Landesarbeitsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Arbeitsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-11-13, Aktenzeichen 10 Sa 1186/03
ECLI: ECLI:DE:LAGD:2003:1113.10SA1186.03.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Arbeitsgerichts Düsseldorf vom 23.07.2003 10 Ca 4080/03 wird kostenfällig
als unbegründet zurückgewiesen.
Die Revision wird zugelassen.
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Tatbestand:
Die Parteien streiten darüber, ob die Klägerin, ein Landesverband der Gewerkschaft der Polizei, gegen den Willen des beklagten Landes in dessen Polizeidienstgebäuden Unterschriftaktionen durchführen darf, die sich an die Bevölkerung richten.
Die Klägerin startete im Herbst 2002 unter dem Motto 5000 Plus in Nordrhein-Westfallen eine landesweite Unterschriftenaktion, die sich an alle Bürgerinnen und Bürger wendet. Mit dem Flugblatt warb die Klägerin unter Hinweis auf die von der Polizei in Nordrhein-Westfalen angeblich - jährlich mehr als sieben Millionen geleisteten Überstunden für die Einstellung von 5000 neuen Polizeibediensteten, um die Aufgaben der Polizei wahrzunehmen und für die Sicherheit der Bürger sorgen zu können. Daneben verfasste die Klägerin eine Eintragungsliste, in der sich die angesprochenen Bürgerinnen und Bürger mit Namensnennung, Anschrift und Unterschrift ihre Unterstützung von Mehreinstellungen bei der Polizei kundtun konnten; diese sollten später an den Landesinnenminister übersandt werden. Das Flugblatt und die Eintragungsliste waren mit dem Emblem der Klägerin versehen. Über der Eintragungsliste war vermerkt:
In Anlehnung an das Gesetz über das Verfahren bei Volksinitiative,
Volksbegehren und Volksentscheid. Die unterzeichneten Eintra-
gungsberechtigten begehren die Befassung des Landtages mit dem
folgenden Gegenstand der politischen Willensbildung.
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Das Flugblatt und die Unterschriftlisten wurden teilweise auch in Dienstgebäuden der Polizeibehörden und in Polizeieinrichtungen ausgelegt und verteilt.
Mit Erlass vom 02.12.2002 hat das Innenministerium des beklagten Landes allen Polzeibehörden und Einrichtungen des Landes NRW mitgeteilt:
Unterschriftenlisten von berufständischen Vertretungen im
Polizeibereich
Ich weise darauf hin, dass Listen von berufständischen Vertretungen,
auf denen die Bevölkerung ihre Unterstützung zur Erhöhung der Plan-
stellen für Polizeivollzugskräfte des Landes Nordrhein-Westfalen zum
Ausdruck bringen soll, nicht in Polizeidienstgebäuden ausgelegt wer-
den dürfen. Gleichfalls ist es nicht statthaft, dass Bedienstete der Poli-
zeibehörden und einrichtungen solche Listen während der Dienstzeit
verteilen .
Die Klägerin plant eine weitere Unterschriftenaktion, mit der sie für den Erhalt von Polizeiwachen und Polizeiinspektionen eintritt. In dem entsprechenden Flugblatt, das sich ebenfalls an die Bevölkerung richtet, wird auf die Aussage eine Landtagsabgeordneten hingewiesen, der von dem beabsichtigten Abbau einer erheblichen Anzahl von Polizeidienststellen berichtet. Die Unterschriftliste ist überschrieben mit Votum für eine bürgernahe Polizei .
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Mit ihrer Klage will die Klägerin unter Hinweis auf ihr grundgesetzlich geschütztes Recht auf innerbetriebliche Werbung und auf die Informations- und Koalitionsfreiheit des Art 9 Abs. 3 GG erreichen, weiterhin in Polizeigebäuden und einrichtungen die dargestellten Unterschriftenaktionen durchführen zu dürfen.
Die Klägerin hat beantragt,
1. die Beklagte zu verurteilen, den Erlass vom 02.12.2002 betreffend die Auslegung der Unterschriftenlisten von berufsständischen Vereinigungen im Polizeibereich aufzuheben,
2. hilfsweise für den Fall der Unzulässigkeit des Antrags zu Ziffer 1 festzustellen, dass der Erlass vom 02.12.2002 betreffend die Auslegung der Unterschriftenlisten von berufsständischen Vertretungen im Polizeibereich rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt,
3. hilfsweise für den Fall der Unzulässigkeit der Anträge zu den Ziffern 1 und 2 festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, in den Polizeibehörden des Landes Unterschriftenlisten betreffend der Arbeitsbedingungen der Polizei wie die Aktion 5000 Plus auszulegen.
Das beklagte Land hat Klageabweisung beantragt und die Auffassung vertreten, der Erlass des Innenministers sei auch unter dem Gesichtspunkt des Art 9 Abs. 3 GG nicht zu beanstanden. Es hat darüber hinaus in Abrede gestellt, dass in den Polizeidienststellen jährlich mehr als sieben Millionen Überstunden anfallen.
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Das Arbeitsgericht hat die Klage abgewiesen. Mit ihrer Berufung wiederholt die Klägerin ihren erstinstanzlich zu Ziff. 1 gestellten Antrag weiter. Das beklagte Land beantragt die Zurückweisung der Berufung.
Wegen des weiteren Vorbringens der Parteien wird auf den vorgetragenen Akteninhalt Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist unbegründet. Das Arbeitsgericht hat richtig entschieden.
I.
Das Arbeitsgericht hat zu Recht den beschrittenen Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 ArbGG für zulässig erachtet, da es im vorliegenden Rechtsstreit um Fragen der Vereinigungsfreiheit einschließlich des hiermit im Zusammenhang stehenden Betätigungsrechts der Vereinigungen und damit der Gewerkschaft geht. Der streitige Anspruch wurzelt in dem Koalitionsrecht der Klägerin, welches der Zuständigkeit der Arbeitsgerichte zugewiesen ist (vgl. GK-Wenzel ArbGG § 2 Rdnr. 99 m.w.N.) Dies wird vom beklagten Land auch nicht mehr in Zweifel gezogen. Es hat die entsprechenden Feststellungen des Erstgerichts nicht mit der Berufung angegriffen.
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Der Klage fehlt auch nicht das gebotene Rechtsschutzinteresse. Da die Klägerin ein zweite Unterschriftenaktion plant und diese auch in den Polizeieinrichtungen durchführen will, hat sie ein rechtliches Interesse an der Feststellung, dass der Erlass des Innenministers unwirksam ist und sie deshalb wie geplant die Aktion durchführen kann.
II.
Die Berufung ist jedoch in der Sache unbegründet.
1. Das Arbeitsgericht hat seine Klageabweisung damit begründet, Art. 9 Abs. 3 GG schütze die Koalitionsfreiheit und es sei die Informations- und Werbetätigkeit Voraussetzung für den Bestand und für die Betätigung der Koalition. Auch sei bei der Werbung für die Einrichtung neuer Planstellen für die Polizei der Bezug zu den Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen gegeben, habe doch die Anzahl der beschäftigten Mitarbeiter unmittelbare Aus- und Rückwirkungen auf die Arbeitsbedingungen der bereits beschäftigten Beamten und Arbeitnehmer, was bereits deren zeitliche Belastung und die Frage der Erforderlichkeit von Überstunden belege. Im Rahmen der gebotenen Interessenabwägung seien den Rechtsgütern des beklagten Landes und zwar dessen Eigentumsrecht und dessen Hausrecht der Vorrang zu geben. Dieses folge daraus, dass die Klägerin sich mit den Aktionen, die durch den Erlass vom 02.12.2002 untersagt worden seien, an Dritte, hier an die Bevölkerung wende. Das Werberecht der Gewerkschaften stoße nämlich dort an eine äußere
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Grenze, wo die Sach- und Zielwerbung sich nicht mehr an die Beschäftigten, sondern an Dritte wende. Zudem werde mit dem Verteilen und Auslegen der für die Bürger bestimmten Flugblätter und Unterschriftslisten die staatliche Neutralitätspflicht verletzt.
2. Die Kammer folgt dieser Auffassung im Ergebnis und weitgehend in der Begründung.
a) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. zuletzt Beschluss vom 27.04.1999 1 BVR 2203/93, BVerfGE 100, 121) schützt Art. 9 Abs. 3 GG nicht nur den Einzelnen in seiner Freiheit, eine Vereinigung zur Wahrung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu gründen, ihr beizutreten oder fernzubleiben oder sie zu verlassen. Geschützt ist auch die Koalition selbst in ihrem Bestand, ihrer organisatorischen Ausgestaltung und ihren Betätigungen, sofern diese der Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen dienen (vgl. BVerfGE 50, 290,373 f.; 84, 212,224). Der Schutz ist nicht von vornherein auf einen Kernbereich koalitionsmäßiger Betätigung beschränkt. Er erstreckt sich vielmehr auf alle koalitionsspezifischen Verhaltensweisen (vgl. BVerfGE 93, 352,358). Die Klägerin kann deshalb auf Grund ihres Rechts auf koalitionsmäßige Betätigung in den Polizeieinrichtungen des beklagten Landes z.B. durch Aushänge am Schwarzen Brett Mitglieder werben. Denn durch die Werbung neuer Mitglieder schaffen die Gewerkschaften das Fundament für die Erfüllung ihrer in Art. 9 Abs. 3 GG genannten Aufgaben (vgl. BVerfG Beschluss vom 14.01.1995 1 BvR 601/92 EzA Art. 9 GG Nr. 80). Sie können Tarifverhandlungen mit dem beklagten Land
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führen, ist doch das Aushandeln von Tarifverträgen ein wesentlicher Zweck der Koalitionen (vgl. BVerfGE 94, 268,283 m.w.N.). Sie können ihre Mitglieder betreuen und informieren und ihre Rechte nach dem LPVG ausüben. Dieses wird der Klägerin von dem beklagten Land auch nicht in Abrede gestellt.
Das Grundgesetz schützt die Koalitionsfreiheit und damit auch die Betätigung der Koalitionen nicht bloß in einem Kernbereich. Die Verfassung gewährleistet jedoch die Betätigungsfreiheit der Koalitionen nicht schrankenlos; es lässt eine Ausgestaltung durch den Gesetzgeber zu (vgl. BVerfG Beschluss vom 14.01.1995 1 BvR 601/92 EzA Art. 9 GG Nr. 80).
b. Der Klägerin geht es mit den von dem beklagten Land untersagten Aktionen nicht unmittelbar wie z.B. durch die Teilnahme an Tarifverhandlungen oder bei der Beteiligung nach dem LPVG um die Verbesserung der Arbeitsbedingungen der Polizeibediensteten. Sie will erreichen, dass der Landesgesetzgeber für die Polizei mehr Planstellen zur Verfügung stellt. Auf diese Weise soll erreicht werden, dass sich die Arbeitsbedingungen der Polizeibediensteten verbessern. Denn durch die Einstellung weiterer Polizeikräfte kann erreicht werden, dass die von der Klägerin behaupteten Überstunden abgebaut werden. Bei der weiteren von der Klägerin geplanten Aktion, mit der die Schließung von Polizeieinrichtungen verhindert werden soll, ist der Zusammenhang zu den koalitionsmäßigen Aufgaben der Klägerin ebenfalls nur indirekt zu bejahen. Die Klägerin will mit dieser Unterschriftenaktion erreichen , dass sich möglichst viele Bürgerinnen und Bürger gegen die Schließung von Polizeieinrichtungen aussprechen, damit unter dem Druck der Öffentlichkeit das beklagte Land die Schließung der Polizeiwachen etc. aufgibt und keine weiteren Stellen so die
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Klägerin - abbaut. Mit diesen beiden Aktionen mag sich die Klägerin noch koalitionsmäßig betätigen. Im Wesentlichen will sie jedoch durch politischen Druck erreichen, dass der Landesgesetzgeber unter dem Eindruck der sich an den Unterschriftenaktionen beteiligenden Bevölkerung seine Stellenabbaupläne
aufgibt und statt dessen weitere Planstellen für die Polizei einplant. Dass sich die Klägerin mit ihren Aktionen an der politischen Auseinandersetzung mit dem Landesgesetzgeber beteiligt und diese geradezu fördert, zeigt sich auch darin, dass sie in ihrem Unterschriftsbogen für die Schaffung weiterer Stellen ausdrücklich auf das Gesetz über das Verfahren bei Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheid verweist, an das sie sich anlehnt. Bei diesem Gesetz handelt es sich aber gerade um ein Gesetz zur politischen Teilhabe des Bürgers an Gesetzesvorhaben.
c. Es unterliegt keinem Zweifel, dass die Klägerin sich politisch betätigen darf. Der Staat, der zur politischen Neutralität verpflichtet ist, muss die von der Klägerin in der Öffentlichkeit durchgeführten Unterschriftenaktionen hinnehmen. Eine ganz andere Frage ist jedoch, ob das beklagte Land es hinnehmen muss, dass die Klägerin in den Polizeieinrichtungen des Landes die Bevölkerung (und nicht nur die Polizeibediensteten) anspricht und die Bürgerinnen und Bürger zur Ausfüllung und Unterzeichung der Unterschriftlisten auffordert. Würde der Innenminister des beklagten Landes die von der Klägerin geplanten Aktionen in den Polizeieinrichtungen dulden, könnte dem Minister mit Fug und Recht der Vorwurf gemacht werden, er verhalte sich in der politischen Auseinandersetzung zwischen dem Landesgesetzgeber und der Gewerkschaft nicht neutral, er wolle ebenfalls durch die Duldung der Aktionen in den
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Polizeieinrichtungen Druck auf das Parlament und den Haushaltsgesetzgeber ausüben. Der Innenminister hat sich aber gegenüber dem Parlament loyal zu verhalten.
d. Das beklagte Land muss es nicht hinnehmen, dass die Klägerin ihre politische Auseinandersetzung mit dem beklagten Land in die Polizeieinrichtungen hineinträgt und dort die Bürgerinnen und Bürger auffordert, mit ihrer Unterschrift für eine Verbesserung der personellen Ausstattung der Polizei einzutreten. Es wurde bereits aufgezeigt, dass die koalitionsmäßige Betätigung der Gewerkschaften nicht unbeschränkt ist. Da die Klägerin mit ihren Unterschriftenaktionen die politische Bühne betritt und sich nicht etwa durch Werbung unter Mitgliedern oder durch Teilnahme an Tarifverhandlungen typisch koalitionsgemäß i.S. des Art. 9 Abs. 3 GG betätigt, kann nur durch eine Abwägung der Interessen der Klägerin mit denen des beklagten Landes die Lösung gefunden werden (vgl. Löwer in: von Münch/Kunig GGK I 5. Aufl. Art 9 Rdnr. 80).
Die erkennende Kammer sieht davon ab, aufzuzeichnen, welchem psychischen Druck die Bevölkerung ausgesetzt sein kann, wenn sie in einer Polizeieinrichtung auf eine schriftliche Unterstützung der Aktionen der Klägerin angesprochen wird. Entscheidend ist, dass das beklagte Land Eigentümer (Art. 14) und Hausherr (Art 13) der Polizeieinrichtungen ist. Indem die Klägerin vom beklagten Land erreichen will, dass die Unterschriftenaktion in Einrichtungen des Landes durchgeführt werden können, will sie in das Eigentums- und Hausrecht des beklagten Landes eingreifen. Ein solcher Eingriff ist von dem beklagten Land bei der unmittelbaren koalitionsmäßigen Betätigung der
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Klägerin wie Werbung, Betreuung und Informierung der Mitglieder und der Polizeibediensteten, die nicht verbandsangehörig sind, bis zu einem bestimmten Grad hinzunehmen. In diesem Zusammenhang war nicht zu entscheiden, ob die Gewerkschaft nur dann fremdes Eigentum in Anspruch nehmen kann, wenn diese Tätigkeit für den Erhalt und Sicherung der Existenz der Gewerkschaft als unerlässlich angesehen muss (so noch BAG Urteil vom 23. 02. 1979 1 AZR 172/78 EzA Art. 9 GG Nr. 29). Es liegen bereits keine ausreichenden sachlichen Gründe vor, warum die Klägerin gerade in den Polizeieinrichtungen auch Bürgerinnen und Bürger ansprechen will, um sie für eine politische Aktion der Gewerkschaft zu gewinnen, mag diese Aktion auch aus der Sicht richtig und notwendig sein.
Die Klägerin hat im zweitinstanzlichen Kammertermin keinen Grund dafür vorgetragen, weshalb es wichtig und für ihre koalitionsmäßige Betätigung von Bedeutung ist, dass sie die Bürgerinnen und Bürger in den Polizeieinrichtungen des beklagten Landes anspricht. Da zudem bei Zulassung der Unterschriftenaktionen in den Polizeidienststellen des Landes das beklagte Land die gebotene Neutralität in politischen Auseinandersetzungen verletzen würde, muss das Interesse des Innenministers an der Untersagung der von der Klägerin geplanten Aktionen in den Einrichtungen des Landes erheblich höher gewichtet werden als das Interesse der Klägerin vor Ort betroffene Bürgerinnen und Bürger für ihre Aktion zu gewinnen. Wenn der Klägerin keine andere Möglichkeit zur Seite stehen würde, um ihr Anliegen zu verwirklichen, mag im Extremfall aus Art. 9 Abs. 3 GG das Eigentums- und Hausrecht des beklagten Landes zurückstehen müssen. Die Klägerin hat jedoch eine solche Situation nicht aufgezeigt. Sie hat eingeräumt, dass sie die Unterschriftenaktionen auch auf öffentlichen Plätzen, Märkten und vor den Polizeieinrichtungen durchgeführt hat. Hierbei mag es bleiben.
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III.
Die Klägerin hat auch keinen Anspruch, unter Hinweis auf ihr Petitionsrecht gemäß Art. 17 GG, Art, 41 a VerfNRW die Unterschriftenaktion in den Polizeieinrichtungen des beklagten Landes durchführen zu können. Dies hat das Arbeitsgericht zutreffend erkannt. Es ist selbst ansatzweise nicht erkennbar, weshalb sich die Klägerin zur Durchführung der Petition, insbesondere zur Sammlung von Stützunterschriften aus der Bevölkerung der Polizeieinrichtungen des Landes bedienen muss. Sie kann die Unterschriften außerhalb der Dienstgebäude der Polizei sammeln.
IV.
Soweit die Klägerin im Kammertermin vorgetragen hat, in der Vergangenheit seien die nunmehr von dem beklagten Land verbotenen Aktionen erlaubt gewesen, mag die Kehrtwendung des beklagten Landes nicht gerade verständlich sein. Dieses ist jedoch eine politische Entscheidung und einer rechtlichen Bewertung nicht zugänglich.
Nach alledem war die Berufung der Klägerin mit der Kostenfolge des § 97 ZPO zurückzuweisen.
Das Landearbeitsgericht hat für die Klägerin die Revision an das Bundesarbeitsgericht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache, § 72 Abs. 2 Nr. 2 ArbGG zugelassen.
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann von der Klägerin
REVISION
eingelegt werden.
Für das beklagte Land ist gegen dieses Urteil kein Rechtsmittel gegeben.
Die Revision muss
innerhalb einer Notfrist von einem Monat
nach der Zustellung dieses Urteils schriftlich beim
Bundesarbeitsgericht,
Hugo-Preuß-Platz 1,
99084 Erfurt,
Fax: (0361) 2636 - 2000
Die Revision ist gleichzeitig oder
innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils
schriftlich zu begründen.
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Die Revisionsschrift und die Revisionsbegründung müssen von einem bei einem deutschen Gericht zugelassenen Rechtsanwalt unterzeichnet sein.
gez. Dr. Beseler gez. Corell gez. Gleichmann

Zitierte Normen: § 97 ZPO
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 ArbGG
§ 72 Abs. 2 Nr. 2 ArbGG
Art 9 Abs. 3 GG
Art. 9 Abs. 3 GG
Art. 9 GG
Art. 17 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 100, 121
BVerfGE 50, 290,373
BVerfGE 93, 352,358
BVerfGE 94, 268,283
10 Ca 4080/03
1 BVR 2203/93
1 BvR 601/92
1 AZR 172/78