Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-05-21, Aktenzeichen 8 K 1698/01
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2002:0521.8K1698.01.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Die Beteiligten streiten über die Genehmigung zur Errichtung eines Wasser- und Bodenverbandes im Sinne des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Wasser- und Bodenverbände (Wasserverbandsgesetz - WVG) zur Beschaffung und Bereitstellung von Wasser im Ortsteil X. der Beigeladenen zu 2.
Bis zur Eingemeindung in die Beigeladene zu 2. im Jahre 1975 wurde die Trinkwassergewinnung, die Trinkwasseraufbereitung und die Trinkwasserverteilung von der damals selbstständigen Gemeinde X. wahrgenommen. Die Beigeladene zu 2. ist seit 1973 Mitglied des Beigeladenen zu 1, der ein Wasser- und Bodenverband im Sinne des § 1 Abs. 1 WVG zum Zwecke der Beschaffung und Bereitstellung von Wasser ist. Mit Blick auf die bestehende Mitgliedschaft und die damit verbundene satzungsmäßige Zuständigkeit des Beigeladenen zu 1. für die Trinkwassergewinnung und Trinkwasseraufbereitung verkaufte die Beigeladene zu 2. aufgrund eines Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung vom 26. Oktober 1976 die Trinkwassergewinnungsanlage und die Trinkwasseraufbereitungsanlage X. an den Beigeladenen zu 1. Dieser stellt seitdem im Ortsteil X. der Beigeladenen zu 2. Trinkwasser zur Verfügung, das von der Beigeladenen zu 2. über ihre Trinkwasserverteilungsanlage an die einzelnen Haushalte abgegeben wird. Der Beigeladene zu 1. schlug 1990 der Beigeladenen zu 2. zur Deckung auch des zukünftigen Trinkwasserbedarfs im Ortsteil X. den Bau einer innerörtlichen Transportleitung "C. C1. - H. - X. " vor, weil in C. C1. , nicht aber im Ortsteil X. eine ausreichende Wassermenge aus dem Aufkommen des Beigeladenen zu 1. zur Verfügung stünde. Nach Bekanntwerden dieser Pläne beantragten - insbesondere mit Blick auf die mit der Maßnahme verbundenen Kosten - Bürger des Ortsteils X. am 20. Juni 1991 bei der Beigeladenen zu 2. die Gründung eines eigenständigen, öffentlich-rechtlichen Wasserverbandes mit folgender Zielsetzung: Sicherstellung der Trinkwasserversorgung der Ortschaft X. durch einen eigenen Wasserbeschaffungsverband nach Vorbild der bereits bestehenden Wasserbeschaffungsverbände, Übernahme bzw. Kauf der bestehenden Wassergewinnungsanlagen vom Wasserverband T. , Übernahme bzw. Kauf des bestehenden Ortsnetzes X. von der Beigeladenen zu 2.. Auf der Grundlage dieses Antrages beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Beigeladenen zu 2. am 06. Februar 1992, dem Antrag der Bürger von X. zur Gründung eines öffentlich-rechtlichen Wasserbeschaffungsverbandes mit der Aufgabenstellung, den Einwohnern der Ortschaft C. C1. - X. Trink- und Betriebswasser sowie der Gesamtheit der Ortschaft X. Wasser für öffentliche Zwecke unter Beachtung der einschlägigen Gesetze und Verordnungen des Bundes und der Länder zu liefern, stattzugeben.
Mit inzwischen bestandskräftigem Bescheid vom 01. Dezember 1998 wies der Beklagte einen bereits am 20. Dezember 1995 bei ihm gestellten Antrag auf Gründung eines Wasserbeschaffungsverband in X. wegen unzureichender Antragsunterlagen nach § 11 Abs. 4 WVG zurück.
Mit Schreiben vom 31. Dezember 1998 beantragte der Kläger, vertreten durch Frau H1. X1. , beim Beklagten gemäß § 11 Abs. 1 WVG die Zulassung des Verbandes als Wassergewinnungsverband. Dem Schreiben war ein Satzungsentwurf, eine Wirtschaftlichkeitsberechnung und die Namens- und Adressenliste des kommissarischen Vorstandes beigefügt. Zur Begründung war ausgeführt, dass sich die Notwendigkeit der Gründung des Wasserbeschaffungsverbandes primär aus dem Kostenvorteil einer eigenen Wasserversorgung bei gleichzeitiger Gewährleistung der erforderlichen Versorgungssicherheit ergebe.
Nach Einholung von Stellungnahmen der Beigeladenen zu 1. und 2. lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 13. September 1999 den Antrag des Klägers auf Genehmigung eines Wasserbeschaffungsverbandes für den Ortsteil X. ab. Zur Begründung führte er aus: Für eine aufsichtsbehördliche Genehmigung eines weiteren Wasserverbandes fehle die Rechtfertigung, weil mit dem Beigeladenen zu 1. ein leistungsfähiges überörtliches Versorgungsunternehmen die von dem zu gründenden Wasserverband in Aussicht genommenen Verbandsaufgaben bereits wahrnehme.
Am 01. Oktober 1999 erhob der Kläger hiergegen Widerspruch. Er trug im Wesentlichen vor, dass der zu gründende Wasserverband wirtschaftlicher arbeite als der bestehende Wasserverband, was der Beklagte bei seiner Entscheidung nicht berücksichtigt habe. Die Bezirksregierung B. wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 22. März 2001 zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Die Genehmigung könne versagt werden, wenn die in Aussicht genommenen Verbandsaufgaben von einer bereits bestehenden Einrichtung wahrgenommen würden. Die Wasserversorgung werde für das gesamte Gebiet der Beigeladenen zu 2. von dem Beigeladenen zu 1. sichergestellt. Dieser betreibe leistungsfähige Anlagen für die Versorgung mit Trink- und Brauchwasser, die den allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprächen, und beschäftige für die Leitung und Betriebsführung qualifizierte Mitarbeiter. Für die aufsichtsrechtliche Genehmigung eines weiteren Verbandes fehle der Bedarf und damit die Rechtfertigung. Die von dem Kläger geltend gemachte größere Wirtschaftlichkeit des zu gründenden Verbandes könne keine andere Entscheidung rechtfertigen. Sie sei im vorliegenden Verfahren nicht mehr zu prüfen, da bereits die Grundvoraussetzungen für eine Genehmigung fehlten. Die Beigeladene zu 2. würde zudem der Gründung eines Wasserverbandes nur bei einer Mitübernahme der Verteilung des Wassers zustimmen; die Verteilung von Wasser sei indes keine zulässige Verbandsaufgabe.
Am 21. April 2001 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung er vorträgt: Die Ablehnung seines Antrages sei ermessensfehlerhaft erfolgt. Der Beklagte habe die Ablehnung nicht allein auf die Erwägung stützen dürfen, dass die Aufgaben bereits von einem anderen Verband wahrgenommen würden. Dies sei allenfalls dann gerechtfertigt, wenn sich der zu gründende Verband nicht vorteilhaft von dem bestehenden Verband unterscheide. Der Beklagte habe indessen nicht die größere Vorteilhaftigkeit für die Wasserversorgung infolge seiner Tätigkeit nicht gewürdigt. Diese ergebe sich aus der vergleichsweise besseren Qualität des von ihm lokal gewonnenen und damit frischeren Trinkwassers. Zudem sei die von ihm angestrebte lokale Wassergewinnung mit Blick auf den von dem Beigeladenen zu 1. geplanten Bau einer Fernleitung zur Versorgung der Ortschaft X. mit geringeren Kosten verbunden. § 7 Abs. 2 WVG regele abschließend die Voraussetzungen für eine Versagung der angestrebten Genehmigung. Eine Rechtfertigung für eine Verbandsgründung sehe § 7 Abs. 2 WVG nicht vor. Selbst wenn Gründe für eine Ablehnung der Wasserverbandsgründung vorgelegen hätten, hätte die zuständige Behörde nach § 7 Abs. 2 WVG in jedem Fall eine Ermessensentscheidung treffen müssen. In diesem Zusammenhang habe der Beklagte eine umfassende Abwägung der für und gegen das Vorhaben sprechenden Gründe vorzunehmen, was er indes versäumt habe. Wie das erste Regelbeispiel des § 7 Abs. 2 WVG und Möglichkeit der Gründung eines Wasserverbandes von Amts wegen zeige, verlange das Gesetz auch eine fachliche Beurteilung der Qualität der Aufgabenerbringung. Schließlich sei es rechtsfehlerhaft, dass der Beklagte, wie dies insbesondere aus der Begründung des Widerspruchsbescheides erkennbar sei, die Genehmigung zur Gründung eines Wasserverbandes von der Zustimmung der Beigeladenen zu 2. abhängig mache, die diese aber nur unter dem Vorbehalt der Übernahme des Leitungsnetzes erteilen wolle. Der Zustimmungsvorbehalt der Beigeladenen zu 2. sei darüber hinaus willkürlich.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 13. September 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 22. März 2001 zu verpflichten, über den Antrag auf aufsichtsbehördliche Genehmigung der Errichtung des Wasserbeschaffungsverbandes X. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er beruft sich zur Begründung auf die Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden und führt ergänzend aus: Nach § 7 Abs. 2 WVG könne die Genehmigung der Errichtung eines Wasserverbandes aus Gründen des öffentlichen Interesses versagt werden, insbesondere dann, wenn die in Aussicht genommenen Verbandsaufgaben von einer bestehenden Einrichtung bereits wahrgenommen werden oder wahrgenommen werden können. Diese Voraussetzung sei mit dem Beigeladenen zu 1. erfüllt. Durch den geplanten Anschluss des Ortsteils X. an das überörtliche Trinkwassertransportnetz sei zukünftig - auch bei steigendem Bedarf - die Wasserversorgung gesichert. Er - der Beklagte - habe seine Entscheidung nach pflichtgemäßem Ermessen sowie nach sachlichen Gesichtspunkten unter Abwägung des öffentlichen Interesses und den Belangen des Klägers getroffen. Obgleich § 7 Abs. 2 WVG Ermessenfreiheit einräume, habe der Einzelne dennoch keinen Anspruch auf eine bestimmte Entscheidung, sondern lediglich auf fehlerfreie Betätigung des Ermessens. Letztlich sei es nicht zutreffend, dass er die Genehmigung der Gründung von der Übernahme der Leitungsnetze der Beigeladenen zu 2. abhängig gemacht habe. Für seine Entscheidung sei ausschlaggebend gewesen, dass der Beigeladene zu 1. als überörtliches Versorgungsunternehmen und als bestehende Einrichtung die Verbandsaufgaben bereits wahrnehme und die Versorgungssicherheit in vollem Umfang gewährleistet sei.
Der Beigeladene zu 1. stellt keinen Antrag.
Er macht geltend: Die behauptete Vorteilhaftigkeit des zu gründenden Wasserverbandes wegen einer vergleichsweise besseren Wasserqualität sei durch nichts bewiesen. Das von ihm gelieferte Trinkwasser entspreche der Trinkwasserverordnung; Beanstandungen der Wasserqualität habe es bislang nicht gegeben. Es sei nach den vom Kläger vorgelegten Unterlagen auch nicht nachvollziehbar, dass der zu gründende Wasserverband mit Blick auf die lokale Förderung das Wasser günstiger anbieten könne als er selbst. Der zu gründende Wasserverband beabsichtige vielmehr, das Wasser an die Beigeladene zu 2. zum gleichen Preis zu verkaufen wie er selbst.
Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.
Sie trägt vor: Zwingende Voraussetzung für ihre Zustimmung zur Übertragung der Aufgaben der Wasserbeschaffung auf den zu gründenden Wasserverband sei u.a. aus Gründen der Gleichbehandlung mit den anderen im Stadtgebiet bereits bestehenden 6 Wasserbeschaffungsverbänden die entgeltliche Übernahme des Leitungs- und Ortsnetzes einschließlich der baulichen Anlagen. Von einer Bereitstellung des Wassers zu einem wesentlich günstigeren Preis durch den Kläger könne keine Rede sein. Nach der vorgelegten Wirtschaftlichkeitsberechnung sei der Wasserverkaufspreis gleich hoch wie der an den Beigeladenen zu 1. zu zahlende Preis.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte sowie die dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die als Verpflichtungsklage statthafte Klage ist nicht zulässig.
Allerdings ist der Kläger beteiligtenfähig im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO. Nach dieser Vorschrift sind Vereinigungen, die - wie hier - weder natürliche oder juristische Personen sind, beteiligtenfähig, soweit ihnen ein Recht zustehen kann. So liegt es hier.
Der "Wasserbeschafffungsverband X. in Gründung", vertreten durch Frau H1. X1. , ist Kläger in dem vorliegenden Verfahren. Trotz eines entsprechenden Hinweises in der mündlichen Verhandlung ist die Klage nicht auf die hinter dem "Wasserbeschaffungsverband X. in Gründung" stehenden natürlichen Personen umgestellt worden. Der Kläger ist als Vereinigung mehrerer natürlicher Personen, die sich zur Gründung eines Wasserbeschaffungsverbandes im Sinne des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Wasser- und Bodenverbände (Wasserverbandsgesetz - WVG -) zusammengeschlossen haben, eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts (vgl. § 705 BGB) (a), die beteiligtenfähig im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO ist (b).
(a) Die Initiatoren haben sich zu dem gemeinsamen Zweck der Errichtung eines Wasserbeschaffungsverbandes zusammengeschlossen und haben damit eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts gebildet (vgl. § 705 BGB). Entgegen der Ansicht des Klägers hat dieser Zusammenschluss noch nicht das Stadium einer "Vorkörperschaft" entsprechend den zivilrechtlichen Grundsätzen einer Vorgesellschaft erreicht. In diesem Zusammenhang lässt die Kammer offen, ob es im öffentlichen Recht eine Vorkörperschaft entsprechend den Grundsätzen der Vorgesellschaft im Zivilrecht überhaupt gibt.
Vgl. Bundesgerichtshof (BGH), Urteil vom 28. März 1996 - VII ZR 228/94 -, BauR 1996, 853 und Urteil vom 18. Dezember 2000 - II ZR 384/98 -, vgl. auch Stuible-Treder, Vorverband oder - körperschaft im öffentlichen Recht, DöV 1987, 58 ff.
Nach den zivilrechtlichen Grundsätzen entsteht eine Vorgesellschaft jedenfalls erst mit der Errichtung, d.h. mit dem verbindlichen Abschluss des Gesellschaftsvertrages.
Vgl. Baumbach-Hueck, GmbH-Gesetz, § 11 Rdnr. 3.
Dementsprechend wird ein Vorverband oder ein Vorkörperschaft des öffentlichen Rechts allenfalls von der verbindlichen Vereinbarung der Verbandssatzung bis zu seiner Entstehung als juristische Person des öffentlichen Rechts durch Bekanntmachung anerkannt.
Vgl. Stuible-Treder, a.a.O.
Dieses Gründungsstadium hat der "Wasserverband X. in Gründung" noch nicht erreicht. Es fehlt bereits der Errichtungsbeschluss nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 WVG in Verbindung mit § 15 WVG, der der Vereinbarung einer Gründungssatzung gleichzusetzen ist. Ergänzend merkt die Kammer in diesem Zusammenhang an, dass - selbst bei Erreichen dieses Gründungsstadiums - ein Wasserbeschaffungsverband in Gründung im Hinblick auf das Errichtungsverfahren nach §§ 7 ff. selbst kein Träger eigener Rechte im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO sein kann. Wie aus § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 in Verbindung mit § 11 WVG deutlich wird, steht das Recht, das Vorhaben einer Verbandsgründung auf den Weg zu bringen, allenfalls den in §§ 8 und 4 WVG aufgeführten Rechtssubjekten, sowie nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 WVG dem Staat von Amts wegen zu. Der Wasserbeschaffungsverband als "Vorkörperschaft" kann aber nicht selbst Verbandsmitglied im Sinne des § 4 WVG sein, sondern ist die Vorstufe zum als Körperschaft des öffentlichen Rechts rechtsfähigen Wasserverbandes selbst.
(b) Der unter der Bezeichnung "Wasserverband X. in Gründung" auftretende Kläger ist als Gesellschaft bürgerlichen Rechts beteiligtenfähig im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO. Nach dieser Vorschrift sind Vereinigungen beteiligtenfähig, soweit ihnen ein Recht zustehen kann. Dabei ist nicht erforderlich, dass sich das Recht gerade aus der Norm ergibt, die die Grundlage für den fraglichen Rechtsstreit bildet. Es ist ausreichend, wenn die betreffende Vereinigung in Bezug auf den relevanten Normenkomplex allgemein Zuordnungssubjekt eines Rechtssatzes ist.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 09. Juli 1992 - 7 C 32/91 -, NVwZ 1993, 174 und Kopp - Schenke, VwGO, 11. Aufl., § 61 Rdnr. 2.
Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes kann die Gesellschaft bürgerlichen Rechts im Rechtsverkehr grundsätzlich jede Rechtsposition einnehmen, soweit dem nicht spezielle Gesichtspunkte entgegenstehen. Für die Beteiligtenfähigkeit im gerichtlichen Verfahren nach § 61 Nr. 2 VwGO kommt es damit nicht darauf an, ob das maßgebliche materielle Recht - positiv - vorsieht, dass die Vereinigung Rechte und Pflichten begründen kann, sondern ob sich den materiellen Regelungen - negativ - entnehmen lässt, dass dies nicht der Fall sein soll.
Vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 16. Juli 2001 - 1 B 113/01 -, NJW 2002, 1361.
Es ist nicht ersichtlich, dass dies für eine BGB-Gesellschaft im Hinblick auf die Errichtung eines Wasserbeschaffungsverbandes im Sinne des § 1 Abs. 1 WVG der Fall ist. Eine BGB-Gesellschaft könnte beispielsweise als Grundstückseigentümer dingliches Verbandsmitglied nach § 4 Nr. 1 WVG sein, dem das Recht, das Vorhaben einer Verbandseinrichtung zu initiieren, nach §§ 11 Abs. 1, 8 WVG zustehen könnte.
Der Kläger ist als eine unter der Bezeichnung "Wasserverband X. in Gründung" auftretende BGB-Gesellschaft indes nicht klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Eine Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO ist für den Kläger durch die Ablehnung eines begehrten Verwaltungsaktes dann gegeben, wenn nicht offensichtlich und eindeutig die von dem Kläger behaupteten Rechte nicht bestehen oder ihm nicht zustehen können.
Vgl. Kopp, Schenke, a.a.O., § 42 Rdnr. 65.
So liegt es hier nicht. Es ist offensichtlich, dass dem Kläger als BGB-Gesellschaft nach § 7 Abs. 2 WVG kein subjektiv-öffentliches Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Genehmigung der Errichtung eines Verbandes im Sinne des § 1 Abs. 1 WVG zusteht. Aus den Vorschriften des WVG, insbesondere aus den §§ 1 Abs. 2, 7 und 11 Abs. 1 und 2 WVG, lässt sich - abgesehen von einem Verfahrensanspruch - bereits kein subjektiv-öffentliches Recht auf Errichtung eines Verbandes und damit kein Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Genehmigung zur Errichtung eines Verbandes ableiten. § 42 Abs. 2 VwGO ordnet an, dass Rechtsschutz durch die Verwaltungsgerichte nicht schon dann gegeben sein soll, wenn der Kläger ein wie auch immer begründetes ideelles oder wirtschaftliches Interesse an der Überprüfung einer Verwaltungsentscheidung hat, sondern nur dann, wenn diese seine eigene Rechtsstellung berührt. Das setzt jedoch voraus, dass die gesetzliche Regelung, die für die vom Kläger für rechtswidrig gehaltene Entscheidung der Behörde maßgeblich ist, nicht nur den Belangen der Allgemeinheit Rechnung trägt, sondern dass sie zumindest auch seinen Schutz bezweckt und damit auch in seinem Interesse erlassen worden ist.
Vgl. Kopp-Schenke, a.a.O., § 42 Rdnr. 93.
Dies ist hier nicht der Fall. Aus den für die Errichtung eines Verbandes geltenden Vorschriften des WVG (§§ 7 ff WVG) lässt sich nicht ableiten, dass sie auch den Interessen der Beteiligten im Sinne des § 8 WVG zu dienen bestimmt sind. Allerdings wird nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 WVG der Verband u.a. durch einstimmigen Beschluss bzw. Mehrheitsbeschluss der Beteiligten gegründet. Nach § 11 Abs. 1 WVG wird das Verfahren zur Errichtung des Verbandes durch einen Antrag eines oder mehrerer der festzustellenden Beteiligten bei der zuständigen Aufsichtsbehörde eingeleitet. Schließlich soll der Verband nach § 1 Abs. 2 WVG auch dem Nutzen seiner Mitglieder dienen. Gleichwohl liegt die Errichtung eines Verbandes nach dem WVG bei einer wertenden Gesamtschau allein im öffentlichen Interesse. Der Verband wird nach § 1 Abs. 1 als Körperschaft des öffentlichen Rechts errichtet. Als Körperschaften des öffentlichen Rechts nehmen die Wasser- und Bodenverbände im Sinne des § 1 Abs. 1 WVG ausschließlich öffentliche Aufgaben der Daseinsvorsorge wahr.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 09. März 1994 - 25 B 3417/93 -, ZfW 1995, 50.
Darin kommt der staatliche Wille zum Ausdruck, diese Verbände als besondere staatliche Organe der vollziehenden Staatsgewalt im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG zu verwenden.
Vgl. Rapsch, Wasserverbandsrecht, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Erl. 1.3.2
Zwar dient der Verband nach § 1 Abs. 2 WVG auch dem Nutzen seiner Mitglieder. Dabei ist aber die Verpflichtung auf das öffentliche Interesse Vorbedingung für seinen öffentlich-rechtlichen Status mit Pflichtmitgliedschaft (vgl. § 9 WVG).
Vgl. BT-Drucks. 11/6764, S. 21 und 23.
Voraussetzung für die Errichtung eines öffentlich-rechtlichen Verbandes mit Zwangsmitgliedschaft ist, dass der Verband legitime öffentliche Aufgaben erfüllt, d.h. Aufgaben, an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinne staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörde wahrnehmen muss. Bei der Einschätzung, ob diese Voraussetzungen vorliegen, kommt dem Staat ein weites Ermessen zu.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 07. Dezember 2001 - 1 BvR 1806/98 -, DVBl 2002, 407.
Das WVG schreibt den Ländern nicht vor, wie es die ihm obliegenden Aufgaben im Sinne des § 2 WVG staatsorganisationsrechtlich erfüllt. Es bietet lediglich in Anknüpfung an die wasserverbandsrechtliche Tradition eine besondere bundesrechtliche Rechtsform - den Wasser- und Bodenverband als öffentlich- rechtliche Körperschaft - für die Durchführung bestimmter Aufgaben an, wobei es in den §§ 2 und 7 Abs. 2 WVG den Ländern einen weiten Entscheidungsspielraum zur Verfügung stellt, der es ihnen erlaubt, durch Landesgesetz oder auch im Gesetzesvollzug ihren besonderen Gegebenheiten Rechnung zu tragen.
Vgl. BT-Drucks. 11/6764, S. 21.
Schließlich verdankt der Verband seine Rechtssubjektivität nicht der Privatautonomie, sondern einem Hoheitsakt in Form der aufsichtsbehördlichen Genehmigung der Errichtung und der Satzung (vgl. § 7 WVG).
Abgesehen davon stünde jedenfalls dem Kläger ein solches Recht offensichtlich nicht zu. Es könnte allenfalls möglichen Verbandsmitgliedern im Sinne von § 4 WVG zustehen, wie sich aus folgendem ergibt: Nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 WVG wird ein Verband u.a. entweder durch einstimmigen Beschluss oder durch Mehrheitsbeschluss der Beteiligten gegründet. Nach § 11 Abs. 1 WVG wird das Verfahren zur Errichtung des Verbandes durch einen Antrag eines oder mehrerer der festzustellenden Beteiligten bei der zuständigen Aufsichtsbehörde eingeleitet. Nach § 8 WVG sind Beteiligte im Sinne des Gesetzes die nach § 4 WVG als Mitglieder in Betracht kommenden Personen, 1. die aus der Durchführung der Verbandsaufgabe einen Vorteil haben oder zu erwarten haben, 2. von deren Anlagen oder Grundstücken nachteilige Einwirkungen auf das Verbandsunternehmen ausgehen oder zu erwarten sind oder 3. die voraussichtlich Maßnahmen des Verbandes zu dulden haben, wenn sie von der Aufsichtsbehörde nach § 13 Abs. 1 Satz 1 WVG als Beteiligte festgestellt worden sind. Es ist nicht ersichtlich und wird von dem Kläger auch nicht vorgetragen, dass er als eine unter der Bezeichnung "Wasserverband X. in Gründung" auftretende BGB-Gesellschaft überhaupt mögliches Verbandsmitglied im Sinne des § 4 WVG sein kann. Der Kläger selbst ist, wie er in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, weder Eigentümer bzw. Erbbauberechtigter eines an dem zu gründenden Verbands beteiligten Grundstücks und damit kein potenzielles dingliches Verbandsmitglieder nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 WVG. Er fällt erkennbar auch nicht unter die Nr. 2, 3 und 5 des § 4 Abs. 1 WVG. Schließlich kann er sich auch nicht auf § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG berufen. Danach können andere Personen Verbandsmitglieder sein, wenn die nach Landesrecht zuständige Behörde (Aufsichtsbehörde) sie zulässt. Dass eine solche Zulassung durch die Aufsichtsbehörde bisher erfolgt ist, ist nicht ersichtlich. Abgesehen davon hat der Beklagte den Kläger als eine als Verbandsmitglied in Betracht kommende Person auch noch nicht nach § 8 WVG als Beteiligten festgestellt. Schließlich soll der Kläger nicht selbst, sondern die hinter ihm stehenden natürlichen Personen sollen Verbandsmitglieder werden.
Die Klage wäre auch unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 13. September 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 22. März 2001 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in eigenen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO). Der Beklagte hat ermessensfehlerfrei die Genehmigung der Errichtung eines Wasserbeschaffungsverbandes in X. versagt.
Nach § 7 Abs. 2 WVG kann die Genehmigung der Errichtung eines Verbandes aus Gründen des öffentlichen Interesses versagt werden, insbesondere wenn in Aussicht genommene Verbandsaufgaben anderweitig besser gelöst werden können oder von einer bereits bestehenden Einrichtung wahrgenommen werden oder wahrgenommen werden können. Danach kann die Errichtung versagt werden, wenn die in Aussicht genommenen Verbandsaufgaben bereits von einer bestehenden Einrichtung wahrgenommen werden. Das ist hier der Fall. Wie der Beklagte in den angegriffenen Bescheiden zutreffend ausgeführt hat, wird die Aufgabe der Beschaffung und Bereitstellung von Wasser (§ 2 Nr. 11 WVG) im Ortsteil X. bereits von dem Beigeladenen zu 1 erfüllt, dessen Mitglied die Beigeladene zu 2. ist. Der Beigeladene zu 1. betreibt unter anderem Anlagen für die Versorgung des Ortsteils X. mit Trink- und Brauchwasser, die den allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprechen und beschäftigt Mitarbeiter, die für die Leitung und Betriebsdurchführung über die fachliche Qualifikation verfügen. Die Aufgabenerfüllung ist auch zukünftig, insbesondere bei steigendem Bedarf an Wasser, durch den von dem Beigeladenen zu 1. vorgesehenen Anschluss des Ortsteils X. an das überörtliche Wassertransportnetz sichergestellt.
Liegen damit die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Versagung der Genehmigung zur Errichtung eines weiteren Wasserbeschaffungsverbandes vor, konnte der Beklagte nach seinem Ermessen die Genehmigung versagen. Wie bereits vorstehend ausgeführt, kommt dem Beklagten als der für die Entscheidung zur Errichtung eines neuen Verbandes im Sinne des § 1 Abs. 1 WVG zuständigen Aufsichtsbehörde (vgl. § 2 und 3 der Verordnung über zuständigen Aufsichtsbehörden nach dem Gesetz über Wasser- und Bodenverbände vom 14. Juli 1992 - GV. NW. 1992 S. 321 -) ein weites staatsorganisatorisches Ermessen zu. Dieses Ermessen hat der Beklagte rechtsfehlerfrei ausgeübt. Wie er in der mündlichen Verhandlung klargestellt hat (vgl. § 114 Satz 2 VwGO) und wie sich bereits aus den angegriffenen Bescheiden ergibt, ist die Genehmigung nach § 7 Abs. 2 WVG allein mit der tragenden Erwägung verneint worden, dass - unabhängig von der Frage einer möglicherweise vorteilhafteren Aufgabenerfüllung durch den zu gründenden Wasserbeschaffungsverband - die Aufgabe bereits von einer bestehenden Einrichtung wahrgenommen wird. Diese Entscheidung, die die Frage einer möglicherweise vorteilhafteren Aufgabenerfüllung durch den zu gründenden Wasserbeschaffungsverband außer Ansatz gelassen hat, ist mit Blick auf den weiten Ermessensspielraum der Aufsichtsbehörde bei der Genehmigung der Errichtung eines Wasserbeschaffungsverbandes im Rahmen der den Gerichten nur möglichen eingeschränkten Überprüfung (vgl. § 114 VwGO) rechtlich nicht zu beanstanden:
In § 7 Abs. 2 WVG wird das einer Genehmigung zur Errichtung eines Wasser- und Bodenverbandes im Sinne des § 1 Abs. 1 WVG entgegenstehende öffentliche Interesse in zwei Alternativen vom Gesetzgeber selbst konkretisiert. Wird die Aufgabe noch nicht von einer bestehenden Einrichtung wahrgenommen oder kann sie von einer bestehenden Einrichtung nicht wahrgenommen werden, dann liegen aus Gründen des öffentlichen Interesses Versagungsgründe vor, wenn die in Aussicht genommen Verbandsaufgaben anderweitig besser gelöst werden können (§ 7 Abs. 2 WVG 1. Alternative ). Wird die Aufgabe bereits von einer bestehenden Einrichtung erfüllt oder kann die Aufgabe durch eine bestehende Einrichtung erfüllt werden, dann liegen Versagungsgründe bereits dann vor, wenn eine zur Aufgabenerfüllung bestehende Einrichtung existiert und damit die Schaffung einer zusätzlichen Körperschaft des öffentlichen Rechts zur Erfüllung der in Aussicht genommenen Verbandsaufgaben nicht erforderlich ist (§ 7 Abs. 2 WVG 2. Alternative ). In der zweiten Alternative wird nach dem Gesetzeswortlaut nicht auf die anderweitige bessere Lösung der Verbandsaufgaben abgestellt. Diese Auslegung ist auch im Hinblick auf die Regelungen über die Mitgliedschaft und deren Beendigung in den Verbänden (§§ 22 ff. WVG) und die Umgestaltung der Verbände (§§ 58 ff WVG) geboten, weil die Errichtung eines weiteren Verbandes, der Aufgaben eines bereits bestehenden Verbandes wahrnehmen will, Auswirkungen auf diesen bestehenden Verband hat. Kommt es mithin bei der 2. Alternative des § 7 Abs. 2 WVG nicht darauf an, ob bei einer bereits erfolgenden Erfüllung der in Aussicht genommenen Verbandsaufgaben durch eine bestehende Einrichtung die Verbandsaufgaben anderweitig besser gelöst werden können, um ein öffentliches Versagungsinteresse zu begründen, kann es aus Rechtsgründen nicht beanstandet werden, wenn die Aufsichtsbehörde im Rahmen des ihr zustehenden weiten staatsorganisationsrechtlichen Ermessens - ohne sich im Einzelnen mit der behaupteten anderweitigen besseren Aufgabenerfüllung auseinander zu setzen, die zudem nicht lokal (Ortsteil X. ), sondern in ihren räumlichen Zusammenhang (Region) zu bewerten ist - allein wegen der Aufgabenerfüllung durch einen bereits im öffentlichen Interesse bestehenden Wasserbeschaffungsverband die Genehmigung zur Errichtung eines neuen Verbandes versagt.
Soweit der Kläger vorträgt, dass die Widerspruchsbehörde in ihrem Widerspruchsbescheid die Versagung der Genehmigung ermessensfehlerhaft auf die Erwägung gestützt habe, dass die Beigeladene zu 2. ihre Zustimmung zur Errichtung des Wasserbeschaffungsverbandes X. von der Übernahme des örtlichen Wasserverteilungsnetzes abhängig gemacht habe und die Wasserverteilung keine zulässige Verbandsaufgabe sei, führt dies zu keiner anderen Beurteilung. Es kommt zwar für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes auf die Ermessenserwägungen der Widerspruchsbehörde an, weil der Verwaltungsakt erst in der Gestalt des Widerspruchsbescheides seine abschließende Form gefunden hat (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Aus dem Widerspruchsbescheid vom 22. März 2001 ist aber zu entnehmen, dass die Widerspruchsbehörde bei ihrer negativen Ermessensentscheidung - wie bereits der Beklagte als Ausgangsbehörde - schon allein tragend auf den Umstand abgestellt hat, dass die in Aussicht genommene Aufgabe bereits von einer bestehenden Einrichtung, nämlich dem Beigeladenen zu 1., wahrgenommen wird. Daraus wird ersichtlich, dass die Widerspruchsbehörde die Genehmigung zur Errichtung des Verbandes auch ohne diese Hilfserwägung versagt hätte. Abgesehen davon hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung nochmals eindeutig klargestellt, dass er die Genehmigung zur Errichtung des Verbandes allein mit Blick auf das Bestehen einer bereits vorhandenen Einrichtung versagt hat (vgl. § 114 Satz 2 VwGO).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, weil diese jeweils keinen eigenen Antrag gestellt und sich damit keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt haben (vgl. §§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 7 ff. selbst kein Träger eigener Rechte im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO
§§ 8 und 4 WVG
§§ 11 Abs. 1, 8 WVG
§§ 7 ff WVG
§§ 2 und 7 Abs. 2 WVG
§§ 22 ff. WVG
§§ 58 ff
WVG
§§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3
VwGO
§ 705 BGB
§ 15 WVG
§ 11 WVG
§ 4 WVG
§ 8 WVG
§
9 WVG
§ 2 WVG
§ 7 WVG
§
8 WVG
§ 114 VwGO
§ 1 Abs. 1 WVG
§ 11 Abs. 4 WVG
§ 11 Abs. 1 WVG
§ 7 Abs. 2 WVG
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 61 Nr. 2
VwGO
§ 7 Abs. 1 Nr. 1
WVG
§ 7 Abs.
1 Nr. 3 WVG
§ 61 Nr.
2 VwGO
§ 4 Nr. 1 WVG
§ 42 Abs. 2
VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§
1 Abs. 1 WVG
§ 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 WVG
§ 11 Abs. 1
WVG
§ 1 Abs. 2 WVG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 WVG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1
WVG
§ 4 Abs. 1 WVG
§ 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 2 Nr. 11 WVG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 7 Abs.
2 WVG
§
7 Abs. 2 WVG
§ 7 Abs. 2
WVG
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 2 und 3 der Verordnung
Art. 20 Abs. 2 Satz 2
GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1993, 174
NJW 2002, 1361
DVBl 2002, 407
VII ZR
228/94
II ZR
384/98
7 C 32/91
1 B 113/01
25 B 3417/93
1 BvR 1806/98