Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-04-10, Aktenzeichen OVG 10 A 6.16
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2019:0410.OVG10A6.16.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine Behörde kann sich nach § 47 Abs. 2 S. 1 Alt 2 VwGO darauf berufen, hinsichtlich der Zielfestlegungen des LEP B-B der Beachtenspflicht aus § 4 Abs. 1 ROG und der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB zu unterliegen.(Rn.43)
2. Der Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg (LEP B-B) verstößt nicht gegen höherrangiges materielles Recht.(Rn.51)
3. Der Verzicht auf Zentrale Orte der Nahbereichsebene in Plansatz 2.1 (Z) LEP B-B unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.(Rn.60)
4. Die Festlegungen zu den Mittelzentren in Plansatz 2.9 (Z) LEP B-B sind nicht zu beanstanden.(Rn.91)
5. Die Steuerung der Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen nach Plansatz 4.5 (Z) LEP B-B unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.(Rn.112)
6. Die Steuerung der großflächigen Einzelhandelseinrichtungen in Plansatz 4.7 (Z) LEP B-B ist nicht zu beanstanden.(Rn.136)
7. Die Festlegung zum Freiraumverbund in Plansatz 5.2 (Z) LEP B-B unterliegt ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere sind sowohl die textliche Festlegung zur Inanspruchnahme des Freiraumverbunds im Ausnahmefall des Plansatzes 5.2 (Z) Satz 3 LEP B-B als auch die zeichnerische Darstellung in der Festlegungskarte 1 hinreichend bestimmt (Vergleiche: OVG Berlin-Brandenburg, 2019-04-10, OVG 10 A 10.15).(Rn.156)
Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerinnen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen sind Gemeinden des Landes Brandenburg und wenden sich gegen den Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg 2015 (LEP B-B 2015). Er ist Anlage und Teil einer Rechtsverordnung der Landesregierung. Er legt Zentrale Orte fest und enthält Festlegungen u.a. zur Wohnsiedlungsentwicklung, zum großflächigen Einzelhandel und zu den – u.a. von Wohnsiedlungen und Einzelhandel freizuhaltenden – Flächen in einem Freiraumverbundsystem.
Der Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg ist im Wesentlichen in den Jahren 2005 bis Ende 2008 entstanden. Zuständig dafür war die Gemeinsame Landesplanungsabteilung Berlin-Brandenburg (GL). Sie ist 1995 durch den Landesplanungsvertrag Berlin-Brandenburg (LPlV) gegründet worden. Es handelt sich um einen Teil der Ministerialverwaltung beider Landesregierungen. Sie gehört sowohl zu der für Raumordnung zuständigen Senatsverwaltung in Berlin als auch zu dem für Raumordnung zuständigen Landesministerium in Brandenburg.
In Brandenburg leitete ein Kabinettsbeschluss vom 22. März 2005 das Verfahren zur Aufstellung eines neuen gemeinsamen Landesentwicklungsplans ein, zunächst noch mit der Bezeichnung als Landesentwicklungsplan Zentrale-Orte-System. Mögliche Planinhalte für einen „Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg“ skizzierte dann die GL (Referat 3) in einem Vermerk vom 1. August 2005.
Das Ergebnis der ersten Überlegungen fasste ein „Vorentwurf der Plansätze und ihrer Begründungen“ vom 30. November 2006 zusammen. In der Folgezeit entstanden mehrere Entwürfe. Der - den Vorentwurf mitgezählt - sechste Entwurf stammte vom 21. August 2007. Für diesen Entwurf fand von Anfang Oktober 2007 bis 15. Januar 2008 ein Beteiligungsverfahren statt. Die GL schrieb 800 Träger öffentlicher Belange an, darunter die benachbarten Bundesländer und Polen, Bundesbehörden, Landesbehörden in Berlin und Brandenburg, die fünf Regionalen Planungsgemeinschaften im Land Brandenburg, die Landkreise und alle Ämter, Städte und Gemeinden, Berufskammern, Kirchen, Naturschutzverbände usw. Gleichzeitig wurde auch die Öffentlichkeit beteiligt. Es gingen 489 Stellungnahmen der angeschriebenen Stellen ein, darunter auch von fast allen Antragstellerinnen mit Ausnahme der Antragstellerin zu 13. Außerdem gab es 102 Stellungnahmen aus der Öffentlichkeit (Privatpersonen, z.B. Mitglieder des Deutschen Bundestages, Vereine, Verbände usw.).
Die Verarbeitung des Beteiligungsverfahrens führte zu drei weiteren Entwürfen des LEP B-B, zuletzt vom 26. August 2008. Dazu erstellte die GL einen Erarbeitungsbericht (EAB). Er bestand aus fünf Teilen. Im ersten Teil (EAB I, 22 Seiten) schilderte er den Ablauf des Erarbeitungsverfahrens. Der zweite Teil (EAB II, 80 Seiten) fasste die im Beteiligungsverfahren eingegangenen Anregungen und Bedenken und ihre Abwägung zusammen. Der dritte Teil (EAB III, 84 Seiten) dokumentiert die Änderungen des LEP B-B. Der vierte Teil (EAB IV, 62 Seiten) ist ein Umweltbericht. Und schließlich enthält der Erarbeitungsbericht einen etwas mehr als 1.000 Seiten umfassenden, klein gedruckten fünften Teil (EAB V) mit einer Abwägungstabelle. Sie stellt thematisch nach Plansätzen gegliedert die im Beteiligungsverfahren eingegangenen Anregungen und Bedenken im Einzelnen dar und stellt ihnen jeweils die Abwägung und deren Begründung gegenüber.
Den so überarbeiteten Entwurf des LEP B-B vom 26. August 2008 und den Erarbeitungsbericht mit den darin enthaltenen Abwägungen zu den Stellungnahmen aus dem Beteiligungsverfahren machte sich die Landesregierung von Brandenburg in ihrer Kabinettsitzung vom 16. Dezember 2008 zu eigen. Dann informierte sie die Parlamentsausschüsse und nahm noch eine sog. Rechtsförmlichkeitsprüfung vor. Endgültig beschloss sie den LEP B-B am 31. März 2009. Nach Ausfertigung durch den Ministerpräsidenten und das für Infrastruktur und Raumordnung zuständige Kabinettsmitglied wurde die Verordnung über den LEP B-B am 14. Mai 2009 im Gesetz- und Verordnungsblatt Teil II verkündet. Nach § 3 der Verordnung trat sie am 15. Mai 2009 in Kraft.
Diese ursprünglich im Jahr 2009 bekanntgemachte Rechtsverordnung erklärte das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg durch Urteil vom 16. Juni 2014 (OVG 10 A 8.10, juris) für unwirksam, weil die Angabe der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage in der Präambel nicht dem verfassungsrechtlichen Zitiergebot des Art. 80 Satz 3 der Landesverfassung (LV) genügt habe. Daraufhin hat die Landesregierung in einem ergänzenden Verfahren den Hinweis auf § 3 Abs. 2 Satz 1 des Brandenburgischen Landesplanungsgesetzes (BbgLPlG) 2002 eingefügt. Der so ergänzten Rechtsverordnung über den LEP B-B hat die Landesregierung am 28. April 2015 zugestimmt. Nach Ausfertigung durch den Ministerpräsidenten und das für Infrastruktur und Landesplanung zuständige Kabinettsmitglied am 27. Mai 2015 ist die ergänzte Verordnung über den LEP B-B am 2. Juni 2015 im Gesetz- und Verordnungsblatt Teil II (Nr. 24) verkündet und nach § 3 der Verordnung rückwirkend zum 15. Mai 2009 in Kraft gesetzt worden.
Der LEP B-B 2015 enthält landesplanerischen Festlegungen, die er mit „G“ für Grundsatz der Raumordnung und mit „Z“ für Ziel der Raumordnung bezeichnet.
Dazu gehören u.a. folgende Festlegungen:
Die Plansätze zu 2 regeln das Zentrale-Orte-System. In Plansatz 2.1 (Z) LEP B-B werden in der Hauptstadtregion Berlin-Brandenburg als Zentrale Orte die Metropole, Oberzentren und Mittelzentren, einschließlich der Mittelzentren in Funktionsteilung, abschließend festgelegt. Metropole ist die Bundeshauptstadt Berlin (Plansatz 2.5 (Z) LEP B-B), Oberzentren sind die vier kreisfreien Städte des Landes Brandenburg (vgl. Plansatz 2.7 (Z) LEP B-B). Mittelzentren sind 34 namentlich aufgeführte Gemeinden (Plansatz 2.9 (Z) Abs. 1 LEP B-B). 16 weitere Gemeinden bilden jeweils paarweise ein Mittelzentrum in Funktionsteilung (Plansatz 2.9 (Z) Abs. 2 LEP B-B). Grundzentren als Zentrale Orte der Nahbereichsebene sind nicht vorgesehen. Keine der Antragstellerinnen ist als Zentraler Ort ausgewiesen, auch nicht als Teil eines Mittelzentrums in Funktionsteilung.
Die Plansätze zu 4 steuern die Siedlungsentwicklung, u.a. für die Wohnsiedlungsflächen (Plansatz 4.5 (Z) LEP B-B) und für großflächige Einzelhandelseinrichtungen (Plansatz 4.7 (Z) und 4.8 (G) bis 4.9 (G) LEP B-B).
Die Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen soll danach vornehmlich im Gestaltungsraum Siedlung, der in der Festlegungskarte 1 festgelegt ist (Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 2 LEP B-B), oder außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung in den Zentralen Orten (Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 1 LEP B-B) stattfinden.
In Nicht-Zentralen Orten außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung ist sie dagegen eingeschränkt und nur durch Innenentwicklung oder im Rahmen der zusätzlichen Entwicklungsoption möglich (Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 3 LEP B-B). Die zusätzliche Entwicklungsoption legt Plansatz 4.5 (Z) Abs. 2 LEP B-B für einen Zeitraum von zehn Jahren mit 0,5 ha pro 1.000 Einwohner (nach dem Stand 31. Dezember 2008) fest. Schließlich enthält Plansatz 4.5 (Z) Abs. 4 LEP B-B eine Regelung über die Zulassung weiterer Wohnsiedlungsflächen im Einzelfall. Danach kann über den in Absatz 2 genannten Rahmen – also die zusätzliche Entwicklungsoption – hinaus die Entwicklung weiterer Wohnsiedlungsflächen im Einzelfall zugelassen werden, wenn die besondere Siedlungsstruktur der Gemeinde dies insbesondere wegen fehlender Möglichkeiten ausreichender Innenentwicklung erfordert oder wenn die weitere Außenentwicklung durch einen nachgewiesenen Bedarf wegen einer spezifischen Funktion der Gemeinde, insbesondere als Kurort oder Truppenstandort, gerechtfertigt ist.
Zentrale Vorschrift für die Standortentwicklung von Einzelhandelsbetrieben ist der als Ziel formulierte Plansatz 4.7 (Z) Abs. 1. Danach sind großflächige Einzelhandelseinrichtungen im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO (i.d.R. solche ab einer Verkaufsfläche von 800 m2) grundsätzlich nur in Zentralen Orten zulässig. Dieses Konzentrationsgebot wird zum einen durch ein raumordnerisches Beeinträchtigungsverbot (Plansatz 4.7 (Z) Abs. 2 LEP B-B) flankiert. Danach dürfen großflächige Einzelhandelseinrichtungen benachbarte Zentrale Orte sowie die verbrauchernahe Versorgung nicht beeinträchtigen. Zum anderen wird das Konzentrationsgebot des Plansatzes 4.7 (Z) Abs. 1 LEP B-B durch ein Kongruenzgebot (Plansatz 4.7 (Z) Abs. 3 LEP B-B) begleitet. Danach müssen neue oder zu erweiternde großflächige Einzelhandelseinrichtungen dem zentralörtlichen Versorgungsbereich und der zentralörtlichen Funktion entsprechen.
Plansatz 4.7 (Z) Abs. 4 LEP B-B enthält eine Sonderregelung für Hersteller-Direktverkaufszentren (sog. Factory-Outlet-Center oder auch Designer-Outlet-Center). Bei einer Verkaufsfläche von mehr als 5.000 m2 sind sie nur in der Metropole Berlin und in Oberzentren zulässig.
Bereits vorhandene oder genehmigte Einzelhandelsbetriebe, die im Widerspruch zu den schon genannten Regelungen in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 1 bis 4 LEP B-B stehen, regelt Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 LEP B-B. Sie können nur verändert werden, soweit hierdurch die genehmigte Verkaufsfläche sowohl insgesamt als auch für zentrenrelevante Sortimente nicht erhöht wird. Für die zentrenrelevanten Sortimente verweist Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 auf eine entsprechende Tabelle in der Planbegründung (Tabelle 4 Nr. 1).
Eine Ausnahme vom Konzentrationsgebot in Absatz 1 sieht Plansatz 4.7 (Z) Abs. 6 LEP B-B vor. Danach ist die Errichtung oder Erweiterung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen abweichend von Absatz 1 außerhalb Zentraler Orte zulässig, wenn das Vorhaben ganz überwiegend der Nahversorgung dient und der Standort in einem Städtischen Kernbereich oder wohngebietsbezogenen Versorgungsbereich liegt.
Die jeweils als Grundsatz ausgewiesenen Plansätze 4.8 (G) und 4.9 (G) regeln die weitere standörtliche Einordnung großflächiger Einzelhandelsbetriebe innerhalb der Zentralen Orte.
Daneben enthält der LEP B-B textliche Festlegungen zur Hauptstadtregion (Plansätze zu 1), Kulturlandschaft (Plansätze zu 3), Steuerung der Freiraumentwicklung (Plansätze zu 5) und Verkehrs- und Infrastrukturentwicklung sowie Energiegewinnung (Plansätze zu 6), die hier nicht in Rede stehen (zur Freiraumentwicklung vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. April 2019 – OVG 10 A 10.15 – „Gemeinde F...“).
Den von den Antragstellerinnen und 14 weiteren Gemeinden beantragten Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Rechtsverordnung über den LEP B-B vom 27. Mai 2015 hat der Senat abgelehnt (Beschluss vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris).
Im Hauptsacheverfahren machen die Antragstellerinnen allgemeine Abwägungsfehler geltend und wenden sich außerdem im Wesentlichen gegen aus ihrer Sicht abwägungsfehlerhafte Festlegungen des LEP B-B zum sog. Zentrale-Orte-System, zur Entwicklung von Wohnsiedlungsflächen und zum großflächigen Einzelhandel.
Zum Vorwurf allgemeiner Abwägungsfehler führen sie aus, die Einschränkung ihrer kommunalen Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 97 LV) durch den LEP B-B beruhe auf einem Abwägungsausfall. Dieser zeige sich darin, dass die ihre Planungshoheit betreffenden Einwendungen, welche sie im Beteiligungsverfahren erhoben hätten, nach dem Erarbeitungsbericht zum LEP B-B nicht individuell gewürdigt worden seien.
Beim Zentrale-Orte-System rügen sie zum einen in Plansatz 2.1 (Z) LEP B-B den Verzicht auf Grundzentren als Zentrale Orte der Nahbereichsebene. Der Plangeber verstoße gegen seine Pflicht, die Grundversorgung mit Mitteln der Raumordnung zu sichern. Außerdem leide der Verzicht auf Grundzentren im LEP B-B unter schwerwiegenden Abwägungsmängeln. Wegen Vorfestlegungen liege ein Abwägungsausfall vor. Hinzu kämen Abwägungsfehler wegen mangelnder Berücksichtigung tatsächlich von den Antragstellerinnen erfüllter Versorgungsfunktionen. Die Annahme des Plangebers, dass viele Gemeinden zu Selbstversorgern geworden seien, beruhe auf einer Fehleinschätzung. Das verkenne einerseits die bei einigen von ihnen über ihre kommunalen Grenzen hinausreichende Bedeutung, andererseits treffe es für die amtsangehörigen Gemeinden nicht zu. Darüber hinaus machen insbesondere die Antragstellerinnen zu 2., 3., 4., 6., 7., 8., 10. und 11. geltend, dass sich ihre Finanzausstattung bei den Schlüsselzuweisungen des Landes verringert habe, nachdem ihre zentralörtliche Funktion als Grundzentrum weggefallen sei.
Zum anderen wenden sich die Antragstellerinnen zum Zentrale-Orte-System gegen Festlegungen zu den Mittelzentren nach Plansatz 2.9 (Z) LEP B-B, und zwar die Antragstellerinnen zu 3. und zu 5., allgemeinen wegen Nichtberücksichtigung als Zentraler Ort auch die Antragstellerin zu 13., gegen eine abwägungsfehlerhafte Auswahl der Mittelzentren und die Antragstellerin zu 10. gegen ihre abwägungsfehlerhafte Einbeziehung in einem anderen als den von ihr für zutreffend gehaltenen Funktionsbereich (Mittelbereich).
Bei der Wohnsiedlungsentwicklung nach Plansatz 4.5 (Z) beanstanden die Antragstellerinnen die Prognose der Einwohnerentwicklung als unzutreffend und methodisch fehlerhaft. Die Antragstellerin zu 12. rügt, dass zwei ihrer Ortsteile nicht in den Gestaltungsraum Siedlung einbezogen worden seien. Die außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung liegenden Antragstellerinnen zu 1. bis 4., zu 6. bis 11. und zu 14. wenden sich gegen die für sie als Nicht-Zentrale Orte vorgesehene Beschränkung der Wohnsiedlungsentwicklung nach außen auf die sog. zusätzliche Entwicklungsoption (Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LEP B-B). Das rügt auch die Antragstellerin zu 12. für ihre außerhalb des Gestaltungsraums liegenden Ortsteile. Die genannten Antragstellerinnen sehen sich durch die Zielfestlegungen zur Entwicklung von Wohnsiedlungsflächen abwägungsfehlerhaft in ihrer Planungshoheit verletzt, insbesondere bei der Schaffung von Wohnsiedlungsflächen für den Bevölkerungszuwachs. Eine dem tatsächlichen Bedarf entsprechende Wohnsiedlungsentwicklung werde nicht mehr zugelassen. Die zusätzliche Entwicklungsoption nach Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 3 und 4, Abs. 2 reiche dafür nicht aus. Mehrere Antragstellerinnen führen Beispiele für Bebauungspläne an, denen die Festlegungen zur Entwicklung von Wohnsiedlungsflächen für Nicht-Zentrale Orte außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung entgegenstünden.
Beim großflächigen Einzelhandel rügen die Antragstellerinnen eine massive Beschränkung der Entwicklung von Gewerbeflächen in den Nicht-Zentralen Orten. Innerhalb des Gestaltungsraums Siedlung könnten dadurch Versorgungslücken entstehen. Insbesondere die Antragstellerinnen zu 5. und zu 12. sehen sich durch die Beschränkung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen auf die Zentralen Orte und durch die Beschränkung von Verkaufsflächen in Nicht-Zentralen Orten in ihrer Planungshoheit bei der Ansiedlung oder Erweiterung von Gewerbebetrieben verletzt, die Antragstellerin zu 5. vor allem wegen der Ansiedlung des Möbelhauses P... in Berlin statt auf ihrem Gebiet und weil sie ein „kleines Einkaufszentrum“ errichten möchte.
Die Antragstellerinnen beantragen,
die Verordnung über den Landesentwicklungsplan vom 27. Mai 2015 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg, Teil II, Nr. 24), in Kraft getreten mit Wirkung vom 15. Mai 2009, für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Soweit die Antragstellerinnen allgemein eine mangelhafte Abwägung und eine unzureichende Gewichtung ihrer kommunalen Planungshoheit rügten, treffe dies nicht zu. Die ausführlichen Darlegungen des Plangebers im Erarbeitungsbericht zeigten, dass es keinen Abwägungsausfall gegeben habe. Insbesondere müsse der Plan auf einer konkreten Idee und einem Konzept beruhen. Darin liege keine unzulässige Vorfestlegung.
Der Verzicht auf Grundzentren entspreche dem Gebot des § 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2 ROG 1998, die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten. Dabei sei insbesondere der Gesichtspunkt der Leistungsfähigkeit als Zentraler Ort zu berücksichtigen. Mit der Gemeindegebietsreform 2003 seien inzwischen innergemeindliche Verflechtungen an die Stelle der zwischengemeindlichen Verflechtungen getreten und die materiellen Grundlagen der bisherigen regionalplanerischen Festlegungen von Grundzentren obsolet geworden. Abwägungsfehler ergäben sich auch nicht hinsichtlich der Minderung der Finanzausstattung. Die Ausgestaltung der mit den Zentralen Orten zusammenhängenden Finanzstruktur sei nicht Aufgabe des Plangebers des LEP B-B, sondern des Landesgesetzgebers bei der Regelung des kommunalen Finanzausgleichs.
Bei der Auswahl der Mittelzentren habe der Plangeber die gesetzlichen Kriterien für Zentrale Orte aus § 3 Abs. 2 LEPro zugrunde gelegt. Zur Handhabung dieser Kriterien bei der Überarbeitung des Zentrale-Orte-Konzeptes habe der Antragsgegner ein datenbankgestütztes Indikatorensystem erarbeitet mit vier Indikatoren, die jeweils in Unterindikatoren aufgefächert seien. Mit einem datenbankgestützten Rankingverfahren seien alle Gemeinden mit mindestens 5.000 Einwohnern innerhalb der Raumzellen verglichen worden. Rangplatzpunkte seien gemäß der jeweiligen Rangfolge bei den Unterindikatoren vergeben worden. Bei die Antragstellerin zu 3. (Stadt F...) rechtfertige der Umstand, dass es sich um einen Eisenbahnknotenpunkt handele, allein nicht die Festsetzung als Zentraler Ort. Die Antragstellerin zu 13. (Stadt H...) komme als zentraler Ort nicht in Betracht, weil übergemeindlich wirkende Aufgaben im Mittelzentrum (hier: Stadt O...) räumlich zu bündeln seien und die materielle Umsetzung dieser Bündelung in der Zusammenarbeit der Gemeinden des Mittelbereichs zu erreichen sei, nicht durch den Plangeber des LEP B-B.
Die Wahrnehmung eines funktionsteiligen Mittelzentrums durch zwei Gemeinden setze grundlegend voraus, dass es hierfür ein besonderes Erfordernis geben müsse und eine Bereitschaft beider Gemeinden bestehe, die Funktion eines Mittelzentrums in geteilter Aufgabenerfüllung wahrzunehmen. Das sei bei der Antragstellerin zu 5. (Gemeinde H...) nicht der Fall gewesen, weil die Gemeinde N... eine Funktionsteilung mit ihr abgelehnt habe.
Bei der Bildung der Mittelbereiche und der Zuordnung der Gemeinden zu einem Mittelbereich hätten sich hinsichtlich der Antragstellerin zu 10. (Stadt S...) im Beteiligungsverfahren keine abwägungsrelevanten, vom Planungsträger übersehenen anders gerichteten Verflechtungsbeziehungen für eine Zuordnung zum Mittelzentrum F... ergeben. Dazu reichten die von der Antragstellerin zu 10. vorgebrachten „atmosphärischen“ und „strategisch-wirtschaftspolitischen“ Gründe nicht aus.
Bei der Steuerung der Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen seien für die Festlegung des Gestaltungsraums Siedlung die Ortsteile G... und K... der Antragstellerin zu 12. (Gemeinde R...) nicht zu berücksichtigen gewesen, weil sie im Achsenzwischenraum lägen.
Die den Festlegungen zur Entwicklung von Wohnsiedlungsflächen außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung in Nicht-Zentralen Orten der Bevölkerungsprognose zugrunde gelegten faktischen Annahmen würden nicht durch aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse zur Bevölkerungsvorausberechnung methodisch in Frage gestellt. Auch soweit für einzelne Antragstellerinnen tatsächlich Bevölkerungszuwächse zu verzeichnen seien, stellten diese die Grundaussage zum Bevölkerungsrückgang im ländlichen Raum nicht in Frage. Im Übrigen begegne die Beschränkung auf die Innenentwicklung und die zusätzliche Entwicklungsoption keinen Bedenken. Auch bei Betrachtung der einzelnen Antragstellerinnen, die von diesen Festlegungen betroffen seien, ergäben sich teilweise schon Nachverdichtungspotenziale der Innenentwicklung, jedenfalls aber noch nicht ausgeschöpfte Möglichkeiten der zusätzlichen Entwicklungsoption.
Die Festlegungen in Plansatz 4.7 (Z) zur Steuerung der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen seien nicht zu beanstanden. Sie ermöglichten durch die Ausnahmeregelung in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 6 LEP B-B für die Nahversorgung auch weiterhin großflächigen Einzelhandel in Nicht-Zentralen Orten. Für das dem Antragsgegner bisher nicht bekannte „kleine Einkaufszentrum“ auf dem Gebiet der Antragstellerin zu 5. (Gemeinde H...) komme bedingt und abhängig vom Sortiment diese Ausnahme in Betracht. Die von der Antragstellerin zu 5. gerügte Errichtung des Möbelhauses P... in Berlin statt auf ihrem Gebiet entspreche dem LEP B-B, da Berlin Zentraler Ort der Stufe Metropole sei.
Die grundsätzliche Unzulässigkeit großflächigen Einzelhandels in Nicht-Zentralen Orten führe außerdem nicht zu den von den Antragstellerinnen befürchteten Versorgungslücken. Solche Lücken seien auch für die Nicht-Zentralen Orte im Gestaltungsraum Siedlung trotz der dort unbeschränkt zulässigen Siedlungsentwicklung nicht ersichtlich.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte (ein Band) sowie die von dem Beklagten vorgelegten Vorgänge (46 Leitzordner Aufstellungsvorgang, ein Leitzordner zum ergänzenden Verfahren) Bezug genommen, die vorgelegen haben und - soweit wesentlich - Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Er ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthaft. Das Landesrecht bestimmt dies in Art. 3 Abs. 2 LPlV 2008 (Landesplanungsvertrag in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Februar 2008, GVBl. I S. 42).
Die Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ergibt sich für jede Antragstellerin sowohl als juristische Person als auch als Behörde aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Als juristische Personen können die Antragstellerinnen nach § 47 Abs. 2 Satz 1 1. Fall VwGO geltend machen, in ihrer kommunalen Planungshoheit als Ausdruck der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 1 LV) dadurch verletzt zu sein, dass ihnen nicht die Funktion eines Zentralen Ortes zugewiesen worden ist, die Zielfestlegungen zur Entwicklung von Wohnsiedlungsflächen in Plansatz 4.5 (Z) keine ausreichenden Möglichkeiten der Wohnsiedlungsentwicklung bieten, soweit sie nicht oder nur teilweise im Gestaltungsraum Siedlung liegen, und die Zielfestlegungen zur Steuerung der großflächigen Einzelhandelseinrichtungen in Plansatz 4.7 (Z), insbesondere in der Beschränkung auf Zentrale Orte, sie an der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe hinderten. Als Behörde kann sich jede Antragstellerin nach § 47 Abs. 2 Satz 1 2. Fall VwGO darauf berufen, hinsichtlich der Zielfestlegungen des LEP B-B der Beachtenspflicht aus § 4 Abs. 1 ROG und der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB zu unterliegen (zur Antragsbefugnis vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Mai 2016 – OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 38).
Den Antragstellerinnen fehlt auch nicht das Rechtsschutzinteresse. Bei einer Erklärung des LEP B-B 2015 für unwirksam würden sie ihre Rechtsstellung verbessern, weil sie insoweit für den gesamten Zeitraum des – zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch andauernden - formellen Geltungsanspruchs des LEP B-B nicht mehr der Beachtenspflicht (§ 4 Abs. 1 ROG) und der Anpassungspflicht (§ 1 Abs. 4 BauGB) ausgesetzt wären (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Mai 2016 – OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 43), noch bevor der Plangeber den LEP B-B 2015 – wie von ihm für Sommer 2019 angekündigt – selbst außer Kraft setzt.
Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Nach dieser Vorschrift muss der Antrag innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt werden. Die Verordnung über den LEP B-B 2015 ist am 2. Juni 2015 verkündet worden (GVBl 2015 II, Nr. 24 vom 2. Juni 2015). Der am 2. Juni 2016 eingegangene Normenkontrollantrag liegt damit noch innerhalb der Jahresfrist. Insbesondere hat diese Frist auch für die an dem früheren Normenkontrollverfahren (OVG 10 A 9.10) nicht beteiligt gewesenen Antragstellerinnen zu 9. und zu 12. bis 14. neu zu laufen begonnen. Wird nach Behebung eines Fehlers im ergänzenden Verfahren eine Rechtsvorschrift ein weiteres Mal bekannt gemacht, so löst diese Bekanntmachung die Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch bei einer inhaltlich unveränderten Rechtsvorschrift erneut aus, weil der Normgeber den Geltungsanspruch der Norm nach Fehlerbehebung erneuern will. Dies gilt nicht nur für das ergänzenden Verfahren bei Bauleitplänen (BVerwG, Urteil vom 18. August 2015 – 4 CN 10.14 -, juris Rn. 6 f., zum ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauG), sondern auch bei Raumordnungsplänen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Mai 2016 – OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 39).
II. Der Normenkontrollantrag ist aber unbegründet.
1. Verfahrens- oder Formfehler liegen nicht vor.
Der LEP B-B 2015 findet seine Rechtsgrundlage in Art. 8 Abs. 6 Satz 1 LPlV 2008 bzw. § 8 Abs. 4 Satz 1 LPlV 2012 (Bekanntmachung vom 13. Februar 2012, GVBl. I, Nr. 14 vom 20. Februar 2012) jeweils i.V.m. § 12 Abs. 6 ROG 2008 (Art. 1 GeROG vom 22. Dezember 2008, BGBl. I S. 2986).
Die zitierten Vorschriften des Landesplanungsvertrages in der jeweiligen Fassung sehen vor, dass die gemeinsamen Landesentwicklungspläne von der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung aufgestellt, von den Regierungen der vertragschließenden Länder jeweils als Rechtsverordnung mit Geltung für das eigene Hoheitsgebiet erlassen und den Landesparlamenten zur Kenntnisnahme zugeleitet werden. Das ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere entspricht die Verordnungsermächtigung des Landesplanungsvertrages den Anforderungen des Art. 80 Satz 2 LV, weil „Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung … im Hinblick auf die sich aus den übrigen Absätzen des Art. 8 und den weiteren Vorschriften des Landesplanungsvertrages bei der Aufstellung der Landesentwicklungspläne ergebenden Vorgaben“ als „ausreichend bestimmt“ anzusehen sind (OVG für das Land Brandenburg, Urteile vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE -, juris Rn. 118, vom 5. November 2003 - 3 D 23/00.NE -, juris Rn. 94, vom 12. November 2003 - 3 D 22/00.NE -, juris Rn. 104, und vom 10. Februar 2005 - 3 D 104/03.NE -, juris Rn. 77).
§ 12 Abs. 6 ROG 2008 ist eine Vorschrift der Planerhaltung und regelt, dass der Raumordnungsplan durch ein ergänzendes Verfahren rückwirkend in Kraft gesetzt werden kann. Das Verfahren, mit dem der Antragsgegner die nach dem Urteil des Senats vom 16. Juni 2014 fehlende Vorschrift des § 3 Abs. 2 BbgLPlG 2002 in die Präambel der Verordnung eingefügt hat, entspricht dieser Vorschrift (Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 54 – 68). Die Antragstellerinnen haben im Hauptsacheverfahren keine Einwände mehr erhoben. Der Senat hat auch sonst keine formellen Bedenken gegen die Zulässigkeit und den Ablauf des ergänzenden Verfahrens (vgl. auch Urteil des Senats vom 10. April 2019 - OVG 10 A 4.16 – „Gemeinde R...“).
2. Der LEP B-B verstößt auch nicht gegen höherrangiges materielles Recht.
a) Ein schon ohne Blick auf die konkreten Festlegungen feststellbarer allgemeiner Verstoß gegen das raumplanungsrechtliche Abwägungsgebot liegt nicht vor. Das Abwägungsgebot ergibt sich aus § 7 Abs. 7 ROG 1998 und Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 4 LPlV 2008.
Maßgebend für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der ursprünglichen Beschlussfassung des LEP B-B 2009, weil die Abwägung nicht zu den im ergänzenden Verfahren zu wiederholenden Verfahrensschritten gehört (Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 64 und 74). Dieser Zeitpunkt ist hier der des Beschlusses der Landesregierung vom 31. März 2009. Deshalb ist insoweit das am 1. Januar 1998 in Kraft getretene Raumordnungsgesetz 1998 (Art. 2 BauROG vom 18. August 1997, BGBl. I S. 2018) in der bis zum 30. Juni 2009 geltenden Fassung (vgl. Art. 9 Nr. 2 Satz 1 GeROG vom 22. Dezember 2008, BGBl. I S. 2986) anzuwenden.
Nach den o.a. Bestimmungen sind bei der der Aufstellung der Landesentwicklungspläne die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen. Sonstige öffentliche Belange sowie private Belange sind in der Abwägung zu berücksichtigen, soweit sie erkennbar und von Bedeutung sind. Das verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, dass die Bedeutung der betroffenen Belange nicht verkannt wird und dass der Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen nicht in einer Weise vorgenommen wird, die zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (st. Rspr., Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 74 m.w.N.).
Nach diesem Maßstab trifft der Vorwurf der Antragstellerinnen nicht zu, der Antragsgegner habe ihre Einwände im Beteiligungsverfahren nicht individuell gewürdigt. In der Abwägungstabelle in Teil V des Erarbeitungsberichts (EAB V) sind auf mehr als 1.000 Seiten in der Spalte „Anregung“ die Einwände dargestellt, also zur Kenntnis genommen, und in der Spalte „Sachaufklärung und Abwägung“ gewürdigt, also abgewogen worden (VVG Bd. 33, Bl. 10184 – 10685). Dazu finden sich jeweils ausführliche Begründungen. So ergibt sich in der Abwägungstabelle (EAB V) eine Würdigung des jeweiligen Vorbringens der Antragstellerinnen, die sich - mit Ausnahme der Antragstellerin zu 13. - im Beteiligungsverfahren geäußert haben, etwa für die Plansätze zu 2.1, 2.9, 4.5 und 4.7 auf den Seiten, die in der nachfolgenden Übersicht angegeben sind:
Antragstellerin
Gerügte Plansätze(mit Seitenangabe der Rügen und ihrer Abwägung in EAB V)
2.1Zentrale-Orte-System(S. 107-241)
2.9Mittelzentren(S. 330 - 371)
4.5Wohnsiedlungs-entwicklung(S. 444-545-2)
4.7großflächigerEinzelhandel(S. 568 - 590)
zu 1.
(Gemeinde B...)
S. 200
S. 488
zu 2.
(Stadt D...)
S. 157, 160, 174, 179, 189, 190 und 214
S. 345
zu 3.
(Stadt F...)
S. 121, 175, 216 und 229
S. 373
zu 4.
(Gemeinde F...)
S. 138, 220 und 226
S. 465 und 500
zu 5.
(Gemeinde H...)
S. 353
zu 6.
(Gemeinde K...)
S. 205
S. 339
S. 447, 529, 531, 535 und 542
S. 588 und 589
zu 7.
(Stadt P...)
S. 124
zu 8.
(Stadt S...)
S. 186
zu 9.
(Gemeinde S...)
S. 158, 175 und 212
S. 475
zu 10.
S. 196 und 219
S. 347
S. 517
zu 11.
(Stadt T...)
S. 155
S. 343 und 369
S. 507
zu 12.
(Gemeinde R...)
S. 165 und 196
S. 344
S. 454
S. 568 (zweimal) und 570
zu 13.
(Stadt H...)
-
zu 14.
(Stadt L...)
S. 223
Ohne Erfolg machen die Antragstellerinnen eine fehlerhafte Abwägung außerdem deshalb geltend, weil es im Erarbeitungsbericht, Teil I, in der Beschreibung des Erarbeitungsverfahrens zur Abwägung heiße, alle relevanten Hinweise, Anregungen und Bedenken seien - „gleichbehandelt“ worden, „unabhängig davon, wer sie eingebracht hat“ (EAB I S. 21, VVG 33 Bl. 10070). Das widerspreche der unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Stellung und Funktion des jeweiligen Beteiligten für das Gemeinwesen (Antragsbegründung vom 15. November 2016, S. 47). Tatsächlich meint die Formulierung indessen nicht eine pauschale Gleichgewichtung trotz unterschiedlicher Bedeutung in der Sache, sondern nur, dass der Antragsgegner alle Stellungnahmen im Beteiligungsverfahren gleichermaßen ernst genommen hat.
Auf eine allgemeine Fehlgewichtung in der Abwägung deutet auch nicht die Wendung des Erarbeitungsberichts, nach der „öffentliche Belange, die der räumlichen Gesamtentwicklung dienen,“ als „grundsätzlich vorrangig vor räumlichen und fachlichen Einzelinteressen behandelt“ würden (EAB I, a.a.O.). Diese Wendung meint nur die gesamträumliche Ausrichtung der landesweiten Raumplanung („räumlich“), wie sie auch § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG 1998 als Leitvorstellung im Blick hat. Nach dieser Vorschrift dient die Raumplanung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die „zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung“ führen soll.
Der Vorwurf eines allgemeinen Abwägungsdefizits lässt sich schließlich auch nicht darauf stützen, dass der Antragsgegner die Auswirkungen des LEP B-B auf die Fachplanungen von vornherein nicht in den Abwägungsprozess einbezogen habe (Antragsbegründung, a.a.O., S. 48 f.). Das von den Antragstellerinnen (a.a.O., S. 49) angeführte Zitat aus dem Beteiligungsschreiben vom 28. September 2007 (VVG Bd. 15 Bl. 4737) stellt lediglich zutreffend klar, dass der LEP Auswirkungen auf Fachplanungsverfahren haben werde, indessen fachspezifische Belange in jenen Fachverfahren zu würdigen sind und nicht im allgemeinen Raumordnungsverfahren für den LEP B-B.
b) Der Verzicht auf Zentrale Orte der Nahbereichsebene in Plansatz 2.1 (Z) LEP B-B unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.
aa) Er ist von den höherrangigen Planaussagen gedeckt. Grundsätzlich maßgebend zum Zeitpunkt der Beschlussfassung der Landesregierung über den Plan in der Kabinettsitzung vom 31. März 2009 waren das am 1. Januar 1998 in Kraft getretene Raumordnungsgesetz (ROG 1998), das noch bis 30. Juni 2009 galt (Art. 9 Nr. 2 Satz 1 GeROG vom 22. Dezember 2008, BGBl. I S. 2986), der Landesplanungsvertrag in der Fassung von 2008 (LPlV 2008) und das Landesentwicklungsprogramm 2007 (LEPro 2007, Anlage zum Gesetz vom 18. Dezember 2007, GVBl. I S. 235, 236).
Diese Vorschriften treffen zur Stufung des Zentrale-Orte-Systems bzw. konkret zu Zentralen Orten der Nahbereichsebene keine Aussagen. § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe b ROG 1998 bestimmt lediglich, dass Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten sollen, insbesondere u.a. zu der anzustrebenden Siedlungsstruktur, und dass hierzu u.a. „Zentrale Orte“ gehören „können“. Nach § 8 Abs. 2 Satz 1 LPlV 2008 sind in den Landesentwicklungsplänen Grundsätze und Ziele der Raumordnung insbesondere u.a. zum Bereich „zentralörtliche Gliederung“ festzulegen. § 3 Abs. 2 LEPro 2007 legt fest, dass als Zentrale Orte solche Gemeinden bestimmt werden sollen, die aufgrund ihrer räumlichen Lage, der zu versorgenden Bevölkerung ihrer Verflechtungsbereiche, ihrer funktionalen Ausstattung und ihrer Potenziale in der Lage sind, die übergemeindlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge langfristig und flächendeckend zu erfüllen. Das Verhältnis des LEPro 2007 zum LEP B-B ergibt sich aus Art. 8 Abs. 1 LPlV 2008. Danach legen die gemeinsamen Landesentwicklungspläne auf der Grundlage des gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms weitere Grundsätze und Ziele der Raumordnung fest. Entsprechend heißt es im LEP B-B vor den textlichen Festlegungen unter II (Rahmenbedingungen und Eckpunkte): „Mit dem LEP B-B wird das LEPro 2007 konkretisiert" (GVBl. 2015 II, Nr. 24, S. 5).
bb) Neben diese grundsätzlichen höherrangigen Planaussagen trat allerdings für den Zeitraum vom 15. Mai 2009 bis zum 21. September 2011 noch eine weitere landesgesetzliche Regelung (zum Außerkrafttreten mit Wirkung vom 22. September 2011 vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014 – OVG 10 A 8.10 -, juris Rn. 120). § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 des Brandenburgischen Landesplanungsgesetzes 2002 (Bekanntmachung der Neufassung vom 12. Dezember 2002, GVBl. 2003 I S. 9) bestimmte als Ziel der Raumordnung u.a., dass bei der zentralörtlichen Gliederung „von einer Stufung in Oberzentren, Mittelzentren und Grundzentren auszugehen“ sei (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014, a.a.O., juris Rn. 116 – 119, 122). Indessen sah § 3 Abs. 2 BbgLPlG insoweit vor, dass die in Abs. 1 genannten Ziele nur solange fortgelten, bis sie durch Wirksamwerden entsprechender oder widersprechender Ziele in den gemeinsamen Landesentwicklungsplänen nach Art. 8 LPlV ersetzt werden. Dies hatte in der Rechtsprechung des Senats die - dort nicht entscheidungserheblich gewesenen - Bedenken aufgeworfen, dass diese Norm als Ersetzungsbefugnis für § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 ihrerseits nicht verfassungsgemäß ist und gegen Art. 80 Satz 2 LV verstößt (vgl. Urteil vom 16. Juni 2014, a.a.O., juris Rn. 123 - 130).
Art. 80 Satz 2 LV bestimmt für gesetzliche Verordnungsermächtigungen, dass das Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen muss. Die Vorschrift soll - ebenso wie Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG - nach dem Regelungszweck (vgl. dazu Urteil des Senats vom 16. Juni 2014 - 10 A 8.10 -, juris Rn. 125 m.w.N.) insbesondere Blankettermächtigungsfälle und Ersatzgesetzgebungsverfahren, also Missbrauchsfälle, verhindern (vgl. Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: Januar 2019, Art. 80 Rn. 37 und 72 m.w.N.). Soweit nach den im zitierten Urteil dargelegten Maßstäben Bedenken bestanden, ob die sehr weite Formulierung in § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG, die das „Wirksamwerden entsprechender oder widersprechender Ziele“ zulassen will, mit den Anforderungen der Bestimmtheit im Sinne von Art. 80 Satz 2 LV vereinbar ist, hat der Senat die endgültige Antwort auf diese Frage zuletzt ausdrücklich offen gelassen (vgl. Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 69, 71, 73 und 81).
Bei weiter vertiefender Betrachtung lässt sich die Vereinbarkeit des § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 mit Art. 80 Satz 2 LV indessen nunmehr jedenfalls für den Zeitpunkt des Inkraftsetzens des LEP B-B am 15. Mai 2009 in noch hinreichender Weise bejahen. Dafür spricht eine umfassende Gesamtschau unter Betrachtung der Besonderheiten des Regelungsgegenstandes von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002, des systematischen Zusammenhangs mit Art. 8 LPlV und der nachfolgenden Schritte des Landesgesetzgebers von 2003 bis 2007, mit denen er die Festlegungen in den Landesentwicklungsplänen zum Bereich „zentralörtliche Gliederung“ (vgl. Art. 8 Abs. 2 Nr. 1 LPlV 2008) in die Richtung eines Verzichts auf Grundzentren gelenkt hat.
(1) Ob eine gesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend begrenzt ist, lässt sich nur von Fall zu Fall entscheiden. Welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der Maßnahme abhängig (allgemeine Ansicht, vgl. etwa Burghart, in Leibholz/Rinck, Grundgesetz, Stand: Juli 2019, Art. 80 Rn. 146 mit Nachweisen zur Rechtsprechung des BVerfG; Mann, in: Sachs, GG, 8. Auflage 2018, Art. 80 Rn. 29; Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: Januar 2019, Art. 80, Rn. 68 mit Nachweisen zur Rechtsprechung des BVerfG in Fn. 3 und 4; Wallrabenstein, in: von Münch/Kunig GG, 6. Auflage 2012, Art. 80 Rn. 38). Dabei hängt der Grad der zu fordernden Bestimmtheit auch von den Konkretisierungsmöglichkeiten ab, die ein normativer Regelungsgegenstand auf Grund seiner Eigenart überhaupt zulässt. So sind bei vielgestaltigen Sachverhalten geringere Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen (Mann, a.a.O.). Diese Besonderheit zeichnet auch die gemeinsame Landesentwicklungsplanung von Berlin und Brandenburg aus, auf deren „gemeinsame Landesentwicklungspläne nach Artikel 8 des Landesplanungsvertrages“ sich § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 ausdrücklich bezieht.
Anders als bei einer Verordnungsermächtigung etwa zu klassischen Eingriffsermächtigungen verlangt hier die Besonderheit des Regelungsgegenstandes für die Ermächtigung zum Planerlass ein weites Verständnis, das dem Plangeber eine entsprechende planerische Gestaltungsfreiheit eröffnet. Denn Planung ohne Gestaltungsfreiheit wäre ein Widerspruch in sich (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2015 - 4 BN 20.14 -, juris Rn. 5; LVerfG Brandenburg, Urteil vom 15. Juni 2000 - 32/99 -, juris Rn. 137). Als Gegenstand normativer Regelung zeichnet sich die gemeinsame Landesentwicklungsplanung durch drei Besonderheiten aus, die bei den verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine Verordnungsermächtigung zum Erlass gemeinsamer Landesentwicklungspläne für eine weite Auslegung sprechen: Erstens handelt es sich um eine Planermächtigung für die landesweite Raumplanung, also auf der höchsten und damit abstraktesten Planungsebene im Land. Dabei arbeitet die hier in Rede stehende Raumplanung mit einem gröberen Planungsmaßstab als etwa die Bauleitplanung, weil die Ziele der Raumordnung regelmäßig auf eine Umsetzung oder Konkretisierung auf weiteren Entscheidungsebenen angelegt sind (vgl. Kümper, in: Kment, ROG, 2019, § 3 Rn. 50). Als zusammenfassende, übergeordnete Planung zeichnet sich die Raumplanung durch ihre weiträumige Sichtweise und ihren Rahmencharakter (BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 2016 - 4 BN 37.15 -, juris Rn. 9) und damit durch eine besondere „Flughöhe“ (Külpmann, jurisPR-BVerwG 14/2016 Anm. 1, zu BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 2016 - 4 BN 37.15 -) aus. Dem entspricht auch, dass - zweitens - Art. 1 Abs. 2 Satz 2, Art. 7 und 8 LPlV 2008 mit den Landesentwicklungsprogrammen auf Gesetzesebene und den Landesentwicklungsplänen auf Verordnungsebene die gemeinsame Landesentwicklungsplanung als ein System unterschiedlich aufwendiger Regime anlegen, die arbeitsteilig aufeinander abgestimmt sind (vgl. auch Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 LPlV 2008). Drittens sind - ebenfalls als Ausdruck der Besonderheiten der Raumplanung - die Rechtsverordnungen über Landesentwicklungspläne nicht nur als ein einseitiger Hoheitsakt der Landesregierung konzipiert, wie etwa bei einer klassischen Eingriffsermächtigung, sondern gerade auch als das Ergebnis eines kooperativen Prozesses unter Einbeziehung einer Vielzahl von Beteiligten (vgl. Art. 7 Abs. 2 bis 7, Art. 8 Abs. 4 LPlV 2008). Das als zweiter Gesichtspunkt beschriebene System (LEPro – LEP) könnte seine Aufgabe kaum erfüllen, der als dritter Gesichtspunkt genannte Prozess (Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Öffentlichkeit) würde in seiner Funktion entwertet, wenn Art. 80 Satz 2 LV den Gesetzgeber verpflichtete, Ergebnisse der arbeitsteiligen Abstimmung mit dem Verordnungsgeber oder des Beteiligungsprozesses vorwegzunehmen, statt dem Plangeber einen seiner umfassenden Aufgabe angemessenen weiten planerischen Gestaltungsspielraum einräumen zu können. Dies spricht für eine gewisse Zurückhaltung bei der Frage, inwieweit aus Art. 80 Satz 2 LV Anforderungen an den Gesetzgeber über die Bestimmung von Modalitäten für raumplanerische Verordnungsermächtigungen herzuleiten sind, etwa hinsichtlich der Vorgabe einzelner Stufen des Zentrale-Orte-Systems und hinsichtlich einer Abweichungsbefugnis für die einzelnen Stufen.
Diesen Besonderheiten der Landesentwicklungsplanung als Regelungsgegenstand einer Verordnungsermächtigung hat die gefestigte Rechtsprechung zu Art. 8 LPlV Rechnung getragen, indem sie „Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung … im Hinblick auf die sich aus den übrigen Absätzen des Art. 8 und den weiteren Vorschriften des Landesplanungsvertrages bei der Aufstellung der Landesentwicklungspläne ergebenden Vorgaben“ als „ausreichend bestimmt“ angesehen hat (OVG für das Land Brandenburg, Urteile vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE -, juris Rn. 118, vom 5. November 2003 - 3 D 23/00.NE -, juris Rn. 94, vom 12. November 2003 - 3 D 22/00.NE -, juris Rn. 104, und vom 10. Februar 2005 - 3 D 104/03.NE -, juris Rn. 77). Der Senat sieht im vorliegenden Fall keinen Anlass, bei der Auslegung von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 von den Maßstäben abzurücken, mit denen die bisherige Rechtsprechung zur gemeinsamen Landesentwicklungsplanung die raumordnungsrechtliche Planermächtigung in Art. 8 LPlV an Art. 80 Satz 2 LV gemessen hat. Auch die Antragstellerinnen erheben dagegen keine Einwände.
(2) Neben den Besonderheiten des Raumordnungsrechts als Regelungsgegenstand spricht auch eine systematische Betrachtung der Vorschrift im Zusammenhang mit den gesetzlichen Regelungen der gemeinsamen Landesentwicklungsplanung dafür, den verfassungsrechtlichen Rahmen, den Art. 80 Satz 2 LV dem Landesgesetzgeber vorgibt, für § 3 Abs. 2 Satz 1BbgLPlG genauso weit zu spannen wie für die Verordnungsermächtigung in Art. 8 LPlV. Denn zum einen nimmt § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 ausdrücklich auf Art. 8 LPlV Bezug. Und zum anderen sind beide Formulierungen durch dasselbe Mantelgesetz ins Leben gerufen worden (Art. 8 LPlV durch Art. 1 Abs. 2 i.V.m. der Anlage zu Art. 1 Abs. 2 des Gesetzes zu dem Landesplanungsvertrag, GVBl. 1995 I S.210; § 5 Abs. 3 Satz 1 BbgLPlG 1995 [§ 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002] durch Art. 2 desselben Gesetzes). Dieser zweifache Regelungszusammenhang mit Art. 8 LPlV durch ausdrückliche Bezugnahme und gemeinsames Mantelgesetz spricht dafür, dem Gesetzgeber für § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 einen ebenfalls weiten Regelungsspielraum zur Bestimmung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung zuzugestehen, wie er für die gleichzeitig entstandene und von der Vorschrift zitierte Verordnungsermächtigung in Art. 8 LPlV bereits als verfassungsrechtlich unbedenklich anerkannt ist (OVG für das Land Brandenburg, Urteile vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE -, juris Rn. 118, vom 5. November 2003 - 3 D 23/00.NE -, juris Rn. 94, vom 12. November 2003 - 3 D 22/00.NE -, juris Rn. 104, und vom 10. Februar 2005 - 3 D 104/03.NE -, juris Rn. 77).
(3) Hinzu kommt, dass der Landesgesetzgeber einen Verzicht auf Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 (vorher: § 4 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 1995) nach dem Inkrafttreten von § 3 Abs. 2 BbgLPlG 2002 (vorher: § 5 Abs. 3 Satz 2 BbgLPlG 1995) in mehreren Schritten selbst eingeleitet hat.
Den ersten Schritt in Richtung eines Verzichts auf die Grundzentren als Zentrale Orte setzte er im Laufe des Jahres 2003 mit den am 26. Oktober 2003 in Kraft getretenen sechs Gemeindegebietsreformgesetzen (Gesetze vom 24. März 2003, GVBl. I, S. 66, 68, 70, 73, 82 und 93). Durch Schaffung entsprechender kommunalverfassungsrechtlicher Verwaltungsstrukturen leitete er die Ablösung der zentralörtlichen Funktionszuweisungen der Nahbereichsstufe (Grundzentrum und Kleinzentrum) ein. Nach der jeweils gleichlautenden Gesetzesbegründung wollte der Neugliederungsgesetzgeber den bestehenden planungsrechtlichen Vorgaben entsprechen (vgl. etwa LT-Drs. 3/4880, Begründung zum Ersten Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform, unter A.I.3.c.dd), also durch die neu geschaffenen kommunalen Hauptverwaltungsbereiche - die amtsfreien Gemeinden bzw. die Ämter - die unterste Stufe des raumordnungsrechtlichen Zentrale-Orte-Systems (Grund- und Kleinzentren) ersetzen. In der Gesetzesbegründung bezeichnet er das jeweils als „Entscheidung für die Vereinheitlichung von Funktions- und Verwaltungsräumen durch Eingemeindung“ (LT-Drs. 3/4880, Begründung A.I.3.c.dd.). Die Gemeindegebietsreform sollte den Landesentwicklungsplan I - Zentralörtliche Gliederung (LEP I) vom 4. Juli 1995 und insbesondere bei der Änderung bestehender Ämter auch die Nahbereichsabgrenzung der Regionalpläne berücksichtigen (LT-Drs. 3/4880, Begründung A.I.2.d.dd und A.I.3.d), um die Zentralorte nach dem LEP I bzw. nach den Regionalplänen zu stärken und „Verwaltungseinheiten annähernd gleicher Leistungskraft“ zu schaffen (LT-Drs. 3/4880, Begründung A.I.2.d.bb).
Nach der Umsetzung der Gemeindegebietsreform hat der Landesgesetzgeber in einem zweiten Schritt einem Verzicht auf Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 im Jahr 2006 bei der Gemeindefinanzreform Rechnung getragen. Die im Jahr 2000 eingeführte Mindesteinwohnerveredelung für Mittel- und Grundzentren (§ 8 Abs. 4 des Gemeindefinanzierungsgesetzes - GFG - 2000, GVBl. I S. 2; ebenso § 8 Abs. 4 GFG 2001, GVBl. 2000 I S. 166; § 8 Abs. 4 GFG 2002/2003, GVBl. 2001 I S. 306; GFG 2004, GVBl. 2003 I S. 331; § 8 Abs. 3 BbgFAG, GVBl. 2004 I S. 262) für den Hauptansatz bei den Landeszuweisungen an die Gemeinden schaffte er wieder ab (Art. 1 Nr. 4 Buchstabe c des Ersten Gesetzes zur Änderung des BbgFAG vom 27. Oktober 2006, GVBl. I S. 118). Stattdessen sah er nunmehr einen Pauschalbetrag als Mehrbelastungsausgleich nur noch für Mittelzentren vor (§ 14a BbgFAG).
Im Bereich der gemeinsamen Landesentwicklungsplanung hat der Landesgesetzgeber schließlich in einem dritten Schritt zum Verzicht auf die Zentralen Orte der Nahbereichsebene sodann im Landesentwicklungsprogramm (LEPro), d.h. auf der nach Art. 7 Abs. 1 Satz 1 LPlV vorgesehenen gesetzlichen Ebene der gemeinsamen Landesentwicklungsplanung, den Grundsatz der Bestimmung Zentraler Orte auf der Nahbereichsstufe als Grundzentrum und Kleinzentrum (§ 9 Abs. 4 Satz 1 LEPro 2003) aufgehoben und stattdessen in § 3 Abs. 2 LEPro 2007 als Grundsatz für die zentralörtliche Funktionszuweisung nur noch materielle Anknüpfungspunkte - Lage, Bevölkerung, Ausstattung, Potenzial - formuliert. Das schuf nach Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LPlV 2008 auf landesgesetzlicher Ebene die materielle Rechtsgrundlage für den als Rechtsverordnung nachfolgenden Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg, um darin das Zentrale-Orte-System und seine Stufung nunmehr nach diesen vier materiellen Gesichtspunkten konkret auszugestalten. Daran hat sich auch der Plangeber von vorneherein orientiert, als er schon im ersten Vorentwurf des LEP B-B vom 30. November 2006 ausdrücklich an die beabsichtigte – und im Wortlaut zitierte - gesetzliche Neuregelung des Zentrale-Orte-Systems im späteren § 3 Abs. 2 LEPro 2007 anknüpfte (Vorentwurf der Plansätze und ihrer Begründungen, VVG Bd. 5, Bl. 1288 - 1304, 1291 - 1293).
Selbst wenn die Formulierung des § 3 Abs. 2 BbgLPlG 2002 ursprünglich bedenklich weit erschienen sein mochte, so hatte sie der Landesgesetzgeber von daher inzwischen - im Anschluss an die Gemeindegebietsreform 2003 und an die Gemeindefinanzreform 2006 – im Landesentwicklungsprogramm 2007 durch die Aufhebung der bisherigen Stufung (§ 9 Abs. 4 Satz 1 LEPro 2003) und deren Ersetzung mit materiellen Anforderungen (§ 3 Abs. 2 LEPro 2007) doch soweit konkretisiert, dass der Wegfall der Nahbereichsstufe im Zentrale-Orte-System in seiner Richtung hinreichend vorgegeben war, als der Verordnungsgeber im Jahr 2009 im Wege exekutiver Rechtsetzung den Schlusspunkt zur Abschaffung der Grundzentren setzte und mit Plansatz 2.1 (Z) auf sie verzichtete. Dieser Schlusspunkt war jedenfalls nunmehr hinreichend vorhersehbar. Es entsprach dem mehrfach geäußerten konkreten Willen des Gesetzgebers, in der landesweiten Raumordnung von Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 abzusehen. Das Programm und die Tendenz zu diesem Schlusspunkt hatte er jedenfalls zwischenzeitlich durch die Gemeindegebietsreform 2003, die Gemeindefinanzreform 2006 und das Landesentwicklungsprogramm 2007 hinreichend deutlich gemacht.
Dem entspricht es auch, dass der Landesgesetzgeber schließlich nachträglich im Jahre 2011 bei der formellen Aufhebung des Brandenburgischen Landesplanungsgesetzes 2002 (Art. 4 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes vom 21. September 2011 zum Fünften Staatsvertrag über die Änderung des Landesplanungsvertrages, GVBl. I, Nr. 21, S. 1, 7) in der Begründung ausgeführt hat, dass die brandenburgischen Ziele der Raumordnung in § 3 Abs. 1 BbgLPlG inzwischen durch die gemeinsame Landesentwicklungsplanung, zuletzt durch den LEP B-B, ersetzt worden seien; damit sei die wesentliche Grundlage des Gesetzes entfallen (LT-Drs. 5/2886, Begründung, S. 7).
(4) Danach ergibt die Auslegung von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG 2002 in der Gesamtschau aus der Betrachtung der Besonderheiten der Ermächtigung zur Planaufstellung im Raumordnungsrecht als Regelungsgegenstand, des systematischen Zusammenhangs mit der verfassungsrechtlich unbedenklichen Verordnungsermächtigung in Art. 8 LPlV und der Schritte, die der Landesgesetzgeber selbst nach 2002 zur Abschaffung der Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 gesetzt hatte, dass der Verzicht des Verordnungsgebers auf die Grundzentren im LEP B-B jedenfalls bei Inkraftsetzen der Verordnung am 15. Mai 2009 auf der ihr übergeordneten gesetzlichen Ebene nach Inhalt, Zweck und Ausmaß im Sinne von Art. 80 Satz 2 LV hinreichend vorherbestimmt war.
(5) An der Feststellung der Vereinbarkeit von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG mit den verfassungsrechtlichen Grundsätzen des Vorrangs des Gesetzes und des Vorbehalts des Gesetzes (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014 – OVG 10 A 8.10 -, juris Rn. 124) ist auch nach diesem Auslegungsergebnis festzuhalten, wonach § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG zulässt, dass der Plangeber im Wege exekutiver Rechtsetzung eine Festlegung trifft, die der gesetzlichen Stufung des Zentrale-Orte-Systems in § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 widerspricht. In einem Bereich, der - wie hier die Stufung des Zentrale-Orte-Systems - nicht dem allgemeinen Vorbehalt des Gesetzes unterfällt, steht es dem Gesetzgeber frei, bestimmten staatlichen Willensäußerungen niedrigeren Ranges - wie hier der Rechtsverordnung über den LEP B-B - Vorrang vor seinen eigenen gesetzlichen Regelungen - wie hier vor § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 - einzuräumen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 1958 – 2 BvL 37/56, 2 BvL 11/57 -, juris Rn. 85, für Verwaltungsvorschriften; BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 1997 - 2 BvR 509/96, 2 BvR 511/96 -, juris Rn. 16, für Rechtsverordnungen; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014, a.a.O., Rn. 124). Das hat der Landesgesetzgeber getan, in dem er in § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG als Rechtsfolge u.a. vorgesehen hat, dass ein in § 3 Abs. 1 BbgLPlG 2002 enthaltenes Ziel nicht mehr fortgilt, wenn ein ihm widersprechendes Ziel in einem gemeinsamen Landesentwicklungsplan nach Art. 8 LPlV wirksam wird.
(6) Selbst wenn man schließlich dem Ergebnis der Auslegung von § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG unter (1) bis (4) nicht folgen wollte, kann man der zitierten Begründung des Landesgesetzgebers jedenfalls seine nachträgliche Billigung entnehmen. Mit ihr hat er nichts dagegen einzuwenden gehabt, dass der Verordnungsgeber in Plansatz 2.1 LEP B-B auf Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 verzichtet hat. Einen verfassungsrechtlichen Grund, dem Parlament als dem zentralen Legitimationsspender in der Demokratie eine solche nachträgliche Zustimmung (Genehmigung) - in der Art eines allgemeinen Rechtsgedankens aus § 184 BGB - zu verweigern, hat keine der Antragstellerinnen geltend gemacht. Unter den hier vorliegenden und oben dargestellten besonderen Umständen des Gesamtzusammenhangs und der auf einen Verzicht auf Grundzentren zielenden gesetzlichen Entwicklung vor dem Inkraftsetzen des LEP B-B vermag auch der Senat jedenfalls hier keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine solche nachträgliche Billigung zu erkennen.
cc) Die Entscheidung für eine zentralörtliche Gliederung ohne Grundzentren beruht nicht auf einem Abwägungsausfall.
Hierzu hat der Senat in seinem Beschluss von 6. Mai 2016 (- OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 74) bereits ausgeführt, ein Abwägungsausfall sei
„hinsichtlich der Entscheidung des LEP B-B, keine Grundzentren als zentrale Orte der Nahbereichsstufe festzulegen, im Zeitpunkt der ursprünglichen Beschlussfassung über den LEP B-B am 31. März 2009 nach summarischer Prüfung nicht der Fall gewesen. Der Umstand, dass durch das Erste Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes vom 27. Oktober 2006 (GVBl. I S. 118) die in § 8 Abs. 3 BbgFAG vom 29. Juni 2004 (GVBl. I S. 262) enthaltene Regelung, die durch einen höheren Gemeindegrößenansatz zu einer höheren Schlüsselzuweisung für Gemeinden geführt hatte, die als Mittelzentren, Grundzentren und Kleinzentren festgelegt worden waren, mit Wirkung ab dem 2. November 2006 aufgehoben wurde und nach der neu eingeführten Regelung des § 14a Abs. 1 Satz 1 BbgFAG nur die Gemeinden, die nach der Landesplanung als Mittelzentren festgestellt worden sind oder Sitz der Verwaltung eines Landkreises sind, als Mehrbelastungsausgleich einen Ausgleichsbetrag in Höhe von 800.000 EUR erhalten, führt nicht dazu, dass bei der Beschlussfassung über den LEP B-B am 31. März 2009 eine sachgerechte Abwägung hinsichtlich der Nichtfestlegung von Grundzentren nicht stattgefunden hätte. Zu Recht führt der Antragsgegner aus, dass die gesetzliche Regelung des § 14a Abs. 1 Satz 1 BbgFAG die fiskalische Folge hat, dass Grundzentren, selbst wenn sie nach der Landesplanung als solche festgestellt worden wären, kraft Gesetzes keinen Mehrbelastungsausgleich mehr erhalten würden. Dies ist aber eine Folge der Entscheidung des Gesetzgebers und nicht Gegenstand der hier streitgegenständlichen planerischen Abwägungsentscheidung. Hinsichtlich der landesplanerischen Entscheidung des LEP B-B, keine Grundzentren festzulegen, hat hingegen eine Abwägung stattgefunden, weshalb von einem Abwägungsausfall nicht die Rede sein kann. Bereits aus der Anlage zur Verordnung über den LEP B-B, die nach § 1 Satz 1 Bestandteil der Verordnung ist, ist ersichtlich, dass auf die Festlegung von Zentren der Nahbereichsebene verzichtet wurde, weil im Zuge der Gemeindegebietsreform leistungsfähige Gemeinden und Ämter entstanden seien, in denen die Grundversorgung der Bevölkerung abgesichert werde. Eine räumliche Schwerpunktsetzung durch die Raumordnung in Form einer Ausweisung von Nahbereichszentren sei damit nicht mehr erforderlich. Auch bei der zusammenfassenden Darstellung der Abwägung zum LEP B-B wird deutlich, dass der Antragsgegner eine Abwägung vorgenommen hat und dabei erkannt hat, dass die Frage des Finanzausgleiches nicht Gegenstand des Landesentwicklungsplans ist. Es wird dort ausgeführt, dass keine weitere Ebene von zentralen Orten auf Grundlage eines flächendeckend anwendbaren Ansatzes über gemeindliche Funktionen darstellbar sei. Die Absicherung der Grundversorgung erfolge durch die Gemeinden im Rahmen der in § 2 Abs. 2 BbgKVerfG beschriebenen Selbstverwaltungsaufgaben. Das Land Brandenburg verfüge mit 148 amtsfreien Gemeinden und 54 Ämtern seit dem Jahre 2003 über eine weitgehend zweckmäßige Basis für die Organisation der Daseinsvorsorge des Grundbedarfs. Ein Abwägungsausfall scheidet demnach aus.“
Ein Abwägungsausfall ist nicht darin zu sehen, dass der Gesetzgeber gegen die staatliche Pflicht verstoßen habe, zur Sicherung der Grundversorgung Zentrale Orte der Nahbereichsebene auszuweisen (Antragsbegründung vom 15. November 2016, S. 30 - 39). Eine solche Pflicht ist den höherrangigen Planaussagen nicht zu entnehmen. Nach der von den Antragstellerinnen (a.a.O., S. 36) angeführten Vorschrift des § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 1998 ist die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger zentraler Orte auszurichten. Vorgaben für Grundzentren sind indessen dieser Regelung oder den anderen höherrangigen Planaussagen im Raumordnungsgesetz 1998, Landesplanungsvertrag 2008 und Landesentwicklungsprogramm 2007 – wie oben zu (1) gesehen – gerade nicht zu entnehmen.
Es bedeutet auch keinen Abwägungsausfall, wenn der Plangeber in Brandenburg von einem „bundesweit abgestimmten System“ (Antragsbegründung, a.a.O., S. 37) abweicht. Die Verhältnisse im Bundesgebiet im Allgemeinen oder in anderen Bundesländern können keine Maßgabe für die jeweils landesspezifisch zu betrachtenden Rahmenbedingungen bieten. Im Übrigen bestehen bei den Zentrale-Orte-Systemen in den anderen Bundesländern große Unterschiede. In Hessen, Nordrhein-Westfalen und im Saarland hat die Landesplanung alle Gemeinden als Zentralen Ort ausgewiesen, in Nordrhein-Westfalen fast die Hälfte aller Gemeinden als Mittelzentrum und 4 Prozent als Oberzentrum, in fünf weiteren Ländern sind mehr als 40 Prozent der Gemeinden Zentraler Ort, in den übrigen fünf Flächenländern dagegen höchstens 14 Prozent (Einig/Zaspel-Heisters, „Das System Zentraler Orte in Deutschland“, in: Greiving/Flex, Neuaufstellung des Zentrale-Orte-Konzepts in Nordrhein-Westfalen, 2016, S. 3 ff., 9).
Der Vorwurf des Abwägungsausfalls lässt sich außerdem nicht auf eine politische Vorfestlegung durch die Koalitionsvereinbarung zwischen den damaligen Regierungsparteien SPD und CDU von Oktober 2004 stützen (Antragsbegründung, a.a.O., S. 41 f.), die u.a. das Ziel enthielt, „die Hierarchie der Zentralitätsstufen auf drei zu reduzieren“ (zit. nach Antragsbegründung, a.a.O., S. 41) und damit das Zentrale-Orte-System zu straffen. Eine solche Koalitionsvereinbarung wirkt nicht unmittelbar und dergestalt in die staatliche Sphäre hinein, dass sie die Landesregierung rechtsverbindlich auf ein bestimmtes Handeln festlegen könnte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 2013 - 2 BvQ 55/13 -, juris Rn. 7 zum Fehlen einer rechtlichen Bindung der Abgeordneten; Kloepfer, NJW 2018, 1799 ff., 1802, zum Fehlen eines Rechtsbindungswillens).
Ebenfalls kein Abwägungsausfall ergibt sich aus dem Vorbereitungsvermerk des Referatsleiters der GL vom 24. Oktober 2005 zu einer zwei Tage später stattfindenden Klausurtagung der GL (VVG Bd. 1, Bl. 153). Darin wird die Auffassung vertreten, ohne Nahbereichszentren gehe es nicht. Es handelt sich jedoch lediglich um einen Diskussionsbeitrag, der auf der Klausurtagung abgelehnt wurde (vgl. dazu den schon von den Antragstellerinnen selbst in der Antragsbegründung, a.a.O., S. 43, zitierten weiteren Vermerk vom 28. Oktober 2005, VVG Bd. 1 Bl. 157). Außerdem berücksichtigte der Vermerk vom 24. Oktober 2005 nicht die zum damaligen Zeitpunkt bereits verwirklichte Gemeindegebietsreform 2003 und den damit umgesetzten Willen des Gesetzgebers, die landesplanerischen Funktionszuweisungen unterer Stufe durch kommunalverfassungsrechtlich abgesicherte Verwaltungsstrukturen zu ersetzen (s.o. unter (2)). Die Vorstellungen des Vermerks vom 24. Oktober 2005 wurden im Übrigen vom Gesetzgeber durch dessen weitere oben geschilderten Schritte (Gemeindefinanzreform 2006, § 3 Abs. 2 LEPro 2007) zur Vorbereitung des Verzichts auf Grundzentren im LEP B-B überholt.
dd) Der Entscheidung für eine zentralörtliche Gliederung ohne Grundzentren haften auch sonst keine Abwägungsfehler an.
Es trifft nicht zu, dass die dem Verzicht auf Grundzentren zugrunde liegende Annahme, viele Gemeinden seien sog. Selbstversorgerorte geworden, verfehlt sei (Antragsschrift, a.a.O., S. 62). Vielmehr durfte der Plangeber zurecht davon ausgehen, dass - wie vom Gemeindereformgesetzgeber im Jahr 2003 gewollt - mit den im LEP B-B einzeln aufgeführten 145 amtsfreien Gemeinden und 53 Ämtern (vgl. Plansatz 2.9 (Z) LEP B-B und Begründung zu 2.4 (G), Stand: 1. Januar 2009) „leistungsfähige Gemeinden und Ämter“ im Sinne der Einleitung zu den Plansätzen zu III.2 des LEP B-B entstanden sind, die im Sinne von Plansatz 2.4 (G) LEP B-B die Versorgung der Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen des Grundbedarfes und damit entsprechend der Planbegründung zu 2.4 (G) die Grundversorgung in der Fläche absichern. Konkrete Umstände, aus denen sich ergäbe, dass die Gemeindegebietsreform 2003 ihr Ziel, leistungsfähige Verwaltungseinheiten zu schaffen, allgemein verfehlt habe, sind nicht ersichtlich, insbesondere auch von den Antragstellerinnen nicht substantiiert vorgetragen worden.
Auch hat der Plangeber durch den Verzicht auf Grundzentren nicht abwägungsfehlerhaft in einer nicht von § 2 Abs. 2 BbgKVerf gedeckten Weise Aufgaben bzw. Planungspflichten des Landes pauschal auf die Gemeinden „delegiert“ bzw. verlagert (so Antragsschrift, a.a.O., S. 38 f.). Soweit der Vorwurf der Antragstellerinnen in kommunalverfassungsrechtlicher Hinsicht auf eine unzulässige Aufgabenverlagerung vom Land auf die Gemeinden zielt, greift er nicht, weil nicht „die Aufgabe der Grundversorgung auf die Gemeinden übertragen“ wird (a.a.O., S. 39), sondern der Antragsgegner damit vielmehr an die bereits kommunalverfassungsrechtlich vorgegebene Allzuständigkeit der Gemeinde (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 2 LV, § 2 Abs. 1 BbgKVerf; BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 – 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 -, juris Rn. 47 f. - „Rastede“; VerfG Brandenburg, Beschluss vom 18. Oktober 2013 – 68/11 –, juris Rn. 41; Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Auflage 2019, Rn. 86) anknüpft und Ausdruck des Subsidiaritätsprinzips (vgl. VerfG Brandenburg, Urteile vom 17. Oktober 1996 – 5/95 –, juris Rn. 53, und vom 17. Juli 1997 – 1/97 –, juris Rn. 87) ist. Soweit der Vorwurf der Antragstellerinnen in planungsrechtlicher Hinsicht auf eine unzulässige Konfliktverlagerung von der Ebene der Landesentwicklungsplanung auf die Ebene der kommunalen Planung zielt, greift er ebenfalls nicht. Das Gebot der planerischen Konfliktbewältigung verlangt von der Landesentwicklungsplanung, vorausschauend zu prüfen, ob die Probleme, die ihre Entscheidungen auslösen werden, auf der nachgeordneten Ebene beherrschbar sein werden. Ist das nicht der Fall, muss sie eine andere Entscheidung treffen (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, juris Rn. 155 zum Verhältnis der für die Flughafenstandortentscheidung verantwortlichen Landesentwicklungsplanung zur Fachplanung bei der Bewältigung von Fluglärmkonflikten; vgl. entsprechend zum Bauplanungsrecht BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2015 – 4 CN 4.14 -, juris Rn. 14; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. April 2016 – OVG 10 A 9.13 -, juris Rn. 48 m.w.N.). Auch insoweit ist nichts dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass der Plangeber hier, indem er an die mit der Gemeindegebietsreform 2003 geschaffene Struktur der amtsfreien Gemeinden und Ämter angeknüpft und auf Grundzentren verzichtet hat, auf den nachfolgenden Ebenen der Regional- oder der Kommunalplanung nicht beherrschbare Probleme geschaffen hätte.
Ein Abwägungsdefizit ergibt sich auch nicht daraus, dass der Plangeber beim Verzicht auf die Grundzentren finanzielle Einbußen aus der Gemeindefinanzierung infolge des Verlusts der zentralörtlichen Funktion nicht bedacht bzw. den entsprechenden Konflikt nicht hinreichend gelöst habe. Die Entscheidung des Landesgesetzgebers für den Wegfall der sog. Mindesteinwohnerveredelung war bereits mit der Gemeindefinanzreform 2006 gefallen (s.o. unter 2. b) bb) (3)). Der Verzicht des Plangebers auf die Grundzentren konnte sich damit nicht mehr auf die Mittel auswirken, die den Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion – wie den Antragstellerinnen – aus dem kommunalen Finanzausgleich zufließen. Adressat etwaiger Ansprüche auf angemessene kommunale Finanzausstattung ist im Übrigen der für den kommunalen Finanzausgleich zuständige Landesgesetzgeber, nicht der Plangeber des LEP B-B (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 78). Die Regelungen des kommunalen Finanzausgleichs hätten die Antragstellerinnen im Übrigen mit der kommunalen Verfassungsbeschwerde nach Art. 100 LV angreifen können.
Schließlich liegt auch kein Abwägungsdefizit darin, dass der Plangeber verkannt habe, in welchem Umfang einzelne Gemeinden bzw. die Antragstellerinnen überörtliche Aufgaben wahrnehmen. Insoweit sind bei der Einschätzung der örtlichen Bezüge an den Plangeber des LEP B-B keine höheren Anforderungen zu stellen als an den Gesetzgeber. Dem Plangeber steht insoweit ein Einschätzungsspielraum zu. Er darf typisieren und braucht nicht jeder einzelnen Gemeinde und grundsätzlich auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden Rechnung zu tragen. Maßgebend ist, ob die landesplanerische Einschätzung von Maß und Gewicht der örtlichen Bezüge einer Aufgabe in Ansehung des unbestimmten Verfassungsbegriffs „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ vertretbar ist. Dabei ist der Einschätzungsspielraum des Plangebers umso enger und die gerichtliche Kontrolle umso intensiver, je mehr als Folge der planerischen Festlegung die Selbstverwaltung der Gemeinden an Substanz verliert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 – 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 -, juris Rn. 64 - „Rastede“). Einen solchen nicht auf konkrete Einzelfälle beschränkten und die Grenzen des planerischen Einschätzungsspielraums überschreitenden Substanzverlust der Selbstverwaltung als Folge des Verzichts auf Grundzentren haben die Antragstellerinnen nicht darzulegen vermocht. Er liegt auch eher fern.
c) Die Festlegungen zu den Mittelzentren in Plansatz 2.9 (Z) LEP B-B sind nicht zu beanstanden.
aa) Die räumliche Festlegung der Mittelbereiche und die Auswahl der Mittel-zentren sind von den höherrangigen Planaussagen in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 3 Abs. 2 LEPro 2007 gedeckt. Der Vorwurf einer schon im allgemeinen Ansatz willkürlichen oder undurchsichtigen Festlegung ist unbegründet.
Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 LEPro 2007 sollen Zentrale Orte als Siedlungsschwerpunkte und Verkehrsknoten für ihren Versorgungsbereich räumlich gebündelt Wirtschafts-, Einzelhandels-, Kultur-, Freizeit-, Bildungs-, Gesundheits- und soziale Versorgungsfunktionen erfüllen. Nach § 3 Abs. 2 LEPro 2007 sollen als Zentrale Orte solche Gemeinden bestimmt werden, die aufgrund ihrer räumlichen Lage, der zu versorgenden Bevölkerung ihrer Verflechtungsbereiche, ihrer funktionalen Ausstattung und ihrer Potenziale in der Lage sind, die übergemeindlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge langfristig und flächendeckend zu erfüllen.
Diesen vorgegebenen Grundsätzen entsprechen die Mittelbereiche mit den jeweiligen Mittelzentren und den ihnen zugeordneten weiteren amtsfreien Gemeinden und Ämtern, die in der Planbegründung (Tabelle 1) im Einzelnen aufgeführt und in der anschließenden Karte zeichnerisch dargestellt sind. Die Kriterien für die räumliche Abgrenzung der Mittelbereiche und die Lage der Mittelzentren hat der Plangeber in der Planbegründung zu Plansatz 2.9 (Z) plausibel dargelegt. Danach hat er sich zunächst nach der Gliederung der Landkreise gerichtet. Als tragfähig hat er einen Mittelbereich angesehen, wenn dieser mindestens 30.000 Einwohner versorgt. Für die Auswahl des Mittelzentrums ist er davon ausgegangen, dass es aus seinem Verflechtungsbereich über Straßenverbindungen in der Regel in 30 Minuten, maximal aber in 45 Minuten zu erreichen ist. Dabei hat er nach seinen weiteren schriftsätzlichen Darlegungen und seinen Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat unter den Gemeinden mit mindestens 5.000 Einwohnern eine datenbankgestützte Rangliste, das sog. Raumzellenranking, erstellt (Antragserwiderung vom 28. März 2017, S. 30 – 33 sowie Schriftsatz des Antragsgegners vom 3. April 2019, Anlagen 1 - 11). Hierfür hat er vier Hauptindikatoren zugrunde gelegt und jeweils in weitere Unterindikatoren aufgefächert, was sich im Wesentlichen wie folgt darstellt:
- Bevölkerung,
Einwohnerzahl,
Einwohnerentwicklung über sieben vergangene Jahre,
Wanderungssaldo je 1.000 Einwohner über sieben vergangene Jahre,
Prognose der Einwohnerzahl für das Jahr 2020,
- Arbeitsmarkt und Wirtschaft,
aufgefächert in die drei bestandsbeschreibenden Unterindikatoren
sozialversicherungspflichtig Beschäftigte (am Arbeitsort),
Beschäftigtendichte (Beschäftigte je 1.000 Einwohner) und
Pendlersaldo (Differenz Aus- und Einpendler),
einen den Zeitraum beobachtenden Unterindikator
Beschäftigtenentwicklung über sieben vergangene Jahre,
und einen Zusatzindikator
größere Betriebsstandorte mit mehr als 250 Beschäftigten,
- Lagegunst, Erreichbarkeit und Verkehr (Funktion als Verkehrsknotenpunkt),
aufgefächert in zwei Unterindikatoren zur internen Erreichbarkeit,
interne Erreichbarkeit mit öffentlichem Verkehr und
interne Erreichbarkeit mit Individualverkehr, sowie
drei Unterindikatoren zur externen bzw. großräumigen und überregionalen Erreichbarkeit
Autobahnnähe (Entfernung zum Gemeindemittelpunkt),
Bahnanbindung (höchste Zugkategorie: ICE, IC/EC, RE, RB, S-Bahn) und
Fahrtenhäufigkeit in Spitzenstunden (6.00 - 10.00 Uhr),
- Versorgung und Ausstattung,
Standorte von Gymnasien und Oberstufenzentren,
Standorte von Krankenhäusern,
Sitz der Kreisverwaltung,
bisherige raumordnerische Einstufung (Landes- und Regionalplanung) und
Einzelhandelszentralität (Verhältnis von Umsatz und Kaufkraft: Bruttoumsatz im Verhältnis zum einzelhandelsrelevanten Nachfragepotenzial).
Die vier Hauptindikatoren lassen sich den vier in § 3 Abs. 2 LEPro 2007 aufgeführten o.a. Gesichtspunkten der Lage, Bevölkerung, Ausstattung und Potenziale für die Auswahl Zentraler Orte, die Unterindikatoren den in § 3 Abs. 1 Satz 2 LEPro 2007 genannten Funktionen Zentraler Orte (Wirtschafts-, Einzelhandels-, Kultur-, Freizeit-, Bildungs-, Gesundheitsversorgung und soziale Versorgung) zuordnen. Aus der Begründung zu Plansatz 4.5 (Z) erschließt sich außerdem, welche „entwicklungs-, dichte- und verflechtungsbasierten Werte der Statistik“ der Plangeber bei der Planaufstellung ausgewertet hat. Der Planentwurf vom 21. August 2007 (VVG Bd. 14, Bl. 4607 – 4678), der im Beteiligungsverfahren u.a. den Antragstellerinnen übermittelt worden war, enthielt bereits die Planbegründung zu 2.9 (Z) (a.a.O., Bl. 4622 – 4624 R) sowie die Liste der für die Planaufstellung berücksichtigten Werte der Statistik (a.a.O., Planbegründung zu 4.5 (Z), Bl. 4630 – 4630 R), so dass die Antragstellerinnen Gelegenheit hatten, sich im Beteiligungsverfahren nicht nur mit der Festlegung in Plansatz 2.9 (Z), sondern auch mit der Begründung und der Liste der statistischen Werte, die der Plangeber zugrunde gelegt hat, auseinanderzusetzen. Im allgemeinen Abwägungsbericht (EAB II, S. 25 f. = VVG Bd. 33, Bl. 10082 - 10082 R) gibt der Antragsgegner außerdem einen kurzen Überblick über das Ergebnis des Beteiligungsverfahrens zu diesem Punkt. In der Abwägungstabelle (EAB V, S. 330 - 371 = VVG Bd. 33, Bl. 10349 - 10369) legt er seine Erwägungen zu den Stellungnahmen der Antragstellerinnen im Einzelnen dar.
Die räumliche Festlegung der Mittelbereiche und die Auswahl der Mittelzentren ist auch nicht schon allgemein deshalb abwägungsfehlerhaft, weil die ihr zugrunde liegende Verarbeitung statistischer Werte nicht im Einzelnen in den Aufstellungsvorgängen schriftlich dokumentiert ist. Im Hinblick auf die komplexen Daten und Berechnungen des Raumzellenrankings bestehen keine Bedenken, dass die Gemeinsame Landesplanungsabteilung insoweit den Vorgang elektronisch bearbeitet und gespeichert hat. Weder die Vorschriften des Landesplanungsvertrages über das Verfahren zur Aufstellung der Landesentwicklungspläne noch verfassungsrechtliche Gründe verwehren es den Landesregierungen von Berlin und Brandenburg, im Rahmen der Abwägung zu Einzelpunkten auf Ergebnisse der Abwägung durch eine nachgeordnete Behörde - hier der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung - zurückzugreifen. Eine solche Zusammenfassung kann geradezu eine Voraussetzung dafür sein, dass die Landesregierungen, welche die Verordnungen über die gemeinsamen Landesentwicklungspläne für ihr jeweiliges Gebiet beschließen, sich ein eigenes Bild von dem der Abwägung zugrunde liegenden Material machen können. Entscheidend ist, dass jede Einzeleinwendung im Aufstellungsverfahren jedenfalls in der Sache berücksichtigt worden ist. Auf Regierungsebene kann die Abwägung ohnehin nur hinsichtlich der Grundlinien eines Landesentwicklungsplanes und nicht auch hinsichtlich sämtlicher Einzelfestlegungen vollzogen werden (OVG Brandenburg, Urteil vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE -, juris Rn. 185 f.).
Zu den von der Antragstellerin des Verfahrens OVG 10 A 10.15 (Gemeinde F...) erhobenen Rügen, dass die Einzelbewertungen und -gewichtungen der Indikatoren des Raumzellenrankings nicht hinreichend dokumentiert seien, wie es eine Entscheidung des 2. Senats des OVG Berlin-Brandenburg von 2010 verlange, wird auf das Urteil in jener Sache Bezug genommen (Urteil des Senats vom 10. April 2019 - OVG 10 A 10.15 -).
bb) Auch im Einzelnen unterliegt die Auswahl der Gemeinde N... als Mittelzentrum anstelle der Antragstellerin zu 5. (Gemeinde H...), ohne wenigstens ein Mittelzentrum in Funktionsteilung vorzusehen, keinen rechtlichen Bedenken. In der Gesamtwertung des Raumzellenrankings hatte die Gemeinde N... mit 0,69, die Antragstellerin zu 5. mit 0,68 abgeschnitten (Antragserwiderung vom 28. März 2017, S. 9; vgl. auch Schriftsatz vom 3. April 2019, Anlage 7).
Es ist auch nicht abwägungsfehlerhaft, dass der Plangeber von einer Aufteilung der mittezentralen Funktionen auf beide Gemeinden als Mittelzentrum in Funktionsteilung abgesehen hat. Zu der Anregung im Beteiligungsverfahren, neben den geplanten auch weitere Mittelzentren in Funktionsteilung zu bilden, wie hier aus der Gemeinde N... und der Antragstellerin zu 5., hat der Antragsgegner seine Ablehnung im allgemeinen Abwägungsbericht plausibel dargelegt (EAB II, S. 26 = VVG Bd. 33, Bl. 10083 R). Dort heißt es:
„Funktionsteilige Mittelzentren bilden innerhalb des Systems Zentraler Orte eine Ausnahme, für die es besonderer räumlicher Funktionen und der Bereitschaft der beteiligten Gemeinden bedarf, diese Funktionsteilung mit Leben zu erfüllen. Es sind keine zusätzlichen von zwei Gemeinden getragenen Anregungen zur Etablierung funktionsteiliger Mittelzentren vorgebracht worden; das Erfordernis zur Etablierung weiterer funktionsteiliger Mittelzentren besteht aus raumordnerischer wie auch aus kommunaler Sicht nicht. Aus der räumlichen Situation heraus gibt es keine Funktionsdefizite, die die Ergänzung von Gemeinden als teilfunktionale Zentren erforderlich machen würde.“
Mit Blick auf die Bündelungsfunktion des Zentrale-Orte-Systems (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2, Nr. 4 Satz 3 ROG 1998; § 3 Abs. 1 Satz 2 LEPro 2007) ist es nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner die Funktionsteilung nur in Ausnahmefällen vornehmen will, eine besondere räumliche Funktion der Aufteilung verlangt und zudem die Bereitschaft beider beteiligter Gemeinden fordert, die bei der Gemeinde N... nicht gegeben war (vgl. Stellungnahme der Gemeinde N... vom 9. Januar 2008, VVG Bd. 23, Bl. 6600, mit Anlage 2, Beschluss der Gemeindevertretung vom 13. Dezember 2007, a.a.O., Bl. 6604 - 6605, S. 2: „Für die Ausweisung als gemeinsames Mittelzentrum ‚N...-H...‘ bestehen weder Chancen noch die Notwendigkeit“, a.a.O., Bl. 6604 R).
cc) Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass der Antragsgegner der Antragstellerin zu 3. (Stadt F...) nicht die Funktion eines Mittelzentrums zugewiesen hat. Soweit die Antragstellerin zu 3. auf den Eisenbahnverkehrsknotenpunkt in ihrem Gemeindegebiet hinweist, handelt es zwar um einen der Gesichtspunkte, die eine Gemeinde als Kandidatin für die Festlegung als Mittelzentrum qualifizieren können, aber keineswegs um den einzigen und allein ausreichenden. Aus der höherrangigen Planaussage von § 3 Abs. 1 Satz 2 LEPro 2007 folgt, dass Zentrale Orte als Siedlungsschwerpunkte und Verkehrsknoten für ihren Versorgungsbereich räumlich gebündelt Wirtschafts-, Einzelhandels-, Kultur-, Freizeit-, Bildungs-, Gesundheits- und soziale Versorgungsfunktionen erfüllen sollen. Sie sollen dazu in der Lage sein, alle diese Funktionen auf der Ebene der übergemeindlichen Daseinsvorsorge für die zu versorgende Bevölkerung ihrer Verflechtungsbereiche langfristig und flächendeckend zu erfüllen. Kriterien dafür sind die räumliche Lage der Gemeinde, die zu versorgende Bevölkerung, die funktionelle Ausstattung der Gemeinde sowie ihre Potenziale (§ 3 Abs. 2 LEPro 2007). Es ist nichts dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass die Antragstellerin im Mittelbereich H... (Elster) diese Kriterien nach Maßgabe der aus ihnen entwickelten Haupt- und Unterindikatoren des Raumzellenrankings besser erfüllen würde als die zum Mittelzentrum bestimmte Stadt H.... Diese ist z.B. Sitz der Kreisverwaltung, hat deutlich mehr Einwohner (vgl. Schriftsatz des Antragsgegners vom 3. April 2019, Anlage 4) und hat in der Gesamtwertung des Raumzellenrankings ebenso wie bei allen Punktsummen der vier Hauptindikatoren, auch bei dem Hauptindikator Lagegunst, Erreichbarkeit und Verkehr, deutlich höher abgeschnitten als die Antragstellerin zu 3. (ebd.).
dd) Desgleichen hat der Antragsgegner die realen Funktionen der Antragstellerin zu 13. (Stadt H...) als Wohn- und Handelsort nicht verkannt, als er ihr keine zentralörtliche Funktion zugewiesen hat. Infolge des Verzichts auf Grundzentren wäre nur eine Funktionszuweisung als Mittelzentrum möglich gewesen, die aber im Mittelbereich O... anstelle der namengebenden Stadt O... und ihrer Bedeutung nicht ernsthaft in Betracht gekommen wäre, was auch die Antragstellerin zu 13. nicht konkret geltend macht (vgl. Schriftsatz des Antragsgegners vom 3. April 2019, Anlage 9).
ee) Schließlich ist auch die Einbeziehung der Antragstellerin zu 10. (Stadt S...) in den Mittelbereich B... statt in den Mittelbereich F... nicht abwägungsfehlerhaft.
Das von der Antragstellerin zu 10. im Beteiligungsverfahren geäußerten Begehren, der Stadt F... als Mittelzentrum zugeordnet zu werden anstelle der Stadt B... (Stellungnahme vom 10. Januar 2008, VVG Bd. 24, Bl. 6882 - 6885), hat der Antragsgegner wie folgt abgewogen (EAB V, S. 347 = VVG Bd. 33 Bl. 10357):
„Die Stadt S... liegt mit ihren Ortsteilen in unterschiedlicher Orientierung zum Teil auf F... und zum Teil auf B... ausgerichtet. Dieser Situation hat die Vorgängerplanung durch die Ausweisung eines gespalten ausgerichteten Mittelbereiches Rechnung getragen. Der LEP B-B verzichtet auf solche Überlagerungen. Aus Gründen der Erreichbarkeit und Tragfähigkeit des Mittelzentrums B... bleibt es bei der Zuordnung von S... zu B..., zumal weder die Stadt B... noch die Stadt F... im Rahmen des Beteiligungsverfahrens eine anders gelagerte Zuordnung eingefordert haben.“
Diese Erwägungen lassen einen Abwägungsfehler nicht erkennen. Konkrete Bedenken dagegen zeigt auch das Vorbringen der Antragstellerin im gerichtlichen Verfahren (Antragsbegründung vom 15. November 2016, S. 20 – 22) nicht substantiiert auf.
d) Die Steuerung der Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen nach Plansatz 4.5 (Z) LEP B-B unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.
aa) Sie ist von höherrangigen Planaussagen gedeckt. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2 ROG 1998 ist die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 LEPro 2007 soll die Siedlungsentwicklung auf Zentrale Orte und raumordnerisch festgelegte Siedlungsbereiche ausgerichtet werden. Außerdem soll die Innenentwicklung Vorrang vor der Außenentwicklung haben (§ 5 Abs. 2 Satz 1 LEPro 2007). Diesen Aussagen entspricht es, wenn Plansatz 4.5 die Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung nur den Zentralen Orten uneingeschränkt ermöglicht (Abs. 1 Nr. 1), während in dem genannten Plansatz für die Nicht-Zentralen Orte nur die Innenentwicklung ermöglicht und die Außenentwicklung auf die zusätzliche Entwicklungsoption (Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2) und die Ausnahmeregelung (Abs. 4) beschränkt wird.
bb) Hinsichtlich des Gestaltungsraums Siedlung, dessen Festlegung die Antragstellerinnen nicht grundsätzlich rügen, weist die Planbegründung (Begründung zu 4.5 (Z), GVBl. 2015 II, Nr. 24, S. 34 f.) keine Abwägungsfehler auf und ist auch die zeichnerische Darstellung in der Festlegungskarte 1 nicht zu unbestimmt (vgl. dazu OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. April 2019 – OVG 10 A 10.15 – „Gemeinde F...“).
Es ist auch gerechtfertigt, dass der Antragsgegner die Ortsteile G... und K... der Antragstellerin zu 12. (Gemeinde R...) nicht in den Gestaltungsraum Siedlung einbezogen hat. Sie grenzen weder an den Siedlungsbereich der Gemeinde an noch sind sie an den Schienenpersonennahverkehr angebunden, an dem sich der Antragsgegner bei Bildung der Achsen des Gestaltungsraums Siedlung orientiert hat (Planbegründung zu 4.5 (Z), GVBl. 2015 II, S. 34). Das ist ein sachgerechtes Abgrenzungskriterium, weil nach der höherrangigen Planaussage des § 5 Abs. 3 LEPro 2007 bei der Siedlungsentwicklung verkehrssparende Siedlungsstrukturen angestrebt werden sollen.
cc) Die Beschränkung der Wohnsiedlungsflächenentwicklung in Nicht-Zentralen Orten außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung nach Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 2 und 4, Abs. 2 ist nicht abwägungswidrig und auch sonst mit der verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 2 LV) der von der Beschränkung betroffenen Antragstellerinnen vereinbar.
(1) Der Beschränkung der Wohnsiedlungsflächenentwicklung liegt keine schon allgemein abwägungsfehlerhafte Prognose der Einwohnerentwicklung zugrunde. Der Antragsgegner ist davon ausgegangen, dass in den Berlin fernen Teilen des gemeinsamen Planungsraumes in Folge des demografischen Wandels und in Nachwirkung der Abwanderungsprozesse aus den 1990er Jahren mit einem weiteren Rückgang der Einwohnerzahlen zu rechnen sei (Planbegründung zu 4.5 (Z), fünfter Absatz). Demgegenüber greift die Rüge der Antragstellerinnen nicht, diese Prognose habe sich als unrichtig erwiesen, weil die Einwohnerzahlen jedenfalls zum Teil wieder gestiegen seien, und sie sei zudem methodisch bedenklich.
Dabei ist zunächst festzustellen, dass die Antragstellerinnen zu 5. und 13. vollständig und die Antragstellerin zu 12. - mit Ausnahme von zwei Ortsteilen - ganz überwiegend im Gestaltungsraum Siedlung liegen, insoweit in ihrer Wohnsiedlungsflächenentwicklung keinen Beschränkungen unterliegen und deshalb auch nicht von der Prognose betroffen sind. Bei den anderen elf Antragstellerinnen fällt hingegen auf, dass ihr Einwohnerstand seit dem in der Planbegründung zugrunde gelegten Stichtag (31. Dezember 2008; Planbegründung zu 4.5 (Z), GVBl. 2015 II, Nr. 24, S. 35) in dem Zeitraum von zehn Jahren, auf den die gemeinsamen Landesentwicklungspläne grundsätzlich angelegt sind (Art. 8 Abs. 7 Satz 2 LPlV 2008) und den der Plangeber auch hier angesetzt hat (Planbegründung zu 4.5 (Z), a.a.O., S. 35), nach der amtlichen Statistik (Internetportal des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg, www.statistik-berlin-brandenburg.de) nach Maßgabe der per 31. Dezember 2017 verfügbaren Angaben bei den meisten Antragstellerinnen tatsächlich rückläufig erscheint. Nur bei der Antragstellerin zu 1. (Gemeinde B...) ist die Einwohnerzahl leicht gestiegen, nämlich von 1.879 auf 2.004 Einwohner (Zuwachs: 125 Einwohner). Bei den anderen zehn Antragstellerinnen ist sie hingegen weiterhin zurückgegangen. Die Antragstellerin zu 1., deren Einwohnerzahl tatsächlich gestiegen ist, liegt außerhalb des Gebietes, das die Karte in der Planbegründung (Planbegründung zu 4.5 (Z), a.a.O., S. 33) als Stadt-Umland-Zusammenhang von Berlin und Potsdam bezeichnet, und ist daher ohne weiteres als Berlin ferner Teil des gemeinsamen Plangebietes anzusehen, in dem die Prognose des Plangebers tatsächlich nicht eingetreten ist.
Entscheidend für das Vorliegen eines Abwägungsfehlers ist indessen nicht, ob eine der Planung zugrunde liegende Vorhersage – wie hier bei den meisten Antragstellerinnen - im Nachhinein tatsächlich eingetreten ist. Raumplanerische Prognosen, auch zur Bevölkerungsentwicklung, sind vielmehr auch dann zulässig, wenn sie so später überhaupt nicht oder nicht vollständig eintreffen. Entscheidend ist, ob der Plangeber die zum maßgebenden Zeitpunkt verfügbaren Erkenntnismittel eingesetzt und die Prognose unter Einbeziehung der für sie erheblichen Umstände sachgerecht erstellt hat (vgl. Hager, in: Kment, ROG, 2019, § 11 Rn. 82). Solche Prognoseentscheidungen unterliegen keiner Richtigkeitsgewähr, sondern sind gerichtlich nur eingeschränkt daraufhin überprüfbar, ob sie methodisch einwandfrei erarbeitet worden sind, nicht auf unrealistischen Annahmen beruhen und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist (st. Rspr, BVerwG, Beschluss vom 28. November 2013 - 9 B 14.13 -, juris Rn. 7). Danach bestehen hier keine Bedenken gegen die seinerzeitige Prognose des Plangebers, dass die Einwohnerzahlen der Gemeinden in den Berlin fernen Teilen des gemeinsamen Plangebietes innerhalb der folgenden zehn Jahre weiterhin regelmäßig sinken werden.
Maßgebender Zeitpunkt für die Beurteilung der Prognose als Teil des Abwägungsmaterials ist die ursprüngliche Beschlussfassung über den Plan (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris, Rn. 64 und 74), hier also der Beschluss der Landesregierung vom 31. März 2009.
Methodische Fehler sind dem Plangeber bei der Prognose nicht unterlaufen. Der Rückgriff auf Daten des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg oder auf die Bevölkerungsvorausschätzungen des Landesamtes für Bauen und Verkehr (vgl. Antragserwiderung vom 28. März 2017, S. 14) ist gerechtfertigt. Wegen des ganzheitlichen Ansatzes der Raumplanung ist der Planungsträger regelmäßig auf solche Unterstützung anderer Behörden angewiesen (vgl. Hofmann, in: Kment, ROG 2019, § 7 Rn. 14). Er darf darauf vertrauen, dass die Fachbehörden wissen, was sie tun. Er braucht ihre Methoden nicht „kritisch zu hinterfragen“ (Antragsschrift vom 15. November 2016, S. 50). Auch aus dem Fachaufsatz (Pötzsch, WISTA 4/2016, S. 36 – 53), den die Antragstellerinnen zitieren (Antragsschrift, a.a.O., S. 50 f.), ergeben sich keine methodischen Bedenken. Die Verfasserin stellt schon in der Einleitung klar, dass sie theoretische und methodische Grundlagen der Bevölkerungsvorausberechnungen nicht behandele (Pötzsch, a.a.O., S. 37). Außerdem erläutert sie in dem anschließenden Abschnitt, dass eine langfristige Bevölkerungsprojektion den Anspruch, sie werde „so eintreffen, wie vorhergesagt,“ nicht erfüllen könne und müsse und mit zunehmender Entfernung der Bevölkerungsvorausberechnung vom Ausgangsjahr sich ihr hypothetischer Charakter verstärke. Es gehe gerade darum, „richtige Signale“ zu „senden“, und nicht unbedingt darum, „bei einer Ex-post-Betrachtung die Zukunft mit hoher Genauigkeit vorhergesagt zu haben“ (dies., a.a.O., S. 38).
Unrealistische Annahmen, die sich etwa aus einer unzutreffenden Tatsachengrundlage, zum Prognosezeitpunkt erkennbaren und vom Plangeber übergangenen oder von ihm sachwidrig einbezogenen Umständen ergeben können, sind weder von den Antragstellerinnen vorgetragen worden noch sonst ersichtlich. Die Einwohnerprognose ist außerdem plausibel begründet. Die Planbegründung verweist auf den demografischen Wandel und die Nachwirkung der Abwanderungsprozesse aus den 1990er Jahren (Planbegründung zu 4.5 (Z), GVBl. 2015 II, Nr. 24, S. 32 fünfter Absatz), also auf den allgemeinen Bevölkerungsrückgang (Geburtenrückgang, Sterberate) und die Wanderungsbewegungen in dem Zeitraum, der seit dem letzten Jahrzehnt des vorigen Jahrhunderts vergangen ist.
(2) Die Festlegungen zur Beschränkung der Außenentwicklung auf die zusätzliche Entwicklungsoption nach Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 2 und 4, Abs. 2 weisen im Einzelnen ebenfalls keine Abwägungsfehler auf.
Dabei sind zunächst die Nachverdichtungspotenziale im Rahmen der Innenentwicklung im Sinne von Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 3 und 4 zu berücksichtigen. Die Planbegründung verweist auf sechs Arten von Flächen, die den Gemeinden ohne Anrechnung auf die zusätzliche Entwicklungsoption zur Verfügung stehen. Dies sind Flächen
– im Bereich verbindlicher Bebauungspläne, die Wohnnutzungen zulassen,
– im Zusammenhang bebauter Ortsteile im Sinne des § 34 Absatz 1 BauGB,
– in Innenbereichen, die nicht Teil eines Bebauungszusammenhangs gemäß § 34 BauGB sind (sogenannter „Außenbereich im Innenbereich“), aber als Brachflächen baulich entwicklungsfähig sind und eine Größe von 10 Hektar nicht überschreiten,
– im Bereich nach § 34 Absatz 4 Nummer 3 BauGB bereits erlassener oder zulässiger Satzungen,
– im Bereich verbindlicher Satzungen nach § 34 Absatz 4 Nummer 2 BauGB und
– die nach § 13a Absatz 1 BauGB durch Bebauungspläne der Innenentwicklung entwicklungsfähig sind
(vgl. Planbegründung zu 4.5 (Z), a.a.O., S. 35). Insoweit fehlt es schon an einem substantiierten Vortrag der Antragstellerinnen zu 1. bis 4., zu 6. bis 11. und zu 14., deren Gebiet jeweils außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung liegt, dass sie die Möglichkeiten der ihnen freigestellten Innenentwicklung für alle der in der amtlichen Begründung aufgeführten Nachverdichtungspotenziale erschöpft hätten. Das gilt auch im Fall der Antragstellerin zu 12. (Gemeinde R...) für ihre beiden außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung liegenden Ortsteile. Tatsachen zu den unbeplanten Siedlungsbereichen der Gemeindegebiete unter Erläuterung der dort ausgewiesenen Freiflächen und ihrer bauplanungsrechtlich möglichen Nutzungsarten, bzw. im Falle von Bebauungsplangebieten unter Erläuterung der Ausschöpfung der darin ausgewiesenen Wohnnutzungsmöglichkeiten, etwa anhand von entsprechendem Kartenmaterial, haben die Antragstellerinnen nicht vorgetragen.
Ungeachtet dessen ist auch die Festlegung zur zusätzlichen Entwicklungsoption nach Plansatz 4.5 (Z) Abs. 2 nicht zu beanstanden, wonach die zusätzliche Entwicklungsoption nach Abs. 1 Nr. 3 und 4 mit 0,5 ha pro 1.000 Einwohner (Stand 31. Dezember 2008) für einen Zeitraum von zehn Jahren für zusätzliche Wohnsiedlungsflächen festgelegt wird. Der Plangeber hat dazu neben der Bevölkerungsentwicklung auch die in Brandenburg grundsätzlich positiver verlaufende Haushaltsentwicklung berücksichtigt, bei der im langfristigen Trend die Haushaltsgrößen sinken und die Wohnflächennachfrage pro Person steigt (Planbegründung zu 4.5, a.a.O., S. 35). Ausgehend von einer Siedlungsdichte von 15 Wohneinheiten pro Hektar hat er für einen Zeitraum von zehn Jahren aus dem Eigenbedarf einer Gemeinde einen Flächenbedarf von rund einem Hektar pro 1.000 Einwohner angesetzt und jeweils die Hälfte davon den Nachverdichtungspotenzialen im Rahmen der Innenentwicklung und der zusätzlichen Entwicklungsoption für die Außenentwicklung zugerechnet (vgl. Planbegründung zu 4.5, ebd.). Diese Begründung zum Wohnsiedlungsflächenbedarf der Nicht-Zentralen Orte außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung lässt auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der von der entsprechenden Festlegung betroffenen Antragstellerinnen keine Abwägungsfehler erkennen.
Der Antragsgegner hat in der Antragserwiderung für die Antragstellerin zu 1. (Gemeinde B...) darauf hingewiesen, dass sie nach dem letzten Entwurf eines Flächennutzungsplans über Innenentwicklungspotenziale für über 50 ha Wohnsiedlungsflächen verfüge (Antragserwiderung vom 28. März 2017, S. 6). Bei der Antragstellerin zu 2. (Stadt D...) sei schon die Einwohnerentwicklung nach der amtlichen Bevölkerungsfortschreibung bereits seit dem Jahr 1990 durchgängig stark negativ verlaufen (a.a.O., S. 7). Auch bei der Antragstellerin zu 3. (Stadt F...) sei die Einwohnerzahl zurückgegangen (a.a.O., S. 7). Der Antragstellerin zu 4. (Gemeinde F...) stehe neben Möglichkeiten der Innenentwicklung eine zusätzliche Entwicklungsoption von 4,5 ha zur Verfügung, die noch nicht in Anspruch genommen worden sei (a.a.O., S. 8). Die Antragstellerin zu 6. (Gemeinde K...) verfüge über weitere Innenentwicklungspotenziale und habe zum gegenwärtigen Zeitpunkt auch ihre zusätzliche Entwicklungsoption noch nicht ausgeschöpft, weil insoweit noch ca. 4,7 ha verblieben (a.a.O., S. 10). Die Antragstellerin zu 7. (Stadt P...) weise im Flächennutzungsplan Wohnsiedlungspotenziale auf, deren Ausschöpfung unproblematisch wäre (a.a.O., S. 11). Die Antragstellerin zu 8. (Stadt S...) verfüge u.a. über Nachverdichtungspotenziale auf Flächen in vier rechtswirksamen Bebauungsplänen, die Wohnnutzungen zuließen, sowie auf Flächen im Bereich bereits erlassener Satzungen nach § 34 Abs. 4 BauGB. Darüber hinaus stehe ihr eine zusätzliche Entwicklungsoption von ca. 1,4 ha zur Verfügung, von der bisher anteilig nur 0,1 ha durch einen im Jahr 2015 angezeigten vorhabenbezogenen Bebauungsplan gebunden seien (a.a.O., S. 11). Die Antragstellerin zu 9. (Gemeinde S...) habe in ihrer ursprünglichen Planung zum „M...“ die zusätzliche Entwicklungsoption erheblich überschritten, was inzwischen aber durch eine stärkere Untergliederung der Baugebiete und das Aufgeben einer anderen Planung nicht mehr der Fall sei, sodass ihr die zusätzliche Entwicklungsoption von 0,7 ha wieder in vollem Umfang zur Verfügung stehe (a.a.O., S. 12). Bei der Antragstellerin zu 10. (Stadt S...) sei für drei verbindliche Bauleitplanungen in einem Umfang von insgesamt 2,3 ha die zusätzliche Entwicklungsoption in Anspruch zu nehmen, die aber 4,7 ha umfasse und damit noch nicht ausgeschöpft sei (a.a.O., S. 13 f.). Eine weitere verbindliche Bauleitplanung („S...“) mit einer Fläche von 3,8 ha sei 2004 als mit dem damaligen LEP GR vereinbar angesehen worden und mit der verbleibenden zusätzliche Entwicklungsoption nur teilweise zu verwirklichen. Sie sei aber ohnehin nicht mehr im Flächennutzungsplan ausgewiesen (a.a.O., S. 14). Eine andere Planung mit Wohnnutzungen („W...“) scheitere schon daran, dass sie nicht an ein vorhandenes Siedlungsgebiet anschließe (a.a.O., S. 14). Die Antragstellerin zu 11. (Stadt T...) habe von 1995 bis 2013 eine kontinuierlich negative Einwohnerentwicklung zu verzeichnen. Nur 2014 sei die Einwohnerzahl angestiegen, aber 2015 erneut zurückgegangen und auch der Wanderungssaldo negativ gewesen. Zudem bestehe ein hohes Geburtendefizit. Der Antragstellerin zu 12. (Gemeinde R...) stehe für ihren außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung liegenden Gebietsteil eine zusätzliche Entwicklungsoption von 0,7 ha zur Verfügung, die noch nicht in Anspruch genommen worden sei (a.a.O., S. 15). Der Antragstellerin zu 14. (Stadt L...) verblieben nach Abschluss einer derzeit offenen Planung von Wohnsiedlungsflächen noch 4,4 ha der zusätzlichen Entwicklungsoption (a.a.O., S. 15).
Der Senat hat keinen Anlass, an diesen Darlegungen zu zweifeln. Keine der genannten Antragstellerinnen hat ihnen substantiiert widersprochen.
(3) Schließlich verletzt die Beschränkung der Wohnsiedlungsflächenentwicklung in Nicht-Zentralen Orten außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung die davon betroffenen Antragstellerinnen zu 1. bis 4., zu 6. bis 11., zu 14. sowie hinsichtlich der beiden außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung liegenden Ortsteile die Antragstellerin zu 12. auch sonst nicht in ihrer verfassungsrechtlich und landesgesetzlich garantierten Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 2 LV, § 2 Abs. 1 BbgKVerf). Diese Planungshoheit ist lediglich im Rahmen der Gesetze gewährleistet und steht damit ihrer Bindung an Ziele der Raumordnung grundsätzlich nicht entgegen. Soweit landesplanerische Festlegungen die Planungshoheit einzelner Gemeinden einschränken, muss der Eingriff zwar durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt und auch sonst verhältnismäßig sein (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 1. Dezember 2016 – OVG 10 A 15.12 -, juris Rn. 47 m.w.N.). Das ist hier indessen der Fall. Denn die hier in Rede stehenden Festlegungen zur Wohnsiedlungsentwicklung in Nicht-Zentralen Orten außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung sind durch die überörtlichen Interessen gerechtfertigt, zu kompakten, Verkehr sparenden Siedlungsstrukturen zu führen und den Schutz und Erhalt der Freiräume sicherzustellen (Planbegründung zu 4.5, erster Absatz). Sie erweisen sich auch unter Berücksichtigung der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie schon deshalb nicht als unverhältnismäßig, weil Plansatz 4.5 (Z) Abs. 4 eine Ausnahme von der Beschränkung auf die zusätzliche Entwicklungsoption enthält, die den Gemeinden selbst nach Ausschöpfung der Nachverdichtungspotenziale für die Innenentwicklung und der zusätzlichen Entwicklungsoption für die Außenentwicklung planerische Gestaltungsspielräume eröffnet. Keine der genannten Antragstellerinnen hat geltend gemacht, dass sie vergeblich versucht habe, diese Ausnahme in Anspruch zu nehmen, oder dass deren Inanspruchnahme von vornherein aussichtslos erscheine. Auch insoweit fehlt es bereits an einem substantiierten Vortrag.
e) Die Steuerung der großflächigen Einzelhandelseinrichtungen in Plansatz 4.7 (Z) LEP B-B kann ebenfalls nicht beanstandet werden.
aa) Die von den Antragstellerinnen des vorliegenden Verfahrens nicht gerügte Beschränkung von Hersteller-Direktverkaufszentren (sog. Factory-Outlet-Center) von mehr als 5.000 m2 auf die Metropole Berlin und die Oberzentren nach Plansatz 4.7 (Z) Abs. 4 unterliegt keinen rechtlichen Bedenken (vgl. im Einzelnen OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. April 2019 - OVG 10 A 10.15 - „Gemeinde F...“).
bb) Auch die Verkaufsflächenbeschränkung für großflächige Einzelhandelseinrichtungen in Nicht-Zentralen Orten nach Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 und 6 ist nicht zu beanstanden.
(1) Sie ist nach ihrem Ansatz mit den höherrangigen Planaussagen vereinbar.
Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2 ROG 1998 ist die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten. Daraus ergibt sich für die raumordnerische Konkretisierung dieses Zentrale-Orte-Prinzips u.a. der Zweck einer raumverträglichen Entwicklung des Einzelhandels. Der Einzelhandel soll danach an den Standorten gesichert werden, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 - 4 C 8.10 -, juris Rn. 18). Nach § 5 Abs. 4 Satz 1 LEPro 2007 soll der innerstädtische Einzelhandel gestärkt und eine verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen des täglichen Bedarfes (Grundversorgung) gesichert werden. Großflächige Einzelhandelseinrichtungen sollen nach § 5 Abs. 4 Satz 2 LEPro 2007 den Zentralen Orten entsprechend der jeweiligen Funktionszuweisung zugeordnet werden.
Diesen höherrangigen Planaussagen entspricht es, wenn der Plangeber die Errichtung oder Erweiterung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen außerhalb Zentraler Orte, und damit auch für jede Antragstellerin, in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 6 Satz 1 auf Vorhaben beschränkt, die ganz überwiegend der Nahversorgung dienen und in einem Städtischen Kerngebiet im Sinne von Plansatz 4.8 (G) Abs. 2 oder in einem wohngebietsbezogenen Versorgungsbereich liegen, und wenn er Veränderungen schon vorhandener oder genehmigter großflächiger Einzelhandelseinrichtungen, die bereits dem Konzentrationsgebot, raumordnerischen Beeinträchtigungsverbot und Kongruenzgebot bzw. der Beschränkung von Hersteller-Direktverkaufszentren auf die Metropole und die Oberzentren nach Abs. 1 bis 4 widersprechen, nach Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 nur dann zulässt, wenn sie die genehmigte Verkaufsfläche sowohl insgesamt als auch für zentrenrelevante Sortimente nicht erhöhen.
(2) Die Festlegungen weisen außerdem keine Abwägungsfehler auf.
Keine der antragstellenden Gemeinden hat konkrete Umstände vorgetragen, aus denen sich etwas dafür ergeben könnte, dass Plansatz 4.7 (Z) LEP B-B sie in unzumutbarer Weise in ihrer Planungshoheit einschränke oder gar bei der ihr obliegenden Aufgabe der örtliche Daseinsvorsorge zu Versorgungsengpässen im Einzelhandel führe.
Die von den Antragstellerinnen allgemein geltend gemachten Abwägungsfehler, in deren Folge Plansatz 4.7 (Z) LEP B-B ihnen die Entwicklung von Gewerbeflächen erschwere (Antragsbegründung vom 15. November 2016, S. 24, 52 und 53), greifen nicht durch.
Soweit die Antragstellerinnen die Entwicklung von Gewerbeflächen in Nicht-Zentralen Orten im Gestaltungsraum Siedlung als unzulässigerweise „massiv beschränkt“ ansehen (Antragsbegründung, a.a.O., S. 52), weil Plansatz 4.7 auch dort gelte, während die Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen im Gestaltungsraum Siedlung keiner Beschränkung unterliege, verkennen sie, dass die höherrangige Planaussage in § 5 Abs. 4 Satz 2 LEPro 2007 den großflächigen Einzelhandel außerhalb Zentraler Orte grundsätzlich ausschließt, damit auch im Gestaltungsraum Siedlung. Es ist kein Grund dafür vorgetragen worden oder sonst ersichtlich, warum die stärkere Besiedlung des Gestaltungsraums Siedlung die Gründe für die - als Grundsatz gesetzlich vorgegebene - Steuerung des großflächigen Einzelhandels auf die Zentralen Orte entfallen lassen sollte. Die von den Antragstellerinnen heraufbeschworene Gefahr der „Versorgungsengpässe“ (Antragsbegründung, a.a.O., S. 52) liegt eher fern. Zusätzlich zur Metropole Berlin in der Mitte und zum Oberzentrum Potsdam im Südwesten liegen zehn Gemeinden, die jeweils Mittelzentrum sind, und drei Gemeinden, die jeweils Teil eines Mittelzentrums in Funktionsteilung sind, im Gestaltungsraum Siedlung. Das ist ein Viertel der 50 Gemeinden, die Mittelzentrum oder Teil eines funktionsgeteilten Mittelzentrums sind. Die Befürchtung der Antragstellerinnen, bei steigenden Einwohnerzahlen in den Nicht-Zentralen Orten im Gestaltungsraum Siedlung könne der zusätzliche Bedarf an Versorgung nicht im gleichen Maße durch die Ansiedlung weiterer Gewerbe gedeckt werden, ist unbegründet. Denn eine „Ansiedlung weiterer Gewerbe“ (Antragsbegründung, a.a.O., S. 53) in Form von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen im Gestaltungsraum Siedlung ist in den dort liegenden Mittelzentren sowie im Oberzentrum Potsdam und in der Metropole Berlin in raumordnungsrechtlicher Hinsicht ohne weiteres zulässig. Gerade der von den Antragstellerinnen für die befürchteten Versorgungsengpässe angeführte „Fall der durch den LEP B-B verhinderten Ansiedlung des Möbelhauses P... am geplanten Standort auf dem Gebiet der Antragstellerin zu 5. (Gemeinde H...) an der B1, und der stattdessen erfolgten Ansiedlung direkt an der Landesgrenze auf der Berliner Seite nur wenige Meter von dem geplanten Standort“ (Antragsbegründung, a.a.O., S. 52) zeigt das geradezu beispielhaft.
Die Vorstellung der Antragstellerinnen, die Ausnahmeregelung des Plansatzes 4.7 (Z) Abs. 6 Satz 1 1. Fall LEP B-B laufe leer, weil sie die Errichtung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen in Nicht-Zentralen Orten an die Voraussetzung des Standorts in einem Städtischen Kerngebiet knüpfe, was es aber nur in Zentralen Orten gebe, ist verfehlt. Sie verkennt, dass die von den Antragstellerinnen selbst wörtlich zitierte Formulierung „in einem Städtischen Kernbereich im Sinne von Plansatz 4.8 (G) Abs. 2“ gerade nicht auf die Anwendungsvoraussetzungen des Plansatzes 4.8 (G) verweist, der nur für Zentrale Orte gilt, sondern ausdrücklich auf den „Sinn“ des Begriffs des Städtischen Kernbereichs, wie ihn Plansatz 4.8 (G) Abs. 2 Satz 2 definiert, und der „Innenstädte oder Ortskerne“ meint. Das erschließt sich außerdem aus der Planbegründung (zu 4.7 (Z), GVBl. 2015 II, Nr. 24, S. 38), die zu der Ausnahme u.a. ausführt:
„Der Tatbestand ist hinsichtlich der Quantität oder Qualität der vorhandenen Versorgungssituation mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Verhältnis zur Einwohnerzahl der jeweiligen Standortgemeinde sowie weiterer Gesichtspunkte wie z. B. räumliche Lage des Vorhabens zum Ortskern, Verkehrsanbindung durch die Gemeinde oder den Vorhabensträger darzulegen und im Einzelfall zu beurteilen.“
Auch die Kritik an der Beschränkung der Festlegung in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 6 auf die Nahversorgung, die „Lücken bei der Versorgung der Bevölkerung mit Dienstleistungen und Waren des gehobenen und höheren Bedarfs“ nicht schließen könne (Antragsbegründung vom 15. November 2016, S. 54), verfängt nicht. Immerhin lässt die Festlegung zu, dass auf bis zu einem Viertel einer Verkaufsfläche von bis zu 2.500 m², also auf bis zu 625 m² Verkaufsfläche, beim nahversorgungsrelevanten Sortiment und damit auch solche „Dienstleistungen und Waren des gehobenen und höheren Bedarfs“ angeboten werden. Ein Abwägungsfehler liegt darin nicht. Würde der Plangeber vom Erfordernis der überwiegend dem Angebot nahversorgungsrelevanter Sortimente dienenden Verkaufsfläche außerhalb Zentraler Orte absehen, so liefe er Gefahr, die höherrangige Planaussage zur Bündelung des nicht der Grundversorgung dienenden Einzelhandels in den Zentralen Orten nach § 5 Abs. 4 Satz 1 und 2 LEPro 2007 zu unterlaufen.
Die von Antragstellerinnen im Einzelfall geltend gemachten Abwägungsfehler liegen ebenfalls nicht vor.
Soweit die Antragstellerin zu 5. (Gemeinde H...) sich gegen die Ansiedlung des P...-Möbelhauses in geringer Entfernung auf Berliner Gebiet statt in ihrer Gemeinde wendet und für eine Ansiedlung auf ihrem Gebiet sowie für die Ansiedlung der C...-Europazentrale mit der gewünschten größeren als der jetzt im Bebauungsplan ausgewiesenen Fläche auf die überdurchschnittlich hohe Kaufkraft in ihrer Gemeinde verweist, übersieht sie, dass der Einzugsbereich einer großflächigen Einzelhandelseinrichtung den Nahbereich der Gemeinde überschreitet und der damit einhergehende Kaufkraftabzug in den umliegenden Gemeinden dort die verbrauchernahe Versorgung beeinträchtigt, auch die Zentralen Orte und die innerörtlichen zentralen Versorgungsbereiche schwächt und außerdem bedeutende Wirkung auf das Erzeugen von Verkehr hat (vgl. Planbegründung zu 4.7, GVBl. 2015 II, Nr. 24, S. 37). Gerade weil ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb den kommunalen Rahmen einer Gemeinde ohne zentralörtliche Funktion „in jeder Hinsicht ‚sprengt‘“ (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12. Mai 2006 – OVG 12 A 28.05 -, juris Rn. 80), bedarf es einer überörtlichen Steuerung des Einzelhandels, welche der höherrangigen Planaussage des § 5 Abs. 4 Satz 1 LEPro 2007 Rechnung trägt, auch in den umliegenden Gemeinden eine verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung mit den Gütern und Dienstleistungen des täglichen Bedarfs zu sichern. Vor diesem Hintergrund hat die Landesplanung zur Siedlungsentwicklung im Bereich des Einzelhandels nicht die Aufgabe, eine möglichst hohe Ausschöpfung des in einer bestimmten Gemeinde vorhandenen Kaufkraftpotenzials zu ermöglichen, sondern dem Rückzug des Einzelhandels aus der Fläche entgegenzuwirken, insbesondere soweit dadurch die Grundversorgung der Bevölkerung in den umliegenden Gemeinden gefährdet wird. Im Übrigen weist der Antragsgegner zur Ansiedlung des Möbelhauses P... in Berlin unwidersprochen darauf hin, dass sie im Jahr 2004 und damit vor Inkrafttreten des LEP B-B lag und es sich zudem bei Berlin als Metropole um einen Zentralen Ort handele (Antragserwiderung vom 28. März 2017, S. 10). Damit entspricht die Ansiedlung der höherrangigen Planaussage des § 5 Abs. 4 Satz 1 LEPro 2007. Im Übrigen hat die Antragstellerin zu 5. (Gemeinde H...) nichts vorgetragen, was ihrer Inanspruchnahme der Festlegung nach Plansatz 4.7 (Z) Abs. 6 LEP B-B zur weiteren Ausschöpfung des Kaufkraftpotenzials durch großflächigen Einzelhandel im Bereich der nahversorgungsrelevanten Sortimente entgegenstünde. Der Antragsgegner hat hierzu darauf hingewiesen, dass insoweit auf dem Gebiet der Antragstellerin „durch die Ausnahmeregelung des LEP B-B auch großflächiger Einzelhandel weiterhin entwickelbar“ sei (Antragserwiderung, a.a.O., S. 10). Danach bestehen auch Möglichkeiten zur Verwirklichung des von der Antragstellerin gewünschten „kleinen Einkaufzentrums“ (Antragsbegründung vom 15. November 2016, S. 12), das dem Antragsgegner noch nicht als Vorhaben bekannt gewesen sei (Antragserwiderung, a.a.O., S. 10), sofern das Sortiment nicht - wie vom Antragsgegner für Bekleidung ausgeführt (ebd.) - dem Plansatz 4.7 (Z) Abs. 6 LEP B-B widerspricht.
Das Vorbringen der Antragstellerin zu 12. (Gemeinde R...) zur geplanten Neuausrichtung und baulichen Erweiterung des S...-Centers und den sich aus Plansatz 4.7 (Z) LEP B-B dafür ergebenden Einschränkungen (Antragsbegründung vom 15. November 2016, S. 24) zeigt unter Berücksichtigung der höherrangigen Planaussage aus § 5 Abs. 4 LEPro 2007 ebenfalls keinen Abwägungsfehler auf. Insbesondere ist ihre Hoffnung auf höhere Steuereinnahmen kein raumordnungsrechtlich abwägungsrelevanter Gesichtspunkt.
(3) Schließlich verletzt die Beschränkung der Verkaufsflächen für großflächige Einzelhandelseinrichtungen in Nicht-Zentralen Orten die Antragstellerinnen auch sonst nicht in ihrer verfassungsrechtlich garantierten Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 2 LV, § 2 Abs. 1 BbgKVerf). Denn diese Einschränkungen der kommunalen Planungshoheit dienen schutzwürdigen überörtlichen Interessen und sind auch sonst verhältnismäßig (zu diesem Maßstab vgl. oben unter 2. d) cc) (3) zur Beschränkung der Wohnsiedlungsflächenentwicklung).
Die Planbegründung weist darauf hin, dass niedrige Grundstückspreise und die leichte Erreichbarkeit mit dem Auto als Standortfaktoren die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen außerhalb der Zentren und Versorgungsbereiche begünstigen. Das führt nicht nur zu einem zusätzlichen Verkehrsaufkommen, sondern beeinträchtigt durch den Kaufkraftabzug die Einzelhandelsstandorte sowohl innerhalb der Zentren und Versorgungsbereiche als auch in den anderen Nicht-Zentralen Orten außerhalb der Zentren und Versorgungsbereiche. Das gefährdet die mit § 5 LEPro und den Plansätzen zu 4 LEP B-B angestrebte Siedlungs- und Versorgungsstruktur. Diese soll u.a. eine Grundversorgung in der Fläche sicherstellen, insbesondere auch für die weniger mobile Bevölkerung und in dünnbesiedelten ländlichen Gebieten. Gleichzeitig soll sie aber auch einer Unterversorgung zentraler Wohnbereiche entgegenwirken, die eintritt, wenn sich der großflächige Einzelhandel an Standorten konzentriert, die gar nicht zum Netz der Zentralen Orte gehören oder innerhalb des hierarchisch gegliederten Systems auf einer niedrigen Zentralitätsstufe liegen, und dies zu einem flächendeckenden Kaufkraftabzug aus den Versorgungszentren der höherstufigen zentralen Orte führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 -, juris Rn. 38). Die Plansätze zu 4.7 (Z) zielen auf eine verträgliche Steuerung der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe, um die von einer Ansiedlung „auf der grünen Wiese“ ausgehenden nachteiligen Wirkungen zu vermeiden (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12. Mai 2006 - OVG 12 A 28.05 -, juris Rn. 80). Damit dienen das Konzentrationsgebot (Plansatz 4.7 (Z) Abs. 1), das raumordnerische Beeinträchtigungsverbot (Plansatz 4.7 (Z) Abs. 2) und das Kongruenzgebot (Plansatz 4.7 (Z) Abs. 3) ebenso wie die auf sie bezogenen und sie konkretisierenden Festlegungen in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 und 6 einem raumordnungsrechtlich legitimen, als überörtliches Interesse die Einschränkung der kommunalen Planungshoheit rechtfertigenden Zweck. Sie stellen eine raumstrukturell und –funktionell verträgliche Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe sicher (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 - 4 C 8.10 -, juris Rn. 18) und sorgen auf diese Weise für „ein auskömmliches Funktionieren des gesamten Gemeinwesens“ (Einleitung der Plansätze zu 4).
Die Festlegungen in Plansatz 4.7 (Z) Abs. 5 und 6 sind auch nicht unverhältnismäßig. Sie lassen die Errichtung oder Erweiterung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen auch in Nicht-Zentralen Orten u.a. in wohngebietsbezogenen Versorgungsbereichen (d.h. in Gebieten, die im siedlungsstrukturellen Sinne vorrangig durch Wohnnutzungen geprägt sind, aber nicht innerhalb von Gewerbegebieten, Planbegründung zu 4.7, GVBl 2015 II, Nr. 24, S. 38) bis zu einer Verkaufsfläche von 2.500 m2 zu, wenn sie ganz überwiegend der Nahversorgung dienen. Dabei ist der Plangeber von bundesweiten Erfahrungswerten ausgegangen, nach denen die durchschnittliche Verkaufsfläche für Supermärkte zur Nahversorgung bei etwa 1.500 m2 liege und Lebensmittel-Vollversorger regelmäßig 1.100 m2 davon in Anspruch nähmen, um das Nahversorgungsangebot zu gewährleisten. Indessen hat er hier eine deutlich größere Gesamtverkaufsfläche von bis zu 2.500 m2 und damit eine erhebliche „Entwicklungsreserve“ vorgesehen (Planbegründung zu 4.7, a.a.O., S. 38 f.). Dem von den Antragstellerinnen geltend gemachten Bedürfnis des Angebots von Dienstleistungen und Waren des gehobenen und höheren Bedarfs hat der Plangeber Rechnung getragen, indem er eine anteilig bis zu einem Viertel entsprechende Verkaufsfläche von bis zu 625 m2 für ein nahversorgungsfremdes Angebot zugelassen hat. Es ist – auch aus dem Vorbringen der Antragstellerinnen – nichts dafür ersichtlich, dass dies nicht ausreicht, um den Nicht-Zentralen Orten eine funktionsgerechte Planung der Versorgung ihrer Einwohner zu ermöglichen.
Im Übrigen sichern Art. 10 LPlV 2008 (jetzt LPlV 2011) und § 11 ROG 1998 (jetzt § 6 Abs. 2 ROG 2017) die Verhältnismäßigkeit der Zielfestlegung in Plansatz 4.7 (Z) LEP B-B zu großflächigen Einzelhandelseinrichtungen, indem sie die Möglichkeit einer Zielabweichung im Einzelfall eröffnen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12. Mai 2006 - OVG 12 A 28.05 -, juris Rn. 80, zu Art. 10 LPLV 1995; zu den Anforderungen an eine Zielabweichung vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. November 2017 - OVG 10 B 1.17 -, juris Rn. 37 f., 49 und 64). Es ist nichts dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass diese Abweichungsmöglichkeit nicht ausreicht, um ein Vorhaben zuzulassen, das zwar gegen eine Festlegung in Plansatz 4.7 (Z) verstößt, aber die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Zielabweichung erfüllt.
f) Schließlich unterliegt die - von den Antragstellerinnen des vorliegenden Verfahrens nicht gerügte - Festlegung zum Freiraumverbund in Plansatz 5.2 (Z) LEP B-B ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere sind sowohl die textliche Festlegung zur Inanspruchnahme des Freiraumverbunds im Ausnahmefall des Plansatzes 5.2 (Z) Satz 3 LEP B-B als auch die zeichnerische Darstellung in der Festlegungskarte 1 hinreichend bestimmt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. April 2019 – OVG 10 A 10.15 – „Gemeinde F...“).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 14a BbgFAG
§ 184 BGB
§ 34 BauGB
§ 11 ROG
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 2 S. 1 Alt 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2 ROG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 214 Abs. 4 BauG
§ 8 Abs. 4 Satz 1 LPlV
§ 12 Abs. 6 ROG 2008
§ 3 Abs. 2 BbgLPlG
§ 7 Abs. 7 ROG
§ 1 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 LPlV
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG
§ 3 Abs. 2 Satz 1BbgLPlG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 BbgLPlG
§ 4 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG
§ 5 Abs. 3 Satz 2 BbgLPlG
§ 8 Abs. 4 GFG
§ 8 Abs. 3 BbgFAG
§ 3 Abs. 1 BbgLPlG
§ 14a Abs. 1 Satz 1 BbgFAG
§ 2 Abs. 2 BbgKVerfG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2, Nr. 4 Satz 3 ROG
§ 34 Absatz 1 BauGB
§ 13a Absatz 1 BauGB
§ 34 Abs. 4 BauGB
§ 6 Abs. 2 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 3 der Verordnung
§ 8 Abs. 4 des Gemeindefinanzierungsgesetzes
§ 1 Satz 1 Bestandteil der Verordnung
Art. 7 und 8 LPlV
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 97 LV
Art. 3 Abs. 2 LPlV
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 97 Abs. 1 LV
Art. 8 Abs. 6 Satz 1 LPlV
Art. 1 GeROG
Art. 80 Satz 2 LV
Art. 8 und den weiteren Vorschriften
Art. 7 Abs. 4 LPlV
Art. 2 BauROG
Art. 9 Nr. 2 Satz 1 GeROG
Art. 8 Abs. 1 LPlV
Art. 8 LPlV
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 8 Abs. 2 Nr. 1 LPlV
Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 LPlV
Art. 8 Abs. 4 LPlV
Art. 7 Abs. 1 Satz 1 LPlV
Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LPlV
Art. 97 Abs. 2 LV
Art. 100 LV
Art. 8 Abs. 7 Satz 2 LPlV
Art. 10 LPlV
Art. 10 LPLV

Zitierte Entscheidungen: NJW 2018, 1799
10 A 10.15
10 A 8.10
10 S 16.15
10 A 9.10
4 CN 10.14
3 D 5/99
3 D 23/00
3 D 22/00
3 D 104/03
10 A 4.16
4 BN 20.14
4 BN 37.15
4 GFG 2002/20
2 BvL 37/56
2 BvL 11/57
2 BvR 509/96
2 BvR 511/96
2 BvQ 55/13
2 BvR 1619/83
2 BvR 1628/83
4 A 1075.04
4 CN 4.14
10 A 9.13
9 B 14.13
10 A 15.12
4 C 8.10
12 A 28.05
4 C 14.01
10 B 1.17