Verwaltungsgericht Greifswald (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-09-06, Aktenzeichen 2 A 518/11

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 100 v. H. der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Zum 01. Januar 2010 kam es zur Eingemeindung der bis dahin amtsangehörigen Gemeinde P. durch die Hansestadt Anklam. Dazu schlossen die beiden Gemeinden am 18. November 2009 einen Gebietsänderungsvertrag, der unter § 9 folgende Regelung enthält:
„Der Bedienstete der Gemeinde P., Inhaber einer Kommunal-Kombi-Stelle, wird in den Dienst der Hansestadt Anklam nach den jeweils für sie geltenden rechtlichen Bestimmungen in ein entsprechendes Beschäftigungsverhältnis übernommen.“
Im Zuge der der Genehmigung des Gebietsänderungsvertrages vorangehenden Anhörung meldete der Beigeladene Auseinandersetzungsbedarf an. Die Einrichtungen des Amtes seien auf die Anzahl der Einwohner ausgerichtet. Mit der Eingemeindung der Gemeinde P. seien ca. 320 Einwohner verloren gegangen. Umgerechnet auf den Stellenplan des Amtes entspreche dies einer Planstelle.
Der Gebietsänderungsvertrag wurde am 24. November 2009 durch die Landrätin des Landkreises Ostvorpommern genehmigt. Auflagen oder Bedingungen enthält die Genehmigung nicht.
Unter dem 27. Oktober 2010 traf die Landrätin des Landkreises Ostvorpommern gegenüber dem Kläger – nach einer zuvor erfolgten Anhörung - folgende Entscheidung:
1.
„Die Hansestadt Anklam hat zum 01.01.2011 eine/n Beschäftigte/n in der Entgeltgruppe 6 TVöD oder in einem vergleichbaren Beschäftigungsverhältnis (z.B. 0,75 VbE der Entgeltgruppe 8 zu übernehmen.
2.
Alternativ wird die Möglichkeit eröffnet, einen finanziellen Ausgleich in Höhe von 80.000 € u.a. zur Finanzierung eines Altersteilzeitvertrages über die Dauer der Restlaufzeit zu leisten. …“
Hiergegen richtete sich der Widerspruch des Klägers vom 23. November 2010, den die Landrätin des Landkreises Ostvorpommern mit Widerspruchsbescheid vom 04. Mai 2011 zurückwies.
Der Kläger hat am 01. Juni 2011 Klage erhoben. Er trägt zur Begründung vor, bereits formalrechtlich sei kein Raum für eine Auseinandersetzung, wie sie der Beigeladene begehre. Es fehle an einer entsprechenden Rechtsgrundlage.
Die untere Rechtsaufsichtsbehörde habe vorbehaltlos die Genehmigung des Fusionsvertrages erteilt. Nach der Kommunalverfassung müssten Verträge Bestimmungen über die Auseinandersetzung enthalten. Dies sei hier nicht der Fall. Man könne somit davon ausgehen, dass die Rechtsaufsichtsbehörde bei ihrer Entscheidung keine Notwendigkeit für eine Auseinandersetzung gesehen habe. Der rechtliche Spielraum, dies nachträglich zu heilen, werde nicht gesehen. Auch inhaltlich bestehe kein Grund für die Entscheidung. Die Einwohner der ehemaligen Gemeinde P. machten 2,6 % der Einwohner des Amtes in seiner damaligen Größe aus. Auch ein Verwaltungsmitarbeiter, wie er nach Ansicht der unteren Rechtsaufsichtsbehörde zu übernehmen wäre, entspräche ca. 2,6 % der Verwaltungsmitarbeiter des Beigeladenen. Es handele sich also dem ersten Anschein nach um eine „faire Lösung“. Diese Betrachtung verkenne aber völlig, dass der Beigeladene mit seinen 23 Gemeinden allein deshalb 40 Verwaltungsmitarbeiter benötige, weil er die Anforderungen der Enquetekommission des Landes bisher nicht umgesetzt habe. Insofern könne der vorhandene Personalbestand, der vermutlich zur Erledigung der Aufgaben auch erforderlich sei, aus Sicht einer Auseinandersetzung nicht als Bemessungsgrundlage akzeptiert werden. Eine bereinigte Personalstärke von 20 Verwaltungsmitarbeitern wäre vor dem Hintergrund der Vorgaben des Landes wohl eher als Verhandlungsgrundlage für eine Auseinandersetzung geeignet. Dann wäre – vorausgesetzt, eine Auseinandersetzung wäre überhaupt erforderlich – lediglich eine halbe Personalstelle zu übernehmen.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Landrätin des Landkreises Ostvorpommern vom 27. Oktober 2010 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 04. Mai 2011 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Bescheid unter Bezugnahme auf die Begründung der Widerspruchsentscheidung und trägt ergänzend vor, die Auseinandersetzung über die Personalausgaben falle unter den Verwaltungshaushalt.
Durchschnittlich betrage der Anteil für Personalkosten 20 % und mehr an den Ausgaben des Verwaltungshaushaltes einer hauptamtlichen Gemeinde. Im Amt Anklam-Land liege dieser Anteil für 2009 bei rund 80 % der Ausgaben des Verwaltungshaushaltes, da die amtsangehörigen Gemeinden kein eigenes Verwaltungspersonal vorhielten. Seien haushaltskonsolidierende Maßnahmen in den Gemeinden zur Herstellung der finanziellen Leistungsfähigkeit zu ergreifen, stünden zunächst die Ausgaben des Verwaltungshaushaltes und insbesondere wiederum die Ausgaben für Personal auf dem Prüfstand. Gleiches gelte für die Überprüfung der Angemessenheit und Erforderlichkeit der Amtsumlage.
Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Akte dieses Verfahrens und eines Ordners des Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO]. Er findet seine Rechtsgrundlage in § 125 Abs. 7 der Kommunalverfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern [KV M-V] analog in Verbindung mit § 11 Abs. 7 der Durchführungsverordnung zur Kommunalverfassung [KV-DVO].
Nach § 125 Abs. 7 KV M-V regelt die Rechtsaufsichtsbehörde bei der Änderung und Auflösung von Ämtern die Auseinandersetzung und die Überleitung der Satzungen der Ämter.
Unter einer „Änderung von Ämtern“ ist auch der Fall der Gebietsänderung zu verstehen, also des Wechsels einer Gemeinde von einem Amt zu einem anderen Amt.
Im vorliegenden Fall ist die Gemeinde P. zwar nicht von einem Amt zu einem anderen Amt gewechselt, sondern – als bislang amtsangehörige Gemeinde - von einer amtsfreien Gemeinde eingemeindet worden. Auf diesen Fall ist § 125 Abs. 7 KV M-V wegen der gleichen Interessenlage allerdings analog anzuwenden.
Es liegt eine planwidrige Gesetzeslücke vor, denn geregelt ist dieser Fall weder in der KV M-V noch in der KV-DVO. Hätte der Gesetzgeber diesen Fall gesehen und geregelt, hätte er ebenfalls eine Auseinandersetzung angeordnet, wie er dies für die Gebietsänderung von Gemeinden nach § 11 KV (§ 12 KV M-V und § 11 Abs. 7 KV-DVO), die Gebietsänderung von Landkreisen (§ 97 Abs. 3 KV M-V) und die Gebietsänderung zwischen verschiedenen Ämtern (§ 125 Abs. 7 KV M-V) vorgesehen hat.
Da danach eine „Änderung von Ämtern“ im Sinne von § 125 Abs. 7 KV M-V analog vorlag, hatte die Landrätin des Landkreises Ostvorpommern als Rechtsaufsichtsbehörde die „Auseinandersetzung“ zu regeln.
Der Begriff der Auseinandersetzung in 125 Abs. 7 KV M-V ist identisch mit dem Begriff der Auseinandersetzung in § 12 Abs. 1 Satz 3 KV M-V (Gebietsänderungen). Für diese führt § 11 Abs. 7 KV-DVO aus, dass im Falle einer Gebietsänderung – soweit erforderlich - eine Auseinandersetzung zwischen den betroffenen Gemeinden hinsichtlich des unbeweglichen und beweglichen Vermögens, des Verwaltungshaushaltes und der Rechtsnachfolge aus Mitgliedschaften und Beteiligungen zu erfolgen hat. Diese Konkretisierung des Begriffes „Auseinandersetzung“ ist auch für § 125 Abs. 7 KV M-V maßgebend. Wenn § 20 Abs. 2 KV-DVO für die Ämter nicht auf § 11 verweist, hat dies seinen Grund allein darin, dass dort für die Gebietsänderungen von Gemeinden ein anders Verfahren vorgesehen ist als für die von Ämtern. Hinsichtlich der Erforderlichkeit einer Auseinandersetzung und ihres Umfanges bestehen keine Unterschiede.
Die Erforderlichkeit eines Ausgleiches kann sich damit auch für die Gebietsänderung von Ämtern - und damit wegen der von der Kammer angenommenen analogen Anwendung des § 125 Abs. 7 KV M-V für die Eingemeindung einer amtsangehörigen durch eine amtsfreie Gemeinde - im Hinblick auf das Personal ergeben (so wohl auch: v. Mutius in: Kommunalverfassungsrecht Mecklenburg-Vorpommern, § 125 Anm. 12.2 [Stand: 10/2010]; VG Magdeburg, Urt. v. 30.01.2003 – 9 A 161/01 – JURIS).
Zwar ist dies in § 11 Abs. 7 KV-DVO nicht ausdrücklich bestimmt und auch aus der Begründung zur Kommunalverfassung bzw. der ehemaligen Amtsordnung ergibt sich insoweit zur Auslegung des § 125 Abs. 7 KV M-V nichts (LT-Drs. 1/1324; 1/3645 und 2/2358).
Jedoch spricht schon der Wortlaut für ein solches Ergebnis, denn das „Personal“ – also die vorhandenen Personalstellen – gehört zu dem „Verwaltungshaushalt“ im Sinne dieser Vorschrift, denn der Stellenplan ist, worauf der Beklagte zutreffend hinweist, Teil des Haushaltsplanes (vgl. § 46 Abs. 4 KV M-V, § 2 Abs. 1 GemHVO).
Bei der Gestaltung der Bemessung der Auseinandersetzung kommt der Rechtsaufsichtsbehörde ein Gestaltungsermessen zu, welches gerichtlich lediglich auf Ermessensfehler zu überprüfen sind (VG Meiningen, Urt. v. 26.09.2001 - 2 K 481/99.Me, zit. nach JURIS; HessVGH, Entsch. v. 09.11.1960 - OS II 140/58 -, ESVGH 12, 37; OVG Rhein.-Pf., Entsch. v. 13.12.1978 - 7 A 73/77 -, DVBl. 1980, 76).
Die Entscheidung der Landrätin des Landkreises Ostvorpommern, die das ihr eingeräumte Ermessen erkannt und ausgeübt hat, ist deshalb nur daraufhin zu überprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (§ 114 Satz 1 VwGO). Beides ist nicht der Fall.
Es ist gesetzlich nicht geregelt, welche Berechnungsmethode für eine Auseinandersetzung des Stellenplanes anzuwenden ist. Die hier angewandte Methode ist jedenfalls nicht sachwidrig oder willkürlich, mag sich der Kläger auch eine andere Berechnung wünschen.
Da der Beigeladene die zu seinem Verwaltungshaushalt gehörenden Ausgaben über Umlage von den amtsangehörigen Gemeinden (Amtsumlage) zu decken hat (vgl. § 147 Abs. 1 KV M-V), führt das Ausscheiden einer Gemeinde zu einer Einnahmenminderung. Da die Ausgaben des Beigeladenen im Verwaltungshaushalt nach dem – unwidersprochenen – Vortrag des Beklagten zu ca. 80 % aus Personalkosten bestehen, ist es jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft auch diese in die Auseinandersetzungsentscheidung einzubeziehen. Davon hat die Landrätin des Landkreises Ostvorpommern sich bei ihrer Ermessensentscheidung leiten lassen.
Rechtlich nicht zu beanstanden ist es, dass sie sich bei der Auseinandersetzung hinsichtlich des Stellenplanes an dem Verhältnis der Einwohner zueinander orientiert hat. Dies ist – anders als der Kläger vertritt – nicht nur auf den ersten Blick eine „faire Lösung“, sondern jedenfalls nicht willkürlich. Die Landrätin des Landkreises Ostvorpommern musste, um nicht die Grenze des ihr eingeräumten Ermessens zu überschreiten, insbesondere nicht in ihre Überlegungen einbeziehen, ob der Beigeladene in der Vergangenheit alle Möglichkeiten der Personaleinsparung genutzt habe, denn es ist jedenfalls nicht willkürlich, an den Folgen der Personalpolitik der Vergangenheit die aus dem Beigeladenen ausgeschiedene Gemeinde in gleichem Maße zu beteiligen wie die verbleibenden Gemeinden.
Anders als dies der Kläger vertritt, folgt aus dem Umstand keine Ermessensgrenze, dass der Gebietsänderungsvertrag vom 18. November 2009 keine Regelung zur Übernahme von Personal von dem Beigeladenen enthält. Das ergibt sich schon daraus, dass der Beigeladene nicht Partei dieses Vertrages ist, der begleitend zur Gebietsänderung allein die Auseinandersetzung zwischen der Gemeinde P. und der Hansestadt Anklam regelt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Es entspricht nicht der Billigkeit (§ 162 Abs. 3 VwGO), dem Kläger die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, denn dieser hat keinen Antrag gestellt und sich damit auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt (§ 154 Abs. 3 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und § 711 Zivilprozessordnung [ZPO].
Gründe für die Zulassung der Berufung liegen nicht vor (§ 124 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 KV
§ 12 KV
§ 167 VwGO
§ 711 Zivilprozessordnung
§ 124 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 125 Abs. 7 der Kommunalverfassung
§ 125 Abs. 7 KV
§ 11 Abs. 7 KV-DVO
§ 97 Abs. 3 KV
§ 12 Abs. 1 Satz 3 KV
§ 20 Abs. 2 KV-DVO
§ 46 Abs. 4 KV
§ 2 Abs. 1 GemHVO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 147 Abs. 1 KV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 11 Abs. 7 der Durchführungsverordnung

Zitierte Entscheidungen: 9 A 161/01
2 K 481/99
7 A 73/77