Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-07-12, Aktenzeichen 2 L 3105/17
ECLI: ECLI:DE:VGD:2017:0712.2L3105.17.00

Tenor:
Der Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die Antragstellerin vorläufig am dritten Verfahrensabschnitt des Auswahlverfahrens 2017 für die Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes teilnehmen zu lassen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 19. Juni 2017 bei Gericht eingegangene, sinngemäß gestellte Antrag,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Antragstellerin vorläufig am dritten Verfahrensabschnitt des Auswahlverfahrens 2017 für die Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes teilnehmen zu lassen,
hat Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann eine einstweilige Anordnung zur Sicherung eines Rechts des jeweiligen Antragstellers nur getroffen werden, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung dieses Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 dieser Vorschrift sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig. Hierzu sind die tatsächlichen Voraussetzungen für das Bestehen einer solchen Rechtsposition (Anordnungsanspruch) und die besondere Eilbedürftigkeit (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2, § 294 ZPO).
Die Antragstellerin begehrt vorliegend eine einstweilige Anordnung, die ihr – wenn auch nur vorläufig – im Wesentlichen gerade die Rechtsposition vermitteln soll, die sie auch im Klageverfahren anstrebt. Eine solche Anordnung würde aber eine mit Sinn und Zweck einer einstweiligen Anordnung regelmäßig nicht zu vereinbarende und somit unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache beinhalten. Im Hinblick auf die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist eine Vorwegnahme der grundsätzlich dem Hauptsacheverfahren (Klageverfahren) vorbehaltenen Entscheidung nur dann ausnahmsweise zulässig, wenn wirksamer Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren nicht zu erreichen ist, der Antragstellerin ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung schlechthin unzumutbare Nachteile drohen und sie im Hauptsacheverfahren voraussichtlich obsiegen wird.
Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. August 1999 - 2 VR 1.99 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2008 - 6 B 971/08 -, juris.
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Die Antragstellerin würde im Hauptsacheverfahren (2 K 11419/17) nicht mehr so rechtzeitig Rechtsschutz erlangen, dass sie im Erfolgsfalle noch an dem bereits in der 30. Kalenderwoche endenden dritten Verfahrensabschnitt des in Rede stehenden Auswahlverfahrens teilnehmen könnte. Ihr würden auch irreversible Nachteile drohen, wenn sie zu diesem weiteren Auswahlverfahren nicht zugelassen wird. Für die Zulässigkeit der Vorwegnahme der Hauptsache fehlt es auch nicht an der zudem erforderlichen hinreichenden Erfolgsaussicht im Hauptsacheverfahren.
Denn der Ausschluss der Antragstellerin vom weiteren Auswahlverfahren ist rechtsfehlerhaft.
Gemäß § 19 Abs. 1 der Verordnung über die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen (Laufbahnverordnung der Polizei - LVOPol) vom 4. Januar 1995 können Beamte für den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes zugelassen werden, die die Ausbildung an der Fachhochschule abgeleistet haben, wenn sie unter anderem am Auswahlverfahren (§ 20 LVOPol) erfolgreich teilgenommen haben. Nach § 20 Abs. 3 Satz 1 LVOPol dient das Auswahlverfahren der Feststellung, inwieweit die Bewerber für eine Zulassung zur Ausbildung für den Laufbahnabschnitt III geeignet sind. Eine Auswahlkommission gibt eine Empfehlung zur Eignung der Bewerber ab (Satz 2). Das Nähere regelt das für Inneres zuständige Ministerium (Satz 3). Das Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen hat Regelungen zum Ablauf des Auswahlverfahrens mit Erlass vom 18. Oktober 2016 (Az.: 403-27.13.02) getroffen. Nach Ziffer 4.1 dieses Erlasses besteht das Auswahlverfahren aus drei Abschnitten. Die in den einzelnen Abschnitten erbrachten Leistungen werden auf einer Skala, ansteigend von 6 (liegt deutlich unter den Anforderungen) bis 1 (übertrifft die Anforderungen im besonderen Maße) – mit Zwischenstufen bei 0,5 – eingestuft. Jeder Abschnitt für sich muss zunächst erfolgreich absolviert werden, um eine Zulassung zum Folgeabschnitt zu erreichen. Gemäß Ziffer 4.2 des Erlasses besteht der Abschnitt I aus einem zweiteiligen PC-Testverfahren, einem Teil zur Überprüfung der intellektuellen Leistungsfähigkeit sowie einem Persönlichkeitsstrukturtest. Die Zulassung zum 2. Tag können nur Bewerber erreichen, die die Anforderungen an die intellektuelle Leistungsfähigkeit erfüllen. Der Abschnitt II besteht aus einem Assessment-Center, unterteilt in Gruppendiskussion, Rollenspiel, Präsentation/Kurzvortrag und Einzelinterview (vgl. Ziffer 4.3 des Erlasses). Nach dem Abschnitt II wird eine Rangordnungsliste anhand der zu einem Leistungsgrad aggregierten Einzelwerte gefertigt. Die Zulassung zum Abschnitt III können nur Bewerber, die auch die Anforderungen des Assessment-Centers erfüllen, erreichen.
Der auf der Grundlage dieser Regelungen erfolgte Ausschluss der Antragstellerin vom weiteren Auswahlverfahren ist rechtswidrig. Die schriftliche Niederlegung der dieser Entscheidung zugrundeliegenden wesentlichen Auswahlerwägungen genügt ebenso wie bereits bei der Auswahlentscheidung im Anschluss an den ersten Verfahrensabschnitt
- vgl. Beschluss der Kammer vom 19. April 2017 – 2 L 1490/17 -, bestätigt durch OVG NRW, Beschluss vom 25. April 2017 – 6 B 480/17 -, beide juris -
nicht den Anforderungen, die an die insoweit bestehende Dokumentationspflicht des Dienstherrn zu stellen sind. Aus Art. 33 Abs. 2 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 4 GG folgt die Verpflichtung des Dienstherrn, die seiner Entscheidung zugrundeliegenden wesentlichen Auswahlerwägungen schriftlich niederzulegen. Nur durch eine schriftliche Fixierung der wesentlichen Auswahlerwägungen - deren Kenntnis sich der unterlegene Bewerber gegebenenfalls durch Akteneinsicht verschaffen kann - wird der Mitbewerber in die Lage versetzt, sachgerecht darüber befinden zu können, ob er die Entscheidung des Dienstherrn hinnehmen soll oder ob Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen den Anspruch auf faire und chancengleiche Behandlung seiner Bewerbung bestehen und er gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen will. Darüber hinaus eröffnet erst die Dokumentation der maßgeblichen Erwägungen dem Gericht die Möglichkeit, die angegriffene Entscheidung eigenständig nachzuvollziehen. Schließlich stellt die schriftliche Dokumentation der Auswahlerwägungen sicher, dass die Bewertungsgrundlagen der entscheidenden Stelle vollständig zur Kenntnis gelangt sind; sie erweist sich damit als verfahrensbegleitende Absicherung der Einhaltung der Maßstäbe des Art. 33 Abs. 2 GG. Entsprechendes gilt für die einer Auswahlentscheidung zugrunde liegenden Auswahlgespräche oder –tests.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 25. August 2014 – 6 B 759/14 – und vom 13. Oktober 2009 – 6 B 1232/98 -, juris, mit weiteren Nachweisen.
Der Bescheid des Antragsgegners vom 14. Juni 2017, mit dem die Antragstellerin vom weiteren Auswahlverfahren ausgeschlossen wurde, führt zunächst lediglich an, dass die Antragstellerin mit dem erzielten Leistungsgrad von 3,1 nicht den für die Teilnahme an dem weiteren Verfahrensabschnitt erforderlichen Leistungsgrad 3,0 erreicht habe. Dem mit dem Anhörungsschreiben vom 31. Mai 2017 übersandten Ergebnisbogen lassen sich nur die Einzelergebnisse und das Gesamtergebnis entnehmen. Rückschlüsse, wie diese Ergebnisse zustande gekommen sind, lässt diese Unterlage nicht zu. Zwar hat der Antragsgegner dem Ergebnisbogen Erläuterungen beigefügt, in denen die „Anforderungsdimensionen“ (Soziale Sensibilität, Auftreten, Strategisches Denken, Konfliktfähigkeit/Kontakt, Entscheidungs-/Umsetzungsfähigkeit, Mitarbeiter-/Teamführungsfähigkeit) sowie die einzelnen „Stationen“ (Diskussion, Rollenspiel, Kurzvortrag und Interview) dargestellt werden. Zu den im zweiten Verfahrensabschnitt erzielten Prüfungsergebnissen der Antragstellerin verhalten sich diese generellen Ausführungen aber nicht. Nach wie vor ist daher eine Überprüfung der im Ergebnisbogen aufgeführten Leistungen der Antragstellerin mangels Offenlegung der konkreten Aufgabenstellungen und erwarteten Antworten bzw. des erwarteten Verhaltens nicht möglich. Dies gilt auch mit Blick auf die ausführlichen Angaben des Antragsgegners in der Antragserwiderung vom 27. Juni 2017. Dort stellt er im Wesentlichen (lediglich) den Ablauf des Auswahlverfahrens (vgl. Seite 10 ff. des Schriftsatzes) dar, ohne auf die hier in Rede stehende Prüfung näher einzugehen.
Zu keiner abweichenden rechtlichen Bewertung führt der Umstand, dass der Antragsgegner schließlich in der Antragserwiderung einzelne Themengebiete, die Gegenstand der Prüfung der Antragstellerin waren (vgl. Blatt 13ff. des Schriftsatzes vom 27. Juni 2017 und Anlage 2), benannt und mit dem Verwaltungsvorgang Niederschriften der Prüfer über die von der Antragstellerin gegebenen Antworten übersandt hat. Denn die Bewertungen der Prüfungsleistungen sind mangels Offenlegung der konkreten Aufgabenstellungen und des Erwartungshorizonts weitgehend nicht nachvollziehbar und überprüfbar. Soweit es die Gruppendiskussion anbelangt (Themen: „Donald Trump, Marie Le Pen, Jaroslaw Kaczynski – aus welchen Gründen gewinnen nationalistisch geprägte Parteiführer/innen immer öfter Mehrheiten in demokratisch geprägten Staaten?“ und „Sterbehilfe: Sollten Menschen das Recht erhalten, selbst über ihren Tod zu entscheiden?“), führt der Antragsgegner zwar aus, dass es hierbei das Ziel sei, das Verhalten der Bewerber innerhalb einer Arbeitsgruppe zu beobachten und besonders Kompetenzen im Bereich der sozialen Interaktion sichtbar zu machen. Welcher Erwartungshorizont in diesem Prüfungsteil besteht, ist indessen nicht ersichtlich. In diesem Zusammenhang weist die Kammer darauf hin, dass sich in den im Verwaltungsvorgang enthaltenen Prüfermitschriften (teilweise) Nummerierungen zu den von den Prüflingen gegebenen Antworten finden. Ob diese Nummerierungen bestimmten, von den Prüfern erwarteten Antworten entsprechen, bleibt jedoch unklar.
Auch soweit es die Prüfungsteile Rollenspiel und Kurzvortrag betrifft, werden lediglich die Themenbereiche aufgeführt („Sportlicher Leistungsnachweis – Deutsches Sportabzeichen“ und „Beurteilungssystem“). Was von den Prüflingen konkret erwartet wurde, ist nicht feststellbar. In der Antragserwiderung führt der Antragsgegner hinsichtlich des Rollenspiels aus, dass das Verhalten der Bewerber „anhand der festgelegten Kriterien beurteilt wird“. Um welche Kriterien es sich hierbei handelt, ist nicht erkennbar. Beim Rollenspiel sollen „kritische Themen und Situationen aus Sicht einer Führungskraft“ behandelt werden. Auch hierzu hat der Antragsgegner Näheres nicht mitgeteilt. Nicht weiter hilft in diesem Zusammenhang die im Verwaltungsvorgang enthaltene Stellungnahme des Psychologen M. K. von der E. e.V. vom 28. April 2017. Auch die dortige Prüferkritik zeigt nicht auf, welche Erwartungen an die Prüflinge gestellt wurden und wie die Aufgabenstellung konkret ausgestaltet war. Nicht anders verhält es sich mit dem Prüfungsteil Kurzvortrag. Dort sollen „Ideen und Konzepte inklusive möglicher Maßnahmen zu einer relevanten Fachfragestellung aus dem Bereich der polizeilichen Führung entwickelt, strukturiert aufbereitet und präsentiert werden“ (vgl. Seite 10 der Antragserwiderung). Der Antragsgegner hat auch insoweit allein das Schlagwort „Beurteilungssystem“ ins Feld geführt, ohne darzulegen, was von den Prüflingen zu diesem Thema im Einzelnen erwartet worden ist. Offensichtlich gibt es auch zu diesem Prüfungsteil konkrete Fragestellungen, wird der Antragstellerin doch vorgehalten, dass sie keinerlei konkreten Maßnahmen benenne und die Aufgabenstellung als verfehlt angesehen werden müsse (Stellungnahme des Psychologen M. K. vom 28. April 2017).
Nach alledem ist die Entscheidung über den Ausschluss der Antragstellerin vom weiteren Auswahlverfahren weiterhin nicht hinreichend nachvollziehbar und überprüfbar. Ob die Aufgabenstellung und die Bewertung der Prüfungsleistungen frei von Rechtsfehlern sind, lässt sich jedoch nur bei Kenntnis der tragenden Gründe der Prüfungsentscheidung beurteilen. Nur bei Einsicht auch in die (konkreten) Aufgaben können Bewerber sachgerecht darüber befinden, ob sie die Entscheidung des Dienstherrn über den Ausschluss vom weiteren Auswahlverfahren hinnehmen sollen oder ob Anhaltspunkte für Rechtsverstöße bestehen. Auch eine gerichtliche Kontrolle setzt voraus, dass die tragenden Gründe der Auswahlentscheidung erkennbar sind.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. April 2017 – 6 B 480/17 -, juris, zu dem ersten Verfahrensabschnitt des hier in Rede stehenden Auswahlverfahrens.
Die Auffassung des Antragsgegners, eine Offenlegung sämtlicher Unterlagen des zweiten Verfahrensabschnitts vor dem Abschluss des dritten Verfahrensabschnitts sei aus Gründen der Gleichbehandlung und Chancengleichheit gegenüber anderen Bewerbern nicht vertretbar, weil daraus Rückschlüsse auf Inhalte des dritten Verfahrensabschnitts gezogen werden könnten, geht bereits deswegen ins Leere, weil es allen Bewerbern gleichermaßen freisteht, Einsicht in die Prüfungsunterlagen zu nehmen.
Rechtlich bedenklich ist ferner – worauf auch das OVG NRW mit Beschluss vom 27. April 2017, 6 B 480/17, hingewiesen hat, dass der von dem Antragsgegner in Bezug genommene Erlass vom 4. August 2015 (Az.: 403.27.12.01) lediglich bestimmt, dass das Ergebnis der dienstlichen Beurteilung in die Bewertung der Persönlichkeit für den höheren Polizeidienst einfließen kann. Zwingend ist dies demnach nicht. Der Erlass bestimmt im Gegenteil, dass das Ergebnis der dienstlichen Beurteilung nicht ausschlaggebend ist. Der hiergegen erhobene Einwand des Antragsgegners, die Beurteilung der Kompetenzen, die für den Laufbahnabschnitt III erforderlich seien, könne aufgrund der dienstlichen Beurteilungen nicht aussagekräftig erfolgen, weil in dieser andere als die erforderlichen Kompetenzen beurteilt würden, überzeugt in dieser Allgemeinheit nicht. Zwar erfolgt die Bewertung der einzelnen Merkmale (Arbeitsorganisation, Arbeitseinsatz, Arbeitsweise, Leistungsgüte, Leistungsumfang, Veränderungskompetenz, Soziale Kompetenz und Mitarbeiterführung) auf der Grundlage der im (vergangenen) Beurteilungszeitraum im jeweiligen Statusamt erbrachten Leistungen (vgl. Ziffer 6.2 der Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Bereich der Polizei – BRL Pol –, Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales vom 29. Februar 2016, Az.: 403.26.00.05). Die Bewertungen ermöglichen aber auch Rückschlüsse auf eine zukünftige Bewährung des Bewerbers in einem Amt des Laufbahnabschnitts III. Davon abgesehen verhält sich die dienstliche Beurteilung auch zu den im dienstlichen Umgang gezeigten besonderen Fachkenntnissen und Fähigkeiten, die für die weitere dienstliche Verwendung und berufliche Entwicklung (Hervorhebung durch die Kammer) von Bedeutung sind (vgl. Ziffern 6.1 und 7 BRL Pol). Schließlich soll ausweislich des Erlasses vom 4. August 2015 bei dem Behördenleitervotum (vgl. § 19 Abs. 1 Nr. 1 LVOPol) hinsichtlich der Bewertung der Persönlichkeit für den höheren Polizeivollzugsdienst insbesondere die Leistungsmotivation, Führungsmotivation und die sozialen Kompetenzen der Bewerber bewertet werden. Auch insoweit lassen sich den dienstlichen Beurteilungen tragfähige Erkenntnisse entnehmen.
Zutreffend ist zwar, dass als Erkenntnisgrundlage für Auswahlentscheidungen neben dienstlichen Beurteilungen der Bewerber grundsätzlich Eignungsfeststellungsverfahren und Assessment-Center in Betracht kommen. Voraussetzung dafür ist aber, dass sie aussagekräftige Erkenntnisse über die Eignung der Bewerber ermöglichen, die Chancengleichheit der Bewerber gewährleisten und so dokumentiert werden, dass ein wirksamer Rechtsschutz möglich ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. Juli 2012 - 6 A 1991/11 -, juris.
Im Streitfall fehlt es aus den dargestellten Gründen bereits an der hinreichenden Dokumentation der Auswahlentscheidung. Abgesehen davon bleibt es mangels (rechtlicher) Vorgaben völlig offen, inwieweit die dienstlichen Beurteilungen der Bewerber Berücksichtigung finden.
Nicht nachvollziehbar ist im Übrigen, dass sich der Antragsgegner zur Untermauerung seines Vortrags auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 23. September 2013, 2 L 456/13, beruft. Zum einen ging es dort um die Einstellung (Hervorhebung durch die Kammer) in den gehobenen Polizeivollzugsdienst. An dienstlichen Beurteilungen, auf die hätte zurückgegriffen werden könne, fehlte es naturgemäß. Zum anderen hat das Verwaltungsgericht Arnsberg festgestellt, dass das dem dortigen Streitfall zugrunde liegende Auswahlverfahren auch deswegen keinen rechtlichen Bedenken begegnete, weil der Antragsgegner „im Verlauf des vorliegenden Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes noch die den Rollenspielen zugrunde liegenden Aufgabenstellungen, das Thema des Vortrags der Antragstellerin und die ihr im Auswahlgespräch gestellten Fragen“ vorgelegt hat. Diese Anforderungen hat der Antragsgegner im hiesigen Verfahren gerade nicht gewahrt.
Ohne Erfolg macht der Antragsgegner schließlich geltend, die Antragstellerin könne bereits deswegen nicht am weiteren Auswahlverfahren teilnehmen, weil sie bereits im ersten Verfahrensabschnitt den erforderlichen Leistungsgrad nicht erreicht habe. Dies kann der Antragstellerin im gegenwärtigen Verfahrensstadium nicht entgegengehalten werden, weil der Antragsgegner im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes rechtskräftig verpflichtet wurde, die Antragstellerin zum zweiten Verfahrensabschnitt zuzulassen.
Schlussendlich hat die Antragstellerin auch den erforderlichen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO, §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Der dritte Verfahrensabschnitt wird nach den Angaben des Antragsgegners in der 30. Kalenderwoche durchgeführt, so dass – wie bereits ausgeführt – eine Entscheidung in der Hauptsache zu spät käme.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung mit § 52 Abs. 2 GKG. Von einer Halbierung des Auffangwertes sieht die Kammer ab, weil das Antragsbegehren des vorläufigen Rechtsschutzes hier auf eine weitgehende Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist (vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§ 294 ZPO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 19 Abs. 1 der Verordnung
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 VR 1.99
6 B 971/08
2 K 11419/17
2 L 1490/17
6 B 480/17
6 B 759/14
6 B 1232/98
6 A 1991/11
2 L 456/13