Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-12-07, Aktenzeichen 3 S 1528/07

Tenor:
Der Antrag wird abgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Festlegung Regionaler Grünzüge im Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 auf Teilen ihrer Gemarkung. Die Antragstellerin ist eine Gemeinde mit ca. 2.000 Einwohnern im Landkreis Schwäbisch Hall an der L 2218 und der L 1037, über die sie zugleich mit der Autobahn A 6 verbunden ist. Zur Antragstellerin gehören neben dem Kernort Wolpertshausen die ebenfalls in der Ebene liegenden Teilorte Hohenberg, Haßfelden, Hörlebach, Rudelsdorf und Reinsberg sowie die im Bühler-Tal gelegenen Teilorte Unterscheffach, Hopfach und Cröffelbach. Die Antragstellerin beanstandet, dass sich die Regionalen Grünzüge auf ortsnahe Bereiche rund um die Siedlungsfläche des Hauptorts sowie auf eine Teilfläche nördlich von Rudelsdorf zwischen der L 2218 und der L1037 erstrecken (vgl. Planskizze als Anlage zum Normenkontrollantrag).
2
Nach dem Regionalplan Heilbronn-Franken ist Wolpertshausen Teil des Verwaltungsraums Ilshofen-Vellberg. Die Gemeinde liegt auf der Grundlage des Landesentwicklungsplans 2002 (künftig: LEP) im ländlichen Raum im engeren Sinn sowie innerhalb einer aus dem LEP übernommenen und ausgeformten Landesentwicklungsachse Untermünkheim - Schwäbisch-Hall - Ilshofen - Crailsheim - (Feuchtwangen). Die Flächen für Regionale Grünzüge nehmen einen großen Teil des Gemarkungsgebiets der Antragstellerin ein. Im Landschaftsrahmenplan 1988, einem fachlichen Naturschutzbeitrag zum Regionalplan (LRP 1988), sind die Freiflächen in der Umgebung von Wolpertshausen überwiegend als Vorrangflur Stufen I oder II und teilweise gleichzeitig als für Natur- und Landschaftsschutz relevante Flächen dargestellt; nach der Bodengüte sind sie als Vorrangfläche II eingestuft.
3
Die Regionalen Grünzüge sind Teil der regionalen Freiraumstruktur des Regionalplans. Plansatz 3.3.1 lautet:
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Z(1) Zur Erhaltung gesunder Lebens- und Umweltbedingungen und zur Gliederung der Siedlungsstruktur werden insbesondere im Bereich der Entwicklungsachsen, der stärker verdichteten Räume und in Gebieten mit starken Nutzungskonflikten Regionale Grünzüge als Teile eines leistungsfähigen regionalen Freiraumverbundes als Vorranggebiet festgelegt und in der Raumnutzungskarte im Maßstab 1 : 50.000 dargestellt.
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Grünzäsuren ergänzen diesen Freiraumverbund in den siedlungsnahen Freiräumen vor allem im Bereich der Entwicklungsachsen.
6
Z(2) Die Regionalen Grünzüge sind von Siedlungstätigkeit und anderen funktionswidrigen Nutzungen freizuhalten. Innerhalb der Regionalen Grünzüge sind die Landnutzungen auf eine Erhaltung und Entwicklung der Ausgleichsfunktionen und der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts auszurichten.
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G(3) Die Funktionen der Regionalen Grünzüge sollen im Rahmen der Landschaftsplanung sachlich und räumlich konkretisiert werden und in geeigneter Weise in der Bauleitplanung und anderen Nutzungsplanungen ausgeformt werden.
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Nach der Begründung werden wie im Regionalplan 1995 14 Regionale Grünzüge in den stärker besiedelten Gebieten der Region ausgewiesen. Im Achsenabschnitt zwischen Schwäbisch Hall und Crailsheim um Ilshofen und Wolpertshausen werden aufgrund der dynamischen Entwicklung in den vergangenen Jahren neue Gebiete in die Abgrenzung der Regionalen Grünzüge einbezogen. Die Benennung der einzelnen Gebiete wird vor allem durch landschaftliche Bezüge bestimmt. Deren Freiraumbereiche sind in der Regel durch mehrere Freiraumfunktionen gekennzeichnet (Multifunktionalität). Die wichtigsten Funktionen der einzelnen Regionalen Grünzüge sind in einer nachfolgenden Tabelle aufgeführt.
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Der Regionalplan Heilbronn-Franken in seiner ursprünglichen Fassung trat am 29.11.1996 in Kraft. Aufgrund einer Empfehlung des Planungsausschusses beschloss die Verbandsversammlung des Antragsgegners am 24.05.2004 die Gesamtfortschreibung des Regionalplans (Aufstellungsbeschluss). Dem schlossen sich in der Folgezeit Beschlüsse des Planungsausschusses (23.03.2004, 15.10.2004) und der Verbandsversammlung (14.01.2005) zur Fortschreibung einzelner sachlicher Teilbereiche an. Am 04.03.2005 fasste der Planungsausschuss Beschlüsse zu den Teilbereichen Naturschutz und Landschaftspflege, Bodenerhaltung, Land- und Forstwirtschaft, Waldfunktionen und Erholung. Die streitigen Grünzüge auf Gemarkung der Antragstellerin waren im damaligen Entwurf noch nicht enthalten. Am 15.07.2005 stimmte die Verbandsversammlung aufgrund einer Empfehlung des Planungsausschusses (Beschluss vom 08.06.2005) dem Entwurf zu und beschloss, den Entwurf in das Beteiligungsverfahren nach § 12 Abs. 2 und 3 LplG zu geben. Im zugrunde liegenden Entwurf vom 15.07.2005 waren die Ergänzungen des Grünzugs im Gebiet Ilshofen/Wolpertshausen vorgenommen worden. Die Träger öffentlicher Belange wurden mit Schreiben vom 28.07.2005 angehört. Der Planentwurf mit Begründung lag vom 01.09. bis einschließlich 30.09.2005 zur Einsicht beim Antragsgegner, der Stadt Heilbronn und den Landratsämtern Heilbronn, Hohenlohekreis, Schwäbisch Hall und Main-Tauber-Kreis während der üblichen Öffnungs- und Sprechzeiten aus. Hierauf war am 15. bzw. 16.08.2005 im Staatsanzeiger und den jeweiligen Organen der betroffenen Gebietskörperschaften hingewiesen worden. Die Antragstellerin erhob mit Schreiben vom 07.10.2005 u.a. Einwendungen gegen die Festlegung der Regionalen Grünzüge. Unter Bezugnahme auf frühere Schreiben vom 24.05.2005 und vom 06.06.2005 machte sie geltend, dass die beanstandeten Teilflächen zu Unrecht als Regionale Grünzüge festgelegt worden seien. Solche Flächen müssten sich auf naturschutzrechtlich hochwertige Bereiche beschränken und dürften die Entwicklungsmöglichkeiten der Gemeinde nicht beeinträchtigen. Gegen dieses Gebot werde verstoßen. An der Autobahn seien bereits hochqualifizierte Arbeitsplätze entstanden. Am südöstlichen und westlichen Ortsrand befänden sich langfristig geplante Wohnbauflächen, die im Flächennutzungsplan noch nicht enthalten seien. Im Westen werde langfristig die Erweiterung des Wohngebiets „Wolpertshausen West“ verhindert. Das Regierungspräsidium Stuttgart wies darauf hin, dass die Begründung für die deutliche Zunahme der Regionalen Grünzüge bislang nicht dargestellt sei und nachgeholt werden müsse. In der Sitzung vom 24.03.2006 behandelte die Verbandsversammlung abschließend die zahlreichen eingegangenen Bedenken und Anregungen (vgl. die Synopse, Anl. 1 zur Sitzungsvorlage 7/43 d). Die Einwendungen der Antragstellerin wurden mit u.a. folgender Begründung zurückgewiesen:
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„Regionale Grünzüge werden vor allem in stärker verdichteten Räumen und entlang von Entwicklungsachsen zur Erhaltung gesunder Lebens- und Umweltbedingungen und zur Gliederung der Siedlungsstruktur ausgewiesen. Die Abgrenzung bei Wolpertshausen leitet sich dabei vor allem aus den Vorstellungen zur Vermeidung ungeordneter oder bandartiger Siedlungsentwicklungen insbesondere im Zuge von Entwicklungsachsen und den Anforderungen der Nutzungs- und Ausgleichsfunktionen im Freiraum ab und orientiert sich dabei vor allem an den Anforderungen von Naturschutz und Landschaftspflege, siedlungsnaher Erholung und Bodenerhaltung und Landwirtschaft. Flächen entlang der Autobahn werden dabei einbezogen, soweit sie eine wichtige Bedeutung für die Siedlungsgliederung aufweisen. Die von gemeindlicher Seite vorgeschlagene Abgrenzung erfüllt insbesondere die Anforderungen zur Vermeidung bandartiger oder zersplitterter Siedlungsstrukturen nicht. Die im Entwurf enthaltene Abgrenzung wird beibehalten“.
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Anschließend stellte die Verbandsversammlung den Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 als Satzung fest. Das Ergebnis der Prüfung der Bedenken und Anregungen wurde mitgeteilt. Mit Genehmigung des Wirtschaftsministeriums vom 27.06.2006 wurde der Regionalplan mit Ausnahme bestimmter Einzelfestsetzungen für verbindlich erklärt. Die Verbindlichkeit umfasst die mit „Z“ gekennzeichneten Ziele, die mit „G“ gekennzeichneten Grundsätze im Textteil und die dazu gehörigen zeichnerischen Darstellungen in der Raumnutzungskarte sowie in der Strukturkarte und deren Legenden. Die Genehmigung wurde am 03.07.2006 im Staatsanzeiger bekannt gemacht. Der Text des Regionalplans wurde ins Internet gestellt.
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Am 03.07.2007 hat die Antragstellerin das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Sie trägt vor, ihr statthafter Antrag sei zulässig und auch begründet. Der Regionalplan sei im räumlichen Umfang ihres Antrags unwirksam. Die Ausweisung der Regionalen Grünzüge im Plansatz 3.1.1 stehe mit dem übergeordneten Planziel in Plansatz 5.1.3 des LEP nicht in Einklang. Die Grenzen der zulässigen Konkretisierung und Ausformung des übergeordneten Plansatzes im Sinne von § 11 Abs. 2 LplG sowie des Entwicklungsgebots würden überschritten. Der Plansatz 5.1.3 des LEP lasse Regionale Grünzüge nur zum Schutz von Naturgütern, naturbezogenen Nutzungen und ökologischen Funktionen zu. Die erfassten Flächen müssten mit anderen Worten eine bestimmte ökologische Wertigkeit erfüllen. Der Antragsgegner erwähne dieses Ziel zwar, treibe in Wirklichkeit aber „Etikettenschwindel“. Ihm gehe es vor allem um siedlungsstrukturelle Ziele wie der Verhinderung ungeordneter und bandartiger Siedlungsstrukturen. Dies erkläre auch die Einbeziehung von evident ökologisch schutzunwürdigen Flächen parallel zur Autobahn. Dass Plansatz 5.1.3 des LEP ökologische Funktionen habe, folge auch aus Plansatz 5.1.2. Siedlungsstrukturelle Ziele im Bereich von Entwicklungsachsen würden in anderen Kapiteln des LEP, nämlich in den Plansätzen 2.6.4 geregelt. Gegenteiliges lasse sich auch nicht aus den Plansätzen in Kapitel 2.4 LEP entnehmen. Dort werde die Freiraumsicherung nur für land- und forstwirtschaftliche Nutzungen geregelt. Eine Freihaltung zum Schutz landwirtschaftlich wertvoller Böden könne durch Plansatz 5.1 nicht geschützt werden. Durch die exzessive und gebietsscharfe Ausweisung der Regionalen Grünzüge werde ihre Planungshoheit ungerechtfertigt und unverhältnismäßig beschränkt. Ökologisch seien die Gebiete nicht schutzwürdig. Die Festsetzung der Grünzüge sei zudem unter Verstoß gegen § 3 Abs. 2 LplG abwägungsfehlerhaft erfolgt. Es liege eine Fehleinschätzung von Abwägungsbelangen vor, der Antragsgegner habe sich wie dargelegt an unzulässigen siedlungsstrukturellen Zielen orientiert. Der Festlegung der Grünzüge lägen auch keine legitimen öffentlichen Belange zugrunde. Die hohe Bodenqualität der Flächen rechtfertige die Festsetzung des Ausschlusses jedweder Siedlungstätigkeit nach Plansatz 3.1.1 des Regionalplans nicht. Der Schutz guter Böden könnte allenfalls durch Festsetzung eines Vorranggebiets für die Landwirtschaft erreicht werden. Aber auch dafür sei der Landschaftsrahmenplan von 1988 als Datengrundlage ungeeignet, weil veraltet. Zudem sei die Bodengüte nur als Vorrangfläche II qualifiziert. Die beanstandeten Grünzüge bildeten keinen überregional bedeutsamen naturnahen Landschaftsraum nach Plansatz 5.1.3 LEP. Ein solcher Raum liege vielmehr ausnahmslos außerhalb dieser Flächen. Gleiches gelte für ein Vorbehaltsgebiet für Erholung nach Plansatz 3.2.6.1 des Regionalplans. Der Regionalplan leide auch an einem Abwägungsdefizit, da das Abwägungsmaterial nicht vollständig ermittelt worden sei. Der Antragsgegner habe es sich mit der Festlegung Regionaler Grünzüge zu leicht gemacht; stattdessen hätte er die jeweiligen Einzelfunktionen der Teilflächen präzise prüfen und darauf fußend Freiraumregelungen punktuell und funktionsgenau festlegen müssen. Der Antragsgegner habe die Schutzfähigkeit, Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit der von ihr beanstandeten Teilflächen nicht geprüft. Auf ihr Vorbringen, zumindest die in Autobahnnähe liegenden Flächen seien ökologisch ungeeignet, sei nicht eingegangen worden. Schließlich sei auch das Abwägungsergebnis fehlerhaft. Ihre Planungshoheit sei sowohl in sachlicher Hinsicht (Siedlungsverbot) als auch räumlich (Belassen nur kleiner Siedlungsfenster) unverhältnismäßig eingeschränkt worden. Zudem werde nicht auf die besondere naturräumliche Situation der betroffenen Flächen abgestellt. Die Lage an einer regionalen Entwicklungsachse reiche dafür nicht aus. Andere, sie weniger beeinträchtigende Instrumente des Freiraumschutzes seien durchaus denkbar.
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Die Antragstellerin beantragt,
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den Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 vom 24.03.2006 i.d.F. der Genehmigung vom 03.07.2006 für unwirksam zu erklären, soweit für ihre Gemarkung auf den in der Anlage schraffiert eingetragenen Flächen ein Regionaler Grünzug festgesetzt worden ist.
15
Der Antragsgegner beantragt,
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den Antrag abzuweisen.
17
Er erwidert zusammengefasst: Im Gebiet Ilshofen-Wolpertshausen sei im Zuge der Landesentwicklungsachse eine klare Gliederung zwischen Siedlungsraum und Freiraum erforderlich geworden. Das angemessene Instrument hierfür seien in der Regel Regionale Grünzüge. Im Regionalplan seien die Vorgaben der Raumordnung und des LEP sachlich und räumlich i.S.d. § 11 Abs. 2 LplG ausgeformt worden und auch das Entwicklungsgebot werde nicht verletzt. Abzustellen sei auf die Freiraumsicherung in den Plansätzen 2.4 LEP (ländlicher Raum), 2.6.4 LEP (Entwicklungsachsen) und 5.1.1 bis 5.1.3 LEP. Danach zählten Regionale Grünzüge zu den Freirauminstrumenten der Regionalplanung. Freiräume seien nicht nur zum Schutz ökologischer Ressourcen zu schaffen, sondern auch für Zwecke der Erholung, der landwirtschaftlichen Nutzung der Grundstücke und der Gliederung der Siedlungsbereiche. Diese Vorgaben würden im Plansatz 3.1.1 des Regionalplans beachtet und ausgeformt. Die als Regionale Grünzüge festgesetzten Gebiete erfüllten in der Regel mehrere Funktionen, darunter Bodenerhaltung, Landwirtschaft, siedlungsnahe Erholung sowie auch die Verhinderung unerwünschter bandartiger Siedlungsentwicklungen. Die multifunktionalen Anforderungen an die Landwirtschaft könnten durch Regionale Grünzüge und Grünzäsuren besser gewährleistet werden als durch Vorranggebiete für die Landwirtschaft. Der Regionale Grünzug Ilshofen-Wolpertshausen trage dem Rechnung. Er diene dem Schutz des Bodens für die Landwirtschaft, dem naturnahen Naturschutz und der Landschaftspflege sowie dem Schutz von Erholungsbereichen. Die Planungshoheit der Antragstellerin werde nicht verletzt. Ebenso wenig werde gegen den Grundsatz der Lastengleichheit verstoßen. Die Regionalen Grünzüge beträfen gleichermaßen auch andere im Bereich der Landesentwicklungsachsen liegende Gemeinden. Zudem sei die Antragstellerin eine der kleinsten und am dünnsten besiedelten Gemeinden im Plangebiet. Der Bedarf an Wohn- und Gewerbefläche und hierauf gerichtete Planungen, einschließlich des Flächennutzungsplans, seien im Regionalplan berücksichtigt und die Antragstellerin verfüge auch darüber hinausgehend über ausreichende regionalplanerisch nicht erfasste Freiflächen. Abwägungsfehler des Regionalplans bestünden nicht. Die Anforderungen des § 3 Abs. 2 LplG, die keine „erschöpfende“ Abwägung verlangten, seien eingehalten. Die einschlägigen multifunktionalen Schutzfunktionen seien ermittelt worden. Ein „Übereinander- stapeln“ verschiedener besonderer Vorranggebiete anstelle eines einheitlichen Regionalen Grünzugs sei nicht sinnvoll, zumal auch bei den Rechtsfolgen kaum Unterschiede bestünden.
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Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Akten zum Regionalplan (3 Bände), auf die Gerichtsakte mit den gewechselten Schriftsätzen der Beteiligten nebst Anlagen sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung und das dortige Vorbringen der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A.
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Der - fristgerecht gestellte (§ 195 Abs. 7 VwGO i.V.m. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F.) - Normenkontrollantrag ist statthaft. Der im Streit stehende Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 ist gemäß § 12 Abs. 7 LplG von der Verbandsversammlung des Antragsgegners als Satzung beschlossen und nach Genehmigung durch das Wirtschaftsministerium mit der öffentlichen Bekanntmachung der Genehmigung durch den Antragsgegner im Staatsanzeiger Baden-Württemberg rechtsverbindlich geworden (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 3 LplG). Der Regionalplan löst auch normtypische unmittelbare Rechtswirkungen aus. Er enthält ein Anpassungsgebot für die Bauleitpläne der Antragstellerin (§ 1 Abs. 4 BauGB). Zudem entfaltet er die Bindungswirkung für öffentliche Stellen nach § 4 LplG bezüglich der Ziele und Grundsätze der Raumordnung. Damit handelt es sich bei dem Regionalplan um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, die nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO im Land Baden-Württemberg Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 24.05.2007 - 3 S 2789/06 -, ZfBR 2007, 573; Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, ZfBR 2005, 691; zur materiellen Rechtsnormqualität von Zielen der Raumordnung vgl. auch BVerwG, Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, NVwZ 2004, 614, und Beschluss vom 17.06.2004 - 4 BN 5.04 -, Buchholz 310, § 47 VwGO Nr. 166).
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Die Antragstellerin ist auch nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Dabei kann offen bleiben, ob sie in ihrer Eigenschaft als planende Gebietskörperschaft - unter Berufung auf drittschützende abwägungserhebliche Interessen - ausreichend (mehr als nur geringfügig) nachteilig betroffen ist. Dies könnte deswegen zweifelhaft sein, weil sie sich nicht auf die Betroffenheit in bereits beschlossenen oder konkret für die Zukunft ins Auge gefassten Planungen auf ihrem Gemeindegebiet beruft, sondern lediglich allgemeine und zeitlich wie inhaltlich unverbindliche Planungsabsichten an den Ortsrändern geltend macht (zu den Anforderungen an die Antragsbefugnis wegen Beeinträchtigung der Planungshoheit vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 16.11.2006 - 4 BN 16.06 -, Juris). Die Antragstellerin ist jedenfalls aber nach § 47 Abs. 2 Satz 1, 2. Alt. VwGO als Behörde antragsbefugt. Denn als Trägerin öffentlicher Verwaltung ist sie, wie dargelegt, an die Ziele und Grundsätze des Regionalplans (auch bezüglich der festgelegten Regionalen Grünzüge) in vielfältiger Weise gebunden (vgl. VGH Bad.-Württ., NK-Urteil vom 15.07.2005 - 5 S 2124/04 -, VBlBW 2005, 434 ff.; BVerwG, Beschluss vom 15.03.1989 - 4 NB 10.88 -, BVerwGE 81, 307 = NVwZ 1989, 654). Zu den nach § 4 LplG und § 4 ROG (in der beim Satzungsbeschluss geltenden Fassung von 2006 - ROG a.F.) zur Beachtung der Regionalpläne verpflichteten „öffentlichen Stellen“ gehören auch kommunale Gebietskörperschaften (§ 3 Nr. 5 ROG a.F.).
21
Die Antragstellerin hat auch ein rechtlich geschütztes Interesse an der Durchführung des Normenkontrollverfahrens. Sie ist mit der Ausführung des Regionalplans befasst, ohne über ihn verfügen - insbesondere ihn aufheben oder ändern - zu können (BVerwG, Beschluss vom 15.03.1989, a.a.O.). Sollte sich die Festsetzung der Regionalen Grünzüge im beanstandeten Umfang als rechtswidrig erweisen, begründet dies überdies einen rechtlichen bzw. tatsächlichen Vorteil für die Antragstellerin. Dies gilt unabhängig davon, ob in diesem Fall der Regionalplan - wie beantragt - für teilunwirksam zu erklären wäre oder ob bei Verletzung eines beachtlichen Abwägungsmangels ein Ausspruch nach § 5 Abs. 2 LplG i.V.m. § 10 Abs. 3 ROG a.F. in Betracht käme. Der Antragsgegner ist, soweit dies überhaupt zu den Zulässigkeitsvoraussetzungen zu rechnen ist, als richtiger Antragsgegner auch passiv legitimiert. Denn der Normenkontrollantrag ist nicht gegen die Genehmigungsbehörde, sondern gegen die Körperschaft zu richten, die die Rechtsvorschrift erlassen hat (vgl. Beschluss des Senats vom 24.05.2007, a.a.O.). Schließlich ist der Antrag mit seinem in der mündlichen Verhandlung konkretisierten Inhalt auch räumlich hinreichend bestimmt; einer parzellenscharfen Beschreibung der beanstandeten Flächen bedurfte es auf der hier maßgeblichen Planungsebene nicht. B.
Die Antragstellerin hat auch ein rechtlich geschütztes Interesse an der Durchführung des Normenkontrollverfahrens. Sie ist mit der Ausführung des Regionalplans befasst, ohne über ihn verfügen - insbesondere ihn aufheben oder ändern - zu können (BVerwG, Beschluss vom 15.03.1989, a.a.O.). Sollte sich die Festsetzung der Regionalen Grünzüge im beanstandeten Umfang als rechtswidrig erweisen, begründet dies überdies einen rechtlichen bzw. tatsächlichen Vorteil für die Antragstellerin. Dies gilt unabhängig davon, ob in diesem Fall der Regionalplan - wie beantragt - für teilunwirksam zu erklären wäre oder ob bei Verletzung eines beachtlichen Abwägungsmangels ein Ausspruch nach § 5 Abs. 2 LplG i.V.m. § 10 Abs. 3 ROG a.F. in Betracht käme. Der Antragsgegner ist, soweit dies überhaupt zu den Zulässigkeitsvoraussetzungen zu rechnen ist, als richtiger Antragsgegner auch passiv legitimiert. Denn der Normenkontrollantrag ist nicht gegen die Genehmigungsbehörde, sondern gegen die Körperschaft zu richten, die die Rechtsvorschrift erlassen hat (vgl. Beschluss des Senats vom 24.05.2007, a.a.O.). Schließlich ist der Antrag mit seinem in der mündlichen Verhandlung konkretisierten Inhalt auch räumlich hinreichend bestimmt; einer parzellenscharfen Beschreibung der beanstandeten Flächen bedurfte es auf der hier maßgeblichen Planungsebene nicht.
B.
22
Der Antrag ist jedoch nicht begründet. I.
Der Antrag ist jedoch nicht begründet.
I.
23
Verfahrensvorschriften bei der Aufstellung und der Offenlage der Fortschreibung des Regionalplans sowie beim Satzungsbeschluss und dessen Bekanntmachung werden von der Antragsgegnerin nicht gerügt. Damit wären nach § 5 Abs. 1 LplG erhebliche und nach § 5 Abs. 2 LplG heilbare Verfahrens- oder Formfehler nach der Planerhaltungsvorschrift des § 5 Abs. 3 LplG unbeachtlich geworden, da sie nicht innerhalb eines Jahres nach der - mit ordnungsgemäßem Hinweis versehenen - Bekanntmachung des Regionalplans (am 03.07.2006) - geltend gemacht worden sind. Derartige - heilbare oder nicht heilbare - Verfahrensfehler sind jedoch auch nicht ersichtlich. Die Verfahrensvorschriften des § 12 Abs. 2 - 8 und des § 13 LplG über die Aufstellung, Fortschreibung, Verbindlicherklärung und öffentliche Bekanntmachung von Regionalplänen sind ersichtlich eingehalten worden. II.
Verfahrensvorschriften bei der Aufstellung und der Offenlage der Fortschreibung des Regionalplans sowie beim Satzungsbeschluss und dessen Bekanntmachung werden von der Antragsgegnerin nicht gerügt. Damit wären nach § 5 Abs. 1 LplG erhebliche und nach § 5 Abs. 2 LplG heilbare Verfahrens- oder Formfehler nach der Planerhaltungsvorschrift des § 5 Abs. 3 LplG unbeachtlich geworden, da sie nicht innerhalb eines Jahres nach der - mit ordnungsgemäßem Hinweis versehenen - Bekanntmachung des Regionalplans (am 03.07.2006) - geltend gemacht worden sind. Derartige - heilbare oder nicht heilbare - Verfahrensfehler sind jedoch auch nicht ersichtlich. Die Verfahrensvorschriften des § 12 Abs. 2 - 8 und des § 13 LplG über die Aufstellung, Fortschreibung, Verbindlicherklärung und öffentliche Bekanntmachung von Regionalplänen sind ersichtlich eingehalten worden.
II.
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Der Regionalplan 2020 mit der Festlegung eines Regionalen Grünzugs auf den von der Antragstellerin beanstandeten Flächen hält auch einer materiell-rechtlichen Überprüfung stand. Prüfungsgegenstand ist dabei allerdings nicht der gesamte von der Antragsteller schraffiert gekennzeichnete Bereich, sondern nur die darin tatsächlich für den Regionalen Grünzug in Anspruch genommenen Teilflächen. Diese beschränken sich ausweislich des in der mündlichen Verhandlung vorgelegten vergrößerten Planauszugs auf den Bereich beiderseits der A 6 im Gebiet zwischen L 1037 und L 2218 (Gebiet Rudelsdorf/Heide), auf Teile der nördlich (bis zur A 6) und westlich des Hauptorts anschließenden Freiflächen sowie auf einen kleineren Teil des südlich des Hauptorts liegenden Areals. Demgegenüber ist das unmittelbar östlich an den Hauptort anschließende Gebiet bis zur A 6 und dem Autobahnzubringer der L 1037 nicht im Regionalen Grünzug enthalten, sondern zu Teilen als Fläche für bestehendes und (entlang der L 1037) für geplantes Gewerbe festgelegt.
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1. Mit der Festlegung des Regionalen Grünzugs hat die Antragsgegnerin - insoweit unstreitig - von einem im Landesrecht zur Verfügung gestellten raumordnerischen Regelungsinstrument Gebrauch gemacht. Regionale Grünzüge sind in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 7 LplG als eine der Maßnahmen zur Umsetzung der Vorgaben in § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG verortet. Regionale Grünzüge und Grünzäsuren sowie Gebiete mit besonderen Nutzungen sind danach im Regionalplan als Maßnahmen festzulegen, um - was von den Belangen nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG allein in Betracht kommt - die „anzustrebende Freiraumstruktur“ im Plangebiet zu sichern, soweit dies für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit). Mit der Forderung nach Erhalt und Entwicklung großräumiger und übergreifender Freiräume - in Abgrenzung zum Gegenpol der Siedlungsräume - wird auch zentralen bundesrechtlichen Grundsätzen der Raumordnung Rechnung getragen (vgl. etwa § 2 Abs. 2 Nrn. 2, 4, 8 und 10 ROG a.F.). Im Einklang mit der Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 7 LplG setzen auch der Landesentwicklungsplan (Kapitel 5) und der Regionalplan (Kapitel 3) die Regionalen Grünzüge - sowie die anderen Instrumentarien dieser Vorschrift - als Mittel für die „Freiraumsicherung und Freiraumnutzung“ bzw. für die „Regionale Freiraumstruktur“ ein. Dass der Regionalplan die Regionalen Grünzüge dabei als Vorranggebiet festlegt (Plansatz 3.1.1 Abs. 1 Z(1)), findet seine Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 7 Satz 2 LplG. Vorranggebiete sind danach solche Gebiete, die für bestimmte raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind; in diesen Gebieten sind andere raumbedeutsame Nutzungen ausgeschlossen, soweit sie mit den vorrangigen Funktionen oder Nutzungen oder Zielen der Raumordnung nicht vereinbar sind (§ 11 Abs. 7 Satz 3 LplG i.V.m. § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG a.F.).
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2. Die räumliche Kennzeichnung der als Regionale Grünzüge ausgewiesenen Flächen ist, gemessen an dem groben Raster des Regionalplans, auch hinreichend bestimmt erfolgt. Dies gilt sowohl für das Regionalplangebiet im Ganzen als auch für die hier im Streit stehenden siedlungsnahen Flächen auf Gemarkung der Antragstellerin. Die Abgrenzung letzterer zum „planfreien“ oder als Siedlungsfläche gekennzeichneten Gemarkungsgebiet lässt sich aufgrund der Begrenzungen durch Verkehrswege und der landschaftstopografischen Besonderheiten (L 1037, L 2218, Verbindungsstraße nach Haßfelden, Waldflächen) ausreichend nachvollziehen. Insofern ist auf die in der mündlichen Verhandlung vorliegenden vergrößerten Karten zur Abgrenzung des Regionalen Grünzugs, aber auch auf die Auszüge aus der Wirtschaftsfunktionskarte zu verweisen.
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3. Der auf den streitigen Flächen festgelegte Regionale Grünzug verstößt auch weder gegen das Entwicklungs- und Ausformungsgebot nach § 9 Abs. 2 Satz 1 ROG a.F., § 11 Abs. 2 LplG noch hat der Antragsgegner dieses Instrument in Überschreitung seiner raumordnerischen Funktion zweckwidrig eingesetzt. Die Auffassung der Antragstellerin, die Plansätze 3.1.1 des Regionalplans seien nicht aus Plansatz 5.1.3. LEP entwickelt bzw. nicht durch letzteren gedeckt, weil Plansatz 5.1.3. LEP Regionale Grünzüge nur zum Schutz von Naturgütern oder der besonderen ökologischen Wertigkeit eines Gebiets, nicht aber für siedlungsstrukturelle Zwecke zulasse, teilt der Senat nicht. Diese Sicht ist zu eng, lässt Schutzlücken offen, wird der Systematik des Freiraumschutzes im Landesplanungsgesetz nicht gerecht, nimmt aber auch das Gesamtkonzept des Landesentwicklungsplans zu wenig in den Blick. Bei richtiger Betrachtung knüpft Plansatz 3.1.1 des Regionalplans auch an andere Ziele und Grundsätze des Freiraumschutzes an und lässt im Einzelfall, insbesondere - wie hier - bei Betroffenheit mehrerer Schutzzwecke (sog. Multifunktionalität) die Festlegung Regionaler Grünzüge zu. Hierfür sind, in weitgehender Übereinstimmung mit der rechtlichen Bewertung des Antragsgegners, folgende Überlegungen maßgebend:
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3.1. Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 ROG a.F. sind die Regionalpläne aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet nach § 8 Abs. 1 Satz 1 ROG a.F. „zu entwickeln“. Maßgeblicher übergeordneter Landesplan i.d.S. ist der Landesentwicklungsplan 2002, der auf Grundlage und mit dem Inhalt der §§ 6 - 10 LplG erlassen worden ist. Der Landesentwicklungsplan muss seinerseits mit den in § 2 ROG a.F. enthaltenen Grundsätzen im Einklang stehen, er konkretisiert diese Grundsätze mit den vorgegebenen Regelungsmitteln der Ziele der Raumordnung („Z“) und der Grundsätze der Raumordnung („G“) (§ 7 Abs. 1 Satz 4 und 5 LplG i.V.m. § 2 Abs. 2 und 3 sowie § 3 Nrn. 2 und 3 ROG a.F.).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, ist das raumordnungsrechtliche Entwicklungsgebot des § 9 Abs. 2 Satz 1 ROG a.F. (= § 8 Abs. 2 Satz 1 ROG n.F.) nicht schon dann verletzt, wenn ein konkretes regionalplanerisches Ziel formal keine Entsprechung im landesweiten Raumordnungsplan findet. Der Gehalt des „Entwickelns“ besteht in einer inhaltlichen, nämlich planerisch-konzeptionellen Ableitung, vergleichbar zum Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Der Träger der Regionalplanung hat dabei die Ziele der Raumordnung im landesweiten Raumordnungsplan zu beachten und die Grundsätze der Raumordnung nach Maßgabe der landesweiten Grundkonzeption zu konkretisieren (BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, NVwZ 2003, 1263 [Flughafen/Messe]). Einzelne regionalplanerische Festlegungen sind daher nicht nur isoliert mit Blick auf bestimmte landesplanerische Planziele, sondern auf ihre Vereinbarkeit mit der gesamten übergeordneten landesplanerischen Konzeption zu prüfen. Ein einzelnes Ziel der Regionalplanung verletzt das Entwicklungsgebot erst dann, wenn es dieser landesplanerischen Gesamtkonzeption widerspricht oder nicht aus ihr abzuleiten ist (BVerwG, a.a.O.). Die Gesamtkonzeption des Landesentwicklungsplans muss dabei in sich schlüssig bleiben (vgl. dazu auch - zum Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB - BVerwG, Beschlüsse vom 11.02.2004 - 4 BN 1.04 -, BauR 2004, 1264 und vom 07.03.2007 - 4 BN 1.07 -, NVwZ 2007, 825). Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 LplG konkretisiert der Regionalplan dieses Grundkonzept (die „Grundsätze“) des Landesentwicklungsplans und zugleich die diesem vorgegebenen Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG a.F..
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Aufgabe des Regionalplans ist es, diese Grundsätze und die aus ihnen abgeleiteten Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans auf die regionale Regelungsebene herunterzubrechen und hierbei räumlich wie sachlich auszuformen (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Zu den wichtigsten Grundsätzen der Raumordnung gehört der Schutz von Freiräumen unter unterschiedlichen Aspekten. So ist im Gesamtraum eine ausgewogene Freiraumstruktur auszubilden (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 ROG a.F.), ist die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG a.F.), ist eine großräumig und übergreifende Freiraumstruktur zu erhalten und zu entwickeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG a.F.), ist die Infrastruktur mit der Siedlungs- und Freiraumstruktur in Übereinstimmung zu bringen (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG a.F.), ist die Siedlungsentwicklung durch Sicherung der Freiraumstruktur zu steuern (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG a.F.), sind die ökologischen Funktionen der ländlichen Räume auch in ihrer Bedeutung für den Gesamtraum zu erhalten (§ 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG a.F.), ist die flächengebundene Landwirtschaft zu schützen und sind landwirtschaftlich und als Wald genutzte Flächen in angemessenem Umfang zu erhalten (§ 2 Abs. 2 Nr. 10 ROG a.F.).
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3.2. Diesen Anforderungen wird der Plansatz 3.1.1 des Regionalplans (RP) gerecht und er überschreitet auch die ihm übergeordneten raumordnungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen nicht.
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a) Nach Plansatz 3.1.1 Abs. 1 Z(1) Abs. 1 RP werden Regionale Grünzüge zum Schutz unterschiedlicher Freiraumfunktionen eingesetzt. Sie sollen zum Einen der Erhaltung gesunder Lebens- und Umweltbedingungen, zum Anderen aber auch der Gliederung der Siedlungsstruktur dienen. Nach der Planbegründung sollen sie insbesondere in den verdichteten Bereichen und im Bereich der Entwicklungsachsen eingesetzt werden, wo zahlreiche Nutzungsanforderungen an den Freiraum bestehen und die Freiraumfunktionen prinzipiell gefährdet sind (vgl. S. 77/78 des RP). Nach Plansatz 3.1.1 Z (1) Abs. 2 RP kann dieser regionale Freiraumverbund in seiner siedlungsstrukturellen Gliederungsfunktion innerhalb der siedlungsnahen Freiräume durch Grünzäsuren nach Plansatz 3.1.2 RP ergänzt werden. Regionale Grünzüge müssen in Form eines Vorranggebiets festgelegt werden, d.h. eines Gebiets, in dem raumbedeutsame Nutzungen insoweit ausgeschlossen sind, als sie mit den vorrangigen Funktionen des jeweiligen Regionalen Grünzugs oder mit den Zielen der Raumordnung nicht vereinbar sind (vgl. § 11 Abs. 7 Satz 2 und 3 LplG). In Ausfüllung dessen bestimmt Plansatz 3.1.1 (Z) 2 RP, dass die Regionalen Grünzüge - konkret - von Siedlungstätigkeit und - allgemein - von anderen funktionswidrigen Nutzungen freizuhalten sind und dass die Landnutzungen auf eine Erhaltung und Entwicklung der Ausgleichsfunktionen und der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts ausgerichtet sein müssen. Hierbei geht der Plangeber davon aus, dass die Freiraumbereiche der einzelnen Gebiete „in der Regel durch mehrere Freiraumfunktionen gekennzeichnet sind (Multifunktionalität)“ und daher „in der Regel nicht durch andere Vorränge überlagert“ werden (Planbegründung, a.a.O, S. 78).
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b) Mit diesem Inhalt und dieser Funktionsbreite überschreiten die Plansätze 3.1.1 RP weder ihren vom Landesplanungsgesetz in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 7 vorgegebenen Anwendungsbereich noch widersprechen sie im Verhältnis zum Landesentwicklungsplan dem Entwicklungs-, Konkretisierungs- und Ausformungsgebot des § 9 Abs. 2 ROG a.F., § 11 Abs. 2 LplG.
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aa) Regionale Grünzüge sind, wie dargelegt, innerhalb des Maßnahmenkatalogs des § 11 Abs. 3 Satz 2 LplG als Mittel zur Durchsetzung der regionalen Freiraumstruktur (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG) vorgesehen. Sie stehen dabei neben den dem gleichen Zweck dienenden Raumordnungsinstrumenten der Grünzäsur sowie der Gebiete für besondere (Einzel-)Nutzungen im Freiraum. Ein gesetzlicher Vor- oder Nachrang zwischen den Regionalen Grünzügen und den anderen Regelungsmitteln besteht nicht. Welches Regelungsmittel zur Anwendung kommen soll, hängt von den konkreten Erfordernissen des jeweiligen Regionalplans ab und ist letztlich auf der Abwägungsebene - bei Prüfung der Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit des eingesetzten Mittels zum verfolgten Freiraumschutzzweck - zu entscheiden. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber Regionale Grünzüge - im Verhältnis zu den Grünzäsuren - für größere „regionale“ Bereiche konzipiert hat und dass Regionale Grünzüge - im Unterschied zu den Vorranggebieten für besondere Nutzungen (Naturschutz- und Landschaftspflege, Bodenerhaltung, Landwirtschaft etc.) - nicht auf den Schutz bestimmter Funktionen beschränkt sind, sondern grundsätzlich zur Sicherung aller raumordnungsrechtlich relevanten Freiraumschutzzwecke, mithin auch für Zwecke der regionalen Siedlungsstruktur eingesetzt werden können. Mit dieser Bandbreite können Regionale Grünzüge auch mehreren Freiraumschutzzwecken dienen und werden dies typischerweise auch tun. Nach dem Landesplanungsgesetz sind die Regionalen Grünzüge damit als das allgemeinste - räumlich weitreichendste und im inhaltlichen Anwendungsbereich umfassendste, weil multifunktionale - Instrument des Freiraumschutzes ausgestaltet. Dafür sprechen sowohl ihr Wortlaut als auch ihre systematische Stellung als erstes der danach zunehmend spezieller werdenden Regelungsinstrumente im Katalog des § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 7 LplG. Die Auffassung der Antragstellerin, die Regionalen Grünzüge dürften nur zum Freiraumschutz ökologisch hochwertiger Flächen eingesetzt werden, findet im Landesplanungsgesetz daher keine Stütze. Die Befürchtung der Antragstellerin, mit diesem weiten Anwendungsbereich könne es sich der Träger der Regionalplanung „leicht machen“, weil eine Prüfung der jeweils betroffenen Schutzzwecke entbehrlich werde, trifft nicht zu. Vielmehr sind auch die Regionalen Grünzüge nur zulässig, wenn und soweit sie jeweils zum Schutz einer oder mehrerer konkreter Funktionen des Freiraumschutzes - geeignet und erforderlich sind; diese Voraussetzungen gehören in gleicher Weise zum Prüfprogramm des Regionalplanträgers bei der Abwägung nach § 3 Abs. 2 LplG, wie wenn er spezielle „monofunktionale“ Vorranggebiete festlegen würde.
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bb) Die mit den Plansätzen 3.1.1 verfolgten und von § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 7 LplG gedeckten multifunktionalen Schutzzwecke der Regionalen Grünzüge sind entgegen der Auffassung der Antragstellerin ferner ausreichend aus dem Landesentwicklungsplan entwickelt. Mit seinem Gesamtkonzept verfolgt auch dieser ein multifunktionales Freiraumschutzkonzept und schränkt den Einsatz der Regionalen Grünzüge zu dessen Durchsetzung nicht ein.
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Der Landesentwicklungsplan greift den oben dargestellten multifunktionalen Ansatz des Freiraumschutzes auf. Die Erforderlichkeit von Freiräumen wird bereits in den Plansätzen zum Leitbild der räumlichen Entwicklung des Landes herausgestellt (vgl. Kapitel 1, Plansatz 1.9 (G)) und wird in Kapitel 2 (Raumstruktur) - insbesondere den Unterkapiteln zum ländlichen Raum (2.4) und zu den Entwicklungsachsen (2.6) - sowie in Kapitel 5. (Freiraumsicherung, Freiraumnutzung) - insbesondere zum Freiraumverbund (5.1) und zur Land- und Forstwirtschaft (5.3) - näher konkretisiert. So sind im ländlichen Raum im engeren Sinne (Plansätze 2.4.3) zum Schutz der ökologischen Ressourcen, für Zwecke der Erholung und für land- und forstwirtschaftliche Nutzungen ausreichend Freiräume zu sichern (Plansatz 2.4.3.6 Z); ferner sollen großflächige Freiräume als Grundlage für eine leistungsfähige und ihre Funktion erfüllende Land- und Forstwirtschaft erhalten werden (Plansatz 2.4.3.7 G), sind ökologisch bedeutsame Teile von Freiräumen vor Beeinträchtigungen zu schützen (Plansatz 2.4.3.8 G) und wird die Bedeutung großflächiger Freiräume für land- und forstwirtschaftliche Nutzungen herausgestellt (Begründung zu Plansatz 2.4, S. B 17). In (Landes-)Entwicklungsachsen soll die Siedlungsentwicklung in den zentralen Orten und den Siedlungsbereichen der Entwicklungsachsen konzentriert, zwischen den Entwicklungsachsen sollen ausreichende Freiräume erhalten und bandartige Siedlungsentwicklungen sollen durch eine gegliederte Folge von Siedlungen und Freiräumen vermieden werden (Plansätze 2.6.4 Z und 2.6.4.1 Z). Schließlich werden Freiräume zum Schutz überregional bedeutsamer Landschaftsräume, zum Schutz der natürlichen und ökologischen Funktionen von Natur und Landschaft für erforderlich gehalten (Plansätze 5.1) und wird der Freiraumschutzbedarf der Landwirtschaft - in ihrer gesamten ökonomischen, ökologischen und sozialen Bandbreite, ihrer „Multifunktionalität“ - herausgestellt (Plansätze 5.3.1 G und 5.3.2 Z sowie Begründung zu Plansätzen 5.3, S. B57).
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cc) Die Argumentation der Antragstellerin, aus Plansatz 5.1.3 LEP ergebe sich, dass Regionale Grünzüge nur monofunktional zum Schutz ökologisch besonders wertvoller oder naturbezogener Flächen, nicht aber multifunktional zur Sicherung der übrigen vielfältigen Freiraumschutzzwecke des Landesentwickelungsplans herangezogen werden könnten, trifft nicht zu.
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Gegen diese Auffassung spricht teilweise schon eine isolierte Auslegung des Plansatzes 5.1.3 selbst. Plansatz 5.1.3 Abs. 1 (Z) LEP hat insofern Bedeutung, als er den gesamten Katalog der Freiraumsicherungsinstrumentarien („Regionale Grünzüge, Grünzäsuren und Schutzbedürftige Bereiche“) des § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 7 LplG in den Regionalplan übernimmt. Darüber hinaus wird ausgeführt, dass diese Instrumentarien „zum Schutz von Naturgütern, naturbezogenen Nutzungen und ökologischen Funktionen vor anderen Nutzungsarten oder Flächeninanspruchnahmen“ ausgewiesen werden und insofern die überregional bedeutsamen naturnahen Landschaftsräume im Freiraumverbund ergänzen sollen. Diese Formulierung geht über die von der Antragstellerin angenommene Funktionsbeschränkung auf Flächen von ökologischer Wertigkeit hinaus. Denn zu den „naturbezogenen Nutzungen“ gehört auch die Bodennutzung durch naturnahe und standortgemäße Landwirtschaft. Diese erbringt wichtige „multifunktionale“ Leistungen der Gesellschaft, zu denen über die ökologischen und wirtschaftlichen Bezüge (verbrauchernahe Versorgung) hinaus auch ihr Betrag zum Erhalt der kulturhistorisch gewachsenen vielfältigen Kulturlandschaft zu rechnen ist (vgl. etwa Plansatz 5.1.2.3 Abs. 1 (Z) LEP sowie die Begründung zum LEP S. B54 [zu 5.1.2.3 und S. B58 Abs. 3 5.1. [zu 5.3.1 bis 5.3.3]). Im Übrigen dürfte der „Einsatzbereich“ der Regionalen Grünzüge in Plansatz 5.1.3 Abs. 1 (Z) auch nicht abschließend umschrieben sein. Dies gilt vor allem für das Schutzgut der Freiraumsicherung aus siedlungsstrukturellen Gründen. Als Sicherungsinstrument hierfür dürften, sofern die Obergrenzen einer „Grünzäsur“ überschritten werden, nur Regionale Grünzüge in Betracht kommen, während die „Gebiete für besondere Nutzungen“ hierauf nicht zugeschnitten sind, wie auch die Regelbeispiele in § 11 Abs. 2 Satz 3 Nr. 7 LplG zeigen. Dies sieht offenbar auch die Antragstellerin so. Denn sie hat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass Regionale Grünzüge zur siedlungsstrukturell veranlassten Freiraumsicherung in Entwicklungsachsen jedenfalls „punktuell“ festgelegt werden könnten.
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Die von der Antragstellerin vertretene enge Auslegung des Plansatzes 5.1.3 LEP lässt sich auch nicht aus der Definition des Begriffs „Regionale Grünzüge“ in Plansatz 5.1.3 Abs. 2 (Z) herleiten. Dort werden Regionale Grünzüge umschrieben als „größere zusammenhängende Freiräume für unterschiedliche ökologische Funktionen, für naturschonende nachhaltige Nutzungen oder für die Erholung“, die „von Besiedlung und anderen funktionswidrigen Nutzungen freigehalten werden“ sollen. Bei dieser Definition eines gesetzlichen Begriffs dürfte es sich ungeachtet der Bezeichnung bereits um kein wirksames Ziel der Raumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG handeln. Denn dafür sind verbindliche, materielle zum Vollzug geeignete Handlungsvorgaben zur Sicherung des Raums erforderlich (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.04.2003 - 4 BN 25.03 -, BauR 2004, 285 f.) Im Übrigen bezieht sich diese Definition in erster Linie aber auch nur auf die Rechtsfolgenseite Regionaler Grünzüge, indem sie das dann typischerweise zulässige Nutzungsspektrum benennt und der jeweiligen Gebietsfunktion widersprechende Nutzungen für unzulässig erklärt.
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Angesichts der vorstehenden Auslegung des Plansatzes 5.1.3 des LEP bestehen Zweifel, ob überhaupt signifikante Widersprüche zwischen diesen und den Plansätzen 3.1.1 des Regionalplans bestehen. Dem braucht der Senat aber nicht abschließend nachzugehen. Denn für die Frage der rechtlich ordnungsgemäßen Entwicklung der Plansätze 3.1.1 des RP aus dem Landesentwicklungsplan kommt es, wie dargelegt, nicht auf deren isolierte Bewertung anhand des Plansatzes 5.1.3 des LEP an, sondern darauf, ob sie sich im Rahmen des Gesamtkonzepts des Landesentwicklungsplans halten. Dies ist jedoch angesichts des auf eine multifunktionale Freiraumsicherung mit den Mitteln des § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 7 LplG ausgerichteten Regelungskonzepts des Landesentwicklungsplans eindeutig zu bejahen. Danach sind, wie ebenfalls bereits angesprochen, die Regionalen Grünzüge als das allgemeinste Instrument der multifunktionalen Freiraumsicherung ausgestaltet, welches im Verhältnis zu den spezielleren Mitteln der Grünzüge und der Gebiete für besondere Nutzungen jedenfalls dann als Vorranggebiet eingesetzt werden kann, wenn sich mehrere Freiraumfunktionen überlagern. Der Plangeber ist in solchen Fällen nicht auf das „Übereinanderstapeln“ einzelner spezieller Freiraumsicherungsregelungen - dessen Zulässigkeit und Schutzeignung unterstellt - beschränkt. Die Bedenken der Antragstellerin, die Gemeinden würden hierbei durch die Regionalen Grünzüge stärker belastet als bei der Ausweisung spezieller Vorbehaltsgebiete, überzeugen nicht. Denn zum Einen unterscheiden sich Regionale Grünzüge von Grünzäsuren in den Rechtsfolgen überhaupt nicht und gegenüber Nutzungsverboten in speziellen Freiraumschutzgebieten nur graduell. Zum Anderen müssen auch bei den Regionalen Grünzügen deren jeweilige multifunktionale Schutzfunktionen ermittelt werden und bleiben alle diesen Schutzfunktionen nicht widersprechenden Nutzungen weiterhin zulässig (Plansatz 3.1.1 Abs. 2 (Z) RP i.V.m. § 11 Abs. 7 Satz 2 und 3 LplG).
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4. Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist die Festlegung des Regionalen Grünzugs auch im hier maßgeblichen streitigen Bereich auf der Gemarkung der Antragstellerin gerechtfertigt. Die Festlegung ist räumlich nicht zu weit bemessen und inhaltlich durch § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 7 LplG und das darauf fußende multifunktionale Freiraumschutzkonzept des Landesentwicklungsplans gedeckt. Sie leidet auch nicht an beachtlichen Abwägungsfehlern. Insbesondere verstößt sie - was allein erörterungsbedürftig ist - zu Lasten der Antragstellerin nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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4.1. Die Ausweisung des Regionalen Grünzugs beruht auf allen in Anspruch genommen Teilflächen durchgehend auf berechtigten, nachvollziehbaren und sich gegenseitig überlagernden Schutzzwecken. Die in der Stellungnahme zu den Bedenken und Anregungen niedergelegten Erwägungen des Antragsgegners (Synopse Lfd. Nr. 155, S. 70 - 73) haben sich in der mündlichen Verhandlung bestätigt. Die Ausweisung des Regionalen Grünzugs auf den Teilflächen südlich und nördlich der Autobahn A 6 (im Süden: Fläche westlich der Verbindungsstraße nach Haßfelden, im Norden: Fläche zwischen L 1037 und L 1042) dient nach den überzeugenden Darlegungen des Antragsgegners zum Einen siedlungsstrukturellen Zielen. Es geht darum, die Freiflächen am Rand und außerhalb der Landesentwicklungsachse Schwäbisch-Hall - Ilsfeld - Crailsheim gegen unerwünschte bandartige Ausuferungen der Siedlungsflächen des Hauptorts Wolpertshausen und gegen die Siedlungsflächen der umliegenden Teilorte von Wolpertshausen und Ilshofen abzusichern. Insofern erfüllt der Regionale Grünzug die - allerdings großräumige - Funktion einer Grünzäsur (vgl. die Umschreibung in Plansatz 3.1.2 des RP). Zum Anderen sollen die Flächen beiderseits der Autobahn aber auch wegen ihrer naturnahen Nutzung und der Bodenerhaltung für Zwecke der Landwirtschaft freigehalten werden. Auch dieser Zweck ist belegt. Ausweislich der vorgelegten und erörterten Auszüge aus der Wirtschaftsfunktionskarte des Landschaftsrahmenplans 1988 des Antragsgegners („Funktion Bodenerhaltung und Landwirtschaft“) liegen beide Flächen im Bereich der Vorrangflur Stufe II, wobei in diese Bewertung nicht nur die Bodengüte, sondern auch die Flurgrößen, die Auswirkungen der Flurbereinigung sowie der Parameter Betriebsnähe und Betriebsstruktur einfließen. Bestätigt wird diese qualitative Einordnung durch die vom Antragsgegner vorgelegte Karte aus der digitalen Flurbilanz der Landesanstalt für die Entwicklung der Landwirtschaft und ländlicher Räume (LEL) von 2008, in der die genannten Flächen sowie das gesamte Gebiet der Gemarkung Wolpertshausen sogar als Vorrangflur Stufe I beurteilt wird. Bei isolierter Betrachtung der landwirtschaftlichen Bodengüte werden die genannten Flächen mit der Qualitätsstufe Vorrangfläche II eingestuft; nach übereinstimmenden Angaben der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung entspricht dies einer Bewertungspunktzahl von 40 - 60 Punkten nach den noch gültigen Kriterien der Reichsbodenschätzung, deren höchste Stufe (Bodenklasse I) bei 60 Punkten beginnt. Auch Böden der Vorrangfläche II sind damit durchaus schützenswert. Der Landschaftsrahmenplan 1988, der Grundlagenmaterial zur Freiraumbewertung und zur Landschaftsanalyse des Regionalplangebiets enthält, stuft die nördliche und einen Teil der südlich der Autobahn liegenden Fläche zudem bezüglich der Belange Naturschutz und Landschaftspflege als schutzbedürftig ein; die Gebiete werden dort als Flächen mit „Entwicklungsbedarf zum Wiederaufbau der ökologischen Netzstruktur“ bzw. als „wertvolle Bereiche für Naturschutz und Landschaftspflege funktionsfähig als ökologische Netzstruktur“ bewertet. Die restlichen von der Antragstellerin beanstandeten Flächen im Osten (Fläche östlich der L 1037), im Süden und im Westen (Anschlussfläche in Richtung Cröffelbach) sind aus Gründen landwirtschaftlicher Bodenerhaltung in gleichem Umfang wie die Flächen entlang der Autobahn als schützenswert eingestuft. Nach der Flurbilanzwirtschaftskarte 1988 fallen sie unter die Kategorien Vorrangflur Stufe II (Süden und Westen) und sogar unter die Kategorie Vorrangflur Stufe I (Osten), in der digitalen Flurbilanz der LEL sind die Flächen durchgehend als Vorrangflur I bewertet und ihre Bodengüte hat die Qualitätsstufe Vorrangfläche II. Teile der südlichen sowie die westliche Fläche haben zudem ihrerseits Bedeutung für Natur- und Landschaftsschutz mit dem Rang als „wertvolle Bereiche für Naturschutz und Landschaftspflege funktionsfähig als ökologische Netzstruktur“.
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4.2. Der Senat hat keine Anhaltspunkte, an der fachlichen Richtigkeit der genannten Flächenbewertungen zu zweifeln. Auch die Antragstellerin hat solche Zweifel nicht substantiiert vorgetragen. Der Senat hält die Beurteilungen im Landschaftsrahmenplan 1988 auch nicht für zeitlich überholt, da sie sich auf langfristige Beurteilungsfaktoren stützen und zudem teilweise auch durch neuere Erkenntnisse belegt sind.
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Insgesamt lässt sich demnach feststellen, dass auf den im Streit stehenden Flächen ganz überwiegend mindestens zwei sich überlagernde Freiraumschutzziele zum Tragen kommen. Diese Multifunktionalität rechtfertigt die Festlegung des streitigen Regionalen Grünzugs, ja legt dieses Regelungsinstrument nahe. Eine Regelungsalternative - in Gestalt übereinander „gestapelter“ spezieller Freiraumschutzinstrumente (etwa: Grünzäsur, Vorrangflächen für die Landwirtschaft und/oder für Naturschutz und Landschaftspflege etc.) - wäre angesichts des räumlichen Umfangs der siedlungsstrukturellen schutzbedürftigen Freiräume Freischutzes wohl schon nicht möglich. Jedenfalls wäre diese Alternative horizontaler und vertikaler „Schichten“ aber zumindest unzweckmäßig. Die Festlegung eines einheitlichen Regionalen Grünzugs war zur Gewährleistung effektiven Freiraumschutzes demgegenüber geeignet und auch erforderlich. Ein im Vergleich mit der Regelungsalternative in „Schichten“ unangemessener Eingriff in Planungsrechte der Antragstellerin ist damit nicht verbunden. Denn durch die Festlegung des Regionalen Grünzugs als Vorranggebiet ist klargestellt, dass nur diejenigen Freiraumnutzungen ausgeschlossen (§ 11 Abs. 7 Satz 3 LplG) bzw. „funktionswidrig“ sind (Plansatz 3.1.1 Abs. 2 (Z)), die den am jeweiligen Standort jeweils maßgeblichen Freiraumschutzfunktionen widersprechen. Dies sieht auch der Antragsgegner so, wie seine Vertreter in der mündlichen Verhandlung auf Frage bestätigt haben.
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4.3. Der Regionalplan verstößt zu Lasten der Antragstellerin auch nicht gegen das als Leitvorstellung der Raumordnung zu beachtende Gegenstromprinzip. Es bedeutet, dass sich die Entwicklung, Ordnung und Sicherung der Teilräume einerseits in die Gegebenheiten und Erfordernisse des Gesamtraums einfügen müssen, dass andererseits bei Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Gesamtraums auch die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume zu berücksichtigen sind (vgl. § 1 Abs. 3 ROG a.F., § 2 Abs. 2 LplG; zur Beachtlichkeit des Gegenstromprinzips vgl. auch § 3 Abs. 1 LplG). In Ausprägung des Gegenstromprinzips verlangt der Gesetzgeber, dass die Flächennutzungspläne und die Ergebnisse der von Gemeinden beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planungen in der Abwägung zu berücksichtigen sind (§ 9 Abs. 2 Satz 2 ROG a.F.). Diesem Gebot ist der Antragsgegner bei der Abgrenzung des Regionalen Grünzugs auf Gemarkung der Antragstellerin gerecht geworden. Unstreitig hat er die vorhandenen wie die durch Flächennutzungsplan überplanten Siedlungs- und Gewerbeflächen berücksichtigt. Sonstige im Sinne des § 9 Abs. 2 ROG a.F. von der Antragstellerin „beschlossene“ Pläne liegen nicht vor, sonstige zeitlich oder inhaltlich in einem Mindestmaß konkretisierte Planvorstellungen hat die Antragstellerin auch in der mündlichen Verhandlung nicht darlegen können. Ungeachtet dessen bleibt der Antragstellerin für ihre künftige Weiterentwicklung im Rahmen der ihr zugedachten raumordnerischen Funktion ein ausreichender Flächenspielraum erhalten. Nach unwidersprochenen Angaben des Antragsgegners belaufen sich die der Antragstellerin insgesamt noch zur Verfügung stehenden regionalplanerisch unbelasteten Flächen auf ca. 68 % der vorhandenen und bis 2020 geplanten Siedlungsflächen. Im Einzelnen kann insofern auf die Berechnungen im Schriftsatz vom 07.11.2007 verwiesen werden. Dort wird zugleich zutreffend ausgeführt, dass die Festlegung des Regionalen Grünzugs auch nicht gegen den in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten Grundsatz der Lastengleichheit verstößt.
46
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
47
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
48
Beschluss vom 02.12.2009
49
Der Streitwert für das Verfahren wird auf 60.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs 2004 analog).
50
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 - 10 LplG erlassen worden ist. Der Landesentwicklungsplan muss seinerseits mit den in § 2 ROG
§ 4 LplG
§ 4 AGVwGO
§ 47 VwGO
§ 4 ROG
§ 13 LplG
§ 2 ROG
§ 12 Abs. 2 und 3 LplG
§ 11 Abs. 2 LplG
§ 3 Abs. 2 LplG
§ 195 Abs. 7 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 12 Abs. 7 LplG
§ 13 Abs. 2 Satz 3 LplG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1, 2. Alt. VwGO
§ 3 Nr. 5 ROG
§ 5 Abs. 2 LplG
§ 10 Abs. 3 ROG
§ 5 Abs. 1 LplG
§ 5 Abs. 3 LplG
§ 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 7 LplG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 LplG
§ 2 Abs. 2 Nrn. 2, 4, 8 und 10 ROG
§ 11 Abs. 7 Satz 2 LplG
§ 11 Abs. 7 Satz 3 LplG
§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 7 Abs. 1 Satz 4 und 5 LplG
§ 3 Nrn. 2 und 3 ROG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG
§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 10 ROG
§ 11 Abs. 7 Satz 2 und 3 LplG
§ 9 Abs. 2 ROG
§ 11 Abs. 3 Satz 2 LplG
§ 11 Abs. 2 Satz 3 Nr. 7 LplG
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 1 Abs. 3 ROG
§ 2 Abs. 2 LplG
§ 3 Abs. 1 LplG
§ 9 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2004, 614
BVerwGE 81, 307
NVwZ 1989, 654
NVwZ 2003, 1263
NVwZ 2007, 825
3 S 2789/06
3 S 1545/04
4 CN 6.03
4 BN 5.04
4 BN 16.06
5 S 2124/04
4 NB 10.88
4 CN 9.01
4 BN 1.04
4 BN 1.07
4 BN 25.03