Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2009-05-08, Aktenzeichen 12 ME 47/09

Tenor:

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen die unter Anordnung der sofortigen Vollziehung erlassene Feststellung des Antragsgegners, die ihm erteilte polnische Fahrerlaubnis berechtige nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen in der Bundesrepublik Deutschland.
Dem Antragsteller wurde 1998 die deutsche Fahrerlaubnis der Klasse 1b erteilt. Diese wurde im Januar 2000 um die Klassen A1, B, M und L sowie im Oktober 2000 um die Klasse A erweitert. Dabei wurden unter dem 11. Januar 2000 bzw. unter dem 16. Oktober 2000 jeweils neue Führerscheine erstellt. Ob der Antragsteller die "alten" Führerscheine dabei jeweils abgegeben hat, ist unklar.
2003 wurde dem Antragsteller wegen Trunkenheit im Straßenverkehr in zwei Fällen durch Urteil des AG D. die Fahrerlaubnis entzogen und für die Wiedererteilung eine Sperrfrist von 12 Monaten verhängt. Einen Antrag auf Wiedererteilung nahm der Antragsteller 2005 zurück, nachdem eine medizinisch-psychologische Untersuchung zu dem Ergebnis gekommen war, es sei zu erwarten, dass der Antragsteller auch in Zukunft ein Fahrzeug unter Alkoholeinfluss führen werde. In der Folgezeit (2004 bis 2006) wurde der Antragsteller wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis in vier Fällen, davon einmal in Tateinheit mit unerlaubtem Entfernen vom Unfallort verurteilt. Im April 2008 übersandte die polnische Fahrerlaubnisbehörde einen deutschen Führerschein des Antragstellers und erklärte, dieser sei am 12. Juli 2006 in einen polnischen umgeschrieben (umgetauscht) worden. Bei dem übersandten Dokument handelte es sich um den am 11. Januar 2000 ausgestellten Führerschein.
Daraufhin stellte der Antragsgegner mit Verfügung vom 11. November 2008 fest, dass die polnische Fahrerlaubnis des Antragstellers ihn nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland berechtige. Zugleich wurde der Antragsteller aufgefordert, den (polnischen) Führerschein zum Eintrag der Nichtberechtigung vorzulegen und die sofortige Vollziehung angeordnet. Dies wurde damit begründet, dass die (deutsche) Erlaubnis durch das Urteil des Amtsgerichts D. 2003 erloschen sei. Auch sei dem Antragsteller in Polen keine neue Fahrerlaubnis erteilt worden, sondern es habe lediglich ein Umtausch eines deutschen in einen polnischen Führerschein stattgefunden.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers, ihm vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, mit dem im Tenor bezeichneten Beschluss abgelehnt und zur Begründung ausgeführt: Gemäß § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV gelte die Fahrerlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland nicht für Inhaber der EU-Fahrerlaubnis, denen die Fahrerlaubnis im Inland rechtskräftig von einem Gericht entzogen worden ist. Aus Gründen der Rechtssicherheit und Transparenz habe der Antragsgegner dieses mit Blick auf den vorgelegten polnischen Führerschein - trotz der seinerzeit noch fehlenden ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage - auch durch Verwaltungsakt verbindlich feststellen dürfen. Dem stehe Europarecht nicht entgegen. Zwar gelte der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Fahrerlaubnissen und es liege keine der vom Europäischen Gerichtshof entwickelten Fallgruppen für die Einschränkung dieses Grundsatzes vor. Anders als in den vom EuGH entschiedenen Sachverhalten sei im vorliegenden Fall jedoch vom die Fahrerlaubnis ausstellenden Staat keine Prüfung der Fahreignung vorgenommen worden, sondern lediglich ein deutscher Führerschein, der eine - in Wahrheit nicht mehr existente - deutsche Fahrerlaubnis auswies, in einen polnischen Führerschein umgeschrieben worden. Aus der bloßen Umschreibung könne aber nicht auf die Wiedererlangung der Fahreignung des Antragstellers geschlossen werden.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover vom 4. Februar 2009 hat keinen Erfolg. Die zur Begründung des Rechtsmittels dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, geben keinen Anlass, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu ändern.
Mit der gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts erhobenen Beschwerde macht der Antragsteller im Wesentlichen geltend: Nach der europäischen Führerscheinrichtlinie obliege es dem Ausstellerstaat die Gültigkeit des Führerscheins zu prüfen. Nach einer solchen Prüfung seien die polnischen Behörden offenbar zu dem Ergebnis gelangt, der vom Antragsteller dort vorgelegte Führerschein aus dem Jahr 2000 sei gültig, und hätten deshalb den EU-Kartenführerschein ausgestellt. An dieses Ergebnis seien die deutschen Behörden gebunden. Anderen Mitgliedstaaten sei es nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nämlich verwehrt, das Ergebnis zu überprüfen und dann festzustellen, der umgetauschte Führerschein sei nicht "wirklich gültig". Soweit sich der Antragsgegner auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Januar 2009 berufe, so sei dieses schon inhaltlich nicht überzeugend. Darüber hinaus sei der dortige Sachverhalt nicht vergleichbar. Anders als im dort entschiedenen Fall, in dem ohne Prüfung einfach ein neues Dokument ausgestellt worden sei, sehe die Führerscheinrichtlinie im Falle des hier relevanten Umtausches eines (deutschen in einen polnischen) Führerscheins nach der EU-Richtlinie ausdrücklich eine Prüfung des Ausstellerstaates vor. Auch wenn sich diese Prüfung lediglich auf die Gültigkeit des vorgelegten Führerscheins und nicht auf die Fahreignung beziehe, so bestehe gleichwohl eine Anerkennenspflicht hinsichtlich des nach dieser Prüfung von den polnischen Behörden ausgestellten polnischen Führerscheins.
Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt eine Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses nicht. Dabei geht der Senat davon aus, dass Überwiegendes dafür spricht, dass die angefochtene Verfügung im Klageverfahren voraussichtlich Bestand haben wird (hierzu 1.). Selbst wenn jedoch - zugunsten des Antragstellers - unterstellt wird, die Erfolgsaussichten der Klage seien gegenwärtig mit Blick darauf, dass die durch den Rechtsfall aufgeworfenen gemeinschaftsrechtlichen Fragen nicht ausnahmslos geklärt sind, als offen anzusehen, lässt es eine von der Erfolgsprognose unabhängige Interessenabwägung vorliegend angezeigt erscheinen, an der sofortigen Vollziehbarkeit des angegriffenen Bescheids festzuhalten (hierzu unter 2.).
1. Der Senat teilt bei der im vorliegenden Verfahren nur gebotenen summarischen Prüfung des Sachverhalts die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die angefochtene Verfügung im Klageverfahren voraussichtlich Bestand haben wird.
Maßgebliche innerstaatliche Rechtsgrundlage für die Aberkennung des Rechts, im Inland ein Kraftfahrzeug zu führen, ist § 3 Abs. 1 und 2 StVG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 und Abs. 4 Nr. 3 FeV. Nach § 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV gilt die in § 28 Abs. 1 FeV genannte Berechtigung aufgrund einer EU-Fahrerlaubnis Kraftfahrzeuge im Inland zu führen, nicht für diejenigen Fahrerlaubnisinhaber, denen die Fahrerlaubnis - wie dem Antragsteller - im Inland rechtskräftig von einem Gericht entzogen worden ist. Diese Vorschrift knüpft an die Regelung in Art. 8 Abs. 4 der Führerschein-Richtlinie an, wonach es ein Mitgliedstaat ablehnen kann, die Gültigkeit eines Führerscheins anzuerkennen, der von einem anderen Mitgliedstaat einer Person ausgestellt wurde, auf die in seinem Hoheitsgebiet eine der in Art. 8 Abs. 2 der Führerschein-Richtlinie genannten Maßnahmen - Einschränkung, Aussetzung, Entzug oder Aufhebung der Fahrerlaubnis - angewendet wurde. Im vorliegenden Fall hat der Antragsgegner einen Fall des § 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV angenommen und sodann durch Verwaltungsakt festgestellt, dass der polnische Führerschein des Antragstellers nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen auf dem Gebiet der Bundesrepublik berechtige. Auf die zutreffenden und nicht angegriffenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Befugnis in Fällen des § 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV aus Gründen der Rechtssicherheit und Transparenz einen feststellenden Verwaltungsakt zu erlassen, wird Bezug genommen.
Anders als der Antragsteller geltend macht, steht voraussichtlich auch Gemeinschaftsrecht im vorliegenden Fall der Anwendung von § 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV nicht entgegen. Zwar hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) in verschiedenen Urteilen und Beschlüssen ausgeführt, dass Art. 1 Abs. 2 der - auch hier maßgeblichen - Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 (ABl. L 237, S. 1 - Führerscheinrichtlinie) grundsätzlich die gegenseitige Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine ohne jede Formalität gebietet. Gleichzeitig normiert jedoch diese Richtlinie in Art. 8 Abs. 4 selbst eine - wenn auch nach der Rechtsprechung des EuGH restriktiv auszulegende - Ausnahme von diesem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung (vgl. EuGH, Urt. v. 29.04.2004 - Rs. C 476/01 - „Kapper“, NJW 2004, S. 1725 ff; Urt. v. 26.06.2008 - C 329/06 - "Wiedemann" und "Funk", NJW 2008, S. 2403). Selbst bei enger Auslegung dürfte im vorliegenden Fall von der Einschlägigkeit der Ausnahmevorschrift des Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie auszugehen sein.
Nach Art. 8 Abs. 4 der Führerschein-Richtlinie kann es ein Mitgliedstaat ablehnen, die Gültigkeit eines Führerscheins anzuerkennen, der von einem anderen Mitgliedstaat einer Person ausgestellt wurde, auf die in seinem Hoheitsgebiet eine der in Art. 8 Abs. 2 genannten Maßnahmen - Einschränkung, Aussetzung, Entzug oder Aufhebung der Fahrerlaubnis - angewendet wurde. Dem Antragsteller ist - wie dargelegt - 2003 durch Urteil des AG D. die Fahrerlaubnis entzogen worden. Zugleich wurde eine Sperrfrist von 12 Monaten für die Neuerteilung verhängt.
Der EuGH erkennt - wie sich aus den Darlegungen in seinen Entscheidungen ergibt - die dem deutschen Recht zugrunde liegende Systematik des Entzugs der Fahrerlaubnis und Verhängung einer Sperrfrist ausdrücklich an und geht davon aus, dass diese von der Führerscheinrichtlinie gedeckt ist. Zwar hat der EuGH im Falle "Kapper" dargelegt, dass es einem Mitgliedstaat verwehrt ist, das Recht zum Führen eines Kraftfahrzeugs aufgrund eines in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins und damit dessen Gültigkeit in seinem Hoheitsgebiet deshalb nicht anzuerkennen, weil sich sein Inhaber, dem in dem erstgenannten Staat eine vorher erteilte Fahrerlaubnis entzogen worden war, nicht der nach den Rechtsvorschriften dieses Staates für die Erteilung einer neuen Fahrerlaubnis nach dem genannten Entzug erforderlichen Fahreignungsprüfung unterzogen hat (EuGH, Urt. v. 29.04.2004 - C 476/01 - „Kapper“, NJW 2004, S. 1725 ff.) Durch diese Entscheidung wurde die seinerzeitige auf § 28 Abs. 5 FeV a. F. fußende Praxis der Bundesrepublik, wonach die Anerkennung in diesen Fällen nur auf Antrag und ggf. nach Überprüfung erfolgt, für europarechtswidrig erachtet. Daraus lässt sich jedoch nicht - wie der Antragsteller meint - ableiten, dass jede nach dem Entzug der Fahrerlaubnis im Inland liegende Erteilung einer Fahrerlaubnis oder Ausstellung eines Führerscheins durch einen anderen Mitgliedstaat ohne eigene Prüfung anerkannt werden muss. Eine solche Auslegung steht nicht nur im erkennbaren Gegensatz zu Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie. Auch das Urteil des EuGH selbst bietet keine Grundlage für eine so weitgehende Auslegung. Der Entscheidung des EuGH liegt nämlich erkennbar die Vorstellung zugrunde, dass lediglich eine in einem anderen Mitgliedstaat erteilte - die Wiedererlangung der Eignung ausweisende - neue Fahrerlaubnis anzuerkennen ist und auch dies nur, wenn diese erteilt wird zu einem Zeitpunkt, in dem auch nach nationalem Recht die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis im Inland (wieder) möglich gewesen wäre. Dieses Verständnis der Rechtsprechung des EuGH, das durch das Bundesverwaltungsgericht geteilt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.01.2009 - 3 C 31.07 -, ZfSch 2009, S. 212), wird durch nachfolgende Entscheidungen untermauert. Der EuGH hat in dem Urteil zu den Verfahren "Wiedemann" und "Funk" ausdrücklich ausgeführt, dass Art. 1 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie es einem Mitgliedstaat nicht verwehren, einer Person, deren Fahrerlaubnis entzogen und gegen die eine Sperrfrist für die Neuerteilung der Fahrerlaubnis verhängt worden ist, die Anerkennung eines anderen während dieser Sperrzeit ausgestellten Führerscheins zu versagen (EuGH, Urt. v. 26.06.2008 - C 329/06 -, "Wiedemann" und "Funk", NJW 2008, S. 2403). Im Fall "Möginger" wurde dann entschieden, dass diese Ablehnung der Anerkennung des während der Sperrzeit ausgestellten anderen Führerscheins uneingeschränkt und endgültig erfolgen darf, auch wenn die betreffende Person, von dem von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein erst nach Ablauf der Sperrfrist Gebrauch gemacht hat(vgl. EuGH, Beschl. v. 3.07.2008 - C 225/07 - "Möginger", NJW 2009, S. 207). Dies belegt, dass auch nach der Rechtsprechung des EuGH eine innerhalb der Sperrfrist in einem anderen Mitgliedstaat erworbene Fahrerlaubnis selbst nach Ablauf der Sperrfrist im Inland nicht anerkannt werden braucht. Im Fall "Schwarz" stellt der EuGH für die Ablehnung der Pflicht zur Anerkennung gar explizit auf die (fehlende) Eignungsprüfung ab und führt aus: " … der Inhaber (wurde) jedoch anders als in den Rechtssachen, in denen die Beschlüsse Halbritter und Kremer ergangen sind, nach der Entziehung seiner deutschen Fahrerlaubnis keiner von den Behörden eines anderen Mitgliedstaats angeordneten Überprüfung seiner Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen unterzogen. Folglich ist nicht der Beweis erbracht, dass dieser Inhaber entsprechend den Anforderungen an die Eignung aus der Richtlinie 91/439 zum Führen von Kraftfahrzeugen und zur Teilnahme am Straßenverkehr geeignet ist." (vgl. EuGH, Urt. v. 19.02.2009 - C 321/07 -, "Schwarz", DAR 2009, S. 191).
Im Fall des Antragstellers liegt aber gerade keine die (Wiedererlangung der) Eignung ausweisende (Neu-)Erteilung einer Fahrerlaubnis durch einen anderen Mitgliedstaat vor, so dass nach Auffassung des Senats Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie einschlägig und die Anwendung des auf dieser Norm beruhenden § 28 Abs. 4 FeV voraussichtlich keinen europarechtlichen Bedenken ausgesetzt ist. Anders als der Antragsteller meint, ist die gemäß Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie im Falle des Umtausches des Führerscheines dem ausstellenden Mitgliedstaat obliegende Prüfung der Gültigkeit des Führerscheins auch nicht mit der Prüfung bei (Neu-)Erteilung einer Fahrerlaubnis gleichzusetzen. Beim Umtausch eines in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins ist die Prüfung des - das neue Dokument ausstellenden - Mitgliedstaates gemäß Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie nämlich ausdrücklich auf die Gültigkeit des vorgelegten Führerscheins beschränkt. Demgegenüber ist nach Art. 7 der Richtlinie vor Ausstellung eines (neuen) Führerscheins (d. h. nach deutschem Verständnis: der Erteilung einer (neuen) Fahrerlaubnis) eine Prüfung der Fähigkeiten, Verhaltensweisen und Kenntnisse sowie die Erfüllung der gesundheitlichen Anforderungen vorgesehen. Der Senat geht - wie dargelegt - aber davon aus, dass nur wenn eine solche Prüfung der Eignung durch einen anderen Mitgliedstaat stattgefunden hat, die Bundesrepublik nach der Rechtsprechung des EuGH verpflichtet sein soll, das Ergebnis dieser Prüfung anzuerkennen, ohne eine (weitere) Überprüfung nach deutschem Recht verlangen zu dürfen.
2. Selbst wenn man aber zugunsten des Antragstellers davon ausginge, dass - mit Blick darauf, dass der EuGH die vorliegende Fallkonstellation bisher noch nicht entschieden hat - die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen wären, so hätte der Senat eine Ermessensentscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO unter Abwägung der Interessen des Antragstellers einerseits und der öffentlichen Interessen andererseits zu treffen.
Diese Abwägung fällt aus folgenden Erwägungen hier zum Nachteil des Antragstellers aus: Das Interesse der Allgemeinheit an der Sicherheit des Straßenverkehrs und der aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Auftrag zum Schutz vor erheblichen Gefahren für Leib und Leben gebieten es, hohe Anforderungen an die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen zu stellen. Bestehen berechtigte Zweifel daran, dass diese Eignung nicht (mehr oder wieder) besteht, so dass die Teilnahme des Fahrzeugführers am Straßenverkehr eine Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer sehr wahrscheinlich macht, verdient das öffentliche Interesse daran, dass der Fahrerlaubnisinhaber gehindert wird, von seiner Fahrerlaubnis Gebrauch zu machen, Vorrang. Dem Antragsteller wurde seine Fahrerlaubnis entzogen, weil er im Juli 2003 unstreitig alkoholisiert ein Kraftfahrzeug geführt hat. Einen Antrag auf Neuerteilung einer Fahrerlaubnis hat er 2005 zurückgenommen, weil eine medizinisch-psychologische Untersuchung zu dem Ergebnis gelangt war, dass zu erwarten sei, dass der Untersuchte auch zukünftig ein Kraftfahrzeug unter Alkoholeinfluss führen werde. Zudem wird ausgeführt, es sei zu erwarten, dass der Untersuchte auch zukünftig gegen verkehrsrechtliche Bestimmungen verstoßen werde. Anhaltspunkte dafür, dass sich an den dieser Einschätzung zugrundeliegenden Tatsachen etwas geändert hat, sind weder substantiiert geltend gemacht, noch sonst erkennbar. Vielmehr hat der Antragsteller mit dem "Umtausch" des deutschen in einen polnischen Führerschein die hier geltenden Bestimmungen zur Überprüfung der Fahreignung offensichtlich umgehen wollen. Auch dies deutet darauf hin, dass die vorhandenen Alkoholprobleme nicht überwunden sind. Im Hinblick auf die gebotene Wahrung der Verkehrssicherheit muss das Interesse des Antragstellers an der Möglichkeit, seinen ausländischen Führerschein weiter zu nutzen, gegenüber dem Interesse der Allgemeinheit an der Sicherheit des Straßenverkehrs zurückstehen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Aberkennung des Rechts des Antragstellers, von seiner polnischen Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen, ist (auch) deshalb jedenfalls bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens aufrechtzuerhalten.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 3 Abs. 1 und 2 StVG
§ 28 Abs. 1 und Abs. 4 Nr. 3 FeV
§ 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV
§ 28 Abs. 1 FeV
§ 28 Abs. 5 FeV
§ 28 Abs. 4 FeV
§ 80 Abs. 5 VwGO
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 C 31.07