Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-05-19, Aktenzeichen 4 K 225/11.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2011:0519.4K225.11.NW.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Verkürzung der allgemein geltenden Sperrzeit für vier von ihr in K. betriebene Spielhallen.
Die Klägerin ist seit dem 30. September 2010 im Besitz von 4 Konzessionen zum Führen von Spielhallen im sog. A-Center in der A-Straße ... in K.. Das A-Center befindet sich im Zentrum von K. und grenzt an die Fußgängerzone in der B-Straße ... an. In dem Gebäude befinden sich außer den Spielhallen der Klägerin weitere Einrichtungen wie Büros, Läden und eine Discothek.
Am 30. August 2010 stellte die Klägerin bei der Beklagten einen Antrag auf Verkürzung der Sperrzeit für ihre Spielhallen auf die Zeit von 05:00 Uhr bis 06:00 Uhr mit der Begründung, das Freizeitverhalten weiter Kreise der Bevölkerung habe sich in den letzten 10 – 15 Jahren grundlegend geändert. In Spielhallen, die nach 0.00 Uhr noch geöffnet hätten, steige um Mitternacht die Zahl der Besucher. Auch die im A-Center eingerichtete Discothek sei länger geöffnet.
Mit Bescheid vom 21. September 2010 lehnte die Beklagte den Antrag auf Sperrzeitverkürzung mit der Begründung ab, für eine Verkürzung der beantragten Sperrzeit bestehe weder ein öffentliches Bedürfnis noch lägen besondere örtliche Verhältnisse vor. Sie habe dem geänderten Freizeitverhalten der Bevölkerung schon dadurch Rechnung getragen, dass sie mehr als der Hälfte aller Spielhallen in K. Sperrzeitverkürzungen genehmigt habe, nämlich 33 von 61 Spielhallen. Diese Spielhallen befänden sich aber alle in überwiegend gewerblich genutzten Gebieten um die Innenstadt herum. In dieser sei eine Mehrung von Spielhallen nicht erwünscht, insbesondere solle hier auch die Attraktivität für Spielhallenbetreiber nicht noch durch zusätzliche längere Öffnungszeiten gesteigert werden. Der Klägerin sei bereits in der Planungsphase der Spielhalle deutlich gemacht worden, dass es im Hinblick auf das Schutzbedürfnis der Spieler vor Suchtgefahren und die Eindämmung des Spieltriebes nicht beabsichtigt sei, die Sperrzeitverkürzung auf weitere Spielhallen in K. auszudehnen.
Dagegen legte die Klägerin am 06. Oktober 2010 Widerspruch ein und führte zur Begründung aus, die Beklagte habe nicht von Amts wegen ermittelt, ob ein öffentliches Bedürfnis für die Sperrzeitverkürzung bestehe. Es liege ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vor, da anderen Mitbewerber im Innenstadtbereich eine entsprechende Sperrzeitverkürzung gewährt worden sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 02. Februar 2011, der Klägerin zugestellt am 10. Februar 2011, wies der Stadtrechtsausschuss der Beklagten den Widerspruch zurück. Es liege kein Ausnahmegrund vor, der ein Abweichen von der allgemein festgesetzten Sperrzeit rechtfertigen könne. Es bestehe weder ein öffentliches Bedürfnis für ein Abweichen noch seien besondere örtliche Verhältnisse gegeben. Tatsachen, aus denen sich ein öffentliches Bedürfnis ergebe, habe die Klägerin nicht vorgetragen. Diese vertrete vielmehr die nicht zutreffende Auffassung, dass es Sache der Beklagten sei, diese Tatsachen zu ermitteln. Besondere örtliche Verhältnisse lägen nicht vor, denn solche vermöge der Stadtrechtsausschuss nicht zu erkennen. Das in Frage stehende Spielcenter befinde sich im A-Center in der Kaiserslauterer Innenstadt, das unmittelbar an die Fußgängerzone B-Straße ... angrenze. Es handele sich hierbei um eine Passage mit Geschäften, Büro- und Praxisräumen. Die Umgebung sei geprägt von Einzelhandelsgeschäften, Büro- und Wohnnutzung. Vom Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse könne demnach nicht ausgegangen werden. Von daher seien bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Sperrzeitverkürzung nicht gegeben. Auch aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG könne die Klägerin nichts für den von ihr geltend gemachten Anspruch herleiten. Im Innenstadtbereich in K. gebe es nämlich keine Konkurrenzbetriebe, die eine Sperrzeitverkürzung, wie sie vorliegend von der Klägerin begehrt werde, hätten. Die Betriebe, denen eine derartige Sperrzeitverkürzung gewährt worden sei, lägen im Gewerbegebiet H...., im Gewerbegebiet West, am Hauptbahnhof, bzw. an vierspurigen Ausfallstraßen außerhalb des Stadtkerns, z.B. in unmittelbarer Nähe zur Autobahnausfahrt im Bereich des Autobahndreiecks K.. Eine Vergleichbarkeit der örtlichen Gegebenheiten i. S. d. Art. 3 des GG sei mit diesen Betrieben offenkundig gerade nicht gegeben.
Am 10. März 2011 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, dass sie ebenso wie die anderen Spielhallenbetreiber in K., denen eine Sperrzeitverkürzung gewährt worden sei, behandelt werden müsse. Es bestehe auch ein öffentliches Bedürfnis an einer Sperrzeitverkürzung. Dies werde eine Befragung ihrer Kunden ergeben.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 30. August 2010 und des Widerspruchsbescheids vom 02. Februar 2011 zu verpflichten, die Sperrzeit für die vier konzessionierten Spielhallen im Gebäude A-Straße ... in K. auf die Zeit zwischen 05.00 Uhr und 06.00 Uhr an allen Wochentagen einschließlich Sonn- und Feiertagen zu verkürzen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf die ergangenen Entscheidungen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten sowie der Verwaltungsakten der Beklagten verwiesen. Dieser war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, in der Sache aber unbegründet. Der Klägerin steht kein Anspruch auf die begehrte Sperrzeitverkürzung zu. Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 30. August 2010 und der Widerspruchsbescheid vom 02. Februar 2011 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Gemäß § 18 Abs. 1 des Gaststättengesetzes - GastG – i.V.m. § 18 Abs. 1 der Landesverordnung zur Ausführung des Gaststättengesetzes - GastVO - beginnt die Sperrzeit bei Spielhallen um 0.00 Uhr und endet um 6.00 Uhr. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GastVO kann diese allgemein festgesetzte Sperrzeit für einzelne Betriebe festgelegt, verlängert, verkürzt oder aufgehoben werden, wenn ein öffentliches Bedürfnis besteht oder besondere örtliche Verhältnisse vorliegen. § 20 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 19 Abs. 2 GastVO bestimmt dazu, dass insbesondere der Schutz der Nachtruhe der Nachbarschaft, der Bedarf der Allgemeinheit an den Diensten der Betriebe und die Störungsempfindlichkeit der Umgebung zu berücksichtigen sind.
Bei § 20 Abs. 1 GastVO handelt es sich nicht um einen Erlaubnisvorbehalt, sondern um eine echte Ausnahmevorschrift (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. September 1976 - 1 C 7.75 -, GewArch 1977, 24, 25). Dies bedeutet, dass die Verkürzung der Sperrzeit nicht schon dann in Betracht kommt, wenn der Schutz der Nachtruhe von Anwohnern und weitere öffentliche Belange wie die Volksgesundheit, die Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs oder die Eindämmung des Spieltriebs (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 3. Juli 2001 - 14 S 611/01 -, GewArch 2001, 434) nicht konkret beeinträchtigt erscheinen. Voraussetzung ist vielmehr, dass im Einzelfall ein öffentliches Bedürfnis für eine solche Maßnahme festgestellt werden kann, das heißt ein Bedürfnis, das über jenes des Betreibers und der Kunden der Spielhallen hinausgeht, oder dass besondere örtliche Verhältnisse vorliegen, dass also die Verhältnisse von denen, die der Verordnungsgeber für den in § 18 Abs. 1 GastVO behandelten Regelfall voraussetzt, in wesentlicher Hinsicht abweichen und deshalb eine Abweichung von der allgemeinen Sperrzeit gerechtfertigt erscheinen lassen. Vorliegend sind indessen beide genannten Voraussetzungen, die erst - jede für sich - ein Ermessen der Beklagten bezüglich der von der Klägerin begehrten Entscheidung eröffnen würden, zu verneinen.
Ein öffentliches Bedürfnis für eine Sperrzeitverkürzung liegt vor, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Leistungen des in Rede stehenden Betriebes während der allgemeinen Sperrzeit in erheblichem Maße in Anspruch genommen werden. Aus der Sicht der Allgemeinheit, nicht (nur) aus der des an der Verkürzung interessierten Gewerbetreibenden oder Veranstalters, muss eine Bedarfslücke bestehen, die ein öffentliches Interesse an der erstrebten individuellen Verkürzung der allgemeinen Sperrzeit begründet (VG Trier, Urteil vom 23. Dezember 2008 - 5 K 683/08.TR -, juris; Michel/Kienzle/Pauly, Gaststättengesetz, 14. Auflage 2003, § 18 Rn. 15). Dabei muss sich die Bedarfslücke auf die jeweilige Betriebsart, nicht auf den einzelnen Betrieb beziehen (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18. Februar 1992 - 4 A 1051/90 -, GewArch 1992, 394). Es müssen hinreichende Gründe vorliegen, die ein Abweichen von der Regel im Interesse der Allgemeinheit rechtfertigen. Dabei ist es Aufgabe des Betreibers eines Betriebs, der eine Sperrzeitverkürzung erstrebt, die tatsächlichen Verhältnisse darzulegen, die eine zu seinen Gunsten abweichende Entscheidung rechtfertigen können (vgl. Michel/Kienzle/Pauly, Gaststättengesetz, a.a.O., § 18 Rn. 14; Nies in: Praxis der Kommunalverwaltung RhPf, § 21 GastVO). Die Gaststättenbehörde ist nach der Systematik der Verordnung berufen, eine Prognoseentscheidung zu treffen, die bei Unklarheiten negativ ausfallen muss.
Erforderlich ist darüber hinaus, dass beim Bestehen eines Bedarfs seine Befriedigung im Einklang mit der Rechtsordnung oder anderen von der Verwaltung zu wahrenden öffentlichen Belangen steht, also dem Gemeinwohl nicht zuwiderläuft (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1996 - 1 C 10/95 -, BVerwGE 101, 157). Hier darf nicht außer Acht gelassen werden, dass sowohl der Gesetz- als auch der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass grundsätzlich die Bedürfnisse der Allgemeinheit außerhalb der allgemein festgesetzten Sperrzeit befriedigt werden können.
Nach diesen Grundsätzen liegt hier eine für den Einzelfall festzustellende Bedarfslücke nicht vor. Im Stadtgebiet der Beklagten sind nach deren Angaben 33 Spielhallen mit regelmäßiger Sperrzeitverkürzung zugelassen. Davon befinden sich drei Spielhallen im erweiterten Innenstadtbereich (s. die Aufstellung auf Blatt 23 der Gerichtsakte), während die Mehrzahl der Spielhallen in gewerblich genutzten Gebieten um die Innenstadt herum untergebracht sind. Es ist angesichts dieser Versorgungsdichte nicht ersichtlich, dass etwa eine im Verhältnis zur Zahl der Einwohner von K. einschließlich des lokalen Einzugsbereichs erhebliche Zahl von Interessenten ihr Bedürfnis zum Besuch von Spielhallen in K. nicht befriedigen könnte; nur dann könnte von einem öffentlichen Bedürfnis gesprochen werden. Hierfür ist es auch unerheblich, dass die Besucher der Spielhallen der Klägerin nach ihrem Vortrag darin noch gerne länger verweilen oder gar erst später kommen würden, falls die Sperrzeit entsprechend verkürzt wäre. Insoweit handelt es sich allenfalls um ein privates Bedürfnis einzelner, nicht aber um ein öffentliches Bedürfnis. Im Übrigen gehören Spielhallen auch nicht - wie die von der Klägerin angesprochene Discothek im A-Center - zu den Vergnügungsstätten, deren Angebot typischerweise erst nach Beginn der allgemeinen Sperrzeit angenommen wird und für die Betriebszeiten innerhalb der allgemeinen Sperrzeit prägend sind. § 18 Abs. 1 GastVO geht vielmehr davon aus, dass im Regelfall dem Bedürfnis der Allgemeinheit nach dem Besuch einer Spielhalle durch Öffnungszeiten bis 24.00 Uhr hinreichend Rechnung getragen wird. Hier hat die Klägerin nicht dargetan, dass das Bedürfnis ihrer Besucher nicht bis zu dieser Zeit befriedigt werden könnte. Ungeachtet dessen können die Besucher auch die im weiteren Umfeld der Spielhallen der Klägerin befindlichen Spielhallen aufsuchen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. Januar 1972 – IV A 1190/70 -, GewArch 1972, 195 und Urteil vom 18. Februar 1992 – 4 A 1051/90 -, GewArch 1992, 394). Aufgrund dessen war die Kammer auch nicht verpflichtet, dem von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag nachzugehen, die Besucher der Spielhallen der Klägerin für die Dauer eines Monats dazu zu befragen, dass sie überwiegend den Wunsch haben, die Spielhallen in der Zeit zwischen 0.00 und 05.00 Uhr zu nutzen.
Soweit die Klägerin ferner geltend gemacht hat, das Freizeitverhalten weiter Kreise der Bevölkerung habe sich in den letzten 10 – 15 Jahren grundlegend geändert und Spielhallen, die nach 0.00 Uhr noch geöffnet hätten, hätten mehr Besucher als Spielhallen, die um 0.00 Uhr schließen müssten, rechtfertigt dies nicht die Annahme eines öffentlichen Bedürfnisses. Das Regel/Ausnahmeverhältnis der §§ 18 Abs. 1, 20 Abs. 1 GastVO kann nicht durch erweiternde Auslegung in sein Gegenteil verkehrt werden. Wenn die geänderten Freizeitgewohnheiten weiter Kreise der Bevölkerung in der Regel ein Hinausschieben der Beginns der Sperrzeit rechtfertigen, muss diesem Umstand durch Änderung der Bestimmungen über die allgemeine Sperrzeit Rechnung getragen werden; die regelmäßige Gewährung von Ausnahmen im Einzelfall ist hierfür nicht geeignet und deshalb rechtswidrig (Michel/Kienzle/Pauly, Gaststättengesetz, a.a.O., § 18 Rn. 15).
Ferner sind auch keine Umstände erkennbar, die hier auf das Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse schließen lassen. Besondere örtliche Verhältnisse liegen vor, wenn die Verhältnisse im örtlichen Bereich sich so von den Verhältnissen anderer örtlicher Bereiche unterscheiden, dass eine Abweichung von der allgemeinen Sperrzeit gerechtfertigt erscheint. Für den Begriff der örtlichen Verhältnisse sind danach die Eigenart der näheren Umgebung, die anzutreffenden Lebensgewohnheiten und der prägende Lebensrhythmus maßgebend; es kommt darauf an, wie der Betrieb in die Umgebung hineinpasst (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 2003 - 6 B 33.03 -, GewArch 2003, 433). Dabei müssen atypische Gebietsverhältnisse vorliegen, die es rechtfertigen können, die allgemein geltende Sperrzeit zu verkürzen.
Derartige atypische örtliche Besonderheiten vermag die Kammer ebenso wie der Stadtrechtsausschuss der Beklagten nicht zu erkennen. Solche ergeben sich nicht daraus, dass sich die Spielhallen der Klägerin im Einzugsbereich der Fußgängerzone in der Innenstadt von K. befinden. Das A-Center ist eine Passage mit Läden, den Spielhallen, einer Discothek sowie Büro- und Praxisräumen. Die Umgebung ist geprägt von Einzelhandelsgeschäften, Büro- und Wohnnutzung. Die Spielhallen der Klägerin sind somit nicht in einer Gegend, in der ein durch das Nachtleben bestimmter Lebensrhythmus herrscht oder die durch auf das Nachtleben bezogene Vergnügungsangebote geprägt ist. Vom Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse kann folglich nicht ausgegangen werden.
Sind bei dem Betrieb der Klägerin die tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 18 Abs. 1 GastG, 20 Abs. 1 GastVO für eine Sperrzeitverkürzung somit nicht erfüllt, so kommt es auf die weitere von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob die Beklagte das ihr bei Vorliegen dieser Voraussetzungen eröffnete Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt hat, nicht mehr an.
Ungeachtet dessen kann die Klägerin aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG - nichts für den von ihr geltend gemachten Anspruch herleiten. Zum einen befinden sich die Spielhallen in der weiteren Umgebung - die M-Spielothek in der C-Straße .., das L-Casino am D-Platz .. und die F-Spielhalle in der A-Straße … - nicht mehr in dem insoweit zu beachtenden Umfeld des Betriebs der Klägerin, denn die M-Spielothek ist ca. 400 m, die F-Spielhalle ca. 700 m und das L-Casino ca. 1000 m entfernt. Zum anderen kann sich die Klägerin nicht darauf berufen, dass die Beklagte in der Vergangenheit bei diesen Spielhallen ihr Ermessen regelmäßig dahingehend ausgeübt hat, die Sperrzeit zu verkürzen. Zwar kann sich bei einer Verletzung des Gleichheitsgebots in der Verwaltungspraxis ein Anspruch auf eine ansonsten im Ermessen der Exekutive liegende Leistungsgewährung ergeben (VG Trier, Urteil vom 23. Dezember 2008 - 5 K 683/08.TR -, juris). Maßstab der gerichtlichen Überprüfung diesbezüglicher Versagungsentscheidungen ist dabei zunächst die tatsächliche Verwaltungspraxis, die angesichts der Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) aber nur dann herangezogen werden kann, wenn sie ihrerseits der Rechtsordnung voll und ganz entspricht. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht jedoch nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1993 - 8 C 20.92 -, NJW 1993, 2065). Insbesondere ist eine Behörde im Hinblick auf den Gleichheitssatz nicht gehalten, eine fehlerhafte Anwendung des Rechts im Einzelfall bei ähnlicher Sachlage zu wiederholen. Sie kann daher jederzeit verwaltungsintern ihre bisherige Verwaltungspraxis ändern und sich von da an konsequent an ihre geänderte Verwaltungspraxis halten (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 23. Juni 2010 – 8 A 10559/10.OVG -, GewArch 2010, 370). Vorliegend hat die Beklagte im Bescheid vom 21. September 2010 dazu eingeräumt, dass sie in der Vergangenheit Spielhallen im Stadtgebiet von K. im Vergleich zu anderen rheinland-pfälzischen Städten eher ungelenkt und in zu großzügiger Auslegung der eigentlich als Ausnahme gedachten Regelung des § 19 GastVO Sperrzeitverkürzungen gewährt habe. Wegen des verstärkt im öffentlichen Interesse liegenden Schutzes der Spieler vor Suchtgefahren beabsichtige sie aber nicht mehr, die Sperrzeitverkürzungen auf weitere Spielhallen im Stadtgebiet auszudehnen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 54.4 des von Richtern der Verwaltungsgerichtsbarkeit erarbeiteten Streitwertkatalogs, DVBl. 2004, 1525: 7.500 € je Konzession).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden; hierbei bedarf es nicht der Mitwirkung eines Bevollmächtigten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18 Abs. 1, 20 Abs. 1 GastVO
§§ 18 Abs. 1 GastG, 20 Abs. 1 GastVO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 21 GastVO
§ 19 GastVO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 20 Abs. 1 Satz 1 GastVO
§ 19 Abs. 2 GastVO
§ 20 Abs. 1 GastVO
§ 18 Abs. 1 GastVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG
§ 18 Abs. 1 des Gaststättengesetzes
§ 18 Abs. 1 der Landesverordnung
Art. 3 GG
Art. 3 des GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 101, 157
NJW 1993, 2065
00 Uhr und 06.00
1 C 7.75
14 S 611/01
5 K 683/08
4 A 1051/90
1 C 10/95
IV A 1190/70
6 B 33.03
8 C 20.92
8 A 10559/10