Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-04-27, Aktenzeichen OVG 12 A 1.09
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2010:0427.OVG12A1.09.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Hat die Behörde den nach der ursprünglichen Genehmigungslage für einen Flughafen uneingeschränkt zulässigen Nachtflugbetrieb zugunsten der Anwohner - jeweils zeitlich befristet - begrenzt, geht von einem entsprechenden Bescheid für die Gemeinden der Umgebung keine belastende Wirkung aus. Ihnen fehlt somit das für eine Anfechtungsklage erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil es sich ausschließlich um eine sie begünstigende Regelung handelt. (Rn.33)
2. Ist sowohl von einer bestandskräftigen (fingierten) luftrechtlichen Genehmigung gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 LuftVG als auch von einem bestandskräftigen (fingierten) Planfeststellungsbeschluss auszugehen, kann die Gemeinde ihr Ziel, eine weitere Einschränkung des Nachtflugverkehrs zu erreichen, nicht mittels Anfechtung des sie begünstigenden Bescheides durchsetzen.(Rn.36)
3. Anderes könnte nur dann gelten, wenn die luftrechtliche Genehmigung oder Planfeststellung geändert und eine neue Betriebsregelung zu Lasten der Anwohner getroffen oder in diesem Zusammenhang Schutzvorkehrungen angeordnet worden wären. Unter diesen Voraussetzungen unterliegen Regelungen zum Schutz gegen nächtlichen Fluglärm dem fachplanerischen Abwägungsgebot. (Rn.37)
4. Die Verwirklichung eines Begehrens, das eine weitere Einschränkung des Flugbetriebs zur Folge hätte, setzt einen (erneuten) Eingriff in die bestandskräftige (fingierte) luftrechtliche Genehmigung bzw. in den bestandskräftigen (fingierten) Planfeststellungsbeschluss oder zumindest nachträgliche Schutzanordnungen gemäß § 9 Abs. 3 LuftVG, § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG voraus. (Rn.40) Nachträgliche Schutzanordnungen im Sinne von § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG setzen gemäß § 75 Abs. 3 VwVfG ausdrücklich einen schriftlichen Antrag an die Planfeststellungsbehörde voraus. (Rn.41)
5. Eine Gemeinde kann sich zwar sowohl im (isolierten) Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG als auch im Planfeststellungsverfahren nach §§ 8 ff. LuftVG auf eine Verletzung von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG berufen. Hier geht es jedoch nicht um die Berücksichtigung der kommunalen Planungshoheit als abwägungserheblicher Belang im Rahmen einer Planungsentscheidung, sondern um einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen Teilwiderruf der luftrechtlichen Genehmigung bzw. Planfeststellung (§ 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG, § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG) bzw. um einen Anspruch auf Erlass von Schutzanordnungen gemäß § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in unmittelbarer oder entsprechender Anwendung.(Rn.45)
6. Da Beseitigungs- und Änderungsansprüche gegenüber planfestgestellten Anlagen grundsätzlich ausgeschlossen sind (§ 9 Abs. 3 LuftVG, § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG), können Drittbetroffene gegen nachträglich eingetretene nachteilige Auswirkungen eines planfestgestellten Verkehrsflughafens in der Regel nur im Wege nachträglicher Schutzanordnungen unter den Voraussetzungen des § 75 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VwVfG vorgehen. Diese Duldungs- und Ausschlusswirkung gilt auch im Fall einer fingierten Planfeststellung.(Rn.46)
7. Die durch § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG eröffnete Möglichkeit, nachträgliche Schutzanordnungen zu erlassen, bedeutet im Hinblick auf die bestandskräftige Planfeststellung, dass daneben ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen (teilweisen) Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses gemäß § 49 VwVfG, der grundsätzlich im Fachplanungsrecht anwendbar ist, nur als ultima ratio in Betracht kommt, falls Schutzanordnungen nachweislich nicht ausreichen, um Grundrechtsbeeinträchtigungen durch Gesundheitsgefahren abzuwehren. Gleiches gilt in Bezug auf einen Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung aufgrund einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch Fluglärm. Ein derartiges Vorgehen setzt regelmäßig voraus, dass der Fluglärm zu einer Gesundheitsgefahr führt und damit eine Verletzung des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG droht, die nicht anders als durch den Widerruf abgewendet werden kann.(Rn.47)
Verfahrensgang
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine brandenburgische Gemeinde westlich bzw. südwestlich des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld, sieht die von dem Beklagten für diesen Flughafen von Amts wegen verfügten nächtlichen Flugbeschränkungen als nicht ausreichend an und begehrt darüber hinausgehende Einschränkungen des Nachtflugverkehrs.
Der Beklagte ordnete erstmalig unter dem 16. September 1993 mit Wirkung vom 1. November 1993 Beschränkungen des Nachtflugverkehrs durch eine bis zum 31. Oktober 2003 befristete Änderung der für den Verkehrsflughafen Berlin-Schönefeld maßgeblichen luftrechtlichen Genehmigung an. Durch Verfügung vom 27. Oktober 2003 verlängerte der Beklagte die Befristung auf den 31. Oktober 2008. Mit an die Beigeladene adressiertem Bescheid vom 28. Oktober 2008 änderte und verlängerte er die den Nachtflugverkehr betreffenden Flugbeschränkungen bis zur Inbetriebnahme des Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg International, längstens bis zum 31. Oktober 2013. Es handelt sich unter anderem um folgende Regelung:
Nr. 1 - Beschränkung des Nachtflugverkehrs
1.1 Starts und Landungen mit Strahlflugzeugen ohne Lärmzulassung nach ICAO, Anhang 16, und mit Lärmzulassung nach ICAO, Anhang 16, Bd. I, Kapitel 2, sind in der Zeit von 22.00 Uhr (21. 50 Uhr off blocks) bis 6.00 Uhr Ortszeit unzulässig.
1.2 Strahlflugzeuge mit Lärmzulassung nach ICAO, Anhang 16, Bd. I, Kapitel 3
1.2.1 Starts und Landungen mit Strahlflugzeugen, die nicht in der Bonusliste des BMVBS vom 18. Februar 2003 (NfL I-83/03) aufgeführt werden, sind in der Zeit von 24.00 Uhr (23.50 off blocks) bis 6.00 Uhr Ortszeit unzulässig.
1.2.2 Für verspätete Landungen im Fluglinien- und planmäßigen Bedarfsluftverkehr gilt im Rahmen nachweisbar unvermeidbarer Verspätungen eine Ausnahmegenehmigung von den Flugbeschränkungen nach Nr. 1.2.1 bis 1.00 Uhr Ortszeit als erteilt. Die Unvermeidbarkeit der Verspätungen ist in jedem Einzelfall der Luftaufsicht des Flughafens darzulegen und auch nachzuweisen.
Zur Begründung führte der Beklagte gegenüber der Beigeladenen unter anderem an, dass Flugbeschränkungen im Hinblick auf aktuelle Zahlen für den nächtlichen Flugverkehr sowie erfolgte Lärmmessungen unter Berücksichtigung von § 29 b Abs. 2 LuftVG weiterhin erforderlich seien. Hinsichtlich der anzuordnenden Flugbeschränkungen könne nunmehr auf die Bonusliste des BMVBS abgestellt werden. Die dort nicht aufgeführten Flugzeuge seien generell zu verbieten. Dies reiche aus, weil sich die Zahl entsprechender Flüge stetig verringert habe. Die Beigeladene ist gegen den Bescheid nicht vorgegangen.
Mit ihrer am 16. Januar 2009 ohne vorherige Durchführung eines Verwaltungsverfahrens erhobenen Klage hat die Klägerin zunächst lediglich beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 28. Oktober 2008 aufzuheben. Mit der am 5. Februar 2009 eingegangenen Begründung begehrte die Klägerin neben der Anfechtung eine Verpflichtung des Beklagten, die verfügten Beschränkungen mit geändertem Inhalt zu erlassen. Ferner sollte der Beklagte verpflichtet werden, über die Beschränkungen des Nachtflugverkehrs in der Zeit von 22.00 Uhr bis 23.00 Uhr und hilfsweise in der Zeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Klägerin hält sich als Eigentümerin im Einzelnen bezeichneter Grundstücke mit vermieteten Gebäuden für klagebefugt. Der angegriffene Bescheid, dem der Charakter einer Planungsentscheidung zukomme, verstoße gegen das Gebot fehlerfreier Abwägung ihrer Belange. Darauf könne sie sich schon deshalb berufen, weil der Beklagte – unabhängig von der Frage, ob eine wesentliche Änderung der fachplanerischen Zulassung vorliege – jedenfalls eine betriebsbeschränkende Regelung zugunsten vom Fluglärm betroffener Anwohner unter Berücksichtigung von § 29 b Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 LuftVG getroffen habe. Der Einwand, dass die Rechtsposition der Klägerin durch die Beschränkung verbessert werde, so dass ihr das Rechtsschutzbedürfnis fehle, greife insoweit nicht durch. Die Klägerin begehre nicht die Verpflichtung zum Erlass von Maßnahmen nach § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG, sondern wolle lediglich, dass der Beklagte, wenn er eine Beschränkung des Flugbetriebs regele, die Belange der Klägerin fehlerfrei abwäge. Insoweit habe es der Beklagte auch versäumt, die Klägerin anzuhören. Schon dieser Verfahrensfehler führe zur Rechtswidrigkeit der Entscheidung.
Die getroffene Regelung lasse das Schutzbedürfnis der vom nächtlichen Fluglärm betroffenen Wohnbevölkerung im Sinne von § 29 b Abs. 1 Satz 2 LuftVG vollständig außer Acht. Ein standortspezifischer Bedarf für Nachtflugbewegungen sowie deren Gewicht in der Kernzeit und während der Tagesrandzeiten seien weder ermittelt noch abgewogen worden. Die Bonusliste des BMVBS stelle kein verlässliches Kriterium dar. Die Zahl der nächtlichen Flugbewegungen habe sich seit 1999 deutlich erhöht, was der Beklagte nicht berücksichtigt habe. Mit einer weiteren Erhöhung sei zu rechnen. Es könne den Anwohnern nicht zugemutet werden, während des Baus des neuen Großflughafens mehr nächtliche Flugbewegungen hinzunehmen als nach dessen Inbetriebnahme.
Mit Schriftsatz vom 9. März 2010 bezieht sich die Klägerin auf den inzwischen erlassenen Planergänzungsbeschluss „Lärmschutzkonzept BBI“ vom 20. Oktober 2009. Obwohl sie diesem Konzept nicht folgt, möchte sie im vorliegenden Verfahren zumindest erreichen, dass die im Planergänzungsbeschluss getroffenen Regelungen bis zur Inbetriebnahme von BBI gelten. Dementsprechend passt sie ihren ursprünglichen Klageantrag an.
Die Klägerin beantragt,
I. den Bescheid des Beklagten vom 28. Oktober 2008 zur Änderung und Verlängerung der örtlichen Flugbeschränkungen am Verkehrsflughafen Berlin-Schönefeld aufzuheben,
II. den Beklagten zu verpflichten, eine befristete Verlängerung und Änderung der örtlichen Flugbeschränkungen am Verkehrsflughafen Berlin-Schönefeld nur mit folgendem Inhalt zu erlassen:
1. in der Zeit zwischen 23.30 Uhr und 5.30 Uhr Ortszeit dürfen keine Luftfahrzeuge starten oder landen.
2. In der Zeit zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr Ortszeit dürfen strahlgetriebene Flugzeuge mit einer maximal zulässigen Abflugmasse von mehr als 20.000 kg auf dem Flughafen nur starten oder landen, wenn sie nachweisen, dass ihre gemessenen Lärmzertifizierungswerte in der Summe mindestens 10 EPNdB unter der Summe der für sie geltenden Grenzwerte gemäß Band 1, Teil II, Kapitel 3 des Anhangs 16 zum Abkommen über die Internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen) liegen. Der Nachweis erfolgt in der Regel durch Vorlage eines amtlichen Lärmzeugnisses in englischer Sprache, aus dem die gemessenen Lärmzertifizierungswerte hervorgehen.
3. Von den unter Nr. 1 und Nr. 2 genannten Regelungen sind ausgenommen:
a) Landungen von Luftfahrzeugen, wenn die Benutzung des Flughafens als Not- oder Ausweichflughafen aus meteorologischen, technischen oder sonstigen Sicherheitsgründen erfolgt,
b) Starts und Landungen von Luftfahrzeugen, die sich im Einsatz für den Katastrophenschutz oder für die medizinische Hilfeleistung befinden, oder die für Vermessungsflüge von Flugsicherungen bzw. in deren Auftrag eingesetzt werden,
c) Starts und Landungen von Luftfahrzeugen, die bei Staatsbesuchen und für Regierungsflüge sowie Militär- und Polizeiflüge eingesetzt werden.
hilfsweise,
den Beklagten zu verpflichten, über örtliche Flugbeschränkungen am Verkehrsflughafen Berlin-Schönefeld in der Zeit von 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die auf Änderung der örtlichen Flugbeschränkungen gerichtete Verpflichtungsklage für unzulässig. Die Klägerin habe es versäumt, vor Klageerhebung einen Antrag auf Erlass des begehrten Verwaltungsaktes bei dem Beklagten zu stellen. Demnach könne auch der Anfechtungsantrag keinen Erfolg haben, weil hierdurch die Rechtsposition der Klägerin nicht verbessert werde. Der Klägerin fehle ferner die Klagebefugnis. Außerdem sei die Klage auch unbegründet.
Die Beigeladene beantragt,
Sie hält die Klage mangels Klagebefugnis und Rechtsschutzbedürfnisses für unzulässig. Es fehle an substantiiertem Vortrag, inwieweit das Vorhaben eine hinreichend bestimmte Planung der Klägerin nachhaltig störe bzw. inwieweit wesentliche Teile ihres Gemeindegebietes einer durchsetzbaren Planung entzogen oder kommunale Einrichtungen durch das Vorhaben erheblich beeinträchtigt würden. Die angegriffene Entscheidung stelle keine Planungsentscheidung zu Lasten der Klägerin dar. Anders als bei der fachplanungsrechtlichen Zulassung, die eine Abwägung erfordere, könne sich die Klägerin hier nicht auf Lärmschutzbelange im Sinne von § 29 b Abs. 1 Satz 2 LuftVG berufen. Eine isolierte Aufhebung des angegriffenen Bescheides komme schon deshalb nicht in Betracht, weil die Klägerin dadurch ihre Situation verschlechtere. Unabhängig davon sei die Klage auch unbegründet.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen, der vorgelegen hat und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
I.
Die erstinstanzliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts ist gegeben. Dies gilt auch dann, wenn man die von der Klägerin geforderten, über den Bescheid vom 28. Oktober 2008 hinausgehenden weiteren Nachtflugbeschränkungen als Verpflichtung des Beklagten zum Erlass nachträglicher Schutzanordnungen gemäß § 75 Abs 2 Satz 2 VwVfG deutet. Auch in diesem Fall ist der Betrieb eines Verkehrsflughafens im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr.6 VwGO betroffen (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 9. Mai 2003, OVGE 24, 206; VGH Kassel, Urteil vom 3. Juni 2004, NVwZ-RR 2005, 805).
II.
1. Der in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich aufrecht erhaltene Anfechtungsantrag zu I. ist unzulässig. Eine isolierte Aufhebung des Bescheides vom 28. Oktober 2008 kommt nicht in Betracht. Der Klägerin fehlt hierfür das Rechtsschutzbedürfnis, weil es sich ausschließlich um eine sie begünstigende Regelung handelt. Der Beklagte hat den nach der ursprünglichen Genehmigungslage für den Flughafen Berlin-Schönefeld uneingeschränkt zulässigen Nachtflugbetrieb seit 1993 zugunsten der Anwohner - jeweils zeitlich befristet - begrenzt, sodass von dem angegriffenen Bescheid für die Klägerin keine belastende Wirkung ausgeht. Die Regelung in dem angegriffenen Bescheid kann auch nicht dahingehend verstanden werden, dass sie eine für die Beigeladene begünstigende Genehmigung beinhaltet, die ihr den danach zulässigen Nachtflugbetrieb erlaubt. Es handelt sich - schon dem Wortlaut des Bescheides zufolge – um einen (belastenden) Teilwiderruf der uneingeschränkt erteilten luftrechtlichen Genehmigung, deren Regelungsgehalt durch die früheren Beschränkungen des Nachtflugbetriebs wegen der jeweiligen zeitlichen Befristungen nicht dauerhaft modifiziert worden ist (vgl. zu einer ähnlichen Fallkonstellation BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997, NVwZ-RR 1998, 22).
Entgegen der Auffassung der Klägerin kann der Bescheid vom 28. Oktober 2008 nicht wie ein Planfeststellungsbeschluss im Sinne von §§ 8 ff. LuftVG oder die einem Flugplatzbetreiber gemäß § 6 LuftVG erteilte luftrechtliche Genehmigung im Wege der Drittanfechtung isoliert mit der Forderung nach weiter gehenden Beschränkungen angegriffen werden, um ihn nach den von der Rechtsprechung für Planungsentscheidungen entwickelten Grundsätzen im Hinblick auf Abwägungsfehler überprüfen zu lassen. Diesem Begehren steht entgegen, dass die luftverkehrsrechtlichen Entscheidungen, auf deren Grundlage der Verkehrsflughafen Berlin-Schönefeld derzeit betreiben wird, bestandskräftig sind. Der Flugbetrieb beruht sowohl auf einer bestandskräftigen fiktiven luftrechtlichen Genehmigung im Sinne von § 6 LuftVG als auch auf einer bestandskräftigen fiktiven Planfeststellung im Sinne von §§ 8 ff. LuftVG und ist hiervon u.a. im Hinblick auf die vorhandenen Anlagen und die Kapazität gedeckt.
Der Ministerrat der DDR – Ministerium für Verkehr – erteilte am 20. September 1990 anstelle einer bis zu diesem Zeitpunkt nur befristet gültigen Genehmigung eine unbefristete und uneingeschränkte Genehmigung für den Betrieb des Flughafens Berlin-Schönefeld für den nationalen und internationalen Verkehr auf der Grundlage von § 32 des Luftfahrtgesetzes der Deutschen Demokratischen Republik vom 27. Oktober 1983 (GBl I DDR, S. 277), § 2 der Anordnung über die Genehmigung von zivilen Flugplätzen vom 20. Juni 1990 (GBl. I DDR. S. 721) sowie der Weisung Nr. 21/90 des Ministeriums für Verkehr vom 7. September 1990 (vgl. dazu im Einzelnen OVG für das Land Brandenburg, Urteil vom 29. Oktober 1997, LKV 1998, 272; Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Brandenburg, Planfeststellungsbeschluss Ausbau Verkehrsflughafen Berlin-Schönefeld vom 13. August 2004, Band I, S. 217). Das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg entschied mit Urteil vom 29. Oktober 1997 (LKV 1998, 272), dass die am 20. September 1990 erteilte Genehmigung im Hinblick auf Art. 19 des Einigungsvertrages weder nichtig noch aus sonstigen Gründen aufzuheben sei, sondern vielmehr auch nach dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland weiterhin Bestand habe.
Außerdem gilt der Verkehrsflughafen Berlin-Schönfeld gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 LuftVG als genehmigt im Sinne von § 6 LuftVG und, da er der Planfeststellung bedurft hätte, als im Plan festgestellt (§§ 8 ff. LuftVG). Es handelt sich – wie in § 71 Abs. 1 LuftVG gefordert – um einen bis zum 2. Oktober 1990 im Beitrittsgebiet angelegten Flugplatz, der am 1. März 1999 noch betrieben wurde. Ist nach alledem sowohl von einer bestandskräftigen (fingierten) luftrechtlichen Genehmigung als auch von einem bestandskräftigen (fingierten) Planfeststellungsbeschluss auszugehen, kann die Klägerin ihr Ziel, eine weitere Einschränkung des Nachtflugverkehrs zu erreichen, nicht mittels Anfechtung des sie begünstigenden Bescheides vom 28. Oktober 2008 durchsetzen.
Anderes könnte nur dann gelten, wenn der Beklagte die luftrechtliche Genehmigung oder Planfeststellung geändert und eine neue Betriebsregelung zu Lasten der Anwohner getroffen oder in diesem Zusammenhang Schutzvorkehrungen angeordnet hätte. Unter diesen hier nicht gegebenen Voraussetzungen unterliegen Regelungen zum Schutz gegen nächtlichen Fluglärm dem fachplanerischen Abwägungsgebot (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 2005, BVerwGE 123, 261). Hier kann sich die Klägerin hingegen selbst dann nicht auf Abwägungsfehler berufen, wenn der Entscheidung des Beklagten Planungscharakter zukommt, denn der Vergleich mit der Genehmigungslage zeigt, dass es nicht um eine Erweiterung der genehmigten Nachtflugregelungen, sondern vielmehr um deren Beschränkung geht.
2. Der Verpflichtungsantrag (Antrag zu II.) ist unzulässig.
a) Eine auf Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtete Verpflichtungsklage setzt vorbehaltlich entgegenstehender gesetzlicher Vorschriften regelmäßig voraus, dass der Kläger vor der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtschutzes einen entsprechenden Antrag auf Vornahme des Verwaltungsaktes bei der zuständigen Behörde gestellt hat, den diese entweder abgelehnt oder innerhalb der Frist des § 75 VwGO nicht beschieden hat. Dieses aus §§ 68 Abs. 2, 75 Satz 1 VwGO und dem Grundsatz der Gewaltenteilung abgeleitete Erfordernis gilt grundsätzlich unabhängig davon, ob der erstrebte Verwaltungsakt auf Antrag oder von Amts wegen erlassen worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2009 – 6 C 40.07 -, Juris; Urteil vom 28. November 2007, BVerwGE 130, 39 ff. m.w.N.: Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 3. Auflage, § 42 Rn. 37; Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, § 42 Abs. 1 Rn. 96). Daran fehlt es hier, denn die Klägerin hat es versäumt, das erforderliche Verwaltungsverfahren durchzuführen.
Das Begehren stellt sich als Verpflichtungsklage dar, weil es in der Sache darauf zielt, den Beklagten zum Erlass von (zusätzlichen) die Klägerin begünstigenden und die Beigeladene belastenden Regelungen - d.h. zum Erlass eines Verwaltungsaktes im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG - zu verpflichten. Die Verwirklichung dieses Begehrens, das über die in dem Bescheid vom 28. Oktober 2008 getroffene Regelung hinausgeht und eine weitere Einschränkung des Flugbetriebs zur Folge hätte, setzt einen (erneuten) Eingriff in die bestandskräftige (fingierte) luftrechtliche Genehmigung bzw. in den bestandskräftigen (fingierten) Planfeststellungsbeschluss oder zumindest nachträgliche Schutzanordnungen gemäß § 9 Abs. 3 LuftVG, § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG voraus. Hier geht es - wie dargelegt - wegen der bestandskräftigen luftrechtlichen Genehmigung und wegen der bestandskräftigen Planfeststellung nicht darum, welchen Lärmschutzanforderungen ein nach dem Luftverkehrsrecht planfeststellungsbedürftiges Vorhaben genügen muss, um zugelassen werden zu können. Ebenso wenig handelt es sich wegen der bereits eingetretenen Bestandskraft um einen - mit der Verpflichtungsklage durchzusetzenden - Planergänzungsanspruch im Sinne von § 10 Abs. 8 LuftVG.
Den einschlägigen verwaltungsrechtlichen Vorschriften lassen sich keine abweichenden Regelungen entnehmen, die hier zu einem anderen Ergebnis führen könnten oder müssten. Das prozessrechtliche Erfordernis einer vorherigen Antragstellung bei der Behörde wird hierdurch vielmehr bestätigt. So setzen nachträgliche Schutzanordnungen im Sinne von § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG gemäß § 75 Abs. 3 VwVfG ausdrücklich einen schriftlichen Antrag an die Planfeststellungsbehörde voraus. Dies muss erst recht gelten, wenn nicht nur Schutzanordnungen, sondern sogar ein Teilwiderruf der luftrechtlichen Planfeststellung oder Genehmigung begehrt wird, der erst nach der Ausschöpfung von Schutzanordnungen in Betracht kommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997, BVerwGE 105, 6 ff.; BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 2003, NVwZ 2004, 97; Beschluss vom 16. Dezember 2003, in NVwZ 2004, 865; Beschluss vom 26. Februar 2004, NVwZ 2004, 869; VGH Kassel, Urteil vom 2. April 2003, NVwZ-RR 2003, 729; Grabherr/ Rheidt/ Wysk, LuftVG, Kommentar, § 71 Rn. 24).
Schließlich kann auf die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens auch deshalb nicht verzichtet werden, weil das Begehren der Klägerin eine Entscheidung des Beklagten erfordert, bei der er zahlreiche gegenläufige Belange, insbesondere auch die der Beigeladenen, zu berücksichtigen hat (vgl. zur Verpflichtungsklage mit dem Ziel der Auferlegung von weitergehenden Regulierungsverpflichtungen nach §§ 9, 13 TKG BVerwG, Urteil vom 26. November 2007, BVerwGE 130, 39). Aus den dargelegten Gründen können die im gerichtlichen Verfahren von der Klägerin gestellten Anträge den versäumten Antrag bei dem Beklagten nicht mit heilender Wirkung ersetzen. Abgesehen davon stellt die vorherige Antragstellung bei der Behörde eine Klagevoraussetzung dar, die im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeholt werden kann.
2. Die Klage wäre im Übrigen selbst dann unzulässig, wenn man eine vorherige Antragstellung bei dem Beklagten für entbehrlich hielte oder diese erfolgt wäre. Die Klägerin ist als Gemeinde nicht klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Sie hat weder dargelegt noch ist ersichtlich, dass sie durch eine Versagung der begehrten beschränkenden Maßnahmen in einem ihr zustehenden Recht verletzt sein könnte.
Ein Eingriff in die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte kommunale Planungshoheit, die eine wehrfähige, in die planerische Abwägung einzubeziehende Rechtsposition gegen ein Vorhaben vermittelt, wenn das Vorhaben eine hinreichend konkrete und verfestigte Planung der Gemeinde nachhaltig stört, wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebietes einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder gemeindliche Einrichtungen erheblich beeinträchtigt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. März 2008, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 197), ist unter keinem denkbaren Gesichtspunkt gegeben.
Die Klägerin kann sich zwar sowohl im (isolierten) Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG als auch im Planfeststellungsverfahren nach §§ 8 ff. LuftVG auf eine Verletzung von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG berufen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1969, DVBl. 1969, 362; Schiller, in: Grabherr/Rheidt/Wysk, LuftVG, § 6 Rn. 640, § 9 Rn. 116). Hier geht es jedoch nicht um die Berücksichtigung der kommunalen Planungshoheit als abwägungserheblicher Belang im Rahmen einer Planungsentscheidung, sondern um einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen Teilwiderruf der luftrechtlichen Genehmigung bzw. Planfeststellung (§ 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG, § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG) bzw. um einen Anspruch auf Erlass von Schutzanordnungen gemäß § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in unmittelbarer oder entsprechender Anwendung.
Da Beseitigungs- und Änderungsansprüche gegenüber planfestgestellten Anlagen grundsätzlich ausgeschlossen sind (§ 9 Abs. 3 LuftVG, § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG), können Drittbetroffene gegen nachträglich eingetretene nachteilige Auswirkungen eines planfestgestellten Verkehrsflughafens in der Regel nur im Wege nachträglicher Schutzanordnungen unter den Voraussetzungen des § 75 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VwVfG vorgehen. Diese Duldungs- und Ausschlusswirkung gilt auch im Fall einer fingierten Planfeststellung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997, LKV 1998, 148; OVG Berlin, Urteil vom 2. Mai 1996, OVGE 22, 67; Grabherr/Rheidt/Wysk, LuftVG, Kommentar, § 71 Rn. 13).
Die durch § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG eröffnete Möglichkeit, nachträgliche Schutzanordnungen zu erlassen, bedeutet im Hinblick auf die bestandskräftige Planfeststellung, dass daneben ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen (teilweisen) Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses gemäß § 49 VwVfG, der grundsätzlich im Fachplanungsrecht anwendbar ist, nur als ultima ratio in Betracht kommt, falls Schutzanordnungen nachweislich nicht ausreichen, um Grundrechtsbeeinträchtigungen durch Gesundheitsgefahren abzuwehren (BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997, BVerwGE 105, 6 ff.; BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 2003, NVwZ 2004, 97; Beschluss vom 16. Dezember 2003, in NVwZ 2004, 865; Beschluss vom 26. Februar 2004, NVwZ 2004, 869; VGH Kassel, Urteil vom 2. April 2003, NVwZ-RR 2003, 729; Grabherr/Rheidt/Wysk, LuftVG, Kommentar, § 71 Rn. 24). Gleiches gilt in Bezug auf einen Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung aufgrund einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch Fluglärm. Ein derartiges Vorgehen setzt regelmäßig voraus, dass der Fluglärm zu einer Gesundheitsgefahr führt und damit eine Verletzung des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG droht, die nicht anders als durch den Widerruf abgewendet werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 2005, BVerwGE 123, 261, 274; BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2003, NVwZ 2004, 865; Schiller, in: Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 6 Rn. 512, 518).
Auf ein vergleichbares, aus einer Grundrechtsposition (Art. 14 GG, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) abgeleitetes Recht kann sich die Klägerin nicht berufen, weil sie nicht Trägerin von Grundrechten ist (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 3. Juni 2004, NVwZ-RR 2005, 805). Selbst wenn man ihr ein einfachgesetzliches Recht als Eigentümerin von Grundstücken und Gebäuden und damit einen Anspruch auf Schutz vor unzumutbarem Fluglärm zugesteht, fehlt es an jeder Darlegung, worin eine derartige Rechtsverletzung bestehen könnte. Dies betrifft sowohl Messwerte als auch den Bezug dieser Werte zu kommunalen Grundstücken. Es fehlt ferner an einer konkreten und hinreichend substantiierten Darlegung, inwieweit nachteilige Auswirkungen zu einer nachhaltigen Störung der kommunalen Planungshoheit führen können, die den Erlass der begehrten Maßnahmen rechtfertigt. Dies gilt umso mehr, als der (nächtliche) Flugbetrieb in den vergangen Jahren zwar deutlich zugenommen hat, jedoch seit 1993 mindestens in dem derzeitigen Umfang durchgeführt werden darf und schon vor der Verlängerung der Beschränkung im Jahr 2003 auch in erheblichem Umfang durchgeführt worden ist.
Unabhängig davon hat die Klägerin weder hinreichend konkret dargelegt noch ist ersichtlich, dass der derzeit zugelassene Nachtflugverkehr ursächlich für eine etwaige nachhaltige Störung der Planungshoheit ist, die gerade durch die von ihr begehrten weiteren Maßnahmen beseitigt werden könnte. Beschränkungen der Planungshoheit folgen hier in erster Linie aus dem Planfeststellungsbeschluss „Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld“ vom 13. August 2004 des Ministeriums für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Brandenburg.
III. Der Hilfsantrag hat aus den dargelegten Gründen (fehlende Durchführung des erforderlichen behördlichen Verfahrens, mangelnde Klagebefugnis) ebenfalls keinen Erfolg.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 8 ff. LuftVG
§§ 9, 13 TKG BVerwG
§ 6 LuftVG
§ 49 VwVfG
§ 75 VwGO
§ 17 FStrG
§ 167 VwGO
§ 71 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 9 Abs. 3 LuftVG
§ 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 75 Abs. 3 VwVfG
§ 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
§ 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG
§ 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG
§ 75 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VwVfG
§ 29 b Abs. 2 LuftVG
§ 29 b Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 LuftVG
§ 29 b Abs. 1 Satz 2 LuftVG
§ 75 Abs 2 Satz 2 VwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr.6 VwGO
§ 71 Abs. 1 LuftVG
§ 68 Abs. 2, 75 Satz 1 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 10 Abs. 8 LuftVG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 32 des Luftfahrtgesetzes
§ 2 der Anordnung
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2005, 805
NVwZ-RR 1998, 22
BVerwGE 123, 261
BVerwGE 130, 39
BVerwGE 105, 6
NVwZ 2004, 97
NVwZ 2004, 865
NVwZ 2004, 869
NVwZ-RR 2003, 729
BVerwGE 123, 261, 274
4 B 33/10
00 Uhr bis 23.00
00 Uhr bis 6.00
30 Uhr und 5.30
00 Uhr und 6.00
6 C 40.07