Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-03-06, Aktenzeichen 1 A 1733/10
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0306.1A1733.10.00

Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 1.170 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 3, 4 und 5 VwGO sind nicht hinreichend dargelegt bzw. liegen auf der Grundlage der Darlegungen des Klägers nicht vor.
1. An der Richtigkeit des Urteils erster Instanz bestehen keine ernstlichen Zweifel, die eine Zulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO rechtfertigen. Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Eine hinreichende Darlegung erfordert es, unter eingehender Auseinandersetzung mit dem erstinstanzlichen Urteil dessen Fehlerhaftigkeit zu erklären und zu erläutern. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Begründung des Zulassungsantrags die Zulassungsfrage beurteilen können, ohne weitere aufwändige Ermittlungen anstellen zu müssen.
Ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. statt vieler: Beschluss vom 27. Juni 2011 – 1 A 1177/09 –, juris Rn. 9 f., m. w. N. = NRWE.
Zweifel in diesem Sinne liegen nicht vor.
a) Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass Verwaltungsvorschriften wie die hier einschlägige ZfARichtlinie V des Bundesverwaltungsamtes – Zentralstelle für das Auslandsschulwesen – über Zuwendungen zum Kindergarten- und Schulbesuch keine Rechtsnormen darstellen und von den Verwaltungsgerichten daher nicht wie Rechtsnormen auszulegen sind. Diese Richtlinien haben (lediglich) den Charakter von ermessensleitenden Verwaltungsvorschriften ohne eigene Rechtsnormqualität.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Mai 2010 – 1 A 1694/08 –, juris, Rn. 6
Sie unterliegen keiner abstrakten und eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist für ihr Verständnis, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift und die darin enthaltenen (Rechts)Begriffe im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis handhaben und in welchem Umfang sich die Verwaltung selbst gebunden hat (Art. 3 Abs. 1 GG).
Vgl. Bonk/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG 7. Aufl. 2008, § 1 Rn. 215.
Daher ist eine Verwaltungsvorschrift gemäß der vom Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen. Gerichtlich überprüft wird dabei lediglich, ob die Verwaltungspraxis mit gesetzlichen Vorschriften vereinbar und ermessensfehlerfrei ist.
Vgl. BVerwG, vgl. Urteile vom 21. August 2003 – 3 C 49.02 –, BVerwGE 118, 379 = DVBl. 2004, 131 = juris, Rn. 12, vom 17. Januar 1996 – 11 C 5.95 –, NJW 1996, 1766 = juris, Rn. 21, und vom 2. März 1995 – 2 C 17.94 –, ZBR 1995, 238 = juris, Rn. 8, sowie Beschluss vom 11. November 2008 – 7 B 38.08 –, juris, Rn. 9, jeweils m. w. N.; Beschlüsse des Senats vom 28. Mai 2010 – 1 A 1694 /08 –, juris, Rn. 6 m. w. N., und vom 20. August 2009 – 1 A 875/08 – (n. v.) sowie Urteile vom 23. April 2008 – 1 A 2977/06 – (n. v.) und vom 23. Juli 2003 – 1 A 2739/00 – (n. v.).
Rechtlich nicht entscheidend ist demgegenüber die Frage, wie eine Richtlinie bei isolierter Wortlautbetrachtung ohne Berücksichtigung ihrer praktischen Anwendung aus der Sicht eines verständigen Empfängers heraus zu verstehen und auszulegen sein könnte. Dies gilt auch für den Fall, dass ein Zuwendungsbescheid wie vorliegend zur Begründung von Art und Höhe gewährter Zuwendungen auf eine Richtlinie verweist. Dadurch wird diese nicht Bestandteil des Verwaltungsaktes und ist nicht nach denselben Regeln wie dieser auszulegen.
Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht zu Recht die von der Beklagten vorgetragene Verwaltungspraxis, wonach als "Schulbus" im Sinne der Richtlinie nur ein von der jeweiligen Schule zur Verfügung gestellter Bus (eigener Bus oder beauftragtes Busunternehmen) ist, berücksichtigt und auf dieser Grundlage einen Anspruch auf weitere Zuwendungen zu Schülerfahrkosten für den von Eltern der Schüler in Eigenregie beauftragten Bus auf der Grundlage der Richtlinie V abgelehnt.
Dass in dem Zuwendungsbescheid etwas bestimmt sein könnte, das von dieser Verwaltungspraxis abweicht, ist weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Urteils werden nicht dadurch begründet, dass der damals zuständige 12. Senat des erkennenden Gerichts durch Urteil vom 29. Mai 1990 – 12 A 2602/87 –, juris, entschieden hat, Richtlinien seien nach dem Empfängerhorizont durch das Gericht auszulegen. Denn diese Entscheidung steht der oben zitierten ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des mittlerweile zuständigen 1. Senats des erkennenden Gerichts entgegen. Im Übrigen hat auch der 12. Senat seine Rechtsprechung nicht aufrechterhalten, sondern der Sache nach die oben genannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts übernommen (siehe unten 3.).
b) Die Verwaltungspraxis, die Kosten für privat beauftragte Schülerbeförderungen nicht in tatsächlicher Höhe zu ersetzen, ist nicht wegen Verstoßes gegen Sinn und Zweck der Richtlinie ermessensfehlerhaft. Sinn der Zuwendung im Sinne der Richtlinie V ist es nach deren Punkt A. 1., den Auslandsdienstlehrkräften die finanzielle Mehrbelastung, die durch den Auslandsaufenthalt für den Kindergarten- bzw. Schulbesuch entsteht, weitgehend auszugleichen. Es sollen also nicht sämtliche Kosten ausgeglichen werden, die für den Schulbesuch im Ausland entstehen. Punkt A. 5. der Richtlinie regelt die Zuwendungen für Fahrkosten. Er unterscheidet die Fälle, in denen das Kind einen Schulbus benutzt, von allen anderen Fällen. In diesen anderen Fällen wird pro Familie eine Pauschale pro Schuljahr gewährt. Sie ist kilometerabhängig und beträgt zwischen 130 Euro und 490 Euro pro Schuljahr. Eltern, die ihre Kinder etwa mit einem privaten Auto oder Taxi zur Schule bringen (lassen), erhalten also nur die Kilometerpauschale, die nicht immer kostendeckend sein dürfte. Unter Berücksichtigung der Gleichbehandlung aller Auslandsdienstlehrkräfte und im Interesse einer Kostenbegrenzung erscheint es nicht sachwidrig, denjenigen ebenfalls nur die Pauschale zuzuwenden, deren Kinder mit einem privat beauftragten Busunternehmen zur Schule fahren. Dies gilt umso mehr, als es fernliegend ist, unter einem "Schulbus" etwas anderes zu verstehen als einen von der zuständigen Behörde gestellten, dem Transport der Schüler zur Schule und zurück dienenden Bus (vgl. – da der Kläger im Dienste des Freistaats Bayern steht – etwa Art. 1 Abs. 2 Satz 1 und 2 des bayerischen Gesetzes über die Kostenfreiheit des Schulweges i. d. F. der Bekanntmachung vom 31. Mai 2000: "Der Aufgabenträger erfüllt seine Verpflichtung grundsätzlich im Zusammenwirken mit Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs. Schulbusse sind zu verwenden, soweit damit die Beförderung wirtschaftlicher oder sachgerechter durchgeführt werden kann."; vgl. ferner § 3 Abs. 2 Satz 2 der bayerischen Verordnung über die Schülerbeförderung i. d. F. der Bekanntmachung vom 8. September 1994, wonach andere Verkehrsmittel als die des öffentlichen Personenverkehrs als "Schulbus, privates Kraftfahrzeug, Taxi oder Mietwagen" definiert werden).
c) Die Verwaltungspraxis der Beklagten ist nicht deswegen ermessensfehlerhaft, weil der Kläger nach seinen Angaben keine Schülerfahrkosten zahlen müsste, wenn seine Tochter in Bayern eine Schule besuchte. Dieser Umstand ist hier rechtlich irrelevant. Denn bundesrechtlich besteht kein Anspruch auf Erstattung von Schülerfahrkosten. Er folgt nicht aus dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG), nicht aus dem grundrechtlichen Anspruch des Schülers auf Erziehung und Bildung (Art. 2 Abs. 1, 12 GG), nicht aus der staatlichen Pflicht zum besonderen Schutz der Familien (Art. 6 Abs. 1 GG), nicht aus dem Recht der Eltern, die Erziehung und Bildung ihrer Kinder zu bestimmen (Art. 6 Abs. 2 GG) und auch nicht aus dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG).
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Oktober 1990 – 7 B 128.90 –, DVBl. 1991, 59 = juris, Rn. 4 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 29. Juli 2010 – 19 A 590/08 –, juris, Rn. 8; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10. Juni 1991 – 9 S 2111/90 –, juris, Rn. 41 f.
Soweit die Länder Schülerfahrkosten ganz oder teilweise übernehmen, begründet dies keinen entsprechenden Anspruch gegenüber der Beklagten.
d) Die Verwaltungspraxis der Beklagten verstößt nicht gegen Art. 6 Abs. 1 und 2 GG. Nach dieser Vorschrift müssen nicht sämtliche für die eigenen Kinder aufgewandten Kosten ersetzt werden. Im Übrigen ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass es dem Kläger unmöglich gewesen wäre, die Fahrkosten für den Schulweg seiner Tochter zu reduzieren. Für den Senat ist es zwar plausibel, dass der Kläger seine damals 7 Jahre alte Tochter nicht mit öffentlichen Verkehrsmitteln unter den von ihm beschriebenen Umständen allein durch N. fahren lassen wollte. Es ist jedoch nicht nachvollziehbar, dass die in N. offenbar nicht berufstätige Ehefrau die Tochter nicht fahren konnte. Soweit der Kläger darauf verweist, dies sei wegen der Betreuung der jüngeren Geschwister nicht möglich, muss er sich entgegenhalten lassen, dass zahlreiche Eltern mit mehreren Kindern täglich vor der Aufgabe stehen, anfallende Fahrten zu Schulen oder Kindertageseinrichtungen und die Betreuung der Kinder miteinander zu vereinbaren. Wenn der Kläger für notwendige Fahrten seiner Kinder auf Dritte zurückgreift, muss er für die dabei entstehenden Kosten grundsätzlich selbst aufkommen.
e) Das Vorbringen des Klägers zur allgemeinen Fürsorgepflicht der Beklagten begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Es genügt schon nicht den Darlegungsanforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO. Denn der Kläger stellt lediglich seine eigene Rechtsauffassung dar, ohne sich hinreichend mit den Argumenten des Verwaltungsgerichts auseinanderzusetzen.
Außerdem ergibt sich aus der allgemeinen Fürsorgepflicht kein Anspruch auf Ersatz der Fahrkosten in der tatsächlich angefallenen Höhe. Um Wiederholungen zu vermeiden, nimmt der Senat insoweit Bezug auf die entsprechenden, zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf den Seiten 7 und 8 des angefochtenen Urteils.
2. Die Berufung ist nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt.
Vgl. Senatsbeschluss vom 13. Oktober 2011 – 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31 f., m. w. N. = NRWE.
In Anwendung dieser Grundsätze greift das dem Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugeordnete Zulassungsvorbringen nicht durch.
Die vom Kläger als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage
"ob auch die Kosten für einen von den Eltern organisierten Schulbus vom Zuwendungsgeber zu erstatten sind",
hat keine grundsätzliche Bedeutung. Wie sich aus den Ausführungen unter 1. ergibt, lässt sie sich in Bezug auf die Richtlinie V bzw. vorliegend in Betracht kommende Rechtsvorschriften nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres verneinen.
3. Die Berufung ist nicht wegen der Divergenz des angefochtenen Urteils zu dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 29. Mai 1990 – 12 A 2602/87 – zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO).
Für die Beurteilung der Frage, ob eine Divergenz vorliegt, ist auf die aktuelle Rechtsprechung des Gerichts abzustellen. Hat sich die Rechtsprechung inzwischen geändert, führt die Abweichung von einer überholten Entscheidung nicht zur Zulassung der Berufung.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. Februar 1994 – 1 B 208.93 –, Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 1, und vom 20. November 1981 – 3 B 52.81 –, Buchholz 427.3 § 12 LAG Nr. 164 (jeweils zu § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO); OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 3. August 1998 – 2 B 11508/98 –, DVBl. 1999, 118; Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Sept. 2011, § 124 Rn. 47; Bader, in: Bader u. a., VwGO, 5. Aufl. 2011, § 124 Rn. 57; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 124 Rn. 164, 175.
Dies ist hier der Fall. Die im oben genannten Urteil vertretene Rechtsansicht zur Auslegung von Verwaltungsvorschriften ist nicht mehr aktuell. In späteren Entscheidungen hat der 12. Senat an dieser Ansicht nämlich nicht festgehalten, sondern sich der unter 1. a) genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angeschlossen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 2. Juli 1997 – 12 A 1082/95 – (n. v.), vom 30. September 1997 – 12 A 1081/95 – (n. v.), vom 5. August 1999 – 12 A 2509/97 –, juris, Rn. 29, vom 2. September 1999 – 12 A 5946/96 – (n. v.) und vom 15. Dezember 2000 – 12 A 1191/99 –, juris, Rn. 35 ff. = NRWE, sowie Beschluss vom 18. August 1999 – 12 A 2125/99 – (n. v.).
4. Die Berufung ist schließlich nicht wegen eines sinngemäß geltend gemachten Verfahrensmangels nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO mit der Begründung zuzulassen, das Verwaltungsgericht hätte die von der Beklagten behauptete Verwaltungspraxis weiter aufklären müssen.
Es ist nicht erkennbar, dass sich dem Verwaltungsgericht auf Grund der vorhandenen Tatsachenlage eine entsprechende Beweiserhebung hätte aufdrängen müssen. Die Beklagte gab in ihrem Bescheid und im Widerspruchsbescheid an, sie lege den Begriff "Schulbus" in ständiger Verwaltungspraxis dahingehend aus, dass damit nur ein Bus gemeint sei, der von der Schule zur Verfügung gestellt oder beauftragt werde. Diese Verwaltungspraxis wird bestätigt durch eine Anfrage der Beklagten beim Schulleiter der Deutschen Schule N. vom 30. Juli 2009. Darin ist davon die Rede, bereits vor einigen Jahren sei das Problem aufgetaucht, dass die Beklagte als Schulbus nur schuleigene Busse ansehe. Damals habe sie die Kosten für einen Bus, den der Schulvorstand/Elternverein empfohlen habe, nicht erstattet. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Angaben der Beklagten nicht der tatsächlichen Verwaltungspraxis entsprechen könnten, sind weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der Kläger hat diese von der Beklagten geschilderte Praxis erstmals mit seinem Zulassungsantrag in sehr pauschaler Form bezweifelt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung bemisst sich nach den §§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO und hinsichtlich der Streitwertfestsetzung gemäß den §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 12 LAG
§ 124 Abs. 2 Nrn. 1, 3, 4 und 5 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 der bayerischen Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1, 12 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 2 GG
Art. 20 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 und 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 118, 379
NJW 1996, 1766
1 A 1177/09
1 A 1694/08
3 C 49.02
11 C 5.95
2 C 17.94
7 B 38.08
1 A 875/08
1 A 2977/06
1 A 2739/00
12 A 2602/87
7 B 128.90
19 A 590/08
9 S 2111/90
1 A 1925/09
1 B 208.93
3 B 52.81
2 B 11508/98
12 A 1082/95
12 A 1081/95
12 A 2509/97
12 A 5946/96
12 A 1191/99
12 A 2125/99