Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-06-24, Aktenzeichen 13 K 330/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2021:0624.13K330.20.00

Tenor:
Der Bescheid des Bezirksamtes Pankow von Berlin vom 24. Juli 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 10. November 2020 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Beseitigungsverfügung für eine Garage. Sie ist seit 2011 Mieterin der 540 m² großen Parzelle 4... in der Kolonie Blankenburg. Das Grundstück liegt in einer etwa 80 Hektar großen Gartenanlage auf dem Gebiet des Vereins „Garten- und Siedlerfreunde Anlage Blankenburg e.V.“. In der Umgebung befinden sich überwiegend Gartenhäuser, Lauben und Schuppen, aber auch Wohngebäude.
Auf der Parzelle befinden sich von der Straße aus gesehen links ein Blechschuppen, rechts davon eine im Jahr 2000 (vgl. VV Bl. 13) errichtete Garage in Massivbauweise (3 m x 5 m), vermutlich Typ Fa. GEWA, und eine 1950 errichtete Laube mit einer Wohnfläche von 77,54 qm.
Am 16./15. Dezember 2011 vermietete das Bezirksamt, Abteilung Jugend und Facility Management, der Klägerin die Parzelle (nur Grund und Boden) für eine Miete von monatlich 231, 84 Euro gemäß § 2 zu Wohnzwecken (!), wobei es einen Quadratmeterpreis von 2,99 Euro für die Wohnfläche ansetzte. In § 8 Ziffer 1 Abs. 1 des Mietvertrages sicherte es „Bestandsschutz“ zu. In der Regelung heißt es: „Die in § 1 Abs. 2 dieses Vertrages aufgeführten baulichen Anlagen genießen Bestandsschutz. Dies betrifft jedoch nur die baulichen Anlagen, zu denen bis zum 31. 12. 2004 durch den Grundstückseigentümer bzw. Zwischenpächter keine Abriss- bzw. Rückbauforderung dem Mieter gegenüber erfolgte, und die baulichen Anlagen, die ab dem 01. 01. 2005 bis zum Beginn des Mietverhältnisses mit Zustimmung des Grundstückseigentümers errichtet worden sind“. Nach Abs. 2 der genannten Regelung bleiben behördliche Anordnungen zur Beseitigung baulicher Anlagen durch den Mietvertrag unberührt. In § 1 Abs. 2 des Mietvertrages wird neben dem Wohnhaus eine Garage von „ca. 13“ qm erwähnt.
Nach Anhörung vom 20. Februar 2019 ordnete das Bezirksamt mit Bescheid vom 24. Juli 2019 die Beseitigung der Garage innerhalb von 8 Wochen nach Bestandskraft an und drohte die Ersatzvornahme an, wobei es den vorläufigen Kostenbetrag mit 3000 Euro veranschlagte. Hiergegen legte die Klägerin Widerspruch ein. Mit Bescheid vom 10. November 2020 wies das Bezirksamt den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte es aus, die Errichtung der Garage sei formell und materiell illegal. Das Grundstück liege im Außenbereich.
Hiergegen hat die Klägerin am 4. Dezember 2020 Klage erhoben. Bei dem Gebiet, in dem sich die streitige Parzelle befinde, handele es sich nicht um Außenbereich. Vielmehr handele es sich um ein faktisches Sondergebiet. Die Beseitigungsverfügung sei ermessensfehlerhaft, weil das Grundstück der Klägerin zu Wohnzwecken verpachtet worden sei.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Bezirksamtes Pankow von Berlin vom 24. Juli 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 10. November 2020 aufzuheben,
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Mit Beschluss vom 12. Mai 2021 hat die Kammer den Rechtsstreit dem Vorsitzenden als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
Die Kammer hat die Örtlichkeiten in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses wird auf das Protokoll Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachstandes und des Vortrags der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten (ein Halbhefter), die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Gemäß § 6 Abs. 1 VwGO konnte der Vorsitzende als Einzelrichter über den Rechtsstreit entscheiden.
Die zulässige Klage ist begründet. Die Beseitigungsverfügung des Bezirksamts Pankow von Berlin vom 24. Juli 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 10. November 2020 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1, § 114 S. 1 VwGO). Zwar liegen die Tatbestandsvoraussetzungen einer Beseitigungsverfügung vor (1), der Bescheid ist jedoch ermessensfehlerhaft (2).
(1) Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung der Beseitigung der streitgegenständlichen massiven Garage ist § 80 Satz 1 BauO Bln n.F. Danach kann der Beklagte die Beseitigung von Anlagen anordnen, die im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet werden, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Diese Voraussetzungen liegen vor. Die Garage ist formell und materiell illegal.
Die Garage ist nicht genehmigt. Sie ist auch materiell baurechtswidrig, da sie jedenfalls bauplanungsrechtlich unzulässig ist. Eine Garage hat bodenrechtliche Relevanz, § 29 BauGB. Die Kolonie Blankenburg liegt auch, wie die Augenscheinseinnahme (erneut) ergeben hat, nicht innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB, sondern im Außenbereich (§ 35 BauGB).
Die Tatbestandsmerkmale des § 34 Abs. 1 BauGB, „im Zusammenhang bebaut“ und „Ortsteil“, gehen nicht ineinander auf, sondern sind kumulativer Natur (BVerwG, Urt. v. 30.06.2015 - 4 C 5.14 - juris Rn. 11). Da aufgrund der Größe der Kolonie ein Bebauungszusammenhang zu den in der entfernteren Umgebung vorhandenen Ortsteilen des Bezirks Pankow nicht festzustellen ist, kommt es darauf an, ob die Kolonie Blankenburg selbst einen Ortsteil darstellt. Ein Ortsteil im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist (ständige Rechtsprechung). Dies ist hinsichtlich der Kleingartenanlage Blankenburg, insbesondere hinsichtlich der Parzelle des Klägers und deren näherer Umgebung, nicht anzunehmen. Es handelt sich vielmehr um eine regellose Bebauung, die in eine Kleingartenkolonie bzw. „Erholungsanlage“ eingebettet ist und an deren Außenbereichseigenschaft teilnimmt. Wochenendhäuser und Häuser, die zum dauernden Aufenthalt geeignet erscheinen, liegen nebeneinander. Die Bebauung wirkt ungeordnet, weil es an Straßenfluchten, Bürgersteigen und Abstandsflächen fehlt. Eine organische Siedlungsstruktur, d.h. eine bestimmten Siedlungszwecken aus historischen, funktionalen oder geographischen Gründen folgende Struktur (vgl. Söfker in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 34 Rn. 15), ist nicht erkennbar. Es kommt nicht auf die Erschließung des Grundstücks durch Straßen und sonstigen Medien, sondern auf die Lage und Art der vorhandenen Bebauung selbst an (OVG Berlin-Brandenburg Beschluss vom 29. Juni 2015 – OVG 10 N 5.13 - Seite 3 des amtlichen Abdrucks). In der Kleingarten- / Erholungsanlage Blankenburg finden sich zwar auch einige Gebäude, die im Zuge der Sachenrechtsbereinigung zu Wohngebäuden umgebaut wurden, jedoch wird die Kleingarten- / Erholungsanlage insbesondere in der näheren Umgebung der von der Klägerin gepachteten Parzelle ganz überwiegend von Baulichkeiten geprägt, die nur vorübergehend genutzt werden (zum Beispiel Wochenendhäuser, Gartenhäuser) und für sich genommen kein für die Siedlungsstruktur prägendes Element darstellen (vgl. BVerwG, B. v. 11.07.2002 - 4 B 30.02 - juris Rn. 3). Die vorhandene Bebauung hat mithin nicht die Kraft selbst einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil zu bilden (für die Kolonie Blankenburg zuletzt Urteile der Kammer vom 22. Februar 2018 – VG 13 K 320.15 – und vom 22. August 2018 – VG 13 K 686.17 -). Bei der Ermittlung der maßstabbildenden Bebauung kommt es auch nicht darauf an, in wie vielen Fällen in der Umgebung Ansprüche nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz zuerkannt worden sind (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Juni 2015 – OVG 10 N 5.13 - Seite 4 des amtlichen Abdrucks).
Die in Rede stehende bauliche Anlage ist bauplanungsrechtlich unzulässig, weil sie die Entstehung einer Splittersiedlung gemäß § 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB befürchten lässt.
(2) Allerdings ist das Einschreiten der Behörde ermessensfehlerhaft (§ 114 S. 1 VwGO). Das Bezirksamt Pankow hat aufgrund der Verpachtung des Grundstücks unter Zusage der Gewährung von zivilrechtlichem „Bestandsschutz“ sein Einschreitensermessen hinsichtlich der streitgegenständlichen Garage verwirkt.
Zwar ist das durch § 80 Satz 1 BauO Bln eröffnete Ermessen kein freies, sondern ein auf die Beseitigung der Störung gerichtetes (intendiertes) Ermessen (vgl. Wilke in: Wilke/Dageförde/Knuth/ Meyer/Broy-Bülow, Bauordnung für Berlin, 6. Aufl. 2008, § 79 Rn. 35). Die Beseitigungsanordnung ist auch nicht etwa deshalb ermessensfehlerhaft, weil aufgrund eines bisher etwa unterbliebenen Vorgehens gegen weitere unzulässige Carports oder Garagen in der Umgebung ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG vorliegt, denn es ist nicht ersichtlich oder dargetan, dass die Behörde bei vergleichbaren baulichen Anlagen in willkürlicher Passivität verharrt (vgl. Wilke ebd.); sie geht vielmehr regelmäßig gegen vergleichbare Anlagen rechtlich vor, wie der Kammer aus zahlreichen Verfahren bekannt ist.
Grundsätzlich rechtfertigt auch das langjährige Nichteinschreiten der Behörde, eine im Rahmen des Einschreitensermessens zu berücksichtigende Verwirkung der Befugnisse der Behörde nicht (Wilke in: Wilke/Dageförde/Knuth/ Meyer/Broy-Bülow, Bauordnung für Berlin, 6. Aufl. 2008, § 79 Rn. 39; Ortloff in Finkelnburg/Ortloff, Öfftl. Baurecht, Bd. II 4. Aufl. S. 186). Der Annahme eines Verwirkens behördlicher Eingriffsbefugnisse steht schon das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG entgegen, welches auf die Verwirklichung rechtmäßiger Zustände drängt. Langjährige Hinnahme eines baurechtswidrigen Zustands kann daher nur dann im Wege des Vertrauensschutzes zu berücksichtigen sein, wenn sie unter Würdigung der Gesamtumstände beim jeweiligen Kläger die berechtigte Erwartung wecken musste, sein Verhalten werde auch weiterhin geduldet werden und diese Erwartung zu wirtschaftlichen Dispositionen des Klägers geführt hat (OVG Lüneburg, Beschluss vom 9. Juni 2020 – 1 M 108/19 – juris Rn. 17; Kammer, Urteil vom 1. April 2021 - VG 13 K 213.19 – juris). So liegt der Fall hier.
Nach den besonderen Umständen des hier zu entscheidenden Einzelfalls hat die Behörde bei der Klägerin die berechtigte Erwartung geweckt, sie werde die massive Garage von 3 m x 5 m (nicht den links davon befindlichen Blechschuppen) weiter dulden. 2011 vermietete das Bezirksamt, Abteilung Jugend und Facility Management, der Klägerin die Parzelle für eine Miete von monatlich 231, 84 Euro zu Wohnzwecken (vgl. § 2), wobei es einen Quadratmeterpreis von 2,99 Euro für die Wohnfläche ansetzte. In § 8 Ziffer 1 Abs. 1 des Mietvertrages vom 16./15. Dezember 2011 sicherte das Bezirksamt der Klägerin zivilrechtlich zu: „Die in § 1 Abs. 2 dieses Vertrages aufgeführten baulichen Anlagen genießen Bestandsschutz. Dies betrifft jedoch nur die baulichen Anlagen, zu denen bis zum 31. 12. 2004 durch den Grundstückseigentümer bzw. Zwischenpächter keine Abriss- bzw. Rückbauforderung dem Mieter gegenüber erfolgte …“. Dies konnte die Klägerin nur so verstehen, dass die Behörde von einem Abrißverlangen in Bezug auf die in § 1 Abs. 2 des Mietvertrages erwähnte Garage mit „ca. 13“ qm absehen werde. Bei der im Mietvertrag erwähnten Garage handelt es sich nach der Überzeugung des Einzelrichters auch um die in der Beseitigungsverfügung bezeichnete Garage. Im Verkehrswertgutachten des Diplom-Ingenieurs Z...vom 5. Juni 2008 wird die Garage auf Seite 11 unten als „Garage Baujahr: 2000“ bezeichnet.
Zwar blieben nach Abs. 2 der genannten Regelung behördliche Anordnungen zur Beseitigung baulicher Anlagen unberührt. Dies musste die Klägerin jedoch nicht dahingehend verstehen, dass ihr das, was ihr in Absatz eins der in Rede stehenden Regelung zivilrechtlich ausdrücklich unter differenzierten Bedingungen gewährt worden war, mit dem Absatz 2 bauaufsichtlich gleich wieder genommen wurde. Zweifel bei der Auslegung von behördlichen Willenserklärungen gehen aber nach ständiger Rechtsprechung zu Lasten der Behörde. Anders als etwa ein Gebrauchtwarenhändler ist die Behörde nicht nur dem Rechtstaatsprinzip unterworfen, sondern auch funktionell und kompetenziell dem Bürger übergeordnet. Dies gilt auch bei dem hier in Rede stehenden fiskalischen Handeln der Vergabe von Mietverträgen in einer Kleingartenkolonie. Die Absätze eins und zwei in § 8 Ziffer 1 des Mietvertrages konnten daher nur so verstanden werden, dass sie einen objektiv vernünftigen Gesamtzusammenhang bilden. Danach kann die Regelung in Absatz zwei allenfalls so verstanden werden, dass sie einen bauordnungsrechtlichen Prüfungsvorbehalt enthielt. Dieser konnte aber nicht völlig zusammenhanglos mit der getroffenen zivilrechtlichen Vereinbarung ausgeübt werden, sondern nur in dem Sinne, dass eine zeitnahe behördliche bauaufsichtliche Prüfung erfolgen würde. Dies ist, wie sich aus dem Sachverhalt ergibt, nicht erfolgt. Vielmehr hat die Behörde anlasslos acht Jahre nach Vertragsschluss eine bauaufsichtliche Abrissverfügung erlassen. Im Übrigen enthält die Regelung den (gebotenen) Hinweis, dass das Bauaufsichtsrecht weiter gilt, insbesondere wenn die vom Bezirksamt zivilrechtlich mit Bestandsschutz versehenen Anlagen erheblich geändert werden (vgl. zu einer solchen Fallgestaltung das den Beteiligten bekannte Urteil der Kammer vom selben Tag, VG 13 K 163/19).
Soweit das Bezirksamt in der mündlichen Verhandlung die Auffassung vertreten hat, bei dem Abschluss des Mietvertrages und dem Erlass der Beseitigungsverfügung hätten zwei unterschiedliche Behörden gehandelt, ist dem nicht zu folgen. Das Bezirksamt ist in Berlin die allgemeine untere Verwaltungsbehörde, § 36 Abs. 1 S. 1 Bezirksverwaltungsgesetz (BezVG; Musil/Kirchner, Das Recht der Berliner Verwaltung, 4. Aufl. Rn. 336). Aus § 25 Abs. 1 Allgemeines Zuständigkeitsgesetz (AZG) und § 38 BezVG folgt nichts anderes. Diese Vorschriften regeln lediglich die rechtsgeschäftliche Vertretung des Bezirksamts bzw. die Leitungsbefugnis für die verschiedenen Abteilungen. Gibt es Meinungsverschiedenheiten zwischen den unterschiedlichen Abteilungen (vgl. § 37 Abs. 6 BezVG) des Bezirksamts, ist das Bezirksamt als Kollegialorgan zuständig diese Meinungsverschiedenheiten zu lösen, § 36 Abs. 2 lit l BezVG (Musil/Kirchner, aaO. 337). Damit hat das Bezirksamt eine einheitliche Verwaltungsspitze und ist auch als einheitliche Behörde anzusehen.
Von diesen Grundsätzen abzuweichen besteht im vorliegenden Fall kein Anlass. Durch die Abteilung Jugend und Facility Management ist 2010/2011 eine umfassende Bestandsaufnahme der in der Kolonie Blankenburg befindlichen Baulichkeiten auf den dem Land Berlin gehörenden Parzellen erfolgt, wie auch der vorliegende Fall belegt. Es ist nicht vorstellbar, dass die damals zuständige Stadträtin ohne Kenntnis oder gar gegen den Willen des damals für die Bauaufsicht zuständigen Stadtrats gehandelt hat. Sollte dies gleichwohl der Fall gewesen sein – wofür nichts spricht -, würden derartige gesetzeswidrige Verhältnisse nicht zulasten der Klägerin gehen.
Auf den ihr mit dem geschlossenen Pachtvertrag zugesicherten Bestandsschutz hat die Klägerin vertraut und in der Folgezeit erhebliche Investitionen in die Parzelle getätigt, wie sie im Termin dargelegt hat. Damit ist der Tatbestand der Verwirkung erfüllt und der Beklagte gehindert, den Abriß der Garage zu verlangen, solange diese baulich nicht geändert wird. Dies bezieht sich nicht auf den links davon befindlichen Blechschuppen.
Die Zwangsmittelandrohung teilt das Schicksal der Beseitigungsverfügung.
Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 VwGO und § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war nicht gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, auch nicht im Hinblick auf die Auslegung des Inhalts der bezirksamtlichen Erklärungen, weil es sich dabei um die Anwendung der Grundsätze der Verwirkung im Einzelfall handelt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 BauGB
§ 35 BauGB
§ 38 BezVG
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 114 S. 1 VwGO
§ 80 Satz 1 BauO
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB
§ 37 Abs. 6 BezVG
§ 36 Abs. 2 lit l BezVG
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 C 5.14
10 N 5.13
4 B 30.02
13 K 320.15
13 K 686.17
1 M 108/19
13 K 213.19
13 K 163/19