Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-06-09, Aktenzeichen 2 KO 60/09
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2010:0609.2KO60.09.0A

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 30. November 2007 - 1 K 334/06 Ge - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht zuvor der Beklagte Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wurde durch Urkunde des Beklagten vom 10. September 1997 mit Wirkung zum 1. Oktober 1997 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Universitätsprofessor für das Fachgebiet "A..." an der ...Universität ... ernannt und in eine Planstelle der Besoldungsgruppe C 4 der Bundesbesoldungsordnung C (BBesO C) eingewiesen. Neben den Dienstbezügen nach C 4 erhielt der Kläger auf der Grundlage der Vorbemerkung Nr. 1 zur BBesO C monatlich einen nichtruhegehaltfähigen Zuschuss in Höhe von 1.100,79 DM und auf der Grundlage der Vorbemerkung Nr. 2 zur BBesO C monatlich einen Sonderzuschuss in Höhe von 1.950,00 DM, davon 25 v. H. ruhegehaltfähig sowie einen unbefristeten nichtruhegehaltfähigen Sonderzuschuss in Höhe von 500,00 DM, die an den gesetzlichen linearen Besoldungserhöhungen teilnahmen. Hinzu kam ein jährliches Urlaubsgeld in Höhe von 500,00 DM und eine jährliche Sonderzuwendung auf der Grundlage des Besoldungsrechts.
Anfang des Jahres 1998 erhielt der Kläger einen Ruf an die Universität Z... Im Rahmen der daraufhin geführten Bleibeverhandlungen bot das Thüringer Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kultur (im Folgenden: TMWFK) dem Kläger an, bei einem Verbleib an der ...Universität ... einen monatlichen nichtruhegehaltfähigen Zuschuss in Höhe von 1.500,00 DM nach der Vorbemerkung Nr. 2 zur BBesO C, der an den gesetzlichen linearen Besoldungserhöhungen teilnimmt, zu gewähren. Der Angebotsvorschlag beruhte auf einer Gegenüberstellung des jeweiligen Jahresbruttoverdienstes, die neben Zuschlägen und Abzügen in der Darstellung der Besoldung des Klägers im innegehabten Amt das Urlaubsgeld und die jährliche Sonderzahlung (1997 = 93,78 v. H.) berücksichtigte. Der weitere Zuschuss sollte danach 74 v. H. der Einkommensdifferenz Z... ausgleichen. Der Kläger nahm das Bleibeangebot am 15. Juni 1998 an.
Nach Abwendung eines weiteren Rufs der Katholischen Universität E... erhielt der Kläger ab September 2001 neben dem auf 1.725,47 DM angewachsenen nichtruhegehaltfähigen (Auslands-)Zuschuss gemäß Vorbemerkung Nr. 2 zur BBesO C einen nichtruhegehaltfähigen Zuschuss in Höhe von 2.226,94 DM gemäß Vorbemerkung Nr. 1 i. V. m. Nr. 2 zur BBesO C sowie einen weiteren ruhegehaltfähigen Zuschuss in Höhe von 2.588,20 DM gemäß Vorbemerkung Nr. 2 zur BBesO C. Die Zuschüsse und Sonderzuschüsse wurden unbefristet gewährt und nehmen an den gesetzlichen linearen Besoldungserhöhungen teil.
Am 22. Dezember 2005 beantragte der Kläger, sein Jahresgehalt rückwirkend ab dem Jahr 2004 auf den Betrag anzuheben, der gelten würde, wenn die jährlichen Sonderzuwendungen (Urlaubs- und sog. Weihnachtsgeld) nicht gekürzt worden wären. Zur Begründung verwies der Kläger auf die Bleibeverhandlungen anlässlich des an ihn ergangenen Rufs der Universität Z... Die Bleibeverhandlungen seien auf der Basis vergleichbarer Jahresgehälter und der Fortzahlung des Weihnachts- und Urlaubsgeldes geführt worden. Durch die Kürzung der Sonderzuwendungen, die für ihn nicht vorhersehbar gewesen sei, sei die bei den Verhandlungen erreichte Parität zwischen dem Ruf- und Bleibeangebot aufgehoben und die Grundlage des Bleibeangebots wesentlich verändert worden.
Durch Widerspruchsbescheid vom 8. März 2006, dem Kläger zugestellt am 5. April 2006, wies die Thüringer Landesfinanzdirektion - Zentrale Gehaltsstelle - den in dem Schreiben vom 22. Dezember 2005 enthaltenen Widerspruch zurück. Ein Anspruch auf Gewährung jährlicher Sonderzuwendungen bestehe seit dem 1. Januar 2004 nur nach Maßgabe des Thüringer Sonderzahlungsgesetzes, das keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegne. Der Verweis auf die im Jahr 1998 geführten Bleibeverhandlungen trage nicht. Die dabei getroffene Bleibevereinbarung sei durch die Verhandlungen zur Abwendung des Rufs an die Katholische Universität E... im Jahr 2001 überholt.
Der Kläger hat am 4. Mai 2006 vor dem Verwaltungsgericht Gera Klage erhoben, die er im Wesentlichen wie folgt begründet hat: Er ziehe die Verfassungsmäßigkeit des Thüringer Sonderzahlungsgesetzes nicht in Zweifel. Er verlange vielmehr die Anpassung seines zur Abwendung des Auslandsrufs gewährten Zuschusses nach den Grundsätzen des Wegfalls der Geschäftsgrundlage. Er habe den Verbleib an der Universität ... davon abhängig gemacht, dass er dort nicht schlechter besoldet werde als an der Universität Z... Die durch die Bleibevereinbarung hergestellte Parität der Bezüge sei durch die Kürzungen der Sonderzuwendungen nachträglich aufgehoben worden. Die Kürzung der Sonderzahlungen falle nicht in seine Risikosphäre. Die Fortzahlung der Sonderzuwendungen sei nur deshalb nicht ausdrücklich in die Berufungsvereinbarung aufgenommen worden, weil mit ihrem Wegfall nicht zu rechnen gewesen sei. Aktuelle Professorenverträge auf der Basis der W-Besoldung berücksichtigten die Kürzungen der Sonderzahlungen. Das Angebot der Katholischen Universität E... sei irrelevant, weil es nur den Zuschuss für einen Inlandsruf betreffe.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 8. März 2006 zu verpflichten, an ihn 17.394,18 € nebst 5 Prozentpunkten Zinsen aus 4.238,64 € vom 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2005, aus 10.479,94 € vom 1. Januar 2006 bis zum 5. April 2006 und aus 17.394,18 € seit dem 6. April 2006 zu zahlen; über seinen Antrag auf Gewährung der vor dem Inkrafttreten des Thüringer Sonderzahlungsgesetzes vom 16. Dezember 2003 gewährten Besoldung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, dass die Regeln über den Wegfall der Geschäftsgrundlage nicht zur Anwendung kämen, weil es sich bei der Zuschussgewährung nicht um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag handele. Selbst bei gegenteiliger Auffassung fehle dem Klagebegehren eine Anspruchsgrundlage. Das Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetz und die dort enthaltenen Vorschriften über den öffentlich-rechtlichen Vertrag hätten keine Geltung für die Berufung von Hochschullehrern. Abgesehen davon sei ein etwaiger Vertrag nichtig, weil es am Schriftformerfordernis fehle. Darüber hinaus schließe das Thüringer Besoldungsgesetz - ThürBesG - durch die fortgeltende Bestimmung des § 77 Abs. 2 Satz 1 2. Halbs. des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - (Fassung 31. August 2006) eine Anpassung der Zuschüsse nach den Grundsätzen des Wegfalls der Geschäftsgrundlage aus. Im Übrigen sei Inhalt der Berufungsvereinbarung allein die Gewährung einer Zulage in Höhe von 1.500,00 DM gewesen. Eine weitergehende und umfassende besoldungsrechtliche "Gleichstellungsabrede" für die Zukunft sei weder gewollt noch rechtlich zulässig, sondern allenfalls wichtiges Motiv des Klägers gewesen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 30. November 2007 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Kläger habe weder einen gesetzlichen noch einen vertraglichen Zahlungs- oder Neubescheidungsanspruch. Dabei könne dahinstehen, ob die Grundsätze des Wegfalls der Geschäftsgrundlage anwendbar seien. Selbst wenn dies anzunehmen wäre, seien die geltend gemachten Ansprüche des Klägers nicht gegeben. Die dauerhafte wirtschaftliche Gleichstellung der Einkünfte des Klägers mit denen, die er im Fall der Annahme des Rufs der Universität Z... bezogen hätte, sei bereits nicht Geschäftsgrundlage der 1998 geschlossenen Berufungsvereinbarung gewesen. Eine solche Gleichstellungsklausel sei weder ausdrücklich noch konkludent zur Grundlage der Vereinbarung gemacht worden. Die Parteien seien im Zeitpunkt der Vereinbarung im Rahmen einer Momentaufnahme faktisch von einer Parität der Gehälter ausgegangen, wobei sie die Fortzahlung des Weihnachts- und Urlaubsgelds unterstellt hätten. Nichts spreche jedoch dafür, dass der Beklagte die Parität für die gesamte Restdienstzeit unabhängig von der Besoldungsentwicklung habe garantieren wollen. Die gegenteilige Annahme hätte eine belastbare Besoldungsprognose vorausgesetzt, für die nach Aktenlage kein Anhalt bestehe und die wohl auch nicht hätte vorgenommen werden können. Der Verhandlungsführer des Beklagten hätte eine verlässliche Prognose über die Entwicklung des in die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes fallenden Besoldungsrechts nicht treffen können. Der Umstand, dass sich die Besoldung in der Bundesrepublik Deutschland und in der S... unterschiedlich entwickelt habe, sei vielmehr in die Risikosphäre der Vertragsparteien gefallen. Eine Verschonung von der Streichung des Weihnachts- und Urlaubsgeldes, die sämtliche Beamte in der Bundesrepublik Deutschland treffe und verfassungsrechtlich unbedenklich sei, könne der Kläger ebenso wenig verlangen wie der Beklagte die Abschmelzung des Zuschusses im Fall einer nachteiligen Besoldungsentwicklung in der S... Daraus, dass angeblich heutige Berufungsverträge im Hinblick auf die Kürzungen der Sonderzahlungen entsprechende Risikozuschläge ausdrücklich vorsähen, ergebe sich nichts anderes. Der Kläger habe gerade nicht darauf bestanden, dass eine solche Klausel in seine Rufabwendungsvereinbarung aufgenommen werde.
Der Kläger hat am 13. Dezember 2007 gegen das ihm am 5. Dezember 2007 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts die Zulassung der Berufung beantragt (2 ZKO 894/07); dem hat der Senat mit Beschluss vom 21. Januar 2009 wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten entsprochen.
Der Kläger führt zur - rechtzeitigen - Berufungsbegründung im Wesentlichen aus: Der Beklagte schulde die Vertragsanpassung nach den Grundsätzen des Wegfalls der Geschäftsgrundlage, die hier schon deshalb anzuwenden seien, weil ein potentieller Vertragspartner, die Universität Z..., nicht dem deutschen Besoldungsrecht unterliege. Bei den Bleibeverhandlungen seien die Parteien davon ausgegangen, dass mit dem Angebot des Beklagten die Parität mit dem Angebot der Universität Z... hergestellt worden sei. Dies könne durch den Verhandlungsführer des Beklagten Dr. P... als Zeugen bestätigt werden. Hätten die Beteiligten die Absenkung der Sonderzuwendungen für möglich gehalten, wäre ein entsprechender Risikozuschlag vereinbart worden. Die verhandelte Parität der Gehälter habe die Fortzahlung des sog. Weihnachts- und Urlaubsgeldes vorausgesetzt und damit zur Geschäftsgrundlage gemacht. Mit dem Bleibeangebot des Beklagten habe ihm ein bestimmter und mit dem ausländischen Rufangebot vergleichbarer Lebensstandard zugesichert werden sollen, der nunmehr aufgrund der Kürzungen der jährlichen Sonderzuwendungen nicht mehr beibehalten werden könne. Dabei verlange er - entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts - keine dauerhafte wirtschaftliche Gleichstellung der Einkünfte, sondern eine Besitzstandsgarantie bezüglich seines bisherigen - vor Inkrafttreten des Thüringer Sonderzahlungsgesetzes - gezahlten Jahresgehalts. Die Besoldungskürzungen durch das Thüringer Sonderzahlungsgesetz müssten ausgeglichen werden. Andernfalls würde das Ergebnis der Bleibeverhandlungen im Nachhinein durch eine Vertragspartei entwertet. Die Rufabwendungszusage wäre ohne Wert, weil sie durch den Gesetzgeber jederzeit geändert werden könnte. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts hätte eine "Gleichstellungsklausel" nicht ausdrücklich vereinbart werden können, weil dies bei Berufungsverhandlungen nach C 4 rechtlich unzulässig gewesen sei. Die Berufungsverhandlungen im Jahr 2001 ließen seinen geltend gemachten Anspruch unberührt, weil sie einen Inlandsruf und nicht den 1998 erfolgten Auslandsruf beträfen, der mit dem hier streitgegenständlichen Zuschuss abgewendet worden sei. Schließlich gehöre die Absenkung der Sonderzuwendungen nicht zum allgemeinen, von ihm zu tragenden Lebensrisiko.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 8. März 2006 zu verurteilen, die Bleibevereinbarung vom 15. Juni 1998 anzupassen und den Sonderzuschuss für den Auslandsruf der Universität Z... in einer Höhe zu zahlen, die die durch das Außerkrafttreten des Sonderzuwendungsgesetzes des Bundes entstandene Besoldungskürzung ausgleicht und zusätzlich Zinsen seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung und wiederholt seinen erstinstanzlichen Vortrag. Ergänzend trägt er vor: Die Vertragsanpassung sei auch nach der Übergangsvorschrift des § 77 Abs. 2 Satz 1 2. Halbs. BBesG, die gemäß § 66 Abs. 1 Satz 1 ThürBesG weiter Anwendung finde, ausgeschlossen. Danach sei eine Erhöhung der Dienstbezüge durch die Gewährung von Zuschüssen nach altem Recht ausgeschlossen. Dabei sei irrelevant, dass die Zuschusserhöhung nicht auf der Grundlage einer neuen Rufabwendungsvereinbarung, sondern im Wege der (erhöhenden) Anpassung eines dem Grunde nach bereits gewährten Zuschusses beansprucht werde.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge (Personalakte , Personalnebenakte Besoldung/Vergütung/Lohn/Versorgung , Personalnebenakte nebst Auszügen aus der Berufungsakte des TMWFK ) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die zugelassene und im Übrigen auch zulässige Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Der Kläger begehrt die Anpassung der im Jahr 1998 geschlossenen Bleibevereinbarung an die geänderten besoldungsrechtlichen Verhältnisse.
Diese Klage ist zulässig. Statthafte Klageart ist die Leistungsklage. Der Anspruch auf Anpassung eines öffentlich-rechtlichen Vertrages ist bei fehlendem Einverständnis der anderen Vertragspartei grundsätzlich durch eine auf Anpassung gerichtete Klage zu verfolgen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1995 - 3 C 21/93 -, BVerwGE 97, 331), mit der zunächst die Abänderung der Vereinbarung erstritten werden soll, was sodann die Durchsetzung des eingeschlagenen Zahlungsanspruchs ermöglicht.
Bei der getroffenen Vereinbarung handelt es sich als Voraussetzung einer solchen Leistungsklage um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag. Dies ergibt sich aus Folgendem: Bleibe- oder Rufabwendungsvereinbarungen sind eine besondere Art der Berufungsvereinbarungen. Berufungsvereinbarungen legen das Ergebnis der Berufungsverhandlungen zwischen Hochschule und Hochschullehrer anlässlich seiner Berufung hinsichtlich seiner persönlichen Rechtsstellung und seiner Bezüge - Vereinbarung mit dem zuständigen Ministerium - sowie der sachlichen und personellen Ausstattung seines Arbeitsbereichs (Ausstattungsvereinbarung) - Vereinbarung mit der Hochschule - rechtsverbindlich fest. Durch Bleibevereinbarungen können mit einem Professor Absprachen über Bedingungen getroffen werden, unter denen er sich verpflichtet, den Ruf an eine andere Hochschule abzulehnen. Wie auch bei Berufungsvereinbarungen werden darin häufig die besoldungsrechtliche Stellung des Hochschullehrers, die sachliche Ausstattung der Professur und der wissenschaftlichen Einrichtung sowie andere Arbeitsbedingungen geregelt. Anders als bei Berufungsvereinbarungen enthalten Bleibezusagen jedoch keine Verpflichtung zur Berufung in ein bestimmtes Beamtenverhältnis (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. August 2006 - 2 BvR 2364/03 - NVwZ 2006, 1401; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 2. Oktober 2008 - OVG 5 B 6.08 - Juris).
Die Rechtsnatur solcher Berufungsvereinbarungen wird in der Rechtsprechung unterschiedlich beurteilt. Je nach dem konkreten Erscheinungsbild der jeweiligen Erklärung(en) kommt ein öffentlich-rechtlicher Vertrag oder eine Zusage in Betracht (vgl. hierzu Sächsisches OVG, Urteil vom 21. Januar 2010 - 2 A 156/09 - Juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Oktober 2008 - 9 S 1507/06 - VBlBW 2009, 69; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 2. Oktober 2008 - OVG 5 B 6.08 - a. a. O.; HessischerVGH, Urteile vom 16. November 2006 - 8 UE 2251/05 - Juris und vom 18. Mai 2004 - 8 TG 1420/03 - ESVGH 55, 58; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 27. November 1996 - 25 A 3079/93 - NVwZ-RR 1997, 475; wohl auch BVerwG, Urteil vom 29. April 1982 - 7 C 128.80 - NVwZ 1983, 546). Bei Abgrenzungsschwierigkeiten wird die Frage häufig offen gelassen, weil sich aus der unterschiedlichen rechtlichen Einordnung ein Unterschied in der Bindungswirkung (vgl. §§ 60 Abs. 1, 38 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG) nicht ergibt (vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 21. Januar 2010 - 2 A 156/09 - a. a. O.; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 28. Oktober 2008 - 9 S 1507/06 - a. a. O. und vom 21. April 1999 - 9 S 2653/98 - VBlBW 1999, 378; offen gelassen in anderem Zusammenhang: BVerfG, Urteil vom 8. Februar 1977 - 1 BvR 79/70, 1 BvR 278/70, 1 BvR 282/70 - BVerfGE 43, 242; vgl. auch Detmer, in: Hartmer/ders., Hochschulrecht, 2004, Kapitel II Abschnitt III Rn. 111 ff.; Reich, Hochschulrahmengesetz, 7. Aufl., § 45 II.; Summer, in: Schwegmann/ders., Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand Januar 2010, § 2 Rn. 18; Krüger/Leuze, in: Hailbronner/Geis, Hochschulrecht in Bund und Ländern, Stand September 2008, § 45 Rn. 47).
Hier ist allerdings angesichts des konkreten Erscheinungsbilds der 1998 abgegebenen Erklärungen der Beteiligten vom Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Vertrages auszugehen (so auch das TMWFK, vgl. Bl. 44 d. Personalnebenakte). Nach Form und Inhalt der Erklärungen standen sich die Beteiligten im Verhältnis der Gleichordnung gegenüber. Ihr Wille war erkennbar auf den Abschluss einer Vereinbarung gerichtet. Wie sich aus dem Schreiben vom 27. Mai 1998 ergibt, hat das TMWFK mit dem Kläger über den Verbleib an der Universität ... verhandelt und ihm im Ergebnis dieser Verhandlungen ein "Angebot" zur Abwendung des Rufs der Universität Z... unterbreitet sowie um Mitteilung seiner Entscheidung gebeten (vgl. Bl. 144 d. Personalnebenakte). Mit Schreiben vom 11. Juni 1998 bestätigte das TMWFK das "Bleibeangebot" und stellte klar, dass der dort zugesagte unbefristete nichtruhegehaltfähige Zuschuss in Höhe von 1.500,00 DM monatlich gezahlt wird (vgl. ebenda Bl. 150). Mit Schreiben vom 15. Juni 1998, am selben Tag beim TMWFK eingegangen, teilte der Kläger mit, "ich habe mich entschlossen, den Ruf an die Universität Z... abzulehnen und nehme Ihr Bleibeangebot mit dem heutigen Tage an" (vgl. ebenda Bl. 153).
Dieser rechtlichen Einordnung steht entgegen des Vortrags des Beklagten nicht von vornherein das grundsätzlich für öffentlich-rechtliche Verträge geltende Schriftformerfordernis entgegen (§ 57 VwVfG bzw. des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes - ThürVwVfG). Danach ist zwar die Unterzeichnung der Parteien auf derselben Urkunde oder auf mehreren gleichlautenden Urkunden erforderlich. Vorliegend ist dieses Erfordernis der Urkundeneinheit nicht gewahrt. Die Annahme durch den Kläger befindet sich nicht auf dem Bleibeangebot oder einer gleichlautenden Fassung. Allerdings ist dem Umstand besonderes Gewicht beizumessen, dass das Rechtsgeschäft zwischen den Beteiligten lediglich eine einseitige Zahlungsverpflichtung des Beklagten zum Gegenstand hatte. Dies hat Auswirkungen auf das Schriftformgebot, denn Formvorschriften sind nicht Selbstzweck und deshalb unter Berücksichtigung ihres Sinngehalts auszulegen und anzuwenden. Der mit der Schriftform verbundenen Warn- und Beweisfunktion wird in Fällen der Übernahme einseitiger Verpflichtungen auch dann ausreichend Rechnung getragen, wenn die Annahmeerklärung nicht auf die Verpflichtungserklärung gesetzt, sondern gesondert ausgesprochen wird. Einer Warnung für den Kläger bedurfte es hier nicht, weil er mit der Annahme des Angebots seinerseits keine Zahlungsverpflichtung einging. Auch der Beweisfunktion kommt in solchen Fällen nur eingeschränkte Bedeutung zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. August 1994 - 11 C 14.93 -, BVerwGE 96, 326; Sächsisches OVG, Urteil vom 21. Januar 2010 - 2 A 156/09 - a. a. O.).
Das Anpassungsverlangen des Klägers, das die Ausgestaltung des Dienstverhältnisses betrifft, war Gegenstand des in beamtenrechtlichen Streitigkeiten nach § 126 Abs. 3 des Beamtenrechtsrahmengesetzes - BRRG - (nunmehr § 54 Abs. 2 Beamtenstatusgesetz) auch bei Leistungsklagen erforderlichen Vorverfahrens.
Die Leistungsklage ist aber unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf Anpassung der im Jahr 1998 geschlossenen Bleibevereinbarung. Zwar kann eine Vertragsanpassung nach den in § 60 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG geregelten Grundsätzen über den Wegfall der Geschäftsgrundlage geltend gemacht werden, weil das Thüringer Hochschulgesetz keine Vorschriften über die Anpassung bestehender Bleibevereinbarungen an veränderte Verhältnisse enthält. Die Voraussetzungen für eine solche Vertragsanpassung sind hiernach aber im vorliegenden Fall nicht gegeben.
Entgegen der Annahme des Beklagten ist die Anwendbarkeit des § 60 ThürVwVfG nicht durch die Vorschrift des § 2 Abs. 2 Nr. 6 ThürVwVfG, wonach das Verwaltungsverfahrensgesetz ausdrücklich "nicht für die Berufung von Hochschullehrern" gilt, ausgeschlossen (vgl. ebenso zu vergleichbaren landesrechtlichen Vorschriften: Sächsisches OVG, Urteil vom 21. Januar 2010 - 2 A 156/09 - a. a. O.; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 28. Oktober 2008 - 9 S 1507/06 - a. a. O. und vom 21. April 1999 - 9 S 2653/98 - a. a. O.; HessischerVGH, Beschluss vom 18. Mai 2004 - 8 TG 1420/03 - a. a. O.; a. A. Urteil vom 16. November 2006 - 8 UE 2251/95 - a. a. O.). Diese Regelung ist als Ausnahmebestimmung eng auszulegen und auf den Vorgang der Berufung zu beschränken, zu dem die Bleibezusage nicht zählt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. August 2006 - 2 BvR 2364/03 - NVwZ 2006, 1401). Hintergrund der Einschränkung des Anwendungsbereichs des Verwaltungsverfahrensgesetzes ist, dass die Berufung als Professor gleichbedeutend ist mit der beamtenrechtlichen Ernennung, die im Hinblick auf den Grundsatz der Ämterstabilität nur bei Vorliegen der beamtenrechtlichen Nichtigkeits- und Rücknahmegründe rückgängig gemacht werden kann; die allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätze über die Nichtigkeit und Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte sind dagegen unanwendbar (vgl. zur vergleichbaren Rechtslage in Sachsen-Anhalt: Reich, Hochschulgesetz Sachsen-Anhalt, 1996, § 125 Rn. 2). Im Übrigen wäre ein Ausschluss der Grundsätze des Wegfalls der Geschäftsgrundlage, die das Gesetz nicht nur in § 60 VwVfG bzw. ThürVwVfG, sondern auch in § 38 VwVfG bzw. ThürVwVfG zum Ausdruck bringt, angesichts ihrer Verwurzelung im Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB, nunmehr gesetzliche Ausformung in § 313 BGB) so außergewöhnlich, dass es hierfür positiver Anhaltspunkte bedürfte (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. April 1999 - 9 S 2653/98 - a. a. O.; OVG Berlin, Beschluss vom 26. April 1997 - 4 S 406.96 - DÖV 1997, 879). An solchen fehlt es. Weder der Gesetzesbegründung zu § 2 ThürVwVfG (vgl. LTDrucks 1/334, S. 88 ff.) noch der Gesetzessystematik lassen sich solche Anhaltspunkte entnehmen. Im Gegenteil. Aus der Bestimmung über Ausstattungszusagen in § 78 Abs. 5 des Thüringer Hochschulgesetzes (ThürHG) ergibt sich, dass sich ändernde Verhältnisse auch im Bereich des Hochschulwesens in den Blick zu nehmen sind.
Ein Anspruch auf Vertragsanpassung ist auch nicht bereits deshalb zu verneinen, weil nach der Reform der Professorenbesoldung die Erhöhung der Dienstbezüge für Professoren der C-Besoldung durch die Gewährung von Zuschüssen nach der bis zum 22. Februar 2002 geltenden Fassung des Bundesbesoldungsgesetzes ausgeschlossen ist (vgl. § 66 Abs. 1 Satz 1 ThürBesG i. V. m. § 77 Abs. 2 Satz 1 2. Halbs. BBesG Fassung 31. August 2006). Ausgeschlossen ist die Anwendung des § 60 ThürVwVfG nur, wenn eine später erlassene Rechtsnorm in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise die durch den Vertrag geregelten Rechtsverhältnisse unmittelbar erfasst und gesetzlich abweichend regelt, z. B. entgegenstehende Verträge unmittelbar aufhebt, gegenstandslos werden lässt oder den Vertragspartnern ein Recht auf neue Entscheidung einräumt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl., § 60 Rn. 6a). So liegt es hier nicht. Wie sich aus dem Wortlaut der Übergangsvorschrift ("durch Gewährung von Zuschüssen") ergibt, verbietet § 77 Abs. 2 Satz 1 2. Halbs. BBesG "lediglich" das Aushandeln neuer Zuschüsse nach altem Recht. Die nach altem Recht gewährten Zuschüsse bleiben unberührt; dies schließt ihren "wertmäßigen" Erhalt ein. Letztlich kann diese Frage aber offen bleiben.
Die Voraussetzungen der in § 60 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG geregelten Grundsätze über den Wegfall der Geschäftsgrundlage sind nicht gegeben. Gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG kann eine Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse nur verlangen, wenn sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert haben, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist.
Nach sowohl im Zivilrecht als auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsätzen ist die Geschäftsgrundlage nicht schon dann in Wegfall geraten, wenn eine Vertragspartei nach ihrer heutigen Interessenlage vernünftigerweise nicht mehr in den Vertragsschluss einwilligen würde. Erforderlich ist vielmehr, dass die Vertragspartner bestimmte Umstände zur g e m e i n s a m e n G r u n d l a g e des Vertrages gemacht und diese sich nachträglich wesentlich verändert haben. Die Geschäftsgrundlage eines Vertrages wird gebildet durch die nicht zum eigentlichen Vertragsinhalt erhobenen, bei Vertragsabschluss aber zutage getretenen gemeinsamen Vorstellungen beider Vertragsparteien oder die dem Geschäftsgegner erkennbaren und von ihm nicht beanstandeten Vorstellungen der einen Vertragspartei von dem Vorhandensein oder dem künftigen Eintritt gewisser Umstände, auf denen der Geschäftswille der Parteien sich aufbaut (st. Rspr., vgl. nur BGHZ 25, 390; 40, 334; 61, 153; 84, 1; 89, 226; BGH, Urt. v. 10. Oktober 1984 - VIII ZR 152/83, NJW 1985, 313; BVerwG, Urteile vom 25. November 1966 - VII C 35.65 - BVerwGE 25, 299; vom 26. Januar 1995 - 3 C 21/93 -, BVerwGE 97, 331 und vom 24. September 1997 - 11 C 10/96 - NVwZ 1998, 1075). Dabei ist bei Verträgen über Dauerschuldverhältnisse, die keine Anpassungsklausel enthalten, zu berücksichtigen, dass solche Verträge immer in die nicht absehbare Zukunft hineinführen. Die bei sonstigen Austauschverträgen im allgemeinen berechtigte Annahme, dass Leistung und Gegenleistung von den Vertragsparteien als einander gleichwertig angesehen werden, muss bei auf Dauer angelegten Verträgen mit der Einschränkung verstanden werden, dass die Vertragsparteien nicht damit rechnen können, diese Gleichwertigkeit werde für die ganze Vertragsdauer erhalten bleiben (vgl. BGH, Urteil vom 31. Mai 1990 - I ZR 233/88 - NJW 1991, 1478).
Hieran gemessen war Geschäftsgrundlage des mit dem Bleibevertrag vereinbarten Zuschusses, eine weitgehende wirtschaftliche Gleichwertigkeit zwischen dem von der Universität Z... angebotenen Jahresbruttoeinkommen und dem Jahresbruttoverdienst des Klägers an der Universität ... herzustellen, um den Ruf an die Universität Z... abzuwenden und den Kläger für einen Verbleib an der Universität ... zu gewinnen. Der Beklagte hat dazu das von der Universität Z... angebotene Jahresbruttoeinkommen in Höhe von 188.839 sfr in die damals hiesige Währung Deutsche Mark umgerechnet und den sich ergebenden DM-Betrag dem Jahresbruttoverdienst des Klägers an der Universität ... gegenübergestellt. Dabei ging das Ministerium im Angebotsvorschlag nach der Verhandlung vom 4. Mai 1998 folgendermaßen vor: Die Umrechnung des von der Universität Z... angebotenen Verdienstes erfolgte nach Abzug der in der S... zum damaligen Zeitpunkt zu entrichtenden Versicherungskosten (-7,8 v. H. Beamtenversicherungskasse, -5,05 v. H. Alters- und Hinterbliebenenversorgung, -1,5 bzw. -0,5 v. H. Arbeitslosenversicherung, -0,423 v. H. Nichtbetriebsunfallversicherung, -1 v. H. Krankenversicherung) nach Maßgabe des damaligen Wechselkurses sowie der damaligen Verbrauchergeldparität im Verhältnis 50:50 und ergab ein Jahresbruttoeinkommen von 178.429 DM. Der Jahresbruttoverdienst des Klägers an der Universität ... belief sich demgegenüber auf 158.988 DM. Das TMWFK errechnete ihn aus der jährlichen Besoldung in Höhe von 147.000 DM, den jährlichen Sonderzahlungen (sog. Weihnachtsgeld) in Höhe von 11.488 DM und dem Urlaubsgeld in Höhe von 500,00 DM. Für die vergleichende Betrachtung der Einkommen wurden von diesem Bruttoverdienst die vom Arbeitgeber in der S... einzubehaltenden Versicherungsleistungen in Höhe von 3 v. H. abgezogen. Der auf diese Weise ermittelte Besoldungsunterschied zwischen den Einkommen betrug jährlich 24.211 DM und monatlich 2.018 DM (vgl. Hausvorlage des TMWFK vom 18. Mai 1998, Bl. 138 ff. d. Personalnebenakte). Zum Ausgleich dieses Einkommensnachteils bot das TMWFK dem Kläger an, einen monatlichen Zuschuss in Höhe von 1.500 DM zu zahlen, was einem Anteil von 74 v. H. der Besoldungsdifferenz entsprach (vgl. ebenda, S. 142); im Übrigen sollte der Zuschuss an den gesetzlichen Zuschusserhöhungen teilnehmen.
Die durch diese Zuschussgewährung bewirkte Angleichung des Einkommens des Klägers an der Universität ... an das von der Universität Z... angebotene Jahreseinkommen in Höhe von 188.839 sfr ist nicht in Wegfall geraten. Das Jahresbruttoeinkommen des Klägers ist nicht unter den ausgehandelten Betrag in Höhe von 176.988 DM (158.988 DM + 12 x 1.500 DM zzgl. gesetzlicher Steigerungen) gefallen (vgl. nur Jahresbruttoeinkommen mit der Bezugsgröße Januargehalt: im Jahr 2004 rund 113.600 €; im Jahr 2006 rund 115.200 €).
Die Erwartung des Klägers, unabhängig von der angenäherten Einkommensparität würden die im Zeitpunkt der Bleibeverhandlungen gewährten jährlichen Sonderzuwendungen dauerhaft fortgezahlt werden, ist einseitig geblieben und nicht zur gemeinsamen Geschäftsgrundlage geworden. Zwar sind die jährlichen Sonderzuwendungen in die Vergleichsberechnung bei der Ermittlung des klägerischen Jahreseinkommens an der Universität ... eingeflossen, aber lediglich als eine von mehreren Rechengrößen. Weder aus den dokumentierten Bleibeverhandlungen noch aus sonstigen Umständen lässt sich entnehmen, dass diesen, in die Berechnung eingestellten Sonderzuwendungen dauerhaft in der Zukunft selbständige Bedeutung zukommen sollte. Gewollt war die - einmalige - Angleichung des Jahreseinkommens des Klägers an das s... Angebot, um den Auslandsruf abzuwenden (vgl. zur insofern üblichen Verhandlungspraxis: Detmer, in Hartmer/ders., Hochschulrecht, 2004, Kapitel II Abschnitt VII Rn. 238). Dies setzte jedoch nicht voraus, dass die einzelnen Rechnungspositionen in dem hierfür notwendigen Einkommensvergleich in ihrem Bestand oder ihrer Fortentwicklung garantiert werden. Maßgeblich und entscheidend war das Ergebnis der Vergleichsberechnungen, nämlich die Höhe des Besoldungsunterschieds, der durch den Zuschuss weitgehend kompensiert werden sollte. Die Höhe der Sonderzuwendungen war dabei ebenso wie die Höhe sonstiger zu berücksichtigender Besoldungsbestandteile bloßer - einmaliger - rechnerischer Parameter.
Der Beklagte hätte darüber hinausgehend eine Gewähr für die Fortzahlung der Sonderzuwendungen auch gar nicht übernehmen können, weil dies eine Prognose über die Besoldungsentwicklung vorausgesetzt hätte, die ihm verlässlich nicht möglich gewesen wäre. Abgesehen davon, dass er auch die Bestimmung des § 2 Abs. 2 Satz 1 BBesG (bzw. nunmehr § 2 Abs. 2 Satz 1 ThürBesG), die Vereinbarungen über eine höhere als die gesetzlich zustehende Besoldung im Sinne des § 59 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m § 134 BGB verbietet, umgangen hätte, wenn er weggefallene Besoldungsbestandteile über eine Zuschussgewährung vollumfänglich garantiert und weitergewährt hätte. Im Übrigen hätte eine der Bleibevereinbarung zugrunde liegende übereinstimmende Überzeugung, dass die in den Einkommensvergleich eingestellten Rechnungspositionen und -variablen Bestand haben sollen, zudem bedeutet, dass auch die Einkommensentwicklung in der S... dauerhaft zu überwachen und der gewährte Zuschuss bei nicht auszuschließenden Kürzungen (vgl. auch das Angebot der Universität Z..., Bl. 63 ff. der Personalnebenakte) oder Änderungen der Verbrauchergeldparität (damalige Grundlage: 99,31 DM = 100 sfr) oder des Wechselkurses (damals 121,20 DM = 100 sfr) ggf. zu mindern gewesen wäre. Unabhängig davon, dass eine solche Überwachung durch den Beklagten verwaltungsmäßig nicht zu leisten gewesen wäre, bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger, der sich auf "Besitzstandswahrung" beruft, dies gewollt hat.
Klarstellend sei angemerkt, dass die dauerhafte Parität der Einkommen ebenso wenig gemeinsame Geschäftsgrundlage der Bleibevereinbarung war. Wie ausgeführt war Gegenstand der Bleibevereinbarung die (weitgehende) Kompensation des finanziellen Nachteils, der zwischen dem angebotenen Jahresbruttoeinkommen an der Universität Z... in Höhe von 188.839 sfr und dem Jahresbruttoeinkommen an der Universität ... in Höhe von 158.988 DM bestand. Künftige Entwicklungen der (Kern-)Besoldung blieben außer Betracht – was der Kläger in der mündlichen Verhandlung auch bestätigt hat.
Darüber hinaus besteht ein Anspruch auf Vertragsanpassung regelmäßig ohnehin nicht, wenn es in das normale Risiko unbefristeter Vereinbarungen - wie hier des unbefristet gewährten Zuschusses - fällt, dass sich die Verhältnisse im Laufe der Zeit zugunsten des einen oder anderen Vertragspartners ändern können (vgl. zu zivilrechtlichen Dauerverträgen: BGH, Urteil vom 31. Mai 1990 - I ZR 233/88 - NJW 1991, 1478). Vorliegend war es das Risiko beider Parteien, dass sich die Einkommenssituation im In- und Ausland künftig verschlechtern oder verbessern kann.
Abgesehen von alledem käme eine Vertragsanpassung wegen der Absenkung der jährlichen Sonderzuwendungen nur in Betracht, wenn die Minderung in den Bezügen wegen dieser nachträglichen Rechtsänderung so einschneidend gewesen wäre, dass ein Festhalten an der ursprünglichen Vereinbarung zu einem untragbaren, mit Recht und Gerechtigkeit nicht mehr zu vereinbarenden Ergebnis führen würde und das Festhalten an der ursprünglichen Vereinbarung für die betroffene Partei unzumutbar wäre. Hiervon ist nicht auszugehen. Die durch den Wegfall des Urlaubsgeldes und die Kürzung der Sonderzuwendung eingetretene Vermögenseinbuße liegt nicht über 6 v. H. der jährlichen Besoldung nach C 4 - ungeachtet etwaiger steuerlicher Entlastungen in den vergangenen Jahren.
Neben dem ersatzlos gestrichenen Urlaubsgeld in Höhe von 255,65 € hat sich durch den Wegfall der Sonderzuwendungen infolge der Aufhebung des Sonderzuwendungsgesetzes des Bundes und des Erlasses des Thüringer Gesetzes über die Gewährung von Sonderzahlungen vom 16. Dezember 2003 (GVBl. S. 515) die jährliche Besoldung der Besoldungsgruppe C 4 um -3,32 v. H. vermindert. Mit der durch Art. 22 des Thüringer Haushaltsstrukturgesetzes vom 10. März 2005 (GVBl. S. 58) erfolgten Änderung des Thüringer Sonderzahlungsgesetzes verminderte sich die jährliche Besoldung der Besoldungsgruppe C 4 um -5,66 v. H. (vgl. Bericht der Landesregierung zur Überprüfung des Thüringer Sonderzahlungsgesetzes, LTDrucks 4/2316, S. 3). Mit dem Inkrafttreten des Thüringer Besoldungsneuregelungs- und -vereinfachungsgesetzes vom 24. Juni 2008 (GVBl. 134) am 1. Juli 2008 wurde das Thüringer Sonderzahlungsgesetz aufgehoben. Die Dienstbezüge wurden um die jeweiligen Vomhundertsätze der Sonderzahlung erhöht und gleichzeitig allgemein angehoben.
Vermögenseinbußen in der vorgenannten Größenordnung liegen nicht in einem Bereich, der gravierende Einschnitte in eine zuvor aufgebaute wirtschaftliche Lebenssituation erwarten lässt, und deshalb die Zumutbarkeitsgrenze überschreitet. Der Einwand des Klägers, die Kürzung der Sonderzahlungen sei nicht in das Verhältnis zum Jahreseinkommen, sondern in das Verhältnis zur jährlichen Höhe des Auslandszuschusses zu setzen, vermag nicht zu überzeugen. Mit dem Auslandszuschuss sollten Defizite in den jeweiligen Jahreseinkommen und nicht bei etwaigen Sonderzuwendungen ausgeglichen werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der in §§ 132 VwGO, 127 BRRG genannten Gründe vorliegt.
Beschluss
Der Streitwert wird unter gleichzeitiger Abänderung des Streitwerts im erstinstanzlichen Verfahren für beide Rechtszüge auf je 13.830,48€ festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 40, 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes - GKG -. In Rechtsstreitigkeiten über einen Teilstatus, wozu neben Ansprüchen auf Versorgung und Besoldung auch Ansprüche auf Zulagen gehören, bemisst sich der Streitwert nach dem zweifachen Jahresbetrag des Teilstatus (sog. Teilstatusrechtsprechung: BVerwG, Beschlüsse vom 13. September 1999 - 2 B 53/99 - NVwZ-RR 2000, 188 und vom 7. April 2005 - 2 C 38/03 - Juris; Urteil vom 21. September 2006 - 2 C 22.05 -, n. v.; Beschlüsse des Senats vom 22. Juni 1999 - 2 VO 210/97 -, vom 19. Juli 2005 - 2 VO 794/05 - n. v. und vom 30. Juli 2007 - 2 KO 138/07 - DÖV 2008, 212). Nach dem Klagebegehren ergibt sich danach ein Streitwert in Höhe von 13.830,48€ (2 x jährlicher Zuschuss in Höhe von 6.915,24 €).
Die Abänderungsbefugnis folgt aus § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG. Der von den Beteiligten im Termin zur mündlichen Verhandlung am 5. April 2007 hinsichtlich des Streitwertbeschlusses erklärte Rechtsmittelverzicht lässt die in § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG eingeräumte Befugnis unberührt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28. Januar 1998 - 3 E 410/97 - Juris).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 57 VwVfG
§ 60 ThürVwVfG
§ 60 VwVfG
§ 38 VwVfG
§ 242 BGB
§ 313 BGB
§ 2 ThürVwVfG
§ 134 BGB
§ 66 Abs. 1 Satz 1 ThürBesG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG
§ 2 Abs. 2 Nr. 6
    ThürVwVfG
§ 2 Abs. 2
    Satz 1 BBesG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 ThürBesG
§ 59 Abs. 1 ThürVwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132
    VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 60 Abs. 1, 38 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 97, 331
NVwZ 2006, 1401
NVwZ-RR 1997,
    475
NVwZ 1983, 546
BVerfGE 43, 242
BVerwGE 96, 326
DÖV
    1997, 879
BGHZ 25, 390
NJW
    1985, 313
BVerwGE 25, 299
NVwZ 1998, 1075
NJW 1991, 1478
NVwZ-RR
    2000, 188
DÖV 2008, 212
1 K 334/06
2 ZKO 894/07
3 C 21/93
2 BvR 2364/03
5 B 6.08
9 S 1507/06
8 UE 2251/05
25 A 3079/93
7 C 128.80
2 A 156/09
9 S 2653/98
1 BvR 79/70
1 BvR 278/70
1 BvR 282/70
11 C 14.93
8 TG 1420/03
8 UE 2251/95
4 S 406.96
VIII ZR 152/83
11 C 10/96
I ZR 233/88
2 B 53/99
2 C 38/03
2 C 22.05
2 VO 210/97
2 VO 794/05
2 KO 138/07
3 E 410/97