Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-05-30, Aktenzeichen 20 B 1502/10
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0530.20B1502.10.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert beträgt auch im Beschwerdeverfahren 28.707,00 Euro.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde mit dem Begehren,
den angefochtenen Beschluss zu ändern und den Antrag der Antragstellerin abzulehnen, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 14. Juli 2010 wiederherzustellen bzw. anzuordnen,
hat keinen Erfolg. Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO erforderliche Interessenabwägung zwischen dem Aufschubinteresse der Antragstellerin und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der Ordnungsverfügung fällt in Würdigung auch des Beschwerdevorbringens, das nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO den Prüfungsrahmen für eine Änderung des Beschlusses im Sinne des Beschwerdebegehrens festlegt, zu Gunsten der Antragstellerin aus.
Das Verwaltungsgericht hat die von ihm vorgenommene Interessenabwägung daran orientiert, dass die Erfolgsaussichten der Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 bei summarischer Prüfung als offen einzuschätzen seien und den Interessen der Antragstellerin an der Ausübung ihrer unternehmerischen Tätigkeit in dieser Situation der Vorrang zukomme. Dem setzt der Antragsgegner mit seinem Beschwerdevorbringen nichts Durchgreifendes entgegen.
Die Anordnung unter a) 1. der Ordnungsverfügung, die eigenverantwortliche Sammlung und Verwertung von Altpapier (gewerbliche Sammlung) aus privaten Haushalten auf dem Gebiet der Gemeinde K. zu unterlassen, ist gestützt auf die Erwägung, die untersagte Tätigkeit verstoße gegen die sich aus § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW/AbfG ergebende Pflicht der privaten Haushalte, das Altpapier der Gemeinde K. zu überlassen. Das Verwaltungsgericht hat für im Hauptsacheverfahren näher klärungsbedürftig erachtet, ob die Überlassungspflicht deshalb nicht besteht, weil das Altpapier von der Antragstellerin im Wege einer gewerblichen Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt wird, ohne dass dem überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Die Annahme des Klärungsbedarfs und der hieraus folgenden Ungewissheit über den Ausgang des Klageverfahrens hält dem Beschwerdevorbringen stand.
Die Auffassung des Antragsgegners, die Voraussetzungen für ein Entfallen der Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW/AbfG seien angesichts der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
- Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154 -
offensichtlich und eindeutig nicht erfüllt, trifft nicht zu. Richtig ist, dass das Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung die zuvor umstrittenen
- vgl. hierzu Neumann, Anmerkung zu BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, jurisPR-BVerwG 21/2009 -
Kriterien für eine "gewerbliche Sammlung" und für ein "Entgegenstehen" von "überwiegenden öffentlichen Interessen" näher konkretisiert hat. Ferner hat die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ganz erhebliche Bedeutung für die Abschätzung der Erfolgsaussichten der Klage gegen die Ordnungsverfügung. Jedoch sind auch angesichts dieser Rechtsprechung nicht sämtliche entscheidungserheblichen Fragestellungen in einer Weise geklärt, die bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vorzunehmenden Prüfung der Sach- und Rechtslage die hinreichend verlässliche Annahme tragen könnte, die streitige Unterlassungsanordnung sei rechtmäßig.
Das folgt schon daraus, dass die im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 genannten Kriterien für gewerbliche Sammlungen von Altpapier, die die Überlassungspflicht entfallen lassen, unter dem Blickwinkel ihrer Vereinbarkeit mit europarechtlichen Vorgaben Fragen aufwerfen, die sich einer gesicherten Beantwortung im vorliegenden Verfahren entziehen.
Vgl. hierzu Hamb. OVG, Beschluss vom 18. Februar 2011 - 5 Bs 196/10 -, juris; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 21. Dezember 2009 OVG 11 S 50.08 -, juris.
Diese Fragen finden ihren Niederschlag im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 30. März 2011 für die anstehende Novellierung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts (abrufbar im Internet unter: www.bmu.de/Wasser_Abfall_Boden/ Abfallwirtschaft). Der Entwurf des neuen Kreislaufwirtschaftsgesetzes (im Folgenden: Entwurf) sieht bei Beibehaltung der Grundsystematik der Regelungen zur Überlassungspflicht der privaten Haushalte (§ 13 Abs. 1 Satz 1 KrW/AbfG) eine Ausnahme für bestimmte gewerbliche Sammlungen vor, wobei deren Voraussetzungen - anschließend an den von den Beteiligten erörterten Referentenentwurf - ersichtlich unter Berücksichtigung der nach dem Urteil vom 18. Juni 2009 zu beachtenden Kriterien geregelt werden. Allerdings ist keine vollständige Übernahme dieser Kriterien vorgesehen. Im Vergleich zu den im Urteil vom 18. Juni 2009 entwickelten Maßstäben wird der privaten Entsorgungswirtschaft im Verhältnis zur öffentlich-rechtlichen Entsorgung unter Umständen ein weiterreichendes Tätigkeitsfeld bezogen auf - wie hier - getrennt gesammeltes und verwertbares Altpapier belassen (vgl. § 3 Nr. 18, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 des Entwurfs).
Die im Entwurf vorgesehene und an den mit der Sammeltätigkeit verfolgten Zweck der Einnahmeerzielung anknüpfende Definition der "gewerblichen Sammlung" bezieht entgegen dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 ausdrücklich ein, dass die Durchführung auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen einer solchen Sammlung nicht entgegensteht (§ 3 Nr. 18 Satz 2 des Entwurfs). Zur Begründung verweist der Entwurf (Seite 175) auf die Funktion, die der Ermöglichung einer gewerblichen Sammlung bezogen auf die europarechtlich vorgegebene Wahrung der Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit im Regelungssystem für die kommunale Hausmüllentsorgung zukommt. Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 des Entwurfs stehen einer gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung u. a. die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährdet. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung ist als Grund für den Vorrang der Überlassungspflicht gegenüber einer gewerblichen Sammlung in der Rechtsprechung zur aktuellen Rechtslage anerkannt. Die Bedeutung dieses Gesichtspunkts ist jedoch bis zum Urteil vom 18. Juni 2009, wonach bereits mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und die Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ausreichen können, vielfach dahin verstanden worden, dass es auf die Gefahr schwerwiegender, das Funktionieren der öffentlich-rechtlichen Entsorgung ernsthaft in Frage stellender Beeinträchtigungen ankommt.
Vgl. hierzu Thür. OVG, Beschluss vom 1. Dezember 2008 - 1 EO 566/08 -, ThürVBl. 2009, 232; Hamb. OVG, Beschluss vom 8. Juli 2008 - 1 Bs 91/08 -, NVwZ 2008, 1133.
Eher in die letztgenannte Richtung deutet § 17 Abs. 3 Satz 2 des Entwurfs, wonach eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen ist, wenn die Erfüllung der Pflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen und unter Berücksichtigung der Auswirkungen der gewerblichen Sammlung auf die Planungssicherheit und Organisation verhindert wird. Dadurch wird u. a. der Entsorgungssicherheit auch bei Marktschwankungen erhebliche Bedeutung beigelegt, allerdings unter dem Blickwinkel einer "Verhinderung" der öffentlich-rechtlichen Entsorgung. Auch diesbezüglich misst der Entwurf (Seiten 202, 206 f.) unter Heranziehung von Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs der Möglichkeit gewerblicher Sammlungen erhebliches Gewicht hinsichtlich der Beachtung des europäischen Rechts zu.
Das lässt insgesamt unabhängig davon, ob der Begründung des Gesetzentwurfs zu entnehmen ist, die geltende Regelung des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW/AbfG sei nach Meinung der Bundesregierung in dessen Sinn auszulegen, den Schluss zu, dass - bezogen auf die Zulässigkeit der gewerblichen Sammlung von sortenreinem Altpapier - die Kriterien für die Einhaltung der durch § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW/AbfG berührten europarechtlichen Vorgaben und damit die bei europarechtskonformer Auslegung der Vorschrift entscheidenden Maßstäbe noch nicht abschließend im Sinne des Urteils vom 18. Juni 2009 geklärt sind.
Geht man von dem dem Gesetzentwurf zugrunde liegenden Verständnis für die Zulässigkeit gewerblicher Sammlungen aus, ist zweifelhaft, ob die der Antragstellerin untersagten Tätigkeiten (auch) dann nach § 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW/AbfG unzulässig sind. Das gilt nicht nur hinsichtlich der in der Ordnungsverfügung im Vordergrund stehenden Verneinung einer "gewerblichen Sammlung", sondern auch für die nach den konkreten Verhältnissen zu beurteilenden nachteiligen Auswirkungen auf öffentliche Interessen. Insbesondere ist nicht sicher festzustellen, dass die Erfüllung der Entsorgungspflichten des Antragsgegners oder der Gemeinde K. "verhindert" wird.
Der Antragsgegner macht zwar geltend, dass die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit massiv beeinträchtigt wird und in ihrer Funktionsfähigkeit erheblich bedroht ist. Diese Wertung wird durch sein Vorbringen aber jedenfalls nicht ohne weiteres gestützt. Die Gemeinde K. tritt, soweit erkennbar, der Entsorgungstätigkeit der Antragstellerin nicht entgegen. Konkrete Anhaltspunkte für deren Beendigung ohne die Ordnungsverfügung sind nicht erkennbar. Zu bedenken ist das allgemeine Risiko von für die Antragstellerin wesentlichen Schwankungen des Markts für Altpapier. Letzteres bringt für den Antragsgegner und die von ihm vertretenen Interessen, die Entsorgung des Altpapiers öffentlich-rechtlich sicherzustellen und durch die einheitliche Einbeziehung des in den Haushalten des Kreisgebiets anfallenden Altpapiers in die öffentlich-rechtliche Entsorgung die auf der Ebene der Gemeinden durch Abfallgebühren zu deckenden Kosten einander anzunähern und positiv zu beeinflussen, Erschwernisse mit sich. Eine aktuell oder in überschaubarer Zukunft über den Ausfall gerade der öffentlich-rechtlichen Altpapierentsorgung u. a. in K. hinausgreifende Gefährdung der Entsorgung von Altpapier oder des sonstigen Hausmülls ist aber auch unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten ebenso fraglich wie sonstige schwerwiegende Beeinträchtigungen der öffentlich-rechtlichen Entsorgung. Das folgt schon daraus, dass der Antragsgegner nach Beginn der gewerblichen Altpapierentsorgung in einigen Gemeinden des Kreisgebiets bei der im Jahre 2009 erfolgten Änderung seines Entsorgungsvertrags mit der EGN hinsichtlich des in den privaten Haushalten u. a. der Gemeinde K. anfallenden Altpapiers und der damit verbundenen Anpassung seiner im Wege der Drittbeauftragung nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG geschaffenen Entsorgungsstrukturen für Altpapier an die ihm noch überlassenen Altpapiermengen einen vertragslosen Zustand zunächst für hinnehmbar und mit seinen Entsorgungspflichten vereinbar gehalten hat. Die Ordnungsverfügung beruht nicht auf vorhandenen oder absehbaren Entsorgungsschwierigkeiten oder einer als völlig unvertretbar anzusehenden Gebührenbelastung. Sie geht auch nicht auf einen sonstigen dringenden Handlungsbedarf zur Gewährleistung einer geordneten Entsorgung des Altpapiers und/oder des sonstigen Hausmülls zurück. Ausgelöst worden ist die Ordnungsverfügung vielmehr durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 und die sich auf dessen Grundlage aus der Sicht des Antragsgegners bietenden Handlungsmöglichkeiten nicht zuletzt zur Begrenzung bzw. Absenkung der Höhe der von ihm für seine gesamten Entsorgungstätigkeiten zu erhebenden Abfallgebühren. Es bedarf weiterer Klärung, ob die insofern in Rede stehenden Auswirkungen der Mindereinnahmen auf den Gebührenhaushalt tatsächlich relevant sind für die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung. Entsprechendes gilt bezogen auf die Planungssicherheit des Antragsgegners vor dem Hintergrund der für die gewerbliche Entsorgung grundlegenden Marktverhältnisse speziell für Altpapier.
Darüber hinaus wird die Auffassung des Verwaltungsgerichts, (auch) in Anwendung der im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 genannten Kriterien sei die Rechtmäßigkeit der Unterlassungsanordnung bei summarischer Prüfung nicht eindeutig zu bejahen, durch das Beschwerdevorbringen weder hinsichtlich einer "gewerblichen Sammlung" noch hinsichtlich entgegenstehender "überwiegender öffentlicher Interessen" durchgreifend erschüttert.
Die Abgrenzung gewerblicher Sammlungen von den Entsorgungstätigkeiten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und der nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW/AbfG beauftragten gewerblichen Entsorgungsunternehmen ist anhand einer Gesamtwürdigung vorzunehmen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 7 C 16.08 , a. a. O. (Rn. 31 f.).
Insofern spricht zwar viel dafür, dass das zu berücksichtigende "Bild" der Tätigkeit der Antragstellerin mit demjenigen einer typischen gemeindlichen Altpapierentsorgung übereinstimmt. Denn die Antragstellerin setzt ihre frühere Sammeltätigkeit als beauftragte Dritte im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW/AbfG nach Ablauf des entsprechenden Auftrags ohne wesentliche äußere Veränderungen fort. Eine öffentlich-rechtliche Entsorgung des in der Gemeinde K. in den privaten Haushalten anfallenden Altpapiers findet nicht statt. Sie wird faktisch durch die gewerblichen Entsorgungshandlungen der Antragstellerin ersetzt. Dabei sammelt die Antragstellerin das Altpapier in den bei einer gemeindlichen Entsorgung üblichen regelmäßigen zeitlichen Abständen und auch sonst äußerlich in der gleichen Weise ein, wie es bei einer gemeindlichen Entsorgung der Fall wäre. Der Umstand, dass die Antragstellerin nicht (mehr) auf der Grundlage eines Auftrags im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW/AbfG tätig wird, wirkt sich auf die tatsächlichen Abläufe bei der Überlassung des Altpapiers durch die privaten Haushalte allenfalls in Randaspekten aus.
Jedoch bedarf näherer Betrachtung, welcher Stellenwert den im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 (Rn. 31) angesprochenen Gesichtspunkten von vertraglichen Bindungen und Entgeltvereinbarungen im Rahmen der Gesamtwürdigung bei der Entsorgung von Altpapier zukommt, das derzeit einen deutlich positiven Marktwert hat und für die privaten Haushalte kostenfrei entsorgt wird.
Bezogen auf rechtlich verbindliche Entsorgungsvereinbarungen zwischen der Antragstellerin und den privaten Haushalten kommen mangels feststellbarer ausdrücklicher Verträge konkludente Erklärungen in Betracht.
Vgl. hierzu OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 21. Dezember 2009 - OVG 11 S 50.08 -, a. a. O.; VG Oldenburg, Beschluss vom 9. Februar 2010 5 B 3188/09 -, Nds.VBl. 2010, 187.
Zwingend erscheint die Annahme verbindlicher Vereinbarungen zumindest unter dem Blickwinkel eines Rechtsbindungswillens der privaten Haushalte indessen nicht. Nimmt man mit dem Beschwerdevorbringen an, dass bei den privaten Haushalten der Eindruck bestehen kann, das Altpapier werde gemeindlich entsorgt, ist ein Wille, ein Entsorgungsangebot der Antragstellerin verbindlich anzunehmen, von vornherein problematisch. Gleiches gilt, soweit aus der Sicht der privaten Haushalte mangels konkreter Vorstellungen über die rechtlichen Grundlagen der Tätigkeit der Antragstellerin kein Regelungsbedarf besteht. Sofern die Entsorgungstätigkeit der Antragstellerin von den privaten Haushalten als rein gewerbliche Betätigung erkannt wird, ist deren Rechtsbindungswille nach der Interessenlage zweifelhaft, weil sich eine Notwendigkeit der rechtlichen Bindung wegen des offen zutage liegenden wirtschaftlichen Interesses der Antragstellerin an der Erlangung des Altpapiers und der tatsächlich erbrachten Entsorgungsleistungen ohne - hier fehlende - aussagekräftige Anhaltspunkte nicht erschließt.
Im Hinblick auf Entgeltvereinbarungen scheitert eine zweifelsfrei gegen eine gewerbliche Sammlung ausfallende Wertung im Rahmen der Gesamtwürdigung abgesehen von der Feststellbarkeit von Vereinbarungen überhaupt daran, dass die Zahlung eines Entgelts als Wesensmerkmal einer gemeindlichen Entsorgung angesehen wird
- so u. a. Nds. OVG, Beschluss vom 26. Mai 2010
7 ME 20/10 -, juris -
und dieses Merkmal bei einer gemeindlichen Altpapierentsorgung auch dann als erfüllt angesehen werden kann, wenn deren Kosten den privaten Haushalten zwar nicht gesondert in Rechnung gestellt werden, sie aber ein unselbständiger Teil aller durch eine einheitlich kalkulierte Gebühr abgegoltenen gemeindlichen Entsorgungsleistungen ist. Die Auffassung des Antragsgegners, es komme auf die Frage der Entgeltlichkeit der Entsorgung bei Abfällen mit positivem Marktwert von vornherein nicht an, überzeugt ebenfalls nicht ohne weiteres, weil auch nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 bei einer gewerblichen Sammlung typischerweise verwertbare Abfälle ohne Entgelt überlassen werden.
Ebenso wenig von vornherein zu bejahen ist, dass der Tätigkeit der Antragstellerin überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Letzteres kann nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 (Rn. 34) unter dem Aspekt der Entsorgungssicherheit zwar schon dann der Fall sein, wenn die Sammlung nach ihrer konkreten Ausgestaltung mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach sich zieht. Jedoch sind auch derartige Auswirkungen nicht verlässlich gesichert. Der Antragsgegner macht der Sache nach diejenigen nachteiligen Auswirkungen geltend, die für die gebührenfinanzierte öffentlich-rechtliche Entsorgung von Hausmüll allgemein entstehen, wenn gewerbliche Unternehmen planmäßig einzelne werthaltige Abfallfraktionen wie Altpapier einsammeln und so deren wirtschaftlichen Wert für sich abschöpfen. Ein besonders großes Gewicht dieser Nachteile wegen der konkreten Entsorgungssituation in seinem Kreisgebiet oder im Gebiet der Gemeinde K. ist auch nicht mit Blick auf den Umfang der Tätigkeit der Antragstellerin und die Unterschiede bei der Altpapierentsorgung im Kreis zu erkennen.
Durch die Entsorgungstätigkeit der Antragstellerin werden keine von der Gemeinde K. vorgehaltenen Strukturen für die Altpapierentsorgung verdrängt oder sonst beeinträchtigt. Die Gemeinde hält der Ordnungsverfügung und ihrer Stellungnahme im Rahmen der Anhörung zufolge die reale Umsetzung des von ihr zur Erfüllung ihrer Entsorgungspflicht geschlossenen Entsorgungsvertrags nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG vor dem Hintergrund des tatsächlichen Funktionierens der Entsorgung durch die Antragstellerin sowie der hiermit für sie verbundenen Kostenvorteile gegenüber der vom Antragsgegner für notwendig und sinnvoll gehaltenen öffentlich-rechtlichen Entsorgung für entbehrlich. Eine tatsächliche Konkurrenzsituation zwischen öffentlich-rechtlicher und privatwirtschaftlicher Entsorgung besteht daher bezogen auf die gemeindlich zu verantwortenden Teilschritte der Entsorgung des Altpapiers von vornherein nicht. Dieser Umstand zieht es aufgrund der Verteilung der Entsorgungszuständigkeiten zwischen der Gemeinde und dem Antragsgegner (§ 5 Abs. 1, Abs. 6 Satz 1 LAbfG) ohne weiteres nach sich, dass die Entsorgungspflicht des Antragsgegners für Altpapier faktisch erst dann zum Tragen kommt, wenn die Gemeinde ihrerseits ihren Pflichten nachkommt.
Der Antragsgegner betreibt die Entsorgung von Altpapier nicht selbst, sondern beauftragt hiermit Dritte nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. Ein aktueller Handlungsbedarf in dieser Richtung entsteht für ihn erst als Folge der Untersagungsanordnung, sobald die Gemeinde ihren Vertrag mit dem von ihr beauftragten Unternehmen in die Realität umsetzt. Der Antragsgegner hat dem Wegfall der ihm wegen der Aufnahme der gewerblichen Altpapierentsorgung nicht (mehr) überlassenen Altpapiermengen vor Erlass der Ordnungsverfügung durch Anpassung des Entsorgungsvertrags mit der EGN Rechnung getragen. Die mit der Beschwerde geltend gemachten Schwierigkeiten einer sachgerechten Ausschreibung für die - neuerliche - Vergabe der von Dritten hinsichtlich des Altpapiers zu erbringenden Entsorgungsleistungen gehen maßgeblich zurück auf seine Entscheidung, durch die Unterbindung der gewerblichen Altpapierentsorgung das in allen privaten Haushalten des Kreisgebiets anfallende Altpapier in die öffentlich-rechtliche Entsorgung einzubeziehen. Diese Entscheidung hat er nicht zuletzt auf der Grundlage von Erwägungen zur Zweckmäßigkeit getroffen. Eine von ihm angenommene Rechtswidrigkeit der Tätigkeit der Antragstellerin engt als solche seinen Entscheidungsspielraum nicht ein.
Konkrete Anhaltspunkte für die Notwendigkeit von durch den Antragsgegner zu treffenden (vertraglichen) Vorkehrungen für den Fall, dass die Antragstellerin in der Zukunft von sich aus zu einem von ihr bestimmten Zeitpunkt die ihr mit der angefochtenen Ordnungsverfügung untersagten gewerblichen Tätigkeiten einstellt und auch kein sonstiges Entsorgungsunternehmen an ihre Stelle tritt mit der Folge, dass die Gemeinde mit ihrem Beauftragten eintritt, bestehen nicht. Eine durchschlagende Verschlechterung der gegenwärtigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, die den Anreiz für die gewerblichen Tätigkeiten der Antragstellerin und anderer Unternehmen darstellen, zeichnet sich nicht ab. Davon geht auch die Ordnungsverfügung aus. Einer der Gründe für den Erlass der Untersagungsanordnung ist gerade, wie ausgeführt, die Erwartung eines zumindest für die nähere Zukunft durch die Entsorgung von Altpapier zu erzielenden Gewinns, zumal angesichts dessen, dass insofern auf dem Gebiet u. a. der Gemeinde K. faktisch keine Konkurrenzsituation besteht. Wirtschaftlich geht es bei der Ordnungsverfügung um die Zuordnung des zukünftig zu erzielenden positiven Marktwerts von Altpapier entweder zur Gesamtheit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung oder zu einer auf Altpapier beschränkten gewerblichen Tätigkeit. Für den Fall, dass die gewerblichen Tätigkeiten dennoch eingestellt werden sollten, ist nicht absehbar, dass die dann seitens der Gemeinde K. und des Antragsgegners jeweils sicherzustellenden Teilschritte der Entsorgung nicht ohne größere Probleme durch Beauftragung Dritter bewältigt werden können. Die Entsorgungskapazitäten für Altpapier sind als solche ebenso vorhanden wie Unternehmen, die erforderlichenfalls bereit und in der Lage sind, auf der Grundlage einer Drittbeauftragung die Entsorgung durchzuführen. Auch unter zeitlichen Gesichtspunkten drängt sich jedenfalls nicht auf, dass derartige Entsorgungsaufträge im Bedarfsfall nicht kurzfristig oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten oder nur zu für den Antragsgegner wesentlich ungünstigeren Bedingungen erteilt werden können, die vermieden werden können, wenn das Auftragsverhältnis bereits aktuell begründet wird. Denn es ist nicht zweifelhaft, dass der jeweilige Marktwert von Altpapier sich auch insofern wesentlich auswirkt.
Im Hinblick auf die mit der Ordnungsverfügung erstrebten Vorteile der öffentlich-rechtlichen Entsorgung des Altpapiers für die Abfallgebühren ist nicht gesichert, dass die Erlöse für das Altpapier dazu benötigt werden, die Gebühren für die Entsorgung des gesamten Hausmülls in einem noch vertretbaren und akzeptierten Rahmen zu halten. Der nach Abzug der Kosten u. a. für das Einsammeln des Altpapiers verbleibende Überschuss aus der Vermarktung des Altpapiers beläuft sich nach der Ordnungsverfügung auf bis zu ca. 47,00 Euro/t. Legt man die mit der Beschwerde auf ca. 15.000 t/Jahr veranschlagte Altpapiermenge aller für die zusätzliche Einbeziehung in die öffentlich-rechtliche Entsorgung des Antragsgegners in Rede stehenden Gemeinden des Kreisgebiets zugrunde, ergibt sich für den Gebührenhaushalt des Antragsgegners eine zusätzliche Einnahme von bis zu ca. 700.000,00 Euro/Jahr. Der Beschwerde ist nicht zu entnehmen, dass ein Betrag in dieser Höhe die von den privaten Haushalten aufzubringenden Abfallgebühren in ihrer Größenordnung wesentlich bestimmt oder finanziell substantiell für die kurz- oder langfristige Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung ist. Gegen eine derartige Annahme spricht bereits, dass die fragliche Einnahme in der Vergangenheit nicht erzielt worden ist, ohne dass geltend gemacht würde, die öffentlich-rechtliche Entsorgung einschließlich ihrer Finanzierung durch Gebühren sei übermäßig belastet gewesen. Gewerbliche Sammlungen beschränken sich typischerweise auf werthaltige Abfälle und stellen damit potentiell immer einen Faktor dafür dar, durch ihre behördliche Unterbindung die durch Abfallgebühren zu deckenden Gesamtkosten der Hausmüllentsorgung zu senken. Das besagt aber nicht aus sich heraus, dass einer solchen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.
Die Anordnung unter a) 2. der Ordnungsverfügung, das in der Gemeinde K. gesammelte Altpapier aus privaten Haushalten dem Antragsgegner durch Anlieferung zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage auf der Deponie O. -H. zu überlassen, zielt erklärtermaßen darauf, dass die Antragstellerin das von ihr eingesammelte Altpapier dem Antragsgegner zur weiteren Entsorgung übergibt, sofern sie ihre Tätigkeit nicht mehr gewerblich ausübt, sondern im Auftrag der Gemeinde oder des von der Gemeinde nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG beauftragten Unternehmens. Das beinhaltet, da kein Anhalt für eigenmächtiges Vorgehen der Antragstellerin in einem solchen Fall besteht, dass sie unmittelbar oder mittelbar - aufgrund ihrer Stellung als Subunternehmerin des gemeindlich beauftragten Drittunternehmens - Weisungen der Gemeinde unterliegt und nachzukommen hat.
Es ist bereits kein berechtigter Anlass für die Regelung zu erkennen. Es fehlt an einem gegenwärtigen oder mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zukünftig drohenden Verstoß gegen abfallrechtliche Pflichten. Die Antragstellerin ist - unabhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW/AbfG gewerblich tätig. Hat sie die Untersagungsanordnung nach a) 1. der Ordnungsverfügung nicht zu befolgen, ist ungewiss, ob bzw. unter welchen Begleitumständen sie die ihr untersagten Tätigkeiten aufgibt und im - unmittelbaren oder mittelbaren - Auftrag der Gemeinde Altpapier einsammelt. Wird sie im Sinne der Erwägungen des Antragsgegners zu a) 2. der Ordnungsverfügung tätig, setzt dies voraus, dass der Gemeinde die Erfüllung ihrer Pflichten nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG einschließlich der Beförderung des Altpapiers zur ihr vorgegebenen Abfallentsorgungsanlage obliegt. Eine Verletzung dieser Pflichten etwa durch eine gemeindliche Vermarktung des Altpapiers ist nicht in einem Maße wahrscheinlich, das dem Antragsgegner gegenwärtig die Befugnis zum Einschreiten verschaffen könnte. Das nicht näher begründete Risiko von gemeindlichen Verstößen gegen die Zuständigkeitsordnung nach § 5 Abs. 1 und 6 LAbfG stellt noch keine konkrete Gefahr dar, der durch ordnungsbehördliche Anordnungen - zumal gegen die Antragstellerin - begegnet werden kann.
Darüber hinaus werden die Bedenken des Verwaltungsgerichts dagegen, dass die Antragstellerin im Falle eines Tätigwerdens für die Gemeinde bzw. für das drittbeauftragte Unternehmen als Abfallbesitzerin zu betrachten ist, durch den Hinweis des Antragsgegners auf die fehlende Zuständigkeit der Gemeinde zur Verwertung des Altpapiers nicht erschüttert. Die Begrenztheit der gemeindlichen Zuständigkeit ändert an der Weisungsgebundenheit der Antragstellerin und der Verantwortlichkeit gerade der Gemeinde für die Erfüllung der Pflichten aus § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG nichts.
Im Übrigen ist nicht zu erkennen, woraus sich eine Pflicht der Antragstellerin ergeben könnte, das Altpapier der in der Ordnungsverfügung bezeichneten Anlage zu überlassen. Eine solche Überlassung erfordert die Anlieferung des Altpapiers zu dieser Anlage. Zu einer hierfür nötigen Beförderung des Altpapiers verpflichtet ist nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG gegebenenfalls die Gemeinde. Diese Vorschrift begründet keine eigenständige Pflicht für die seitens der Gemeinde mit der Erfüllung ihrer Pflichten Beauftragten. Ein Abfallbesitzer ist dagegen (lediglich) zur Überlassung von Abfällen verpflichtet (§ 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG). Nach der Beschwerde verlangt die gemeindliche Abfallentsorgungssatzung im Einklang hiermit die Bereitstellung von Altpapier zur Abholung. Andere Rechtsvorschriften, wonach die Antragstellerin die Überlassung von Altpapier an der vom Antragsgegner angegebenen Stelle vorzunehmen haben könnte, sind in der Ordnungsverfügung und mit der Beschwerde nicht benannt worden.
Eine Änderung des Ergebnisses der von den Erfolgsaussichten der Klage gegen die Ordnungsverfügung losgelösten Interessenabwägung im angefochtenen Beschluss ist in Würdigung auch des Beschwerdevorbringens ebenfalls nicht veranlasst. Der Beschwerde sind keine Umstände zu entnehmen, die es trotz der der Klage beizumessenden Erfolgsaussichten rechtfertigen würden, dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der Ordnungsverfügung den Vorrang vor dem Aufschubinteresse der Antragstellerin einzuräumen. Nach § 80 Abs. 1 VwGO hat eine Anfechtungsklage im Grundsatz aufschiebende Wirkung. Angesichts der möglichen Folgen einerseits der Ordnungsverfügung für die Antragstellerin und andererseits der Fortsetzung der untersagten gewerblichen Tätigkeiten für den Antragsgegner ist es eher dem Antragsgegner zuzumuten, - vorläufig - die Auswirkungen der gewerblichen Altpapierentsorgung hinzunehmen, als der Antragstellerin, die von ihr praktizierte Entsorgung vor abschließender Klärung der Rechtmäßigkeit der Untersagung einzustellen. Das Interesse an der Realisierung des wirtschaftlichen Werts des Altpapiers besteht bei der Antragstellerin und dem Antragsgegner gleichermaßen. Es lässt sich, sieht man von möglichen Ausgleichsansprüchen der Antragstellerin im Falle ihres Obsiegens im Klageverfahren ab, nicht nachträglich erreichen. Die Antragstellerin auf solche Ansprüche zu verweisen, hieße, ihre im Ausgangspunkt grundrechtlich gewährleistete Freiheit zur gewerblichen Betätigung maßgeblich wegen etwaiger staatlicher Ersatzpflichten zurückzustellen. Ein tragfähiger Grund hierfür ist nicht dargetan worden. Das Risiko, dass sich Entsorgungsstrukturen während des Klageverfahrens dauerhaft zu Lasten der Antragstellerin verfestigen, ist nicht von der Hand zu weisen. Ferner ist der Antragsgegner zunächst nicht gegen die Tätigkeiten der Antragstellerin eingeschritten. Eine bis zum Erlass der Ordnungsverfügung entscheidend gestiegene Dringlichkeit der Unterbindung dieser Tätigkeiten ist, wie vorstehend zum Gesichtspunkt entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen ausgeführt, nicht zu erkennen. Vor allem steht das System der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung nicht wirklich in Frage. Zudem hat der Antragsgegner sein nunmehr mit der Ordnungsverfügung verfolgtes Anliegen, den Wert des gesamten im Kreisgebiet anfallenden Altpapiers aus privaten Haushalten über dessen vollständige Einbeziehung in seine Abfallgebührenkalkulation allen kreisangehörigen Gemeinden zufließen zu lassen, über Jahre hinweg nicht mittels umfassender eigener Verwertung des Altpapiers gefördert.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 1, Abs. 6 Satz 1 LAbfG
§ 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG
§ 5 Abs. 1 und 6 LAbfG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 134, 154
NVwZ 2008, 1133
7 C 16.08
5 Bs 196/10
11 S 50.08
1 EO 566/08
1 Bs 91/08
5 B 3188/09
7 ME 20/10