Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-02, Aktenzeichen 1 A 56/15
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2017:0302.1A56.15.00

Tenor:
Die Nebenbestimmungen zu den Ziffern 5) und 6) des Bescheides des Beklagten vom 11.11.2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28.04.2015 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen mehrere Auflagen in der Erlaubnis zum Betrieb einer Hundeschule.
Die Klägerin stellte am 24.08.2014 einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 TierSchG für eine Hundeschule. Nachdem alle Antragsunterlagen vorlagen und der Amtstierarzt eine Vor-Ort-Kontrolle vorgenommen hatte, erteilte der Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 11.11.2014 die Erlaubnis gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 8f TierSchG zum Ausbilden von Hunden für Dritte und Anleiten von Tierhaltern zur Ausbildung der Hunde im Rahmen einer mobilen Hundeschule und auf einem Übungsplatz in xxx. Die Erlaubnis war unter anderem mit folgenden Nebenbestimmungen versehen:
„5. Alle teilnehmenden Hunde müssen bei der Aufnahme in die Hundeschule entwurmt und gegen Ektoparasitenbefall geschützt sein und nachweislich (Impfpass) entsprechend den Empfehlungen der Impfstoffhersteller gegen Tollwut, Staupe, HCC (ansteckende Leberentzündung), Leptospirose sowie Parvovirose geimpft sein.
6. Es ist ein Register zu führen. Dieses ist mindestens 3 Jahre aufzubewahren und muss folgende Mindestangaben enthalten:
a) Identität des Hundes: Art, Rasse, Geburtsdatum, Chip
b) Name, Adresse, Telefonnummer der Besitzer
c) Zu welchem Zeitpunkt welche Kurse belegt wurden; bei dauerhaften Kursen auch der Kursbeginn“
Gegen diese Nebenbestimmungen, gegen den Vorbehalt zur Ergänzung, Veränderung und Neuaufnahme von Nebenbestimmungen sowie gegen den in der Erlaubnis enthaltenen Widerrufsvorbehalt legte die Klägerin am 08.12.2014 Widerspruch ein. Diesen begründete sie im Wesentlichen damit, dass keine Notwendigkeit bestehe, einen von Ektoparasiten freien Hund prophylaktisch zu behandeln. Eine derartige Behandlung könne zudem mit einem erheblichen gesundheitlichen Risiko verbunden sein. Da es keine Impfpflicht gebe, könne nicht den Empfehlungen und Interessen der Impfstoffhersteller gefolgt werden. Vielmehr müsse die aktuelle Studie der World Small Animal Veterinary Association (WSAVA) als Maßstab herangezogen werden. Zudem könnten Impfungen nicht starr für jeden Hund verlangt werden, sondern dies müsse sich an der Konstitution des jeweiligen Hundes und dessen Lebensumständen orientieren. Die Verpflichtung zur Durchsetzung von Impfungen, für die es keine gesetzliche Verpflichtung gebe, sei außerdem ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Berufsfreiheit. Auch die geforderten Entwurmungen und die Freiheit jedes Hundes von Ektoparasiten könnten nicht sichergestellt werden. Diese Bestimmungen seien nicht geeignet, tierschutzrechtlichen Zwecken zu dienen, da unwillige Hundehalter auf andere Hundeschulen ausweichen könnten. Für die Dokumentationspflicht fehle es an einer Rechtsgrundlage. Diese Auflage könne sich insbesondere nicht auf § 16a Abs. 1 Satz 1 TierSchG stützen, da die tierschutzrechtlichen Anordnungen die Gefahr eines Verstoßes gegen tierschutzrechtliche Bestimmungen zur Voraussetzung hätten. Eine solche Gefahr liege unstreitig nicht vor. Die beiden Nebenbestimmungen seien nicht von der Ermächtigung des § 11 Abs. 2a TierSchG a.F. gedeckt, da mit ihnen keine tierschutzrechtlichen Zwecke verfolgt seien, sondern lediglich tierseuchenschutzrechtliche, die von der Ermächtigung nicht umfasst seien.
Mit Widerspruchsbescheid vom 28.04.2015 half der Beklagte dem Widerspruch insoweit ab, als die Nebenbestimmung Nr. 5 wie folgt geändert wurde:
„5. Es dürfen nur gesunde Hunde am Training teilnehmen. Alle teilnehmenden Hunde müssen regelmäßig entwurmt und frei von Ektoparasiten sein und bei Gruppentraining nachweislich (Impfpass) entsprechend den Empfehlungen der ständigen Impfkommission VET im Bundesverband praktizierender Tierärzte e.V. gegen Tollwut, Staupe, HCC (ansteckende Leberentzündung), Leptospirose sowie Parvovirose geimpft sein.“
Im Übrigen wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Die Änderung begründete der Beklagte damit, dass dem Widerspruch insoweit habe abgeholfen werden können, als sich der Umfang der Impfungen nicht mehr nach den Interessen der Impfstoffhersteller, sondern nach den Empfehlungen praktizierender Fachleute richte. Die Auflage sei auch ausdrücklich nur auf Hunde bezogen worden, die am Gruppentraining teilnähmen. Durch die Voraussetzungen der Freiheit von Ektoparasiten und der Entwurmung seien die Hundehalter verpflichtet, nicht die Klägerin. Die Klägerin werde nicht unzulässig in ihrer Berufsausübungsfreiheit beschränkt, da die Nebenbestimmungen für alle Hundeschulen im Bereich des Beklagten gleichermaßen ausgesprochen würden. Darüber hinaus empfehle der Arbeitskreis Tierschutz im Land Schleswig-Holstein die landesweite Aufnahme dieser Nebenbestimmung in Erlaubnisse für Hundeschulen. Bei der Nebenbestimmung zu dem Impfschutz, der Freiheit von Ektoparasiten sowie der Entwurmung gehe es vordergründig um die Verhinderung der Verbreitung ansteckender Krankheiten. Dies sei hauptsächlich ein tierschutzrechtliches Ziel, da den Tieren durch die Vermeidung von Ansteckungen Leiden erspart würden. Die Maßnahme habe auch seuchenschutzrechtliche Ziele. Die reflexartige Verfolgung von Nebenzielen sei aber zulässig. Die Dokumentationspflicht ergebe sich bereits aus § 11 Abs. 2a Nr. 1 TierSchG a.F., da dort die Nebenbestimmung mit der Pflicht zur Führung eines Tierbestandsbuches geregelt sei. Es werde lediglich die Erhebung von Daten gefordert, die im Rahmen einer geordneten Buchführung ohnehin aus anderen Gründen erhoben werden müssten. Es entstehe kein Mehraufwand. Es unterliege den Pflichten der Tierbetreuer nach § 2 TierSchG im Falle einer tierseuchenrechtlich relevanten Situation Infektionsketten zurückverfolgen zu können und die Besitzer der Tiere zu informieren.
Die Klägerin hat am 22.05.2014 die vorliegende Klage erhoben und trägt über die Begründung des Widerspruchs hinausgehend vor, die starre Impfvorgabe sei medizinisch nicht indiziert und widerspreche auch den eindeutigen Empfehlungen des Bundesverbands praktizierender Tierärzte e.V., wonach sich die geeignete Grundimmunisierung an den individuellen Lebensumständen des einzelnen Hundes zu orientieren habe. Ein standardisiertes Impfprogramm erhöhe vielmehr das Risiko von Leid, Schmerzen und Schäden. Es sei ihr auch unmöglich den von der Beklagten geforderten flächendeckenden Impfschutz, die Entwurmungen und die Freiheit von Ektoparasiten sicherzustellen, da sich die Hundehalter durch Ausweichen auf Hundeschulen ohne Impfpflicht entziehen könnten. Impfschutz sei kein Tierschutz. Sofern die genannten Erkrankungen eine Einschränkung für das Wohl des Hundes im tierschutzrechtlichen Sinne darstellten, sei es Sache des Gesetzgebers diesem Umstand durch die Formulierung einer Impfpflicht Rechnung zu tragen. Auch der Befall eines Hundes mit einem Floh oder einer Zecke sei keine tierschutzrelevante Beeinträchtigung seines Wohls.
Es sei ihr nicht möglich, den bestehenden Impfschutz entsprechend der Auflage festzustellen. Dies sei auch einem Tierarzt nicht ohne Weiteres möglich. Mit der Vorlage eines Impfpasses lasse sich nicht zweifelsfrei feststellen, ob der Hund gesund sei und die Impfungen entsprechend der Auflage erhalten habe. Zudem sei für eine Zuordnung des Impfpasses zu dem Hund die Auslesung des Mikrochips des Hundes erforderlich. Dies sei ihr mangels eines Lesegerätes schon technisch nicht möglich. Von ihr werde außerdem mit der Auflage verlangt, fortlaufend den bestehenden Impfschutz jedes teilnehmenden Hundes zu prüfen. Dies zu überwachen sei hinsichtlich des administrativen Aufwands unzumutbar. Sie sei darüber hinaus gezwungen, Kunden vom Gruppentraining auszuschließen, die eine anstehende Impfung nicht veranlassten. Dies würde zur Beendigung der Kundenbeziehung führen. Eine Grundimmunisierung von Hunden, die maximal 15 Monate alt seien, lasse sich noch unproblematisch nachvollziehen. Bei älteren Hunden fehle aber häufig der Impfpass. Das Ausweichen auf das Einzeltraining für Hundehalter, die der Impfpflicht nicht nachkämen, sei keine Alternative, da die meisten Ausbildungsformen sinnvollerweise nur in Hund-Halter-Gruppen praktiziert werden könnten.
Die in der Nebenbestimmung zu Ziffer 6) formulierte Dokumentationspflicht sei zu unbestimmt. Denn der Besitzer des Hundes müsse nicht zwingend der Eigentümer oder Halter sein. Die Verfolgung von Infektionsketten sei eine explizit tierseuchenschutzrechtliche Maßnahme, die nicht vom Tierschutzrecht umfasst sei. Es bestehe keinerlei Ermächtigungsgrundlage für die Auflage.
Die Klägerin beantragt,
die Nebenbestimmungen zu den Ziffern 5) und 6) des Bescheides des Beklagten vom 11.11.2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28.04.2015 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nimmt der Beklagte Bezug auf die Begründung des Widerspruchsbescheides. Darüber hinaus trägt der Beklagte vor, der Unterschied zwischen den empfohlenen Impfungen nach WAVA und Ständiger Impfkommission VET im Bundesverband praktizierender Tierärzte sei lediglich die von der Ständigen Impfkommission zusätzlich geforderte Leptospiroseimpfung. Diese Impfung sei aber aufgrund der dramatischen Zunahme von Leptospirosefällen bei Hunden in den vergangenen Jahren mit teilweise tödlichem Ausgang erforderlich. Wegen der Schwere der Erkrankung sei es fahrlässig, bei häufigem Kontakt, wie er in einer Hundeschule auftrete, nicht gegen Leptospirose zu impfen. Zwar bestehe keine Impfpflicht. Aber die Veterinärbehörde müsse dafür Sorge tragen, dass vermeidbare Schmerzen, Leiden und Schäden von Tieren so gut wie möglich ferngehalten würden. Dazu trage eine Impfprophylaxe beim Zusammentreffen von Hunden bei. Diese werde auch bei Veranstaltungen mit Hunden, wie Ausstellungen oder Turnieren gefordert. Die Forderung der Freiheit von Ektoparasiten und die Entwurmung dienten der Vermeidung von Belästigungen durch Parasiten und Folgeerkrankungen und damit der Verhinderung von Leiden. Von einer Wettbewerbsverzerrung könne nicht ausgegangen werden, da jede Hundeschule diese Auflage erhalte und auch in den Nachbarkreisen so verfahren werde. Der Begriff „frei von Ektoparasiten“ sei so auszulegen, dass kein großflächiger, optisch erkennbarer Befall vorliegen dürfe. Eine hundertprozentige Freiheit von Ektoparasiten könne nicht garantiert werden.
Die Dokumentationspflichten dienten der Verhinderung von Schmerzen, Leiden und Schäden im vorbeugenden Sinne. Dazu müsse man Infektionsketten verfolgen können und Kontakt zu den Betreuungspersonen aufnehmen können.
Der zur mündlichen Verhandlung vom 02.03.2017 auf Seiten des Beklagten erschienene Amtstierarzt Dr. xxx hat zur behördlichen Praxis der Bestätigung des Impfstatus bei geplanten Auslandsreisen von Hunden erklärt, dass zu diesem Zweck der Chip des Hundes ausgelesen werde, um die Identität des Hundes festzustellen. Dabei werde bestätigt, dass der Hund einen Impfpass habe, in dem bestimmte Impfungen dokumentiert seien. Wegen des hohen administrativen Aufwands seien solche Bestätigungen auf bevorstehende Auslandsreisen mit einem Hund beschränkt und könnten nicht auf eine Teilnahme an einem Gruppentraining in einer Hundeschule ausgedehnt werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist auch begründet.
Die Klage ist als Anfechtungsklage, gerichtet auf die isolierte Aufhebung der Anordnungen zu den Ziffern 5) und 6) des Bescheids vom 11.11.2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28.04.2015 statthaft und auch im Übrigen zulässig. Bei den als „Nebenbestimmungen“ bezeichneten Anordnungen – die Anordnung zu Ziffer 5), wonach nur gesunde Hunde, die frei von Parasiten sind, mit einem nachgewiesenen Impfschutz am Hundetraining teilnehmen dürfen und Anordnung zu Ziffer 6), die der Klägerin eine Dokumentationspflicht auferlegt – handelt es sich um Auflagen zur Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG im Sinne des § 107 Abs. 2 Nr. 4 Landesverwaltungsgesetz (LVwG). Die Anordnungen enthalten selbstständige Regelungen und sind selbstständig durchsetzbar. Als Auflagen sind die Nebenbestimmungen zum Impfschutz und der Parasitenfreiheit sowie zur Auferlegung einer Dokumentationspflicht mit einer isolierten Anfechtungsklage anfechtbar (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2000 – 11 C 2/00 –, juris Rn. 25 m.w.N.). Da es sich nicht um modifizierende Auflagen handelt, die den Erlaubnisinhalt verändern, scheidet eine isolierte Anfechtbarkeit auch nicht ausnahmsweise offenkundig von vornherein aus (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000 – 11 C 2/00 –, juris Rn. 25; BVerwG, Urt. v. 17.02.1984 – 4 C 70/80 –, juris Rn. 14).
Die Klage ist auch begründet. Der Genehmigungsbescheid ist materiell teilbar. Die angefochtenen Nebenbestimmungen sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Verwaltungsakt, der die angefochtenen Auflagen enthält ist materiell teilbar. Die Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG kann ohne die Auflagen mit demselben Inhalt sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000 – 11 C 2/00 –, juris Rn. 25; BVerwG, Urt. v. 17.02.1984 – 4 C 70/80 –, juris Rn. 14; VG Berlin, Urt. v. 22.06.2016 – 24 K 239.15 –, juris Rn. 23). Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG, soweit die tatbestandlichen Voraussetzungen vorliegen. Dem Beklagten ist im Falle des Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erlaubnis kein Ermessen eingeräumt. Bei Wegfall der Auflagen steht dem Fortbestand der Erlaubnis nicht eine fehlende Tatbestandsvoraussetzung entgegen. Gegenstand der Auflagen ist keine noch nicht erfüllte Tatbestandsvoraussetzung. Die Auflagen schaffen über die Erlaubnis hinausgehend nähere Regelungen zum Betrieb der genehmigten Hundeschule.
Das in Ziffer 5) des Ausgangsbescheids vom 11.11.2014 in Gestalt der Ziffer 1) des Widerspruchsbescheids vom 28.04.2015 angeordnete Gebot der Teilnahme am Hundetraining nur bei regelmäßiger Entwurmung und Freiheit von Ektoparasiten sowie bei Gruppentraining nur bei nachweislicher Impfung entsprechend den Empfehlungen der ständigen Impfkommission VET im Bundesverband praktizierender Tierärzte e.V. gegen Tollwut, Staupe, HCC (ansteckende Leberentzündung), Leptospirose sowie Parvovirose sowie die in Ziffer 6) des Ausgangsbescheides angeordnete Dokumentationspflicht sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten.
Rechtsgrundlage für die Auflagen ist § 107 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 LVwG i.V.m. § 11 Abs. 2a Tierschutzgesetz in der bis zum 13.07.2013 geltenden Fassung (TierSchG a.F.). Der § 11 Abs. 2a TierSchG a.F. findet nach § 21 Abs. 5 Satz 1 TierSchG hier Anwendung, da noch keine Rechtsverordnung nach § 11 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 TierSchG erlassen wurde, die den konkreten Inhalt der Erlaubnis regelt, zu dem auch Nebenbestimmungen zur Erlaubnis gehören.
Gemäß § 11 Abs. 2a Satz 1 TierSchG a.F. kann die Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 TierSchG, soweit es zum Schutz der Tiere erforderlich ist, unter Auflagen erteilt werden. Die Auflage muss den Zielen des Tierschutzes dienen (siehe Gesetzesbegründung BT-Drucks. 13/7015, S. 21). In Betracht kommen insbesondere Auflagen, die die ausreichende Befriedigung der Grundbedürfnisse nach § 2 Nr. 1 TierSchG sicherstellen, also dass das Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernährt, gepflegt und verhaltensgerecht untergebracht werden muss (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.07.2011 – 11 LA 540/09 –, juris Rn. 15; VGH München, Beschl. v. 19.11.2009 – 9 ZB 07.2282 –, juris Rn. 4; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Kommentar, 3. Aufl., 2016, § 11 TierSchG Rn. 28). Außerdem kommen Auflagen in Betracht, die sicherstellen, dass die Möglichkeit des Tieres zu artgemäßer Bewegung nicht so eingeschränkt wird, dass ihm Schmerzen, vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden (§ 2 Nr. 2 TierSchG) oder dass der Tierhalter oder Betreuer des Tieres über die für eine angemessene Ernährung, Pflege und verhaltensgerechte Unterbringung des Tieres erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten verfügen muss (§ 2 Nr. 3 TierSchG). Da die Auflagen nach § 11 Abs. 2a TierSchG a.F. der Gefahrenabwehr dienen, setzt der Erlass einer solchen Auflage grundsätzlich nicht voraus, dass bereits Verstöße gegen die Gebote des § 2 TierSchG festgestellt wurden oder mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind (VGH München, Beschl. v. 19.11.2009 – 9 ZB 07.2282 –, juris Rn. 4). Ebenso ist unschädlich, wenn die Auflage der Behörde als Nebenfolge auch die Verfolgung von Zielen außerhalb des Tierschutzrechts ermöglicht, solange die Ziele des Tierschutzes nach § 2 TierSchG Hauptzweck der Auflage sind (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.07.2011 – 11 LA 540/09 –, juris Rn. 19).
Nach diesem Maßstab ist das Gebot der Teilnahme am Hunde-Gruppentraining nur bei nachweislicher Impfung entsprechend den Empfehlungen der ständigen Impfkommission VET im Bundesverband praktizierender Tierärzte e.V. gegen Tollwut, Staupe, HCC (ansteckende Leberentzündung), Leptospirose sowie Parvovirose als tierschutzrechtliche Regelung von der Ermächtigungsgrundlage in § 11 Abs. 2a Satz 1 TierSchG umfasst. Die Auflage ist jedoch unverhältnismäßig.
Die Auflage dient hauptsächlich dem Tierschutz. Die Anordnung dient dazu, das in § 11 Abs. 2 Tierschutzgesetz i.V.m. § 2 Tierschutzgesetz vorgegebene Schutzniveau durch genauere Regelungen auszugestalten, um auf diese Weise einen wirksamen Tierschutz zu erreichen (vgl. Hirt/Maissack/Moritz, Tierschutzgesetz, Kommentar, 3. Auflage, 2016, § 11 TierSchG Rn. 28; OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.07.2011 – 11 LA 540/09 –, juris Rn. 15; VG Ansbach, Urt. v. 19.12.2016 – AN 10 K 15.00338 –, juris Rn. 27). Die Gesundsheitsfür- und -vorsorge (hier durch Impfung) sind Bestandteile des in § 2 TierSchG enthaltenen Pflegegebots (vgl. Hirt/Maissack/Moritz, Tierschutzgesetz, Kommentar, 3. Auflage, 2016, § 2 TierSchG Rn. 28). Bei einem gruppenweisen Zusammentreffen von Hunden besteht ein erhöhter Infektionsdruck für Tierkrankheiten. Ein solches Zusammentreffen ist typisch für das Gruppentraining in der Hundeschule. Das in der Begründung des Widerspruchsbescheids vom 28.04.2015 ausdrücklich genannte Ziel, die am Gruppentraining teilnehmenden Hunde vor vermeidbarem Leiden zu schützen, ist angesichts der Schwere der Erkrankungen, gegen die eine Impfung erfolgt sein soll, ein legitimes tierschutzrechtliches Ziel. Dieser Zweck ist auch als vordergründig anzusehen. Die gleichzeitige Verfolgung des tierseuchenschutzrechtlichen Zwecks, die Ausbreitung von Infektionskrankheiten zu verhindern, ist lediglich Reflex der Regelung. Ein solcher tierseuchenrechtlicher Nebeneffekt beseitigt nicht die Rechtmäßigkeit einer auf § 11 Abs. 2a Satz 1 TierSchG a.F. gestützten tierschutzrechtlichen Nebenbestimmung (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.07.2011 – 11 LA 540/09 –, juris Rn. 15).
Jede einzelne Nebenbestimmung muss gemäß § 11 Abs. 2a TierSchG a.F. nicht nur dem Tierschutz im Sinne des § 2 TierSchG dienen, sondern auch verhältnismäßig sein (VG Berlin, Urt. v. 22.06.2016 – 24 K 239.15 –, juris Rn. 29)
Die Auflage in Ziffer 5) des Ausgangsbescheids ist hinsichtlich der Vorgabe eines Impfschutzes der am Gruppentraining teilnehmenden Hunde unverhältnismäßig.
Zwar verfolgt der Beklagte mit der Auflage den legitimen Zweck des Schutzes der Tiere vor Ansteckung und damit vor vermeidbarem Leiden. Es ist jedoch angesichts der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung geschilderten – unbestritten gebliebenen – Schwierigkeiten, den Impfstatus fortlaufend festzustellen, bereits zweifelhaft, ob dieser Zweck mit der streitgegenständlichen Auflage erreicht werden kann. Unstreitig ist, dass Impfungen ein taugliches Mittel zur Verhinderung von Tierinfektionen darstellen. Dies wird auch fachlich belegt durch die Ausführungen in der Leitlinie zur Impfung von Kleintieren der Ständigen Impfkommission Veterinärmedizin (Ständige Impfkommission Veterinärmedizin am Friedrich-Loeffler-Institut, Leitlinie zur Impfung von Kleintieren, Stand: 12.12.2016, S. 6). Diese Leitlinie der Ständigen Impfkommission am Friedrich-Löffler-Institut, die am 01.12.2015 die Ständige Impfkommission Veterinärmedizin im Bundesverband praktizierender Tierärzte e.V. abgelöst hat, legt das Gericht als antizipiertes Sachverständigengutachten seiner Entscheidung zugrunde (vgl. VG Ansbach, Urt. v. 19.12.2016 – AN 10 K 15.00338 –, juris Rn. 31).
Die Auflage ist nicht bereits deshalb unverhältnismäßig, weil wegen einer fehlenden gesetzlichen Impfpflicht die Erforderlichkeit nicht gegeben wäre. Der Gesetzgeber akzeptiert Impfverweigerung des einzelnen Hundehalters bei der üblicherweise stattfindenden Einzelhaltung von Hunden. Bei dem systematischen Aufeinandertreffen mehrerer Hunde im Rahmen eines Gruppentrainings ist aber eine andere Risikobewertung möglich (VG Ansbach, Urt. v. 19.12.2016 – AN 10 K 15.00338 –, juris Rn. 33).
Der Auflage ist jedoch insoweit die Eignung abzuerkennen, die am Gruppentraining teilnehmenden Tiere vor vermeidbarem Leiden zu bewahren, als bei Hunden, die älter sind als 15 Monate die Feststellung des nach der Leitlinie der Ständigen Impfkommission Veterinärmedizin empfohlenen Impfschutzes im Rahmen des Ausbildungsbetriebs der Klägerin regelmäßig nicht gelingen wird.
Wie zur Überzeugung des Gerichts aufgrund der mündlichen Verhandlung und der herangezogenen Leitlinie der Ständigen Impfkommission Veterinärmedizin feststeht, ist die Kontrolle des Impfstatus durch einen Blick in den Impfpass nicht bei jedem Hund gleichermaßen möglich. Eine Grundimmunisierung lässt sich bis zu einem Lebensalter von 15 Monaten noch ohne Weiteres feststellen. Ein Impfpass lässt diese Feststellung zu, da der Abschluss der Grundimmunisierung nach übereinstimmender Aussage der Klägerin und des Amtstierarztes des Beklagten Dr. Xxx durch den Tierarzt im Impfpass vermerkt wird. Es entspricht zudem auch den Empfehlungen der Ständigen Impfkommission Veterinärmedizin, bei Kleintieren eine Grundimmunisierung vorzunehmen. Diese wird von der Impfkommission als notwendig erachtet (Ständige Impfkommission Veterinärmedizin am Friedrich-Loeffler-Institut, Leitlinie zur Impfung von Kleintieren, Stand: 12.12.2016, S. 6). Auch Wiederholungsimpfungen werden von der Ständigen Impfkommission empfohlen. Jedoch unterliegen diese nach der Empfehlung keinem starren Zeitplan. Vielmehr soll nach der Leitlinie der Ständigen Impfkommission die individuelle Notwendigkeit der Impfung für das einzelne Tier berücksichtigt werden (Ständige Impfkommission Veterinärmedizin am Friedrich-Loeffler-Institut, Leitlinie zur Impfung von Kleintieren, Stand: 12.12.2016, S. 6,7). Der Vortrag der Klägerin, sie könne nicht für den einzelnen am Gruppentraining teilnehmenden Hund sicherstellen, dass dieser die nach der individuellen Notwendigkeit empfehlenswerte Wiederholungsimpfung erhalten hat, da dies nur der Tierarzt nachvollziehen könne, blieb unbestritten. Es entspricht auch nicht den Anforderungen an die Sachkunde der Klägerin, den Impfstatus des einzelnen Hundes entsprechend der individuellen Notwendigkeit festzustellen (VG Würzburg, Urt. v. 25.10.2012 – W 5 K 11.590 –, juris Rn. 56). Auch nach der Empfehlung der Ständigen Impfkommission Veterinärmedizin soll die Entscheidung über den Zeitpunkt von Wiederholungsimpfungen durch den Tierarzt getroffen werden. In der Leitlinie (Ständige Impfkommission Veterinärmedizin am Friedrich-Loeffler-Institut, Leitlinie zur Impfung von Kleintieren, Stand: 12.12.2016, S. 7) wird ausgeführt:
„Die Leitlinie zur Impfung von Kleintieren ist nicht starr und nicht verbindlich, sondern stellt eine Entscheidungshilfe für den anwendenden Tierarzt dar.“
Der Beklagte kann sich auch nicht darauf berufen, dass mit der Auflage lediglich eine einmalige Kontrolle des Impfpasses auf das Vorliegen einer Grundimmunisierung bei Aufnahme in die Hundeschule verlangt sei. Denn die Auflage ordnet nach ihrem eindeutigen Wortlaut einen den Empfehlungen der Ständigen Impfkommission Veterinärmedizin entsprechenden Impfschutz bei der Teilnahme am Gruppentraining an. Den Empfehlungen der Ständigen Impfkommission entsprechen aber gerade auch Wiederholungsimpfungen, die nach der individuellen Notwendigkeit durchgeführt werden.
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist zudem dadurch verletzt, dass die Klägerin Hunde, die älter als 15 Monate sind, in den meisten Fällen gar nicht mehr ausbilden könnte. Bei Hunden, die am Gruppentraining teilnehmen sollen, deren Impfschutz aber nicht der Auflage entsprechend nachgewiesen ist, bleibt ausschließlich der vollständige Verzicht auf eine Ausbildung in der Hundeschule der Klägerin. Denn ein Ausweichen mit diesen Hunden auf das Einzeltraining ist nicht ohne Weiteres möglich. Nach dem insoweit unbestrittenen Vortrag der Klägerin sind die meisten Ausbildungsangebote auf Hunde-Halter-Gruppen ausgerichtet, so dass das Einzeltraining zu diesen Angeboten keine Alternative darstellt. Dies deckt sich auch mit dem auf der Homepage der Klägerin (www.xxx.com) veröffentlichten Kursangebot, bei dem ein Einzeltraining gar nicht angeboten wird.
Darüber hinaus ist die Auflage nicht erforderlich, da mildere gleich geeignete Maßnahmen ersichtlich zur Verfügung stehen. In der mündlichen Verhandlung sind Varianten einer Anordnung zur Beschränkung des Zugangs zum Training auf Hunde mit einer Grundimmunisierung erörtert worden, die der Schwierigkeit Rechnung tragen, den darüber hinausgehenden Impfstatus mit den individuell notwendigen Wiederholungsimpfungen für den einzelnen Hund festzustellen. Eine solche Reduzierung der Anordnung hinsichtlich des Impfschutzes für die am Gruppentraining teilnehmenden Hunde wäre auch in gleichem Maße geeignet, das tierschutzrechtliche Ziel des Schutzes vor vermeidbaren Leiden durch die Ansteckung mit Infektionskrankheiten zu erreichen. Denn angesichts der dargelegten fehlenden Möglichkeiten der Klägerin, im Rahmen des Ausbildungsbetriebs die über die Grundimmunisierung hinausgehenden individuell notwendigen Wiederholungsimpfungen festzustellen, bleibt die Beschränkung der Auflage auf eine Pflicht zur Grundimmunisierung nicht hinter der Eignung der angegriffenen Auflage zurück.
Die Auflage der Ziffer 5) des Ausgangsbescheids in der Fassung des Widerspruchsbescheids ist zudem nicht angemessen, da sie eine von der Klägerin durchzuführende Impfkontrolle anordnet, die der Klägerin unzumutbar ist. Wie oben dargelegt, ist eine individuelle Feststellung des über eine Grundimmunisierung hinausgehenden Impfschutzes der Klägerin nicht durch Einsichtnahme in den Impfpass möglich. Hinzu kommt der von beiden Parteien vorgetragene technische Aufwand zur Feststellung der Identität des Hundes und des für diesen Hund vorgelegten Impfpasses. Hierzu ist nach Aussage des Amtstierarztes des Beklagten Dr. Xxx grundsätzlich das Auslesen der auf einem dem Hund implantierten Mikrochip gespeicherten Identifikationsnummer des Tieres notwendig, um diese mit der Identifikationsnummer auf dem vorgelegten Impfpass abzugleichen. Dieser Auslesevorgang ist der Klägerin, die nicht über ein entsprechendes Lesegerät verfügt, nicht möglich. Der Beklagte hält nach eigener Aussage des Amtstierarztes Dr. Xxx diesen Abgleich und die Überprüfung des Impfstatus für jeden an einem Gruppentraining in einer Hundeschule teilnehmenden Hund als behördliche Leistung nicht für angemessen, da die Veterinärbehörde selbst diese Überprüfungen nur in Ausnahmefällen – wie zum Beispiel geplanten Auslandsreisen mit einem Hund – vornehme.
Zudem ist die mit der Auflage angeordnete laufende Impfkontrolle der Klägerin nicht zumutbar. Die Klägerin ist nach dem Wortlaut der Auflage verpflichtet, nur Hunde mit einem den Empfehlungen der Ständigen Impfkommission Veterinärmedizin entsprechendem Impfschutz zum Gruppentraining zuzulassen. Bei länger andauernden oder mehrmaligen Kursteilnahmen verpflichtet dies die Klägerin, sich den Impfpass mehrmals vorlegen zu lassen, um den Impfstatus zu kontrollieren. Dies ist für das zu erreichende Ziel im Rahmen der – wie zuvor dargelegt – beschränkten Eignung der Auflage nicht angemessen. Denn von der Klägerin wird damit eine laufende Kontrolle des Impfstatus verlangt, die selbst der Beklagte nach eigenen Angaben wegen des großen Aufwands nur in Ausnahmefällen vornimmt. Es ist aufgrund des eindeutigen Wortlauts der Auflage – wie oben ausgeführt – keine Auslegung in der Weise möglich, dass die Klägerin nur einmalig den Impfstatus prüfen soll.
Unentschieden kann bleiben, ob es der Klägerin generell nicht zumutbar ist, bei Hunden mit einem Lebensalter von mehr als 15 Monaten den Impfstatus der am Gruppentraining teilnehmenden Hunde auch hinsichtlich der Grundimmunisierung durch Vorlage des Impfpasses zu überprüfen, weil die Hundehalter die Impfausweise bei älteren Hunden häufig nicht mehr vorlegen könnten. Denn die Auflage geht in der streitgegenständlichen Fassung über den Nachweis einer Grundimmunisierung hinaus. Das Gericht geht aber davon aus, dass es Hundehaltern grundsätzlich zugemutet werden kann, für die Teilnahme an einem Hundetraining einen Impfpass bereitzuhalten, der zumindest die Grundimmunisierung ausweist.
Das Gebot der Teilnahme am Hundetraining nur bei regelmäßiger Entwurmung und Freiheit von Ektoparasiten ist nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 2a Satz 1 TierSchG a.F. gedeckt und zudem nicht verhältnismäßig.
Der Schutz der Tiere ist bei der Anordnung der regelmäßigen Entwurmung und der Freiheit von Ektoparasiten für die Teilnahme an einem Hundetraining nicht vordergründig. Anders als bei der Anordnung des Impfschutzes gegen die oben benannten Krankheiten geht es bei der Freiheit von Endo- und Ektoparasiten nicht um die Verhinderung vermeidbarer Leiden. Denn ein Parasitenbefall ist mit den in die Impfpflicht der Auflage einbezogenen Krankheiten nicht vergleichbar, sondern stellt demgegenüber lediglich eine lästige Erscheinung dar. Geschützt werden durch eine solche Anordnung in erster Linie die Tierhalter vor einer Verbreitung von Parasiten. Dementsprechend ist der tierseuchenrechtliche Zweck, Ausbreitungen von Erkrankungen zu verhindern, vordergründig.
Die Auflage mit der Anordnung der regelmäßigen Entwurmung und der Freiheit von Ektoparasiten der am Hundetraining teilnehmenden Hunde ist darüber hinaus auch nicht verhältnismäßig. Soweit mit der Auflage ein tierschutzrechtlicher Zweck verfolgt wird, ist die Anordnung zur Erreichung dieses Zwecks weder geeignet noch angemessen.
Die Auflage ist nicht dazu geeignet, den Zielen des Tierschutzes zu dienen. Selbst wenn der Befall mit Endo- oder Ektoparasiten als tierisches Leid anzusehen wäre, so kann durch die Auflage ein solcher Befall im Rahmen des Hundetrainings nicht ausgeschlossen werden. Das Hundetraining findet im Freien statt. Ein neuer Befall mit Parasiten ist dort nicht auszuschließen, auch wenn kein anderer der teilnehmenden Hunde Parasitenbefall aufweist.
Zudem ist es der Klägerin unzumutbar, vor jeder Trainingseinheit darauf zu achten, ob jeder Hund frei von Ektoparasiten ist. Der Beklagte räumt selbst ein, dass eine hundertprozentige Freiheit von Parasiten nicht zu leisten sei. Die Verhältnismäßigkeit der Auflage kann jedoch nicht durch den Vortrag des Beklagten hergestellt werden, der Begriff „frei von Ektoparasiten“ sei so auszulegen, dass kein großflächiger, optisch erkennbarer Befall vorliege. Eine derartig enge Auslegung lässt der eindeutige Wortlaut der Anordnung nicht zu. Nach dem verwaltungsverfahrensrechtlichen Bestimmtheitsgebot erfolgt die Auslegung am Maßstab des objektiven Erklärungsgehalts. Unklarheiten gehen zu Lasten der Behörde (Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, Handkommentar, 4. Aufl. 2016, § 37 VwVfG Rn. 9). Der objektive Erklärungsgehalt der Auflage, dass nur Hunde teilnehmen dürfen, die frei von Ektoparasiten sind, lässt indes nicht auf eine Beschränkung auf großflächigen Befall mit Parasiten schließen. Aus dem Wortlaut lässt sich lediglich der Erklärungsgehalt ermitteln, dass Hunde nur am Training teilnehmen dürfen, wenn ein Parasitenbefall nicht festzustellen ist.
Auch eine regelmäßige Entwurmung kann von der Klägerin nicht sichergestellt werden. Sie müsste sich – ähnlich der Impfkontrolle – für jeden Hund wiederholt einen Nachweis über eine Entwurmung vorlegen lassen. Die Auflage enthält in dieser Hinsicht keine Anhaltspunkte, nach welchen tiermedizinischen Grundsätzen die regelmäßige Entwurmung vorgenommen werden soll und ob deren Notwendigkeit von weiteren Voraussetzungen abhängig gemacht wird.
Die Auflage kann auch nicht so ausgelegt werden, dass nur den Hundehaltern die Pflicht zur Kontrolle auf Parasitenbefall auferlegt wird. Denn nach dem eindeutigen Wortlaut dürfen nur Hunde am Training teilnehmen, die frei von Ektoparasiten und regelmäßig entwurmt sind. Die Auflage verpflichtet die Klägerin als Erlaubnisinhaberin, die gleichzeitig Adressatin der Nebenbestimmung der an sie gerichteten Erlaubnis ist, zu einer entsprechende Kontrolle und gegebenenfalls zum Ausschluss von Hunden, die die Voraussetzungen nicht erfüllen.
Die in Ziffer 6) des Ausgangsbescheides angeordnete Dokumentationspflicht ist rechtswidrig. Die Anordnung ist nicht von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt und sie ist unverhältnismäßig.
Die Anordnung der Pflicht, ein Register zu führen, das neben der Identität des Hundes Name, Adresse und Telefonnummer des Besitzers sowie Daten zu den belegten Kursen enthalten soll und das für mindestens 3 Jahre aufzubewahren ist, wird nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 2a Satz 1 TierSchG a.F. gedeckt, da sie nach den oben dargelegten Maßstäben nicht hauptsächlich dem Tierschutz dient. Es ist nicht ersichtlich, dass die Erhebung und Dokumentation der Identität des Hundes, des Namens, der Adresse und der Telefonnummer des Besitzers sowie der Daten zu den belegten Kursen unabhängig von einer Erleichterung der Wahrnehmung der behördlicher Ermittlungsaufgaben nach dem Tiergesundheitsgesetz (TierGesG) zum Schutz der Tiere erforderlich ist. Die entsprechende Datenerhebung und -sammlung stellt ersichtlich nicht die Grundbedürfnisse der Hunde nach § 2 Nr. 1 TierSchG, insbesondere Ernährung, Pflege und verhaltensgerechte Unterbringung, sicher. Die Auflage steht auch nicht mit der Möglichkeit des Tieres zu artgemäßer Bewegung und der Vermeidung von Schmerzen oder vermeidbaren Leiden oder mit den Kenntnissen des Hundetrainers für eine angemessene Ernährung, Pflege und verhaltensgerechte Unterbringung der Hunde (§ 2 Nr. 3 TierSchG) im Zusammenhang. Ebenso wenig ist erkennbar, dass durch diese Dokumentationsanforderungen die Prüfung der Einhaltung konkreter Erlaubnisvoraussetzungen sichergestellt werden soll, zu denen insbesondere die Sachkunde des Hundetrainers gehört. Die angeordnete Dokumentationspflicht dient vielmehr, wie auch aus dem Vortrag des Beklagten ersichtlich wird, hauptsächlich tierseuchenschutzrechtlichen Zwecken. Die Pflicht zum Führen eines Registers solle dazu dienen Infektionsketten zurückverfolgen zu können, sofern es zu einem Infektionsfall komme. Nach dem Vortrag des Amtstierarztes Dr. Xxx vom Beklagten im Rahmen der mündlichen Verhandlung könne durch die Führung eines Registers beim Auftreten eines Infektionsfalls überprüft werden, ob der erkrankte Hund Kontakt zu anderen Hunden in einer Hundeschule gehabt habe, deren Halter dann wiederum gewarnt werden könnten. Das Motiv dieser Konstruktion ist offensichtlich vordergründig der Schutz vor der Ausbreitung von Tierseuchen im Sinne des Tiergesundheitsgesetzes (TierGesG). Damit dient die Anordnung der Dokumentationspflicht in erster Linie der Erleichterung der Pflichten des Beklagten nach dem TierGesG. Denn gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 TierGesG ist es die Pflicht der zuständigen Behörde, durch eine epidemiologische Untersuchung insbesondere den Zeitpunkt der Einschleppung der Tierseuche, deren Art, Ausbreitung und Ursachen zu ermitteln. Der Schutz der Tiere im Sinne des § 11 Abs. 2a TierSchG a.F. i.V.m. § 2 TierSchG ist dem tierseuchenschutzrechtlichen Ziel erkennbar nachgelagert. Das in § 2 TierSchG vorgegebene Schutzniveau wird durch Nebenbestimmungen erreicht, die menschliches Verhalten gegenüber Tieren steuern. In dieser Hinsicht kann die angeordnete Dokumentationspflicht den Zielen des Tierschutzes nur mittelbar dienen. Denn verpflichtet wird zunächst die Klägerin, Daten ihrer Kunden zu erfassen. Erst im Falle des Auftretens einer Infektionskrankheit, von der die Veterinärbehörde des Beklagten Kenntnis erlangt, kann im Rahmen tierseuchenrechtlicher Ermittlungen die Ausbreitung einer Krankheit verhindert und damit als Nebenfolge unter Umständen Leid eines Tieres verhindert werden. Einer solchen lediglich reflexartigen Wirkung auf tierschutzrechtliche Ziele entspricht aber nicht die Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 2a Satz 1 TierSchG a.F., die zur Voraussetzung hat, dass die Nebenbestimmung zum Schutz der Tiere erforderlich ist.
Insbesondere ist die Auflage mit der Anordnung einer Dokumentationspflicht auch nicht von § 11 Abs. 2a Satz 2 Nr. 1 TierSchG a.F. gedeckt. Gemäß § 11 Abs. 2a Satz 2 Nr. 1 TierSchG a.F. kann die Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 TierSchG insbesondere mit der Verpflichtung zur Kennzeichnung der Tiere sowie zur Führung eines Tierbestandsbuchs verbunden werden. Bei der auferlegten Dokumentationspflicht handelt es sich jedoch nicht um ein Tierbestandsbuch im Sinne des § 11 Abs. 2a Satz 2 Nr. 1 TierSchG a.F. Ein Hundetrainer hat, anders als etwa ein Tierheim (§ 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierSchG) oder ein Zoo (§ 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 TierSchG) keinen „Bestand“ (VG Berlin, Urt. v. 22.06.2016 – 24 K 239.15 –, juris Rn. 28).
Zudem muss jede einzelne Nebenbestimmung auch verhältnismäßig sein (VG Berlin, Urt. v. 22.06.2016 – 24 K 239.15 –, juris Rn. 29). Dies ist bei der Anordnung zu Ziffer 6) des Ausgangsbescheids, die zu ermittelnden Daten zu dokumentieren und für die Behörde drei Jahre lang vorzuhalten, nicht gegeben. Eine dauernde Pflicht zur Führung eines Kundenregisters durch den Hundetrainer im Sinne einer „Vorratsdatenspeicherung“ steht außer Verhältnis zum angestrebten Zweck, die Infektionsketten im Falle einer Infektionserkrankung nachzuverfolgen. Insbesondere erscheint dies unangemessen, da die Hundeschulen nicht die einzige Möglichkeit des Zusammentreffens mehrerer Hunde darstellen, aber als einzige Stelle einer Dokumentationspflicht unterliegen. Es ist der Klägerin zudem nicht zuzumuten, Daten ohne einen bestehenden rechtfertigenden Grund von ihren Kunden zu erheben und diese 3 Jahre lang vorzuhalten. Schließlich ist auch nicht ersichtlich, inwiefern für den vorgetragenen Zweck der Nachverfolgung von Infektionsketten eine 3-jährige Aufbewahrungsfrist erforderlich ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht gem. § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 S. 1, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 709 S. 1, 711 ZPO
§ 2 TierSchG
§ 11 TierSchG
§ 2 Tierschutzgesetz
§ 37 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 11 Abs. 1 TierSchG
§ 11 Abs. 1 Nr. 8f TierSchG
§ 16a Abs. 1 Satz 1 TierSchG
§ 11 Abs. 2a TierSchG
§ 11 Abs. 2a Nr. 1 TierSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8f TierSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 107 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 LVwG
§ 11 Abs. 2a Tierschutzgesetz
§ 21 Abs. 5 Satz 1 TierSchG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 TierSchG
§ 11 Abs. 2a Satz 1 TierSchG
§ 2 Nr. 1 TierSchG
§ 2 Nr. 2 TierSchG
§ 2 Nr. 3 TierSchG
§ 11 Abs. 2 Tierschutzgesetz
§ 5 Abs. 1 Satz 3 TierGesG
§ 11 Abs. 2a Satz 2 Nr. 1 TierSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierSchG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 TierSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 11 C 2/00
4 C 70/80
24 K 239.15
11 LA 540/09
9 ZB 07.22
10 K 15.00
5 K 11.59