Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-09, Aktenzeichen 2 K 268/21
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2022:1109.2K268.21.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweiligen Vollstreckungsbetrags leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt Einsicht in einen Vertrag über eine Stiftungsprofessur.
Im Jahr 2012 schloss die Beklagte, die Humboldt-Universität zu Berlin, mit der Botschaft der Republik Aserbaidschan einen Vertrag über die Errichtung der Gastprofessur „Geschichte Aserbaidschans“ (im Folgenden: der Vertrag). Die Gastprofessur endete zum Wintersemester 2021/2022.
Am 18. April 2021 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Übersendung des Vertrags, was diese mit Bescheid vom 21. Juni 2021 ablehnte. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 23. September 2021 zurück. Das Recht auf Übersendung von Kopien des Vertrags bestehe gemäß § 10 Abs. 3 Nr. 2 des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes - IFG Bln - nicht, weil die Botschaft Aserbaidschans dem widersprochen habe. Einer Aktenauskunft oder Akteneinsicht vor Ort stehe aber nichts im Wege.
Der Kläger hat – ohne Akteneinsicht vor Ort zu nehmen – am 25. Oktober 2021 Klage erhoben. Er trägt vor, die Botschaft Aserbaidschans sei keine öffentliche Stelle im Sinne von § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln. Erfasst seien nur inländische öffentliche Stellen. Die Berücksichtigung von Interessen ausländischer Staaten wäre in einem Informationsfreiheitsgesetz eines Bundeslandes fehl am Platz. Der Vertrag enthalte keine „Angaben und Mitteilungen“ (ausschließlich) der Botschaft Aserbaidschans. Für die Angaben und Mitteilungen der Beklagten sei die Botschaft Aserbaidschans nicht verfügungsbefugt. Andernfalls wären Transparenz und öffentliche Kontrolle gerade in dem wichtigen Bereich von Verträgen öffentlicher Stellen des Landes Berlin mit anderen Rechtsträgern ausgeschlossen. Die Botschaft Aserbaidschans habe ihre Zustimmung nur hinsichtlich der Übersendung von Kopien verweigert. Eine Einwilligung zur Überlassung von Ablichtungen sei gemäß § 13 Abs. 5 Satz 2 IFG Bln aber lediglich zum Schutz von Urheberrechten einzuholen. § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln sei zeitlich nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens nicht mehr anwendbar. Hier seien alle denkbaren Verfahren abgeschlossen. Die Beklagte habe den Vertrag in der Vergangenheit herausgegeben. Durch die Offenlegung gegenüber dem Kläger werde der Vertrag somit nicht „offenbart“. Zudem sei die Beklagte im Wege der Selbstbindung der Verwaltung an ihre zuvor getroffene Entscheidung gebunden.
Der Kläger beantragt schriftlich,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 21. Juni 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. September 2021, insoweit sein Informationsrecht auf eine bloße Aktenauskunft bzw. Akteneinsicht vor Ort bei der Beklagten beschränkt gewährt worden sei, zu verpflichten, ihm durch Zurverfügungstellung von Ablichtungen bzw. Ausdrucken Einsicht in die Kooperationsvereinbarung zwischen der Beklagten und dem Staat Aserbaidschan im Hinblick auf die Stiftungsgastprofessur „Geschichte Aserbaidschans“ zu verschaffen.
Die Beklagte beantragt schriftlich,
die Klage abzuweisen.
Ergänzend trägt sie vor, sie sei an die verweigerte Zustimmung der Botschaft Aserbaidschans gebunden. Deren Schutz dürfe nicht durch einen IFG-Anspruch gegenüber der Beklagten unterlaufen werden. Das Einverständnis in die Aktenauskunft bzw. -einsicht vor Ort sei gegenüber der vollständigen Informationsverweigerung ein „Mehr“. Der Schutz nicht dem Anwendungsbereich des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes unterfallender öffentlicher Stellen sei auch bei Verträgen betroffen. § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln enthalte keine inhaltliche und zeitliche Begrenzung auf ein Verwaltungsverfahren. Eine möglicherweise in der Vergangenheit erfolgte Informationsgewährung beseitige nicht die Bindungswirkung von § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann den Rechtsstreit gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - im Einverständnis der Beteiligten durch Urteil ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid vom 21. Juni 2021 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. September 2021 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten; der Kläger hat keinen Anspruch auf Übersendung einer Ablichtung des Vertrags (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers ist § 3 Abs. 1 Satz 1 IFG Bln. Danach hat jeder Mensch nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 genannten öffentlichen Stellen nach seiner Wahl ein Recht auf Einsicht in oder Auskunft über den Inhalt der von der öffentlichen Stelle geführten Akten. Gemäß § 13 Abs. 5 Satz 1 IFG Bln sind dem Antragsteller oder der Antragstellerin auf Verlangen Ablichtungen der Akten oder von Teilen derselben anzufertigen und zur Verfügung zu stellen. Das Recht auf Akteneinsicht umfasst mithin grundsätzlich auch ein Wahlrecht zwischen der Einsicht durch Übersendung von Kopien bzw. Ausdrucken und der Akteneinsicht vor Ort (vgl. KG, Beschluss vom 23. September 2014 – 1 W 508/13 – juris Rn. 5; Urteil der Kammer vom 17. Juni 2022 – VG 2 K 143/21 – S. 8; zum IFG Bund Schoch, IFG, 2. Auflage 2016, § 1 Rn. 272 ff.).
Die Voraussetzungen von § 3 Abs. 1 Satz 1 IFG Bln sind gegeben. Der Kläger ist als natürliche Person anspruchsberechtigt; die Beklagte ist als Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 1 Abs. 2, § 2 Abs. 1 Satz 1 des Berliner Hochschulgesetzes) eine öffentliche Stelle im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1, § 2 Abs. 1 Satz 1 IFG Bln. Bei dem Vertrag handelt es sich um Akten gemäß § 3 Abs. 2 IFG Bln.
§ 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln steht der Übersendung von Kopien des Vertrags entgegen. Danach besteht das Recht auf Akteneinsicht oder Aktenauskunft nicht, soweit durch das Bekanntwerden des Akteninhalts Angaben und Mitteilungen öffentlicher Stellen, die nicht dem Anwendungsbereich dieses Gesetzes unterfallen, ohne deren Zustimmung offenbart werden.
1. Die Botschaft Aserbaidschans ist eine „öffentliche Stelle“, die nicht dem Anwendungsbereich des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes unterfällt. Entgegen der Auffassung des Klägers werden auch öffentliche Stellen ausländischer Staaten von § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln erfasst (Urteil der Kammer vom 30. Januar 2013 – VG 2 K 163/11 – S. 5 ff.).
Der Begriff der „öffentlichen Stelle“ ist in § 2 Abs. 1 Satz 1 IFG Bln im Zusammenhang mit dem Anwendungsbereich des Gesetzes definiert. Danach sind neben den Behörden die „sonstigen öffentlichen Stellen (insbesondere nicht rechtsfähige Anstalten, Krankenhausbetriebe, Eigenbetriebe und Gerichte) des Landes Berlin […] und [die] Privaten, die mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse betraut sind (öffentliche Stellen)“ erfasst. Aus dieser Definition lässt sich für § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln ableiten, dass öffentliche Stelle im Sinne dieser Vorschrift jede Stelle ist, die hoheitliche Befugnisse ausübt.
Der Wortlaut des § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln enthält keine weitere Einschränkung. Er beschränkt die Anwendbarkeit insbesondere nicht auf Stellen des Bundes oder anderer Länder, wie dies etwa bei § 6 Satz 1 Buchst. c des Informationsfreiheitsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen der Fall ist. Hinweise für eine Einschränkung solcher Art ergeben sich auch nicht aus der Entstehungsgeschichte. § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln war in dem ursprünglichen Gesetzentwurf (Abgh.-Drs. 13/1623) nicht enthalten und wurde erst während der Ausschussberatungen auf den Vorschlag des Rechtsausschusses (Abgh.-Drs. 13/4109) – ohne nähere Begründung – eingefügt.
Auch die Systematik legt nicht nahe, dass nur inländische öffentliche Stellen erfasst sein sollen. Der Einwand des Klägers, die Berücksichtigung der Interessen ausländischer Staaten sei in einem Informationsfreiheitsgesetz eines Bundeslandes fehl am Platz, verfängt nicht. Denn die Länder unterhalten – in den Grenzen von Art. 32 GG – ebenso wie der Bund Beziehungen zu ausländischen Staaten (vgl. Art. 50 Abs. 1 Satz 3 VvB, Art. 58 Abs. 1 Satz 1 VvB, § 20 AZG). Zudem enthält das Berliner Informationsfreiheitsgesetz im Gegensatz zu anderen Informationsfreiheitsgesetzen des Bundes (vgl. § 3 Nr. 1 Buchst. a IFG, § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG, § 3 Nr. 1 Buchst. a Doppelbuchst. aa VIG) und anderer Länder (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 1 LIFG BW, § 4 Abs. 1 Nr. 1 Bbg AIG, § 6 Satz 1 Buchst. a IFG NRW) keine ausdrückliche Regelung zum Schutz internationaler Beziehungen. Dies spricht eher dafür, dass der Berliner Gesetzgeber die Mitteilungen und Angaben ausländischer öffentlicher Stellen von der Vorschrift des § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln als miterfasst angesehen und deshalb eine gesonderte Regelung zum Schutz internationaler Beziehungen nicht als notwendig erachtet hat.
Dieses Auslegungsergebnis wird bestätigt durch Sinn und Zweck der Vorschrift. Die Einschränkung des Informationsfreiheitsrechts dient – ausweislich der amtlichen Überschrift von § 10 IFG Bln – dem Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses. Der Entscheidungsprozess beschränkt sich dabei nicht auf die Behörden und öffentlichen Stellen des Landes Berlin. Vielmehr vollzieht er sich auch über die Landesgrenzen hinweg. Entscheidungen des Landes Berlin bedürfen in zahlreichen Fällen der Abstimmung mit dem Bund, den anderen Ländern und dem Ausland. Dieser Prozess soll geschützt werden und auf die Autonomie der Stellen außerhalb des Kompetenzbereichs des Landes Berlin soll – einerseits wegen des Bundesstaatsprinzips, andererseits wegen der internationalen Beziehungen – Rücksicht genommen werden.
2. Der Vertrag enthält „Angaben“ bzw. „Mitteilungen“ der Botschaft Aserbaidschans. Der Umstand, dass er wegen seiner Natur als zweiseitiger Vertrag zugleich Angaben bzw. Mitteilungen der Beklagten enthält, hat nicht zur Folge, dass § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln unanwendbar ist (vgl. Urteil der Kammer vom 23. Februar 2017 – VG 2 K 311/16 – S. 11). Die dem Kläger vorschwebende einschränkende Auslegung findet im Gesetzeswortlaut keine Stütze.
Die Systematik ist uneindeutig. Nach § 4 Abs. 2 IFG Bln haben die öffentlichen Stellen im Sinne von § 2 Abs. 1 beim Abschluss von Verträgen zwar sicherzustellen, dass die Bestimmungen des Vertrags dem Recht auf Akteneinsicht oder Aktenauskunft nach diesem Gesetz nicht entgegenstehen. Die Heranziehung dieser Vorschrift zur Begründung der Unanwendbarkeit von § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln auf mehrseitige Verträge liefe aber auf einen Zirkelschluss hinaus. Denn die Frage, ob der Ausschluss des Informationszugangsrechts in einem Vertrag mit einer öffentlichen Stelle im Sinne von § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln dem Recht auf Akteneinsicht und Aktenauskunft „nach diesem Gesetz […] entgegensteh[t]“, hängt wiederum davon ab, ob § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln auf mehrseitige Verträge anwendbar ist. § 7a IFG Bln enthält Bestimmungen für Verträge mit Unternehmen, die keine öffentlichen Stellen im Sinne von § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln sind. Eine Aussage zur Auslegung dieser Vorschrift kann ihm nicht entnommen werden.
Der Sinn und Zweck von § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln spricht für seine Anwendung auf Verträge. Denn der mit der Vorschrift intendierte Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses, des Bundesstaatsprinzips und der internationalen Beziehungen besteht bei Verträgen, die Angaben und Mitteilungen beider Vertragspartner enthalten, gleichermaßen.
3. Die Botschaft Aserbaidschans hat ihre Zustimmung zur Übersendung von Kopien des Vertrags nicht erteilt. Aus der von der Beklagten in Aussicht gestellten Akteneinsicht vor Ort, die nicht im Streit steht, kann der Kläger keine weitergehenden Rechte ableiten. Denn die nicht dem Berliner Informationsfreiheitsgesetz unterfallende öffentliche Stelle kann ihre Zustimmung auch für eine bestimmte Art des Informationszugangs versagen. Das folgt aus dem Wortlaut („soweit“) und dem Sinn und Zweck der Vorschrift. Der Schutz der nicht dem Anwendungsbereich des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes unterfallenden öffentlichen Stelle reicht – auch vor dem Hintergrund des Gesetzeszwecks, durch ein umfassendes Informationsrecht die demokratische Meinungs- und Willensbildung zu fördern und eine Kontrolle des staatlichen Handelns zu ermöglichen (§ 1 IFG Bln) – nur soweit die öffentliche Stelle auf diesen Schutz nicht verzichtet. Dies steht nicht im Widerspruch zur Gesetzessystematik. § 13 Abs. 5 Sätze 2–4 IFG Bln, wonach das Recht auf Akteneinsicht und Aktenauskunft unberührt bleibt, wenn der Berechtige der Überlassung von Ablichtungen widerspricht, kann der von dem Kläger gezogene Rückschluss für § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln nicht entnommen werden. Denn § 13 Abs. 5 IFG Bln bezieht sich nur darauf, dass der Überlassung von Ablichtungen Urheberrechte entgegenstehen, setzt jedoch im Übrigen das Recht auf Akteneinsicht und Aktenauskunft voraus, an dem es hier mangels Zustimmung fehlt.
4. Das Vorbringen des Klägers, der Vertrag stamme aus dem Jahr 2010 und die Stiftungsprofessur sei zum Wintersemester 2021/2022 beendet worden, sodass alle denkbaren Entscheidungsprozesse abgeschlossen seien, verhilft ihm nicht zum Erfolg. Sind die Voraussetzungen von § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln erfüllt, ist der Informationszugang dauerhaft ausgeschlossen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. Dezember 2017 – OVG 12 B 12/16 – juris Rn. 58 zu § 10 Abs. 3 Nr. 1 IFG Bln). Denn im Gegensatz zu § 9 („soweit und solange“), § 10 Abs. 1 („bis zum Abschluss eines Verwaltungsverfahrens“) und § 10 Abs. 2 IFG Bln („sobald“) enthält § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln keine zeitliche Einschränkung. Auch der weitergehenden Darlegung einer Beeinträchtigung eines behördlichen Entscheidungsprozesses bedarf es nicht. Diese wird vom Gesetz vielmehr bei Vorliegen der Voraussetzungen von § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln unwiderleglich vermutet.
5. Mit dem Einwand, der Vertrag werde durch den Informationszugang nicht – wie von § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln vorausgesetzt – „offenbart“, weil die Beklagte ihn in der Vergangenheit an Dritte herausgegeben habe, dringt der Kläger nicht durch. Jede Übersendung des Vertrags hat zur Folge, dass dieser (erneut) offenbart wird (vgl. Urteil der Kammer vom 18. November 2021 – VG 2 K 6/19 – juris Rn. 38 zu § 6 IFG Bln). Auch unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung der Verwaltung (Art. 3 Abs. 1 GG) begründet eine etwaige Informationsgewährung in der Vergangenheit grundsätzlich keine Verpflichtung für die Zukunft. Denn der Ausschluss des Informationszugangs gemäß § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln steht nicht im Ermessen der Beklagten.
Danach kann offenbleiben, ob der Informationszugang auch gemäß § 11 IFG Bln ausgeschlossen ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Berufung wird zugelassen, weil die Fragen grundsätzliche Bedeutung haben, ob § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG Bln auf Angaben und Mitteilungen öffentlicher Stellen ausländischer Staaten und auf Verträge anwendbar ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 20 AZG
§ 10 IFG
§ 7a IFG
§ 1 IFG
§ 6 IFG
§ 11 IFG
§ 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG
§ 13 Abs. 5 Satz 2 IFG
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 13 Abs. 5 Satz 1 IFG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 IFG
§ 3 Abs. 2 IFG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 LIFG
§ 4 Abs. 2 IFG
§ 13 Abs. 5 IFG
§ 10 Abs. 3 Nr. 1 IFG
§ 10 Abs. 2 IFG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 6 Satz 1 Buchst. c des Informationsfreiheitsgesetzes
Art. 32 GG
Art. 50 Abs. 1 Satz 3 VvB
Art. 58 Abs. 1 Satz 1 VvB
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 W 508/13
2 K 143/21
2 K 163/11
2 K 311/16
12 B 12/16
2 K 6/19