Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2024-01-10, Aktenzeichen 9 KN 183/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2024:0110.9KN183.19.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Antragsteller zu 3., 4., 5. und 6. ihre Normenkontrollanträge zurückgenommen haben.
Im Übrigen werden die Normenkontrollanträge der Antragsteller zu 1., 2., 7., 8., 9. und 10. abgelehnt.
Die außergerichtlichen Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens tragen die Antragsteller zu 1. und zu 2. als Gesamtschuldner zu 1/6, die Antragsteller zu 7. und zu 8. als Gesamtschuldner zu 1/6 und die Antragsteller zu 9. und zu 10. als Gesamtschuldner zu 1/6 sowie die Prozessbevollmächtigte der Antragsteller zu 3., 4., 5. und 6. als vollmachtlose Vertreterin zu 1/2.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Antragsteller zu 1., 2., 7., 8., 9. und 10. und die Prozessbevollmächtigte der Antragsteller zu 3., 4., 5. und 6. als vollmachtlose Vertreterin können die Vollstreckung jeweils durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich gegen die zum 1. August 2018 in Kraft getretene Satzung der Antragsgegnerin über die Elternbeiträge für den Besuch einer Kindertagesstätte in der Samtgemeinde Lühe vom 14. März 2018 (Elternbeitragssatzung - EltBS).
Die Antragsgegnerin betreibt keine eigene Kindertagesstätte. Im Zeitpunkt des Erlasses der Elternbeitragssatzung gab es in ihrem Geltungsbereich drei Kindertagesstätten des Ev.-luth. Kindertagesstättenverbandes Stade (im Folgenden: Ev.-luth. Kindertagesstättenverband), nämlich die Kindertagesstätten "Schatzinsel", "Hollern-Twielenfleth" und "Lühezwerge" und eine Einrichtung des Kreisverbandes Stade des Deutschen Roten Kreuzes (im Folgenden: Kreisverband des DRK).
Die Tochter der Antragsteller zu 1. und zu 2. Z. besuchte seit dem 1. August 2016 die kirchliche Kindertagesstätte "Schatzinsel". Das Kirchenamt in Stade setzte mit an die Antragsteller zu 1. und zu 2. gerichteter Beitragsmitteilung vom 25. Juli 2018 einen Kindergartenbeitrag entsprechend der Staffelung in der Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin in Höhe von 432,50 EUR monatlich fest.
Die Tochter der Antragsteller zu 7. und zu 8. AA. besuchte die Kindertagesstätte "Lüttje Racker" des Kreisverbandes des DRK.
Die Tochter der Antragsteller zu 9. und zu 10. AB. besuchte seit August 2017 ebenfalls die Kindertagesstätte "Lüttje Racker" des Kreisverbandes des DRK.
Aus der von der Antragsgegnerin vorgelegten Vereinbarung zwischen ihr und dem Landkreis Stade über die Übertragung von Aufgaben gemäß § 13 Abs. 1 Nds. AG KJHG vom 1. Juli 2013, die zum 1. August 2013 in Kraft getreten ist, ergibt sich, dass der Landkreis Stade als örtlicher Träger der Jugendhilfe und die Antragsgegnerin bereits im Jahr 1994 eine Vereinbarung über die Übertragung von Aufgaben gemäß § 13 Abs. 1 Nds. AG KJHG getroffen haben. Diese Vereinbarung wurde durch die Vereinbarung vom 1. Juli 2013 um die Ziffern 1.5 und 1.6 ergänzt, wodurch die Antragsgegnerin zum Ausbau des Angebots an Krippenplätzen verpflichtet worden ist.
Am 10. Dezember 2018 vereinbarte der Landkreis Stade mit der Antragsgegnerin mit Wirkung zum 1. Januar 2019 die Übertragung von Aufgaben gemäß § 13 Abs. 1 Nds. AG SGB VIII - Betreuung in Kindertagesstätten - auf die Antragsgegnerin. Nach § 1 Abs. 1 dieser Vereinbarung führt die Gemeinde/Samtgemeinde gemäß § 13 Abs. 1 Nds. AG SGB VIII im Einvernehmen mit dem Landkreis Stade die Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege entsprechend Absatz 2 aus. Gemäß § 1 Abs. 2 der Vereinbarung beinhaltet die Aufgabe im Einzelnen die Bereitstellung von Plätzen in Kindertageseinrichtungen, die Vermittlung von Plätzen in der Kindertagespflege und Kindertagesstätten zur Gewährleistung des Anspruchs nach § 24 SGB VIII und die Förderungen von Sonderformen der Kindertagesbetreuung. In § 9 Abs. 1 Satz 2 der Vereinbarung ist geregelt, dass die bisherige Vereinbarung mit Stand vom 1. August 2013 außer Kraft tritt.
Im Jahr 1998 schloss die Antragsgegnerin mit dem Kreisverband des DRK einen Kuratoriumsvertrag, in welchem in § 5 geregelt wird:
"Elternbeitrag
Zur Bestätigung der Sorgepflicht der Eltern für ihre Kinder wird ein Elternbeitrag erhoben. Der Elternbeitrag wird einkommensunabhängig erhoben, Gestaltung und Höhe des Elternbeitrags bedürfen der Vereinbarung zwischen dem Deutschen Roten Kreuz und der Samtgemeinde Lühe. Die gesetzlichen Bestimmungen sind dabei zu beachten.
Der Elternbeitrag dient zur Mitfinanzierung der Betriebskosten des Kindergartens. Hierzu gehören insbesondere:
a) Personalkosten einschließlich personalbezogene Ausgaben (z. B. für Fortbildung und Vertretung)
b) Heizung, Reinigung und Beleuchtung
c) Spiel- und Beschäftigungsmaterial
d) Kosten der Bauunterhaltung
e) Verwaltungskosten in Höhe von 3 % der Personalkosten."
Mit Wirkung zum 1. Januar 2014 schloss die Antragsgegnerin einen Betriebsführungsvertrag mit dem Ev.-luth. Kindertagesstättenverband betreffend eine Kindertagesstätte im Gebäude AC. in Steinkirchen. Darin befindet sich die kirchliche Kindertagesstätte "Schatzinsel".
In diesem Betriebsführungsvertrag heißt es in § 5:
Von den Eltern ist ein Beitrag zu erheben. Gestaltung und Höhe des Elternbeitrags sowie die Umsetzung der Staffelung bedürfen der Vereinbarung zwischen Kita-Verband und Samtgemeinde. Die gesetzlichen Bestimmungen sind dabei zu beachten."
Die Eltern, deren Kinder die kirchlichen Kindertagesstätten besuchen, schließen jeweils Betreuungsverträge mit dem Ev.-luth. Kindertagesstättenverband. Die Elternbeiträge werden vom Kirchenamt Stade mit Beitragsmitteilungen festgesetzt.
Die Eltern, deren Kinder die Kindertagesstätte des Kreisverbandes des DRK besuchen, schließen jeweils Betreuungsverträge mit dem Kreisverband.
Der Rat der Antragsgegnerin beschloss am 14. März 2018 die streitige Elternbeitragssatzung - EltBS -. Diese Satzung wurde mit Anlage (Staffelung) im Amtsblatt für den Landkreis Stade am 19. Juli 2018 bekanntgemacht und trat gemäß ihrem § 7 am 1. August 2018 in Kraft. Nach § 1 Abs. 1 EltBS sind für die Betreuung der Kinder in einer Kindertagesstätte der Antragsgegnerin Beiträge für die Benutzung dieser öffentlichen Einrichtung zu entrichten. § 2 EltBS enthält unter der Überschrift "Beitragshöhe" Regelungen zur Beitragserhebung. Gemäß § 6 EltBS ist der (Eltern-)Beitrag monatlich an den jeweiligen Träger zu zahlen. Die Anlage zur Satzung enthält eine Sozialstaffel der Elternbeiträge.
Der Beirat des Ev.-luth. Kindertagesstättenverbandes stellte in der Beiratssitzung am 22. Mai 2018 sein Benehmen zur Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin her. Das Kuratorium des Kreisverbandes des DRK nahm Kenntnis von der "Neuregelung der Elternbeiträge ab 1.8.18".
Die Antragsteller haben am 25. Februar 2019 einen Normenkontrollantrag gestellt. Sie tragen vor, die Satzung sei nichtig, weil es an einer Rechtsgrundlage für den Erlass der Satzung fehle. Gemeinden könnten nur ihre eigenen Angelegenheiten in Form einer Satzung regeln. Das Betreiben einer Kindertagesstätte gehöre nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Schleswig-Holstein aber nicht zu den Angelegenheiten einer Gemeinde, solange sie diese nicht selbst betreibe. Hinsichtlich der Kalkulation werde eine erhebliche Überdeckung der Kosten vermutet. Dem Hort würden Personalkosten zugerechnet, die tatsächlich in den Kindertageseinrichtungen anfallen würden. Es sei nicht nachvollziehbar, dass für eine Hortbetreuung von vier Stunden am Nachmittag (ohne Betreuung in den Schulferien) durch zwei Erzieherinnen bzw. Sozialassistentinnen Kosten von 106.904 EUR (Schatzinsel), 144.846 EUR (DRK, Hort in X.) oder 96.706 EUR (Hort Hollern-Twielenfleth) anfallen würden. Auch die Sachkosten seien insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Betreuung teilweise in der Schule stattfinde, nicht nachvollziehbar. Die vorgelegten Tabellen bezögen sich lediglich auf die Kita in "Hollern-Twielenfleth" und die Kita "Schatzinsel". Es fehlten die Einrichtungen des Kreisverbandes des DRK in Neuenkirchen. Die Tabellen basierten zudem nicht auf den tatsächlichen Kosten, sondern seien scheinbar nur Kostenmodelle. Wie sich daraus einheitliche Gebühren für alle Horte und Krippen ermitteln lassen sollten, sei nicht nachvollziehbar. Es liege dazu bis heute keine Kalkulation vor. Die tatsächlichen Kosten seien bekannt und würden jährlich in den einzelnen Kuratoriumssitzungen der Kindertageseinrichtungen detailliert vorgelegt und besprochen. Bekannt seien auch die Zuschüsse des Landkreises für die Hortplätze, die leider in der Kalkulation völlig unberücksichtigt bleiben würden. Die Antragsgegnerin bleibe zudem für eine Kalkulation unzuständig, da sie keine eigenen Einrichtungen betreibe.
Die Antragsteller machen geltend, sie seien antragsbefugt. Aus der Regelung in § 6 des Betriebsführungsvertrages ergebe sich im Zusammenspiel mit § 5 des Betriebsführungsvertrages die erforderliche mittelbare Betroffenheit. Sie berufen sich im Hinblick auf den erzeugten Anschein einer Wirksamkeit der Satzung auf die Rechtsweggarantie. Der Verweis auf den möglichen Zivilrechtsweg sei irreführend, zumal dieser nicht gerichtskostenfrei sei.
Die Antragsteller beantragen,
die Satzung der Antragsgegnerin über Elternbeiträge für den Besuch einer Kindertagesstätte vom 14. März 2018 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie bestreitet eine Antragsbefugnis der Antragsteller, weil sie weder unmittelbar noch mittelbar durch die Elternbeitragssatzung in ihren Rechten betroffen seien. Es liege kein öffentlich-rechtlicher Vertrag zwischen der Antragsgegnerin und dem Ev.-luth. Kindertagestättenverband zur verpflichtenden Anwendung der Elternbeitragssatzung vor. Im Übrigen würden die Antragsteller keine Reduzierung der Beiträge erreichen, selbst wenn die angefochtene Beitragssatzung unwirksam sei. Außerdem komme es nicht zu der von den Antragstellern behaupteten "Überdeckung der Kosten". Die festgesetzten Kostenbeiträge für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in der Kindertagespflege entsprächen den Maßgaben des § 90 Abs. 1 Sätze 2 und 3 SGB VIII. Darüber hinaus handele es sich bei den Kostenbeiträgen um öffentlich-rechtliche Abgaben eigener Art, auf die die Bestimmungen des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes keine Anwendung fänden. Daher müsse unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts auch keine Kalkulation nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen unter Zugrundelegung eines bestimmten Kalkulationszeitraumes durchgeführt werden. Bei der Erhebung der Kostenbeiträge werde auch nicht der sich aus Art. 3 GG ergebende Grundsatz der Abgabengerechtigkeit verletzt.
Mit Schriftsatz vom 9. Januar 2024 hat die Prozessbevollmächtigte Vollmachten der Antragsteller zu 2. und 7. bis 10. vorgelegt. Für die Antragsteller zu 3. bis 6. hat sie trotz Aufforderung keine Vollmachten vorgelegt, sondern erklärt, dass für diese Antragsteller der Normenkontrollantrag zurückgenommen werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
1. Das Verfahren war einzustellen, soweit die Antragsteller zu 3., 4., 5. und 6. ihre Normenkontrollanträge aufgrund der Erklärung ihrer "Prozessbevollmächtigten" mit Schriftsatz vom 9. Januar 2024 zurückgenommen haben (vgl. § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).
2. Die Normenkontrollanträge der Antragsteller zu 1., 2., 7., 8., 9. und 10. (im Folgenden: Antragsteller) gegen die Satzung der Antragsgegnerin über die Elternbeiträge für den Besuch einer Kindertagesstätte in der Samtgemeinde Lühe vom 14. März 2018 haben keinen Erfolg.
Bei dem gemeinsam von den Antragstellern gestellten Normenkontrollantrag handelt es sich um eine subjektive Antragshäufung einfacher Streitgenossen, die gemäß § 64 VwGO i. V. m. §§ 59, 60 ZPO als solche zulässig ist.
Die Normenkontrollanträge sind unzulässig.
Die Antragsteller sind nicht antragsbefugt.
Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, den Antrag stellen. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Die Antragsbefugnis fehlt daher nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte der Antragsteller offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (BVerwG, Beschluss vom 29.12.2011 - 3 BN 1.11 - juris Rn. 3). Die behauptete Rechtsverletzung muss aber auf die angegriffene Rechtsvorschrift zurückgehen (vgl. VGH BW, Urteil vom 14.9.2017 - 2 S 2439/16 - juris Rn. 73). Dabei ist eine Rechtsverletzung nicht nur dann möglich, wenn die Norm oder ihre Anwendung unmittelbar in eine Rechtsstellung eingreift. Maßgeblich ist, ob sich die mögliche Verletzung subjektiver Rechte der angegriffenen Norm tatsächlich und rechtlich zuordnen lässt. Wenn die Entwicklung von der angegriffenen Norm zu der geltend gemachten Betroffenheit eine konkrete Wahrscheinlichkeit für sich hat, ist die Antragsbefugnis zu bejahen (BVerwG, Urteil vom 17.12.1998 - 1 CN 1.98 - juris Rn. 12). Das ist der Fall, wenn die Belange Dritter in einer von den Interessen der Allgemeinheit abgehobenen Weise in den Schutzbereich der Norm einbezogen sind und daraus auf ein subjektives Recht dieser Personen auf Berücksichtigung bei der Normgebung zu schließen ist, im Gegensatz zu einer Regelung, die ausschließlich dem Wohl der Allgemeinheit oder dem Schutz anderer dient. Ein mittelbares Betroffensein eines Dritten, das durch die Reaktion des Normadressaten ausgelöst wird, ohne dass die Norm auch dem Schutz des Dritten dient, genügt nicht (BVerwG, Urteil vom 28.3.2019 - 5 CN 1.18 - juris Rn. 11; BVerwG, Beschluss vom 30.8.2013 - 9 BN 2.13 - juris Rn. 5; Zwischenurteil des Senats vom 20.6.2018 - 9 KN 161/17 - juris Rn. 31; Senatsurteil vom 30.5.2018 - 9 KN 125/17 - juris Rn. 40; vgl. auch ThürOVG, Beschluss vom 26.1.2000 - 4 N 952/97 - juris Rn. 9).
Die Antragsteller sind aber nicht unmittelbar oder mittelbar auf Grundlage der angefochtenen Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin zu Elternbeiträgen herangezogen worden und dadurch nicht möglichweise in eigenen subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt.
a) Die Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin gilt nur für eigene Einrichtungen der Antragsgegnerin. Denn nach § 1 Abs. 1 EltBS sind für die Betreuung der Kinder in einer Kindertagesstätte der Samtgemeinde Lühe Beiträge für die Benutzung dieser öffentlichen Einrichtung zu entrichten (vgl. auch § 7 EltBS, wonach die Elternbeitragssatzung für die Nutzung der Kindertagesstätten der Samtgemeinde Lühe am 01.08.2018 in Kraft tritt). Gemäß § 2 Abs. 1 EltBS erhebt die Samtgemeinde Lühe zur teilweisen Deckung der Kosten für die Benutzung der Kindertagesstätten Beiträge. Beitragspflichtig sind die Eltern bzw. ein Elternteil, bei dem das Kind lebt (§ 2 Abs. 2 Sätze 1 und 2 EltBS).
Es kann für die Frage der Antragsbefugnis der Antragsteller dahinstehen, ob die Antragsgegnerin befugt ist, eine Elternbeitragssatzung zu erlassen, obgleich sie keine eigenen Kindertagesstätten im Satzungsgebiet betreibt (vgl. hierzu OVG SH, Urteil vom 16.12.2015 - 3 KN 2/15 - juris Rn. 24, 26).
Die Antragsteller sind jedenfalls nicht Adressaten der angegriffenen Satzung, weil ihre Kinder nicht eine Kindertagesstätte der Antragsgegnerin besuchen bzw. besucht haben, sondern eine kirchliche Kindertagesstätte des Ev.-luth. Kindertagesstättenverbandes bzw. die Kindertagesstätte des Kreisverbandes des DRK. Grundlage des Betreuungsverhältnisses ist ein Betreuungsvertrag zwischen dem Ev.-luth. Kindertagesstättenverband bzw. dem Kreisverband des DRK und den Antragstellern. Für die Benutzung der jeweiligen Kindertagesstätte setzt der jeweilige freie Träger "Elternbeiträge" fest, nicht die Antragsgegnerin. Dagegen besteht kein Benutzungsverhältnis zwischen den Antragstellern und der Antragsgegnerin. Beitragspflichtige sind gemäß § 2 Abs. 2 Sätze 1 und 2 EltBS nur Eltern, die eine Kindertagesstätte der Antragsgegnerin besuchen. Dies steht im Übrigen im Einklang mit § 90 SGB VIII, der den öffentlichen Träger zur Festsetzung von Teilnahmebeiträgen oder Gebühren nur für die Inanspruchnahme seiner eigenen Einrichtungen, nicht aber für die Inanspruchnahme der Einrichtungen von Trägern der freien Jugendhilfe ermächtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.4.1997 - 5 C 6.96 - juris Leitsatz 1 und Rn. 13; OVG SH, Urteil vom 16.12.2015 - 3 KN 2/15 - juris Rn. 26).
Demnach können die Antragsteller, deren Kinder Einrichtungen eines freien Trägers besuchen (besucht haben), nicht unmittelbar durch die angegriffene Satzung betroffen sein.
b) Zwar kann für die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren auch eine nur mittelbare Betroffenheit der Antragsteller durch die angegriffene Norm genügen, wenn die Belange Dritter in einer von den Interessen der Allgemeinheit abgehobenen Weise in den Schutzbereich der angegriffenen Norm einbezogen sind und daraus auf ein subjektives Recht dieser Personen auf Berücksichtigung bei der Normgebung zu schließen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.3.2019 - 5 CN 1.18 - juris Rn. 11).
Eine solche mittelbare Betroffenheit der Antragsteller ist hier jedoch nicht gegeben.
Die Eltern eines in der Kindertagesstätte eines freien Trägers betreuten Kindes werden in den Anwendungsbereich einer Elternbeitragssatzung einbezogen und können eine Verletzung eigener Rechte geltend machen, wenn der freie Träger einer Kindertagesstätte öffentlich-rechtlich verpflichtet ist, seine Entgelte an der Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin auszurichten (vgl. Zwischenurteil des Senats vom 20.6.2018 - 9 KN 161/17 - juris Rn. 34).
aa) Eine solche öffentlich-rechtliche Verpflichtung ergibt sich nicht aus dem Landesrecht. Anders als das bremische Recht (vgl. § 19 Abs. 5 BremKTG; BremOVG, Urteil vom 22.10.2014 - 2 D 106/13 - juris Rn. 41; Urteil vom 6.6.1997 - 1 N 5/96 - juris Rn. 38) sehen die niedersächsischen Vorschriften eine solche öffentlich-rechtliche Verpflichtung nicht vor (siehe auch BVerwG, Urteil vom 28.3.2019 - 5 CN 1.18 - juris Rn. 14; Zwischenurteil des Senats vom 20.6.2018 - 9 KN 161/17 - juris Rn. 35 und Senatsurteil vom 30.5.2018 - 9 KN 125/17 - juris Rn. 44).
bb) Eine solche ausdrückliche Verpflichtung findet sich auch nicht in der streitgegenständlichen Elternbeitragssatzung.
Zwar ist in § 6 EltBS geregelt, dass der Beitrag monatlich an den jeweiligen Träger zu zahlen ist und die endgültige Beitragsveranlagung, die Fälligkeit und die Festsetzung der Beitragshöhe schriftlich durch den jeweiligen Träger bekannt gegeben werden. Es kann dahingestellt bleiben, inwieweit diese Regelung in Widerspruch zu § 2 Abs. 1 EltBS steht, wonach die Antragsgegnerin die Beiträge erhebt. Jedenfalls wird in § 6 EltBS nur das bestätigt, was aufgrund der privatrechtlichen Benutzungsverträge zwischen dem jeweiligen freien Träger und den Eltern ohnehin gilt. Dasselbe gilt für die Bestimmung in § 4 Abs. 2 Satz 3 EltBS, wonach der jeweilige Träger die Kündigungsfrist regelt. Eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung der Träger zur Anwendung der Elternbeitragssatzung ergibt sich daraus nicht.
cc) Für die Einbeziehung von Eltern eines in der Kindertagesstätte eines Trägers der freien Jugendhilfe betreuten Kindes in den Anwendungsbereich einer Elternbeitragssatzung reicht es allerdings aus, dass der Einrichtungsträger jedenfalls aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Vertrages mit dem Satzungsgeber an die kommunalen Regelungen zur Bemessung und Höhe der elterlichen Kostenbeiträge gebunden wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.3.2019 - 5 CN 1.18 - juris Rn. 14; Zwischenurteil des Senats vom 20.6.2018 - 9 KN 161/17 - juris Rn. 36 und Senatsurteil vom 30.5.2018 - 9 KN 125/17 - juris Rn. 48). Das begegnet zumindest dann keinen Bedenken, wenn die vertragliche Einbeziehung der Eltern vor dem Erlass der Rechtsvorschrift erfolgt ist, über deren Gültigkeit im Normenkontrollverfahren zu entscheiden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.3.2019, a. a. O., Rn. 14). Eltern von Kindern, die in der Kindertagesstätte eines kirchlichen Trägers betreut werden, können nach der Senatsrechtsprechung auch aufgrund eines Betriebsführungsvertrages zwischen dem kirchlichen Träger und der Elternbeiträge erhebenden Kommune in den Schutzbereich der angegriffenen Satzungsregelung einbezogen sein, wenn durch diesen Vertrag eine Verpflichtung des kirchlichen Trägers begründet wird, bei der Erhebung von Elternbeiträgen die gemeindliche Elternbeitragssatzung anzuwenden (hierzu im Einzelnen das Senatsurteil vom 30.5.2018 - 9 KN 125/17 - juris Rn. 45 ff., 48). Entsprechendes gilt auch für den Kreisverband des DRK als freien Träger seiner Kindertagesstätten.
Eine öffentlich-rechtliche vertragliche Bindung der freien Träger der Kindertagesstätten an die Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin liegt hier jedoch nicht vor.
Zwar sind der Betriebsführungsvertrag zwischen der Antragsgegnerin und dem Ev.-luth. Kindertagesstättenverband und der Kuratoriumsvertrag zwischen der Antragsgegnerin und dem Kreisverband des DRK öffentlich-rechtliche Verträge i. S. d. § 54 VwVfG, weil sie sich mit dem Betrieb der Kindertagesstätten des jeweiligen freien Trägers befassen und damit im Zusammenhang mit der Erledigung einer Aufgabe der öffentlichen Jugendhilfe nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII stehen, die auch die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Anspruchs nach § 24 SGB VIII umfasst (vgl. Zwischenurteil des Senats vom 20.6.2018 - 9 KN 161/17 - juris Rn. 40, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 28.3.2019 - 5 CN 1.18 - juris Rn. 16; Senatsurteil vom 30.5.2018 - 9 KN 125/17 - juris Rn. 48).
Der Betriebsführungsvertrag und der Kuratoriumsvertrag verpflichten aber - anders als der Betriebsführungsvertrag in dem vom Senat in seinem Urteil vom 20. Juni 2018 (- 9 KN 161/17 - juris) und vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 28. März 2019 (- 5 CN 1.18 - juris) entschiedenen Fall - den jeweiligen freien Träger nicht, die Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin anzuwenden und seine Entgelte an dieser Satzung auszurichten.
Die Bestimmung in jenem Fall des Senats und des Bundesverwaltungsgerichts lautete:
"Für die Betreuung der Kinder wird von den Eltern ein monatliches Entgelt erhoben. Gestaltung und Höhe des Entgeltes sowie die Umsetzung der Staffelung (§ 20 KiTaG) bedürfen der Vereinbarung zwischen Kirche und Gemeinde, sofern die entsprechenden Beträge von den Regelungen für kommunale Kindertagesstätten abweichen. Es soll darauf hingewirkt werden, dass einheitliche Benutzungsentgelte für die Betreuung in den Kindertagesstätten in der Gemeinde O. gelten."
Die vereinbarte Notwendigkeit einer Einigung, sofern der für die Betreuung in der kirchlichen Kindertagesstätte zu entrichtende Betrag von den für kommunale Kindertagesstätten geltenden Regelungen abweicht, implizierte - so das Bundesverwaltungsgericht in jenem Fall -, dass der Träger der kirchlichen Kindertagesstätte verpflichtet ist, die kommunale Gebührensatzung in ihrer jeweiligen Fassung anzuwenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.3.2019 - 5 CN 1.18 - juris Rn. 17).
Eine entsprechende Formulierung findet sich in dem Betriebsführungsvertrag mit dem Ev.-luth. Kindertagesstättenverband und in dem Kuratoriumsvertrag mit dem Kreisverband des DRK aber nicht. In beiden Verträgen ist jeweils in § 5 geregelt, dass Gestaltung und Höhe des Elternbeitrags der Vereinbarung zwischen der Kirche bzw. dem DRK und der Antragsgegnerin bedürfen und dass die gesetzlichen Bestimmungen dabei zu beachten sind. Mit dieser Regelung haben der jeweilige freie Träger und die Antragsgegnerin keine Vereinbarung über eine verpflichtende Anwendung der Elternbeitragssatzung für Einrichtungen der Kindertagesstätten getroffen, sondern die Notwendigkeit einer gesonderten Vereinbarung über die Gestaltung und die Höhe des Elternbeitrags geregelt. Eine solche Vereinbarung haben die jeweiligen freien Träger und die Antragsgegnerin jedoch nicht getroffen.
Darüber hinaus ist in § 5 Abs. 1 Satz 2 HS 1 des vorliegenden Kuratoriumsvertrags zwischen dem Kreisverband des DRK und der Antragsgegnerin geregelt, dass der Elternbeitrag einkommensunabhängig erhoben wird. Dementsprechend sieht dieser Vertrag schon keine Vereinbarung mit der Antragsgegnerin über eine Umsetzung der Staffelung der Elternbeiträge vor. Hieraus folgt, dass der Kreisverband des DRK nicht an die Staffelung nach der Anlage zur Elternbeitragssatzung gebunden ist, sondern er frei über die Höhe der Elternbeiträge bestimmen kann.
Eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung des jeweiligen freien Trägers zur Anwendung der Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin ergibt sich auch nicht aus einem Zusammenspiel von § 5 und § 6 des Betriebsführungs- bzw. des Kuratoriumsvertrags. § 6 bestimmt in beiden Verträgen, dass die Antragsgegnerin in Wahrnehmung ihrer sozialen Verantwortung gegenüber den Einwohnern und ihrer gesetzlichen Verpflichtungen zu den Betriebskosten des Kindergartens einen jährlichen Zuschuss in Höhe der durch Elternbeiträge, Mittel der Kirche bzw. des DRK - Landesmittel - nicht finanzierten Betriebskosten leistet. Es handelt sich bei § 6 um eine Vereinbarung der Antragsgegnerin mit dem jeweiligen freien Träger über die Finanzierung des jeweiligen Kindergartens (s. a. § 2 Abs. 3 der Vereinbarung des Landkreises Stade mit der Antragsgegnerin vom 10.12.2018 gemäß § 13 Abs. 1 Nds. AG SGB VIII). Dass die nach § 5 von dem jeweiligen freien Träger zu erhebenden Elternbeiträge zur Finanzierung der Betriebskosten verwendet werden und die Höhe des Zuschusses der Antragsgegnerin u. a. auch von der Höhe der bei den Betriebskosten angesetzten Elternbeiträge abhängig ist, besagt aber nichts darüber, dass die Elternbeiträge zwingend nach Maßgabe der Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin zu erheben wären.
dd) Eine mittelbare Einbeziehung der Antragsteller in den Schutzbereich der Elternbeitragssatzung ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass die freien Träger - solange es keine Vereinbarung mit der Antragsgegnerin gibt - gegen § 5 des Betriebsführungs- bzw. des Kuratoriumsvertrags verstoßen, die eine solche Vereinbarung fordern. Denn eine solche (fehlende) Vereinbarung muss nicht zwingend die verpflichtende Anwendung der Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin zum Inhalt haben. Vielmehr sind der jeweilige freie Träger und die Antragsgegnerin nicht gehindert, eine von der Elternbeitragssatzung abweichende Vereinbarung zu treffen. Zwar heißt es in § 5 auch: "Die gesetzlichen Bestimmungen sind dabei zu beachten". Dies bedeutet aber nicht, dass die Vereinbarung notwendig die Anwendung der Elternbeitragssatzung als "gesetzliche Bestimmung" zum Inhalt haben muss. Das folgt schon daraus, dass nach dem Kuratoriumsvertrag mit dem Kreisverband des DRK - wie ausgeführt - entgegen der Elternbeitragssatzung der Elternbeitrag einkommensunabhängig erhoben wird. Im Übrigen gilt die Elternbeitragssatzung - wie ebenfalls ausgeführt - nur für Einrichtungen der Antragsgegnerin und sieht eine Verpflichtung der kirchlichen Träger, die Satzung anzuwenden, gerade nicht vor.
ee) Die Antragsteller werden auch nicht dadurch in den Schutzbereich der Elternbeitragssatzung einbezogen, dass der Ev.-luth. Kindertagesstättenverband und der Kreisverband des DRK die Elternbeiträge tatsächlich in Anlehnung an die Elternbeitragssatzung erheben. Es steht diesen freien Trägern in Ermangelung einer entsprechenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung mit der Antragsgegnerin frei, mit den Antragstellern von der Satzung abweichende Elternbeiträge zu vereinbaren. Entschließt sich der freie Träger, die Elternbeiträge in Anlehnung an die Elternbeitragssatzung zu erheben, beruht dies nicht auf einer öffentlichen-rechtlichen Verpflichtung gegenüber der Antragsgegnerin, sondern auf der privatrechtlichen Vereinbarung in Form des Betreuungsvertrags zwischen dem kirchlichen Träger und den Eltern. Die Eltern sind dann gehalten, etwaige Einwände gegen die Beitragshöhe auf dem Zivilrechtsweg geltend zu machen. Dies widerspricht nicht der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG gegenüber Akten der öffentlichen Gewalt. Zwar gilt im Zivilprozess nicht der Untersuchungsgrundsatz mit der Pflicht zur Klärung des Sachverhalts von Amts wegen. Es ist aber schon nicht ersichtlich, warum die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Bindungen in einem zivilgerichtlichen Verfahren zwischen den Antragstellern und den freien Trägern der Kindertagesstätten über die Höhe der von diesen erhobenen Betreuungsbeiträge nicht inzident überprüft werden können (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 6.9.2016 - 5 BN 1.16 - juris Rn. 9). Zu keiner anderen Einschätzung führt der Umstand, dass in einem zivilgerichtlichen Verfahren keine § 188 Satz 2 HS 1 VwGO entsprechende Gerichtskostenfreiheit besteht. Es ist nicht ersichtlich, dass der aus Art. 19 Abs. 4 GG folgende Anspruch auf Gewährung möglichst effektiven Rechtsschutzes einer unterschiedlichen gerichtskostenrechtlichen Behandlung vergleichbarer Fallgestaltungen in den jeweiligen Verfahrensordnungen entgegensteht und welche prozessualen Auswirkungen eine etwaige Verletzung der Rechtsschutzgarantie nach sich zöge (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 6.9.2016, a. a. O., Rn. 13).
ff) Die Art und Weise der Heranziehung zu Elternbeiträgen sind allerdings geeignet, bei den Eltern den Anschein zu erwecken, dass die Antragsgegnerin für die Erhebung der Elternbeiträge zuständig sei sowie, dass die Elternbeitragssatzung hierfür eine wirksame Grundlage sei. Denn die Eltern haben einen Betreuungsplatz bei der Antragsgegnerin anzumelden (Kitaportal Lühe (kitaportal-luehe.de). Auf dem KiTa-Portal der Antragsgegnerin werden die Eltern darauf hingewiesen, dass sich die Elternbeiträge aus der Sozialstaffel der Samtgemeinde Lühe ergeben und nach dem Einkommen der Eltern bzw. nach der Betreuungszeit des Kindes richten. Für die Einstufung in die Sozialstaffel sollen sich die Eltern an die Antragsgegnerin wenden (Hilfe | Kitaportal Lühe (kitaportal-luehe.de) (siehe auch das Anschreiben des Kreisverbandes des DRK an die Sorgeberechtigten vom 9. Mai 2018).
Die jeweiligen freien Träger und die Antragsgegnerin gehen offenbar selbst davon aus, dass die Elternbeitragssatzung anzuwenden sowie, dass diese wirksam sei. Der Beirat des Ev.-luth. Kindertagesstättenverbandes hat in seiner Sitzung am 22. Mai 2018 sein Benehmen zur Elternbeitragssatzung nebst Staffelung hergestellt. Das Kuratorium des Kreisverbandes des DRK hat nur Kenntnis von der "Neuregelung der Elternbeiträge ab 1.8.18" genommen.
Die jeweiligen freien Träger sind jedoch - wie ausgeführt - nicht zur Anwendung der Elternbeitragssatzung der Antragsgegnerin verpflichtet.
Der möglicherweise gesetzte Rechtsschein, dass die Antragsgegnerin eine Elternbeitragssatzung mit Bindungswirkung für die freien Träger erlassen haben könnte, reicht für eine Antragsbefugnis der Antragsteller nicht aus. Denn wie ausgeführt fehlt es vorliegend nicht nur an einer unmittelbaren, sondern auch an einer mittelbaren Betroffenheit der Antragsteller. Der bloße Rechtsschein vermag das Fehlen einer auch nur mittelbaren Betroffenheit nicht zu überwinden. Überdies wird er dadurch relativiert, dass die Elternbeiträge für die Antragsteller erkennbar nicht durch Bescheide der Antragsgegnerin, sondern von den freien Trägern selbst festgesetzt werden. Die Antragsteller können deshalb - wie ausgeführt - unter Wahrung der Rechtsweggarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG ihre Einwände in einem zivilgerichtlichen Verfahren gegen die jeweilige Beitragsmitteilung des freien Trägers geltend machen.
Die Normenkontrollanträge der Antragsteller zu 1., 2., 7., 8., 9. und 10. sind deshalb als unzulässig abzulehnen.
Soweit die Antragsteller zu 1., 2., 7., 8., 9. und 10. die außergerichtlichen Kosten tragen, ergibt sich die Kostenentscheidung aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO und § 159 Satz 2 VwGO. Im Übrigen beruht die Kostenentscheidung auf § 155 Abs. 2 VwGO, soweit die Antragsteller zu 3., 4., 5. und 6. ihre Normenkontrollanträge zurückgenommen haben. Da die Prozessbevollmächtigte trotz Aufforderung keine Vollmachten der Antragsteller zu 3., 4., 5. und 6. vorgelegt hat, sind ihr insoweit die außergerichtlichen Kosten des Verfahrens gemäß § 155 Abs. 2 und 173 Satz 1 VwGO in entsprechender Anwendung des § 89 Abs. 1 Satz 3 ZPO i. V. m. § 179 BGB (zur Anwendbarkeit vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.11.2010 - 6 B 59.10 - juris Rn. 10, 11; Beschluss vom 25.9.2006 - 8 KSt 1.06 - juris Rn. 1, 2) als vollmachtlose Vertreterin aufzuerlegen. Für die Kostenquotelung ist der Senat ausgehend von sechs Familien mit Kind (Antragsteller zu 1. und zu 2., Antragsteller zu 5. und 6., Antragsteller zu 7. und zu 8., Antragsteller zu 9. und zu 10. sowie die Antragstellerin zu 3. und der Antragsteller zu 4.) von sechs Anteilen aufgegangen, die - wie tenoriert -aufzuteilen sind.
Das Normenkontrollverfahren ist nach § 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO gerichtskostenfrei (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.3.2019 - 5 CN 1.18 - juris Rn. 22).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen, weil die Frage von grundsätzlicher Bedeutung ist, ob sich im Normenkontrollverfahren gegen eine Elternbeitragssatzung eine mittelbare Betroffenheit aus dem bloßen Rechtsschein einer gültigen Satzung ergeben kann, obwohl es an einer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung der freien Träger einer Kindertagesstätte zur Ausrichtung ihrer Entgelte an der Elternbeitragssatzung fehlt.
Die Konstellation, dass eine Kommune zwar keine eigene Kindertagesstätte betreibt, dennoch aber eine Elternbeitragssatzung mit vermeintlicher Bindungswirkung für die von freien Trägern betriebenen Kindertagesstätten und ihre Entgeltgestaltung erlässt, kommt nach Kenntnis des Senats in niedersächsischen Kommunen wiederholt vor.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 59, 60 ZPO
§ 24 SGB VIII
§ 64 VwGO
§ 90 SGB VIII
§ 54 VwVfG
§ 20 KiTaG
§ 179 BGB
§ 167 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 19 Abs. 5 BremKTG
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII
§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 159 Satz 2 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 155 Abs. 2 und 173 Satz 1 VwGO
§ 89 Abs. 1 Satz 3 ZPO
§ 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO
§ 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
Art. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 BN 1.11
2 S 2439/16
1 CN 1.98
5 CN 1.18
9 BN 2.13
9 KN 161/17
9 KN 125/17
4 N 952/97
3 KN 2/15
5 C 6.96
2 D 106/13
1 N 5/96
5 BN 1.16
6 B 59.10
8 KSt 1.06