Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-24, Aktenzeichen 1 A 2361/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:1124.1A2361.18.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der am 5. September 1966 geborene Kläger begehrt die Zahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie. Er steht im Dienstgrad eines Polizeihauptkommissars in den Diensten der Bundespolizei (Dienstort: B. ). In der Zeit vom 6. Juli 2012 bis zum 9. Juli 2013 wurde er erstmals für eine Auslandsverwendung der Mission „German Police Project Team“ (im Folgenden: GPPT) in Afghanistan zugewiesen. Diesen Einsatz vergütete die Beklagte mit einer Auslandsverpflichtungsprämie nach § 57 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG).
Mit Rundbrief des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 26. August 2014 informierte der damalige Vorsitzende der Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Internationale Polizeimissionen“ (im Folgenden: AG IPM) im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (im Folgenden: BMI) die Gruppenmitglieder über eine beabsichtigte Neuregelung. Die Auslandsverpflichtungsprämie sei eingeführt worden, um die sich zum damaligen Zeitpunkt als schwierig gestaltende Personalrekrutierung zur Erreichung eines Personalbestandes von rund 200 Einsatzkräften im GPPT zu fördern. Mit der Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie sei dieses Ziel erreicht worden. Ab dem 1. Januar 2015 verändere sich die inhaltliche Ausrichtung des GPPT, weshalb ein geringerer Personalbedarf bestehe, der auch ohne Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie erreicht werden könne. Damit entfielen die sachlichen Überlegungen, die mit dem Ziel der vereinfachten Personalrekrutierung zu der im Ermessen stehenden Gewährung der Prämie geführt hätten. Vor diesem Hintergrund solle die Auslandsverpflichtungsprämie ab dem 1. Januar 2015 gestrichen werden. Maßgeblich hierfür sei der Zeitpunkt der Bewerbung. Bewerbe sich ein Beamter auf eine nach Bekanntgabe dieses Schreibens erfolgte Ausschreibung, in der auf den Wegfall der Auslandsverpflichtungsprämie hingewiesen werde, entfalle sie. Für alle bereits zum GPPT zugewiesenen sowie in der Vorbereitung befindlichen Beamten werde die Auslandsverpflichtungsprämie über den 1. Januar 2015 hinaus bis zum Ende der Abordnung gewährt.
Mit E-Mail vom 9. September 2014 ergänzte das BMI gegenüber dem Bundespolizeipräsidium (Geschäftsstelle der AG IPM), ab sofort sei in allen Ausschreibungen zur Besetzung von Stellen im GPPT-Projekt auf die veränderte Anwendung des § 57 BBesG hinzuweisen. Das Angebot an Polizeivollzugsbeamte, eine Funktion im GPPT anzutreten, müsse den Hinweis enthalten, dass die Auslandsverpflichtungsprämie nach dem 31. Dezember 2014 nicht mehr gezahlt werde. Die Entscheidung, das Angebot anzunehmen, obliege dann dem Beamten. Von der Regelung ausgenommen seien aus Vertrauensschutzgründen IT-Kurzzeitexperten, für die bereits konkrete Planungen vorlägen und deren konkreter Einsatz bereits vor dem 26. August 2014 festgestanden habe. Hinsichtlich einer gemeinsamen „Sprachregelung“ für den Fall von Nachfragen der Polizeivollzugsbeamten bzw. der Entsender solle darauf hingewiesen werden, dass die Auslandsverpflichtungsprämie den Zweck einer erleichterten Personalrekrutierung im GPPT verfolgt habe und kein Mittel zur Schaffung eines gleichen Abgeltungsniveaus zu EUPOL gewesen sei.
Unter dem 8. Mai 2015 wies das Bundespolizeipräsidium den Kläger ab dem 19. Mai 2015 bis zum 21. November 2015 erneut dem GPPT zu. In der Verfügung führte es aus, der Vorsitzende der AG IPM habe mit Schreiben vom 26. August 2014 mitgeteilt, die Auslandsverpflichtungsprämie entfalle ab dem 1. Januar 2015. Der Kläger habe sich auf eine Stelle beworben, die nach Bekanntgabe des Schreibens ausgeschrieben worden sei. Die Zuweisung des Klägers zum GPPT verlängerte das Bundespolizeipräsidium zunächst bis zum 1. August 2016 und hob sie dann mit Ablauf des 28. Juli 2016 auf. Auf die bereits unter dem 17. April 2015 beantragte Gewährung von Auslandstrennungsgeld und Auslandsverwendungszuschlag, erhielt der Kläger während seiner Zuweisung laufende Abschlagszahlungen, unter dem 16. November 2015 eine erste Zwischenabrechnung für den Zeitraum 19. Mai 2015 bis 31. Oktober 2015 und unter dem 8. April 2016 eine zweite Zwischenabrechnung für den Zeitraum 1. November 2015 bis 31. März 2016.
Unter dem 26. November 2015 beantragte der Kläger die Zahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie nach § 57 BBesG.
Mit Bescheid vom 24. August 2016 setzte das Bundespolizeipräsidium den dem Kläger für die Verwendung bei dem GPPT vom 19. Mai 2015 bis 28. Juli 2016 zustehenden Auslandsverwendungszuschlag sowie das Auslandstrennungsgeld fest. Auf die Gewährung der beantragten Auslandsverpflichtungsprämie habe der Kläger dagegen keinen Anspruch. Er habe sich auf eine Stelle beworben, die ausgeschrieben worden sei, nachdem das Schreiben des Vorsitzenden der AG IPM vom 26. August 2014 bekanntgegeben worden sei, in dem dieser mitgeteilt habe, dass die Auslandsverpflichtungsprämie ab dem 1. Januar 2015 entfalle.
Gegen die Ablehnung der Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie legte der Kläger am 12. September 2016 Widerspruch ein und führte zur Begründung aus: Für ihn als Bundesbeamten sei das Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen ebenso wenig sachlich zuständig wie der Vorsitzende der AG IPM. Eine Entscheidung seiner Dienstherrin, handelnd durch das BMI oder diesem unterstellte Behörden, enthalte weder das in Bezug genommene Schreiben noch sei eine solche sonst erkennbar. Ziel der Einführung der Auslandsverpflichtungsprämie sei es gewesen, ein gleichmäßiges Vergütungsniveau für in Afghanistan in unterschiedlichen Missionen eingesetzte Polizeibeamte zu schaffen. Dies ergebe sich aus der Gesetzesbegründung zur Einführung des § 57 BBesG. Das BMI habe im „Erlass“ vom 9. September 2014 mitgeteilt, die Aussage, die Auslandsverpflichtungsprämie diene der Personalrekrutierung und nicht der Schaffung eines gleichmäßigen Abgeltungsniveaus sei eine „Sprachregelung“. Maßgeblich sei aber ausschließlich der im Gesetzgebungsverfahren dokumentierte Wille des Gesetzgebers. Gemessen hieran sei die Ablehnung der Gewährung einer Auslandsverpflichtungsprämie ermessensfehlerhaft. Das gesetzgeberische Ziel der Schaffung eines gleichmäßigen Abgeltungsniveaus sei im Rahmen der Ermessensausübung nicht berücksichtigt, sondern vielmehr als unerheblich erachtet worden. Im Rahmen einer Abwägung wäre es zwingend geboten gewesen, eine Absenkung der Auslandsverpflichtungsprämie als milderes Mittel vor einer ersatzlosen Streichung zu prüfen. Das gelte umso mehr als der Gesetzgeber die Regelung dazu geschaffen habe, eine ungleiche Behandlung von nach innerstaatlichem Recht vergleichbaren Polizeibeamten, die in Afghanistan in unterschiedlichen Missionen eingesetzt seien, auszugleichen. Der Wegfall der Auslandsverpflichtungsprämie führe auch zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung, soweit die Prämie weiterhin an gewisse Beamtengruppen, nämlich IT-Kurzzeitexperten, in voller Höhe ausbezahlt werde. Vertrauensschutzgründe seien in dem Erlass des BMI nicht genannt und dürften auch ausgeschlossen sein. Nach seinem Kenntnisstand erhielten zudem auch andere Beamte als IT-Kurzzeitexperten weiterhin eine Auslandsverpflichtungsprämie, weshalb er aus Gleichbehandlungsgründen ebenfalls einen Anspruch auf Auszahlung einer solchen habe. Auch sei die Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie entgegen der Behauptung der AG IPM zur Gewinnung von ausreichend qualifiziertem Personal weiterhin erforderlich. Dienstposten im GPPT könnten mangels ausreichender Bewerbungen qualifizierter Fachkräfte nicht mehr adäquat besetzt werden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 18. November 2016 wies das Bundespolizeipräsidium den Widerspruch zurück. Die Entscheidung über die Nichtgewährung der Auslandsverpflichtungsprämie habe das BMI in Abstimmung mit dem Vorsitzenden der AG IPM getroffen. Die AG IPM sei auf Grundlage des Beschlusses der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder eingerichtet worden und nach dem Beschlussprotokoll der Besprechung des Bundes und der Länder in allen Fragen der Beteiligung der Polizeien des Bundes und der Länder Beratungs- und Entscheidungsgremium. Das BMI sei in der AG IPM als deren Geschäftsstelle federführend durch das Referat B4 vertreten. Diese steuere und koordiniere nicht nur die Beteiligung an bilateralen Polizeiprojekten, sondern mache Vorgaben und gebe Ausführungshinweise für die maßgeblichen Rechtsnormen des Bundes. Den Vorsitz der AG IPM habe das Land Nordrhein-Westfalen übernommen. Das Schreiben des Vorsitzenden der AG IPM stelle mithin eine Umsetzung und Bekanntmachung der Entscheidungen des Bundes dar, zumal jener als Landesvertreter über keine Kompetenz zur Auslegung von Bundesnormen verfüge. Die Auslandsverpflichtungsprämie sei vom Gesetzgeber als Anreiz für die Personalrekrutierung und nicht als Mittel zur Schaffung eines gleichmäßigen Abgeltungsniveaus im Vergleich zu der Mission EUPOL Afghanistan oder anderen internationalen Organisationen geschaffen worden. Es habe im Jahr 2011 Schwierigkeiten gegeben, die geplante Aufstockung auf 200 Polizeivollzugsbeamte für das GPPT zu erreichen. Im GPPT seien zudem während des Gesetzgebungsverfahrens mehrheitlich Kurzzeitverwender (3 Monate) im Einsatz gewesen. Mit Blick auf die bei EUPOL Afghanistan bestehende Regelverpflichtungszeit von einem Jahr habe ein Anreiz geschaffen werden sollen, sich länger bzw. als Wiederverwender erneut im GPPT zu verpflichten. Diesem Zweck der Norm folgend sei auch die Ermessensentscheidung zu verstehen, die Auslandsverpflichtungsprämie ab dem 1. Januar 2015 nicht mehr zu gewähren. Ein Engpass bei der Personalrekrutierung für das GPPT habe mit dessen veränderter inhaltlicher Ausrichtung ab 2015, mit der ein geringerer Personalbedarf verbunden gewesen sei, nicht mehr bestanden. Ende 2015 sei auch die Zuweisung von deutschen Polizeibeamten zu EUPOL Afghanistan eingestellt worden und damit die höhere Abfindung im Vergleich zum GPPT weggefallen. Eine auch nur anteilige Weitergewährung der Prämie hätte dem Gesetzeszweck nicht mehr entsprochen, sondern wäre eine bloße Ergänzung des Auslandsverwendungszuschlags gewesen. Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz liege nicht in der abweichenden Abfindung im Vergleich zu Polizeibeamten, die der Mission EUPOL Afghanistan zugewiesen seien. Die EU lege ihre Abfindungsregelungen eigenständig fest; das Bundespolizeipräsidium setze lediglich die entsprechende Personalzuweisung zu dem jeweiligen Projekt um. Soweit eine Auslandsverpflichtungsprämie auch nach der Entscheidung über die Abschaffung noch an einzelne Beamtengruppen ausgezahlt worden sei, habe dies allein dem Grundsatz des Vertrauensschutzes Rechnung getragen, was in dem – dem Widerspruchsbescheid als Anlage beigefügten – „Erlass“ vom 9. September 2014 begründet worden sei. Mittlerweile seien auch diese letzten Zahlfälle ausgelaufen. Dem Kläger sei sowohl im Rahmen des Bewerbungsverfahrens als auch in seiner Zuweisungsverfügung mitgeteilt worden, dass er sich auf eine Stelle beworben habe, die nach Bekanntgabe des Stichtages ausgeschrieben worden sei, sodass er sich nicht auf Vertrauensschutz berufen könne.
Der Kläger hat am 22. Dezember 2016 Klage erhoben. Zur Begründung hat er ergänzend vorgetragen, auch aus dem Vorbringen des Bundespolizeipräsidiums im Widerspruchsbescheid sei nicht ersichtlich, dass die Entscheidung über die Nichtgewährung der Auslandsverpflichtungsprämie durch die Beklagte erfolgt sei. Insbesondere informiere das Schreiben des Vorsitzenden der AG IPM vom 26. August 2014 lediglich über eine geplante Entscheidung in der Sache, während das BMI in der E-Mail vom 9. April 2014 erkennbar eine solche vorausgesetzt und danach ebenfalls keine eigene Entscheidung getroffen habe. Ob, wann und durch wen eine solche Entscheidung getroffen worden sei, sei nicht ersichtlich. Aus der Gesetzesbegründung sei weiterhin klar erkennbar, dass die Auslandsverpflichtungsprämie dazu diene, ein einheitliches Abgeltungsniveau bei vergleichbarer Belastung der eingesetzten Beamten herzustellen. Dies folge insbesondere aus dem Umstand der rückwirkenden Einführung des § 57 BBesG. Für den von der Beklagten behaupteten Gesetzeszweck wäre eine rückwirkende Einführung nicht erforderlich gewesen. Dass ausschließlicher Zweck der beabsichtigten Einführung der Auslandsverpflichtungsprämie der Ausgleich von Bezahlungsunterschieden zwischen dem GPPT und der Mission EUPOL Afghanistan gewesen sei, ergebe sich auch aus Sitzungsprotokollen der AG IPM vom 30. und 31. März 2011, was sich ferner mit der Einschätzung verschiedener Landesregierungen decke. Erst der Vorsitzende der AG IPM habe – ohne dazu befugt zu sein – die Auslandsverpflichtungsprämie im Jahr 2014 in ein Instrument der Personalrekrutierung umgedeutet. Auch wenn zu Gunsten der Beklagten unterstellt würde, die Einführung des § 57 BBesG hätte auf mehreren Motiven beruht, so hätte die Entscheidung über die Nichtgewährung der Auslandsverpflichtungsprämie jedenfalls auch den Aspekt der Herstellung eines vergleichbaren Vergütungsniveaus berücksichtigen müssen, weshalb sie ermessensfehlerhaft sei. Tatsächlich habe es sich auch so verhalten, dass der Personalbestand des GPPT in den Jahren 2013 und 2014 reduziert, zugleich aber der Auszahlungsbetrag der Auslandsverpflichtungsprämie erhöht worden sei. Aus den von der Beklagten überlassenen Unterlagen zur Streichung der Auslandsverpflichtungsprämie ergebe sich im Übrigen, dass sachfremde (fiskalische) Erwägungen in die Entscheidung eingeflossen seien. Es habe sich nämlich nicht um eine Reaktion auf ein Überangebot von Bewerbern gehandelt, sondern vielmehr um eine reine Einsparmaßnahme, mit der – ganz im Widerspruch zum Vorbringen der Beklagten – zusätzlicher Personalbedarf des GPPT habe gegenfinanziert werden sollen. Die Ausführungen der Beklagten zum Vertrauensschutz gingen fehl. Vielmehr habe es sich so verhalten, dass die Beklagte aufgrund der unzureichenden Bewerberlage nach dem Wegfall der Auslandsverpflichtungsprämie erst ihre Anforderungen an die Bewerber gesenkt und die Stellen mit Beamten in niedrigeren Statusämtern besetzt habe. Um ihren Personalbedarf decken zu können, habe sie die Auslandsverpflichtungsprämie IT-Kurzzeitexperten und dem Projekt bereits zugewiesenen Beamten zum Anreiz einer Verlängerung weiterhin ausbezahlt. Soweit die Beklagte eine verspätete Geltendmachung der Auslandsverpflichtungsprämie rüge, verkenne sie, dass eine Auszahlung stets erst mit der jeweiligen Endabrechnung erfolge. Zuvor leiste sie lediglich Abschlagszahlungen.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid vom 24. August 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. November 2016 aufzuheben, soweit die Zahlung der Auslandsverpflichtungsprämie abgelehnt wird, und die Beklagte zu verpflichten, an ihn eine Auslandsverpflichtungsprämie in Höhe von 15.401,68 Euro zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen,
hilfsweise,
die Beklagte zu verpflichten, über seinen Antrag auf Zahlung der Auslandsverpflichtungsprämie erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie ergänzend vorgetragen, dem gesetzgeberischen Zweck, die Personalgewinnung zu fördern, widerspreche es nicht, dies durch finanzielle Anreize umzusetzen. Das rückwirkende Inkrafttreten von Gesetzen sei nicht ungewöhnlich und den parlamentarischen Prozessen geschuldet. Im Sinne der Fachkräftegewinnung und des Bewerberverhaltens sei ein rückwirkendes Inkrafttreten geboten gewesen, weil sich die Verabschiedung des Gesetzes verzögert habe. Der von ihr überreichte Verwaltungsvorgang des BMI bestätige den Vortrag, dass eine ermessensfehlerfreie Entscheidung getroffen worden sei. Maßgeblich für die Entscheidung seien das veränderte Einsatzkonzept des GPPT (Wechsel von einer Trainingsmission zu einer Beratungsmission) und der damit einhergehende deutlich geringere Personalbedarf (Dezember 2012: 178 Polizeivollzugsbeamte; Januar 2015: 47 Polizeivollzugsbeamte) gewesen. Die Exekutive sei gehalten, dabei auch haushalterische Eckpunkte mit auszuleuchten. Soweit der Kläger die Vertrauensschutzregelung bemängle, hätten sich vor dem Stichtag 26. August 2014 begonnene konkrete Projektplanungen maximal bis Mitte 2015 hingezogen. Alle weiteren Personalmaßnahmen in Folgeprojekten seien ohne Gewährung einer Auslandsverpflichtungsprämie erfolgt. Lediglich in Einzelfällen herausgehobener oder spezialisierter Positionen (z. B. Fachbereichsleiter, Diensthundeführer) sei es 2015 zu Nachbesetzungsschwierigkeiten gekommen, aufgrund derer die Verlängerung der Zuweisung bereits im Einsatzgebiet befindlicher Beamter notwendig geworden sei. Im Januar 2015 seien 14 Stellen ausgeschrieben worden, auf die 20 Bewerbungen eingegangen seien, sodass durch den Leiter des GPPT 13 Stellen hätten besetzt werden können. Lediglich für die Stelle des Diensthundeführers habe es keine Bewerbung gegeben, sodass eine Verlängerung der Zuweisung des vor Ort befindlichen Beamten erforderlich gewesen sei. Jener, nämlich der vom Kläger konkret benannte Dritte, dem im Jahr 2016 noch eine Auslandsverpflichtungsprämie gezahlt worden sei, sei damit von der Vertrauensschutzregelung erfasst gewesen. Im Übrigen bedürften Besoldungsansprüche, die sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergäben, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 4. Mai 2017– 1 C 60.16 –, juris) einer vorherigen Geltendmachung und könnten erst ab dem hierauf folgenden Monat gewährt werden. Der Kläger verlange jedoch eine rückwirkende Zahlung.
Durch das angefochtene Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Klage habe keinen Erfolg, soweit der Kläger mit seinem Hauptantrag unter Aufhebung der streitgegenständlichen Bescheide eine Verurteilung der Beklagten zur Zahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie nach § 57 BBesG für die Zeit seiner Zuweisung zum GPPT in Höhe von 15.401,68 Euro zzgl. Zinsen begehre.
Die Regelung des § 57 Abs. 1 BBesG eröffne auf der Rechtsfolgenseite eine Ermessensentscheidung über die Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie. Auch bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen dieser Vorschrift bestehe deshalb lediglich ein Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung.
Anhaltspunkte dafür, dass angesichts besonderer Umstände des konkret zu entscheidenden Einzelfalls nur eine positive Entscheidung über die Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie ermessensfehlerfrei sein könnte und der Ermessensspielraum der Beklagten insofern auf „Null“ reduziert sei, lägen nicht vor. Eine Ermessensreduzierung auf Null könne nicht auf Vertrauensschutzgesichtspunkte wegen eines vorangegangenen Verhaltens der Beklagten gestützt werden. Zwar sei dem Kläger im Rahmen seiner ersten Zuweisung zum GPPT noch eine Auslandsverpflichtungsprämie gewährt worden. Die Beklagte habe jedoch im Vorfeld der erneuten Zuweisung und im Zuweisungsbescheid vom 8. Mai 2015 auf die geänderte Entscheidungspraxis zur Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie im streitgegenständlichen Zeitraum hingewiesen. Auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung könne eine Ermessensreduzierung auf Null nicht angenommen werden. Soweit einzelnen Beamten auch nach dem 1. Januar 2015 eine Auslandsverpflichtungsprämie für ihre Zuweisung zum GPPT gewährt worden sei, sei dies lediglich unter Vertrauensschutzgesichtspunkten erfolgt. Die betroffenen Beamten seien bereits vor der Grundentscheidung über die zukünftige Nichtgewährung der Auslandsverpflichtungsprämie unter den Anwendungsbereich des § 57 BBesG gefallen bzw. für einen Teil der betroffenen Beamten sei bereits eine Zuweisung zur Mission GPPT konkret vorgesehen gewesen.
Auch mit dem auf Neubescheidung gerichteten Hilfsantrag habe der Kläger keinen Erfolg. Dabei könne dem Kläger jedoch keine verspätete Geltendmachung der Auslandsverpflichtungsprämie entgegengehalten werden. Bei der Zahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie handle es sich – anders als in dem von der Beklagten zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts – nicht um eine Zahlung, deren Höhe von der gesetzlich vorgesehenen Besoldung abweiche. Streitig seien nicht die Grenzen des § 57 BBesG, sondern allein die Ermessensausübung auf der Rechtsfolgenseite. Im Übrigen widerspräche eine Pflicht zur vorherigen Geltendmachung der Auslandsverpflichtungsprämie der Regelungssystematik des § 57 Abs. 1 BBesG. Die Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie sei an die Voraussetzungen einer Mindestverpflichtungszeit von sechs Monaten und des Bestehens eines Anspruchs auf Zahlung eines Auslandsverwendungszuschlags an mindestens 150 Tagen geknüpft. Beide Voraussetzungen könnten nicht im Vorfeld dargelegt werden, sondern seien erst zu einem späteren Zeitpunkt bestimmbar. Zum anderen könne die Auslandsverpflichtungsprämie erst nach Abschluss der Verwendung endgültig berechnet und gezahlt werden, §§ 57 Abs. 2 Satz 1, 56 Abs. 2 Satz 6 BBesG.
Den angegriffenen Bescheiden lägen nach dem Maßstab des § 114 VwGO auch keine fehlerhaften Ermessenserwägungen zugrunde. Das Bundespolizeipräsidium und nicht das BMI sei die für die Ermessensentscheidung über die Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie zuständige Behörde. Die Entscheidung über die Gewährung stehe im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn, so auch Nr. 57.1.3 Satz 2 BBesGVwV. Unerheblich sei, dass das BMI im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Finanzen, dem Auswärtigen Amt sowie der für die Verwendung des Beamten zuständigen obersten Dienstbehörde nach § 56 Abs. 5 BBesG den Auslandsverwendungszuschlag festsetze, nach dessen Höhe sich die Höhe einer ggf. zu gewährenden Auslandsverpflichtungsprämie bestimme. Zwar verhalte sich § 57 BBesG nicht zur Zuständigkeit für eine Entscheidung über die Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie. Die Zuständigkeit des Dienstherrn ergebe sich aber aus der Gesetzessystematik. Aus der ausdrücklichen Regelung des § 56 Abs. 5 BBesG könne im Umkehrschluss angenommen werden, dass die Entscheidung über die Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie nicht im Ermessen des BMI, sondern des Bundespolizeipräsidiums (als Dienstherrn) stehe, wofür auch Nr. 57.1.3 Satz 2 BBesGVwV spreche.
Die Entscheidung über die Nichtgewährung der Auslandsverpflichtungsprämie sei nicht ermessensfehlerhaft. Insbesondere liege kein Fall eines Ermessensfehlgebrauchs vor. Die Beklagte habe sich bei ihrer Ermessensentscheidung am Zweck der gesetzlichen Regelung des § 57 BBesG orientiert. Deren Zweck lasse sich zwar nicht direkt dem Gesetzeswortlaut entnehmen, ergebe sich aber hinreichend aus der Gesetzesbegründung. Es handle sich um eine vom Anwendungsbereich sehr stark eingeschränkte und auf Sonderfälle beschränkte Regelung, die die Personalgewinnung fördern solle. Dabei gehe es in erster Linie um die Schaffung eines zusätzlichen finanziellen Anreizes zur Teilnahme an besonderen polizeilichen Verwendungen im Ausland. Die Regelung berücksichtige dabei nach der Gesetzesbegründung, dass bei internationalen polizeilichen Einsätzen in demselben ausländischen Staat trotz vergleichbarer Belastungen eine unterschiedliche Abgeltung erfolgen könne, die die Personalgewinnung in der „ungünstigeren“ Verwendung erschwere. Sinn und Zweck der Regelung sei daher in erster Linie nicht – wie vom Kläger vorgetragen – unterschiedliche polizeiliche Einsätze bei einer gegebenen Vergleichbarkeit abgeltungstechnisch aneinander anzupassen. Sie diene vielmehr dazu, auch für die weniger hoch abgegoltenen Einsätze ausreichend Personal zu rekrutieren. Dieses Ziel werde lediglich durch das Mittel der Abgeltungsangleichung erreicht.
Die Ermessensentscheidung der Beklagten über die zukünftige Nichtgewährung der Auslandsverpflichtungsprämie bei dem GPPT orientiere sich an diesem festgestellten Gesetzeszweck. Die Beklagte habe nachvollziehbar vorgetragen, dass durch die Einführung der Auslandsverpflichtungsprämie zunächst ausreichend Personal für das GPPT habe rekrutiert werden können, der bisherige Kräfteansatz wegen einer Neuausrichtung des GPPT jedoch nicht mehr erforderlich gewesen sei. Die Beklagte habe hinreichend dargelegt, dass auch ohne die Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie die erforderlichen Beamten für eine Teilnahme am GPPT hätten gewonnen werden können.
Die Beklagte habe in den angegriffenen Bescheiden auch eine eigene Ermessensentscheidung getroffen. In ihrem Bescheid vom 24. August 2016 beziehe sie sich zur Begründung auf das Rundschreiben des Vorsitzenden der AG IPM vom 26. August 2014. Damit habe sie sich die in diesem Schreiben angeführte Ermessensentscheidung zu eigen gemacht und auf dieser Grundlage eine eigene Entscheidung über die Nichtgewährung der Auslandsverpflichtungsprämie nach § 57 BBesG getroffen.
Der Senat hat mit Beschluss vom 9. April 2020 gegen dieses Urteil die Berufung zugelassen.
Der Kläger trägt zur Begründung der Berufung ergänzend vor: § 57 BBesG räume – anders als der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urteil vom 12. März 2020 – 4 S 2773/19 –, juris) meine – dem Beamten durchaus einen subjektiven Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung ein und sei keine rein „politische Ermächtigung“.
Hierfür spreche insbesondere die Gesetzgebungsgeschichte, namentlich die Gesetzesbegründung. Daraus ergebe sich, dass bei Unterschreiten der Mindestverpflichtungs- bzw. Mindestverwendungszeiten aus Gründen, die der Beamte nicht zu vertreten habe, der Prämienanspruch erhalten bleibe. Der Begriff des Anspruchs sei bewusst gewählt worden, zumal zu erwarten gewesen wäre, dass bei einer rein politischen Ermächtigung ein Verbot der Prämiengewährung festgelegt worden wäre, wenn die Verwendungszeit aus Gründen, die in der Person des Beamten lägen, nicht erreicht werde; dies sei aber gerade nicht der Fall. Ferner werde in § 57 Abs. 2 Satz 3 BBesG auf § 3 Abs. 3 BBesG verwiesen. Auch die Konstruktion des § 57 BBesG als „Regelfall“ – „Ausnahmefall“ – „Ausnahme vom Ausnahmefall“ deute darauf hin, dass der Gesetzgeber von einem Rechtsanspruch ausgehe. Die mit § 57 Abs. 2 Satz 3 BBesG bezweckte Besserstellung des Beamten liefe leer, wenn kein damit korrespondierender Anspruch bestünde, weshalb auch ein Anspruch auf Zahlung der Auslandsverpflichtungsprämie insgesamt bestehen müsse. In Betracht komme daher allenfalls, die Vorfrage, ob der Dienstherr von der ihm in § 57 BBesG eingeräumten Möglichkeit der Zahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie überhaupt Gebrauch mache, als politische Ermächtigung anzusehen. Auch dies sei aber nicht überzeugend, weil der Dienstherr zwar sicherlich bei der Frage des „Ob“ und der Höhe der Auslandsverpflichtungsprämie einen sehr großen Ermessensspielraum habe, jedoch auch diese Entscheidung der gerichtlichen Überprüfung unterliegen müsse. Ansonsten stünde dem Dienstherrn die Möglichkeit offen, den kollektiven Charakter der Auslandsverpflichtungsprämie dadurch zu umgehen, dass er bei gleichzeitiger Abschaffung der Prämienzahlung für viele Beamte einzelnen Beamten, also einer Teilgruppe, die sich in der gleichen Verwendung befinde, diese weiter gewähre. Die sprachliche Änderung des § 57 BBesG zum 1. Januar 2020, die auf die Person des einzelnen Beamten ausgerichtet sei, habe den vormaligen kollektiven Charakter beseitigt, weshalb das Ermessen des Dienstherrn nun auch an dem Rekrutierungsinteresse an einer einzelnen Person ausgerichtet werden könne. Hätte der Gesetzgeber auch seinen Willen klarstellen (oder ändern) wollen, die Entscheidung einer gerichtlichen Überprüfung zu entziehen, so wäre solches im Zuge der Gesetzesänderung zu erwarten gewesen Die Ermessensausübung sei – unabhängig davon, welche Stelle sie getroffen habe – fehlerhaft, da nach Aktenlage gerade kein Zusammenhang mit einer Reduzierung, sondern vielmehr mit einer Erhöhung der Personalstärke bestanden habe. Für die Mission bereitgestellte Mittel seien umgewidmet worden und im Jahr 2015 frei werdende Dienstposten hätten tatsächlich nicht mehr besetzt werden können. Jedenfalls sei die Entscheidung ermessensfehlerhaft, da die „Vertrauensschutzregelung“ im Ergebnis nicht dem Vertrauensschutz gedient habe, sondern dem Zweck, unersetzbare Beamte durch Weiterzahlung der Prämie im Einsatz zu behalten. Das Ermessen der Beklagten, ihm die Auslandsverpflichtungsprämie auszuzahlen, sei schon aus Gleichbehandlungsgründen auf Null reduziert. Im Übrigen hätte die Beklagte auch die Anwendbarkeit der Vertrauensschutzregelung auf ihn prüfen müssen.
Der Kläger beantragt ,
das angefochtene Urteil aufzuheben und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 24. August 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. November 2016, soweit die Zahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie abgelehnt wird, zu verpflichten, an ihn eine Auslandsverpflichtungsprämie in Höhe von 15.401,68 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen,
die Beklagte zu verpflichten, über seinen Antrag auf Zahlung der Auslandsverpflichtungsprämie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt ergänzend vor: Der Zweck des § 57 BBesG als Personalgewinnungsinstrument und der daran anknüpfende Beurteilungsspielraum des Dienstherrn sprächen gegen einen individuellen Zahlungsanspruch des betroffenen Beamten. Die gesetzliche Präzision der Zahlungsmodalitäten und der Mindestverpflichtungszeit begründeten solches ebenso wenig wie der Begriff „Anspruch auf Besoldung“ und die Regelung des § 57 Abs. 2 Satz 3 BBesG. Die von § 57 BBesG geschaffene Möglichkeit, durch Zahlung einer Prämie die Personalgewinnung für einen spezifischen Auslandseinsatz zu vereinfachen, bestehe allein im öffentlichen Interesse. Die Befugnis eines Dienstherrn, den Stellenbedarf für die Erledigung der ihm übertragenen Aufgaben festzustellen, sei Ausfluss der Organisations- und Planungshoheit des Dienstherrn. Gleiches gelte für die damit eng verknüpfte Prognose, ob sich der Personalbedarf voraussichtlich werde decken lassen oder ob es dafür zusätzlicher (finanzieller) Anreize bedürfe. Der Zweck, einzelnen Beamten, an deren Gewinnung ein besonderes dienstliches Interesse bestehe, eine Auslandsverpflichtungsprämie auszuzahlen, sei weder mit der Abschaffung der Auslandsverpflichtungsprämie nebst auf Vertrauensschutz gestützten Ausnahmen noch – was sich der Gesetzesbegründung entnehmen lasse – mit der seit 1. Januar 2020 geltenden Neufassung des § 57 BBesG verfolgt worden. Die Neuregelung habe den geänderten Rahmenbedingungen bei besonderen Auslandsverwendungen Rechnung getragen; die Gewährung der Prämie stehe dabei wie bisher im Ermessen des Dienstherrn. Ermessungsfehler lägen nicht vor. Es habe sich zum Entscheidungszeitpunkt abgezeichnet, dass der bestehende Personalbedarf auch ohne die Zahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie gedeckt werden könne. Dem Dienstherrn sei es nicht verwehrt, hierdurch freiwerdende Mittel umzuschichten. Vertrauensschutz könne der Kläger auch nicht aus Gründen der Gleichbehandlung beanspruchen. Selbst im Falle zu Unrecht gezahlter Prämien gewähre der Gleichheitssatz keinen Anspruch auf eine Gleichbehandlung im Unrecht.
Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers, über die der Senat nach § 101 Abs. 2 VWGO ohne eine mündliche Verhandlung entscheiden durfte, hat keinen Erfolg.
A. Die Klage ist sowohl mit dem Haupt- als auch mit dem Hilfsantrag zulässig.
Der Kläger ist klagebefugt. Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Verpflichtungsklage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch die Ablehnung eines beantragten Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein, und wenn nach seinem Vorbringen die Verletzung dieser Rechte möglich erscheint. Diese mögliche Verletzung eigener Rechte ist nur dann auszuschließen, wenn die vom Kläger behaupteten Rechte offensichtlich nicht bestehen oder ihm nicht zustehen können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 1995 – 3 C 8.94 –, juris, Rn. 39.
Letzteres ist hier nicht der Fall. Es ist jedenfalls nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass dem Kläger der geltend gemachte Anspruch auf Zahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie bzw. eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Zahlung einer solchen aus Art. 3 Abs. 1 GG bzw. Art. 20 Abs. 3 GG i. V. m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung zusteht.
B. Die Klage ist aber unbegründet.
Der Kläger hat weder einen Anspruch auf die mit dem Hauptantrag begehrte Bewilligung einer Auslandsverpflichtungsprämie in Höhe von 15.401,68 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über den Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit (dazu I.), noch auf die hilfsweise begehrte Neubescheidung seines Antrags auf Zahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (dazu II.). Der Bescheid des Bundespolizeipräsidiums vom 24. August 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. November 2016 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
I. Ein Anspruch auf Auszahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie folgt weder aus § 57 BBesG (dazu 1.) noch aus Art. 3 Abs. 1 GG bzw. Art. 20 Abs. 3 i. V. m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung (dazu 2.).
1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Zahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie für seine Zuweisung zum GPPT in der Zeit vom 19. Mai 2015 bis 28. Juli 2016 nach § 57 BBesG in der vom 1. Juni 2011 bis zum 31. Dezember 2019 geltenden Fassung (im Folgenden: § 57 BBesG).
§ 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG ermächtigt zwar die Beklagte (als Dienstherrin) über die Gewährung einer Auslandsverpflichtungsprämie nach ihrem Ermessen zu entscheiden (dazu a)). Die Vorschrift gewährt dem Kläger aber keinen subjektiven Anspruch auf eine fehlerfreie Ermessensausübung; sie räumt der Beklagten ein allein im öffentlichen Interesse bestehendes Ermessen ein (dazu b)).
a) Die Gewährung einer Auslandsverpflichtungsprämie nach § 57 BBesG steht im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten als Dienstherrin.
Nach § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG kann, wenn bei besonderen Verwendungen im Rahmen der polizeilichen Zusammenarbeit innerhalb eines Staates, die der höchsten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags zugeordnet sind, auf Grund des Zusammentreffens von Zahlungen von dritter Seite und Ansprüchen nach deutschem Recht für materielle Mehraufwendungen und immaterielle Belastungen sowie für Reisekosten unterschiedliche auslandsbezogene Gesamtleistungen gewährt werden, bei einer Verpflichtung zu einer Verwendung mit mindestens sechs Monaten Dauer (Mindestverpflichtungszeit) in der Verwendung mit der niedrigeren auslandsbezogenen Gesamtleistung eine Prämie gewährt werden.
Der Wortlaut des § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG („kann“) bringt zum Ausdruck, dass die Gewährung einer Auslandsverpflichtungsprämie im Ermessen der Beklagten steht. Mit dem Wort „kann“ bzw. „können“ wird der Behörde regelmäßig auf der Rechtsfolgenseite Ermessen eingeräumt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November 2004– 2 C 46.04 –, juris, Rn. 19.
Anhaltspunkte dafür, dass hier ausnahmsweise etwas anderes gelten, insbesondere das „kann“ als ein „muss“ zu lesen sein könnte, bestehen nicht,
vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. März 2020 – 4 S 2773/19 –, juris, Rn. 19,
und werden auch vom Kläger nicht angeführt.
Ist eine Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (§ 40 VwVfG). Der Zweck des Ermessens ist dabei durch Auslegung der Ermächtigungsnorm zu bestimmen, deren Bedeutungsgehalt durch andere Vorschriften, insbesondere solche des jeweiligen Gesetzes beeinflusst wird.
Vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 40 Rn. 63 m. w. N.
Grundsätzlich ist zwischen dem Entschließungs- und dem Auswahlermessen zu unterscheiden. Das Entschließungsermessen eröffnet der Behörde ein Ermessen hinsichtlich der Frage, ob sie eine bestimmte Maßnahme trifft („ob“). Beim Auswahlermessen muss die Behörde entscheiden, welche von mehreren möglichen Maßnahmen sie wählt („wie“).
Vgl. Müller, in: Huck/Müller, VwVfG, 3. Auflage 2020, § 40 Rn. 5; Schönenbroicher, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Auflage 2019, § 40 Rn. 61.
Dementsprechend bezieht sich das Ermessen des Dienstherrn auch bei der Gewährung einer Auslandsverpflichtungsprämie sowohl auf das „ob“ der Gewährung einer Prämie als auch auf deren konkrete Höhe im Rahmen der gesetzlichen Höchstbetragsregelung.
Vgl. 57.1.5 BBesGVwV.
b) Das in § 57 BBesG eröffnete (generelle) Ermessen des Dienstherrn, ob eine Auslandsverpflichtungsprämie gewährt wird, begründet kein subjektiv-öffentliches Recht des Klägers auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. März 2020 – 4 S 2773/19 –, juris, Rn. 16; anders: VG Bayreuth, Urteile vom 7. August 2018– B 5 K 16.900 –, juris, Rn. 54 ff.; VG Köln, Urteil vom 17. Mai 2018 – 15 K 12110/16 –, juris, Rn. 22 ff.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 7. April 2020 – 12 K 9203/16 –, juris, Rn. 20 ff.
Ein Rechtssatz vermittelt ein subjektives öffentliches Recht, wenn er öffentlich-rechtlicher Natur ist, mit seiner Rechtsfolge dem Staat oder einer seiner Untergliederungen das begehrte Verhalten auferlegt oder ermöglicht und seine Auslegung ergibt, dass er nicht nur öffentlichen Interessen, sondern zumindest auch der Verwirklichung der Individualinteressen desjenigen zu dienen bestimmt ist, der sich auf die Vorschrift beruft (Schutznormtheorie).
Vgl. Wysk, in: Wysk, VwGO, 3. Aufl. 2020, § 42 Rn. 111 ff., und Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 388 ff.; OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2020 – 1 A1671/18 –, juris, Rn. 49.
Normen, die ausschließlich dem öffentlichen Interesse dienen, vermitteln dagegen keine subjektiv öffentlichen Rechte, sondern bloße Rechtsreflexe bzw. sonstige lediglich mittelbare rechtliche Wirkungen, die nur rein tatsächlich in der Nebenwirkung auch dem Individualinteresse zugutekommen, ohne dass die jeweilige Norm in ihrer Zwecksetzung diese Nebenwirkung mitumfasst.
Vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 388 m.w.N.; BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. Juli 1989 – 1 BvR 290/87 –, NJW 1990, 2249 (2249); BVerwG, Urteile vom 13. Oktober 1994 – 7 C 15.94 –, juris, Rn. 11 und vom 26. Oktober 2000 – 2 C 38.99 –, juris, Rn. 20.
Die Ermessensentscheidung über das „Ob“ der Gewährung einer Auslandsverpflichtungsprämie und ggf. deren Höhe, dient ausschließlich der Durchsetzung öffentlicher Interessen, nicht aber (zumindest auch) den Interessen der – wie der Kläger – eingesetzten Beamten. Es handelt es sich um ein rein innenrechtliches (Organisations-)Ermessen, das einer gerichtlichen Überprüfung nicht zugänglich ist. § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG lenkt das Ermessen der Beklagten allein in die Richtung, das öffentliche Interesse an einer den Zielen und der Ausrichtung einer Maßnahme im Rahmen der polizeilichen Zusammenarbeit entsprechenden personellen Ausstattung zu wahren. Rechtliche Interessen der betroffenen Beamten sollen hierdurch weder begründet noch geschützt werden; sie zu wahren liegt außerhalb des Regelungsgegenstandes des Gesetzes.
aa) Zwar schließt der Wortlaut des § 57 BBesG die Annahme, die Vorschrift konstituiere (auch) subjektive Rechte des beteiligten Beamten, nicht von vornherein aus.
Die amtliche Überschrift des § 57 BBesG „Auslandsverpflichtungsprämie“ und die (mehrfache) Verwendung des Begriffs „Prämie“ in der Norm sprechen zunächst dafür, dass gerade ein persönliches Verhalten des im Ausland eingesetzten Beamten honoriert werden soll.
§ 57 BBesG enthält auch weitere auf den einzelnen Beamten bezogene, also subjektive Komponenten: § 57 Abs. 1 BBesG setzt etwa eine Mindestverpflichtungszeit des Beamten voraus und sieht vor, dass der Beamte den „Unterschiedsbetrag zur höheren auslandsbezogenen Gesamtleistung“ erhalten kann, der sich aus „materielle[n] Mehraufwendungen und immaterielle[n] Belastungen sowie […] Reisekosten“ zusammensetzt. § 57 Abs. 2 BBesG legt ferner Auszahlungsmodalitäten für die Prämie fest. So erfolgt nach § 57 Abs. 2 Satz 1 BBesG i. V. m. § 56 Abs. 2 Satz 6 und 7 BBesG eine endgültige Abrechnung nach dem Abschluss der Verwendung, wobei Abschlagszahlungen monatlich im Voraus geleistet werden können. Nach § 57 Abs. 2 Satz 2 BBesG darf die Prämie nur ausgezahlt werden, wenn während der Mindestverpflichtungszeit an insgesamt mindestens 150 Tagen Anspruch auf Auslandsverwendungszuschlag der höchsten Stufe bestand. Dazu konkretisiert § 57 Abs. 2 Satz 3 BBesG, dass § 3 Abs. 3 BBesG entsprechend gilt, wenn dieser Zeitraum aus Gründen nicht erreicht wird, „die vom Beamten nicht zu vertreten sind“. § 3 Abs. 3 BBesG bestimmt wiederum, dass Bezüge nur anteilig gezahlt werden, wenn der „Anspruch auf Besoldung“ nicht für den vollen Kalendermonat besteht.
bb) Die systematische Auslegung des § 57 BBesG spricht aber dafür, dass die Ermessensentscheidung des Dienstherrn über die Gewährung einer Auslandsverpflichtungsprämie (in bestimmter Höhe) nicht subjektiven Interessen des im Ausland eingesetzten Beamten dient. Die enge Verknüpfung der Auslandsverpflichtungsprämie mit dem Auslandsverwendungszuschlag nach § 56 BBesG legt nahe, dass die Auslandsverpflichtungsprämie gerade nicht mit dem besonderen Auslandseinsatz verbundene materielle Mehraufwendungen und immaterielle Belastungen des betroffenen Beamten ausgleichen soll. Diese sind nämlich durch den Auslandsverwendungszuschlag nach § 56 BBesG bereits abschließend abgegolten.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. März 2020 – 4 S 2773/19 –, juris, Rn. 28 ff.
(1) Ein Anspruch auf Auslandsverwendungszuschlag (der höchsten Stufe) ist notwendige Voraussetzung für die (etwaige) Auszahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie.
Auslandsbesoldung nach dem Abschnitt 5 des Bundesbesoldungsgesetzes wird für eine allgemeine (§§ 52 bis 55 BBesG) oder eine besondere (§§ 56 und 57 BBesG) Verwendung im Ausland gewährt. Beide Formen der Auslandsbesoldung sind jeweils an besondere Voraussetzungen geknüpft und schließen sich für dieselbe Verwendung gegenseitig aus.
Vgl. Satz 1 und 2 der Allgemeinen Hinweise der BBesGVwV zu §§ 52 bis 57.
§ 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG setzt ausdrücklich eine besondere Verwendung voraus, die „der höchsten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags zugeordnet“ ist. § 57 Abs. 2 Satz 1 BBesG bestimmt weiter, dass für die Auslandsverpflichtungsprämie § 56 Abs. 2 Satz 6 und 7 BBesG entsprechend gelten, also die Abrechnungs- bzw. Zahlungsmodalitäten des Auslandsverwendungszuschlags. Hinzu kommt, dass nach § 57 Abs. 2 Satz 2 BBesG eine Auslandsverpflichtungsprämie nur gezahlt werden darf, wenn während der Mindestverpflichtungszeit an insgesamt mindestens 150 Tagen Anspruch auf Auslandsverwendungszuschlag der höchsten Stufe bestand. Für die Zahlung der Auslandsverpflichtungsprämie müssen also (auch) die Voraussetzungen für die Zahlung des Auslandsverwendungszuschlags erfüllt sein.
(2) Der Auslandsverwendungszuschlag gilt nach § 56 Abs. 2 Satz 1 BBesG in der vom 1. Juli 2010 bis zum 31. Dezember 2019 gültigen Fassung (inhaltsgleich zuvor: § 58a Abs. 2 Satz 1 BBesG in der vom 1. September 2009 bis zum 30. Juni 2010 gültigen Fassung und seit dem 1. Januar 2020: § 56 Abs. 3 Satz 1 BBesG) alle materiellen Mehraufwendungen und immateriellen Belastungen der besonderen Verwendung im Ausland mit Ausnahme der nach deutschem Reisekostenrecht zustehenden Reisekostenvergütung ab. Dazu gehören insbesondere Mehraufwendungen auf Grund besonders schwieriger Bedingungen im Rahmen der Verwendung oder Belastungen durch Unterbringung in provisorischen Unterkünften sowie Belastungen durch eine spezifische Bedrohung der Mission oder deren Durchführung in einem Konfliktgebiet (§ 56 Abs. 2 Satz 2 BBesG). Er wird abgestuft nach dem Umfang der Mehraufwendungen und Belastungen für jede Verwendung festgesetzt (§ 56 Abs. 2 Satz 3 BBesG).
Die Ausgleichsfunktion des Auslandsverwendungszuschlags hatte sich zunächst nur auf die durch den Auslandseinsatz begründeten psychischen und physischen Belastungen und die damit verbundenen Gefahren bezogen. Wegen der vermehrten Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an humanitären und unterstützenden Maßnahmen der Vereinten Nationen und der Europäischen Union im Ausland war es bei der Schaffung des § 58a BBesG a. F. als notwendig angesehen worden, den für solche Maßnahmen benötigten Besoldungsempfängern einen Anreiz zur Teilnahme zu bieten und die mit der Teilnahme verbundenen Belastungen und Gefahren durch den Auslandsverwendungszuschlag angemessen abzugelten.
Vgl. Plog/Wiedow, BBesG, Stand: Februar 2014, § 57 Rn. 20; BT-Drs. 12/4749, S. 1, 8.
Mit der durch das Dienstrechtsneuordnungsgesetz vom 5. Februar 2009 mit Wirkung vom 12. Februar 2009 geschaffenen Fassung des § 58a BBesG a. F.,
vgl. BGBl. I 2009, S. 160, 201, 274,
hatte sich der Gesetzgeber ausdrücklich dafür entschieden, auch materielle Belastungen mit dem Auslandsverwendungszuschlag abzugelten. Mit dieser Gesetzesänderung hatte er auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts reagiert.
Vgl. BT-Drs. 16/7076, S. 145 f.
Danach diente der Auslandsverwendungszuschlag (zuvor) nicht dem Ausgleich wirtschaftlicher Belastungen, sondern ausschließlich dem Ausgleich allgemeiner physischer und psychischer Belastungen sowie von Gefahren für Leib und Leben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2002 – 2 C 24.01 –, juris, Rn. 14 ff.
(3) Werden danach mit dem Auslandsverwendungszuschlag bereits pauschalierend alle mit dem besonderen Auslandseinsatz einhergehenden materiellen und immateriellen Belastungen abgegolten, drängt es sich auf, dass die zusätzlich geschaffene – nur bei gleichzeitigem Vorliegen eines (gebundenen) Anspruchs nach § 56 BBesG einschlägige – Vorschrift des § 57 BBesG einem anderen Zweck dienen muss. Ansonsten stellte sich die Auslandsverpflichtungsprämie als zweckgleiche Ergänzung des Auslandsverwendungszuschlags dar. Dies stünde nicht mit dessen abschließender Rechtsnatur in Einklang.
cc) Die Entstehungsgeschichte des § 57 BBesG zeigt auf, dass der Gesetzgeber die Auslandsverpflichtungsprämie ausschließlich zu dem Zweck geschaffen hat, der Beklagten die Personalrekrutierung für internationale Polizeimissionen, die der höchsten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags zugeordnet sind, zu erleichtern
(1) § 57 BBesG ist mit dem Gesetz zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im Bund und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften (Fachkräftegewinnungsgesetz) vom 15. März 2012 mit Wirkung zum 1. Juni 2011,
vgl. BGBl. I 2012, 462, 465, 474 f.,
in das Bundesbesoldungsgesetz eingefügt worden. Zentrales Ziel dieses Gesetzes war die Fortsetzung der mit dem Dienstrechtsneuordnungsgesetz bereits gesteigerten Attraktivität des öffentlichen Dienstes des Bundes und seiner Wettbewerbsfähigkeit im Vergleich mit anderen Dienstherrn und der Wirtschaft. Zudem sollte das Gesetz Änderungsbedarf aufgreifen, der sich aufgrund von Praxiserfordernissen ergeben hat.
Vgl. BT-Drs. 17/7142, S. 20, 26; BR-Drs. 458/11, S. 38 f.
In der Gesetzesbegründung zu § 57 Abs. 1 BBesG,
vgl. BT-Drs. 17/7142, S. 26; BR-Drs. 458/11, S. 57,
ist dazu ausgeführt:
„Bei der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit erfolgen mitunter in demselben Staat unterschiedliche Formen von besonderen Auslandsverwendungen. Neben einer polizeilichen Zusammenarbeit im Rahmen einer bilateralen Kooperation kann eine weitere Verwendung im Rahmen einer VN- oder EU-Mission durchgeführt werden. Soweit in einem solchen Fall in den unterschiedlichen Verwendungen in demselben ausländischen Staat trotz vergleichbarer Belastungen eine unterschiedliche Abgeltung erfolgt, kann dies die Personalrekrutierung in der „ungünstigeren“ Verwendung erschweren. Problematisch ist dies insbesondere bei Verwendungen, die der höchsten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags zugeordnet sind und die deshalb bereits eine erhebliche Belastung für die beteiligten Beamtinnen und Beamten darstellen. Die neue Auslandsverpflichtungsprämie trägt dieser Problematik Rechnung, da durch sie im Ergebnis ein gleichmäßiges Abgeltungsniveau in den genannten Fallkonstellationen erreicht werden kann.“
(2) Der Gesetzgeber hat danach die Auslandsverpflichtungsprämie geschaffen, um der Beklagten die Personalbedarfsdeckung für bilaterale Polizeimissionen die der höchsten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags zugeordnet sind, mithilfe eines gleichmäßigen Abgeltungsniveaus zu erleichtern. Die Anreizfunktion, die – wie unter B. I. 1. b) bb) (2) dargelegt – beim Auslandsverwendungszuschlag (nur) ein Nebenzweck ist, war für die Auslandsverpflichtungsprämie bestimmend. Die im Rahmen des § 57 BBesG erfolgenden Zahlungen sind damit nur das Mittel („durch“) mit dem der Zweck einer verbesserten Personalrekrutierung erreicht werden soll. Dies wird durch den Vergleich mit anderen Verwendungen „im Rahmen einer VN- oder EU-Mission“ bestätigt. Die (Ausgleichs-)Zahlungen nach § 57 BBesG erweisen sich danach als notwendiges Zwischenziel, um zu erreichen, dass sich mehr Beamte – trotz der damit verbundenen erheblichen Belastungen – für eine (längerfristige) besondere Auslandsverwendung im Sinne der Vorschrift interessieren. Dass die Zahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie eine bloße Reflex- bzw. Nebenwirkung dieses Zwecks, also nur eine mittelbar-tatsächliche Begünstigung der eingesetzten Beamten ist, betont der Gesetzgeber auch mit der Formulierung, dieses „Instrument“ werde bedarfsgerecht auf die Fälle beschränkt, in denen sich eine Beamtin oder ein Beamter für mindestens sechs Monate zu einer entsprechenden Verwendung verpflichte.
Vgl. BT-Drs. 17/7142, S. 26; BR-Drs. 458/11, S. 57; so im Übrigen auch das vom Kläger in das Verfahren eingeführte Protokoll der Sitzung der AG IPM am 30. und 31. März 2011 in Berlin unter TOP 3.3.4: „Geplante Einführung des Besoldungsinstrumentes (Hervorhebung nur hier) „Auslandsverpflichtungsprämie““.
Die Qualifizierung der Auslandsverpflichtungsprämie als „Instrument“ des Dienstherrn setzt aber gerade voraus, dass dieser es nach seinem Ermessen zu seinen Zwecken nutzen kann, ohne durch subjektive Rechte der betroffenen Beamten in seiner Ermessensausübung begrenzt zu sein.
(3) Dem steht nicht entgegen, dass diese Vorschrift rückwirkend (zum 1. Juni 2011) in Kraft getreten ist. Die Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass schon wegen der Dauer des Gesetzgebungsverfahrens ein rückwirkendes Inkrafttreten der Vorschrift geboten gewesen ist. Im GPPT seien während des Gesetzgebungsverfahrens mehrheitlich Kurzzeitverwender (3 Monate) im Einsatz gewesen. Mit Blick auf die bei EUPOL Afghanistan bestehende Regelverpflichtungszeit von einem Jahr habe ein Anreiz geschaffen werden sollen, sich länger bzw. als Wiederverwender erneut im GPPT zu verpflichten. Das steht auch im Einklang mit den Absichten des Gesetzgebers bei der Einführung der Auslandsverpflichtungsprämie: Die Auslandsverpflichtungsprämie sollte Vergütungsunterschiede bei 6-Monats-Diensten im Rahmen von bilateralen Projekten und EU-Projekten beseitigen. Bei Besuchen verantwortlicher Politiker, zum Beispiel bei den in Afghanistan eingesetzten Polizisten, sei diese ungerechtfertigte Situation nochmals eindringlich verdeutlicht worden, worauf jetzt konsequent reagiert und das Problem beseitigt werde. Mit der Einführung einer Prämie werde versucht, wieder mehr Beamte zu einer Langzeitverpflichtung zu bewegen, die für wichtige Einsätze dringend nötig sei.
Vgl. Plenarprotokoll 17/130, S. 15354, 15356.
Gleiches gilt im Übrigen mit Blick auf § 57 Abs. 1 Satz 3 BBesG, nach dem für die Mindestverpflichtungszeit frühere Verwendungen bereits ab dem 1. Juni 2007 zu berücksichtigen sind. Hintergrund dieser Regelung ist, dass die europäische Polizeimission EUPOL Afghanistan im Juni 2007 ihre Aufgaben aufgenommen hat und seit diesem Zeitpunkt Unterschiede bei der Vergütung im Rahmen der unterschiedlichen Polizeimissionen in Afghanistan bestehen.
Vgl. BT-Drs. 17/8178, S. 11.
Der Gesetzgeber hat aber ausdrücklich betont, dass die Prämie nur für die konkrete Verwendung ab dem Zeitpunkt der Verpflichtung gewährt wird und nicht für frühere Verwendungszeiten, auch soweit sie nach § 57 Abs. 1 Satz 3 BBesG für die Mindestverpflichtungszeit zu berücksichtigen sind.
Vgl. BT-Drs. 17/7142, S. 27.
Das rückwirkende Inkrafttreten des § 57 BBesG ist danach ebenfalls (nur) ein Mittel, um das Ziel einer besseren Deckung des Personalbedarfs möglichst zeitnah umsetzen zu können.
(4) Die Neufassung des § 57 BBesG zum 1. Januar 2020 lässt ebenfalls nichts dafür erkennen, dass der Gesetzgeber seine Absicht, dem Dienstherrn die Auslandsverpflichtungsprämie als bloßes Instrument der Personalbedarfsdeckung zur Verfügung zu stellen, geändert haben könnte.
In der Gesetzesbegründung,
vgl. BT-Drs. 19/13396, S. 110 f.,
ist ausgeführt:
„Mit der Änderung wird den geänderten Rahmenbedingungen bei besonderen Auslandsverwendungen, insbesondere im Rahmen der polizeilichen und migrationspolitischen Zusammenarbeit auf europäischer Ebene (gegenwärtig FRONTEX und EASO) Rechnung getragen. Infrage kommen können auch gleichgelagerte Fallkonstellationen bei Einsätzen internationaler Organisationen (z. B. OSZE). Wie bisher steht die Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie im Ermessen des Dienstherrn. Einbezogen werden zukünftig alle Beamten, in einer besonderen Auslandsverwendung nach § 56 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5, die die genannten Voraussetzungen erfüllen. Folgende Voraussetzungen müssen erfüllt sein, um in eine Prüfung eintreten zu können:
eine ununterbrochene Einsatzdauer von mindestens zwei Wochen,
eine Auslandsverwendung in einem Verwendungsgebiet oder im Rahmen einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Aufgabenerfüllung, in dem auch Zahlungen von dritter Seite geleistet werden und
im Rahmen dieser Verwendungen werden bei einem Vergleich der Zahlungen von dritter Seite und Zahlungen nach deutschem Recht unterschiedliche Gesamtleistungen gewährt.“
Der Gesetzgeber hat folglich den Anwendungsbereich der Vorschrift erheblich erweitert und die Gewährung einer Auslandsverpflichtungsprämie nicht mehr auf (die besonders belastenden) Verwendungen beschränkt, die der höchsten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags zugeordnet sind. Zudem ist die Mindestverpflichtungsdauer von zuvor sechs Monaten durch eine (deutlich kürzere) Mindesteinsatzdauer von zwei Wochen ersetzt worden. Der Gesetzgeber hat der Beklagten damit lediglich ein noch weitreichenderes und vielfältiger einsetzbares Instrument zur Personalbedarfsdeckung an die Hand gegeben.
dd) Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Sinn und Zweck des § 57 BBesG. Die Vorschrift soll, wie sich aus ihrem systematischen Zusammenhang mit § 56 BBesG und aus der Gesetzgebungshistorie ergibt, der Beklagten als Dienstherrin ein Instrument bereitstellen, mit dem sie (durch die Gewährung finanzieller Anreize) ihre Personalbedarfsdeckung für bilaterale Missionen steuern kann.
(1) Der Zweck des § 57 BBesG, die Personalbedarfsdeckung für internationale Polizeimissionen, die der höchsten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags zugeordnet sind, zu vereinfachen, liegt ausschließlich im öffentlichen Interesse. Die hieran ausgerichtete Ermessensentscheidung für bestimmte Missionen eine Auslandsverpflichtungsprämie (nicht) zu gewähren, ist eine rein organisationsrechtliche (Innen-)Entscheidung, der keine Außenwirkung im Verhältnis zu dem von der Vorschrift betroffenen Beamten zukommt.
Es liegt zunächst auf der Hand, dass es ausschließlich der Beklagten im Rahmen ihrer Planungs- und Organisationshoheit obliegt, eine internationale Polizeimission entsprechend ihrer Zielsetzung zu planen, auszugestalten und durchzuführen. Dafür hat sie vielfältige Erwägungen etwa sicherheits- und außenpolitischer oder polizeitechnischer Art anzustellen, die jeweilige gegenwärtige und künftige strategische Ausrichtung der humanitären Maßnahme wie auch die personelle Situation in den Blick zu nehmen und nicht zuletzt haushaltsrechtliche Aspekte der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu berücksichtigen. Solche Zweckmäßigkeitserwägungen sind einer gerichtlichen Überprüfung von vornherein entzogen.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. März 2020 – 4 S 2773/19 –, juris, Rn. 33 m. w. N.; BVerwG, Beschlüsse vom 27. Februar 2014 – 1 WB 48.13 –, juris, Rn. 26 und vom 26. März 2015 – 1 WB 41.14 –, juris, Rn. 17.
Davon umfasst ist notwendigerweise auch die Feststellung des Stellen- und Amtsbedarfs für die Durchführung der jeweiligen Mission. Eng verknüpft hiermit ist wiederum die Prognose, ob sich der ermittelte Stellenbedarf voraussichtlich decken lassen wird oder ob es zusätzlicher (finanzieller) Anreize bedarf, um das Bewerberfeld zu vergrößern. Ob und in welcher Höhe es zur Deckung des Personalbedarfs für bestimmte internationale Polizeimissionen des Instruments der Auslandsverpflichtungsprämie in bestimmter Höhe bedarf, liegt danach allein in der Organisations- und Planungsgewalt der Beklagten.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. März 2020 – 4 S 2773/19 –, juris, Rn. 32.
Dass solche umfassenden planerischen und organisatorischen Erwägungen auch bei der Streichung der Auslandsverpflichtungsprämie ab dem 1. Januar 2015 durch die Beklagte, nämlich das BMI, Referat B4 – Internationale grenzpolizeiliche Angelegenheiten, für das bilaterale Polizeiprojekt GPPT angestellt worden sind, ergibt sich aus dem von der Beklagten überreichten Verwaltungsvorgang.
(2) Dem Verständnis des § 57 BBesG als allein öffentlichen Interessen dienende Vorschrift steht auch nicht entgegen, dass diese im „Abschnitt 5. Auslandsbesoldung“ verortet ist, die nach § 1 Abs. 2 Nr. 6 BBesG zur Besoldung gehört und damit den Besoldungsanspruch (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 BBesG) von Beamten, Richtern und Soldaten bei einem Auslandseinsatz konkretisiert. Gleiches gilt für den Verweis des § 57 Abs. 2 Satz 3 BBesG auf § 3 Abs. 3 BBesG, der von einem „Anspruch auf Besoldung“ spricht. Ein Anspruch auf Auslandsbesoldung in Form einer Auslandsverpflichtungsprämie – und damit auch eine Anwendbarkeit des Verweises in § 57 Abs. 2 Satz 3 BBesG – entsteht nämlich nur dann, wenn eine generelle Entscheidung des Dienstherrn vorliegt, für einen bestimmten Einsatz eine Auslandsverpflichtungsprämie in bestimmter Höhe zu zahlen. In diesem Fall besteht ein Anspruch des Einzelnen auf Auszahlung der Auslandsverpflichtungsprämie entsprechend der generellen Entscheidung jedenfalls über Art. 3 Abs. 1 GG.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. März 2020 – 4 S 2773/19 –, juris, Rn. 35.
2. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zahlung der begehrten Auslandsverpflichtungsprämie aus Art. 3 Abs. 1 GG bzw. Art. 20 Abs. 3 GG i. V. m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung.
a) Das Bundespolizeipräsidium ist zunächst kraft Sachzusammenhangs aufgrund seiner Zuständigkeit für die Abrechnung des Auslandsverwendungszuschlags auch die für die abschließende Entscheidung über die Auszahlung der Auslandsverpflichtungsprämie an den Kläger zuständige (Vollzugs-)Behörde.
aa) § 57 BBesG bestimmt nicht ausdrücklich, welche Behörde für die Vollzugsentscheidung über die Auszahlung der Auslandsverpflichtungsprämie gegenüber dem einzelnen im Ausland verwendeten Beamten zuständig ist. Die Zuständigkeit der für die Festsetzung des Auslandsverwendungszuschlags zuständigen Behörde auch für die Vollzugsentscheidung über die Auszahlung der Auslandsverpflichtungsprämie folgt aber aus der – bereits unter B. I. 1. b) bb) (1) (aa) dargestellten – engen systematischen Verknüpfung beider Leistungen für eine besondere Verwendung im Ausland. Die für die Abrechnung des Auslandsverwendungszuschlags zuständige Behörde verfügt danach über eine besondere Sachnähe auch für die abschließende Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie, was im Ergebnis zu einem praktikablen und einheitlichen Rechtsvollzug führt.
bb) Die Zuständigkeit des Bundespolizeipräsidiums für die Festsetzung des Auslandsverwendungszuschlags – und danach kraft Sachzusammenhangs auch für die Auslandsverpflichtungsprämie – ergibt sich aus § 56 Abs. 5 BBesG i. V. m. §§ 3 Abs. 2 AuslVZV, 1 Abs. 1 BPolZV, 1 Abs. 2, 8, 57 Abs. 2 BPolG. In Übereinstimmung hiermit bestimmt auch Anlage 10 der Leitlinien der AG IPM für die gemeinsame Beteiligung des Bundes und der Länder an internationalen Polizeimissionen, dass die Abrechnung aller auslandsbezogenen Leistungen zentral durch das Bundespolizeipräsidium erfolgt.
b) Die Beklagte kann dem Kläger auch nicht schon unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 4. Mai 2017 – 2 C 60.16 –, juris) entgegenhalten, er verlange eine unzulässige rückwirkende Auszahlung der Auslandsverpflichtungsprämie und es hätte einer vorherigen Geltendmachung bedurft. Das zitierte Urteil ist nicht auf die Auszahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie übertragbar.
aa) Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem genannten Urteil ausgeführt, für das Begehren auf Zahlung eines Besoldungsanteils, der von der gesetzlichen Besoldung abweiche, bedürfe es eines vorherigen Antrags. Besoldungsansprüche von Beamten und Soldaten ergäben sich grundsätzlich unmittelbar aus dem Gesetz, sodass es eines Antrags nicht bedürfe. Ansprüche, deren Festsetzung und Zahlung sich nicht unmittelbar aus Gesetz ergäben, bedürften dagegen einer vorherigen Geltendmachung. Hier sei eine vorgängige Entscheidung über Grund und Höhe der begehrten Zahlung erforderlich. Grundgedanke dessen sei, dass der Beamte kundtun müsse, wenn er sich mit der gesetzlich vorgesehenen Alimentation nicht zufrieden geben wolle. Sein Begehren könne nicht durch bloße Rechtsanwendung der Behörden entschieden werden, sondern setze eine Klärung der normativen Grundlagen der Besoldung voraus. Dieser Anspruch könne grundsätzlich erst zukünftig, d.h. ab dem auf die erstmalige Geltendmachung folgenden Monat anerkannt werden
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 2017 – 2 C 60.16 –, juris, Rn. 15 ff.
bb) Die Gewährung einer Auslandsverpflichtungsprämie ist jedoch keine Zahlung, deren Höhe von der gesetzlich vorgesehenen Besoldung abweicht. Es handelt sich – im Falle einer generellen Entscheidung des Dienstherrn für die Gewährung einer Auslandsverpflichtungsprämie – vielmehr gerade um die gesetzlich vorgesehene Besoldung nach § 1 Abs. 2 Nr. 6 BBesG.
Eine vorherige Geltendmachung der Auslandsverpflichtungsprämie widerspräche auch der Regelungssystematik des § 57 BBesG. Die Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie ist an die Voraussetzung einer Mindestverpflichtungszeit von sechs Monaten (§ 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG) und das Bestehen eines Anspruchs auf Zahlung eines Auslandsverwendungszuschlags an mindestens 150 Tagen während der Mindestverpflichtungszeit (§ 57 Abs. 2 Satz 2 BBesG) geknüpft. Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist nicht bereits vor dem Auslandseinsatz, sondern frühestens nach Ableistung der Mindestverpflichtungszeit feststellbar. Demnach wird die Auslandsverpflichtungsprämie auch erst nach Abschluss der Verwendung endgültig abgerechnet, §§ 57 Abs. 2 Satz 1, 56 Abs. 2 Satz 6 BBesG. Zuvor besteht lediglich die Möglichkeit, Abschlagszahlungen zu leisten (vgl. §§ 57 Abs. 2 Satz 1, 56 Abs. 2 Satz 7 BBesG).
c) Der Kläger kann sich nicht auf Art. 3 Abs. 1 GG bzw. Art. 20 Abs. 3 GG i. V. m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung berufen.
aa) Der Ermessensentscheidung des Dienstherrn nach § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG über das grundsätzliche „Ob“ der Gewährung einer Auslandsverpflichtungsprämie kommt – wie ausgeführt – für sich (noch) keine Außenwirkung zu, sodass sie auch keinen Anspruch des Einzelnen auf Auszahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie begründet. Eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis zum einzelnen Beamten hat erst deren Umsetzung, also die tatsächliche Vollzugspraxis, über das Institut der Selbstbindung der Verwaltung und zwar sowohl mit Blick auf den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) als auch auf das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG)
Vgl. zu der Gewährung von Zuwendungen: BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 –, juris, Rn. 19; allgemein: Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: April 2020, Art. 20 VII Rn. 99.
Der Gleichheitssatz gebietet einen einheitlichen Verwaltungsvollzug, also „Gleichheit vor dem Gesetz“. Hat eine Behörde die Gewährung einer Leistung in einer bestimmten Art und Weise praktiziert, sich also insoweit selbst gebunden, so darf sie hiervon in einem gleichliegenden Fall nur bei genereller Aufgabe der bisherigen Praxis abweichen.
Vgl. zu der Gewährung von Subventionen: BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 – 3 C 49.02 –, juris, Rn. 14.
Bei der Änderung einer Verwaltungspraxis ist das verfassungsrechtlich verbürgte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) zu beachten. Dieses steht der Änderung einer Verwaltungspraxis aber nicht per se entgegen. Grundsätzlich muss der Empfänger einer Leistung, deren Gewährung im Rahmen einer Ermessensentscheidung erfolgt, damit rechnen, dass diese bei grundlegenden Änderungen der allgemeinen Rahmenbedingungen nicht mehr gewährt wird.
Vgl. zu der Gewährung von Zuwendungen: BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 –, juris, Rn. 27.
Ein Verstoß gegen das Gebot des Vertrauensschutzes kommt aber etwa dann in Betracht, wenn die Änderung einer Verwaltungspraxis nachteilig ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift.
Vgl. zu der Gewährung von Zuwendungen: BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 –, juris, Rn. 29.
(2) Gemessen hieran sind weder der Gleichheitssatz noch das Gebot des Vertrauensschutzes geeignet, einen Anspruch des Klägers auf Auszahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie für den Zeitraum vom 19. Mai 2015 bis zum 28. Juli 2016 nach dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung zu begründen.
(a) Der Kläger kann sich nicht nach Maßgabe des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes darauf berufen, dass das Bundespolizeipräsidium in ständiger Verwaltungspraxis entsprechend der generellen Ermessensentscheidung der Beklagten, Beamten, die sich zu einer Verwendung bei dem GPPT verpflichtet haben, eine Auslandsverpflichtungsprämie zu gewähren, eine Auslandsverpflichtungsprämie festgesetzt und ausgezahlt hat.
(aa) Das Bundespolizeipräsidium hat diese ständige Verwaltungspraxis mit Ablauf des 31. Dezember 2014 aufgegeben, sodass der Kläger für einen darauffolgenden Verwendungszeitraum keine gleichmäßige Vollzugspraxis mehr verlangen kann. Ausweislich des Votums vom 29. Juli 2014 hat die Beklagte durch das BMI (Referat B 4 (Internationale Grenzpolizeiliche Angelegenheiten; GSt AG IPM) unter Beteiligung der Referate D 3 (Besoldungsrecht) und V I 3 (Grundrechte; Verfassungsstreitigkeiten)) im Rahmen ihres gerichtlich nicht überprüfbaren Organisationsermessens entschieden, für eine Verwendung bei dem GPPT ab dem 1. Januar 2015 keine Auslandsverpflichtungsprämie mehr zu gewähren. Dieser Entscheidung entsprechend hat das Bundespolizeipräsidium seine Verwaltungspraxis geändert, nachdem ihm diese durch das Schreiben des Vorsitzenden der AG IPM vom 26. August 2914, das im Einvernehmen mit dem BMI ergangen ist, mitgeteilt worden ist und ihm mit E-Mail des Referats B 4 des BMI vom 9. September 2014 weitere Vorgaben zu deren Umsetzung gemacht worden sind.
(bb) Diese Änderung der Verwaltungspraxis kann der Kläger nicht unter Vertrauensschutzgesichtspunkten (Art. 20 Abs. 3 GG) beanstanden. Dabei kann dahinstehen, ob die Tatsache, dass der Kläger bei seiner vorherigen Zuweisung zum GPPT eine Auslandsverpflichtungsprämie erhalten hat, nach dem Vorstehenden überhaupt ein schutzwürdiges Vertrauen auf eine Wiedergewährung der Prämie für eine erneute Zuweisung begründen kann. Die Beklagte hatte den Kläger bereits vor (erneuter) Zuweisung zum GPPT auf die Änderung der Verwaltungspraxis hingewiesen, sodass er jedenfalls aus diesem Grund kein schutzwürdiges Vertrauen in deren Fortbestand mehr bilden konnte. Die Beklagte hat – was der Kläger nicht bestritten hat – erklärt, dass dem Kläger bereits im Rahmen des Bewerbungsverfahrens mitgeteilt worden ist, dass eine Auslandsverpflichtungsprämie nicht mehr gewährt werden wird. Das steht auch in Einklang mit der Vorgabe, die das BMI in der E-Mail vom 9. September 2014 gemacht hat, ab sofort sei in allen Ausschreibungen zur Besetzung von Stellen im GPPT auf die veränderte Anwendung des § 57 BBesG hinzuweisen. Das Angebot an Polizeivollzugsbeamte, eine Funktion im GPPT anzutreten, müsse den Hinweis enthalten, dass die Auslandsverpflichtungsprämie nach dem 31. Dezember 2014 nicht mehr gezahlt werde. Zusätzlich enthält auch die Zuweisungsverfügung vom 8. Mai 2015 den Hinweis: „Mit Schreiben vom 26. August 2014 hat der Vorsitzende der AG IPM mitgeteilt, dass die Auslandsverpflichtungsprämie (AVP) ab dem 1. Januar 2015 entfällt. Die Bewerbung erfolgte auf eine Stelle, die nach Bekanntgabe des Schreibens ausgeschrieben wurde.“
(b) Der Kläger kann sich danach ebenfalls nicht mit Erfolg darauf berufen, das Bundespolizeipräsidium habe in seiner tatsächlichen Verwaltungspraxis die Auslandsverpflichtungsprämie nach dem 1. Januar 2015 weiterhin an gewisse Beamtengruppen, insbesondere IT-Kurzzeitexperten, aber auch einzelne ihm bekannte Beamte, ausgezahlt und entsprechend dieser Praxis eine Gleichbehandlung verlangen.
(aa) Maßstab der gerichtlichen Überprüfung ist die tatsächliche Verwaltungspraxis. Angesichts der Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) kann eine Verwaltungspraxis nur dann als Richtschnur für die Gewährung von Leistungen herangezogen werden, wenn sie ihrerseits der Rechtsordnung entspricht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 – 3 C 49.02 –, juris, Rn. 12.
Es ist aber auch nicht grundsätzlich ausgeschlossen, dass ein in tatsächlicher Verwaltungspraxis umgesetzter Gleichheitsverstoß („Selbstbindung wider Willen“) nur noch dadurch geheilt werden kann, dass der zu Unrecht Ausgeschlossene ebenfalls die von ihm begehrte Leistung erhält.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 – 3 C 49.02 –, juris, Rn. 14 m.w.N.
(bb) Der Senat hat aber keinen Anlass, daran zu zweifeln, dass die tatsächliche Verwaltungspraxis des Bundespolizeipräsidiums, einzelnen Beamten, insbesondere IT-Kurzzeitexperten, über den 1. Januar 2015 hinaus, eine Auslandsverpflichtungsprämie zu gewähren, den dem Gebot des Vertrauensschutzes Rechnung tragenden Vorgaben der Beklagten (BMI) entsprochen hat und diese rechtmäßig gewesen sind. Dass die „Vertrauensschutzregelung“ im Ergebnis nicht dem Vertrauensschutz gedient hat, sondern dem Zweck, unersetzbare Beamte durch Weiterzahlung der Prämie im Einsatz zu behalten, ist nicht mehr als eine (substanzlose) Behauptung des Klägers.
Das BMI hat in seiner an das Bundespolizeipräsidium gerichteten E-Mail vom 9. September 2014 darauf hingewiesen, von dem Wegfall der Auslandsverpflichtungsprämie zum 1. Januar 2015 seien aus Vertrauensschutzgründen IT-Kurzzeitexperten ausgenommen, für die bereits konkrete Planungen vorlägen und deren konkreter Einsatz bereits vor dem 26. August 2014 festgestanden habe. Auch bei der Verlängerung der Abordnungen von „Langzeitverwendern“ ist unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nach Angabe der Beklagten entsprechend verfahren worden. Diese „Langzeitverwender“ erhielten nach dem 1. Januar 2015 nur eine Auslandsverpflichtungsprämie, sofern über den konkreten Einsatz bereits vor dem 26. August 2014 entschieden worden war.
Die tatsächliche Verwaltungspraxis des Bundespolizeipräsidiums einzelnen Beamten die Auslandsverpflichtungsprämie nach dem 1. Januar 2015 auszuzahlen, ist danach durch einen sachlichen Grund im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG getragen, namentlich das Gebot des Vertrauensschutzes aufgrund bestehender Zuweisungen bzw. konkreter Planungen des Einsatzes. Auf solche Vertrauensschutzgründe kann sich der Kläger – wie ausgeführt – gerade nicht berufen und eine Gleichbehandlung danach nicht beanspruchen.
(cc) Selbst wenn – wie der Kläger behauptet – vereinzelte nicht durch Vertrauensschutzgesichtspunkte gerechtfertigte Zahlungen erfolgt sein sollten, könnte der Kläger sich insoweit nicht auf Art. 3 Abs. 1 GG berufen und seinerseits die Auszahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie verlangen. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass das Bundespolizeipräsidium sich auf eine (dem Kläger zugutekommende) Art und Weise „wider Willen“ selbst gebunden haben könnte. Einen Anspruch auf eine „Gleichbehandlung im Unrecht“ gewährt Art. 3 Abs. 1 GG (ansonsten) nicht.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. September 2019– 6 C 15.18 –, juris, Rn. 33; vom 22. Juli 2015– 8 C 7.14 – juris, Rn. 28 und vom 25. Januar 2007 – 2 C 28.05 –, juris, Rn. 44.
Dass dem von dem Kläger konkret in Bezug genommenen Beamten (Herr S. G. , der die Stelle des Diensthundeführers innegehabt hat) zu Unrecht eine Auslandsverpflichtungsprämie ausgezahlt worden ist, ist im Übrigen schon deshalb nicht ersichtlich, da dieser als „Langzeitverwender“ von der Vertrauensschutzregelung erfasst gewesen ist. Über dessen Einsatz ist vor dem 26. August 2014 entschieden worden und seine Zuweisung zum GPPT über den 27. Oktober 2015 hinaus bis zum 1. Februar 2016 verlängert worden.
Auch der Einwand des Klägers, Ende 2015 sei die Zuweisung von deutschen Polizeibeamten zu EUPOL Afghanistan eingestellt worden und die höhere Abfindung im Vergleich zum GPPT weggefallen, greift nicht durch. Das Abkommen zwischen der Europäischen Union und der Islamischen Republik Afghanistan über die Rechtsstellung der Polizeimission der Europäischen Union in Afghanistan (EUPOL AFGHANISTAN) vom 14. Oktober 2010,
vgl. ABl. L 294 vom 12. November 2010, S. 2 ff.,
ist jedenfalls bis zum Ablauf der Verlängerung dieser Zuweisung noch in Kraft gewesen, nachdem es in Form eines Briefwechsels zwischen der Europäischen Union (Schreiben vom 4. August 2016) und der Islamischen Republik Afghanistan (Schreiben vom 3. September 2016) über den ursprünglich geplanten Beendigungszeitpunkt am 31. Dezember 2016 zunächst um ein weiteres Jahr verlängert worden ist.
Vgl. ABl. L 273 vom 8. Oktober 2016, S. 3 f.
cc) Der Kläger kann auch keine Gleichbehandlung mit Beamten, die bei der Mission EUPOL Afghanistan verwendet worden sind, durch Auszahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie verlangen. Es verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass Beamte, die sich zu einer Verwendung bei der Mission EUPOL Afghanistan verpflichtet haben, eine höhere Vergütung erhalten haben als Beamte, die sich – wie der Kläger – zu einer Verwendung beim GPPT verpflichtet haben.
Ein Anspruch auf Gleichbehandlung steht dem Einzelnen stets nur gegenüber dem nach der Kompetenzverteilung konkret zuständigen Träger öffentlicher Gewalt zu. Die Pflicht zur Gleichbehandlung reicht nicht über den Kompetenzbereich des jeweiligen Trägers öffentlicher Gewalt hinaus.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 2008 – 1 WB 19.07 –, juris, Rn. 36; Urteil vom 6. November 2012 – 5 A 2.12 –, juris, Rn. 17; BVerfG, Beschlüsse vom 12. Mai 1987 – 2 BvR1226/83 –, juris, Rn. 151 und vom 21. Dezember 1966 – 1 BvR 33/64 –, juris, Rn. 35.
Die Beklagte ist daher nur verpflichtet, in ihrem Zuständigkeitsbereich den Gleichheitssatz zu wahren. Rechtsträger der Mission EUPOL Afghanistan ist aber nicht die Beklagte, sondern die Europäische Union im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik.
II. Der Kläger hat nach alldem erst recht keinen – wie hilfsweise begehrt –Anspruch darauf, dass die Beklagte über seinen Antrag auf Zahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entscheidet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hinsichtlich der Frage hat, ob das dem Dienstherrn in § 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG eingeräumte Ermessen allein öffentlichen Interessen dient oder ob die Vorschrift (auch) Beamten, die sich zu einer entsprechenden Verwendung im Ausland verpflichtet haben, ein subjektives Recht auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Gewährung einer Auslandsverpflichtungsprämie vermittelt. Diese grundsätzliche Frage stellt sich unverändert auch nach der Neufassung des § 57 BBesG zum 1. Januar 2020.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 bis 55 BBesG
§§ 56 und 57 BBesG
§§ 3 Abs. 2 AuslVZV, 1 Abs. 1 BPolZV, 1 Abs. 2, 8, 57 Abs. 2 BPolG. In Übereinstimmung hiermit bestimmt auch Anlage 10 der Leitlinien der AG IPM für die gemeinsame Beteiligung des Bundes
§§ 57 Abs. 2 Satz 1, 56 Abs. 2 Satz 6 BBesG
§ 57 Bundesbesoldungsgesetz
§ 57 BBesG
§ 57 BBesG
§ 114 VwGO
§ 40 VwVfG
§ 56 BBesG
§ 58a BBesG
§ 167 VwGO
§ 57 Abs. 1 BBesG
§ 57 Abs. 2 Satz 1, 56 Abs. 2 Satz 6 BBesG
§ 56 Abs. 5 BBesG
§ 57 Abs. 2 Satz 3 BBesG
§ 3 Abs. 3 BBesG
§ 57 Abs. 2 Satz 3 BBesG
§ 101 Abs. 2 VWGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 57 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 57 Abs. 2 BBesG
§ 57 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 56 Abs. 2 Satz 6 und 7 BBesG
§ 57 Abs. 2 Satz 2 BBesG
§ 57 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 56 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 56 Abs. 3 Satz 1 BBesG
§ 56 Abs. 2 Satz 2 BBesG
§ 56 Abs. 2 Satz 3 BBesG
§ 57 Abs. 1 Satz 3 BBesG
§ 1 Abs. 2 Nr. 6 BBesG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 57 Abs. 2 Satz 1, 56 Abs. 2 Satz 7 BBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1990, 2249
1 C 60.16
4 S 2773/19
3 C 8.94
2 C 46.04
B 5 K 16.90
15 K 12110/16
12 K 9203/16
1 BvR 290/87
7 C 15.94
2 C 38.99
2 C 24.01
1 WB 48.13
1 WB 41.14
2 C 60.16
3 C 6.95
3 C 49.02
6 C 15.18
8 C 7.14
2 C 28.05
1 WB 19.07
5 A 2.12
1 BvR 33/64