Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-08-31, Aktenzeichen 11 L 345/22
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2022:0831.11L345.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Voraussetzungen für die Anordnung des Bussonderfahrstreifens liegen nicht vor, wenn eine wesentliche Behinderung des fließenden Verkehrs oder merkliche Zeitverluste für den Busverkehr auf dem betreffenden Streckenabschnitt nicht festzustellen sind.(Rn.25)
2. Ist durch die Anordnung des Bussonderfahrstreifens eine „unverhältnismäßige Zurücksetzung der Belange des Individualverkehrs“ oder eine „erhebliche Staubildung“ zu erwarten, ist die Anordnung unverhältnismäßig.(Rn.30)
Soweit die Antragsteller ihren Antrag zurückgenommen und die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller gegen die Anordnung eines Bussonderfahrstreifens in der Clayallee im Abschnitt zwischen der Argentinischen Allee und der Riemeisterstraße in süd-westlicher Fahrtrichtung angeordnet.
Der Antragsgegner wird verpflichtet, die den Bussonderfahrstreifen ausweisenden Verkehrszeichen sowie Fahrbahnmarkierungen binnen einer Woche nach Rechtskraft dieser Entscheidung zu entfernen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens zu 3/4, die Antragsteller zu 1/4.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich gegen die Anordnung einer Busspur in der Clayallee.
Sie wohnen in der C... in 1... Berlin und befahren diese regelmäßig mit ihrem Pkw. Auf Antrag der Berliner Verkehrsbetriebe (BVG) ordnete die zentrale Straßenverkehrsbehörde der Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz am 21. Mai 2021 einen Bussonderfahrstreifen in der Clayallee zwischen der Argentinischen Allee und der Riemeisterstraße durch Aufstellen von Zeichen 245 mit den Zusätzen „Busse, Krankenfahrzeuge, Taxi, Rad Fahrende frei“, „Mo-Fr 6-20h“ an. Mit Schreiben vom 25. Mai 2022 erhoben die Antragsteller Widerspruch gegen die „Anordnung eines Bussonderstreifens in der Clayallee“.
Am 14. Juli 2022 haben die Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz beantragt, mit dem sie ursprünglich 1. die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs, 2. die vorläufige Untersagung der Ausführung der Baumaßnahmen, 3. die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands und 4. die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung beantragt haben.
Der Antragsgegner hat mit Schriftsatz vom 18. August 2022 mitgeteilt, dass die Umsetzung der verkehrsrechtlichen Anordnung abgeschlossen sei, woraufhin die Beteiligten den Antrag zu 2. übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Die Antragsteller haben zudem ihren Antrag zu 4. zurückgenommen.
Die Antragsteller tragen vor, sie beführen mehrmals täglich den betroffenen Abschnitt der Clayallee mit ihrem Pkw befahren.
Sie meinen, die verkehrsrechtliche Anordnung sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten.
Sie beantragen nunmehr wörtlich,
1. die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 25. Mai 2022 gegen die Anordnung der Baumaßnahmen zur Errichtung eines Bussonderstreifens in der Clayallee im Abschnitt zwischen Argentinische Alle und Riemeisterstraße westliche Fahrbahnseite/ Fahrtrichtung Teltow gemäß § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO anzuordnen,
2. den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den ursprünglichen Zustand umgehend wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er trägt vor, die Antragsteller seien nicht antragsbefugt, weil der Wegfall von Parkständen nicht geeignet sei, sie in ihrem Recht auf Anliegergebrauch zu verletzen. Der Antrag sei auch unzulässig, da die Antragsteller ihren Widerspruch nur gegen die Anordnung vom 21. Mai 2021 gerichtet hätten, nicht aber gegen die errichteten Verkehrszeichen als Allgemeinverfügungen. Auch sonst sei eine Verletzung eigener Rechte nicht gegeben. Die Voraussetzungen für die Anordnung der Busspur lägen vor, weil die Fahrzeitanalysen der BVG Abweichungen zwischen der behinderungsfreien Fahrzeit (Optimal-Fahrzeit) und der tatsächlich gemessenen Fahrzeit ergeben hätten, wobei die größte Abweichung zwischen den Bushaltstellen auf der betroffenen Strecke bei 168 bzw. 159 Sekunden liege. Im Mittel liege die gemessene Fahrzeit 26 bzw. 11 Sekunden höher als die Optimal-Fahrzeit. Auf der Strecke seien in der Zeit von 5.45 Uhr bis 22.30 Uhr mindestens neun Omnibusse in der Stunde im Einsatz. Die nach der VwV-StVO „in der Regel“ erforderte Mindestfrequenz von 20 Bussen pro Stunde dürfe im Einzelfall unterschritten werden. Hier seien keine unverhältnismäßigen Nachteile für den Individualverkehr erkennbar.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Antragsteller ihren Antrag zurückgenommen haben und soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war das Ver-fahren (deklaratorisch) einzustellen (§ 92 Abs. 3 VwGO).
Im Übrigen hat der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes Erfolg.
1. Der Antrag zu 1 ist als Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt VwGO statthaft, da der Widerspruch der Antragsteller gegen die streitgegenständliche Anordnung einer Busspur nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO keine aufschiebende Wirkung entfaltet. Der Antrag zu 2 ist bei verständiger Würdigung als Antrag auf Vollzugsfolgenbeseitigung nach § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO auszulegen und ebenfalls statthaft. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners bedarf es keines gesonderten Widerspruchs gegen den Vollzug der straßenverkehrsrechtlichen Anordnung. Vielmehr kann der Vollzug – hier durch Einrichtung des Bussonderfahrstreifens einschließlich der entsprechenden Beschilderung – im Wege des von den Antragstellern begehrten Antrags auf Folgenbeseitigung angegriffen werden. Unabhängig davon ist der Widerspruch der Antragsteller „gegen die Anordnung eines Bussonderstreifens in der Clayallee“ dahingehend auszulegen, dass sie sich gegen die Allgemeinverfügung wenden.
Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere sind die Antragsteller antragsbefugt (§ 42 Abs. 2, 1. Alt. VwGO analog). § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Satz 1 und 3 StVO ist zwar grundsätzlich auf den Schutz der Allgemeinheit und nicht auf die Wahrung der Interessen Einzelner gerichtet.Eine mögliche Verletzung subjektiver Rechte Einzelner kann sich nur insoweit ergeben, als die Verletzung geschützter Individualinteressen in Betracht kommt. Eine Rechtsverletzung der Antragsteller ist hiernach zumindest möglich. Als Anwohner und Verkehrsteilnehmer sind sie mit der verkehrsrechtlichen Anordnung konfrontiert und können eine mögliche Verletzung ihrer Rechte aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geltend machen.
2. Der Antrag ist auch begründet.
Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung unter anderem in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO ganz oder teilweise anordnen. Bei der Entscheidung hat das Gericht eine eigene Ermessensentscheidung zu treffen, bei der das Interesse an der sofortigen Vollziehung gegen das Interesse des Betroffenen an der aufschiebenden Wirkung abzuwägen ist. Das Gericht kann die aufschiebende Wirkung in entsprechender Anwendung von § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO nur anordnen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bestehen. Solche Rechtmäßigkeitszweifel sind erst dann anzunehmen, wenn bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsmittels im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist als ein Unterliegen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. Mai 2014 – OVG 1 S 52/13 – EA S. 3 m.w.N.). Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe überwiegt das Suspensivinteresse der Antragsteller derzeit das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung, da ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verkehrsregelung bestehen.
a. Die Anordnung ist nach summarischer Prüfung rechtswidrig.
a.a. Die Anordnung ist zwar formell rechtmäßig.
Die Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz ist für die Anordnung der Busspur nach § 44 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrs-Ordnung – StVO – i.V.m. Nr. 11 Abs. 3 des Zuständigkeitskatalogs Ordnungsaufgaben zum Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetz – ZustKatOrd – auf dem streitbefangenen Straßenabschnitt zuständig. Nach dieser Vorschrift gehören zu den Ordnungsaufgaben der für Verkehr zuständigen Senatsverwaltung die Aufgaben der Straßenverkehrsbehörde im übergeordneten Straßennetz, soweit nicht die Bezirksämter (Nr. 22b Abs. 4 bis 7 ZustKatOrd) zuständig sind. In den Zuständigkeitsbereich der Bezirksämter gehört im übergeordneten Straßennetz nicht die Anordnung von Busspuren. Der betroffene Straßenabschnitt in der Clayallee gehört zum übergeordneten Straßennetz. Soweit im Zuge der Einrichtung einer Busspur entgegenstehende Verkehrsregelungen aufgehoben werden müssen, ist dies von der Zuständigkeit der Senatsverwaltung umfasst.
Entgegen der Ansicht der Antragsteller war eine Anhörung nach § 1 Abs. 1 VwVfG Bln i.V.m. § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG entbehrlich.
b.b. Die Anordnung ist jedoch materiell rechtswidrig.
Rechtsgrundlage der Anordnung eines Bussonderfahrstreifens in der Clayallee durch Zeichen 245 der Anlage 2 zu § 41 StVO ist § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Satz 1 und Satz 3 StVO. Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten. Gemäß § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO dürfen Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs - wie die hier streitige Anordnung eines Bussonderfahrstreifens - grundsätzlich nur dort angeordnet werden, wo aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen des § 45 StVO genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt. Gefordert wird dabei nicht eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit, d.h. eine konkrete Gefahr aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 – BVerwG 3 C 32.09 –, juris, Rn 24).
Nach diesen Maßstäben liegen die Voraussetzungen für die Anordnung des Bussonderfahrstreifens nach summarischer Prüfung bereits tatbestandlich nicht vor. Der Antragsgegner hat nicht dargelegt, dass auf dem von der Anordnung betroffenen Straßenabschnitt in der Clayallee aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine qualifizierte Gefahrenlage für die Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs vorlag. Denn die Senatsverwaltung hat in eigener Prüfung (vgl. Vermerk vom 23. April 2021, Bl. 9 VV) schon verneint, dass überhaupt eine wesentliche Behinderung des fließenden Verkehrs oder merkliche Zeitverluste für den Busverkehr bestanden. Aufgrund welcher Umstände trotz dieser Feststellung am 21. Mai 2021 die hier streitgegenständliche Anordnung getroffen wurde, ist nicht erkennbar. Zwar kam es ausweislich der QKZ-Behinderungsanalysen der BVG vom 19. Februar 2020 und vom 9. Juli 2022, auf welche sich die BVG und im gerichtlichen Verfahren der Antragsgegner beruft, zwischen den Haltestellen Schützallee und Scharfestraße sowie Leichhardtstraße und Schützallee zu Abweichungen zwischen der tatsächlich gemessenen Fahrzeit und der behinderungsfreien Nettofahrzeit (Optimal-Fahrzeit). Diese Abweichungen lagen im Mittel zwischen 26 bzw. 11 Sekunden. Sofern diese Messungen der Grund für die Anordnung darstellen sollten, ist damit eine qualifizierte Gefahrenlage nicht dargelegt. Abweichungen im Fahrverlauf zwischen der optimalen und der tatsächlichen Fahrzeit sind vielmehr insbesondere im verdichteten Stadtverkehr typisch und können bereits aufgrund ihrer Typizität keine qualifizierte Gefahr aufgrund besonderer örtlicher Verhältnisse begründen, zumal dann nicht, wenn sie sich im Sekundenbereich abspielen. Vielmehr stellt die Verlangsamung der Verkehrsströme eine allgemeine Gefahr dar, die sich immer dann einstellt, wenn alle potentiellen Verkehrsteilnehmer am Straßenverkehr auf der Fahrbahn teilnehmen und ihre Sicherheitsinteressen in Ausgleich zu bringen sind. Wie sich bereits aus dem Wortlaut des § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO ergibt, muss die Gefahr, derentwegen eine Beschränkung oder ein Verbot des fließenden Verkehrs angeordnet wird, das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtgüter erheblich übersteigen, um eine Verkehrsbeschränkung rechtfertigen zu können. Die Leichtigkeit des Verkehrs und damit auch die Schnelligkeit der Verkehrsflüsse stellt zwar ein Schutzgut im Rahmen des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO dar, das im Rahmen des § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO Berücksichtigung finden kann. Die schlichte Verlangsamung des Verkehrs genügt zur Bejahung einer solchen qualifizierten Gefahrenlage jedoch nicht. Es mögen Umstände vorstellbar sein, in denen auch die Verlangsamung des Verkehrs zu einer erheblichen Risikosteigerung und damit zu einer qualifizierten Gefahrenlage führte (etwa bei erheblicher Beeinträchtigung des ÖPNV oder sonstiger Verkehrsströme durch Rückstaubildung und hieraus resultierender Unfallgefahr, möglicherweise auch bei einer extremen Verlangsamung der Verkehrsströme). Solche Umstände sind hier aber weder vorgetragen noch aus dem Verwaltungsvorgang ersichtlich. Die Senatsverwaltung selbst hat in ihrem Vermerk sogar auf andere Maßnahmen (verkehrsabhängige Steuerungen) mit günstigerem Effekt für den öffentlichen Personennahverkehr verwiesen.
Selbst unterstellt, die Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 9 StVO lägen vor, wäre die angefochtene Anordnung wegen Ermessensfehlern rechtswidrig.
Die Ermessensentscheidung des Antragsgegners kann das Gericht nur eingeschränkt daraufhin überprüfen, ob er die gesetzlichen Grenzen seines Ermessens in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 VwGO). Hier hat der Antragsgegner das ihm eingeräumte Ermessen zwar erkannt. Es liegt jedoch ein Ermessensfehlgebrauch vor.
Der Antragsgegner hat nicht beachtet, dass die Ermessensausübung der Straßenverkehrsbehörden durch die zur Straßenverkehrs-Ordnung erlassenen Verwaltungsvorschriften vereinheitlicht wird. In der hier relevanten Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu Verkehrszeichen 245 der Straßenverkehrs- Ordnung (VwV-StVO) ist geregelt, dass die Anordnung von Sonderfahrstreifen in der Regel nur dann erfolgen soll, wenn mindestens 20 Omnibusse des Linienverkehrs pro Stunde der stärksten Verkehrsbelastung verkehren (Ziff. II.12.).
Der Antragsgegner hat entgegen der Mindestfrequenz von 20 Bussen pro Stunde eine Mindestfrequenz von lediglich neun Bussen pro Stunde als ausreichend erachtet und sich zur Begründung darauf berufen, dass die Voraussetzung in der VwV-StVO lediglich „in der Regel“ gelte. Dabei hat er jedoch verkannt, dass es zur Abweichung vom Regelfall der Darlegung einer Ausnahme bedürfte. Er hat insbesondere nicht dargelegt, welche tatsächlichen oder rechtlichen Umstände des Einzelfalls in der Clayallee eine Abweichung rechtfertigen, sondern sich darauf beschränkt, auf die grundsätzliche Zulässigkeit von Abweichungen vom Regelfall zu verweisen. Auch der Verweis darauf, dass „durch eine Entscheidung der obersten Landesbehörde“ im Land Berlin eine „Mindestbedienhäufigkeit von neun Bussen in der Stunde“ für die Einrichtung von Bussonderfahrstreifen ausreiche, genügt nicht, um die Abweichung im Einzelfall zu rechtfertigen. Dabei kann offen bleiben, ob das Land Berlin überhaupt eine derartige Abweichung von der bundeseinheitlichen Verwaltungsvorschrift vornehmen darf. Jedenfalls fehlt es auch bei einer derartigen Ermessenspraxis im Land Berlin an einer Darlegung der besonderen Umstände, die eine Abweichung von der regelhaft zu fordernden Mindestfrequenz rechtfertigten.
Davon unabhängig erscheint die Anordnung der Bussonderspur im konkreten Fall auch unverhältnismäßig. Gegen die Annahme der Erforderlichkeit einer solchen Anordnung sprechen die eigenen Feststellungen der Senatsverwaltung. Diese hat die Erforderlichkeit der Anordnung des Bussonderfahrstreifens ausdrücklich verneint und der „Einrichtung von verkehrsunabhängigen Steuerungen ggf. einen günstigeren Effekt“ beigemessen (vgl. Bl. 9 des von ihr eingereichten Verwaltungsvorgangs). Zudem ist mit der Anordnung der Bussonderfahrspur auch aus Sicht der Senatsverwaltung eine „unverhältnismäßige Zurücksetzung der Belange des Individualverkehrs“ verbunden. Hierdurch sei nämlich eine „erhebliche Staubildung“ zu erwarten (vgl. ebenda Bl. 10). Warum entgegen dieser Annahme die Einrichtung des Bussonderfahrstreifens dennoch erforderlich sein könnte, hat der Antragsgegner nicht dargelegt. Ebenso wenig ist erkennbar, dass die erwarteten Nachteile für den Individualverkehr tatsächlich nicht bestehen oder warum diese ggf. im Rahmen der Abwägung gegenüber den Belangen des öffentlichen Personennahverkehrs zurücktreten mussten. Schließlich hat die Senatsverwaltung auch alternative Maßnahmen benannt, um die Leichtigkeit des öffentlichen Nahverkehrs in der Clayallee zu fördern (vgl. ebenda). Warum diese im Ergebnis weniger geeignet sein sollten, kann den Erwägungen des Antragsgegners nicht entnommen werden.
b. Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO ordnet die Kammer die Beseitigung der Verkehrszeichen und Markierungen an. Nach dieser Vorschrift kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen, wenn der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen ist. Die Voraussetzungen für den Folgenbeseitigungsanspruch liegen vor, da der Antragsgegner die Verkehrszeichen bereits aufgestellt hat. Die Kammer hält im Hinblick auf das eröffnete Rechtsmittel und angesichts des erheblichen Aufwands für Beseitigung und Errichtung der Verkehrszeichen eine Frist von einer Woche nach Rechtskraft der Entscheidung für angemessen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2, 161 Abs. 2 VwGO. Soweit die Antragsteller den Antrag zu 4 zurückgenommen haben, folgt ihre Kostentragungspflicht aus § 155 Abs. 2 VwGO. Billigem Ermessen entspricht es, dem Antragsgegner auch die Kosten des Verfahrens aufzulegen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich des ursprünglichen Antrags zu 2 in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, da der Antrag aus den genannten Gründen Aussicht auf Erfolg hatte.
Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 41 StVO
§ 45 StVO
§ 114 VwGO
§ 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO
§ 42 Abs. 2, 1. Alt. VwGO
§ 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Satz 1 und 3 StVO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 44 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrs-Ordnung
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Satz 1 und Satz 3 StVO
§ 45 Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 45 Abs. 9 Satz 3 StVO
§ 45 Abs. 9 StVO
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2, 161 Abs. 2 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 45 Uhr bis 22.30
1 S 52/13
3 C 32.09