Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-07-11, Aktenzeichen 2 E 4/22.N
ECLI: ECLI:DE:OVGHH:2023:0711.2E4.22.N.00

Tenor:
Die Verordnung zur Änderung des Gesetzes über den Bebauungsplan Rahlstedt 78/Volksdorf 25 vom 28. April 2021 (HmbGVBl. S. 309) ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten des Verfahrens gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der festgesetzten Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Wirksamkeit der Verordnung zur Änderung des Bebauungsplans Rahlstedt 78/Volksdorf 25.
Die Antragstellerin, eine aus zwei Wohnungseigentümern bestehende Wohnungseigentümergemeinschaft, ist Eigentümerin des ca. 1136 m² großen Grundstücks … in Hamburg (Flurstück … der Gemarkung Meiendorf). Das Grundstück ist straßennah mit einem eingeschossigen Wohnhaus mit ausgebautem Dachgeschoss bebaut, das eine Grundfläche von ca. 113 m² aufweist. Die darin befindlichen zwei Eigentumswohnungen werden von den beiden Wohnungseigentümern faktisch als eine Wohnung genutzt.
Das Gesetz über den Bebauungsplan Rahlstedt 78/Volksdorf 25 vom 30. November 1982 (HmbGVBl. S. 373) – im Folgenden: PlanG – wies das Grundstück als reines Wohngebiet mit eingeschossiger offener Bauweise (WR I o), einer Grundflächenzahl (GRZ) von 0,4 und einer Geschossflächenzahl (GFZ) von 0,5 aus. Zudem waren nur Einzel- und Doppelhäuser mit maximal zwei Wohneinheiten je Gebäude (2W, ED) zulässig. Darüber hinaus setzte das Plangesetz straßenparallel, in einem Abstand von 24 m, eine vordere und eine hintere Baugrenze fest.
Das Bezirksamt Wandsbek der Antragsgegnerin leitete das Verfahren zur Änderung des Bebauungsplans, in das sich auch die Bürgerinitiative „Meiendorf erhalten – Bebauungsplan beachten!“ mit dem Ziel der Bewahrung der bestehenden überwiegenden Einfamilienhausstruktur einbrachte, mit dem Aufstellungsbeschluss W 1/19 vom 10. Januar 2019 ein. In der Bekanntmachung vom 15. Januar 2019 (Amtl. Anz. S. 27) heißt es hierzu u.a., durch die Änderung sollten die in den Wohngebieten festgesetzten Grundflächenzahlen für den gesamten Bebauungsplan oder Teilbereiche aufgehoben und durch die Festsetzung einer maximal zulässigen Grundfläche (GR) ersetzt werden. Durch die Festsetzung einer am Bestand orientierten maximalen Grundfläche solle die vorhandene Einfamilienhausstruktur mit ihrer städtebaulich prägenden, kleinteiligen Gebäudekubatur vor einer städtebaulich bedenklichen Überformung durch maßstabssprengende, großformatige Bebauungen geschützt werden.
Zu dieser Änderungsplanung nahm die Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen (BSW) der Antragsgegnerin mit landesplanerischer Stellungnahme vom 18. Januar 2019 ablehnend Stellung und forderte das Bezirksamt auf, den Aufstellungsbeschluss zurückzuziehen. Der für das Plangebiet vorgesehene Ansatz einer Festsetzung der baulichen Dichte am Bestand nutze die vorhandenen Wohnungsbaupotenziale nicht nur unzureichend aus, sondern führe im Ergebnis zu einer Reduzierung der derzeit möglichen baulichen Dichte. Innerhalb der Großstadt Hamburg seien städtebaulich höhere Dichtewerte auch im Bereich der Äußeren Stadt sinnvoll. Die Planung stehe dem Senatsziel entgegen, dem Wachstum innerhalb der bestehenden Siedlungskulisse Priorität einzuräumen, um nicht leichtfertig in Landschafts- und Freiräume einzudringen. Flächenpotenziale bestünden auch in gut erschlossenen Einfamilienhausgebieten. Mit dem Ausbau der S-Bahn-Linie 4 werde Meiendorf noch attraktiver. Daher gelte es auch hier zu prüfen, wie dieses Gebiet zu einem weiterhin lebenswerten, jedoch den zukünftigen Anforderungen gerecht werdenden Gebiet entwickelt werden könne. Des Weiteren fehle es der Planung an der städtebaulichen Erforderlichkeit im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB. Es sei nicht erkennbar, inwiefern die Planänderung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich sei. Die Planänderung würde zu einer Festschreibung des Bestandes führen, keine städtebauliche Entwicklung zulassen und die vorhandenen Wohnungsbaupotenziale nur unzureichend ausnutzen. Dies widerspreche dem öffentlichen Belang und Ziel des Senats der Antragsgegnerin, dringend benötigten neuen Wohnraum durch eine flächen- und ressourcenschonende Innenentwicklung zu schaffen.
In einem weiteren Schreiben an das Bezirksamt vom 18. Januar 2019 beanstandete die BSW darüber hinaus die Nichteinhaltung der „Fachanweisung Bauleitplanung – Verfahren über die Aufstellung von Bebauungsplänen sowie Maßnahmen zur Sicherung der Planung und Erlass von Innen- und Außenbereichsverordnungen und städtebaulichen Erhaltungsverordnungen in der Verantwortung der Bezirke“ (im Folgenden: „Fachanweisung Bauleitplanung“). Der Aufstellungsbeschluss sei gefasst worden, ohne dass das nach Nr. 2.2.1 der Fachanweisung erforderliche Einvernehmen mit den beteiligten Fachbehörden vorgelegen habe. Zudem habe das Bezirksamt die in der Fachanweisung vorgesehenen Fristen nicht beachtet. Zur Grobabstimmung mit den beteiligten Fachbehörden am 21. Dezember 2018 sei unter Verstoß gegen Nr. 2.1.1 der Fachanweisung, die eine mindestens zweiwöchige Einladungsfrist vorsehe, erst am 14. Dezember 2018 eingeladen worden. Der Aufstellungsbeschluss sei am 10. Januar 2019 gefasst worden und damit vor Ablauf der vierwöchigen Frist, die ihr gemäß Nr. 2.2.1 der Fachanweisung nach der Grobabstimmung zur Abgabe ihrer landesplanerischen Stellungnahme zur Verfügung gestanden habe.
Das Bezirksamt setzte ungeachtet der Schreiben der BSW das Verfahren zur Änderung des Bebauungsplans fort und führte am 28. Januar 2019 die gleichzeitig mit dem Aufstellungsbeschluss bekanntgemachte frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung in Form einer öffentlichen Plandiskussion durch.
Im Rahmen der anschließend durchgeführten Behördenbeteiligung nach § 4 Abs. 2 BauGB gab die BSW am 18. Oktober 2019 eine weitere Stellungnahme ab: Der Planänderung werde nicht zugestimmt. Sie widerspreche den zwischenzeitlich von der Senatskommission für Stadtentwicklung und Wohnungsbau am 12. September 2019 beschlossenen Leitlinien zur lebenswerten kompakten Stadt („Hamburger Maß“; im Folgenden: „Leitlinien zum Hamburger Maß“). Danach sollten Bebauungspläne mit dem Ziel, ein bestehendes, sehr locker, niedrig bebautes Quartier zu erhalten, grundsätzlich nur dann aufgestellt werden, wenn eine hohe städtebauliche Wertigkeit mit dem Ziel der Sicherung des besonderen Stadtbildes vorliege.
Im sog. Arbeitskreis I, der im Anschluss an den Eingang der Stellungnahmen der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange am 25. Oktober 2019 tagte, bekräftigte die BSW ihre ablehnende Stellungnahme.
Ungeachtet dieser erneuten ablehnenden Stellungnahme der BSW setzte das Bezirksamt das Verfahren fort. Die öffentliche Auslegung des Änderungsentwurfs fand auf der Grundlage der Bekanntmachung vom 18. Februar 2020 (Amt. Anz. S. 198) in der Zeit vom 26. Februar bis einschließlich 9. April 2020 statt. In der Bekanntmachung wurde das Ziel der Planänderung gleichlautend mit der Bekanntmachung vom 15. Januar 2019 angegeben.
Die Antragstellerin gab über ihre beiden Wohnungseigentümer mit Schreiben vom 6. April 2020, eingegangen bei der Antragsgegnerin am gleichen Tag, eine Stellungnahme ab, in der diese insbesondere die Beibehaltung der bisherigen Grund- und Geschossflächenzahlen für ihr Grundstück sowie die Festsetzung einer zweigeschossigen Bebauung forderten. Sie wiesen zudem darauf hin, dass sie auf dem Grundstück ein weiteres Haus für ihren Sohn „im Rahmen des Zusammenlebens von mehreren Generationen und für eine Hilfestellung im Alter“ planten.
Die Bezirksversammlung Wandsbek stimmte dem Änderungsentwurf mit Beschluss vom 10. September 2020 zu. Der BSW wurde der Entwurf am 4. Januar 2021 zur Genehmigung zugeleitet, ohne dass diese sich im Folgenden äußerte. Der Bezirksamtsleiter stellte die Verordnung zur Änderung des Gesetzes über den Bebauungsplan Rahlstedt 78/Volksdorf 25 am 28. April 2021 fest. Die Verordnung wurde am 18. Mai 2021 (HmbGVBl. S. 309) bekannt gemacht.
Mit der Änderung des Bebauungsplans Rahlstedt 78/Volksdorf 25 werden hauptsächlich für die in einer dem Gesetz durch die Verordnung hinzugefügten Anlage kartenmäßig mit (A), (B) und (C) gekennzeichneten Flächen, welche etwa 95% des Plangebiets entsprechen, die Grundflächen- und Geschossflächenzahl aufgehoben. Ersetzt werden sie nach § 2 Nr. 11 PlanG n.F. durch eine bestimmte Größe der Grundfläche für bauliche Anlagen, deren Höchstmaß sich aus der Zuordnung eines Grundstücks zu den Kategorien (A) mit 175 m², (B) mit 225 m² und (C) mit 275 m² ergibt. Ferner werden alle Festsetzungen zur Zulässigkeit von Einzel- und Doppelhäusern aufgehoben. Nach § 2 Nr. 12 PlanG n.F. sind in den Wohngebieten grundsätzlich nur noch Einzelhäuser zulässig. Ausgenommen sind die in der Anlage mit (Y) – für Einzel- und Doppelhäuser – und (Z) – nur für Doppelhäuser – gekennzeichneten Flächen. Das Grundstück der Antragstellerin wird ausschließlich mit (A) gekennzeichnet. Gemäß § 2 Nr. 13 PlanG n.F. wird zudem innerhalb der vorderen und hinteren Baugrenzen der Abstand zwischen hintereinanderliegenden Wohngebäuden untereinander auf mindestens 10 m festgesetzt.
Mit Schreiben vom 14. März 2022 machte die Antragstellerin gegenüber der Antragsgegnerin verschiedene Verfahrens- und Formfehler sowie Abwägungsmängel geltend. Die Festsetzung der zulässigen Grundfläche unter Orientierung an der Bestandsbebauung sei nicht nachvollziehbar und die für ihr Grundstück festgesetzte zulässige Grundfläche von 175 m² zu niedrig. Notwendige Ermittlungen zum Alter der Bestandsgebäude und deren Erhaltungszustand sowie zur Frage, ob die Bestandsgebäude überhaupt erweiterungsfähig seien, seien nicht erfolgt. In die Abwägung sei ihr Interesse an der Ausweisung eines weiteren Baufensters im hinteren Grundstücksbereich nicht eingestellt worden. Durch den nunmehr vorgesehenen Mindestabstand von 10 m zwischen zwei Gebäuden, der in ihrem Fall eine Bebauung mit zwei Häusern innerhalb der Baugrenzen ausschließe, sei zudem ihr (alternatives) Interesse, innerhalb der Baugrenzen ein weiteres Haus bauen zu können, nicht hinreichend berücksichtigt worden. Ferner habe die Antragsgegnerin das städtebauliche Entwicklungskonzept „Leitlinien zur lebenswerten kompakten Stadt – Hamburger Maß“ bei ihrer Abwägungsentscheidung nicht berücksichtigt. Die in diesen Leitlinien formulierten Ziele seien eine höhere Quartiersdichte, eine kompakte Stadt und eine höhere Verdichtung im Umkreis von Schnellbahnstationen und stellten einen öffentlichen Belang in der Bauleitplanung dar. Die Bürgerinitiative „Meiendorf erhalten – Bebauungsplan beachten!“ habe zudem in unzulässiger Weise am Bebauungsplanverfahren mitgewirkt. Mitglieder der Bürgerinitiative seien schon nach eigenen Angaben der Bürgerinitiative, u.a. durch Teilnahme an einer Vielzahl von Terminen und Gesprächen, an der Planentwicklung beteiligt gewesen.
Die Antragstellerin hat am 15. März 2022 den Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung trägt sie vor, die Verordnung zur Änderung des Gesetzes über den Bebauungsplan Rahlstedt 78/Volksdorf 25 sei infolge sowohl formeller als auch materieller Rechtsfehler unwirksam:
Die Antragsgegnerin habe gegen Nr. 2.2.1 der Fachanweisung Bauleitplanung verstoßen, wonach ein Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan erst gefasst werden dürfe, wenn Einvernehmen mit den beteiligten Fachbehörden über die wesentlichen Ziele des Bebauungsplans und das Herbeiführen des Aufstellungsbeschlusses erzielt worden sei. Tatsächlich habe dieses Einvernehmen nicht vorgelegen.
Die Antragsgegnerin habe zudem im Hinblick auf die Dauer und den Umfang der Auslegung des Änderungsentwurfs gegen § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB verstoßen. Angesichts der Corona-Pandemie, welche die Erreichbarkeit der Antragsgegnerin für Rückfragen stark eingeschränkt habe, und im Hinblick auf die gesetzlich verfügten Kontaktbeschränkungen, habe die Auslegungsfrist für die Abfassung einer substantiierten Stellungnahme nicht ausgereicht. Außerdem hätten die Unterlagen zur Bemessung der Grundflächenfestsetzungen im Änderungsentwurf ausgelegt werden müssen, weil sie wesentlich für die Entwicklung des Bebauungsplans gewesen seien. Weiterhin liege ein Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB vor, weil die Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sein werden, nicht ordnungsgemäß erfolgt seien.
Der Planänderungsverordnung fehle die städtebauliche Erforderlichkeit gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Die Angabe der Antragsgegnerin, die vorherrschende Baustruktur zu sichern und eine städtebaulich geordnete Bebauung zu ermöglichen, werde lediglich als positive Planungskonzeption vorgegeben. Tatsächlich liege eine negative Verhinderungsplanung vor, die mit dem Grundsatz der städtebaulichen Erforderlichkeit unvereinbar sei.
Die Antragsgegnerin habe entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange unzutreffend ermittelt und bewertet. Sie habe die baulichen Entwicklungsmöglichkeiten auf der Grundlage der bisherigen Fassung des Bebauungsplans Rahlstedt 78/Volksdorf 25 nicht ausreichend ermittelt und gewichtet. Zudem habe sie sich mit dem Belang der Wohnungseigentümer, im hinteren Grundstücksbereich ein zweites Haus für deren Sohn errichten zu können, nicht hinreichend auseinandergesetzt. Ermittelt worden sei auch nicht, welches Alter die jeweiligen Bestandsgebäude im Plangebiet hätten, wie deren Erhaltungszustand sei und ob es Erweiterungsmöglichkeiten gebe. Die Ansprüche der Eigentümer nach Planschadensrecht habe die Antragsgegnerin ebenso wenig berücksichtigt.
Es liege darüber hinaus ein Verstoß gegen das Gebot gerechter Abwägung im Sinne des § 1 Abs. 7 BauGB vor. Die Antragsgegnerin habe sich im Verfahren der Planaufstellung vorab einseitig und in unzulässiger Weise gegenüber der Bürgerinitiative „Meiendorf erhalten – Bebauungsplan beachten!“ hinsichtlich einzelner Festsetzungen gebunden. Die seitens der Bürgerinitiative formulierten privaten Interessen seien im Bebauungsplanverfahren als öffentliche Interessen dargestellt worden. Im Zeitpunkt der Abwägung seien die maßgeblichen Festsetzungen des Änderungsbebauungsplans bereits mit der Bürgerinitiative „ausverhandelt“ gewesen.
Die Änderung des Bebauungsplans Rahlstedt 78/Volksdorf 25 leide zudem an einem Abwägungsmangel, weil sie unverhältnismäßig in ihre Baufreiheit eingreife. Die mögliche bebaubare Grundfläche ihres Grundstücks werde auf 175 m² beschränkt, was ihr Interesse, das Grundstück umfassend baulich auszunutzen, und ihr Vertrauen auf die bisherigen Ausweisungen nicht hinreichend berücksichtige. Die Einteilung in die Kategorien (A), (B) und (C) sei schließlich willkürlich sei und verkenne die baulichen Entwicklungsmöglichkeiten für jedes einzelne Grundstück.
Schließlich habe die Antragsgegnerin bei der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB die von der Senatskommission für Stadtentwicklung und Wohnungsbau am 12. September 2019 beschlossenen Leitlinien zum Hamburger Maß nicht ausreichend berücksichtigt. Das „Hamburger Maß“ stelle ein städtebauliches Entwicklungskonzept i.S.v. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB dar, das als öffentlicher Belang in der Abwägung zu berücksichtigen sei. Dies sei nicht geschehen, weil das darin geforderte Ziel einer höheren Bebauungsdichte im Widerspruch zu den Zielen der angegriffenen Planänderung stehe. Es widerspreche dem „Hamburger Maß“, im fußläufigen Bereich der U-Bahnstation Meiendorfer Weg mögliche Bauflächen zu reduzieren und nicht substantiell zu erweitern.
Die Antragstellerin beantragt,
die Verordnung zur Änderung des Gesetzes über den Bebauungsplan Rahlstedt 78/Volksdorf 25 vom 28. April 2021 (HmbGVBl. S. 309) für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie hält den Bebauungsplan für formell und materiell rechtsfehlerfrei und tritt den Rügen der Antragstellerin umfassend entgegen:
Die Rüge der Antragstellerin, sie habe gegen Nr. 2.2.1 der Fachanweisung Bauleitplanung verstoßen, indem sie den Aufstellungsbeschluss gefasst habe, ohne dass zuvor Einvernehmen mit der BSW hergestellt worden sei, gehe ins Leere. Sie habe sich mit dieser im Anschluss an deren landesplanerische Stellungnahme ins Benehmen gesetzt. Die BSW habe die nach § 6 Abs. 3 des Hamburgischen Gesetzes über die Feststellung von Bauleitplänen und ihre Sicherung (Bauleitplanfeststellungsgesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. November 1999 (HmbGVBl. S. 271, m. Änd.; im Folgenden: „BauleitplanfestG“) erforderliche Genehmigung sodann nicht versagt, so dass alle notwendigen Verfahrensschritte erfüllt worden seien.
Fehler bei der förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB lägen nicht vor, insbesondere seien alle erforderlichen Unterlagen ordnungsgemäß ausgelegt worden. Die Dauer der Auslegungsfrist sei ausreichend gewesen.
Die Planänderung sei nach ihrer städtebaulichen Planungskonzeption erforderlich gewesen, nämlich zur Erhaltung und behutsamen Weiterentwicklung der vorhandenen, gewachsenen Bebauungsstrukturen des gartenbezogenen Wohnens.
Die Ermittlung und Gewichtung der abwägungsrelevanten Belange entspreche den Anforderungen nach § 2 Abs. 3 BauGB. Sie habe insbesondere die Bestandsbebauung mit den überbauten Grundflächen sowie die bisherigen Entwicklungsmöglichkeiten ermittelt. Hingegen habe sie nicht ermitteln müssen, welches Alter und welchen Erhaltungszustand die Bestandsgebäude im Plangebiet hätten und ob diese überhaupt erweiterungsfähig seien. Auf diese Belange sei es nicht angekommen. Ein jeder Bebauungsplan sei darauf gerichtet, die zukünftige Nutzung von Grundstücken zu regeln. Er verpflichte nicht dazu, Bestandsbaukörper zu verändern oder deren Substanz zu erhalten.
Die vorgenommene Abwägung sei nicht zu beanstanden. Sie habe die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange in die Abwägung eingestellt, gewichtet und in einer mit den Planungszielen zu vereinbarenden Gewichtung zueinander gebracht. Dem Erhalt der das Ortsbild prägenden Bebauungsstruktur und dem gartenbezogenen Wohnen sei in der Abwägung ein höheres Gewicht gegenüber dem Interesse der Grundeigentümer an einer höheren baulichen Ausnutzung zugekommen. Insoweit seien die Gebietskategorien nicht willkürlich festgesetzt worden. Maßstab für die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung sei der tatsächlich vorhandene Gebäudebestand gewesen.
Die Leitlinien zum Hamburger Maß habe sie in ihre Abwägungsentscheidung einbezogen. Eine strikte Bindung an die Ergebnisse dieses städtebaulichen Entwicklungskonzepts bestehe nicht. Sie habe dementsprechend im Rahmen der Abwägung von diesen abweichen dürfen. Bei ihrer Abwägungsentscheidung habe sie alle nach den Leitlinien relevanten Gesichtspunkte berücksichtigt. Wie unter Nr. 4.13 der von ihr erstellten Abwägungstabelle ausgeführt, liege das Plangebiet am äußersten Rand der Äußeren Stadt. Die Leitlinien verfolgten jedoch das Konzept, verdichtete städtische Räume in der Inneren Stadt intensiver zu nutzen und damit gerade im Bereich der Äußeren Stadt Freiflächen zu erhalten. Auch die U-Bahnstation Meiendorfer Weg nördlich des Planänderungsgebiets habe sie bei ihrer Abwägungsentscheidung vor Augen gehabt. Das Planänderungsgebiet liege jedoch nur in einem nordöstlichen Teilbereich in dem in den Leitlinien zum Hamburger Maß genannten 600-Meter-Radius um diese U-Bahnstation, der einer maximalen Fußwegzeit von 10 Minuten entspreche. Da sich zwischen dieser U-Bahnstation und dem Planänderungsgebiet der Volksdorfer Wald befinde, der als Erholungsfläche nicht zur Nachverdichtung vorgesehen sei, könne die von den Leitlinien gewünschte städtebauliche Dichte in der Umgebung von Schnellbahnstationen dort im Übrigen gar nicht entstehen. Zudem seien das Planänderungsgebiet und die U-Bahnstation nur über einen Waldweg und den Meiendorfer Weg verbunden. Die sich aus einer höheren städtebaulichen Dichte ergebenden Verkehre hätten auf diesen Wegen eine erhebliche Mehrbelastung zur Folge. Es sei ferner zu berücksichtigen, dass nach den Leitlinien zum Hamburger Maß bei bestehenden Plänen nur eine Anpassung der Quartiersdichte geprüft werden solle. Dies sei hier erfolgt. Die bestehenden Dichtemaße seien gerade nicht einfach nur konserviert worden, vielmehr sehe die Planänderung angemessene Nachverdichtungsmöglichkeiten vor. Schließlich habe sie die Abweichung von den Leitlinien zum Hamburger Maß nicht in der Planbegründung kenntlich machen müssen. Eine Pflicht zur Begründung der Abweichung von den Ergebnissen eines städtebaulichen Entwicklungskonzepts bestehe nicht. Selbst wenn aber die Planbegründung im Hinblick auf die Leitlinien zum Hamburger Maß unvollständig sei, würde es sich um einen nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlichen Fehler handeln.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird ergänzend auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und auf den Inhalt der beigezogenen Planaufstellungsakten (Beiakten A bis K), die das Normenkontrollgericht zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht hat, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist zulässig (hierzu I.) und hat auch in der Sache Erfolg (hierzu II.).
I.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Die Antragstellerin ist als Wohnungseigentümergemeinschaft gemäß § 9a Abs. 1 Satz 1 WEG, der sie zu einem rechtsfähigen Verband macht, beteiligtenfähig i.S.v. §§ 47 Abs. 2 Satz 1, 61 Nr. 2 VwGO (vgl. OVG Münster, Urt. v. 6.7.2012, 2 D 27/11.NE, ZfBR 2012, 684, juris Rn. 24). Sie wird gemäß § 9b Abs. 1 Satz 2 WEG – da kein Verwalter bestellt worden ist – ordnungsgemäß durch ihre beiden Wohnungseigentümer gemeinschaftlich vertreten. Sie ist zudem gemäß § 9a Abs. 2 Alt. 1 WEG prozessführungsbefugt. Nach dieser Vorschrift übt die Gemeinschaft der Wohnungseigentümer die sich aus dem gemeinschaftlichen Eigentum ergebenden Rechte aus, die hier in Rede stehen. Denn die streitgegenständliche Verordnung schränkt die Bebaubarkeit des Grundstücks … ein, das sich gemäß § 1 Abs. 5 WEG im gemeinschaftlichen Eigentum der Wohnungseigentümer befindet.
Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag am 15. März 2022 und damit gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO binnen eines Jahres nach der Bekanntmachung am 18. Mai 2021 gestellt. Der Inhalt ihres Grundeigentums wird durch die Festsetzungen des Bebauungsplans bestimmt, was ihr die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis vermittelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.6.2020, 4 CN 5.18, BauR 2020, 1726, juris Rn. 15; Urt. v. 10.3.1998, 4 CN 6.97, ZfBR 1998, 205, juris Rn. 10 f. m.w.N.; siehe auch im Hinblick auf Wohnungseigentümergemeinschaften OVG Hamburg, Urt. v. 15.4.2015, 2 E 2/13.N, juris Rn. 54; OVG Schleswig, Beschl. v. 16.11.2022, 1 MR 7/22, juris Rn. 48). Es ist nicht ausgeschlossen, dass die Herabsetzung der baulichen Ausnutzbarkeit ihres Grundstücks durch die Verkleinerung der bebaubaren Fläche sie in ihrem Eigentumsrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG verletzt.
II.
Der Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO begründet, da die Verordnung zur Änderung des Gesetzes über den Bebauungsplan Rahlstedt 78/Volksdorf 25 vom 28. April 2021 (HmbGVBl. S. 209; im Folgenden kurz: Planänderungsverordnung) wegen eines beachtlichen Abwägungsmangels ungültig ist.
Es ist zwar rechtlich unbedenklich, dass der durch Gesetz festgestellte Bebauungsplan Rahlstedt 78/Volksdorf 25 lediglich im Verordnungswege geändert worden ist (hierzu 1.). Auch die von der Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen (BSW) in ihrem Schreiben vom 18. Januar 2019 beanstandeten – und von der Antragstellerin in ihrer Antragsbegründung gerügten – Verstöße gegen die Fachanweisung Bauleitplanung begründen nicht die Rechtswidrigkeit der Planänderungsverordnung (hierzu 2.). Diese ist jedoch ungültig, weil die Planänderung einen nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlichen Fehler bei der Ermittlung und Bewertung der von der Planung gemäß § 2 Abs. 3 BauGB (i.V.m. § 1 Abs. 8 BauGB) betroffenen öffentlichen und privaten Belange aufweist (hierzu 3.).
1. Es ist rechtlich unbedenklich, dass der durch Gesetz vom 30. November 1982 (HmbGVBl. S. 373) festgestellte Bebauungsplan Rahlstedt 78/Volksdorf 25 lediglich im Verordnungsweg geändert worden ist.
§ 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB räumt dem Land Hamburg die Befugnis ein, selbst zu bestimmen, welche Form der Rechtssetzung an die Stelle der im Baugesetzbuch vorgesehenen Satzungen tritt. Gemäß § 3 Abs. 1 des Hamburgischen Gesetzes über die Feststellung von Bauleitplänen und ihre Sicherung (Bauleitplanfeststellungsgesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. November 1999 (HmbGVBl. S. 271, m. Änd.; im Folgenden: „BauleitplanfestG“) werden Bebauungspläne in Hamburg grundsätzlich durch Rechtsverordnung des Senats festgestellt, sofern nicht die Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 BauleitplanfestG vorliegen, der ausnahmsweise eine Feststellung durch Gesetz der Bürgerschaft vorsieht. Nach § 3 Abs. 3 BauleitplanfestG ist der Senat in den Fällen, in denen – wie vorliegend – ein Bebauungsplan gesetzlich festgestellt worden ist, ermächtigt, den Bebauungsplan durch Rechtsverordnung zu ändern, zu ergänzen oder aufzuheben. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BauleitplanfestG ermächtigt den Senat, die Befugnisse nach § 3 Absätze 1 und 3 BauleitplanfestG auf die Bezirksämter weiter zu übertragen. Von dieser Ermächtigung hat der Senat durch § 1 Satz 1 der Verordnung zur Weiterübertragung von Verordnungsermächtigungen im Bereich der Bauleitplanung und der Landschaftsplanung (Weiterübertragungsverordnung-Bau) vom 8. August 2006 (HmbGVBl. S. 481, m. Änd.) Gebrauch gemacht, wonach die in § 6 Abs. 1 BauleitplanfestG genannten Befugnisse auf die Bezirksämter weiter übertragen werden.
Gemessen hieran war das Bezirksamt Wandsbek befugt, den Bebauungsplan Rahlstedt 78/Volksdorf 25 durch Rechtsverordnung zu ändern. Insbesondere kommt es nach der geltenden, durch Art. 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Vereinfachung und Beschleunigung planungsrechtlicher Verfahren vom 6. September 2004 (HmbGVBl. S. 356) eingeführten Fassung des § 3 Abs. 3 BauleitplanfestG nicht mehr darauf an, ob es sich um eine unwesentliche Änderung handelt oder nicht (zur früheren Fassung vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 1.11.2006, 2 E 7/01.N, BauR 2007, 853, juris Rn. 35 f.).
Verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 3 Abs. 3 BauleitplanfestG in seiner aktuellen Fassung bestehen nicht. Ein verfassungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt für Bebauungspläne, für die das Bundesrecht seit jeher die Rechtsform der Satzung vorsieht (vgl. § 10 BBauG 1960 (BGBl. I S. 341) bzw. nunmehr § 10 Abs. 1 BauGB), besteht nicht. Das Gesetz legt in § 9 BauGB den Katalog der möglichen Festsetzungen eines Bebauungsplans abschließend fest (vgl. Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 9 Rn. 2). Damit hat der Bundesgesetzgeber die Entscheidung über den (möglichen) Inhalt eines Bebauungsplans selbst getroffen (vgl. zur Verpflichtung des Gesetzgebers, in allen grundlegenden normativen Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen BVerfG, Beschl. v. 4.5.1997, 2 BvR 509/96, NJW 1998, 669, juris Rn. 15). Der Gesetzesvorbehalt fordert nicht, dass der Gesetzgeber darüber hinaus jeden Bebauungsplan selbst erlässt. Soweit in Hamburg Bebauungspläne durch Gesetz beschlossen werden (können), beruht dies auf der bundesrechtlich durch § 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB eingeräumten Befugnis, Bebauungspläne in einer anderen Rechtsform als der Rechtsform der Satzung zu erlassen.
Da die Möglichkeit, gesetzlich festgestellte Bebauungspläne im Verordnungswege zu ändern, in § 3 Abs. 3 BauleitplanfestG ausdrücklich und aus sachlich nachvollziehbaren Gründen, nämlich zur Entlastung der Bürgerschaft, zur Entflechtung der Kompetenzlage sowie zur Verfahrensbeschleunigung (siehe hierzu Bü-Drs. 18/214, S. 2), vorgesehen ist, steht dieser Vorgehensweise auch der Vorrang des formellen Gesetzes nicht entgegen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.1997, 2 BvR 509/96, NJW 1998, 669, juris Rn. 16).
2. Bei den von der BSW in ihrem Schreiben vom 18. Januar 2019 beanstandeten – und auch von der Antragstellerin in ihrer Antragsbegründung gerügten – Verstößen gegen die Fachanweisung Bauleitplanung (vgl. https://suche.transparenz.hamburg.de/dataset/fachanweisung-bauleitplanung-verfahren1, abgerufen am 11.7.2023) handelt es sich nicht um landesrechtliche Verfahrensfehler, die die Rechtswidrigkeit der Planänderungsverordnung begründen können. Es ist ohne Einfluss auf deren Rechtmäßigkeit, dass das Bezirksamt Wandsbek die in Nr. 2.1.1 der Fachanweisung festgelegte Einladungsfrist für die Grobabstimmung mit den betroffenen Fachbehörden von mindestens zwei Wochen nicht eingehalten sowie die in Nr. 2.2.1 festgelegte Frist für die Abgabe der landesplanerischen Stellungnahme der BSW von vier Wochen nach der Grobabstimmung nicht abgewartet, sondern bereits vor Ablauf dieser Frist den Aufstellungsbeschluss erlassen hat, ohne dass das nach Nr. 2.2.1 der Fachanweisung erforderliche Einvernehmen der BSW vorgelegen hat.
a) Soweit die Antragsgegnerin zur Grobabstimmung (lediglich) mit einer Frist von einer Woche eingeladen hat, liegt bereits kein Verstoß gegen die Fachanweisung Bauleitplanung vor. Zwar beträgt die Einladungsfrist für die Grobabstimmung nach Absatz 3 Satz 1 der Nr. 2.1.1 mindestens zwei Wochen. Nach Absatz 3 Satz 2 kann davon jedoch in besonderen Fällen abgewichen werden. Ein solcher besonderer Fall liegt hier vor. Die Antragsgegnerin hat die Verkürzung der Einladungsfrist damit begründet, dass bei einzelnen Baugenehmigungsanträgen, denen „planstörende Bauabsichten“ zugrunde lägen, die Genehmigungsfiktion (nach § 61 Abs. 3 Satz 4 HBauO) bereits Mitte Januar 2019 eintreten werde und, um dies zu verhindern, zeitnah ein Aufstellungsbeschluss und eine Veränderungssperre erlassen werden müssten (vgl. Bl. 907, 916 der Planaufstellungsakten). Aus Sicht der Antragsgegnerin bestand daher sachlich begründet eine besondere Eilbedürftigkeit. Diese rechtfertigt die Annahme eines besonderen Falles im Sinne von Nr. 2.2.1 der Fachanweisung Bauleitplanung und damit die vorgenommene Verkürzung der Einladungsfrist.
b) Ein Verstoß gegen die Fachanweisung Bauleitplanung liegt indes vor, soweit die Antragsgegnerin die in Nr. 2.2.1 festgelegte Frist für die Abgabe der landesplanerischen Stellungnahme der BSW von vier Wochen nach der Grobabstimmung nicht abgewartet, sondern bereits vor Ablauf dieser Frist den Aufstellungsbeschluss erlassen hat, ohne dass das nach Nr. 2.2.1 erforderliche Einvernehmen der BSW vorgelegen hat. Dieser Verstoß ist jedoch ohne Einfluss auf die Rechtswirksamkeit der Planänderungsverordnung.
Die Fachanweisung Bauleitplanung ist eine auf der Grundlage von § 45 Abs. 2 BezVG erlassene allgemeine Verwaltungsvorschrift, die die Einheitlichkeit der Durchführung von Verfahren nach dem Baugesetzbuch sowie nach den Regelungen im Hamburgischen Bauleitplanfeststellungsgesetz gewährleisten soll, wenn die Befugnisse zur Aufstellung und Feststellung von Bebauungsplänen und die Befugnisse zur Aufstellung und zum Erlass von städtebaulichen Rechtsverordnungen auf die Bezirke übertragen worden sind (vgl. Fachanweisung Bauleitplanung, unter Nr. 1). Es handelt sich mithin um eine Maßnahme der Fachaufsicht (vgl. § 45 Abs. 1 BezVG), die sich an die Bezirksämter richtet, die nach § 44 Abs. 1 und 2 BezVG der Rechts- und Fachaufsicht der Fachbehörden unterliegen. Sie steuert die Befugnisse der Bezirke bei der Aufstellung von Bauleitplänen, indem sie diesen verbindliche Vorgaben für das Verfahren bei der Aufstellung und Feststellung von Bebauungsplänen macht, insbesondere im Zusammenhang mit der Einbindung der Fachbehörden der Antragsgegnerin. Insoweit sieht die Fachanweisung u.a. Abstimmungs- und Einvernehmenserfordernisse vor, insbesondere das Erfordernis, dass der Aufstellungsbeschluss erst gefasst werden darf, wenn Einvernehmen mit den beteiligten Fachbehörden über die wesentlichen Ziele des Bebauungsplans und das Herbeiführen des Aufstellungsbeschlusses erzielt worden ist (Nr. 2.2.1 der Fachanweisung Bauleitplanung).
Als Maßnahme der Fachaufsicht regelt die Fachanweisung Bauleitplanung, jedenfalls soweit die hier in Rede stehenden Fristenregelungen im Zusammenhang mit der Grobabstimmung sowie die Einvernehmensregelung im Zusammenhang mit dem Aufstellungsbeschluss betroffen sind, nicht das Verhältnis zwischen Staat und Bürger, sondern lediglich verwaltungsinterne Rechtsbeziehungen. Insoweit fehlt ihr eine unmittelbare Außenwirkung. Sie wirkt bezogen auf diese Regelungen nur binnenrechtlich und entfaltet keine Bindungswirkung gegenüber den Bürgern, deren subjektiv-öffentlichen Rechte sie nicht unmittelbar berührt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.11.2017, 6 BN 1.17, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 212, juris Rn. 7; VGH Mannheim, Urt. v. 5.5.2023, 6 S 2249/22, juris Rn. 75 f.; VGH München, Urt. v. 1.6.2022, 5 N 20.1331, juris Rn. 23). Eine Außenwirkung besteht insoweit auch nicht gegenüber den Bezirken der Antragsgegnerin, die weder Selbstverwaltungskörperschaften im Sinne des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen noch Rechtsfähigkeit besitzen (vgl. HVerfG, Urt. v. 21.12.2021, 6/20, juris Rn. 53).
Zwar können das behördliche Verfahren regelnde Verwaltungsvorschriften ausnahmsweise unmittelbare Außenwirkung beanspruchen; dies setzt voraus, dass sie im Außenbereich wirken, indem sie etwa eine gesetzlich offengelassene Behördenzuständigkeit regeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.11.1970, VIII C 143.69, DÖV 1971, 317, juris Rn. 9 ff.) oder ein vom Gesetzgeber fakultativ vorgesehenes, aber im Gesetz nicht näher geregeltes (Vor-)Verfahren ausgestalten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 28.10.1975, 2 BvR 883/73 u.a., NJW 1976, 34, juris Rn. 28 ff.), mithin eine (bewusst offengelassene) Regelungslücke ausfüllen und damit ein förmliches Gesetz erst vollziehbar machen (vgl. Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl., Band 5, § 104 Rn. 27, 49; siehe auch VGH Mannheim, Beschl. v. 28.6.2021, 12 S 921/21, juris Rn. 58). So liegt der Fall hier jedoch nicht. Die in Rede stehenden Verfahrensvorgaben der Fachanweisung Bauleitplanung wirken nicht in den Außenbereich, d.h. in das Verhältnis zwischen Staat und Bürger, hinein. Sie sollen lediglich das mit der Fachanweisung als Maßnahme der Fachaufsicht verfolgte Ziel, eine einheitliche und gesetzesmäßige Durchführung von Verfahren nach dem Baugesetzbuch sowie nach den Regelungen im Hamburgischen Bauleitplanfeststellungsgesetz zu gewährleisten, im Binnenbereich der Verwaltung verfahrensmäßig absichern.
Kommt der Fachanweisung Bauleitplanung damit (insoweit) keine unmittelbare Außenwirkung zu, kann sie als Maßstab für die gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Planänderungsverordnung grundsätzlich nicht herangezogen werden (vgl. Schaefer, in: Stern/Sodan/Möstl, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im europäischen Staatenverbund, 2. Aufl. 2022, § 76 Rn. 13; VGH München, Beschl. v. 31.1.2022, 13a NE 21.2474, DVBl. 2022, 914, juris Rn. 52; VGH Mannheim, Beschl. v. 28.6.2021, 12 S 921/21, VBlBW 2022, 33, juris Rn. 58).
Etwas anderes würde lediglich dann gelten, wenn ihr über Art. 3 Abs. 1 GG zumindest eine mittelbare Außenwirkung zukommen würde, was hier aber nicht der Fall ist. Allgemeine Verwaltungsvorschriften können die Verwaltung zwar unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) binden, und zwar in dem Sinne, in dem sie tatsächlich angewandt werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.8.2011, 3 PKH 15.11, juris Rn. 7). Dies setzt aber voraus, dass sie die behördliche Tätigkeit nach außen hin, d.h. gegenüber den Bürgern oder anderen Rechtssubjekten, leiten sollen (vgl. Starck, in: von Mangoldt/ Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2019, Art. 1 Rn. 227). Dies ist bei den in Rede stehenden Verfahrensvorgaben der Fachanweisung Bauleitplanung nicht der Fall. Sie sind als Maßnahmen der Fachaufsicht lediglich darauf gerichtet, das Handeln im Binnenbereich der Verwaltung zu steuern. Sie dienen nicht der Sicherung von materiell-rechtlichen Ansprüchen oder Rechten der Bürger, sondern ausschließlich dem öffentlichen Interesse an einem zweck- und gesetzesmäßigen Verwaltungshandeln (vgl. entsprechend für Maßnahmen nach §§ 119 ff. GO NRW Rosarius/Schönenbroicher, in: BeckOK KommunalR NRW, 24. Ed. 1.6.2023, § 119 Rn. 14; für Maßnahmen nach §§ 170 ff. NKomVG Bahr, in: BeckOK KommunalR Nds, 25. Ed. 1.4.2023, NKomVG § 170 Rn. 26 f.). Soweit die Fachanweisung nach ihrer Nr. 2 mit ihren Vorgaben auch bezweckt, die Verfahren für die Bürgerinnen und Bürger vergleichbar zu machen, kommt hierin keine individualschützende Funktion zum Ausdruck, sondern lediglich das öffentliche Interesse an einer zweckmäßigen (= einheitlichen) Durchführung von Bauleitplanverfahren.
3. Die Planänderungsverordnung ist unwirksam, weil die Planänderung einen nach §§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlichen Mangel bei der Ermittlung und Bewertung der von der Planung gemäß § 2 Abs. 3 BauGB (i.V.m. § 1 Abs. 8 BauGB) betroffenen öffentlichen und privaten Belange aufweist.
Die Antragsgegnerin hat bei der Planänderung gegen § 2 Abs. 3 BauGB (i.V.m. § 1 Abs. 8 BauGB) verstoßen, weil sie die von der Senatskommission für Stadtentwicklung und Wohnungsbau am 12. September 2019 beschlossenen Leitlinien zum sog. Hamburger Maß („Hamburger Maß - Leitlinien zur lebenswerten kompakten Stadt“, 2. Aufl. März 2020; im Folgenden: „Leitlinien zum Hamburger Maß“; https://www.hamburg.de/stadtplanung/4126904/fachkonferenz, abgerufen am 11.7.2023), die ein städtebauliches Entwicklungskonzept i.S.v. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB darstellen, nicht als einen in der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu berücksichtigenden öffentlichen Belang erkannt hat (hierzu a)). Dieser Verfahrensmangel ist für die Rechtswirksamkeit der Planänderungsverordnung beachtlich, weil er offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen sowie gegenüber der Antragsgegnerin fristgerecht gerügt worden ist (hierzu b)).
a) Die Antragsgegnerin hat bei der Planänderung gegen § 2 Abs. 3 BauGB (i.V.m. § 1 Abs. 8 BauGB) verstoßen, da sie nicht erkannt hat, dass die Leitlinien zum Hamburger Maß einen öffentlichen Belang beinhalten, der in die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB einzustellen war.
Nach § 2 Abs. 3 BauGB sind bei der Aufstellung – und gemäß § 1 Abs. 8 BauGB bei der Änderung – der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten. Denn die Berücksichtigung aller bedeutsamen Belange in der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB setzt deren ordnungsgemäße Ermittlung und zutreffende Bewertung voraus (vgl. BVerwG, Beschl. v. 12.6.2018, 4 B 71.17, ZfBR 2018, 601, juris Rn. 5 m.w.N.). Zu ermitteln, zu bewerten und gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind alle Belange, die in der konkreten Planungssituation nach Lage der Dinge in die Abwägungsentscheidung eingestellt werden müssen (BVerwG, ebenda). Zu den zu berücksichtigenden Belangen zählen nach § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB u.a. die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzepts.
Bei den Leitlinien zum Hamburger Maß handelt es sich um ein städtebauliches Entwicklungskonzept i.S.v. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB (hierzu aa)). Sie sind von der hierfür zuständigen Senatskommission für Stadtentwicklung und Wohnungsbau beschlossen sowie veröffentlicht worden (hierzu bb)). Sie enthalten konkrete Vorgaben, die bei der streitgegenständlichen Planänderung zu berücksichtigen waren (hierzu cc)). Dem steht nicht entgegen, dass sie erst im Laufe des Planänderungsverfahrens erlassen worden sind (hierzu dd)). Die Antragsgegnerin hat den Inhalt der Leitlinien zum Hamburger Maß nicht als öffentlichen Belang, der in die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB einzustellen war, erkannt (hierzu ee)).
aa) Die Leitlinien zum Hamburger Maß stellen ein städtebauliches Entwicklungskonzept i.S.v. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB dar. Sie enthalten – als informeller Plan (vgl. Gierke/Schmidt-Eichstaedt, Die Abwägung in der Bauleitplanung, 2019, Rn. 1945 ff.) – Aussagen zur angestrebten städtebaulichen Entwicklung des gesamten Hamburger Stadtgebiets, die sie als öffentlichen Belang in die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB einführen.
Die Leitlinien zum Hamburger Maß nehmen für sich in Anspruch, einen Handlungsrahmen für ein angemessenes „Hamburger Maß“ einer nachhaltigen und zukunftsorientierten Stadtentwicklung zu formulieren („Einleitung“, S. 5 Absatz 1). Ausgangspunkt ist dabei die Erkenntnis, dass der zu erwartende Anstieg der Stadtbevölkerung den Bau neuer Infrastruktur erfordert und es in diesem Zusammenhang eine wichtige Aufgabe der Stadtentwicklung ist, eine „gute“ Balance zu finden zwischen der Inanspruchnahme von Flächen für bauliche Nutzungen und der Sicherung privater und öffentlicher Frei- und Erholungsräume („1. Anlass und Ziel“, S. 6, Absätze 1 bis 4). Das von den Leitlinien verfolgte Ziel besteht insoweit darin, die endliche Ressource Fläche effizient zu nutzen („1. Anlass und Ziel“, S. 6 Absatz 5). Zur Umsetzung dieses Ziels verfolgen die Leitlinien primär das Konzept „Mehr Stadt in der Stadt“, d.h. den Vorrang der Innen- vor der Außenentwicklung („2. Stadtentwicklungsstrategie“, S. 8). Dieses Konzept bezieht sich dabei ausdrücklich auf „alle Orte“ und gilt damit nicht nur für die Innere Stadt (Gebiet zwischen Wallring und Güterumgehungsbahn) und die sich ringförmig um die Innere Stadt legende Urbanisierungszone (überwiegend zwischen Güterumgehungsbahn und dem zweiten Grünen Ring), sondern auch für die Äußere Stadt (außerhalb des zweiten Grünen Rings) (vgl. 3. Städtebauliche Dichte – Das Hamburger Maß“, S. 12 f.). Mit dem Konzept „Mehr Stadt in der Stadt“ verbinden die Leitlinien wiederum höhere städtebauliche Dichtewerte (S. 12, Absatz 1):
„Hohe städtebauliche Dichten sind flächeneffizient, schaffen mehr Wohnraumangebot und fördern in gemischt genutzten Strukturen zugleich das Entstehen lebendiger Quartiere. Dichtere gemischte Quartiere unterstützen die in der Leipzig-Charta geforderte Stadt der kurzen Wege. … Die Bezirke und der Senat stimmen darin überein, dass Hamburg in weiten Teilen noch Potential für neue bzw. intensivierte Nutzungen im vorhandenen Siedlungsraum hat, ohne dabei seine grüne Qualität und seine hohe Attraktivität einzubüßen.“
Um höhere Dichtewerte zu erreichen, sollen nach den Leitlinien die Stapelung von Wohnraum auf wohnverträglichem Gewerbe künftig ebenso auf der Agenda stehen wie der Vorrang des mehrgeschossigen Bauens gegenüber dem Bau von Gebäudetypologien mit geringer städtebaulicher Dichte, etwa freistehenden Einfamilienhäusern. Auch in städtischen Randlagen sei das Ziel, höhere bauliche Dichten zu realisieren, unter Beachtung der örtlichen Verhältnisse („3. Städtebauliche Dichte – das Hamburger Maß“, S. 12 Absatz 3).
Zur Beurteilung der baulichen Dichte sollen nach den Leitlinien in Zukunft nicht nur die Grundflächenzahl und die Geschossflächenzahl betrachtet werden, sondern auch die informelle „Quartiersdichte“, d.h. die gesamte gebaute Geschossfläche eines Quartiers bezogen auf eine ausgewählte Quartiersumgrenzung, die alle Außenräume wie Parks, Plätze und Straßenräume umfasst. Wenn entsprechende Freiräume in der direkten Umgebung vorhanden seien, könnten auch höhere grundstücksbezogene Dichtewerte als in der Nachbarschaft vorhanden städtebaulich begründet werden („4.1 Quartiersdichte“, S. 14).
Die (zusätzliche) Einbeziehung der informellen Quartiersdichte in den Planungsprozess soll indes keine Abkehr von den Grund- und Geschossflächenzahlen gemäß der Baunutzungsverordnung bedeuten. Im Gegenteil sehen die Leitlinien in Bezug auf die angestrebte bauliche Dichte eine Orientierung an den Regelobergrenzen des § 17 BauNVO vor („4.1 Quartiersdichte, S. 14):
„Senat und Bezirke werden gemeinsam dafür sorgen, dass in der Bauleitplanung die Regelobergrenzen bezüglich Grund- und Geschossflächenzahlen des § 17 BauNVO in den Baugebieten möglichst ausgenutzt werden. Darüber hinaus wird jeweils geprüft, ob auch eine Überschreitung aus städtebaulichen Gründen vertretbar ist. Innerhalb der Großstadt Hamburg sind städtebaulich höhere Dichtewerte auch im Bereich der Äußeren Stadt fallweise sinnvoll und auch möglich.
Insbesondere in Gebieten mit niedriger Quartiers- und Einwohnerdichte sollen im Planungsverfahren höhere bauliche Dichten vorgesehen werden, um die Quartiersdichte angemessen zu erhöhen.“
Bei der Aktivierung von Entwicklungspotentialen stehen nach den Leitlinien der Bereich der teilweise lückenhaft und unterdimensioniert gefassten Magistralen, die im Hamburger Flächennutzungsplan festgelegten zentralen Standorte sowie der Einzugsbereich von Schnellbahnstationen besonders im Fokus („3. Städtebauliche Dichte – das Hamburger Maß“, S. 13). Zum letztgenannten Stadtraum wird insoweit ausgeführt:
(S. 13) „Von der Nähe zu bestehenden und künftigen Schnellbahnstationen sollen noch mehr Menschen profitieren können. Gemäß Flächennutzungsplan wird der Fußgängereinzugsbereich einer Schnellbahnhaltestelle durch einen Radius von 600 Meter um den Mittelpunkt der Haltestelle definiert. Er entspricht einer maximalen Fußwegzeit von zehn Minuten. Eine stärkere Bebauung um diese Standorte herum, auch über den 600-Meter-Einzugsbereich hinaus, leistet einen Beitrag zur besseren Ausnutzung städtischer Infrastruktur und Stärkung umweltfreundlicher Mobilität.“
(S. 16) „Es gibt in Hamburg Schnellbahnstationen (U- und S-Bahnstationen) im Bestand und in der Planung, in deren Einzugsbereich nur vergleichsweise geringe bauliche Dichten vorhanden sind. Das Ziel, den Modal Split zugunsten des öffentlichen Personennahverkehrs zu erhöhen, ist von hoher Bedeutung für die nachhaltige Lebensqualität in der Stadt.
Im engen unmittelbaren Bereich der Schnellbahnhaltestellen werden daher bei der Neuplanung möglichst verdichtete, nutzungsgemischte und mehrgeschossige Bebauungen in einem urbanen Maßstab vorgesehen. Ferner wird geprüft, ob bestehendes Planrecht zugunsten einer höheren Dichte und Nutzungsmischung auch mit Ausweisung des Urbanen Gebiets im weiteren Einzugsbereich von Schnellbahnstationen angepasst werden kann.“
Aber auch Einfamilienhausgebiete werden von den Leitlinien nicht ausgenommen:
(S. 8) „Einfamilienhausgebiete, die die geringste bauliche Dichte aller Baugebietstypologien aufweisen, befinden sich teilweise bereits in einem Prozess der Transformation. In Gebieten älteren Baualters können Sanierungsbedarf und ein sukzessiver Generationenwechsel in der Bewohnerschaft den Anstoß und die Chance dazu geben, im Siedlungsbestand insbesondere das Wohnungspotential zu erhöhen. Dadurch kann das vorhandene Infrastrukturangebot gestärkt werden.“
(15 f.) „Ein besonderer Fokus der Innenentwicklung ist auf Gebiete mit bisher geringen baulichen Dichten zu lenken. Dies betrifft insbesondere die Weiterentwicklung von 1950er/60er/70er-Jahre-Siedlungen unter Berücksichtigung der Qualitäten des Bestandes sowie die Entwicklung entlang der Magistralen. Auch in der perspektivischen Entwicklung von bestehenden Einfamilienhausgebieten, die sich im Struktur- und Generationenwandel befinden, bieten sich Chancen für bauliche Ergänzungen im Rahmen des vorhandenen oder zukünftigen Bau- und Planungsrechts, die künftig stärker genutzt werden können.
Auch am Stadtrand sind angemessene Dichten und Mischungen zu realisieren, um den Herausforderungen der sich verändernden demografischen Entwicklung und den verschiedenen Lebensstilen zu entsprechen. …
…
Bebauungspläne mit dem Ziel, ein bestehendes sehr locker, niedrig bebautes Quartier zu erhalten, sollen grundsätzlich nur dann aufgestellt werden, wenn eine hohe städtebauliche Wertigkeit mit dem Ziel der Sicherung des besonderen Stadtbildes vorliegt. In diesen Fällen sollen parallel Erhaltungsfestsetzungen nach § 172 BauGB getroffen werden.“
bb) Die Leitlinien zum Hamburger Maß sind von der hierfür zuständigen Senatskommission für Stadtentwicklung und Wohnungsbau erlassen und öffentlich bekannt gemacht worden (vgl. zu diesem Erfordernis OVG Hamburg, Urt. v. 11.4.2019, 2 E 10/16.N, NordÖR 2020, 125, juris Rn. 67 f.).
(1) Die Senatskommission für Stadtentwicklung und Wohnungsbau ist für den Erlass der Leitlinien zuständig gewesen. Sie ist eine nach § 6 Abs. 1 Satz 1 GO Senat eingerichtete Senatskommission, der der Senat die Beschlussfassung in allen Angelegenheiten der Stadtentwicklung, darunter auch die Beschlussfassung über allgemeine städtebauliche Leitlinien, übertragen hat (vgl. Beschl. v. 17.1.2012, Senats-Drs. 2012/117) und deren Beschlüsse gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 GO Senat als Beschlüsse des Senats gelten.
Diese Zuständigkeit steht nicht in Widerspruch dazu, dass der Senat mit § 1 Weiterübertragungsverordnung-Bau die Befugnisse zur Aufstellung von Bebauungsplänen auf die Bezirksämter übertragen hat. Damit hat der Senat nicht gleichzeitig die Zuständigkeit für die Erstellung (jedenfalls) überbezirklicher städtebaulicher Entwicklungskonzepte auf die Bezirksebene übertragen (so im Ergebnis bereits OVG Hamburg, Urt. v. 11.4.2019, 2 E 10/16.N, NordÖR 2020, 125, juris Rn. 67 f.). Nach der Konzeption des Hamburgischen Bauleitplanfeststellungsgesetzes, auf dem die Weiterübertragung auf die Bezirksämter beruht (vgl. § 6 Abs. 1 BauleitplanfestG), berührt die Übertragung der Zuständigkeit für die Aufstellung von Bebauungsplänen nicht die Zuständigkeit des Senats für die Erstellung (jedenfalls) überbezirklicher städtebaulicher Entwicklungskonzepte. Denn nach § 6 Abs. 3 BauleitplanfestG bedarf ein von einem Bezirk festgestellter Bebauungsplan der Genehmigung der zuständigen (Fach-)Behörde (Satz 1), die u.a. versagt werden darf, wenn der Bebauungsplan die im überbezirklichen Interesse geltenden Beschlüsse des Senats nicht beachtet (Satz 2). Hierzu gehören nach der Gesetzesbegründung u.a. Senatsbeschlüsse in Form genereller Vorgaben insbesondere zur städtebaulichen Entwicklung (vgl. Bü-Drs. 18/3679, S. 4) und damit auch vom Senat bzw. der Senatskommission für Stadtentwicklung und Wohnungsbau beschlossene städtebauliche Entwicklungskonzepte.
(2) Die Leitlinien zum Hamburger Maß sind zudem am 1. November 2019 im Hamburger Transparenzportal (https://suche.transparenz.hamburg.de/dataset/hamburger-mass-leitlinien-zur-lebenswerten-kompakten-stadt, abgerufen am 11.7.2023) und sodann auch auf der Internetpräsenz der Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen (https://www.hamburg.de/stadtplanung/4126904/fachkonferenz) veröffentlicht worden.
cc) Als städtebauliches Entwicklungskonzept enthalten die Leitlinien zum Hamburger Maß konkrete Vorgaben, die bei der streitgegenständlichen Planänderung zu berücksichtigen waren.
Das Planänderungsgebiet befindet sich in der Nähe einer Schnellbahnstation, nämlich der U-Bahnstation „Meiendorfer Weg“, die weniger als 600 m von der Grenze des Planänderungsgebiets entfernt liegt (vgl. Planbegründung, S. 6). Gebiete in der Nähe einer Schnellbahnstation sollen nach den Leitlinien bei der Aktivierung von Entwicklungspotentialen besonders im Fokus stehen, da eine stärkere Bebauung um Schnellbahnstationen herum, auch über den 600-Meter-Einzugsbereich, einen Beitrag zur besseren Ausnutzung städtischer Infrastruktur und damit umweltfreundlicher Mobilität leiste (S. 13). Dementsprechend fordern die Leitlinien die Bezirke auf, zu prüfen, ob bestehendes Planrecht zugunsten einer höheren Dichte und Nutzungsmischung auch mit der Ausweisung eines Urbanen Gebiets im weiteren Einzugsbereich von Schnellbahnstationen angepasst werden könne (S. 16).
Von der danach grundsätzlich erforderlichen Prüfung, ob im Planänderungsgebiet eine höhere bauliche Dichte vorgesehen werden kann, wird ein Bezirksamt nicht deswegen befreit, weil das Planänderungsgebiet durch eine überwiegend aufgelockerte Einfamilienhausbebauung mit großzügigen Gärten gekennzeichnet ist (vgl. Planbegründung, S. 12). Vielmehr zeigt die Forderung der Leitlinien, zu prüfen, ob in bestehenden Einfamilienhausgebieten im Hinblick auf einen etwaigen Sanierungsbedarf sowie den Struktur- und Generationenwandel eine Chance für eine Erhöhung des Wohnungspotentials im Rahmen des vorhandenen oder zukünftigen Bau- und Planungsrechts besteht (vgl. S. 8, 15), dass die Leitlinien auch bei ihnen grundsätzlich Entwicklungspotentiale erkennen. Zudem werden diese Gebiete von der generellen Forderung der Leitlinien, in der Bauleitplanung die Regelobergrenzen bezüglich Grund- und Geschossflächenzahlen des § 17 BauNVO möglichst auszunutzen (S. 14), nicht ausgenommen. In Bezug auf bisher sehr locker, niedrig bebaute Quartiere, zu denen auch Einfamilienhausgebiete als Gebiete, die typischerweise die geringste bauliche Dichte aller Baugebietstypologien aufweisen (S. 8), gehören können, sehen die Leitlinien zwar die Möglichkeit der Aufstellung von Bebauungsplänen mit dem Ziel der Strukturerhaltung vor (Nr. 4.4 letzter Absatz; S. 16). Dies setzt jedoch nach den Leitlinien eine hohe städtebauliche Wertigkeit der vorhandenen Bebauung voraus, die vom Bezirks-amt Wandsbek selbst verneint worden ist (vgl. Niederschrift über die Grobabstimmung am 21.12.2018, Bl. 936 der Planaufstellungsakten) und für die auch dem Normenkontrollgericht keinerlei Erkenntnisse vorliegen.
Auch der Umstand, dass das Planänderungsgebiet am Stadtrand liegt, nimmt es nicht vom Anwendungsbereich der Leitlinien aus. Selbst in städtischen Randlangen verfolgen die Leitlinien das Ziel, unter Beachtung der örtlichen Verhältnisse höhere bauliche Dichten bzw. angemessene Dichten und Mischungen zu realisieren, um den Herausforderungen der sich verändernden demografischen Entwicklung und den verschiedenen Lebensstilen zu entsprechen (vgl. S. 12, 16).
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die BSW der Planänderung in ihrer Stellungnahme vom 18. Oktober 2019 im Rahmen der Behördenbeteiligung zu Recht die soeben bereits in Bezug genommene Regelung in Nr. 4.4 letzter Absatz der Leitlinien (S. 16) entgegengehalten hat, wonach Bebauungspläne mit dem Ziel, ein bestehendes sehr locker, niedrig bebautes Quartier zu erhalten, grundsätzlich nur dann aufgestellt werden sollen, wenn eine hohe städtebauliche Wertigkeit mit dem Ziel der Sicherung des besonderen Stadtbildes vorliegt. Auch wenn diese Regelung nicht eingreifen sollte, z.B., weil es sich beim Planänderungsgebiet nicht um ein derartiges Quartier handeln oder diese Regelung nur bei der (erstmaligen) Aufstellung von Bebauungsplänen, nicht aber bei deren Änderung Anwendung finden sollte, änderte dies nichts daran, dass das Planänderungsgebiet im weiteren Einzugsbereich einer Schnellbahnstation liegt. Die Forderung der Leitlinien, im Bauleitplanverfahren für ein solches Gebiet zu prüfen, ob eine höhere bauliche Dichte vorgesehen werden kann (s.o.), steht unabhängig neben der Regelung in Nr. 4.4 der Leitlinien.
dd) Das Bezirksamt Wandsbek der Antragsgegnerin hatte die Leitlinien zum Hamburger Maß bei seiner Abwägungsentscheidung zu berücksichtigen, obwohl diese erst im Laufe des Planänderungsverfahrens erlassen und veröffentlicht worden sind. Denn nach § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Planänderungsverordnung maßgebend. Eine Übergangsregelung, wonach die Leitlinien keine Anwendung auf bereits laufende Bauleitplanverfahren finden, enthalten diese nicht. Nach den Grundsätzen des intertemporalen Verwaltungsrechts beanspruchen sie damit auch Geltung für bereits laufende Bauleitplanverfahren (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.10.2017, 1 C 21.16, BVerwGE 160, 128, juris Rn. 18).
ee) Das Bezirksamt Wandsbek der Antragsgegnerin hat den Inhalt der Leitlinien zum Hamburger Maß nicht als öffentlichen Belang, der in die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB einzustellen war, erkannt. Hierfür spricht bereits die Planbegründung. Denn dort sind die Leitlinien unter Nr. 3 „Planerische Rahmenbedingungen“ nicht aufgeführt; vielmehr heißt es unter Nr. 3.3.1, dass für das Planänderungsgebiet keine übergeordneten Programme oder Entwicklungspläne vorliegen würden.
Soweit die Antragsgegnerin meint, es ergebe sich aus der von ihr erstellten Abwägungstabelle (Vorlage für den Arbeitskreis II, Bl. 2392 ff. der Planaufstellungsakten), dass sie die Notwendigkeit der Berücksichtigung der Leitlinien zum Hamburger Maß bei ihrer Abwägungsentscheidung erkannt habe, vermag das Normenkontrollgericht dem nicht zu folgen. Die Antragsgegnerin führt dort unter Nr. 4.13 (Bl. 2408R der Planaufstellungsakten) in Bezug auf eine von einer Planbetroffenen geforderte höhere bauliche Dichte aus:
„Die von der Einwenderin geforderten verdichteten Bauformen haben durchaus ihre Berechtigung und werden in zentraleren Lagen im Bezirk zum Beispiel auch in direkter Nähe zum Plangebiet am Spitzbergenweg konsequent umgesetzt. Auch im Plangebiet des Bebauungsplans Rahlstedt 78/Volksdorf 25 selbst hatte der damalige Plangeber Bereiche für einen verdichteten Wohnungsbau z.B. am Meiendorfer Weg festgesetzt. Diese Bereiche werden daher von der Planänderung ausgenommen. Im Übrigen sieht das Leitbild zum Hamburger Maß Verdichtungen innerhalb der Zentren und Urbanisierungszonen vor. Das Plangebiet liegt jedoch am äußersten Rand der „Äußeren Stadt“.“
Aus diesen Ausführungen ergibt sich entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin nicht, dass sie die Notwendigkeit der Berücksichtigung der Leitlinien zum Hamburger Maß bei ihrer Abwägungsentscheidung erkannt hat. Vielmehr rechtfertigen diese Ausführungen gerade den gegenteiligen Schluss. Sie zeigen, dass dem Bezirksamt Wandsbek der Antragsgegnerin nicht vor Augen stand, dass die Vorgaben der Leitlinien zum Hamburger Maß „an allen Orten“ (S. 12) gelten, und damit auch Gültigkeit für die Äußere Stadt unter Einbeziehung städtischer Randlagen beanspruchen (vgl. S. 12, 16).
b) Der in der Nichtberücksichtigung der Leitlinien zum Hamburger Maß liegende Ermittlungsfehler (vgl. Gierke/Schmidt-Eichstaedt, Die Abwägung in der Bauleitplanung, 2019, Rn. 1982) führt zur Unwirksamkeit der Planänderungsverordnung. Er ist nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlich (hierzu aa)) und auch nicht nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich geworden (hierzu bb)).
aa) Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften dieses Gesetzbuchs für die Rechtswirksamkeit des Flächennutzungsplans und der Satzungen nach diesem Gesetzbuch nur beachtlich, wenn entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist.
Der hier vorliegende Verstoß gegen § 2 Abs. 3 BauGB betrifft einen von der Planung berührten Belang, der der Antragsgegnerin hätte bekannt sein müssen, in einem wesentlichen Punkt (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 9.4.2008, 4 CN 1.07, BVerwGE 131, 100, juris Rn. 22) und ist ebenso offensichtlich (hierzu (1)) wie auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss (hierzu (2)) gewesen.
(1) Der Mangel bei der Ermittlung des Abwägungsmaterials ist offensichtlich, da er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012, 4 CN 1.11, BVerwGE 145, 231, juris Rn. 16). Es ergibt sich positiv aus der Planbegründung und den Planaufstellungsakten, dass die Antragsgegnerin davon ausgegangen ist, dass sie die Leitlinien zum Hamburger Maß nicht zu berücksichtigen hatte (s.o.).
(2) Der Mangel ist auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen. Diese Vor-aussetzung ist dann gegeben, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre. Eine solche konkrete Möglichkeit besteht immer dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann. Auch das Gewicht des betroffenen Belangs in der Abwägung kann für die Ergebnisrelevanz von Bedeutung sein. Besteht bei einem offensichtlichen Mangel hiernach die konkrete Möglichkeit, dass die Gemeinde, wenn sie den abwägungsbeachtlichen Belang zutreffend ermittelt und bewertet hätte, im Ergebnis anders geplant hätte, ist der Mangel für die Wirksamkeit des Plans beachtlich (vgl. zu alledem BVerwG, Urt. v. 9.4.2008, 4 CN 1.07, BVerwGE 131, 100, juris Rn. 22 m.w.N.).
Gemessen hieran ist die Nichtberücksichtigung der Leitlinien zum Hamburger Maß auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Zwar sind städtebauliche Entwicklungskonzepte, wie sich aus § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB ergibt, als Belang im Rahmen der planerischen Abwägung – nur – zu berücksichtigen, so dass eine strikte Bindung der Gemeinde an sie nicht besteht. Vielmehr kann es aufgrund einer ordnungsgemäßen Abwägung sogar geboten sein, dass Planungskonzept im Rahmen einer konkreten Bauleitplanung nicht oder nur mit Abstrichen zu verfolgen (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.3.2013, 4 C 13.11, BauR 2013, 1399, juris Rn. 11). Dieser Umstand ändert indes nichts daran, dass im vorliegenden Fall die nahe liegende Möglichkeit bestand, dass die Antragsgegnerin, hätte sie die Vorgaben der Leitlinien zum Hamburger Maß bei ihrer Abwägungsentscheidung berücksichtigt, zu einem anderen Ergebnis gelangt wäre. Der Bebauungsplan in der Fassung des Plangesetzes setzte für reine Wohngebiete eine GRZ von 0,2 bis 0,4 und eine GFZ von 0,3 bis 0,8 sowie für allgemeine Wohngebiete eine GRZ von 0,4 und eine GFZ von 0,5 bzw. 0,8 fest. Die Regelobergrenzen nach § 17 Abs. 1 BauNVO für Wohngebiete (GRZ von 0,4 und GFZ von 1,2), die nach den Leitlinien möglichst ausgenutzt werden sollen (S. 14), wurden damit in Bezug auf die GRZ jedenfalls teilweise und in Bezug auf die GFZ insgesamt nicht ausgenutzt. Mit der nunmehrigen Planänderung werden die baulichen Entwicklungsmöglichkeiten jedenfalls für den Großteil der Grundstücke im Planänderungsgebiet – entsprechend dem ausdrücklichen Willen des Plangebers, der sich zum Ziel gesetzt hat, durch die Festsetzung einer am Bestand orientierten maximalen Grundfläche die vorhandene Einfamilienhausstruktur mit ihrer kleinteiligen Gebäudekubatur zu bewahren (vgl. Planbegründung, S. 3) – gegenüber dem bisherigen Planrecht eingeschränkt. Es besteht zumindest die nahe liegende Möglichkeit, dass der Plangeber unter Berücksichtigung der Vorgaben der Leitlinien zum Hamburger Maß die mögliche bauliche Dichte – gemessen an den Regelobergrenzen nach § 17 Abs. 1 BauNVO – nicht weiter oder jedenfalls nicht in dem Umfang wie geschehen eingeschränkt hätte. Denn ausweislich der Leitlinien besteht aus Sicht des Senats der Antragsgegnerin (bzw. der für diesen handelnden Senatskommission für Stadtentwicklung und Wohnungsbau) ein erhebliches öffentliches Interesse daran, etwaige Potentiale für höhere bauliche Dichten sowohl im (weiteren) Einzugsbereich von Schnellbahnstationen als auch bei bestehenden Einfamilienhausgebieten möglichst auszunutzen.
Der konkreten Möglichkeit einer anderen Planung steht der Umstand nicht entgegen, dass zwischen dem Planänderungsgebiet und der U-Bahnstation „Meiendorfer Weg“ der Volksdorfer Wald liegt. Die Trennung durch den Volksdorfer Wald führt insbesondere nicht dazu, dass die U-Bahnstation „Meiendorfer Weg“ vom Planänderungsgebiet nur schwer erreichbar wäre und eine höhere bauliche Dichte im Planänderungsgebiet das Ziel der Leitlinien, noch mehr Menschen von der Nähe zu bestehenden Schnellbahnstationen profitieren zu lassen (S. 13), damit nicht oder nur unwesentlich fördern könnte. Denn das Planänderungsgebiet ist mit der U-Bahnstation „Meiendorfer Weg“ über den Meiendorfer Weg, der den Volksdorfer Wald durchquert, verbunden. Mit der Metrobuslinie 24, die entlang des Meiendorfer Wegs (weitgehend) im 10-Minuten-Takt fährt, erreicht man von der Haltestelle „von-Suppé-Str.“, die zentral im Planänderungsgebiet liegt, in drei Minuten die U-Bahnstation Meiendorfer Weg (vgl. https://www.hvv.de/de/linienfahrplan, abgerufen am 18.7.2023).
Soweit die Antragsgegnerin sodann vorträgt, sie habe alle für die hier gegenständliche Planung relevanten Gesichtspunkte beachtet und damit wohl (auch bzw. hilfsweise) geltend machen will, dass sie die in den Leitlinien zum Hamburger Maß zum Ausdruck kommenden öffentlichen Belange jedenfalls der Sache nach in die Abwägung eingestellt habe, vermag das Normenkontrollgericht dem nicht zu folgen. Für die Behauptung der Antragsgegnerin fehlt es an belastbaren Anhaltspunkten. Den dem Bezirksamtsleiter für seine Abwägungsentscheidung vorgelegten Unterlagen und im Übrigen auch den gesamten Planaufstellungsakten lässt sich nicht entnehmen, dass die Antragsgegnerin das in den Leitlinien zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse an einer Ausnutzung etwaiger Potenziale für höhere bauliche Dichten sowohl im (weiteren) Einzugsbereich von Schnellbahnstationen als auch bei bestehenden Einfamilienhausgebieten tatsächlich in die Abwägung eingestellt hat. Vielmehr heißt es unter Nr. 4.4.1 der Planbegründung, dass aufgrund der Planungserforderlichkeit, das vorhandene Einfamilienhausgebiet vor einer Überformung durch eine maßstabsprengende Bebauung zu schützen, keine anderweitigen Planungsmöglichkeiten in Betracht gezogen worden seien.
Gegen den Einfluss auf das Ergebnis des Verfahrens kann schließlich nicht eingewandt werden, dass die Antragsgegnerin ausweislich der Planbegründung das Interesse der Grundeigentümer im Plangebiet, die Baugrundstücke möglichst umfangreich bebauen zu können, gesehen hat, in ihrer Abwägungsentscheidung aber dem öffentlichen Interesse an einer Erhaltung der typischen stadt- und ortsbildprägenden Baustruktur und Maßstäblichkeit den Vorrang eingeräumt hat (vgl. Planbegründung, S. 16). Denn abgewogen hat die Antragsgegnerin insoweit nur das private Interesse der Grundeigentümer im Planänderungsgebiet an möglichst umfangreichen Bebauungsmöglichkeiten, nicht aber das in den Leitlinien zum Hamburger Maß zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse an einer nachhaltigen und zukunftsorientierten Siedlungsentwicklung nach dem „Hamburger Maß“.
bb) Der Verfahrensfehler ist nicht nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich geworden.
Unbeachtlich wird nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB u.a. eine nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtliche Verletzung der aus § 2 Abs. 3 BauGB folgenden Verpflichtung der Gemeinde, bei der Aufstellung eines Bauleitplans die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind, zu ermitteln und zu bewerten, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden ist. Dabei verlangt § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB Substantiierung und Konkretisierung. Der Gemeinde soll durch die Darlegung die Prüfung ermöglicht werden, ob Anlass besteht, in eine Fehlerbehebung einzutreten. Darüber hinaus wird durch die schriftliche Darlegung der Kreis der präkludierten Rügen bestimmt. Das schließt eine nur pauschale Rüge aus (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.9.2019, 4 BN 13.19, UPR 2020, 102, juris Rn. 5 m.w.N.). Bei der Rüge von Ermittlungs- und Bewertungsmängeln i.S.v. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 2 Abs. 3 BauGB ist es erforderlich, dass die Belange, die nach Ansicht des Rügenden nicht oder nicht ausreichend ermittelt bzw. nicht oder nicht zutreffend bewertet worden sind, mit ihrem Tatsachengehalt konkret und substantiiert dargelegt werden. Das erfordert einen Bezug zur Abwägungsentscheidung der Gemeinde. Eine Rüge, die lediglich pauschal auf die im Bebauungsplanverfahren erhobenen Einwendungen verweist, etwa dahingehend, dass alle Rügen aufrechterhalten werden, wahrt nicht die Frist des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB, weil sie keinen Bezug zur gemeindlichen Abwägungsentscheidung herstellt und die Anstoßwirkung verfehlt (BVerwG, a.a.O., juris Rn. 6).
Nach diesen Maßgaben ist der Verfahrensfehler nicht nach § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich geworden. Denn die Antragstellerin hat mit Rügeschreiben vom 14. März 2022, d.h. innerhalb der Jahresfrist, geltend gemacht, dass die Antragsgegnerin die Leitlinien zum Hamburger Maß nicht berücksichtigt habe. Die diesbezüglichen Ausführungen in dem Rügeschreiben sind hinreichend konkret und substantiiert. So wird insbesondere darauf verwiesen, dass die Änderungsplanung im Widerspruch zu dem in den Leitlinien formulierten Ziel einer höheren Dichte im Umkreis von Schnellbahnstationen stehe.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Gründe, gemäß § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 119 ff. GO NRW
§§ 170 ff. NKomVG
§ 10 BBauG
§ 9 BauGB
§ 47 VwGO
§ 17 BauNVO
§ 172 BauGB
§ 709 ZPO
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 4 Abs. 2 BauGB
§ 2 Nr. 11 PlanG
§ 2 Nr. 12 PlanG
§ 2 Nr. 13 PlanG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 9a Abs. 1 Satz 1 WEG
§ 47 Abs. 2 Satz 1, 61 Nr. 2 VwGO
§ 9b Abs. 1 Satz 2 WEG
§ 9a Abs. 2 Alt. 1 WEG
§ 1 Abs. 5 WEG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 8 BauGB
§ 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauleitplanfestG
§ 3 Abs. 3 BauleitplanfestG
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BauleitplanfestG
§ 6 Abs. 1 BauleitplanfestG
§ 10 Abs. 1 BauGB
§ 61 Abs. 3 Satz 4 HBauO
§ 45 Abs. 2 BezVG
§ 45 Abs. 1 BezVG
§ 44 Abs. 1 und 2 BezVG
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 6 Abs. 1 Satz 1 GO
§ 6 Abs. 1 Satz 2 GO
§ 6 Abs. 3 BauleitplanfestG
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 17 Abs. 1 BauNVO
§ 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Satz 1 der Verordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1998, 669
DÖV 1971, 317
NJW 1976, 34
NordÖR 2020, 125
BVerwGE 160, 128
BVerwGE 131, 100
BVerwGE 145, 231
2 D 27/11
4 CN 5.18
4 CN 6.97
2 E 2/13
1 MR 7/22
2 E 7/01
2 BvR 509/96
6 BN 1.17
6 S 2249/22
5 N 20.13
VIII C 143.69
2 BvR 883/73
12 S 921/21
13a NE 21.24
3 PKH 15.11
4 B 71.17
2 E 10/16
1 C 21.16
4 CN 1.07
4 CN 1.11
4 C 13.11
4 BN 13.19