Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-07-28, Aktenzeichen 2 S 2549/09

Tenor:
Die Anträge der Kläger auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 27. Oktober 2009 - 4 K 1849/07 - werden abgelehnt.
Die Kläger tragen die Kosten des Zulassungsverfahrens als Gesamtschuldner.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 1.051,49 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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Die Anträge auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 27.10.2009 haben keinen Erfolg. Die von den Klägern geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.
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1. Aus dem Vorbringen der Kläger ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts.
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Die von den Klägern erhobenen Klagen richten sich gegen den Bescheid der Beklagten vom 27.2.2006, mit dem die Kläger als Eigentümer des Grundstücks ... ... für das Jahr 2006 zu Wassergebühren in Höhe von 1.051,49 EUR herangezogen wurden. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen mit der Begründung abgewiesen, der Bescheid stütze sich auf die Wasserversorgungssatzung der Beklagten vom 18.2.1999 in ihrer Fassung der 9. Änderungssatzung vom 28.11.2005, die auf einer ordnungsgemäßen Kalkulation beruhe und auch im Übrigen nicht zu beanstanden sei. Gegen diese Auffassung bestehen entgegen der Ansicht der Kläger keine Bedenken.
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Mit der am 28.11.2005 beschlossenen 9. Änderungssatzung zur Wasserversorgungssatzung vom 20.12.1999 hat die Beklagte die Höhe der von ihr erhobenen Wasserverbrauchsgebühr für die Zeit ab dem 1.1.2006 auf 3,10 EUR/m³ festgesetzt. Die am 1.12.2005 bekannt gemachte Satzung wurde vom Gemeinderat der Beklagten in seiner Sitzung vom 31.8.2009 - inhaltlich unverändert - erneut als Satzung beschlossen und anschließend noch einmal bekannt gemacht. Die Kläger schließen daraus, die Beklagte habe die Satzung vom 28.11.2005 durch eine am 31.8.2009 beschlossene neue Satzung ersetzt, weshalb sich der angefochtene Bescheid nicht mehr auf die Satzung vom 28.11.2005, sondern nur noch auf die - nach ihrer Ansicht nichtige - Satzung vom 31.8.2009 stützen könne. Die von ihnen angenommene Nichtigkeit der Satzung vom 31.8.2009 ändere daran nichts, da dem Satzungsgeber nicht unterstellt werden könne, er habe für den Fall der Ungültigkeit einer Neuregelung die Fortgeltung der alten, für ihn für änderungsbedürftig gehaltenen Satzung gewollt.
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Die Folgerungen, die die Kläger aus dem Beschluss vom 31.8.2009 ziehen, sind verfehlt. Die Beklagte hat am 31.8.2009 einen neuen Satzungsbeschluss gefasst, um einen von ihr für möglich gehaltenen Fehler bei der Bekanntmachung der am 28.11.2005 beschlossenen Satzung zu heilen. Es gibt daher entgegen der Ansicht der Kläger nicht zwei nacheinander erlassene Satzungen vom 28.11.2005 und 31.8.2009, von denen die später erlassene Satzung die früher beschlossene ersetzt hat, sondern nur eine aus zwei sich ergänzenden Teilnormgebungsakten zusammengesetzte Satzung (vgl. für das ergänzende Verfahren zur Heilung eines Bebauungsplans gemäß § 214 Abs. 4 BauGB BVerwG, Urt. v. 24.3.2010 - 4 CN 3.09 - NVwZ 2010, 782; Urt. v. 29.1.2009 - 4 C 16.07 - BVerwGE 133, 98; Beschl. v. 20.5.2003 - 4 BN 57.02 - NVwZ 2003, 1259; Gerhardt/Bier in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietz- ner, Komm. zur VwGO, 18. Aufl., § 47 Rn. 109a).
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Soll eine Satzung durch eine später erlassene Satzung ersetzt werden, so gilt im Falle der Unwirksamkeit der späteren Norm die alte Norm unverändert fort, es sei denn, die Gemeinde fasst neben der Änderung der Satzung gleichzeitig einen selbständigen Aufhebungsbeschluss, der nach dem erkennbaren Willen der Gemeinde auch dann Bestand haben soll, wenn die neue Satzung unwirksam sein sollte (BVerwG, Urt. v. 10.8.1990 - 4 C 3.90 - BVerwGE 85, 289). Diese Rechtsprechung ist auf die vorliegende Fallgestaltung übertragbar, in der die Gemeinde ein Verfahren durchführt, um den einer Satzung nach ihrer Ansicht anhaftenden Fehler zu beseitigen. War der ursprüngliche Satzungsbeschluss wirksam, bestand zwar kein Anlass für ein solches Verfahren. Führt die Gemeinde es gleichwohl durch, sei es vorsorglich, sei es in der irrtümlichen Annahme, die von ihr zuvor beschlossene Satzung sei nicht wirksam geworden, hat dies jedoch nicht zur Folge, dass der ursprüngliche Satzungsbeschluss allein durch die Einleitung dieses Verfahrens außer Kraft tritt. Nach dem Grundsatz, dass die spätere Norm die frühere verdrängt, verliert er seine rechtliche Wirkung vielmehr erst dann, wenn das ergänzende Verfahren mit einem neuen Satzungsbeschluss fehlerfrei sein Ende gefunden hat. Ansonsten gilt der ursprüngliche Satzungsbeschluss weiter, sofern dieser seinerseits wirksam zustande gekommen und durch ortsübliche Bekanntmachung in Kraft gesetzt worden ist (BVerwG, Urt. v. 29.1.2009, aaO).
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Ob die Einwendungen, die von den Klägern gegen die Rechtmäßigkeit des am 31.8.2009 gefassten zweiten Satzungsbeschlusses erhoben werden, berechtigt sind, kann danach dahinstehen. Auf die Wirksamkeit dieses Beschlusses käme es nur dann an, wenn nicht bereits der erste Satzungsbeschluss vom 28.11.2005 zu einer wirksamen Satzung geführt haben sollte. Dafür ist jedoch nichts zu erkennen.
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a) Formellrechtliche Einwände gegen das wirksame Zustandekommen der am 28.11.2005 beschlossenen Satzung werden von den Klägern nicht geltend gemacht. Für einen formellrechtlichen Fehler geben auch die dem Senat vorliegenden Akten keinen Anhaltspunkt. Zwar hat die Beklagte mit dem von ihr am 31.8.2009 gefassten Beschluss zu erkennen gegeben, dass sie selbst einen Fehler in dem der Satzung zugrundeliegenden Rechtssetzungsverfahren für möglich hält. Nach der Darstellung in ihrem Schriftsatz vom 21.12.2009 erfolgte die nochmalige Veröffentlichung der Satzung aufgrund der Bedenken, die von den Klägern gegen die Wirksamkeit der ersten Bekanntmachung geäußert worden seien. In der Vorlage zu der Sitzung vom 31.8.2009 heißt es dazu näher, bei der Veröffentlichung der 10. Änderungssatzung zur Abwassersatzung vom 20.12.1999 im Mitteilungsblatt der Gemeinde vom 1.12.2005 sei der Gebührensatz irrtümlich mit 2,3 EUR/m³ statt - wie beschlossen - mit 2,32 EUR/m³ angegeben worden. Dieser Fehler betrifft allein die Bekanntmachung der genannten Satzung und hat daher keine Auswirkungen auf die ebenfalls am 1.12.2005 bekannt gemachte 9. Änderungssatzung zur Wasserversorgungssatzung.
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b) Die am 28.11.2005 beschlossene 9. Änderungssatzung zur Wasserversorgungssatzung ist auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Der in der Satzung festgesetzte Gebührensatz von 3,10 EUR/m³ hat seine Grundlage in einer Gebührenkalkulation, die im Auftrag der Beklagten von der Gesellschaft für kommunale Entwicklung mbH ... ... ... erstellt wurde. In die Kalkulation wurde eine von der Beklagten errechnete Kostenunterdeckung aus den Jahren 1999 bis 2001 von insgesamt 89.875,71 EUR eingestellt. Dem dagegen gerichteten Einwand der Kläger, die Entscheidung der Beklagten über die Berücksichtigung der angeblichen Unterdeckungen sei fehlerhaft, ist das Verwaltungsgericht nicht gefolgt. Zur Begründung hat es ausgeführt, wie die Beklagte den Ausgleich von Unter- und Überdeckungen vornehme, liege bei ihr. Sie sei insbesondere nicht verpflichtet gewesen, bei der Kalkulation der Gebühren eine gerichtlich überprüfbare Ermessensentscheidung über einen Ausgleich der sich aus früheren Bemessungszeit- räumen ergebenden Kostenüber- oder Kostenunterdeckungen zu treffen, wie dies die Kläger für erforderlich hielten.
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Gegen diese Auffassung bestehen entgegen der Ansicht der Kläger keine Bedenken. Gemäß § 14 Abs. 1 S. 2 KAG können die Versorgungseinrichtungen und wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde einen angemessenen Ertrag für deren Haushalt abwerfen. Wie der Senat wiederholt entschieden hat, findet deshalb der in § 14 Abs. 1 S. 1 KAG niedergelegte Grundsatz, wonach die Gebühren für die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung höchstens so bemessen werden dürfen, dass die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen insgesamt ansatzfähigen Kosten der Einrichtung gedeckt werden, auf die in S. 2 genannten Einrichtungen und Unternehmen keine Anwendung (vgl. u. a. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.11.2004 - 2 S 706/04 - VBlBW 2005, 148; Urt. v. 15.3.2010 - 2 S 2725/09 - 2 S 2725/09 - Juris).
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Gegen diese Regelung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Gebühren sind öffentlichrechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer, öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Aus dieser Begriffsbestimmung folgt nicht, dass die Höhe der Gebühren verfassungsrechtlich durch die Kosten der Leistung der öffentlichen Hand allgemein oder im Einzelfall in der Weise begrenzt sein müsste, dass sie diese Kosten nicht über- oder unterschreiten dürfen (BVerfG, Beschl. v. 6.2.1979 - 2 BvL 5/76 - BVerfGE 50, 217, 226).
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Was die Erhebung von Gebühren für die in § 14 Abs. 1 S. 2 KAG genannten Versorgungseinrichtungen und wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde betrifft, besteht demzufolge keine Verpflichtung der Gemeinde, aus früheren Bemessungszeiträumen resultierende Kostenüberdeckungen gemäß § 14 Abs. 2 S. 2 KAG auszugleichen. Die Gemeinden sind allerdings durch das Fehlen einer solchen Verpflichtung nicht daran gehindert, die im Bereich einer Versorgungseinrichtung oder eines wirtschaftlichen Unternehmens in früheren Bemessungszeiträumen entstandenen Kostenüberdeckungen freiwillig auszugleichen, wie dies die Beklagte im vorliegenden Fall beschlossen hat. An die sich aus § 14 Abs. 2 S. 2 KAG ergebenden Vorgaben sind sie dabei nicht gebunden (Urt. v. 11.11.2004, aaO). Das bedeutet jedoch entgegen der Ansicht der Kläger nicht, dass das Entstehen einer Kostenüberdeckung die Gemeinde verpflichtet, im Zusammenhang mit der Kalkulation der Gebühren für einen späteren Zeitraum eine - gerichtlich überprüfbare - Ermessensentscheidung über den Ausgleich der Überdeckung zu treffen. Auch das hat der Senat bereits entschieden (Beschl. v. 10.9.2009 - 2 S 3027/08 -).
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Die Entscheidung der Beklagten, die für das Jahr 2006 zu bezahlenden Gebühren so zu bemessen, dass nicht nur die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen insgesamt ansatzfähigen Kosten der Wasserversorgung gedeckt werden, sondern - bezogen auf das genannte Jahr - ein Überschuss entsteht, ist danach nicht zu beanstanden. Der so entstandene Ertrag für den Haushalt der Beklagten kann nicht als unangemessen angesehen werden. Etwas anderes wird auch von den Klägern nicht geltend gemacht. Weitere Vorgaben sind § 14 Abs. 1 S. 2 KAG nicht zu entnehmen. Auf die Gründe, welche die Beklagte zu ihrer Entscheidung bewogen haben, kommt es daher entgegen der Ansicht der Kläger nicht an.
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Die bereits zitierte Regelung in § 14 Abs. 1 S. 2 KAG gestattet es der Gemeinde, die Gebühren für die Benutzung ihrer Versorgungseinrichtungen so zu bemessen, dass ein Ertrag für den Haushalt entsteht. Dieser Ertrag darf allerdings keine unangemessene Höhe erreichen. Ob dies der Fall ist, bestimmt sich in erster Linie nach dem Äquivalenzprinzip, wonach die Leistung des Bürgers in Gestalt der Gebühr und die konkrete Leistung der Verwaltung nicht außer Verhältnis zueinander stehen dürfen. Weitere einschränkende Voraussetzungen werden von § 14 Abs. 1 S. 2 KAG nicht aufgestellt. Ob und aus welchen Gründen die Gemeinde von der ihr durch diese Vorschrift eröffneten Möglichkeit Gebrauch macht, steht ihr deshalb frei (Faiß, Kommunalabgabenrecht für Baden-Württemberg, Stand Juli 2009, § 14 Rn. 11, S. 21). Ob diese Gründe stichhaltig sind, unterliegt dementsprechend nicht der gerichtlichen Überprüfung. Das gilt auch in den Fällen, in denen die Gemeinde - wie hier - bezogen auf das jeweilige Gebührenjahr einen Ertrag erzielen möchte, um auf diese Weise Verluste zu decken, die in früheren Bemessungszeiträumen entstanden sind. Der Frage, ob die von der Beklagten für die 1999 bis 2001 angenommene Kostenunterdeckung tatsächlich in der von ihr errechneten Höhe entstanden ist, ist das Verwaltungsgericht daher zu Recht nicht nachgegangen.
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Der Hinweis der Kläger auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Grenzen, die der Tätigkeit der Verwaltungsbehörden im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip gezogen sind, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Nach dieser Rechtsprechung ist die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden im Rechtsstaat auch dann niemals "völlig frei", wenn die Verwaltungsbehörden aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen nach ihrem Ermessen vorzugehen berechtigt sind, sondern bleiben die Behörden an die allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätze wie das Willkürverbot und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebunden (BVerfG, Beschl. v. 26.2.1985 - 2 BvR 1145/83 - BVerfGE 69, 161). Für die Handhabung des § 14 Abs. 1 S. 2 KAG ergeben sich daraus keine weiteren Konsequenzen. Die Vorschrift verlangt, wie bereits angesprochen, dass der von der Gemeinde angestrebte Ertrag für ihren Haushalt keine unangemessene Höhe erreichen darf, und trägt damit den Grenzen Rechnung, die sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem daraus abgeleiteten Äquivalenzprinzip für die Erhebung von Gebühren ergeben. Innerhalb dieser Grenzen steht es den Gemeinden auch verfassungsrechtlich frei, darüber zu entscheiden, ob sie mit der Gebührenerhebung neben der Erzielung von Einnahmen zum Zwecke der vollständigen oder teilweisen Kostendeckung noch weitere Zwecke verfolgen will.
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2. Die Rechtssache besitzt keine grundsätzliche Bedeutung.
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Eine Rechtssache ist von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, wenn es maßgebend auf eine konkrete, über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfrage ankommt, deren Klärung im Interesse der Einhalt oder der Fortbildung des Rechts geboten erscheint (BVerfG, Beschl. vom 21.1.2009 - 1 BvR 2524/06 - NVwZ 2009, 515; Beschl. v. 24.1.2007 - 1 BvR 382/05 - NVwZ 2007, 805). Eine solche Rechtsfrage wird in der Begründung des Zulassungsantrags der Kläger nicht genannt. Die von ihnen aufgeworfene Frage
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"Ist dann, wenn im Falle der positiven Entscheidung einer Gemeinde zum Kostenausgleich dieser in der Kalkulation berücksichtigt ist, …, der in die Kalkulation eingestellte Betrag auf seine Gebührenfähigkeit hin der Höhe nach gerichtlich zu überprüfen"
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ist auf der Grundlage der oben zitierten Rechtsprechung des Senats ohne weiteres zu verneinen. Die Durchführung eines Berufungsverfahrens ist daher zu ihrer Beantwortung nicht erforderlich.
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3. Der geltend gemachte Verfahrensfehler liegt nicht vor.
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In der mündlichen Verhandlung haben die Kläger beantragt, die der "Änderungssatzung vom 31.8.2009 zugrunde liegende Nachkalkulation" vorzulegen. Nach der Darstellung der Beklagten existiert eine solche Nachkalkulation nicht. Diese Darstellung wird von den Klägern nicht bestritten, sondern in ihrem Schriftsatz vom 17.11.2009 (S. 6) ausdrücklich als zutreffend bezeichnet. Der von ihnen gestellte Antrag geht somit ins Leere.
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Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 159 S. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf den §§ 47 Abs. 3 und 52 Abs. 3 GKG.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2 und 159 S. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf den §§ 47 Abs. 3 und 52 Abs. 3 GKG
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 14 Abs. 1 S. 2 KAG
§ 14 Abs. 1 S. 1 KAG
§ 14 Abs. 2 S. 2 KAG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2010, 782
BVerwGE 133, 98
NVwZ 2003, 1259
BVerwGE 85, 289
BVerfGE 50, 217, 226
BVerfGE 69, 161
NVwZ 2009, 515
NVwZ 2007, 805
4 K 1849/07
4 CN 3.09
4 C 16.07
4 BN 57.02
4 C 3.90
2 S 706/04
2 S 2725/09
2 BvL 5/76
2 S 3027/08
2 BvR 1145/83
1 BvR 2524/06
1 BvR 382/05