Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-05-16, Aktenzeichen 4 L 272/23.Z
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2024:0516.4L272.23.Z.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der Kreis hat bei der Festlegung des Umlagesatzes die im Zeitpunkt der jeweiligen Beschlussfassung zur Verfügung stehenden, für die Wahrung der verfassungsrechtlichen Vorgaben erheblichen Informationen zu berücksichtigen.(Rn.7)
2. Wie der Landkreis sich die notwendigen Informationen beschafft, bleibt dabei ihm überlassen. Die entsprechenden Informationen können beispielsweise auch den Haushaltssatzungen der Gemeinden entnommen werden.(Rn.9)
Verfahrensgang
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 14. November 2023 ergangene Urteil des Verwaltungs-gerichts Magdeburg – 9. Kammer – wird abgelehnt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 393.909,– € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg, weil die Darlegungen, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO), nicht geeignet sind, die Annahme der geltend gemachten Zulassungsgründe gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO zu rechtfertigen.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen, wenn der Antragsteller im Zulassungsverfahren einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten infrage stellt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 – 1 BvR 461/03 –, BVerfGE 110, 77 <83>). Schlüssige Gegenargumente in diesem Sinn liegen dann vor, wenn der Rechtsmittelführer substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände darlegt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung (im Ergebnis) unrichtig ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2010 – 1 BvR 2011/10 –, juris, Rn. 19). Dies ist hier nicht der Fall.
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zur Kreisumlage für das Jahr 2020. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Bescheid aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Die dem Beschluss des Kreistags über den Umlagesatz zugrundeliegenden Finanzdaten der Gemeinden würden dem Aktualitätserfordernis nicht gerecht. Die Dauer von über 6 Monaten zwischen der Beendigung der Datenerhebung und der Beschlussfassung stelle eine Zeitspanne dar, in der beachtliche Änderungen nicht ausgeschlossen seien. Dies gelte insbesondere deshalb, weil gerade zum Ende eines Jahres und zu Beginn des Haushaltsjahres Haushaltspläne beschlossen würden bzw. sich Haushaltsplanungen in einer solchen Weise verdichteten, die geeignet seien, die Validität der Daten für die Festsetzung des Kreisumlagesatzes zu steigern. Dies ergebe sich nicht zuletzt aus dem Schriftsatz des Beklagten vom 31. Mai 2023, nach dem im Oktober 2019 zwei, im November 2019 drei, im Dezember 2019 zwei, im Januar 2020 eine und im Februar 2020 und März 2020 jeweils drei Gemeinden ihre Haushalte beschlossen hätten. Der daraus folgenden prozessualen Obliegenheit, die Aktualität der dem Kreistag bei der Beschlussfassung am 27. Mai 2020 vorliegenden Finanzdaten zu belegen, sei der Beklagte nicht in ausreichender Weise nachgekommen. Aus diesem Grunde könne das Gericht nicht mit der notwendigen Überzeugung davon ausgehen, dass zum Zeitpunkt des Beschlusses des Kreistags keine solchen Veränderungen zugunsten der Gemeinden eingetreten seien, die bei der Entscheidung über die Höhe des Kreisumlagesatzes hätten berücksichtigt werden müssen. Darüber hinaus seien auch die finanziellen Belange der Gemeinden bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes nicht hinreichend berücksichtigt worden. Es lägen Umstände vor, die geeignet seien, ein Ungleichgewicht der finanziellen Belange im Verhältnis zwischen dem Landkreis und den Gemeinden zu bewirken.
Mit seinen dagegen gerichteten Einwänden kann der Beklagte nicht durchdringen. Ist das Urteil des Verwaltungsgerichts – wie hier – auf mehrere selbstständig tragende Gründe gestützt, so sind Zulassungsgründe wegen eines jeden die Entscheidung tragenden Grundes darzulegen (vgl. Happ, in Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 124a Rn. 61 m. w. N.). Daran fehlt es.
Das Verwaltungsgericht hat, wie auch der Beklagte zutreffend erkennt, seine Entscheidung selbstständig tragend darauf gestützt, die dem Beschluss des Kreistags über den Umlagesatz zugrundeliegenden Finanzdaten der Gemeinden würden dem Aktualitätserfordernis nicht mit der erforderlichen Gewissheit gerecht, womit § 5 der Haushaltssatzung 2020 des Beklagten vom 27. Mai 2020 keine wirksame Rechtsgrundlage zur Erhebung der streitigen Kreisumlage darstelle (UA S. 8 f.). Dies steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 18) und des beschließenden Senats (Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 56), wonach die Beachtung der aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden Ermittlungs- und Offenlegungspflicht des Kreises eine verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Festsetzung des Kreisumlagesatzes darstellt, deren Verletzung von Verfassung wegen zur Unwirksamkeit der Satzungsnorm führt.
Der Beklagte wendet dagegen ein, die bis November 2019 ermittelten umfangreichen Finanzdaten der kreisangehörigen Gemeinden seien im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Kreisumlagesatz am 27. Mai 2020 noch hinreichend aktuell gewesen. Insbesondere habe keine Obliegenheit für ihn bestanden, eventuelle Änderungen der Bedarfssätze der kreisangehörigen Gemeinden (mehrfach) abzufragen. Vielmehr sei es den Gemeinden nach der Rechtsprechung des beschließenden Senats möglich und zumutbar gewesen, ihm etwaige Änderungen ihrer Finanzbedarfe mitzuteilen. Dies sei auch deshalb zu erwarten gewesen, weil er nach der Verschiebung des Beschlusses über die Haushaltssatzung die kreisangehörigen Gemeinden über den neuen Zeitplan und den in Aussicht genommenen Kreisumlagesatz in Kenntnis gesetzt habe. Selbst wenn man vorliegend mit dem Verwaltungsgericht von einem „non liquet“ hinsichtlich der Aktualität der Finanzdaten ausginge, ginge dies zu Lasten der Gemeinden. Damit hat der Beklagte keine ernstlichen Richtigkeitszweifel aufgezeigt.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist maßgeblicher Zeitpunkt für die Bewertung der Rechtmäßigkeit der Haushaltssatzung der Zeitpunkt ihres Erlasses. Der Kreis hat bei der Festlegung des Umlagesatzes die im Zeitpunkt der jeweiligen Beschlussfassung zur Verfügung stehenden, für die Wahrung der verfassungsrechtlichen Vorgaben erheblichen Informationen zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 2022 – 8 C 13.21 –, juris, Rn. 31). Aus dem Gebot, aktuelle Informationen zu den Finanzbedarfen im betroffenen Haushaltsjahr zugrunde zu legen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 19; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 98/21 –, juris, Rn. 54), hat der beschließende Senat eine „Aktualisierungspflicht“ des Landkreises hinsichtlich der ermittelten Finanzdaten abgeleitet, die sich umso stärker erhöht und verdichtet, je mehr zunächst prognostisch ermittelte Daten sich durch vorhandene Ist-Daten zur Finanzsituation ersetzen lassen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 30/21 –, juris, Rn. 71, zur Nachtragshaushaltssatzung; Beschluss vom 7. September 2023 – 4 L 22/22 –, juris, Rn. 26, zur rückwirkenden Haushaltssatzung; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 29. November 2022 – 8 C 13.21 –, juris, Rn. 31, zur rückwirkenden Haushaltssatzung).
Unter Berücksichtigung dessen ist es nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht durchgreifende Zweifel an der hinreichenden Aktualität der vom Beklagten zugrunde gelegten Daten zur finanziellen Situation der kreisangehörigen Gemeinden hatte. Für erhebliche Veränderungen der bis November 2019 erhobenen Finanzdaten der Gemeinden spricht neben dem zeitlichen Abstand von mehr als 6 Monaten bis zur Beschlussfassung über den Kreisumlagesatz am 27. Mai 2020 insbesondere der Umstand, dass im Zeitraum von Dezember 2019 bis März 2020 noch weitere 9 von insgesamt 21 kreisangehörigen Gemeinden ihre Haushalte beschlossen hatten (vgl. hierzu auch bereits OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. April 2023 – 4 L 268/21 –, n. v.). Insofern waren die bis November 2019 abgefragten Daten zur Haushaltsplanung im Mai 2020 als überholt anzusehen, weil zwischenzeitlich rechtswirksame und bindende Festsetzungen in Haushaltsplänen erfolgt sind (vgl. § 100 KVG LSA), die – sofern vorliegend – grundsätzlich als aktuelle und valide Datengrundlage der Bemessung des Kreisumlagesatzes zugrunde zu legen sind. Hinzu kommt, dass die Beschlussfassung über den Kreisumlagesatz erst relativ spät im laufenden Haushaltsjahr erfolgt ist, was grundsätzlich präzisere Einschätzungen der Ausgaben- und Einnahmensituation erlaubt als eine reine Prognoseentscheidung vor Beginn des Haushaltsjahres (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 30/21 –, juris, Rn. 71; Beschluss vom 7. September 2023 – 4 L 22/22 –, juris, Rn. 25).
Die Verpflichtung des Beklagten zur Aktualisierung der von ihm ermittelten Finanzdaten steht auch nicht im Widerspruch zur Rechtsprechung des beschließenden Senats, wonach der Landkreis nicht verpflichtet sei, von sich aus eventuelle Änderungen der Bedarfsansätze bei den Gemeinden (mehrfach) abzufragen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 98/21 –, juris, Rn. 54). Eine entsprechende Verpflichtung hat der beschließende Senat schon im Hinblick darauf verneint, dass bereits grundsätzlich keine Anhörung der Gemeinden erforderlich sei, sofern der Finanzbedarf für das betroffene Haushaltsjahr aus vorhandenen Daten ermittelt werden könne. Überdies liege zwischen der Erstellung der Beschlussvorlage durch die Kreisverwaltung und der Festsetzung des Umlagesatzes durch den Kreistag zwangsläufig ein gewisser Zeitraum, der dazu führt, dass der Umlagesatz nicht auf der Grundlage der „aktuellsten“ Zahlen beschlossen werde. Dies sei dem Beschlussverfahren im Kreistag geschuldet und hinzunehmen, solange die Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden durch noch hinreichend aktuelle Daten, die sich auf das von dem Satzungsbeschluss betroffene Haushaltsjahr beziehen, gesichert sei (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 98/21 –, juris, Rn. 54). Danach folgt aus der „Aktualisierungspflicht“ des Landkreises zwar keine Pflicht zur (mehrfachen) Nachfrage bei den Gemeinden, jedoch muss der Landkreis sicherstellen, dass der Festsetzung des Umlagesatzes aktuelle Finanzdaten der Gemeinden zugrunde liegen. Dies kann entweder durch eine zeitnahe Festsetzung des Umlagesatzes nach Abschluss der Datenerhebung erfolgen, bei einem längeren Zeitraum oder sonstigen für die Ermittlung der Finanzbedarfe relevanten Umständen (z. B. des zwischenzeitlichen Beschlusses von Haushaltssatzungen der kreisangehörigen Gemeinden) aber auch eine Aktualisierung der Datengrundlage erforderlich machen. Wie der Landkreis sich die notwendigen Informationen beschafft, bleibt dabei ihm überlassen. Insoweit hat der beschließende Senat bereits entschieden, dass die entsprechenden Informationen beispielsweise auch den Haushaltssatzungen der Gemeinden entnommen werden können (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 55).
Die Aktualisierungspflicht des Landkreises entfällt schließlich auch nicht deshalb, weil es den kreisangehörigen Gemeinden möglich und zumutbar ist, eventuelle Änderungen ihrer Planzahlen bis zur Beschlussfassung über den Kreisumlagesatz mitzuteilen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 – 4 L 98/21 –, juris, Rn. 54). Daraus folgt keine entsprechende „Bringschuld“ der Gemeinden. Das Recht der Gemeinden, bis zur Festsetzung des Kreisumlagesatzes aktualisierte Daten zu ihrer Finanzsituation zu übermitteln und so in das Verfahren einzubringen, ändert nichts an der Verantwortung des Landkreises, durch die Gestaltung seiner Verfahrensweise sicherzustellen, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Festsetzung des Kreisumlagesatzes – hier: im Hinblick auf die Ermittlung und Zugrundelegung aktueller Finanzdaten – gewahrt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 – 10 C 6.18 –, juris, Rn. 14; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 50, 55). Der Landkreis trägt damit auch das Risiko einer unzureichenden bzw. veralteten Datengrundlage. Eine andere Beurteilung ist vorliegend auch nicht deshalb veranlasst, weil der Beklagte nach der Verschiebung des ursprünglich vorgesehenen Beschlusses über die Haushaltssatzung die kreisangehörigen Gemeinden über den neuen Zeitplan und den in Aussicht genommenen Kreisumlagesatz informiert habe. Vielmehr gaben gerade die Verschiebung der Beschlussfassung um mehrere Monate weit in das laufende Haushaltsjahr hinein sowie der Umstand, dass viele Gemeinden zwischenzeitlich ihren Haushalt beschlossen hatten, hinreichenden Anlass für den Beklagten, die erhobenen Finanzdaten der kreisangehörigen Gemeinden zu überprüfen und gegebenenfalls zu aktualisieren.
Soweit der beschließende Senat in den Beschlüssen vom 4. April 2023 (4 L 268/21, n. v.) und 16. Mai 2023 (4 L 36/23, n. v.) ausgeführt hat, es sei davon auszugehen, dass bei der Festsetzung der hier streitigen Kreisumlage die Berücksichtigung der Belange der Gemeinden durch (noch) hinreichend aktuelle Daten gesichert gewesen sei, lag dem keine von den oben dargestellten Maßstäben abweichende Rechtsauffassung zugrunde, sondern beruhte dies auf einer jeweils nicht den Darlegungsanforderungen gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO entsprechenden Geltendmachung von Richtigkeitszweifeln im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO durch die jeweilige Rechtsmittelführerin (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. April 2023 – 4 L 268/21 –, S. 6 des Beschlussumdrucks; Beschluss vom 16. Mai 2023 – 4 L 36/23 –, S. 4 des Beschlussumdrucks).
Auf das Vorliegen ernstlicher Zweifel im Hinblick auf die weiteren, unabhängig hiervon entscheidungstragenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts kommt es damit nicht an.
2. Im Hinblick auf den geltend gemachten Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) fehlt es bereits an den erforderlichen Ausführungen, hinsichtlich welcher konkreten Tatsachen- oder Rechtsfrage vorliegend besondere Schwierigkeiten begründet sein sollten (zu den entsprechenden Darlegungsanforderungen vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. November 2016 – 3 L 162/16 –, juris, Rn. 75 m. w. N.). Insoweit genügt es nicht, pauschal auf die Schwierigkeiten der Abwägung des Finanzbedarfs der kreisangehörigen Gemeinden mit dem Finanzbedarf des Landkreises aufgrund der hohen Abstraktheit des insoweit maßgeblichen Art. 28 Abs. 2 GG zu verweisen. Im Übrigen fehlt es an der Entscheidungserheblichkeit der aufgeworfenen Problematik, weil das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid nicht nur wegen mangelnder Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden aufgehoben hat, sondern auch – selbstständig tragend – wegen eines Verfahrensverstoßes gegen die Ermittlungspflicht des Beklagten (siehe oben 1.). Dass die hiermit verbundenen Tatsachen- oder Rechtsfragen besondere Schwierigkeiten aufwerfen, ist weder vorgetragen noch – angesichts der hierzu bereits vorliegenden Rechtsprechung (siehe oben 1.) – sonst ersichtlich.
3. Von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist eine Rechtssache, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich und im Sinne der Rechtseinheit klärungsbedürftig ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Februar 2008 – 2 BvR 2575/07 –, juris, Rn. 12; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 28. November 2016 – 4 L 46/16 –, juris, Rn. 9). Zur Darlegung des Zulassungsgrundes ist die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Die Begründungspflicht verlangt, dass sich die Beschwerde mit den Erwägungen des angefochtenen Urteils, auf die sich die aufgeworfene Frage von angeblich grundsätzlicher Bedeutung bezieht, substantiiert auseinandersetzt und aufzeigt, aus welchen Gründen der Rechtsauffassung, die der aufgeworfenen Frage zugrunde liegt, zu folgen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. November 2022 – 1 B 57.22 –, juris, Rn. 13).
Daran gemessen kommt der aufgeworfenen Frage,
ob der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs in Fällen, in denen die Haushaltsplanungen des Kreises und der Kommunen beide defizitär sind, es erfordere, dass der Kreisumlagehebesatz so festgesetzt werde, dass die Fehlbeträge beim Kreis der Summe der im gemeindlichen Raum auftretenden Fehlbeträge entspreche, so dass eine Halbteilung der im gesamten kommunalen Raum auftretenden (veranschlagten) Fehlbeträge erreicht werde,
keine grundsätzliche Bedeutung zu. Die aufgeworfene Frage ist nicht entscheidungserheblich, weil das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid selbstständig tragend mit der Begründung aufgehoben hat, dass die dem Beschluss des Kreistags über den Umlagesatz zugrundeliegenden Finanzdaten der Gemeinden dem Aktualitätserfordernis nicht mit der erforderlichen Gewissheit gerecht würden, womit § 5 der Haushaltssatzung 2020 des Beklagten vom 27. Mai 2020 keine wirksame Rechtsgrundlage zur Erhebung der streitigen Kreisumlage darstelle (UA S. 8 ff.). Da der Beklagte diese Rechtsaufassung des Verwaltungsgerichts nicht ernsthaft in Zweifel gezogen hat (siehe oben 1.), kommt es auf die Klärung der aufgeworfenen Rechtsfrage nicht an.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 100 KVG
§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 77
9 A 99/21
1 BvR 461/03
1 BvR 2011/10
8 C 29.20
4 L 184/18
8 C 13.21
4 L 98/21
4 L 30/21
4 L 22/22
4 L 268/21
10 C 6.18
4 L 36/23
3 L 162/16
2 BvR 2575/07
4 L 46/16
1 B 57.22