Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-07-26, Aktenzeichen 7 B 34/23
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2023:0726.7B34.23.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 10.07.2023 wird auf Kosten des Antragsgegners wiederhergestellt.
Der Streitwert wird auf … EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antragsteller wendet sich gegen eine zur sofortigen Vollziehung angeordnete tierschutzrechtliche Anordnung vom 22.06.2023, mit der der Antragsgegner dem Antragsteller ab sofort und auf Dauer das Halten und Betreuen von Rindern untersagte.
Der Antrag,
die aufschiebende Wirkung des am 10.07.2023 erhobenen Widerspruches gegen die Maßnahmen vom 22.06.2023 in der Gestalt des schriftlichen Bescheides vom 07.07.2023 anzuordnen,
ist zulässig und begründet.
Der Antrag ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Der Antrag ist entgegen seiner wörtlichen Formulierung unter dem Gebot der Sachdienlichkeit gemäß § 122, § 86 Abs. 3, § 88 VwGO dahingehend auszulegen, dass der Antragsteller die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs vom 10.07.2023 gegen die mündlich ergangenen Anordnungen vom 22.06.2023 begehrt. Denn der Antragsgegner hat die aufschiebende Wirkung seiner Verfügung gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet (vgl. Ziffer 4) der schriftlichen Bestätigung vom 07.07.2023) und es liegt kein Fall von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 – 3 VwGO vor. Die schriftliche Bestätigung vom 07.07.2023 stellt keinen eigenständigen Verwaltungsakt dar, sondern dient lediglich Beweiszwecken (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 25.11.1993 - 10 B 360/93 -, juris, Rn. 9 ff. m.w.N.).
Der Antrag ist auch begründet.
Ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist begründet, wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell rechtswidrig ist und/oder eine Interessenabwägung ergibt, dass das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das Interesse des Antragsgegners am Vollzug der in der Hauptsache anzugreifenden Entscheidung überwiegt. Diese Voraussetzungen sind erfüllt.
Denn vorliegend ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung der mündlichen Verfügung vom 22.06.2023 formell rechtswidrig. Denn der Antragsgegner hat bei der mündlichen Anordnung vom 22.06.2023 – schriftlich bestätigt am 07.07.2023 – die Begründungsanforderungen nicht gewahrt, indem er entgegen dem zwingenden Erfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung bei deren Anordnung nicht schriftlich begründet hat und kein Fall einer Notstandsmaßnahme nach § 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO vorliegt. Die Anordnung leidet daher an einem formellen Mangel, der zu ihrer Aufhebung führen muss, ohne dass es darauf ankommt, ob in der Sache ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung besteht (VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 27.09.2011, - 1 S 2554/11 -, juris Rn. 2 m. w. N.). Durch das Nachbringen der schriftlichen Begründung in der Verfügung vom 07.07.2023 kann der Formmangel nicht geheilt werden; es bleibt dem Antragsgegner unbenommen, eine eigenständige neue, formgerechte Anordnung zu treffen (Bayerischer VGH, Beschl. v. 03.06.2002, - 7 CS 02.875 -, juris Ls. 1).
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO stellt eine Ausnahmevorschrift dar, nach der getroffene Verfügungen insbesondere in Fällen, in denen eine Letztentscheidung in der Hauptsache nicht abgewartet werden kann, zur sofortigen Vollziehung angeordnet werden können. Hierzu bestimmt § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO, dass die sofortige Vollziehung „besonders angeordnet wird“. Notwendig ist eine entsprechende behördliche Willensentschließung, die dem Betroffenen kundgetan wird. Dafür reicht weder die tatsächliche Vollziehung oder Einleitung der Vollstreckung eines Verwaltungsakts noch die Annahme einer konkludenten Anordnung. Die Entscheidung über die sofortige Vollziehbarkeit muss ausdrücklich erfolgen. Das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts muss gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO schriftlich begründet werden. Auch die Offensichtlichkeit der Gründe, die einen Sofortvollzug gebieten, rechtfertigt in aller Regel keine Ausnahme vom Begründungszwang, wie die ausdrückliche Regelung in § 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO zeigt (vgl. VGH Baden-Württemberg, a.a.O., Rn. 3 m.w.N.). Von dem besonderen Begründungserfordernis darf nur unter den Voraussetzungen des § 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO, also bei sog. Notstandsmaßnahmen, abgesehen werden, wobei diese auch als solche bezeichnet werden müssen. Diese Anforderungen weichen deutlich vom Begründungsgebot bei Verwaltungsakten und den dortigen Ausnahmen (§ 108, § 109 LVwG) ab. Eine dem § 114 Abs. 1 Nr. 2 LVwG für Verwaltungsakte bestehende, vergleichbare (Heilungs-)Vorschrift für den Fall, dass eine erforderliche Begründung erst nachträglich gegeben wird, fehlt in § 80 Abs. 3 VwGO für die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes, die selbst keinen Verwaltungsakt darstellt (vgl. ständ. Rspr. BVerwG, Urt. v. 12.05.1966, - II C 197.62 -, juris Rn. 40). Angesichts dieser Rechtslage handelt es sich bei § 80 Abs. 3 VwGO um eine abschließende Spezialregelung (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 19.06.1991, - 4 M 43/91 -, juris Rn. 20).
Der Grund für die – danach zwingende – schriftliche Begründung zum Zeitpunkt der Anordnung der sofortigen Vollziehung in § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO liegt in den drei Funktionen des schriftlichen Begründungserfordernisses für die sofortige Vollziehbarkeit von Maßnahmen, die zum einen ein rechtmäßiges Verwaltungshandeln und zum anderen einen angemessenen Rechtschutz gewährleisten sollen. Denn die Behörde selbst wird erstens angehalten, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu sein. Diese Warnfunktion soll zu einer sorgfältigen Prüfung des Interesses an der sofortigen Vollziehung veranlassen (vgl. VG Schleswig, Beschl. v. 16.03.2023, - 7 B 8/23 -, n.V.). Der Betroffene wird zweitens über die Gründe, die für die behördliche Entscheidung maßgebend gewesen sind, unterrichtet. Er kann danach die Erfolgsaussichten eines Aussetzungsantrags gemäß § 80 Abs. 4 VwGO abschätzen (OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 19.06.1991, - 4 M 43/91 -, juris Rn. 20). Dem Gericht erlaubt die Kenntnis der verwaltungsbehördlichen Erwägungen für die sofortige Vollziehbarkeit drittens eine ordnungsgemäße Rechtskontrolle.
Ein entsprechender angemessener Rechtschutz ist aber im Vergleich zu Verwaltungsakten, bei denen Rechtsbehelfe einen Suspensiveffekt im Sinne des § 80 Abs. 1 VwGO auslösen, nicht möglich, wenn eine zur sofortigen Vollziehung angeordnete Maßnahme bereits vollzogen ist – weil Rechtsbehelfe keine aufschiebende Wirkung entfalten – und erst nachträglich eine Begründung zu den Erwägungen erfolgt. Auch in diesem Zusammenhang wirkt sich aus, dass Fälle von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO, in denen Behörden Maßnahmen für sofort vollziehbar erklären, von Gesetzes wegen die Ausnahme darstellen.
Aus alledem folgt, dass eine Begründung der sofortigen Vollziehbarkeit im Zeitpunkt ihrer Anordnung schriftlich vorliegen muss und eine Nachholung nicht möglich ist (VGH Baden Württemberg, a.a.O., Rn. 2; Thüringer OVG, Beschl. v. 28.07.2011, - 1 EO 1108/10 -, juris Rn. 18; OVG Hamburg, Beschl. v. 17.11.1983, - Bs VII 852/83 -; Gersorf, in: BeckOK VwGO, § 80 Rn. 91 ff.; Schoch, in: ders./Schneider, Verwaltungsrecht (Werkstand: 44. EL 2022), VwGO, § 80 Rn. 249 m.w.N. aus der Rspr.; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 80 Rn. 56 m.w.N. a.A. noch OVG Koblenz, Beschl. v. 30.01.1985, - 11 B 201/84, juris Ls.). Nur in besonderen, angesichts des überragenden Interesses an einem angemessenen Rechtschutz sehr restriktiv zu verstehenden Notstandssituationen (§ 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO) kann von einer entsprechenden Begründung abgesehen werden. Das erforderliche restriktive Verständnis wird dadurch untermauert, dass die meisten Fälle derartiger Maßnahmen bereits durch § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO erfasst werden und daher schon von Gesetzes wegen – begründungsfrei – sofort vollziehbar sind.
Gemessen an diesen Maßstäben hat der Antragsgegner diese Anforderungen nur unzureichend beachtet.
Das streitgegenständliche Haltungs- und Betreuungsverbot für Rinder hat der Antragsgegner nach Maßgabe des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG als sachlich gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 1 TierSchG i.V.m. § 3 Satz 1 Nr. 1 TierSch-ZustVO und örtlich gemäß § 31 LVwG zuständige Behörde mündlich angeordnet und sollte gemäß § 229 Abs. 2 LVwG sofort vollzogen werden. Indem nicht bloß die Begründung der Maßnahme – was aufgrund der mit § 108 und § 109 LVwG angeordneten Formfreiheit zulässig wäre – mündlich erfolgte, sondern auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung (vgl. den ausführlichen Vermerk in Bl. 677 – 708 d.BA A), hat die Beklagte das zwingende Erfordernis der schriftlichen Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung missachtet.
Von diesem Begründungserfordernis konnte nicht ausnahmsweise nach Maßgabe des § 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO abgewichen werden. Danach gilt das Begründungserfordernis nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO dann nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft. Dies war hier indes nicht der Fall. Auch wenn die Maßnahme – wie die Kammer anerkennt – eilbedürftig war, handelte es sich vorliegend weder um eine Notstandsmaßnahme, noch wurde sie ausdrücklich als solche bezeichnet.
Eine Notstandsmaßnahme setzt zunächst Gefahr in Verzug voraus. Gemessen daran muss also eine Situation vorliegen, in der die mit dem Fertigen der Begründung der Vollziehungsanordnung verbundene Verzögerung den Erfolg der Maßnahme ernstlich gefährden würde (vgl. Bostedt, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021 VwGO, § 80 Rn. 83).
So lag der Fall hier nicht. Eine schriftliche, den Begründungserfordernissen des § 80 Abs. 3 VwGO genüge tuende Anordnung wäre dem Antragsgegner möglich gewesen, ohne dass das Wohlergehen der Rinder nachhaltig bzw. der Erfolg der Maßnahme gefährdet worden wäre, nachdem erste Versorgungsmaßnahme in Form des Tränkens und Fütterns der Tiere erfolgt waren. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung auch der Kammer die Anforderungen an den erforderlichen Inhalt einer solchen Begründung nicht überspannt werden dürfen. Die Begründung muss dabei einen bestimmten Mindestinhalt aufweisen und sich mit dem konkreten Einzelfall befassen (vgl. VG Schleswig, Beschl. v. 16.03.2023, - 7 B 8/23 -, n.V). Eine solche Begründung hätte schriftlich verfasst und dem Antragsteller bei Anordnung der sofortigen Vollziehung ausgehändigt werden können, ohne den Erfolg der Maßnahme hier zu gefährden. Denn die Begleitung der Maßnahme vor Ort hat sich ausweislich des ausführlichen Vermerks der Amtsveterinärin über den ganzen Tag bis hin in die Abendstunden erstreckt.
Ungeachtet dessen wäre die Bezeichnung als Notstandsmaßnahme, -anordnung oder -verfügung unverzichtbar gewesen (vgl. Schoch, in: ders./Schneider, Verwaltungsrecht (Werkstand: 44. EL 2022), VwGO, § 80 Rn. 255 m.w.N.). Dass dies erfolgt ist, wird weder vorgetragen noch ist dies ersichtlich.
Über den vorliegenden Begründungsmangel kann auch nicht deshalb hinweggesehen werden, weil es sich um eine Maßnahme gehandelt hat, die sofort vollstreckt werden sollte. Der gesetzliche Ausschluss der aufschiebenden Wirkung bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten (§ 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) erfasst ausdrücklich nur Verwaltungsakte des Polizeivollzugsdienstes im institutionellen Sinne, die sich nach Landesrecht bestimmen. Dieses Privileg ist einem Bedürfnis der Praxis geschuldet, erstreckt sich aber nicht auf – unaufschiebbare – Anordnungen und Maßnahmen der sog. Verwaltungspolizei wie Ordnungsbehörden (VGH Baden-Württemberg, a.a.O., Rn. 8).
Durch die nach Vollzug der Maßnahme ergangene schriftliche Bestätigung vom 07.07.2023 der am 22.06.2023 getroffenen mündlichen Anordnung, die unter Ziffer 4 auch eine schriftliche Begründung der sofortigen Vollziehung enthält, ist der Begründungsmangel nicht geheilt worden.
Unter Berücksichtigung der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. nur VGH Baden-Württemberg, a.a.O., Rn. 9 f. m.w.N.; Thüringer OVG, Beschl. v. 28.07.2011, - 1 EO 1108/10 -, juris Rn. 18; OVG Hamburg, Beschl. v. 17.11.1983, - Bs VII 852/83 -) und auch der überwiegend in der Literatur vertretenen Auffassung (vgl. Gersorf, in: BeckOK-VwGO, § 80 Rn. 91 ff.; Schoch, in: ders./Schneider, Verwaltungsrecht (Werkstand: 44. EL 2022), VwGO, § 80 Rn. 249 m.w.N. aus der Rspr.; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 80 Rn. 56 m.w.N.) kann eine fehlende oder unzureichende Begründung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht mit heilender Wirkung nachgeholt werden. Der Gegenauffassung (OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 30.01.1985, - 11 B 201/84, juris Ls.), die dem Gründe der Prozessökonomie entgegenhält und ein Nachholen der Begründung jedenfalls bis zur Stellung eines Eilantrags nach § 80 Abs. 5 VwGO erlaubt, ist mit Blick darauf, dass es sich bei § 80 Abs. 3 VwGO um eine abschließende Sonderregelung handelt, deren Anwendung besondere Anforderungen an die Gewährleistung eines angemessenen Rechtschutz stellt, nicht zu folgen. Mit der Warn- und Appellfunktion des Schriftlichkeitserfordernisses wäre es nicht vereinbar, wenn eine fehlende Begründung mit heilender Wirkung nachgeholt werden könnte (vgl. VGH Baden-Württemberg, a.a.O., Rn. 10 m.w.N.).
In der schriftlichen Bestätigung vom 07.07.2023 kann schließlich nicht eine neue Anordnung der sofortigen Vollziehung mit diesmal gesetzeskonformer Begründung gesehen werden. Ausweislich des Betreffs des Schreibens des Antragsgegners handelt es sich ausdrücklich um die schriftliche Bestätigung im Sinne von § 108 Abs. 2 Satz 2 LVwG der Verfügung vom 22.06.2023. Dies zeigt sich an der Einleitung des Schreibens, die in dem Tenor mündet („…zum Schutz von Leben und Wohlbefinden der (…) gehaltenen Rinder und zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit wurden durch die zuständige örtliche Ordnungsbehörde (…) am 22.06.2023 nach der vorherigen amtstierärztlichen Bewertung folgende tierschutzrechtliche Anordnungen (…) getroffen“). Diese grundsätzlich zulässige Begründungsform entbehrt jedoch – wie dargestellt – nicht die schriftliche Begründung der sofortigen Vollziehung im Zeitpunkt ihrer Anordnung.
Nach alledem war die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 10.07.2023 wiederherzustellen. Die streitige Frage, ob der hiesige Begründungsmangel zur Nichtigkeit (so wohl VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 27.09.2011, - 1 S 2554/11 -, juris Rn. 13) oder bloß zur Rechtswidrigkeit (so Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 80 Rn. 56) der Anordnung der sofortigen Vollziehung führt, kann hier offenbleiben. Denn für das Rechtschutzinteresse des Antragstellers macht es keinen Unterschied, ob die Kammer die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs wegen Rechtswidrigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung widerherstellt oder die aufschiebende Wirkung von Gesetzes wegen eintritt, weil die Kammer die Anordnung der sofortigen Vollziehung wegen Nichtigkeit aufhebt.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Ziffer 54.2.1 und 1.5 des Streitwertkataloges 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 88 VwGO
§ 109 LVwG
§ 31 LVwG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 114 Abs. 1 Nr. 2 LVwG
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 4 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG
§ 16 Abs. 1 Nr. 1 TierSchG
§ 3 Satz 1 Nr. 1 TierSch-ZustVO
§ 229 Abs. 2 LVwG
§ 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 108 Abs. 2 Satz 2 LVwG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG
§ 80 Rn. 56) der Anordnung

Zitierte Entscheidungen: 10 B 360/93
1 S 2554/11
7 CS 02.87
II C 197.62
4 M 43/91
7 B 8/23
1 EO 1108/10
11 B 201/84