Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-11-22, Aktenzeichen 4 L 30/21
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2022:1122.4L30.21.00

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das auf die mündliche Verhandlung vom 15. Dezember 2020 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg – 9. Kammer – geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Kommune des beklagten Landkreises, wendet sich gegen die Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2018.
Im Rahmen der Aufstellung des Haushalts für das Haushaltsjahr 2018 bat der Beklagte im Herbst des Jahres 2017 seine kreisangehörigen Gemeinden darum, zum angedachten Hebesatz für die Kreisumlage des Haushaltsjahres 2018 i. H. v. 47,06 v. H. Stellung zu nehmen. Die Klägerin – wie auch einige andere Gemeinden – reagierte hierauf mit Schreiben vom 14. November 2017 und führte aus, dass der angedachte Hebesatz ihre angespannte Finanzsituation noch verschärfe bzw. nicht ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit entspreche. In Vorbereitung der anstehenden Kreistagssitzung teilte der Beklagte den kreisangehörigen Gemeinden mit, dass beabsichtigt sei, dem Kreistag für das Haushaltsjahr 2018 einen im Vergleich zum vorangegangenen Haushaltsjahr unveränderten Umlagesatz von 47,06 v. H. vorzuschlagen.
Mit am 6. Dezember 2017 beschlossener Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 setzte der Kreistag den Kreisumlagesatz in § 5 der Satzung auf 47,06 v. H. fest. Die Haushaltsplanung des Beklagten wies im Ergebnishaushalt für 2018 einen Jahresüberschuss von 178.300,– € auf. Bestandteil der Beschlussvorlage zur Haushaltssatzung war eine als „Abwägungsprozess zur Kreisumlageerhebung“ bezeichnete Anlage, die zum einen eine Zusammenstellung der Änderungen der Zuweisungen, der Kreisumlage und der Steuerkraftmesszahl von 2017 zu 2018 und zum anderen sämtliche Stellungnahmen der kreisangehörigen Gemeinden zum in Aussicht genommenen Kreisumlagesatz für das Haushaltsjahr 2018 enthielt.
Im Laufe des Jahres 2018 ermittelte der Beklagte in seinem Haushalt einen Fehlbedarf von ca. 5,5 Mio. €.
Der Beklagte setzte daraufhin ein Verfahren zum Erlass eines Nachtragshaushalts in Gang. Zunächst wurde ein Vorentwurf erstellt, der einen Kreisumlagesatz von 47,06 v. H. enthielt. Bei den kreisangehörigen Gemeinden fragte der Beklagte sodann unter Mitteilung dieses Hebesatzes im September 2018 bestimmte haushaltsrechtliche Eckdaten ab. Für die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit wurden die Haushaltsjahresergebnisse der Gemeinden für die Jahre 2013-2017, für das Jahr 2018 und prognostisch für die Jahre 2019-2021 betrachtet. Dabei wurde das Eigenkapital aus der Eröffnungsbilanz zugrunde gelegt. Es wurde geprüft, ob der Haushalt ausgeglichen ist, ob die Tilgung im Rahmen der laufenden Verwaltungstätigkeit erwirtschaftet werden kann, wie hoch die Prokopfverschuldung ist und ob eine Konsolidierungspflicht besteht. Darüber hinaus wurde in die Betrachtung einbezogen, in welchem Maße die Realsteuerhebe-sätze den vom Land angesetzten Durchschnittswerten entsprechen, wie die Investitionstätigkeit aussieht, ob und in welcher Höhe freiwillige Ausgaben getätigt und Konsolidierungshilfen in Anspruch genommen worden sind. In der Zeit vom 15. bis 26. Oktober 2018 fand auf der Grundlage der von den Gemeinden mitgeteilten finanziellen Eckdaten mit jeder Gemeinde ein Beratungsgespräch statt. Die Haushaltssituation des Landkreises wurde unter den gleichen Gesichtspunkten aufgearbeitet. Aus diesem Zahlenmaterial wurden Kennzahlen ermittelt für eine Gegenüberstellung des Finanzbedarfs und der Finanzausstattungen der Gemeinden und des Beklagten.
Aus den erfassten Daten wurde in Anlehnung an das im Land Sachsen-Anhalt geltende Haushaltskennzahlensystem eine Punktebewertung vorgenommen:
0 bis -3 Punkte: finanzielle Leistungsfähigkeit gesichert,
-4 bis -9 Punkte: finanzielle Leistungsfähigkeit eingeschränkt,
-10 bis -15 Punkte: finanzielle Leistungsfähigkeit gefährdet,
-16 bis -21 Punkte: finanzielle Leistungsfähigkeit weggefallen.
Im Durchschnitt erreichten die Gemeinden dabei -11 Punkte (finanzielle Leistungsfähigkeit gefährdet). Der Beklagte erreichte -16 Punkte (finanzielle Leistungsfähigkeit weggefallen).
Der Beklagte stellte im Ergebnis dieses Verfahrens im Wesentlichen Folgendes fest: Auf der Grundlage des erwarteten Fehlbedarfs des Landkreises von 5,5 Millionen € wäre zum Erreichen des Haushaltsausgleiches eine Erhöhung der Kreisumlage für 2018 von 47,06 v. H. auf 50,34 v. H. notwendig. Sowohl der Landkreis als auch viele Kommunen hätten in den vergangenen Jahren versucht, ihre Finanzsituation durch die Inanspruchnahme von Schuldendiensthilfen oder Konsolidierungshilfen zu verbessern. Freiwillige Aufgaben sowie Investitionstätigkeit würden sowohl durch den Landkreis als auch durch die Kommunen in einem gewissen Umfang wahrgenommen. Die durchschnittliche Abschöpfungsquote der Steuereinnahmen und Schlüsselzuweisungen liege bei 40,23 v. H.. Bei einer Verbandsgemeinde würden zwei Kommunen die relative Grenze der Umlageerhebung mit 101,65 v. H. (P-Stadt) bzw. 147,10 v. H (A-Stadt) überschreiten. Aufgrund der Einmaligkeit dieser Überschreitungen müsse dies nicht zu einer Absenkung des Kreisumlagesatzes führen. Bezogen auf das Jahr 2018 würden 13 von 21 Gemeinden einen Fehlbetrag in der Planung aufweisen. Im Betrachtungszeitraum 2018-2021 verblieben 8 Kommunen mit einem Fehlbetrag. Für diese 8 Kommunen sei untersucht worden, wie hoch der Kreisumlagesatz sein müsste, damit sie einen Ausgleich für 2018 erreichen. Im Durchschnitt wäre ein Hebesatz von 39,94 v. H. durch diese Kommunen leistbar (auf der Grundlage von 47,06 v. H. für die anderen Kommunen). Dann würde sich der Fehlbetrag beim Landkreis allerdings um weitere 12 Millionen € erhöhen. Im Ergebnis des Abwägungsprozesses sei unter Berücksichtigung der Finanzlage aller kreisangehörigen Gemeinden und unter Berücksichtigung der prekären Situation des Landkreises ein Kreisumlagesatz von 47,06 v. H. angemessen. Dieser Kreisumlagesatz ermögliche es dem Landkreis unter gewissen Einschränkungen seinen gesetzlichen Aufgaben gerecht zu werden, ohne die Gemeinden über die Maßen in ihren Selbstverwaltungsrechten zu beeinträchtigen. Mit dem Kreisumlagesatz achte der Landkreis seine Verantwortung gegenüber dem kreisangehörigen Raum, ohne seine eigenen Verpflichtungen in Bezug auf die haushaltsrechtlichen Vorschriften aus den Augen zu verlieren.
Der Entwurf der Nachtragshaushaltssatzung und das Verwaltungsverfahren zu dessen Erstellung wurden im November 2018 in den Sitzungen verschiedener Ausschüsse des Beklagten von dessen Verwaltungsmitarbeitern vorgestellt und von den Ausschussmitgliedern umfangreich erörtert.
In Vorbereitung der Kreistagssitzung vom 28. November 2018 wurden den Kreistagsmitgliedern die Sitzungsunterlagen im Ratsinformationssystem zur Verfügung gestellt.
Die Beschlussvorlage zur Nachtragshaushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 enthielt unter anderem Ausführungen zur Abwägung bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes. Es wird erläutert, dass der vorgelegte Nachtragshaushalt einen Kreisumlagesatz i. H. v. 47,06 v. H berücksichtige. Allein auf der Grundlage des erwarteten Fehlbetrages i. H. v. 5,5 Millionen € wäre zum Erreichen des Haushaltsausgleiches eine Erhöhung der Kreisumlage für 2018 auf 50,34 v. H. notwendig. Eine Erhöhung der Umlagesätze innerhalb eines Haushaltsjahres müsse nach § 20 Abs. 1 FAG LSA jeweils bis zum 31. Mai vom Kreistag beschlossen sein und komme für das Jahr 2018 nicht mehr in Betracht. Im Rahmen der Nachtragshaushaltssatzung sei ein umfangreicher Abwägungsprozess durchgeführt worden. Das gesamte durchgeführte Abwägungsverfahren sei der Beschlussvorlage beigefügt (Anlage 2). Seitens der Kommunen wäre im Durchschnitt ein Hebesatz i. H. v. 39,94 v. H. leistbar. Dies würde für den Landkreis eine Absenkung des Kreisumlagesolls auf 67,6 Millionen € bedeuten. Der Fehlbetrag würde sich um weitere 12 Millionen € erhöhen. Die Entscheidung zum Ergebnis dieser Abwägung, d. h. zur Höhe des festzusetzenden Kreisumlagesatzes, obliege dem Kreistag. Eine unterschiedliche Festsetzung von Hebesätzen zur Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit einzelner Kommunen sehe das Finanzausgleichsgesetz nicht vor. Im Ergebnis der Abwägung werde dem Kreistag mit dem vorliegenden Nachtragshaushaltsplan vorgeschlagen, den Kreisumlagesatz auf 47,06 v. H. festzusetzen.
Als Anlage zur Beschlussvorlage waren sowohl die Nachtragshaushaltssatzung und der Nachtragshaushaltsplan als Anlage 1 als auch das „Abwägungsverfahren“ als Anlage 2 enthalten. Die Anlage 2 beinhaltete die „Grundlagen zum Abwägungsprozess“, in welchen auf neun Seiten ähnliche Ausführungen wie innerhalb der Beschlussvorlage angestellt wurden. Die Anlage 2.1 beinhaltete die Beratungsprotokolle einschließlich der Stellungnahmen der einzelnen Kommunen. Die Anlage 2.3 beinhaltete „Abwägungen“ hinsichtlich jeder einzelnen Kommune in Gegenüberstellung zum Beklagten. Die Anlage 2.4 beinhaltete eine tabellarische Gesamtübersicht der Finanzen des Beklagten und der Gemeinden sowie die jeweilige Punktebewertung.
In der Kreistagssitzung vom 28. November 2018 wurde die Nachtragshaushaltssatzung behandelt. Hierzu stellte die SPD-Fraktion einen Änderungsantrag, wonach der Kreisumlagesatz in Höhe von 43,213 v. H. festgelegt werden sollte. Hierüber fand eine Diskussion im Kreistag statt. Nach der Debatte über die Festlegung des Kreisumlagesatzes wurde der Änderungsantrag mit 9 Ja-Stimmen, 35 Nein-Stimmen und 2 Enthaltungen abgelehnt. Im Anschluss wurde mit 31 Ja-Stimmen, 10 Nein-Stimmen und 5 Enthaltungen die Nachtragshaushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 beschlossen. Nach § 5 der Nachtragshaushaltssatzung beträgt der Kreisumlagesatz 47,06 v. H.
Die Nachtragshaushaltssatzung wurde am 13. Dezember 2018 im Amtsblatt des Beklagten bekannt gegeben.
Das Landesverwaltungsamt sah mit Bescheid vom 12. Dezember 2018 von einer Beanstandung des Beschlusses über die Nachtragshaushaltssatzung ab. Es führte aus, dass der Beschluss über die Haushaltssatzung zwar nicht den gesetzlichen Bestimmungen entspreche, da wegen des Fehlbetrages von 5,5 Millionen € gegen den Grundsatz des Haushaltsausgleiches verstoßen werde und von einer dauerhaften Überschuldung des Landkreises S. auszugehen sei. Von einer Beanstandung werde jedoch abgesehen, da dem Beklagten andernfalls die Möglichkeit genommen würde, die ausstehende Kreisumlagefestsetzung unter Berücksichtigung der aktuellen Rechtsprechung vornehmen zu können.
Mit Bescheid vom 29. August 2019 setzte der Beklagte nach einer Anhörung die Kreisumlage gegenüber der Klägerin endgültig auf 2.453.920,– € fest.
Am 7. Oktober 2019 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat geltend gemacht, dass der Beklagte bei der Festsetzung der Kreisumlage die Vorgaben der Rechtsprechung nicht beachtet habe. Dem Bescheid mangele es an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage. § 5 der Nachtragshaushaltssatzung sei rechtswidrig. Der Beklagte habe nicht die Hürden überwunden, welche damit verbunden wären, nachträglich für unwirksam gehaltene Umlagebestimmungen zu heilen und nachträglich den Anforderungen der Rechtsprechung anzupassen. Eine echte Abwägung habe nicht stattgefunden. In Wirklichkeit sei es lediglich darum gegangen, den Kreisumlagesatz verfahrensrechtlich abzusichern bzw. zu heilen. Da das Geld im Zeitpunkt des Satzungserlasses bereits ausgegeben gewesen sei und alle Beteiligten längst disponiert hätten, habe in Wirklichkeit nichts mehr abgewogen werden sollen. Die einzige Aufgabe der vermeintlichen Abwägung sei es gewesen, den Kreisumlagesatz zu retten. Mit diesem Ziel hätte sich der Beklagte jedoch von vornherein gebunden. Eine echte Entscheidungsbefugnis sei dem Kreistag nicht mehr zugekommen, er habe nur noch „abnicken“ müssen. Es könne nicht festgestellt werden, dass der Beklagte in seiner Entscheidung noch offen gewesen sei. Der objektiv eingetretene Finanzbedarf sei nur der äußeren Form nach der Anlass für den Nachtragshaushalt gewesen. Der Finanzbedarf, der in die Abwägung einzustellen sei, sei zudem mehr als eine reine Bewertung von Haushaltsposten. Darüber hinaus führe die Handhabung des Landesverwaltungsamtes, welches die Haushaltssatzung genehmigte, obwohl es sie für rechtswidrig gehalten habe, zur Rechtswidrigkeit der Haushaltssatzung. Die Nachtragshaushaltssatzung erfülle zudem nicht die Anforderungen an eine Nachtragshaushaltssatzung. Eine solche liege nur dann vor, wenn auch ein Paragraf in der Haushaltssatzung geändert werde.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten über die endgültige Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2018 vom 29. August 2019 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, der Bescheid sei rechtmäßig und die Nachtragshaushaltssatzung sei wirksam. Tatsächlich sei die Nachtragshaushaltssatzung in mindestens einem Paragrafen geändert worden. Zudem enthalte die Beschlussvorlage zur Nachtragshaushaltssatzung neue Abwägungsüberlegungen zur Festsetzung der Kreisumlage. Der Ermittlungs- und Abwägungsprozess entspreche den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt. Er habe einen strukturierten Abwägungsprozess entwickelt und diesen im Verwaltungsvorgang dokumentiert. Ab September 2018 sei unter Einbeziehung der kreisangehörigen Kommunen ein aufwändiges Verfahren durchgeführt worden. Die diesbezüglichen Unterlagen (Anlage 2 zur Beschlussvorlage) hätten dem Kreistag bei seiner Entscheidung über die Nachtragshaushaltssatzung am 28. November 2018 vorgelegen. Die klägerische Behauptung, seitens des Beklagten habe kein Abwägungswille und keine Abwägungsbereitschaft bestanden, treffe nicht zu. Dies ergebe sich aus dem Protokoll der Kreistagssitzung. Über den Kreisumlagesatz sei offen und kontrovers diskutiert worden. Es habe sich nicht um ein bloßes „Abnicken“ gehandelt. Dies zeige sich insbesondere an dem Änderungsantrag der SPD-Fraktion. Den Kreistagsmitgliedern sei für die Beratung in den Ausschüssen sowie für die Kreistagssitzung umfangreiches Zahlenmaterial zur finanziellen Situation der kreisangehörigen Gemeinden sowie des Landkreises zur Verfügung gestellt worden. Insbesondere die Anlage 2.4 enthalte eine Gesamtübersicht mit einer Wertungsmatrix zur Vorbereitung der Entscheidung des Kreistages. Auch der Umstand, dass das Ergebnis der Abstimmung nicht einstimmig ausgefallen sei, spräche gegen ein bloßes „Abnicken“. Dem klägerischen Vortrag, wonach die Festsetzung des Kreisumlagesatzes unwirksam sei, da es sich lediglich um die Rechtfertigung einer Entscheidung aus dem Vorjahr handele, könne nicht gefolgt werden. Denn § 103 Abs. 1 S. 1 KVG LSA sehe die Möglichkeit ausdrücklich vor, eine Nachtragshaushaltssatzung im laufenden Haushaltsjahr zu erlassen. Aus § 20 Abs. 1 FAG LSA ergebe sich im Übrigen, dass auch der Kreisumlagesatz Gegenstand einer Änderung der Haushaltssatzung im laufenden Haushaltsjahr sein könne. Zwar sei eine Erhöhung nur bis zum 31. Mai des Haushaltsjahres möglich, dessen ungeachtet bestehe jedoch die Möglichkeit, den Kreisumlagesatz zu senken.
Mit Urteil vom 15. Dezember 2020 hat das Verwaltungsgericht den streitgegenständlichen Festsetzungsbescheid aufgehoben und zur Begründung ausgeführt:
1. § 5 der Nachtragshaushaltssatzung 2018 sei keine wirksame Rechtsgrundlage zur Erhebung der Kreisumlage, da der Beklagte damit gegen den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs verstoßen habe. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des hier streitigen Kreisumlagebescheides sei der in § 5 der Nachtragshaushaltssatzung 2018 enthaltene Kreisumlagesatz. Denn entscheide der Kreistag mehrmals über den Kreisumlagesatz für ein Haushaltsjahr – wie hier –, sei regelmäßig die zuletzt beschlossene Haushaltssatzung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Kreisumlageerhebung maßgeblich. Zudem sei es zulässig, nach Ablauf der Frist des § 20 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA (31. Mai des Haushaltsjahres) bzw. nach Ablauf des Haushaltsjahres durch Erlass einer (erneuten) Haushaltssatzung etwaige rechtliche Mängel, die bei der ursprünglichen Beschlussfassung vorlagen, nachträglich jedenfalls dann zu beseitigen, wenn die ursprüngliche Haushaltssatzung – wie hier – noch vor Ablauf des Haushaltsjahres bekannt gemacht worden sei, welches dem Jahr vorangehe, für das der Kreisumlagesatz festgesetzt werde. Die Möglichkeit einer Heilung folge aus der (auch) insoweit bestehenden allgemeinen Satzungskompetenz des Landkreises zum Erlass einer Haushaltssatzung gemäß § 99 Abs. 3 KVG LSA, die lediglich partiell z. B. durch § 20 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA eingeschränkt sei. Die Gemeinden müssten auch nicht befürchten, dass durch die nachfolgende Haushaltssatzung die ausdrückliche Regelung des § 20 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA umgangen werde, denn diese Vorschrift biete den Gemeinden auch in diesen Fällen hinreichenden Schutz vor einer Erhöhung des Kreisumlagesatzes nach Ablauf des 31. Mai eines Haushaltsjahres. Darüber hinaus sei bei der Frage nach der Befugnis zur Heilung einer Haushaltssatzung auch Art. 28 Abs. 2 GG nicht aus dem Blick zu verlieren, der auch den Landkreisen ein Recht auf Gewährung auskömmlicher Finanzmittel gewähre, zumal die Kreisumlage eine der Hauptfinanzierungsquellen der Landkreise sei und der sachgerechten Verteilung der finanziellen Mittel innerhalb des kommunalen Raumes diene.
2. Erforderlich für eine Fehlerbeseitigung durch einen nachträglichen Beschluss über eine Haushaltssatzung sei jedoch, dass die neue Haushaltssatzung selbst alle Voraussetzungen erfüllt, die an einen rechtmäßigen Beschluss über einen Kreisumlagesatz zu stellen sind. Dies erfordere u. a., dass tatsächlich zwischen den finanziellen Belangen der Gemeinden und des Landkreises abgewogen werde. Der in der Nachtragshaushaltssatzung vom 28. November 2018 beschlossene Kreisumlagesatz von 47,06 v. H. verstoße gegen den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs. Zwar genüge der Kreisumlagesatz diesem Grundsatz insoweit, als er den sich daraus ergebenden verfahrensrechtlichen Anforderungen gerecht werde; der Landkreis habe seinen eigenen Finanzbedarf jedoch nicht mit der ihm bekannten finanziellen Situation der Gemeinden abgewogen.
a) Aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs ergäben sich verfahrensrechtliche Anforderungen an die Erhebung der Kreisumlage. Der Landkreis habe vor der Festsetzung des Kreisumlagesatzes seinen eigenen Finanzbedarf sowie den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form – etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung – offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen. Die Anforderungen aus der Ermittlungspflicht habe der Beklagte erfüllt. Er habe von den kreisangehörigen Gemeinden systematisch und organisiert sehr umfangreiche Daten zu deren Finanzsituation eingeholt. Für die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit seien dabei die Haushaltsjahresergebnisse der Gemeinden für die Jahre 2013-2017, für das betreffende Jahr 2018 und die Jahre 2019-2021 betrachtet worden. Auch habe der Beklagte den Finanzbedarf seiner Gemeinden vor der endgültigen Festlegung seines eigenen Finanzbedarfs – mithin der Festsetzung des Umlagesatzes – ermittelt. Der Beklagte habe auch seine Offenlegungspflicht erfüllt. Unter dem Gesichtspunkt der „Offenlegung“ komme es allein darauf an, ob sich nach den Aufstellungsunterlagen eine ausreichende Grundlage für die Beurteilung der Einhaltung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Festlegung des Satzes für die Erhebung der Kreisumlage ergebe. Dies sei hier ausweislich der dem Gericht vorgelegten Unterlagen der Fall.
b) Allerdings habe der Beklagte bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung verletzt. Aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs folge ein Einseitigkeitsverbot und ein Rücksichtnahmegebot der Landkreise dergestalt, dass auch bei einem eigenen unabweisbaren Bedarf, der sich in Haushaltsansätzen objektiviere, mit dem Kreisumlagesatz die finanziellen Belange der Gemeinden hinreichend zu wahren seien. Anders gewendet: Nicht alles, was den Gemeinden (ggf. gerade noch) zumutbar sei, dürfe und müsse in jedem Falle durch den Landkreis ausgeschöpft werden, auch wenn es der Finanzbedarf des Landkreises rechtfertige. Den insoweit bestehenden Handlungsspielraum zu bewerten und damit den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs zu gewährleisten, sei Gegenstand der vom Landkreis bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes vorzunehmenden Abwägung der gegenseitigen finanziellen Belange. Dem Landkreis sei bei der Ausschöpfung dieses Handlungsrahmens eine Entscheidungsprärogative zuzubilligen, die vom Gericht lediglich daraufhin überprüfbar sei, ob bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes das Einseitigkeitsverbot bzw. Gebot der Rücksichtnahme, welche allein den Einschätzungsspielraum der Landkreise begrenzten, eingehalten wurde. Bei der Abwägung handele es sich darüber hinaus – mangels landesrechtlicher Regelungen – nicht um einen formalisierten Vorgang, sondern um ein materiell-rechtliches Erfordernis, dessen Einhaltung allein Gegenstand einer gerichtlichen Prüfung sei.
c) Diese Grundsätze berücksichtigend sei davon auszugehen, dass eine den oben erörterten Anforderungen gerecht werdende Ermittlung und Offenlegung regelmäßig die Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden im Rahmen der Abwägung impliziere. Von dieser Vermutung sei jedoch mit der Folge, dass sich der Kreisumlagesatz als im Ergebnis offensichtlich einseitig und rücksichtslos erweise, dann nicht auszugehen, wenn sich aus dem Vorbringen der klagenden Gemeinde bzw. den Unterlagen zur Aufstellung des Kreishaushaltes hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür ergäben, dass der Kreis gleichwohl die finanziellen Belange der Gemeinden im Ergebnis unberücksichtigt gelassen habe. Seine eigenen finanziellen Belange einseitig berücksichtigend und damit rücksichtslos verhalte sich ein Landkreis mithin dann, wenn er zwar die finanziellen Belange der Gemeinden (hinreichend) ermittelt und offengelegt habe, diese jedoch bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes unberücksichtigt lasse. Für eine solche Rücksichtnahme bestehe für einen Landkreis umso mehr Veranlassung, je angespannter die finanzielle Situation der kreisangehörigen Gemeinden sei.
d) Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze verstoße der in der Nachtragshaushaltssatzung 2018 festgesetzte Kreisumlagesatz gegen den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen. Obwohl vorliegend für die besondere Berücksichtigung der finanziellen Belange der kreisangehörigen Gemeinden hinreichende Veranlassung bestanden habe, habe der Beklagte diese unberücksichtigt gelassen. Der Beklagte habe im Rahmen seiner Ermittlungen festgestellt, dass bei einem Kreisumlagesatz von 47,06 v. H. im Haushaltsjahr 2018 von seinen 21 kreisangehörigen Gemeinden 13 einen Fehlbetrag erwirtschaften werden. Es sei damit bereits im streitgegenständlichen Haushaltsjahr – auf dessen Betrachtung es bei der Rücksichtslosigkeit maßgeblich ankomme – bei einer Querschnittsbetrachtung aller kreisangehörigen Gemeinden eine äußerst angespannte Situation zu verzeichnen; dieser Befund habe sich auch dem Beklagten unweigerlich aufdrängen müssen. Gleiches gelte für die Haushaltsjahresergebnisse der Vergangenheit und der Zukunft, die in einem solchen Fall ebenfalls zu betrachten seien.
(1) Im Lichte dessen stelle sich die Festsetzung des in der Nachtragshaushaltssatzung 2018 enthaltenen Kreisumlagesatzes als offensichtlich einseitig und rücksichtslos dar, weil diese finanzielle Situation der kreisangehörigen Gemeinden unberücksichtigt geblieben sei. Ein gewichtiges Indiz dafür sei, dass der Beklagte mit der Festsetzung der Kreisumlage 2018 trotz der ihm bekannten finanziellen Lage primär andere Ziele als einen gerechten Interessenausgleich mit diesen berücksichtigungsfähigen finanziellen Belangen der Gemeinden verfolgt habe. So lägen greifbare Anhaltspunkte dafür vor, dass es bereits oberstes Ziel des dem Kreistag vorgeschlagenen und von ihm beschlossenen Kreisumlagesatzes gewesen sei, einen Haushaltsausgleich bzw. eine weitestgehende Annährung an denselben zu erlangen, zu deren Erreichung er die finanziellen Belange der Gemeinden untergeordnet habe. Ein Haushaltsausgleich „um jeden Preis“ sei über die Kreisumlageerhebung rechtlich nicht zulässig und spreche für eine einseitige Bevorzugung kreislicher Interessen und rücksichtslose Benachteiligung der finanziellen Belange der Gemeinden.
(2) Für einen Abwägungsausfall bzw. ein strukturelles Abwägungsdefizit spreche vorliegend auch, dass die ermittelten Daten zur finanziellen Situation der Gemeinden für den Beklagten schlechterdings ohne Belang gewesen seien. Der Beklagte mache zwar in seiner neunseitigen Zusammenfassung umfangreiche Ausführungen zu den Haushaltsdaten der Gemeinden, komme aber gleichwohl zu dem Ergebnis, dass ein Kreisumlagesatz von 47,06 v. H. angemessen sei. Eine solche Schlussfolgerung sei in Anbetracht der oben erörterten Haushaltslage schlechterdings nicht nachvollziehbar und stelle keine materielle Abwägung dar.
(3) Auch berge ein Verfahren – ungeachtet seiner bereits oben erörterten Zulässigkeit – wie hier, bei dem über einen bereits beschlossenen Kreisumlagesatz etwa ein Jahr später kurz vor Ende des Haushaltsjahres durch eine Nachtragshaushaltssatzung erneut beschlossen werde, um etwaige rechtliche Fehler zu heilen, generell die Gefahr, dass die Kreistagsmitglieder sich gehalten sehen könnten, den einmal beschlossenen Kreisumlagesatz zu halten, und nicht nochmal abwägen, ob den kreisangehörigen Gemeinden dieser Kreisumlagesatz finanziell zumutbar sei. Diese Gefahr habe sich hier realisiert.
(4) Für eine Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden streite auch nicht der Umstand, dass der Beklagte auf Seite 3 ff. seiner Beschlussvorlage vom 6. November 2018 eine „Abwägung zur Festsetzung des Kreisumlagehebesatzes“ dokumentiert habe. Denn diese erschöpfe sich in der Wiedergabe des Standes der Rechtsprechung sowie in der Behauptung, der vorgeschlagene Kreisumlagesatz in Höhe von 47,06 v. H. sei von den Gemeinden leistbar. Der dazu verfassten Anlage 2 sei zwar zu entnehmen, dass auch der Beklagte von einer angespannten finanziellen Situation der Gemeinden ausgehe, jedoch auch im Lichte dessen keinerlei Schlussfolgerungen für die Festsetzung des Umlagesatzes sehe. Auch das vom Beklagten entwickelte Punktebewertungssystem in Anlehnung an das in Sachsen-Anhalt geltende Haushaltskennzahlensystem sei nicht geeignet, die gebotene Rücksichtnahme auf die Belange der Gemeinden erkennen zu lassen. Denn schlussendlich zeige auch dieses – ungeachtet seiner Geeignetheit – nur die finanziell angespannte Lage im gesamten kommunalen Raum auf.
(5) Auch sei nicht erkennbar, dass das Ermittlungsergebnis der Landkreisverwaltung, wonach den acht finanzschwächsten Gemeinden ein Kreisumlagesatz von 39,94 v. H. zumutbar sei, sowie die diesbezügliche Begründung in der Beschlussvorlage, wonach seitens der Kommunen im Durchschnitt ein Hebesatz i. H. v. 39,94 v. H. leistbar wäre, irgendeinen Einfluss auf das vorgeschlagene und beschlossene Ergebnis des Kreisumlagesatzes gehabt habe. Vielmehr stelle auch dies – neben den anderen Umständen – ein Indiz dafür dar, dass die Ermittlungsergebnisse des Beklagten keinen Einfluss auf das Ergebnis gehabt hätten und es oberstes Ziel gewesen sei, einen Haushaltsausgleich bzw. eine Annäherung an denselben zu erreichen.
(6) Schlussendlich stehe auch der Umstand, dass die Haushaltslage des Beklagten im Jahre 2018 angespannt gewesen sei und der Haushalt zumindest zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Nachtragshaushalt einen Fehlbetrag von ca. 5,5 Millionen € aufgewiesen habe, der Annahme der Rücksichtslosigkeit nicht entgegen. Denn einerseits müsse sich der Landkreis dann, wenn auch die eigene Finanzausstattung unzureichend sei, an das Land halten und könne seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen. Andererseits sei es allein der Regelung des § 20 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA zum Zeitpunkt des Erlasses der Nachtragshaushaltssatzung geschuldet gewesen, dass er keine Möglichkeit mehr gehabt habe, den Kreisumlagesatz auf über 47,06 v. H. festzusetzen. Der Umstand, dass der Beklagte einen Fehlbetrag erwirtschaftet habe, sei daher kein Zeichen dafür, dass der Beklagte zugunsten seiner Gemeinden einen Fehlbetrag in Kauf genommen habe, um diesen entgegen zu kommen. Zudem sei bei einem erneuten Beschluss über einen einmal festgesetzten Kreisumlagesatz, welcher zum Zwecke der Heilung einer Haushaltssatzung erfolge, zugunsten der Gemeinden von der finanziellen Situation im kommunalen Raum auszugehen, die bei der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung (hier: 6. Dezember 2017) bestanden habe. Denn aus der Möglichkeit der nachträglichen Heilung von Kreisumlagesätzen, welche erfolge, um rechtliche Fehler bei der ersten Beschlussfassung zu beseitigen, solle den Gemeinden kein Nachteil entstehen. Ansonsten wäre es einem Landkreis, der bei dem ersten Beschluss über den Kreisumlagesatz Fehler gemacht habe, rechtlich möglich, daraus Vorteile zu erlangen, indem er nachträgliche Verbesserungen der finanziellen Situation seiner Gemeinden zu deren Lasten oder aber nachträgliche Verschlechterungen seiner finanziellen Situation zu seinen Gunsten nutze.
(7) Aus dieser Gesamtschau ergebe sich für das Gericht, dass der Beklagte bei der Aufstellung seines eigenen Bedarfs die gegenläufigen Belange der Gemeinden lediglich „zur Kenntnis genommen“ habe, ohne diese „materiell zu berücksichtigen“, weshalb sich sein Vorgehen lediglich als „in die Form einer Abwägung gekleidet“ darstelle. Bei einem solchen Vorgehen behandele der Landkreis seinen Finanzbedarf vorrangig und bringe damit eigene Interessen rücksichtslos gegenüber den Belangen der Gemeinden zur Geltung.
3. Ob der Kreisumlagesatz von 47,06 v. H. darüber hinaus gegen den Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 GG verstoße, müsse nicht entschieden werden, wenn er – wie hier – bereits gegen den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs verstoße.
Auf Antrag des Beklagten hat der erkennende Senat mit Beschluss vom 26. Oktober 2021 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.
Zur Begründung der Berufung hat der Beklagte ausgeführt, er habe seine eigenen finanziellen Belange nicht gegenüber denjenigen der kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos durchgesetzt. Dies werde zunächst durch die umfangreiche Abfrage haushaltsrechtlicher Eckdaten bei den kreisangehörigen Gemeinden und die darauf aufbauenden Beratungsgespräche belegt. Das Ergebnis der Abfragen und Beratungsgespräche sei vom Kreistag zur Kenntnis genommen worden; gleiches gelte für den der Beschlussvorlage beigefügten neunseitigen Abwägungsvorschlag, der umfangreiche Ausführungen zur Bewertung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden enthalte.
Der Beklagte habe bei der Entscheidung über die Höhe der Kreisumlage drei Kriterien in besonderem Maße näher in den Blick genommen, nämlich
– die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinden und des Kreises, bewertet nach dem Haushaltskennzahlensystem,
– die sog. Abschöpfungsquote und
– dauerhaft strukturelle Fehlbeträge.
Damit habe er die Entscheidung sachgerecht nicht auf ein einzelnes Bewertungskriterium gestützt, sondern mehrere Faktoren berücksichtigt. Für die Bestimmung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden und des Kreises seien verschiedene Haushaltskennzahlen in die Bewertung eingegangen (u. a. struktureller Ausgleich/Fehlbetrag in 2018 und in den Vor- und Folgejahren, Pro-Kopf-Verschuldung, Investitions- und Liquiditätskredite, Notwendigkeit eines Haushaltskonsolidierungskonzepts). Diesem methodischen Ansatz werde es nicht gerecht, wenn das Verwaltungsgericht einzelne Aspekte herausgreife, bei denen die Situation der Gemeinden schlechter sei als die des Beklagten und daraus schlussfolgere, die Entscheidung des Beklagten sei rücksichtslos. Es komme auf die Gesamtschau an.
Die ausgewählten Kriterien seien geeignet, Aufschluss über den Finanzbedarf der Kommunen und die finanzielle Leistungsfähigkeit zu geben. Der Beklagte habe sich für die Ermittlung der finanziellen Leistungsfähigkeit an dem seinerzeit geltenden Haushaltskennzahlensystem (HKS) des Landes Sachsen-Anhalt orientiert, das vom Land entwickelt worden sei, aussagekräftige Kennzahlen für die Beurteilung der wirtschaftlichen Situation im kommunalen Raum zu definieren. Dass man auch andere Kriterien zur Beurteilung der wirtschaftlichen Situation im kommunalen Raum auswählen könnte, sei ohne Belang, da der Landesgesetzgeber insoweit bislang keine Festlegungen getroffen habe.
Die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit unter Zugrundelegung des HKS habe ergeben, dass die finanzielle Leistungsfähigkeit des Beklagten im Haushaltsjahr 2018 weggefallen sei. Hingegen seien sechs Gemeinden als eingeschränkt leistungsfähig und drei Gemeinden als gefährdet eingestuft worden, bei drei Gemeinden sei die Leistungsfähigkeit weggefallen. Der Beklagte habe erkannt, dass sowohl seine finanzielle Situation als auch die der kreisangehörigen Kommunen äußerst angespannt sei, sich die finanzielle Situation der Gemeinden bei der gebotenen Querschnittsbetrachtung allerdings besser ausnehme. Zudem habe er in nicht zu beanstandender Weise darauf hingewiesen, dass die Zahl der Gemeinden, die Fehlbeträge erwirtschafteten, in der Zeit von 2014 bis 2017 von 16 auf 12 abgenommen habe und dieser Trend in der Zukunft voraussichtlich anhalten werde.
Auch die Berücksichtigung der sog. Abschöpfungsquote und des Vorliegens dauerhafter struktureller Fehlbeträge lasse den festgesetzten Umlagesatz nicht als einseitig und rücksichtlos erscheinen.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 15. Dezember 2020 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zwar sei der Beklagte seiner Ermittlungs- und Offenlegungspflicht nachgekommen. Es fehle aber an der gebotenen Abwägung der jeweiligen finanziellen Interessen von Landkreis und kreisangehörigen Kommunen. Die Bewertung des Beklagten beschränke sich auf ein rechnerisches Vorgehen. Es sei nicht erkennbar, dass er sich inhaltlich mit den Belangen der Kommunen auseinandergesetzt habe. Für die hier geforderte Bewertung und Berücksichtigung sei es nicht ausreichend, wenn der Beklagte anhand von Kennzahlen und Abschöpfungsquote die Haushaltssituation von umlagepflichtiger Kommune und umlageberechtigtem Kreis vergleiche. Damit habe der Beklagte allenfalls seiner Ermittlungspflicht entsprochen. Dabei dürfe er jedoch nicht stehenbleiben, sondern müsse darüber hinaus die Belange der Gemeinde berücksichtigen. Dies sei ausweislich der zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts allerdings nicht erfolgt. Soweit sich der Beklagte auf die Feststellung beschränke, dass die Zahl der Gemeinden, die einen Fehlbetrag erwirtschafteten, abgenommen habe und ein „positiver Trend“ zu verzeichnen sei, lasse er die Situation der einzelnen Gemeinde außer Betracht, was sich bei Gemeinden wie der Klägerin, deren Leistungsfähigkeit gefährdet und im folgenden Haushaltsjahr sogar weggefallen sei, umso gravierender auswirke. Im Übrigen könne die erforderliche Interessenabwägung nicht erst wie hier am Ende des Haushaltsjahres erfolgen. Dies ließe unter anderem unberücksichtigt, dass die Kommunen sich in ihrem Ausgabeverhalten gegebenenfalls auf einen festgelegten Hebesatz eingestellt und daher notwendige Investitionen oder Ausgaben zurückgestellt hätten.
§ 5 der Haushaltssatzung 2020 (gemeint wohl: Nachtragshaushaltssatzung 2018) sei auch deshalb unwirksam, weil die Kreisumlageerhebung dazu führe, dass die finanzielle Mindestausstattung der Klägerin unterschritten werde. Im Hinblick auf die erforderlichen Aufwendungen für die Erfüllung der Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis wäre bei der Klägerin im Jahr 2018 ein Defizit in Höhe von 324.020,00 € zu verzeichnen, das sich in den folgenden Jahren weiter erhöhen würde, womit die finanzielle Leistungsfähigkeit weggefallen sei. Obwohl nur bei einer der Kommunen die Leistungsfähigkeit – bei Betrachtung eines 10-Jahreszeitraums – gesichert sei, komme der Beklagte ohne weiteres zu dem Ergebnis, dass auch Kommunen mit eingeschränkter, gefährdeter oder entfallener Leistungsfähigkeit einen Kreisumlagesatz von 47,90 v. H. (sic!) tragen könnten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Festsetzungsbescheid des Beklagten vom 29. August 2019 für die Kreisumlage 2018 rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb auch nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I. Rechtsgrundlage für die Festsetzung der streitgegenständlichen Kreisumlage ist § 99 Abs. 3 des Kommunalverfassungsgesetzes (KVG LSA) und § 19 des Finanzausgleichsgesetzes (FAG LSA) des Landes Sachsen-Anhalt in Verbindung mit § 5 der Nachtragshaushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2018 vom 28. November 2018. Nach § 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA erhebt der Landkreis, soweit seine sonstigen Erträge und Einzahlungen nicht ausreichen, von den kreisangehörigen Gemeinden nach den hierfür geltenden Vorschriften eine Umlage (Kreisumlage), um seinen erforderlichen Bedarf zu decken. Die Umlagesätze sind in der Haushaltssatzung für jedes Haushaltsjahr festzusetzen (§ 99 Abs. 3 Satz 2 KVG LSA). Gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA wird die Kreisumlage gemäß § 99 Abs. 3 KVG LSA in der Haushaltssatzung in Vomhundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätze) bemessen. Gemäß § 5 der Nachtragshaushaltssatzung 2018 beträgt der Umlagesatz der Kreisumlage 47,06 v. H.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass der Kreistag des Beklagten befugt war, den Umlagesatz in der Nachtragshaushaltssatzung 2018 erneut festzusetzen, womit diese Satzung die maßgebliche Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zur Kreisumlage darstellt. Die Änderung einer Haushaltssatzung durch Nachtragshaushaltssatzung, die bis zum Ablauf des Haushaltsjahres zu beschließen ist, ist in § 103 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA vorgesehen und an keine weiteren Voraussetzungen gebunden. Auch aus den Regelungen über die Kreisumlage ergibt sich, dass der Umlagesatz bis zum Ende des Haushaltsjahres festgesetzt werden kann (§ 21 Abs. 2 Satz 1 FAG LSA) und eine Änderung des Umlagesatzes innerhalb des Haushaltsjahres möglich ist, eine Erhöhung allerdings nur bis zum 31. Mai des Haushaltsjahres (§ 20 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA). Ebenfalls ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass für die erneute Festsetzung des Umlagesatzes in einer Nachtragshaushaltssatzung die gleichen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen gelten wie für die erstmalige Festsetzung des Umlagesatzes für das betreffende Haushaltsjahr.
II. Der Kreistag des Beklagten hat den Umlagesatz gemäß § 5 der Nachtragshaushaltssatzung 2018 weder verfahrensfehlerhaft festgesetzt (1.) noch durch die Höhe des festgesetzten Umlagesatzes gegen den aus dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA) abzuleitenden Grundsatz des finanziellen Gleichrangs in materiell-rechtlicher Hinsicht verstoßen (2.). Auch eine strukturelle Unterschreitung der verfassungsgebotenen finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden liegt nicht vor (3.).
1. Die Festsetzung des Kreisumlagesatzes von 47,06 v. H. für das Haushaltsjahr 2018 ist verfahrensfehlerfrei erfolgt.
a) Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA wird nicht nur verletzt, wenn die Erhebung einer Kreisumlage dazu führt, dass ihre finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 18 ff.), sondern auch dann, wenn der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des Gleichrangs des Finanzbedarfs der kommunalen Gebietskörperschaften verletzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 13 ff.; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 48). Die Wahrung dieses Grundsatzes verpflichtet den Landkreis bei der Erhebung einer Kreisumlage, nicht nur seinen eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form – etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung – offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 14, vom 16. Juni 2015 – 10 C 13.14 –, juris, Rn. 41, und vom 29. Mai 2019 – 10 C 6.18 –, juris, Rn. 13; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 49).
In welcher Art und Weise die Landkreise den Finanzbedarf ihrer Gemeinden zu ermitteln und offenzulegen haben, ist Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG allerdings nicht zu entnehmen, weil die Institutsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung der gesetzlichen Ausgestaltung und Formung bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 13). Es obliegt daher dem jeweiligen Landesgesetzgeber, das Verfahren der Erhebung von Kreisumlagen zu regeln. Soweit – wie in Sachsen-Anhalt – derartige Regelungen fehlen, haben die Landkreise die Befugnis zur Gestaltung ihrer Verfahrensweise. Sie tragen damit die Verantwortung dafür, hierbei ein Verfahren zu beobachten, welches sicherstellt, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen gewahrt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 – 10 C 6.18 –, juris, Rn. 14; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 50). Art. 28 Abs. 2 GG gestattet insbesondere keinen vollständigen Verzicht auf eine inhaltliche Würdigung der finanziellen Belange der Gemeinden, sondern verlangt eine Berücksichtigung der gemeindlichen Belange in der Sache nebst der Überprüfbarkeit der getroffenen Entscheidung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22.20 –, juris, Rn. 13).
Der Finanzbedarf der Gemeinden kann von der Kreisverwaltung ermittelt werden, die dafür auf vorhandene Daten zurückgreifen darf. Eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, die umlagepflichtigen Gemeinden vor der Entscheidung über die Höhe des Kreisumlagesatzes förmlich anzuhören, besteht nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 – 10 C 6.18 –, juris, Rn. 15 ff.). Auch andere Beteiligungsrechte der Gemeinden lassen sich aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 87 Verf LSA nicht ableiten (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 51). Die von der Kreisverwaltung ermittelten Informationen über den gemeindlichen Finanzbedarf müssen dem Kreistag als dem für den Erlass der Haushaltssatzung zuständigen Organ (§ 45 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 KVG LSA) bei der Beschlussfassung über den Kreisumlagesatz vorliegen, damit er der Pflicht des Kreises nachkommen kann, diesen Finanzbedarf gemäß Art. 28 Abs. 2 GG gleichrangig zum eigenen Bedarf zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 17; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 56). Dabei müssen dem Kreistag für das von seinem Satzungsbeschluss betroffene Haushaltsjahr aktuelle Informationen und nicht lediglich Daten zum Finanzbedarf des Vorjahres vorliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 19).
Dem Kreistag muss zumindest ein bezifferter Bedarfsansatz für jede kreisangehörige Gemeinde vorliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 17). Diese Bedarfsansätze hat der Landkreis den zur Entscheidung über die Kreisumlage berufenen Mitgliedern des Kreistages vor der Beschlussfassung in geeigneter Weise (z. B. tabellarisch) aufbereitet zur Verfügung zu stellen. Eine rein verwaltungsinterne Ermittlung und Bewertung des Finanzbedarfs der Gemeinden genügt nicht (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 58). Wegen der ebenfalls aus Art. 28 Abs. 2 GG abzuleitenden Pflicht, die Entscheidung über die Umlagefestsetzung als Ergebnis der Gewichtung der finanziellen Belange offenzulegen, müssen die der Beschlussfassung zugrunde gelegten Bedarfsansätze in der Beschlussvorlage oder, falls die Festsetzung davon abweicht, in anderer geeigneter Weise dokumentiert werden. Dies dient neben der gerichtlichen Kontrolle insbesondere auch der Überprüfung durch die betroffenen Gemeinden, ob der Kreis bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes durch den Kreistag die verfassungsrechtliche Vorgabe beachtet hat, seinen Finanzbedarf nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber demjenigen der Gemeinden zu bevorzugen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 17).
Die Beachtung der aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA folgenden Ermittlungs- und Offenlegungspflicht des Kreises stellt eine verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Festsetzung des Kreisumlagesatzes dar, deren Verletzung von Verfassungs wegen zur Unwirksamkeit der Satzungsnorm führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 18; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 58).
b) Die verfassungsrechtlich gebotene Ermittlungs- und Offenlegungspflicht bei der Erhebung der Kreisumlage hat der Beklagte erfüllt.
aa) Wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen zutreffend ausgeführt hat, hat der Beklagte umfangreiche Daten zur Finanzsituation der kreisangehörigen Gemeinden eingeholt. Für die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit wurden die Haushaltsjahresergebnisse der Gemeinden für die Jahre 2013 bis 2017, das streitgegenständliche Haushaltsjahr 2018 sowie die Haushaltsplanungen für die Jahre 2019 bis 2021 betrachtet. Es wurde für das Haushaltsjahr 2018 geprüft, ob der Haushalt prognostisch ausgeglichen ist, ob die Tilgung im Rahmen der laufenden Verwaltungstätigkeit erwirtschaftet werden kann, wie hoch die Prokopfverschuldung ist und ob eine Konsolidierungspflicht besteht. Darüber hinaus betrachtete der Beklagte, in welchem Maße die Realsteuerhebesätze den vom Land angesetzten Durchschnittswerten entsprechen, wie die Investitionstätigkeit aussieht, ob und in welcher Höhe freiwillige Ausgaben vorgenommen werden können und Konsolidierungshilfen in Anspruch genommen werden. Darüber hinaus hat der Beklagte Beratungsgespräche mit jeder einzelnen Gemeinde geführt und deren Ergebnisse dokumentiert. Der Beklagte hat eine Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfs aller kreisangehörigen Gemeinden angestellt und dabei die Finanzsituation aller Gemeinden nach denselben Kriterien betrachtet. Zudem hat er ein Punktesystem entwickelt, die Finanzsituation aller Gemeinden in diesem Punktesystem bewertet und seiner eigenen Finanzsituation gegenübergestellt. Diese Daten sind den Kreistagsmitgliedern vor der Kreistagssitzung vom 28. November 2018 im Wege der Beschlussvorlage B/0825/2018 zur Nachtragshaushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 vom 6. November 2018 (Bl. 0483/1 ff. des Verwaltungsvorgangs) über das Ratsinformationssystem zugänglich gemacht worden. Die Beschlussvorlage enthielt bereits eine kurze (einseitige) Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse der durch die Verwaltung ermittelten Daten zur Finanzsituation der Gemeinden und des Beklagten. Als Anlage 2 (Band II des Verwaltungsvorgangs) war der Beschlussvorlage der gesamte Vorgang zum Verfahren hinsichtlich der Ermittlung der Finanzbedarfe („Abwägungsverfahren“) beigefügt. Darunter befand sich auch eine neunseitige, verständliche Zusammenfassung des Verwaltungsverfahrens zur Ermittlung des Finanzbedarfs von Gemeinden und Landkreis und ein begründeter Vorschlag zur Festsetzung des Kreisumlagesatzes. Als Anlage 2.4 erhielten die Kreistagsmitglieder eine tabellarisch aufbereitete Übersicht über die Finanzsituation der Gemeinden und des Landkreises.
Es ist auch davon auszugehen, dass die erhobenen Daten im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Umlagesatz in der Nachtragshaushaltssatzung hinreichend aktuell waren. Zwar folgt aus dem Gebot, aktuelle Informationen zu den Finanzbedarfen im betroffenen Haushaltsjahr zugrunde zu legen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 19), die Verpflichtung des Landkreises, im Fall einer Änderung des Umlagesatzes im laufenden Haushaltsjahr durch eine Nachtragshaushaltssatzung (§ 103 KVG LSA, § 20 Abs. 1 FAG LSA) die dem ursprünglich beschlossenen Umlagesatz zugrundeliegenden Bedarfsansätze des Landkreises und der kreisangehörigen Gemeinden entsprechend zu aktualisieren. Dies gilt insbesondere dann, wenn – wie hier – im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den geänderten Umlagesatz das Haushaltsjahr beinahe abgelaufen ist und sich deshalb regelmäßig deutlich präzisere Einschätzungen der Ausgaben- und Einnahmensituation treffen lassen als bei einer reinen Prognoseentscheidung vor Beginn des Haushaltsjahres. Durchgreifende Zweifel, dass der Beklagte seiner entsprechenden Aktualisierungspflicht nicht nachgekommen ist, hat der Senat nicht. Der Beklagte hat von den kreisangehörigen Gemeinden mit Schreiben vom 21. September 2018 Daten zur Finanzsituation abgefordert. Die Beratungsgespräche mit den Gemeinden, bei denen die Finanzsituation erörtert wurde, fanden im Oktober 2018 statt. Der Beschlussvorlage vom 6. November 2018 lagen damit hinreichend aktuelle Finanzdaten der Gemeinden zugrunde.
Es sind auch keine substantiierten Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Beklagte in der Beschlussvorlage vom 6. November 2018 oder im Zeitpunkt der Beschlussfassung aufgrund aktueller Erkenntnisse nicht mehr von einem Fehlbetrag im Nachtragshaushaushalt i. H. v. 5.548.700,– € ausgehen durfte. Der Vertreter des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich bestätigt, dass dem Beklagten zu diesen Zeitpunkten keine abweichenden Finanzdaten vorlagen, ohne dass die Klägerseite dem hinreichend entgegengetreten ist. Soweit die Klägerseite in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, der Beklagte habe in den Vorjahren regelmäßig einen positiven Haushaltssaldo erzielt, ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte diesen Umstand bei der prognostischen Berechnung seines Fehlbetrages für das Haushaltsjahr 2018 nicht berücksichtigt hat. Auch der weitere Einwand, der Beklagte habe auch im Jahr 2018 tatsächlich einen Haushaltsüberschuss erzielt, greift nicht durch. Zum einen führt ein tatsächlich positives Haushaltsergebnis nicht zwangsläufig zu dem Schluss, dass die vorangehende Prognose eines Haushaltsdefizits falsch gewesen ist. Die Richtigkeit einer Prognoseentscheidung begründet sich aus den zum Zeitpunkt der Prognose vorhandenen Entscheidungsgrundlagen, nicht auf möglicherweise unvorhersehbare spätere Entwicklungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 – IV C 79.76 –, juris, Rn. 57). Zudem liegt nach den Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung der Jahresabschluss für das Haushaltsjahr 2018 noch nicht vor; nach seinen bisherigen Informationen sei von einem negativen Haushaltssaldo für das Jahr 2018 auszugehen.
Nach alldem hat der Beklagte seinen Finanzbedarf sowie den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden hinreichend ermittelt und die entsprechenden Daten den Mitgliedern des Kreistags vor der Festsetzung der Kreisumlage zugänglich gemacht. Insbesondere lagen den Mitgliedern des Kreistages aktuelle, das heißt das Haushaltsjahr 2018 betreffende prognostische Haushaltsjahresergebnisse für jede einzelne Gemeinde vor. Des Weiteren hat der Beklagte durch die Protokollierung der Kreistagssitzung, in der der Umlagesatz beschlossen wurde, sowie durch die umfassend begründete Beschlussvorlage zur Nachtragshaushaltssatzung 2018 seine Offenlegungspflicht erfüllt. Eine Kontrolle, ob der Beklagte bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des finanziellen Gleichrangs verletzt hat, ist auf der Grundlage der erhobenen und offengelegten Daten möglich.
bb) Dem lässt sich nicht entgegenhalten, die erhobenen und der Festsetzung des Umlagesatzes zugrunde gelegten Daten bildeten nicht den „Finanzbedarf“ des Kreistages und der Gemeinden ab, sondern die davon zu unterscheidende „Finanzlage“ bzw. die „finanzielle Leistungsfähigkeit“. Beim (kommunalen) „Finanzbedarf“ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der allgemein die einer Körperschaft zur Erfüllung ihrer Ausgaben notwendigen oder erforderlichen Finanzmittel umschreibt (vgl. Hidien, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, 2006, § 26 Rn. 31). Da anerkannte, verlässliche Kriterien zur objektiven Bestimmung des Finanzbedarfs der Gemeinden fehlen (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Mai 1992 – 2 BvF 1, 2/88, 1/89 und 1/90 –, BVerfGE 86, 148 <233>), sind Hilfsgrößen und Indikatoren heranzuziehen, die das Bemessungsverfahren erleichtern und objektivieren, wobei es auf die besonderen Verhältnisse einzelner Gemeinden nicht maßgeblich ankommt (vgl. Hidien, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, 2006, § 26 Rn. 32). Maßgeblicher Indikator für die Fähigkeit der Aufgabenerfüllung und damit für den – im Rahmen der Festsetzung des Kreisumlagesatzes relevanten – Finanzbedarf ist die finanzielle Leistungsfähigkeit bzw. die finanzielle Gesamtsituation der Gemeinden und des Landkreises, die sich in der jeweiligen Haushaltssituation abbildet (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 55; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 28. Oktober 2020 – 2 L 463/16 –, juris, Rn. 34 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 92, 98; OVG Saarland, Urteil vom 12. November 2019 – 2 A 159/18 –, juris, Rn. 60 ff.; VGH Bayern, Beschluss vom 14. Dezember 2018 – 4 BV 17.2488 –, BeckRS 2018, 32713, Rn. 7; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. April 2017 – OVG 12 N 58.16 –, juris, Rn. 9; OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, juris, Rn. 64 ff.). Dies ergibt sich auch aus § 98 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA, wonach die Kommunen ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen haben, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Auskunft hierüber gibt insbesondere der Haushaltsplan, in dem alle für die Aufgabenerledigung erforderlichen Einkünfte und Auszahlungen zu veranschlagen sind (§ 9 Abs. 1 Kommunalhaushaltsverordnung – KomHVO LSA). Die entsprechenden Daten zur eigenen Haushaltslage sowie zur Haushaltslage der kreisangehörigen Gemeinden hat er – wie ausgeführt – umfassend ermittelt und offengelegt. Insbesondere hat der Beklagte auf der Grundlage des beabsichtigten Umlagesatzes von 47,06 v. H. für sich und für jede kreisangehörige Gemeinde ermittelt, ob im Haushaltsjahr 2018 prognostisch ein positiver oder ein negativer Haushaltssaldo erzielt wird.
2. Bei der Festsetzung des Umlagesatzes in § 5 der Nachtragshaushaltssatzung 2018 hat der Beklagte den aus dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA) abzuleitenden Grundsatz des finanziellen Gleichrangs auch in materiell-rechtlicher Hinsicht gewahrt.
a) Nach dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs lässt sich innerhalb des kommunalen Raums weder für den Finanzbedarf des Kreises noch für denjenigen der kreisangehörigen Gemeinden von Verfassungs wegen ein Vorrang behaupten (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 13). Mit Blick auf die Kreisumlage kommt dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs zunächst und vor allem Bedeutung für das vertikale Verhältnis des umlageberechtigten Kreises zu den umlageverpflichteten kreisangehörigen Gemeinden zu. Mit der Kreisumlage werden bestimmte Finanzmittel im kreisangehörigen Raum zwischen dem Kreis und den Gemeinden verteilt. Das muss gleichmäßig geschehen. Dabei ist von Bedeutung, dass der Kreis nicht nur die Befugnis zur einseitigen Erhebung der Kreisumlage hat, sondern dass er in bestimmter Hinsicht auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit disponiert und damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken kann. Das darf er nicht beliebig; vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 14; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 47).
Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht ist dann verletzt, wenn der Landkreis bei der Erhebung einer Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen der kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 14, und vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 15; Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22/20 –, juris, Rn. 13; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 48). Der Wahrung des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs dienen die – unter 1. dargestellten – verfahrensrechtlichen Verpflichtungen des Landkreises zur Ermittlung seines eigenen Finanzbedarfs sowie des Finanzbedarfs der umlagepflichtigen Gemeinden und der Offenlegung seiner Entscheidungen in geeigneter Form (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 15).
Die Pflicht gemäß Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA, den Finanzbedarf der Gemeinden gleichrangig mit dem des Kreises zu berücksichtigen, verlangt keine Abwägung, wie sie aus dem Planungsrecht geläufig ist und dort den Maßgaben der Abwägungsfehlerlehre unterliegt. Stattdessen ist nach Art. 28 Abs. 2 GG in materiell-rechtlicher Hinsicht zu überprüfen, ob die Umlagefestsetzung das Recht der betroffenen Gemeinden auf finanzielle Mindestausstattung wahrt und darüber hinaus die Finanzinteressen des Kreises nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber denen der Gemeinden bevorzugt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29/20 –, juris, Rn. 21). Danach ist nicht zu verlangen, dass der Kreis seine Finanzbedarfe und die seiner kreisangehörigen Gemeinden minutiös gegeneinander abwägen muss. Geboten ist allerdings eine inhaltliche Würdigung und Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden, damit eine einseitige Bevorzugung der Belange des Kreises vermieden wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22/20 –, juris, Rn. 13).
Die danach gebotene Rücksicht auf die finanziellen Belange der kreisangehörigen Gemeinden hat sich an den gesetzlichen Vorgaben und Wertungen zu orientieren, insbesondere am Recht der eigenverantwortlichen Verwaltung der Angelegenheiten der Gemeinden (Art. 87 Abs. 1 Verf LSA) und zur grundsätzlich selbständigen Wahrnehmung aller öffentlichen Aufgaben „im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit“ (Art. 87 Abs. 2 Verf LSA), was die Finanz- und Haushaltshoheit der Gemeinden voraussetzt und gewährleistet (vgl. §§ 98 ff. KVG LSA), sowie an dem gegen das Land gerichteten Anspruch auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung (Art. 88 Abs. 1 Verf LSA). Diese Rechte und Garantien stehen indes gleichermaßen dem Landkreis zu, der über die Verteilung der finanziellen Mittel in seinem Gebiet durch die Kreisumlage zu entscheiden hat (§ 99 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA) und dabei seinen eigenen Finanzbedarf – unter Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden – enger oder weiter stecken kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 14). Die Auswirkungen des geplanten Umlagesatzes auf die Finanzsituation des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinden ist danach aufgrund einer vergleichenden, wertenden und prognostischen Betrachtung zu klären, wobei die vielfältigen bedarfsrelevanten Umstände zu berücksichtigen sind. Dabei kann etwa die Existenz „freier Spitzen“, die Belastungen aus Kreditaufnahmen, die Rücklagenbestände, das verwertbare Vermögen und die Finanzplanung in der Bewertung berücksichtigt werden (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 12. November 2019 – 2 A 159/18 –, juris, Rn. 72; vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 92). Von Bedeutung ist insbesondere, in welchem Umfang den kreisangehörigen Gemeinden noch Möglichkeiten verbleiben, freiwillige, nicht zwingend gesetzlich geforderte Selbstverwaltungsaufgaben zu erfüllen (vgl. OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, juris, Rn. 69).
Die Befugnis des Landkreises zur Festsetzung des Umlagesatzes aufgrund einer vergleichenden, wertenden und prognostischen Betrachtung des eigenen Finanzbedarfs und desjenigen der kreisangehörigen Gemeinden impliziert einen Bewertungs- und Einschätzungsspielraum, der zugleich die gerichtliche Kontrolle der Entscheidung des Landkreises begrenzt. Die Festsetzung des Umlagesatzes ist – auch auf Rechtsbehelfe der Gemeinden hin – in materiell-rechtlicher Hinsicht nur darauf überprüfbar, ob der Landkreis die von ihm ermittelten Daten zum Finanzbedarf berücksichtigt und gewürdigt hat und ob das Entscheidungsergebnis nicht offensichtlich fehlerhaft ist, das heißt der Finanzbedarf des Kreises nicht eindeutig und ohne erkennbare sachliche Begründung als vorrangig gegenüber dem Finanzbedarf der Gemeinden angesehen wurde. Dagegen ist es nicht Aufgabe der Gerichte, festzustellen, ob es sich bei dem festgesetzten Umlagesatz um den „einzig richtigen“ oder „allein vertretbaren“ Umlagesatz handelt, weil dies bei einer von vielfältigen Bewertungen und Prognosen abhängigen Entscheidung schon nicht möglich ist und überdies in den gesetzlich eingeräumten Gestaltungsspielraum des Landkreises eingreifen würde (vgl. hierzu auch OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, juris, Rn. 69).
Wird – wie im vorliegenden Verfahren – ein einheitlicher Umlagesatz für alle kreisangehörigen Gemeinden festgesetzt, hat der Landkreis nicht die finanzschwächste Gemeinde in den Blick zu nehmen, sondern muss eine Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfs aller kreisangehörigen Gemeinden anstellen, um im Rahmen einer Gesamtbetrachtung eine Obergrenze der Belastung der kreisangehörigen Gemeinden durch die Kreisumlage festzustellen und den eigenen Finanzbedarf damit in Einklang zu bringen (vgl. vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 53; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 95 f., OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, juris, Rn. 69). Für die erforderliche Querschnittsbetrachtung bedarf es aggregierter und konsolidierter Daten zur Haushalts- und Finanzsituation aller kreisangehörigen Gemeinden, anhand derer sich im Rahmen einer landkreisweiten Gesamtschau der gemeindliche Finanzbedarf generell einschätzen lässt (vgl. VGH Bayern, Beschluss vom 14. Dezember 2018 - 4 BV 17.2488 -, BeckRS 2018, 32713, Rn. 7). Maßgeblich ist dabei der Zeitpunkt der Beschlussfassung des Kreistages (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 12. November 2019 – 2 A 159/18 –, juris, Rn. 72).
b) Die aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs folgenden Anforderungen an die Festsetzung des Umlagesatzes hat der Beklagte erfüllt. Der auf der Grundlage der erhobenen Daten festgesetzte Umlagesatz von 47,06 v. H. bevorzugt die Finanzinteressen des Kreises nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber denen der kreisangehörigen Gemeinden.
aa) Die maßgeblichen Erwägungen des Beklagten zur Festsetzung des Umlagesatzes von 47,06 v. H. ergeben sich aus der Beschlussvorlage B/0825/2018 vom 6. November 2018 (Bl. 0482/1 ff. des Verwaltungsvorgangs) und den als Anlage 2 beigefügten Unterlagen zum „Abwägungsverfahren“. Danach hat der Beklagte anhand der ermittelten Daten zu seinem Finanzbedarf sowie zu dem Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden zunächst die jeweilige finanzielle Leistungsfähigkeit anhand eines Punkteschemas bewertet und die finanzielle Leistungsfähigkeit der „Durchschnittskommune“ des Landkreises als gefährdet eingeschätzt (-11 Punkte), wohingegen die finanzielle Leistungsfähigkeit des Beklagten weggefallen ist (-16 Punkte). Dies entspricht der Vorgabe, bei der Würdigung des Finanzbedarfs nicht die finanzschwächste Gemeinde in den Blick zu nehmen, sondern anhand einer Querschnittsbetrachtung den Finanzbedarf aller kreisangehörigen Gemeinden zu ermitteln und dem Finanzbedarf des Landkreises gegenüberzustellen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 53).
Die vom Beklagten dabei berücksichtigten Parameter waren hinreichend aussagekräftig, um eine gegenseitige Gewichtung des Finanzbedarfs zu ermöglichen. Dies gilt zunächst für die Prüfung, ob im streitgegenständlichen Jahr 2018 ein ausgeglichener Haushalt erzielt werden kann. Der Beklagte hat insoweit ermittelt und berücksichtigt, dass bei einem Umlagesatz von 47,06 v. H. 13 von 21 kreisangehörigen Gemeinden prognostisch einen Fehlbetrag aufweisen werden. Die Spanne der Fehlbeträge reichte dabei von 12.200,– € (Gemeinde B.) bis 5.097.800,– € (S-Stadt). Bei den Gemeinden mit einem ausgeglichenen bzw. positiven Haushaltssaldo reichte die Spanne von 0,– € (Gemeinde G.) bis 697.100,– € (C-Stadt Im Durchschnitt wiesen die kreisangehörigen Kommunen bei einem Umlagesatz von 47,06 v. H. danach einen negativen Haushaltssaldo von 535.580,– € auf. Dem stand auf Seiten des Beklagten ein zu erwartender Fehlbetrag von 5.548.700,– € gegenüber.
Ein weiteres aussagekräftiges Kriterium zum Finanzbedarf ist die Belastung aus Kreditaufnahmen, die der Beklagte durch die vergleichende Gegenüberstellung der Pro-Kopf-Verschuldung durch Investitionskredite und Liquiditätskredite vorgenommen hat. Bewertungskriterium war dabei, ob die Verschuldung unter oder über dem Landesdurchschnitt der Kommunen und Landkreise lag. Während die Pro-Kopf-Verschuldung des Beklagten sowohl bei den Investitionskrediten als auch bei den Liquiditätskrediten (insoweit deutlich) über dem Durchschnitt der Landkreise lag, übertrafen insoweit jeweils lediglich sechs der 21 Kommunen den Landesdurchschnitt. Soweit hiergegen einwendet wurde, die bloße Höhe der Verschuldung sei nicht aussagekräftig, weil sie keine Auskunft darüber gebe, aus welchen Gründen Liquiditätskredite aufgenommen worden seien, folgt der Senat dem nicht. Die (bloße) Höhe der Kreditbelastung ist als ein Kriterium für die Ermittlung des Finanzbedarfs aussagekräftig, weil die damit typischerweise verbundenen Tilgungs- und Zinsverpflichtungen die Ausgabenseite belasten (vgl. hierzu auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18, juris, Rn. 92, 113 ff.).
Maßgeblich für die Bewertung des Finanzbedarfs ist weiterhin, in welchem Umfang finanzielle Mittel zur Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben und zur Durchführung von Investitionen zur Verfügung stehen. Sowohl der Beklagte als auch alle kreisangehörigen Gemeinden waren nach den ermittelten Daten in der Lage, Investitionen (teilweise durch Kreditaufnahme) vorzunehmen. Das Investitionsvolumen des Beklagten lag bei 9.215.200,– €, das der kreisangehörigen Kommunen lag im Schnitt bei 3.297.105,– €. Unter den Kommunen bestand dabei eine erhebliche Spreizung, das Investitionsvolumen einzelner Kommunen übertraf dasjenige des Beklagten (B-Stadt 13.992.400,– €; S-Stadt: 10.811.300,– €). Zur Erfüllung freiwilliger Aufgaben standen dem Beklagten 1,5 v. H. („bezogen auf Zuschuss“) zur Verfügung, den Kommunen (soweit sie insoweit Angaben gemacht haben) zwischen 1,10 v. H. bis 15,67 v. H. („bezogen auf Zuschuss“) bzw. zwischen 1,4 v. H. und 7,25 v. H. („bezogen auf Auszahlung“); eine finanzielle Benachteiligung der Gemeinden zur Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben war mithin nicht anzunehmen.
Der Beklagte hat auch die sog. Abschöpfungsquote in die Bewertung einbezogen. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Kreisumlage – ggf. im Zusammenwirken mit anderen Umlagepflichten – nicht dazu führen darf, dass die verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eine eigene gemeindliche Steuerhoheit entwertet wird. Soweit das Grundgesetz den Gemeinden selbst Steuerkraft zuerkennt, darf der Landesgesetzgeber – oder der Kreis auf landesgesetzlicher Grundlage – ihnen diese nicht wieder zur Gänze entziehen. Ein Umlagesatz von 100 % wäre damit jedenfalls unzulässig (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 -, juris, Rn. 16, 33). Bezogen nur auf die Kreisumlage wurden Abschöpfungsquoten zwischen 28,75 v. H. und 72,99 v. H. und im Durchschnitt von 40,23 v. H. festgestellt. Bei zwei Mitgliedgemeinden (P-Stadt und A-Stadt könnte die kumulative Umlageerhebung (Kreisumlage und Verbandsgemeindeumlage) nach den Feststellungen des Beklagten zu einer Abschöpfungsquote von über 100 % führen, die allerdings nach den plausiblen und unbestrittenen Ausführungen des Beklagten ggf. auf einen Einmaleffekt im Jahr 2018 zurückzuführen wäre. Im Hinblick auf den Einwand der Mitgliedsgemeinden der Verbandsgemeinde E… (kumulative Abschöpfungsquote bis zu 95,10 v. H.), die Verbandsgemeindeumlage werde nicht auskömmlich erhoben, um den Gesamtumlagesatz für die Kreis- und Verbandsgemeindeumlage unter 100 v. H. zu halten, hat der Beklagte ausgeführt, dass sein Haushaltsdefizit bei Zugrundelegung des von der Verbandsgemeinde E… vorgeschlagenen Umlagesatzes für die Kreisumlage (27,15 v. H.) um weitere 33,7 Millionen € anwachsen würde.
Als Ergebnis der Bewertung der finanziellen Belange von Landkreis und kreisangehörigen Gemeinden hat der Beklagte einen Kreisumlagesatz von 47,06 v. H. als angemessen erachtet. Dieser Umlagesatz ermögliche es ihm – so der Beklagte – unter gewissen Einschränkungen seinen gesetzlichen Aufgaben gerecht zu werden, ohne die Gemeinden über die Maßen in ihren Selbstverwaltungsrechten zu beeinträchtigen.
bb) Diese Bewertung des Beklagten ist rechtlich nicht zu beanstanden.
(1) Der Beklagte hat bei der Ermittlung des Umlagesatzes erkannt und berücksichtigt, dass die finanziellen Belange der Gemeinden gleichrangig sind. Die für die Festlegung des Umlagesatzes herangezogenen Parameter (Haushaltssituation 2018, Kreditbelastung, Umgang der Investitionstätigkeit und der Erfüllung freiwilliger Aufgaben, Abschöpfungsquote usw.) dienten dem Zweck, die „kollidierenden Finanzbedarfe zu ermitteln“ und „im Rahmen einer vorzunehmenden Abwägungsentscheidung in einen angemessenen Ausgleich zu bringen“ (S. 4 der Beschlussvorlage B/0825/2018 vom 6. November 2018, Bl. 0483/4 des Verwaltungsvorgangs). Hierfür waren sie – wie ausgeführt – auch geeignet und hinreichend aussagekräftig. Ob noch weitere Daten zum Finanzbedarf hätten ermittelt und gewürdigt werden können, bedarf keiner Entscheidung, weil die vorliegenden Daten insoweit ausreichend sind und keine gesetzlichen Vorgaben bestehen; die verfassungskonforme Ausgestaltung der Verfahrensweise – auch zu Art und Umfang der zu ermittelnden und zu berücksichtigenden Haushaltsdaten – obliegt dem Landkreis (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 – 10 C 6.18 –, juris, Rn. 14; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 50).
(2) Die gebotene inhaltliche Würdigung und Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22.20 –, juris, Rn. 13) ist erfolgt und im Ergebnis nicht zu beanstanden. Stellt sich nach Auswertung der für die Ermittlung der Finanzbedarfe herangezogenen und insoweit hinreichend aussagekräftigen Parameter – hier: Fehlbetrag im Einnahmen-/Ausgabensaldo, Kreditbelastung, Fähigkeit zur Vornahme von Investitionsmaßnahmen, Fähigkeit zur Erfüllung von freiwilligen Aufgaben – die finanzielle Situation des Landkreises prognostisch ungünstiger dar als die Situation der durchschnittlichen Kommune im Gebiet des Beklagten, kann der festgesetzte Umlagesatz nicht als einseitig und rücksichtslos angesehen werden. Damit kann der festgesetzte Umlagesatz von 47,06 v. H. nicht als einseitig und rücksichtslos angesehen werden. Eine „minutiöse Abwägung“ der Finanzbedarfe ist nicht erforderlich (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22/20 –, juris, Rn. 13; OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, juris, Rn. 55).
Soweit in der mündlichen Verhandlung eingewendet wurde, die „systemimmanente Wirkung des Bewertungssystems“ führe zur einer Ungleichbehandlung von Kreis und kreisangehörigen Gemeinden dergestalt, dass der Landkreis danach 91,85 % seines Bedarfs befriedigen könnte, die Gemeinden hingegen nur 88,15 %, kann dahinstehen, ob dem rechnerisch zu folgen ist. Dem Gebot des finanziellen Gleichrangs lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass die Finanzbedarfe von Landkreis und kreisangehörigen Gemeinden im Ergebnis in (exakt) gleicher Höhe zu befriedigen sind. Vielmehr ist der Landkreis (lediglich) gehalten, seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen der kreisangehörigen Gemeinden nicht einseitig und rücksichtslos zu bevorzugen. Dies ist – wie ausgeführt – hier erfolgt. Im Übrigen wäre eine Befriedigung des Bedarfs des Landkreises zu 91,85 % gegenüber der Befriedigung des Bedarfs der Gemeinden zu 88,15 % als annähernd gleichwertig – und damit dem Gebot des finanziellen Gleichrangs genügend – anzusehen.
(3) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts führt die „äußerst angespannte Situation der Gemeinden“ zu keinem anderen Ergebnis. Der Beklagte hat die – schwierige – finanzielle Situation der kreisangehörigen Gemeinden erkannt und berücksichtigt. Er hat allerdings im Hinblick auf seine eigene, ebenfalls angespannte finanzielle Situation davon abgesehen, einen Umlagesatz festzusetzen, bei dem keine der kreisangehörigen Gemeinden im Haushaltsjahr 2018 einen Fehlbetrag aufweisen würde, weil dadurch sein Haushaltsdefizit von ca. 5,5 Millionen € auf bis zu 57,6 Millionen € gestiegen wäre. Dies ist vom Entscheidungsspielraum des Beklagten gedeckt und rechtlich nicht zu beanstanden. Der Landkreis ist nicht verpflichtet, sich durch einen (zu) niedrigen Umlagesatz selbst in einem Umfang zu verschulden, der sämtlichen kreisangehörigen Gemeinden im Gegenzug einen ausgeglichenen Haushalt ermöglicht. Dies würde dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs nicht gerecht, der auch zugunsten des Landkreises wirkt. Zwar war vorliegend zu berücksichtigen, dass der festgesetzte Umlagesatz von 47,06 v. H. bei 13 von 21 kreisangehörigen Gemeinden prognostisch zu einem Fehlbetrag im Haushaltsjahr 2018 führen würde. Der Umlagesatz erweist sich jedoch nicht als einseitig und rücksichtslos, weil er auch beim Beklagten prognostisch zu einem erheblichen Defizit von 5.548.700,– € geführt hat.
(4) Eine einseitige und rücksichtslose Bevorzugung der eigenen finanziellen Situation lässt sich auch nicht daraus ableiten, dass der Beklagte mit dem von ihm beschlossenen Umlagesatz einen möglichst weitgehenden Haushaltsausgleich angestrebt hat. Der Beklagte ist gemäß § 98 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 und Abs. 5 KVG LSA zum Haushaltsausgleich verpflichtet. Lässt eine Haushaltsnotlage einen vollständigen Ausgleich trotz äußerster Sparsamkeit und Ausschöpfung aller Einnahmequellen nicht zu, so besteht danach jedenfalls eine Pflicht, das Haushaltsdefizit so gering wie möglich zu halten. Diese Verpflichtung ist mit der Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar. Die landesrechtliche Verpflichtung, einen Haushaltsausgleich herbeizuführen, jedenfalls aber sich ihm so weit wie möglich anzunähern, sichert den Gestaltungsspielraum des Trägers der kommunalen Selbstverwaltung in der Zukunft. Auf welchem Wege das Ziel des Haushaltsausgleiches erreicht wird, liegt dabei – soweit unterschiedliche Konsolidierungsmaßnahmen in Betracht kommen – in der Gestaltungsfreiheit des kommunalen Trägers. Lässt die gegenwärtige Haushaltsnotlage einen vollständigen Haushaltsausgleich nicht zu, ist auch eine Pflicht zur Defizitminimierung bei Wahrung des vorhandenen Gestaltungsspielraums des Trägers der kommunalen Selbstverwaltung mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 – 10 C 13.14 –, juris, Rn. 21).
Da vorliegend die sonstigen Erträge und Einzahlungen nicht ausreichten, um den erforderlichen Bedarf zu decken, war der Beklagte damit zur Festsetzung des höchstmöglichen Umlagesatzes verpflichtet, um sein Haushaltsdefizit zu beseitigen oder zumindest zu minimieren. Die Grenze für den Kreisumlagesatz, den der finanziell notleidende Kreis gemäß § 99 Abs. 3 KVG LSA festzusetzen hat, liegt (erst) dort, wo die Leistungsfähigkeit der zahlungspflichtigen Gemeinden endet (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 – 10 C 13.14 –, juris, Rn. 29). Dies hat der Beklagte – wie ausgeführt – berücksichtigt. Durch den Umlagesatz von 47,06 v. H. konnte der Beklagte sein Haushaltsdefizit auf ca. 5,5 Millionen € verringern. Die Festsetzung eines höheren Umlagesatzes zur weiteren Defizitminimierung war bereits durch § 20 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA ausgeschlossen, wonach eine Erhöhung der Umlagesätze innerhalb des Haushaltsjahres bis zum 31. Mai vom Kreistag beschlossen sein muss. Überdies hat der Beklagte einen höheren Umlagesatz bei Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinden als nicht zumutbar angesehen. Ob der Beklagte im Hinblick darauf, dass acht Gemeinden prognostisch einen ausgeglichenen Haushalt bzw. einen positiven Haushaltssaldo erreicht haben, auch einen höheren Umlagesatz hätte festsetzen können, bedarf deshalb keiner Entscheidung.
(5) Dem Verwaltungsgericht ist auch nicht darin zu folgen, dass die Festsetzung des Umlagesatzes rechtswidrig sei, weil ihr keine „ergebnisoffene Abwägung“ zugrunde liege. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Pflicht gemäß Art. 28 Abs. 2 GG, den Finanzbedarf der Gemeinden gleichrangig mit dem des Kreises zu berücksichtigen, eine Ermittlung und Offenlegung des Finanzbedarfs für das jeweilige Haushaltsjahr durch das zuständige Organ verlangt. Dagegen ist keine Abwägung erforderlich, wie sie aus dem Planungsrecht geläufig ist und dort den Maßgaben der Abwägungsfehlerlehre unterliegt. Stattdessen ist nach Art. 28 Abs. 2 GG in materiell-rechtlicher Hinsicht zu überprüfen, ob die Umlagefestsetzung das Recht der betroffenen Gemeinden auf eine finanzielle Mindestausstattung wahrt und darüber hinaus Finanzinteressen des Kreises nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber denen der Gemeinden bevorzugt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 – 8 C 29.20 –, juris, Rn. 21). Danach war der Beklagte nicht zu einer „ergebnisoffenen Abwägung“ der gegenseitigen finanziellen Belange verpflichtet, sondern (lediglich) dazu, die gegenseitigen Finanzbedarfe zu ermitteln, dem Kreistag in aufbereiteter Form zur Verfügung zu stellen und bei der Festsetzung des Umlagesatzes inhaltlich zu würdigen, damit eine einseitige Bevorzugung der Belange des Kreises vermieden wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 – 8 B 22.20 –, juris, Rn. 13). Dies ist – wie ausgeführt – hier erfolgt.
(6) Schließlich ist auch der Umstand, dass der Umlagesatz kurz vor Ende des Haushaltsjahres durch eine Nachtragshaushaltssatzung erneut in gleicher Höhe beschlossen wurde, kein Indiz dafür, dass der Beklagte die eigenen finanziellen Belange einseitig und rücksichtslos bevorzugt hat. Die Änderung einer Haushaltssatzung durch Nachtragshaushaltssatzung, die bis zum Ablauf des Haushaltsjahres zu beschließen ist, ist in § 103 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA vorgesehen und an keine weiteren Voraussetzungen gebunden. Wenn sich – wie hier im streitgegenständlichen Haushaltsjahr 2018 – zeigt, dass trotz Ausnutzung aller Sparbemühungen ein erheblicher Fehlbetrag entstehen wird und der Haushaltsausgleich nur durch eine Änderung der Haushaltssatzung erreicht werden kann, ist der Landkreis zum Erlass einer Nachtragshaushaltssatzung verpflichtet (§ 103 Abs. 2 Nr. 1 KVG LSA). Auch aus den Regelungen über die Kreisumlage ergibt sich, dass der Umlagesatz bis zum Ende des Haushaltsjahres festgesetzt werden kann (§ 21 Abs. 2 Satz 1 FAG LSA) und eine Änderung des Umlagesatzes innerhalb des Haushaltsjahres möglich ist, eine Erhöhung allerdings nur bis zum 31. Mai des Haushaltsjahres (§ 20 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA).
Dass der Beklagte dabei den Umlagesatz bei 47,06 v. H. belassen hat, spricht nicht für eine einseitige Bevorzugung der eigenen finanziellen Belange. Auslöser für den Erlass der Nachtragshaushaltssatzung war der sich im Laufe des Jahres 2018 ergebene prognostische Fehlbetrag in Höhe von ca. 5,5 Millionen €, der nicht anders auszugleichen war. Aufgrund des anzustrebenden Haushaltsausgleiches (§ 98 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 und Abs. 5 KVG LSA) war der Beklagte verpflichtet, den rechtlich höchstzulässigen Umlagesatz festzusetzen. Dies ist – wie ausgeführt – unter Berücksichtigung der gleichrangigen finanziellen Belange der kreisangehörigen Gemeinden erfolgt.
c) Dass die Erhebung der Kreisumlage vorliegend den allgemeinen Gleichheitssatz in horizontaler Dimension im Verhältnis der umlagepflichtigen Gemeinden zueinander nicht beachtet (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 15) oder dazu führt, dass die verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eine eigene gemeindliche Steuerhoheit entwertet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 16, 17), ist weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.
3. Die Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2018 führt – isoliert betrachtet oder im Zusammenwirken mit anderen Instrumenten der Finanzausstattung der Gemeinden – auch nicht dazu, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten und insofern die durch Art. 28 Abs. 2 GG gezogene absolute Grenze der Kreisumlageerhebung verletzt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 18).
a) Aus dem anerkannten „Kernbereich“ der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, der gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 GG auf die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung zu erstrecken ist, ergibt sich, dass die Gemeinden mindestens über so große Finanzmittel verfügen müssen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen können und darüber hinaus noch über eine „freie Spitze“ verfügen, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrzunehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 19 f.). Dieser „Kerngehalt“ bezeichnet die äußerste Grenze des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren – das verfassungsrechtliche Minimum –, das einer weiteren Relativierung nicht zugänglich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 22). Der Schutz- und Garantiegehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG gilt zugunsten der Gemeinden auch in deren Verhältnis zum Kreis. Für „den kommunalen Raum“, also das Gesamt von Kreis und kreisangehörigen Gemeinden, besteht kein abweichendes Sonderrecht. Daraus folgt, dass der oben umschriebene „Kernbereich“ der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie auch nicht zugunsten des jeweiligen Kreises angetastet werden darf. Das gilt für jedwede Finanzregelung, gleichgültig ob sie vom Land oder vom Kreis selbst erlassen wurde; weder darf eine Regelung des Landesgesetzgebers zu einer strukturell unzureichenden Finanzausstattung der Gemeinden führen, noch darf eine Regelung eines Kreises diese Wirkung haben. Damit wird auch der Kreisumlage eine absolute Grenze gezogen; ihre Erhebung darf nicht dazu führen, dass das absolute Minimum der Finanzausstattung der kreisangehörigen Gemeinden unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 36).
Allerdings wird der Kernbereich der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie nicht schon dann verletzt, wenn die Finanzausstattung einer Gemeinde nur in einem Jahr oder nur für einen vorübergehenden Zeitraum hinter dem verfassungsgebotenen Minimum zurückbleibt; zur Überbrückung derartiger Notlagen steht der Gemeinde die Befugnis zur Aufnahme von Kassenkrediten zur Verfügung. Der Kernbereich der Garantie ist vielmehr erst dann verletzt, wenn die Gemeinde strukturell und auf Dauer außerstande ist, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung auch freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen (vgl. BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2013 – 8 C 1/12 –, juris, Rn. 41 und vom 29. Mai 2019 - 10 C 6/18 -, juris, Rn. 21).
Des Weiteren ist bei der Festsetzung des Umlagesatzes zu berücksichtigen, dass auch im Hinblick auf die Gewährleistung der finanziellen Mindestausstattung nicht auf die finanzschwächste Gemeinde abzustellen ist, sondern ein Querschnitt von allen kreisangehörigen Gemeinden zu bilden ist. Soweit sich danach für einzelne Gemeinden eine Verletzung der finanziellen Mindestausstattung ergibt, das heißt deren finanzielle Ausstattung dauerhaft strukturell unterhalb des verfassungsrechtlich gebotenen Minimums liegt, ist zu prüfen, ob dem im jeweiligen Einzelfall durch zusätzliche Finanzmittel (z. B. Liquiditätsbeihilfen, Sanierungsbeihilfen) oder durch Stundung (§ 24 FAG LSA) bzw. Befreiung von der Umlageerhebung begegnet werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 – 10 C 6.18 –, juris, Rn. 21; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 53; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 97; OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, juris, Rn. 74).
Anderseits darf der einheitliche Kreisumlagesatz für alle umlagepflichtigen Kommunen nicht auf der Vollzugsebene durch (Teil-)Erlasse oder sonstige Maßnahmen vollständig oder größtenteils wieder ausgehebelt werden, weshalb dies nur für einen geringen Anteil besonders finanzschwacher Kommunen zulässig ist. Dementsprechend verstößt ein Umlagesatz gegen das Verfassungsgebot der finanziellen Mindestausstattung, wenn bereits im Zeitpunkt der Beschlussfassung erkennbar ist, dass er von vielen oder gar dem überwiegenden Teil der umlageverpflichteten Kommunen nicht erbracht werden könnte bzw. rechtswidrig in deren Finanzautonomie eingriffe und daher mit entsprechenden Auswirkungen auf den Landkreishaushalt im Wege von (Teil-)Erlassen korrigiert werden müsste (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 98; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 28. Oktober 2020 – 2 L 463/16 –, juris, Rn. 35, 36; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 29. Juni 2021 – 8 B 58.20 –, juris, Rn. 13). Bei der Festlegung des Kreisumlagesatzes in der Haushaltssatzung muss nach alldem die Mehrheit der umlageverpflichteten Gemeinden rechtlich betrachtet finanziell imstande sein, die Kreisumlage ohne einen Eingriff in ihre verfassungsrechtliche Mindestausstattung zu erbringen. Andernfalls wäre die Festsetzung des Kreisumlagesatzes rechtswidrig, falls für die betroffenen Gemeinden überdies keine erfolgversprechenden Möglichkeiten erkennbar sind, zusätzliche Finanzmittel zu erlangen.
Ab welchem genauen Anteil von auf einen (Teil-) Erlass angewiesenen Gemeinden sich der festgesetzte Kreisumlagesatz als rechtswidrig erweist, lässt sich aus dem Gesetz nicht ableiten. Im Hinblick auf die grundsätzlich zulässige und gebotene Querschnittsbildung bei der Festsetzung des Umlagesatzes, die jedoch nicht im Wege finanzieller Billigkeitsmaßnahmen auf der Vollzugsebene weitgehend entwertet werden darf (s. o.), folgt der Senat insoweit der Rechtsauffassung, dass die Grenze jedenfalls dann überschritten ist, wenn mehr als ein Viertel der umlagepflichtigen Gemeinden die Kreisumlage ohne Eingriff in ihre verfassungsrechtliche Mindestausstattung nicht vollständig erbringen könnte (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 100; vgl. auch VG Magdeburg, Urteil vom 15. Dezember 2020 – 9 A 367/19 –, juris, Rn. 71; vgl. weiter BVerwG, Beschluss vom 29. Juni 2021 – 8 B 58.20 –, juris, Rn. 13; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 28. Oktober 2020 – 2 L 463/16 –, juris, Rn. 36).
Für die Beantwortung der Frage, ob den umlageverpflichteten Gemeinden noch die verfassungsrechtlich gewährleistete Mindestausstattung verbleibt, ist maßgeblich, ob diesen ein nicht (dauerhaft) kreditfinanzierter finanzieller Spielraum zur Wahrnehmung einerseits ihrer Pflichtaufgaben, andererseits ihrer freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben in merklichem, wenn auch bescheidenem Umfang, verbleibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 19 f.). Im Hinblick auf die Dauerhaftigkeit der strukturellen Unterfinanzierung (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1.12 –, juris, Rn. 41) stellt der Senat, anknüpfend an die Verpflichtung der Kommunen zum Ausgleich von Jahresfehlbeträgen gemäß § 24 Abs. 1 i. V. m. § 8 Abs. 1 KomHVO LSA, auf einen Zeitraum von neun Jahren ab, wobei nicht abstrakt schematisch festgelegt werden kann, wie sich dieser Betrachtungszeitraum ausgehend vom betroffenen Haushaltsjahr in die Vergangenheit und in die Zukunft erstreckt. Im Hinblick darauf, dass in die Zukunft prognostizierte Daten tendenziell weniger belastbar und aussagekräftig sind als in der Vergangenheit liegende und damit feststehende, sollte der Schwerpunkt des Betrachtungszeitraums allerdings in der Vergangenheit liegen. Um künftige Verbesserungen oder Verschlechterungen der finanziellen Ausstattung einer Kommune in der näheren Zukunft in den Blick zu nehmen, sind allerdings auch Haushaltsfolgejahre zur Beurteilung heranzuziehen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 102, das insoweit auf einen Zehnjahreszeitraum abstellt; vgl. auch VG Halle, Urteil vom 11. April 2019 – 3 A 476/16 –, juris, Rn. 66).
b) Daran gemessen sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass durch den festgesetzten Umlagesatz von 47,06 v. H. dauerhaft und strukturell die von Verfassungs wegen gebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden nicht mehr gewährleistet ist. Der Beklagte hat insoweit einen Betrachtungszeitraum von 2013 bis 2021, mithin von neun Jahren, zugrunde gelegt (Bl. 722 des Verwaltungsvorgangs), was nach dem o. g. Maßstab nicht zu beanstanden ist. Danach waren im streitgegenständlichen Haushaltsjahr 2018 prognostisch acht von 21 kreisangehörigen Gemeinden in der Lage, die Pflichtaufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme zu erfüllen und verfügten darüber hinaus noch über eine „freie Spitze“ zur Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben (siehe oben 2. b) aa). Von den 13 Kommunen, die im Jahr 2018 einen Fehlbetrag aufwiesen, können fünf Kommunen prognostisch einen strukturellen Ausgleich in den Folgejahren erreichen. Bezogen auf den gesamten Betrachtungszeitraum (2013 bis 2021) wiesen lediglich zwei Kommunen (S-Stadt, Gemeinde W.) durchgehend Fehlbeträge aus, womit davon auszugehen ist, dass diese Kommunen dauerhaft nicht zur Erfüllung von Pflichtaufgaben und freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben in der Lage sind. Es handelt sich hierbei jedoch nicht um eine strukturelle Unterschreitung der finanziellen Mindestausstattung von mindestens einem Viertel der kreisangehörigen Gemeinden, die zur Rechtswidrigkeit des Umlagesatzes führt. Der Unfähigkeit der konkret betroffenen Gemeinden zur Leistung der Kreisumlage ist damit auf der Vollzugsebene durch Stundung, (Teil-)Erlass oder sonstige Einzelfallmaßnahmen Rechnung zu tragen.
c) Soweit in der mündlichen Verhandlung die Auffassung vertreten wurde, bereits die Unterschreitung der finanziellen Mindestausstattung einer Gemeinde im betroffenen Haushaltsjahr führe – wenn auch nicht zur Unwirksamkeit des Umlagesatzes – jedenfalls dazu, dass die Umlage im Erhebungsverfahren im Hinblick auf die individuelle Leistungsfähigkeit korrigiert werden müsse, folgt der Senat dem nicht. Dabei kann dahinstehen, ob die finanzielle Mindestausstattung der Klägerin im Haushaltsjahr 2018 gewährleistet war. Denn für die Verletzung des Kernbereichs der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie reicht es nicht aus, wenn die Finanzausstattung der Gemeinde nur in einem Jahr oder nur für einen vorübergehenden Zeitraum hinter dem verfassungsgebotenen Minimum zurückbleibt. Erst eine dauerhafte Unterschreitung der finanziellen Mindestausstattung verpflichtet zur Prüfung, ob dem im jeweiligen Einzelfall durch zusätzliche Finanzmittel (z. B. Liquiditätsbeihilfen, Sanierungsbeihilfen) oder durch Stundung (§ 24 FAG LSA) bzw. Befreiung von der Umlageerhebung begegnet werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 – 10 C 6.18 –, juris, Rn. 21; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 – 4 L 184/18 –, juris, Rn. 53; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 97; OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, juris, Rn. 74). Dies war vorliegend nur bei zwei Kommunen (S-Stadt, Gemeinde W.) – nicht bei der Klägerin – der Fall.
Darüber hinaus wäre die dauerhafte Unterschreitung der finanziellen Mindestausstattung einzelner Gemeinden, die nicht die Unwirksamkeit des Umlagesatzes zur Folge hat, nicht im – hier gegenständlichen – Festsetzungsverfahren, sondern erst auf Antrag der betroffenen Gemeinde in einem gesonderten Verfahren zu berücksichtigen. Dies folgt daraus, dass sowohl für die betroffenen Gemeinden als auch für den Landkreis verschiedene Möglichkeiten bestehen, auf die Unterschreitung zu reagieren – z. B. durch Inanspruchnahme von Liquiditätskrediten, Liquiditätsbeihilfen, Sanierungsbeihilfen, Gewährung von Stundung, (Teil)Erlass der Forderung –, die von unterschiedlichen und jeweils im Einzelnen zu prüfenden Voraussetzungen abhängen. So ist z. B. für die Stundung erforderlich, dass die sofortige Zahlung mit unzumutbaren Härten für den Schuldner verbunden wäre (§ 24 Satz 2 FAG LSA). Auch wäre ggf. zu klären, ob die betroffene Gemeinde ihre Einnahmepotentiale ausgeschöpft hat (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 –, juris, Rn. 149 f.). Die ebenfalls gegen die Heranziehung zur Kreisumlage 2018 klagenden Mitgliedsgemeinden der Verbandsgemeinde E. (Verfahren 4 L 68/21, 4 L 69/21, 4 L 70/21, 4 L 71/21, 4 L 75/21) haben vorgetragen, dass in der Vergangenheit die Kreisumlagen regelmäßig aus Liquiditätskrediten und Liquiditätsbeihilfen hätten beglichen werden können und sie überdies am Teilentschuldungsprogramm STARK II teilgenommen hätten. Es würde das Festsetzungsverfahren überfrachten, wenn bereits dort geklärt werden müsste, auf welche Weise dem Schutz der finanziellen Eigenverantwortung der betroffenen Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) im konkreten Einzelfall angemessen Rechnung getragen werden kann. Dies ist ggf. einem gesonderten (Billigkeits-)Verfahren vorbehalten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 2.453.920,– € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 98 ff. KVG
§ 103 KVG
§ 24 FAG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 20 Abs. 1 FAG
§ 103 Abs. 1 S. 1 KVG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 FAG
§ 99 Abs. 3 KVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 99 Abs. 3 Satz 1 KVG
§ 99 Abs. 3 Satz 2 KVG
§ 19 Abs. 1 Satz 1 FAG
§ 103 Abs. 1 Satz 1 KVG
§ 21 Abs. 2 Satz 1 FAG
§ 45 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 KVG
§ 98 Abs. 1 Satz 1 KVG
§ 98 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 und Abs. 5 KVG
§ 103 Abs. 2 Nr. 1 KVG
§ 8 Abs. 1 KomHVO
§ 24 Satz 2 FAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 99 Abs. 3 des Kommunalverfassungsgesetzes
§ 19 des Finanzausgleichsgesetzes
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 86, 148
8 C 1.12
4 L 184/18
10 C 13.14
10 C 6.18
8 B 22.20
8 C 29.20
IV C 79.76
2 L 463/16
10 A 11208/18
2 A 159/18
4 BV 17.24
12 N 58.16
3 KO 94/12
8 C 29/20
8 B 22/20
8 C 1/12
10 C 6/18
8 B 58.20
9 A 367/19
3 A 476/16
4 L 68/21
4 L 69/21
4 L 70/21
4 L 71/21
4 L 75/21