Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-07-04, Aktenzeichen 5 S 2117/16

Tenor:
Der Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 27. Oktober 2016 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin wendet sich gegen den Teilwiderruf eines Planfeststellungsbeschlusses zum Betrieb einer Museumsbahn.
2
Auf der Grundlage eines vom damaligen Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr Baden-Württemberg am 10. Januar 1978 erlassenen Planfeststellungsbeschlusses betrieb die Stadt Blumberg seit 1978 auf dem Streckenabschnitt der Wutachtalbahn zwischen dem Bahnhof Zollhaus-Blumenberg und dem Bahnhof Weizen die Museumsbahn „Sauschwänzlebahn“. Die Wutachtalbahn war teilweise bereits 1875/1876 und ab 1890 vollständig in Betrieb genommen worden. Im Jahr 1955 stellte die damalige Deutsche Bundesbahn den regelmäßigen Betrieb auf dem Streckenabschnitt zwischen Blumberg und Weizen ein. Am 1. Mai 1976 wurde dieser Streckenabschnitt von der Deutschen Bundesbahn endgültig stillgelegt. Der besonders kurvenreiche Abschnitt ist 25,88 km lang und führt vom Bahnhof Zollhaus-Blumberg in Richtung Bahnhof Weizen durch folgende Tunnel:
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Tunnel Länge Buchbergtunnel 800 m Tunnel am Achdorfer Weg 550 m Stockhalder Kehrtunnel 1.700 m Kleiner Stockhaldetunnel 85 m Grimmelshofener Tunnel 225 m Weiler Kehrtunnel 1.205 m
Tunnel
Länge
Buchbergtunnel
800 m
Tunnel am Achdorfer Weg
550 m
Stockhalder Kehrtunnel
1.700 m
Kleiner Stockhaldetunnel
85 m
Grimmelshofener Tunnel
225 m
Weiler Kehrtunnel
1.205 m
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Alle Tunnel liegen im oder zumindest am Rande des Natura 2000/FFH-Gebiets „Blumberger Pforte und Mittlere Wutach“, das im Jahr 2005 vom Land Baden-Württemberg als Natura 2000/FFH-Gebiet gemeldet und im Jahr 2011 von der Europäischen Kommission in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen wurde.
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Am 2. Februar 1977 beantragte die Stadt Blumberg den Planfeststellungsbeschluss für den Betrieb der Museumsbahn. Ausweislich des der Antragstellung beigefügten Erläuterungsberichts war ein Museumsbahnbetrieb mit Dampflokomotiven in den Monaten Mai bis Oktober mit zwei Betriebstagen im Monat geplant; hinzukommen sollten Sonderfahrten nach Bedarf. Entsprechende Hinweise enthielt auch ein vom Regierungspräsidium Freiburg am 21. März 1977 im Anhörungsverfahren erstellter Schnellbrief an verschiedene Träger öffentlicher Belange. Am 24. Mai 1977 wurde ein Erörterungstermin durchgeführt.
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Der Planfeststellungsbeschluss des Regierungspräsidiums Freiburg erging am 10. Januar 1978 und enthält in seinem verfügenden Teil unter anderem folgende Regelungen:
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I. Die Pläne für den Betrieb der Museumsbahn der Stadt Blumberg zwischen den Bahnhöfen Weizen und Zollhaus-Blumberg der Strecken Oberlauchringen - Hintschingen von km 21.153 (Trapeztafel Weizen) bis km 45.205 (Einfachsignal Zollhaus Blumberg) werden festgestellt.[...]
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II. Der Stadt Blumberg werden aufgrund der im Anhörverfahren vorgebrachten Einwendungen und der geltenden Vorschriften folgende Auflagen auferlegt:
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[...]4. Das obere Portal des Kehrtunnels im Weiler ist monatlich zu kontrollieren. Die erste Kontrolle ist jährlich vor Aufnahme des Betriebs von einem sachkundigen Ingenieur durchzuführen. [...]
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Mit Entscheidung vom 25. Oktober 2006 wurde der Stadt Blumberg eine Genehmigung zum Betreiben einer öffentlichen Eisenbahninfrastrukturgesellschaft und mit Entscheidung vom 13. April 2012 eine Genehmigung als Eisenbahnverkehrsunternehmen erteilt.
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Im September 2013 wurde der Verkehrsbetrieb der Museumsbahn von der Stadt ausgegliedert und von der Klägerin, einem der Stadt Blumberg gehörenden öffentlichen Eisenbahnstrukturunternehmen, übernommen. Die Genehmigungen wurden übertragen.
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In den Jahren 1977 bis Anfang 2013 fand in den Wintermonaten, mithin jeweils im Zeitraum von November bis März des Folgejahres, kein Personenverkehr auf dem Streckenabschnitt statt. Spätestens ab November 2010 wurden jedoch auch im Winter regelmäßige Fahrten, allerdings zur Durchführungen von Wartungs- und Bauarbeiten, teilweise auch im gesamten Streckenabschnitt, durchgeführt. Im Jahr 2013 plante die Klägerin erstmals, an zwei Adventswochenenden ergänzend touristische Fahrten, sogenannte „Nikolausfahrten“, vom Bahnhof Blumberg-Zollhaus über den Bahnhof Weizen bis nach Waldshut-Tiengen durchzuführen. Das Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis untersagte mit Verfügung vom 5. Dezember 2013 erstmals diesen geplanten Winterbetrieb, da die Tunnelanlagen als Winterquartier von Fledermäusen dienten und mit erheblichen Störungen der besonders geschützten Tiere zu rechnen sei. In einem am 8. Januar 2014 vor dem Verwaltungsgericht Freiburg geschlossenen Vergleich (Az. 1 K 2610/13) verpflichtete sich die Klägerin, bis zum 31. März 2014 in den Tunneln weitgehend auf Fahrten und Unterhaltungsarbeiten zu verzichten. Nachdem im Jahr 2014 geführte Gespräche zu keiner dauerhaften Einigung führten, untersagte das Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis der Klägerin mit Verfügung vom 17. Oktober 2014 erneut die Durchführung des Eisenbahnbetriebs (Personenbeförderungsfahrten und Zugfahrten zum Zwecke der Streckenunterhaltung) in den Tunneln auf dem Streckenabschnitt zwischen dem Buchbergtunnel und dem Weiler Kehrtunnel jeweils für den Zeitraum vom 1. November eines Jahres bis zum 31. März des Folgejahres und ordnete die sofortige Vollziehung an. Es begründete diese auf naturschutzrechtliche Grundlagen gestützte Verfügung wiederum mit dem Vorkommen verschiedener besonders geschützter Fledermausarten in den sechs Tunnelanlagen. Diese Vorkommen würden belegt durch eine Studie aus dem Jahr 2004 und eine fachliche Stellungnahme aus dem Jahr 2013. Gegen diese Verfügung legte die Klägerin Widerspruch ein und beantragte beim Verwaltungsgericht Freiburg (Az. 1 K 95/15) erfolglos die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs. Auf die Beschwerde der Klägerin stellte der Senat mit Beschluss vom 30. Juni 2016 (Az. 5 S 1984/15) die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Klägerin mit der Begründung wieder her, dass das Landratsamt als untere Naturschutzbehörde sachlich nicht zuständig sei, da der untersagte Winterbetrieb vom Planfeststellungsbeschluss aus dem Jahr 1978 erfasst sei. Dessen formelle Konzentrationswirkung binde auch das Landratsamt. In Betracht käme allein ein Einschreiten der Planfeststellungsbehörde. Hierauf nahm das Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis mit Bescheid vom 25. Juli 2016 die Verfügung vom 17. Oktober 2014 zurück und wandte sich an das Regierungspräsidium Freiburg mit der Bitte, den weiterhin seitens der Klägerin beabsichtigten Winterbetrieb zu verhindern.
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Mit Bescheid vom 27. Oktober 2016 erließ das Regierungspräsidium Freiburg nach Anhörung der Klägerin sowie Trägern öffentlicher Belange einen „Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses zum Betrieb der Museumsbahn der Stadt Blumberg auf dem Streckenabschnitt zwischen den Bahnhöfen Weizen und Zollhaus-Blumberg vom 10.01.1978“ mit folgenden für sofort vollziehbar erklärten Entscheidungen im Tenor:
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„1. Der Planfeststellungsbeschluss des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr Baden-Württemberg zum Betrieb der Museumsbahn der Stadt Blumberg auf dem Streckenabschnitt zwischen den Bahnhöfen Weizen und Zollhaus Blumberg vom 10.01.1978 wird teilweise widerrufen, soweit damit der Bahnbetrieb in den Tunneln zwischen den Bahnhöfen Zollhaus-Blumberg und Weizen (Buchbergtunnel, Tunnel am Achdorfer Weg, Stockhalde Kreiskehrtunnel, Tunnel in der kleinen Stockhalde, Grimmelshofener Tunnel und Weiler Kehrtunnel) ohne zeitliche Einschränkung genehmigt wurde.
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2. Im Zeitraum zwischen 01.11. und 31.03. des Folgejahres wird der Bahnbetrieb (Publikums- und Betriebsfahrten) in den in Ziffer 1 genannten Tunneln genehmigt, soweit die Bahnbetriebe Blumberg GmbH & Co. KG gegenüber der Höheren Naturschutzbehörde (Regierungspräsidium Freiburg) nachweist, dass eine damit einhergehende Gefährdung von gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 14 Bundesnaturschutzgesetz streng oder besonders geschützten Arten nicht besteht und die Höhere Naturschutzbehörde die jeweilige Bahnfahrt zulässt.[...]“
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Ermächtigungsgrundlage des Teilwiderrufs sei § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG. Spätestens seit einer Studie aus dem Jahr 2004 sei bekannt, dass in den Tunneln der Museumsbahn streng geschützte Fledermausarten, darunter auch die Mopsfledermaus, vorkämen. Ausweislich einer fachlichen Stellungnahme aus dem Jahr 2013 habe sich die Anzahl der Mopsfledermäuse im Weiler Kehrtunnel signifikant erhöht. Diese Entwicklung und eine Verbreiterung des Artenspektrums würden auch durch ein vom Regierungspräsidium in Auftrag gegebenes Gutachten der ... vom 12. Mai 2015 belegt. Folglich lägen die Voraussetzungen für einen teilweisen Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses vor. Die Vorschriften zum Widerruf seien anwendbar. Möglichkeiten zum Erlass einer nachträglichen Schutzauflage zum Zwecke des Artenschutzes bestünden nicht, da es sich bei diesem um einen Belang des Allgemeinwohls handele. Der Betrieb der Museumseisenbahn könne angesichts der drohenden Verstöße gegen den Artenschutz wegen der nachträglich bekannt gewordenen Tatsache der Ansiedlung von Fledermäusen und des Umstandes, dass die Tunnel als Winterquartier dienten, aktuell nicht mehr genehmigt werden. Es sei damit zu rechnen, dass die Störung des Winterschlafs dazu führe, dass die Tiere den Winter nicht überlebten. Ohne den Widerruf sei das öffentliche Interesse an der Wahrung des Natur- und Artenschutzes gefährdet. Die besondere Schutzbedürftigkeit der gefährdeten Tiere gebiete ein Einschreiten. Weniger belastende Maßnahmen stünden nicht zur Verfügung. Eine Begrenzung des Widerrufs auf die Kehrtunnel, in denen der Fledermausbestand bereits nachgewiesen sei, käme nicht in Betracht. Zwar lägen zum Buchbergtunnel und zum Tunnel am Achdorfer Weg noch keine neueren Studien vor. Der Vorsorgegrundsatz gebiete jedoch auch bei noch nicht sicher festgestellten Winterquartieren, das Risiko der Vernichtung einer Lebensstätte zu ermitteln. Ansonsten drohe ein nicht auszugleichender Verlust. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass beide Tunnel teilweise im Natura 2000/FFH-Gebiet „Blumberger Pforte und Mittlere Wutach“ lägen. In der Konsequenz seien alle Veränderungen oder Störungen, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung dieses Schutzgebietes, das unter anderem wegen seiner überragenden Bedeutung als Lebensraum für Fledermäuse gemeldet worden sei, unzulässig. Daher drohe auch ohne konkret nachgewiesene Winterquartiere der Fledermäuse in den noch nicht untersuchten Tunneln ein Verstoß gegen naturschutzrechtliche Bestimmungen. Der Widerruf müsse zudem die Durchführung von Betriebsfahrten erfassen, da auch diese Störpotential aufwiesen. Hierdurch werde die Klägerin nicht unverhältnismäßig getroffen, da zum einen in den Sommermonaten fahrtenfreie Zeiten für Wartung und Instandsetzung zur Verfügung stünden und zum anderen die Entscheidung Nr. 2 Ausnahmegenehmigungen ermögliche. Der Bescheid wurde der Klägerin am 1. November 2016 zugestellt.
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Gegen diesen Bescheid wendet sich die Klägerin mit der am 2. November 2016 erhobenen Klage. Sie beruft sich zum einen auf die ihr erteilte Betriebsgenehmigung im Sinne von § 6 AEG, die der Beschränkung entgegenstehe. Zudem bliebe auch bei einem Teilwiderruf die im Jahr 1890 vollständig in Betrieb genommene Eisenbahnstrecke als bereits in unvordenklicher Zeit rechtmäßig betriebene Eisenbahn legalisiert vorhanden. Der Planfeststellung im Jahr 1978 habe es daher nicht bedurft. Zudem habe das Regierungspräsidium schon vor dem 27. Oktober 2015 Kenntnis davon gehabt, dass die betroffenen Eisenbahntunnel geschützten Fledermäusen als Winterquartiere dienten. Die Widerrufsfrist sei daher abgelaufen. Zweifelhaft sei zudem, ob es sich bei der Ansiedlung der Fledermäuse um eine nachträglich eingetretene Tatsache handele. Es sei vielmehr davon auszugehen, dass Fledermäuse schon bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses und auch davor die Tunnel als Quartiere genutzt hätten. Es fehle an Belegen für die behauptete Eignung des Bahnbetriebs zur Tötung der Fledermäuse. Auch den vom Regierungspräsidium in Auftrag gegebenen Gutachten mangele es an einer wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit den konkreten Auswirkungen des Bahnbetriebs auf die Fledermauspopulation. Ohne Relevanz sei das Natura 2000/FFH-Gebiet „Blumberger Pforte und Mittlere Wutach“. Denn die entsprechende Schutzgebiets-Verordnung sei noch nicht erlassen. Darüber hinaus seien künstlich erschaffene Tunnel auch keine natürlichen Lebensräume von Fledermäusen. Zudem hätten die zuständigen Ministerien bei der Meldung der Natura 2000/FFH-Gebiete darauf verwiesen, dass vorhandene und zugelassene Infrastruktureinrichtungen Bestandsschutz genössen. Mit dem Teilwiderruf werde die Funktion der Trasse als öffentlicher Verkehrsweg gefährdet. Unter anderem vor dem Hintergrund, dass die Klägerin die Bahnstrecke auch in der Vergangenheit in den Wintermonaten genutzt habe, liege in keinem Fall ein neues Projekt vor, das eine neue Prüfung der Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen erforderte. Mit der Entscheidung Nr. 2 übertrage die Planfeststellungsbehörde ihre Befugnisse auf die Höhere Naturschutzbehörde, ohne dass es hierfür eine gesetzliche Grundlage gebe. Zudem führe die Auferlegung einer Verpflichtung zur Einholung von Ausnahmegenehmigungen zu einer unzulässigen Beweislastumkehr. Es sei vielmehr Aufgabe des Regierungspräsidiums, Alternativen zum Teilwiderruf wie beispielsweise die mögliche Umsiedlung der Fledermäuse zu prüfen, die die Klägerin weniger belasteten. Entsprechende Ermittlungen des Regierungspräsidiums fehlten.
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Die Klägerin beantragt,
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den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 27. Oktober 2016 über den Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr Baden-Württemberg zum Betrieb der Museumsbahn der Stadt Blumberg auf dem Streckenabschnitt zwischen den Bahnhöfen Weizen und Zollhaus-Blumberg vom 10. Januar 1978 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Die Berufung der Klägerin auf eine fehlende Erforderlichkeit des Planfeststellungsverfahrens in den Jahren 1977 und 1978 stelle ein widersprüchliches Verhalten dar, da es der Rechtsvorgängerin der Klägerin zum damaligen Zeitpunkt gerade um die Klärung der offenen Rechtsfragen mittels des Planfeststellungsbeschlusses gegangen sei. Alle Voraussetzungen für einen Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses seien im Übrigen erfüllt. Zum Zeitpunkt des Teilwiderrufs sei bereits mittels eines Gutachtens nachgewiesen gewesen, dass geschützte Fledermäuse ihren Winterschlaf in den Tunneln Weiler Kehrtunnel, Grimmelshofener Tunnel und Stockhalder Kehrtunnel verbrächten und diese Tunnel angesichts der Anzahl der überwinternden Fledermäuse als Ruhestätten anzusehen seien. Außerdem habe es ausreichende Hinweise dafür gegeben, dass alle Tunnel im streitigen Streckenabschnitt wegen ihrer Lage im Lebensraum und im Jagdgebiet mehrerer Fledermauspopulationen grundsätzlich als Jagdrevier geeignet seien. Insoweit sei es aus Vorsorgegründen erforderlich gewesen, die Nutzung aller Tunnel zu verhindern. Darüber hinaus habe ein nach Erlass des Teilwiderrufs eingeholtes weiteres Gutachten den Nachweis erbracht, dass auch im Tunnel am Achdorfer Weg und im Buchbergtunnel Mopsfledermäuse residierten. Der Umstand, dass die Tunnel Winterquartiere darstellten, sei auch nachträglich eingetreten, da zumindest die Mopsfledermaus seit Mitte der 1980er Jahre als ausgestorben gegolten habe und daher von einer späteren Wiederansiedlung ausgegangen werden müsse. Zudem bestehe erst seit dem Jahr 2013 die Absicht der Klägerin, Bahnfahrten auch im November und Dezember durchzuführen. Es dürfe als sicher angenommen werden, dass ein durch einen Tunnel durchfahrender Zug Geräusche, Erschütterungen und Wärmereize auslöse, welche die im Winterschlaf befindlichen Fledermäuse störten mit der Folge, dass diese infolge des Aufwachens ihre Fettreserven verbrauchten, den Hangplatz wechselten oder das Quartier verließen. Eine Zulassung von Fahrten mit anderen Fahrzeugen als Dampflokomotiven oder mit geringerer Geschwindigkeit komme aus Vorsorgegründen im Hinblick auf die Ruhefunktion der Tunnel nicht in Betracht. Vielmehr sei bereits ein Betretungsverbot geboten. Die Entscheidung Nr. 2 sei aus Verhältnismäßigkeitsgründen geboten, um der Klägerin für den Fall, dass eine konkrete Gefährdung der Fledermäuse ausgeschlossen werden könne, die Möglichkeit zur Durchführung von Fahrten auch im Winter zu geben.
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Auf Antrag der Klägerin hat der erkennende Senat zunächst mit Beschluss vom 29. November 2016 die aufschiebende Wirkung der Klage insoweit wiederhergestellt, als der Teilwiderruf den Bahnbetrieb im Grimmelshofener Tunnel, im kleinen Stockhaldetunnel, im Buchbergtunnel sowie im Tunnel am Achdorfer Weg betrifft, und im Übrigen den Eilantrag abgelehnt (Az. 5 S 2137/16). Auf einen Änderungsantrag des Regierungspräsidiums Freiburg hat der Senat diese Entscheidung mit Beschluss vom 2. November 2017 dahingehend geändert, dass der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung auch insoweit abgelehnt wurde, als der Teilwiderruf den Bahnbetrieb im Tunnel am Achdorfer Weg betrifft (Az. 5 S 2282/17).
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Der Senat hat in der mündlichen Verhandlung den Mitarbeiter Dr. K. des Referats Naturschutz und Landschaftspflege des Regierungspräsidiums Freiburg sowie den Mitarbeiter Dr. B. der ... zur Fledermausproblematik in den Tunneln angehört.
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Dem Senat liegen die den Teilwiderruf betreffenden Verfahrensakten des Regierungspräsidiums Freiburg, die Verfahrensakten des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis betreffend die Untersagungsverfügungen in den Jahren 2013 und 2014 und die Akten des Verwaltungsgerichts Freiburg im Verfahren 1 K 2610/13 vor. Auf deren Inhalt sowie die gewechselten Schriftsätze wird wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Der nachgereichte Schriftsatz des Klägerin-Vertreters vom 12. Juli 2018 gibt keine Veranlassung, die mündliche Verhandlung wiederzueröffnen.
27
Der Verwaltungsgerichtshof ist zuständig und die Klage ist zulässig (A.) und begründet (B.). A.
Der Verwaltungsgerichtshof ist zuständig und die Klage ist zulässig (A.) und begründet (B.).
A.
28
Die erstinstanzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs folgt aus § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 VwGO, da auch die Klage gegen den Teilwiderruf eines Planfeststellungsbeschlusses für den Bau oder die Änderung von Strecken von öffentlichen Eisenbahnen eine das Planfeststellungsverfahren betreffende Klage im Sinne dieser Vorschrift darstellt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.9.1996 - 8 S 1511/96 - NVwZ-RR 1997, 682, juris Rn. 14; BVerwG, Urteil vom 28.4.2016 - 4 A 2.15 - NVwZ 2016, 1325, juris Rn. 14 f.). Die Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Fall 1 VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Entscheidung Nr. 1 der Verfügung vom 27. Oktober 2016 ist dabei unter Berücksichtigung der Entscheidung Nr. 2 und der Begründung des Bescheids dahingehend auszulegen, dass der im Planfeststellungsbeschluss vom 10. Januar 1978 bislang ohne jahreszeitliche Einschränkung zugelassene Bahnbetrieb in den Tunnelanlagen zwischen den Bahnhöfen Zollhaus-Blumberg und Weizen lediglich für den Zeitraum vom 1. November eines jeden Jahres bis zum 31. März des Folgejahres widerrufen werden soll. Hiergegen richtet sich die Anfechtungsklage der Klägerin, bei deren Erfolg der Planfeststellungsbeschluss vom 10. Januar 1978 in vollem Umfang wiederaufleben würde. Die Klägerin ist als Vorhabenträgerin und Adressatin des Bescheids klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Eines Vorverfahrens bedarf es nicht (§ 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO). B.
Die erstinstanzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs folgt aus § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 VwGO, da auch die Klage gegen den Teilwiderruf eines Planfeststellungsbeschlusses für den Bau oder die Änderung von Strecken von öffentlichen Eisenbahnen eine das Planfeststellungsverfahren betreffende Klage im Sinne dieser Vorschrift darstellt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.9.1996 - 8 S 1511/96 - NVwZ-RR 1997, 682, juris Rn. 14; BVerwG, Urteil vom 28.4.2016 - 4 A 2.15 - NVwZ 2016, 1325, juris Rn. 14 f.). Die Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Fall 1 VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Entscheidung Nr. 1 der Verfügung vom 27. Oktober 2016 ist dabei unter Berücksichtigung der Entscheidung Nr. 2 und der Begründung des Bescheids dahingehend auszulegen, dass der im Planfeststellungsbeschluss vom 10. Januar 1978 bislang ohne jahreszeitliche Einschränkung zugelassene Bahnbetrieb in den Tunnelanlagen zwischen den Bahnhöfen Zollhaus-Blumberg und Weizen lediglich für den Zeitraum vom 1. November eines jeden Jahres bis zum 31. März des Folgejahres widerrufen werden soll. Hiergegen richtet sich die Anfechtungsklage der Klägerin, bei deren Erfolg der Planfeststellungsbeschluss vom 10. Januar 1978 in vollem Umfang wiederaufleben würde. Die Klägerin ist als Vorhabenträgerin und Adressatin des Bescheids klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Eines Vorverfahrens bedarf es nicht (§ 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO).
B.
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Die Klage ist auch begründet. Der mit dem Bescheid vom 27. Oktober 2016 verfügte Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses vom 10. Januar 1978 (Entscheidung Nr. 1) ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren aus dem Planfeststellungsbeschluss folgenden Rechten. Entscheidung Nr. 2 wird damit gegenstandslos.
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Zwar findet § 49 LVwVfG als Ermächtigungsgrundlage auch auf den Widerruf eines Planfeststellungsbeschlusses Anwendung. Mit dem Regierungspräsidium Freiburg hat auch die zuständige Behörde gehandelt (dazu I.). Die Entscheidung zum Teilwiderruf ist jedoch materiell rechtswidrig (dazu II.). I.
Zwar findet § 49 LVwVfG als Ermächtigungsgrundlage auch auf den Widerruf eines Planfeststellungsbeschlusses Anwendung. Mit dem Regierungspräsidium Freiburg hat auch die zuständige Behörde gehandelt (dazu I.). Die Entscheidung zum Teilwiderruf ist jedoch materiell rechtswidrig (dazu II.).
I.
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Der teilweise Widerruf eines Planfeststellungsbeschlusses kann grundsätzlich auf § 49 LVwVfG gestützt werden. Diese Vorschrift findet gemäß § 72 Abs. 1 LVwVfG entsprechende Anwendung. Weder aus § 77 Satz 1 LVwVfG, der nur eine zusätzliche administrative Möglichkeit darstellt, Planfeststellungsbeschlüsse von stecken gebliebenen Vorhaben aufzuheben (vgl. Bell, NVwZ 2004, 288, 295), noch aus § 76 LVwVfG, der verfahrensrechtliche Erleichterungen für unwesentliche Planänderungen in der Ausführungsphase normiert (vgl. Ramsauer/Wysk in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Auflage 2017, § 76 Rn. 2), oder aus § 75 Abs. 2 LVwVfG folgt Gegenteiliges. Diese Vorschriften betreffen vielmehr nur einzelne Punkte, die dem Gesetzgeber wegen der Eigenarten von Planfeststellungsbeschlüssen regelungsbedürftig erscheinen, bilden aber kein geschlossenes Regelwerk, mit dem die Änderung oder Aufhebung bestandskräftiger Planfeststellungsbeschlüsse abschließend erfasst wird (vgl. Neumann/Külpmann in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 72 Rn. 113 f.). Die erhöhte Bestandskraft von Planfeststellungsbeschlüssen liegt vielmehr gerade darin begründet, dass Dritte einen Widerruf nur verlangen können, wenn Schutzauflagen nach § 75 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG nicht als Abhilfe ausreichen (BVerwG, Urteil vom 28.4.2016 - 4 A 2/15 - NVwZ 2016, 1325, juris Rn.31). Insoweit regelt § 75 Abs. 2 LVwVfG die Auswirkungen der Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses, enthält aber keine Aussage zu der in § 49 LVwVfG geregelten Durchbrechung der Bestandskraft selbst. Auch aus dem Charakter des Planfeststellungsbeschlusses als Abwägungs- und Planungsentscheidung kann nicht gefolgert werden, dass er nur durch eine erneute Planungs- und Abwägungsentscheidung aufgehoben werden kann, denn die Teilaufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses stellt im Grundsatz keine planerisch-gestaltende Maßnahme dar, sondern stellt lediglich in Teilen den ursprünglichen Rechtszustand vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses wieder her (vgl. BVerwG, Urteil vom 31.7.2012 - 4 A 7001.11 - NVwZ 2013, 397, juris Rn. 23, und Urteil vom 21.5.1997 - 11 C 1.96 - NVwZ 1998, 281, juris Rn. 29).
32
Das Regierungspräsidium Freiburg ist als nunmehr zuständige Planfeststellungsbehörde gemäß § 49 Abs. 5 LVwVfG i. V. m. § 3 Nr. 2 EZuVO für die Entscheidung über einen Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses zuständig. II.
Das Regierungspräsidium Freiburg ist als nunmehr zuständige Planfeststellungsbehörde gemäß § 49 Abs. 5 LVwVfG i. V. m. § 3 Nr. 2 EZuVO für die Entscheidung über einen Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses zuständig.
II.
33
Der Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses ist jedoch materiell-rechtswidrig. Zwar liegt ein Widerrufsgrund nach § 49 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG (dazu 1.) vor. Auch erfolgte diese Entscheidung fristgerecht (dazu 2.). Der Teilwiderruf ist jedoch aufgrund der nicht hinreichenden Prüfung des Regierungspräsidiums Freiburg, ob der mit dieser Verfügung verfolgte Schutzzweck mit weniger einschneidenden Maßnahmen erreicht werden könnte, ermessensfehlerhaft (dazu 3.).
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1. Ein Widerrufsgrund nach § 49 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG liegt vor. Das gilt entgegen der Ansicht des Regierungspräsidiums allerdings nicht für den Widerrufsgrund nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG (dazu a)). Die Voraussetzungen für einen Widerruf auf der Grundlage des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LVwVfG sind ebenfalls nicht erfüllt (dazu b)). Es liegen jedoch die Tatbestandsvoraussetzungen von § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LVwVfG vor und diese Regelung kann vorliegend als Rechtsgrundlage auch herangezogen werden (dazu c)).
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a) Auf § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG kann der Teilwiderruf nicht gestützt werden.
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Nach dieser Vorschrift darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Eine solche Berechtigung ist trotz Vorliegens eines rechtmäßigen Verwaltungsakts (dazu aa)) gegeben, denn unabhängig vom tatsächlichen Eintritt nachträglicher Tatsachen tritt § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG in der vorliegenden Konstellation hinter § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LVwVfG zurück (dazu bb)).
37
aa) Zwar liegt mit dem Planfeststellungsbeschluss vom 10. Januar 1978 ein die Klägerin als Rechtsnachfolgerin der Vorhabenträgerin begünstigender und unanfechtbarer Verwaltungsakt vor. Anhaltspunkte für eine Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses sind nicht ersichtlich. Im Übrigen ist § 49 LVwVfG auch auf rechtswidrige Verwaltungsakte anwendbar, da rechtswidrige Verwaltungsakte keinen Schutz vor Aufhebung verdienen, wenn rechtmäßige Verwaltungsakte widerrufen werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.9.2000 - 9 C 12/00 - NVwZ 2001, 335, juris Rn. 13; Senatsbeschluss vom 6.3.1991 - 5 S 2630/89 - NVwZ-RR 1992, 126, juris Rn. 24, jeweils m. w. N.). Ob der Planfeststellungsbeschluss für den Betrieb einer Museumsbahn nicht notwendig gewesen ist, wie die Klägerin meint, kann in diesem Zusammenhang dahinstehen. Denn mit seinem Erlass ist er jedenfalls an die Stelle etwaiger bis zu diesem Zeitpunkt bestehender Rechtsgrundlagen für den Betrieb der Bahnstrecke getreten.
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Dieser Planfeststellungsbeschluss regelt auch die Nutzung der Bahnstrecke zwischen dem Bahnhof Zollhaus-Blumberg und dem Bahnhof Weizen in den Wintermonaten, auf die sich nunmehr der Teilwiderruf bezieht. Dem Beschluss vom 10. Januar 1978 ist keine Einschränkung auf einen Sommerbetrieb zu entnehmen. Zwar ergibt sich aus dem Erläuterungsbericht der Stadt Blumberg als damaliger Vorhabenträgerin vom 2. Februar 1977, dass der Betrieb hauptsächlich in den Monaten Mai bis Oktober erfolgen sollte. Unabhängig davon, dass diese Formulierung eine Nutzung auch in anderen Zeiträumen nicht ausschließt und der Erläuterungsbericht zudem Sonderfahrten nach Bedarf erwähnt, haben etwaige Einschränkungen keinen Niederschlag im Planfeststellungsbeschluss gefunden. Lediglich die Regelung Nr. 4 des Planfeststellungsbeschlusses lässt mit der Auflage, eine erste Kontrolle des Portals des Weiler Kehrtunnels jährlich vor Aufnahme des Betriebs zu prüfen, eine Tendenz zu einem saisonalen Betrieb erkennen. Eine ausdrückliche Beschränkung lässt sich der Formulierung jedoch nicht entnehmen. Für eine ausdrückliche Regelung, so eine zeitliche Einschränkung des Betriebs beabsichtigt gewesen wäre, hätte Anlass bestanden, da eine planfestgestellte Eisenbahnstrecke typischerweise einen ihrer Kapazität entsprechenden Betrieb ermöglicht und die planfestgestellte Eisenbahnstrecke vormals bereits seit dem Jahr 1890 - ersichtlich ohne jahreszeitliche Einschränkungen - in Betrieb war (vgl. zum Ganzen auch den Senatsbeschluss vom 30.6.2016 - 5 S 1984/15 -, juris Rn. 11).
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bb) Die vom Regierungspräsidium als Widerrufsgrund angeführte Nutzung der Tunnel durch naturschutzrechtlich streng geschützter Fledermausarten in den Wintermonaten ist jedoch keine nachträglich eingetretene Tatsache im Sinne des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG.
40
Bei systematischer Auslegung des § 49 Abs. 2 LVwVfG ist der Widerrufsgrund des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG insbesondere im Verhältnis zu § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LVwVfG einschränkend dahingehend auszulegen, dass ein Widerruf wegen nachträglich eingetretener Tatsachen nur in Betracht kommt, wenn sich die Rechtslage nach Erlass des Verwaltungsaktes nicht ebenfalls maßgeblich geändert hat. Denn für den Fall einer Änderung der rechtlichen Grundlagen des Verwaltungsakts hat der Gesetzgeber die Möglichkeit des Widerrufs an strengere Anforderungen geknüpft. Ein Widerruf ist in dieser Situation nur möglich, wenn der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht hat. Dieser besondere Vertrauensschutz muss auch berücksichtigt werden, wenn sich neben der Rechtslage zugleich die tatsächlichen Verhältnisse geändert haben (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O., § 49 Rn. 6; Suerbaum in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 1. Auflage 2014, § 49 Rn. 90; Abel in Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2. Auflage 2016, § 49 Rn. 56; OVG Berlin, Urteil vom 22.5.2003 - 6 B 17/03 -, juris Rn. 30). Im Sinne einer hypothetischen Kausalität reichen dementsprechend Veränderungen der tatsächlichen Verhältnisse für eine Anwendbarkeit des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG nur aus, wenn durch sie Elemente des ursprünglich vollständig gegebenen gesetzlichen Tatbestandes für den Erlass des Verwaltungsakts nachträglich entfallen (vgl. Ramsauer in Kopp/ders., a. a. O., § 49 Rn. 43 m. w. N.). Konnte der Tatbestand, hier die Vereinbarkeit des planfestgestellten Museumsbahn-Betriebs mit bestimmten naturschutzrechtlichen Vorschriften, ursprünglich noch gar nicht erfüllt sein, weil diese Vorschriften noch nicht in Kraft waren, kommt ein Widerruf allein wegen der Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse nicht in Betracht.
41
Eine solche Situation liegt hier vor. Die ausweislich der Begründung des Teilwiderrufs allein in Betrachtung kommende zwingende Unvereinbarkeit der Winternutzung der Bahnstrecke mit §§ 32 bis 34 BNatSchG (Unverträglichkeit mit den Zielen eines Natura 2000/FFH-Gebiets), §§ 44 und 45 BNatSchG (Verletzung artenschutzrechtlicher Zugriffsverbote) und gegebenenfalls § 23 BNatschG (Unvereinbarkeit mit den Vorgaben eines Naturschutzgebiets) hätte zum Zeitpunkt der Planung in den Jahren 1977 und 1978 nicht zu einer Versagung der zeitlich uneingeschränkten Nutzung in dem nun durch den Teilwiderruf erfassten Umfang führen können, da diese oder vergleichbare naturschutzrechtliche Schutzvorschriften zum damaligen Zeitpunkt noch nicht galten.
42
Zwar enthielt das (Rahmen-)Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege vom 20. Dezember 1976 (BGBl I 1976, S. 3574) in § 22 bereits Regelungen zum Artenschutz. Die für die erforderliche Bestimmung der danach besonders geschützten Arten erforderliche Verordnung (Bundesartenschutzverordnung) trat jedoch erst im Jahr 1980 in Kraft (BGBl I 1980, S. 1565). Gleiches gilt für die in § 28 des Gesetzes zum Schutz der Natur, zur Pflege der Landschaft und über die Erholungsvorsorge in der freien Landwirtschaft (Naturschutzgesetz - NatSchG) vom 24. Oktober 1975 (GBl. 1975, S. 654) enthaltenen artenschutzrechtlichen Regelungen, die erst die Landesartenschutzverordnung (LArtSchV) vom 18. Dezember 1980 (GBl. 1981, 14) konkretisierte. Zudem erreichten diese Vorschriften nicht das Schutzniveau der Vorschriften, die erst später zur Erfüllung der sich insbesondere aus der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie, zuletzt geändert durch Richtlinie 2013/17/EU vom 13. Mai 2013) ergebenden Verpflichtungen eingeführt worden sind. Das durch den Museumsbahn-Betrieb allenfalls am Rande berührte Naturschutzgebiet „Wutachflühen“ wurde erst mit Rechtsverordnung vom 27. September 1979 (GBl. 1979, S. 459) ausgewiesen. Auf der Grundlage der damaligen allgemeinen Regelungen zur Vermeidung eines Eingriffs in Natur- und Landschaft (§ 8 BNatSchG 1976, § 10 NatSchG 1975), auf die sich das Regierungspräsidium in der mündlichen Verhandlung berufen, den Teilwiderruf allerdings nicht gestützt hat, hätte der Museumsbahn-Betrieb auf dem streitigen Streckenabschnitt in den Wintermonaten ebenfalls nicht zwangsläufig versagt werden müssen. Schon § 8 BNatSchG 1976 und § 10 NatSchG 1975 lag ein abgestuftes Kompensationssystem von Vermeidung, Ausgleich oder Ersatzmaßnahmen, auch in Form von Ausgleichszahlungen, zugrunde mit der Folge, dass vorrangig vor einer Untersagung im Sinne einer generellen Verhinderung eines Eingriffs Möglichkeiten der Optimierung und Minimierung der Auswirkungen und einer Natur und Landschaft möglichst schonendem Ausführungsweise in Betracht zu ziehen gewesen wären (vgl. zu den Divergenzen zwischen dem herkömmlichen deutschen Kompensationssystem und den Anforderungen der FFH-Richtlinie auch BVerwG, Urteil vom 16.3.2006 - 4 A 1075/04 - BVerwGE 125, 116, juris Rn. 558).
43
b) Auf § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LVwVfG kann der Teilwiderruf ebenfalls nicht gestützt werden.
44
Nach dieser Vorschrift darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn die Behörde aufgrund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, soweit der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht hat und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde.
45
Diese Voraussetzungen sind schon deshalb nicht erfüllt, weil die Klägerin und ihre Rechtsvorgängerin von dem mit dem Planfeststellungsbeschluss verbundenen Recht zur Nutzung des Streckenabschnitts bereits seit Jahrzehnten Gebrauch gemacht haben. Da der Planfeststellungsbeschluss in Bezug auf die Befahrung des Streckenabschnitts einschließlich der Tunnel nicht zwischen öffentlichen und touristischen Personenfahrten und Wartungs- und Betriebsfahrten unterscheidet und auch nicht zwischen den Nutzungen zu bestimmten Jahreszeiten differenziert, ist von einem einheitlichen Nutzungsrecht und damit einem einheitlichen Gebrauchmachen auszugehen. Selbst wenn § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG dahingehend auszulegen wäre, dass es bei einem Teilwiderruf darauf ankommt, dass von der Teilbegünstigung, auf die sich der Widerruf konkret bezieht, kein Gebrauch gemacht worden sein darf, würde sich kein anderes Ergebnis ergeben. Denn die Klägerin und ihre Rechtsvorgängerin haben in den Wintermonaten zumindest seit dem Jahr 2010 Betriebsfahrten, die von dem Teilwiderruf ebenfalls erfasst werden, durchgeführt. Das entsprechende Vertrauen haben die Klägerin und ihre Rechtsvorgängerin damit in jedem Fall betätigt.
46
c) Ein Widerrufsgrund folgt jedoch aus § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LVwVfG. Diese Regelung kann, auch wenn das Regierungspräsidium den Teilwiderruf hierauf nicht gestützt hat, als Rechtsgrundlage herangezogen werden. Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle ist die Frage, ob ein materiell-rechtlicher Anspruch auf Aufhebung besteht, weil die verfügte Regelung rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt. Insoweit sind alle rechtlichen und tatsächlichen Umstände zu berücksichtigen, die den angefochtenen Bescheid rechtfertigen können, solange dieser nicht in seinem Wesen verändert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.1.1982 - 8 C 12.81 - NVwZ 1982, 620, juris Rn. 12 m. w. N.). Eine solche Wesensveränderung kommt vorliegend nicht in Betracht, da mit einem Austausch des Widerrufsgrundes innerhalb von § 49 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG in der Sache die Ermessensgrundlage und der Ermessensrahmen nicht verändert werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.6.2014 - 9 S 1273/13 - juris Rn. 27 m. w. N.).
47
Auf Grundlage von § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LVwVfG darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen. Eine bloße Beeinträchtigung oder Gefährdung des öffentlichen Interesses reicht insoweit nicht. Im Grundsatz kommen nur Gründe eines übergesetzlichen Notstandes in Betracht (Kopp in ders./Ramsauer, a. a. O., § 49 Rn. 56). Jedoch bietet der Widerrufsgrund des § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LVwVfG auch einen gangbaren Weg, nachträglichen und unabdingbaren Anforderungen des Unionsrechts Rechnung zu tragen (Sachs in Stelkens/Bonk/ders., a. a. O., § 49 Rn. 82; Ramsauer in ders./Kopp, a. a. O., § 49 Rn. 56a; grundlegend hierzu auch Suerbaum in Mann/Sennekamp/Uechtritz, a. a. O., § 49 Rn. 32 m. w. N.; Kahl, NVwZ 2011, 449, 453). Eine Anwendung ist insoweit allerdings „ultima ratio“ (vgl. Steinberg/Wickel/Müller, Fachplanung, 4. Auflage 2012, § 5 Rn. 20).
48
Danach ist ein Teilwiderruf auf dieser Rechtsgrundlage grundsätzlich zulässig, um nachträglichen und unabdingbaren, im Bundesnaturschutzgesetz umgesetzten Anforderungen des Unionsrechts Rechnung zu tragen. Die Nutzung der Tunnel in den Wintermonaten ist zwar nicht nach der unionsrechtlich determinierten Regelung des § 34 Abs. 1 und 2 BNatSchG unzulässig (dazu aa)). Entgegen der Annahme des Regierungspräsidiums steht ohne eine - bislang nicht durchgeführte - Verträglichkeitsprüfung auch nicht fest, dass der Winterbetrieb gegen das ebenfalls unionsrechtlich geprägte Störungsverbot nach § 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG verstößt (dazu bb)). Mit dem Winterbetrieb ist aber eine Verletzung unabdingbarer artenschutzrechtlicher Zugriffsverbote des Unionsrechts nach § 44 Abs. 1 BNatSchG verbunden, die einen Widerruf nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LVwVfG grundsätzlich stützen kann (dazu cc)).
49
aa) Die Aufnahme eines Bahnbetriebs in den Wintermonaten („Nikolausfahrten“) ist nicht schon wegen der Unterlassung einer präventiven Verträglichkeitsprüfung im Sinne von § 34 Abs. 1 und 2 BNatSchG, der der Umsetzung von Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie dient (vgl. Frenz in ders./Müggenborg, BNatSchG, 2. Auflage 2015, § 34 Rn. 1 ff. m. w. N.), in Bezug auf das Natura 2000/FFH-Gebiet „Blumberger Pforte und Mittlere Wutach“ unionsrechtlich unzulässig.
50
Gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG sind Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder auch Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Gemäß § 34 Abs. 2 BNatSchG ist ein Projekt unzulässig, wenn eine Verträglichkeitsprüfung ergibt, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebietes in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann. Als Projekt im Sinne der Vorschrift sind im Grundsatz die Errichtung von baulichen oder sonstigen Anlagen sowie sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft zu verstehen. Der weit gefasste Projektbegriff erfasst damit alle Vorhaben, die in irgendeiner Form einen Eingriff in Natur und Landschaft und damit in irgendwie geartete Modifikationen derselben implizieren (J. Schumacher/A. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Auflage 2011, § 34 Rn. 16ff. m. w. N.). Entscheidend ist letztlich, ob ein Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebietes in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann (vgl. Frenz in ders./Müggenborg, a. a. O., § 34 Rn. 29 m. w. N.). Allerdings unterliegen Projekte, die genehmigt wurden, bevor das Gebiet, in dem sie verwirklicht werden sollen, in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen wurde, nicht den sich aus Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie ergebenden Vorhaben über eine ex-ante-Prüfung auf ihre Verträglichkeit mit dem betreffenden Gebiet, was aus Art. 4 Abs. 5 der FFH-Richtlinie folgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.7.2016 - 9 C 3.16 -, NVwZ 2016, 1631, juris Rn. 33 m. w. N.). Als Projekt in diesem Sinn sind auch fortdauernde oder fortlaufende Maßnahmen zu verstehen, wenn sie eine einheitliche Maßnahme darstellen, was sich nach der Art und den Umständen ihrer Ausführung richtet (vgl. EuGH, Urteil vom 14.1.2010 - C 226/08 - NVwZ 2010, 310, juris Rn. 51.). Wenn eine Maßnahme oder Tätigkeit nicht verändert wird und daher auch nach nationalem Recht keiner weiteren, sondern nur der ursprünglichen Genehmigung bedarf, handelt es sich regelmäßig um eine einheitliche Maßnahme (vgl. Frenz in ders./Müggenborg, a. a. O., § 34 Rn. 43). Insoweit stellt ein Vorhaben, dessen wiederkehrende Durchführungsmaßnahmen unbefristet genehmigt worden sind, regelmäßig ein einheitliches Projekt dar (vgl. Würtenberger, NuR 2010, 316, 318). Erlangen hingegen spätere Maßnahmen, auch fortlaufende Unterhaltungsmaßnahmen, eine andere Qualität, wird die Einheitlichkeit durchbrochen und es liegt ein eigenständiges neues Projekt vor (vgl. Frenz in ders./Müggenborg, a. a. O., § 34 Rn. 44; vgl. zum Ganzen auch bereits den Senatsbeschluss vom 30.6.2015 - 5 S 1984/15 - NuR 2016, 649, juris Rn. 17).
51
Nach dieser Maßgabe stellt die geplante Aufnahme der „Nikolausfahrten“ kein neues Projekt dar, da der Planfeststellungsbeschluss aus dem Jahr 1978 - wie bereits gezeigt - nicht zwischen der Nutzung der Strecke für Wartungsfahrten und touristischen Fahrten und auch nicht zwischen Fahrten im Sommer und Winter differenziert. Insoweit wurde mit dem Planfeststellungsbeschluss einheitlich die künftige allgemeine Nutzung der Bahnstrecke unbefristet ermöglicht. Die Fahrten im Winter wären damit lediglich wiederkehrende Maßnahmen zur Durchführung des Planfeststellungsbeschlusses, zumal die Strecke bereits bisher auch in den Wintermonaten zumindest für Fahrten zur Streckeninstandhaltung und zur Durchführung von Baumaßnahmen genutzt wurde. Die vereinzelte Durchführung von weiteren Publikumsfahrten unterscheidet sich bezogen auf ihr Gefährdungspotential für die Schutzzwecke des geschützten Gebiets in quantitativer und qualitativer Hinsicht nicht wesentlich von dem bisherigen Nutzungsumfang.
52
bb) Es steht auch nicht ohne Weiteres fest, dass der Winterbetrieb nach § 33 Abs. 1 BNatSchG unzulässig ist.
53
Nach § 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG, der der Umsetzung von Art. 6 Abs. 2 der FFH-Richtlinie dient (vgl. Frenz in ders./Müggenborg, a. a. O., § 33 Rn. 4 ff.), sind alle Veränderungen und Störungen, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung eines Natura-2000/FFH-Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen können, unzulässig. Die Vorschrift ist zwar auf das vor der Benennung des Natura 2000/FFH-Gebiets „Blumberger Pforte und Mittlere Wutach“ planfestgestellte Altvorhaben der Klägerin anwendbar (dazu (1)). Auch ist der räumliche Geltungsbereich des Natura 2000/FFH-Gebiets betroffen (dazu (2)). In der Rechtsfolge könnte ein Widerruf jedoch nur dann auf § 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG gestützt werden, wenn das Vorhaben aufgrund einer zuvor durchgeführten Verträglichkeitsprüfung unzulässig ist. Eine solche ist bisher jedoch nicht erfolgt (dazu (3)).
54
(1) Der Anwendbarkeit von § 33 Abs. 1 BNatSchG steht nicht entgegen, dass der Planfeststellungsbeschluss bereits im Jahr 1978 und damit lange vor der Benennung des Natura 2000/FFH-Gebiets „Blumberger Pforte und Mittlere Wutach“ erlassen wurde. Vielmehr unterfällt die Ausführung eines Projekts, das vor einer Gebietsbenennung genehmigt wurde und daher nicht den Vorgaben der FFH-Richtlinie über eine Ex-ante Prüfung unterlag, gleichwohl Art. 6 Abs. 2 der FFH-Richtlinie (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.7.2016 - a. a. O. -, juris Rn. 37 f. m. w. N.). Rechtmäßig genehmigte Vorhaben sind einer Verträglichkeitsprüfung damit nicht auf Dauer entzogen, da nur mit einer dauerhaften Überwachung sichergestellt werden kann, dass es durch einen Plan oder ein Projekt nicht zu einer Verschlechterung der natürlichen Lebensräume sowie der Habitate der Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, kommt. Rechtssicherheit und Vertrauensschutz ändern daran nichts (vgl. EuGH, Urteil vom 14.1.2010 - C-226/08 - EuZW 2010, 222, juris Rn. 45; Frenz in ders./Müggenborg, a. a. O., § 34 Rn. 39, 41 m. w. N.). Art. 6 Abs. 2 der FFH-Richtlinie legt damit eine allgemeine Schutzpflicht im Sinne einer laufenden Verpflichtung fest. Die Ausführung eines Projekts, das das betreffende Gebiet erheblich beeinträchtigen könnte und vor seiner Genehmigung keiner den Anforderungen von Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie entsprechenden Prüfung unterzogen wurde, kann folglich nur dann fortgesetzt werden, wenn die Wahrscheinlichkeit oder Gefahr einer Verschlechterung der Lebensräume oder von Störungen von Arten, die sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten, ausgeschlossen ist (EuGH, Urteil vom 14.1.2016 - C-399/14 -, juris Rn. 37 und 43).
55
Eine solche Betrachtungsweise läuft entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht der Funktionssicherungsklausel des § 4 Satz 1 BNatSchG zuwider. Zwar zeigt diese Vorschrift, dass aufgrund der Konzentrationswirkung der Planfeststellung auch naturschutzrechtliche Belange Eingang in die Planfeststellung finden. Jedoch sind die der Bahnnutzung gewidmeten Flächen damit nicht allgemein von der Anwendung und vom Vollzug der Vorschriften des Natur- und Landschaftsschutzrechts ausgenommen. Erst wenn bei Vornahme der konkret beabsichtigten Maßnahme die bestimmungsgemäße Nutzung der Verkehrsfläche nicht mehr gewährleistet werden kann, müsste das materielle Naturschutzrecht hinter den Verkehrsinteressen zurückstehen (vgl. Vallendar in Hermes/Sellner, Beck´scher AEG-Kommentar, 2. Auflage 2016, § 18 Rn. 45). Zum anderen kann die Funktionssicherungsklausel nicht bemüht werden, um von der Erfüllung der unionsrechtlich begründeten Pflichten zum Habitat- und Artenschutz abzusehen (vgl. Gellermann in Landmann/Rohner, a. a. O., § 4 BNatschG Rn. 17 m. w. N.). Die unter anderem von Art. 6 Abs. 4, Art. 16 der FFH-Richtinie zugelassenen Ausnahmetatbestände in § 34 Abs. 3 bis 5 und § 45 Abs. 7 BNatSchG sind insoweit abschließend; der Funktionssicherungszweck muss einen dieser Tatbestände verwirklichen, um berücksichtigt werden zu können (vgl. Meyer in Frenz/Müggenborg, a. a. O. § 4 Rn. 36; Kroh in GK-BNatSchG, 2. Auflage 2017, 4 Rn. 3). Insoweit wäre auch unerheblich, ob bei der Benennung der Natura 2000/FFH-Gebiete - wie von der Klägerin in dem nach der mündlichen Verhandlung eingegangenen Schriftsatz behauptet - die für Verkehr zuständigen Ministerien des Bundes und des Landes Baden-Württemberg davon ausgegangen sein sollten, dass bestehende Infrastrukturen von der Anwendbarkeit des § 33 Abs. 1 BNatSchG ausgenommen sein sollten, da sie insoweit einem Rechtsirrtum unterlegen wären.
56
(2) Der Anwendungsbereich des § 33 Abs. 1 BNatSchG ist auch in räumlicher und zeitlicher Hinsicht eröffnet. Welche Räume im Sinne von § 33 Abs. 1 BNatSchG als Teil des Natura 2000/FFH-Gebiets geschützt sind, ergibt sich dabei bereits aus der Vorschrift selbst. Die Geltung des Verschlechterungs- und Störungsverbots knüpft demnach nicht daran an, ob ein Gebiet nach seiner Benennung gegenüber der Kommission im Sinne von § 32 Abs. 1 BNatSchG gemäß § 32 Abs. 2 i. V. m. § 20 Abs. 2 BNatSchG unter Schutz gestellt wurde. Bei Natura 2000/FFH-Gebieten gilt das Verschlechterungs- und Störungsverbot des § 33 Abs. 1 BNatSchG gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 6 und 8 BNatSchG vielmehr bereits nach Aufnahme des Gebiets in die Gemeinschaftsliste (vgl. Appel in Frenz/Müggenborg, a. a. O., § 33 Rn. 5).
57
Nach dieser Maßgabe liegt ein geschützter Bereich vor. Das Natura 2000/FFH-Gebiet „Blumberger Pforte und Mittlere Wutach“, das im Jahr 2005 benannt und im Jahr 2011 in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen wurde (vgl. S. 1 des Standard-Datenbogens), umfasst auch wesentliche Teile der Tunnelanlagen der „Sauschwänzlebahn“, insbesondere den Weiler Kehrtunnel, und befindet sich in der unmittelbaren Nähe des weiteren Streckenverlaufs. Dass die auf der Grundlage von § 36 Abs. 2 BNatSchG vom Regierungspräsidium Freiburg beabsichtige „Verordnung zur Festlegung der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung (FFH-VO)“ zum Zeitpunkt der Widerrufsentscheidung noch nicht in Kraft getreten war und sich auch zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat noch im Auslegungsverfahren befand, ist für den unionsrechtlichen Schutz nach Art. 6 Abs. 2 der FFH-Richtlinie bedeutungslos, da dieser bereits mit der Aufnahme eines Natura 2000/FFH-Gebiets in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung einsetzt (Art. 4 Abs. 5 der FFH-Richtlinie). Der Betroffenheit des Gebiets steht entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht entgegen, dass die Tunnel keine natürlichen Lebensräume im Sinne von Art. 1 b i. V. m. Anhang I Ziffer 8 der FFH-Richtlinie darstellen und insoweit auch nicht als im Gebiet vorkommende Lebensraumtypen in diesem Sinn erfasst wurden (S. 3 des Standard-Datenbogens). Entscheidend ist vielmehr, dass der betroffene Bereich auch als Habitat von Fledermäusen und damit von Arten erfasst wurde, die in Anhang II der FFH-Richtlinie (Anhang II a: CHIROPTERA) genannt sind. Darüber hinaus unterscheidet § 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG auch nicht zwischen Veränderungen oder Störungen von innen oder außen, sodass auch Maßnahmen außerhalb der Tunnel relevant sind, sofern sie die Population im Schutzgebiet selbst, das als bedeutsam für verschiedene Fledermausarten erfasst wurde (S. 4 und 6 des Standard-Datenbogens), betreffen (vgl. Frenz in ders./Müggenborg, a. a. O., § 33 Rn. 12 m. w. N.).
58
(3) Ein Verstoß gegen § 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG stand bei Erlass des Teilwiderrufs jedoch nicht fest, da bisher keine Verträglichkeitsprüfung im Sinne von § 34 Abs. 2 BNatSchG durchgeführt wurde.
59
§ 34 BNatSchG und § 33 BNatschG verbürgen ein einheitliches Schutzniveau (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.7.2016 - a. a. O., juris Rn. 37; EuGH, Urteil vom 13.12.2007 - C-418/04 - NuR 2008, 101, juris Rn. 250). Daher kann auch bei der Anwendung von § 33 BNatSchG auf die zu § 34 Abs. 2 BNatSchG entwickelten Maßstäbe zurückgegriffen werden. Die Verbotswirkung des § 33 BNatSchG wird dementsprechend bereits dann aktiviert, wenn nicht mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden kann, dass die in Rede stehende Veränderung oder Störung nachteilige Auswirkungen auf die im jeweiligen Gebiet verfolgten Erhaltungsziele oder Schutzzwecke hat (vgl. Gellermann in Landmann/Rohmer, a. a. O., § 33 Rn. 9 und § 34 Rn. 27 unter Verweis auf BVerwG, NuR 2007, 336, juris Rn. 41; EuGH, Urteil vom 7.9.2004 - C-127/02 - EuZW 2004, 730, juris Rn. 48 f.). Ob ein Projekt aber zu einer erheblichen Beeinträchtigung in diesem Sinne führen kann, erfordert eine Einzelfallbeurteilung, die wesentlich von naturschutzfachlichen Feststellungen und Bewertungen abhängt (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.3.2008, a. a. O., juris Rn. 68). Für eine Verträglichkeitsprüfung hat eine sorgfältige Bestandserfassung und Bewertung in einem Umgang zu erfolgen, der es zulässt, die Einwirkungen des Projekts zu bestimmen und zu bewerten. Die Methode der Bestandsaufnahme ist nicht normativ festgelegt, die Methodenwahl muss aber die für die Verträglichkeitsprüfung allgemein maßgeblichen Standards der „besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse“ einhalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 6.11.2012 - 9 A 17/11 - NuR 2014, 344, juris Rn. 31). Insoweit ist ein Beurteilungsspielraum zuzugestehen (BVerwG, Urteil vom 12.3.2008 - a. a. O. - juris Rn. 74; Frenz in ders./Müggenborg, a. a. O., § 34 Rn. 96; kritisch hierzu m. w. N. Meßerschmidt, BNatSchG, 116. EL 2013, § 34 Rn. 128 m. w. N.). In die Prüfung sind dabei auch Schutzmaßnahmen einzubeziehen, wie sie vom Vorhabenträger geplant sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.4.2010 - 9 A 5/08 - NVwZ 2010, 1225, juris Rn. 57; Frenz in ders./Müggenborg, a. a. O., § 34 Rn. 55; Gellermann in Landmann/Rohmer, § 34 Rn. 32 m. w. N.). Bei geschützten Arten dürften vorhabenbedingte Beeinträchtigungen einschließlich Stressfaktoren die artspezifische Populationsdynamik keinesfalls so stören, dass eine Art nicht mehr ein lebensfähiges Element des natürlichen Lebensraums, dem sie angehört, bildet und langfristig weiterhin bilden wird. Bei Arten ist insoweit nicht schon jeder Flächen- oder Habitatsverlust erheblich, da dieser nicht ohne Weiteres zu einer Verschlechterung des Erhaltungszustands der geschützten Art führt und vielmehr die Stabilität der Population entscheidend ist. Erst wenn eine Art auf die verlorenen Flächen angewiesen ist und nicht auf andere Flächen ohne Qualitäts- und Quantitätsverluste ausweichen kann, liegt eine erhebliche Beeinträchtigung vor (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.3.2008, a. a. O., juris Rn. 132).
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Eine solche umfassende und von der zuständigen Behörde verantwortlich durchzuführende Verträglichkeitsprüfung hatte vor Erlass des Teilwiderrufs und hat auch bis heute nicht stattgefunden, ist jedoch zwingend vor einem - auch teilweisen - Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses durchzuführen. Zwar fällt - wie bereits gezeigt (siehe oben: B. III. 1. c) aa)) - die Ausführung eines Projekts, das vor einer Gebietsbenennung genehmigt wurde und daher nicht den Vorgaben der FFH-Richtlinie über die ex-ante Prüfung gemäß § 34 Abs. 1 BNatSchG (Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie) unterlag, unter § 33 Abs. 1 BNatSchG (Art. 6 Abs. 2 der FFH-Richtlinie). Die Ausführung eines solchen Projekts darf nur dann fortgesetzt werden, wenn die Wahrscheinlichkeit oder Gefahr einer Verschlechterung der Lebensräume oder der Störung von Arten ausgeschlossen ist. Ist dies nicht der Fall, weil das Projekt keiner nachträglichen Verträglichkeitsprüfung unterzogen wurde, konzentriert sich die aus Art. 6 Abs. 2 der FFH-Richtlinie abzuleitende allgemeine Schutzpflicht (zunächst) auf die Pflicht zur Durchführung dieser Prüfung (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.7.2016, a. a. O., juris Rn. 38; EuGH, Urteil vom 14.1.2016, a. a. O., juris Rn. 43 f.). Ein Verstoß gegen § 33 Abs. 1 BNatSchG kommt damit nur in Betracht, wenn eine Verträglichkeitsprüfung auch unter Berücksichtigung der Genehmigung über eine Ausnahme (§ 33 Abs. 1 Satz 2, § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG, Art. 6 Abs. 4 der FFH-Richtlinie) zu einer Unzulässigkeit des Vorhabens führt. Es wäre wertungswidersprüchlich, wenn für mit potentiell gravierenden Folgen verbundene Projekte im Sinne des § 34 Abs. 1 BNatSchG Ausnahmemöglichkeiten bestünden, potentiell weniger schwerwiegende Maßnahmen hingegen nicht (vgl. Appel in Frenz/Müggenborg, a. a. O., § 33 Rn. 13 m. w. N.).
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cc) Der vom Planfeststellungsbeschluss umfasste Winterbetrieb auf dem Streckenabschnitt zwischen dem Bahnhof Zollhaus-Blumberg und Bahnhof Weizen verletzt jedoch das artenschutzrechtliche Zugriffsverbot des Unionsrechts nach § 44 Abs. 1 BNatSchG. Die Regelung ist auch auf das vorliegende Altvorhaben anwendbar (dazu (1)) und zumindest die Voraussetzungen von § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG sind erfüllt (dazu (2)). Ob darüber hinaus auch die Voraussetzungen von § 44 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BNatSchG gegeben sind, kann damit dahinstehen (dazu (3)).
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(1) § 44 BNatSchG ist auf den Winterbetrieb der „Sauschwänzlebahn“ anwendbar, auch wenn die hierin normierten artenschutzrechtlichen Zugriffsverbote zum Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses noch nicht in Kraft waren. Die Regelung des § 44 BNatSchG, die unter anderem Art. 12 und 16 der FFH-Richtlinie umsetzt (vgl. Frenz/Lau in ders./Müggenborg, a. a. O., Vorb. §§ 44-45 Rn. 1 ff., 21ff.), findet auch auf bereits zugelassene Vorhaben Anwendung, wenn nachträglich artenschutzrechtliche Konflikte auftreten. Grundsätzlich erschöpfen sich die artenschutzrechtlichen Zugriffsverbote in ihrer Funktion als Zulassungsvoraussetzung zwar mit einer Zulassungsentscheidung, im Rahmen derer sie geprüft worden sind. In ihrer Funktion als verhaltensbezogene Sanktionsnorm bleiben sie jedoch anwendbar mit der Folge, dass auch für solche Verstöße gegen artenschutzrechtliche Vorschriften, die zum Zeitpunkt der Planfeststellung noch nicht vorhersehbar waren, die nachträgliche Prüfung und gegebenenfalls Erteilung entsprechender Ausnahmegenehmigungen erforderlich ist. Hierfür spricht, dass Art. 12 und 16 der FFH-Richtlinie keine Ausnahme für den Vollzug bestandskräftiger Planungs- oder Zulassungsentscheidungen enthalten und allein die Rechtmäßigkeit einer Handlung nach Sinn und Zweck der FFH-Richtlinie nicht jeden insoweit unausweislichen Zugriff legitimiert (vgl. EuGH, Urteil vom 20.10.2005 - C-6/04 - NuR 2006, 494, juris Rn. 113). Art. 16 der FFH-Richtlinie ermöglicht Abweichungen vom Artenschutz nur unter engen Voraussetzungen und nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union darf jeder Eingriff, der unionsrechtlich geschützte Arten betrifft, nur mit einer Entscheidung genehmigt werden, die mit einer genauen und angemessenen Begründung versehen ist (vgl. EuGH, Urteil vom 8.6.2006 - C-60/05 -, NuR 2007, 196, juris Rn. 34). Insoweit ist es strukturell mit dem Unionsrecht nicht vereinbar, Planfeststellungsbeschlüssen eine Ausnahmegenehmigung für alle zukünftigen und zunächst unabsehbaren Verstöße gegen artenschutzrechtliche Vorschriften beizumessen. Auch unter Berücksichtigung des Schutzzwecks der FFH-Richtlinie ist nicht erkennbar, dass es geboten wäre, in Bezug auf Fragen des Vertrauensschutzes zwischen Regelungen der Art. 3 ff. der FFH-Richtlinie zum Habitatschutz und den Regelungen der Art. 12 ff. der FFH-Richtlinie zum Artenschutz zu differenzieren. Der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu Art. 6 der FFH-Richtlinie (siehe oben: III 1. c) bb)) kann insoweit entnommen werden, dass das von der FFH-Richtlinie verfolgte Ziel der Erhaltung der biologischen Vielfalt nicht generell hinter den Vertrauensschutz eines durch einen bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluss Begünstigten zurücktritt. Für dieses Ergebnis spricht auch, dass - wie die vorliegende Fallkonstellation zeigt - angesichts der ansonsten dauerhaft bestehenden Legalisierungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses keine Möglichkeit verbliebe, mit Mitteln des Artenschutzrechts auf das Schutzbedürfnis neu eingewanderter Arten zu reagieren (vgl. zum Ganzen Müller-Mitschke, NuR 2018, 453, 464 f. m. w. N.; Lieber, NuR 2012, 655, 667 f. m. w. N.; Lau in Frenz/Müggenborg, a. a. O., § 44 Rn. 8).
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Nach dieser Maßgabe ist auch der bereits im Jahr 1978 planfestgestellte Winterbetrieb der Museumsbahn auf dem streitigen Streckenabschnitt an den artenschutzrechtlichen Zugriffsverboten zu messen. Dies gilt umso mehr, als es - die Richtigkeit der diesbezüglichen Feststellungen des Regierungspräsidiums Freiburg unterstellt - vorliegend nicht nur zum Auftreten neuer Arten gekommen ist, nachdem eine den Anforderungen der FFH-Richtlinie entsprechende artenschutzrechtliche Prüfung bereits stattgefunden hätte. Vielmehr wurde das Vorhaben im Jahr 1978 - wie bereits dargestellt - mangels entsprechender gesetzlicher Vorgaben ohne entsprechende Untersuchungen planfestgestellt. Etwaiges Vertrauen der Klägerin und ihrer Rechtsvorgängerinnen darauf, künftig keine artenschutzrechtlichen Zugriffsverbote beachten zu müssen, kann insoweit zumindest auch nicht auf der Grundlage der damaligen Zulassungsentscheidung begründet worden sein.
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(2) Die bislang uneingeschränkt zugelassene Durchführung von Fahrten durch die Tunnel im Winter verletzt das aus § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG folgende Tötungsverbot.
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Nach dieser Vorschrift ist es unter anderem verboten, wild lebenden Tieren der besonders geschützten Arten nachzustellen, sie zu fangen, zu verletzen oder zu töten. Besonders geschützte Arten im Sinne dieser Vorschrift sind die von der Verweisung des § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 13 BNatSchG erfassten Tierarten, mithin unter anderem gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 13 b) BNatSchG solche, die im Anhang IV der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) aufgeführt sind. Die Tatbestandsverwirklichungsform der Tötung, die einen unmittelbaren Zugriff auf das Leben eines Tieres voraussetzt, ist zwar individuenbezogen, aus Verhältnismäßigkeitsgründen und mit Blick auf den Normzweck reicht es jedoch bezogen auf Tierkollisionen bei verkehrsbezogenen Vorhaben (zur Anwendbarkeit auf weitere Vorhabentypen vgl. auch Lau in Frenz/Müggenborg, a. a. O., § 44 Rn. 14 m. w. N.) nicht aus, dass das Risiko besteht, dass einzelne Exemplare getötet werden. Das artenschutzrechtliche Tötungsverbot ist damit nicht erfüllt, wenn das vorhabenbedingte Tötungsrisiko unter Berücksichtigung von Schadensvermeidungsmaßnahmen nicht signifikant höher ist als das Risiko, dem einzelne Exemplare der jeweiligen Art im Rahmen des allgemeinen Naturgeschehens stets ausgesetzt sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 8.1.2014 - 9 A 4.13 - NVwZ 2014, 1008, juris LS 7). Der Signifikanzansatz gilt dabei nicht nur für das betriebsbedingte Risiko von Kollisionen, sondern auch für bau- und anlagenbezogene Risiken (vgl. BVerwG, Urteil vom 6.4.2017 - 4 A 16.16 - NVwZ-RR 2017, 768, juris Rn. 73 m. w. N.). Zwischenzeitlich hat auch der Gesetzgeber den Signifikanzansatz durch das Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes vom 15. September 2017 (BGBl. I S. 3434) in die Neufassung des § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BNatSchG aufgenommen. Für die fachliche Beurteilung ist der Planfeststellungsbehörde eine Einschätzungsprärogative eingeräumt (vgl. BVerwG, Urteil vom 8.3.2018 - 9 B 25.17 - juris Rn. 12 und Urteil vom 6.4.2017, a. a. O., juris Rn. 58, jeweils m. w. N.). Die auf fachgutachterliche Stellungnahmen gestützten Annahmen der Planfeststellungsbehörde unterliegen gerichtlicher Prüfung nur dahin, ob sie im Einzelfall naturschutzfachlich vertretbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 8.3.2018 - 9 B 25/17 - juris Rn. 12 m. w. N.). Ausreichend ist eine am Maßstab praktischer Vernunft orientierte Prüfung (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.8.2009 - 9 A 64.07 - NuR 2010, 276, juris Rn. 37). Umstände, die für die Beurteilung der Signifikanz eine Rolle spielen, sind dabei insbesondere artenspezifische Verhaltensweisen, häufige Frequentierung des durchschnittenen Raums und die Wirksamkeit vorgesehener Schutzmaßnahmen und weitere Kriterien im Zusammenhang mit der Biologie der Art (vgl. BVerwG, Urteil vom 6.4.2017, a. a. O., juris Rn. 75 m. w. N.). Eine signifikante Risikoerhöhung liegt demnach vor, wenn es um Tiere geht, die aufgrund ihrer Verhaltensweisen im Vorhabenbereich ungewöhnlich stark von den Risiken der mit dem Vorhaben verbundenen Auswirkungen betroffen sind, sich diese Risiken auch durch die konkrete Ausgestaltung des Vorhabens einschließlich etwaiger Vermeidungsmaßnahmen nicht beherrschen lassen und es somit zu einer deutlichen Steigerung des Tötungsrisikos kommt, die nicht mehr unterhalb des Gefahrenbereichs bleibt, der mit der betreffenden Tätigkeit im Naturraum immer verbunden ist (vgl. Lau in Frenz/Müggenburg, BNatSchG, 2. Auflage 2015, § 44 Rn. 14 m. w. N.).
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Nach dieser Maßgabe ist die Annahme des Regierungspräsidiums Freiburg, die Durchfahrt der Züge führe zu einer Verletzung des Tötungsverbots, eine naturschutzfachlich vertretbare Einschätzung. Dabei kann dahinstehen, ob der Signifikanzansatz auch in der vorliegenden Fallkonstellation, in der sich eine von den typischen Verkehrskollisionsrisiken abweichende Gefährdungslage ergibt, anwendbar ist. Denn auch bei Zugrundelegung des strengeren Signifikanzmaßstabs sind die Voraussetzungen von § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG erfüllt. Insbesondere unter Berücksichtigung der Angaben des Sachverständigen Dr. B. und des sachkundigen Mitarbeiters des Beklagten Dr. K. in der mündlichen Verhandlung liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die behördliche Annahme auf einem unzulänglichen oder ungeeigneten Bewertungsverfahren beruht. Sämtliche Microchiroptera, mithin alle Fledermausarten, zählen zu den von der FFH-Richtlinie erfassten streng geschützten Tierarten. Ausweislich der von Dr. B erstellten Gutachten zur Fledermauserfassung in den Tunneln der „Sauschwänzle Bahn“ vom 12. Mai 2015 und 12. Mai 2017 konnten in den Erfassungszeiträumen vom 25. Februar 2014 bis 31. März 2015 und vom 2. November 2016 bis 30. März 2017 im betroffenen Streckenabschnitt in mehreren Tunneln verschiedene Fledermausarten mittels visueller Kontrollen und akustischer Erfassung nachgewiesen werden. Auch die Klägerin bestreitet das Vorkommen von Fledermäusen nicht. Anhaltspunkte für methodische Mängel der Begutachtung werden von ihr nicht dargelegt und sind auch sonst nicht ersichtlich. Im Weiler Kehrtunnel hat der Sachverständige Dr. B bei Hangplatzkontrollen eine große Winterschlafgesellschaft der Mopsfledermaus, bestehend aus bis zu 215 Einzeltieren am 24. Februar 2015 festgestellt, wobei die Tiere gut sichtbar frei unter der Tunneldecke hingen. Hinzu kamen bis zu 104 Mopsfledermäuse an Einzelhangplätzen sowie ein Exemplar der Art Mausohr, die ausweislich des Gutachtens, wie Mopsfledermäuse und Fledermäuse der Art Großes Langohr, vor allem frei an der Tunneldecke oder an den Tunnelwänden hängend überwinterten, während andere Fledermausarten demnach Spaltenquartiere oder Tunnelnischen bevorzugten. Auch im Stockhalder Kehrtunnel wurden von dem Gutachter Dr. B. überwinternde Mopsfledermäuse, Mausohren und einzelne Exemplare des Großen Langohres beobachtet. Im Grimmelshofener Tunnel wurden einzelne Exemplare winterschlafender Mopsfledermäuse festgestellt. Gleiches gilt ausweislich des Gutachtens von Dr. B. vom 12. Mai 2017 auch für den Tunnel am Achdorfer Weg, in dem schwerpunktmäßig Mopsfledermäuse freihängend unter der Decke beobachtet wurden, und den Buchbergtunnel, wenn auch dort nur über eine kurzen Zeitraum im Winter 2016/2017. In Ergänzung der schriftlichen Gutachten hat der Sachverständige Dr. B., unterstützt durch Angaben von Dr. K., überzeugend dargelegt, dass mit der Durchfahrt von Zügen für die überwinternden Tiere ein konkretes Tötungsrisiko verbunden ist. Dr. B hat eindrücklich beschrieben, dass die in den Tunneln überwinternden Fledermäuse sich in dieser Zeit in einem Torpor, mithin einem einer absoluten Lethargie vergleichbaren Schlafzustand, befänden, bei dem Stoffwechsel- und Energieumsatzprozesse auf ein Minimum gesenkt würden und im Rahmen dessen die Tiere vollkommen inaktiv seien. Zwar erfolgten in diesem Zustand kaum Reaktionen auf äußere Einflüsse. Die mit der Durchfahrt eines Zuges, insbesondere einer Dampflokomotive der Museumsbahn, verbundenen optischen und akustischen Reize, die als außergewöhnlich intensiv anzusehen seien, sowie die zu erwartenden Erschütterungen führten jedoch mit überwiegender Wahrscheinlichkeit dazu, dass es zu reflexartigen Zuckungen zumindest einzelner Tiere kommen könne mit der Folge, dass diese potentiell ihren Halt an der Tunneldecke oder -wand verlieren und herabfallen könnten. Dieser Effekt zeige sich insbesondere auch innerhalb von größeren Winterschlafgemeinschaften, wie sie im Weiler Kehrtunnel anzutreffen seien. Die Fledermäuse hingen dort in sehr engen Abständen zueinander, um sich gegenseitig vor Witterungseinflüssen zu schützen. Das unwillkürliche Zucken einzelner Tiere könne sich innerhalb der Gruppe verstärken und das Risiko des Herabfallens erhöhen. Da die Tiere mindestens etwa 30 Minuten benötigten, um aus dem Torpor zu erwachen, seien sie auch nicht in der Lage, beim Herabfallen kurzfristig zu reagieren und sich vor den Aufprallrisiken und dem in der Folge auch bestehenden Kollisionsrisiko mit dem Zug, der für das Herabfallen ursächlich war, oder weiteren Folgezügen zu schützen. Es sei insoweit auch naheliegend, dass die Tiere durch den Aufprall oder eine etwaige Kollision lebensgefährliche Verletzungen erlitten.
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Für den erkennenden Senat sind keine Gründe ersichtlich, die Anlass gäben, angesichts der überzeugenden Erläuterungen von Dr. B. und Dr. K. am Vorliegen eines signifikant erhöhten Tötungsrisikos zumindest für überwinternde Mopsfledermäuse, die in allen Tunnelanlagen einzeln oder in Gruppen und frei unter der Tunneldecke oder an den Tunnelwänden hängend angetroffen wurden und damit in ungewöhnlich ausgeprägter Weise den Durchfahrtsrisiken ausgesetzt sind, zu zweifeln und die Einschätzung des Regierungspräsidiums Freiburg als unvertretbar anzusehen. Vor dem Hintergrund des durch § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG bezweckten Schutzes auch einzelner Individuen kommt es bei der Betrachtung gerade nicht auf die Gefährdung der gesamten Population oder Art an. Dass potentiell nur eine Minderheit der überwinternden Fledermäuse betroffen sein könnte, ist damit nicht entscheidend. Dass das allgemeine Lebensrisiko im Rahmen des Naturgeschehens zu einer vergleichbaren Sterblichkeitsquote der überwinternden Fledermäuse führen würde, ist in Anbetracht der Tatsache, dass es sich bei den Tunnelanlagen um grundsätzlich auch vor Feinden in der Natur schützende Überwinterungsplätze handelt und die Durchfahrt der Züge ein vom Naturgeschehen deutlich abweichendes und spezielles neues Risiko erzeugen, nicht ersichtlich. Auch der Umstand, dass die Klägerin und ihre Rechtsvorgängerin spätestens seit dem Jahr 2010 in den Tunneln auch im Winter Fahrten zur Wartung durchgeführt haben und sich die Population auch der Mopsfledermaus dennoch zumindest stabil gezeigt hat, zwingt entgegen der Annahme der Klägerin nicht zu dem Rückschluss, dass ein individuelles Tötungsrisiko nicht besteht. Denn es ist insoweit davon auszugehen, dass die Populationen den eventuell bereits eingetretenen Verlust einzelner Individuen verkraftet hätten. Zudem mangelt es an greifbaren Erkenntnissen zu der Frage, über wie viele Mitglieder die Population ohne die entsprechenden Wartungsfahrten verfügen würde. Es ist auch nicht ersichtlich, dass weitergehende Erkenntnismöglichkeiten bestünden, mittels derer ein noch sicherer Nachweis erfolgen könnte, zumal jegliches Aufsuchen der Tiere in ihren geschützten Winterquartieren im Grundsatz zu vermeiden ist (vgl. dazu auch § 39 Abs. 6 BNatSchG) und Versuchsreihen beispielsweise zur weiteren Untersuchung des Verhaltens der Fledermäuse bei der Durchfahrt von Zügen keinesfalls in Betracht kommen.
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Kein anderes Ergebnis ergibt sich unter Berücksichtigung des Privilegierungstatbestandes des § 44 Abs. 7 Nr. 1 BNatSchG. Vielmehr ist diese Regelung nur anwendbar, wenn bereits im Rahmen eines Zulassungsverfahrens eine Prüfung der mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft richtig gesehen und bewältigt worden wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.7.2011 - 9 A 12.10 - juris Rn. 118; Lau in Frenz/Müggenborg, a. a. O., § 44 Rn. 43 m. w. N.), was vorliegend nicht der Fall ist. Die Annahme eines Verstoßes gegen das Zugriffsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG ist auch nicht aufgrund einer Legalausnahme im Sinne des § 45 Abs. 1 bis 5 BNatSchG ausgeschlossen. Weiterhin ist eine behördliche Zulassung im Einzelfall (vgl. zu dieser Differenzierung Schütte/Gerbig in GK-NatSchG, 2. Auflage 2017, § 45 Rn. 2) im Sinne des § 45 Abs. 6 bis 8 BNatSchG durch das Regierungspräsidium Freiburg als höhere Naturschutzbehörde (§ 68 Abs. 3 Nr. 8, § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NatSchG) nicht erfolgt. Gleiches gilt - unabhängig von den diesbezüglichen unionsrechtlichen Bedenken (vgl. Sauthoff in GK-BNatSchG, a. a. O., § 67 Rn. 4 m. w. N.) - für eine Befreiung im Sinne von § 67 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG. Ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung vorlägen, bedarf daher keiner Erörterung, zumal sich die Klägerin hierauf auch nicht berufen hat.
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(3) Sind die Voraussetzungen von § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG bereits wegen des Risikos der Tötung individueller Fledermausarten durch Herabfallen erfüllt, kommt es auf die Frage, ob die Durchfahrt von Dampflokomotiven mit einer unmittelbar zur Tötung einzelner Fledermäuse führenden Hitzeeinwirkung oder tödlichen Abgaseinwirkung verbunden sein kann, nicht an. Auch kann dahinstehen, ob die Voraussetzungen von § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG erfüllt sind, insbesondere, ob von einer Verschlechterung des Erhaltungszustands der lokalen Populationen einzelner Fledermausarten auszugehen wäre. Schließlich bedarf es auch keiner weiteren Aufklärung, ob das regelmäßige Durchfahren der Tunnel bezogen auf deren Funktion als Ruhestätte zu einer Schädigung oder Zerstörung im Sinne von § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG führt.
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2. Die Jahresfrist des § 49 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 48 Abs. 4 LVwVfG war bei Erlass des Teilwiderrufs nicht abgelaufen. Diese Vorschrift regelt eine Entscheidungsfrist, die erst zu laufen beginnt, wenn die Behörde ohne weitere Sachaufklärung objektiv in der Lage ist, unter sachgerechter Ausübung ihres Ermessens über den Widerruf zu entscheiden (vgl. BVerwG (GrSen), Beschluss vom 19.12.1984 - GrSen 1/84 und GrSen 2/84 - NJW 1985, 910, juris Rn. 19 ff.). Diese Voraussetzungen waren - wie das Regierungspräsidium im Bescheid vom 27. Oktober 2016 einräumt und was objektiv zutrifft - selbst im Entscheidungszeitpunkt noch nicht erfüllt, da noch weitere Gutachten ausstanden.
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3. Die Entscheidung, den Planfeststellungsbeschluss einheitlich bezogen auf den gesamten Streckenabschnitt und uneingeschränkt für den Zeitraum vom 1. November eines jeden Jahres bis zum 31. März. des jeweiligen Folgejahres zu widerrufen, ist jedoch unverhältnismäßig und damit ermessensfehlerhaft, weil das Regierungspräsidium damit die Grenzen seines Ermessens überschritten hat (vgl. W.-R. Schenke in Kopp/Schenke, a. a. O., § 114 Rn. 43 m. w. N.).
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Gemäß § 114 VwGO prüft das Gericht auch, ob ein Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind. Dabei reicht es für das Vorliegen eines Ermessensfehlers allein nicht aus, wenn die Behörde hinsichtlich eines bestimmten Sachverhalts zu wenig Aufklärungsarbeit geleistet hat. Entscheidend für den Ausgang des gerichtlichen Verfahrens ist vielmehr, ob sich der angenommene Sachverhalt im Ergebnis als unzutreffend erweist, weil tatsächlich vorhandene entscheidungserhebliche Gesichtspunkte außer Acht gelassen oder falsch gewichtet wurden (vgl. Kallerhoff/Fellenberg in Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O., § 24 Rn, 58 m. w. N.). Belastende Ermessensentscheidungen müssen den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten. Dieser verlangt, dass die Maßnahme zur Erreichung des Zwecks der Ermessensermächtigung geeignet ist, mithin einen Beitrag dazu leistet, dass der Zweck der Ermächtigung erreicht wird. Die Maßnahme muss weiterhin erforderlich sein, die Behörde muss also unter mehreren in gleicher Weise geeigneten Mitteln das mildere Mittel, mithin die am wenigsten belastende Maßnahme wählen. Schließlich muss die Maßnahme auch angemessen sein, woran es fehlt, wenn die Schwere der Belastung für den Bürger außer Verhältnis zu dem mit der Maßnahme verfolgten Zweck steht. Diesbezüglich bedarf es einer Abwägung, bei der die betroffenen privaten und öffentlichen Interessen nach ihrer konkreten Betroffenheit im jeweiligen Einzelfall gewichtet werden müssen (vgl. zum Ganzen Schönenbroicher in Mann/Sennekamp/Uechtritz, a. a. O., § 40 Rn. 23 ff. m. w. N.; Ramsauer in Kopp/ders., a. a. O., § 40 Rn. 48 m. w. N.).
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Nach dieser Maßgabe erweist sich der Teilwiderruf im vorgenommenen Umfang als ermessensfehlerhaft, weil er zumindest nicht erforderlich ist. Das Regierungspräsidium Freiburg als Planfeststellungsbehörde hat es im Rahmen seines Auswahlermessens unterlassen, ernsthaft in Betracht kommende und die Rechte der Klägerin im Verhältnis zum Teilwiderruf weniger beschneidende Maßnahmen sachgerecht einzubeziehen. Insbesondere die Möglichkeit der Aufnahme einer nachträglichen Nebenbestimmung zum Schutz der Fledermäuse anstelle des Teilwiderrufs wurde dabei verkannt.
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Das Regierungspräsidium ging nach der Begründung des streitgegenständlichen Bescheids im Ansatz zutreffend davon aus, dass ein Widerruf eines Planfeststellungsbeschlusses wegen dessen erhöhter Bestandskraft für ein fertiggestelltes und in Betrieb genommenes Vorhaben nur ultima ratio sein könne und dass vorrangig Schutzauflagen nach § 75 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG in Betracht gezogen werden müssten. Diese Vorschrift sei jedoch nur anwendbar, wenn es um subjektive Rechte Dritter gehe. Da der mit dem Teilwiderruf verfolgte Schutzzweck des Artenschutzes dem Allgemeinwohl diene, scheide der Erlass einer Schutzauflage auf dieser Grundlage aus.
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Ob diese Rechtsauffassung, gerade auch in Bezug auf vorrangiges Unionsrechts, zutrifft (kritisch hierzu: Neumann/Külpmann in Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O., § 72 Rn. 116; Lieber, NuR 2012, 655, 669; Steinberg/Wickel/Müller, a. a. O., § 5 Rn. 20, 23; Kratsch in Schuhmacher/Fischer-Hüftle, a. a. O. § 45 Rn. 61, Senatsbeschluss vom 3.2.2012 - 5 S 190/12 - nicht veröffentlicht, UA S. 7 f.;) kann dahinstehen, da zumindest auf der Grundlage von § 72 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 36 Abs. 2 LVwVfG anstelle eines Teilwiderrufs nachträgliche Nebenbestimmungen grundsätzlich möglich gewesen wären. Die Regelung des § 75 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG lässt - wie bereits gezeigt (siehe oben: B. II.) - die Möglichkeit unberührt, den Planfeststellungsbeschluss auf der Grundlage von §§ 48, 49 LVwVfG zurückzunehmen oder zu widerrufen. Dies schließt auch die Möglichkeit nachträglicher Nebenbestimmungen nach § 36 Abs. 2 LVwVfG als Minus zu Rücknahme und Widerruf ein (vgl. Ramsauer/Wysk in Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 75 Rn. 42; § 48 Rn. 30; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 29.1.2012 - 5 S 196/12 - NVwZ-RR 2012, 340, juris Rn. 9; allgemein zur nachträglichen Beifügung einer Nebenbestimmung: VGH Bad-Württ., Urteil vom 14.4.2009 - 8 S 2322/07 - juris LS 1 und Rn. 21). Die Vorschriften zu Rücknahme und Widerruf (§§ 48 und 49 LVwVfG) verfolgen den Zweck, einen Ausgleich zwischen Vertrauensschutz und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung herzustellen und können diese Funktion nur erfüllen, wenn sie - als Mittelweg zwischen unverändertem Fortbestehen und vollständiger Aufhebung des Verwaltungsakts auch die nachträgliche Beifügung oder Veränderung von Nebenbestimmungen zulassen (vgl. Weiß in Mann/Sennekamp/Uechtritz, a. a. O., § 36 Rn. 94 m. w. N.). Insoweit besteht angesichts der gemäß § 72 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG anzunehmenden Anwendbarkeit auch der Regelungen des § 36 Abs. 2 und 3 LVwVfG auf einen Planfeststellungsbeschluss (vgl. Neumann/Külpmann in Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O., § 72 Rn. 103; Lieber in Mann/Sennekamp/Uechtritz, a. a. O., § 72 Rn. 177 ff.) kein Anlass, bezogen auf Planfeststellungsverfahren generell nur den indirekten Weg zuzulassen, den Verwaltungsakt aufzuheben und anschließend einschließlich einer Nebenbestimmung neu zu erlassen. Dem steht auch nicht entgegen, dass der nachträgliche Erlass einer Nebenbestimmung, anders als der Teilwiderruf, im Grundsatz eine Änderung oder Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses darstellen könnte, mithin selbst eine planerische Entscheidung, mit der Folge, dass die Durchführung eines förmlichen Planfeststellungsverfahrens statt eines allgemeinen Verwaltungsverfahrens erforderlich wäre. Vielmehr handelt es sich bei der nachträglichen Änderung oder Ergänzung durch eine Nebenbestimmung als Schutzvorkehrung nicht um eine durch Finalsätze strukturierte Abwägungsentscheidung, sondern um eine Reaktion auf nachträglich eingetretene schädliche Auswirkungen (vgl. zu § 75 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Abs. 3 VwVfG: Deutsch in Mann/Sennekamp/Uechtritz, a. a. O., § 75 Rn. 181 f. m. w. N.; Neumann/Külpmann in Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O., § 75 Rn. 91; Ramsauer/Wysk in Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 75 Rn. 58 m. w. N.).
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Auf dieser Grundlage hätte sich das Regierungspräsidium bei der Ermessensentscheidung mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob der bezweckte Schutz der Fledermäuse es tatsächlich erfordert, uneingeschränkt über den gesamten Winterzeitraum eines jeden Jahres vom 1. November bis zum 31. März des Folgejahres in allen Tunneln des streitigen Streckenabschnitts jeglichen Betrieb auch in Form von Fahrten zu Wartungs- und Reparaturzwecken durch vollumfängliche Aufhebung der aus dem Planfeststellungsbeschluss folgenden Rechte zu verhindern. Zwar hat unter anderem die Anhörung des Sachverständigen Dr. B. und des sachkundigen Mitarbeiters Dr. K. in der mündlichen Verhandlung ergeben, dass es im Hinblick auf die ausgeprägte Empfindlichkeit der Fledermäuse nur schwer möglich sein dürfte, die Durchfahrten durch Absenkung der Geschwindigkeiten, Verzicht auf Dampfausstöße beim Einsatz von Dampflokomotiven, Verzicht auf Beleuchtung und ähnliche technische Maßnahmen allgemein so zu gestalten, dass es nicht zu einer Störung der Tiere mit der Folge des Risikos unter anderem des Herabfallens kommt. Entsprechenden Auflagen dürfte es insoweit wohl an der gleichen Eignung mangeln. Auch liegen jedenfalls bislang keine konkreten Anhaltspunkte dafür vor, dass der Schutzzweck dadurch erreicht werden könnte, dass der Klägerin auferlegt wird, die Tunnel durch bauliche Maßnahmen so umzugestalten, dass sich von den Fledermäusen akzeptierte Schutzräume ergäben und dennoch eine Durchfahrt von Zügen möglich wäre. Entsprechende Studien zur Machbarkeit eines Kammer-Trenn-System, die in Bezug auf die Tunnel der Hermann-Hesse Bahn im Landkreis Calw eingeleitet wurden, konnten noch nicht abgeschlossen werden.
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Es erscheint jedoch angesichts der sich bereits aus den Gutachten von Dr. B. vom 12. Mai 2015 und 12. Mai 2017 ergebenden ausgeprägten Fluktuation der Tiere, die demnach unter anderem in milden Wintern die Winterquartiere erst später beziehen oder angesichts des nur zeitlich begrenzten Torpors früher wieder verlassen und zudem Hangplätze auch im Winter wechseln, nicht ausgeschlossen, unter anderem Fahrten in solchen Zeiträumen zu ermöglichen, in denen sichergestellt ist, dass sich in den Tunneln noch keine überwinternden Fledermäuse oder keine überwinternden Tiere mehr befinden und folglich ein Tötungs- oder Verletzungsrisiko nicht besteht. So wurde ausweislich des Gutachtens vom 12. Mai 2015 beispielsweise im Winter 2014 im Weiler Kehrtunnel, mithin dem Tunnel mit der größten Winterschlafgesellschaft, am 4. November 2014 nur ein einzelnes Exemplar der Mopsfledermaus und ein weiteres Exemplar des Mausohres angetroffen, erst zu Dezemberbeginn erhöhte sich die Anzahl maßgeblich. Mitte März 2017 hatte ein Großteil der Fledermäuse die Ruhestätte wieder aufgegeben. Im Grimmelshofener Tunnel, in dem ausweislich der Gutachten generell nur sehr wenige Tiere überwintern, wurde im November 2014 und am 24. Februar 2017 kein einziges Exemplar der Mopsfledermaus angetroffen. Ähnlich ausgeprägt sind die divergierenden Besatzzahlen ausweislich des Gutachtens vom 12. Mai 2017 im Tunnel am Achdorfer Weg und besonders im Buchbergtunnel, in dem demnach nur vereinzelte Exemplare überwintern und beispielsweise am 2. November 2016, am 27. Dezember 2016, am 24. Januar 2017 und am 21. März 2017 kein überwinterndes Tier angetroffen wurde. Vor diesem Hintergrund wäre es demnach auch unter Berücksichtigung des von § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG beabsichtigten Individuenschutzes im Grundsatz möglich, die Durchführung von einzelnen Fahrten insbesondere in den Randzeiten des Winters und den weniger stark frequentierten Tunneln - bei entsprechender Witterung aber gegebenenfalls auch in weiteren Zeiträumen - unter bestimmten, noch zu klärenden Bedingungen zugelassen bleiben. Dabei wird nicht verkannt, dass mit einer derartig einschränkenden Nebenbestimmung die Durchführung von Publikumsfahrten über den gesamten Streckenabschnitt oder auch nur zwischen dem Bahnhof Zollhaus-Blumberg und dem Bahnhof Fützen, wie von der Klägerin zuletzt beabsichtigt, nur schwer organisierbar sein dürfte. Insoweit wäre der Klägerin gegebenenfalls auch noch Gelegenheit zu geben, ihr bisheriges planfestgestelltes Betriebskonzept zu überdenken und gegebenenfalls zu modifizieren. Zum Nachweis des Risikoausschlusses erforderliche Besatzkontrollen dürften nur kurzfristig vor der beabsichtigten Fahrt möglich sein mit der Folge, dass entsprechende Fahrtangebote kaum rechtzeitig ausgeschrieben werden könnten. Insbesondere im Hinblick auf die von der Klägerin beabsichtigten Winterfahrten zur Wartung und Reparatur, die von dem Teilwiderruf ebenfalls ausnahmslos erfasst und damit generell über den gesamten Zeitraum unzulässig werden, dürfte sich eine entsprechend eingeschränkte Zulassung jedoch als potentiell geeignet erweisen und hätte daher vom Regierungspräsidium erwogen werden müssen.
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Dass es einer entsprechenden Ausnahmeregelung für Fahrten zumindest im Einzelfall bedarf und der ausnahmslose Ausschluss aller Fahrten sich als nicht erforderlich im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erweist, hat letztlich auch das Regierungspräsidium erkannt und aus diesem Grund mit seiner Entscheidung Nr. 2 im Bescheid vom 27. Oktober 2016 eine Regelung zur Wiedererteilung einer Genehmigung einzelner Fahrten aufgenommen. Diese Regelung, die angesichts der fehlenden konkreten Bezugnahme auf die Anforderungen des § 44 Abs. 1 BNatSchG zudem - hier nicht weiter nachzugehenden - Bestimmtheitsbedenken (§ 37 Abs. 1 LVwVfG) begegnet, beschränkt sich jedoch gerade nicht auf die nachträgliche Aufnahme einer entsprechenden Nebenbestimmung in den im Übrigen weiterhin wirksamen Planfeststellungsbeschluss als Grundlage für den Betrieb der Eisenbahn. Vielmehr geht die Regelung von dem - aus den genannten Gründen unverhältnismäßigen - Teilwiderruf in dem sich aus der Entscheidung Nr. 1 des Bescheids vom 27. Oktober 2016 ergebenden Umfang aus und lässt die für möglich gehaltene Ausnahme ungeklärt. Ausweislich der Begründung des Bescheids soll der bisher planfestgestellte Betrieb gerade nicht mehr auf der Grundlage des Planfeststellungsbeschlusses, sondern aufgrund einer neu und im Einzelfall zu erteilenden Ausnahmegenehmigung ermöglicht werden. Dieser Regelungszusammenhang begegnet im Übrigen auch im Hinblick auf § 18 AEG rechtlichen Bedenken.
79
Soweit der Beklagte mit der Entscheidung Nr. 2 beabsichtigt haben sollte, Fahrten im Winterzeitraum im Einzelfall unter Bezugnahme auf die Regelung des § 67 Abs. 2 BNatSchG einem Befreiungsvorbehalt zu unterwerfen, hätte es auch insoweit eines Teilwiderrufs des Planfeststellungsbeschlusses nicht bedurft; vielmehr hätte auch der Vorbehalt einer Befreiung im Wege einer Bedingung in den Planfeststellungsbeschluss nachträglich aufgenommen werden können.
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Da angesichts der erfolgreichen Klage gegen Entscheidung Nr. 1 das durch den Planfeststellungsbeschluss eingeräumte Recht der Klägerin zur uneingeschränkten Nutzung des Streckenabschnitts wieder auflebt, bedarf es der Einräumung eines Nutzungsrechts im Einzelfall auf Grundlage von Entscheidung Nr. 2 nicht. Diese Entscheidung des Regierungspräsidiums wird damit gegenstandslos und aus Klarstellungsgründen ebenfalls aufgehoben. C.
Da angesichts der erfolgreichen Klage gegen Entscheidung Nr. 1 das durch den Planfeststellungsbeschluss eingeräumte Recht der Klägerin zur uneingeschränkten Nutzung des Streckenabschnitts wieder auflebt, bedarf es der Einräumung eines Nutzungsrechts im Einzelfall auf Grundlage von Entscheidung Nr. 2 nicht. Diese Entscheidung des Regierungspräsidiums wird damit gegenstandslos und aus Klarstellungsgründen ebenfalls aufgehoben.
C.
81
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
82
Beschluss vom 4. Juli 2018
83
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG endgültig auf 5.000,- Euro festgesetzt.
84
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 32 bis 34 BNatSchG
§§ 44 und 45 BNatSchG
§§ 48, 49 LVwVfG
§§ 48 und 49 LVwVfG
§ 6 AEG
§ 49 LVwVfG
§ 76 LVwVfG
§ 23 BNatschG
§ 8 BNatSchG
§ 10 NatSchG
§ 4 BNatschG
§ 34 BNatSchG
§ 33 BNatschG
§ 33 BNatSchG
§ 44 BNatSchG
§ 114 VwGO
§ 18 AEG
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO
§ 72 Abs. 1 LVwVfG
§ 77 Satz 1 LVwVfG
§ 75 Abs. 2 LVwVfG
§ 75 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG
§ 49 Abs. 5 LVwVfG
§ 3 Nr. 2 EZuVO
§ 49 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LVwVfG
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LVwVfG
§ 49 Abs. 2 LVwVfG
§ 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LVwVfG
§ 34 Abs. 1 und 2 BNatSchG
§ 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 BNatSchG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 34 Abs. 2 BNatSchG
§ 33 Abs. 1 BNatSchG
§ 4 Satz 1 BNatSchG
§ 45 Abs. 7 BNatSchG
§ 32 Abs. 1 BNatSchG
§ 20 Abs. 2 BNatSchG
§ 7 Abs. 1 Nr. 6 und 8 BNatSchG
§ 36 Abs. 2 BNatSchG
§ 34 Abs. 1 BNatSchG
§ 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BNatSchG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 13 BNatSchG
§ 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BNatSchG
§ 39 Abs. 6 BNatSchG
§ 44 Abs. 7 Nr. 1 BNatSchG
§ 45 Abs. 1 bis 5 BNatSchG
§ 45 Abs. 6 bis 8 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NatSchG
§ 67 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG
§ 48 Abs. 4 LVwVfG
§ 36 Abs. 2 LVwVfG
§ 72 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 36 Abs. 2 und 3 LVwVfG
§ 75 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Abs. 3 VwVfG
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 67 Abs. 2 BNatSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1997, 682
NVwZ 2016, 1325
NVwZ 2004, 288, 295
NVwZ 2013, 397
NVwZ 1998, 281
NVwZ 2001, 335
NVwZ-RR 1992, 126
BVerwGE 125, 116
NVwZ 1982, 620
NVwZ 2011, 449, 453
NVwZ 2016, 1631
NVwZ 2010, 310
NVwZ 2010, 1225
NVwZ 2014, 1008
NVwZ-RR 2017, 768
NJW 1985, 910
NVwZ-RR 2012, 340
1 K 2610/13
1 K 95/15
5 S 1984/15
5 S 2137/16
5 S 2282/17
8 S 1511/96
4 A 2.15
4 A 2/15
4 A 7001.11
11 C 1.96
9 C 12/00
5 S 2630/89
6 B 17/03
4 A 1075/04
8 C 12.81
9 S 1273/13
9 C 3.16
9 A 17/11
9 A 5/08
9 A 4.13
4 A 16.16
9 B 25.17
9 B 25/17
9 A 64.07
9 A 12.10
5 S 190/12
5 S 196/12
8 S 2322/07