Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2011-02-03, Aktenzeichen 13 LC 198/08

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer am 5. Juni 2007 mündlich erlassenen Anordnung, nach der es dem schulpflichtigen Kläger für die Dauer von zunächst vierzehn Tagen, später verkürzt auf vier Tage, aufgrund des Auftretens von Masern in einer benachbarten Grundschule untersagt wurde, seine Schule zu betreten.
Der am 13. Januar 1994 geborene Kläger besuchte zur Zeit der Anordnung die 6. Klasse der Kooperativen Gesamtschule G. (H. -Gesamtschule, im Folgenden: KGS); er war weder gegen Masern geimpft noch hatte er bereits eine Masernerkrankung durchgemacht. Die Grundschule G. und die KGS sind räumlich voneinander getrennt und befinden sich in einigen hundert Metern Entfernung voneinander; die Schulen nutzen allerdings dieselbe Bibliothek und teils dieselben Spieleinrichtungen. Außerdem unterhält die KGS an der Grundschule G. einen Kochkurs; eine Vielzahl von Schülern beider Schulen nutzt dieselbe Bushaltestelle.
In der Region Hannover traten im Zeitraum von April bis Juni 2007 zwei Häufungen von Masernerkrankungen auf, nämlich zunächst neun Fälle in I., sodann dreizehn weitere Fälle in der Region und Stadt Hannover, von denen sich drei Fälle in G. ereigneten. Den Masernausbruch in I. erklärte die Beklagte am Freitag, den 25. Mai 2007 für beendet. Noch am gleichen Tag erhielt die Beklagte allerdings Kenntnis von der Masernerkrankung einer 41-jährigen Mutter aus G., die kurz zuvor an einer Chorfreizeit teilgenommen hatte. Der Hausarzt der Betroffenen ging zunächst davon aus, dass es sich bei der Erkrankung um "Impfmasern" handelt, da diese sich zuvor - am 15. Mai 2007 - aufgrund des Masernausbruchs in I. vorsorglich hatte impfen lassen. Der Hausarzt meldete der Beklagten am darauf folgenden Dienstag, den 29. Mai 2007 (dem ersten Werktag nach dem Pfingstwochenende), dass auch die Tochter und der Sohn der Betroffenen an Masern erkrankt seien. Bei dem Sohn, der Schüler der Grundschule G. war und diese noch am vorhergehenden Freitag besucht hatte, soll sich das Exanthem bereits am Montag, den 28. Mai 2007 gezeigt haben. Aufgrund privater Kontakte der an Masern erkrankten Familie aus G. kam es in der Folgezeit im Gebiet der Stadt Hannover zu zehn weiteren Masernerkrankungen bei Kindern.
Die Beklagte wies mit einem Informationsschreiben vom 31. Mai 2007, das an Schulen und Kindergärten verteilt wurde, darauf hin, dass beabsichtigt sei, Maßnahmen gegen die Ausbreitung der Masern zu ergreifen. Es sei geplant, die Impfausweise der Schüler und der in der Schule tätigen Personen zu kontrollieren und Impfungen anzubieten; bei nicht bestehendem Impfschutz oder diesbezüglichen Unklarheiten bei gleichzeitig fehlender Vorerkrankung an Masern müssten die Betroffenen bis zur Klärung des Immunstatus vom Schulbesuch ausgeschlossen werden. Enge Kontaktpersonen, die über keinen ausreichenden Impfschutz verfügten, dürften vierzehn Tage lang keine Gemeinschaftseinrichtung besuchen. In Bezug auf Lehrkräfte der KGS konkretisierte die Beklagte die Maßnahmen mit Schreiben vom 1. Juni 2007 an die Schulleiterin dergestalt, dass diese unbeschadet ihres eigenen Immunstatus zum Unterricht erscheinen könnten, wenn sie nicht zugleich auch an der Grundschule Unterricht geben. Eine "Durchmischung der Populationen" sei zwar bei den Schülern der Grundschule und der KGS anzunehmen, nicht aber bei den Lehrkräften der KGS; diese seien nur "Kontaktpersonen 2. Grades".
Am Sonntag, den 3. Juni 2007 informierte die Klassenlehrerin des Klägers dessen Mutter telefonisch darüber, dass nach einer Masernerkrankung bei einem Schüler an der Grundschule G. Mitarbeiter der Beklagten in den nächsten Tagen auch in der KGS die Impfausweise der Schüler kontrollieren würden. Falls der Kläger weder gegen Masern geimpft noch in der Vergangenheit an Masern erkrankt sei, könne mit dem Einverständnis der Mutter eine Impfung in der Schule vorgenommen werden; wenn die Mutter dies ablehne, solle sie das schriftlich mitteilen. Am Montag, den 4. Juni 2007 blieb der Kläger aufgrund von Schwindel, Übelkeit und Beschwerden im Bauchbereich der Schule fern; Fieber oder andere Anzeichen von typischen Erkältungskrankheiten wies er jedoch nicht auf. Am Folgetag ging er wieder zur Schule. Seine Klassenlehrerin schickte ihn in das Schulsekretariat, wo ihm mitgeteilt wurde, dass er für die Dauer von zwei Wochen oder länger die Schule nicht betreten dürfe. Hierüber unterrichtete anschließend die Schulsekretärin telefonisch auch die Mutter des Klägers. Auf Nachfrage wurde der Mutter des Klägers erklärt, dass die Schule mit einer Ärztin der Beklagten Rücksprache gehalten und den Kläger auf deren Weisung nach Hause geschickt habe, weil er nicht gegen Masern geimpft sei, in der Vergangenheit eine Masernerkrankung nicht durchgemacht habe und eine sofortige Impfung vor Ort ablehne. Der Kläger wurde zuvor weder ärztlich untersucht noch wurden er oder seine Mutter zu möglichen Kontakten mit den an der Grundschule an Masern erkrankten Schülern befragt.
Am Donnerstag, den 7. Juni 2007, beantragte der Kläger beim Verwaltungsgericht vorläufigen Rechtsschutz mit dem Ziel, die Schule wieder besuchen zu können (7 B 2968/07). Die Beklagte teilte in ihrer Antragserwiderung vom 8. Juni 2007 mit, dass der Kläger am folgenden Montag wieder zur Schule erscheinen dürfe. Die Beteiligten erklärten daraufhin das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt.
Am 24. Juli 2007 hat der Kläger Fortsetzungsfeststellungsklage erhoben. Zur Begründung hat er angeführt: Ein Feststellungsinteresse liege vor, da es jederzeit wieder zu infektiösen Krankheiten und diesen begegnenden Maßnahmen der Beklagten kommen könne. Der Unterrichtsausschluss sei nicht gerechtfertigt gewesen. Er - der Kläger - sei nicht einmal ansteckungsverdächtig gewesen. Die von dem erwähnten Masernfall betroffene Grundschule und die KGS stellten aufgrund der räumlichen Trennung keine Einheit dar. Der Unterrichtsausschluss zwinge faktisch zur Impfung, da jeder nicht gegen Masern geschützte Schüler die Folgen seiner Abwesenheit vom Unterricht selbst zu tragen habe; eine Pflicht zur Impfung gegen Masern sei gesetzlich jedoch nicht vorgesehen. Das Vorgehen der Beklagten, das auf die Impfung sämtlicher Kinder der Schule abziele, sei unverhältnismäßig.
Der Kläger hat beantragt,
festzustellen, dass das von der Beklagten am 5. Juni 2007 für die Dauer vom 5. Juni 2007 bis zum 8. Juni 2007 gegen ihn verhängte Schulbetretungsverbot rechtswidrig gewesen ist.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Nach ihrer Auffassung war das gegenüber dem Kläger am 5. Juni 2007 mündlich aus-gesprochene Schulbetretungsverbot rechtmäßig. Die Schulleitung der KGS habe auf Weisung der Beklagten gehandelt. Personen, die an Masern erkrankt oder dessen verdächtig seien, dürften bereits kraft Gesetzes nicht am Schulunterricht teilnehmen, worüber die Eltern in dem Brief vom 31. Mai 2007 informiert worden seien. Man habe den Unterrichtsausschluss auf die Personen beschränkt, die ansteckungsverdächtig gewesen seien. Aufgrund der im Rahmen einer Masernepidemie in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2006 gesammelten Erfahrungen werde jeder Schüler als ansteckungsverdächtig eingestuft, der über keinen ausreichenden Impfschutz verfügt. Alle ungeimpften Schüler der KGS - und damit auch der Kläger - seien ansteckungsverdächtig gewesen, weil die Grundschule und die KGS aufgrund der Durchmischung der Schülerpopulationen beider Schulen funktional als eine Gemeinschaftseinrichtung anzusehen seien. Rechtsgrundlage für das ausgesprochene Schulbetretungsverbot sei § 28 Abs. 1 IfSG, der nicht etwa durch § 34 IfSG verdrängt werde. Die Anordnung gegenüber dem Kläger sei verhältnismäßig gewesen. Das Schulbetretungsverbot sei geeignet gewesen, eine drohende Weiterverbreitung der Krankheitserreger abzuwenden, weil der Kläger als Schüler der KGS selbst als angesteckt und somit als Quelle weiterer Infektionen gegolten habe. Die Maßnahme habe auch das relativ mildeste Mittel dargestellt, um eine Weiterverbreitung der Masern zu verhindern. Masern seien hoch ansteckend, die Erreger würden durch Tröpfcheninfektion innerhalb eines Abstandes bis zu etwa einem Meter übertragen. Die Krankheit verbreite sich zudem explosionsartig‚ weil die infizierten Personen bereits ansteckend seien, bevor Krankheitssymptome bemerkbar seien. Vielfach trete eine Masernerkrankung überdies in Gestalt von Erkältungssymptomen in Erscheinung und sei daher als solche nicht zu erkennen. Bis das Exanthem als typisches Masernsymptom auftrete, könne die infizierte Person bereits unbemerkt eine Vielzahl weiterer Personen angesteckt haben. Die Ansteckungsfähigkeit beginne bereits fünf Tage vor Auftreten des Exanthems und halte bis vier Tage danach an, unmittelbar vor Erscheinen des Exanthems sei sie am größten. Der Schulbesuch sei dem Kläger nur so lange untersagt worden, wie dies nötig gewesen sei, um eine weitere Verbreitung der Krankheit mit Sicherheit ausschließen zu können.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 23. Oktober 2008 der Klage stattgegeben. Die Klage sei zulässig, insbesondere sei das nötige Feststellungsinteresse gegeben, da in einem vergleichbaren Fall erneut die Aussprache eines Betretungsverbots zu erwarten sei. Das Betretungsverbot sei rechtswidrig gewesen und habe den Kläger in subjektiven Rechten verletzt. In formeller Hinsicht sei das Verbot der örtlich und sachlich zuständigen Beklagten zuzuschreiben. Der Verwaltungsakt habe überdies mündlich erlassen werden dürfen und habe - weil er mündlich erlassen wurde - nicht (nachträglich) begründet werden müssen. Ob der Kläger und seine Erziehungsberechtigten vor Erlass des Verwaltungsakts ordnungsgemäß angehört worden seien, könne offen bleiben, weil das Verbot jedenfalls in materieller Hinsicht rechtswidrig sei. Auf § 28 Abs. 1 IfSG könne das Betretungsverbot nicht gestützt werden. Die Norm gestatte ein Tätigwerden zwar bereits bei Bestehen eines Ansteckungsverdachts; entgegen der Auffassung der Beklagten sei der Kläger jedoch nicht ansteckungsverdächtig gewesen. Insbesondere gestatte ein nicht ausreichender Schutz gegen Masern aufgrund fehlender Impfung oder nicht nachgewiesener vorheriger Masernerkrankung nicht den Schluss, der Betroffene sei bereits ansteckungsverdächtig. Grund hierfür seien in erster Linie gesetzessystematische Gründe: Soweit Gemeinschaftseinrichtungen betroffen seien, habe der Gesetzgeber in § 34 Abs. 3 IfSG den Kreis der bei Masern Ansteckungsverdächtigen ausdrücklich und abschließend bestimmt. Es sei daher nicht möglich, im Wege eines Erst-recht-Schlusses auf Grundlage des § 28 Abs. 1 S. 2 IfSG, der eine Schließung von Gemeinschaftseinrichtungen ermöglicht, nur einzelnen Schülern als vermeintlich Ansteckungsverdächtigen das Betreten der Schule zu untersagen. Zu berücksichtigen sei ferner, dass der Gesetzgeber in §§ 33 ff. IfSG Spezialregelungen für Gemeinschaftseinrichtungen getroffen habe. Die in den Schulgesetzen normierte Schulpflicht sowie der Umstand, dass eine gesetzliche Pflicht zur Impfung gegen Masern in Deutschland nicht bestehe, führten dazu, dass ein Schulbetretungsverbot nur als ultima ratio verhängt werden könne. Eine Auslegung des § 2 Nr. 7 IfSG dahingehend, dass jede noch so fernliegende Möglichkeit eines Kontakts ausreiche, um Schutzmaßnahmen wie ein Schulbetretungsverbot zu rechtfertigen, sei mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht vereinbar. Auch auf § 34 Abs. 1 S. 2 IfSG lasse sich der Verwaltungsakt nicht stützen. Zum einen seien die in § 34 Abs. 1 IfSG genannten Maßnahmen nur dann zulässig, wenn eine Erkrankung oder ein Krankheitsverdacht im Sinne des § 2 Nrn. 4 und 5 IfSG vorliege. Zum anderen sei entgegen der Auffassung der Beklagten nicht davon auszugehen, dass die Grundschule G. und die KGS eine einzige Gemeinschaftseinrichtung im Sinne des § 33 IfSG darstellten. Es sei zwar nicht ausgeschlossen, den erforderlichen Verdacht auf die von der Beklagten genannten außerschulischen Kontakte zu stützen. Der Umfang der von der Beklagten in einem solchen Fall anzustellenden Tatsachenermittlungen gehe jedoch deutlich über das Maß der vorliegend vorgenommenen Ermittlungen hinaus. Solche weitergehenden Ermittlungen seien der Beklagten aufgrund des Umstandes, dass lediglich neun Schüler der KGS eine Impfung verweigert hätten, auch zumutbar gewesen.
Am 15. Dezember 2008 hat die Beklagte gegen das Urteil die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung macht sie geltend: Das Betretungsverbot könne auf § 28 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 2 Nr. 7 IfSG gestützt werden. Der nicht gegen Masern geimpfte Kläger habe als Kontaktperson des an Masern erkrankten Schülers der Grundschule G. angesehen werden müssen. Die Grundschule und die KGS müssten als eine Einheit betrachtet werden, da nicht nur die für Schulen typische Durchmischung von Personen vorläge, sondern überdies auch Einrichtungen (Bushaltestelle, Lehrküche der KGS in der Grundschule, Bibliothek der KGS) gemeinschaftlich genutzt würden. Dem Ansteckungsverdacht stehe nicht entgegen, dass der Kläger in dem dem Betretungsverbot vorausgehenden Zeitraum weder den Schulbus genutzt noch an einem Kochkurs teilgenommen habe, denn allein auf dieser Grundlage lasse sich nicht ausschließen, dass der Kläger Kontakt zu dem erkrankten Schüler der Grundschule G. gehabt habe. Eine Anhörung des Klägers sei nicht erfolgt, aber auch nicht erforderlich gewesen. Aufgrund der Vielzahl von Kontakten in der Schule habe der Kläger keine Kenntnis davon haben können, ob er bereits mit infizierten Personen in Kontakt getreten war. Das Verwaltungsgericht verkenne das Verhältnis der §§ 33 ff. IfSG zu § 28 Abs. 1 IfSG: Die Vorschriften der §§ 33 ff. IfSG gäben der Beklagten für Gemeinschaftseinrichtungen weitergehende Möglichkeiten an die Hand, keineswegs folgten aus den Bestimmungen Restriktionen für die Handhabung des § 28 Abs. 1 IfSG. An den Begriff des Ansteckungsverdachts stelle der Gesetzgeber in § 28 IfSG die gleichen Anforderungen wie in § 34 IfSG. Das gegenüber dem Kläger angeordnete Betretungsverbot sei notwendig gewesen, es habe insbesondere das mildeste Mittel dargestellt. Was notwendig im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG sei, ergebe sich in erster Linie aus der Natur der jeweiligen Krankheit. Masern seien aufgrund ihrer hohen Reproduktionsrate (ein Fall führe in ungeschützter Population zu 12 bis 18 Folgefällen) besonders gefährlich, so dass das Interesse des Klägers an dem Besuch der Schule hinter dem Schutz der Allgemeinheit habe zurückstehen müssen.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. Oktober 2008 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er meint, das Infektionsschutzgesetz sei verfassungswidrig, es verletze Art. 1, 2, 3 sowie 5 GG. Dies begründet er mit ausführlichen Ausführungen über den von ihm bezweifelten Nutzen und der Sicherheit des Impfens sowie der diesbezüglich mangelnden Aufklärung durch die zuständigen Stellen. Art. 3 GG sei insbesondere auch deshalb verletzt, weil lediglich nicht geimpfte Schüler, nicht aber auch nicht geimpfte Lehrer vom Betreten der Schule ausgeschlossen worden seien. Das Betretungsverbot sei außerdem zur Verhinderung einer Ausbreitung der Masern nicht geeignet gewesen. Die wesentlich stärker gefährdete Personengruppe der Lehrer der KGS sei von Maßnahmen nicht betroffen gewesen. Dass die Einbeziehung der Lehrer notwendig sei, ergebe sich auch aus einem entsprechenden Vorgehen in Nordrhein-Westfalen, wo dann auch in Kauf genommen worden sei, dass es zeitweise zu Schulschließungen kam. Im Übrigen nimmt der Kläger Bezug auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts sowie auf seinen erstinstanzlichen Vortrag.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der wegen bestehender Wiederholungsgefahr zulässigen Fortsetzungsfeststellungsklage des Klägers nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gegen das inhaltlich mittlerweile erledigte viertägige Schulbetretungsverbot zu Recht stattgegeben.
1. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht offengelassen, ob sich das Schulbetretungsverbot bereits aufgrund der unterbliebenen, möglicherweise nach § 28 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG aber gebotenen Anhörung als formell rechtswidrig erweist oder ob eine Anhörung vorliegend ausnahmsweise nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG entbehrlich war. Dies kann dahinstehen, weil es sich aus den nachfolgend unter 2. dargestellten Gründen jedenfalls als materiell rechtswidrig erweist. Aus demselben Grund kann die vom Verwaltungsgericht als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage offenbleiben, "wie ein mündlicher Verwaltungsakt, der nicht nachträglich schriftlich begründet worden ist, bei Fehlen eines Widerspruchsverfahrens vom Gericht überprüft werden kann". Abgesehen von der letztlich fehlenden Entscheidungserheblichkeit der Frage, ob die prozessualen Ausführungen der Beklagten hier zum Gegenstand der gerichtlichen Prüfung zum machen sind, hat der Senat keine Zweifel daran, dass - wie es auch das Verwaltungsgericht gesehen hat - im Fall eines mündlich ausgesprochenen und zunächst nicht näher begründeten Verwaltungsakts dieser mit der im Verwaltungsprozess von der Behörde gegebenen Begründung zur gerichtlichen Überprüfung steht. Auch bei einem explizit gegebenen Begründungserfordernis nach § 39 Abs. 1 VwVfG kann die Begründung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG (jeweils i. V. m. § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG) noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt werden und somit der "Prüfungsstoff" des Verwaltungsgerichts erweitert werden. Dafür, dass dies bei nicht bestehender Begründungspflicht anders sein sollte, spricht nach Auffassung des Senats nichts. Vielmehr wird eine Behörde erst recht dann argumentativ "nachlegen" dürfen, wenn sie ursprünglich zu einer Begründung nicht verpflichtet war. In beiden Fällen - also sowohl bei gegebener als auch nicht gegebener Begründungspflicht - findet das Nachholen einer Begründung seine Grenze in dem von § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG nicht mehr gedeckten Nachschieben von Gründen, also des Versuchs der Abstützung eines Verwaltungsakts durch Erwägungen, die zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts noch gar nicht angestellt worden waren (vgl. dazu: Kopp/Ramsauer: VwVfG, 11. Aufl., § 45 Rdnr. 21). Selbst, wenn man in der nachträglichen Begründung eines mündlich erlassenen Verwaltungsakts stets ein von § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG verwaltungsverfahrensrechtlich nicht mehr gedecktes Nachschieben von Gründen erblicken wollte, stünde dies einer Überprüfung des Verwaltungsakts mit der von der Behörde im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gegebenen Begründung schon dann nicht entgegen, wenn sich der Kläger - in regelmäßig allein zweckmäßiger Weise - inhaltlich mit der Argumentation der Behörde auseinandergesetzt hat, ohne ein unzulässiges Nachschieben von Gründen zu rügen. Dies käme nämlich verwaltungsprozessual einer Situation eines schriftlichen Verwaltungsakts gleich, der später durch eine gänzlich andere Begründung der Sache nach ersetzt und durch Klageänderung in zulässiger Weise in das anhängige Verfahren einbezogen wird (§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO).
2. Das Schulbetretungsverbot erweist sich als materiell rechtswidrig, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen der von der Beklagten herangezogenen und allein in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage des § 28 Abs. 1 IfSG nicht vorliegen. Gegen das Vorliegen der Eingriffsvoraussetzungen sprechen bereits die für diese Bestimmung einschlägigen Legaldefinitionen sowie das ausdrückliche Erfordernis der Feststellung (mindestens) eines Ansteckungsverdachts (dazu unten a)), zum anderen aber auch gesetzessystematische Gründe hinsichtlich der Sonderregelungen für Gemeinschaftseinrichtungen (b)). Davon abgesehen ist das gegenüber dem Kläger ausgesprochene Schulbetretungsverbot weder in sich noch in Bezug auf den Umgang mit Lehrkräften hinreichend konsistent. (c)). Schließlich scheiden auch eine Inanspruchnahme des Klägers als Nichtstörer oder andere Rechtsgrundlagen des Infektionsschutzgesetzes zur Rechtfertigung des ausgesprochenen Schulbetretungsverbots aus (d)).
a) Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde im Falle der Feststellung von Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern die notwendigen Schutzmaßnahmen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Nach Satz 2 dieser Bestimmung kann die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von Satz 1 Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen; sie kann auch Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte nicht zu betreten, bis die notwendigen Schutzmaßnahmen durchgeführt worden sind. Als Grundlage für das gegenüber dem Kläger ausgesprochene Schulbetretungsverbot kommt nur Satz 1 dieser Bestimmung in Betracht, da es sich dabei ersichtlich weder um eine (teilweise) Schließung einer Schule noch um eine einer notwendigen Schutzmaßnahme zeitlich vorausgehende Maßnahme handelt, sondern erkennbar um die vom Beklagten für notwendig gehaltene Schutzmaßnahme selbst.
Das Schulbetretungsverbot kann nicht darauf gestützt werden, dass es sich bei dem Kläger i. S. v. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG um einen Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheider im Sinne der entsprechenden Legaldefinitionen in § 2 Nrn. 4 bis 7 IfSG gehandelt hat. Insbesondere war die von der Beklagten im Zeitpunkt des Ausspruchs des Schulbetretungsverbots angenommene Eigenschaft des Klägers als Ansteckungsverdächtiger nicht gegeben. Gemäß § 2 Nr. 7 IfSG ist eine Person dann ansteckungsverdächtig, wenn von ihr anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein. Im Rahmen einer erkennbaren Gefährdungsabstufung innerhalb der Legaldefinitionen handelt es sich mithin bei einem Ansteckungsverdächtigen um die in den einzelnen Eingriffstatbeständen geringste Gefährdungsstufe mit dem weitesten denkbaren Personenkreis infektionsschutzrechtlicher "Störer". Die Beklagte hat indessen - wenn auch unter Zugrundelegung einer epidemiologisch-statistisch abstrakt betrachtet schlüssigen Methodik - letztlich eine faktische Gleichsetzung von "vermutlich Infizierten" mit "bloß Nichtgeimpften" vorgenommen und damit die denkbaren äußeren Grenzen des Personenkreises der Ansteckungsverdächtigen, die nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG als Störer in Anspruch genommen werden können, überspannt. Im Einzelnen:
Die für das Vorliegen eines Ansteckungsverdachts vorauszusetzende Annahme, eine Person habe Krankheitserreger aufgenommen, ist nur dann gerechtfertigt, wenn die Person aufgrund Kontakts mit infizierten Personen oder Gegenständen dem Risiko ausgesetzt war, ihrerseits infiziert zu werden (Bales/Baumann/Schnitzler, IfSG, 2. Aufl. 2001, § 2 Rdnr. 13). Dass ein solcher Kontakt bestanden hat, muss nicht tatsächlich und frei von jedem Zweifel festgestellt sein; auch die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines solchen Kontakts kann zur Begründung eines Ansteckungsverdachts ausreichen. Grund hierfür ist nicht nur die Schwierigkeit, die der Versuch einer abgrenzungsscharfen Bestimmung eines solchen "Kontakts" mit sich bringt, sondern auch der Umstand, dass das Erreichen des vom Gesetzgeber mit dem IfSG verfolgten Zwecks (§ 1 Abs. 1 IfSG) kaum möglich wäre, wenn die zuständige Behörde in jedem Einzelfall und auch dann, wenn es im Einzelfall um nicht zu kontrollierende oder zu rekonstruierende Kontaktketten geht, nur auf Grundlage eines tatsächlich nachweisbaren Kontakts tätig werden dürfte. Allerdings ließ sich die für ein behördliches Tätigwerden ebenso nötige wie ausreichende hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Kontakts des Klägers mit einer infizierten Person oder einem infizierten Gegenstand im Zeitpunkt des Ausspruchs des Schulbetretungsverbots auf Grundlage der der Beklagten bekannten Tatsachen nicht vertretbar bejahen.
Die Beklagte ist bei ihrer Entscheidung - wie sie insbesondere in der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren plastisch dargestellt hat - wie folgt vorgegangen: Sie hat zunächst auf Basis von Schuleingangsuntersuchungen 2007 (für die Erstklässler 2007) und 2002 (für die Fünftklässler 2007) die Durchimpfungsraten (eine oder zwei Impfungen) bei den Schülern (in der Grundschule 86,2 %, in der KGS 84,2 %) ermittelt und diese auf die aktuellen Schülerzahlen (380 in der Grundschule, 812 in der KGS) unter Zugrundelegung bestimmter Kontaktszenarien "heruntergebrochen": Bei der Nutzung derselben Bushaltestelle trafen demnach epidemiologisch-statistisch betrachtet täglich 19 (=13,8 %) ungeschützte "Fahrschüler" der Grundschule auf 97 (= 15,8 %) ungeschützte "Fahrschüler" der KGS, nahe der Lehrküche der KGS im Gebäude der Grundschule trafen viermal pro Woche 10 ungeschützte KGS-"Kochschüler" auf 10 ungeschützte Grundschüler umliegender Klassenräume und in der Bibliothek der KGS trafen ca. alle zwei Wochen 52 "bibliophile" ungeschützte Grundschüler auf 128 ungeschützte KGS-Schüler. Aufgrund dieser Durchmischung und der hohen Reproduktionsrate der Masern (ein Fall führt in ungeschützter Population zu 12 bis 18 Folgefällen) wurde ein aus Sicht der Beklagten nicht nur vager, sondern sehr konkreter Ansteckungsverdacht für die ungeschützten Schüler der KGS angenommen. Jeder Schüler der KGS habe mithin als ansteckungsverdächtig eingestuft werden müssen, der nicht über einen ausreichenden Impfschutz verfügte oder eine Masernerkrankung noch nicht durchgemacht hatte.
Dies hält der Senat nicht für hinreichend, auch für den Kläger zum Zeitpunkt des Ausspruchs des Schulbetretungsverbots die Eigenschaft eines Ansteckungsverdächtigen bejahen zu können. Da eine Befragung des Klägers ausgeblieben ist, ist der Beklagten verborgen geblieben, dass der Kläger weder "Fahrschüler" noch "Kochschüler" war und deshalb die Prämissen der zugrunde gelegten Kontaktszenarien auf ihn gar nicht bzw. nur zu einem geringen Teil (Bibliothek) zutrafen. Die Beklagte hat damit letztlich bezogen auf den Kläger einen Ansteckungsverdacht nur vermutet. Es erscheint zwar durchaus sachgerecht, im Falle einer Masernerkrankung eines Angehörigen einer Gemeinschaftseinrichtung im Sinne des § 33 IfSG oder bei einer vergleichbaren Situation einer epidemiologischen "Durchmischung" weitere Ansteckungsverdächtige zu vermuten. Eine solche Vermutung führt jedoch zunächst nur zum Vorliegen eines Gefahrenverdachts, weshalb in der Folge zunächst Gefahrerforschungsmaßnahmen insbesondere nach § 25 Abs. 1 IfSG vorgesehen sind. Nach dieser Bestimmung sind die erforderlichen Ermittlungen (insbesondere über Art, Ursache, Ansteckungsquelle und Ausbreitung der Krankheit) anzustellen, wenn sich ergibt oder anzunehmen ist, dass jemand krank, krankheitsverdächtig, an-steckungsverdächtig oder Ausscheider ist. Erst diese Ermittlungen - die hier aber unter-blieben sind - führen dann gegebenenfalls personenbezogen zur Feststellung eines An-steckungsverdachts i. S. v. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Nicht möglich ist es demgegenüber nach Auffassung des Senats, nach Art einer Regelvermutung sämtliche Angehörigen einer Gemeinschaftseinrichtung oder bei einer vergleichbaren epidemiologischen "Durchmischung" als ansteckungsverdächtig einzustufen und von dem Ansteckungsverdacht lediglich diejenigen auszunehmen, die gegen Masern geimpft sind oder eine Masernerkrankung bereits durchgemacht haben. Dies würde letztlich bedeuten, den Anwendungsbereich des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG bereits dann zu eröffnen, wenn ein Ansteckungsverdacht nicht vorliegt, sondern lediglich angenommen wird. Damit würden in unzulässiger Weise die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 IfSG sogleich mit der Rechtsfolge des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG verknüpft. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG lässt sich nach Auffassung des Senats auch nicht etwa so lesen, dass eine Person schon dann nach dieser Norm als Störer in Anspruch genommen werden kann, wenn bei einer anderen Person ein Ansteckungsverdacht festgestellt worden ist. In einer solchen Situation würde es sich vielmehr um eine Inanspruchnahme als Nichtstörer handeln, was hier aber zum einen nicht geschehen ist, weil der Kläger als Ansteckungsverdächtiger betrachtet wurde, und was zum anderen nur unter weiteren engen Voraussetzungen möglich gewesen wäre (vgl. dazu unten d) aa)).
Nach Auffassung des Senats sind zudem die epidemiologisch-statistischen Prämissen der Beklagten zur Durchmischung der Schülerpopulationen der Grundschule und der KGS auch unabhängig davon, dass sie auf den Kläger gar nicht zutrafen, durchaus zweifelhaft. Zu bedenken ist nämlich, dass die Schulen von Schülern sich nicht überschneidender Altersklassen besucht werden. Da nach allgemeiner Lebenserfahrung freiwillig gesuchte Kontakte zwischen Grundschülern und Schülern höheren Alters eher selten sind, die Schüler ihren Freundes- und Bekanntenkreis vielmehr regelmäßig aus den Reihen der in der gleichen Klassenstufe befindlichen Mitschüler wählen, muss davon ausgegangen werden, dass die Durchmischung der Schulpopulationen trotz der relativen Nähe der Schulen zueinander geringer ausfällt, als dies etwa bei benachbarten Schulen der Fall wäre, die von Schülern jeweils gleichen Alters besucht werden. Hinzu kommt, dass die Abschätzung des konkreten Ausbreitungspotentials anhand der sich bei den Schuleingangsuntersuchungen festgestellten Durchimpfungsraten die Realität nicht zutreffend abgebildet hat: Eklatant ist dies bei der Annahme der Zahl von 128 (= 15,8 %) ungeschützten KGS-Schülern gegenüber 9 tatsächlich ungeschützten Schülern (Ergebnis der Impfpasskontrollen in der Schule).
b) Auch (weitere) gesetzessystematische Erwägungen sprechen dagegen, den Personenkreis der Ansteckungsverdächtigen in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG so auszudehnen, dass im Falle des Auftretens von Masern an einer (benachbarten) Schule dazu auch nicht gegen Masern geimpfte oder nicht an Masern vorerkrankte Schüler gerechnet werden.
aa) Zwar weist die Beklagte zu Recht darauf hin, dass die Anwendung der Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG nicht dadurch gesperrt ist, dass es sich bei einer Schule um eine Gemeinschaftseinrichtung handelt, für die nach §§ 33 ff. IfSG weitere Vorgaben gelten. Dies wird deutlich an der amtlichen Überschrift des 6. Abschnitts des Infektionsschutzgesetzes, wonach dort "zusätzliche" Vorschriften normiert sind. Die §§ 33 IfSG dienen erkennbar dem besonderen Schutzbedürfnis bei solchen Gemeinschaftseinrichtungen und können daher als Spezialregelungen nicht generell und von vornherein Maßnahmen nach der Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG ausschließen. Gleichwohl stehen die Regelungen in einem einheitlichen Gesetzeswerk in systematischen Zusammenhängen, die bei der Normauslegung maßgeblich zu berücksichtigen sind. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend dargestellt, dass mit der der speziell für Gemeinschaftseinrichtungen geltenden Bestimmung des § 34 IfSG und dem daraus resultierenden gesetzlichen Tätigkeits- und Betretungsverbot bestimmte Wertungen vorgenommen worden sind: Während Absatz 1 dieser Regelung das Tätigkeits- und Betretungsverbot an eine Erkrankung oder einen Krankheitsverdacht knüpft, wird der betroffene Personenkreis in Absatz 3 der Bestimmung auf Personen ausgedehnt, die mit kranken oder krankheitsverdächtigen Personen in einer Wohngemeinschaft leben. Damit gilt ein gesetzliches Schulbetretungsverbot zum Beispiel dann - dies dürfte zugleich der Hauptanwendungsfall sein -, wenn Geschwister des Schülers erkrankt oder krankheitsverdächtig sind. Damit wird der Sache nach der Personenkreis der "vermutlich Infizierten" vom Gesetz selbst bestimmt bzw. der Kreis der Ansteckungsverdächtigen für das Eingreifen des gesetzlichen Betretungsverbots begrenzt, freilich ohne dass in dieser Regelung der Begriff des Ansteckungsverdachts ausdrücklich verwendet wird (vgl. Bales/Baumann/Schnitzler, IfSG, 2. Aufl. 2001, § 34 Rdnr. 11). Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang auch zutreffend darauf hingewiesen, dass eine inhaltlich vergleichbare Regelung zu § 34 Abs. 3 IfSG bereits in dem Vorgängergesetz zum Infektionsschutzgesetz, dem Bundesseuchengesetz, enthalten war und dies dem Gesetzgeber bei den Gesetzesberatungen des Infektionsschutzgesetz bekannt war, ohne dass es für notwendig gehalten wurde, das gesetzliche Tätigkeits- und Betretungsverbot des § 34 Abs. 3 IfSG für (weitere) Kontaktpersonen über den Kreis der Mitglieder der Wohngemeinschaft, in der eine Erkrankung oder ein Krankheitsverdacht aufgetreten ist, hinaus auszudehnen. Er hat vielmehr ausdrücklich an den vorausgegangenen Vorschriften der §§ 44 ff Bundesseuchengesetz und deren Adressatenkreis festhalten wollen (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Seuchenrechtsneuordnungsgesetz zu § 33 IfSG, BR-Drs. 566/99, S. 172). Schafft der Gesetzgeber für das Bestehen eines Ansteckungsverdachts von Personen, die in Wohngemeinschaft mit Erkrankten oder Krankheitsverdächtigen leben, eine gesetzliche Vermutung, während er dies im Hinblick auf die Angehörigen von Gemeinschaftseinrichtungen unterlässt, ist nach Auffassung des Senats daraus zu folgern, dass die Angehörigen von Gemeinschaftseinrichtungen nur auf Grundlage konkreter Erkenntnisse und gegebenenfalls nach notwendigen Gefahrerforschungsmaßnahmen als ansteckungsverdächtig eingestuft werden können.
Demgegenüber hält es der Senat nicht für überzeugend, mittels einer extensiven Auslegung des Begriffs der Ansteckungsverdächtigen in der Eingriffsermächtigung des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG letztlich zu einem Ergebnis zu kommen, das nach der speziell (auch) für Schulen und Masern geltenden Regelung als gesetzliches Betretungsverbot gerade nicht eintreten soll. Die vom Gesetzgeber getroffenen Regelungen zum gesetzlichen Schulbetretungsverbot sprechen nach Auffassung des Senats vielmehr dafür, dass ein Ausgleich im Sinne einer praktischen Konkordanz zwischen dem Infektionsschutz einerseits und der allgemeinen Schulpflicht andererseits hergestellt werden sollte. Dies gilt umso mehr, als dass bei der von der Beklagten vertretenen extensiven Auslegung der Eingriffsermächtigung bei gleichzeitig bestehender Schulpflicht ein faktisch-indirekter Impfzwang entstehen würde, obwohl sich der Gesetzgeber auch bei stark infektiösen Krankheiten - wie z. B. Masern - gerade gegen einen allgemeinen Impfzwang entschieden hat. Impfverpflichtungen sind nämlich nur unter den engen Voraussetzungen des § 20 Abs. 6, 7 IfSG durch Anordnungen des Bundesgesundheitsministeriums oder der Landesregierungen bzw. der von diesen dazu ermächtigten Landesgesundheitsbehörden zulässig. Diese Zusammenhänge sprechen dafür, dass die von der Beklagten letztlich vorgenommene faktische Gleichstellung von Ansteckungsverdacht und Nichtimpfung Sache des Gesetzgebers und nicht der Epidemiologie ist.
bb) Es bedarf keiner näheren Auseinandersetzung mit der Annahme der Beklagten, dass es sich bei der KGS und der Grundschule G. aufgrund einer Durchmischung der Schülerpopulationen trotz der räumlichen Trennung funktional um eine Gemeinschaftseinrichtung handele. Zum einen würde die Annahme einer "funktionalen Gemeinschaftseinrichtung" an den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG für eine Inanspruchnahme des Klägers als Störer nichts ändern. Zum anderen gelten die beschriebenen systematischen Zusammenhänge nach Auffassung des Senats auch dann, wenn es um die Frage des Ausschlusses von nichtgeimpften oder nicht vorerkrankten Schülern bei Auftreten von Masern in ein und derselben Gemeinschaftseinrichtung i. S. d. § 33 IfSG gehen würde. Auch in einer solchen Situation schlagen die mit dem gesetzlichen Betretungsverbot verbundenen normativen Wertungen auf die Auslegung des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch. Der Gesetzgeber hat nämlich sogar auf eine durchaus naheliegende Regelung verzichtet, den Kreis der Ansteckungsverdächtigen über § 34 Abs. 3 IfSG hinaus etwa auf Schüler ein und derselben Schulklasse auszudehnen, obwohl das Risiko einer Ansteckung nicht weit hinter demjenigen in einer Wohngemeinschaft zurückbleiben dürfte. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Regelungen des § 34 Abs. 3 IfSG nach ihrem Wortlaut unterschiedslos für Geimpfte und Nichtgeimpfte gelten. Es kann nicht etwa argumentiert werden, dass aufgrund dieser unterschiedslosen Geltung für das enge persönliche Umfeld einer Wohngemeinschaft eine weitere Ausschlussmöglichkeit für nicht geimpfte oder nicht vorerkrankte Schüler einer Schulklasse oder Schule jedenfalls nach § 28 Abs. 1 IfSG bestehen müsse. Vielmehr hat es der Gesetzgeber bewusst bei der engeren Eingrenzung des § 34 Abs. 3 IfSG belassen; eine Differenzierung anhand des Immunstatus kann für diesen Personenkreis nur nach der Regelung des § 34 Abs. 7 IfSG Bedeutung entfalten, wonach für Gemeinschaftseinrichtungen Ausnahmen von dem Verbot nach Absatz 1, auch in Verbindung mit Absatz 3, zugelassen werden können, wenn Maßnahmen durchgeführt werden oder wurden, mit denen eine Übertragung der aufgeführten Erkrankungen verhütet werden kann. Dies ist etwa bei in der Vergangenheit durchgeführten Schutzimpfungen der Fall (Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz, 2. Aufl., § 34 Rdnr. 18). Daraus ergibt sich nach Auffassung des Senats, dass ein unterschiedsloser Ausschluss von nicht geimpften oder vorerkrankten Schülern ohne eine vorherige personenbezogene Überprüfung der Kontaktsituation noch nicht einmal dann ohne weiteres möglich wäre, wenn es sich bei dem Masern-Indexfall um einen Schüler derselben Schule handeln würde. Auch hier dürfte vielmehr zunächst nur ein Gefahrenverdacht i. S. d. § 25 Abs. 1 IfSG zu bejahen sein, der zu weiteren Ermittlungen Anlass gibt, um andere Schüler als Ansteckungsverdächtige festzustellen oder auszuschließen.
cc) Epidemiologische Erkenntnisse und Wertungen gerade in Bezug auf den Umgang mit dem Auftreten von Masern an Schulen können die sich aus dem Wortlaut und den normativen Zusammenhängen ergebenden Eingriffsvoraussetzungen nicht in die Richtung verschieben, dass bereits ein vermuteter Ansteckungsverdacht Schutzmaßnahmen rechtfertigen würde. Die gesetzlichen Regelungen und insbesondere die Eingriffsermächtigungen des Infektionsschutzgesetzes weisen zwar notwendigerweise dem Grunde nach eine "interdisziplinäre Offenheit" für Erkenntnisse und Wertungen der epidemiologischen Wissenschaft auf; dies kann aber nicht unbegrenzt gelten. Die Grenzen sind überschritten, wenn - wie es nach Einschätzung des Senats hier der Fall ist - der Epidemiologie eine quasi-gesetzesvertretende Bedeutung beigemessen werden soll. Zwar mag es sein, dass sich das von der Beklagten offenbar nach dem Masernausbruch in Nordrhein-Westfalen im Jahre 2006 forcierte konsequente Vorgehen zur frühzeitigen Durchbrechung von Infektionsketten, wie es auch vorliegend seinen Ausdruck gefunden hat, als besonders effektiv erweist. Auch weist die Beklagte zutreffend darauf hin, dass es sich bei Masern - wie von Impfgegnern und -skeptikern zuweilen vertreten wird - nicht um eine gänzlich harmlose Kinderkrankheit handelt, sondern dass es im Erkrankungsfall durchaus zu schwerwiegenden medizinischen Komplikationen (z. B. Lungen- und Hirn- sowie Hirnhautentzündungen) und sogar zu Todesfällen kommen kann, wie auch die jüngeren Erfahrungen aus Nordrhein-Westfalen im Jahre 2006 gezeigt haben. Gleichwohl sind Masern eine seit langer Zeit bekannte und erforschte Infektionskrankheit; gleiches gilt für die möglichen Komplikationen und deren Häufigkeit. Der Gesetzgeber hat in Kenntnis dieser Situation auch in jüngerer Zeit - insbesondere bei Ablösung des Bundesseuchengesetzes durch das Infektionsschutzgesetz im Jahre 2001 - an den skizzierten speziellen Regelungen zum Umgang mit dem Auftreten von Masern an Schulen in §§ 33 ff. IfSG festgehalten. Diese Regelungen über die Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG derart zu erweitern, wie die Beklagte es tut, lässt sich nicht durch epidemiologische Erkenntnisse und Wertungen rechtfertigen. Es spricht nach Auffassung des Senats vielmehr Einiges dafür, dass die Beklagte vor dem Hintergrund des Masernausbruchs in Nordrhein-Westfalen im Jahre 2006 und der auch von Deutschland gegenüber der Weltgesundheitsorganisation (World Health Organization, WHO) eingegangenen Selbstverpflichtung zur Ausrottung der Masern bis zum Jahre 2010 "überschießend" reagiert hat. Vor diesem Hintergrund teilt der Senat - ohne dass dies für die Beurteilung der Frage der Rechtmäßigkeit des gegenüber dem Kläger ausgesprochenen Schulbetretungsverbots entscheidungserheblich wäre - auch die im Urteil des Verwaltungsgerichts anklingenden Zweifel an der Gesetzeskonformität der im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens getroffenen Regelungen des "Leitfadens für das Management von Masernfällen" des Niedersächsischen Landesgesundheitsamts (Stand: 01.10.2007), in denen ebenfalls der Kreis der Ansteckungsverdächtigen weit gezogen wird. In den Regelungen wird etwa hinsichtlich der notwendigen Schutzmaßnahmen u. a. danach unterschieden, ob ein einzelner Masernfall oder ein Masernausbruch vorliegt. Danach sollen innerhalb von Gemeinschaftseinrichtungen bei einem Einzelfall einer Masernerkrankung alle direkt ermittelbaren Personen im Umfeld der Einrichtung (z.B. Freundeskreis) des Indexfalles sowie der direkte Klassen- bzw. Gruppenverband (inkl. Projektgruppen, Arbeitsgemeinschaften) als Kontaktpersonen und damit als mögliche Ansteckungsverdächtige gewertet werden, während bei einem Ausbruch alle in der Einrichtung anwesenden Personen (Schüler, Lehrer, Hausmeister, etc.) im gesamten Schulkomplex (funktionale Einheit) als Kontaktpersonen gelten sollen. Es erscheint selbst bei unterstellter Gesetzeskonformität dieser Differenzierung fraglich, ob bei daran anknüpfenden Maßnahmen allein auf den Immunstatus einer Person abgestellt werden kann. So wird es einerseits epidemiologisch nicht als ausreichend angesehen werden können, bei einem Masernausbruch in einem engeren Gruppenverband, bei dem notwendig ständige und häufige Kontakte stattfinden, nur die nicht geimpften Gruppenmitglieder auszuschließen, nicht aber diejenigen, die gerade erst eine Schutzimpfung erhalten haben. Andererseits erscheint bei größeren räumlichen und funktionalen Abständen zum Indexfall ein unterschiedsloser und ohne weitere Ermittlungen vorgenommener Ausschluss derjenigen, die nicht geimpft oder vorerkrankt sind, "überschießend". Hinzu kommt, dass das Risiko von Erkrankungen und Komplikationen letztlich innerhalb der Gruppe derjenigen verbleibt, die sich gegen eine Impfung entschieden haben. Innerhalb der "Schülerpopulation" betrifft das eigentliche Risiko also diejenigen Schüler, die weder geimpft waren noch in der Vergangenheit eine Masernerkrankung durchgemacht haben. Zwar kommt eine durch eine hohe Durchimpfungsquote bewirkte "Herden-" bzw- "Populationsimmunität" letztlich auch den nicht geimpften Schülern zu Gute, indem die Ausbreitungsmöglichkeiten der Infektion eingeschränkt werden. Dies kann jedoch nicht dazu führen, dass der nicht geschützte Teil der "Herde" bzw. "Population" unterschiedslos und ohne weitere Ermittlungen als ansteckungsverdächtig angesehen und deshalb mit Schutzmaßnahmen belegt werden kann.
c) Selbst wenn man entgegen den Ausführungen unter a) und b) die letztlich maßgeblich an den Immunstatus anknüpfende Bejahung eines Ansteckungsverdachts beim Auftreten von Masern an einer (benachbarten) Schule für denkbar halten wollte, wäre das ausgesprochene Schulbetretungsverbot nicht mit § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG vereinbar. Es ist nämlich weder in sich noch in Bezug auf den abweichenden Umgang mit Lehrkräften an der KGS hinreichend konsistent und kann daher nicht als notwendige Schutzmaßnahme im Sinne dieser Bestimmung angesehen werden:
Gegenüber dem Kläger wäre kein Schulbetretungsverbot ausgesprochen worden, wenn er sich am 4./5. Juni 2007 hätte impfen lassen, also zu einem Zeitpunkt, als die Masern an der benachbarten Grundschule G. bereits aufgetreten waren. Nach dem eigenen Vortrag der Beklagten ist eine Weiterverbreitung von Masern durch Kontaktpersonen dann nicht zu befürchten, wenn bei ihr eine vollständige Impfung gemäß den Empfehlungen der Ständigen Impfkommission (STIKO) - also das Vorliegen von zwei früheren Impfungen oder eine frühere und eine postexpositionelle Impfung - oder eine Vorerkrankung an Masern nachgewiesen werden kann. Beides lag beim Kläger nicht vor; es erscheint daher nicht schlüssig, den Kläger zunächst auszuschließen, ihn aber unter der Voraussetzung einer vorzunehmenden Impfung umgehend wieder zuzulassen. Eine einfache Impfung vermittelt nach eigenem Vortrag der Beklagten keinen vollständigen Schutz, im Übrigen setzt der Impfschutz bei einer Impfung gegen Masern keineswegs unmittelbar nach der Impfung, sondern (deutlich) zeitversetzt ein, weil es sich um eine aktive Immunisierung handelt, das Immunsystem des Körpers also durch die Verabreichung des aus abgeschwächten, lebenden Masernviren bestehenden (Lebend-)Impfstoffs - des Antigens - im Rahmen der Immunantwort erst zur Bildung von Antikörpern angeregt werden soll. Von einem beginnenden Schutz kann erst nach frühestens vier Tagen ausgegangen werden. Es erschließt sich vor diesem Hintergrund ohne weiteres, dass selbst ein unter-stellter Status des Klägers als Ansteckungsverdächtiger, der auch Masern weiterverbreiten kann, am 4./5. Juni 2007 nicht durch eine zu diesem Zeitpunkt erfolgende Impfung umgehend hätte beseitigen können. Ist dem so, erscheint das ausgesprochene Schulbetretungsverbot nicht als notwendige Schutzmaßnahme anstelle einer (abgelehnten) Impfung, sondern eher als indirekt-faktischer Impfzwang, mit dem die Beklagte die Durchimpfungsquote der Schüler erhöhen wollte.
Als wenig überzeugend stellt sich auch die Vorgehensweise dar, zwar nicht geimpfte und nicht vorerkrankte Schüler der KGS auszuschließen, nicht aber Lehrkräfte. Die Beklagte erklärt dies damit, dass alle Schüler der KGS aufgrund der Durchmischung mit der Schülerpopulation der Grundschule G. als Kontaktpersonen 1. Grades anzusehen seien, die Lehrer hingegen nur als Kontaktpersonen 2. Grades, da sie mangels Unterrichtstätigkeiten an der Grundschule G. nicht mit den dortigen Schülern, sondern nur mit den Schülern der KGS als Kontaktpersonen 1. Grades in Kontakt gekommen seien. Diese Betrachtung erscheint wenig differenziert und im Ergebnis zu pauschal. Während etwa bei den Schülern der KGS und der Grundschule pauschal auf die theoretische Möglichkeit des Kontakts bei gemeinsamen Spieleinrichtungen, in Kochkursen und an der Bushaltestelle abgestellt wurde, wurde bei den Lehrern der KGS offenbar ebenso pauschal davon ausgegangen, dass sie weder die gemeinsamen Spielstätten in den Pausen beaufsichtigen und z. B. bei Rangeleien zwischen den Grundschülern und den Mittelstufenschülern einschreiten müssen (dies scheint dem Senat noch die wahrscheinlichste Variante des Kontakts zwischen Grund- und Mittelstufenschülern zu sein) noch die gemeinsame Bushaltestelle benutzen und somit mit betroffenen Grundschülern in typischerweise beengten Verhältnissen die An- und Rückreise zum Arbeitsplatz antreten. Schon diese naheliegenden Erwägungen dürften hinreichend deutlich machen, dass die pauschalisierende Vorgehensweise der Beklagten unter epidemiologischen Gesichtspunkten bei konkreter Betrachtungsweise nicht in sich schlüssig ist. Die Vorgehensweise ist vielmehr für die Beklagte lediglich diejenige, die mit dem geringsten Aufwand verbunden war, keineswegs aber die am besten geeignete. Sie trägt dabei nur den Schein einer besonderen Effektivität und Konsequenz. Die Beklagte durfte sich mithin bei der Überprüfung der Eingriffsvoraussetzungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG nicht auf abstrakte Betrachtungen zurückziehen, sondern hätte die bereits vom Verwaltungsgericht angesprochenen Einzelfallermittlungen anstellen müssen. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang zutreffend darauf verwiesen, dass angesichts der Tatsache, dass in der KGS lediglich neun Schüler "Impfverweigerer" waren (nicht wie von der Beklagten bei abstrakter Betrachtungsweise angenommen, 128 Schüler (15,8 % von 812)), der zu fordernde Ermittlungsaufwand auch nicht als unverhältnismäßig hoch einzustufen war. Es hätte bei den Tatsachenfeststellungen für die Entscheidung der Beklagten auch Bedeutung entfaltet, dass nach den unbestrittenen Angaben der Mutter des Klägers dieser zum damaligen Zeitpunkt weder Fahrschüler noch Teilnehmer des Kochkurses war und auch sonst private Kontakte zu dem Indexfall an der Grundschule nicht bestanden. Unter diesen Voraussetzungen erscheint das Weiterverbreitungsrisiko durch den Kläger nicht höher als das einer an der KGS tätigen ungeimpften und nicht vorerkrankten Lehrkraft.
c) Schließlich scheiden auch eine Inanspruchnahme des Klägers als Nichtstörer im Rahmen des § 28 Abs. 1 IfSG oder andere Rechtsgrundlagen des Infektionsschutzgesetzes zur Rechtfertigung des Schulbetretungsverbots aus.
aa) Als Nichtstörer konnte der Kläger auf Grundlage des § 28 Abs. 1 IfSG nicht in An-spruch genommen werden. Zwar gibt § 28 Abs. 1 IfSG auch die Möglichkeit, Maßnahmen gegenüber Nichtstörern zu treffen (Bales/Baumann/Schnitzler, IfSG, 2. Aufl., § 28 Rdnr. 3); die Inanspruchnahme eines Nichtstörers unterliegt jedoch den Voraussetzungen des allgemeinen Polizeirechts. § 8 Abs. 1 Nr. 1 Nds. SOG (i. V. m. § 3 Abs. 1 S. 3 Nds. SOG) fordert insoweit das Bestehen einer gegenwärtigen erheblichen Gefahr (§ 2 Nr. 1 Buchst. b und c Nds. SOG). Vom Vorliegen einer solchen konnte im Zeitpunkt des Erlasses des Betretungsverbots an der KGS jedoch nicht ausgegangen werden: Kein Schüler der KGS war an Masern erkrankt, krankheitsverdächtig, Ausscheider oder ansteckungsverdächtig. Diesen Umstand gleichwohl zu überwinden, hätte noch höhere Anforderungen an die Sachverhaltsermittlung gestellt, als bei einer Inanspruchnahme des Klägers als Störer. Darüber hinaus ist dem Verwaltungsgericht zuzustimmen, soweit es ausführt, die Beklagte habe den Kläger ausdrücklich als Störer in Anspruch genommen, weshalb es an der für eine Inanspruchnahme des Klägers als Nichtstörer erforderlichen Auswahlermessensentscheidung fehle. Es kann vor diesem Hintergrund offenbleiben, ob das Vorliegen der weiteren Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 Nds. SOG in der gegebenen Situation überhaupt denkbar war.
bb) Unbeschadet des Umstandes, dass die Beklagte das Betretungsverbot ausdrücklich auf § 28 Abs. 1 IfSG gestützt hat, kommt auch § 16 Abs. 1 IfSG nicht als Rechtsgrundlage des Betretungsverbots in Betracht. § 16 Abs. 1 IfSG ist bereits aus systematischen Gründen auf die vorliegende Konstellation nicht anwendbar: Der vierte Abschnitt des IfSG (§§ 16 ff.) widmet sich der "Verhütung übertragbarer Krankheiten", während der fünfte Abschnitt (§§ 24 ff.) der "Bekämpfung übertragbarer Krankheiten" dient. Daraus folgt, dass die Rechtsgrundlagen des § 16 Abs. 1 IfSG einerseits und des § 28 Abs. 1 IfSG andererseits in einem Exklusivitätsverhältnis zueinander stehen; der Anwendungsbereich des § 16 Abs. 1 IfSG ist nur eröffnet, solange eine übertragbare Krankheit noch nicht aufgetreten ist (ebenso BVerwG, Urteil vom 16.12.1971 - I C 60/67 -, juris Rdnr. 28; Seewald, NJW 1988, 2921, 2925, jeweils zu den entsprechenden und im Wesentlichen identischen Vorgängervorschriften §§ 10 Abs. 1, 34 Abs. 1 BSeuchG). Im Zeitpunkt des Erlasses des Betretungsverbotes war an der Grundschule G. jedoch bereits eine Masernerkrankung aufgetreten, Maßnahmen waren allein unter den Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 IfSG zulässig. § 16 Abs. 1 IfSG blieb im Hinblick auf die KGS auch nicht etwa deshalb anwendbar, weil die Masernerkrankung an der Grundschule, nicht aber an der KGS ausgebrochen war. Eine derartige Ausdifferenzierung der Anwendungsbereiche der einschlägigen Rechtsgrundlagen nach räumlicher und institutioneller Betroffenheit kann dem Gesetz nicht entnommen werden. Vielmehr spricht sowohl der in örtlicher Hinsicht jeweils uneingeschränkte Wortlaut des § 16 Abs. 1 IfSG ("Werden Tatsachen festgestellt, […]"), des § 25 Abs. 1 IfSG ("Ergibt sich oder ist anzunehmen, dass jemand krank […] ist, […]") sowie des § 28 Abs. 1 IfSG ("Werden Kranke […] festgestellt […]") als auch das vom Gesetzgeber mit dem IfSG verfolgte Ziel (§ 1 Abs. 1 IfSG) dafür, dass die Anwendungsbereiche der einzelnen Rechtsgrundlagen allein davon abhängen, ob eine übertragbare Krankheit aufgetreten ist, nicht auch davon, wo diese übertragbare Krankheit aufgetreten ist.
cc) Wie sich aus den obigen Ausführungen zu den sich aus § 34 IfSG ergebenden Rückschlüssen bereits ableiten lässt, war dem Kläger das Betreten der Schule auch nicht etwa kraft Gesetzes untersagt. Ein solches Betretungsverbot hätte sich für den Kläger aus § 34 Abs. 1 S. 1 Nr. 9, S. 2 IfSG ergeben, wenn er an Masern erkrankt oder einer Masernerkrankung verdächtig (§ 2 Nrn. 4 und 5 IfSG) gewesen wäre; ein Ansteckungsverdacht begründet kein gesetzliches Betretungsverbot. Eine Masernerkrankung des Klägers lag jedoch unstreitig nicht vor, und auch einen Krankheitsverdacht im Sinne des § 2 Nr. 5 IfSG begründende Tatsachen waren im Zeitpunkt der Aussprache des Betretungsverbots nicht ersichtlich. Insbesondere deckten sich die Krankheitssymptome, die der Kläger am Tag vor dem ihm gegenüber ausgesprochenen Betretungsverbot zeigte, nicht mit den bei einer Masernerkrankung auftretenden Symptomen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 33 ff. IfSG
§§ 33 ff. IfSG zu § 28 Abs. 1 IfSG
§§ 33 ff. IfSG gäben der Beklagten für Gemeinschaftseinrichtungen weitergehende Möglichkeiten an die Hand, keineswegs folgten aus den Bestimmungen Restriktionen für die Handhabung des § 28 Abs. 1 IfSG
§§ 33 ff. IfSG festgehalten. Diese Regelungen über die Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG
§§ 10 Abs. 1, 34 Abs. 1 BSeuchG
§ 34 IfSG
§ 33 IfSG
§ 28 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 34 Abs. 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 S. 2 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 34 Abs. 1 S. 2 IfSG
§ 34 Abs. 1 IfSG
§ 2 Nrn. 4 und 5 IfSG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 39 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG
§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 2 Nrn. 4 bis 7 IfSG
§ 1 Abs. 1 IfSG
§ 25 Abs. 1 IfSG
§ 20 Abs. 6, 7 IfSG
§ 34 Abs. 7 IfSG
§ 16 Abs. 1 IfSG
§ 34 Abs. 1 S. 1 Nr. 9, S. 2 IfSG
§ 2 Nr. 5 IfSG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1988, 2921, 2925
7 B 2968/07
I C 60/67