Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-10-10, Aktenzeichen 4 K 805/16

Tenor:
Die Beklagte wird verurteilt, geeignete polizeiliche Maßnahmen zur Durchsetzung der den Schutz der Nachtruhe bezweckenden Verbote ihrer Polizeiverordnung vom 29.09.2009 zu ergreifen, soweit und solange an den Wohnungen der Kläger zwischen 24:00 Uhr und 06:00 Uhr Beurteilungspegel von 62 dB(A) regelmäßig überschritten werden.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Kläger begehren ein wirksames Einschreiten der Beklagten gegen vom „Augustinerplatz“ ausgehende unzumutbare nächtliche Lärmimmissionen.
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Der Augustinerplatz liegt in der verkehrsberuhigten Freiburger Altstadt. Auf ihm halten sich in der wärmeren Jahreszeit oft bis weit nach Mitternacht bis zu mehreren hundert, zuletzt, seit Errichtung eines Bauzauns für Sanierungsarbeiten am Augustinermuseum und nach der Eröffnung des Platzes der Alten Synagoge am westlichen Rand der Altstadt, häufig nur noch um die hundert Personen auf. Durch lautes Unterhalten, Rufen, Singen, Schreien, Spielen von Musikinstrumenten (gelegentlich auch Trommeln), den ungenehmigten mobilen Straßenverkauf von Bier, die Tätigkeit von Flaschensammlern, das Rollen von leeren Flaschen auf dem abschüssigen Platz und anderem mehr ist die Lärmbelastung für die Anwohner unstreitig außergewöhnlich hoch. Die Beklagte versuchte seit 2009 durch verschiedene Maßnahmen, auf die Platzbenutzer und die Betreiber umliegender Gaststätten einzuwirken, um den Lärm zu mindern, hatte damit aber nur wenig Erfolg.
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Für den Augustinerplatz und seine Umgebung setzt der Bebauungsplan „Fischerau-Gerberau“ vom 18.07.1984 der Beklagten ein besonderes Wohngebiet fest. Die Klägerin ist Eigentümerin einer im 4. und 5. Obergeschoss gelegenen Wohnung am nördlichen Ende des Platzes (X). Der Kläger wohnt im 1. Obergeschoss eines Hauses, das im Süden an den Platz grenzt (X).
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Die Klägerin hat 17.03.2016, der Kläger hat am 19.08.2016 Klage erhoben. Die Kläger tragen vor: Nach einer von der Beklagten veranlassten orientierenden Schallpegelmessung im August 2010 werde an regenfreien Sommerwochenenden von 21:00 bis 02:00 Uhr ein Beurteilungspegel von über 70 dB(A) erreicht.
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Im Jahr 2013 habe der Polizeivollzugsdienst über 200 Einsätze auf dem Augustinerplatz gehabt (83-mal wegen Ruhestörung, zehnmal wegen betrunkener Personen, siebenmal wegen Streitigkeiten, zweimal wegen Körperverletzung). Die von der Beklagten ergriffenen präventiven und pädagogischen Maßnahmen (z.B. Säule der Toleranz) seien wirkungslos geblieben. Den Einsatz von „Platzguides“, die durch persönliche Ansprache der Platznutzer den Lärm zwischen 22:00 und 24:00 Uhr auf einem erträglichen Maß halten sollten, habe die Beklagte eingestellt. Es gehe ihnen freilich ohnehin vor allem um die Nachtruhe nach 24:00 Uhr. Zuletzt habe der Polizeivollzugsdienst den Augustinerplatz nur noch bei Anzeigen wegen schwerwiegender Straftaten angefahren; die Anwohner hätten es aufgegeben, Lärmbelästigungen dem Polizeivollzugsdienst zu melden. Auch nach Eröffnung des Platzes der Alten Synagoge habe sich die Situation nicht wesentlich verbessert. Die Beklagte unterbinde weder den störenden mobilen Bierverkauf noch den Gassenausschank in den Gaststätten der Umgebung. Andere Städte unternähmen mehr gegen nächtlichen Lärm. Dort gebe es einen kommunalen Ordnungsdienst, Verlängerung der Sperrzeiten, Runde Tische unter Einbeziehung der Gastronomie, Vereinbarungen zwischen den Betroffenen und vieles mehr. Es genüge nicht, dass die Beklagte ruhestörenden Lärm zu Nachtzeit in ihrer Polizeiverordnung verbiete, sie müsse dies auch durchsetzen. Darauf hätten sie einen Anspruch, weil bei Beurteilungspegeln von bis zu 70 dB(A) die Zumutbarkeitsschwelle bei Weitem überschritten sei. Ihre Lärmbelastung entspreche derjenigen in der Altstadt von Heidelberg, zu der der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg jüngst entschieden habe, dass die dortige Sperrzeitverordnung ungenügend sei. Eine Sperrung des Platzes zur Nachtzeit begehrten sie nicht. Es treffe nicht zu, dass die Beklagte auf den Polizeivollzugsdienst des Landes angewiesen sei. Die Beklagte habe einen Gemeindevollzugsdienst, dem sie polizeiliche Vollzugsaufgaben auch im Bereich ihrer Polizeiverordnung übertragen habe.
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Die Kläger beantragen,
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die Beklagte zu verurteilen, geeignete polizeiliche Maßnahmen zur Durchsetzung der den Schutz der Nachtruhe bezweckenden Verbote ihrer Polizeiverordnung vom 29.09.2009 zu ergreifen, soweit und solange an den Wohnungen der Kläger zwischen 24:00 Uhr und 06:00 Uhr Beurteilungspegel von 62 dB(A) regelmäßig überschritten werden.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie trägt vor: Freiburg übe als Oberzentrum mit einem entsprechenden Angebot an Gastronomie, Konzerten, kulturellen Angeboten, Diskotheken etc. eine besondere Anziehungskraft auch auf Bewohner des Umlands aus. Das Ausgehverhalten habe sich in den letzten Jahren zunehmend in die späten Nacht- bzw. frühen Morgenstunden verschoben. Insbesondere nach Verkürzung der Sperrzeiten auf 03:00 Uhr unter der Woche und 05:00 Uhr vor Samstagen, Sonn- und Feiertagen auf Landesebene seien viele Lokale bis weit in die Nachtstunden hinein geöffnet. Es bestehe ein Nutzungskonflikt zwischen freizeitorientierten Besuchern und dem Bedürfnis der Anwohner nach Nachtruhe. Die Verwaltung habe daher in den vergangenen Jahren zahlreiche Maßnahmen ergriffen, um die Lärmsituation zu verbessern. Bereits im Jahr 2009 sei das Konzept „Toleranz und Kommunikation“ mit einem umfangreichen Maßnahmenpaket zur Verbesserung der Situation auf dem Augustinerplatz beschlossen worden. Dieses habe u.a. eine Verbesserung der Toilettenanlagen, die Aufstellung schallgedämmter Altglascontainer, eine Erhöhung der Kapazitäten der Abfallbehälter, die Einrichtung eines „Info-Teams“ für die Zeit zwischen 20:00 und 24:00 Uhr und die Errichtung einer „Säule der Toleranz“ umfasst. Eine erste Bilanz für die Jahre 2009 und 2010 habe gezeigt, dass sich die Konzeption bewährt und die Situation auf dem Augustinerplatz deutlich entspannt habe, jedoch sei die Konzeption hinsichtlich der Lärmproblematik an ihre Grenze gestoßen; eine nachhaltige bzw. deutliche Verbesserung habe hier nicht erzielt werden können. Sie habe im Jahr 2011 die umliegenden Gaststätten gebeten, ihre Gäste durch Hinweisschilder zur Ruhe beim Verlassen der Gaststätte anzuhalten, Glas-Abfall nicht in der Nachtzeit zu entsorgen und überhaupt auf den Verkauf von alkoholischen Getränken außer Haus zu verzichten. Im Jahr 2012 habe sie Gespräche mit der DEHOGA, dem Lokalverein Innenstadt, dem Polizeirevier Freiburg Nord und zahlreichen Gaststättenbetrieben geführt und regelmäßigen Kontakt zur Polizeidirektion Freiburg unterhalten, ferner Gaststätten kontrolliert. Im Jahr 2013 habe sie zu einem Fachgespräch eingeladen, an dem auch Städte mit vergleichbarer Problematik teilgenommen hätten. Es habe sich gezeigt, dass es keine Patentrezepte gebe. Auch habe im Jahr 2013 der Polizeivollzugsdienst des Landes in Abstimmung mit ihrem Amt für öffentliche Ordnung drei Schwerpunktaktionen auf dem Augustinerplatz durchgeführt.
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Das Polizeipräsidium habe im Anschluss deutlich gemacht, dass für eine weitere verdichtete Kontrolle des Augustinerplatzes kein Personal zur Verfügung stehe. Nachdem sich für die Einrichtung eines kommunalen Ordnungsdienstes und eine zonierte Gaststätten-Sperrzeitenregelung im Gemeinderat keine Mehrheit gefunden habe, habe sie ein Gaststättenkonzept entwickelt, das unter anderem vorsehe, eine Verlängerung der Gaststätten-Sperrzeit im Einzelfall zu prüfen. Sie versuche auch, den mobilen Bierverkauf auf dem Augustinerplatz zu unterbinden. Sie habe dem Verkäufer den Verkauf untersagt und auch schon sein Fahrrad und mitgeführte Waren beschlagnahmt. Primäre Aufgabe ihres gemeindlichen Vollzugsdienstes sei es nach wie vor nicht, nächtliche Ruhestörungen zu unterbinden. Die Lärmproblematik habe im Übrigen abgenommen. Im Jahr 2018 hätten sich nachts deutlich weniger Personen auf dem Augustinerplatz aufgehalten. Der nächtliche Betrieb habe sich jetzt teilweise auf den im August 2017 neu eröffneten Platz der Alten Synagoge verlagert. Seither seien dem Polizeivollzugsdienst deutlich weniger Lärmbeschwerden vom Augustinerplatz gemeldet worden. Die Klagen seien nicht zulässig. Die Kläger hätten zuvor ein Einschreiten bei ihr beantragen müssen. Sofern Maßnahmen mit Verwaltungsaktcharakter in Betracht kämen, fehle es an dem erforderlichen Vorverfahren. Der Klageantrag sei unbestimmt und damit nicht vollstreckbar. Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Als Anspruchsgrundlage kämen zwar §§ 1, 3 PolG in Betracht. Ihr Ermessen, ob sie über die getroffenen Maßnahmen hinaus einschreiten wolle, sei aber nicht auf Null reduziert. Es handele sich um eine „historisch gewachsene“ Gemengelage, bei der die gegenseitige Rücksichtnahme ein gewisses Abweichen von den üblichen Immissionsrichtwerten rechtfertige. Die Kläger könnten nicht verlangen, dass bei ihnen bestimmte Lärmimmissionswerte nicht mehr überschritten würden. Es sei auch fraglich, ob existentielle Rechtsgüter der Kläger bedroht seien. Jedenfalls hätten ihre Maßnahmen zumindest teilweise zu einer Verbesserung geführt.
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Die Kammer hat am 23.03.2017 mit den Beteiligten die Zulässigkeit der Klagen sowie die Möglichkeiten einer gerichtlichen Mediation erörtert. Am 03.05.2017 hat die Kammer beschlossen, auf der Grundlage der Freizeitlärmrichtlinie ein Sachverständigengutachten einzuholen, und damit die Landesanstalt für Umwelt Baden-Württemberg (LUBW) beauftragt. In Absprache mit den Beteiligten hat der Sachverständige als Messorte für beobachtete Einzelmessungen das Schlafzimmer des Klägers im 1. Obergeschoss und die ihm gehörende Ferienwohnung im 3. Obergeschoss festgelegt, von letzterem aus erfolgte auch eine zweimonatige Dauermessung. Die beobachteten Einzelmessungen erfolgten in der Nacht vom 07.07.2017 zum 08.07.2017 und in der Nacht vom 26.08.2017 zum 27.08.2017. Die Dauermessung erfolgte vom 28.06.2017 bis zum 27.08.2018. Das Gutachten, in dem auch den unterschiedlichen Lärmquellen jeweils Einzellärmpegel zugewiesen werden, liegt seit Ende Februar 2018 vor. Die Beteiligten haben dazu bis Mitte Mai 2018 Stellung genommen.
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Die Beklagte hat auf Anfrage der Kammer mitgeteilt, dass sie in den Jahren 2015 bis 2017 nur jeweils ein Ordnungswidrigkeitenverfahren wegen unzulässiger Lärmverursachung auf dem bzw. beim Augustinerplatz geführt habe. Davon betrifft nur eines nächtlichen Lärm (und überdies nicht Lärm, der von Nutzern des Platzes, sondern von Gästen einer anliegenden Gaststätte ausgegangen war).
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Der Sachverständige hat in der mündlichen Verhandlung am 10.10.2018 sein schriftliches Gutachten erläutert.
15
Dem Gericht liegen die Verwaltungsakten der Beklagten (fünf Bände) vor. Hierauf sowie auf die Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
16
Die Klagen sind zulässig (I.) und begründet (II.) I.
Die Klagen sind zulässig (I.) und begründet (II.)
I.
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Die auf polizeiliches Einschreiten gerichteten Klagen der Kläger sind als allgemeine Leistungsklagen statthaft (vgl. § 43 Abs. 2 VwGO). Eine Verpflichtungsklage kommt nicht in Betracht; denn die Kläger begehren nicht die Verpflichtung der Beklagten zum Erlass bestimmter Verwaltungsakte gegenüber bestimmten Personen oder einem bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis. Sie begehren vielmehr, die Beklagte allgemein zur Durchsetzung der einschlägigen Bestimmungen ihrer Polizeiverordnung zur Sicherung der öffentlichen Ordnung und gegen umweltschädliches Verhalten vom 29.09.2009 (PolVO) nach Mitteln ihrer Wahl zu verurteilen.
18
Die Kläger sind klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO entsprechend). Ein Anspruch der Kläger auf polizeiliches Einschreiten gegen die Verursacher von unzumutbarem Lärm erscheint angesichts der unstreitigen Lärmbelastung der Anwohner zur Nachtzeit mit bis zu deutlich über 70 dB(A) nicht von vornherein als ausgeschlossen. §§ 1, 3 PolG eröffnen das Ermessen zum polizeilichen Einschreiten auch zum Schutz der von Störungen der öffentlichen Sicherheit in eigenen Rechten betroffenen Personen. Diese können sich auch auf die ihrem Schutz dienenden Verbote der einschlägigen Polizeiverordnung der Beklagten insbesondere zur Wahrung der Nachtruhe (§ 3 Satz 2 PolVO) berufen. Letztlich kann den Klägern auch ein Anspruch unmittelbar aus dem Grundrecht auf Schutz der Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) zustehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.03.1996 - 4 C 9.95 -, BVerwGE 101, 1 = juris RdNr. 36).
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Die allgemeine Leistungsklage ist nicht deshalb unzulässig, weil die Kläger vor Klageerhebung nicht persönlich und ausdrücklich bei der Beklagten ein polizeiliches Einschreiten beantragt haben. Anders als bei Verpflichtungsklagen bedarf es bei allgemeinen Leistungsklagen keines vorherigen Antrags an den zuständigen Träger der Verwaltung (BVerwG, Urteile vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, juris RdNr. 23 f. und vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504 <1505>, RdNr. 17 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 03.07.2014 - 5 S 2429/12 -, juris RdNr. 33, jeweils m.w.N.; Hess. VGH, Urteil vom 16.09.2014 - 10 A 500/13 -, juris RdNr. 21; Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 34. EL Mai 2018, Vorbemerkung § 40 RdNr. 82 m.w.N.; Sodan, in: ders./Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 RdNr. 45, auch mit Nachweisen zur Gegenansicht). Selbst wenn man ein solches Antragserfordernis grundsätzlich für allgemeine Leistungsklagen annehmen wollte, wäre es unter den gegebenen Umständen hier jedenfalls entbehrlich (zu einer solchen Ausnahme vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.07.2010 - 11 S 2730/09 -, juris RdNr. 22). Denn die Beklagte war mit dem Sachverhalt bereits seit vielen Jahren befasst, es gab seit Jahren Beschwerden der Anwohner und des Lokalvereins Innenstadt e.V. wegen nächtlicher Ruhestörungen sowie immer wieder Gespräche der Betroffenen mit der Beklagten. So hatte etwa auch die Ehefrau des Klägers im Jahr 2015 wiederholt Ruhestörungen gemeldet und um Stellungnahme der Beklagten gebeten. Auf ihre Beschwerde vom 13.08.2015 über „ungenehmigte Rockkonzerte“ auf dem Augustinerplatz hatte die Beklagte mit Schreiben vom 28.08.2015 unter Verweis auf eine Stellungnahme des Polizeipräsidiums geantwortet, sie sehe nach der Entscheidung des Gemeinderats, einen kommunalen Ordnungsdienst doch nicht einzuführen, keine Möglichkeiten, selbst gegen Lärmstörungen einzuschreiten. Mit E-Mail vom 01.09.2015 hatte die Ehefrau des Klägers zu erkennen gegeben, dass sie mit dieser Antwort nicht zufrieden sei. Im Übrigen hat die Beklagte sich auch inhaltlich zur Klage eingelassen. In einem solchen Fall wäre ein Antragserfordernis eine reine Förmelei, die nicht der Entlastung der Gerichte dient.
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Die Klagen sind mit dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag hinreichend bestimmt. Wegen der immer wieder wechselnden Störer kann der Beklagten nicht ein Einschreiten gegen bestimmte Störer aufgegeben werden. Auch muss berücksichtigt werden, dass die Gesamtbelastung der Kläger durch den von der Freizeitnutzung des Augustinerplatzes ausgehenden Lärm verschiedene Ursachen hat. Schließlich begründet nicht jeder Verstoß gegen die Lärmschutzvorschriften der Polizeiverordnung schon einen Anspruch auf Einschreiten. Dies kann jedoch jedenfalls dann der Fall sein, wenn die Beurteilungspegel regelmäßig den im Antrag mit 62 dB(A) bezeichneten, eine mögliche Gesundheitsgefährdung anzeigenden Wert überschreiten. In der gestellten Fassung sind die Klaganträge auch vollstreckbar. Ob der Beurteilungspegel von 62 dB(A) nach 24 Uhr nach Maßgabe der Freizeitlärmrichtlinie an den Wohnungen der Kläger regelmäßig überschritten wird, lässt sich mit Hilfe von weiteren Messungen, aber auch schon anhand der Ergebnisse der vom Sachverständigen getätigten Lärmmessungen und Einzellärmbeurteilungen in einem ggf. erforderlich werdenden Vollstreckungsverfahren feststellen. Wegen der bislang erheblichen Überschreitung des genannten Beurteilungspegels während der getätigten Messungen dürfte für die Feststellung regelmäßiger Überschreitungen dieses Pegels genügen, dass die Kläger in einem Vollstreckungsverfahren allein das regelmäßige Vorkommen bestimmter lärmerzeugender Verhaltensweisen nach 24:00 Uhr nachweisen. Im Übrigen sind in Fällen der vorliegenden Art vergleichsweise offene Klaganträge anerkannt (vgl. VG Augsburg, Urteil vom 30.03.2012 - Au 4 K 11.809 -, juris RdNr. 45, mit abweichender Tenorierung; VG Freiburg, Urteil vom 23.05.2017 - 5 K 1821/16 -, zur Abwehr von Staubimmissionen von einer öffentlichen Straße; vgl. auch, allerdings weitergehend, VG Köln, Urteil vom 17.05.2018 - 13 K 5410/15 -, juris, Brüsseler Platz). Eine Verurteilung gemäß dem Klagantrag überlässt es im Übrigen der Beklagten, das zu erreichende Ziel durch andere nicht-polizeiliche Maßnahmen zu erreichen. II.
Die Klagen sind mit dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag hinreichend bestimmt. Wegen der immer wieder wechselnden Störer kann der Beklagten nicht ein Einschreiten gegen bestimmte Störer aufgegeben werden. Auch muss berücksichtigt werden, dass die Gesamtbelastung der Kläger durch den von der Freizeitnutzung des Augustinerplatzes ausgehenden Lärm verschiedene Ursachen hat. Schließlich begründet nicht jeder Verstoß gegen die Lärmschutzvorschriften der Polizeiverordnung schon einen Anspruch auf Einschreiten. Dies kann jedoch jedenfalls dann der Fall sein, wenn die Beurteilungspegel regelmäßig den im Antrag mit 62 dB(A) bezeichneten, eine mögliche Gesundheitsgefährdung anzeigenden Wert überschreiten. In der gestellten Fassung sind die Klaganträge auch vollstreckbar. Ob der Beurteilungspegel von 62 dB(A) nach 24 Uhr nach Maßgabe der Freizeitlärmrichtlinie an den Wohnungen der Kläger regelmäßig überschritten wird, lässt sich mit Hilfe von weiteren Messungen, aber auch schon anhand der Ergebnisse der vom Sachverständigen getätigten Lärmmessungen und Einzellärmbeurteilungen in einem ggf. erforderlich werdenden Vollstreckungsverfahren feststellen. Wegen der bislang erheblichen Überschreitung des genannten Beurteilungspegels während der getätigten Messungen dürfte für die Feststellung regelmäßiger Überschreitungen dieses Pegels genügen, dass die Kläger in einem Vollstreckungsverfahren allein das regelmäßige Vorkommen bestimmter lärmerzeugender Verhaltensweisen nach 24:00 Uhr nachweisen. Im Übrigen sind in Fällen der vorliegenden Art vergleichsweise offene Klaganträge anerkannt (vgl. VG Augsburg, Urteil vom 30.03.2012 - Au 4 K 11.809 -, juris RdNr. 45, mit abweichender Tenorierung; VG Freiburg, Urteil vom 23.05.2017 - 5 K 1821/16 -, zur Abwehr von Staubimmissionen von einer öffentlichen Straße; vgl. auch, allerdings weitergehend, VG Köln, Urteil vom 17.05.2018 - 13 K 5410/15 -, juris, Brüsseler Platz). Eine Verurteilung gemäß dem Klagantrag überlässt es im Übrigen der Beklagten, das zu erreichende Ziel durch andere nicht-polizeiliche Maßnahmen zu erreichen.
II.
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Die Klagen sind auch begründet. Die Kläger haben im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch darauf, dass die Beklagte geeignete polizeiliche Maßnahmen zur Durchsetzung der den Schutz der Nachtruhe bezweckenden Verbote ihrer Polizeiverordnung vom 29.09.2009 ergreift, soweit und solange an ihren Wohnungen zwischen 24:00 und 06:00 Uhr Beurteilungspegel von 62 dB(A) regelmäßig überschritten werden.
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1. Rechtsgrundlage hierfür sind §§ 1, 3 PolG. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PolG hat die Polizei die Aufgabe, von dem einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Die Polizei hat hierbei innerhalb der durch das Recht gesetzten Schranken zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihr nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen (§ 3 PolG).
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2. Zwar obliegt der Schutz privater Rechte der Polizei nur auf Antrag des Berechtigten und nur dann, wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn ohne polizeiliche Hilfe die Gefahr besteht, dass die Verwirklichung des Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert wird (§ 2 Abs. 2 PolG). Diese polizeirechtliche Subsidiaritätsklausel greift jedoch dann nicht ein, wenn neben den privaten Rechten zugleich die öffentliche Sicherheit gestört oder gefährdet ist; hierfür genügt ein Verstoß gegen einen Ordnungswidrigkeitentatbestand. Solche Verstöße liegen hier (gehäuft) vor. Denn ordnungswidrig im Sinn von § 18 Nr. 1 PolG handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen § 1 Abs. 1 PolVO Rundfunk- und Fernsehgeräte, Lautsprecher, Tonwiedergabegeräte oder Musikinstrumente in solcher Lautstärke betreibt oder spielt, dass andere erheblich belästigt oder gestört werden, und wer entgegen § 3 PolVO durch Lärm die Nachtruhe stört (§ 16 Abs. 1 Nr. 1 und 3 PolVO).
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3. Schon indem die Lärmverursacher gegen diese Bestimmungen verstoßen, stören sie die öffentliche Sicherheit im Sinn von §§ 1, 3 PolG. Die öffentliche Sicherheit umfasst zudem auch die Rechtsgüter der Einzelnen, zu denen insbesondere der Schutz der Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 GG) gehört. Auch diese wird durch die Lärmverursacher gestört.
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4. Das Ermessen (§ 40 LVwVfG) der Beklagten, gegen die Personen einzuschreiten, welche gegen die dem nächtlichen Lärmschutz dienenden Vorschriften verstoßen, verdichtet sich angesichts der außerordentlichen Überschreitung der maßgeblichen Immissionsrichtwerte zu einer Pflicht zum Einschreiten, solange und soweit an den Wohnungen der Kläger zwischen 24:00 und 06:00 Uhr Beurteilungspegel von 62 dB(A) regelmäßig überschritten werden. Die faktische Entscheidung der Beklagten, gegen die Verursacher dieses Lärms nicht mit eigenen Mitteln einzuschreiten, überschreitet die Grenzen des Ermessens (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Dies ergibt sich aus Folgendem:
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4.1. Für die Messung und Beurteilung des von der nächtlichen Nutzung des Augustinerplatzes ausgehenden Lärms orientiert sich die Kammer mangels besser geeigneter Regelwerke an der Freizeitlärmrichtlinie des Länderausschusses für Immissionsschutzrecht vom 06.03.2015. Für besondere Wohngebiete (§ 4a BauNVO) - ein solches setzt der einschlägige Bebauungsplan für die Wohnungen der Kläger fest - bestimmt die Freizeitlärmrichtlinie keine eigenen Immissionsrichtwerte. Diese sind deshalb entsprechend der Schutzbedürftigkeit des jeweiligen konkreten Gebiets unter Abwägung aller Umstände des Einzelfalls zu bestimmen. Hier fällt neben der festgesetzten Wohnnutzung einerseits ins Gewicht, dass der Augustinerplatz sich wegen seiner Lage in der verkehrsberuhigten Freiburger Altstadt für ein Verweilen anbietet und dafür auch gestaltet worden ist. So heißt es in der Begründung zum Bebauungsplan „Fischerau-Gerberau“ (dort S. 3), dass die auf dem Augustinerplatz errichtete Treppenanlage zum Verweilen einladen soll. Hinzu kommt, dass die Umgebung des Augustinerplatzes zumindest kerngebietsähnlich ist. Ohnehin gilt allgemein, dass festgesetzte besondere Wohngebiete nach ihrer „besonderen Eigenart“ in Ansätzen kerngebietsähnlichen Charakter haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1983 - 4 C 64.79 -, BVerwGE 68, 207, juris RdNr. 11). Mithin ist es sachgerecht, nicht von dem nächtlichen Immissionsrichtwert für Wohngebiete (so aber Bayer. VGH, Beschluss vom 13.10.2015 - 1 ZB 14.301 -, juris RdNr. 3, Maßgeblichkeit der für in einem allgemeinen Wohngebiet geltenden Nachtwerte; VG Ansbach, Urteil vom 16.02.2011 - AN 3 S 10.02647 u.a. -, juris RdNr. 55), sondern vom nächtlichen Immissionsrichtwert für Kern- und Mischgebiete auszugehen (vgl. VG Münster, Urteil vom 25.06.2008 - 9 K 32/07 -, juris RdNr. 28; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 31.01.2017 - 8 B 11605/16 -, juris RdNr. 14).
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Ergeben sich nach der Freizeitlärmrichtlinie somit als Richtwerte nachts Beurteilungspegel für die lauteste Stunde von 45 dB(A) und ein Maximalpegel für Einzelgeräusche von 65 dB(A), die nur für sogenannte seltene Veranstaltungen mit hoher Standortgebundenheit oder sozialer Adäquanz und Akzeptanz an allenfalls 18 Tagen pro Kalenderjahr überschritten werden dürfen (vgl. Nr. 4.1 und 4.4 der Freizeitlärmrichtlinie), sind diese Richtwerte im Hinblick darauf, dass es um eine Freizeitnutzung öffentlicher Straßenflächen geht, die nicht von einem Veranstalter, sondern von den Nutzern einer öffentlichen Straßenfläche ausgehen, nochmals zu modifizieren (vgl. insoweit, zu unzureichenden Gaststättensperrzeiten in der Heidelberger Altstadt, VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.03.2018 - 6 S 1168/17 -, juris RdNrn. 44 ff.). Eine äußere Grenze hierfür bilden allerdings jedenfalls Richtwerte, bei deren Überschreitung gemeinhin von einer drohenden Gesundheitsgefährdung von Anwohnern ausgegangen wird (60 bis 62 dB(A)).
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4.2. Die allgemein für Freizeitnutzungen geltenden Beurteilungs- und Maximalpegel wurden in der Vergangenheit und noch bei den von der Kammer veranlassten Messungen im Sommer 2017 von den nächtlichen Freizeitnutzern des Augustinerplatzes in ihrer Gesamtheit bei Weitem überschritten.
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Das in der mündlichen Verhandlung erläuterte und von den Beteiligten nicht in Frage gestellte Gutachten kommt nachvollziehbar zum Ergebnis, dass sich in der Nacht vom 07.07.2017 zum 08.07.2017 zwischen 22:00 bis 02:00 Uhr stündliche Beurteilungspegel von 71, 73, 73 und 71 dB(A) und Maximalpegel zwischen 80,8 und 83,9 dB(A) ergaben, und dies bei nur 113 Platzbesuchern in der lautesten Stunde. In der Nacht vom 26.08.2017 zum 27.08.2017 ergaben sich zwischen 22:00 bis 02:00 Uhr stündliche Beurteilungspegel von 69, 73, 78 und 61 dB(A) und Maximalpegel zwischen 78,0 und 93,5 dB(A), und dies bei nur ca. 60 Platzbesuchern in der lautesten Stunde.
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Die in den beobachteten Einzelmessungen ermittelten Beurteilungs- und Maximalpegel für nächtliche Freizeitnutzung des Augustinerplatzes lassen sich auf die gesamte wärmere Jahreshälfte übertragen. Die protokollierten Messbedingungen ergaben keine wesentlichen Besonderheiten. Die Zuordnung des Lärms zu einzelnen Lärmquellen zeigt, dass es sich um jeweils für eine Freizeitnutzung typischen Lärm handelte. Die über zwei Monate währende Dauermessung bestätigt diesen Befund.
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Denn bei dieser ergaben sich fast durchgehend nächtliche Lärmwerte von mehr als 60 dB(A). Zusammengefasst lässt sich sagen, dass die Lärmbelastung der Anwohner vor allem in den Nächten von Donnerstag auf Freitag, Freitag auf Samstag und Samstag auf Sonntag die Schwelle von 62 dB(A) regelmäßig überschreitet. Dies gilt nur dann nicht, wenn es regnet oder wenn die Temperaturen unter 15 Grad fallen. In den sonstigen Nächten unter der Woche sind die Beurteilungspegel zwar regelmäßig niedriger als am Wochenende. Bei milden Temperaturen ergeben sich aber auch dann nächtliche Beurteilungspegel von über 60 dB(A); von den Werten an den Wochenenden unterscheiden sie sich nur dadurch, dass sie nach Mitternacht rascher abfallen.
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Aus den bei den Wohnungen des Klägers ermittelten Beurteilungs- und Maximalpegeln lassen sich - mit nur kleineren Abstrichen - die bei der Wohnung der Klägerin entstandenen Lärmimmissionen herleiten. Der Sachverständige hat in der mündlichen Verhandlung insoweit geäußert, dass - da bei doppelter Entfernung von der Lärmquelle die Immissionsbelastung um 3 dB(A) sinke - aller Wahrscheinlichkeit nach auch bei der Klägerin während der Einzelmessungen ein Beurteilungspegel von 62 dB(A) überschritten worden sei.
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Die Ergebnisse des Gutachtens decken sich im Wesentlichen mit den Angaben der Kläger sowie den Beschwerdestatistiken und den Erfahrungsberichten des Polizeivollzugsdienstes.
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4.3. Die festgestellten Lärmwerte liegen weit (nach dem Lärmempfinden, das eine Zunahme von 10 dB(A) als Verdoppelung des Lärms wahrnimmt, bis zum Vierfachen) über den oben aus der Freizeitlärmrichtlinie gewonnenen Richtwerten und überdies über einem Beurteilungspegel von 60 bis 62 dB(A), was - wird dieser Pegel regelmäßig und dauerhaft überschritten - zu Gesundheitsgefährdungen führen kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.03.2018 - 6 S 1168/17 -, juris RdNr. 44 m.w.N.). Regelmäßige Außenpegel von 60/62 dB(A) zur Nachtzeit - wie hier - korrespondieren bei Normalfenstern in gekipptem Zustand Innenpegeln von ca. 45 dB(A) und in geschlossenem Zustand der Fenster von 36 dB(A) und erreichen damit die theoretische „Aufweck"-Grenze. Dabei sind Gesundheitsgefährdungen nicht bereits bei einzelnen Überschreitungen der Außenpegel von 62 dB(A) und/oder einzelnen Überschreitungen der zulässigen Maximalpegel mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu besorgen.
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Dies ist vielmehr erst dann anzunehmen, wenn solche Überschreitungen mit einer gewissen Dauer und Häufigkeit, also regelmäßig auftreten. Dies ist hier (wie dargelegt) der Fall.
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4.4. Die Gefahr einer jedenfalls in der wärmeren Jahreszeit gegebenen gesundheitsgefährdenden Lärmbeeinträchtigung der Kläger ist nicht durch neuere Entwicklungen entfallen. Es dürfte zwar zutreffen, dass der neu gestaltete Platz der Alten Synagoge einen Teil des Publikums, welches sich in den Nachtstunden bislang auf dem Augustinerplatz versammelt hat, anzieht. Allerdings rührt die Lärmbelastung auf dem Augustinerplatz nicht allein von der hohen Zahl von nächtlichen Besuchern her. Als Lärmquellen treten vielmehr einzelne Gruppen oder Personen hervor. Schon bei den erfolgten Messungen war die Zahl der nächtlichen Besucher im Vergleich zu früheren Jahren erheblich kleiner und wurden die einschlägigen Beurteilungspegel dennoch weit übertroffen. Die Kläger haben in der mündlichen Verhandlung auch bekräftigt, dass es weiter in erheblichem Umfang zu nächtlichen Ruhestörungen kommt. Deshalb lässt auch der Umstand, dass die Lärmbeschwerden am Augustinerplatz beim Polizeivollzugsdienst im Jahr 2018 zurückgegangen sind (zwischen April 2018 und August 2018 gab es nur noch 15 gemeldete Ruhestörungen gegenüber 55 gemeldeten Ruhestörungen zwischen April 2017 und August 2017) die Lärmproblematik noch nicht entfallen. Dies gilt umso mehr, als der Augustinerplatz nach Abbau des seit mehreren Jahren stehenden, aus Anlass der Sanierung des Augustinermuseums errichteten Bauzauns wieder an Attraktivität für das nächtliche Publikum gewinnen dürfte.
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4.5. Eine regelmäßige Lärmbelastung von mehr als 62 dB(A) ist den Klägern auch nicht unter dem Gesichtspunkt sozialer Adäquanz zuzumuten. Dieser Gesichtspunkt ist bereits bei der Festlegung des zumutbaren Beurteilungspegels - siehe oben - berücksichtigt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 09.04.2003 - 6 B 12.03 -, GewArch 2003, 300, juris RdNr. 14). Anders als bei der Frage, unter welchen Umständen Gaststättensperrzeiten zum Schutz der Anwohner unzureichend sind (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.03.2018 - 6 S 1168/17 -, juris RdNrn. 44 ff.), fällt bei der zur Bestimmung einer Zumutbarkeitsgrenze vorzunehmenden Abwägung der Interessen der Anwohner des Augustinerplatzes einerseits und der Interessen der nächtlichen Freizeitnutzer des Augustinerplatzes andererseits auch nicht deren Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit ins Gewicht. Denn das Klageziel richtet sich nicht auf eine nächtliche Sperrung des Augustinerplatzes (oder auf längere Sperrzeiten für Gaststätten), sondern darauf, dass die Beklagte ausschließlich gegen diejenigen Platznutzer, die zu einem unzumutbaren Lärmpegel wesentlich beitragen und dabei Ordnungswidrigkeiten begehen, wirkungsvoll einschreitet.
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4.6. Die Kammer kann nicht feststellen, dass die Beklagte von vornherein nicht in der Lage wäre, gegen nächtliche Ruhestörungen auf dem Augustinerplatz einzuschreiten. Insbesondere kann die Beklagte insoweit nicht ausschließlich auf den Polizeivollzugsdienst des Landes verweisen. Denn die Beklagte hat selbst die polizeiliche Aufgabe, ihre Polizeiverordnung durchzusetzen. Für ein präventives Vorgehen könnte sie - nach entsprechender Ausbildung - ihren Gemeindevollzugsdienst beauftragen. Dabei hat die Beklagte schon jetzt nach den Ziffern 1.11, 3.2 und 4 der auf Grundlage von §§ 31 f. der Verordnung des Innenministeriums zur Durchführung des Polizeigesetzes (DVOPolG) ergangenen Bekanntmachung des Oberbürgermeisters als Ortspolizeibehörde über die Übertragung polizeilicher Vollzugsaufgaben auf den Gemeindevollzugsdienst vom 17.07.2015 ihrem Gemeindevollzugsdienst den Vollzug der Polizeiverordnung, den Vollzug der Vorschriften über die Sperrzeit und den Ladenschluss sowie den Vollzug des Gaststättenrechts übertragen und haben die Bediensteten des Gemeindevollzugsdienstes bei der Erledigung ihrer polizeilichen Vollzugsaufgaben die Stellung von Polizeibeamten im Sinne des Polizeigesetzes (§ 80 Abs. 2 PolG). Die Gemeindevollzugsbeamten dürfen dabei die Ermächtigungsgrundlagen des Polizeigesetzes für den Polizeivollzugsdienst anwenden; sie sind somit zu Maßnahmen auf der Grundlage der §§ 1, 3 PolG und zu Standardmaßnahmen nach den §§ 26 ff. PolG berechtigt, nicht hingegen zu Maßnahmen, die dem staatlichen Polizeivollzugsdienst ausdrücklich vorbehalten sind (Würtenberger/Heckmann/Tanneberger, a.a.O. § 4 RdNrn. 45, 46).
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4.7. Die Kammer kann auch nicht feststellen, dass eine Durchsetzung der dem Schutz der Nachtruhe dienenden Verbote der Polizeiverordnung der Beklagten ungeeignet wäre, den von der nächtlichen Freizeitnutzung des Augustinerplatzes ausgehenden unzumutbaren Lärm nachhaltig zu verringern.
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Der Gutachter konnte in der mündlichen Verhandlung am 10.10.2018 zwar keine konkreten Angaben dazu machen, welche Lärmwerte erreicht würden, wenn die Platznutzer friedlich und ohne übermäßige Geräusche (also insbesondere ohne Musik, Singen, Schreien) sich nur auf dem Platz versammelten. Er hat aber nachvollziehbar dargelegt, dass Überschreitungen der Lärmwerte maßgeblich von der Dauer lauter Geräusche (etwa Musik oder Grölen) und von der Lärmintensität abhängen, und ausgeführt, es sei plausibel, dass sog. Lärmexzesse erheblich zur Erhöhung des Lärmpegels beitragen. Diese Ausführungen sind schlüssig und nachvollziehbar. Aus den Protokollen und Aufzeichnungen zu den beobachteten Messungen lässt sich zudem entnehmen, dass wesentliche Störungen weniger von der bloßen Anzahl an Platznutzern, sondern vor allem von einzelnen Personen oder Gruppen und bestimmten Verhaltensweisen ausgehen. Der Gutachter hat in der mündlichen Verhandlung die Frage, ob die bei den Messungen festgestellte erhebliche Überschreitung der Immissionsrichtwerte von der Personenzahl abhängt, verneint und dargelegt, dass dies maßgeblich von anderen Ereignissen abhängt. Er hat weiter erklärt, dass sich auch durchziehende Gruppen nur marginal auf den Beurteilungspegel (eher auf Geräuschspitzen) auswirken.
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Es mag zwar sein, dass es, insbesondere bei einer sehr großen Zahl von nächtlichen Besuchern des Augustinerplatzes, nicht gelingen kann, Ruhestörungen nachhaltig zu beenden. Auch wird Vergleichbares aus anderen Städten berichtet (vgl. VG Köln, Urteil vom 17.05.2018 - 13 K 5410/15 -, juris). Letztlich hängt der Erfolg eines Einschreitens gegen Ruhestörungen aber stets von den Umständen des Einzelfalls ab und setzt insbesondere ein stetiges, nachhaltiges Verwaltungshandeln gegenüber den Störern (etwa durch Personenfeststellung, Platzverweise, Ordnungswidrigkeitenverfahren) voraus, auf das die Beklagte bislang gerade nicht verweisen kann.
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4.8. Angesichts der gegebenen enormen Richtwertüberschreitungen kann die Beklagte auch nicht darauf verweisen, dass sie sonstige Maßnahmen zur Lärmminderung ergriffen habe. Dabei kann offenbleiben, ob diese Maßnahmen sich jeweils als wirksam erwiesen haben. Denn offensichtlich ist jedenfalls, dass die Beklagte bislang allenfalls punktuell und in den letzten Jahren praktisch, jedenfalls weitgehend, überhaupt nicht mehr gegen nächtliche Lärmstörungen eingeschritten ist, weder präventiv (nach Ermittlung von immer wieder auffallenden Störern) noch repressiv (in Ordnungswidrigkeitenverfahren). Vielmehr hat die Beklagte zunächst vor allem darauf gesetzt, die Lärmverursacher zur Einsicht zu bringen, hat dann aber selbst erkannt, dass sie damit allein die Lärmproblematik nicht lösen konnte (zum Konzept „Toleranz und Kommunikation“, das u.a. Verbesserung der Toilettenanlagen, schallgedämmte Altglascontainer, Erhöhung der Kapazitäten der Abfallbehälter, zeitweise Einrichtung eines „Info-Teams“ für die Zeit zwischen 20:00 und 24:00 Uhr, „Säule der Toleranz“ umfasste, vgl. Gemeinderats-Drucksachen G-09/23 und 11/2005). Auch weitere niederschwellige Maßnahmen ergaben keine erkennbare Verbesserung, so etwa Schreiben des Amt für öffentliche Ordnung vom 29.04.2011 an Gastronomiebetriebe, die Gäste durch Hinweisschilder zur Ruhe beim Verlassen der Gaststätte anzuhalten, Glas-Müll nicht in der Nachtzeit zu entsorgen und freiwillig auf den Verkauf von alkoholischen Getränken außer Haus (Gassenschank) zu verzichten, Gespräche mit der DEHOGA, dem Lokalverein Innenstadt, dem Polizeirevier Freiburg Nord und zahlreichen Gaststättenbetreibern, regelmäßiger Kontakt zur Polizeidirektion Freiburg, stichprobenhafte Kontrollen der Gastronomie (vgl. Drucksache G-12/230) und Fachgespräch am 09.07.2013 (vgl. Drucksache G-13/209 vom 08.11.2013), weitere drei Schwerpunktaktionen des Polizeivollzugsdienstes in Abstimmung mit der Beklagten in der erste Jahreshälfte 2013. Bestehende Vollzugsdefizite räumt die Beklagten in verschiedenen Schreiben bzw. Beschlussvorlagen ein (z.B. Drucksache G-17/089, Beschlussvorlage vom 10.03.2017, S. 3; Schreiben vom 28.08.2015, wonach das Amt für öffentliche Ordnung nach Ablehnung eines kommunalen Ordnungsdienstes durch den Gemeinderat keine Möglichkeiten habe, auf dem Augustinerplatz bei Ordnungsstörungen einzuschreiten). Der im Zuge der Partnerschaft „Sicherer Alltag“ mit dem Land und des Projekts „Sicherheit und Ordnung in Freiburg“ mit zehn zusätzlichen Stellen aufgestockte Gemeindevollzugsdienst solle zwar zur Überwachung, Beseitigung und Ahndung von Ordnungsstörungen im öffentlichen Raum eingesetzt werden, die Einsatzzeiten seien aber zeitlich bis 24:00 Uhr begrenzt (Drucksache G-17/089, Beschlussvorlage vom 10.03.2017, S. 11 f.).
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4.9. Die Entscheidung der Beklagten, gegen nächtliche Lärmstörungen nicht mit eigenen Mitteln weiter vorzugehen, erweist sich damit als ein strukturelles Vollzugsdefizit (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.2017 - 10 S 2264/16 -, juris, RdNr. 11). Hieraus sowie aus dem Umstand, dass der Augustinerplatz zwar keine öffentliche Einrichtung, wohl aber ein zum Verweilen in besonderer Weise gestalteter öffentlicher Straßenraum ist, erwächst den Klägern, nachdem die Beklagte nach eigenem Bekunden ihre sonst in Betracht kommenden geringer eingreifenden Maßnahmen ausgeschöpft hat, ein Anspruch auf Durchsetzung der dem nächtlichen Lärmschutz dienenden Verbote der Polizeiverordnung.
44
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
45
Die Berufung ist zuzulassen, weil die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Anspruch auf polizeiliches Einschreiten wegen Lärmbeeinträchtigungen durch Nutzer des öffentlichen Straßenraums besteht, grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Beschluss vom 19.11.2018
47
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 39 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG (in Anlehnung an Nr. 9.7.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit) auf 15.000,-- EUR festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 3 PolG
§§ 1, 3 PolG. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PolG
§§ 26 ff. PolG
§ 3 PolG
§ 3 PolVO
§ 40 LVwVfG
§ 4a BauNVO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 3 Satz 2 PolVO
§ 2 Abs. 2 PolG
§ 18 Nr. 1 PolG
§ 1 Abs. 1 PolVO
§ 16 Abs. 1 Nr. 1 und 3 PolVO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 PolG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 31 f. der Verordnung
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 101, 1
NJW-RR 2010, 1504
BVerwGE 68, 207
4 C 9.95
6 C 42.06
6 C 40.07
5 S 2429/12
10 A 500/13
11 S 2730/09
4 K 11.80
5 K 1821/16
13 K 5410/15
4 C 64.79
1 ZB 14.30
3 S 10.02
9 K 32/07
8 B 11605/16
6 S 1168/17
6 B 12.03
10 S 2264/16