Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-06-20, Aktenzeichen OVG 1 S 26.17
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2017:0620.1S26.17.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Allein aus dem Umstand, dass der Antragsteller die Sonntagsöffnungen aus Anlass gleichnamiger Veranstaltungen im Vorjahr unbeanstandet gelassen und der Übereinkunft zur Anwendung des § 5 Abs 1 BbgLöG vom 23. November 2012 (juris: LÖG BB, Fassung: 2012-11-23) (noch) zugestimmt hatte, kann die Gemeinde keine Verwirkung des Antragsrechts ableiten.(Rn.28)
2. Das im Neuen Lustgarten in der Innenstadt von Potsdam stattfindende Stadtwerke-Fest dürfte wegen seiner Anziehungskraft auch auf auswärtige Besucher dem Grunde nach ein besonderes Ereignis im Sinne von § 5 Abs 1 S 1 BbgLöG (a.F.) (juris: LÖG BB) darstellen, das eine Öffnung von Verkaufsstellen am sog. „Familiensonntag“ (Stadtwerke-Erlebniswelt, 2. Juli 2017, 14 bis 19 Uhr) rechtfertigen könnte.(Rn.45)
3. Die Potsdamer Schlössernacht in der Parklandschaft Sanssouci am 18. und 19. August 2017 vermag den erforderlichen Bezug zur Verkaufsöffnung am Sonntag, den 20. August 2017 schon in zeitlicher Hinsicht nicht schlüssig zu begründen.(Rn.50)
4. Der Antikmeile am 24. September 2017 kann lediglich eine das unmittelbare räumliche Umfeld dieser Veranstaltung prägende Wirkung beigemessen werden, die eine Verkaufsöffnung in der gesamten Stadt nach den aufgezeigten verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen keinesfalls rechtfertigt.(Rn.51)
5. Zwei Ladenöffnungen an Adventssonntagen sind nicht offensichtlich verfassungswidrig.(Rn.52)
Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben (Verkaufsöffnung am Sonntag, den 28. Mai 2017), wird das Verfahren eingestellt.
Auf Antrag der Antragstellerin wird die sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen im Stadtgebiet der Antragsgegnerin gemäß § 1 Ziff. 2. bis 4. der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Landeshauptstadt Potsdam vom 13. Dezember 2016 über Öffnungszeiten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen aus Anlass besonderer Ereignisse für das Jahr 2017 (veröffentlicht im Amtsblatt vom 29. Dezember 2016), geändert durch die Erste Verordnung vom 24. April 2017 zur Änderung der vorgenannten Verordnung (veröffentlicht im Amtsblatt vom 27. April 2017), bis zur Entscheidung des Senats über den Normenkontrollantrag der Antragstellerin vom 10. Mai 2017 (OVG 1 A 1.17) vorläufig außer Vollzug gesetzt. Im Übrigen wird der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt.
Von den Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin 1/3 und die Antragsgegnerin 2/3 zu tragen.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt die vorläufige Außervollzugsetzung der Öffnung von Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet der Stadt Potsdam an (noch) fünf Sonntagen im Jahr 2017 aufgrund der im Tenor bezeichneten Verordnung.
§ 1 der Verordnung vom 13. Dezember 2016 lautet:
„Verkaufsoffene Sonntage aus besonderem Anlass
Aufgrund nachfolgend genannter besonderer Ereignisse, die in der Regel einen beträchtlichen Besucherstrom auch auswärtiger Besucher mit sich bringen und durch die jährlichen und öffentlich publizierten Veranstaltungstermine festgelegt werden, können Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet der Landeshauptstadt Potsdam in der Zeit von 13:00 bis 20:00 Uhr geöffnet sein:
1. Am 28. Mai 2017 aus Anlass der Antikmeile,2. Am 09. Juli 2017 aus Anlass des Stadtwerke-Festes,3. Am 20. August 2017 aus Anlass der Potsdamer Schlössernacht,4. Am 24. September 2017 aus Anlass der Antikmeile,5. Am 03. Dezember 2017 (1. Advent) aus Anlass der Weihnachtsmärkte,6. Am 17. Dezember 2017 (3. Advent) aus Anlass der Weihnachtsmärkte.“
Artikel 1 der Änderungsverordnung vom 24. April 2017 lautet:
§ 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Landeshauptstadt Potsdam über Öffnungszeiten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen aus Anlass besonderer Ereignisse für das Jahr 2017 … wird wie folgt geändert:
1. Nummer 2 wird wie folgt geändert: Am 02. Juli 2017 aus Anlass des Stadtwerke-Festes“.
Die Antragstellerin ist eine Gewerkschaft. Sie vertritt im Bezirk Potsdam-Nordwestbrandenburg, zu dem auch das Gemeindegebiet der Antragsgegnerin gehört, insgesamt ca. 20.000 Mitglieder; davon sind etwa 2.800 im Einzelhandel beschäftigt. Die Antragstellerin ist Mitbegründerin und Mitglied der „Allianz für den freien Sonntag“, die sich dafür einsetzt, dass der Sonntag arbeitsfrei bleibt.
Die Antragsgegnerin hat rd. 170.000 Einwohner und ein Gemeindegebiet von ca. 190 km2 bei einer Nord-Süd-Ausdehnung von etwa 22 km und einer Ost-West-Ausdehnung von ca. 15 km. Im Stadtzentrum von Potsdam befinden sich zahlreiche Einkaufsstraßen und Plätze mit vielen Einzelhandelsgeschäften. Insgesamt verfügt die Stadt über eine Einzelhandelsverkaufsfläche von 272.000 m2; davon entfallen auf die Innenstadt ca. 34.000 m2. Außerhalb der Innenstadt gibt es verschiedene Einkaufszentren, wie beispielsweise das von der Innenstadt rd. 8 km entfernt an der Nuthe-Schnellstraße liegende „Stern-Center“ mit einer Einzelhandelsfläche von 35.000 m2 und rd. 85 Geschäften sowie direkt daneben ein großes Möbel-Einrichtungshaus.
Die Antragstellerin hat den vorliegenden Eilantrag am 4. Mai 2017 und einen entsprechenden Normenkontrollantrag (OVG 1 A 1.17) am 10. Mai 2017 gestellt. Zur Begründung des Eilantrages trägt sie im Wesentlichen vor: Sie sei als Vereinigung gemäß § 61 Nr. 2 VwGO antragsberechtigt und auch antragsbefugt. Ihre subjektiven Rechte, deren Verletzung durch die angefochtene Verordnung möglich sei, beruhten auf Art. 9 Abs. 1 und 3 GG, konkretisiert durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 Weimarer Reichsverfassung (WRV). Der Eilantrag sei begründet, weil in der Hauptsache hinreichende Erfolgsaussichten bestünden und auch eine Interessenabwägung zu einer Außervollzugsetzung führen müsse. Die Zulassung der Öffnung von Verkaufsstellen an den in der Verordnung für das Jahr 2017 festgesetzten (sechs) Sonntagen widerspreche der aktuellen Rechtslage, weil eine solche Verkaufsöffnung im gesamten Stadtgebiet der Antragsgegnerin nach § 5 Abs. 1 Satz 1 des Brandenburgischen Ladenöffnungsgesetzes (BbgLöG) in der seit dem 26. April 2017 geltenden neuen Fassung (n.F.) nur noch an fünf Sonn- oder Feiertagen zulässig sei.
Unabhängig von der zulässigen Anzahl der Sonntagsöffnungen seien die sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungs- und insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts zum Sonn- und Feiertagsschutz ergebenden Voraussetzungen nicht eingehalten. Das Gebot der Sonn- und Feiertagsruhe habe grundlegende Bedeutung und sei verfassungsrechtlich geschützt. In dessen Kernbereich dürfe nur eingegriffen werden, soweit dies ausnahmsweise zum Schutz bzw. zur Gewährleistung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter erforderlich sei. Hierzu zähle das Einkaufen nicht. Bei der Freigabe von Arbeit an Sonn- und Feiertagen sei stets eine Grenze einzuhalten, die ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleiste und das generelle Konzept und den Kernbereich der Sonn- und Feiertagsruhe nicht gefährde. Nach den im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07 u.a. - (BVerfGE 125, 39 ff. und juris) aufgestellten Grundsätzen müssten gesetzliche Schutzkonzepte für die Sonn- und Feiertage die Arbeitsruhe an diesen Tagen zur Regel erheben. Ausnahmen müssten als solche erkennbar bleiben und bedürften eines Sachgrundes mit Verfassungsrang. Rein wirtschaftliche Interessen der Händler oder ein alltägliches Einkaufsinteresse der Kunden könnten eine solche Ausnahme nicht rechtfertigen. Je weiter die sonstigen (werktäglichen) Öffnungsmöglichkeiten reichten, umso geringer sei das Bedürfnis für zusätzliche Öffnungszeiten an Sonn- und Feiertagen.
Das Bundesverwaltungsgericht habe diese Grundsätze im Urteil vom 11. November 2015 - BVerwG 8 CN 2.14 - (BVerwGE 153, 183 ff. und juris) fortentwickelt und die Anforderungen insoweit angehoben, als es für die Zulässigkeit einer Sonntagsöffnung nicht genüge, wenn die Anlassveranstaltung einen erheblichen Besucherstrom auslöse. Vielmehr sei eine Verkaufsöffnung mit uneingeschränktem Warenangebot aus Anlass einer Veranstaltung an einem Sonntag nur zulässig, wenn die Veranstaltung für den Sonntag prägend sei und die Verkaufsöffnung lediglich als Annex zur Anlassveranstaltung wahrgenommen werde. Eine solche prägende Wirkung setze regelmäßig voraus, dass die Veranstaltung ohne die Sonntagsöffnung mehr Besucher anziehe als die alleinige Verkaufsöffnung. Ferner müsse ein enger räumlicher Bezug zwischen der Veranstaltung und den geöffneten Geschäften bestehen, die Öffnung also auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung begrenzt bleiben. Soweit die Verkaufsfläche der geöffneten Geschäfte ungleich größer sei als die Fläche des Marktes, der als Anlass für die Sonntagsöffnung diene, spreche schon dies gegen eine prägende Wirkung des Marktes. Gleiches gelte für die räumliche Reichweite der Verkaufsöffnung im Verhältnis zum räumlichen Ausmaß der Anlassveranstaltung. Die Einschätzung einer prägenden Wirkung der Anlassveranstaltung müsse, auch bei erstmals stattfindenden Ereignissen, auf einer schlüssigen und vertretbaren Prognose beruhen.
Diese auch im Rahmen von § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgLöG geltenden Anforderungen an die Zulässigkeit von Verkaufsöffnungen an einem Sonntag aus besonderem Anlass würden bei den in der Verordnung genannten Anlässen (Antikmeilen, Stadtwerke-Fest und Weihnachtsmärkte) nicht eingehalten. Die Antragsgegnerin habe keine fundierte, realistische und schlüssige Prognose - insbesondere zu den erwartbaren und zu den jeweiligen Besuchszwecken ins Verhältnis zu setzenden Besucherzahlen und zur Notwendigkeit einer räumlichen oder inhaltlich-/thematischen Beschränkung der Verkaufsöffnung - angestellt, um sich Gewissheit darüber zu verschaffen, ob die für eine Sonntagsöffnung erforderlichen Anforderungen erfüllt seien. Bei den Weihnachtsmärkten, die sich über einen Zeitraum von mehreren Wochen erstreckten, erschließe sich nicht, weshalb zusätzlich zu den von montags bis sonnabends ohnehin rund um die Uhr verkaufsoffenen Geschäften in Potsdam noch zwei Sonntage verkaufsoffen sein sollten. Ein besonderes Versorgungsinteresse bestehe insoweit nicht, da dieses durch die Märkte und die Gastronomie abgedeckt werde.
Unabhängig von den Erfolgsaussichten in der Hauptsache sei der vorliegende Eilantrag auch unter dem Gesichtspunkt der Abwägung wechselseitiger Interessen und der Vollzugsfolgen begründet, zumal ein Primärrechtsschutz kaum rechtzeitig zu erlangen sei und somit eine Vorwegnahme der Hauptsache drohe. Das Interesse der Antragstellerin gründe sich auf verfassungsrechtlich geschützte Garantien und sei als besonders gewichtig einzustufen, wohingegen dem für die Freigabe der Öffnung ausschlaggebenden ökonomischen Interesse der Händler bzw. einem etwaigen Interesse der Antragsgegnerin am Tourismus kein dem Arbeitsschutz an einem Sonntag vergleichbarer verfassungsrechtlicher Stellenwert zukomme.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
§ 1 Nr. 2. bis 6. der Verordnung der Antragsgegnerin vom 13. Dezember 2016 über Öffnungszeiten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen aus Anlass besonderer Ereignisse für das Jahr 2017, geändert durch die Erste Verordnung vom 24. April 2017 zur Änderung der vorgenannten Verordnung, bis zu einer Entscheidung über den Normenkontrollantrag der Antragstellerin (OVG 1 A 1.17) vollständig, hilfsweise in Teilen, außer Vollzug zu setzen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zurückzuweisen.
Zur Begründung führt sie - auch Bezug nehmend auf ihre Antragserwiderung im Normenkontrollverfahren - im Wesentlichen aus: Die Antragstellerin sei nicht antragsbefugt. Bei ihrem Normenkontrollantrag handele es sich um eine unzulässige Popular- bzw. Verbandsklage, die dem grundsätzlich individualrechtlich ausgestalteten Rechtsschutzsystem der Verwaltungsgerichtsordnung widerspreche. Der Antragstellerin gehe es allein um ihre gewerkschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten, deren Beeinträchtigung und Beschränkung durch den zugelassenen Sonntagsverkauf, insbesondere hinsichtlich der Erreichbarkeit ihrer Mitglieder für Veranstaltungen und die Beschäftigung mit gewerkschaftlichen Themen jedoch fraglich und nicht konkret dargelegt worden sei. Die behauptete Verletzung in eigenen Rechten liege jedenfalls nicht auf der Hand. Die Antragsfrist sei nicht gewahrt, da lediglich eine gleichlautende Vorschrift wiederholend erlassen worden sei. Die Antragstellerin habe ihr Antragsrecht verwirkt, denn sie habe durch ihr Verhalten im Vorfeld der für das Jahr 2016 festgesetzten Sonntagsöffnungen zu erkennen gegeben, die Gültigkeit (auch) der nunmehr angefochtenen Verordnung keinesfalls infrage stellen zu wollen. Insbesondere habe sie gegen die aus identischen Anlässen (Antik-Meilen, Stadtwerke-Festival, Schlössernacht, 2. und 4. Advent 2016) festgesetzten Sonntagsöffnungen im Vorjahr kein Rechtsmittel eingelegt. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung komme nur in Betracht, wenn dies nach einem anzulegenden strengen Maßstab unabweisbar sei. Um die Verfassungsmäßigkeit von § 5 BbgLöG (n.F.) gehe es hier nicht, denn allein die Änderung dieser Verordnungsermächtigung durch das Zweite Änderungsgesetz zum Brandenburgischen Ladenöffnungsgesetz vom 25. April 2017 führe nicht zur Unwirksamkeit der angegriffenen Verordnung vom 13. Dezember 2016.
Die Verordnung sei auch unter Berücksichtigung der Einschränkungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 11. November 2015 (a.a.O.) zu den Tatbestandsvoraussetzungen des § 14 Ladenschlussgesetz (LadSchlG) nicht offensichtlich ungültig. Den beanstandeten Sonntagsöffnungen lägen besondere Ereignisse (Anlassveranstaltungen) zugrunde, die ein hinreichendes und eigenständiges Besucherinteresse auslösten. Dies hätten Fahrzeugzählungen im Jahr 2016 an den Ein- und Ausfahrten zur Potsdamer Innenstadt sowie Rückmeldungen des Hotels „V...“ und der „W...P... GmbH“ über erhöhte Besucherströme sowie eines Parkhauses in der Innenstadt über dessen Frequentierung ergeben. In ihrer letztjährigen Prognose sei die Antragsgegnerin davon ausgegangen, dass das Stadtwerke-Fest ca. 55.000 Menschen und die Schlössernacht wenigstens 25.000 Besucher anzögen sowie die Antik-Meilen (28. Mai und 24. September 2017) von ca. 8.000 Besuchern frequentiert würden. Für den „Familiensonntag“ des Stadtwerkefestes (2. Juli 2017) rechne der Veranstalter mit ca. 30.000 Besuchern. Bei den Gäste-Übernachtungen anlässlich früherer Schlössernächte seien über 30 % der Besucher aus Berlin und weitere 30 % aus anderen Bundesländern angereist. Aufgrund der Attraktivität der Veranstaltungen am Vorabend der Schlössernacht und der Erfahrungen in den Vorjahren gehe die Antragsgegnerin davon aus, dass - obwohl es am 20. August 2017 selbst keine Veranstaltungsangebote im Programm der Schlössernacht gäbe - an diesem Sonntag noch mehrere 1.000 Besucher der Schlössernacht in Potsdam weilen und weitere touristische Angebote der Stadt wahrnehmen würden. Für die Ermittlung der Besucherzahl einer mehrtägigen Anlassveranstaltung dürfe nicht allein auf den Besucherstrom am verkaufsoffenen Sonntag abgestellt werden. Die Sonntagsöffnung an den zwei Adventssonntagen (3. und 17. Dezember 2017) sei durch die verschiedenen Weihnachtsmärkte („Böhmischer Weihnachtsmarkt“ in Babelsberg, „Polnischer Sternenmarkt“, sog. „Weihnachtsdorf“ im Krongut Bornstedt sowie Weihnachtsmärkte im Schloss Belvedere und auf dem Luisenplatz) veranlasst und geprägt; dies verstoße ebenfalls nicht gegen § 5 BbgLöG. Nach den Besucherzahlen des Vorjahres rechne die Antragsgegnerin auf dem zentralen Weihnachtsmarkt „Blauer Lichterglanz in der Innenstadt" mit insgesamt fast einer Million Besuchern. Anhand des Ticketverkaufs lasse sich nachvollziehen, dass der „Polnische Sternenmarkt“ mit dem Sternenfest ca. 20.000 Besucher anziehen werde. Der „Böhmische Weihnachtsmarkt“ sei ein derartiger Besuchermagnet, dass er im Jahr 2017 auf zwei Wochenenden aufgeteilt worden sei. Die Antragstellerin habe in ihrer Stellungnahme vom 11. September 2016 gegen die Ausnahmegenehmigung für die Adventsonntage am 4. und 18. Dezember 2016 keine Bedenken geäußert. Tatsächliche Anhaltspunkte, dass die Weihnachtsmärkte mit ihren Veranstaltungsangeboten für sich genommen eine geringere Besucherzahl anzögen als die Verkaufsstellen in der Brandenburger Straße oder am Luisenplatz, habe die Antragstellerin nicht vorgetragen. Die Weihnachtsmärkte seien feste Anlaufpunkte und Attraktivitätsziele; eine künstliche Aufspaltung auf einzelne Marktorte und Stadtteile widerspreche der tatsächlichen Nachfrage, dem einheitlichen Marketing und dem übergreifenden Veranstaltungsangebot. Vorgenannte Prognosen rechtfertigten die festgesetzten sonntäglichen Ladenöffnungen jedenfalls dem Grunde nach.
Hiervon sei die Betätigung des ordnungsbehördlichen „Ausnahmeermessens“ zu trennen, auf welchen räumlichen Bereich oder welche Warenangebote von Verkaufsstellen die ausnahmsweise Sonntagsöffnung ausgedehnt werde. Auch insoweit gehe die Antragsgegnerin davon aus, dass sie ihr Ermessen zur Ausdehnung der Sonntagsöffnung auf den Postleitzahlenbereich (insbesondere mit dem „Stern-Center“ und dem Möbelhaus P...) sowie die übrigen Stadtteile von Potsdam ordnungsgemäß ausgeübt habe. Dies folge auch aus der von der Antragstellerin mitgezeichneten Übereinkunft vom 23. November 2012, in der die brandenburgischen Kommunen, die Landesarbeitsgemeinschaft der Industrie- und Handelskammern und der Handelsverband Berlin-Brandenburg vereinbart hätten, dass „keinesfalls … für einzelne Verkaufsstellen oder einzelne Handelszweige verkaufsoffene Sonn- oder Feiertage festgelegt werden" dürften. Deshalb habe die Antragsgegnerin von der Begrenzung der sonntäglichen Ladenöffnung auf einzelne Gemeindeteile oder Stadtgebiete keinen Gebrauch mehr gemacht, was die Antragstellerin im Vorjahr akzeptiert habe. Die Antragsgegnerin habe die Interessen der Veranstalter der Anlassveranstaltung, der Einzelhändler im unmittelbaren Bereich der Veranstaltung und im Gemeindegebiet, der Beschäftigten von Einzelhandels- und Dienstleistungsbetrieben mit der Beeinträchtigung der Sonntagsruhe sowie den Belangen von Sicherheit und Ordnung in einen den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Ausgleich zu bringen. Dabei sei grundsätzlich von einer zurückgenommenen gerichtlichen Überprüfung auszugehen, wie weit die Ordnungsbehörden den Auswirkungsbereich der Anlassveranstaltung zögen. Da der Weg in die Potsdamer Innenstadt vor allem für viele Besucher aus Berlin über die Autobahnabfahrt von der A 115 über die Nuthe-Schnellstraße führe, halte die Antragsgegnerin die Ladenöffnung der Einzelhandelsflächen im „Stern-Center“ noch für einen Annex der Anlassveranstaltungen in der Stadtmitte „(quasi für einen Nebenzweck der Reise in die Innenstadt)“; entsprechendes gelte für die „Annahme eines gemeindeweiten Ausstrahlungsbereichs“ aufgrund des vermehrten Zustroms und Abflusses von Besuchern des Stadtwerke-Festes auf anderen in die Innenstadt führenden Straßen.
Selbst wenn die Rechtmäßigkeitszweifel der Antragstellerin durchgriffen, könne der Eilantrag nicht vollständig Erfolg haben. Nach § 47 Abs. 6 VwGO komme eine nur teilweise Außervollzugsetzung in Betracht, soweit die Rechtsvorschrift in sachlicher oder zeitlicher Hinsicht teilbar sei. Dies sei hier der Fall. Der Senat habe daher eine teilweise Aufrechterhaltung der angegriffenen Ladenöffnungsverordnung in räumlicher und sachlicher Hinsicht zu prüfen. Die in Betracht zu ziehenden (geltungserhaltenden) Teilbeschränkungen der Ladenöffnungsverordnung könnten sich auf einen bestimmten örtlichen Bereich oder auf Läden mit bestimmten Sortimenten oder Warenangeboten beziehen. Insoweit könnte eine Außervollzugsetzung auf Gemeindegebiete außerhalb der Innenstadt beschränkt werden und der verbleibende Anwendungsbereich der Sonntagsöffnungen durch eine Bezeichnung des von der Außervollzugsetzung unberührt bleibenden Bereichs - etwa anhand von Stadtteilen, Straßenamen und -zügen oder Straßenkarrees - eingegrenzt werden; entsprechendes gälte für denkbare Beschränkungen des Warenangebots. Hinsichtlich der gebotenen Interessenabwägung sei zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin ihren Eilantrag weniger als einen Monat vor der ersten Sonntagsöffnung gestellt habe. Darauf hätten sich die Gewerbetreibenden nicht mehr rechtzeitig einstellen können.

Entscheidungsgründe:
Hinsichtlich des verkaufsoffenen Sonntags am 28. Mai 2017 haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt; insoweit ist über eine vorläufige Außervollzugsetzung nicht mehr zu entscheiden und das Verfahren einzustellen. Im Übrigen hat der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in dem tenorierten Umfang Erfolg. Soweit die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 19. Juni 2017 noch mitgeteilt hat, dass die Stadtverordnetenversammlung am 5. Juli 2017 eine neue Ordnungsbehördliche Verordnung über Öffnungszeiten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen für das Jahr 2017 zu erlassen beabsichtige, hat diese Ankündigung auf das vorliegende Eilverfahren keinen Einfluss.
1. Der Eilantrag ist nach § 47 Abs. 6i.V.m. Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 4 des Brandenburgischen Verwaltungsgerichtsgesetzes (BbgVwGG) statthaft und auch sonst zulässig. Bei der inmitten stehenden Ordnungsbehördlichen Verordnung handelt es sich um eine im Range unter dem Landesgesetz stehende andere Rechtsvorschrift, für deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO zuständig ist.
a. Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin ist die Antragstellerin antragsbefugt. Dies entspricht der gefestigten höchstrichterlichen Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. November 2015, a.a.O., juris Rn. 15 ff., und 26. November 2014 - 6 CN 1.13 - BVerwGE 150, 327 ff., juris Rn. 14 ff.) und der des Senats (vgl. Beschluss vom 26. März 2015 - OVG 1 S 19.15 - juris Rn. 27 m.w.N.). Danach kann die Antragstellerin im zugrunde liegenden Normenkontrollverfahren geltend machen, durch die zur Prüfung gestellte Verordnung in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Hierfür genügt ihre Darlegung, sie vertrete zahlreiche Mitglieder im räumlichen Auswirkungsbereich der in der Hauptsache angefochtenen Verordnung, die mit der Ermächtigungsgrundlage (§ 5 Abs. 1 BbgLöG) oder sonstigem höherrangigem Recht nicht vereinbar sei. Die Ausgestaltung des Sonntagsschutzes dient auch dem Schutz des Interesses von Vereinigungen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun und ist in diesem Sinne drittschützend. Die Antragstellerin kann sich als Gewerkschaft aus eigenem Recht darauf berufen, dass die Voraussetzungen der zu einer Sonntagsöffnung ausnahmsweise ermächtigenden Norm nicht vorlägen und die Rechtsverordnung deswegen gegen eine auch sie zu schützen bestimmte Norm verstoße. Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin ist hierfür nicht maßgeblich, ob die Antragstellerin bereits eine konkrete Veranstaltung an einem der in Rede stehenden Sonntage geplant hat. Denn sie kann bereits dadurch in ihren subjektiven Rechten betroffen sein, dass der Charakter der Sonn- und Feiertage als Tage der Arbeitsruhe durch die verkaufsoffenen Sonntage verändert wird bzw. der erforderliche Sachgrund für eine Sonntagsöffnung nicht gegeben ist. Von daher hat die Antragstellerin Umstände vorgetragen, die es als möglich erscheinen lassen, dass sie durch die von der Antragsgegnerin erlassene Verordnung in ihren Rechten verletzt wird. Den hiergegen vorgebrachten grundsätzlichen Einwänden in der Literatur (vgl. u.a. Leisner, NVwZ 2014, 921 ff.) folgt der Senat nicht.
b. Der Eilantrag vom 4. Mai 2017 ist nicht verspätet gestellt worden. Ein Normenkontrollantrag ist innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der angefochtenen Rechtsvorschrift zu stellen (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), so dass diese Frist hier frühestens am 29. Dezember 2017 abläuft. Für den Eilantrag bestimmt das Gesetz keine eigene Frist. Das von der Antragsgegnerin in Bezug genommene Urteil des Oberverwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 14. Juli 2004 - 2 D 2/02.NE - (juris Leitsatz 2 und Rn. 69 ff. <71>) zur Antragsfrist gemäß § 47 Abs. 2 VwGO bei wiederholendem Erlass gleichlautender Vorschriften ist hier nicht einschlägig. Auch wenn die sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen im Jahr 2017 aus im Vergleich mit dem Jahr 2016 gleichlautenden Anlässen beschlossen wurde, sind die Ordnungsbehördlichen Verordnungen des Jahres 2016 und 2017 weder wörtlich noch im Rechtssinne „gleichlautend“. Vielmehr liegen selbständig zu beurteilende Verordnungen vor, für deren Anfechtung jeweils eine eigene Frist gilt. Das in Bezug genommene Urteil betrifft einen anderen Sachverhalt, in dem eine Satzung nur partiell geändert worden war. In diesem Fall sollte „die Zwei-Jahres-Frist innerhalb der ein Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO zu stellen ist, grundsätzlich nur für die geänderte Rechtsvorschrift neu zu laufen beginnen und nicht auch für die in ihrem Wortlaut unverändert gebliebenen Satzungsvorschriften“. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz gelte aber dann, „wenn die im Text unverändert gebliebenen Vorschriften der Satzung in Folge der geänderten Rechtsvorschriften für den Betroffenen materiell einen neuen Gehalt - insbesondere eine neue belastende Wirkung - erhalten haben“. Letzteres ist hier nicht zweifelhaft (vgl. auch BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 3. Januar 2002 - 2 BvR 1827/01 - juris Leitsatz 1, zu § 93 Abs. 3 BVerfGG; BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2004 - 8 CN 1.02 - BVerwGE 120, 82 ff., juris Rn. 27 <29>).
c. Aus dem Umstand, dass die Antragstellerin die Sonntagsöffnungen aus Anlass gleichnamiger Veranstaltungen im Jahr 2016 unbeanstandet gelassen und der Übereinkunft zur Anwendung des § 5 Abs. 1 BbgLöG vom 23. November 2012 (noch) zugestimmt hatte, kann die Antragsgegnerin keine Verwirkung des Antragsrechts ableiten (vgl. allg. Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 57 Rn. 24). Hierfür hätte die Antragstellerin der Antragsgegnerin unmissverständlich zu verstehen geben müssen, dass sie auch die Gültigkeit der für das Jahr 2017 festgesetzten verkaufsoffenen Sonntage keinesfalls (gerichtlich) in Frage stellen werde (sog. Umstandsmoment). Davon kann ausweislich des Schreibens vom 13. September 2016 (VV Bl. 105) keine Rede (mehr) sein. Darin hatte die Antragstellerin der Antragsgegnerin mitgeteilt und dies ausführlich begründet, dass sie eine Verkaufsöffnung an Sonntagen im Jahr 2017 kategorisch ablehne und sich insoweit eine gerichtliche Überprüfung vorbehalte. Angesichts dieser klaren Äußerungen konnte ein schützenswertes Vertrauen, dass die Antragstellerin die festgesetzten Sonntagsöffnungen auch im Jahr 2017 akzeptieren werde, nicht entstehen oder Bestand haben, zumal die in letzter Zeit zahlreich ergangenen obergerichtlichen Entscheidungen, die die Rechtsansicht der Antragstellerin stützen, auch der Antragsgegnerin nicht verborgen geblieben sein dürften.
2. Der Eilantrag hat zum Teil Erfolg. Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Dies ist nur im tenorierten Umfang der Fall.
a. Wird die vorläufige Außervollzugsetzung einer Rechtsvorschrift begehrt, ist mit Blick auf die demokratische Legitimation des Normgebers bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO vorliegen, ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. dazu und zum Folgenden ausführlich: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 - juris Rn. 46 f.). Nach neuerer Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Beschlüsse vom 25. Februar 2015 - BVerwG 4 VR 5.14 u.a. - ZfBR 2015, 381, juris Rn. 12, und vom 16. September 2015 - 4 VR 2.15 u.a. - juris Rn. 4; ebenso u.a.: VGH Mannheim, Beschluss vom 13. März 2017 - 6 S 309/17 - juris Rn. 6) sind im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache zu prüfen, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Antrag voraussichtlich Erfolg haben wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Dabei müssen die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist.
b. Auch nach diesem strengen Maßstab ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten, soweit es die zugelassenen Verkaufsöffnungen am 2. Juli 2017, 20. August 2017 und 24. September 2017 betrifft. Mit Ausnahme der Verkaufsöffnungen an den beiden Sonntagen im Advent verstößt die Ordnungsbehördliche Verordnung vom 13. Dezember 2016 in der Fassung vom 24. April 2017 bei summarischer Prüfung gegen höherrangiges Recht.
aa. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist die angefochtene Verordnung nicht an § 5 BbgLöG in der neuen Fassung (n.F.) des Zweiten Änderungsgesetzes zum Brandenburgischen Ladenöffnungsgesetz vom 25. April 2017 (GVBl. I Nr. 8), sondern an der bis dahin geltenden Fassung (a.F.) des Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Ladenöffnungsgesetzes vom 20. Dezember 2010 (GVBl. I Nr. 46) zu messen.
(1) Dies gilt zunächst für die in § 1 Ziff. 3. bis 6. der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 13. Dezember 2016 festgesetzten und seitdem unverändert gebliebenen Sonntagsöffnungen am 20. August 2017, 24. September 2017 sowie am 3. und 17. Dezember 2017. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. nur Beschluss vom 23. März 1977 - 2 BvR 812/74 - BVerfGE 44, 216 <226>, juris Rn. 26 m.w.N.) ist anerkannt, dass das nachträgliche Erlöschen oder die nachträgliche Änderung einer Ermächtigung ohne Einfluss auf den Rechtsbestand einer ordnungsgemäß erlassenen Rechtsverordnung ist. Dieser Ansicht hat sich das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich angeschlossen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 1997 - 11 C 4.96 - BVerwGE 104, 331 ff., juris Rn. 12 m.w.N.). Soweit das Bundesverwaltungsgericht noch im Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 C 11.86 - (juris Leitsatz 1 und Rn. 10 f.) ausgeführt hatte, dass „unbeschadet des Grundsatzes, daß die Gültigkeit einer Rechtsverordnung nicht von der Fortdauer ihrer Ermächtigungsgrundlage abhängig ist, … eine Rechtsverordnung - vorbehaltlich abweichender Übergangsbestimmungen - dann außer Kraft (tritt), wenn sie ihrem Inhalt nach mit einem späteren Gesetz nicht mehr in Einklang steht“, liegt eine solche Unvereinbarkeit hier nicht vor. Dies gilt insbesondere deshalb, weil die gesetzliche Ermächtigung in § 5 Abs. 1 BbgLöG zur ausnahmsweisen Festsetzung verkaufsoffener Sonn- und Feiertage mit der am 26. April 2017 in Kraft getretenen Gesetzesänderung nicht entfallen ist, sondern lediglich weiter ausdifferenziert wurde. Die von der Antragstellerin aufgeworfenen Fragen im Zusammenhang mit einer (unechten) Rückwirkung von § 5 BbgLöG n.F. auf die inmitten stehenden Sonntagsöffnungen stellen sich daher hier nicht.
(2) Für den mit der Ersten Verordnung vom 24. April 2017 zur Änderung der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 13. Dezember 2016 um eine Woche auf den 2. Juli 2017 vorverlegten Termin kann im Ergebnis nichts anderes gelten. Die Festlegung eines (anderen) verkaufsoffenen Sonntags aus in der Sache unverändert gebliebenem Anlass (Stadtwerke-Fest) erfolgte in der durch § 5 Abs. 1 Satz 2 BbgLöG (alter und neuer Fassung) vorgeschriebenen Form einer Ordnungsbehördlichen Verordnung. Diese wurde von dem Oberbürgermeister der Antragsgegnerin am 24. April 2017 ausgefertigt (vgl. § 32 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden - Ordnungsbehördengesetz - OBG). Auch dies erfolgte - ebenso wie die maßgebliche Sachentscheidung durch Beschluss der für den Erlass von Ordnungsbehördlichen Verordnungen zuständigen Stadtverordnetenversammlung (vgl. § 26 Abs. 3 i.V.m. § 5 Abs. 4, § 24 Satz 2 OBG) - im Geltungszeitraum der bisherigen und damit maßgeblichen Ermächtigung in § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgLöG (a.F.). Lediglich die Veröffentlichung im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 27. April 2017 und das In-Kraft-Treten der Änderungsverordnung am darauf folgenden Tag erfolgten unter der Geltung der am 26. April 2017 in Kraft getretenen (geänderten) Regelungen in § 5 BbgLöG (n.F.). Darauf kommt es jedoch nicht entscheidend an, denn von einer Ermächtigung kann erst Gebrauch gemacht werden, wenn sie vorliegt. Die ermächtigende Norm muss also in Kraft gesetzt sein, bevor die darauf gestützte Vorschrift erlassen werden kann. Es gilt die „Regel, daß im Augenblick der Ausfertigung des Gesetzes die Kompetenz zu seinem Erlaß in Geltung gestanden haben muss …“ (vgl. BVerfG, Urteil vom 26. Juli 1972 - 2 BvF 1/71 - BVerfGE 34, 9 ff. juris Rn. 52).
Hierfür spricht auch das verfassungsrechtliche Zitiergebot (Art. 80 Satz 3 der Verfassung des Landes Brandenburg - LVerfBbg), wonach die Rechtsgrundlage, auf der eine Verordnung beruht, in der Verordnung anzugeben ist. Dem entsprechend nimmt die Änderungsverordnung vom 24. April 2017 auf § 5 Abs. 1 BbgLöG (a.F.) Bezug. In diesem rechtlichen Zusammenhang wird ebenfalls vorausgesetzt, dass die zitierte Ermächtigung bereits in Kraft getreten und damit „rechtlich existent“ ist (vgl. Lieber, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, Kommentar 2012, Art. 80 zu 8. m.w.N.). Einige Stimmen in der Literatur zum Zitiergebot des Grundgesetzes (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG) verlangen, dass die Rechtsverordnung im Zeitpunkt ihrer Ausfertigung und Verkündung eine gültige Ermächtigungsgrundlage haben müsse; dafür müsse das Gesetz spätestens am Tag der Ausfertigung der Rechtsverordnung in Kraft treten (vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 14. Aufl. 2016, Art. 80 Rn. 21 m.w.N.). Auch danach wäre die bisherige Regelung in § 5 Abs. 1 BbgLöG (a.F.) am Tag der Ausfertigung der Änderungsverordnung vom 24. April 2017 jedoch noch zu zitieren und inhaltlich maßgeblich. Vor diesem Hintergrund war die Antragsgegnerin auch nicht verpflichtet, vom Erlass der angegriffenen Verordnung Abstand zu nehmen oder diese der geänderten Ermächtigungsgrundlage anzupassen.
bb. Gegen die Vereinbarkeit der Ermächtigungsvorschrift mit höherrangigem Recht hat die Antragstellerin nichts eingewandt. Eine solche Unvereinbarkeit drängt sich auch nicht auf. Der Senat geht im vorliegenden Eilverfahren davon aus, dass die Ausgestaltung des Sonntags- und Feiertagsschutzes nach § 5 Abs. 1 BbgLöG (a.F.) bei ggf. verfassungskonformer Auslegung den Anforderungen des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV genügt.
cc. Allerdings ist die aufgrund dieser Ermächtigung erlassene Verordnung nicht in vollem Umfang mit den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen an den Sonn- und Feiertagsschutz vereinbar und daher teilweise außer Vollzug zu setzen.
(1) Nach § 3 Abs. 1 BbgLöG dürfen Verkaufsstellen an Werktagen von 0 Uhr bis 24 Uhr geöffnet sein (allgemeine Ladenöffnungszeiten). § 3 Abs. 2 Nr. 1 BbgLöG bestimmt, dass Verkaufsstellen für den geschäftlichen Verkehr mit Kunden an Sonn- und Feiertagen sowie am 24. Dezember, sofern dieser auf einen Adventssonntag fällt, grundsätzlich geschlossen sein müssen. Davon abweichend dürfen Verkaufsstellen nach § 5 Abs. 1 BbgLöG (a.F.) aus Anlass von besonderen Ereignissen an jährlich sechs Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13 bis 20 Uhr geöffnet sein, soweit nicht Lärmschutzgebote entgegenstehen. Diese Tage und die Öffnungszeiten werden durch die örtliche Ordnungsbehörde mittels ordnungsbehördlicher Verordnung festgesetzt. Eine Öffnung darf nicht für den Karfreitag, die Oster- und Pfingstsonntage, den Volkstrauertag, den Totensonntag, den ersten und zweiten Weihnachtsfeiertag zugelassen werden. Mehr als zwei Sonn- oder Feiertage innerhalb von vier Wochen dürfen nicht freigegeben werden.
Wie die bundesrechtliche Regelung in § 14 LadSchlG hat § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgLöG den erforderlichen Anlass eines besonderen Ereignisses für die ausnahmsweise Sonn- und Feiertagsöffnung aufgegriffen, um dem verfassungsrechtlich verbürgten Schutz dieser Tage sowie dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 (a.a.O.) Rechnung zu tragen (vgl. Gesetzentwurf zur Änderung des Brandenburgischen Ladenöffnungsgesetzes vom 26. August 2010, Drs. 5/1891). Insofern kann zunächst auf die nachstehenden Ausführungen des Senats zu den verkaufsoffenen Sonntagen des Jahres 2015 im Stadtgebiet von Potsdam (Beschluss vom 26. März 2015 - OVG 1 S 19.15 - juris Rn. 33 und 35) verwiesen werden:
„Der Sonn- und Feiertagsschutz folgt aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV. Danach bleiben der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt. Die Gewährleistung der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung an diesen Tagen ist darauf ausgerichtet, den Grundrechtsschutz zu stärken, und konkretisiert insofern die aus den jeweils einschlägigen Grundrechten folgenden staatlichen Schutzpflichten (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 139). Art. 139 WRV ist ein religiöser, in der christlichen Tradition wurzelnder Gehalt eigen, der mit einer dezidiert sozialen, weltlich-neutral ausgerichteten Zwecksetzung einhergeht (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 141). Die Vorschrift schützt nicht nur die Ausübung der Religionsfreiheit, sondern konkretisiert mit der Gewährleistung rhythmisch wiederkehrender Tage der Arbeitsruhe auch das Sozialstaatsprinzip. Die Arbeitsruhe dient der physischen und psychischen Regeneration und damit der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 GG), dem Schutz von Ehe und Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) sowie der effektiveren Wahrnehmung der Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG). Dem Sonntag kommt auch die Aufgabe zu, Schutz vor einer weitgehenden Ökonomisierung des Menschen zu bieten. Insoweit besteht ein besonderer Bezug zur Menschenwürde, weil die Sonn- und Feiertagsgarantie dem ökonomischen Nutzendenken eine Grenze zieht und dem Menschen um seiner selbst willen dient (vgl. zum Vorstehenden BVerfG, a.a.O., Rn. 143 f.). Die soziale Bedeutung des Sonn- und Feiertagsschutzes und mithin die generelle Arbeitsruhe im weltlichen Bereich resultiert wesentlich aus der durch den Wochenrhythmus bedingten synchronen Taktung des sozialen Lebens. Der zeitliche Gleichklang einer für alle Bereiche regelmäßigen Arbeitsruhe ist ein grundlegendes Element für die Wahrnehmung der verschiedenen Formen sozialen Lebens (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 145). Da der Sonn- und Feiertagsschutz als verfassungsrechtliche Wertung zu begreifen ist, ist dieser Schutzauftrag an den Gesetzgeber bei der Konkretisierung seiner grundrechtsverankerten Schutzpflichten heranzuziehen; er konkretisiert auch inhaltlich die materiellen Vorgaben für die Ausgestaltung des grundrechtlich gebotenen Mindestschutzniveaus für die Sonn- und Feiertage durch den Gesetzgeber (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 147, 149). Dieser Schutzauftrag statuiert für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen unter anderem ein Regel-Ausnahme-Verhältnis, wobei Ausnahmen nur zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter möglich sind und mithin eines dem Sonntagschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedürfen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn 152). Auch die Verfassung des Landes Brandenburg schützt in Art. 14 die Sonntage und staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und bestimmt, dass die mit Sonn- und Feiertagen verbundenen Traditionen zu achten sind.…
Unabhängig davon genügen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse potenzieller Käufer („Shopping-Interesse“, s. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O., Rn. 157) grundsätzlich nicht, um Ausnahmen von dem verfassungsunmittelbar verankerten Schutz der Arbeitsruhe und der Möglichkeit zu seelischer Erhebung an Sonn- und Feiertagen zu rechtfertigen. Die Ausnahmen müssen für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 157). Ein Grund für die Sonntagsöffnung liegt nur vor, wenn das Ereignis einen solch starken Besucherstrom zur Folge hat, dass ein Bedürfnis nach offenen Verkaufsstellen besteht; es genügt nicht, dass umgekehrt durch die Offenhaltung von Verkaufsstellen ein starker Besucherstrom ausgelöst wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1989 - 1 B 153.89 -, juris, Rn. 3.). Eine Veranstaltung darf nicht nur deshalb durchgeführt werden, um formell die rechtlichen Voraussetzungen für die eigentlich bezweckte Ladenöffnung am Sonntag im gesamten Gemeindegebiet zu schaffen (vgl. Hessischer VGH, Urteil vom 15. Mai 2014, a.a.O., Rn. 37).“
(2) Diese verfassungsrechtlichen Anforderungen zum Erfordernis eines hinreichend gewichtigen Sachgrundes, der eine nur ausnahmsweise zulässige Öffnung von Verkaufsstellen an einem Sonn- oder Feiertag „in ihrem zeitlichen, räumlichen und gegenständlichen Umfang zu rechtfertigen“ vermag (vgl. Pressemeldung Nr. 35/2017 zum noch nicht veröffentlichten Urteil vom 17. Mai 2017 - BVerwG 8 CN 1.16), hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 11. November 2015 (a.a.O., juris Rn. 23 ff.) „aus Anlass eines Marktes“ weiter ausgeschärft und wie folgt präzisiert:
„Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG dürfen abweichend von der Vorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 1 LadSchlG Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Vorschrift einschränkend dahin ausgelegt, dass nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen, Anlass für eine Ladenöffnung geben können; der Besucherstrom darf nicht umgekehrt erst durch die Offenhaltung der Verkaufsstellen ausgelöst werden (BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1989 - 1 B 153.89 - Buchholz 451.25 LadSchlG Nr. 27 S. 7). Diese Rechtsprechung trägt dem oben dargelegten Regel-Ausnahme-Gebot noch nicht genügend Rechnung, weil sie nur verlangt, dass der Markt für sich genommen einen starken Besucherstrom auslöst, aber nicht ausschließt, dass daneben die Ladenöffnung den öffentlichen Charakter des Tages maßgeblich prägt. … Die Tatbestandsvoraussetzung `aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen` ist mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung so zu verstehen, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. Bei auf bestimmte Handelszweige beschränkten Märkten kann der erforderliche Bezug auch thematisch dadurch hergestellt werden, dass die Ladenöffnung nur für dieselben Handelszweige zugelassen wird. Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. Findet ein Markt - wie hier - erstmals statt, wird die Prognose notwendig pauschaler ausfallen müssen. Insoweit könnten unter anderem Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben. … Die gemeindliche Prognose unterliegt zwar nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle; insbesondere darf das Gericht keine eigene Prognose vornehmen. Es hat jedoch zu prüfen, ob die bei Erlass der Rechtsverordnung über die Freigabe der Ladenöffnung vorgenommene Prognose schlüssig und vertretbar ist.“
(3) Dieser Rechtsprechung sind die Oberverwaltungsgerichte ganz überwiegend gefolgt (kritisch: VGH Mannheim, Beschluss vom 13. März 2017, a.a.O., juris Rn. 11). Auch der Senat legt diese Maßgaben, denen die angefochtene Verordnung nicht in Bezug auf alle Sonntagsöffnungen gerecht wird, seiner Prüfung zugrunde. Hierzu im Einzelnen:
(3.1) Das im Neuen Lustgarten in der Innenstadt von Potsdam stattfindende Stadtwerke-Fest dürfte wegen seiner Anziehungskraft auch auf auswärtige Besucher dem Grunde nach ein besonderes Ereignis im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgLöG (a.F.) darstellen, das eine Öffnung von Verkaufsstellen am sog. „Familiensonntag“ (Stadtwerke-Erlebniswelt, 2. Juli 2017, 14 bis 19 Uhr) rechtfertigen könnte. Nach den Angaben der Antragsgegnerin sowie den Programm-Ankündigungen im Internet („stadtwerke-fest.de“) handelt es sich bei dem Stadtwerke-Fest um eine am Freitag (30. Juni 2017) mit dem „Klassikabend“ beginnende dreitägige Veranstaltung, die eine Vielzahl von Besuchern, am Familiensonntag etwa 30.000 Menschen, anziehen soll; dies bezweifelt auch die Antragstellerin nicht.
Die Antragstellerin wendet jedoch zu Recht ein, dass die Anlassveranstaltung ausschließlich auf dem Gelände des Neuen Lustgartens stattfinde und nicht zu erwarten sei, dass sich die erforderliche prägende Wirkung der Veranstaltung auf das gesamte Stadtgebiet erstrecke. Auch insoweit sei kein räumlicher Zusammenhang bzw. keine wahrnehmbare Prägung des Familienfestes am Sonntag über die unmittelbare Umgebung des Neuen Lustgartens hinaus auf alle von der Verordnung erfassten Bereiche der Stadt zu erkennen. Es sei beispielsweise ausgeschlossen, dass allein wegen der Veranstaltung im Neuen Lustgarten mehr Besucher in das am Stadtrand von Potsdam liegende „Stern-Center“ kämen, als für sich genommen wegen der sonntäglichen Öffnung der dortigen Geschäfte.
Dieser Einschätzung des jedenfalls nicht das gesamte Stadtgebiet von Potsdam prägenden „Familiensonntags“ im Rahmen des Stadtwerke-Festes bzw. eines fehlenden räumlichen Bezugs dieses „Marktgeschehens“ zur stadtweit erlaubten Sonntagsöffnung tritt der Senat bei. Auch wenn die gegenteilige Ansicht der Antragsgegnerin nur einer eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt, obliegt dem Gericht zumindest die Prüfung, ob die Einschätzung des Verordnungsgebers bei Erlass der Rechtsverordnung über die Zulässigkeit der Freigabe einer sonntäglichen Ladenöffnung schlüssig und vertretbar ist (BVerwG, Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., juris Rn. 36). Diese Prüfung schließt nach dem (unter II. 2. a.) aufgezeigten Prüfungsmaßstab, wonach (zunächst) die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache zu prüfen sind, auch die Betrachtung mit ein, ob sich der räumliche Umfang der zugelassenen Ladenöffnung voraussichtlich als verfassungsrechtlich beanstandungsfrei erweisen wird. Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin muss diese Prüfung nicht einer Klärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Das Bundesverwaltungsgericht hatte bereits im Beschluss vom 18. Dezember 1989 (a.a.O.) entschieden, dass ein verfassungsrechtlich tragfähiger Grund für die Sonntagsöffnung nur vorliege, wenn das Ereignis einen solch starken Besucherstrom auslöse, dass ein Bedürfnis nach offenen Verkaufsstellen bestehe. Dieses Bedürfnis müsse einen engen räumlichen Bezug zur Anlassveranstaltung bzw. noch eine „Verbindung zum Marktgeschehen“ aufweisen und auf einer entsprechenden Prognose der jeweils veranlassten Besucherströme beruhen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., juris Rn. 25; sowie OVG Weimar, Urteil vom 22. September 2016 - 3 N 182/16 - juris Rn. 53 ff.; OVG Münster, Beschluss vom 15. August 2016 - 4 B 887/16 - juris Rn. 40). Dem wird die Ansicht der Antragsgegnerin, dass die Veranstaltungen am „Familiensonntag“ das gesamte Stadtgebiet von Potsdam prägten, nicht gerecht.
Wie bei den anderen Veranstaltungen an den noch zu behandelnden verkaufsoffenen Sonntagen hat die Antragsgegnerin keinen Vergleich der jeweils veranlassten bzw. ausgelösten Besucherströme angestellt, sondern allein auf die Zugkraft der jeweiligen Anlassveranstaltung verwiesen. Das Vorliegen einer hinreichend attraktiven Veranstaltung reicht jedoch allein nicht aus, um die erforderliche prägende Wirkung der Veranstaltung für den öffentlichen Charakter des Tages im gesamten Stadtgebiet gegenüber einer typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung schlüssig und vertretbar zu prognostizieren. Nach ihren eigenen Angaben hat sich die Antragsgegnerin bei ihrer Entschließung, die sonntäglichen Verkaufsöffnungen im gesamten Stadtgebiet zu erlauben, nicht auf eine Prognose über den räumlichen Bezug zur jeweiligen Anlassveranstaltung gestützt, sondern sich ausdrücklich an der „Übereinkunft zur Anwendung des § 5 Abs. 1 Brandenburgisches Ladenöffnungsgesetz“ vom 23. November 2012 orientiert, in deren Nr. 3 es heißt, dass „keinesfalls … für einzelne Verkaufsstellen oder einzelne Handelszweige verkaufsoffene Sonn- oder Feiertage festgelegt werden“ dürften. Deshalb sei von der Begrenzung der sonntäglichen Ladenöffnung auf einzelne Gemeindeteile oder Stadtgebiete kein Gebrauch gemacht worden. Auch der weitere Vortrag, dass die Antragstellerin dieser Vereinbarung zugestimmt habe, ändert nichts daran, dass eine sonntägliche Öffnung aller Verkaufsstellen auf einem hinreichenden Ereignis beruhen muss, welches das gesamte Stadtgebiet prägt. Hieran fehlt es im vorliegenden Zusammenhang, denn es spricht Überwiegendes dafür, dass jedenfalls die Besucher der an der Peripherie von Potsdam gelegenen Geschäfte diese wegen der sonntäglichen Einkaufsmöglichkeit aufsuchen, so dass dieser Besucherstrom in den Außenbezirken der Stadt dadurch veranlasst und nicht durch die Veranstaltungen am „Familiensonntag“ geprägt wird (vgl. auch VGH München, Urteil vom 18. Mai 2016 - 22 N 15.1526 - juris Rn. 35 ff.; VGH Kassel, Beschluss vom 4. Mai 2016 - 8 B 1249/16 - juris Rn. 32).
Soweit die Antragsgegnerin im vorliegenden und im Zusammenhang mit der Potsdamer Schlössernacht in ihrer Erwiderung im Normenkontrollverfahren - OVG 1 A 1.17 - unter Hinweis auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 5. Mai 2017 - 4 B 520/17 - (juris Rn. 19 ff. <23>; anders VGH München, Urteil vom 18. Mai 2016, a.a.O., juris Rn. 49) meint, dass es nicht allein auf den Besucherstrom am verkaufsoffenen Sonn- oder Feiertag ankäme, so liegt jener Entscheidung ein nicht vergleichbarer Sachverhalt zugrunde, weil dort eine mehrtägige „internationale Leitmesse“ mit insgesamt 150.000 Besuchern und eine Verkaufsöffnung in der Innenstadt einer Großstadt inmitten standen. Soweit das Oberverwaltungsgericht Münster „das Fehlen eines hinreichenden räumlichen Bezugs der Ladenöffnung in der Innenstadt zu dem etwa 6,5 km entfernten Messegelände“ verneint hat, weil „eine internationale Fachmesse wie die" angesichts der innerstädtischen Hotelbelegung sowie der schnellen öffentlichen Verkehrsverbindungen zum Messegelände in ihrer prägenden Wirkung auf die Innenstadt auszustrahlen vermögen“ und „Messehallen und Düsseldorfer City aufgrund der spezifischen örtlichen Verhältnisse sozusagen zu einer Einheit verklammert“ seien, so ist eine solche „Verklammerung“ von einer nur in der Innenstadt stattfinden Veranstaltung mit den Außenbezirken der Stadt Potsdam nicht zu erkennen.
(3.2) Die Potsdamer Schlössernacht in der Parklandschaft Sanssouci am 18. und 19. August 2017 vermag den erforderlichen Bezug zur Verkaufsöffnung am Sonntag, den 20. August 2017 schon in zeitlicher Hinsicht nicht schlüssig zu begründen. Die Veranstaltung endet mit dem „Mitternachts-Feuerwerk“ und damit bereits in der Nacht auf den verkaufsoffenen Sonntag (www.potsdamer-schloessernacht.de). Zudem beginnt die Öffnung der Verkaufsstellen am Sonntag erst ab 13:00 Uhr (vgl. zu in zeitlicher Hinsicht nicht „prägenden“ Veranstaltungen: OVG Weimar, Beschluss vom 7. März 2016 - 3 EN 123/16 - juris Rn. 27; OVG Münster, Beschluss vom 15. August 2016, a.a.O., juris Rn. 56; VGH München, Urteil vom 18. Mai 2016, a.a.O., juris Rn. 49). Dass die Veranstaltung auch von auswärtigen Besuchern frequentiert wird, die anschließend in Potsdam übernachten (wobei Besucher aus Berlin dies wohl eher „zu Hause“ tun dürften), überzeugt angesichts dieser zeitlichen Zäsur nicht, zumal es auch insoweit an einer vergleichenden Prognose der jeweils ausgelösten Besucherströme mangelt. Hierzu und zu dem ebenfalls fehlenden räumlichen Bezug der auf das Parkgelände des Schlosses Sanssouci beschränkten Anlassveranstaltung zur Öffnung der Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet kann auf die auch insoweit geltenden Ausführungen unter (3.1) verwiesen werden. Dass von außerhalb Potsdams kommende Besucher am Sonntag auch touristische Angebote in der Stadt wahrnehmen könnten, vermag die in Rede stehende Verkaufsöffnung ebenfalls nicht zu begründen.
(3.3) Noch eindeutiger als bei den bisher behandelten Veranstaltungen kann der Antikmeile am 24. September 2017 lediglich eine das unmittelbare räumliche Umfeld dieser Veranstaltung prägende Wirkung beigemessen werden, die eine Verkaufsöffnung in der gesamten Stadt nach den aufgezeigten verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen keinesfalls rechtfertigt. Dies ist angesichts des für die Antikmeile vorgesehenen räumlichen Marktbereichs, der sich auf zwei Straßen in der Innenstadt von Potsdam beschränkt und damit wesentlich kleiner ist als die Fläche der von der Freigabe der Ladenöffnung insgesamt erfassten Verkaufsstellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015, a.a.O., juris Rn. 39) offensichtlich. Auch insoweit hat die Antragsgegnerin nicht schlüssig dargelegt, dass ein über das Normalmaß hinausgehender Besucherstrom außerhalb des eng umgrenzten Bereichs der Antikmeile in der Innenstadt nicht durch die Sonntagsöffnung, sondern prägend durch die Anlassveranstaltung ausgelöst wird. Der Senat hat bereits im Beschluss vom 26. März 2015 (a.a.O., juris Rn. 35) ausgeführt, dass jedenfalls ein „auf das Holländische Viertel begrenztes Fest keine stadtweite Sonntagsöffnung“ rechtfertigt. Daran hält der Senat auch im vorliegenden Zusammenhang fest.
(3.4) Demgegenüber sind die Sonntagsöffnungen am 3. und 17. Dezember 2017 (1. und 3. Advent) mit höherrangigem Recht nicht offensichtlich unvereinbar. Insoweit ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 zur Ladenöffnung an Adventssonntagen erneut in den Blick zu nehmen. Darin hat das Bundesverfassungsgericht in Anwendung der bereits (unter 2. b. cc. (1)) wiedergegebenen Grundsätze zu dem Erfordernis eines dem verfassungsrechtlichen Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes (a.a.O., juris Rn. 150 ff. <157 f.>) die (damalige) gesetzliche Regelung im Land Berlin vorrangig deshalb beanstandet, weil eine voraussetzungslose siebenstündige Öffnung von Verkaufsstellen an allen vier Adventssonntagen gemäß § 3 Abs. 1 Alt. 2 des Berliner Ladenöffnungsgesetzes (BerlLadÖffG) vom 14. November 2006 zugelassen worden war, ohne dass für eine derart intensive Beeinträchtigung eine hinreichend gewichtige Begründung erkennbar gewesen wäre, die dem verfassungsrechtlichen Rang des Sonntagsschutzes hätte gerecht werden können (a.a.O., juris Rn. 174 f.). Zwar hat das Bundesverfassungsgericht hervorgehoben, dass das alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse auf Seiten der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche „Shopping-Interesse“ auf der Kundenseite für sich gesehen noch keine Ausnahme von der Arbeitsruhe rechtfertige und nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes hätten, eine Durchbrechung des Sonn- und Feiertagsschutzes ausnahmsweise tragen könnten (a.a.O., juris Rn. 181 f.). Gleichwohl hat das Gericht den Ausnahmecharakter der damals überprüften Regelungen bei einschränkender Auslegung des § 3 Abs. 1 Alt. 2 BerlLadÖffG unter der Voraussetzung als möglicherweise hinreichend gewahrt angesehen, dass die Öffnung der Verkaufsstellen an den Sonn- oder Feiertagen in der Adventszeit auf die Zeit von 13.00 Uhr bis 20.00 Uhr begrenzt werde (a.a.O., juris Rn. 179 ff. <184>) und nicht „einen in sich geschlossenen Zeitblock“ von allen vier Adventssonntagen, sondern lediglich einzelne Sonntage umfasse (Rn. 175 f.).
Unter Beachtung dieses Urteils ist die hier angegriffene Verordnung in Bezug auf die zwei Sonntagsöffnungen im Advent jedenfalls nicht offensichtlich verfassungswidrig (vgl. auch OVG Koblenz, Beschluss vom 16. Dezember 2013 - 6 B 11247/13 - juris Rn. 7 f.; anders OVG Weimar, Urteil vom 22. September 2016, a.a.O., juris Rn. 64), zumal der Brandenburgische Gesetzgeber mit der Ergänzung in § 5 Abs. 1 Satz 4 BbgLöG (i.d.F. des Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Ladenöffnungsgesetzes vom 20. Dezember 2010, a.a.O.), wonach „mehr als zwei Sonn- oder Feiertage innerhalb von vier Wochen … nicht freigegeben werden“ dürfen, der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Rechnung tragen wollte und die von der Antragsgegnerin beschriebenen Weihnachtsmärkte zumindest in ihrem Zusammenwirken eine hinreichende Bedeutung für die Stadt Potsdam als Ganzes haben dürften. Dass der Brandenburgische Gesetzgeber das Ziel verfehlt hätte, dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts gerecht zu werden, wird weder vorgetragen noch ist dies sonst erkennbar. Vor diesem Hintergrund kommt es auf die räumliche Ausstrahlung der einzelnen Weihnachtsmärkte, die bei summarischer Prüfung zumindest in ihrer Gesamtheit ein hinreichendes Ereignis im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgLöG darstellen dürften, nicht an.
Nach alledem werden (nur) die verkaufsoffenen Sonntage am 2. Juli 2017, 20. August 2017 und 24. September 2017 den verfassungsrechtlichen Anforderungen offensichtlich nicht gerecht.
c. Verstößt eine unterrangige Norm gegen höherrangiges Recht, so ist sie grundsätzlich im Ganzen unwirksam (vgl. Jarass, in Jarass/Pieroth, GG, a.a.O., Art. 20 Rn. 54 m.w.N.), soweit nicht eine bloße Teilnichtigkeit in Betracht kommt (vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, a.a.O., § 47 Rn. 358 f. m.w.N.). In diesem Sinne ist die angegriffene Verordnung nur hinsichtlich der jeweils für sich zu beurteilenden verkaufsoffenen Sonntage rechtlich teilbar. Darüber hinausgehend ist der Senat weder in der Lage noch befugt, eine geltungserhaltende Reduktion der sich im vorstehend erkannten Umfang als voraussichtlich verfassungswidrig erweisenden Verordnung vorzunehmen und sich damit an die Stelle des Normgebers zu setzen.
Hierzu müsste der Senat nämlich die nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2015 (a.a.O.) erforderlichen Prognosen selbst anstellen und hierzu die erforderlichen Tatsachen ermitteln, wobei sich eine solche Prognoseentscheidung nicht allein auf die Ermittlung der jeweiligen Besucherströme beschränken dürfte, sondern hierbei auch über die räumliche Ausstrahlung der jeweiligen Anlassveranstaltung und die hinreichend zu bestimmende Abgrenzung der jeweils betroffenen Straßenzüge, Plätze oder Stadtteile zu entscheiden wäre. Dazu ist das Gericht zumal in einem Eilverfahren nicht in der Lage.
Insoweit hat die Antragsgegnerin (wenngleich in Bezug auf die Reichweite der gerichtlichen Prüfungsbefugnis) zutreffend ausgeführt, dass es nicht Sache des Gerichts sei, zu entscheiden, wie weit die Ordnungsbehörden den Auswirkungsbereich der Anlassveranstaltung zögen. Das Normenkontrollgericht sei „gehindert, eine eigene Abwägung und Prognose über Besucherströme an die Stelle der Prognose der Antragsgegnerin zu setzen. … Gerade die Wechselbezüglichkeit zwischen Anlassveranstaltung und Ladenöffnung … ist mit den gerichtlichen Erkenntnismitteln und erst recht im Verfahren einer einstweiligen Anordnung nicht rekonstruierbar (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 13.03.2017 - 6 S 309/17, juris, Rn. 11).“ Diese Aussagen treffen jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang zu; denn es ist allein Sache des Verordnungsgebers, darüber zu entscheiden, welche rechtlich zulässigen Konsequenzen aus einer gerichtlich festgestellten oder zu erwartenden Feststellung der Fehlerhaftigkeit einer Norm für die Zukunft zu ziehen sind. Dies folgt letztlich aus der im Gewaltenteilungsgrundsatz angelegten Entscheidungsfreiheit der rechtsetzenden Organe (BVerwG, Urteil vom 16. April 2015 - 4 CN 2.14 - BVerwGE 152, 55 ff., juris Rn. 8 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2006 - 1 BvR 542/02 - BVerfGE 115, 81 <93>). Erweist sich eine Rechtsvorschrift (voraussichtlich) als unwirksam, liegt es grundsätzlich im Entschließungsermessen des Verordnungsgebers, ob und mit welchem Inhalt er ein neues Verfahren zum Erlass einer rechtsfehlerfreien Verordnung initiiert oder nicht. Ob und wie der Verordnungsgeber seiner verfassungsrechtlichen Aufgabe zum Schutz des Sonn- und Feiertags nachkommt, obliegt danach seiner Gestaltungsmacht nach Maßgabe der verfassungsrechtlichen Vorgaben (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O., juris Rn. 194; Senatsbeschluss vom 26. März 2015, a.a.O., juris Rn. 38; VGH München, Urteil vom 18. Mai 2016, a.a.O., juris Rn. 51 ff.; OVG Weimar, Urteil vom 22. September 2016, a.a.O., juris Rn. 59 m.w.N.). Dies gilt insbesondere dann, wenn sich die zugrunde liegende Ermächtigungsgrundlage - wie hier - zwischenzeitlich geändert hat und der Inhalt einer neu zu erlassenden Verordnung - wie hier die räumliche Ausdehnung einer etwaigen Sonn- und Feiertagsöffnung - von Beurteilungen, Prognosen und Erwägungen des Verordnungsgebers abhängt, die das Gericht erst recht nicht in einem Eilverfahren treffen kann. Die Aufgabe der Gerichte ist vielmehr darauf beschränkt, die Richtigkeit der Anknüpfungstatsachen, die einer Prognose zugrunde gelegt werden, zu überprüfen sowie deren methodengerechte Erstellung und ihre sachliche Vertretbarkeit zu kontrollieren.
3. Erweist sich die angefochtene Verordnung im dargestellten Umfang als offensichtlich rechtswidrig, ist der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung aus wichtigen Gründen in der Regel indiziert und damit auch hier dringend geboten, weil sonst nicht mehr rückgängig zu machende Tatsachen geschaffen würden (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 26. März 2015, a.a.O., juris Rn. 39). Die Betrachtung der gegenläufigen Interessen, die für oder gegen den vorläufigen Vollzug der angefochtenen Verordnung sprechen, führt auf kein anderes Ergebnis. Die von der Antragsgegnerin angeführten gewerblichen Interessen der betroffenen Händler und Handelsunternehmen sowie das Eigeninteresse der Stadt an der Durchführung der festgesetzten Sonntagsöffnungen wiegen im Vergleich mit dem verfassungsrechtlich abgesicherten Sonn- und Feiertagsschutz nicht derart schwer, dass die Außervollzugsetzung der (teilweise) rechtswidrigen Verordnung gänzlich unterbleiben müsste (vgl. in diesem Sinne OVG Münster, Beschluss vom 19. Mai 2017 - 4 B 594/17 - juris Rn. 9 f. m.w.N.). Hierfür spricht nicht zuletzt, dass die Antragsgegnerin nicht gehindert wäre, jederzeit eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht werdende Verordnung nunmehr auf der Grundlage von § 5 Abs. 1 und 2 BbgLöG (n.F.) zu erlassen. Auf die von ihr herausgestellten sozialen Belange der tarifvertraglich Beschäftigten kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht an. Hinsichtlich der Verkaufsöffnungen am 1. und 3. Advent ist eine vorläufige Außervollzugsetzung nicht dringend geboten, weil sich diese nicht als offensichtlich verfassungswidrig darstellen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Billigem Ermessen entspricht es, der Antragsgegnerin auch hinsichtlich des erledigten Teils (Verkaufsöffnung am 28. Mai 2017) die Verfahrenskosten aufzuerlegen, weil sie voraussichtlich auch insoweit unterlegen wäre. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG). Eine Reduzierung des Streitwerts kommt wegen der Vorwegnahme der Hauptsache nicht in Betracht.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 BbgLöG
§ 47 VwGO
§ 14 LadSchlG
§ 5 Abs 1 BbgLöG
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BbgLöG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 6i.V.m. Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 BbgLöG
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 93 Abs. 3 BVerfGG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 BbgLöG
§ 24 Satz 2 OBG
§ 3 Abs. 1 BbgLöG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BbgLöG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 LadSchlG
§ 3 Abs. 1 Alt. 2 BerlLadÖffG
§ 5 Abs. 1 Satz 4 BbgLöG
§ 5 Abs. 1 und 2 BbgLöG
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 1 der Verordnung
§ 1 Nr. 2. bis 6. der Verordnung
Art. 9 Abs. 1 und 3 GG
Art. 140 GG
Art. 80 Satz 3 der Verfassung
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 139 WRV
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 9 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 125, 39
BVerwGE 153, 183
BVerwGE 150, 327
NVwZ 2014, 921
BVerwGE 120, 82
BVerfGE 44, 216
BVerwGE 104, 331
BVerfGE 34, 9
BVerwGE 152, 55
BVerfGE 115, 81
1 A 1.17
1 BvR 2857/07
8 CN 2.14
6 CN 1.13
1 S 19.15
2 D 2/02
2 BvR 1827/01
8 CN 1.02
10 S 16.15
4 VR 5.14
4 VR 2.15
6 S 309/17
2 BvR 812/74
11 C 4.96
4 C 11.86
2 BvF 1/71
1 B 153.89
8 CN 1.16
3 N 182/16
4 B 887/16
22 N 15.15
8 B 1249/16
4 B 520/17
3 EN 123/16
00 Uhr bis 20.00
6 B 11247/13
4 CN 2.14
1 BvR 542/02
4 B 594/17