Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-09-19, Aktenzeichen 10 K 7515/11
ECLI: ECLI:DE:VGD:2012:0919.10K7515.11.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Be¬klagte vorher Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der 1970 geborene Kläger steht als Zolloberinspektor (BesGr A10) im Dienst der Beklag-ten, wo er beim Hauptzollamt E auf einem nach A9g/A11 gebündelt bewerteten Dienstposten eingesetzt wurde. Von dort wurde er mit Wirkung zum 1. Juli 2010 an das Hauptzollamt E1 versetzt.
Beim Hauptzollamt E wurde der Kläger zum Stichtag 31. Januar 2010 dienstlich beurteilt. Das Ge¬samturteil lautete "den Anforderungen entsprechend (4 Punkte)". Die ein¬zel¬nen Kompe¬ten¬zen sind auf einer Skala A–F mit der drittuntersten Bewertung D und der zweituntersten Bewertung E bewertet.
Die Beurteilung wurde dem Kläger am 6. Januar 2011 eröffnet. Mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 28. Februar 2011 legte er Widerspruch ein. Unter dem 6. April 2011 führte der Prozessbevoll¬mäch¬tigte hierzu aus, die Beurteilung sei rechts-fehlerhaft zustande gekommen; vor allem aber leide sie an materiellen Fehlern. Nach Einholung einer Stellungnahme des Berichterstatters vom 27. Juli 2011 wies die Bundesfinanzdirektion (BFD) West mit Widerspruchsbescheid vom 3. November 2011 das Hauptzollamt E an, einen Hinweis zu einer längeren Erkrankung des Klägers aufzu-nehmen; im übrigen wies sie den Widerspruch zurück: Qualität, Verwertbarkeit und Termingerechtigkeit der Leistungen des Klägers hätten Mängel aufgewiesen.
Am 12. Dezember 2011 hat der Kläger Klage erhoben.
Der Kläger nimmt ergänzend zu seinem Widerspruchsvorbringen Bezug auf Urteile des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 16. März 2012.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bundesfinanzdirektion West vom 3. November 2011 zu ver¬urteilen, die dienstliche Beurteilung zum Stichtag 31. Januar 2010 aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum 1. Februar 2007 bis 31. Januar 2010 er-neut dienstlich zu beurteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt ihr Beurteilungssystem gegen die Rechtsauffassung des VG Darm¬stadt, die sie nicht für überzeugend hält.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezo-genen Verwaltungsvorgänge und Personalakten der Beklagten Be¬zug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Einzelrichter entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhand-lung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber nicht begründet. Die dienstliche Beur¬tei-lung des Klä¬gers für den Beurteilungszeitraum 1. Februar 2007 bis 31. Januar 2010 in der Gestalt des zu ihr ergangenen Wi¬derspruchsbescheides der Bundesfinanzdirektion West vom 3. November 2011 ist rechtmäßig.
Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nach¬prüfbar. Nur der Dienstherr bzw. der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem Sinn der Re-gelungen über die dienstliche Beurteilung - §§ 48 ff. BLV (ehemals §§ 40, 41 BLV a.F.) - ein persön¬lich¬¬keitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den grund¬sätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden zahlreichen fachlichen und persönli-chen Anfor¬de¬rungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Wertun¬gen des Dienstherrn im Rahmen der ihm bei Eignungs- und Leistungsbeurtei¬lungen eingeräumten Beur¬tei¬lungsermächtigung können daher nicht durch Wertungen des Ge¬richts oder Dritter er¬setzt werden. Auch Selbsteinschätzungen des Beurteilten sind recht¬lich unerheblich. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich vielmehr darauf zu beschrän-ken, ob die Verwaltung die anzuwendenden Begriffe oder den gesetz¬lichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachver-halt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwä-gungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. So¬weit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetz¬lichen Regelungen, insbesondere denen der Laufbahnverordnung, im Einklang stehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, ZBR 2003, 359.
1. Die Kammer hält das Beurteilungssystem der Zollverwaltung für rechtmäßig. Sie folgt nicht den insoweit er¬hobenen Einwänden des Verwaltungsgerichts Darmstadt.
Vgl. VG Darmstadt, Urteil vom 16. März 2012 - 1 K 632/11.DA -, IÖD 2012, 119 L und juris.
Das VG Darmstadt hat zum einen beanstandet, dass auf sog. gebündelten Dienstposten eingesetzte Beamte dienstlich beurteilt werden, ohne dass die Dienstpostenbündelung in der Beurteilung näher dargelegt oder entsprechend gewichtet werde. Zum anderen fehle es den nach dem Beurteilungssystem der Zollverwaltung erstellten dienstlichen Beurteilun-gen an Transparenz und Plausibilität. Beidem tritt die Kammer nicht bei.
a) Dienstpostenbündelung
Dabei geht die Kammer davon aus, dass die in der Zollverwaltung praktizierte Bündelung von Dienstposten als solche rechtens ist. Gemäß § 18 BBesG sind die Funktionen der Beamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen. Die Ämter sind nach ihrer Wertigkeit unter Berücksichtigung der ge-meinsamen Belange aller Dienstherren den Besoldungsgruppen zuzuordnen. Die Zuord-nung einer Funktion zu mehreren Statusämtern einer Laufbahngruppe sieht das Gesetz nicht ausdrücklich vor, schließt sie aber auch nicht ausdrücklich aus. Das Bundesverwal-tungsgericht hält eine solche Bündelung für zulässig, sofern für sie eine besondere sach-liche Rechtfertigung vorliegt. Diese könne sich nur aus den Besonderheiten der jeweiligen Verwaltung ergeben. Ob die Bundeszollverwaltung derartige Besonderheiten aufweise, hat das BVerwG nicht festgestellt, wohl aber die dortige frühere Beförderungspraxis nach Be-förderungsranglisten als rechtswidrig angesehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 - 2 C 19.10 -, BVerwGE 140, 83.
Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen sieht jedenfalls für die Zuweisung einer amtsangemessenen Beschäftigung durch die Postnachfolgeunternehmen eine Bündelung von ("nur") drei Ämtern einer Laufbahngruppe als aller Voraussicht nach nicht zu beanstanden an.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Februar 2012 - 1 B 49/12 -, n.v.
Bis zu einer weiteren ober- oder höchstrichterlichen Klärung geht die Kammer daher vor-erst von der Zulässigkeit der Dienstpostenbündelung auch in der Zollverwaltung aus.
Vgl. demgegenüber aus dem Schrifttum: v. Roetteken, ZBR 2012, 25 ("Ende der Topfwirtschaft"); Lindner, RiA 2012, 10, 15 ("Widerspruch, Auflösung durch das Gericht dringend notwendig").
Im übrigen würde eine etwaige Unzulässigkeit der Dienstpostenbündelung nicht ohne wei-teres zum Erfolg der Klage führen. Denn auch Beamte, die auf (unterstellt) unzulässig ge-bündelten Dienstposten eingesetzt werden, müssen eine dienstliche Beurteilung erfahren. Die in §§ 48 ff. BLV festgelegte Pflicht des Dienstherrn zur regelmäßigen Beurteilung der ihm unterstellten Beamten besteht auch dann, wenn die Beamten auf einem fehlerhaften Dienstposten eingesetzt werden.
Ist demnach bei dienstlichen Beurteilungen wie der angefochtenen der Einsatz auf ei¬nem gebündelt bewerteten Dienstposten zugrunde zu legen - im Falle des Klägers A9g/A11 -, so bestehen nach Auffassung der Kammer unter dem Gesichtspunkt der Dienstposten-bündelung keine grundsätzlichen Bedenken gegen das Beurteilungssystem. Die Tatsache selbst, dass der Beamte im Beurteilungszeitraum auf einem gebündelten Dienstposten Dienst getan hat, wird in den dienstlichen Beurteilungen - so auch der hier streitigen - in der Benennung der Aufgabengebiete of¬fengelegt. Anders als das VG Darmstadt ist die Kammer nicht der Auffassung, aus der Beurteilung müsse hervorgehen, "wann, in wel-chem Umfang und mit welchem Erfolg der Kläger auf dem Dienstposten Tätigkeiten aus-geübt hat, die dem statusrechtlichen Amt eines Zollinspektors oder eines Zolloberinspek-tors oder aber eines Zollamtmannes entsprechen". Vielmehr ist davon auszugehen, dass auf einem gebündelt bewerteten Dienstposten Aufgaben anfallen, die von ihrer Wertigkeit her allen in die Bündelung einbezogenen Statusämtern entsprechen, ohne dass im ein-zelnen auseinanderdividiert werden müsste, in welchen Zeiträumen der Beamte Aufgaben des einen oder des anderen Statusamtes ausführt. Ein solches Zergliedern der Tätigkeiten des Beamten wäre auch nicht praktikabel. Zu verlangen ist allerdings, dass sich der Beur-teiler über die Zugehörigkeit des Beamten zu einem bestimmten Statusamt klar ist, und dass er die Beurteilung an den Anforderungen dieses Statusamtes ausrichtet. Er muss also seiner Bewertung die Tätigkeiten des Beamten im Beurteilungszeitraum zugrunde le-gen, die von ihrer Wertigkeit (mindestens) dem Statusamt des Beamten entsprachen, und beurteilen, in welchem Maße der Beamte bei der Wahrnehmung dieser Tätigkeiten den An¬forderungen seines Statusamtes genügt hat. Sofern es keine Anhaltspunkte für das Ge¬genteil gibt, ist davon auszugehen, dass der jeweilige Beurteiler diesen Maßstab auch tat¬sächlich angelegt hat. Der vom VG Darmstadt angemahnte "sachgerechte Vergleich mit¬einander konkurrierender Beamter" ist dann ohne weiteres möglich.
b) Transparenz und Plausibilität
Die Kammer folgt dem VG Darmstadt auch nicht darin, dass es den dienstlichen Beurtei-lungen der Zollverwaltung an Transparenz und Plausibilität fehle, weil sie auf einem stan-dardisierten Bogen - Anlage 1 zu den Richtlinien für die Beurteilung der Beamten und Be-amtinnen der Zollverwaltung und der Bun¬desmonopolverwaltung für Branntwein (BRZV) - durch bloßes Ankreuzen von "Ausprägungsgraden" innerhalb einer Skala A–F erfolgt.
Das VG Darmstadt nimmt daran Anstoß, dass bei den auf diese Weise im einzelnen zu be¬wertenden - insgesamt 24 - Kompetenzen jeweils im Anschluss an die stichwortartige Be¬zeichnung der Kompetenz in einem Klammerzusatz Erläuterungen gegeben werden, wo¬bei in ein und demselben Klammerzusatz "verschiedene, sich weder deckende noch ein¬ander ausschließende Kompetenzen des Klägers angesprochen" werden und meint, die Beurteilung müsse sich dazu äußern, welche dieser verschiedenen Kompetenzen mit dem jeweiligen Ausprägungsgrad bewertet sei. Dem vermag sich die Kammer nicht anzu¬schlie-ßen. Aus dem Beurteilungsformular geht hervor, dass Bezugspunkt der Bewertung die je-weilige Kompetenz ist. Die in dem jeweiligen Klammerzusatz beigegebene Erläu¬terung be-zeichnet Einzelaspekte dieser Kompetenz und erleichtert es dem Beurteiler so, sich über Besonderheiten klarzuwerden, die bei dem zu beurteilenden Beamten bestehen. Dies er-fordert aber nicht, dass jeder dieser Einzelaspekte eine ausdrückliche gesonderte Bewer-tung erfahren müsste.
Weiter kritisiert das VG Darmstadt, dass sich das Gesamturteil der dienstlichen Beur-teilung aus der Sicht eines verstän¬digen Dritten nicht schlüssig aus den Einzelwertun¬gen ergebe und daher nicht nachvoll¬ziehbar sei. Aus Sicht der Kammer werden damit die An-forderungen an die Nachvollzieh¬barkeit dienstlicher Beurteilungen überspannt. Denn wie auch das VG Darmstadt zu Recht hervorhebt, darf das Gesamturteil sich mangels einer entsprechenden Rechtsgrundlage nicht rechnerisch aus den Einzelwertungen her¬leiten lassen. Ohne mathe¬matische Ableitbarkeit bleibt somit nur der Weg, dass der Beur¬teiler das Gesamturteil durch Wertung gewinnt, bei der er das Gesamtbild der Persönlich¬keit des Beamten und seiner dienstlichen Leistungen vor Augen haben muss. Diese Wer¬tung kann ein Drit¬ter nicht in dem Sinne nachvollziehen, dass es ihm möglich wäre, bei der Lektüre der übri¬gen dienstlichen Beurteilung von sich aus zwingend auf dasselbe Gesamt-urteil zu kom¬men.
Diese Eigenart dienstlicher Beurteilungen besteht auch bei herkömmlichen verbalisierten Beurteilungen. Dort ist sogar häufig die Beschreibung der Einzelmerkmale so gehalten, dass ein mit dem "Beurteilungsjargon" und den Gepflogenheiten der jeweili¬gen Verwaltung nicht vertrauter Dritter nicht einschätzen kann, ob ein bestimmtes Einzel¬merkmal günstig oder ungünstig bewertet wurde. Hinzu kommen Unterschiede zwischen den dienstlichen Beurteilungen verschiedener Beamter, die allein im Weglassen einzelner Ausführungen bestehen. Derartige Möglichkeiten des "Verschleierns" ungünstiger Bewer¬tun¬gen stehen dem Beurteiler im Beurteilungssystem der Zollverwaltung nicht zu Gebote, da er sich zwin-gend zu jedem Einzelmerkmal äußern und die Leistung des Beamten zu dem jeweili¬gen Merkmal in die Skala A–F einordnen muss. Insofern gewährleistet diese Art der dienst-lichen Beurteilung sogar ein Mehr an Transparenz und Plausibilität als das traditionelle System einer verbalisierten Beurteilung. Die Verbalisierung hat zwar den Vor¬teil, dass sich mit ihr die von dem Beurteiler für wesentlich gehaltenen Eigenheiten des Beamten und seiner dienstlichen Leistungen - positiv wie negativ - besser hervorheben las¬sen. Dieser Vorzug darf aber nicht überbewertet werden, zumal sich auch bei verbali¬sierten Beur¬tei-lungen regelmäßig Standardformulierungen herausbilden, die bei einer Viel¬zahl von Be¬am-ten in immer der gleichen Weise Verwendung finden.
2. Bei der angefochtenen dienstlichen Beurteilung sind Fehler, die der gerichtlichen Über-prüfung unterliegen, nicht festzustellen.
Die im Widerspruchsverfahren erhobenen Einwände hat der Berichterstatter in seiner Stel-lungnahme vom 27. Juli 2011 zurückgewiesen. Aus der Stellungnahme ergibt sich für das Gericht nachvollziehbar, dass weder das Erreichen einer Prüfdichte von 100% noch die Innehabung der Funktion als Prüfgruppenleiter auf überdurchschnittliche Leistungen des Klägers schließen lassen. Im übrigen hält der Berichterstatter an seiner ungünstigen Be-wertung der dienstlichen Leistungen des Klägers fest. Hierbei bewegt er sich in seinem Beurteilungsspielraum, in den das Gericht nicht eindringen kann.
Das Vorbringen des Klägers im Klageverfahren, insbesondere dem gerichtlichen Erörte-rungstermin, gibt zu ei¬ner abweichenden Bewertung keinen Anlass. Auf die vor allem streitig gebliebene Frage, ob dem Kläger in Einzelbesprechungen mit seinen Vorgesetzten die Kritik an seinen dienstlichen Leistungen eröffnet worden ist, kommt es rechtlich nicht ent¬scheidend an. Es gibt keinen allgemeinen Grundsatz, demzufolge dem Beamten Män-gel seiner dienstlichen Leistungen laufend vorgehalten werden müssen, um sie in der dienstlichen Beurteilung verwerten zu können. Im übrigen wusste der Kläger bereits aus der Vorbeurteilung zum 31. Januar 2007 ("entspricht den Anforderungen"), dass seine dienstlichen Leistungen nicht günstig eingeschätzt wurden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vor-läufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Einen Anlass für die Zulassung der Berufung sieht die Kammer nicht, zumal keine Ent-scheidung eines in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO bezeichneten Gerichts vorliegt, von der das Urteil abweicht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 ff. BLV
§§ 40, 41 BLV
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 18 BBesG
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 140, 83
RiA 2012, 10, 15
2 C 31.01
1 K 632/11
2 C 19.10
1 B 49/12