Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-09-06, Aktenzeichen 28 L 2522/17
ECLI: ECLI:DE:VGD:2017:0906.28L2522.17.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Streitwert wird auf 55.425,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 30. März 2017 ‑ 28 K 5433/17 - gegen den Zurückstellungsbescheid vom 24. April 2017 (Az. 6.3-V-2308/16) und den Klarstellungsbescheid vom 27. April 2017 wiederherzustellen,
hat keinen Erfolg, weil er unbegründet ist.
A. Der Antrag ist zulässig, insbesondere ist er statthaft, weil ein Fall der §§ 80 und 80a VwGO vorliegt (vgl. § 123 Abs. 5 VwGO). Im Hauptsacheverfahren ist eine Anfechtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 1. Variante VwGO zu erheben. Denn im Falle der Zurückstellung eines Baugesuchs gemäß § 15 BauGB, die ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG ist,
vgl. nur OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 23. Mai 2002 - 8 B 10633/02 -, NVwZ-RR 2002, 708 = juris Rn. 6, m. w. N.,
ist eine isolierte Anfechtungsklage neben der Verpflichtungsklage statthaft. Das ergibt sich bereits aus dem Interesse an zeitnah-sachlicher Bearbeitung und Entscheidung über das Baubegehren und aus dem Gesichtspunkt, dass der Erfolg einer solchen Anfechtung an geringere Anforderungen geknüpft ist als die eines zeitaufwändigen Verpflichtungsbegehrens.
Vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 21. November 1994 - 2 S 28.94 -, NVwZ 1995, 399 = juris Rn. 5; HessVGH, Urteil vom 29. April 1993 - 4 UE 1391/88 -, DVBl. 1993, 1101 = juris Rn. 50; OVG NRW, Beschluss vom 26. Januar 2000 - 7 B 2023/99 -, BauR 2000, 1021 = juris Rn. 2 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 23. Mai 2002 - 8 B 10633/02 -, NVwZ-RR 2002, 708 = juris Rn. 5 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Juni 2011 - 3 S 375/11 -, VBlBW 2011, 474 = juris Rn. 15; Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 42 Rn. 30; zu der – soweit ersichtlich – nicht mehr vertretenen Gegenauffassung vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8. September 1998 - 3 S 87/96 -, VBlBW 1999, 219 = juris Rn. 19 ff., und Beschluss vom 9. August 2002 - 3 S 1517/02 -, DÖV 2003, 555 = juris Rn. 4 ff.; Schenke, Veränderungssperre und Zurückstellung des Baugesuchs als Mittel zur Sicherung der Bauleitplanung, 1995, S. 89.
Ferner besteht das Rechtsschutzinteresse, da die Antragstellerin einen Hauptsacherechtsbehelf erhoben hat, der nicht offensichtlich unzulässig ist und der keine aufschiebende Wirkung entfaltet. Zwar hat die Antragstellerin nicht ausdrücklich Anfechtungsklage gegen die Bescheide erhoben, sondern mit Schriftsatz vom 3. Mai 2017 die Bescheide vom 24. April 2017 und 27. April 2017 lediglich „zum Gegenstand des Klageverfahrens gemacht“ und im Hinblick darauf beantragt, die Antragsgegnerin unter Aufhebung des Zurückstellungsbescheides und des Klarstellungsbescheides zu verpflichten, die Bauvoranfrage der Antragstellerin für den Neubau eines Lebensmittelmarktes positiv zu bescheiden. Aber gemäß § 122 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 88 VwGO hat das Gericht das im Klageantrag und im gesamten Parteivorbringen zum Ausdruck kommende Rechtsschutzziel zu ermitteln und seiner Entscheidung zugrundezulegen. Gebunden ist das Gericht nur an das erkennbare Klageziel, nicht an die (vielleicht irrtümlich gewählte) Fassung der Anträge. Wesentlich ist der geäußerte Parteiwille, wie er sich aus der prozessualen Erklärung und sonstigen Umständen ergibt; der Wortlaut der Erklärung tritt hinter dem Sinn und Zweck zurück. Bei Vertretung durch einen Rechtsanwalt kommt zwar der Antragsformulierung gesteigerte Bedeutung zu. Selbst dann darf aber die Auslegung vom Antragswortlaut abweichen. Nach dem verfassungsrechtlichen Gebot der Effektivität des Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) als Auslegungshilfe ist im Zweifel zugunsten des Antragstellers anzunehmen, dass er den der Sache nach in Betracht kommenden Rechtsbehelf einlegen wollte.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. Mai 1980 - 2 C 30.78 -, BVerwGE 60, 144 = juris Rn. 21, und vom 23. Februar 1993 - 1 C 16.87 -, NVwZ 1993, 781 = juris Rn. 13, Beschluss vom 13. Januar 2012 - 9 B 56/11 -, NVwZ 2012, 375 = juris Rn. 7; Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 88 Rn. 3.
Danach war vorliegend der auf eine Versagungsgegenklage (§ 42 Abs. 1 3. Var. VwGO) abzielende Antrag der Antragstellerin vom 3. Mai 2017 dahingehend auszulegen, dass damit zugleich eine isolierte Anfechtungsklage gegen den Zurückstellungsbescheid vom 24. April 2017 und den Klarstellungsbescheid vom 27. April 2017 beabsichtigt war.
Vgl. Lemmel, in: Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar zum BauGB, § 15 Rn. 22; Rieger, BauR 2003, 1512 (1514); vgl. ferner Széchényi, in: Jäde/Dirnberger, BauGB/BauNVO, 8. Auflage 2017, § 15 BauGB Rn. 25: objektive Klagehäufung i.S.d. § 44 VwGO von Anfechtungs- und Verpflichtungsklage.
Denn der Antragstellerin kam es ersichtlich darauf an, alle Hindernisse, die dem Baugesuch entgegenstanden, anzugreifen.
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 25. November 1983 - 4 C 21.83 -, BVerwGE 68, 241 = juris Rn. 15, zur Behandlung der Anfechtungsklage gegen eine Baugenehmigung zugleich als Klage auch gegen den noch anfechtbaren Bauvorbescheid.
B. Der Antrag ist aber unbegründet.
Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO ganz oder teilweise anordnen, im Falle des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen, oder bei nur formaler Rechtswidrigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung nur diese aufheben.
I. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung durch den Klarstellungsbescheid vom 27. April 2017 genügt den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.
Das mit dieser Vorschrift normierte Erfordernis einer schriftlichen Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts soll neben der Information des Betroffenen und des mit einem eventuellen Aussetzungsantrag befassten Gerichts vor allem die Behörde selbst mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges besonders sorgfältig zu prüfen. Die Anforderungen an den erforderlichen Inhalt einer solchen Begründung dürfen hierbei aber nicht überspannt werden. Diese muss allein einen bestimmten Mindestinhalt aufweisen. Dazu gehört es insbesondere, dass sie sich – in aller Regel – nicht lediglich auf eine Wiederholung der den Verwaltungsakt tragenden Gründe, auf eine bloße Wiedergabe des Textes des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO oder auf lediglich formelhafte, abstrakte und letztlich inhaltsleere Wendungen, namentlich solche ohne erkennbaren Bezug zu dem konkreten Fall, beschränken darf. Demgegenüber verlangt § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht, dass die für das besondere Vollzugsinteresse angeführten Gründe auch materiell überzeugen, also auch inhaltlich die getroffene Maßnahme rechtfertigen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2016 - 8 B 866/15 -, juris Rn. 4, und Beschluss vom 2. März 2016 - 1 B 1375/15 -, juris Rn. 5, m. w. N.
Insofern sind im Hinblick auf den Zweck der auf § 15 Abs. 1 BauGB gestützten Maßnahme, die Bauleitplanung für einen bestimmten Zeitraum zu sichern, keine zu hohen Anforderungen zu stellen. Die Sicherungsfunktion einer Zurückstellung würde ohne Anordnung der sofortigen Vollziehung regelmäßig ins Leere laufen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Oktober 2010 - 7 B 1293/10 -, juris Rn. 1, vom 4. Februar 2010 ‑ 8 B 1652/09.AK -, NVwZ-RR 2010, 475 = juris Rn. 28, und vom 16. März 2012 - 2 B 202/12 -, ZfBR 2012, 459 = juris Rn. 6.
Nach diesem rechtlichen Maßstab ist die schriftliche Begründung der Sofortvollzugsanordnung nicht zu beanstanden. Aus der Begründung der Anordnung, die maßgeblich darauf abstellt, dass eine Nichtanordnung der sofortigen Vollziehbarkeit aufgrund der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs zur Folge hätte, dass über den Bauantrag trotz des Zurückstellungsbescheids zu entscheiden wäre und die Durchführung des beantragten Bauvorhabens das Planungsziel des künftigen Bebauungsplanes Nr. 308 gefährden würde, wird hinreichend deutlich, dass die Antragsgegnerin die Interessen der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage und das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung abgewogen hat, sie sich der Ausnahmesituation der Anordnung einer sofortigen Vollziehung bewusst war und aus welchen besonderen Gründen sie diese als notwendig erachtet. Eine Überprüfung der inhaltlichen Richtigkeit der Begründung der Anordnung hat das Gericht dagegen nicht vorzunehmen.
II. Die in materieller Hinsicht vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus.
Maßgebliches Kriterium innerhalb der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung sind zunächst die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Erweist sich der angefochtene Verwaltungsakt bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als zu Lasten des Antragstellers offensichtlich rechtswidrig, überwiegt grundsätzlich das private Aussetzungsinteresse die gegenläufigen privaten und/oder öffentlichen Vollzugsinteressen. Stellt der Verwaltungsakt sich als offensichtlich rechtmäßig dar, so unterliegt der Antragsteller, wenn auch in der Sache ein öffentliches Vollzugsinteresse besteht. Lässt sich hingegen bei summarischer Überprüfung eine Offensichtlichkeitsbeurteilung nicht treffen, kommt es entscheidend auf eine Abwägung zwischen den für eine sofortige Vollziehung sprechenden Interessen einerseits und dem Interesse des Betroffenen an einer Aussetzung der Vollziehung bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren andererseits an. Die Erfolgsaussichten sind dabei auch unabhängig von einer fehlenden Offensichtlichkeit einzubeziehen. Je höher diese sind, umso größer ist das Interesse an der aufschiebenden Wirkung. Sind die Erfolgsaussichten demgegenüber gering, fällt das Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts stärker ins Gewicht.
Gemessen an diesem Maßstab überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. Der Zurückstellungsbescheid vom 24. April 2017 und der Klarstellungsbescheid vom 27. April 2017 sind bei summarischer Prüfung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtmäßig und verletzen die Antragstellerin nicht in ihren Rechten.
Rechtsgrundlage für die angefochtenen Bescheide ist § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Danach kann die Baugenehmigungsbehörde, wenn eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB nicht beschlossen wird, obwohl die Voraussetzungen gegeben sind, die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben im Einzelfall für einen Zeitraum bis zu zwölf Monaten aussetzen, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde
Nach dieser Maßgabe sind die Bescheide rechtmäßig. Es liegt die Voraussetzung für eine Veränderungssperre, die nicht beschlossen wurde, nach § 14 BauGB vor (1). Es ist außerdem zu befürchten, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde (2).
1. Nach § 14 Abs. 1 BauGB kann die Baugenehmigungsbehörde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans (wirksam) gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen.
a) Es liegt ein wirksamer Planaufstellungsbeschluss im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB vor. Der Ausschuss für Stadtentwicklung, Planen und Umwelt des Rates der Antragsgegnerin hat am 16. März 2017 den nach § 14 Abs. 1 BauGB notwendigen Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 308 gefasst, der auch durch die Veröffentlichung im Amtsblatt der Antragsgegnerin am 30. März 2017 ortsüblich bekannt gemacht worden ist.
b) Die Planungsabsicht der Antragsgegnerin ist konkretisiert genug, um eine hypothetische Veränderungssperre zu tragen.
Eine Veränderungssperre kann nur verhängt werden, wenn die Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Hierzu gehören regelmäßig insbesondere konkretisierte Vorstellungen zur angestrebten Art der zulässigen baulichen Nutzungen. Nur dann kann die Veränderungssperre ihren Sinn erfüllen, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Unzulässig ist eine Veränderungssperre hingegen, wenn zur Zeit ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise abzusehen ist. Demgemäß muss im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre über den bloßen Aufstellungsbeschluss hinaus auch eine hinreichende Konkretisierung der Planungsabsichten vorliegen, die insbesondere eine Entscheidung über Ausnahmen nach § 14 Abs. 2 BauGB rechtssicher und vorhersehbar ermöglicht. Der der Veränderungssperre zugrunde liegende Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, muss über den Inhalt der angestrebten Planung aber keinen abschließenden Aufschluss geben. Eine strikte Akzessorietät zwischen konkreten Planungsabsichten der Gemeinde und der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre besteht nicht. Es ist gerade deren Sinn, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Wesentlich ist, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht grundsätzlich nicht aus.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22. Januar 2013 - 4 BN 7.13 -, juris Rn. 3, vom 21. Oktober 2010 ‑ 4 BN 26.10 -, BRS 76 Nr. 108 = juris Rn. 6, und vom 1. Oktober 2009 - 4 BN 34.09 -, NVwZ 2010, 42 = juris Rn. 9, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 16.03 -, BVerwGE 120, 138 = BRS 67 Nr. 11 = juris Rn. 8., Beschlüsse vom 30. September 1992 - 4 NB 35.92 -, BRS 54 Nr. 72 = juris Rn. 6, und vom 9. August 1991 - 4 B 135.91 -, juris Rn. 3; OVG NRW, Urteile vom 5. Juli 2017 - 7 A 197/15 -, juris Rn. 27, und vom 20. Februar 2017 - 2 A 1397/15 -, BauR 2017, 1020 = juris Rn. 98, Beschlüsse vom 23. Juni 2014 - 2 B 418/14.NE -, ZfBR 2015, 283 = juris Rn. 31, und vom 16. März 2012 - 2 B 202/12 -, BRS 79 Nr. 119 = juris Rn. 14; Urteil vom 26. Februar 2009 - 10 D 40/07.NE -, juris Rn. 44 ff.
Diese Maßgaben sind erfüllt. Aus dem Aufstellungsbeschluss vom 16. März 2017 und der zugehörigen Sitzungsvorlage Nr. 16/1355 geht hervor, dass die Antragsgegnerin das (positive) Planungsziel entwickelt hat, einen Bebauungsplan für die Stadtmitte (Gewerbegebiet L. Straße/C. Straße) aufzustellen, um die gewerblichen Bauflächen planungsrechtlich zu sichern sowie die kommunalen Ziele zum Einzelhandel durch die Festsetzung eines Gewerbegebietes mit ergänzenden Festsetzungen zur Zulässigkeit von Einzelhandel umzusetzen.
Die angedachte Bebauungsplanung erschöpft sich auch nicht in einer reinen Verhinderung der Nutzungswünsche der Antragstellerin. Greifbare Anhaltspunkte dafür, dass die (positiven) Zielsetzungen nur vorgeschoben sind und die Antragsgegnerin in Wahrheit allein eine Negativplanung verfolgt, ergeben sich aus den Aufstellungsvorgängen nicht. Belastbare Indizien zeigt auch die Antragstellerin nicht auf. Sie hält der Antragsgegnerin vielmehr im Wesentlichen unbelegte Vermutungen entgegen und unterstellt ihr pauschal, sie verfolge mit der Planung lediglich die negative Zielvorstellung der Verhinderung ihres Bauwunsches. Es ist der Gemeinde indes nicht verwehrt, auf einen konkreten Bauantrag mit der Aufstellung bzw. Änderung eines Bebauungsplans zu reagieren, um ihm die materielle Rechtsgrundlage zu entziehen. Entscheidend ist, ob eine bestimmte Planung – auch wenn sie durch den Wunsch, ein konkretes Vorhaben zu verhindern, ausgelöst worden ist – für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. § 1 Abs. 3 BauGB erkennt die gemeindliche Planungshoheit an und räumt der Gemeinde ein Planungsermessen ein. Ein Bebauungsplan ist deshalb in diesem Sinne erforderlich, soweit er nach der planerischen Konzeption der Gemeinde städtebaulich gerechtfertigt ist. Dabei ist entscheidend, ob die getroffene Festsetzung in ihrer eigentlich gleichsam positiven Zielsetzung gewollt und erforderlich ist. Sie darf nicht nur das vorgeschobene Mittel sein, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen. Letzteres kann aber nicht schon dann angenommen werden, wenn die negative Zielrichtung der Planung im Vordergrund steht. Auch eine zunächst nur auf die Verhinderung einer – aus der Sicht der Gemeinde – Fehlentwicklung gerichtete Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist. Dabei kann die zulässige Steuerung eines von der Gemeinde als Fehlentwicklung gewerteten Baugeschehens auch darin liegen, dass der betreffende Bebauungsplan die weitere bauliche Entwicklung aus beachtlichen konzeptionellen Gründen restriktiv steuern soll.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 -, BRS 50 Nr. 9 = juris Rn. 16, Urteile vom 9. August 1991 - 4 B 135.91 -, Buchholz 406.11, § 14 BauGB Nr. 17 = juris Rn. 7, und vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, BVerwGE 120, 138 = juris Rn. 28; OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2009 - 10 D 40/07.NE -, juris Rn. 51; Beschluss vom 16. März 2012 - 2 B 202/12 -, BRS 79 Nr. 119 = juris Rn. 14 ff.
Angesichts dessen begegnet die städtebaulich begründete Verhinderung der Erweiterung von großflächigem Einzelhandel im unbeplanten Innenbereich – zumal in der konkret vorliegenden Situation – keinen grundsätzlichen bauplanungsrechtlichen Bedenken. Dies gilt hier umso mehr, als dass das Ziel der mit dem Aufstellungsbeschluss vom 16. März 2017 angestoßenen Planung, einen näher umrissenen Versorgungsbereich – hier die Innenstadt – vor schädigenden Wirkungen zu schützen, die durch Einzelhandelsbetriebe an nicht integrierten Standorten außerhalb des Versorgungsbereichs verursacht werden könnten, ein Planungsziel darstellt, das grundsätzlich den Anforderungen des § 1 Abs. 3 BauGB genügt und sich insbesondere nicht in der Verhinderung des geplanten Vorhabens erschöpft.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Februar 2008 - 10 B 1614/07 -, juris Rn. 6, zu § 9 Abs. 2a BauGB.
Ferner handelt es sich nach dem Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin bei der Nahversorgungsagglomeration „L. Straße“ in erster Linie um einen verkehrsorientierten Versorgungsstandort ohne unmittelbaren Versorgungsbezug zu Wohnsiedlungsbereichen. Der Wettbewerbsdruck dieser Versorgungslage könne maßgeblich dazu beigetragen haben, dass mittlerweile ein attraktives Nahversorgungsangebot in der Innenstadt der Antragsgegnerin fehle. Dies führe zur Empfehlung, die Nahversorgungsagglomeration „L. Straße“ nicht weiterzuentwickeln und in Bezug auf nahversorgungs- und zentrenrelevante Sortimente auf ihren Bestandsschutz zu beschränken.
Ob diese Überlegungen im Ergebnis tragfähig sind und in dem zu beschließenden Bebauungsplan abwägungsfehlerfrei festgesetzt werden können, ist keine Frage der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre.
Vgl. allgemein BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1990 - 4 B 156.89 -, BauR 1990, 694 = juris Rn. 9; OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2009 - 10 D 40/07.NE -, juris Rn. 72.
c) Die Veränderungssperre ist auch als Sicherungsmittel geeignet, weil sich das Planungsziel des Bebauungsplans rechtmäßig erreichen lässt.
Eine Veränderungssperre ist als Sicherungsmittel ungeeignet, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bebauungsplan einer positiven Planungskonzeption entbehrt oder der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind. Eine Veränderungssperre, die eine offensichtlich unzulässige Bebauungsplanung sicherstellen soll, ist unwirksam.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. Februar 2014 - 4 BN 6.14 -, juris Rn. 3, und vom 21. Dezember 1993 - 4 NB 40.93 -, NVwZ 1994, 685 = juris Rn. 3; OVG NRW, Beschlüsse vom 23. Juni 2014 - 2 B 418/14.NE -, ZfBR 2015, 283 = juris Rn. 41, und vom 16. März 2012 - 2 B 202/12 -, BRS 79 Nr. 119 = juris Rn. 26, Urteile vom 26. Februar 2009 - 10 D 40/07.NE -, juris Rn. 57, und vom 11. März 2004 - 7a D 103/03.NE -, juris Rn. 20 und 38.
Das ist hier nicht der Fall. Der Bebauungsplan, dessen Erlass die Antragsgegnerin anstrebt und sichern will, wäre nicht offensichtlich unwirksam. Die planerischen Ziele der Sicherung gewerblicher Bauflächen sowie der Umsetzung kommunaler Ziele zum Einzelhandel sind für sich genommen legitim und in der gegebenen Situation grundsätzlich erreichbar.
aa) Die von der Antragsgegnerin angestrebte Einzelhandelssteuerung kann prinzipiell im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich sein.
Was im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die "Städtebaupolitik" zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind demgegenüber in aller Regel nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung lediglich eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris Rn. 9, und vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 9, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 = juris Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 14. Oktober 2013 - 2 D 103/12.NE -, BauR 2014, 213 = juris Rn. 36.
Gemessen an diesem Maßstab kann der Bebauungsplan Nr. 308 im Anschluss an das oben zur positiven Planungskonzeption und zum Nichtbestehen einer reinen Negativplanung Gesagte ohne Weiteres städtebaulich gerechtfertigt sein.
Mit ihrer Absicht der Einzelhandelssteuerung und dem Ausschluss von innenstadt- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten in dem Gewerbegebiet des Plangebiets verfolgt die Antragsgegnerin in städtebaulich legitimer Weise die Belange des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB und des § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2017 - 7 A 197/15 -, juris Rn. 30.
Dabei kann sie sich im konzeptionellen Grundansatz auf das „Einzelhandeskonzept für die Stadt Moers – Fortschreibung 2010 unter Berücksichtigung der Anforderungen des § 24 LEPro NRW sowie des Einzelhandelserlasses NRW (2008)“ der CIMA Beratung + Management GmbH von August 2011 stützen.
Dies belegen die Sitzungsvorlage Nr. 16/1355 und die Begründung zum Planaufstellungsbeschluss vom 16. März 2017. Danach soll der Bebauungsplan Nr. 308 gewerbliche Bauflächen planungsrechtlich sichern sowie kommunale Ziele zum Einzelhandel umsetzen. Diese Zielsetzung orientiert sich an der Empfehlung des Einzelhandelskonzeptes von August 2011. Danach handle es sich bei der Nahversorgungsagglomeration „L. Straße“ in erster Linie um einen autoorientierten Versorgungsstandort, an dem mehrere Verbrauchermärkte und Discounter angesiedelt seien, die in diesem Umfang maßgeblich nicht der Versorgung der umliegenden Wohnsiedlungsbereiche dienten. Der Wettbewerbsdruck dieser Versorgungslage könne maßgeblich dazu beigetragen haben, dass mittlerweile ein attraktives Nahversorgungsangebot in der Innenstadt der Antragsgegnerin fehle. Gemäß des Einzelhandelskonzeptes sollen die Verkaufsflächen der Nahversorgungsagglomeration „L. Straße“ hinsichtlich nahversorgungs- und zentrenrelevanter Sortimente auf ihrem Bestand beschränkt werden.
Mit dieser Zielsetzung steht unmittelbar im Einklang, den bislang unbeplanten Innenbereich an der L. Straße zu überplanen und dort ein Gewerbegebiet im Sinne des § 8 BauNVO mit ergänzenden Festsetzung zur Zulässigkeit von Einzelhandel, welche insbesondere die Ausweitung von Einzelhandel mit zentren- und nahversorgungsrelevantem Kernsortiment unterbinden sollen, festzusetzen.
Ob das Einzelhandels- und Zentrenkonzept in jeder Hinsicht und im Detail fehlerfrei ist, ist keine Frage der städtebaulichen Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, sondern vor allem des § 1 Abs. 7 BauGB. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Antragsgegnerin die von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten planbetroffenen Eigentums-, Bestandsschutz- und betrieblichen Interessen umfassend korrekt ermittelt und bewertet.
Vgl. zu diesem Prüfungsaufbau OVG NRW, Urteil vom 12. Februar 2014 - 2 D 13/14.NE , juris Rn. 76, und vom 14. Oktober 2013 - 2 D 103/12.NE -, BauR 2014, 213 = juris Rn. 38 f.
Dass der Bebauungsplan Nr. 308 in dem Gewerbegebiet eine Ausschlusskomponente bekommen soll, ist der beabsichtigten Einzelhandelssteuerung immanent. Die städtebauliche Erforderlichkeit wird dadurch angesichts der im Übrigen positiven Plankonzeption nicht berührt.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 11. Februar 2014 - 2 D 15/13.NE -, juris Rn. 80, Beschluss vom 29. August 2013 - 2 B 875/13 -, juris Rn. 7.
bb) Der in Aufstellung befindliche Bebauungsplan Nr. 308 kann, namentlich im Hinblick auf die anvisierte Festsetzung eines Gewerbegebietes mit ergänzenden Festsetzungen zur Zulässigkeit von Einzelhandel, welche insbesondere die Ausweitung von Einzelhandel mit zentren- und nahversorgungsrelevantem Kernsortiment unterbinden sollen, absehbar von einer einschlägigen Ermächtigungsgrundlage gedeckt sein.
(1) Der Ausschluss von Einzelhandel mit innenstadt- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten in dem Gewerbegebiet kann absehbar von § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO gedeckt sein.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2013 - 2 D 38/12.NE -, juris Rn. 77 ff., m. w. N.
Die zusätzlichen Anforderungen des § 1 Abs. 9 BauNVO an die Ausdifferenzierung eines Nutzungsausschlusses der "besonderen städtebaulichen Gründe" bestehen nicht in besonders gewichtigen Gründen, sondern in Gründen, welche die betreffende Feindifferenzierung aus der konkreten Planungssituation heraus zu rechtfertigen vermögen. Abwägerische Elemente enthalten sie nicht. Im Fall des (partiellen) Einzelhandelsausschlusses für zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente kann der Plangeber sich die rechtfertigende Wirkung des Plankonzepts – des städtebaulichen Entwicklungskonzepts im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB – demnach auch bei einer nur teilweisen Umsetzung zunutze machen, sofern die Festsetzungen des Bebauungsplans jedenfalls geeignet sind, einen Beitrag zur Förderung des Plankonzepts – hier Erhaltung und/oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche – zu leisten. Davon kann erst dann nicht mehr ausgegangen werden, wenn die realistische Gefahr besteht, dass eine nur teilweise Umsetzung das Planungskonzept konterkariert. Über das hinaus knüpft die Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 9 BauNVO nicht daran an, dass schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche zu besorgen sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 -, ZfBR 2013, 573 = juris Rn. 11, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris Rn. 10 und Rn. 12, und vom 27. März 2013 ‑ 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 10 und Rn. 12; OVG NRW, Urteile vom 12. Februar 2014 ‑ 2 D 13/14.NE -, juris Rn. 126, und vom 14. Oktober 2013 - 2 D 103/12.NE -, BauR 2014, 213 = juris Rn. 70.
Nach diesen Maßgaben kann der von dem Bebauungsplan Nr. 308 erstrebte Einzelhandelsausschluss offensichtlich von § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO getragen sein. Er leistet – wie gezeigt – einen Beitrag zu dem Einzelhandels- und Zentrenkonzept, das den zentralen Versorgungsbereich Hauptzentrum Innenstadt sichern und stärken und eine Verdichtung der Nahversorgungsagglomeration „L. Straße“ durch Erweiterung des vorhandenen Einzelhandels verhindern will.
(2) Das Vorbringen der Antragstellerin, das auf das „Verträglichkeitsgutachten zum geplanten Abriss/Neubau eines M. Lebensmittelmarktes in N. , L. Straße“ der D. Beratung + Management GmbH vom 8. März 2017 verweist, führt nicht zu einem anderen Ergebnis.
Eine Gemeinde kann im Rahmen des ihr zustehenden Planungsermessens den in seiner zentralen Versorgungsfunktion besonders zu schützenden Kernbereich ihrer Innenstadt eigenverantwortlich festlegen. Vor diesem Hintergrund kann die Abgrenzung eines nach dem Willen der Gemeinde zu schützenden zentralen Versorgungsbereichs nicht allein mit dem Einwand in Frage gestellt werden, dass auch abweichende Festlegungen möglich wären. In der Bestimmung der Standorte der zentralen Versorgungsbereiche – und damit erst recht ihrer genauen Grenzen – ist der Gemeinde vielmehr weitgehende planerische Gestaltungsfreiheit eingeräumt. Die Grenze dieses Planungsermessens überschreitet die Gemeinde erst dann, wenn die von ihr getroffene Festlegung und Abgrenzung des zentralen Versorgungsbereichs einer nachvollziehbaren städtebaulichen Begründung ermangelt und deswegen willkürlich erscheint. Dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn die jeweilige örtliche Situation nicht individuell in den Blick genommen oder der Begriff des zentralen Versorgungsbereichs verkannt worden ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 14. Oktober 2013 - 2 A 204/12 -, BauR 2014, 676 = juris Rn. 94, und vom 22. November 2010 - 7 D 1/09.NE -, BauR 2011, 789 = juris Rn. 91 ff.
Dies vorausgeschickt wird der zentrale Versorgungsbereich als räumlich abgrenzbarer Bereich definiert, dem aufgrund vorhandener oder noch zu entwickelnder Einzelhandelsnutzungen – häufig ergänzt durch diverse Dienstleistungen und gastronomische Angebote – eine Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommt oder zukommen soll. Ein zentraler Versorgungsbereich hat nach Lage, Art und Zweckbestimmung eine für die Versorgung der Bevölkerung in einem bestimmten Einzugsbereich zentrale Funktion. Diese Funktion besteht darin, die Versorgung eines Gemeindegebiets oder eines Teilbereichs mit einem auf den Einzugsbereich abgestimmten Spektrum an Waren des kurz-, mittel- oder langfristigen Bedarfs sicherzustellen. Der Begriff ist nicht geographisch im Sinne einer Innenstadtlage oder Ortsmitte, sondern funktional zu verstehen und kann auch Bereiche für die Grund- und Nahversorgung umfassen. Ein zentraler Versorgungsbereich muss jedoch einen gewissen, über seine eigenen Grenzen hinausreichenden räumlichen Einzugsbereich mit städtebaulichem Gewicht haben und damit über den unmittelbaren Nahbereich hinaus wirken. Er setzt zudem eine integrierte Lage voraus. Isolierte Standorte mit einzelnen Einzelhandelsbetrieben bilden keinen zentralen Versorgungsbereich, auch wenn sie über einen weiten Einzugsbereich verfügen und eine beachtliche Versorgungsfunktion erfüllen mögen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2009 - 4 C 2.08 -, BVerwGE 136, 10 = juris Rn. 7 f., und vom 11. Oktober 2007 - 4 C 7.07 -, BVerwGE 129, 307 = juris Rn. 11; OVG NRW, Urteile vom 14. Oktober 2013 - 2 A 204/12 -, BauR 2014, 676 = juris Rn. 96, vom 30. November 2010 - 2 D 138/08.NE -, juris Rn. 74, und vom 22. November 2010 - 7 D 1/09.NE -, BauR 2011, 789 = juris Rn. 95.
Legt man diese Maßstäbe an, überschreitet die Antragsgegnerin ihr Planungsermessen nicht evident, wenn sie neben dem zentralen Versorgungsbereich Hauptzentrum Innenstadt keinen weiteren zentralen Versorgungsbereich der Grund- und Nahversorgung „L. Straße“ definiert. Die Antragsgegnerin und ihr Einzelhandelskonzept nehmen den Einzelhandelsbesatz in diesem Bereich und dessen Einzugsbereich in den Blick. Gerade wenn dem Einzelhandel der Nahversorgungsagglomeration „L. Straße“ schon jetzt eine deutlich über den Nahbereich hinausgehende Versorgungsfunktion zukommt und er nur ca. 1,5 km bzw. rund 4 Minuten Fahrzeit vom Hauptzentrum Innenstadt N. entfernt ist, kann es plausibel sein, dort keinen zusätzlichen Ansiedlungsspielraum für innenstadt- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandel zu eröffnen. Denn sonst bestünde die Gefahr, dass dieser Einzelhandel das Hauptzentrum schädigt oder seine Entwicklung beeinträchtigt und so das Einzelhandelskonzept konterkariert. In Anbetracht dessen kann es durchaus folgerichtig sein, dass die Antragsgegnerin die Nahversorgungsagglomeration L. Straße lediglich als Nahversorgungsstandort und nicht als städtebaulich schützenswertes bzw. zu entwickelndes Zentrum betrachtet.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Juni 2014 - 2 B 418/14.NE -, ZfBR 2015, 283 = juris Rn. 68.
Dessen unbeschadet müsste aber auch die Qualifizierung des Bereichs um das Vorhabengrundstück als Grund- und Nahversorgungszentrum nicht zwangsläufig dazu führen, dass dort innenstadt- und nahversorgungsrelevanter Einzelhandel uneingeschränkt zugelassen werden müsste. Auch unter dieser Prämisse bliebe es bei entsprechend überzeugender konzeptioneller Begründung denkbar, den innenstadt- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandel durch eine entsprechende Festsetzung im Wesentlichen auf den Bestand zu restringieren.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Juni 2014 - 2 B 418/14.NE -, ZfBR 2015, 283 = juris Rn. 69.
cc) Nach § 1 Abs. 7 BauGB relevante Abwägungsfehler sind nicht zwingend vorgezeichnet. Ob Abwägungsfehler vorliegen, weil z. B. von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Nutzungs- und Bestandsinteressen verkannt oder fehlgewichtet worden sind, wird sich erst am Schluss des Aufstellungsverfahrens beurteilen lassen.
Vgl. insoweit OVG NRW, Beschlüsse vom 29. August 2013 - 2 B 875/13 -, juris Rn. 14, und vom 16. März 2012 - 2 B 202/12 -, BRS 79 Nr. 119 = juris Rn. 48.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 1 Abs. 5 BauNVO ist geklärt, dass es für den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben in allen Fällen einer städtebaulichen Begründung bedarf, die sich aus der jeweiligen konkreten Planungssituation ergeben muss und die den Ausschluss rechtfertigt. Der Ausschluss muss mithin durch hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinwohlbelange in nachvollziehbarer Weise gerechtfertigt sein.
Vgl. dazu BVerwG, Beschlüsse vom 3. Mai 1993 - BVerwG 4 NB 13.93 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 16 = juris Rn. 6, vom 6. August 2013 - 4 BN 8.13 -, BauR 2013, 1991 = juris Rn. 6, und vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 -, ZfBR 2013, 573 = juris Rn. 11, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris Rn. 9 ff., und vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 9 ff.; OVG NRW, Urteile vom 12. Februar 2014 - 2 D 13/14.NE -, juris Rn. 147 ff., und vom 14. Oktober 2013 - 2 D 103/12.NE -, BauR 2014, 213 = juris Rn. 69.
Werden vorhandene Nutzungen auf den bloßen passiven Bestandsschutz gesetzt, ist regelmäßig zu prüfen, ob ihnen im Interesse einer Erhaltung der Nutzungsmöglichkeiten des privaten Eigentums in gewissem Umfang Möglichkeiten zu ihrer weiteren Entwicklung einzuräumen sind.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 24. September 2010 - 2 D 74/08.NE -, BauR 2011, 973 = juris Rn. 62, vom 22. November 2010 - 7 D 1/09.NE -, BauR 2011, 789 = juris Rn. 136, vom 30. November 2010 - 2 D 138/08.NE -, juris Rn. 114, und vom 30. Oktober 2015 - 7 A 2621/13 -, juris Rn. 57.
Denn die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG fordert, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten. Dabei ist in die Abwägung einzustellen, dass sich der Entzug baulicher Nutzungsmöglichkeiten für den Betroffenen wie eine Teilenteignung auswirken und dass dem Bestandsschutz daher ein den von Art. 14 Abs. 3 GG erfassten Fällen vergleichbares Gewicht zukommen kann.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. Dezember 2002 - 1 BvR 1402/01 -, BRS 65 Nr. 6 = juris Rn. 18, und vom 22. Februar 1999 - 1 BvR 565/91 -, BRS 62 Nr. 69 = juris Rn. 10.
Dass eine Absicherung vorhandener, künftig unzulässiger Nutzungen möglich ist, bedeutet aber nicht, dass dies auch regelmäßig zu erfolgen hat. Eine Gemeinde kann im Grundsatz die vorhandene Nutzung "festschreiben", um die mit Erweiterungen verbundenen Auswirkungen – etwa auf die Funktionsfähigkeit zentraler Versorgungsbereiche – zu verhindern. Ob eine derartige Festsetzung abwägungsfehlerfrei ist und ob dabei der Schutz des Eigentums seiner Bedeutung entsprechend gewichtet ist, entzieht sich einer generellen Aussage. Maßgeblich ist, ob im konkreten Fall gewichtige, der Bestandsgarantie des Eigentums entgegenzuhaltende städtebauliche Gründe vorliegen, die die Zurücksetzung der privaten Belange des auf den passiven Bestandsschutz gesetzten Grundstückseigentümers rechtfertigen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. November 2005 - 4 BN 36.05 -, BRS 69 Nr. 31 = juris Rn. 10; OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 2015 - 7 A 2621/13 -, juris Rn. 63.
So liegt der Fall hier. Der Rat der Antragsgegnerin hat ausweislich der Sitzungsvorlage Nr. 16/1355 die Existenz des bestehenden Marktes der Antragstellerin im Blick gehabt. In der Vorlage wird ausgeführt, dass die Verkaufsflächen der Nahversorgungsagglomeration „L. Straße“ hinsichtlich nahversorgungs- und zentrenrelevanter Sortimente auf ihren Bestand beschränkt werden sollen, da der Wettbewerbsdruck dieser Versorgungslage maßgeblich dazu beigetragen haben könne, dass ein attraktives Nahversorgungsangebot in der Innenstand der Antragsgegnerin fehle. Das im Aufstellungsbeschluss anvisierte Abwägungsergebnis, dass der Bestandsgarantie des Eigentums gewichtige städtebauliche Gründe entgegenstehen, die es rechtfertigen, den bestehenden Markt der Antragstellerin auf den passiven Bestandsschutz zu setzen, stellt – im gegenwärtigen frühen Stadium – keine Fehlgewichtung dar. Es liegt im planerischen Gestaltungsspielraum der Antragstellerin, dem Einzelhandelskonzept folgend jegliche Erweiterung des im Plangebiet bestehenden Einzelhandels zugunsten der zu schützenden Innenstadt (komplett) auszuschließen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 2015 - 7 A 2621/13 -, juris Rn. 65.
Dennoch wird sich die Antragsgegnerin mit dem Einwand der Antragstellerin, wonach ausweislich des Verträglichkeitsgutachtens der D. Beratung + Management GmbH vom 8. März 2017 spürbare Wettbewerbsauseinandersetzungen gegenüber dem innerstädtischen Hauptzentrum infolge der Realisierung des Planvorhabens am Standort L. Straße auszuschließen seien, auseinanderzusetzen haben.
2. Es ist auch im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB zu befürchten, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde.
§ 15 BauGB verlangt eine an objektiven Merkmalen orientierte konkrete Prüfung, ob zu besorgen ist, dass die durch den Aufstellungsbeschluss eingeleitete Planung in ihrer Durchführung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Auch im Hinblick darauf, eine möglichst frühzeitige Sicherung zu ermöglichen, sind an den Nachweis des Sicherungserfordernisses keine besonders hohen Anforderungen zu stellen. Zu berücksichtigen sind die Planungskonzeption der Gemeinde und der Stand der Planungsarbeiten. Hierzu ist das beantragte Vorhaben in Beziehung zu setzen. Das „Befürchten“ im Sinne des § 15 Abs. 1 BauGB dürfte grundsätzlich zu bejahen sein, wenn die künftige Nutzung des Grundstücks, auf dem das Vorhaben durchgeführt werden soll, noch nicht geklärt ist. Ist diese Frage entschieden, ist zu prüfen, ob das Vorhaben die Verwirklichung der künftigen Festsetzungen erschweren oder unmöglich machen wird.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Oktober 2010 - 7 B 1293/10 -, juris Rn. 2, und vom 26. Februar 2014 - 10 B 139/14 -, BauR 2014, 1267 = juris Rn. 10; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand: August 2013, § 15 Rn. 29; Lemmel, in: Berliner Kommentar, 3. Aufl., Stand: Januar 2014, § 15 Rn. 6.
a) Die Durchführung der Planung würde durch das Vorhaben der Antragstellerin schon deswegen unmöglich gemacht oder zumindest wesentlich erschwert, da es sich bei dem beantragten großflächigen Einzelhandel um eine Nutzungsform handelt, die in dem Planbereich gerade eingeschränkt werden soll. Im vorliegenden Verfahren ist das Konzept der Planung so detailliert, dass es für das Baugrundstück eine konkrete Aussage trifft. Es kann nach der Beschlussvorlage und der Begründung des Aufstellungsbeschlusses derzeit ausgeschlossen werden, dass das Vorhaben den künftigen Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 308 entsprechen wird, da großflächiger Einzelhandel in dem festzusetzenden Gewerbegebiet mit ergänzenden Regelungen zur Zulässigkeit von Einzelhandel, welche insbesondere die Ausweitung von Einzelhandel mit zentren- und nahversorgungsrelevantem Kernsortiment unterbinden soll, auf den Bestand beschränkt werden soll.
b) Es ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin die städtebauliche Rechtfertigung ihrer Planung auf ein Einzelhandelskonzept stützt, welches noch unter der Geltung des § 24a Landesentwicklungsprogramm (LEPro) NRW aufgestellt wurde. Einzelhandelskonzepte sind keine Hoheitsakte, bei denen der Wegfall der Ermächtigungsgrundlage auf deren Rechtsmäßigkeit durchschlagen könnte. Sie sind lediglich informelle Planungen im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB und zielen auf interne Selbstbindung der Gemeinde, ohne unmittelbare rechtliche Außenwirkung zu haben.
Vgl. Battis, Einzelhandelskonzepte in der städtebaulichen Planungs- und Genehmigungspraxis, NVwZ 2015, 1422 (1423).
Wie sich aus § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB ergibt, sind derartige Planungskonzepte als Belang im Rahmen der planerischen Abwägung – nur – zu berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98 = juris Rn. 25 f.
Eine Bindung der Gemeinde, auch im Sinne eines Alles-oder-nichts-Prinzips, kann deswegen nicht bestehen. Vielmehr kann es aufgrund einer ordnungsgemäßen Abwägung sogar geboten sein, das Planungskonzept im Rahmen einer konkreten Bauleitplanung nicht oder nur mit Abstrichen zu verfolgen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 - 4 C 13/11 -, BVerwGE 146, 137 = juris Rn. 11.
c) Auch der Einwand der Antragstellerin, eine Vereitelung bzw. wesentliche Erschwerung der Durchführung der Planung im Sinne des § 15 Abs. 1 BauGB sei auszuschließen, da das Verträglichkeitsgutachten der D. Beratung + Management GmbH vom 8. März 2017 zu dem Ergebnis komme, dass die durch das Vorhaben ausgelösten Umlenkungseffekte deutlich unterhalb der Schwellenwerte lägen, bei denen negative städtebauliche Auswirkungen anzunehmen seien, geht fehl.
Diese Argumentation lässt außer Acht, dass die auf der Grundlage von § 1 Abs. 5 oder 9 BauNVO bzw. § 9 Abs. 2a BauGB planende Gemeinde anders als in den Fällen des § 34 Abs. 3 BauGB nicht an den Maßstab der zu erwartenden schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche gebunden ist, sondern – wie bereits hervorgehoben – planerischen Gestaltungsspielraum auch für das vorliegend verfolgte Ziel der Förderung und Steigerung der Attraktivität eines zentralen Versorgungsbereichs beanspruchen kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 2010 - 7 D 1/09.NE -, juris Rn. 151 und 155, zu § 9 Abs. 2a BauGB; ferner bezogen auf § 1 Abs. 9 BauNVO: BVerwG, Urteil vom 10. November 2004 - 4 BN 33.04 -, ZfBR 2005, 187 = juris Rn. 4.
Geht es der Gemeinde – wie hier – darum, Fehlentwicklungen im Plangebiet abzuwenden und eine ihren städtebaulichen Vorstellungen standortangemessene Nutzungsstruktur durch gewisse Beschränkungen des Einzelhandels anzustreben, so bedarf es zur Rechtfertigung dieses Ziels entgegen der Annahme der Antragstellerin nicht des konkreten Nachweises, dass ohne diese Beschränkungen andere Einzelhandelsstandorte gefährdet würden oder dass das Ortszentrum an Attraktivität verlöre.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989 - 4 C 16.88 -, UPR 1989, 436 = juris Rn. 23 ff., Beschluss vom 16. Januar 1990 - 4 NB 1.90 -, UPR 1990, 222 = juris Rn. 5; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. Mai 2001 - 5 S 901/99 -, NVwZ-RR 2002, 556 = juris Rn. 76, zu einem ausgewiesenen Gewerbegebiet.
Ob die Antragstellerin in diesem Rahmen die Belange der Antragstellerin fehlzugewichten droht, ist – wie oben dargelegt – eine Frage der Rechtmäßigkeit der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB.
III. Es besteht auch in der Sache ein Vollzugsinteresse, da die Sicherungsfunktion einer Zurückstellung regelmäßig die Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtfertigt. Dass vorliegend trotz offensichtlicher Rechtmäßigkeit der angegriffenen Bescheide etwas anderes zu gelten hätte, trägt die Antragstellerin weder vor noch ist dies zu ersehen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2012 - 2 B 202/12 -, ZfBR 2012, 459 = juris Rn. 57.
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und orientiert sich an Ziff. 9.1.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 und Ziff. 3 Buchst. b des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen. Danach ist der Streitwert für eine Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung für gewerbliche Bauten mit dem geschätzten Jahresnutzwert – bei Einzelhandelsvorhaben pauschalierend mit einem Betrag von 150,00 Euro je m² Verkaufsfläche anzunehmen – zu bemessen. Dieser Betrag – vorliegend 221.700,00 Euro – ist im Hinblick darauf, dass einerseits nur die Zurückstellung eines Antrags auf Erteilung eines Vorbescheids angegriffen wird, dass aber andererseits das Rechtsschutzbegehren im vorliegenden Fall auf eine Vorwegnahme der Hauptsache – Fortsetzung des Genehmigungsverfahrens – hinausgelaufen wäre, auf ein Viertel zu reduzieren.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 31. März 2008 - 10 B 286/08 -, juris Rn. 16, und vom 11. Februar 2008 - 10 B 1614/07 -, juris Rn. 10.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80 und 80a VwGO
§ 15 BauGB
§ 88 VwGO
§ 15 BauGB
§ 44 VwGO
§ 14 BauGB
§ 14 BauGB
§ 29 BauGB
§ 8 BauNVO
§ 1 BauNVO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 122 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 15 Abs. 1 BauGB
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 1 Abs. 5 oder 9 BauNVO
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 708
NVwZ 1995, 399
DÖV 2003, 555
BVerwGE 60, 144
NVwZ 1993, 781
NVwZ 2012, 375
BVerwGE 68, 241
NVwZ-RR 2010, 475
NVwZ 2010, 42
BVerwGE 120, 138
NVwZ 1994, 685
BVerwGE 136, 10
BVerwGE 129, 307
NVwZ 2015, 1422
BVerwGE 133, 98
BVerwGE 146, 137
NVwZ-RR 2002, 556
28 K 5433/17
8 B 10633/02
2 S 28.94
4 UE 1391/88
7 B 2023/99
3 S 375/11
3 S 87/96
3 S 1517/02
2 C 30.78
1 C 16.87
9 B 56/11
4 C 21.83
8 B 866/15
1 B 1375/15
7 B 1293/10
8 B 1652/09
2 B 202/12
4 BN 7.13
4 BN 26.10
4 BN 34.09
4 CN 16.03
4 NB 35.92
4 B 135.91
7 A 197/15
2 A 1397/15
2 B 418/14
10 D 40/07
4 NB 8.90
4 CN 13.03
10 B 1614/07
4 B 156.89
4 BN 6.14
4 NB 40.93
7a D 103/03
4 C 13.11
4 CN 6.11
4 BN 15.99
2 D 103/12
2 D 13/14
2 D 15/13
2 B 875/13
2 D 38/12
4 BN 1.13
4 CN 6.11
2 A 204/12
7 D 1/09
4 C 2.08
4 C 7.07
2 D 138/08
4 NB 13.93
4 BN 8.13
2 D 74/08
7 A 2621/13
1 BvR 1402/01
1 BvR 565/91
4 BN 36.05
10 B 139/14
4 C 16.07
4 C 13/11
4 BN 33.04
4 C 16.88
4 NB 1.90
5 S 901/99
10 B 286/08