Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-03-01, Aktenzeichen 1 L 181/04
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2004:0301.1L181.04.00

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 4.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Die Anträge der Antragstellerin,
1. dem Antragsgegner zu 1. aufzugeben, das am 30. Oktober 2003 eingereichte Bürgerbegehren „Q." mit der Fragestellung „Soll die Stadt Ahlen alleinige Gesellschafterin der Stadtwerke Ahlen GmbH bleiben" für zulässig zu erklären,
2. dem Antragsgegner zu 2. aufzugeben, unverzüglich eine Sitzung des Antragsgegners zu 1 einzuberufen, in der das Bürgerbegehren sachlich behandelt wird und für den Fall, dass der Antragsgegner zu 1. dem Bürgerbegehren n i c h t entspricht, unverzüglich einen Bürgerentscheid mit der Fragestellung „soll die Stadt Ahlen alleinige Gesellschafterin der Stadtwerke Ahlen GmbH bleiben" durchzuführen und
3. den Antragsgegnern aufzugeben, einem Vertragsschluss mit Kaufinteressenten von Gesellschaftsanteilen der Stadtwerke Ahlen GmbH nur in Verbindung mit einer - für den Fall des erfolgreichen Bürgerentscheids vorbehaltenen - freien, insbesondere ohne Schadensersatzverpflichtung bestehenden Rücktrittsmöglichkeit zuzustimmen,
haben keinen Erfolg, weil in dem Bürgerbegehren Herr L. als weiterer Vertreter im Sinne des § 26 Abs. 2 S. 2 GemO benannt ist und er sich an dem Verfahren nicht (mehr) beteiligt.
Entweder ist die Antragstellerin nicht prozessführungsbefugt, weil sie den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz allein gestellt hat (zu 1.), oder die Anträge auf Erlass der einstweiligen Anordnungen bleiben deshalb ohne Erfolg, weil das Bürgerbegehren infolge einer fehlerhaften Angabe der Vertreter unzulässig ist (zu 2.). Damit ist hier unerheblich, ob der in dem Bürgerbegehren enthaltene Kostendeckungsvorschlag den inhaltlichen Anforderungen des § 26 Abs. 2 S. 1 Gemeindeordnung NRW (GemO) genügt, wenn er einen Deckungsvorschlag ohne Angabe von Zahlen allein plakativ umschreibt.
Vgl. zu den inhaltlichen Anforderungen nach dem nordrhein - westfälischen Landesrecht z. B. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 - NWVBl. 2003, 312; Klenke, NWVBl. 2002, 45, 48; Ritgen, NWVBl. 2003, 87, 91
1. Wenn die „Vertretungsmacht" des Herrn L. fortwirkt, ist die Antragstellerin nicht allein prozessführungsbefugt.
Die Antragstellerin hat ihren Antrag auf vorläufigen Rechtschutz allein gestellt. Ein an das Gericht gerichteter Antrag oder auch nur eine Genehmigungserklärung des Herrn L. liegen nicht vor, obwohl auch Herr L. zum Vertreter derjenigen Bürgerinnen und Bürger bestimmt ist, die mit ihrer Eintragung in die Unterschriftenliste ihre Unterstützung des Bürgerbegehrens dokumentierten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Februar 2000 - 15 A 552/97 -, OVGE 48, 118 = NWVBl. 2000, 375 = NVwZ-RR 2001, 49 = VR 2002, 247
Auf Seiten „des Bürgerbehrens" sind „nur die Vertreter" beteiligt (§ 26 Abs. 2 S. 2 GemO). Der oder die Vertreter treten zwar im eigenen Namen auf. Auch wenn die Vertreter eines Bürgerbegehrens damit die von ihnen behaupteten Rechte im eigenen Namen geltend machen, ist ihre Prozessführungsbefugnis, also der Umfang der „Vertretungsmacht", nicht umfassend und allein von ihrem Willen abhängig. Sie ist durch das aus § 26 GemO folgende zwingende Recht beschränkt, das nicht zur Disposition der Beteiligten steht. So können die Vertreter des Bürgerbegehrens als Vertreter z. B. nicht durch Verhandlungen eine andere als die nach einem Bürgerbegehren beantragte Entscheidung erwirken.
OVG NRW, Urteil vom 25. September 2001 - 15 A 2445/97 -, NWVBl. 2002, 110
Sie verfolgen als Vertreter eines Bürgerbegehrens nicht eigene Interessen; sie vertreten ausschließlich die Interessen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens ähnlich einem Prozessstandschafter. Angesichts der ausdrücklichen Vorgabe des Gesetzgebers aus § 26 Abs. 6 S. 2 GemO, die nachträglich mit Gesetz vom 20. März 1996 (GV. NRW. S. 124, 132) eingefügt wurde, ist der Begriff des Vertreters nicht rechtstechnisch, sondern materiell zu verstehen. Anders als bei einer Vertretung im Sinne des § 164 BGB sind die „Vertretenen", also die Unterzeichner des Bürgerbegehrens, ausgeschlossen, selbst eigene Rechte geltend zu machen. Alle Verfahrensrechte sind bei den Vertretern konzentriert.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 09. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl. 1998, 273 = NVwZ-RR 1999, 136 = DVBl. 1998, 785 = EStT NW 1998, 509 = StGRat 1998, 153
Die damit maßgeblichen Vorgaben des § 26 GemO bestimmen nach der Rechtsauffassung der Kammer eine Art Gesamtprozessstandschaft im materiellen Sinne einer Gesamtvertretung, wenn in einem Bürgerbegehren mehr als ein Vertreter benannt sind.
Ebenso VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, NWVBl. 2000, 155
Nach dem Wortlaut des § 26 Abs. 6 S. 2 GemO können „nur d i e Vertreter des Bürgerbegehrens nach Absatz 2 Satz 2" Widerspruch gegen eine ablehnende Entscheidung des Rats einlegen. Die Verwendung des Plural spricht dafür, dass eine gemeinschaftliche Vertretung gewollt ist. Der Gesetzgeber hat nicht die mögliche Formulierung gewählt, dass „ein Vertreter des Bürgerbegehrens nach Absatz 2 Satz 2" und damit von mehreren Vertretern jeder Vertreter selbstständig das Verfahrensrecht geltend machen kann.
Der von dem Gesetzgeber verfolgte Zweck einer Konzentration spricht ebenfalls dafür, dass die Vertreter gemeinsam handeln sollen. Ebenso wie für den zu vermeidenden Fall, dass einzelne Unterzeichner die Verfahrensrechte geltend machen wollten, ist eine Konzentration auch für den Fall sinnvoll, dass eine Mehrheit von Vertretern auftreten. Andernfalls könnte sich eine Minderheit der Vertreter gegenüber Mehrheitsentscheidungen durchsetzen.
Dies entspricht auch den üblichen organschaftlichen Grundsätzen der Willensbildung. Die Vertreter nach § 26 Abs. 2 S. 2 GemO treten als eine Art Prozessstandschafter für einen Teil eines Gemeindeorgans auf, nämlich für einen Teil der Bürgerschaft. Bei Organen, die aus mehreren Teilen zusammengesetzt sind, ist die Willensbildung regelmäßig nach Mehrheit organisiert.
Vgl. z. B. §§ 50 Abs. 1 S. 1 GemO, 35 Abs. 1 S. 1 Kreisordnung NRW; vgl. auch §§ 28 Abs. 1, 32 Abs. 1 S. 3, 86 S. 1, 709, 714, 744 BGB
Schließlich spricht auch die Beschränkung auf das Maximum von drei Vertretern für eine Gesamtvollmacht. Die Beschränkung ist wegen des Mangels der Möglichkeit einer Korrespondenz zwischen Gemeinde und Unterzeichnern des Bürgerbegehrens geschaffen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Mai 2003 - 15 E 581/03 - unter Hinweis auf die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drucksache 11/4983, S. 8
Dieses Interesse setzt eine Gesamtvertretung voraus. Wären die im Bürgerbegehren benannten Vertreter Einzelvertreter und damit Einzelempfangsbevollmächtigte, bestände kein Interesse für eine korrespondenzbedingte Beschränkung der Zahl der Vertreter, weil die Gemeinde ihre Mitteilungen und Entscheidungen dann mit Wirkung gegenüber allen auch nur gegenüber einem von mehreren Vertretern abgeben könnte (entsprechend §§ 130, 164 Abs. 3 BGB). Die Bestimmung der geringen Zahl von bis zu drei Vertretern spricht daher dafür, dass die Gemeinde mit allen (Gesamt-)Vertretern korrespondieren soll.
Aus der Gesetzesbegründung folgt nichts Gegenteiliges, das für eine Einzelvertretung sprechen könnte.
Vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung vom 15. November 1995 (LT- Drucksache 12/402) und im Einzelnen VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -
Wenn die Vertreterstellung des Herrn L. nicht erloschen sein sollte, obwohl er seinen Wohnsitz verlegt hat und nicht mehr Bürger der Stadt Ahlen ist,
vgl. etwa den unterschiedlichen Wortlaut in § 26 Abs. 2 S. 2 GemO einerseits („Personen") und in § 26 Abs. 1 GemO andererseits („Bürger")
wäre er weiterhin Vertreter des Bürgerbegehrens; er müsste auf der Grundlage der o. a. Vorgaben an der Geltendmachung der Verfahrensrechte wie auch immer mitwirken, weil ihm als einem von zwei Vertretern die Hälfte der Entscheidungsbefugnis zusteht. Der Antragstellerin kann mit ihren Entscheidungen daher kein Übergewicht im Sinne einer Stimmenmehrheit zukommen. Wie oben angeführt, wirkt Herr L. am gerichtlichen Verfahren aber nicht mit.
Wenn jedoch mit der Verlegung seines Wohnsitzes seine Vertretereigenschaft erloschen sein sollte, dürfte die Antragstellerin zwar allein prozessführungsbefugt sein. Eine Ersatzbenennung wäre wohl nicht erforderlich, da die Mindestvoraussetzungen des § 26 Abs. 2 GemO gewahrt blieben. Aber auch dies braucht die Kammer letztendlich aus den Gründen zu 2. nicht zu entscheiden.
2. Wenn die Antragstellerin mit dem Umzug des Herrn L. alleinige Vertreterin des Bürgerbegehrens geworden ist, wären die Anträge auf Erlass der einstweiligen Anordnungen unbegründet, weil das Bürgerbegehren dann infolge seines Inhalts unzulässig wäre. In diesem Fall enthielte das Bürgerbegehren nicht zutreffende Angaben, die Einfluss auf die Willensbildung haben.
Das Erlöschen der Vertretereigenschaft des Herrn L. wäre nicht erst nach dem 30. Oktober 2003 und damit nach der Einreichung des Bürgerbegehrens bei dem Antragsgegner zu 2., sondern mit dem 15. September 2003 und damit während des Verlaufs der Willensbildung eingetreten. Über den Zeitraum von sechs Wochen wären Unterschriften von Bürgerinnen und Bürgern der Stadt Ahlen unter einer Erklärung geleistet worden, die wegen der Angabe der Vertreter teilweise inhaltlich falsch (geworden) wäre.
War die Angabe der Vertreter des Bürgerbegehrens inhaltlich teilweise falsch, wäre das Bürgergebehren unzulässig, ohne dass es darauf ankommt, ob dem eine Absicht der Initiatoren zu Grunde lag oder nicht.
Für den Fall der nicht zutreffenden Begründung eines Bürgerbegehrens OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, DÖV 2002, 961 = NVwZ-RR 2002, 766
Ebenso wie die Begründung ist die Benennung der Vertreterpersonen zwingender Inhalt eines Bürgerbegehrens (§ 26 Abs. 2 S. 2 GemO). Mit den Anforderungen des § 26 Abs. 2 GemO wird das Ziel verfolgt, einer Verfälschung des Bürgerwillens vorzubeugen. Diese Funktion erfüllt - ebenso wie die Begründung - auch die notwendige Benennung der Vertreter nur, wenn die Angabe zutrifft. Die vom Gesetzgeber geforderte Benennung der Vertreter ist nicht „nur" eine formale Verfahrensvoraussetzung. Die Benennung der Personen nimmt - ebenso wie die Begründung - (zumindest auch) teil an der Willensbildung der Bürgerschaft. Das Oberverwaltungsgericht NRW hat dazu ausgeführt:
„… Der Wille der erforderlichen Zahl von Bürgern, an Stelle des Rates über eine bestimmte Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft zu entscheiden, wird maßgeblich auch dadurch mitbeeinflusst, durch welche Personen das Bürgerbegehren vertreten werden soll. Vielfach wird ein Bürgerbegehren gerade deshalb unterschrieben, weil es von bestimmten Personen - und nicht von anderen - vertreten wird.
VG Köln, Urteil vom 31.5.1999 - 4 K 7677/96 -, S. 9 des Urteilsabdrucks; VG Ansbach, Beschluss vom 26. März 1996 - AN 4 E 96.00499 -, BayVBl. 1996, 411.
Hängt aber der Entschluss der Bürger, ob sie ein bestimmtes sachliches Begehren einem Bürgerentscheid zuführen wollen, nicht nur von sachlichen Erwägungen, sondern auch von den Persönlichkeiten ab, die sich dieses sachliche Begehren als Vertreter des Bürgerbegehrens zu Eigen machen sollen, so erscheint es zu deren ausreichender verfahrensrechtlicher Legitimation geboten, dass jedem einzelnen Bürger zweifelsfrei vor Augen geführt wird, wer diese Personen sind. …"
OVG NRW, Urteil vom 15. Februar 2000 - 15 A 552/97 -, a.a.O.; ebenso Ritgen, NWVBl. 2003 S. 87, 91
Dieser Bewertung schließt sich die Kammer an.
Die Frage, ob und ggf. wie während des Verlaufs eines Bürgerbegehrens die Vertretung verändert werden kann, ist für die hier zu treffende Entscheidung nicht erheblich. Die Initiatoren und die Unterzeichner des Bürgerbegehrens werden allein an ihrer Entscheidung festgehalten, die Entscheidungsbefugnis (auch) auf Herrn L. übertragen zu haben (§ 26 Abs. 2 S. 2 GemO). Durch das Verhalten des Herrn L. ist dokumentiert, dass er - aus welchen Gründen auch immer - kein weiteres Interesse an dem Bürgerbegehren hat und es im eigenen Namen nicht fortführen will.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG und legt entsprechend der ständigen Streitwertpraxis des Oberverwaltungsgerichts NRW in Verfahren der vorliegenden Art, der die Kammer folgt, das Doppelte des Auffangstreitwertes und - wegen der Vorläufigkeit der begehrten Anordnung - davon die Hälfte als angemessen zu Grunde. Die Kammer hat davon abgesehen, den Streitwert wegen der Mehrzahl der Anträge zu erhöhen, weil alle Anträge auf ein identisches Ziel gerichtet sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 50 Abs. 1 S. 1 GemO
§§ 28 Abs. 1, 32 Abs. 1 S. 3, 86 S. 1, 709, 714, 744 BGB
§§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG
§ 26 GemO
§ 164 BGB
§ 26 Abs. 2 S. 2 GemO
§ 26 Abs. 2 S. 1
Gemeindeordnung
§ 26 Abs. 2 S. 2
GemO
§ 26 Abs. 6 S. 2 GemO
§ 26 Abs. 1 GemO
§ 26 Abs. 2 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2001, 49
NVwZ-RR 1999, 136
DÖV 2002, 961
NVwZ-RR 2002,
766
15 A 203/02
15 A 552/97
15 A 2445/97
15 A 974/97
4 K 7677/96
15 E 581/03
4 K
7677/96
15 A 5594/00
4 E 96.00