Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-06-13, Aktenzeichen 19 K 7209/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2012:0613.19K7209.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, sofern nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der am 00.00.0000 geborene Kläger steht in den Diensten des beklagten Landes, seit dem 27. Februar 2009 als Polizeioberkommissar (POK/A 10).
Der Kläger wurde zum Stichtag 1. August 2008 im statusrechtlichen Amt A 9 im Gesamtergebnis mit der Bestnote 5 Punkte und in den Hauptmerkmalen mit zweimal 5 Punkten und einmal 4 Punkten dienstlich beurteilt.
Aus Anlass der Auswahlentscheidung der für Oktober 2010 anstehenden Vergabe von Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 11 wurde der Kläger im statusrechtlichen Amt A 10 mit der dienstlichen Anlassbeurteilung vom 11. Oktober 2010 für den Zeitraum vom 2. August 2008 bis zum 1. August 2010 in seiner Funktion als Sachbearbeiter im Bezirks- und Schwerpunktdienst beim PP L. in der Gesamtnote und in den Einzelmerkmalen mit der Note „3 Punkte“ dienstlich beurteilt. In die Anlassbeurteilung bezog das beklagte Land alle Beamte ein, die zum letzten Regelbeurteilungsstichtag am 1. August 2008 noch im Amt A 9 beurteilt und die zwischenzeitlich in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 befördert worden waren sowie die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine erneute Beförderung erfüllten. Die anlassbeurteilten Beamten hatten in der Regelbeurteilung 2008 im Gesamturteil mindestens die Note „4 Punkte“ und in den Hauptmerkmalen eine Gesamtsumme von 12 Punkten erreicht.
In der Verfügung des PP L. vom 11. August 2010 wurden die Direktionsleiter und der Leiter des Leitungsstabes gebeten, die Erstbeurteiler und Erstbeurteilerinnen zu veranlassen, die von ihnen erarbeiteten Beurteilungsvorschläge spätestens bis zum 20. September 2010 vorzulegen. In dieser Verfügung gab der PP L. Hinweise, nach welchen Maßgaben und Gesichtspunkten die Anlassbeurteilungen zu erstellen seien. Es heißt hier unter anderem:
„Bei Erstellung der Anlassbeurteilungen sind die Leistungen der zu bewertenden Beamtinnen und Beamten insbesondere in Relation zu den Leistungen jener Angehörigen der Vergleichsgruppe zu setzen, die zum Stichtag 01.08.08 bereits der Regelbeurteilung in A 10 unterlagen. Es ist zu berücksichtigen, dass sich Leistung und Befähigung dieser Oberkommissare/Oberinspektoren seit dem 01.08.2008 in der Regel fortentwickelt haben, ohne dass diese Fortentwicklung anhand einer weiteren Beurteilung dokumentiert wird....Mit der Anlassbeurteilung soll hingegen ein tatsächlicher Abgleich von Leistungs- und Befähigungsbildern innerhalb der Vergleichsgruppe A 10 vorgenommen werden. Auch soweit in die Anlassbeurteilung Beurteilungsbeiträge einfließen..., hat sich der jetzt mittels Anlassbeurteilung anzustellende Leistungsvergleich an den Beurteilungsresultaten der zum 01.08.2008 in A 10 regelbeurteilten Beamtinnen und Beamten auszurichten...“.
Von den insgesamt 180 anlassbeurteilten Beamten wurde ein Beamter mit der Gesamtnote „4 Punkte“ beurteilt. Die übrigen 179 Beamten erhielten die Gesamtnote „3 Punkte“.
Der Kläger hat im Rahmen der Vergabe von Beförderungsstellen im Oktober 2010 und im Juni 2011 beim erkennenden Gericht zwei Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, mit denen er sich im Wege vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Beförderung von Konkurrenten wandte. Beide Anträge (19 L 1590/10, 19 L 938/11) blieben ohne Erfolg. Im Beschluss vom 31. Januar 2011 (19 L 1590/10) äußerte die Kammer aber Bedenken an der Rechtmäßigkeit der Anlassbeurteilungen. Den Anlassbeurteilungen liege ein fehlerhafter Beurteilungsmaßstab im Verhältnis zu den Beamten zugrunde, die zum letzten Regelbeurteilungsstichtag am 1. August 2008 im Status A 10 beurteilt worden seien. Die Hinweise in der Verfügung vom 11. August 2010 böten Anlass zu der Annahme, dass das beklagte Land bei den Anlassbeurteilungen in einem Quervergleich eine fiktive Leistungsfortschreibung für die bereits im Amt A 10 regelbeurteilte Beamten vorgenommen habe.
Der Kläger hat am 27. November 2010 Klage gegen die dienstliche Beurteilung erhoben.
Zur Begründung trägt er vor, seiner Anlassbeurteilung liege im Verhältnis zu den Beamten, die bereits zum Regelbeurteilungsstichtag im Jahre 2008 im Amt A 10 beurteilt worden seien, ein fehlerhafter Beurteilungsmaßstab zugrunde. Die Maßstabsverfügung vom 11. August 2010 gehe von einer unzulässigen fiktiven Leistungsfortschreibung zu Gunsten der Beamten aus, die bereits zum 1. August 2008 im Amt A 10 regelbeurteilt worden seien. Die Beurteilung sei auch deshalb rechtswidrig, weil in der vor Erstellung der Anlassbeurteilung durchgeführten Maßstabsbesprechung gegenüber den Erstbeurteilern erklärt worden sei, dass die Gesamtnote „4 Punkte“ nicht an Beamte vergeben werden könne, die keine Führungsfunktion innehätten. Dies habe der Erstbeurteiler PHK C. gegenüber dem Prozessbevollmächtigten des Klägers telefonisch so geäußert. Den Anlassbeurteilungen fehle es im Übrigen auch an der erforderlichen Notendifferenzierung. Von 180 anlassbeurteilten Beamten seien 179 Polizeivollzugsbeamte gewesen. Diese 179 Polizeivollzugsbeamten hätten alle die Endnote von „3 Punkten“ erhalten. Schließlich sei seine Beurteilung rechtswidrig, weil zumindest für die Bereiche Leistungsergebnis und Leistungsverhalten eine Begründung dafür fehle, warum bei hälftiger oder fast hälftiger Bewertung der Submerkmale mit 4 Punkten das Ergebnis des Hauptmerkmals jeweils auf 3 Punkte laute.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 11. Oktober 2010 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtssauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Seiner Auffassung nach liegt den Anlassbeurteilungen im Verhältnis zu den bereits zum 1. August 2008 im Amt A 10 regelbeurteilten Beamten kein fehlerhafter Beurteilungsmaßstab zu Grunde. Mit der Maßstabsverfügung habe lediglich darauf hingewiesen werden sollen, dass die bereits zum 1. August 2008 im Amt A 10 regelbeurteilten Beamten keine Anlassbeurteilung erhalten sollten. Mit weiterer Verfügung vom 10. Februar 2011 seien die Beurteiler nochmals darauf hingewiesen worden, dass sich die Anlassbeurteilungen am Beurteilungsmaßstab der Vergleichsgruppe A 10 zum Stichtag 1. August 2008 und den Leistungs- und Befähigungsbildern sämtlicher – behördenweit insgesamt 882 Angehörigen – zu orientieren habe. Den Beurteilern sei erläutert worden, dass die Erteilung einer Anlassbeurteilung mit „4 Punkten“ vorausgesetzt habe, dass Leistungen feststellbar gewesen seien, die bei Beamten, die zum 1. August 2008 der Regelbeurteilung in A 10 unterlegen hätten, ebenfalls zur Vergabe der Note „4 Punkte“ geführt habe. Mit der Verfügung vom 10. Februar 2011 seien die Beurteiler nochmals mit – direktionsbezogenen – Übersichten über die Resultate der Vergleichsgruppe A 10 zum Stichtag 1. August 2008 informiert worden. Der Erstbeurteiler des Klägers, PHK C. , habe mit Schreiben vom 28. Februar 2011 ausdrücklich erklärt, den Beurteilungsmaßstab – wie er in der Verfügung vom 10. Februar 2011 zum Ausdruck gebracht werde - zutreffend angewandt zu haben.
Das Gericht hat Beweis erhoben zu der Frage, welcher Beurteilungsmaßstab bei der Beurteilung des Klägers angewandt wurde durch Vernehmung des Erstbeurteilers PHK C. . Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 13. Juni 2012 Bezug genommen.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihn das beklagte Land für den Zeitraum vom 2. August 2008 bis zum 1. August 2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich beurteilt. Die angegriffene dienstliche Beurteilung des beklagten Landes vom 11. Oktober 2010 ist rechtmäßig.
Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 93 Abs. 1 LBG NRW. Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Diese sollen unter anderem unabhängig von konkreten Anlässen in regelmäßigen Abständen in so genannten Regelbeurteilungen dienstlich beurteilt werden. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung sollen allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den – ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden – vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem ein Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der erstellten Beurteilung ist daher eingeschränkt. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat;
ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1988 – 2 A 2.87 –, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung des PP L. vom 11. Oktober 2010 rechtlich nicht zu beanstanden.
Sie beruht unter anderem auf den "Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen" im Folgenden: BRL Pol –, die sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 104 Abs. 1 LBG NRW a.F. halten und auch im Übrigen mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 – 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266.
Die angegriffene dienstliche Beurteilung ist unter Beachtung des in Nr. 9 BRL Pol vorgesehenen Verfahrens vom PP L. abgegeben worden.
Das beklagte Land hat bei Erstellung der streitigen Anlassbeurteilung einen rechtmäßigen Beurteilungsmaßstab zugrundegelegt.
Der einer dienstlichen Beurteilung zugrundezulegende Beurteilungsmaßstab hat sich an dem Statusamt des zu beurteilenden Beamten zu orientieren. Die Beurteilung hat die Eignung und fachliche Leistung des Beamten in Bezug auf sein Statusamt und im Vergleich zu den amtsgleichen Beamten seiner Laufbahn darzustellen, andernfalls wäre sie als Grundlage für nach dem Prinzip der Bestenauslese zu treffende Auswahlentscheidungen ungeeignet,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Februar 2012 - 6 A 50/12 -, juris und Urteil vom 8. November 2005 - 6 A 1474/04 -, juris.
Diesen Vorgaben genügt der im Falle der Anlassbeurteilung des Klägers angelegte Beurteilungsmaßstab. Der in der mündlichen Verhandlung als Zeuge vernommene Erstbeurteiler PHK C. hat u. a. erklärt, er habe im Falle des Klägers den gleichen Beurteilungsmaßstab angelegt wie bei den Kollegen, die bereits im Jahr 2010 im Amt A 10 regelbeurteilt worden seien, er habe deren Leistung aus dem Jahr 2008 vergleichend herangezogen. Der Zeuge hat auch klargestellt, dass der Kläger keine 4 oder 5 Punkte erhalten hätte, wenn er die von dem Kläger im Zeitraum 2008 bis 2010 erbrachte Leistung im Jahr 2008 zusammen mit den dort regelbeurteilten Beamten im Amt A 10 hätte bewerten müssen. Die Kammer hat kein Anlass, die Richtigkeit dieser Angaben anzuzweifeln. Die im Vorfeld der Anlassbeurteilung vom PP L. verfasste Maßstabsverfügung vom 11. August 2010 hätte vom Erstbeurteiler zwar auch dahingehend verstanden werden können, dass bei Erstellung der Anlassbeurteilung ein Quervergleich mit den aktuellen Leistungen der bereits im Amt A 10 regelbeurteilten Beamten vorzunehmen und den Beamten bei diesem Quervergleich ein rechtlich unzulässiger fiktiver Leistungsvorsprung einzuräumen ist. In der genannten Maßstabsverfügung vom 11. August 2010 heißt es nämlich:
„Bei Erstellung der Anlassbeurteilungen sind die Leistungen der zu bewertenden Beamtinnen und Beamten insbesondere in Relation zu den Leistungen jener Angehörigen der Vergleichsgruppe zu setzen, die zum Stichtag 01.08.08 bereits der Regelbeurteilung in A 10 unterlagen. Es ist zu berücksichtigen, dass sich Leistung und Befähigung dieser Oberkommissare/Oberinspektoren seit dem 01.08.2008 in der Regel fortentwickelt haben, ohne dass diese Fortentwicklung anhand einer weiteren Beurteilung dokumentiert wird....“
Die Maßstabsverfügung vom 11. August 2010 ist insgesamt missverständlich formuliert und deshalb auslegungsbedürftig. Sie enthält zwar die oben genannte Vorgabe zu einer unzulässigen Leistungsfortschreibung. Auf der anderen Seite wird aber an späterer Stelle der rechtlich zutreffende Hinweis gegeben, dass
„sich der jetzt mittels Anlassbeurteilung anzustellende Leistungsvergleich an den Beurteilungsresultaten der zum 01.08.2008 in A 10 regelbeurteilten Beamtinnen und Beamten auszurichten hat“.
Vor dem Hintergrund der missverständlich formulierten Maßstabsverfügung ist es für das Gericht nachvollziehbar, dass der Beurteiler bei Erstellung der Anlassbeurteilung nicht von einer fiktiven Leistungsfortschreibung zugunsten der bereits in A 10 regelbeurteilten Beamten ausgegangen ist, sondern sich zutreffend an dem Beurteilungsmaßstab orientiert hat, der den Regelbeurteilungen zugrundegelegt wurde, die im Jahre 2008 für Beamte des Amtes A 10 erstellt wurden.
Die Beurteilung des Klägers ist auch im Übrigen nicht zu beanstanden. Den Anlassbeurteilungen kann nicht entgegengehalten werden, sie seien nicht hinreichend differenziert. Ihr Aussagegehalt ist nicht nur auf die Gesamtnote beschränkt. Sie ermöglichen anhand der Bewertungen für die Hauptmerkmale „Leistungsverhalten“, „Leistungsergebnis“ und „Sozialverhalten“ – auch innerhalb einer Gesamtnote – eine ausreichend differenzierte Bewertung der dienstlichen Leistungen der Beamten. Da auch innerhalb der Gesamtnote zu den jeweiligen Hauptmerkmalen differenziert bewertet wurde, ist es unschädlich, dass nahezu alle anlassbeurteilten Beamten mit einer Gesamtnote von 3 Punkten bewertet wurden. Entgegen der Auffassung des Klägers liegt den Anlassbeurteilungen auch nicht im Verhältnis zu den zum Stichtag 1. August 2008 regelbeurteilten Beamten ein zu strenger, nicht hinreichend differenzierender und deshalb fehlerhafter Beurteilungsmaßstab zugrunde. Bei den Anlassbeurteilungen durfte berücksichtigt wer
den, dass die Leistungen der anlassbeurteilten Beamten erstmals an den strengeren Anforderungen des höheren statusrechtlichen Amtes der Besoldungsgruppe A 10 zu messen waren und dass die anlassbeurteilten Beamten die an den strengeren Anforderungen des höheren Amtes zu messenden Leistungen über einen kürzeren Zeitraum erbracht haben als die Gruppe der 882 zum 1. August 2008 regelbeurteilten Beamten, deren während des gesamten 3-jährigen Regelbeurteilungszeitraumes erbrachte Leistungen an den Anforderungen des Amtes der Besoldungsgruppe A 10 zu messen waren,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 - 2 C 37/91 -, NVwZ-RR 1994, 347.
Dass nach den vom beklagten Land vorgelegten Beurteilungsergebnissen 35 Beamte, die mit der Regelbeurteilung erstmals im Amt A 10 und die bei der vorangegangenen Beurteilung im Amt A 9 die Spitzennote „5 Punkte“ erhalten hatten, bei der Regelbeurteilungsrunde 2008 mit einer Note aus dem quotierten Bereich beurteilt wurden, kann deshalb nicht als aussagekräftiger Beleg dafür angesehen werden, dass den Anlassbeurteilungen ein zu strenger Beurteilungsmaßstab zugrundegelegt wurde. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass die erzielten Beurteilungsergebnisse nicht allein von dem den Beurteilungen zugrundegelegten Beurteilungsmaßstab abhängen. Vielmehr werden sie auch von den individuellen Leistungen der jeweils beurteilten Beamten beeinflusst, die bei unterschiedlichen Beurteilungszeiträumen auch unterschiedlich ausfallen können.
Der Beurteilung des Klägers kann auch nicht entgegengehalten werden, der Erstbeurteiler sei in seiner Erstbeurteilung nicht unabhängig gewesen. Eine Einflussnahme auf die Erstbeurteiler mit dem Ziel, dass Beamte, die keine Führungsposition innehaben, keine Beurteilung mit 4 Punkten erhalten, kann nicht angenommen werden. Der als Zeuge vernommene Erstbeurteiler C. hat bekundet, dass die Wahrnehmung von Führungsaufgaben zwar ein Bewertungskriterium, aber kein Ausschlusskriterium gewesen sei. Beamte ohne Führungsposition seien nicht von vorneherein vom quotierten Bereich ausgeschlossen gewesen. Begründeter Anlass, an der Richtigkeit der spontan getätigten Aussage zu zweifeln, besteht aus Sicht des Gerichts nicht, zumal nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben des beklagten Landes in der Polizeiinspektion Mitte ein Beamter ohne Führungsfunktion von einem Erstbeurteiler tatsächlich mit der Gesamtnote „4“ beurteilt wurde. Ob und mit welcher Motivation der Zeuge C. sich in einem Telefonat mit dem Prozessbevollmächtigten des Klägers am 25. Februar 2011 nachträglich anders lautend geäußert hat, ist damit für die Entscheidung im vorliegenden Verfahren unerheblich.
Die Beurteilung des Klägers ist schließlich auch nicht unplausibel. Entgegen der Auffassung des Klägers bedurfte es keiner weiteren Begründung für die Bewertung der Hauptmerkmale mit 3 Punkten. Für die Hauptmerkmale „Leistungsverhalten“ und „Sozialverhalten“ gilt dies bereits deshalb, weil die zu diesen Hauptmerkmalen gehörigen Submerkmale in der Mehrzahl ebenfalls mit der Note „3 Punkte“ bewertet wurden. Was die Bewertung des Hauptmerkmals „Leistungsergebnis“ mit 3 Punkten anbelangt, so bringt der Beurteiler mit dieser Bewertung zum Ausdruck, dass er dem nach Quervergleich nur durchschnittlich bewerteten Submerkmal „Leistungsumfang“ den Ausschlag für die Benotung des Hauptmerkmals gegeben hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs.1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 40 BLV
§ 93 Abs. 1 LBG NRW
§ 104 Abs. 1 LBG NRW
§ 154 Abs.1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1994, 347
19 L 1590/10
19 L 938/11
2 A 2.87
6 A 3593/98
6 A 50/12
6 A 1474/04
2 C 37/91