Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-05-23, Aktenzeichen 10 D 205/20.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2022:0523.10D205.20NE.00

Tenor:
Die Satzung der Stadt T. über die Veränderungssperre für einen Teil des Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. der Stadt T. „Ortskern D.“ ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerinnen vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrags leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen wenden sich gegen die Satzung der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre für einen Teil des Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. der Stadt T. „Ortskern D.“ (im Folgenden: Veränderungssperre).
Die Antragstellerinnen sind jeweils zur Hälfte Miteigentümerinnen des Grundstücks C. Straße 14 in T. (Gemarkung C1., Flur 53, Flurstück 49), der Antragstellerin zu 2. gehört außerdem das benachbarte Grundstück C. Straße 16 (Gemarkung C1., Flur 55, Flurstück 59). Beide Grundstücke (im Folgenden: Grundstücke) liegen im Plangebiet des Bebauungsplans Nr. „Ortskern D.“ der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan Nr.). Dieser setzt den jeweils größeren Teil der Grundstücke als Allgemeines Wohngebiet und jeweils einen schmaleren, an die C. Straße angrenzenden Streifen der Grundstücke als private Grünfläche fest. Die Grundstücke sind mit zwei derzeit unbewohnten Villen bebaut, die nach den Angaben der Antragstellerinnen um das Jahr 1900 entstanden sind (im Folgenden: Villen). Die Antragstellerinnen haben die Grundstücke mit notariellem Vertrag vom 11. März 2022 an die G. & S. X. GmbH mit Sitz in M. verkauft, zu deren Gunsten Auflassungsvormerkungen in das Grundbuch eingetragen worden sind.
Der Rat beschloss in seiner Sitzung am 25. Juni 2020 die Aufstellung der 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. (im Folgenden: 1. Änderung) und die Veränderungssperre als Satzung. Ihr räumlicher Geltungsbereich umfasst einen Teil des Plangebiets des Bebauungsplans Nr. und liegt zwischen der Straße C2. im Norden, der Straße C3. im Osten, der C. Straße im Süden und den westlichen Grenzen der bebauten Grundstücke westlich der Straße T1. beziehungsweise des Grundstücks C. Straße Nr. 16 im Westen. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 der Veränderungssperre dürfen in ihrem Geltungsbereich weder Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB durchgeführt noch bauliche Anlagen beseitigt werden. In der Vorlage für die Ratssitzung am 25. Juni 2020 (2020/063) (im Folgenden: Sitzungsvorlage) heißt es, ein Investor beabsichtige, die beiden auf den Grundstücken stehenden historischen Villen abzureißen und die Grundstücksflächen mit 26 Doppelhaushälften zu bebauen. Dieses Vorhaben widerspreche dem Ortsteilentwicklungskonzept für D., das eine weitere bauliche Entwicklung nur am D1. und am F. vorsehe und die Erhaltung und Pflege der im Ort noch vorhandenen historischen Bebauung als städtebauliches Ziel formuliere. Wegen der Vielfalt und Verschiedenartigkeit der vorhandenen Bebauung sei seinerzeit darauf verzichtet worden, in dem Bebauungsplan Nr. detaillierte Festsetzungen für die Grundstücke zu treffen, weil solche der baulichen Situation nicht hätten gerecht werden können. Der Bebauungsplan setze daher die Grundstücke nur als Allgemeines Wohngebiet fest und enthalte überdies nur Nutzungsbeschränkungen und Pflanzgebote. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des von dem Investor vorgestellten Vorhabens könne auf der Grundlage des aktuell geltenden Planungsrechts nicht rechtssicher beurteilt werden. Es werde empfohlen, eine Änderung des Bebauungsplans Nr. zu beschließen mit dem Ziel, für das Umfeld der Villen städtebauliche Ziele zu formulieren und durch Festsetzungen umzusetzen. Die Villen seien erhaltenswerte, das Ortsbild prägende Gebäude, die nicht unter Denkmalschutz stünden. Um zu verhindern, dass während der Aufstellung der 1. Änderung durch ihren Abriss Fakten geschaffen würden, werde empfohlen, eine Veränderungssperre zu erlassen. Ohne eine solche sei zu befürchten, dass die beabsichtigte Bauleitplanung durch eine Verwirklichung des von dem Investor vorgestellten Vorhabens unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert würde.
Der Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre wurden im Amtsblatt vom 3. Juli 2020 bekannt gemacht. Dort heißt es zum Planungsziel: „Die derzeitig bestehenden Festsetzungen des Bebauungsplans regeln ausschließlich die Art der baulichen Nutzung, Nutzungsbeschränkungen sowie Pflanzgebote. Es sollen weitere Festsetzungen erarbeitet werden, die es ermöglichen, dass [das] Ortsbild prägende und erhaltenswerte Gebäudestrukturen erhalten bleiben sowie unter Berücksichtigung städtebaulicher Ziele neue Gebäude errichtet werden können.“
Die Antragstellerinnen haben am 6. Oktober 2020 den Normenkontrollantrag gestellt.
Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor: Der Normenkontrollantrag sei, auch wenn sie die Grundstücke inzwischen veräußert hätten, zulässig. Der Kaufvertrag sei noch nicht vollzogen worden. Der Antrag sei auch begründet. Die Veränderungssperre sei unwirksam. Sie sei weder ordnungsgemäß ausgefertigt noch wirksam bekannt gemacht worden. Die materiellen Voraussetzungen für ihren Erlass lägen nicht vor. Die ihr zugrunde liegende Planung sei nicht sicherungsfähig, denn sie lasse nicht einmal ein Mindestmaß dessen erkennen, was Inhalt des künftigen Bebauungsplans sein solle. Sie diene allein der Verhinderung ihrer, der Antragstellerinnen, Absicht, die Villen abreißen zu lassen.
Die Antragstellerinnen beantragen schriftsätzlich,
die Satzung der Stadt T. über die Veränderungssperre für einen Teil des Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. der Stadt T. „Ortskern D.“ für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt schriftsätzlich,
den Antrag abzulehnen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Aufstellungsvorgangs (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet im Einverständnis der Beteiligten durch die Berichterstatterin ohne mündliche Verhandlung.
Der Antrag hat Erfolg.
Er ist zulässig. Hieran änderte sich auch mit einem Verlust des Eigentums der Antragstellerinnen an den beiden im Geltungsbereich der Veränderungssperre liegenden Grundstücken nichts (§ 173 VwGO in Verbindung mit § 265 Abs. 2 Satz1 ZPO).
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. August 2001 – 4 BN 43.01 –, juris, Rn. 5.
Der Antrag ist begründet. Die Veränderungssperre ist unwirksam.
Sie hat einen zu ihrer Unwirksamkeit führenden formellen Fehler.
Sie ist nicht ordnungsgemäß ausgefertigt.
Bebauungspläne sind Satzungen (§ 10 Abs. 1 BauGB) und als solche auszufertigen, bevor sie gemäß § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB mit der Bekanntmachung in Kraft treten. Dies folgt aus dem in Art. 20 Abs. 3 GG verfassungsrechtlich verankerten Rechtsstaatsprinzip. Mit der Ausfertigung wird die Satzung als Originalurkunde hergestellt und sichergestellt, dass der textliche und der zeichnerische Gegenstand der Satzung mit dem Willen des Rates im Zeitpunkt seiner Beschlussfassung übereinstimmen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. November 2015 – 10 D 84/13.NE –, juris, Rn. 47.
Welche Anforderungen im Einzelnen an eine Ausfertigung zu stellen sind, gibt das Bundesrecht nicht vor. Dies bestimmt sich vielmehr nach Maßgabe des Landesrechts.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 1998 – 4 NB 3.97 –, juris, Rn. 16.
Dabei müssen die fundamentalen Elemente des Rechtsstaats und die Rechtsstaatlichkeit im Ganzen gewahrt bleiben. Das Rechtsstaatsgebot verlangt die Identität der anzuwendenden Norm und ihres Inhalts mit dem, was der Normgeber beschlossen hat („Identitätsfunktion“, „Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion“), nicht jedoch die Bestätigung der Legalität des Normsetzungsverfahrens („Legalitätsfunktion“). Wegen der Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion der Ausfertigung muss ihr eine Prüfung vorausgehen, ob die zu verkündende Fassung der Norm mit der von dem Normgeber beschlossenen Fassung der Norm übereinstimmt. Es muss erkennbar sein, dass der Normgeber diese ihm obliegende Prüfung tatsächlich durchgeführt hat. Die Identität des Normtextes mit dem, was der Normgeber beschlossen hat, wird durch die Ausfertigung bestätigt. Folglich genügt etwa das bloße Herstellen einer gedruckten Fassung der Norm nicht als Ausfertigung. Weiteres, insbesondere zur Art und Weise der Prüfung der Identität und ihrer Beurkundung, also zu einem geeigneten Nachweis, dass die Identitätsprüfung stattgefunden hat, gibt das Bundesrecht nicht vor.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. September 2014 – 4 B 29.14 –, juris, Rn. 5.
Für das nordrhein-westfälische Landesrecht ist in der Rechtsprechung geklärt, dass es mangels ausdrücklicher normativer Vorgaben für die Ausfertigung von Bebauungsplänen – für die Ausfertigung von Veränderungssperren gilt nichts anderes – ausreichend, aber auch erforderlich ist, dass eine Originalurkunde geschaffen wird, auf welcher der (Ober-)Bürgermeister als Vorsitzender des Rates, des zuständigen Beschlussorgans der Gemeinde, zeitlich nach dem Satzungsbeschluss und vor der Verkündung der Satzung schriftlich bestätigt, dass der Rat an einem näher bezeichneten Tag diesen Bebauungsplan als Satzung beschlossen habe.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 11. Oktober 2017 – 7 D 94/15.NE – juris, Rn. 33, vom 19. November 2015 – 10 D 84/13.NE –, juris, Rn. 51, und vom 8. März 2012 – 10 D 17/10.NE –, juris, Rn. 38, jeweils mit weiteren Nachweisen.
Diesen Anforderungen ist hier nicht genügt. In den übersandten Aufstellungsvorgängen befindet sich eine solche Originalurkunde nicht, sondern lediglich eine von dem Bürgermeister der Antragsgegnerin unterschriebene Bekanntmachungsanordnung, in der auch eine Bestätigung (§ 2 Abs. 3 BekanntmVO), dass die bekanntzumachende Satzung dem Wortlaut dessen entspricht, was der Rat beschlossen hat, fehlt.
Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 17. Dezember 2020 – 2 B 1249/20.NE –, juris, Rn. 22 ff., mit weiteren Nachweisen.
Die Antragsgegnerin hat auch nicht vorgetragen, dass eine die oben genannten Anforderungen erfüllende Ausfertigung der Veränderungssperre existiere.
Der Ausfertigungsmangel führt zur Unwirksamkeit der Veränderungssperre, denn das Unterbleiben einer Ausfertigung stellt als Verstoß gegen ein verfassungsrechtliches Gültigkeitserfordernis einen stets beachtlichen Mangel dar.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Oktober 2017 – 7 D 94/15.NE –, juris, Rn. 39.
Die Veränderungssperre hat überdies einen zu ihrer Unwirksamkeit führenden materiellen Fehler.
Nach § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den Planbereich eine Veränderungssperre beschließen. Die als Satzung von der Gemeinde zu beschließende Veränderungssperre soll verhindern, dass die Planung durch tatsächliche Veränderungen baulicher oder sonstiger Art während der von der Verwaltung für die Aufstellung eines Bebauungsplans benötigten Erarbeitungszeit durch Schaffung vollendeter Tatsachen vereitelt oder wesentlich erschwert wird. Welchen sachlichen Inhalt eine Veränderungssperre haben kann, ist in § 14 Abs. 1 BauGB abschließend geregelt. Das zeitlich befristete Verbot, Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB zu verwirklichen, ist als Ausdruck zulässiger Inhalts- und Schrankenbestimmung des Grundeigentums verfassungsrechtlich unbedenklich. Anders als ein Flächennutzungsplan oder ein Bebauungsplan unterliegt die Veränderungssperre nicht dem allgemeinen Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB. Sie muss lediglich zur Erreichung des mit ihr verfolgten Sicherungszwecks erforderlich sein. Auch für die beabsichtigte Änderung eines Bebauungsplans darf sich die Gemeinde des Sicherungsmittels der Veränderungssperre bedienen (§ 1 Abs. 8 BauGB).
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1992 – 4 NB 35.92 –, juris, Rn. 6, mit weiteren Nachweisen.
Der Beschluss einer Veränderungssperre setzt voraus, dass die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans sein soll.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2008 – 4 BN 18.08 –, juris, Rn. 3, Urteile vom 19. Februar 2004 – 4 CN 13.03 – und – 4 CN 16.03 –, juris, Rn. 15 und Rn. 28.
Die Gemeinde muss bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt haben. Ein Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört auch zur Konzeption des § 14 BauGB. Nach Absatz 2 Satz 1 der Vorschrift kann eine Ausnahme von der jeweiligen Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der in diesem Zusammenhang praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Februar 2004 – 4 CN 13.03 – und – 4 CN 16.03 –, juris, Rn. 15 und Rn. 28.
Der Zweck einer Veränderungssperre besteht darin, eine bestimmte Bauleitplanung zu sichern. Sie darf nicht eingesetzt werden, um lediglich die Planungszuständigkeit beziehungsweise die Planungshoheit der Gemeinde zu sichern. Dies ist jedoch der Fall, wenn eine Gemeinde eine Veränderungssperre erlässt, um erst Zeit für die Entwicklung eines bestimmten Planungskonzepts zu gewinnen. Die „Absicht zu planen“ genügt als Sicherungszweck nicht. Zwar kann der Wunsch, ein konkretes Bauvorhaben zu verhindern, ein zulässiges Motiv für die Aufstellung eines Bebauungsplans und den Erlass einer Veränderungssperre sein. Eingesetzt werden darf sie in einem solchen Fall jedoch nur, wenn die Gemeinde bereits ein bestimmtes positives Planungsziel hat oder anlässlich eines für das unerwünschte Bauvorhaben gestellten Bauantrags entwickelt und deshalb mit Hilfe der Veränderungssperre das Entstehen vollendeter Tatsachen verhindern will.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 – 4 CN 16.03 –, juris, Rn. 30, mit weiteren Nachweisen; OVG NRW, Urteil vom 16. April 2021 – 2 D 106/20.NE –, juris, Rn. 43.
Allerdings dürfen die Anforderungen an das erforderliche Mindestmaß der Konkretisierung der zu sichernden Planung nicht überspannt werden, weil sonst die praktische Wirksamkeit der Veränderungssperre verloren gehen würde. Die Gemeinde wird sich im Allgemeinen nicht bereits zu Beginn des Aufstellungsverfahrens auf ein bestimmtes Planungsergebnis festlegen können. Vielmehr ist der Sinn der Vorschriften, die die Aufstellung von Bebauungsplänen regeln, dass der jeweilige Bebauungsplan innerhalb des Aufstellungsverfahrens – insbesondere unter Beachtung des Abwägungsgebots – erst erarbeitet wird. Davon zu unterscheiden ist jedoch eine Planung, für die es noch gar kein Konzept gibt und deren Konzept erst im Aufstellungsverfahren entwickelt werden soll. Eine solche Planung ist nicht sicherungsfähig.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 – 4 CN 16.03 –, juris, Rn. 31, mit weiteren Nachweisen.
Gemessen an diesen Maßstäben fehlt es hier im Hinblick auf die 1. Änderung an einer durch eine Veränderungssperre sicherungsfähigen Planung. Ausweislich der Begründung für die 1. Änderung und den Erlass der Veränderungssperre, wie sie sich aus der Sitzungsvorlage ergibt, ist die Aufstellung der 1. Änderung mit dem Ziel beschlossen worden, „für das Umfeld der Villen städtebauliche Ziele zu formulieren und diese durch Festsetzungen in den Änderungsplan aufzunehmen“. Dass ein bestimmtes positives mit der 1. Änderung verfolgtes städtebauliches Ziel zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits entwickelt gewesen wäre, lässt sich der besagten Begründung nicht entnehmen. Daraus ergibt sich lediglich, dass nach dem Entwicklungskonzept für den Ortsteil D. eine weitere bauliche Entwicklung nur an anderer Stelle vorgesehen sei. Der im Geltungsbereich der Veränderungssperre geltende Bebauungsplan Nr. wird für ungeeignet gehalten, die bauliche Entwicklung der Grundstücke im Fall des beabsichtigten Abrisses der Villen ausreichend zu steuern. Welche städtebaulichen Vorstellungen, die mit der 1. Änderung umgesetzt werden sollen, für den Geltungsbereich der Veränderungssperre bestehen, ist völlig offen. Auch aus der Begründung für den Aufstellungsbeschluss, die in dessen Bekanntmachung formuliert ist, ergeben sich solche konkreten planerischen Vorstellungen nicht. Was mit dem Erhalt von das Ortsbild prägenden und erhaltenswerten Gebäudestrukturen gemeint ist, bleibt ebenso unklar wie der Inhalt der städtebaulichen Ziele, die bei der Errichtung neuer Gebäude berücksichtigt werden sollen. Anhaltspunkte dafür, mit welchen städtebaulichen Zielen eine neue Bebauung etwa durch erstmalige Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, zur Bauweise und zu den überbaubaren Grundstücksflächen gesteuert werden soll, fehlen. In der Begründung für den Erlass der Veränderungssperre in der Sitzungsvorlage wird auf die „Diversität der Bebauung“ im Plangebiet des Bebauungsplans Nr. hingewiesen, weshalb bei dessen Aufstellung darauf verzichtet worden sei, „detaillierte Festsetzungen zu erlassen, weil diese nicht der Vielfalt der Gebäude gerecht geworden wären“. Vor diesem Hintergrund kann auch ein etwaiges städtebauliches Ziel, sich bei der Zulassung einer neuen Bebauung an der vorhandenen Bebauungsdichte zu orientieren, nicht unterstellt werden.
Unter den konkreten Umständen fehlt es danach an einer positiven Planungskonzeption für die in Rede stehende 1. Änderung, die durch die Veränderungssperre gesichert werden soll. Dies gilt auch dann, wenn man davon ausgehen wollte, dass sich den Begründungen für ihren jeweiligen Erlass jedenfalls entnehmen lasse, dass eine grundlegende Änderung der Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung nicht beabsichtigt sei. Zwar soll es für die Annahme eines positiven Planungskonzepts grundsätzlich ausreichen, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung hat, die sie mit der zu sichernden Planung zulassen will.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. August 2016 – 4 C 5.15 –, juris, Rn. 19, mit weiteren Nachweisen.
Dies kann jedoch in einem Fall, wie er hier in Rede steht, nicht genügen, wenn die Veränderungssperre nur der Sicherung einer Änderungsplanung dient, die die bestehenden Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung im Wesentlichen nicht betreffen, sondern eine Steuerung der Dichte einer etwaigen Neubebauung ermöglichen soll. Für ein Mindestmaß an Konkretisierung der zu sichernden Änderungsplanung ist in solchen Fällen zu verlangen, dass die Zielrichtung der angedachten Steuerung zumindest ansatzweise erkennbar ist. Daran fehlt es hier.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 BauGB
§ 173 VwGO
§ 14 BauGB
§ 167 VwGO
§ 265 Abs. 2 Satz1 ZPO
§ 10 Abs. 1 BauGB
§ 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB
§ 2 Abs. 3 BekanntmVO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 8 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 BN 43.01
10 D 84/13
4 NB 3.97
4 B 29.14
7 D 94/15
10 D 17/10
2 B 1249/20
4 NB 35.92
4 BN 18.08
4 CN 13.03
4 CN 16.03
2 D 106/20
4 C 5.15