Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-24, Aktenzeichen OVG 3 B 18.09
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2012:0224.OVG3B18.09.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Für die Forderung, bei der Berechnung der Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen (vergleichbare Personalkosten) die tatsächlichen und nicht die fiktiven Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen zu berücksichtigen, findet sich im geltenden Recht keine Grundlage.(Rn.22)
2. Die Ermittlung der Durchschnittssätze setzt nicht voraus, dass für jede Schule die einzelnen Zahlfälle erhoben werden. Da ohnehin Durchschnittssätze bezogen auf die öffentlichen Schulen des Landes Berlin zu bilden sind, spricht nichts dagegen, die Daten berlinweit zu erheben.(Rn.25)
3. Kosten gehen nur dann in die Berechnung der vergleichbaren Personalkosten ein, wenn es entsprechendes Personal an öffentlichen Schulen gibt, für das das Land Berlin Vergütungen und Löhne zahlt, nicht dagegen, wenn die jeweiligen Aufgaben im Wege des sogenannten Outsourcing an Fremdfirmen vergeben werden, vgl. OVG Berlin, Urteil vom 14. September 2004 - 8 B 12.02.(Rn.33)
4. Die Berücksichtigung des Einsatzes von Referendaren bei der Ermittlung der vergleichbaren Personalkosten kommt nicht in Betracht. Da Referendare im Unterricht an Stelle ausgebildeter Lehrkräfte eingesetzt werden, bleibt der Lehrkräftebedarf als Grundlage der Berechnung der Schüler-Lehrer-Relation unverändert.(Rn.35)
Verfahrensgang
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Träger der S...-Schule, einer staatlich anerkannten privaten Ganztagsgrundschule in gebundener Form in Berlin-Westend. Er begehrt die Neufestsetzung des für diese Schule für das Haushaltsjahr 2006 bewilligten Zuschusses nach § 101 SchulG.
Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 12. November 2004 die Gewährung eines Zuschusses in Höhe von 1.205.263 EUR für das Rechnungsjahr 2006. Mit Bescheid vom 17. März 2006 bewilligte die Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport dem Kläger für das Haushaltsjahr 2006 einen Zuschuss von 604.187 EUR. Dem lag eine Berechnung zu Grunde, in der - ausgehend von einer Schülerzahl von 120 und einer Schüler-Lehrer-Relation von 16,4 - 7,3 Lehrerstellen und für eine Betreuungszeit von 13.30 bis 16.00 Uhr drei Erzieherstellen angesetzt wurden.
Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 29. März 2006 die vorliegende Klage erhoben, zunächst mit dem Antrag, den Beklagten zu verurteilen, ihm einen Zuschuss für das Haushaltsjahr 2006 nach folgenden Maßgaben zu bewilligen: Bei der Berechnung der vergleichbaren Personalkosten die Kosten der Gebäudereinigung mit einem Personalaufwand von 30 Stunden/Woche, die Kosten für Küchenpersonal mit einem Personalaufwand von 35 Stunden/Woche für einen Koch sowie 28 Stunden/Woche für eine Küchenhilfe und die Kosten für das an öffentlichen Schulen gezahlte Weihnachtsgeld zu berücksichtigen, sowie bei der Bemessung der Förderung zu berücksichtigen, dass in der Schule des Klägers für den Unterricht ausschließlich Lehrer zum Einsatz gelangen, hilfsweise eine dem Jahr 2005 entsprechende Ausstattung mit Erzieherstellen zu berücksichtigen. Zur Begründung hat er ausgeführt, der Ausschluss der Kosten der Gebäudereinigung bei der Berechnung der vergleichbaren Personalkosten nach § 101 Abs. 9 Nr. 3 Satz 2 SchulG verstoße gegen Art. 7 Abs. 4 GG, weil die Existenz der privaten Ersatzschulen im Land Berlin auf Grund drastischer Kürzungen der staatlichen Zuschüsse seit dem Jahr 1998 evident gefährdet sei. Jedenfalls müsse Küchenpersonal berücksichtigt werden, weil hierfür keine entsprechende Ausschlussregelung bestehe. Die Berechnung der vergleichbaren Personalkosten nach dem Erzieherbedarf entsprechender öffentlicher Schulen berücksichtige nicht, dass es sich bei der Schule des Klägers um eine gebundene Ganztagsschule handele, an der nachmittags Pflichtunterricht stattfinde. Da dieser Unterricht von Lehrkräften und nicht von Erziehern zu erteilen sei, liege es auf der Hand, dass eine gebundene Ganztagsschule einen höheren Lehrkräftebedarf habe. Darüber hinaus seien in dem angefochtenen Bescheid erstmals die „Richtlinien für die Ausstattung der öffentlichen allgemeinbildenden Schulen und Internate mit Stellen für Erzieher/-innen und Sozialarbeiter/-innen ab dem Schuljahr 2005/2006“ (RdSchr. II Nr. 122/2005) zur Anwendung gekommen, was zu einer Reduzierung der noch im zweiten Halbjahr 2005 ermittelten sieben Erzieherstellen auf nunmehr lediglich drei geführt habe. Es sei davon auszugehen, dass die tatsächliche Ausstattung der vergleichbaren öffentlichen Schulen mit Erziehern deutlich besser sei. Abgesehen davon sei mit der reduzierten Erzieherzahl ein sinnvoller Ganztagsbetrieb nicht möglich. Nicht nachvollziehbar sei, dass in dem angefochtenen Bescheid eine Schüler-Lehrer-Relation von 16,4 berücksichtigt worden sei, während diese im Jahr 2005 noch 16,3 betragen habe. Bestritten würden auch die vom Beklagten berücksichtigten Personalkostendurchschnittssätze, die im Vergleich zum Vorjahr teilweise gesunken seien.
Mit Bescheid der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport vom 28. August 2006, hat der Beklagte den dem Kläger bewilligten Zuschuss auf Grund gestiegener Schülerzahlen um 27.835 EUR auf nunmehr 632.022 EUR erhöht. Der Kläger hat diesen Bescheid mit Schriftsatz vom 18. September 2006 in das Verfahren einbezogen.
Mit weiterem Bescheid vom 21. Juli 2008 hat der Beklagte den Zuschuss für das Haushaltsjahr 2006 um weitere 4.281,73 EUR für Küchenpersonal erhöht. Zur Begründung hat er ausgeführt, in dem für die Zuschussberechnung 2006 maßgebenden Haushaltsjahr 2005 habe es an Grundschulen mit gebundenem Ganztagsbetrieb noch insgesamt neun Stellen für Küchenarbeiter/-innen gegeben. Bezogen auf 61 Grundschulen im gebundenen Ganztagsbetrieb ergebe sich für die Schule des Klägers ein zu berücksichtigender Stellenanteil von 0,1475409 Stellen. Bei Zugrundelegung eines Mittelwerts von 31.205 Eur als Personalkostendurchschnittssatz errechne sich der zusätzlich bewilligte Betrag.
Mit Schriftsatz vom 20. November 2008 hat der Kläger zusätzlich beantragt, bei der Bemessung der Zuschüsse für seine Schule eine verfeinerte Vergleichsgruppe zu bilden, in die ausschließlich die - im Folgenden namentlich genannten - öffentlich gebundenen Ganztagsschulen einbezogen werden, und dem Kläger die Zahlen dieser vergleichbaren öffentlichen Schulen bekanntzugeben. Insoweit mache er auch einen Anspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz geltend. Weiter hat er ausgeführt, in die Berechnung der vergleichbaren Personalkosten müssten alle Kosten aufgenommen werden, die in öffentlichen Schulen für das dortige Personal anfielen. Das schließe die Dienstbezüge der beamteten Lehrkräfte, die Bezahlung von Rektoren und Referendaren und die Kosten für die Vorhaltung einer Vertretungsreserve ein. In die Personalkostendurchschnittssätze einzubeziehen seien auch die Kosten für die Unfallversicherung und für das an die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (VBL) abgeführte Sanierungsgeld; zudem sei die Altersstruktur des Personals an öffentlichen Schulen zu berücksichtigen.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 25. März 2009 hat der Beklagte dem Kläger für das Haushaltsjahr 2006 einen weiteren Zuschuss von 13,17 EUR bewilligt. Dieser ergebe sich aus der vollen Einberechnung eines Alterskorrekturfaktors und der Kosten der Unfallversicherung in Höhe von 0,47 %, unter Abzug der zuvor veranschlagten Kosten für das VBL-Sanierungsgeld. Das Verwaltungsgericht hat die Klage hinsichtlich des geltend gemachten Auskunftsanspruchs nach dem Informationsfreiheitsgesetz über alle tatsächlich gezahlten Personalkosten aus allen Töpfen aller öffentlichen gebundenen Ganztagsgrundschulen im Land Berlin abgetrennt. Das insoweit unter dem Aktenzeichen VG 2 K 41.09 geführte Verfahren ist nach Klagerücknahme in der mündlichen Verhandlung am 15. März 2010 eingestellt worden.
Mit Urteil vom 25. März 2009 hat das Verwaltungsgericht die Klage, die es als auf Verpflichtung des Beklagten zur Erhöhung des Privatschulzuschusses für das Jahr 2006 auf den ursprünglich beantragten Betrag gerichtet ausgelegt hat, abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, soweit der Beklagte den Kläger im Laufe des gerichtlichen Verfahrens klaglos gestellt habe, sei die Klage mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Im Übrigen sei sie unbegründet, denn der Kläger habe keinen Anspruch auf einen höheren als den bereits festgesetzten Zuschuss.
Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, zu deren Begründung er im Wesentlichen vorträgt, das Verwaltungsgericht habe sein Klagebegehren verkannt, indem es davon ausgegangen sei, dass die Klage auf die Differenz zwischen dem beantragten und dem bewilligten Zuschuss gerichtet sei. Er habe keinen Anspruch auf einen weiteren Zuwendungsbescheid über einen bestimmten Betrag geltend gemacht, sondern die Berechnungsgrundlage des Zuschusses in Frage gestellt. Sein Anspruch habe sich somit erkennbar auf eine berechnungsfehlerfreie Entscheidung gerichtet. Es gehe ihm um die Ermittlung und anschließende Berücksichtigung der tatsächlich durch den Beklagten aufgewandten Personalkosten für entsprechende öffentliche Schulen; mit den schriftsätzlich angekündigten Anträgen sei lediglich auf einige Teilaspekte der tatsächlich vergleichbaren Personalkosten eingegangen worden. Es sei nicht erkennbar, dass er den ihm nach § 101 Abs. 2 SchulG zustehenden Betrag erhalten habe, denn der Beklagte habe die Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen nicht bekannt gegeben. Vergleichsgruppe für die Schule des Klägers könnten dabei nur die öffentlichen verbindlichen Ganztagsgrundschulen sein. Diese Schulform sei in § 19 SchulG ausdrücklich vorgesehen. Dementsprechend habe der Beklagte in seinem Schreiben vom 25. Juni 2008 bei der Berechnung der vergleichbaren Personalkosten für Küchenpersonal ausschließlich die Grundschulen im gebundenen Ganztagsbetrieb einbezogen. Die Ersatzschulzuschussverordnung, auf die der Beklagte sich für seine Berechnung der vergleichbaren Personalkosten stütze, sei rechtswidrig, weil sie sich nicht im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halte. Während § 101 Abs. 2 SchulG mit dem Begriff der vergleichbaren Personalkosten von realen Kosten ausgehe, bestimme die ESZV die vergleichbaren Personalkosten, indem sie die Schüler-Lehrer-Relation und die Voraussetzungen für die Ermittlung des Lehrkräftebedarfs festlege. Damit beziehe sie sich nicht auf die tatsächlich durch die öffentlichen Schulen bedingten Kosten, sondern auf die Idealvorstellungen eines Personalkostenbedarfs, ermittle also fiktive Kosten. Die Berechnungen des Beklagten zur Ermittlung der Personalkostendurchschnittssätze und der Schüler-Lehrer-Relation seien nicht nachvollziehbar. Aus den Verwaltungsvorgängen sei nicht ersichtlich, wie viele Lehrer an den öffentlichen Berliner Schulen beschäftigt seien und in welcher Höhe Vergütungen und Löhne für entsprechende Lehrkräfte und sonstige schulische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter als Angestellte oder Arbeiter gezahlt würden. Es sei anzunehmen, dass der Beklagte vom Stellenplan ausgehe, der aber im Zweifel nicht mit der Realität übereinstimme. Unberücksichtigt blieben auch Krankheitsfälle und andere Ausfälle des Lehrpersonals sowie ein Wechsel der Schülerzahl in den einzelnen Klassen. Im Übrigen ergebe sich auch aus der Verfahrensanweisung zur Bildung von Durchschnittssätzen, die vorsehe, dass die Zahlfälle der Lehrkräfte nach Tarifgebiet (Ost/West) und Vergütungs- bzw. Besoldungsgruppe, die übrigen Zahlfälle nach Tarifgebiet und Schulart gruppiert würden, wobei Gruppen mit weniger als zehn Vollzeiteinheiten nicht berücksichtigt würden, um noch von Durchschnittssätzen sprechen zu können, dass nicht alle Lehrkräfte zu berücksichtigen seien. Die Behauptung des Beklagten, es handele sich bei dem der Zuschussberechnung zu Grunde gelegten Zahlenmaterial um Ist-Werte, müsse bestritten werden. Die Differenz zwischen fiktiven und tatsächlichen Kosten zeige sich am Beispiel des Küchenpersonals, wo die Ersatzschulzuschussverordnung die Möglichkeit eröffne, dieses - wie auch alles weitere Personal bis hin zu den Lehrkräften - bei den vergleichbaren öffentlichen Schulen auszugliedern und somit der Zuschussfähigkeit bei Privatschulen zu entziehen. § 101 Abs. 2 SchulG rechtfertige derartiges Outsourcing nicht, denn Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter als Angestellte und Arbeiter an öffentlichen Schulen seien auch die für öffentliche Schulen tätigen Mitarbeiter von Fremdfirmen. Entsprechendes gelte, soweit Personal, das zwar für die Aufrechterhaltung des Schulbetriebs erforderlich sei, aber nicht aus den Schulkapiteln des Landeshaushalts, sondern aus den von der Senatsverwaltung für Finanzen bewirtschafteten Mitteln bezahlt werde, wie als Überhangkräfte eingesetzte Erzieher, nicht zu den vergleichbaren Personalkosten zähle. Insoweit unterliege die Ersatzschulzuschussverordnung auch verfassungsrechtlichen Bedenken, weil sie es dem Beklagten freistelle, alle Aufgaben der sonstigen schulischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter nach außen zu delegieren, so dass Personalkosten nicht mehr zu ermitteln wären und Zuschüsse nicht mehr gezahlt werden müssten. Damit wäre der Bestand des Ersatzschulwesens als Institution evident gefährdet.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 25. März 2009 zu ändern und den Beklagten unter Änderung des Bescheides der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport vom 17. März 2006 sowie der folgenden Änderungsbescheide zu verpflichten, dem Kläger für die S...-Schule einen Zuschuss für das Haushaltsjahr 2006 nach folgenden Maßgaben zu bewilligen:
1. Bei der Berechnung der Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen (vergleichbare Personalkosten) sind die tatsächlichen und nicht die fiktiven Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen zu berücksichtigen, und zwar die tatsächlich aufzubringenden Kosten für Lehrer/-innen, Erzieher/-innen und sonstigen für die Aufrechterhaltung des Schulbetriebes notwendigen Personals, unabhängig davon, welcher Haushalt des Landes Berlin für die Kosten aufzukommen hat. Hierbei sind die Verteilungsmaßstäbe so transparent zu halten, dass sämtliche (Personal- und Sach-)Kosten für einen „staatlichen Schüler“ (einer vergleichbaren öffentlichen Grundschule, gebundene Ganztagsschule) erkennbar und somit nachvollziehbar sind.
2. Als entsprechende öffentliche Schulen im Sinne des § 101 Abs. 2 SchulG sind ausschließlich in Bezug auf die Schulart, die Ausbildungsziele und Organisation im Sinne von §§ 17 ff. SchulG mit der Schule des Klägers vergleichbare öffentliche Ganztagsgrundschulen in gebundener Form gemäß Anlage A 1 heranzuziehen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus, bei den vergleichbaren Personalkosten, die er der Zuschussberechnung zu Grunde lege, handele es sich nicht um fiktive Kosten, sondern um die von ihm für das Personal an entsprechenden öffentlichen Schulen aufzuwendenden Kosten. Es handele sich um Ist-Werte auf der Basis des im November des dem Bewilligungsjahr vorausgehenden Haushaltsjahres tatsächlich vorhandenen Schüler- und Lehrerbestandes sowie der tatsächlich geleisteten Zahlungen unter anteiliger Berücksichtigung von Zahlungen, die nicht für die Arbeitsleistung im November zustünden, wie Sonderzuwendung und Urlaubsgeld. Konkrete Einwendungen gegen dieses Zahlenmaterial habe der Kläger nicht erhoben. Über die Parameter „Lehrkräftebedarf“ und „Schüler-Lehrer-Relation“ werde der Bezug zu den tatsächlichen Gegebenheiten an der entsprechenden öffentlichen Schulart hergestellt, es handele sich nicht um fiktive Größen. Die vom Kläger gewünschte Berechnung seines Zuschusses auf der Basis ausschließlich der Personalkosten der öffentlichen Ganztagsgrundschulen in gebundener Form komme nicht in Betracht. § 17 Abs. 3 SchulG enthalte eine abschließende Aufzählung der Schularten, die nach § 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 ESZV entscheidendes Merkmal für die Festlegung der vergleichbaren Personalkosten seien. Dort sei indes nur die Schulart „Grundschule“ genannt; eine Schulart „verbindliche Ganztagsgrundschule“ gebe es nicht. Die Organisationsform der Schule des Klägers als gebundene Ganztagsschule werde bei der Zuschussberechnung hinsichtlich des erhöhten Erzieherbedarfs berücksichtigt. Während für die vergleichbaren Personalkosten für Lehrkräfte die Schüler-Lehrer-Relation maßgeblich sei, würden die vergleichbaren Personalkosten für sonstige schulische Mitarbeiter im Rahmen einer Einzelabrechnung der konkreten Ersatzschule nach den für die entsprechenden öffentlichen Schulen im Land Berlin geltenden Bestimmungen, insbesondere den für die Personalausstattung geltenden Richtlinien und Arbeitszeitbestimmungen ermittelt. Hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Auslagerung von Dienstleistungen im Rahmen des Schulbetriebs an Fremdfirmen und der damit einhergehenden Nichtberücksichtigung bei der vergleichbaren Personalkosten sei auf die in einem die Schule des Klägers betreffenden Verfahren ergangene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (1 BvR 1939/05) zu verweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens einschließlich der Sitzungsniederschrift vom 24. Februar 2012, der Parallelverfahren OVG 3 B 19.09 und OVG 3 B 20.09, des Verfahrens VG 2 K 41.09 und des Verfahrens VG 3 A 137.99/OVG 8 B 21.02 sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen (zwei Hefte Verwaltungsvorgang Zuschuss 2006, zwei Hefte S...-Schule Band IV und Band V und ein Ordner Zuschussberechnung 2006) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Es kann dahinstehen, ob die Klage mit dem Antrag auf Verpflichtung der Beklagten (bloß) zur Neubescheidung, ohne Bezifferung des erstrebten Zuschusses, als Unterfall der Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig ist. Dies könnte im Hinblick darauf zweifelhaft sein, dass § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO eine Verpflichtung des Beklagten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, nur für den Fall mangelnder Spruchreife vorsieht, dem Beklagten hinsichtlich der Festsetzung des Zuschusses nach § 101 Abs. 2 SchulG jedoch weder ein Beurteilungsspielraum eröffnet noch eine Ermessensentscheidung von ihm zu treffen ist. Der Frage, ob eine auf Bescheidung des Antrags auf Erlass eines begünstigenden Bescheides beschränkte Klage zulässig sein kann, wenn von der Verwaltung ggf. noch umfangreiche Ermittlungen und komplexe Berechnungen durchzuführen wären (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 113 Rn. 201 ff. m. umfangr. Nachw.), bedarf vorliegend nicht der Entscheidung, denn die Klage ist - ihre Zulässigkeit unterstellt - jedenfalls unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags auf Bewilligung eines Zuschusses nach § 101 SchulG für das Haushaltsjahr 2006 nach den von ihm beschriebenen Maßgaben.
Nach § 101 Abs. 1 SchulG stellt das Land Berlin den Trägern von genehmigten Ersatzschulen (im Sinne der §§ 97, 98 SchulG) zweckgebundene Zuschüsse nach Maßgabe der folgenden Absätze zur Verfügung. Die Zuschüsse betragen gemäß § 101 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SchulG bei beruflichen Schulen 100 Prozent der Personalkosten der Ersatzschulen (tatsächliche Personalkosten), höchstens 93 Prozent der Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen (vergleichbare Personalkosten) und gemäß § 101 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SchulG bei allgemein bildenden Schulen 93 Prozent der vergleichbaren Personalkosten; darin enthalten ist ein Zuschuss für Sachkosten und die Kosten, die dem Träger für die Beschaffung und den Betrieb der erforderlichen Schulräume entstehen (§ 101 Abs. 2 Satz 2 SchulG). Der danach für die Berechnung des Zuschusses maßgebliche, in § 101 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SchulG als „Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen“ definierte Begriff der „vergleichbaren Personalkosten“ wird in § 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG näher erläutert. Danach sind Berechnungsgrundlage für die vergleichbaren Personalkosten die Beträge für Vergütungen und Löhne entsprechender Lehrkräfte und sonstiger schulischer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter als Angestellte oder Arbeiter an öffentlichen Schulen. § 101 Abs. 9 SchulG schließlich ermächtigt die für das Schulwesen zuständige Senatsverwaltung, das Nähere über die Bewilligung von Zuschüssen durch Rechtsverordnung zu regeln, insbesondere (u. a.) die Berechnungsgrundlagen für die vergleichbaren Personalkosten (Nr. 3).
Die auf dieser Grundlage erlassene Verordnung über Zuschüsse für Ersatzschulen (Ersatzschulzuschussverordnung - ESZV) vom 29. November 2004 (GVBl. S. 479; zuletzt geändert durch Verordnung vom 16. Dezember 2010, GVBl. S. 664) greift in § 3 Abs. 1 Satz 2 die Begriffsbestimmung des § 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG auf. § 3 Abs. 4 ESZV sieht vor, dass die Schulaufsichtsbehörde die vergleichbaren Personalkosten nach folgenden Maßgaben berechnet: Zugrundezulegen ist der Lehrkräftebedarf, der auf der Grundlage der Relationen Schülerinnen und Schüler je Lehrkraft an entsprechenden öffentlichen Schulen (Schüler-Lehrer-Relation) nach Maßgabe des § 4 ermittelt wird (Nr. 1), des Bedarfs an sonstigen schulischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern entsprechender öffentlicher Schulen, den die Schulaufsichtsbehörde im Rahmen eines Einzelabrechnung unter Berücksichtigung der konkreten Ersatzschule nach den für die entsprechenden öffentlichen Schulen im Land Berlin geltenden Bestimmungen, insbesondere den für die Personalausstattung geltenden Richtlinien und den Arbeitszeitbestimmungen ermittelt (Nr. 2 Satz 1 und 2). Nach § 3 Abs. 4 Nr. 3 ESZV liegen der Berechnung der vergleichbaren Personalkosten die Durchschnittssätze für Vergütungen und Löhne der Lehrkräfte und des sonstigen schulischen Personals zugrunde, die das Land Berlin für angestellte Lehrkräfte und schulische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter als Angestellte oder Arbeiter an öffentlichen Schulen nebst Zulagen, Sonderzahlungen und Arbeitgeberanteilen zur Sozialversicherung zu zahlen hat (Personalkostendurchschnittssätze). Nach dieser Methode ist der Beklagte verfahren.
Soweit sich der Kläger mit seiner Forderung, bei der Berechnung der Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen (vergleichbare Personalkosten) „die tatsächlichen und nicht die fiktiven Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen zu berücksichtigen“, gegen die Berechnung der vergleichbaren Personalkosten, wie in § 3 Abs. 4 ESZV vorgesehen, nach Durchschnittssätzen - in Verbindung mit Stellenzumessungskriterien für Lehrkräfte (Schüler-Lehrer-Relation) und Erzieher/-innen - wendet, und eine Auswertung der auf die einzelnen Schulen bezogenen konkreten Zahlen bzw. Zahlbeträge beansprucht, die „sämtliche (Personal- und Sach-)Kosten für einen 'staatlichen Schüler' (einer vergleichbaren öffentlichen Grundschule, gebundene Ganztagsschule) erkennbar und somit nachvollziehbar“ macht, findet sich hierfür im geltenden Recht keine Grundlage. Ein solcher Anspruch folgt nicht aus der gesetzlichen Regelung des § 101 Abs. 2 SchulG, der die vergleichbaren Personalkosten zum Maßstab der Zuschussgewährung macht. Danach bleiben zunächst Sachkosten außen vor. Auch die Ermittlung der Personalkosten bezogen auf einen Schüler an einer staatlichen Schule ist nach § 101 Abs. 2 SchulG nicht vorgesehen. Die Bestimmung zeichnet vielmehr für die vergleichbaren Personalkosten die in § 3 Abs. 4 ESZV geregelte Berechnungsweise vor; diese hält sich mithin im Rahmen der gesetzlichen Verordnungsermächtigung. Der Begriff der „Beträge für Vergütungen und Löhne entsprechender Lehrkräfte und sonstiger schulischer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter als Angestellte oder Arbeiter an öffentlichen Schulen“ im Sinne von § 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG stellt bereits auf die Bildung von Durchschnittswerten oder -sätzen ab (vgl. Urteil des Senats vom 8. Dezember 2010 - OVG 3 B 7.09 -, juris, Rn. 27). Dies verdeutlicht ein Blick auf die Entwicklung der Regelungen über die Privatschulfinanzierung im früheren, durch die §§ 94 bis 104 SchulG ersetzten (§ 130 Nr. 3 SchulG) Privatschulgesetz. Während § 8 Abs. 2 PrivatschulG in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Februar 1971 (GVBl. S. 431) die vergleichbaren Personalkosten - die bis zum Achten Änderungsgesetz vom 22. Juni 1998 (GVBl. S. 148) nicht die Grundlage, sondern die Begrenzung des nach den tatsächlichen Personalkosten der Privatschulen bemessenen Zuschusses bildeten - als „Personalkosten einer entsprechenden öffentlichen Schule“ definierte, wurde diese Definition durch Art. I Nr. 3 Buchst. b) des Fünften Gesetzes zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 29. Juni 1987 (GVBl. S. 1860, anschließend Bekanntmachung der Neufassung vom 13. Oktober 1987, GVBl. S. 2458) in der Weise ergänzt, dass „Berechnungsgrundlage für die vergleichbaren Personalkosten … die für die Veranschlagung im Haushaltsplan zugrundezulegenden Beträge für Vergütungen entsprechender Lehrer und schulischer Mitarbeiter im Angestelltenverhältnis an öffentlichen Schulen“ seien (§ 8 Abs. 2 Satz 2 PrivatschulG 1987); diese Formulierung wurde durch das Achte Änderungsgesetz 1998 um den Hinweis (auch) auf Löhne und Arbeiter ergänzt. Das Ziel dieser Neudefinition der vergleichbaren Personalkosten war, die Vergleichbarkeit in der Weise herzustellen, dass nunmehr statt auf Beamtendurchschnittssätze auf die durchschnittlichen Angestelltenkosten abgestellt werden sollte, was zu einer Erhöhung der Privatschulzuschüsse durch Einbeziehung der Sozialversicherungsbeiträge führte (Urteil des Senats vom 8. Dezember 2010, a.a.O., Rn. 29, m. Nachw.). Mit dieser Formulierung nahm § 8 Abs. 2 Satz 3 PrivatschulG Bezug auf die früher von der Senatsverwaltung von Finanzen jährlich festgesetzten Durchschnittssätze, nach denen die Ausgaben für Dienstkräfte zu veranschlagen waren (Urteil des Senats vom 8. Dezember 2010, a.a.O., Rn. 31). Nach der Aufnahme der Regelungen über die Schulen in freier Trägerschaft in Teil VII des Schulgesetzes vom 26. Januar 2004 (GVBl. S. 26), verweist § 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG - anders als § 8 Abs. 2 Satz 3 PrivatschulG - nicht mehr auf die „für die Veranschlagung im Haushaltsplan zugrunde zu legenden Beträge“, sondern stellt auf die „Beträge für Vergütungen und Löhne entsprechender Lehrkräfte und sonstiger schulischer Mitarbeiter als Angestellte oder Arbeiter an öffentlichen Schulen“ ab. Damit ist jedoch keine Abkehr von der Methode der Berechnung der vergleichbaren Personalkosten nach Durchschnittssätzen verbunden. In der Begründung zum Gesetzentwurf des Schulgesetzes (AbgH-Drs. 15/1842, Anlage 2, S. 85) heißt es zu § 101 Abs. 2 SchulG, die Vorschrift entspreche der bisherigen Rechtslage, insbesondere bleibe die Höhe der Zuschüsse unverändert. Dies ist nicht nur ein Hinweis darauf, dass der nach § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 PrivatschulG in der Fassung des 8. Änderungsgesetzes vom 22. Juni 1998, zuletzt geändert durch Art. VI § 1 Nr. 3 Buchst. a des Haushaltsentlastungsgesetzes 2002 vom 19. Juli 2002 (GVBl. S. 199, 203), geltende Zuschusssatz von 93 % der vergleichbaren Personalkosten für allgemeinbildende Schulen beibehalten wurde, sondern verdeutlicht, dass mit der Streichung der Bezugnahme auf die Personalkostendurchschnittssätze der Finanzverwaltung keine grundlegende Änderung der Begriffe der „vergleichbaren Personalkosten“ und der „Beträge für Vergütungen und Löhne entsprechender Lehrkräfte und sonstiger schulischer Mitarbeiter als Angestellte oder Arbeiter an öffentlichen Schulen“ verbunden sein sollte (vgl. Urteil des Senats vom 8. Dezember 2010, a.a.O., Rn. 32).
Sieht danach § 101 Abs. 2 SchulG die Berechnung der vergleichbaren Personalkosten nach Durchschnittssätzen vor, so folgt daraus die Notwendigkeit der Ermittlung eines Faktors zur Berücksichtigung der Personalausstattung, ohne den die Vergleichbarkeit der Personalkosten nicht hergestellt werden kann. Auch insoweit hält sich die Ersatzschulzuschussverordnung im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung. Die in § 3 Abs. 4 Nr. 1 und 2 ESZV vorgesehene Ermittlung des Lehrkräftebedarfs auf der Grundlage der Schüler-Lehrer-Relation und des Bedarfs an sonstigen Mitarbeitern nach den für die Personalausstattung an öffentlichen Schulen geltenden Ausstattungsrichtlinien ist auch sachgerecht. Anhaltspunkte dafür, dass die tatsächliche Personalausstattung der öffentlichen Schulen im Land Berlin besser wäre, als die Ausstattungsrichtlinien es vorgeben, vermag der Senat nicht zu erkennen.
Für die einzelnen vom Kläger erhobenen Beanstandungen gilt Folgendes:
Die Ermittlung der Durchschnittssätze setzt nicht voraus, dass für jede Schule die einzelnen Zahlfälle erhoben werden. Da ohnehin Durchschnittssätze bezogen auf die öffentlichen Schulen des Landes Berlin zu bilden sind, spricht nichts dagegen, die Daten berlinweit zu erheben. Wenn der Kläger aus der Vorgabe in der Verfahrensanweisung zur Bildung von Durchschnittssätzen (Stand 14.4./6.6.2005) zu Punkt 3.2, dass Gruppen mit weniger als zehn Vollzeiteinheiten nicht berücksichtigt werden, um noch von Durchschnittssätzen sprechend zu können, schließt, hieraus ergebe sich, dass nicht alle Lehrkräfte zu berücksichtigen seien, so ist dem nicht zu folgen. Die Verfahrensanweisung sieht für den Fall, dass für angestellte Lehrkräfte wegen einer nicht hinreichenden Zahl von Zahlfällen in einzelnen hohen Vergütungsgruppen nicht ermittelt werden können, obwohl die entsprechenden Besoldungsgruppen bei den beamteten Lehrkräften hinreichend besetzt sind, ein Verfahren für die Berechnung auf Grundlage des letzten noch empirisch ermittelten Durchschnittssatzes vor. Ist die Gruppe tatsächlich so klein, dass - auch unter Einbeziehung der entsprechenden Besoldungsgruppen - berlinweit an den öffentlichen Schulen keine zehn Vollzeiteinheiten zu ermitteln sind, ist es nicht zu beanstanden, wenn auf die Ermittlung eines entsprechenden Werts, der mehr punktueller Wert als Durchschnittswert wäre, verzichtet wird. Das bedeutet nicht, dass die entsprechenden Vollzeiteinheiten gar nicht berücksichtigt würden, denn sie bleiben Grundlage für die Ermittlung der Schüler-Lehrer-Relation bzw. der zuschussfähigen Zahl übriger Beschäftigter.
Soweit sich der Kläger für seine Ansicht, der Beklagte gehe bei seinen Berechnungen nicht von realen (Ist-)Zahlen, sondern von fiktiven Zahlen aus, auf von ihm zitierte Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin in einem Urteil vom 27. Januar 2009 bezieht, wonach die Senatsverwaltung für Finanzen erst festlegte, welche Kostenfaktoren in die Personalkostendurchschnittssätze eingehen sollten, die wiederum, multipliziert mit der auf Vollzeitbeschäftigte umgerechneten, aus dem Stellenplan ersichtlichen Zahl der Dienstkräfte, den jeweiligen Haushaltstitel für „Vergütungen“ bildeten, so geht es dabei um die frühere Vorgehensweise für die nach dem PrivatschulG noch maßgebliche Bildung von Personalkostendurchschnittssätzen durch die Senatsverwaltung für Finanzen, wobei seit der Aufstellung des Doppelhaushalts 2002/2003 keine derartigen Durchschnittssätze als Grundlage der Veranschlagung im Haushaltsplan mehr gebildet wurden, sondern mit den Ist-Zahlen des Vorjahres gearbeitet wurde (vgl. Urteil des Senats vom 8. Dezember 2010, a.a.O., Rn. 31). Ohnehin erfolgt nach § 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG die Ermittlung der vergleichbaren Personalkosten durch die für das Schulwesen zuständige Senatsverwaltung.
Dass die Ermittlung der Schüler-Lehrer-Relation nicht auf fiktiven, sondern auf realen Zahlen basiert, lässt sich der vom Beklagten zur Gerichtsakte gereichten Zusammenstellung der Bedarfsermittlung entnehmen, die die Bedarfszahlen unter Berücksichtigung von Reduzierungen, und zwar nicht in pauschalen Werten, sondern in Vollzeiteinheiten (VZE), aufgeschlüsselt auf 2 Stellen nach dem Komma auflistet. Diese Bedarfsermittlung berücksichtigt im Übrigen auch die Erforderlichkeit von Vertretungen in Form eines Vertretungszuschlags von 5 %. Zwar dürfte dem Beklagten hier ein Berechnungsfehler unterlaufen sein, denn 5 % bezogen auf den Nettobedarf von 8.788,01 wären 439,40 statt der angenommenen 399,70. Dieser wirkt sich jedoch im Ergebnis nicht aus. Auch bei entsprechender Erhöhung des Bedarfs (Berechnungsbasis) von 9.193,65 auf 9.233,36 ergibt sich bei 151.082 Schülern eine Schüler-Lehrer-Relation von 16,36, die bei Rundung die in dem streitigen Bescheid angesetzte Schüler-Lehrer-Relation von 16,4 ergibt.
Der Beklagte hat die vergleichbaren Personalkosten - nach der Formel Durchschnittssatz mal Stellenzahl, in Abhängigkeit von Schülerzahl und Schüler-Lehrer-Relation bzw. Personalausstattung nach den jeweiligen Ausstattungsrichtlinien - zu Recht auch für die Schule des Klägers bezogen auf die öffentlichen Grundschulen im Land Berlin ermittelt. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Ermittlung der vergleichbaren Personalkosten nach der von ihm gewünschten engeren Vergleichsgruppe der öffentlichen gebundenen Ganztagsgrundschulen. Es kommt daher nicht darauf an, dass die in der Berufungsbegründung aufgeführte Liste nicht nur öffentliche, sondern auch verschiedene private Grundschulen - darunter die des Klägers - enthält, maßgeblich für die Zuschussberechnung indessen nach § 101 Abs. 2 SchulG nur die Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen sind. Nach § 3 Abs. 2 ESZV kommen als entsprechende öffentliche Schulen diejenigen Schularten mit den Bildungsgängen in Betracht, die nach dem Schulgesetz oder auf Grund des Schulgesetzes erlassener Rechtsverordnungen vorhanden oder grundsätzlich vorgesehen sind. Nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 ESZV wird die Schüler-Lehrer-Relation jeweils gesondert für die allgemein bildenden Schulen (ohne Schulen mit sonderpädagogischem Förderschwerpunkt), differenziert nach Schularten und Schulstufen ermittelt; auch für die Ermittlung der Personalkostendurchschnittssätze ist nach § 5 Nr. 1 ESZV auf die Schulart abzustellen. Die Schularten sind in § 17 Abs. 3 Satz 1 SchulG aufgeführt; diese Vorschrift kennt - neben den weiterführenden allgemein bildenden Schulen, den beruflichen Schulen, den Schulen mit sonderpädagogischem Förderschwerpunkt und den Einrichtungen des Zweiten Bildungsweges (§ 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 bis 5 SchulG) nur die „einheitliche“ Schulart Grundschule. Die Vorschrift des § 19 SchulG 2004 (neugefasst durch Art. I Nr. 9 des Gesetzes zur Einführung der Integrierten Sekundarschule vom 25. Januar 2010, GVBl. S. 14), auf die der Kläger sich beruft, enthält keine Regelung einer (weiteren) Schulart der „gebundenen Ganztagsgrundschule“, sondern - entsprechend ihrer amtlichen Überschrift „Ganztagsangebote, Ganztagsschulen, ergänzende Förderung und Betreuung“ - Vorgaben für eine solche Organisation des Unterrichts. § 19 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. Satz 6 SchulG 2004 sahen die Möglichkeit vor, Ganztagsangebote an Grundschulen in gebundener und offener Form zu organisieren, § 19 Abs. 3 SchulG regelte Vorgaben für den Fall, dass „Ganztagsangebote in Form von Ganztagsschulen verbindlich sein“ sollten. Damit wurde - und wird - indessen die Ganztagsgrundschule in gebundener Form nicht zu einer eigenen Schulart gemacht. Eine gesonderte Ermittlung der vergleichbaren Personalkosten öffentlicher Ganztagsgrundschulen ist auch nicht der Sache nach geboten, etwa um die „Vergleichbarkeit“ im Sinne des § 101 Abs. 2 SchulG herzustellen, denn es ist nichts dafür ersichtlich, dass sich der Personalbedarf (mit möglicher Ausnahme allenfalls des Küchenpersonals, für das der Beklagte allerdings zu Gunsten des Klägers ohnehin eine Ermittlung des Bedarfs nur bezogen auf die Zahl der gebundenen Ganztagsschulen vorgenommen hat) oder gar die Personalkostendurchschnittssätze an Ganztagsgrundschulen in gebundener Form von denen anderer Grundschulen unterscheiden würden. Unterschiede im Lehrkräftebedarf sind mit der Organisation einer Grundschule als Ganztagsschule in gebundener Form nicht verbunden. Die Grundschulverordnung (GsVO) vom 19. Januar 2005 (GVBl. S. 16; zuletzt geändert durch Verordnung vom 9. September 2010, GVBl. S. 440), die in ihrem § 26 Regelungen für die Ganztagsgrundschule in offener Form, definiert als verlässliche Halbtagsgrundschule im Sinne des § 25 GsVO mit ergänzender Förderung und Betreuung von Montag bis Freitag über den in § 25 festgelegten Zeitraum hinaus (§ 26 Abs. 1 Satz 1 GsVO), und in § 27 Regelungen für die Ganztagsgrundschulen in gebundener Form trifft, sieht in ihren Anlagen einheitliche Stundentafeln bzw. Jahresstundenrahmen vor, ohne eine Differenzierung danach zu treffen, ob die Schule (lediglich) verlässliche Halbtagsgrundschule, Ganztagsgrundschule in offener oder in gebundener Form ist. Aus diesem Grund handelt es sich bei der Ganztagsgrundschule in gebundener Form auch nicht um einen anderen Bildungsgang im Sinne des § 3 Abs. 2 ESZV (vgl. §§ 10 Abs. 3, 14 Abs. 1 Satz 2, 17 Abs. 3 SchulG). Wenn der Kläger geltend macht, an seiner Schule würden nur Lehrkräfte, keine Erzieher beschäftigt, so ist dies von Schulgesetz und Grundschulverordnung nicht vorgegeben; im Gegenteil sieht § 27 Abs. 1 Satz 2 GsVO für Ganztagsschulen in gebundener Form vor, dass (an vier Tagen in der Woche) sowohl am Vormittag wie am Nachmittag unterrichtliche und außerunterrichtliche Angebote zu organisieren sind. Entscheidet sich der Kläger dafür, auch für diese außerunterrichtlichen Angebote Lehrkräfte an Stelle sonstiger Kräfte - etwa Erzieher - einzusetzen, so führt dies nicht dazu, dass die vergleichbaren Personalkosten anders zu berechnen wären.
Unterschiede zwischen Ganztagsgrundschulen in offener und gebundener Form ergeben sich allerdings bei der Ermittlung der Bedarfs an Erziehern; dies sehen die Richtlinien für die Ausstattung der öffentlichen allgemein bildenden Schulen und Internate mit Stellen für Erzieher/innen und Sozialarbeiter/-innen vom 8. Dezember 2005, Rundschreiben II Nr. 122/2005, vor. Konkrete Einwände gegen die Anwendung dieser Richtlinien auf seine Schule, etwa hinsichtlich der Ermittlung der Inanspruchnahme der einzelnen Module, hat der Kläger nicht erhoben. Er wendet sich gegen die Kürzung der im Vorjahr mit 7 Stellen angesetzten Erzieher auf nur noch drei Stellen für 2006. Dies hat der Beklagte in seinem Schriftsatz vom 12. September 2006 plausibel mit der allgemeinen Verschlechterung der Ausstattung mit Erzieherstellen in Folge der Umstellung auf ein neues System der Bedarfsermittlung erklärt, das die öffentlichen Schulen in gleicher Weise wie die des Klägers getroffen habe. Soweit sich der Kläger auf einen zusätzlichen Einsatz von Erziehern aus dem Stellenpool an Schulen im Schuljahr 2005/06 beruft, hat der Beklagte - mit Schriftsatz vom 23. Juli 2008 - ebenfalls plausibel geschildert, dass dies die Folge mehrerer Umstrukturierungen und Neuordnungen gewesen sei, die zu Erzieherpersonalüberhängen in den Bezirken einerseits, erhöhtem Personalbedarf andererseits geführt hätten, und in deren Folge Übergangseinsätzen von bis zu 269 Personen befristet vom 1. Januar bis zum 31. Juli 2006 zugestimmt worden sei. Soweit es sich hierbei um Einsätze zur Bedarfsdeckung nach dem vorgegebenen Organisationsrahmen handelte, ist dies bereits deshalb unproblematisch, weil für die Ermittlung der vergleichbaren Personalkosten ohnehin auf diesen Bedarf abgestellt wird. Soweit es sich um befristete Einsätze im Hinblick auf die Übergangssituation handelte, fehlt es an der Vergleichbarkeit gerade auch mit gebundenen Ganztagsgrundschulen wie der des Klägers, für die sich Probleme der Verlagerung von Horten an die Schulen etc. nicht stellten. Inwiefern in diesem - oder auch in anderem - Zusammenhang der Hinweis des Klägers in der mündlichen Verhandlung auf einen in einem anderen, die Zuschussgewährung für das Jahr 2004 betreffenden Verfahren gemachten Vergleichsvorschlag des Verwaltungsgerichts und die dort getroffene Aussage zu Überhangsstellen und zur Unerheblichkeit zusätzlicher Erwägungen zu etwaigem Vertrauensschutz von Bedeutung sein könnten, ist - gerade auch im Hinblick auf die Entscheidungserheblichkeit - nicht ersichtlich.
Hinsichtlich der Berechnung der Durchschnittssätze hält der Kläger im Berufungsverfahren an seiner früheren Forderung nach der Einbeziehung auch der Beamtenbesoldungen zu Recht nicht mehr fest, denn bereits aus dem Wortlaut, aber auch aus der Entstehungsgeschichte des § 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG bzw. seiner Vorgängerregelungen im PrivatschulG folgt, dass die Formulierung „als Arbeiter oder Angestellte“ sich gerade auch auf Lehrkräfte bezieht; Zweck dieser Regelung ist - wie ausgeführt - die Einbeziehung der für diese zu zahlenden Sozialversicherungsbeiträge in die Personalkostendurchschnittssätze. Die Einbeziehung von Weihnachts- und Urlaubsgeld in die Berechnung der Durchschnittssätze ist in Ziffer 3.1 der vom Beklagten vorgelegten Verfahrensanweisung „Ermittlung von Durchschnittssätzen“, Stand vom 14.4./6.6.2005, vorgesehen, konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte dem nicht gefolgt sei, hat der Kläger nicht vorgetragen.
Die Einbeziehung eines Alterskorrekturfaktors und von Kosten der Unfallversicherung - letztere als Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung im Sinne des § 3 Abs. 4 Nr. 3 ESZV, nämlich Beträge, die den Mitarbeitern unmittelbar zugutekommen, als Teil der „Vergütungen und Löhne“ im Sinne von § 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG (vgl. Urteil des Senats vom 8. Dezember 2010, a.a.O., Rn. 28) - hat der Beklagte entsprechend seiner Ankündigung im Schriftsatz vom 19. März 2009 in der mündlichen Verhandlung erster Instanz vorgenommen. Es kann daher dahinstehen, ob sich eine Verpflichtung des Beklagten zur Berücksichtigung des Altersdurchschnitts aller an öffentlichen Schulen in Berlin tätigen Lehrkräfte, wie sie die durch Verordnung vom 23. Oktober 2007 geänderte Bestimmung des § 5 Nr. 1 Satz 2 ESZV vorsieht, schon für den hier fraglichen Zeitraum des Haushaltsjahres 2006 unmittelbar aus § 101 Abs. 2 SchulG ergeben hat.
Der Beklagte war auch nicht gehindert, bei der Neuberechnung des dem Kläger für das Jahr 2006 bewilligten Zuschusses (und Ermittlung des zusätzlich zu bewilligenden Betrages) unter Berücksichtigung von Alterskorrekturfaktor und Kosten der Unfallversicherung die - zuvor in die Durchschnittssätze einberechneten - VBL-Sanierungsgelder nicht mehr zu berücksichtigen. Wie der Senat mit Urteil vom 8. Dezember 2010 (a.a.O.) entschieden hat, gehört das VBL-Sanierungsgeld nicht zu den vergleichbaren Personalkosten. Der Beklagte konnte die entsprechenden Beträge auch „verrechnen“, weil der Zuschuss nach § 101 SchulG ebenso wie derjenige nach § 8 PrivatschulG nicht gesondert für bestimmte Verwendungszwecke geleistet, sondern als einheitlicher Gesamtbetrag bewilligt wird (vgl. zu § 8 PrivatschulG OVG Berlin, Urteil vom 14. September 2004 - OVG 8 B 12.02 -, juris, Rn. 52 f.; s.a. § 101 Abs. 2 Satz 2 SchulG).
Hinsichtlich der Einbeziehung der Kosten des Reinigungs- und des Küchenpersonals gilt Folgendes: Nach § 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG sind Berechnungsgrundlage für die vergleichbaren Personalkosten die Beträge für Vergütungen und Löhne entsprechender Lehrkräfte und sonstiger schulischer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter „als Angestellte oder Arbeiter an öffentlichen Schulen“. Daraus folgt, dass Kosten nur in die Berechnung der vergleichbaren Personalkosten eingehen, wenn es entsprechendes Personal an öffentlichen Schulen gibt, für die das Land Berlin Vergütungen und Löhne zahlt, nicht dagegen, wenn die jeweiligen Aufgaben im Wege des sog. Outsourcing an Fremdfirmen vergeben werden (vgl. zu § 8 PrivatschulG OVG Berlin, Urteil vom 14. September 2004, a.a.O., Rn. 51; BVerwG, Beschluss vom 26. Juli 2005 - 6 B 24.05 -, juris, Rn. 8; die dagegen erhobene Verfassungsbeschwerde hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 28. Oktober 2005 - 1 BvR 1939/05 - nicht zur Entscheidung angenommen). Dass die Kosten der Gebäudereinigung bei den vergleichbaren Personalkosten nicht berücksichtigt werden, regelt § 101 Abs. 9 Nr. 3 Satz 2 SchulG 2004 ausdrücklich. Die Kosten für Küchenpersonal werden von dieser Ausschlussregelung nicht erfasst. Mit Bescheid vom 21. Juli 2008 hat der Beklagte dem Kläger daher den Zuschuss entsprechend erhöht, wobei er den Faktor für die Ermittlung der vergleichbaren Personalkosten in der Weise gebildet hat, dass er die an öffentlichen Grundschulen insgesamt vorhandenen Stellen (nur) auf die Zahl der gebundenen Ganztagsgrundschulen bezogen hat. Ob dies geboten war, kann dahinstehen, denn diese Berechnungsweise wirkt sich zu Gunsten des Klägers aus.
Die Gefahr der „Austrocknung“ der Privatschulzuschüsse durch weiteres Outsourcing ist nicht nur dadurch begrenzt, dass ein Outsourcing von Lehraufgaben sich - jedenfalls in nennenswertem Umfang - aus der Natur der Sache verbieten dürfte, und dass § 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG die Vergütungen der Lehrkräfte als Bestandteil der vergleichbaren Personalkosten ausdrücklich nennt, sondern nunmehr auch durch die mit Verordnung vom 16. Dezember 2010 (GVBl. S. 664) angefügte Bestimmung des § 3 Abs. 1 Satz 3 ESZV, wonach Kosten, die zum Stichtag 31. Dezember 2009 Personalkosten im Sinne des § 101 des Schulgesetzes waren, auch dann als Personalkosten fortgelten, wenn die Aufgaben zu einem späteren Zeitpunkt durch Dritte wahrgenommen werden.
Die vom Kläger gewünschte Berücksichtigung des Einsatzes von Referendaren bei Ermittlung der vergleichbaren Personalkosten kommt nicht in Betracht. Da Referendare im Unterricht an Stelle ausgebildeter Lehrkräfte eingesetzt werden, bleibt der Lehrkräftebedarf als Grundlage der Berechnung der Schüler-Lehrer-Relation unverändert. Eine Einbeziehung ihrer - niedrigeren - Vergütung in die Personalkostendurchschnittssätze für Lehrkräfte würde zu deren Absenkung führen und liefe damit auch den Interessen des Klägers zuwider. Kosten für Honorarkräfte sind nicht in die vergleichbaren Personalkosten einzubeziehen, weil Honorarkräfte nicht „als Angestellte oder Arbeiter an öffentlichen Schulen“ tätig werden. Eine gesonderte Ausweisung der Rektoren bei der Zuschussberechnung ist von § 101 Abs. 2 SchulG nicht geboten; erforderlich und ausreichend ist allein, dass die entsprechenden Vergütungen in die Personalkostendurchschnittssätze eingehen. Eine gesonderte Berücksichtigung der (im Zweifel höheren) Schulleitervergütung könnte zwar einerseits kleineren Schulen (wie der des Klägers) zu Gute kommen, weil diese im Verhältnis zu Zahl der übrigen Lehrkräfte stärker ins Gewicht fiele. Andererseits wäre damit die Vergleichbarkeit nicht mehr ohne weiteres gegeben, erst recht wenn man berücksichtigt, dass in eine gesonderte Personalkategorie „Schulleiter“ auch die Leiter größerer Grundschulen, die im Zweifel eine höhere Vergütung erhalten, einbezogen wären. Im Übrigen wäre eine Differenzierung der Gruppe der Lehrkräfte nach Leitungsfunktionen auch deshalb wenig praktikabel, weil sich dann die Frage nach Einführung weiterer Kategorien wie der stellvertretender Schulleiter, Fachgebietsleiter etc. stellen und damit letztlich auch die Bildung aussagekräftiger Durchschnittssätze erschweren würde.
Eine Auslegung von § 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG in dem vom Kläger gewünschten Sinne eines Anspruchs der Ersatzschulträger auf Berechnung und Offenlegung sämtlicher Kosten für die Schüler öffentlicher Schulen, zudem bezogen auf jede einzelne öffentliche Schule, ist auch nicht durch die verfassungsrechtliche Gewährleistung des Rechts zur Errichtung von privaten Schulen in Art. 7 Abs. 4 GG geboten. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass Art. 7 Abs. 4 GG den Ländern die Pflicht auferlegt, das private Ersatzschulwesen neben dem öffentlichen Schulwesen zu fördern und in seinem Bestand zu schützen. Dies ergibt sich nicht nur aus der Bedeutung dieser Gewährleistung, sondern aus ihrer besonderen Ausgestaltung in Art. 7 Abs. 4 Sätze 3 und 4 GG, die den privaten Schulträgern praktisch die Möglichkeit nimmt, aus eigener Kraft sämtliche dort genannten Genehmigungsvoraussetzungen - kein Zurückstehen der privaten Schulen hinter den öffentlichen Schulen hinsichtlich Lehrzielen, Einrichtungen sowie wissenschaftlicher Ausbildung der Lehrkräfte, keine Förderung der Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern, genügende Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte - gleichzeitig und auf Dauer zu erfüllen. Das Grundgesetz schreibt dem Gesetzgeber allerdings nicht vor, in welcher Weise er seiner Förderpflicht nachzukommen hat, sondern räumt ihm dafür eine weitgehende Gestaltungsfreiheit ein. Die den Staat treffende Schutzpflicht löst erst dann eine Handlungspflicht aus, wenn anderenfalls der Bestand des Ersatzschulwesens als Institution evident gefährdet wäre (BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 - 1 BvL 8, 16/84 -, BVerfGE 75, 40, 62 ff, 67; Beschluss vom 23. November 2004 - 1 BvL 6/99 -, BVerfGE 112, 74, 83 f.; BVerwG, Beschluss vom 26. Juli 2005, a.a.O., Rn. 6; anders neuerdings VGH Mannheim, Urteil vom 14. Juli 2010 - 9 S 2207/09 - juris, Rn. 108, wonach es auf die Gefährdung der jeweiligen Schulform ankomme). Insbesondere gebietet die Verfassung keine vollständige, sondern allenfalls eine anteilige Übernahme der den Ersatzschulen entstehenden Kosten (BVerwG, a.a.O., Rn. 6). Im Übrigen steht auch die dem Ersatzschulwesen als Institution geschuldete objektive Förderpflicht von vornherein unter dem Vorbehalt dessen, was von der Gesellschaft vernünftigerweise erwartet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 23. November 2004, a.a.O., S. 84; BVerwG, a.a.O., Rn. 7); der Gesetzgeber darf daher bei seiner Entscheidung über den Umfang der Förderung auf die bestehende Haushaltslage Rücksicht nehmen (BVerwG, a.a.O., Rn. 7; Beschluss vom 18. Dezember 2000 - 6 B 15.00 - juris, Rn. 14).
Für den gerichtlichen Rechtsschutz gilt: Da insgesamt der grundrechtliche Schutzanspruch des einzelnen Ersatzschulträgers nur darauf gerichtet ist, dass der Gesetzgeber diejenigen Grenzen beachtet, die seinem politischen Handlungsspielraum durch die Schutz- und Förderpflicht gesetzt sind, beschränkt sich der Rechtsschutz grundsätzlich auf die Prüfung einer Untätigkeit, einer groben Vernachlässigung und eines ersatzlosen Abbaus getroffener Maßnahmen (BVerfG, Beschluss vom 9. März 1994 - 1 BvR 682, 712/88 -, BVerfGE 90, 107, 117; BVerwG, Beschluss vom 26. Juli 2005, a.a.O.).
Hierfür ist vorliegend auch in Ansehung des Umstandes, dass Sparmaßnahmen im Personalbereich öffentlicher Schulen sich über den Maßstab der vergleichbaren Personalkosten auf die öffentliche Finanzierung der Ersatzschulen auswirken, nichts ersichtlich. Insbesondere besteht kein Anhaltspunkt für eine evidente Gefährdung des Bestandes des Ersatzschulwesens als Institution, wie sie vom Kläger zwar behauptet, allerdings in keiner Weise substantiiert wird.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17 ff. SchulG
§§ 97, 98 SchulG
§§ 94 bis 104 SchulG
§ 101 SchulG
§ 19 SchulG
§ 25 GsVO
§ 8 PrivatschulG
§ 101 Abs. 9 Nr. 3 Satz 2 SchulG
§ 101 Abs. 2 SchulG
§ 17 Abs. 3 SchulG
§ 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 ESZV
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 101 Abs. 1 SchulG
§ 101 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SchulG
§ 101 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SchulG
§ 101 Abs. 2 Satz 2 SchulG
§ 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG
§ 101 Abs. 9 SchulG
§ 3 Abs. 4 ESZV
§ 3 Abs. 4 Nr. 3 ESZV
§ 130 Nr. 3 SchulG
§ 8 Abs. 2 PrivatschulG
§ 8 Abs. 2 Satz 2 PrivatschulG
§ 8 Abs. 2 Satz 3 PrivatschulG
§ 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 PrivatschulG
§ 3 Abs. 4 Nr. 1 und 2 ESZV
§ 3 Abs. 2 ESZV
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 ESZV
§ 5 Nr. 1 ESZV
§ 17 Abs. 3 Satz 1 SchulG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 bis 5 SchulG
§ 19 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. Satz 6 SchulG
§ 19 Abs. 3 SchulG
§ 26 Abs. 1 Satz 1 GsVO
§ 10 Abs. 3, 14 Abs. 1 Satz 2, 17 Abs. 3 SchulG
§ 27 Abs. 1 Satz 2 GsVO
§ 5 Nr. 1 Satz 2 ESZV
§ 3 Abs. 1 Satz 3 ESZV
§ 101 des Schulgesetzes
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 Nr. 3 Buchst. a des Haushaltsentlastungsgesetzes
Art. 7 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 75, 40, 62
BVerfGE 112, 74, 83
BVerfGE 90, 107, 117
8 B 12.02
3 A 293.06
6 B 27/12
2 K 41.09
1 BvR 1939/05
3 B 19.09
3 B 20.09
3 A 137.99
8 B 21.02
3 B 7.09
6 B 24.05
1 BvL 6/99
9 S 2207/09
6 B 15.00