Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-22, Aktenzeichen 4 K 2593/05
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2007:0322.4K2593.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Erhebung der Kreisumlage für das Jahr 2005.
Der Beklagte gründete am 8. Juli 2002 die Beteiligungsgesellschaft Kreis E1. (im Folgenden: Beteiligungsgesellschaft) mit einem Stammkapital von 00,- EUR. Der Gesellschaftsvertrag der Beteiligungsgesellschaft enthält keine Regelung über die Abführung etwaiger Gewinne an den Kreis E1. . Ende Oktober 2002 übernahm die Beteiligungsgesellschaft von der Gemeinde L1. die Freizeitbad L1. GmbH (im Folgenden: Freizeitbad GmbH). Zwischen den beiden Gesellschaften wurde ein Vertrag geschlossen, wonach die Freizeitbad GmbH etwaige Gewinne an die Beteiligungsgesellschaft abzuführen hat, während sich die Beteiligungsgesellschaft verpflichtete, etwaige Fehlbeträge auszugleichen. Die Freizeitbad GmbH betreibt in der Gemeinde L1. ein Freizeitbad. Nach § 19 des im Jahre 1999 zwischen der Gemeinde L1. und der Freizeitbad GmbH geschlossenen Erbbaurechtsvertrages stehen der Gemeinde L1. am Sportbecken besondere Nutzungsrechte zur Sicherung des Schul-, Kindergarten- und Vereinssports zu. Das Defizit der Freizeitbad GmbH betrug im Jahre 2002 00,- EUR, in 2003 00,- EUR, in 2004 00,- EUR und in 2005 00,- EUR. Des weiteren ist die Beteiligungsgesellschaft an zwei Wasserwerken, der B1. J1. GmbH und der C1. GmbH beteiligt. Auf der Grundlage eines Vertrages vom 16. Januar 2003 übertrug der Beklagte 00 Aktien der S. -X. AG mit einem Nennwert von 00,00 EUR auf die Beteiligungsgesellschaft.
Im Rahmen der Beratungen über die Haushaltssatzung des Kreises E1. für das Jahr 2005 wies der Bürgermeister der Klägerin mit Schreiben vom 30. März 2005 den Beklagten darauf hin, dass bezüglich des Freizeitbades in L1. § 56 Abs. 4 Satz 1 der Kreisordnung NRW (KrO NRW) zur Anwendung kommen müsse, da diese Einrichtung einzelnen Teilen des Kreises ausschließlich bzw. in besonders großem oder besonders geringem Maße zustatten komme.
Am 3. Mai 2005 beschloss der Kreistag des Kreises E1. die Haushaltssatzung für das Jahr 2005. In § 5 der Satzung wurde die Kreisumlage einheitlich auf 00,00 % festgesetzt.
Mit Schreiben vom 4. Mai 2005 teilte der Beklagte dem Bürgermeister der Klägerin mit, weder die Beteiligungsgesellschaft noch die Freizeitbad GmbH erhielten Mittel aus dem Kreishaushalt. Daher sehe er für die Festlegung einer Umlage mit Mehr- bzw. Minderbelastung keinen Raum. Der Kreistag habe sich dieser Auffassung angeschlossen.
Die Bezirksregierung Köln erteilte mit Schreiben vom 15. Juli 2005 die Genehmigung der Anhebung der Kreisumlage in der Haushaltssatzung 2005.
Mit Bescheid vom 26. Juli 2005 zog der Beklagte die Klägerin zur Zahlung einer Kreisumlage von 00,00 EUR heran.
Hiergegen legte die Klägerin am 4. August 2005 Widerspruch ein. Der Beklagte sei verpflichtet gewesen, gemäß § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW eine Sonderkreisumlage zu beschließen. Der durch die Einrichtung des Freizeitbades L1. vermittelte Vorteil komme in besonders großem oder besonders geringem Maße einzelnen Kreisteilen zustatten. Die Festsetzung einer Minderbelastung sei auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil der auf die Einrichtung entfallende Finanzbedarf nur indirekt Auswirkungen auf den Kreishaushalt habe. Ansonsten wäre der Umgehung haushaltsrechtlicher Vorschriften Tür und Tor geöffnet.
Am 20. September 2005 beschloss der Kreistag des Kreises E1. mit 00 JA- Stimmen gegen 00 NEIN-Stimmen bei 0 Enthaltungen, den Widerspruch zurückzuweisen.
Dementsprechend wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 28. November 2005 den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte er aus, eine Sonderkreisumlage komme nicht in Betracht, da der Kreishaushalt durch die Defizite in keiner Weise tangiert werde. Die Übertragung der Aktien auf die Beteiligungsgesellschaft sei durch die in Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG verankerte kommunale Selbstverwaltungsgarantie gedeckt.
Die Klägerin hat am 14. Dezember 2005 Klage erhoben. Das Freizeitbad L1. sei eine öffentliche Einrichtung des Kreises E1. , die Teilen des Kreises in signifikant höherem Maße zu statten komme als anderen Teilen des Kreises. Der Kreistag sei verpflichtet gewesen, bei der Aufstellung der Haushaltssatzung das höhere Maß des Zustattenkommens für die Einwohner der Gemeinde L1. und der benachbarten Kommunen des Südkreises zu gewichten und dementsprechend den Umlagesatz für sie und auch für die anderen Kommunen des Nordkreises zu korrigieren. Der Umstand, dass die durch den Betrieb des Freizeitbades anfallenden Defizite nicht unmittelbar aus dem Haushalt des Kreises beglichen würden, stehe der Anwendung des § 56 Abs. 4 KrO NRW nicht entgegen. Auch nach Übertragung der S1. -Aktien auf die Beteiligungsgesellschaft handele es sich um Vermögen des Kreises. Wenn die Erträge aus diesen Aktien nicht durch die Übernahme des Defizits des Freizeitbades aufgebraucht würden, kämen sie dem Haushalt des Kreises über eine Ergebnisabführung zugute.
Die Klägerin beantragt,
den Kreisumlagebescheid des Beklagten vom 26. Juli 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. November 2005 aufzuheben, soweit nicht die aus dem Betrieb des Freizeitbades L1. gebotene Differenzierung des Kreisumlagesatzes berücksichtigt worden ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klage sei unbegründet, weil die von der Klägerin begehrte Festsetzung einer Minderbelastung ausgeschlossen sei. Der auf den Betrieb des Freizeitbades entfallende Finanzbedarf wirke sich nicht - auch nicht mittelbar - auf den Kreishaushalt 2005 aus. Das Defizit werde durch die Dividenden der Aktien, die der Beteiligungsgesellschaft zu Eigentum übertragen worden seien, aufgefangen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft, da mit dem streitgegenständlichen Kreisumlagebescheid ein Verwaltungsakt angefochten wird.
Die Klägerin ist auch gemäß § 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - klagebefugt, da nicht ausgeschlossen werden kann, dass sie durch die Nichtanwendung des § 56 IV KrO NRW in einem eigenen Recht verletzt ist.
Der in der mündlichen Verhandlung konkretisierte Antrag genügt den Bestimmtheitserfordernissen des § 82 Abs. 1 VwGO. Zwar beziffert die Klägerin den Umfang ihrer Teilanfechtung nicht mit einem konkreten Betrag. Sie benennt jedoch hinreichend klar die tatsächlichen Umstände, deren Nichtberücksichtigung bei der Berechnung der Kreisumlage sie rügt. Sie begehrt der Sache nach eine Teilaufhebung des Kreisumlagebescheides in dem Umfang, in dem die Höhe der festgesetzten einheitlichen Kreisumlage darauf beruht, dass der Kreis das aus dem Betrieb des Freizeitbades L1. resultierende Defizit mittelbar aus kreiseigenem Vermögen bestreitet, anstatt diesen Betrag seinem Haushalt als Einnahme zuzuführen. Einer konkreten Bezifferung dieses Betrages bedarf es nicht. Dies folgt bereits aus der Vorschrift des § 113 Abs. 2 VwGO, wonach sich das Gericht bei der bloßen Änderung eines Verwaltungsaktes, der einen Geldbetrag festsetzt, darauf beschränken kann, den Umfang der Änderung so zu bestimmen, dass die Behörde den zutreffenden Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Einer gesonderten, über den Anfechtungsantrag hinausgehenden Antragstellung bedarf es dabei nicht,
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 21. April 1997 - 3 A 3508/92 - NWVBl 1998, 245.
Die Klage ist jedoch unbegründet.
Der angefochtene Umlagebescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Der Bescheid ist zutreffend auf § 56 I Kreisordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (KrO NRW) in Verbindung mit § 34 Gemeindefinanzierungsgesetz 2005 (GfG 2005) und § 5 der Haushaltssatzung des Kreises E1. vom 3. Mai 2005 gestützt.
Entgegen der Auffassung der Klägerin war der Beklagte nicht verpflichtet, den Betrag, den er im Jahr 2005 mittelbar über die Beteiligungsgesellschaft zur Abdeckung des Defizits des Freizeitbades aufgewendet hat, aus dem allgemeinen ungedeckten Finanzbedarf des Kreises im Haushalt 2005 herauszurechnen und über eine - analoge - Anwendung des § 56 Abs. 4 KrO NRW im Wege der Festsetzung einer Minderbelastung gegenüber der Klägerin gesondert zu berücksichtigen.
§ 56 Abs. 4 KrO NRW ist vorliegend nicht einschlägig. Der Anwendungsbereich der Norm ist unter Berücksichtigung der Systematik der Regelungen über die Kreisumlage nicht eröffnet.
Die Kreisumlage ist nach § 56 Abs. 1 KrO NRW das haushaltsjährlich neu festzusetzende Instrument zur Deckung des im jeweiligen Haushaltsjahr offenen Finanzbedarfs des Kreises. Die hierfür maßgebliche Prognose des ungedeckten Finanzbedarfs muss zu Beginn jedes Haushaltsjahres erfolgen und beruht auf den Gesamtbeträgen der Einnahmen und Ausgaben in dem durch Haushaltssatzung festgesetzten Haushaltsplan,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 - NWVBl 2005, 431.
Die dem Kreis nach § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW unter bestimmten Voraussetzungen obliegende Verpflichtung zur Festsetzung einer Minderbelastung kann demnach von vornherein nicht entstehen, wenn die "Aufwendungen" des Kreises - wie vorliegend der Fall - keinen Niederschlag im Haushaltsplan des jeweiligen Jahres finden und somit den Umfang des ungedeckten Finanzbedarfs nicht vergrößern.
Auch eine analoge Anwendung des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW kommt nicht in Betracht. Es fehlt mit Blick auf den von der Klägerin gerügten Sachverhalt bereits an einer Regelungslücke. § 56 Abs. 4 KrO NRW ist eine haushaltsrechtliche Bestimmung. Sie knüpft an die durch den Haushaltsplan vorgegebenen Einnahme- und Ausgabepositionen an und legt dem Kreis unter bestimmten Voraussetzungen die Pflicht zu einer spezifischen haushaltsinternen Differenzierung bei der Heranziehung von Gemeinden zur Abdeckung des Finanzbedarfs des Kreises auf. Sie stellt aber kein allgemeines Kontrollinstrument der Gemeinden dar, um das Finanzgebaren des Kreises in der Weise zu sanktionieren, dass die Gemeinden bei etwaiger Rechtswidrigkeit beanspruchen könnten, von der - teilweisen - Übernahme des daraus resultierenden Finanzbedarfs freigestellt zu werden,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2005, a.a.O.; Kirchhof / Wansleben / Becker / Plückhahn, Kreisordnung NRW, Kommentar, § 56 Anm. 3.2
Hieraus folgt jedoch für die kreisangehörigen Gemeinden keine Rechtsschutz- bzw. Regelungslücke, da in Nordrhein-Westfalen effektiver Rechtsschutz gegen ein - etwaig - rechtswidriges Einnahme- oder Ausgabenverhalten eines Kreises auf andere Weise gewährleistet ist. Die vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen für den Fall, dass ein Kreis auf Kosten seiner Gemeinden Aufgaben rechtswidrig wahrnimmt, entwickelten Grundsätze zur Pflicht des Kreises zu gemeindefreundlichem Verhalten,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2005, a.a.O.,
lassen sich auf den vorliegenden Fall übertragen. Sollte der Kreis mit seiner Entscheidung zur Gründung der Beteiligungsgesellschaft und deren finanzieller Ausstattung bzw. mit der Hinnahme von deren Entscheidung zur Übernahme des Freizeitbades L1. wegen Überschreitung des ihm zustehenden kommunalpolitischen Beurteilungsspielraums oder aus sonstigen Gründen gegen geltendes Recht verstoßen, kann ein darauf abzielender Einwand nicht im Rahmen des § 56 KrO NRW geltend gemacht werden. Ein diesbezüglicher Abwehranspruch ist vielmehr unmittelbar gegen den Kreis auf Abstellung des - angenommenen - rechtswidrigen Zustandes bzw. auf Feststellung der Rechtswidrigkeit zu richten.
Im Übrigen weist die Kammer darauf hin, dass es sich bei Entscheidungen des Kreises, Vermögensgegenstände und damit in Zusammenhang stehende Einnahmequellen aus dem allgemeinen Kreishaushalt auszugliedern und selbständigen Gesellschaften zu übertragen, um politische Entscheidungen handelt, die - soweit sie mit geltendem Recht in Einklang stehen - von den kreisangehörigen Gemeinden nicht rechtlich angefochten, sondern allenfalls im Wege kommunalpolitischer Auseinandersetzungen einer Korrektur unterzogen werden können.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 Zivilprozessordnung
§ 56 IV
§ 56 KrO
§ 56 Abs. 4 Satz 1 KrO
§ 56 Abs. 4 KrO
§ 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 82 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 56 Abs. 1 KrO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 A 3508/92
15 A 130/04