Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-12-06, Aktenzeichen 24 K 1421/03
ECLI: ECLI:DE:VGK:2006:1206.24K1421.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin beantragte unter dem 12. Oktober 2000 beim Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) die Registrierung des homöopathischen Fertigarzneimittels " B. ". Der arzneilich wirksame Bestandteil wurde mit
"1 Tablette enthält: Arzneilich wirksame Bestandteile: Ginkgo biloba e foliis sicc. Trit. D 2 HAB 2000, Vorschrift 7"
bezeichnet.
Nach den Untersuchungsergebnissen des identischen Präparates " T. " weist das Arzneimittel einen Gehalt an Ginkgolsäuren, berechnet als Ginkgol- säure C-17 : 1 von 57,86 ppm auf.
Unter dem 2. Oktober 2001 übersandte die Beklagte der Klägerin eine formale pharmazeutische Stellungnahme sowie eine Stellungnahme zur Qualität und gab ihr Gelegenheit, den darin genannten Mängeln des Registrierungsantrages binnen zweier Monate abzuhelfen. In der pharmazeutischen Stellungnahme ist u.a. ausge- führt:
"Für Arzneimittel, die Ginkgo-biloba-Blätter enthalten, hat das BfArM mit Schrei- ben vom 27.05.97 zu Ginkgo-biloba-Blätter-haltigen Arzneimitteln ein Stufenplanver- fahren, Stufe II, eingeleitet. Lediglich homöopathische Arzneimittel, bei denen auf- grund der Verdünnung davon ausgegangen werden kann, dass der Grenzwert von < 5 ppm für Ginkgolsäuren nicht erreicht wird (ab einschließlich D6) sind nicht in das Stufenplanverfahren eingeschlossen. Aufgrund der vorliegenden Daten zu toxischen Wirkungen von Ginkgolsäuren und aufgrund der Strukturähnlichkeit zu anderen star- ken Kontaktallergenen der Alkylphenole von Urushiol-Typ sowie aufgrund der vorlie- genden Kenntnis der Struktur-Wirkungsbeziehungen zu erwartenden Toxizität von Ginkgolsäuren besteht der begründete Verdacht, dass Ginkgo-haltige Arzneimittel mit einem höheren Gehalt an Ginkgolsäuren als 5 ppm schädliche Wirkungen haben, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgehen. Darüber hinaus liegen dem BfArM zahlreiche Nebenwirkungsmeldungen zu Ginkgo- biloba-Blätter-haltigen Arzneimitteln vor, die überwiegend allergische Reaktionen an der Haut und aufgrund der Haut- bzw. Schleimhaut-reizenden Wirkung gastrointesti- nale Störungen dokumentieren. Die für pflanzliche Arzneimittel zuständige Sachver- ständigenkommission (Kommission E) kam zu dem Schluss, dass zur Risikominimie- rung die vollständige Elimination von Ginkgolsäuren wünschenswert sei. Unter Be- rücksichtigung der technischen Möglichkeiten zur Eliminierung wurde daher in der Monographie ?Trockenextrakt (35-67 : 1) aus Ginkgo-biloba-Blättern, extrahiert mit Aceton-Wasser? der Kommission E ein Grenzwert von < 5 ppm für Ginkgolsäuren aufgenommen. Da das vorliegende Arzneimittel in einer Urtinktur vorliegt, besteht der begründete Verdacht, dass es bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädliche Wirkungen hat, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgehen. Angesichts dieser veränderten Risikobeurteilung von Ginkgo- biloba-haltigen homöopathischen Arzneimitteln wird vom pharmazeutischen Unter- nehmer erwartet, den Gehalt an Ginkgolsäuren für das vorliegende Arzneimittel zu bestimmen und eine ausreichende Nutzen/Risiko-Begründung gegenüber höheren Potenzstufen, wie z.B. D6, vorzulegen. Wir bitten dazu um Stellungnahme.
Sollten die Anforderungen des Stufenplans nicht erfüllt werden, beabsichtigen wir, den Antrag auf Registrierung zu versagen."
Die Klägerin erwiderte hierauf mit Schreiben vom 20. November 2001 und übersandte überarbeitete Registrierungsunterlagen.
Mit Bescheid vom 19. Februar 2002 versagte die Beklagte die Registrierung unter Hinweis auf § 39 Abs. 2 AMG. In einer Anlage führte sie aus, dass für das Arzneimittel der begründete Verdacht bestehe, dass es bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädliche Wirkungen habe, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgingen. Obwohl das Stufenplanverfahren zu Ginkgo biloba-Blätter-haltigen Arzneimitteln eingestellt worden sei, seien die medizinischen Bedenken hinsichtlich der unbedenklichen Anwendung am Menschen nicht ausgeräumt. Die Zahl der Spontanmeldungen habe sich inzwischen weiter erhöht. Die vorliegenden Daten zu toxischen Wirkungen von Ginkgolsäuren seien unzureichend und ließen zur Zeit noch keine abschließende Bewertung zu. Die Nutzen-Risiko-Bewertung des vorliegenden Arzneimittels falle weiterhin negativ aus, da das Risiko durch einen höheren Verdünnungsgrad des risikobehafteten Inhaltsstoffes minimierbar sei. Ausreichende präparatspezifische Unterlagen zur Unbedenklichkeit seien nicht vorgelegt worden.
Die Klägerin erhob hiergegen Widerspruch. Das Stufenplanverfahren sei beendet worden, ohne dass Maßnahmen ergriffen worden seien. Soweit ihr bekannt, bezögen sich die vorliegenden Nebenwirkungsmeldungen gerade auf Arzneimittel, deren Ginkgolsäuregehalt auf max. 5 ppm begrenzt sei. Auch existiere zum streitbefange- nen Präparat ein identisches Arzneimittel, das seit langem in großen Mengen in den Verkehr gebracht werde und zu dem keinerlei Nebenwirkungsmeldungen vorlägen. Zudem beruhten die vorliegenden Nebenwirkungsmeldungen nur in 37 Fällen auf einer Monotherapie mit Ginkgo. In allen übrigen Fällen lägen Mehrfachmedikamenti- onen vor. "Hilfsweise" beantragte die Klägerin, die Registrierung ab dem Verdün- nungsgrad D4 zu erteilen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 6. Februar 2003 erteilte die Beklagte die Registrierung für das Arzneimittel nach Maßgabe eines anliegenden Registrierungsbescheides für den Verdünnungsgrad D4. Im Übrigen wies sie den Widerspruch zurück. Es liege der Versagungsgrund des § 39 Abs. 2 Nr. 4 AMG vor. Das allergene und Sensibilisierungspotential der Ginkgolsäure könne nicht ernsthaft bestritten werden. Die Beklagte verwies auf die Untersuchung von Hausen und zahlreiche Nebenwirkungsmeldungen. Eine Überschreitung des Grenzwertes von 5 ppm könne für homöopathische Zubereitungen nicht hingenommen werden, zumal sich aus dem Selbstverständnis der Therapierichtung keine therapeutische Überlegenheit niedriger Potenzen oder einer Urtinktur gegenüber höheren Potenzen ableiten lasse. Eine erneute Überprüfung der vorliegenden Literatur habe ergeben, dass sich diese weitgehend auf die phytotherapeutische Anwendung beziehe. Die homöopathische Literatur zu Ginkgo biloba sei so dürftig, dass sie nicht den Anforderungen der Arzneimittelprüfrichtlinien oder der RL 2001/83/EG genüge.
Die Klägerin hat gegen die Versagung der Registrierung des Arzneimittels in der Potenz D2 am 7. März 2003 Klage erhoben. Sie wiederholt und vertieft ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren.
Sie beantragt,
die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 19. Februar 2002 in der Gestalt des Wi- derspruchsbescheides vom 6. Februar 2003 zu verpflichten, über ihren Antrag auf Registrierung des homöopathischen Fertigarzneimittels " B. " insoweit erneut zu entscheiden, als die Registrierung in der Potenz D2 versagt worden ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist erneut auf das durch zahlreiche Nebenwirkungsmeldungen belegte allergene bzw. Sensibilisierungspotential von Ginkgo-Zubereitungen. Neuere Untersuchungen zeigten zudem, dass Ginkgozubereitungen außer den bereits bekannten allergenen Ginkgolsäuren auch Urushiole enthielten, die zu den stärksten bekannten Allergenen gehörten. Auch berichteten verschiedene Publikationen aus jüngerer Zeit über lebensbedrohliche Blutungen unter Medikation mit Ginkgo- Zubereitungen. Dies sei vor dem Hintergrund der Erkenntnisse über hämodynamische Wirkungen von Ginkgo-Zubereitungen plausibel.
Aus der Einstellung des Stufenplanverfahrens könne die Klägerin für sich nichts herleiten, zumal die Kommission E gerade wegen der bekannten Allergenität den Grenzwert festgelegt habe. Bei den derzeit auf dem Markt befindlichen Ginkgo- Präparaten handele es sich entweder um zugelassene oder nachzugelassene Arzneimittel mit einem Ginkgolsäuregehalt von unter 5 ppm, um registrierte homöopathische Arzneimittel in höheren Verdünnungsstufen oder um fiktiv zugelassene Arzneimittel, die von der Bundesoberbehörde noch nicht abschließend bewertet worden seien bzw. bei denen der Versagungsbescheid aufgrund anhängiger Rechtsmittel noch nicht bestandskräftig sei.
Auch ergebe sich nichts Abweichendes aus den für homöopathische Ginkgo- Zubereitungen verhältnismäßig wenigen Nebenwirkungsmeldungen, da diese relativ selten verordnet würden und die Rate an Nebenwirkungsmeldungen bei Homöopathika vergleichsweise gering sei, was auf die weit verbreitete Ansicht zurückzuführen sein könne, diese hätten keine Nebenwirkungen. Auch sei eine Fehlinterpretation als Erstverschlimmerung möglich. Bei einer Selbstmedikation werde die Einnahme außerdem dem Arzt gar nicht bekannt. Die Auffassung des OVG Berlin (OVG 5 N 41.99), dass fehlende Nebenwirkungsmeldungen zu einem Vergleichsmittel keinen Schluss auf die Unbedenklichkeit eines Arzneimittels zuließen, werde durch neuere Untersuchungen bestätigt, nach denen die Nebenwirkungsrate um mindestens den Faktor 20 über der der Nebenwirkungsmeldungen liege. Dies beträfe schwerwiegende Nebenwirkungen, die eine stationäre Behandlung erforderlich machten. Bei leichteren Nebenwirkungen könne von einer wesentlich größeren Diskrepanz ausgegangen werden. Das Spontanerfassungssystem für Nebenwirkungen eigne sich zum Aufdecken bislang unbekannter oder seltener, nicht aber zur Quantifizierung des Risikos bekannter Nebenwirkungen.
Die Registrierung sei vorliegend auch nicht mit Art. 14 Abs. 1 der RL 2001/83/EG vereinbar. Danach dürften homöopathische Arzneimittel nicht das vereinfachte Registrierungsverfahren in Anspruch nehmen, die mehr als einen Teil pro Zehntausend der Urtinktur enthielten. Dies sei bei einem homöopathischen Arzneimittel mit einer höheren Konzentration als D4 der Fall.
Die Klägerin tritt dem entgegen und führt aus: Die Beklagte könne der Registrierung nicht die Ineffektivität des Meldesystems entgegen halten. Eine Selbstmedikation sei bei einem registrierten Arzneimittel ohne Anwendungsgebiet unwahrscheinlich. Die Vorgaben der RL 2001/83/EG seien zwar inzwischen mit § 39 Abs. 2 Nr. 5 b AMG in nationales Recht umgesetzt. Diese Vorschrift sei aber aufgrund der Übergangsbestimmung des § 141 Abs. 10 AMG auf das streitbefangene Arzneimittel nicht anwendbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitsandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BfArM Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist nicht begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 19. Februar 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Februar 2003 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine Neubescheidung ihres Registrierungsantrages (113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO).
Die Beklagte hat die Registrierung des streitbefangenen Arzneimittels rechtfehlerfrei versagt. Zwar ist aufgrund der Überleitungsbestimmung des § 141 Abs. 10 AMG die durch das 14. AMG-Änderungsgesetz vom 29. August 2005 (BGBl. I S. 2569) zur Umsetzung europarechtlicher Vorgaben eingefügte Vorschrift des § 39 Abs. 2 Nr. 5b AMG unanwendbar, die Arzneimittel, welche mehr als einen Teil pro Zehntausend der Ursubstanz enthalten, vom vereinfachten Registrierungsverfahren ausschließt. Denn die Klägerin hat die Registrierung vor dem gesetzlich vorgegebenen Stichtag 30. April 2005 beantragt.
Die Versagung findet jedoch ihre Rechtsgrundlage in § 39 Abs. 2 Nr. 4 AMG. Hiernach hat die zuständige Bundesoberbehörde die Registrierung eines homöopathischen Arzneimittels zu versagen, wenn der begründete Verdacht besteht, dass es bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädliche Wirkungen hat, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgehen. Der Versagungsgrund ist nach Formulierung und Inhalt identisch mit dem des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG a.F., der nunmehr durch den Versagungsgrund des ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisses ersetzt worden ist und deutet wie dort auf den Ausschluss der Verkehrsfähigkeit solcher Arzneimittel, bei denen ernstzunehmende Erkenntnisse den Schluss auf nicht vertretbare Nebenwirkungen nahe legen,
vgl. Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht - Kommentar, § 25 Erl. 59 und § 39 AMG Erl. 8,
wobei es keiner Gewissheit des Eintritts bestimmter schädlicher Wirkungen bedarf, sondern der begründete, auf Tatsachen basierende Verdacht eine Versagung rechtfertigt.
Ein in diesem Sinne begründeter Verdacht liegt hinsichtlich des streitbefangenen Wirkstoffs vor: Die Kammer hat in ihrem Urteil vom 7. September 2005 - 24 K 8159/01 - zu einem Arzneimittel der phytotherapeutischen Therapierichtung mit dem arzneilich wirksamen Bestandteil "Ginkgoblätter-Trockenextrakt (9-11 : 1), entsprechend 3,0 mg Ginkgoflavonglykoside, Auszugsmittel: Ethanol 30 % und 96 % (V/V) ausgeführt, dass Ginkgolsäuren zu den Alkylphenolen vom Urushiol-Typ gehören, die ihrerseits zu den stärksten bekannten Kontaktallergenen im Pflanzenbereich gehören und u.a. zu allergischen Hautreaktionen und gastrointestinalen Störungen führen können. Außerdem hat sie auf das nach den vorliegenden Erkenntnisquellen, namentlich den aus der Datenbank der Beklagten zur Erfassung unerwünschter Arzneimittelwirkungen (UAW) ersichtlichen Nebenwirkungsmeldungen, insbesondere das Risiko erheblicher, teils lebensbe- drohender Blutungen bei der Einnahme ginkgo-biloba-haltiger Arzneimittel hingewiesen. Vor diesem Hintergrund hat sie die Unbedenklichkeit des Wirkstoffs verneint und die Voraussetzungen einer Aufnahme des Wirkstoffs in die Liste der Stoffe und Stoffkombinationen nach § 109a Abs. 3 AMG (sog. Traditionsliste) mit Blick darauf verneint. Der Wortlaut der Entscheidungsgründe dieses Urteils ist den Beteiligten in den wesentlichen Auszügen mitgeteilt worden. Hierauf kann zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen werden.
Die Erwägungen der zitierten Entscheidung, denen die Klägerin nicht näher entgegen getreten ist, können auf die Registrierung homöopathischer Arzneimittelzubereitungen in der streitbefangenen Potenz D2 übertragen werden. Die Kammer hat in dem zitierten Urteil darauf hingewiesen, dass die Kommission E bereits in ihrer Monographie "Trockenextrakt aus Ginkgo-biloba-Blättern extrahiert mit Aceton-Wasser (BAnz. Nr. 133 vom 19. Juli 1994) den Gehalt an Gingkolsäuren im Hinblick auf das damit verbundene Risikopotential auf "unter 5 ppm" festgelegt hat. Dieser Wert wird von der hier fraglichen Verdünnung D2 mit einem Wert von 57,86 ppm, den die Beklagte unwidersprochen anhand eines identisch zusammengesetzten Präparats festgestellt hat, deutlich übertroffen. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass die Beklagte das Stufenplanverfahren nach § 63 AMG zu Ginkgo-biloba-Blätter-haltigen Arzneimitteln im Jahre 2001 eingestellt hat, da hiermit keine Aussage zur generellen Unbedenklichkeit von Ginkgolsäuren getroffen wurde.
Vgl. Urteil der Kammer vom 7. September 2005, a.a.O.
Auch hat die Beklagte zutreffend darauf hingewiesen, dass sich aus der relativ geringen Zahl von Nebenwirkungsmeldungen zu homöopathischen Ginkgo- Zubereitungen aufgrund der Besonderheiten der betroffenen Therapierichtung und der bekannten Schwächen des Meldesystems keine Aussagen zugunsten des Wirkstoffs herleiten lassen. Allgemein lässt die Anzahl von Spontanmeldungen damit auch keinen verlässlichen Schluss auf den Grad eines Arzneimittelrisikos zu.
Schließlich stehen Art und Ausmaß schädlicher Wirkungen und der Nutzen eines Arzneimittels in einer wechselseitigen Beziehung. Je höher die therapeutische Wirksamkeit eines Präparates einzuschätzen ist, desto eher kann ein nach dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis bestehendes Nebenwirkungsrisiko hinge- nommen werden.
Vgl. Klosel/Cyran, a.a.O., § 25 AMG Erl. 54.
Dies schließt - namentlich bei ohne ein bestimmtes Anwendungsgebiet registrierten homöopathischen Arzneimitteln - die Überlegung ein, dass ein solches Risiko umso weniger vertretbar ist, als innerhalb der selben Therapierichtung eine gleichgerichtete therapeutische Alternative ohne die fraglichen Risiken zur Verfügung steht. Dies ist vorliegend der Fall, nachdem die Beklagte die Registrierung des Arzneimittels in der Verdünnung D4 erteilt hat. Einen besonderen therapeutischen Nutzen der Potenz D2 hat die Klägerin demgegenüber dieser als im Wesentlichen riskofrei erachteten Verdünnung nicht dargetan.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung gemäß §§ 124a, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 25 AMG
§ 39 Abs. 2 AMG
§ 39 Abs. 2 Nr. 4 AMG
§ 141 Abs. 10 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG
§ 109a Abs. 3 AMG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 5 N 41.99
24 K
8159/01