Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-02-10, Aktenzeichen 5 K 533/18.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2022:0210.5K533.18.F.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids des Bundesamts für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle vom 6. Januar 2017 – Antragsnummer …. …. – in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Bundesamts für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle vom 11. Januar 2018 – Az.: 112 - AFw - …/2017 – verurteilt, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung vom 22. Juli 2015, Antragsnummer …. …., unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent der noch festzusetzenden Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt eine Ausfuhrgenehmigung für die Lieferung von Herstellungstechnologie für Klima- bzw. Umweltprüfkammern an eine chinesische Tochtergesellschaft.
Am 22. Juli 2015 beantragte die Klägerin beim Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (im Folgenden „Bundesamt“) eine Ausfuhr- und Verbringungsgenehmigung für den Technologietransfer von „Herstellungstechnologie für eine Anlage, welche die technischen Bedingungen der AL Pos. 9B 106 Nr.1b Dual-Use-Liste erfüllt [sic!]“ (Bl. 2 - 3 = 105 - 106 der beigezogenen Behördenakte – BA = Bl. 9 der Gerichtsakte – GA). Als „Endverwendung“ gab die Klägerin „Produktion Klimaprüfkammer, nach den technischen Bedingungen der Nr. 9B 106 Ziff.1b Dual-Use-Liste“ und als „AL-Position“ den Code „9E102“ an. Als Empfänger benannte die Klägerin die „A-Co. Ltd.“ in A-Stadt Volksrepublik China. Ausweislich der dem Antrag beigefügten Unterlagen handelt es sich bei der letztgenannten Gesellschaft um eine 100-prozentige chinesische Tochtergesellschaft der Klägerin (vgl. Bl. 4 BA).
Bei der klagegegenständlichen Herstellungstechnologie handelt es sich um Technologie für die Herstellung von Umweltprüfkammern. Diese können und werden in vielen Bereichen der Technik und Industrie – darunter Elektronik-, Fahrzeug- und Konsumgüterindustrie, Luft- und Raumfahrt, Forschung und Militärtechnik – für kombinierte Umweltprüfungen (Temperatur und Vibration) von Bauteilen, Komponenten, Materialien, Baugruppen, Geräten oder Systemen eingesetzt (vgl. Bl. 365 BA).
Als Bestandteil der Antragsunterlagen legte die Klägerin unter anderem ein als „Exportkontrollvereinbarung“ bezeichnetes Vertragsdokument zwischen ihr und der A- Co. Ltd. vom 1. Dezember 2014 vor (Bl. 9 - 12 = 13 - 16 BA). Auf den Inhalt dieses Dokuments wird Bezug genommen.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 30. Juli 2015 (Bl. 37 - 38 = 214 - 215 = 290 - 291 BA) trug die Klägerin ergänzend vor, die 100-prozentige Tochterfirma in China bestehe seit zehn Jahren. Die Klägerin könne ohne Weiteres auf diese einwirken und Anweisungen durchsetzen, so dass gewährleistet sei, dass es zu keinem ungewollten Technologietransfer komme. Wegen des langjährigen und engen Kontaktes könne davon ausgegangen werden, dass die Anweisungen der Klägerin genauestens befolgt würden. Ein Risiko eines nicht kontrollierbaren Abflusses sei ferner gering, weil die Technologie in China bereits vorhanden sei. Daneben führt die Klägerin eine Technologie-Verpflichtungserklärung an, von der etwa fünf Mitarbeiter der chinesischen Tochter betroffen seien. Durch diese – mit einer „angemessenen Vertragsstrafe“ bewehrte – Erklärung hätten sich die unterzeichnenden Mitarbeiter verpflichtet, die erhaltene Technologie für keinen anderen Zweck als den Bau von Klimaprüfkammern durch die chinesische Tochter der Klägerin zu nutzen, die Technologie ohne vorherige schriftliche Zustimmung des Geschäftsführers nicht für eigene Zwecke oder die Zwecke Dritter zu nutzen, die Technologie – auch nach Beendigung der Tätigkeit – vertraulich zu behandeln und eine ungenehmigte Weitergabe mit allen möglichen Mitteln zu verhindern. Weiter verwies die Klägerin darauf, dass sie technische Vorkehrungen getroffen habe, um einen Datenabfluss zu verhindern; die Kontrolle hierzu erfolge durch den deutschen Geschäftsführer aus dem Stammhaus in China; die relevanten Technikinformationen liefen über den Vice President Technik, einen chinesischen Staatsangehörigen, der langjähriger Mitarbeiter, sehr loyal und durch „entsprechende Maßnahmen“ an das Unternehmen gebunden sei. Der Zugriff auf CAD-Daten sei EDV-technisch beschränkt und werde über Deutschland kontrolliert und freigegeben. Der Zugriff auf SPS-Daten erfolge über einen Dongel in der Hand des Vice President Technik. Außerdem verwies die Klägerin auf die Exportkontrollvereinbarung vom 1. Dezember 2014.
Als Bestandteil der Antragsunterlagen reichte die Klägerin außerdem eine Liste acht potenzieller Endverwender ein („List of Potential Endusers for Vibration chambers“, Bl. 39 = 202 = 278 BA), nämlich:
- B-Gesellschaft
- C-Gesellschaft
- D-Gesellschaft
- E-Gesellschaft
- F-Gesellschaft
- G-Gesellschaft
- H-Gesellschaft
- I-Gesellschaft
Am 19. Oktober 2015 führte das Bundesamt eine Prüfung des betriebsinternen Kontrollsystems der Klägerin durch (vgl. Bl. 62 BA) und forderte im Nachgang mit Schreiben vom 22. Oktober 2015 (Bl. 62 - 63 BA) von der Klägerin weitere Unterlagen an, insbesondere eine neue Technologie-Endverbleibserklärung, eine Anpassung der Exportkontrollvereinbarung sowie eine Präzisierung der Technologie-Verpflichtungserklärung.
In der Folge übermittelte die Klägerin dem Bundesamt eine unterschriebene Exportkontrollvereinbarung zwischen ihr und der chinesischen Tochter vom 10. Dezember 2015 (Bl. 141 - 144 = 207 - 210 = 283 - 286 BA), eine vom Geschäftsführer und der Leiterin der Verwaltung der chinesischen Tochter unterschriebene Technologieverpflichtungserklärung vom 18. Dezember 2015 (Bl. 145 = 213 = 289 BA) sowie eine vom Geschäftsführer der chinesischen Tochter unterschriebene englischsprachige Endverbleibserklärung („End-Use Certificate“ – EUC) vom 18. Dezember 2015 (Bl. 146 - 147 = 211 - 212 = 287 - 288 BA). Auf den Inhalt dieser Dokumente wird Bezug genommen.
Mit weiterem Schreiben vom 30. November 2015 (Bl. 173 - 177 BA) wandte sich das Bundesamt an die Klägerin und führte eine Reihe von Punkten an, bei denen aus Sicht des Bundesamtes eine Optimierung des hausinternen Exportkontrollsystems der Klägerin erforderlich sei. In der Folge übermittelte die Klägerin dem Bundesamt weitere Dokumente, auf die Bezug genommen wird.
Unter dem 18. April 2016 fertigte das Bundesamt eine Ressortvorlage für den Ausfuhrausschuss (Bl. 254 - 264 BA) samt Entwurf einer Ausfuhrgenehmigung in Gestalt einer mit diversen Nebenbestimmungen versehenen Technologie-Global-Genehmigung (Bl. 265 - 271 BA).
In der Ressortvorlage heißt es unter anderem:
„3. Konkrete Gefahrenlage und antragsbezogene Indikatoren
Der BND hat zu folgenden Beteiligten anlässlich früherer Verfahren recherchiert. Die im BAFA vorliegende Erkenntnislage lässt sich danach wie folgt zusammenfassen:
A-Co. Ltd. (WVC)
Zu o.a. Firma liegen dem BND keine eigenen Erkenntnisse vor ……………
[…]
Zum Antragsteller sowie dessen Tochterunternehmen J-GmbH gibt es die folgenden sensitiven Hinweise bzw. Informationen, die bereits mehrfach Gegenstand von Ressortvorlagen waren:
Zum Antragsteller bzw. J-GmbH liegen mehrere Berichte hinsichtlich Beschaffungsbemühungen kritischer iranischer Einrichtungen für Klimaprüfschränke der A-Gruppe über deren Niederlassung in China für das iranische TT-Programm vor.… teilte mit, dass illegale Lieferungen entsprechender Anlagen des Antragstellers aus China nach Iran zu verzeichnen gewesen seien. (467. ASA-Sitzung am 11.06.2014).
4. Zusammenfassung der abstrakten und konkreten Gefahrenlage
In Bezug auf das Empfangs- und Bestimmungsland China liegt eine abstrakte Gefahrenlage im Bereich Proliferation (TTR) und Rüstung vor.
Zum Empfänger der Technologie und den potentiellen Endverwendern der Umweltprüfkammern liegen dem BND gemäß o.g. Rechercheergebnisse jedoch keine Hinweise bzw. keine Hinweise auf proliferationsrelevante Aktivitäten oder Umgehungslieferungen vor.
Vorliegende Hinweise zum Antragsteller bzw. J-GmbH sind hier nicht relevant, da keine Hinweise auf Umweglieferungen in den Iran vorliegen. Zudem soll die TGG [=Technologie-Global-Genehmigung] mit einer abschließenden und durch das BAFA geprüften Endverwenderliste erteilt werden. Neue Kunden dürfen erst nach Freigabe durch das BAFA in der Kundenliste ergänzt werden.Zudem sind aktuell vergleichbare Ressortentscheidungen für den Antragsteller zu verzeichnen, die in Kenntnis der o.g. Hinweise zum Antragsteller positiv entschieden worden sind.
Nach Abschluss der zweistufigen Prüfung sind somit antragsbezogen keine proliferationsrelevanten Anhaltspunkte für eine Umgehung festzustellen.
Dem Firmenprofil des Endverwenders B-Gesellschaft ist zu entnehmen, dass zu dessen Kundenkreis auch der Aerospace- und Defence-Sektor gehört. Für den Fall, dass ein Unternehmen aus dem Aerospace- und Defence-Sektor seine Produkte durch die Fa. B durch eine vom Empfänger bereitgestellte Umweltprüfkammer testen ließe, würde es sich allenfalls um einen höchst mittelbaren Beitrag für konventionelle Rüstungszwecke handeln.
6. Präzedenzlage
Vergleichbare Technologieanträge zur Produktion von Umweltprüfkammern wurden durch das BAFA bislang nicht erteilt. Laut BAFA Fachtechnik sowie des Antragstellers ist derartige Technologie jedoch bereits im Bestimmungsland vorhanden.
Hinsichtlich der zu produzierenden Umweltprüfkammern besteht eine uneinheitliche Entscheidungslinie.
Es liegen fünf Präzedenzentscheidungen vor, zuletzt:
Einzelantrag:
AZ: ……..
Gut:
C9B106A – Klimaprüfschrank für Vibrationsprüfungen
Verw:
Environmental adaptability test of consumer electronic products
Ast:
AP-GMBH
E:
K-Gesellschaft
EV:
L-Zentrum
M-Akademie
Die Zustimmung erfolgte in Kenntnis der o.g. Berichte zur A-Gruppe.
Für das Zielland sind bislang auch 2 Ablehnungen zu verzeichnen:
Es liegen insgesamt 14 autonome Genehmigungen für Umweltprüfkammern vor, zuletzt:
C9B106A – Klima-Prüfschrank mit Vibration
Vibrationstestgerät zur Funktionsprüfung von elektronischen Produkten für Gasturbinen, Solar-u. Windkraft
IV. Betriebsinternes Exportkontrollprogramm (ICP)
Der Antragsteller hat in Abstimmung mit dem BAFA folgende Unterlagen bzw. Kontrollmechanismen (siehe Anlage) zur Einhaltung des Genehmigungsinhaltes vorgelegt bzw. in bestehende Verträge eingearbeitet:
1. Eine schriftliche Exportkontrollvereinbarung zwischen dem Antragsteller und der Tochtergesellschaft in China, die vom Ausführer um den Regelungsgehalt der TGG ergänzt wurde:
So versichert die Tochtergesellschaft im Rahmen dieser Vereinbarung, dass
- Lieferungen der „derived goods“ nur an vom BAFA genehmigte Endverwender durchgeführt werden (siehe §2 Nr. 1),
- neu hinzugekommene Endverwender über den Ausführer beim BAFA unter Vorlage einer Endverbleibserklärung und eines Firmenprofils angefragt und bewilligt werden müssen und erst nach Freigabe durch das BAFA beliefert werden dürfen (siehe §2 Nr. 1),
- sämtliche Weiterlieferungen der Klimaprüfkammern an die in der TGG genehmigten Endverwender dokumentiert und dem Ausführer bzw. BAFA zur Verfügung gestellt werden müssen (siehe §2 Nr. 3)
Gemäß dieser Exportkontrollvereinbarung besitzt der Ausführer (Technologiegeber) gegenüber der Tochtergesellschaft (Technologienehmer) in China die Entscheidungshoheit über die Freigabe der aus der Technologie hergestellten Klimaprüfkammern an Endkunden des Technologiernehmers (Freigabe-/Stopp-Funktion), die sich nach den Freigaben des BAFA richtet (siehe §2 Nr. 1).
2. Technologie-Endverbleibserklärung der Tochtergesellschaft
In dieser verpflichtet sich die Tochtergesellschaft, die Technologie nicht an Dritte weiterzugeben und nur für zivile Zwecke zu verwenden sowie die „derived goods“ nur an vorab vom BAFA freigegebene Endverwender in China zu liefern.
3. Technologieverpflichtungserklärung, unterzeichnet von der deutschen Geschäftsführung und der Leiterin der Tochtergesellschaft in China, in der nochmals die zivile Verwendung der Technologie bestätigt wird.
VI. Gesamtbewertung
Schließlich verfügt der Antragsteller nach Prüfung des BAFA grundsätzlich über ein funktionierendes Exportkontrollsystem. Des Weiteren hat der Antragsteller Kontrollmechanismen installiert, um den Genehmigungsinhalt der TGG sicherstellen zu können. […]“
Der Behördenakte lässt sich entnehmen (Bl. 339 BA), dass das Auswärtige Amt in der Folge – unter anderem im Lichte einer nicht in der Behördenakte befindlichen und als Verschlusssache-Vertraulich eingestuften Stellungnahme des Bundesnachrichtendienstes AZ: ………… – Bedenken erhob; es bestehe Ressortkonsens bezüglich einer Ablehnung vorbehaltlich der Leitungsbefassung durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie; es solle eine „MTCR-Denial (NSG)“ erstellt werden; Ablehnungsgrund sei „Umleitungsgefahr“.
Durch Bescheid vom 6. Januar 2017 (Bl. 340 - 342 = 347 - 349 = 353 - 355 = 360 - 362 BA = 10 - 11 GA) lehnte das Bundesamt den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte das Bundesamt im Wesentlichen aus, bei dem beantragten Gut handele es sich um Technologie für die Herstellung von Klimaprüfkammern mit der Möglichkeit zur Durchführung von Vibrationsprüfungen. Diese Technologie sei von der Position 9E002 des Anhangs I der Verordnung (EG) Nr. 428/2009 des Rates vom 5. Mai 2009 (im Folgenden: EG-Dual-Use-VO) erfasst. Die Ausfuhr dieser Technologie sei daher nach Art. 3 der EG-Dual-Use-VO genehmigungspflichtig. Der Antrag werde nach Art. 13 Abs. 1 der EG-Dual-Use-VO abgelehnt. Nach eingehender Abwägung aller Umstände des Ausfuhrvorhabens, insbesondere der individuellen Interessen der Klägerin, dem Grundsatz der Freiheit des Außenhandelsverkehrs sowie der wesentlichen Interessen der Bundesrepublik Deutschland, würde die beantragte Ausfuhr den nach Art. 12 der EG-Dual-Use-VO zu beachtenden Leitlinien zuwiderlaufen. Das Nichtverbreitungsregime in Bezug auf Flugkörper für die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen sei das Trägertechnologieregime (MTCR). Die Bundesrepublik Deutschland sei diesem Regime beigetreten und habe die dort genannten Nichtverbreitungsregelungen unterzeichnet. Damit habe sie die Verpflichtung übernommen, mittels ihrer nationalen Politik keinen Beitrag zur Verbreitung von Massenvernichtungswaffen sowie damit im Zusammenhang stehender Güter zu leisten. Die Vornahme des beantragten Ausfuhrgeschäfts stehe im Widerspruch zu dieser Zielsetzung. Die mithilfe der beantragten Technologie hergestellten Klimaprüfkammern erfüllten die technischen Bedingungen der Position 9B106 des Anhangs I der EG-Dual-Use-VO und könnten auch im MTCR-relevanten Bereich Verwendung finden. Gemäß vorliegender Informationen bestehe die Gefahr einer Weiterleitung der hergestellten Anlagen in Drittländer für MTCR Programme. Eine Ausfuhrgenehmigung widerspreche auch der Außen- und Sicherheitspolitik der Bundesregierung. Aufgrund ihrer internationalen Verpflichtungen verfolge die Bundesregierung auch gegenüber der Volksrepublik China eine restriktive Exportpolitik in Bezug auf Güter, die in einem regimerelevanten Kontext stünden. Sonstige Gründe, die für die Erteilung einer Genehmigung sprächen, etwa Vertrauensschutzaspekte, seien nicht ersichtlich.
Gegen den Ablehnungsbescheid vom 6. Januar 2017 legte die Klägerin durch anwaltliches Schreiben vom 2. Februar 2017 Widerspruch ein (Bl. 345 = 351 = 359 BA), den sie mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 1. März 2017 (Bl. 356 - 357 BA) begründete. Darin führte die Klägerin an, der Ablehnungsbescheid sei rechtswidrig, da er auf einem Ermessensfehlgebrauch beruhe. Der Sachverhalt sei unvollständig ermittelt bzw. relevante Gesichtspunkte seien nicht in die Entscheidung einbezogen worden. Aus § 8 Abs. 1 AWG ergebe sich, dass eine Genehmigung zu erteilen sei, wenn der Zweck der Vorschrift nicht oder nur unwesentlich gefährdet werde. Im Umkehrschluss bedeute dies, dass die Genehmigung vorliegend nur hätte versagt werden dürfen, wenn die zugrundeliegenden Gemeinwohlbelange wesentlich gefährdet würden. Es sei davon auszugehen, dass das Risiko einer Ableitung der Technologie von der Tochterfirma in China zu anderen Firmen/anderen Ländern wenig wahrscheinlich sei. Die Klägerin habe nachgewiesen, dass die gleiche Klimaprüfkammer-Technologie schon in China vorhanden sei. Auch habe sie nachgewiesen, dass sie ein sehr enges Verhältnis zu ihrer Tochterfirma in China habe und auf die fünf betroffenen Mitarbeiter bei dieser Tochterfirma durchgreifen könne. In einer dem Bundesamt übermittelten Technologie-Verpflichtungserklärung der betroffenen Mitarbeiter vom 18. Dezember 2015 sei eine enge Zweckbindung und eine große Vertraulichkeit vereinbart worden: Ohne schriftliche Zustimmung des Geschäftsführers und ohne Einbindung des Bundesamtes dürfe die Technologie nicht für Zwecke Dritter genutzt werden. Bei einem Verstoß gegen diese Erklärung drohten den fünf Mitarbeitern hohe Vertragsstrafen und der Verlust ihrer Arbeitsplätze. Die Klägerin habe auch verschiedene technische und organisatorische Vorkehrungen gegen den unberechtigten Abfluss der Technologie getroffen. Der deutsche Geschäftsführer bei der Tochterfirma kontrolliere den VP (Vice President) Technik; der Zugriff auf Daten erfolge durch den VP Technik mittels eines Dongels; der Zugriff auf die CAD-Daten sei EDV-technisch beschränkt und werde über Deutschland freigegeben. In der dem Bundesamt überreichten Exportkontrollvereinbarung gebe es zahlreiche Verpflichtungen für die chinesische Tochterfirma: Sie dürfe gelistete Technologie und hieraus hergestellte Güter nur nach schriftlicher Zustimmung durch die Klägerin und nur nach Freigabe durch das Bundesamt liefern; selbst innerhalb Chinas seien nur Lieferungen an zuvor vom Bundesamt freigegebene Empfänger zulässig. Bei einem Verstoß drohten hohe Bußgelder und Schadensersatz; hiermit stimme auch die Organisationsanweisung der Klägerin überein. Diese Verpflichtungen würden auch noch durch das überreichte EUC (Endverbleibserklärung) verstärkt, wonach die Technologie nur für zivile Zwecke in China verwendet werde und daraus hergestellte Güter nur an vom Bundesamt freigegebene Empfänger geliefert werden dürften. Es sei eine Liste von acht Endverwendern vorgelegt worden mit der Bitte, diese durch das Bundesamt als Empfänger für die aus der Technologie hergestellten Klimaprüfkammern freizugeben. Es seien alles Automobil-Zulieferer bzw. Automobil-Hersteller – überwiegend bekannte Namen wie N-GmbH und O-GmbH in China – für welche Firmenprofile vorgelegt worden seien. Hier drohe keine sensitive Verwendung. Die Würdigung der dem Bundesamt vorgelegten Dokumente hätten zwingend zu dem Ergebnis führen müssen, dass das Risiko einer unberechtigten Technologie-Ableitung unwahrscheinlich oder wenig wahrscheinlich sei, denn mehr Risikominimierung sei der Mandantin nicht möglich. Stattdessen werde implizit behauptet, dass dieses Risiko ganz erheblich sei, ohne dass eine Begründung dafür ersichtlich sei. Der Umstand, dass der Ablehnungsbescheid Wort für Wort identisch mit einem vorangegangenen Widerspruchsbescheid vom 12. August 2014 in einem anderen Verfahren der Klägerin sei, zeige, dass entweder alle überreichten Dokumente übersehen oder nicht gewürdigt worden seien.
Das Bundesamt half dem Widerspruch nicht ab und wies – nach erneuter Ressortabstimmung und Leitungsbefassung (vgl. Bl. 372 - 376 BA) durch Widerspruchsbescheid vom 11. Januar 2018 (Bl. 381 - 388 BA = Bl. 12 - 15 GA) den Widerspruch zurück. Zur Begründung wiederholte und vertiefte das Bundesamt die Begründung des Ablehnungsbescheides und führte ergänzend an, zwar sei eine konkrete militärische Verwendung der Herstellungstechnologie im vorliegenden Fall nicht vorgetragen, allerdings seien die Endverwender der mit der Technologie herzustellenden Umweltprüfkammern bestimmungsgemäß nicht bekannt. Eine Weiterleitung dieser Kammern an sensitive Endverwender könne daher nicht ausgeschlossen werden. Diese Gefahr werde durch die geschlossenen Vereinbarungen nicht ausgeschlossen, sondern allenfalls vermindert. Vor dem Hintergrund der militärischen Verwendbarkeit der Umweltprüfkammern im Zusammenhang mit der Prüfung von Komponenten, die bei konventionellen Rüstungsgütern oder bei Raketentechnologieprogrammen verwendet würden, reichten die vertraglichen Vereinbarungen nicht aus, um die Gefahr der Weiterleitung auszuschließen. Maßgeblich bleibe, dass die Technologie und die herzustellenden Güter in der Verfügungsgewalt des Empfängers verblieben. Die in den Unterlagen angegebene zivile Endverwendung sei aus den genannten Gründen nicht sichergestellt. Die Erteilung der beantragten Ausfuhrgenehmigung stünde daher nicht im Einklang mit der auf Ausgleich und den Abbau von Spannungen ausgerichteten Exportkontrollpolitik der Bundesrepublik Deutschland. Außerdem sei die Vornahme der beabsichtigten Ausfuhr geeignet, die nationale und internationale Glaubwürdigkeit in die restriktive Exportpolitik der Bundesregierung in Frage zu stellen und dadurch die auswärtigen Beziehungen bzw. die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland erheblich zu stören.
Am 6. Februar 2018 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft die Klägerin ihre Argumente aus dem Widerspruchsverfahren und führt insbesondere ergänzend aus, die Genehmigung sei zu Unrecht versagt worden, obwohl keine konkrete Gefahr für die Rechtsgüter des § 4 Abs. 1 und Abs. 2 des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG) vorliege. Die Beklagte wolle sich nicht mit einer Risikominimierung, wodurch eine konkrete Gefahr ausscheide, begnügen, sondern fordere einen 100-prozentigen Risikoausschluss, also das Ausscheiden auch einer abstrakten Gefahr. Dies widerspreche der herrschenden Meinung in Rechtsprechung und Literatur, wonach eine konkrete Gefahr für die Rechtsgüter des § 4 Abs. 1 und Abs. 2 AWG erforderlich sei. Die Entscheidungen zum Außenwirtschaftsgesetz beträfen Rüstungsgüter und seien erst recht auf das liberalere Regime der Dual-Use-Güter übertragbar. Vorliegend habe keine konkrete Gefahr bestanden, denn es sei nicht ersichtlich, dass sich „aus dem Sachverhalt mit Gewissheit eine unmittelbar bevorstehende tatsächliche Gefahr“ für eine militärische Verwendung oder MTCR-Verwendung oder eine entsprechende Weiterleitung der Technologie oder daraus hergestellter Produkte ergebe. Dies ergebe sich einerseits aus der vertragsrechtlichen Bindung der chinesischen Tochterfirma gegenüber der Klägerin, andererseits aus der eigenständigen Verpflichtung der Klägerin gegenüber dem Bundesamt, die aus der Endverbleibserklärung und etwaigen Auflagen eines Genehmigungsbescheides folgten. Ein Verstoß gegen Auflagen stelle zwar keine Strafbarkeit oder Ordnungswidrigkeit dar, das Bundesamt könne jedoch in diesem Falle wegen fehlender Zuverlässigkeit der Klägerin die – hier begehrte – Ausfuhrgenehmigung widerrufen sowie andere Export-Aktivitäten der Klägerin überprüfen und ggf. zeitweise unterbinden. Die Beklagte habe auch keine konkreten Umstände dargelegt, die für ein konkretes Weiterleitungsrisiko sprächen. Beschaffungsversuche von iranischer Seite seien der Klägerin nicht bekannt.
Die Klägerin beantragt,
ihr unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids der Beklagten vom 6. Januar 2017 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11. Januar 2018 (Verfahren ….,,,,, Az.: 112 – AFw – …/2017) – der Klägerin zugegangen am 16. Januar 2018 –, die am 22. Juli 2015 beantragte Ausfuhrgenehmigung (Verfahren …. ….) zu erteilen,
hilfsweise zum ersten Antrag,
unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids der Beklagten vom 6. Januar 2017 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11. Januar 2018 (Verfahren …. …., Az.: 112 – AFw – /2017) – der Klägerin zugegangen am 16. Januar 2018 –, die Beklagte zu verpflichten, entsprechend der Rechtsauffassung des Gerichts ihren Antrag vom 22. Juli 2015 auf Ausfuhrgenehmigung (Verfahren 4028 5100) neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verteidigt sie den angegriffenen Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides. Ergänzend führt sie insbesondere an, die rechtliche Bewertung des Ausfuhrvorhabens richte sich nicht nach § 4 AWG, sondern nach den Art. 12 und 13 EG-Dual-Use-VO, weswegen die von der Klägerin zitierten Urteile und Fundstellen nicht einschlägig seien. Bei der Bewertung und Gewichtung der in Art. 12 EG-Dual-Use-VO genannten Kriterien sei der Beklagten ein breiter Raum politischen Ermessens einzuräumen. Ein Anspruch auf Erteilung der beantragen Ausfuhrgenehmigung könne daher nur dann angenommen werden eine Ermessensreduktion auf Null anzunehmen wäre, wenn also eine Gefährdung der Schutzzwecke des Art. 12 EG-Dual-Use-VO unter keinen denkbaren Gesichtspunkten angenommen werden könne. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Die streitgegenständliche Technologie solle die Tochtergesellschaft der Klägerin bestimmungsgemäß in die Lage versetzen, von der EG-Dual-Use-VO erfasste Klimaprüfkammern in eigener Verantwortung und auf eigene Rechnung herzustellen und zu vertreiben. Diesem Geschäftsmodell sei es immanent, dass die Endverwender der hergestellten Klimaprüfkammern im Zeitpunkt der Technologieausfuhr nicht bekannt seien und dass die Veräußerung der Klimaprüfkammern an diese bestimmungsgemäß nicht bekannten Endverwender seitens der Beklagten nicht unterbunden werden könne. Eine sensitive Endverwendung nach genehmigter Ausfuhr der Herstellungstechnologie sei daher gerade nicht ausgeschlossen. Das beabsichtigte Geschäftsmodell sei selbst unter Berücksichtigung der von der Klägerin dargelegten schuldrechtlichen Vereinbarungen und IT-Sicherungsmaßnahmen geeignet, einer unkontrollierten Verbreitung von Massenvernichtungswaffen Vorschub zu leisten. Schuldrechtliche Vereinbarungen wirkten lediglich zwischen den Vertragsparteien; eine unmittelbare, auf Rechtsnormen gestützte Möglichkeit der Beklagten, die Weitergabe der auszuführenden Technologie oder der mit dieser Technologie hergestellten Güter zu kontrollieren und im Bedarfsfall zu verhindern, bestehe nicht. Vielmehr wäre die Beklagte auf die Einhaltung der schuldrechtlichen Vereinbarungen angewiesen, obwohl Wirtschaftsbeteiligte in der Regel entsprechend ihrer eigenen wirtschaftlichen Interessen – hier der gewinnbringenden Vermarktung der Klimaprüfkammern – handelten, was einer konzerninternen Sanktionierung rentabler Geschäfte entgegenstehen könne. Hinzu komme, dass § 4 Abs.1 der vorgelegten Exportkontrollvereinbarung die Tochtergesellschaft lediglich dazu verpflichte, die Klägerin von etwaigen Bußgeldern oder Geldstrafen freizustellen, obwohl eine Weiterveräußerung der Technologie oder der hergestellten Güter durch die Tochtergesellschaft nach deutschem und europäischem Recht nicht genehmigungspflichtig, strafbar oder bußgeldbewehrt sei. Eine wirksame und abschreckende Vertragsstrafe könne daher nicht angenommen werden. Daneben könne nicht angenommen werden, dass der Umstand, dass die Klägerin „ein enges Verhältnis zu ihrer Tochtergesellschaft und den fünf betroffenen Mitarbeitern“ habe, ausreiche, um die Tochtergesellschaft von der Realisierung wirtschaftlich interessanter Veräußerungen abzuhalten; gleiches gelte für die „EDV-technische Beschränkung“ des Datenzugriffs. Durch ein solches Vertragsmodell, auf dessen Handhabung die Beklagte keinen Einfluss habe, fände eine „Abwälzung“ der Verantwortung zur Einhaltung internationaler Verpflichtungen auf die Unternehmen statt, was jedoch dem Wesen und den Zielsetzungen dieser Verpflichtungen widerspreche. Eine Genehmigung eines solchen Vertragsmodells sei in hohem Maße geeignet, der Beklagten „Blauäugigkeit“ und „Leichtfertigkeit“ bei der Kontrolle der Ausfuhr MTCR-relevanter Güter vorzuwerfen, und könne insbesondere einen Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 Buchstabe a EG-Dual-Use-VO i.V.m. dem Trägertechnologieregime MTCR darstellen, da in der MTCR-Güterliste sowohl die Technologie in Nr. 15.E.1 als auch die damit herzustellenden Klimaprüfgeräte in Nr. 15.B.4.a ausdrücklich erfasst seien. Die Beklagte sei verpflichtet, keine Ausfuhren zu genehmigen, die zur Entwicklung, Herstellung oder zur Verwendung von Flugkörpern beitragen könnten. Angesichts vielfältiger Rüstungsbetriebe in der Volksrepublik China könne es gerade nicht als ausgeschlossen oder äußerst unwahrscheinlich angesehen werden, dass die Klimaprüfgeräte für die Entwicklung oder Herstellung derartiger militärisch relevanter Teile genutzt würden und die hergestellten Güter im Kontext der bestehenden Spannungen in der Region und zur Durchsetzung umstrittener Gebietsansprüche – etwa im Südchinesischen Meer – in militärisch relevanter Weise genutzt würden. Hinzu komme, dass Art. 5 des Gemeinsamen Standpunktes 2008/944/GASP vorsehe, dass Ausfuhrgenehmigungen nur auf der Grundlage einer zuverlässigen vorherigen Kenntnis der Endverwendung im Endbestimmungsland erteilt werden solle. Die Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung trotz unbekannter Endverwender könne daher den Vorwurf eines Verstoßes hiergegen begründen. Ergänzend sei zu berücksichtigen, dass Anträge einer weiteren Tochtergesellschaft der Klägerin auf Genehmigung von Ausfuhren von Umweltprüfeinrichtungen nach China abgelehnt worden seien; auf Grundlage des hier streitgegenständlichen Geschäftsmodells würde es der Klägerin möglich, die damaligen Kunden zu beliefern, ohne dass die Beklagte dies verhindern könne. Daneben lägen der Beklagten Informationen darüber vor, dass sich staatliche iranische Stellen um die Beschaffung von Klimaprüfgeräten der Klägerin bzw. ihrer Tochtergesellschaften aus China bemüht hätten. Die Ausfuhr von Klimaprüfgeräten in den Iran sei nach der Iran-Embargoverordnung verboten, könne aber von der Beklagten nicht unterbunden werden. Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass es sich bei der als potenziellem Endverwender angegebenen Firma B-Gesellschaft um einen Anbieter von Qualitäts- und Sicherheitsdienstleistungen handele, weshalb naheliege, dass Belastungstests für Kunden vorgenommen würden, die auch der Klägerin und ihrer Tochtergesellschaft unbekannt seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie den der vorgelegten Behördenakten (Bl. 1 - 389 ohne die als VS-NfD eingestuften und durch Leerseiten ersetzten Bl. 101 - 104, 134 - 136 und 333) Bezug genommen, der zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden ist.

Entscheidungsgründe:
I.
Die zulässigerweise erhobene Verpflichtungsklage ist mit ihrem Hilfsantrag erfolgreich.
Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 6. Januar 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Januar 2018 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO). Da die Sache nicht spruchreif ist und der Beklagten im Übrigen ein Beurteilungsspielraum zukommt, hat die Klägerin jedoch nur einen Anspruch darauf, dass über ihren Genehmigungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu entschieden wird (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Maßgeblich für die Beurteilung des klägerischen Anspruchs auf Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung sind die einschlägigen Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 428/2009, die nach der Übergangsregelung in Art. 31 UAbs. 2 der zwischenzeitlich in Kraft getretenen Verordnung (EU) 2021/821 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2021 über eine Unionsregelung für die Kontrolle der Ausfuhr, der Vermittlung, der technischen Unterstützung der Durchfuhr und der Verbringung betreffend Güter mit doppeltem Verwendungszweck (Neufassung) (ABl. L 206 vom 11. Juni 2021, S. 1) weiterhin Anwendung finden, da der Antrag auf Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung vor dem 9. September 2021 gestellt wurde.
Die Klägerin begehrt für eine nach Art. 3 Abs. 1 i.V.m. dem Anhang I EG-Dual-Use-VO genehmigungspflichtige Ausfuhr von Technologie eine Globalausfuhrgenehmigung nach Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 2 Nr. 10 EG-Dual-Use-VO.
Die Ausfuhr der klagegegenständlichen Herstellungstechnologie für Umweltprüfkammern ist nach Art. 3 Abs. 1 EG-Dual-Use-VO genehmigungspflichtig
Artikel 3
[Genehmigungspflicht]
(1) Die Ausfuhr der in Anhang I aufgeführten Güter mit doppeltem Verwendungszweck ist genehmigungspflichtig.
da sie als Technologie im Sinne der Begriffsbestimmungen des Anhangs I der EG-Dual-Use-VO
„Technologie“ (ATA NTA 0 bis 9) (technology): spezifisches technisches Wissen, das für die „Entwicklung“, „Herstellung“ oder „Verwendung“ eines Produkts nötig ist. Das technische Wissen wird in der Form von ‚technischen Unterlagen‘ oder ‚technischer Unterstützung‘ verkörpert.
Anmerkung 1:
‚Technische Unterstützung‘ (technical assistance): kann verschiedenartig sein, z. B. Unterweisung, Vermittlung von Fertigkeiten, Schulung, Arbeitshilfe, Beratungsdienste, und kann auch die Weitergabe von ‚technischen Unterlagen‘ einbeziehen.
Anmerkung 2:
‚Technische Unterlagen‘ (technical data): können verschiedenartig sein, z. B. Blaupausen, Pläne, Diagramme, Modelle, Formeln, Tabellen, Konstruktionspläne und -spezifikationen, Beschreibungen und Anweisungen in Schriftform oder auf anderen Medien aufgezeichnet, wie Magnetplatten, Bänder oder Lesespeicher.
von Unternummer 9E002 des Anhangs I
9E002
„Technologie“ entsprechend der Allgemeinen Technologie-Anmerkung für die „Herstellung“ von Ausrüstung, die von Unternummer 9A001b, Nummer 9A004 bis 9A011, 9A350 oder 9B erfasst wird.
Anmerkung:
„Technologie“ für die Instandsetzung von erfassten Strukturen, Laminaten, Werkstoffen oder Materialien: siehe Unternummer 1E002f
in Verbindung mit Unternummer 9B106 des Anhangs I
9B106
Umweltprüfkammern und schalltote Räume wie folgt:
a) Umweltprüfkammern mit allen folgenden Eigenschaften:
1. geeignet zur Simulation einer der folgenden Flugbedingungen:
a) Höhe größer/gleich 15 km oder
b) Temperaturbereich von kleiner 223 K (– 50 °C) bis größer 398 K (125 °C) und
2. vorbereitet, ‚konstruiert oder geändert‘ für den Einbau eines Schwingerregers oder anderer Vibrationsprüfausrüstung zur Erzeugung einer Vibrationsumgebung größer/gleich 10 g rms zwischen 20 Hz und 2 kHz und bei Übertragungskräften größer/gleich 5 kN, gemessen am ‚Prüftisch‘.
Technische Anmerkungen:
1. Unternummer 9B106a2 beschreibt Systeme, geeignet zur Erzeugung einer Vibrationsumgebung mit einer Einzelschwingung (z. B. einer Sinusschwingung), und Systeme, geeignet zur Erzeugung eines Breitbandrauschens (d. h. eines Leistungsspektrums).
2. In Unternummer 9B106a2 bedeutet ‚konstruiert oder geändert‘, dass die Umweltprüfkammer entsprechende Schnittstellen (z. B. Abdichtungen) für den Einbau eines Schwingerregers oder einer anderen von Nummer 2B116 erfassten Vibrationsprüfausrüstung enthält.
3. Ein ‚Prüftisch‘ im Sinne der Unternummer 9B106a2 ist ein flacher Tisch oder eine flache Oberfläche ohne Aufnahmen oder Halterungen.
b) Umweltprüfkammern für die Simulation folgender Flugbedingungen:
1. akustische Umgebungsbedingungen mit einem Gesamt-Schalldruckpegel größer/gleich 140 dB (bezogen auf 20 μPa) oder mit einer akustischen Nennausgangsleistung größer/gleich 4 kW und
2. Höhe größer/gleich 15 km oder
3. Temperaturbereich von kleiner 223 K (– 50 °C) bis größer 398 K (125 °C)
erfasst ist.
Insbesondere stellt nach Art. 2 Nr. 2 iii der EG-Dual-Use-VO die vorliegend beabsichtigte Übertragung von Technologie eine Ausfuhr im Sinne der EG-Dual-Use-VO dar:
Artikel 2
[Begriffsbestimmungen]
Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Begriff
2. „Ausfuhr“
i. […]
ii. […]
iii. die Übertragung von Software oder Technologie mittels elektronischer Medien wie Telefax, Telefon, elektronischer Post oder sonstiger elektronischer Träger nach einem Bestimmungsziel außerhalb der Europäischen Gemeinschaft; dies beinhaltet auch das Bereitstellen solcher Software oder Technologie in elektronischer Form für juristische oder natürliche Personen oder Personenvereinigungen außerhalb der Gemeinschaft. Als Ausfuhr gilt auch die mündliche Weitergabe von Technologie, wenn die Technologie am Telefon beschrieben wird;
Die Versagung der beantragten Globalausfuhrgenehmigung nach Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 2 Nr. 10 EG-Dual-Use-VO war indes rechtswidrig, da die für die Ablehnung gegebene Begründung die ablehnende Entscheidung nicht zu tragen vermag.
Allerdings können die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 EG-Dual-Use-VO die Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung verweigern. Wie aus dem Wort „können“ in Art. 13 Abs. 1 Satz 1 EG-Dual-Use-VO folgt, steht die Verweigerung der Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung im Ermessen der nationalen Behörde (VG Frankfurt am Main, Urteil vom 22. Februar 2018 – 5 K 2253/16.F – juris, Rn. 48).
Nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 EG-Dual-Use-VO hat die Behörde das Ermessen „in Übereinstimmung mit dieser Verordnung“ auszuüben. Hiermit ist in erster Linie die Pflicht zur Berücksichtigung der in Art. 12 EG-Dual-Use-VO genannten Kriterien gemeint (VG Frankfurt am Main, Urteil vom 22. Februar 2018 – 5 K 2253/16.F – juris, Rn. 51).
Art. 12 EG-Dual-Use-VO bestimmt Folgendes:
Artikel 12
[Genehmigungskriterien]
(1) Bei der Entscheidung, ob eine Einzel- oder Globalausfuhrgenehmigung oder eine Genehmigung für die Erbringung von Vermittlungstätigkeiten gemäß dieser Verordnung erteilt wird, berücksichtigen die Mitgliedstaaten alle sachdienlichen Erwägungen, und zwar unter anderem folgende Punkte:
a) die Verpflichtungen und Bindungen, die jeder Mitgliedstaat als Mitglied der jeweiligen internationalen Nichtverbreitungsregime und Ausfuhrkontrollvereinbarungen oder durch die Ratifizierung einschlägiger internationaler Verträge übernommen hat;
b) ihre Verpflichtungen im Rahmen von Sanktionen, die aufgrund eines Beschlusses des Rates oder eines vom Rat festgelegten Gemeinsamen Standpunkts oder aufgrund einer Entscheidung der OSZE oder aufgrund einer verbindlichen Resolution des VN-Sicherheitsrats verhängt wurden;
c) Überlegungen der nationalen Außen- und Sicherheitspolitik, einschließlich der Aspekte, die vom Gemeinsamen Standpunkt 2008/944/GASP des Rates vom 8. Dezember 2008 betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern erfasst werden;
d) Überlegungen über die beabsichtigte Endverwendung und die Gefahr einer Umlenkung.
(2) Neben den in Absatz 1 genannten Kriterien berücksichtigen die Mitgliedstaaten bei der Bewertung eines Antrags auf eine Globalgenehmigung auch, ob der Ausführer angemessene und verhältnismäßige Mittel und Verfahren anwendet, um die Einhaltung der Bestimmungen und Ziele dieser Verordnung und der Genehmigungsauflagen zu gewährleisten.
Bereits mit Urteil vom 22. Februar 2018 – 5 K 2253/16.F – hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hierzu ausgeführt (juris, Rn. 51):
Bei der Bewertung und Gewichtung dieser in Art. 12 EG Dual-Use-VO aufgeführten außen- und sicherheitspolitischen Sachverhalte kommt der zuständigen Behörde eine Einschätzungsprärogative unter Zugrundelegung sachlich vertretbarer Kriterien zu. Es handelt sich um eine sog. weite politische Einschätzungsprärogative der Behörde bzw. der Bundesregierung, die von Verfassung wegen auch nicht zu beanstanden ist, da die auswärtigen Beziehungen zu einem Bereich gehören, in dem der Bundesregierung allgemein ein breiter Raum politischen Ermessens eingeräumt ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1991 – 2 BvR 374/90 –, juris, Rn. 11). Beurteilungsspielräume dieser Art sind von den Gerichten nur beschränkt daraufhin überprüfbar, ob die zuständige Behörde von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ihre Bewertung einleuchtend begründet hat und keine offensichtlich fehlerhafte, insbesondere keine in sich widersprüchliche Einschätzung vorgenommen hat (HessVGH, Beschluss vom 20. Oktober 2014 – 6 B 1583/14 –, juris).
Eine rechtliche Überprüfung der Versagung der Genehmigung kommt daher grundsätzlich nur im Hinblick auf Ermessensüberschreitung, Ermessensnichtgebrauch und Ermessensfehlgebrauch in Betracht, wie sie in § 114 VwGO angelegt ist. Im Rahmen dieser Überprüfung sind die nationalen Gerichte gehalten, den mit der EG-Dual-Use-VO befassten Behörden einen Bewertungsspielraum einzuräumen, sowie ihn die meisten Rechtsverordnungen bei der Bewertung außen- und sicherheitspolitischer Sachverhalte anerkennen (vgl. VG Frankfurt am Main, Urteil vom 8. Mai 2003 – 1 E 3273/02 – juris, Rn. 35; Urteil vom 14. Mai 2009 – 1 K 2533/08.F – juris, Rn. 28; Urteil vom 22. Februar 2018 – 5 K 2253/16.F – juris, Rn. 49).
Indes vermag vorliegend – auch unter Berücksichtigung der genannten Einschätzungsprärogative – die für die Ablehnung der beantragten Globalausfuhrgenehmigung gegebene Begründung die ablehnende Entscheidung nicht zu tragen.
Nach § 39 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist
Auch in Bezug auf behördliche Ermessensentscheidungen gilt der rechtsstaatliche Grundsatz, dass der Staatsbürger, in dessen Rechte die Verwaltung eingreift, einen Anspruch darauf hat, die dafür maßgeblichen Gründe zu erfahren, weil er nur dann seine Rechte sachgemäß verteidigen kann (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1965 – II C 3.63 – juris, Rn. 31 unter Verweis auf BVerfG, Urteil vom 16. Januar 1957 – 1 BvR 253/56 – BVerfGE 6, 32 <44> = juris, Rn. 41). Der nach Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich garantierte gerichtliche Rechtsschutz setzt voraus, dass die Behörde offenbart, von welchen Gesichtspunkten sie sich bei der Ausübung des Ermessens hat leiten lassen (BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1980 – 1 C 19.78 – juris, Rn. 21).
Welchen Inhalt und Umfang die Begründung haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und den Umständen des Einzelfalls (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1965 – II C 3.63 – juris, Rn. 31; BVerwG, Urteil vom 15. Juni 1971 – II C 17.70 – juris, Rn. 32).
Bereits mit Urteil vom 3. Dezember 2019 – 5 K 1067/19.F – hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hierzu näher ausgeführt (juris, Rn. 49 ff.):
Nach dem Willen des Gesetzgebers sollte mit dem Außenwirtschaftsgesetz an die Stelle des bisherigen grundsätzlichen Verbots jedes Geschäfts mit Ausländern und jedes Geschäfts mit „Devisenwerten" die grundsätzliche Freiheit des Außenwirtschaftsverkehrs mit dem Vorbehalt der Beschränkungsmöglichkeiten treten. Auf diese Weise wollte der Gesetzgeber sowohl der tatsächlichen Entwicklung der außenwirtschaftlichen Beziehungen der Bundesrepublik als auch den in ihr herrschenden Grundsätzen einer freien Marktwirtschaft Rechnung tragen (BTDrucks. 3/1285, S. 229). Der Grundsatz des Verbotes mit Erlaubnisvorbehalt, der die bis zum Erlass des Außenwirtschaftsgesetzes geltende Rechtslage kennzeichnete, war aus Sicht des Gesetzgebers wirtschaftspolitisch nicht mehr tragbar. „Die marktwirtschaftliche Orientierung der Wirtschaftspolitik in der Bundesrepublik verlangt es auch auf dem Gebiete der Außenwirtschaft, dass Eingriffe in die Entscheidungsfreiheit des einzelnen nur dann vorgenommen werden, wenn dies aus zwingenden Gründen geboten ist. Für die Ordnung der außenwirtschaftlichen Beziehungen kann deshalb nicht das Verbotsprinzip mit der Möglichkeit der Erlaubniserteilung bestehen bleiben; an seiner Stelle muss vielmehr der Grundsatz der Freiheit mit dem Vorbehalt von Beschränkungen, sofern und soweit solche notwendig werden sollten, Gesetzesrecht werden“ (BTDrucks. 3/1285, S. 230). Die in § 1 AWG normierte Außenwirtschaftsfreiheit ist nicht nur ein proklamatorischer Grundsatz. Die Betonung des Grundsatzes der Freiheit in § 1 AWG soll den Leitgedanken der Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 GG, die Freiheit der wirtschaftlichen Betätigung im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung zu gewährleisten, für das Gebiet des Außenwirtschaftsverkehrs besonders herausstellen (BTDrucks. 3/1285, S. 231).
Diesen Auslegungsmaßstab hat die Bundesregierung bei ihren Entscheidungen und gegebenen Begründungen zu beachten. Außenwirtschaftliche Entscheidungen sind daher nicht wegen der außen- und sicherheitspolitischen Bedeutung dieses Teilbereichs des Regierungshandelns und der weitgefassten politischen Einschätzungsprärogative (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1991 – 2 BvR 374/90, juris Rn. 11) der Begründungspflicht nach § 39 Abs. 2 VwVfG entzogen. Die Einschätzungsprärogative betrifft die Beurteilung einer festgestellten Tatsachengrundlage, entpflichtet aber nicht davon, diese mitzuteilen (VG Frankfurt, Urteil vom 28. Februar 2019 – 5 K 9655/17.F, juris Rn. 22).
Auch bedeutet dies nicht, dass diese Entscheidungen einer gerichtlichen Kontrolle entzogen wären. Beurteilungsspielräume dieser Art sind von den Gerichten (nur) beschränkt daraufhin überprüfbar, ob die zuständige Behörde von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ihre Bewertung einleuchtend begründet hat und keine offensichtlich fehlerhafte, insbesondere keine in sich widersprüchliche Einschätzung vorgenommen hat (vgl. HessVGH, Beschluss vom 20. Oktober 2014 – 6 B 1583/14, juris).
Beruft sich die Behörde auf Gründe des Geheimschutzes […] hat sie auch die Bedeutung des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG zu berücksichtigen und deshalb einerseits die Gründe für eine Verweigerung so einleuchtend darzulegen, dass das Gericht sie unter Berücksichtigung rechtsstaatlicher Belange noch als triftig anerkennen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August 1986 – 1 C 7.85, juris), ohne andererseits geheimhaltungsbedürftige Tatsachen unmittelbar oder mittelbar preisgeben zu müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Februar 1990 – 1 C 42.83, juris). Die Berufung auf eine etwaige Geheimhaltungsbedürftigkeit kann daher nicht von der Begründungspflicht gänzlich befreien. Die Beklagte muss anhand einer der jeweiligen Problemlage angemessenen Begründung den Betroffenen – und die Gerichte – in die Lage versetzen, die die Entscheidung tragenden Gründen nachzuvollziehen.
Hieran gemessen genügt die Begründung in dem angegriffenen Bescheid – auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beklagten im gerichtlichen Verfahren – nicht den gesetzlichen Anforderungen.
Die Beklagte vermochte in der Gesamtschau ihres Vorbringens im behördlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung nicht im Ansatz einleuchtend und widerspruchsfrei zu erläutern, weshalb letztlich der klägerische Antrag abgelehnt wurde.
Die Begründung des Ausgangsbescheides erschöpft sich im Wesentlichen in der Feststellung, die mithilfe der beantragten Technologie hergestellten Klimaprüfkammern könnten auch im MTCR-relevanten Bereich Verwendung finden und gemäß vorliegender Informationen bestehe die Gefahr einer Weiterleitung der hergestellten Anlagen in Drittländer für MTCR Programme. Diese Begründung ist in äußerstem Maße vage und oberflächlich und sowohl für die Klägerin als auch das Gericht letztlich nicht nachprüfbar. Es sind insbesondere weder konkretere Ausführungen zu den „vorliegenden Informationen“ vorhanden – etwa dazu, auf welche konkreten tatsächlichen Erkenntnisse sich die Behörde stützt oder hinsichtlich welcher Drittländer diese Gefahr bestehen soll – noch eine nachvollziehbare Begründung dafür, aus welchen Gründen keine konkreteren Ausführungen gemacht werden können.
Im Widerspruchsbescheid wird diese Begründung – Gefahr einer Weiterleitung der hergestellten Anlagen aufgrund „vorliegender Informationen“ – überdies gar nicht mehr angeführt. Vielmehr stützt sich die Begründung des Widerspruchsbescheids im Wesentlichen darauf, dass die durch die Klägerin getroffenen Vorkehrungen und die geschlossenen vertraglichen Vereinbarungen eine Weiterleitung der Herstellungstechnologie oder der mit dieser Technologie herzustellenden Umweltprüfkammern an sensitive Endverwender nicht ausschlössen.
Diese Erwägung steht zwar im Ausgangspunkt im Einklang mit dem in Art. 12 Abs. 2 EG-Dual-Use-VO vorgesehenen zusätzlichen Genehmigungskriterium für Globalausfuhrgenehmigungen, wonach zu berücksichtigen ist, ob der Ausführer angemessene und verhältnismäßige Mittel und Verfahren anwendet, um die Einhaltung der Bestimmungen und Ziele dieser Verordnung und der Genehmigungsauflagen zu gewährleisten.
Indes vermochte die Beklagte schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung nicht einmal im Ansatz aufzuzeigen, warum sie die klägerischen Vorkehrungen für unzureichend erachtet und welche etwaigen zusätzlichen Vorkehrungen sie für erforderlich und ausreichend erachten würde, um eine Weiterleitung der Herstellungstechnologie oder der hergestellten Umweltprüfkammern hinreichend sicher auszuschließen.
Soweit die Beklagte darauf verweist, dem klägerischen Geschäftsmodell sei es immanent, dass die Endverwender der hergestellten Klimaprüfkammern im Zeitpunkt der Technologieausfuhr nicht bekannt seien und dass die Veräußerung der Klimaprüfkammern an diese bestimmungsgemäß nicht bekannten Endverwender seitens der Beklagten nicht unterbunden und eine sensitive Endverwendung nach genehmigter Ausfuhr der Herstellungstechnologie nicht ausgeschlossen werden könne, vermag dieser Einwand ebenfalls die ablehnende Entscheidung nicht zu begründen. Denn die von der Beklagten angeführte Gefahr dürfte grundsätzlich jeder Übertragung von Herstellungstechnologie anhaften. Gleiches gilt für den Einwand der Beklagten, schuldrechtliche Vereinbarungen wirkten lediglich zwischen den Vertragsparteien und eine unmittelbare, auf Rechtsnormen gestützte Möglichkeit der Beklagten, die Weitergabe der auszuführenden Technologie oder der mit dieser Technologie hergestellten Güter zu kontrollieren und im Bedarfsfall zu verhindern, bestehe nicht. Auch dieser Einwand steht grundsätzlich jeder Übertragung von Herstellungstechnologie entgegen. Diese Einwände vermögen eine ablehnende Entscheidung – für sich genommen – nicht zu begründen. Denn wie beispielsweise die Bestimmungen in Unternummer 9E002 des Anhang I und in Art. 2 Nr. 2 iii EG-Dual-Use-VO zeigen, ist nach europäischer Konzeption eine Ausfuhr in Form der Übertragung von Technologie gerade nicht von vornherein und kategorisch ausgeschlossen. Demnach muss es – zumindest dem Grunde nach – im Einzelfall durch entsprechende Vorkehrungen vertraglicher, technischer oder sonstiger Natur möglich sein, auch Technologie auszuführen, sofern nicht andere Umstände einer solchen Ausfuhr entgegenstehen.
In der mündlichen Verhandlung erklärte der Beklagtenvertreter allerdings, auf die konkrete vertragliche Ausgestaltung komme es vorliegend gar nicht an. Diese Äußerung steht in eklatantem Widerspruch zu der in dem angegriffenen Bescheid und im Widerspruchsbescheid gegebenen Begründung, dass die von der Klägerin getroffenen Vorkehrungen nicht ausreichend seien. An dieser Äußerung zeigt sich vielmehr, dass es der Beklagten gerade nicht auf die von der Klägerin konkret getroffenen oder nicht getroffenen Maßnahmen anzukommen scheint, sondern eine Ablehnung der beantragten Genehmigung unabhängig von den getroffenen Maßnahmen erfolgen würde. Wenn aber die Ablehnung unabhängig von den getroffenen Maßnahmen der Klägerin erfolgen soll, spiegelt die gegebene Begründung – unzureichende Maßnahmen – nicht den tatsächlichen Ablehnungsgrund wider.
Soweit die Beklagte in der mündlichen Verhandlung erstmals als Begründung angeführt hat, dass Technologie der Güter nach Unternummer 9B106 des Anhangs I der EG-Dual-Use-VO nicht nach China gelangen sollten, erscheint auch diese Begründung nicht nachvollziehbar. Sollte tatsächlich seitens der Beklagten eine entsprechende Grundsatzentscheidung getroffen worden sein, ist kaum nachvollziehbar, warum dies als Begründung weder im Ablehnungs- oder Widerspruchsbescheid noch schriftsätzlich im gerichtlichen Verfahren angeführt wurde. Darüber hinaus lassen sich insbesondere weder der vorgelegten Behördenakte noch den Schriftsätzen auch nur Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass eine entsprechende Grundsatzentscheidung gefällt worden wäre. Vielmehr lässt sich der in der Behördenakte befindlichen Ressortvorlage des Bundesamtes für den Ausfuhrausschuss vom 18. April 2016 entnehmen, dass zumindest noch im Jahr 2015 Genehmigungen für die Ausfuhr nach China von Umweltprüfkammern nach Unternummer 9B106 des Anhangs I der EG-Dual-Use-VO erteilt wurden. Vor diesem Hintergrund erscheint der schlagwortartige Verweis in der mündlichen Verhandlung auf eine angebliche Grundsatzentscheidung nicht als ausreichende Begründung für die Ablehnung des streitgegenständlichen Antrags.
Soweit die Beklagte zur Begründung weiter vorträgt, es sei zu berücksichtigen, dass Anträge einer Tochtergesellschaft der Klägerin auf Genehmigung von Ausfuhren von Umweltprüfeinrichtungen nach China abgelehnt worden seien und dass es der Klägerin auf Grundlage des hier streitgegenständlichen Geschäftsmodells möglich würde, die damaligen Kunden zu beliefern, ohne dass die Beklagte dies verhindern könne, vermag auch diese Begründung nicht durchzugreifen. Zwar ergibt sich aus der Ressortvorlage des Bundesamtes für den Ausfuhrausschuss vom 18. April 2016, dass in der Tat zwei Anträge der J-GmbH jeweils vom 14. Mai 2010 abgelehnt wurden (Bl. 260 BA). Aus derselben Ressortvorlage ergibt sich jedoch auch, dass in der Folgezeit – nämlich auf Antrag vom 13. Juli 2015 – der Klägerin selbst eine Ausfuhrgenehmigung für einen Klimaprüfschrank nach China erteilt worden ist (Bl. 259 BA). Weshalb Ablehnungen der Anträge eines Tochterunternehmens aus dem Jahr 2010 zu berücksichtigen, eine der Klägerin selbst erteilte Genehmigung aus dem Jahr 2015 hingegen nicht zu berücksichtigen sein soll, erschließt sich aus dem Vorbringen der Beklagten ebenfalls nicht.
Soweit die Beklagte weiter auf Art. 5 des Gemeinsamen Standpunktes 2008/944/GASP verweist, der vorsehe, dass Ausfuhrgenehmigungen nur auf der Grundlage einer zuverlässigen vorherigen Kenntnis der Endverwendung im Endbestimmungsland erteilt werden solle, und hieraus herleitet, die Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung trotz unbekannter Endverwender könne den Vorwurf eines Verstoßes begründen, vermag auch dies die Ablehnungsentscheidung nicht zu begründen. Dass ein eine Ausfuhr von Herstellungstechnologie jedenfalls dem Grunde nach nicht ausgeschlossen ist, wurde bereits oben ausgeführt und ergibt sich im Übrigen auch aus Art. 2 Satz 1, 4. Spiegelstrich, des Gemeinsamen Standpunktes 2008/944/GASP
(2) Die in Absatz 1 genannten Anträge auf Ausfuhrgenehmigung umfassen Folgendes:
Lizenzanträge für immaterielle Software- und Technologietransfers, z.B. mittels elektronischer Medien, Fax oder Telefon.
sowie aus weiteren Vorschriften des Gemeinsamen Standpunktes 2008/944/GASP, die begrifflich neben „Militärgütern“ auch „Militärtechnologie“ als potentielles Ausfuhrgut nennen, darunter auch die von der Beklagten angeführte Bestimmung in Art. 5 Satz 3 des Gemeinsamen Standpunktes 2008/944/GASP:
Bei der Bewertung der Anträge auf Ausfuhrgenehmigungen für Militärtechnologie oder Militärgüter zum Zwecke der Produktion in Drittländern berücksichtigen die Mitgliedstaaten insbesondere die mögliche Verwendung des Endprodukts im Erzeugerland sowie das Risiko, dass das Endprodukt zu einem unerwünschten Endverwender umgeleitet oder ausgeführt werden könnte.
Unter welchen Voraussetzungen eine – dem Grunde nach nicht ausgeschlossene – Ausfuhr von Herstellungstechnologie nach Auffassung der Beklagten möglich sein soll und ob diese Voraussetzungen im Einzelfall vorliegen oder nicht vorliegen, lässt sich der Begründung nicht entnehmen.
Soweit die Beklagte schließlich anführt, es lägen Informationen darüber vor, dass sich staatliche iranische Stellen um die Beschaffung von Klimaprüfgeräten der Klägerin bzw. ihrer Tochtergesellschaften aus China bemüht hätten, vermag auch diese Begründung eine Ablehnung nicht zu rechtfertigen. Denn dem Umstand, dass sich Dritte um die Beschaffung von Klimaprüfgeräten der Klägerin bemühen, sagt für sich genommen nichts darüber aus, ob tatsächlich eine Gefahr der Weitergabe besteht, da hierin keine Aussage über die Zuverlässigkeit der Klägerin oder die Wirksamkeit ihrer Exportkontrollmaßnahmen getroffen wird.
Das Gericht verkennt nicht, dass sich in der Ressortvorlage des Bundesamtes für den Ausfuhrausschuss vom 18. April 2016 der Hinweis findet, der Bundesnachrichtendienst habe mitgeteilt, dass illegale Lieferungen entsprechender Anlagen der Klägerin aus China nach Iran zu verzeichnen gewesen seien. Indes hat die Beklagte diesen Umstand – angeblich illegale Aktivitäten der Klägerin oder einer Tochtergesellschaft – weder im behördlichen noch im gerichtlichen Verfahren jemals als Begründung angeführt. Angesichts des behördlichen Beurteilungsspielraums bleibt es dem Gericht verwehrt, diesen Umstand eigenständig in die Bewertung einfließen zu lassen.
Nach alledem genügt die Begründung in dem angegriffenen Bescheid nicht den gesetzlichen Anforderungen.
Die Beklagte ist allerdings nicht zur Erteilung der begehrten Ausfuhrgenehmigung zu verurteilen, sondern allein zur Neubescheidung. Aufgrund des originär der Behörde zugewiesenen Beurteilungsspielraums kann das Gericht seine Entscheidung nicht an die Stelle einer Entscheidung durch die Beklagte setzen und damit die Sache spruchreif machen. Es kann insbesondere keine eigene Bewertung und Gewichtung etwaiger in der Begründung des Ablehnungs- und des Widerspruchsbescheides bislang nicht hinreichend berücksichtigter Tatsachen und Umstände vornehmen, da gerade dies dem behördlichen Beurteilungsspielraum vorbehalten bleibt.
II.
Der Beklagten werden nach § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO die Kosten des Verfahrens ganz auferlegt, da die Klägerin nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.
III.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 AWG
§ 114 VwGO
§ 1 AWG
§ 8 Abs. 1 AWG
§ 4 Abs. 1 und Abs. 2 AWG
§ 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG
§ 39 Abs. 2 VwVfG
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung
§ 4 Abs. 1 und Abs. 2 des Außenwirtschaftsgesetzes
§ 39 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 12 und 13 EG-Dual-Use-VO
Art. 3 der EG-Dual-Use-VO
Art. 13 Abs. 1 der EG-Dual-Use-VO
Art. 12 der EG-Dual-Use-VO
Art. 12 EG-Dual-Use-VO
Art. 2 Nr. 10 EG-Dual-Use-VO
Art. 3 Abs. 1 EG-Dual-Use-VO
Art. 2 Nr. 2 iii der EG-Dual-Use-VO
Art. 13 Abs. 1 Satz 1 EG-Dual-Use-VO
Art. 12 EG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 14 GG
Art. 12 Abs. 2 EG-Dual-Use-VO
Art. 2 Nr. 2 iii EG-Dual-Use-VO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 6, 32
5 K 2253/16
2 BvR 374/90
6 B 1583/14
1 E 3273/02
1 K 2533/08
II C 3.63
1 BvR 253/56
1 C 19.78
II C 17.70
5 K 1067/19
5 K 9655/17
1 C 7.85
1 C 42.83