Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-02-22, Aktenzeichen 19 L 90.15
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2016:0222.19L90.15.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Ein Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ist bei einer Festsetzung eines Ausgleichsbetrags grundsätzlich nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Dabei handelt es sich um eine nicht nachholbare Zulässigkeitsvoraussetzung, die im Zeitpunkt des Antragseingangs bei Gericht gegeben sein muss.(Rn.14)
2. Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung setzt grundsätzlich voraus, dass ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Abgabenbescheids bestehen oder die Vollziehung für den Abgabenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Diese Regelung ist gerechtfertigt, da die öffentliche Verwaltung funktionsfähig bleiben und der Abgabenschuldner deshalb regelmäßig in Vorleistung gehen muss. Angesichts dieses Regelungszwecks ist die Anordnung der aufschiebenden Wirkung nur dann gerechtfertigt, wenn bei summarischer Prüfung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit durchgreifende rechtliche Bedenken bestehen. Dabei ist im Eilrechtsschutzverfahren die Prüfung darauf beschränkt, ob der Festsetzung des Ausgleichsbetrages offensichtlich verfehlte Erwägungen oder Annahmen oder offensichtliche Berechnungsfehler zugrunde liegen.(Rn.16)
3. Die Erhebung eines Ausgleichsbeitrags im Bereich eines Anpassungsgebiets ist grundsätzlich zulässig, da insoweit die Abschöpfung der maßnahmebedingten Bodenwertsteigerung zulässig ist. Insoweit hat der Eigentümer eines im förmlich festgelegten Anpassungsbereichs gelegenen Grundstücks zur Finanzierung der Anpassungsmaßnahmen an die Gemeinde einen Ausgleichsbetrag in Geld zu entrichten, der der durch die Anpassungsmaßnahme bedingten Erhöhung des Bodenwerts seines Grundstücks entspricht.(Rn.19) Wegen der greifbaren Unterschiede zwischen dem eigentlichen Entwicklungsbereich und dem Anpassungsgebiet spricht auch vieles dafür, dass für die Wertermittlung im Anpassungsgebiet gesonderte Kriterien im Rahmen einer Multifaktorenanalyse aufzustellen sind, die sich an den Zielen und Zwecken der Anpassungsnotwendigkeiten messen lassen müssen.(Rn.20)
4. Von erheblichen Zweifeln an der ordnungsgemäßen Erhebung eines Ausgleichsbetrages ist insbesondere auszugehen, wenn sich aus dem dem Bescheid zugrundeliegende Wertgutachten des Sachverständigen eine schlüssige Ermittlung und Festsetzung des Ausgleichsbetrages nicht nachvollziehbar ergibt.(Rn.23) Dabei ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn der Bodenwert des Grundstücks auf der Grundlage des Zielbaumverfahrens erfolgt ist.(Rn.24)
Die aufschiebende Wirkung der Klage vom 13. Februar 2015 (VG 19 K 57.15) gegen den Bescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt vom 26. Januar 2015 wird angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 211.466,75 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem vorläufigen Rechtsschutzverfahren gegen die Vollziehbarkeit der Erhebung eines Ausgleichsbetrags.
Die Antragstellerin war bis zum 25. Juli 2013 Eigentümerin des 1.441 m² großen Grundstücks J...in Berlin-Mitte. Das Grundstück befand sich im Bereich eines Anpassungsgebietes zum städtebaulichen Entwicklungsbereich zur Entwicklungsmaßnahme „Hauptstadt Berlin - Parlaments- und Regierungsviertel“. Mit Bescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt vom 5. März 2013 erfolgte für diesen Bereich die Abgeschlossenheitserklärung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme.
Zur Ermittlung des Anfangs- und Endwertes sowie Ableitung des Ausgleichsbetrags für das streitgegenständliche Grundstück legte der Sachverständige Dipl.-Ing. W... unter dem 25. März 2013 ein Gutachten vor, das er um die gutachterliche Stellungnahme vom 24. Juli 2014 ergänzte.
Nach Anhörung zog der Antragsgegner die Antragstellerin mit Bescheid über die Festsetzung und Erhebung des Ausgleichsbetrags der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt vom 26. Januar 2015 zu einem Ausgleichsbetrag zur Finanzierung der Entwicklung in Höhe von 845.867,00 Euro heran. Mit Schreiben vom 3. März 2015 lehnte er den Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung ab.
Mit dem vorliegenden Antrag begehrt die Antragstellerin die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer am 13. Februar 2015 erhobenen Klage (VG 19 K 57.15), über die noch nicht entschieden ist.
Zur Begründung ihres vorläufigen Rechtsschutzantrages trägt die Antragstellerin vor, es bestünden erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Ausgleichsbetragserhebung. Das der Wertermittlung zugrunde gelegte Gutachten berücksichtige nicht die Besonderheiten des Anpassungsgebiets. So sei unklar, ob im Anpassungsgebiet überhaupt Maßnahmen erforderlich gewesen seien; die Randlage des Grundstücks sei nicht berücksichtigt worden. Eine entwicklungsbedingte Bodenwertsteigerung des Grundstücks sei nicht erkennbar. Der Vergleich der Bodenrichtwerte inner- und außerhalb des Entwicklungsbereichs lasse keine Unterschiede erkennen. Auch seien die durch Aufwendungen der Eigentümerin bedingten Bodenwertsteigerungen unberücksichtigt geblieben.
Die Antragstellerin beantragt (sinngemäß),
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 13. Februar 2015 (VG 19 K 57.15) gegen den Bescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt vom 26. Januar 2015 anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er meint, der Antrag dürfte bereits unzulässig sein. Die Antragstellerin habe vor der Erhebung des Antrags beim Verwaltungsgericht nicht die Entscheidung der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt über ihren Aussetzungsantrag abgewartet. Das öffentliche Vollzugsinteresse an der Erhebung des Ausgleichsbetrags überwiege das Interesse der Antragstellerin. Die Klärung der schwierigen Rechts- und Tatsachenfragen sei dem Klageverfahren vorbehalten. Im Übrigen hält der Antragsgegner an der sachverständig erfolgten Ermittlung der entwicklungsbedingten Bodenwertsteigerung für das verfahrensgegenständliche Grundstück fest.
Auf den gerichtlichen Hinweis vom 26. November 2015 legte der Antragsgegner eine weitere ergänzende Erläuterung des Gutachters vom 18. Januar 2016 vor.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg.
Der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO statthafte Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin ist zulässig. Gemäß § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO ist ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO, das heißt bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben, zu der die mit dem angefochtene Bescheid erfolgte Festsetzung eines Ausgleichsbetrages gehört, nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Dabei handelt es sich um eine nicht nachholbare Zulässigkeitsvoraussetzung, die im Zeitpunkt des Antragseingangs bei Gericht gegeben sein muss (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 13. Juli 2012 - OVG 9 B 818.12 -, juris Rn 2). Das bedeutet, das behördliche Aussetzungsverfahren muss vor Anrufung des Gerichts abgeschlossen sein (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 18. August 2014 - OVG 5 S 20.14 -, juris Rn. 4). So verhält es sich hier. Die Antragsgegnerin hat den Aussetzungsantrag der Antragstellerin mit Schreiben vom 3. März 2015 abgelehnt. Das Telefax ist dem Bevollmächtigten der Antragstellerin am selben Tag um 18:08 Uhr zugegangen. Ihren Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO hat die Antragstellerin ausweislich des Telefaxeingangsstempels des Verwaltungsgerichts erst um 20:07 Uhr gestellt.
Der Antrag ist auch begründet. Das Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung, also von der Zahlung des Ausgleichsbetrags vorerst verschont zu bleiben, überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Erhebung des festgesetzten Ausgleichsbetrags. Nach der gebotenen summarischen Prüfung bestehen ernsthafte Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Leistungsbescheides.
Nach § 212a Abs. 2 Alt. 2 BauGB haben Rechtsbehelfe gegen die Geltendmachung von Ausgleichsbeträgen gemäß § 154 BauGB keine aufschiebende Wirkung. Überdies handelt es sich bei Ausgleichsbeträgen, die Eigentümer gemäß § 154 Abs. 1 BauGB zu entrichten haben, um öffentliche Abgaben i.S.v. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO (vgl. für sanierungsrechtliche Ausgleichsbeträge OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. August 2006 - OVG 10 S 7.06 - m.w.Nw.). Eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung setzt in Anwendung des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO voraus, dass ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder die Vollziehung für den Abgabenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Indem der Gesetzgeber abweichend von der Grundregel des § 80 Abs. 1 VwGO durch § 212a Abs. 2 Alt. 2 BauGB, ebenso wie gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO allgemein für öffentlich-rechtliche Abgaben- und Kostenforderungen, den Eintritt der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen ausgeschlossen hat, hat er zum Ausdruck gebracht, dass derartige Abgabenforderungen im Hinblick auf ihre spezifische Funktion grundsätzlich ohne Rücksicht auf ihre Anfechtung durch den Pflichtigen vollziehbar sein sollen. Diese Regelung findet ihre Rechtfertigung in dem Ziel, die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung und eine sinnvolle Haushaltsplanung zu gewährleisten, was den stetigen Zufluss der zur Finanzierung der öffentlichen Aufgaben bestimmten Mittel und damit auch die umgehende Durchsetzung entsprechender Ansprüche voraussetzt. Der Abgabenpflichtige muss mithin in der Regel vorleisten und sich im Falle seines späteren Obsiegens im Hauptsacheverfahren auf einen Rückerstattungsanspruch verweisen lassen, dessen Realisierung prinzipiell gesichert ist. Angesichts dieses Regelungszwecks ist die Anordnung der aufschiebenden Wirkung nur dann gerechtfertigt, wenn bei summarischer Prüfung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit durchgreifende rechtliche Bedenken bestehen. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes gemäß § 80 Abs. 4 Satz 3 1. Alt. VwGO bestehen also dann, wenn diese so gewichtig sind, dass ein Obsiegen des Antragstellers im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist als ein Unterliegen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 28. November 2005 - OVG 12 S 9.05 - und 24. August 2006 - OVG 10 S 7.06 -; VG Berlin, Beschluss vom 6. Januar 2012 - VG 19 L 175.11 -). Dabei ist zu berücksichtigen, dass im vorläufigen Rechtsschutzverfahren mit seinen eingeschränkten Erkenntnis- und Prüfungsmöglichkeiten nur ein grobes Raster Anwendung finden kann, das sich auf die Prüfung beschränkt, ob der Festsetzung des Ausgleichsbetrages offensichtlich verfehlte Erwägungen oder Annahmen oder offensichtliche Berechnungsfehler zugrunde liegen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. September 2002 - OVG 2 S 18.02 -; VG Berlin, Beschluss vom 5. Dezember 2011 - VG 19 L 136.11 -).
Nach diesen Maßstäben hat der Antrag Erfolg. Die Ermittlung des Ausgleichsbetrags begegnet durchgreifenden Bedenken.
Die Rechtsgrundlage für die Erhebung eines Ausgleichsbetrages im Bereich eines Anpassungsgebiets folgt aus § 170 Abs. 4 i.V.m. § 154 Abs. 1 BauGB bzw. aus §§ 170 Satz 4, 161 Abs. 1 Nr. 7 i.V.m. § 154 Abs. 1 BauGB. Gemäß § 170 Satz 4 BauGB sind neben den für die städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen geltenden Vorschriften, die Vorschriften über die städtebauliche Sanierungsmaßnahme entsprechend anzuwenden. Sowohl die für die städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen geltenden Vorschriften (§ 169 Abs. 1 Nr. 7 i.V.m § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB) als auch die Vorschriften über die städtebauliche Sanierungsmaßnahmen (§ 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB) erlauben die Abschöpfung der maßnahmebedingten Bodenwertsteigerung. Während im Entwicklungsbereich Maßnahmen gemäß § 165 Abs. 2 BauGB zur erstmaligen Entwicklung oder städtebaulichen Neuordnung eines Gebietes erfolgen, finden diese im - bereits entwickelten - Anpassungsgebiet nicht satt. Hier sind lediglich die von den Entwicklungsbereichen ausstrahlenden Anpassungsbedarfe einer geordneten städtebaulichen Lösung zuzuführen (vgl. Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. August 2015, § 170 Rn. 6 und 8 f., Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr BauGB, 12. Aufl. § 170 Rn. 4).
Für das Anpassungsgebiet dürfte daraus folgen, dass der entsprechend anwendbare § 154 Abs. 1 BauGB so zu lesen ist, dass der Eigentümer eines im förmlich festgelegten Anpassungsbereichs gelegenen Grundstücks zur Finanzierung der Anpassungsmaßnahmen an die Gemeinde einen Ausgleichsbetrag in Geld zu entrichten hat, der der durch die Anpassungsmaßnahme bedingten Erhöhung des Bodenwerts seines Grundstücks entspricht (vgl. Schmidt-Eichstaedt in Brüggelmann, BauGB, Stand Oktober 2013, § 170 Rn. 20). Nach der so verstandenen Begrenzung des Anwendungsbereichs der Norm wäre eine Berücksichtigung von Entwicklungsmaßnahmen als werterhöhend im Anpassungsgebiet, also außerhalb des eigentlichen Entwicklungsbereichs, ausgeschlossen.
Wegen der greifbaren Unterschiede zwischen dem eigentlichen Entwicklungsbereich und dem Anpassungsgebiet spricht auch vieles dafür, dass für die Wertermittlung im Anpassungsgebiet gesonderte Kriterien im Rahmen einer Multifaktorenanalyse aufzustellen sind, die sich an den Zielen und Zwecken der Anpassungsnotwendigkeiten messen lassen müssen. Aus § 170 BauGB ergibt sich, dass Anpassungsgebiete zwar im räumlichen und kausalen Zusammenhang mit einem Entwicklungsbereich stehen, sich von diesem aber hinsichtlich der Festlegungsvoraussetzungen einerseits und der Rechtswirkungen andererseits grundlegend unterscheiden. Anpassungsgebiete bedürfen der Anpassung und keiner grundlegenden Entwicklung. In den Anpassungsgebieten sollen von Entwicklungsbereichen auf (angrenzende) bebaute Bereiche ausstrahlende Anpassungsbedarfe einer geordneten städtebaulichen Entwicklung zugeführt werden. Anpassungsgebiete sind also gerade keine Entwicklungsbereiche, sondern eine besondere Form von Sanierungsgebieten (Runkel, a.a.O. § 170 Rn. 2, 6 und 8). Der „Sanierungsbedarf“ ergibt sich allerdings nicht aus dort unabhängig von der Entwicklung bestehenden städtebaulichen Missständen im Sinne des § 136 BauGB, sondern wird erst durch die Entwicklung eines anderen Gebietes ausgelöst. Zumeist handelt es sich bei einem Anpassungsbedarf um verkehrliche Erschließungsmaßnahmen, weil Ziel- und Quellverkehre des Entwicklungsbereiches die bebauten Gebiete durchqueren oder streifen, und aktiven oder passiven Anpassungsbedarf auslösen (Runkel ebenda Rn. 6). Die grundlegenden Unterschiede und das vorgenannte Beispiel zeigen, dass eine etwaige Bodenwerterhöhung im Anpassungsgebiet nach anderen Kriterien zu bemessen sein dürfte als im Entwicklungsbereich selbst und daher auf eine Bewertung der Anpassungsmaßnahmen zu beschränken sein dürfte. Diese Sichtweise steht im Einklang mit den Grundsätzen zur Feststellung sanierungsbedingter Werterhöhung, nach denen nur in Ausnahmefällen und unter bestimmten Voraussetzungen externe Maßnahmen außerhalb des Sanierungsgebietes (vgl. §§ 147 Satz 3, 148 Abs. 1 Satz 2 BauGB) in die Bewertung einbezogen werden dürfen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 8. Dezember 2015 - VG 19 K 273.09 -, juris Rn. 71 m.w.Nw.). Auch gilt im Sanierungsrecht, dass für die Abschöpfung von positiven Ausstrahlungswirkungen von Sanierungsgebieten auf die umliegenden Gebiete (Straßenzüge, Baublöcke) keine Rechtsgrundlage besteht. Es ist nicht ersichtlich, aus welchen Gründen für ein Anpassungsgebiet, in dem das Erfordernis städtebaulicher Maßnahmen ausschließlich aufgrund der Festlegung eines Entwicklungsgebietes beruht, etwas anderes gelten soll.
Eine Unterscheidung der maßnahmebedingten Bodenwerterhöhungen im Entwicklungs- und Anpassungsgebiet nimmt der Antragsgegner dagegen wegen der rechtlichen Abhängigkeit von Entwicklungs- und Anpassungsgebiet nicht vor. Dem ist zuzugeben, dass der Anpassungsbedarf durch die Festsetzung eines Entwicklungsbereichs entsteht, Anpassungsgebiete in der Entwicklungssatzung festgelegt werden und auch Ausstrahlungswirkungen der im Entwicklungsbereich verwirklichten Maßnahmen auf den Anpassungsbereich denkbar sind. Andererseits kann eine fehlende Differenzierung zur Berücksichtigung von Maßnahmen führen, die gerade nicht den Bodenwert im Anpassungsgebiet beeinflussen.
Die Frage des Verständnisses der Verweisung in § 170 Satz 4 BauGB auf § 154 BauGB bedarf vorliegend keiner Entscheidung und muss als schwierige Rechtsfrage dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Selbst dann, wenn auch Maßnahmen im Entwicklungsbereich für die Erhöhung des Bodenwertes im Anpassungsgebiet berücksichtigt werden können, leidet der streitgegenständliche Bescheid im Übrigen an Begründungsmängeln (§ 39 VwVfG).
Es ist auch unter Heranziehung des dem angefochtenen Bescheid vom 25. März 2013 zugrunde liegenden Wertgutachtens des Sachverständigen Dipl.-Ing. S... und seiner weiteren Erläuterungen nicht nachvollziehbar, dass der geforderte Ausgleichsbetrag schlüssig ermittelt und festgesetzt worden ist.
Nach § 154 Abs. 2 BauGB besteht die maßnahmebedingte Erhöhung des Bodenwertes aus der Differenz des Bodenwertes, der sich für das Grundstück ergeben würde, wenn eine Maßnahme weder beabsichtigt noch durchgeführt worden wäre (Anfangswert) und dem Bodenwert, der sich für das Grundstück durch die durchgeführten Maßnahmen ergibt (Endwert). Diese Ermittlung ist vorliegend auf der Grundlage einer Multifaktorenanalyse (Zielbaumverfahren) erfolgt. Diese Methode ist im Grundsatz nicht zu beanstanden.
Mehr als die Anordnung, dass es auf die Differenz zwischen Anfangs- und Endwert ankommt, gibt § 154 BauGB nicht her. Die Vorschrift verhält sich nicht zu der Frage, wie die Differenz, insbesondere die für sie maßgeblichen Anfangs- und Endwerte zu ermitteln sind (BVerwG, Beschlüsse vom 16. November 2004 - BVerwG 4 B 71.04 u. BVerwG 4 B 11.10 -, juris Rn. 5 bzw. juris Rn. 6). Der Gesetzgeber hat keine ausdrückliche (gesetzliche) Regelung zur Methode der Wertermittlung getroffen. Vorgaben zur Ermittlung und Bewertung finden sich in der an die Gutachterausschüsse nach § 192 BauGB gerichteten Immobilienwertermittlungsverordnung, der jedoch keine unmittelbare Bindungswirkung für andere Sachverständige oder gar für die Gerichte zukommt (vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Mai 2002 - BVerwG 4 C 6.01 -, juris Rn. 21, und vom 27. November 2014 - BVerwG 4 C 31/13 -, juris Rn. 7; VG Berlin, Urteile vom 8. Dezember 2015 - VG 19 K 273.09 - u.a., juris Rn. 57). Die Vorgaben der Immobilienwertermittlungsverordnung machen deutlich, dass sich zur Bewertung von Grundstücken lediglich allgemeine Grundsätze aufstellen lassen. Nicht zuletzt ist auch das Zielbaumverfahren im Kern nichts anderes als ein operationalisiertes Vergleichswertverfahren (Kleiber in: Kleiber, Verkehrswertermittlung von Grundstücken, 7. Aufl. 2014, Abschnitt VI Rn. 655).
Im Übrigen ist für die Bemessung des sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags nach § 154 BauGB, der der Finanzierung des Sanierungsvorhabens und der Abschöpfung von durch die Sanierung bewirkten Bodenwerterhöhungen dient (vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 2. Februar 2012 - OVG 4 Bf 75/09 -, juris Rn. 33 f.; vgl. ferner Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, Rn. 1 ff.), anerkannt, dass bei der Bewertung von Grundstücken ein Wertermittlungsspielraum anzuerkennen ist. Nichts anderes kann hier für die Bemessung des gemäß § 170 Abs. 4 i.V.m. § 154 Abs. 1 BauGB bzw. §§ 170 Satz 4, 161 Nr. 7 i.V.m. § 154 Abs. 1 BauGB zu ermittelnden Ausgleichsbetrags gelten.
Die Einräumung eines Wertermittlungsspielraums beruht u.a. auf der Erkenntnis, dass die eigentliche Bewertung immer nur eine Schätzung darstellen kann und Erfahrung und Sachkunde voraussetzt, über die ein insoweit nicht sachkundiges Gericht weniger verfügt als etwa die Mitglieder der Gutachterausschüsse. Ein derartiger Wertermittlungsspielraum ist jedoch beschränkt. Er erstreckt sich nicht auf die rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen der Bewertung. Ob eine Bewertung auf zutreffenden Voraussetzungen beruht, dürfen die Verwaltungsgerichte in vollem Umfang prüfen. Soweit der Wertermittlungsspielraum reicht, findet jedoch nur eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle in Form einer Plausibilitätskontrolle statt (BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - BVerwG 4 C 31.13 -, juris Rn. 11 f., m.w.Nw.; Urteil vom 17. Mai 2002 - BVerwG 4 C 6.01 -, juris Rn. 29; OVG Hamburg, Urteile vom 16. April 2015 - OVG 4 Bf 66/13 -, juris Rn. 41 und vom 2. Februar 2012 - OVG 4 Bf 75/09 -, juris Rn. 29; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 5. November 2009 - OVG 2 B 7.07 -, juris Rn. 15; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14. September 2004 - OVG 6 A 10530/04 -, juris Rn. 37).
Die Ermittlung des Anfangswertes mit Hilfe des sog. Zielbaumverfahrens ist nicht plausibel.Auch wenn im vorliegenden Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO die gerichtliche Prüfung auf ein grobes Raster beschränkt ist, so ist doch Voraussetzung für eine Bejahung eines öffentlichen Vollzugsinteresses, dass das Gericht anhand der Begründung der Festsetzung des Ausgleichsbetrages feststellen kann, dass der behördliche Wertermittlungsspielraum eingehalten wurde. Das ist vorliegend nicht der Fall.
Die in dem Gutachten dargestellte Umfeldverbesserung (im Anpassungs- und Entwicklungsgebiet) beruht auf der Heranziehung nur teilweise bzw. nicht erkennbar auf das Anpassungsgebiet bezogener Einzelkriterien. Anhand dieser kann die erforderliche Beurteilung der gutachterlich vorgenommenen Wertungen (vgl. dazu VG Berlin, Beschluss vom 11. November 1998 - VG 19 A 86.98 -) nicht erfolgen. Das Gutachten ist insgesamt nicht hinreichend nachvollziehbar begründet und entzieht sich somit einer gerichtlichen Plausibilitätsprüfung.
Für das Anpassungsgebiet waren nur in begrenztem Umfang Anpassungsmaßnahmen vorgesehen. Der Bericht zur Begründung der Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs und zugehöriger Anpassungsgebiete zur Entwicklungsmaßnahme Hauptstadt Berlin - Parlaments- und Regierungsviertel führt zum Anpassungsgebiet A 2 aus:
„Der daran südlich angrenzende Block bis zur Taubenstraße wird seine Nutzungsstruktur beibehalten; mit Rücksicht auf die direkte Nachbarschaft zum Ministerium für Arbeit und Sozialordnung können sich jedoch Maßnahmen der Wohnumfeldverbesserung als notwendige Anpassungsmaßnahmen ergeben, so dass dieser Block als Anpassungsgebiet A2 festgesetzt wird“ (GA Bl. 49).
Der Gutachter beschreibt das städtebauliche Konzept für das Anpassungsgebiet A 2 dementsprechend wie folgt:
„Die innerhalb der Entwicklungsgebiete liegenden ‚Wohninseln‘, die in ihrer Substanz nicht verändert werden müssen, sind als Anpassungsgebiete vorgesehen. Hier sollen Anpassungsmaßnahmen durchgeführt werden, wobei insbesondere das Wohnen vor der Übernahme höherer rentierlicher Nutzungen geschützt und das Wohnumfeld verbessert werden soll“ (S. 7 f. des Gutachtens) und
„Sicherung der vorhandenen Mischnutzung unter Ausschluss weiterer Umwandlung von Wohnnutzung in gewerbliche Nutzung. Hierdurch bleibt der Schwerpunkt der Wohnnutzung im östlichen Bereich des Baublocks, während im westlichen Bereich die gewerbliche Nutzung überwiegt“ (S. 19 des Gutachtens).
Das Gutachten ist zwar objektbezogen, allerdings unter Verwendung der Kriterien, die vom Gutachterausschuss für den Entwicklungsbereich mit städtebaulichen Funktionen „Private Bürofunktion“ und „Wohnfunktion“ aufgestellt wurden (GA Bl. 224 ff. und Bl. 234 ff.). Diese werden hinsichtlich des tatsächlichen Gewerbeanteils (= 85%) und Wohnanteils (= 15%) in einem objektspezifischen Zielbaum gewichtet, während andere Funktionen, also „Hauptstadt“, „Geschäfts- und Dienstleistung“ oder „Kultur- und Wissenschaft“ für das zu bewertende Grundstück unberücksichtigt bleiben. Die Bewertung erfolgt sodann anhand der umliegenden, sich im Entwicklungsgebiet befindlichen Baublöcke (S. 17 des Gutachtens).
Die Anwendung der vom Gutachterausschuss entwickelten Kriterien auf die Bewertung eines im Anpassungsgebiet gelegenen Grundstücks ist schon deshalb zweifelhaft, weil dieser in der Annahme, Ausgleichbeträge würden im Anpassungsgebiet nicht erhoben, die von ihm behandelten Bewertungsfragen für Anpassungsgebiete als unbeachtlich erachtete (GA Bl. 186) und insofern keine diesbezüglichen Aussagen getroffen wurden. Der Gutachter S... sucht sich dieser Problematik zu entziehen, indem er in seiner Stellungnahme vom 24. Juli 2014 darauf verweist, dass Aufgabenstellung des Gutachtens die Ermittlung einer sich möglicherweise ergebenden entwicklungsbedingten Wertsteigerung gewesen sei, eine detaillierte Darstellung der Unterschiede des eigentlichen Entwicklungsbereiches und der zugehörigen Anpassungsgebiete hingegen nicht. Entsprechend wird für das zu bewertende Grundstück die Ermittlung des Bodenmehrwertes durch die entwicklungsbedingten strukturellen Maßnahmen vorgenommen, ohne hinreichend zu begründen, inwieweit diese auch für das Anpassungsgebiet gelten.
Folglich bezieht sich die in der gutachterlichen Stellungnahme vom 24. Juli 2014 erfolgte Beschreibung der Ausgangssituation, an der die Verbesserung zu messen ist, auf das gesamte Entwicklungsgebiet. Auf den in Rede stehenden Baublock lassen sich nur zur Verkehrsanbindung konkrete Defizite in Form einer fehlenden Durchwegung westlicher Bereiche der Französischen Straße entsprechend den Zielen der Anpassung (Wohnumfeldverbesserung) beziehen. Hinsichtlich weiterer Kriterien, die bezüglich der Anfangs- (A) und Endsituation (E) bewertet werden, fehlt es entweder an einer Beschreibung der konkreten Ausgangssituation in Bezug auf das Anpassungsgebiet oder diese ist unsubstanziiert, sodass eine plausible Entwicklung nicht erkennbar ist. Insgesamt finden die Kriterien der Ausgangssituation keine deckungsgleiche Entsprechung zu den Kriterien der durchgeführten Maßnahmen. Damit geht einher, dass auch die Beschreibung der zu der angenommenen Werterhöhung führenden Maßnahmen in weiten Teilen unsubstanziiert, teilweise nur stichwortartig und daher auch nicht hinreichend nachvollziehbar ist.
So werden eine deutliche Verbesserung der „sozialen Infrastruktur“ durch die Aufwertung der Grundschule an der Wilhelmstraße sowie des Kleinspielfeldes an den Ministergärten und eine deutliche Verbesserung des Kriteriums „Dienstleistungen und Einkaufsmöglichkeiten“ angenommen. Der Ausgangspunkt „Infrastruktur“ wird jedoch lediglich als „verfügbares Angebot mit Defiziten, unzureichende Struktur für den zukünftigen Regierungssitz“ beschrieben. Der Gutachter hat mit seiner Stellungnahme vom 18. Januar 2016 nunmehr klargestellt, dass sich diese Beschreibung der Ausgangssituation auf den gesamten Entwicklungsbereich und nicht das Mikroumfeld des Bewertungsobjektes beziehe. Inwieweit diese Beschreibung dann aber zur Darstellung der Entwicklung im Anpassungsgebiet dienen kann, bleibt ebenso unklar wie die Auswirkungen der Maßnahmen auf das streitgegenständliche Grundstück unklar bleiben. Der Benennung von Maßnahmen mit „Bodenordnung, Bebauungspläne als vorbereitende Maßnahmen“ kann zudem nicht entnommen werden, wie und inwieweit diese konkret zu Bodenwerterhöhungen im Anpassungsbereich geführt haben.
Die Beschreibung des Kriteriums „ökologische Qualität“ nennt eine mögliche Belastung der größeren Brach- oder ehemaligen Eisenbahnflächen im Entwicklungsbereich mit Altlasten und hat damit offenbar den weiteren Bereich in der Nähe des vormaligen Lehrter Bahnhofs im Blick. Inwieweit eine Verlagerung von Gewerbebetrieben dort, eine Grünflächenanlegung und eine Altlastenerkundung sich für das Bewertungsobjekt als mäßig werterhöhend ausgewirkt haben kann, ist anhand der gutachterlichen Darstellung unklar. Die Beschreibung der stadträumlichen Ausgangssituation erfolgt nur in Bezug auf die Teilbereiche des Entwicklungsbereichs E 1 und E 2. Die Beschreibung des Kriterium „Stadtrhythmus“ (Verkehr, Laufpublikum, Tourismus) erschöpft sich in der Feststellung, der Unterbrechung eines einheitlichen Stadtrhythmus durch den Mauerstreifenbereich; die diesbezüglich festgestellte mäßige Verbesserung beruhe auf einer Öffnung bzw. Verlängerung der Französischen Straße und Behrenstraße, im Übrigen aber auf der Gesamtheit der erfolgten Entwicklungsmaßnahmen. Während der erste Punkt zwar unmittelbar einleuchtet, erlaubt die Bezugnahme auf die Gesamtheit der Entwicklungsmaßnahmen aber keine Plausibilitätskontrolle der gutachterlichen Wertung. In Bezug auf das Kriterium „Straße als Erlebnisraum“ (Straßengestaltung) bleibt auch die Angabe „Straßenausbau, Gestaltungsmerkmal, notwendige Vorplanungen“ als werterhöhende Maßnahme unklar. Gleiches gilt für die allgemeine Beschreibung „Schaffung der Rahmenbedingungen für die Büronutzung“ zum Kriterium „Städtebauliche Qualität, Raumangebot im Umfeld“.
Zur Verunklarung trägt weiter bei, dass Maßnahmen „Verkehrskonzepte, Straßenausbau“ zu elf verschiedenen von insgesamt 36 Kriterien benannt werden. Berücksichtigt man dann noch, dass von den Gesamtkriterien sieben als unverändert eingestuft werden, so beträgt der Anteil „Verkehrskonzepte, Straßenausbau“ über ein Drittel der Gesamtmaßnahmen. Dies ist auch unter Einbeziehung der weiteren Erläuterungen des Gutachters vom 18. Januar 2016 nicht nachvollziehbar. Dabei stellt die Kammer keineswegs in Abrede, dass durch Maßnahmen zur Verbesserung des Verkehrsflusses oder durch eine Modernisierung und Erneuerung von Leitungen Ausstrahlungswirkungen im Anpassungsgebiet eingetreten sein dürften. Inwieweit aber zuvor ein Defizit für den Anpassungsbereich bestanden hat, bleibt ohne nähere Darlegung, sodass das Ausmaß der Wirkungen unklar ist. Nach den weiteren Erläuterungen des Gutachters vom 18. Januar 2016 ist weiterhin nicht nachvollziehbar, inwieweit sich die Verbesserung der „Störungsfreiheit/Sicherheit“ durch „Planungen und Konzepte zu den Regierungsbauten, sicherheitstechnische Ausstattungen“, das insgesamt höhere Sicherheitsniveau in dem Stadtbereich auf den Bodenwert des Grundstücks der Antragstellerin niederschlägt.Auch wenn man anerkennen wollte, dass Sicherheitsbereiche auch schon vor Beginn der Entwicklungsmaßnahme notwendig waren (Reichshauptstadt, Hauptstadt der DDR, wie der Gutachter ausführt), so deckt sich diese Begründung gerade nicht mit der Beschreibung der Ausgangssituation. Denn insoweit geht der Gutachter davon aus, dass eine Störungsfreiheit für den zukünftigen Regierungsbetrieb nicht gegeben sei. Die ergänzende Begründung deckt sich damit gerade nicht mit dem zuvor beschriebenen Entwicklungsbedarf. Es verbleibt daher bei der Frage, inwieweit eine Bodenwerterhöhung im Anpassungsgebiet vorliegt, wenn sich die Notwendigkeit von Sicherheitsmaßnahmen erst durch neue Nutzungen im Regierungsviertel ergeben. Zu dem Kriterien „umliegende Bebauung“ verweist der Gutachter ausschließlich auf die Begründung zu den Kriterien „Grundstücksstruktur“ und „Stadtbild“, kommt aber gegenüber den insoweit angenommen leichten bzw. mäßigen Verbesserungen zu einer starken Verbesserung. Gründe für diese Abweichung werden nicht benannt.
Aufgrund der genannten Mängel bestehen greifbare, im Verantwortungsbereich des Antragsgegners wurzelnde Widersprüche, die Zweifel an der sorgfältigen Aufarbeitung des Sachverhalts und Beantwortung der damit zusammenhängenden rechtlichen Fragen begründen. Die mangelnde Plausibilität der Berechnung geht zu Lasten des Antragsgegners. Denn insofern liegen „besondere Umstände“ vor, die - bei dem mangels Nachvollziehbarkeit der Berechnung offenem Verfahrensausgang - im Rahmen der gebotenen Interessensabwägung zu einer Relativierung des grundsätzlichen Vorrangs des Vollzugsinteresses führen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. August 2006 - OVG 10 S 7.06 -).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit 2012/2013.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 154 BauGB
§ 170 BauGB
§ 136 BauGB
§ 39 VwVfG
§ 192 BauGB
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 212a Abs. 2 Alt. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 BauGB
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 4 Satz 3 1. Alt. VwGO
§ 170 Satz 4 BauGB
§ 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 165 Abs. 2 BauGB
§ 147 Satz 3, 148 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 154 Abs. 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: 19 K 57.15
9 B 818.12
5 S 20.14
10 S 7.06
12 S 9.05
19 L 175.11
2 S 18.02
19 L 136.11
19 K 273.09
4 B 71.04
4 B 11.10
4 C 6.01
4 C 31/13
4 Bf 75/09
4 C 31.13
4 Bf 66/13
2 B 7.07
6 A 10530/04
19 A 86.98