Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-04-17, Aktenzeichen 4 Bs 165/24
ECLI: ECLI:DE:OVGHH:2025:0417.4BS165.24.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 9. Dezember 2024 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 647.500,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, Anbieterin von Car-Sharing-Kraftfahrzeugen, wendet sich im Wege vorläufigen Rechtsschutzes gegen die ihr auferlegte Betriebsuntersagung.
Die Antragstellerin ist Halterin einer großen Zahl von in Hamburg zugelassenen Pkw und hat einen erheblichen Teil ihrer Fahrzeugflotte mit einer Anlage zur digitalen Außenwerbung (Digital out of home [DOOH] - System) ausgestattet. Die von der Beigeladenen, der Firma ....... GmbH, hergestellte Anlage ist ein Projektionssystem, das im Innenraum von Kraftfahrzeugen installiert wird und an die hintere rechte Seitenscheibe digitale Inhalte wie etwa Werbung, Nachrichten, Katastrophenwarnungen, Vermisstenmeldungen sowie städtische Informationen projiziert. Dazu ist dort eine Adhäsions-Scheibenfolie angebracht. Die Vorrichtung umfasst zudem ein Gerät des Betreibers zur Fernsteuerung und eine Batterie, installiert in der Ersatzradmulde unterhalb des Kofferraums, sowie eine entsprechende Verkabelung. Die digitalen Inhalte erscheinen ausschließlich im geparkten, geschlossenen und nicht gemieteten Zustand des Kraftfahrzeuges. Der Displaybetrieb erfolgt ausschließlich auf der rechten hinteren Seitenscheibe, morgens von 6:00 bis 9:00 Uhr und nachmittags bis abends von 16:00 bis 22:00 Uhr, sofern das Fahrzeug nicht in Verwendung ist.
Die Antragsgegnerin erhielt durch die Polizei Berlin die Information, dass in dem Fahrzeug …………. eine nach § 49a StVZO unzulässige Videoprojektion verbaut sei. Daraufhin untersagte sie zunächst im März 2024 den Betrieb dieses Fahrzeugs. Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz hatten keinen Erfolg. Die Anträge der ....... GmbH und der Antragstellerin wurden als unzulässig abgelehnt (5 E 2003/24 und 5 E 4622/24). Die Beschwerden wurden zurückgenommen (4 Bs 69/24 und 4 Bs 140/24).
Weitere 518 Pkw sind in Hamburg auf die Antragstellerin zugelassen und mit dem von der Fa. ....... GmbH gefertigten DOOH-System ausgestattet. Bezüglich dieser Fahrzeuge sprach die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 15. November 2024 die Betriebsuntersagung aus und führte dazu aus, bei den Fahrzeugen bestehe der Mangel einer unzulässigen Videoprojektion in der Scheibe hinten rechts (§ 49a StVZO). Die Antragstellerin müsse unverzüglich, spätestens jedoch bis zum 6. Dezember 2024 die Kennzeichenschilder zwecks Entstempelung und die Zulassungsbescheinigung Teil I bzw. den Fahrzeugschein-Eintrag der Außerbetriebsetzung bei der zuständigen Dienststelle vorlegen. Für den Fall nicht fristgerechter Umsetzung drohte die Antragsgegnerin Zwangsmittel wie die Ersatzvornahme an. Zudem ordnete sie die sofortige Vollziehung des Bescheides an. Gegen die Betriebsuntersagung wandte sich die Antragstellerin mit Widerspruch vom 29. November 2024. Auch die Fa. ………. legte Widerspruch gegen die Betriebsuntersagung ein.
Die Antragstellerin suchte am 6. Dezember 2024 bei dem Verwaltungsgericht Hamburg um vorläufigen Rechtsschutz nach und beantragte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs. Diesen Antrag hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 9. Dezember 2024 abgelehnt. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt: Der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO zulässige Antrag sei unbegründet. In formeller Hinsicht unterliege die behördliche Anordnung sofortiger Vollziehung im Bescheid vom 15. November 2024 keinen Bedenken. In materieller Hinsicht überwiege das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Betriebsuntersagung das private Interesse der Antragstellerin. Der Widerspruch der Antragstellerin werde voraussichtlich nicht zum Erfolg führen. Die Befugnis der Antragsgegnerin folge aus § 5 Abs. 1 der Verordnung über die Zulassung von Fahrzeugen zum Straßenverkehr (FZV). In formeller Hinsicht könne es möglicherweise an einer Anhörung der Antragstellerin vor Erlass des Bescheides vom 15. November 2024 fehlen. Ein solcher Mangel könne jedoch nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 HmbVwVfG voraussichtlich im Widerspruchsverfahren geheilt werden. Die den Tatbestand des § 5 Abs. 1 FZV zu entnehmenden Anforderungen an die Rechtmäßigkeit dürften erfüllt sein. Die im angefochtenen Bescheid genannten Fahrzeuge dürften sich nach der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) als nicht vorschriftsmäßig erweisen. An Kraftfahrzeugen und ihren Anhängern dürften gemäß § 49a Abs. 1 Satz 1 StVZO nur die vorgeschriebenen und die für zulässig erklärten lichttechnischen Einrichtungen angebracht sein. Dagegen dürfte die Antragstellerin verstoßen haben. Die von der ....... GmbH hergestellten und in den Fahrzeugen verbauten DOOH-Systeme dürften als lichttechnische Anlagen gelten. Die Adhäsions-Scheibenfolie an der hinteren rechten Seite werde durch einen Projektor von hinten beleuchtet und biete eine variable oder dynamische optische Anzeige, indem an sie aus dem Innenraum (Fond) digitale Inhalte projiziert würden. Die vom Verordnungsgeber mit der Norm verfolgte Zielrichtung dürfte zwingend dafür streiten, die verbauten DOOH-Systeme darunter zu subsumieren. Es werde auf die BR-Drucksachen 186/18 und 397/20 verwiesen. Eine Videoprojektion auf die hintere rechte Seitenscheibe binde Aufmerksamkeit, die nach der Entscheidung des Normgebers aus Gründen der Verkehrssicherheit aber dem Verkehrsgeschehen zu widmen sei. Der Projektor funktioniere technisch als Leuchte, die Folie habe das optische Erscheinungsbild eines Bildschirms. Das verbaute System dürfte nicht wegen der gezeigten Inhalte von § 49a Abs. 1 Satz 2 StVO ZPO auszunehmen sein. Das System schließe werbende Inhalte nicht aus. Das verbaute System sei auch nicht deshalb vom Tatbestand der Norm auszunehmen, weil es nur in parkenden Fahrzeugen aktiv sei. Die abstrakte Gefährdung der Verkehrssicherheit, der § 49a Abs. 1 Satz 2 StVO ZPO begegnen wolle, werde hierdurch zwar vermindert, aber nicht vermieden. In vielgestaltigen Verkehrssituationen während des Parkens liege es nahe, dass Verkehrsteilnehmer abgelenkt werden könnten. Insbesondere könnte die Aufmerksamkeit radfahrender jüngerer Kinder auf dem Fußweg oder radfahrender älterer Kinder und Erwachsener auf dem Radweg durch die Videoprojektion am parkenden Fahrzeug abgelenkt werden. Das verbaute System dürfte im Sinne des § 49a Abs. 1 Satz 1 StVZO an Kraftfahrzeugen angebracht sein. Die in dem verbauten System nach dem Erkenntnisstand des Verfahrens vorläufigen Rechtsschutzes gegebenen lichttechnischen Anlagen seien nicht nach § 49a Abs. 1 Satz 1 StVZO für zulässig erklärt. Diese ausgelegte Norm dürfte keinen durchgreifenden Bedenken am Maßstab höherrangigen Rechts ausgesetzt sein. Der von dem Gesetzgeber in Übereinstimmung mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Zweck der Ermächtigung dürfte § 49a Abs. 1 Satz 2 StVZO tragen. Die Aufmerksamkeit, die Werbung errege, sei aus Verkehrssicherheitsgründen dem Verkehrsgeschehen zu widmen. Eine entgegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht durch einen sachlichen Grund zu rechtfertigende Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem dürfte nicht gegeben sein. Soweit unbeleuchtete statische Aufschriften oder Darstellungen auf Kraftfahrzeugen zu bewerten seien, dürfte ein sachlicher Grund vorliegen, im Gegensatz zu diesen beleuchtete variable oder dynamische Anzeigen grundsätzlich zu verbieten, da sie typischerweise in höherem Maß die Aufmerksamkeit von Verkehrsteilnehmern abzulenken geeignet seien. Soweit leuchtende Werbeanlagen in den öffentlichen Raum wirkten, ohne sich an am fließenden oder ruhenden Verkehr teilnehmenden Fahrzeugen zu befinden, liege ein sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung darin, dass zumindest die Fahrbahn frei von nicht verkehrsrelevant notwendigen Anzeigen gehalten werden solle und im Übrigen keine straßenverkehrszulassungsrechtliche Regelung eröffnet sei. Im Vergleich zu Ambiente-Beleuchtungen oder beim Öffnen beleuchteten Türschwellern dürfte der Normgeber zumindest ein zumal in zeitlicher Hinsicht geringeres Risiko für die Aufmerksamkeit von Verkehrsteilnehmern annehmen dürfen als bei einer Videoprojektion auf der hinteren rechten Seitenscheibe. Die an die Rechtsfolge des § 5 Abs. 1 FZV anknüpfenden Anforderungen an die Rechtmäßigkeit dürften spätestens bei Bescheidung des Widerspruchs ebenso beachtet sein. Die Beklagte habe nach § 40 HmbVwVfG ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. In personeller Hinsicht dürfte sich die Auswahl der Antragstellerin als Halterin der Fahrzeuge aufdrängen. In sachlicher Hinsicht dürfte das Erschließungsermessen des § 5 Abs. 1 FZV zugunsten eines Einschreitens intendiert und grundsätzlich Auswahlermessen eröffnet sein. Dieses Ermessen dürfte die Antragsgegnerin im angefochtenen Bescheid erkannt und sachgerecht ausgeübt haben. Ausgehend vom Vorverhalten der Antragstellerin dürfte allein eine Betriebsuntersagung geeignet, erforderlich und angemessen sein, um einen rechtmäßigen Zustand wiederherzustellen. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG als gesetzliche Grenze der behördlichen Ermessensausübung dürfte nicht deshalb überschritten sein, weil in Hamburg einige Genehmigungen für Dachwerbung auf Taxen ausgebracht seien.
An der sofortigen Vollziehung der nach dem Kenntnisstand des Verfahrens rechtmäßigen Betriebsuntersagung dürfte ein überwiegendes öffentliches Interesse bestehen. Das Erlassinteresse bedinge hier zugleich das Interesse an der sofortigen Vollziehung. Die abstrakte Gefährdung der Verkehrssicherheit durch fortwährende Verletzung dieser Vorschrift dürfe auch nicht vorerst hingenommen werden können, unabhängig davon, ob bereits auf den Einsatz der verbauten Anlagen zurückzuführende Unfälle dokumentiert seien.
Gegen den ihr am 12. Dezember 2024 zugestellten Beschluss hat die Antragstellerin am 23. Dezember 2024 Beschwerde eingelegt und diese am 13. Januar 2025, einem Montag, begründet.
Sie macht dazu u.a. geltend: Das Verwaltungsgericht übersehe bei der Prüfung des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, dass auch eine Identität zwischen dem Erlassinteresse am Verwaltungsakt und dem besonderen Vollziehbarkeitsinteresse keinen Verzicht auf die Begründung und auch nicht den Gebrauch nichtssagender, formelhafter Wendungen erlaube. Hier fehle hinsichtlich einer erheblichen Gefährdung und der vermeintlich daraus resultierenden Notwendigkeit einer Gefahrenabwendung gegenüber Dritten der Bezug zum Einzelfall. Die Begründung der Antragsgegnerin bleibe unkonkret und lasse sich auf beliebig viele Fallgestaltungen übertragen.
Die Betriebsuntersagung sei zudem bereits formell rechtswidrig, da das Schreiben der Antragsgegnerin vom 15. November 2024 keine den Anforderungen des § 39 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG entsprechende erforderliche Begründung der Betriebsuntersagung enthalte. Sie stelle nur vage darauf ab, dass die Vorrichtung der Antragstellerin nicht vorschriftsmäßig sei. Dies sei bemerkenswert, weil sich Fachleute wie der TÜV Nord und der TÜV Süd eine gegenteilige Meinung gebildet hätten. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur materiellen Rechtmäßigkeit der Betriebsuntersagung überzeugten weder in Bezug auf den Tatbestand noch auf die Rechtsfolge des § 5 Abs. 1 FZV. Das Verwaltungsgericht lege den Begriff der lichttechnischen Einrichtung aus und subsumiere das DOOH-System rechtsfehlerhaft hierunter. Bereits nach dem Wortlaut müssten lichttechnische Einrichtungen an Kraftfahrzeugen „angebracht“ sein. Insoweit mache es einen Unterschied, ob die lichttechnische Einrichtung „in“ Kraftfahrzeugen existiere. Beide Wortlautauslegungen - und damit auch die des Verwaltungsgerichts - begegneten keinen rechtlichen Bedenken; aufgrund der Doppeldeutigkeit sei dies aber auch nicht aussagekräftig. Das DOOH-System befinde sich im Fahrzeuginneren und wirke aus diesem heraus nach außen. Es handle sich damit um den klassischen Fall der Anbringung „im“ Fahrzeug. Für diese gelte nur das Gebot des § 30 Abs. 1 StVZO. Das Verwaltungsgericht nehme eine systematische Auslegung nicht vor. Gegen eine Einordnung des Systems als lichttechnische Einrichtung spreche zum einen der Vergleich mit Entertainment-Monitoren, wie zum Beispiel das von BMW entwickelte „Theatre Screen“, dessen Ausstrahlung während der Fahrt und im Stand von außen wahrgenommen werde könne; zum anderen belege eine Zusammenschau mit dem Verweis in § 49a Abs. 1 Satz 3 StVZO diese Auslegung. Weil auch Videos und Filme abgespielt werden könnten, sei die Ablenkung bei dem „Theatre Screen“ viel größer. Allein die Wahrnehmung von außen sei aber kein maßgebliches Kriterium für die Einordnung eines solchen Systems als lichttechnische Einrichtung. Zudem würden „Ambiente-Beleuchtungen“ als sicherheitsfördernd dargestellt, weil sie die Sichtmöglichkeiten des Kraftfahrzeugführers verbesserten. Auch solche Beleuchtungen fielen nicht unter die Regelung des § 49a StVZO. Die Behauptung des Verwaltungsgerichts, in zeitlicher Hinsicht stellten solche Beleuchtungen ein geringeres Risiko für die Aufmerksamkeit von Verkehrsteilnehmern dar als das hier streitgegenständliche DOOH-System, bleibe unbelegt. Ambiente-Beleuchtungen könnten während der Fahrt dauerhaft Außenwirkung entfalten. Bestätigt werde die Auslegung in dem Verweis des § 49a Abs. 1 Satz 3 StVZO auf die Regelung UN/ECE Nr. 48. Daraus lasse sich schließen, dass auch außenwirksame Anlagen im Sinne der Regelung für die Inbetriebnahme des Fahrzeugs vorgesehen seien. Im Umkehrschluss fielen Einrichtungen, die nicht für den Betrieb des Kraftfahrzeugs vorgesehen und währenddessen aktiv seien, nach dem Willen des Gesetzgebers nicht unter die fragliche Vorschrift. Sämtliche lichttechnischen Einrichtungen seien darauf ausgelegt, gerade während der Fahrt Verwendung zu finden. Die einzige bekannte Einrichtung, die ebenfalls lediglich im Stand funktioniere, seien die Logo- und Lichtteppichprojektoren, die aber gerade keine lichttechnischen Einrichtungen darstellten. Das Gericht setzte sich auch mit der Historie der 55. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften nicht genügend auseinander. Die Neufassung des § 49a Abs. 1 Satz 2 StVZO sei eine Reaktion auf Werbung mit digitalen Dachwerbeträgern während der Fahrt gewesen. In Rede hätten somit der fließende Verkehr und das dabei genutzte System gestanden. Da diese Systeme außen am Kraftfahrzeug angebracht würden, fielen sie unstreitig in den Anwendungsbereich des § 49a StVZO und beeinträchtigten dessen Zweck, den Schutz der Sicherheit des Straßenverkehrs. Das hier streitige System sei aber weder außen angebracht noch während der Fahrt aktiviert. Es sei daher nicht vergleichbar. Auch die Gesetzesbegründung beachte das Verwaltungsgericht nicht in ausreichendem Maße. Die Intention des Gesetzgebers ziele nicht auf ein allumfassendes Verbot jeder Art von beleuchteter Werbung mittels Kraftfahrzeugen. Vielmehr sei nach dem Willen des Gesetzgebers nur solche Werbung unzulässig, die Autofahrer während der Fahrt ablenke. Es gehe somit um Gefahren im fließenden Verkehr. Dies ergebe sich auch aus dem in der Begründung zum Gesetzesentwurf angesprochenen verschärften Handyverbot am Steuer. Das Gericht verkenne auch Sinn und Zweck der Regelung. Die Intention des Gesetzgebers sei kein allumfassendes Verbot jeglicher Art von beleuchteter Werbung mittels Kraftfahrzeugen. Sinn und Zweck sei die Verkehrssicherheit. Daher sehe § 49a StVZO ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt für alle außen am Kraftfahrzeug angebrachten lichttechnischen Einrichtungen vor. In diesem Sinne sollten Kraftfahrzeuge nicht willkürlich mit Lichteinrichtungen ausgestattet werden können, um andere Straßenverkehrsteilnehmer davor zu bewahren, überrascht, abgelenkt, geblendet oder anders mit Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit gefährdet zu werden. Die Regelung ziele auf das äußere Erscheinungsbild von Kraftfahrzeugen während ihres Betriebs ab. Aus der Regelung folge kein vollumfängliches Verbot jeglicher beleuchteter Werbung. Anderenfalls hätte die Vorschrift deutlicher formuliert werden müssen, zudem würde eine solche Vorschrift gegen das Übermaßverbot aus Art. 20 Abs. 3 GG verstoßen. Auch könne das System nur einen Bruchteil des Lichts emittieren, das herkömmliche stationäre digitale Außenwerbung leisten könne. Eine Wahrnehmung der Projektion durch Autofahrer sei fernliegend. Sie sei nur in drei Situationen möglich: Ordnungswidrig geparktes Kraftfahrzeug, ordnungsgemäß geparktes Kraftfahrzeug in einer Einbahnstraße am linken Fahrbahnrand, ordnungsgemäß geparktes Kraftfahrzeug auf einer Parkfläche, die im 90°-Winkel zur Straße verlaufe. Diese Situationen kämen entweder selten vor oder die Werbefläche werde durch daneben parkende Kraftfahrzeuge bedeckt. Daher sei die Wahrscheinlichkeit, dass Autofahrer die Projektionen des DOOH-Systems überhaupt wahrnähmen oder gar von ihnen abgelenkt würden, äußerst gering. Zudem spreche, sie, die Antragstellerin, allein Fußgänger an. Angesichts der relativ geringen Größe der Werbefläche seien aber keine Gefahren zu befürchten. Zudem sei die Bevölkerung vor allem im Stadtbereich an Werbung gewöhnt. Dies gelte gerade für Fußgänger, die vielfältiger und schillernder digitaler Außenwerbung ausgesetzt seien.
Das Verwaltungsgericht verkenne, dass der Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht in der Norm selbst angelegt sei, sondern erst durch die fehlerhafte, über den Sinn und Zweck der Vorschrift hinausgehende Anwendung durch die Antragsgegnerin hervorgerufen werde. Soweit das Verwaltungsgericht zur Rechtfertigung der Ungleichbehandlung Werbeanlagen, die in den öffentlichen Raum wirkten, ohne sich im fließenden Verkehr oder im ruhenden Verkehr zu befinden, anführe, übersehe es, dass das System gerade erst dann in Betrieb genommen werde, wenn das Fahrzeug abgestellt werde. Dies gelte auch für die vom Verwaltungsgericht angesprochenen Logo- und Lichtteppichprojektionen. Diese würden aber regelmäßig schon durch die Freischaltung des Autos auch aus einiger Entfernung aktiviert. Zudem sei die Dauer unerheblich. Auch hierdurch könnten Autofahrer abgelenkt werden, weil die Systeme unmittelbar die Straße selbst beleuchteten. Außerdem fahre das Lichtfeld regelmäßig animiert aus und bewege sich; es würden außergewöhnliche dynamische Muster oder bunte Varianten des Hersteller-Logos verwendet.
Soweit das Verwaltungsgericht annehme, dass die Antragsgegnerin ihr Auswahlermessen erkannt habe, weil es die Regelung zitiere, verkenne das Gericht das bereits aus der fehlenden Sachverhaltsaufklärung folgende Ermessensdefizit. Es verhalte sich lediglich dazu, dass keine Ermessensüberschreitung darin zu sehen sei, dass die Antragsgegnerin nicht von der ihr nach § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO zukommenden Kompetenz zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung Gebrauch gemacht habe. Die Ausführungen zur Ungleichbehandlung der Dachwerbung auf Taxen mit dem hier streitgegenständlichen System seien deshalb fehlerhaft, weil digitale Dachwerbung auf Taxen im Gegensatz zum DOOH-System quer zur Fahrbahn platziert werde. Es stelle gerade für den Querverkehr eine Ablenkung dar, zum anderen differenziere das Verwaltungsgericht nicht hinsichtlich der Blickhöhe. Fußgänger und Radfahrer befänden sich hinsichtlich ihrer Blickhöhe gerade auf Höhe der Dachwerbung für Taxen, dies sei bei dem hinteren rechten Heckfenster anders.
Zudem sei, anders als das Verwaltungsgericht annehme, kein über das Erlassinteresse hinausgehendes besonderes Vollzugsinteresse ersichtlich. Allein der Verstoß gegen die Vorschrift sei untauglich, um das besondere öffentliche Interesse am Sofortvollzug zu begründen. Zudem werde - anders als es das Verwaltungsgericht annehme - die Verkehrssicherheit nicht beeinträchtigt, weder aufgrund einer Veränderung der Beschaffenheit des Kraftfahrzeugs noch aufgrund einer potentiellen Ablenkung. Es seien 500 Kraftfahrzeuge seit dem Jahr 2022 mit dem DOOH-System ausgestattet. Bisher sei kein Zwischenfall bekannt, wonach das System Verkehrsteilnehmer belästigt oder zu einem Unfall geführt habe. Auch habe es im Innenraum keine Störungen gegeben. Das System sei fest im Fahrzeug verbaut. Ferner sei belichtete und digitale Werbung im Straßenverkehr an der Tagesordnung. Bundesweit seien 500 Taxen mit Dachwerbeträgern ausgestattet. Für diese sei wissenschaftlich geklärt, dass hiervon keine Ablenkung ausgehe. Es sei ausgeschlossen, dass von einer noch viel weniger intensiven Form der Projektion, die zum einen nur eingeschaltet sei, sobald das Fahrzeug sicher stehe, eine Art von Ablenkung der Verkehrsteilnehmer zu erwarten sei. Wenn die Antragsgegnerin nun annehme, dieses System könne aufgrund der Einnahmemöglichkeiten Begehrlichkeiten wecken, entbehre diese Vermutung einer Tatsachengrundlage und sei zudem mit Blick auf die bereits im Straßenverkehr vorhandene Beleuchtungsvielfalt wenig überzeugend. Das Verwaltungsgericht könne jedenfalls nicht darstellen, dass eine besondere Eilbedürftigkeit und Dringlichkeit der Umsetzung des Verwaltungsaktes tatsächlich gegeben sei. Die sofortige Vollziehung der Betriebsuntersagung sei für sie, die Antragstellerin, nicht nur mit massiven Umsatzeinbußen verbunden, sondern stelle eine existenzielle Gefährdung ihres Unternehmens dar. Car-Sharing-Unternehmen seien bis heute nicht profitabel. Erst die Kooperation mit der ....... GmbH stelle ihre Existenz sicher. Bei Ausbleiben der Profitabilität sei sie mittelfristig in ihrer Existenz bedroht. Bereits die vorübergehende Stilllegung von insgesamt 500 Fahrzeugen und die Deinstallation des Systems ließen erhebliche Umsatzeinbußen durch Nutzungsausfälle sowie zusätzliche Kosten durch die erforderlichen Arbeiten entstehen. Zugleich würde die Stilllegung zu einem massiven Imageschaden führen, der im Falle eines positiven Ausgangs des Hauptverfahrens unmöglich wieder ausgeglichen werden könne. Auch werde das besondere öffentliche Interesse an einem effektiven Katastrophenschutz und der Nutzung des DOOH-Systems als Vermisstenanzeige im Notfall nicht gewürdigt. Außerdem diene es dem Schutz von Kindern, indem es als Vermisstenanzeige im Notfall fungieren könne. Es sei das einzige System, dass die Initiative „SCREEN2SAFE“ unterstütze. Damit könnten Kinder schneller gefunden werden. Zudem trage Car-Sharing in großem Umfang zum Umweltschutz bei, indem es den Individualverkehr reduziere. Ein Car-Sharing-Fahrzeug ersetze bis zu 20 Privatfahrzeuge. Für dieses Modell stelle das streitgegenständliche System eine wesentliche Einnahmequelle dar.
Der Senat hat die Fa. ....... GmbH mit Beschluss vom 3. März 2025 nach § 65 Abs. 1 VwGO zum Verfahren beigeladen.
Die Beigeladene, die sich dem Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin mit einem eigenen Antrag anschließt, macht u.a. geltend: Der Verordnungsgeber erfasse außenwirksame Anlagen im Sinne des § 49a Abs. 1 Satz 2 StVZO nur dann, wenn sie für die Inanspruchnahme des Kraftfahrzeuges vorgesehen seien; dies sei hier nicht der Fall. Das DOOH-System finde im laufenden Verkehr keine Anwendung, es sei nicht ständig betriebsbereit und allein deshalb keine lichttechnische Einrichtung im Sinne der Vorschrift. Zudem könne das DOOH-System durch entsprechende Anordnungen reguliert und damit ein milderes Mittel der Steuerung genutzt werden, das den befürchteten Gefahren in ausreichendem Maße Rechnung trage. Die Antragsgegnerin hätte eine maximale Leuchtdichte, etwa für die Nacht, anordnen können. Sie habe ihren Ermessensspielraum nicht ausgeschöpft. Dies habe das Verwaltungsgericht nicht erwogen. Sie, die Beigeladene, habe sich bereits zu Beginn ihrer Gründung mit einer etwaigen Verkehrsgefährdung des hier streitigen Systems auseinandergesetzt. Für den Prototyp des DOOH-Systems seien gutachterliche Stellungnahmen des TÜV Nord und des TÜV Süd eingeholt worden. Beide seien zu dem Schluss gekommen, es handele sich bei dem Projektionssystem nicht um eine lichttechnische Einrichtung im Sinne des § 49a StVZO. Erst danach habe es eine einjährige Pilotphase mit 40 Fahrzeugen in Köln und Düsseldorf gegeben. Danach hätten sich die Antragstellerin und sie entschieden, eine deutschlandweite Skalierung auf 500 Fahrzeuge in Großstädten vorzunehmen. Dafür habe sie einen Kapitaleinsatz von 1.600.000 Euro getätigt und mehrere Mitarbeiter eingestellt. Erst dann sei die Antragsgegnerin tätig geworden. Über ein Genehmigungsverfahren sei nur einmal im April 2024 gesprochen und ihr, der Beigeladenen, sei bedeutet worden, dass die Antragsgegnerin das System nicht genehmigen werde. Sie, die Beigeladene, habe zudem ein photometrisches Gutachten vom 8. März 2024 und ein Gutachten hinsichtlich der Beschleunigungsfestigkeit des Produktionssystems vom 7. Mai 2024 eingeholt. Nach allem sei eine Verkehrsgefährdung nicht anzunehmen. Daher könne das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung nicht mit einer abstrakten Verkehrsgefährdung begründet werden. Es werde auf die Studie der Dipl.-Ing. …………..(im Auftrag des Karlsruher Instituts für Technologie, KIT) zu deutlich invasiveren Dach-Werbeträgern auf Taxen hingewiesen. Zudem habe das KIT mit Schreiben vom 4. März 2025 in einer lichttechnischen Einschätzung eine erneute Probandenstudie abgelehnt, weil das DOOH-System aus lichttechnischer Sicht den doppelseitigen digitalen Dachwerbeträgern auf Taxen gleichzusetzen sei und damit die Ergebnisse der dortigen Probandenstudie für dieses System repräsentativ seien. Die Bildwechselrate entspreche bei ihrem System demjenigen der digitalen Dachwerbung auf Taxen. Schon eine bloß abstrakte Gefährdung des Straßenverkehrs sei mithin ausgeschlossen. Die wissenschaftlichen Studien hätten selbst für die deutlich höhere Leuchtdichte der doppelseitigen digitalen Dach-Werbeträger festgehalten, der Wahrnehmungsprozess im Verkehrsraum sei so komplex, dass die Fahrzeugführenden sich bewusst auf das relevante Verkehrsgeschehen konzentrierten und statische Objekte unbewusst ausblendeten. Die dort bewerteten Konstellationen seien vergleichbar mit Situationen, in denen der Pkw mit dem DOOH-System in einer Einbahnstraße auf der linken Seite oder in einer Parktasche am rechten Fahrbahnrand (mit freier Parktasche daneben) abgestellt worden sei. Zudem liege die mittlere Leuchtdichte bei maximaler Helligkeit der Screens niedriger. Einem Genehmigungsverfahren verschließe sie sich nicht und habe auch schon Kontakt zum Kraftfahrtbundesamt aufgenommen, um die notwendigen Verfahrensschritte zu erörtern. Die Rechtsauffassungen des Bund-Länder-Fachausschusses technisches Kraftfahrwesen (BLFA-TK) und des Sonderausschusses „Lichttechnische Einrichtungen“ (FKT) zum DOOH-System seien zum einen nicht einheitlich und im Übrigen (für die Antragsgegnerin) nicht bindend. Als zu berücksichtigendes privates Interesse sei ihre Existenzgefährdung nicht einbezogen worden. Sie habe sich mangels finanzieller Mittel als Startup bisher keine anderen Geschäftsfelder außer dem hier streitgegenständlichen erschlossen und in der Phase der Unternehmensentwicklung keine finanziellen Mittel, um auch nur eine kurze Phase ohne Einnahmen zu überstehen. Mit der sofortigen Betriebsunterbrechung gingen für sie nicht nur akute Umsatzeinbußen einher. Sie würde außerdem ihre bisher einzige Kundin verlieren, wenn diese ihre Kraftfahrzeuge aufgrund des DOOH-Systems nicht verwenden könne. Die Kosten des Ausbaus träfen sie erheblich. Sie verweise auf die Ausführungen ihres Steuerberaters …….. zu ihren wirtschaftlichen Verhältnissen vom 27. März 2025. Die Folgen allein der Anordnung der sofortigen Vollziehung seien für sie irreversibel.
Die Antragsgegnerin tritt der Beschwerde entgegen. Sie hat erklärt, während der Dauer des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens von einer Vollziehung des Bescheides abzusehen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg. Aus den von der Antragstellerin und der Beigeladenen dargelegten Gründen, die das Beschwerdegericht nur zu prüfen hat (§ 146 Abs. 4 Sätze 3 u. 6 VwGO), ist die angefochtene Entscheidung weder zu ändern noch aufzuheben.
Die Voraussetzungen für die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 1 VwGO dürften auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens nicht vorliegen.
1. Die Antragsgegnerin hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Betriebsuntersagung vom 15. November 2025 in einer den Voraussetzungen des § 80 Abs. 3 VwGO genügenden Weise begründet. Je stärker sich das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung nach der Art des Verwaltungsakts und der in ihm getroffenen Regelung aus der Natur der Sache ergibt, desto eher ist es gerechtfertigt, an die Begründung keine hohen Anforderungen zu stellen (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v.). Die der Anordnung zugrundeliegende Regelung trägt typischerweise auch die Begründung der sofortigen Vollziehbarkeit dieser Maßnahme in sich (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 7.10.2022, 4 Bs 92/22 n.v.; Beschl. v. 3.6.2019, 4 Bs 174/18, n.v.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 29.6.2016, 11 ME 100/16, NdsRPfl 2016, 351, juris Rn. 7; VGH München, Beschl. v. 23.11.2009, 10 CS 09.1854, juris Rn. 17). Der Begründungspflicht ist aber jedenfalls dann genügt, wenn die Gründe für das besondere öffentliche Vollzugsinteresse im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO für den Betroffenen hinreichend erkennbar sind (vgl. Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2018, § 80 Rn. 98 m.w.N.). Dies war hier der Fall. Die Antragsgegnerin hat in der Anordnung der sofortigen Vollziehung vom 15. November 2024 nach einer einzelfallbezogenen Würdigung darauf abgestellt, dass bei einem Betrieb der wegen der unzulässigen Videoprojektionseinrichtung nicht vorschriftsmäßigen Fahrzeuge zumindest die Möglichkeit der Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer im öffentlichen Straßenverkehr bestehe und solche Gefahren gegenüber Dritten abgewendet werden müssten. Es bestehe ein Interesse der Allgemeinheit dahingehend, dass nur technisch vorschriftsmäßige Fahrzeuge im öffentlichen Straßenverkehr in Betrieb genommen würden. Diese Begründung weist aus, dass die Antragsgegnerin wegen der sich aus dem Einbau unzulässiger Bestandteile an Kraftfahrzeugen ergebenden Gefahren für andere Verkehrssteilnehmer auch während des Rechtsmittelverfahrens die sofortige Befolgung der Untersagungsverfügung für angemessen hält.
2. Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, nach § 80 Abs. 5 VwGO überwiege in materieller Hinsicht das von der Antragsgegnerin vertretene öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Betriebsuntersagung das private Interesse der Antragstellerin, wird mit den mit der Beschwerde vorgetragenen Erwägungen der Antragstellerin nicht erfolgreich in Zweifel gezogen.
Die Ermächtigungsgrundlage für die Betriebsuntersagung vom 15. November 2024 folgt aus § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6a Alt. 1 StVG i.V.m. § 5 Abs. 1 FZV. Danach kann die Zulassungsbehörde dem Eigentümer oder Halter eines Fahrzeugs eine angemessene Frist zur Beseitigung eines Mangels setzen oder den Betrieb des Fahrzeugs auf öffentlichen Straßen beschränken oder untersagen, wenn sich ein Fahrzeug u.a. im Sinne der FZV oder der StVZO als nicht vorschriftsmäßig erweist.
a) Gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Betriebsuntersagung bestehen keine Bedenken. Die Antragsgegnerin hat entgegen der Darstellung der Antragstellerin die Pflicht zur Begründung der Anordnung gemäß § 39 Abs. 1 HmbVwVfG nicht verletzt. Danach ist der Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen, in der die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. § 39 HmbVwVfG ist eine Verfahrensvorschrift, die sich auf die im konkreten Einzelfall für die Behörde maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe bezieht. Die Tragfähigkeit der Begründung ist hingegen keine Frage des Begründungserfordernisses, sondern der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.3.2023, 8 A 2.22 juris Rn. 24; Urt. v. 14.5.1991, 3 C 67.87, Buchholz 451.512 MGVO Nr. 37 S. 162 f.; Urt. v. 29.9.1998, 1 C 8.96, Buchholz 402.240 § 45 AuslG Nr. 16 S. 46, juris Rn. 35). Gemessen an diesem Maßstab genügt die Begründung der Antragsgegnerin den gesetzlichen Anforderungen. Der angegriffene Bescheid lässt erkennen, dass die Antragsgegnerin davon ausgeht, dass die hier streitgegenständlichen Fahrzeuge der Antragstellerin den Anforderungen des § 49 Abs. 1 StVZO deshalb nicht genügen, weil die in ihnen verbaute Projektionseinrichtung nebst Scheibenfolie ein nach außen leuchtendes Werbeprojektionssystem und damit eine lichttechnische Einrichtung im Sinne der Vorschrift darstelle, die unzulässig sei. Nach § 5 Abs. 1 FZV könne die Zulassungsbehörde dem Halter eines Fahrzeugs eine angemessene Frist zur Beseitigung eines Mangels setzen oder den Betrieb des Fahrzeugs auf öffentlichen Straßen beschränken oder untersagen. Die Fahrzeuge der Antragstellerin seien aufgrund der verbauten Einrichtung nicht mehr vorschriftsmäßig, weil sie den materiellen Zulassungsvorschriften nicht mehr entsprächen. Daraus waren die tragenden Gründe für die Entscheidung der Antragsgegnerin erkennbar. Weitergehende Angaben waren durch die Begründungspflicht nicht geboten. Ohnehin ist sogar die Nennung einer Rechtsgrundlage verzichtbar, wenn die Rechtsgrundlage offenkundig ist (vgl. Schuler-Harms, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 2. EL 2022, § 39 VwVfG, Rn. 58; gegen eine grundsätzliche Plicht zur Nennung der Ermächtigungsgrundlage auch BVerwG, Urt. v.13.6.1985, 2 C 56.82, juris, Rn. 23). Dass die Antragstellerin über den Umfang der Betriebsuntersagung oder über den weiteren Inhalt des Bescheides im Zweifel gewesen sein könnte, ist nicht ersichtlich. Denn sie hat in der Begründung des Widerspruchs ausführlich Stellung zu der Regelung des § 49a StVO ZPO genommen.
Sofern eine Anhörung nach § 28 Abs. 1 HmbVwVfG zu der beabsichtigten Behördenentscheidung nicht stattgefunden hat, kann diese gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 HmbVwVfG hier noch wirksam nachgeholt werden und führt deshalb zu keiner abweichenden Beurteilung der Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 25.4.2023, 4 Bs 144/22, juris Rn. 15; OVG Bremen, Beschl. v. 16.2.2023, 1 B 30/23, juris Rn. 13 ff.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 24.05.2019, 11 ME 189/19, juris Rn. 4; OVG Berlin-Brandenburg, NVwZ-RR 2015, 943; Külpmann, in: Finkelnburg u.a., Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 956; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Aufl. 2024, § 45 Rn. 37 mit der Einschränkung, dass etwas anderes gelten müsse, wenn die ernsthafte Möglichkeit bestehe, dass das Ergebnis des Verfahrens ohne den Fehler anders ausgefallen wäre).
Eine Heilung setzt voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird; Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren erfüllen diese Voraussetzungen nicht zwingend (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012, 3 C 16.11, juris Rn. 18 m.w.N.). Eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung setzt voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidung kritisch zu überdenken (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2015, 7 C 5.14, juris Rn. 17). Es genügt, wenn sich aus den Umständen im gerichtlichen Verfahren ergibt, dass die Behörde ihre Entscheidung im Lichte der vorgetragenen Einwendungen in eigener Zuständigkeit nochmals überprüft hat (vgl. OVG Magdeburg, Beschl. v. 30.1.2024, 2 L 134/21, juris Rn. 28; VGH München, Beschl. v. 13.11.2017, 15 ZB 16.1885, juris Rn. 10).
Gegenwärtig kann danach die formelle Rechtswidrigkeit des streitgegenständlichen Bescheides nicht festgestellt werden. Gemäß § 45 Abs. 2 HmbVwVfG kann eine solche Nachholung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erfolgen. Der Begriff des „verwaltungsgerichtlichen Verfahrens“ im Sinne des § 45 Abs. 2 HmbVwVfG meint das Hauptsacheverfahren, nicht das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes. Der Abschluss eines Eilverfahrens in der Beschwerdeinstanz führt somit nicht zur Beendigung der Heilungsmöglichkeit. Folglich kann eine ordnungsgemäße, ihre Funktion erfüllende Anhörung mit heilender Wirkung vorliegend noch nachgeholt werden. Ein Anhörungsmangel würde hier insbesondere mit der Durchführung des anhängigen Widerspruchsverfahrens geheilt. Dafür reicht es allerdings nicht aus, dass der Betroffene seine Einwendungen im Wege des Widerspruchs vortragen kann. Die Anhörungspflicht schließt vielmehr ein, dass die Behörde etwaiges Vorbringen des Betroffenen zur Kenntnis nimmt und bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.8.1985, 1 C 22.81, juris Rn. 18; Huck/Müller, VwVfG, 3. Aufl. 2020, § 45 Rn. 8 m.w.N.; Emmenegger, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, 2. Aufl. 2019 § 45 Rn. 111; a. A. wohl BVerwG, Urt. v. 14.8.1982, 3 C 46.81, juris Rn. 38). Hierzu besteht im Rahmen des anhängigen Widerspruchsverfahrens für die Antragsgegnerin noch Gelegenheit. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin in ihren (teilweise in Bezug genommenen) Schriftsätzen vom 10. Februar 2025 und vom 21. Mai 2024 (in dem Verfahren 5 E 2003/24, 4 Bs 69/24) zu erkennen gegeben, dass sie sich auch mit den vor Antragstellerin (erneut) vorgebrachten, über die Begründung des Widerspruchs hinausgehenden Einwänden auseinandersetzt.
b) Die von der Antragstellerin mit der Beschwerde und von der Beigeladenen geltend gemachten Zweifel an der materiellen Rechtmäßigkeit der Betriebsuntersagung vom 15. November 2024 dürften gemessen am Maßstab des einstweilen Rechtsschutzes nicht bestehen.
aa) Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage dürften vorliegen.
Ein Fahrzeug ist nicht vorschriftsmäßig, wenn es aufgrund des Verstoßes gegen § 49 a StVZO nicht (mehr) den materiellen Zulassungsvorschriften entspricht (Derpa, in: Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, 48. Aufl. 2025, § 5 FZV Rn. 2). Da die Betriebsuntersagung als Dauerverwaltungsakt das Fahrzeug bis zum Nachweis der Mängelbeseitigung von der Teilnahme am Straßenverkehr ausschließt (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 1 FZV), ist insoweit hier der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblich (vgl. Derpa, in Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, 48. Aufl. 2024, § 5 FZV Rn. 7 m.w.N.).
(1) Bei dem verbauten Projektionssystem dürfte es sich um eine lichttechnische Einrichtung im Sinne des § 49a Abs. 1 Satz 1 StVZO handeln, die nicht für zulässig erklärt worden ist.
An Fahrzeugen und ihren Anhängern dürfen nach § 49a Abs. 1 Satz 1 StVZO nur die vorgeschriebenen und die für zulässig erklärten lichttechnischen Einrichtungen angebracht werden.
§ 49a StVZO betrifft die Beleuchtung aller am öffentlichen Straßenverkehr teilnehmenden Fahrzeuge. Die Vorschritt regelt, welche Anforderungen allgemein an die Gestaltung und Ausrüstung von Kraftfahrzeugen im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu stellen sind.
Das Projektionssystem ist nicht als Beleuchtung nach §§ 50 – 53 StVZO vorgeschrieben. Über eine Bauartgenehmigung für Fahrzeugteile nach § 22 StVZO im Sinne einer allgemeinen Betriebszulassung nach § 49a Abs. 1 Satz 1 StVZO verfügen die Antragstellerin und die Beigeladene gegenwärtig nicht.
Die hier in den streitgegenständlichen Kraftfahrzeugen eingebauten DOOH-Systeme dürften § 49a Abs. 1 StVZO unterfallen. Nach der Beschreibung der Antragstellerin und der Beigeladenen wird die Adhäsions-Scheibenfolie an der hinteren rechten Seite durch einen Projektor von hinten beleuchtet und bietet eine variable oder dynamische optische Anzeige, indem an sie aus dem Innenraum (Fond) digitale Inhalte projiziert werden.
Das Projektionssystem dürfte entgegen der von der Antragstellerin vertretenen Auffassung nach dem Wortlaut der Regelung nicht bereits deshalb von der Regelung des § 49a Abs. 1 Satz 1 StVZO ausgenommen sein, weil es nicht „an Kraftfahrzeugen angebracht“ sei. Zwar trifft es zu, dass Beleuchtungselemente wie Scheinwerfer, Parkleuchten, Fahrtrichtungsanzeiger, Tagfahrleuchten und Schlussleuchten üblicherweise in die Fahrzeugaußenhaut eingelassen sind, während sich das Projektionssystem im Fahrzeuginneren befindet. Allerdings dürfte der Wortlaut nicht in dem Sinne (ausschließend) zu verstehen sein, dass damit alle im Inneren des Fahrzeugs verbauten Beleuchtungselemente nicht unter § 49a Abs. 1 Satz 1 StVZO fallen. Denn es befinden sich, wie auch die Antragstellerin einräumt, auch vorgeschriebene Beleuchtungselemente innerhalb der Oberfläche des Fahrzeugkorpus (Anzeigen im Display wie zum Beispiel Blinkerfunktion, aktivierte Fahrzeugleuchten, siehe § 50 Abs. 5 Satz 2 StVZO; Innenraumbeleuchtung), die für die sichere Bedienung des Fahrzeugs und die Erkennbarkeit von Funktionen und Störungen der Fahrzeugtechnik erforderlich sind.
Allerdings ergeben sich aus Wortlaut, Sinn und Zweck der Regelung sowie der Änderungsgeschichte eindeutige Hinweise darauf, dass die von der Antragstellerin eingebaute Projektionseinrichtung unter diese Bestimmung fällt. Vor diesem Hintergrund ist das Vorbringen der Antragstellerin, nach der Intention des Gesetzgebers habe dieser kein allumfassendes Verbot jeglicher Art von beleuchteter Werbung mittels Kraftfahrzeugen vorgesehen, im hier vorliegenden Fall nicht überzeugend:
Die aktuelle Regelung des § 49a Abs. 1 Satz 2 StVZO erfasst bereits ihrem Wortlaut nach auch Leuchtstoffe und rückstrahlende Mittel sowie außenwirksame Anlagen zur variablen oder dynamischen optischen Anzeige, wenn diese selbst leuchten oder von hinten beleuchtet werden. Das Ergebnis wird durch die Historie der Regelung und die Erwägungen des Gesetz- und Verordnungsgebers gestützt. Durch die Änderungsverordnung vom 25. Juni 2021 (BGBl I 2204) wurde in § 49a StVZO Abs. 1 Satz 2 eingefügt, wonach auch außen wirksame Anlagen zur variablen und dynamischen optischen Anzeige als verkehrstechnische Einrichtungen gelten, wenn sie selbst leuchten oder von hinten beleuchtet werden. § 49a Abs. 1 Satz 2 StVZO in der Fassung der Verordnung vom 26. Juli 2013 (gültig ab 1.8.2013) hatte die folgende Fassung:
„Als lichttechnische Einrichtungen gelten auch Leuchtstoffe und rückstrahlende Mittel.“
Mit der Neuregelung sollten beleuchtete außenwirksame Werbesysteme an Fahrzeugen aus Verkehrssicherheitsgründen für unzulässig erklärt werden (BR-Drs. 397/20, 52). Wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, lehnte sich die Bundesregierung bei der Begründung der Neufassung des § 49a Abs. 1 Satz 2 StVZO an den Beschluss des Bundesrats vom 6. Juli 2018 (BR-Drs. 186/18 Beschluss, S. 2) an, in dem dieser die Bundesregierung gebeten hatte, darauf hinzuwirken, bei der Verabschiedung eine EU-Verordnung zu berücksichtigen:
„– In Artikel 4 sollte die Forderung festgeschrieben werden, dass an den Fahrzeugen keine außenwirksamen Anlagen zur variablen oder dynamischen optischen Anzeige von nicht vorgeschriebenen oder für zulässig erklärten oder verkehrsrelevanten Informationen vorhanden sein dürfen (zum Beispiel für Werbung). Gleiches gilt für akustische Anlagen.“
Die Bundesregierung griff dies bei der Begründung einer Neufassung des § 49a Abs. 1 Satz 2 StVO auf (BR-Drs. 397/20 Grunddrucksache, S. 10, 52):
„15. § 49a Absatz 1 wird wie folgt geändert:
a) Satz 2 wird wie folgt gefasst: „Als lichttechnische Einrichtungen gelten auch Leuchtstoffe und rückstrahlende Mittel sowie außenwirksame Anlagen zur variablen oder dynamischen optischen Anzeige. […]“ ….
Zur Begründung der Neufassung des § 49a Abs. 1 Satz 2 StVO führt die Bundesregierung aus, dass damit die nationale Umsetzung des Bundesratsbeschlusses 186/18 vom 6. Juli 2018 erfolge. Werbung solle Aufmerksamkeit erregen, um wirksam zu sein, gerade diese Aufmerksamkeit sei jedoch aus Verkehrssicherheitsgründen dem Verkehrsgeschehen zu widmen, wie dies auch zum Beispiel das verschärfte nationale Handy-Verbot am Steuer in § 21 Abs. 1a StVO fordere. Aufgrund zunehmender Begehrlichkeiten sollten außenwirksame Werbesysteme an Fahrzeugen aus Verkehrssicherheitsgründen nicht zulässig sein. Der Bundesrat stimmte dem Entwurf zu (BR-Drs. 397/20, Beschluss S. 4 f.) und begründete die weitergehende Änderung der Regelung damit, dass die bisherige Formulierung außenwirksame Anlagen zur variablen oder dynamischen optischen Anzeige als lichttechnische Einrichtung definiere, auch wenn diese nicht selbst leuchteten oder nicht von hinten beleuchtet würden. Dies würde auch Anlagen betreffen, deren optisches Erscheinungsbild und technische Funktion keiner Leuchte entspreche, und die damit nicht den lichttechnischen Einrichtungen zugerechnet werden könnten. Die Änderung sollte damit den Anwendungsbereich der Vorschrift gerade um (werbende) Lichtsysteme erweitern, die optisch und technisch nicht dem klassischen Bild einer Leuchte entsprechen und deren optische Wirkung nach außen gerichtet ist.
Daraus ergibt sich, dass der Gesetzgeber gerade außenwirksame Lichtquellen erfassen wollte, die der Werbung dienen. Das Ziel einer alleinigen Unterbindung von während der Fahrt aktiven digitalen (Dach-)Werbeträgern lässt sich nicht erkennen. Dass der Gesetzgeber - wegen seines Verweises auf das „Handy-Verbot“ und der Betonung der Verkehrssicherheit - nur die optische und dabei leuchtende Einflussnahme auf den fließenden Verkehr bei Betrieb des Fahrzeugs im Blick gehabt haben könnte, lässt sich weder dem Wortlaut noch der Gesetzesbegründung entnehmen. Zwar stellt § 23 Abs. 1b Nr. 1 StVO eine Ausnahme von dem nationalen Handyverbot dar, soweit das Fahrzeug steht und der Motor ausgestellt ist. Diese Regelung, die die Nutzung von Mobiltelefonen nach oder vor dem Betrieb des Fahrzeugs erlaubt, spricht aber nicht dafür, dass der Gesetzgeber nur optische auf Werbung gerichtete Leuchtsysteme als unzulässig einstufen wollte, die während der Fahrt aktiv sind und daher andere Autofahrer „während der Fahrt“ ablenken können. Denn ausweislich der Begründung zu § 49a Abs. 1 Satz 2 StVZO wurde der Verweis auf § 23 Abs. 1a StVO im Kontext verwendet, um zu unterstreichen, dass Quellen, die (wie die Handynutzung) Aufmerksamkeit erregen oder Verkehrsteilnehmer, hier insbesondere den Fahrer (nicht nur von Kraftfahrzeugen) selbst, ablenken, aus Gründen der Verkehrssicherheit ausgeschlossen werden sollen. Im Übrigen trifft der Einwand der Antragstellerin zu, dass nicht jegliche Werbung mittels Kraftfahrzeugen untersagt werden sollte. Dies zeigt die umfangreiche Gestaltung von Oberflächen von PKWs, LKWs und Bussen des öffentlichen Personennahverkehrs, die allerdings anders als hier nicht beleuchtet sind.
Die Tatsache, dass es das Projektionssystem ermöglicht, neben Werbung auch Nachrichten, behördliche Katastrophenwarnungen und Aufrufe zu vermissten Kindern zu schalten, ist kein Anlass, die hier streitige Projektionsbeleuchtung von § 49a Abs. 1 Satz 2 StVZO auszunehmen. Wie die Antragstellerin und die Beigeladene im Beschwerdeverfahren geltend machen, verhilft die Kooperation mit der Beigeladenen und damit das Angebot statischer und dynamischer Werbung, die Profitabilität des Car-Sharing-Angebots der Antragstellerin auch in den Morgen- und Abendstunden während der mietfreien Zeiträume zu vergrößern und damit dessen Existenz sicherzustellen. Daraus ergibt sich, dass die Projektion überwiegend oder mindestens in größerem Umfang auf Werbung gerichtet sein soll. Nicht ausgeschlossen ist im Übrigen, dass besonders prägnante Nachrichten oder Katastrophenmeldungen den Ablenkungseffekt verstärken können.
Anhaltspunkte dafür, dass das hier streitgegenständliche System der Beigeladenen vom Tatbestand der Norm deshalb auszunehmen sein könnte, weil es nur in parkenden Fahrzeugen zu bestimmten Zeiten abends und morgens stundenweise aktiv ist und Belange der Verkehrssicherheit im ruhenden Verkehr nicht relevant sind, ergeben sich nicht. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass die abstrakte Gefährdung der Verkehrssicherheit, die Schutzzweck der Regelung des § 49a Abs. 1 Satz 2 StVZO ist, bei nur zeitweiser Beleuchtung des Fahrzeugs im ruhenden Verkehr vermindert, aber nicht vermieden wird. Eine (konkrete) Gefährdung der Verkehrssicherheit mag bei vorschriftswidrigen Fahrzeugen häufig vorliegen, ist jedoch für die Aufforderung zur Mängelbeseitigung und für die Betriebsuntersagung nicht Voraussetzung (vgl. VGH München, Beschl. v. 22.10.2019, 11 BV 19.823, juris Rn. 22). Zu Recht räumt die Antragstellerin ein, dass die Wahrnehmung der Projektion durch Autofahrer im Dunkeln dann möglich ist, wenn das Fahrzeug verbotswidrig geparkt wird, wenn es ordnungsgemäß in einer Einbahnstraße am linken Fahrbahnrand geparkt wird oder wenn es auf einer Parkfläche, die z.B. im 90°-Winkel zur Straße verläuft, abgestellt wird und nicht durch neben ihm stehende Fahrzeuge verdeckt ist. Die Annahme der Antragstellerin und der Beigeladenen, diese Wahrscheinlichkeiten („Worst Case“) seien gering, sodass Autofahrer die Werbeprojektionen des DOOH-Systems nicht wahrnähmen oder durch sie abgelenkt würden, ist daher bereits nicht überzeugend. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass bei einem Abstellen des Fahrzeugs auf der rechten Seite parallel zur Fahrtrichtung die Fahrbahn überquerende Fußgänger dem Risiko ausgesetzt seien, die auf Aufmerksamkeit angelegte Videoprojektion wahrzunehmen und insoweit nicht das Verkehrsgeschehen sorgfältig zu beobachten, ist überzeugend. Zudem ist in den anderen Situationen die Videoprojektion geeignet, auch auf dem Rad- oder Fußweg befindliche (junge) Fahrradfahrer oder Fußgänger abzulenken. Dass auf diese Verkehrsteilnehmer die Ergebnisse der Probandenstudien des KIT zu Taxen mit doppelseitigen digitalen Dachwerbeträgern übertragen werden können, lässt sich dem Vorbringen der Beigeladenen, wonach die (erwachsenen) Probanden für die Studie „Evaluation des Ablenkpotenzials durch selbstleuchtende Dachwerbung mit Bildwechsel auf Taxen“ (Helmer / KIT) am Steuer eines Fahrzeugs mit Eye-Tracking-Kameras beobachtet werden, nicht übertragen. Auch das Ergebnis der Studie, dass Fahrzeugführende sich auf das Verkehrsgeschehen konzentrierten und statische Objekte bewusst ausblendeten (vgl. KIT vom 4.3.2025), gilt nicht für alle Verkehrsteilnehmer.
Der Vergleich mit dem (erlaubten/nicht unter § 49a StVZO fallenden) Entertainment-Monitor, der als „Theatre Screen“ in bestimmten Modellen (7er-Reihe) der Marke BMW eingebaut werden kann und nicht als lichttechnische Einrichtung anzusehen sein soll, ist nicht zielführend. Zwar ermöglicht dieses System wegen der Zusammenarbeit mit Amazon Fire-TV die Ausstrahlung von Filmen, Videos und wohl auch Werbung während der Fahrt, die auf den hinteren Sitzen wahrgenommen werden kann. Allerdings ist dieses System anders als das von der Antragstellerin verbaute nicht - wie sie selbst vorträgt - maßgeblich darauf ausgerichtet, Werbung und andere Informationen wirksam nach außen zu verbreiten, sondern im Inneren des Fahrzeugs ein „Kinoerlebnis“ zu vermitteln. Zudem ist werkseitig eine weitere Sicherheitsmaßnahme vorgesehen: Sobald der „Theatre Screen“ benutzt wird, fahren die Rollos an der Heck- und Seitenscheibe elektrisch heraus - einerseits zum Schutz der Privatsphäre und für mehr Kinoatmosphäre im Innenraum, andererseits aber aus Sicht des Herstellers insbesondere deshalb, um hinterher- und seitlich fahrende Fahrzeuge nicht unnötig abzulenken (vgl. dazu https://www.bmw.com/en/magazine/innovation/experience-the-technology-of-the-future-today-entertainment.html; How to Set the BMW Theater Screen | BMW How-To: https://www.youtube.com/watch?...I). Somit ist das System gerade darauf ausgelegt, unabhängig von der Tatsache, dass nicht „Außenwerbung“ ihr Zweck ist, eine Beeinträchtigung des fließenden und des ruhenden Verkehrs zu vermeiden.
Auch die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und der Beigeladenen zu der (fehlenden Blend- bzw.) Ablenkungswirkung wegen der im Verhältnis zur stationären digitalen Außenwerbung geringeren Lichtemittierung überzeugen nicht. Dass Lichtquellen bei Dunkelheit reflexhaft die Aufmerksamkeit des Betrachters auf sich ziehen, bedarf keiner weiteren Untersuchung, sondern ist als Teil der Alltagserfahrung gerichtsbekannt. Dies gilt auch in Großstädten, in denen, wie die Antragstellerin zu Recht geltend macht, optische Reize durch Werbung und andere Lichtquellen wie großformatige digitale Werbetafeln am Straßenrand und an Gebäuden, beleuchtete Haltestellen mit Werbung und digitale Litfaßsäulen häufiger sind als in dünner besiedelten Gebieten. Andererseits bewegen sich die Fahrzeuge der Antragstellerin (auch im ruhenden Verkehr) nicht nur im Zentrum von Großstädten und dort auch nicht nur auf großen und besonders stark ausgeleuchteten Hauptverkehrsstraßen.
Darauf, ob der am fließenden oder ruhenden Verkehr teilnehmende Verkehrsteilnehmer sich konkret in einer Weise ablenken lässt, die zu aktuellen Verkehrsgefahren führt oder führen (kann), kommt es nicht an. Zur Sicherheit des Verkehrs gehört es, bereits im Vorfeld unnötige Reize zu vermeiden, um so die Konzentration der Verkehrsteilnehmer für die wesentlichen Verkehrsvorgänge zu sichern. Daher muss ein Verkehrsteilnehmer - anders als die Antragstellerin meint - auch nicht „nachhaltig“ abgelenkt werden oder werden können. Dementsprechend ist es unerheblich, ob dort, wo beleuchtete Seitenfensterwerbung (im Modellversuch) zugelassen wurde, (keine) Gefahren sichtbar geworden, d.h. Unfälle mit klarem Kausalzusammenhang bekannt geworden sind (vgl. zur Dachwerbung auf Taxis: OVG Hamburg, Beschl. v. 10.7.2008, 3 Bf 195/07.Z, NordÖR 2008, 497, juris Rn. 23 f.). Der Umstand, dass eine längs zur Fahrt- oder Parkrichtung angebrachte beleuchtete Werbefläche Fahrer von Fahrzeugen, die am Werbeträger vorbeifahren, wegen der reduzierten Lichtstärke nicht blenden oder irritieren würde (vgl. Eidesstattliche Versicherung des Geschäftsführers der Beigeladenen, Schriftsatz der Beigeladenen vom 31.3.2025 mit Anlagen B 3, B 4; AS 27), reicht zur Verneinung einer verkehrserheblichen Ablenkungsgefahr schon deshalb nicht aus, da damit die Vielzahl sonstiger alltäglicher Verkehrssituationen (s.o.) nicht erfasst ist. Im Übrigen ist die Orientierung an den abstrakten Gefahren jedenfalls dann sachgerecht, wenn, wie hier, der Betrieb nicht durch besondere Umstände des Einzelfalls zu begrenzen ist, sondern über den Gleichbehandlungsanspruch eine unbegrenzte Vielzahl von Fällen nach sich ziehen kann, wofür neben Car-Sharing-Unternehmen auch sonstige Fahrzeughalter, die für die Werbewirtschaft von Interesse sind, in Betracht kommen. Schließlich ist auch im Hinblick auf die allgemeine Zulässigkeit z.B. von reflektierenden Folien mit Werbemotiven für Lastkraftwagen nach § 53 Abs. 10 Satz 3 StVZO nicht die von dem Verwaltungsgericht vertretene Zielrichtung und sachliche Begründung von § 49a StVZO widerlegt.
Auch der Einwand der Antragstellerin, die Regelung Nr. 48 der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa (UNECE; ABl. L 14 vom 16.1.2019, S. 42) spreche dafür, dass § 49a StVZO sich (nur) auf Beleuchtung beim Betrieb des Fahrzeugs beschränke, überzeugt nicht. Der Anwendungsbereich hat der UNECE-Regelungen betrifft die einheitlichen Bedingungen für die Genehmigung von Fahrzeugen hinsichtlich des Anbaus der Beleuchtungs- und Lichtsignaleinrichtungen, Antragsteller für eine Genehmigung sind die Fahrzeughersteller (Zif. 3.1). Es handelt sich um Anbauvorschriften. Ziffer 2.24 stellt nur eine Begriffsbestimmung („Normaler Gebrauch eines Fahrzeugs ist…“) dar und ist nicht Voraussetzung für das Vorliegen einer lichttechnischen Einrichtung im Sinne der nationalen Vorschrift. In Ziffer 2.25 findet sich dagegen z.B. eine Definition des Begriffs „Parken des Fahrzeugs“. Der Verweis in Ziffer 5.1 macht deutlich, dass Beleuchtungs- und Lichtsignaleinrichtungen auch unter der Beanspruchung im Betrieb eines Fahrzeugs funktionsfähig und vorschriftsmäßig im Sinne der Regelung sein müssen. Eine darüber hinausgehende Aussage über die Auslegung nationaler Vorschriften in Bezug auf nicht genehmigte lichttechnische Einrichtungen treffen sie nicht.
(2) Zweifel an den Ausführungen des Verwaltungsgerichts, es bestünden keine durchgreifenden Bedenken gegen die Auslegung der Rechtsverordnung am Maßstab höherrangigen Rechts, legt die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde nicht erfolgreich dar.
Die gesetzliche Ermächtigung zum Erlass der Rechtsverordnung in § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6a Alt. 1 StVG ermächtigt das zuständige Ministerium, soweit es zur Abwehr von Gefahren für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf öffentlichen Straßen erforderlich ist, mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen über die Zulassung von Fahrzeugen zum Straßenverkehr, insbesondere über die Voraussetzungen für die Zulassung, zu erlassen. Anhaltspunkte dafür, dass sich § 49a Abs. 1 Satz 2 StVZO nach dem oben dargestellten Verständnis, gemessen am Maßstab des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, nicht mehr im Rahmen des Zwecks der Ermächtigung hält, sind nicht ersichtlich. Dass beleuchtete Werbung aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs eingeschränkt oder untersagt werden kann, um die Aufmerksamkeit der Verkehrsteilnehmer auf das Verkehrsgeschehen zu fokussieren, ist unmittelbar nachvollziehbar.
Dahinstehen kann, ob die Prüfung des Verwaltungsgerichts, ob hier eine entgegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht durch einen sachlichen Grund zu rechtfertigende Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem gegeben ist, im Rahmen der Vereinbarkeit der Vorschrift mit höherrangigem Recht zutreffend erfolgt ist. Dass das von der Antragsgegnerin und dem Verwaltungsgericht angenommene Verständnis der Reichweite der Regelung des § 49 Abs. 1 Satz 2 StVZO eine unverhältnismäßige Einschränkung des durch die gesetzliche Ermächtigung vorgegebenen Rahmens darstellt, ist nicht ersichtlich.
Soweit die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde darauf hinweist, nicht hinreichend beachtet werde bei einem Vergleich mit öffentlichen Werbeanlagen am Straßenrand, dass das hier streitige System erst dann in Betrieb genommen werde, wenn es auf einem entlang der Fahrbahn angelegten Fahrstreifen abgestellt und damit die Fahrbahn frei von Werbung gehalten werde, überzeugt dies nicht. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass bei leuchtenden Werbeanlagen im öffentlichen Raum keine straßenverkehrszulassungsrechtliche Regelung - um die es hier geht - eröffnet wäre. Dies ist zutreffend. Insoweit kann es dahinstehen, ob es relevant ist, dass - wie bei neben dem Straßenraum angebrachten großflächigen Werbeträgern - auch im Fall der Seitenscheiben-Projektionen „die Fahrbahn frei von Werbung“ bleibt, weil die Fahrzeuge lediglich auf dem Parkstreifen abgestellt sind. Denn unabhängig von bestimmten Parksituationen, bei denen die beleuchteten Flächen auch vom Straßenraum aus sichtbar sein können, halten sich auch auf den Nebenflächen der Fahrbahn (Rad-/Fußweg) Verkehrsteilnehmer auf, die durch parkende PKW mit beleuchtetem Seitenfenster abgelenkt werden können (s.o.).
Nicht zu beanstanden ist auch die Wertung des Verwaltungsgerichts, der Normgeber habe bei einer (bisher wohl zulässigen) Ambiente-Beleuchtung oder bei Logo- und Lichtteppichprojektionen bei geparkten Fahrzeugen von einem zumal in zeitlicher Hinsicht geringeren Risiko für die Aufmerksamkeit von Verkehrsteilnehmern ausgehen dürfen als bei einer Videoprojektion auf der hinteren rechten Seitenscheibe. Dass die Regelung, soweit diese Beleuchtungen von § 49a Abs. 1 Satz 2 StVZO nicht erfasst sind, insoweit inkonsistent oder unverhältnismäßig sein könnte, ist nicht ersichtlich. Dahinstehen kann, in welchem quantitativen Umfang überhaupt Ambiente-, Logo- und Lichtteppichprojektoren in Fahrzeugen verbaut, nachgerüstet und aktiviert worden sind. Jedenfalls ist von einer geringeren Ablenkungswirkung bei einem Abstrahlen im Inneren des Fahrzeugs oder auf den Bodenraum nach außen auszugehen. Allerdings weist die Antragstellerin wohl zutreffend darauf hin, dass Logo- und Lichtteppichprojektoren nicht nur unmittelbar beim Öffnen der Tür aktiv sind oder werden, sondern - anders als das hier zu beurteilende DOOH-System - schon durch die Freischaltung bzw. Öffnung des Fahrzeugs aus einiger Entfernung aktiviert werden können. Auch mag es zutreffen, dass das in der Regel nur für das Fahrzeug mit einem Logo werbende Lichtfeld animiert ist und auf den Boden abstrahlt. Allerdings sind, wie oben erwähnt, solche Logo- und Lichtteppichprojektoren nicht regelmäßig in Fahrzeugen eingebaut/aktiviert. Zudem mag die Aktivierung zeitlich vor der Inbetriebnahme des Fahrzeugs und nach dem Abstellen möglich sein, solange die Elektrik funktioniert. Allerdings ist die Aktivierung regelmäßig anders als bei dem hier zu bewertenden System zeitlich deutlich kürzer und die Ablenkungswirkung wegen der nach unten abstrahlenden, eher dezenteren Lichtfelder, der geringen Intensität der Lichtwirkung und der fehlenden Wechselbilder vor-aussichtlich geringer.
bb) § 5 Abs. 1 FZV sieht in der Rechtsfolge Ermessen vor. Die Anforderungen an die Ausübung des Ermessens dürften spätestens bei der Entscheidung der Widerspruchsbehörde über den Widerspruch beachtet sein. Die Antragsgegnerin hat nach § 40 VwVfG ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Das Ermessen dürfte im Ansatz bereits ordnungsgemäß ausgeübt worden sein und weitere Ermessenserwägungen dürften im Rahmen des Widerspruchsverfahrens ergänzt werden können.
Zwar weist die Antragstellerin zu Recht darauf hin, dass die bloße Nennung der Vorschrift im Wortlaut des angefochtenen Bescheides nicht ausreichend ist, um eine Ermessensbetätigung zu belegen. Allerdings lässt sich der Begründung des Bescheides vom 15. November 2024 entnehmen, dass die Antragsgegnerin davon ausgeht, bei der verbauten Vorrichtung handele es sich um einen Einbau, der dazu führt, dass das Fahrzeug im Sinne der StVO und der FZV als nicht vorschriftsmäßig anzusehen sei, weil das Fahrzeug nicht mehr den materiellen Zulassungsvorschriften entspreche. Zudem hat die Antragsgegnerin in dem in Bezug genommenen Schriftsatz vom 21. Mai 2024 in dem Verfahren 5 E 2003/24 (4 Bs 69/24) auch die Frage der Verhältnismäßigkeit der Betriebsuntersagung unter Berücksichtigung von Art. 12 GG (bezogen auf die Beigeladene) erörtert und die Berufsfreiheit mit der Schutzwürdigkeit der Sicherheit des öffentlichen Straßenverkehrs abgewogen. Diese Erwägungen können im Widerspruchsverfahren ergänzt werden.
Nicht zu beanstanden ist die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, die Ausübung des Entschließungsermessens nach § 5 Abs. 1 FZV sei in dem Fall, dass das Fahrzeug den vorgesehenen Anforderungen nicht entspreche, zugunsten eines Einschreitens intendiert und damit grundsätzlich ein Auswahlermessen eröffnet (vgl. VGH München, Beschl. v. 21.1.2022, 11 CS 21.2750, juris Rn. 17; VGH Mannheim, Beschl. v. 3.2.2020, 10 S 625/19, NJW-RR 2020, 411, juris Rn. 9; OVG Münster, Beschl. v. 17.8.2018, 8 B 865/18, juris Rn. 31 – jeweils zu unzulässigen Abschalteinrichtungen in Diesel-Fahrzeugen; Derpa, in: Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, 48. Aufl. 2024, § 5 FZV Rn. 2, 3). Schreitet die Behörde - wie hier - gegen einen rechtswidrigen Zustand ein, darf sie ihre Ermessenserwägungen einschließlich der entsprechenden Begründung des Bescheids darauf beschränken, dass sie zum Ausdruck bringt, es gehe ihr um die Beseitigung eines rechtswidrigen Zustands (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.8.1985, 4 C 50.82, juris Rn. 22; VGH Mannheim, Beschl. v. 3.2.2020, 10 S 625/19, juris Rn. 11; OVG Münster, Beschl. v. 17.8.2018, 8 B 865/18, juris Rn. 27). Dies ist hier dem Bescheid und den weiteren Ausführungen der Antragsgegnerin zu entnehmen. Ob diese sich außerdem durch die Rechtsauffassung des Bund- Länder-Arbeitskreise rechtlich eingeschränkt geführt hat oder fühlen durfte, kann dahinstehen. Nach der gesetzlichen Regelung kann die Zulassungsbehörde zwischen Fristsetzung zur Mängelbeseitigung oder Betriebsbeschränkung oder Betriebsuntersagung wählen. Wie oben dargestellt, hat die Antragsgegnerin erkannt, dass eine Ermessensbetätigung in diesem Sinne möglich ist. Sie hat die Antragstellerin bezogen auf das Fahrzeug mit dem Kennzeichen …………mit Schreiben vom 28. Februar 2024 und vom 8. März 2024 im Übrigen erfolglos zur Behebung des Mangels aufgefordert. Zudem geht die Antragstellerin nach ihrem gesamten erst- und zweitinstanzlichen Vorbringen (auch in den früheren Verfahren 5 E 2003/24 und 5 E 4622/24) davon aus, dass der Einbau des Systems nach der Vorschrift des § 49a Abs. 1 Satz 2 StVZO zulässig ist und ihre 518 Fahrzeuge mit diesem System bestückt werden können. Zur Zweckerfüllung gleichermaßen geeignete, die Antragstellerin aber weniger belastende Maßnahmen sind nicht ersichtlich. Dass eine reduzierte Leuchtdichte und damit eine geringere Ablenkungswirkung ein milderes Mittel hätte sein können, ist nicht belegt. Es ist nicht ersichtlich, dass die Verkehrssicherheit bei der technischen Möglichkeit, eine lichtschwächere Abstrahlung vorzusehen, nicht beeinträchtigt werden kann. Die Ablenkungswirkung entfällt deshalb auch nicht, weil die Beigeladene das DOOH-System gegenwärtig nur mit statischen Abbildungen und Bildwechselmodus wie bei den digitalen Dachwerbung auf Taxen betreibt. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht keinen Ermessensfehler darin gesehen hat, dass die Antragsgegnerin nicht von der ihr nach § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO zukommenden Kompetenz zu Erteilung einer Ausnahmegenehmigung Gebrauch gemacht hat, indem sie allein die außenwirksame Werbeanlage in den 518 Fahrzeugen der Antragstellerin duldet. Diese Erwägungen sind bereits deshalb nicht zu beanstanden, weil gegenwärtig keine Gründe ersichtlich sind, die im Fall der Antragstellerin eine einzelfallbezogene ausnahmsweise Nutzung dieses Projektionssystems trotz dessen Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit erforderlich oder angemessen erscheinen lassen. Ob etwas anderes dann gelten kann, wenn die Beigeladene das nun angestrebte Typengenehmigungsverfahren erfolgreich durchgeführt hat, kann gegenwärtig dahinstehen. Zudem würde voraussichtlich diese außenbezogene Werbung für eine Vielzahl von Leihwagenanbietern und auch für andere (private) Fahrzeugnutzer zur Finanzierung der Kosten des Betriebs attraktiv sein und aus Gründen der Gleichbehandlung ggf. eine Vielzahl von Ausnahmegenehmigungen nach sich ziehen.
Vor diesem Hintergrund ist es unerheblich, dass die Antragsgegnerin im Rahmen einiger Ausnahmegenehmigungen den Betrieb digitaler Dachwerbung auf Taxen, deren Bauart durch das Kraftfahrtbundesamt nach § 22b StVZO zeitlich befristet genehmigt wurde, für zwei Jahre erlaubt hat. Selbst wenn die Behauptung der Antragstellerin zuträfe, von dieser Werbung gingen deshalb Gefahren aus, weil sich Fußgänger und Radfahrer hinsichtlich ihrer Blickhöhe gerade auf Höhe der Dachwerbung für Taxen befänden, während das DOOH-System deutlich weiter unten angebracht und damit weniger geeignet sei, Aufmerksamkeit im fließenden Auto-, Fußgänger-und Radverkehr zu erzeugen, beträfe dies - insbesondere im Vergleich zur Flotte der Antragstellerin - nur eine geringe Anzahl von Taxen (geplante Einführung 2018: 150 Fz/Ausnahmegenehmigung nach § 43 BOKraft). Zudem dürfte insoweit ein TÜV-Gutachten zur Verkehrssicherheit vorgelegen haben und der Versuch durch die Universität Karlsruhe wissenschaftlich begleitet worden sein (vgl. Vorbringen der Antragstellerin und der Beigeladenen, https://taxi-times.com/digitale-dachwerbetraeger-ab-sofort-in-hamburg-unbefristet-erlaubt/). Vor diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob die Ausstrahlung der Werbung oder anderer Inhalte im DOOH-System in gleicher Weise wie bei Dachwerbung erfolgt (keine variablen und dynamischen Inhalte; vgl. Schriftsatz der Beigeladenen vom 15.4.2025), ob die Erteilung dieser Ausnahmegenehmigungen für Taxen durch die Antragsgegnerin vor dem Hintergrund möglicher Gefahren durch die Ablenkungswirkung der Dachwerbung zu Recht erfolgt ist und ob die in Hamburg im Jahr 2026 auslaufende Ausnahmegenehmigungen für Taxen verlängert werden. Sollten auch für diese Art von beleuchteter Werbung auf Taxen die Voraussetzungen der StVZO oder der BOKraft nicht erfüllt sein, könnte die Antragstellerin daraus ohnehin keinen Gleichbehandlungsanspruch für sich herleiten.
Soweit die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 7. Februar 2025 auf das DOOH-System (digitale Wechselwerbung) der Fa. ……. hinweist, das großflächig und unter Sensor-Steuerung der Lichtabstrahlung je nach Verkehrssituation und Lichtverhältnissen während der Fahrt an Bussen und LKW aktiviert werden kann, hat die Antragsgegnerin mitgeteilt, dass ein solcher System-Anbau, der mit dem hier streitigen nicht vergleichbar sei, bisher in Hamburg nicht zugelassen wurde. Das Unternehmen verfügt zudem offenbar lediglich über eine Betriebserlaubnis für ein einzelnes Fahrzeug in Nordrhein-Westfalen (vgl. Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 7.4.2025).
cc) Es liegt auch ein besonderes Vollzugsinteresse im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO vor, das die Anordnung des Sofortvollzugs rechtfertigt. Die besondere Dringlichkeit ergibt sich daraus, dass im Ordnungsrecht schon nach allgemeinen Grundsätzen ein überwiegendes Vollzugsinteresse vorliegt, wenn der Tatbestand einer gefahrenabwehrenden Norm erfüllt ist. Dazu zählt auch das Kfz-Zulassungsrecht. Dies gilt umso mehr, soweit - wie vorliegend - nach gesetzgeberischer Entscheidung höchstwertige Rechtsgüter, wie die menschliche Gesundheit, durch die generelle Verhinderung von Unfallgefahren geschützt werden sollen. Darauf hat die Antragsgegnerin abgestellt und geltend gemacht, es bestehe bereits ein Interesse der Allgemeinheit dahingehend, dass nur technisch vorschriftsmäßige Fahrzeuge im öffentlichen Straßenverkehr in Betrieb genommen werden dürften, zudem sei es gerade gewollt, jede Form von Ablenkung aus dem Straßenverkehr herauszuhalten, und gerade digitale Werbung könne aufgrund der Einnahmemöglichkeiten Begehrlichkeiten bei anderen wecken, die zu einem Anstieg von verbauten Einrichtungen führen könnten, wenn die Zulassungsbehörden den Einbau solcher Einrichtungen duldeten (Bescheid vom 15.11.2024, S. 3). Wie bereits oben ausgeführt, kommt es nicht darauf an, ob sich eine abstrakte Gefahr, die hier von beleuchteten Werbeanlagen des DOOH-Systems ausgeht, die die Aufmerksamkeit anderer Verkehrsteilnehmer auf sich ziehen, konkret in Form von Unfällen oder Belästigungen von Verkehrsteilnehmern realisiert hat oder sich während des Rechtsmittelverfahrens realisieren wird. Insoweit ist es unerheblich, dass, wie die Antragstellerin zutreffend vorträgt, belichtete und digitale Werbung am Straßenrand in Großstädten wie München, Frankfurt am Main, Berlin, Köln, Düsseldorf und Bremen sowie Hamburg an der Tagesordnung ist. Auch von diesen Werbe- und Informationsträgern geht je nach Standort ein möglicher Ablenkungseffekt für Verkehrsteilnehmer aus; dies lässt einen solchen bezogen auf Werbung an Kraftfahrzeugen nicht entfallen. Dass bei allen Verkehrsteilnehmern wegen der vielfältigen Lichtwerbung (auch an Gebäuden) eine derartige Gewöhnungswirkung eingetreten ist, dass die gesetzgeberische Intention, die Verkehrssicherheit durch Regelungen von nur ausnahmsweiser Werbung an Kraftfahrzeugen zu schützen, leerlaufen würde, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht vorgetragen. Gerade im großstädtischen Straßenverkehr, auf den sich die Antragstellerin bezieht, können auch kurze Ablenkungen und Unaufmerksamkeiten insbesondere von Kindern und Radfahrern zu massiven Unfällen verschiedener Verkehrsteilnehmer führen.
Dass sich eine Gefahr für Fahrzeuginsassen kurzfristig dadurch realisieren kann, dass sich der im Fahrzeuginneren eingebaute Projektor im Falle eines Unfalls oder Aufpralls aus der Verankerung löst, hat das Verwaltungsgericht nicht angenommen, dafür dürfen gegenwärtig auch keine belastbaren Anhaltspunkte bestehen.
Demgegenüber hat das Suspensivinteresse der Antragstellerin zurückzustehen. Ihr Vorbringen, die sofortige Vollziehung stelle eine existenzielle Gefährdung ihres Unternehmens dar, weil Car-Sharing-Unternehmen bis heute nicht profitabel seien und Profitabilität nur durch die Kooperation mit der Beigeladenen erreicht werden könne, ist durch nichts belegt. Die Antragstellerin verfügt über eine große Fahrzeugflotte und ist in sieben Großstädten Deutschlands sowie nach eigener Darstellung in 170 Ländern aktiv. Zudem bietet sie in Europa neben Car-Sharing weitere umfangreiche Mietwagen- und Sharing- sowie Recharge-Lösungen für Private und Unternehmen an. Nach der Darstellung auf ihrer Homepage verfügt sie „über 4 Millionen Kund:innen und 10.000 „………….-Fahrzeuge“ (vgl. https://............... com/de/de/about-us/.). Selbst wenn faktisch bis zur Dauer des Hauptverfahrens ein Betriebsverbot für 518 Car-Sharing-Kraftfahrzeuge mit dem hier streitigen DOOH-System gelten würde, weil die Antragstellerin die Anlage nicht ausbaut, ist weder ersichtlich noch nachgewiesen, dass der nationale Geschäftsbetrieb der Antragstellerin im Übrigen nicht mehr aufrechterhalten und profitabel betrieben werden kann. Zudem könnte die Antragstellerin alle hier streitigen Car-Sharing-Fahrzeuge auch bei (zeitweisem) Ausbau des Projektionssystems jedenfalls während der Dauer des Widerspruchsverfahrens weiter vermieten. Gleiches gilt für das Vorbringen, im Falle des Unterliegens im Eilverfahrens sei der Imageschaden so groß, dass er im Fall des Obsiegens im Hauptsacheverfahren nicht mehr ausgeglichen werden könnte. Der Vortrag der Antragstellerin, dass das Geschäftsmodell des Car-Sharing einen wichtigen Beitrag zum Umweltschutz sowie zur Reduzierung von Individualverkehr leiste und seine Attraktivität für Kunden auch aus dieser Tatsache ableite, ändert nichts. Dass diese Attraktivität und das in dieser Weise motivierte Kundenverhalten, ein Fahrzeug nur zeitweise und situationsabhängig zu mieten, davon abhängt, ob die hintere rechte Seitenscheibe des PKW nach dem Abstellen beleuchtet werden kann oder nicht, ist nicht ersichtlich. Auch wenn es zutrifft, dass die Antragstellerin versucht hat, das DOOH-System in Kooperation mit der Beigeladenen rechtssicher zu implementieren und dafür (zunächst befürwortende) Gutachten des TÜV eingeholt hat, begründet dies ein überwiegendes privates Interesse nicht. Gleiches gilt für das Vorbringen der Beigeladenen, sie habe sich von Beginn an um befürwortende gutachterliche Stellungnahmen u.a. des TÜV bemüht - was zutrifft -, und - was indes nicht näher dargelegt und begründet worden ist - im Fall der fortbestehenden Anordnung der aufschiebenden Wirkung sei zwangsläufig mit einer Insolvenz zu rechnen. Auch wenn sie für das Geschäftsmodell „DOOH-Systeme in Car-Sharing-Fahrzeugen“ Investitionen im Umfang von 1.600.000 Euro getätigt hat, ist nicht ersichtlich, dass die Entwicklung von diesbezüglicher Hard- und Software nutzlos geworden ist und zudem nicht auch für andere - bisher mangels finanzieller Möglichkeiten nicht erschlossene/aktivierte - Geschäftsfelder, die dem Unternehmenszweck unterfallen, genutzt werden kann. Zudem haben die Antragstellerin und die Beigeladene das DOOH-Projektionssystem während der gesamten Dauer des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens in den Fahrzeugen nutzen können.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 154 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 49a StVZO
§ 40 HmbVwVfG
§ 39 HmbVwVfG
§ 45 AuslG
§ 39 VwVfG
§ 49a StVO
§ 49 a StVZO
§ 5 FZV
§ 22 StVZO
§ 40 VwVfG
§ 22b StVZO
§ 43 BOKraft
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 HmbVwVfG
§ 5 Abs. 1 FZV
§ 49a Abs. 1 Satz 1 StVZO
§ 49a Abs. 1 Satz 2 StVO
§ 49a Abs. 1 Satz 2 StVZO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG
§ 30 Abs. 1 StVZO
§ 49a Abs. 1 Satz 3 StVZO
§ 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO
§ 65 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6a Alt. 1 StVG
§ 39 Abs. 1 HmbVwVfG
§ 49 Abs. 1 StVZO
§ 28 Abs. 1 HmbVwVfG
§ 45 Abs. 2 HmbVwVfG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 FZV
§ 49a Abs. 1 StVZO
§ 50 Abs. 5 Satz 2 StVZO
§ 21 Abs. 1a StVO
§ 23 Abs. 1b Nr. 1 StVO
§ 23 Abs. 1a StVO
§ 53 Abs. 10 Satz 3 StVZO
§ 49 Abs. 1 Satz 2 StVZO
§ 154 Abs. 2, 154 Abs. 3 VwGO
§ 5 Abs. 1 der Verordnung
§ 80 Rn. 98 m.w.N.). Dies war hier der Fall. Die Antragsgegnerin hat in der Anordnung
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2015, 943
NordÖR 2008, 497
NJW-RR 2020, 411
5 E 2003/24
5 E 4622/24
4 Bs 69/24
4 Bs 140/24
4 Bs 435/13
4 Bs 92/22
4 Bs 174/18
11 ME 100/16
10 CS 09.18
8 A 2.22
3 C 67.87
1 C 8.96
2 C 56.82
4 Bs 144/22
1 B 30/23
11 ME 189/19
3 C 16.11
7 C 5.14
2 L 134/21
15 ZB 16.18
1 C 22.81
3 C 46.81
11 BV 19.82
3 Bf 195/07
11 CS 21.27
10 S 625/19
8 B 865/18
4 C 50.82