Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-04-22, Aktenzeichen 18 K 3166/08
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0422.18K3166.08.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass das an den Kläger gerichtete Hausverbot des Leiters der Gedenkhalle P vom 27. Januar 2008 rechtswidrig war.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Am 27. Januar 2008 fand um 11 Uhr in der Gedenkhalle P eine Veranstaltung zum Gedenken an die Opfer des Nationalsozialismus und zur Befreiung des Konzentrationslagers Auschwitz statt. Der Kläger begehrte an dieser Gedenkveranstaltung teilzunehmen. Er ist Vorsitzender des Kreisverbandes P der Nationaldemokratischen Partei Deutschlands (NPD).
Der Kläger begab sich vor 11 Uhr mit mehreren Begleitern in die Gedenkhalle, um an der Veranstaltung teilzunehmen. Dort wurde er von anderen Personen, die ebenfalls die Veranstaltung besuchen wollten, als Mitglied der NPD erkannt und aufgefordert, die Gedenkhalle zu verlassen. Unter diesen Personen war nach Mitteilung des Beklagten ein Mitglied des Kommunalen Bündnisses für Demokratie, Toleranz und Fremdenfreundlichkeit. Anlässlich dieser verbalen Auseinandersetzung wurde der Kläger vom Leiter der Gedenkhalle, Herrn I, aufgefordert, die Gedenkhalle zu verlassen. Nach dem Bekunden des Klägers erklärte Herr I sinngemäß: "Ich fände es besser, wenn Sie die Halle jetzt verlassen, sonst muss ich jetzt ein Hausverbot aussprechen, damit die Sache nicht eskaliert. Sie provozieren mit Ihrer Anwesenheit die Veranstaltungsteilnehmer, weil Sie ein Vertreter der NPD sind. Ich kenne die Internetseite der NPD, auf der antisemitische und verunglimpfende Aussagen über die Juden nachzulesen sind".
Als der Kläger anschließend mit seinen Begleitern im Eingangsbereich der Gedenkhalle verweilte, rief der Veranstalter um 10:42 Uhr die Polizei, da eine störungsfreie Durchführung der Veranstaltung aufgrund der Anwesenheit des Klägers nicht mehr gegeben sei. Bei Eintreffen der Polizei um 10:59 Uhr befand sich der Kläger im Eingangsbereich vor der Gedenkhalle. Daraufhin wurde dem Kläger von den Polizeibeamten ein Platzverweis erteilt, dem der Kläger auch nachgekommen ist. Der Platzverweis ist Gegenstand des Klageverfahrens 18 K 3082/08, von dem das vorliegende Verfahren mit Kammerbeschluss vom 25. April 2008 abgetrennt worden ist.
Der Kläger forderte den Beklagten mit Schreiben vom 12. März 2009 auf, die Rechtswidrigkeit des Hausverbotes anzuerkennen. Eine Reaktion des Beklagten hierauf erfolgte nicht.
Der Kläger hat am 24. April 2008 Klage gegen die Stadt P erhoben. Er macht im Wesentlichen geltend, dass er lediglich auf friedliche Art und Weise an der Gedenkveranstaltung habe teilnehmen wollen. Störungen oder Provokationen seien von ihm weder ausgegangen noch habe er diese beabsichtigt. Vielmehr habe er nur die dort vorgebrachten Argumente zur Kenntnis nehmen wollen. Provokationen seien allenfalls von anderen Veranstaltungsteilnehmern ausgegangen. Durch den "Hinauswurf" des Gedenkhallenleiters sei er zudem ohne sachlichen Grund diskriminiert worden. Hierin liege eine Verletzung der Grundrechte auf Meinungsfreiheit gemäß Art. 5 GG und auf Gleichbehandlung gemäß Art. 3 GG. Zudem sei er vor Erlass des Hausverbots nicht angehört worden. Schließlich ergebe sich das erforderliche Feststellungsinteresse aus dem Rehabilitationsinteresse und folge überdies im Hinblick auf künftige an den Judenmord erinnernde Veranstaltungen in der Gedenkhalle P aus einer Wiederholungsgefahr.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich,
festzustellen, dass der "Hinauswurf des Leiters der Gedenkhalle P der Beklagten gegenüber dem Kläger am 27. Januar 2008 um etwa 10 Uhr in der Gedenkhalle P rechtswidrig war".
Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, das Hausverbot sei vom Widmungszweck der Veranstaltung gedeckt gewesen. Dieser habe ausschließlich in der Ehrbezeugung für die Opfer des Nationalsozialismus bestanden. So sei der 27. Januar am 3. Januar 1996 vom damaligen Bundes-präsidenten Roman Herzog zum "Tag des Gedenkens an die Opfer des Nationalsozialismus" gewählt worden. Dies komme durch die Wahl des Datums – der 27. Januar 1945 war der Tag der Befreiung des Konzentrationslagers Auschwitz – unmissverständlich zum Ausdruck. Demgegenüber habe der Zweck, den der Kläger mit seiner Teilnahme an der Veranstaltung verfolgte, nicht dem Widmungszweck entsprochen. Der Kläger habe etwa Herrn I gegenüber vorgebracht, es müsse auch der Opfer des Bombenkrieges gedacht werden. Bei der Veranstaltung habe es sich aber nicht um eine politische Diskussion, sondern um eine reine Gedenkveranstaltung gehandelt. Im Übrigen sei die ordnungsgemäße Durchführung der Veranstaltung durch die bloße Anwesenheit des Klägers bereits vor deren Beginn gestört worden. Der weitere Ablauf wäre gefährdet gewesen. Zudem hätten sich anwesende Opfervertreter und andere Besucher durch die bloße Anwesenheit des Klägers aufgrund dessen erklärter Einstellung zum Opfergedenken provoziert gefühlt, was ohne weiteres verständlich sei. Schließlich sei das Hausverbot für die Teilnahme an einer bestimmten, zeitlich begrenzten Maßnahme auch verhältnismäßig.
Die Beteiligten haben am 2. Dezember 2008 auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 18 K 3166/08 und 18 K 3082/08 ergänzend Bezug genommen. Verwaltungsvorgänge sind nach Mitteilung der Beklagten nicht entstanden.

Entscheidungsgründe:
Das Rubrum ist von Amts wegen berichtigt worden, da die Klage nicht gegen die Stadt P, sondern gegen deren Oberbürgermeister zu richten war. Dieser sollte vom Kläger auch als sachlicher Streitgegner verklagt werden, so dass die Bezeichnung in der Klageschrift eine bloße Falschbezeichnung darstellt.
Die Kammer konnte über die Klage ohne mündliche Verhandlung entscheiden, nachdem die Beteiligten hierauf übereinstimmend verzichtet haben, § 101 Abs. 2 VwGO.
Das Gericht hat den Antrag gemäß § 88 VwGO dahingehend ausgelegt, dass der "Hinauswurf" in der Sache das erteilte Hausverbot betrifft, welches von dem Kläger in seinem Schreiben vom 12. März 2008 auch als solches bezeichnet worden ist.
Die Klage ist zulässig.
Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, da es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt, die nicht durch Gesetz einem anderen Gericht zugewiesen worden ist. Die Beziehungen zwischen dem Kläger und dem Beklagten sind öffentlich-rechtlicher Natur, denn der Kläger begehrte die Teilnahme an einer Veranstaltung in der Gedenkhalle P, einer öffentlichen Einrichtung im Sinne des § 8 Abs. 1 der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung – GO NRW -. Dies hat zur Folge, dass Streitigkeiten jedenfalls insoweit dem öffentlichen Recht zuzurechnen sind, als sie die Zulassung zum Veranstaltungsort im Rahmen des Widmungszwecks, also das "Ob" der Nutzung zum Inhalt haben. Die Aufforderung des Leiters der Gedenkhalle, an der Gedenkveranstaltung nicht teilzunehmen, betrifft das "Ob" der Nutzung.
Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Das für die Dauer der Veranstaltung befristete Hausverbot hat sich bereits vor Klageerhebung durch Zeitablauf erledigt (§ 43 Abs. 2 VwVfG NRW).
Die auch im Falle einer Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis
Kopp/Schenke, VwGO, § 113 Rn. 125 m. w. N.
folgt daraus, dass der Kläger Adressat der Verfügung war. Ungeachtet dessen ergibt sich die Klagebefugnis aber auch aus der möglichen Verletzung der Informationsfreiheit des Klägers gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG.
Der Kläger hat darüber hinaus ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Ob sich dieses - wie der Kläger vorträgt - aus einer Wiederholungsgefahr ergibt, bedarf keiner Entscheidung. Denn jedenfalls folgt ein ideelles Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Anordnung des Gedenkhallenleiters aus dem mit ihm verbundenen Eingriff in das Grundrecht der Informationsfreiheit, der wegen des durch Art. 19 Abs. 4 GG garantierten Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz auch bei - wie hier - typischerweise kurzfristiger Erledigung der gerichtlichen Kontrolle in einem Hauptsacheverfahren unterliegen muss. Darüber hinaus hat der Kläger ein objektives Rehabilitationsinteresse. Ihm wurde die Teilnahme an einer öffentlichen Veranstaltung zum Gedenken der Opfer des Nationalsozialismus verweigert. Diese Maßnahme entfaltet diskriminierende Wirkung, da der Kläger öffentlich als potenzieller Störer eingestuft und deshalb ausgeschlossen wurde.
Die Klage ist nicht verfristet, da die Fortsetzungsfeststellungsklage in den Fällen, in denen sich der Verwaltungsakt vor Bestandskraft erledigt, nicht fristgebunden ist.
BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1999 – 6 C 7/98 -, NVwZ 2000, 63 (64).
Ungeachtet dessen wäre die Klagefrist gewahrt, weil das mündlich erteilte Hausverbot keine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt und daher gemäß § 58 Abs. 2 VwGO die Klageerhebung innerhalb eines Jahres nach Zustellung des Bescheids zulässig war.
Richtiger Klagegegner ist der Oberbürgermeister der Stadt P. Gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 5 Abs. 2 AG VwGO NRW ist die Klage gegen die Behörde zu richten, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat. Dies ist vorliegend der Oberbürgermeister als allgemeine Behörde der Stadt P (vgl. §§ 62 Abs. 2, 63 GO NRW). Demgegenüber ist die Gedenkhalle P eine unselbständige kommunale Einrichtung, deren Handeln dem Oberbürgermeister zurechenbar ist.
Die Klage ist auch begründet. Das Hausverbot vom 27. Januar 2008 war rechtswidrig und verletzte den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog).
Als Rechtsgrundlage für das Hausverbot kommt das öffentliche Hausrecht in Betracht. Dabei mag offen bleiben, ob sich eine spezialgesetzliche Grundlage für das Hausrecht bereits aus § 62 i.V.m. § 41 Abs. 3 GO NRW ergibt, wonach der Bürgermeister die Verwaltung leitet und ihm die laufende Verwaltung obliegt. Denn eine besondere gesetzliche Grundlage ist insoweit nicht erforderlich. Das gewohnheitsrechtlich anerkannte Hausrecht des Beklagten in seiner Funktion als Veranstalter der Gedenkfeierlichkeit vom 27. Januar 2008 und als Betreiber der Gedenkhalle beinhaltet nämlich die Befugnis, in einem räumlich abgetrennten Herrschaftsbereich über Zutritt und Verweilen von Personen zu bestimmen, um die widmungsgemäße Tätigkeit in einer öffentlichen Einrichtung gegen Störungen durch Unberechtigte zu schützen. Die Kompetenz des Hausrechtsinhabers, über Zutritt und Verweildauer in einem räumlich geschützten Herrschaftsbereich zu entscheiden, stellt sich als ein notwendiger Annex zu der dem Hausrechtsinhaber zustehenden Sachbefugnis dar, da ein solches Bestimmungsrecht zwingende Voraussetzung zur ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung der Verwaltung ist. Dies schließt die Entscheidungsbefugnis über den Ausschluss einer Person vom Verweilen in ihren Räumen ein, weil diese die sachgemäße Aufgabenerfüllung der Behörde ernsthaft gefährdet oder stört.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. November 1994 – 22 A 2478/93 -, DÖV 1995, 515; Urteil vom 26. April 1990 – 15 A 460/88 – NVwZ-RR 1991, 35; VG Karlsruhe, Urteil vom 21. Februar 2008 – 6 K 3221/06 -; VG Gießen, Urteil vom 25. Juli 2003 – 8 E 2112/03 – m.w.N.
Die Voraussetzungen für den Erlass des Hausverbots lagen nicht vor. Ungeachtet etwaiger Bedenken an der formellen Rechtmäßigkeit war das Hausverbot materiell rechtswidrig. Das Hausrecht umfasst das Recht, zur Wahrung der Zweckbestimmung in einer öffentlichen Einrichtung und insbesondere zur Abwehr von Störungen des Dienstbetriebes über den Aufenthalt von Personen in den Räumen der Einrichtung zu bestimmen. Der Ausspruch eines Hausverbotes hat dabei präventiven Charakter, indem er darauf abzielt, zukünftige Gefährdungen oder Störungen der behördlichen Veranstaltung zu vermeiden. Hinsichtlich der prognostischen Bewertung, ob und in welchem Grade eine Gefahr für den ordnungsgemäßen Ablauf der Gedenkveranstaltung vorlag, muss - wie allgemein im Ordnungsrecht - darauf zurückgegriffen werden, ob eine Sachlage oder ein Verhalten nach verständiger, auf allgemeiner Lebenserfahrung beruhender Beurteilung in näherer Zeit bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens den Eintritt eines Schadens für das geschützte Rechtsgut erwarten lässt
VG Gießen, a.a.O.; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 9. Aufl. 2002, Rdnr. 87.
Gemessen an diesen Grundsätzen lagen die Voraussetzungen für die Erteilung eines Hausverbotes an den Kläger nicht vor. Zwar spricht einiges dafür, dass zu dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Hausverbotes eine Gefahr für den ordnungsgemäßen Veranstaltungsablauf zu befürchten war. Denn die verbale, teilweise lautstarke Auseinandersetzung, die der Kläger durch sein Auftauchen im Vorfeld der Veranstaltung jedenfalls mit verursacht hat, war objektiv geeignet, bei dem Leiter der Gedenkhalle den Eindruck hervorzurufen, dass ein reibungsloser Ablauf der Veranstaltung in angemessener Atmosphäre ernsthaft gefährdet sei. Allerdings ist der Kläger hierfür nicht als Störer gefahrenabwehrrechtlich verantwortlich. Sein Verhalten hat sich, wie auch der Beklagte einräumt, im Veranstaltungssaal auf die bloße Anwesenheit beschränkt. Zwar kann die Anwesenheit des Klägers nicht hinweggedacht werden, ohne dass die Herbeiführung der Gefahr entfiele. Allerdings ist eine Feststellung der physikalischen Kausalbeziehung zwischen dem Verhalten des potenziellen Störers und der Gefahrentstehung keine hinreichende Bedingung der ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit.
Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. 2008 E 76.
Dass von dem Kläger im Laufe der Veranstaltung provozierendes oder auf sonstige Weise störendes Verhalten zu erwarten gewesen wäre, hat der Beklagte nicht dargelegt. Zudem hat der Kläger eine solche Absicht nachdrücklich bestritten. Er habe lediglich als stiller Teilnehmer "die Argumente der Anhänger anderer politischer Richtungen" zur Kenntnis nehmen wollen. Diese Behauptung kann nicht von vorne herein als unwahr unterstellt werden. Auch aus der - vom Kläger grundsätzlich zugestandenen - Absicht, am Austausch von Argumenten mit Anhängern anderer politischer Richtungen interessiert zu sein, lässt sich im konkreten Fall nicht schlussfolgern, dass der Kläger die dem öffentlichen Gedenken an die Opfer des Nationalsozialismus gewidmete Veranstaltung besuchen wollte, um sie außerhalb des Widmungszwecks als Forum für politische Diskussionen zu missbrauchen. Dies gilt auch mit Blick auf die anschließende, nach Erteilung des Hausverbots geführte Diskussion mit dem Gedenkhallenleiter, in deren Verlauf der Kläger unter anderem auf die vermeintliche Notwendigkeit des Gedenkens (auch) an die Opfer des Bombenkrieges hinwies. Denn diese Diskussion fand unstreitig im Zwiegespräch mit Herrn I außerhalb der Veranstaltung statt. Greifbare Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger eigene politische Ansichten auch während der offiziellen Gedenkfeier in störender Weise wie etwa durch lautstarke Zwischenrufe bekunden wollte, lassen sich hieraus nicht ableiten, zumal der Beklagte auch nicht dargelegt hat, dass der Kläger bereits in der Vergangenheit durch störendes Verhalten in der Öffentlichkeit aufgefallen wäre. Eine andere Bewertung folgt schließlich nicht daraus, dass sich gemäß dem weiteren Beklagtenvorbringen anwesende Opfervertreter (Juden, Sinti, Roma) durch die Anwesenheit des Klägers gestört fühlten. Mit der bloßen Teilnahme an der Gedenkveranstaltung hat er ausschließlich von dem ihm zustehenden Grundrecht auf Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) Gebrauch gemacht. Dass hierdurch Rechte anderer verletzt worden wären, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Ob sich das Erscheinen des Klägers im Hinblick auf antisemitische Äußerungen, die ihm nach seinem Vorbringen vom Gedenkhallenleiter vorgehalten wurden, gegenüber anderen Veranstaltungsteilnehmern möglicherweise als moralisch oder sittlich unangemessen darstellt, ist unter rechtlichen Gesichtspunkten ohne Belang.
Die Störereigenschaft des Klägers resultiert auch nicht aus der Einordnung als sog. Zweckveranlasser. Dabei wird zwischen dem Verhalten des Veranlassers, welcher das unmittelbar störende Verhalten dritter Personen auslöst, und der Gefahr eine Zweckbeziehung konstruiert, und diese dem Veranlasser zugerechnet.
Lisken/Denninger, a.a.O, E 80.
Zieht man diese Rechtsfigur ungeachtet der dagegen bestehenden grundsätzlichen rechtlichen Bedenken
vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 30. April 2002 - 1 S 1050/02 - m.w.N. <juris>.
gleichwohl in Betracht, sind in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
Beschluss vom 1. September 2000 – 1 BvQ 24/00 –
konkrete Anhaltspunkte dafür zu fordern, dass der angegebene Teilnahmezweck nur Vorwand und das Hervorrufen von Irritation und Provokation sowie Unmutsäußerungen anderer Veranstaltungsteilnehmer das eigentliche vom Kläger "objektiv" oder gar "subjektiv" bezweckte Vorhaben ist. Diese Voraussetzungen liegen, wie dargelegt, weder nach den objektiv erkennbaren Umständen noch nach den subjektiven Begründungen des Klägers vor. Darüber hinaus ist zu beachten, dass Gefahren, die unmittelbar auf das Verhalten der Störer zurückzuführen sind, primär durch Maßnahmen gegen die Störer, also diejenigen Teilnehmer, die gegen die (stille) Teilnahme des Klägers an der Veranstaltung teilweise lautstark protestiert haben, zu begegnen ist.
Vgl. BVerfG, a.a.O.
Vor dem Hintergrund war der Gedenkhallenleiter gehalten, zunächst mäßigend auf die übrigen Veranstaltungsteilnehmer einzuwirken. Dass dies erfolglos versucht oder von vorne herein aussichtslos gewesen wäre, ist dem Vorbringen der Beteiligten nicht zu entnehmen. Vielmehr hat der Kläger selbst lediglich von zwei Personen berichtet, die sich über sein Erscheinen empört hätten. Bei dieser Sachlage scheidet auch eine ordnungsrechtliche Inanspruchnahme des Klägers als sog. Nichtstörer, welche nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen geboten sein kann (vgl. § 19 OBG NRW), aus.
Unter Würdigung der gesamten Umstände war daher die Teilnahme des Klägers an der öffentlichen Gedenkveranstaltung zu tolerieren.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 62 Abs. 2, 63 GO
§§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO
§ 88 VwGO
§ 19 OBG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 5 Abs. 2 AG VwGO
§ 41 Abs. 3 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 5 GG
Art. 3 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 63
DÖV 1995, 515
NVwZ-RR 1991, 35
18 K 3082/08
18 K 3166/08
6 C 7/98
22 A 2478/93
15 A 460/88
6 K 3221/06
8 E 2112/03
1 S 1050/02
1 BvQ 24/00