Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1997-10-21, Aktenzeichen 15 A 4058/94
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1997:1021.15A4058.94.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert: Die Aufhebungsverfügung des Beklagten vom 30. April 1993 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Beklagte.
Der Beschluß ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 20.000,-- DM festgesetzt.

Tatbestand:
Die Hauptbeteiligten streiten über die Pflicht der Klägerin, Straßenbaubeiträge für Ausbaumaßnahmen an der A. zu erheben. Die Klägerin beauftragte 1987 den Garten- und Landschaftsarchitekten D. damit, ein Zustandsgutachten zu den geschädigten Platanen an der A. zu erstellen, der früheren Kreisstraße zwischen R. und dem innerstädtischen Bereich C., die im hier relevanten südlichen Bereich zwischen E. und einer Eisenbahnkreuzung nach Fertigstellung des B. zur Gemeindestraße umgestuft worden war. Die Straße bestand ursprünglich im wesentlichen aus einer jedenfalls 6 m, nach Plänen der Klägerin vom 16. Juni 1988 über den Altzustand sogar 6,30 m breiten Fahrbahn mit einer Einstreudecke auf Bauschutt unterschiedlicher Dicke. Die Straße wies Absackungen, Schlaglöcher und abgebrochene Fahrbahnränder auf. Von der Fahrbahndecke bis zu den Platanen (1,7 m bis 2,3 m) erstreckten sich unbefestigte Seitenstreifen.
Der Gutachter D. kam zu dem Ergebnis, daß die Platanen u.a. infolge der versiegelten Fahrbahn zu wenig Versorgungsraum hätten, und schlug neben anderen Maßnahmen vor, die Funktion der A. als Durchfahrtsstraße zu beenden und im südlichen Bereich eine 3 m breite Wohnstraße mit wassergebundener Decke als Zufahrt für die im wesentlichen nur östlich der Straße vorhandenen Anlieger zu schaffen. Der Rat der Klägerin, der ursprünglich diesem Konzept zugestimmt hatte, beschloß schließlich am 16. März 1988, die Fahrbahn der A. auf einer Breite von 4,5 m auszubauen und mit einer wassergebundenen Decke zu versehen, sie für den Lastkraftwagenverkehr zu sperren und die Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h zu begrenzen. Entsprechend wurde die A. im Juli und August 1988 ausgebaut, wobei sie eine 4,5 m breite und 5 cm starke Deckschicht aus Dolomitbrechsand und eine 5 cm starke Kalksteinschotterschicht auf einer 15 cm starken Kalksteinschottertragschicht erhielt. Die auf 2,8 m bis 3 m verbreiterten Bankette blieben unbefestigt. Die Ausbauarbeiten wurden am 19. August 1988 abgenommen.
Am 12. Oktober 1988 beschloß der Rat der Klägerin, die Fahrbahn auf der Breite von 4,5 m mit Ziegelpflastern zu versehen und Straßenschwellen einzubauen. Die entsprechenden Ausbauarbeiten wurden am 13. Februar 1989 abgenommen. Nach zwischenzeitlicher Beseitigung der Schwellen wurde 1991 festgestellt, daß sich große Teile der Fahrbahndecke trotz eingeleiteter Gegenmaßnahmen zu lösen begannen. Daraufhin beschloß der Hauptausschuß des Rates der Klägerin am 9. September 1992 im Wege eines Eilbeschlusses, die Pflasterdecke zu beseitigen und eine Bitumendecke aufzubringen. Diesen Beschluß bestätigte der Rat der Klägerin am 30. September 1992. Im selben Jahr erfolgte der Ausbau.
Im Jahre 1992 erließ der Stadtdirektor der Klägerin Beitragsbescheide für den Ausbau der A., wobei als beitragsfähige Kosten nur solche für die Freilegung und für die Erstellung des Straßenoberbaus ohne die wassergebundene Decke aus dem Ausbau 1988, für den Einbau einer Randsteineinfassung im Rahmen der Pflasterung im Jahre 1989 und für den Einbau der Bitumendecke im Jahre 1992 angesetzt wurden. Die A. wurde als Haupterschließungsstraße eingestuft.
Mit Beschluß vom 16. Dezember 1992 beauftragte der Rat der Klägerin die Verwaltung, die Bescheide zurückzunehmen. Mit Schreiben vom 12. März 1993 beanstandete der Stadtdirektor der Klägerin den Beschluß. Der Rat der Klägerin beschloß am 24. März 1993 an dem beanstandeten Beschluß festzuhalten.
Mit Verfügung vom 30. April 1993, der Klägerin am 12. Mai 1993 bekanntgegeben, hob der Beklagte die Beschlüsse des Rates der Klägerin vom 16. Dezember 1992 und 24. März 1993 auf. Zur Begründung führte er aus: Die Ausbaumaßnahmen an der A. stellten eine beitragspflichtige Verbesserung dar. Gründe, auf die Erhebung der Beiträge zu verzichten, seien nicht erkennbar, auch fehlten die Voraussetzungen für einen Billigkeitserlaß im Einzelfall. Die Grundsätze der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Abgabengleichheit würden verletzt. Zur Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände halte er daher die Aufhebung der genannten Beschlüsse für erforderlich und angemessen.
Mit der am 26. Mai 1993 erhobenen Klage hat sich die Klägerin gegen die Aufhebungsverfügung gewandt und dazu vorgetragen: Der Beklagte gehe zu Unrecht davon aus, daß er gebunden sei, die Aufhebung auszusprechen. Grundsätzlich bestehe zwar eine Pflicht zur Beitragserhebung, hier jedoch sei eine Beitragserhebung rechtswidrig. Es liege nämlich keine straßenbauliche Maßnahme vor, die allein zum Zwecke des Straßenbaus durchgeführt worden sei. Die wassergebundene Decke im Jahre 1988 sei nämlich zum Schutz der Platanen aufgebracht worden. Die bloß zufällige Auswirkung auf den öffentlichen Straßenraum reiche nicht aus, um eine beitragspflichtige Maßnahme zu begründen. Allen übrigen Maßnahmen, insbesondere die Freilegungs- und Unterbaukosten, seien lediglich im Zusammenhang mit der Einbringung der wassergebundenen Decke, die sich als unbrauchbar erwiesen habe, vorgenommen worden. Die Randsteineinfassung im Jahre 1989 sei lediglich Teil der später rückgängig gemachten Pflasterung gewesen. Ein Vorteil für die Anlieger liege nicht vor. Zwar stellten der Unterbau und die Randsteineinfassung eine Verbesserung gegenüber dem Altzustand dar, jedoch sei gleichzeitig durch die Verschmälerung der Straße von 6,5 m auf 4,5 m eine Verschlechterung eingetreten. Wegen des besonderen Umstandes, daß hier ein Vorteil für die Anlieger nicht ohne weiteres erkennbar sei, sei ein Billigkeitsverzicht zulässig. In der Öffentlichkeit sei die Maßnahme als eine solche zur Erhaltung der Platanen dargestellt worden. Im übrigen hätten die Anlieger unter Zusatzbelastungen infolge der Vielzahl von Nachbesserungsversuchen zu leiden gehabt.
Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,
die Verfügung des Beklagten vom 30. April 1993 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Die Klägerin sei gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG NW bis auf atypisch gelagerte Fälle verpflichtet, Ausbaubeiträge zu erheben. Der Rat der Klägerin habe keinerlei Umstände festgestellt, die einer Beitragserhebung im Wege stünden. Vielmehr beruhten die Entscheidungen in den aufgehobenen Beschlüssen auf rein politischen Erwägungen und stellten keine Rechtskontrolle dar. Die abgerechnete Maßnahme sei beitragsfähig, da das Beitragsmerkmal der nachmaligen Herstellung, jedenfalls aber der Verbesserung vorliege. Dabei sei es unerheblich, daß nicht unmittelbar straßenbauorientierte Überlegungen für den Ausbau mitbestimmend gewesen seien, da es allein auf die objektive Natur einer straßenbaulichen Maßnahme ankomme. Unerheblich sei, daß der Ausbau in verschiedenen Stufen bewerkstelligt worden sei, die zum Teil aus technischen Gründen wieder hätten verworfen werden müssen. Auch die Verschmälerung sei unschädlich, da sie keinen Nachteil für die Verkehrsfunktion der Straße darstelle; Begegnungsverkehr sei nämlich nach wie vor möglich. Insbesondere nach der Abstufung des hier in Rede stehenden Teils der A. von einer Kreisstraße zur Gemeindestraße wegen Verlustes der überörtlichen Bedeutung sei eine Reduzierung der Fahrbahnbreite von 6 m auf 4,5 m gerechtfertigt. Gründe für einen Billigkeitserlaß lägen nicht vor, insbesondere nicht der Fall einer konzeptionell neuen Straße. Er, der Beklagte, habe sein Ermessen hinsichtlich der Aufhebungsverfügung ausreichend ausgeübt.
Mit dem angegriffenen Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dagegen richtet sich die rechtzeitig eingelegte Berufung der Klägerin, mit der sie vorträgt: Der Beklagte habe sein Ermessen unterschritten, da er über das Ob des Einschreitens keinerlei Erwägungen angestellt habe. Soweit er nunmehr im Berufungsverfahren weitere Ermessensgründe nachschiebe, sei dies nicht zulässig, da er allenfalls zur Ergänzung, nicht jedoch zum Nachholen gänzlich fehlender Ermessenserwägungen befugt sei. Im übrigen seien auch die im Berufungsverfahren nachgeschobenen Ermessenserwägungen unzureichend. Sie berücksichtigten nicht, daß im Rat der Stadt zutreffende, wenngleich unjuristisch ausformulierte Erwägungen vorgebracht worden seien, die den Besonderheiten des vorliegenden Abrechnungsfalles Rechnung trügen. Die Maßnahme selbst sei nicht beitragsfähig, da es sich um eine Maßnahme zum Schutze der Platanen gehandelt habe, die als bloße Folge eine Verbesserung ausgelöst hätten. Auch die Verschmälerung von 6 m auf 4,5 m Fahrbahnbreite sei nicht aus verkehrlichen Gründen, sondern ebenfalls aus Gründen des Baumschutzes erfolgt. Daher habe die Verwaltung ursprünglich auch selbst Zweifel an der Beitragsfähigkeit der Maßnahme gehegt. Auch könnten nicht alle Ausbaumaßnahmen einheitlich abgerechnet werden, vielmehr müsse für jede der verschiedenen Ausbaumaßnahmen die Beitragsfähigkeit festgestellt werden. Jedenfalls sei aber eine Beitragserhebung aufgrund der allgemeinen Beitragssatzung nicht möglich, da für die Besonderheiten des Falles eine Sondersatzung erforderlich sei. Die sich daraus ergebende Rechtswidrigkeit der ergangenen Beitragsbescheide habe der Rat zum Anlaß nehmen können, die Verwaltung mit der Aufhebung dieser Beitragsbescheide zu beauftragen, unabhängig davon, ob später andere Beitragsbescheide erlassen werden könnten.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er ergänzt seine Ermessenserwägungen dahin, daß er eine Aufhebung der Beschlüsse auch deshalb für notwendig halte, weil im Rat keinerlei Fehler in der Beitragsermittlung oder Umstände, welche der Beitragserhebung im Einzelfall entgegenstünden, substantiiert aufgezeigt worden seien. Vielmehr seien, wie sich aus den Äußerungen der Ratsmitglieder ergebe, die Ratsbeschlüsse allein auf politische Werturteile ohne greifbare Sachverhaltsgrundlage oder auf Sachverhalte gestützt worden, die für die Beitragserhebung irrelevant seien. Die möglicherweise gegen die konkrete Beitragserhebung sprechenden Gründe seien in den Erörterungen des Rates teils überhaupt nicht behandelt worden, teils allenfalls gestreift worden. Die damit zutage tretende Verletzung der Grundsätze der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Abgabengleichheit seien so schwerwiegend, daß er sich zum Einschreiten entschlossen habe. Die Beitragserhebung dürfe nicht einer populistischen Meinungsbildung unterworfen werden, weil damit auch für zukünftige Beitragserhebungsverfahren Gefahren erwüchsen.
Hinsichtlich der Beitragsfähigkeit der Maßnahme weist der Beklagte darauf hin, daß es allein auf das objektive Vorliegen des Erneuerungsmerkmals ankomme und daß die nicht vorteilsrelevanten Aufwandspositionen nicht umgelegt worden seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Nach Anhörung der Beteiligten entscheidet der Senat gemäß § 130 a VwGO, dessen Voraussetzungen vorliegen, durch Beschluß.
Die zulässige Berufung ist begründet. Die ihrerseits zulässige Klage ist nämlich begründet, so daß ihr stattzugeben ist. Die angegriffene Aufhebungsverfügung des Beklagten ist rechtswidrig und verletzt das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Gemäß § 108 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1984 (GV NW S. 475) mit den Änderungen bis zum Gesetz vom 3. April 1992 (GV NW S. 124) - GO a.F. - konnte der Beklagte als Aufsichtsbehörde Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch den Stadtdirektor und nochmaliger Beratung im Rat aufheben. Diese Voraussetzungen lagen nicht vor, weil die aufgehobenen Beschlüsse des Rates geltendes Recht nicht verletzten.
Die Ratsbeschlüsse verstießen nicht gegen eine Beitragserhebungspflicht der Klägerin. Allerdings sollen gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NW) bei den dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen Beiträge erhoben werden. Dieses "Sollen" ist in der Regel einem "Müssen" gleichzusetzen; den Gemeinden steht dementsprechend nur ein sehr enger Ermessensspielraum zu. Die Vorschrift erlaubt aber - wie jede Sollvorschrift - ein Abweichen vom Regelfall dann, wenn besondere, als atypisch anzusehende Umstände dies rechtfertigen.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 23. Juli 1991 - 15 A 1100/90 -, NWVBl. 1992, 288 (289) m.w.N.
Die Klägerin hat diese Sollenspflicht in § 1 ihrer Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes für straßenbauliche Maßnahmen vom 2. September 1980 in der Fassung der Änderungssatzung vom 17. September 1985 - SBS -, aber auch in der geänderten Fassung des § 1 nach der Änderungssatzung vom 8. September 1989 in eine unbedingte Pflicht umgesetzt, zum Ersatz des Aufwandes u.a. für die Herstellung und Verbesserung von Straßen Beiträge nach Maßgabe der Satzung zu erheben.
Gegen diese Satzungsvorschrift verstießen die Beschlüsse nicht. Das kann allerdings nicht schon deshalb verneint werden, weil der Rat die Straßenbaubeitragssatzung durch die aufgehobenen Beschlüsse für den Abrechnungsfall A. abgeändert hätte. Die aufgehobenen Beschlüsse sind nämlich nicht in Form einer (Einzelfall-)Satzung ergangen.
Sie verstießen jedoch deshalb nicht gegen die Straßenbaubeitragssatzung, weil für die Ausbaumaßnahmen an der A. Beiträge nach Maßgabe der Straßenbaubeitragssatzung nicht entstanden sind.
Allerdings kann entgegen der Auffassung der Klägerin die Beitragsfähigkeit einzelner Maßnahmen nicht von vornherein in Abrede gestellt werden. Der Umstand, daß der Ausbau der A. nicht verkehrstechnisch motiviert war, sondern allein erfolgte, um den Platanen einen größeren Lebensraum durch Beseitigung der versiegelten Fahrbahn zu schaffen, steht einer Beitragserhebung nicht entgegen. Es kommt für die Beitragsfähigkeit einer Ausbaumaßnahme nicht auf die Motivation dazu an, sondern darauf, ob die beitragsfähige Maßnahme objektiv vorliegt.
Vgl. OVG NW, Beschluß vom 27. Juni 1997 - 15 A 1778/94 -, S. 9 f. des amtlichen Umdrucks; Urteil vom 22. November 1995 - 15 A 1432/93 -, Gemhlt. 1997, 63 (64).
Solche beitragsfähigen Maßnahmen lagen zum Teil vor.
Der zwar nicht präzise dokumentierte, aber jedenfalls im groben festzustellende Altzustand der A. in Verbindung mit den festgestellten Schäden und dem Umstand, daß eine jüngere Heranziehung zu Ausbaubeiträgen für die Fahrbahn nicht feststellbar ist, lassen darauf schließen, daß mit der Ausbaumaßnahme im Jahre 1988 eine nach Ablauf ihrer gewöhnlichen Nutzungszeit abgenutzte Straße erneut hergestellt wurde und damit der Beitragstatbestand der Herstellung vorliegt. Bei dieser Maßnahme handelte es sich um einen selbständigen Ausbau, da das vom Rat am 16. März 1988 beschlossene und vom Stadtdirektor durch Ausbaupläne konkretisierte Bauprogramm der Neuherstellung der Straße mit einer wassergebundenen Decke mit Abnahme der Arbeiten am 19. August 1988 vollständig verwirklicht war, so daß - bei ausreichender satzungsrechtlicher Grundlage - in diesem Zeitpunkt eine Beitragspflicht hätte entstehen können.
Vgl. zur Bedeutung der Abnahme für die Entstehung der Beitragspflicht OVG NW, Urteil vom 22. August 1995 - 15 A 3907/92 -, NWVBl. 1996, 62.
Jedoch fehlte es zu diesem Zeitpunkt an einer ausreichenden satzungsrechtlichen Grundlage, weil der Anliegeranteil von 30 % gemäß § 3 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. a Spalte 4 SBS für die 1988 abgeschlossene Ausbaumaßnahme an der A. unwirksam festgesetzt war. Es hätte nämlich der Festsetzung eines niedrigeren Anteils durch Sondersatzung bedurft.
Grundsätzlich steht den Gemeinden allerdings ein weites Ermessen für die Gestaltung abgabenrechtlicher Vorschriften zu, die nur auf die Einhaltung der Grenzen des sachlich Vertretbaren überprüft werden können. Insbesondere fordert der Gleichheitssatz nicht eine immer mehr individualisierende und spezialisierende Normsetzung.
Vgl. OVG NW, Beschluß vom 27. Juni 1997 - 15 A 1778/94 -, S. 7 des amtlichen Umdrucks; Urteil vom 22. November 1987 - 15 A 1432/93 -, Gemhlt. 1997, 63 (64) m.w.N.
Im vorliegenden Fall ist jedoch die Erschließungssituation so atypisch und sind die den Anliegern durch den Ausbau gewährten, für die Bemessung der Beiträge maßgebenden (§ 8 Abs. 4 Satz 4, Abs. 6 Satz 1 KAG NW) Vorteile gegenüber den gewöhnlich bei der Herstellung von Haupterschließungsstraßen gewährten und dem Anliegeranteil nach der Straßenbaubeitragssatzung zugrundeliegenden Vorteilen so gemindert, daß die Festsetzung eines Anliegeranteils von 30 % nicht mehr vom satzungsgeberischen Ermessen gedeckt ist.
Dies ergibt sich aus Folgendem: Zum einen liegt die Erschließungsfunktion der A. deutlich unter der gewöhnlicher Haupterschließungsstraßen. Während solche regelmäßig beidseitig anbaubar sind, erschließt die A. - möglicherweise bis auf einen kleinen Bereich am südlichen Ende - alleine die östliche Seite, während sich im Westen der Forstgarten erstreckt. Damit kommt die vorteilhafte Erschließungswirkung - gemessen an einer gewöhnlichen Erschließungsanlage - in deutlich geringerem Maße Anliegergrundstücken zu. Auch wurde diese geringere Erschließungsfunktion nicht etwa ausgeglichen durch einen entsprechend verkleinerten Ausbau: Die Reduzierung der Fahrbahnbreite war kein Ausgleich für reduzierte Verkehrsbelastung wegen verminderter Erschließungsfunktion, sondern sie erfolgte allein im Interesse des Schutzes der Platanen und war - wie der Beklagte meint - wegen der Verminderung des Durchgangsverkehrs infolge der Schaffung des B. auch verkehrlich gerechtfertigt.
Vgl. zum Erfordernis einer Sondersatzung bei atypischer Erschließungssituation OVG NW, Urteil vom 9. Mai 1995 - 15 A 2545/92 -, NWVBl. 1996, 61 f.
Zum anderen war der den Anliegern gewährte Vorteil durch die nachmalige Herstellung im Jahre 1988 deutlich gemindert, weil der Neuzustand verkehrstechnisch in bestimmten Punkten deutlich schlechter als der Altzustand bei seiner damaligen Herstellung war. So wurde statt einer Makadamdecke eine wassergebundene Decke aufgebracht, die jedenfalls für eine Haupterschließungsstraße angesichts ihrer Reparaturanfälligkeit in keiner Weise den durch die Herstellung einer verfestigten Decke gebotenen Vorteilen entspricht. Solche Decken sind für Fahrbahnen nach den technischen Ausbauregeln,
vgl. selbst für die geringste Bauklasse Tafel A 6 der Richtlinien für die Standardisierung des Oberbaus von Verkehrsflächen, Ausgabe 1986, ergänzte Fassung 1989,
überhaupt nicht vorgesehen.
Schließlich hat sich der Neuzustand auch insofern verschlechtert, als die Fahrbahn von mindestens 6 m auf 4,5 m verschmälert wurde. Dies schließt zwar eine Beitragsfähigkeit der Maßnahme als solche nicht aus, weil eine so verschmälerte Fahrbahn noch funktionstauglich ist.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 17. Februar 1995 - 15 A 1652/91 -, Gemhlt. 1996, 189.
Jedoch ist die Verschmälerung um mindestens ein Viertel unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten erheblich. Nach dem einschlägigen technischen Regelwerk,
vgl. Tabelle 3, Querschnittsgruppe f, Spalte 7 b und Bild 4, Querschnitt f 2 p der Richtlinien für die Anlage von Straßen, Teil Querschnitte (RAS-Q), Ausgabe 1982; ebenso Bild 4, Regelquerschnitt RQ 7,5 der RAS-Q, Ausgabe 1996,
ist eine Fahrbahnbreite von 5,5 m vorgesehen. Die nach der Tabelle 9 der Empfehlungen für die Anlage von Erschließungsstraßen (Ausgabe 1985, ergänzte Fassung 1995) genannten Breiten von 4 m für Begegnungsfälle Pkw/Pkw bei verminderter Geschwindigkeit - bis zu 40 km/h -, und 4,75 m für solche Begegnungsfälle bei unverminderter Geschwindigkeit) stellen nur sich aus den Fahrzeugbreiten ergebende Untergrenzen des Raumbedarfs dar (vgl. Bild 14 EAE 85/95). Die Straßenbaubeitragssatzung der Klägerin legt die anrechenbare Breite für Anliegerstraßen auf 5,5 m, für - wie hier - Haupterschließungsstraßen sogar auf 6,5 m fest (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 Spalte 3 und Nr. 2 Spalte 3 SBS) und gibt damit die Wertung zu erkennen, daß bis zu solchen Breiten beitragsrelevante Vorteile eines Ausbaus vorliegen. Damit ist die Verschmälerung unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten erheblich und erfordert eine entsprechend abweichende Festsetzung des Anliegeranteils.
Vgl. OVG NW, Beschluß vom 29. August 1994 - 15 A 551/91 -, S. 3 des amtlichen Umdrucks.
Ob, wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht unwidersprochen vorgetragen haben soll, die Fahrbahn vor dem Ausbau nur bis zu einer Breite von 5,9 m befahrbar war, ist unerheblich. Vergleichsgegenstand für die Frage einer mit der nachmaligen Herstellung einhergehenden Verschlechterung ist nicht der Ausbauzustand der abgenutzten Straße, sondern der Ausbauzustand der vorherigen Herstellung.
Die genannten Unterschiede in der Erschließungssituation und die nachteiligen Veränderungen im Ausbauzustand waren hinsichtlich der den Anliegern gewöhnlich bei einer nachmaligen Herstellung einer Haupterschließungsstraße gewährten Vorteile von solcher Art und von solchem Gewicht, daß die Festsetzung des für den Regelfall vorgesehenen Anliegeranteils nicht mehr gerechtfertigt werden kann. Eine wirksame satzungsrechtlichen Grundlage für die Beitragserhebung erfordert die Festsetzung eines niedrigen Anliegeranteils. Ohne diese ist keine ausreichende satzungsrechtliche Grundlage für eine Beitragserhebung für den Ausbau 1988 vorhanden.
Auch die im Jahre 1989 erfolgte Pflasterung der A. kann nicht auf der Grundlage der allgemeinen Straßenbaubeitragssatzung abgerechnet werden. Zwar hat auch hier eine grundsätzlich beitragsfähige Maßnahme vorgelegen, nämlich eine Verbesserung hinsichtlich der Fahrbahndecke einschließlich der Fahrbahnränder. Dem steht nicht entgegen, daß sich diese Decke später als ungeeignet erwiesen hat. Mängel in der Bauausführung hindern die Beitragsfähigkeit der Ausbaumaßnahme nur dann, wenn schon im Zeitpunkt der Beendigung der Baumaßnahme deren Ungeeignetheit offensichtlich ist. Stellt sich die Ungeeignetheit erst nachträglich heraus, hindert dies nicht die Entstehung der Beitragspflicht, sondern bewirkt alleine, daß sich das Risiko von Reparaturarbeiten oder gar einer vorzeitigen Erneuerung auf Kosten der Gemeinde verwirklichen kann.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 8. Dezember 1995 - 15 A 3402/93 -, NWVBl. 1996, 144.
Jedoch steht der Beitragserhebung auch hier die fehlenden Festsetzung eines rechtmäßigen Anliegeranteils entgegen. Ebenso wie beim Ausbau 1988 war die atypische Erschließungssituation einseitiger Anbaubarkeit zu berücksichtigen. Darüber hinaus war der Anliegeranteil zu senken, weil der Aufwand für die konkrete Art der Deckschicht (Ziegelpflaster im Fischgrätverband) nicht in Höhe des allgemeinen Anliegeranteils umlagefähig war, denn ein solch besonders aufwendiger Ausbau war allein unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten nicht mehr vom Ausbauermessen der Gemeinde gedeckt. Zwar hat die Gemeinde auch hinsichtlich der Art des Ausbaus ein weites Ausbauermessen, jedoch ist dies im Hinblick auf die dadurch ausgelöste Kostenfolge begrenzt durch den Grundsatz der Erforderlichkeit, also dahin, daß sich die konkrete Art des Ausbaus noch im Rahmen des sachlich Vertretbaren bewegen muß.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 22. November 1995 - 15 A 1432/93 -, Gemhlt. 1997, 63 (64).
Hier gab es unter verkehrstechnischen Gesichtspunkten im weitesten Sinne keinen sachlich vertretbaren Grund, die Haupterschließungsstraße A. mit einer Ziegelpflasterdecke statt einer bituminösen Decke zu versehen. So lag der Grund auch tatsächlich in der - insoweit vertretbaren - Absicht, den Platanen einen größeren Lebensraum durch Entsiegelung der Fahrbahn zu verschaffen. Diesem besonderen Aufwand steht kein wirtschaftlicher Vorteil der Anlieger gegenüber, so daß eine entsprechende Absenkung des Anliegeranteils für eine wirksame Festsetzung erforderlich gewesen wäre.
Die Ausbaumaßnahme im Jahre 1992 schließlich (Entfernung der Pflasterdecke und Anbringen einer bituminösen Decke) war von vornherein nicht beitragsfähig, da sich hier nur das - oben bereits angesprochene - gemeindliche Risiko einer Erneuerungsbedürftigkeit der Pflasterdecke in Folge ihrer Ungeeignetheit verwirklicht hatte.
Die aufgehobenen Ratsbeschlüsse der Klägerin verstießen somit nicht gegen die ortsrechtliche Beitragserhebungspflicht. Sie verstießen aber auch nicht gegen das Gebot in § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG NW, Beiträge erheben zu sollen. Das kann allerdings nicht - wie die Klägerin meint - damit begründet werden, daß die durch die Ratsbeschlüsse angeordnete Aufhebung der Beitragsbescheide schon deswegen rechtmäßig sei, weil sie - wie oben dargelegt - mangels wirksamer satzungsrechtlicher Grundlage rechtswidrig seien. Die grundsätzliche Beitragserhebungspflicht nach § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG NW umfaßt nämlich nicht nur die Pflicht, Beiträge entsprechend dem Ortsrecht zu erheben, sondern auch, die satzungsrechtlichen Grundlagen für eine Beitragserhebung zu schaffen.
Vgl. OVG NW, Urteil vom 29. September 1995 - 15 A 1215/91 - (zu einer Satzung betreffend die Umlegung von Gewässerunterhaltungskosten); Beschluß vom 21. Februar 1994 - 15 B 3280/93 -, S. 4 des amtlichen Umdrucks (zu Entwässerungsgebühren); Kallerhoff, Das kommunalrechtliche Beanstandungs- und Aufhebungsrecht in der Rechtsprechung des OVG NW, NWVBl. 1996, 53 (56 f.); Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Loseblattsammlung (Stand: März 1997), § 8 Rdnr. 18.
Die Klägerin könnte also gehalten sein, rückwirkend durch Sondersatzungen das erforderliche Ortsrecht zu schaffen, und daher verpflichtet sein, die zur Zeit noch rechtswidrigen, jedoch teilweise heilbaren Bescheide zur Vermeidung sonst eintretender Verjährung (§§ 8 Abs. 7 Satz 1, 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NW i.V.m. §§ 169, 170 Abs. 1 AO) nicht zurückzunehmen.
Das ist jedoch nicht der Fall, weil atypische Umstände ein Abweichen von der Sollensvorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG NW rechtfertigen. Dabei ist unerheblich, daß die Voraussetzungen für eine Beitragserhebung grundsätzlich - abgesehen von der fehlenden ortsrechtlichen Grundlage - vorliegen, insbesondere keine Gründe für einen Billigkeitserlaß existieren. Wenn die Voraussetzungen für eine Beitragserhebung nicht vorlägen oder ein vollständiger Billigkeitserlaß zu gewähren wäre, bestünde keine Pflicht zur Beitragserhebung; dafür bedürfte es keines Ermessensspielraums, ausnahmsweise auf eine Beitragserhebung verzichten zu dürfen. Es kommt - entgegen der Auffassung des Beklagten - schließlich auch nicht darauf an, welche Meinungen von einzelnen Ratsmitgliedern in der Debatte geäußert wurden. Entscheidend ist, ob der Ratsbeschluß im Ergebnis noch vom - sehr eng begrenzten - Ermessen der Klägerin hinsichtlich des Verzichts auf die Beitragserhebung gedeckt ist. Das ist zu bejahen.
Die beiden oben genannten beitragsfähigen Maßnahmen zeichnen sich dadurch aus, daß eine Haupterschließungsstraße, die wegen bloß einseitiger Anbaubarkeit eine unterwertige Erschließungsfunktion für Anlieger hat, aus verkehrsfremden Motiven in einer von der Ausbaubreite her verschlechternden Weise und vom Aufwand her in einer nicht mehr aus verkehrlichen Gründen gedeckten Höhe ausgebaut wurde. Mag jeder einzelne dieser Umstände für sich genommen noch nicht den Verzicht auf eine Beitragserhebung rechtfertigen, so mindern sie doch in ihrer Gesamtheit den den Anliegern zugewandten wirtschaftlichen Vorteil derartig, daß sie insgesamt den ausnahmsweisen Verzicht auf eine Beitragserhebung tragen.
Vgl. zum Gesichtspunkt des geringen wirtschaftlichen Vorteils für die Anlieger OVG NW, Urteil vom 23. Juli 1991 - 15 A 1100/90 -, NWVBl. 1992, 288 (289 f.).
Dementsprechend ist umgekehrt die wirtschaftliche Bedeutung für die Klägerin gering, die den Beiträgen für die Deckung des Aufwandes, der durch die drei Baumaßnahmen an der A. insgesamt entstanden ist, zukommt: Insgesamt haben die Maßnahmen 376.050,33 DM gekostet, während sich das durch Bescheide geltend gemachte Beitragsvolumen - unter Berücksichtigung von Eckgrundstücksvergünstigungen - auf 35.085,86 DM beläuft, also auf weniger als 10 % der Gesamtausbaukosten. Wenn weiter berücksichtigt wird, daß eine Senkung des Beitragsvolumens auf die Hälfte schon wegen der atypischen Erschließungssituation infolge einseitiger Anbaubarkeit gerechtfertigt wäre, verbleibt ein Beitragsaufkommen von weniger als 5 % der Gesamtausbaukosten. Angesichts des Umstandes, daß die Klägerin in den hier relevanten Haushaltsjahren 1992 und 1993 keine defizitären Haushalte hatte, die sie in besonderer Weise zur Ausschöpfung aller Einnahmequellen verpflichtet hätten,
vgl. OVG NW, Beschluß vom 29. September 1995 - 15 A 1215/91 -, S. 11 f des amtlichen Umdrucks,
erweisen sich die aufgehobenen Entscheidungen des Rates, auf eine Beitragserhebung für die Ausbaumaßnahmen an der A. zu verzichten, als vom sehr eng begrenzten Ermessen des § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG NW gedeckt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 713 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14 Abs. 1 Satz 1 GKG. Der Senat orientiert sich dabei an den Werten des Streitwertkataloges des Bundesverwaltungsgerichts (Nr. 19.5 des Streitwertkataloges, DVBl. 1996, 605 [608]).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 169, 170 Abs. 1 AO
§ 130 a VwGO
§ 167 VwGO
§ 713 ZPO
§ 8 Abs. 1
Satz 2 KAG NW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 108 Abs. 1 der Gemeindeordnung
§ 8 Abs. 1 Satz 2 KAG NW
§ 8 Abs. 1 Satz 2
KAG NW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 1,
14 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes
§ 8 des
Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 15 A 1100/90
15 A 1778/94
15 A 1432/93
15 A 3907/92
15 A 2545/92
15 A 1652/91
14 EAE 85/95
15 A 551/91
15 A 3402/93
15 A 1215/91
15 B 3280/93