Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-12-10, Aktenzeichen 6 A 2797/13

Tenor:

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um den Betrieb von zwei Spielhallen.
Mit zwei gesonderten Bescheiden vom 15. Oktober 2008 (in der Fassung vom 21. Oktober 2009) erteilte die Beklagte der Firma I GmbH Erlaubnisse nach § 33i der Gewerbeordnung - GewO - zum Betreiben von zwei Spielhallen in K., L.straße 13 (Vorbetreiberin: Firma J. GmbH).
Mit Schreiben vom 5. September 2011, bei der Beklagten eingegangen am 6. September 2011, übersandte die Firma I GmbH die Gewerbe-Abmeldung für die beiden Spielhallen. Darin wird als Datum der Betriebsaufgabe der 1. August 2011 angegeben.
Die Beklagte vermerkte am 15. September 2011, dass die beiden Spielhallen seit Anfang September geschlossen sind.
Die Firma I GmbH erläuterte das in der Gewerbe-Abmeldung genannte Datum der Betriebsaufgabe (1. August 2011) mit E-Mail vom 25. Oktober 2011: Der Standort habe zu keiner Zeit rentabel betrieben werden können. Es seien seit ca. einem Jahr mehrfach Gespräche hinsichtlich der Veräußerung der Spielhallen gelaufen. Zum 1. August 2011 habe die Firma M. GmbH nunmehr endgültig das Objekt übernehmen sollen. Betreiber sei somit ab dem 1. August 2011 nach ihrem Kenntnisstand diese Firma gewesen. Die Firma habe sich jedoch zwischenzeitlich wieder entgegen der getroffenen Absprache verhalten.
Mit Mietvertrag vom 15. September 2011 vermietete die N. UG, K., die Gewerbeflächen im Erdgeschoss (links) sowie Parkplätze auf dem Grundstück L.straße 13, K., an die Firma O. GmbH und Co. KG, P.. Gemäß § 4 Abs. 1 des Mietvertrages beginnt das Mietverhältnis mit der wirksamen Vertragsauflösung mit der Firma I GmbH.
Mit Untermietvertrag vom 16. September 2011 vermietete die Firma O. GmbH und Co. KG die Gewerbeflächen im Erdgeschoss (links) sowie Parkplätze auf dem Grundstück L.straße 13, K., an die Klägerin. Gemäß § 4 Abs. 1 des Untermietvertrages beginnt das Mietverhältnis mit der wirksamen Vertragsauflösung mit der I GmbH.
Mit Schreiben vom 13. Oktober 2011, eingegangen am 17. Oktober 2011, beantragte die Klägerin die Erlaubnisse nach § 33i GewO zum Betrieb der beiden Spielhallen in der L.straße 13 in K. (Spielhallen 1 und 2).
Mit Schreiben vom 26. Oktober 2011, eingegangen am 31. Oktober 2011, stellte die Klägerin Anträge auf Erteilung der gewerberechtlichen Spielhallenerlaubnisse und auf Erteilung einer Bestätigung über die Geeignetheit eines Aufstellortes mit Gewinnmöglichkeiten gemäß § 33c Abs. 3 GewO unter Verwendung der entsprechenden Vordrucke und übersandte verschiedene Antragsunterlagen. Die Klägerin überreichte die Gewerbe-Anmeldung vom 26. Oktober 2011. Darin fehlten die Angabe der vertretungsberechtigten Personen und das Datum des Beginns der angemeldeten Tätigkeit. Die Fragen in den Rubriken 16 und 19 waren nicht beantwortet. Außerdem war in der Rubrik 15 lediglich von einer Spielhalle die Rede. Die Gewerbe-Anmeldung wurde am 2. November 2011 vervollständigt. Als Datum des Beginns der angemeldeten Tätigkeit nannte die Klägerin den 15. November 2011.
Am 28. November 2011 ging die Auskunft aus dem Gewerbezentralregister bei der Beklagten ein. Mit Schreiben vom 29. November 2011, eingegangen am 1. Dezember 2011, übersandte die Klägerin die Auskunft aus dem Schuldnerverzeichnis. Mit Schreiben vom 30. November 2011, eingegangen am 5. Dezember 2011, legte die Klägerin die Grundrisszeichnung sowie die Nutzflächenberechnung vor.
Mit zwei gesonderten Bescheiden vom 5. Dezember 2011 erteilte die Beklagte der Klägerin die Erlaubnisse nach § 33i GewO zum Betrieb der Spielhallen 1 und 2. Gemäß der jeweiligen Auflage 1 ist ein Wechsel der Besucher zwischen den im Gebäude vorhandenen Spielhallen untersagt. Gemäß dem jeweiligen Hinweis 1 ist bei einem Wechsel in der Person des Betriebsinhabers eine neue Erlaubnis erforderlich.
Mit zwei gesonderten Bescheiden vom 12. Dezember 2011 erteilte die Beklagte der Klägerin die Bestätigung gemäß § 33c Abs. 3 GewO, dass die Spielhallen 1 und 2 den Vorschriften des § 1 Abs. 1 bzw. des. § 2 Nr. 1 bis 3 der Spielverordnung (SpielV) entsprechen.
Mit Informationsschreiben vom 9. August 2012 wies die Beklagte die Klägerin auf die wesentlichen Änderungen zum Glücksspielrecht hin. Am 28. November 2012 hörte die Beklagte die Klägerin zur Umsetzung der Gesetzesänderung in den Spielhallen an.
Am 3. Mai 2013 beantragte die Klägerin die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse gemäß § 24 Abs. 1 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV -) in der Fassung des am 15. Dezember 2011 unterzeichneten und am 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages - GlüÄndStV - in Verbindung mit § 10 des Nds. Glücksspielgesetzes (NGlüSpG). Die Beklagte lehnte diese Anträge nach vorheriger Anhörung mit Bescheid vom 3. Juni 2013 ab. Zur Begründung führte die Beklagte aus:
Gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV gälten die beiden Erlaubnisse, die sie der Klägerin nach Vorliegen aller für die Entscheidung notwendigen Unterlagen am 5. Dezember 2011 erteilt habe, bis zum Ablauf von einem Jahr nach dem Inkrafttreten des Staatsvertrages als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar. Die Klägerin benötige also ab 1. Juli 2013 für den Betrieb der beiden Spielhallen eine zusätzliche glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 GlüStV.
Die Erlaubnis sei nach § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zu versagen, wenn die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle den Zielen des GlüStV zuwiderlaufen. Danach würden künftig folgende Ziele gleichrangig nebeneinander verfolgt: die Bekämpfung der Spielsucht, die Kanalisierung des unregulierten Marktes und die Begrenzung des Glücksspielangebots, der Jugend- und Spielerschutz, der Schutz vor Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätsgefährdungen. Zur Erreichung dieser Ziele seien für die einzelnen Glücksspielformen differenzierte Maßnahmen vorgesehen, um deren spezifischen Gefährdungspotenzialen Rechnung zu tragen.
Die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, sei nach § 25 Abs. 2 GlüStV ausgeschlossen. Die beiden Spielhallen der Klägerin seien in einem Gebäudekomplex untergebracht. Der Abstand zur nächstgelegenen Spielhalle eines anderen Betreibers in der L.straße 21-25 betrage nur rund 72 Meter.
Der Abstand zwischen Spielhallen müsse mindestens 100 Meter betragen. Maßgeblich sei die kürzeste Verbindung zwischen den Spielhallen (§ 10 Abs. 2 Satz 1 und 2 NGlüSpG). Das bedeute, dass im Radius des konkreten Mindestabstands zu einer Spielhalle keine weitere Spielhalle angesiedelt werden dürfe. Die Norm konstituiere damit gleichzeitig das sog. Verbot von Mehrfachkonzessionen.
Gemäß § 10 Abs. 2 Satz 3 NGlüSpG könnten die Gemeinden bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse für ihr Gebiet oder Teile davon einen geringeren Mindestabstand von mindestens 50 Metern oder einen größeren Mindestabstand von bis zu 500 Metern festlegen. Hier liege weder ein öffentliches Bedürfnis noch ein besonderer örtlicher Umstand vor. Das Abstandsgebot diene dazu, Ansammlungen von Spielhallen in bestimmten Gebieten, z. B. Vergnügungsvierteln, aufzulockern und negative Auswirkungen von Spielhallenhäufungen auf das Wohnumfeld und das Stadtbild zu reduzieren. In der rund 650 Meter langen L.straße bestünden zurzeit noch sieben weitere Spielhallen mit einem Bestandsschutz bis 30. Juni 2017.
Die Regelung des § 25 GlüStV verfolge die Bekämpfung der Spielsucht und solle nach dem Willen des Gesetzgebers das gewerbliche Spiel auf das Maß von Unterhaltungsspielen und damit als harmloses Zeitvergnügen zurückführen. Ferner solle verhindert werden, dass die Intention des Gesetzgebers weiterhin unterlaufen wird, die Geldspielgeräteanzahl pro Standort zu begrenzen. Das massive Angebot an Geldspielgeräten in einem engen räumlichen Verbund solle beschränkt werden. Damit solle einem wesentlichen Faktor zur Steigerung der Spielsucht entgegengewirkt werden.
Mehrere Spielhallen innerhalb kurzer Wegstrecken erhöhten das Angebot suchtfördernder Spielmöglichkeiten. Eine Entfernung von mindestens 100 Metern sei geeignet und erforderlich, der Spielsucht entgegenzuwirken. Der Spieler komme nicht sofort beim Verlassen einer Spielhalle wieder in die Gelegenheit, erneut zu spielen, etwa um den verlorenen Einsatz zurückzugewinnen. Beim Zurücklegen einer Wegstrecke von mindestens 100 Metern könne er seine Gedanken sortieren, neu ordnen und vom unkontrollierten Spielverhalten Abstand nehmen.
Im Übrigen sei die Klägerin den Verpflichtungen nach § 6 GlüStV i. V. m. § 4 NGlüSpG bisher nicht bzw. nur teilweise nachgekommen. Insbesondere fehle es an der Vorlage von Sozialkonzepten und dem Nachweis der notwendigen Personalschulung.
Die Klägerin hat am 20. Juni 2013 bei Gericht um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht - 6 B 2788/13 -. Sie hat beantragt, der Beklagten im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO aufzugeben, der Klägerin vorübergehend - jedenfalls bis zum Abschluss des Klageverfahrens gegen den Ablehnungsbescheid vom 3. Juni 2013 - den Weiterbetrieb von zwei Spielhallen in der L.straße 13 in K. zu gestatten.
Die Kammer hat diesen Antrag mit Beschluss vom 1. Juli 2013 - 6 B 2788/13 - abgelehnt. Auf die Gründe wird verwiesen. Die Klägerin hat ihre Beschwerde gegen den Beschluss am 10. Dezember 2013 zurückgenommen. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht - 11. Senat - hat das Beschwerdeverfahren mit Beschluss der Berichterstatterin vom 12. Dezember 2013 - 11 ME 177/13 - eingestellt.
Die Klägerin begehrt mit ihrer Klage die Feststellung, dass sie die beiden Spielhallen in der L.straße 13 in K. weiterbetreiben darf, ohne dass eine glücksspielrechtliche Erlaubnis im Sinne von § 24 GlüStV zu beantragen wäre und ohne dass das aus § 25 GlüStV folgende Verbot von Mehrfachkonzessionen diesem Weiterbetrieb entgegenstünde.
Hilfsweise erstrebt die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten, über ihre „Anträge auf Genehmigung eines härtefallbedingten Weiterbetriebs auf der Grundlage von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV“ ermessensfehlerfrei erneut zu entscheiden.
Zur Begründung macht die Klägerin geltend:
Die Klage sei zulässig.
Die Klägerin sei nach wie vor Betreiberin der Spielhallen. Allein die Aufstellung der Geldspielgeräte erfolge inzwischen durch die Firma Q.. Auf dem betrieblichen Sozialkonzept sei insoweit offenkundig ein falscher Stempel aufgebracht. Es handele sich um das Sozialkonzept der Klägerin. Das Sozialkonzept sei nach einem Muster erstellt worden. Dabei sei es fehlerhaft nicht für die Klägerin als Spielhallenbetreiberin, sondern für die Firma Q. als Aufstellerin gefertigt worden. Die Klägerin werde ihr eigenes Sozialkonzept in den Spielhallen bereitstellen, das mit dem dort vorhandenen Sozialkonzept identisch sei. Es werde lediglich die Unternehmensbezeichnung ausgewechselt werden. Ein Auseinanderfallen zwischen Spielhallenbetreiber und Aufstellunternehmer sei möglich.
Die Klägerin habe auch das für die im Hauptantrag verfolgte Feststellungsklage notwendige Feststellungsinteresse. Die Hinweise des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes hätten sich erkennbar auf den Eilrechtsschutz bezogen. Das Feststellungsinteresse für das Hauptsacheverfahren ergebe sich daraus, dass es ihr nicht zuzumuten sei, zunächst eine - gegebenenfalls sogar für sofort vollziehbar erklärte - Schließungsverfügung der Beklagten abzuwarten. Die Beklagte habe bereits überdeutlich ihre (nach Ansicht der Klägerin falsche) Auffassung betont, die betroffenen Spielhallen dürften im Hinblick auf das Verbot von Mehrfachkonzessionen zwischenzeitlich nicht weiterbetrieben werden.
Die Klage sei auch begründet.
Sie benötige für den Weiterbetrieb ihrer beiden Spielhallen in K. seit dem 1. Juli 2013 keine zusätzliche glücksspielrechtliche Erlaubnis. Vielmehr könne sie die Spielhallen noch bis zum 30. Juni 2017 ohne eine solche Erlaubnis weiterbetreiben. Dieser Weiterbetrieb werde nicht durch das aus § 25 GlüStV folgende Verbot von Mehrfachkonzessionen gehindert.
Gemäß § 29 Abs. 4 GlüStV gelte für Spielhallen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrages bestehen, eine differenzierte Übergangsregelung. § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV sehe für Spielhallen, deren Spielhallenerlaubnis bis zum 28. Oktober 2011 erteilt worden ist, eine fünfjährige Übergangsfrist vor. Hingegen gelte für Spielhallen, bei denen die erforderliche Spielhallenkonzession nach dem 28. Oktober 2011 (und vor dem 1. Juli 2012) erteilt worden ist, eine einjährige Übergangsfrist (§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV).
Die Stichtagsregelung (28. Oktober 2011) sei verfassungswidrig. Sie knüpfe an den Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 28. Oktober 2011 zum Inhalt des Glücksspieländerungsstaatsvertrages an. Diese Anknüpfung sei unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht haltbar. Voraussetzung für eine zulässige unechte Rückwirkung sei, dass dem Spielhallenbetreiber eine amtliche und konkrete Regelung nachvollziehbar mitgeteilt worden sei. Im Zusammenhang mit der Schaffung des Glücksspielstaatsvertrages sei der Wortlaut jedoch anlässlich der Ministerpräsidentenkonferenz am 28. Oktober 2011 nicht amtlich bekanntgemacht worden. Die Klägerin berufe sich insoweit auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Osnabrück und auf die Entscheidung des Staatsgerichtshofs des Landes Baden-Württemberg vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -.
In Niedersachsen sei daher anstelle des 28. Oktober 2011 in verfassungskonformer Auslegung von § 29 Abs. 4 GlüStV mit dem Verwaltungsgericht Osnabrück auf den 22. Mai 2012 als maßgeblichen Stichtag abzustellen. An diesem Tag sei der Gesetzentwurf der Landesregierung (Gesetz zur Änderung glücksspielrechtlicher Vorschriften als Art. 1 der Landtagsdrucksache 16/4795) amtlich bekannt gemacht worden. Erst von diesem Tag an hätten betroffene Spielhallenbetreiber die zuverlässige Gewissheit gehabt, dass die bis dahin geltende Rechtslage nicht beibehalten werde, und sich in Ansehung der erforderlichen rechtlichen und kaufmännischen Dispositionen hierauf einstellen können. In Ansehung zurückliegender Zeiträume habe diese Gewissheit nicht bestanden. Insbesondere reiche es nicht aus, dass einzelne Spielhallenbetreiber - möglicherweise zufällig - den Inhalt eines Beschlusses einer Ministerpräsidentenkonferenz durch (häufig auch unpräzise) Presseberichterstattung oder in anderer Weise zur Kenntnis nähmen.
Der Klägerin seien die Spielhallenerlaubnisse im Sinne von § 33i GewO am 5. Dezember 2011 und damit vor dem bei verfassungskonformer Anwendung von § 29 Abs. 4 GlüStV maßgeblichen Stichtag des 22. Mai 2012 erteilt worden. Somit finde auf beide Spielhallen die aus § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV folgende fünfjährige Übergangsfrist Anwendung. Daher gälten die von der Klägerin betriebenen Spielhallen „bis zum Ablauf von 5 Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages als mit §§ 24 und 25 vereinbar“. Ihrem mit dem Hauptantrag begehrten Feststellungsbegehren sei deshalb zu entsprechen.
Der vormalige Verfahrensbevollmächtigte der Klägerin habe glücksspielrechtliche Erlaubnisse für beide Spielhallen beantragt. Die Beklagte habe diese Anträge mit Bescheid vom 3. Juni 2013 abgelehnt. Die Ablehnung sei zu Unrecht erfolgt. Da die Spielhallen bis zum 30. Juni 2017 als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gälten, wäre es auch möglich, für beide Spielhallen jeweils eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zu beantragen.
Die Beklagte habe bereits im Verwaltungsverfahren mit Schreiben vom 13. Mai 2013 erkennen lassen, dass sie die Härtefallregelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV hier für nicht anwendbar halte.
Selbst wenn man entgegen der Auffassung der Klägerin den Stichtag des 28. Oktober 2011 weiter anwenden wollte, hätte sie jedenfalls einen Anspruch darauf, dass die Beklagte über ihren im Antrag auf Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse unausgesprochen mit enthaltenen Antrag auf härtefallbedingten Weiterbetrieb auf der Grundlage von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV ermessensfehlerfrei entscheidet.
Gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV könnten die bei der Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 zuständigen Behörden „nach Ablauf des in Satz 2 bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist“. Bei wortlautgemäßer Anwendung des Stichtags (28. Oktober 2011) handele es sich bei den am 5. Dezember 2011 erteilten Spielhallenerlaubnissen um „Neukonzessionen“, auf die die aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV folgende kurze Übergangsfrist Anwendung finde. Auf diese Regelung verweise § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV seinem Wortlaut nach nicht. Der Verweis erfolge nur auf die in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV bestimmte fünfjährige Übergangsfrist. Hierbei handele es sich um ein Redaktionsversehen. Jedenfalls führe eine verfassungskonforme Auslegung zwangsläufig dazu, dass auch bei nach dem 28. Oktober 2011 (und vor dem 1. Juli 2012) erteilten Spielhallenkonzessionen ein härtefallbedingter Weiterbetrieb möglich sei.
Der Gesetzgeber habe mit der Regelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV den verfassungsrechtlich gebotenen Verhältnismäßigkeitsausgleich schaffen wollen, um unbillige Härten zu vermeiden. In den dem Wortlaut nach in den Blick genommenen Konstellationen, in denen die Spielhallenerlaubnis bis zum 28. Oktober 2011 erteilt worden ist, sei nur in seltenen Fällen die Existenz eines Härtefalles überhaupt denkbar. Tatsächlich dürften sich eine Vielzahl von Härtefällen im Zusammenhang mit der kurzen einjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV verwirklichen. In derartigen Fällen sei eine Spielhallenkonzession - wie hier - vielmals kurz nach dem Stichtag des 28. Oktober 2011 erteilt worden. In der Vergangenheit hätten sich Investitionen nicht amortisieren können. Auch in der Folgezeit bis zum 30. Juni 2012 habe keine Gelegenheit zur Amortisation unternehmerischer Entscheidungen bestanden. Die Existenz zahlreicher Härtefälle liege auf der Hand. Das gelte auch für den vorliegenden Fall. Bei dem Nichtverweis in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV auf § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV handele es sich um ein Redaktionsversehen des Gesetzgebers, das in der Rechtsanwendung zu korrigieren sei. Selbst wenn es sich um eine bewusste und gewollte Regelung handelte, könnte eine verfassungskonforme Handhabung nur dadurch sichergestellt werden, dass die Anwendung der Härtefallklausel des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV auf die kurze Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV erstreckt wird.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Klägerin die beiden Spielhallen in der L.straße 13 in K. bis einschließlich zum 30. Juni 2017 weiter betreiben darf, ohne dass eine glücksspielrechtliche Erlaubnis im Sinne von § 24 GlüStV zu beantragen wäre und ohne dass das aus § 25 GlüStV folgende Verbot von Mehrfachkonzessionen diesem Weiterbetrieb entgegenstünde,
hilfsweise,
den Bescheid der Beklagten vom 3. Juni 2013 aufzuheben, soweit dieser entgegensteht, und die Beklagte zu verpflichten, über die Anträge der Klägerin auf Genehmigung eines härtefallbedingten Weiterbetriebs auf der Grundlage von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV ermessensfehlerfrei erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie erwidert:
Es bestünden bereits Zweifel an der Zulässigkeit der Klage.
Aufgrund einer aktuellen Beschwerde habe Anfang Dezember 2014 eine örtliche Überprüfung der Spielhallen stattgefunden. Dabei habe sie den Eindruck gewonnen, dass die Spielhallen bereits seit dem Frühjahr 2013 nicht mehr von der Klägerin, sondern von der Firma Q. betrieben werden. Diese Firma habe unter dem 26. April 2013 ein betriebliches Sozialkonzept vorgelegt. Nach Aussage der Mitarbeiter sei die Firma Q. ihr Arbeitgeber. Nach Kenntnis der Beklagten zahle diese Firma die Vergnügungssteuern für die Spielhallen in K. bereits seit dem Frühjahr 2013. Allerdings stehe an den meisten Spielgeräten die Klägerin als Aufstellerin - ebenso an den Eingangstüren als Betreiberin. Auch wenn die Klägerin und die Firma Q. dieselbe Geschäftsführerin und denselben Sitz hätten, handele es sich um zwei verschiedene juristische Personen.
Die Klage sei jedenfalls unbegründet.
Für den Weiterbetrieb der Spielhallen sei seit dem 1. Juli 2013 eine zusätzliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV erforderlich. Der fünfjährige Bestandschutz gem. § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV komme für die Spielhallen der Klägerin nicht in Betracht. Dieser Bestandschutz gelte ausweislich des Wortlauts der Regelung ausschließlich für solche Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Juli 2012 bestanden und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden sei. Zwar hätten die Spielhallen am 1. Juli 2012 bestanden. Der Klägerin seien jedoch die erforderlichen Erlaubnisse nach § 33i GewO nicht bis zum 28. Oktober 2011, sondern erst deutlich nach diesem Stichtag - am 5. Dezember 2011 - erteilt worden. Damit fehle es an der zweiten Voraussetzung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Für den fünfjährigen Bestandsschutz müssten beide Voraussetzungen erfüllt sein. Dies ergebe sich aus dem „und“ im Wortlaut der Regelung.
Der Stichtag des 28. Oktober 2011 sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es sei nicht auf den 22. Mai 2012 abzustellen. Die diesbezügliche Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Osnabrück stehe im Widerspruch zur Rechtsprechung anderer Gerichte (BayVGH, Beschluss vom 02.07.2013 - 10 CE 13.1414 -; Verwaltungsgericht Oldenburg, Beschluss vom 03.09.2013 - 12 B 5333/13 -; Verwaltungsgericht Freiburg, Beschluss vom 25.04.2013 - 11 B 5386/13 -).
Der Klägerin sei ein härtefallbedingter Weiterbetrieb gem. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV nicht zu gestatten. Die Regelung nehme ausdrücklich auf Satz 2 Bezug. Sie sei also nach ihrem Wortlaut nur auf Spielhallen, die den fünfjährigen Bestandsschutz nach Satz 2 in Anspruch nehmen, anwendbar und nicht auf Spielhallen mit einjähriger Übergangsfrist (Verwaltungsgericht Braunschweig, Beschluss vom 18.07.2013 - 1 B 189/13 -). Hierbei handele es sich nicht um ein Redaktionsversehen. Vielmehr habe der Gesetzgeber die Regelung des Verhältnismäßigkeitsausgleichs im Hinblick auf den Sinn und Zweck der Änderungen im Glücksspielrecht bewusst und in Kenntnis der damit zusammenhängenden Wirkungen getroffen. Kernziel der Änderungen im Glücksspielrecht sei laut Gesetzesbegründung (LT-Drs. 16/4795, S. 38) die Vermeidung und Bekämpfung der Spielsucht. Darüber hinaus sollten durch die Stichtagsregelung Vorratserlaubnisse in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage verhindert werden (LT-Drs. 16/4795, S. 94). Die in §§ 24 - 26 GlüStV getroffenen Beschränkungen des Spielhallenbetriebes seien zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet und erforderlich. Bestandsschutzinteressen, die mit besonderen Gefahren für Dritte verbunden sind, hätten demgegenüber ein geringeres Gewicht.
Im Übrigen handele es sich hier nicht um einen „bloßen“ Betreiberwechsel. Die vorherige Betreiberin habe den Betrieb bereits vor dem 28. Oktober 2011 eingestellt. Die Klägerin habe die Erlaubnisse nach § 33i GewO erst im Dezember 2011 erhalten. Am Stichtag habe es keine Erlaubnisse für die Spielhallen gegeben. Deshalb führe die Rechtsprechung des 7. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Beschluss vom 8. November 2013 - 7 ME 82/13 -) hier nicht zu einem für die Klägerin günstigeren Ergebnis. Die Klägerin habe daher auch keinen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen härtefallbedingten Weiterbetrieb.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 6 A 2797/13 und 6 B 2788/13 und auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Das mit dem Hauptantrag verfolgte Feststellungsbegehren ist bereits unzulässig.
Gem. § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Gem. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.
Mit ihrem Feststellungsbegehren begehrt die Klägerin (vorbeugenden) Rechtsschutz gegen eine befürchtete Untersagung des Betriebes der Spielhallen durch die Beklagte. Vorbeugender Rechtsschutz kommt aber nur ausnahmsweise in Betracht, wenn es dem Rechtsschutzsuchenden nicht zumutbar ist, den Erlass des Verwaltungsaktes abzuwarten und dann mit der Anfechtungsklage dagegen vorzugehen. Im Regelfall wird nachträglicher Rechtsschutz als angemessen und ausreichend angesehen.
Der Klägerin ist es zuzumuten, den Erlass einer Untersagungsverfügung der Beklagten abzuwarten und dann mit der Anfechtungsklage dagegen vorzugehen. Für einen Ausnahmefall ist nichts ersichtlich (vgl. die Verfügung der Berichterstatterin des 11. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts im Beschwerdeverfahren 11 ME 177/13 vom 13. November 2013).
Es kann daher offen bleiben, ob das Feststellungsinteresse schon deshalb zu verneinen ist, weil die Klägerin nicht (mehr) Betreiberin der Spielhallen ist. Diesen Eindruck hat die Beklagte aufgrund einer örtlichen Überprüfung im Dezember 2014 gewonnen. Dem tritt die Klägerin in ihrem nachgelassenen Schriftsatz entgegen. Sie äußert sich dabei allerdings nicht zu dem Hinweis der Terminsvertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, dass nach ihrer Kenntnis die Vergnügungssteuern für die Spielhallen bereits seit dem Frühjahr 2013 von der Firma Q. und nicht mehr von der Klägerin gezahlt werden.
Das Feststellungsbegehren ist auch unbegründet.
Der Betrieb der beiden Spielhallen in K. bedarf ab 1. Juli 2013 jeweils einer Erlaubnis nach dem am 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrages (im Folgenden: GlüStV bzw. GlüÄndStV).
Hierzu hat die Kammer in dem Beschluss vom 1. Juli 2013 - 6 B 2788/13 - ausgeführt:
„Gemäß § 24 Abs. 1 GlüÄndStV bedürfen die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle unbeschadet sonstiger Genehmigungserfordernisse einer Erlaubnis nach diesem Staatsvertrag. Die Antragstellerin besitzt diese Erlaubnisse nicht. Die Antragsgegnerin hat ihre Anträge mit Bescheid vom 3. Juni 2013 unter Hinweis auf das Verbot von Mehrfachkonzessionen (§ 25 Abs. 2 GlüÄndStV und § 10 Abs. 2 NGlüSpG) abgelehnt.
Die einjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüÄndStV ist am 30. Juni 2013 abgelaufen. Nach dieser Übergangsregelung gelten Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten dieses Staatsvertrags als mit §§ 24 und 25 GlüÄndStV vereinbar. Diese Übergangsregelung ist hier einschlägig. Die Erlaubnisse nach § 33i GewO sind der Antragstellerin am 5. Dezember 2011 - und damit nach dem 28. Oktober 2011 - erteilt worden.
Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin demgegenüber auf die Übergangsvorschrift in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV. Danach gelten Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrags - 1. Juli 2012 - bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages als mit §§ 24 und 25 GlüÄndStV vereinbar.
Dieser fünfjährige Bestandsschutz kommt den beiden Spielhallen der Antragstellerin nicht zugute. Die Voraussetzungen der Übergangsregelung liegen bei der Antragstellerin nicht vor. Zwar haben die zwei Spielhallen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Staatsvertrags - 1. Juli 2012 - bestanden. Der Antragstellerin sind die Erlaubnisse nach § 33i GewO jedoch nicht bis zum 28. Oktober 2011, sondern erst am 5. Dezember 2011 erteilt worden.
Es reicht nicht aus, dass der früheren Betreiberin der beiden Spielhallen, der I GmbH, vor dem 28. Oktober 2011 Spielhallenerlaubnisse erteilt worden sind. Denn diese Spielhallenerlaubnisse wirken sich nicht zugunsten der Antragstellerin aus.
Eine Erlaubnis nach § 33i GewO ist an die Person und an die Räume, in denen das Gewerbe ausgeübt werden soll, gebunden (vgl. VG Freiburg, Beschluss vom 13. Dezember 2012 - 3 K 2074/12 -; VG Berlin, Urteil vom 15. Februar 2013 - 4 K 342.12 -; VG Osnabrück, Beschluss vom 4. Juni 2013 - 1 B 13/13 -). Die Erlaubnis berechtigte den Inhaber, in den Räumen, auf die sie sich bezieht, eine Spielhalle oder ein ähnliches Unternehmen zu betreiben. Sie wurde dem Gewerbetreibenden für bestimmte Räume erteilt, in denen die Geräte aufgestellt oder die Spiele veranstaltet werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. November 2005 - BVerwG 6 C 8.05 -, NVwZ 2006, 600, 601; VG Freiburg, a.a.O.; VG Berlin, a.a.O.; VG Osnabrück, a.a.O.; Marcks, in: Landmann-Rohmer, GewO, Kommentar, § 33i GewO Rn. 20 mit weiteren Nachweisen; Ennuschat, in : Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Aufl., § 33i GewO Rn. 24). Erwerb und Veräußerung einer Spielhallenerlaubnis, die Schneider (GewArch. 2011, 457, 462) erörtert, finden im Recht keine Stütze (vgl. VG Berlin, a.a.O.). Auch der Auffassung, im Fall einer Neukonzessionierung infolge eines Betreiberwechsels seien nur die persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen, aber jedenfalls nicht die sachlichen aus § 25 GlüÄndStV zu prüfen (so aber Odenthal, Das Recht der Spielhallen nach dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, GewArch. 2012, 345, 348), kann nicht gefolgt werden. Diese Auffassung findet bereits im Wortlaut der Übergangsvorschrift des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV keine Stütze. Sie ist insbesondere mit deren Zweck nicht vereinbar. Nach der Begründung zu § 29 Abs. 4 GlüÄndStV soll die Übergangsvorschrift dem Vertrauens- und Bestandsschutzinteresse der Betreiber in Abwägung mit den in §§ 24, 25 GlüÄndStV verfolgten Allgemeinwohlzielen angemessen Rechnung tragen. Dagegen soll sie nicht die Neukonzessionierung im Falle eines Betreiberwechsels unter Zurückstellung der mit dem Glücksspieländerungsstaatsvertrag verfolgten Allgemeinwohlinteressen (u.a.: Eindämmung der Glücksspiel- und Wettsucht, vgl. § 1 Nr. 1 GlüÄndStV) erleichtern (vgl. VG Freiburg, a.a.O.).
Die Übergangsvorschrift des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV hilft der Antragstellerin ebenfalls nicht weiter. Danach können die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 zuständigen Behörden nach Ablauf des in Satz 2 bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüÄndStV zu berücksichtigen. Diese Härteregelung gilt nach ihrem Wortlaut lediglich für die Spielhallen, die den fünfjährigen Bestandsschutz nach Satz 2 in Anspruch nehmen können, nicht hingegen für Spielhallen mit einjähriger Übergangsfrist nach Satz 3. Eine Regelungslücke ist nicht erkennbar.
Die Kammer teilt die verfassungsrechtlichen Bedenken der Antragstellerin gegen die Übergangsregelungen des § 29 Abs. 4 GlüÄndStV bei der hier nur möglichen summarischen Prüfung nicht.
Das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot enthält für verschiedene Fallgruppen unterschiedliche Anforderungen. Eine unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Allerdings können sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Diese sind erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen (vgl. VG Freiburg, Beschluss vom 25. April 2013 - 5 K 212/13 -).
Die allgemeine Erwartung des Bürgers, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, ist verfassungsrechtlich nicht geschützt. Die Gewährung vollständigen Schutzes zugunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten demokratischen Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht jedoch nicht so weit, den Bürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2010 - 1 BvR 1627/09 - BVerfGE 95, 64, 86 = NVwZ 2010, 771; Beschluss vom 23. September 2010 - 1 BvQ 28/10 - NVwZ-RR 2010, 905).
Die Antragstellerin konnte im Herbst 2011 nicht schutzwürdig darauf vertrauen, dass die Anforderungen an Spielhallen unverändert bleiben und nicht mit unechter Rückwirkung erheblich verschärft werden. Auch der Stichtag des 28. Oktober 2011 - des Tages, an dem die Ministerpräsidenten der Länder den Entwurf des Änderungsstaatsvertrages zum Glücksspielstaatsvertrag behandelt haben - ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Zu diesem Zeitpunkt waren in der Öffentlichkeit bereits hinreichende Vorstellungen über den Inhalt der zu erwartenden neuen Beschränkungen für Spielhallen vorhanden (vgl. hierzu und zum Folgenden VG Freiburg, Beschluss vom 25. April 2013). Die neuen Beschränkungen waren bereits in dem Entwurf eines Änderungsstaatsvertrages vom 14. April 2011 enthalten. Dieser hatte ein großes Echo in der Öffentlichkeit gefunden und war insbesondere auf den Widerstand des Spielautomatengewerbes gestoßen (vgl. etwa „Glücksspielstaatsvertrag-Novelle gefährdet 70 000 Arbeitsplätze“, Stellungnahme der AWI Automaten-Wirtschaftsverbände - Info GmbH vom 2. Mai 2011; VG Freiburg, Beschluss vom 25. April 2013). Insoweit lag es ersichtlich im Interesse von Spielhallenbetreibern, sich schnell noch möglichst viele erlaubte Standorte zu sichern. Wenn sie bei diesem Wettlauf mit der Zeit ohne Rücksicht auf das Risiko, im Wege einer Stichtagsregelung nach einjähriger Übergangsfrist den strengeren Neuregelungen zu unterliegen, vor Erhalt einer gewerberechtlichen Erlaubnis Investitionen tätigten, war ihr Vertrauen insoweit nicht schutzwürdig (vgl. VG Freiburg, Beschluss vom 25. April 2013). Die Wahrscheinlichkeit, dass ein von den Ministerpräsidenten der Länder beschlossener Entwurf eines Staatsvertrages mit dem vereinbarten Inhalt umgesetzt wird, ist eher höher als die Wahrscheinlichkeit, dass der Inhalt eines Gesetzentwurfs bei seiner ersten Lesung, welcher als Stichtag für eine unechte Rückwirkung in der Rechtsprechung anerkannt ist (BVerfG, Beschluss vom 23. September 2010, a.a.O.; 10. Oktober 2012 - 1 BvL 6/07 - NJW 2013, 145), bis zum Gesetzesbeschluss unverändert bleibt (vgl. VG Freiburg, Beschluss vom 25. April 2013).
Auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht erkennbar. Es erscheint sachlich gerechtfertigt, dass die Übergangsregelungen nach dem Innehaben einer Erlaubnis gemäß § 33i GewO zum Stichtag 28. Oktober 2011 unterscheiden. Denn es macht einen Unterschied, ob der Spielhallenbetreiber bei Bekanntwerden des Inhalts des von den Ministerpräsidenten beschlossenen Entwurfs des Änderungsstaatsvertrages bereits im Besitz einer Erlaubnis war oder eine solche erst danach erhielt. Dass es insoweit zu einer Differenzierung kommen würde, hatte sich im Übrigen schon aus der Entwurfsfassung vom 14. April 2011 ergeben, wo als Stichtag noch der 6. April 2011 genannt war (vgl. VG Freiburg, Beschluss vom 25. April 2013).“
An diesen Ausführungen hält die Kammer nach erneuter Überprüfung in diesem Klageverfahren fest. Dazu im Einzelnen:
Die Klägerin beruft sich ohne Erfolg auf die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Die zweite Voraussetzung der Übergangsregelung liegt nicht vor. Der Klägerin ist die Erlaubnis nach § 33i GewO nicht bis zum 28. Oktober 2011, sondern erst am 5. Dezember 2011 erteilt worden. Es reicht nicht aus, dass der früheren Betreiberin der beiden Spielhallen, der Firma I GmbH, vor dem 28. Oktober 2011 - nämlich am 15. Oktober 2008, geändert am 21. Oktober 2009 - Spielhallenerlaubnisse erteilt worden sind.
Die Rechtsprechung des 7. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Beschluss vom 8. November 2013 - 7 ME 82/13 -) rechtfertigt ein der Klägerin günstigeres Ergebnis nicht. Nach dieser Rechtsprechung ist die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV spielhallenbezogen, nicht betreiberbezogen. Ein bloßer Betreiberwechsel nach dem maßgeblichen Stichtag, dem 28. Oktober 2011, führt danach nicht zur Kappung der fünfjährigen Übergangsfrist für (Alt-)Spielhallen, die bei Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages in Niedersachsen am 1. Juli 2012 bestanden. Dies setzt jedoch voraus, dass der Alt-Betreiber die Spielhalle am 28. Oktober 2011 noch betrieben hat und nach diesem Stichtag ein Betreiberwechsel stattfindet. Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Die Firma I GmbH hat die Betriebsaufgabe zum 1. August 2011 angezeigt. Tatsächlich waren die beiden Spielhallen seit Anfang September 2011 geschlossen. Die Klägerin hat den Spielhallenbetrieb erst zum 15. November 2011 angemeldet.
Abgesehen davon überzeugt die Rechtsprechung des 7. Senats nicht. § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nimmt nicht irgendeine in der Vergangenheit erteilte Erlaubnis in Bezug, sondern die Erlaubnis, auf deren Grundlage die betreffende Spielhalle im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Spielhallenrechts betrieben wird und die bei ihrer Erteilung ggf. ein Vertrauen in ihren Fortbestand begründet haben kann (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 24. Juni 2014 - 4 BS 279/13 - juris). Dies sind hier die der Klägerin erteilten Erlaubnisse vom 5. Dezember 2011 und nicht die der früheren Betreiberin im Oktober 2008/Oktober 2009 erteilten Erlaubnisse. Dass die Erlaubnis nach § 33i GewO demjenigen Betreiber erteilt worden sein muss, der die Spielhalle am Stichtag betreibt, ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Regelung. Gem. § 33i Abs. 2 Nr. 1 GewO ist die Erlaubnis zu versagen, wenn die nach § 33c Abs. 2 Nr. 1 oder § 33d Abs. 3 GewO genannten Versagungsgründe vorliegen. Diese Versagungsgründe nehmen beide auf die Zuverlässigkeit des Antragstellers Bezug. Die Zuverlässigkeit kann aber nur im Hinblick auf die Person des (aktuellen) Betreibers beurteilt werden. Somit hat die Erlaubnis im Sinne des § 33i GewO immer auch einen Bezug zum Betreiber der Spielhalle (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 05.09.2014 - 8 B 1036/14 - juris). Der Betrieb einer bestehenden Spielhalle sollte nicht unabhängig von der Person des Betreibers für fünf Jahre ermöglicht werden. Denn die Übergangsregelung dient dem Schutz der Alt-Betreiber, nicht aber dem der Spielhalle an sich oder eines Neu-Betreibers (Hess. VGH, a.a.O.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 08.04.2014 - 1 M 21/14 - juris). Die gegenteilige Auffassung des 7. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Beschluss vom 08.11.2013) berücksichtigt die Personenbezogenheit der Erlaubnis nach § 33i GewO nicht hinreichend (vgl. Hess. VGH a.a.O.).
Die Besitzstandsregelung betrifft daher den Schutz der Alt-Betreiber (d. h. der Inhaber einer bis zum 28. Oktober 2011 erteilten Erlaubnis) einer bestehenden Spielhalle (vgl. Hess. VGH, a.a.O.). § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unterscheidet für die Dauer der Übergangsfrist danach, ob für eine bei Inkrafttreten des neuen Rechts bereits legal betriebene Spielhalle die hierfür maßgebliche gewerberechtliche Erlaubnis bis zum oder nach dem maßgeblichen Stichtag erteilt worden ist (vgl. OVG Hamburg, a.a.O.).
Die mit einer kürzeren, nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28. Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Hierzu hat das OVG Hamburg (Beschluss vom 24.06.2014, a.a.O.) ausgeführt:
„… Die gesetzlichen Regelungen verletzen weder die Berufsfreiheit der betroffenen Spielhallenbetreiber aus Art. 12 Abs. 1 GG (hierzu a)) noch deren Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG (hierzu b)). Es verstößt auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, dass gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG abhängig vom Zeitpunkt der gewerberechtlichen Erlaubniserteilung unterschiedliche Übergangsfristen für bei Inkrafttreten des neuen Rechts bereits betriebene Spielhallen gelten (hierzu c)).
a) Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28. Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, verletzt nicht die Berufsfreiheit der hiervon betroffenen Spielhallenunternehmer aus Art. 12 Abs. 1 GG.
Mit der nach neuem Recht auch für bereits bestehende Spielhallen geltenden Erlaubnispflicht (§ 24 GlüStV, § 2 Abs. 1 HmbSpielhG) greift der Gesetzgeber in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber aus Art. 12 Abs. 1 GG ein. Hierbei handelt es sich um Regelungen der Berufsausübung und nicht der Berufswahl. Dies gilt auch dann, wenn – wie dies auch für die von der Antragstellerin in der L-Straße betriebenen Spielhallen mit Blick auf das Verbot von Mehrfachkonzessionen und das Gebot vom Mindestabstand zwischen Spielhallen (§ 25 GlüStV, § 2 Abs. 2 HmbSpielhG) im Raum steht – die Anwendung des neuen Rechts für die Betreiber bestehender Spielhallen dazu führt, dass einzelne Spielhallenstandorte nach Ablauf der Übergangsfrist nicht weiterbetrieben werden dürfen, weil die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach neuem Recht nicht erfüllt sind. Auch dann wird weder der Zugang zum Beruf eines Spielhallenbetreibers an sich verhindert oder von besonderen Voraussetzungen abhängig gemacht, noch werden die betroffenen Spielhallenbetreiber verpflichtet, diesen Beruf aufzugeben. Es steht ihnen jederzeit frei, eine andere Spielhalle an einem nicht unter die Restriktionen des neuen Rechts fallenden Ort zu eröffnen (vgl. BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 100; VGH Mannheim, Beschl. v. 4.4.2014, 6 S 1795/13, juris Rn. 11; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 53; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 35; vgl. ferner OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, juris Rn. 29).
Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Betreiber bestehender Spielhallen ist gerechtfertigt. Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm kompetenzmäßig erlassen wurde, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 30.11.2010, ZfWG 2011, 33, juris Rn. 44; Beschl. v. 19.7.2000, BVerfGE 102, 197, juris Rn. 64). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
An der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder zur Regelung des Spielhallenrechts bestehen keine durchgreifenden Zweifel. Bei den Neuregelungen zur Erlaubnispflicht von Spielhallen handelt es sich um Vorschriften, die im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Recht der Spielhallen zählen. Dieses Recht wird ausdrücklich vom Recht der Wirtschaft ausgenommen, das zur konkurrierenden Gesetzgebung gehört. Da das Recht der Spielhallen auch nicht in die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes nach Art. 73 GG fällt, gehört es gemäß Art. 70 GG zum Zuständigkeitsbereich der Länder (vgl. hierzu näher OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, juris Rn. 33 f.). Demgegenüber ist Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG, wonach das Bodenrecht der konkurrierenden Gesetzgebung unterfällt, nicht einschlägig. Dies gilt ersichtlich für die hier relevanten Regelungen zur Erlaubnispflicht von Spielhallen (vgl. StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 121; OVG Koblenz, Beschl. v. 27.5.2014, 6 B 10343/14, juris Rn. 4). Aber auch den weiteren Vorschriften des neuen Spielhallenrechts, namentlich den von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang genannten Vorschriften über das Verbot von Mehrfachkonzessionen und zum Mindestabstand zwischen Spielhallen, fehlt eine städtebauliche Zielsetzung gänzlich. Auch sie verfolgen vielmehr das ausschließliche Ziel, die Spielsucht zu bekämpfen (vgl. hierzu eingehend BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 82; OVG Lüneburg, Beschl. v. 15.4.2014, 7 ME 121/13, juris Rn. 43; VGH Mannheim, Beschl. v. 4.4.2014, 6 S 1795/13, juris Rn. 7 ff.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, ZfWG 2014, 115, juris Rn. 22).
Aus Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG ergeben sich entgegen der Rechtsauffassung der Antragstellerin keine Zweifel an der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Die Landesgesetzgeber haben – ungeachtet der Frage, ob dies (un-)zulässig wäre – nicht auf der Grundlage von Art. 70 GG Regelungen für einen Zeitraum getroffen, zu dem das Spielhallenrecht noch ausschließlich im Bundesrecht geregelt war, sondern sie haben das Spielhallenrecht mit Wirkung für die Zukunft neu geregelt. Warum die Länder mit Blick auf Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG aus Kompetenzgründen gehindert sein sollen, auf der Grundlage einer nunmehr ihnen zukommenden Gesetzgebungskompetenz Regelungen für die Zukunft zu treffen und bei der Bestimmung von Übergangsfristen auf einen Stichtag abzustellen, der vor dem Inkrafttreten der betreffenden Regelungen liegt, erschließt sich dem Senat nicht. Auch der Beschwerdebegründung ist hierzu keine nachvollziehbare Begründung zu entnehmen (vgl. auch StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 128; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 64).
Die gesetzliche Neuordnung des Spielhallenrechts verfolgt einen legitimen Gemeinwohlzweck. Für sie sprechen zumindest vernünftige Gründe des Gemeinwohls, denn sie dient der Vermeidung und der Abwehr von Gefahren der Spielsucht (ebenso BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 102; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 10; vgl. auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 98 f.: Bekämpfung der Spielsucht sei ein „besonders wichtiges Gemeinwohlziel“). Automatenglücksspiele können nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung zu krankhaftem Suchtverhalten führen. Spielsucht kann schwerwiegende Folgen nicht nur für den Betroffenen und seine Familie haben. Sie birgt wegen der drohenden Verschuldung des Betroffenen und seiner Familie sowie wegen der mit der Sucht nicht selten verbundenen Folge- und Begleitkriminalität auch Gefahren für die Gemeinschaft (zum Vorstehenden ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, juris Rn. 36). Hieran knüpfen die Neuregelungen im Glücksspielrecht an: Sie sollen gemäß § 1 Satz 1 GlüStV das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz gewährleisten und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren. Das Hamburgische Spielhallengesetz dient nach der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird (vgl. Bü-Drs. 20/3228, S. 6 f.).
Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28. Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, wahrt auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die gesetzlichen Regelungen sind geeignet, erforderlich und angemessen, um die mit der Neuordnung des Spielhallenrechts verfolgten Gemeinwohlziele zu erreichen. Im Einzelnen:
Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen ist zur Förderung des mit den Neuregelungen im Spielhallenrecht verfolgten Gesetzeszwecks geeignet. Durch den Erlaubnisvorbehalt wird sichergestellt, dass im Rahmen eines präventiven Genehmigungsverfahrens geprüft werden kann, ob und inwieweit das jeweilige Vorhaben mit den Zielen des Gesetzgebers vereinbar ist. Die zuständigen Behörden werden in die Lage versetzt, durch Prüfung der – ihrerseits für die Erreichung des Gesetzeszwecks förderlichen und daher geeigneten (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 4.4.2014, 6 S 1795/13, juris Rn. 11) – Erlaubnisvoraussetzungen unmittelbar Einfluss auf Zahl und Gestaltung der Spielhallenbetriebe zu nehmen (vgl. BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 104). Die Einbeziehung auch bestehender Spielhallenbetriebe in die nach neuem Recht bestehende Erlaubnispflicht nach Ablauf der Übergangsfrist dient dazu, die gesetzlichen Neuregelungen in absehbarer Zeit und möglichst weitgehend umzusetzen (vgl. VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 37).
Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen ist zur Förderung des mit den – ihrerseits erforderlichen, weil ebenso geeignete, aber weniger belastende Mittel zur Reglementierung der Spielhallen nicht ersichtlich sind – Neuregelungen im Spielhallenrecht verfolgten Gesetzeszwecks ferner erforderlich. Würde darauf verzichtet, das neue Recht auch auf bereits bestehende Spielhallen zu erstrecken, könnte die beabsichtigte Bekämpfung des von Spielhallen ausgehenden Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätspotentials zeitnah nicht erfolgen. Würde allen bei Inkrafttreten der Neuregelung bereits bestehenden Spielhallen eine längere Übergangsfrist eingeräumt, könnten die genannten Ziele jedenfalls nicht kurz bzw. mittelfristig und damit zumindest nicht ebenso effektiv erreicht werden (vgl. VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 15 f.; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 13).
Es spricht nicht gegen die Erforderlichkeit der Regelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG, dass – wie die Antragstellerin meint – die geringe Zahl der in Hamburg unter diese Regelung fallenden Spielhallen ohnehin vernachlässigt werden könne. Selbst wenn dies richtig sein sollte, wäre ein Verzicht auf eine kurze Übergangsfrist in diesen ggf. nur wenigen Fällen nicht ebenso geeignet, um die mit der Neuordnung des Spielhallenrechts verfolgten Ziele zeitnah zu erreichen. Überdies kann nicht ausgeschlossen werden, dass es eine hohe Zahl von „Vorratsanträgen“ auf Erteilung einer gewerberechtlichen Erlaubnis gegeben hätte, wenn für bei Inkrafttreten des neuen Rechts bestehende Spielhallen unabhängig vom Zeitpunkt der Erlaubniserteilung nach § 33i GewO keine oder eine längere Übergangsfrist vorgesehen worden wäre. Der Annahme, die Regelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG sei erforderlich, steht ferner nicht entgegen, dass es in der Nähe von Spielhallen, die bereits zum 1. Juli 2013 das neue Recht zu beachten haben, andere Spielhallenstandorte oder Möglichkeiten des Glücksspiels geben kann, für die das neue Recht einstweilen noch nicht gilt. Denn auch dann wird durch die zeitnahe Geltung des neuen Rechts jedenfalls an einigen Standorten zumindest schrittweise ein besserer Schutz vor den durch Glücksspiel verursachten Gefahren erreicht. Dies ist im Vergleich zu einem vollständigen Verzicht auf eine zeitnahe Umsetzung des neuen Rechts effektiver (vgl. OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 36 f.).
Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28. Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Dies gilt selbst dann, wenn die Anwendung des – seinerseits angesichts der damit verfolgten gewichtigen Gemeinwohlbelange angemessenen – neuen Rechts für die Betreiber bestehender Spielhallen dazu führt, dass einzelne Spielhallenstandorte nach Ablauf der Übergangsfrist nicht weiterbetrieben werden dürfen, weil die Erlaubniserteilungsvoraus-setzungen nach neuem Recht nicht erfüllt sind.
Allerdings bewirkt die im neuen Recht vorgesehene Erlaubnispflicht auch für bereits bestehende, legal betriebene Spielhallen eine sog. unechte Rückwirkung (vgl. BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 93; StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 127; VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 12; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 57; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, ZfWG 2014, 115, juris Rn. 36). Eine unechte Rückwirkung oder tatbestandliche Rückanknüpfung liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet oder wenn die Rechtsfolgen einer Norm zwar erst nach ihrer Verkündung eintreten, deren Tatbestand aber Sachverhalte erfasst, die bereits vor der Verkündung "ins Werk gesetzt" worden sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.12.2010, BVerfGE 128, 90, juris Rn. 47, m.w.N.). So liegt es hier: Den Betreibern bestehender Spielhallen bleibt ihre vor Inkrafttreten der Neuregelung erteilte gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO zwar uneingeschränkt erhalten. Sie können von ihr allerdings nach Inkrafttreten der Neuregelung und nach Ablauf der Übergangsfrist mangels glücksspielrechtlicher Erlaubnis zunächst keinen Gebrauch mehr machen. Unter Umständen haben sie auch keine anderweitige Möglichkeit, den bisherigen Betrieb fortzuführen, wenn und weil die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach dem neuen Spielhallenrecht nicht erfüllt sind. Insofern knüpft das neue Recht eine neue Rechtsfolge an den vor seinem Inkrafttreten aufgenommenen und darüber hinaus fortdauernden Spielhallenbetrieb der betroffenen Spielhallenbetreiber, indem sie eine in der Vergangenheit erworbene Rechtsposition nachträglich entwertet (vgl. VGH München, a.a.O., juris Rn. 12).
Eine unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes vereinbar, wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.7.2010, BVerfGE 127, 31, juris Rn. 79 f., m.w.N.). Dabei kann es aus Gründen des Vertrauensschutzes geboten sein, Übergangsregelungen zur Anpassung der Rechtslage an die vorgefundene – als regelungsbedürftig erachtete – Situation zu erlassen. Bei der Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse kommt dem Gesetzgeber allerdings ein breiter Gestaltungsspielraum zu. Zwischen dem sofortigen und übergangslosen Inkraftsetzen des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand bereits in der Vergangenheit begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.2010, BVerfGE 126, 112, juris Rn. 126; OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 25).
Nach diesen Grundsätzen ist die in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV vorgesehene und in § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG aufgenommene Gewährung einer nur einjährigen Übergangsfrist für Spielhallen, für die eine nach dem 28. Oktober 2011 erteilte gewerberechtliche Erlaubnis vorliegt, nicht zu beanstanden. Dabei lässt es der Senat offen, ob die Angemessenheit der Übergangsregelung im Einzelfall schon mit Blick auf die im hamburgischen Landesrecht abweichend von der Vereinbarung im Staatsvertrag (vgl. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV) vorgesehene, die Betreiber von Spielhallen im Einzelfall zusätzlich begünstigende Härtefallregelung in § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG auch für solche Spielhallen, die unter die kurze Übergangsfrist fallen, gewährleistet ist oder ob diese Härtefallregelung ihrerseits wegen Verstoßes gegen Verfassungsrecht einstweilen keine Berücksichtigung finden kann. Namentlich kann dahinstehen, ob die vorstehend genannte Härtefallregelung aufgrund ihrer Abweichung von den Vorgaben des Staatsvertrags gegen den sich aus dem Verfassungsrecht ergebenden, für alle Länder verbindlichen Grundsatz der Bundestreue bzw. des bundes- und länderfreundlichen Verhaltens verstößt, wonach jedes Bundesland gehalten ist, auch nach der Transformierung eines Staatsvertrags in „innerstaatliches Landesrecht“ auf die Interessen der anderen Länder, die sich im Staatsvertrag gebunden haben, Rücksicht zu nehmen und die staatsvertraglich eingegangenen Verpflichtungen einzuhalten (vgl. hierzu VGH München, Urt. v. 23.7.2013, ZfWG 2014, 75, juris Rn. 37). Denn auch wenn die Härtefallregelung in § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG ausgeblendet wird, hat das betriebliche und wirtschaftliche Interesse der Spielhallenunternehmer und ihr Vertrauen darauf, ihre nach altem Recht genehmigte Spielhalle auch noch über den 30. Juni 2013 hinaus unverändert weiterbetreiben zu können, gegenüber dem besonders gewichtigen öffentlichen Interesse an einer wirkungsvollen Bekämpfung der Gefahren von Spielsucht durch Reglementierung der Zahl, Dichte und Betriebsform von Spielhallen unter Einschluss auch bestehender Spielhallen zurückzustehen. Denn dem Vertrauen der Spielhallenbetreiber, denen eine gewerberechtliche Erlaubnis erst nach dem 28. Oktober 2011 erteilt worden ist, kommt kein besonderes Gewicht zu. Bei Erteilung einer solchen Genehmigung war die restriktivere spielhallenrechtliche Neuregelung nämlich zumindest in den Grundzügen bereits absehbar. Die der Ausgestaltung der Übergangsregelung aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG zugrunde liegende gesetzgeberische Wertung, dass auf den Fortbestand einer unter derartigen Umständen erteilten Erlaubnis nicht in besonderer Weise vertraut werden kann und deshalb eine nur kurze Übergangsfrist das in den Fortbestand der früheren, bei Erlaubniserteilung geltenden Rechtslage gesetzte Vertrauen ausreichend berücksichtigt (diese Frist hält auch – bei isolierter Betrachtung – für zulässig: StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 129), ist daher nicht zu beanstanden. Im Einzelnen:
Mit dem Stichtag 28. Oktober 2011 bezieht sich der Gesetzgeber auf die an diesem Tag zu Ende gegangene Ministerpräsidentenkonferenz, bei der sich 15 der 16 Länder darauf verständigt haben, den neuen Glücksspielstaatsvertrag bis zum 15. Dezember 2011 unterzeichnen zu wollen. Jedenfalls in den interessierten Kreisen, zu denen die Betreiber von Spielhallen zählen, war spätestens mit dem Beschluss der Ministerpräsidenten klar, dass mit einer deutlich restriktiveren Neuregelung des Spielhallenrechts zu rechnen war. Hierüber war in der Tagespresse berichtet und in den einschlägigen Foren diskutiert worden (vgl. hierzu mit zahlreichen Nachweisen: VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 22 f.; siehe ferner OVG Koblenz, Beschl. v. 27.5.2014, 6 B 10343/14, juris Rn. 8; OVG Magdeburg, Beschl. v. 14.11.2013, ZfWG 2014, 49, juris Rn. 8 ff.; VGH München, Beschl. v. 22.10.2013, 10 CE 13.2008, juris Rn. 19). Auch die Antragstellerin stellt dies mit ihrer Beschwerdebegründung nicht in Abrede und legt eine Presseinformation vom 28. Oktober 2011 vor, wonach man sich anlässlich der Ministerpräsidentenkonferenz auf eine gemeinsame Linie „für das gewerbliche Spiel (Spielhallen)“ geeinigt habe, die es ermögliche, „suchtfördernden Fehlentwicklungen im Bereich der Spielhallen entgegen zu wirken“. Die Antragstellerin verweist diesbezüglich allerdings darauf, dass im Zeitpunkt der Beendigung der Ministerpräsidentenkonferenz noch nicht alle Einzelheiten der bevorstehenden Neuregelung bekannt gewesen seien und selbst das „ob“ einer Neuregelung noch nicht gänzlich gesichert gewesen sei. Hierauf kommt es indes nicht an. Denn allein die Aussicht darauf, dass sich die Rechtslage aus Sicht der Spielhallenbetreiber in absehbarer Zeit mit gewisser Wahrscheinlichkeit „verschlechtern“ würde, hat das Vertrauen darauf, dass die bei Erlaubniserteilung geltende Rechtslage auch zukünftig unverändert bestehen bleiben würde, beeinträchtigt. Nicht zu beanstanden ist daher die gesetzgeberische Einschätzung, dass die mit dem Ende der Ministerpräsidentenkonferenz absehbare Rechtsänderung bei Fehlen der beanstandeten Stichtagsregelung hinreichend Anlass gegeben hätte, auf die Erteilung von Erlaubnissen nach altem Recht hinzuwirken und solche „zur Sicherheit“ und „auf Vorrat“ zu erlangen (vgl. OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 33 ff.; OVG Magdeburg, a.a.O., juris Rn. 15). Dem steht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, auf die sich die Antragstellerin in diesem Zusammenhang beruft (Urt. v. 20.6.2013, NVwZ 2014, 151, juris Rn. 40 ff.), nicht entgegen. Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass Behörden mögliche Rechtsänderungen nicht bereits im Vorwege – auch nicht im Rahmen einer zu treffenden Ermessensentscheidung – berücksichtigen müssen. Mit den vorliegend relevanten Fragen nach dem Zeitpunkt, zu dem das Vertrauen des Bürgers in den Fortbestand des geltenden Rechts als erschüttert angesehen werden kann, und der Eignung eines solchen Zeitpunkts für die Bestimmung eines Stichtags im Rahmen einer Übergangsbestimmung ist dies nicht vergleichbar (vgl. OVG Saarlouis, a.a.O., juris Rn. 31; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 23).
Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin darauf, dass die Verabredung der Ministerpräsidenten zum Abschluss eines neuen Glücksspielstaatsvertrags deshalb als Stichtag ungeeignet sei, weil es insoweit an einer nach Auffassung der Antragstellerin bei belastenden rückwirkenden Gesetzen erforderlichen „formalen Öffentlichkeit“ gefehlt habe, die frühestens mit dem Einbringen einer Gesetzesinitiative ins Parlament gegeben sei. Bei der Bestimmung von Stichtagen im Rahmen von Übergangsbestimmungen ist der Gesetzgeber nicht darauf beschränkt, eine hiermit verbundene tatbestandliche Rückanknüpfung allenfalls bis zum Einbringen eines Gesetzesentwurfs ins Parlament vorzunehmen. Vielmehr kann er im Rahmen des ihm insoweit zustehenden weiten Gestaltungsspielraums grundsätzlich unabhängig vom Verlauf des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens und ohne Bindung an feste formale Kriterien jeden als geeignet erscheinenden Zeitpunkt aus der Vergangenheit zur Bestimmung einer Zumutbarkeitsgrenze heranziehen (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 15.4.2014, 7 ME 121/13, juris Rn. 56; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 23 ff.). Die gegenteilige, von dem Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg vertretene Auffassung (Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 132 ff.), wonach im Rahmen einer Stichtagsregelung jedenfalls an eine hinreichend konkrete „amtliche“ Veröffentlichung einer geplanten Neuregelung angeknüpft werden müsse, teilt der Senat nicht. Die Kriterien, wann eine Veröffentlichung in dem vorbenannten Sinne „amtlich“ ist, lassen sich der genannten Entscheidung schon nicht eindeutig entnehmen. Vor allem aber berücksichtigt der Ansatz des Staatsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg in der genannten Entscheidung nicht hinreichend, dass das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage bereits – wie hier – beeinträchtigt sein kann, bevor es zu einer „amtlichen“ Verlautbarung einer geplanten Neuregelung kommt und bevor jedes Detail einer Neuregelung auch „offiziell“ bekannt ist. Dies darf der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung einer Übergangsregelung berücksichtigen. Dass auch andere Gestaltungen einer Übergangsregelung möglich – ggf. sogar naheliegender – wären, ist angesichts des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers nicht entscheidend.
Auch aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Maßgeblichkeit des parlamentarischen Gesetzesbeschlusses bei rückwirkenden Steuergesetzen, auf die die Antragstellerin zur Bekräftigung ihrer Auffassung Bezug nimmt (insbesondere Beschl. v. 10.10.2012, BVerfGE 132, 302, juris Rn. 55 ff. und Beschl. v. 7.7.2010, BVerfGE 127, 31, juris Rn. 71 ff.), folgt nichts anderes. Diese Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts beziehen sich auf Vorschriften des Steuerrechts, mit denen nicht ausschließlich eine tatbestandliche Rückanknüpfung verbunden ist, sondern die teilweise auch eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen beinhalten, indem auch Sachverhalte, die bei Inkrafttreten neuer steuerrechtlicher Vorschriften bereits der Vergangenheit – aber noch dem laufenden Veranlagungszeitraum – angehören, einer neuen gesetzlichen Regelung unterworfen werden. Die besonderen Kriterien für die Zulässigkeit einer unechten Rückwirkung im Steuerrecht, die danach durch eine Verzahnung echter und unechter Rückwirkungselemente geprägt ist und daher Besonderheiten aufweist, gelten vorliegend nicht. Denn die im neuen Spielhallenrecht vorgesehene Erlaubnispflicht für bereits bestehende, legal betriebene Spielhallen wirkt sich ausschließlich nach Inkrafttreten des neuen Rechts aus und lässt die in der Vergangenheit durch Erteilung einer Erlaubnis nach § 33i GewO begründeten Rechtsverhältnisse für die Vergangenheit vollständig unberührt. Im Übrigen hat das Bundesverfassungsgericht auch in einem anderen Fall einen vor dem Gesetzesbeschluss liegenden und nicht mit dem Gesetzgebungsverfahren im Zusammenhang stehenden, aber für die weitere Entwicklung und das Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage relevanten Zeitpunkt als Stichtag im Rahmen einer Übergangsbestimmung gebilligt (vgl. BVerfG, Urt. v. 23.11.1999, BVerfGE 101, 239, juris Rn. 113 f., zum Vorstehenden eingehend VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 21; OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 31 ff.).
Der Gesetzgeber hat bei der Regelung der einjährigen Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG seinen Gestaltungsspielraum auch nicht dadurch überschritten, dass er maßgeblich auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung und nicht auf den Zeitpunkt der vorangegangenen Antragstellung abgestellt hat. Die Antragstellerin meint hierzu, es sei zur Verhinderung befürchteter „Mitnahmeeffekte“ nach dem 28. Oktober 2011 ausreichend gewesen, auf den Tag der Antragstellung abzustellen. Ein schutzwürdiges Vertrauen könne nur solchen Spielhallenunternehmern abgesprochen werden, die in Kenntnis der erwarteten Rechtsänderung eine gewerberechtliche Erlaubnis beantragt hätten, nicht aber denjenigen, die bereits zu einem früheren Zeitpunkt einen Antrag gestellt hätten und in der Folgezeit keinen Einfluss auf die Dauer des Erlaubniserteilungsverfahrens hätten nehmen können. Indes durfte der Gesetzgeber den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis schon deshalb als Stichtag für geeignet halten, weil er klar bestimmbar ist und eine praktikable Rechtsanwendung ermöglicht. Der Zeitpunkt der Antragstellung wirft demgegenüber die Frage auf, ob es auf den erstmaligen Erlaubniserteilungsantrag oder auf den – mitunter nicht ohne Weiteres bestimmbaren und deshalb in Einzelfällen ggf. streitigen – Zeitpunkt ankommen soll, in denen alle erforderlichen Unterlagen vorliegen, der Antrag mithin entscheidungsreif ist (vgl. OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 22; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 24). Überdies durfte der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Übergangsvorschriften berücksichtigen, dass durch den Stichtag derjenige Zeitpunkt bestimmt werden soll, von dem an der Inhaber einer gewerberechtlichen Erlaubnis nicht mehr uneingeschränkt auf die weitere Ausnutzbarkeit der ihm erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis vertrauen darf. Die Erlaubniserteilung eignet sich als Anknüpfungspunkt hierfür deshalb, weil der Betreiber einer Spielhalle auch nach altem Recht nicht darauf vertrauen konnte, eine bestimmte Spielhalle betreiben zu können, bevor ihm eine Erlaubnis erteilt worden war (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 15.4.2014, 7 ME 121/13, juris Rn. 52; OVG Saarlouis, a.a.O., juris Rn. 22; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 24).
Sprechen danach gute Gründe dafür, den Stichtag an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung zu knüpfen, so vermögen die weiteren Ausführungen der Antragstellerin zur bislang üblichen Genehmigungspraxis bei Spielhallen, wonach eine Erlaubnis nach § 33i GewO erst erteilt worden sei, nachdem die betreffende Spielhalle bereits vollständig errichtet und eingerichtet gewesen sei, im Ergebnis ebenso wenig durchzugreifen wie der Einwand der Antragstellerin, es habe wegen der Maßgeblichkeit der Erlaubniserteilung letztlich in der Hand der Behörde gelegen zu entscheiden, ob ein Spielhallenbetreiber unter die lange oder die kurze Übergangsfrist falle. Diese Gesichtspunkte mögen zwar ihrerseits dafür sprechen, im Rahmen der Stichtagsregelungen an den Zeitpunkt der Antragstellung und nicht an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung anzuknüpfen. Sie sind aber nicht zwingend und rechtfertigen daher nicht die Annahme, der Gesetzgeber habe den ihm zukommenden Spielraum bei der Ausgestaltung der Übergangsvorschriften überschritten (vgl. in diesem Sinne auch OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 30). Der anderslautenden Auffassung des Staatsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg (Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 140 f.) vermag sich der Senat demgegenüber nicht anzuschließen. Die dort vorgeschlagenen Möglichkeiten einer Ausgestaltung der Übergangsbestimmungen, die die Belange der Spielhallenunternehmer nach Auffassung des Staatsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg weniger beeinträchtigt hätten, werfen ihrerseits Abgrenzungs- und Billigkeitsfragen auf. Gibt es aber keine „ideale“ Übergangsbestimmung, ist es Sache des Gesetzgebers, eine seiner Auffassung nach am ehesten zweckmäßige Ausgestaltung zu wählen.
b) Die mit einer einjährigen Übergangsfrist versehene Erlaubnispflicht nach neuem Recht für im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits bestehende Spielhallen, denen nach dem 28. Oktober 2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, verletzen nicht das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG der hiervon betroffenen Spielhallenbetreiber. Auch im Hinblick auf dieses Grundrecht gilt dies selbst dann, wenn die Anwendung des neuen Rechts für die Betreiber bestehender Spielhallen dazu führt, dass einzelne Spielhallenstandorte nach Ablauf der Übergangsfrist nicht weiterbetrieben werden dürfen, weil die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach neuem Recht nicht erfüllt sind.
Dabei lässt der Senat offen, ob der Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts überhaupt eröffnet ist. Namentlich kann offen bleiben, ob in der Vergangenheit erteilte gewerberechtliche Erlaubnisse aus § 33i GewO, wenn und weil sie jedenfalls faktisch auf erheblichen Eigenleistungen der Spielhallenunternehmer beruhen, oder der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb den verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG genießen (bejahend BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 113 ff.; offen gelassen bei OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, ZfWG 2014, 124, juris Rn. 39 ff.; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, ZfWG 2014, 151, juris Rn. 27 ff.; differenzierend StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 115 ff.). Selbst wenn dies unterstellt wird, ist mit den landesrechtlichen Vorschriften zur Erlaubnispflicht von Spielhallen auch dann, wenn sie Spielhallenbetreiber zur Aufgabe von Spielhallenstandorten zwingen, lediglich eine Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und keine (verfassungswidrige) Legalenteignung verbunden (ebenso BayVerfGH, a.a.O., juris Rn. 115; StGH BW, a.a.O., UA S. 118 ff; VGH Mannheim, Beschl. v. 4.4.2014, 6 S 1795/13, juris Rn. 15; OVG Saarlouis, a.a.O., juris Rn. 42; VGH München, a.a.O., juris Rn. 30). Denn das neue Spielhallenrecht dient nicht der hoheitlichen Güterbeschaffung. Die Enteignung ist auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben gerichtet. Sie ist beschränkt auf Fälle, in denen Güter hoheitlich beschafft werden, mit denen ein konkretes, der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienendes Vorhaben durchgeführt werden soll (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.1.2006, BVerfGE 115, 97, juris Rn. 35; BVerfG, Beschl. v. 22.5.2001, BVerfGE 104, 1, juris Rn. 30). Art. 14 Abs. 3 GG ist daher nicht schon dann anwendbar, wenn der Gesetzgeber im Zuge der generellen Neugestaltung eines Rechtsgebiets bestehende Rechte abschafft, für die es im neuen Recht keine Entsprechung gibt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 9.1.1991, BVerfGE 83, 201, juris Rn. 45).
Der Gesetzgeber ist bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums nicht gänzlich frei. Er muss die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Im Falle einer Änderung der Rechtsordnung muss der Gesetzgeber für Eingriffe in durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte subjektive Rechte legitimierende Gründe haben. Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, die zu solchen Eingriffen führen, sind nur zulässig, wenn sie durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sind. Die Eingriffe müssen zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und erforderlich sein, insbesondere dürfen sie den Betroffenen nicht übermäßig belasten und für ihn deswegen unzumutbar sein. Aus der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung kann demnach nicht hergeleitet werden, dass eine vom Eigentumsrecht umfasste, vom Berechtigten ausgeübte Befugnis nach ihrem Entstehen für alle Zukunft uneingeschränkt erhalten bleiben müsse oder nur im Wege der Enteignung wieder genommen werden dürfte. Der Gesetzgeber steht bei der Neuordnung eines Rechtsgebietes nicht vor der Alternative, die alten Rechtspositionen zu konservieren oder gegen Entschädigung zu entziehen. Er kann im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine angemessene und zumutbare Überleitungsregelung individuelle Rechtspositionen umgestalten, wenn Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten Vertrauen auf den Fortbestand eines erworbenen Rechts verdienen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.2.2010, SächsVBl. 2010, 140, juris Rn. 64 f.).
Nach diesen Maßgaben handelt es sich bei den Neuregelungen im Spielhallenrecht zur Erlaubnispflicht von Spielhallen auch dann, wenn Spielhallenbetreiber nach Ablauf der kurzen Übergangsfrist gezwungen werden, einzelne Spielhallenstandorte aufzugeben, um zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmungen i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (ebenso BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 117; OVG Saarlouis, a.a.O., juris Rn. 46 ff.; VGH München, a.a.O., juris Rn. 31). Hierbei ist maßgeblich zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit der Neuordnung des Spielhallenrechts gewichtige Gemeinwohlbelange verfolgt, die es rechtfertigen, die individuellen Vermögensinteressen der Spielhallenunternehmer – nach Ablauf der angemessen langen Übergangsfrist – zurückstehen zu lassen. Deren Vertrauen in den Fortbestand der früheren, bei Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis geltenden Rechtslage und in eine (Voll-)Amortisierung ggf. getätigter Investitionen in einen bestehenden Spielhallenbetrieb ist schon deshalb nicht in besonderem Maße schutzwürdig, weil sie die als Vertrauensgrundlage dienende gewerberechtliche Erlaubnis nach dem maßgeblichen Stichtag und damit zu einem Zeitpunkt erhalten haben, als die für sie nachteilige Änderung der Rechtslage bereits hinreichend absehbar war. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die obigen Ausführungen Bezug genommen. Zudem besteht kein Rechtsanspruch darauf, eine Spielhalle mindestens solange betreiben zu dürfen, bis die darin getätigten Investitionen amortisiert sind, wenn und weil – wie hier – besonders gewichtige öffentliche Interessen einem uneingeschränkten Weiterbetrieb entgegenstehen (vgl. StGH BW, Urteil vom 17.6.2014, 1 VB 15/13, UA S. 123; VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 29; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, ZfWG 2014, 115, juris Rn. 37; VGH München, Beschl. v. 22.10.2013, 10 CE 13.2008, juris Rn. 29). Diesbezüglich geht der Senat im Übrigen nicht davon aus, dass Spielhallenunternehmer, auch wenn sie aufgrund der gesetzlichen Neuregelungen Spielhallenstandorte nicht weiterbetreiben können, auf den hierfür getätigten Investitionen vollständig „sitzenbleiben“. Vielmehr wird das Inventar vielfach anderweitig bzw. an einem anderen Standort verwendet oder veräußert werden können, zumal das neue Spielhallenrecht die Einrichtung einer neuen Spielhalle an einem anderen Standort nicht ausschließt.
Die von der Antragstellerin mit der Beschwerdebegründung angeführten Gesichtspunkte rechtfertigen keine andere rechtliche Bewertung. Der Senat teilt nicht die Auffassung der Antragstellerin, die hier gegebene eigentumsrechtliche Inhalts- und Schrankenbestimmung komme, wenn eine Erlaubnis nach neuem Recht nicht erteilt werden könne, in ihren Wirkungen einer Enteignung gleich. Hiergegen spricht schon die Möglichkeit, eine Spielhalle an einem anderen Standort (weiter) zu betreiben. Die Antragstellerin vermittelt mit ihrer Beschwerdebegründung den unzutreffenden Eindruck, das neue Spielhallenrecht untersage den Betrieb von Spielhallen vollständig. Es sieht indes nur Beschränkungen vor und lässt die grundsätzliche Möglichkeit, eine (oder mehrere) Spielhalle(n) zu betreiben, unberührt. Vor diesem Hintergrund greifen auch die Ausführungen der Antragstellerin zu den Amortisierungsmöglichkeiten und Abschreibungsfristen bei Spielhallen nicht durch, denn sie lassen die Möglichkeit eines Verkaufs von Betriebsvermögen oder eines Weiterbetriebs an einem anderen Standort außer Betracht. Überdies berücksichtigen sie nicht die geringe Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Spielhallenunternehmer, denen nach dem maßgeblichen Stichtag eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist und denen deshalb eine kurze Übergangsfrist mit Blick auf die gewichtigen Belange, die der Gesetzgeber mit der Neuregelung des Glücksspielrechts verfolgt, zumutbar ist.
c) Es verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, dass gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG abhängig vom Zeitpunkt der gewerberechtlichen Erlaubniserteilung unterschiedliche Übergangsfristen gelten.
Der allgemeine Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.10.1980, BVerfGE 55, 72, juris Rn. 47). Ungleichheiten, die durch einen Stichtag entstehen, müssen hingenommen werden, wenn die Einführung eines solchen notwendig und die Wahl des Zeitpunktes, orientiert am gegebenen Sachverhalt, vertretbar ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 23.11.1999, BVerfGE 101, 239, juris Rn. 113). Die verfassungsrechtliche Prüfung von Stichtags- und anderen Übergangsvorschriften beschränkt sich daher auf die Frage, ob der Gesetzgeber den ihm insoweit zukommenden Regelungsspielraum in sachgerechter Weise genutzt hat, ob er die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt hat und die gefundene Lösung sich im Hinblick auf den gegebenen Sachverhalt und das System der Gesamtregelung durch sachliche Gründe rechtfertigen lässt oder als willkürlich erscheint (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.3.2013, NJW 2013, 2103, juris Rn. 34).
Nach diesen Maßgaben bewirkt die differenzierte Stichtagsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung. Vielmehr hat der Gesetzgeber eine sachlich gerechtfertigte Regelung getroffen, indem er als Differenzierungskriterium auf den Zeitpunkt der gewerberechtlichen Erlaubniserteilung und darauf abgestellt hat, ob diese vor oder nach der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten betreffend den beabsichtigten Abschluss eines neuen Glücksspielstaatsvertrags erfolgt ist (vgl. OVG Koblenz, Beschl. v. 27.5.2014, 6 B 10343/14, juris Rn. 9). Die sachliche Rechtfertigung für die unterschiedliche Behandlung von Inhabern gewerberechtlicher Spielhallenerlaubnisse ergibt sich aus dem gesetzgeberischen Ziel der Vermeidung von „Vorratserlaubnissen“ bzw. von „Mitnahmeeffekten“ und der nur eingeschränkten Schutzwürdigkeit der Betreiber einer Spielhalle, für die erst nach dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt wurde (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 15.4.2014, 7 ME 121/13, juris Rn. 48; Beschl. v. 7.1.2014, ZfWG 2014, 115, juris Rn. 39). Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die obigen Ausführungen Bezug genommen.
Dass die Übergangsvorschrift aus § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG mit Härten insbesondere für solche Spielhallenunternehmer verbunden ist, denen – wie der Antragstellerin – kurz nach dem Stichtag die gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist und für die deshalb eine vier Jahre kürzere Übergangsfrist als für solche Spielhallenbetreiber gilt, denen kurz vor dem Stichtag eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, ändert hieran nichts (vgl. OVG Magdeburg, Beschl. v. 8.4.2014, 1 M 21/14, juris Rn. 5). Denn jede Stichtagsregelung bringt unvermeidbar gewisse Härten mit sich, ohne dass dies zu ihrer Unzulässigkeit führte oder eine Härtefallregelung notwendig machte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.4.2011, ZFSH/SGB 2011, 337, juris Rn. 7). Ob die im hamburgischen Landesrecht in § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG vorgesehene weitreichende Härtefallregelung mit Blick darauf, dass der Staatsvertrag in § 29 Abs. 4 GlüStV eine vergleichbare Regelung nicht vorsieht, überhaupt Anwendung finden kann, braucht deshalb auch in diesem Zusammenhang nicht entschieden zu werden.
Es spricht schließlich auch nicht gegen die sachliche Vertretbarkeit der differenzierten Übergangsbestimmungen in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV bzw. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG, dass sie eine konkrete Einzelfallprüfung im Hinblick auf das Vertrauen in den Fortbestand der bei Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis geltenden Rechtslage nicht vorsehen. Namentlich lässt die vorgenommene Differenzierung unberücksichtigt, dass es Fälle geben kann, in denen Spielhallenunternehmer mit den bevorstehenden spielhallenrechtlichen Neuregelungen bereits gerechnet haben, obwohl ihnen noch vor dem Stichtag eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist, und es umgekehrt Fälle geben kann, in denen Spielhallenunternehmer mit den bevorstehenden spielhallenrechtlichen Neuregelungen nicht gerechnet haben, obwohl ihnen nach dem Stichtag eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist. Dies ist unschädlich. Denn auch bei Übergangsregelungen ist der Gesetzgeber befugt, zu typisieren und von untypischen Ausnahmefällen abzusehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.5.1987, BVerfGE 75, 246, juris Rn. 88)…“
Die erkennende Kammer schließt sich diesen Ausführungen an (vgl. auch Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 15.04.2014 - 7 ME 121/13 - juris; Beschluss vom 07.01.2014 - 7 ME 90/13 - juris; Hess. VGH, Beschluss vom 05.09.2014, a.a.O.; Verwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 6. November 2014 - 1 K 1077/13 - juris). Das Oberverwaltungsgericht Hamburg hat sich mit der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg (Urteil vom 17. Juni 2014), auf die sich die Klägerin beruft, im Einzelnen auseinandergesetzt.
Die Klage hat auch mit dem Hilfsantrag keinen Erfolg.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf (erneute) Bescheidung gem. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.
Der Klägerin steht ein solcher Anspruch schon deshalb nicht zu, weil sie im Verwaltungsverfahren Anträge gem. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV nicht gestellt hat. Vielmehr hat die anwaltlich vertretene Klägerin glücksspielrechtliche Erlaubnisse gem. § 24 GlüStV begehrt.
Darüber hinaus hat die Klägerin keinen Anspruch auf (Neu-)Bescheidung, weil eine Befreiung gem. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV von vornherein nicht in Betracht kommt.
Die Übergangsvorschrift des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV ist hier nicht einschlägig. Diese Härtefallregelung gilt lediglich für die Spielhallen, die den fünfjährigen Bestandsschutz nach Satz 2 in Anspruch nehmen können, nicht hingegen für Spielhallen mit einjähriger Übergangsfrist nach Satz 3 (vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 08.11.2013, a.a.O.; VG Braunschweig, Urteil vom 20.02.2014 - 1 A 221/13 -; siehe auch den Beschluss der Kammer vom 01.07.2013 - 6 B 2788/13 -). Eine erweiternde Auslegung der Übergangsvorschrift des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV und deren (analoge) Anwendung auf die Fälle des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV kommt angesichts ihres klaren Wortlauts und des erkennbaren Fehlens einer Regelungslücke nicht in Betracht (VG Braunschweig, Urteil vom 20.02.2014; VG Augsburg, Urteil vom 12.12.2013 - Au 5 K 13.572 -).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 bzw. Nr. 4 i.V.m. § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 und 25 GlüStV
§§ 24 - 26 GlüStV
§§ 24 und 25 GlüÄndStV vereinbar. Diese Übergangsregelung ist hier einschlägig. Die Erlaubnisse nach § 33i GewO
§§ 24 und 25 GlüÄndStV
§§ 24, 25 GlüÄndStV
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 33i GewO
§ 24 GlüStV
§ 25 GlüStV
§ 6 GlüStV
§ 4 NGlüSpG
§ 25 GlüÄndStV
§ 1 GlüÄndStV
§ 33i GewO
§ 33i der Gewerbeordnung
§ 33c Abs. 3 GewO
§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 10 Abs. 2 Satz 1 und 2 NGlüSpG
§ 10 Abs. 2 Satz 3 NGlüSpG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 GlüÄndStV
§ 25 Abs. 2 GlüÄndStV
§ 10 Abs. 2 NGlüSpG
§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüÄndStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüÄndStV
§ 29 Abs. 4 GlüÄndStV
§ 1 Nr. 1 GlüÄndStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV
§ 33i Abs. 2 Nr. 1 GewO
§ 33d Abs. 3 GewO
§ 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG
§ 2 Abs. 1 HmbSpielhG
§ 2 Abs. 2 HmbSpielhG
§ 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG
§ 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 bzw. des. § 2 Nr. 1 bis 3 der Spielverordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 73 GG
Art. 70 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2006, 600, 601
BVerfGE 95, 64, 86
NVwZ 2010, 771
NVwZ-RR 2010, 905
NJW 2013, 145
NVwZ 2014, 141
BVerfGE 102, 197
BVerfGE 115, 276
BVerfGE 128, 90
BVerfGE 127, 31
BVerfGE 126, 112
NVwZ 2014, 151
BVerfGE 132, 302
BVerfGE 101, 239
BVerfGE 115, 97
BVerfGE 104, 1
BVerfGE 83, 201
BVerfGE 55, 72
NJW 2013, 2103
BVerfGE 75, 246
6 B 2788/13
11 ME 177/13
1 VB 15/13
10 CE 13.14
12 B 5333/13
11 B 5386/13
1 B 189/13
7 ME 82/13
6 A 2797/13
3 K 2074/12
4 K 342.12
1 B 13/13
6 C 8.05
5 K 212/13
1 BvR 1627/09
1 BvQ 28/10
1 BvL 6/07
4 BS 279/13
8 B 1036/14
1 M 21/14
6 S 1795/13
4 Bs 328/13
6 B 10343/14
7 ME 121/13
22 CS 14.22
1 B 102/14
10 CE 13.20
7 ME 90/13
1 K 1077/13
1 A 221/13
5 K 13.57