Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-26, Aktenzeichen 15 K 5384/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2007:1026.15K5384.05.00

Tenor:
Soweit die Klage zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die am 00.00.1970 in U1 (U) in Georgien geborene Klägerin besuchte von 1986 bis 1990 die B-Musikfachschule Nr. 1 ihrer Heimatstadt (Fachrichtung Violine) und erwarb dort im Juni 1990 die Qualifikation zur Orchestermusikerin und Musikschulpädagogin (Diplom Nr. 000000). Von 1990 bis 1995 studierte sie am T- Staatskonservatorium der Stadt U (Fachrichtung: Violine) und schloss dieses Studium mit einem Diplom ab.
Am 30. Mai 2005 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Anerkennung dieses Diploms als Erste Staatsprüfung für das Lehramt im Fach Musik. Sie fügte ihrem Antrag unter anderem das Diplomzeugnis des Konservatoriums der Stadt U nebst Anlage (Auszug aus dem Testatverzeichnis) bei. In dem Diplomzeugnis wird ausgeführt, das Diplom Nr. 0000000 sei der Klägerin darüber ausgestellt worden, dass sie 1990 in das T-Staatskonservatorium der Stadt U aufgenommen worden sei und den gesamten Lehrgang dieses Konservatoriums 1995 mit der Fachrichtung Violine absolviert habe; mit Beschluss der staatlichen Prüfungskommission vom 1. Juli 1995 sei ihr die Qualifikation zur Orchestermusikerin, Lehrerin verliehen worden. In der Anlage zum Diplom werden die von der Klägerin während ihres Studiums abgelegten Testate und Prüfungen im Einzelnen aufgeführt.
Die Beklagte lehnte mit Bescheid vom 31. Mai 2005 den Antrag der Klägerin auf Anerkennung ihrer in Georgien abgelegten Hochschulabschlussprüfung als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt im Fach Musik im Land Nordrhein-Westfalen ab. Zur Begründung führte sie aus: Eine solche Anerkennung setze unter anderem voraus, dass die außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen abgelegte Prüfung materiell bzw. fachinhaltlich gleichwertig mit einer Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt im Sinne des Lehrerausbildungsgesetzes (LABG) sei. Daran fehle es hier. Die von der Klägerin am Staatskonservatorium U absolvierte Ausbildung habe im Wesentlichen auf eine Tätigkeit im außerschulischen musischen Bereich abgezielt. Eine konkret auf den Bereich der Schulmusik (Musikpraxis, Musikwissenschaft und Musikpädagogik/Didaktik der Musik) hin konzipierte Ausbildung habe sie hingegen nicht nachgewiesen. Die von ihr absolvierte Ausbildung sei am ehesten mit der Ausbildung an einer deutschen Musikhochschule vergleichbar.
Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 10. Juni 2005 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus: Ihr am Staatskonservatorium U erworbenes Diplom berechtige sie nicht nur zum Unterricht in Musikschulen, sondern auch zum Musikunterricht in Schulen für alle Jahrgangsstufen. Ein detaillierter Vergleich der Anlage zu ihrem Diplom mit beispielsweise der Studienordnung der Musikhochschule Köln für das Studium „Lehramt Musik I+II" zeige, dass alle danach erforderlichen Studienleistungen in der Anlage zu ihrem Diplom aufgeführt seien; die geforderte Anzahl der Unterrichtseinheiten des Kölner Fächerplans sei meist geringer als die in der Anlage zu ihrem Diplom aufgeführte Anzahl. Dort fehle allerdings das Fach „Chor- oder Ensembleleitung". Erfahrung in Ensembleleitung habe sie nach dem Abschluss des Musikhochschulstudiums an einer Musikfachschule gemacht. Sie habe dort etwa 6 ½ Jahre die Kammerensembleklasse geleitet. Die in der Anlage zu ihrem Diplom Nr. 000000 der B-Musikfachschule und in der Anlage zu ihrem Diplom Nr. 0000000 des T-Staatskonservatoriums aufgeführten Studien- und Prüfungsleistungen entsprächen den in der Studienordnung der Musikhochschule E für den Studiengang Schulmusik vorgeschriebenen Studien- und Prüfungsleistungen in den Bereichen Musikpraxis, Musikpädagogik und Musikwissenschaft, wie eine (in der Widerspruchsbegründung enthaltene) detaillierte Gegenüberstellung zeige.
Die Klägerin legte eine Bescheinigung des georgischen Ministeriums für Bildung und Wissenschaft vom 9. September 2005 vor, wonach sie als Inhaberin des am Staatskonservatorium der Stadt U erworbenen Diploms nach georgischer Gesetzgebung, entsprechend der verliehenen Qualifikation, das Studium an weiterführenden universitären Bildungseinrichtungen fortsetzen oder als Pädagogin an allgemeinbildenden Schulen und Gymnasien unterrichten dürfe.
Auf die Bitte der Beklagten um Stellungnahme zur Widerspruchsbegründung und Bewertung der von der Klägerin absolvierten Ausbildung gab die Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen mit Schreiben vom 28. Oktober 2005 folgende Stellungnahme ab: Belegt sei der Abschluss eines regulär fünfjährigen Hochschulstudiums der Musik, Hauptfach Geige, aufbauend auf einer obligatorischen zehnjährigen Schulvorbildung sowie dem berufsqualifizierenden Abschluss einer Fachschule für Musik. Die georgische Qualifikation sei der Qualifikation einer Diplommusikerin an einer deutschen Musikhochschule zuzuordnen und gleichzustellen. Das Studium am Konservatorium U habe primär auf die Qualifikation einer ausübenden Musikerin gezielt. In der Nebenqualifikation sei sie für Aufgaben ausgebildet worden, die eine deutsche Diplommusiklehrerin wahrnehme. Die Ausbildung zur Musiklehrerin an Schulen habe in der Sowjetunion (und in Georgien) nicht an den Konservatorien (Musikhochschulen), sondern an den Pädagogischen Instituten stattgefunden. Der Hinweis, dass in Georgien Personen mit der vorliegenden Qualifikation auch für die Unterrichtung an Schulen hätten eingesetzt werden können, bleibe ohne Folgen. Der Einsatz für die Unterrichtung an Schulen in Deutschland werde gegebenenfalls unter den Bedingungen möglich, die für die Diplomabsolventen deutscher Musikhochschulen gälten.
Daraufhin wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin unter Bezugnahme auf die Stellungnahme der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen, bei der es sich um eine unabhängige Gutachterstelle handele und an deren fachlicher Kompetenz keine Zweifel bestünden, mit Widerspruchsbescheid vom 16. November 2005 zurück.
Die Klägerin hat am 14. Dezember 2005 Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt: Zunächst sei es verfahrensfehlerhaft, dass im vorliegenden Fall derselbe Sachbearbeiter, der den Ausgangsbescheid gefertigt habe, auch das Widerspruchsverfahren bearbeitet habe. Es sei nicht ersichtlich, wie ein identischer Sachbearbeiter in der Lage sein solle, seine eigene Entscheidung noch einmal von Grund auf und in Anwendung des Amtsermittlungsgrundsatzes objektiv zu überprüfen. Darüber hinaus sei der angefochtene Bescheid auch materiell rechtswidrig. Die von ihr (der Klägerin) am Konservatorium U absolvierte Ausbildung und Prüfung sei der nordrhein-westfälischen Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt im Fach Musik gleichwertig. Mit der zweigliedrigen Ausbildung, die musikalische Praxis und musikalische Fachdidaktik zum Gegenstand gehabt habe, sei sie in Georgien zur Orchestermusikerin und zur Lehrerin ausgebildet worden. Ausweislich der Anlage zum Diplom sei auch die Fachdidaktik Bestandteil der Prüfung gewesen. Die Ausbildung zur Musiklehrerin im außerschulischen Bereich habe sie bereits im Juni 1990 mit dem Diplom der Musikfachschule abgeschlossen. Die Tatsache, dass sie ihre Ausbildung in Georgien an einem Konservatorium absolviert habe, stehe der Anerkennung ihres Diploms als Lehramtsprüfung nicht entgegen. Denn auch in Nordrhein-Westfalen sei es möglich, sich an Musikhochschulen, die Konservatorien entsprächen, zur Musiklehrerin für den Schuldienst ausbilden zu lassen. So biete beispielsweise die Musikhochschule E ausdrücklich das Lehramtsstudium für das Fach Musik an. Sie sei am Konservatorium U nicht nur zur Orchestermusikerin, sondern auch zur Lehrerin ausgebildet worden; ihr Diplom sei zugleich eine Lehramtsprüfung in Georgien. Das Studienprofil in fachdidaktischer Richtung sei insoweit vergleichbar gewesen mit dem Lehrprogramm an den pädagogischen Instituten. Richtigerweise sei dann auf den Studien- und Prüfungsinhalt konkret abzustellen und danach die Frage der Gleichwertigkeit zu bejahen, wie sie in der Widerspruchsbegründung im Einzelnen dargelegt habe. Der Anspruch auf Anerkennung ihrer mit der Ersten Staatsprüfung für das Lehramt im Fach Musik gleichwertigen Diplomprüfung ergebe sich nicht nur aus § 20 LABG, sondern auch unmittelbar aus den Grundrechten (Art. 12 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 sowie Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes).
Mit Schriftsatz vom 6. April 2006 hat die Klägerin beantragt, die Beklagte zu verpflichten, ihre im Jahr 1995 am Konservatorium der Stadt U abgelegte Diplomprüfung als Erste Staatsprüfung für das Lehramt Sekundarstufe II im Fach Musik, hilfsweise über den Abschluss Diplominstrumentalpädagoge an einer Musikhochschule entsprechend im Inland ausgebildeten Quereinsteigern in die Lehrerausbildung, anzuerkennen. Mit Schriftsatz vom 5. Juli 2007 hat sie weiter „höchst hilfsweise" die Verpflichtung der Beklagten beantragt, ihr auf der Grundlage der vorgelegten georgischen Ausbildungsnachweise den Abschluss als „Staatlich geprüfte Musiklehrerin" anzuerkennen. Nachdem die Klägerin in der mündlichen Verhandlung zunächst beantragt hat, die Beklagte zu verpflichten, ihre am Konservatorium der Stadt U abgelegte Diplomprüfung als Hochschulabschluss einer Diplominstrumentalpädagogin an einer Musikhochschule entsprechend im Inland ausgebildeten Quereinsteigern in die Lehrerausbildung anzuerkennen, hilfsweise ihre in Georgien erworbenen Qualifikationen als Erste Staatsprüfung für das Lehramt im Fach Musik an Gymnasien und Gesamtschulen anzuerkennen, beantragt sie nunmehr bei teilweiser Klagerücknahme im Übrigen,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 31. Mai 2005 und ihres Widerspruchsbescheides vom 16. November 2005 zu verpflichten, ihre in Georgien erworbenen Qualifikationen in Gestalt der im Jahr 1995 am T- Staatskonservatorium der Stadt U abgelegten Diplomprüfung mit der Qualifikation zur Orchestermusikerin und Lehrerin und der im Juni 1990 an der B-Musikfachschule der Stadt U abgelegten Diplomprüfung als Erste Staatsprüfung für das Lehramt im Fach Musik an Gymnasien und Gesamtschulen anzuerkennen.
Die Beklagte hat sich mit der teilweisen Klagerücknahme einverstanden erklärt und beantragt im Übrigen,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nimmt sie Bezug auf die angefochtenen Bescheide und trägt ergänzend vor:
Für die Entscheidung über Anerkennungsbegehren und insbesondere für die Beurteilung, ob eine Hochschulabschlussprüfung (hier: die am Konservatorium der Stadt U abgelegte Diplomprüfung) mit der Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt (hier: im Fach Musik) inhaltlich im Wesentlichen übereinstimme, gebe es ausreichende normative Maßstäbe. In § 2 Abs. 6 des Lehrerausbildungsgesetzes vom 2. Juli 2002 (LABG 2002) richte der Gesetzgeber das Lehramtsstudium zentral auf den Erwerb von Kompetenzen aus. Das setze sich im Rahmen der hochschuldidaktischen Debatten der letzten Jahre um die „Kompetenzorientierung der Lehrerausbildung" gerade ab von einer „Stofforientierung" (Ausrichtung an Fachinhalten). Der Gesetzgeber beauftrage in diesem Zusammenhang die Hochschulen, „verbindliche Studieninhalte zu entwickeln" (§ 2 Abs. 6 Satz 4 LABG 2002). Entsprechend dieser neuen Kompetenzzuweisung habe sich die Lehramtsprüfungsordnung vom 27. März 2003 (LPO 2003) darauf beschränkt, in recht abstrakter Form und fächerübergreifend die Inhalte des Studiums zu beschreiben (§§ 1 bis 5 und § 13 Abs. 2 LPO 2003). Nach § 7 LPO 2003 sei das Studium zu modularisieren. Module würden von den Hochschulen in Modulhandbüchern beschrieben. Den Modulhandbüchern korrespondierten Studien- und Prüfungsordnungen für die einzelnen Lehrämter und Fächer. Diese Ordnungen würden dem Ministerium vor ihrem In-Kraft-Treten angezeigt und fachlich geprüft. Die Studienordnungen der Hochschulen seien nach § 7 Abs. 3 LPO 2003 auch an „Rahmenvorgaben für Kerncurricula" des Landes gebunden. Für Fächer, die in der LPO 2003 neu konzipiert worden seien, gebe es auf der Grundlage des § 42 LPO 2003 gesonderte detaillierte fächerspezifische Vorgaben des Landes, insbesondere für die Fächer Musik, Kunst und Philosophie/Praktische Philosophie. Insofern blieben auch nach der Konzeption der LPO 2003 Möglichkeiten der landesweiten Steuerung erhalten. Unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Entscheidung in § 2 LABG 2002 zur veränderten Rolle der Hochschulen sei es daher nicht zu beanstanden, wenn die LPO 2003 selbst nicht mehr detaillierte Vorgaben zu Fachinhalten mache und in § 42 den Erlass von fächerspezifischen Vorschriften in das Ermessen des Schulministeriums stelle. Da das dargestellte Konzept der LPO 2003 durch das Lehrerausbildungsgesetz getragen werde, liege verfassungsrechtlich weder ein Verstoß gegen grundrechtliche Gesetzesvorbehalte noch gegen den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes (Wesentlichkeitstheorie) vor. Soweit LABG und LPO keine Regelungen enthielten, würden Prüfungsentscheidungen nicht bloßen Einzelfallentscheidungen der Verwaltung überlassen, sondern durch Satzungsrecht der Universitäten geprägt. Insofern bestünden zusätzliche detaillierte abstrakt- generelle Regelungen, auf die der Gesetzgeber verweise. Daraus, dass LABG 2002 und LPO 2003 an einer Staatsprüfung festhielten, lasse sich nicht ableiten, dass es dem Staat verwehrt sei, die Festlegung der Studien- und Prüfungsinhalte weitgehend den Hochschulen zu überlassen.
Im Anerkennungsverfahren nach § 20 LABG 2002 seien einheitliche Anforderungen auch außerhalb der originären Lehrerausbildung an den Hochschulen gewährleistet, so dass der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz) nicht verletzt werde. Die fünf Bezirksregierungen hätten jeweils landesweite Zuständigkeiten, wodurch landesweit gleiche Maßstäbe zur Anwendung gelangten. Soweit die Bezirksregierungen das Landesprüfungsamt für Erste Staatsprüfungen beteiligten, werde eine Bündelung dadurch erleichtert, dass die fünf Prüfungsämter im Jahr 2006 zu einem Landesprüfungsamt zusammengefasst worden seien. Innerhalb des Landesprüfungsamtes seien einzelne Geschäftsstellen landesweit zuständig für bestimmte Fächer bzw. Lehrämter. Alle Geschäftsstellen arbeiteten nach denselben standardisierten Prüfverfahren und Prüfkriterien. Dabei seien die zur Anerkennung vorgelegten Prüfungs- und Studienleistungen mit den Anforderungen eines Lehramtsstudiums für ein bestimmtes Fach im Rahmen des jeweiligen Lehramtes zu vergleichen. Maßstab der materiellen Prüfung sei die Frage, ob ein wesentliches Maß an Übereinstimmung vorliege. Zu berücksichtigen seien dabei unter anderem alle Vorgaben des Landes (sog. Anerkennungserlass, Rahmenvorgaben, fächerspezifische Vorgaben für einzelne Fächer) sowie die Studien- und Prüfungsordnungen aller Hochschulen, die in Nordrhein-Westfalen Lehrer für das jeweilige Fach ausbildeten. Die zentralen Zuständigkeiten (Expertenwissen) und Verfahren ermöglichten es, auch über gewisse Differenzen in den Studien- und Prüfungsordnungen der einzelnen Hochschulen hinweg landesweite Anforderungsprofile zu entwickeln und anzulegen. Selbst wenn man ein „Regelungsdefizit" der LPO 2003 annähme, könnte dieses nicht zur Einstellung sämtlicher Anerkennungsverfahren führen. Denn ein etwaiges Versäumnis des Verordnungsgebers dürfe nicht zu Lasten der antragstellenden Bürger gehen und Möglichkeiten der beruflichen Betätigung bzw. den Zugang zur weiteren Ausbildung in einem Vorbereitungsdienst beschneiden. Darüber hinaus seien auch erhebliche Interessen des Landes berührt, da über die Anerkennung von „anderen" Hochschulabschlüssen als Erste Staatsprüfung in bestimmten Bereichen ein nennenswerter Anteil der Lehrerversorgung gedeckt werde. Zwar könne ein etwaiges Regelungsdefizit nicht durch unmittelbare Anwendung der Anlagen zu § 55 der Lehramtsprüfungsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 1994 (LPO 1994) ausgeglichen werden, da die darin enthaltenen fächerspezifischen Vorgaben unvereinbar seien mit dem kompetenzorientierten Konzept der Lehrerausbildung, das dem LABG 2002 und der LPO 2003 zugrunde liege. Die Anlagen zu § 55 LPO 1994 würden aber teilweise auch heute noch ergänzend herangezogen, um Entscheidungen in Anerkennungsverfahren transparenter zu machen, da der dort beschriebene Grundbestand von Fachinhalten weitestgehend dem jeweiligen fachwissenschaftlichen Konsens entspreche, der in den heute geltenden Studienordnungen fortgeschrieben sei.
Ferner nimmt die Beklagte Bezug auf eine von ihr eingeholte Stellungnahme des Staatlichen Prüfungsamtes für Erste Staatsprüfungen für Lehrämter an Schulen (Prüfungsamt) Bielefeld - Außenstelle Paderborn - vom 9. Juni 2006 und das dieser Stellungnahme zugrunde liegende Gutachten der Hochschule für Musik E (Professor O1) vom 30. Mai 2006. In der Stellungnahme des Prüfungsamtes wird ausgeführt: Die Musikpraxis (z.B. Gesang, Sprecherziehung, Chor- und Orchesterleitung, Höranalyse) werde von der Klägerin nicht in entsprechender Breite nachgewiesen. Auch fehlten die Nachweise in Musikwissenschaft. Musikdidaktik und -pädagogik würden unzureichend abgedeckt. Die hier angeführten Defizite bezögen sich auf zentrale Kompetenzbereiche für Musiklehrer im Rahmen eines jeden Lehramts. Die von der Klägerin erbrachten Bildungsnachweise entsprächen somit nicht dem Lehramtsstudiengang Musik für ein Lehramt an öffentlichen Schulen gemäß dem Lehrerausbildungsgesetz (insbesondere nicht für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen sowie für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen und den entsprechenden Jahrgangsstufen der Gesamtschulen).
Zur Stellungnahme des Prüfungsamtes vom 9. Juni 2006 und zum Gutachten des Professor O1 vom 30. Mai 2006 trägt die Klägerin vor: Dem Gutachter sei die Ausbildungssituation in Georgien nicht bekannt. So entstünden bereits durch unterschiedlich verwendete Begrifflichkeiten Fehler in dem Gutachten. Das zeige sich beispielsweise an der Einschätzung des Gutachters zum Ausbildungsinhalt des Faches „Solfeggio", das in der georgischen Ausbildung durchaus den Bereich der Gehörbildung abdecke. Das Gutachten setze sich nicht mit ihrer gesamten Ausbildungsleistung auseinander und berücksichtigte nicht, dass vermisste Ausbildungsinhalte in andere Fächer integriert gewesen seien. Das Gutachten zeichne sich dadurch aus, dass nur die von ihr eingeführte Gegenüberstellung der einzelnen Ausbildungsleistungen überprüft und als unzureichend eingestuft werde. Demgegenüber hätte der Sachverständige selbst sämtliche Ausbildungsbestandteile eigenständig einschätzen und zuordnen müssen, wozu er jedoch wegen unzureichender Erfahrungen im Hinblick auf den georgischen Ausbildungsinhalt nicht in der Lage gewesen sei. Daher sei eine weitere Begutachtung durch Sachverständige erforderlich, die mit der georgischen Musiker- /Musiklehrerausbildung vertraut seien.
Die Kammer hat den Rechtsstreit mit den Parteien unter Beteiligung von Vertretern des Ministeriums für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein- Westfalen und des Leiters des Landesprüfungsamtes mit Blick auf die Frage erörtert, ob das als Vergleichsmaßstab für Anerkennungsentscheidungen heranzuziehende nordrhein-westfälische Lehrerausbildungsrecht in seiner derzeitigen Ausgestaltung in Bezug auf die fächerbezogenen Inhalte von Ausbildung und Prüfung den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Wegen der Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift vom 4. Juni 2007 verwiesen.
Im Übrigen wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klägerin die schriftsätzlich gestellten Hilfsanträge und den in der mündlichen Verhandlung zunächst gestellten Hauptantrag nach dem in der mündlichen Verhandlung zuletzt gestellten Antrag nicht weiter verfolgt, sondern ihr Klagebegehren auf die Verpflichtung der Beklagten zur Anerkennung ihrer in U in den Jahren 1990 und 1995 abgelegten Diplomprüfungen als Erste Staatsprüfung für das Lehramt im Fach Musik beschränkt hat, hat sie ihre Klage teilweise - mit der nach § 92 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erforderlichen Einwilligung der Beklagten und daher wirksam - zurückgenommen. Insoweit war das Verfahren nach § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Soweit die Klägerin ihre Klage aufrechterhalten hat, ist diese unbegründet.
Der Klägerin steht derzeit kein Anspruch darauf zu, dass die Beklagte ihre in Georgien erworbenen Qualifikationen in Gestalt der im Jahr 1995 am T- Staatskonservatorium der Stadt U abgelegten Diplomprüfung und der im Juni 1990 an der B-Musikfachschule der Stadt U abgelegten Diplomprüfung als Erste Staatsprüfung für das Lehramt im Fach Musik an Gymnasien und Gesamtschulen anerkennt; die Ablehnung dieser Anerkennung durch den Bescheid der Beklagten vom 31. Mai 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. November 2005 ist im Ergebnis rechtmäßig (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Widerspruchsbescheid vom 16. November 1995 nicht schon deshalb rechtswidrig, weil er von demselben Sachbearbeiter verfasst worden ist, der auch den Ablehnungsbescheid vom 31. Mai 2005 verfasst und unterschrieben hat. Abgesehen davon, dass eine formelle Rechtswidrigkeit des Widerspruchsbescheides nur dessen Aufhebung (vgl. § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO) und gegebenenfalls die Verpflichtung zum Erlass eines neuen Widerspruchsbescheides rechtfertigen, aber nicht dem Verpflichtungsbegehren in der Sache zum Erfolg verhelfen könnte, liegt hier auch kein Verfahrensfehler vor. Zwar wird der Mitarbeiter der Beklagten, der im Bescheid vom 31. Mai 2005 als Sachbearbeiter genannt wird und den Bescheid unterschrieben hat, auch im Briefkopf des Widerspruchsbescheides namentlich benannt („Auskunft erteilt: Herr E1"), so dass davon auszugehen ist, dass er den Widerspruch der Klägerin bearbeitet und den Widerspruchsbescheid entworfen hat. Der Widerspruchsbescheid ist jedoch nicht von diesem Mitarbeiter, sondern von einem anderen Bediensteten der Beklagten unterschrieben worden, der damit die Verantwortung für den Inhalt des Widerspruchsbescheides übernommen hat. Insoweit hat der Verfasser des Bescheides vom 31. Mai 2005 nicht selbst über den Widerspruch entschieden, sondern diese Entscheidung nur vorbereitet. Eine derartige Mitwirkung an der Entscheidung über den Widerspruch verstößt nicht gegen Verfahrensvorschriften. Der Sachbearbeiter, der den Ausgangsbescheid verfasst hat, ist weder nach § 20 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) von einer Tätigkeit im Widerspruchsverfahren ausgeschlossen, noch besteht nach § 21 Abs. 1 VwVfG die Besorgnis der Befangenheit. Während von der Ausübung des Amtes als Richter ausgeschlossen ist, wer bei dem vorausgegangenen Verwaltungsverfahren oder in einem früheren Rechtszug bei dem Erlass der angefochtenen Entscheidung mitgewirkt hat (§ 54 Abs. 2 VwGO, § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 41 Nr. 6 der Zivilprozessordnung), fehlen vergleichbare Vorschriften für Amtsträger, die über einen Widerspruch zu entscheiden haben. Im Verwaltungsverfahren ist eine Überprüfung durch eine andere, neutrale Instanz auch verfassungsrechtlich nicht geboten.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Senatsbeschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 und 213/83 -, BVerfGE 84, S. 34 (47), sowie Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 9. Dezember 1992 - 6 C 3.92 -, BVerwGE 91, S. 262 (273 f.), wonach im Prüfungsrecht die Neubewertung einer Prüfungsleistung grundsätzlich durch dieselben Prüfer zu erfolgen hat, die die angegriffene Bewertung vorgenommen haben.
Der mit der Klage geltend gemachte Anspruch ergibt sich derzeit weder aus § 20 Abs. 1 des Gesetzes über die Ausbildung für Lehrämter an öffentlichen Schulen (Lehrerausbildungsgesetz - LABG) vom 2. Juli 2002 (GV NRW S. 325), zuletzt geändert durch Art. 2 des 2. Schulrechtsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 (GV NRW S. 278), im Folgenden: LABG 2002, noch aus § 20 Abs. 2 Satz 1 LABG 2002. Nach Absatz 1 kann das Ministerium eine innerhalb oder außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen abgelegte Lehramtsprüfung als Erste Staatsprüfung für ein entsprechendes Lehramt im Sinne dieses Gesetzes anerkennen, nach Absatz 2 Satz 1 kann es eine andere für ein Lehramt geeignete Prüfung als Erste Staatsprüfung oder als Teil einer Ersten Staatsprüfung anerkennen (vgl. auch § 50 Abs. 1 der Ordnung der Ersten Staatsprüfungen für Lehrämter an Schulen [Lehramtsprüfungsordnung - LPO] vom 27. März 2003 [GV NRW S. 182], zuletzt geändert durch Art. 5 des 2. Schulrechtsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 [GV NRW S. 278], im Folgenden: LPO 2003).
Das Ministerium hat diese Anerkennungsbefugnis - auf der Grundlage des § 20 Abs. 6 Nr. 2 LABG 2002 bzw. § 19 Abs. 5 Nr. 2 des Lehrerausbildungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. September 1998 (GV NRW S. 564), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Dezember 2001 (GV NRW S. 876), im Folgenden: LABG 1998 - durch Rechtsverordnung auf die Bezirksregierungen übertragen, und zwar durch § 1 der Verordnung zur Übertragung der Befugnis zur Anerkennung von Lehramtsbefähigungen, Lehramtsprüfungen und Hochschulabschlussprüfungen auf die Bezirksregierungen vom 16. September 1999 (GV NRW S. 565), zuletzt geändert durch Art. 78 des Vierten Befristungsgesetzes vom 5. April 2005 (GV NRW S. 332). § 2 Abs. 2 Buchstabe b) dieser Verordnung bestimmt, dass die Befugnis zur Anerkennung von Lehramtsbefähigungen, Lehramtsprüfungen und sonstigen Hochschulabschlussprüfungen, soweit sie nicht in der Bundesrepublik Deutschland und auch nicht in der ehemaligen DDR, Ländern der Europäischen Gemeinschaft oder des Europäischen Wirtschaftsraums oder Polen oder in der Schweiz abgelegt worden sind, auf die Beklagte übertragen wird. Die Beklagte ist demnach für die Anerkennung der in Georgien abgelegten Diplomprüfungen der Klägerin als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt zuständig.
Die Kammer kann aber nicht feststellen, dass die materiellen Voraussetzungen des § 20 Abs. 1 oder des § 20 Abs. 2 Satz 1 LABG 2002 vorliegen.
Insoweit kommt es nicht darauf an und kann offen bleiben, ob es sich bei der von der Klägerin im Jahr 1995 am Staatskonservatorium der Stadt U abgelegten Diplomprüfung um eine Lehramtsprüfung im Sinne des Absatz 1 oder um eine „andere Prüfung" im Sinne des Absatz 2 Satz 1 handelt; die Prüfung, die die Klägerin im Juni 1990 an der Musikfachschule der Stadt U abgelegt hat, ist offensichtlich weder eine Lehramtsprüfung noch eine sonstige Hochschulabschlussprüfung. Dafür, dass die am Konservatorium (Musikhochschule) der Stadt U abgelegte Diplomprüfung als Lehramtsprüfung zu qualifizieren sein könnte (vgl. auch § 2 Abs. 2 LABG 2002), spricht jedenfalls die von der Klägerin im Widerspruchsverfahren vorgelegte Bescheinigung des georgischen Ministeriums für Bildung und Wissenschaft vom 9. September 2005, in der ausgeführt wird, dass die Inhaberin eines solchen Diploms nach georgischer Gesetzgebung, entsprechend der verliehenen Qualifikation, auch als Pädagogin an allgemeinbildenden Schulen und Gymnasien unterrichten dürfe.
Sollte es sich um eine Lehramtsprüfung handeln, so kann jedoch nicht festgestellt werden, dass das Tatbestandsmerkmal „entsprechendes Lehramt" in § 20 Abs. 1 LABG 2002 erfüllt ist. Sollte es sich um eine sonstige Hochschulabschlussprüfung handeln, so kann nicht festgestellt werden, dass diese im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 1 LABG 2002 „für ein Lehramt geeignet" ist.
Das gerichtlich voll überprüfbare Tatbestandsmerkmal „entsprechendes Lehramt" in § 20 Abs. 1 (und Abs. 4) LABG 2002 ist nur dann erfüllt, wenn sich die Anforderungen an die außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen abgelegte Lehramtsprüfung und die Anforderungen an die Lehramtsprüfung nach nordrhein- westfälischem Recht inhaltlich im Wesentlichen entsprechen. Die Anerkennung erfordert demnach nicht, dass die Ausbildungsgänge und Prüfungen, die zum Erwerb der Lehramtsbefähigung geführt haben, in jeder Hinsicht identisch sind. Sie müssen der Ersten Staatsprüfung in Nordrhein-Westfalen auch nicht vollständig gleichwertig sein. Ausreichend, aber auch erforderlich ist vielmehr ein wesentliches Maß an Übereinstimmung.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 27. September 2007 - 19 A 2143/06 - (zu § 20 Abs. 4 Satz 1 LABG 2002), sowie Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 1731/98 -, und Beschluss vom 3. Dezember 2002 - 19 E 777/02 -, juris (beide zum Tatbestandsmerkmal „entsprechendes Lehramt" in § 19 Abs. 1 und 4 LABG 1998), jeweils unter Hinweis auf seine Urteile vom 19. Januar 1996 - 19 A 3537/92 - und 22. November 1996 - 19 A 6861/95 -.
Auch das Tatbestandsmerkmal „für ein Lehramt geeignete Prüfung" in § 20 Abs. 2 Satz 1 LABG 2002 ist gerichtlich voll überprüfbar und erfordert ein wesentliches Maß an Übereinstimmung mit einer nordrhein-westfälischem Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2006 - 19 B 7/06 -, juris; zu § 20 Abs. 2 Satz 1 LABG auch Beschluss der erkennenden Kammer vom 24. Januar 2003 - 15 L 144/03 -, juris.
Die Anforderungen an die Erste Staatsprüfung für ein Lehramt und an das vorausgehende Studium haben sich mit der Reform der Lehrerausbildung in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2002/2003 erheblich gewandelt. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 LABG 1998 umfasste das Studium am Ausbildungsziel orientierte erziehungswissenschaftliche und fachwissenschaftliche Studien, und nach § 16 Abs. 1 LABG 1998 waren in der Ersten Staatsprüfung die erziehungswissenschaftlichen und fachwissenschaftlichen Kenntnisse und Fähigkeiten nachzuweisen, deren der Bewerber bedurfte, um als Lehrer den Unterricht gemäß den dafür festgelegten Lernzielen im Rahmen der Lehramtsbefähigung in den Fächern der Schule, auf die das Studium bezogen war, ordnungsgemäß zu erteilen. Demgegenüber orientiert sich das Lehramtsstudium in Nordrhein-Westfalen seit dem Jahr 2002/2003 „an der Entwicklung der grundlegenden beruflichen Kompetenzen für Unterricht und Erziehung, Beurteilung und Diagnostik sowie Evaluation und Qualitätssicherung" (so § 2 Abs. 6 Satz 1 LABG 2002 und § 1 Abs. 4 Satz 1 LPO 2003) und sind diese Kompetenzen auch in der Ersten Staatsprüfung nachzuweisen (vgl. § 17 Abs. 1 Satz 1 LABG 2002). Wie die Beklagte in ihrem Schriftsatz vom 20. September 2007 vorträgt, hat der Gesetzgeber sich in § 2 Abs. 6 LABG 2002 von einer „Stofforientierung" (Ausrichtung an Fachinhalten) abgewandt und die „Kompetenzorientierung" (Stärkung der berufsbezogenen Kompetenzen) in den Mittelpunkt gerückt. Diese Neuausrichtung der Lehrerausbildung kommt in den vom Ministerium für Schule, Jugend und Kinder des Landes NRW auf der Grundlage des § 6 Abs. 5 Satz 2 LPO 2003 erlassenen Rahmenvorgaben „Entwicklung von Kerncurricula" vom 28. Mai 2004 besonders deutlich zum Ausdruck. Dort heißt es: „Die Lehrerausbildung soll berufsbezogener und praxisorientierter werden. Im Zentrum der Reform steht dabei der Paradigmenwechsel von inhaltlichen Vorgaben zu professionsbezogenen Kompetenzen. (...) Die Auswahl und Anordnung von Inhalten orientiert sich am systematischen Aufbau von disziplin- und professionsorientiertem Wissen und Können." Die Kompetenzorientierung erstreckt sich auf alle drei Bereiche, die das Lehramtsstudium nach § 2 Abs. 4 Satz 1 LABG 2002 und § 1 Abs. 2 LPO 2003 umfasst, nämlich auf Fachwissenschaft, Fachdidaktik und Erziehungswissenschaft (vgl. Ziffer 3. der Rahmenvorgaben).
Damit stellt sich die Frage, ob ein Studium, das kein nach dem LABG 2002 und der LPO 2003 in Nordrhein-Westfalen absolviertes Lehramtsstudium ist, die auch im hier vorwiegend interessierenden Bereich der Fachwissenschaft erforderlichen professionsbezogenen Kompetenzen vermittelt und eine außerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen aufgrund eines „stofforientierten" Studiums abgelegte Lehramtsprüfung oder eine sonstige - stets „stofforientierte" - Hochschulabschlussprüfung insoweit überhaupt ein wesentliches Maß an Übereinstimmung mit einer nordrhein-westfälischen Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt aufweisen kann. Allerdings hat der Gesetzgeber trotz des Paradigmenwechsels die in § 19 Abs. 2 LABG 1998 geschaffene Möglichkeit der Anerkennung sonstiger Hochschulprüfungen als Lehramtsprüfung in § 20 Abs. 2 und 5 LABG 2002 aufrechterhalten. Die Kammer geht deshalb davon aus, dass auch die Anerkennung solcher Prüfungen, in denen fachliche Kenntnisse, aber keine auf den Lehrerberuf bezogenen Kompetenzen nachgewiesen werden, nicht von vornherein ausgeschlossen sein soll.
Auch wenn eine Anerkennung der Diplomprüfung der Klägerin als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt danach wohl nicht schon allein wegen des fehlenden Nachweises lehramtsspezifischer Professionskompetenzen aus Rechtsgründen ausscheidet, so kann doch nicht festgestellt werden, dass die Anforderungen an die von der Klägerin am Konservatorium der Stadt U abgelegte Diplomprüfung mit den Anforderungen an die Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen im Fach Musik im Wesentlichen übereinstimmen. Maßgeblich ist dabei die Übereinstimmung der Anforderungen im fachwissenschaftlichen Bereich. Zwar umfasst das Lehramtsstudium nach nordrhein-westfälischem Recht - wie oben dargelegt - neben den fachwissenschaftlichen Studien auch fachdidaktische und erziehungswissenschaftliche Studien und sind in der Ersten Staatsprüfung Qualifikationen und Kompetenzen in diesen drei Bereichen nachzuweisen (vgl. § 17 Abs. 1 Satz 1 LABG 2002, § 13 Abs. 2 LPO 2003). Für die Anerkennung einer Hochschulabschlussprüfung als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt nach § 20 Abs. 1, 2 und 5 LABG 2002 genügt jedoch ein wesentliches Maß an Übereinstimmung der fachwissenschaftlichen Studien- und Prüfungsleistungen.
Dass das Fehlen eines erziehungswissenschaftlichen Studiums bzw. einer erziehungswissenschaftlichen Prüfung der Anerkennung nicht entgegensteht, folgt in Bezug auf (Fach-) Hochschulabschlussprüfungen im Sinne der Absätze 2 und 5 des § 20 LABG 2002 aus § 20 Abs. 2 Satz 2 LABG 2002, der im Anwendungsbereich des § 20 Abs. 5 LABG 2002 entsprechend gilt (Satz 3). Danach muss der Nachweis eines erziehungswissenschaftlichen Studiums im Rahmen der Zweiten Staatsprüfung erbracht werden, wenn in der anzuerkennenden Prüfung kein solches Studium nachgewiesen worden ist. Diese Regelung ist entsprechend anzuwenden, wenn in einer innerhalb oder außerhalb des Landes NRW abgelegten Lehramtsprüfung (§ 20 Abs. 1 LABG 2002) entweder überhaupt kein erziehungswissenschaftliches Studium nachgewiesen worden ist, was in der Praxis nicht vorkommen dürfte, oder wenn das nachgewiesene pädagogische Studium hinter den Anforderungen zurückbleibt, die in NRW an die erziehungswissenschaftlichen Studien als Bestandteil des Lehramtsstudiums gestellt werden. Wenn nach § 20 Abs. 2 Satz 2 LABG 2002 sogar der Nachweis eines vollständigen erziehungswissenschaftlichen Studiums im Rahmen der Zweiten Staatsprüfung erbracht werden kann, dann muss das erst recht für den Nachweis ergänzender pädagogischer Studien gelten. Davon geht auch § 50 Abs. 4 LPO 2003 aus, der die Regelung des § 20 Abs. 2 Satz 2 LABG 2002 auf alle Prüfungen erstreckt, die als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt anerkannt werden können, also auch auf Lehramtsprüfungen im Sinne des § 20 Abs. 1 LABG 2002.
Die Anerkennung einer Hochschulabschlussprüfung als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt setzt auch nicht den Nachweis fachdidaktischer Studien voraus, die den für das Lehramtsstudium erforderlichen fachdidaktischen Studien (vgl. § 3 LPO 2003) im Wesentlichen entsprechen. Auch wenn insoweit eine der Bestimmung des § 20 Abs. 2 Satz 2 LABG 2002 entsprechende Regelung fehlt, ergibt sich aus § 20 Abs. 2 und 5 LABG 2002 mittelbar, dass nicht vorhandene oder unzureichende fachdidaktische Studien durch die Ausbildung im Vorbereitungsdienst kompensiert werden können. Denn diese Vorschriften ermöglichen die Anerkennung von Hochschul- und Fachhochschulprüfungen, die keine Lehramtsprüfungen sind und sich daher - von Ausnahmen abgesehen - nicht auf fachdidaktische Kenntnisse und Fähigkeiten erstrecken, die für andere Berufe als den des Lehrers in der Regel nicht benötigt werden. Wäre der Nachweis fachdidaktischer Studien Voraussetzung für die Anerkennung einer Prüfung als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt, so liefen die Bestimmungen der Absätze 2 und 5 des § 20 LABG 2002 weitgehend leer. Außerdem lässt die Regelung des § 50 Abs. 4 LPO 2003 darauf schließen, dass eine Anerkennung auch dann möglich ist, wenn ein fachdidaktisches Studium völlig fehlt oder - zum Beispiel bei einer außerhalb des Landes NRW abgelegten Lehramtsprüfung - den Anforderungen des LABG 2002 und der LPO 2003 nicht genügt. Nach der genannten Norm ist nicht nur der Nachweis eines erziehungswissenschaftlichen Studiums, sondern auch - für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen und den entsprechenden Jahrgangsstufen der Gesamtschulen - der Nachweis eines didaktischen Grundlagenstudiums (§ 13 Abs. 1 Nr. 3 LABG 2002, §§ 32 ff. LPO 2003) spätestens im Rahmen der Zweiten Staatsprüfung zu erbringen, wenn in der anzuerkennenden Prüfung ein entsprechendes Studium nicht nachgewiesen wird. Kann aber sogar das für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen und den entsprechenden Jahrgangsstufen der Gesamtschulen elementare didaktische Grundlagenstudium in Deutsch oder Mathematik mit einem Studienvolumen von 20 Semesterwochenstunden (§ 32 Abs. 2 Satz 2 LPO 2003) im Vorbereitungsdienst nachgeholt werden, so gilt dies erst recht für das fachdidaktische Studium in den jeweiligen Unterrichtsfächern mit einem Studienvolumen von (nur) 8 Semesterwochenstunden je Fach (§§ 32 Abs. 2 Satz 3, 35 Abs. 3 Satz 3, 37 Abs. 6 Satz 4, 39 Abs. 5 Satz 3 LPO 2003).
Vgl. zur Möglichkeit, sich fehlende fachdidaktische Kenntnisse und Fertigkeiten im Vorbereitungsdienst anzueignen, auch OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2007 - 19 A 2143/06 -.
Die Anerkennung der von der Klägerin am Konservatorium der Stadt U abgelegten Diplomprüfung als Erste Staatsprüfung für das Lehramt im Fach Musik setzt demnach voraus, dass diese Diplomprüfung den Anforderungen an die nordrhein-westfälische Lehramtsprüfung im Fach Musik in fachwissenschaftlicher Hinsicht im Wesentlichen entspricht. Das Vorliegen dieser Voraussetzung kann derzeit nicht festgestellt werden, weil es in Nordrhein-Westfalen an der gebotenen normativen Festlegung der fachwissenschaftlichen Inhalte der Ersten Staatsprüfung für Lehrämter in Bezug auf die verschiedenen Unterrichtsfächer - auch in Bezug auf das Unterrichtsfach Musik - durch die LPO 2003 fehlt (1). Dieses Regelungsdefizit kann nicht dadurch ausgeglichen werden, dass für eine Übergangszeit die derzeit vorhandenen Bestimmungen über Studien- und Prüfungsinhalte, vor allem die Studienordnungen der Hochschulen, als Vergleichsmaßstab im Rahmen des § 20 LABG 2002 angewandt werden (2). Das Fehlen von - zumindest vorübergehend anwendbaren - Regelungen der fachwissenschaftlichen Prüfungsinhalte führt zur Klageabweisung; eine Verpflichtung der Beklagten, über das Anerkennungsbegehren erneut zu entscheiden, kommt nicht in Betracht (3).
1. Hinsichtlich der inhaltlichen Anforderungen an die nordrhein-westfälische Erste Staatsprüfung für ein bestimmtes Lehramt ist grundsätzlich von dem allgemein festgelegten Inhalt auszugehen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 1996 - 19 A 6861/95 -, S. 14 des Urteilsabdrucks,
also von dem durch die Vorschriften des LABG und der LPO festgelegten Inhalt. Die §§ 2 Abs. 4 Satz 1 und 17 Abs. 1 Satz 1 LABG 2002 bestimmen insoweit lediglich, dass das Studium am Ausbildungsziel (vgl. dazu § 1 Abs. 1 LABG 2002) orientierte erziehungswissenschaftliche, fachwissenschaftliche und fachdidaktische Studien umfasst und auf der Grundlage dieser Studien in der Ersten Staatsprüfung Qualifikationen und Kompetenzen nachzuweisen sind, die insbesondere für den Lehrerberuf erforderlich sind. Ferner regelt das LABG 2002 die Anzahl der Unterrichtsfächer bzw. der beruflichen oder sonderpädagogischen Fachrichtungen, auf die sich das Studium für die verschiedenen Lehrämter erstrecken muss (§§ 13 Abs. 1 Nr. 2, 14 Nr. 2, 15 Abs. 1 Nr. 2, 16 Nr. 2 und 3). Welche fachwissenschaftlichen Inhalte des Studiums der verschiedenen Unterrichtsfächer Gegenstand der Ersten Staatsprüfung sind, hat der Gesetzgeber im LABG 2002 nicht selbst festgelegt. Stattdessen hat er das Ministerium (früher: Ministerium für Schule, Jugend und Kinder des Landes NRW; seit 2005: Ministerium für Schule und Weiterbildung des Landes NRW) in § 17 Abs. 4 Satz 1 LABG 2002 damit beauftragt, im Einvernehmen mit dem Innenministerium und dem Finanzministerium die Ordnung der Ersten Staatsprüfungen für Lehrämter an Schulen als Rechtsverordnung zu erlassen, in der die Voraussetzungen und die Durchführung der Prüfungen im Einzelnen geregelt werden. Nach § 17 Abs. 4 Satz 2 LABG 2002 trifft das Ministerium in dieser Rechtsverordnung insbesondere Regelungen über bestimmte enumerativ (Nr. 1-16) aufgeführte Gegenstände, unter anderem über Bezeichnung und Inhalte des Studiums der Unterrichtsfächer, der Lernbereiche, der beruflichen Fachrichtungen und der sonderpädagogischen Fachrichtungen (Nr. 1).
Beide Sätze des § 17 Abs. 4 LABG haben nach ihrem eindeutigen Wortlaut nicht nur einen ermächtigenden, sondern einen verpflichtenden Charakter. Denn es heißt nicht, dass das Ministerium eine Prüfungsordnung erlassen und darin bestimmte Regelungen treffen kann, sondern dass es sie erlässt und die beschriebenen Regelungen trifft. Nur dieses Normverständnis im Sinne einer Verpflichtung zur Regelung aller für die Erste Staatsprüfung wesentlichen Fragen durch eine Rechtsverordnung wird den Anforderungen an den grundrechtlichen Gesetzesvorbehalt gerecht.
Vorschriften, die - wie die Bestimmungen des LABG und der LPO - für die Aufnahme des (Lehrer-)Berufs eine bestimmte Vor- und Ausbildung sowie den Nachweis erworbener Fähigkeiten in Form einer Prüfung verlangen, greifen in die Freiheit der Berufswahl ein und müssen deshalb den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG genügen. Der Gegenstand einer solchen Prüfung, die Leistungsanforderungen in der Prüfung und die Maßstäbe, nach denen die erbrachten Leistungen zu bewerten sind, bedürfen einer gesetzlichen Grundlage.
Vgl. BVerfG, Senatsbeschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 und 213/83 -, a.a.O., S. 45.
Der Gesetzgeber muss allerdings diese Angelegenheiten nicht in den Einzelheiten selbst abschließend regeln. Es genügt, wenn er durch förmliches Gesetz diejenigen Leitentscheidungen trifft, welche die Regelungsbefugnisse der zur konkreteren Rechtsetzung (durch Rechtsverordnung), aber auch zur Rechtsauslegung und zur Rechtsanwendung berufenen Verwaltung nach Tendenz und Programm umgrenzen und für den betroffenen Prüfling berechenbar machen. Dabei darf der Gesetzgeber abstrakte und generalklauselartige Formulierungen verwenden und die Auswahl des Prüfungsstoffes sowie die inhaltliche Ausgestaltung der Leistungsanforderungen im Einzelnen auf den Verordnungsgeber delegieren.
Vgl. Niehues, Prüfungsrecht, 4. Aufl. 2004, Rn. 47 f., mit weiteren Nachweisen.
Zwar ist die Festlegung des Prüfungsstoffs von großer praktischer Bedeutung und beeinflusst langfristig sowohl das Lernverhalten der Studenten wie auch die Lehrangebote der Universitäten. Es ist jedoch ein Gebot der Praktikabilität, die Aufstellung von Prüfungsstoffkatalogen dem Verordnungsgeber zu überlassen, der sich dabei an dem gesetzlich vorgeschriebenen Zweck der Prüfung orientieren muss.
So BVerfG, Senatsbeschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 und 174/84 -, BVerfGE 80, S. 1 (21 f.); vgl. auch BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1983 - 7 C 54.82 -, BVerwGE 68, S. 69 (73 f.), wonach der Gesetzgeber - unter anderem - Regelungen über den Prüfungsstoff nicht selbst treffen muss, sondern dem Verordnungsgeber überlassen darf.
Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund ist die Bestimmung des § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 („Regelungen über Inhalte des Studiums der Unterrichtsfächer") dahin auszulegen, dass die Lehramtsprüfungsordnung in Bezug auf die einzelnen Unterrichtsfächer zumindest in den wesentlichen Grundzügen die Bestandteile der jeweiligen Fachwissenschaft festlegen muss, die Gegenstand der Ersten Staatsprüfung in diesem Fach sind. Entgegen der Ansicht der Beklagten wird diese Auslegung nicht dadurch in Frage gestellt, dass in § 17 Abs. 4 Satz 2 LABG 2002 eine dem § 16 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 LABG 1998 entsprechende Regelung fehlt. Nach der zuletzt genannten Vorschrift musste die Lehramtsprüfungsordnung Bestimmungen über Teilgebiete treffen, deren Studium der Bewerber für die Zulassung zur Prüfung nachzuweisen hat, und konnte weitere Teilgebiete festlegen, aus denen der Studierende im Hinblick auf die Prüfung eine Auswahl zu treffen hat. Eine derart detaillierte Vorgabe enthält § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 in der Tat nicht; er schreibt aber vor, dass die Lehramtsprüfungsordnung nicht nur Regelungen über die Bezeichnung des Studiums der Unterrichtsfächer (vgl. § 16 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 LABG 1998), sondern auch über deren Inhalte trifft. Es kann daher keine Rede davon sein, dass der Verordnungsgeber von der Verpflichtung befreit worden sei, Regelungen über die fachwissenschaftlichen Studieninhalte zu treffen. Insoweit hat der Gesetzgeber den Regelungsauftrag in § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 im Vergleich zur früheren Rechtslage keineswegs abgeschwächt, sondern nur die in § 16 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 und 3 LABG 1998 enthaltenen Bestimmungen in knapper Form („Bezeichnung und Inhalte des Studiums der Unterrichtsfächer") zusammengefasst und darüber hinaus sogar - im Hinblick auf den Wegfall des § 16 Abs. 3 LABG 1998 - genauere Regelungen für den Inhalt des Studiums von der Gesetzesebene auf die Ebene der Rechtsverordnung verlagert.
Vgl. dazu Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtag NRW, Drucksache 13/2084, S. 25.
Entgegen der von der Beklagten vertretenen Rechtsauffassung wird die in § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 enthaltene Ermächtigung und Verpflichtung des Verordnungsgebers auch nicht durch die den Hochschulen im Hinblick auf die Kompetenzorientierung der Lehrerausbildung zugewiesene Rolle eingeschränkt oder gar zurückgenommen. Nach Satz 3 des § 2 Abs. 6 LABG 2002 werden die in Satz 1 beschriebenen „grundlegenden beruflichen Kompetenzen" in einem stufenweisen Aufbau erworben; dazu entwickeln die Hochschulen verbindliche Studieninhalte (Satz 4). Schon der Wortlaut dieser Regelung bietet keinen Anhaltspunkt für die Annahme, dadurch sollten die Hochschulen zur Festlegung der wesentlichen fachwissenschaftlichen Inhalte der Ersten Staatsprüfung ermächtigt und solle die diesbezügliche Kompetenz des Verordnungsgebers beschnitten werden. Denn die Hochschulen werden nicht zur Bestimmung von Prüfungsinhalten ermächtigt, sondern mit der Entwicklung von Studieninhalten beauftragt, die ein Ziel voraussetzt, zu dem die Entwicklung hinführen soll. Dieses Ziel ist - bezogen auf das fachwissenschaftliche Studium - der Erwerb bestimmter Kenntnisse und Fähigkeiten, die in der Ersten Staatsprüfung in den verschiedenen Fächern nachgewiesen werden müssen (vgl. § 13 Abs. 2 LPO 2003) und die gemäß § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 der Verordnungsgeber festlegt. Den Hochschulen bleibt es überlassen, in den Studienordnungen im Einzelnen zu regeln, wie das Studium organisiert und gestaltet wird, damit die Studierenden die für die Prüfung erforderlichen Kenntnisse und Kompetenzen erlangen (vgl. auch § 7 Abs. 3 LPO 2003). Die Regelungsverpflichtung des Verordnungsgebers wird durch den Entwicklungsauftrag der Hochschulen daher nicht eingeschränkt, sondern ergänzt. Auch die Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 6 LABG 2002 enthält keinen Hinweis darauf, dass durch die Aufgabe der Hochschulen, auf den Kompetenzerwerb abgestimmte Studieninhalte zu entwickeln, die Verpflichtung des Verordnungsgebers zur Festlegung der fachwissenschaftlichen Prüfungsinhalte beschränkt oder sogar beseitigt werden sollte.
Vgl. zur Entstehungsgeschichte der auf einen Änderungsantrag der Fraktionen von SPD und BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN zurückgehenden Absätze 5 bis 7 des § 2 LABG 2002: Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Schule und Weiterbildung, Landtag NRW, Drucksache 13/2741.
Vielmehr stellt sich das Verhältnis zwischen § 2 Abs. 6 Satz 4 und § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 so dar, dass der Verordnungsgeber in der LPO die wesentlichen Prüfungsinhalte und damit mittelbar auch die wesentlichen Studieninhalte festlegen muss (zum Zusammenhang zwischen Studien- und Prüfungsinhalten siehe auch § 1 Abs. 6 LPO 2003) und die Hochschulen auf dieser Grundlage die am Ziel des Erwerbs von Professionskompetenz orientierten Studienordnungen entwickeln. Die Richtigkeit dieser Auslegung wird bestätigt durch die hochschulrechtlichen Vorschriften über die Verteilung der Kompetenzen zwischen dem Staat und den Hochschulen bei einer Staatsprüfung.
Aus den §§ 7-12, 17 Abs. 1 LABG 2002 ergibt sich, dass das Lehramtsstudium mit einer Staatsprüfung - und nicht mit einer Hochschulprüfung - abgeschlossen wird. Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 des Hochschulrahmengesetzes (HRG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Januar 1999 (BGBl. I S. 18), zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. April 2007 (BGBl. I S. 506), und § 63 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes NRW (Hochschulgesetz - HG) in der Fassung des Hochschulfreiheitsgesetzes vom 31. Oktober 2006 (GV NRW S. 474) wird das Studium in der Regel durch eine Hochschulprüfung, eine staatliche oder eine kirchliche Prüfung abgeschlossen. Hochschulprüfungen sind die Prüfungen, die unter der Verantwortung der Hochschule auf der Grundlage einer Hochschulprüfungsordnung (vgl. § 16 HRG, § 64 HG) durchgeführt werden.
Vgl. Waldeyer, in: Hailbronner/Geis (Hrsg.), Kommentar zum Hochschulrahmengesetz, Stand: Dezember 2005, § 15 Rn. 3; Weber, in: Leuze/Epping (Hrsg.), Hochschulgesetz NRW, Stand: Juni 2005, § 92 Rn. 4; Schnellenbach, in: Hartmer/Dettmer (Hrsg.), Hochschulrecht, Ein Handbuch für die Praxis, 2004, S. 396.
Staatliche Prüfungen sind Prüfungen, die unter der Verantwortung des Staates auf der Grundlage einer staatlichen Prüfungsordnung abgenommen werden.
Vgl. Waldeyer, a.a.O., § 15 Rn. 4; Weber, a.a.O., § 92 Rn. 8.
Die Hochschulen dürfen Prüfungsordnungen lediglich für solche Studiengänge erlassen, die mit einer Hochschulprüfung abgeschlossen werden (vgl. § 16 Satz 1 HRG, § 64 Abs. 1 HG). In Bezug auf Studiengänge, die - wie das Lehramtsstudium - mit einer staatlichen Prüfung abgeschlossen werden, beschränkt sich die Regelungsbefugnis der Hochschulen auf den Erlass ergänzender - d.h. nicht die Abschlussprüfung betreffender - (Studien-) Ordnungen (§ 60 Abs. 1 Satz 1 HG). Bei dem Erlass oder der Änderung staatlicher Prüfungsordnungen haben die Hochschulen lediglich begrenzte Mitwirkungsrechte (§ 64 Abs. 4 Satz 1 und 2 HG), die Entscheidung über den Inhalt der Prüfungsordnung trifft der Staat. Sogar Ordnungen der Hochschule über Zwischenprüfungen oder sonstige Prüfungen in Studiengängen, die mit einer Staatsprüfung abgeschlossen werden, bedürfen nach § 64 Abs. 4 Satz 3 HG der Zustimmung des für die Prüfungsordnung zuständigen Fachministeriums im Einvernehmen mit dem Ministerium. Diese Vorschriften zeigen deutlich, dass bei einer Staatsprüfung die Berechtigung und Verpflichtung, die in formeller und materieller Hinsicht wesentlichen Fragen (z.B. Prüfungsverfahren, Kanon der Prüfungsfächer, Art und Bewertung der Prüfungsleistungen) zu regeln, beim Staat (und nicht bei den Hochschulen) liegt. Eine Ermächtigung der Hochschulen, Gegenstände und Inhalte einer Staatsprüfung durch Studienordnungen festzulegen, wäre damit nicht zu vereinbaren.
Wird somit die Regelungsverpflichtung des Verordnungsgebers gemäß § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 durch den Auftrag der Hochschulen zur Entwicklung von Studieninhalten (§ 2 Abs. 6 Satz 4 LABG 2002) nicht verdrängt, so ist das Ministerium dieser Verpflichtung zwar hinsichtlich der Bezeichnung der Unterrichtsfächer, Lernbereiche und Fachrichtungen nachgekommen (vgl. §§ 33 Abs. 3, 35 Abs. 1, 37 Abs. 2 und 3, 39 Abs. 2 und 4 LPO 2003). Es fehlt in der LPO 2003 aber an der gesetzlich vorgeschriebenen Regelung der Prüfungsinhalte im Sinne einer Festlegung derjenigen Bestandteile der jeweiligen Fachwissenschaft, die in den einzelnen Unterrichtsfächern Gegenstand der Ersten Staatsprüfung sind. Die Vorschrift des § 2 LPO 2003 genügt den gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht, weil sich die fachwissenschaftlichen Studien danach „insbesondere auf grundlegende Gegenstände unter Berücksichtigung der schulischen Anforderungen, Theorien und Forschungsperspektiven der jeweiligen Fachwissenschaft" beziehen (§ 2 Nr. 1 LPO 2003), ohne dass in Bezug auf die einzelnen Unterrichtsfächer die grundlegenden Gegenstände der jeweiligen Fachwissenschaft benannt werden. Die Kerncurricula, die die Hochschulen nach § 1 Abs. 4 Satz 3 LPO 2003 zum Erwerb der Kompetenzen entwickeln (sollen), aber bis heute nicht entwickelt haben, und die Studienordnungen, durch die auf der Grundlage dieser Kerncurricula ein vergleichbarer Wissens- und Kenntnisstand sicherzustellen ist (§ 6 Abs. 5 LPO 2003), dürfen zur Ermittlung der fachwissenschaftlichen Prüfungsinhalte nicht herangezogen werden, auch wenn sich die Inhalte der Ersten Staatsprüfung in Ermangelung entsprechender Vorgaben in der LPO 2003 derzeit tatsächlich nach den Studienordnungen bestimmen dürften. Denn die Hochschulen sind - wie oben dargelegt - zur Festlegung der Prüfungsinhalte nicht befugt.
Die grundlegenden Gegenstände der jeweiligen Fachwissenschaft, auf die sich die Erste Staatsprüfung in dem entsprechenden Unterrichtsfach erstreckt, dürfen schließlich auch nicht den „besonderen Vorschriften" entnommen werden, die das Ministerium nach § 42 LPO 2003 für (Erziehungswissenschaft und) die einzelnen Fächer erlassen kann. Abgesehen davon, dass das Ministerium solche Vorschriften bisher nur für wenige Fächer (unter anderem Musik, Kunst, Philosophie/Praktische Philosophie) erlassen hat, handelt es sich dabei lediglich um Verwaltungsvorschriften (Erlasse). Das Ministerium ist aber nach § 17 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 entsprechend dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes verpflichtet, die prüfungsrelevanten Inhalte des Studiums der Unterrichtsfächer in der als Rechtsverordnung zu erlassenden Lehramtsprüfungsordnung zu regeln. Aus diesem Grund kann § 42 LPO 2003 nur als Ermächtigung zum Erlass ergänzender fächerspezifischer Vorschriften verstanden werden, die ähnlich wie die Studienordnungen der Hochschulen die auf die Studieninhalte bezogenen Vorgaben der LPO aufgreifen und weiter entfalten. Wenn und soweit der Verordnungsgeber seiner Regelungsverpflichtung nicht nachkommt, können Verwaltungsvorschriften nach § 42 LPO 2003 die gesetzlich gebotene Festlegung der fächerspezifischen Prüfungsinhalte durch eine Rechtsverordnung nicht ersetzen.
2. Sind die fachwissenschaftlichen Inhalte der Ersten Staatsprüfung nach alledem zurzeit nicht in der verfassungsrechtlich und durch § 17 Abs. 4 LABG 2002 gebotenen Weise normativ festgeschrieben, so fehlt es im Rahmen des § 20 LABG 2002 in fachwissenschaftlicher Hinsicht an einem Vergleichsmaßstab, an dem die (Fach-)Hochschulprüfung, deren Anerkennung begehrt wird, hier die von der Klägerin am Konservatorium der Stadt U abgelegte Diplomprüfung, gemessen werden kann. Einen solchen Vergleichsmaßstab kann das Gericht auch nicht dadurch gewinnen, dass es für eine Übergangszeit zur Beantwortung der Frage, ob die in Rede stehende Hochschulprüfung mit der Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt in fachwissenschaftlicher Hinsicht im Wesentlichen übereinstimmt, die derzeit vorhandenen Regelungen über Studieninhalte und damit mittelbar auch über Prüfungsinhalte, namentlich die Studienordnungen, heranzieht. Die in der Rechtsprechung für ähnliche Fallkonstellationen entwickelten Voraussetzungen für eine übergangsweise Anwendung einer dem Gesetzesvorbehalt nicht genügenden Vorschrift liegen hier nicht vor.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind untergesetzliche Normen, die auf einer dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip nicht genügenden und damit verfassungsrechtlich unzulänglichen Ermächtigungsgrundlage beruhen oder für die gesetzliche Regelungen überhaupt fehlen, nicht schon deshalb als ohne weiteres nichtig und damit unanwendbar anzusehen. Es ist vielmehr zur Vermeidung eines rechtlosen Zustandes von deren übergangsweiser Fortgeltung auszugehen, insbesondere dann, wenn es gilt, Rechtsunsicherheit oder die Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen zu vermeiden, weil der sonst eintretende Zustand der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als der bisherige.
Vgl. BVerfG, Senatsbeschluss vom 13. Dezember 1988 - 2 BvL 1/84 -, BVerfGE 79, S. 245 (250 f.), sowie auch BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2007 - 6 C 15.06 -, NJW 2007, S. 1478 (1482), jeweils mit weiteren Nachweisen.
Für den Fall einer als Verwaltungsvorschrift erlassenen Laufbahnprüfungsordnung, die im Hinblick auf den Gesetzesvorbehalt und die Wesentlichkeitstheorie als Gesetz oder zumindest als Rechtsverordnung hätte ergehen müssen, hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass aus Gründen der Rechtssicherheit und der Funktionsfähigkeit des Prüfungswesens im Bereich der Laufbahnprüfungen und der Chancengleichheit der Prüfungsteilnehmer für eine Übergangszeit weiterhin von der auf der Verwaltungsvorschrift beruhenden Praxis auszugehen ist, soweit dies mit höherrangigem Recht vereinbar ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 1995 - 2 C 16.94 -, BVerwGE 98, S. 324 (327 f.) m.w.N.; Niehues, a.a.O., Rn. 69.
Hier erscheint bereits fraglich, ob es zur Vermeidung der Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen zwingend erforderlich ist, die derzeit vorhandenen, aber rechtsstaatlichen Anforderungen nicht genügenden Regelungen über Studien- und Prüfungsinhalte weiter anzuwenden. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass es im vorliegenden Verfahren nicht um die Ablegung einer originären Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt und damit nicht um die Funktionsfähigkeit des Prüfungswesens im Bereich der Lehramtsprüfungen, sondern um die Anerkennung einer sonstigen Hochschulabschlussprüfung als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt geht. Zwar hat die Beklagte unter Hinweis auf den im vorliegenden Verfahren am 4. Juni 2007 durchgeführten Erörterungstermin vorgetragen, das Land NRW habe ein erhebliches Interesse an der Möglichkeit von Anerkennungen nach § 20 LABG 2002, weil auf diese Weise in bestimmten Bereichen ein nennenswerter Anteil der Lehrerversorgung gedeckt werde. Sie hat aber zugleich eingeräumt, dass Anerkennungen in großen Bereichen keine Rolle spielten und nur in einigen Schulformen für bestimmte Fächer ein hoher Prozentsatz der Lehrer über Anerkennungsverfahren gewonnen werde. Es ist nicht erkennbar, dass die Funktionsfähigkeit des Schulwesens gefährdet wäre, wenn vorübergehend keine Anerkennungen nach § 20 LABG 2002 erfolgen können, zumal das Ministerium es in der Hand hat, das aufgezeigte Regelungsdefizit der LPO 2003 kurzfristig zu beheben. Für die übergangsweise Anwendung der vorhandenen Regelungen könnte allerdings sprechen, dass die Untätigkeit des Verordnungsgebers nicht zu Lasten der Antragsteller gehen darf, die nach § 20 LABG 2002 jedenfalls einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung und möglicherweise sogar einen grundrechtlichen Anspruch auf Anerkennung einer der Lehramtsprüfung gleichwertigen Prüfung haben.
Vgl. zu der Frage, ob aus Art. 12 Abs. 1 GG ein Anspruch auf Anerkennung der Gleichwertigkeit einer Prüfung abgeleitet werden kann, einerseits BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1982 - 7 C 12.81 -, NVwZ 1983, S. 470 (verneinend), andererseits Niehues, a.a.O., Rn. 18 (bejahend).
Die vorhandenen Vorschriften, die Regelungen über die fachwissenschaftlichen Studieninhalte treffen und an denen sich die Bezirksregierungen bei der Prüfung von Anerkennungsbegehren orientieren, können jedenfalls aus rechtlichen Gründen auch nicht übergangsweise als Vergleichsmaßstab herangezogen werden. Wie der erkennenden Kammer aus den bei ihr anhängigen Klageverfahren betreffend Entscheidungen gemäß § 20 LABG 2002 bekannt ist und wie die Vertreter der Bezirksregierungen sowie der Leiter des Landesprüfungsamtes in dem bereits erwähnten Erörterungstermin vom 4. Juni 2007 ausgeführt haben, orientieren sich die Bezirksregierungen und das von diesen in der Regel um eine Stellungnahme gebetene Landesprüfungsamt bei ihren Anerkennungsentscheidungen nicht in erheblichem Umfang an den nach § 42 LPO 2003 - ohnehin nur für wenige Fächer - erlassenen fächerspezifischen Verwaltungsvorschriften, sondern an den Studienordnungen der Hochschulen, und zwar entweder an der Studienordnung einer einzelnen Hochschule oder an den Studienordnungen aller Hochschulen, die den fraglichen Studiengang anbieten. Auch die Beklagte trägt in ihrem Schriftsatz vom 20. September 2007 vor, bei der materiellen Prüfung seien neben Vorgaben durch die Rechtsprechung und Vorgaben des Landes (insbesondere „Anerkennungserlass") die Studien- und Prüfungsordnungen aller Hochschulen, die in Nordrhein-Westfalen Lehrer für das jeweilige Fach ausbildeten, und zwar die übereinstimmenden Kernbereiche dieser Ordnungen, zu berücksichtigen. Im vorliegenden Fall hat der vom Prüfungsamt beauftragte Gutachter, Professor O1, seiner Stellungnahme vom 30. Mai 2006 im Hinblick auf die Widerspruchsbegründung der Klägerin offenbar die Studienordnung „Unterrichtsfach Musik für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen" der Hochschule für Musik E, jedenfalls nicht die fächerspezifischen Vorgaben „Studium der Musik" des Ministeriums vom 7. Juni 2005 zugrundegelegt.
Eine Tolerierung der an den Studienordnungen orientierten Verwaltungspraxis für eine Übergangszeit kommt nach der dargestellten höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht in Betracht. Zum einen besteht ein struktureller Unterschied zwischen den vom Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fällen, in denen die vorhandenen Regelungen wegen ihrer Rechtsqualität dem Vorbehalt des Gesetzes nicht genügten (Verwaltungsvorschriften statt Rechtsverordnungen), und der hier vorliegenden Konstellation, die sich dadurch auszeichnet, dass die vorhandenen Regelungen über Prüfungsinhalte (Studienordnungen) schon nicht von dem dafür zuständigen staatlichen Organ (Ministerium), sondern von Organen anderer Körperschaften (Hochschulen) erlassen worden sind. Nähme man diesen Zustand für einen begrenzten Zeitraum hin, um weiterhin Anerkennungsentscheidungen zu ermöglichen, so räumte man den Hochschulen und damit nach dem LABG unzuständigen Körperschaften die Befugnis ein, die Inhalte der Ersten Staatsprüfung in eigener Regelungskompetenz festzulegen, ohne dass der Staat darauf in rechtlich durchsetzbarer Weise Einfluss nehmen könnte. Der Hinweis der Beklagten, die Studienordnungen der Hochschulen würden vor ihrem In-Kraft-Treten dem Ministerium angezeigt und von diesem fachlich geprüft, überzeugt nicht, da eine Zustimmungspflicht des Ministeriums im Gesetz nicht vorgesehen ist. Auch die bloße Anhörung des Prüfungsamtes vor Beschlussfassung über eine Studienordnung (§ 30 Abs. 4 Nr. 1 LPO 2003) bietet keine Möglichkeit, den Erlass einer aus staatlicher Sicht unzureichenden Studienordnung mit rechtlichem Zwang zu verhindern.
Zum anderen und vor allem verstößt die Verwaltungspraxis, die im Rahmen des § 20 LABG 2002 als Vergleichsmaßstab dienenden Inhalte der Ersten Staatsprüfung den Studienordnungen zu entnehmen, gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Das folgt, soweit auf die Studienordnung einer einzelnen Hochschule abgestellt wird, schon daraus, dass es im Anerkennungsverfahren - womöglich anders als im originären Prüfungsverfahren - keinen sachgerechten Anknüpfungspunkt für die Auswahl einer bestimmten Hochschule gibt. Willkürlich ist es jedenfalls, die Studienordnung derjenigen Hochschule zum Vergleichsmaßstab zu erheben, die dem Wohnort des Antragstellers am nächsten gelegen ist, weil der Antragsteller dann durch die Wahl seines Wohnortes Einfluss darauf nehmen könnte, an welcher Studienordnung seine Hochschulprüfung gemessen wird.
Die Entwicklung eines Vergleichsmaßstabs im Wege einer Synopse aller Studienordnungen, d.h. durch Ermittlung des übereinstimmenden Kernbereichs aller für ein bestimmtes Fach existierenden Studienordnungen (Schnittmenge), stößt ebenfalls auf durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken. Denn die Frage, welche Bestandteile einer Fachwissenschaft in allen Studienordnungen als verbindlicher Studieninhalt vorgeschrieben werden, kann nicht durch ein mathematisches Verfahren, sondern letztlich nur durch eine wertende Betrachtung beantwortet werden. Das bedeutet aber, dass die Behörde oder der Sachverständige, der die Synopse erstellt, Einfluss auf die Bestimmung des Kernbestandes der fachwissenschaftlichen Inhalte hat und dass sich von Fall zu Fall unterschiedliche Kernbereiche ergeben können. Auch das Verfahren der Schnittmengenbildung birgt also die Gefahr einer Ungleichbehandlung derjenigen, die die Anerkennung einer Prüfung begehren, und ist daher mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Diese Gefahr bestünde nur dann nicht, wenn die übereinstimmenden Kernbereiche aller Studienordnungen für die verschiedenen Fächer durch abstrakt- generelle Regelungen (Rechtsnormen im weiteren Sinne) festgelegt wären. Derartige Regelungen existieren jedoch zurzeit nicht.
Insoweit kann auch nicht auf die als Anlagen zu § 55 der Lehramtsprüfungsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 1994 (GV NRW S. 754), zuletzt geändert durch Verordnung vom 14. September 2000 (GV NRW S. 647), im Folgenden: LPO 1994, erlassenen besonderen Vorschriften für die einzelnen Prüfungsfächer zurückgegriffen werden. Eine unmittelbare Anwendung dieser Anlagen scheidet aus, weil die LPO 1994 mit Inkrafttreten der LPO 2003 am 1. Oktober 2003 außer Kraft getreten ist (§ 54 Abs. 2 LPO 2003). Die in den Anlagen zu § 55 LPO 1994 enthaltenen Kataloge von Bereichen und Teilgebieten der einzelnen Unterrichtsfächer können auch nicht mittelbar - als Verkörperung der Fächertradition und des fachwissenschaftlichen Konsenses über die elementaren Studieninhalte - weiter angewendet werden. Abgesehen von dem Einwand der Beklagten, die Anlagen seien nicht mehr vereinbar mit dem Gesamtkonzept von LABG 2002 und LPO 2003, beschreiben diese Kataloge lediglich den jeweiligen fachwissenschaftlichen Kernbereich, auf den sich die Erste Staatsprüfung erstrecken kann; sie geben aber keine Auskunft über den konkreten fachwissenschaftlichen Zuschnitt der Prüfung. Denn nach den Ziffern 1.1, 2.1, 3.1, 4.1 und 5.1 der Anlage A zur LPO 1994 (Allgemeine Bestimmungen zu den Besonderen Vorschriften für die Fächer) war im Rahmen des Nachweises des ordnungsgemäßen Studiums im Hauptstudium das Studium einer begrenzten Anzahl von Teilgebieten aus dem jeweiligen Katalog nachzuweisen; nach den Ziffern 1.4, 2.4, 3.4, 4.4 und 5.4 der Anlage A erstreckte sich die Prüfung (nur) auf die nach Maßgabe der Studienordnung ausgewählten Teilgebiete. Insoweit hing es vom Studienangebot der jeweiligen Hochschule und der vom Prüfungskandidaten getroffenen Auswahl ab, welche Teilgebiete des Fachs Gegenstand der Ersten Staatsprüfung waren. Vor diesem Hintergrund verbietet sich die Annahme, dass sich die Erste Staatsprüfung auf alle in den Anlagen zu § 55 LPO 1994 aufgeführten Bereiche und Teilgebiete des jeweiligen Faches erstreckte. Da der Verordnungsgeber an den Vorschriften der Anlage A zur LPO 1994 nicht festgehalten, sondern den Hochschulen weitreichende Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet hat, sind auch die in den Anlagen zu § 55 LPO 1994 enthaltenen Fächerkataloge, die über die Ausgestaltung der Prüfung nichts aussagen, als Vergleichsmaßstab im Rahmen des § 20 LABG 2002 ungeeignet.
Mangels Vergleichsmaßstabes kann ein Anspruch auf Anerkennung der georgischen Diplomprüfung als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen im Fach Musik auch nicht unmittelbar aus den Grundrechten (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG) hergeleitet werden. Selbst wenn die Diplomprüfung der Klägerin - wie sie vorträgt - der an einer deutschen Musikhochschule abgelegten Abschlussprüfung als Diplominstrumentalpädagoge gleichwertig ist und derartige Abschlussprüfungen bisher nach ständiger Verwaltungspraxis (gemäß § 20 Abs. 2 LABG 2002) als Erste Staatsprüfung für das Ein-Fach-Lehramt Musik anerkannt worden sind, ergibt sich daraus kein Anspruch der Klägerin auf Anerkennung ihrer Prüfung unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung. Denn es kann aus den dargelegten Gründen auch nicht festgestellt werden, ob eine Musikhochschulabschlussprüfung als Diplominstrumentalpädagoge mit der Ersten Staatsprüfung für das Lehramt im Fach Musik in fachwissenschaftlicher Hinsicht im Wesentlichen übereinstimmt, so dass auch solche Anerkennungen nicht ausgesprochen werden dürfen.
3. Das Fehlen der erforderlichen Regelungen über die fachspezifischen Prüfungsinhalte in der LPO 2003 und die Unzulässigkeit einer vorübergehenden Anknüpfung an die Studienordnungen führen zwingend zur Abweisung der auf die Verpflichtung der Beklagten zur Anerkennung einer Prüfung als Erste Staatsprüfung gerichteten Klage. Das Gericht kann die Beklagte nicht gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO dazu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden, weil die Voraussetzung dieser Norm - fehlende Spruchreife - nicht vorliegt. Spruchreife bedeutet, dass das Verwaltungsgericht zu einer abschließenden Entscheidung über den Erlass des Verwaltungsakts in der Lage ist.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 15. Aufl. 2007, § 113 Rn. 193.
Die Spruchreife fehlt und kann in der Regel vom Gericht auch nicht hergestellt werden, wenn der Verwaltung bezüglich der begehrten Entscheidung ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zusteht.
Vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., Rn. 195 m.w.N.
Ein derartiger Fall ist hier nicht gegeben. Zwar steht der Beklagten nach § 20 Abs. 2 Satz 1 LABG 2002 ein Ermessensspielraum zu („kann anerkennen"); für die Ausübung des Ermessens ist hier jedoch kein Raum, weil bereits der Tatbestand der Norm nicht erfüllt ist. Es kann nicht festgestellt werden, dass die Diplomprüfung der Klägerin eine „für ein Lehramt geeignete Prüfung" ist. Denn der Verordnungsgeber hat die fachwissenschaftlichen Inhalte der Lehramtsprüfung nicht festgelegt und damit keinen Vergleichsmaßstab geschaffen, an dem die Prüfung der Klägerin gemessen werden kann. Weder die Beklagte noch das Gericht ist in der Lage, diesen Mangel zu beheben. Kann das Vorliegen eines Tatbestandsmerkmals nicht festgestellt werden, so geht dies zu Lasten desjenigen, der die Beweislast trägt; das ist die Klägerin.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 2, 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Berufung wird gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 bis 5 und § 13 Abs. 2 LPO
§§ 32 ff. LPO
§§ 2 Abs. 4 Satz 1 und 17 Abs. 1 Satz 1 LABG
§§ 7-12, 17 Abs. 1 LABG
§§ 155 Abs. 2, 154 Abs. 1 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 20 LABG
§ 7 LPO
§ 42 LPO
§ 2 LABG
§ 55 LPO
§ 3 LPO
§ 16 HRG
§ 64 HG
§ 2 LPO
§ 2 Abs. 6 Satz 4 LABG
§
7 Abs. 3 LPO
§ 92 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 79 Abs.
2 Satz 2 VwGO
§ 21 Abs. 1 VwVfG
§ 54 Abs. 2 VwGO
§ 54 Abs. 1 VwGO
§ 41 Nr. 6 der
Zivilprozessordnung
§ 20 Abs. 2 Satz 1 LABG
§ 2 Abs. 2
LABG
§ 20 Abs. 4 Satz 1 LABG
§ 19 Abs. 1 und 4 LABG
§ 20 Abs.
2 Satz 1 LABG
§ 20 Abs. 2 Satz 1
LABG
§ 2 Abs. 3 Satz 1
LABG
§ 16 Abs.
1 LABG
§ 2 Abs. 6 Satz 1 LABG
§ 1 Abs. 4 Satz 1 LPO
§ 17 Abs. 1
Satz 1 LABG
§ 2 Abs. 6 LABG
§ 6 Abs. 5 Satz 2 LPO
§ 2 Abs. 4 Satz 1 LABG
§ 1 Abs. 2 LPO
§ 19 Abs. 2 LABG
§ 20 Abs. 2 und
5 LABG
§ 13 Abs. 2 LPO
§ 20 Abs. 2 Satz 2 LABG
§ 20 Abs. 5 LABG
§ 20 Abs. 1 LABG
§ 20 Abs. 2
und 5 LABG
§ 50 Abs. 4 LPO
§ 13 Abs. 1
Nr. 3 LABG
§ 32 Abs. 2 Satz 2 LPO
§ 32 Abs. 2 Satz 3, 35 Abs. 3 Satz 3, 37 Abs. 6
Satz 4, 39 Abs. 5 Satz 3 LPO
§ 1 Abs. 1 LABG
§ 17 Abs. 4 Satz 1 LABG
§ 17 Abs. 4 Satz 2 LABG
§ 17 Abs. 4 LABG
§ 16 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 LABG
§ 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG
§ 17 Abs. 4 Satz 2 Nr.
1 LABG
§ 16 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 und 3 LABG
§ 16 Abs. 3 LABG
§ 7 Abs. 3 LPO
§ 2 Abs.
6 LABG
§ 17 Abs. 4
Satz 2 Nr. 1 LABG
§ 1 Abs. 6 LPO
§ 16 Satz 1
HRG
§ 64 Abs. 1 HG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 HG
§ 64 Abs. 4 Satz 1 und 2 HG
§
64 Abs. 4 Satz 3 HG
§ 17 Abs.
4 Satz 2 Nr. 1 LABG
§ 33 Abs.
3, 35 Abs. 1, 37 Abs. 2 und 3, 39 Abs. 2 und 4 LPO
§ 2 Nr. 1 LPO
§ 6 Abs. 5 LPO
§ 17 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 LABG
§ 30 Abs. 4 Nr. 1 LPO
§ 54 Abs. 2
LPO
§ 20 Abs. 2 LABG
§ 113 Abs. 5 Satz 2
VwGO
§ 167 Abs. 2
und Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 6 des Lehrerausbildungsgesetzes
§ 55 der
Lehramtsprüfungsordnung
§ 20
Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 20
Abs. 6 Nr. 2 LABG 2002 bzw. § 19 Abs. 5 Nr. 2 des Lehrerausbildungsgesetzes
§ 1 der Verordnung
§ 15 Abs. 1 Satz 1 des Hochschulrahmengesetzes
Art. 3 Abs. 1
Grundgesetz
Art. 12 Abs.
1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR
419/81
6 C 3.92
19 A 2143/06
19 A 1731/98
19 E 777/02
19 A 3537/92
19 A 6861/95
19 B 7/06
15 L 144/03
19 A
2143/06
1 BvR 419/81
1 BvR 1033/82
7 C 54.82
2 BvL 1/84
6 C 15.06
2 C 16.94
7 C 12.81