Verwaltungsgericht Trier (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-12-04, Aktenzeichen 5 K 10542/17.TR

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckungsfähigen Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Genehmigung der Änderung ihres Flächennutzungsplans „Sachlicher Teilflächennutzungsplan Windkraft“ durch den Beklagten. Dem liegt im Wesentlichen der folgende Sachverhalt zugrunde:
Am 7. Dezember 2015 beschloss der Verbandsgemeinderat der Klägerin die 11. Änderung ihres Flächennutzungsplans „Sachlicher Teilflächennutzungsplan Windkraft“. Hierdurch beabsichtigt die Klägerin, den Flächennutzungsplan zum Themenbereich „Windenergie“ fortzuschreiben und neben der bereits bestehenden drei weitere Sonderbauflächen zur Windkraftnutzung auszuweisen. Insgesamt sieht der streitgegenständliche Flächennutzungsplan vier Sonderbauflächen für Windkraftnutzung vor: SO Nr. 2 „östlich Trittenheim“, SO Nr. 3 „östlich Mehring/Pöhlich“, SO Nr. 4 „südlich Mehring“ und SO Nr. 6 „Mehring 1“.
Der Beschlussfassung vorausgegangen war die amtliche Bekanntmachung vom 27. Juni 2015 zur (erneuten) Offenlage der 11. Änderung des Teilflächennutzungsplans. Diese Offenlagebekanntmachung enthielt - soweit zwischen den Beteiligten unstreitig - keinen Hinweis bzw. keine Nennung des Landschaftsplans sowie der Stellungnahme der Bürgerinitiative „Feller Gegenwind" vom 30. Mai 2015 (vgl. Ordner V., Bl. 15 der Verwaltungsvorgänge der Klägerin).
Die vorgesehenen Sonderbauflächen befinden sich nach der Zielfestlegung des Regionalen Raumordnungsplans Region Trier 1985, mit Teilfortschreibung 1995, inklusive Teilfortschreibung des Kapitels Energieversorgung/Teilbereich Windenergie 2004, in einem Ausschlussgebiet für die Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen.
Aufgrund dessen beantragte die Klägerin hinsichtlich der Sonderbauflächen Nrn. 2, 3 und 4 unter dem 5. Juli 2016 bei der Struktur- und Genehmigungsdirektion Nord (SGD Nord) gemäß § 6 Abs. 2 Raumordnungsgesetz - ROG - i.V.m. § 10 Abs. 6 Landesplanungsgesetz - LPlG -, durch förmliche Entscheidung zuzulassen, dass der beschlossene „Sachliche Teilflächennutzungsplan Windkraft" von den Zielen des genannten Regionalen Raumordnungsplans Region Trier durch die Ausweisung der Sonderbauflächen Nrn. 2, 3 und 4 abweicht (sog. Zielabweichungsverfahren). Die Sonderbaufläche Nr. 6 machte die Klägerin nicht zum Gegenstand des Zielabweichungsverfahrens mit der Begründung, das geltende Landesentwicklungsprogramm IV (LEP IV) sehe vor, dass die bei seinem Inkrafttreten existierenden Vorranggebiete für Windenergienutzung beizubehalten seien, sodass insoweit keine Zielabweichung, sondern vielmehr der Vollzug einer zwingenden landesplanerischen Vorgabe vorliege.
Unter dem 16. August 2016 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten sodann die Genehmigung des Flächennutzungsplans.
Der Beklagte stellte unter dem 31. Oktober 2016 bei der SGD den Antrag auf Verlängerung der Genehmigungsfrist, dem die SGD Nord durch Verlängerung bis zum 31. Januar 2017 entsprach.
Mit Zielabweichungsbescheid vom 24. Januar 2017 ließ die SGD Nord die von der Klägerin vorgesehenen Abweichungen vom Ziel des „Außenausschlusses" der Teilfortschreibung Windenergie 2004 des Regionalen Raumordnungsplans Region Trier für die geplanten Sonderbauflächen 2 und 3 teilweise und für die geplante Sonderbaufläche 4 in Gänze zu. Das Gebiet der in Gänze von der Zulassungsentscheidung umfassten Sonderbaufläche 4 „südlich Mehring" erstreckt sich dabei auf 239,2 ha. Hinsichtlich der Sonderbaufläche 3 „östlich Mehring/Pölich", die insgesamt 156,8 ha umfasst, wurde für 23,5 ha keine Zielabweichung zugelassen, sodass eine genehmigte Restfläche von 133,3 ha verbleibt. Für die 91,7 ha große Sonderbaufläche 2 „östlich Trittenheim“ wurde die Zielabweichung für eine Fläche von insgesamt 59,2 ha versagt, womit die genehmigte Restfläche 32,5 ha beträgt. Von der zur Überprüfung durch die SGD Nord gestellten Gesamtfläche von 487,7 ha ergibt sich damit nach Abzug der nicht genehmigten Flächen eine Fläche von ca. 405 ha, für die eine Zielabweichung zugelassen worden ist. Der Anteil der nicht genehmigten Flächen beträgt demnach ca. 17 % der Gesamtfläche, die Gegenstand des Zielabweichungsverfahrens gewesen ist.
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 30. Januar 2017 lehnte der Beklagte die Genehmigung des Flächennutzungsplans vollumfänglich ab und begründete dies zunächst damit, dass die Offenlagebekanntmachung vom 27. Juni 2015 den Anforderungen des § 3 Abs. 2 des Baugesetzbuches - BauGB - nicht genüge. In der Bekanntmachung habe der Hinweis auf den vorliegenden Landschaftsplan und die vorliegenden privaten Stellungnahmen (z.B. „Feller Gegenwind“ vom 30. Mai 2015) mit umweltbezogenen Informationen gefehlt. Die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB enthalte keine Befugnis der planenden Gemeinde, die Bekanntmachung auf die aus ihrer Sicht wesentlichen Informationen zu beschränken. Dieser Mangel könne nur durch eine ordnungsgemäße neue Bekanntmachung samt Durchführung einer erneuten Offenlage geheilt werden.
Weiterhin verstoße die zur Genehmigung gestellte Änderung des Flächennutzungsplans gegen § 1 Abs. 4 BauGB, wonach Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen seien. Der Zielabweichungsbescheid der SGD Nord vom 24. Januar 2017 lasse die beantragte Abweichung von den Zielen des Raumordnungsplans nur in Teilen zu. Diese Entscheidung sei im Bauleitplanverfahren durch entsprechende Übernahme in den Flächennutzungsplan zu beachten, da der Planungsträger nur so die Verpflichtung aus § 1 Abs. 4 BauGB erfüllen könne. Die Klägerin sei dieser Beachtenspflicht bis zum Ablauf der - bis zum 31. Januar 2017 verlängerten - Genehmigungsfrist nicht nachgekommen bzw. habe ihren Antrag auf Genehmigung nicht zurückgenommen. Da der Beklagte jedoch über die Genehmigung gemäß § 6 Abs. 4 BauGB innerhalb dieser Frist habe entscheiden müssen, habe er das ordnungsgemäße Zustandekommen des Teilflächennutzungsplans und die Vereinbarkeit mit der Rechtsvorschrift des § 1 Abs. 4 BauGB nicht feststellen können. Auch sei es nicht möglich, unter Anwendung von § 6 Abs. 3 BauGB räumliche oder sachliche Teile des Flächennutzungsplans von der Genehmigung auszunehmen, da die Versagungsgründe vom Planungsträger ausgeräumt werden könnten bzw. unter Beachtung des Zielabweichungsbescheids auszuräumen seien.
Zudem seien nach § 1 Abs. 3 BauGB Anlass und Zielsetzung der vorliegenden Flächennutzungsplanung - also die Schaffung der bauplanungsrechtlichen Voraussetzungen für die Errichtung von Windenergieanlagen - hinsichtlich der Sonderbauflächen bzw. deren Teile, die innerhalb des Landschaftsschutzgebiets „Moselgebiet von Schweich bis Koblenz" belegen seien, nicht erreichbar. Die nach der Landschaftsschutzverordnung erforderliche Genehmigung sei durch die untere Naturschutzbehörde nicht in Aussicht gestellt worden. Damit habe die zuständige Fachstelle eine für den Planungsträger verbindliche Entscheidungsprognose abgegeben. Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung am 10. Dezember 2015 habe die Klägerin keinen Antrag auf Befreiung bzw. auf Prüfung der Zulassung einer Befreiung bei der oberen Naturschutzbehörde gemäß § 67 des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG - gestellt, sodass die Flächennutzungsplanung gegen § 1 Abs. 3 BauGB verstoße, da sie aufgrund rechtlicher bzw. tatsächlicher Hindernisse dauerhaft nicht vollzogen werden könne.
Am 13. Februar 2017 erhob die Klägerin Widerspruch gegen die ablehnende Entscheidung des Beklagten. Zu dessen Begründung führte sie unter anderem aus, dass durch die Auslegungsbekanntmachung zur erneuten Offenlage jedenfalls die durch § 3 Abs. 2 BauGB geforderte Anstoßfunktion erfüllt sei. Darüber hinaus sei in Bezug auf das Abweichen von den Zielen der Raumordnung zu sehen, dass hinsichtlich der Sonderbaufläche 4 die Abweichung vom Ziel des „Außenausschlusses" ausweislich des Zielabweichungsbescheids in Gänze zugelassen worden sei, sodass diese Ausweisung den Zielen der Raumordnung entspreche, und zudem die Standorte der Sonderbauflächen 2 und 3 teilweise mit den Zielen der Landes- und Regionalplanung vereinbar seien. Es werde keine Obliegenheit begründet, erneut in die Phase des Bauleitplanverfahrens einzutreten. Zudem sei auf eine weitere Verlängerung der Genehmigungsfrist, die bis zum 30. Januar 2017 bestanden habe, aus nicht ersichtlichem Grund verzichtet worden. Im Übrigen sei eine vollständige Genehmigungsverweigerung nicht gerechtfertigt. Selbst wenn Versagungsgründe für die Genehmigung einzelner Sonderbauflächen vorlägen, rechtfertige dies allenfalls eine Ausnahme dieser entsprechenden Sonderbauflächen von der Genehmigung. Es gebe keinen Grund, die Genehmigung in Bezug auf die Sondernutzungsflächen im Umfang der von der SGD Nord mit Zielabweichungsbescheid zugelassenen Restfläche zu versagen.
Der Beklagte wiederholte im Rahmen des Widerspruchsverfahrens im Wesentlichen sein Vorbringen aus dem Ablehnungsbescheid. Ergänzend führte er unter anderem aus, dass die Verpflichtung zur Beachtung des Zielabweichungsbescheids der SGD Nord Auswirkungen auf die Plandarstellung habe. Der Bescheid und die darin enthaltenen Vorgaben würden Bestandteil des Entscheidungsvorgangs des Planungsträgers und seien daher zwingend in die Abwägung einzustellen, wobei nur der Planungsträger selbst diese Änderungen vornehmen könne. Aus diesen Gründen und der daraus resultierenden mangelnden Rechtfertigung für die Herausnahme von Teilen aus der Genehmigung nach § 6 Abs. 3 BauGB sei die Klägerin verpflichtet, die Planänderung nach den entsprechenden Verfahrensregelungen des BauGB vorzunehmen. Aufgrund der Nichtbeachtung des Zielabweichungsbescheids der SGD Nord im Rahmen der Abwägung sei ein Abwägungsausfall entstanden, sodass die Abwägung an einem beachtlichen Fehler leide, der sich auf das Planergebnis ausgewirkt habe. Hinsichtlich der seitens der Klägerin vorgetragenen Möglichkeit der Verlängerung der Genehmigungsfrist sei anzumerken, dass die Klägerin den Antrag auf Genehmigung des Flächennutzungsplans hätte zurückziehen, den Zielabweichungsbescheid in eine erneute Abwägung einstellen, den Fortschreibungsentwurf erneut offenlegen, den abschließenden Beschluss über die Fortschreibung fassen und für die Planung erneut einen Antrag auf Genehmigung nach § 6 BauGB hätte stellen können. Die von dem Beklagten bemessene Frist sei jedenfalls unter Bezug auf die von der SGD Nord gemachte zeitliche Angabe für die Bearbeitung des Zielabweichungsantrags auf das notwendige Maß beschränkt worden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 12. Juli 2017, der Klägerin zugestellt am 18. Juli 2017, wies die SGD Nord den Widerspruch der Klägerin zurück. Sie führte zur Begründung im Wesentlichen aus, dass die Auslegungsbekanntmachung gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB verstoße. Die Frage der Anstoßfunktion betreffe den Inhalt der bekanntzumachenden Informationen, etwa durch schlagwortartige Benennung im Bekanntmachungstext, und nicht die Tatsache der Bekanntmachung selbst. Hinsichtlich der Frage, welche umweltbezogenen Informationen bekanntzumachen seien, bestehe kein Auswahlermessen. Bekanntzumachen seien die „verfügbaren" umweltbezogenen Informationen. Das Bekanntmachungserfordernis erstrecke sich auch auf solche Arten verfügbarer Umweltinformationen, die in Stellungnahmen enthalten seien und die die Gemeinde für unwesentlich halte und deshalb nicht auszulegen beabsichtige. Die vorliegende Auslegungsbekanntmachung erfülle diese Anforderungen nicht. Weiterhin liege ein Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB vor, da die Klägerin das Ergebnis des Zielabweichungsverfahrens, also die lediglich teilweise Zulassung der Abweichung von den Zielen der Raumordnung, nicht in die Darstellungen des Flächennutzungsplans übernommen habe. Diese Angleichung sei von dem Planungsgeber selbst vorzunehmen und könne nicht erst im Rahmen des Genehmigungsverfahrens erfolgen. Eine derartige Praxis innerhalb des Genehmigungsverfahrens führe faktisch zu rechtsgestaltenden Eingriffen in den Regelungsgegenstand gemeindlicher Planungshoheit und sei bereits kompetenzrechtlich nicht zulässig, denn Adressat der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB sei die Gemeinde als Träger der Bauleitplanung. Es begegne zudem keinen Bedenken, dass der Beklagte die Genehmigung ganz versagt und nicht nach § 6 Abs. 3 BauGB Teile aus der Genehmigung herausgenommen habe. Das Ausnehmen der Genehmigung dürfe sich nur auf Teile erstrecken, die die Grundkonzeption der Planung nicht berührten. Bei einem sich auf den sachlichen Teilbereich Windkraft beschränkenden Flächennutzungsplan führe das Ausklammern eines räumlichen Teilbereichs indes regelmäßig zu einer derartigen inhaltlichen Änderung. Vorliegend berühre der durch den Zielabweichungsbescheid nicht zugelassene Flächenanteil von 17 % das planerische Gesamtkonzept der Klägerin, so dass dem nur durch erneute Offenlage und abschließende Beschlussfassung im Wege eines ergänzenden Verfahrens Rechnung getragen werden könne.
Ob darüber hinaus auch ein Verstoß gegen § 1 Abs. 3 BauGB vorliege, indem der Flächennutzungsplan nicht vollzugsfähig und damit nicht erforderlich sei, ließ die SGD Nord offen, sie führte jedoch aus, dass insoweit Bedenken an der Auffassung des Beklagten bestünden. Die Erforderlichkeit einer Planung sei nicht gegeben, wenn sich eine Planung als nicht vollzugsfähig erweise, weil ihr auf unabsehbare Zeit unüberwindbare rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Weg stünden. Von den Verbotsvorschriften in naturschutzrechtlichen Regelungen könne jedoch unter bestimmten Voraussetzungen auch eine Befreiung gewährt werden, für die Errichtung von Windenergieanlagen z.B. nach § 67 Abs. 1 BNatSchG. Zudem sei ausweislich des Gliederungspunktes F.6. der „Hinweise für die Beurteilung der Zulässigkeit der Errichtung von Windenergieanlagen in Rheinland-Pfalz (Rundschreiben Windenergie)“ vom 28. Mai 2013 in Landschaftsschutzgebieten die erforderliche Genehmigung regelmäßig zu erteilen.
Die Klägerin hat am 18. August 2017 die vorliegende Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass sie einen Anspruch auf Genehmigung des Flächennutzungsplans in der durch die Zielabweichungsentscheidung geschaffenen Form habe. Ein verfahrensrechtlicher Verstoß in Gestalt der fehlenden Wahrung der Anforderungen des § 3 Abs. 2 BauGB liege nicht vor, denn der Landschaftsplan stelle keine „umweltbezogene Stellungnahme“ und keine „umweltbezogene Information“ im Sinne dieser Norm dar. Er sei stattdessen nach § 8 Abs. 4 Landesnaturschutzgesetz - LNatSchG - (gemeint ist offensichtlich § 5 Abs. 3 LNatSchG) Teil einer landschaftsbezogenen Fachplanung, die unabhängig von einem konkreten Flächennutzungsplan erstellt werde und daher, vergleichbar mit den Zielen der Raumordnung, abstrakt auf die kommunale Bauleitplanung einwirke, sodass eine Erwähnung in der Offenlegungsbekanntmachung nicht erforderlich sei. Darüber hinaus stelle die Nichterwähnung der Stellungnahme der Bürgerinitiative „Feller Gegenwind“ vom 30. Mai 2015 keinen Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB dar. Eine planende Gemeinde müsse nicht ausnahmslos alle ihr vorliegenden Stellungnahmen mit umweltbezogenen Informationen in der Bekanntmachung einer Offenlage erwähnen. Dies sei aus praktischen Gründen nicht umsetzbar und widerspreche zudem dem Zweck des § 3 Abs. 2 BauGB. Ungeachtet dessen sei ein vermeintlicher Verfahrensfehler nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Ziff. 2 lit. b) BauGB nicht relevant, da das Fehlen einzelner Angaben, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar seien, für die Rechtswirksamkeit des Flächennutzungsplans unbeachtlich sei. Weiterhin liege auch kein Verstoß gegen des Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB vor. Nach dem Ergebnis des Zielabweichungsverfahrens sei die Abweichung von den Zielen der Raumordnung lediglich für ca. 16 % der vorgesehenen Sonderbauflächen nicht zugelassen worden. Im Übrigen habe die Klägerin den Zielabweichungsbescheid bewusst bestandskräftig werden lassen, denn die Zielabweichung sei im Wesentlichen in Bezug auf solche Sonderbauflächen nicht zugelassen worden, die Laubwaldbestände mit einem Alter von mehr als 120 Jahren sowie besonders struktur- und biotopraumreiche Laubwaldkomplexe aufwiesen. Auch die Klägerin verfolge das Ziel, solche Flächen für die Windenergienutzung zu sperren, der Zielabweichungsbescheid entspreche damit den vom Rat der Klägerin autonom gesetzten Planungszielen. Soweit die Widerspruchsbehörde darüber hinaus der Auffassung sei, dass die Klägerin vor der Beschlussfassung ihres Rates über die Feststellungen des streitgegenständlichen Flächennutzungsplans ein Zielabweichungsverfahren hätte beantragen, dessen Ergebnis auswerten und es anschließend bei ihrer planerischen Abwägungsentscheidung berücksichtigen müssen, begründe dies keinen Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB. Es gebe kein Gebot, nach dem eine Zielabweichungsentscheidung vor der endgültigen Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan einzuholen sei. Ob ein Bauleitplan den Zielen der Raumordnung entspreche oder nicht, unterliege nicht der Abwägung des Gemeinderats, sondern sei objektiv festzustellen. Aufgrund des vorliegenden wirksamen Zielabweichungsbescheids stehe fest, dass der Teilflächennutzungsplan - mit Ausnahme der Flächen mit altem Laubwaldbestand - den Zielen der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB entspreche. Unerheblich sei hierbei, ob der Zielabweichungsbescheid vor oder nach dem Gemeinderatsbeschluss ergangen ist. Vor diesem Hintergrund habe die Beklagte die Genehmigung nach § 6 Abs. 2 und Abs. 3 BauGB mit Ausnahme der vom Zielabweichungsbescheid ausgenommenen Flächen zu erteilen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 30. Januar 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. Juni 2017 zu verpflichten, die vom Verbandsgemeinderat der Klägerin am 7. Dezember 2015 beschlossene 11. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin „Sachlicher Teilflächennutzungsplan Windkraft“ mit der Einschränkung zu genehmigen, dass die Teilflächen der Sonderbauflächen für Windenergienutzung Nr. 3 „östlich Mehring/Pöhlich“ und Nr. 2 „östlich Trittenheim“, die die Struktur- und Genehmigungsdirektion Nord in ihrem an die Klägerin gerichteten Bescheid vom 24. Januar 2017 von ihrer positiven Zielabweichungsentscheidung gemäß § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 10 Abs. 6 LPIG ausgenommen hat, nach § 6 Abs. 3 BauGB von der Genehmigung ausgenommen werden,
hilfsweise,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 30. Januar 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. Juni 2017 zu verpflichten, über die beantragte Genehmigung des Flächennutzungsplans unter Beachtung der Rechtsfassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren.
Zur weiteren Darstellung des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichts- und Verwaltungsakten verwiesen. Letztere waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung vom 4. Dezember 2018, auf deren Niederschrift ebenfalls verwiesen wird.

Entscheidungsgründe:
Die Klage bleibt sowohl im Haupt- als auch im Hilfsantrag ohne Erfolg. Letztendlich offen bleiben kann dabei, ob der auf Verpflichtung des Beklagten zur Genehmigung der 11. Änderung des Flächennutzungsplans gerichtete Hauptantrag zulässig ist oder sich die Entscheidung des Gerichts im Falle des Obsiegens der Klägerin, entsprechend den nach Auffassung der Kammer überzeugenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz im Beschluss vom 4. Juli 2018, nach den Grundsätzen der Figur des „steckengebliebenen Genehmigungsverfahrens" auf die Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung beschränkt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 4. Juli 2018 - 8 E 10238/18.OVG -, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 22. September 2016 - 4 C 6.15 -, BVerwGE 156, 136, Rn. 47, und OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 3. Februar 2011 - 2 A 1416/09 -, BauR 2011, 1631), denn die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Genehmigung des Flächennutzungsplans noch auf erneute Entscheidung hierüber durch den Beklagten, da die 11. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin sowohl an verfahrensrechtlichen Fehlern gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB (hierzu unter I.) als auch an materiell-rechtlichen Mängeln gemäß § 1 Abs. 4 BauGB (sodann unter II.) leidet. Ob der Flächennutzungsplan aufgrund eines dauerhaften Vollzugshindernisses auch im Widerspruch zu § 1 Abs. 3 BauGB steht, bedarf keiner abschließenden Entscheidung (III.).
I.
Die 11. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin leidet bereits an einem verfahrensrechtlichen Mangel, da die öffentliche Bekanntmachung vom 27. Juni 2015 zur erneuten Offenlage nicht den Anforderungen des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB an die Angaben zu den Arten verfügbarer umweltbezogener Informationen genügte. Aufgrund der fehlenden Nennung des Landschaftsplans in der Offenlagebekanntmachung liegt ein Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB vor.
Hinsichtlich der öffentlichen Auslegung der Entwürfe von Bauleitplänen sind nach § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB Ort und Dauer der Auslegung sowie Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen, wobei darauf hinzuweisen ist, dass Stellungnahmen während der Auslegungsfrist abgegeben werden können und dass nicht fristgerecht abgegebene Stellungnahmen bei der Beschlussfassung über den Bebauungsplan unberücksichtigt bleiben können. Sinn und Zweck der Norm ist es, eine breitere Öffentlichkeit für Entscheidungsverfahren im Umweltbereich zu interessieren und ihre Beteiligung zu fördern (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 - 4 CN 3/12 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. April 2013 - 8 C 11067/12 -; Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 3 Rn. 36). Die Öffentlichkeit soll erfahren, welche für die geplante Tätigkeit relevanten Informationen über die Umwelt verfügbar sind und welche Umweltauswirkungen durch den Bauleitplan entstehen können (vgl. Schrödter, BauGB, 8. Auflage 2015, § 3 Rn. 69 f. m.w.N.). Sie soll sich darüber informieren können, welche umweltrelevanten Probleme die Planung nach den bei der Behörde vorhandenen Erkenntnissen aufwirft und ob gegebenenfalls Anlass zu einer eigenen Stellungnahme besteht. Zentraler Zweck der Bekanntmachung ist die sog. Anstoßfunktion; die Öffentlichkeit soll angeregt werden, mit ihren Stellungnahmen ihre eigenen Interessen und Rechte zu verfolgen und das Abwägungsmaterial anzureichern (vgl. BeckOK BauGB/Schink, BauGB § 3 Rn. 88 ff. m.w.N. [Stand: 01.11.2018]).
Daher muss die Bekanntmachung sämtliche bei der Gemeinde verfügbaren Informationen erfassen, ohne dass der Gemeinde hierbei ein Auswahlrecht zukäme (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 2015 - 4 CN 1/15 -; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Juni 2012 - 8 S 1337/10 -). Die Gemeinde muss auch auf solche Umweltinformationen hinweisen, die sie selbst für unerheblich hält und nicht auszulegen beabsichtigt (BVerwG, Urteil vom 29. September 2015 - 4 CN 1/15 -). Auch durch bereits berücksichtigte oder von der Gemeinde für unerheblich gehaltene Umweltinformationen kann die Öffentlichkeit veranlasst werden, diese Einschätzung zu hinterfragen oder die Berücksichtigung weiterer, bisher nicht benannter Umweltbelange einzufordern (BVerwG, Urteil vom 29. September 2015 - 4 CN 1/15 -). Die Bekanntmachung muss die umweltbezogenen Informationen nicht selbst verschaffen, sie muss jedoch auf die umweltbezogenen Stellungnahmen und Informationen hinweisen, die wesentlich sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Juni 2012 - 8 S 1337/10 -; BeckOK BauGB/Schink, BauGB § 3 Rn. 88 ff. [Stand: 1. November 2018]).
Dieses Erfordernis ist vorliegend nicht erfüllt, da der Landschaftsplan in der Offenlagebekanntmachung vom 27. Juni 2015 nicht genannt ist.
Offenbleiben kann dabei, ob bereits eine pauschale Verweisung auf den Landschaftsplan den Anforderungen des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB genügt (so im Hinblick auf den Umweltbericht OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. April 2013 - 8 C 11067/12 -) oder ob die hierin behandelten Gesichtspunkte nach Themenblöcken zusammenzufassen und schlagwortartig zu charakterisieren sind (so OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 19. Februar 2015 - 1 KN 1/14 - mit Verweis auf BVerwG, Urteile vom 18. Juli 2013 - 4 CN 3/12 - und vom 11. September 2014 - 4 CN 1/14 -; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 9. Dezember 2015 - 2 K 60/14 -). Denn der Landschaftsplan stellt, entgegen der Auffassung der Klägerin, eine umweltbezogene Information dar, sodass jedenfalls dessen gänzliche Nichterwähnung einen Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB darstellt.
Soweit die Klägerin hierzu ausführt, dass der Landschaftsplan einer Erwähnung in der Offenlagebekanntmachung nicht bedürfe, weil er Teil einer landschaftsbezogenen, unabhängig von einem konkreten Flächennutzungsplan erstellten Fachplanung sei, vermag sich die Kammer dieser Auffassung nicht anzuschließen. Denn anders als die Klägerin meint, sind die Vorgaben des Landschaftsplans, der die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftsplanung konkretisiert (§ 9 BNatSchG), im Gegensatz zum Raumordnungsplan nicht aus sich selbst heraus nach außen verbindlich. Hinsichtlich des Raumordnungsplans ist zu sehen, dass dessen Vorgaben gemäß § 1 Abs. 4 BauGB grundsätzlich in abstrakter und allgemein verbindlicher Weise zu beachten sind. Eine Abweichung von den Zielen der Raumordnung ist dabei ausschließlich im Wege des Zielabweichungsverfahrens möglich, sie unterliegen nicht der Abwägung durch den jeweiligen Planungsgeber (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15. November 2010 - 1 C 10320/09 -; Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 1 Rn. 63).
Anders verhält es sich im Hinblick auf die Vorgaben des Landschaftsplans. Aus den Regelungen der § 5 Abs. 3 Satz 1 LNatSchG, § 1 Abs. 6 Ziff. 7 lit. g), Abs. 7 BauGB und § 11 Abs. 3 BNatSchG folgt, dass die Übernahme der Ziele des Landschaftsplans abwägungsgesteuert ist. Ihre Verbindlichkeit bedingt, dass sie sich in der jeweiligen Abwägung gegen andere Belange durchsetzen und anschließend in den Flächennutzungsplan als Darstellung gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 10 BauGB oder in den Bebauungsplan als Festsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB übernommen werden (OVG Schleswig, Beschluss vom 09.02.2017 - 1 MB 4/16 -; BeckOK Umweltrecht/Kleve, BNatSchG § 11 Rn. 18 [Stand: 1. Juli 2018]). Die Vorgaben des Landschaftsplans finden mithin Eingang in den konkreten Abwägungsvorgang des jeweiligen Planungsgebers. Dies hat zur Folge, dass die abwägungsgebundenen Vorgaben des Landschaftsplans einer Stellungnahme durch die zu beteiligende Öffentlichkeit zugänglich sein müssen, sodass der Landschaftsplan nach Sinn und Zweck der Regelung des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB unter den - weit auszulegenden (vgl. BeckOK BauGB/Schink, BauGB § 3 Rn. 88 [Stand: 1. November 2018]) - Begriff der umweltbezogenen Information zu fassen ist (vgl. Schrödter, BauGB, 8. Aufl. 2015, § 3 Rn. 71; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 19. Februar 2015, a.a.O.; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 9. Dezember 2015, a.a.O.).
Soweit die Klägerin einwendet, das Fehlen einer etwaig erforderlichen Nennung des Landschaftsplans sei nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Ziff. 2 lit. b) BauGB jedenfalls nicht relevant, da das Fehlen einzelner Angaben, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar seien, für die Rechtswirksamkeit des Flächennutzungsplans unbeachtlich sei, verfängt dies nicht. Denn nach § 216 BauGB bleibt die Verpflichtung der für das Genehmigungsverfahren zuständigen Behörde unberührt, auch die Einhaltung derjenigen Vorschriften zu überprüfen, deren Verletzung sich nach den §§ 214 und 215 BauGB auf die Rechtswirksamkeit eines Flächennutzungsplans nicht auswirkt. Durch die Planerhaltungsvorschriften sollen die für Flächennutzungspläne geltenden Form- und Verfahrensvorschriften nicht abgewertet und den Gemeinden ein Unterlaufen der Vorgaben für die Aufstellung der Bauleitpläne ermöglicht werden. Die §§ 214 und 215 BauGB wirken sich nicht auf die Reichweite der Befugnisse der Behörden aus, die in einem erforderlichen Genehmigungsverfahren die Rechtmäßigkeit eines Flächennutzungsplans zu prüfen haben. Die Anforderungen, die das BauGB für die Rechtmäßigkeit von Bauleitplänen aufstellt, werden durch § 214 BauGB nicht berührt, so dass eine Genehmigungsbehörde die für einen Bauleitplan erforderliche Genehmigung auch dann verweigern darf, wenn ein nach § 214 BauGB unbeachtlicher Fehler vorliegt (vgl. zu alledem Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 216 Rn. 1 ff.; BeckOK BauGB/Uechtritz, BauGB § 216 Rn. 1 [Stand: 1. November 2018]; jeweils m.w.N.).
Da mithin bereits die unterlassene Nennung des Landschaftsplans einen Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB und damit einen Verfahrensverstoß gemäß § 6 Abs. 2 BauGB darstellt, aufgrund dessen der Beklagte die Genehmigung des Flächennutzungsplans zu Recht versagt hat, kommt es auf die weitere Frage, ob auch die privaten Stellungnahmen wie diejenige der Bürgerinitiative „Feller Gegenwind" vom 30. Mai 2015 der Nennung in der Offenlagebekanntmachung bedurft hätten, nicht mehr entscheidungserheblich an.
II.
Weiterhin verstößt die beschlossene Änderung des Flächennutzungsplans in materiell-rechtlicher Hinsicht gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB, so dass die Genehmigung auch insoweit von dem Beklagten zu Recht versagt worden ist.
Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen.
Die im Flächennutzungsplan der Klägerin vorgesehenen Sonderbauflächen für Windenergieanlagen befinden sich nach der Zielfestlegung des regionalen Raumordnungsplans der Region Trier in einem Ausschlussgebiet für die Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen. Als Ergebnis des durchgeführten Zielabweichungsverfahrens wurde hinsichtlich der Sonderbauflächen SO 2 „Östlich Trittenheim“ und SO 3 „Östlich Mehring/Pölich“ die Zielabweichung nicht vollumfänglich zugelassen. Zwischen den Beteiligten steht insoweit im Streit, ob die Klägerin zur Erfüllung ihrer Anpassungspflicht gemäß § 1 Abs. 4 BauGB verpflichtet gewesen ist, das Ergebnis des Zielabweichungsverfahrens in dem zur Genehmigung gestellten Flächennutzungsplan durch entsprechende Reduktion der vorgesehenen Sonderbauflächen darzustellen. Hinsichtlich der Anforderungen des § 1 Abs. 4 BauGB, wonach der Planungsgeber die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen hat, ist das Folgende zu sehen:
Die Vorschrift des § 1 Abs. 4 BauGB beinhaltet als Teilelement der übergeordneten Beachtungspflicht eine Handlungspflicht des jeweiligen Planungsgebers, wonach die Ziele der Raumordnung mit den Instrumenten der räumlichen Gesamtplanung positiv umzusetzen sind (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 1 Rn. 65). Der zentrale Regelungszweck des § 1 Abs. 4 BauGB besteht darin, zwischen der überörtlichen Raumplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung eine materielle Konkordanz zu gewährleisten (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 1 Rn. 67; BVerwG, Beschluss vom 14. Mai 2007 - 4 BN 8/07 -). Diese Zielsetzung der materiellen Konkordanz hat zur Folge, dass die Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind, um ihrer Transformationsaufgabe gerecht zu werden, d.h. den Zielen der Raumordnung in der Form von Darstellungen bzw. Festsetzungen bodenrechtliche Verbindlichkeit gegenüber dem Einzelnen zu vermitteln. Die Ziele der Raumordnung bedürfen daher der Umsetzung und Konkretisierung durch den jeweiligen Planungsträger, um ihren Ordnungs- und Entwicklungsauftrag erfüllen zu können; die Entwicklung des gemeindlichen Planungsraums muss mit der des größeren Raums in Einklang gebracht werden (Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 1 Rn. 67 m.w.N.).
Dieser Pflicht zur Herstellung einer materiellen Konkordanz zwischen den Zielen der Raumordnung und dem Flächennutzungsplan ist die Klägerin als Planungsgeberin vorliegend nicht gerecht geworden. Hierzu wäre es erforderlich gewesen, dass die Klägerin diejenigen Flächen, hinsichtlich derer eine Abweichung von den Zielen der Raumordnung nicht zugelassen worden ist, von den Darstellungen des Flächennutzungsplans ausnimmt. Zwar ist es anerkannt, dass den Anforderungen der materiellen Konkordanz auch dann genügt ist, wenn diese im Laufe des (gerichtlichen) Verfahrens durch Einholung einer Zielabweichungsentscheidung hergestellt wird (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 8. November 2007 - 3 N 3067/06 -; Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB § 1 Rn. 67). Dies kann indes nur in jenen Fällen Geltung beanspruchen, in denen die beantragte Zielabweichung vollumfänglich zugelassen wird. So liegt der Fall hier indes nicht, da die von der Klägerin beantragte Zulassung der Zielabweichung hinsichtlich der Flächen SO 2 „Östlich Trittenheim“ und SO 3 „Östlich Mehring/Pölich“ partiell abschlägig beschieden worden ist. Infolge dessen besteht auch nach der Durchführung des Zielabweichungsverfahrens weiterhin eine, wenn auch geringere, Diskrepanz zwischen den Zielen der Raumordnung und dem Flächennutzungsplan der Klägerin, die der Ausräumung durch entsprechende Änderung der Darstellungen bedarf, um der Anpassungspflicht gemäß § 1 Abs. 4 BauGB gerecht zu werden. Diese Pflicht zur nachträglichen Anpassung folgt insbesondere auch aus dem Wesen und der Wirkungsweise des Flächennutzungsplans. Ihm kommt im zweistufigen Planungsgefüge des BauGB die maßgebende Leitfunktion in der städtebaulichen Entwicklung zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1999 - 4 C 1/99 -). Neben seiner gesetzlichen Bindungswirkung für den nachfolgenden Bebauungsplan (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 1990 - 4 N 3/88 -) besitzt er eine Vielzahl weiterer maßgeblicher Rechtswirkungen (vgl. den Überblick bei BeckOK BauGB/Jaeger, BauGB § 5 Rn. 12.1 [Stand: 1. November 2018]). Insbesondere in dem hier vorliegenden Fall einer Ausweisung von Konzentrationszonen kommt den Darstellungen des Flächennutzungsplans gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB maßgebliche Bedeutung zu. Hieraus folgt, dass der Flächennutzungsplan den Zielen der Raumordnung durch entsprechende Übernahme des Ergebnisses des Zielabweichungsverfahrens entsprechen muss. Es ist hingegen nicht zulässig, wenn die Reichweite der materiellen Konkordanz aufgrund der „überschießenden“ Darstellungen im Flächennutzungsplan erst durch Hinzuziehung und Abgleich mit der Zielabweichungsentscheidung festgestellt werden kann. Vielmehr müssen die Darstellungen des Flächennutzungsplans eindeutig sein. Für die Pflicht zur nachträglichen Anpassung an das Ergebnis des Zielabweichungsverfahrens spricht schlussendlich auch die Vergleichbarkeit mit jenen Fällen, in denen nach der Beschlussfassung über einen Bauleitplan ein Ziel der Raumordnung wirksam wird, das eine Anpassungspflicht begründet. In diesen Fällen darf eine Bekanntmachung des Bauleitplans nicht erfolgen, stattdessen hat eine nachträgliche Anpassung zu erfolgen. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB findet, da die Ziele der Raumordnung nicht abwägungsgebunden sind, in diesen Fällen keine Anwendung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Mai 2007, a.a.O.). Stattdessen erfordert das Rechtsstaatsgebot die Herbeiführung einer materiell-rechtmäßigen Regelung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 - 4 BN 56/05 -). Ist der Planungsgeber demnach bereits im Falle des nachträglichen Inkrafttretens eines widerstreitenden Ziels der Raumordnung zur nachträglichen Anpassung seiner Planung verpflichtet, so muss dies erst recht gelten, wenn die dem Bauleitplan von Beginn an innewohnende Abweichung von den Zielen der Raumordnung nach der Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens nur teilweise beseitigt bzw. zugelassen worden ist.
III.
Aufgrund der dargestellten Verstöße gegen das Erfordernis einer ordnungsgemäßen Auslegungsbekanntmachung nach § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB und das Anpassungsgebot in Bezug auf die Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB kann es dahinstehen, ob der Flächennutzungsplan aufgrund eines dauerhaften Vollzugshindernisses auch gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verstößt. Gleichwohl ist die Kammer der Auffassung, dass dem Flächennutzungsplan ein solches dauerhaftes Vollzugshindernis nicht entgegenstehen dürfte. Insoweit wird auf die zutreffenden Ausführungen im Widerspruchsbescheid vom 12. Juni 2017 verwiesen, die sich das Gericht nach § 117 Abs. 5 VwGO zu eigen macht.
IV.
Da der Flächennutzungsplan der Klägerin nach alledem sowohl in verfahrensrechtlicher als auch in materiell-rechtlicher Hinsicht fehlerhaft zustande gekommen ist, hat der Beklagte die Genehmigung gemäß § 6 Abs. 2 BauGB rechtmäßig versagt, sodass die Klage sowohl im Haupt- als auch im Hilfsantrag der Abweisung unterliegen muss. Die von der Klägerin im Wege des Hauptantrags verfolgte teilweise Genehmigung gemäß § 6 Abs. 3 BauGB kommt, ungeachtet der Frage, ob der Verpflichtungsantrag im Übrigen überhaupt zulässig ist, bereits deshalb nicht in Betracht, weil der unter I. dargestellte Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB den Flächennutzungsplan in seiner Gesamtheit erfasst, sodass eine Ausnahme von Teilen des Flächennutzungsplans gemäß § 6 Abs. 3 BauGB nicht möglich ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten ergeht auf Grundlage von § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung - ZPO -.
Gründe, gemäß §§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO die Berufung zuzulassen, liegen nicht vor, da die Rechtssache weder grundsätzliche Bedeutung hat noch eine Abweichung von obergerichtlicher oder höchstrichterlicher Rechtsprechung vorliegt.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 € festgesetzt (§§ 45 Abs. 1 Satz 2 und 3, 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Ziff. 1.1.4 und 9.9 des von den Richtern der Verwaltungsgerichtsbarkeit erarbeiteten Streitwertkataloges 2013, LKRZ 2014, 169).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214 und 215 BauGB
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung - ZPO
§§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§§ 45 Abs. 1 Satz 2 und 3, 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG
§ 6 BauGB
§ 9 BNatSchG
§ 216 BauGB
§ 214 BauGB
§ 167 VwGO
§ 10 Abs. 6 Landesplanungsgesetz
§ 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 6 Abs. 4 BauGB
§ 6 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 67 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB
§ 67 Abs. 1 BNatSchG
§ 5 Abs. 3 LNatSchG
§ 6 Abs. 2 und Abs. 3 BauGB
§ 6 Abs. 2 ROG
§ 10 Abs. 6 LPIG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 LNatSchG
§ 11 Abs. 3 BNatSchG
§ 5 Abs. 2 Nr. 10 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB
§ 6 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 2 des Baugesetzbuches

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 156, 136
LKRZ 2014, 169
8 E 10238/18
4 C 6.15
2 A 1416/09
4 CN 3/12
8 C 11067/12
4 CN 1/15
8 S 1337/10
1 KN 1/14
4 CN 1/14
2 K 60/14
1 C 10320/09
4 BN 8/07
3 N 3067/06
4 C 1/99
4 N 3/88
4 BN 56/05