Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2026-01-12, Aktenzeichen 1 LB 39/25
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2026:0112.1LB39.25.00

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 2. Kammer - vom 1. Juni 2023 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger begehren die Erteilung eines Bauvorbescheids für die Umnutzung eines Wohnhauses zur Ferienvermietung.
Sie sind Eigentümer des Grundstücks Nordheimstraße ... in A-Stadt-Sahlenburg. Das Grundstück liegt im unbeplanten Innenbereich und ist mit einem zu Dauerwohnzwecken genehmigten Einfamilienhaus bebaut. Auf den umgebenden Grundstücken sind reine Wohnbzw. Ferienwohnhäuser, Beherbergungsbetriebe sowie gemischt genutzte Gebäude zu finden.
Die Kläger beantragten unter dem 20. Februar 2019 die Erteilung eines Bauvorbescheids beschränkt auf die Frage, ob eine Nutzungsänderung - ohne bauliche Veränderungen des Bestandsgebäudes - von Dauerwohnen zu Ferienwohnen planungsrechtlich zulässig sei. Diese Frage verneinte die Beklagte mit Bescheid vom 7. März 2019. Die nähere Umgebung stelle sich als faktisches allgemeines Wohngebiet gemäß § 4 BauNVO dar. Ferienwohnungen seien nur ausnahmsweise als sonstige nicht störende Gewerbebetriebe zulässig. Da die nähere Umgebung bereits deutlich durch Ferienwohnnutzung geprägt sei, bestünden keine weiteren Zulassungsmöglichkeiten; andernfalls wäre die Zweckbestimmung des Baugebiets gefährdet.
Der nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Urteil vom 1. Juni 2023 stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, den Klägern den beantragten Bauvorbescheid zu erteilen. Die Zulässigkeit des Bauvorhabens richte sich nach § 34 Abs. 1 BauGB. In der näheren Umgebung des Vorhabengrundstücks befänden sich 18 Wohngebäude. In acht von diesen seien nach den Feststellungen der Beklagten eine oder mehrere Ferienwohnungen vorhanden. Ein Ausnahmecharakter der Ferienwohnnutzung, der jedenfalls verlange, dass ihr Anteil unter zehn Prozent liege, sei daher nicht gegeben. Eine gemischte Nutzung präge das Gebiet, in das sich das Vorhaben der Kläger wegen der bereits vorhandenen Ferienwohnungen einfüge.
Ihre vom Senat wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils zugelassene Berufung hat die Beklagte wie folgt begründet: Die nähere Umgebung des Vorhabengrundstücks, d.h. die westlich und östlich entlang der Nordheimstraße angrenzenden Grundstücke sowie die Grundstücke in der Straße Witthöhn - Süd dienten überwiegend bis auf einige (überwiegend ungenehmigte) Ausnahmen dem Dauerwohnen. Sowohl nach der Art der Nutzung als auch nach dem optischen Eindruck entspreche die nähere Umgebung einem allgemeinen Wohngebiet. Sie, die Beklagte, dulde - rechtlich wie faktisch - ungenehmigte Ferienwohnungen nicht. Aufgrund der Vielzahl der Fälle im Stadtgebiet sei ihr zwar keine zeitnahe Bearbeitung aller Fälle möglich, sie gehe jedoch im Rahmen ihrer personellen Kapazitäten bereits gegen ungenehmigte Ferienwohnungen an anderer Stelle im Stadtgebiet vor und beabsichtige, auch die weiteren problematischen Wohngebiete nach und nach auf Grundlage einer Priorisierung abzuarbeiten. Das hier in Rede stehende faktische allgemeine Wohngebiet befinde sich bereits jetzt an der Grenze zur Gemengelage; vier Gebäude (Nordheimstr. ...und ... sowie Witthöhn - Süd ... und ...) würden bereits vollständig zum Ferienwohnen genutzt. Ihnen komme dadurch bereits eine erkennbare städtebauliche Wirkung zu. Jede zusätzliche Ferienwohnung bewirke eine weitere Veränderung des Gebietscharakters und berge eine gewisse Nachahmungsgefahr, was den Wandel des Gebiets vorantreiben könne. Auch weil "harte Schwellenwerte" für die Bestimmung des Punktes, an dem ein Gebiet "umkippe", fehlten, sei es umso wichtiger, diesem schleichenden Prozess rechtzeitig Einhalt zu gebieten. Die Kläger beabsichtigten das Wohnhaus vollständig umzunutzen. Davon gehe eine deutlich prägendere Wirkung aus, als wenn lediglich eine Einliegerwohnung umgenutzt werden solle.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 2. Kammer - vom 1. Juni 2023, Az.: , aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Darstellung der Beklagten im Hinblick zu den tatsächlichen Nutzungen sei in Teilen fehlerhaft. Es fänden darüber hinaus weitere Ferienwohnnutzungen statt. Dass die überwiegende Anzahl der Wohneinheiten als Ferienwohnungen angeboten werde, sei der Beklagten offensichtlich bekannt, da sie darüber spätestens bei der Erhebung der Gästebeiträge Kenntnis erlange. Die unmittelbare Nachbarschaft des Vorhabengrundstücks sei durch Ferienwohnnutzung geprägt und der beantragte Bauvorbescheid zu erteilen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts erweist sich im Ergebnis als richtig.
Die Kläger haben gemäß § 73 Abs. 1 NBauO einen Anspruch auf Erteilung des begehrten Bauvorbescheids, da sich das Vorhaben - soweit es durch die Bauvoranfrage konkretisiert wurde - nach der Art der baulichen Nutzung in die als Gemengelage aus Dauerwohnen und Ferienwohnen einzustufende Eigenart der näheren Umgebung im Sinne des hier zur Beurteilung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit heranzuziehenden § 34 Abs. 1 BauGB einfügt.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist maßstabsbildend die Umgebung, insoweit sich die Ausführung eines Vorhabens auf sie auswirken kann und insoweit, als die Umgebung ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst. Sind diese räumlichen Bereiche nicht deckungsgleich, ist der größere maßgeblich. Die Grenzen der näheren Umgebung lassen sich dabei nicht schematisch festlegen, sondern sind nach der städtebaulichen Situation zu bestimmen, in die das für die Bebauung vorgesehene Grundstück eingebettet ist (BVerwG, Urt. v. 20.5.2025 - 4 C 2.24 -, BauR 2025, 1649 = ZfBR 2025, 570 = juris Rn. 10 m.w.N.).
Ausgehend hiervon und unter Berücksichtigung der mit den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung betrachteten, unter google maps aufzurufenden Luft- und streetview-Bilder sowie der von der Beklagten vorgelegten Übersichtskarte reicht die nähere Umgebung im Westen an der Nordheimstraße bis "I." einschließlich der Hinterliegerbebauung (Nr. ..., Nr. ...) und dem gegenüberliegenden Mehrfamilienhaus (Nr. ...). Die Nordheimstraße ist zwar eine der Durchgangsstraßen dieses Ortsteils der Beklagten zum weiter westlich gelegenen Sahlenburger Strand, entfaltet aber aufgrund ihrer Ausgestaltung keine trennende Wirkung, sodass in die nähere Umgebung des Vorhabengrundstücks die erste Reihe und - soweit von der Nordheimstraße erschlossen (Nrn. ... -...) - auch die zweite Reihe der nördlich an die Nordheimstraße angrenzenden Hauptnutzungen einzubeziehen ist. Hierzu zählt auch das Mehrfamilienhaus an der Westecke der Einmündung der Straße Witthöhn - Nord. Nach Osten reicht die nähere Umgebung entlang der Nordheimstraße auf der Nordseite jedenfalls bis Nr. ... (Fahrradverleih), maximal bis zu dem Spielcafé (Nr. ..., ... und ...). Auf der Südseite der Nordheimstraße prägt jedenfalls das von seiner baulichen Erscheinung klar der Ferienwohnnutzung zuzuordnende Apartmenthaus Nr. ... (J.) noch das Vorhabengrundstück. Ihre äußerste Grenze findet die nähere Umgebung hier ebenfalls auf Höhe des Spielcafés (Nr. ...). Im Süden des Vorhabengrundstücks umfasst die nähere Umgebung noch die auf der Südseite der schmalen Wohnstraße Am Swatten Diek (einschließlich Nr. ...) befindlichen Gebäude, an die sich der Außenbereich anschließt. Nach Südosten endet die nähere Umgebung auf Höhe der Einmündung der in vergleichbarer Weise ausgestalteten Straße Witthöhn - Süd, einschließlich der östlich an dieser Straße gelegenen Nutzungen (Nr. ..., ... und ...).
Die so umschriebene nähere Umgebung des Vorhabengrundstücks stellt sich als eine Gemengelage aus Dauer- und Ferienwohnen dar. Für die Beurteilung der Eigenart der näheren Umgebung ist alles an Bebauung in den Blick zu nehmen, was tatsächlich vorhanden ist und nach außen wahrnehmbar in Erscheinung tritt. Außer Acht gelassen werden darf lediglich, was die Bebauung nicht prägt, weil es nicht die Kraft hat, die Eigenart der näheren Umgebung zu beeinflussen, oder in ihr gar als Fremdkörper erscheint. Ob eine vorhandene, nicht genehmigte Bebauung bei der Bestimmung der näheren Umgebung zu berücksichtigen ist, hängt - wie bei der Bestimmung des Bebauungszusammenhangs - davon ab, ob diese in einer Weise geduldet wird, die keinen Zweifel daran lässt, dass die zuständigen Behörden sich mit ihrem Vorhandensein abgefunden haben (BVerwG, Urt. v. 6.6.2019 - 4 C 10.18 -, BauR 2019, 1745 = BRS 87 Nr. 60 = juris Rn. 15 m.w.N.). Letzteres hat seinen Ursprung in einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 1968 zur Frage des Bebauungszusammenhangs i.S.d. § 34, § 19 Abs. 1 BBauG. Zur Begründung führt das Gericht aus, dass die zuständigen Behörden gehalten seien, gegen eine Bebauung, die weder formell noch materiell baurechtsmäßig sei, einzuschreiten. Wenn sie dies unterließen, könne die Pflichtwidrigkeit nicht zu Lasten eines Bauwerbers gehen, der sich für sein Vorhaben auf den tatsächlich vorhandenen Bebauungszusammenhang berufe. Die Behörden könnten nicht - aus welchen Gründen auch immer - einerseits "ein Auge zudrücken", sich dann aber andererseits und nahezu nach Belieben daran nicht festhalten lassen wollen. Dementsprechend hätten tatsächlich vorhandene Baulichkeiten im Rahmen der § 19 Abs. 1 und § 34 BBauG nur dann außer Betracht zu bleiben, wenn - wie namentlich durch den Erlass von Beseitigungsverfügungen - das Verhalten der zuständigen Behörden hinreichend klar ergebe, dass ihre Beseitigung absehbar sei (BVerwG, Urt. v. 6. 11.1968 - IV C 31.66 -, BVerwGE 31, 22 = VwRspr 20, 314 = juris Rn. 22).
Diese Überlegungen sind auf die hier maßgebliche Frage, welche Hauptnutzungen der vorhandenen Bebauung für die Beurteilung der Eigenart der näheren Umgebung heranzuziehen sind, zu übertragen. Aus der von der Beklagten hierzu erstellten Übersicht ergibt sich zwar, dass in dem oben bestimmten Umgriff der näheren Umgebung - unabhängig davon, wie man diese in Richtung Osten exakt abgrenzt - genehmigte Ferienwohnnutzungen nur in einem Umfang vorhanden sind, die noch als Ausnahme anzusehen ist und daher eine Einstufung als allgemeines Wohngebiet nicht hindert. In dem Gebäude Nordheimstraße ..., das als Beherbergungsbetrieb genehmigt ist, werden elf Zimmer und sechs Ferienwohnungen mit insgesamt 44 Betten vermietet. Auf dem Hinterliegergrundstück Nr. ... ist ein "Ferienbungalow" genehmigt. Im Osten findet sich mit dem J. (Nr. ...) ebenfalls ein größeres Gebäude (Genehmigungslage: sechs Ferienwohnungen, eine Dauerwohnung sowie ein der Gebietsversorgung dienender Laden), das ganz überwiegend dem legalen Ferienwohnen dient. Mit Ausnahme der Ferienwohnnutzung (zwei Wohneinheiten) in der dem Vorhabengrundstück benachbarten Nordheimstraße ... handelt es sich bei den auf der gegenüberliegenden Seite der Nordheimstraße genehmigten Ferienwohnnutzungen um solche, die im Verhältnis zu dem ursprünglich genehmigten Dauerwohnen untergeordnet sind (Nr. ...: drei Fremdenzimmer; Nr. ...: Atelier in Ferienwohnung umgewandelt; Nr. ...: eine Ferienwohnung im Dachgeschoss). Diese genehmigten Ferienwohnnutzungen bewegen sich im Verhältnis zu den übrigen in der näheren Umgebung genehmigten Hauptnutzungen (ganz überwiegend Dauerwohnen) bei einer Gesamtbetrachtung ihres quantitativen und städtebaulich-qualitativen Gewichts in einem Rahmen, der die Annahme eines faktischen allgemeinen Wohngebiets i.S.d. § 34 Abs. 2 i.V.m. § 4 BauNVO nicht ausschlösse; eine eigene prägende Wirkung kommt den genehmigten Ferienwohnnutzungen noch nicht zu. Erst die Hinzurechnung der ungenehmigten Ferienwohnnutzungen führt dazu, dass die nähere Umgebung des Vorhabengrundstücks nicht als eines der in der BauNVO typisierten Baugebiete einzuordnen ist.
Vorliegend sind die ungenehmigten Ferienwohnnutzungen zu berücksichtigen. Zwar hat die Beklagte mehrfach, zuletzt in der mündlichen Verhandlung, betont, dass sie sich mit den ungenehmigten Ferienwohnnutzungen nicht abgefunden habe. Zugleich hat sie jedoch auch zum Ausdruck gebracht, dass sie seit vielen Jahren und auch aktuell die Praxis habe, nur bei Nachbarbeschwerden bauaufsichtlich gegen ungenehmigte Nutzungen einzuschreiten. In diesen Fällen überprüfe sie das gesamte betroffene Gebäude. Ihre personellen Ressourcen ließen es aber nicht zu, anlasslos gegen die gewachsene und in vielen Teilen ihres Gebiets bestehende Problematik der ungenehmigten Ferienwohnnutzungen vorzugehen. Hinzu komme, dass sie, die Beklagte, sich dafür entschieden habe, mithilfe eines Beherbergungskonzepts die Zulässigkeit des Ferienwohnens im Stadtgebiet zu steuern. Ein entsprechender Auftrag sei im Jahr 2019 extern vergeben worden. Aufgrund des erheblichen Diskussionsbedarfs und zusätzlicher Verzögerungen durch die Corona-Pandemie sei dieses zwar noch nicht fertiggestellt, aber auf einem guten Weg. Anfang Dezember 2025 habe der Rat einen Plan der Eignungsgebiete für Ferienwohnnutzung beschlossen. Die Beschlussvorlage sehe vor, dass das Konzept an die Standortempfehlungen anzupassen und fertigzustellen sei. Danach sei das Konzept von der Bauverwaltung abzuarbeiten. Dies beinhalte neben der Anpassung bzw. Neuaufstellung von Bauleitplänen auch das systematische Einschreiten gegen ungenehmigte Ferienwohnnutzung außerhalb der Eignungsgebiete. Voraussetzung sei, dass die hierfür erforderlichen personellen Ressourcen zur Verfügung gestellt würden.
Diese einem künftigen systematischen Einschreiten in der Zukunft vorgelagerten Zwischenschritte sowie der Umstand, dass bereits mehrere Jahre vor der Auftragsvergabe im Jahr 2019 der Umgang mit den im gesamten Stadtgebiet zahlreich vorhandenen ungenehmigten Ferienwohnnutzungen immer wieder Gegenstand in den politischen Gremien der Beklagten war und in dieser Zeit von der Bauaufsicht nicht bzw. jedenfalls nicht systematisch bearbeitet wurde (vgl. Sitzungsvorlage 63/2015 vom 23.2.2015, S. 7), relativieren das Gewicht der Bemühungen der Beklagten, die Problematik mithilfe eines Beherbergungskonzepts zu lösen. Über mehr als zehn Jahre - der Verweis auf vorangegangene Sitzungsvorlagen und die Formulierungen in der zitierten Sitzungsvorlage legen den Schluss nahe, dass die im Jahr 2015 beschriebene Situation bereits damals über einen längeren Zeitraum bestand - schreitet die Beklagte auch aufgrund der begrenzten personellen Ressourcen nur in Einzelfällen gegen ungenehmigte Ferienwohnnutzungen ein. Ein Ende dieses Zustands ist mit der Verabschiedung des Plans für die Eignungsgebiete zwar näher gerückt, aber mit Blick auf die oben beschriebenen noch ausstehenden Zwischenschritte und die Unsicherheiten bezüglich der finanziellen Möglichkeiten für eine hinreichenden Personalausstattung der Bauaufsichtsbehörde zeitlich nicht absehbar. Auch wenn man berücksichtigt, dass den Klägern als Teil der insoweit interessierten Öffentlichkeit die Bemühungen der Beklagten, mithilfe eines Beherbergungskonzepts die Zulässigkeit von Ferienwohnnutzungen zu steuern, bekannt gewesen sein dürften, sind nach über zehn Jahren des nur punktuellen Einschreitens und mit der weiterhin zeitlich ungewissen Aussicht im Hinblick auf das angekündigte systematische Vorgehen gegen ungenehmigte Ferienwohnnutzungen die Voraussetzungen dafür gegeben, das Verhalten der Beklagten als ein "Sich-abgefunden-Haben" im Sinne der oben zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu werten. Die gegenteiligen Aussagen der Beklagten stehen dem nicht entgegen, weil sie sich seit vielen Jahren und ohne derzeit absehbares Ende in ihrem Verhalten tatsächlich nicht niedergeschlagen haben. Die hierfür ins Feld geführten Gründe sind nachvollziehbar, ändern aber nichts an dem Umstand, dass die Beklagte über einen so langen Zeitraum ihrer Pflicht, gegen baurechtswidrige Zustände einzuschreiten, nicht nachgekommen ist, dass sie sich gegenüber den Klägern nicht auf die Illegalität vorhandener Ferienwohnnutzungen berufen kann. Dies mag sich ändern, wenn die Beklagte in Zukunft konsequent gegen illegale Nutzungen einschreitet. Gegenwärtig - und das ist in diesem Verfahren allein maßgeblich - ist das aber nicht zu erkennen.
Daher sind bei der Einordnung der näheren Umgebung zusätzlich zu den oben aufgeführten genehmigten Ferienwohnnutzungen zehn Gebäude zu berücksichtigen, die - zum größeren Teil vollständig - illegal zu Ferienwohnzwecken genutzt werden. Hierunter sind insbesondere die Objekte Nordheimstraße ... und ...zu nennen, in denen insgesamt neun Apartments für bis zu 37 Personen bzw. fünf Ferienwohnungen für bis zu zwölf Personen angeboten werden. Auch unter der Anschrift Witthöhn - Süd ... wird das Objekt vollständig zu Ferienwohnzwecken (drei Ferienwohnungen für bis zu zwölf Personen) genutzt. Zwei weitere Gebäude (Witthöhn - Süd ... und Am Swatten Diek ...) werden vollständig zu Ferienwohnzwecken genutzt, in weiteren fünf Gebäuden (Nordheimstraße ..., ... und ... Witthöhn - Nord ..., Am Swatten Diek ...) tritt die ungenehmigte Ferienwohnnutzung neben eine genehmigte Dauerwohnnutzung. Für das Verhältnis von Dauerwohnnutzungen gegenüber Ferienwohnnutzungen bedeutet dies, dass im oben beschriebenen engeren Umgriff der näheren Umgebung ca. 33% der Grundstücke, d.h. 18 von 53 zu Ferienwohnzwecken, mehrheitlich sogar vollständig (10 von 18), genutzt werden. Erweitert man die nähere Umgebung bis zu ihrer äußersten östlichen Grenze, verbessert sich dieses Verhältnis bestenfalls auf gut 27% der Grundstücke (19 zu 69), wobei hier die drei Grundstücke des Spielcafés (Nr. ..., ... und ...) auf der Seite der Dauerwohnnutzung noch in Abzug zu bringen sind. Bereits der so ermittelte Anteil von rund 30% macht deutlich, dass es sich bei dem Ferienwohnen nicht (mehr) um eine Ausnahmenutzung handelt. Hinzu tritt, dass mehrere der ausschließlich zum Ferienwohnen genutzten Gebäude - Nordheimstraße ..., ... und ... - wegen ihrer Größe und ihres Erscheinungsbilds, in dem sich die Nutzungsart widerspiegelt, auch qualitativ eine städtebauliche Wirkung dahingehend entfalten, dass die Ferienwohnnutzung in diesem Gebiet nicht lediglich untergeordnet stattfindet, sondern dem Dauerwohnen mit einigem Gewicht gegenübersteht.
In der Gesamtschau prägt die Ferienwohnnutzung die nähere Umgebung des Vorhabengrundstücks damit in einem Ausmaß, das den Bereich einer ausnahmsweise zulässigen Nutzung verlässt und damit einer Einordnung als faktisches allgemeines Wohngebiet entgegensteht. Vielmehr stellt sich die nähere Umgebung als eine Mischung aus Dauerwohnen und Ferienwohnen dar, in das sich die von den Klägern beabsichtigte Nutzungsänderung einfügt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 BauNVO
§ 34 BBauG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 73 Abs. 1 NBauO
§ 19 Abs. 1 BBauG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 31, 22
4 C 2.24
4 C 10.18
IV C 31.66