Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-10-09, Aktenzeichen 12 S 2728/22
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2024:1009.12S2728.22.00

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 23. November 2022 - 7 K 3042/21 - geändert und zur Klarstellung wie folgt neu gefasst:
Der Bescheid der Stadt ... vom 9. Februar 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums ... vom 7. September 2021 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Beteiligten tragen die Kosten des - gerichtskostenfreien - Verfahrens in beiden Rechtszügen je zur Hälfte.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Ablehnung von Wohngeldleistungen aufgrund fehlender Mitwirkungshandlungen und begehrt die Bewilligung dieser Leistungen.
Der 71 Jahre alte Kläger beantragte am 30.09.2020 bei der Beklagten formlos die Bewilligung von Wohngeld, ohne dass er weitere Angaben machte. Mit Schreiben der Beklagten vom 27.10.2020 forderte die Beklagte den Kläger zur Vorlage u.a. eines vollständig ausgefüllten Formularantrags, Angaben zu Einkommen und Vermögen und eines Mietvertrags sowie eines Nachweises über die Höhe der Mietzahlungen auf. Dem Schreiben waren die folgenden Hinweise beigefügt:
„Sie sind verpflichtet, an der Aufklärung des Sachverhalts mitzuwirken und angeforderte Unterlagen vorzulegen (§ 60 Abs. 1 SGB I).
Bitte halten sie die o.g. Frist unbedingt ein. Sollten Sie die erbetenen Unterlagen innerhalb dieser Frist nicht vorlegen können, teilen Sie dies bitte dem für Sie zuständigen Sachbearbeiter mit.
Wenn Sie ihrer Mitwirkungspflicht nicht oder nicht vollständig nachkommen, kann Wohngeld ganz oder teilweise versagt werden.“
Mit einem am 12.11.2020 bei der Beklagten eingegangen Schreiben teilte der Kläger mit, dass er insbesondere die Unterlagen zu seinen Einkünften wie einen Rentenbescheid und einen Bescheid über die Zusatzrente erst in einigen Wochen erhalten werde.
Mit weiterem Schreiben vom 10.12.2020 forderte die Beklagte den Kläger auf, bis zum 29.12.2020 die mit Schreiben vom 27.10.2020 angeforderten Unterlagen vorzulegen. Das Schreiben enthielt die wortgleichen Hinweise zur Mitwirkungspflicht.
In einem auf den 21.01.2021 datierten Formular gab der Kläger an, über Einnahmen aus Kapitalvermögen zu verfügen. Den Nachweis dazu wolle er später vorlegen. Sein Rentenbescheid liege ihm noch nicht vor. Er zahle 432,- EUR Miete für die von ihm bewohnte Wohnung, ab dem 01.01.2021 erhöhe sich die Miete auf 540,- EUR. Er verfüge über mehr als 60.000,- EUR Kapitalvermögen.
Mit Bescheid vom 09.02.2021, nach Angaben des Klägers ihm am 16.03.2021 zugegangen, lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers nach § 66 Abs. 1 SGB I ab, weil er die erforderlichen Unterlagen und Nachweise für seinen Antrag nicht vorgelegt habe. Der Kläger erhob gegen diese Entscheidung am 17.03.2021 Widerspruch und legte eine Kopie seines Mietvertrags sowie eine Aufstellung zu seinem Vermögen nebst Belegen vor. Danach verfügte der Kläger am 30.09.2020 über ein Vermögen von 82.442,19 EUR.
Mit Bescheid vom 07.09.2021, dem Kläger zugestellt am 09.09.2021, wies das Regierungspräsidium ... den Widerspruch des Klägers zurück. Die Entscheidung der Beklagten sei zu Recht ergangen, da der Kläger die erforderlichen Unterlagen bis zum Ergehen des Bescheids nicht vorgelegt habe. Ihm stehe auch nach Prüfung der nun vorgelegten Unterlagen jedoch kein Anspruch auf Wohngeld zu. Ein solcher Anspruch bestehe dann grundsätzlich nicht, wenn die Inanspruchnahme von Wohngeld missbräuchlich wäre. Das sei unter anderem dann der Fall, wenn bei einem Antragsteller besonders vorteilhafte, nach den Regeln über die Einkommensermittlung noch nicht erfasste vermögenswerte Rechtspositionen bestünden. Es sei gerechtfertigt, den Wohngeldanspruch ganz oder teilweise abzulehnen, wenn ein Antragsteller zur Bestreitung des angemessenen Wohnbedarfs nicht auf die Leistung von Wohngeld angewiesen sei, da er die hierfür erforderlichen Mittel selbst aufbringen könne. Daher sei die Inanspruchnahme von Wohngeld bei Vorhandensein eines entsprechend großen und verfügbaren Vermögens regelmäßig missbräuchlich im Sinne von § 21 WoGG. In diesem Fall sei eine Bedürftigkeit im dargelegten Sinne dann zu verneinen, wenn einem Antragsteller aus seinem Vermögen die Bestreitung eines angemessenen Wohnbedarfs ohne öffentliche Mittel möglich sei.
Der Missbrauchstatbestand sei grundsätzlich erfüllt, wenn die Gesamtumstände des jeweiligen Einzelfalls den Schluss zuließen, dass die Wohngeldleistung bei den festgestellten Vermögensverhältnissen dem Ziel des § 1 WoGG widerspreche, durch einen Zuschuss zu den Wohnkosten angemessenes und familiengerechtes Wohnen wirtschaftlich zu sichern. Bei der Prüfung, ob erhebliches Vermögen vorhanden sei, komme es auf die Vermögensverhältnisse im Zeitpunkt der Antragstellung an. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seien bei der Ermittlung des Einkommens die Einnahmen zugrunde zu legen, die zum Zeitpunkt der Antragstellung im Bewilligungszeitraum zu erwarten seien. Dieser Zeitpunkt sei auch für die Ermittlung eines erheblichen Vermögens im Sinne des § 21 WoGG maßgeblich, denn die Interessenlage sei hier dieselbe. Hier habe der Kläger ein Vermögen in Höhe 82.442,19 EUR besessen. Der Gesetzgeber habe davon abgesehen, eine konkrete Wertgrenze zu bestimmen, ab der ein vorhandenes Vermögen die Inanspruchnahme von Wohngeld als grundsätzlich missbräuchlich erscheinen lasse. Ob die Voraussetzungen des § 21 WoGG erfüllt seien, bestimme sich, unter Berücksichtigung des Zwecks von Wohngeld einerseits und der Missbrauchsklausel andererseits, nach den konkreten Umständen des Einzelfalls. Die Frage, wann vorhandenes Vermögen erheblich ist, könne deshalb grundsätzlich nicht im Sinne einer starren Wertgrenze beantwortet werden. Erhebliches Vermögen im wohngeldrechtlichen Sinne sei jedoch in der Regel vorhanden, wenn die Summe des verwertbaren Vermögens der zu berücksichtigenden Haushaltsmitglieder 60.000,- EUR übersteige, so dass der Widerspruch keinen Erfolg haben könne.
Der Kläger hat am 08.10.2021 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben. Zu deren Begründung hat er unter anderem geltend gemacht, dass seine Bescheide über die Renteneinkünfte noch nicht vorgelegen hätten, ohne die aber eine Beurteilung seiner persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse nicht möglich gewesen sei. Mit der Klage hat er einen Bescheid der Deutschen Rentenversicherung vom 26.05.2021 vorgelegt, aus dem sich ein monatlicher Zahlbetrag von 439,59 EUR ab dem 01.07.2020 ergibt. Weiter hat er angegeben, eine Betriebsrente in Höhe von 107,44 EUR und ab dem 01.07.2021 in Höhe von 108,51 EUR zu beziehen. Bei Erreichen seiner durchschnittlichen Lebenserwartung werde sein Vermögen nicht ausreichen, um seine Renteneinkünfte auf das Existenzminimum aufzustocken. Die Versagung von Wohngeld bis zur Unterschreitung der Vermögenshöhe von 60.000,- EUR lasse den Zeitpunkt, ab dem er Altersgrundsicherung beziehen müsse, wesentlich früher eintreten. Die Entscheidung stehe dem Grundsatz der Subsidiarität entgegen, nach dem ein Absinken in die Hilfebedürftigkeit tiefer liegender sozialer Netze durch Versagung von Leistungen für geringer Hilfebedürftige verhindert werden solle.
Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat unter anderem geltend gemacht, ein Überschreiten der Grenze von 60.000,- EUR für das Vermögen führe hier dazu, dass ein Wohngeldanspruch abzulehnen sei.
Im Termin zur mündlichen Verhandlung am 23.11.2022 hat der Kläger unter Vorlage von Kontoauszügen erklärt, zwischenzeitlich über weniger als 60.000,- EUR Vermögen zu verfügen. Er hat dort beantragt,
den ablehnenden Wohngeldbescheid der Stadt xxxingen vom 09.02.2021 (AZ: 416041/353865 - zugegangen am 16.02.2021) in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tx ... vom 07.09.2021 (AZ: 22-51/2736.9-1 - zugestellt am 08.09.2021) aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger ab dem 01.09.2020 Wohngeld in gesetzlicher Höhe zu bewilligen, hilfsweise, unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über den Antrag des Klägers auf Bewilligung von Wohngeld zu entscheiden.
Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte mit dem hier angegriffenen Urteil vom 23.11.2022 verpflichtet, dem Kläger ab dem 01.09.2020 Wohngeld in gesetzlicher Höhe zu bewilligen. Dem Anspruch des Klägers stehe kein zu hohes, schädliches Vermögen entgegen. § 21 Nr. 3 WoGG normiere als Regelbeispiel für eine missbräuchliche Inanspruchnahme ein erhebliches Vermögen. Ausgeschlossen sei nach dem Sinn und Zweck der Gesamtregelung die Geltendmachung von Wohngeld durch Personen, die in der Lage seien, ihre finanziellen Verhältnisse so zu gestalten, dass sie die Belastung aus eigenen Mitteln ohne Inanspruchnahme der Allgemeinheit aufzubringen vermöchten und ihnen dies aus objektiver Sicht auch zuzumuten sei. Erheblich im Sinne des § 21 Nr. 3 WoGG sei ein Vermögen, dessen Einsatz seinem Inhaber zur Deckung des Wohnbedarfs nach den individuellen Umständen des Einzelfalles im Zeitpunkt der Antragstellung unter Berücksichtigung des Ziels der Wohngeldgewährung, durch die Subventionierung der Wohnkosten angemessenes und familiengerechtes Wohnen wirtschaftlich zu sichern, zuzumuten sei. Die Zumutbarkeit des Einsatzes des Vermögens zur Deckung des Wohnbedarfs sei im Lichte der individuellen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse zu beurteilen. Dementsprechend verbiete sich ihre Bestimmung anhand einer pauschalen und starren Vermögensgrenze. Von einer Orientierung an der Höhe des Freibetrages nach § 6 Abs. 1 VStG sei der Gesetzgeber auch nach der Aufhebung des § 18 Abs. 1 Nr. 3 WoGG 1980 nicht abgerückt. Diese Ausrichtung an der Freibetragsgrenze hinsichtlich der Vermögenssteuer verstoße auch nicht gegen den verfassungsrechtlichen Vorbehalt des Gesetzes. Sie diene der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs „erhebliches Vermögen“ und sei auf den sich aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ergebenden Willen des Gesetzgebers zurückzuführen und bewirke zudem keine starre, mit Bindungswirkung versehene Betragsgrenze.
In Ansehung des konkreten Falles des Klägers sei es allerdings geboten, nicht den „allgemeinen“ Orientierungswert von 60.000,- EUR zugrunde zu legen, sondern von einem höheren „Freibetrag“ auszugehen: Mit § 6 Abs. 3 VStG habe in der früheren Fassung des Wohngeldgesetzes (§ 20 WoGG i. d. F. 1974 sowie § 18 Abs. 1 Nr. 3 WoGG 1980) eine Privilegierung von Personen bestanden, die das 60. Lebensjahr vollendet hatten (oder schwerbehindert waren). Nach den Bundestagsdrucksachen (insbesondere BT-Drs. 14/1636 S. 189) sei es die Absicht des Gesetzgebers gewesen, bei den weiteren Änderungen im Wohngeldrecht an der gesetzlichen Systematik des schädlichen erheblichen Vermögens unter damaliger Bezugnahme auf die Pflicht zur Zahlung von Vermögenssteuer nichts zu ändern. Die damaligen Wertungen aus § 6 VStG gälten daher auch weiterhin im aktuellen Wohngeldrecht. Daher habe der Kläger schon bei Antragstellung nicht über schädliches Vermögen im Sinne des § 21 WoGG verfügt. Der geltend gemachte Anspruch stehe ihm daher zu.
Gegen das am 09.12.2022 zugestellte Urteil hat die Beklagte die im Urteil zugelassene Berufung am 22.12.2022 eingelegt. Am 14.03.2023 hat sie die Berufung begründet, nachdem ihr die Berufungsbegründungsfrist am 03.02.2023 durch die Senatsvorsitzende antragsgemäß auf den 15.03.2023 verlängert worden war. Zur Begründung führt sie zusammengefasst und im Wesentlichen aus, dass der Kläger über erhebliches Vermögen im Sinne des § 21 Nr. 3 WoGG verfüge und daher kein Anspruch auf Wohngeld bestehe. Nach 21.37 WoGVwV sei in der Regel erhebliches Vermögen vorhanden, wenn mehr als 60.000,- EUR vorhanden seien. In der Verwaltungsvorschrift fänden sich keine Differenzierungen hinsichtlich des Alters der Antragsteller.
Es sei nicht sachgerecht, noch heute die Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs des „erheblichen Vermögens“ (§ 21 Nr. 3 WoGG) hauptsächlich über den Verweis in den Gesetzgebungsmaterialien auf die Regelung des in den 1990er Jahren außer Kraft gesetzten Vermögenssteuergesetzes zu stützen, nachdem diese inhaltliche, aus dem Steuerrecht stammende Differenzierung weder auf Ebene des Wortlauts der WoGVwV noch in den jüngeren Gesetzgebungsverfahren in Bezug auf Sozialleistungen inhaltlich aufgegriffen worden sei. Die Verwaltungsvorschrift sei detailliert, bundesweit gültig, nach Art. 85 Abs. 2 GG erlassen und sehe in Bezug auf die Auslegung des § 21 Nr. 3 WoGG keine Differenzierung nach dem Alter der Leistungsberechtigten vor. Die ausdifferenzierte Vorschrift könne ohne Vorliegen einer Regelungslücke nicht ignoriert, umgedeutet oder erweitert werden.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 23. November 2022 - 7 K 3042/21 - abzuändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger ist anwaltlich im Berufungsverfahren nicht vertreten.
Auf gerichtliche Nachfrage hat die Beklagte mitgeteilt, dass sie dem Kläger auf seinen Antrag vom 30.11.2022 mit Bescheid vom 15.05.2024 für die Zeit ab dem 01.11.2022 Wohngeld bewilligt hat, nachdem sie im gleichen Bescheid die Leistungsversagung aufgrund fehlender Mitwirkung (§ 66 Abs. 1 SGB I), die sie mit Bescheid vom 07.08.2023 ausgesprochen hatte, aufgehoben hat.
Dem Gericht lagen die Behördenakten - für die Zeit bis April 2022 in analoger, sodann in digitaler Form - vor. Auf diese wird ebenso wie auf die Gerichtsverfahrensakten sowohl des Berufungsverfahrens als auch des erstinstanzlichen Verfahrens wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet, soweit das Verwaltungsgericht die Beklagte zur Bewilligung von Wohngeld in gesetzlicher Höhe ab dem 01.09.2020 verpflichtet hat. Im Übrigen ist die Berufung unbegründet.
I. Die Berufung der Beklagten ist zulässig. Die durch das Verwaltungsgericht zugelassene Berufung (§ 124a Abs. 1 Sätze 1 und 2 VwGO) ist am 22.12.2022 und damit innerhalb eines Monats nach der Zustellung am 09.12.2022 eingelegt und am 14.03.2023 innerhalb der von der Senatsvorsitzenden auf den 15.03.2023 verlängerten Begründungsfrist (§ 124a Abs. 3 Satz 3 VwGO) begründet worden. Der Fristverlängerungsantrag wurde vor Ablauf der gesetzlichen Zweimonatsfrist des § 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO, nämlich am 02.02.2023, gestellt. Die Berufungsbegründung enthält einen Antrag und die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (§ 124a Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 und 4 VwGO).
II. Die Berufung ist begründet, soweit das Verwaltungsgericht dem Verpflichtungsantrag des Klägers entsprochen hat. Das Verwaltungsgericht hat insoweit nicht erkannt, dass die Klage auf Verpflichtung der Beklagten zur Bewilligung von Wohngeld in gesetzlicher Höhe ab dem 01.09.2020 unzulässig ist und daher der Abweisung unterliegt.
1. a) Streitgegenständlich ist die Entscheidung der Beklagten aus dem Bescheid vom 09.02.2021, dem Kläger aufgrund einer angenommenen Verletzung seiner Mitwirkungspflichten die Leistungen in Anwendung von § 66 Abs. 1 SGB I zu versagen. Rechtsschutz gegen eine solche Leistungsversagung ist grundsätzlich allein mit dem Anfechtungswiderspruch und nachfolgend der Anfechtungsklage zu suchen (BVerwG, Urteil vom 17.01.1985 - 5 C 133.81 -, BVerwGE 71, 8, 11; BSG, Urteil vom 17.02.2004 - B 1 KR 4/02 R -, juris Rn. 12, und Beschluss vom 20.08.2024 - B 8 SO 12/23 BH -, juris Rn. 11). Es ist dann nur zu prüfen, ob die Voraussetzungen des § 66 SGB I zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vorgelegen haben. Eine auf Verpflichtung der Beklagten zur Leistung gerichtete Klage ist indes unzulässig.
b) Mit dem Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums ... vom 07.09.2021 hat sich die Gestalt des Ausgangsbescheids als Versagungsbescheid wegen mangelnder Mitwirkung nicht dahingehend verändert, dass mit ihm materiell-inhaltlich die begehrte Bewilligung von Wohngeld versagt worden wäre.
Im Grundsatz wird die Gestalt des Ausgangsbescheids durch den Bescheids-spruch, bei Ermessensentscheidung und bestehenden Beurteilungsspielräumen auch durch die tragenden Gründe bestimmt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.04.1996 - 6 B 77.95 -, NVwZ-RR 1997, 132, 133; Pietzcker/Schenk in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 79 VwGO Rn. 17 ). Eine andere Gestalt kann der ursprüngliche Bescheid durch eine Änderung oder Ergänzung des Bescheidspruches und / oder durch eine Änderung, Neufassung oder Ergänzung der Gründe erhalten (Happ in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 79 Rn. 10a f.). Eine solche Änderung hat das Regierungspräsidium mit seinem Bescheid vom 07.09.2021 nicht vorgenommen. Denn es hat mit der gewählten Tenorierung „Ihr Widerspruch wird zurückgewiesen“ den Ausgangsbescheid bestätigt, was auch zur Folge hat, dass keine inhaltliche Entscheidung über die begehrten Leistungen nach dem Wohngeldgesetz ausgesprochen worden ist. Allein der Umstand, dass in der Begründung des Widerspruchsbescheids neben der Bestätigung der Entscheidung der Beklagten nach § 66 Abs. 1 SGB I auch Erwägungen zu einem fehlenden Wohngeldanspruch aufgrund Vorhandenseins von erheblichem Vermögen im Sinne des § 21 Nr. 3 WoGG zu finden sind, führt nicht dazu, dass sich die Gestalt des Versagungsbescheids hin zu einem Bescheid, der die begehrte Leistung in der Sache ablehnt, geändert hätte. Unbeschadet der Frage, ob sich eine Sachentscheidung der Widerspruchsbehörde im Rahmen des Devolutiveffekts des Widerspruchs gegen einen Bescheid nach § 66 SGB I hielte (dies nimmt wohl an LSG Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.03.2006 - L 7 SO 96/06 PKH-B -, juris Rn. 5) oder ob eine erstmalige Sachentscheidung allein durch die Ausübung eines Selbsteintrittsrechts möglich ist - es kommt in Betracht, dass dem Regierungspräsidium aufgrund der von ihm über die Beklagte in Wohngeldsachen ausgeübten Fachaufsicht (vgl. Absatz 2 Satz 3 des Gesetzes zur Ausführung des Wohngeldgesetzes vom 13.12.2001 (GBl. S. 682) in der Fassung, die es durch Art. 41 der neunten Verordnung des Innenministeriums zur Anpassung des Landesrechts an die geänderten Geschäftsbereiche und Bezeichnungen der Ministerien von 23.02.2017 (GBl. S. 99) am Tag des Ergehens des Widerspruchsbescheids gefunden hatte) ein solches Selbsteintrittsrecht zukam (vgl. aber auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.12.2022 - 13 S 2928/21 -, juris Rn. 46) -, müsste sich eine Änderung des Ausgangsbescheids mit hinreichender Deutlichkeit aus dem Widerspruchsbescheid ergeben. Dies ist hier auch mit Blick auf die Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes in besonderer Weise erforderlich, da von der Ausgestaltung des Bescheids - wie dargestellt - die statthafte Klageart abhängt. Es muss für die Person, die einen Antrag auf Bewilligung einer Sozialleistung gestellt hat, eindeutig erkennbar bleiben, ob sie im Falle einer Ablehnung beim Verwaltungsgericht die Verpflichtung zur Bewilligung einklagen kann und ggf. auch muss oder ob sie allein die Aufhebung der Ablehnung zulässigerweise verfolgen kann. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass unter Umständen ein hohes Kostenrisiko bezogen auf die außergerichtlichen Kosten bestehen kann, wenn - unzulässigerweise - auch eine Verpflichtung zur Leistungsbewilligung begehrt wird. Angesichts des eindeutigen Tenors und der verschiedenen Deutungen zugänglichen Begründung des Widerspruchsbescheids, dessen Ausführungen zum materiellen Recht dahingehend verstanden werden können, dass diese nur erläutern sollen, dass selbst dann, wenn § 66 Abs. 1 SGB I nicht einschlägig wäre, der Widerspruch keinen Erfolg gehabt hätte, ist eine hinreichende Deutlichkeit einer Gestaltsänderung hier zu verneinen.
2. Es ist auch kein Ausnahmefall gegeben, in dem nach Ergehen eines Versagungsbescheids in Anwendung von § 66 Abs. 1 SGB I dennoch die Verpflichtung der Behörde zur Leistung gerichtlich durchgesetzt werden könnte.
a) Nach dem Sozialgerichtsgesetz ist in Fällen der Leistungsversagung nach § 66 Abs. 1 SGB I auch eine Leistungsklage (§ 54 Abs. 4 SGG) - und wäre in der Folge nach der Verwaltungsgerichtsordnung auch eine Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO) - zulässig, wenn die anderweitige Klärung der Leistungsvoraussetzungen behauptet wird oder zwischen den Beteiligten unstreitig ist (BSG, Urteil vom 17.02.2004 - B 1 KR 4/02 R -, juris Rn. 12; kritisch hierzu Voelzke in: Schlegel/Voelzke, JurisPK-SGB I, § 66 SGB I Rn. 76 ). Als weitere Ausnahme wird in der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts diskutiert, dass dann, wenn die Aufhebung der Entscheidung über die Versagung wegen fehlender Mitwirkung dazu führte, dass sich das bisherige Verwaltungsverfahren lediglich wiederholen und im Ergebnis die Leistung in der Sache von der Behörde voraussichtlich mit der gleichen Begründung abgelehnt würde, eine Leistungs- neben der Anfechtungsklage statthaft sein könnte (BSG, Urteil vom 01.07.2009 - B 4 AS 78/08 R -, BSGE 104, 26 Rn. 16, und Beschluss vom 21.10.2020 - B 8 SO 28/20 B -, juris Rn. 6).
b) Keine dieser Ausnahmetatbestände ist hier erfüllt.
aa) So wird von niemandem behauptet, dass die weiteren Leistungsvoraussetzungen, also diejenigen, die nicht die Anwendung des § 66 SGB I betreffen, geklärt oder zwischen den Beteiligten unstreitig seien. Vielmehr wird zwischen den Beteiligten über die Anwendung des § 21 Nr. 3 WoGG und die Auslegung des Tatbestandsmerkmals des erheblichen Vermögens gestritten.
bb) Es lässt sich darüber hinaus auch nicht feststellen, dass die Aufhebung der Entscheidung über die Versagung wegen fehlender Mitwirkung dazu führen würde, dass sich das bisherige Verwaltungsverfahren lediglich wiederholte und im Ergebnis die Leistung in der Sache voraussichtlich mit der gleichen Begründung abgelehnt werden würde.
(1) Wollte man diese Ausnahme eng verstehen, kann sie hier schon deswegen nicht zur Anwendung gelangen, weil sie dann nur in den Konstellationen einschlägig wäre, in denen die Sachentscheidung sich auch maßgeblich auf den fehlenden Vortrag zu entscheidungserheblichen Umständen stützen würde. Eine solche Entscheidung steht hier indes nicht zu erwarten.
(2) Doch auch dann, wenn man diese Ausnahme zur Anwendung gelangen lassen möchte, wenn zu erwarten steht, dass die Gründe, die zur Rechtsverteidigung durch die Behörde herangezogen worden sind, nach einem neuerlichen Verwaltungsverfahren voraussichtlich als Begründung für die Ablehnung des geltend gemachten Anspruchs herangezogen werden würden, führt dies hier zu keinem anderen Ergebnis. Denn der entscheidungserhebliche Zeitraum hat sich während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erweitert. Aus dem bisherigen Beteiligtenvorbringen und / oder der Begründung des Versagungsbescheids erschließt sich nicht unmittelbar, welche Entscheidung die Beklagte nunmehr in der Sache treffen wird.
Der Streitgegenstand einer Verpflichtungsklage gegen einen ablehnenden Wohngeldbescheid erfasst dem Grundsatz nach, ohne dass es nach bestimmten Zeitabschnitten einer erneuten Antragstellung bedarf, alle bis zur letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz entstandene Ansprüche auf Wohngeld, solange der Antragsteller damit rechnen muss, dass erneuten Anträgen dieselben Ablehnungsgründe entgegengehalten werden. Es ist dem Betroffenen nicht zumutbar, für jeden neuen Bewilligungszeitraum einen neuen Antrag zu stellen, solange der Streit über den unverändert aufrechterhaltenen Versagungsgrund geführt wird. Ebenso ist den zuständigen Behörden nicht zuzumuten, neu eingehende Anträge erneut zu bearbeiten, solange der Streit über den Versagungsgrund nicht zum Abschluss gelangt ist (BVerwG, Urteil vom 24.11.2016 - 5 C 57.15 -, NJW 2017, 1491 Rn. 10). Bereits von diesem Ansatz aus lässt sich ausgehend von der zutreffenden Rechtsauffassung der Widerspruchsbehörde, wonach sich die Frage, ob die Voraussetzungen des § 21 Nr. 3 WoGG erfüllt sind, unter Berücksichtigung des Zwecks des Wohngelds einerseits und der Missbrauchsklausel andererseits nach den konkreten Umständen des Einzelfalls bestimmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.04.2013 - 5 C 21.12 -, NVwZ-RR 2013, 719 Rn. 14), nicht mit der erforderlichen Sicherheit erkennen, dass die Beklagte erneut eine vollständig ablehnende Entscheidung treffen wird. So ist durch den Vortrag des Klägers in beiden Rechtszügen nachgewiesen, dass sich sein verfügbares Vermögen konstant verringert hat. Mit ihrem Bescheid vom 15.05.2024, mit dem unter Aufhebung der Versagung nach § 66 SGB I vom 07.08.2023 - bezogen auf den Wohngeldantrag ab 01.11.2022 - erstmals Wohngeld bewilligt worden ist, hat die Beklagte dies auch ab dem Beginn des Bewilligungszeitraums anerkannt. Davon ausgehend steht fest, dass sich das Vermögen des Klägers im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens immer weiter dem Betrag von 60.000,- EUR angenähert hat, bei dem die Beklagte und die Widerspruchsbehörde davon ausgehen, dass dieser in der Regel die Grenze zum erheblichen Vermögen bilde. Da die Beklagte davon ausgeht, dass dies allein eine Regel sei und es der Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls bedürfe, um zu entscheiden, bei welchem Betrag verfügbaren Vermögens letztlich Wohngeld zu bewilligen sei, lässt sich hinreichend sicher vorhersagen, dass für den noch streitigen Zeitraum zwischen dem 01.09.2020 und dem 31.10.2022 seitens der Beklagten keine vollständige Ablehnung des Wohngeldantrags des Klägers vom 30.09.2020 im Raum steht. Ab welchem Vermögensbetrag unter Berücksichtigung der relevanten Umstände des Einzelfalls unter Anwendung der von der Beklagten als einschlägig erachteten Regelgrenze von 60.000,- EUR eine Bewilligung in Betracht kommt, lässt sich für den Senat nicht feststellen, zumal die Beklagte im Termin zur mündlichen Verhandlung auch auf Nachfrage nicht erläutern konnte, wie die Umstände des Einzelfalls bei ihren Entscheidungen zu § 21 Nr. 3 WoGG genau ermittelt und in welcher Weise sie relevant werden. Dies gilt auch dann, wenn der Streit über den Versagungsgrund des § 21 Nr. 3 WoGG in zeitlicher Hinsicht vor dem 31.10.2022 insoweit zu einem Abschluss gekommen sein sollte, dass zwischen den Beteiligten ein Wohngeldanspruch unstreitig geworden wäre. Dies kann allein bei einem deutlichen Unterschreiten der von der Beklagten angewendeten Regelgrenze von 60.000,- EUR der Fall sein, so dass es weiterhin Zeitabschnitte gibt, in denen die Entscheidung auf der Basis des Vortrags im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren nicht zu prognostizieren ist. Daher bedarf es hier auch keiner Entscheidung, ob die Bestimmung des entscheidungserheblichen Zeitraums in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Lichte der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts, wonach bei einer vollständigen Ablehnung einer Leistung nach dem SGB II oder nach dem BKGG in der Regel bis zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Berufungsinstanz zu entscheiden ist (BSG, Urteile vom 25.06.2008 - B 11b AS 45/06 R -, juris Rn. 28, und vom 13.07.2022 - B 7/14 KG 1/21 R -, BSGE 134, 258 Rn. 10), dahingehend anzupassen ist, dass jedenfalls regelmäßig bis zur letzten Entscheidung in der Tatsacheninstanz keine Zäsur des Streitgegenstands eintritt.
III. Die Berufung ist unbegründet, soweit das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten vom 09.02.2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 07.09.2021 aufgehoben hat.
1. Der Kläger hat in zulässiger Weise vor dem Verwaltungsgericht auch eine Anfechtungsklage erhoben.
a) Insbesondere ist ein solcher, erforderlicher Anfechtungsantrag im Klageschriftsatz vom 07.10.2021 bereits enthalten und ausweislich des Protokolls der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht auch gestellt worden. Unabhängig davon, ob auch bei der Versagungsgegenklage ein „unselbstständiger Anfechtungsannex“ (Schübel-Pfister in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 113 Rn. 40) erforderlich oder zur Klarstellung geboten ist - die Rechtmäßigkeit des Versagungsbescheids ist im Rahmen der Verpflichtungsklage nicht vom Streitgegenstand erfasst (Wöckel in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 121 Rn. 30) - ergibt die sachdienliche Auslegung des klägerischen Begehrens in Anwendung von § 88 VwGO hier, dass dem Anfechtungsteil wegen des Bezugs zu einem Bescheid nach § 66 Abs. 1 SGB I eine eigenständige Bedeutung beizumessen ist.
Nach § 88 VwGO darf das Gericht über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden; es hat vielmehr das tatsächliche Rechtsschutzbegehren zu ermitteln. Maßgebend für den Umfang des Klagebegehrens ist das aus dem gesamten Parteivorbringen, insbesondere der Klagebegründung, zu entnehmende wirkliche Rechtsschutzziel. Insoweit sind die für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Grundsätze (§§ 133, 157 BGB) heranzuziehen. Maßgebend ist der geäußerte Parteiwille, wie er sich aus der prozessualen Erklärung und den sonstigen Umständen ergibt; der Wortlaut der Erklärung tritt hinter deren Sinn und Zweck zurück. Neben dem Klageantrag und der Klagebegründung ist auch die Interessenlage des Klägers zu berücksichtigen, soweit sie sich aus dem Parteivortrag und sonstigen für das Gericht und den Beklagten als Empfänger der Prozesserklärung erkennbaren Umständen ergibt (BVerwG, Urteil vom 01.09.2016 - 4 C 4.15 -, BVerwGE 156, 94 Rn. 9, und Beschluss vom 17.08.2021 - 7 B 16.20 -, juris Rn. 7). Der gestellte Antrag ist danach so auszulegen bzw. umzudeuten, dass er den zu erkennenden Interessen des rechtsschutzsuchenden Bürgers bestmöglich Rechnung trägt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.10.2015 - 2 BvR 1493/11 - NVwZ 2016, 238 Rn. 34 ff.).
Davon ausgehend ist hier bei verständiger Würdigung eine kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage erhoben. Denn die Verpflichtungsklage könnte nur dann Erfolg haben, wenn die Anfechtung der Leistungsversagung erfolgreich ist und eine - hier nicht gegebene - Ausnahmekonstellation vorliegt (vgl. oben II. 2.). Dass zutreffenderweise die Verpflichtungsklage allein hilfsweise für den Fall des Obsiegens mit der Anfechtungsklage hätte erhoben werden sollen (vgl. dazu auch Külpmann in: jurisPR-BVerwG 2/2017 Anm. 4 unter E.), konnte aufgrund der fehlenden Postulationsfähigkeit des Klägers im Berufungsverfahren nicht korrigiert werden, nachdem eine solche Eventualklagehäufung in der ersten Instanz eindeutig nicht gewählt worden war.
b) Auch im Übrigen ist die Klage zulässig. Insbesondere hat der Kläger das erforderliche Widerspruchsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt und mit seinem Widerspruch die Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO gewahrt.
In den Akten der Beklagten findet sich allein ein Entwurf des Bescheids vom 09.02.2021. Es fehlt jeder Vermerk über den Postabgang. Daher ist die Bekanntgabefiktion des § 37 Abs. 2 Satz 1 SGB X nicht anwendbar. Diese setzt einen solchen Vermerk in den Akten voraus (Engelmann in: Schütze, SGB X, 9. Aufl. 2020, § 37 Rn. 29 m.w.N.). Damit obliegt der Beklagten der volle Nachweis des Zugangs für die Bestimmung des Tages der Bekanntgabe. Andere Umstände als die Erklärung des Klägers selbst, den Bescheid am 16.03.2021 erhalten zu haben, gibt es nicht, die erwogen werden könnten, so dass sich der Widerspruch als fristgemäß erhoben erweist.
2. Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht die angegriffenen Bescheide aufgehoben. Denn der Ausgangsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids erweist sich als rechtswidrig und verletzt den Kläger in eigenen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei der Anfechtung einer Leistungsversagung nach § 66 Abs. 1 Satz 1 SGB I ist der Erlass des Widerspruchsbescheids (BSG, Urteil vom 12.10.2018 - B 9 SB 1/17 R -, juris Rn. 14).
Nach § 66 Abs. 1 Satz 1 SGB I kann der Leistungsträger ohne weitere Ermittlungen die Leistungen bis zur Nachholung der Mitwirkung ganz oder teilweise versagen oder entziehen, wenn derjenige, der eine Sozialleistung beantragt, seinen Mitwirkungspflichten nach den §§ 60 bis 62, 65 SGB I nicht nachkommt, wenn hierdurch die Aufklärung des Sachverhalts erheblich erschwert wird. Die Versagung ist nach § 66 Abs. 3 SGB I nur zulässig, nachdem der Leistungsberechtigte auf diese Folge schriftlich hingewiesen worden ist und er seiner Mitwirkungspflicht nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist nachgekommen ist. Eine ordnungsgemäße Rechtsfolgenbelehrung bedarf auch des Hinweises, dass die Leistungsversagung bzw. -entziehung nur bis zur Nachholung der bisher unterlassenen erforderlichen Mitwirkung erfolgen kann (BSG, Urteile vom 20.03.1980 - 7 Rar 21/79 -, juris Rn. 38, und vom 12.10.2018 - B 9 SB 1/17 R -, juris Rn. 28; LSG Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2017 - L 7 SO 1138/17 -, juris Rn. 35).
Ein Hinweis darauf, dass die Leistungsversagung bzw. -entziehung nur bis zur Nachholung der bisher unterlassenen erforderlichen Mitwirkung erfolgen kann, fehlt den Schreiben der Beklagten vom 27.10.2020 und vom 10.12.2020, so dass die Versagung nach § 66 Abs. 1 Satz 1 SGB I allein aus diesem Grunde rechtswidrig ist, was dazu führt, dass der Bescheid der Beklagten vom 09.02.2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums ... der Aufhebung unterliegt.
IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und vollzieht das teilweise Obsiegen und Unterliegen der beiden Beteiligten nach. Die Gerichtskostenfreiheit des Verfahrens folgt aus § 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§§ 60 bis 62, 65 SGB I
§ 21 WoGG
§ 1 WoGG
§ 20 WoGG
§ 6 VStG
§ 66 SGB I
§ 79 VwGO
§ 88 VwGO
§ 60 Abs. 1 SGB I
§ 66 Abs. 1 SGB I
§ 21 Nr. 3 WoGG
§ 6 Abs. 1 VStG
§ 18 Abs. 1 Nr. 3 WoGG
§ 6 Abs. 3 VStG
§ 124a Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 und 4 VwGO
§ 54 Abs. 4 SGG
§ 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 37 Abs. 2 Satz 1 SGB X
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 66 Abs. 1 Satz 1 SGB I
§ 66 Abs. 3 SGB I
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 85 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 71, 8, 11
NVwZ-RR 1997, 132, 133
BSGE 104, 26
NJW 2017, 1491
NVwZ-RR 2013, 719
BSGE 134, 258
BVerwGE 156, 94
NVwZ 2016, 238
7 K 3042/21
5 C 133.81
B 1 KR 4/02 R
B 8 SO 12/23 B
6 B 77.95
L 7 SO 96/06
13 S 2928/21
B 4 AS 78/08 R
B 8 SO 28/20 B
5 C 57.15
5 C 21.12
B 11b AS 45/06 R
14 KG 1/21 R
4 C 4.15
7 B 16.20
2 BvR 1493/11
B 9 SB 1/17 R
7 Rar 21/79
L 7 SO 1138/17