Thüringer Verfassungsgerichtshof (Thüringen, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-07-28, Aktenzeichen 46/19
ECLI: ECLI:DE:VERFGHT:2021:0728.46.19.00

Tenor:
Orientierungssatz
1a. Der Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet den Beschwerdeführer, über das Gebot der Erschöpfung des Rechtswegs im engeren Sinne hinaus alle nach Lage der Sache zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten zu ergreifen, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzungen zu erwirken (stRspr, vgl VerfGH Weimar, 30.09.2015, 20/13 ). Hiernach kann es gegebenenfalls auch erforderlich sein, auf prozessualem Wege eine Inzidentprüfung eines als verfassungswidrig eingeschätzten Aktes öffentlicher Gewalt - und damit auch eines Gesetzes - zu erreichen (vgl VerfGH Weimar, 07.12.2016, 28/12 ). (Rn.37)
1b. Von der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde ist in der Regel dann auszugehen, wenn die angegriffenen Vorschriften auslegungsbedürftige und -fähige Rechtsbegriffe enthalten, von deren Auslegung und Anwendung es maßgeblich abhängt, inwieweit ein Beschwerdeführer tatsächlich und rechtlich beschwert ist (vgl BVerfG, 18.12.2018, 1 BvR 2795/09, BVerfGE 150, 309 <327 Rn 44>). (Rn.37)
1c. Wenn sich eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz wendet, kann auch die Erhebung einer Feststellungs- oder Unterlassungsklage zu den zuvor zu ergreifenden Rechtsbehelfen gehören (vgl BVerfG, 08.06.2021, 1 BvR 2771/18 ). (Rn.38)
1d. Wurden nicht alle zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ausgeschöpft, so steht dies der Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde unter dem Aspekt der Subsidiarität lediglich dann nicht entgegen, wenn die vorrangige Anrufung der Fachgerichte bei Berücksichtigung des dem § 31 Abs 3 S 2 ThürVerfGHG (juris: VerfGHG TH) innewohnenden Rechtsgedankens ausnahmsweise entbehrlich ist (vgl VerfGH Weimar, 07.03.2018, 1/14 ). (Rn.41)
2. Hier:
2a. Die Beschwerdeführenden haben nicht hinreichend dargelegt, warum es ihnen nicht zumutbar gewesen sein soll, zB eine mit Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz verbundene negative Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO gegen die individuelle Verbindlichkeit der angegriffenen Verbote und Verpflichtungen des GrünBandG TH zu erheben (wird ausgeführt). (Rn.39)
2b. Die vorherige Anrufung der Fachgerichte außerhalb eines Bußgeldverfahrens kann den Beschwerdeführenden vorliegend auch zugemutet werden. Eine Vorabentscheidung nach § 31 Abs 3 S 2 VGHG TH kommt insoweit nicht in Betracht. Insb ist nicht ersichtlich, dass verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz vorliegend offensichtlich sinn- und aussichtslos wäre (wird ausgeführt). (Rn.40) (Rn.41) (Rn.42) (Rn.43)
Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen.

Tatbestand:
I.
Die Beschwerdeführenden wenden sich mit ihrer am 17. Dezember 2019 beim Thüringer Verfassungsgerichtshof eingegangenen Verfassungsbeschwerde gegen das Thüringer Gesetz über das Nationale Naturmonument "Grünes Band Thüringen" (Thüringer Grünes-Band-Gesetz - ThürGBG -) vom 11. Dezember 2018 (GVBl. S. 605), zuletzt geändert durch Art. 27 des Gesetzes vom 30. Juli 2019 (GVBl. S. 323, 347), namentlich deren § 6 und § 7.
1. Mit diesem Gesetz, das am 19. Dezember 2018 in Kraft getreten ist, wurde entlang der ehemaligen innerdeutschen Grenze zwischen der Landesgrenze auf der einen Seite und dem Kolonnenweg bzw. dem ehemaligen Trassenverlauf oder sonstigen ehemaligen Grenzschutzvorrichtungen auf der anderen Seite eine Gesamtfläche von etwa 6.500 ha als Nationales Naturmonument unter Schutz gestellt. Die Grenzen des Nationalen Naturmonuments „Grünes Band Thüringen" ergeben sich aus der Schutzgebietskarte (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 1 ThürGBG). Die Anlage des Gesetzes beinhaltet eine Liste aller vom Gesetz erfassten Flurstücke.
2. Die für das Verfahren maßgeblichen einfachrechtlichen Rechtsvorschriften sind:
a) § 24 Abs. 4 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG):
„§ 24
Nationalparke, Nationale Naturmonumente
[…]
(4) 1Nationale Naturmonumente sind rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, die
1. aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen, kulturhistorischen oder landeskundlichen Gründen und
2. wegen ihrer Seltenheit, Eigenart oder Schönheit
von herausragender Bedeutung sind. 2Nationale Naturmonumente sind wie Naturschutzgebiete zu schützen.“
b) Der Achte Teil des Gesetzes zur Erhaltung, zum Schutz und zur Bewirtschaftung des Waldes und zur Förderung der Forstwirtschaft (Thüringer Waldgesetz - ThürWaldG):
„Achter Teil
Besondere Regelungen für Waldgenossenschaften
§ 38
Geltungsbereich
Die nachfolgenden Bestimmungen des Achten Teils dieses Gesetzes regeln die Rechtsverhältnisse aller bestehenden Waldgenossenschaften (Laubgenossenschaften, Gerechtigkeitswaldungen, Interessentenwaldungen, Altwaldgenossenschaften), die vor dem 8. Mai 1945 auf der Grundlage früherer Rechtsvorschriften gegründet wurden und ihren Sitz in Thüringen haben. Sie gelten ferner für die ab dem 24. April 1999 gegründeten Waldgenossenschaften, die ihren Sitz in Thüringen haben.
§ 39
Gemeinschaftsvermögen
(1) Gemeinschaftsvermögen ist
1. das Vermögen der Waldgenossenschaft,
2. das gemeinschaftliche Vermögen der Anteilberechtigten,
3. das gemeinschaftliche Vermögen der Anteilberechtigten und der Waldgenossenschaft.
(2) Anteilberechtigte sind die Inhaber von Anteilen an dem Vermögen nach Absatz 1.
(3) 1Das Gemeinschaftsvermögen steht den Mitgliedern zur gesamten Hand zu. 2Über das Gemeinschaftsvermögen kann nur gemeinschaftlich verfügt werden.
§ 40
Rechtsstellung
(1) 1Zur Bewirtschaftung und Verwaltung des Gemeinschaftsvermögens bilden die Anteilberechtigten eine Waldgenossenschaft, die Körperschaft des öffentlichen Rechts ist. 2Die Waldgenossenschaft vertritt die Gesamthandsgemeinschaft gerichtlich und außergerichtlich. 3Vermögenswirksame Erklärungen der Waldgenossenschaft sind für die Gesamthandsgemeinschaft abgegeben. 4Das Recht der Anteilberechtigten, über ihre Anteile zu verfügen, bleibt unberührt.
§ 41
Grundsätze der Waldbewirtschaftung
(1) 1Die Waldgenossenschaft hat die Waldbewirtschaftung zum Wohle der Allgemeinheit sowie zum Nutzen der Mitglieder durchzuführen. 2Die Waldgrundstücke sind nachhaltig zu bewirtschaften. 3Die Bewirtschaftung hat den Grundsätzen ordnungsgemäßer Forstwirtschaft (§ 19) zu entsprechen.
(3) 1Die Waldgrundstücke von Waldgenossenschaften gelten als Privatwaldungen im Sinne des § 4 Nr. 1. […]
§ 43
Anteilberechtigung
(1) Die Berechtigung der Anteilberechtigten am Gemeinschaftsvermögen richtet sich, soweit in diesem Gesetz nichts anderes bestimmt ist, nach dem Umfang des bisherigen Anteils.
(2) 1Die Anteile können selbstständig durch Rechtsgeschäft übertragen werden und Gegenstand besonderer Rechte sein. 2Eine Person kann Inhaber mehrerer Anteile sein. 3Die Teilung von Anteilen ist nur statthaft, wenn dies in der Satzung ausdrücklich vorgesehen ist; die Satzung muss in solchen Fällen die Mindestgröße des Anteils bestimmen.
(3) Für die Anteile gelten die sich auf Grundstücke beziehenden Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs.
§ 45
Mitgliedschaft
1Mitglieder der Waldgenossenschaft können nur die Grundstückseigentümer oder die Inhaber eines Nutzungsrechts an der Waldbewirtschaftung der jeweils betroffenen Grundstücke sein. 2Mitglieder können natürliche oder andere juristische Personen sein.
§ 52
Gründung von Waldgenossenschaften
(4) 1Mit der Entstehung der Waldgenossenschaft geht das Eigentum an den eingebrachten Grundstücken auf die Mitglieder zur gesamten Hand als Gemeinschaftsvermögen über. 2Die Anteile der Mitglieder an diesem Gemeinschaftsvermögen bestimmen sich nach dem forstlichen Ertragswert der einzelnen Grundstücke im Verhältnis zum Wert aller eingebrachten Grundstücke, soweit die Satzung nichts anderes bestimmt.
[…]“
c) Das Thüringer Grünes-Band-Gesetz lautet auszugsweise wie folgt:
„§ 3
Schutzzweck
(1) Schutzzweck des Nationalen Naturmonuments ist es, das Gebiet des „Grünen Bandes Thüringen“
1. wegen seiner Seltenheit und besonderen Eigenart, die als Verbindung der sich von der Umgebung abhebenden, vielfältigen Biotopstrukturen und deren Lebensgemeinschaften zusammen mit den Resten der Grenzbefestigungsanlagen und Einrichtungen der Erinnerungskultur erlebbar ist,
2. als repräsentativen und bedeutenden Abschnitt des europäischen und nationalen Biotopverbundsystems,
3. wegen seiner landeskundlichen, wissenschaftlichen und historischen Bedeutung und
4. als Erinnerungslandschaft, die ein einzigartiges Zeugnis der deutschen Geschichte auch für die zukünftigen Generationen darstellt,
zu erhalten, zu schützen und zu entwickeln.
(2) Im Nationalen Naturmonument sind zur Verwirklichung des Schutzzwecks nach Absatz 1
1. die das „Grüne Band Thüringen“ prägende Erinnerungslandschaft der deutschen Geschichte einschließlich der Gedenkstätten, Gedenkorte, der geschleiften Ortschaften, den Resten der Grenzbefestigungsanlagen und besonderen Geländestrukturen und
2. die besondere Eigenart, geprägt durch das in Absatz 1 Nr. 1 beschriebene typische Erscheinungsbild sowie
3. die Leistungs-, Funktions- und Regenerationsfähigkeit der einzelnen Biotope und des Biotopverbundes
a) im Offenland mit naturnahen und natürlichen Biotoptypen wie extensiv genutzten Feuchtwiesen, Flachlandmähwiesen, Bergwiesen und anderen extensiv genutzten artenreichen Wiesen und Weiden, Halbtrocken- und Trockenrasen, Borstgrasrasen, Zwergstrauchheiden, Pionierrasen, seggen-, binsen- und hochstaudenreichen Nasswiesen sowie Staudenfluren trockenwarmer Standorte auch als Lebensraum besonders geschützter Tier- und Pflanzenarten,
b) in naturnahen Wäldern, wie Buchenwäldern, Eichen-Hainbuchen- und anderen Eichenwäldern vor allem warmer oder wechselfeuchter Standorte, Kiefernwäldern auf armen, meist felsig-blockigen Silikatgesteinsstandorten, Moor-, Sumpf- und Bruchwäldern, Erlen-Eschenwälder an Bächen und Quellstellen, Auenwäldern, Schlucht-, Hangschutt- und Blockhaldenwäldern, sowie in anderen Gehölzstrukturen auch als Lebensraum besonders geschützter Tier- und Pflanzenarten,
c) in und an naturnahen Gewässern und Uferzonen auch als Lebensraum besonders geschützter Tier- und Pflanzenarten
in ihrem Bestand zu erhalten und zu schützen.
(3) Darüber hinaus sollen im Nationalen Naturmonument zur Verwirklichung des Schutzzwecks nach Absatz 1
1. Maßnahmen zur Wiedererlebbarmachung ergriffen werden, soweit die besondere Eigenart nicht mehr vollständig vorhanden ist,
2. für den Biotopverbund bedeutsame Flächen wiederhergestellt und wechselnde Strukturen entwickelt werden,
3. Öffentlichkeitsarbeit zur Information, Geschichts- und Umweltbildung betrieben und die dafür erforderlichen Einrichtungen geschaffen werden sowie
4. wissenschaftliche Beobachtung und Forschung betrieben werden.
(4) 1Die in Absatz 1 formulierten Schutzzweckgegenstände sind gleichberechtigt. 2Maßnahmen zur Verwirklichung einer dieser Gegenstände dürfen der Verwirklichung der anderen in Absatz 1 formulierten Gegenstände nicht entgegenstehen.
(5) Das Nationale Naturmonument als Biotopverbund und als Erinnerungslandschaft dient auch einer umweltschonenden, naturnahen Erholung und der Entwicklung des Fremdenverkehrs, soweit dies mit dem Schutzzweck nach Absatz 1 im Übrigen vereinbar ist.
§ 6
Verbote
(1) 1Außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile und eines Umkreises von 40 m um diese sowie außerhalb des Geltungsbereichs von zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes geltenden Bebauungsplänen und von Bebauungsplänen, die im räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes neu aufgestellt oder geändert werden und deren Festsetzungen sowohl den Biotopverbund als auch den Erhalt der Erinnerungskultur gewährleisten, sind im Nationalen Naturmonument alle Handlungen verboten, die die besondere Eigenart des Gebietes, die einzelnen Biotope, den Biotopverbund, die Tier- und Pflanzenwelt oder einzelne ihrer Bestandteile oder Einrichtungen der Erinnerungskultur oder Bestandteile von landeskundlicher, wissenschaftlicher oder historischer Bedeutung zerstören, beschädigen, verändern oder erheblich stören können. 2Satz 1 gilt nicht für den Betrieb der Grenzmuseen in bisheriger Art und Weise sowie für die ordnungsgemäße Gewässerunterhaltung und Jagdausübung. 3Die land- und forstwirtschaftliche und die fischereiliche Nutzung nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis insbesondere nach § 5 Abs. 2 bis 4 BNatSchG vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2542) in der jeweils geltenden Fassung ist unter Beachtung der Verbote in Absatz 2 Nr. 7 und 8 weiterhin zulässig.
(2) Insbesondere ist es verboten:
1. den Kolonnenweg mit seinen Nebenanlagen und andere Reste der Grenzbefestigungsanlagen sowie sonstige Einrichtungen der Erinnerungskultur wesentlich zu verändern,
2. sonstige bauliche Anlagen im Sinne der Thüringer Bauordnung zu errichten oder wesentlich zu verändern,
3. Betriebsanlagen der Eisenbahn, Straßen oder Wege zu errichten oder wesentlich zu verändern,
4. ober- und unterirdische Leitungen aller Art zu errichten, zu verlegen oder wesentlich zu verändern; ausgenommen davon ist eine vollständige Unterquerung, bei der keine Schäden an der Oberfläche entstehen,
5. Bodenschätze oder Bodenbestandteile oberirdisch abzubauen oder Abgebautes oberirdisch abzulagern, Grabungen, Bohrungen, Sprengungen oder Aufschüttungen vorzunehmen, Stoffe einzubringen oder die Bodengestalt in sonstiger Weise zu verändern,
6. Werbeträger, Bild- und Schrifttafeln sowie fahrbare oder feste Verkaufsstände aufzustellen oder anzubringen,
7. Dauergrünland umzubrechen, aufzuforsten, anderweitig zu nutzen oder die Nutzung zu intensivieren,
8. bislang ungenutzte Flächen entgegen den Festlegungen im Pflege-, Entwicklungs- und Informationsplan nach § 5 zu pflegen oder zu nutzen,
9. zu lagern, Feuer zu machen, zu zelten oder Modellflugzeuge oder Drohnen zu betreiben,
10. gebietsfremde Arten einzubringen; das Verbot gilt nicht für den Anbau von gebietsfremden Pflanzen in der Land- und Forstwirtschaft, oder
11. gebietseigene Pflanzen über § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 hinausgehend oder Tiere zu entnehmen.
§ 7
Befahrungs- und Betretungsrecht
(1) 1Das Fahren mit Kraftfahrzeugen aller Art ist im Nationalen Naturmonument außerhalb von für den öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen und von Baustelleneinrichtungen nicht gestattet. 2Das Fahren mit Fahrrädern ist außerhalb des Kolonnenweges und außerhalb von befestigten Straßen und Wegen nicht erlaubt. 3Das Betreten von Flur und Wald soll im Nationalen Naturmonument auf dem Kolonnenweg, auf anderen befestigten Wegen oder auf gekennzeichneten Wanderwegen erfolgen.
(2) Absatz 1 gilt nicht für
1. den land- und forstwirtschaftlichen sowie fischereilichen Verkehr und
2. die Eigentümer oder Nutzungsberechtigten oder deren Beauftragte auf ihren Grundstücken und auf der Zuwegung zu diesen.
(3) Das Recht zur Einschränkung der Befahrungs- und Betretungsrechte durch die jeweilig zuständige untere Naturschutzbehörde aufgrund artenschutzrechtlicher Vorschriften sowie durch die untere Forstbehörde aufgrund des Thüringer Waldgesetzes bleibt unberührt.“
§ 8
Ausnahmen
(1) 1Von den Verboten des § 6 und den Regelungen des § 7 sind nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen ausgenommen:
1. unaufschiebbare Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung und zur Abwehr von Gefahr für Leib und Leben von Menschen oder für erhebliche Sachwerte,
2. die Wahrnehmung gesetzlich bestimmter Untersuchungs-, Aufsichts- oder Überwachungsmaßnahmen sowie gesetzlich bestimmter amtlicher Maßnahmen durch Behördenbedienstete oder von ihnen damit beauftragte Personen,
3. Nutzungen auf der Grundlage von zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes erteilten planungsrechtlichen Zulassungen, behördlich erteilten Genehmigungen, Erlaubnissen, Gestaltungen und Berechtigungen einschließlich dafür erforderlicher Unterhaltungs-, Instandsetzungs- und Erneuerungsmaßnahmen,
4. Maßnahmen von Behörden oder öffentlichen Stellen oder deren Beauftragten sowie öffentliche Veranstaltungen zur Brauchtumspflege,
5. Maßnahmen und Veranstaltungen der Grenzlandmuseen oder anderer Geschichts- und Umweltbildungseinrichtungen,
6. Maßnahmen zur Schaffung von touristischer Infrastruktur,
7. Maßnahmen von Wissenschaftlern oder von Forschungseinrichtungen in Abstimmung mit der Stiftung Naturschutz Thüringen und mit Anzeige bei der jeweilig zuständigen unteren Naturschutzbehörde oder der zuständigen Denkmalschutzbehörde sowie
8. das Sammeln von Beeren und Pilzen und das Pflücken von Blumen in geringer Menge für den eigenen Bedarf unter Beachtung weitergehender artenschutzrechtlicher Vorschriften.
2Die Maßnahmen nach Satz 1 Nr. 4 bis 6 müssen der Erfüllung des Schutzzwecks nach § 3 Abs. 1 dienen und den Vorgaben des Plans nach § 5 Abs. 1 entsprechen oder nicht entgegenstehen.
(2) Von den Verboten des § 6 werden über die Ausnahmen nach Absatz 1 hinaus die Errichtung oder wesentliche Änderung von Betriebsanlagen der Eisenbahn einschließlich Bahnstromfernleitungen, Bundesfern- und Landesstraßen sowie die Erneuerung oder wesentliche Änderung von oberirdischen Hoch- und Höchstspannungsleitungen und anderen überregionalen Versorgungsleitungen ausgenommen, sofern hierfür das Benehmen mit der oberen Naturschutzbehörde und mit der oberen Denkmalschutzbehörde hergestellt worden ist.
(3) 1Von den Verboten des § 6 werden folgende Maßnahmen ausgenommen, sofern hierfür eine Genehmigung vorliegt:
1. Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327 vom 22. Dezember 2000, S. 1) in der jeweils geltenden Fassung und des Hochwasserschutzes,
2. die Errichtung oder wesentliche Änderung von sonstigen Straßen und von Wegen, einschließlich des Kolonnenweges mit seinen Nebenanlagen, und anderen Resten der Grenzbefestigungsanlagen sowie sonstige Einrichtungen der Erinnerungskultur,
3. die Errichtung oder wesentliche Änderung von baulichen Anlagen im Sinne der Thüringer Bauordnung,
4. die Errichtung, Verlegung oder wesentliche Änderung von ober- und unterirdischen Einrichtungen und Leitungen zur örtlichen Ver- und Entsorgung einschließlich betrieblicher Transportleitungen, bei Stromleitungen bis zur Mittelspannungsebene,
5. das Aufstellen oder Anbringen von Werbeträgern, Bild- und Schrifttafeln sowie von fahrbaren oder festen Verkaufsständen,
6. die Errichtung jagdlicher Einrichtungen für die Ansitz- und Drückjagd, die überwiegend aus natürlichen Materialien bestehen und in landschaftsangepasster Bauweise hergestellt werden und
7. der oberirdische Abbau von Bodenschätzen oder Bodenbestandteilen, die Vornahme von Grabungen, Bohrungen, Sprengungen oder Aufschüttungen sowie die Einbringung von Stoffen in zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bestehenden Bewilligungs- und Bergwerkseigentumsfeldern sowie in Regionalplänen zur Rohstoffsicherung ausgewiesenen Vorranggebieten sowie die Errichtung und wesentliche Änderung von nicht unter die Nummer 3 und 4 fallenden Einrichtungen, die in unmittelbarem Zusammenhang mit bestehenden bergrechtlichen Zulassungen oder Berechtigungen stehen und zur Aufrechterhaltung des Betriebs zwingend erforderlich sind.
2Bedarf die Maßnahme nach anderen Rechtsvorschriften der Zulassung durch eine andere Behörde, erteilt diese die Genehmigung im Benehmen mit der unteren Naturschutzbehörde, im Übrigen wird die Genehmigung von der jeweilig zuständigen unteren Naturschutzbehörde erteilt. 3Die Genehmigung ergeht im Benehmen mit der jeweilig zuständigen unteren Denkmalschutzbehörde. 4Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn keine in § 3 Abs. 2 genannten Reste der Grenzbefestigungsanlagen und Einrichtungen der Erinnerungskultur oder wertvollen Biotope oder Lebensstätten besonders geschützter Arten zerstört oder erheblich beeinträchtigt werden und der Biotopverbund gewährleistet bleibt. 5Bei Maßnahmen nach Satz 1 Nr. 2 bis 4, die kommunale Einrichtungen der Daseinsvorsorge sowie Telekommunikationsleitungen betreffen, soll die Genehmigung darüber hinaus auch erteilt werden, wenn keine zumutbare Alternative dazu besteht sowie Maßnahmen zur Wahrung der ökologischen und erinnerungskulturellen Funktion angeordnet werden können.
§ 9
Befreiung
(1) 1Von den Verboten dieses Gesetzes kann unter den Voraussetzungen des § 67 BNatSchG in der jeweils geltenden Fassung auf schriftlichen Antrag Befreiung durch die obere Naturschutzbehörde erteilt werden. 2Die Befreiung kann mit Nebenbestimmungen versehen werden.
(2) Soweit für ein Vorhaben gleichzeitig eine Befreiung oder Genehmigung aufgrund einer anderen naturschutzrechtlichen Vorschrift über Naturschutzgebiete, Kern- und Pflegezonen der Biosphärenreservate oder Geschützte Landschaftsbestandteile erforderlich ist, wird diese von der oberen Naturschutzbehörde erteilt.“
§ 11
Ordnungswidrigkeiten
(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig einem der Verbote des § 6 zuwiderhandelt.
II.
Bei den Beschwerdeführenden handelt es sich um eine Waldgenossenschaft nach den §§ 38 ff. ThürWaldG, die Gesamthandsgemeinschaft der Anteilberechtigten, einzelne Anteilberechtigte, deren Gemeinschafts- bzw. Gesamthandsvermögen und jeweiligen Anteile sich auf Flurstücke beziehen, die im unter Schutz gestellten Nationalen Naturmonument liegen, sowie einen Jagdpächter.
Sie beantragen,
das Thüringer Gesetz über das Nationale Naturmonument "Grünes Band Thüringen" (Thüringer Grünes-Band-Gesetz - ThürGBG -) vom 11. Dezember 2018 für nichtig zu erklären.
Die Beschwerdeführenden halten die Verfassungsbeschwerde für zulässig und begründet.
1. Der Antrag sei zulässig.
a) Sie seien beteiligtenfähig im Verfassungsbeschwerdeverfahren, denn sie rügten eine Verletzung ihrer Grundrechte auf Eigentum, Religionsfreiheit und Meinungsfreiheit.
aa) Auch eine Waldgenossenschaft sei grundrechtsfähig. Als Körperschaft des öffentlichen Rechts stehe ihr unabhängig von dieser Rechtsform die Grundrechtsfähigkeit zu, da sie nicht der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, sondern der Entfaltung grundrechtlich geschützter Freiheit ihrer Mitglieder diene. Den Waldgenossenschaften obliege neben der Vertretung der Gesamthandsgemeinschaft der Anteilberechtigten gerade die Bewirtschaftung des Waldes und damit eine Aufgabe, die ansonsten von den privaten Waldeigentümern in Wahrnehmung ihrer Eigentümerbefugnisse zu erfüllen wäre.
bb) Soweit das Eigentum an eingebrachten Grundstücken nach § 39 Abs. 2 und § 52 Abs. 4 Satz 1 ThürWaldG den Anteilberechtigten zur gesamten Hand zustehe, handele es sich hierbei um eine zivilrechtlich jedenfalls teilrechtsfähige Gesamthandsgemeinschaft. In ihrer Eigenschaft als Eigentümerin der von der Waldgenossenschaft verwalteten und bewirtschafteten Grundstücke sei deshalb auch die Gesamthandsgemeinschaft in Bezug auf den Schutz des Eigentums grundrechtsfähig und damit beschwerdeberechtigt.
cc) Die Anteilberechtigten als Inhaber eines (ideellen) Miteigentumsanteils am Gesamthandsvermögen seien ebenfalls grundrechtsfähig und damit beschwerdeberechtigt. So bestimme § 43 Abs. 2 Satz 1 ThürWaldG, dass die Anteile selbstständig durch Rechtsgeschäft übertragen werden und Gegenstand besonderer Rechte sein können. Bei den Anteilsberechtigungen handele es sich um grundstücksgleiche Rechte und damit um Eigentum im verfassungsrechtlichen Sinne.
dd) Der Grundrechtsberechtigung der Gesamthandsgemeinschaft sowie der Waldgenossenschaft stehe nicht entgegen, dass ihr als Anteilberechtigte mit zwei Anteilen auch die politische Gemeinde K... angehöre. Zwar könnten kommunale Gebietskörperschaften grundsätzlich nicht Träger von Grundrechten sein, jedoch handele es sich sowohl bei der Waldgenossenschaft als auch bei der Gesamthandsgemeinschaft nicht um Stellen, derer sich eine kommunale Gebietskörperschaft - hier die politische Gemeinde K... - zum Zwecke der Erledigung von Verwaltungsaufgaben bediene. Auch zähle die politische Gemeinde nur mit einer geringen Beteiligung zum Kreis der Antragsberechtigten und sei auch nur nachträglich und unabhängig vom Willen der seinerzeitigen Mitglieder der Waldgenossenschaft Mitglied geworden.
b) Die Beschwerdeführenden seien durch das ThürGBG selbst, unmittelbar und gegenwärtig in ihrem Eigentum, in ihrer Religionsfreiheit und in ihrer Meinungsfreiheit betroffen.
aa) Sie seien als Mitglieder der Waldgenossenschaft, als Anteilberechtigte der Gesamthandsgemeinschaft oder als Grundstückseigentümer in ihrem Grundrecht auf Eigentum betroffen. Mit den Regelungen des ThürGBG seien die wirtschaftliche und gesellschaftliche Nutzbarkeit der im Schutzgebiet gelegenen Waldflächen beeinträchtigt, was auch deren Wert mindere.
bb) Ebenso seien sie wegen des Beschilderungsverbots des § 6 Abs. 2 Nr. 6 ThürGBG in ihrem Grundrecht auf Meinungsfreiheit betroffen.
cc) Da sich in unmittelbarer Nähe zu dem geschützten Gebiet eine Wallfahrtskapelle befinde, die von der Waldgenossenschaft und ihren Mitgliedern zu religiösen Zwecken genutzt werde, seien die Beschwerdeführenden zudem in ihrer Religionsfreiheit verletzt.
c) Der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde stehe dem Antrag nicht entgegen, da ein anderweitiger Rechtsbehelf gegen eine gesetzliche Regelung nicht vorgesehen sei. Die Einschränkungen der Nutzung des Waldgebietes seien unmittelbar durch das Gesetz angeordnet und bedürften keiner Vollzugsakte. Außerdem sei es wegen der Vielzahl der Einzelbeeinträchtigungen nicht zumutbar, den Verwaltungsrechtsweg zu beschreiten. Auch die geringfügige Beteiligung der Gemeinde K... an der Gesamthandsgemeinschaft lasse die Beschwerdeberechtigung nicht entfallen. Diese Beteiligung vermittele der Gemeinde K... keinen beherrschenden Einfluss auf die Waldgenossenschaft. Die Beurteilung der angegriffenen Normen werfe allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen auf, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären. Deshalb bedürfe es keiner vorangehenden fachgerichtlichen Entscheidung.
2. Der Antrag sei auch begründet.
Die Einrichtung des nationalen Naturmoments "Grünes Band Thüringen" sei rechtswidrig, da die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung des betroffenen Areals nicht vorlägen, die Beschwerdeführenden hierdurch unverhältnismäßig in ihren Grundrechten beeinträchtigt würden und die Verbotstatbestände zudem der hinreichenden Bestimmtheit entbehrten.
III.
Der Thüringer Landtag, der Anhörungsberechtigte zu 1., hat von einer Stellungnahme abgesehen.
IV.
Die Thüringer Landesregierung, die Anhörungsberechtigte zu 2., trägt vor:
1. Die Verfassungsbeschwerde sei bereits unzulässig.
a) Die Beschwerdeführenden zu 1. und zu 2. seien nicht parteifähig und die Parteifähigkeit der Beschwerdeführenden zu 3. sei zweifelhaft.
Da die Waldgenossenschaft keine Trägerin der Eigentumsgarantie des Art. 34 ThürVerf sei, sei sie nicht parteifähig, zumindest aber nicht beschwerdebefugt. Grundstückseigentümer seien die Mitglieder der Waldgenossenschaft zur gesamten Hand bzw. die Gesamthandsgemeinschaft.
Die Gesamthandsgemeinschaft sei zwar (teil-)rechtsfähig, aber wegen der Beteiligung der Gemeinde K... nicht parteifähig. Zwar handele es sich hierbei um eine Minderheitsbeteiligung, gleichwohl könne die Gesamthandsgemeinschaft gegen den Willen der Gemeinde K... über einzelne zum Gemeinschaftsvermögen gehörende Grundstücke nicht verfügen; über einzelne Gegenstände des Gemeinschaftsvermögens könnten nur alle Gesellschafter gemeinsam verfügen. So könne die Gemeinde durch ein Veto verhindern, dass sich die Mehrheit der Anteilberechtigten durchsetze, und habe damit eine Entscheidungsverhinderungskompetenz.
b) Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde stehe der Grundsatz der Subsidiarität der Rechtssatzverfassungsbeschwerde entgegen.
Zum vorrangigen fachgerichtlichen Rechtsschutz zähle nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - auch vorbeugend - die verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO. Hierbei sei anerkannt, dass die verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage statthaft sei, wenn die Feststellung begehrt werde, dass wegen Ungültigkeit oder Unanwendbarkeit einer Norm kein Rechtsverhältnis zu dem anderen Beteiligten begründet worden sei. Es sei weder dargelegt worden noch sonst ersichtlich, warum es den Beschwerdeführenden nicht zumutbar gewesen sein solle, negative Feststellungsklage gegen die individuelle Verbindlichkeit der angegriffenen Verbote des ThürGBG zu erheben.
Fachgerichtlicher Rechtsschutz sei auch deshalb erforderlich, weil die Rechtssache in tatsächlicher oder einfachrechtlicher Hinsicht aufklärungsbedürftig sei. Klärungsbedarf bestehe hinsichtlich der Frage nach den Inhabern einer vermögenswerten Rechtsposition; sie verlange eine eingehende Auseinandersetzung mit §§ 38 ff. ThürWaldG. Einfachrechtlicher Klärungsbedarf bestehe auch bei der Frage, ob das von den Beschwerdeführenden angegriffene ThürGBG vom BNatSchG gedeckt und damit kompetenzrechtlich zulässig sei. Entsprechendes gelte schließlich in Bezug auf die Vereinbarkeit der angegriffenen Vorschriften des ThürGBG mit der Eigentumsgarantie, da es auch insoweit zunächst um Inhalte und Reichweite der Vorschriften des ThürGBG gehe.
2. Darüber hinaus sei die Verfassungsbeschwerde auch unbegründet. Das ThürGBG sei mit Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG, dem Bestimmtheitsgrundsatz und Art. 34 ThürVerf vereinbar.

Entscheidungsgründe:
Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. Der Thüringer Verfassungsgerichtshof entscheidet gemäß § 37 Abs. 1 des Gesetzes über den Thüringer Verfassungsgerichtshof (Thüringer Verfassungsgerichtshofsgesetz - ThürVerfGHG) ohne mündliche Verhandlung.
Es bestehen bereits erhebliche Zweifel an der Beschwerdebefugnis der einzelnen Beschwerdeführenden. Insoweit weist die Verfassungsbeschwerde erhebliche Begründungsdefizite auf. Dies kann jedoch dahinstehen. Jedenfalls steht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde der Grundsatz der Subsidiarität entgegen.
Zwar ist gegen ein förmliches Gesetz der fachgerichtliche Rechtsweg in der Regel nicht eröffnet. Jedoch verpflichtet der Grundsatz der Subsidiarität den Beschwerdeführer über das Gebot der Erschöpfung des Rechtswegs im engeren Sinne hinaus, alle nach Lage der Sache zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten zu ergreifen, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzungen zu erwirken (st. Rspr. des Thüringer Verfassungsgerichtshofs, vgl. Beschluss vom 30. September 2015 - VerfGH 20/13 -, juris Rn. 139). Hiernach kann es gegebenenfalls auch erforderlich sein, auf prozessualem Wege eine Inzidentprüfung eines als verfassungswidrig eingeschätzten Aktes öffentlicher Gewalt - und damit auch eines Gesetzes - zu erreichen (ThürVerfGH, Beschluss vom 7. Dezember 2016 - VerfGH 28/12 -, juris Rn. 51). Sinn und Zweck dieser mit der Anrufung der Fachgerichte verbundenen umfassenden Vorprüfung ist, dass dem Verfassungsgerichtshof ein in mehreren Instanzen geprüftes Tatsachenmaterial unterbreitet und ihm die Fallanschauung und Rechtsauffassung der Fachgerichte vermittelt werden sollen, womit eine weitreichende Entscheidung auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage vermieden werden soll (ThürVerfGH, Beschluss vom 7. Dezember 2016 - VerfGH 28/12 -, juris Rn. 51). Dieser Grundsatz gilt auch bei Rechtssatzverfassungsbeschwerden, um auch dort die notwendige vorherige Klärung der tatsächlichen und einfachrechtlichen Fragen durch die allgemein zuständigen Gerichte zu sichern (ThürVerfGH, Beschluss vom 7. Dezember 2016 - VerfGH 28/12 -, juris Rn. 51 m.w.N.). Von der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde ist in der Regel dann auszugehen, wenn die angegriffenen Vorschriften auslegungsbedürftige und -fähige Rechtsbegriffe enthalten, von deren Auslegung und Anwendung es maßgeblich abhängt, inwieweit ein Beschwerdeführer tatsächlich und rechtlich beschwert ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 2018 - 1 BvR 2795/09 und 1 BvR 3187/10 -, BVerfGE 150, 309 [327] = juris Rn. 44).
Der Grundsatz der Subsidiarität verlangt jedoch nicht, dass Betroffene vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine straf- oder bußgeldbewehrte Rechtsnorm verstoßen und sich dem Risiko einer entsprechenden Ahndung aussetzen müssen, um dann im Straf- oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend machen zu können (ThürVerfGH, Beschluss vom 7. Dezember 2016 - VerfGH 28/12 -, juris Rn. 52). Eine Verfassungsbeschwerde genügt allerdings dann nicht dem Grundsatz der Subsidiarität, wenn die Möglichkeit besteht, fachgerichtlichen Rechtsschutz außerhalb eines Straf- oder Bußgeldverfahrens zu erlangen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, BVerfGE 145, 20 [54] = juris Rn. 85 und Nichtannahmebeschluss vom 19. November 2018 - 1 BvR 1335/18 -, juris Rn. 4). Wenn sich eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz wendet, kann auch die Erhebung einer Feststellungs- oder Unterlassungsklage zu den zuvor zu ergreifenden Rechtsbehelfen gehören (vgl. hierzu zuletzt: BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2021 - 1 BvR 2771/18 -, juris Rn. 70).
Die Beschwerdeführenden haben nicht hinreichend dargelegt, warum es ihnen nicht zumutbar gewesen sein soll, beispielsweise eine mit Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz verbundene negative Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO gegen die individuelle Verbindlichkeit der angegriffenen Verbote und Verpflichtungen zu erheben (vgl. hierzu auch BVerfGE 145, 20 [55] = juris Rn. 86; BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 19. November 2018 - 1 BvR 1335/18 -, juris Rn. 5 und Nichtannahmebeschluss vom 12. November 2020 - 1 BvR 2424/20 -, juris Rn. 13). Eine solche negative Feststellungsklage ist statthaft, wenn die Feststellung begehrt wird, dass wegen Ungültigkeit oder Unanwendbarkeit einer Rechtsnorm kein Rechtsverhältnis zu dem anderen Beteiligten begründet ist (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 19. November 2018 - 1 BvR 1335/18 -, juris Rn. 5 und Nichtannahmebeschluss vom 12. November 2020 - 1 BvR 2424/20 -, juris Rn. 13). Die Beschwerdeführenden haben die Möglichkeit, vor den Fachgerichten auf Feststellung zu klagen, dass sie nicht den von ihnen als verfassungswidrig angegriffenen Verboten nach § 6 und § 7 ThürGBG unterliegen oder sie sich auf die in § 8 Abs. 1 ThürGBG geregelten Ausnahmebestimmungen berufen können. Ebenso haben sie die Möglichkeit, die in § 8 Abs. 3 ThürGBG vorgesehenen Genehmigungen zu beantragen oder nach § 9 Abs. 1 ThürGBG einen Antrag auf Befreiung zu stellen und, falls sie damit erfolglos bleiben, ihr Begehren im Wege der verwaltungsgerichtlichen Verpflichtungsklage weiterzuverfolgen.
Die vorherige Anrufung der Fachgerichte außerhalb eines Bußgeldverfahrens kann den Beschwerdeführenden vorliegend auch zugemutet werden. Eine Vorabentscheidung nach § 31 Abs. 3 Satz 2 ThürVerfGHG kommt insoweit nicht in Betracht.
So steht der Umstand, dass nicht alle zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ausgeschöpft wurden, der Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde unter dem Aspekt der Subsidiarität lediglich dann nicht entgegen, wenn die vorrangige Anrufung der Fachgerichte bei Berücksichtigung des dem § 31 Abs. 3 Satz 2ThürVerfGHG innewohnenden Rechtsgedankens ausnahmsweise entbehrlich ist (ThürVerfGH, Beschluss vom 7. März 2018 - VerfGH 1/14 -, juris Rn. 112 ff.). Nach § 31 Abs. 3 Satz 2 ThürVerfGHG kann der Verfassungsgerichtshof über eine vor Erschöpfung des Rechtswegs eingelegte Verfassungsbeschwerde sofort entscheiden, wenn sie von allgemeiner Bedeutung ist oder dem Beschwerdeführer ein schwerer und unabwendbarer Nachteil entstünde, falls er zunächst auf den Rechtsweg verwiesen würde. Darüber hinaus ist die Beschreitung eines fachgerichtlichen Rechtswegs dann nicht geboten, wenn dies für den Beschwerdeführer aus sonstigen Gründen unzumutbar ist (ThürVerfGH, Beschluss vom 30. September 2015 - VerfGH 20/13 -, juris Rn. 159). Ein Fall der Unzumutbarkeit ist insbesondere dann anzunehmen, wenn der Misserfolg eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens von vornherein feststeht, etwa weil eine Norm keinen Ermessens- oder Beurteilungsspielraum eröffnet oder wenn ausschließlich Verfassungsfragen im Raum stehen und die Durchführung des fachgerichtlichen Verfahrens keine Verbesserung der Entscheidungsgrundlagen erwarten lässt (ThürVerfGH, Beschluss vom 7. Dezember 2016 - VerfGH 28/12 -, juris Rn. 52).
Dass verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz vorliegend offensichtlich sinn- und aussichtslos wäre, ist nicht ersichtlich. Für eine derartige Annahme ist auch deshalb kein Raum, weil bislang - soweit ersichtlich - noch keinerlei fachgerichtliche Entscheidung zu den angegriffenen Regelungen des ThürGBG ergangen ist. Ebenso haben die Beschwerdeführenden nicht vorgetragen, dass die Verbote nach § 6 und § 7 ThürGBG sie bei vorrangiger Befassung der Fachgerichte zu später nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen und Dispositionen veranlassen könnten. Es gibt auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beschwerdeführenden von der Möglichkeit Gebrauch gemacht haben, eine der in § 8 Abs. 3 ThürGBG vorgesehenen Genehmigungen zu beantragen oder nach § 9 Abs. 1 ThürGBG einen Antrag auf Befreiung zu stellen und auf diesem Wege die von ihnen behauptete Grundrechtsverletzung zu verhindern oder zu beseitigen. Auch stellen sich - anders als von den Beschwerdeführenden vorgetragen - vorliegend nicht lediglich spezifisch verfassungsrechtliche Fragen, für deren Beantwortung es allein auf die Auslegung und Anwendung verfassungsrechtlicher Maßstäbe ankäme. Vielmehr lässt die Verfassungsbeschwerde den Bedarf für eine fachgerichtliche Klärung - z.B. der einfachrechtlichen Fragen nach den Voraussetzungen einer Unterschutzstellung nach dem Naturschutzrecht sowie der tatsächlichen und auch rechtlichen Betroffenheit der Beschwerdeführenden durch die Unterschutzstellung - erkennen. Auch hinsichtlich etwaiger Ausnahme- und Befreiungsmöglichkeiten nach § 8 und § 9 ThürGBG stellen sich einfachgesetzliche Fragen bei der Auslegung und Anwendung, die zunächst der fachgerichtlichen Prüfung durch die Verwaltungsgerichte obliegen. Vorliegend kommt es entscheidend auf die Auslegung der von den Beschwerdeführenden angeführten Regelungen des BNatSchG, des ThürWaldG und des ThürGBG und damit auf die Klärung einfachrechtlicher Fragen an, die vorrangig durch die Fachgerichte zu erfolgen hat.
Soweit durch das Beschreiten des Rechtsweges noch eine Aufklärung entscheidungserheblicher Tatsachen oder die Klärung einfachrechtlicher Fragen zu erwarten ist, hat das Interesse an einer fachgerichtlichen Vorklärung besonderes Gewicht (vgl. ThürVerfGH, Beschluss vom 30. September 2015 - VerfGH 20/13 -, juris Rn. 159 m. w. N.). Dem im vorliegenden Fall bestehenden Vorteil einer vorherigen Befassung der Fachgerichte als Sinn und Zweck des Subsidiaritätsgrundsatzes stehen auch nur verhältnismäßig geringe hiermit verbundene Belastungen der Beschwerdeführenden gegenüber (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 12. November 2020 - 1 BvR 2424/20 -, juris Rn. 17).
C.
Das Verfahren ist gemäß § 28 Abs. 1 ThürVerfGHG kostenfrei. Auslagen werden nicht erstattet, § 29 ThürVerfGHG.
Die Entscheidung ist nach dem Thüringer Verfassungsgerichtshofgesetz nicht rechtsmittelfähig.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 38 ff. ThürWaldG
§§ 38 ff. ThürWaldG. Einfachrechtlicher Klärungsbedarf bestehe auch bei der Frage, ob das von den Beschwerdeführenden angegriffene ThürGBG vom BNatSchG
§ 43 VwGO
§ 67 BNatSchG
§ 7 ThürGBG
§ 9 ThürGBG
§ 29 ThürVerfGHG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 ThürGBG
§ 5 Abs. 2 bis 4 BNatSchG
§ 52 Abs. 4 Satz 1 ThürWaldG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 ThürWaldG
§ 6 Abs. 2 Nr. 6 ThürGBG
§ 8 Abs. 1 ThürGBG
§ 8 Abs. 3 ThürGBG
§ 9 Abs. 1 ThürGBG
§ 31 Abs. 3 Satz 2 ThürVerfGHG
§ 31 Abs. 3 Satz 2  
    ThürVerfGHG
§ 28 Abs. 1 ThürVerfGHG
Art. 34 ThürVerf
Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 150, 309
BVerfGE 145, 20
1 BvR 2795/09
1 BvR 2771/18
1 BvR 3187/10
1 BvR 1314/12
1 BvR 1335/18
1 BvR 2424/20