Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-08-25, Aktenzeichen 1 K 3374/15
ECLI: ECLI:DE:VGK:2016:0825.1K3374.15.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über den Widerruf der der Klägerin zugeteilten Frequenznutzungsrechte im Bereich 000,0-000,0 Megahertz (MHz) und 000,0-000,0 MHz.
Die Klägerin ist ein öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen, das als privatrechtlich organisiertes Unternehmen bundesweit die von verschiedenen Eisenbahnverkehrsunternehmen zur Personen- und Güterbeförderung genutzte Eisenbahninfrastruktur der E. betreibt. Für den digitalen Eisenbahn-Betriebsfunk nutzt die Klägerin das „Global System for Mobile Communications – Rail(way)“ (GSM-R oder GSM-Rail).
Zum Betreib von GSM-R wurde der Klägerin am 16. März 2004 das Frequenzspektrum 000-000 MHz und 00-000 MHz befristet bis zum 31. Dezember 2020 für sog. GSM-R-Anwendungen zugeteilt, wobei der Frequenzbereich 2009 noch um die Frequenzen 000-000 MHz und 000-000 MHz erweitert wurde, so dass die Zuteilung den gesamten Frequenzbereich von 000-000 MHz und 000-000 MHz umfasst. In Einklang mit internationalen Harmonisierungsvorschriften war der Frequenzbereich von 000,0-000,0 MHz und von 000,0-000,0 MHz (Kanal Nr. 000) als Schutzbereich zum Schutz vor Frequenzstörungen durch die benachbarten Frequenzkanäle vorgesehen. Die Klägerin nutzt diesen Schutzbandkanal nicht operativ, sondern nur vereinzelt für Funkbrücken zu Rettungszügen innerhalb von Tunneln in Katastrophenfällen sowie für Messzwecke.
Das jeweils benachbarte Frequenzspektrum ist Teil des so genannten 900 MHz-Bandes (000-000 MHz und 000-000 MHz), welches für terrestrische Systeme harmonisiert ist, die europaweite elektronische Kommunikationsdienste in der Gemeinschaft erbringen können. Die in diesem Frequenzband liegenden Frequenzen von 000,0-000,0 MHz (Unterband) und von 000,0-000,0 MHz (Oberband) sind bis zum 31. Dezember 2016 für den öffentlichen Mobilfunk zur Nutzung für GSM-Frequenzen befristet zugeteilt. Für die Neuvergabe der Frequenzen ab dem 01. Januar 2017 führte die Bundesnetzagentur ab dem Jahr 2011 zunächst ein Bedarfsermittlungsverfahren durch.
Um im Rahmen der Neuzuteilung der Mobilfunkfrequenzen Mitte 2015 zum 01. Januar 2017 zur Nutzung neuer Technologien 5 MHz-Blöcke über das ganze Frequenzspektrum ab 000,0 MHz bzw. 000,0 MHz vergeben zu können, forderte die Beklagte die Klägerin bereits mit Schreiben vom 20. März 2012 und 13. August 2012 auf, auf die Frequenznutzungsrechte im Bereich 000,0-000,0 MHz und 000,0-000,0 MHz zu verzichten, was die Klägerin allerdings mit Schreiben vom 25. April 2012 sowie 12. Oktober 2012 ablehnte. Mit Schreiben der Beklagten vom 20. September 2013 gab diese der Klägerin die Möglichkeit zum Verzicht auf die Frequenznutzung im Bereich 000,0-000,0 MHz und 000,0-000,0 bis zum 11. Oktober 2013, wobei sie zugleich für den Fall der Fristverstreichung den Widerruf der Frequenznutzungsrechte ankündigte und die Klägerin diesbezüglich anhörte.
Mit Bescheid vom 27. Januar 2014, der Klägerin zugestellt am 07. Februar 2014, widerrief die Beklagte die Frequenznutzungsrechte der Klägerin im Bereich 000,0-000,0 MHz und 000,0-000,0 MHz für den digitalen Eisenbahn-Betriebsfunk in GSM-R-Technik zum 01. Januar 2017. Die Beklagte führte zur Begründung aus, der Widerruf beruhe auf § 63 Absatz 1 Satz 2 Nr. 1 Telekommunikationsgesetz (TKG), wonach eine Zuteilung widerrufen werden könne, wenn die Voraussetzungen des § 55 Abs. 5 TKG nicht mehr gegeben seien. Nach § 55 Abs. 5 Satz 2 TKG könne die Zuteilung ganz oder teilweise versagt werden, wenn die beabsichtigte Nutzung mit den Regulierungszielen nach § 2 TKG nicht vereinbar sei, was bei der Nutzung der Frequenzen im Bereich 000,0-000,0 MHz/000,0-000,0 MHz durch die Klägerin der Fall sei. Zunächst werde durch die bestehende Zuteilung des Schutzkanals über die Bandgrenze an die Klägerin die effiziente Frequenznutzung (§ 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG) verhindert. Der Kanal könne derzeit nicht effizient genutzt werden, da er selbst dann nicht für einen Wirkbetrieb eingesetzt werden könne, wenn eine Störung gar nicht in Betracht komme. Demgegenüber stehe bei einer Zuteilung bis zu den Bandgrenzen beiden Zuteilungsnehmern – Klägerin und Mobilfunknetzbetreiber – ein jeweils um zweimal 100 kHz erhöhtes Wirkspektrum zur Verfügung. Die Zuteilung eines Schutzkanals sei zudem – aufgrund der nunmehr nach § 1 TKG gebotenen technologieneutralen Frequenzzuteilung – nicht mehr zweckmäßig. Die Koexistenz von Funkanwendungen in unmittelbar benachbarten Frequenzbereichen könne neben Schutzbereichen auch durch andere Maßnahmen der Frequenznutzung realisiert werden. Zudem könne durch den Widerruf gleichzeitig dem Regulierungsziel der Förderung des Ausbaus hochleistungsfähiger Telekommunikationsnetze der nächsten Generation (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG) Rechnung getragen werden. Denn nach Maßgabe der internationalen Harmonisierungen und der Technologieneutralität seien Frequenzen im Bereich 900 MHz für breitbandige Mobilfunksysteme mit Kanalbandbreiten von 5 MHz oder einem Vielfachen davon bereitzustellen, der der Klägerin zugeteilte Schutzkanal verhindere jedoch derzeit die Zuteilung von vollständigen 5-MHz-Blöcken im 900-MHz Band. Darüber hinaus könne auch das Regulierungsziel der Wahrung der Nutzer- und Verbraucherinteressen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG) gefördert werden, da die technologieneutrale Bereitstellung von 5 MHz-Frequenzblöcken den Einsatz aller derzeit verwendeten breitbandigen Mobilfunksysteme zur bedarfsgerechten Versorgung der Verbraucher mit Breitbandangeboten ermögliche.
Der Widerruf der Frequenzzuteilung sei auch geboten und verhältnismäßig. Über den Widerruf der Frequenzzuteilung werde die technologieneutrale Bereitstellung des gesamten 900 MHz-Bandes für den Mobilfunk sichergestellt, wie es die europäische GSM-Richtlinie vorsehe. Darüber hinaus sei der Widerruf auch zur Sicherstellung der Regulierungsziele des § 2 Absatz 2 TKG geboten. Hierdurch könne erreicht werden, dass den Mobilfunknetzbetreibern bereits ab dem 01. Januar 2017 vollständige 5-MHz-Blöcke zum Einsatz eines effizienten, breitbandigen Funksystems zur Versorgung der Verbraucher zur Verfügung gestellt würden. Diese Ziele könnten nicht gleichermaßen dadurch gefördert werden, dass die vollständigen 5-MHz-Blöcke erst mit Ablauf der Zuteilung an die Klägerin im Jahr 2021 bereit gestellt würden. Der Widerruf der Frequenznutzungsrechte sei auch angemessen, da dem öffentlichen Interesse an der Umsetzung des europäischen Rechtsrahmens und der Förderung der Regulierungsziele eine vergleichsweise geringe Betroffenheit der Klägerin gegenüberstehe. Darüber hinaus sei auch das Nutzungsinteresse der Mobilfunknetzbetreiber an der Zuteilung geeigneter Frequenzressourcen für eine flächendeckende Versorgung der Verbraucher zu berücksichtigen. Der Klägerin stünden weiterhin zweimal 7 MHz für GSM-R zur Verfügung, so dass der Widerruf der Zuteilung von zweimal 100 kHz des Kanals Nr. 000 als geringe Belastung der Klägerin zu betrachten sei. Dieser werde ohnehin als Schutzkanal genutzt und erlaube nur eine eng begrenzte Nutzung. Die Klägerin verfüge über ausreichend Spektrum, um den gesamten GSM-R-Betrieb einschließlich der Rettungszüge sicherstellen zu können. Nach der harmonisierten Empfehlung des Electronic Communications Committee (nachfolgend: ECC) der Europäischen Konferenz der Verwaltungen für Post und Telekommunikation (CEPT) vom 08. März 2013 – der ECC/DEC/(02) 05 – sei die Zuteilung von zweimal 4 MHz für sämtliche GSM-R-Anwendungen – also auch die Rettungszüge – ausreichend. Darüber hinaus verfüge die Klägerin zusätzlich über das Erweiterungsspektrum von zweimal 3 MHz für GSM-R, welches derzeit standardisiert werde. Die Zuteilung eines speziellen Schutzkanals sei nicht länger geboten, denn auch ohne die ausdrückliche Zuteilung ein Schutzkanals sei die Verträglichkeit zwischen Mobilfunk und Bahn durch die jeweiligen Zuteilungsinhaber im Rahmen der Frequenznutzungsbestimmungen zu gewährleisten. Durch einen Widerruf mit Wirkung zum 01. Januar 2017 stehe der Klägerin ein angemessener Zeitraum von dreieinhalb Jahren für die Migration der Rettungszüge zur Verfügung. In diesem Zeitraum könnten die erforderlichen Umbaumaßnahmen der Migration kosteneffizient mit weiteren in dieser Zeit erforderlichen Umbaumaßnahmen koordiniert werden. Eine Migration müsste aufgrund der Umsetzung der GSM-Richtlinie ohnehin spätestens zum Zuteilungsende durchgeführt werden. Die Kosten dieser Maßnahme würden daher lediglich vorgezogen und nicht begründet.
Mit Schreiben vom 06. März 2014 legte die Klägerin gegen den Bescheid Widerspruch ein, den sie mit weiterem Schreiben vom 03. April 2014 begründete. Sie sei bereit, auf die Frequenznutzung von Kanal 000 für Zwecke des GSM-R und der Rettungszüge zu verzichten unter der Voraussetzung, dass die Beklagte die von ihr geforderten Rahmenbedingungen für die störungsfreie Koexistenz von GSM-R und Mobilfunk verbindlich zusichere. Durch die Zuteilung des Kanals an Mobilfunkanbieter werde es zu massiven Störungen des gesamten GSM-R-Frequenzbandes kommen. Die bestimmungsgemäße Nutzung von GSM-R für betriebliche Zwecke der Eisenbahn sei hierdurch infrage gestellt. Die Beklagte sei nicht gezwungen, die Neuordnung der Bandenden zum 01. Januar 2017 vorzunehmen, da der europäische Regelungskontext eine solche Verpflichtung nicht enthalte. Eine Neuordnung vor dem Auslaufen der Frequenzzuteilung am 31. Dezember 2020 sei nicht notwendig. Durch den Widerruf erfahre sie eine unmäßige Mehrbelastung. Die Zuteilung des 3-MHz-Erweiterungsspektrums führe zu keinem gleichwertigen Spektrum, da dieses nicht europäisch harmonisiert und daher für interoperabel notwendige Basisfunktionen des GSM-R Netzes nicht nutzbar sei. Es sei vielmehr erst mit Austausch der BSS-Technologie ab Ende 2020 netzweit nutzbar. Mit Nutzung dieser neuen Technologie und dem Einsatz neuer Funkmodule könnten ab 2020 Störungen aus dem benachbarten Mobilfunksystem verringert werden. Zu Anfang des Jahres 2017 sei diese Umsetzung jedoch noch nicht möglich. Der GSM-Standard gebe klare Anforderungen für Schutzbereiche vor, so dass ggf. zwei Schutzkanäle (einer bei der Bahn und einer beim Mobilfunknetzbetreiber) eingerichtet werden müssten und die Verschiebung des Bandes um 100 kHz daher nicht effizient sei.
Mit Bescheid vom 13. Mai 2015 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie die Begründung ihres Widerspruchsbescheids. Sie führt unter anderem an, dass es einer spezifischen Zuteilung von Schutzbereichen nicht länger bedürfe, da für die Koexistenz von Funkanwendungen in unmittelbar benachbarten Frequenzbereichen auch andere geeignete Maßnahmen zur Verfügung stünden. So könnten durch neue Technologien Störungen zukünftig vermieden werden. Das 900-MHz-Band sei nach den einschlägigen europäischen Richtlinien für den öffentlichen zellularen digitalen Mobilfunk bereitzustellen, wofür Frequenzen im 900-MHz-Bereich für breitbandige Mobilfunksysteme mit Kanalbreiten von 5 MHz oder einem Vielfachen davon bereitzustellen seien. Die technologieneutrale Widmung ermögliche nach Maßgabe des Frequenznutzungsplans den Einsatz unterschiedlicher Techniken und Systeme ohne Beschränkung auf bestimmte Standards. Aus der Änderung der europaweiten Harmonisierung in der ECC-Entscheidung zur Widmung und Bereitstellung von Spektrum für Bahnfunk vom 08. März 2013 – ECC/DEC/(02) 05 – ergebe sich zudem, dass nunmehr sämtliche so genannte GSM-R-Anwendungen innerhalb des Spektrums 000,0-000,0 MHz und 000,0-00,0 MHz zu erfüllen seien.
Soweit die Klägerin meine, dass eine neue Ordnung an den Bandenden nicht exakt zum 01. Januar 2017 durchzuführen sei, gehe dies fehl. Zwar bestünde für den Zeitpunkt 01. Januar 2017 keine explizite europäische Vorgabe, dieser Zeitpunkt ergebe sich jedoch zwangsläufig daraus, dass die aktuelle Frequenzzuteilung in diesem Bereich an die betreffenden Mobilfunkbetreiber bis zum 31. Dezember 2016 befristet seien und ab dem 01. Januar 2017 neu zugeteilt werden müssten. Für die effiziente Nutzung der Frequenzen komme – aufgrund der Neuordnung des 900-MHz-Bandes – eine Verschiebung bis zum Auslaufen der Frequenzzuteilung an die Klägerin am 31. Dezember 2020 nicht in Betracht.
Das von der Beklagten ausgeübte Ermessen sei rechtsfehlerfrei. Durch den Widerruf stünden bei der Neuvergabe vollständige 5 MHz-Blöcke zur Verfügung, wodurch größtmögliche Flexibilität beim Einsatz verschiedener Technologien gewährleistet werden könne, was den effizienten Einsatz von breitbandigen Funksystemen zur Versorgung der Verbraucher ermögliche. Dies stehe auch in Einklang mit internationalen Kanalplänen im 900-MHz-Spektrum, was wiederum die Standardisierung und Grenzkoordinierung erleichtere. Die Förderung der Regulierungsziele könne bei einem Abwarten bis zum Ablauf der Zuteilung an die Klägerin zum 31. Dezember 2020 nicht gleichermaßen sichergestellt werden.
Die Verträglichkeit zwischen Mobil- und Bahnfunk könne unter anderem im Rahmen von Frequenznutzungsbestimmungen sichergestellt werden, ohne dass es weiterhin eines Schutzkanals bedürfe. Hierzu bedürfe es auch keiner Zusicherung durch die Beklagte. Im Übrigen lasse sich aus dem Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG keine Verpflichtung zur Herstellung maximaler Störungsfreiheit herleiten. Das an die Beklagte gerichtete gesetzliche Gebot, die effiziente und störungsfreie Frequenznutzung sicherzustellen, beinhalte eine Zielvorgabe, innerhalb derer die Effizienz und die Störungsfreiheit konstituierende Belange seien, die nicht im Sinne eines Maximierungsgebots des einen auf Kosten des anderen zu verstehen seien, sondern im Wege wertender Abwägung bedarfsgerecht zum Ausgleich zu bringen seien. Das Gebot der effizienten und störungsfreien Frequenznutzung verpflichte die Beklagte daher allein dazu, funktechnische Störungen auf ein akzeptables Maß im Sinne einer Herstellung größtmöglicher Störungsfreiheit bei größtmöglicher Effizienz der Frequenznutzung zu reduzieren.
Das Ende der Frequenznutzung sei letztlich auch nur vorverlagert worden. Die Klägerin habe bereits seit 2012 von den Widerrufsplänen gewusst, so dass sie hinreichend Zeit zur Abfederung etwaiger Nachteile habe und die erforderlichen Umbaumaßnahmen bis zum 01. Januar 2017 realisierbar seien.
Die Klägerin hat am 09. Juni 2015 Klage erhoben. Das von ihr auf mehr als 28.000 km betriebene digitale Zugfunksystem (GSM-R) sei neben der Anwendung zum Zugbahnfunk notwendige Voraussetzung, um das europäische Zugsicherungssystem (European Train Control System – ETCS) betreiben zu können, was eine hochverfügbare GSM-R-Funkversorgung voraussetze. Durch den Ausbau der Mobilfunknetze und der damit verbundenen vermehrten Nutzung des an GSM-R angrenzenden Frequenzspektrums, würden dauerhafte Beeinträchtigungen des GSM-R-Netzes auftreten, deren Anzahl seit Mitte 2007 stark ansteige. Für den kommerziellen Mobilfunk würden darüber hinaus ständig neue Technologien entwickelt, durch die Störungen sich noch verstärkten. Durch die 2015 durchgeführte Neuzuteilung der Frequenzen seien zudem verstärkte und dauerhafte Beeinträchtigungen des GSM-R-Netzes ab Zuteilungsbeginn im Januar 2017 zu erwarten. Derzeit bestünden bereits 257 solcher durch angrenzende Mobilfunknutzung verursachten Störstellen. Ein Verbindungsabbruch des GSM-R-Signals über eine bestimmte Dauer könne die erforderliche Inbetriebnahmegenehmigung des Eisenbahnbundesamtes (EBA) für die Aufnahme des Eisenbahnbetriebs unter ETCS Level 2 gefährden.
Der Schutzkanal 974 werde derzeit von der Klägerin als Messfrequenz für GSM-R genutzt und für Sonderzwecke bei den Rettungszügen eingesetzt. Dies betreffe Sicherungs- und Rettungsmaßnahmen in den Tunnelbereichen der Schnellfahrstrecken Hannover-Würzburg und Mannheim-Stuttgart in sechs Rettungszügen. Ohne den Schutzkanal müsse die Klägerin Alternativen zur Nutzung der Rettungsfunk-Systeme finden. Ungeachtet dieser Einsatzzwecke biete der Schutzkanal außerhalb dieser Tunnel einen Schutz vor Frequenzstörungen und ermögliche die freie Nutzung der zugewiesenen Frequenzen ohne Absprache mit anderen Netzbetreibern. Zwar sei durch den Schutzkanal allein keine Störfreiheit garantiert, er stelle aber einen wichtigen Bestandteil des GSM-R-Schutzes dar, zumal andere regulatorische Schutzmaßnahmen bezüglich Störeinflüssen von kommerziellen Mobilfunkbetreibern mit GSM-R-Technik von der Beklagten weder umgesetzt noch zugesichert worden seien. Der der Klägerin nach dem Widerruf verbleibende Schutzkanal von allein 100 kHz reiche technisch nicht aus, sondern sei praktisch wertlos. Sofern die Beklagte darauf verweise, dass die Störungswahrscheinlichkeit durch eine Reduzierung des Empfangsbereichs der GSM-R-Endgeräte und/oder durch generelle Verbesserung der Empfängereigenschaften der GSM-R-Endgeräte erreicht werden könnte, sei dem entgegenzuhalten, dass die Rahmenbedingungen auf europäischer Ebene hierfür nicht gegeben seien. Wenn sich die Klägerin zu einer Umrüstung ihrer Funkmodule ohne EU-Regulierung „im Alleingang“ entschiede, sei hingegen mit Gesamtkosten in Höhe von 50 Millionen Euro zu rechnen.
Ferner lägen die rechtlichen Voraussetzungen für einen Widerruf nicht vor. Die Regulierungsziele des § 2 Abs. 2 TKG seien durch die Zuteilung der Frequenzen an die Klägerin nicht beeinträchtigt. Die Beklagte behandle das Regulierungsziel der effizienten Frequenznutzung einseitig aus Sicht der Mobilfunkunternehmen. Für die Klägerin sei die Nutzung des GSM-R-Netzes aber nur effizient, wenn Schutzkanäle bestünden. Entgegen der Ansicht der Beklagten könnten für breitbandige Standards theoretisch aber auch schmalbandigere LTE-Blöcke (z.B. 1,4 MHz oder 3 MHz) verwendet werden, wodurch ein entsprechender Frequenzabstand zu GSM-R realisiert werden könnte. Zudem fordere auch die ECC in ihren Entscheidungen nicht den Widerruf des Schutzkanals, sondern sehe in Buchstabe j) der Entscheidung vom 08. März 2013 gerade die Möglichkeit der Existenz eines solchen Schutzbandes vor, so dass auch das Ziel des Ausbaus hochleistungsfähiger Telekommunikationsnetze nicht betroffen sei. Sofern die ECC-Entscheidung vorsehe, dass das Frequenzband von 876,0-880,0 MHZ und von 921,0-925,0 MHz für GSM-R-Anwendungen eingesetzt werden dürfe, übersehe die Beklagte, dass es sich bei dem Schutzband nicht um eine GSM-R-Anwendung handele. Selbst wenn es sich aber um eine GSM-R-Anwendung handele, stünde die Zuteilung des Schutzbandes nicht im Widerspruch zur ECC-Entscheidung, da diese nicht vorsehe, dass keine weitere Zuteilung für GSM-R außerhalb des Spektrums erfolgen dürfe. Die ECC-Entscheidung sehe vielmehr gerade ausdrücklich vor, dass eine weitere Zuteilung erforderlich sein könne.
Die Beklagte übersehe außerdem, dass durch die Entscheidung die Interessen der Bahnkunden als Verbraucher i.S.d. § 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG betroffen seien.
Für einen Verbleib des Schutzkanals spreche auch das Regulierungsziel der Förderung der Entwicklung des EU-Binnenmarktes (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG). Hierzu gehöre nicht nur der Mobilfunk, sondern auch das transeuropäische Schienennetz, das auf eine störungsfreie Frequenznutzung angewiesen sei. Die Klägerin sei nämlich aufgrund europäischer Vorgaben verpflichtet, GSM-R bereitzuhalten.
Daneben spreche auch das Ziel der Wahrung der Interessen der öffentlichen Sicherheit (§ 2 Abs. 2 Nr. 9 TKG) gegen den Widerruf. Dieses Regulierungsziel habe die Beklagte noch nicht einmal in ihrer Abwägung genannt. Zu dem von § 2 Abs. 2 Nr. 9 TKG genannten Begriff der „öffentlichen Sicherheit“ zähle zumindest auch der in § 108 TKG genannte Notruf. Genau dieser sei aber bei einer Störung des GSM-R-Netzes ebenfalls gestört. Auch der pünktliche und sichere Eisenbahnbetrieb gehöre zu dem von der Generalklausel geschützten Bestand der öffentlichen Sicherheit. Durch den Widerruf würden mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Störungen zunehmen, wodurch die Schutzgüter Leben oder Gesundheit sowie die Sicherheit des Eisenbahnbetriebs in absehbarer Zeit in weit stärkerem Maße negativ beeinflusst würden. Dies decke sich auch mit der Einschätzung des Eisenbahnbundesamtes, welches eine zwangsgeldbewehrte Anordnung gegen die Klägerin getroffen habe, da bereits jetzt erhebliche Störungen bestünden. Durch Störungen des GSM-R könne es im Übrigen auch zu Verspätungen kommen, wegen der Entschädigungen an Zuggäste zu zahlen seien.
Entgegen der Ansicht der Beklagten sei es auch ihre Aufgabe, Gefahren für die öffentliche Sicherheit durch Frequenzstörungen mit den ihr zur Verfügung stehenden frequenzregulatorischen Mitteln möglichst zu verhindern. Die Beklagte habe in diesem Sinne bei sämtlichen frequenzregulatorischen Maßnahmen möglichst die Störungsfreiheit des öffentlichen Eisenbahnfunks zu gewährleisten und diese Belange in jede Entscheidung einzubeziehen, sobald GSM-R betroffen sei. Sofern die Beklagte meine, der Klägerin stünden ausreichend technische Möglichkeiten zur Sicherung des Bahnfunkverkehrs zur Verfügung, verkenne die Beklagte, dass es Aufgabe und Kompetenz der Beklagten sei, die Gefährdung des GSM-R frequenzregulatorisch zu vermeiden und nicht Aufgabe der Klägerin, dieses Regulierungsdefizit durch technische Maßnahmen auszugleichen.
Die Beklagte habe diese für den Verbleib der Frequenznutzung bei der Klägerin sprechenden Gründe nicht hinreichend aufgearbeitet und keine umfassende Abwägung der konfligierenden Interessen vorgenommen, so dass ein Abwägungsfehler vorliege. Die von der Beklagten angeführte Frequenzkoordinierung reiche nicht zur Störungsverhinderung aus. Es sei zu berücksichtigen, dass sich GSM-R nicht verändert habe, sondern erst durch die später hinzu kommende Nutzungen kommerzieller Mobilfunkbetreiber gestört worden sei. Weiterhin hätte auch das Interesse der Bahnkunden im Rahmen des § 2 Abs. Nr. 1 TKG einfließen müssen. Durch die zu erwartenden Störungen käme es zu massiven volkswirtschaftlichen Schäden, wohingegen die lediglich punktuelle Beeinträchtigung des Mobilfunknetzes als deutlich geringeres Übel erscheine. Entgegen der Ansicht der Beklagten seien mit dem Verbraucherbegriff in § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG auch nicht allein die Verbraucherinteressen auf dem Gebiet der Telekommunikation gemeint, das EU-Recht differenziere nicht zwischen verschiedenen Verbrauchern, sondern nur zwischen Verbrauchern und Unternehmern. Die Beklagte habe auch nicht die aus Art. 87e Abs. 4 Grundgesetz (GG) folgende umfassende Gewährleistungspflicht in ihre Ermessenserwägungen einbezogen, wonach der Bund gewährleiste, dass dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes sowie bei deren Verkehrsangeboten auf diesem Schienennetz Rechnung zu tragen sei.
Der Widerruf sei unverhältnismäßig. Er sei schon nicht erforderlich. Als milderes Mittel käme beispielsweise ein Widerruf zu einem späteren Zeitpunkt in Betracht. Eine andere Möglichkeit wäre eine Zusicherung, dass hinsichtlich der angrenzenden Frequenzen eine Nebenbestimmung vorgesehen werde, dass es zu keiner Störung des GSM-R kommen dürfe.
Letztlich sei auch der Hinweis der Beklagten, dass eine Übergangszeit bis 2017 bestehe, um etwaige Umbaumaßnahmen durchzuführen, verfehlt. Die Klägerin könne nicht verpflichtet sein, vor Eintritt der Rechtskraft Umbaumaßnahmen zu tätigen. Für diese werde ein Zeitkorridor von etwa 4 Jahren benötigt.
Sofern die Beklagte im gerichtlichen Verfahren erstmals darauf verwiesen habe, dass die Frequenz nicht im Frequenznutzungsplan für die vorgesehene Nutzung ausgewiesen sei, greife dies zu kurz. Zum einen spreche die Ausweisung im Frequenznutzungsplan nicht gegen die Nutzung als Schutzkanal. Der Schutzkanal sei der Klägerin zudem bereits vor Änderung der Einträge zugeteilt worden. Auf eine Änderung des Frequenznutzungsplans komme es im Übrigen gar nicht an, da der Widerruf ermessensfehlerhaft und bereits deshalb rechtswidrig sei.
Die Klägerin beantragt,
den Widerrufsbescheid der Beklagten vom 27. Januar 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13. Mai 2015 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihre Argumentation aus dem Verwaltungsverfahren. Zudem führt sie aus, der Vortrag der Klägerin, der verbleibende Schutzabstand von 100 KHz reiche technisch nicht aus, um Störungen zu vermeiden, sei zu pauschal. Die Klägerin differenziere nicht hinreichend zwischen unterschiedlichen Gründen für die Störungen (Intermodulationsprodukte, Blocking und Außerbandaussendungen) und möglichen Gegenmaßnahmen. Bei Störungen durch so genannte Intermodulationsprodukte und durch so genanntes Blocking sei der Frequenzabstand des potenziell störenden Mobilfunkkanals unerheblich. Vielmehr erhöhe die Klägerin bezüglich dieser Störungsarten die Wahrscheinlichkeit für das Entstehen von Störungen durch die von ihr verwendeten Endgeräte, da sie mobile GSM-R-Endgeräte verwende, die neben dem GSM-R-Bereich von 000,0-000,0 auch den allgemeinen GSM-Bereich der öffentlichen Mobilfunknetzbetreiber von 000,0-000,0 MHz empfangen würden. Bezüglich Störungen durch Außerbandaussendungen, d.h. unerwünschte Aussendungen anderer Kanäle, – gegen die ein Schutzkanal grundsätzlich helfe – sei die Störungsreduzierung dagegen am besten durch die Koordinierung der Basisstationen des GSM-R und des öffentlichen Mobilfunks mit der GSM-R-Nutzung an relevanten Stellen, wie Bahnhöfen etc., zu erreichen.
Zudem folge aus den von der Klägerin angeführten Studien zu den von Breitbandsystemen verursachten Störungen (ECC-Bericht 229), dass die Erhöhung (oder Verminderung) des Schutzabstandes um 100 kHz zwischen GSM-R und Breitbandsystemen, wie Universal Mobile Telecommunications System (UMTS) oder Long Term Evolution (LTE), betreffend der Pegelgröße irrelevant sei, da die Pegel der unerwünschten Aussendungen der UMTS- und LTE-Basisstationen wesentlich größer seien als die Pegel der GSM-Basisstationen. Ein pauschaler Schutzkanal sei daher nicht mehr sinnvoll. Vielmehr gäbe es andere Maßnahmen, durch welche Störungen effektiver vermieden werden könnten, allen voran eine Koordination durch die Nutzer.
Die Beklagte habe sich auch mit der Einrichtung von Schutzmaßnahmen im Frequenzzuteilungsverfahren auseinander gesetzt, wobei die konkrete Ausgestaltung allerdings von der konkret genutzten Technik abhänge und daher die Festlegung von (auch standortbezogenen) Schutzmaßnahmen erst im weiteren Vergabe- bzw. Frequenzzuteilungsverfahren zu konkretisieren sei. Zudem sei zu beachten, dass die Beklagte zwar auf größtmögliche Störungsfreiheit achte, die Störungen allerdings in erster Linie systemimmanent seien. Daher läge die Verantwortung zur möglichst störungsarmen Koordination grundsätzlich bei den Frequenznutzern selbst, weshalb bei der Frequenzzuteilung als Auflage auch aufgegeben werde, dass Koordinierungstreffen stattfinden müssten.
Der Widerruf erweise sich als rechtmäßig. Die von § 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG geforderte effiziente Frequenznutzung werde mittels einer Zuteilung von Frequenzbereichen ohne Schutzbereiche erreicht. Die Präsidentenkammerentscheidung vom 28. Januar 2015 sehe ausdrücklich eine Frequenzblockgröße von 5 MHz vor, um den Einsatz neuer Technologien zur Versorgung der Verbraucher mit mobilen Breitbanddiensten zu fördern. Denn diese arbeiteten effizient mit Blockgrößen von 5 MHz oder einem Vielfachen davon, weshalb kleinere Blockgrößen nicht anzusetzen seien. Die Einrichtung von Schutzbereichen sei hingegen nicht mehr zweckmäßig, da die Zuteilung der Frequenzbereiche nicht mehr technologiegebunden erfolge. Dies ergebe sich auch aus den europarechtlichen Vorgaben der Richtlinie 2009/114/EG sowie den darauf ergangenen Entscheidungen der Kommission 2009/766/EG und 2011/251/EU, die eine Öffnung und Verwendung der Frequenzbereiche 000,0-000,0 MHz und 000,0-000,0 MHz vorsehen würden. Der Zusammenhang zwischen Technologieneutralität und Abschaffung eines Schutzkanals bestehe darin, dass der bisherige Schutzkanal von 200 KHz auf der Mittenfrequenz 000,0/000,0 MHz technologiespezifisch festgelegt worden sei. Basis der damaligen Festlegung sei die GSM-Technologie gewesen; andere Technologien seien zum damaligen Zeitpunkt nicht in der Diskussion gewesen. Aufgrund der auf GSM- und GSM-R-Ebene möglichen Abgrenzung sei ein Schutzkanal in gewissem Umfang sinnvoll gewesen. Soweit auf Seiten des Mobilfunks auch weiterhin GSM zur Anwendung komme, würde das alte Kanalraster beibehalten, so dass es nicht zu einer Verschärfung der Störungen komme. Sollten demgegenüber im 900 MHz-Bereich Breitbandtechnologien zur Anwendung kommen, dann wäre ein Schutzkanal nicht ausreichend. Das habe zur Folge, dass die Verträglichkeit von GSM-R und Mobilfunk auf der Grundlage einer Koordinierung zwischen der Klägerin und dem betreffenden Mobilfunknutzer vorzunehmen sei. Das Verständnis der Beklagten, dass aufgrund der Technologieneutralität keine Schutzkanäle mehr zu vergeben seien, stimme auch mit dem Verständnis der CEPT überein.
Es liege auch auf der Hand, dass der Widerruf der Beschleunigung des Netzausbaus im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG diene. Ziel der Norm sei nach dem Gesetzgebungsverfahren die flächendeckende Versorgung mit Breitbandanschlüssen. Die durch die Neuzuteilung erfolgte technologieneutrale Widmung ermögliche den Einsatz unterschiedlicher Funksysteme ohne Beschränkung auf bestimmte Standards. Ohne die streitgegenständlichen Frequenzbereiche und den Widerruf wäre eine Zuteilung der Frequenzblöcke hingegen erst zum 01. Januar 2021 möglich gewesen.
Die Beklagte habe auch ermessensfehlerfrei gehandelt. Der Widerruf sei insbesondere verhältnismäßig gewesen. Mildere Mittel seien nicht in Betracht gekommen. Ein späterer Widerruf sei wegen des Ablaufs der Frequenzzuteilung in den Nachbarkanälen nicht möglich. Zudem ergebe sich eine Pflicht der Beklagten zur Herstellung größtmöglicher Störungsfreiheit bei größtmöglicher Effizienz bereits aus dem Gesetz und den entsprechenden europarechtlichen Vorschriften. Im Rahmen der anstehenden Zuteilung der von Mobilfunknetzbetreibern ersteigerten Frequenzen werde auch die effiziente und störungsfreie Koexistenz geregelt. Dies werde im konkreten Fall durch die Festsetzung konkreter Frequenznutzungsbestimmungen im Rahmen der Zuteilung der Frequenzen und der nachfolgenden Festsetzung der standortbezogenen Parameter sichergestellt. In einem zweistufigen Verfahren erfolge zunächst die bundesweite Frequenzzuteilung, woran sich die konkrete Festsetzung der standortbezogenen Frequenznutzungsparameter für die ortsfesten Frequenznutzungen anschließe.
Der Widerruf sei auch angemessen. Die Einwände der Klägerin würden nicht durchgreifen. Es sei bereits nicht ersichtlich, inwiefern der Widerruf der Randbereiche des Spektrums einer Genehmigung nach § 6 TEIV und allgemein der Förderung des Binnenmarktes der EU entgegenstehen solle. Auch die von der Klägerin angeführte Gefährdung der öffentlichen Sicherheit läge nicht vor. Soweit sich die Klägerin auf § 108 TKG berufe, sei darauf hinzuweisen, dass Adressat dieser Norm, die öffentlich-rechtlichen Telekommunikationsdienste seien, worunter das GSM-R-Netz der Klägerin nicht falle. Soweit die Klägerin mit der Einschränkung der Sicherheit des Bahnverkehrs argumentiere, sei anzumerken, dass dies nicht in den primären Aufgabenbereich der Beklagten falle. Aufgabe der Beklagten gemäß § 1 TKG sei es, durch technologieneutrale Regulierung, den Wettbewerb im Bereich der Telekommunikation und eine leistungsfähige Telekommunikationsinfrastruktur zu fördern und flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu gewährleisten. Jedenfalls habe es die Klägerin selbst in der Hand, Störungen durch eine Koordinierung mit den Mobilfunknetzbetreibern zu verhindern.
Auch lägen keinerlei Abwägungsfehler vor. Insbesondere sei Art. 87e GG schon nicht einschlägig. Art. 87e GG verpflichte zur Gewährleistung des Wohls der Allgemeinheit beim Ausbau und Erhalt der Schienennetze sowie dem Verkehrsangebot auf diesen Schienen. Der Widerruf von Frequenzbereichen lasse sich wegen des Wortlauts der Norm weder dem Ausbau und Erhalt des Schienennetzes noch dem Verkehrsangebot zuzuordnen. Auch das Interesse der Bahnkunden sei nicht zu berücksichtigen gewesen, da die Norm nur Verbraucherinteressen auf dem Gebiet der Telekommunikation erfasse.
Im Übrigen könne der Widerruf auch darauf gestützt werden, dass im Frequenzplan eine andere Nutzung (drahtloser Netzzugang) des Frequenzbereichs vorgesehen sei und die bestehende Nutzung daher nicht mehr mit dem Frequenzplan vereinbar sei.
Der streitgegenständliche Frequenzbereich ist zusammen mit dem benachbarten Frequenzbereich der U. (nachfolgend: U. ) durch Zuschlagsbescheid vom 19. Juni 2015 zugeschlagen und durch Bescheid vom 24. August 2015 zugeordnet worden. Einen Antrag der U. auf Beiladung zum Verfahren hat die Kammer mit Beschluss vom 17. Mai 2016 abgelehnt. Am 15. Juli 2016 hat die Beklagte durch Bescheid die Frequenzen an U. zugeteilt und in den Zuteilungsbescheids Nebenbestimmungen zum Schutz der Klägerin aufgenommen. U. hat – nach den Angaben der Beklagten – Widerspruch gegen den Zuteilungsbescheid eingelegt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird im Übrigen auf den Inhalt der gerichtlichen Verfahrensakte einschließlich des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Widerrufsbescheid der Beklagten vom 27. Januar 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13. Mai 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der im angefochtenen Bescheid ausgesprochene Widerruf findet in § 63 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 i.V.m. § 55 Abs. 5 Satz 2 TKG seine Rechtsgrundlage.
Nach § 63 Abs.1 Satz 2 Nr. 1 TKG kann eine Frequenzzuteilung neben den Fällen des § 49 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) auch widerrufen werden, wenn eine der Voraussetzungen nach § 55 Abs. 5 (TKG) und § 57 Abs. 4 bis 6 (TKG) nicht mehr gegeben ist. Nach § 55 Abs. 5 S. 2 TKG kann die Frequenzzuteilung wiederum ganz oder teilweise versagt werden, wenn die vom Antragsteller beabsichtigte Nutzung mit den Regulierungszielen nach § 2 TKG nicht vereinbar ist. Übertragen auf die Situation des § 63 TKG bedeutet dies, dass ein Widerruf erfolgen kann, wenn die Vereinbarkeit der bisherigen Nutzung mit den Regulierungszielen des § 2 TKG nicht mehr gegeben ist.
Vorliegend war dies im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung – dem Widerspruchsbescheid vom 13. Mai 2015 –,
vgl. Verwaltungsgericht (VG) Köln, Urteil vom 25. April 2007, - 21 K 3675/05 -, juris,
der Fall. Die Nutzung des streitgegenständlichen Frequenzbereichs durch die Klägerin nach dem 31. Dezember 2016 ist mit den in § 2 TKG genannten Regulierungszielen nicht mehr vereinbar.
In § 2 TKG werden die Regulierungsziele genannt, welche nach Ansicht des Gesetzgebers mit dem Telekommunikationsgesetz verfolgt werden sollen. Im Rahmen des § 55 Abs. 5 TKG ist zwar zu beachten, dass die Regulierungsziele schon ihrer Natur nach reine Zielvorgaben darstellen und die Vorschrift wegen des Anspruchs auf Zuteilung restriktiv auszulegen ist,
vgl. Göddel, in: Geppert/Schütz (Hrsg.), Beck’scher TKG-Kommentar, 4. Auflage (2013), § 55 Rn. 30.
Der Gesetzgeber wollte aber der Bundesnetzagentur mit der Regelung ein taugliches Mittel an die Hand geben, um der Vergeudung von Frequenzressourcen vorzubeugen und damit dem maßgeblichen Strukturprinzip der effizienten Frequenznutzung wirksam Geltung zu verschaffen. Daher besteht auf der Tatbestandsseite des § 55 Abs. 5 Satz 2 TKG bei der Frage, ob eine Frequenznutzung mit den Regulierungszielen des § 2 Abs. 2 TKG unvereinbar ist, ein verwaltungsbehördlicher Beurteilungsspielraum, in dessen Rahmen sämtliche Regulierungsziele abzuwägen sind,
vgl. Hahn/Hartl, in: Scheurle/Mayen (Hrsg.), TKG-Kommentar, 2. Auflage (2008), § 55, Rn. 38.
und der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist,
vgl. VG Köln, Beschluss vom 05. März 2010, – 21 L 1851/09 –, Rn. 42, juris.
Unter Zugrundlegung dieses Maßstabs ist die Entscheidung der Beklagten, die Frequenznutzungsrechte der Klägerin im Bereich 000,0-000,0 MHz/000,0-000,0 MHz mit Wirkung zum 01. Januar 2017 zu widerrufen, nicht zu beanstanden. Die von der Beklagten vorgenommene Abwägung der in § 2 TKG genannten Regulierungsziele – soweit sie thematisch einschlägig sind – erweist sich als rechtmäßig.
Zunächst ist die Einschätzung der Beklagten, dass der streitgegenständliche Frequenzwiderruf dem in § 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG genannten Regulierungsziel der „Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung von Frequenzen“ dient, nicht zu beanstanden. Mit dem in § 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG genannten Begriff der Frequenz ist zum einen die effiziente und störungsfreie Nutzung einer Frequenz durch den einzelnen Nutzer, zum anderen – angesichts der Tatsache, dass § 2 TKG die Ziele der Regulierung der Telekommunikation insgesamt in den Blick nimmt – auch die effiziente und störungsfreie Nutzung des gesamten Frequenzspektrums gemeint.
Der von der Beklagten ausgesprochene Widerruf dient zunächst der effizienten und störungsfreien Nutzung des gesamten 900-MHz-Bandes. Die Zuteilung des Frequenzbereichs von 000,0-000,0/000,0-000,0 MHz an die Klägerin für die Zeit nach dem 31. Dezember 2016 stand nämlich der technologieneutralen Regulierung dieses Bandes im Sinne von § 1 TKG entgegen.
Die dem Widerruf zugrunde liegende Einschätzung der Beklagten, dass für eine effiziente und störungsfreie Nutzung des 900-MHz-Bandes die Frequenzen ab dem 01. Januar 2017 in 5-MHz-Blöcken neu zu vergeben seien, ist nicht zu beanstanden. Sie beruht auf plausiblen, nachvollziehbaren Erwägungen der Beklagten und steht im Gesamtkontext der Neuvergabe der Frequenzen im 900-MHz-Band zum 01. Januar 2017.
Auf der Grundlage einer umfassenden Anhörung der beteiligten Kreise ab dem Jahr 2011:
Juli 2011: „Eckpunkte für ein Bedarfsermittlungsverfahren für die Frequenzbereiche 900 MHz und 1800 MHz ab dem 1. Januar 2017“;
November 2011: Förmliches Bedarfsermittlungsverfahren für die Frequenzbereiche 900 MHz und 1800 MHz;
2012: Anhörung der interessierten Öffentlichkeit – Analysepapier – und Szenarienpapier;
Juli 2013: Konsultationsentwurf zur Anordnung und Wahl des Verfahrens zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz sowie im Bereich 1452-1492 MHz (1,5 GHz-Band) für den drahtlosen Netzzugang;
August 2014: Aktualisierung bzw. Anmeldung der prognostizierten Bedarfe in den Frequenzbereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz sowie 1,5 GHz ab dem 01. Januar 2017;
Oktober 2014: Entscheidungsentwurf zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz und 1,5 GHz für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten;
Januar 2015: Mündliche Anhörung zu dem Entscheidungsentwurf vom Oktober 2014,
vgl. im Einzelnen die Darstellung im Rahmen der Präsidentenkammerentscheidung vom 28. Januar 2015, BK1-11/003, ab S. 23 ff.
hat die Beklagte sich mit der Neuzuteilung der Mobilfunkfrequenzen zum 01. Januar 2017 u.a. im 900 MHz-Band auseinandergesetzt und in der Entscheidung der Präsidentenkammer vom 28. Januar 2015 zur Anordnung und Wahl des Verfahrens sowie über die Festlegungen und Regeln im Einzelnen (Vergaberegeln) und über die Festlegungen und Regelungen für die Durchführung des Verfahrens (Auktionsregeln) zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz sowie weiterer Frequenzen im Bereich 0000-0000 MHz für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten, Az: xx 0-00/000, ABl. BNetzA Nr. 0/0000, (im Folgenden: Präsidentenkammerentscheidung) entschieden, die Frequenzen des 900 MHz-Bandes – beginnend ab dem Frequenzbereich 000,0 MHz bzw. 000,0 MHz – im Rahmen eines Versteigerungsverfahrens zum 01. Januar 2017 an die Mobilfunknetzbetreiber neu zu vergeben. Hierbei hat sie auf der Grundlage umfangreicher Erwägungen u.a. entschieden,
vgl. Erwägungen der Präsidentenkammer, BK1-11/003, ab S. 23 ff.,
die Frequenzbereiche in für Breitbandtechniken geeigneten 5-MHz-Blöcken ab dem 01. Januar 2017 zu vergeben. Für diese Entscheidung hat sie als maßgeblich erachtet, dass für den Breitbandausbau ein geeignetes Kanalraster von 5 MHz oder einem Vielfachen hiervon förderlich sei, was bei einer Verlängerung der Frequenznutzungsrechte in den Bereichen 900 MHz und 1800 MHz nicht gegeben wäre,
vgl. Erwägungen der Präsidentenkammer, BK1-11/003, S. 94.
Auf der Grundlage der Anhörung der beteiligten Kreise hat die Präsidentenkammer ebenfalls festgestellt, dass ein weitaus höherer Bedarf an Frequenzen vorlag als Frequenzbereiche vorhanden waren,
vgl. Erwägungen der Präsidentenkammer, BK1-11/003, S. 40.
Für das 900 MHz-Band standen insoweit die Frequenzbereiche von 000-000/000-000 MHz (Spektrum 2x 35 MHz gepaart) zur Verfügung. Die der Klägerin zugeteilten Frequenzen im Bereich 000,0-000,0 MHz und 000,0-000,0 MHz standen jedoch der Vergabe in gesamten 5-MHz-Blöcken entgegen, da eine Vergabe sämtlicher Frequenzen als komplette 5 MHz-Blöcke bei der Neuverteilung nicht möglich gewesen wäre.
Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Vergabe von 5 MHz-Blöcken im 900 MHz-Band auch den europarechtlichen Vorgaben entspricht. Zwar ist richtig, dass die von der Beklagten angeführte Entscheidung des ECC vom 08. März 2013 (ECC/DEC/(00)00) nicht zwingend als Forderung nach der Aufgabe des Schutzkanals der Klägerin gesehen werden muss. Auch ist die Vergabe der 5 MHz-Blöcke an die Mobilfunknetzbetreiber aufgrund der europarechtlichen Vorschriften nicht zwingend zum 01. Januar 2017 vorzunehmen. Allerdings sieht Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2009/114/EG,
vgl. Richtlinie 2009/114/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur Änderung der Richtlinie 87/372/EWG des Rates über die Frequenzbänder, die für die koordinierte Einführung eines europaweiten öffentlichen zellularen digitalen terrestrischen Mobilfunkdienstes in der Gemeinschaft bereitzustellen sind, ABl.EU L 2009, L 274, 32 ff.,
die Bereitstellung der Frequenzen 000-000 MHz und 000-000 MHz (das so genannte 900 MHz-Band) für UMTS, GMS und andere terrestrische Systeme vor, ebenso wie die darauf ergangene Entscheidung der Kommission 2000/000/XX,
vgl. Entscheidung der Kommission vom 16. Oktober 2009 zur Harmonisierung des 900-MHz-Bandes und des 1800-MHz-Bandes für terrestrische Systeme, die europaweite elektronische Dienste in der Gemeinschaft erbringen können, ABl.EU 2009 L 274, 32 ff.
und den Beschluss der Kommission 2000/000/XX,
vgl. Durchführungsbeschluss der Kommission vom 18. April 2011 zur Änderung der Entscheidung 200/766/EG der Kommission zur Harmonisierung des 900-MHz-Bandes und des 1800-MHz-Bandes für terrestrische Systeme, die europaweite elektronische Dienste in der Gemeinschaft erbringen können ABl.EU L 2011, L 106, 9 ff.
Angesichts der Tatsache, dass – wie oben dargelegt – für die technologieneutrale Nutzung eines Frequenzbandes, ein 5-MHz-Band sinnvoll ist, dient der Widerruf auch der Verwirklichung dieser europäischen Vorgaben.
Die Klägerin kann dem nicht entgegenhalten, dass es sich bei der konkreten Nutzung des streitgegenständlichen Frequenzbereichs um eine effiziente Frequenznutzung handelt, die zur Abwehr von Störungen durch den benachbarten Frequenzbereich notwendig ist. Der streitgegenständliche Frequenzbereich dient der Klägerin mit wenigen Ausnahmen allein als Schutzkanal. Zwar dürfte es im Zeitpunkt der Vergabe noch zweckmäßig und damit wohl auch effizient im Sinne § 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG gewesen sein, derartige Schutzkanäle einzurichten. Da die Nachbarfrequenzen ebenfalls technologiespezifisch zur Nutzung mittels GSM-Technologie vergeben waren, für deren Betrieb es einer Kanalbandbreite von nur 0,2 MHz bedurfte, konnte durch einen ebenso großen „leeren“ Frequenzkanal ein erheblicher Teil der durch so genannte Außerbandaussendungen verursachten Störungen vermieden werden.
Ein solcher Schutz vor Außerbandaussendungen ist jedoch auch nach der Neuvergabe der Frequenzen bei einer Nutzung von GSM bzw. GSM-R-Technik im benachbarten Frequenzbereich grundsätzlich weiter gegeben. Die in der Präsidentenkammerentscheidung festgelegten Frequenznutzungsbestimmungen sehen vor, dass wenn ebenfalls GSM-Technik neben den älteren GSM-Anwendungen eingesetzt wird, zwischen den Blöcken verschiedener Mobilfunknetze jeweils ein GSM-Kanal als Betriebskanal freizuhalten ist, der auch als Messkanal genutzt werden kann,
vgl. Entscheidung der Präsidentenkammer, BK1-11/003, Anlage 2, S. 5.
Somit wäre auch nach der Neuzuteilung der Frequenzen beim Einsatz vom GSM-Technik im benachbarten Frequenzbereich – ein nicht – bzw. nur für Messzwecke – genutzter Kanal freigehalten, so dass ein Schutz bei Nutzung von GSM-Technik im benachbarten Frequenzbereich weiterhin besteht. Dies haben die Beteiligten auch in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend so bestätigt.
Die Einschätzung der Beklagten, dass beim Betrieb neuer Breitbandtechnologien im benachbarten Frequenzbereich ein Schutz vor Störungen durch einen 0,2 Mhz-großen Schutzkanal kein effizienter Schutz ist, ist nicht zu beanstanden und wird auch von der Klägerin grundsätzlich nicht bestritten. Bei der Verwendung von Breitbandtechnologien in benachbarten Frequenzbereichen sind mögliche Aussendungen und damit Störungen erheblich weitreichender als bei Verwendung von GSM-Technologie, da auch die Kanalbandbreite größer ist, was auch bereits in der Executive Summary des ECC-Berichts 229,
abrufbar im Internet unter: http://www.erodocdb.dk/docs/doc98/official/pdf/ECCRep162.pdf,
aufgegriffen wird. Wegen dieser höheren potenziellen Störreichweite kann durch einen Unterschied in der Größe des Schutzbandes von lediglich 0,1 MHz kein erheblich größerer Störungsschutz erreicht werden, so dass die pauschale Nutzung der Frequenz als Schutzkanal nicht (mehr) effizient ist.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Beklagte im Rahmen ihrer Abwägung der Regulierungsziele im Hinblick auf das Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG nicht hinreichend berücksichtigt hat, dass der Klägerin die störungsfreie Nutzung des ihr (verbliebenen) Frequenzbereichs zum Betrieb von GSM-R zu ermöglichen ist.
Zwar ist es Aufgabe der Beklagten, im Rahmen ihrer Befugnisse dafür zu sorgen, dass die Klägerin die ihr zugewiesenen Frequenzbereiche zum Betrieb von GSM-R effizient und störungsfrei nutzen kann, wobei es grundsätzlich im Gestaltungsspielraum der Beklagten liegt, welche Maßnahmen sie diesbezüglich trifft.
Eine Pflicht zur Herstellung maximaler Störungsfreiheit besteht nach § 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG nicht. Hieraus kann lediglich die Pflicht der Beklagten abgeleitet werden, auftretende Störungen auf ein akzeptables Maß zu reduzieren und die konfligierenden Belange im Wege wertender Abwägung zum Ausgleich zu bringen,
vgl. VG Köln, Urteil vom 14. September 2011, – 21 K 8149/09 –, juris, Rn. 73 m.w.N.
Es ist daher grundsätzlich auch vom Beurteilungsspielraum der Beklagten gedeckt, ob für eine effiziente und störungsfreie Nutzung des Frequenzbereichs durch die Klägerin das Vorhalten eines Schutzkanals erforderlich ist.
Es ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte die Belange der Klägerin in ihre Abwägungsentscheidung nicht hinreichend eingestellt hat. Zwar trägt die Klägerin vor, dass bereits eine Vielzahl an Störungen bestehen würde, was auch dazu geführt habe, dass ihr durch das Eisenbahnbundesamt bereits mit Bescheid vom 24. Juni 2008 Maßnahmen unter Zwangsgeldandrohung aufgegeben worden seien. Unter anderem sei sie diesbezüglich verpflichtet worden, auf allen im Bescheid genannten Strecken eine technische Lösung zur Beseitigung der durch äußere Einflüsse eintretenden Ausfälle oder Störungen des GSM-R-Zugfunks herbeizuführen. Grundsätzlich könnte dies dafür sprechen, dass die im Funkverkehr der Klägerin bestehenden Störungen bereits ein erhebliches und sicherheitsgefährdendes Maß angenommen haben. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass nicht die allgemeine Existenz von Störungen entscheidend ist, sondern ob und inwieweit solche Störungen durch den hier streitgegenständlichen Widerruf hervorgerufen werden. Diesbezüglich hat der Bescheid des Eisenbahnbundesamtes naturgemäß aber keine Aussagekraft, da diese Störungen bereits ohne den Widerruf auftreten. Die Klägerin hat dementsprechend auch selbst vorgetragen, dass die Störungen bereits jetzt in erheblicher Weise bestehen und sich bei der Neuzuteilung der Frequenzen noch verstärken würden. Sie ist daher der Ansicht, es bedürfe (zusätzlich) anderer Maßnahmen, um die Störungsfreiheit zu erreichen.
Diesbezüglich ist auch anzumerken, dass die bemängelten Störungen unter anderem durch Intermodulationsstörungen der 3. Ordnung und Blocking hervorgerufen werden dürften, die jedoch durch den bestehenden Schutzkanal nicht nachhaltig reduziert werden können, was die Klägerin auch nicht bestreitet. Nach dem grundsätzlich plausiblen Vortrag der Beklagten kommt es diesbezüglich insbesondere auf eine Koordinierung der Frequenzinhaber untereinander an, zu der die anderen Frequenzinhaber auch aus dem TKG (§ 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 TKG – Verträglichkeit mit anderen Frequenznutzungen und § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 – effiziente störungsfreie Frequenznutzung) verpflichtet sind und was die Beklagte zu überwachen hat. Nach § 63 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 55 Abs. 5 Nr. 3 bzw. 4 TKG besteht auch die Möglichkeit des Widerrufs, wenn eine effiziente und störungsfreie Frequenznutzung durch den Frequenzinhaber nicht mehr sichergestellt ist.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Beklagte bei der Neuvergabe der Mobilfunkfrequenzen zum 01. Januar 2017 keine Vorkehrungen zum störungsfreien Betrieb des GSM-R vorgesehen bzw. die Belange der Klägerin am störungsfreien Betrieb des GSM-R in unzulässiger Weise nicht berücksichtigt hat. Die Beklagte hat in der Präsidentenkammerentscheidung vom 28. Januar 2015, Rn. 601 ff., zum Schutz von GSM-R insbesondere folgende Regelungen/Verfahren vorgesehen:
„Darüber hinaus gilt mit Blick auf GSM-Nutzungen Folgendes:
Die Nutzungsmöglichkeit eines 5-MHz-Blocks in den Bereichen 900 MHz und 1800 MHz kann wegen zu schützender benachbarter GSM-Nutzungen Einschränkungen unterliegen.
(...)
Die Bundesnetzagentur wird den sich aus den Festlegungen der CEPT/ECC bzw. den Vorgaben der Entscheidungen der Europäischen Kommission ergebenden Anpassungsbedarfen vollumfänglich Rechnung tragen. Die Kammer weist darauf hin, dass Funkanwendungen öffentlicher Eisenbahnen im Vergleich zu anderen Funkanwendungen innerhalb des mobilen Landfunkdienstes eine höhere Betriebssicherheit aufweisen müssen, weil Störungen im GSM-R-Netz z. B. zu einer plötzlichen Zugbremsung führen können.
Für Funkanwendungen öffentlicher Eisenbahnen im 900-MHz-Bereich (GSM-R bzw. E-GSM-R) stehen gegenwärtig die Duplexbänder 873 – 880 MHz (uplink) und 918 – 925 MHz (downlink) sowohl innerhalb der CEPT als auch in Deutschland zur Verfügung.
Der Frequenzbereich für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten beginnt bei 880 MHz / 925 MHz und somit direkt benachbart. Gemäß CEPT-Report 41 ist eine Beeinflussung der GSM-R-Nutzung durch Funkanwendungen des drahtlosen Netzzugangs nicht ausgeschlossen. Auf CEPTEbene (FM PT 54) werden derzeit erforderliche Maßnahmen zum Schutz der GSM-R Nutzung untersucht. Die Ergebnisse der Untersuchungen können zumindest zu regionalen Einschränkungen für die benachbarten Nutzungen durch den drahtlosen Netzzugang führen.
Ein neuer ECC-Bericht zu GSM-R, in dem die Ergebnisse verschiedener Messungen (auch von der Bundesnetzagentur selbst durchgeführter Messungen) beschrieben und Vorschläge zur Verbesserung der Koexistenz zwischen dem drahtlosen Netzzugang bei 900 MHz und GSM-R enthalten sein werden, soll in der Projektgruppe weiterbearbeitet werden. Die Inhalte dieses ECC-Berichts werden die Grundlage darstellen für ein Verfahren zur Koordinierung von Basisstationen des drahtlosen Netzzugangs (innerhalb 925 - 935 MHz) und GSM-R-Nutzungen (vor allem in Bahnhöfen, Rangierbereichen und Knotenpunkten).
Im Vorgriff auf die vorstehend genannte zukünftige ECC-Regelung war die Bundesnetzagentur in Umsetzung der o. g. Entscheidung der Kommission vom 16. Oktober 2009 (2009/766/EG) in der Fassung des Durchführungsbeschlusses der Kommission vom 18. April 2011 (2011/251/EU) gehalten, ein Verfahren für die Festsetzung der standortbezogenen Frequenznutzungsparameter für den drahtlosen Netzzugang im 900-MHz-Frequenzbereich zu entwickeln. Der hierzu gegenwärtig im Wesentlichen heranzuziehende ECC-Report 162 identifiziert mögliche Störungsminderungsmaßnahmen im Falle einer möglichen Beeinflussung des Betriebes von GSM-R durch öffentliche Mobilfunknetze im Frequenzbereich 900 MHz. Zur Identifizierung der möglicherweise beeinflussten Streckenabschnitte des jeweiligen GSM-R nutzenden Eisenbahninfrastrukturunternehmens (in der Regel ist dies die DB Netz AG) nimmt die Bundesnetzagentur in ihrem Parameterfestsetzungsverfahren für den drahtlosen Netzzugang eine Koordinierungsfeldstärke an, bei deren Überschreitung gegebenenfalls weitere Maßnahmen erforderlich werden.
Hierbei ist durch die Bundesnetzagentur eine Abwägung der Interessen sowohl des Mobilfunknetzbetreibers einerseits und der Interessen des Bahnnetzbetreibers andererseits unter Beachtung der Regulierungsziele vorzunehmen. Jeder Frequenznutzer hat auf benachbarte Frequenznutzungen Rücksicht zu nehmen. Das heißt, er hat durch geeignete, erforderliche und verhältnismäßige Maßnahmen sicherzustellen, dass der benachbarte Frequenznutzer nicht gestört wird (vgl. Verwaltungsgericht Köln, 21 K 8149/09 vom 14. September 2011).
Zur Ableitung dieser Koordinierungsfeldstärke werden die ECC-Reports 96, 146 und 162 herangezogen, unter anderem die im ECC-Report 146 enthaltenen Tabellen 16 und 17. Die Bundesnetzagentur ist sich dabei bewusst, dass eine Anwendung der in diesen Tabellen enthaltenen Werte, unter anderem unter der Annahme einer direkten Nachbarkanalnutzung, unter Umständen zu einem sehr restriktiven Ansatz führen kann. Aus diesem Grund sucht die Bundesnetzagentur gemeinsam mit den betroffenen Mobilfunknetzbetreibern und Eisenbahninfrastrukturunternehmen auf Grundlage eigener messtechnischer Untersuchungen nach kurzfristigen, konsensfähigen Lösungsansätzen, die in das Parameterfestsetzungsverfahren einfließen.
Das aktuelle Koordinierungsverfahren im 900-MHz-609 Band zwischen GSM-R und öffentlichem Mobilfunk orientiert sich an den Vorgaben des aktuell gültigen ECCReports, die auch der WG FM 54 als Arbeitsgrundlage für den neu zu erstellenden ECC-Report 229 (Arbeitstitel: „Guidance for improving coexistence between GSM-R and MFCN“) dienen. Die Arbeiten betrachten dabei den möglichen Störeintrag in Richtung GSM-R unabhängig von Frequenzblöcken.
Auch an dieser Stelle weist die Bundesnetzagentur noch einmal ausdrücklich auf die Vorteile des Standort-Sharings zur Minimierung der Beeinflussungen durch benachbarte Frequenznutzungen hin. Dies geschieht für die Standorte des öffentlichen Mobilfunks in der Nähe von Eisenbahnstrecken, insbesondere auch im Hinblick auf die Versorgung der Fahrgäste der Eisenbahnen mit mobilem Breitband.
Sofern nähere Informationen zum derzeit praktizierten Koordinierungsverfahren gefordert wurden, weist die Kammer auf Folgendes hin:
Die Bundesnetzagentur wendet ein zweistufiges Zuteilungs- und Festsetzungsverfahren für Mobilfunknetzbetreiber und GSM-R-Netzbetreiber an. In der ersten Stufe erhält der Mobilfunknetzbetreiber eine bundesweite Frequenzzuteilung. Diese Frequenzzuteilung beinhaltet die allgemeinen Frequenznutzungsbedingungen, z. B. Block-Edge-Mask-Konditionen, Vorgaben zur Sendeleistung etc. In der zweiten Stufe erfolgt im Ergebnis einer IT-gestützten Einzelfallbetrachtung die konkrete Festsetzung der standortbezogenen Frequenznutzungsparameter für die ortsfesten Frequenznutzungen.
Die zweite Stufe ermöglicht die Berücksichtigung zusätzlicher Anforderungen, wie zum Beispiel Verträglichkeitssituationen an Landesgrenzen oder den Schutz anderer Einrichtungen sowie Anlagen von lokaler oder regionaler Bedeutung.
Für die Verträglichkeitsfeststellung wird die Punkt-zu-Punkt-Betrachtung nach HCM Vereinbarung (Harmonised Calculation Method) angewandt. (...)“
In den Frequenznutzungsbestimmungen für das 900-MHz-Band sieht sie dementsprechend u.a. vor:
„Bei 900 MHz:
Zum Schutz von Funkanwendungen öffentlicher Eisenbahnen (GSM-R) im Band 873 MHz bis 880 MHz und 918 MHz bis 925 MHz sind entlang von Bahnstrecken in den beiden unteren Blöcken (880 MHz bis 890 MHz und 925 MHz bis 935 MHz) weitere Maßnahmen erforderlich.“
Die Beklagte sieht somit zum Schutz vor Störungen des Betriebs von GSM-R durch die Klägerin ein zweistufiges Verfahren vor, wonach zunächst die bundesweite Frequenzzuteilung erfolgt, woran sich dann die konkrete Festsetzung der standortbezogenen Frequenznutzungsparameter für die ortsfesten Frequenznutzungen anschließt. Auf der zweiten Stufe sollen zusätzliche Anforderungen, wie zum Beispiel der Schutz anderer Einrichtungen sowie Anlagen von regionaler oder lokaler Bedeutung finden. Nach den insoweit plausiblen Ausführungen der Beklagten sollen durch dieses Verfahren funktechnische Störungen auf ein notwendiges Maß im Sinne der Herstellung größtmöglicher Störungsfreiheit bei größtmöglicher Effizienz reduziert werden, da so auch berücksichtigt werden könne, dass Maßnahmen zur Sicherstellung der Verträglichkeit durch den Mobilfunk nur an den Antennenstandorten vorzunehmen seien, in deren Wirkbereich auch eine GSM-R-Ressource bestehe und an den übrigen Standorten die Frequenzressource durch den Mobilfunk unbeschränkt genutzt werden könnten.
Auch das Regulierungsziel der Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation, § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG, hat die Beklagte rechtsfehlerfrei in ihre Abwägungsentscheidung einbezogen. Eine technologieunabhängige Neuvergabe der Frequenzen über die Vergabe von 5-MHz-Blöcken ab dem 01. Januar 2017 im 900-MHz-Band dient diesem Zweck, da dadurch die Frequenzinhaber die Möglichkeit erhalten, die Frequenzen flexibel zu nutzen und auf Breitbandtechnologien umzurüsten.
Ferner kann nicht festgestellt werden, dass die Beklagte das Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG bei ihrer Abwägungsentscheidung rechtsfehlerhaft gewertet hat. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG ist die Wahrung der Nutzer-, insbesondere der Verbraucherinteressen auf dem Gebiet der Telekommunikation zu beachten. Nach § 3 Nr. 14 TKG ist Nutzer im Sinne des TKG jede natürliche oder juristische Person, die einen öffentlich zugänglichen Telekommunikationsdienst für private oder geschäftliche Zwecke in Anspruch nimmt oder beantragt, ohne notwendigerweise Teilnehmer (gemäß § 3 Nr. 20 TKG) zu sein. Insbesondere, aber nicht ausschließlich, betrifft dies die Endnutzer, also die Vertragspartner der Telekommunikationsunternehmen. Durch den Widerruf der zugeteilten Frequenznutzungsrechte der Klägerin im Bereich 000,0-000,0 MHz und 000,0-000,0 MHz und das Freiwerden dieser Frequenzen war es möglich, einen weiteren Frequenzblock mit einer Gesamtgröße von 5 MHz an Mobilunternehmen zu vergeben. Dies wiederum erlaubt den größeren Einsatz von Breitbandtechnologie und in der Folge ein erweitertes und verbessertes Angebot von Seiten der Mobilfunkbetreiber, was Nutzerinteressen wahrt.
Unabhängig davon, ob es durch den Widerruf überhaupt zu vermehrten Störungen des Bahnfunks und in der Folge zu Ausfällen im Zugverkehr kommt, durch die Interessen der Bahnkunden beeinträchtigt sein könnten, ist die Abwägungsentscheidung der Beklagten nicht deshalb rechtswidrig, da sie die Interessen der Bahnkunden im Rahmen der Abwägung des Regulierungsziels des § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG nicht hinreichend berücksichtigt hat. Nach dem Wortlaut des § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG kommt es nicht – wie die Klägerin meint – auf den allgemeinen Verbraucherbegriff an, welcher Bahnkunden umfassen könnte. Vielmehr heißt es ausdrücklich, dass die Interessen der Nutzer-, insbesondere der Verbraucher auf dem Gebiet der Telekommunikation zu wahren seien. Der Verbraucherbegriff wird somit als Untergruppe dieser Nutzer verstanden, was schon aus der Satzstellung („Wahrung der Nutzer-, insbesondere der Verbraucherinteressen“) folgt, deren Interessen die Beklagte nach dem Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG auf dem Gebiet der Telekommunikation zu wahren hat. Unter dieses Regulierungsziel fällt bereits nach der Wortlautauslegung nicht, dass auch die Interessen der Verbraucher auf dem Gebiet der Bahndienstleistungen zu wahren sind. Kein anderes Verständnis folgt bei systematischer Betrachtung und Auslegung nach Sinn und Zweck des Gesetzes. Der den in § 2 TKG geregelten Regulierungszielen voranstehende § 1 TKG sieht als Zweck des Gesetzes vor, durch technologieneutrale Regulierung den Wettbewerb im Bereich der Telekommunikation und leistungsfähige Telekommunikationsinfra-strukturen zu fördern und flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu gewährleisten. Demnach nimmt das Gesetz vornehmlich die Dienstleistungen auf dem Gebiet der Telekommunikation und deren Inanspruchnahme durch Nutzer – insbesondere Verbraucher – in den Blick.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass dieses Begriffsverständnis des in § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG postulierten Regulierungsziels der Wahrung der Nutzer- und Verbraucherinteressen auf dem Gebiet der Telekommunikation mit einer europäischen Rechtsvorschrift unvereinbar sein könnte. Soweit die Rahmenrichtlinie 2002/21/EG,
vgl. Richtlinie 2002/21/EG vom 07. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie), (ABl. L 108 vom 24. April 2002, S. 33), zuletzt geändert durch Richtlinie 2009/140/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009, Abl. L 2009 vom 18. Dezember 2009, S. 37 ff.,
in Artikel 8 für die nationalen Regulierungsbehörden politische Ziele und regulatorische Grundsätze vorsieht, wird hier ebenfalls auf die Nutzer auf dem Gebiet der Telekommunikation abgestellt (vgl. Art. 8 Abs. 2a), Abs. 4 a), b), e), Abs. 5 c) RL 2009/140/EG). Einer – vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin schriftlich angeregten – Vorlage an den EuGH bedarf es daher nicht, da im Hinblick auf den in § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG aufgeführten Verbraucherbegriff keine Zweifel über die Auslegung des europäischen Rechts bestehen.
Die Beklagte hat in ihrer Abwägungsentscheidung auch nicht das Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 9 TKG rechtsfehlerhaft gewürdigt. Mit dem Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 9 TKG ist vornehmlich die Sicherstellung des Zugriffes der Polizei- und Strafverfolgungsbehörden im Rahmen der Telekommunikationsüberwachung gemeint, was durch die streitgegenständliche Widerrufsentscheidung ersichtlich nicht betroffen ist. Zwar dürfte unter § 2 Abs. 2 Nr. 9 TKG ebenfalls der störungsfreie Betrieb von Frequenzen zu fassen sein,
vgl. Ruthig, in: Arndt/Fetzer u.a. (Hrsg.), TKG, 2. Auflage (2015), § 2, Rn. 29; Scheurle, in: Scheurle/Mayen (Hrsg.), TKG, 2. Auflage (2008), § 2, Rn. 16.
allerdings ist die Verpflichtung der Beklagten, der Klägerin den störungsfreien Betrieb von GSM-R in dem ihr verbliebenen Frequenzbereich zu ermöglichen – wie oben bereits dargestellt – in der Widerrufsentscheidung der Beklagten nicht in rechtsfehlerhafter Weise abgewägt worden.
Soweit die Klägerin vorträgt, die Beklagte habe nicht hinreichend das Regulierungsziel der Förderung des europäischen Binnenmarktes (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 TKG) berücksichtigt, da hiermit nicht nur der Mobilfunk, sondern auch das transeuropäische Schienennetz, das auf eine störungsfreie Frequenznutzung angewiesen sei, gemeint sei, ist dem entgegenzuhalten, dass dieses Regulierungsziel in Umsetzung von Art. 8 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie aufgenommen worden ist und naturgemäß vornehmlich die Förderung des Binnenmarktes auf dem Gebiet der Telekommunikation damit gemeint ist.
Die im Widerrufsbescheid gesetzte Frist zum 01. Januar 2017 erweist sich auch als angemessene Frist im Sinne von § 63 Abs. 1 Satz 3 TKG. Die Beklagte hat die Frequenznutzungsrechte mit Bescheid vom 27. Januar 2014 zum 01. Januar 2017 widerrufen. Dieser Bescheid war sofort vollziehbar (§ 137 Abs. 1 TKG). Damit standen der Klägerin fast drei Jahre für erforderliche Maßnahmen zur Verfügung. Zudem ist der Klägerin bereits im Jahr 2012, somit ca. fünf Jahre vor dem Wegfall der Frequenzen erstmals mitgeteilt worden, dass die von der Klägerin genutzten Frequenzen neu vergeben werden sollten, so dass für die Klägerin hinreichend Zeit zur Verfügung stand, um Umbaumaßnahmen zu planen. Es ist bzw. war – was die Klägerin auch nicht bestreitet – nur die im Kanal betriebene Nutzung für die Tunnelrettung zu migrieren; ansonsten wurde der Kanal nur als Schutzkanal und für Messzwecke genutzt, so dass keine weiteren Umbaumaßnahmen durch den Widerruf anstanden. Es ist auch nicht substantiiert vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass die anstehenden Umbaumaßnahmen nicht in diesem Zeitraum durchgeführt werden könnten. Soweit die Klägerin vorgetragen hat, ihr könnten Umbaumaßnahmen vor Rechtskraft der Widerrufsentscheidung nicht zugemutet werden, ist darauf zu verweisen, dass - wie bereits dargelegt – maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche Beurteilung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ist. Im Übrigen hat die Klägerin auch – wie sie in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat – bereits mit den Umbaumaßnahmen begonnen.
Die Beklagte hat das ihr nach § 63 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TKG zustehende Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt, insbesondere erweist sich ihre Widerrufsentscheidung als verhältnismäßig. Durch den Widerruf verfolgte die Beklagte einen legitimen Zweck, nämlich die Herstellung der Vereinbarkeit der Frequenznutzung im 900-MHz-Band mit den Regulierungszielen des § 2 Abs. 2 TKG durch Ermöglichung der Neuvergabe der streitgegenständlichen Frequenzen sowie die Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben. Dazu war der Widerruf auch geeignet. Ohne ihn hätte die Neuvergabe der Frequenzen im Mobilfunkbereich nicht bereits zum 01. Januar 2017 technologieneutral erfolgen können.
Die Widerrufsentscheidung der Beklagten erweist sich auch als erforderlich, da kein gleich geeignetes, milderes Mittel zur Erreichung des mit der Entscheidung verfolgten Zweckes ersichtlich ist. Einen Verzicht auf die zugeteilten Frequenzen hat die Klägerin im Verwaltungsverfahren ausdrücklich abgelehnt.
Auch ist ein Widerruf zu einem späteren Zeitraum als zum 01. Januar 2017 zur Zweckerreichung, nämlich den Regulierungszielen des § 2 TKG Rechnung zu tragen, nicht gleich geeignet. Der Widerrufszeitpunkt wurde durch die Beklagte gewählt, da die bisherigen 900-MHz-Frequenzzuteilungen der Mobilfunkbetreiber aus den angrenzenden Frequenzbereichen bis zum 31. Dezember 2016 befristet waren, so dass eine Neuvergabe zum 01. Januar 2017 erfolgen musste. Eine technologieneutrale Neuvergabe der Mobilfunkfrequenzen im 900-MHz-Band in 5-MHz-Blöcken, die – wie bereits dargelegt – der Verwirklichung der Regulierungsziele des § 2 TKG dient, war daher zum 01. Januar 2017 vorzunehmen, so dass die Widerrufsentscheidung auch zur Zielerreichung erforderlich war.
Die von der Klägerin geforderte Zusicherung der Beklagten, mittels geeigneter Frequenznutzungsbestimmungen darauf hinzuwirken, dass von den Mobilfunknetzbetreibern keinerlei Störungen des GSM-R-Netzes ausgehen, kommt ebenfalls als milderes Mittel im eigentlichen Sinne nicht in Betracht. Eine solche von dem hier streitgegenständlichen Frequenzbereich grundsätzlich unabhängige Zusicherung an die Klägerin auf Gewährleistung der Sicherstellung einer (möglichst weitreichenden) Störungsfreiheit steht in keinem unmittelbaren rechtlichen Zusammenhang zum Widerruf, da sie die Nutzung der anderen der Klägerin verbliebenen Frequenzen betrifft. Die Beklagte ist aufgrund des Telekommunikationsgesetzes und der einschlägigen europarechtlichen Vorschriften verpflichtet, für eine effiziente und störungsfreie Frequenznutzung der der Klägerin weiterhin zugeteilten Frequenzen zu sorgen, unabhängig davon um welchen von der Klägerin genutzten Frequenzbereich es sich dabei handelt. Eine solche Zusicherung könnte daher allenfalls im Zusammenhang mit der verbliebenen Frequenzzuteilung begehrt werden.
Der Widerruf war auch angemessen, wobei dem Gericht insoweit nur die Prüfung zukommt, ob die Maßnahme der Behörde nicht völlig außer Verhältnis zum Gewicht des verfolgten Zweckes steht und keine eigene Abwägung im Sinne einer eigenen Ermessensausübung durch das Gericht stattfindet.
Hierbei ist zunächst das von der Beklagten mit dem Widerruf verfolgte Ziel zu berücksichtigen. Der Beklagten ging es bei ihrer Widerrufsentscheidung – wie dargestellt – darum, eine technologieneutrale Vergabe aller im 900-MHz-Band für den Mobilfunk zur Verfügung stehenden Frequenzbereiche zu ermöglichen. Dies dient den bereits im Telekommunikationsgesetz als Leitzielen ausgestalteten Regulierungszielen des § 2 Abs. 2 Nr. 5 und 7 TKG sowie der Umsetzung europarechtlicher Vorgaben. Insbesondere kann nur so der Forderung nach Technologieneutralität für alle zu vergebenden Frequenzen Rechnung getragen werden. Unter Berücksichtigung dieses Ziels der Maßnahme erweist sich der Eingriff in die Rechte der Klägerin durch den ausgesprochenen Widerruf als angemessen im oben dargestellten Sinne.
Die der Klägerin zugeteilten Frequenzen werden von ihr für den zum Betrieb des Bahnverkehrs erforderlichen Bahnfunk genutzt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ein weitgehend störungsfreier und effizienter Bahnfunk auch Voraussetzung für den von der Klägerin in Deutschland betriebenen Bahnverkehr ist, der Teil des Infrastrukturgewährleistungsauftrags des Bundes ist, vgl. Art. 87e Abs. 4 GG. Nach dieser Norm gewährleistet der Bund, dass dem öffentlichen Interesse am Ausbau und Erhalt des Schienennetzes sowie der Verkehrsangebote Rechnung getragen wird, woraus auch eine Pflicht des Bundes zur Sicherstellung einer Grundversorgung mit Eisenbahninfrastrukturangeboten und -dienstleistungen folgt,
vgl. Möstl, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Loseblattsammlung (Stand: November 2006), Art. 87e, Rn. 184; Windthorst, in: Sachs (Hrsg.), GG, 5. Aufl. (2009), Art. 87e, Rn. 63 f.
Zur Gewährleistung einer solchen Grundversorgung gehört aufgrund der technischen Abhängigkeit von einem funktionierenden Funkverkehr grundsätzlich zwar auch die Gewähr von Frequenznutzungen zum GSM-R-Betrieb, da dieser für den Eisenbahnbetrieb notwendig ist. In diesem Zusammenhang war im Rahmen der Angemessenheit zudem zu berücksichtigen, dass die Klägerin auch unionsrechtlich verpflichtet ist, die technischen Voraussetzungen im Rahmen des European Rail Traffic Management System (ERMTS) einzuhalten. ERMTS regelt das Management und die Steuerung des Eisenbahnverkehrs auf transeuropäischen Strecken und verpflichtet die Klägerin, über ausreichende, störungsunbelastete GSM-R-Frequenzen zu verfügen.
Es ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte diese Belange nicht hinreichend berücksichtigt hat. In Bezug auf den Vortrag der Klägerin, die Beklagte habe bei ihrer Abwägungsentscheidung den ihr (bzw. ihrer Muttergesellschaft) obliegenden Infrastruktursicherungsauftrag des Art. 87e GG nicht hinreichend berücksichtigt, ist darauf hinzuweisen, dass die Bundesnetzagentur den aus Art. 87 f Abs. 1 GG folgenden Gewährleistungsauftrag auf dem Gebiet der Telekommunikation wahrnimmt und der Bund bei der Erfüllung seiner Gewährleistungspflichten einen weiten Gestaltungsspielraum hat und keinem der beiden Infrastruktursicherungsaufträge den Vorrang eingeräumt hat, vielmehr ein angemessenes Verhältnis beider Gewährleistungsaufträge zueinander herzustellen ist,
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16. September 2009, - 13 A 3270/09 -, n.v.
Im Hinblick auf den der Klägerin verbleibenden Frequenzbereich mit einer Frequenzbreite von 2 x 4 MHz (zuzüglich Erweiterungsspektrum) steht der der Klägerin ein Frequenzbereich zur Verfügung, in dem sie grundsätzlich ihr GSM-R-System und damit ihren Zugfunk betreiben kann, zumal die wegfallenden Frequenzen nur einen Bruchteil davon ausmachen. Der von der Beklagten widerrufene Teil des der Klägerin zugeteilten Frequenzbereichs betrifft nur einen 0,1-MHz-großen Teil des der Klägerin zugeteilten insgesamt 7-MHz-großen Frequenzbereichs. Zudem wurde der Frequenzbereich von der Klägerin im Wesentlichen nur als Schutzkanal und nicht zum Wirkbetrieb genutzt. Soweit die Klägerin vorträgt, die vom Nachbarfrequenzbereich ausgehenden Störungen würden einen Betrieb behindern, ist zum einen bereits nicht ersichtlich, dass die Beklagte nicht die geeigneten Maßnahmen treffen wird, um den Betrieb von GSM-R in dem der Klägerin verbliebenen Frequenzbereich zu ermöglichen. Zum anderen stehen der Klägerin auch nach dem Telekommunikationsgesetz gesetzliche Möglichkeiten zu, um erforderliche Maßnahmen gegen die benachbarten Frequenzinhaber ggf. auch gerichtlich durchsetzen zu können. Zudem dürfte der Schutzkanal zur Abwehr der Störungen wohl nicht mehr effizient sein, was die Klägerin grundsätzlich auch nicht bestreitet. Zwar ist unstreitig, dass durch die mögliche Breitbandnutzung der benachbarten Frequenzkanäle die Gefahr von Störungen des GSM-R-Netzes besteht. Allerdings verringert die Existenz eines 0,2 MHz großen Schutzkanals solche Störungen nicht erheblich, was auch die Klägerin nicht bestreitet, so dass sie selbst darauf dringt, dass von der Beklagten andere Maßnahmen getroffen werden sollen.
Auch die Tatsache, dass sich das GSM-R-Netz der Klägerin nicht verändert hat und die neue Breitbandtechnologie kommerzieller Mobilfunkbetreiber erst später hinzugekommen ist, steht der Angemessenheit der Maßnahme nicht entgegen. Insbesondere sind die Grundsätze zur heranrückenden Bebauung aus dem Baurecht nicht übertragbar. Aus dem Telekommunikationsgesetz folgt in gewisser Weise sogar ein Vorrang der neuer Technologien. § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG legt als Regulierungsziel den Ausbau von Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation fest, woraus eine aktive Pflicht zur Förderung neuer Netztechnologien folgt, die als neue Technologien aber immer „hinzukommen“. Dementsprechend kann es nicht darauf ankommen, welche der Nutzungen die zeitlich frühere wäre,
vgl. VG Köln, 14. September 2011, - 21 K 8149/09 -, juris, Rn. 75.
Da sich der streitgegenständliche Bescheid der Beklagten vom 27. Januar 2014 in Gestalt des Widerspruchbescheids vom 13. Mai 2015 bereits aus den dargestellten Gründen als rechtmäßig erweist, kommt es nicht mehr darauf an, ob die Widerrufsentscheidung ebenfalls darauf gestützt werden konnte, dass im Frequenzplan eine andere Nutzung des Frequenzbereichs ausgewiesen ist
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung Verwaltungs- und Finanzgerichte - ERVVO VG/FG - vom 7. November 2012, GV. NRW. S. 548) zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der ERVVO VG/FG bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte dreifach eingereicht werden. Im Fall der elektronischen Einreichung nach Maßgabe der ERVVO VG/FG bedarf es keiner Abschriften.
Ferner ergeht – ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richter – der folgende
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
50.000,00 €
festgesetzt.
Gründe
Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG).
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich, zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung Verwaltungs- und Finanzgerichte - ERVVO VG/FG - vom 7. November 2012, GV. NRW. S. 548) bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt. Die Beschwerdeschrift sollte dreifach eingereicht werden. Im Fall der elektronischen Einreichung nach Maßgabe der ERVVO VG/FG bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: § 2 TKG
§ 1 TKG
§ 108 TKG
§ 6 TEIV
§ 1 TKG
§ 2 TKG
§ 63 TKG
§ 55 Abs. 5 TKG
§ 55 Abs. 5 Satz 2 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG
§ 2 Absatz 2 TKG
§ 2 Abs. 2 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 9 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 9 TKG
§ 2 Abs. Nr. 1 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 63 Abs.1 Satz 2 Nr. 1 TKG
§ 49 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 55 Abs. 5 S. 2 TKG
§ 55 Abs. 5 TKG
§ 55 Abs. 5 Satz 2 TKG
§ 2 Abs. 2 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG
§ 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 TKG
§ 55 Abs. 5 Nr. 3 bzw. 4 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG
§ 3 Nr. 14 TKG
§ 3 Nr. 20 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 4 TKG
§ 63 Abs. 1 Satz 3 TKG
§ 137 Abs. 1 TKG
§ 63 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TKG
§ 2 Abs. 2 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 und 7 TKG
§ 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 87e Abs. 4 Grundgesetz
Art. 87e GG
Art. 87e Abs. 4 GG
Art. 87 f Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 21 K 3675/05
21 L 1851/09
21 K 8149/09
13 A 3270/09