Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2017-03-16, Aktenzeichen 7 LC 80/15

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg - 2. Kammer - vom 1. Oktober 2015 wird zurückgewiesen mit der Maßgabe, dass die Klage als unbegründet abgewiesen wird.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des 1,1-fachen des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe des 1,1-fachen des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 20.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung der Verpflichtung der beklagten Bundesrepublik Deutschland zur Aufhebung einer Rechtsverordnung über eine Veränderungssperre für den Salzstock Gorleben. In einem parallelen Verfahren wird dieselbe Feststellung von einem Umweltverband begehrt (7 LC 81/15).
Der Kläger ist Eigentümer von ca. 5.800 ha Wald und ca. 850 ha landwirtschaftlicher Nutzflächen. Er ist zudem Inhaber des Salzabbaurechts für die unter seinen Grundstücken befindlichen Salzvorkommen. Die Flächen liegen zum Teil innerhalb des von der Gorleben-Veränderungssperren-Verordnung - Gorleben VSpV - (Verordnung zur Festlegung einer Veränderungssperre zur Sicherung der Standorterkundung für eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle im Bereich des Salzstocks Gorleben vom 25. Juli 2005, BAnz. 2005 Nr. 153 S. 12385) erfassten Planungsgebiets.
Die Gorleben VSpV wurde in ihrer ursprünglichen Fassung am 16. August 2005 von der Bundesregierung verkündet und trat am darauffolgenden Tag in Kraft. Die Verordnung legt in § 1 ein Planungsgebiet zur Sicherung der Standorterkundung für eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle im Bereich des Salzstocks Gorleben fest. Das Planungsgebiet erstreckt sich über mehrere, im Einzelnen bezeichnete Gemarkungen der Gemeinden Gorleben, Gartow, Höhbeck, Lüchow und Trebel sowie ein Gemeindefreies Gebiet des Landkreises Lüchow-Dannenberg in der Gemarkung Gartow und ist auf Liegenschaftskarten im Anhang der Verordnung kartenmäßig dargestellt. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Gorleben VSpV dürfen in bestimmten, in § 2 Abs. 2 der Verordnung festgelegten Gebieten die Standorterkundung erheblich erschwerende Veränderungen unterhalb einer Tiefe, gemessen ab der Geländeoberkante, von 50 Metern nicht vorgenommen werden. Für das übrige Planungsgebiet beträgt die zugrunde zu legende Tiefe 100 Meter. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 Gorleben VSpV wird vermutet, dass Veränderungen des Untergrunds unterhalb der festgelegten Tiefen die Standorterkundung erheblich erschweren. Nach § 5 Gorleben VSpV in der ursprünglichen Fassung war ein Außerkrafttreten der Verordnung zehn Jahre nach Verkündung, d. h. am 17. August 2015, vorgesehen.
Am 23. Juli 2013 wurde das Gesetz zur Suche und Auswahl eines Standortes für ein Endlager für Wärme entwickelnde radioaktive Abfälle und zur Änderung anderer Gesetze (BGBl. I S. 2553) erlassen, dessen Artikel 1 das Standortauswahlgesetz - StandAG - ist. Nach Artikel 6 Abs. 1 des Gesetzes traten verschiedene Regelungen des StandAG, insbesondere auch § 29, am Tag nach der Verkündung, dem 27. Juli 2013, in Kraft. Im Übrigen wurde als Tag des Inkrafttretens gemäß Artikel 6 Abs. 2 des Gesetzes der 1. Januar 2014 bestimmt. Das StandAG enthält in § 29 Regelungen zum bestehenden Erkundungsstandort Gorleben. Nach dessen Absatz 1 Satz 1 wird der Salzstock Gorleben wie jeder andere in Betracht kommende Standort gemäß den nach dem Standortauswahlgesetz festgelegten Kriterien und Anforderungen in das Standortauswahlverfahren einbezogen. Absatz 1 enthält weiterhin Bestimmungen über einen möglichen Ausschluss des Standorts Gorleben aus dem Standortauswahlverfahren. Nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG wird die bergmännische Erkundung des Salzstocks Gorleben mit Inkrafttreten des Gesetzes beendet. Im Folgenden bestimmt § 29 Abs. 2 StandAG, dass Maßnahmen, die der Standortauswahl dienen, nur noch nach diesem Gesetz und in dem hier vorgesehenen Verfahrensschritt des Standortauswahlverfahrens durchgeführt werden dürfen. Das bestehende Erkundungsbergwerk wird bis zu der Standortentscheidung nach dem Standortauswahlgesetz unter Gewährleistung aller rechtlichen Erfordernisse und der notwendigen Erhaltungsarbeiten offen gehalten, sofern der Salzstock Gorleben nicht nach Absatz 1 aus dem Verfahren ausgeschlossen wurde.
Am 20. September 2013 wurde der Rahmenbetriebsplan für das Erkundungsbergwerk Gorleben durch das Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie (LBEG) aufgehoben (s. Pressemitteilung 122/2013 des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt, Energie und Klimaschutz vom 20. September 2013, http://www.umwelt.niedersachsen.de/aktuelles/pressemitteilungen/zulassung-des-rahmenbetriebsplans-fuer-die-erkundung-des-salzstocks-in-gorleben-aufgehoben-118254.html).
Mit seiner am 30. Januar 2014 beim Verwaltungsgericht Lüneburg erhobenen Klage hat der Kläger zunächst die Feststellung der Verpflichtung der Beklagten, die Gorleben VSpV aufzuheben, und hilfsweise die Feststellung begehrt, dass die Beklagte die Verlängerung der Verordnung über den 16. August 2015 hinaus zu unterlassen habe. Ein seinem Hilfsbegehren entsprechender Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wurde durch Beschluss des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 15. April 2015 (2 B 17/15) abgelehnt. Die dagegen eingelegte Beschwerde blieb erfolglos (vgl. Beschluss des Senats vom 30. Juni 2015 - 7 ME 28/15 -, juris).
Durch Artikel 1 der Verordnung vom 7. Juli 2015 (BAnz AT 21.07.2015 V1) wurde die Gorleben VSpV geändert. Neben geringfügigen Änderungen bzgl. des Planungsgebiets und des Orts der Einsichtnahme der Karten wurde § 5 neu gefasst. Danach tritt die Verordnung an dem Tag außer Kraft, an dem der Salzstock Gorleben nach § 29 Absatz 1 Satz 5 des Standortauswahlgesetzes aus dem Standortauswahlverfahren ausgeschlossen wird, spätestens mit Ablauf des 31. März 2017. Der Kläger hat daraufhin seinen Klageantrag umgestellt und den Hilfsantrag fallen gelassen.
Zur Begründung seines Begehrens hat der Kläger vorgetragen, die Klage sei als Feststellungsklage nach § 43 VwGO zulässig. Es gehe um die zwischen ihm und der Beklagten streitige Frage, ob die Gorleben VSpV nach dem Inkrafttreten des StandAG aufgehoben werden müsse bzw. ob sie verlängert werden dürfe. Die Klage sei unter Berücksichtigung der Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG als sog. Normerlassklage zulässig, denn anderweitig sei kein Rechtsschutz zu erlangen. Insbesondere sei, wenn man von der Unwirksamkeit der Veränderungssperre ausgehe, keine Ausnahmegenehmigung nach § 9g Abs. 4 Atomgesetz (AtG) erforderlich. Eine solche werde von ihm auch nicht begehrt. Für eine solche Genehmigung sei die kostenintensive Aufstellung eines Betriebsplans erforderlich. Er wende sich gegen die unmittelbar von der Gorleben VSpV ausgehende Beeinträchtigung. Erst wenn die Veränderungssperre ihm nicht mehr entgegengehalten werden könne, sei eine Vorhabenplanung sinnvoll. Eine (vorrangige) Leistungsklage auf Erteilung einer solchen Ausnahmegenehmigung sei nicht geboten. Daher stehe der Zulässigkeit seiner Feststellungsklage der Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 VwGO nicht entgegen. Es handele sich auch nicht um eine Umgehung des § 47 VwGO, denn eine Rechtsverordnung des Bundes sei der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle nicht zugänglich. Da die Klärung der Frage der Pflicht zur Aufhebung der Gorleben VSpV erhebliche Bedeutung für sein Eigentum an den Grundstücken und den Salzrechten habe, sei das Feststellungsinteresse gegeben.
Die Klage sei zudem begründet, denn durch das Inkrafttreten des StandAG sei das Bedürfnis für eine „Sicherung oder Fortsetzung der Standorterkundung“ im Sinne des § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG entfallen. Es gebe kein Sicherungsbedürfnis für diese Verordnung. Ein sicherungsfähiges Erkundungsvorhaben sei nicht mehr vorhanden, denn nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG sei die bergmännische Erkundung des Salzstocks Gorleben mit Inkrafttreten dieses Gesetzes beendet worden. Auch sei der Rahmenbetriebsplan, wie vom Verwaltungsgericht Lüneburg in dem Klageverfahren 2 A 255/10 bestätigt, obsolet geworden. Nach § 29 Abs. 1 StandAG werde der Salzstock Gorleben wie jeder andere in Betracht kommende Standort nach den in dem Gesetz festgelegten Kriterien und Anforderungen in das Standortauswahlverfahren einbezogen. In den späteren Verfahrensabschnitten zeige sich erst, ob für diesen oder andere Standorte Erkundungen durchgeführt würden. Zwar habe der Gesetzgeber eine möglichst frühzeitig wirkende Veränderungssperre für notwendig gehalten, dies gelte aber nur, wenn ein Zusammenhang mit einer Erkundung bestehe. An diesem fehle es. Es sei nicht einmal absehbar, ob überhaupt eine spätere Erkundung zulässig sein solle. Die bloße Möglichkeit einer Erkundung sei kein nach § 9g Abs. 1 AtG ausreichender Sicherungszweck für eine Veränderungssperre. Die in § 29 Abs. 2 Satz 3 StandAG vorgesehene Offenhaltung erstrecke sich nach dem Gesetzeswortlaut ohnehin nur auf das Erkundungsbergwerk, nicht auf den gesamten Salzstock. § 29 StandAG könne darüber hinaus nicht als Grundlage für eine Veränderungssperre dienen, denn mit Inkrafttreten dieses Gesetzes sei die Erkundung unmittelbar beendet worden. Dem StandAG liege kein in Bezug auf Gorleben „positives“ Planungsziel zugrunde. Die Festlegung eines Planungsgebiets durch die Gorleben VSpV reiche insoweit nicht aus, denn ein reines Verhinderungsziel erfülle nicht die Vorgaben eines positiven Planungskonzepts. Für diese Auslegung des § 9g AtG und des § 29 StandAG sprächen der Wortlaut der Bestimmungen, systematische und teleologische Aspekte sowie die Gesetzgebungsgeschichte. Ein konkretes Erkundungsvorhaben, wie es § 9g AtG mit der Formulierung „Sicherung oder Fortsetzung einer Standorterkundung“ fordere, sei nicht vorhanden, so dass nach § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG die Beklagte zur Aufhebung der Verordnung verpflichtet sei.
Der Kläger hat beantragt,
festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Verord-nung zur Festlegung einer Veränderungssperre zur Sicherung der Standorterkundung für eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle im Bereich des Salzstocks Gorleben - Gorleben-Veränderungssperren-Verordnung - vom 17. August 2015, in der Fassung, die sie durch Art. 1 der Verordnung vom 7. Juli 2015 erhalten hat, aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie vertreten, dass die Klage unzulässig sei. Es fehle schon an dem nach § 43 Abs. 1 VwGO für eine Feststellungsklage erforderlichen Rechtsverhältnis zwischen Kläger und Beklagter. Regelmäßig werde ein solches Rechtsverhältnis nur zwischen Normadressat und Normanwender, nicht aber gegenüber dem Normgeber begründet. Letzteres werde in den Fällen einer Normerlassklage nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur im äußersten Ausnahmefall zur Gewährung des Rechts auf Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG oder des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG anerkannt. Dabei sei es um Fälle gegangen, in denen den Klägern erstmalig ein ihnen zustehendes Recht zuerkannt worden sei. Hier gehe es aber um die Beendigung einer vermeintlich rechtswidrigen Beeinträchtigung des Eigentumsrechts, d.h. um die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. Maßgeblicher Klagegegenstand sei daher die Frage nach der Wirksamkeit der Gorleben-Veränderungssperre. Eine Klage mit dem alleinigen Ziel der Nichtigkeits- bzw. Unwirksamkeitsfeststellung könne nicht auf § 43 Abs. 1 VwGO gestützt werden, denn sie ziele nicht auf ein Rechtsverhältnis ab und stelle eine Umgehung des § 47 VwGO dar. Hier dagegen sei die Klage darauf gerichtet, dass zwischen den Beteiligten kein Rechtsverhältnis aufgrund der Veränderungssperre bestehe. Es handele sich damit um eine Normerlassklage auf Beseitigung eines belastenden Rechtsverhältnisses durch Normaufhebung, was nicht den bisher bekannten Fällen einer Normerlassklage entspreche. Eine solche Feststellungsklage komme nur in Betracht, wenn die Verordnung unmittelbar Rechte und Pflichten der Betroffenen begründe, ohne dass ein konkretisierender Verwaltungsvollzug möglich sei. Ein solcher Vollzug sei hier möglich, denn es könne eine Ausnahme von der Veränderungssperre nach § 9g Abs. 4 AtG beantragt werden. Wie im Falle der vergleichbaren Vorschrift des § 14 Abs. 2 BauGB sei die Gewährung der Ausnahme das vorrangige Mittel, der Unwirksamkeit der Veränderungssperre Rechnung zu tragen, nicht die Aufhebung der Veränderungssperre als solche. Im Übrigen stehe der Zulässigkeit der Feststellungsklage deren Subsidiarität entgegen, denn hier sei eine Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Ausnahme nach § 42 Abs. 1 VwGO die vorrangige Klageart. Der Kläger müsse daher zunächst eine Ausnahme nach § 9g Abs. 4 AtG beantragen und deren Erteilung ggf. gerichtlich durchsetzen. Das vom Kläger verfolgte Ziel der Feststellung der Unwirksamkeit der Rechtsverordnung könne auf diese Weise erreicht werden. Der Aufhebung der Veränderungssperre komme nur eine deklaratorische, nicht aber eine konstitutive Wirkung zu. Weiter fehle das Feststellungsinteresse an der Klage. Der allgemeine Hinweis auf das Eigentum des Klägers sei nicht konkret genug, denn es sei unklar, ob die Nutzungsvorstellungen des Klägers von der Gorleben VSpV überhaupt berührt würden.
Die Klage sei zudem unbegründet. Die Voraussetzungen des § 9g Abs. 1 AtG für eine Veränderungssperre seien durch § 29 StandAG nicht entfallen und lägen weiterhin vor. Der Sicherungszweck der Veränderungssperre diene der Gewährleistung der Unversehrtheit der potentiellen Endlagerstätte und der Aufrechterhaltung der Möglichkeit der hierfür erforderlichen Standorterkundung. Dies bedinge die Notwendigkeit einer frühzeitigen Sicherung durch eine Veränderungssperre. § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG differenziere zwischen der Sicherung und der Fortsetzung der Standorterkundung, was verdeutliche, dass die tatsächliche Durchführung dieser Erkundung keine zwingende Voraussetzung für den Erlass der Veränderungssperre sei. Es sei ausreichend, wenn eine Standorterkundung zukünftig ermöglicht oder fortgesetzt werden solle. Gegenstand der Veränderungssperre sei die Festlegung von Planungsgebieten. Hierin liege nicht nur eine negative Verhinderungsplanung. Vielmehr stelle die Festlegung des Gebiets ein positives Planungskonzept dar. Ein sicherungsfähiges Vorhaben, wie dies in § 9g Abs. 1 AtG gefordert werde, liege in der Möglichkeit der künftigen Erkundung des gesamten Planungsgebiets, in dem sich eine potentielle Endlagerstätte befinde. Zwar sei ein gewisser zeitlicher Zusammenhang, aber nicht eine unmittelbar bevorstehende Standorterkundung gefordert. Damit sei der erforderliche Zusammenhang mit der Erkundung gegeben. Durch § 29 StandAG würden die Voraussetzungen der Gorleben VSpV auch nicht entfallen. Die Regelung enthalte die gesetzliche Verpflichtung zur Aufrechterhaltung des Salzstocks Gorleben in seinem jetzigen Zustand. Der Ausschluss des Salzstocks aus dem Verfahren dürfe nur nach den in § 29 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 und Satz 5 StandAG festgelegten Kriterien erfolgen, nicht aber durch eine Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse. Diesem Sicherungszweck diene die Gorleben VSpV.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 1. Oktober 2015 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt:
Die Klage sei unzulässig, denn es fehle an den Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO. Voraussetzung sei zunächst ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, unter dem die rechtlichen Beziehungen zu verstehen seien, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergäben. Das Rechtsverhältnis müsse nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, bereits überschaubaren Sachverhalt streitig sein. Im Regelfall eröffne sich ein Rechtsverhältnis nur zwischen dem Normadressaten und den Vollzugsbehörden der Länder, nicht aber zwischen Normadressat und Normgeber. Allein aus dem Charakter einer Norm als „self executing“ begründe sich noch kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, soweit noch Verwaltungsvollzug möglich sei. Auch bei Normen, die wie die Gorleben VSpV unmittelbare Rechtswirkungen entfalteten, stünden sich im Regelfall als alleinige Zuordnungsobjekte der Normadressat und der Normanwender gegenüber. Im Hinblick auf die in § 2 Abs. 1 Gorleben VSpV normierte Veränderungssperre sei zum einen ein Verwaltungsvollzug über die Erteilung einer Ausnahme nach § 9g Abs. 4 AtG möglich. Hiernach könne das Bundesverwaltungsamt als nach § 23a AtG zuständige Behörde auf Antrag Ausnahmen von der Veränderungssperre zulassen, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstünden und die Einhaltung der Veränderungssperre im Einzelfall zu einer offensichtlich nicht beabsichtigten Härte führen würde. Der Kläger könne bei der Behörde die Feststellung beantragen, dass die Erteilung einer Ausnahme nicht erforderlich sei, um dann die Frage der Wirksamkeit der Verordnung inzidenter überprüfen zu lassen. Dabei könne offen bleiben, ob die Klage gegen das Bundesverwaltungsamt oder gegen die für die fachgesetzliche Genehmigung zuständige Behörde zu richten sei.
Zum anderen könne die Aufsichtsbehörde nach § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG die Beseitigung eines den Vorschriften des AtG und darauf basierender Rechtsverordnungen widersprechenden Zustands verlangen. Die Situation sei mit der dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. August 2007 (7 C 13.06, juris) zur Verpackungsverordnung zugrundeliegenden Sachlage vergleichbar; auch dort sei die zuständige Behörde zu Anordnungen im Einzelfall ermächtigt worden. § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG sei auf den vorliegenden Fall anwendbar, denn es handele sich bei der Gorleben VSpV um eine auf Grund des Atomgesetzes erlassene Rechtsverordnung. Zuständig für den Vollzug des Atomgesetzes sei in Niedersachsen das Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz als nach § 24 Abs. 1 Satz 1 AtG für die „übrigen Verwaltungsaufgaben“ zuständige Behörde, während das Bundesverwaltungsamt nach § 23a AtG insoweit nur für die Ausnahmebewilligungen nach § 9g Abs. 4 AtG zuständig sei. Aus dem Wesen der Bundesauftragsverwaltung im Atomrecht ergebe sich, dass gesetzesvollziehende rechtsverbindliche Entscheidungen ungeachtet der Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes ausschließlich durch das Land getroffen würden. Im hier maßgeblichen Außenverhältnis zum Kläger sei die Beklagte bei der Umsetzung des § 2 Gorleben VSpV daher nicht beteiligt, so dass es an der im Verhältnis zur Beklagten für die Annahme eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erforderlichen Möglichkeit der Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten Sachverhalt fehle. Dem Kläger werde damit nicht zugemutet, zunächst gegen das in § 2 Gorleben VSpV normierte Verbot zu verstoßen, um damit eine aufsichtsbehördliche Verfügung zu provozieren, denn es gehe darum, dass es aufgrund der in § 19 Abs. 3 AtG vorgesehenen Vollzugsmöglichkeit an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger als Normadressaten und der Beklagten als Normgeber fehle. Für eine sog. „atypische Feststellungsklage“ zwischen Normadressat und Normgeber sei daher kein Raum. Das Gebot des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG gebiete ebenso wenig die Zulässigkeit einer solchen Klage, denn die Frage der Rechtmäßigkeit der Norm könne auch im Rahmen der gegen die Vollzugsbehörde gerichteten Feststellungsklage inzident überprüft werden. Dies unterscheide die Fallkonstellation von dem dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Januar 2010 (8 C 19.09, juris) zugrundeliegenden Sachverhalt betreffend die sog. Postmindestlohnverordnung. Das Bundesverwaltungsgericht habe darauf abgestellt, dass eine „Konkretisierung oder Individualisierung durch Verwaltungsvollzug [nicht] vorgesehen oder möglich“ sei. Möglichkeiten eines verwaltungsbehördlichen Vollzuges hätten in dem Fall nicht bestanden. Der Kläger könne sich auch nicht auf die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zu den durch Rechtsverordnung gemäß § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO festgelegten Abflugrouten für Flughäfen (Urteile vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 - und vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, jeweils zit. nach juris) berufen, da die Luftverkehrsverwaltung nach Art. 87d GG nicht in Bundesauftragsverwaltung, sondern in bundeseigener Verwaltung geführt werde. Die zitierten Entscheidungen bestätigten, dass ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis grundsätzlich nur zwischen Normadressat und Normanwender bestehe. Daraus, dass Normanwender ausnahmsweise keine Landes-, sondern eine Bundesbehörde sei, lasse sich die Zulässigkeit der vorliegenden Klage nicht begründen. Auch in anderen Entscheidungen des Bundesverwaltungs- und des Bundesverfassungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002 - 2 C 13.01 -, juris; BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2006 - 1 BvR 541/02, 542/02 -, juris) seien zwar Feststellungsklagen gegenüber dem Normgeber für zulässig erachtet worden. Dort sei es aber um die Gewährung von Begünstigungen gegangen, die mit einer inzidenten Prüfung der zugrundeliegenden Verordnung nicht hätten erreicht werden können.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung gegen das Urteil wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Am 16. Oktober 2015 hat der Kläger daraufhin Berufung eingelegt.
Er hält an seinem Standpunkt fest, dass die Klage zulässig sei. Das Verwaltungsgericht sei unzutreffend davon ausgegangen, dass das Rechtsverhältnis hier nur zwischen dem Normadressaten und der Vollzugsbehörde als Normanwender anzunehmen sei. Eine Feststellungsklage sei - wie hier - auch dann zulässig, wenn eine inzidente Prüfung im Rahmen eines Vollzugsstreits kein hinreichend effektives Mittel zur Gewährung von Rechtsschutz gegen die öffentliche Gewalt sei. Effektiver Rechtsschutz müsse auch im Verhältnis zwischen Normgeber und Normadressat gewährleistet werden, denn ein verwaltungsbehördlicher Vollzug sei hier entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht möglich. Im Wege des Verwaltungsvollzugs könne die angestrebte Feststellung einer Verpflichtung zur Aufhebung der Gorleben VSpV nicht erreicht werden. Er begehre keine Ausnahmegenehmigung, vielmehr sei die Normerlassklage in Form einer Feststellungsklage der richtige Klageweg. Nach dem Wortlaut des § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG sei die Festlegung des Planungsgebiets zwingend aufzuheben, wenn deren Voraussetzungen entfallen seien. Diese Aufhebung habe nicht nur deklaratorische, sondern konstitutive Wirkung. Gehe man daher nicht von einer Unwirksamkeit der Verordnung aus, sondern von einer Verpflichtung zu deren Aufhebung, sei eine Klage gegen einen möglichen Verwaltungsvollzug von vornherein unzulässig, denn solange die Verordnung nicht aufgehoben worden sei, müsse die Feststellungsklage negativ beschieden werden.
Ein gerichtliches Vorgehen gegen eine behördliche Anordnung auf Grundlage des § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG sei ebenfalls nicht möglich. Irgendeine wie auch immer geartete Vollzugsmöglichkeit könne den Rechtsschutz gegen den Normgeber nicht ausschließen. Insbesondere könne das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur Verpackungsverordnung (vom 23. August 2007, a. a. O.) nicht für den vorliegenden Fall herangezogen werden, denn in diesem dem Urteil zugrunde liegenden Fall habe es zwischen Vollzugsbehörde und betroffenen Unternehmen bereits intensive rechtliche Auseinandersetzungen gegeben. Dagegen habe es solche streitigen Konflikte zwischen der Vollzugsbehörde und ihm, dem Kläger, hier nicht gegeben. Verwaltungsvollzug zu seinen Lasten auf Basis von § 19 Abs. 3 AtG mit der Möglichkeit, Rechtsschutz zwischen ihm und Vollzugsbehörde zu „inszenieren“, sei nur möglich, indem er bewusst gegen die Veränderungssperre verstoße. Im Übrigen gelte nach wie vor, dass unter der Annahme einer Verpflichtung zur Aufhebung der Verordnung die Anfechtung einer aufsichtlichen Verfügung nicht zu einer inzidenten Überprüfung der Gorleben VSpV führen könne.
Die vom Verwaltungsgericht angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Festlegung von An- und Abflugwegen gemäß § 27a Abs. 2 LuftVO könnten das erstinstanzliche Urteil ebenso wenig stützen, denn die bloße Identität zwischen Vollzugsbehörde und Normgeber, wie sie für die Luftverkehrsverwaltung bestehe, könne nicht ausschlaggebend sein. In der Argumentation des Verwaltungsgerichts erschließe sich nicht, warum eine Klage gegen die Behörde in ihrer Eigenschaft als Normgeber zulässig sein solle, obwohl ein Verwaltungsvollzug ebenfalls möglich wäre. Verwaltungsvollzug sei etwa nach § 27a i. V. m. § 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO möglich. So könne die Feststellung beantragt werden, dass bei An- und Abflügen nicht die vorgeschriebenen An- und Abflugwege befolgt werden müssten, weil diese nicht wirksam festgesetzt worden seien. Eine derartige denklogische Vollzugsmöglichkeit nütze einem von Fluglärm Betroffenen allerdings nichts. Die bloße Möglichkeit eines Verwaltungsvollzugs könne daher eine Feststellungsklage gegen den Normgeber nicht grundsätzlich ausschließen. Entscheidend sei die Effektivität des Rechtsschutzes im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG.
Zur Begründetheit bezieht sich der Kläger auf sein vorheriges Vorbringen.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg - 2. Kammer - vom 1. Oktober 2015 zu ändern und festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Verordnung zur Festlegung einer Veränderungssperre zur Sicherung der Standorterkundung für eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle im Bereich des Salzstocks Gorleben - Gorleben-Veränderungssperren-Verordnung - vom 25. Juli 2005 in der Fassung, die sie durch Art. 1 der Verordnung vom 7. Juli 2015 erhalten hat, aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung abzuweisen.
Sie verweist auf den vorherigen Vortrag und führt weiter an, dass das Bestehen eines Rechtsverhältnisses zwischen Normadressat und Normgeber nur im Ausnahmefall anerkannt worden sei. Die Analyse der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lasse erkennen, dass eine Normerlassklage bisher ausschließlich für Fälle akzeptiert worden sei, in denen eine Umgestaltung der Rechtslage erforderlich gewesen sei, um dem Kläger eine positive Rechtserweiterung zu ermöglichen. Gegenstand der vorliegenden Klage sei jedoch die Feststellung der Unwirksamkeit der Gorleben VSpV und der daraus folgenden Beseitigung einer Beeinträchtigung des Eigentumsrechts des Klägers. Die Klage sei daher auf die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichtet. Eine solche Klage stelle aber eine Umgehung des § 47 VwGO dar. Von den bisher anerkannten Fällen einer Normerlassklage auf Beseitigung eines belastenden Rechtsverhältnisses durch Normaufhebung werde die vorliegende Klage nicht erfasst. Die Zulässigkeit der Normerlassklage setze voraus, dass ein Rechtsverhältnis zum Normanwender nicht bestehe. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt, denn wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt habe, könne die Aufhebung der Gorleben VSpV über den Weg des Verwaltungsvollzugs erreicht werden. Es komme wie ausgeführt auf die Frage der Wirksamkeit der Verordnung an. Die Ausnahmemöglichkeit nach § 9g Abs. 4 AtG erzeuge ein Rechtsverhältnis zum Bundesverwaltungsamt. Die Feststellungsklage müsse auch nicht negativ beschieden werden, solange die Veränderungssperre nicht aufgehoben worden sei, denn der Bestand der Verordnung sei vom Vorliegen ihrer Voraussetzungen abhängig, nicht von der Durchführung eines formellen Aufhebungsverfahrens. Das Fehlen von Kontakten des Klägers zur Landesaufsichtsbehörde spreche nicht gegen ein Rechtsverhältnis, denn dieses werde allein durch die Gorleben VSpV und die sich daraus ergebenden Wirkungen erzeugt. Bezüglich des Beispiels der Festsetzung von Flugverfahren gelte, dass in diesen Fällen gerade kein Rechtsverhältnis zwischen Normadressat und Normanwender bestehe, denn der Verwaltungsvollzug erfolge nicht in Bezug auf die vom Fluglärm betroffenen Anwohner. Entsprechendes gelte im vorliegenden Fall nicht. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend das Vorliegen zweier anderer Rechtsverhältnisse angenommen. Zudem habe in den bislang von der Rechtsprechung anerkannten Fällen einer Normerlassklage für die Kläger keine andere Möglichkeit bestanden, ihr Klagebegehren zu erreichen. Auch das mögliche Berühren eines Eigentumsrechts aus Art. 14 GG führe angesichts dieser anderweitigen Möglichkeiten nicht zur Zulässigkeit der Normerlassklage. Zudem fehle dem Kläger das Rechtsschutzbedürfnis. Die Aufhebung der Rechtsverordnung habe lediglich eine deklaratorische Wirkung, denn die Unwirksamkeit der Veränderungssperre sei bei Wegfall der Voraussetzungen bereits eingetreten. Damit entfalle auch die materielle Beschränkung des Eigentumsrechts. Eine Normerlassklage als einziges mögliches Rechtsschutzmittel komme nur in Betracht, wenn der Aufhebung der Gorleben VSpV konstitutive Bedeutung zukomme. Dies sei jedoch nicht der Fall.
Die Klage sei jedenfalls auch nicht begründet, denn die Voraussetzungen für die Veränderungssperre lägen weiterhin vor. Diese könne nach § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG zu den dort bezeichneten Sicherungszwecken erlassen werden. Notwendig sei nach der Gesetzesbegründung eine möglichst frühzeitig wirkende Veränderungssperre, um die Möglichkeit der Standorterkundung zu sichern. Der sicherungsfähige Zeitpunkt liege daher vor der tatsächlichen Durchführung der Standorterkundung. Mit der frühen Sicherung solle verhindert werden, dass weder die Standorterkundung noch das spätere Vorhaben nach § 9b AtG erheblich erschwert oder unmöglich gemacht würden. Für das Planungsgebiet bedeute dies, dass nur ein grober räumlicher Bereich, der deutlich größer als die Ausdehnung der späteren Anlage zur Endlagerung sei, festgelegt werden müsse. Durch diesen Sicherungszweck werde der erforderliche Konkretisierungsgrad bestimmt. Je früher das Vorhabenstadium, desto vager könne das Plankonzept bestimmt werden. Im vorliegenden Fall sei daher die Sicherung des gesamten Salzstocks erforderlich. Das sicherungsfähige Vorhaben bestehe hier in der Möglichkeit der Erkundung des gesamten Planungsgebiets. Es komme daher nicht auf eine unmittelbar bevorstehende Erkundung an. Weiter seien die Voraussetzungen der Gorleben VSpV nicht durch Inkrafttreten des § 29 StandAG entfallen. Ein Ausschluss des Standorts Gorleben sei ausschließlich unter den Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 und 5 StandAG zulässig. Es bestehe die gesetzliche Verpflichtung, den Salzstock Gorleben in seinem jetzigen Zustand für die Durchführung des Standortauswahlverfahrens aufrechtzuerhalten. Die Möglichkeit der Erkundung dürfe nicht durch erschwerende Veränderungen beseitigt werden. Die Beendigung der bergmännischen Erkundung des Salzstocks nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG widerspreche dem nicht, denn damit werde keine Aussage darüber getroffen, ob dieser zu den künftig untertägig zu erkundenden Standorten gehöre. Die in § 29 Abs. 2 Satz 3 StandAG geforderte Offenhaltung des Erkundungsbergwerks verfolge eben dieses Ziel, den Salzstock solange als möglichen Endlagerstandort in Betracht zu ziehen, wie er nicht aus dem Verfahren ausgeschlossen werde. Den Bund treffe eine entsprechende Rechtspflicht.
Unter dem 5. Juli 2016 legte die Kommission „Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“ nach § 3 StandAG ihren Abschlussbericht vor (K-Drucks. 268, abrufbar unter https://www.bundestag.de/blob/434430/bb37b21b8e1e7e049ace5db6b2f949b2/drs_268-data.pdf). Dort wird unter 5.2.2 auf S. 59 „Veränderungssperre Gorleben – Sicherung von potentiellen Standorten“ ausgeführt, „dass schnellstmöglich rechtliche Alternativen zur einseitigen Veränderungssperre in Gorleben erarbeitet und in Kraft gesetzt werden sollen“. Weiter heißt es: „Für den Standort Gorleben galt es im Frühjahr 2015 vor allem grundsätzlich zu überlegen und zu entscheiden, ob die bestehende Veränderungssperre zu verlängern sei und wenn nicht, wie eine Sicherung des Standortes auf andere Weise rechtssicher gewährleistet werden könne. … Bundesrat und Bundesregierung verständigten sich seinerzeit auch auf Anregung der Kommission darauf, die Veränderungssperre für Gorleben lediglich befristet bis Ende März 2017 zu verlängern. Danach soll eine allgemeine Regelung für alle potenziellen Standortregionen und Standorte angestrebt werden.“
Die Beklagte teilte mit Schreiben vom 10. Februar 2017 zunächst mit, dass eine Verlängerung der Gorleben VSpV bis zum 30. Juni 2017 beabsichtigt sei. Im Anschluss solle Gorleben durch eine für alle potenziellen Standortregionen geltende gesetzliche Sicherungsnorm im StandAG geschützt werden. Mit Datum vom 7. März 2017 brachten die Fraktionen CDU/CSU, SPD und Bündnis 90/Die Grünen sodann jedoch den „Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung des Gesetzes zur Suche und Auswahl eines Standortes für ein Endlager für Wärme entwickelnde radioaktive Abfälle und anderer Gesetze“ in den Bundestag ein (BT-Drucks. 18/11398), dessen Artikel 1 Änderungen des StandAG umfasst. Nach § 21 Abs. 2 StandAG des Entwurfs sollen Vorhaben in Tiefen von mehr als 100 Metern bei Vorliegen bestimmter geologischer Bedingungen bis zu dem in diesem Absatz näher genannten Zeitpunkt im Rahmen der Standortsuche nur unter bestimmten Voraussetzungen zugelassen werden; die Absätze 3 bis 5 dieser Vorschrift enthalten weitere Maßgaben für den Schutz von Gebieten, die als bestmöglicher Standort für die Endlagerung in Betracht kommen. Eine Verlängerung der Gorleben VSpV wurde dann - wohl vor dem Hintergrund dieses Gesetzentwurfs und jedenfalls bis zur Entscheidung des Senats über die Berufung - nicht (mehr) beschlossen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die statthafte und auch sonst zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.
Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts ist die Klage zwar zulässig (I.). Sie ist aber unbegründet (II.), so dass das Verwaltungsgericht die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen hat.
I. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zulässig.
1. Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 VwGO gegeben. Es liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art vor, die nicht durch Bundes- oder Landesgesetz einem anderen Gericht zugewiesen ist. Insbesondere handelt es sich nicht deshalb um eine verfassungsgerichtliche Streitigkeit, weil es bei der Klage um die Aufhebung einer Rechtsnorm, hier der Gorleben VSpV, geht. Dies gilt unabhängig davon, ob man vom Grundsatz der doppelten Verfassungsunmittelbarkeit ausgeht, nach dem eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art nur zwischen Verfassungsorganen oder sonst am Verfassungsleben unmittelbar Beteiligten vorliegen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1970 - VI C 55.68 -, juris, Rn. 40; s. auch Unruh, in Fehling/Kastner, Handkommentar Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2010, § 40 VwGO Rn. 168 m. w. N.), oder ob ein materiell-rechtlicher Maßstab verfolgt wird, nach dem eine verfassungsrechtliche Streitigkeit nur dann vorliegt, wenn als einziger Prüfungsmaßstab die Verfassung in Betracht käme (s. speziell zur Normenkontrolle Reimer, in Posser/ Wolff, Beck'scher Online-Kommentar VwGO, 40. Aufl., Stand: 1. April 2016, § 40 Rn. 119). Hier ist nach beiden Auffassungen keine verfassungsrechtliche Streitigkeit gegeben, denn weder sind nur Verfassungsorgane beteiligt, noch bildet das Verfassungsrecht den Prüfungsmaßstab für die rechtliche Beurteilung des Antrags auf Aufhebung der Gorleben VSpV. Die für die begehrte Aufhebung erforderlichen Voraussetzungen ergeben sich aus § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG; der Prüfungsmaßstab ist damit im einfachgesetzlichen Recht verankert. Gegenstand des Klagebegehrens ist auch nicht die Änderung bzw. Aufhebung eines formellen Gesetzes, sondern die Aufhebung einer Rechtsnorm im Range unterhalb eines förmlichen Gesetzes. Der Rechtsschutzantrag richtet sich gegen die Exekutive und ist deshalb verwaltungsrechtlicher und nicht verfassungsrechtlicher Art (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1988 - 7 C 115.86 - juris; Urteil vom 4. Juli 2002, a. a. O.)
2. Der Kläger begehrt die Aufhebung einer von der Beklagten erlassenen Rechtsverordnung, der Gorleben VSpV, indem eine entsprechende Verpflichtung der Beklagten festgestellt wird. Statthafte Klageart für das Begehren ist die Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO, denn die Klage richtet sich auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses zwischen den Beteiligten des Rechtsstreits.
Das für die Feststellungsklage erforderliche Rechtsverhältnis besteht bei einer sich aus einem konkreten Sachverhalt ergebenden öffentlich-rechtlichen Beziehung einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache (st. Rspr., so unter anderem BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, NJW 1996, 2046; Urteil vom 28. Januar 2010, a. a. O.). Entscheidend für die zu einem Rechtsverhältnis verdichtete rechtliche Beziehung zwischen Personen ist das Bestehen von subjektiven Rechten oder Pflichten im wechselseitigen Verhältnis (Möstl, in Posser/ Wolff, a. a. O., § 43 Rn. 1). Das Rechtsverhältnis muss hinreichend konkret sein, d. h. es muss sich auf einen hinreichend bestimmten und überschaubaren, nicht nur auf einen als möglich vorgestellten Sachverhalt beziehen (ebenda, Rn. 5). Es muss weiter streitig sein (BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1992 - 3 C 50.89 -, juris, Rn. 31 f.), wobei nicht erforderlich ist, dass bereits ernstliche Meinungsverschiedenheiten zwischen den Parteien nachweisbar sind.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird ein solches Rechtsverhältnis regelmäßig nur zwischen dem Normadressaten und dem Normanwender begründet (BVerwG, Urteil vom 23. August 2007, a. a. O., Rn. 21). In den meisten Fällen geht es dabei um Bundesgesetze, die nach Art. 83 GG durch die Länder als eigene Angelegenheit ausgeführt werden, so dass dann ein Rechtsverhältnis zur jeweilig zuständigen Landesbehörde als Normanwender besteht. Ein feststellungsfähiges streitiges Rechtsverhältnis zwischen Normadressaten und Normgeber wird für den Regelfall abgelehnt, weil Letzterer an der Umsetzung der Norm gegenüber dem Adressaten nicht beteiligt ist (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010, a. a. O., Rn. 28). Dies gilt gleichermaßen für sog. „self-executing“ Normen, soweit dort ein Verwaltungsvollzug möglich ist. Auch bei solchen Normen können sich normbetroffene Personen und eine die Norm vollziehende Behörde gegenüberstehen, die die Regelungen konkretisiert oder individualisiert und Anordnungen für den Einzelfall aufgrund gesetzlicher Befugnisse trifft (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010, a. a. O., Rn. 29). So hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 23. August 2007 (a. a. O., Rn. 22), bei dem es um die Anwendbarkeit von Pfand- und Rücknahmepflichten der Verpackungsverordnung ging, eine Vollzugsbefugnis in § 21 des damals geltenden KrW-/AbfG gesehen. Demnach konnte die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des KrW-/AbfG und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen wie der Verpackungsverordnung treffen. Der Normgeber sei hier „an der Umsetzung der Norm gegenüber dem Adressaten nicht beteiligt“ (ebenda). Demgegenüber ist nicht ausgeschlossen, über den Ausnahmefall der zulässigen Normerlassklagen hinaus - wenn etwa das Recht des Betroffenen auf Gleichbehandlung den Erlass oder die Änderung einer Rechtsnorm gebietet (BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2006, a. a. O.) - eine Feststellungsklage gegen den Normgeber auch für zulässig zu halten, wenn mangels administrativen Vollzugs kein konkretes Rechtsverhältnis zwischen Normanwender und Normadressat begründet, die Rechtsbeeinträchtigung bereits unmittelbar durch die Norm bewirkt wird und effektiver Rechtsschutz nur im Rechtsverhältnis zwischen Normgeber und Normadressat gewährt werden kann. In dieser Weise entschied das Bundesverwaltungsgericht im Fall der sog. Postmindestlohnverordnung (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010, a. a. O.). Hiernach ergaben sich unmittelbar Pflichten der von dem Anwendungsbereich des § 1 der am 30. April 2010 außer Kraft getretenen Verordnung über zwingende Arbeitsbedingungen für die Branche Briefdienstleistungen (BriefArbbV) vom 28. Dezember 2007 (BAnz. 2007 Nr. 242, S. 8410) erfassten Arbeitgeber, ohne dass eine Konkretisierung oder Individualisierung durch Maßnahmen des Verwaltungsvollzugs vorgesehen war. In dem Leitsatz des Urteils wird daneben auf die Frage der Erforderlichkeit eines Verwaltungsvollzugs abgestellt. Das Bundesverwaltungsgericht führt dazu an, dass das Arbeitnehmer-Entsendegesetz „wegen der unmittelbaren und zwingenden Wirkung der durch die Rechtsverordnung erstreckten Tarifnormen keine Umsetzungs- bzw. Vollzugsakte“ vorsehe, sondern sich darauf beschränke, „Verstöße mit Sanktionen zu bewehren“.
Vorliegend richtet sich die Feststellungsklage gegen den Normgeber der Gorleben VSpV, die beklagte Bundesregierung. Die streitgegenständliche Verordnung ist als eine „self-executing“ Norm in dem zuvor beschriebenen Sinne anzusehen. § 2 Gorleben VSpV verbietet unter den dort genannten Voraussetzungen erheblich erschwerende Veränderungen in dem Planungsgebiet. Der Kläger als Inhaber eines Salzabbaurechts im Planungsgebiet ist von dem Verbot nach § 2 Abs. 1 Gorleben VSpV unmittelbar betroffen. Als Normadressat wendet er sich allerdings nicht dagegen, der Verordnung in ihrer geltenden Fassung unterworfen zu sein. Dies wird von ihm akzeptiert. Sein Begehren ist darauf gerichtet, die Beklagte zur Aufhebung der Verordnung zu veranlassen, weil er die Voraussetzungen für eine Aufhebung der Festlegung des Planungsgebiets nach Maßgabe des § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG für gegeben erachtet. Die Aufhebung der Verordnung - als actus contrarius zu ihrem Erlass - kann er nicht gegenüber dem Normanwender auf der administrativen Ebene erreichen. Er kann auch nicht aus anderen Gründen in zumutbarer Weise auf den Weg des Verwaltungsvollzugs verwiesen werden. Das Gebiet und die dort verbotenen Veränderungen sind so genau bezeichnet, dass ein konkretisierender behördlicher Vollzug nicht erforderlich ist. Dieser ist in der Verordnung auch nicht vorgesehen. Auch der der Verordnung zugrunde liegende § 9g AtG sieht, jedenfalls für den Regelfall, keinen entsprechenden Vollzug vor.
Der Kläger kann insbesondere nicht auf die Beantragung einer Ausnahme nach § 9g Abs. 4 AtG verwiesen werden. Die Zulassung einer Ausnahme von der Veränderungssperre nach Maßgabe des § 9g Abs. 4 AtG setzt einen ausdrücklichen Antrag des Betroffenen voraus. Der Antrag ist auf die Erteilung einer Ausnahme gerichtet und bietet keine Grundlage für die Feststellung, dass eine Ausnahme nicht erforderlich sei. Ein Antrag auf Erteilung einer Ausnahme mit dem Ziel der Feststellung, dass eine Ausnahme nicht erforderlich sei, ist denklogisch nicht möglich. Ein Verwaltungsvollzug, der eine derartige Feststellung erlaubt, ist jedenfalls auf der Grundlage der Ausnahmevorschrift nicht konstruierbar.
Hinzu kommt, dass Voraussetzung für die Erteilung der Ausnahme nach § 9g Abs. 4 AtG zum einen ist, dass überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen, zum anderen, dass die Einhaltung der Veränderungssperre im Einzelfall zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde. Um das Vorliegen dieser Voraussetzungen beurteilen zu können, benötigt die zuständige Behörde, hier gemäß § 9g Abs. 4 i. V. m. § 23a AtG das Bundesverwaltungsamt, entsprechende Informationen, die vom Antragsteller beizubringen sind. Der Antrag auf Erteilung einer Ausnahme verlangt daher vom Antragsteller umfangreiche Angaben darüber, in welcher Weise, aus welchen Gründen, zu welchem Zweck, für welchen Zeitraum etc. er von der Veränderungssperre abweichen möchte. Der Antragsteller würde also gezwungen, umfangreiche und finanziell ggf. aufwändige Vorkehrungen zu treffen, um diese Angaben beibringen zu können, obwohl er im Ergebnis gerade keine Ausnahme begehrt. Das Klagebegehren des Klägers richtet sich hier lediglich auf die Feststellung, dass die Verordnung nach § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG von der Verordnungsgeberin - der Beklagten - aufzuheben ist.
Der Kläger könnte auch nicht über einen Antrag nach § 9g Abs. 4 AtG ein Negativattest darüber, dass sich aus der Gorleben VSpV für ihn keine Verpflichtungen ergeben, bei dem zuständigen Bundesverwaltungsamt einfordern. Die Bestimmung ist ihrem Wortlaut nach auf Ausnahmen von der Veränderungssperre gerichtet. Sie geht also davon aus, dass die Veränderungssperre im Grundsatz besteht, im Einzelfall aber bei Vorliegen besonderer Gründe (kein Entgegenstehen öffentlicher Belange sowie nicht beabsichtigte Härte) nach einem entsprechenden Verwaltungsakt keine Anwendung findet. Das Begehren des Klägers ist aber gerade nicht darauf gerichtet, eine derartige Ausnahme zu erhalten, sondern auf die Feststellung, dass die Verordnung nach § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG wegen Wegfalls der Voraussetzungen aufzuheben ist. Ein mögliches Negativattest wird von der Ausnahmebestimmung nicht erfasst. § 9g Abs. 4 AtG bietet keine Grundlage für einen derartigen Feststellungsantrag.
Die vom Verwaltungsgericht angenommene weitere Vollzugsmöglichkeit der Veränderungssperre nach § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG stellt ebenfalls keinen möglichen Verwaltungsvollzug im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dar. Eine solche Anordnung, für die als Aufsichtsbehörde wegen der Ausführung des Atomgesetzes durch die Länder in Bundesauftragsverwaltung gemäß Art. 87c GG das Nds. Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz zuständig wäre, hat zur Voraussetzung, dass ein Zustand beseitigt wird, der den Vorschriften des AtG oder der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen widerspricht. Um einen Vollzug zu ermöglichen, müsste damit zunächst ein rechtswidriger, der Gorleben VSpV widersprechender Zustand geschaffen werden. Es würde daher von dem von der Veränderungssperre betroffenen Kläger verlangt, gegen die Verordnung zu verstoßen und damit eine rechtswidrige Handlung zu begehen. Auch wenn diese mangels Verweis in der Gorleben VSpV nicht gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 4 AtG als Ordnungswidrigkeit einzustufen und bußgeldbewehrt wäre, bliebe eine solche Handlung dennoch ein Rechtsverstoß. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz, die einen solchen Verstoß zur Ermöglichung einer Klage nicht für erforderlich hält, ist dies aus Sicht des Klägers kein gangbarer Weg, um über eine verwaltungsgerichtliche Inzidentkontrolle die begehrte Feststellung zu erreichen.
Könnte der Kläger die angestrebte Feststellung nur auf dem Weg über einen Rechtsverstoß erzielen, wäre dies mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu vereinbaren. Der Kläger begehrt, jedenfalls zunächst, nicht die Aufhebung einer gegen ihn gerichteten atomrechtlichen Anordnung, sondern die Klärung der vorgelagerten Rechtsfrage der Verpflichtung der Beklagten zur Aufhebung der Gorleben VSpV nach § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG. Kann aber Rechtsschutz in dieser Frage nur über einen Zwang zum rechtswidrigen Handeln erzielt werden, wird dem Kläger der Rechtsschutz zwar nicht unmöglich gemacht, kann er doch faktisch einen Verstoß gegen § 2 Abs. 1 Satz 1 Gorleben VSpV begehen. Eine solche „Obliegenheit zum rechtswidrigen Handeln“ könnte dem Kläger jedoch nicht zugemutet werden und widerspräche dem Gebot effektiven Rechtsschutzes.
Ein Verwaltungsvollzug der durch die Gorleben VSpV festgelegten Veränderungssperre wäre damit nicht möglich. Eine „Konkretisierung oder Individualisierung durch Verwaltungsvollzug“ ist hier im Hinblick auf das klägerische Begehren nicht vorgesehen. Ein solcher Vollzug würde entweder einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahme nach § 9g Abs. 4 AtG durch das Bundesverwaltungsamt erfordern, die der Kläger gar nicht begehrt, oder es würde ihm zugemutet, gegen die Verordnung zu verstoßen, um eine aufsichtliche Anordnung des zuständigen Landesministeriums nach § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG zu provozieren. Beides wäre jedenfalls kein unmittelbar möglicher Verwaltungsvollzug.
Das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten ist auch hinreichend konkret. Es bezieht sich auf einen bestimmten, überschaubaren Sachverhalt. Der Kläger ist durch die noch geltende Gorleben-Veränderungssperren-Verordnung unmittelbar in seinen Rechten betroffen. Ihm geht es nicht um die Klärung einer lediglich abstrakten Rechtsfrage ohne tatsächliche Anknüpfung an eigene Rechtspositionen. Das Rechtsverhältnis ist zwischen den Beteiligten auch streitig; dies folgt ohne weiteres aus ihren unterschiedlichen Auffassungen dazu, ob die Voraussetzungen des § 9g Abs. 1 AtG für eine Veränderungssperre weiterhin vorliegen oder nicht.
3. Das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse des Klägers an der begehrten Feststellung ist vorliegend anzunehmen. Gemeinhin wird hierfür „jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, das hinreichend gewichtig ist, um die Position des Betroffenen zu verbessern“, als ausreichend angesehen (BVerwG, Urteil vom 6. Februar 1986 - 5 C 40.84 -, juris, Rn. 28).
Der Kläger hat hinreichend deutlich gemacht, dass er eine wirtschaftliche Nutzung des Salzabbaurechts für die unter seinen Grundstücken befindlichen Salzvorkommen anstrebt. Dies wird unter anderem daran erkennbar, dass sein Rechtsvorgänger (Vater) in der Vergangenheit, vor dem Inkrafttreten der Gorleben VSpV, bereits Salz abgebaut, aufbereitet und verkauft hatte. Hierzu war durch das Bergamt Celle mit Bescheid vom 15. April 1998 der „Rahmenbetriebsplan Salzgewinnung Salzstock Gorleben" befristet bis zum 31. März 2003 zugelassen worden. Mit Bescheid des Landesbergamts Clausthal-Zellerfeld wurde die Zulassung des Rahmenbetriebsplans aufgehoben. Ein auf die Verlängerung der Zulassung des Rahmenbetriebsplans bis zum 31. März 2008 gerichteter Antrag blieb zwar ohne Erfolg (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 17. Juli 2008 - 7 LC 53/05 -, juris, Rn. 52 ff. sowie BVerwG, Beschluss vom 23. März 2009 - 7 B 54.08 -, juris). Hieraus ist aber ersichtlich, dass in der Vergangenheit ein Interesse des Klägers bzw. seines Rechtsvorgängers an einer wirtschaftlichen Nutzung des Salzabbaurechts gegeben war. Der Senat hat keinen Grund für die Annahme, dass dieses inzwischen entfallen sein könnte.
Dem Kläger kann das Feststellungsinteresse auch nicht wegen des voraussichtlichen Auslaufens der Gorleben VSpV zum 31. März 2017 abgesprochen werden. Denn im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung über die Berufung war die Gorleben VSpV noch in Kraft und begründete unmittelbare Rechtspflichten. Ob der Standort Gorleben zukünftig (nur noch) nach Maßgabe des oben erwähnten Gesetzentwurfs vom 7. März 2017 gesichert werden soll, ist im Entscheidungszeitpunkt des Senats im Übrigen nicht sicher gewesen.
4. Die erhobene Feststellungsklage ist nicht nach § 43 Abs. 2 VwGO gegenüber einer Gestaltungs- oder Leistungsklage subsidiär. Eine Verpflichtungsklage scheidet schon deshalb aus, weil der Kläger nicht den Erlass eines Verwaltungsaktes begehrt. Ob der Kläger auch eine allgemeine Leistungsklage auf Normerlass in Gestalt der Aufhebung der Gorleben VSpV erheben könnte, ist für die Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht erheblich. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist § 43 Abs. 2 VwGO seinem Zweck entsprechend einschränkend auszulegen, so dass die Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber einer Leistungsklage bei Klagen gegen den Staat nur gilt, wenn Sonderregelungen über Fristen und Vorverfahren für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen unterlaufen würden (BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002, a. a. O., Rn. 15 m. w. N.). Dies ist hier nicht der Fall.
5. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch keine Sperrwirkung des § 47 VwGO entgegen. Dies gilt schon deshalb, weil es sich bei der Gorleben VSpV um eine Rechtsverordnung der Bundesregierung handelt, gegen die eine Normenkontrolle nach § 47 VwGO nicht eröffnet ist. Im Übrigen ist die Überprüfung von Rechtsetzungsakten außerhalb des § 47 VwGO nicht ausgeschlossen. Vielmehr gehört es zur richterlichen Prüfungskompetenz, die Gültigkeit einer Rechtsnorm zu überprüfen, soweit diese für den Ausgang eines Rechtsstreits erheblich ist (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010, a. a. O., Rn. 25).
II. Die Klage ist jedoch unbegründet.
Rechtsgrundlage einer möglichen Verpflichtung der Beklagten zur Aufhebung der Gorleben VSpV ist § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG. Hiernach ist die Festlegung bzw. Verlängerung einer Veränderungssperre nach § 9g Abs. 1 Satz 1 und 2 AtG vor Ablauf der dort bezeichneten Fristen aufzuheben, wenn die Voraussetzungen für eine Festlegung weggefallen sind. Diese Voraussetzungen bestehen jedoch noch fort.
§ 9g Abs. 1 Satz 1 AtG ermöglicht die Festlegung einer Veränderungssperre für Planungsgebiete. Neben der Sicherung von Planungen für Vorhaben von Anlagen zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktiver Abfälle nach § 9b AtG ist dies auch zur Sicherung oder Fortsetzung einer Standorterkundung für Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle möglich. Als Zweck der Gorleben VSpV kommt hier nach § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG nur die Sicherung einer Standorterkundung für Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle in Frage. Der vorgenannte Zweck einer Sicherung von Planungen für Vorhaben nach § 9b AtG scheidet von vornherein aus. Ein solches planfeststellungspflichtiges Vorhaben ist hier nicht Streitgegenstand. Vorliegend kommt auch der Zweck der Fortsetzung der Standorterkundung nicht in Betracht, denn nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG wurde die bergmännische Erkundung des Salzstocks Gorleben mit Inkrafttreten dieser Regelung am 27. Juli 2013 beendet. Der Zweck der Gorleben VSpV kann daher nur in der Sicherung der Standorterkundung liegen.
§ 2 Abs. 1 Gorleben VSpV will jegliche Veränderungen verhindern, die die Standorterkundung für das Endlager erheblich erschweren können. Dabei kommt es nicht darauf an, ob diese Veränderungen einer öffentlich-rechtlichen Zulassung bedürfen und gegebenenfalls auf welcher Rechtsgrundlage eine derartige Zulassung zu erteilen ist. Die Verordnung knüpft nicht an behördliche Zulassungsentscheidungen an, sondern sprachlich an Veränderungen allgemein (BVerwG, Beschluss vom 23. März 2009, a. a. O., Rn. 16).
Dass nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG die bergmännische Erkundung des Salzstocks Gorleben mit Inkrafttreten dieses Gesetzes beendet wird, steht dem Zweck der Gorleben VSpV, der Sicherung der Standorterkundung, nicht entgegen. Hierfür spricht, dass in § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG von der „Standorterkundung“ die Rede ist, gemäß § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG aber nur die „bergmännische Erkundung“ für beendet erklärt wird. Beide Begriffe sind nicht deckungsgleich.
Der Begriff der „Erkundung“ im Sinne des StandAG wird in § 2 Nr. 2 dieses Gesetzes zunächst allgemein als „über- und untertägige Untersuchung des Untergrundes auf seine Eignung zur Einrichtung eines Endlagers für insbesondere Wärme entwickelnde radioaktive Abfälle“ beschrieben. Der in § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG verwendete Begriff der bergmännischen Erkundung ist davon zu unterscheiden und spezieller. Er stellt nicht auf eine mögliche über- und untertägige Erkundung allgemein ab, sondern auf eine solche unter bergmännischen Gesichtspunkten. So basierte auch die bisherige Erkundung auf dem bergrechtlichen Rahmenbetriebsplan von 1983 (s. die historische Übersicht auf der Internetseite des Bundesamtes für Strahlenschutz unter https://www.bfs.de/DE/themen/ne/endlager/standortauswahl/gorleben/erkundung-rueckblick.html; s. auch Mann, in Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, BBergG, 2. Aufl. 2016, § 126 Rn. 47). Eine bergmännische Erkundung erfordert eine Untersuchung des Untergrunds (vgl. auch § 2 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 126 Abs. 2 BBergG). Als Erkundungsmaßnahmen werden in diesem Zusammenhang z. B. Untersuchungsbohrungen, das Abteufen von Wetterschächten oder das Auffahren von Strecken angesehen (Mann, in Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, a. a. O., § 126 Rn. 32). Auch das Bundesverwaltungsgericht hat in der Entscheidung zum Erkundungsbergwerk Salzstock Gorleben Erkundungsmaßnahmen für die Endlagerung radioaktiver Stoffe mit den bergbaulichen Tätigkeiten des Aufsuchens oder Gewinnens von Bodenschätzen verglichen. Dabei komme es nicht darauf an, ob diese als Rohstoffe verwertet würden (BVerwG, Urteil vom 2. November 1995 - 4 C 14.94 -, juris, Rn. 19).
Der Begriff der Standorterkundung in § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG ist demgegenüber weiter zu interpretieren und umfasst jedenfalls mehr als die bergmännische Erkundung. Bei der Standorterkundung können neben der bergmännischen Erkundung auch theoretische Untersuchungen erfasst sein, die keiner Einwirkung auf den Untergrund bedürfen. Eine nicht-bergmännische Erkundung kann z. B. in Form einer wissenschaftlichen Beschäftigung mit der Frage der Endlagerung radioaktiver Abfälle im Salzstock Gorleben ohne bergmännische Arbeiten vor Ort erfolgen. Derartige Untersuchungen werden von § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG nicht erfasst. Die Bestimmung verbietet daher nicht jegliche wissenschaftliche oder andere theoretische Erkundung des Standorts Gorleben, sondern nur die bergmännischen Untersuchungen des Untergrunds auf seine Eignung als Untergrundspeicher für radioaktive Abfälle.
Dieser Sicherungszweck ist nicht nachträglich durch Inkrafttreten des § 29 StandAG weggefallen. Das StandAG verfolgt nach seinem § 1 Abs. 1 das Ziel, für die im Inland verursachten, insbesondere hoch radioaktiven Abfälle den Standort für eine Anlage zur Endlagerung nach § 9a Abs. 3 Satz 1 AtG in der Bundesrepublik Deutschland zu finden, der die bestmögliche Sicherheit für einen Zeitraum von einer Million Jahren gewährleistet. Der Standort Gorleben soll wie jeder andere in Betracht kommende Standort in allen Verfahrensschritten an den festzulegenden Kriterien und Anforderungen gemessen und mit den anderen Standorten verglichen werden (vgl. die Gesetzesbegründung, BT-Drucks. 17/13471, S. 30).
Zu einem Ausschluss des Standorts Gorleben aus dem Auswahlverfahren ist es bislang nicht gekommen. Dieser darf nur aus den in § 29 Abs. 1 Satz 5 Nr. 1 bis 4 StandAG aufgeführten Gründen erfolgen. Die Ausschlussgründe orientieren sich an den einzelnen im StandAG vorgesehenen Verfahrensabschnitten, beginnend mit der Ermittlung in Betracht kommender Standortregionen und der Auswahl für die übertägige Erkundung nach § 13 StandAG.
Dieser erste Verfahrensschritt ist noch nicht erreicht. Das Verfahren befindet sich erst noch in einem vorbereitenden Stadium. Die Kommission „Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“ hat unter dem 5. Juli 2016 gemäß § 3 Abs. 5 StandAG den bereits genannten Bericht zum Standortauswahlverfahren vorgelegt. Die Kommission empfiehlt hierin der Bundesregierung, „unverzüglich eine gesetzliche Regelung zu erarbeiten, die eine frühzeitige Sicherung von Standortregionen und Planungsgebieten für potenzielle Endlagerstandorte ermöglicht.“ Angestrebt wird eine „allgemeine Regelung für alle potenziellen Standortregionen und Standorte“ (ebenda, S. 59). Im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats befand sich ein entsprechender Gesetzentwurf zur Änderung des StandAG erst - wie dargelegt - in der parlamentarischen Beratung (BT-Drucks. 18/11398 vom 7. März 2017).
Die Beendigung der bergmännischen Erkundung des Salzstocks Gorleben mit Inkrafttreten des § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG führt nach alldem nicht zu einem Wegfall des Sicherungszwecks nach § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG. Auch die Metapher der „weißen Landkarte“ (Smeddinck, Zwischen „weißer Landkarte“ und „schwarzem Loch“ - Endlager-Kommission am Ende ihrer Laufzeit, ZRP 2016, 181) bedeutet nicht, dass der Salzstock Gorleben mit dem StandAG endgültig aus dem weiteren Standortauswahlverfahren ausgeschlossen wurde. Im Gegenteil, der Salzstock Gorleben wird nach § 29 Abs. 1 Satz 1 StandAG ausdrücklich in das Standortauswahlverfahren einbezogen. Dies soll sich im Übrigen durch die im Gesetzgebungsverfahren befindliche Neufassung des StandAG nicht ändern. Der vorgesehene § 36 über den Salzstock Gorleben entspricht abgesehen von redaktionellen Anpassungen dem § 29 StandAG in der gegenwärtigen ursprünglichen Fassung. Darüber hinaus soll der Begriff „Erkundungsbergwerk“ in § 29 Abs. 2 StandAG durch den Begriff „Bergwerk“ ersetzt werden, um deutlich zu machen, „dass das Bergwerk in einen Offenhaltungsbetrieb überführt wird und die Erkundung beendet wurde “ (vgl. die Gesetzesbegründung, BT-Drucks. 18/11398 vom 7. März 2017, S. 77).
Damit darf ein Ausschluss aus dem Standortauswahlverfahren nicht durch faktische ober- oder unterirdische Veränderungen herbeigeführt werden, die eine mögliche spätere Standorterkundung nach Maßgabe des StandAG erschweren oder unmöglich machen. Hierdurch würde das Standortauswahlverfahren nach dem StandAG unterlaufen. Dass dies nicht nur für den Standort Gorleben gelten muss, sondern gleichermaßen auch für andere in Betracht kommende Standorte (vgl. die zitierte Forderung der Kommission „Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“), führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Zwar wurde dem bestehenden Erkundungsstandort Gorleben durch § 29 StandAG eine gesteigerte gesetzliche Aufmerksamkeit gewidmet, dies ändert aber nichts daran, dass auch andere Planungsgebiete in Betracht kommen und nach § 9g Abs. 1 AtG festgelegt werden können. Dies betont ebenfalls § 29 Abs. 1 Satz 1 StandAG, wenn der Salzstock Gorleben „wie jeder andere in Betracht kommende Standort“ in das Auswahlverfahren einbezogen wird. Eine Erstreckung auf weitere Standorte ist im Übrigen durch Aufnahme einer gesetzlichen Sicherungsvorschrift in das StandAG geplant (vgl. BT-Drucks.18/11398, S. 68 mit der Begründung zur vorgesehenen Sicherungsregelung in § 21).
Die tatsächliche Durchführung einer Erkundung ist nicht Voraussetzung für den Erlass der Veränderungssperre nach § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG. Dies ergibt sich bereits daraus, dass in dieser Regelung zwischen Sicherung und Fortsetzung der Standorterkundung unterschieden wird. Während die Fortsetzung eine laufende Erkundung voraussetzt, ist die Sicherung nicht zwingend auf einen laufenden Erkundungsbetrieb bezogen, sondern kann auch auf eine zukünftig mögliche Standorterkundung gerichtet sein. Die Beendigung der bergmännischen Erkundung nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG führt daher nicht zum Ausschluss der Sicherung einer möglichen Wiederaufnahme der Erkundung unter den Voraussetzungen und entlang der Verfahrensschritte, wie sie im StandAG vorgesehen sind.
Die Sicherung der möglichen Wiederaufnahme der Standorterkundung nach § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG i. V. m. dem StandAG rechtfertigt daher das Fortbestehen der Veränderungssperre. Die Voraussetzungen für eine Festlegung sind nicht weggefallen, so dass die Veränderungssperre nicht nach § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG aufzuheben ist. Sie ist auch weiterhin erforderlich, um den Sicherungszweck wirksam erfüllen zu können.
Notwendig ist zunächst ein gewisser zeitlicher Zusammenhang zwischen dem Erlass bzw. dem Fortbestehen der Veränderungssperre und der möglichen späteren Umsetzung einer Planung. Zwar ist eine baurechtliche Veränderungssperre auf Grundlage des § 14 BauGB dann unzulässig, wenn der Inhalt der beabsichtigten Planung zur Zeit ihres Erlasses noch in keiner Weise abzusehen ist (BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121). Diese strengen bauplanungsrechtlichen Maßstäbe dürfen jedoch nicht an die Veränderungssperre nach § 9g Abs. 1 AtG angelegt werden. Die Standortauswahl und Planung eines Endlagers für Wärme entwickelnde radioaktive Abfälle geschieht in unvergleichbar längeren Zeiträumen und weist erheblich größere Dimensionen auf als der Erlass gemeindlicher Satzungen über Bebauungspläne. Dementsprechend müssen auch die notwendigen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre nach § 9g Abs. 1 AtG weiter interpretiert werden. Das Anlegen eines engen zeitlichen Zusammenhangs zwischen Veränderungssperre und zu sicherndem Vorhaben wird diesen Erfordernissen nicht gerecht. Der Verordnungsgeber ist vielmehr aufgefordert, eine Veränderungssperre so frühzeitig zu erlassen, dass eine potenzielle spätere Erkundung beeinträchtigende oder unmöglich machende nachteilige Veränderungen so weit wie möglich ausgeschlossen werden (vgl. die Gesetzesbegründung zu § 9g Abs. 1 AtG, BT-Drucks.13/8641, S. 16). Zwar ist ein gewisser zeitlicher und sachlicher Zusammenhang derart, dass eine künftige Erkundung möglich sein muss und nicht nach bereits bekannten Kriterien ausgeschlossen sein darf, zu fordern. Dies ergibt sich aber bereits daraus, dass der Salzstock Gorleben nach § 29 Abs. 1 Satz 1 StandAG in das Auswahlverfahren einbezogen wird.
Weiter ist auch in räumlicher Hinsicht ein Zusammenhang zwischen dem Sicherungszweck und der Veränderungssperre erforderlich. Dieser ist hier gegeben. Das in § 1 Gorleben VSpV festgelegte Planungsgebiet reicht zwar über den engeren Bereich des bestehenden Erkundungsbergwerks hinaus. Das Planungsgebiet erstreckt sich laut den Beschreibungen und Kartendarstellungen der Verordnung über einen weiten Bereich des Salzstocks Gorleben, der oberirdisch die Flächen mehrerer Gemeinden und eines Gemeindefreien Gebiets des Landkreises Lüchow-Dannenberg umfasst. Dies ist aber zur Erfüllung des Sicherungszwecks erforderlich. § 29 StandAG nennt nicht das bestehende Erkundungsbergwerk, sondern den „Salzstock Gorleben“ als in Betracht kommenden Standort. Um die nach dem StandAG gewollte Option einer späteren Wiederaufnahme und ggf. auch Erweiterung der Erkundungsarbeiten an diesem Standort aufrechtzuerhalten, erscheint die Sicherung des gesamten Salzstocks erforderlich, soweit er im Rahmen des Standortauswahlverfahrens in Betracht kommen kann.
Dass der Sicherungszweck der Gorleben VSpV nicht mit dem Inkrafttreten des § 29 StandAG entfallen ist, ergibt sich auch aus der Pflicht zur Offenhaltung des bestehenden Erkundungsbergwerks. Nach § 29 Abs. 2 Satz 3 StandAG wird das Erkundungs-bergwerk bis zu der Standortentscheidung nach dem Standortauswahlgesetz unter Gewährleistung aller rechtlichen Erfordernisse und der notwendigen Erhaltungsarbeiten offen gehalten, sofern der Salzstock Gorleben nicht nach § 29 Abs. 1 StandAG aus dem Verfahren ausgeschlossen wurde. Hiermit soll die Verpflichtung, den Standort Gorleben in das Standortauswahlverfahren einzubeziehen, tatsächlich und rechtlich gewährleistet werden (vgl. BT-Drucks. 17/13471, S. 30). Die Veränderungssperre nach der Gorleben VSpV wird durch die Offenhaltungspflicht ergänzt. Ohne die Offenhaltungspflicht könnten durch natürliche Veränderungen in dem Bergwerksschacht, die z. B. durch das plastische Verhalten des Salzgesteins (Konvergenz) bewirkt werden, bisherige Investitionen in die Erkundung zunichte gemacht werden, so dass das Bergwerk nicht mehr für eine eventuelle spätere Wiederaufnahme der Erkundung nach Maßgabe des StandAG genutzt werden könnte. Veränderungssperre und Offenhaltung dienen daher demselben Sicherungszweck.
Ein gültiger Rahmenbetriebsplan ist keine notwendige Voraussetzung der Veränderungssperre. Dass der Rahmenbetriebsplan für das Erkundungsbergwerk Gorleben durch Bescheid des LBEG vom 20. September 2013 aufgehoben wurde, führt zu keiner Änderung der Bewertung. Die Veränderungssperre ist ausschließlich auf die Sicherung einer möglichen späteren (weiteren) Erkundung und ggf. Nutzung des Salzstocks Gorleben nach den Voraussetzungen des Standortauswahlgesetzes bezogen. Die Festsetzung von Planungsgebieten nach § 9g Abs. 1 AtG erfordert nicht die Erfüllung betriebsplanbezogener bergrechtlicher Voraussetzungen. Im Gegenteil, würde ein Rahmenbetriebsplan als Voraussetzung einer Veränderungssperre gefordert, würde damit angesichts der regelmäßig langen Zeiträume für die Aufstellung und Zulassung eines solchen Plans der Sicherungszweck womöglich zunichte gemacht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG. Sie folgt der Festsetzung des Verwaltungsgerichts für das erstinstanzliche Verfahren, gegen die die Beteiligten keine Einwände erhoben haben.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 Sätze 1 und 2 ZPO
§§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 43 VwGO
§ 47 VwGO
§ 29 StandAG
§ 9g AtG
§ 23a AtG
§ 9b AtG
§ 3 StandAG
§ 40 VwGO
§ 13 StandAG
§ 14 BauGB
§ 167 VwGO
§ 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG
§ 29 Abs. 2 StandAG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 9g Abs. 1 Satz 1 AtG
§ 29 Abs. 1 StandAG
§ 9g Abs. 1 AtG
§ 29 Abs. 2 Satz 3 StandAG
§ 9g Abs. 1 Satz 4 AtG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 9g Abs. 4 AtG
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 9g Abs. 1 Satz 1 AtG
§ 9g Abs. 1 AtG
§ 29 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 und Satz 5 StandAG
§ 19 Abs. 3 Satz 1 AtG
§ 24 Abs. 1 Satz 1 AtG
§ 19 Abs. 3 AtG
§ 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 19 Abs. 3 Satz 1 AtG
§ 19 Abs. 3 AtG
§ 27a Abs. 2 LuftVO
§ 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO
§ 29 Abs. 1 Satz 1 und 5 StandAG
§ 21 Abs. 2 StandAG
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 21 des damals geltenden KrW-/AbfG
§ 9g Abs. 4 AtG
§ 9g Abs. 1 Satz 4 AtG
§ 46 Abs. 1 Nr. 4 AtG
§ 9g Abs. 4 AtG
§ 9g Abs. 1 Satz 1 und 2 AtG
§ 9g Abs. 1 Satz 1 AtG
§ 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG
§ 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG
§ 126 Abs. 2 BBergG
§ 9a Abs. 3 Satz 1 AtG
§ 29 Abs. 1 Satz 5 Nr. 1 bis 4 StandAG
§ 3 Abs. 5 StandAG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 StandAG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Gorleben VSpV dürfen in bestimmten, in § 2 Abs. 2 der Verordnung
§ 5 Gorleben VSpV in der ursprünglichen Fassung war ein Außerkrafttreten der Verordnung
§ 29 Absatz 1 Satz 5 des Standortauswahlgesetzes
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 87d GG
Art. 14 GG
Art. 83 GG
Art. 87c GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1996, 2046
BVerwGE 51, 121
7 LC 81/15
2 B 17/15
7 ME 28/15
2 A 255/10
7 C 13.06
8 C 19.09
11 C 13.99
9 C 6.02
4 C 11.03
2 C 13.01
1 BvR 541/02
VI C 55.68
7 C 115.86
8 C 19.94
3 C 50.89
5 C 40.84
7 LC 53/05
7 B 54.08
4 C 14.94
IV C 39.74