Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-07-02, Aktenzeichen 11 K 2118/14
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2015:0702.11K2118.14.00

Tenor:
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Unter dem 11. März 2014 (eingegangen bei dem Beklagten am 26. März 2014) beantragte die Klägerin u.a. die Gewährung einer Zuwendung für die Durchführung außerunterrichtlicher Angebote offener Ganztagsschulen im Primarbereich auf der Grundlage des Runderlasses des Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder vom 12. Februar 2003 in der jeweils geltenden Fassung für das Schuljahr 2014/2015 für 6.397 an der offenen Ganztagsschule (OGS) teilnehmende Regelschülerinnen und -schüler an Grundschulen, davon 414 Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf an Grundschulen sowie 63 Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf in Förderschulen. Nach Ziffer 5.4.1 der Förderrichtlinie beträgt pro Schuljahr der Grundfestbetrag pro Kind 700 € bzw. ab dem 01. Februar 2015 711,00 € und für Kinder mit sonderpädagogischem Förderbedarf 1.400,00 € bzw. ab dem 01. Februar 2015 1.442,00 €. Für das Schuljahr 2013/2014 hatte die Klägerin Zuwendungen für 6.040 Schülerinnen und Schüler, davon 228 mit erhöhtem Förderbedarf an Grundschulen und 83 mit erhöhtem Förderbedarf an Förderschulen, beantragt und erhalten.
Mit Erlass vom 23. Juni 2014 teilte das Ministerium für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-Westfalen (künftig: MSW NRW) mit, dass im Rahmen der Zuweisung von Haushaltsmitteln 2014 auch im Zusammenhang mit der Einrichtung offener Ganztagsschulen im Primarbereich im Schuljahr 2014/2015 von den mit erhöhtem Fördersatz beantragten Plätzen einige nur mit dem grundständigen Fördersatz bewilligt werden könnten. Die Gesamtzahl der mit erhöhtem Fördersatz zu bewilligenden Plätze orientiere sich gemäß Ziffer 5.4.2 des Erlasses vom 12. Februar 2003 in der jeweils geltenden Fassung an dem Verhältnis zwischen den Plätzen mit grundständigem und den Plätzen mit erhöhtem Fördersatz aus dem Schuljahr 2013/2014. Das Verhältnis betrage auf Landesebene einschließlich der Plätze in Förderschulen 7,35 %. Weiter heißt es in dem Zuwendungserlass:
„Bei der Bewilligung bitte ich daher wie folgt vorzugehen:
a) Alle Schulträger erhalten mindestens so viele Plätze mit erhöhtem Fördersatz wie im Schuljahr 2013/2014, ausgenommen diejenigen, die weniger solcher Plätze beantragt haben. Dies gilt unabhängig davon, ob die Quote von 7,35 % damit erreicht, unter- oder überschritten wird. (Bestandsschutz).
b) Für Förderschulen beantragte Plätze sind davon unberührt. Sie erhalten Mittel wie beantragt.
c) Schulträger, die weniger grundständige Plätze, aber mehr Plätze mit erhöhtem Fördersatz beantragt haben als zum Schuljahr 2013/2014, erhalten keinen Aufwuchs bei den Plätzen mit erhöhtem Förderbedarf. Ausnahmen können bei Schulträgern gemacht werden, bei denen eine Förderschule aufgelöst worden ist, für die keine Plätze mehr beantragt werden, oder bei denen unzumutbare Härten entstehen.
d) Die über den Bestandsschutz hinausgehenden Plätze mit erhöhtem Fördersatz sollen möglichst gleichmäßig auf die Schulträger verteilt werden, unabhängig davon, ob es dort schon Plätze mit sonderpädagogischem Förderbedarf gab oder nicht. In keinem Fall soll jedoch die Quote von 7,35 % überschritten werden.
…“.
Mit Bescheid vom 30. Juni 2014 bewilligte der Beklagte der Klägerin zur Durchführung außerunterrichtlicher Angebote offener Ganztagsschulen im Primarbereich für das Schuljahr 2014/2015 eine Zuwendung in Höhe von 5.748.380,00 € für 6.148 Schülerinnen und Schüler in Grundschulen, 470.610,00 € für 249 Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf in Grundschulen und 119.070,00 € für 63 Schülerinnen und Schüler in Förderschulen im Primarbereich. Darüber hinaus gewährte er 47 Betreuungspauschalen für offene Ganztagsgrundschulen mit einer Gesamtsumme von 258.500,00 € und 3 Betreuungspauschalen für offene Ganztagsförderschulen mit einer Gesamtsumme von 19.500,00 €. Der Gesamtbetrag der Zuwendung wurde auf 6.616.060,00 € festgesetzt. Zur Begründung führte er aus, in den bisherigen Zuwendungsbescheiden der vorangegangenen Förderperioden des Förderprogramms sei bereits darauf hingewiesen worden, dass aus den vorherigen Bewilligungen nicht geschlossen werden könne, dass die Förderung auch in künftigen Haushaltsjahren im bisherigen Umfang erfolge. Im Zuweisungserlass des MSW NRW vom 23. Juni 2014 sei vorgegeben worden, dass einige der mit erhöhtem Fördersatz beantragten Plätze an Grundschulen nur mit dem grundständigen Fördersatz bewilligt werden könnten. Die im Erlass diesbezüglich aufgestellten Kriterien zugrundegelegt habe dies dazu geführt, dass für 165 Schülerinnen und Schüler entgegen der Beantragung der Klägerin statt dem erhöhtem Fördersatz nur der grundständige Fördersatz habe bewilligt werden können.
Mit Bescheid vom 31. Juli 2014 – abgesandt am 01. August 2014 – änderte der Beklagte den Zuwendungsbescheid vom 30. Juni 2014 dahingehend, dass er für das Schuljahr 2014/2015 eine Zuwendung in Höhe von 5.728.745,00 € für 6.127 Schülerinnen und Schüler in Grundschulen, 510.300,00 € für 270 Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf in Grundschulen und 68.040,00 € für 36 Schülerinnen und Schüler in Förderschulen im Primarbereich bewilligte. Die Anzahl der Betreuungspauschalen blieb gleich. Den Gesamtbetrag der Zuwendung der Zuwendung setzte er auf 6.585.085,00 € fest. Seine Entscheidung begründete er damit, die U.--platz -Förderschule sei mit Ablauf des 31. Juli 2014 aufgelöst worden. Die Schülerinnen und Schüler dieser Schule setzten ihre Schullaufbahn an der Bonifatius-Förderschule fort. Da es sich bei der C. -Förderschule um eine gebundene Ganztagsschule handele, die keinen OGS-Betrieb führe, sei eine Aufrechterhaltung der bewilligten Pauschalen für die 27 OGS-Kinder der U.--platz -Förderschule aus dem Antrag der Klägerin vom 11. März 2014 nicht möglich. Diese seien vollständig von der Bewilligung in Abzug gebracht worden. Um die Gleichbehandlung aller Antragsteller sicher zu stellen, habe er über den Bestandsschutz aus dem Vorjahr hinaus (228 Schülerinnen und Schüler mit erhöhtem Förderbedarf an Grundschulen) weitere 42 Schülerinnen und Schüler mit erhöhtem Förderbedarf an Grundschulen anerkannt. Damit erreiche die Klägerin – wie alle anderen Kommunen – eine Förderquote von 4,75 %.
Mit Schreiben vom 24. Oktober 2014 teilte die Klägerin dem Beklagten die Anzahl der Schülerinnen und Schüler der OGS zum Stichtag 20. Oktober 2014 mit und beantragte eine Erhöhung der Zuwendung auf 6.651.000,00 €, da die tatsächlich festgestellte Anzahl der OGS-Teilnehmerinnen und -Teilnehmer mit sonderpädagogischem Förderbedarf an Grundschulen (526 Kinder mit erhöhtem Förderbedarf an Grundschulen sowie 36 Kinder mit erhöhtem Förderbedarf an Förderschulen) höher sei als die bislang bewilligte.
Daraufhin änderte der Beklagte mit Bescheid vom 09. Dezember 2014 seinen Zuwendungsbescheid vom 30. Juni 2014 in der Fassung vom 31. Juli 2014 dahingehend ab, dass Zuwendungen zur Durchführung außerunterrichtlicher Angebote offener Ganztagsschulen im Primarbereich für das Schuljahr 2014/2015 in Höhe von 5.406.170,00 € für 5.782 Schülerinnen und Schüler in Grundschulen, in Höhe von 797.580,00 € für 422 Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf in Grundschulen und in Höhe von 69.930,00 € für 37 Schülerinnen und Schüler in Förderschulen im Primarbereich festgesetzt wurden. Ferner wurden für die Ganztagsgrundschulen 47 Betreuungspauschalen mit einer Gesamtsumme von 258.500,00 € sowie für 2 offene Ganztagsförderschulen Betreuungspauschalen in einer Gesamtsumme von 13.000,00 € festgesetzt. Der Gesamtbetrag der Zuwendung betrug 6.545.180,00 €. Zur Begründung führte der Beklagte aus, das MSW NRW habe von Nr. 5.4.2 der Förderrichtlinie Gebrauch gemacht und für die Berücksichtigung der eingereichten Stichtagsmeldungen vorgegeben, dass die Landesquote in Höhe von 7,35 % bei allen schulträgerscharfen Bewilligungen einzuhalten sei. Diese Quote entspreche dem Verhältnis der Kinder mit erhöhtem Fördersatz zu allen an der OGS teilnehmenden Kindern. OGS-Plätze mit erhöhtem Förderbedarf, welche die Quote von 7,35 % überstiegen, seien mit dem Regelfördersatz zu bewilligen. Letzteres betreffe bei der Klägerin 104 Schülerinnen und Schüler.
Mit weiterem Änderungsbescheid vom 02. März 2015 setzte der Beklagte mit Blick auf eine Anhebung der Fördersätze für das zweite Schulhalbjahr 2014/2015 die Zuwendung für das zweite Halbjahr auf 2.746.450,00 € für 5.782 Schülerinnen und Schüler in Grundschulen, auf 404.698,00 € für 422 Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf in Grundschulen und auf 35.483,00 € für 37 Schülerinnen und Schüler in Förderschulen im Primarbereich fest. Die Anzahl der geförderten Schülerinnen und Schüler in den jeweiligen Kategorien blieb dabei gleich.
Zur Begründung ihrer bereits am 02. September 2014 erhobenen Klage macht die Klägerin geltend, für das Schuljahr 2014/2015 stehe ihr eine weitere Zuwendung für die Durchführung außerunterrichtlicher Angebote offener Ganztagsschulen im Primarbereich in Höhe von 99.996,00 € zu. Ihr Anspruch ergebe sich aus den Haushaltsgesetzen für die Jahre 2014 und 2015 in Verbindung mit den §§ 23, 44 LHO, den Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO und den Förderrichtlinien in der aktuellen Fassung sowie dem Erlass des MSW NRW vom 23. Juni 2014. Zwar liege die Gewährung der Zuwendungen im Ermessen der Bewilligungsbehörde, diese sei jedoch durch die Förderrichtlinien insoweit in ihrem Ermessen gebunden. Der Beklagte habe die Vorgaben des Erlasses vom 23. Juni 2014 falsch angewandt, so dass dies zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung führe. Die dort festgesetzte Förderquote von 7,35 % betreffe diejenigen Plätze mit erhöhtem Fördersatz, die über den Bestandsschutz hinaus gingen. Diese Plätze sollten möglichst gleichmäßig auf die Schulträger verteilt werden. Die Plätze, die unter Bestandsschutz stünden, würden dagegen nicht von der Vorgabe d), sondern von der Vorgabe a) des Erlasses des Ministeriums erfasst. Soweit der Beklagte anführe, dass sie – die Klägerin – wie alle anderen Kommunen eine Förderquote von 4,75 % erreiche, widerspreche diese Berechnungsmethode der Vorgabe d) des Ministeriums. Denn sie führe dazu, dass entgegen der Vorgabe d) nicht die über den Bestandsschutz hinausgehenden Plätze mit erhöhtem Fördersatz gleichmäßig verteilt würden, sondern die Gesamtquote je Schulträger gleich hoch sei, nämlich 4,75 %. Die gleiche Gesamtquote führe jedoch nicht zwangsläufig dazu, dass auch die über den Bestandsschutz hinausgehenden Plätze mit erhöhtem Fördersatz gleichmäßig auf die Schulträger verteilt würden. Denn Schulträger, die eine höhere unter Bestandsschutz stehende Anzahl an Plätzen mit erhöhtem Fördersatz aufwiesen, erhielten im Ergebnis weniger zusätzliche Plätze mit erhöhtem Förderbedarf als solche, die eine geringere Anzahl an Plätzen mit erhöhtem Förderbedarf, die unter Bestandsschutz stünden, aufwiesen. Die Verteilung der zusätzlichen Plätze hänge letztendlich allein von der Anzahl der unter Bestandsschutz stehenden Plätze ab. Abhängig von dieser Anzahl würden die zusätzlichen Plätze verteilt, obwohl nach der Vorgabe d) des Ministeriums diese Plätze unabhängig davon verteilt werden sollten, ob es bei dem Schulträger schon Plätze mit sonderpädagogischem Förderbedarf gegeben habe oder nicht. Im Ergebnis würden Kommunen mit einer größeren Anzahl an unter Bestandsschutz stehenden Plätzen gegenüber Kommunen mit geringerer oder ohne Anzahl an solchen Plätzen benachteiligt. Die Berechnungsmethode der Beklagten verstoße insoweit gegen die Landesvorgaben. Darüber hinaus seien die Vorgaben des Landes zur Mittelzuweisung seien ihrerseits teilweise nicht von Sachgründen getragen und führten zu willkürlichen Ergebnissen. Die über den Bestandsschutz hinausgehenden Plätze mit erhöhtem Fördersatz sollten nach der Vorgabe des Ministeriums unabhängig davon, ob es bei den Schulträgern schon Plätze mit sonderpädagogischen Förderbedarf gegeben habe oder nicht, möglichst gleichmäßig verteilt werden. Diese Vorgabe des Ministeriums stehe insoweit im Widerspruch zu den Förderrichtlinien, als nach diesen nur die Zahl der Plätze mit tatsächlichem Förderbedarf für die erhöhte Bezuschussung relevant sei. Die Vorgabe d) führe in dem Fall, dass ein Schulträger, der die Quote von 7,35 % nicht erreiche, jedoch dazu, dass dieser Zuwendungen über seinen Bedarf hinaus erhalten könne. Diese Zuwendungen würden dann bei einem anderen Schulträger, der auf die Zuwendung tatsächlich angewiesen sei, die Quote aber bereits erreicht habe, fehlen. Ob es vorliegend bei der Mittelzuweisung für das Schuljahr 2014/2015 zu einem solchen Fall gekommen sei, sei nicht bekannt. Ein solches Verteilungsverfahren verstoße insbesondere gegen das Antragsverfahren nach Maßgabe der Förderrichtlinien, da danach nur ein tatsächlich bestehender Bedarf durch Zuwendungen gedeckt werden solle. Eine solche Zuwendungspraxis widerspreche jedoch dem Sinn und Zweck der in den Förderrichtlinien aufgestellten Vorgaben einer bedarfsgerechten Mittelverteilung und erscheine unter keinem Gesichtspunkt sachlich gerechtfertigt. Schließlich führten die Vorgaben des Landes hinsichtlich der unterschiedlichen Bezuschussung der Plätze für Schülerinnen und Schüler mit erhöhtem Förderbedarf in Grundschulen und in Förderschulen zu einer sachlich nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung. Im Gegensatz zu den Grundschulen werde der Bedarf von Förderschulen an OGS-Plätzen für Schülerinnen und Schüler mit erhöhtem Förderbedarf vollständig gedeckt. Eine sachliche Rechtfertigung dieser unterschiedlichen Behandlung sei nicht ersichtlich. Selbst wenn man unterstelle, dass die Beklagte bei der Vergabe der Mittel die Landesvorgaben eingehalten habe, könne der Übersicht über die Gesamtförderquote entnommen werden, dass die Förderquote bei ihr mit Bescheid vom 09. Dezember 2014 schließlich bei 7,35 % gelegen habe, während teilweise Schulträger Förderquoten von deutlich über 10 % (Herford und Lage) bis zu deutlich über 20 % (Espelkamp und Rahden) erreichten.
Die Klägerin, die zunächst in der Klageschrift den Antrag angekündigt hatte, den Beklagten zu verpflichten, ihr zusätzliche Zuwendungen in Höhe von 115.555,00 € zu gewähren, beantragt nunmehr,
1. das beklagte Land unter Abänderung des Zuwendungsbescheides vom 30. Juni 2014 in der Fassung der Änderungsbescheide vom 31. Juli 2014, 09. Dezember 2014 und 02. März 2015 zu verpflichten, ihr eine weitere Zuwendung für die Durchführung außerunterrichtlicher Angebote offener Ganztagsschulen im Primarbereich in Höhe von 99.996,00 € zu gewähren;
2. hilfsweise das beklagte Land zu verpflichten, ihren Antrag vom 11. März 2014 auf Gewährung einer Zuwendung für die Durchführung außerunterrichtlicher Angebote offener Ganztagsschulen im Primarbereich unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er macht geltend, die Bewilligung der Zuwendungen unterliege, neben den allgemeinen haushalts- und förderrechtlichen Bestimmungen der Landeshaushalts-verordnung NRW, den Vorgaben der Förderrichtlinie in Form des Runderlasses des Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder vom 12. Februar 2003 in der jeweils geltenden Fassung. Darüber hinaus habe das MSW NRW im Zuwendungserlass vom 23. Juni 2014 weitergehende Ausführungen zur Verteilung der Fördermittel gemacht. Das MSW NRW habe zudem in seiner Email vom 03. Juni 2014 mitgeteilt, dass mit Blick auf die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel eine Deckelung der Plätze mit erhöhtem Förderbedarf für Kinder mit sonderpädagogischem Förderbedarf an Grundschulen unvermeidlich sei und dass gleichzeitig die Verteilung der OGS-Plätze ausgehend von dem Faktor 7,35 % neu festzulegen sei. Die Festlegung der Plätze sei mit weiterer Email vom 04. Juni 2014 nochmals korrigiert worden. Insgesamt hätten in seinem Zuständigkeitsbereich 1.968 OGS-Plätze mit erhöhtem Fördersatz zur Verteilung zur Verfügung gestanden. Alle darüber hinausgehenden OGS-Plätze seien mit dem Regelsatz zu fördern gewesen. Das Verteilungsverfahren sei entgegen der Auffassung der Klägerin nicht willkürlich gewesen. Es seien die Vorgaben der Förderrichtlinie und auch die zusätzlichen Vorgaben des MSW eingehalten und im Rahmen des Ermessens eine Vorgehensweise gewählt worden, die allen Schulträgern und den OGS-Kindern aller Schulträger im Regierungsbezirk gleichermaßen gerecht geworden sei. Von den von ihm zu verteilenden 1.968 Plätzen mit erhöhtem Fördersatz, seien bereits 525 Plätze entsprechend b) des Zuwendungserlasses für beantragte Plätze an Förderschulen der öffentlichen und privaten Schulträger gesetzt worden. Von den danach noch verbleibenden 1.443 Plätzen seien 1.273 Plätze entsprechend a) des Zuwendungserlasses an einer öffentlichen und privaten Schulträger aufgrund des aus dem Schuljahr 2013/2014 resultierenden Bestandsschutzes vergeben worden. Die noch verbleibenden 170 Plätze hätten zunächst nicht ausgereicht, um den einzelnen Schulträgern Plätze bis zu einer schulträgerscharfen Quote von 7,35 % zuzuteilen. Aufgrund der Vielzahl der Plätze, die bereits durch den vorgegebenen Bestandsschutz vergeben worden seien – hierdurch seien teilweise Quoten bis zu einem Spitzenwert von 24,07 % ermöglicht worden –, habe sich die für Schritt 3 angewandte Quote zunächst einheitlich auf 4,75 % reduziert. Später sei dann – wie auch bei der Klägerin praktiziert – die Anhebung auf 7,35 % erfolgt. Hierdurch habe sich eine Gleichbehandlung aller Schulträger im Rahmen der verfügbaren Plätze mit erhöhtem Fördersatz und der zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln erzielen lassen. Alle Plätze, die nicht mit dem erhöhten Fördersatz hätten bewilligt werden können, seien sodann mit dem Regelsatz bewilligt worden. Dass die Verteilung der zusätzlichen Plätze letztlich durch die Anzahl der unter Bestandsschutz stehenden Plätze bedingt worden sei, resultiere nicht aus einer rechtswidrigen Vorgehensweise der Bewilligungsbehörde, sondern allein aus den einzuhaltenden Vorgaben. Insgesamt seien auch nur die Plätze an Schulträger zugeteilt worden, die tatsächlich beantragt worden seien. Bei der Bemessung des Umfangs werde in Ziffer 5.4.2 der Richtlinie an die Zahlen im Schuljahr 2013/2014 angeknüpft. Dieser sog. Bestandsschutz und der Förderschulbedarf seien vorrangig berücksichtigt worden. Mit dieser Regelung habe das Land sich ausdrücklich dafür entschieden, die Fortführung der bisherigen mit erhöhter Förderung ausgestatteten OGS-Plätze sicherzustellen. Erst in einem weiteren Schritt sei abhängig von der Haushaltslage bis zur landesweiten Quote der weitere Bedarf berücksichtigt worden. Entsprechend der Vorgabe des Ministeriums seien die sich daraus ergebenen Möglichkeiten möglichst gleich auf die Schulträger verteilt worden. Von der Verteilungsvorgabe des Landes sei dabei nicht abgewichen worden. Da die Klägerin die mit Änderungsbescheid vom 02. März 2015 festgeschriebene, nicht zu überschreitende Quote von 7,35 % bereits erreicht habe, könne eine weitere Zuwendung nicht gewährt werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die übersandten Unterlagen der Klägerin (1 Heft) und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klägerin hat im Laufe des Klageverfahrens mit Blick auf die in den Änderungsbescheiden vom 09. Dezember 2014 und 02. März 2015 erfolgte Nachbewilligung von insgesamt 15.559,00 € ihr Klagebegehren von 115.555,00 € auf 99.996,00 € begrenzt. Eine entsprechende Teilerledigungserklärung wollte die Klägerin in der mündlichen Verhandlung trotz entsprechenden Hinweises des Gerichts nicht abgeben. In der Reduzierung ihrer Forderung liegt aber konkludent eine teilweise Klagerücknahme, so dass das Verfahren insoweit nach § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen ist. Der Umstand, dass die Klägerin in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, sie wolle hinsichtlich der seitens des Beklagten nachbewilligten Summe keine (sonstige) verfahrensbeendende Erklärung abgeben, ändert an dieser Bewertung nichts, da die konkludente Klagerücknahme bereits durch die Ankündigung des entsprechenden Antrags mit Schriftsatz der Klägerin vom 30. März 2015 erfolgt ist.
Die danach noch anhängige Verpflichtungsklage ist zulässig, jedoch nicht begründet. Die Klägerin hat gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Gewährung von weiteren Zuwendungen für die Durchführung außerunterrichtlicher Angebote offener Ganztagsschulen im Primarbereich in Höhe von 99.996,00 €, noch einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrages vom 11./26. März 2014. Soweit der Klägerin eine zusätzliche Förderung in der vorgenannten Höhe mit Bescheid vom 30. Juni 2014 in der Form der Änderungsbescheide vom 31. Juli 2014, vom 09. Dezember 2014 und vom 02. März 2015 nicht gewährt worden ist, erweisen sich diese Bescheide als rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Beklagte hat über den Antrag der Klägerin auf Gewährung von Zuwendungen für die Durchführung außerunterrichtlicher Angebote offener Ganztagsschulen im Primarbereich auf der Grundlage des Runderlasses des Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder vom 12. Februar 2003 der jeweils geltenden Fassung sowie des Zuwendungserlasses des MSW NRW vom 23. Juni 2014 entschieden. Derartige Richtlinienbestimmungen begründen nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften, anders als Gesetze und Rechtsverordnungen, nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte. Eine über die ihr zunächst nur innewohnende verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird vielmehr nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt; dies zudem nur in der Ausprägung, die die Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben. Maßgeblich ist mithin, wie die zu ihrer Anwendung berufenen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligter oder jedenfalls geduldeter Praxis gehandhabt haben. Das gilt besonders für Fälle, in denen der Wortlaut einer Verwaltungsvorschrift unklar und darum auslegungsbedürftig ist. Weicht die Behörde zugunsten eines einzelnen Subventionsbewerbers von einer ansonsten geübten Vergabepraxis ab, ohne aus sachgerechten Gründen ihre Praxis insgesamt zu ändern, so ist ihre Entscheidung wegen Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes rechtswidrig. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass Richtlinien als verwaltungsinterne Weisungen dazu bestimmt sind, für die Verteilung von Fördermitteln Maßstäbe zu setzen; insoweit regeln sie das Ermessen der letztlich für die Verteilung bestimmenden Stelle. Allein der Verstoß gegen die Richtlinien macht hiernach eine Subventionsvergabe nicht rechtswidrig.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 23. April 2003 – 3 C 25/02 –, juris Rn. 14 und 17; vom 17. Januar 1996 – 11 C 5/95 –, juris Rn. 21; und vom 02. Februar 1995 – 2 C 19/94 –, juris Rn. 18.
Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Bei der gewährenden Staatstätigkeit hat der Gesetzgeber grundsätzlich weitgehende Freiheit darüber zu entscheiden, welche Personen oder Institutionen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen. Zwar bleibt er auch hier an den Gleichheitssatz gebunden. Das bedeutet aber nur, dass er seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten verteilen darf. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen ihm in weitem Umfang zu Gebote, solange die Regelung sich nicht auf eine der Lebenserfahrung geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebenssachverhalte stützt. Was für die Abgrenzung des Kreises der Begünstigten gilt, muss erst recht zugrunde gelegt werden, wenn aufgrund einer Umstellung des Fördersystems staatliche Gewährungen fortan nach modifizierten Regeln verteilt werden und in der Folge einige Gruppen schon bisher Begünstigter weniger, andere bis dahin bereits geförderte Gruppen hingegen mehr Förderung erhalten. Unter diesen Umständen müssen die gesetzlichen Differenzierungen auf hinreichend sachbezogenen, nach Art und Gewicht vertretbaren Gründen beruhen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Oktober 2012 – 12 A 1054/11 –, juris Rn. 115 m.w.N.
Der Gesetzgeber muss darüber hinaus nicht alle tatsächlichen Verschiedenheiten unterschiedlich behandeln. Typisierungen sind vielmehr zulässig, wenn sie möglichst realitätsnah und die bewirkten Ungleichheiten unvermeidbar sind, diese nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz von geringer Intensität ist. Dabei sind für die Frage der Unvermeidbarkeit auch praktische Erfordernisse der Verwaltung von Gewicht. Auch bei gewährender Staatstätigkeit – insbesondere bei der Übernahme von Kosten für Aufgaben, die primär dem Staat zufallen würden oder jedenfalls von ihm zu finanzieren sind – sind jedoch spezielle Regelungen für solche Fälle zu treffen, in denen es sich nicht nur um einzelne, aus dem Rahmen fallende Sonderfälle handelt, sondern bestimmte, wenn auch zahlenmäßig begrenzte Gruppen typischer Fälle ohne zureichende sachliche Gründe wesentlich stärker als andere belastet werden. Dabei kann es um so eher an verfassungsrechtliche Grenzen stoßen, den Betroffenen erhebliche Nachteile zuzumuten, wenn der Gesetzgeber mit der Regelung ausweislich der Gesetzesbegründung eine angemessene und gerechte Erstattung angestrebt hat. Jedenfalls in derartigen Fällen einer starken Benachteiligung für eine Minderheit kann auch der Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität für sich genommen nicht mehr ausschlaggebend sein. Dies gilt vor allem dann, wenn sich durchaus Möglichkeiten finden lassen, einen angemessenen Härteausgleich ohne übermäßigen Verwaltungsaufwand für die zuständige Behörde durchzuführen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Oktober 2012 – 12 A 1054/11 –, a.a.O. Rn. 117 – 119 m.w.N.
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist anerkannt, dass bei der (Neu-)Regelung komplexer Sachverhalte über den schon ohnehin dem Gesetzgeber zustehenden Gestaltungsspielraum hinaus diesem ein angemessener Zeitraum zur Sammlung von Erfahrungen eingeräumt wird. In diesem Anfangsstadium darf er sich mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen begnügen, die unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität namentlich schon deshalb gerechtfertigt sein können, weil eine feinere Ausdifferenzierung des gesamten neu geschaffenen Regelungskonstrukts die erkennbare Gefahr mangelnder Wirksamkeit mit sich bringen kann. Dabei müssen insbesondere solche Schwierigkeiten Berücksichtigung finden, die daraus resultieren, dass sich die tatsächlichen Gegebenheiten rasch ändern oder jedenfalls aufgrund der Neuregelung in Zukunft ändern können, gleichzeitig aber jede Regelung auf einem Teilgebiet es erfordert, das gesamte Gefüge z.B. der Kinderbetreuung und die volkswirtschaftlichen Auswirkungen (auch über die öffentlichen Haushalte hinaus) im Blick zu behalten, wobei diese wiederum durch sich im Wandel befindliche Einflüsse Veränderungen erfahren. In einem solchen Fall überschreiten die damit verbundenen Unzuträglichkeiten der pauschalierenden Regelung erst dann die Grenze des verfassungsrechtlich vor Art. 3 Abs. 1 GG Zulässigen, wenn der Gesetzgeber eine spätere Überprüfung und eine fortschreitende Differenzierung trotz ausreichenden Erfahrungsmaterials für eine sachgerechte und an sich verfassungsrechtlich gebotene Lösung unterlässt. Dies gilt nur dann nicht, wenn von Anfang an trotz aller zu erwartenden Veränderungen der Regelungsmaterie im Zusammenhang mit der Neuregelung mit Härtefällen gewiss zu rechnen war und daher entsprechende Regelungen zur Milderung besonderer Belastungen unerlässlich erscheinen mussten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Oktober 2012 – 12 A 1054/11 –, a.a.O. Rn. 181 m.w.N.
Hiervon ausgehend verstoßen die seitens des Beklagten bei seiner Entscheidung berücksichtigten Richtlinien des Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder vom 12. Februar 2003 in der jeweils geltenden Fassung sowie der Runderlass des MSW NRW vom 23. Juni 2014 nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Im vorliegenden Fall ist mit Blick auf die angestrebte Inklusion, d.h. das gemeinsame Lernen von Kindern mit und ohne Behinderungen an allgemeinbildenden Schulen, ein derartiger Fall der Neuregelung einer komplexen, in der Entwicklung begriffenen Regelungsmaterie im Sinne der vorstehend angeführten verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung gegeben.
Das MSW NRW hat mit Blick auf im Schuljahr 2014/2015 gestiegene Zahl der im Primarbereich an der OGS teilnehmenden Kinder insbesondere mit sonderpädagogischem Förderbedarf an Grundschulen (allein bei der Klägerin liegt insoweit eine Erhöhung von 228 auf 526 Kinder und damit mehr als eine Verdoppelung der Antragszahlen vor) bei gleichzeitig begrenzten finanziellen Mitteln Verteilungskriterien bestimmt, wonach erhöhte Fördersätze für Plätze, die über die Zahl aus dem Schuljahr 2013/2014 hinausgehen und die nicht an Förderschulen liegen, nur bis zu einer Quote von 7,35 % berücksichtigungsfähig sind. Dabei sollen – unabhängig von der vorgenannten Quote – Kinder mit sonderpädagogischem Förderbedarf an Förderschulen (weiterhin) in jedem Fall den erhöhten Fördersatz erhalten. Dies gilt ebenfalls für die Kinder an Grundschulen, die im Schuljahr 2013/2014 aufgrund eines sonderpädagogischen Förderbedarfs einen erhöhten Fördersatz bewilligt bekommen haben. In dieser Vergabepraxis liegt entgegen der Ansicht der Klägerin kein Verstoß gegen Art. 3 Abs.1 GG vor.
Die sonderpädagogische Förderung in NRW regelt u.a. die Ausbildungsordnung sonderpädagogische Förderung NRW bzw. die Verordnung über die sonderpädagogische Förderung, den Hausunterricht und die Schule für Kranke (Ausbildungsordnung gem. § 52 Schulgesetz – AO-SF –) vom 29. April 2005 in der Fassung der Verordnung vom 29. September 2014. Sonderpädagogische Förderung erhält danach ein Kind, wenn es in seiner persönlichen Entwicklung und seinen Leistungen einer besonderen Förderung bedarf. Der Förderort kann eine allgemeinbildende Schule oder eine Förderschule sein. Festgestellt wird dieser sonderpädagogische Förderbedarf durch ein Verfahren zur Feststellung des sonderpädagogischen Förderbedarfs. Im Rahmen des Verfahrens zur Ermittlung des sonderpädagogischen Sonderbedarfs wird die Förderbedürftigkeit eines Kindes oder Jugendlichen im Rahmen der Schulordnung des Landes NRW und daraus resultierend der Förderort bestimmt. Einen sonderpädagogischen Förderbedarf können folgende Behinderungen begründen: Lern- und Entwicklungsstörungen, geistige Behinderungen, Körperbehinderung, Hörschädigung, Sehschädigung, Autismus. Im Rahmen des Verfahrens erarbeiten eine sonderpädagogische Lehrkraft und Lehrer der allgemeinen Schule gemeinsam ein Gutachten. Dabei beziehen sie neben den eigenen Beobachtungen und Testergebnissen, die Ergebnisse einer von der Schulaufsichtsbehörde veranlassten schulärztlichen Untersuchung ein. Die Entscheidung über sonderpädagogischen Förderbedarf, Förderschwerpunkt und Förderort wird von der Schulaufsichtsbehörde getroffen. Aus § 16 der AO-SF ergibt sich, dass sich an Förderschulen nur Schülerinnen und Schüler befinden, bei denen ein sonderpädagogischen Förderbedarf förmlich festgestellt wurde.
Der Einwand der Klägerin, die vorgenannten Erlasse verstießen insoweit gegen den Gleichheitsgrundsatz von Art. 3 Abs. 1 GG, als für Schülerinnen und Schüler an Förderschulen generell ein erhöhter Fördersatz angenommen würde und diese von der angesetzten Quote von 7,35 % unberührt blieben (vgl. insoweit Vorgabe b) des Erlasses), dringt nicht durch.
Die im Runderlass gewählte Differenzierung zwischen Kindern, die an Förderschulen am offenen Ganztag teilnehmen, und solchen an Grundschulen, die – mit oder ohne förmlich festgestellten sonderpädagogischen Förderbedarf – dort sonderpädagogisch gefördert werden, ist sachlich gerechtfertigt. Für die Kinder, die an Förderschulen unterrichtet werden, ist – wie oben angeführt – der sonderpädagogische Förderbedarf gesondert festgestellt worden. An Förderschulen, die einen offenen Ganztag anbieten, sind daher sämtliche Kinder sonderpädagogisch förderbedürftig. Darin unterscheidet sich die Situation an den Förderschulen von der an den Grundschulen, an denen besonders förderbedürftige Kinder – mit und auch ohne förmlich festgestellten Förderbedarf – neben sonderpädagogisch nicht zu betreuenden Kindern den offenen Ganztag besuchen und dort auch zusammen betreut werden. Wenn laut den Vorgaben des Ministeriums sämtliche an Förderschulen befindliche Kinder im offenen Ganztag die erhöhten Fördersätze gewährt bekommen sollen, trägt dies dem Umstand Rechnung, dass diese Kinder nicht von der gemeinsamen Betreuung und dem Zusammensein mit Kindern, die keiner speziellen Förderung unterliegen, profitieren können und sich deshalb ihre Betreuung im offenen Ganztag erheblich von der an der Grundschule unterscheidet.
Dass der Runderlass ferner an den sog. Bestandsschutz anknüpfend grundsätzlich den Förderumfang aus dem Schuljahr 2013/2014 beibehält und die darüber hinaus zur Verfügung stehenden Mittel bis zu einer Quote von 7,35 % verteilt, erweist sich nicht als willkürlich. Sofern die Klägerin einwendet, jedes Kind mit erhöhtem Förderbedarf solle, auch wenn es den offenen Ganztag an Grundschulen besuche, einen erhöhten Fördersatz erhalten, verkennt sie, dass das Land nur in begrenztem Umfang über zu verteilende Fördermittel verfügt. Dass hinsichtlich der Verteilung dieser Mittel an den Umfang der Bewilligung aus dem vorherigen Schuljahr angeknüpft wird, erweist sich als zulässiges Kriterium. Dies gilt ebenfalls für die darüber hinaus anzusetzende, den Landesdurchschnitt berücksichtigende Förderquote von 7,35 %, die eine gleichmäßige Verteilung der Mittel für die Anträge, welche die beantragte Anzahl aus dem vorherigen Schuljahr 2013/2014 übersteigen, ermöglicht. Dass diese Förderpraxis eine Inklusion durch fehlende sachgerechte Betreuung im offenen Ganztag unmöglich machte, ist weder dargetan noch sonst ersichtlich.
Darüber hinaus hat sich der Beklagte bei der Vergabe der Plätze mit erhöhtem Fördersatz für das Schuljahr 2014/2015, ohne dass dies rechtlich zu beanstanden wäre, an den Vorgaben der vorgenannten Erlasse orientiert. Im Schuljahr 2013/2014 haben in der Stadt Bielefeld im Primarbereich 6.040 Schülerinnen und Schüler im offenen Ganztag teilgenommen, von denen 5.729 mit einem Regelsatz bedacht worden sind; es waren ferner 228 Schülerinnen und Schüler mit erhöhtem Förderbedarf an Grundschulen vorhanden, mit erhöhtem Förderbedarf an Förderschulen waren es 83 Kinder. Der Anteil der Schülerinnen und Schüler mit erhöhtem Förderbedarf im Vergleich zu der Gesamtzahl der Kinder im offenen Ganztag betrug im Schuljahr 2013/2014 noch 5,15 %. Diesen Angaben des Beklagten in der Anlage zum Schriftsatz vom 20. Mai 2015 ist die Klägerin nicht entgegengetreten. Für das Schuljahr 2014/2015 hat die Klägerin letztlich bei der Stichtagsmeldung im Oktober 2014 einen erhöhten Förderbedarf an Grundschulen für 526 Kinder und einen erhöhten Förderbedarf an Förderschulen für 37 Kinder beantragt. Dies entspricht – bezogen auf die Gesamtschülerzahl von 6.241 – einer Quote von 9,02 %. Zusätzlich zu der im Jahr 2013/2014 gewährten erhöhten Zuwendung für 228 Kinder hat der Beklagte im Schuljahr 2014/2015 einen erhöhten Fördersatz für weitere 194 Kinder bewilligt, weshalb die im Runderlass vorgegebene Gesamtquote von 7,35 % eingehalten wird. Soweit die Klägerin beanstandet, dass einige Kommunen (z.B. Rahden) einen Anteil von Schülerinnen und Schüler mit erhöhtem Förderbedarf von über 7,35 % aufweisen, verkennt sie, dass bei diesen Kommunen – anders als bei ihr – bereits im Schuljahr 2013/2014 die Förderquote weit über 7,35 % lag. Der höhere Anteil resultiert daher nicht aus einer erhöhten zusätzlichen Förderung durch den Beklagten im Schuljahr 2014/2015, sondern fußt auf der Berücksichtigung des Gedankens des Bestandsschutzes und damit den Antragszahlen aus dem vorherigen Schuljahr.
Mit Blick auf die obigen Ausführungen kann auch der auf Neubescheidung ihres Antrages vom 11./26. März 2014 gerichtete Hilfsantrag der Klägerin keinen Erfolg haben.
Die Entscheidung über die Kosten ergeht gem. §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 23, 44 LHO
§§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO
§ 44 LHO
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 16 der AO-SF
§ 52 Schulgesetz – AO-SF –) vom 29. April 2005 in der Fassung der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs.1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 C 25/02
11 C 5/95
2 C 19/94
12 A 1054/11