Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-06-21, Aktenzeichen 9 A 3155/01
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:0621.9A3155.01.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens beider Instanzen als Gesamtschuldner.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das zweitinstanzliche Verfahren auf 1.210,74 EUR (= früher 2.368,- DM) festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Die Kläger beantragten beim Beklagten die Genehmigung zur Nutzungsänderung des mehrgeschossigen Gebäudes N.---straße 41 in E. in eine auf ca. der Hälfte des Erdgeschosses, im Obergeschoss und im Dachgeschoss vorgesehene Verkaufs- und Ausstellungsfläche für Möbel. Zuvor waren auf dieser Fläche von insgesamt 547,79 qm ein Sonnenstudio sowie - dies mit Änderungsgenehmigung vom 23. April 1996 - ein Lehrinstitut mit Büro und Seminarräumen betrieben worden. Der Beklagte erteilte mit Bescheid vom 16. Januar 1998 die begehrte Genehmigung. Hierfür setzte er in dem Bescheid eine Gebühr in Höhe von 2.368,- DM fest. Bei der Gebührenberechnung wandte der Beklagte ein von ihm in allen Fällen der Nutzungsänderung praktiziertes Berechnungssystem an. Danach wurde zunächst der Dreijahresmietwert (Ortsübliche Miete) für die von der Nutzungsänderung betroffenen Flächen ermittelt und sodann je angefangene 1000,- DM dieser Summe ein vom konkreten Verwaltungsaufwand abhängiger Gebührenbetrag zwischen 6,- bis 13 ,- DM - entsprechend der im Allgemeinen Gebührentarif für die Errichtungsgenehmigung einschlägigen Tarifstelle - angesetzt. Dies führte hier zu einem Dreijahresmietwert in Höhe von 295.806,60 DM (547,79 qm Nutzfläche x 15,- DM /qm Monatsmiete x 36 Monate). Je angefangene 1000,- DM dieser Summe veranschlagte der Beklagte unter Zugrundelegung eines mittleren Verwaltungsaufwandes für die den Klägern erteilte Genehmigung einen Gebührenbetrag von 8,- DM, was die erwähnte Forderung von 2.368,- DM ergab.
Die Kläger legten gegen die Gebührenfestsetzung am 28. Januar 1998 Widerspruch ein und rügten, im Zusammenhang mit der Nutzungsänderung seien keine wesentlichen Umbauarbeiten durchgeführt worden, so dass die Gebühren in keinem Verhältnis zum tatsächlichen Aufwand stünden und nicht gerechtfertigt seien.
Der Oberkreisdirektor des Kreises D. wies den Widerspruch durch Bescheid vom 12. März 1998 zurück und gab zur Begründung an: Nach den hier anzuwendenden - im einzelnen ausgeführten - Bestimmungen des Allgemeinen Gebührentarifs bestehe für Amtshandlungen der betroffenen Art ein Gebührenrahmen von 60,- DM bis 5.000,- DM. Innerhalb dieses Rahmens sei die jeweils erteilte Genehmigung nach Verwaltungsaufwand und wirtschaftlichem Wert einzuordnen. Danach sei die angegriffene Gebühr nicht zu beanstanden. Sie bewege sich angesichts der erforderlich gewesenen planungsrechtlichen Prüfung sowie mit Blick auf den wirtschaftlichen Nutzen der zugelassenen gewerblichen Nutzung zu Recht im mittleren Bereich. Auch sei die Art der Gebührenberechnung mit Hilfe der ortsüblichen Dreijahresmiete nicht fehlerhaft, da der gerichtliche Streitwert in baurechtlichen Streitverfahren ebenfalls nach dem dreijährigen Monatsnutzwert bemessen werde.
Die Kläger haben am 8. April 1998 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Die Gebührenfestsetzung sei rechtswidrig. Dies folge schon daraus, dass für die im April 1996 genehmigte Nutzungsänderung des Gebäudes in Büro- und Seminarräume, die mit weiteren genehmigungsbedürftigen baulichen Maßnahmen verbunden gewesen sei, eine wesentlich niedrigere Gebühr von nur knapp über 1.100,- DM festgesetzt worden sei. Der Verwaltungsaufwand sei seinerzeit ungleich höher gewesen als der Aufwand für die Erteilung der jetzigen Genehmigung, die eine neue Nutzung ohne jegliche baulichen Änderungen betreffe. Insbesondere sei kein besonderer nochmaliger Aufwand für die Prüfung der Stellplätze und des Brandschutzes entstanden. Zudem sei der wirtschaftliche Vorteil der neuen Genehmigung für sie geringer als der Vorteil der besagten früheren Genehmigung. Die Einnahmen aus der Vermietung an das Möbelgeschäft seien nicht so hoch wie die Mietzahlungen des vorherigen, in Konkurs gefallenen Mieters. Die hier gegebene Zentrumslage des Gebäudes sei für ein Möbelhaus wegen der fehlenden Parkmöglichkeiten mit Nachteilen behaftet. Eine Vermietung an einen anderen Gewerbetreibenden, bei der eine mindestens doppelt so hohe Miete potentiell möglich gewesen wäre, sei ihnen innerhalb akzeptabler Zeit nicht gelungen. Bei dieser Sachlage, nämlich einem geringeren Aufwand und einem geringeren wirtschaftlichen Wert der maßgeblichen Nutzungsänderung könne keinesfalls eine höhere Gebühr als für die frühere Genehmigung erhoben werden.
Die Kläger haben beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 16. Januar 1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Oberkreisdirektors des Kreises D. vom 12. März 1998 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er im wesentlichen die Ausführungen im Widerspruchsbescheid wiederholt und ergänzend geltend gemacht: Neben der planungsrechtlichen Zulässigkeit der Nutzungsänderung habe der bauordnungsrechtliche Stellplatzbedarf sowie der Brandschutz geprüft werden müssen, so dass ein nicht unerheblicher Verwaltungsaufwand entstanden sei. Die konkrete Vermietungsentscheidung sei Sache der Kläger und ändere nichts daran, dass die Gebührenberechnung nach den ortsüblichen Mieten vorzunehmen sei. Schließlich sei auch nicht maßgeblich, wie und mit welcher Höhe die Gebühr für eine frühere Nutzungsänderung festgesetzt worden sei.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem angegriffenen Urteil stattgegeben. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, das Gebührenbemessungssystem des Beklagten sei ungeeignet, da es den Gebührenrahmen nach unten hin nicht voll ausschöpfe, Nutzungsänderungen mit einem überdurchschnittlichen wirtschaftlichen Wert bevorteile und keine hinreichende Berücksichtigung des jeweiligen Verwaltungsaufwandes gewährleiste. Im Einzelnen wird Bezug genommen auf die Gründe des angegriffenen Urteils. Mit der zugelassenen Berufung wiederholt der Beklagte sein erstinstanzliches Vorbringen und trägt noch vor: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts werde der jeweilige Verwaltungsaufwand dadurch ausreichend berücksichtigt, dass jede 1000-Einheit der Dreijahresmiete mit nach dem konkreten Prüfungsaufwand unterschiedlichen Faktoren entsprechend der Tarifstelle 2.4.1 des Allgemeinen Gebührentarifs vervielfältigt werde. Ferner sei es nach der gefestigten Senatsrechtsprechung nicht zu beanstanden, dass der Höchstwert des Gebührenrahmens unter Verzicht auf eine weitergehende Staffelung voll ausgeschöpft werde. Das praktizierte Berechnungssystem schließe auch nicht eine Gebühr auf der untersten Stufe von 60,- DM aus. Eine solche komme für Nutzflächen von 14 qm, etwa eine Imbissbude, in Betracht. Soweit in früheren Jahren von den Klägern geringere Gebühren für Nutzungsänderungen des betroffenen Gebäudes erhoben worden seien, sei dies allein darauf zurückzuführen, dass seinerzeit ein anderes Berechnungssystem angewandt worden sei. Ebenso sei es unerheblich, nach welchen Grundsätzen andere Kommunen die Gebühr innerhalb des vorgegebenen Rahmens festsetzten. Maßgeblich sei allein, ob das streitige Berechnungssystem den Anforderungen des § 9 Abs. 1 GebG NRW genüge. Dies sei aber, wie ausgeführt, der Fall.
Der Beklagte beantragt sinngemäß,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen sinngemäß,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung verweisen sie auf ihr erstinstanzliches Vorbringen und die Gründe des angegriffenen Urteils. Ferner machen sie geltend: Noch im Jahre 2001 habe etwa die Stadt I. lediglich 20,- DM je angefangene 10 qm nutzungsgeänderter Fläche als Gebühr verlangt. Nach diesem Maßstab sei vorliegend nur eine Gebühr von knapp unter 1.100,- DM entstanden. Daraus folge die fehlende Übereinstimmung des vom Beklagten angewandten neuen Berechnungssystems mit den einschlägigen gesetzlichen Vorgaben und mithin dessen Unzulässigkeit. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
II.
Der Senat kann gemäß § 130 a Satz 1 VwGO über die Berufung durch Beschluss entscheiden, weil er einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu gemäß §§ 125 Abs. 2 Satz 3, 130 a Satz 2 VwGO angehört worden.
Die zugelassene und auch im übrigen zulässige Berufung ist begründet.
Die Klage ist entgegen dem angegriffenen Urteil abzuweisen, weil sie unbegründet ist. Denn der Bescheid des Beklagten vom 16. Januar 1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 1998 ist im Hinblick auf die allein angefochtene Gebührenfestsetzung rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Gebührenfestsetzung sind §§ 2, 14 Abs. 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der hier einschlägigen früheren Fassung vom 23. November 1971 (GV.NRW. S. 354), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. März 1985 (GV.NRW. S. 256) - GebG NRW a.F. - i.V.m. § 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 5. August 1980 (GV.NRW. S. 924) in der vorliegend maßgeblichen Fassung der 17. Änderungsverordnung vom 10. September 1996 (GV.NRW. S. 360) - AVwGebO NRW - und der Tarifstelle (TS) 2.4.3 a) des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur AVwGebO NRW.
Nach TS 2.4.3 a) AGT ist für die Entscheidung über die Erteilung der Genehmigung von Nutzungsänderungen ohne genehmigungsbedürftige bauliche Maßnahmen eine Gebühr innerhalb eines Rahmens von 60,- DM bis 5.000,- DM zu erheben. Der Gebührentatbestand ist mit der Erteilung der Nutzungsänderungsgenehmigung vom 16. Januar 1998 verwirklicht worden und die Kläger sind als Antragsteller und folglich Veranlasser der Amtshandlung i.S.d. § 13 Abs. 1 Nr. 1, 1. Alt GebG NRW a.F. Schuldner der entstandenen Gebühr. Dies wird von den Klägern nicht in Zweifel gezogen.
Entgegen der Auffassung der Kläger und des Verwaltungsgerichts ist die streitige Gebühr auch der Höhe nach (ermessens-)fehlerfrei festgesetzt worden.
Die Gebühr nach der erwähnten Tarifstelle ist eine Rahmengebühr, deren Bemessung sich nach § 9 Abs. 1 GebG NRW a.F. richtet. Die hierfür sowie mit Blick auf das insoweit eröffnete Ermessen der Behörde nach der einschlägigen Rechtsprechung des beschließenden Gerichts geltenden Grundsätze hat das Verwaltungsgericht zutreffend aufgezeigt (S. 5, 6 der Urteilsabschrift); zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt der Senat darauf Bezug. Bei Anwendung dieser Grundsätze erweist sich das vom Beklagte praktizierte System zur Gebührenberechnung als zulässig.
Mit dem streitigen System werden die beiden nach § 9 Abs. 1 GebG NRW a.F. relevanten Bemessungsfaktoren erfasst und bei der Berechnung der jeweiligen konkreten Gebührenhöhe hinreichend und angemessen berücksichtigt.
Der gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2 GebG NRW a.F. bedeutsame wirtschaftliche Wert der Amtshandlung wird dadurch in die Gebührenberechnung mit eingestellt, dass diese - als Grundlage - von dem Dreijahresmietwert der von der Nutzungsänderung betroffenen Gebäudefläche ausgeht. Ein solcher Mietwert korrespondiert bei der gebotenen typisierenden Betrachtung regelmäßig mit dem Wert der hier in Rede stehenden Amtshandlung. Je größer die auf der jeweiligen Fläche zu erzielenden ortsüblichen Mieteinnahmen sind, um so größer ist regelmäßig der durch die Genehmigung eingeräumte wirtschaftliche Vorteil. Dieser Zusammenhang ist unmittelbar gegeben, soweit jene Fläche vom Genehmigungsinhaber in Form einer Vermietung oder Verpachtung wirtschaftlich verwertet wird. Denn die ortsübliche Miete wird regelmäßig um so höher sein, je größer die auf der Fläche nach ihrer Lage, dem relevanten Planungsrecht, den in Betracht kommenden Nutzungsarten usw. erzielbaren Einnahmen sind. Auch im Falle der Selbstnutzung der Fläche besteht eine entsprechende Beziehung.
Daneben berücksichtigt das vom Beklagten angewandte System ebenso den gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW a.F. zu beachtenden Verwaltungsaufwand. Dies wird dadurch erreicht, dass - wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht nochmals anschaulich dargestellt hat - zunächst der Umfang des konkreten Verwaltungsaufwandes bestimmt und sodann der bezüglich eines solchen Aufwandes in der TS 2.4.1 AGT für die Errichtungsgenehmigung vorgesehene Gebührenbetrag zwischen 6,- DM bis 13 ,- DM übernommen und je angefangene 1000,- DM des Dreijahresmietwertes angesetzt wird.
Die gegen das vorbezeichnete System erhobenen Einwände des Verwaltungsgerichts und der Kläger rechtfertigen keine andere, zu dessen Unzulässigkeit führende Bewertung. Das gilt zunächst für die verwaltungsgerichtliche Annahme, die Zugrundelegung des Dreijahresmietwerts sei schon deshalb ungeeignet, weil es hierdurch zu einer unangemessenen Begünstigung von Nutzungsänderungen mit einem besonders hohen wirtschaftlichen Interesse - etwa im weiter ausgeführten Fall eines Dirnenwohnheims - komme. Ein relevanter Verstoß des streitigen Berechnungssystems gegen die zu beachtenden Bemessungsgrundsätze könnte unter dem besagten Aspekt nur dann angenommen werden, wenn der Höchstbetrag des Gebührenrahmens von 5.000,- DM schon im mittleren Bereich der Regelfälle von Nutzungsänderungen erreicht werden würde. Der Höchstbetrag muss notwendigerweise solchen Regelfällen von Nutzungsänderungen vorbehalten bleiben, die einen gesteigerten, über den Durchschnittsfall hinausgehenden wirtschaftlichen Wert mit sich bringen. Maßgeblich sind dabei jedoch die Regelfälle, d.h. das System darf sich darauf beschränken, die regelmäßig im Zuständigkeitsbereich des jeweiligen Hoheitsträgers auftretenden bzw. zu erwartenden Nutzungsänderungen in den Blick zu nehmen und hierfür eine entsprechende, den obigen Kriterien genügende Staffelung bzw. Einordnung zu bewirken. Dem entsprechend unterliegt es keinen Bedenken, wenn das Berechnungssystem den Höchstbetrag bereits bei einer solchen Genehmigung ausschöpft, die bei einer vergleichenden Betrachtung der im jeweiligen Zuständigkeitsbereich regelmäßig begehrten Nutzungsänderungen den typischen Fall einer Nutzungsänderungsgenehmigung mit deutlich überdurchschnittlichem wirtschaftlichen Wert und hohem Aufwand darstellt. Eine weitergehende Differenzierung in der Gebührenbemessung, insbesondere eine spezifische Berücksichtigung von atypischen Fällen eines außergewöhnlich hohen wirtschaftlichen Wertes der Nutzungsänderung, ist hingegen nicht erforderlich.
Vgl. in diesem Sinne zu einer Transportgenehmigung bereits: OVG NRW, Urteil vom 22. September 1992 - 9 A 1932/90 -.
Danach begegnet das vom Beklagten angewandte Berechnungssystem unter dem besagten Aspekt keinen Zulässigkeitszweifeln. Das vom Verwaltungsgericht herangezogene Beispiel der Nutzungsänderung betreffend ein Dirnenwohnheim mit einem besonders hohen wirtschaftlichen Nutzwert ist im hier interessierenden Zusammenhang schon deshalb ohne beachtliche Aussagekraft, weil es sich auf einen völlig atypischen Sonderfall einer Nutzungsänderung bezieht. Maßgeblich ist aber allein - wie gezeigt - ob das jeweilige Berechnungssystem für die Regelfälle eine ausreichende Differenzierung gewährleistet. Dafür, dass dies bei dem hier streitigen System nicht der Fall sein könnte, gibt der Sonderfall eines Dirnenwohnheims mit 33 Zimmern nichts her. Auch im übrigen ist nichts für eine diesbezügliche Unzulässigkeit des vom Beklagten praktizierten Berechnungssystems ersichtlich. Bei der den Klägern genehmigten Nutzungsänderung für einen Möbelhandel mit knapp 550 qm Fläche handelt es sich um eine solche, die sich hinsichtlich des damit verbundenen wirtschaftlichen Wertes - bezogen auf die im Zuständigkeitsgebiet des Beklagten gegebenen Regelfälle - im mittleren Bereich bewegen wird. Dem entspricht die für die Genehmigungserteilung festgesetzte Gebühr in Höhe von 2.368,- DM, die gerade im mittleren Bereich des durch TS 2.4.3 a) AGT eröffneten Rahmens liegt. Angesichts dessen sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass mit dem streitigen Berechnungssystem keine ausreichende Differenzierung der jeweiligen Regelfälle von Nutzungsänderungen erfolgen könnte; der vorliegende Sachverhalt belegt vielmehr das Gegenteil.
Ebenso wenig ist die Rüge des Verwaltungsgerichts berechtigt, bei dem Abstellen auf den Dreijahresmietwert blieben andere wesentliche Umstände mit Auswirkungen auf den Nutzen für den Gebührenschuldner und auf den Verwaltungsaufwand, nämlich insbesondere die Art des Betriebes, gänzlich unberücksichtigt.
Es ist zwar zutreffend, dass die Art des genehmigten geänderten Betriebes von Bedeutung für den Umfang des wirtschaftlichen Vorteils der Genehmigung sein kann. Daraus folgt aber nicht, dass die konkrete Betriebsart zwingend in die Gebührenberechnung mit eingestellt werden muss. Bei der Bemessung der Gebühr nach dem wirtschaftlichen Wert ist nicht erforderlich, dass die Behörde jeden wertbildenden Faktor berücksichtigt; im Rahmen der ihr zustehenden Bewertungsspielräume kann sie sich auf die Berücksichtigung bestimmter typischer und wesentlicher Bewertungsfaktoren beschränken.
Vgl. OVG NRW, Urteil 22. September 1992, a.a.O.
Folglich ist es nicht schon grundsätzlich ermessensfehlerhaft, dass der Beklagte den u.U. wertbildenden Faktor der Betriebsart nicht in sein Berechnungssystem eingestellt hat. Dies wäre nur dann zu beanstanden, wenn es sich hierbei um einen derart wesentlichen Faktor im vorbezeichneten Sinne handelte, dass dessen zusätzliche Berücksichtigung für eine hinreichende - vergleichende - Beurteilung des jeweiligen potentiellen wirtschaftlichen Nutzwerts der Genehmigung unerlässlich wäre. Das ist hier nicht der Fall. Wie bereits oben ausgeführt, gibt schon der Dreijahresmietwert für sich genommen in ausreichender Weise Aufschluss über den mit der Genehmigungserteilung verbundenen verhältnismäßigen wirtschaftlichen Vorteil. Zudem ist dem Abstellen auf den Mietwert ohnehin immanent, dass letztlich auch die generelle Nutzungsart mit erfasst wird. Denn entsprechend den obigen Darlegungen orientiert sich die ortsübliche Miete u.a. an den auf der jeweiligen Fläche nach Lage, baulicher Ausgestaltung und maßgeblichem Planungsrecht überhaupt in Betracht kommenden generellen Nutzungsarten, wie einer Wohn-, Büro- oder gewerblichen Nutzung in Form von Handelsgeschäften o.ä. Dass innerhalb jener generellen Nutzungsarten wiederum verschiedene Einzelbetriebe geführt werden und als solche konkreter Gegenstand der jeweiligen Nutzungsänderungsgenehmigung sind, zwingt zu keiner darauf gerichteten noch weitergehenden Differenzierung. Aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität ist es gerechtfertigt, eine gewisse Typisierung - hier bezogen auf die generellen Nutzungsarten in ihrer ausgeführten Beziehung zum potentiellen Mietwert - vorzunehmen. Daher begegnet es auch keinen Bedenken, dass der Beklagte bei der Berechnung der streitigen Gebühr nicht den spezifischen Mietwert für das hier betroffene Möbelgeschäft, sondern den grundsätzlich in der gegebenen Lage erzielbaren ortsüblichen Mietwert für eine gewerbliche Nutzung zugrundegelegt hat.
Ebenso wenig ist feststellbar, dass das vom Beklagten angewandte Berechnungssystem defizitär sein könnte, weil die jeweilige Betriebsart im Hinblick auf den Verwaltungsaufwand berücksichtigt werden müsste. Es drängt sich schon nicht auf, dass die konkrete Betriebsart überhaupt in einer bestimmten, regelmäßig anzunehmenden Beziehung zum Umfang des Verwaltungsaufwandes für die Erteilung eines Nutungsänderungsgenehmigung stehen könnte. Letztlich braucht dieser Frage jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden. Denn unabhängig davon bedarf es jedenfalls deshalb keiner Berücksichtigung der konkreten Betriebsart unter dem vorbezeichneten Aspekt, weil einem unterschiedlichen Umfang des Verwaltungsaufwandes in dem streitigen Berechnungssystem bereits auf andere Weise angemessen Rechnung getragen wird. Denn wie bereits oben gezeigt, bestimmt der Beklagte den maßgeblichen Gebührenbetrag je angefangene 1.000,- DM des Dreijahresmietwertes in Anlehnung an die in TS 2.4.1 AGT genannte Beträge aus einem Rahmen von 6,- DM bis zu 13,- DM nach dem im konkreten Fall entstandenen Aufwand. Damit wird aber bereits eine hinreichende Berücksichtigung des im Einzelfall entstandenen Verwaltungsaufwandes gewährleistet, so dass eine zusätzliche Heranziehung weiterer Faktoren entbehrlich ist.
Dem steht auch keineswegs entgegen, dass es sich bei der besagten TS 2.4.1 AGT um eine solche handelt, die sich auf Rohbau- bzw. Herstellungssummen bezieht und der die pauschalierende Wertung eines steigenden Verwaltungsaufwandes bei steigenden Summen der vorgenannten Art zugrunde liegt. Es ist zwar richtig, dass der in das streitige Berechnungssystem eingestellte Dreijahresmietwert anders als die Rohbau- oder Herstellungssumme keine korrespondierende Beziehung zum Umfang des jeweiligen Verwaltungsaufwandes aufweist. Dieser Umstand hätte jedoch nur dann Bedeutung, wenn das Berechnungssystem des Beklagten im Zusammenhang mit dem Rückgriff auf die in TS 2.4.1 AGT enthaltenen Gebührenbeträge eine derartige, nicht gegebene Aussagekraft des Dreijahresmietwertes unterstellen bzw. benötigen würde. Das ist jedoch nicht der Fall. Der Dreijahresmietwert soll im oben ausgeführten Sinne allein zur Bestimmung des wirtschaftlichen Vorteils der Genehmigung dienen. Eben deshalb bedarf es zur Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes - anders als in der TS 2.4.1 AGT, die dies über die konkrete Höhe der Rohbau- bzw. Herstellungssumme erreicht - der Anwendung eines diesbezüglichen weiteren Bewertungsfaktors. Das wird mit der bereits erläuterten Differenzierung der Gebührenbeträge nach dem konkretem Verwaltungsaufwand gewährleistet. Nur insofern, d.h. bei der Übernahme der in TS 2.4.1 AGT für verschiedene Aufwandsgruppen aufgelisteten Gebührenbeträge greift das Berechnungssystem des Beklagten auf die Tarifstelle zurück. Diese, im Rahmen der Ermessensausübung erfolgende, bloße Übernahme von verordnungsrechtlich für bestimmte Aufwandsgruppen angeordneten Gebührenbeträgen auf Fallgruppen eines gleichartigen Aufwandes bei ähnlichen Amtshandlungen unterliegt keinen Bedenken. Das gilt um so mehr, als die Bildung typisierender Fallgruppen u.a. nach anfallendem Verwaltungsaufwand generell zulässig ist.
Vgl. auch dazu: OVG NRW, Urteil vom 22. September 1992, a.a.O.
Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keine Rede davon sein kann, das Berechnungssystem des Beklagten lasse den Verwaltungsaufwand im Regelfall als Bemessungsfaktor in rechtswidriger Weise gänzlich zurücktreten.
Das streitige Gebührenberechnungssystem leidet auch nicht deshalb an einem zu seiner Unzulässigkeit führenden Fehler, weil es die Ausschöpfung der untersten Stufe des Gebührenrahmens ausschließen würde. Zwar ist ein Berechnungssystem unzulässig, das mit einer solchen Mindestgebühr beginnt bzw. nur eine solche zulässt, die den in der verordnungsrechtlichen Tarifstelle genannten Anfangsbetrag der Rahmengebühr übersteigt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Juni 1977 - II A 524/74 -.
Eine derartige Fallgestaltung ist hier aber nicht gegeben. Das streitige Berechnungssystem schließt die Erhebung der Mindestgebühr nach TS 2.4.3 a) AGT von 60,- DM nicht aus. Dies hat bereits das Verwaltungsgericht selbst festgestellt, indem es ausführt hat, bei einem Mietwert von 15,- DM/qm errechne sich eine Gebühr von 60,- DM nach dem System des Beklagten bei einer betroffenen Fläche von 14 qm. Auch eine solche, eher geringe Fläche kommt als Gegenstand einer Nutzungsänderung durchaus in Betracht; dabei ist etwa an Kioske, kleinere Verkaufsstellen, Kopiershops o.ä. zu denken. Im übrigen tritt hinzu, dass im örtlichen Zuständigkeitsbereich des Beklagten auch solche Lagen vorhanden sein werden, in denen der Mietwert deutlich unter dem vorgenannten Betrag liegt mit der Folge, dass dort die Gebühr von 60,- DM (auch) bei Nutzungsänderungen größerer Flächen von - je nach Bearbeitungsaufwand - 20 bis zu 30 qm eingreift. Dass erst Recht auf Flächen mit derartigen Umfängen relevante Nutzungsänderungen vorkommen, liegt auf der Hand und bedarf keiner Vertiefung. Der Umstand, dass solche Nutzungsänderungen nicht als überwiegender Regelfall auftreten mögen, ist im erörterten Zusammenhang ohne Relevanz. Die unterste Stufe der Rahmengebühr ist nicht dazu bestimmt, die am häufigsten vorkommenden Durchschnittsfälle zu erfassen. Diese sollen vielmehr vom mittleren Bereich des Gebührenrahmens abgedeckt werden.
Ferner wird die Zulässigkeit des Berechnungssystems nicht dadurch in Frage gestellt, dass es keine Abweichungsmöglichkeit bei Vorliegen besonderer Umstände umfasst. Das System stellt lediglich eine für die Normalfälle von Nutzungsänderungen praktizierte Selbstbindung der Ermessensausübung dar und erschöpft sich in diesem Bedeutungsgehalt. Soweit besondere atypische Umstände gegeben sind, ist lediglich zu prüfen, ob jene Besonderheiten eine von dem Berechnungssystem abweichende Ermessensausübung bei der Gebührenfestsetzung gebieten. Daraus folgen indes keine Bedenken gegen die Anwendung des Systems auf die nicht durch solche Besonderheiten gekennzeichneten gewöhnlichen Fallgestaltungen.
Danach ist im vorliegenden Fall sowohl die Anwendung des streitigen Berechnungssystems wie auch die hiernach festgesetzte Höhe der angefochtenen Gebühr nicht zu beanstanden. Es sind keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass es sich bei der von den Klägern begehrten Nutzungsänderung um eine durch atypische Besonderheiten bestimmte Fallkonstellation gehandelt haben könnte. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass der Beklagte in die Gebührenberechnung - was die Fläche, den Mietwert sowie die Einstufung des Verwaltungsaufwandes anbelangt - fehlerhafte Ansätze eingestellt haben könnte. Das gilt insbesondere für die Annahme eines mittleren Prüfungsaufwandes bei der Bearbeitung des Genehmigungsantrages. Insofern ist entgegen der Ansicht der Kläger davon auszugehen, dass der hier gegebene Wechsel von einem Sonnenstudio bzw. von Büro- und Seminarräumen in ein Verkaufsgeschäft für Möbel mit über 500 qm Fläche sowohl in planungsrechtlicher als auch in bauordnungsrechtlicher Hinsicht - etwa unter den Aspekten des Einfügens nach § 34 BauGB und des Vorhandenseins hinreichender Stellplätze und eines ausreichenden Brandschutzes für den zu erwartenden verstärkten Kundenverkehr - einen nicht allzu geringen Prüfungsbedarf ausgelöst hat. Letzteres dokumentiert sich beispielhaft auch daran, dass in die Genehmigung vom 16. Januar 1998 diverse Auflagen zum Brandschutz aufgenommen worden sind.
Angesichts der vorhergehenden Ausführungen zum wirtschaftlichen Wert der Genehmigung sowie zum relevanten Prüfungsaufwand ist ein Verstoß der streitigen Gebühr in ihrer festgesetzten Höhe von 2.368,- DM gegen das Äquivalenzprinzip ebenfalls nicht feststellbar.
Die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Gebühr wird schließlich nicht durch die Hinweise der Kläger in Frage gestellt, der Beklagte habe für die frühere Genehmigung einer Nutzungsänderung des Gebäudes vom 23. April 1996 eine geringere Gebühr als für die hier betroffene Genehmigung festgesetzt und auch in I. seien noch im Jahre 2001 für gleichartige Amtshandlungen niedrigere Gebühren als die angefochtene Gebühr festgesetzt worden. Im Hinblick auf den erstgenannten Aspekt kann dahinstehen, ob die seinerzeitige Genehmigung vom 23. April 1996 - wie die Kläger meinen - mit einem höheren Verwaltungsaufwand und einem höheren wirtschaftlichen Vorteil als die hier relevante Genehmigung verbunden war. Denn die beiden Sachverhalte entziehen sich jedenfalls schon deshalb eines Vergleichs, weil die Gebühr für die Genehmigung vom 23. April 1996 auf einem andersartigen, zwischenzeitlich aufgegebenen Berechnungssystem beruhte. Ein Systemwechsel als solcher war dem Beklagten - wie bereits im Zulassungsbeschluss des Senats ausgeführt - nicht untersagt. Die weitere Rüge einer günstigeren Gebührenpraxis in I. ist ebenfalls ohne Belang, weil sich hieraus kein Anspruch auf eine entsprechende Gleichbehandlung für die Kläger ergibt. Denn mit Blick auf die Ermessensausübung, wie sie hier in Streit steht, bindet der Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG nur die jeweilige Behörde für ihren Zuständigkeitsbereich; seine Einhaltung ist folglich immer nur in Bezug auf ein und dieselbe Behörde zu prüfen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2003 - 9 B 2056/02 - m.w.N.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß § 13 Abs. 2 GKG in Höhe der angefochtenen Gebührenfestsetzung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§ 34 BauGB
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 1 GebG NRW
§ 130 a Satz 1 VwGO
§ 125 Abs.
2 Satz 3, 130 a Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Nr. 2 GebG NRW
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 13 Abs. 2 GKG
§ 2, 14 Abs. 1 des
Gebührengesetzes
Art. 3
Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 A 1932/90
II A
524/74
9 B 2056/02