Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-06-17, Aktenzeichen 8 A 2783/09
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2010:0617.8A2783.09.0A

Tenor:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 2. Juli 2008 – 7 E 4374/07(V) – wird zurückgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist seit April 2006 Abgeordneter im Kreistag des beklagten Main-Kinzig-Kreises und parlamentarischer Geschäftsführer der FDP-Fraktion. Er macht Fahrkostenerstattung für im Zusammenhang mit seiner Mandatsausübung stehende Fahrten geltend.
Der Kläger stellte mit einem unter dem 25. März 2007 ausgefüllten Vordruck einen Antrag auf Gewährung von Fahrkostenersatz nach der „Satzung über die Entschädigung für ehrenamtlich Tätige gemäß § 18 Abs. 1 HKO i.V. mit § 27 HGO“ (Entschädigungssatzung) des beklagten Main-Kinzig-Kreises in der ab 1. Juli 2006 geltenden Fassung für das II. bis IV. Quartal 2006, und zwar für 28 unter den Rubriken „Sitzungs-Tag“, „Sitzungs-Bezeichnung“ und „Sitzungs-Ort“ eingetragene Veranstaltung mit insgesamt 2.084,00 km. Neben der Eröffnung der Wächtersbacher Messe am 20. Mai 2006 mit 90,00 km, einem „Fraktionsfest- öffentliche Darst. der Fraktionsarbeit“ am 2. September 2006 mit 152,00 km und „50 Jahre Fa. Rewo“ am 8. September 2006 mit 112,00 km waren weiter aufgeführt eine „Fraktionsklausurtagung“ am 20./21. Oktober 2006 in Ingelfingen mit 320,00 km sowie ein „Arbeitsgespräch mit Probst Pauly“ am 17. November 2006 in Hanau mit 24,00 km.
Mit Schreiben vom 28. März 2007 forderte das Amt „Sitzungsdienste und Partnerschaftspflege“ des Beklagten teilweise weitere Erläuterungen und teilte die Nichtanerkennung einiger Termine mit. Unter dem 30. März 2007 gewährte es Fahrkosten für 1.142 km in Höhe von 342,60 €.
Gegen beide Schreiben, die er als Verwaltungsakte ansah, erhob der Kläger unter dem 12. April 2007 Widerspruch und machte u. a. geltend, zwar schränke § 27 Abs. 2 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) die Frage der erstattungsfähigen Fahrkosten nicht ein, es ergebe sich aber schon aus der Natur der Sache, dass die abzurechnenden Fahrkosten im Zusammenhang mit der ehrenamtlichen Tätigkeit stehen müssten. Im Hinblick auf die gesetzlich garantierte Unabhängigkeit der Gemeindevertreter obliege es aber weder dem Sitzungsbüro noch einer anderen beauftragten Verwaltungsstelle, die Erstattung von Fahrkosten an den genehmen oder nicht genehmen Anlass zu knüpfen. Eine inhaltliche Prüfung durch das Sitzungsbüro sei deshalb grundsätzlich ausgeschlossen. Lediglich die Zahl der fahrkostenerstattungsfähigen Fraktionssitzungen sei in der Entschädigungssatzung beschränkt worden.
Zu einzelnen Positionen gab der Kläger u. a. folgende Erläuterungen:
„20/21.10.2006 Fraktionsklausurtagung Ingelfingen (Hohenlohekreis) Es dürfte auch dem Sitzungsbüro bekannt sein, dass bereits durch die sog. „Darmstädter Liste“ und insbesondere gemäß den „Empfehlungen für die bestimmungsgemäße Verwendung von Fraktionszuwendungen des HLT“ jeder Fraktion einmal jährlich die Durchführung einer so genannten Fraktionsklausurtagung zusteht. Diese Tagungen sind nichts anderes als ein- oder mehrtätige Fraktionssitzungen, die anerkanntermaßen meistens außerhalb des Ortes bzw. Kreises stattfinden und der intensiven Jahresberatung bzw. der Haushaltsberatung dienen. Genau um diese Tagung (= Fraktionssitzung) handelt es sich dabei. Ich empfehle Ihnen, sich in dieser Angelegenheit einmal bei ihrem eigenen Rechnungsprüfungsamt sachkundig zu machen, bevor Sie die Erstattung von Fahrkosten für derartig langjährig hessenweit anerkannte, kommunalaufsichtlich und prüfungsrechtlich abgesicherte Verfahrensweisen ablehnen. Die FDP-Fraktion hat dabei noch kostenbewusst gehandelt und Fahrgemeinschaften gebildet. Ich war einer der Fahrer.“
„17.11.2006 Arbeitsgespräch mit Probst Pauly Hanau Probst Pauly lädt alljährlich die Parteien und Kreistagsfraktionen jeweils separat zu einem Jahresgespräch zum Dialog zwischen Politik und evangelischer Kirche im Main-Kinzig-Kreis ein. An diesem Gespräch habe ich als Vertreter der FDP-Kreistagsfraktion teilgenommen. Die Teilnahme erfolgte in Ausübung des Mandats und steht in unmittelbarem Zusammenhang dazu.“
Der Anhörungsausschuss des Landrates des Beklagten sprach nach der Sitzung vom 28. August 2007 eine Empfehlung zur teilweisen Abhilfe aus. Durch die Kostenübernahme solle eine sachgerechte, effektive Fraktionsarbeit im Rahmen der Aufgaben des Parlaments ermöglicht und gewährleistet werden. Der Kern der Fraktionsarbeit liege also im Koordinieren, Erneuern und Erleichtern der parlamentarischen Arbeit des Abgeordneten. Er sei insoweit auf den innerparlamentarischen Bereich und nicht nach außen gerichtet.
Darüber hinaus halte eine herrschende Meinung eine Öffentlichkeitsarbeit für grundsätzlich zulässig, die allerdings eng auf die Ergebnisse der koordinierenden Tätigkeit der Fraktion beschränkt bleiben müsse. Diesen Bezug auf die innerparlamentarische Arbeit könne der Anhörungsausschuss bei einigen Veranstaltungen erkennen, bei weiteren Veranstaltungen ergebe sich aus dem Akteninhalt keine unmittelbare Verbindung zu der Parlamentsarbeit oder Fraktionsöffentlichkeitsarbeit. Es scheine eher um die Stellungnahme zu Fragen allgemeinpolitischer Art zu gehen. Daran vermöge auch die Bezeichnung als Fraktionssitzung nichts zu ändern. Für solche seien Fahrkosten zu erstatten, wobei die Inhalte der Fraktionssitzungen nicht von der Verwaltung zu prüfen seien.
Mit Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 20. November 2007 wurde dem „Widerspruch … teilweise abgeholfen“. Die Fahrkostenerstattung für die oben angeführten fünf Veranstaltungen wurde unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs abgelehnt. Neben § 27 Abs. 2 HGO komme als weitere Rechtsgrundlage die Entschädigungssatzung in Frage, für die die Änderungssatzung vom 15. Dezember 2006 u. a. eine Klarstellung dahingehend erbracht habe, dass sie auch für Veranstaltungen gelte, zu denen ein Abgeordneter vom hauptamtlichen Kreisausschuss persönlich eingeladen worden sei. Dieser Satz stelle einerseits eine Klarstellung dar, sei aber auch eine zulässige Erweiterung zu § 27 Abs. 2 HGO und der Rechtsprechung.
Die Fahrkosten zur Fraktionsklausurtagung am 20. und 21. Oktober 2006 in Ingelfingen (Hohenlohekreis) seien nicht erstattungsfähig, weil aufgrund der großen Entfernung eine Kostenerstattung dem Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltswirtschaft widerspreche. Darüber hinaus stehe § 3 Abs. 3 Satz 1 der Entschädigungssatzung entgegen, wonach eine Reisekostenerstattung für eine Veranstaltung außerhalb des Kreises eine Genehmigung voraussetze.
Die geltend gemachten Fahrkosten zu einem Arbeitsgespräch mit Probst Pauly am 17. November 2006 seien nicht erstattungsfähig, weil es sich nicht um eine mandatsbedingte Reise gehandelt habe.
Der Kläger hat am 21. Dezember 2007 beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main die vorliegende Klage erhoben, mit der er zunächst die Fahrkostenerstattung für die oben aufgeführten fünf Veranstaltungen begehrt hat. Ergänzend hat er zur Begründung u. a. noch geltend gemacht, die Formulierung „auch“ in § 27 Abs. 4 HGO schließe Veranstaltungen ein, die keine Kreisgremien- oder Fraktionssitzungen seien. Das ergebe sich aus der Unabhängigkeit der Kreistagsabgeordneten und aus der Aufgabenstellung von Fraktionen. Die Rechtsstellung der Fraktionen habe sich seit dem früheren Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Januar 1973 erheblich verändert und umfasse nunmehr auch eigene Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen, so dass Fahrkosten für Veranstaltungen zu ersetzen seien, die eher Öffentlichkeitsarbeitscharakter hätten und der Darstellung der Fraktion in der Öffentlichkeit oder der Repräsentanz dienten. Bei der Beurteilung der Erstattungsfähigkeit für Fraktionssitzungen dürfe eine inhaltliche Prüfung hinsichtlich der behandelten Themen nicht erfolgen. Bei der Ablehnung des Fahrkostenersatzes für die Fraktionssitzung (Klausurtagung) am 20. und 21.Oktober 2006 verstoße der Beklagte gegen seine eigenen Vorgaben. Hinsichtlich der Bewirtschaftung der nach § 26 a Abs. 4 der Hessischen Landkreisordnung (HKO) den Fraktionen bereitgestellten Mittel verweise er auf die „Empfehlungen für die bestimmungsgemäße Verwendung von Fraktionszuwendungen“, die von den Arbeitsgemeinschaften der Hessischen Prüfungsamtsleitungen beim Hessischen Landkreistag und beim Hessischen Städte- und Gemeindebund regelmäßig herausgegeben würden und nach denen einvernehmlich alle hessischen Kommunalfraktionen geprüft würden. In diesen Empfehlungen finde sich der Hinweis, dass eine Fraktionsklausur nichts anderes sei als eine Fraktionssitzung besonderer Art. Sie sei in den Empfehlungen als „Haushaltsklausur“ einmal pro Jahr anerkannt. Bei der Durchführung sei ein strenger Maßstab an die Angemessenheit anzulegen. Es sei eine Teilnehmerliste vorzulegen. Fahrkosten könnten bis zu einer Entfernung von ca. 150 km Luftlinie anerkannt werden. Anerkannt würden Unterkunft, Verpflegung und Fahrkosten. Nach Möglichkeit sollten Fahrgemeinschaften gebildet werden. Da es sich bei den Fahrkosten um Individualansprüche handele, könnten diese nicht aus Fraktionsmitteln, sondern müssten aus den Mitteln des Kreises gemäß § 27 Abs. 2 HGO befriedigt werden, wie sich ebenfalls aus den Empfehlungen ergebe. Die dort genannten Voraussetzungen seien für die Fraktionsklausurtagung der FDP-Kreistagsfraktion erfüllt. Da es sich auch nicht um eine Dienstreise im herkömmlichen Sinne gehandelt habe und andernfalls die Unabhängigkeit der Mandatsträger gemäß § 28 HKO in Frage gestellt würde, sei eine Dienstreisegenehmigung gemäß § 3 Abs. 3 der Entschädigungssatzung nicht erforderlich gewesen.
Jede Zusammenkunft einer Fraktion, die der Fraktionsarbeit diene bzw. gewidmet sei, sei eine Fraktionssitzung, unabhängig davon, ob sie als Arbeitsgespräch oder sonstwie bezeichnet werde; den Ablauf einer Fraktionssitzung bestimme in Form und Inhalt jede Fraktion für sich, wobei sie nicht der Prüfungskompetenz des Kreisausschusses unterliege.
Der Kläger hat beantragt,
den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 20. November 2007 wegen Ablehnung von Fahrkosten (Bescheid vom 28. März und 30. März 2007) in den Teilen aufzuheben, soweit er die Erstattung von beantragten Fahrkosten ablehnt, und dem Beklagten aufzugeben, die beantragten Fahrkosten zu den Terminen am 20. Mai 2006, 2. September 2006, 8. September 2006, 20./21. Oktober 2006 und 17. November 2006 zu erstatten.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
und zur Begründung u. a. noch vorgetragen, die Wahl des Tagungsortes für die Fraktionsklausurtagung am 20. und 21. Oktober 2006 in großer Entfernung zum Main-Kinzig-Kreis widerspreche dem Grundsatz einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung. Dass diese große Entfernung durch den Zweck der Veranstaltung bedingt gewesen sei, werde vom Kläger nicht einmal vorgetragen. Der Termin am 17. November 2006 belege eine missbräuchliche Verwendung des Terminus “Fraktionssitzung“, da er in dem Erstattungsantrag noch als „Arbeitsgespräch mit Probst Pauly“ und erst später als „Fraktionssitzung“ bezeichnet worden sei.
Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat die Klage mit Urteil vom 2. Juli 2008 – 7 E 4374/07 (V) – abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Der Kläger habe keinen Anspruch auf Ersatz der geltend gemachten Fahrkosten, da diese nicht im engen Zusammenhang mit der Ausübung seiner Tätigkeit als Kreistagsabgeordneter und als Fraktionsmitglied stünden. Ein Erstattungsanspruch gemäß § 27 Abs. 2 HGO i.V.m. § 28 Abs. 2 HKO setze voraus, dass die Fahrkosten im Zusammenhang mit der Ausübung des Kreistagsmandats für Veranstaltungen entstanden seien, an denen teilzunehmen zu den Obliegenheiten eines ehrenamtlich Tätigen gehöre. Die inhaltliche Reichweite der Vorschrift werde nur durch das Gebot einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltswirtschaft und durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt. Fahrkostenersatz sei gemäß § 27 Abs. 4 Satz 1 HGO auch für die Teilnahme an Fraktionssitzungen zu gewähren. Es seien nicht generell jegliche Fahrkosten im Zusammenhang mit mandatsbezogenen Tätigkeiten zu erstatten, denn dann hätte es der Regelung in § 27 Abs. 4 Satz 1 HGO nicht bedurft, weil auch die Fahrkosten zu Fraktionssitzungen dann von § 27 Abs. 2 HGO umfasst wären. Ein Erstattungsanspruch solle nach dieser Vorschrift nur gewährt werden, soweit die Tätigkeit in engem, unmittelbarem Zusammenhang mit den in der Hessischen Landkreisordnung gesetzlich verankerten Aufgaben stehe. Veranstaltungen, denen der ehrenamtlich Tätige zwar in seiner Funktion als Kreistagsabgeordneter beiwohne, ohne dass seine Anwesenheit aber der Erfüllung einer Obliegenheit eines Kreistagsabgeordneten diene, fielen grundsätzlich nicht hierunter. Der funktionelle Rahmen der Tätigkeit eines Kreistagsabgeordneten werde durch die dem Kreistag von Gesetzes wegen auferlegten Aufgaben bestimmt, weshalb auch Fahrkosten zu Fraktionssitzungen, die der Vorbereitung der Sitzungen und Beschlussfassungen des Kreistages dienten, dem Grunde nach als erstattungsfähig anzusehen seien. Darüber hinaus komme eine Fahrkostenerstattung auch in Betracht, wenn die Reise unmittelbar der Vorbereitung von Entscheidungen des Kreistages oder einer seiner Organe diene (z. B. Informationsreise zu einem eine jugendhilferechtliche oder schulische Einrichtung betreffenden auswärtigen Modellprojekt, dessen Einführung auf Kreisebene erwogen bzw. geprüft werde).
Nach diesen Grundsätzen stehe dem Kläger der geltend gemachte Erstattungsanspruch nicht zu. Die Teilnahme an der Eröffnung der Wächtersbacher Messe, an dem Firmenjubiläum und dem Arbeitsgespräch mit Probst Pauly hätten keinen unmittelbaren Mandatsbezug. Bei dem Fraktionsfest habe es sich nicht um eine Fraktionssitzung, sondern letztlich um eine parteipolitische Veranstaltung gehandelt, so dass die Übernahme von Fahrkosten auf eine unzulässige Parteienfinanzierung hinausliefe.
Der Fahrkostenerstattung für die Fraktionsklausur am 20./21. Oktober 2006 stehe § 3 Abs. 3 der Entschädigungssatzung entgegen, weil für diese Reise eine Genehmigung weder beantragt noch erteilt worden sei, so dass ihre Genehmigungsfähigkeit offen bleiben könne. Der Beklagte sei zu einer solchen Satzungsregelung aufgrund einer Gesamtschau der in § 27 Abs. 2 und 3 HGO verliehenen Normsetzungskompetenz befugt gewesen. Die Einführung dieser Genehmigungspflicht sei zudem Ausdruck des Gebots zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung. Es solle sichergestellt werden, dass öffentliche Mittel für Dienstreisen außerhalb des Kreisgebiets nur dann aufgewendet würden, wenn sich diese als sachlich notwendig erwiesen. Bei den vom Kläger angesprochenen „Empfehlungen für die bestimmungsgemäße Verwendung von Fraktionszuwendungen“ handele es sich weder um normative Vorgaben noch um verwaltungsinterne Richtlinien, die die Verwaltungstätigkeit des Beklagten binden könnten. Angesichts der Satzungsautonomie des Beklagten sei auch die Handhabung in anderen Landkreisen unerheblich.
Der Senat hat mit Beschluss vom 14. Oktober 2009 – 8 A 1992/08.Z – die Berufung gegen dieses Urteil wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auf den entsprechenden Antrag des Klägers zugelassen, soweit die vom Kläger beantragte Fahrtkostenerstattung für die Termine am 20./21. Oktober 2006 und am 17. November 2006 abgelehnt worden ist.
Nach Zustellung dieses Beschlusses am 19. Oktober 2009 hat der Kläger die Berufung am 22. Oktober 2009 begründet.
Er macht im Wesentlichen geltend, Fahrkostenersatz werde für die Teilnahme an den Veranstaltungen vom 20. Mai, 2. und 8. September 2006 nicht mehr weiterverfolgt, wohl aber für die Fraktionsklausurtagung in Ingelfingen am 20./21. Oktober 2006 und das Arbeitsgespräch mit Probst Pauly in Hanau am 17. November 2006.
Nach der entsprechenden Anwendung des § 27 Abs. 2 HGO sei die Kostenerstattung auf Fahrten zu Veranstaltungen beschränkt, die in den Aufgabenbereich des jeweiligen Kreistagsabgeordneten fielen, zu denen sicherlich die Teilnahme an den Sitzungen des Kreistags und seiner Ausschüsse gehörten, wie wohl auch etwa Informationsveranstaltungen zur Vorbereitung von Kreistagsbeschlüssen oder solche Veranstaltungen, die für die Wahrnehmung der Kontrollfunktion des Kreistages gegenüber dem Kreisausschuss von Bedeutung seien. Vorliegend gehe es aber um Fahrkosten zu Fraktionssitzungen gemäß § 27 Abs. 4 HGO. Das Verwaltungsgericht sehe eine Schranke darin, dass diese Sitzungen der Vorbereitung von Sitzungen und Beschlussfassungen des Kreistages dienen müssten. Darüber hinaus komme eine Erstattung in Betracht, wenn die Reise der Vorbereitung von Entscheidungen oder Beschlüssen des Kreistages diene, wie z. B. Informationsreisen. Dies werde aber der Aufgabenstellung von Fraktionen gemäß § 26 a HKO nicht hinreichend gerecht, wonach diese bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Kreistag mitwirkten und ihre Auffassung öffentlich darstellen könnten; eine Grenze legitimer Fraktionsarbeit sei dabei nur die Trennung von der Parteiarbeit. Eine darüber hinausgehende Begrenzung auf die unmittelbare Vorbereitung konkreter Entscheidungen des Kreistages enthalte diese Vorschrift nicht. Die Fraktionsarbeit umfasse auch die Willensbildung innerhalb der Fraktion über zukünftige Aufgabenfelder, über Initiativen im Kreistag zur Kontrolle des Kreisausschusses oder über Strategien des Umgangs mit anderen Fraktionen, so dass eine Fahrkostenerstattung für Fraktionssitzungen nur ausscheide, wenn die Veranstaltungen eindeutig der versteckten Wahlkampffinanzierung dienten oder sich mit Themen befassten, die mit den Aufgaben des Kreistages offensichtlich nichts zu tun hätten. Es sei deshalb eine weite Auslegung der ersatzpflichtigen Fraktionssitzungen geboten und eine inhaltliche Kontrolle durch die Kreisverwaltung ausgeschlossen.
Das Arbeitsgespräch am 17. November 2006 mit Probst Pauly sei danach eine ordnungsgemäße Fraktionssitzung gewesen. Dieses Arbeitsgespräch sei auf dessen Einladung zurückgegangen und außer den in der Teilnehmerliste aufgeführten Fraktionsmitgliedern hätten auch verschiedene kirchliche Mitarbeiter daran teilgenommen. Diese Fraktionssitzung habe der Vorbereitung der Willensbildung der Fraktion gedient.
Die Erstattung der Fahrkosten zu der Fraktionsklausur am 20./21. Oktober 2006 könne nicht gemäß § 3 Abs. 3 der Entschädigungssatzung von einer für Veranstaltungen außerhalb des Kreisgebietes erforderlichen Genehmigung der Dienstreise abhängig gemacht werden; eine solche Beschränkung sei mit § 27 Abs. 2 HGO nicht vereinbar. Zwar könnten nach den Grundsätzen der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung sowie der Verhältnismäßigkeit unverhältnismäßig hohe Fahrkosten zu Fraktionssitzungen nicht mehr erstattungspflichtig sein. Nach den auch hier heranzuziehenden Empfehlungen des Arbeitskreises für die bestimmungsgemäße Verwendung von Fraktionszuwendungen sei aber davon auszugehen, dass bei den jährlichen Haushaltsklausurtagungen – anders als bei regulären Fraktionssitzungen – ein Tagungsort noch angemessen sei, wenn er nicht mehr als 150 km Luftlinie vom Kreissitz entfernt sei. An diese Vorgaben habe sich seine Fraktion gehalten. Die Vorschrift des § 3 Abs. 3 der Entschädigungssatzung, die für Sitzungen außerhalb des Kreisgebietes das Erfordernis einer vorherigen – nach dem Gesamtzusammenhang der Satzung wohl von der Kreisverwaltung zu erteilenden – Dienstreisegenehmigung aufstelle, werde der Stellung der Kreistagsabgeordneten gemäß § 28 Abs. 1 HKO nicht gerecht, wonach diese ihre Tätigkeit nach ihrer freien, nur durch die Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Überzeugung ausübten und deshalb in eigener Verantwortung darüber entscheiden könnten und müssten, an welchen Sitzungen sie teilnehmen. Zudem sei die Beschränkung der genehmigungsfreien Reisen auf das Kreisgebiet zur Wahrung des Gebotes der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung sowie der Verhältnismäßigkeit ungeeignet, da ein Ort für eine Fraktionsklausur außerhalb des Main-Kinzig-Kreises vom Wohnsitz des Klägers aus weniger weit entfernt sein könne als ein Veranstaltungsort im Kreisgebiet.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 2. Juli 2008 – 7 E 4374/07 (V) – abzuändern und die Bescheide des Beklagten vom 28. und 30. März 2007 sowie den Widerspruchsbescheid vom 20. November 2007 aufzuheben, soweit dort die Erstattung von Fahrkosten für die Veranstaltungen am 20./21. Oktober 2006 und am 17. November 2006 abgelehnt wird, und den Beklagten zu verpflichten, ihm die Fahrkosten für diese Veranstaltungen in Höhe von insgesamt 132,80 € zu erstatten.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er macht zur Begründung u.a. noch geltend, er habe in Übereinstimmung mit anderen hessischen Landkreisen die Erstattung von Fahrkosten für Dienstgeschäfte außerhalb des Kreisgebietes von einer vorherigen Genehmigung abhängig machen dürfen, weil der Wirkungskreis der Kreistagsabgeordneten regelmäßig auf das Kreisgebiet beschränkt sei. Nach der Entschädigungssatzung dürfte die Genehmigung durch den Vorsitzenden des Kreistages zu erteilen sein. Für die Fraktionsklausurtagung sei eine Genehmigung im Vorfeld nicht erteilt worden; der Kläger habe sich um eine solche auch nicht bemüht und eine Nachholung komme nicht in Betracht. Für das Genehmigungserfordernis könnten auch versicherungsrechtliche Überlegungen sprechen. Die Durchführung von Veranstaltungen in anderen Landkreisen unterliege aus sachlichen Erwägungen unter dem Gesichtspunkt des Gebotes der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung einer strengeren Kontrolle. Das Genehmigungserfordernis sei auch nicht ungeeignet, weil nicht nur der Anreiseweg des Klägers, sondern auch der anderer Kreistagsabgeordneter aus anderen Bereichen des Kreises berücksichtigt werden müsse.
Für das Gespräch mit Probst Pauly sei ein konkreter Bezug zur Tätigkeit im Kreistag nicht ersichtlich. Es gehöre nicht zu den (originären) Aufgaben einzelner Kreistagsfraktionen, mit der Leitung der evangelischen Kirche Grundsätze der Zusammenarbeit im Kreisgebiet zu erörtern. Das Gespräch, zu dem nach den eigenen Ausführungen des Klägers auch andere Personen durch Probst Pauly eingeladen worden seien, könne auch schwerlich als Fraktionssitzung bezeichnet werden, zumal außer dem Kläger lediglich ein weiteres Fraktionsmitglied anwesend gewesen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens wird auf den Inhalt der Streitakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet.
Die vom Senat gemäß § 124 a Abs. 5 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassene Berufung ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere gemäß § 124 a Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO form- und fristgerecht begründet worden.
Sie ist aber nicht begründet, denn das Verwaltungsgericht hat die auf Erstattung der Fahrkosten für die „Fraktionsklausurtagung“ am 20./21. Oktober 2006 in Ingelfingen und für das „Arbeitsgespräch mit Probst Pauly“ am 17. November 2006 in Hanau gerichtete Klage zu Recht abgewiesen.
Dem Kläger steht der geltend gemachte Fahrkostenerstattungsanspruch gemäß § 28 Abs. 2 Satz 1 der Hessischen Landkreisordnung (HKO) i.V.m. § 27 Abs. 2 und 4 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) i.V.m. §§ 1, 3 und 6 der „Satzung über die Entschädigung für ehrenamtlich Tätige gemäß § 18 Abs. 1 HKO i.V. mit § 27 HGO“ (Entschädigungssatzung) des Beklagten nicht zu.
Der Erstattungsanspruch der Mitglieder des Kreistages, seiner Ausschüsse und Fraktionen bezieht sich grundsätzlich allein auf Fahrkosten, die für die Teilnahme an Sitzungen dieser Gremien oder von Teilen einer Fraktion entstanden sind.
Dem entspricht schon der Antragsvordruck der Beklagten. In Kommentierungen zur Hessischen Gemeindeordnung ist auch in diesem Zusammenhang allein vom Kostenersatz für Fahrten zu Sitzungen die Rede (vgl. u. a. Schneider/Dreßler/Lüll, Hessische Gemeindeordnung, 19. Lieferung, Stand: Juli 2007 Erl. 3 zu § 27 HGO; Bennemann, in Kommunalverfassungsrecht Hessen, Hessische Gemeindeordnung, Stand: Januar 2010, Rdnr. 65 zu § 27; Foerstemann, Die Gemeindeorgane in Hessen, 6. Aufl. 2002, Rdnr. 8 zu § 8).
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat in einem früheren Urteil vom 16. Januar 1973 – II OE 73/71 – (ESVGH Band 23, 1974, Nr. 28, S. 165 ff.) ausgeführt, dass Gemeindevertreter einen Anspruch auf Ersatz ihrer Auslagen und des entgangenen Arbeitsverdienstes nur hätten, soweit ihnen in der gebotenen Wahrnehmung ihres öffentlichen Amtes Auslagen entstünden oder Arbeitsverdienste entgingen. Die Aufgabenwahrung obliege dem einzelnen Gemeindevertreter grundsätzlich in der Gemeindevertretung oder in den gebildeten Ausschüssen. Werde der einzelne Gemeindevertreter von sich aus oder auf Anregung von Bürgern außerhalb der Gemeindevertretung und gebildeter Ausschüsse tätig, werde hierdurch regelmäßig kein Erstattungsanspruch ausgelöst. Neben dem in der Hauptsatzung geregelten Sitzungsgeld je Sitzung könnten Auslagen und Verdienstausfall nicht verlangt werden, weil die Vorbereitung jedes einzelnen Gemeindevertreters auf die Sitzung in dem Durchschnittssatz des Sitzungsgeldes einbezogen sei, so dass für durch Vorbereitung entstehende Auslagen oder entgangenen Arbeitsverdienst daneben nicht noch gesondert eine zusätzliche Erstattung verlangt werden könne.
Dementsprechend ging es in den beiden bisherigen Grundsatzentscheidungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs zur Fahrkostenerstattungen um Fahrkosten, die für die Teilnahme an einer Kreistagssitzung bzw. an regelmäßigen Kreistagssitzungen entstanden waren (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 3. März 1988 – 6 UE 529/87 – HSGZ 1988 S. 403 ff. und Urteil vom 6. Mai 1999 – 8 UE 2076/98– HSGZ 2000 S. 69 f. = juris). Beide Entscheidungen gingen davon aus, dass Kreistagsabgeordnete grundsätzlich verpflichtet sind, an den Sitzungen der Gremien teilzunehmen, denen sie angehören. Nur so könne gewährleistet werden, dass die Gremien beschlussfähig seien und ihre Aufgaben erfüllten. Daher entspreche die Anwesenheitspflicht dem Gebot, dass die Kreistagsabgeordneten ihre Tätigkeit gemäß § 28 Abs. 1 HKO„nach ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Überzeugung“ ausübten. Im Übrigen folge die Anwesenheitspflicht auch aus der gemäß § 32 Satz 2 HKO entsprechend anwendbaren Regelung in § 60 Abs. 1 Satz 2 HGO, wonach bei wiederholtem ungerechtfertigtem Fernbleiben Sanktionen erfolgen könnten. Streitig war in beiden Entscheidungen lediglich, ob die für die Anreise zu Kreistagssitzungen von einem anderen Ort als ihrem Wohnsitz tatsächlich entstandenen Fahrkosten in der von den klagenden Kreistagsabgeordneten geltend gemachten Höhe erstattungsfähig waren oder über das notwendige Maß hinausgingen. Nur in diesem Zusammenhang haben die beiden entscheidenden Senate des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs die Grundsätze der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung und der Verhältnismäßigkeit angeführt und ihnen die freie Mandatsausübung der Kreistagsabgeordneten gemäß § 28 Abs. 1 HKO gegenübergestellt. Danach sei es zunächst Sache des Abgeordneten zu prüfen, ob ein besonderer Aufwand für die Anreise von einem anderen Ort als seinem Wohnort einen Grund darstelle, der es nicht nur rechtfertige, sein Fernbleiben zu entschuldigen, sondern ihn sogar hindere, an der Sitzung teilzunehmen, wenn er nicht auf den Ersatz eines Teils der Reisekosten verzichten wolle. Diese Frage werde sich nach dem Anlass der Reise und der Höhe des zusätzlichen Aufwandes unterschiedlich beurteilen lassen. Bei außerordentlich wichtigen Beratungen, Entscheidungen und Wahlen lasse sich ein wesentlich höherer Aufwand für eine von einem entfernteren Ort notwendige Anreise rechtfertigen als bei eher routinemäßigen Veranstaltungen. In Zweifelsfälle obliege dem Kreistag die Beurteilung, denn er sei für die innere Angelegenheiten des Kreistages zuständig und müsse u. a. entscheiden, ob eines seiner Mitglieder ungerechtfertigt ferngeblieben sei (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 6. Mai 1999 a.a.O. juris Rdnrn. 18 f.). Dem Fahrkostenerstattungsanspruch eines Kreistagsabgeordneten könne dementsprechend nicht entgegengehalten werden, er hätte einer Kreistagssitzung wegen einer Badekur in einem entfernten Kurort entschuldigt fernbleiben dürfen (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 3. März 1988 a.a.O.). Die nach Auffassung dieser Urteile fehlende gesetzliche Beschränkung der Fahrkostenerstattung bezog sich somit nicht – wie hier streitig – auf den Entstehungsanlass, sondern auf den Umfang der Erstattungsfähigkeit der für eine grundsätzlich verpflichtende Sitzungsteilnahme entstandenen tatsächlichen Fahrkosten.
Die „reinen Ersatzansprüche“ für Verdienstausfall und tatsächlich entstandene und nachgewiesene Fahrkosten gemäß § 27 Abs. 1 und 2 HGO stellen nach ihrem Sinn und Zweck das Korrelat für die Teilnahmepflicht an Sitzungen der Gemeindevertretung bzw. des Kreistages und deren Ausschüsse dar.
Diese grundsätzliche Beschränkung wird durch die spätere Einbeziehung der Fraktionssitzungen und der Sitzungen von Teilen einer Fraktion durch § 27 Abs. 4 HGO nicht aufgehoben, sondern lediglich ergänzt. Diese Erweiterung beruht nämlich auf der Erkenntnis, dass durch die Fraktionsarbeit eine Straffung der Arbeit im Kreistag bzw. in seinen Ausschüssen erreicht wird. Deshalb wird für einen eng begrenzten Sonderfall die Auslagenerstattung auf bestimmte Vorbereitungshandlungen für Gremiensitzungen ausgedehnt, nämlich auf unmittelbar der Vorbereitung von Sitzungen des Kreistags oder seiner Ausschüsse dienende Sitzungen von Fraktionen oder Fraktionsgremien, wie Fraktionsvorstand oder Fraktionsarbeitsgruppen.
So hat der Senat in seinem Urteil vom 22. März 2007 zur Festsetzung der Fraktionsmindeststärke in der Geschäftsordnung eines Kreistages – 8 N 2359/06 – (HSGZ 2007 S. 253 ff. = juris Rdnr. 46) zur Funktion von Fraktionen ausgeführt, einem Kreistag stehe aufgrund seiner Geschäftsordnungsautonomie ein weiter Ermessensspielraum zu, der ihm eine Entscheidung darüber ermögliche, zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen und effektiven Geschäftsganges und damit im Interesse seiner Funktionsfähigkeit eine Fraktionsmindestgröße festzulegen. Denn Fraktionen dienten dem Zweck, durch eine kollektive Vorbereitung der Willensbildung in Gruppen politisch Gleichgesinnter den Meinungs- und Entscheidungsprozess zu fördern und durch diesen Bündelungseffekt die Arbeit im Kreistag zu straffen und zu konzentrieren.
In diesem Sinne hat auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in einem Normenkontrollbeschluss vom 18. Oktober 1989 zu einer Entschädigungssatzung - Nr. 4 N 88.2271 - (BayVBl. 1990 S. 372) ausgeführt, dass der Vorschrift über die Fahrkostenerstattung das Entschädigungssystem zugrunde liege, wonach an die Teilnahmepflicht im jeweiligen Gremium angeknüpft werde und eine Fahrkostenerstattung sachlich nicht zu rechtfertigen sei, wenn die Teilnahme an einer Veranstaltung zwar „sinnvoll und politisch wünschenswert“, nicht aber – im Sinne einer Verpflichtung – geboten sei. Die Zulässigkeit der Förderung von Fraktions- oder Gruppenbesprechungen sei unter dem Gesichtspunkt gerechtfertigt, dass bei einer Vorbehandlung außerhalb des kommunalen Gremiums eine sachgerechte Arbeit in dem Gremium erleichtert werde, dem die Teilnehmer der vorbereitenden Besprechung mit der Folge ihrer Teilnahmepflicht angehörten. Denn hierdurch könne eine Vorklärung und eine Vorformung des Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesses stattfinden, wodurch eine eingehende Auseinandersetzung mit dem Beratungsgegenstand ermöglicht werde und eine Straffung der Arbeit des jeweiligen Gremiums eintrete.
Dieser Verknüpfung der gemäß § 27 Abs. 4 HGO erstattungsfähigen Fraktionssitzungen oder Sitzungen von Teilen einer Fraktion mit der Vorbereitung von Sitzungen der Gemeindevertretung bzw. des Kreistages oder deren Ausschüssen entspricht es, dass für die Zahl der ersatzpflichtigen Fraktionssitzungen gemäß § 27 Abs. 4 Satz 3 HGO vertretbar und sachgerecht an die Sitzungen der Gemeindevertretung bzw. des Kreistages angeknüpft werden kann (vgl. Schneider/Dressler/Lüll a.a.O. Erl. 5 zu § 27), wie dies hier auch in § 6 Satz 2 der Entschädigungssatzung des Beklagten erfolgt ist.
Dem angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Urteil kann danach dahin zugestimmt werden, dass auch Fahrkosten zu Fraktionssitzungen – oder auch zu Sitzungen von Teilen einer Fraktion – dem Grunde nach als erstattungsfähig angesehen werden können, wenn und soweit diese Sitzungen unmittelbar der Vorbereitung der Sitzungen und Beschlussfassungen des Kreistages oder einer seiner Organe dienen; ob darüber hinaus auch Reisen zu anderen Veranstaltungen, die diesem Zweck dienen, erstattungsfähig sind, erscheint angesichts der allein auf „Fraktionssitzungen“ oder auf „Sitzungen von Teilen einer Fraktion“ abstellenden Regelung in § 27 Abs. 4 HGO allerdings fraglich.
Die allgemeine, in diesem Sinne sitzungsunabhängige kommunalpolitische Willensbildung und ihre öffentliche Darstellung im Rahmen der Abgeordneten- und Fraktionsarbeit unterfallen demgegenüber der Finanzierung durch die an die Abgeordneten gewährten Aufwandsentschädigungen gemäß § 27 Abs. 3 HGO und § 4 der Entschädigungssatzung des Beklagten bzw. durch die den Fraktionen gewährten Fraktionszuwendungen gemäß § 36 a Abs. 4 HGO bzw. § 26 a Abs. 4 HKO.
Unter Zugrundelegung dieser Kriterien kann der Kläger für die beiden hier noch streitigen Veranstaltungen keine Fahrkostenerstattung verlangen.
Unabhängig von der Frage, ob die „Fraktionsklausurtagung“ am 20./21. Oktober 2006 in Ingelfingen (Baden-Württemberg) im obigen Sinne als „Fraktionssitzung“ gemäß § 27 Abs. 4 HGO anzusehen ist, steht der Fahrkostenerstattung schon entgegen, dass diese Reise außerhalb des Kreisgebietes entgegen § 3 Abs. 3 der Entschädigungssatzung des Beklagten nicht genehmigt worden ist und eine Genehmigung nicht einmal beantragt worden war.
Zu dieser Satzungsregelung war der Kreistag des Beklagten grundsätzlich befugt, wie das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil zutreffend ausgeführt hat. Damit hat der Kreistag die Grundsätze der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung und der Verhältnismäßigkeit konkretisiert, die nach Auffassung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in seinen Urteilen vom 3. März 1988 und 6. Mai 1999 (a.a.O.) grundsätzlich berechtigte Fahrkostenerstattungsansprüche für mandatsbedingte Reisen begrenzen können. Es erscheint auch sachgerecht und – entgegen der Auffassung des Klägers – zu diesem Zweck durchaus geeignet, Reisen außerhalb des Kreisgebietes im Sinne ihrer Erstattungsfähigkeit einer vorherigen Genehmigungspflicht und damit einer Vorprüfung zu unterwerfen, die bei entsprechender Begründung der Notwendigkeit oder sachlichen Rechtfertigung eines Tagungsortes außerhalb des Kreisgebietes durchaus zu einer Genehmigung führen kann. Dass in § 3 Abs. 3 der Entschädigungssatzung die Zuständigkeit für die Genehmigungserteilung nicht selbst geregelt ist, ist angesichts dessen unschädlich, dass sich diese Zuständigkeit und das Verfahren aus § 6 Abs. 1 c) der in der mündlichen Verhandlung überreichten Geschäftsordnung des Kreistages ergeben, wonach dessen Präsidium auf einen beim Kreistagsvorsitzenden zwei Wochen vor Reisebeginn eingereichten Antrag über Dienstreisen von Kreistagsabgeordneten entscheidet; eine davon möglicherweise abweichende Praxis des Beklagten ändert an der Rechtmäßigkeit dieser Regelungen nichts. Die vom Kläger geäußerten Bedenken einer dem § 28 Abs. 1 HKO widersprechenden Eingriffsbefugnis des Kreisausschusses bestehen danach nicht.
Der Kläger kann der Ablehnung der Fahrkostenerstattung auch nicht entgegenhalten, die Durchführung der fraglichen „Fraktionsklausurtagung“ entspreche den „Empfehlungen für die bestimmungsgemäße Verwendung von Fraktionszuwendungen“. Dabei verkennt er zum einen, dass diese Empfehlungen keine Verbindlichkeit entfalten, und zum anderen, dass die bestimmungsgemäße Verwendung von – zur allgemeinen politischen Willens- und Entscheidungsbildung sowie für Öffentlichkeitsarbeit gewährten – Fraktionszuwendungen einen anderen Regelungsgegenstand darstellt als die an eine Teilnahmepflicht der einzelnen Kreistagsabgeordneten anknüpfende Erstattung von individuellen Fahrkosten zu Sitzungen des Kreistages, seiner Ausschüsse oder aber zu Fraktionssitzungen, die der Vorbereitung der Sitzungen dieser Gremien dienen.
Unabhängig von dieser Satzungsregelung hat der Kläger als Fraktionsgeschäftsführer auch im gesamten Verfahren nicht dargelegt, aus welchen sachlichen Gründen für die „Fraktionsklausurtagung“ ein derart weit entfernt liegender Tagungsort in einem anderen Bundesland ausgewählt werden musste.
Das „Arbeitsgespräch mit Probst Pauly“ am 17. November 2006 kann trotz seiner nachträglichen Bezeichnung durch den Kläger nicht als „Fraktionssitzung“ gemäß § 27 Abs. 4 HGO angesehen werden. Es diente nicht der unmittelbaren Vorbereitung einer Sitzung des Kreistages oder eines Kreisausschusses, sondern allenfalls der allgemeinen kreispolitischen Information der beiden teilnehmenden Fraktionsmitglieder. Zu diesem Arbeitsgespräch hatte auch nicht die Fraktion des Klägers, sondern Probst Pauly selbst eingeladen.
Auch die Auffassung des Klägers, der die Fahrkostenerstattungsanträge der Kreistagsabgeordneten und Fraktionsmitglieder bearbeitende Sachbearbeiter des Kreisausschusses dürfe keine inhaltliche Prüfung der Fraktionssitzungen vornehmen, weil er damit in die Unabhängigkeit der Kreistagsabgeordneten gemäß § 28 Abs. 1 HKO eingreife, ist nicht berechtigt. Im Rahmen der Entscheidung über die Kostenerstattung gemäß § 27 Abs. 4 HGO i.V.m. § 6 der Entschädigungssatzung hat die Verwaltung zu prüfen, ob eine Veranstaltung als „Fraktionssitzung“ oder „Sitzung von Teilen einer Fraktion“ im obigen Sinne gemäß § 27 Abs. 4 HGO vorliegt, d. h. ob sie dem Zweck dient, die Arbeit bzw. die Entscheidungsfindung in einer Kreistagssitzung oder einem Ausschuss durch eine kollektive Vorbereitung der Willensbildung in Gruppen politisch Gleichgesinnter zu fördern und durch diesen Bündelungseffekt zu straffen und zu konzentrieren, also eine solche Sitzung unmittelbar vorzubereiten, oder ob es lediglich um allgemeine kommunalpolitische Betätigung im Sinne von Informationsbeschaffung, Willensbildung oder Öffentlichkeitsdarstellung geht. Unter die Erstattungsvorschrift fallen nach obigen Ausführungen und entgegen der Auffassung des Klägers nämlich nicht alle Zusammenkünfte von Mitgliedern einer Fraktion, die der allgemeinen politischen Meinungs- und Willensbildung dienen, die mit den Worten des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs „sinnvoll und politisch wünschenswert“ sein mögen. Für dadurch entstandene Aufwendungen erhalten – wie oben ausgeführt – die Kreistagsabgeordneten Aufwandsentschädigungen und die Fraktionen Fraktionszuschüsse.
Nach alledem ist die Berufung des Klägers mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung und über die Abwendungsbefugnis des Klägers folgen aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.
Die Revision ist gemäß § 132 VwGO nicht zuzulassen, weil es um Auslegung und Anwendung hessischen Landesrechts geht, das auch keine bundeseinheitlichen Rechtsgrundsätze verkörpert.
Beschluss
Der Streitwert wird für die zweite Instanz auf 132,80 € festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28 HKO
§ 26 a HKO
§ 27 HGO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 132 VwGO
§ 18 Abs. 1 HKO
§ 27 Abs. 2 HGO
§ 27 Abs. 4 HGO
§ 28 Abs. 2 HKO
§ 27 Abs. 4 Satz 1 HGO
§ 27 Abs. 2 und 3 HGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 28 Abs. 1 HKO
§ 124 a Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 32 Satz 2 HKO
§ 60 Abs. 1 Satz 2 HGO
§ 27 Abs. 1 und 2 HGO
§ 27 Abs. 4 Satz 3 HGO
§ 27 Abs. 3 HGO
§ 36 a Abs. 4 HGO
§ 26 a Abs. 4 HKO
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 7 E 4374/07
8 A 1992/08
II OE 73/71
6 UE 529/87
8 UE 2076/98
8 N 2359/06
4 N 88.22