Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-03-31, Aktenzeichen 20 B 1260/01.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:0331.20B1260.01AK.00

Tenor:
Unter Ablehnung des weitergehenden Begehrens wird die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Änderungsgenehmigung der Antragsgegnerin vom 20. Juni 2001 für die Dauer des Widerspruchsverfahrens insofern wiederhergestellt, wie die angegriffene Änderungsgenehmigung einen Verkehr erlaubt, der an Samstagen und Sonntagen über den zeitlichen (planmäßige Flugbewegungen zwischen 9.00 Uhr und 22.00 Uhr) und zahlenmäßigen (sechs Flugbewegungen) Rahmen des im Erörterungstermin vorgelegten Flugplans hinausgeht. Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig. Der Streitwert wird auf 25.564,60 EUR (= 50.000 DM) festgesetzt.
Gründe Der Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Änderungsgenehmigung der Antragsgegnerin vom 20. Juni 2001 wiederherzustellen, hat nur im Umfang des Beschlussauspruchs Erfolg. Die dem Senat nach § 80a Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3, § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO aufgegebene Entscheidung erfordert, die Interessen der Beteiligten zu gewichten. Die dabei grundsätzlich vorrangig angezeigte Orientierung an den Erfolgsaussichten des hauptsächlich zu bescheidenden Rechtsbehelfs (hier des Widerspruchs) führt nicht zu einem eindeutigen Ergebnis, weil die streitige Änderungsgenehmigung bei der hier nur möglichen summarischen Prüfung weder als offensichtlich rechtmäßig noch als offensichtlich rechtswidrig bewertet werden kann. Die Änderungsgenehmigung unterliegt rechtlichen Bedenken insbesondere dahin, ob der von der Antragsgegnerin im Rahmen der ihr obliegenden Abwägung gefundene Ausgleich zwischen den einander gegenüberstehenden Belangen mit Blick auf abwägungserhebliche Interessen der Antragstellerin, zu denen unten noch näher auszuführen ist, fehlerfrei gelungen ist. Diese Bedenken tragen aber ihrerseits nicht den Schluss auf einen absehbaren vollen Erfolg des Widerspruchs und damit auf eine greifbar geringe Schutzwürdigkeit der vor allem von der Beigeladenen angeführten Interessen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Ausführungen im Erörterungstermin und die zugehörige Niederschrift Bezug genommen. Hervorzuheben ist insoweit lediglich, dass sich den Belangen der Antragstellerin durch die für ihre Zurückstellung offenbar zentrale Erwägung der Antragsgegnerin, gegenüber dem militärischen Flugbetrieb stelle sich der zivile (Prognose-)Flugbetrieb als Verbesserung dar, nicht gerecht werden lässt. Zwar stellt die Vorbelastung durch militärischen Fluglärm nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch bei Konversionsvorhaben einen im Ansatz berücksichtigungsfähigen Faktor dar. Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2001 - 11 C 14.00 -, DVBl. 2001, 1848, 1855 unter Hinweis auf Beschluss vom 10. Februar 1989 - 7 B 171.88 -, Buchholz 451.22 AbfG Nr. 32. Dies entbindet die Luftfahrtbehörde aber nicht davon, die Lärmschutzbelange der betroffenen Umgebung hinreichend detailliert zu ermitteln, in ihrer Gewichtigkeit zu bestimmen und sie voll in die Abwägung einzustellen. Die Vorbelastung gewinnt erst auf der nachfolgenden Abwägungsstufe des Ausgleichs widerstreitender Interessen insofern Bedeutung, als die Belange dort nur entsprechend ihrer geminderten Schutzwürdigkeit berücksichtigt zu werden brauchen. Eine fehlerfreie Vorgehensweise setzt mithin voraus, dass zunächst Art und Ausmaß der Immissionen oder der sonstigen belastenden Folgen des anstehenden Vorhabens für die Betroffenen in vollem Umfang erfasst werden. Sodann ist der als Vorbelastung in Betracht kommende militärische Fluglärm hinsichtlich seiner Art, zeitlichen Verteilung und Wirkung sowie sonstiger für seine Beurteilung wesentlicher Gesichtspunkte einer wertenden Betrachtung zu unterwerfen und konkret in Beziehung zu der künftigen Lärmbelastung zu setzen, um alsdann neben den für das Vorhaben sprechenden Faktoren in die Abwägung einzugehen. Dabei werden ferner der Zeitablauf und seine Auswirkungen auf die Akzeptanz zu gewichten sein. Allein der Vergleich zwischen Pegeln und Lärmzonen, wie dies in der Genehmigung auf der Grundlage der Berechnungen namentlich des Gutachters X. geschehen ist, genügt insofern nicht. Dort wo die Vorbelastung nicht greift oder kein hinreichendes Gewicht hat, bedarf die Überwindung gegenläufiger Belange weitergehender Rechtfertigung. Die für die Entscheidung somit maßgebliche weitere - von den Erfolgsaussichten des Widerspruchs gelöste - Bewertung der Folgen bei Realisierung des Vorhabens und einem späteren Erfolg im Rechtsschutzverfahren bzw. umgekehrt einer Aussetzung und einem späteren Unterliegen im Verfahren führt dazu, die Ausnutzbarkeit der Änderungsgenehmigung für die Zeit des Widerspruchsverfahrens an den Wochenenden zu beschränken, nämlich auf den Flugbetrieb gemäß dem Umfang des ab Mai 2003 geltenden Flugplans der vertraglich bereits weit gebundenen Ryanair, wie ihn die Beigeladene im Erörterungstermin vorgelegt hat. Dem Antrag voll zu entsprechen ist ebenso wenig gerechtfertigt, wie ihn insgesamt abzulehnen. Das endgültige Ergebnis des Vorgehens der Antragstellerin gegen die der Beigeladenen erteilte Genehmigung ist nicht hinreichend sicher abzusehen. Zwar ist festzuhalten, dass die Genehmigung, wie sie sich derzeit darstellt, nicht bedenkenfrei ist. Jedoch sind keine Rechtsfehler der Änderungsgenehmigung zu erkennen, die im Sinne eines Versagungsgrundes zwingend die vollständige oder teilweise Aufhebung der Genehmigung zur Folge haben. Zu Lasten der Antragstellerin ist insofern einzustellen, dass die Reichweite ihrer Abwehrrechte näherer Klärung bedarf - insbesondere unter Berücksichtigung des für die Aufnahme von IFR-Flugbetrieb erforderlichen Staatsvertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich der Niederlande - und die Tragfähigkeit einzelner Einwände, etwa zum Eingriff in ihre bauplanungsrechtlichen Möglichkeiten, fraglich ist. Zudem ist es der Antragsgegnerin nach allgemeinen Grundsätzen des Planungsrechts unbenommen, einen von ihr erkannten oder auch nur als möglich unterstellten formellen wie materiellen Mangel - gegebenenfalls unter Wiederholung früherer Verfahrensabschnitte - zu beseitigen. Andererseits kann nicht ohne weiteres gesagt werden, dass der Regelungsgehalt der Genehmigung bei eventuellem Ausräumen der Bedenken im Widerspruchsverfahren unverändert bleiben kann und wird. Im Einzelnen wird auch dazu auf die Ausführungen im Erörterungstermin verwiesen. Gerade mit Blick auf Mängel der Genehmigung ist nach Einschätzung des Senats für die Zeit des Widerspruchsverfahrens das Interesse der Antragstellerin, von Fluglärm verschont zu bleiben, jedenfalls für die Wochenendzeiten gewichtig und schutzwürdig. Zum einen leuchtet ein, dass die Ausprägung wesentlicher Teile des Gemeindegebietes der Antragstellerin als Ort für Erholung und Freizeit gerade in diesen Zeiten zum Tragen kommt; zum anderen handelt es sich besonders hierbei um Zeiten, für die der von der Antragsgegnerin in der Abwägung mit maßgeblichem Rang einbezogene Gesichtspunkt der Vorbelastung nicht oder jedenfalls nicht in der im Genehmigungsbescheid zugrunde gelegten Weise greift. Die nachhaltige Ausrichtung der Antragstellerin darauf, Landschaft und Natur in ihrem Gemeindegebiet für den Fremdenverkehr nutzen zu können, und der sich insofern ergebende Lagevorteil sind im vorliegenden Verfahren ausführlich und schlüssig dargetan worden; diese Ausrichtung klang aber auch bereits in den Einwendungen im Genehmigungsverfahren an. Die Befürchtung der Antragstellerin, dass touristischen Entfaltungsmöglichkeiten infolge einer Belastung mit Fluglärm Grenzen gezogen werden, leuchtet ohne weiteres ein. Die Beeinträchtigung derartiger Möglichkeiten, die nach deutschem Recht dem Bereich des gemeindlichen Selbstgestaltungsrechts zuzuordnen sind, als von vornherein unbeachtlich einzustufen, weil es sich um eine ausländische Gemeinde handelt, erscheint bei einem so außerordentlich grenznahen Vorhaben wie dem der Beigeladenen nach dem Stand des völker- und gemeinschaftsrechtlichen Umweltrechts kaum angängig. Eine Betrachtung der Entwicklung, die die Antragstellerin in der Zeit der militärischen Nutzung des Flughafens genommen hat, ist nicht geeignet, die Besorgnis einer nachhaltigen Beeinträchtigung solcher Entfaltungsmöglichkeiten durchgreifend zu mindern. Denn die vom militärischen Flugbetrieb ausgelöste Lärmbelastung stellte sich insbesondere in zeitlicher Hinsicht entscheidend anders dar als diejenige, die sich infolge des nach der streitigen Genehmigung zulässigen Flugverkehrs ergeben würde. Die Antragstellerin hat unwidersprochen geschildert, dass gerade die Wochenenden von Fluglärm verschont waren, von wenigen - zudem vorab angekündigten - Ausnahmen abgesehen. Dass die Wochenenden für die Nutzung des Angebots einer auf Freizeit und Erholung ausgerichteten Gemeinde von erheblicher Bedeutung sind, bedarf keiner weiteren Ausführungen. Das Gewicht des Interesses der Antragstellerin am Schutz gerade dieser Zeiten wird auch nicht dadurch entscheidend gemindert, dass die Schonung während des militärischen Flugbetriebs nicht rechtlich abgesichert war. Zwar spricht in der Tat nichts dafür, dass die Antragstellerin seinerzeit Abwehrrechte gegen eine Ausübung des Militärflugbetriebs an Wochenenden gehabt hätte. Bei der wertenden Berücksichtigung von bloßen Entwicklungsmöglichkeiten in der Vergangenheit ist aber von einer realistischen Betrachtungsweise auszugehen. Danach war zwar - etwa für bestimmte politische Konstellationen - mit einer Intensivierung des Verkehrs zu bestimmten Zeiten ohne Unterschied zwischen Wochen- bzw. Wochenendtagen zu rechnen, nicht aber mit einer dauerhaften gleichmäßigen Belastung auch an Wochenenden. Der Senat geht mithin davon aus, dass der Stellenwert der Antragstellerin als Ausflugs- und Erholungsbereich mit Aufnahme des Flugbetriebs an Wochenenden spürbar sinken wird. Gerade mit dem Aufenthalt in Natur und Landschaft ist die Erwartung eines gewissen Grades an Ruhe namentlich gegenüber technischem Lärmgeschehen verbunden, und die Besorgnis von Besuchern, mit Fluglärm belästigt zu werden, kann vor allem nach gemachten Erfahrungen einer Wiederkehr in das Gemeindegebiet auf einige Zeit entgegenstehen. Auf der anderen Seite ist nachvollziehbar und anzuerkennen, dass das Interesse der Beigeladenen an der umgehenden Ausnutzung der ihr erteilten Genehmigung im Rahmen des ausgehandelten Staatsvertrages für ihre wirtschaftliche Entfaltung von hohem Wert ist, um nach umfangreichen Vorleistungen nunmehr Einnahmen erzielen und - vor allem - um sich am Markt positionieren zu können. Auch leuchtet ohne weiteres ein, dass es für die Beigeladene von großer Bedeutung ist, wie sie das Angebot an Luftverkehrsverbindungen von ihrem Flughafen aus nach Art und Zeit gestalten kann. Das spricht dafür, es der Beigeladenen nicht zu verwehren, die ihr durch Luftverkehr der air aktuell eröffneten wirtschaftlichen Chancen wahrzunehmen, und zwar auch, was den Betrieb an Wochenenden angeht. Allerdings erscheint gleichwohl vertretbar und angezeigt, der Beigeladenen für die Zeit der Überprüfung der Genehmigung im Widerspruchsverfahren gewisse über die Regelungen der Genehmigung und des Staatsvertrages hinausgehende Restriktionen aufzuerlegen. Hierfür ist zunächst entscheidend, dass diese Restriktionen lediglich der Aufnahme weiterer Nutzungen in bestimmten Zeiten entgegenwirken. Dass die Aufnahme dieses Flugverkehrs - schon in der Anfangsphase der zivilen Nutzung - mit der vollständigen Ausnutzbarkeit des Flughafens an allen Tagen steht und fällt, ist nicht überzeugend dargetan. In dieser Hinsicht ist zunächst hervorzuheben, dass der Flughafen der Beigeladenen nach der Zielrichtung der Genehmigung Bedeutung vorrangig als Kern eines auf die Ansiedlung von Gewerbebetrieben angelegten "Euregionalen Zentrums für Luftverkehr, Gewerbe und Logistik" erlangen soll. Es spricht aber nichts dafür, dass der Wochenendbetrieb für die damit verbundenen Verkehrsaufgaben, insbesondere für den Frachtverkehr, von entscheidender Bedeutung ist; dies hat auch die Beigeladene nicht behauptet. Was die mit der vertraglichen Bindung an Luftfahrtgesellschaften im low-cost-Passagier-Sektor nunmehr eingeleitete Entwicklung angeht, so liegt sie zwar nicht außerhalb der genehmigungsrechtlich gesehenen Verkehrsfunktion, die - wie erörtert - in nicht ganz unbedenklicher Weise für vieles offen ist, aber doch eher am Rande des gewollten Spektrums. Insofern bietet der Flughafen insbesondere mit der zeitlichen Erstreckung des erlaubten Betriebs bis in den späten Abend hinein einen beträchtlichen Vorteil für den mehrmaligen Umlauf von Fluggerät der den Flughafen benutzenden Luftfahrtgesellschaften, der den Nachteil eingeschränkter Einbeziehbarkeit von Wochenendtagen jedenfalls dann in gewissem Umfange ausgleichen kann - und so einer Orientierung von Luftfahrtunternehmen zum Flughafen der Beigeladenen nicht zwingend entgegensteht -, wenn kein konkurrierender Flughafen mit insofern vergleichbaren und im Übrigen noch darüber hinausgehenden Möglichkeiten zur Verfügung steht, der in etwa auch den ins Auge gefassten Einzugsbereich insbesondere hinsichtlich des Passagieraufkommens abdeckt. Eine solche naheliegende Alternative aber ist weder dargetan noch ersichtlich. Dem entspricht, dass etwa die Firma air, die bereits im letzten Jahr Interesse an der fliegerischen Nutzung gezeigt hatte, von der Beigeladenen damals aber wegen des noch unzureichenden Zustands der baulichen Anlagen vertröstet werden musste, sich durch die zeitliche Verzögerung einer Betriebsaufnahme nicht davon hat abhalten lassen, das vermutete Beförderungspotenzial der Region zu einem späteren Zeitpunkt auszuschöpfen. Die Abwicklung des konkret absehbaren Verkehrs ist mit der Orientierung an dem aktuellen Flugplan der air gesichert. Für die Akquisition zusätzlicher Luftfahrtgesellschaften neben der air ergibt die im Tenor verfügte Beschränkung an den Wochenenden ebenfalls kein durchgreifendes Hindernis. Das im Erörterungstermin angesprochene, in Gründung befindliche Unternehmen, mit dem die Beigeladene in Verhandlungen steht (Air M. ), ist auf den Geschäftsreiseflugverkehr ausgerichtet; dass dieser in der bis zur Widerspruchsentscheidung vergehenden Zeit maßgeblich auf Wochenendbetrieb angewiesen sein wird, ist ebenfalls nicht einmal geltend gemacht. Schließlich ist nicht zur Überzeugung des Senats dargetan, dass ein - bei entsprechendem Ausgang des Widerspruchsverfahrens mögliches - gegenüber den tenorierten Beschränkungen verbessertes Angebot an Luftverkehr zu spät kommen würde, um überhaupt noch auf Interesse zu stoßen - mithin die Folgen einer vorübergehenden Beschränkung der Ausnutzbarkeit der Genehmigung überhaupt nicht auszugleichen wären. Es spricht nichts Tragfähiges dafür, dass das wirtschaftliche Interesse von Luftfahrtunternehmen an der Ausdehnung ihrer Angebote insgesamt nachlassen wird, noch ist, wie gesagt, auch nur in etwa konkret abzusehen, dass ein derzeit für den Flughafen der Beigeladenen vorgesehenes Angebot kurzfristig an anderen Flughäfen platziert werden kann. Eine nachhaltige Beeinträchtigung der öffentlichen Interessen, die mit der Ermöglichung des Flugbetriebs verfolgt werden, ist durch eine teilweise Begrenzung der Ausnutzbarkeit des Flughafens nicht zu besorgen. Zweifellos hat das öffentliche Interesse daran, den wirtschaftlich-strukturellen Problemen der Flughafenumgebung möglichst zeitnah nach dem Ende der militärischen Nutzung zu begegnen, erhebliches Gewicht. Seine Wahrung ist aber nur bedingt und mittelbar mit der sofortigen vollen Ausnutzbarkeit der Genehmigung verbunden. Soweit es um die erstrebte Ansiedlung von luftverkehrsaffinem Gewerbe und damit um die Schaffung von Arbeitsplätzen geht, ist zum einen einzustellen, dass für endgültige unternehmerische Entscheidungen eine verlässlichere Grundlage wesentlich sein dürfte, als sie eine lediglich vollziehbare Genehmigung darstellt. Zum anderen ist fraglich, ob der für den Flughafen der Beigeladenen konkret anstehende Verkehr selbst - also low-cost-Passagierverkehr - tatsächlich und nachhaltig die gewünschten positiven wirtschaftlichen Auswirkungen auslösen oder zumindest als bedeutsamer wirtschaftlicher Faktor angesehen werden kann, der allein oder zumindest maßgeblich einen Flughafenbetrieb finanziell tragen und die weiter gewünschten Entwicklungen nach sich ziehen kann. Anderweitig gemachte Erfahrungen in dieser Richtung oder in etwa konkrete Abschätzungen sind nicht angeführt oder ersichtlich. Dass es an anderen Flughäfen im low-cost-Bereich erheblichen Zuspruch gegeben hat, besagt allein nichts für eine als öffentliches Interesse in Rechnung zu stellende wirtschaftliche Entwicklung der Umgebung auch am Flughafen der Beigeladenen. Für die so genannte Planrechtfertigung und auch für die planerische Abwägung in einer Zulassungsentscheidung mögen solche Ungewissheiten unter Berücksichtigung des von der Rechtsprechung gebilligten Angebotscharakters von Infrastruktureinrichtungen kein entscheidendes Hindernis darstellen. Im Rahmen der gerichtlichen Abwägung der Interessen für die Zeit der Überprüfung einer Zulassungsentscheidung allerdings ist diesen Ungewissheiten Gewicht zu geben. Mit den tenorierten betrieblichen Einschränkungen ist den widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen einstweilen angemessen Rechnung getragen. Den Planungen der Beigeladenen, soweit ihnen verfestigte Bindungen korrespondieren, wird mit ihnen nicht die Grundlage entzogen. Andererseits braucht die Antragstellerin bis zu einer Entscheidung über ihren Widerspruch keine unkontrollierte oder später nur mit Mühe zurückzuführende Ausdehnung des für sie relevanten Luftverkehrs in den sensiblen Zeiten zu befürchten; insbesondere steht die jetzt getroffene Regelung der Hinzunahme weiterer Destinationen am Wochenende entgegen. Aufgrund der vom Senat zugelassenen insgesamt sechs Flugbewegungen täglich ist an den beiden Tagen der Wochenenden mit je drei das Gemeindegebiet der Antragstellerin berührenden Flugbewegungen (je nach Betriebsrichtung Starts oder Landungen) zu rechnen. Diese finden wegen der Ausrichtung an dem gegenwärtig veröffentlichten Flugplan zudem am Tage zwingend zwischen 9 und 22 Uhr statt, sodass die empfindlichsten Morgenstunden und die Nachtzeit ausgespart sind. Die Antragstellerin an Wochenenden vollständig vor Flugbewegungen über ihrem Gebiet zu bewahren ist nicht angezeigt, weil sie mit einer solchen Schonung im weiteren Verlauf des Verfahrens nicht sicher rechnen kann und die Aufnahme von Wochenendflugverkehr jedenfalls aktuell für den Flughafen der Beigeladenen erhebliche Bedeutung hat. Der (VFR-)Sichtflugverkehr bleibt an Wochenenden vollständig ausgesetzt, weil eine besondere Dringlichkeit insofern nicht dargetan oder erkennbar ist. Der Sichtflugverkehr, der die angesprochene touristische Erholungsfunktion durchaus stören kann, ist zwar auf die Inanspruchnahme niederländischen Luftraums nicht angewiesen; es ist aber auch nicht sichergestellt, dass er für das Gemeindegebiet der Antragstellerin keine Bedeutung haben wird. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO; wegen des Gewichts des Unterliegens der Antragsgegnerin entspricht es nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, um deren Rechtsposition in der Sache gestritten wird, für erstattungsfähig zu erklären. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 73 Abs. 1, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 155 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 73 Abs. 1, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 00 Uhr und 22.00
11 C 14.00
7 B 171.88