Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2005-07-12, Aktenzeichen 11 ME 390/04

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den angefochtenen Beschluss bleibt erfolglos.
Der Antragsteller wurde am 13. November 2001 gegen 7.15 Uhr anlässlich des bevorstehenden Castor-Transports im Bereich B. (Landkreis Lüchow-Dannenberg) in seinem Pkw von Beamten des Bundesgrenzschutzes angehalten. Nach dem polizeilichen „Sammelbericht“ vom selben Tag soll er einer Gruppe von 73 Personen angehört haben, die mit Pkw in verschiedenen Fahrtrichtungen versucht hätten, die Gleise der Transportstrecke zu erreichen; es habe der Verdacht bestanden, dass sie die Gleise besetzen und anschließend beschädigen würden. Demgegenüber hat der Antragsteller mit Schriftsatz vom 10. September 2004 an das Verwaltungsgericht vorgetragen, er habe zusammen mit anderen Gegnern der anstehenden Castor-Transporte zu einem gemeinsamen Protestfrühstück fahren wollen; irgendwelche Aktionen auf den Schienen habe er nicht beabsichtigt. Die genannten Personen wurden eingekesselt und in „Unterbindungsgewahrsam“ genommen. Später wurde der Antragsteller in einem Dienst-Kfz der Polizei in die Gefangenensammelstelle C. verbracht. Ausweislich des Verwaltungsvorganges wurde er um 13.55 Uhr entlassen (Bl. 3 und 5), ohne dass eine richterliche Entscheidung über die Zulässigkeit der Ingewahrsamnahme herbeigeführt worden war. Nach Angaben des Antragstellers im Schriftsatz vom 1. Oktober 2004 wurde er dagegen erst gegen 16.00 Uhr entlassen. Der Antragsteller hat das zuständige Amtsgericht auch nicht nachträglich gemäß § 19 Abs. 2 NGefAG angerufen.
Mit Bescheid vom 30. Juli 2004 zog die Antragsgegnerin den Antragsteller nach § 1 NVwKostG i.V.m. Tarif-Nr. 67.1 und 2 der Anlage zur AllGO zu Gebühren und Auslagen von insgesamt 55,10 Euro für die Inanspruchnahme der Polizei und ihrer Einrichtungen am 13. November 2001 heran. Davon entfielen 35,70 Euro auf die Beförderung im Polizeifahrzeug und 19,40 Euro auf die Unterbringung im Polizeigewahrsam. Über den dagegen eingelegten Widerspruch ist noch nicht entschieden.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen den angefochtenen Bescheid mit Beschluss vom 15. Dezember 2004 abgelehnt. Dagegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers.
Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts im Sinne des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht bestehen. Wegen der Begründung im einzelnen wird auf die Ausführungen im angefochtenen Beschluss verwiesen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, dass sich das Verwaltungsgericht auf den Standpunkt gestellt hat, die Rechtmäßigkeit der streitigen Ingewahrsamnahme als Grundlage des Kostenbescheides könne im Verwaltungsrechtsweg grundsätzlich nicht überprüft werden, weil dafür die Amtsgerichte zuständig seien. Dies steht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats (vgl. Beschl. v. 14.6.2004 - 11 LA 79/04 - u. Beschl. v. 21.11.2003 - 11 PA 345/03 -, NVwZ 2004, 761). Die dagegen gerichteten Einwände des Antragstellers rechtfertigen keine andere Beurteilung. Ergänzend ist Folgendes auszuführen:
Es entspricht einem allgemeinen Grundsatz des Prozessrechts, dass dem Gericht eines jeden Gerichtszweigs die Inzidentprüfungskompetenz auch in Bezug auf rechtswegfremde Vorfragen zusteht, sofern die an sich zuständigen Gerichte über diese Frage noch nicht rechtskräftig entschieden haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.4.1978, Buchholz 238.4 § 31 SG Nr. 11 ; Kissel/Mayer, Gerichtsverfassungsgesetz, 4. Aufl., § 13 RdNr. 17; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 40 RdNr. 42). Eine Ausnahme von diesem Grundsatz gilt jedoch dann, wenn gesetzlich etwas anderes bestimmt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.4.1978, a.a.O.; Kopp/Schenke, a.a.O.) oder wenn die Vorfrage in Wahrheit die Hauptfrage, d.h. den eigentlichen Kern der Streitigkeit bildet (vgl. Kissel/Mayer a.a.O., § 13 RdNr. 18 und 38; Redeker/von Oertzen, VwGO, 14. Aufl., § 40 RdNr. 36). So verhält es sich hier.
Nach Art.104 Abs. 2 Satz 1 GG bedarf es in den Fällen der Freiheitsentziehung einer gerichtlichen Entscheidung. Zwar sind Streitigkeiten über die Zulässigkeit einer polizeilichen Freiheitsentziehungsmaßnahme öffentlich-rechtlicher Natur und damit an sich Sache der Verwaltungsgerichte gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO; die Polizeigesetze aller Bundesländer erklären jedoch die Amtsgerichte (hier: § 19 Abs. 1 und 3 Nds. SOG; früher § 19 Abs. 1 und 3 NGefAG) für sachlich zuständig (vgl. Rachor in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl., RdNr. 538). Diese Lösung ist deshalb gewählt worden, weil die Amtsgerichte im allgemeinen ortsnäher als die Verwaltungsgerichte sind und auch sonst über Freiheitsentziehungen entscheiden (vgl. Rachor, a.a.O.; Waechter, Polizei- und Ordnungsrecht, 1. Aufl., RdNr. 693; Berner/Köhler, Polizeiaufgabengesetz, 17. Aufl., Art. 18 RdNr. 9). Die entsprechenden landesgesetzlichen Vorschriften stellen dabei sog. abdrängende Sonderzuweisungen im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO dar, wonach öffentlich-rechtliche Streitigkeiten auf dem Gebiet des Landesrechts auch durch Landesgesetz einem anderen als dem Verwaltungsgericht zugewiesen werden können (vgl. Finger, JuS 2005, 116, 119). Das Niedersächsische Recht erstreckt - ebenso wie in Bayern, Berlin und Hamburg - die amtsgerichtliche Zuständigkeit darüber hinaus ausdrücklich auch auf ein nachträgliches Rechtsschutzverfahren für eine abgeschlossene Freiheitsentziehung (vgl. § 19 Abs. 2 NGefAG in der noch hier anzuwendenden Fassung vom 20.2.1998, Nds. GVBl. S. 101, 107; seit dem 19.12.2003 abgelöst von § 19 Abs. 2 Nds. SOG, Nds.GVBl. 2003, 414). Damit steht ein einheitlicher Rechtsweg zur Verfügung, so dass ein Nebeneinander der Gerichtsbarkeiten mit möglicherweise widersprechenden Entscheidungen vermieden werden kann. In den übrigen Bundesländern bleiben dagegen für Klagen, die auf die nachträgliche Feststellung der Rechtswidrigkeit einer polizeilichen Freiheitsentziehung gerichtet sind, mangels Sonderregelung die Verwaltungsgerichte zuständig (vgl. Rachor, a.a.O.; differenzierend Finger, a.a.O., S. 119 f.). Da der niedersächsische Gesetzgeber somit ausdrücklich der ordentlichen Gerichtsbarkeit das Entscheidungsmonopol über die Rechtmäßigkeit einer polizeilichen Freiheitsentziehung eingeräumt hat, sind die Verwaltungsgerichte auch nicht befugt, nachträglich die Rechtmäßigkeit einer polizeilichen Ingewahrsamnahme als Vorfrage im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen die Heranziehung zu den Kosten der Ingewahrsamnahme zu prüfen.
Eine Inzidententscheidung, die im Übrigen nicht in Rechtskraft erwachsen würde (vgl. Redeker/v.Oertzen, a.a.O.; Kissel/Mayer, a.a.O, § 13 RdNr. 17), ist hier auch deshalb unzulässig, weil ihr Gegenstand in Wahrheit eine Hauptfrage der Rechtsstreitigkeit zwischen den Beteiligten darstellt. Der Antragsteller wendet sich gegen die Heranziehung zu den Kosten der Ingewahrsamnahme in Höhe von 55,10 Euro vor allem mit der Begründung, dass die Ingewahrsamnahme rechtswidrig gewesen sei. Für die Beurteilung dieser Frage sind jedoch - wie im einzelnen ausgeführt - die ordentlichen Gerichte zuständig. Zwar hat der Antragsteller - im Unterschied zu anderen betroffenen Personen - von der verfahrensrechtlichen Möglichkeit des § 19 Abs. 2 Satz 1 NGefAG (nunmehr § 19 Abs. 2 Satz 1 Nds. SOG i.V.m. den Vorschriften des Nds. FGG und des FGG), innerhalb eines Monats nach Beendigung der Freiheitsbeschränkung die Feststellung zu beantragen, dass die Freiheitsbeschränkung rechtswidrig gewesen ist, keinen Gebrauch gemacht, doch liegt dies in seinem Risikobereich.
Dieses Ergebnis begegnet auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG enthält ein Grundrecht auf wirksamen und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die Effektivität des Rechtsschutzes wird in erster Linie von den Prozessordnungen gewährleistet. Sie treffen Vorkehrungen dafür, dass der einzelne seine Rechte auch tatsächlich wirksam durchsetzen kann und die Folgen staatlicher Eingriffe im Regelfall nicht ohne die Möglichkeit fachgerichtlicher Prüfung zu tragen hat (vgl. BVerfG. Beschl. v. 30.4.2003, BVerfGE 107, 395, 401 ff = DVBl. 2003, 932; Beschl. v. 30.4.1997, BVerwGE 96, 27, 93). Eine derartige fachgerichtliche Prüfung wird hier durch § 19 Abs. 2 und 4 NGefAG (jetzt § 19 Abs. 2 und 4 Nds. SOG) grundsätzlich gewährleistet (vgl. dazu Senatsbeschl. v. 21.11.2003, a.a.O. u.v. 14.6.2004, a.a.O.). Ergänzend verweist der Senat dazu auf die Ausführungen des OLG Celle im Beschluss vom 29. Oktober 2004 (NVwZ-RR 2005, 181):
„Es besteht daher kein vernünftiger Grund, der Entscheidung mindere Wirkungen beizumessen, nur weil sie im Verfahren der Freiwilligen Gerichtsbarkeit ergeht, das, wenn auch in einem anders geordneten Verfahren, eine ebenso dem Rechtsstaatsprinzip gerecht werdende Entscheidung garantiert, zumal gerade in den Fällen, in denen es um die nachträgliche Beurteilung eines abgeschlossenen Sachverhaltes geht, der Sinn und Zweck der materiellen Rechtskraft, nämlich Rechtsfrieden und Rechtssicherheit zu schaffen und sich widersprechende Entscheidungen zu vermeiden, besonders hervortritt (vgl. Jansen, FGG, 1969, § 31 Rdnr. 10).“
Dass die angerufenen ordentlichen Gerichte eine Freiheitsentziehung auch unter grundrechtlichen Aspekten zu prüfen haben, ist selbstverständlich und bedarf keiner Vertiefung (vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 1.12.1992, BVerfGE 87, 399).
Die von dem Antragsteller als Beleg für seine entgegenstehende Auffassung, dass die Verwaltungsgerichte auch die dem angefochtenen Heranziehungsbescheid zugrunde liegende polizeiliche Ingewahrsamnahme zu prüfen hätten, angeführten Gerichtsentscheidungen sind für die Rechtslage in Niedersachsen nicht einschlägig. So betrifft der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Oktober 2004 (NVwZ 2005, 80) zwar die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Freiheitsentziehung (Durchsetzung eines Platzverweises im Wege der Ingewahrsamnahme) nach Art. 18 Abs. 2 i.V.m. Art. 17 Abs. 1 Nr. 3 des Bayrischen Polizeiaufgabengesetzes (PAG). Der Verfassungsbeschwerde lag aber ein Beschluss des Landgerichts als Beschwerdegericht zugrunde. Auch in Bayern sind die ordentlichen Gerichte - wie bereits erwähnt - im Falle einer beendeten polizeilichen Freiheitsentziehung für ein nachträgliches Rechtsschutzverfahren sachlich zuständig (vgl. Art. 18 Abs. 2 und 3 PAG). Dies entspricht der Rechtslage in Niedersachsen. Bei der Entscheidung des Bundesverfassungsgericht ging es also gerade nicht um die im vorliegenden Fall maßgebliche Frage, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen den Verwaltungsgerichten die Inzidentprüfungskompetenz in Bezug auf rechtswegfremde Vorfragen zusteht. Auch die Urteile des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 22. Februar 2005 - 3 A 338/01 - und des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 2. Februar 2005 - 5 E 985/04 (V) - vermögen dem Antragsteller nicht weiterzuhelfen. Die Rechtslage in Schleswig-Holstein und in Hessen ist - anders als in Niedersachsen - dadurch gekennzeichnet, dass die dortigen Landespolizeigesetze keine ausdrückliche Erklärung darüber enthalten, vor welcher Gerichtsbarkeit ein etwaiges nachträgliches Rechtsschutzverfahren im Falle einer (beendeten) polizeilichen Ingewahrsamnahme durchzuführen ist. Damit steht der Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges eine Sonderzuweisung im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht entgegen, so dass die dortigen Verwaltungsgerichte auch die Rechtmäßigkeit des polizeilichen Gewahrsams als Vorfrage der Rechtmäßigkeit eines Heranziehungsbescheides zu den Kosten der Ingewahrsamnahme prüfen dürfen. Das gleiche gilt auch für Baden-Württemberg (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.5.2004, NVwZ-RR 2005, 247). Die von dem Antragsteller zitierten Beschlüsse des OLG Celle vom 7. März 2005 - 22 W 6/05, 22 W 7/05 und 22 W 8/05 - geben ebenfalls nichts für seine Auffassung her. Dabei handelt es sich um Entscheidungen, welche die Frage betreffen, ob die Freiheitsentziehungen der jeweiligen Antragsteller nach § 19 Abs. 2 Nds. SOG (früher § 19 Abs. 2 NGefAG) rechtmäßig waren oder nicht. Schließlich vermag der Antragsteller auch keine für sich günstigen Rechtsfolgen aus dem Urteil des Bundesgerichtshofes vom 23. Oktober 2003 (NJW 2003, 3693) herzuleiten. Auch dieses verhält sich nicht zu der hier entscheidungserheblichen Problematik.
Ob die im angefochtenen Beschluss vertretene Auffassung zutrifft, dass in Fällen der vorliegenden Art trotz der vom niedersächsischen Gesetzgeber gewollten umfassenden Rechtsschutzkonzentration auf die ordentliche Gerichtsbarkeit von den Verwaltungsgerichten ausnahmsweise zu prüfen sei, ob eine Ingewahrsamnahme gegen das durch Art. 8 GG gewährleistete Versammlungsrecht verstoße, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Selbst wenn das der Fall sein sollte, ist bei der im vorliegenden Eilverfahren grundsätzlich nur möglichen summarischen Prüfung nichts dafür ersichtlich, dass der Antragsteller an einer Versammlung im Sinne des Art. 8 GG - und damit auch im Sinne des Versammlungsgesetzes - teilnehmen wollte. Er hat im erstinstanzlichen Verfahren insoweit lediglich vorgetragen, er habe zusammen mit anderen Gegnern der anstehenden Castor-Transporte „zu einem gemeinsamen Protestfrühstück fahren“ wollen. Wo und in welcher Form dieses Protestfrühstück stattfinden sollte, hat er nicht dargelegt. Versammlungen sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. etwa Beschl. v. 24.10.2001, BVerfGE 104, 92, 104) aber örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, es sei nicht erkennbar gewesen, inwieweit dieses Frühstück zur öffentlichen Meinungsbildung im Sinne des Art. 8 GG habe beitragen sollen. Nach der Darstellung des Antragstellers sei er eher unbeabsichtigt angehalten worden. Dem hält der Antragsteller im Beschwerdeverfahren lediglich entgegen, er sei mit Freunden und Fremden gemeinschaftlich unterwegs gewesen, um seinen politischen Protest gegen die Castor-Transporte zum Ausdruck zu bringen. Es fehlen jedoch weiterhin nähere Angaben dazu, wo und wie er seinen Protest im einzelnen zum Ausdruck bringen wollte. Unter diesen Umständen kann derzeit nicht davon ausgegangen werden, dass er sich auf das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit berufen kann.
Ebenso wenig besteht Anlass, dem im Beschwerdeverfahren hilfsweise gestellten Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs „bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in dem Freiheitsentziehungsverfahren betr. T, Amtsgericht Uelzen - 2 XIV 619 L - anzuordnen“, zu entsprechen. Die Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichte sind nur dann an rechtskräftige Entscheidungen der ordentlichen Gerichte gebunden, wenn der zweite Rechtsstreit unter den selben Parteien oder deren Rechtsnachfolger geführt wird (vgl. Kissel/Mayer, a.a.O., § 13 RdNr. 26 und 41).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 NVwKostG
§ 31 SG
§ 19 Abs. 2 NGefAG
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 19 Abs. 1 und 3 NGefAG
§ 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 19 Abs. 2 Satz 1 NGefAG
§ 19 Abs. 2 und 4 NGefAG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 18 Abs. 2 und 3 PAG
Art. 8 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 761
BVerfGE 107, 395, 401
BVerwGE 96, 27, 93
NVwZ-RR 2005, 181
BVerfGE 87, 399
NVwZ 2005, 80
NVwZ-RR 2005, 247
NJW 2003, 3693
BVerfGE 104, 92, 104
11 LA 79/04
11 PA 345/03
3 A 338/01
5 E 985/04
22 W 6/05
22 W 7/05
22 W 8/05