Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-03-15, Aktenzeichen 15 B 590/23
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0315.15B590.23.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet.
Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.
Das Verwaltungsgericht hat den mit der Beschwerde des Antragstellers weiterverfolgten Antrag,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu verpflichten, ihn vorläufig bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Hauptsacheklage 1 K 357/23 mit allen Rechten und Pflichten eines Fraktionsmitglieds zur Fraktionsarbeit in der CDU-Fraktion in der Stadtverordnetenversammlung der Stadt L. (Antragsgegnerin) zuzulassen,
im Wesentlichen mit folgender Begründung abgelehnt: Der Antragsteller habe keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Der in der Fraktionssitzung am 00. Oktober 0000 beschlossene Ausschluss des Antragstellers sei nach summarischer Prüfung rechtmäßig. Er sei voraussichtlich formell rechtmäßig, denn der Antragsteller sei hinreichend angehört, die Fraktionsmitglieder seien zur fraglichen Fraktionssitzung ordnungsgemäß geladen und die Ordnungsmaßnahme sei hinreichend begründet worden. Der Fraktionsausschluss sei aller Voraussicht nach auch materiell rechtmäßig. Die in der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin geregelten Voraussetzungen eines Fraktionsausschlusses seien erfüllt. Der Antragsteller habe wiederholt gegen die Geschäftsordnung verstoßen. Es fehle auch an einem Anordnungsgrund. Die Voraussetzungen einer nur ausnahmsweise zulässigen Vorwegnahme der Hauptsache seien nicht erfüllt. Der Antragsteller werde durch die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes nicht schwer und unzumutbar belastet. Der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung komme auch nicht aus anderen, im Gesamtinteresse der Gemeinde liegenden Gesichtspunkten in Betracht.
Die dagegen von der Beschwerde erhobenen Einwände greifen nicht durch.
I. Auch die Beschwerde macht einen Anordnungsanspruch des Antragstellers auf fortgesetzte uneingeschränkte Partizipation an der Fraktionsarbeit der Antragsgegnerin im Sinne von § 123 Abs. 1 und 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO nicht glaubhaft. Vielmehr stellt sich der streitige Fraktionsausschluss vom 00. Oktober 0000 bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung nach Lage der Akten mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als rechtmäßig dar.
1. Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen das Mitglied einer Ratsfraktion aus dieser ausgeschlossen werden kann, richtet sich in erster Linie nach den bei der Errichtung der Fraktion getroffenen Absprachen. Da die Gründung der Fraktion frei ist, steht auch die Regelung der fraktionsinternen Rechtsbeziehungen – etwa in Gestalt einer Geschäftsordnung oder eines Statuts – vorbehaltlich des Willkürverbots zur im Grundsatz uneingeschränkten Disposition ihrer Mitglieder.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 15 B 19/18 -, juris, Rn. 9 f., m. w. N.
Bestehen keine fraktionseigenen Regelungen, sind gewisse Mindestvoraussetzungen zu beachten, die sich aus der demokratischen und rechtsstaatlichen Bindung der Fraktion (§ 56 Abs. 2 Satz 2 GO NRW) ergeben.
Vgl. Heusch, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, 26. Edition, Stand: 1. Dezember 2023, § 56 Rn. 95.
Rechtsgrundlage für den Fraktionsausschluss des Antragstellers ist § 13 der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin (GeschO). Gemäß § 13 Abs. 1 GeschO können Mitglieder, die den Bestimmungen der Geschäftsordnung zuwiderhandeln, zur Verantwortung gezogen werden. Nach § 13 Abs. 2 GeschO sind Ordnungsmaßnahmen a) Missbilligung eines Verhaltens, b) Verhängung eines Ordnungsgeldes zugunsten der Fraktionskasse, c) Ausschluss aus der Fraktion. Über die Ordnungsmaßnahmen beschließt die Fraktion gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 GeschO nach Anhörung des Betroffenen.
2. Auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens weist der Fraktionsausschluss voraussichtlich keine durchgreifenden formellen Fehler auf.
a) In formeller Hinsicht muss dem Ausschluss eine Anhörung des betroffenen Fraktionsmitglieds vorausgehen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 - 15 B 19/18 -, juris, Rn. 11 f., m. w. N.
Ihm ist der erhobene Vorwurf so konkret wie möglich zur Kenntnis zu bringen und auch die drohende Sanktion zu bezeichnen. Nur so hat das Fraktionsmitglied die Möglichkeit, sich angemessen zu verteidigen.
Ferner müssen zu der Sitzung, in der über den Ausschluss entschieden werden soll, sämtliche Fraktionsmitglieder eine Ladung unter Benennung dieses Punkts in der Tagesordnung erhalten.
Dabei ist es – sofern in der Geschäftsordnung der Fraktion keine entsprechende Regelung getroffen ist – grundsätzlich nicht geboten, dass die übrigen Fraktionsmitglieder bereits im Vorfeld der Fraktionssitzung in gleicher Weise wie das betroffene Fraktionsmitglied konkret über das diesem vorgeworfene Verhalten in Kenntnis gesetzt werden.
Vgl. Heusch, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, 26. Edition, Stand: 1. Dezember 2023, § 56 Rn. 95; Kleerbaum, GO NRW, 4. Aufl. 2024, § 56 Erl. III. 5 a) (1).
Einer schriftlichen Information der übrigen Fraktionsmitglieder über die dem möglichen Ausschluss zu Grunde liegenden Vorkommnisse bereits im Vorfeld bedarf es nur, wenn eine sachgerechte Beratung und Abstimmung über den Fraktionsausschluss aufgrund des Umfangs oder der Komplexität der Vorwürfe ohne eine vorherige schriftliche Mitteilung nicht hinreichend gewährleistet wäre. Das ist eine Frage des Einzelfalls.
Die Fraktion entscheidet über den Ausschluss unter Mitwirkung des betroffenen Fraktionsmitglieds – sofern in der Geschäftsordnung nichts Anderes geregelt ist – mit Mehrheit.
Vgl. Heusch, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, 26. Edition, Stand: 1. Dezember 2023, § 56 Rn. 95; Kleerbaum, GO NRW, 4. Aufl. 2024, § 56 Erl. III. 5 a) (2).
Der Fraktionsausschluss ist zu begründen. Nach der Abstimmung muss eindeutig feststehen, aufgrund welcher Tatsachen der Ausschluss erfolgt ist. Dies ist unverzichtbare Voraussetzung für einen effektiven Rechtsschutz. Denn nur so kann der Betroffene über die Einlegung eines Rechtsbehelfs entscheiden und das gegebenenfalls angerufene Gericht die materielle Rechtmäßigkeit des Fraktionsausschlusses prüfen.
Vgl. Heusch, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, 26. Edition, Stand: 1. Dezember 2023, § 56 Rn. 95; Kleerbaum, GO NRW. 4. Aufl. 2024, § 56 Erl. 5 a) (1); siehe auch: Bay. VGH, Beschluss vom 10. April 2018 - 4 CE 17.2450 -, juris, Rn. 28 ff.; VG Osnabrück, Beschluss vom 17. Oktober 2008 - 1 B 27/08 -, juris, Rn. 25; Wefelmeier, in: Blum/Baumgarten/Freese et al., Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen Kommentar, Stand: September 2016, § 57 NKomVG Rn. 49; Mehde, in: Dietlein/Mehde, BeckOK Kommunalrecht Niedersachsen, 28. Edition, Stand: 1. Januar 2024, § 57 NKomVG Rn. 9; offengelassen Saarl. OVG, Beschluss vom 20. April 2012 ‑ 2 B 105/12 -, juris, Rn. 13.
Dem Betroffenen muss keine gesonderte Begründung zugehen. Ausreichend ist, wenn sich die Ausschlussgründe, welche die Mehrheitsentscheidung tragen, eindeutig aus dem Sitzungsprotokoll ergeben, etwa weil die Abstimmung über den Ausschluss unter ausdrücklicher Bezugnahme auf ein zuvor übermitteltes Anhörungsschreiben erfolgt ist, das die Sachverhalte, die der beabsichtigten Sanktion zugrunde liegen, im Einzelnen darstellt.
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 10. April 2018 ‑ 4 CE 17.2450 -, juris, Rn. 31; Saarl. OVG, Beschluss vom 20. April 2012 - 2 B 105/12 -, juris, Rn. 13.
b) Es spricht Überwiegendes dafür, dass die Antragsgegnerin diese Verfahrensregeln noch ausreichend beachtet hat.
aa) Sowohl der Antragsteller als auch die übrigen Fraktionsmitglieder sind vor der Fraktionssitzung hinreichend über das dem Antragsteller zur Last gelegte Verhalten und den ihm drohenden Fraktionsausschluss informiert worden.
Der Antragsteller wurde mit Schreiben des Fraktionsvorsitzenden vom 0. Oktober 0000 über die gegen ihn erhobenen Vorwürfe und die nach § 13 GeschO möglichen Sanktionen einschließlich eines Fraktionsausschlusses (§ 13 Abs. 2 c] GeschO) in Kenntnis gesetzt. Die an alle Fraktionsmitglieder versandte Einladung zur Fraktionssitzung am 00. Oktober 0000 nannte als ersten Tagesordnungspunkt ausdrücklich „Ordnungsmaßnahmen gegen [den Antragsteller] gem. § 13 GO der CDU Fraktion“ und wies damit – wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat – hinreichend (auch) auf einen möglichen Fraktionsausschluss nach § 13 Abs. 2 c) GeschO hin.
Dass die Fraktionsmitglieder mit der Ladung nicht in der gleichen Weise wie der Antragsteller über das ihm zur Last gelegte Verhalten in Kenntnis gesetzt wurden, ist voraussichtlich nicht zu beanstanden. Es spricht Überwiegendes dafür, dass den Fraktionsmitgliedern eine sachgerechte Beratung und Entscheidung über den Fraktionsausschluss des Antragstellers möglich war, nachdem das an den Antragsteller gerichtete Schreiben vom 0. Oktober 0000 in der Sitzung verlesen und an die Wand projiziert worden war. Danach wurde dem Antragsteller zur Last gelegt:
„1) Verstoß gegen § 7 Nr. 1 S. 1 GO durch wiederholtes Nichtvertreten der Gesamtlinie der Fraktion insbesondere zu Beschlüssen der J. GmbH
a) Gegenstimme zur Besetzung der Ausschüsse in der Konstituierenden Sitzung am 00.00.0000
b) Unabgestimmte Gutachterliche Untersuchung zur Vergabe J. in Zusammenarbeit mit dem ehemaligen GF der J.
c) Vorlage 14/2021, weitere Vorgehensweise Wohnungsbau / W.-straße
2) Verstoß gegen § 7 Nr. 1 S. 1 GO durch den unabgestimmten Vorwurf in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 00. Mai 0000, Bürgermeister N. (CDU) sage die Unwahrheit
3) Verstoß gegen § 7 Nr. 1 S. 1 GO durch die unabgestimmte strafrechtliche Anzeige gegen den Bürgermeister N. (CDU)
4) Verstoß gegen § 7 Nr. 5 S. 1 GO durch die Nichtteilnahme an 16 von 20 Fraktionssitzungen allein im Jahr 2022
5) Verstoß gegen § 7 Nr. 6 GO durch die Nichtteilnahme am nicht-öffentlichen Teil der Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung am 0. Februar 0000, 00. März 0000, 00. Mai 0000, 00. Juni 0000 sowie 00. August 0000“.
Diese Vorwürfe und die ihnen zu Grunde liegenden Tatsachen waren nicht so umfangreich oder komplex, dass die übrigen Fraktionsmitglieder sie nicht in der Fraktionssitzung hinreichend hätten zur Kenntnis nehmen und verstehen können. Dies gilt umso mehr, als sie nicht nur verlesen, sondern auch zum Mitverfolgen an die Wand projiziert wurden. Zudem handelte es sich um Sachverhalte, die den Fraktionsmitgliedern aus der Sitzungsarbeit und/oder der Lokalpresse bekannt waren und deshalb nicht erstmals zur Kenntnis genommen, sondern lediglich in Erinnerung gerufen werden mussten.
bb) Der Fraktionsausschluss des Antragstellers ist voraussichtlich nicht wegen eines Verstoßes gegen das Gebot rechtlichen Gehörs formell rechtswidrig.
Der Antragsteller konnte sich in der Fraktionssitzung am 00. Oktober 0000 gegen die erhobenen Vorwürfe verteidigen. Ausweislich der Sitzungsniederschrift nahm er in der Fraktionssitzung am 00. Oktober 0000 detailliert zu jedem einzelnen der im Schreiben vom 0. Oktober 0000 enthaltenen Vorwürfe Stellung. Es folgte eine erste Diskussion der übrigen Fraktionsmitglieder, zu der sich der Antragsteller auf ausdrückliche Nachfrage nicht unmittelbar äußern wollte.
Darauf, dass die weitere Beratung der übrigen Fraktionsmitglieder ohne den Antragsteller stattfand, kann er sich jedenfalls nicht mit Erfolg berufen. Ob oder ggf. unter welchen Voraussetzungen eine Beratung ohne das auszuschließende Mitglied einen Verstoß gegen das Gebot rechtlichen Gehörs begründen könnte, bedarf keiner Entscheidung. Es ist anerkannt, dass einen (etwaigen) Verstoß gegen das Gebot rechtlichen Gehörs nicht rügen kann, wer es zuvor versäumt hat, sich im Rahmen der gegebenen Möglichkeiten Gehör zu verschaffen.
St. Rspr. vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2000 ‑ 9 B 2.00 ‑, Buchholz 310 § 133 (n. F.) VwGO Nr. 53, S. 13 f. = juris, Rn. 3, m. w. N.
Ein solches Versäumnis muss sich der Antragsteller voraussichtlich entgegenhalten lassen, denn er ist der Bitte (so die Sitzungsniederschrift) oder Aufforderung (so die Beschwerde), den Raum vorübergehend zu verlassen, ausweislich der – insoweit von ihm nicht beanstandeten – Sitzungsniederschrift ohne Widerspruch nachgekommen. An der anschließenden Abstimmung hat er, soweit erkennbar, ebenfalls ohne Beanstandung des vorangegangenen Verfahrens teilgenommen. Ein Versuch des Antragstellers, sein nun mit der Beschwerde geltend gemachtes Recht auf ununterbrochene Anwesenheit während der Beratung und Äußerung wahrzunehmen, ist damit nicht ersichtlich.
cc) Die Antragsgegnerin hat voraussichtlich auch die an einen Fraktionsausschluss zu stellenden Begründungsanforderungen gewahrt.
Wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, ergeben sich die tragenden Gründe hinreichend aus dem Protokoll der Ratssitzung vom 00. Oktober 0000, das dem Antragsteller mit Email vom 0. November 0000 übersandt wurde.
Nach dem Protokoll begann der Tagesordnungspunkt „Ordnungsmaßnahmen gegen [den Antragsteller]“ mit der Verlesung des Schreibens vom 0. Oktober 0000, das die möglichen Gründe für einen etwaigen Fraktionsausschluss enthielt. In der sich an die Stellungnahme des Antragstellers zu diesen Gründen anschließenden Aussprache der übrigen Fraktionsmitglieder wurde ausdrücklich drei Mal auf die vom Antragsteller anonym gestellte Strafanzeige gegen den Bürgermeister (Punkt 3 des Schreibens vom 0. Oktober 0000) Bezug genommen. In diesem Zusammenhang wurde darauf verwiesen, das „Verhalten“ des Antragstellers, „hinterrücks und im Geheimen“, sowie „solche Aktionen“ gäben die Fraktion der Lächerlichkeit preis, trieben keine politischen Inhalte voran und schadeten der Fraktion ebenso wie jedem einzelnen Mitglied. Dem Antragsteller sei jegliche soziale Kompetenz abzusprechen. Nachdem der Antragsteller den Raum verlassen hatte, erörterten die übrigen Fraktionsmitglieder ausweislich des Protokolls formelle Anforderungen des Fraktionsausschlusses wie die ordnungsgemäße Ladung und betonten den aus ihrer Sicht bestehenden Handlungsbedarf. Ein Fraktionsmitglied beantragte „aus den genannten Gründen“ den Fraktionsausschluss des Antragstellers. Anschließend wurde das Abstimmungsverfahren besprochen, der Antragsteller wieder dazu gebeten und ein Fraktionsmitglied „wiederholt(e) in Anwesenheit [des Antragstellers] den Antrag auf Fraktionsausschluss“, der in offener Abstimmung mit einer Gegenstimme des Antragstellers angenommen wurde.
Mit den „genannten Gründen“ hat die Fraktionsmehrheit bei verständiger Würdigung auf die im Schreiben vom 0. Oktober 0000 aufgeführten Verstöße des Antragstellers gegen die Geschäftsordnung der Fraktion und deren Bewertung im Rahmen der Erörterung Bezug genommen. Das Protokoll enthält keine Hinweise darauf, dass die Fraktionsmehrheit vor der Abstimmung von einzelnen der im Schreiben vom 0. Oktober 0000 genannten Vorwürfen Abstand genommen hätte. Der Antragsteller macht dies auch nicht geltend. Ausweislich des Protokolls haben einzelne Mitglieder zunächst noch einmal eine Gesamtbewertung vorgenommen. Während der vorübergehenden Abwesenheit des Antragstellers sind nicht die einzelnen Vorwürfe, sondern Verfahrensfragen behandelt worden. Nach dem protokollierten Sitzungsverlauf ist daher – auch für den Antragsteller ersichtlich – anzunehmen, dass die Fraktionsmehrheit seinen Ausschluss wegen des Gesamtbildes betrieb, dass die im Schreiben vom 0. Oktober 0000 genannten Gründe ergeben.
Ob ein etwaiger Begründungsmangel, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, durch das dem Antragsteller übersandte Schreiben der Fraktion vom 00. Januar 0000 noch während des gerichtlichen Verfahrens geheilt worden wäre,
vgl. dagegen Bay. VGH, Beschluss vom 10. April 2016 - 4 CE 17.2450 -, juris, Rn. 31; VG Osnabrück, Beschluss vom 17. Oktober 2008 - 1 B 27/07 -, juris, Rn. 25,
bedarf keiner Entscheidung. Auch im Übrigen ist das Schreiben vom 00. Januar 0000 unerheblich. Bereits am 00. Dezember 0000 hatte der Antragsteller seinen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz beim Verwaltungsgericht gestellt und sich dabei unter anderem auf einen Begründungsmangel berufen. Dass die Antragsgegnerin daraufhin zur (nachträglichen) Begründung des Fraktionsausschlusses nicht nur auf die in der Fraktionssitzung vom 00. Oktober 0000 zum Ausdruck gekommene Gesamtbetrachtung der im Schreiben vom 0. Oktober 0000 erhobenen Vorwürfe verwiesen, sondern ausgeführt hat, die Vorwürfe seien von der Fraktion so bewertet worden, dass sie „zusammengenommen, aber auch jeder für sich“ den Ausschluss aus der Fraktion rechtfertigten, steht im Widerspruch zum Sitzungsprotokoll und ist ersichtlich nur eine vorsorgliche bzw. hilfsweise Entgegnung auf den vom Antragsteller behaupteten Begründungsmangel.
3. Der Fraktionsausschluss des Antragstellers ist aller Voraussicht nach auch materiell rechtmäßig.
a) Das Verwaltungsgericht ist zutreffend von der Rechtsprechung des beschließenden Senats ausgegangen. Danach gilt in materieller Hinsicht das Grundprinzip, dass ein unter der Voraussetzung grundsätzlicher Übereinstimmung der Beteiligten und mit dem Ziel ihrer persönlichen Zusammenarbeit auf längere Dauer eingegangenes Rechtsverhältnis aus wichtigem Grund beendet werden können muss. Die mit der Bildung einer Fraktion verfolgten politischen Zwecke lassen sich nur solange erreichen, wie die Mitglieder der Fraktion zumindest in den Grundsatzfragen einig und in Randfragen zu Kompromissen bereit sind.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 ‑ 15 B 19/18 -, juris, Rn. 21 f., m. w. N.
Der danach notwendige Grundkonsens wird weder durch jede Meinungsverschiedenheit der Fraktionsmitglieder noch durch jedes abweichende Verhalten Einzelner bei Abstimmungen im Rat oder in dessen Ausschüssen in Frage gestellt. Der Sinn der fraktionsinternen Meinungsbildung besteht gerade darin, unterschiedliche Auffassungen nach Möglichkeit miteinander in Einklang zu bringen, setzt aber nicht voraus, dass dies immer und ausnahmslos gelingt. Hieraus folgt, dass nicht jeder Dissens einen die Ausschließung einzelner Fraktionsmitglieder rechtfertigenden Grund darstellt, sondern nur solche Umstände, die das Vertrauensverhältnis nachhaltig und derart stören, dass eine weitere Zusammenarbeit den übrigen Fraktionsmitgliedern nicht zugemutet werden kann.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 ‑ 15 B 19/18 -, juris, Rn. 23 f., m. w. N.
Ob dies der Fall ist, ist unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsprinzips im Wege der Abwägung zwischen dem Status des Ratsmitglieds und dem Zweck der praktischen, politischen Arbeitsfähigkeit der Fraktion festzustellen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 ‑ 15 B 19/18 -, juris, Rn. 25 f., m. w. N.
Die materielle Beweislast für einen wichtigen, den Fraktionsausschluss rechtfertigenden Grund liegt im Hauptsacheverfahren bei der Fraktion. Dies kann sich bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zugunsten des jeweiligen Antragstellers auswirken, wenn die Fraktion schon ihrer Darlegungslast nicht genügt. In einer derartigen Situation muss vorläufig – bis zum eventuellen Beweis des Gegenteils im Hauptsacheverfahren – von der Unwirksamkeit des Fraktionsausschlusses ausgegangen werden. Andernfalls müsste das betroffene Fraktionsmitglied gewissermaßen auf eine bloße, unter Umständen nicht weiter zu erhärtende Verdächtigung hin die Folgen des Fraktionsausschlusses schutzlos hinnehmen. Erfüllt die Fraktion dagegen ihre Darlegungslast, indem sie gewichtige Anhaltspunkte für das Vorliegen eines wichtigen Grunds für den Ausschluss beibringt, ist jedoch vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache von der Wirksamkeit des Fraktionsausschlusses auszugehen. Ansonsten hätte es das von dem Ausschluss betroffene Fraktionsmitglied in der Hand, den Eintritt der an den Fraktionsausschluss geknüpften Folgen durch bloßes Bestreiten des ihm in substantiierter Form zu Last gelegten Fehlverhaltens für die oftmals erhebliche Dauer des Hauptsacheverfahrens hinauszuschieben oder sogar zu vereiteln.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 ‑ 15 B 19/18 -, juris, Rn. 27 ff., m. w. N.
b) Nach diesen Grundsätzen stellt die Beschwerde die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage, dass bei summarischer Prüfung ein wichtiger Grund im Sinne von § 13 Abs. 1 GeschO vorliegt, der den Fraktionsausschluss rechtfertigt. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, hat die Antragsgegnerin nach Lage der Akten hinreichend gewichtige Anhaltspunkte dafür dargetan, dass das Vertrauensverhältnis zum Antragsteller aufgrund der im Schreiben vom 0. Oktober 0000 genannten Verstöße gegen die Geschäftsordnung in der Gesamtbetrachtung nachhaltig gestört ist und eine weitere Zusammenarbeit den übrigen Fraktionsmitgliedern nicht zugemutet werden kann.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers durfte die Antragsgegnerin alle im Schreiben vom 0. Oktober 0000 genannten Gründe für ihre Gesamtbetrachtung heranziehen. Die angeführten Verstöße gegen die Geschäftsordnung gehen jeweils über eine bloße nicht weiter erhärtete bzw. zu erhärtende Verdächtigung des Antragstellers deutlich hinaus. Der Antragsteller stellt die Vorwürfe auch nicht in Abrede. Das ihm jeweils zur Last gelegte Verhalten hat er auch mit der Beschwerde nicht bestritten. Er bewertet es lediglich anders als das Verwaltungsgericht, dringt mit seiner Bewertung aber nicht durch.
aa) Die Annahme eines Verstoßes gegen § 7 Abs. 1 Satz 1 GeschO durch wiederholtes Nichtvertreten der Gesamtlinie der Fraktion insbesondere zu Beschlüssen der J. GmbH (Punkt 1 des Schreibens vom 0. Oktober 0000) ist nicht zu beanstanden.
Anders als die Beschwerde geltend macht, handelte es sich bei Punkt 1 a) „Gegenstimme zur Besetzung der Ausschüsse in der Konstituierenden Sitzung am 00.00.0000“ nicht um ein „punktuelles, einmaliges Abweichen“, das „der (begründeten) eigenen Überzeugung geschuldet war, die zu vergebenden Funktionen besser als die vorgesehenen Kandidaten auszufüllen, und von dem Wunsch geleitet war, über seine vollständige Nichtberücksichtigung mit der Fraktion zumindest ins Gespräch zu kommen“. Mit Email vom 0. November 0000 hatte der Antragsteller dem Vorsitzenden der Antragsgegnerin angekündigt, er werde bei den Tagesordnungspunkten 8-12, 15-20 und 24 mit „nein“ stimmen und diese Absicht damit begründet, dass die Fraktion nicht bereit gewesen sei, ihm seine bisherigen Aufgaben im Aufsichtsrat der J. GmbH und im Bezirksausschuss Nordost zu belassen. Hieraus folge für ihn, dass „man bei Abstimmungen in der Stadtverordnetenversammlung auch ohne [s]eine Zustimmung auskommen“ müsse. Aus dem Sitzungsprotokoll ergibt sich ein entsprechendes Abstimmungsverhalten. Danach stimmte der Antragsteller unter anderem unter Punkt 8 gegen den von der Antragsgegnerin mit den übrigen Fraktionen ausgehandelten gemeinsamen Vorschlag zur Besetzung der Ausschüsse, unter Punkt 9 gegen den von der Antragsgegnerin unterstützen Vorschlag zur Besetzung des Jugendhilfeausschusses, unter Punkt 10 gegen die Besetzung der Ausschüsse aufgrund öffentlich-rechtlicher Vereinbarung, unter Punkt 15 gegen die von der Antragsgegnerin mit den anderen Fraktionen abgestimmten Vorschlag zur Besetzung der Ausschussvorsitze und unter Punkt 16 gegen den von den Fraktionen eingereichten einheitlichen Vorschlag zur Bestellung der Vertreter der Stadt in den Organen von juristischen Personen und Personenvereinigungen. Damit hat er eine der Gesamtlinie der Fraktion entsprechende Zusammenarbeit ausdrücklich und ohne sachliche Auseinandersetzung aufgrund persönlicher Befindlichkeit verweigert.
Auch die „[u]nabgestimmte gutachterliche Untersuchung zur Vergabe J. in Zusammenarbeit mit dem ehemaligen [Geschäftsführer] der J.“ unter Ziffer 1 b) des Schreibens vom 0. Oktober 0000 durfte die Antragsgegnerin innerhalb der angestellten Gesamtbetrachtung zur Darlegung eines wichtigen, den Fraktionsausschluss rechtfertigenden Grundes heranziehen. Entgegen der Auffassung des Antragstellers steht dem nicht entgegen, dass der Gutachtenauftrag schon in der vorangegangenen Wahlperiode erfolgt war. Zwar könnte er für sich genommen einen Ausschluss aus der in der laufenden Wahlperiode gegründeten Fraktion nicht rechtfertigen. Er steht aber mit dem unter Punkt 1) im Übrigen angeführten Verhalten in einem sachlichen Zusammenhang. Für die von der Antragsgegnerin angestellte Gesamtbetrachtung ist er von Bedeutung, denn er zeigt, dass der Antragsteller im Zusammenhang mit der J. GmbH nicht nur einmalig, sondern wiederholt über einen längeren Zeitraum ein nicht mit der Fraktion abgestimmtes, § 7 Abs. 1 Satz 1 GeschO widersprechendes Verhalten gezeigt hat.
In diesem Gesamtzusammenhang, insbesondere mit Blick auf die Ankündigung des Antragstellers in seiner Email vom 0. November 0000, aufgrund des Verlustes seiner bisherigen Positionen generell ablehnend stimmen zu wollen, ist – auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens – nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin auch die Ablehnung der die J. GmbH betreffenden Beschlussvorlage 140/2021 („Weitere Vorgehensweise Wohnungsbau / W.-straße“) nicht als bloße politische Meinungsverschiedenheit gewertet hat, sondern als weiteren Beleg für das dem Antragsteller zur Last gelegte „Nichtvertreten der Gesamtlinie der Fraktion, insbesondere zu Beschlüssen zur J. GmbH“.
bb) Auch die Annahme, der Antragsteller habe in zwei Fällen gegen § 7 Abs. 1 Satz 1 GeschO verstoßen, indem er sich gegen die Gesamtlinie der Fraktion gestellt habe, vertrauens- und respektvoll mit dem der gleichen Partei angehörenden Bürgermeister zusammenzuarbeiten, ohne dies vorher zumindest mit dem Fraktionsvorsitzenden abzustimmen (Punkte 2 und 3 des Schreibens vom 0. Oktober 0000), ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf verwiesen, dass der Antragsteller sowohl mit der Aussage in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 00. Mai 0000, die „vom Bürgermeister unter anderem getätigte Behauptung, der Bau für die Zurverfügungstellung von Wohnraum unter Mischung von freifinanzierten und geförderten Wohnungen sei vom Steuer- und Kommunalrecht nicht gedeckt und gefährde die Gemeinnützigkeit der J., ist frei erfunden und unwahr.“, als auch mit der gegen den Bürgermeister erstatteten Strafanzeige die Gesamtlinie der Fraktion verlassen hat. Beide Vorgänge waren geeignet, die Zusammenarbeit der Antragsgegnerin mit dem – ihrer Partei angehörenden – Bürgermeister nachhaltig zu beeinträchtigen und ihn ebenso wie die Fraktion der Gefahr eines erheblichen Ansehensverlusts auszusetzen.
Das Beschwerdevorbringen führt zu keiner anderen Bewertung.
Die Rügen des Antragstellers, er sei nicht verpflichtet, die Amtsführung des Bürgermeisters und sämtliche seiner Äußerungen kritiklos hinzunehmen, im Übrigen habe er den Bürgermeister nicht systematisch angegriffen, sondern punktuell auf eine unrichtige Tatsachenäußerung hingewiesen, verfangen nicht. Sie stellen jedenfalls den zutreffend erhobenen Vorwurf der unabgestimmten Vorgehensweise nicht in Frage. Entgegen der Auffassung des Antragstellers hat das Verwaltungsgericht die Pflicht eines Fraktionsmitglieds, zumindest den Fraktionsvorsitzenden vorab zu informieren, zu Recht aus § 7 Abs. 1 Satz 3 GeschO abgeleitet. Wie auch die Antragsgegnerin ausgeführt hat, betrifft die Unterrichtungspflicht nicht allein den Fall, dass ein Fraktionsmitglied Kenntnis von einem bereits begangenen Verstoß eines anderen Mitglieds erlangt hat. Vielmehr zielt die Vorschrift sowohl ihrem Wortlaut („gefährdet“) als auch ihrem Sinn und Zweck nach gerade auch darauf ab, eine vorherige Abstimmung sicherzustellen, damit eine Gefährdung des Ansehens der Fraktion durch ein den gemeinschaftlichen Zielen zuwiderlaufendes Verhalten bereits im Vorfeld verhindert werden kann.
Auch der – vom Verwaltungsgericht bereits berücksichtigte – Einwand des Antragstellers, (jedenfalls) die Strafanzeige gegen den Bürgermeister habe er nicht abstimmen können, um den Untersuchungszweck nicht zu gefährden, überzeugt nicht. Er ist schon nicht plausibel. Allenfalls spricht er, wie von der Antragsgegnerin ausgeführt, dafür, dass (auch) aus Sicht des Antragstellers eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit den übrigen Fraktionsmitgliedern nicht mehr möglich war.
cc) Der dem Antragsteller zur Last gelegte Verstoß gegen § 7 Abs. 5 Satz 1 GeschO durch die Nichtteilnahme an 16 von 20 Fraktionssitzungen allein im Jahr 2022 (Punkt 4 des Schreibens vom 0. Oktober 0000) begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken. Das pauschale Vorbringen, im Jahr 2022 habe unter Pandemiebedingungen eine Ausnahmesituation vorgelegen, die schon für sich genommen einen zurückhaltenden Besuch der Fraktionssitzungen gerechtfertigt habe, im Übrigen habe die Antragsgegnerin keine Versuche unternommen, eventuelle Hinderungsgründe zu erforschen oder auszuräumen, rechtfertigt das fortdauernde Fernbleiben nicht. Mit der pandemischen Lage hat der Antragsteller seine Nichtteilnahme jeweils nicht begründet. Vielmehr hat er – wie auch von der Antragsgegnerin aufgezeigt – in der Regel (nämlich am 0. März 0000, 00. März 0000, 00. März 0000, 0. Mai 0000,00. Mai 0000, 00. Mai 0000, 00. Juni 0000, 00. Juni 0000, 00. August 0000, 00. August 0000, 00. September 0000) ohne weitere Begründung angeführt, er habe „keine Zeit“. Am 00. September 0000 teilte er mit, er „komme heute nicht“. Am 00. Januar 0000 führte er an, er habe kurzfristig einen dringenden Termin. Vor diesem Hintergrund war es nicht Aufgabe der Antragsgegnerin seine (wie der Antragsteller selbst sagt eventuellen) Hinderungsgründe zu erforschen, geschweige denn auszuräumen. Auch, dass die Fraktionssitzungen nach Ansicht des Antragstellers „in den letzten Jahren ausgeufert“ seien, führt zu keiner anderen Bewertung.
dd) Schließlich ist auch die Annahme eines Verstoßes gegen § 7 Abs. 6 GeschO durch die Nichtteilnahme am nicht-öffentlichen Teil von fünf Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung (Punkt 5 des Schreiben vom 0. Oktober 0000) nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass der Antragsteller sich nicht mit Erfolg darauf berufen kann, die Teilnahme sei ihm nicht möglich gewesen, weil er nach den Geschehnissen in der Stadtverordnetenversammlung vom 0. Oktober 0000 habe befürchten müssen, dass erneut ihn betreffende Aussagen aus dem nicht öffentlichen Sitzungsteil an die Presse gelangen würden, gegen die er sich dann wegen seiner Verschwiegenheitspflicht aus §§ 48 Abs. 2, 43 Abs. 2, 30 Abs. 1 GO NRW nicht hätte verteidigen können. Unabhängig davon, ob seine Verteidigungsmöglichkeiten aufgrund der Verschwiegenheitspflicht tatsächlich eingeschränkt gewesen wären, hat der Antragsteller jedenfalls auch mit der Beschwerde nicht hinreichend dargelegt, dass und warum aus seiner Sicht eine Wiederholung der genannten Geschehnisse drohte.
ee) Auf dieser Grundlage hat das Verwaltungsgericht die Einschätzung der Antragsgegnerin, dass hier Verstöße gegen die Geschäftsordnung vorliegen, die in der Gesamtbetrachtung das Vertrauensverhältnis zum Antragsteller nachhaltig stören und den übrigen Fraktionsmitgliedern eine weitere Zusammenarbeit unmöglich machen, zu Recht nicht beanstandet. Ob auch jeder einzelne Verstoß für sich genommen den Fraktionsausschluss rechtfertigen könnte, bedarf keiner Entscheidung.
Der Fraktionsausschluss aufgrund der im Schreiben vom 0. Oktober 0000 genannten Gründe erweist sich auch als verhältnismäßig. Die Argumentation des Antragstellers, vor einem endgültigen Ausschluss hätten mildere Maßnahmen ergriffen werden müssen, die Antragsgegnerin sei insbesondere gehalten gewesen, die Gründe für seine Nichtteilnahme an den Sitzungen aufzuklären und für Abhilfe zu sorgen, allenfalls hätte sie ein Ordnungsgeld verhängen dürfen, um ihn zur Sitzungsteilnahme zu bewegen, oder seine Mitgliedsschaftsrechte zeitweise suspendieren können, trägt angesichts der Vielzahl und Schwere der Verstöße offensichtlich nicht.
II. Der Antragsteller macht schließlich mit der Beschwerde auch keinen Anordnungsgrund glaubhaft (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO). Die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung ist auch unter Berücksichtigung der Beeinträchtigung, die der Antragsteller durch den Fraktionsausschluss in seiner Organstellung als Ratsmitglied erfährt, nicht dargetan.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Wegen der beantragten (vorläufigen) Vorwegnahme der Hauptsache sieht der Senat nach Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs von der in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes regelmäßig vorzunehmenden Halbierung des angesetzten Betrags ab.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 294 ZPO
§ 57 NKomVG
§ 57 NKomVG
§ 13 GeschO
§ 13 GO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO
§ 56 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 13 Abs. 1 GeschO
§ 13 Abs. 2 GeschO
§ 13 Abs. 3 Satz 1 GeschO
§ 7 Nr. 1 S. 1 GO
§ 7 Nr. 5 S. 1 GO
§ 7 Nr. 6 GO
§ 13 Abs. 1 GeschO
§ 7 Abs. 1 Satz 1 GeschO
§ 7 Abs. 1 Satz 1 GeschO
§ 7 Abs. 1 Satz 3 GeschO
§ 7 Abs. 5 Satz 1 GeschO
§ 7 Abs. 6 GeschO
§ 48 Abs. 2, 43 Abs. 2, 30 Abs. 1 GO NRW
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 13 der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: 1 K 357/23
15 B 19/18
15 B 19/18
4 CE 17.24
1 B 27/08
2 B 105/12
4 CE 17.24
2 B 105/12
9 B 2.00
1 B 27/07