Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-11-08, Aktenzeichen 21 A 1301/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:1108.21A1301.07.00

Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten der Klägerin abgelehnt.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf die Wertstufe bis 8.000,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Senat unterstellt zugunsten der Klägerin, dass die innerhalb der Antragsfrist eingelegte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Berufung im angefochtenen Urteil angesichts des weiteren Inhalts des Rechtsmittels als allein statthafter Antrag auf Zulassung der Berufung ausgelegt werden kann. Das so verstandene Rechtsmittel hat keinen Erfolg, weil ein Zulassungsgrund nicht dargelegt worden ist (vgl. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO).
Die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung ist nicht ernstlich zweifelhaft (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Streitgegenstand ist der Bescheid der Bezirksregierung L. vom 3. April 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 00. Mai 2003, mit dem die Bezirksregierung L. die ursprünglich rechtmäßige Bewilligung einer Stellenzulage nach § 77 Abs. 2 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Februar 1989 (BGBl. I S. 261) mit Wirkung vom 1. Februar 1997 zurückgenommen hat, weil die Klägerin zu diesem Zeitpunkt im Wege der Versetzung die die Zulage rechtfertigende Funktion eingebüßt hatte. Das Verwaltungsgericht hält den Bescheid für rechtmäßig, weil es sich bei der urprünglichen Bewilligung vom 14. und 17. November 1989 um einen zunächst rechtmäßigen Dauerverwaltungsakt gehandelt habe, der mit der Versetzung der Klägerin an eine Hauptschule rechtswidrig geworden sei, weil die Klägerin keine Funktionen wahrnehme, an die die einschlägige Zulage anknüpfe. Diese Änderung der Verhältnisse rechtfertige die Rücknahme der Bewilligung nach § 48 VwVfG NRW, weil die Klägerin gewusst habe, dass ihr die Zulage nicht mehr zugestanden habe. Die Jahresfrist (§ 48 Abs. 4 VwVfG NRW) beziehe sich auf den Kenntnisstand bei der Bezirksregierung L. und sei gewahrt. Die gegen diese Entscheidung gerichteten Angriffe sind im Ergebnis unbegründet.
Der angefochtene Rücknahmebescheid geht nicht ins Leere, weil er sich nicht etwa auf bloße Realakte bezieht. Die Schreiben vom 14. November 1989 (STD 403) und 17. November 1989 erschöpfen sich nicht in Realakten, mit denen die Bezirksregierung die Aufnahme von Zahlungen angekündigt hätte. Dies folgt insbesondere aus dem Schreiben vom 17. November 1989, in dem es heißt, dass die Zulage gemäß § 77 Abs. 2 BBesG „gewährt" werden könne. Dem war eine längere Korrespondenz vorausgegangen, in der die Klägerin wiederholt auf der Zahlung der Zulage bestanden und der Auffassung der Bezirksregierung widersprochen hatte, der geltend gemachte Anspruch hänge nicht nur von der Wahrnehmung der Funktion ab, sondern auch von der Bereitstellung einer entsprechenden Planstelle. Bei dieser Sachlage schließen die dargestellten Schreiben ein kontrovers geführtes Verwaltungsverfahren ab und befinden regelnd über den von der Klägerin verfolgten Anspruch.
Die Bezirksregierung L. stützt die Aufhebung der Bewilligung mit Wirkung vom 1. Februar 1997 zu Recht auf § 48 Abs. 1 VwVfG NRW. Nach dieser Vorschrift kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Diese Vorschrift bezieht sich zunächst auf den Verwaltungsakt, der bereits bei seinem Erlass rechtswidrig war. Sie gilt aber auch für Verwaltungsakte, die - wie etwa die Bewilligung einer künftig monatlich zu zahlenden Zulage - fortlaufend Regelungswirkungen erzeugen, bei ihrem Erlass rechtmäßig sind, später aber aufgrund einer Rechtsänderung oder einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse dem geltenden Recht widersprechen und deshalb rechtswidrig werden.
Vgl. für eine dem vorliegenden Fall nahekommende Fallgestaltung (Bewilligung von Trennungsgeld gegenüber einem zunächst umzuwilligen Beamten und späterer Wegfall der Umzugswilligkeit) BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 2004 - 2 C 13.03 -, ZBR 2005, 130; ferner OVG NRW, Urteil vom 26. August 1987 - 6 A 1910/84 -, NVwZ-RR 1988, 1, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 2. November 1987 - 2 B 100.87 -, und OVG NRW, Urteil vom 30. August 1996 - 6 A 3512/95 -, NVwZ-RR 1998, 384. Nachweise zu abweichenden Auffassungen bei Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., § 48 RdNr. 57, 59.
Dass der Klägerin die zunächst auf § 77 Abs. 2 BBesG, später auf Art. 20 § 2 5. BesÄndG vom 28. Mai 1990 (BGBl. I S. 967) gestützte Zulage der Sache nach seit dem 1. Februar 1997 nicht mehr zustand, ist unstreitig und braucht daher nicht weiter erörtert zu werden. Die Bezirksregierung L. hat das ihr durch § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW eingeräumte Ermessen, die mit Wirkung vom 1. Februar 1997 rechtswidrig gewordene Bewilligung zurückzunehmen, fehlerfrei ausgeübt. Sie hat insbesondere zutreffend erkannt, dass § 48 Abs. 2 Sätze 1 und 2 VwVfG NRW der Rücknahme nicht entgegensteht, weil das von der Klägerin geltend gemachte Vertrauen nicht schutzwürdig ist. Dies gilt auch, soweit die Rücknahme zurückliegende Zeiträume erfasst, in denen die Klägerin die bewilligte Zulage bereits erhalten und möglicherweise verbraucht hat. Die Klägerin kann sich nämlich wegen § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG NRW nicht auf Vertrauen berufen. Dies gilt unabhängig davon, ob nach Lage der Akten der vom Verwaltungsgericht gezogene Schluss berechtigt ist, die Klägerin sei nach der in den Jahren 1987 bis 1989 geführten Korrespondenz sachkundig gewesen und habe gewusst, dass ihr seit der Versetzung an die Hauptschule die Zulage in der Sache nicht mehr zugestanden habe. Führt man sich den Ablauf der Ereignisse vor Augen, wird deutlich, dass seit der Korrespondenz, durch die die Klägerin in der Tat sachkundig geworden war, Jahre vergangen waren und jetzt (1996/1997) die Sorge der Klägerin um die Betreuung ihrer an Diabetes erkrankten Tochter im Vordergrund stand, die Anlass für den besoldungsrechtlich nachteiligen Versetzungsantrag war. Es könnte somit einiges dafür sprechen, dass die Klägerin im Laufe Zeit die Gehaltsmitteilungen in dem hier interessierenden Punkt nicht sonderlich aufmerksam gelesen und im Zeitpunkt der Versetzung nicht mehr an die Hintergründe der weiterhin gezahlten Zulage gedacht hat. Dies ändert freilich nichts daran, dass sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf Vertrauen berufen kann, weil sie die Rechtswidrigkeit der Bewilligung infolge grober Fahrlässigkeit nicht erkannt hat (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG NRW). Ausgangspunkt ist die Verpflichtung des Beamten, die ihm gezahlte Besoldung jedenfalls auf offensichtliche Unstimmigkeiten hin zu überprüfen. Wenn die Beamtin nach der Versetzung einfache und sich gerade im Hinblick auf die frühere Korrespondenz aufdrängende Überlegungen angestellt hätte, hätte ihr auffallen müssen, dass ihr die Zulage nicht mehr zustand. Das Unterlassen einer einfachen Prüfung war grob fahrlässig. Daran ändert nichts, dass auch den für die Versetzung verantwortlichen Bediensteten ein Vorwurf gemacht werden kann und der Versuch des beklagten Landes, das Säumnis mit der Zahl der Fälle zu entschuldigen, wenig überzeugend wirkt, weil es in Fällen wie dem vorliegenden auch um organisatorische Vorkehrungen geht, die anscheinend fehlen. Entscheidend ist, dass das Säumnis bei der Bezirksregierung L. nicht auf eine besondere Schwierigkeit in der Besoldungsfrage deutet, die eine grobe Fahrlässigkeit der Klägerin in Frage stellen könnte. Soweit die Bezirksregierung L. in dem angefochtenen Bescheid vom 3. April 2003 darauf abstellt, die Klägerin habe die Rechtswidrigkeit des bewilligenden Verwaltungsaktes erkannt, nachdem das Landesamt für Besoldung und Versorgung NRW mit Wirkung vom 1. Juli 1998 die Zahlungen eingestellt habe, dürfte dem zu folgen sein. Eine Festlegung ist im vorliegenden Verfahren aber entbehrlich. Sollte nämlich diesem Schluss nicht zu folgen sein, handelte es sich nicht um eine die Rücknahmeentscheidung tragende Ermessenserwägung. Die Behandlung des Zeitraums vom 1. Februar 1997 bis zum 30. Juni 1998 zeigt, dass die Bezirksregierung den Bescheid auch dann mit Wirkung vom 1. Februar 1997 zurückgenommen hätte, wenn man nicht seit 1. Juli 1998 Kenntnis der Rechtswidrigkeit unterstellte.
Der Rücknahme steht nicht die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG NRW entgegen. Erhält die Behörde von Tatsachen Kenntnis, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes rechtfertigen, so ist die Rücknahme mit einer hier nicht einschlägigen Ausnahme nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. Die Bestimmung findet Anwendung, wenn die zuständige Behörde nachträglich erkennt, dass sie den beim Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts vollständig bekannten Sachverhalt unzureichend berücksichtigt oder unrichtig gewürdigt und deswegen rechtswidrig entschieden hat. Die Frist beginnt zu laufen, wenn die zuständige Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Rücknahmeentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind.
BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1984 - BVerwG Gr.Sen. 1 und 2.84 -, BVerwGE 70, 356, und Urteil vom 14. November 1985 - 2 C 37.83 -.
Übertragen auf den ursprünglich rechtmäßig erlassenen und später rechtswidrig werdenden Dauerverwaltungsakt kommt es auf den Kenntnisstand der zuständigen Behörde im Zeitpunkt der maßgeblichen Änderung der Verhältnisse an.
Vgl. für den Wegfall der Umzugswilligkeit des durch eine Bewilligung von Trennungsgeld begünstigten Beamten BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 2004, a.a.O.
Im vorliegenden Fall konnte die Jahresfrist frühestens in Gang gesetzt werden, nachdem die insoweit für die Rücknahme der Bewilligung zuständige Bezirksregierung L. erkannt hatte, dass der Versuch des Landesamtes für Besoldung und Versorgung NRW gescheitert war, den Fall durch eine Rückforderung bereits erbrachter Zahlungen und die Einstellung weiterer Zahlungen zu bereinigen. Dass die Klägerin schon in dem die Rückforderung betreffenden Verfahren 12 K 7125/98 VG Gelsenkirchen mit Schriftsatz vom 29. Dezember 1998 vorgetragen hatte, der Bewilligungsbescheid bilde bis zu seinem Widerruf die Grundlage für die Zahlung der Zulage, ist ohne Belang. Mit diesem Standpunkt ist die Bezirksregierung L. als für die Rücknahme zuständige Behörde erstmals mit dem am 11. November 2002 zugegangenen Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 7. November 2002 konfrontiert worden. Ausgehend von diesem frühestmöglichen Zeitpunkt ist der Rücknahmebescheid vom 3. April 2003 innerhalb der Jahresfrist erlassen worden.
Vgl. auch zu diesem Punkt das zitierte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Oktober 2004 (Behörde erkennt nach einem erfolglos geführten Gerichtsverfahren, dass sie nicht einfach weitere monatliche Zahlungen einstellen darf, sondern die rechtswidrig gewordene Bewilligung des Trennungsgeldes zurücknehmen muss).
Die noch innerhalb der Begründungsfrist nachgetragenen weiteren Zulassungsgründe greifen ebenfalls nicht durch. Die tragenden rechtlichen Erwägungen sind - wie die nachgewiesene Rechtsprechung zeigt - geklärt. Bei dieser Sachlage kann von besonderen rechtlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) oder einer grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) keine Rede sein.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1 GKG. Das Verfahren betrifft einen Teilstatus, der mit dem zweifachen Jahresbetrag der Differenz zwischen dem innegehabten und dem erstrebten Teilstatus zu bewerten ist.
Vgl. Nr. 10.4 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 7./8. Juli 2004 sowie Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 13. September 1999 - 2 B 53.99 -, NVwZ-RR 2000, 188; OVG NRW, Beschlüsse vom 15. August 2001 - 6 A 5132/96 - und vom 29. Mai 2002 - 6 A 3180/01 -; OVG Hamburg, Beschluss vom 6. September 2002 - 1 So 109/02 -, DÖV 2003, 509.
Hintergrund der Praxis zum Teilstatus ist die Erwägung, das Kostenrisiko zu begrenzen. Eine besondere Berechtigung erhält die Rechtsprechungspraxis zum Teilstatus dadurch, dass das Interesse des Klägers in einem Verfahren über eine höhere Besoldung oder Versorgung niedriger als in einem Verfahren über den Vollstatus (Einstellung, Entlassung) zu gewichten ist. Dort greift aber nach der Wertung des Gesetzgebers eine Begrenzung auf die in § 52 Abs. 5 GKG bestimmten Beträge. Vor diesem Hintergrund besagt die Rechtsprechung zum Teilstatus, dass dann, wenn die Beteiligten dem Grunde nach über die Höhe der Besoldung oder Versorgung streiten, der Streitwert wie dargestellt pauschalierend zu ermitteln ist. Etwas anderes gilt nur in Fällen, in denen Streitgegenstand ein auf eine Geldleistung gerichteter Verwaltungsakt ist, in denen somit nicht nur um eine grundsätzliche Frage, sondern ím Einzelnen um die Berechnung gestritten wird.
Maßgebend ist die Besoldungsdifferenz im Zeitpunkt der Einleitung des Verfahrens. Ausgehend von den im Schriftsatz vom 4. Juni 2007 mitgeteilten Werten betrug die monatliche Differenz im April 2003 308,74 EUR. Das Vierundzwanzigfache beträgt 7.409,76 EUR. Dies führt zu der Wertstufe von 8.000,- EUR und schließt eine Erhöhung der Zulage seit April 2003 ein.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 48 VwVfG NRW
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§
124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 77 Abs. 2 BBesG
§ 48 Abs. 4
VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 1
VwVfG NRW
§
48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG
§ 48 Abs. 4 VwVfG NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 2
VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 5 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1988, 1
NVwZ-RR
1998, 384
BVerwGE 70, 356
NVwZ-RR 2000, 188
DÖV 2003, 509
2 C 13.03
6 A 1910/84
2 B
100.87
6 A 3512/95
2 C 37.83
12 K 7125/98
2 B 53.99
6 A 5132/96
6 A 3180/01
1 So 109/02