Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-03-26, Aktenzeichen 2 S 2036/07

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 1. August 2007 - 1 K 1504/06 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrags zuzüglich 10 v.H. dieses Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Verwaltungsgebühr.
2
Die Klägerin ist Betreiberin eines Campingplatzes (Campingpark ...) in .... Der rundum eingezäunte Platz grenzt unmittelbar an den Bodensee, in dem von dem Campingplatz aus gebadet werden kann. Der Zugang zum See ist den Gästen des Campingplatzes vorbehalten.
3
In ihrem Internetauftritt wirbt die Klägerin für ihren Campingplatz in Wort und Bild und weist dabei unter anderem auf dessen Lage „direkt am westlichen Bodensee“, das Vorhandensein einer „Liege- und Ruhewiese direkt am Wasser“ sowie die „Tauchmöglichkeiten am Campingplatz“, dessen „Tauchplatz einen sehr angenehmen Einstieg biete“, hin.
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Im Rahmen der Badegewässer-Überwachung führt der Beklagte vor und während der Badesaison regelmäßig an allen Badeplätzen des Bodenseekreises mikrobiologische Untersuchungen der Gewässergüte nach der Badegewässerverordnung vom 01.08.1999 (im Folgenden: BadGewVO) bzw. der zum 01.01.2008 in Kraft getretenen Verordnung vom 16.01.2008 durch. Neben weiteren 28 Badeplätzen im Bodenseekreis werden auch am Badeplatz vor dem „Campingpark ...“ der Klägerin aus dem Bodensee Wasserproben entnommen und vom Regierungspräsidium Stuttgart - Landesgesundheitsamt (LGA) - mikrobiologisch untersucht. Die Ergebnisse der Badegewässeruntersuchung stellt der Beklagte anschließend zur Einsicht für jedermann unter www.bodenseekreis.de-badewasserqualität ins Internet. Alle untersuchten Proben an der Badestelle vor dem Campingplatz der Klägerin führten bislang zu keinen Beanstandungen der Badegewässergüte.
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Nach Entnahme einer Wasserprobe im Bereich des zu dem Campingplatz der Klägerin gehörenden Badeplatzes und deren mikrobiologischer Untersuchung veranlagte das Landratsamt Bodenseekreis mit Bescheid vom 06.06.2006 veranlagte der Beklagte die Klägerin für die Probeentnahme und die mikrobiologischen Untersuchungen zu einer Gebühr von 63,35 EUR. Die auf die Rechtsverordnung des Landratsamts Bodenseekreis über die Erhebung von Gebühren für die Wahrnehmung von Aufgaben als untere Verwaltungsbehörde und als untere Baurechtsbehörde vom 14.12.2004 (im Folgenden: Gebührenrechtsverordnung) gestützte Gebühr setzt sich aus einer Gebühr für die Probeentnahme vor Ort in Höhe von 48,-- EUR und den Kosten für die Untersuchung der Gewässerprobe durch das Landesgesundheitsamt von 15,35 EUR zusammen.
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Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin am 14.06.2006 Widerspruch und brachte zur Begründung vor, die Gebühren seien unverhältnismäßig um über 300 % erhöht worden. Als Anliegerin des Bodensees sei sie nicht verpflichtet, die Kosten für die Badegewässeruntersuchungen zu tragen. Nach § 7 Satz 1 der derzeit gültigen Badegewässerverordnung vom 01.08.1999 könne für die im öffentlichen Interesse erfolgende Überwachung von Badegewässern keine Gebühr erhoben werden. Diese Vorschrift habe auch Vorrang gegenüber der dem Beklagten in § 4 Abs. 3 Satz 1 LGebG eingeräumten Ermächtigung, gebührenpflichtige Tatbestände festzusetzen, und der in diesem Zusammenhang erlassenen Gebührenrechtsverordnung; die Badegewässerverordnung gehe zumindest als spezielleres Recht der allgemeinen Gebührenrechtsverordnung vor. Im Übrigen rechtfertige allein der Umstand, dass ihre Gäste die seit Jahrzehnten vorhandenen Einrichtungen nutzten, um im See zu schwimmen, nicht die Annahme, sie fördere das Baden „aktiv“. Schließlich sei auch nicht sie die Betreiberin der Badestelle; der Campingplatz stehe im Eigentum der Stadt ... und sei von ihr lediglich gepachtet.
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Das Landratsamt Bodenseekreis wies den Widerspruch am 12.09.2006 mit der Begründung zurück, die Klägerin sei nicht nur Betreiberin des gepachteten Campingplatzes, sondern auch Betreiberin des Badeplatzes. Dieser werde tatsächlich und regelmäßig von vielen Gästen des Campingplatzes und von deren Gästen, die sich im Übrigen an der Rezeption des Campingplatzes anmelden müssten, genutzt. Einer Gebührenerhebung stehe auch nicht die missverständlich formulierte Regelung in § 7 Satz 1 BadGewVO entgegen. Die Gebührenfreiheit beziehe sich auf Überwachungsmaßnahmen, die ausschließlich oder überwiegend im öffentlichen Interesse erfolgten; eine Überwachung von Naturbädern am Bodensee, die in der Obhut von Grundstücksanliegern oder von dinglich bzw. vertraglich Berechtigten stünden und die aufgrund der Lage ihrer Grundstücke am Bodenseeufer zum Baden einladen oder sonst Vorteile aus dem Badebetrieb ziehen würden, sei von der Vorschrift nicht erfasst. Schließlich könne auch die Höhe der festgesetzten Gebühr nicht beanstandet werden. Der Kalkulation der Gebühr seien umfangreiche Erhebungen des Gesundheitsamtes und der Kämmerei vorausgegangen. In die Kalkulation dieser Gebühr seien die Kosten des Gesundheitsamtes für die Badegewässer-Überwachung eingeflossen. Die Datengrundlagen hätten dabei einen mehrjährigen Zeitraum umfasst. Unter Berücksichtigung anteiliger Gemeinkosten des Landratsamts (Personalverwaltungs-, Raum-, Bewirtschaftungs-, Unterhalts-, IuK- und Steuerungskosten) seien hieraus Kosten von 48,-- EUR je Probeentnahme errechnet worden. Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 13.09.2006 zugestellt.
8
Auf die von der Klägerin am 13.10.2006 erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen mit Urteil vom 01.08.2007 den Gebührenbescheid des Landratsamts Bodenseekreis vom 06.06.2006 und dessen Widerspruchsbescheid vom 12.09.2006 aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Der Bescheid sei rechtswidrig. Zwar stehe § 7 Satz 1 der Badegewässerverordnung der Erhebung von Gebühren nicht entgegen. Die Vorschrift regele die Gebührenfreiheit nicht eigenständig, sondern verweise lediglich auf die Rechtsfolgen des § 5 Abs. 1 Nr. 7 LGebG a.F. Durch den Wegfall der in § 5 Abs. 1 Nr. 7 LGebG a.F. geregelten sachlichen Gebührenfreiheit durch das Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 am 02.01.2005 komme hiernach eine Gebührenfreiheit nicht mehr in der Betracht. Der Bescheid beruhe jedoch auf einer fehlerhaften Gebührenkalkulation. Nach der Neuregelung des Gebührenrechts sei die bisherige Prüfung nach § 5 Abs. 1 Nr. 7 LGebG a.F., ob eine öffentliche Leistung überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen werde, entfallen, weil das öffentliche Interesse an der öffentlichen Leistung bereits bei der Gebührenbemessung entsprechend zu berücksichtigen sei. Dies ergebe sich aus der Gesetzesbegründung zu § 7 Abs. 3 LGebG, wonach „bei der angemessenen Gebührenbemessung selbstverständlich ebenfalls das öffentliche Interesse an der öffentlichen Leistung in jedem Einzelfall entsprechende Berücksichtigung finden werde“. Hieran fehle es im zu beurteilenden Fall. Der Beklagte habe im Rahmen seiner Gebührenkalkulation keinen Anteil für das auch von ihm nicht in Abrede gestellte öffentliche Interesse an der Untersuchung der Badegewässer in Abzug gebracht; die Gebühr sei deshalb zu hoch und damit fehlerhaft festgesetzt worden.
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Der Bescheid könne auch im Hinblick auf den gesondert ausgewiesenen Auslagenteil (= Kosten des Landesgesundheitsamts) keinen Bestand haben. Denn nach § 14 Abs. 1 LGebG seien die der Behörde erwachsenen Auslagen mit der Gebühr abgegolten. Nur wenn die Auslagen im Einzelfall das übliche Maß erheblich überstiegen, seien sie gesondert in der tatsächlich entstandenen Höhe festzusetzen (§ 14 Abs. 2 LGebG). Die vom Beklagten vorzunehmende Gebührenbemessung habe daher, da sich der Auslagenersatz nicht im Einzelfall unterscheide, bei der neu vorzunehmenden Gebührenbemessung auch den Auslagenersatz als Kostenanteil zu berücksichtigen.
10
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Beklagten. Zur Begründung führt er weiter aus: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei bei der Kalkulation der in einer Rechtsverordnung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 LGebG festgesetzten Gebühren das öffentliche Interesse an einer öffentlichen Leistung im Sinne von § 2 Abs. 2 LGebG nicht gebührenmindernd zu berücksichtigen. Ein „öffentliches Interesse“ sei letztlich allen öffentlichen Leistungen immanent. Allein die Tatsache, dass eine öffentliche Leistung im öffentlichen Interesse erfolge, rechtfertige in der Regel weder einen Gebührenverzicht noch einen Gebührenabschlag. Nur ein in der Korrelation zu den übrigen Gebührenbemessungsgrößen besonders herausgehobenes öffentliches Interesse könne im Einzelfall bei der konkreten Gebührenbemessung gebührenermäßigend berücksichtigt werden. § 4 Abs. 3 Satz 2 LGebG stelle die Frage von „Gebührenerleichterungen“ in das Ermessen des Verordnungsgebers. Daher müsse der Verordnungsgeber ein herausgehobenes öffentliches Interesse nicht bereits bei der Gebührenkalkulation berücksichtigen, es reiche vielmehr aus, dass dieses bei der jeweiligen konkreten Gebührenfestsetzung gegenüber dem Gebührenschuldner erfolge. Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 LGebG könne der Verordnungsgeber für bestimmte Arten von öffentlichen Leistungen Gebührenermäßigungen oder -befreiungen anordnen, soweit dies aus „öffentlichem Interesse“ geboten sei. Ferner könne nach § 11 Abs. 2 LGebG die Behörde die Gebühren im Einzelfall niedriger festsetzen oder von der Festsetzung der Gebühren ganz absehen, wenn die Festsetzung der Gebühr nach Lage des einzelnen Falles unbillig wäre. Diese Bestimmungen zur konkreten Gebührenbemessung wären teilweise überflüssig, wenn das öffentliche Interesse an einer öffentlichen Leistung bereits bei der Gebührenkalkulation in Form eines generellen oder prozentualen Abschlags zu berücksichtigen wäre. Das Verwaltungsgericht könne sich für seine Auffassung auch nicht auf die Gesetzesbegründung zu § 7 Abs. 3 LGebG stützen. Danach solle „bei der angemessenen Gebührenbemessung selbstverständlich das öffentliche Interesse an der öffentlichen Leistung in jedem Einzelfall entsprechende Berücksichtigung finden“. Da eine (abstrakte) Gebührenkalkulation niemals jeden auch nur möglichen Einzelfall berücksichtigen könne, sei ein genereller Abzug oder prozentualer Abschlag für das „öffentliche Interesse“ bei einer Gebührenkalkulation gar nicht möglich. Zudem liefe der Verordnungsgeber dann stets Gefahr, dass er den Abschlag in dem jeweiligen konkreten Fall zu niedrig angesetzt hätte; seine Kalkulation wäre bezogen auf den jeweiligen Einzelfall immer angreifbar. Nach der Gesetzesbegründung gehe es darum, anhand der konkreten Umstände des Einzelfalles individuell zu entscheiden, ob bzw. inwiefern das öffentliche Interesse an der öffentlichen Leistung gebührenmindernd zu berücksichtigen sei. Dies könne im Einzelfall durch konkrete Ausschöpfung eines Gebührenrahmens oder durch Billigkeitsmaßnahmen in atypischen Fällen im Sinne von § 11 Abs. 2 LGebG geschehen.
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Entgegen der Auffassung der Klägerin sei ihr im Sinne von § 2 Abs. 3 LGebG die öffentliche Leistung in Form der Badegewässeruntersuchung auch individuell zurechenbar; sie ziehe im Hinblick auf die Lage ihres Campingplatzes aus dem Badebetrieb wirtschaftliche Vorteile.
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Zu Unrecht nehme das Verwaltungsgericht schließlich an, die vom Landratsamt dem Landesgesundheitsamt zu erstattenden Untersuchungsgebühren in Höhe von 15,35 EUR für die mikrobiologische Untersuchung seien als Auslagen nach § 14 Abs. 1 LGebG mit der Gebühr für die Gewässerprobeentnahme abgegolten, da sie das übliche Maß nicht überstiegen. Mit einer Gebühr würden zwar regelmäßig die einer Behörde entstehenden, laufenden Verwaltungskosten abgegolten. Eine Ausnahme mache § 14 Abs. 2 LGebG allerdings, wenn es sich um besonders hohe Auslagen handele, die in der Regel von einem Gebührenschuldner veranlasst oder aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalles verursacht worden seien. Dies gelte aber nur dann, wenn eine Gebührenrechtsverordnung hierzu keinen ausdrücklichen Vorbehalt mache. Für den Gebührentatbestand und Produktbereich PB Nr. 53.3.6 der Gebührenrechtsverordnung sei jedoch die Gebührenfestsetzung von 48,-- EUR für die Probeentnahme in einem Naturbad mit der Anmerkung „zuzüglich Kosten durch Landesgesundheitsamt“ versehen. Die Gebührenschuldner seien somit „vorgewarnt“ gewesen, dass bei Badegewässerproben noch weitere Kosten des Landesgesundheitsamtes geltend gemacht würden.
13
Der Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 01.08.2007 - 1 K 1504/06 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
15
Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Ergänzend führt sie aus: Der Vortrag des Beklagten, § 14 Abs. 1 LGebG gelte nicht, wenn in einer Gebührenrechtsverordnung die Geltendmachung von weiteren Auslagen ausdrücklich vorbehalten sei, sei nicht nachvollziehbar. Zudem handele es sich bei den als Auslagen gekennzeichneten Kosten um die Untersuchungsgebühren des Landesgesundheitsamtes und somit eigentlich nicht um Auslagen, sondern ebenfalls um Gebühren. Diese wären entsprechend der Gesetzesbegründung zu § 7 Abs. 1 LGebG bereits bei der Gebührenbemessung zu berücksichtigen gewesen.
18
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die dem Senat vorliegende Verwaltungsakte sowie die Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
19
Die Berufung ist zulässig und begründet. I.
Die Berufung ist zulässig und begründet.
I.
20
Die Anfechtungsklage der Klägerin ist zulässig, insbesondere hat das von § 68 Abs. 2 VwGO vorgeschriebene Vorverfahren stattgefunden. Hieran ändert der Umstand nichts, dass über den Widerspruch der Klägerin nicht das Landratsamt Bodenseekreis, sondern die nächsthöhere Behörde - das Regierungspräsidium Tübingen - hätte entscheiden müssen (vgl. dazu unter II 1.). Dass aus diesem Grund der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Bodenseekreis vom 12.09.2006 für sich gesehen fehlerhaft ist, lässt die Prozessvoraussetzung des durchgeführten Vorverfahrens nicht entfallen; denn § 68 VwGO besagt nicht, dass der Widerspruchsbescheid als gebotene Prozessvoraussetzung frei von Rechtsfehlern sein muss (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 06.02.1986 - 5 C 23.85 - NVwZ 1987, 320). II.
Die Anfechtungsklage der Klägerin ist zulässig, insbesondere hat das von § 68 Abs. 2 VwGO vorgeschriebene Vorverfahren stattgefunden. Hieran ändert der Umstand nichts, dass über den Widerspruch der Klägerin nicht das Landratsamt Bodenseekreis, sondern die nächsthöhere Behörde - das Regierungspräsidium Tübingen - hätte entscheiden müssen (vgl. dazu unter II 1.). Dass aus diesem Grund der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Bodenseekreis vom 12.09.2006 für sich gesehen fehlerhaft ist, lässt die Prozessvoraussetzung des durchgeführten Vorverfahrens nicht entfallen; denn § 68 VwGO besagt nicht, dass der Widerspruchsbescheid als gebotene Prozessvoraussetzung frei von Rechtsfehlern sein muss (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 06.02.1986 - 5 C 23.85 - NVwZ 1987, 320).
II.
21
Das Verwaltungsgericht hat allerdings der Anfechtungsklage gegen den Gebührenbescheid des Landratsamts Bodenseekreis vom 06.06.2006 und dessen Widerspruchsbescheid vom 12.09.2006 zu Unrecht stattgegeben.
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1. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Aufhebung des Widerspruchsbescheids, auch wenn dieser zu Unrecht vom Landratsamt Bodenseekreis selbst erlassen wurde. In der Erhebung einer Gebühr für öffentliche Leistungen auf Gebieten, auf denen das Landratsamt - wie hier - als untere Verwaltungsbehörde und damit Staatsbehörde (§ 1 Abs. 3 Satz 2 LKrO) tätig wird, ist keine Angelegenheit des Landkreises zu sehen, da zwischen der Erfüllung der Aufgabe einerseits und der Erhebung einer Gebühr für diese Tätigkeit andererseits insoweit nicht getrennt werden kann (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.12.2008 - 2 S 1162/07 - Juris). Über den von der Klägerin erhobenen Widerspruch hätte daher die nächsthöhere Behörde, d.h. das Regierungspräsidium Tübingen, und nicht das Landratsamt entscheiden müssen (vgl. § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwGO). Die Entscheidung über den Widerspruch durch eine unzuständige Widerspruchsbehörde wirkt sich aber in Anwendung des Rechtsgedankens aus § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO nicht zu Lasten der Klägerin aus. Ein verfahrensfehlerhaft zustande gekommener Widerspruchsbescheid beruht im Sinne dieser Vorschrift auf dem Verfahrensfehler, wenn vernünftigerweise nicht ausgeschlossen werden kann, dass bei Unterbleiben des Fehlers die Entscheidung anders ausgefallen wäre. Daran fehlt es aber bei gebundenen Verwaltungsakten, die der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegen (vgl. zum Ganzen: Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 4. Aufl., § 79 RdNr. 15). Danach scheidet eine Aufhebung des Widerspruchsbescheids im hier zu beurteilenden Fall aus, weil die Widerspruchsbehörde allein auf die Rechtmäßigkeitskontrolle des Gebührenbescheids vom 06.06.2006 beschränkt ist und insoweit über keinen Ermessens- oder Beurteilungsspielraum verfügt.
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2. Der angefochtene Gebührenbescheid des Landratsamts Bodenseekreis vom 06.06.2006 ist - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - rechtmäßig. Der Bescheid stützt sich auf die Rechtsverordnung des Landratsamts Bodenseekreis über die Erhebung von Gebühren für die Wahrnehmung von Aufgaben als untere Verwaltungsbehörde und als untere Baurechtsbehörde vom 21.12.2005 (im Folgenden: Gebührenrechtsverordnung) i.V.m. Nr. 53.3.6 - Probeentnahme bei Naturbäder - des zugehörigen Gebührenverzeichnisses. Die Verordnung ist formell rechtmäßig (a). Nach §§ 4 Abs. 1, 5 Abs. 1 Nr. 1 LGebG durfte der Beklagte die Klägerin auch als Schuldnerin zur Zahlung der Gebühr für die Badegewässeruntersuchung an der Badestelle vor ihrem Campingplatz in Anspruch nehmen (b). Der Gebühr liegt ferner eine ordnungsgemäße Kalkulation zugrunde (c). Schließlich hält auch die Höhe der Gebühr von insgesamt 63,35 EUR einer rechtlichen Überprüfung stand (d).
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a) Die Gebührenverordnung wurde zu Recht vom Landrat und nicht vom Kreistag erlassen. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 LGebG setzen die Landratsämter für ihren Bereich, sofern sie Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörden im Sinne des Landesverwaltungsgesetzes wahrnehmen, die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren fest. Die Festsetzung wird durch Rechtsverordnung getroffen. Gemäß § 53 Abs. 1 LKrO ist der Landrat als Leiter der unteren Verwaltungsbehörde dem Land für die ordnungsgemäße Erledigung ihrer Geschäfte verantwortlich und unterliegt insoweit den Weisungen der Fachaufsichtsbehörden. Eine Mitwirkung des Kreistages bei der Erfüllung der Aufgaben des Landratsamts als unterer Verwaltungsbehörde ist gemäß § 54 Abs. 1 LKrO nur dann zulässig, wenn dies gesetzlich vorgeschrieben ist. Eine solche Regelung enthält bspw. § 15 Abs. 1 PolG, wonach Polizeiverordnungen der Kreispolizeibehörden, die länger als einen Monat gelten sollen, der Zustimmung des Kreistags bedürfen. Eine entsprechende Vorschrift fehlt im Landesgebührengesetz. Die Zuständigkeit des Kreistags folgt auch nicht aus § 19 Abs. 1 Satz 2 LKrO, wonach der Kreistag über alle „Angelegenheiten des Landkreises“ entscheidet, soweit nicht der Landrat kraft Gesetzes zuständig ist. Die Gebührenerhebung für Amtshandlungen, welche vom Landratsamt als untere staatliche Verwaltungsbehörde vorgenommen werden, zählt, wie oben ausgeführt, nicht zu den (Selbstverwaltungs-)Angelegenheiten des Landkreises.
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b) Die Kosten der hier streitigen Badegewässeruntersuchung sind nicht von der Allgemeinheit zu tragen, sie konnten vielmehr der Klägerin auferlegt werden. Die Behörden, die die öffentliche Leistung erbringen, setzen für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen Gebühren und Auslagen nach diesem Gesetz fest (§ 4 Abs. 1 LGebG). Zur Zahlung der Gebühren und Auslagen ist derjenige verpflichtet, dem die öffentliche Leistung zuzurechnen ist (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 LGebG). Nach der Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 3 Satz 1 LGebG ist eine öffentliche Leistung individuell zurechenbar, wenn sie im Interesse des Einzelnen erbracht wird. Diese gesetzlichen Formulierungen und Begriffsbestimmungen knüpfen an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an. In der Begründung zur Neufassung des Landesgebührengesetzes (LT-Drs. 13/3477, S. 24) wird dazu auf die „Grundsatzentscheidung“ des Bundesverfassungsgerichts vom 06.02.1979 - 2 BvL 5/76 - (BVerfGE 50, 217) verwiesen, in der Gebühren als öffentlich-rechtliche Geldleistungen definiert werden, die aus Anlass individuell zurechenbarer, öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistungen deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Die Gebühr setzt also eine ihr gegenüberstehende Leistung voraus und soll ein finanzieller Ausgleich für diese sein. Allerdings muss die gebührenpflichtige Leistung an eine besondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen Person anknüpfen. Die Leistung muss dem Gebührenpflichtigen - mit anderen Worten - einen größeren Nutzen als der Allgemeinheit bringen (BVerfG, Beschluss vom 12.10.1994 - 1 BvL 19/90 - BVerfGE 91, 207).
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Gemessen daran handelt es sich bei der hier in Rede stehenden Badegewässeruntersuchung um eine der Klägerin individuell zurechenbare öffentliche Leistung. Denn die Maßnahme zur Überwachung des unmittelbar vor dem Campingplatz der Klägerin befindlichen Badegewässers hat einen spezifischen Bezug zu der Tätigkeit der Klägerin in Form des Betreibens des Campingplatzes. Zwar dient die Überwachung der Gewässergüte des Bodensees in erster Linie den Badenden. Durch die Wahl des Beprobungsstandortes unmittelbar vor dem Campingplatz der Klägerin erlangt diese jedoch in spezieller und individualisierbarer Weise einen Vorteil. Sie wirbt für ihren Campingplatzbetrieb mit der Lage direkt am Bodensee und den damit verbundenen Bade- und Tauchmöglichkeiten; die Überwachung der Gewässergüte steht in einem untrennbaren Zusammenhang mit diesen Möglichkeiten und leistet damit einen wichtigen Beitrag zu dem wirtschaftlichen Erfolg des Betriebs der Klägerin. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Badestelle unmittelbar vor dem Campingplatz der Klägerin ausschließlich von ihren Gästen und nicht von der Allgemeinheit aufgesucht wird. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin in diesem Zusammenhang ausdrücklich bestätigt, dass sie Personen, die nicht Gäste des Campingplatzes seien, das Baden nicht gestatte, zumal die von ihr mitgepachtete Liegewiese am Seeufer nicht über ausreichend Platz verfüge; für die Allgemeinheit stünde ein allgemein zugänglicher Badeplatz in der Nähe zur Verfügung. Aufgrund des dargestellten Vorteils stellt sich die Gebühr für die Badegewässeruntersuchung als Gegenleistung für eine staatliche Tätigkeit und damit als Entgelt für eine spezielle Inanspruchnahme des Gesundheitsamts des Beklagten dar.
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Die rechtliche Kostenverantwortung der Klägerin kann auch nicht mit dem Argument bestritten werden, dass die Kontrolle der Gewässergüte als Maßnahme der Gefahrenabwehr vorwiegend im Interesse der Allgemeinheit erfolgt. Denn fast alle gebührenpflichtigen Handlungen erfolgen auch oder vorwiegend im öffentlichen Interesse. Für die gebührenrechtliche Heranziehung des Einzelnen genügt es deshalb, dass er durch eine öffentliche Leistung einen besonderen tatsächlichen Vorteil erhält. Insoweit können im Bereich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung keine anderen Maßstäbe gelten als in anderen Rechtsbereichen. Vielmehr hat der Gebührengesetzgeber auch hier einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen will. Dieser Gestaltungsspielraum wird nicht durch die Schutzpflicht des Staates für die körperliche Unversehrtheit seiner Bürger eingeschränkt. Denn diese Schutzpflicht kann primär nur Handlungspflichten der staatlichen Organe im Bereich der Gefahrenabwehr begründen, nicht aber die Frage der Refinanzierung des damit verbundenen Verwaltungsaufwands determinieren (vgl. zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 11.08.1998 - 1 BvR 1270/94 - NVwZ 1999, 176 - zur Verfassungsmäßigkeit der Flugsicherheitsgebühr -).
28
Die Gebührenpflicht der Klägerin wird auch nicht durch § 7 Satz 1 der bis zum 31.12.2007 geltenden Badegewässerverordnung vom 01.08.1999 (im Folgenden: BadGewVO) ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift erfolgt die Überwachung der Badestellen durch die untere Gesundheitsbehörde gebührenfrei, wobei in einem Klammerzusatz auf § 5 Abs. 1 Nr. 7 LGebG a.F. Bezug genommen wird. Es kann offen bleiben, ob der Vorschrift wegen dieses Verweises lediglich deklaratorische Bedeutung zukam und sie sich damit allein auf Überwachungsmaßnahmen bezog, die ausschließlich oder überwiegend im öffentlichen Interesse erfolgten. Jedenfalls folgt aus Art. 17 Abs. 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 (GBl. S. 895), dass auf der Grundlage des bisherigen Gebührenrechts erlassene Vorschriften nur insoweit und solange in Kraft bleiben, als die Landratsämter für ihren Bereich noch keine Gebührenneuregelung durch eigene Rechtsverordnungen getroffen haben; mit dem Inkrafttreten der Gebührenrechtsverordnung des Landratsamts Bodenseekreis vom 21.12.2005, die zum 01.01.2006 in Kraft getreten ist, hat das Landratsamt für den Bereich der Badegewässer-Überwachung ab diesem Zeitpunkt aber eine eigenständige Regelung getroffen.
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c) Der hier einschlägige Gebührentatbestand für die Badegewässer-Überwachung nach Nr. 53.3.6 „Probeentnahme bei Naturbäder“ des Gebührenverzeichnisses der Gebührenverordnung des Landratsamts beruht auf einer ordnungsgemäßen Kalkulation. Nach der Neuregelung in § 7 Abs. 1 LGebG soll die Gebühr die mit der öffentlichen Leistung verbundenen Verwaltungskosten aller an der Leistung Beteiligten decken. Mithin hat der Gesetzgeber ausdrücklich klargestellt, dass bei der Festlegung von Gebühren im Regelfall keine Kostenunterschreitung herbeigeführt werden darf. Die Verwaltung darf allerdings im Hinblick auf die wirtschaftliche und sonstige Bedeutung der öffentlichen Leistung für den Gebührenschuldner über die Verwaltungskosten hinausgehen (§ 7 Abs. 2 LGebG). § 7 Abs. 3 LGebG bestimmt ferner, dass die Gebühr nicht in einem Missverhältnis zur öffentlichen Leistung stehen darf. Mit den Absätzen 2 und 3 wird das Äquivalenzprinzip als Ausfluss aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit konkretisiert. Es wird damit eine umfassende Betrachtung auf der Gebührenschuldnerseite möglich, mit dem nicht nur isoliert die finanzielle Belastung untersucht, sondern eine umfassende Abwägung von Nutzen und Schaden durchgeführt wird (so ausdrücklich die Begründung des Gesetzentwurfs, aaO, S. 45).
30
Vor dem Hintergrund dieser gesetzlichen Systematik kann die kostendeckende Kalkulation der hier streitigen Gebühr durch den Beklagten nicht beanstandet werden. Nach seinen unwidersprochenen Angaben sind bei der Kalkulation der Gebühr für die „Probeentnahme bei Naturbäder“ die Kosten des Gesundheitsamtes für die benötigten Geräte und Materialien, die Arbeitskosten der Beschäftigten nach Stundensätzen, die Kosten für die Fahrten zu den einzelnen Badestellen und auch die Kosten für den Transport der Proben eingeflossen, wobei die Daten über einen mehrjährigen Zeitraum erfasst wurden. Unter Berücksichtigung anteiliger Gemeinkosten des Landratsamts sind hieraus Kosten in Höhe von 48,-- EUR je Probeentnahme errechnet worden; substantielle Einwendungen gegen diese Berechnung hat die Klägerin nicht erhoben. Umstände, die die Richtigkeit der Berechnung in Frage stellten, sind auch für den Senat nicht ersichtlich.
31
Die Kalkulation der Gebühr ist - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - insbesondere nicht deshalb fehlerhaft erfolgt, weil der Verordnungsgeber keinen prozentualen Abschlag für das „öffentliche Interesse“ an der öffentlichen Leistung in Gestalt der Badegewässer-Überwachung vorgenommen hat. Der Senat lässt offen, ob der Verordnungsgeber bei öffentlichen Leistungen im Sinne von § 2 Abs. 2 Satz 1 LGebG, bei denen ein besonderes - über den Normalfall hinausgehendes - öffentliches Interesse besteht, verpflichtet ist, auf die Einführung kostendeckender Gebühren zu verzichten. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist einem besonderen öffentlichen Interesse jedenfalls nicht auf der Ebene der Kalkulation der Gebühr - etwa durch einen prozentualen Abschlag für das öffentliche Interesse an der Leistung - Rechnung zu tragen. Nach § 4 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 11 Abs. 1 Satz 1 LGebG sind die zuständigen Behörden - hier das Landratsamt - vielmehr gehalten, für bestimmte Arten von öffentlichen Leistungen Gebührenermäßigungen oder -befreiungen anzuordnen, soweit dies unter anderem aus öffentlichem Interesse geboten ist; der gesetzlichen Systematik lässt sich mithin entnehmen, dass Besonderheiten gerade nicht im Rahmen der Gebührenkalkulation, sondern bei der Ausgestaltung der Gebührentatbestände Rechnung zu tragen ist.
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Eine andere Sichtweise rechtfertigt auch nicht die Begründung des Gesetzgebers zu § 7 Abs. 3 LGebG (vgl. LT-Drs. 13/3477, S. 47), wonach „bei der angemessenen Gebührenbemessung selbstverständlich ebenfalls das öffentliche Interesse an der öffentlichen Leistung in jedem Einzelfall entsprechende Berücksichtigung finden wird“. Mit dieser Formulierung des Gesetzgebers wird das in § 7 Abs. 3 LGebG einfachgesetzlich formulierte Äquivalenzprinzip - die Gebühr darf nicht in einem Missverhältnis zur öffentlichen Leistung stehen - erläutert und konkretisiert. Der Gesetzesbegründung lässt sich aber nicht entnehmen, dass dem öffentlichen Interesse an einer öffentlichen Leistung bereits auf der Ebene der „Gebührenkalkulation“ Rechnung zu tragen ist.
33
Müssten die Behörden das öffentliche Interesse an einer öffentlichen Leistung bereits auf der Ebene der „Gebührenkalkulation“ berücksichtigen, würde dies auch dem mit der Neuregelung des § 7 Abs. 1 LGebG eingeführten Kostendeckungsgebot und damit einem der Grundprinzipien des neuen Gebührenrechts (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs, aaO, S. 45) zuwiderlaufen. Da - wie dargelegt - fast alle gebührenpflichtigen Handlungen auch im öffentlichen Interesse erfolgen, wäre eine kostendeckende Kalkulation der Gebührensätze im Sinne von § 7 Abs. 1 LGebG von vornherein nicht möglich.
34
Bei der hier streitigen Gebühr für die Badegewässer-Überwachung war der Beklagte allerdings nicht gehalten, für die Klägerin Gebührenermäßigungen oder gar -befreiungen anzuordnen; entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts besteht kein über den Normalfall hinausgehendes öffentliches Interesse an der hier streitigen Badegewässer-Überwachung. Zwar dient die Überwachung der Gewässergüte des Bodensees in erster Linie den Badenden und damit der Allgemeinheit. Was den Badeplatz vor dem Campingpark der Klägerin betrifft, liegt jedoch dessen Untersuchung und Überwachung mindestens ebenso im Interesse der Klägerin und begründet - wie dargelegt - für sie einen Sondervorteil. Ein besonderes öffentliches Interesse der Allgemeinheit an der Überwachung gerade dieses Badeplatzes ist damit nicht erkennbar, zumal die Stelle der Allgemeinheit nicht zugänglich ist.
35
d) Auch die Höhe der Verwaltungsgebühr von insgesamt 63,35 EUR hält einer rechtlichen Überprüfung stand; dies gilt auch für die Kosten der mikrobiologischen Untersuchung der Gewässerprobe durch das Landesgesundheitsamt in Höhe von 15,35 EUR.
36
Zwar konnte das Landratsamt der Klägerin diese „Fremdgebühr“ nicht als Auslage in Rechnung stellen. Auslagen sind nach § 2 Abs. 5 LGebG „Ausgaben, die Behörden Dritten bezahlt, um die öffentliche Leistung erbringen zu können“. Dritter im Sinne dieser Regelung kann auch eine andere Behörde sein. Gebühren des Landesgesundheitsamtes lassen sich danach ohne weiteres als Auslagen begreifen. Die der Behörde erwachsenen Auslagen sind allerdings nach § 14 Abs. 1 LGebG mit der Gebühr grundsätzlich abgegolten. Eine Ausnahme gilt nur in (Einzel-)Fällen, in denen die Auslagen das übliche Maß erheblich übersteigen. Nach § 14 Abs. 2 LGebG können Auslagen unter dieser Voraussetzung gesondert in der tatsächlich entstandenen Höhe festgesetzt werden. Die Vorschrift stellt auf die Höhe der im konkreten Fall entstandenen Auslagen im Verhältnis zu den üblicherweise bei der Überwachung von Badegewässern anfallenden Auslagen ab. Die Voraussetzungen der Vorschrift sind damit im vorliegenden Fall nicht gegeben, da üblicherweise in allen Fällen der Badegewässerüberwachung eine Gebühr für die mikrobiologische Untersuchung anfällt. Die Kosten hierfür sind deshalb in die Gebühr „einzukalkulieren“ und im Sinne von § 14 Abs. 1 mit der Gebühr grundsätzlich abgegolten.
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Die Kosten für die mikrobiologische Untersuchung der Gewässerprobe durch das Landesgesundheitsamt sind jedoch als Teil der „Gesamtgebühr“ anzusehen, die vom Beklagten auf der Grundlage des Gebührentatbestandes für die Badegewässer-Überwachung nach Nr. 53.3.6 des Gebührenverzeichnisses der Gebührenverordnung des Landratsamts erhoben wird. Dies ergibt sich aus Folgendem:
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Die Verwaltungsgebühr soll die mit der öffentlichen Leistung verbundenen Verwaltungskosten aller an der Leistung Beteiligten decken (§ 7 Abs. 1 LGebG). Ziel ist es, die gesamten Verwaltungskosten zu berücksichtigen, unabhängig davon, ob nur eine Stelle oder mehrere Ämter oder Behörden beteiligt sind. Sind - wie hier - mehrere Behörden an einer öffentlichen Leistung beteiligt, so müssen die gesamten anfallenden Kosten Eingang in die Bemessung der Gebühr finden (vgl. LT-Drs. 13/3477, S. 45).
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Danach haben die beim Landesgesundheitsamt anfallenden Kosten Eingang in die Bemessung der streitigen Gebühr gefunden, indem das Landratsamt im Gebührentatbestand Nr. 53.3.6 die in ihrem Bereich angefallene Gebühr in Höhe von 48,-- EUR mit dem Vermerk „zuzüglich Kosten durch Landesgesundheitsamt“ versehen hat. Es macht in der Sache keinen Unterschied, ob der Beklagte im Gebührentatbestand eine einheitliche Gesamtgebühr, die sowohl die eigenen Verwaltungskosten als auch die „Fremdgebühren“ umfasst, ausweist oder ob den eigenen Verwaltungskosten bei der jeweiligen Gebührenposition die Fremdgebühren lediglich „hinzugefügt“ werden (ebenso Schlabach, Gebühren für fachtechnische Stellungnahmen, VBlBW 2007, 287). Unschädlich ist insbesondere, dass der Beklagte die Höhe der Kosten, die beim Landesgesundheitsamt anfallen, im Gebührenverzeichnis nicht benannt hat. Die Gebührenhöhe des ohne weiteres bestimmbar und damit für den Bürger in ausreichendem Maße offengelegt; sie ergibt sich aus der Verordnung des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung und des Kultusministeriums über die Gebühren der Staatlichen Medizinaluntersuchungsämter vom 30.03.1976 in Verbindung mit Nr. II.1.A2 des dazu ergangenen Gebührenverzeichnisses (GBl. 450). Diese Bestimmungen galten nach § 27 Abs. 1 LGebG noch bis zum 31.12.2006 fort und finden damit auf den hier zu beurteilenden Sachverhalt Anwendung.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
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Beschluss vom 26. März 2009
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Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 52 Abs. 3 GKG auf 63,35 EUR festgesetzt.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 Abs. 1, 5 Abs. 1 Nr. 1 LGebG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 68 VwGO
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 3 Satz 1 LGebG
§ 7 Satz 1 BadGewVO
§ 5 Abs. 1 Nr. 7 LGebG
§ 7 Abs. 3 LGebG
§ 14 Abs. 1 LGebG
§ 14 Abs. 2 LGebG
§ 2 Abs. 2 LGebG
§ 4 Abs. 3 Satz 2 LGebG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 LGebG
§ 11 Abs. 2 LGebG
§ 2 Abs. 3 LGebG
§ 7 Abs. 1 LGebG
§ 68 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 3 Satz 2 LKrO
§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwGO
§ 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 53 Abs. 1 LKrO
§ 54 Abs. 1 LKrO
§ 15 Abs. 1 PolG
§ 19 Abs. 1 Satz 2 LKrO
§ 4 Abs. 1 LGebG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 LGebG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 LGebG
§ 7 Abs. 2 LGebG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 LGebG
§ 2 Abs. 5 LGebG
§ 27 Abs. 1 LGebG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 7 Satz 1 der derzeit gültigen Badegewässerverordnung
§ 7 Satz 1 der Badegewässerverordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1987, 320
BVerfGE 50, 217
BVerfGE 91, 207
NVwZ 1999, 176
1 K 1504/06
5 C 23.85
2 S 1162/07
2 BvL 5/76
1 BvL 19/90
1 BvR 1270/94