Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-03-19, Aktenzeichen 7 L 1925/08
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0319.7L1925.08.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 45.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäß gestellte Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 7 K 8391/08 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 18. November 2008 hinsichtlich des Widerrufs der Genehmigung zur Ausübung von Krankentransport und Notfallrettung (sog. Sekundärtransporte) und der Aufforderung zur Einstellung des Betriebs sowie der Rückgabe der Genehmigungsurkunde wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen,
ist nicht begründet.
Gemäß § 80 Abs. 5 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung der Klage gegen einen Verwaltungsakt wiederherstellen, dessen sofortige Vollziehung die Behörde - wie hier der Antragsgegner hinsichtlich des Widerrufs der Genehmigung und der Aufforderung, den Betrieb einzustellen sowie die Genehmigungsurkunde zurückzugeben - gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat, und die aufschiebende Wirkung gegenüber solchen Verwaltungsakten anordnen, die - wie hier gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 8 Satz 1 AG VwGO NRW die Zwangsgeldandrohung - bereits kraft Gesetzes sofort vollziehbar sind. Die Entscheidung hängt von einer Abwägung des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehbarkeit mit dem privaten Interesse des jeweiligen Antragstellers an einem vorläufigen Aufschub der Vollziehung ab. Der Antrag hat Erfolg, wenn der betreffende Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, da an der sofortigen Vollziehung eines derartigen Verwaltungsaktes kein öffentliches Interesse bestehen kann. Ist hingegen die angegriffene Maßnahme offensichtlich rechtmäßig, überwiegt in der Regel das öffentliche Interesse am Bestand des Sofortvollzugs, wenn nicht trotz der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes im Rahmen der Abwägung das private Interesse an der aufschiebenden Wirkung aus anderen Gründen überwiegt. Ferner ist gemäß § 80 Abs. 3 VwGO formale Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnung, dass für das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung eine ordnungsgemäße schriftliche Begründung gegeben ist.
Ausgehend von diesen Grundsätzen besteht hier kein Anlass, die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen bzw. anzuordnen.
Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO, indem sie maßgeblich darauf abstellt, dass zur Vermeidung gesundheitlicher Risiken für beförderte Patienten eine möglichst umgehende Durchsetzung der Verfügung geboten ist. Dies ist keine formelhafte, sondern eine konkrete, auf den Fall der Antragstellerin bezogene Begründung. Dass sie auch auf andere Fälle, in denen einem Unternehmer die Genehmigung nach dem Rettungsgesetz NRW widerrufen wird, zutrifft, liegt in der Natur der Sache und ist daher unschädlich. Darauf, ob die von der Behörde angeführten Gründe für die Anordnung der sofortigen Vollziehung diese im Ergebnis tatsächlich tragen, kommt es im Rahmen des formellen - Begründungserfordernisses nicht an. Denn die Entscheidung des Gerichts im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO beruht auf einer eigenen, von der Begründung der Behörde unabhängigen Interessenabwägung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2000 - 18 B 206/00 -, www.nrwe.de.
Diese Interessenabwägung fällt hier zu Lasten der Antragstellerin aus. Es besteht kein Grund, ihrer Klage gemäß § 80 Abs. 5 VwGO aufschiebende Wirkung zukommen zu lassen. Soweit der Antragsgegner die Genehmigung nach dem Rettungsgesetz widerrufen und die Antragstellerin zur Einstellung des Betriebs sowie zur Rückgabe der Genehmigungsurkunde aufgefordert hat, erweist sich dies als offensichtlich rechtmäßig. Auch hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung lässt sich ein Überwiegen des Aufschubinteresses der Antragstellerin gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung nicht feststellen.
Der Widerruf findet seine rechtliche Grundlage in § 26 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW. Nach dieser Vorschrift hat die Genehmigungsbehörde die Genehmigung zurückzunehmen, wenn eine der Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 RettG NRW nicht vorgelegen hat, oder zu widerrufen, wenn eine Voraussetzung nachträglich weggefallen ist. Es kann dahinstehen, welche Alternative hier einschlägig ist, ob also die in § 19 Abs. 1 RettG NRW genannten Voraussetzungen, wie von dem Antragsgegner angenommen, nach Wiedererteilung der Genehmigung am 25. November 2007 weggefallen sind, oder ob sie bereits im Zeitpunkt der Wiedererteilung nicht gegeben waren. Da es sich bei Rücknahme und Widerruf nach § 26 Abs. 1 RettG NRW um gebundene Entscheidungen handelt, kommt es für die Frage, ob der Antragstellerin die Genehmigung zu belassen war, allein darauf an, ob die Anforderungen, die § 19 Abs. 1 RettG NRW an die Erteilung stellt, in dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung erfüllt waren. Dies ist offensichtlich nicht der Fall.
Gemäß § 19 Abs. 1 RettG NRW darf die Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports und der Notfallrettung nur erteilt werden, wenn die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebes gewährleistet sind (Nr. 1), und wenn das Unternehmen und die für die Führung der Geschäfte bestellte Person zuverlässig und fachlich geeignet sind (Nr. 2 der Vorschrift). Hier fehlt es zumindest an der Zuverlässigkeit des Unternehmens.
Das Unternehmen ist gemäß § 19 Abs. 3 Satz 1 RettG NRW als zuverlässig anzusehen, wenn davon ausgegangen werden kann, dass die zur Führung der Geschäfte bestellten Personen den Betrieb unter Beachtung der für die Notfallrettung und den Krankentransport geltenden Vorschriften führen und dabei die Allgemeinheit vor Schäden und Gefahren bewahren. Hierzu hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) mit Urteil vom 19. September 2007 - 13 A 4955/00 - (juris) ausgeführt:
"Der Begriff der Zuverlässigkeit bezeichnet ein Instrument sicherheits- und ordnungsrechtlicher Gefahrenabwehr. Zuverlässig ist danach derjenige, der die Erwartung rechtfertigt, dass er den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ausübung der jeweiligen erlaubnispflichtigen Tätigkeit gerecht werden wird. Unzuverlässig ist er, wenn sich aus festgestellten Tatsachen ergibt, dass er des Vertrauens, er werde die von ihm angestrebte Betätigung ordnungsgemäß ausüben, insbesondere das zur Sicherheit und zum Schutz der Allgemeinheit Erforderliche tun und die gesetzlichen Vorschriften darüber beachten, nicht würdig ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.1.1962 - 7 C 37.60 -, BVerwGE 13, 326; VGH BadenWürttemberg, Beschluss vom 17.4.1989 - 10 S 750/89 -, NZV 1990, 366 (367).
Dabei kann sich eine Unzuverlässigkeit daraus ergeben, dass aus einzelnen Gesetzesverletzungen - für sich genommen - die Unzuverlässigkeit folgt. Eine Unzuverlässigkeit kann sich aber auch aus einer Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen ergeben, die - jeweils für sich genommen - noch keine ausreichende Grundlage für die Annahme einer Unzuverlässigkeit bieten würden, in ihrer Häufung aber einen Hang zur Nichtbeachtung gesetzlicher Vorschriften erkennen lassen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.1.1964 - VII B 162/63 -, GewArch 1965, 36; OVG NRW, Beschluss vom 21.1.1976 - XIV B 1317/75 -, GewArch 1976, 340; Marcks, in: Landmann/ Rohmer, GewO, Stand Januar 2007, § 35 Rdnr. 38 m.w.N."
Gemessen an diesen Maßstäben kann nicht zweifelhaft sein, dass die Antragstellerin als unzuverlässig anzusehen ist. Da es sich bei ihr um eine juristische Person handelt, ist bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit auf das Verhalten des Geschäftsführers, § 35 Abs. 1 Satz 1 GmbHG, abzustellen. Seit dem 7. November 2008 ist Herr G als Geschäftsführer in das Handelsregister eingetragen. Nach Darstellung der Antragstellerin waren die Geschäfte faktisch schon einige Zeit zuvor von Herrn G (gemeinsam mit dem Fahrdienstleiter, Herrn Q) geführt worden, während der bisherige Geschäftsführer, Herr X, seine Tätigkeit aufgegeben hatte, jedoch noch im Handelsregister eingetragen war. Herr X seinerseits hatte unter dem Druck des ersten Widerrufsverfahrens im Februar 2004 Herrn G als Geschäftsführer abgelöst, um den Vorwurf der Unzuverlässigkeit auszuräumen. Dass Herr G nicht über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügt, hat die Kammer in ihren Beschlüssen vom 23. Januar 2004 in den vorangegangenen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes 7 L 4263/03 und 7 L 11/04 ausführlich dargelegt. Auf die Beschwerde der Antragstellerin hat das OVG NRW die Auffassung der Kammer mit Beschlüssen vom 15. März 2004 bestätigt. Auf die Gründe der rechtskräftigen Entscheidungen, die den Beteiligten bekannt sind, wird zwecks Vermeidung von Wiederholungen verwiesen. In dem weiteren Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes 7 L 4059/04, in dem es um die Aussetzung der Vollziehung der ersten Widerrufsverfügung ging, hatte der dortige Berichterstatter im Erörterungstermin vom 5. Mai 2004 eine vergleichsweise Einigung mit dem Ziel, eine Fortführung des Betriebs zu ermöglichen, nur deshalb vorgeschlagen, weil die Antragstellerin geltend gemacht hatte, Herr G sei als Geschäftsführer abberufen und durch Herrn X ersetzt worden. Der Wechsel der Geschäftsführung war Grundlage des Vergleichs; anderenfalls hätte auch jener Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nur abgelehnt werden können und der Betrieb der Antragstellerin schon damals stillgelegt werden müssen. Der Umstand, dass während des erneuten Widerrufsverfahrens mit Herrn G nun ausgerechnet diejenige Person als neuer Geschäftsführer installiert wurde, die mit ihrer Tätigkeit schon einmal beinahe die zwangsweise Schließung des Unternehmens herbeigeführt hat und deren fehlende Zuverlässigkeit bereits Gegenstand mehrerer gerichtlicher Verfahren war, hat zwangsläufig zur Folge, dass die Antragstellerin wieder, wie in dem vorherigen Widerrufsverfahren, als unzuverlässig angesehen werden muss.
Dies gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass sich an den gravierenden Mängeln, die Auslöser des ersten Widerrufsverfahrens waren, nichts Wesentliches geändert hat. Die Frage, ob die konsequente Fortführung des Fehlverhaltens darauf zurückzuführen ist, dass die Geschäfte ohnehin die ganze Zeit von Herrn G (event. gemeinsam mit Herrn Q) geführt wurden und Herr X nur als "Strohmann" fungierte, um im Jahr 2004 die Betriebsschließung abzuwenden, bedarf keiner Vertiefung. Bereits in dem ersten Widerrufsverfahren ging es (unter anderem) um eine unzureichende Erfüllung der Mitwirkungspflichten im Rahmen der dem Antragsgegner gemäß § 27 RettG NRW obliegenden Aufsicht sowie um den Einsatz ungenehmigter Fahrzeuge.
Zum Verstoß gegen die Mitwirkungspflichten heißt es in dem Beschluss der Kammer vom 23. Januar 2004, 7 L 4263/03:
"Dem durch § 27 Abs. 1 RettG NRW statuierten Auskunftsrecht der Aufsichtsbehörde entspricht eine Mitwirkungspflicht des der Aufsicht Unterworfenen.
Vgl. Prütting a.a.O. § 27 Rdnr. 7.
Dieser Pflicht kommt der Geschäftsführer der Antragstellerin nur in sehr unzureichender Weise nach. Die mit Schreiben vom 13. Februar 2003 ergangene Aufforderung, eine Liste der Mitarbeiter vorzulegen, wurde zwar am 18. Februar 2003 noch relativ zeitnah erfüllt. Die weiter erbetene Angabe der im Betrieb ausgeübten Funktion der einzelnen Personen fehlt bereits vielfach. Nachweise über die Qualifikation und Fortbildung wurden, soweit sie inzwischen vorliegen, sehr schleppend, überwiegend erst im September 2003 eingereicht. Eine Kontrolle, ob das eingesetzte Personal über die nötige Ausbildung verfügt, war der Antragsgegnerin deshalb über lange Zeit kaum möglich. Nach Auswertung der Einsatzberichte für Juni und Juli 2003 stießen die Mitarbeiter der Feuerwehr auf elf Personen, für die Nachweise über die berufliche Qualifikation völlig fehlten. Die Antragsgegnerin wurde und wird durch das Verhalten der Antragstellerin in die Lage versetzt, der ihr gesetzlich aufgegebenen Kontrollfunktion nicht wirksam nachkommen zu können. Das Verhalten der Antragstellerin hinsichtlich der Personal- und Fahrzeugausstattung ist offenbar von dem Willen geprägt, den Geschäftsbetrieb nach eigenen Vorstellungen zu gestalten und jegliche Kontrolle im Hinblick auf die Einhaltung der im Interesse der Patienten erlassenen Vorschriften unmöglich zu machen."
Diese Verweigerungshaltung entspricht genau dem Verhaltensmuster, das die Antragstellerin auch derzeit an den Tag legt. Exemplarisch hervorzuheben ist die Vorenthaltung der Einsatzdokumentation. Während der Betriebsprüfung am 31. Juli 2008 erklärte ein Mitarbeiter der Antragstellerin auf Befragen, die Liste könne nach Einführung eines neuen EDV-Systems problemlos ausgedruckt und zur Verfügung gestellt werden. Einen Tag später präzisierte der Fahrdienstleiter Q dies telefonisch dahingehend, dass die EDV veraltet auf DOS-Basis betrieben werde; um eine für die Feuerwehr verwertbare Liste der Einsätze mit den erforderlichen Daten generieren und ausdrucken zu können, müsse eine Fremdfirma beauftragt werden; ausweislich des diesbezüglich in den Verwaltungsvorgängen gefertigten Vermerks wurde auf Bitte des Herrn Q vereinbart, hierfür Zeit bis zum 6. August 2008 einzuräumen. Eine Vorlage der Einsatzdokumentation erfolgte bis heute nicht. Mit Schreiben vom 17. September 2008 verwies die Antragstellerin die Mitarbeiter der Feuerwehr stattdessen darauf, die Einsätze am Computer in ihrer Zentrale zu prüfen, nicht ohne darauf hinzuweisen, dass die Software bislang kein "Scrollen" durch die Liste, sondern nur den Aufruf einzelner Fahrten zulasse und man auf die Arbeitsweise der Softwarefirma, die einen Teil der Daten von DOS in Windows-kompatible Daten umwandeln müsse, keinen Einfluss habe. Ein Nachweis, dass überhaupt eine Softwarefirma beauftragt worden war, erfolgte ebenso wenig wie Angaben dazu, bis zu welchem Zeitpunkt mit einer Beendigung der Arbeiten zu rechnen sei. Beigefügt war dem Schreiben eine CDROM mit Einsatzdaten als Exceltabelle, die sich nach Auswertung durch Mitarbeiter der Feuerwehr als ungeeignet zur Überprüfung der Einsätze erwies, da sie keine Informationen über das eingesetzte Fahrzeug, das eingesetzte Personal, den Beförderungsgrund sowie Aufnahme- und Zielort der Transporte enthält. Dieses Verhalten der Antragstellerin stellt einen klaren Verstoß gegen die Genehmigung vom 25. November 2007 dar. Nach deren bestandskräftigen Nebenbestimmungen ist die Antragstellerin für Zwecke der Prüfung nach § 27 RettG NRW verpflichtet, die Beförderungsaufträge sowie deren Abwicklung zu erfassen und die Aufzeichnungen für mindestens zwei Jahre aufzubewahren; der Nachweis ist in geeigneter schriftlicher oder elektronischer Form zu führen und muss für das jeweilige Fahrzeug mindestens das Kfz-Kennzeichen, das Datum, den Beginn und das Ende des Einsatzes, den Aufnahme- und Zielort, gegebenenfalls den Zeitpunkt der Desinfektion des Krankenkraftwagens sowie den Namen desjenigen, der die Desinfektion durchgeführt hat, enthalten. Statt diese Vorgaben zu erfüllen, stellte die Antragstellerin in dem erwähnten Schreiben vom 17. September 2008 unmissverständlich klar, dass "eine komplette Liste mit allen relevanten Einsatzdaten die Firma T nur im Rahmen einer gerichtlichen Verfügung verlassen wird". Deutlicher kann man die fehlende Bereitschaft zur Beachtung der Nebenbestimmungen kaum zum Ausdruck bringen. Soweit die Antragstellerin dies im gerichtlichen Verfahren damit zu rechtfertigen versucht, dass es sich um Betriebsgeheimnisse handele und sie zur Feuerwehr in einem Konkurrenzverhältnis stehe, offenbart sie eine grundlegende Fehleinstellung gegenüber der vom Antragsgegner kraft Gesetzes zu erfüllenden Überwachungsaufgabe und der korrespondierenden Mitwirkungspflichten des Unternehmers. Zu Recht weist der Antragsgegner darauf hin, dass die Einsatzdokumentation zur Prüfung, ob sich Betriebsabläufe, Einsatzmittel und eingesetztes Personal im Rahmen der Genehmigungsvoraussetzungen halten, unabdingbar und die Vorenthaltung daher als besonders schwer wiegender Pflichtverstoß anzusehen ist. Sein spezifisches Gewicht erlangt das Verhalten der Antragstellerin nicht zuletzt auch dadurch, dass es vor dem Hintergrund des ersten Widerrufsverfahrens gesehen werden muss. Insoweit wäre zu erwarten gewesen, dass die Antragstellerin gewarnt und jedenfalls jetzt um strikte Beachtung der geltenden Bestimmungen bemüht ist. Das Gegenteil ist indessen der Fall. Indem die Antragstellerin beharrlich gegen die Nebenbestimmungen zur Genehmigung verstößt und dadurch die effektive Ausübung der dem Antragsgegner obliegenden aufsichtlichen Tätigkeit unmöglich macht, setzt sie sich nicht nur dem nahe liegenden Verdacht aus, Rechtsverstöße zu verheimlichen; vielmehr führt ihr Verhalten als solches, unabhängig davon, ob sich der Verdacht nach Auswertung der Einsatzdokumentation bestätigt hätte, zur Annahme der Unzuverlässigkeit.
Abgesehen davon sind bei der vom Antragsgegner durchgeführten Betriebsprüfung, auch ohne dass auf eine aussagekräftige Einsatzdokumentation zugegriffen werden konnte, zahlreiche Unregelmäßigkeiten zu Tage getreten. Dies gilt etwa für den Einsatz ungenehmigter Fahrzeuge. Der Vorwurf, mit ungenehmigten Krankenkraftwagen Transportaufträge abzuwickeln, war bereits Gegenstand des ersten Widerrufsverfahrens. Hierzu heißt es in dem oben zitierten Beschluss der Kammer vom 23. Januar 2004 (7 L 4263/03), die Antragstellerin missachte bewusst den Regelungsgehalt der Genehmigungen und setze die Fahrzeuge nach Gutdünken ein. In dem die Beschwerde zurückweisenden Beschluss vom 15. März 2004 (13 B 259/04) führte das OVG NRW aus:
"Die Antragstellerin hat in großem Umfang ungenehmigte Fahrzeuge eingesetzt und damit ohne Genehmigung Krankentransporte durchgeführt. Sie räumt dies für den Monat Juni 2003 und einen Krankentransportwagen selbst ein; in dem angefochtenen Beschluss ist dies aber auch zumindest für Juli 2003 und den 12. November 2003 dargelegt worden. Hinzu kommt, dass sie auch mit zunächst genehmigten Fahrzeugen nach Genehmigungsablauf im Januar 2003 Krankentransport durchgeführt hat, wie vom Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt. Ein solches Vorgehen ist geeignet, die Behauptung der Antragsgegnerin, die Antragstellerin sei unzuverlässig, zu stützen. Das gilt auch dann, wenn hinsichtlich der fehlenden Anträge auf Genehmigungsverlängerungen Fahrlässigkeit zu Grunde liegen sollte. Dieses Verhalten ist umso gewichtiger als die zentrale Voraussetzung für den Einsatz von Krankentransportwagen, nämlich die Genehmigung, nicht nur kurzfristig fehlte, sondern über Monate und für verschiedene Fahrzeuge."
Nachdem das erste Wiederrufsverfahren durch Abschluss des gerichtlichen Vergleichs beendet worden war, setzte die Antragstellerin ihr Fehlverhalten fort. Den regelmäßigen Einsatz des nicht genehmigten Fahrzeugs mit dem amtlichen Kennzeichen XX-XX 000 seit Juni 2008 hat sie eingeräumt. Auf die Frage, ob dieses Fahrzeug genehmigungsfähig war, kommt es nicht an. Zur Zuverlässigkeit eines Unternehmers im Rettungswesen gehört unabdingbar, dass er einen Krankentransport- oder Rettungswagen erst dann in Betrieb nimmt, wenn das Fahrzeug in die Genehmigungsurkunde aufgenommen ist. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auf ein angebliches Versäumnis des Antragsgegners verweist, indem sie geltend macht, sie habe das Fahrzeug im Juli 2007 bei der Feuerwehr der Stadt E vorgeführt und mit Schreiben vom 2. Juni 2008 seinen Einsatz im Austausch gegen ein anderes Fahrzeug angezeigt, aus unbekannten Gründen habe der Antragsgegner die Genehmigung nicht erteilt, lässt dies ihr Verhalten in keinem günstigeren Licht erscheinen. Selbst wenn der Sachvortrag zutreffen sollte - erhebliche Zweifel ergeben sich daraus, dass zum einen das erwähnte Schreiben vom 2. Juni 2008 dem Antragsgegner nicht vorliegt und zum anderen nach dessen unbestrittenen Angaben unmittelbar vor Wiedererteilung der Genehmigung im November 2007 die Liste der Fahrzeuge sicherheitshalber noch einmal mit dem Fahrdienstleiter Q abgestimmt wurde, wobei der Krankenkraftwagen mit dem amtlichen Kennzeichen XX-XX 000 keine Erwähnung fand - liegt es auf der Hand, dass die Antragstellerin das Fahrzeug bei Ausbleiben der Genehmigung nicht einfach hätte einsetzen dürfen. Einer ordnungsgemäßen Geschäftsführung, dies musste sich der Antragstellerin schon angesichts der Vorgeschichte aufdrängen, hätte es allein entsprochen, sich durch einen einfachen Anruf bei der Berufsfeuerwehr nach dem Verbleib der Genehmigung zu erkundigen. Dass sich die Antragstellerin hierzu nicht veranlasst sah und eigenmächtig über den Einsatz des Fahrzeugs entschied, wirft ein bezeichnendes Licht darauf, wie wenig ernst sie die geltenden Vorschriften nach wie vor nimmt. Noch heute ignoriert die Antragstellerin den Regelungsgehalt der Genehmigung, indem sie, wie bereits im vorherigen Wiederrufsverfahren, geltend macht, sie habe jedenfalls nicht mehr Fahrzeuge im Einsatz gehabt als genehmigt waren (siehe den Schriftsatz vom 9. März 2009). Damit erweist sie sich als unbelehrbar. Keiner Vertiefung bedarf nach alledem, ob auch der nur als technische Reserve zugelassene Krankenkraftwagen mit dem amtlichen Kennzeichen XX-XX 000, der am Tag der Betriebsprüfung betriebsbereit und komplett für den Einsatz ausgestattet in erster Reihe der Einsatzfahrzeuge stand, unter Verstoß gegen die Genehmigungspflicht eingesetzt wurde. Angemerkt sei insoweit lediglich, dass nach der Einlassung des Fahrdienstleiters Q in dem Schreiben vom 17. September 2008 dieses Fahrzeug nicht nur als Ersatz bei reparaturbedingtem Ausfall diente, sondern auch dann zum Zuge kam, wenn bei einem regulären Krankenkraftwagen wegen einer "MRSA-Fahrt" (Transport von Patienten, bei denen eine bestimmte Infektionserkrankung besteht) besondere Desinfektionsmaßnahmen durchgeführt werden mussten. Als technische Reserve dürfte dies kaum zu bezeichnen sein; auch insoweit schlägt wohl eher die unzutreffende Rechtsansicht der Antragstellerin durch, es sei ohne Bedeutung, welches konkrete Fahrzeug sie einsetze, solange die genehmigte Gesamtzahl nicht überschritten werde.
Selbstständig tragend folgt die Unzuverlässigkeit der Antragstellerin ferner aus dem bei der Betriebsprüfung Ende Juli 2008 festgestellten desolaten Zustand ihrer Krankenkraftwagen sowie den zahlreichen Überschreitungen des Verfallsdatums bei vorgefundenen Medizinprodukten bzw. Hygienemitteln. Insoweit handelt es sich um unmittelbar sicherheitsrelevante Mängel. Offenbar wird die Einhaltung von Sicherheitsstandards im Unternehmen nicht ordnungsgemäß überwacht und Missstände, wie das vorliegende Verfahren erneut zeigt, regelmäßig erst nach behördlicher Intervention abgestellt. Ausweislich der Verwaltungsvorgänge ergab bereits im Februar 2007 die angekündigte Überprüfung eines Teils der Fahrzeuge der Antragstellerin erhebliche Defizite im Hinblick auf Ausstattungsqualität und Sauberkeit, weshalb die Überprüfung abgebrochen wurde; bei der zweiten Kontrolle am 27. Februar 2007 waren dann die Defizite beseitigt und die vorgestellten Fahrzeuge in einem akzeptablen Zustand (vgl. das Schreiben der Feuerwehr an die Antragstellerin vom 4. April 2007). Daraufhin wurde die Genehmigung erteilt. Bei der Ende Juli 2008 durchgeführten Betriebsprüfung fielen erneut erhebliche technische Mängel an den Fahrzeugen und ihrer Ausstattung auf. Soweit die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 9. März 2009 geltend macht, sie habe inzwischen sämtliche Fahrzeuge dem medizinischen TÜV vorgeführt, der keine Beanstandungen gehabt habe, mag dies zutreffen. Es entspricht dem bisherigen Verhaltensmuster, dass die Antragstellerin Mängel dann beseitigt, wenn sie behördliche Konsequenzen befürchten muss. An der Unzuverlässigkeit ändert sich hierdurch nichts. Dafür wäre vielmehr erforderlich, dass auch ohne den Druck der Überwachungsbehörde, aus der inneren Überzeugung heraus, dass die Sicherheit der Patienten an erster Stelle stehen muss, die Fahrzeuge in einem ordnungsgemäßen Zustand gehalten werden. Diese Einsicht, die Grundlage der Tätigkeit eines Unternehmers im Rettungswesen sein muss, lässt die Antragstellerin vermissen. Besonders deutlich wird dies etwa auch daran, dass sie nicht für den rechtzeitigen Austausch verfallener Hygienemittel und Medizinprodukte sorgt. So wurden bei der letzten Betriebsprüfung beispielsweise in einem Notfallkoffer sterile Mullkompressen gefunden, deren Verfallsdatum (August 2004) seit vier Jahren abgelaufen war. Ob das Vorbringen der Antragstellerin zu den Handdesinfektionsmitteln - ein Zivildienstleistender habe weisungswidrig nicht die Flaschen in den Spendern ausgetauscht, sondern jeweils die Desinfektionsmittel umgefüllt - glaubhaft ist, kann dahinstehen. Denn die Fälle beschränken sich nicht auf die Handdesinfektionsmittel. Sie sind insgesamt so zahlreich und flächendeckend, dass, wenn nicht von einer systematischen Vorgehensweise zwecks Kostenersparnis, so doch zumindest von grober organisatorischer Nachlässigkeit auszugehen ist.
Das umfangreiche Vorbringen der Antragstellerin zu dem sich aus § 26 Abs. 1 Satz 2 RettG NRW ergebenden Erfordernis einer schriftlichen Mahnung bestätigt die Annahme der Unzuverlässigkeit. Denn mit ihm gibt die Antragstellerin zu verstehen, dass das erste Widerrufsverfahren für sie keine hinreichende Mahnung ist. Dies weckt Erstaunen, denn deutlicher als durch den Entzug der Konzession und die Bescheinigung der Unzuverlässigkeit in mehreren gerichtlichen Entscheidungen kann ein Gewerbetreibender wohl kaum gemahnt werden. Wenn die Antragstellerin dies anders sieht, so belegt das erneut, dass sie unbelehrbar ist.
Die Aufforderung, den Betrieb bis spätestens zum 9. Dezember 2088, 24.00 Uhr, einzustellen, ist ebenfalls offensichtlich rechtmäßig.
Allerdings findet diese Maßnahme ihre rechtliche Grundlage nicht in dem in der Ordnungsverfügung genannten § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW. Diese Vorschrift, die der Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen die Möglichkeit einräumt, einen Verwaltungsakt mit einer Befristung zu versehen, ist nicht einschlägig. Das Gebot, den mangels Genehmigung formell illegalen Geschäftsbetrieb einzustellen, enthält zwar eine Frist ("... bis zum ..."), stellt aber keine Befristung als Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW dar. Eine spezielle Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Einstellungsverfügung im Falle der ungenehmigten Ausübung von Notfallrettung und Krankentransport enthält das Rettungsgesetz NRW nicht. Auch die gewerberechtliche Regelung des § 15 Abs. 2 GewO, wonach die Fortsetzung eines genehmigungsbedürftigen Gewerbes, das ohne Genehmigung betrieben wird, von der zuständigen Behörde verhindert werden kann, greift nicht ein. Nach ihrem § 6 Abs. 1 Satz 3 findet die Gewerbeordnung (mit Ausnahme des hier nicht einschlägigen Titels XI) keine Anwendung auf Beförderungen mit Krankenkraftwagen im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 2 PBefG, das heißt auf den Einsatz von Fahrzeugen, mit denen kranke, verletzte oder sonstige hilfsbedürftige Personen befördert werden, die während der Fahrt einer medizinisch fachlichen Betreuung oder der besonderen Einrichtung des Krankenkraftwagens bedürfen oder bei denen solches auf Grund ihres Zustandes zu erwarten ist. Um derartige Fahrzeuge geht es hier. Nach der Legaldefinition des § 4 Abs. 6 PBefG sind Krankenkraftwagen im Sinne des Gesetzes Fahrzeuge, die für Krankentransport oder Notfallrettung besonders eingerichtet und nach dem Fahrzeugschein als Krankenkraftwagen anerkannt sind. Der diese Definition wortgleich wiederholende § 3 Abs. 1 RettG NRW nennt hierfür in einem Klammerzusatz u.a. Rettungswagen und Krankentransportwagen, also genau die Arten von Fahrzeugen, mit denen die Antragstellerin in ihrem Unternehmen Patienten befördert.
Jedoch findet die Einstellungsverfügung ihre rechtliche Grundlage in der ordnungsbehördlichen Generalklausel des § 14 Abs. 1 OBG NRW. Ein derartiges "Auswechseln" der Rechtsgrundlage ist hier ausnahmsweise zulässig, weil der Regelungsgegenstand des angefochtenen Verwaltungsaktes identisch bleibt und der Ermessensrahmen durch Heranziehung des § 14 Abs. 1 OBG NRW nicht verändert wird. Es ist nicht erkennbar, dass der Antragsgegner bei Anwendung dieser Vorschrift zusätzliche Gesichtspunkte hätte in den Blick nehmen müssen. Die Maßstäbe der Ermessensausübung in sachlicher wie in persönlicher Hinsicht bleiben dieselben. Demgemäß wird die Antragstellerin durch das Abstellen auf die ordnungsbehördliche Generalklausel auch nicht in ihren Verteidigungsmöglichkeiten beeinträchtigt.
Vgl. zum Austausch der Ermächtigungsgrundlage allgemein Gerhardt in: Schoch/ Schmidt-Aßmann/ Pietzner, VwGO, Loseblattsammlung, Stand März 2008, § 113 Rz. 21; ferner BVerwG, Urteile vom 23. Mai 1995 - 1 C 3/94 -, BVerwGE 98, 298 ff. (Rücknahme statt zeitliche Beschränkung einer Aufenthaltserlaubnis) und vom 21. November 1989 - 9 C 28/89 -, NVwZ 1990, 673 f.; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 1. April 2008 - 4 LC 59/07 -, juris (im konkreten Fall die Zulässigkeit verneinend).
Nach § 14 Abs. 1 OBG NRW können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift sind erfüllt. Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit liegt in dem Verstoß gegen den Genehmigungsvorbehalt. Auf Grund des Widerrufs nimmt die Antragstellerin Aufgaben der Notfallrettung und des Krankentransports wahr, ohne im Besitz der hierfür gemäß § 18 Satz 1 RettG NRW erforderlichen Genehmigung zu sein. Da sie durch ihr Verhalten die Gefahr verursacht, ist sie Störerin im Sinne des § 17 Abs. 1 OBG NRW. Anhaltspunkte für Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Bei einem Verstoß gegen eine gesetzliche Vorschrift zum Schutz gewichtiger öffentlicher Interessen, wie der Erlaubnisvorbehalt des § 18 Satz 1 RettG NRW eine ist, stellt das behördliche Eingreifen die Regel dar. Dies gilt erst recht, wenn es sich bei dem Verstoß - wie hier gemäß § 28 Abs. 1 Nr. 1 RettG NRW - um eine Ordnungswidrigkeit handelt. Für ein Absehen von einem behördlichen Eingreifen müssten daher besondere Gründe vorliegen, die hier nicht ersichtlich sind.
Die weitere Aufforderung, bis zum 10. Dezember 2008, 24.00 Uhr, die Genehmigungsurkunde zurückzugeben, ist rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie beruht auf § 52 VwVfG NRW. Nach dieser Vorschrift kann die Behörde Urkunden, die zum Nachweis der Rechte aus einem Verwaltungsakt bestimmt sind, zurückfordern, wenn der Verwaltungsakt unanfechtbar widerrufen oder zurückgenommen ist oder aus einem sonstigen Grund seine Wirksamkeit verloren hat. Die Regelung dient der Sicherheit des Rechtsverkehrs und der Verhinderung von Missbräuchen. Sie soll ausschließen, dass behördliche Urkunden verfügbar bleiben, die eine in Wahrheit nicht mehr bestehende Befugnis dokumentieren. Im Hinblick auf diese Zielrichtung ist in Rechtsprechung und Schrifttum anerkannt, dass eine Rückforderung der Genehmigungsurkunde auch dann zulässig ist, wenn der die Wirksamkeit des Verwaltungsaktes aufhebende Bescheid seinerseits noch nicht unanfechtbar, wohl aber - wie hier - sofort vollziehbar ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Mai 1990 - 5 A 1692/89 -, NVwZ 1990, 1183 f.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 52 Rz. 7.
Die im Übrigen vorzunehmende Abwägung der widerstreitenden Interessen führt nicht dazu, dass dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin trotz der offensichtlichen Rechtmäßigkeit des Widerrufs der Genehmigung und der Einstellungsverfügung Vorrang gegenüber dem Interesse der Allgemeinheit an der sofortigen Vollziehung zukommt. Die Antragstellerin hat über einen langen Zeitraum hinweg gezeigt, dass sie nicht in der Lage oder nicht Willens ist, ihr Unternehmen ordnungsgemäß zu führen. Dabei hat sie sich hartnäckig über Sicherheitsinteressen der Patienten und das gewichtige Interesse der Allgemeinheit an einem funktionsfähigen Rettungswesen hinweggesetzt. Noch nicht einmal das vorangegangene Widerrufsverfahren vermochte bei ihr eine nachhaltige Verhaltensänderung zu bewirken. Die Chance, die ihr durch den gerichtlichen Vergleich vom 5. Mai 2004 im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes 7 L 4059/03 eingeräumt wurde, hat sie nicht genutzt, sondern im Gegenteil durch Reaktivierung des früheren Geschäftsführers die alten Verhältnisse wiederhergestellt. Dies alles deutet auf eine ganz erhebliche Fehleinstellung hin, aus der sich angesichts des hier betroffenen besonderen Bereichs unternehmerischer Betätigung Transport hilfsbedürftiger erkrankter Menschen - Gefahren für höchstrangige Rechtsgüter - Leben und Gesundheit der Patienten und die Funktionsfähigkeit des Rettungswesens in E als solche - ergeben, die nicht, auch nicht bis zum rechtskräftigen Abschluss des Klageverfahrens, hingenommen werden dürfen.
Schließlich überwiegt auch hinsichtlich der gemäß §§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, 8 Satz 1 AG VwGO NRW kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Zwangsgeldandrohung das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung gegenüber dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. Diese Maßnahme findet ihre rechtliche Grundlage in §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 1, 60, 63 VwVG NRW. Die der Antragstellerin für die Einstellung des Gewerbes gesetzte Frist bis zum 9. Dezember 2008, also von rund zweieinhalb Wochen ab Zustellung der Ordnungsverfügung am 20. November 2008, ist zwar knapp bemessen. Im Rahmen der Interessenabwägung führt dies jedoch nicht zu einem Überwiegen des Aussetzungsinteresses, weil die Frist durch die in diesem Verfahren vom Antragsgegner erteilte Zusage, bis zur Entscheidung des Gerichts keine Vollziehungsmaßnahmen zu ergreifen, faktisch verlängert wurde. Hierdurch ist der Zweck der Androhung, dem Betroffenen Gelegenheit zu geben, die Ordnungspflicht durch Abwicklung des Geschäftsbetriebs freiwillig zu erfüllen, erreicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 GKG. Das Gericht bewertet das Interesse der Antragstellerin an der Fortführung von Krankentransport und Notfallrettung in Anlehnung an die gerichtliche Streitwertpraxis in Verfahren betreffend die Erteilung einer Genehmigung nach dem Rettungsgesetz NRW mit einem Betrag von 15.000, Euro für jedes Fahrzeug. Die Antragstellerin durfte insgesamt sechs Fahrzeuge einsetzen; das siebte Fahrzeug XX-XX 000 war nur als technische Reserve genehmigt und bleibt daher streitwertmäßig unberücksichtigt. Der sich hieraus ergebende Gesamtbetrag von 90.000, Euro war im Hinblick auf den vorläufigen Charakter dieses Verfahrens um die Hälfte zu kürzen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 27 RettG
§ 52 VwVfG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 8 Satz 1 AG
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 26 Abs. 1 Satz 1 RettG
§ 19 Abs. 1 RettG
§ 26 Abs. 1 RettG
§ 19 Abs. 3 Satz 1 RettG
§ 35 Abs. 1 Satz 1 GmbHG
§ 27 Abs. 1 RettG
§ 26 Abs. 1 Satz 2 RettG
§ 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 15 Abs. 2 GewO
§ 6 Abs. 1 Satz 3 findet die Gewerbeordnung
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 PBefG
§ 4 Abs. 6 PBefG
§ 3 Abs. 1 RettG
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 18 Satz 1 RettG
§ 17 Abs. 1 OBG
§ 18 Satz 1 RettG
§ 28 Abs. 1 Nr. 1 RettG
§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 1, 60, 63 VwVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 13, 326
NZV 1990, 366
BVerwGE 98, 298
NVwZ 1990, 673
NVwZ 1990, 1183
7 K 8391/08
18 B 206/00
13 A 4955/00
7 C 37.60
10 S 750/89
VII B 162/63
XIV B 1317/75
7 L 4263/03
7 L 11/04
7 L 4059/04
13 B 259/04
1 C 3/94
9 C 28/89
4 LC 59/07
5 A 1692/89
7 L 4059/03