Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-01-31, Aktenzeichen 6 K 9164/16
ECLI: ECLI:DE:VGK:2019:0131.6K9164.16.00

Tenor:
Die Beklagte wird verpflichtet, das Akteneinsichtsgesuch des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der die Jahre 1999 - 2006 betreffenden abschließenden Prüfungsmitteilungen vom 22.11.2013 hinsichtlich der Fraktionen CDU/CSU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger zu 2/3 und die Beklagte zu 1/3.

Tatbestand:
Der Kläger ist Journalist bei einer großen deutschen Tageszeitung und begehrt Akteneinsicht in Prüfungsmitteilungen des Bundesrechnungshofes.
Im Jahr 2013 erstellte der Bundesrechnungshof abschließende Prüfungsmitteilungen für die Jahre 1999 bis 2006 hinsichtlich der Bundestagsfraktionen von CDU/CSU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP (im Folgenden: abschließende Prüfungsmitteilungen). Zudem erstellte er für das Jahr 2013 vorläufige Prüfungsmitteilungen, welche die Fraktionen von CDU/CSU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen, DIE LINKE und FDP betrafen (im Folgenden: vorläufige Prüfungsmitteilungen).
Mit E-Mail vom 04.10.2016 fragte der Kläger bei der Beklagten nach dem Wortlaut „des letzten und vorletzten Prüfungsberichts“ des Bundesrechnungshofs hinsichtlich der genannten Fraktionen. Die Beklagte verweigerte den begehrten Informationszugang mit E-Mail vom 06.10.2016.
Am 13.10.2016 ersuchte der Kläger das Gericht um einstweiligen Rechtsschutz (6 L 2426/16). Am 17.10.2016 hat er Klage erhoben.
Er ist der Ansicht, aus § 4 Abs. 1 Landespressegesetz NRW i. V. m. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG einen Anspruch auf Akteneinsicht in die begehrten Unterlagen zu haben. Dieser landesrechtliche Informationsanspruch richte sich auch gegen Bundesbehörden. Diese Anspruchsgrundlage sei nicht durch § 96 Abs. 4 BHO verdrängt. § 96 Abs. 4 BHO normiere lediglich ein Informationsrecht des Bundesrechnungshofes und keinen gegen diesen gerichteten Informationsanspruch. Die Norm habe keine presserechtliche Relevanz und könne daher sonstige Informationsansprüche nicht ausschließen. Dies zeige der Vergleich mit den §§ 475, 406e StPO, neben denen der presserechtliche Auskunftsanspruch weiterhin bestehe. Außerdem sei § 96 Abs. 4 BHO verfassungswidrig. Daraus, dass § 96 Abs. 4 BHO erst auf Empfehlung des Haushaltsausschusses vom 12.06.2013 (BT-Drs. 17/13931) in das bis dahin auf die Änderung des Finanzausgleichsgesetzes beschränkte Gesetzgebungsverfahren (BT-Drs. 17/13427) eingeführt worden sei, ergebe sich ein Verstoß gegen das Gesetzesinitiativrecht des Bundestages nach Art. 76 Abs. 1 GG. Weiter sei gegen § 62 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO-BT) verstoßen worden, weil sich die Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses nicht auf die überwiesene Vorlage beziehe. Zuletzt sei das Zitiergebot verletzt worden. § 96 Abs. 4 BHO sei auch materiell verfassungswidrig, weil damit gegen die Wesensgehaltsgarantie der Pressefreiheit verstoßen werde. Dies ergebe sich daraus, dass die Norm den Informationszugang ins Ermessen der Beklagten stelle. Weiter sei die Wesensgehaltgarantie dadurch verletzt, dass vorläufige Prüfungsmitteilungen vom Informationszugang ausgeschlossen seien. Der Zugang zu diesen sei jedoch für eine funktionierende Presse essentiell, weil nur so eine von politischen Einflussnahmen unverzerrte Information zu erlangen sei. § 96 Abs. 4 BHO sei mitten in der Nacht erlassen worden, weil vier Abgeordnete um die Aufdeckung von Fehlverwendungen von Fraktionsgeldern durch die Presse gefürchtet hätten. Im Anschluss sei ein ebenfalls beteiligter Abgeordneter zum Präsidenten des Bundesrechnungshofs gewählt worden. Zudem sei der Ausschluss als generelle, unverhältnismäßige und nicht gestaffelte Beschränkung des verfassungsrechtlich geschützten Informationsanspruchs verfassungswidrig. Die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Landespressegesetz NRW lägen vor, insbesondere bestünden keine Ausschlussgründe nach Absatz 2. Das Begehren könne in gleicher Weise auf Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG gestützt werden, weil diese Grundlage den landesgesetzlich normierten Ansprüchen gleich stehe. Selbst auf Basis von § 96 Abs. 4 S. 1 BHO bestehe der geltend gemachte Anspruch, weil das Ermessen der Beklagten mangels Ausschlussgründen und vor dem Hintergrund der Pressefreiheit auf Null reduziert sei. Zuletzt könne der Anspruch auch auf Art. 10 Abs. 1 S. 2 EMRK gestützt werden, weil sich daraus ein Informationszugang ergeben könne und die Voraussetzungen dafür vorliegend gegeben seien.
Im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes hat das Gericht mit Beschluss vom 09.02.2017 – 6 L 2426/16 – die Beklagte durch einstweilige Anordnung verpflichtet, dem Kläger im Wege der Akteneinsicht Zugang zu dem Wortlaut der die Jahre 1999 bis 2006 betreffenden, abschließenden Prüfungsmitteilungen vom 22.11.2013 hinsichtlich der Fraktionen CDU/CSU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP zu gewähren. Im Übrigen, d. h. hinsichtlich der vorläufigen Prüfungsmitteilungen der das Jahr 2013 betreffenden Prüfung der Fraktionen CDU/CSU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen, DIE LINKE und FDP, hat es den Antrag abgelehnt.
Gegen diesen Beschluss haben am 13.02.2017 die Beklagte und am 14.02.2017 der Kläger – dieser sowohl hinsichtlich des ablehnenden als auch des stattgebenden Teils – Beschwerde eingelegt. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat mit Beschluss vom 29.06.2017 – 15 B 200/17 auf die Beschwerde der Beklagten obige Verpflichtung mit der Begründung aufgehoben, dass der Kläger nicht gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 929 Abs. 2 ZPO innerhalb der Monatsfrist mit der Vollziehung begonnen habe. Die Beschwerde des Klägers, ihm Zugang zu den vorläufigen Prüfungsmitteilungen zu gewähren, hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen.
Zwischenzeitlich hat die Beklagte auch die das Jahr 2013 betreffenden abschließenden Prüfungsmitteilungen fertiggestellt.
Der Kläger beantragt,
1. die Beklagte zu verurteilen, ihm im Wege der Akteneinsicht Zugang zu dem Wortlaut der die Jahre 1999 bis 2006 betreffenden abschließenden Prüfungsmitteilungen vom 22.11.2013 hinsichtlich der Fraktionen CDU/CSU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP zu gewähren,
2. die Beklagte weiter zu verurteilen, ihm im Wege der Akteneinsicht Zugang zu dem Wortlaut der vorläufigen Prüfungsmitteilungen für das Jahr 2013 hinsichtlich der Fraktionen der CDU/CSU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen, DIE LINKE und FDP zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Ansicht, dass sowohl bezüglich der abschließenden als auch bezüglich der vorläufigen Prüfungsmitteilungen kein Anspruch auf Informationszugang bestehe. Das von § 96 Abs. 4 S. 1 BHO eingeräumte Ermessen sei fehlerfrei ausgeübt worden. Die Versagung des Informationszugangs sei aus einer Reihe von Gründen gerechtfertigt gewesen. Der Gesetzgeber habe mit den §§ 96 Abs. 4, 97 Abs. 5 und 99 BHO ein aufeinander abgestimmtes Regelungskonzept geschaffen. Zudem sei § 52 Abs. 1 AbgG eine abschließende Regelung über den Informationszugang bezüglich der Fraktionen. Zudem werde sonst durch die Informationsgewährung das Regelungskonzept von § 1 IFG i.V.m. § 46 Abs. 3 AbgG unterlaufen, wonach die Fraktionen keine öffentliche Gewalt ausübten und damit auch keinem Informationsanspruch unterlägen. Des Weiteren stehe auch die Freiheit des Mandats aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG einem Auskunftsanspruch entgegen. Aus den Prüfungsmitteilungen seien Rückschlüsse auf das Verhalten der einzelnen Abgeordneten möglich. Dadurch würden diese auch in ihren Persönlichkeitsrechten verletzt. Auch sei es politischen Gegnern möglich, anhand der enthaltenen Ausführungen zu Personalausstattung, Beschaffungswesen, Bewirtschaftung usw. Rückschlüsse auf das vergangene und zukünftige politische Handeln zu ziehen, wodurch der politische Wettbewerb unzulässig beeinträchtigt würde. Hinsichtlich der vorläufigen Prüfungsmitteilungen ergebe sich außerdem aus § 96 Abs. 4 S.3 BHO und im Umkehrschluss aus Satz 1, dass diese von einem Informationsanspruch ausgenommen seien. Diese Regelung sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und diene dem legitimen Zweck der wirksamen externen Rechnungskontrolle. Diese sei nur möglich, wenn die Vertraulichkeit im laufenden Prüfungsverfahren gesichert sei. Bei vorzeitiger Veröffentlichung bestehe die Gefahr, dass sie eigentlich angebrachte Kritik zurückhalte oder dass der Geprüfte wegen des öffentlichen Drucks versuche, den Missstand sachwidrig zu rechtfertigen oder zu leugnen anstatt ihn abzustellen. Dadurch sei auch die notwendige Einbindung der Expertise der geprüften Stellen gefährdet. Im Wege einer vertraulichen Kooperation sei es oftmals der Fall, dass Beanstandungen relativiert oder gar ausgeräumt werden könnten. Der geltend gemachte Anspruch könne aus Kompetenzgründen nicht auf § 4 Abs. 1 Landespressegesetz NRW gestützt werden. Als Annexkompetenz zu Art. 114 Abs. 2 S. 3 GG sei ausschließlich der Bundesgesetzgeber für die Regelung von Informationsansprüchen gegen den Bundesrechnungshof zuständig. Der unmittelbar auf Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG gestützte presserechtliche Auskunftsanspruch scheide aus, weil der Gesetzgeber von seiner Regelungskompetenz mit Schaffung des § 96 Abs. 4 BHO auch hinsichtlich presserechtlicher Ansprüche abschließend Gebrauch gemacht habe. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut, welcher auf alle Dritten Bezug nehme, sowie aus Historie und Regelungszweck der Norm. Das Begehren könne nicht auf Art. 10 Abs. 1 EMRK gestützt werden, weil daraus keine weitergehenden Ansprüche als aus der grundgesetzlich gewährleisteten Pressefreiheit abzuleiten seien. Jedenfalls überwögen, mit gleicher Begründung wie zur Ermessensausübung bei § 96 Abs. 4 S. 1 BHO, die einer Veröffentlichung entgegenstehenden Gründe.
In der mündlichen Verhandlung vom 31.01.2019 hat die Beklagte vorgetragen, dass sie noch nicht vollständig habe überprüfen können, ob in den abschließenden Prüfungsmitteilungen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse privater Dritter enthalten seien. Eine erste Sichtung habe ergeben, dass in einer Prüfungsmitteilung Angaben zu einem Vertragspartner aus der Werbebranche enthalten seien. Die übrigen Mitteilungen müssten noch im Einzelnen geprüft werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und des Verfahrens 6 L 2426/16 sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die mit den Klageanträgen zu 1. und 2. zulässige Klage hat im tenorierten Umfang Erfolg. Zugunsten des Klägers ist das auf Akteneinsicht gerichtete und als Leistungsantrag formulierte Klagebegehren als Verpflichtungsklage zu verstehen (vgl. § 88 VwGO). Denn im tenorierten Umfang lässt sich das Klagebegehren gestützt auf § 96 Abs. 4 S. 1 BHO mit einer Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Fall 2 VwGO) ohne vorherige Durchführung eines Vorverfahrens (vgl. 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO, § 1 BRHG) verfolgen.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 28.01.2019 – 15 B 624/18 –.
Den verfassungsunmittelbaren (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG), landesrechtlichen (§ 4 Abs. 1 Landespressegesetz NRW) oder konventionsrechtlichen (Art. 10 EMRK) Presseauskunftsanspruch kann der Kläger zwar mit der allgemeinen Leistungsklage (vgl. § 43 Abs. 2, §§ 111, 113 Abs. 4 VwGO) geltend machen,
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 20.08.2003 – 8 C 13.02 –, juris, Rz. 14; OVG NRW, Urteil vom 28.06.2016 – 5 A 987/14 –, juris, Rz. 33 ff., 195 m.w.N.,
hinsichtlich der begehrten Akteneinsicht jedoch nicht mit Erfolg.
Auch bezüglich des Einsichtsbegehrens in die vorläufigen Prüfungsmitteilungen (Klageantrag zu 2.) besteht ein Rechtsschutzbedürfnis. Dieses wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass für den fraglichen Zeitraum zwischenzeitlich abschließende Mitteilungen erstellt worden sind. Der Kläger hat sein besonderes Interesse gerade an den vorläufigen Mitteilungen hinreichend dargelegt. Er beabsichtigt, die Mittelverwendung durch die Fraktionen zu überprüfen und befürchtet, dass diese, nachdem ihnen die vorläufigen Mitteilungen zugesandt wurden (§ 33 Abs. 1 S. 1 der Prüfungsordnung des Bundesrechnungshofes – PO-BRH –), die abschließenden Prüfungsmitteilungen durch politische Einflussnahmen verzerren.
Die Klage ist teilweise begründet. Soweit die abschließenden Prüfungsmitteilungen vom 22.11.2013 betroffen sind (Klageantrag zu 1.), besteht ein Anspruch auf Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO. Hinsichtlich der vorläufigen Prüfungsmitteilungen (Klageantrag zu 2.) ist die Klage unbegründet.
Der Anspruch auf Neubescheidung bezüglich der abschließenden Prüfungsmitteilungen ergibt sich aus § 96 Abs. 4 S. 1 BHO. Danach kann der Bundesrechnungshof Dritten durch Auskunft, Akteneinsicht oder in sonstiger Weise Zugang zu dem Prüfungsergebnis gewähren, wenn dieses abschließend festgestellt wurde. Entgegen der Auffassung des Klägers normiert die Vorschrift nicht ein bloßes Informationsrecht des Bundesrechnungshofs, sondern einen gegen ihn gerichteten Informationsanspruch. Dies ergibt sich daraus, dass der Wortlaut auf einen Dritten als Informationsempfänger Bezug nimmt. Auch die Entstehungsgeschichte der Norm streitet für diese Auslegung. Die Materialien sprechen ausdrücklich von spezialgesetzlich eingeräumten Zugangsmöglichkeiten zu Prüfungsergebnissen und Berichten des Bundesrechnungshofs sowie von § 96 Abs. 4 BHO als spezialgesetzlicher Informationszugangsregelung,
Beschlussempfehlung und Bericht des Haushaltsausschusses, BT-Drs. 17/13931, S. 4; vergleiche auch BVerwG, Urteil vom 22.03. 2018 – 7 C 30.15 –, juris, Rz. 17.
Dass die Beschlussempfehlung vom Haushaltsausschuss stammt, ist für ihre Berücksichtigung im Rahmen der historischen Auslegung entgegen der Ansicht des Klägers unschädlich. Auch Ausschussmaterialien sind zur Ermittlung des Willens des Gesetzgebers heranzuziehen.
Vgl. insoweit etwa BVerfG, Beschluss vom 19.12.2007 – 1 BvR 1984/06 –, juris, Rz. 9 und 15.
Gegen die Qualifizierung von § 96 Abs. 4 BHO als Anspruchsgrundlage spricht nicht, dass die Vorschrift weder ein berechtigtes Interesse noch einen Antrag für den Informationszugang fordert. Es ist zutreffend, dass das Vorliegen solcher Tatbestandsmerkmale ein Indiz für eine Anspruchsnorm ist. Allerdings ergibt sich daraus nicht zwingend im Umkehrschluss, dass bei Fehlen dieser Anforderungen kein Anspruch begründet werden kann.
Die Kammer ist weder in formeller noch in materieller Hinsicht von der vom Kläger geltend gemachten Verfassungswidrigkeit des § 96 Abs. 4 BHO überzeugt.
Zu dem Erfordernis der Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.12.1984 – 2 BvL 22/82 –, juris, Rz. 25 ff.; ohne Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 96 Abs. 4 BHO: BVerwG, Urteil vom 22.03.2018 – 7 C 30.15 –, juris, Rz. 21 ff.
Die Kammer erkennt keine Mängel im Gesetzgebungsverfahren, die zu einer evidenten formellen Verfassungswidrigkeit von § 96 Abs. 4 BHO führen.
So auch BVerwG, Urteil vom 22.03.2018 , a.a.O., Rz. 22 ff.
Im Unterschied zu inhaltlichen Fehlern ist ein Gesetz bei Verfahrensverstößen mit Rücksicht auf die Rechtssicherheit nur bei einem evidenten Mangel nichtig.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 08.12.2009 – 2 BvR 758/07 –, juris, Rz. 77 und vom 15.01.2008 – 2 BvL 12/01 –, juris, Rz. 71; OVG NRW, Beschluss vom 29.06.2017 – 15 B 200/17 –, juris, Rz. 70 f.
Der Bundesgesetzgeber ist zuständig für die Regelung, wann und wie der Öffentlichkeit einschließlich der Presse bezüglich des Bundesrechnungshofs Informationen zu erteilen sind. Dies ergibt sich aus Art. 114 Abs. 2 S. 3 GG, wonach die Befugnisse des Bundesrechnungshofs durch Bundesgesetz geregelt werden. Die Ausgestaltung der Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofs liegt damit in ausschließlicher Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Diese Kompetenz schließt als Annex die Befugnis für obige Regelungen ein.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16.03.2016 – 6 C 65.14 –, juris, Rz. 13 f., vom 25.03.2015 – 6 C 12.14 –, juris, Rz. 11 ff. und vom 20.02.2013 – 6 A 2.12 –, juris, Rz. 22 ff., 25 sowie OVG NRW, Beschluss vom 29.06.2017 , a.a.O., Rz. 31 f.
Insbesondere liegt ein Verstoß gegen das Gesetzesinitiativrecht nach Art. 76 Abs. 1 GG nicht deshalb vor, weil § 96 Abs. 4 BHO erst auf Empfehlung des Haushaltsausschusses vom 12.06.2013 (BT-Drs. 17/13931) in das bis dahin auf die Änderung des Finanzausgleichsgesetzes beschränkte Gesetzgebungsverfahren (BT-Drs. 17/13427) eingeführt wurde. Zwar steht Ausschüssen des Bundestages nach Art. 76 Abs. 1 GG kein Gesetzesinitiativrecht zu. Nach dieser Norm können Gesetzesvorlagen aber auch aus der Mitte des Bundestages eingebracht werden. Das gewählte Verfahren entspricht im Ergebnis der Einbringung aus der Mitte des Bundestages, weil der Haushaltsausschuss die Annahme des Gesetzesentwurfs in der geänderten Fassung mit den Stimmen aller Fraktionen empfohlen hat, sodass eine erneute formale Einbringung zur Wahrung des Initiativrechts eine bloße Förmelei darstellen würde. Zudem wäre ein – unterstellter – Verfassungsverstoß angesichts der im verfassungsrechtlichen Schrifttum vertretenen unterschiedlichen Auffassungen,
vgl. dazu die Nachweise bei BVerwG, Urteil vom 22.03.2018 , a.a.O.,
sowie in Ermangelung einschlägiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jedenfalls nicht evident.
§ 96 Abs. 4 BHO ist auch nicht wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot gemäß Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG formell verfassungswidrig. Das Zitiergebot ist restriktiv anzuwenden, um zu vermeiden, dass es zur leeren Förmlichkeit verkommt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 30.05.1973 – 2 BvL 4/73 –, juris, Rz. 14.
Vorliegend kommt Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG schon deswegen nicht zur Anwendung, weil die Grundrechte nach Art. 5 Abs. 1 GG unter dem Regelungsvorbehalt der allgemeinen Gesetze stehen, Art. 5 Abs. 2 GG.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 02.03.1977 – 2 BvR 1319/76 –, juris, Rz. 14.
§ 96 Abs. 4 BHO verstößt ebenso wenig gegen materielles Verfassungsrecht. Durch die Norm wird der Wesensgehalt (Art. 19 Abs. 2 GG) der Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) nicht berührt. Insbesondere ergibt sich eine Verletzung nicht, wie vom Kläger vertreten, dadurch, dass die Auskunftsgewährung in das Ermessen des Bundesrechnungshofs gestellt wird. Denn die Ermessensausübung hat pflichtgemäß, unter Beachtung der Pressefreiheit des Informationssuchenden, zu erfolgen. Weil die Pressefreiheit für die freiheitliche demokratische Grundordnung konstituierend ist,
vgl. BVerfG, Urteil vom 27.02.2007 – 1 BvR 538/06 –, juris, Rz. 42 m.w.N.,
ist – worauf noch einzugehen ist – das dem Bundesrechnungshof in diesem Regelungszusammenhang eröffnete Ermessen in Bezug auf Informationsbegehren von Medienvertretern grundsätzlich auf Null reduziert, sofern nicht im Einzelfall der Zugangsgewährung ausnahmsweise ein schutzwürdiges privates oder öffentliches Vertraulichkeitsinteresse entgegensteht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.06.2017 –, a.a.O., Rz. 47.
Der Wesensgehalt der Pressefreiheit wird auch nicht dadurch berührt, dass der Gesetzgeber die vorläufigen Prüfungsmitteilungen vom Auskunftsrecht ausgeschlossen hat. Dies ergibt sich daraus, dass § 96 Abs. 4 S. 1 BHO nur den Zugang zu Prüfungsergebnissen gewährt, die abschließend festgestellt wurden. Zudem sind die vorläufigen Prüfungsmitteilungen Bestandteil der Akten zur Prüfungs- und Beratungstätigkeit des Bundesrechnungshofs, welche gemäß § 96 Abs. 4 S. 3 BHO ausdrücklich von einem Auskunftsanspruch ausgeschlossen sind.
Zwar ist so kein unmittelbarer Vergleich zwischen den beiden Mitteilungen möglich, dies ist durch die Pressefreiheit jedoch auch nicht geboten. Ob der zur Ausgestaltung entsprechender presserechtlicher Auskunftsregeln berufene Gesetzgeber bestimmten Vertraulichkeitsinteressen den Vorrang vor dem Informationsinteresse der Presse einräumen darf, entscheidet sich anhand der Maßgabe der Sicherung einer effektiven funktionsgemäßen Betätigung der Presse. Eine solche setzt voraus, dass Pressevertreter in hinreichendem Maß von staatlichen Stellen Auskunft über Angelegenheiten erhalten, die nach dem Dafürhalten der Presse von öffentlichem Interesse sind. Mit der hohen Bedeutung der Presse für die öffentliche Meinungsbildung in der Demokratie wäre es nicht vereinbar, insoweit eine restriktive Betrachtungsweise an den Tag zu legen. Dem verfassungsrechtlich anerkannten Vermittlungs- und Kontrollauftrag der Presse ist deshalb nur dann in genügender Weise Rechnung getragen, wenn – von einzelnen behördlichen Funktionsbereichen besonderen Charakters abgesehen – Ausschlussgründe einen punktuellen Zuschnitt aufweisen, mit dem der Gesetzgeber konkret umrissenen gegenläufigen Schutzgütern Rechnung trägt, und zwar beschränkt auf das Maß, in dem bei materieller Betrachtung tatsächlich ein Schutzbedarf erkennbar ist. Der Presse müssen zudem trotz der Ausschlussgründe wirksame Informations- und Recherchemöglichkeiten hinsichtlich des betroffenen Verwaltungsbereichs verbleiben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25.03.2015 – 6 C 12.14 –, juris, Rz. 29 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 29.06.2017 –, a.a.O., Rz. 45 ff.
Die Regelung des § 96 Abs. 4 BHO ist mit diesem Maßstab vereinbar, denn der Ausschluss erfolgt lediglich punktuell, nämlich für das noch laufende Verfahren, und dient dem konkreten Schutzgut des (langfristigen) Erfolgs der externen Rechnungs- und mithin der parlamentarischen Finanzkontrolle. Dieser Erfolg wäre gefährdet, wenn die Öffentlichkeit bereits zu vorläufigen Prüfungsmitteilungen Zugang erhalten würde. Bei vorzeitiger Veröffentlichung bestehe auf der einen Seite die Gefahr, dass der Bundesrechnungshof möglicherweise auf gebotene kritische Feststellungen verzichtet, aus Sorge, dass er diese später öffentlich revidieren müsste. Auf der anderen Seite ist es auch möglich, dass der Geprüfte nach der öffentlichen Kritik den beanstandeten Missstand nicht abstellt, weil damit das öffentliche Eingeständnis eines Fehlverhaltens verbunden wäre, und er stattdessen dazu verleitet sein könnte, den Missstand in Abrede zu stellen oder zu rechtfertigen. Dabei ist der bei den geprüften Stellen vorhandene, spezialisierte Sachverstand für die Tätigkeit des Bunderechnungshofs von erheblicher Bedeutung, da der Rechnungshof für die Prüfung des gesamten Bundeshaushaltes verantwortlich ist und er sich, angesichts dieser Breite seiner Aufgaben, nicht für jeden Bereich ausreichend spezialisieren kann. Die Beklagte hat überzeugend vorgetragen, dass im Rahmen des kontradiktorischen Verfahrens Beanstandungen relativiert oder gar ausgeräumt werden können.
Der Presse verbleiben wirksame Informationsmöglichkeiten, denn der Ausschluss wirkt nur temporär für die Dauer des Prüfungsverfahrens. Die Zugangsmöglichkeit zu den abschließend festgestellten Prüfungsergebnissen bleibt unangetastet.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.06.2017 – 15 B 200/17 –, juris Rz. 47.
Zudem dienen auch die flankierenden Regelungen des § 97 Abs. 5 und § 99 S. 3 BHO einer hinreichenden Information der Presse. Schon daraus ergibt sich, dass von einer Verletzung des Wesensgehalts der Pressefreiheit keine Rede sein kann. Der Schutz des laufenden Verfahrens als Ausschlussgrund für ein Informations- oder (Presse-)Auskunftsrechts ist der Rechtsordnung auch sonst nicht fremd, wie sich beispielsweise in § 4 Abs. 2 Nr. 1 Landespressegesetz NRW oder § 4 Abs. 1 S. 1 IFG zeigt.
Eine andere Bewertung ergibt sich auch nicht durch den Vortrag des Klägers zur Entstehungsgeschichte des Gesetzes. Er behauptet, dass die fragliche Norm beschlossen worden sei, weil vier Abgeordnete um die Aufdeckung von Fehlverwendungen von Fraktionsgeldern durch die Presse gefürchtet hätten. Im Anschluss sei ein ebenfalls beteiligter Abgeordneter zum Präsidenten des Bundesrechnungshofs gewählt worden. Nicht von der Hand zu weisen ist das Argument des Klägers, dass es problematisch sein kann, dass Abgeordnete grundsätzlich durch Gesetzesänderungen die Möglichkeit haben, die rechtliche Lage zu ihren Gunsten zu verändern, um die Veröffentlichung von für sie ungünstigen Informationen zu vermeiden. Allerdings folgt aus der grundgesetzlichen Entscheidung für ein parlamentarisches Regierungssystem ein Mindestmaß an Vertrauen in das Parlament dahingehend, dass die gewählten Volksvertreterinnen und Volksvertreter ganz überwiegend mit Umsicht und verantwortlich mit der Freiheit des Mandats umgehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.03.2016 –, a.a.O., Rz. 27.
Wegen dieses in einer Demokratie grundsätzlich erforderlichen Vertrauens ist zumindest ein schwerwiegender Verdacht einer sachwidrigen politischen Einflussnahme notwendig, damit eine Norm wegen des Verstoßes gegen die Pressefreiheit materiell verfassungswidrig sein kann. Ein solcher Verdacht ergibt sich aus dem, insoweit als zutreffend unterstelltem, Vortrag des Klägers nicht. Er ist im Wesentlich spekulativ und unsubstantiiert. Gegen den Verdacht einer Einflussnahme spricht zudem, dass den Mitgliedern des Bundesrechnungshofs richterliche Unabhängigkeit zukommt (Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG; § 3 Abs. 4 S. 1 BRHG). Allein dass der Präsident und der Vizepräsident des Bundesrechnungshofs nach § 5 Abs. 1 BRHG auf Vorschlag der Bunderegierung von Bundestag und Bundesrat gewählt werden, reicht für die Annahme einer Einflussnahme jedenfalls nicht aus.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.06.2017 –, a.a.O., Rz. 49.
Zudem bestehen weitere verfassungsrechtliche Hindernisse gegen willkürliche Gesetzesänderungen.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 96 Abs. 4 S. 1 BHO sind erfüllt. Auch als Medienvertreter ist der Kläger Dritter im Sinne der Vorschrift; die Beklagte hat das Ergebnis der Prüfung der öffentlichkeitswirksamen Maßnahmen der Fraktionen des Deutschen Bundestages in den Jahren 1999 bis 2006 abschließend im Sinne des § 96 Abs. 4 BHO festgestellt (vgl. § 35 PO-BRH).
Die Beklagte hat den Antrag des Klägers ermessensfehlerhaft abgelehnt. Die Entscheidung nach § 96 Abs. 4 S. 1 BHO steht im pflichtgemäßem Ermessen (vgl. § 40 VwVfG) der Beklagten. Dies bringt bereits der Wortlaut der Regelung mit dem Wort „kann“ zum Ausdruck, mit dem der Behörde regelmäßig – wie auch hier – auf der Rechtsfolgenseite ein Ermessen eingeräumt wird. Die behördliche Ermessensausübung unterliegt gemäß § 114 S. 1 VwGO der Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte. Diese Vorschrift nennt zwei Arten von rechtlich erheblichen Ermessensfehlern: Zum einen, wenn die Behörde die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten hat (sog. Ermessensüberschreitung), zum anderen, wenn sie von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (sog. Ermessensfehleinschätzung). Hinsichtlich letzterer kann weiter danach differenziert werden, ob die Behörde ihre Entscheidung auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage getroffen hat (sog. Ermessensdefizit) oder sich von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen (sog. Ermessensfehlgebrach). Der Entscheidung der Beklagten liegt jedenfalls ein Ermessensdefizit zugrunde. § 96 Abs. 4 BHO normiert einen individuellen Ermessensanspruch auf Informationen, der sich bei einer Reduktion des Ermessens auf Null oder im Fall der Selbstbindung des Bundesrechnungshofs zu einem unmittelbaren Informationszugangsanspruch verdichten kann. Allerdings ist das dem Bundesrechnungshof eröffnete Ermessen angesichts der Bedeutung der Presse- und Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG in Bezug auf Informationsbegehren von Medienvertretern grundsätzlich auf Null reduziert, sofern nicht im Einzelfall der Zugangsgewährung ausnahmsweise ein schutzwürdiges privates oder öffentliches Vertraulichkeitsinteresse entgegensteht. Bei ihrer Entscheidung hat die Beklagte das Informationsrecht und die Pressefreiheit des Klägers sowie das Transparenzgebot auf der einen Seite und die Rechte der Betroffenen, Vorschriften über die geheime oder vertrauliche Behandlung des Prüfungsergebnisses sowie den Schutz der wirksamen externen Finanzkontrolle auf der anderen Seite in die Ermessenserwägungen einzubeziehen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 29.06.2017 , a.a.O., Rz. 47 und vom 28.01.2019, a.a.O., m.w.N.
Im Fall der Ermessensreduktion auf Null wird der Bundesrechnungshof eine – wie hier – beantragte Akteneinsicht nicht bereits mit Blick darauf ablehnen können, dass der verfassungsunmittelbare Presseauskunftsanspruch nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als Anspruchsziel lediglich die Auskunft und nicht die Akteneinsicht gewährt. Denn der Gesetzgeber hat in Art. 96 Abs. 4 S. 1 BHO die Akteneinsicht explizit als eine Rechtsfolge neben anderen genannt. Insoweit ist er mit der Ausgestaltung des Anspruchsziels bei § 96 Abs. 4 S. 1 BHO über den Umfang des verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs hinausgegangen. Die Ablehnung einer beantragten Akteneinsicht wird daher im Rahmen von § 96 Abs. 4 S. 1 BHO nur dann gerechtfertigt sein, wenn insoweit andere schutzwürdige Belange schwerer wiegen als die Pressefreiheit des Antragstellers.
Vorliegend hat die Beklagte ihre Ablehnungsentscheidung jedenfalls auf einer unzureichend ermittelten Tatsachengrundlage hinsichtlich eventuell betroffener Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse von Dritten getroffen. Eine Beteiligung Dritter, deren Belange durch den Antrag auf Informationszugang berührt sind, ist auch in den Fällen des § 96 Abs. 4 BHO erforderlich, sofern Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Dritten ein schutzwürdiges Interesse am Ausschluss des Informationszugangs haben könnten. Da der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen grundrechtlich durch Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistet wird, würde der Bundesrechnungshof durch die Preisgabe solcher Geheimnisse in die Grundrechte der betroffenen Personen eingreifen. Dementsprechend hat er im Rahmen seines Ermessens den Schutz Betroffener und Drittbetroffener zu berücksichtigen, die in den Prüfungsergebnissen erwähnt sind und deren Rechte tangiert sein können. Diesen ist damit spätestens dann rechtliches Gehör zu gewähren, wenn die Weitergabe des Prüfungsergebnisses in Betracht kommt. Zudem dient die Beteiligung der betroffenen Dritten der Aufklärung der entscheidungserheblichen Interessenlage. Es ist durchaus möglich, dass die Behörde die Interessenlage des Dritten – insbesondere bei möglichen Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen – nicht umfassend kennt oder der Dritte selbst mit der Offenbarung der ihn betreffenden Informationen einverstanden ist. Die Behörde ist daher auch verpflichtet, sich aktiv um die Einwilligung der betroffenen Dritten zu bemühen. Ist ein Drittbeteiligungsverfahren noch durchzuführen, kann ein Gericht nicht die Drittbetroffenheit mangels ausreichender Darlegung ausschließen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.01.2019, a.a.O., m.w.N.
Hier sind die Voraussetzungen für die Durchführung eines oder mehrerer Drittbeteiligungsverfahren erfüllt. Sie ist geboten, wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass ein Dritter ein schutzwürdiges Interesse am Ausschluss des Informationszugangs haben könnte. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt, dass sie noch nicht vollständig haben überprüfen können, ob in den abschließenden Prüfungsmitteilungen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse privater Dritter enthalten seien. Eine erste Sichtung habe ergeben, dass in einer Prüfungsmitteilung Angaben zu einem Vertragspartner aus der Werbebranche enthalten seien. Die übrigen Mitteilungen müssten noch im Einzelnen geprüft werden.
Vgl. zu Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen bei der Ermessensentscheidung nach § 96 Abs. 4 S. 1 BHO: OVG NRW, Beschluss vom 28.01.2019, a.a.O., m.w.N.
Entgegen der Auffassung der Beklagten stellen die § 96 Abs. 4, § 97 Abs. 5 und § 99 BHO kein aufeinander abgestimmtes Regelungskonzept zur Sicherung eines hinreichendes Auskunftsniveau und einer funktionsmäßige Betätigung der Presse dar, das den Zugang zu den abschließenden Prüfungsmitteilungen überflüssig macht. Dabei verkennt die Beklagte, dass eine Informationsgewährung vom Gesetzgeber gerade in ihr Ermessen gestellt wurde. Wäre der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass auch ohne einen Zugang nach § 96 Abs. 4 BHO ein hinreichendes Auskunftsniveau bestünde, wäre diese Regelung entbehrlich gewesen.
Der Vortrag der Beklagten, § 52 Abs. 1 AbgG stehe einem Auskunftsersuchen entgegen, überzeugt nicht. Nach dieser Regelung haben die Fraktionen über die Herkunft und die Verwendung der Mittel, die ihnen innerhalb eines Kalenderjahres gemäß § 50 Abs. 1 AbgG zugeflossen sind, öffentlich Rechenschaft abzulegen. Es ist nicht ersichtlich, dass § 52 Abs. 1 AbgG als vorrangige und abschließende Regelung der Offenlegungspflicht der Fraktionen anzusehen ist. Weder der Wortlaut noch die Entstehungsgeschichte deuten darauf hin. Vielmehr scheint das Streben nach mehr Transparenz Grund für die Regelung gewesen sein, ohne dass der Gesetzgeber den Informationszugang damit gleichzeitig einschränken wollte.
Vgl. den Gesetzesentwurf zum Sechzehnten Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes, BT-Drucksache 12/4756, S. 5 f: „Diese Verpflichtung den Fraktionen aufzuerlegen, ist sowohl aus Gründen der Transparenz erforderlich als auch verfassungsrechtlich geboten. Die Fraktionen bilden das Bindeglied zwischen dem Staat und den Parteien (...); da diese zur öffentlichen Rechnungslegung verpflichtet sind, darf für die Fraktionen nichts anderes gelten.“
Ebenso wenig überzeugt das Argument der Beklagten, aus der zitierten Gesetzesbegründung folge, dass ein Mehr an Transparenz verfassungsrechtlich nicht geboten sei. Die Feststellung, dass die getroffenen Maßnahmen verfassungsrechtlich geboten sind, schließt darüber hinausgehende Maßnahmen nicht aus. Außerdem betreffen die Erwägungen des Gesetzgebers nur den Kontext der Selbstauskunftspflicht der Fraktionen. Zu weiteren, die Fraktion betreffenden Informationsmöglichkeiten in anderen Zusammenhängen verhält sich die Gesetzesbegründung nicht. Dass die Regelung zu ihrem Entstehungszeitpunkt in den 1990er Jahren alleinige Vorschrift betreffend den Informationszugang war, bedeutet nicht, dass der Gesetzgeber nicht später darüber hinausgehende Informationsmöglichkeiten schaffen kann.
Eine Zugangsgewährung zu den abschließenden Prüfungsmitteilungen stellt auch keine Umgehung der Regelung von § 1 IFG i.V.m. § 46 Abs. 3 AbgG dar, wonach die Fraktionen nicht dem Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unterliegen, weil sie keine öffentliche Gewalt ausüben. Die Fraktionen sind hier nicht die Auskunft gebende Stelle, sondern Betroffene der Auskunftsverpflichtung einer anderen Stelle. Diese Betroffenheit ist durchaus mit der anderer natürlicher oder juristischer Personen zu vergleichen, über die im Rahmen eines Auskunftsverlangens Informationen durch öffentliche Stellen preisgegeben werden können. Die Interessen dieser Personen sind bei der Abwägung im Rahmen eines Auskunftsverlangens zu berücksichtigen. Gleichwohl stellt eine Bejahung der Auskunftspflicht in diesen Fällen keine Umgehung der Tatsache dar, dass sie selbst – mangels Behördeneigenschaft – nicht zur Auskunft verpflichtet sind. Insbesondere stellt § 52 AbgG, wie bereits dargelegt, keine abschließende Sonderregelung dar, sodass sich daraus keine andere Wertung ergeben kann.
Auch die Freiheit des Mandats aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG steht einem Auskunftsanspruch nicht entgegen. Danach sind die Angeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Die Rechtsprechung, wonach durch Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG auch die personenbezogenen Daten im Bereich der Verwendung der Sachleistungspauschale geschützt werden,
BVerwG, Urteil vom 16.03.2016 –, a.a.O., Rz. 22,
ist im Grundsatz auch auf die Verwendung von Fraktionsmitteln übertragbar, da die Fraktionsarbeit wichtiger Bestandteil der Abgeordnetentätigkeit ist und die Beklagte überzeugend dargelegt hat, dass aus dem Prüfungsbericht teilweise Rückschlüsse auf Maßnahmen einzelner Abgeordneter möglich sind. Auch nach dieser Rechtsprechung ist allerdings eine Abwägung zwischen dem Informationsinteresse der Presse und den Interessen der Abgeordneten vorzunehmen. Diese fällt hier zugunsten des Informationszugangs aus. Im vorliegenden Fall wiegt der Eingriff weniger schwer, weil die Einsicht in die abschließenden Prüfungsmitteilungen bezüglich der Fraktionen des Bundestages weniger mandatsbezogene Informationen gewährt, als – wie im zitierten Urteil – die Herausgabe aller Unterlagen der Bundestagsverwaltung zum Sachleistungskonsum der Abgeordneten, sodass es für die Einsicht keiner besonderen Anforderungen, wie beispielsweise einen konkreten Missbrauchsverdacht, bedarf. Die gegenteilige Einschätzung der Beklagten, die Veröffentlichung des Prüfungsberichts stelle eine wesentlich intensivere Berührung der Mandatsausübung dar, überzeugt nicht. Der Bundesrechnungshof prüft lediglich die Ordnungsgemäßheit und Wirtschaftlichkeit der Mittelverwendung (Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG) und gerade nicht die politische Erforderlichkeit (§ 53 Abs. 2 S. 2 AbgG). Es ist daher auch wenig schlüssig und jedenfalls nicht hinreichend konkret vorgetragen, wie politische Wettbewerber aus in den abschließenden Mitteilungen enthaltenen Ausführungen zu Personalausstattung, Beschaffungswesen, Bewirtschaftung usw. unzulässige Rückschlüsse auf das vergangene und zukünftige politische Handeln ziehen könnten. Zu berücksichtigen ist auch, dass sich die Abgeordneten im System der parlamentarischen Demokratie an der Art ihrer Mandatsausübung messen lassen müssen. Die Garantie des freien Mandats bedeutet nicht, dass Abgeordnete sich einer öffentlichen Diskussion hierüber entziehen können. Dieses Mandat ist in der repräsentativen Demokratie gerade durch die politische Verantwortung des Abgeordneten gegenüber den Wählern und die Rückkopplung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk gekennzeichnet.
Vgl. VG Köln, Beschluss vom 03.12.2018 – 6 L 1932/18 –, juris, Rz. 64 ff. m.w.N.
Es ist auch nicht ersichtlich, wie Persönlichkeitsrechte der Abgeordneten verletzt sein sollen durch den Zugang zu Informationen, die ihr Verhalten in der Funktion als Fraktionsmitglieder betreffen.
Soweit die Beklagte geltend macht, dass die begehrten Informationen mit „Unternehmensinterna“ der Fraktionen vergleichbar und damit ähnlich schützenswert seien, da daraus Rückschlüsse auf die Positionierung und die Schwerpunkte der politischen Arbeit gezogen werden könnten und damit der politische Wettbewerb verzerrt werden könnte, überzeugt dies nicht. Auf von Art. 12 und 14 GG geschützte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse können sich die Fraktionen jedenfalls nicht bei der Verwendung der Mittel nach § 50 AbgG berufen, die Gegenstand der Prüfung des Bundesrechnungshofes und damit der begehrten Prüfungsmitteilung sind.
Hinsichtlich der vom Klageantrag zu 2. erfassten vorläufigen Prüfungsmitteilungen besteht schon kein Anspruch auf Informationsgewährung. Daher kann dahinstehen, welcher Zeitpunkt für das Vorhandensein der Information maßgeblich ist.
Indem der Gesetzgeber mit § 96 Abs. 4 S. 1 BHO nur den Zugang zu abschließend festgestellten Prüfungsergebnissen gewährt hat, wollte er den Zugang zu vorläufigen Prüfungsmitteilungen ausschließen. Indem eine Einsichtnahme in noch nicht abgeschlossene Prüfungsverfahren ausgeschlossen wird, soll eine Gefährdung des Erfolgs der externen Rechnungskontrolle und damit des Erfolgs der parlamentarischen Finanzkontrolle verhindert werden,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.06.2017 , a.a.O., Rz. 28; VG Köln, Urteil vom 19.05.2016 – 6 K 1267/15, juris, Rz. 24 f. m.w.N.
Zudem sind die vorläufigen Prüfungsmitteilungen Bestandteil der Akten zur Prüfungs- und Beratungstätigkeit des Bundesrechnungshofs, die gemäß § 96 Abs. 4 S. 3 BHO ausdrücklich von einem Auskunftsanspruch ausgeschlossen sind.
Der Anspruch kann auch nicht auf § 4 Abs. 1 Landespressegesetz NRW gestützt werden. Diese Norm ist schon aus Kompetenzgründen nicht anwendbar. Wie bereits oben ausgeführt, liegt die Ausgestaltung der Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofs gemäß Art. 114 Abs. 2 S. 3 GG und mithin als Annex die Zuständigkeit für die Regelung des Informationszugangs in ausschließlicher Bundeskompetenz. Dem Landesgesetzgeber ist diese Befugnis damit entzogen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.06.2017 –, a.a.O., Rz. 31.
Der Kläger kann seinen Auskunftsanspruch ebenso wenig unmittelbar auf Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG stützen.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 29.06.2017 –, a.a.O., Rz. 33 - 44.
Es ist nur dann unmittelbar auf das Grundrecht der Pressefreiheit zurückzugreifen, wenn der im Einzelfall zur Regelung berufene Bundesgesetzgeber von seiner Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch gemacht hat.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16.03.2016, a.a.O., Rz. 13, vom 25.03.2015, a.a.O., Rz. 24 und vom 20.02.2013, a.a.O., Rz. 29.
Wie bereits erläutert, hat der Bundesgesetzgeber mit § 96 Abs. 4 BHO Informationsansprüche gegenüber dem Bundesrechnungshof auch im Hinblick auf Pressevertreter abschließend geregelt. Die Einführung des § 96 Abs. 4 BHO war eine unmittelbare Reaktion des Gesetzgebers auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach der Bundesrechnungshof nicht nur in seinem Präsidialbereich, sondern auch hinsichtlich seiner Prüfungstätigkeit anspruchsverpflichtete Stelle im Sinne des § 1 Abs. 1 S. 1 IFG ist.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15.11.2012 – 7 C 1.12 –, juris, Rz. 21; vorhergehend OVG NRW, Urteil vom 26.10.2011 – 8 A 2593/10 –, juris, Rz. 25; zu diesem Regelungsanlass s.a. VG Berlin, Urteil vom 06.11.2014 – 2 K 201.13 –, juris, Rz. 22, unter Hinweis auf BT-Drs. 17/13931, S. 4; Engels, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand: Dezember 2016, § 96 BHO Rz. 7; Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, 2. Aufl. 2016, Einl., Rz. 265.
Vor diesem Hintergrund stellt sich § 96 Abs. 4 BHO entstehungsgeschichtlich zunächst als eine lex specialis-Norm zum Informationsfreiheitsgesetz dar.
Vgl. OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 27.08.2015 – OVG 12 B 35.14 –, juris, Rz. 27; Luckas/Janz, Transparenz und Rechnungsprüfung – Zur Reichweite von Auskunftsersuchen Privater und der Presse, NWVBl. 2014, 285 (288); Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, 2. Aufl. 2016, Einl., Rz. 264.
Aus dem Gesetzeszweck folgt jedoch, dass § 96 Abs. 4 BHO weitergehend als eine die Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofs betreffende abschließende Spezialregelung für jeglichen Informationsanspruch und mithin auch den der Presse zu verstehen ist. Normziel ist es, eine für den Fall des unbegrenzten Zugangs befürchtete Gefährdung des Erfolgs der externen Rechnungskontrolle und damit des Erfolgs der parlamentarischen Finanzkontrolle zu verhindern.
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Haushaltsausschusses vom 12. Juni 2013, BT-Drs. 17/13931, S. 4; siehe auch die Äußerungen der Abgeordneten Otto Fricke und Priska Hinz in der zweiten Beratung des Gesetzentwurfs, BT-PlPr 17/246, S. 31519 und S. 31520, wonach durch eine frühzeitige Veröffentlichung noch vorläufiger Prüfergebnisse das für eine wirksame Rechnungskontrolle notwendige Vertrauensverhältnis gestört werden könnte; dazu wiederum vgl. auch Rossi, Neue Zugänge des Bundesrechnungshofes zur Öffentlichkeit – zugleich ein Beitrag zur Gesetzgebung durch Ausschüsse, DVBl. 2014, 676 (677).
Zu diesem Zweck trennt § 96 Abs. 4 BHO die Prüfung vom Ergebnis. Während zum Schutz eines ungehinderten Entscheidungsfindungsprozesses Dritten der Einblick in die Prüfungs- und Beratungsakten sowie die entsprechenden Akten bei den geprüften Stellen über das Verfahrensende hinaus verschlossen bleibt (Sätze 3 und 4), dürfen Prüfungsergebnisse erst dann weitergegeben werden, wenn sie abschließend festgestellt sind (Satz 1). Entsprechendes gilt für Berichte nach § 88 BHO, in die eine Einsichtnahme ebenfalls erst erfolgen kann, wenn sie abschließend vom Parlament beraten wurden (Satz 2).
Siehe dazu im Einzelnen: Ahrendt, Externe Finanzkontrolle und Öffentlichkeit von Prüfungsergebnissen, DVBl. 2015, 1342, 1343; Engels, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand: Dezember 2016, § 96 BHO, Rz. 6.
Liegt demnach die wesentliche Bedeutung des § 96 Abs. 4 BHO darin, die Rechnungsprüfung im Interesse einer effektiven externen Finanzkontrolle in einen nichtöffentlichen Teil, der erst mit dem abschließend festgestellten Prüfungsergebnis endet, und einen gegebenenfalls öffentlichen Teil zu gliedern, lässt sich dieses Regelungsziel nur dann wirkungsvoll erreichen, wenn die Vorschrift mit den darin vorgesehenen Restriktionen hinsichtlich Zeitpunkt und Umfang der Zugangsgewährung abschließend jede Form von Informationsbegehren einschließlich solche presserechtlicher Art normiert.
So im Ergebnis wohl auch Engels, in: Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand: Dezember 2016, § 96 BHO, Rz. 47; zweifelnd unter Hinweis auf – nicht näher begründete – verfassungsrechtliche Bedenken Luckas/Janz, Transparenz und Rechnungsprüfung – Zur Reichweite von Auskunftsersuchen Privater und der Presse, NWVBl. 2014, 285 (288).
Auch der Vergleich mit den §§ 475, 406e StPO führt zu keinem anderen Ergebnis. Anders als der Kläger ausführt, ist die dortige Rechtslage noch ungeklärt und es wird in der Literatur teilweise vertreten, dass durch diese Regelungen die Informationsrechte Dritter einschließlich der Presse abschließend geregelt sind.
Vgl. Meyer-Goßner/Schmitt, 61. Aufl. 2018, § 475, Rz. 1; Temming/Schmidt in: Gercke/Julius/Temming/Zöller, Strafprozessordnung, 6. Aufl. 2019, § 475, Rz. 2.
Selbst wenn man annimmt, dass der Informationsanspruch aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG neben den §§ 475, 406e StPO anwendbar ist, lässt sich daraus keine Schlussfolgerung für das Verhältnis von § 96 Abs. 4 BHO zu Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ableiten, weil sich die jeweilige Interessenlage erheblich unterscheidet. In der Strafprozessordnung wird weitgehend und unspezifisch die Einsicht in sämtliche Akten, die dem Gericht vorliegen oder diesem im Falle der Erhebung der öffentlichen Klage vorzulegen sind, geregelt, wohingegen § 96 Abs. 4 BHO speziell auf das Prüfverfahren des Bundesrechnungshofs zugeschnitten ist. Im Falle des § 96 Abs. 4 BHO besteht zudem, über etwaige Datenschutzinteressen hinaus, wie sie auch bei §§ 475, 406e StPO betroffen sind, das besondere Interesse an der Effektivität der externen Rechnungs- und mithin an der parlamentarischen Finanzprüfung.
Entgegen der Auffassung des Klägers hat das Gericht mit
Urteil vom 19.05.2016 – 6 K 1267/15 –, juris, Rz. 23,
gerade nicht entschieden, dass Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG zusätzlich neben § 96 Abs. 4 BHO anwendbar ist, sondern dass sich auch bei hypothetischer Anwendbarkeit nichts am Ergebnis ändern würde. Selbst wenn Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG parallel anwendbar wäre, wäre der Auskunftsanspruch ausgeschlossen, weil berechtigte schutzwürdige Interessen das Informationsinteresse überwiegen. Dies ergibt sich zumindest aus der auch hier beachtlichen gesetzgeberischen Wertung in § 96 Abs. 4 BHO. Danach wird der Vertraulichkeit der Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofes zum Schutz der Wirksamkeit der externen Finanzkontrolle Vorrang vor dem öffentlichen Informationsinteresse der Presse eingeräumt.
Vgl. VG Köln , Urteil vom 19.05.2016, a.a.O., Rz. 27.
Der Kläger kann sich auch nicht auf Art. 10 EMRK berufen. Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen Art. 10 Abs. 1 EMRK nach der neueren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ein allgemeines – und nicht nur auf besonders gelagerte Fallgruppen beschränktes – Recht der Presse auf Zugang zu Verwaltungsinformationen begründet, kann dahinstehen.
So auch OVG NRW, Beschluss vom 29.06.2017 , a.a.O., Rz. 81 - 86 m.w.N.
Soweit der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte einzelfallbezogen einen Presseauskunftsanspruch unter Bezug auf die demokratische Wächterrolle der Presse bejaht hat,
vgl. EGMR, Urteil vom 14.04.2009 – Rechtssache 37374/05 –, Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary,
folgen hieraus jedenfalls keine weitergehenden Ansprüche, als aus der institutionellen Schutz- und Förderdimension der grundgesetzlich gewährleisteten Pressefreiheit abzuleiten sind.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16.03.2016, a.a.O., Rz. 29 und vom 27.11.2014 – 7 C 20.12 –, juris, Rz. 34, Beschluss vom 20.07.2015 – 6 VR 1.15 –, juris, Rz. 14; OVG NRW, Urteil vom 10.08.2015 – 8 A 2410/13 –, juris, Rz. 156 ff.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 01.07.2015 – 1 S 802/15 –, juris Rz. 47.
Auch der Gerichtshof erkennt ausdrücklich an, dass es legitime Auskunftsverweigerungsgründe gegenüber der Presse geben kann, an die er unter dem Gesichtspunkt der Notwendigkeit einer freien Presse in einer demokratischen Gesellschaft allerdings nach Art. 10 Abs. 2 EMRK gegenstandsabhängige Rechtfertigungsanforderungen stellt (Rn. 35 ff. des Urteils in der Rechtssache 37374/05). Diese Anforderungen sind vorliegend mit den bereits oben zur materiellen Verfassungsmäßigkeit von § 96 Abs. 4 BHO angestellten Erwägungen erfüllt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Die Berufung ist nicht zuzulassen. Die Voraussetzungen nach §§ 124 a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.000,00 €
festgesetzt.
Gründe
Der festgesetzte Streitwert entspricht dem gesetzlichen Auffangstreitwert im Zeitpunkt der Klageerhebung (§ 52 Abs. 2 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 475, 406e StPO
§§ 475, 406e StPO
§§ 124 a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 1 IFG
§ 88 VwGO
§ 1 BRHG
§ 40 VwVfG
§ 99 BHO
§ 52 AbgG
§ 50 AbgG
§ 96 BHO
§ 88 BHO
§ 55a VwGO
§ 96 Abs. 4 BHO
§ 96 Abs. 4 S. 1 BHO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 929 Abs. 2 ZPO
§ 96 Abs. 4, 97 Abs. 5 und 99 BHO
§ 52 Abs. 1 AbgG
§ 46 Abs. 3 AbgG
§ 96 Abs. 4 S.3 BHO
§ 96 Abs. 4 BHO
§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO
§ 96 Abs. 4 S. 3 BHO
§ 99 S. 3 BHO
§ 4 Abs. 1 S. 1 IFG
§ 3 Abs. 4 S. 1 BRHG
§ 5 Abs. 1 BRHG
§ 114 S. 1 VwGO
§ 96 Abs. 4 S. 1 BHO
§ 52 Abs. 1 AbgG
§ 50 Abs. 1 AbgG
§ 53 Abs. 2 S. 2 AbgG
§ 1 Abs. 1 S. 1 IFG
§ 155 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 62 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung
§ 33 Abs. 1 S. 1 der Prüfungsordnung
Art. 12 und 14 GG
Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG
Art. 76 Abs. 1 GG
Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG
Art. 114 Abs. 2 S. 3 GG
Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 2 GG
Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG
Art. 96 Abs. 4 S. 1 BHO
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 L 2426/16
15 B 200/17
15 B 624/18
8 C 13.02
5 A 987/14
7 C 30.15
1 BvR 1984/06
2 BvL 22/82
2 BvR 758/07
2 BvL 12/01
6 C 65.14
6 C 12.14
6 A 2.12
2 BvL 4/73
2 BvR 1319/76
1 BvR 538/06
6 L 1932/18
6 K 1267/15
7 C 1.12
8 A 2593/10
2 K 201.13
12 B 35.14
7 C 20.12
6 VR 1.15
8 A 2410/13
1 S 802/15