Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2024-01-31, Aktenzeichen 11 LC 294/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2024:0131.11LC294.20.00

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 10. Kammer - vom 1. Oktober 2020 geändert.
Es wird festgestellt, dass die Beitreibung des mit Bescheid vom 26. November 2016 festgesetzten Zwangsgelds unzulässig ist. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Beteiligten tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung abwenden durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrags, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit leistet in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Festsetzung und Betreibung eines Zwangsgelds durch die Polizeidirektion D-Stadt.
Die Polizeidirektion D-Stadt hatte im Vorfeld einer Begegnung der ersten Fußballbundesliga zwischen dem Hamburger SV und dem SV Werder A-Stadt im Wege einer polizeilichen Allgemeinverfügung vom 17. November 2016 umfangreiche Anordnungen zur Abwehr von Gefahren durch fußballbezogene Auseinandersetzungen erlassen und öffentlich bekannt gemacht. Nach der Allgemeinverfügung war am Tag des Fußballspiels, dem 26. November 2016, in den Zeiträumen von 06.00-15.30 Uhr und von 17.00-24.00 Uhr für Personen, die Reisezugverbindungen auf konkret bezeichneten Bahnstrecken zwischen Hamburg und A-Stadt nutzten, und Personen, die sich in konkret bezeichneten Bahnhöfen einschließlich der Unterwegsbahnhöfe und Haltepunkte aufhielten, unter anderem der Konsum von Alkohol und das Mitführen oder Benutzen von Glasflaschen und Getränkedosen, pyrotechnischen Gegenständen, Schutzbewaffnung und von Vermummungsgenständen in Zügen und auf Bahnhöfen verboten (Ziffern 1 - 3). Die Beklagte hatte die sofortige Vollziehung ihrer Verfügung angeordnet (Ziffer 5) und für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld i.H.v. 250 EUR angedroht (Ziffer 6).
Der Kläger wurde am 26. November 2016 gegen 11:46 Uhr am Hamburger A-bahnhof, also im örtlichen und zeitlichen Geltungsbereich der Allgemeinverfügung, durch Kräfte der Bundespolizei angetroffen, einer Identitätsfeststellung unterzogen und durchsucht. Die Beamten fanden bei ihm einen schwarzen Schlauchschal, den sie als Vermummungsgegenstand im Sinne der Allgemeinverfügung bewerteten und dem Kläger wegnahmen. Weiterhin setzten sie auf einem entsprechenden Formular schriftlich gegen den Kläger ein Zwangsgeld in Höhe von 250 EUR fest. In dem Schreiben wurde dem Kläger eine Frist von vier Wochen zur Zahlung des Zwangsgelds gesetzt. Der Kläger beglich das Zwangsgeld vor Ort nicht. Sein Schlauchschal wurde bis Spielende sichergestellt und auf der Bundespolizeiwache am A.bahnhof Hamburg in Verwahrung genommen. Er ist zwischenzeitlich vernichtet worden, weil der Kläger ihn trotz Aufforderung nicht abgeholt hat.
Der Kläger zahlte das Zwangsgeld auch in der Folge nicht, sondern legte gegen die Zwangsgeldfestsetzung am 19. Dezember 2016 Widerspruch ein. Er machte geltend, dass er den Schal nicht zur Vermummung mit sich geführt habe, sondern lediglich als Schutz vor der kühlen herbstlichen Witterung. Der Schal sei auch nicht mehr zur Vermummung geeignet als andere Kleidungsstücke. Nahezu jede Bekleidung für den Oberkörper lasse sich über Mund und Nase ziehen, um sich zu vermummen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Juli 2017 wies das Bundespolizeipräsidium den Widerspruch zurück. Es führte zur Begründung aus, dass der Kläger durch das Mitführen eines Vermummungsgegenstands gegen die Allgemeinverfügung verstoßen habe. Der Kläger habe sich am Hamburger A.bahnhof in einer Gruppe von ca. 50 Fußballfans des SV Werder A-Stadt befunden. Sodann sei der Kläger durchsucht und dabei der Schlauchschal, den der Kläger um den Hals getragen habe, festgestellt worden. Dieser sei schwarz, blickdicht und auffallend dünn. Unter Berücksichtigung einer einschlägigen Vorbelastung des Klägers und des an diesem Tag stattfindenden Hochrisikospiels zwischen dem Hamburger SV und dem SV Werder A-Stadt sei nach den Gesamtumständen davon auszugehen gewesen, dass der Kläger den am 26. November 2016 bei ihm aufgefundenen Schlauchschal in der Absicht mitgeführt habe, sich im Falle einer Auseinandersetzung mit den gegnerischen Fans vor der Begehung von Straftaten zu vermummen. Hierfür spreche auch die Beschaffenheit des Schlauchschals, der auffallend dünn und nicht zum "Kälteschutz" gedacht gewesen sei. Zudem habe er auch bei einem Vorfall in der Vergangenheit einen ähnlichen Gegenstand zu Vermummungszwecken getragen. So habe die vor Ort durchgeführte Identitätsfeststellung ergeben, dass der Kläger bereits am 23. November 2014 an einer Massenschlägerei in Hamburg-G. beteiligt gewesen sei. Videoaufzeichnungen von diesem Vorfall ließen erkennen, wie er einen Zahnschutz einsetze und sich eine Sturmmaske überziehe.
Der Kläger hat am 17. August 2017 Klage erhoben, zu deren Begründung er auf seinen Widerspruch Bezug genommen hat. Ergänzend hat er ausgeführt, dass die der Zwangsgeldfestsetzung zugrundeliegende Allgemeinverfügung rechtswidrig sei, weil sie bei winterlichen Temperaturen den Besitz winterlicher Kleidung untersage und mit einem Zwangsgeld bewehre. An einer Auseinandersetzung in G. im Jahr 2014 habe er sich nicht beteiligt, auch Straftaten habe er dort nicht begangen.
Der Kläger hat beantragt,
den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid der Beklagten vom 26. November 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juli 2017 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt die Festsetzung unter Bezugnahme auf den Widerspruchsbescheid. Die Allgemeinverfügung habe nicht allgemein winterliche Kleidung verboten, sondern das Mitführen spezifisch vermummungsgeeigneter Gegenstände. Nach den Umständen sei der Schlauchschal des Klägers darauf gerichtet gewesen, die Feststellung der Identität zu verhindern. Zwar habe sich nach Erlass des Widerspruchsbescheids herausgestellt, dass der Kläger entgegen der zunächst bestehenden Annahme kein Tatverdächtiger im Zusammenhang mit diversen, anlässlich einer Spielbegegnung am 23. November 2014 verübten Straftaten gewesen sei. Das sei aber irrelevant, da auch so ausreichende Umstände vorgelegen hätten, die darauf hätten schließen lassen, dass der Schlauchschal darauf gerichtet gewesen sei, als Vermummungsgegenstand zu dienen. So habe sich der Kläger in einer Gruppe von ca. 50 Werder A-Stadt Fans befunden, die als sog. "Kategorie B" eingestuft worden seien. Das bedeute, dass es sich um Fußballfans handele, die gewaltbereit seien und bei denen es regelmäßig sowohl zu verbalen als auch zu körperlichen Auseinandersetzungen komme. Der Kläger habe sich bewusst in dieser Gruppe aufgehalten, was darauf schließen lasse, dass der Schlauchschal gezielt zur Verhinderung der Identitätsfeststellung im Zusammenhang mit Auseinandersetzungen eingesetzt habe werden sollen. Insofern sei die Angabe des Klägers, dass der Schlauchschal ihm als Kälteschutz habe dienen sollen, als Schutzbehauptung zu werten. Ergänzend werde darauf hingewiesen, dass gegen den Kläger schon zweimal (2015 und 2017) aufgrund von Gewalttätigkeit im Zusammenhang von Fußballbegegnungen ermittelt worden sei.
Mit Urteil vom 1. Oktober 2020, der Beklagten am 15. Oktober 2020 zugestellt, hat das Verwaltungsgericht den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid vom 26. November 2016 und den Widerspruchsbescheid vom 24. Juli 2017 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Klage sei als Anfechtungsklage zulässig. Dem Kläger fehle insoweit nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Denn durch die Aufhebung der Festsetzung werde der Vollstreckungstitel rückwirkend beseitigt und nicht lediglich die Beitreibung des Zwangsgelds gehindert. Insoweit sei die Anfechtungsklage mit dem weitergehenden Rechtsschutzziel auch gegenüber einer Feststellungsklage vorrangig, mit der der Kläger die Feststellung begehren könnte, dass die Beitreibung des Zwangsgelds zwischenzeitlich rechtswidrig geworden sei. Zugleich sei dieses Begehren als Minus zur Anfechtung der Festsetzung im Anfechtungsbegehren enthalten. Die Klage sei auch begründet. Maßgeblich für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines Zwangsgeldfestsetzungsbescheids sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Zeitpunkt, in dem das Vollstreckungsverfahren für das festgesetzte Zwangsgeld abgeschlossen gewesen sei, hilfsweise der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder der Entscheidung des Berufungsgerichts. Das folge aus der Überlegung, dass Zwangsgelder zwar ausschließlich präventive Funktion als Beugemittel hätten, sie im Fall von Verboten jedoch solange Wirkung entfalteten, bis sich der Betroffene pflichtgemäß verhalte. Außer Betracht blieben allerdings Sach- und Rechtsänderungen, die nach der Vollstreckung der Zwangsgeldfestsetzung einträten, weil die Festsetzung faktisch vollzogen sei. In diesem Zeitpunkt - wie im Übrigen auch im Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch als letzter Behördenentscheidung - erweise sich die Zwangsgeldfestsetzung als rechtswidrig, weil die ihr zugrunde liegende Allgemeinverfügung auf einen konkreten Geltungszeitraum beschränkt gewesen und dieser Zeitraum zwischenzeitlich abgelaufen sei. Die zugrunde liegende Verfügung sei damit im Sinne von § 43 Abs. 2 VwVfG erledigt mit der Folge, dass alle bislang erlassenen Vollstreckungsverwaltungsakte ihre Wirkung verlören, soweit sie nicht in Bestandskraft erwachsen seien. Denn die Androhung und die Festsetzung eines Zwangsmittels seien gegenüber dem Grundverwaltungsakt akzessorisch und von dessen Wirksamkeit abhängig. Mit der Erledigung des Grundverwaltungsaktes entfalle zugleich der "Titel", dessen Einhaltung und Erfüllung im Wege des Verwaltungszwangs das Zwangsgeld - präventiv - mit Wirkung für die Zukunft erzwingen solle. Eine Vollstreckung bereits festgesetzter Zwangsgelder könne dann keine Beugewirkung mehr entfalten. Sie wäre nur noch eine nach der Systematik des Verwaltungszwangs unzulässige (strafähnliche) Sanktion vergangener Rechtsverstöße; außerdem dürfte sie zugleich unverhältnismäßig sein. Diese grundsätzlichen systematischen Überlegungen bilde auch das einschlägige Vollstreckungsrecht des Bundes ab. Nach § 15 Abs. 3 VwVG sei der Vollzug einzustellen, sobald sein Zweck erreicht sei. Diese Voraussetzungen seien hier anzunehmen, weil die Erreichung des Zwecks im weiteren Sinne zu verstehen sei und über die wörtliche Aussage hinaus auch Fälle erfasse, in denen der Zweck nicht mehr erreicht werden könne oder - infolge der Erledigung durch Zeitablauf - erreicht werden müsse. Auf Rechtsfolgenseite erfolge die Einstellung des Vollzugs in jedem Stadium des Zwangsverfahrens, nur angedrohte Zwangsgelder würden nicht mehr festgesetzt, bestandskräftig festgesetzte Zwangsgelder nicht mehr beigetrieben und festgesetzte, aber nicht bestandskräftige Zwangsgelder seien aufzuheben. Soweit dem entgegengehalten werde, dass jedenfalls bei befristeten Verboten Zwangsgelder auch nach Erledigung der Grundverfügung noch beigetrieben werden könnten, wenn gegen das Verbot bereits verstoßen worden sei, greife dieser Einwand im Anwendungsbereich des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes nicht durch. Denn die Beitreibung festgesetzter Zwangsgelder nach Erledigung der Grundverfügung stelle gegenüber der nach § 15 Abs. 3 VwVG gebotenen Einstellung der Vollstreckung eine regelungsbedürftige Ausnahme dar. Angesichts entsprechender Regelungen im Vollstreckungsrecht einiger Länder (vgl. Art. 37 Abs. 4 BayVwZVG, § 60 Abs. 3 VwVG NRW) bestehe auch keine planwidrige Regelungslücke, die im Wege der Auslegung gefüllt werden könne. Dass die Beitreibung festgesetzter Zwangsgelder nach Erledigung der Grundverfügung zulässig sein solle, solange sie nicht ausdrücklich gesetzlich ausgeschlossen werde, könne daher nicht überzeugen. Ebenso wenig lasse § 15 Abs. 3 VwVG die weitergehende Beitreibung des Zwangsgelds aus generalpräventiven Erwägungen zu, weil der Zweck des Zwangsgelds als Institut entfiele, wenn der Pflichtige eine Beitreibung nicht mehr zu befürchten hätte. Der in § 15 Abs. 3 VwVG erwähnte "Zweck des Vollzugs" betreffe in diesem Sinne nicht abstrakt das Zwangsgeld als Institut, sondern den konkreten Vollzug einer Grundverfügung. Selbst wenn man den Zweck des Zwangsgelds als Institut zugrunde legen wollte, würde dieser auch nicht schon dadurch mit Wirkung für alle Vollzugssituationen entfallen, dass nach Erledigung der Grundverfügung eine Beitreibung unterbleibe. Denn die Beugefunktion bleibe in allen Fällen erhalten, in denen die Beitreibung vor der Erledigung der Grundverfügung erfolge. Der argumentative Rückgriff auf einen abstrakten "Zweck" der Vollstreckung beruhe letztlich auf Erwartungen an die Effektivität des Zwangsmittels, die nur daraus abgeleitet würden, dass es existiere und von der Verwaltung angewendet werde. Dem stehe jedoch die konkrete Grenze der Verhältnismäßigkeit gegenüber, die es kategorisch ausschließe, eine Maßnahme noch zu einem Zeitpunkt zu ergreifen, zu dem der eigentlich angestrebte Erfolg nicht (mehr) erreicht werden könne. Gesichtspunkte einer übergeordneten Effektivität müssten sich diesem Gebot unterordnen. Wenn sich das Mittel des Zwangsgelds in bestimmten Fallkonstellationen als nicht hinreichend zwecktauglich erweise, stehe der Verwaltung der Rückgriff auf andere Zwangsmittel offen. In Fällen, in denen andere Zwangsmittel ebenfalls untauglich oder unzulässig seien, stehe es im Ermessen des Gesetzgebers, neben den bereits beschriebenen Regelungsmöglichkeiten Verhaltenspflichten erforderlichenfalls mit Bußgeldtatbeständen zu sanktionieren. Deren generalpräventive Funktion zu übernehmen sei aber nicht Aufgabe des einzelfallbezogenen Vollstreckungsrechts. Schließlich bleibe § 15 Abs. 3 VwVG auch nicht deshalb außer Betracht, weil die Zwangsgeldfestsetzung ihrerseits eine öffentlich-rechtliche Forderung begründe und die Beitreibung des Zwangsgelds nicht mehr dem Vollzug der Grundverfügung, sondern allein der Vollstreckung der Zwangsgeldfestsetzung dienen könnte. Diesem Verständnis stehe wiederum die Akzessorietät der Vollstreckungsmittel und - im hiesigen Fall - die fehlende Bestandskraft der Zwangsgeldfestsetzung schon grundsätzlich entgegen. Ohnehin bliebe § 15 Abs. 3 VwVG auch auf die Vollstreckung der Zwangsgeldfestsetzung anwendbar, weil infolge der Akzessorietät der Zwangsmittel auch der Zweck ihrer Vollstreckung entfiele.
Gegen das Urteil hat die Beklagte am 11. November 2020 die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zugelassene Berufung eingelegt. Sie macht geltend, das Verwaltungsgericht habe die Vorschrift des § 15 VwVG zu ihrem Nachteil falsch angewandt. § 15 Abs. 3 VwVG sei dahingehend zu verstehen, dass eine Beitreibung des Zwangsgelds auch nach Erledigung der Grundverfügung zulässig sei. Der Umstand, dass einige Länder in ihren Verwaltungsvollstreckungsgesetzen ausdrückliche Regelungen für diese Konstellation getroffen hätten, lasse keine Rückschlüsse auf den Willen des Bundesgesetzgebers zu. Die Länder verfügten über eigene, vom Bund unabhängige Gesetzgebungskompetenzen im Bereich des Verwaltungsverfahrens. Nach dem Verständnis des Bundesgesetzgebers umfasse § 15 Abs. 3 VwVG auch die Fortsetzung der Vollstreckung im Fall der Zuwiderhandlung gegen eine Unterlassungspflicht nach Außerkrafttreten des befristeten Unterlassungsgebots. Zweck des Zwangsgelds sei die Erwirkung eines bestimmten Handelns oder Unterlassens. Mit der Festsetzung des Zwangsgelds manifestiere sich die beugende Wirkung. Der Beugecharakter des Zwangsgelds werde gerade dadurch bewirkt, dass das Zwangsgeld nach jeder Zuwiderhandlung erneut festgesetzt werden könne. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen könne dabei das Zwangsgeld sogar nachträglich festgesetzt werden, auch wenn ein weiterer Verstoß gegen die Ordnungsverfügung nicht möglich sei. Die nachträgliche Beitreibung eines Zwangsgelds müsse dann erst recht möglich sein. Gerade im Bereich der Gefahrenabwehr für den Zeitraum eines einzelnen Ereignisses, wie etwa eines Fußballspiels, seien Allgemeinverfügungen unerlässlich. Für die Durchsetzung der dort vorgesehenen Verbote komme als Zwangsmittel nur das Zwangsgeld in Betracht. Dabei bestehe das Bedürfnis, das Zwangsgeld auch nach Ablauf der Grundverfügung beitreiben zu können. Dem Kläger sei Gelegenheit gegeben worden, das Zwangsgeld sofort vor Ort zu begleichen, und er hätte somit das Zwangsgeld noch während der Geltungsdauer der Grundverfügung bezahlen können. In diesem Fall wäre das Vollstreckungsverfahren nicht zu beanstanden gewesen. Indem der Kläger abgelehnt habe, das Zwangsgeld vor Ort zu bezahlen, habe er den Ablauf der Grundverfügung abwarten können. Gerade bei Allgemeinverfügungen mit kurzer Geltungsdauer werde somit der Ordnungspflichtige, der der Zahlungsaufforderung vor Ort nachkomme, schlechter gestellt als derjenige, der sich wie der Kläger einen Einzahlungsvordruck aushändigen lasse. Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts habe zur Folge, dass Betroffene künftig die kurze Geltungsdauer von Allgemeinverfügungen zur Gefahrenabwehr regelmäßig verstreichen ließen, weil sie wüssten, dass sie nach Ablauf der Geltungsdauer keine Zahlungsverpflichtung mehr hätten. Das führe absehbar dazu, dass das Zwangsgeld regelmäßig ins Leere laufen und damit seine Beugewirkung verlieren würde.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsrechts D-Stadt - 10. Kammer - vom 1. Oktober 2020 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt zuletzt,
die Berufung zurückzuweisen,
hilfsweise,
festzustellen, dass die Beitreibung des Zwangsgelds unzulässig ist.
Entgegen der Auffassung der Beklagten sei § 15 Abs. 3 VwVG nicht dahingehend zu verstehen, dass eine Beitreibung des Zwangsgelds auch nach Erledigung der Grundverfügung zulässig sei. Ergänzend werde insoweit auf das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 14. Februar 1990 (- 4 L 78/89 -) verwiesen, wonach ein Zwangsgeld dann nicht mehr beigetrieben werden dürfe, wenn ein weiterer Verstoß gegen eine Verbotsverfügung nicht mehr zu erwarten sei. Dies gelte umso mehr, als § 15 Abs. 3 VwVG nach der Rechtsprechung weit auszulegen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten hat teilweise Erfolg.
Die aufgrund der Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte Berufung ist von der Beklagten entsprechend § 124 a Abs. 2 Satz 1 VwGO fristgerecht eingelegt worden und auch sonst insgesamt zulässig. Die Berufungsbegründungsschrift wurde am 7. Dezember 2020 und damit innerhalb der zweimonatigen Begründungsfrist nach § 124 a Abs. 3 Satz 1 VwGO beim Oberverwaltungsgericht eingereicht und entspricht inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen nach § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO.
Die Berufung ist begründet, soweit sie sich gegen die Aufhebung des Zwangsgeldfesetzungsbescheids richtet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage des Klägers insoweit zu Unrecht stattgegeben (I.). Demgegenüber hat der Hilfsantrag des Klägers Erfolg (II.).
I. Das Verwaltungsgericht hat den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid vom 26. November 2016 zu Unrecht gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufgehoben. Die von dem Kläger erhobene Klage ist zulässig (1.), aber nicht begründet (2.).
1. Die auf die Aufhebung des Zwangsgeldfestsetzungsbescheids vom 26. November 2016 gerichtete Klage ist als Anfechtungsklage zulässig.
a) Die Zwangsgeldfestsetzung ist ein Verwaltungsakt i.S.d. § 35 Abs. 1 VwVfG (BVerwG, Beschl. v. 21.8.1996 - 4 B 100/96 - juris Rn. 12, m.w.N.; Sadler, VwVG, VwZG, 9. Aufl. 2014, § 14 VwVG Rn. 1; Deusch/Burr, in: BeckOK VwVfG, Stand: 1.4.2022, § 14 VwVG Rn. 3), dessen Aufhebung somit durch Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO begehrt werden kann.
b) Der Zulässigkeit der Anfechtungsklage steht nicht entgegen, dass die Allgemeinverfügung vom 17. November 2016 mit Ablauf des 26. November 2016 gemäß Ziff. 1 der Allgemeinverfügung außer Kraft getreten ist. Zwar haben sich damit die aus der Allgemeinverfügung ergebenden Verbote erledigt. Daraus folgt aber nicht, dass sich auch die streitgegenständliche Zwangsgeldfestsetzung erledigt hätte.
aa) Die A.sache eines Rechtsstreits hat sich objektiv erledigt, wenn der Kläger infolge eines nachträglich eingetretenen Ereignisses sein Klagebegehren nicht mehr mit Aussicht auf Erfolg weiterverfolgen kann, seinem Klagebegehren vielmehr rechtlich oder tatsächlich die Grundlage entzogen worden ist. Es muss eine Lage eingetreten sein, die eine Entscheidung über seinen Klageanspruch erübrigt oder ausschließt. Das ist der Fall, wenn das Rechtsschutzziel in dem Prozess nicht mehr zu erlangen ist, weil es entweder außerhalb des Prozesses bereits erreicht ist oder überhaupt nicht mehr erreicht werden kann (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.8.1988 - 4 B 89/88 - juris Rn. 5; dass., Urt. v. 25.1.2012 - 6 C 9/11 - juris Rn. 18).
Eine solche Erledigung kann namentlich eintreten, wenn ein belastender Verwaltungsakt nicht mehr tauglicher Gegenstand eines im Wege der Anfechtungsklage zu verfolgenden Begehrens auf seine Aufhebung sein kann, weil er sich bereits erledigt hat und deshalb, ohne dass es einer gerichtlichen Aufhebung bedürfte, unwirksam geworden ist. Ein Verwaltungsakt bleibt gemäß § 43 Abs. 2 VwVfG wirksam, solange er nicht erledigt ist. Die Erledigung eines Verwaltungsaktes tritt ein, wenn dieser nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist (BVerwG, Urt. v. 25.9.2008 - 7 C 5/08 - juris Rn. 13 u. Beschl. v. 25.11.2021 - 6 B 7/21 - juris Rn. 7).
bb) Nach diesen Maßgaben ist hier keine Erledigung der streitgegenständlichen Zwangsgeldfestsetzung anzunehmen. Das Außerkrafttreten der Allgemeinverfügung infolge des Ablaufs ihrer Befristung führt nicht dazu, dass die Zwangsgeldfestsetzung keine Wirkungen mehr entfalten würde und sich deshalb erledigt hätte. Der pauschalen Aussage, mit der Erledigung des Grundverwaltungsakts erledigten sich auch alle zu seiner Durchsetzung erlassenen Vollstreckungsverwaltungsakte, soweit sie nicht in Bestandskraft erwachsen seien, kann in dieser Allgemeinheit nicht zugestimmt werden (so aber, soweit ersichtlich, Sadler, VwVG, VwZG, 9. Aufl. 2014, § 15 VwVG Rn. 100 "bei Erledigung der A.sache erledigen sich gleichzeitig alle bislang erlassenen Verwaltungsakte" mit weiteren - teilweise nicht einschlägigen - Nachweisen). Sie gilt jedenfalls nicht für die hier streitige Festsetzung eines Zwangsgelds. Dabei kommt es auch nicht darauf an, ob man eine Beitreibung des durch Leistungsbescheid festgesetzten Zwangsgelds für unzulässig hält, wenn ein weiterer Verstoß gegen den Grundverwaltungsakt nicht mehr möglich ist (jedenfalls in diesem Fall eine Erledigung annehmend VGH BW, Beschl. v. 12.3.1996 - 1 S 2856/95 - juris Rn. 15 f.), oder ob man die Beitreibung unabhängig vom Fortbestehen einer Wiederholungsgefahr für zulässig erachtet. Denn die Grundverfügung und die Festsetzung eines Zwangsgelds sind nicht dergestalt voneinander abhängig, dass der Wegfall der Grundverfügung zwingend die Erledigung der Zwangsgeldfestsetzung zur Folge hätte.
(1) Eine derartige Verknüpfung kann nur angenommen werden, wenn ein Verwaltungsakt in einem notwendigen Sinnzusammenhang mit einem anderen Verwaltungsakt steht, so dass seine Geltung von der des anderen abhängt. Das ist dann der Fall, wenn der Verwaltungsakt sachlogisch zwingend das rechtliche Schicksal des anderen Verwaltungsaktes teilen muss, weil er allein, das heißt ohne Bestand des anderen Verwaltungsakts, von seinem Sinn her nicht existieren kann. Dabei ist mit Sinnzusammenhang nicht jede materiell-rechtliche Wirksamkeitsvoraussetzung gemeint, sondern der sachlogische Erklärungsgehalt, der dem Verwaltungsakt auch ohne Bestand des A.verwaltungsakts noch bleibt (OVG LSA, Urt. v. 13.3.1996 - 2 L 60/95 - juris Rn. 21).
Ein solches Verhältnis der Akzessorietät besteht zwar zwischen Grundverwaltungsakt und Androhung (vgl. dazu etwa BVerwG, Urt. v. 15.11.1990 - 3 C 49/87 - juris Rn. 27). Denn die Androhung enthält als Regelung die Ankündigung, dass ein bestimmtes Zwangsmittel zur Anwendung kommt, sofern die Grundverfügung nicht fristgerecht beachtet wird. Der Regelungsgehalt der Androhung knüpft somit an die Grundverfügung an: Fällt die Grundverfügung weg, geht auch die Androhung ins Leere, denn der angedrohte Fall - Nichterfüllung der Grundverfügung - kann dann nicht mehr eintreten. Ebenso dürften die Festsetzung der Zwangsmittel der Ersatzvornahme und des unmittelbaren Zwangs zu ihrer jeweiligen Grundverfügung akzessorisch sein. Denn beide Zwangsmittel zielen unmittelbar auf die Erfüllung der Grundverfügung. Ist die Grundverfügung weggefallen, geht somit auch der Regelungsgehalt der Festsetzung der Ersatzvornahme oder des unmittelbaren Zwangs als Ankündigung, dass das entsprechende Zwangsmittel nunmehr zum Zwecke der Erfüllung der Grundverfügung angewendet wird, ins Leere.
(2) Bei der Festsetzung eines Zwangsgelds verhält es sich jedoch anders. Sie hat einen Doppelcharakter. Sie ist einerseits eine auf der Androhung aufbauende weitere Stufe des gestreckten Verwaltungsvollstreckungsverfahrens zur Erfüllung der Grundverfügung, andererseits aber auch ein Leistungsbescheid, dem ein eigenständiger, von der Grundverfügung losgelöster Regelungsgehalt zukommt (so auch OVG LSA, Urt. v. 13.3.1996 - 2 L 60/95 - juris Rn. 21 ff.; dass. Urt. v. 23.10.2019 - 2 L 51/17 - juris Rn. 34 f.; Lemke, in: Danker/Lemke, VwVG, 1. Aufl. 2012, § 14 Rn. 4 und Rn. 13; vgl. auch OVG Saarland, Urt. v. 27.8.1996 - 2 R 9/96 - juris Rn. 30; vgl. im Erg. auch OVG A-Stadt, Beschl. v. 30.12.1994 - 1 B 109/94 - juris Rn. 5): Die Festsetzung eines Zwangsgelds begründet eine von der Erfüllung der Grundverfügung verschiedene Verpflichtung, nämlich die Verpflichtung zur Zahlung des Zwangsgelds. Diese Verpflichtung ist wiederum ein eigenständiger Titel und kann dementsprechend ihrerseits gemäß §§ 1 ff. VwVG vollstreckt werden (vgl. Sadler, VwVG/VwZG, 9. Aufl. 2014, § 14 VwVG Rn. 10; Deusch/Burr, in: BeckOK VwVfG, Stand: 1.4.2022, § 14 VwVG Rn. 6; Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, 12. Aufl. 2021, § 14 VwVG Rn. 2). Die Festsetzung eines Zwangsgelds nach § 9 Abs. 1 b) VwVG unterscheidet sich insofern von den anderen Zwangsmitteln des unmittelbaren Zwangs und der Ersatzvornahme nach § 9 Abs. 1 a) und c) VwVG, die unmittelbar auf die Erfüllung der Grundverfügung zielen. Die durch eine Zwangsgeldfestsetzung ausgelöste Zahlungsverpflichtung tritt neben die aus der Grundverfügung resultierende Verpflichtung. Sie kann deshalb auch losgelöst von ihr (fort-)bestehen. Fällt die Grundverfügung weg, wird hierdurch - anders als bei den Zwangsmitteln des unmittelbaren Zwangs und der Ersatzvornahme nach § 9 Abs. 1 a) und c) VwVG - der Regelungsgehalt der Zwangsgeldfestsetzung selbst nicht tangiert (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 21.1.2003 - 1 C 5/02 - juris Rn. 28 ff., das bei einem "gegenstandslos gewordenen" Verbot nur davon ausgeht, dass die Vollstreckung bereits festgesetzter Zwangsgelder unzulässig ist, insoweit offenbar aber nicht von einer Erledigung der Zwangsgeldfestsetzung ausgeht). Dementsprechend führt auch die Erledigung der Grundverfügung durch Fristablauf nicht dazu, dass sich auch die Zahlungsverpflichtung aus dem Festsetzungsbescheid erledigt hätte.
2. Die Klage ist aber nicht begründet. Der angefochtene Zwangsgeldfestsetzungsbescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger darum nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für den angefochtenen Zwangsgeldfestsetzungsbescheid sind §§ 6 Abs. 1 i.V.m. 9 Abs. 1 b), 11, 14 Satz 1 VwVG. Gemäß § 6 Abs. 1 VwVG kann ein Verwaltungsakt, der auf eine Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln nach § 9 VwVG durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn sein sofortiger Vollzug angeordnet oder wenn dem Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung beigelegt ist. § 14 Satz 1 VwVG bestimmt, dass das Zwangsmittel festgesetzt wird, wenn die Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, nicht erfüllt wird.
Die Voraussetzungen dieser Vorschriften waren im maßgeblichen Zeitpunkt (a)) gegeben (b)).
a) Wie das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die hierzu ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Ausgangspunkt zutreffend erkannt hat, bestimmt sich die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Zwangsgeldfestsetzung nach der Sach- und Rechtslage zu dem Zeitpunkt, in dem das Vollstreckungsverfahren für das im Einzelfall festgesetzte Zwangsgeld abgeschlossen war. Dauert das Vollstreckungsverfahren noch an, ist hingegen grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder der Entscheidung des Berufungsgerichts maßgeblich; bei noch andauernden Vollstreckungsverfahrens sind darum nachfolgende Änderungen in der Sach- und Rechtslage zu berücksichtigen (BVerwG, Urt. v. 14.3.2006 - 1 C 11/05 - juris Rn. 8 f.).
Das Verwaltungsgericht hat indes verkannt, dass hier bereits durch das Außerkrafttreten der Allgemeinverfügung mit Ablauf des 26. November 2016 die Vollstreckungsmaßnahme abgeschlossen war.
Nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist das Vollstreckungsverfahren zwar auch dann schon abgeschlossen, wenn die jeweilige einzelne Vollstreckungsmaßnahme beendet ist. Bei einem Zwangsgeld ist das dann der Fall, wenn es freiwillig bezahlt oder beigetrieben worden ist. Insofern kann die Einzelvollstreckungsmaßnahme also abgeschlossen sein, ohne dass der Vollstreckungszweck erreicht und der Wille des Pflichtigen gebeugt worden ist. Denn schon nach der Zahlung entfaltet der einzelne Zwangsgeldbescheid ebenso wie nach der Beitreibung keine Beugewirkung mehr (BVerwG, Urt. v. 14.3.2006 - 1 C 11/05 - juris Rn. 9; zur Frage, ob das Zwangsgeld schon mit der Festsetzung seine Beugewirkung im Hinblick auf die Grundverfügung verliert, s. unten unter II.). Das ändert aber nichts daran, dass eine Vollstreckungsmaßnahme unabhängig von einer bereits erfolgten Zahlung oder Beitreibung eines festgesetzten Zwangsgelds jedenfalls auch dann abgeschlossen ist, wenn ihr Zweck erreicht ist, d.h. wenn sich der Pflichtige pflichtgemäß verhält (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.3.2006 - 1 C 11/05 - juris Rn. 9; vgl. zur Zweckerreichung als Abschluss des Vollstreckungsverfahren auch VG Cottbus, Urt. v. 31.7.2020 - 3 K 1627/19 - juris Rn. 30). Bei einem Gebot ist der Vollstreckungszweck erreicht, wenn die dem Pflichtigen aufgegebene Handlung ausgeführt wird. Bei einem Verbot ist der Vollstreckungszweck erreicht, wenn der Pflichtige das Verbot während dessen jeweiliger Geltungsdauer beachtet. Darüber hinaus ist der Zweck der Vollstreckung aber auch dann erreicht, wenn die zu vollstreckende Grundverfügung aufgehoben wird bzw. deren Wirksamkeit durch Zeitablauf bei Befristung oder durch Eintritt einer auflösenden Bedingung endet (Lemke, in: Danker/Lemke, VwVG, 1. Aufl. 2012, § 15 Rn. 15; Sadler, VwVG, VwZG, 9. Aufl. 2014, § 15 VwVG Rn. 43). Denn auch dann ist dauerhaft sichergestellt, dass der Pflichtige seinen aus der Grundverfügung folgenden Verpflichtungen nicht mehr zuwiderhandelt. Wird die Grundverfügung mit Wirkung für die Zukunft gegenstandslos, führt das deshalb nicht zur Rechtswidrigkeit einer bereits erfolgten Zwangsgeldfestsetzung, sondern vielmehr zum Abschluss des Vollstreckungsverfahrens durch Zweckerreichung.
Aus der von dem Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang herangezogenen Vorschrift des § 15 Abs. 3 VwVG ergibt sich nichts anderes. Nach § 15 Abs. 3 VwVG ist der Vollzug einzustellen, wenn sein Zweck erreicht ist. Die Vorschrift zeigt, dass die - hier durch Außerkrafttreten des befristeten Verbots bewirkte - Zweckerreichung lediglich beim (weiteren) Vollzug des Zwangsmittels zu berücksichtigen ist, hingegen nicht auf die Rechtmäßigkeit der Festsetzung zurückwirkt, diese also unberührt lässt (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 21.1.2003 - 1 C 5/02 - juris Rn. 28, das auch bei nicht bestandskräftigen Zwangsgeldfestsetzungen (Rn. 13) nicht davon ausging, dass diese rechtswidrig würden, sobald das zu vollziehende Verbot gegenstandslos wird; vgl. auch dass., Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 17/12 - juris Rn. 19 f.; dass. Urt. v. 15.6.2016 - 8 C 5/15 - juris Rn. 16: Rückzahlung eines Zwangsgelds bei Erledigung nur im Fall der Aufhebung ex tunc; auch SächsOVG, Urt. v. 2.11.2018 - 7 C 8/16.F - juris Rn. 22, m.w.N.). Denn die Vorschrift betrifft lediglich die Anwendung bzw. den Vollzug der Zwangsmittel, mithin eine von der Festsetzung der Zwangsmittel zu unterscheidende Stufe der Verwaltungsvollstreckung (vgl. Lemke, in: Danker/Lemke, VwVG, 1. Aufl. 2012, § 15 Rn. Rn. 1 ff.; Deusch/Burr, in: BeckOK VwVfG, Stand: 1.4.2022, § 15 VwVG Vorbemerkung und Rn. 1). Auch die Rechtsfolge ("ist einzustellen") betrifft nur die Zukunft, führt aber nicht nachträglich zur Rechtswidrigkeit vorangegangener Akte der Verwaltungsvollstreckung. Die Vollstreckungsbehörden sind aufgrund von § 15 Abs. 3 VwVG somit (nur) gehalten, alle weiteren Vollstreckungsmaßnahmen zu unterlassen. Sofern eine Zweckerreichung nach dem Erlass des Grundverwaltungsakts eintritt, unterbleibt deshalb die Androhung des Zwangsmittels. Tritt sie nach der Androhung ein, darf das Zwangsmittel nicht mehr festgesetzt werden. Wird der Zweck nach der Festsetzung erreicht, kommt es nicht mehr zur Anwendung des Zwangsmittels (so Sadler, VwVG/VwZG, 9. Aufl. 2014, § 15 VwVG Rn. 43; vgl. auch NdsOVG, Beschl. v. 17.3.1967 - II OVG B 15/67 - DVBl. 1969, 119; zur Frage, ob nach Zweckerreichung ein festgesetztes Zwangsgeld noch beigetrieben werden darf, s. unten unter II.). Indes folgt aus § 15 Abs. 3 VwVG nicht, dass eine schon ergangene Festsetzung rechtswidrig würde und aufgehoben werden müsste, sobald der Zweck des Vollzugs erreicht ist.
b) Bis zum danach maßgeblichen Zeitpunkt der Zweckerreichung lag eine der Durchsetzung im Wege der Verwaltungsvollstreckung zugängliche vollziehbare Grundverfügung vor (aa)). Das Zwangsmittel ist auch ordnungsgemäß angedroht worden (bb)) und es lagen die Voraussetzungen für die Festsetzung des Zwangsgelds vor (cc)).
aa) Die Beklagte durfte die aus der Allgemeinverfügung folgenden Unterlassungsgebote im Wege des Verwaltungszwangs durchsetzen.
(1) Bei der Allgemeinverfügung handelte es sich um eine nach § 6 Abs. 1 VwVG vollziehbare Grundverfügung. Gemäß § 6 Abs. 1 VwVG kann ein Verwaltungsakt, der auf die Herausgabe einer Sache oder auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit den Zwangsmitteln nach § 9 VwVG durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn sein sofortiger Vollzug angeordnet oder wenn dem Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung beigelegt ist. Die Allgemeinverfügung hatte einen vollstreckbaren Inhalt. Sie enthielt insbesondere mehrere Verbote, so u.a. das Verbot, Vermummungsgegenstände mitzuführen, also nach § 6 Abs. 1 VwVG durchsetzbare Unterlassungspflichten. Dass die zu vollstreckende Allgemeinverfügung zeitlich befristet war, steht ihrer Vollstreckbarkeit nicht entgegen. Auch befristete Verpflichtungen sind der Vollstreckung zugänglich. Die Verpflichtung war schließlich auch vollziehbar, denn in Ziff. 5 der Allgemeinverfügung war die sofortige Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet.
(2) Die Allgemeinverfügung war wirksam. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts führt, wie ausgeführt, der Umstand, dass die Allgemeinverfügung mit Ablauf des 26. November 2014 und damit vor Eintritt der Bestandskraft, vor Ergehen des Widerspruchsbescheids und vor freiwilliger Zahlung bzw. Beitreibung des Zwangsgelds außer Kraft trat, nicht dazu, dass die Festsetzung im für die Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt rechtswidrig gewesen wäre; vielmehr hat das Außerkrafttreten der Allgemeinverfügung nur die Zweckerreichung der Vollstreckungsmaßnahme zur Folge.
(3) Die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung - hier die Allgemeinverfügung vom 17. November 2016 - ist nach ständiger Rechtsprechung im Vollstreckungsverfahren grundsätzlich nicht (erneut) zu prüfen (st. Rspr. BVerwG, Urt. v. 13.4.1984 - 4 C 31/81 - juris Rn. 12; dass. Urt. v. 16.12.2004 - 1 C 30/03 - juris Rn. 15; dass., Urt. v. 25.9.2008 - 7 C 5/08 - juris Rn. 12 ff.; BVerfG, Beschl. v. 7.12.1998 - 1 BvR 831/89 - juris Rn. 30 ff.; s. auch Senatsbeschl. v. 23.4.2009 - 11 ME 478/08 - juris Rn. 31 ff.; Senatsbeschl. v. 7.12.2010 - 11 LA 446/08 - juris Rn. 5; OVG NW, Urt. v. 9.2.2012 - 5 A 2152/10 - juris Rn. 21; dass. Beschl. v. 8.8.2023 - 7 B 661/23 - juris Rn. 9 f.; s. auch Deusch/Burr, in: BeckOK VwVfG, Stand: 1.4.2022, § 14 VwVG Rn. 18; vgl. zur Rechtslage bei Bestimmtheitsmängeln: NdsOVG, Beschl. v. 17.4.2023 - 14 ME 20/23 - juris Rn. 7, m.w.N.). Denn Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung können und müssen grundsätzlich unmittelbar gegenüber der Grundverfügung geltend gemacht werden. Dass die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung im Verfahren gegen den Verwaltungszwang regelmäßig nicht geprüft wird, ist insofern auch im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtschutzes unbedenklich.
Von diesen Grundsätzen ist hier nicht deshalb eine Ausnahme zu machen, weil sich die Grundverfügung schon vor Eintritt der Bestandskraft erledigt hätte und somit eine Aufhebung der Grundverfügung im Wege der Anfechtungsklage nicht mehr in Betracht kommen würde (vgl. hierzu Senatsbeschl. v. 23.4.2009 - 11 ME 478/08 - juris Rn. 34, m.w.N.). Denn die Allgemeinverfügung hat sich im Verhältnis zum Kläger durch ihr Außerkrafttreten mit Ablauf des 26. November 2016 nicht erledigt. Eine Erledigung tritt solange nicht ein, wie die Grundverfügung für den abgelaufenen Zeitraum gegenwärtig noch nachteilige Rechtswirkungen für den Betroffenen entfaltet. Das ist der Fall, wenn sie weiterhin die Rechtsgrundlage für noch rückgängig zu machende Vollstreckungsmaßnahmen bildet. Dazu gehört die Vollstreckung mittels Zwangsgelds, weil sie bei Aufhebung der Grundverfügung rückabgewickelt werden kann (vgl. zu einer glücksspielrechtlichen Untersagung BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 17/12 - juris Rn. 19 f.; dass., Urt. v. 15. 6.2016 - 8 C 5/15 - juris Rn. 16). Gegenüber dem Kläger entfaltet die Allgemeinverfügung darum auch nach ihrem Außerkrafttreten nachteilige Wirkungen, weil sie der Titel für das gegen ihn festgesetzte Zwangsgeld ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 17/12 - juris Rn. 20). Weil sich die Allgemeinverfügung nicht erledigt hat, hätte er im Wege der Anfechtungsklage innerhalb der geltenden Rechtmittelfristen gegen die Allgemeinverfügung vorgehen können und müssen. Das hat er nicht getan, sodass die Allgemeinverfügung ihm gegenüber mit Ablauf der Rechtsmittelfristen bestandskräftig geworden ist. Insofern steht hier schon die Bestandskraft der Allgemeinverfügung ihrer inzidenten Überprüfung im Rahmen der vorliegend streitgegenständlichen Vollstreckungsmaßnahme entgegen.
Ungeachtet dessen hat der Kläger auch keine substantiierten Einwände gegenüber der Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung geltend gemacht und solche sind auch für den Senat nicht ersichtlich. Soweit er ausführt, eine Allgemeinverfügung, die Zwangsgelder schon deshalb androhe, weil Personen in dem betreffenden Bereich im Winter Schals gegen die Kälte bei sich führten, könne nicht rechtmäßig sein, dringt er damit nicht durch. Die Allgemeinverfügung verbietet nicht das Mitführen von Schals, sondern nur das Mitführen von "Vermummungsgegenständen". Dabei werden diese als Gegenstände definiert, die geeignet und den Umständen nach darauf gerichtet sind, die Feststellung der Identität zu verhindern. Ob und inwiefern der von dem Kläger mitgeführte Schlauchschal ein Vermummungsgegenstand ist, ist somit von den Umständen des Einzelfalls abhängig und eine Frage der Anwendung der Allgemeinverfügung im Einzelfall, betrifft aber nicht die Ebene ihrer Rechtmäßigkeit.
bb) Das festgesetzte Zwangsgeld ist ordnungsgemäß angedroht worden. In Ziff. 6 der Allgemeinverfügung wurde für den Fall der Zuwiderhandlung gemäß § 13 VwVG ein Zwangsgeld in Höhe von 250 EUR angedroht.
Einwendungen gegen die Art des Zwangsmittels oder die Höhe des Zwangsgelds sind nicht vorgetragen und auch nicht ersichtlich. Derartige Einwendungen sind zudem ausgeschlossen, weil die in der Allgemeinverfügung enthaltene Androhung - wie die Allgemeinverfügung im Übrigen - bestandskräftig geworden ist. Schon in der Androhung ist aber die Entscheidung über die Art des Zwangsmittels und die Höhe des Zwangsgelds getroffen worden; auf der Ebene der Festsetzung wird hierüber nicht erneut entschieden (vgl. NdsOVG, Beschl. v. 2.2.2015 - 4 LA 245/13 - juris Rn. 14). Legt die Androhung, wie hier, die Art des Zwangsmittels und die Höhe des Zwangsgelds fest und ist diese bestandskräftig geworden, können diesbezüglich in einem gegen die Festsetzung gerichteten Verfahren keine Einwendungen mehr erhoben werden. Der Kläger hätte derartige Einwendungen vielmehr schon gegen die in der Grundverfügung enthaltene Androhung geltend machen müssen.
Im Übrigen bestehen weder gegen die Art des Zwangsmittels noch die Höhe des Zwangsgelds Bedenken. Bei dem durchzusetzenden Verbot handelt es sich um eine unvertretbare Handlung, die deshalb durch ein Zwangsgeld durchgesetzt werden konnte. § 11 Abs. 2 VwVG stellt insoweit ausdrücklich klar, dass das Zwangsgeld auch zulässig ist, wenn der Pflichtige der Verpflichtung zuwiderhandelt, eine Handlung zu dulden oder zu unterlassen, also wenn das Zwangsgeld der Durchsetzung eines Verbots dient. Schließlich hält sich das Zwangsgeld auch seiner Höhe nach ohne weiteres in dem durch § 11 Abs. 3 VwVG vorgegebenen Rahmen; dass das angedrohte Zwangsgeld unangemessen hoch sein könnte, ist nicht ersichtlich und nicht vorgetragen.
cc) Schließlich lagen bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der Zweckerreichung durch Außerkrafttreten der Allgemeinverfügung mit Ablauf des 26. November 2016 die Voraussetzungen für die Festsetzung des Zwangsgelds gemäß § 14 Satz 1 VwVG vor. Nach dieser Vorschrift wird das Zwangsmittel festgesetzt, wenn die Verpflichtung nicht innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, erfüllt wird. Die Vorschrift ist zwar im Hinblick auf Unterlassungsgebote, wie sie hier aus der Allgemeinverfügung folgen, unvollständig. Denn nur bei Verwaltungsakten, die zu einer Handlung verpflichten, kann dem Pflichtigen in der Androhung eine Frist zur Erfüllung der Verpflichtung eingeräumt und davon gesprochen werden, er habe die Verpflichtung nicht fristgerecht erfüllt. Da der Verwaltungszwang gemäß § 6 VwVG aber in gleicher Weise zur Durchsetzung von auf eine Unterlassung oder Duldung gerichteten Verwaltungsakten zur Anwendung kommt, ist § 14 VwVG im Hinblick auf eine derartige Grundverfügung dahingehend zu verstehen, dass das Zwangsmittel festgesetzt werden kann, wenn der Pflichtige dem Verbot zuwiderhandelt (vgl. Deusch/Burr, in: BeckOK VwVfG, Stand: 1.4.2022, § 14 VwVG Rn. 11).
(1) Der Kläger hat gegen das in der Allgemeinverfügung vorgesehene Verbot des Mitführens von Vermummungsgegenständen verstoßen. Auch der Senat hat keinen Zweifel daran, dass es sich bei dem von dem Kläger mitgeführten Schlauchschal um einen Vermummungsgegenstand i.S.d. der Allgemeinverfügung handelte. Der Schlauchschal ist ein Gegenstand, der zur Vermummung geeignet ist. Die von der Beklagten hierzu in der Klageerwiderung angeführten Umstände rechtfertigen auch nach Auffassung des Senats die Annahme, dass der Kläger den Schlauchschal als Vermummungsgegenstand mitführte, also zum Zweck, die Feststellung seiner Identität zu verhindern. Die Beklagte hat diesbezüglich ausgeführt, der Kläger sei in einer Gruppe von ca. 50 SV Werder A-Stadt Fans der "Kategorie B" aufgegriffen worden. "Kategorie B" bedeute, dass es sich um Fußballfans handele, die gewaltbereit seien und bei denen es regelmäßig zu verbalen und körperlichen Auseinandersetzungen komme. Die Angehörigen einer solchen "Kategorie B"-Gruppierung müssten als Risikopersonen angesehen werden. Sie seien nicht bloß fußballorientiert, sondern auch gewaltbereit und auch gewalttätig. Der Kläger habe sich bewusst in dieser Gruppe aufgehalten, so dass davon auszugehen sei, dass der Schlauchschal gezielt zur Vermummung eingesetzt werden sollte. Diesen Feststellungen ist der Kläger nicht entgegengetreten. Ferner ist zu berücksichtigen, dass nach der - ebenfalls nicht angegriffenen -Feststellung der Beklagten, schon zweimal (2015 und 2017) gegen den Kläger aufgrund von Gewalttätigkeit im Zusammenhang von Fußballbegegnungen ermittelt worden ist. Der Senat teilt die Auffassung der Beklagten, dass diese Umstände den Schluss zulassen, dass der Kläger einer Szene angehört, die im Zusammenhang mit Fußballbegegnungen ihrer Clubs risikoträchtiges Verhalten an den Tag legen kann. Vor diesem Hintergrund war es zulässig, den von dem Kläger mitgeführten Schlauchschal als Vermummungsgegenstand im Sinne der Allgemeinverfügung zu bewerten.
(2) Die Festsetzung des Zwangsgelds war auch nicht deshalb unverhältnismäßig und darum ausgeschlossen, weil der Zweck der Vollstreckung bereits durch die Wegnahme des Schlauchschals erreicht worden wäre. Zwar ist die Festsetzung eines Zwangsgelds nach Auffassung des Senats nicht mehr zulässig, wenn der Zweck der Vollstreckung erreicht ist, was der Fall ist, wenn ein weiterer Verstoß gegen die Grundverfügung nicht mehr droht ((a)). Indes war hier eine solche Situation durch die Wegnahme des Schals und auch im Übrigen nicht eingetreten ((b)).
(a) Die Festsetzung eines Zwangsgelds ist ausgeschlossen, wenn ein Verstoß gegen die durchzusetzende Verfügung nicht mehr droht (vgl. bezüglich der Beitreibung, was dann erst recht für die Festsetzung gelten muss: NdsOVG, Urt. v. 14.2.1990 - 4 L 78/89 - OVGE MüLü 41, 492, 494; Senatsbeschl. v. 23.4.2009 - 11 ME 478/08 - juris Rn. 30, 40 ff.; HessVGH, Beschl. v. 2.9.2004 - 6 TG 1549/04 - juris Rn. 8; vgl. auch VGH BW, Beschl. v. 24.2.1994 - 5 S 1411/93 - juris Rn. 5; a.A. OVG NW, Urt. v. 21.12.1988 - 7 A 2555/87 - DVBl. 1989, 889: OVG A-Stadt, Urt. v. 25.6.1970 - I A 6/68 - DVBl. 1971, 282; zum Streit auch Dünchheim, NVwZ 1996, 117; Lemke, in: Danker/Lemke, VwVG, 1. Aufl. 2012, § 15 Rn. 19; Rachor, in: Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, E Rn. 887 ff.). Dies folgt aus der präventiven Funktion des Zwangsgelds, die normativ in § 15 Abs. 3 VwVG Niederschlag gefunden hat. Nach dieser bereits erwähnten Vorschrift ist der Vollzug einzustellen, sobald sein Zweck erreicht ist.
Das Bundesverwaltungsgericht hat wiederholt entschieden, dass das Zwangsgeld zur Durchsetzung von Beförderungsverboten nach § 74 Abs. 2 Satz 2 AuslG (jetzt: § 63 Abs. 2 und 3 AufenthG) eine ausschließlich präventive Funktion als Beugemittel hat, dass es also darauf abzielt, künftige objektive Rechtsverletzungen zu vermeiden. Es hat dabei offen gelassen, ob die Ermächtigung zur Erzwingung von Unterlassungen durch Zwangsgelder im Verwaltungsvollstreckungsrecht generell nur als striktes Beugemittel ohne strafähnlichen Ahndungscharakter ausgestaltet und zulässig ist, oder ob dies nur für ein auf § 74 Abs. 2 AuslG a.F. gestütztes Beförderungsverbot gelten solle (BVerwG, Urt. v. 21.1.2003 - 1 C 5/02 - juris Rn. 19; BVerwG, Urt. v. 14.3.2006 - 1 C 11/05 - juris Rn. 9). Der Senat misst auch dem vorliegend streitgegenständlichen Zwangsgeld ohne weiteres eine präventive, auf die Beugung des Willens des Pflichtigen gerichtete Funktion zu. § 6 VwVG formuliert in allgemeiner Weise, dass alle Zwangsmittel - zu denen gemäß § 9 Abs. 1 b) i.V.m. § 11 VwVG auch das Zwangsgeld zählt - der Durchsetzung eines Verwaltungsakts dienen. Auch ein Verwaltungsakt, der ein Verbot enthält, kann gemäß § 6 Abs. 1 VwVG mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden. Mit den Zwangsmitteln soll mithin die Erfüllung öffentlich-rechtlicher Pflichten erzwungen werden. Auch das Zwangsmittel Zwangsgeld darf mithin (nur) darauf gerichtet sein, einen Verwaltungsakt durchzusetzen. Das Zwangsgeld bewirkt dabei allerdings nicht unmittelbar - und insofern anders als die Zwangsmittel der Ersatzvornahme und des unmittelbaren Zwangs - die Durchsetzung des Verwaltungsakts, sondern es verfolgt dieses Ziel nur mittelbar: Das (angedrohte) Zwangsgeld soll auf den Willen des Pflichtigen einwirken und ihn dazu bewegen, sich den Ge- oder Verboten des Verwaltungsakts entsprechend zu verhalten. Dem Zwangsgeld kommt darum eine Beugefunktion zu (vgl. VGH BW, Beschl. v. 24.2.1994 - 5 S 1411/93 - juris Rn. 5: "allgemein anerkanntes Verständnis"). Hingegen stellt es - auch wenn es als Reaktion auf einen Verstoß gegen ein Verbot festgesetzt werden darf und insofern eine gewisse repressive Wirkung entfaltet (vgl. § 11 Abs. 2 VwVG; vgl. auch HessVGH, Beschl. v. 8.11.1999 - 8 TM 3106/99 - juris Rn. 7) - keine Sanktion für vergangene Verstöße dar.
Dem dargestellten präventiven Zweck der Verwaltungsvollstreckung entsprechend, regelt § 15 Abs. 3 VwVG, dass die Vollstreckung einzustellen ist, sobald ihr Zweck erreicht ist. Dasselbe gebietet schon der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, denn eine Vollstreckungsmaßnahme ist nicht mehr erforderlich, wenn der Zweck der Vollstreckung erreicht ist. Wie bereits ausgeführt, ist der Zweck der Vollstreckung jedenfalls dann erreicht, wenn der Pflichtige sich pflichtgemäß verhält (BVerwG, Urt. v. 14.3.2006 - 1 C 11/05 - juris Rn. 9). Unter welchen Voraussetzungen von einem pflichtgemäßen Verhalten ausgegangen werden kann, hängt von der Art der auferlegten Pflicht auf. Geht es darum, eine aufgegebene Handlung auszuführen, ist der Zweck der Vollstreckung erreicht, wenn die Handlung ausgeführt wurde. Bei einem Verwaltungsakt, der auf eine einmalige Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, ist der Zweck erreicht, wenn der Pflichtige seiner Verpflichtung nachkommt. Da sich die Verpflichtung in einem einmaligen Tun oder Unterlassen erschöpft und für die Zukunft nichts mehr geschuldet ist, wird sich die Zweckerreichung in einem solchen Fall in der Regel ohne weiteres feststellen lassen. Anders liegt es bei Duldungs- oder Unterlassungspflichten, die - wie hier - auf Dauer angelegt sind und auch in der Zukunft pflichtgemäßes Verhalten erfordern. Der Zweck der Verwaltungsvollstreckung ist in einem solchen Fall erst dann erreicht, wenn die Gefahr eines erneuten Verstoßes gegen das Verbot nicht mehr besteht (vgl. hierzu HessVGH, Beschl. v. 2.9.2004 - 6 TG 1549/04 - juris Rn. 8; Senatsbeschl. v. 23.4.2009 - 11 ME 478/08 - juris Rn. 47; Deusch/Burr, in: BeckOK VwVfG, Stand: 1.4.2022, § 15 VwVG Rn. 12). Daraus folgt, dass ein Zwangsgeld wegen Zweckerreichung auch nach einem erfolgten Verstoß nicht festgesetzt werden darf, wenn ein weiterer Verstoß gegen die Grundverfügung nicht droht. Soweit in der Rechtsprechung einiger Obergerichte hiervon abweichend die Auffassung vertreten wird, einer Wiederholungsgefahr bedürfe es nicht, vielmehr dürfe ein Zwangsgeld auch dann festgesetzt (und beigetrieben) werden, wenn ein weiterer Verstoß gegen das Unterlassungsgebot nicht möglich sei (OVG NW, Urt. v. 21.12.1988 - 7 A 2555/87 - DVBl. 1989, 889; OVG A-Stadt, Urt. v. 25.6.1970 - I A 6/68 - DVBl. 1971, 282; OVG Saarland, Urt. v. 27.11.2001 - 2 R 9/00 - juris Rn. 29 f.), wird dies dem allein präventiven Charakter des Zwangsgelds nicht gerecht. Soweit dieser Auffassung wohl auch der Gedanke zugrunde liegt, dass eine Zweckerreichung in den Fällen, in denen gegen das Verbot schon verstoßen wurde, nicht mehr eintreten könne, weil die fortdauernde Beachtung des Gebots geschuldet war (so OVG Saarland, Urt. v. 27.1.2001 - 2 R 9/00 - juris Rn. 29; vgl. auch OVG NW, Urt. v. 21.12.1988 - 7 A 2555/87 - DVBl. 1989, 889), folgt der Senat dem nicht. Auch wenn ein Verbot in der Vergangenheit missachtet worden ist, besteht der Zweck des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens, das Verbot für die Dauer seiner Gültigkeit in der Zukunft durchzusetzen, fort. Insofern bleibt die Zweckerreichung - sei es durch künftige Beachtung, sei es durch Außerkrafttreten des Verbots - nach einem Verstoß weiter möglich.
Die somit für eine Festsetzung erforderliche Wiederholungsgefahr ist aufgrund des dargelegten präventiven Zweckes des Zwangsgelds solange gegeben, wie das Verbot weiter der zwangsweisen Durchsetzung bedarf, um ein rechtmäßiges Verhalten des Pflichtigen herbeizuführen. Für die Annahme einer Wiederholungsgefahr sind dabei keine strengen Anforderungen zu stellen. Sie setzt in objektiver Hinsicht die konkrete Möglichkeit einer weiteren Zuwiderhandlung und in subjektiver Hinsicht voraus, dass aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalls Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Pflichtige ohne den durch die Festsetzung des Zwangsgelds bewirkten Vollstreckungsdruck dem Verbot erneut zuwiderhandeln könnte. Jedenfalls bei mehrmaligen Verstößen ist dies in aller Regel schon aufgrund der vorangegangenen Verstöße indiziert (Senatsbeschl. v. 23.4.2009 - 11 ME 478/08 - juris Rn. 47; NdsOVG, Beschl. v. 21.11.2023 - 1 ME 111/23 - juris Rn. 10; vgl. auch VGH BW, Beschl. v. 24.2.1994 - 5 S 1411/93 - juris Rn. 5). Im Übrigen kommt es darauf an, ob aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls eine gewisse Wahrscheinlichkeit für eine erneute Zuwiderhandlung gegen das zu vollstreckende Gebot oder Verbot besteht (VGH BW Beschl. v. 24.2.1994 - 5 S 1411/93 - juris Rn. 5). Die Wiederholungsgefahr ist hingegen ausgeschlossen, wenn weitere Verstöße gegen das Verbot nach den Umständen des Einzelfalls nicht mehr zu erwarten sind (vgl. Senatsbeschl. v. 23.4.2009 - 11 ME 478/08 - juris Rn. 47 f.; VGH BW, Beschl. v. 24.2.1994 - 5 S 1411/93 - juris Rn. 6; vgl. auch NdsOVG, Beschl. v. 21.11.2023 - 1 ME 111/23 - juris Rn. 10 f. sowie dass., Urt. v. 14.2.1990 - 4 L 78/89 - OVGE MüLü 1990, 493, 494).
(b) Nach diesen Vorgaben war hier bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der Zweckerreichung durch Außerkrafttreten der befristeten Allgemeinverfügung die erforderliche Wiederholungsgefahr gegeben.
Es bestand die konkrete Möglichkeit einer weiteren Zuwiderhandlung. Bei Erlass des Zwangsgeldfestsetzungsbescheids am 26. November 2014 gegen 11:46 Uhr galten die in der Allgemeinverfügung enthaltenen Verbote noch bis 15:30 Uhr (Beginn der Bundesligabegegnung zwischen dem Hamburger SV und dem SV Werder A-Stadt) und dann nochmals nach Ende des Fußballspiels zwischen 17:00 und 24:00 Uhr. Es ist nicht ersichtlich, dass es dem Kläger objektiv unmöglich gewesen wäre, sich während der Dauer der Gültigkeit der Allgemeinverfügung einen anderen Vermummungsgegenstand zu beschaffen.
Angesichts der nur geltenden geringen Anforderungen an das Vorliegen einer Wiederholungsgefahr war objektiv die Möglichkeit eines erneuten Verstoßes auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil der von dem Kläger mitgeführte Schlauchschal von der Polizei sichergestellt wurde. Denn die Allgemeinverfügung verbot nicht nur das Mitführen des konkret sichergestellten Schlauchschals, sondern vielmehr das Mitführen jedweden Gegenstands, der geeignet und den Umständen nach darauf gerichtet war, die Feststellung der Identität zu verhindern.
Nach den konkreten Umständen des Einzelfalls bestanden auch hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger ohne den durch die Festsetzung des Zwangsgelds bewirkten Vollstreckungsdruck erneut gegen die Vorgaben der Allgemeinverfügung, namentlich gegen das darin enthaltene Verbot des Mitführens von Vermummungsgegenständen, verstoßen könnte. Der Kläger war nach den Erkenntnissen der Beklagten, denen der Kläger - wie erwähnt - nicht entgegengetreten ist, Teil einer Gruppe von anlässlich des Fußballspiels angereisten Fußballfans der "Kategorie B", also gewaltbereiter Fußballfans, bei denen es regelmäßig zu verbalen und körperlichen Auseinandersetzungen kommt. Es war vor diesem Hintergrund davon auszugehen, dass der Kläger sich vor und nach dem Fußballspiel weiterhin im Geltungsbereich der Allgemeinverfügung aufhalten und sich erneut zu einer Vermummung geeignete Gegenstände beschaffen könnte. Abgesehen davon, dass eine bloße Erklärung des Klägers, er werde sich fortan an die Allgemeinverfügung halten, ohne das Hinzutreten besondere Umstände nicht ausreichen dürfte, um eine Wiederholungsgefahr auszuschließen (vgl. Senatsbeschl. v. 23.4.2009 - 11 ME 478/08 - juris Rn. 48), ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass der Kläger bekundet hätte, der Allgemeinverfügung künftig Folge zu leisten. Auch im Übrigen sind besondere Umstände, die den Schluss rechtfertigen würden, dass der Kläger nach seinem Aufgreifen durch die Polizeikräfte nicht mehr gegen die Verbote der Allgemeinverfügung verstoßen würde, und es deshalb des von der Zwangsgeldfestsetzung ausgehenden Vollstreckungsdrucks nicht bedurft hätte, nicht ersichtlich und nicht vorgetragen.
II. Der erst in der mündlichen Verhandlung des Senats hilfsweise gestellte Antrag des Klägers festzustellen, dass die Beitreibung des mit Bescheid vom 26. November 2016 festgesetzten Zwangsgelds unzulässig ist, ist zulässig (1.) und begründet (2.). Ob in dem erst in der mündlichen Verhandlung des Senats gestellten Hilfsantrag eine Klageerweiterung zu sehen ist, kann offenbleiben. Denn eine Änderung der Klage wäre gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig. Sie ist angesichts des bisherigen Streitstoffs in jedem Fall sachdienlich; zudem hat die Beklagte der Klageänderung in der mündlichen Verhandlung zugestimmt.
1. Der Hilfsantrag des Klägers festzustellen, dass die Beitreibung des mit Bescheid vom 26. November 2016 festgesetzten Zwangsgelds unzulässig ist, ist als Feststellungsklage i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Insbesondere ist nicht vorrangig eine Vollstreckungsabwehrklage gemäß § 767 ZPO zu erheben, denn die Zivilprozessordnung findet nach § 173 Satz 1 VwGO nur entsprechend Anwendung, soweit die Verwaltungsgerichtsordnung keine Bestimmungen über das Verfahren enthält. Aus diesem Grund ist die Vollstreckungsgegen- oder Vollstreckungsabwehrklage, die die Vollstreckung unanfechtbarer Verwaltungsakte betrifft, dann ausgeschlossen, wenn eine Klage nach § 42 Abs. 1 oder - wie hier - § 43 Abs. 1 VwGO zulässig ist (vgl. OVG BB, Urt. v. 19.5.2011 - OVG 10 B 7.10 - juris Rn. 15, m.w.N.; vgl. auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 13.8.2015 - 5 K 4117/14 - juris Rn. 37 ff.). Dasselbe gilt, wenn der zu vollstreckende Leistungsbescheid zwar nicht bestandskräftig, aber - wie hier - gerichtlich bestätigt und rechtmäßig ist (s. oben unter I.). Im Übrigen bedarf es vorliegend auch nicht der Vollstreckungsabwehrklage, die als prozessuale Gestaltungsklage einem Vollstreckungstitel seine Vollstreckbarkeit nehmen soll, weil sich eine etwaige Unzulässigkeit der Zwangsvollstreckung bereits aus dem einschlägigen Verwaltungsvollstreckungsgesetz ergibt (OVG BB, Urt. v. 19.5.2011 - OVG 10 B 7.10 - juris Rn. 15).
2. Die Feststellungsklage ist begründet. Das mit Bescheid vom 26. November 2016 - wie unter I.2. ausgeführt - rechtmäßigerweise festgesetzte Zwangsgeld darf nach Außerkrafttreten der Allgemeinverfügung nicht mehr beigetrieben werden.
a) Die Beitreibung ist gemäß § 15 Abs. 3 VwVG bzw. jedenfalls aus Gründen der Verhältnismäßigkeit unzulässig, weil der Zweck der Vollstreckung mit Außerkrafttreten der Allgemeinverfügung erreicht ist. Aufgrund der bereits oben dargestellten, allein präventiven Funktion des Zwangsgelds wäre die Beitreibung des Zwangsgelds eine unverhältnismäßige Sanktion, denn nach der hier durch ihr Außerkrafttreten bewirkten Gegenstandslosigkeit der Allgemeinverfügung ist es nicht mehr erforderlich, diese - nunmehr mittels Beitreibung - durchzusetzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.1.2003 - 1 C 5/02 - juris Rn. 28 f.; sowie schon oben unter I.2.b) cc) (2) m.w.N.).
b) Ein anderes Ergebnis wäre nur möglich, wenn man die Beitreibung nicht als Vollzug der Grundverfügung bzw. Anwendung des Zwangsmittels "Zwangsgeld" i.S.d. § 15 Abs. 3 VwVG verstünde, sondern der Auffassung wäre, dass die Einzelvollstreckungsmaßnahme bereits mit der Festsetzung des Zwangsgelds beendet und das Vermögen des Pflichtigen abschließend durch die Festsetzung des Zwangsgelds belastet wäre (so HessVGH, Beschl. v. 8.8.1994 - 4 TH 2512/93 - juris Rn. 34; anders aber HessVGH, Beschl. v. 12.12.1996 - 4 TG 481/96 - juris Rn. 24; vgl. zur Problematik instruktiv Dünchheim, NVwZ 1996, 117, 120 f.). Die Beitreibung des Zwangsgelds wäre bei diesem Verständnis nicht Bestandteil des Verwaltungszwangsverfahrens zur Durchsetzung der Grundverfügung, sondern gehörte zu einem eigenständigen Verwaltungszwangsverfahren - der Durchsetzung des Leistungsbescheids in Gestalt der Zwangsgeldfestsetzung -, das durch den Wegfall der ursprünglich durchzusetzenden Grundverfügung nicht berührt würde. Dementsprechend müsste der Beitreibung des Zwangsgelds auch keine Beugewirkung mehr im Hinblick auf die ursprünglich durchzusetzende Grundverfügung zukommen; die Beugewirkung in Bezug auf die Grundverfügung erschöpfte sich in der Androhung und wäre mit der Festsetzung des Zwangsgelds und der hierdurch bewirkten Belastung des Vermögens des Pflichtigen beendet.
c) Ein solches Verständnis überzeugt den Senat indes nicht. Zwar handelt es sich bei dem Zwangsgeldfestsetzungsbescheid (auch) um einen Leistungsbescheid, dem ein eigenständiger, von der Grundverfügung losgelöster Regelungsgehalt zukommt, nämlich die Verpflichtung zur Zahlung des Zwangsgelds, und der seinerseits ein eigenständiger gemäß §§ 1 ff. VwVG vollstreckbarer Titel ist (s. schon oben unter I.1.b)bb)(2)). Der Bezug des Zwangsgeldfestsetzungsbescheids auf die Grundverfügung ist deshalb aber nicht vollständig aufgelöst.
Das zeigt bereits die Vorschrift des § 16 Abs. 1 Satz 1 VwVG. Danach besteht die Möglichkeit, im Fall der Uneinbringlichkeit des Zwangsgelds die Ersatzzwangshaft anzuordnen. Der Zweck der Ersatzzwangshaft besteht nicht darin, den Pflichtigen zur Zahlung des Zwangsgelds zu zwingen, sondern sie ist selbst Druckmittel zur Bewirkung der Handlung, Duldung oder Unterlassung, die dem Pflichtigen in der zu vollstreckenden Grundverfügung aufgegeben worden war (Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, 12. Aufl. 2021, § 16 VwVG Rn. 1). Ist aber die Ersatzzwangshaft ein Mittel, um die Grundverfügung durchzusetzen, muss dasselbe für die Beitreibung des Zwangsgelds gelten, an dessen Stelle die Ersatzzwangshaft in den Fällen des § 16 Abs. 1 Satz 1 VwVG tritt. Der Beitreibung muss somit - wie der Ersatzzwangshaft auch - eine Beugewirkung im Hinblick auf die ursprüngliche Grundverfügung zukommen und diese behalten.
Vor diesem Hintergrund hält es der Senat für unzulässig, das Verfahren der Beitreibung von den vorigen Stufen der Verwaltungsvollstreckung gedanklich vollständig zu abstrahieren und nur noch als Verfahren zur Durchsetzung eines Leistungsbescheids (des Zwangsgeldfestsetzungsbescheids) zu begreifen. Ein solches Verständnis wäre eine künstliche Aufspaltung eines juristisch wie nach natürlicher Anschauung einheitlichen Vorgangs und insgesamt nicht systemgerecht. Auch das Bundesverwaltungsgericht begreift Androhung, Festsetzung und Beitreibung als aufeinander aufbauende Stufen eines einheitlichen Verwaltungszwangsverfahrens zur Durchsetzung der Grundverfügung, wobei allen Stufen Beugewirkung zukommen muss (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.1.2003 - 1 C 5/02 - juris Rn. 19, 28 f.; vgl. auch HessVGH, Beschl. v. 2.9.2004 - 6 TG 1549/04 - juris Rn. 8; OVG BB, Urt. v. 19.5.2011 - OVG 10 B 7.10 - juris Rn. 20; s. auch NdsOVG, Beschl. v. 21.11.2023 - 1 ME 111/23 - juris Rn. 11; a.A. HessVGH, Beschl. v. 8.8.1994 - 4 TH 2512/93 - juris Rn. 34, ähnlich wohl auch BayVGH, Beschl. v. 12.1.2012 - 10 ZB 10.2439 - juris Rn. 12).
d) Um in Fällen - wie hier - der Zuwiderhandlung gegen ein Verbot bei Zweckerreichung die Beitreibung bereits festgesetzter Zwangsgelder gleichwohl für zulässig zu erachten, bedürfte es angesichts der dargestellten Gesetzessystematik aus Sicht des Senats einer gesonderten bundesgesetzlichen Regelung. Eine solche fehlt. Entsprechende Regelungen gibt es derzeit nur vereinzelt im Landesrecht (vgl. nur § 60 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 NWVwVG.). Unter Berücksichtigung dessen kann auch nicht etwa angenommen werden, es gelte ein allgemeiner Grundsatz, dass die Beitreibung eines Zwangsgelds im Fall eines Verstoßes gegen ein Unterlassungsgebot auch dann noch zulässig sei, wenn ein weiterer Verstoß gegen die Ordnungsverfügung nicht mehr möglich sei (vgl. für das erwähnte Landesrecht OVG NW, Urt. v. 9.2.2012 - 5 A 2152/10 - juris Rn. 25, m.w.N.; vgl. demgegenüber zur Unzulässigkeit einer weiteren Beitreibung bei anderem Landesrecht in § 67 Abs. 2 Satz 2 NPOG Senatsbeschl. v. 23.4.2009 - 11 ME 478/08 - juris Rn. 42 ff.; s. dazu bereits NdsOVG, 17.3.1967 - II OVG B 15/67 - DVBl. 1969, 119 -; dass. Urt. v. 14.2.1990 - 4 L 78/89 - OVGE MüLü 41, 492; vgl. auch NdsOVG, Beschl. v. 21.11.2023 - 1 ME 111/23 - juris Rn. 10).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 VwVG
§ 14 VwVG
§ 9 VwVG
§ 13 VwVG
§ 6 VwVG
§ 11 VwVG
§ 767 ZPO
§ 16 VwVG
§ 167 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 15 Abs. 3 VwVG
§ 60 Abs. 3 VwVG NRW
§ 124 a Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 124 a Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 VwVfG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 VwVG
§ 14 Satz 1 VwVG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 11 Abs. 2 VwVG
§ 11 Abs. 3 VwVG
§ 74 Abs. 2 Satz 2 AuslG
§ 63 Abs. 2 und 3 AufenthG
§ 74 Abs. 2 AuslG
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 1 Satz 1 VwVG
§ 60 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 NWVwVG
§ 67 Abs. 2 Satz 2 NPOG
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 37 Abs. 4 BayVwZVG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1996, 117
NVwZ 1996, 117, 120
4 L 78/89
4 B 100/96
4 B 89/88
6 C 9/11
7 C 5/08
6 B 7/21
1 S 2856/95
2 L 60/95
3 C 49/87
2 L 51/17
2 R 9/96
1 B 109/94
1 C 5/02
1 C 11/05
3 K 1627/19
8 C 17/12
8 C 5/15
7 C 8/16
II OVG B 15/67
4 C 31/81
1 C 30/03
1 BvR 831/89
11 ME 478/08
11 LA 446/08
5 A 2152/10
7 B 661/23
14 ME 20/23
4 LA 245/13
6 TG 1549/04
5 S 1411/93
7 A 2555/87
I A 6/68
8 TM 3106/99
2 R 9/00
1 ME 111/23
10 B 7.10
5 K 4117/14
4 TH 2512/93
4 TG 481/96
10 ZB 10.24