Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-11-20, Aktenzeichen 8 A 31/22
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2024:1120.8A31.22.00

Tenor:
Der Beklagte wird verpflichtet, die 1. Änderung des Flächennutzungsplans für das Gebiet nördlich der X-str, östlich der Deichlinie sowie westlich der KX/Xstraße und der Hausgrundstücke X-straße Nr. 57 und 59 unter Aufhebung des Bescheids vom 9. Februar 2022 zu genehmigen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Genehmigung der 1. Änderung des Flächennutzungsplans für das Gebiet nördlich der X-straße, östlich der Deichlinie sowie westlich der K9/ X-straße und der Hausgrundstücke X-straße Nr. 57 und 59.
Die dem Amt X angehörige Klägerin liegt im Kreis Nordfriesland an der Westküste der Halbinsel X zwischen X und X. Durch die Struktur als X-Gemeinde ist sie ländlich geprägt und weist keine klassische Ortsentwicklung um einen Siedlungskern auf; sie ist durch Streubebauung in mehr oder weniger enger Anbindung an die X-Straße charakterisiert. Sie hatte mit Stand 30. September 2018 117 Einwohner. Im Gemeindegebiet liegen mehrere landwirtschaftliche Betriebe, darunter ein Geflügelmastbetrieb im südwestlichen Gemeindegebiet, ein landwirtschaftlicher Betrieb östlich davon im südlichen Gemeindegebiet an der zum nächstgrößeren Ort X führenden X Straße liegend, zwei Pferde-/Pensionsbetriebe im östlichen Gemeindegebiet an der KX liegend sowie ein im nordöstlich ebenfalls an der KX liegender landwirtschaftlicher Betrieb. Darüber hinaus befindet sich im nordwestlichen Gemeindegebiet ein Bauhof sowie im nordöstlichen Gebiet ein Treibsellager. Die vorhandene Bebauung verteilt sich ohne deutlich erkennbare Siedlungsansätze vornehmlich entlang der KX und hiervon abgehender kleinerer Straßen. Hierbei handelt es sich überwiegend um noch oder ehemals der Landwirtschaft dienende Wohn- und sonstige Gebäude.
Das Gemeindegebiet ist überplant durch den seit 1976 gültigen Flächennutzungsplan nördliches X, Teil 1. Darin wird eine – bis heute unbebaute – Wohnbaufläche im nordwestlichen Bereich der Kreuzung X-straße (K36)/X-Str./X-straße ausgewiesen.
Der Geltungsbereich der begehrten Flächennutzungsplan-Änderung hat eine Größe von ca. 0,7 ha und liegt im nördlichen Bereich des Gemeindegebiets, ca. 200 m westlich der Durchgangsstraße X.-straße an einer Zuwegung, an der bereits weitere Bebauung besteht. Anlass der Planung war es, aufgrund bestehender Nachfrage der örtlichen Bevölkerung, insbesondere jungen Familien aus der Gemeinde und aus den Nachbargemeinden, Wohnbaumöglichkeiten zu bieten (sechs Wohneinheiten, Teilgebiet 1) und die bisherige Wohnbaufläche entsprechend der jahrelang geübten Nutzung als Festwiese nunmehr als Grünfläche auszuweisen (Teilgebiet 2). Das Plangebiet 1 war bisher als Grünland genutzt und sollte nach der Planung als „Sonderbaufläche – Wohnen mit Ferienwohnen“ ausgewiesen werden. Die genaue Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs ist der Planzeichnung zu entnehmen, auf die verwiesen wird.
Am 6. August 2019 fasste die Gemeindevertretung den Aufstellungsbeschluss für die 1. Flächennutzungsplanänderung. Die Träger öffentlicher Belange wurden vorab über das Planungsbüro Sven Methner per Email vom 3. Juli 2019 frühzeitig beteiligt. Das Planungsbüro setzte auch die beim Beklagten angesiedelte Abteilung Landesplanung und ländliche Räume (Landesplanungsbehörde) mit Schreiben vom 8. Juli 2019 darüber in Kenntnis, dass sie die Aufstellung einer 1. Änderung des Flächennutzungsplans beabsichtige, übersandte die Planbegründung mit Planzeichnung (Stand Juni 2019) und forderte zu einer entsprechenden Stellungnahme auf (sog. Plananzeige). Nach Ausarbeitung des Planentwurfs erfolgte zudem die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit im Rahmen einer Informationsveranstaltung am 6. August 2019. Eine weitere Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und sonstiger Behörden einschließlich der Landesplanungsbehörde erfolgte mit Email vom 6. Januar 2020 aufgrund eines Entwurfs- und Auslegungsbeschlusses der Klägerin vom 11. Dezember 2019, woraufhin die Planunterlagen im Zeitraum vom 10. Januar 2020 bis 10. Februar 2020 öffentlich auslagen.
Die Landesplanungsbehörde nahm mit Schreiben vom 10. Januar 2020 erstmals zu den übersandten Unterlagen Stellung. Das Vorhaben stünde dem Vorrang der Innenentwicklung und somit bauplanungsrechtlichen Grundsätzen entgegen. Es solle vorrangig auf eine arrondierende, kompaktere Siedlungsentwicklung an tragfähigen Siedlungsstrukturen geachtet werden. Die Flächenauswahl sei derzeit nicht nachvollziehbar. Die untersuchten Flächen seien konkret zu benennen und zu erläutern, warum die entsprechende Fläche für die vorgesehene Planung geeignet sei oder als potentielle Fläche nicht in Frage komme. Mit weiterem Schreiben vom 13. Januar 2020 nahm die Landesplanungsbehörde erneut Stellung. Sie teilte mit, dass aus landes- und regionalplanerischer Sicht grundsätzlich Bedenken gegen die Planungsvorhaben bestünden. Der Entwicklungsrahmen des Landesentwicklungsplanentwurfs aus dem Jahr 2018 sehe vor, dass in der Gemeinde bis zum Jahr 2030 lediglich sechs neue Wohneinheiten errichtet werden dürften. Die Planung reize dieses Maß bereits aus, sodass eine weitere wohnbauliche Entwicklung bis in das Jahr 2030 ausgeschlossen sei. Letztlich wäre auch der in Ziffer 2.5.2 Abs. 1 Landesentwicklungsplan bzw. Ziffer 3.6.1 Abs. 1 Landesentwicklungsplan-Entwurf 2018 festgelegte Grundsatz der Raumordnung zu berücksichtigen, wonach die Ausweisung und Erschließung von Bauflächen sowie der Bau von Wohnungen zeitlich angemessen (über den Planungszeitraum 2018 bis 2030) verteilt erfolgen solle. Es sei nicht plausibel dargelegt, warum eine Siedlungsentwicklung im Bereich der Straßenkreuzung Kx/Kx/X.-straße, der bereits durch den gemeindlichen Flächennutzungsplan für eine planmäßige Siedlungsentwicklung vorgesehen sei, nicht möglich sei. Die derzeit angeführten Standortkriterien (Erschließung, Immissionsschutz) könnten in diesem Zusammenhang die Flächenfindung nicht überzeugend herleiten.
Aufgrund geänderter Planungen, dass nämlich die bisher festgesetzte (als Festwiese dienende) Wohnbaufläche künftig als Grünfläche ausgewiesen werden sollte (Begründung für den Flächennutzungsplan, 1. Änderung, Stand Januar 2021), fasste die Klägerin auf Basis einer Beschlussvorlage vom 3. Februar 2021 am 6. April 2021 einen einstimmigen erneuten Entwurfs- und Auslegungsbeschluss. Auf Grundlage der Gutachten bzgl. der Lärm- und Geruchsimmissionen sowie des Artenschutzberichts seien die Planunterlagen ergänzt und konkretisiert worden und bedingten eine erneute Auslegung. Es folgte am 15. April 2021 die Bekanntmachung der Klägerin über die erneute öffentliche Auslegung des Entwurfs der 1. Änderung des Flächennutzungsplanes nebst Begründung nach § 3 Abs. 2 i. V. m. § 4a Abs. 3 BauGB für das Gebiet nördlich der X.-straße, östlich der Deichlinie sowie westlich der ‘K9/ X.-straße und der Hausgrundstücke ‘X.-straße Nr. 57 & 59‘ für den Zeitraum 28. April 2021 bis 28. Mai 2021. Enthalten war eine tabellarische Aufstellung der Stellungnahmen und verfügbaren umweltrelevanten Informationen, sortiert nach Schutzgut, vorliegender Information und Gegenstand der Information. Nicht namentlich genannt wurden die Geruchsimmissionsprognose Lairm Consult vom 7. September 2020, die schalltechnische Untersuchung Lairm Consult vom 30. Juli 2020 und der artenschutzfachliche Beitrag BioConsult von August 2020. Ausgehängt wurde die Bekanntmachung am 20. April 2021, abgenommen am 31. Mai 2021.
Die geänderten Unterlagen wurden auch der Landesplanungsbehörde erneut zugesandt, die hierzu mit Schreiben vom 2. Juli 2021 Stellung nahm. Mit der überarbeiteten Planung bestehe zwar nun die Möglichkeit, dass der wohnbauliche Entwicklungsrahmen aufgrund der vorgesehenen Rücknahme der im Flächennutzungsplan dargestellten Wohnbaufläche eingehalten werde. Jedoch bestünden weiterhin grundsätzliche Bedenken gegen das Planvorhaben. Die überarbeitete Begründung setze sich nun detaillierter mit der Standortwahl auseinander, könne ob der vorgebrachten Erläuterungen aber weiterhin nicht überzeugen. Denn auch wenn anerkannt werde, dass die Gemeinde keinen zentralen Siedlungsbereich aufweise, so solle aber gerade das Einfügen zwischen die bestehende Bebauung vorrangig verfolgt werden. Eine Erweiterung von Siedlungssplittern solle vermieden und auf eine gute Einbindung der Bauflächen in die Landschaft geachtet werden. Die vorhandenen Siedlungsstrukturen im Bereich der Kreuzung „X-Straße (Kx)“ und „X Straße“ sowie „X-straße“ und östlich des Plangeltungsbereiches des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes seien vorrangig in Anspruch zu nehmen. Zwar liege der Plangeltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes in räumlicher Nähe zu diesem Siedlungsansatz, gleichwohl erfolge keine unmittelbare Anbindung, so dass die entstehende Lücke als Zäsur wahrgenommen werden könne. Wirtschaftliche Erwägungen hinsichtlich der Erschließung sollten bei der Auswahl des Standortes keine übergeordnete Rolle spielen. Insofern sollten diesbezüglich keine Standortalternativen von vornherein ausgeschlossen werden. Im Ergebnis solle die Klägerin die Flächenauswahl erneut prüfen. Zudem wäre der Wohnungsneubaubedarf darzulegen, ob angesichts der in den vergangenen zwei Jahrzehnten erfolgten Baufertigstellungen der nun geplante Umfang angemessen sei. Weiterhin sei darzulegen, warum ein sonstiges Sondergebiet „Wohnen mit Ferienwohnen“ erforderlich sei. Es müsse geprüft werden, ob die Planungsziele auch im Rahmen eines reinen oder allgemeinen Wohngebietes umsetzbar seien.
Am 6. September 2021 fand ein Ortstermin – auch mit Vertretern des Beklagten bzw. der Landesplanungsbehörde – insbesondere im Hinblick auf die Alternativenprüfung eines Standortes statt.
Mit Schreiben vom 11. Oktober 2021 teilte die Klägerin mit, dass die Einwände geprüft und in der Gemeindevertretungssitzung vom 5. Oktober 2021 planungsrechtlich abgewogen worden seien. Dies hätte jedoch zu keiner Änderung der Planung geführt. Weitere Details sollten dem beigefügten Auszug aus dem Beschluss der Gemeindevertretersitzung vom 5. Oktober 2021 entnommen werden.
Aus dem beglaubigten Auszug aus der Niederschrift über die Sitzung der Gemeindevertretung der Klägerin vom 5. Oktober 2021 ergibt sich, dass der abschließende Beschluss „1. Änderung des Flächennutzungsplans für das Gebiet nördlich der X-straße, östlich der Deichlinie sowie westlich der ’Kx/Xstraße' und der Hausgrundstücke ‘X-straße Nr. 57 & 59'“ einstimmig gefasst wurde. Die vom Land vorgebrachte Begründung, dass sie aufgrund des Abstandes zur bestehenden Bebauung städtebaulich nicht genehmigungsfähig sei, könne so nicht akzeptiert werden. Sie wolle an der bestehenden Planung festhalten, da sich dort der geeignetste Standort für ein Neubaugebiet befinde. Es sei eine bestehende Bebauung in unmittelbarer Nähe vorhanden und liege nicht direkt an der nicht wenig befahrenen Kreisstraße. Nach kurzer Diskussion sei man sich im Gremium einig, den abschließenden Beschluss zur 1. Änderung des Flächennutzungsplanes wie vorgelegt und vorgesehen zu fassen. Der Beschlussvorlage beigefügt waren die Planzeichnung, die Begründung zur 1. Änderung des Flächennutzungsplans (Stand September 2021), die Abwägungstabelle mit allen Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange und sonstiger Behörden, der Öffentlichkeit und der Landesplanung.
Zum Planungsanlass ergibt sich aus der Planbegründung (Stand September 2021), dass der örtlichen Bevölkerung, insbesondere jungen Familien aus der Gemeinde und aus den Nachbargemeinden, Wohnbaumöglichkeiten geboten werden sollen. Zu diesem Zweck solle ein neues Baugebiet erschlossen werden. Dem Bedarf an Wohnraum liege eine konkrete Nachfrage zugrunde, da ihr – der Klägerin – bekannt sei, dass Kinder der Einwohner der Gemeinde nach dem Berufsstart und Ausbildung in das Gebiet der Gemeinde zurückkehren wollten, es aber kein entsprechendes Wohnungsangebot gebe. Weil diese Nachfrage nach Wohnraum nicht durch Umnutzungs- und Ausbaupotentiale befriedigt werden könne und der Wohnraum darüber hinaus aufgrund der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Familien bezahlbar sein müsse, habe sich die Klägerin zu der streitgegenständlichen Änderung des Flächennutzungsplans entschlossen. Da bei der neuen Bebauung neben dem Dauerwohnen als Hauptnutzung auch untergeordnetes Ferienwohnen zulässig sein solle, um den Bewohnern eine zusätzliche Einnahmemöglichkeit zu schaffen, werde das Plangebiet in der Detailschärfe der Flächennutzungsplanung zukünftig als Sonderbaufläche (S) mit der Zweckbezeichnung „Wohnen mit Ferienwohnen“ dargestellt (mit der Formulierung „mit“ werde klargestellt, dass keine von der Dauerwohnnutzung unabhängige Ferienwohnnutzung entstehen solle).
Für die Standortsuche gelte, dass auf der ersten Stufe der Aspekt der Innenentwicklung des Gemeindegebiets geprüft und im Ergebnis verworfen worden sei. Sie habe im Gemeindegebiet zum einen keinen Standort ausmachen können, der langfristig das Potential einer Innenentwicklung des Gemeindegebietes bieten würde. An Standorten, an denen ein solches Potential zwar nicht in Gänze mit der vorliegenden Planung ausgeschöpft hätte werden können, jedoch langfristig das Potential hätte bieten können, hätten keine, insbesondere dem Planungsziel des bezahlbaren Wohnraumes adäquaten Flächen zur Verfügung gestanden.
Da die Möglichkeit der Innenentwicklung danach habe verworfen werden müssen, sei festgestellt worden, dass eine Wohnraumentwicklung lediglich im Außenbereich möglich sei. Auf zweiter Ebene der Standortplanung sei insbesondere berücksichtigt worden, dass eine Angliederung an bestehende Siedlungssplitter zu bevorzugen sei, um keine neuen Siedlungsansätze in der freien Landschaft zu schaffen. Ein weiteres Planungsziel sei auf dieser Stufe die Verkehrssicherheit unter besonderer Berücksichtigung der Belange der potentiellen Bewohner, namentlich junger Familien, gewesen. Auf dieser Stufe der Standortauswahl seien sodann insgesamt vier mögliche Korridore sondiert worden, von denen drei in die nähere Betrachtung der Standortauswahl einbezogen worden seien. Der vierte Standortkorridor sei auf zweiter Stufe bereits deshalb verworfen worden, da sich dieser Standort in der unmittelbaren Nähe von immissionsträchtigen Betrieben befunden habe.
Auf dritter Stufe sei dann eine Grobeinschätzung der grundsätzlichen Eignung für die geplante Wohnbebauung vorgenommen worden. Im Rahmen dieser Abwägung seien insbesondere Lärm- und Geruchsimmissionen mit den Belangen der Wohnbevölkerung abgewogen worden. Diese Abwägung habe das Suchgebiet des Standortes weiter eingegrenzt und die Standortauswahl auf sechs Teilbereiche beschränkt. Diese Teilbereiche seien dann insbesondere hinsichtlich der Belange des kostengünstigen Bauens und der Erschließungspotentiale näher untersucht worden. In der Folge sei in einer umfassenden Abwägung auch hinsichtlich aller weiteren baurechtlich relevanten Belange die später in der Änderung des Flächennutzungsplans beschlossene Fläche ausgewählt worden.
Das Amt X stellte mit Schreiben vom 3. November 2021 (Eingang beim Beklagten am 18. November 2021) den Antrag auf Genehmigung der 1. Änderung des Flächennutzungsplans gemäß Beschluss der Gemeindevertretung vom „10.5.2021“ (Zahlendreher, es muss „5.10.2021“ heißen). Der Protokollauszug mit Verfahrensakte wurde beigefügt.
Mit Bescheid vom 9. Februar 2022 (zugestellt am selben Tag) versagte der Beklagte gegenüber dem Amt Eiderstedt die Genehmigung.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Bekanntmachung der erneuten öffentlichen Auslegung nicht die in § 3 Abs. 2 BauGB genannten Anforderungen an die Angaben zu den verfügbaren Arten umweltbezogener Informationen erfülle. In der Bekanntmachung über die erneute öffentliche Auslegung vom 15. April 2021 sei zwar eine Auflistung nach Themenblöcken (Schutzgüter) und eine Zuordnung von allgemeinen Schlagworten zum Gegenstand der vorliegenden Informationen erfolgt. Gleichwohl fehlten in der Bekanntmachung wesentliche Angaben dazu, welche abwägungserheblichen Arten umweltbezogener Informationen zum Zeitpunkt der erneuten öffentlichen Auslegung verfügbar gewesen seien. Dies betreffe insbesondere Angaben über die umweltbezogenen Informationen aus dem zu diesem Zeitpunkt vorliegenden artenschutzrechtlichen Fachbeitrag (Stand August 2020), der schalltechnischen Untersuchung (Stand Juli 2020) und der Geruchsimmissionsprognose (Stand August 2020). Fehlten in der Bekanntmachung mehr als nur einzelne Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen vorlägen, liege ein beachtlicher Verfahrensfehler i. S. d. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB vor, der eine Wiederholung der öffentlichen Auslegung erfordere.
Zudem stelle die geplante Neubebauung an dem vorgesehenen Standort unbenommen der historischen Siedlungsgenese und der bestehenden Streubebauung im Gebiet der Klägerin eine städtebaulich unerwünschte Entstehung eines zusätzlichen Siedlungssplitters i. S. d. § 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB dar und lasse damit einhergehend die Entwicklung weiterer unorganischer Siedlungsstrukturen sowie die Zersiedelung des Außenbereichs erwarten. Der Standort stehe in seiner abgesetzten Lage in einem grundlegenden Konflikt mit dem Schutz des Außenbereichs vor Zersiedelung und dem Vorrang der Innenentwicklung. Insoweit sei die Planung nicht mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar und trage aufgrund der siedlungsstrukturell abgesetzten Lage auch nicht den Anforderungen des größtmöglichen Schutzes des Außenbereichs Rechnung. Die Gemeinde habe versäumt, eine ergebnisoffene Betrachtung des gesamten Gemeindegebietes vorzunehmen, indem sie sich auf wirtschaftliche Erwägungen zur Vermeidung hoher Grunderwerbs- und Erschließungskosten und unter ergänzender Berücksichtigung des Kriteriums „Verkehrssicherheit“ bezogen habe. Folglich seien im Bereich der Hauptstraße auch keine weiteren und städtebaulich ggf. besser geeigneten Alternativstandorte mit Anbindung an bestehende Siedlungsstrukturen untersucht worden. Hinzu komme die Tatsache, dass sich die Fläche im Eigentum der Gemeinde befinde. Die abwägende Argumentation, dass sich das Plangebiet dennoch in das bestehende „Abstandsraster“ der bestehenden umliegenden Gebäude („Lücken“ von 60-100 m zueinander) „einfüge“, sei nicht tragfähig. Die östlich des Plangeltungsbereichs gelegene und an die bestehende Bebauung unmittelbar anschließende Fläche sei – wenngleich zum gegenwärtigen Zeitpunkt für die Gemeinde nicht verfügbar – aufgrund der für die Ermittlung der „Teilbereiche“ zugrunde gelegten pauschalen Vorsorgeabstände zu landwirtschaftlichen und gewerblichen Betrieben im Rahmen der Alternativenprüfung nicht näher betrachtet worden. Hier sei eine Abwägungsdisproportionalität gegeben. Der abwägenden Argumentation der Klägerin „die Belange, neue Bauflächen in Ermangelung vorhandener Flächenpotentiale im Geltungsbereich wirksamer und rechtskräftiger Bauleitpläne sowie in Bereichen nach § 34 BauGB in räumlicher und arrondierender Anbindung an bestehende Siedlungseinheiten vorzusehen, sind vorliegend und im Verhältnis zueinander geringer zu gewichten, da sie nicht über einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil verfügt und daher auch keine Innenentwicklungspotentiale aufweist“, könne nicht gefolgt werden. Durch die durchweg hohe Gewichtung der Kriterien „Wirtschaftlichkeit“, „Verkehrssicherheit“ und „Erschließung“, die im engeren Sinne keine städtebaulichen Belange i. S. d. § 1 Abs. 6 BauGB darstellten, würden die übrigen in die Alternativenprüfung einzustellenden städtebaulichen Belange in der Abwägung unverhältnismäßig verdrängt und der Untersuchungsraum von vornherein auf ausgewählte Teilbereiche begrenzt.
Letztlich würden Planungsanlass und Planungsinhalt differieren. Ein Erfordernis zur Darstellung einer Sonderbaufläche mit der Zweckbestimmung „Wohnen mit Ferienwohnen“ sei in Anbetracht des vordergründigen Planungsziels, Wohnraum für die örtliche Bevölkerung bereitzustellen, nicht ersichtlich. Voraussetzung nach § 11 Abs. 2 BauNVO sei hierfür, dass die geplanten Nutzungen über keine andere Gebietskategorie der BauNVO gesteuert werden könnten, wenn also das „Mischverhältnis“ von Wohnen und Tourismusbeherbergung in gleichen Teilen oder sogar zu größeren Teilen in der Tourismusbeherbergung vorgesehen und städtebaulich begründet sei. Vorliegend sollten Ferienwohnungen als der Hauptnutzung untergeordnete Begleitnutzung und insbesondere als lokale Einnahmemöglichkeit zur Finanzierung von Bauvorhaben zulässig sein. Dem Ferienwohnen solle hiernach, soweit ersichtlich, kein das Gebiet wesentlich mitprägender Anteil zukommen. Als kleine Beherbergungsbetriebe wären diese daher auch in reinen Wohngebieten (WR) oder als Betriebe des Beherbergungsgewerbes bzw. sonstige nicht störende Gewerbebetriebe in allgemeinen Wohngebieten (WA) ausnahmsweise zulässig und daher über die Darstellung einer Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan umsetzbar. Überdies sei es stets erforderlich, dass der Beschränkung oder dem Ausschluss von Ferien- oder Zweitwohnungen städtebauliche Gründe zugrunde lägen. Bei einer Nebenerwerbsmöglichkeit zur Finanzierung von privaten Bauvorhaben handele es sich mithin nicht um einen städtebaulichen Grund. Die Erforderlichkeit, Ferienwohnungen zuzulassen, sei zudem auf einem tatsächlichen und nachweisbaren Bedarf an Ferienwohnnutzungen zu begründen und nicht alleine aus wirtschaftlichen Erwägungen abzuleiten. Die Feinsteuerungsmöglichkeiten nach § 1 Abs. 9 BauNVO seien zu beachten.
Die Klägerin hat am 9. März 2022 Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie aus, dass die Versagungsgründe des Beklagten nicht greifen würden. Der Bekanntmachungstext der erneuten öffentlichen Auslegung vom 15. April 2021 entspreche den gesetzlichen Anforderungen. Mit den in der Übersicht enthaltenen Schutzgütern „Arten und Biotope“, „Klima/Luft“ sowie „Mensch“ würden die in den genannten Unterlagen behandelten Umweltthemen bereits hinreichend genau bezeichnet und so der Anstoß zur weiteren Beschäftigung mit der Planung bewirkt. Der Bezeichnung „Arten und Biotope“ lasse sich entnehmen, dass die diesbezüglichen Auswirkungen der Planung untersucht worden seien. Dass ein artenschutzrechtlicher Fachbeitrag ausliege, habe nicht ausdrücklich erwähnt werden müssen. Denn anzugeben seien lediglich die Arten der verfügbaren Umweltinformationen, nicht hingegen die Informationen selbst. Es genüge insofern für die bezweckte Anstoßwirkung, dass die Art der Information nach ihrem Inhalt strukturiert und thematisch in der Bekanntmachung abgebildet werde. Es sei ausdrücklich nicht erforderlich, jede einzelne Stellungnahme aufzuführen, die das jeweilige Thema behandele. Maßgeblich sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts „die inhaltliche, nicht die formale Vollständigkeit“. Auch im Hinblick auf die nicht ausdrücklich in der Bekanntmachung erwähnte schalltechnische Untersuchung bestünden keine Bedenken. Denn schon dadurch, dass unter dem Schutzgut „Mensch“ als Gegenstand der Information „mögliche Immissionen“ genannt worden seien, sei eine erste inhaltliche Einschätzung möglich gewesen, dass das Thema Lärm auch in den ausgelegten Unterlagen behandelt worden sei. Gleiches gelte für die Geruchsimmissionsprognose.
Bei der Abwägungsdisproportionalität sei der Beklagte von einem fehlerhaften Prüfungsmaßstab ausgegangen. Ihm stünde nach § 6 Abs. 2 BauGB nur die Rechtsaufsicht zu. Er umfasse keine Zweckmäßigkeitsprüfung der Planung. Der Beklagte sei aber lediglich auf Basis der Zweckmäßigkeit der Abwägung zu einer Versagung der Genehmigung gekommen. Er dürfe aber gerade keine eigenen planerischen Gestaltungsüberlegungen an die Stelle derjenigen der Klägerin setzen. Aus der Ziffer 2 der Begründung der Versagung gehe hervor, dass der Beklagte eine Innenentwicklung des Gemeindegebiets bevorzugt hätte. Eine solche Innenentwicklung habe sie – die Klägerin –, anders als der Beklagte behaupte, in der Abwägung zur Standortauswahl berücksichtigt. Der Beklagte verkenne in diesem Zusammenhang jedoch die besondere historisch bedingte Entwicklung der Klägerin als X.-gemeinde, die dadurch geprägt sei, dass sich das Gemeindegebiet auf dem durch Eindeichung dem Meer abgetrotztem Gebiet befinde und überwiegend landwirtschaftlich genutzt worden sei oder werde. Eine Bebauung sei deshalb historisch um die verstreuten landwirtschaftlichen Hofstellen herum gewachsen und zeige aus diesem Grund in der Regel – wie auch hier – keine zentrale Siedlungskonzentration auf, sondern vielmehr eine grob gruppierte Streusiedlungsstruktur ohne planungsrechtlich relevanten „Ortskern“. Dieser Umstand spreche im vorliegenden Fall gerade dafür, dass eine Innenentwicklung – soweit überhaupt möglich – nicht primär in Betracht zu ziehen sei, sondern neben anderen abwägungsrelevanten Belangen in die Abwägung einzustellen sei. Trotz der besonderen Siedlungsstruktur habe sie – die Klägerin – diesen Umstand in die Abwägung mit eingestellt. Im Ergebnis habe sie sich im Rahmen ihrer Planungshoheit in der Abwägung dazu entschlossen, das Ziel der Innenentwicklung hinter das Ziel der Versorgung der örtlichen Bevölkerung mit bezahlbarem Wohnraum zurücktreten zu lassen. Darüber hinaus sei die historische Siedlungsstruktur für ihr Ortsbild prägend, sodass dessen Erhaltung auch unter dem Gesichtspunkt des § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB beachtenswert sei, was sie in der Abwägung ebenfalls berücksichtigt und zum Ausdruck gebracht habe. Diesen Abwägungsvorgang könne der Beklagte im Rahmen seiner Befugnisse nur hinsichtlich Abwägungsfehlern prüfen. Das Abweichen vom grundsätzlichen Vorrang der Innenentwicklung sei jedoch weder rechtsfehlerhaft erfolgt, noch sei das Abwägungsergebnis unvertretbar. Im Übrigen erkenne nunmehr auch der Beklagte im gerichtlichen Verfahren an, dass in ihrem Gemeindegebiet nachweislich keine Möglichkeiten der Innenentwicklung bestünden. Es dürfe damit zwischen den Beteiligten unstreitig sein, dass eine Wohnraumentwicklung nur im Außenbereich möglich sei. Das unterscheide das Gebiet der Klägerin von nahezu allen anderen Gemeinden, weshalb das von dem Beklagten befürchtete „Leerlaufen“ des gesetzlichen Leitbildes des § 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB tatsächlich nicht drohe. Vergleichbares gelte für die Regelung in Kap 3.9 Ziff. 2 Landesentwicklungsplan.
Bei allen drei von dem Beklagten gerügten Belangen (Wirtschaftlichkeit, Verkehrssicherheit und Erschließung) handele es sich um solche, die nach § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB ausdrücklich zu berücksichtigen seien. Sinn und Zweck der Planungsleitlinien Wirtschaftlichkeit und Erschließung sei es, durch die Berücksichtigung der Belange des kostensparenden Bauens bereits im möglichst frühen Planungsstadium die Weichen für die spätere Feinplanung zu stellen. Diese Planungsleitlinie korrespondiere mit der Pflicht der Gemeinde nach § 123 Abs. 2 BauGB zur möglichst kostengünstigen Erschließung der späteren baulichen Anlage. Gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB seien „die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung“ zu berücksichtigen. Selbiges gelte für „die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung“ (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB). Diese Sicherheitsbelange in Kombination mit den „sozialen und kulturellen Bedürfnisse[n] der Bevölkerung, insbesondere [den] Bedürfnisse[n] der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen“ gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 3 BauGB ermöglichten und forderten auch die Berücksichtigung der verkehrlichen Belange der künftigen Bewohner eines Baugebiets, insbesondere auch aus dem Blickwinkel der Verkehrssicherheit. Diesen Belang habe sie entsprechend nachvollziehbar gewichtet und andere Belange dahinter zurücktreten lassen. Die Gewichtung der einzelnen Planungsbelange obliege dann ihr. Letztlich gehe der Verweis des Beklagten auf eine bislang ausgewiesene Wohnbaufläche als „Siedlungsreserve“ fehl. Es sei Ausfluss ihrer verfassungsrechtlich geschützten Planungshoheit, Flächennutzungspläne im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben ändern zu dürfen, ohne an vorherige Darstellungen gebunden zu sein. Im Übrigen werde die als „Siedlungsreserve“ bezeichnete Fläche tatsächlich als Festwiese für die örtliche Bevölkerung genutzt. Umso fernliegender erscheine das Ansinnen des Beklagten, ausgerechnet dort eine Wohnnutzung für besser geeignet zu halten als an der im streitgegenständlichen Plan ausgewiesenen Stelle.
Planungsanlass und -inhalt differierten nicht. Die Ausführungen des Beklagten hierzu lägen schon deshalb neben der Sache, weil sie sich auf die Festsetzungsmöglichkeit in Bebauungsplänen bezögen, während es hier um die Darstellung von Bauflächen im Flächennutzungsplan gehe. Jedenfalls im Flächennutzungsplan bestehe das von dem Beklagten angeführte ausdifferenzierte Festsetzungsinstrumentarium nicht. Deshalb sei ihr – der Klägerin – hier nur die Darstellung einer Sonderbaufläche „Wohnen mit Ferienwohnen“ im Flächennutzungsplan geblieben, um ihrem planerischen Willen Ausdruck zu verleihen. Es solle mit der Festsetzung der Art der baulichen Nutzung als Sondergebiet „Wohnen mit Ferienwohnen“ verhindert werden, dass eine von der Dauerwohnnutzung unabhängige Ferienwohnnutzung entstehe. Einer solchen grundstücksscharfen Betrachtung der Ferienwohnbebauung würden § 3 Abs. 3 BauNVO und § 4 Abs. 3 BauNVO keine Rechnung tragen. Darüber hinaus solle hier nach ihrem Willen regelhaft auf dem Grundstück (allerdings als nur ein Nutzungsbestandteil) eine Ferienwohnnutzung möglich sein; auch dies passe nicht zu der von dem Beklagten vorgeschlagenen WA- oder WR-Ausweisung, die eine solche Nutzung nur ausnahmsweise zulasse. Darüber hinaus unterscheide sich das festgesetzte Sondergebiet wesentlich von den Gebieten nach §§ 2 bis 10 BauNVO. Denn eine Festsetzung als reines Wohngebiet oder als allgemeines Wohngebiet würde dem Planungsziel „Wohnen mit Ferienwohnen“ nicht gerecht. Das Gebiet solle ausweislich der Planung dem Wohnen „mit“ Ferienwohnen dienen. Damit solle eben kein Wohngebiet mit „leichten Abstrichen“, sondern eine Mischung aus Dauer- und Ferienwohnungen mit einem gewissen Übergewicht der Dauerwohnnutzung entstehen. Jedenfalls auf Ebene des Flächennutzungsplans könne ihre spezifische Planungsvorstellung durch die Ausweisung einer Wohnbaufläche nicht erfasst werden. Ob im Zuge einer späteren Bebauungsplanung die Ausweisung eines allgemeinen Wohngebiets mit feinsteuernden Ausweisungen in Betracht kommen könne, bedürfe hier keiner Entscheidung. Jedenfalls würde die Ausweisung als Sonderbaufläche im Flächennutzungsplan dem nicht entgegenstehen.
Im laufenden Klagverfahren hat die Klägerin ein ergänzendes Verfahren durchgeführt, um den gerügten Bekanntmachungsfehler auszuräumen. Alle zur Verfügung stehenden Planunterlagen wurden in der Zeit vom 4. August bis zum 5. September 2022 gemäß der Bekanntmachung vom 22. Juli 2022 erneut ausgelegt (ausgehängt am 27. Juli 2022, abgenommen am 6. September 2022). In der tabellarischen Darstellung der umweltrelevanten Informationen wurden nunmehr auch die vom Beklagten als fehlend gerügten aufgeführt (artenschutzfachlicher Beitrag (Stand August 2020), Geruchsimmissionsprognose (7. September 2020) und Schalltechnische Untersuchung (30. Juli 2020)) sowie weitere, hinzugekommene Stellungnahmen (Anlage K3). Auf Grundlage der Beschlussvorlage vom 16. Januar 2023, die sich mit der versagten Genehmigung vom 9. Februar 2022 wegen des gerügten Bekanntmachungsfehlers befasste und daraufhin auf Anraten der beauftragten Rechtsanwaltskanzlei eine erneute Bekanntmachung erfolgt sei, fasste die Gemeindevertretung der Klägerin am 7. Februar 2023 einstimmig einen erneuten abschließenden Beschluss zur 1. Änderung des o. g. Flächennutzungsplans. In der Anlage beigefügt waren die Planzeichnung, die Begründung (Stand September 2021) und die Abwägungstabelle.
Hierzu führt die Klägerin aus, dass bereits die ursprüngliche Bekanntmachung vom 15. April 2021 den gesetzlichen Anforderungen genügt habe. Die erneute Bekanntmachung sei nur höchst vorsorglich erfolgt und sei kein Beleg dafür, dass sie von der Fehlerhaftigkeit der ersten ausgegangen sei. Nach der erneuten Auslegung sei nur eine einzige Stellungnahme eingegangen, die neben einem Hinweis auf redaktionelle Unschärfen lediglich wiederholend auf vorangegangenes Vorbringen verwiesen habe. Zur Vermeidung von Missverständnissen sei darauf hingewiesen worden, dass die Niederschrift über den abschließenden Beschluss im Eingangssatz eine sprachliche Unschärfe enthalte. Dort sei von der Notwendigkeit einer erneuten Beschlussfassung „aufgrund einer kleinen Änderung im bestehenden Flächennutzungsplan“ die Rede. Tatsächlich sei die 1. Änderung des Flächennutzungsplans unverändert erneut beschlossen worden. Die erwähnte „kleine Änderung“ beziehe sich auf den Bekanntmachungstext und die vorsorgliche Änderung sowie erneute Bekanntmachung aufgrund des von der Beklagten monierten Bekanntmachungsfehlers. Klarstellend hinzuweisen sei auch darauf, dass Nr. 4 des Beschlusses nicht dahingehend zu verstehen sei, dass sie die 1. Änderung des F-Planes erneut dem Beklagten zur Genehmigung vorlegen werde. Denn der identische Plan sei bereits zur Genehmigung vorgelegt worden, was zu dem vorliegenden Gerichtsverfahren geführt habe.
Durch das ergänzende Verfahren sei das Sachbescheidungsinteresse nicht entfallen. Auch nach Durchführung des ergänzenden Verfahrens gebe es nach wie vor nur einen einheitlichen Bauleitplan, dem die Fehlerheilung „angewachsen“ sei. Die Genehmigung eben jenes einheitlichen Bauleitplans sei Gegenstand des hiesigen Verfahrens. § 6 BauGB statuiere schon kein förmliches Antragserfordernis. Sofern rechtlich erforderlich, ließe sich also auch ihr schriftsätzlicher Vortrag als entsprechender Antrag verstehen. Hier müsse sich der Beklagte widersprüchliches Verhalten vorwerfen lassen, wenn er insbesondere zuvor einen Abstimmungsversuch der Klägerin mit Verweis auf das laufende Verfahren abgelehnt habe. Da vorliegend im ergänzenden Verfahren lediglich vermeintliche Bekanntmachungsfehler ausgeräumt worden seien, wäre es bloße Förmelei, einen erneuten Antrag auf Genehmigung zu verlangen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, die 1. Änderung des Flächennutzungsplans für das Gebiet nördlich der X.-straße, östlich der Deichlinie sowie westlich der Kx/X.-straße und der Hausgrundstücke X-straße Nr. 57 und 59 unter Aufhebung des Bescheides vom 9. Februar 2022 zu genehmigen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Erwiderung vertieft er seine bisherigen – weiterhin für zutreffend erachteten – Ausführungen aus dem Versagungsbescheid und den vorhergehenden Stellungnahmen vom 2. Juli 2021, 13. Januar 2020 und 10. Januar 2020, wonach es unzutreffend sei, dass die Standortabwägung der Klägerin das Produkt der frühzeitigen Behördenbeteiligung und der Änderungswünsche und Hinweise der Landesplanungsbehörde zum Planinhalt gewesen sein soll.
Ergänzend trägt er vor, dass das „höchst vorsorgliche“ Ausräumen des Bekanntmachungsfehlers durch die Klägerin zeige, dass sie selbst von der fehlerhaften Bekanntmachung ausgehe. Verfahre die Gemeinde nach § 214 Abs. 4 BauGB, so führe sie kein rechtlich eigenständiges Verfahren durch. Vielmehr setze sie das von ihr ursprünglich eingeleitete, nur scheinbar abgeschlossene Bauleitplanverfahren an der Stelle fort („rangbereite Stelle“), an der ihr der Fehler unterlaufen sei. Im ergänzenden Verfahren müsse der jeweilige Mangel durch fehlerfreie Wiederholung geheilt und die sich anschließenden Verfahrensschritte nochmals durchgeführt werden, so auch das Einholen der Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde nach § 6 Abs. 1 BauGB. Die Klägerin habe sich aber dahingehend festgelegt, sie werde die 1. Änderung des Flächennutzungsplans nicht erneut zur Genehmigung vorlegen. Seither fehle der Klägerin ein Sachentscheidungsinteresse für den streitgegenständlichen Antrag auf Genehmigung der 1. Flächennutzungsplanänderung vom 3. November 2021.
Er habe keinen fehlerhaften Prüfungsmaßstab herangezogen; der Versagungsbescheid vom 9. Februar 2022 beinhalte keine Zweckmäßigkeitsprüfung der streitbefangenen Flächennutzungsplanung. Das von der Klägerin zu beachtende Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 7 BauGB schränke die von ihr angeführte planerische Gestaltungsfreiheit ein.
Er – der Beklagte – habe eine besondere historisch bedingte Entwicklung der Klägerin als X.gemeinde nicht verkannt. Vielmehr messe die Klägerin diesem Gesichtspunkt eine Bedeutung bzw. einen Automatismus bei, was sich bereits anhand des § 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB nach Art und Umfang städtebaulich nicht tragfähig abbilden lasse. Sie sei von den gesetzlichen Anforderungen namentlich des § 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB jedoch nicht per se suspendiert. Die Argumentation der Klägerin konsequent zu Ende gedacht würde die Leitvorstellung der vorrangigen Innenentwicklungsmaßnahmen leerlaufen. Denn irgendwelche historisch bedingten Entwicklungen dürfe schlussendlich prinzipiell jedwede plangebende Gemeinde für sich reklamieren wollen. Bestünden wie im vorliegenden Fall nachweislich keine Möglichkeiten der Innenentwicklung, seien Flächenalternativen im Außenbereich bezogen auf das gesamte Gemeindegebiet ergebnisoffen zu prüfen und im Rahmen einer abwägenden Gesamtbetrachtung zu bewerten. Zwar dürfe der Grundsatz des Vorrangs der Innen- vor der Außenentwicklung hier auf der 1. Stufe der Standortsuche prinzipiell insoweit eingeflossen sein, als dass eine Prüfung von Innenentwicklungspotentialen gemessen an den Ausführungen in der Begründung jedenfalls nicht gänzlich unterblieben sei. Indes verdeutlichten nicht zuletzt die Erwägungen der Klägerin in dem in der Gemeindevertretungssitzung am „10.05.2021“ (es muss 5.10.2021 heißen) gefassten abschließenden Beschluss zur 1. Änderung des Flächennutzungsplanes, dass das Planungsziel von vornherein darin bestanden habe, ein abgesetztes und „separates Baugebiet zu entwickeln, dass sich in die bisherige und zukünftige Siedlungsstruktur der gruppierten Standorte in Alleinlage einfügt“. Dies werde auch aus der Planungsabsicht ersichtlich, eine im gemeinsamen Flächennutzungsplan bereits seit dem Jahr 1976 als Wohnbaufläche gesicherte und gegenwärtig als Festwiese genutzte unbebaute Freifläche in guter räumlicher Anbindung an einen baulich verhältnismäßig vorgeprägten Bereich zukünftig als Grünfläche darstellen zu wollen. Seit dem Wirksamwerden des gemeinsamen Flächennutzungsplans halte die Klägerin eine unbebaute Wohnbaufläche (als Siedlungsreserve) in verhältnismäßig noch guter räumlicher Anbindung an bebaute Siedlungsstruktur vor. Dies hätte vertieft geprüft werden müssen. Die Klägerin habe sich aber für die Auswahl des Teilgebiets 5 und die Entwicklung einer gänzlich neuen Wohnbaufläche einzig aufgrund der Erschließungssituation, wirtschaftlichen Erwägungen sowie der Flächenverfügbarkeit entschieden. Derlei Belange könnten jedoch die im Teilgebiet 5 und im Hinblick auf das beabsichtigte Plangebiet ansonsten berührten Belange in Form vor allem des Außenbereichsschutzes, der Vermeidung der Zersiedelung des Außenbereichs, der Begrenzung der Flächeninanspruchnahme im Außenbereich auf das unbedingt erforderliche Maß und der städtebaulich geordneten Entwicklung im Sinne einer kompakten Siedlungsentwicklung in diesem Fall und im Sinne einer sachgerechten Abwägung nach städtebaulich relevanten Belangen nicht überwiegen. Vorliegend seien auf zweiter Stufe von der Klägerin sämtliche Siedlungsansätze an der Kreisstraße K36 von einer näheren Betrachtung ausgenommen worden, was sie mit der „Verkehrssicherheit“ begründet habe. Bereits auf dieser Stufe komme die Klägerin dem Erfordernis, Planungsalternativen bezogen auf das gesamte Gemeindegebiet zu prüfen, mithin nicht mehr nach. Bei der dritten Stufe sei anzumerken, dass die Planung eines weiteren Siedlungssplitters i. S. d. § 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB nicht den städtebaulichen Grundsätzen entspreche.
Die Klägerin gebe vor, jedenfalls im Flächennutzungsplan bestünde ein ausdifferenziertes Festsetzungsinstrumentarium nicht, so dass ihr hier nur die Darstellung einer Sonderbaufläche „Wohnen mit Ferienwohnen“ im Flächennutzungsplan geblieben wäre, um ihrem planerischen Willen Ausdruck zu verleihen. Wolle man jedoch diese Argumentation der Klägerin auf Flächennutzungsplanebene zulassen, wäre es stets möglich, anderweitige Darstellungen von Bauflächen bzw. Baugebieten „auszuhebeln“ und sofort auf Sonderbauflächen auszuweichen. Das überzeuge nicht, ebenso wenig das verfolgte Ziel der Einnahmequelle für junge und potentiell leistungsschwächere Familien und Einwohner, denn dies sei aus der offen gehaltenen Bezeichnung der streitbefangenen Sonderbaufläche keinesfalls zwingend, sondern könne letzten Endes nur eine nicht belastbare Hoffnung sein.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der von den Beteiligten eingereichten Schriftsätze sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Sie ist als Verpflichtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft, da es sich bei der begehrten Genehmigung der 1. Änderung des Flächennutzungsplans um einen Verwaltungsakt handelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 – IV C 105.66 – juris Rn. 18).
Die Klägerin ist aufgrund der ihr verfassungsrechtlich garantierten Planungshoheit gem. Art. 28 Abs. 2 GG, § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB klagebefugt; ihr steht der Anspruch auf Genehmigung bei Vorliegen der Voraussetzungen nach § 6 Abs. 1, 2 BauGB zu, unabhängig davon, dass das Amt Eiderstedt die Genehmigung für sie als ihre „Schreibstube“ beantragt hat und sie insoweit von ihm gem. § 3 Abs. 1 Satz 5 1. HS Amtsordnung in diesem gerichtlichen Verfahren vertreten wird.
Eines Vorverfahrens gem. § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Alt. 1, Abs. 2 VwGO bedurfte es nicht, da es sich bei dem Beklagten gem. § 5 Abs. 1 Satz 1 Var. 3 LVwG um eine oberste Landesbehörde handelt.
Die Klage wurde gem. § 74 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1, 2 VwGO fristgerecht erhoben, da der Ablehnungsbescheid des Beklagten der Klägerin am 9. Februar 2022 zugestellt und die Klage am 8. März 2022, somit vor Fristablauf am 9. März 2022 (§ 57 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 222 Abs. 1 ZPO i. V. m. § 188 Abs. 2 Var. 1 BGB) erhoben wurde.
Der Klägerin fehlt durch das ergänzende Verfahren durch die erneute Auslegung der Planunterlagen gemäß Bekanntmachung vom 22. Juli 2022 und erneutem abschließenden Beschluss vom 7. Februar 2023, mit dem der im Versagungsbescheid vom 9. Februar 2022 gerügte Bekanntmachungsmangel geheilt werden sollte, nicht das Sachbescheidungsinteresse. Die entgegenstehende Annahme begründet der Beklagte auf Grundlage von § 214 Abs. 4 BauGB damit, dass die Klägerin nicht erneut nach erfolgter Heilungshandlung bei dem Beklagten die Genehmigung der 1. Änderung des Flächennutzungsplans beantragt hat. Nach § 214 Abs. 4 BauGB kann der Flächennutzungsplan durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden. Selbst wenn dem Beklagten darin zuzustimmen ist, dass das Baugesetzbuch selbst nicht regelt, wie ein ergänzendes Verfahren abläuft und anerkannt ist, dass es zur rückwirkenden Heilung eines Flächennutzungsplanes der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde (§ 6 Abs. 1) und der ortsüblichen Bekanntmachung (§ 6 Abs. 5 Satz 1) bedarf (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, 154. EL April 2024, § 214 BauGB Rn. 244, beck-online unter Bezugnahme auf OVG Lüneburg Urteil vom 21. April 2010 – 12 LC 9/09 – BauR 2010, 1556), handelt es sich vorliegend um eine andere Fallkonstellation. In der – auch vom Beklagten zitierten – Entscheidung des OVG Lüneburg ging es um die Heilung eines bereits genehmigten und bekannt gemachten (und damit wirksamen) Flächennutzungsplan („26. Änderung“). Nur in einer solchen Fallkonstellation eines bereits wirksamen – wenn auch fehlerbehafteten – Flächennutzungsplans (bzw. wirksamen Änderungsfassung) kann überhaupt gemäß dem Wortlaut des § 214 Abs. 4 BauGB eine „rückwirkende“ Inkraftsetzung erfolgen. Dafür braucht es – entgegen der Annahme des Beklagten – auch nicht der ausdrücklichen Bezeichnung des Flächennutzungsplans als „wirksam“ in der Norm; dies erklärt sich von selbst. Denn wenn noch gar kein Flächennutzungsplan bzw. dessen Änderung bekannt gemacht worden ist und damit gar keine Wirksamkeit erlangt hat (§ 6 Abs. 5 BauGB), gibt es auch nichts „rückwirkend“ zu heilen, sondern nur zukünftig. So liegt der Fall aber gerade hier, denn die 1. Änderung des Flächennutzungsplans wurde von dem Beklagten eben nicht genehmigt (und erst recht nicht bekannt gemacht nach § 6 Abs. 5 Satz 1, 2 BauGB), sie ist mithin nicht wirksam und es bedarf keines rückwirkenden Wirksamwerdens. Es reicht dann vielmehr, die notwendigen Heilungshandlungen in dem – wegen des anhängigen Gerichtsverfahrens noch nicht bestandskräftig abgeschlossenen – Genehmigungsverfahren durchzuführen, so dass die Heilung für die in der Zukunft liegende erstmalige Inkraftsetzung der 1. Änderung des Flächennutzungsplans im laufenden Verfahren berücksichtigt werden kann. Dies gilt umso mehr, als vorliegend mit Ausnahme der Wiederholung der Bekanntmachung über die Auslegung (ohne den gerügten Mangel bei den zuvor bekannt gemachten Arten umweltbezogener Informationen) und dieselbe keine inhaltliche Änderung des Flächennutzungsplans (1. Änderung) mit sich gebracht hat, sondern dadurch eine reine (vermeintlich fehlerhafte) Verfahrenshandlung nachgeholt wurde und der gerügte Mangel zudem unbeachtlich gewesen ist (vgl. § 214 Abs. 1 Nr. 2 2. HS Buchst. b) BauGB). Es stellt eine bloße Förmelei dar und würde zur weiteren Verzögerung des Verfahrens führen, wenn ohne Änderung des Streitstoffes (hier die inhaltliche Begründung und Abwägung bezogen auf die Änderungsplanung) ein neuer Antrag verlangt wird. Es gilt insofern vielmehr § 45 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Heilung von Verfahrensfehlern bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden kann. Die von der (zitierten) Rechtsprechung angenommene „Sperrwirkung“ des § 214 Abs. 4 BauGB greift aus den oben genannten Gründen mangels Einschlägigkeit der Norm vorliegend nicht.
Die Klage ist zudem begründet.
Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erlass der begehrten Genehmigung; die entgegenstehende Versagung vom 9. Februar 2022 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren subjektiven Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Anspruchsgrundlage ist § 6 Abs. 1 BauGB i. d. F. vom 3. Juli 2023. Danach bedarf der Flächennutzungsplan der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde. Die Genehmigung darf nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder diesem Gesetzbuch, den auf Grund dieses Gesetzbuchs erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht (§ 6 Abs. 2 BauGB). Die Vorschrift normiert abschließend die Voraussetzungen, nach denen die beantragte Genehmigung versagt werden darf. Gleichzeitig beschränkt sie die Genehmigungsfähigkeit – dies ist der entscheidende Regelungsgehalt – in Ansehung der im Zusammenhang mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG gesehenen kommunalen Planungshoheit auf eine Rechtsprüfung (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 – IV C 105.66 – juris Rn. 20). Eine Prüfung der Zweckmäßigkeit ist damit ausgeschlossen. Die Rechtsprüfung hat sich dabei am Verständnis des Flächennutzungsplanes als maßgebende Leitfunktion in der städtebaulichen Entwicklung auszurichten. Denn als vorbereitender Bauleitplan stellt er gemäß § 5 Abs. 1 BauGB vor allem ein gesamträumliches Entwicklungskonzept dar, dessen Aufgabe es ist, die Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen, zu programmieren und zu koordinieren (vgl. VG Schleswig, Urteil vom 28. Februar 2012 – 2 A 82/10 – n. v.).
Gegen die Einhaltung der formalen Anforderungen an das Genehmigungsverfahren bestehen keine rechtlichen Bedenken. Ein Antrag auf Genehmigung wurde mit Schreiben vom 3. November 2021 bei dem Beklagten als höhere Verwaltungsbehörde gestellt, welcher ihm ausweislich des Eingangsstempels am 18. November 2021 zuging. Dem Antrag waren die notwendigen Prüfungsunterlagen für den Beklagten – das wurde von ihm auch nicht gerügt – beigefügt, insbesondere die Verfahrensakte einschließlich der Planbegründung (Stand September 2021) einschließlich des Umweltberichts und der Planzeichnung sowie die Abwägungstabelle. Eine Genehmigungsfiktion nach § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB i. d. F. vom 3. November 2017 (a. F.) ist nicht eingetreten, weil der Beklagte bereits vor Ablauf der drei Monate am 18. Februar 2022, nämlich unstreitig am 9. Februar 2022, der Klägerin die ablehnende Entscheidung bekannt gegeben hat. Bei den Verfahrensvorschriften ist gem. § 233 Abs. 1 Satz 1 BauGB auf diese alte Fassung abzustellen. Danach werden Verfahren nach diesem Gesetz, die vor dem Inkrafttreten einer Gesetzesänderung förmlich eingeleitet worden sind, nach den bisher geltenden Rechtsvorschriften abgeschlossen, soweit nachfolgend nichts anderes bestimmt ist. Bauleitplanverfahren werden mit dem Aufstellungsbeschluss oder mit dem Beginn anderer Verfahrensschritte eingeleitet (Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 233, 154. EL April 2024, Rn. 13). Ein erster Aufstellungsbeschluss der Klägerin datiert vom 6. August 2019.
Ebenso wenig ist etwas gegen das ordnungsgemäße Zustandekommen (1. Versagungsgrund) der 1. Änderung des Flächennutzungsplans zu erinnern. Es existiert ein erster Aufstellungsbeschluss vom 6. August 2019, dessen ordnungsgemäßes Zustandekommen nicht gerügt wurde. Es wurde eine förmliche Umweltprüfung gem. § 2 Abs. 4 BauGB durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt wurden und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet wurden (Ziffer 5 der Planbegründung, Stand September 2021, Seite 31 bis 40), vgl. § 2a BauGB. Eine frühzeitige Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange (§ 4 Abs. 1, 2 BauGB a. F.) fand am 3. Juli 2019 und 6. Januar 2020 statt. Eine Plananzeige erfolgte am 8. Juli 2019. Die förmliche Behördenbeteiligung nach § 4 Abs. 2 BauGB erfolgte (zuletzt) per Email vom 21. April 2021. Den Anschreiben waren die Planungsunterlagen beigefügt. Hinsichtlich der Durchführung der frühzeitigen Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange werden vom Beklagten keine Einwände vorgebracht; solche sind auch im Übrigen nicht ersichtlich.
Die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung gem. § 3 Abs. 1, 2 BauGB a. F. ist ebenfalls ordnungsgemäß durchgeführt worden. Danach ist die Öffentlichkeit möglichst frühzeitig über die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung, sich wesentlich unterscheidende Lösungen, die für die Neugestaltung oder Entwicklung eines Gebiets in Betracht kommen, und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung öffentlich zu unterrichten; ihr ist Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung zu geben (Absatz 1). Nach Absatz 2 der Vorschrift sind die Entwürfe der Bauleitpläne mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats, mindestens jedoch für die Dauer von 30 Tagen, oder bei Vorliegen eines wichtigen Grundes für die Dauer einer angemessenen längeren Frist öffentlich auszulegen. Ort und Dauer der Auslegung sowie Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, sind mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen; dabei ist darauf hinzuweisen, dass Stellungnahmen während der Auslegungsfrist abgegeben werden können und dass nicht fristgerecht abgegebene Stellungnahmen bei der Beschlussfassung über den Bauleitplan unberücksichtigt bleiben können. Unabhängig davon, ob nicht bereits schon die erste Öffentlichkeitsbeteiligung vom 28. April 2021 bis zum 28. Mai 2021 gemäß der Bekanntmachung vom 15. April 2021 (Anlage K2) auf Grundlage des erneuten Entwurfs- und Auslegungsbeschlusses vom 6. April 2021 den Anforderungen des § 3 Abs. 2 Satz 1, 2 BauGB a. F. entsprach – hiervon ist nach den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an die Arten umweltbezogener Informationen auszugehen (vgl. stRspr. BVerwG, Urteil vom 6. Juni 2019 – 4 CN 7.18 – juris Rn. 12, 15, 20, 22 m. w. N.) –, ist jedenfalls die erneute Öffentlichkeitsbeteiligung vom 4. August 2022 bis zum 5. September 2022, der die Bekanntmachung 22. Juli 2022 (Anlage K3) vorausging, nicht zu beanstanden. Sie entspricht den Anforderungen des § 3 Abs. 2 Satz 1, 2 BauGB a. F., was auch von dem Beklagten nicht mehr in Abrede gestellt wird (insbesondere nicht mehr bezüglich der Angaben zu den Arten umweltbezogener Informationen).
Wie aus der eingereichten Abwägungstabelle (Bl. 294 ff. von 450 Beiakte B) zu entnehmen ist, hat sich die Klägerin sodann mit den eingereichten Berichten, Gutachten und Stellungnahmen auseinandergesetzt und diese sowie die Planzeichnung und die Planbegründung (Stand September 2021) ihren abschließenden Beschlüssen vom 5. Oktober 2021 und 7. Februar 2023 zugrunde gelegt. Dass diese Beschlüsse nicht ordnungsgemäß zustande gekommen sind, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.
Letztlich liegt auch die materielle Rechtmäßigkeit der 1. Änderung des Flächennutzungsplans vor. Ein Widerspruch gegen Rechtsvorschriften des BauGB oder den auf Grund dieses Gesetzbuchs erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften (2. Tatbestandsmerkmal) ist nicht gegeben.
Zunächst ist grundsätzlich zu beachten, dass im Flächennutzungsplan für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen ist (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Der Flächennutzungsplan muss ein gemeindegebietsumfassendes Gesamtkonzept enthalten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Februar 2003 – 4 BN 9.03 – juris Rn. 4). Er darf jedoch nicht über eine Darstellung der Art der Bodennutzung in den Grundzügen hinausgehen; eine weitergehende Planungsbefugnis kommt der Gemeinde auf der Ebene des Flächennutzungsplans nicht zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2005 – 4 C 13.04 – juris Rn. 25 m. w. N.). Die Absätze 2 bis 4 des § 5 BauGB legen fest, welche inhaltlichen Anforderungen an einen Flächennutzungsplan zu stellen sind. Bei den Darstellungen eröffnet Abs. 2 der Gemeinde im Rahmen der Erfordernisse, die sich aus § 1 ergeben, einen weiten Gestaltungsspielraum. In inhaltlicher Hinsicht zieht der Katalog des Abs. 2 der planerischen Freiheit der Gemeinde keine Grenze; dies erweist sich aus der Verwendung des Wortes „insbesondere“ in der einleitenden Formulierung (vgl. Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, 15. Aufl. 2022, BauGB § 5 Rn. 11, beck-online). Nach § 5 Abs. 2 BauGB können im Flächennutzungsplan insbesondere dargestellt werden: 1. die für die Bebauung vorgesehenen Flächen nach der allgemeinen Art ihrer baulichen Nutzung (Bauflächen), nach der besonderen Art ihrer baulichen Nutzung (Baugebiete) sowie nach dem allgemeinen Maß der baulichen Nutzung und 5. Grünflächen. Insoweit ist zunächst zu konstatieren, dass die 1. Änderung des Flächennutzungsplans diesen Darstellungen entspricht, indem das Teilgebiet 1 als Sonderbaufläche – Wohnen mit Ferienwohnen und das Teilgebiet 2 als Grünfläche – Festwiese dargestellt ist. Eine über den Katalog nach § 5 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 5 BauGB hinausgehende Darstellung besteht nicht. Bei der von der Klägerin festgesetzten Teilfläche 1 handelt es sich um eine Baufläche nach der allgemeinen Art der baulichen Nutzung, die die BauNVO ausdrücklich in § 1 Abs. 1 Nr. 4 vorsieht („Sonderbauflächen (S)“). Es handelt sich gerade nicht um ein ausgewiesenes Baugebiet nach § 5 Abs. 2 Nr. 1 2. Var. BauGB i. V. m. § 1 Abs. 2 Nr. 12 BauNVO und damit nicht um ein „Sondergebiet (SO)“. Den Bauflächen sind dabei keine abschließenden Baugebiete zugeordnet. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der Flächennutzungsplan aufgrund seiner geringeren Detailschärfe Gestaltungsspielräume offenlässt, die auf der Ebene der gemeindlichen Bebauungsplanung ausgefüllt werden dürfen (BVerwG, Beschluss vom 11. Februar 2004 – 4 BN 1.04 – juris Rn. 7). Insofern zwingt die Festlegung der Klägerin sie nicht, in einem nachgelagerten Bebauungsplan ein Sondergebiet gem. § 1 Abs. 2 Nr. 12, §§ 10, 11 BauNVO festzusetzen und dem Beklagten ist nicht darin zuzustimmen, dass die Klägerin eine Wohnbaufläche anstelle einer Sonderbaufläche hätte ausweisen müssen. Die Klägerin hat in der Planbegründung ausgeführt (Seite 26):
„Da bei der neuen Bebauung neben dem Dauerwohnen als Hauptnutzung auch untergeordnetes Ferienwohnen zulässig sein soll, um den Bewohnern eine zusätzliche Einnahmemöglichkeit zu schaffen, wird das Plangebiet in der Detailschärfe der Flächennutzungsplanung zukünftig als Sonderbaufläche (S) mit der Zweckbezeichnung Wohnen mit Ferienwohnen dargestellt (mit der Formulierung „mit“ wird klargestellt, dass keine von der Dauerwohnnutzung unabhängige Ferienwohnnutzung entstehen soll). Da diese Kombination nicht durch die von der Baunutzungsverordnung vorgegebenen Baugebietstypen erreicht werden kann, wird eine Sonderbaufläche gewählt. Genauere Regelungen – auch zum Maß der baulichen Nutzung – erfolgen auf der Ebene des Bebauungsplans.“
Die Klägerin hat dazu im gerichtlichen Verfahren noch einmal betont, dass gerade kein Wohngebiet mit „leichten Abstrichen“, sondern eine Mischung aus Dauer- und Ferienwohnungen mit einem gewissen Übergewicht der Dauerwohnnutzung entstehen soll. Das Bundesverwaltungsgericht erkennt gerade in einer solchen Zweckbestimmung der Kommune an, dass sich ein Gebiet, in dem das Wohnen als Nutzung zwar überwiegt, dem Aufenthalt in Ferienwohnungen aber ein das Gebiet mitprägender Anteil zukommen soll, im Sinne von § 11 Abs. 1 BauNVO wesentlich von einem allgemeinen Wohngebiet unterscheidet (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 2017 – 4 CN 6.17 – juris Rn. 17 f.). An der Voraussetzung „wesentliches unterscheiden“ i. S. v. § 11 Abs. 1 BauNVO fehlt es nicht bereits deshalb, weil die Nutzungen, für die das geplante Sondergebiet offen ist, auch in einem der Baugebiete nach §§ 2-10 BauNVO verwirklicht werden könnten (vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, 13. Auflg. § 1 Rn. 5.13). Eine vom Beklagten angenommene Differenz zwischen Planungsanlass und Planungsziel ist damit nicht gegeben.
Die Darstellung „Sonderbaufläche“ mit der Zweckbestimmung „Wohnen mit Ferienwohnen“ entspricht zudem dem Bestimmtheitserfordernis nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 18. Februar 1994 – 4 C 4.92 – juris Rn. 14).
Soweit der Beklagte weiter anführt, dass das Ferienwohnen als Nebenerwerbsmöglichkeit zur Finanzierung von privaten Bauvorhaben kein städtebaulicher Grund sowie die Feinsteuerung nach § 1 Abs. 9 BauNVO zu berücksichtigen sei, kann die Kammer dem nicht folgen. Denn gem. § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB sollen die Bauleitpläne eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten, was die Klägerin mit ihren Ausführungen zur Deckung des bezahlbaren örtlichen Wohnbedarfs (Seite 3 der Planbegründung) gerade berücksichtigt hat. Im Zusammenhang damit steht die Kostenbegrenzung und Finanzierbarkeit der Wohnbaumöglichkeiten. Die Feinsteuerungsmöglichkeiten nach § 1 Abs. 9 BauNVO, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen, gelten nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift nur für Bebauungspläne und nicht für Flächennutzungspläne.
Die Aufstellung der 1. Änderung des Flächennutzungsplans ist erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Die Gemeinde besitzt für die Frage der städtebaulichen Erforderlichkeit ein sehr weites planerisches Ermessen. Sie soll gerade bewusst Städtebaupolitik betreiben. Einer „Bedarfsanalyse“ bedarf es insoweit nicht (BVerwG, Beschluss vom 14. August 1995 – 4 NB 21.95 – juris Rn. 3; Urteil vom 12. Dezember 1969 – IV C 105.66 – juris Rn. 20 zu den vergleichbaren § 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 1 BBauG). In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt (stRspr., vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 – 4 C 13.11 – juris Rn. 9 m. w. N.; OVG Lüneburg, Urteil vom 25. Februar 2015 – 1 KN 140/13 – juris Rn. 25). Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben ist vorliegend von der Klägerin zutreffend eine generelle Erforderlichkeit der 1. Änderung des Flächennutzungsplans angenommen worden, indem sie einen Bedarf an Wohnraum für die örtliche Bevölkerung – (zurückkehrende) Kinder von einheimischen Bewohnern, Familiengründer – und damit die Ausweisung eines neuen Baugebietes aufgrund bereits ausgeschöpfter Umnutzungs- und Ausbaupotentiale sieht und entsprechend bezweckt. Die Ausweisung eines neuen Baugebietes steht in Beziehung zur geordneten städtebaulichen „wohnbaulichen“ Entwicklung, insbesondere in einer atypischen Flächenstruktur, wie sie bei der Klägerin als Kooggemeinde geprägt ist. Gerade im Außenbereich darf sich eine Gemeinde grundsätzlich darauf beschränken, die städtebauliche Entwicklung planerisch durch den Flächennutzungsplan zu steuern (BVerwG, Urteil vom 18. August 2005 – 4 C 13.04 – juris Rn. 31). Von einem offensichtlichen Missgriff kann daher nicht ansatzweise die Rede sein. Im Übrigen ergab eine aktuelle Wohnungsmarktanalyse des Kreises Nordfriesland für den Bereich, zu dem auch die Klägerin zählt, bis 2035 einen Zuwachs der Haushaltszahl von über 6 %. In den letzten zehn Jahren (Stand 2021) wurden 12 neue Wohneinheiten geschaffen, wovon fünf als Neubau realisiert wurden (Seite 16 der Planbegründung).
Des Weiteren ist die 1. Änderung des Flächennutzungsplans den Zielen der Raumordnung gem. § 1 Abs. 4 BauGB angepasst, was auch nunmehr der Beklagte nicht mehr in Abrede stellt und hierauf auch nicht (mehr) die Versagung gestützt hat. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung, ob der Bauleitplan an die Raumordnung angepasst ist, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Fall einer Verpflichtungsklage auf Genehmigung eines Bauleitplans die zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltende Raumordnung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 – 4 B 75.05 – juris Rn. 12 m. w. N.). Somit ist vorliegend der Anpassungspflicht der aktuelle Landesentwicklungsplan Fortschreibung 2021 zugrunde zu legen. In der Hauptkarte legt der Landesentwicklungsplan das Plangebiet als „Entwicklungsraum für Tourismus und Erholung“ fest. In der textlichen Fassung wird diesbezüglich als Ziel lediglich festgelegt, dass diese Entwicklungsräume in den Regionalplänen als Entwicklungsgebiete für Tourismus und Erholung darzustellen sind (Landesentwicklungsplan Ziffer 4.7.2 Abs. 2). Im Übrigen formuliert der Landesentwicklungsplan hinsichtlich solcher Gebiete lediglich in der Abwägung zu beachtende Grundsätze (vgl. § 4 Abs. 1 ROG). Hinsichtlich der Wohnungsbauentwicklung in den Gemeinden oder Gemeindeteilen, die keine Schwerpunkte für den Wohnungsbau sind – um eine solche handelt es sich bei der Klägerin –, setzt der Landesentwicklungsplan als Ziel, dass im Zeitraum von 2022 bis 2036 bezogen auf ihren Wohnungsbestand am 31. Dezember 2020 neue Wohnungen im Umfang von bis zu 10 Prozent in ländlichen Räumen gebaut werden können, sog. wohnbaulicher Entwicklungsrahmen (Ziffer 3.6.1 Abs. 3 Landesentwicklungsplan). Dieses Ziel wird durch den Flächennutzungsplan eingehalten, ausgehend von den dargestellten Zahlen, dass die Klägerin am Stichtag 31. Dezember 2017 einen Wohnungsbestand von ca. 60 Wohneinheiten hatte, so dass der wohnbauliche Entwicklungsrahmen für den o. g. Zeitraum sechs Wohneinheiten beträgt und dieser mangels Realisierung neuer Wohneinheiten in den Jahren 2018 bis 2020 nicht zu reduzieren ist. Hinsichtlich der zeitlichen Verteilung der Ausweisung und Erschließung neuer Bauflächen legt der Landesentwicklungsplan als Grundsatz fest, dass diese „zeitlich angemessen verteilt“ werden sollen (Ziff. 3.6.1 Abs. 1 Landesentwicklungsplan). Die Klägerin hat auf Seite 4 der Planbegründung diesen in den Blick genommen. Zutreffend ist sie aufgrund der geringen Größe davon ausgegangen, dass sie ein Sonderfall ist, da bei einem Entwicklungsrahmen von nur sechs Wohneinheiten eine schrittweise Entwicklung wirtschaftlich kaum realisierbar ist. Diesem Umstand ist im Rahmen der Raumordnung Rechnung getragen worden, indem in Gemeinden, die absolut nur einen sehr kleinen wohnbaulichen Entwicklungsrahmen haben, aus wirtschaftlichen Gründen von einer zeitlichen Verteilung abgesehen werden kann (Begründung zu Kapitel 3.6.1 Abs. 1 Landesentwicklungsplan).
Letztlich ist die von der Klägerin durchgeführte Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB fehlerfrei erfolgt. Gem. § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Bei der Bewertung ist zu berücksichtigen, dass die gerichtliche Kontrolle der Abwägung beschränkt ist. Das Gebot gerechter Abwägung ist nur verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet (Abwägungsausfall), wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss (Abwägungsdefizit), wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt (Abwägungsfehleinschätzung) oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (Abwägungsdisproportionalität) (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 – IV C 105.66 – juris Rn. 29; Urteil vom 5. Juli 1974 – IV C 50.72 – juris Rn. 45). Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet. Innerhalb jenes Rahmens ist nämlich das Vorziehen und Zurücksetzen bestimmter Belange überhaupt kein nachvollziehbarer Vorgang der Abwägung, sondern eine geradezu elementare planerische Entschließung, die zum Ausdruck bringt, wie und in welcher Richtung sich eine Gemeinde städtebaulich geordnet fortentwickeln will. Damit ist notwendig der Planungskontrolle der höheren Verwaltungsbehörde wie der Verwaltungsgerichte eine Grenze gezogen (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 – IV C 105.66 – juris Rn. 29). Ein Rechtsverstoß kann beim Abwägungsgebot daher nur festgestellt werden, wenn der Abwägungsvorgang fehlerhaft oder das Abwägungsergebnis unvertretbar ist. Dem entspricht § 214 Abs. 4 Satz 2 2. HS BauGB, wonach Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich sind, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Es reicht nicht aus, wenn eine andere Planungsentscheidung nach Auffassung der Genehmigungsbehörde den Anforderungen des Abwägungsgebots besser entsprechen würde. Die Genehmigungsbehörde darf also eigene planerische Gestaltungsüberlegungen nicht an die Stelle derjenigen der Gemeinde setzen (vgl. Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 6, 15. Aufl. 2022, Rn. 4). Dem entspricht es, dass der höheren Verwaltungsbehörde keine Zweckmäßigkeitskontrolle im Rahmen des § 6 Abs. 1, 2 BauGB obliegt, sondern nur die Rechtsaufsicht (wie oben ausgeführt).
Von dem Beklagten angeführt wird ein Fehler auf der vierten Abwägungsstufe, nämlich das Vorliegen einer Abwägungsdisproportionalität, „weil die objektive Gewichtung eines Belangs durch die Klägerin völlig verfehlt worden sei“. Angeführt werden hierfür insbesondere ein Verstoß gegen den Vorrang der Innenentwicklung (§ 1 Abs. 5 BauGB), die unerwünschte Entstehung einer Splittersiedlung (Zersiedelung des Außenbereichs), die fehlende ergebnisoffene Betrachtung einer Alternativenprüfung an vorhandene Teilbebauung sowie die fehlerhafte (überhöhte) Gewichtung wirtschaftlicher Erwägungen (einschließlich der Erschließung) unter ergänzender Berücksichtigung der Verkehrssicherheit, welche keine städtebaulichen Belange nach § 1 Abs. 6 BauGB seien. Diese Argumentation verfängt nach Auffassung der Kammer mit der detaillierten Begründung der Klägerin betreffend die Abwägung und Standortsuche im Planentwurf (Ziffer 2, 3 auf Seite 15-26) nicht. Hieraus ist bereits unzweifelhaft erkennbar, dass die Klägerin die in § 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB angesprochene Innentwicklung und insbesondere auch die Belang der Erhaltung der historischen Siedlungsstruktur nach § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB berücksichtigt hat. Letztere Vorschrift normiert die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes. Die Klägerin hat dabei insbesondere die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, kostensparendes Bauen, Anforderungen an eine gesunde Wohn- und Arbeitswelt einschließlich deren Sicherheit und die Verkehrssicherheit in den Blick genommen. Diese stellen allesamt beachtenswerte öffentliche Belange dar. Nach § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB sollen die Bauleitpläne eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB normiert die Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung. In § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB werden die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung gestellt und in § 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung. Eben diese Gesichtspunkte hat die Klägerin ausweislich der Planbegründung (Ziffer 2, 3) ermittelt und in das Auswahlverfahren eingestellt. Die Klägerin ging zur Auswahl des Standortes für Wohnbebauung in drei Stufen vor.
Auf 1. Stufe prüfte die Klägerin die Möglichkeit der Innenentwicklung anhand des städtebaulich-raumordnerischen Grundsatzes der Innenentwicklung, die vor einer Entwicklung im Außenbereich auszunutzen ist. Sodann führte sie an:
„Ein planungsrechtlicher Innenbereich gemäß § 34 BauGB ist in der Gemeinde Tümlauer Koog, wie weiter oben schon dargestellt, nicht vorhanden. Die Prüfung von Innenentwicklungspotentialen beschränkt sich also auf Änderungs-, Erweiterungs- oder Ersatzmaßnahmen im Rahmen des baulichen Bestands. Bau- bzw. Flächenpotentiale sind hier aufgrund der landwirtschaftlichen Gebäudestrukturen, die aufgrund des Strukturwandels vermutlich jetzt und in Zukunft nicht mehr alle gebraucht werden, grundsätzlich vorhanden. Die Gemeinde hat ihre Absicht, Wohnraum zu schaffen, kommuniziert und teilweise auch Gespräche mit Eigentümern ggf. in Frage kommender Grundstücke geführt. Die Gemeinde hat jedoch keine Potentiale finden können, bei denen die Eigentümer entweder selbst im Rahmen der Vorgaben gemeindlicher Bauleitplanung entwicklungsbereit wären, oder die der Gemeinde entsprechende Potentialfläche zu akzeptablen Konditionen veräußern würden.
Private Entwicklungen im Bestand sind natürlich möglich, ohne dass die Gemeinde diesbezüglich eine Steuerungsmöglichkeit hat. Allerdings beschränkt sich dies auf die restriktiven Möglichkeiten der Bebauung im Außenbereich gemäß § 35 BauGB. Da aufgrund der Entwicklung der Wohnungsfertigstellungen im Bestand in den letzten 20 Jahren davon ausgegangen werden kann, dass die meisten Nutzungsänderungen und ergänzenden Wohnungsherstellungen, die nach § 35 BauGB zulässig wären, bereits stattgefunden haben, ist hier nicht mit großen Potentialen in den nächsten Jahren zu rechnen. Zumal nicht erwartet werden kann, dass im Bestand Dauerwohnungen entstehen, die den Zielen der Gemeinde (Versorgung örtlicher Bevölkerung mit bezahlbarem Wohnraum) entsprechen, sondern gegebenenfalls eher Ferienwohnungen oder hochpreisige Angebote für Auswärtige entstehen.
Daher bestehen nach Kenntnis der Gemeinde keine Möglichkeiten der Innenentwicklung, um die Wohnraumversorgung zu sichern.“
Aufgrund des nicht vorhandenen Innenbereichs gem. § 34 BauGB beschränkte sich diese Prüfung auf Änderungs-, Erweiterungs- oder Ersatzmaßnahmen im baulichen Bestand. Hierin liegt die nicht zu beanstandende Feststellung der Klägerin, dass ein Innenbereich gem. § 34 BauGB tatsächlich nicht existiert. Die weitere Suche nach Flächen in einem Innenbereich war daher aus tatsächlichen Gründen nicht möglich, wie nun auch der Beklagte zuerkennt durch seine Aussage, dass „nachweislich keine Möglichkeiten der Innenentwicklung“ besteht. Da es sich aufgrund der besonderen Siedlungsstruktur im Gemeindegebiet der Klägerin um einen Sonderfall handelt, ist ein vom Beklagten befürchtetes Leerlaufen der Leitvorstellung der vorrangigen Innentwicklung nach § 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB und das Schaffen eines Präzedenzfalls nicht zu befürchten.
Im Rahmen der Ermittlung von Flächen für Änderungs-, Erweiterungs- oder Ersatzmaßnahmen im baulichen Bestand konnten durch die Klägerin ebenfalls keine Eigentümer gefunden werden, die selbst entwicklungsbereit waren oder der Klägerin Flächen zu Preisen anboten, die für die Klägerin akzeptabel waren. Bei diesem Ausschluss handelt es sich noch nicht um eine Entscheidung im Rahmen einer Abwägung, sondern vielmehr um eine der Abwägung vorgelagerte Ermittlung der tatsächlichen Möglichkeit der Planumsetzung. Zu berücksichtigen ist insofern, dass Bebauungsplänen, deren Verwirklichung im Zeitpunkt ihres In-Kraft-Tretens dauerhafte Hindernisse tatsächlicher oder rechtlicher Art entgegenstehen, ihren gestalterischen Auftrag verfehlen und folglich unwirksam sind (vgl. BVerwG Beschluss vom 13. Juni 2023 – 4 BN 33.22 – juris Rn. 6). Dies gilt aufgrund des Entwicklungsgebotes in § 8 Abs. 2 BauGB gleichermaßen für Flächennutzungspläne. Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin mit der Planung die kurz- bis mittelfristige Schaffung von Wohnbauflächen in ihrem Gemeindegebiet verfolgt. Dieses Ziel kann jedenfalls dann nicht erreicht werden, wenn die Verfügbarkeit erforderlicher Flächen in diesem Zeitraum nicht jedenfalls möglich erscheint.
Danach wurde zutreffend festgestellt, dass eine Wohnraumentwicklung lediglich im Außenbereich möglich ist, wie auch der Beklagte in der mündlichen Verhandlung konstatierte. Auf 2. Stufe der Standortplanung wurde sodann berücksichtigt, dass eine Angliederung an bestehende Siedlungssplitter zu bevorzugen ist, um keine neuen Siedlungsansätze in der freien Landschaft zu schaffen, wogegen nichts zu erinnern ist. Es wurden alle Flächen ausgeschlossen, die direkt an der durchgehenden Kreisstraße Kx lagen. Zur Begründung dieses Ausschlusses führte die Klägerin zum einen die Verkehrssicherheit und zum anderen durch einen direkten Anschluss an die Kreisstraße entstehende höhere Erschließungskosten an. Ein weiteres Planungsziel war auf dieser Stufe die Verkehrssicherheit unter besonderer Berücksichtigung der Belange der potentiellen Bewohner, namentlich die Belange junger Familien. Auf dieser Stufe der Standortauswahl wurden insgesamt vier mögliche Korridore sondiert, von denen drei in die nähere Betrachtung der Standortauswahl einbezogen wurden. Der vierte Standortkorridor wurde auf zweiter Stufe bereits deshalb verworfen, da sich dieser Standort in der unmittelbaren Nähe von immissionsträchtigen Betrieben (Bauhof des Landesamts für Küstenschutz und Nationalpark sowie Geflügelmastbetrieb) befindet. Dieser Ausschluss ist insbesondere vor dem Hintergrund der Problematik „heranrückende Bebauung an emittierende Außenbereichsvorhaben“ nicht zu beanstanden und berücksichtigt gerade die Belange an gesunde Wohnverhältnisse. Auch bei der Verkehrssicherheit und den Erschließungskosten handelt es sich um zu berücksichtigende bzw. berücksichtigungsfähige Belange, wobei der Verkehrssicherheit eine erhebliche Bedeutung zugemessen werden kann (bzgl. der Verkehrssicherheit: Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 1, 154. EL April 2024, Rn. 119, 167; bzgl. der Erschließungskosten: BVerwG, Beschluss vom 30. August 2016 – 4 BN 10.16 – juris Rn. 14; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 1, 15. Aufl. 2022, Rn. 56 (mit Verweis auf § 123 Abs. 2 BauGB); Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 1, 154. EL April 2024, Rn. 125). Die Erschließungskosten werden explizit im Landesentwicklungsplan (Ziffer 3.6.1, Seite 129) genannt: „Bei der Ausweisung von neuen Wohngebieten sollen Erschließungskosten sowie Folgekosten für die soziale und technische Infrastruktur berücksichtigt werden.“
Auf 3. Stufe wurde dann eine Grobeinschätzung der grundsätzlichen Eignung für die geplante Wohnbebauung vorgenommen. Im Rahmen dieser Abwägung wurden insbesondere Lärm- und Geruchsimmissionen mit den Belangen der Wohnbevölkerung abgewogen. Diese Abwägung grenzte das Suchgebiet des Standortes weiter ein und beschränkte die Standortauswahl auf sechs Teilbereiche. Diese Teilbereiche wurden dann näher untersucht (siehe Planbegründung Seite 22, 23). Eine Abwägung erfolgte danach anhand der Kriterien: voraussichtliche Immissionssituation, Restriktionen/Nutzungseinschränkungen, Angliederung an bestehende Siedlungsansätze, Erschließung und kostengünstiges Bauen (Wirtschaftlichkeit).
Insofern kann die Kammer nicht ansatzweise erkennen, dass die Klägerin keine ergebnisoffene Betrachtung einer Alternativenprüfung bezogen auf das gesamte Gemeindegebiet angestellt hat.
Unter Berücksichtigung all dieser – wie oben dargestellt – abwägungserheblichen Belange drängte sich keine der ausgeschlossenen Möglichkeiten eindeutig und offensichtlich auch unter dem Blickwinkel der Angliederung an vorhandene Siedlungssplitter als die bessere (namentlich Teilgebiet Nr. 3, wie vom Beklagten favorisiert) auf. Zur Auswahl des Teilgebiets Nr. 5 wurde ausgeführt (Planbegründung Seite 23 ff.):
„Ergebnis Standortalternativenprüfung
Insbesondere aufgrund der Erschließungssituation hat sich die Gemeinde für einen Standort im Teilgebiet 5 der letzten Untersuchungsstufe entschieden. Die Begrenzung der Grunderwerbs- und Erschließungskosten spielt dabei für die Gemeinde auch eine Rolle, wobei an dieser Stelle noch einmal betont sei, dass dies städtebauliche Hintergründe hat. Denn deutlich höhere Kosten, wie sie bei Ausbau bestehender Wege oder einem Anschluss an die freien Strecken der Kreisstraßen erforderlich wären, müsste die Gemeinde aus kommunalaufsichtlichen bzw. hauhaltsrechtlichen Gründen zwingend auf die Beiträge der geplanten Baugrundstücke umlegen. Da nur sechs Grundstücke entstehen, würde dies die Kosten für die Erwerber signifikant im fünfstelligen Bereich erhöhen. Das würde das Planungsziel der Gemeinde für den B-Plan, Wohnraum für die örtliche Bevölkerung zu schaffen, gefährden. Denn die in Frage kommenden Gruppen, insbesondere junge Familien, die in der Gemeinde bleiben oder in sie zurückkehren wollen, sind meist weniger kapitalstark als andere, insbesondere auswärtige Interessenten, was möglicherweise die Finanzierung für örtliche Interessenten erschweren würde.
Wie bereits weiter oben beschrieben, sollen neue bauliche Entwicklungen gemäß den Vorgaben der Raumordnung in städtebaulich integrierter Lage angeordnet werden. Das bezieht sich jedoch ausdrücklich (siehe LEP 2010 Kap. 2.7 (2) und LEP-Entwurf 2020 Kap. 3.9 (2)) auf die Angliederung an im Zusammenhang bebaute Ortsteile gemäß § 34 BauGB. Diese sind, wie bereits erwähnt, in Tümlauer Koog nicht vorhanden.
Die ersatzweise Angliederung an bestehende Bebauung im Außenbereich ist zwar grundsätzlich städtebaulich nachvollziehbar, wird von der Gemeinde im vorliegenden Fall aufgrund der Siedlungsgenese als Kooggemeinde jedoch zwiespältig gesehen, wie ebenfalls bereits erwähnt. In jedem Fall hat diese Angliederung an Außenbereichsbebauung nicht das gleiche städtebauliche Gewicht wie die Integration in Bezug auf eigenständig tragfähige Ortsteile.
Im in Frage kommenden Teilgebiet sind wie oben beschrieben Flächen vorhanden, die näher an den bestehenden Gebäuden in diesem Bereich liegen, jedoch nicht verfügbar sind. Bezüglich einer Angliederung hat die Gemeinde jedoch berücksichtigt, dass das geplante Baugebiet sich im exakten Abstandsraster der bestehenden Bebauung einfügt. Die bestehenden vier Anwesen in diesem Bereich haben Abstände von 60-110 m zueinander, die Bebauung des Plangebiets liegt ca. 80 m von der nächsten Bebauung entfernt (s. Abb.4). Die Zwischenräume zwischen der bestehenden Bebauung sind zum großen Teil mit Gehölzaufwuchs gefüllt. Durch die Bepflanzungsfestsetzung im Rahmen des parallel aufgestellten B-Plans 2 der Gemeinde und den Zuschnitt des nächstgelegenen bestehen den Gartengrundstücks der Koogstraße Nr. 59 verbleibt auch zwischen dem Plangebiet und der bestehenden Bebauung nur eine gehölzfreie „Lücke“ von knapp 30 m, die den „Lücken“ zwischen den Hausnummern 59 und 57 oder 60 und 61 entspricht.
Der nachfolgend dargestellte Schwarzplan der Bebauung in der Gemeinde zeigt, dass es erstens keine zentrale Siedlungsagglomeration gibt und dass sich zweitens die geplante Bebauung (markiert) in die vorhandene gruppierte Streusiedlungsstruktur einfügt.
Die bisher im Flächennutzungsplan (FNP) dargestellte Wohnbaufläche nördlich des Kreuzungsbereichs der Kreisstraßen (Teilgebiet 2) wird nicht in Anspruch genommen. Die Darstellung des FNP ist 46 Jahre alt und inzwischen überholt. Eine Wohnbauentwicklung an dieser Stelle verfolgt die Gemeinde nicht. Die Fläche hat sich als Festwiese der Gemeinde etabliert, auf der hin und wieder Veranstaltungen stattfinden. Sie würde außerdem nur für maximal drei bis vier Grundstücke ausreichen, und auch dass nur, wenn ein Teil der heute vorhandenen Knickbepflanzung beseitigt werden würde. Das Erscheinungsbild und die Nutzung der Grünfläche hat die Gemeinde bewogen, die sehr alte und überholte FNP-Darstellung nicht umzusetzen, eine neue Planungskonzeption zu verfolgen und statt dessen die Fläche in ihrer Funktion als zentrale gemeindliche Grün- und Veranstaltungsfläche zu erhalten und entsprechend im FNP darzustellen.“
Danach ist für die Kammer die Gewichtung der verschiedenen Belange durch die Klägerin fehlerfrei erfolgt. Den unterschiedlichen Belangen kommen dabei abstrakt keine unterschiedlichen Wertigkeiten zu (Dirnberger, in: BeckOK BauGB, BauGB § 1, Stand 1. August 2024, Rn. 162 m. w. N.). Insbesondere kann zwischen den in den Absätzen 5 und 6 des § 1 BauGB genannten keine abstrakt unterschiedliche Wertigkeit ausgemacht werden. Die Klägerin misst den Belangen der Verkehrssicherheit, der Erschließung und der Wirtschaftlichkeit sowie die Frage der Verfügbarkeit der Flächen für die Realisierung der avisierten Wohnbebauung ein hohes Gewicht bei, wobei der Erschließungssituation auf der dritten Stufe der Abwägung ein besonderes Gewicht beigemessen wird. Der Angliederung der geplanten Wohnbebauung an bereits bestehende Bebauung misst die Klägerin demgegenüber ein geringeres Gewicht bei. Aufgrund der städtebaulichen Eigenart der Klägerin als X.-gemeinde, die historisch über keinen zusammenhängenden Ortsteil verfügt und ein solcher sich auch nicht herausgebildet hat und zukünftig wegen der bis 2035 nach dem Landesentwicklungsplan nur geringen Entwicklungsmöglichkeit von überhaupt nur sechs Wohneinheiten auch nicht herausbilden wird, ist diese Gewichtung nicht zu beanstanden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin für den Standort der geplanten Bebauung auf ein Einfügen in die vorhandene gruppierte Streusiedlungsstruktur der Gemeinde abgestellt hat (vgl. Planbegründung Seite 25). Die Klägerin hat damit die öffentlichen und privaten Belange gegenseitig und untereinander gerecht abgewogen. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz lässt es zu, dass die Gemeinde einen objektiv geringer gewichtigen einem objektiv höhergewichtigen Belang vorzieht, solange ein solcher Ausgleich zum objektiven Gewicht des zurückgestellten höher gewichtigen Belangs nicht außer Verhältnis steht. Mit der Abwägung ist also zwingend verbunden, dass sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen, und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheiden kann (siehe oben; vgl. Dirnberger, in: BeckOK BauGB, BauGB § 1, Stand 1. August 2024, Rn. 177). Die Klägerin begründet die Zurückstellung der Angliederung an vorhandene Bebauung insbesondere mit ihrer Eigenart als X.-gemeinde und dem diesbezüglichen Fehlen von Siedlungsansätzen. Dass die Klägerin dabei die „Siedlungsreserve“ an der Kreuzung Kx/X Straße/X.straße (Teilgebiete 2 und 3) nicht höher gewichtet hat, ist im Rahmen ihrer Planungshoheit mit der Möglichkeit der Veränderbarkeit bestehender Pläne im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben nicht zu beanstanden. Denn zum einen ist die schon 46-Jahre alte Ausweisung als Wohnbaufläche nach ihren Ausführungen überholt und diese Fläche soll – wie bisher – als Festwiese genutzt werden, was zukünftig mit der entsprechenden Festsetzung als Grünfläche geplant ist. Zum anderen führt die Klägerin hier tragfähig die Verkehrssicherheit (radfahrende Schulkinder auf der mit hohem Tempo befahrenen Durchgangsstraße Kx) an. Weiterhin stellte die Klägerin in die Abwägung ein, dass die avisierte Ansiedelung der Wohnbebauung in diesem Bereich die bisherigen, vor allem in dem Teil des Flächennutzungsplans vorgefundenen, Abstände zwischen einzelnen Siedlungssplittern aufgreife. Darüber hinaus würde durch die nicht unmittelbare Ansiedlung keine weitreichende Zäsur entstehen, da die Zwischenräume zwischen der bestehenden Bebauung zum großen Teil mit Gehölzaufwuchs gefüllt seien bzw. würden. Durch die geplante Bepflanzungsfestsetzung im Rahmen des parallel aufgestellten Bebauungsplan Nr. 2 und den Zuschnitt des nächstgelegenen bestehenden Gartengrundstücks der X.-straße Nr. 59 verbliebe auch zwischen dem Plangebiet und der bestehenden Bebauung nur eine gehölzfreie „Lücke“ von knapp 30 m, die den „Lücken“ zwischen den Hausnummern 59 und 57 oder 60 und 61 entspreche. Die Verfügbarkeit der Fläche sei demgegenüber in Anbetracht des eigentlichen Planungsziels der kurz- bzw. mittelfristigen Schaffung neuen Wohnraums gewichtiger.
Danach ist der behauptete Abwägungsmangel des Beklagten, dass die Klägerin nicht ergebnisoffen eine Alternativenprüfung unter Einstellung berücksichtigungsfähiger Belange nach § 1 Abs. 5, 6 BauGB und damit keine fehlerfreie Abwägung vorgenommen hat, für die Kammer nicht ansatzweise erkennbar. Vielmehr hat die Klägerin alle erdenklichen Standortalternativen zunächst angenommen und dann anhand der Belange in § 1 Abs. 5, 6 BauGB untersucht und einzelne ausgeschlossen. Im Anschluss hat sie das Teilgebiet Nr. 5 wegen der von ihr höher gewichteten Belange „Wirtschaftlichkeit/Erschließung“, „Verkehrssicherheit“ und „Realisierbarkeit“ als Abwägungsergebnis erzielt. Diesen hat sie bei der Kollision mit den Belangen Innenbereichsentwicklung Vorrang gegeben, was insbesondere im Hinblick auf die besondere Siedlungsstruktur dieser Kooggemeinde als „Außenbereichsgemeinde“ nachvollziehbar ist. Entgegen dem Vorhalt des Beklagten hat sie dabei aber gerade keine gänzlich neue Splittersiedlung entstehen lassen, sondern eine der Gebietsstruktur angepasste Ansiedelung an einen vorhandenen Siedlungssplitter erreicht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1, 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 bis 10 BauNVO
§§ 10, 11 BauNVO
§§ 2-10 BauNVO
§ 34 BauGB
§ 6 BauGB
§ 214 BauGB
§ 2a BauGB
§ 5 BauGB
§ 35 BauGB
§ 1 BauGB
§ 167 VwGO
§ 4a Abs. 3 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 11 Abs. 2 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 6 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB
§ 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB
§ 123 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 3 BauGB
§ 3 Abs. 3 BauNVO
§ 4 Abs. 3 BauNVO
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 6 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 6 Abs. 1, 2 BauGB
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Alt. 1, Abs. 2 VwGO
§ 74 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1, 2 VwGO
§ 57 Abs. 2 VwGO
§ 222 Abs. 1 ZPO
§ 6 Abs. 5 BauGB
§ 6 Abs. 5 Satz 1, 2 BauGB
§ 45 Abs. 2 VwVfG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 BauGB
§ 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB
§ 233 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 2 Abs. 4 BauGB
§ 4 Abs. 1, 2 BauGB
§ 4 Abs. 2 BauGB
§ 3 Abs. 1, 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 1, 2 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 2 BauGB
§ 5 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 5 BauGB
§ 1 Abs. 2 Nr. 12 BauNVO
§ 11 Abs. 1 BauNVO
§ 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 BBauG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 4 Abs. 1 ROG
§ 1 Abs. 5 BauGB
§ 8 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 5, 6 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1, 2 ZPO
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: IV C 105.66
12 LC 9/09
2 A 82/10
4 CN 7.18
4 BN 9.03
4 C 13.04
4 BN 1.04
4 CN 6.17
4 C 4.92
4 NB 21.95
4 C 13.11
1 KN 140/13
4 B 75.05
IV C 50.72
4 BN 33.22
4 BN 10.16