Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-11, Aktenzeichen 1 A 10555/07
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2007:1011.1A10555.07.0A

Tenor:
weitere Fundstellen ...
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 7. Februar 2007 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Duldungsverfügung.
Die am … geborene Klägerin ist Mieterin der Dachgeschosswohnung in dem Wohnhaus „Auf dem G…“ (Gemarkung M…, Flur … Flurstück …). Das Wohnhaus liegt innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplanes „Oberer Moselweißer Hang“ (Nr. …) der Beklagten in einem reinen Wohngebiet. Nach den planerischen Festsetzungen dürfen dort nicht mehr als zwei Wohnungen je Gebäude verwirklicht werden.
Mit Bauschein vom 17. März 1983 erteilte die Beklagte für das betroffene Grundstück die Genehmigung zur Errichtung eines Zweifamilienwohnhauses.
Nachdem die Beklagte in der Folgezeit festgestellt hatte, dass abweichend von der erteilten Baugenehmigung eine weitere selbständige Wohneinheit im Dachgeschoss des Gebäudes eingerichtet worden war, untersagte sie unter dem 6. Juni 1988 die Nutzung des Wohnhauses „Auf dem G…“ mit mehr als zwei Wohneinheiten und forderte die damalige Eigentümerin auf, innerhalb von drei Monaten nach Bestandskraft der Verfügung die ungenehmigte selbständige Wohneinheit im Dachgeschoss aufzugeben. Die gegen diese Verfügung eingelegten Rechtsmittel blieben erfolglos (vgl. hierzu OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 27. März 1997, 1 A 11464/96.OVG und BVerwG, Beschluss vom 1. August 1997, 4 B 102.97).
Mit Verfügung vom 6. April 2004 gab die Beklagte der Klägerin auf, die Nutzungsuntersagung vom 6. Juni 1988 im Hinblick auf die Dachgeschosswohnung zu dulden.
Hiergegen legte die Klägerin rechtzeitig Widerspruch ein, den der Stadtrechtsausschuss der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 4. Oktober 2006, zugestellt am 23. Oktober 2006, zurückwies.
Die am 13. November 2006 erhobene Klage wurde vom Verwaltungsgericht Koblenz durch Urteil vom 7. Februar 2007 abgewiesen. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht aus, die Duldungsverfügung sei rechtmäßig. Die gegen die Eigentümerin des Anwesens „Auf dem G…“ gerichtete Nutzungsuntersagungsverfügung sei bestandskräftig, da Rechtsmittel gegen diese Verfügung ohne Erfolg geblieben seien. Aus den insoweit ergangenen Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz und des Bundesverwaltungsgerichts ergebe sich, dass die rückwirkende Inkraftsetzung des Bebauungsplans nicht zu beanstanden und die Beschränkung der Anzahl der Wohnungen auf zwei im Plangebiet aus städtebaulichen Gründen gerechtfertigt sei. Es gebe auch keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür, dass die Zweitwohnungsklausel im Bebauungsplan funktionslos geworden sei. Der Erlass der Duldungsverfügung sei erforderlich gewesen, um die bauaufsichtliche Anordnung vom 6. Juni 1988 vollstrecken zu können. Es sei auch in Anbetracht des Alters der Klägerin und der langen Nutzungszeit Dachgeschosswohnung nicht zu beanstanden, dass die Beklagte im Interesse eines gleichmäßigen Gesetzesvollzugs die Aufgabe der Nutzung der nicht genehmigten Dachgeschosswohnung im Interesse der rechtstreuen Hauseigentümer im Plangebiet zu dulden. Schließlich sei ein bauaufsichtliches Einschreiten gegenüber der Klägerin auch nicht verwirkt.
Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor: Es verletze sie in ihren Grundrechten, wenn die Beklagte nicht gegen sich gelten lassen wolle, dass sie – die Klägerin – die Wohnung vor nunmehr 23 Jahren angemietet habe und bis zum Erlass der streitgegenständlichen Verfügung von einer Baurechtswidrigkeit ihrer Wohnung keine Kenntnis gehabt habe. Die Beklagte sei über einen Zeitraum von 20 Jahren lediglich gegen die Eigentümer im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. … „Oberer Moselweißer Hang“ vorgegangen, die durch die Errichtung und Vermietung von mehr als zwei Wohnungen je Wohngebäude formal gegen die Festsetzungen des Bebauungsplans verstoßen hätten. Auch nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Jahr 1997 sei die Beklagte mehr als fünf Jahre lang untätig geblieben, bis sich Anzeigeerstatter nach der Durchsetzung der Nutzungsuntersagungsverfügungen erkundigt und mit Publizierung in der Presse gedroht hätten. Soweit das Verwaltungsgericht lapidar feststelle, die Duldungsverfügung leide auch angesichts des Alters der Klägerin und der langen Nutzungsdauer nicht an Ermessensfehlern, sei dies wenig nachvollziehbar und werde einer verfassungskonformen Beurteilung der Sachlage nicht gerecht.
Die Zweiwohnungsklausel im Bebauungsplan sei funktionslos geworden, da sich in den vergangenen 25 Jahren tatsächliche Veränderungen im Plangebiet eingestellt hätten, die der Planverwirklichung objektiv entgegenstünden. So würden im Plangebiet mehr als die Hälfte der beteiligten Häuser mit mehr als zwei Wohneinheiten tatsächlich genutzt. Es gebe immer noch dutzende Beteiligte, die bislang keine Nutzungsuntersagungsverfügung erhalten hätten.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 7. Februar 2007 den Bescheid der Beklagten vom 6. April 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. Oktober 2006 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie führt aus, dass sie Ende der 80er Jahre begonnen habe, systematisch gegen die illegalen Nutzungen im Bereich des Bebauungsplans „Oberer Moselweißer Hang“ vorzugehen. Sie habe den Bestand ermittelt und in weitestgehend allen Fällen entsprechende Verfügungen erlassen. Es verstoße nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, wenn sei gegen die Klägerin erst im Jahr 2004 vorgegangen sei, denn es müsse nicht notwendigerweise gegen illegale Anlagen gleichzeitig vorgegangen werden. Sie habe bei der Klägerin auch keine Vertrauensgesichtspunkte begründet, nicht einzuschreiten. Ihr Vorgehen sei aus Gründen der Gleichbehandlung geboten. Insoweit rechtfertigten auch das Alter der Klägerin sowie die lange Nutzungsdauer keine andere Entscheidung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten in den Gerichtsakten verwiesen. Dem Senat lagen 4 Hefte Verwaltungs- und Widerspruchsakten der Beklagten vor. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die vom Senat zugelassene Berufung ist zulässig. Insbesondere ist das in jedem Stadium des Verfahrens zu prüfende Rechtsschutzinteresse der Klägerin durch die in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat abgegebene Erklärung der Beklagten, nicht aus der Untersagungsverfügung vom 6. Juni 1988 und der Duldungsverfügung vom 6. April 2004 zu vollstrecken, solange die Klägerin in der Dachgeschosswohnung des Hauses „Auf dem G…“ in K… wohnt (vgl. Sitzungsniederschrift vom 11. Oktober 2007; Bl. 164 der Gerichtsakten), nicht entfallen. Denn diese Erklärung, die allein auf der Ebene eines etwaigen Vollstreckungsverfahrens rechtliche Bedeutung hat, lässt nicht das Interesse der Klägerin an der Kassation der sie belastenden Grundverfügung entfallen.
Die Berufung ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Duldungsverfügung vom 6. April 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. Oktober 2006 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Rechtsgrundlage für die angefochtene Verfügung ist § 59 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 der Landesbauordnung – LBauO – vom 24. November 1998 (GVBl. S. 365). Nach dieser Vorschrift haben die Bauaufsichtsbehörden u.a. bei der Errichtung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die baurechtlichen und sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden; sie haben zu diesem Zweck nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Eine Maßnahme i.S dieser Vorschrift liegt hier mit der angefochtenen Duldungsverfügung vor. Sie beseitigt ein aus dem Mietverhältnis zwischen der Klägerin und den Eigentümern resultierendes Hindernis zur Erfüllung bzw. Vollstreckung der – bestandskräftigen – Nutzungsuntersagungsverfügung vom 6. Juni 1988, die gegenüber der damaligen Eigentümerin des Anwesens „Auf dem G…“ erlassen wurde und nach § 81 Abs. 1 Satz 3 LBauO gegenüber ihren Rechtsnachfolgern gilt.
Die Duldungsverfügung ist – wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat – auch unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden. So begegnet es zunächst keinen rechtlichen Bedenken, dass die Beklagte die Nutzungsuntersagungsverfügung gegenüber der damaligen Eigentümerin und nicht gegenüber der Klägerin als Nutzungsausübender erlassen und damit die Duldungsverfügung überhaupt erst erforderlich gemacht hat. Zwar hätte es im Zeitpunkt des Erlasses der Nutzungsuntersagungsverfügung durchaus nahe gelegen, diese der Klägerin gegenüber auszusprechen, weil diese die Nutzung tatsächlich ausübt. In Anbetracht dessen, dass der Behörde bei mehreren nach § 54 LBauO Verantwortlichen ein Auswahlermessen zusteht und sich der Erlass einer Nutzungsuntersagungsverfügung gegenüber dem Eigentümer einer vermieteten Wohnung jedenfalls nicht von vornherein als nicht sachgerecht erweist, bestehen hier keine Bedenken gegen die Störerauswahl durch die Beklagte.
Auch der Umstand, dass die Beklagte die Duldungsverfügung erst 16 Jahre nach Erlass der Nutzungsuntersagung bzw. 7 Jahre nach deren Bestandskraft erlassen hat, führt nicht zur Ermessensfehlerhaftigkeit der Duldungsverfügung; insbesondere ist deren Erlass nicht rechtsmissbräuchlich. Denn allein der Zeitablauf ist nicht geeignet, für die Klägerin – unabhängig von deren Kenntnis einer baurechtswidrigen Nutzung der Dachgeschosswohnung - ein Vertrauen dahin gehend zu begründen, die Beklagte werde die Nutzungsuntersagung nicht durchsetzen und ihr gegenüber keine Duldungsverfügung erlassen. Ein schutzwürdiges Vertrauen wäre nur dann begründet worden, wenn zum Zeitablauf ein ausdrückliches oder konkludentes Verhalten der Beklagten hinzutreten wäre, aus dem die Klägerin berechtigterweise hätte schließen können, die Behörde werde nicht einschreiten. Ferner müsste feststellbar sein, dass die Klägerin im Vertrauen darauf Vermögensdispositionen getroffen hat (vgl. Urteil des Senats vom 13. Dezember 1979, AS 15, 324, 327). Für ein derartiges vertrauensbegründendes Verhalten der Beklagten ist nichts ersichtlich. Die Klägerin hat auch dazu nichts vorgetragen und ferner keine Vermögensdisposition behauptet.
Schließlich führen auch die von der Klägerin angeführten persönlichen Umstände wie ihr hohes Alter und der Umstand, dass sie bereits seit über 23 Jahre in der Dachgeschosswohnung wohnt und sich bei deren Anmietung entschlossen gehabt habe, dort bis zu ihrem Lebensende zu wohnen, nicht zu einer Ermessensfehlerhaftigkeit der Duldungsverfügung. Denn aus dem Umstand, dass das öffentliche Baurecht grundstücksbezogen ist (vgl. Urteil des Senats vom 21. Juli 2005 – 1 A 10305/05.OVG –, ESOVGRP; OVG Saarland, Beschluss vom 18. März 2003 – 1 W 7/03 –, juris; Lang in: Jeromin , LBauO, Bd. 1, Stand: Dezember 2004, § 81 Rn 26), ergibt sich, dass eine bauaufsichtliche Verfügung nicht deshalb ermessensfehlerhaft oder unverhältnismäßig ist, weil die Bauaufsichtsbehörde persönliche oder wirtschaftliche Verhältnisse des Betroffenen in die Ermessensentscheidung nicht eingestellt hat (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 26. September 1975, AS 14, 212, 213; Lang in: Jeromin, a.a.O.). Soweit demgegenüber der VGH Baden-Württemberg in einem Urteil vom 9. November 1990 (BRS 52 Nr. 228) die Auffassung vertreten hat, im Rahmen des Ermessens beim Erlass einer bauaufsichtlichen Verfügung seien im Einzelfall auch private Belange zu würdigen, handelt es sich ersichtlich um eine Einzelfallentscheidung, der sich der Senat nicht anschließt. Die Berücksichtigung persönlicher oder wirtschaftlicher Verhältnisse im Rahmen des Ermessens beim Erlass einer bauaufsichtlichen Verfügung würde im Ergebnis zu einer Privilegierung desjenigen führen, der sich baurechtswidrig verhält (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 26. September 1975, a.a.O). Denn demjenigen, der sich vor der Aufnahme einer Nutzung gesetzestreu verhält und um Erteilung einer Genehmigung nachsucht, bleibt die Möglichkeit der Berücksichtigung derartiger persönlicher Umstände verschlossen, da das materielle Baurecht aufgrund seiner Grundstücksbezogenheit derartiges nicht zulässt. Damit würde derjenige, der baurechtswidrig eine Nutzung aufnimmt, im Falle der Berücksichtigung persönlicher Verhältnisse beim Erlass einer bauaufsichtlichen Verfügung rechtliche besser gestellt als derjenige, der sich gesetzeskonform verhält und eine solche Nutzung unterlässt, wenn ihr baurechtliche Vorschriften entgegenstehen. Eine Auslegung des Gesetzes, die dazu führt, dass letztlich der rechtstreue Bürger „der Dumme“ ist, muss aber vermieden werden. Dies bedeutet freilich nicht, dass eventuell auftretende Härten für einen Betroffenen gänzlich unberücksichtigt bleiben müssen. Vielmehr kann die Klägerin die von ihr geltend gemachten persönlichen Umstände im Rahmen eines etwaigen folgenden Vollstreckungsverfahrens geltend machen und die Aussetzung der Vollziehung gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 LVwVG beantragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1971, NJW 1971, 1624, 1625).
Schließlich führt auch der Umstand, dass infolge der Erklärung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat die Nutzungsuntersagungsverfügung in Verbindung mit der Duldungsverfügung solange nicht vollstreckt werden soll, als die Klägerin in der streitgegenständlichen Dachgeschosswohnung wohnt, nicht zur Rechtswidrigkeit der Duldungsverfügung. Denn diese Erklärung ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Duldungsverfügung schon deshalb irrelevant, weil sie erst nach dem hier maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abgegeben wurde. Im Übrigen kann es auch hier nicht als widersprüchliches verhalten gewertet werden, wenn die Beklagte einerseits die Duldungsverfügung verteidigt, andererseits auf deren Vollstreckung verzichtet. Gerade in einer Situation, die dadurch gekennzeichnet ist, dass in einem Baugebiet mehrere Personen durch ungenehmigte baurechtswidrige Nutzungen aufgefallen sind, kann der Bauaufsichtsbehörde ein Interesse an einem derartigen Vorgehen nicht abgesprochen werden. Der gleichmäßige Erlass von Nutzungsuntersagungen kann nämlich dazu beitragen, dass das Einschreiten letztlich auch akzeptiert wird und eine Befriedung einsetzt.
Nach alledem erweist sich die streitgegenständliche Duldungsverfügung als rechtmäßig, so dass die Berufung mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen war.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 1 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG
§ 54 LBauO
§ 167 VwGO
§ 59 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 der Landesbauordnung
§ 81 Abs. 1 Satz 3 LBauO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 LVwVG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1971, 1624, 1625
1 A 11464/96
4 B 102.97
1 A 10305/05
1 W 7/03