Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-01-22, Aktenzeichen 15 B 1797/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2010:0122.15B1797.09.00

Tenor:
Der Antrag auf Prozesskostenhilfe wird abgelehnt.
Die Beschwerde wird auf Kosten des Antragstellers
zurückgewiesen.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren sowie - unter
entsprechender Abänderung der verwaltungsgerichtlichen
Festsetzung - für das einstweilige Rechtsschutzverfahren
erster Instanz wird jeweils auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1. Der Antrag auf Gewährung von Prozesskostenhilfe ist bereits mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Denn der Antragsteller kann sein Begehren auf einem anderen Weg sachgerechter durchsetzen. Ihm steht nämlich als Gemeinderatsmitglied gegen die Gemeinde grundsätzlich ein Anspruch auf Erstattung bzw. Freistellung von den Kosten eines Organstreitverfahrens zu.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 24. April 2009 – 15 A 981/06 -, und vom 12. November 1991 – 15 A 1046/90 -, NWVBl. 1992, 163, und 15 A 1187/89, NWVBl. 1992, 167.
Für den Kostenerstattungsanspruch kommt es nicht darauf an, ob die geltend gemachten organschaftlichen Rechte tatsächlich bestanden haben oder verletzt worden sind. Der Kostenerstattungsanspruch unterliegt gleichwohl bedeutsamen Grenzen,
vgl. OVG NRW, Urteile vom 24. April 2009 – 15 A 981/06 -, und vom 12. November 1991 – 15 A 1046/90 -, und - 15 A 1187/89 -, jeweils a. a. O.,
die hier jedoch nicht überschritten sind. Denn die Beteiligten streiten im anhängigen Verfahren über die Rechte und Pflichten aus § 56 Abs. 3 S. 5 und S. 6 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) und setzen sich damit über innerorganisatorische Rechtspflichten auseinander. Dabei ist das Verhalten des Antragstellers gegenüber der Gemeinde auch nicht als rücksichtslos oder treuwidrig zu werten.
Der Prozesskostenhilfeantrag ist überdies aber auch unbegründet, weil das Beschwerdeverfahren keine hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet (§ 166 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – in Verbindung mit § 114 S. 1 der Zivilprozessordnung – ZPO -). Der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts erweist sich – auch unter Berücksichtigung des Vorbringens des Antragstellers im vorliegenden Verfahren – aus den nachstehenden, unter 2. aufgeführten Gründen als richtig.
Da Prozesskostenhilfe nicht gewährt werden kann, kommt auch die Beiordnung eines Rechtsanwalts nicht in Betracht (§ 166 VwGO in Verbindung mit § 121 Abs. 1 ZPO).
2. Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den im Beschwerdeverfahren weiterverfolgten Antrag,
dem Antragsgegner aufzugeben, ihm vorläufig den Büroraum 116 im Rathaus der Stadt E. auch über den 15. November 2009 hinaus zur weiteren Nutzung zu überlassen oder ihm in anderer Weise ausreichende Sach- und Kommunikationsmittel in angemessenem Umfang entweder unmittelbar zur Verfügung zu stellen oder ihm hierfür finanzielle Mittel in angemessenem Umfang zu gewähren,
zu Recht abgelehnt. Auch nach den im Beschwerdeverfahren dargelegten, vom Senat alleine zu prüfenden Gründen (§ 146 Abs. 4 S. 6 VwGO) ist dem Antrag nicht stattzugeben.
Zu Recht ist das Verwaltungsgericht von der Zulässigkeit des Antrags ausgegangen. In der Hauptsache wäre das Begehren des Antragstellers allerdings nicht mittels einer Verpflichtungsklage, sondern durch eine Leistungsklage zu verfolgen, da es nicht auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet ist. Die Beteiligten stehen sich als körperschaftsinterne Funktionsträger gegenüber, die über innerorganisatorische Rechte und Pflichten streiten. Mithin geht es um ein organisationsinternes Rechtsverhältnis, das hier mit dem auf das Außenrecht zugeschnittenen Instrumentarium des Verwaltungsakts nicht geregelt werden kann. Der Weigerung des Antragsgegners, dem Begehren des Antragstellers Rechnung zu tragen, fehlt es an der für den Verwaltungsakt begriffsnotwendigen unmittelbaren Rechtswirkung nach außen (§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVfG. NRW.).
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. April 2009 15 A 981/06 -, Beschluss vom 26. April 1990 15 A 460/88 -, NWVBl. 1990, 344 ff.
Der Antrag ist aber - wie das Verwaltungsgericht richtig festgestellt hat - unbegründet. Es ist weder ein Anordnungsanspruch noch ein Anordnungsgrund glaubhaft gemacht (§ 123 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 ZPO). Es ist nicht überwiegend wahrscheinlich, dass sich im Hauptsacheverfahren die Begründetheit des geltend gemachten Anspruchs ergeben wird. Zudem vermochte der Antragsteller die Notwendigkeit des Erlasses der begehrten einstweiligen Anordnung nicht glaubhaft zu machen.
Ein Anspruch auf Überlassung des Büroraumes im Rathaus der Stadt E. über den angegebenen Zeitpunkt hinaus oder auf unmittelbare Zurverfügungstellung ausreichender Sach- und Kommunikationsmittel in anderer Art und Weise besteht nicht. Anspruchsgrundlage hierfür ist grundsätzlich § 56 Abs. 3 Satz 5 GO NRW. Danach stellt die Gemeinde einem Ratsmitglied, das keiner Fraktion oder Gruppe angehört, in angemessenem Umfang Sachmittel und Kommunikationsmittel zum Zwecke der Vorbereitung auf die Ratssitzung zur Verfügung. Die Vorschrift des § 56 Abs. 3 Satz 5 GO NRW ist als Anspruchsgrundlage jedoch nur dann einschlägig, wenn nicht – wie hier – der Rat gemäß § 56 Abs. 3 Satz 6 GO NRW ersatzweise ("stattdessen") in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens den Beschluss gefasst hat, dass ein Ratsmitglied aus Haushaltsmitteln finanzielle Zuwendungen erhält, die die Hälfte des Betrages nicht übersteigen dürfen, die einer Gruppe mit zwei Mitgliedern erhielte. Durchgreifende Anhaltspunkte dafür, dass die Entscheidung des Rates, Einzelmandatsträgern "lediglich" finanzielle Zuwendungen zukommen zu lassen, dem Grunde nach ermessensfehlerhaft war, sind nicht glaubhaft gemacht.
Soweit der Antragsteller Anspruch auf angemessene finanzielle Mittel für Sach- und Kommunikationsmittel erhebt, ist diesem Anspruch durch die vom Rat der Stadt E. in seiner Sitzung vom 4. November 2009 vorgenommene Ergänzung von § 11 der Hauptsatzung um einen 8. Absatz Genüge getan, wonach fraktionslose Ratsmitglieder zur Deckung ihres Sach- und Kommunikationsaufwandes einen pauschalen Betrag von 125,- Euro im Monat erhalten. Es ist gegenwärtig nicht ersichtlich, dass zum Zwecke der Vorbereitung auf die Ratssitzungen ein Anspruch auf Gewährung von finanziellen Mitteln über diesen Umfang hinaus besteht. Vor allem lässt sich aus § 56 Abs. 3 Satz 6 GO NRW weder ein Anspruch auf Vollkostenerstattung noch auf Gewährleistung eines "Existenzminimums" entnehmen. Vielmehr darf sich der Rat ohne Weiteres dazu entschließen, lediglich einen Teil der Aufwendungen zu erstatten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Juli 2009 -15 A 931/07 -.
Soweit das Verwaltungsgericht und – sinngemäß auch – der Antragsteller in diesem Zusammenhang Bedenken im Hinblick auf eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) erheben, kann dem nicht gefolgt werden. Die Gewährung von Zuwendungen nach § 56 Abs. 3 GO NRW hat sich nicht am formalisierten Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, sondern am verfassungsrechtlichen Willkürverbot und dem allgemeinen Gleichheitssatz in Ausprägung des Grundsatzes der Chancengleichheit messen zu lassen.
OVG NRW, Beschluss vom 20. Mai 2009 15 A 801/09 -; Urteil vom 8. Oktober 2002 15 A 4374/01 , NWVBl. 2003, 309 ff.
Ausgehend von diesem Maßstab wäre der auf § 56 Abs. 3 Satz 6 GO NRW gestützte Anspruch auf Gewährung weitergehender finanzieller Zuwendungen nur dann begründet, wenn andernfalls die Vorbereitung des Antragstellers auf die Ratssitzungen, die von ihm als Einzelmandatsträger naturgemäß nur in eingeschränkterem Umfang geleistet werden kann als etwa von den Mandatsträgern innerhalb einer Fraktion, in unzumutbarer Weise erschwert würde.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Januar 2010 15 B 1810/09 -.
Dafür sind hier – auch unter Berücksichtigung des Schriftsatzes des Antragstellers vom 20. Januar 2010 - indes keine hinreichend belastbaren Anhaltspunkte ersichtlich. Insoweit gilt es zunächst zu berücksichtigen, dass sich der Rat bei der Bemessung seiner Zuwendungen nicht an den individuellen Rahmenbedingungen für die Ratsarbeit der einzelnen Mandatsträger zu orientieren hat, hier also etwa an den seitens des Antragstellers vorgetragenen persönlichen Umständen. Vielmehr darf der Rat bei seiner Entscheidung über die Höhe der zu gewährenden Zuwendungen typisierend und pauschalierend vorgehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 15 A 4734/01 -, NWVBl. 2003, 309 ff.
Darüber hinaus ist ferner zu berücksichtigen, dass die aus § 56 Abs. 3 GO NRW folgenden Zuwendungsansprüche den Beteiligten nicht um ihrer selbst willen, sondern im öffentlichen Interesse der Gemeinde zugewiesen worden sind.
Vgl. zur Bedeutung des Streits über innerorganisatorische Kompetenzen für das Vorliegen eines Anordnungsgrundes im vorläufigen Rechtsschutzverfahren OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 15 B 1643/92 -, NWVBl. 1992, 424 ff.
Maßgeblich ist somit, ob eine monatlich pauschal gewährte Geldsumme in Höhe von 125,- Euro ausreicht, um eine im öffentlichen Interesse liegende Vorbereitung auf die Ratssitzungen hinreichend zu ermöglichen. Für eine das in Frage stellende Annahme ist weder etwas durchgreifend Belastbares vorgetragen worden noch ist solches sonst ersichtlich. Die Sitzungsvorbereitung ist im Vergleich zu früheren Wahlperioden für Einzelmandatsträger sicherlich beschwerlicher geworden, worauf sich diese aber einstellen können, wenn hierfür auch ggf. organisationstechnische Änderungen in der bisherigen Sitzungsvorbereitung erforderlich sein sollten. Danach kann eine Unzumutbarkeit im o. g. Sinne im vorliegenden nur summarischen Verfahren nicht festgestellt werden.
Mit Blick auf die im öffentlichen Interesse liegende Bedeutung der Ratsarbeit auch durch Einzelmandatsträger wird der Rat aber in regelmäßigen Abständen (z. B. zur Mitte einer Wahlperiode) zu beobachten und zu prüfen haben, ob der in § 11 Abs. 8 der Hauptsatzung (n. F.) festgelegte, sich im vorliegenden Einzelfall wohl eher an der unteren Grenze des Vertretbaren bewegende Pauschalbetrag zur Deckung des Sach- und Kommunikationsaufwandes von fraktionslosen Ratsmitgliedern dauerhaft ausreicht, um deren hinreichende Vorbereitung auf Ratssitzungen zu gewährleisten, oder ob ggf. eine Anpassung des Betrages vorzunehmen ist.
Die hier gegebene Situation führt darüber hinaus zur Verneinung des für die beantragte einstweilige Anordnung außerdem erforderlichen Anordnungsgrundes. Nach den vorstehenden Ausführungen ist nicht ersichtlich, dass der Antragsteller durch den zunächst für die Dauer des Hauptsacheverfahrens bestehenden Verweis auf die in Rede stehende Neuregelung der Hauptsatzung in nicht hinnehmbarer Weise in seiner Vorbereitung auf Ratssitzungen belastet würde. Dies gilt umso mehr, wenn man – wie oben bereits im anderen Zusammenhang dargelegt - berücksichtigt, dass es für den Anordnungsgrund in einem Verfahren der vorliegenden Art grundsätzlich nicht auf die subjektive Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf ankommt, ob die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig bzw. – bei einer Vorwegnahme der Hauptsache – unabweisbar erscheint.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 15 B 1643/92 -, a. a. O.
Hierfür ist aber nach dem Vorgesagten auch unter Berücksichtigung des Willkürverbots und dem allgemeinen Gleichheitssatz in Ausprägung des Grundsatzes der Chancengleichheit nichts ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 3 GKG. Dabei hat der Senat für das vorläufige Rechtsschutzverfahren die Hälfte des für ein Hauptsacheverfahren in einem Kommunalverfassungsstreit maßgeblichen Betrages berücksichtigt. Hiervon ausgehend ist die grundsätzlich von § 52 Abs. 2 GKG (= Regelstreitwert) ausgehende erstinstanzliche Festsetzung zu verdoppeln.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 3 GKG
§ 166 VwGO
§ 123 VwGO
§ 56 Abs. 3 S. 5 und S. 6 der Gemeindeordnung
§ 166 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 114 S. 1 der Zivilprozessordnung
§ 121 Abs. 1 ZPO
§ 146 Abs. 4 S. 6 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 56 Abs. 3 Satz 5 GO NRW
§ 56 Abs. 3 Satz 5 GO NRW
§ 56 Abs. 3 Satz 6 GO NRW
§ 56 Abs. 3 GO NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 15 A 981/06
15 A 1046/90
15 A 1187/89
15 A 460/88
15 A 931/07
15 A 801/09
15 A 4374/01
15 B 1810/09
15 A 4734/01
15 B 1643/92