Verwaltungsgericht Gießen (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-04-29, Aktenzeichen 7 K 2496/14.GI
ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2015:0429.7K2496.14.GI.0A

Tenor:
1.
Ziffer 3 des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 10.09.2014 wird aufgehoben.Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
2.
Die Kosten des Verfahrens werden dem Kläger zu 2/3 und der Beklagten zu 1/3 auferlegt.
3.
Das Urteil ist hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten der Beteiligten vorläufig vollstreckbar.Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, falls nicht der jeweilige Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt von der Beklagten die Übernahme der Beförderungskosten für den Schulweg seiner beiden Kinder zur K-Schule (Grundschule) in A-Stadt und Aufhebung der Gebühr für den Widerspruchsbescheid.
Mit Beschluss vom 29.10.2013 beauftragte der Kreisausschuss des D-kreises die Verkehrsgesellschaft C., die Schulwege im Landkreis im Hinblick auf die kürzeste Wegstrecke zwischen Wohnung und Schule und einer etwaigen besonderen Gefahr für die Sicherheit und Gesundheit der Schülerinnen und Schüler zu überprüfen. In § 161 Hessisches Schulgesetz (HSchG) ist geregelt, dass die Landkreise als Schulträger Träger der Schülerbeförderung sind und eine Beförderung der Schülerinnen und Schüler notwendig ist, wenn die kürzeste Wegstrecke zwischen Wohnung und Schule für Schülerinnen und Schüler der Grundschule mehr als zwei Kilometer und für Schülerinnen und Schüler ab der 5. Jahrgangsstufe mehr als drei Kilometer beträgt und unabhängig von der Entfernung die Beförderung als notwendig anerkannt werden kann, wenn der Schulweg eine besondere Gefahr für die Sicherheit und Gesundheit der Schülerinnen und Schüler bedeutet. Der D-kreis hatte bereits durch Kooperations- und Beleihungsvertrag vom 03.08.2005 seine entsprechenden Aufgaben auf die C. (so genannte Beliehene) übertragen. Mitarbeiter der C. gingen am 11.02.2014 den Schulweg von der K-Schule A-Stadt nach A-Stadt-L (Wohnort des Klägers) ab und erstellten darüber ein Begehungsprotokoll mit dem Ergebnis, dass die Wegstrecke unter 2 km liege und besondere Gefahren nicht gegeben seien. Anschließend wurden zu einer erneuten Begehung am 12.03.2014 verschiedene Personen eingeladen unter anderem die Schulleiterin der K-Schule, der Bürgermeister der Gemeinde A-Stadt und ein Vertreter des Polizeipräsidiums Mittelhessen, Direktion Verkehrssicherheit/Sonderdienste, Regionaler Verkehrsdienst D. Der Bürgermeister und die Schulleiterin sowie der Schulelternbeirat sprachen sich in Stellungnahmen gegen die Absicht der C. aus, Schülerbeförderungskosten künftig nicht mehr übernehmen zu wollen. Der Vertreter des Polizeipräsidiums Mittelhessen formulierte: „Aus verkehrspolizeilicher Sicht wurden keine besonderen Gefahren im Sinne des Hessischen Schulgesetzes festgestellt. Aus persönlicher Sicht halte ich es für verantwortungslos, Kindern in dieser Altersklasse diese Wege zuzumuten. Bedenkt man, dass Kinder sechs Wochen zuvor in den Kindergarten gingen, so kann man nicht von der notwendigen Reife ausgehen, dass hier der Schulweg sicher bewältigt wird. Für Schülerinnen und Schüler der 5. Schulklasse ist meiner Meinung nach dieser Weg zumutbar.“
Mit an zahlreiche betroffene Eltern oder Elternteile gerichteten Bescheiden vom 01.07.2014 entschied die C., dass für das Schuljahr 2014/15 ein Anspruch auf Übernahme der Beförderungskosten nicht bestehe. Die kürzeste Wegstrecke zwischen Wohnung und Schule betrage weniger als zwei Kilometer. Eine besondere Gefahr für die Sicherheit und Gesundheit im Sinne des Gesetzes habe nach einer aktuellen Beurteilung nicht festgestellt werden können. Eltern- bzw. Elternteile wie auch der Kläger legten Widerspruch ein. Diesen begründeten sie im Wesentlichen damit, dass der Schulweg besondere Gefahren aufweise. Der Schulweg führe über die Ortsdurchfahrtsstraße, die A-straße, die keine reinen Bürgersteige, sondern Mischwege enthalte. Die Straße sei schmal, so dass entgegenkommende Fahrzeuge zwangsläufig in die Gehwegsbereiche gezwungen würden. Das Kind als Grundschüler sei noch gar nicht in der Lage, die Geschwindigkeit von Fahrzeugen, die die zulässige Geschwindigkeit von 30 km/h teilweise nicht einhielten, korrekt abschätzen zu können. Es könne kaum über am Straßenstrand abgestellte PKW oder Mülltonnen hinwegschauen und werde auch dahinter nicht wahrgenommen. Notgedrungen sei es teilweise gezwungen, wegen der Hindernisse auf die Fahrbahn auszuweichen. Die zu überquerende Autobahnbrücke stelle eine Gefahr dar. Ab dem Ortsausgang von A-Stadt-L bis zur Straße „M“ in A-Stadt sei die Strecke frei von Bebauung und von Wohngebieten aus uneinsehbar. Neben der Unfallgefahr durch nicht geräumte Wege im Winter sei auch eine Gefährdung durch Dritte und kriminelle Übergriffe gegeben. In diesem Bereich könne das Kind in eine schutzlose Situation geraten, weil nach den örtlichen Verhältnissen eine rechtzeitige Hilfeleistung nicht gewährleistet sei. Auf dem Streckenabschnitt der N-Straße in A-Stadt gebe es keinen Fußweg und der Weg sei so schmal, dass kaum PKW-Begegnungsverkehr möglich sei. Der Vorsitzende des Anhörungsausschusses sah von einer Anhörung ab, da er eine gütliche Erledigung des Widerspruchs nicht erwartete und empfahl, dem Widerspruch nicht abzuhelfen. Mit Widerspruchsbescheiden vom 10.09.2014 wurden die Widersprüche zurückgewiesen und es wurde eine Gebühr für jeden Widerspruchsbescheid in Höhe von 150,-- € erhoben.
Am 24.09.2014 hat der Kläger Klage erhoben.
Er legt ausführlich dar, warum seiner Ansicht nach der Schulweg besondere Gefahren aufweise. Außerdem sei die Gebühr für den Widerspruchsbescheid unangemessen und unrechtmäßig. Insbesondere nimmt er Bezug auf zur Gerichtsakte gereichte Fotos und eine Stellungnahme des ADAC Hessen-Thüringen zur Schulwegsituation in der A-straße vom 16.01.2015.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 01.07.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10.09.2014 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die Schülerbeförderungskosten für die Söhne X und Y für das Schuljahr 2014/2015 zu übernehmen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie vertritt die Auffassung, dass eine besondere Gefahr nicht gegeben sei und die Gebühr für den Widerspruchsbescheid dem tatsächlichen Personal- und Sachaufwand entspreche.
Die Kammer hat in den Terminen vom 23. und 29. April 2015 zur Sache verhandelt und am 29.04.2015 im Rahmen eines Ortstermins die Situation in der Ortsdurchfahrt in A-Stadt-L in Augenschein genommen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Protokollniederschriften Bezug genommen.
Zur weiteren Darstellung des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der hiesigen Gerichtsakte und der Gerichtsakten der Parallelverfahren (7 K 2824/14.GI, 7 K 2580/14.GI, 7 K 2808/14.GI, 7 K 2579/14.GI, 7 K 3155/14.GI), eines Hefters Verfahrensunterlagen der Beklagten sowie eines weiteren Hefters (sogenannte Grundakte), von der Beklagten im Verfahren 7 K 2580/14.GI eingereicht.

Entscheidungsgründe:
Die Klagen sind zulässig.
Die Klage, die Beklagte zur Übernahme der Beförderungskosten zu verpflichten, ist unbegründet (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung– VwGO –). Die ablehnende Entscheidung der Beklagten ist im Ergebnis rechtmäßig, der Kläger wird dadurch nicht in Rechten verletzt und er hat keinen Rechtsanspruch auf Übernahme der Beförderungskosten. Die Klage gegen die im Widerspruchsbescheid enthaltene Widerspruchsgebühr ist begründet (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Gebühr ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
Bei der Klage, die Beklagte zur Gewährung der Schülerbeförderungskosten zu verpflichten, handelt es sich um eine statthafte Verpflichtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1 2. Alternative VwGO. Soweit hierzu klägerseits die Auffassung vertreten wird, durch die Übernahme der Beförderungskosten seitens der Beklagten in den vergangenen Jahren sei zumindest konkludent ein begünstigender Verwaltungsakt zustandegekommen, der von der Beklagten zunächst hätte zurückgenommen werden müssen, was nicht geschehen sei, bzw. durch die Verfahrensweise in der Vergangenheit sei Vertrauensschutz entstanden, kann dem nicht zugestimmt werden. Es ergibt sich bereits aus § 161 Abs. 8 HSchG, dass Beförderungskosten immer nur für ein Schuljahr erstattet werden. Da außerdem die Beantwortung der Frage, ob ein Schulweg eine besondere Gefährlichkeit aufweist, von verschiedenen tatsächlichen Umständen abhängt, die einer möglichen Veränderung unterliegen, und auch vom Alter der jeweiligen Schüler, ist offensichtlich, dass jährlich neu die Situation des Schulweges zu bewerten ist. Davon abgesehen existiert aber auch kein Verwaltungsakt der Beklagten aus der Vergangenheit mit dem Inhalt, dass für die gesamte Dauer des Grundschulbesuchs die Schülerbeförderungskosten übernommen würden. Soweit irgendwelche Zusagen seitens der Schule erfolgt sein sollten, vermögen diese den zuständigen Rechtsträger, die Beklagte, nicht zu binden. Allein dadurch, dass die Beklagte in der Vergangenheit für die kostenfreie Beförderung der Schüler gesorgt hat, hat sie auch keinen Vertrauenstatbestand geschaffen, da sich aus der gesetzlichen Vorgabe des § 161 Abs. 8 HSchG und dem Begriff der besonderen Gefahr in § 161 Abs. 2 HSchG ergibt, dass eine Prüfung und Neubewertung jederzeit möglich sein kann.
Gegen die Gebühr im Widerspruchsbescheid ist die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 1. Alternative VwGO die richtige Klageart. Ein behördliches Vorverfahren nach § 68 VwGO ist insoweit nicht erforderlich, da gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO der Widerspruchsbescheid unmittelbar Gegenstand der Anfechtungsklage ist, wenn er, wie hier, erstmalig eine Beschwer enthält.
Der Kläger ist klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich der Widerspruchsgebühr ist er Adressat der belastenden Regelung. Den Anspruch auf Gewährung der Schülerbeförderung können (neben der jeweiligen Schülerin und dem jeweiligen Schüler) gemäß §§ 161 Abs. 7 und 8, 67 Abs. 1 Satz 1 HSchG auch die Eltern des Kindes aufgrund ihres Erziehungsrechts und ihrer Verantwortung für die Unterrichtsteilnahme ihrer Kinder (vgl. §§ 1629 Abs. 1 BGB, 67 Abs. 1 Satz 1 HSchG, Art. 6 Abs. 2 GG; Hess.VGH, Urteil vom 04.11.2005 – 7 UE 2135/05 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 01.03.2013 – 19 A 702/11 -, jeweils juris) geltend machen. Im vorliegenden Verfahren handelt nur ein Elternteil allein. Da der andere Elternteil hierzu seine Zustimmung bzw. Genehmigung erteilt hat, bestehen insoweit keine Bedenken an der alleinigen Klagebefugnis des Klägers (vgl. §§ 182 Abs. 1, 184 Abs. 1, 1629 Abs. 1 BGB; LSG Baden-Württemberg, U. v. 09.03.2011 – L 5 KR 3136/09, Rn. 71 juris; BGH, B. v. 30.11.1988 – IV a ZB 12/88 –, juris).
Die Beklagte ist als sogenannte Beliehene gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog beteiligungsfähig (vgl. Kopp/Schenke, VwGO 19. Aufl., Rn. 3 zu § 78). Gemäß § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 VwGO analog hat sie sich durch den Leitenden Verwaltungsdirektor des D-kreises vertreten lassen können.
Die Klage auf Verpflichtung der Beklagten zur Übernahme der Beförderungskosten ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Rechtsanspruch hierauf, da die gesetzlichen Voraussetzungen des § 161 Abs. 2 HSchG nicht vorliegen. Danach ist eine Beförderung nur notwendig – und nur dann können von der Behörde die Beförderungskosten übernommen werden -, wenn die kürzeste Wegstrecke zwischen Wohnung und Schule sowie zwischen Wohnung oder Schule und einem sonstigen Ort, an dem regelmäßig lehrplanmäßiger Unterricht erteilt wird, für Schülerinnen und Schüler der Grundschule mehr als 2 Kilometer und für Schülerinnen und Schüler ab der 5. Jahrgangsstufe mehr als 3 Kilometer beträgt. Vorliegend ist unstreitig, dass die Wegstrecke für die hier betroffenen Grundschüler unter 2 Kilometer liegt. Unabhängig von der Entfernung kann nach dem Gesetzeswortlaut die Beförderung dann als notwendig anerkannt werden, wenn der Schulweg eine besondere Gefahr für die Sicherheit und die Gesundheit der Schülerinnen und Schüler bedeutet.
Den etwaigen Rechtsanspruch auf Beförderung können neben den Schülern auch die Eltern geltend machen oder auch nur ein Elternteil. Die beklagte C. ist der Anspruchsgegner. Denn der an sich gemäß § 161 Abs. 1 HSchG zuständige Schulträger, der D-kreis, hat seine Aufgabe, wozu er gemäß § 161 Abs. 9 HSchG berechtigt ist, durch wirksamen Kooperations- und Beleihungsvertrag vom 03.08.2005 auf die Beklagte übertragen. Zwar fehlte möglicherweise für diesen Übertragungsakt die gemäß §§ 29 Abs. 1, 41, 44 Hessische Kreisordnung – HKO - erforderliche Beteiligung des Kreistages. Aber dies wirkt sich nur intern im Verhältnis zwischen Kreistag und Kreisausschuss aus. Im Verhältnis nach außen und gegenüber Dritten ist eine wirksame und die Beklagte ermächtigende und verpflichtende Vereinbarung rechtsverbindlich gemäß § 45 Abs. 2 Satz 2 HKO zustande gekommen, weil der Vertrag vom 03.08.2005 vom Landrat und einem weiteren Mitglied des Kreisausschusses unterzeichnet worden war.
Formelle Fehler im Handeln der Beklagten - unzureichende Anhörung gemäß § 28 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz– HVwVfG – und unzureichende Begründung des Verwaltungsaktes gemäß § 39 HVwVfG– können keinen Klageerfolg begründen. Derartige formelle Fehler können gemäß § 45 Abs. 2 HVwVfG bis zum Abschluss eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens geheilt werden. Davon abgesehen würde ein Verfahrensfehler im Zustandekommen der ablehnenden Entscheidung durch die Beklagte nicht dazu führen, dass dann ein Rechtsanspruch auf die begehrte behördliche Verpflichtung bestünde. Damit die Klage Erfolg haben kann, müssen vielmehr alle tatbestandlichen Gesetzesvoraussetzungen erfüllt sein, hier entscheidungserheblich eine „besondere Gefahr“ auf dem Schulweg zu bejahen sein.
Der Anspruch des Klägers scheitert letztlich daran, dass der Schulweg, den das Kind des Klägers innerhalb der 2-Kilometer-Wegstrecke zurücklegen muss, keine besondere Gefahr für die Sicherheit und die Gesundheit bedeutet, wie § 161 Abs. 2 Satz 2 HSchG fordert. Was unter dem Begriff der besonderen Gefahr zu verstehen ist, ist im Gesetz nicht näher geregelt, so dass der unbestimmte Rechtsbegriff der Auslegung bedarf.
Der Wortlaut der Norm, der eine „besondere“ Gefahr verlangt, belegt, dass jedenfalls einfache und übliche Gefahren auf dem Schulweg nicht ausreichen. Bereits der Wortlaut setzt damit sowohl in verkehrsspezifischer Sicht wie auch im Hinblick auf sonstige mögliche Schadensereignisse eine gesteigerte Wahrscheinlichkeit für eine Beeinträchtigung der Sicherheit und der Gesundheit der Schülerinnen und Schüler voraus. Entsprechendes ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte und Sinn und Zweck der Norm. Ursprünglich (vor ca. 1960) stellte sich das Problem der Kostenfreiheit des Schulweges kaum, da in der Regel eine ausreichende Anzahl von Schulen in Wohnortnähe zur Verfügung stand. Dann folgte im Wege der Landschulreform eine Zusammenfassung kleinerer Schulen, insbesondere Grund- und Hauptschulen, zu größeren Schulsystemen mit einem differenzierten Angebot, was für viele Schülerinnen und Schüler zu längeren Schulwegen führte. Der Entwicklung wurde im Schulverwaltungsgesetz von 1961 Rechnung getragen und die Beförderungskostenfreiheit für auswärtige, nicht aus dem Schulort kommende Schülerinnen und Schüler der Grund- und Hauptschulen und entsprechender Förderschulen eingeführt, sofern ihr Schulweg ohne Benutzung öffentlicher oder privater Verkehrsmittel nicht zumutbar war. In der Neufassung des Schulverwaltungsgesetzes von 1969 wurde vom Rechnungsjahr 1975 an allen Schülerinnen und Schülern aller Schulformen und –stufen mit unzumutbarem Schulweg ein Anspruch auf Schülerbeförderung eingeräumt. Da die Einlösung dieser gesetzlichen Zusage allerdings schnell zu der Erkenntnis führte, dass das Land die dadurch entstehenden Kosten auf Dauer nicht würde tragen können, entschloss sich das Parlament daher noch im Sommer 1975, ein finanzierbares und sozial ausgewogenes Konzept zu entwickeln (Köller, in Praxis der Kommunalverwaltung, Stand Juni 2013, Anm. 1.1 zu § 161). Aus dieser Entwicklung ergibt sich, dass es auch auf finanzielle Gesichtspunkte ankommt und eine staatliche Kostenübernahme unterhalb der 2-Kilometer- bzw. 3-Kilometer-Wegstrecke die Ausnahme sein soll. Entsprechendes folgt aus § 67 Abs. 1 Satz 1 HSchG. Denn danach sind die Eltern dafür verantwortlich, dass die Schulpflichtigen am Unterricht und an den Unterrichtsveranstaltungen der Schule regelmäßig teilnehmen. Sind die Eltern verantwortlich für die Teilnahme ihrer Kinder am Unterricht, dann gehört dazu auch, für die Bewältigung des Schulweges zu sorgen (Hess.VGH, Urteil vom 04.11.2005 a.a.O., OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 02.02.2005, DÖV 2006, 703; Köller a.a.O., Anm. 4.2 zu § 161).
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass unter dem Aspekt der Verkehrssicherheit besondere Gefahren des Schulweges nur solche sein können, die über die im Straßenverkehr üblicherweise auftretenden Gefahren hinausgehen. Es müssen Situationen sein, die über die Gefahren, Erschwernisse und sonstigen Umstände, welche die Schülerinnen und Schüler normalerweise zu bewältigen haben, hinausgehen. Auf gelegentlich auftretende extreme Straßenverhältnisse, zum Beispiel infolge von Schnee oder Eis, kann es daher nicht ankommen. Beispiele für eine maßgebliche gesteigerte Gefahrenlage können sein das Fehlen von Gehwegen oder eine Notwendigkeit der Querung stark frequentierter Straßen ohne Ampelregelung oder Zebrastreifen. Die auf einem Verkehrsweg zugelassene Höchstgeschwindigkeit, Art und Frequenz der Verkehrsbelastung, die Übersichtlichkeit des fraglichen Straßenbereichs sowie Breite und Beleuchtung der jeweiligen Straße können insoweit von Bedeutung sein. Aber immer ist dabei zu berücksichtigen, dass es nicht Sinn und Zweck von § 161 Abs. 2 HSchG ist, jedes theoretisch noch verbleibende Risiko des Schulweges auszuräumen. Letztlich wird eine Gesamtschau des Einzelfalls erforderlich sein, wobei auch Verkehrsreife und Alter der betroffenen Schulkinder von Bedeutung sind. Abgesehen von den Gefahren des Straßenverkehrs kann sich nach herrschender Meinung (s.u.) eine besondere Gefährlichkeit eines Schulweges auch aus objektiven Situationen ergeben, die mit einer gesteigerten Wahrscheinlichkeit sonstige Schadensereignisse auslösen können. Dies können beispielsweise Unfälle oder Notfälle in einer nicht einsehbaren Region fern von Bebauung oder der Sicht von Passanten sein, wenn die Schülerin/der Schüler in eine hilflose Lage geraten würde. Dies kann beispielsweise eine gesteigerte Wahrscheinlichkeit von Gewaltstraftaten sein, die dann anzunehmen ist, wenn der betreffende Schüler/die Schülerin aufgrund des Alters oder des Geschlechts zu einem risikobelastenden Personenkreis gehört und wenn er/sie sich auf dem Schulweg in einer schutzlosen Situation befindet, insbesondere weil nach den örtlichen Verhältnissen eine rechtzeitige Hilfeleistung durch Dritte nicht gewährleistet ist. Als Kriterien der Beurteilung können insoweit angenommen werden, ob der Schüler/die Schülerin im Falle einer Gefahr seitlich ausweichen und eine etwaige naheliegende Wohnbebauung erreichen kann, ob die Wegstrecke, namentlich Anfang oder Ende eines Waldstückes, gut einzusehen ist, ob Unterholz in nennenswerter Ausdehnung vorhanden ist, das potentiellen Gewalttätern ein geeignetes Versteck bieten könnte, und ob während der dunklen Tages- oder Jahreszeit Straßenlaternen eine ausreichende Beleuchtung gewährleisten. Aber auch hierbei ist jeweils eine Gesamtbetrachtung des Einzelfalles erforderlich und die Feststellung eines Sachverhaltes, der die zu beurteilende Situation von gewöhnlichen oder normalen Gegebenheiten erkennbar unterscheidet (zu Vorstehendem vgl.: Köller a.a.O., Anm. 4.2; OVG Niedersachsen, Urteil vom 11.09.2013 – 2 LB 165/12– und Beschluss vom 12.08.2011 – 2 LA 283/10 -; Hess.VGH, Urteil vom 04.11.2005 – 7 UE 2135/05 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 29.06.2000 – 19a 4710/98 –, 21.11.2006 – 19 A 4675/04 – und 16.11.1999 – 19 A 4395/96 und 19 A 4220/96 -; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 22.01.2013 – 2 M 187/12 -; BayVGH, Beschluss vom 29.03.2007 – 7 ZB 06.1874 – und Urteil vom 09.08.2011 – 7 B 10.1565 -; jeweils juris; VG Darmstadt, Urteil vom 11.07.1996, Hess.VGRspr. 1997, 28 und VG Gießen, Urteile vom 16.10.2006 – 4 E 865/06 – und 21.11.2013 – 7 K 593/12.GI –).
Unter Beachtung der vorstehenden Ausführungen kommt die Kammer insbesondere aufgrund des durchgeführten Ortstermins zu dem Ergebnis, dass der Schulweg für das Kind des Klägers zwar Gefahrenmomente aufweist aber nicht „besonders gefährlich“ im Sinne des § 161 Abs. 2 HSchG ist. Die Ortsdurchfahrt von L., die A-straße, ist nahezu durchgängig beidseitig mit einem Gehweg versehen, wenngleich er nicht höher gelegt ist, sondern sich auf gleichem Niveau wie die Fahrbahn befindet und von dieser nur durch eine kopfsteingepflasterte Rinne abgegrenzt ist. Teilweise ist der Gehweg an manchen Tagen zugestellt durch Mülltonnen oder (verkehrswidrig) abgestellte Fahrzeuge. Dadurch können sich gefährliche Situationen ergeben. Doch ist die Fahrbahn, von zwei unübersichtlichen Kurven abgesehen, einsehbar, so dass die Schülerinnen und Schüler hinter den Hindernissen stehenbleiben und Fahrzeuge passieren lassen können. Das Verkehrsaufkommen in der Straße ist nicht besonders hoch, wie die Feststellungen während des Ortstermins ergeben haben, der zu der Uhrzeit durchgeführt wurde, zu der sich üblicherweise die Kinder auf den Weg zur Schule machen. Die zulässige Höchstgeschwindigkeit ist auf 30 km/h beschränkt. Bei der Bewertung der Gefährlichkeit ist davon auszugehen, dass andere Verkehrsteilnehmer die Verkehrsregeln einhalten und die zulässige Geschwindigkeit nicht überschritten wird. Anlässlich des Ortstermins hat sich die Kammer davon überzeugen können, dass in der A-straße von Fahrzeugführern vorsichtig gefahren wurde. So hat beispielsweise der in den Ort hineinfahrende Linienbus bei Begegnungsverkehr mit Abstand vor einer Kurve angehalten, um das entgegenkommende Fahrzeug passieren zu lassen. Wenn überbreite Fahrzeuge (Bus, LKW oder landwirtschaftliche Fahrzeuge) die A-straße nutzen, kann es zu gefährlichen Situationen kommen. Aber auch hier ist meist für Schülerinnen und Schüler eine solche Situation rechtzeitig erkennbar, sie können sich darauf einstellen und vorübergehend gegebenenfalls stehenbleiben. Immer wieder weist der Gehweg in der Ortsdurchfahrt auch Verbreiterungen auf, die die Schülerinnen und Schüler dann ausnutzen können. Sollte den Eltern des Schulkindes aus subjektiver Sicht der Weg durch die A-straße zu gefährlich erscheinen, bieten sich Ausweichmöglichkeiten. Die Kinder können einen kleinen Umweg in Kauf nehmen und Richtung N-straße gehen und diese und ihre Verlängerung dann benutzen entlang des Feldes. Dort befindet sich zwar kein Gehweg. Doch findet in diesem Bereich so gut wie kein Fahrzeugverkehr statt. Diejenigen, die dort fahren, sind Anwohner, besonders vertraut mit den Örtlichkeiten und von einer vorsichtigen Fahrweise ist auszugehen. Der Schulweg außerhalb der Ortsbebauung von A-Stadt-L Richtung Autobahn, über die Autobahnbrücke und dann entlang des Anliegerweges oberhalb der Autobahn bis zum O-straße und den Schulstandort, ist in verkehrstechnischer Hinsicht unbedenklich und weist auch keine sonstigen Gefahren für die Schülerinnen und Schüler auf. Entlang der Wetterstraße führt außerhalb ein breiter, höher gelegter Bürgersteig. Wenn dort einmal ein Bus der VGO geparkt haben sollte, dann ist dies ein Einzelfall, der keine besondere Gefahr darstellt. Zudem ist nicht verständlich, warum die Kinder nicht an dem Bus hätten vorbeigehen können und zwar auf der Seite zum Feld hin. Dass die Autobahnbrücke eine besondere Gefahr für die Kinder darstellen soll, erschließt sich für die Kammer nicht. Der Gehweg auf der Brücke ist mit einem Geländer zur Autobahn und mit Leitplanken zur Straße abgesichert. Der Anliegerweg oberhalb der Autobahn ist ausreichend einsehbar. Es wird nicht erkennbar, dass hier die Kinder in eine schutzlose Situation geraten könnten, weil eine rechtzeitige Hilfeleistung durch Dritte nicht gewährleistet scheint. Nach den örtlichen Verhältnissen kann eine solche Situation gerade nicht angenommen werden. In der Rechtsprechung sind solche Situationen beispielsweise bejaht worden, wenn Schüler/Schülerinnen mehr als 200 Meter durch einen Wald gehen müssen und die gesamte Strecke nicht einsehbar und auch nicht regelmäßig von anderen Fußgängern benutzt wird (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 16.11.1999 a.a.O.) oder wenn Kinder fast die gesamte Wegstrecke auf sich allein gestellt sind und der Schulweg auf dieser Strecke nicht beobachtet werden kann bzw. gänzlich uneinsehbar ist (BayVGH, Beschluss vom 29.03.2007 a.a.O.). Derart gefährlich stellt sich die Situation für die Kinder des Klägers nicht dar. Der Anliegerweg ist zu einer Seite Richtung A-Stadt (P-Straße) einsehbar, da sich dort Wiese bzw. Feld befindet ohne die Sicht hindernde Sträucher oder Bäume. Auf der anderen Seite zur Autobahn hin ist das Buschwerk nur ca. 2 Meter tief, dann schließt sich ein durchgehender Zaun an, ehe der Abhang zur Autobahn beginnt. In diesem schmalen Streifen können sich kaum potentielle Gewalttäter verstecken, erst recht nicht im Herbst oder Winter, da der Bewuchs dann nicht dicht ist. Zusätzlich ist der Weg überwiegend durch Straßenlaternen beleuchtet, bis auf die letzten ca. 50 Meter, nachdem der Weg rechts abknickt. Nach diesen 50 Metern schließt sich aber unmittelbar die nächste Bebauung „M-straße“ an. Insgesamt befinden sich die Kinder nur auf einem kurzen Teilstück in einem Bereich, der nicht von Wohnbebauung umgeben ist. Dies ist zumutbar. Würde ein solcher kurzer Weg bereits für besonders gefährlich erachtet werden, müsste in nahezu allen ländlichen Räumen eine besondere Gefährlichkeit des Schulweges bejaht werden, was nicht Absicht des Gesetzgebers war (vgl. obenstehende Ausführungen). Schließlich sieht die Kammer keine besonderen Gefahren im Bereich der Schule. Hier wird geltend gemacht, durch Bring- und Holverkehr mit Privatfahrzeugen und dem Vorfahren des Schulbusses entstünde eine unübersichtliche Situation. Dies mag zutreffen. Doch gilt dies für nahezu jede Schule und macht die Gefahr nicht zu einer besonderen. Hier ist besondere Vorsicht der Schülerinnen und Schüler geboten und kann von ihnen erwartet werden. Insgesamt ist der streitgegenständliche Schulweg auch für Grundschüler und insbesondere auch für Erstklässler zumutbar, jedenfalls ohne besondere Gefahren. Wie schon obenstehend ausgeführt, ist es vorrangig Angelegenheit der Eltern, für den Schulweg zu sorgen. Dazu gehört, die Kinder entsprechend zu informieren und gegebenenfalls den Schulweg mit ihnen zu üben. Dies kann bereits vor Beginn der Schulzeit stattfinden. Die Eltern können den Schulweg gemeinsam mit ihren Kindern abgehen, gegebenenfalls in Absprache mit anderen Eltern auch zunächst in den ersten Tagen oder Wochen der beginnenden Schulzeit.
Selbst wenn im vorliegenden Verfahren eine besondere Gefahr im Sinne von § 161 Abs. 2 HSchG hätte bejaht werden können, hätte die Klage nicht in vollem Umfang Erfolg haben können. Denn selbst wenn eine besondere Gefahr gegeben ist, hat der Träger der Schülerbeförderung nach dem Wortlaut von § 161 Abs. 2 Satz 2 HSchG noch einen Ermessensspielraum dahingehend, ob er die Schülerbeförderung als notwendig anerkennt und darüber hinaus auch, welche Beförderungsart er unter Berücksichtigung zumutbarer Bedingungen, der Interessen des Gesamtverkehrs und des Grundsatzes der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (§ 161 Abs. 4 HSchG) wählt (Köller, a.a.O., Anm. 4.2 zu § 161). Gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO hätte die Beklagte allenfalls zu einer Neuentscheidung verpflichtet werden können. Zwar sprechen gewichtige Rechtsgründe für einen Vorrang der behördlichen Schülerbeförderung, wenn eine besondere Gefahr gegeben ist und damit hochrangige Güter, nämlich Gesundheit der Schülerinnen und Schüler, betroffen sind (Art. 2 Abs. 2 Satz 1, 6 Abs. 2 Satz 2, 7 Abs. 1 GG). Da zudem die Beklagte bei der Schulwegeüberprüfung im Jahr 2014 immer dann, wenn eine besondere Gefahr auf dem Schulweg gesehen worden ist, die Beförderungskosten übernommen hat, können bereits Gründe der Gleichbehandlung für die Übernahme der Schülerbeförderung sprechen. Andererseits hat der Gesetzgeber den Träger der Schülerbeförderung in § 161 HSchG nicht zwingend verpflichtet, für die Beförderung der Schülerinnen und Schüler zu sorgen, sondern hat ausdrücklich dem Träger einen Ermessensspielraum eingeräumt. Damit hat der Gesetzgeber nicht zwingend den Interessen der Schülerinnen und Schüler Vorrang eingeräumt, insbesondere weil es letztlich Aufgabe der Eltern bleibt, für den Schulweg zu sorgen (siehe oben und Köller a.a.O., Anm. 7.3 und 4.2 zu § 161), und damit dem Träger der Schülerbeförderung ein Restermessen hinsichtlich des „Ob“ und des „Wie“ überlassen.
Begründet ist die Anfechtungsklage gegen die Widerspruchsgebühr.
Die Erhebung einer Gebühr in Höhe von 150,- € für den Widerspruchsbescheid ist rechtswidrig und dadurch wird der Kläger in seinen Rechten verletzt. Zwar kann die Behörde (und gem. § 1 Abs. 1 S. 6 Hessisches Verwaltungskostengesetz– HVwKostG – ein Beliehener) grundsätzlich gemäß §§ 14 Abs. 1 Satz 1 Hessisches Gesetz zur Ausführung der VwGO – HessAGVwGO -, 80 Abs. 1 Satz 3 HVwVfG, 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 Satz 1, 3 Abs. 1 und 2, 4 Abs. 1 bis 3, 5, 9 Abs. 1 und 2 HVwKostG Gebühren und Auslagen erheben, soweit ein Widerspruch erfolglos geblieben ist. Im vorliegenden Verfahren aber verstößt die Kostenerhebung bereits gegen § 14 Abs. 2 Satz 2 HVwKostG. Denn danach ist in der Kostenentscheidung, wenn sie wie vorliegend schriftlich ergeht, die Berechnung für die Erhebung der Kosten anzugeben. Diese Berechnung fehlt im angefochtenen Widerspruchsbescheid und macht ihn daher schon aus diesem Grunde insoweit rechtswidrig (vgl. auch VG Gießen, Urteil vom 11.10.2007 - 7 E 1475/07 -). Davon abgesehen ist die Kostenerhebung auch der Höhe nach rechtswidrig. Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 HessAGVwGO sind Kosten nach Maßgabe des HVwKostG zu erheben (vgl. HessVGH, Urteil vom 08.04.2014 – 5 A 1049/13 -, juris). § 2 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG, der wegen §§ 1 Abs. 3, 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 1, 4 HVwKostG und des Fehlens einer kommunalen Satzungsregelung bzw. einer entsprechenden Regelung der Beklagten einschlägig ist, regelt, dass die Landesregierung die Höhe der Kosten durch Rechtsverordnung, die Verwaltungskostenordnung, bestimmt. Nach Ziffer 14 der Anlage (Verwaltungskostenverzeichnis) zur Allgemeinen Verwaltungskostenordnung vom 11.02.2009 – AllgVwKostO – werden Gebühren nach Zeitaufwand erhoben (beispielsweise Ziffer 1412: Beamte des gehobenen Dienstes und vergleichbare Angestellte je ¼ Stunde 15,50 €). Geht es aber um die Ablehnung der Gewährung einer Geldleistung erlaubt Ziffer 151 der Anlage zur AllgVwKostO nur die Erhebung von 20% des streitigen Betrages, wenn eine Entscheidung über einen Widerspruch erfolglos geblieben ist. Damit ist Ziffer 151 der Anlage Ausdruck des Grundsatzes von § 3 Abs. 1 Satz 4 HVwKostG, wonach die Gebühr nicht in einem Missverhältnis zu der Amtshandlung stehen darf. Hiernach und insoweit hätten allenfalls 20% des Betrages der Schülerjahresfahrkarte erhoben werden dürfen, wenn nicht der tatsächliche Zeitaufwand geringer ist. Soweit die Beklagte im Termin der mündlichen Verhandlung eine Aufstellung über den ihr in den vorliegenden Verfahren tatsächlich entstandenen Aufwand vorlegt, ist diese nicht nachzuvollziehen. Auf Seite 2 der Aufstellung wird vorgetragen, für die Bearbeitung des Widerspruchs seien – aufgrund bisheriger Erfahrungen - zwei Arbeitsstunden festgesetzt worden. Eine Stunde wird mit einem Stundensatz von 75 Euro errechnet. Es ist im vorliegenden Verfahren nicht ansatzweise nachvollziehbar, wieso die Bearbeitung des Widerspruchs zwei Zeitstunden erfordert haben soll. In keinem einzigen der vielen bei Gericht anhängigen Verfahren hinsichtlich der Schülerbeförderungskosten im D-kreis ist die Beklagte im Vorverfahren auf Widerspruchsargumente der Klägerseite individuell eingegangen. Zum Teil wurden Wünsche der Eltern, über den von der Behörde ihrer Überprüfung zugrunde gelegten Schulweg aufgeklärt zu werden und ihre Argumente vor dem Anhörungsausschuss vorbringen zu dürfen, ignoriert. Die im hiesigen und den anderen Verfahren ergangenen Widerspruchsbescheide sind alle inhaltsgleich und inhaltsleer. Es ist daher kaum vorstellbar, dass hier pro Verfahren ein Zeitaufwand von mehr als einer Viertelstunde angefallen sein könnte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO und entspricht dem Verhältnis des Obsiegens und Unterliegens der Beteiligten. Hinsichtlich der Verpflichtungsklage (Übernahme der Beförderungskosten) hat der Kläger verloren, hinsichtlich der Anfechtungsklage (Widerspruchsgebühr) die Beklagte. Gemessen an den unterschiedlichen Streitwerten – Beförderungskosten ca. 270,- € pro Jahr und Widerspruchsgebühr 150,- € je Kind – sind der Kläger zu 2/3 und die Beklagte zu 1/3 unterlegen. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 68 VwGO
§ 161 HSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 2. Alternative VwGO
§ 161 Abs. 8 HSchG
§ 161 Abs. 2 HSchG
§ 42 Abs. 1 1. Alternative VwGO
§ 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 161 Abs. 7 und 8, 67 Abs. 1 Satz 1 HSchG
§ 1629 Abs. 1 BGB
§ 182 Abs. 1, 184 Abs. 1, 1629 Abs. 1 BGB
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 161 Abs. 1 HSchG
§ 161 Abs. 9 HSchG
§ 45 Abs. 2 Satz 2 HKO
§ 45 Abs. 2 HVwVfG
§ 161 Abs. 2 Satz 2 HSchG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 HSchG
§ 161 Abs. 4 HSchG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 14 Abs. 2 Satz 2 HVwKostG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 HessAGVwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 HVwKostG
§ 1 Abs. 3, 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 1, 4 HVwKostG
§ 3 Abs. 1 Satz 4 HVwKostG
§ 155 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
Art. 6 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1, 6 Abs. 2 Satz 2, 7 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2006, 703
7 K 2824/14
7 K 2580/14
7 K 2808/14
7 K 2579/14
7 K 3155/14
7 UE 2135/05
19 A 702/11
L 5 KR 3136/09
2 LB 165/12
2 LA 283/10
7 UE 2135/05
19 A 4675/04
19 A 4395/96
19 A 4220/96
2 M 187/12
7 ZB 06.18
7 B 10.15
4 E 865/06
7 K 593/12
7 E 1475/07
5 A 1049/13