Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-03-25, Aktenzeichen 9 K 994/23
ECLI: ECLI:DE:VGFREIB:2024:0325.9K994.23.00

Tenor:
Der Bescheid des Regierungspräsidium Stuttgart vom 09.03.2023 wird aufgehoben.
Das beklagte Land wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 16.12.2022 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Die Kosten des Verfahrens trägt das beklagte Land.

Tatbestand:
Die 1981 geborene Klägerin, eine chinesische Staatsangehörige, begehrt die Anerkennung ihres in China nach vierjährigem Studium erworbenen Bachelorabschlusses „Lehramtsstudium der Musikwissenschaften“ (ggf. in Kombination mit ihrem in Frankreich nach zweijährigem Studium [an der Universität S.] zusätzlich erworbenen Masterabschluss im Studiengang „Künste – Fachrichtung Musik“) als gleichwertig mit der Qualifikation einer „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ für die Kinderbetreuung, -erziehung und -bildung an einer Kindertagesbetreuungseinrichtung im Sinne von § 7 KiTaG-BW.
1.1. Von 2002 bis 2004 studierte sie an der – vom chinesischen Bildungsministerium anerkannten – (Lehrerbildungshochschule bzw. Pädagogischen Hochschule) „Institut für Pädagogik H.“ in China.
(Diese Bildungseinrichtung wurde 1978 als „H.Teacher College“ gegründet und seit 2007 unter dem Namen „H. Normal University“ [dt. „Universität für Pädagogik H.“] weiterbetrieben. An ihr werden „xueshi“ = Bachelor- und auch Masterstudiengänge angeboten).
Dort erwarb sie am 01.07.2004 das Abschlusszeugnis Bachelor in „Musikwissenschaft Pädagogik“ (Behördenakten Seite [BAS] 1.9 und 1.10).
Dieses wurde von der - durch die deutsche Kultusministerkonferenz betriebenen - Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen (ZAB) mit Schreiben vom 19.01.2024 als in einem 4-jährigen Vollzeitstudium, nämlich „Lehramtsstudium der Musikwissenschaften“ erworbener, einem deutschen Hochschulabschluss auf Bachelor-Ebene entsprechender ausländischer Abschluss eingestuft.
Die ZAB führte aus, der ausländische Grad dürfe ohne weitere behördliche Genehmigung aufgrund des Deutsch-Chinesischen Äquivalenzabkommens mit Zusatz des Hochschulnamens geführt werden (vgl. Art. 7 dieses Äquivalenzabkommens vom 07.03.2004 – BGBl. II 2004, 494). Dieser ausländische Abschluss führe zu einem in Deutschland nicht reglementierten Beruf und ermögliche ein Arbeitsverhältnis in Deutschland, für das ein Bachelor-Hochschulabschluss erforderlich sei.
(Die Klägerin hat diesen Abschluss in ihrem Lebenslauf als „Bachelor Musikpädagogik“ bezeichnet).
Ein Verzeichnis der Ausbildungsinhalte dieses vierjährigen chinesischen Studiums (ohne Angaben des zeitlichen Umfangs, aber mit „Studienpunkten“ beziffert) liegt in deutscher Übersetzung vor (BAS 5). Danach umfasste die Ausbildung eine Vielzahl von die Musikausbildung betreffenden Fächern sowie allgemeinbildenden Fächern und auch pädagogischen Fächern (sittliche Erziehung, Praktikum in der Schule, Moderne Pädagogik, Grundlage der Psychologie, Ethik, Klavierdidaktik, Unterrichtspraxis, Erziehungswissenschaften und Forschungsmethoden, Didaktik des Musikunterrichts in Mittelschulen).
1.2. Die Klägerin studierte anschließend in Frankreich von 2005 – 2009 an der Universität S. Musik und schloss dieses Studium am 24.03.2009 mit dem „Master in Musikwissenschaft“ ab (BAS 1.11 und 1.12).
Die ZAB bewertete diesen Abschluss mit Schreiben vom 12.12.2023 als Abschluss eines regulären zweijährigen Vollzeitstudiums im Studiengang Kunst und in der Fachrichtung Musik, der in Verbindung mit dem vorher in China absolvierten vierjährigen Grundstudium in Deutschland einem Hochschulabschluss auf Masterebene entspreche. Der Abschluss führe in Deutschland zu einem nicht reglementierten Beruf.
2.
2.1. Nach dem Abschluss in China hatte die Klägerin von Mai 2004 - Juli 2004, also 3 Monate lang, als „Musiklehrerin“ in H. gearbeitet (in ihrem Lebenslauf [BAS 1.7] hat die Klägerin ausgeführt, dies sei am „Gymnasium“ in H. gewesen; in ihrem Schriftsatz v. 05.03.2024 an das Regierungspräsidium Tübingen [Anl. zum Klageschriftsatz v. 18.03.2024] führt die Klägerin zur Schulart insoweit aus: „Grundschule, Klassenstufe 4“ und nennt einen Umfang von 20 WStd.; im Termin zur mündlichen Verhandlung hat sie ausgeführt, sie habe in dieser Zeit als Musiklehrerin auch eine Kindergartenklasse mit bis zu 40 Kindern im Fach Musik als Kindergartenerzieherin betreut).
2.2. Während ihrer Zeit in Frankreich arbeitete die Klägerin von Juli 2007 bis Sept. 2007 insgesamt 3 Monate als „pädagogische Aushilfe“ bei einem Barockmusikfestival in B.
Von Juli 2008 bis August 2008 arbeitete sie bei einem Musikfestival in S. in der Öffentlichkeitsarbeit.
Vom März 2009 bis Sept. 2009 war sie als Kulturbeauftragte der Stadt H. (Culture Communication) tätig und koordinierte Kulturevents.
Vom April 2010 bis Sept. 2010 arbeitete sie 6 Monate lang als „Musikpädagogische Fachkraft“ an der Französischen Schule (Lycée francais) in „S.“ (hierzu führt die Klägerin in ihrem als Anlage dem Klageschriftsatz v. 18.03.24 beigefügten Schreiben vom 05.03.2024 an das Regierungspräsidium Tübingen zur Schulart und zum Umfang ihres Unterrichts aus: „Lyceé, Klassenstufe 10, 20 WStd.“)
Von Januar 2011 bis Nov. 2011 betreute sie als „Pädagogische Aushilfe“ an der Sprachschule EDLS in S. nahezu 2 Jahre lang Sprachschüler aus China und Taiwan.
2.3. Die Klägerin gibt (im Lebenslauf ohne nähere Details) an, nach einer von Jan. 2013 – Jan. 2015 dauernden zweijährigen Erziehungspause, seit 2015 als „selbständige Musikpädagogin“ gearbeitet zu haben.
Seit 2022 bis heute (2024) ist sie im Städtischen Kindergarten der Stadt K nach ihrer eigenen Bezeichnung als „Musikpädagogin“ für die Altersgruppe der 3 - 6 Jährigen im Umfang von 27,5 WStd. tätig.
Die Klägerin hat im letzten Klageschriftsatz vom 18.03.2024 angegeben, sie sei dort voll in das Kindergartenteam des Kindergartens S. der Stadt K seit mehr als einem Jahr integriert, habe dort die gleichen Aufgaben wie allen anderen Kolleginnen, die alle pädagogisch qualifizierte Fachkräfte seien, führe ihre Aufgaben eigenverantwortlich durch, leite die jeweiligen Gruppenarbeiten eigenständig und sei für eine ganze Reihe von Bezugskindern eigenverantwortlich zuständig.
Seit Januar 2023 arbeitete sie - aufgrund eines zunächst auf ein Jahr befristeten Arbeitsvertrags - als „Zusatzkraft“ in einer Kindertagesstätte der Stadt K insbesondere im Bereich der elementaren Musikpädagogik (Anmerkung: Eine „Zusatzkraft“ ist gem. § 7 Abs. 1 und Abs. 5 KiTaG-BW eine Arbeitskraft, welche aufgrund ihrer „Qualifikation in anderen Feldern“ die pädagogische Arbeit der „pädagogisch qualifizierten Fachkräfte“ [siehe deren Legal-Definition in § 7 Abs. 1, Abs. 2 KiTaG-BW] „unterstützt“ und die Arbeit in der Tageseinrichtung „bereichert“, wobei über deren Eignung als Zusatzkraft der Träger der Einrichtung jeweils selbst entscheidet). Die Stadt K hat der Klägerin laut Klagebegründung angeboten, sie voll darin zu unterstützten, dass sie aufgrund ihrer Ausbildung und Berufspraxis als vollwertige „Fachkraft“ im Sinne von § 7 Abs. 1 und Abs. 2 KiTaG-BW anerkannt wird, und hat ihre angeboten, eine „Nachqualifizierung“ gem. § 7 Abs. 2 Nr. 10 für sie durchführen zu wollen und bemüht sich um einen geeigneten Ausbildungsplatz in einer zugelassenen Einrichtung, womit in Bälde zu rechnen sei (GAS 25). Da sie nach ihren Angaben zur vollsten Zufriedenheit der Stadt K als Einrichtungsträger arbeitet, ist ihr dieser Vertrag weiter verlängert worden.
4. Seit 04.12.2010 ist die Klägerin mit einem Deutschen verheiratet, mit dem sie zusammen in K lebt.
Sie ist im Besitz einer ihr von der Stadt K am 14.04.2021 gem. § 28 Abs. 2 AufenthG erteilten, derzeit bis 16.03.2031 gültigen „Niederlassungserlaubnis“ (BAS 1.2), welche den Zusatzvermerk trägt: „Erwerbstätigkeit erlaubt“.
Sie hat mit ihrem Ehemann zusammen mehrere Kinder.
II.
1. Mit einem vom 16.12.2022 datierenden, am 09.01.2023 beim Regierungspräsidium Stuttgart - Abt.: Schule und Bildung/Referat 71: Anerkennungsstelle - eingegangenen „Antrag auf Anerkennung/Bewertung von Bildungsnachweisen“ überschriebenen Schreiben (BAS 1.1) und einem beigefügten, am 16.12.2022 ausgefüllten und unterzeichneten Antrags-Formular (BAS 1) teilte die Klägerin mit, sie wolle - nachdem ihre Kinder jetzt größer seien - an einem „kommunalen Kindergarten“ oder einer „kommunalen Musikschule“ im Bereich der „frühkindlichen Musikerziehung“ arbeiten und bitte deshalb um „Einstufung ihrer ausländischen Qualifikationen“ (chines. BA, französ. MA) „in das deutsche Bildungssystem“ im „Hinblick auf den Zugang zum Erzieherberuf mit besonderer Ausrichtung Musikpädagogik“.
Sie sei auch zu einem Einzelgespräch bereit und würde sich sehr freuen, die Einzelheiten ihres Falles mit der Behörde in Stuttgart in einem solchen Gespräch besprechen zu können. „Falls Auflagen für die Anerkennung und Einstufung“ in das deutsche Bildungssystem „in Betracht kommen“, bitte sie um ein vorheriges Gespräch.
Im Antragsformular waren die Formularkästchen „Anerkennung meiner Zeugnisse als Schulabschluss für: Schulbesuch bzw. Berufsausbildung bzw. Studium an der Universität bzw. zur Vorlage beim Arbeitgeber“ unausgefüllt gelassen worden.
Im Formular führt die Klägerin aus: „Ich bin ausgebildete: Musikpädagogin“ und be- antrage die „berufliche Anerkennung“ als „Erzieherin“ (BAS 1).
2. Mit dem – hier angefochtenen – Bescheid vom 09.03.2023 lehnte das Regierungspräsidium den Antrag der Klägerin auf die Gleichwertigkeitsfeststellung ihrer bisher erworbenen Berufsqualifikation mit der Qualifikation einer „staatlich anerkannten Erzieherin“ bzw. „staatlich anerkannten Kinderpflegerin“ ab.
Die Prüfung der Unterlagen habe ergeben, dass ihre Berufsqualifikation weder als gleichwertig mit der Qualifikation einer Erzieherin noch einer Kinderpflegerin angesehen werden könne.
Das Regierungspräsidium nannte dazu – allerdings ohne dabei einzelne Artikel oder Paragraphen anzugeben – folgende Rechtsgrundlagen:
Die EU-Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (zuletzt geändert durch RL 2013/25/EU). Das Gesetz über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (BQFG-BW) sowie das Gesetz über die Betreuung und Förderung von Kindern in Kindergärten, anderen Tageseinrichtungen und der Kindertagespflege (Kindertagesbetreuungsgesetz – KiTAG-BW) und folgende Ausbildungs- und Prüfungsverordnungen: ErzieherVO, KinderpflegeVO, und die VO über die Ausbildung und Prüfung an den einjährigen Berufskollegs für Sozialpädagogik (BKSPO-VO).
Als bewertungsrelevante Unterlagen benannte das Regierungspräsidium die beiden von der Klägerin vorgelegten Abschlusszeugnisse.
Zur Begründung führte es (pauschal) aus, die dadurch belegten Berufsqualifikationen der Klägerin zeigten sowohl in der Zielrichtung, als auch strukturell und inhaltlich signifikante Unterschiede zu Qualifikationen auf, die in Baden-Württemberg in Bezug auf den außerschulischen Bereich erworben werden könnten.
Ferner führte es pauschal aus, diese Unterschiede seien so groß, dass sie nicht durch Maßnahmen im Sinne der genannten EU-Richtlinie ausgeglichen werden könnten.
Im nachfolgenden Text wurde dann dargestellt, welche umfänglichen theoretischen und praktischen Anforderungen an die Ausbildung zur Erzieherin bzw. zur Kinderpflegerin nach den jeweils einschlägigen Ausbildungsverordnungen (ErzieherVO, KinderpflegeVO) bestehen:
Kinderpfleger/in: qualifiziert für „außerschulische“ Erziehung, Bildung und Betreuung von Kindern zwischen 0 und 10 Jahre. Voraussetzung: Hauptschulabschluss, Umfang: 3 Jahre, nämlich 2 Jahre Fachschule für Kinderpflege und 1 Jahr durch die Fachschule begleitetes Berufspraktikum, 1560 Stunden Theorie und 320 Stunden angeleitete praktische pädagogische Tätigkeit.
Erzieher/in: qualifiziert für „außerschulischen, sozialpädagogischen“ Bereich, Bildung, Erziehung und Betreuung von Kindern und Jugendlichen von 0 – 18 Jahren, Voraussetzung: Mittlere Reife (Realschule bzw. 10. Klasse Gymnasium), Umfang: 4 Jahre, nämlich 1 Jahr Berufskolleg für Praktikanten, 2 Jahre Berufskollege für Sozial Pädagogen und 1 Jahr Berufspraktikum, 600 Stunden Theorie im 1. Jahr, zusätzlich 1760 Stunden Theorie in den anschließenden 2 Jahren und 840 Stunden angeleitete prakt. Tätigkeit.
Am Schluss verwies der Bescheid die Klägerin für den Fall, dass sie eine Ausbildung im pädagogischen Bereich anstrebe, auf eine Anlage mit Informationen.
Mit einem am 04.04.2023 beim Verwaltungsgericht eingegangen, vom 03.04.2023 datierenden und von der Klägerin persönlich verfassten Schriftsatz hat sie Klage „gegen den Bescheid des Regierungspräsidiums vom 09.03.2023“ erhoben.
Am 22.05.2023 hat die von der Klägerin als Klägervertreterin beauftragte Rechtsanwältin ihre Bevollmächtigung gegenüber dem Gericht angezeigt und am 19.09.2023 sowie mit weiteren Schreiben (vom 11.01.2024 und 18.03.2024) die Klage im Wesentlichen wie folgt begründet:
2.1. Die Ablehnung der Gleichwertigkeitsfeststellung bezüglich der Qualifikation einer Erzieherin bzw. Kinderpflegerin sei nicht nachvollziehbar und leide daher unter einem Ermittlungs-, Aufklärungs- und Begründungsmangel.
Der Bescheid lasse an keiner Stelle erkennen, dass sich der Beklagte mit den Inhalten und dem Umfang der Ausbildung der Klägerin in China auseinandergesetzt habe, obwohl sie dazu die einschlägigen Ausbildungsinhalte und Fächerübersichten ihrer vierjährigen Ausbildung im Bachelorstudium genannt habe. Es sei ein Vergleich des Curriculums ihrer in China erworbenen Ausbildung mit dem Curriculum derjenigen Berufsausbildung erforderlich, der die chinesische Ausbildung dem Anerkennungsantrag der Klägerin zufolge gleichwertig sein solle. Eine Ablehnung als nicht gleichwertig sei jedenfalls nicht ohne individuelle Prüfung und Begründung möglich, woran es dem angefochtenen Bescheid jedoch fehle. Ein Vergleich etwa mit dem von der PH Freiburg in Kooperation mit der Musikhochschule Freiburg angebotenen Bachelorstudiengang "Elementare Musikpädagogik“ zeige eine weitgehende Übereinstimmung mit den Inhalten der chinesischen Ausbildung.
Ferner habe der Beklagte die von der Klägerin ebenfalls vorgetragenen und dargelegten praktischen Berufserfahrungen überhaupt nicht geprüft, sondern offenbar gar nicht zur Kenntnis genommen.
Schließlich sei auch nicht ausreichend geprüft worden, inwieweit sich nicht festgestellte Defizite durch Ausgleichsmaßnahmen (Anpassungslehrgang oder Kenntnisprüfung) ausgleichen ließen.
2.2. Vor allem aber sei mit dem Bescheid der von der Klägerin gestellte Antrag gar nicht umfassend, sondern nur teilweise beschieden worden, nämlich nur beschränkt auf die Prüfung der Gleichwertigkeit ihrer Berufsqualifikation mit den Qualifikationen einer staatlich anerkannten Erzieherin bzw. Kinderpflegerin, so dass ein unbeschiedener Teil des Antrags vorliege, der vom Beklagten noch zu bescheiden sei.
Die Klägerin habe nämlich ihren Antrag auf Gleichwertigkeitsfeststellung nicht allein auf eine Feststellung der Gleichwertigkeit mit diesen beiden deutschen Referenzberufen beschränkt, sondern auch schon durch ihre Bezugnahme auf ihre beabsichtigte Berufstätigkeit in der elementaren frühkindlichen Musikerziehung in einer Kindertagesstätte umfassend eine Bewertung und Einstufung ihrer durch die ausländischen Abschlüsse erworbenen Berufsqualifikation in das deutsche Bildungssystem beantragt, also genau besehen eine Feststellung der Gleichwertigkeit insbesondere, aber nicht nur mit den in § 7 Abs. 2 KiTaG als Voraussetzung für eine Tätigkeit als „pädagogisch qualifizierte Fachkraft“ genannten deutschen Bildungsabschlüssen beantragt, worüber der Beklagte bislang noch gar keine Entscheidung getroffen habe.
In Betracht kämen von den in § 7 Abs. 2 KiTaG-BW genannten, für die Berufstätigkeit in einer Kindertageseinrichtung als „pädagogische qualifizierte Fachkraft“ (§ 7 Abs. 1 KiTaG-BW) qualifizierenden Abschlüssen im vorliegenden Fall etwa Folgende:
· Lehramt an Grundschulen (§ 7 Abs. 2 Nr. 4 KiTaG-BW)
· Personen mit Studienabschlüssen mit mindestens vier Semestern im Bereich Erziehungswissenschaft, Pädagogik, Psychologie mit Schwerpunkt Kinder und Jugendliche (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 KiTaG-BW)
· Fachlehrer für musisch-technische Fächer, die eine Nachqualifikation in Form einer Schulung in Pädagogik der Kindheit und Entwicklungspsychologie von min. 25 Tagen oder eines einschlägigen einjährigen begleiteten Berufspraktikums erworben hätten (§ 7 Abs. 2 Nr. 10 c KiTaG-BW).
Insoweit sei fraglich, ob § 7 Abs. 2 Nr. 10 c KiTaG-BW nur die gleichnamige Laufbahn im schulischen Dienst meine. Das sei der Norm nicht eindeutig zu entnehmen und nach ihrem Sinn und Zweck zu verneinen. Denn die Fachlehrerausbildung solle Seiteneinsteigern den Einstieg in den Lehrerberuf und zwar insbesondere auch für weiterführende Schulen ermöglichen. Die Fachlehrerausbildung sei eine Nachqualifizierung (auf der Grundlage eines vorhandenen berufsqualifizierenden Abschlusses) und umfasse drei Jahre und sei auch nicht für die Kleinkindbetreuung gedacht, sondern für den Unterricht von Kindern und Jugendlichen. Wer eine solche Ausbildung an seine sonstige Berufsqualifikation anschließe und damit Zugang zur schulischen Lehrerlaufbahn habe, werde regelmäßig nicht als Kindergärtner tätig werden wollen.
· Inhaber des Ersten Staatsexamens Lehramt an Grund- und Hauptschulen mit zusätzlicher Nachqualifikation (wie oben: 25 Tage oder 1 Jahr begleitetes Berufspraktikum) (§ 7 Abs. 2 Nr. 10d KiTaG-BW).
Hinsichtlich der beiden letztgenannten Abschlüsse wäre vom Beklagten zu prüfen gewesen bzw. noch bezüglich einer in beiden Fällen geforderten Nachqualifikation zu prüfen, ob insoweit nicht die einjährige Tätigkeit der KIägerin als Zusatzkraft (§ 7 Abs.1 S. 2, Abs. 5 KiTaG-BW) in der Kindertagesbetreuungsstätte der Stadt K als solch ein einjähriges betreutes Berufspraktikum anzuerkennen sei.
2.3. Die Vorschrift des § 7 Abs. 2 KiTaG-BW sei nicht als abschließende Regelung zu verstehen und auszulegen, sondern vielmehr zur Vermeidung ihrer Verfassungswidrigkeit insofern verfassungskonform (erweiternd), nämlich geltungserhaltenden auszulegen.
Denn es sei mit der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu vereinbaren, durch eine Regelung nur und ausschließlich bei Vorliegen der dort abschließend genannten Berufsqualifikationen bzw. durch Nachqualifikationen ergänzten Berufsqualifikationen einen Zugang zum Beruf der für eine Kinderbetreuung/-erziehung/-bildung in einer Kindertagesbetreuungseinrichtung geeigneten „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ zu eröffnen, und damit umgekehrt solche Personen vom Zugang zu diesem Beruf auszuschließen, die zwar nicht genau bzw. im vollumfänglich entsprechend eine der spezifisch aufgezählten Qualifikationen vorweisen könnten, in der Sache aber aufgrund ihrer sonstigen Ausbildung und Berufsqualifikation/Berufserfahrung genauso geeignet seien, weil sie dafür über mindestens genauso viele Kompetenzen verfügten.
§ 7 Abs. 1 KiTaG-BW regle gesetzlich insoweit ein eigenständiges Berufsbild der „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“. Denn der Schutz der Berufsfreiheit sei laut BVerfG (Beschluss vom 23.03.22 – 1 BvR 1187/17 -, juris, Rn. 43) nicht auf traditionelle oder gesetzlich fixierte Berufsbilder beschränkt, sondern umfasse auch aufgrund u.a. sozialer Entwicklungen neu entstandene Berufe, da der Begriff „Beruf“ jede auf Dauer angelegte und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dienende Tätigkeit umfasse.
Eine Berufszulassungsregelung bedürfe, da sie massiv in das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG eingreife, einer Rechtfertigung dahingehend, dass diese Einschränkung zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter - wie im vorliegenden Fall des Kindeswohls - erforderlich sei.
Das bedeute aber, dass es für die Zulassung zum Beruf einer „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ im Sinne von § 7 Abs. 1 KiTaG-BW nicht darauf ankommen könne, ob alle Anforderungsqualifikationen eines der in § 7 Abs. 2 KiTaG-BW genannten Berufe vorliegen, wenn diese für den Schutz des Wohls der Kinder in einer Kindertagesbetreuungseinrichtung nicht von Relevanz seien. Diese Anforderungen seien vielmehr nur relevant, wenn jemand unmittelbar zu einem der im Katalog des § 7 Abs. 2 KiTaG-BW genannten Berufe zugelassen werden.
Sei dies, wie im vorliegenden Fall, nicht das Ziel, so müsse es möglich sein, ohne den Zwischenschritt der Feststellung einer Gleichwertigkeit mit einem der in § 7 Abs. 2 KiTaG-BW genannten Berufsqualifikationen unmittelbar die Feststellung der Gleichwertigkeit der ausländischen Berufsqualifikation mit der Berufsqualifikation einer „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ im Sinne von § 7 Abs. 1 KiTaG-BW zu beantragen.
Das folge schon aus der Gesetzeslage und -begründung: Danach sollen nämlich eine Vielzahl sehr heterogener und darunter zum Teil originär gar keine pädagogische Ausbildung umfassender Berufe, wie etwa u.a. auch: Ergotherapeuten, Logopäden, Physiotherapeuten (§ 7 Abs. 2 Nr. 10a KiTaG-BW) oder Kinderpfleger, Hebammen, Dorfhelfer, Haus- u. Familienpfleger (§ 7 Abs. 2 Nr. 10b KiTaG-BW) – diese auf der Basis einer bloßen Nachqualifikation (§ 7 Abs. 2 Nr. 10 KiTaG-BW) – den Berufszugang zur „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ eröffnen und bewusst die beiden traditionell den Zugang zu diesem Beruf eröffnenden Berufe der Erzieher bzw. Kinderpfleger/sozialpädagog. Assistenten ergänzen. Eine diesbezüglich vorgenommene Evaluation (LT-Drs. 16/1460 vom 09.05.2017) habe ergeben, dass diese Erweiterung keine negativen Folgen für die qualitative Arbeit der Kindergärten und Kindertagesbetreuungseinrichtungen gehabt habe, sondern zu einer Bereicherung beigetragen habe, gerade etwa auch durch die Einbringung von Kompetenzen im Bereich der Musikerziehung.
Vor diesem Hintergrund sei unter Gleichheitsgesichtspunkten nicht erkennbar, weshalb man nicht etwa auch Kinderärzte oder Orthopäden in den Katalog des § 7 Abs. 10a, b KiTaG-BW) aufgenommen habe, die genauso gut oder genauso schlecht, wie die anderen Berufsgruppen, für diesen Beruf der „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ geeignet seien.
Das Gesetz erwecke den Eindruck, dass der Gesetzgeber, statt eine einheitliche Grundanforderung für diese Fachkraft zu präzisieren und zu formulieren, sich hier nur pauschal an vorhandenen Berufsbildern orientiert habe. Das greife aber bezüglich des Schutzguts und Begriffs „Beruf“ des Art. 12 Abs. 1 GG zu kurz und schränke den Berufszugang ohne ausreichende Rechtfertigung durch Gemeinwohlbelange (hier das Kindeswohl und seine Entfaltung) unzulässig ein.
Kleinster gemeinsamer Nenner einer gesetzlich geforderten Berufsqualifikation seien hier nur die durch § 7 Abs. 2 Nr. 10 KiTaG geforderten, im Rahmen einer bloßen Nachqualifikation (durch 25 berufsbegleitende Ausbildungstage oder ein einschlägiges betreutes berufsbegleitendes Praktikum) zu erbringenden Qualifikationen.
Über diese verfüge die Klägerin hier aber aufgrund ihrer einjährigen Tätigkeit in dem Kindergarten, die als solch ein betreutes berufsbegleitendes Praktikum anzusehen sei.
Zwar scheine § 7 Abs. 3 KiTaG-BW seinem Wortlaut nach die Gleichwertigkeitsfeststellung allein auf die Vergleichbarkeit der Qualifikation mit einem der in § 7 Abs. 2 KiTaG-BW genannten Katalog-Berufe zu beschränken.
Verfassungskonform sei die Regelung aber nach dem Gesagten dahingehend reduziert auszulegen, dass es für eine Zulassung zum Beruf der „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ i.S.d. § 7 Abs. 1 KiTaG-BW ausreichen müsse, wenn die ausländische Ausbildung nur insoweit mit einem der Katalog-Berufe vergleichbar sei, als dieser die für den Einsatz als „pädagogisch qualifizierte Fachkraft“ notwendigen Mindestinhalte umfasse und voraussetze. Eine vollumfängliche Vergleichbarkeit hinsichtlich aller anderen, womöglich weit darüberhinausgehenden und die Katalog-Beruf-Inhaber insoweit sogar überqualifizierenden Ausbildungsinhalte dürfe deshalb nicht gefordert werden.
Wenn also die Klägerin - wie im vorliegenden Fall - gar keine Tätigkeit als Fachlehrerin an einer Schule anstrebe, sondern eine außerschulische Tätigkeit an einer Kindertagesbetreuungseinrichtung und insoweit auch nur die Feststellung der Gleichwertigkeit ihrer ausländischen Berufsqualifikation mit dem Beruf der an einer solchen außerschulischen Kindertagesbetreuungseinrichtung tätigen „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“, dann sei es dafür unerheblich, ob ihr etwa gewisse für den schulischen Einsatz als Lehrer erforderliche Sonderqualifikationen fehlten, die für die KiTa-Tätigkeit ohne Relevanz seien.
Da die Klägerin hier nicht die Feststellung der Vergleichbarkeit ihrer Ausbildung mit der Qualifikation eines Katalog-Berufs nach § 7 Abs. 2 KiTaG-BW sondern nur einer „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ nach § 7 Abs. 1 KiTaG-BW beanspruche, bzw. nur eine Gleichwertigkeit mit der „Fachlehrerin für musische Fächer“ in Bezug auf deren Anteile, die für § 7 Abs. 1 KiTaG-BW erforderlich seien, sei dafür auch das Regierungspräsidium Stuttgart zuständig und nicht das nur für die Prüfung der vollinhaltlichen Gleichwertigkeit mit Lehramtsberufen zuständige Regierungspräsidium Tübingen.
2.4. Sollte die Regelung des § 7 Abs.2 KiTaG-BW aber nur als abschließende Regelung zu verstehen und eine verfassungskonforme erweiternde Auslegung nicht zulässig sein, so sei jedenfalls der - durch die ZAB als Bachelorabschluss nach deutschem Hochschulrecht eingestufte - chinesische Studienabschluss „BA Lehramtsstudium Musik“ der deutschen Ausbildung zum „Fachlehrer für Musik“ gleichwertig.
2.5. Sollte aber einer Feststellung der Gleichwertigkeit der Berufsausbildung und erworbenen Qualifikation der Klägerin mit einer der oben genannten deutschen Ausbildungen (nach dem Katalog des § 7 Abs. 2 bzw. unmittelbar nach § 7 Abs. 1 KiTaG-BW) gleichwohl noch das Vorliegen „wesentlicher Unterschiede“ gem. § 9 Abs. 2 BQFG-BW entgegenstehen, so dürfe der Beklagte nicht nur – wie geschehen – einen die Gleichwertigkeitsfeststellung ablehnenden Bescheid erlassen,
- sondern sei gem. § 10 Abs.1 S.1 und S. 2 BQFG-BW verpflichtet, damit verbunden auch einen sogenannten Defizit-Bescheid zu erlassen, mit dem er ausdrücklich feststelle, in welchen für die Ausbildung zum deutschen Referenz-Beruf relevanten Fächern die wesentlichen Unterschiede genau bestünden,
- und sei gem. § 10 Abs. 2 BQFG-BW zudem verpflichtet, durch Bescheid festzustellen, durch welche Ausgleichsmaßnahmen gem. § 11 BGFG-BW die festgestellten wesentlichen Unterschiede ausgeglichen werden könnten (Anpassungslehrgang oder - wahlweise [vgl. § 11 Abs. 3 BQFG-BW] - Eignungsprüfung), wobei unter Berücksichtigung der vorhandenen Berufsqualifikationen (§ 11 Abs. 2 S. 1 BQFG-BW) der Umfang und Inhalt der Ausgleichsmaßnahmen auf die nach § 9 Abs. 2 BQFG-BW bestehenden wesentlichen Unterschiede zu beschränken seien (§ 11 Abs. 2 S. 2 BQFG-BW).
Das ergebe sich hier auch schon aus Art. 14 – 16 der EU Richtlinie 2005/36/EG
Auch daran fehle es im angefochtenen Bescheid, weshalb der Beklagte zur Neubescheidung bzw. ergänzenden Bescheidung zu verpflichten sei.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 09.03.2023 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 16.12.2022 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es führt zur Begründung im Wesentlichen Folgendes aus:
3.
3.1. Das Regierungspräsidium Stuttgart sei nicht pauschal für alle Gleichwertigkeitsfeststellungen zuständig, welche die Klägerin als in ihrem Fall möglich aufzeigt habe und als von ihrem pauschal von ihrem Antrag auf die Einstufung ihrer ausländischen Berufsqualifikation in das dt. Bildungssystem umfasst benannt habe, der vom Beklagten (noch) zu bescheiden sei.
Eine Gleichwertigkeitsprüfung sei immer in Bezug auf die nach deutschem Landes- bzw. Bundesrecht geregelten Qualifikationen vorzunehmen, wie sie für einen bestimmten (Ausbildungs-)Beruf (= Referenzberuf) verlangt würden. Das ergebe sich aus § 2 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes zur Feststellung der Gleichwertigkeit ausländischer Berufsqualifikationen in Bad.Württ. (BQFG-BW) und für Lehrerberufe mit Hochschulabschluss aus § 2 Abs. 1 S. 3 BQFG-BW.
Welche Berufsgruppen insoweit als Fachkräfte in Kindertagesbetreuungseinrichtungen beschäftigt werden können, ergebe sich aus dem insoweit in § 7 Abs. 2 KiTaG-BW enthaltenen Katalog.
· Das Regierungspräsidium Stuttgart sei insoweit nur für die Prüfung der Gleichwertigkeit der ausländischen Qualifikation mit folgenden in diesem Katalog genannten Berufen zuständig, nämlich Berufe der (staatl. anerkannten)
-Erzieherin (§ 7 Abs. 2 Nr. 1)
-Kindheitspädagogin (§ 7 Abs. 2 Nr. 2)
-Sozialpädagogen (§ 7 Abs. 2 Nr. 3)
-Kinderpflegerin und sozialpädagog. Assistentinnen (§ 7 Abs. 2 Nr. 6)
und
-der Sport- u. Gymnastiklehrer im freien Beruf
· Für alle anderen in dem Katalog genannten Berufe seien hinsichtlich der Gleichwertigkeitsfeststellung „andere Behörden/Stellen“ zuständig:
- Für die Gleichwertigkeitsfeststellung bezüglich Berufen mit Lehramtsbefähigungen für den schulischen Bereich sei das Regierungspräsidium Tübingen zuständig.
(Insoweit hat die Klägerin mittlerweile vorsorglich auch dort beim Regierungspräsidium Tübingen einen Antrag auf Gleichwertigkeitsfeststellung gestellt, über den noch nicht entschieden wurde - siehe Schreiben vom 05.03.2024 an Regierungspräsidium Tübingen – Anl. zum Kl.-SS. v. 18.03.2024, mit dem die Klägerin dort ausweislich des beigefügten und von ihr ausgefüllten Antragsformulars einen „Antrag auf Bewertung/Anerkennung eines ausländischen Lehrerdiploms“ gestellt und ausgeführt hat, sie sei „ausgebildete Musiklehrerin“ und würde gerne im Bereich der Musikerziehung an einer Grundschule oder weiterführenden Schule an staatlichen oder privaten Schulen oder [zumindest] als „Fachlehrerin für musische Fächer“ tätig werden).
Die gegen das Land Baden-Württemberg vertreten durch das Regierungspräsidium Stuttgart gerichtete Klage sei daher, jedenfalls soweit die Klägerin damit die Feststellung der Gleichwertigkeit ihrer ausländischen Berufsqualifikation mit dem deutschen (reglementierten) Beruf einer Lehrkraft (Lehrer) anstrebe, mangels Vorbefassung der zuständigen Behörde und daher mangels Rechtsschutzinteresse schon als unzulässig, jedenfalls aber mangels Zuständigkeit und damit Passivlegitimation für die mit der Verpflichtungsklage begehrte Gleichwertigkeitsfeststellung als unbegründet abzuweisen.
- Die Gleichwertigkeit von sonstigen Hochschulabschlüssen für den Zugang zum nicht reglementierten Bereich prüfe in vielen Fällen die (von der Kultusministerkonferenz betriebene) Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen (ZAB).
- Für eine Ausnahmezulassung als „pädagogisch qualifizierte Fachkraft“ gem. § 7 Abs. 4 S. 2 KiTaG-BW sei der KVJS (Kommunalverband für Jugend und Soziales Baden-Württemberg) zuständig. Nach dieser Vorschrift könne das „Landesjugendamt“ [das vom KVJS betrieben wird, der für das Land Baden-Württemberg als überörtlicher Träger die überörtlichen Aufgaben der öffentlichen Jugendhilfe wahrnimmt] „darüber hinaus“ „auf Antrag des jeweiligen Trägers“ „ausnahmsweise weitere Personen“ „als Fachkräfte“ zulassen, sofern sie „nach Vorbildung und Erfahrung“ „geeignet“ seien.
3.2.
3.2.1 Der Beklagte führt – letztlich unter Wiederholung seiner Ausführungen im Bescheid – zum Berufsbild der
· Erzieherin bzw. der Kinderpflegerin/sozialpädagogische Assistentin (§ 7 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 6 KiTaG-BW)
erneut ausführlich aus, wie zeitlich und inhaltlich umfangreich und tiefgehend diese beiden Berufe eine pädagogische Qualifikation vermitteln, die auch Förderung, Inklusion, Konzeption, Elternarbeit usw. mitumfasse.
Insoweit sei die Ausbildung der Klägerin nicht vergleichbar. Eine Gleichwertigkeitsfeststellung scheide daher gem. § 9 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 BQFG-BW aus. Denn sie umfasse im ganz wesentlichen Teil die Musik, Musiktheorie und Musikpraxis, hingegen nur mit wenigen (nur 7 von insgesamt 98 im vorgelegten Studienplan der chinesischen Pädagogik Hochschule H. ausgewiesenen Unterrichtsfächern) den pädagogischen Bereich, wobei 5 Fächer davon eine „gewisse Nähe zum Schulunterricht“ belegten (Praktikum in der Schule, Unterrichtspraxis, Lehrerjargon, Kompetenzen des Klassenlehrers, Didaktik des Musikunterrichts in Mittelschulen), also auf die Unterrichtung von Schülern abzielten, nicht aber hier wie von der Klägerin in Deutschland angestrebt, auf eine Tätigkeit im Bereich der „Erziehung, Bildung und Betreuung“ von Kindern und Jugendlichen im außerschulischen, sozialpädagogischen Bereich, auf welche die Erzieherin- bzw. Kinderpflegerin-Ausbildung an speziellen Fachschulen intensiv und tiefgehend sowie zeitlich umfangreich fundiert vorbereite.
3.2.2. Unbeschadet dessen, dass das Regierungspräsidium Stuttgart dafür nicht zuständig sei und das zuständige Regierungspräsidium Tübingen darüber noch nicht entschieden habe, sei die Qualifikation der Klägerin auch nicht als gleichwertig mit folgenden, den Zugang zum schulischen Lehramt und insoweit auf dieser Basis auch zur „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ i.S.d. § 7 Abs. 1, Abs. 2 KiTaG-BW eröffnenden reglementierten Berufen anzusehen:
· Lehramt an Grund-, Haupt-, und Sonderschulen (§ 7 Abs. 2 Nr. 4 KiTaG-BW)
· Inhaber des 1.Staatsexamens für Lehramt Grund-, Haupt-, und Sonderschule (§ 7 Abs. 2 Nr. 10d KiTaG-BW).
oder
Fachlehrer für musisch-technische Fächer (§ 7 Abs. 2 Nr. 10dc KiTaG-BW).
(Anmerkung: Für diese für Quereinsteiger aus anderen Berufen, mit einer abgeschlossenen Berufsausbildung, etwa auch nach der HandwO, in den hinsichtlich auf technische bzw. musische Fächer beschränkten Lehrerberuf vorgesehene Qualifikation ist die APrOFL einschlägig, die eine dreijährige Ausbildung [2 x 6 Halbjahre] vorsieht, nämlich zwei Jahre an einem Pädagog. Fachseminar und ein Jahr Praxis).
Insoweit sei jeweils noch eine zusätzliche Nachqualifizierung in Pädagogik der Kindheit und Entwicklungspsychologie (durch eine Qualifizierung im Umfang von 25 Tagen [berufsbegleitend] oder durch ein 1-jährigen betreuten Berufspraktikum) erforderlich.
· Lehramt für Sekundarstufe: Hierzu führt der Beklagte aus, dass für ein Lehramt für die Sekundarstufe Qualifizierte ohne eine weitere vollständige Ausbildung als Erzieher/in, Kinderpfleger/in/sozialpädagog. Assistent/in schon gar nicht als „pädagogisch qualifiziert Fachkraft“ in einer Kindertagesbetreuungsstätte arbeiten dürften.
· Personen mit Studienabschluss im pädagog., erziehungswiss. oder psycholog. Bereich mit einem Anteil von min. 4 Semestern Pädagogik mit Schwerpunkt Kinder und Jugendliche oder Entwicklungspsychologie (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 KiTaG-BW).
Hierzu führt der Beklagte aus, der für die Aufsicht über die Träger (als Landesjugendamt) zuständige KVJS verlange bezüglich dieser geforderten einschlägigen 4 Semester, dass 100-120 ECTS Punkte in diesem einschlägigen pädagog. Bereich erbracht sein müssten, wobei 1 ECTS-Punkt etwa 25 -30 Std. entspreche, was also umgerechnet min. 2.500 Std. wären).
Ungeachtet der Frage, ob die Klägerin beim Regierungspräsidium Tübingen einen diesbezüglichen Antrag auf Gleichwertigkeit gestellt habe und ob § 7 Abs. 2 Nr. 5 überhaupt auf Personen mit Befähigung zum Unterricht anwendbar (oder durch die dargestellten, solche Personen betreffenden Spezialregelungen gesperrt sei) fehle es der Klägerin auch an diesen Qualifikationen, da der vorgelegte Studienplan ihrer chinesischen Ausbildung zeige, dass sich nur wenige Fächer überhaupt dem pädagogischen Bereich zuordnen ließen.
3.3. Grundsätzlich gingen die Ausführungen der Klägerin zu Art. 12 Abs. 1 GG schon deshalb fehl, weil es sich dabei um ein Deutschen vorbehaltenes, sogenanntes „Deutschengrundrecht“ handle, auf das sie sich als Ausländerin schon gar nicht berufen könne.
Entgegen der Ansicht der Klägerin sei angesichts der in § 7 Abs. 2 KiTaG-BW enthaltenen abschließenden Aufzählung der erforderlichen Qualifikationen kein Raum für eine „ausdehnende“ Auslegung und zwar sowohl für Personen mit inländischer Qualifikation, als auch dann konsequenterweise für Personen mit ausländischer Qualifikation. Bei einer Gleichwertigkeit mit einem der aufgezählten Berufsqualifikationen sei auch schon jetzt für Personen mit ausländischer Qualifikation eine Anerkennung möglich, ohne dass ihre Qualifikation „vollumfänglich“ der Qualifikation des deutschen Referenzberufs entspreche. Die Unterschiede dürften nur nicht „wesentlich“ sein. Bezüglich in diesem Sinne „wesentlicher“ Unterschiede sehe § 11 BQFG-BW Ausgleichsmaßnahmen vor.
3.4. Auch wenn es nach allem an den Voraussetzungen für eine Gleichwertigkeitsfeststellung bezüglich eines der genannten Berufsbilder fehle, so bleibe es der Klägerin doch unbenommen,
· als „Zusatzkraft“ (§ 7 Abs. 1 S. 2, Abs. 5 KiTaG-BW) in einer Kindertagesbetreuungseinrichtung zu arbeiten, wie dies bei ihr aktuell schon hinsichtlich ihrer Tätigkeit in einer Kindertagesstätte der Stadt K der Fall sei
· zu veranlassen, dass der Träger dieser Einrichtung, der sie aktuell als Zusatzkraft beschäftigt, gem. § 7 Abs. 4 S. 2 KiTaG beim zuständigen KVJS (Landesjugendamt) einen auf ihre Person bezogenen Antrag auf „ausnahmsweise Zulassung als Fachkraft“ stelle, was voraussetze, dass sie nach dessen Einschätzung aufgrund „ihrer Vorbildung und Erfahrung“ als Fachkraft „geeignet“ sei,
· bei den für Einstellungen zuständigen Schulabteilungen der Regierungspräsidien nach den Möglichkeiten einer Beschäftigung in Schulen ohne Lehramtsbefähigung zu fragen.
Im Termin zur mündlichen Verhandlung ist die Klägerin vom Gericht angehört worden. Auf die hierüber angefertigte Sitzungsniederschrift wird verwiesen. Im Übrigen wird hinsichtlich der weiteren Einzelheiten auf folgende, zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Unterlagen verwiesen: Je ein Heft Akten des Gerichts (in elektronischer Form) bzw. des Beklagten (in Papierform).

Entscheidungsgründe:
1. Die Klage ist als Bescheidungsklage zulässig.
1.1. Über den von der Klägerin am 16.12.2022 beim Beklagten gestellten Antrag auf Feststellung der Gleichwertigkeit ihres ausländischen Bildungsabschlusses mit der Berufsqualifikation einer „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ i.S.d. § 7 Abs. 1 S. 1 KiTagG-BW ist zwar gem. §§ 7 Abs. 3 S. 1 KiTaG-BW und 9, 13 Abs. 1 S. 2, 10 Abs. 1 und Abs. 2 BQFG-BW durch gebundenen Bescheid zu entscheiden, weil der Begriff der Gleichwertigkeit auf der Tatbestandsseite gerichtlich voll überprüfbar ist und der Behörde auf der Rechtsfolgenseite auch kein Ermessen eingeräumt ist, so dass grundsätzlich nicht eine Bescheidungsklage gem. § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung, sondern nur eine Verpflichtungsklage gem. § 113 Abs. 5 i.V.m. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO zulässig ist.
Es steht einem Kläger aber frei, seinen Klageantrag, wie dies hier die Klägerin im vorliegenden Fall auch getan hat, auf einen Bescheidungsantrag zu beschränken, wenn er einen Ablehnungsbescheid im Wesentlichen mit der Begründung angreift, dieser leide am Mangel einer unzureichenden Prüfung seines Antrags, nämlich an einer fehlerhaften bzw. unterbliebenen Sachaufklärung (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 19. Aufl., 2023, § 113 Rn. 166 und 201, wonach es deshalb auch nicht darauf ankommt, dass die Vorschrift des § 113 Abs. 3 VwGO, die bei erforderlicher weiterer behördlicher Sachaufklärung die Möglichkeit einer bloßen gerichtlichen Aufhebung eines Verwaltungsaktes ohne weitere eigene gerichtliche Sachentscheidung eröffnet, auf Verpflichtungsklagen keine, auch keine analoge Anwendung findet; zur [bloßen] Aufhebung eines eine Gleichwertigkeitsfeststellung ablehnenden Bescheids wegen Rechtswidrigkeit infolge unzureichender Sachaufklärung und -prüfung siehe VG München, Urteil vom 27.06.2019 – M 27 K 17.430 -, juris, Rn. 18, 23, 26).
1.2. Der Klägerin fehlt für die vorliegende Klage auch nicht etwa deshalb das Rechtsschutzinteresse, weil sie ihr mit der Klage angestrebtes Ziel ohne Inanspruchnahme gerichtlicher Hilfe auf andere Weise leichter und einfacher erreichen könnte (vgl. dazu Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v.Albedyll, VwGO, Kommentar, 8. Aufl.2021, Vor § 40 VwGO, Rn. 26 ff.).
Insbesondere muss sie sich insoweit nicht etwa auf die ihr – ungeachtet der vorliegenden Klage nach wie vor offenstehende – Möglichkeit einer ausnahmsweisen Zulassung als Fachkraft gem. § 7 Abs. 4 S. 2 KiTaG-BW verweisen lassen, wonach das Landesjugendamt „auf Antrag des konkreten Trägers“ der Kindertagespflegeinrichtung und „ausnahmsweise“ weitere (nicht bereits in Abs. 2 und Abs. 4 S. 1 erwähnte) Personen als „pädagogisch qualifizierte Fachkräfte“ (im Sinne des Abs. 1 S. 1) als Fachkräfte zulassen „kann“, sofern diese „nach ihrer Vorbildung und Erfahrung geeignet“ sind, wofür von dem als Landesjugendamt fungierenden KVJS in seiner Praxis 1200 Stunden pädagogische Vorbildung und über 3.200 Stunden einschlägige pädagogische Erfahrung gefordert werden (siehe dazu vgl. Dürr [Hrsg.]/Quaas/Engemann, Kindergartenrecht in Baden-Württemberg, Kommentar, 3. Aufl., 2012, S. 181, § 7, Rn. 3.4. und die weiteren unten genannten Fundstellen; im Fall der Klägerin hätte der KVJS insoweit zu berücksichtigen, dass sie mit ihrer einjährigen unter Aufsicht erfolgten Tätigkeit als Zusatzkraft in der Kindertagesstätte in S. wohl schon eine weitreichende bis sogar ausreichende kindheitspädagogische und entwicklungspsychologische Qualifikation in Form eines - einem Qualifikationskurs im Umfang von 25 Tagen zur „Pädagogik der Kindheit und Entwicklungspsychologie“ gleichgestellten - einjährigen berufsbegleitend absolvierten betreuten Berufspraktikums im Sinne von § 7 Abs. 2 Nr.10 KiTaG-BW erreicht haben dürfte, wie es für eine Nachqualifikation von Inhabern der unter dieser Ziffer unter a) bzw. b) genannten, teilweise gar keine pädagogische Grundqualifikation umfassenden Berufsabschlüsse bereits ausreicht).
Denn gemessen an ihrem eigentlichen Begehren nach einer Feststellung der Gleichwertigkeit ihres ausländischen Bildungsabschlusses mit der Berufsqualifikation einer „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ stellt dies stellt für die Klägerin aus den nachfolgenden Gründen keine - leichtere und einfachere, vor allem aber gleichwertige - Möglichkeit dar, als „pädagogisch qualifizierte Fachkraft“ anerkannt zu werden:
Zum einen kann nämlich nach dieser Vorschrift eine solche Ausnahmezulassung – anders als die Gleichwertigkeitsfeststellung – nicht von der Klägerin selbst beantragt werden, sondern dies könnte hier nur die Stadt K als Trägerin der Kindertageseinrichtung S. tun, bei der die Klägerin derzeit noch als bloße Zusatzkraft gem. § 7 Abs. 1 S. 2 und Abs. 5 S. 1 und S. 2 KiTaG-BW beschäftigt ist, so dass die Klägerin darauf angewiesen wäre, eine solche Antragstellung durch die Stadt K nur anregen, nicht aber beanspruchen zu können.
Zum anderen bestünde, selbst wenn die Stadt K im Interesse der Klägerin und auf deren Veranlassung/Bitte hin eine solche Ausnahmezulassung beim Landesjugendamt beantragten würde, – anders als im Grundsatz bezüglich der Gleichwertigkeitsfeststellung – kein Rechtsanspruch darauf, da das Gesetz eine solche Ausnahmezulassung lediglich ins pflichtgemäßes Ermessen (§§ 40 LVwVfG, 114 VwGO) des Landesjugendamtes stellt.
Schließlich wäre eine Ausnahmezulassung – anders als eine im gesamten Land geltende Gleichwertigkeitsfeststellung – auch nur auf die konkrete Kindertagespflegeeinrichtung des Trägers beschränkt, für die sie dieser beantragt, würde sich also nicht einmal ohne Weiteres zugleich auch noch auf alle anderen Einrichtungen des Trägers, d.h. hier konkret auf noch andere von der Stadt K als Träger betriebene Tageseinrichtungen der Stadt beziehen (vgl. Dürr [Hrsg.]/Quaas/Engemann, Kindergartenrecht in Baden-Württemberg, Kommentar, 3. Aufl., 2012, S. 181, § 7, Rn. 3.4.; zu dieser sogenannten nur „einrichtungsbezogenen“ ausnahmsweisen Einzelfallzulassung auch: Antwort des Kultusministeriums auf eine kleine Anfrage im Landtag, LT-Drs. 17/1962 vom 18.02.2022, S. 3; ebenso der die Aufgaben des Landesjugendamtes wahrnehmende Kommunalverband für Jugend und Soziales Bad.-Württ. [KVJS], Fragen und Antworten zur Änderung des § 7 KiTaG-BW [Stand 16.12.2022], Ziff. 29, S. 9 - https://www.kvjs.de/fileadmin/dateien/jugend/Kindertageseinrichtungen/Fachkraefte/ 2023-12-12_FAQ_KiTaG_mit_KM-Logo_in_Vorbereitung_2024he.pdf; siehe auch KVJS, Infoblatt zur Ausnahmezulassung nach § 7 KiTaG-BW, Stand August 2013 - https://www.kvjs.de/fileadmin/dateien/jugend/Kindertageseinrichtungen/Fachkraefte/ Infoblatt_Kriterien_AZL_KiTaG_10-2023.pdf; zur „einzelfallbezogenen, d.h. auf die konkrete einzelne Einrichtung bezogenen“ Prüfung etwa auch des Begriffs „geeignete“ Kräfte im Sinne von § 45 SGB VIII siehe VG München, Urteil vom 14.10.2013 – M 18 K 11.3090 -, juris, Rn. 46).
1.3. Da der angefochtene Bescheid vom Regierungspräsidium erlassen wurde, bedurfte es für die Zulässigkeit der Klage auch nicht der vorherigen erfolglosen Durchführung eines Widerspruchsverfahrens (vgl. § 15 Abs. 1 S. 1 AG-VwGO BW i.V.m. § 68 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 VwGO).
2. Die mithin zulässige Klage ist auch begründet.
2.1. Der angefochtene Ablehnungsbescheid ist bereits aufgrund von Mängeln der behördlichen Prüfung und Sachaufklärung bezüglich des Antrags der Klägerin vom 16.12.2022 rechtswidrig, verletzt die Klägerin bereits dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO) und ist daher aufzuheben, damit die Behörde die - im gewaltenteiligen Rechtssystem vor einer gerichtlichen Prüfung und Entscheidung zunächst ihr zwecks Vorbefassung vorbehaltenen - in dem insoweit „steckengebliebenen“ Gleichwertigkeitsfeststellungsverfahren von ihr unterlassenen individuellen Einschätzungen und Bewertungen nunmehr vornehmen und auf dieser Basis dann den Gleichwertigkeitsfeststellungs-Antrag der Klägerin erneut bescheiden (§ 13 Abs. 1 S. 2 BQFG-BW) und auch einen je nach Ausgang der erneuten Prüfung erforderlichen Defizit- bzw. entsprechenden Anpassungsbescheid (gem. §§ 10 Abs. 1 und 2, 11 BQFG-BW) hinsichtlich der von der Klägerin erworbenen ausländischen Berufsqualifikation anschließend erlassen kann (vgl. insoweit etwa VG München, Urteil vom 27.06.2019 – M 27 K 17.430 -, juris zur Aufhebung eines eine Gleichwertigkeitsanerkennung ablehnenden Bescheids wegen Aufklärungs- und Ermittlungsmängeln; siehe auch VG Karlsruhe, Urteil vom 14.08.2020 – 3 K 11279/18 -, juris, Rn. 34, 37 – 45 zur Aufhebung eines solchen Bescheids wegen unzureichenden Feststellungen zum Vorliegen und Umfang von Defiziten und wegen Fehlens einer ausreichenden Prüfung von möglichen Ausgleichsmaßnahmen [sowie wegen obendrein noch vorliegenden Ermessensfehlgebrauchs]).
Im vorliegenden Fall darf das Gericht sich ausnahmsweise darauf beschränken, den angefochtenen Bescheid aufzuheben, und darf davon absehen, die Sache spruchreif zu machen, weil das Verwaltungsverfahren gewissermaßen „steckengeblieben“ ist und es insbesondere im Hinblick auf einen Defizit- und Anpassungsbescheid auf zunächst von der Behörde vorzunehmende Einschätzungen ankommt (vgl. BVerwG, Urteil v. 22.09.2016 - 4 C 6.15 – juris, Rn. 47 sowie Beschluss vom 25.11.1997 - 4 B 179.97 – juris, Rn. 3 und Urteil vom 14.04.1989 - 4 C 52.87 – juris, Rn. 18). Die Verpflichtung des Gerichts zur Herbeiführung der Spruchreife entfällt dabei, weil im Verwaltungsverfahren noch nicht behandelte komplexe Fragen erstmals im gerichtlichen Verfahren erschöpfend geprüft werden müssen (vgl. OVG NRW, Urt. v. 03.02.2011 - 2 A 1416/09 – juris, Ls. 5 und Rn. 131). Unter diesen Umständen erscheint es nicht sach- und zweckgemäß, vom Gericht die Herstellung der Spruchreife im Wege einer umfangreichen und aufwändigen Amtsermittlung zu verlangen (siehe dazu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.11.2019 – 1 S 2984/18 –, juris, Rn. 45).
Da die Aufhebung des den Gleichwertigkeitsfeststellungsantrag der Klägerin ablehnenden Bescheids zur Folge hat, dass der Antrag dann (wieder) „noch unbeschieden“ beim Beklagten im Verwaltungsverfahren anhängt, ist dieser deshalb erneut verpflichtet, ihn – unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts bezüglich der noch durchzuführenden Prüfungsschritte und -inhalte – zu bescheiden, was der Klarstellung halber (und in analoger Anwendung der direkt nur auf Ermessens-Verwaltungsakte anwendbaren Regelung des § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO) hier im Urteilstenor ausgesprochen wird.
2.2. Im Einzelnen ergibt sich die aus einem Verfahrensfehler, nämlich aus einer bislang ihrem Umfang nach unvollständigen Prüfung resultierende Rechtswidrigkeit des angefochtenen Ablehnungsbescheids aus Folgendem:
Die Klägerin hat beim Regierungspräsidium Stuttgart beantragt, unter Berücksichtigung aller in Betracht kommenden Gesichtspunkte gem. § 7 Abs. 3 S. 1 KiTaG-BW festzustellen, dass ihre Berufsqualifikation, die sie unter anderem im Ausland, nämlich in China, durch den nachgewiesenen erfolgreichen Abschlusses eines vierjährigen Bachelorstudiengangs im Fach „Lehramt der Musikwissenschaft“, aber zusätzlich auch durch im In- und Ausland erworbene einschlägige Berufserfahrung erworben hat, gleichwertig ist mit der Qualifikation, wie sie der – durch § 7 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 KiTaG reglementierte – Beruf der „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ voraussetzt (vgl. zur Legaldefinition des reglementierten Berufs § 3 Abs. 5 des Gesetzes zur Feststellung der Gleichwertigkeit ausländischer Berufsqualifikation in Baden-Württemberg [BQFG-BW – vom 19.12.2013 – GBl. 2014, 1 in der letzten Fassung vom 17.12.2020 – GBl. 2020, 1250], das mangels gegenteiliger, abweichender Regelung gemäß seinen §§ 1, 2 Abs. 1 S. 1 und S. 2 sowie Abs. 2 S. 1 BQFG-BW hier einschlägig ist).
2.2.1. Für diese Prüfung ist – soweit spezialgesetzlich nichts anderes geregelt ist – grundsätzlich das Regierungspräsidium Stuttgart zuständig (§ 7 Abs. 3 S. 2 KiTaG-BW).
2.2.1.1. Da die Klägerin Chinesin ist und ihre Ausbildung zur Musiklehrerin in China absolviert, nämlich mit dem Erwerb eines dem deutschen akademischen Grads eines „Bachelor“ vergleichbaren chinesischen Hochschulabschlusses abgeschlossen hat, ist die - vom Regierungspräsidium Stuttgart im angefochtenen Ablehnungsbescheid (allerdings tatsächlich aber im Ergebnis unzutreffend) unter anderem auch als Rechtsgrundlage benannte - EU-Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (vom 07.09.2005 – Amtsbl. EU L 255/22 vom 30.09.2005) gar nicht einschlägig. Denn diese Richtlinie betrifft nur die Anerkennung einer Berufsqualifikation eines EU-Mitgliedstaatsangehörigen, die dieser in einem anderen Mitgliedstaat erworben hat, als dem Mitgliedstaat, in dem er seine Berufstätigkeit ausüben möchte (siehe diese Richtlinie, Erwägungsgründe [1] und [12] sowie Art. 1 und 2) und für deren Prüfung § 1 Abs. 3 S. 1 der EU-EWR-LehrerVO (vom 31.12.2020 – letzte Änderungsfassung: GBl. 2020, 1250 [1253]) das Regierungspräsidium Tübingen als für die Anerkennung ausländischer in EU-Staaten erworbener Lehramtsabschlüsse zuständig erklärt. Nach § 1 Abs. 4 der EU-EWR-LehrerVO geht diese Verordnung als Spezialregelung dem ansonsten ganz generell für die Anerkennung ausländischer Abschlüsse, also auch von Lehramtsabschlüssen aus Nicht-EU-Staaten materiell-rechtlich einschlägigen BQFG-BW vor.
2.2.1.2. Hingegen ist das Regierungspräsidium Tübingen aufgrund spezialgesetzlicher Regelung im Sinne des § 7 Abs. 3 S. 2 KiTaG-BW für die von der Klägerin umfassend und ausdrücklich unter allen Aspekten beantragte Gleichwertigkeitsanerkennung insoweit zuständig, als eine Anerkennung ihrer nicht im EU-Ausland, sondern in einem sonstigen Drittstaat, wie hier im Fall der Klägerin in „China“, erworbenen Berufsqualifikation als gleichwertig mit der Berufsqualifikation einer „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ auf der Grundlage der Regelungen in § 7 Abs. 2 Nr. 4, Nr. 10 c, d KiTaG-BW in Betracht kommt.
Nach diesen Vorschriften sind solche Fachkräfte unter anderem „Personen mit der Befähigung für das Lehramt an Grundschulen, Grund- und Hauptschulen sowie Sonderschulen“ (§ 7 Abs. 2 Nr. 4 KiTaG-BW) bzw. „Fachlehrer und Fachlehrerinnen für musisch-technische Fächer“ (§ 7 Abs. 2 Nr. 10 c KiTaG-BW) oder auch „Personen, die die erste Staatsprüfung für das Lehramt an Grundschulen oder Grund- und Hauptschulen oder für das Lehramt an Sonderschulen erfolgreich bestanden haben“ (§ 7 Abs. 2 Nr. 10 c KiTaG-BW), wobei in den genannten beiden letzten Fällen zusätzlich noch eine „Qualifizierung in Pädagogik der Kindheit und Entwicklungspsychologie“ hinzukommen muss, die berufsbegleitend entweder in Form einer Schulung im Umfang von mindestens 25 Tagen oder in Form eines berufsbegleitenden einjährigen betreuten Berufspraktikums erbracht und durch entsprechende Nachweise belegt werden kann.
Die zuständige Stelle für die Prüfung, ob die im Ausland erworbene Berufsqualifikation als gleichwertig mit einer dieser drei genannten, auf das Unterrichten als Lehrer ausgerichteten beruflichen Qualifikationen anzuerkennen ist, richtet sich gem. § 13 Abs. 5 des BQFG-BW nach dem „jeweiligen Fachrecht“, wobei gem. § 13 Abs. 6 BQFG-BW das für das jeweilige Fachrecht zuständige Ministerium durch Rechtsverordnung die Aufgaben abweichend von Abs. 5 auf andere, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmende Stellen übertragen kann.
Insoweit wiederum ist § 35 SchulG-BW (vom 01.08.1983 – GBl. 1983, 397 i.d.F. vom 05.12.2023 – GBl. 2023, 437) einschlägig, nach dessen Absatz 1 das Kultusministerium „oberste Schulaufsichtsbehörde“ ist und als solche gemäß Absatz 3 Nr. 5 unter anderem auch die „Ausbildung, Prüfung und Fortbildung“ der Lehrerinnen und Lehrer regelt und gemäß Abs. 5 S. 1 ermächtigt wird, Zuständigkeiten, die durch das SchulG-BW begründet sind, auf nachgeordnete Schulaufsichtsbehörden zu übertragen, soweit dies zur sachgerechten Erledigung geboten ist.
Diesbezüglich aber ist dem Regierungspräsidium Tübingen für das ganze Land Baden-Württemberg die Zuständigkeit für die Anerkennung im Ausland erworbener Lehramtsqualifikationen zugewiesen (siehe Dürr [Hrsg.] /Quaas/Engemann, Kindergartenrecht in Baden-Württemberg, Kommentar, 3. Aufl., 2012, S. 180, § 7, Rn. 3.3; siehe auch: https://rp.baden-wuerttemberg.de/gesellschaft/schule-und-bildung/lehrkraefte/ anerkennung-internationaler-lehramtsabschluesse/; zu dieser zentralen Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Tübingen siehe auch Antwort der Landesregierung auf eine kleine Anfrage – LT-Drs. 17, 2383 vom 14.04.2022, S. 4 oben und auch LT-Drs. 14/3444 vom 24.10.2008 – S. 5; in der amtlichen Begründung [LT-Drs. 16/9193 vom 03.11.2020, S.10, 28] zur Neufassung des § 1 Abs. 3 der EU-EWR-LehrerVO, wonach das Kultusministerium die Zuständigkeit für die Durchführung dieser VO auf das Regierungspräsidium Tübingen überträgt, wird im Übrigen ausgeführt, dies diene nur der Erleichterung und Klarstellung, nämlich Konkretisierung einer dem Regierungspräsidium Tübingen in dem Bereich der Anerkennung ausländischer Lehramtsabschlüsse ohnehin schon generell übertragenen Zuständig. Die Begründung führt hierzu wörtlich aus: „Vom Kultusministerium wurde bereits vor einiger Zeit per Erlass die Zuständigkeit für die Anerkennung ausländischer Lehramtsabschlüsse auf das Regierungspräsidium Tübingen übertragen. Um die Antragstellung für die ausländischen Lehrkräfte zu erleichtern, wird die Zuständigkeit in der Verordnung konkretisiert“; siehe ferner zu den Einzelheiten der Anerkennung ausländischer, in der EU, aber auch in sonstigen Drittstaaten erworbener Lehramtsabschlüsse in Baden-Württemberg die detaillierten Ausführungen dazu der IQ-Fachstelle: Darstellung landesrechtlicher Regelungen zur Anerkennung im Ausland erworbener Berufsqualifikationen von Lehrerinnen und Lehrern, 2018 – Stand. März 2020, S. 18-21 - https://www.netzwerk-iq.de/fileadmin/Redaktion/Downloads/Fachstelle_Beratung_und_Qualifizierung/IQ_ Lehrerexpertise.pdf zur landesweiten Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Tübingen für die Anerkennung von ausländischen Lehramtsabschlüssen sowohl aus EU-Staaten, als auch aus sonstigen Drittstaaten).
Soweit also die Klägerin mit Schreiben vom 05.03.2024 beim Regierungspräsidium Tübingen ausweislich des beigefügten und von ihr ausgefüllten Antragsformulars einen „Antrag auf Bewertung/Anerkennung eines ausländischen Lehrerdiploms“ gestellt und ausgeführt hat, sie sei „ausgebildete Musiklehrerin“ und würde gerne im „Bereich der Musikerziehung“ an einer „Grundschule oder weiterführenden Schule an staatlichen oder privaten Schulen“ oder [zumindest] als „Fachlehrerin für musische Fächer“ tätig werden, ist für diese unmittelbare Feststellung der Gleichwertigkeit ihrer ausländischen Berufsqualifikation mit der Berufsqualifikation einer „Lehrers an einer Grundschule oder weiterführenden Schule“ bzw. zumindest mit der einer „Fachlehrerin für musische Fächer“ (vgl. dazu §§ 14 Abs. 1 S. 1 Nr. 3, 31 Abs. 1 der FachlehrerkräfteVO – APrOFL vom 24.11.2015 – GBl. 2015, 1092; mangels gegenteiliger Regelung in der APrOFL ist gem. § 2 Abs. 1 S. 1 BQFG-BW das BQFG-BW materiell-rechtlich für die Anerkennung der Gleichwertigkeit einer ausländischen Berufsqualifikation mit der Qualifikation des reglementierten Berufs eines Fachlehrers im musisch-technischen Bereich einschlägig) nach dem Gesagten in der Tat dieses Regierungspräsidium und nicht das im vorliegenden Fall als Vertreter des beklagten Landes auftretende Regierungspräsidium Stuttgart prüfungszuständig, so dass sich der mit der Klage geltend gemachte Anspruch auf Aufhebung des Ablehnungsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 09.03.2023 und auf Verpflichtung zur Neubescheidung schon wegen dessen fehlender Entscheidungszuständigkeit und auch Vorbefassung nicht gegen das insoweit nicht passivlegitimierte Regierungspräsidium Stuttgart richten kann, auch wenn dieses im Rahmen der Klageerwiderung außerhalb seiner Entscheidungskompetenz und insofern nur am Rande und allenfalls hilfsweise ein paar Ausführungen zur fehlenden Gleichwertigkeit der ausländischen Lehramtsqualifikation mit den oben genannten den staatlichen Schulbereich betreffenden Berufsqualifikationen gemacht und diese Gleichwertigkeit verneint hat.
Das gilt auch, soweit im vorliegenden Fall der weit gefasste, eine umfassende Prüfung unter allen in Betracht kommenden Aspekten begehrende und von der Klägerin am 09.03.2023 bei dem im vorliegenden Fall beklagten Regierungspräsidium Stuttgart gestellte Antrag auf Feststellung der Gleichwertigkeit der erworbenen ausländischen Berufsqualifikation der Klägerin mit der Berufsqualifikation einer „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ im Sinne von § 7 Abs. 1 S. 1 KiTaG-BW Gleichwertigkeitsfeststellung nur mittelbar und inzident auch den Antrag mitenthält, zu prüfen, ob sich eine solche lediglich auf die Berufsqualifikation der „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ abzielende Gleichwertigkeitsfeststellung auf § 7 Abs. 2 Nr. 4 oder Nr. 10 c) oder d) KiTaG-BW, darauf stützten lässt, dass sie aufgrund einer umfassenden Lehramtsqualifikation (§ 7 Abs. 2 Nr. 4 KiTaG-BW) oder zumindest aufgrund einer eingeschränkten Lehrqualifikation in Verbindung mit einer noch zusätzlichen Qualifikation in Kindheitspädagogik/Entwicklungspsychologie (§ 7 Abs. 2 Nr. 10 b, c KiTaG-BW) über eine für den reglementierten Beruf der „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ ausreichende pädagogische Mindestqualifikation verfügt, wie sie für die Tätigkeit in einer Kindertageseinrichtung erforderlich, aber auch ausreichend ist. Denn auch für diese Prüfung kommt dem Regierungspräsidium Tübingen aufgrund der ihm insoweit für diese Berufsqualifikationen und deren Prüfung bzw. Anerkennung zugewiesenen Sonderzuständigkeit die besondere einschlägige Sachkenntnis und Befähigung zu, die das Regierungspräsidium Stuttgart insofern naturgemäß nicht aufweist, weil es mit der Prüfung dieser Berufsqualifikationen nicht befasst ist.
Soweit das Regierungspräsidium Tübingen danach also auch für die Prüfung der Anerkennung der Gleichwertigkeit der ausländischen Berufsqualifikation der Klägerin mit der Berufsqualifikation einer „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ nach den Regelungen des § 7 Abs. 1 Nr. 10 c) bzw. d) KiTaG zuständig ist, wird es die in diesem Zusammenhang zu prüfende Frage, ob die Klägerin eine entsprechende pädagogische Qualifikation vorzuweisen hat, auch unter Berücksichtigung des Umstandes zu beantworten haben, dass diese wohl mit ihrer mehr als einjährigen Tätigkeit als unter Aufsicht stehende Zusatzkraft in der Kindertageseinrichtung der Stadt K damit berufsbegleitend ein „betreutes einjähriges Berufspraktikum“ absolviert haben dürfte, sofern sie dazu noch entsprechende dienstliche Beurteilungen und Nachweise der Leitung dieser Einrichtung vorlegt. Zudem wird es die gleichen Grundsätze zu beachten, wie sie auch das Regierungspräsidium Stuttgart im Rahmen seiner Zuständigkeit bei der Gleichwertigkeitsprüfung zu beachten hat (siehe dazu nachfolgend unter 2.2.2.).
2.2.2. Soweit nach dem oben Gesagten das Regierungspräsidium Stuttgart gem. § 7 Abs. 3 S. 2 KiTaG-BW für die Feststellung der Gleichwertigkeit der Berufsqualifikation der Klägerin mit der Berufsqualifikation einer „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ aufgrund einer der in § 7 Abs. 2 Nr. 1 -3, 5 -10a, b KiTaG-BW genannten Qualifikationsvoraussetzungen zuständig ist, hat es im vorliegenden Fall den Umfang seiner Prüfung zu Recht auf die Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 Nr. 2 (Erzieherin) und Nr. 6 (Kinderpflegerin) beschränkt und nicht auch noch eine Gleichwertigkeit in Bezug auf die in § 7 Abs. 2 Nr.2, 3 und 5 sowie 7,8,9 und 10a und b KitTaG-BW genannten Qualifikationsvoraussetzungen geprüft, welche hier in Bezug auf die Berufsqualifikation der Klägerin von vornherein fernliegend erscheinen oder gar nicht ernsthaft in Betracht kommen, weil sie Berufsausbildungen betreffen, die – anders als die bisherige Ausbildung und auch gesammelte Berufserfahrung der Klägerin – ganz eindeutige Schwerpunktsetzungen im rein pädagogischen Bereich (Nr. 2, 3 und 5) bzw. im Bereich der Heilfürsorge (Nr. 7 – 9) bzw. im medizinischen Bereich (Nr. 10b) oder im therapeutischen Bereich (Nr.10a) aufweisen.
Die mithin auf die Voraussetzung des § 7 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 6 KiTaG-BW beschränkte Prüfung ist jedoch jeweils wegen ihrer Unvollständigkeit mangelhaft.
Das Regierungspräsidium hat es nämlich insoweit damit bewenden lassen, zur Begründung des Ablehnungsbescheids lediglich den wesentlichen Inhalt der einschlägigen Berufsqualifikationsanforderungen für den Beruf der Erzieherin aus der Erzieherverordnung (ErzieherVO – Verordnung des Kultusministeriums für die Ausbildung und Prüfung an den Fachschulen für Sozialpädagogik-Berufskollegs vom 01.08.2015 – GBl. 2015, 705) bzw. den Beruf der Kinderpflegerin aus der Kinderpflegeverordnung (KiPflVO – Verordnung des Kultusministeriums über die Ausbildung und Prüfung an Berufsfachschulen für Kinderpflege vom 21.07.2015 – GBl. 2015, 723) wiederzugeben und anschließend ohne jede konkrete und individuelle Bezugnahme auf den von der Klägerin vorgelegten, in China erworbenen Berufsqualifikationsnachweis eines „Bachelor in Musikpädagogik“ lediglich pauschal ausgeführt, verglichen mit diesen Anforderungen weise die Berufsqualifikation der Klägerin sowohl nach ihrer „Zielrichtung als auch strukturell“ „inhaltlich signifikante“ Unterschiede dazu auf, die „so groß“ seien, dass sie „nicht durch Maßnahmen im Sinne der EU-Richtlinie RL 2005/36/EG ausgeglichen werden könnten“.
Letztere Aussage erweist sich dabei aber schon deshalb als zumindest formal unzutreffend, als sich die Gleichwertigkeitsprüfung (nach dem oben unter Ziff. 2.2.1.1 Gesagten) nicht nach dieser EU-Richtlinie, sondern gem. § 49 S. 1 ErzieherVO bzw. gem. § 45 S. 1 KiPFlVO nach den Vorschriften des BQFG-BW und zwar hier nach den §§ 9 – 13 BQFG-BW, weil der Beruf der „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ einen (im Sinne der Legaldefinition dieses Begriffs in § 3 Abs. 5 BQFG-BW) „reglementierten“ Beruf darstellt (siehe oben).
In der Klageerwiderung hat das Regierungspräsidium dann zwar seine Feststellung, es fehle an einer Gleichwertigkeit, nunmehr zutreffend auf die Vorschriften des BQFG-BW gestützt, nämlich ausgeführt, dass gem. § 9 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 BQFG-BW „wesentliche Unterschiede“ bestünden, hat aber auch insoweit nur pauschal und quantitativ darauf abgestellt, dass überhaupt nur 7 von 98 im vorgelegten Studienplan der chinesischen Pädagogik Hochschule H. ausgewiesene Unterrichtsfächer den pädagogischen Bereich beträfen, von denen zudem 5 Fächer eine „gewisse Nähe zum Schulunterricht“ belegten, also auf die Unterrichtung von Schülern abzielten, hingegen nicht auf eine Tätigkeit im Bereich der „Erziehung, Bildung und Betreuung“ von Kindern und Jugendlichen, wie sie dem Beruf der Erzieherin oder der Kinderpflegerin eigen seien.
Für eine solche Gewichtung fehlt es jedoch schon deshalb an einer verlässlichen Tatsachengrundlage, da es sich hier im Fall der Ausbildung der Klägerin um eine immerhin vierjährige zu einem dem Bachelor-Abschluss vergleichbaren Abschluss führende Hochschulausbildung handelt und Feststellungen zum zeitlichen (etwa in Semesterwochenstunden gemessenen) Umfang der in diesen pädagogischen Fächern erteilten Unterrichts sowie außerdem auch zum zeitlichen Umfang des in den übrigen Fächern erteilten Unterrichts fehlen, so dass auch eine Grundlage für eine Gewichtung des Anteils der pädagogischen Fächer am Gesamtunterricht nicht gegeben ist.
Deshalb hätte das Regierungspräsidium hierzu – erforderlichenfalls aufgrund entsprechender Aufklärung mit Amtshilfe der darum ersuchten ZAB – die entsprechenden Feststellungen erst einmal treffen müssen, weil eine Vergleichbarkeitsbeurteilung ohne jeglichen, auch in der Stundenzahl eines Unterrichtsfachs zum Ausdruck kommenden quantitativen Maßstab und ohne Betrachtung seines Anteils am Gesamtstoff kaum möglich ist (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18.02.1993 – 3 C 65.90 -, juris, Rn. 33; OVG NRW, Urteile vom 17.02.2017 – 13 A 235/15 -, juris, Rn. 48 ff. und vom 05.02.2020 – 13 A 1115/17 -, juris, Rn. 48, VG Karlsruhe, Urteil vom 21.01.2020 – 1 K 7705/18 -, juris, Rn. 28; VG Köln, Urteil vom 25.10.2016 – 7 K 4027/14 -, juris, Rn. 25) und weil im Rahmen einer Gleichwertigkeitsprüfung der konkrete Ausbildungsgang nachzuzeichnen und anhand der Dauer, der Art und Weise der Vermittlung der Ausbildungsgegenstände und der Art der Leistungskontrolle in wertender Betrachtung in Relation zum Inhalt des dem deutschen Referenzberuf zugrundeliegenden Ausbildungsgangs zu setzen ist (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 03.08.2007 – 13 A 673/07 -, juris sowie VG Karlsruhe, Urteil vom 21.08.2019 – 1 K 4390/17 -, juris; siehe auch Jaburek, Anerkennung ausländischer Berufsabschlüsse in der Krankenpflege, NSZ 2019, 697).
Ungeachtet dessen hat das Regierungspräsidium hier im Rahmen seiner Gleichwertigkeitsprüfung auch die Berufserfahrung der Klägerin unberücksichtigt gelassen, obwohl nach den gesetzlichen Vorgaben ein der Gleichwertigkeitsanerkennung nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 BQFG-BW entgegenstehender „wesentlicher“ Unterschied der Berufsqualifikation zum deutschen Referenzberuf nach § 9 Abs. 2 Nr. 3 BGFG-BW nur vorliegt, wenn ein festgestellter Unterschied nicht durch „nachgewiesene einschlägige Berufserfahrung“ ausgeglichen wird, was wiederum vor dem Hintergrund zu sehen ist, dass die Entscheidung über die Gleichwertigkeit gem. § 9 Abs. 1 BQFG-BW nicht nur „aufgrund der Ausbildungsnachweise“ zu ergehen hat, sondern auch „unter Berücksichtigung sonstiger nachgewiesener Berufsqualifikationen“, welche wiederum nach ihrer der Legaldefinition in § 3 Abs. 1 BQFG-BW nicht nur durch eine Ausbildung, sondern alternativ auch durch „einschlägige, im Inland oder Ausland erworbene Berufserfahrung“ erworben und - unter anderem durch tabellarische Nachweise der ausgeübten einschlägigen „Erwerbstätigkeit“ und Nachweise der gesammelten einschlägigen „Berufserfahrungen“ gem. § 12 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 4 BQFG-BW - nachgewiesen sein kann.
Dabei ist unter „Berufserfahrung“ die tatsächliche und rechtmäßige Ausübung eines reglementierten Berufs als Voll- oder Teilzeitbeschäftigung zu verstehen, wobei es nicht erforderlich ist, dass diese Berufserfahrung im Bundesgebiet oder einem Mitgliedstaat erworben wurde (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 11.07.2016 - 13 A 897/15 -, juris Rn. 48). Ein Ausgleich von wesentlichen Ausbildungsunterschieden bzw. -defiziten durch Berufserfahrung ist zudem erst nach einer erheblichen Dauer praktischer Tätigkeit - in Anlehnung an die Wertung in Art. 3 Abs. 3 RL 2005/36/EG etwa nach dreijähriger Berufserfahrung - anzunehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.12.2008 - 3 C 33/07 -, juris Rn. 29) und kann nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Bestimmung nur erfolgen, wenn sich die berufliche Tätigkeit auch qualitativ auf die defizitären Fächer bezieht (vgl. VG Berlin, Urteil vom 16.11.2020 - 17 K 1/20 -, juris Rn. 133). Eine Berufserfahrung, die im Rahmen einer schon lange Zeit zurückliegenden und womöglich seither nicht mehr fortgeführten Berufspraxis erworben wurde, kann dabei schwächer zu gewichten sein, als eine, die durch eine über die Jahre hinweg auch in verschiedenen Bereichen kontinuierlich und bis in jüngste Zeit ausgeübte Berufsausübung erworben und beibehalten wird (vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.02.2017 – 13 A 235/15 -, juris).
Vor diesem Hintergrund aber hätte das Regierungspräsidium im Fall der Klägerin berücksichtigen müssen, dass diese ausweislich ihrer oben im Tatbestand aufgeführten (siehe Ziff. 2.1. – 2.3) Berufstätigkeit seit dem Abschluss ihrer chinesischen Bachelorausbildung als „Musiklehrerin“, „Musikpädagogin“ wohl über viele Jahre hinweg in Vollzeit immer wieder und kontinuierlich bis heute in erzieherischer, lehrender und pädagogischer Funktion mit Kindern und Jugendlichen aller Altersklassen - nämlich von ganz kleinen im Kindergartenalter über Vorschul- und Schulkinder bis hin zu Oberstufenschülern (Lycee), aber auch privat unterrichteten Musikschülern - gearbeitet hat und vor allem nun auch schon mehr als ein Jahr lang eine einschlägige Tätigkeit in einer Kindertageseinrichtung in K ausübt, welche wohl die Voraussetzung eines einer Qualifizierung in Pädagogik der Kindheit und Entwicklungspsychologie gleichwertigen einjährigen betreuten Berufspraktikums im Sinne von § 7 Abs. 2 Nr. 10 KiTaG-BW erfüllen dürfte (zum „Aufwiegen“ eines nur gewissen Defizits an pädagogischen Ausbildungsanteilen durch langjährige Berufstätigkeit im ausschließlich pädagogischen Bereich bezüglich der Anerkennung als Fachkraft gem. § 45 Abs. 2 S. 2 Ziff. 1 SGB VIII und unter Hinweis darauf, dass nach § 7 KiTaG-BW sogar Ergotherapeuten mit entsprechender pädagogischer Zusatzqualifikation in der Kindertagesbetreuung eingesetzt werden können, VG München, Urteil vom 14.10.2013 – M 18 K 11.3090 -, juris, Rn. 48; dazu, dass bei einem gänzlich fehlenden Fachschulbesuch auch eine einschlägige Berufserfahrung keinen Ausgleich wesentlicher Unterschiede im Rahmen der Prüfung der Gleichwertigkeit der Berufsqualifikation mit der eines Erziehers bzw. eines Kinderpflegers darzustellen vermag – VG Karlsruhe, Gerichtsbescheid vom 05.05.2020 – 14 K 121/19 -, juris, Rn. 27 - 51).
Dabei wäre auch zu berücksichtigen gewesen, dass die Klägerin diese Berufserfahrung nur zu einem kleinen Anteil am Anfang ihrer Berufstätigkeit in China erworben hat, wo womöglich hinsichtlich der Berücksichtigung kindheitspädagogischer und entwicklungspsychologischer Ansätze noch andere, verglichen mit den Anforderungen der deutschen Referenzausbildung einer Kinderpflegerin womöglich veraltete, nicht mehr zeitgemäße oder gar noch autoritäre Strukturen und Erziehungsmodelle vorgeherrscht haben mögen, im Übrigen aber ihre gesamte Praxiserfahrung seit 20 Jahren durchweg hier in Westeuropa, nämlich in Frankreich bzw. vor allem auch in Deutschland gesammelt hat und obendrein auch eigene Kinder hat, die sie hier in Deutschland mit ihrem deutschen Ehemann zusammen aufzieht, wobei zu vermuten steht, dass diese Erziehung wohl den hierzulande üblichen modernen Methoden eines Umgangs mit Kindern entsprechen dürfte.
Insofern hätte das Regierungspräsidium sich entsprechende Nachweise von der Klägerin vorlegen lassen müssen, um womöglich noch gehegte Zweifel oder verbliebene Unklarheiten hinsichtlich Inhalt und Umfang dieser von ihr angegebenen Tätigkeiten aufzuklären bzw. hätte – wenn sich womöglich nicht mehr alle diesbezüglichen Nachweise nach all der vergangenen Zeit hätten von der Klägerin beibringen lassen – dann wenigstens gem. § 14 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 BQFG-BW das Vorliegen der für die Anerkennung als „pädagogisch qualifizierte Fachkraft“ etwa aufgrund des zugrundeliegenden Referenzberufs einer Kinderpflegerin/sozialpädagogischen Assistentin maßgeblichen beruflichen Fertigkeiten, Kenntnisse und Fähigkeiten der Klägerin durch „sonstige geeignete Verfahren“ aufklären müssen, zu denen etwa das „Erheben von Arbeitsproben bzw. die Durchführung von Fachgesprächen oder praktischen oder theoretischen Prüfungen sowie die Einholung von Gutachten von Sachverständigen“ zählen können.
Was die Gleichwertigkeitsprüfung angeht, hätte das Regierungspräsidium zu berücksichtigen, dass hier im Fall der Klägerin wohl weniger der nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 KiTaG-BW als Referenzberuf in Betracht kommende Beruf einer staatlich anerkannten Erzieherin in Betracht kommen dürfe, der nach seinen Ausbildungsvoraussetzungen (mittlere Reife, 10.Klasse Gymnasium), Ausbildungsdauer (3 Jahre Berufskolleg: 1 Jahr für Praktikanten, volle weiter 2 Jahre für Sozialpädagogen) und Zielgruppe (Kinder und Jugendliche von 0 – 18 Jahre) deutlich anspruchsvoller ist als der Referenzberuf einer Kinderpflegerin/sozialpädagogischen Assistentin gem. § 7 Abs. 2 Nr. 6 KiTaG-BW, der angesichts des jedenfalls wohl nicht überwiegenden Anteils der Pädagogik an der Gesamtausbildung der Klägerin in China hier im Fall der Klägerin wohl eher in Betracht kommt, weil er deutlich weniger anspruchsvolle Anforderungen an die Voraussetzung, den Umfang und den Inhalt seiner Ausbildung (nur Hauptschulabschluss, nur 2 Jahre Fachschule für Kinderpflege und nur die Zielgruppe von Kindern zwischen 0 – 10 Jahre) stellt (vgl. zur [abgelehnten] Anerkennung einer schweizerischen Qualifikation als „Fachfrau für Kinderbetreuung“ als gleichwertig mit der deutschen Berufsqualifikation einer „Erzieherin“ VG Stuttgart, Urteil vom 18.05.2022 – 4 K 5984/20 -, juris, Rn. 25).
Daran gemessen dürfte die Klägerin mit ihrer Ausbildung und ihrer Berufspraxis sowie aufgrund ihrer Hochschulausbildung (die im Übrigen auch noch den in Frankreich erworbenen Masterabschluss in Musik mitumfasst) wohl schon weitgehend vergleichbare Qualifikationen erworben haben.
Mangels umfassender Sachaufklärung und Bescheidung unvollständig geblieben und daher als rechtswidrig aufzuheben ist der angefochtene Ablehnungsbescheid schließlich auch, weil das Regierungspräsidium mit dem angefochtenen Ablehnungsbescheid zwar das Vorliegen eines „wesentlichen“ Unterschieds (gem. § 9 Abs. 2 BQFG-BW) zwischen der von der Klägerin erworbenen Berufsqualifikation mit dem durch den deutschen Referenzberuf geforderten Qualifikation festgestellt, es dann aber, obwohl dies nach § 10 Abs. 1 S. 1 BQFG-BW gesetzlich geboten gewesen war, unterlassen hat, den Umfang, das Niveau und genauen Inhalt dieser Unterschiede im Einzelnen durch einen entsprechend präzise feststellenden Bescheid zu bezeichnen, d.h. einen sogenannten „Defizitbescheid“ zu erlassen und es obendrein dann auch noch entgegen dem gesetzlichen Gebot des § 10 Abs. 2 BQFG-BW unterlassen hat, durch Bescheid festzustellen, durch welche Ausgleichsmaßnahmen nach § 11 Abs. 2 S. 1 und S. 2, Abs. 3 BQFG-BW (auf die festgestellten Unterschiede beschränkter Anpassungslehrgang oder wahlweise eine darauf beschränkte Eignungsprüfung) diese im Einzelnen festgestellten Unterschiede ausgeglichen werden können, also auch noch einen sogenannten „Ausgleichsbescheid“ zu erlassen, aufgrund dessen die Klägerin klar erkennen kann, welche einzelnen Nachschulungs-, Fortbildungs- oder Zusatzqualifizierungsmaßnahmen sie aus Sicht der Behörde noch erbringen muss, um die von ihr begehrte Gleichwertigkeitsfeststellung doch noch erlangen zu können (zu solchen Defiziten eines in einem Gleichwertigkeitsanerkennungsverfahren erlassenen Bescheids und den entsprechenden Anforderungen an einen Defizit- sowie Ausgleichsmaßnahmenbescheid siehe VG Karlsruhe, Urteil vom 14.08.2020 – 3 K 11279/18 -, juris, Rn. 39 – 68; zur Verpflichtung zum Erlass eines solchen Defizit- und Ausgleichsbescheids auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.09.2021 – 9 S 4172/20 -, juris, Rn. 27).
Sollte sich im Rahmen der nach Aufhebung des angefochtenen Ablehnungsbescheids vom Regierungspräsidium vorzunehmenden umfänglichen Aufklärung und Sachverhaltsermittlung unter Beachtung der oben dargelegten Grundsätze ein nicht durch die Berufspraxis bereits völlig ausgeglichener und damit noch in gewissem Umfang fortbestehender wesentlicher Unterschied ergeben, welcher der von der Klägerin begehrten Gleichwertigkeitsfeststellung noch entgegensteht, so wird das Regierungspräsidium nach allem die Unterschiede und mögliche Ausgleichsmaßnahmen zur Ausräumung dieser Unterschiede in der Berufsqualifikation der Klägerin im Vergleich zu der nach dem deutschen Referenzberuf erforderlichen Berufsqualifikation genau bezeichnen und einen entsprechenden Defizit- bzw. Ausgleichsmaßnahmenbescheid erlassen müssen.
2.3. Entgegen der Ansicht der Klägerin hat sie nach Aufhebung des angefochtenen Bescheids jedoch keinen Anspruch darauf, dass das Regierungspräsidium die Gleichwertigkeit ihrer beruflichen Qualifikation mit der Qualifikation einer „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ nicht nur am Maßstab der dafür in § 7 Abs. 2 KiTaG-BW aufgestellten Voraussetzungen, sondern an einem allgemeinen, sich für diesen Beruf unmittelbar aus § 7 Abs. 1 S. 1 KiTaG-BW ergebenden Maßstab prüft, der mit Rücksicht auf das Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG allein darauf abstellt, ob das Kindeswohl als überragender und damit auch entsprechende einschränkende Berufszulassungsregelungen rechtfertigender öffentlicher Allgemeinwohlbelang durch die Zulassung pädagogisch unqualifizierter Personen als Fachkräfte in Kindertageseinrichtungen gefährdet wird oder nicht und insoweit womöglich allein das Absolvieren einer 25 Tage umfassenden, die Pädagogik der Kindheit und Entwicklungspsychologie beinhaltenden Qualifizierungsmaßnahme oder Ableistung eines entsprechende Inhalte vermittelnden einjährigen betreuten Berufspraktikums in einer solchen Einrichtung als gewissermaßen kleinsten gemeinsamen Nenner der in § 7 Abs. 2 KiTaG-BW genannten Qualifikationen zur Voraussetzung macht.
Einer solchen die Vorschrift aufgrund einer teleologischen Extension erweiternden Auslegung steht vielmehr schon ihr klarer Wortlaut entgegen. § 7 Abs. 2 KiTaG-BW statuiert nämlich seinem Wortlaut nach eindeutig, wer pädagogisch qualifizierte Fachkräfte sind, indem er apodiktisch und abschließend formuliert: „Fachkräfte in Einrichtungen sind:“ und dieser Feststellung dann im Einzelnen einen Katalog von einzeln benannten, durch bestimmte Ausbildungsabschlüsse nachgewiesenen Qualifikationstatbeständen anschließt und durch deren spezifischen Durchnummerierung von Nr. 1 bis Nr. 10 auch den abschließenden Charakter dieser Aufzählung klar zum Ausdruck bringt.
Zudem würde eine solche erweiternde Auslegung auch dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers zuwiderlaufen, wie er nicht nur in dem von ihm verwendeten Wortlaut des Gesetzestextes, sondern ergänzend auch der amtlichen Gesetzesbegründung zu entnehmen ist, die hierzu ausführt: „Das zur Förderung notwendige pädagogische Personal (Leitungs- und Zweitkräfte) ist in dem bisherigen Fachkräftekatalog in § 7 Abs. 1 KiTaG-BW aufgeführt…..Daneben soll der Fachkräftekatalog durch weitere pädagogische Studienabschlüsse und Ausbildungen ergänzt werden……§ 7 Abs. 1 nimmt Bezug auf den Förderauftrag der Tageseinrichtung nach § 22 Abs. 2 und 3 SGB VIII, § 2 Abs 1 S. 2 KiTaG-BW die Erziehung, Bildung und Betreuung des Kindes umfasst und stellt klar, dass diese Aufgabe nur von pädagogisch qualifizierten Fachkräften wahrgenommen werden darf“…..§ 7 Abs. 2 S. 1 legt fest, welche Qualifikationen von einer Fachkraft nachzuweisen sind….Durch die Öffnung des Fachkräftekatalogs für weitere Personengruppen nach Nr. 10 wird….“ (siehe LT-Drs. 15/3209 vom 12.03.2013, S. 8, 31, 31; auch der Gemeindetag führt in seiner Anhörung zum Gesetzentwurf zu § 7 Abs. 2 aus: „Hier wird der Fachkräftekatalog abschließend neu geregelt mit einer deutlichen Erweiterung gegenüber den bisherigen beruflichen Qualifikationen“ – LT-Drs. 15/3209, S. 14; Anmerkung: die Hervorhebungen mittels Kursivschrift sind im Original nicht enthalten, sondern stammen vom Gericht).
Aufgrund der entsprechenden Hinweise der im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens zum Gesetzentwurf angehörten Fachverbände (LT-Drs. 15/3209, S. 17, 19, 21, 27, 32) war sich der Gesetzgeber ausweislich seiner Gesetzbegründung (LT-Drs. 15/3209, S. 32) auch durchaus bewusst, dass bei einigen der in § 7 Abs. 2 Nr. 10 aufgeführten Berufsabschlüsse (wie etwa bei den Gesundheits-, Pflege- oder Therapieberufen, aber auch den Fachlehrkräften für musisch-technische Fächer oder den Lehramtsabsolventen mit nur dem ersten Staatsexamen) die Inhalte der zur entsprechenden Berufsqualifikation führenden Ausbildung nur in geringem Umfang Pädagogik oder jedenfalls keine pädagogischen und entwicklungspädagogischen Kenntnisse zum „früh“-kindlichen Bereich oder keine abgeschlossene, die Praxis im Umgang mit Kindern beinhaltende pädagogische Ausbildung umfassen, weshalb sich diese Personengruppen in Pädagogik der Kindheit und in Entwicklungspsychologie entweder vor der Einstellung oder berufsbegleitend zusätzlich qualifizieren oder aber ein betreutes Berufspraktikum absolvieren sollten, in dem sie diese Inhalte erwerben. Die Aufnahme auch dieser berufsqualifizierenden Abschlüsse in den Katalog hat er ausdrücklich damit begründet, es handle sich um eine Erweiterung um die Abschlüsse zusätzlicher geeigneter hochschulischer und schulischer Ausbildungen, welche den Kindertageseinrichtungen unter anderem die Zusammenstellung multiprofessioneller Teams ermögliche, was, weil Inklusion und Sprachförderungen zunehmend alle Einrichtungen betreffe, aber auch insbesondere bei der Aufnahme von behinderten Kindern und von unter 3-jährigen Kindern in die Einrichtung dienlich sei (LT-Drs. 15/3209, S. 32). Insofern hat er auch ausgeführt, durch die Änderungen werde die Gewinnung von pädagogischen Fachkräften ohne Qualitätsverlust verbessert. Die Einrichtungsträger erhielten so die Möglichkeit multiprofessionelle Teams zusammenzustellen, welche die Arbeit in den Einrichtungen befruchten und ihre Weiterentwicklung zu Familienzentren befördern könnten. Zudem werde die inklusive Betreuung von behinderten und nichtbehinderten Kindern in den Einrichtungen erleichtert (LT-Drs. 15/3209, S. 1, 2).
Auch in der Rechtsprechung wird § 7 Abs. 2 KiTaG-BW dahingehend verstanden, dass er eine abschließende Aufzählung von Berufsbildern für Fachkräfte enthält, die sich zwar hinsichtlich der Gewichtung des pädagogischen Anteils in der Ausbildung und auch hinsichtlich der Art der Bedürftigkeit, sowie des Alters der von einer Betreuung, Pflege, Hilfeleistung und Unterstützung dieser Fachkräfte betroffenen Personen unterscheiden, denen aber der Besuch einer Fachschule oder pädagogischen Hochschule oder einer Hochschule gemeinsam ist (vgl. VG Karlsruhe, Gerichtsbescheid vom 05.05.2020 – 14 K 121/19 -, juris, Rn. 34, 35, 46 – 48, wonach die Berufsqualifikation eines staatlich anerkannten Sport- und Gymnastiklehrers mangels Nennung in § 7 Abs. 2 KiTaG-BW nicht die Berufsqualifikation eines staatlich anerkannten Kinderpflegers im Sinne von § 7 Abs. 2 Nr. 6 KiTaG-BW erfüllt und – weil dies einen Fachschulbesuch nicht ersetzt, wie er für Fachkräfte gem. § 7 Abs. 2 KiTaG-BW verlangt wird - auch nicht als dieser gleichwertig eingestuft werden kann – selbst mit Blick auf einschlägige pädagogische Berufserfahrung und erworbene Zusatzqualifikationen in Erlebnis- und in Spielpädagogik).
Vor diesem Hintergrund scheidet also - entgegen der hier von der Klägerin vertretenen Ansicht - eine Auslegung und Anwendung des § 7 KiTaG-BW aus, welche eine von den in § 7 Abs. 2 KiTaG-BW geregelten Katalogtatbeständen und dort im Einzelnen abschließend aufgeführten Ausbildungsabschlüssen unabhängige, selbständig daneben tretende, unmittelbar auf § 7 Abs. 1 S. 1 KiTaG-BW gestützte Feststellung einer Berufsqualifikation der „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ zuließe.
Das Gericht ist auch nicht überzeugt davon, dass deshalb § 7 KiTaG-BW verfassungswidrig wäre und es daher im vorliegenden Verfahren seine Entscheidung nicht auf diese Norm stützen dürfte, sondern das Klageverfahren im Wege des konkreten Normenkontrollverfahrens gem. Art. 100 Abs. 1 GG bzw. Art. 68 Abs. 1 LVerf-BW i.V.m. § 51 VerfGHG-BW auszusetzen und dem Verfassungsgerichtshof Baden-Württemberg oder aber dem Bundesverfassungsgericht zur Klärung der Vereinbarkeit dieser landesgesetzlichen Vorschrift mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG vorzulegen hätte, welches gem. Art. 2 Abs. 1 LVerf-BW auch unmittelbarer Bestandteil der baden-württembergischen Landesverfassungsrecht ist.
Da es sowohl im konkreten, als auch im abstrakten verfassungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren nur um die objektive Vereinbarkeit der einfachgesetzlichen Norm mit dem höherrangigen Verfassungsrecht geht, greift hier allerdings nicht schon der Einwand des Beklagten durch, die Klägerin könne sich wegen ihrer chinesischen Staatsangehörigkeit als Ausländerin und damit als Nicht-Deutsche schon gar nicht auf das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG berufen, da dieses durch die Grundrechtsnorm ausdrücklich Deutschen vorbehalten werde, also ein sogenanntes „Deutschen-Grundrecht“ darstelle (siehe dazu BVerfG, Beschluss vom 10. 05. – 1 BvR 482/84 –, juris, Rn. 49 = NJW 1988, 2290 = BVerfGE 78, 176 [179-200]). Dieser Einwand könnte der Klägerin vielmehr nur dann entgegengehalten werden, wenn sie in einem dem Schutz ihrer individuellen Grundrechte dienenden Verfassungsbeschwerdeverfahren (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 und Abs. 2 BVerfGG) geltend machen wollte, sie würde durch einen Akt öffentlicher Gewalt – wie etwa einer Behörden-, aber auch einer Gerichtsentscheidung – in „ihrem“ Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt. Im vorliegenden Klageverfahren genügt es hingegen, dass eine Klagebefugnis der Klägerin schon deshalb vorliegt, weil sie gem. § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen könnte, durch den angefochtenen Ablehnungsbescheid des Beklagten in einem eigenen subjektiven Recht verletzt zu sein, falls sich die diesem Bescheid zugrunde liegende einfachgesetzliche Ermächtigungsgrundlage des § 7 KiTaG-BW wegen eines objektiven Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG als objektiv verfassungswidrig erweisen würde und die Klägerin damit vom Beklagten ohne wirksame, nämlich objektiv verfassungskonforme gesetzliche Grundlage einem belastenden, nämlich ihren Gleichwertigkeitsanerkennungsantrag ablehnenden Behördenakt ausgesetzt und damit in ihrem allgemeinen ihr auch als Ausländerin zustehenden Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt würde.
Einen objektiv-rechtlichen Verstoß des im vorliegenden Fall dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden § 7 Abs. 2 KiTaG-BW gegen die Verfassung, hier gegen das Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG, vermag das Gericht indessen nicht zu erkennen.
Diese Vorschrift beschränkt die von Art. 12 Abs. 1 GG garantierte Berufswahlfreiheit durch Aufstellung von Berufszugangshürden, indem sie subjektive Zulassungsvoraussetzungen für die von der Klägerin angestrebte Berufsausübung als „pädagogisch qualifizierte Fachkraft“ regelt, nämlich für die Aufnahme einer solchen Berufstätigkeit erforderliche, persönlich zu erbringende Eignungsvoraussetzungen verbindlich statuiert und einfordert, wie hier das Vorliegen eines der in dem Fachkräftekatalog des § 7 Abs. 2 Nr. 1 – Nr. 10 KiTaG-BW genannten Ausbildungsabschlüsse.
Solche subjektiven Zulassungsbeschränkungen sind im Rahmen des Gesetzesvorbehalts des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG grundsätzlich zulässig, wenn sie dem Schutz eines überragenden Gemeinschaftsguts dienen und insofern verhältnismäßig sind, nämlich nicht nur geeignet, sondern mangels eines milderen Mittels auch erforderlich und obendrein angemessen sind, d.h. verhältnismäßig im engeren Sinne sind, weil der beabsichtigte Zweck nicht außer Verhältnis zur Schwere des Eingriffs steht (vgl. dazu mit umfangreichen Nachweisen der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung Ruffert, in: Epping/Hillgruber, BeckOK, Art. 12 GG, Rn. 87 – 92, 97; siehe dazu allgemein und im Besonderen zu einer nicht durch Gesetz, sondern nur durch Verwaltungsvorschrift geregelten und daher gemessen an Art. 12 GG verfassungswidrigen subjektiven Berufswahlregelung, welche eine Fortbildungspflicht für Kindertagespflegepersonen statuiert VG Karlsruhe, Urteil vom 28.03.2023 – 8 K 3182/22 -, juris, Rn. 107 = NVwZ-RR 2023, 802).
Dem Gesetzgeber steht dabei ein weiter Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum nicht nur hinsichtlich der Definition der Gemeinwohlziele, sondern auch hinsichtlich der Geeignetheit der Maßnahme und auch ihrer Erforderlichkeit und Angemessenheit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) zu. Insoweit muss er das zur Verfügung stehende Erkenntnis- und Tatsachenmaterial sachgerecht und vertretbar beurteilen und daraufhin eine vertretbare Prognoseentscheidung treffen (vgl. dazu Ruffer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, Art. 12 GG, Rn. 88 – 92 unter Verweis auf BVerfGE 77, 308 [332] = NJW 1988, 1899 und BVerfGE 81, 156 [189] = NVwZ 1991, 52 sowie BVerfGE 57, 139 [159] = NJW 1981, 2107 sowie BVerfGE 77, 84 [109] = NJW 1988, 1195).
Daran gemessen stellt die Regelung in § 7 Abs. 2 KiTaG-BW keinen verfassungswidrigen Eingriff in die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG dar:
Sie dient dem Schutz eines überragenden Gemeinwohlinteresses, nämlich dem Wohl der Kinder und Jugendlichen in einer Kindertageseinrichtung, die davor geschützt werden sollen, dass ihre Betreuung, Erziehung und Bildung, also mithin die Förderung ihrer Gesamtentwicklung, in die Hände von dazu nicht ausreichend auf dem Gebiet der Pädagogik der Kindheit und der Entwicklungspsychologie qualifizierten Personen gelegt wird (§§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 S. 2 KiTaG-BW i.V.m. § 22 Abs. 3 SGB VIII; zur hohen Bedeutung des Kindeswohls und des Schutzbedarfs von Kindern in Bezug auf die Erlaubnis zur Kindertagespflege siehe etwa VG Karlsruhe, Urteil vom 28.03.2023 – 8 K 3182/22 -, juris, Rn. 76, 102 ff.; siehe dazu, dass die Vorschriften über die Erfordernisse an eine bestimmte Qualifikation im Bereich der erzieherischen Tätigkeiten dem Wohl der Kinder und Jugendlichen in der entsprechenden Kindertageseinrichtung dient, auch VG München, Urteil vom 14.10.2023 – M 18 K 11.3090 -, juris, Rn. 48 unter Verweis auf § 7 KiTaG-BW, durch den auch aus fachlicher Sicht offenbar der Einsatz von Ergotherapeuten mit entsprechender Zusatzqualifikation im pädagogischen Bereich für vertretbar erachtet werde).
Die Regelung des § 7 Abs. 2 KiTaG-BW hat der Gesetzgeber im Rahmen seines Beurteilungsspielraums auch in vertretbarer Weise als geeignet, erforderlich und angemessen eingestuft und daraufhin erlassen.
Der Gesetzgeber wollte mit der Erweiterung des Fachkräftekatalogs genau besehen dem Fachkräftemangel im Bereich der Kindertageseinrichtungen entgegensteuern. Er hat dazu gewissermaßen aus dieser Not des Fachkräftemangels heraus und wohl auch sehenden Auges um den Preis, dass die klassischen Fachkräfte in diesem Bereich, wie insbesondere die ausgebildeten Erzieherinnen und Erzieher, dies aufgrund ihrer intensiven, langjährigen und auf Pädagogik für Kinder und Jugendliche spezialisierten Ausbildung womöglich als eine „Verwässerung“ der Anforderungen an die Qualifikation von Fachkräften in diesem Einsatzbereich empfinden könnten, insbesondere in § 7 Abs. 2 Nr. 10 KiTaG-BW auch Absolventen von Berufsausbildungsgängen in den Fachkräftekatalog aufgenommen, deren Ausbildungsinhalte zwar (wie ein grober Internetrecherche-Überblick zeigt) alle übereinstimmend auch die Themenbereiche Pädagogik, Psychologie und Soziologie mitenthalten, dies aber zum Teil nur im weitesten Sinne, nur am Rande, oder kaum bzw. in nur sehr geringem zeitlichen Umfang und wenig intensiver Form, und hat deshalb bezüglich solcher Berufsausbildungen eine Nachqualifikation im übersichtlichen Umfang von 25 Ausbildungstagen zu den Themen Kindheitspädagogik und Entwicklungspsychologie bzw. ein einjähriges betreutes Berufspraktikum zur zusätzlichen Voraussetzung der Fachkraftzulassung gemacht.
Das aber kann - entgegen der Ansicht der Klägerin - schwerlich einen unverhältnismäßigen, weil zum Schutz des Kindeswohls gar nicht erforderlichen, daher zu weitgehenden und deshalb verfassungswidrigen Eingriff in die Berufsfreiheit darstellen, sondern allenfalls womöglich sogar umgekehrt die Frage aufwerfen, inwieweit durch die damit verbundene Herabstufung der Qualifikationsanforderungen dem Kindeswohl überhaupt noch ausreichend Rechnung getragen wird.
Ebenso wenig lässt es sich als eine solche zu weitgehende, weil für den Schutz des Kindeswohls gar nicht erforderliche und damit wegen seiner Unverhältnismäßigkeit verfassungswidrige Beschränkung der Freiheit des Berufszugangs einstufen, dass der Gesetzgeber das Vorliegen der Berufsqualifikation einer „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ an das Vorliegen einer abgeschlossenen Fachschul,- Fachhochschul- oder Hochschul-Ausbildung in einem der im Katalog des § 7 Abs. 2 KiTaG-BW genannten Berufe zur Voraussetzung gemacht hat, die womöglich zahlreiche andere, für den Einsatz als Fachkraft in einer Kindertageseinrichtung ersichtlich nicht zwingend erforderliche und damit gewissermaßen insoweit „überflüssige“ Qualifikationen umfasst, anstatt insoweit dem hier von der Klägerin favorisierten Ansatz zu folgen und zumindest daneben noch die Möglichkeit einer Zulassung als Fachkraft unmittelbar nach § 7 Abs. 1 KiTaG-BW vorzusehen, die zwar keinen der im Katalog genannten Berufsabschlüsse, aber die für einen für den Schutz des Kindeswohls ausreichenden Kenntnis- und Qualifikationsstand auf den Gebieten Kindheitspädagogik und Entwicklungspsychologie vorweisen kann.
Denn die Fragen, in welchem Umfang und durch welche Qualifikationsanforderungen dem Kindeswohl am besten und zweckmäßigsten Rechnung zu tragen ist, auch im Hinblick auf die gesetzgeberischen Ziele einer Verbesserung der Inklusion, langfristigen Weiterentwicklung der Einrichtungen zu Familienzentren und einer Bereicherung durch multiprofessionelle Teams, haben – bis auf die Fälle einer ausnahmsweisen völligen Ungeeignetheit oder Unangemessenheit von Maßnahmen oder eines Fehlens jeglicher sachlicher, nachvollziehbarer Gründe – nicht die Gerichte zu beantworten, sondern müssen grundsätzlich der Einschätzungsprärogative und der Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers überlassen bleiben. Dieser aber hat hier immerhin seine Entscheidung nicht nur auf der Basis einer breiten Anhörung sämtlicher in diesem Bereich über Sachkunde und Expertise verfügenden Organisationen getroffen (LT-Drs. 1573209 vom 12.03.2013, S. 8 – 31), sondern obendrein im Anschluss daran durch ein Evaluationsprojekt auch noch seine Entscheidung selbstkritisch überprüft und so gewissermaßen unter Kontrolle gehalten. Diese Evaluation (LT-Drs. 16/1460 vom 09.05.2017) wiederum kam zum Ergebnis, die neuen Fachkräfte seien in der Praxis angekommen, in vielen Einrichtungen seien nun neben den traditionellen Berufen (Erzieher, Erzieherin; Kinderpfleger, Kinderpflegerin) auch Fachkräfte aus anderen Berufsgruppen vertreten (= multiprofessionelle Teams), unter anderem Heilerziehungspfleger-/innen (8,9%), Gesundheits- und Kinderpfleger-/innen (6,0 %), Ergotherapeuten-/innen (3,0 %), was eine qualitative Bereicherung mit sich bringe, aber wegen der unterschiedlichen Qualifikationsniveaus noch weiterer Fortbildungsmaßnahmen, fachlicher Begleitung und Aufsicht, Einarbeitungsphasen usw. bedürfe (a.a.O., S. 5, 6). Ferner ergab die Evaluation, dass die 25-tägigen Nachqualifikationen zwar erste Zugänge und ein Überblickswissen ermöglichten, aber deutlich vertieft werden müssten, um Anschluss zu finden (a.a.O., S. 13, 15, 20, 21). Wichtig sei auch, dass die von ihrer Ausbildung her pädagogisch gering bis nicht-einschlägig Vorgebildeten sich an den pädagogisch einschlägig-hoch Qualifizierten (Erzieher-/innen, Kinderpfleger-/innen) im Team orientieren könnten und von diesen eingearbeitet und mitgenommen würden.
Schließlich lässt sich auch nicht feststellen, dass durch die Regelung des § 7 Abs. 2 KiTaG-BW etwa Personen, welche die einschlägigen im Katalog aufgezählten Berufsabschlussqualifikationen nicht vorweisen können, aber gleichwohl einschlägig und für eine Tätigkeit in einer Kindertagseinrichtung ausreichend qualifiziert sind, der Zugang zum Beruf der „pädagogisch qualifizierten Fachkraft“ in verfassungswidriger Weise „versperrt“, also ohne jegliche sonstige Zugangsmöglichkeit ausnahmslos verschlossen wäre. Zum einen zeigt die Systematik des Gesetzes selbst, dass der Gesetzgeber durchaus auch für solche Fälle durch die Möglichkeit einer – wenngleich nur spezifisch einrichtungsbezogenen – Ausnahmezulassung als Fachkraft Vorsorge getroffen hat (§ 7 Abs. 4 S. 2 KiTaG-BW). Zum anderen besteht gem. § 7 Abs. 3 S. 1 KiTaG i.V.m. §§ 9, 13 BQFG-BW nach dem oben Gesagten auch für ausländische Berufsinteressenten die Möglichkeit, ihren ausländischen Berufsabschluss, auch wenn er nicht vollständig einem der im Katalog des § 7 Abs. 2 KiTaG-BW genannten Berufsbilder gleicht, unter Einbeziehung einschlägiger Berufserfahrung als im wesentlichen „gleichwertig“ anerkennen zu lassen, wie hier etwa im Fall der Klägerin bezogen auf das Berufsbild der Kinderpflegerin oder der Fachlehrerin für musische Fächer, auch wenn dies erforderlichenfalls noch das Absolvieren auf den Ausgleich festgestellter noch bestehender spezifischer Defizite beschränkter Anpassungslehrgänge erfordert.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, wonach der Beklagter als hier unterliegender Beteiligter die Kosten des Verfahrens zu tragen hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 40 LVwVfG, 114 VwGO
§ 40 VwGO
§ 45 SGB VIII
§ 28 Abs. 2 AufenthG
§ 7 Abs. 2 KiTaG
§ 7 Abs. 2 Nr. 10 KiTaG
§ 7 Abs. 4 S. 2 KiTaG
§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 113 Abs. 3 VwGO
§ 15 Abs. 1 S. 1 AG-VwGO
§ 68 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 7 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 KiTaG
§ 1 Abs. 3 S. 1 der EU-EWR-LehrerVO
§ 1 Abs. 4 der EU-EWR-LehrerVO
§ 1 Abs. 3 der EU-EWR-LehrerVO
§ 14 Abs. 1 S. 1 Nr. 3, 31 Abs. 1 der FachlehrerkräfteVO
§ 49 S. 1 ErzieherVO
§ 45 S. 1 KiPFlVO
§ 22 Abs. 2 und 3 SGB VIII
§ 90 Abs. 1 und Abs. 2 BVerfGG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 22 Abs. 3 SGB VIII
§ 7 Abs. 3 S. 1 KiTaG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1988, 2290
BVerfGE 78, 176
NVwZ-RR 2023, 802
BVerfGE 77, 308
NJW 1988, 1899
BVerfGE 81, 156
NVwZ 1991, 52
BVerfGE 57, 139
NJW 1981, 2107
BVerfGE 77, 84
NJW 1988, 1195
1 BvR 1187/17
27 K 17.43
18 K 11.30
3 K 11279/18
4 C 6.15
4 B 179.97
4 C 52.87
2 A 1416/09
1 S 2984/18
3 C 65.90
13 A 235/15
13 A 1115/17
1 K 7705/18
7 K 4027/14
13 A 673/07
1 K 4390/17
13 A 897/15
3 RL 2005/36
3 C 33/07
17 K 1/20
14 K 121/19
4 K 5984/20
9 S 4172/20
1 BvR 482/84
8 K 3182/22