Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-02-13, Aktenzeichen 1 B 16/25
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:0213.1B16.25.00

Tenor:
Die Beschwerde wird auf Kosten des Antragstellers zurückgewiesen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.
Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet.
Die gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts (dazu nachfolgend A.) fristgerecht vorgebrachten Beschwerdegründe, auf deren Prüfung der Senat im Beschwerdeverfahren nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern und den (sinngemäßen) Beschwerdeanträgen zu entsprechen. Das gilt sowohl für den jetzigen (sinngemäßen) Hauptantrag des Antragstellers,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihm von dem Zeitpunkt des Zugangs der gerichtlichen Entscheidung bei ihr bis zum 31. Dezember 2026 vorläufig, d. h. bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren, Sonderurlaub nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Sonderurlaubsverordnung des Bundes für eine Tätigkeit bei der Europäischen Zentralbank zu bewilligen,
der von dem Antrag erster Instanz nur hinsichtlich des Zeitpunktes des Urlaubsbeginns abweicht (Zeitpunkt des Zugangs der Senatsentscheidung statt des – nun in der Vergangenheit liegenden – 1. Januar 2025), als auch für den erstmals im Beschwerdeverfahren formulierten Hilfsantrag, der sich von dem Hauptantrag allein hinsichtlich des Enddatums des begehrten Sonderurlaubs (30. September 2026 – so der Antrag – bzw. 30. Juni 2026 – so die Beschwerdebegründung, S. 10, mit der Angabe „für 24 Monate, hilfsweise für 18 Monate“, statt 31. Dezember 2026) unterscheidet (zu diesen Anträgen nachfolgend C.). Ohne Erfolg bleibt ferner das logisch vorrangige sinngemäße, nicht durch einen ausdrücklichen Antrag unterlegte Begehren des Antragstellers auf die vorläufige Feststellung, dass der in Rede stehende Sonderurlaub bereits (im Jahr 2023) „vereinbart“ bzw. (im Juni 2024) genehmigt worden ist (dazu nachfolgend B.).
A. Das Verwaltungsgericht hat den erstinstanzlich gestellten, auf die vorläufige Gewährung von Sonderurlaub vom 1. Januar 2025 bis zum 31. Dezember 2026 abzielenden Antrag im Kern mit der folgenden Begründung abgelehnt: Der Antragsteller habe schon einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. Es sei nicht überwiegend wahrscheinlich, dass er einen Anspruch auf Gewährung des begehrten Sonderurlaubs nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung über den Sonderurlaub für Bundesbeamtinnen und Bundesbeamte sowie für Richterinnen und Richter des Bundes (Sonderurlaubsverordnung – SUrlV) habe. Ein solcher Anspruch bestehe nach summarischer Prüfung vielmehr nicht, weil die Voraussetzung nach § 3 Nr. 2 SUrlV nicht erfüllt sei. Danach werde Sonderurlaub nur gewährt, wenn dienstliche Gründe nicht entgegenstünden. Dienstliche, d. h. auf die ordnungsgemäße Erfüllung der Dienstaufgaben bezogene Gründe stünden der Gewährung von Sonderurlaub dann entgegen, wenn die Erfüllung derjenigen Aufgaben, für die der Beamte an sich vorgesehen sei, bei seinem Fehlen erheblich beeinträchtigt oder gar verhindert würde. Die gerichtliche Überprüfung, ob diese in Form eines unbestimmten Rechtsbegriffs aufgestellte Voraussetzung gegeben sei, sei (nur) insoweit beschränkt, als dem Dienstherrn durch das Merkmal der dienstlichen Gründe ein verwaltungspolitischer und aus dem Organisationsrecht folgender, von den Gerichten zu respektierender Gewichtungsspielraum zustehe. Innerhalb dieses Spielraums dürfe er zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die dienstlichen Aufgaben der Verwaltung nach Art und Umfang frei festlegen, sie nach ihrer Dringlichkeit abstufen und ihre Erfüllung durch Bereitstellung personeller und sachlicher Mittel sichern. Ausgehend hiervon stünden der Gewährung des begehrten Sonderurlaubs dienstliche Gründe entgegen. Die Antragsgegnerin habe insoweit tragfähige Erwägungen angestellt. Danach sei die Organisationseinheit, in der der Antragsteller bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) eigentlich eingesetzt werde, durch Vakanzen belastet, nämlich durch bestehende, nicht zeitnah besetzbare Vakanzen sowie durch temporäre Vakanzen im absehbaren Verwendungszeitraum. Von den neun Stellen des maßgeblichen Referats seien nur acht besetzt. Zum 1. Januar 2025 verlasse zudem ein Kollege das Referat, und eine weitere Kollegin gehe ab Februar in den Mutterschutz und die nachfolgende Elternzeit. Eine Besetzung durch Kollegen anderer Abteilungen sei nicht möglich, da bereits zum Stichtag des 1. November 2024 acht offene Stellen unbesetzt gewesen seien; auf der Ebene des Geschäftsbereichs gebe es insgesamt 28 unbesetzte Stellen.
Keine abweichende Bewertung folge aus dem Einwand des Antragstellers, die abgehende Kollegin erfülle Aufgaben, für die er nicht spezialisiert sei, und der angesprochene Kollege werde ebenfalls entsandt. Es falle nämlich in den Entscheidungsspielraum der Antragsgegnerin, mit welcher Aufgabe sie den Antragsteller betrauen wolle, zumal von einem Beamten erwartet werden dürfe, dass er sich in jede zu seiner Laufbahn gehörende Aufgabe mit angemessenem Zeitaufwand einarbeite. Auch der Einwand, der angesprochene Kollege werde ebenfalls entsandt, greife nicht durch. Zwar werde dieser unter Bewilligung von Sonderurlaub an das „Single Resolution Board“ (einheitlicher Abwicklungsausschuss innerhalb der Bankenunion der EU, im Folgenden: SRB) entsandt; das verletze aber nicht den Anspruch des Antragstellers aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die Antragsgegnerin habe nachvollziehbar dargelegt, dass sie aktuell Entsendungen zum SRB sowie die Unterstützung des Personalaufbaus der neuen europäischen Behörde AMLA (Anti-Money Laundering Authority) priorisiere, was eine zeitliche Einschränkung oder Ablehnung anderer Entsendungen erfordere. Diese Erwägungen seien in sich schlüssig, frei von Willkür und hielten sich (daher) in dem ihr zustehenden Entscheidungsspielraum. Der Antragsteller berufe sich ferner ohne Erfolg auf das Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 22. Januar 2009 – 4 S 111/06 –. Zwar rechtfertige danach ein knapp bemessener Personalbestand die Versagung von Sonderurlaub noch nicht; das Urteil betreffe aber ausdrücklich nur die Gewährung eines kurzen Sonderurlaubs von drei Tagen, für die überdies bereits Erholungsurlaub genehmigt gewesen sei. Nicht zum Erfolg führe auch der Einwand des Antragstellers, sein Vorhaben sei bereits im August 2013 genehmigt worden. Sonderurlaub sei ihm seinerzeit nur entsprechend der einjährigen Entsendung genehmigt worden. Ein förmlicher Antrag auf Genehmigung weiteren Sonderurlaubs liege ebensowenig vor wie eine entsprechende Genehmigung. Die – bestrittene – Behauptung des Antragstellers, sein Vorgesetzter habe ihm in einem Gespräch am 24. Juni 2024 eine Genehmigung übermittelt, belege weder eine förmliche Genehmigung noch könne darin eine Zusicherung liegen. Entgegen dem Vortrag des Antragstellers sei keine Praxis der Antragsgegnerin erkennbar, eine Entsendung und Sonderbeurlaubung bloß mündlich zu besprechen und formlos zu genehmigen. Diese habe nämlich dargelegt, dass 2023 im Anschluss an die Gespräche mit dem Antragsteller das offizielle und schriftliche, den Erlass des Genehmigungsbescheides vom 18. August 2023 einschließende Verfahren erfolgt sei. Auf die Voraussetzungen der Entsendung sowie der Entsendungsrichtlinie komme es nicht an.
B. Der Antragsteller hat zunächst auch im Beschwerdeverfahren nicht glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO), dass ihm ein Anspruch auf Erlass der – nur sinngemäß beantragten – einstweiligen Anordnung auf die vorläufige Feststellung zusteht, dass der Sonderurlaub für den Zeitraum vom 1. Januar 2025 bis zum 31. Dezember 2026 bereits (im Jahr 2023) „vereinbart“ bzw. (im Juni 2024) genehmigt worden ist. Sein entsprechendes Beschwerdevorbringen greift nicht durch.
I. Der Antragsteller macht (erneut) geltend, sein letzter Referatsleiter vor seiner Entsendung, der Leiter des Referats ABF 14, Dr. W., habe ihm in einem Gespräch vom 24. Juni 2024 „bereits eine Genehmigung für die Verlängerung des von ihm beantragten Sonderurlaubs fernmündlich übermittelt“, weshalb „seine fortgesetzte Beurlaubung für 24 Monate zum 01.01.2025 bereits“ bewilligt sei. Der Einwand der Antragsgegnerin, der Beamte sei gar nicht befugt, eine solche Genehmigung zu erteilen, gehe fehl, weil er nicht belegt worden und zudem anzuzweifeln sei, weil der Beamte als Referatsleiter und stellvertretender Abteilungsleiter der Abteilung ABF 1 eine herausgehobene Führungsposition innegehabt habe. „Für den Sachverhalt relevant“ sei hingegen, dass der Beamte „gar nicht eine Genehmigung erteilt, sondern fernmündlich am 24.06.2024 lediglich die Genehmigung übermittelt“ habe (alle bisherigen Zitate in diesem Absatz: Beschwerdebegründung, S. 7). Die Antragsgegnerin bediene sich bei der Übermittlung ihrer Entscheidungen zu beantragtem Sonderurlaub nachweislich üblicherweise aller sachdienlichen Medien. So sei auch die im Dezember 2024 erfolgte Genehmigung von Sonderurlaub für eine zur EZB entsandte Kollegin „(zunächst) genauso“ erfolgt. Im Übrigen gebe es offenkundig keine hierarchischen Anforderungen an den Übermittler diesbezüglicher Entscheidungen. So habe die Antragsgegnerin den Bescheid vom 28. Oktober 2024, mit dem sein Antrag auf Verlängerung des Sonderurlaubs (trotz bereits erteilter Genehmigung, so der Antragsteller sinngemäß) abgelehnt worden sei, von der Referentin, Frau F., „auf dem Briefkopf von Frau Z., Sachbearbeiterin) zeichnen lassen“. Herr E., Referatsleiter ZI 1, habe ihm „das Ergebnis der gleichtägigen Prüfung seines neuen Sonderurlaubsantrages vor dem Hintergrund der erteilten Genehmigung von Frau L. und mit Bitte der Berücksichtigung der Gleichbehandlung vom 20.12.2024 übermittelt“. Insgesamt habe er „von einer wirksamen Übermittlung der Genehmigung ausgehen“ müssen. Eine Gesamtbeurlaubungsdauer von 36 Monaten sei überdies bereits im Jahr 2023 „vereinbart“ und nur „aus vertragstechnischen Gründen seitens der EZB“ zunächst lediglich im Umfang von 12 Monaten umgesetzt worden; insoweit verweise er auf die Abstimmung im August und die „bereits vorgelegte E-Mail aus August 2023“. Dass „eine solche Vereinbarung und Genehmigung nicht bestünde“, habe die Antragsgegnerin nicht nachgewiesen (alle Zitate: Beschwerdebegründung, S. 8). Dass eine längere Beurlaubungsdauer als nur 12 Monate vorgesehen (gewesen) sei, werde auch durch die Besoldungsmitteilung vom 11. Dezember 2024 für Januar 2025 (Freistellung ohne Bezüge) belegt und habe sich auch bei seiner Dienstaufnahme am 2. Januar 2025 dadurch gezeigt, dass kein Verwaltungsbereich hierüber informiert bzw. darauf vorbereitet gewesen sei.
II. Dieses Vorbringen greift insgesamt nicht durch.
1. Das gilt zunächst für die streitige Behauptung einer bereits 2023 erfolgten Vereinbarung zwischen den Beteiligten über die Beurlaubung und Entsendung des Antragstellers für 36 Monate, deren Fehlen die Antragsgegnerin nicht nachgewiesen habe. Abwegig ist insoweit zunächst die Ansicht des Antragstellers, der Nachweis, dass die von ihm behauptete Vereinbarung nicht vorliege, obliege der Antragsgegnerin. Richtigerweise obliegt es vielmehr dem Antragsteller, das Bestehen dieser ihm günstigen Tatsache nachzuweisen bzw. – hier – zumindest glaubhaft zu machen. Eine solche Glaubhaftmachung ist aber nicht erfolgt. Dass dem Antragsteller 2023 eine ausdrückliche Zusicherung des behaupteten Inhalts in der nötigen Schriftform (vgl. § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) erteilt worden sein könnte, behauptet dieser schon selbst nicht und ist auch durch nichts belegt. Der (mit Schriftsatz vom 13. Dezember 2024) vorgelegten E-Mail, auf die der Antragsteller sich mit der Beschwerdebegründung im Wesentlichen nur bezieht, lässt sich eine solche Vereinbarung nicht im Ansatz entnehmen. Der (damalige) Referatsleiter des Antragstellers hat mit dieser E-Mail vom 8. August 2023 auf die E-Mail des Antragstellers vom selben Tag reagiert. Mit seiner E-Mail hatte der Antragsteller zwar von seinem Anliegen gesprochen, „ab 1. Oktober 2023 zur Europäischen Zentralbank für zunächst ein Jahr und in Summe drei Jahre entsendet zu werden“. Diese Äußerung des Antragstellers lässt aber lediglich dessen bloße Vorstellung bzw. dessen bloßen Wunsch erkennen, für insgesamt drei Jahre entsandt zu werden, und verdeutlicht zugleich sein Wissen, dass eine Entsendung jedenfalls zunächst nur für ein Jahr erfolgen würde. Die Antwort des Referatsleiters ist für die Behauptung des Antragstellers offensichtlich unergiebig. Sie befasst sich schon nicht mit der Gesamtdauer einer Entsendung, sondern nur mit deren „Starttermin“, weil dem von dem Antragsteller gewünschten (frühen) Beginn der Entsendung Belange des Referats entgegenstanden. Der Referatsleiter teilte dem Antragsteller daher (nochmals) lediglich seine bereits geäußerte Bitte an die Abteilung ZI mit, zu versuchen, den Starttermin auf den 1.1.(2024) bzw. – „im Notfall“ auf den 1.12.(2023) zu verhandeln. Unabhängig von der nach dem Vorstehenden zu konstatierenden mangelnden Glaubhaftmachung ergibt sich die behauptete Vereinbarung auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen. Ganz im Gegenteil ist die Sonderbeurlaubung und Entsendung mit Verfügung vom 18. August 2023 (Beiakte Heft 2, Bl. 30), deren Empfang der Antragsteller am 6. September 2023 bestätigt hat (Beiakte Heft 2, Bl. 37), nur „mit Wirkung vom 01.01.2024 bis zum 31.12.2024“ ausgesprochen worden. Das entspricht nicht nur dem Inhalt der vorgängigen E-Mail der EZB vom 11. August 2023 an die BaFin, man wäre bereit, deren Vorschlag zu akzeptieren, dem Antragsteller einen Vertrag „from 01.01.2024 (to 31.12.2024)“ anzubieten (Beiakte Heft 2, Bl. 33), sondern auch der Äußerung des Referatsleiters in seiner E-Mail vom 14. August 2023 (Beiakte Heft 2, Bl. 17 oben), er stimme „der einjährigen Beurlaubung zu“. Diese beiden E-Mails und der Bescheid enthalten (dementsprechend) zudem auch keine Hinweise auf eine eventuelle Verlängerung des genannten Zeitraums.
2. Weiterhin nicht glaubhaft gemacht ist ferner die (sinngemäße) Behauptung des Antragstellers, sein Referatsleiter habe ihm am 24. Juni 2024 telefonisch mitgeteilt, dass der beantragte Sonderurlaub für den Zeitraum vom 1. Januar 2025 bis zum 31. Dezember 2026 bereits genehmigt worden sei. Diese Behauptung findet keinerlei Stütze in den Verwaltungsvorgängen und erweist sich insgesamt als abwegig. Die Antragsgegnerin hat hierzu vorgetragen (Anlage AG 1, S. 3, zu der Beschwerdeerwiderung), dass der Referatsleiter im Juni 2024 in seiner Funktion als Mentor mit dem Antragsteller telefoniert habe; dass er diese Funktion hatte, ergibt sich dabei bereits aus der E-Mail des Antragstellers vom 6. Oktober 2023 an Frau V. und Frau Z. der Abteilung ZI (Beiakte Heft 2, Bl. 38: „Als Mentor steht für meine Abwesenheit Herr Dr. Y. W. zur Verfügung“). In diesem Telefonat sei neben persönlichen Themen (Kind, Hochzeit, Urlaub etc.) auch die weitere Tätigkeit des Antragstellers bei der EZB angesprochen worden, da die EZB, so der Antragsteller in dem Gespräch, bereits mündlich eine Verlängerung avisiert habe. Der Antragsteller habe den Referatsleiter gefragt, ob dieser mit einer Verlängerung persönlich ein Problem habe, ob „man ihm (Herrn T.) die Verlängerung ggf. in der BaFin falsch ausgelegt werden könne“ und wie sein weiterer Karriereweg in der BaFin nach durchlaufener Verlängerung aussehen könne. Der Referatsleiter habe hierauf lediglich entgegnet, dass eine Verlängerung den Antragsteller von den Referatsthemen weiter entfernen würde. Dieser Darstellung des Gesprächsanlasses (Mentoring) und des Gesprächsinhalts, die im Gegensatz zu der bloßen Behauptung des Antragstellers konkret und anschaulich ist, hat der Antragsteller im Beschwerdeverfahren nichts entgegengesetzt. Vor allem aber wird die Behauptung des Antragstellers in keiner Weise durch die Verwaltungsvorgänge belegt, sondern, im Gegenteil, sogar widerlegt. Maßgeblich für diese Annahme ist die E-Mail des Antragstellers, die dieser am 9. September 2024– also etwa zweieinhalb Monate nach dem Telefonat, in dem ihm die Genehmigung übermittelt worden sein soll – an Frau Z. (ZI) geschickt hat (Beiakte Heft3, Bl. 2). Hierin führt der Antragsteller zu dem „aktuellen Stand“ aus, dass er an einer entsprechenden Verlängerung des Sonderurlaubs bis zum 31. Dezember 2026 „sehr interessiert“ sei und plane, „nicht zum 31.12.2024 zurückzukommen“. Ferner teilt er mit, dass die EZB „vergangene Woche“ mündlich eine Vertragsverlängerung angeboten habe, dass mit seinem Vorgesetzten, „Dr. W., RL ABF 14“ bereits im Juli diesbezüglich gesprochen worden sei und dass dieser eine Vertragsverlängerung „unterstützt“. Diese Ausführungen lassen klar und deutlich hervortreten, dass der Antragsteller zeitnah nach dem Telefonat mit seinem Mentor selbst nicht davon ausgegangen ist, dieser habe ihm im Juni 2024 mitgeteilt, der Sonderurlaub für 2025 und 2026 sei bereits erteilt worden. Anderenfalls hätte es in der E-Mail vom 9. September 2024 nämlich ausgereicht, auf die bereits erfolgte Genehmigung zu verweisen. Unabhängig von alledem wäre die Behauptung des Antragstellers, sein Mentor habe ihm das Vorliegen der Sonderbeurlaubung für 2025 und 2026 am 24. Juni 2024 telefonisch übermittelt, auch bei ihrer Unterstellung als wahr ersichtlich ungeeignet, zu belegen, dass der begehrte Sonderurlaub am 24. Juni 2024 tatsächlich bereits genehmigt worden war. Wie dem Antragsteller sowohl durch die ihn selbst betreffende Genehmigung vom 18. August 2023 als auch durch den von ihm geschilderten Fall der Kollegin, Frau L., aus Dezember 2024 [Beschwerdebegründung, Seite 8 oben: „(zunächst)“] bekannt ist, hat die Antragsgegnerin – wenig überraschend – entsprechenden Sonderurlaub stets durch Erlass eines schriftlichen Bescheides und nicht etwa nur mündlich gewährt. Dass die Antragsgegnerin in seinem Fall am 24. Juni 2024 oder früher einen schriftlichen Genehmigungsbescheid erlassen hat, behauptet der Antragsteller aber schon selbst nicht und ergibt sich im Übrigen auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen. Vor diesem Hintergrund ist es offensichtlich unerheblich, ob es geübte Praxis in der BaFin war oder ist, Betroffene (ggf. aus Zeitgründen) über eine ergangene oder in Kürze ergehende Genehmigung bereits vorab in Kenntnis zu setzen, etwa per E-Mail oder auch telefonisch.
3. Keine gegenüber dem Vorstehenden abweichende Bewertung rechtfertigt das Beschwerdevorbringen, Belege dafür, dass eine längere als 12monatige Beurlaubung vorgesehen (gewesen) sei, ergäben sich aus der Besoldungsmitteilung vom 11. Dezember 2024 und aus dem Umstand, dass die Rückkehr des Antragstellers in die BaFin am 2. Januar 2025 verwaltungsseitig nicht vorbereitet gewesen sei.
Hinsichtlich der Bezügemitteilung hat die Antragsgegnerin mit ihrer Beschwerdeerwiderung (S. 9 f.) erläutert, dass die Meldungen an das Bundesverwaltungsamt, das die Bezüge für die BaFin verwalte, monatlich erfolgten. Zum Zeitpunkt der letzten Monatsmeldung im Dezember 2024, die wegen der anstehenden Feiertage früher als üblich erfolgt sei, habe die erstinstanzliche Entscheidung im vorliegenden Rechtsstreit noch ausgestanden. Nur deshalb sei der Antragsteller noch aus der Meldung (der wegen einer Beschäftigung in der BaFin zu besoldenden Personen) ausgenommen worden mit der Folge, dass er bei dem Bundesverwaltungsamt weiterhin als „unbezahlt abwesend“ geführt worden sei. Diese Ausführungen sind ohne weiteres nachvollziehbar, und der Antragsteller ist ihnen auch nicht mehr entgegengetreten.
Auch der ferner noch ins Feld geführte Umstand, dass im Fall des Antragstellers– anders als bei Rückkehrern sonst – kein Verwaltungsbereich der BaFin auf die Wiederaufnahme der Tätigkeit durch den Antragsteller vorbereitet gewesen sei, was sich insbesondere bei der Vergabe des Ausweises, der Büro- und Arbeitsmitteldisposition und bei der IT gezeigt habe, stützt die Ansicht des Antragstellers ersichtlich nicht. Dieser Umstand lässt sich nämlich ohne Weiteres damit erklären, dass der Verwaltung für die organisatorische Vorbereitung der Rückkehr des Antragstellers in den Dienst bei der BaFin nur vier Arbeitstage zur Verfügung gestanden haben, an denen nach allgemeiner Erfahrung zudem nur wenige Beschäftigte im Dienst gewesen sein werden. Da der die Rückkehr des Antragstellers in die Behörde (vorläufig) klärende Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 18. Dezember 2024 den Beteiligten (erst) am 19. Dezember 2024 (Donnerstag vor Weihnachten) zugestellt worden ist, verblieben in der Annahme, dass Heiligabend und Silvester 2024 bei der BaFin dienstfrei waren (vgl. § 6 Abs. 1 AZV), bis zur Rückkehr des Antragstellers nur der 20., der 23., der 27. und der 30. Dezember 2024.
C. Das übrige Beschwerdevorbringen, welches die ausdrücklich formulierten, auf eine vorläufige Genehmigung von Sonderurlaub abzielenden Beschwerdeanträge betrifft, führt ebenfalls nicht zum Erfolg. Mit ihm ist schon das Vorliegen der tatsächlichen Voraussetzungen eines Anordnungsgrundes nicht glaubhaft gemacht, weil der Antragsteller die behauptete Bereitschaft der Europäischen Zentralbank (EZB), das Vertragsangebot (trotz des Abbruchs der dortigen Tätigkeit mit Ablauf des 31. Dezember 2024) mit kurzfristiger Tätigkeitsaufnahme noch wenige Wochen aufrechtzuerhalten, ohne die eine Eilbedürftigkeit des Eilbegehrens ohne weiteres entfiele, nicht belegt hat. Unabhängig davon ist weiterhin nicht glaubhaft gemacht, dass der Antragsteller einen Anspruch auf Gewährung von Sonderurlaub zur Wiederaufnahme der Tätigkeit bei der EZB für den Zeitraum vom Zugang der Senatsentscheidung bei der Antragsgegnerin bis zum 31. Dezember 2026 oder auch nur bis zu einem drei oder sechs Monate (s. o.) früher liegenden Zeitpunkt hat.
I. Dieses Begehren des Antragstellers beurteilt sich nach § 3 SUrlV i. V. m. § 6 SUrlV. Nach § 3 SUrlV wird Sonderurlaub nur gewährt, wenn der Anlass, für den Sonderurlaub beantragt wurde, nicht außerhalb der Arbeitszeit wahrgenommen oder erledigt werden kann (Nr. 1 der Regelung), dienstliche Gründe nicht entgegenstehen (Nr. 2) und die jeweiligen Voraussetzungen der §§ 5 bis 22 (SUrlV) erfüllt sind (Nr. 3). Nach der durch § 3 Nr. 3 SUrlV u. a. in Bezug genommenen, hier allein relevanten Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 SUrlV ist Sonderurlaub unter Wegfall der Besoldung bei einer Entsendung für eine hauptberufliche Tätigkeit in einer öffentlichen zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung zu gewähren, wobei sich die Dauer des Sonderurlaubs nach der Dauer der Entsendung richtet.
II. Dass diese Voraussetzungen hier vollständig vorliegen, ist weiterhin nicht glaubhaft gemacht.
1. Allerdings könnte der Antragsteller glaubhaft machen, dass die Voraussetzungen nach § 3 Nr. 3 SUrlV i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SUrlV vorliegen, wenn er, wie begehrt, zum Zwecke einer Entsendung beurlaubt würde (und die EZB noch aufnahmebereit sein sollte). Die begehrte Beurlaubung würde es der zuständigen Dienstbehörde (vgl. insoweit § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 der Entsendungsrichtlinie Bund vom 9. Dezember 2015, GMBl. 2016, S. 34) ermöglichen, ihn – seinem sinngemäßen Begehren entsprechend – zu der (nach dem Vortrag des Antragstellers noch mindestens bis zum 15. Februar 2025 oder bis zum 1. März 2025 aufnahmebereiten) EZB zu entsenden, und auch das Merkmal einer – hauptberuflichen – Tätigkeit in einer überstaatlichen Einrichtung wäre gegeben, da die EZB ein Organ der Europäischen Union ist (vgl. Art. 13 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 EUV).
Dazu, dass eine Beurlaubung die Entsendung erst ermöglicht, vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Mai 1996– 1 A 5445/94 –, juris, Rn. 8,
2. Weiterhin nicht glaubhaft gemacht ist hier aber (jedenfalls), dass die Antragsgegnerin die Gewährung von Sonderurlaub nicht mit der auf § 3 Nr. 2 SUrlV gestützten Erwägung ablehnen durfte, der Gewährung stünden dienstliche Gründe entgegen.
a) Die Bedeutung des unbestimmten Rechtsbegriffs „dienstliche Gründe“, den der Verordnungsgeber im Rahmen des „negativen“ Tatbestandsmerkmals des § 3 Nr. 2 SUrlV verwendet, erschließt sich aus der Zweckbestimmung und Zielsetzung der gesetzlichen Regelung sowie aus dem systematischen Zusammenhang, in den der Begriff hineingestellt ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. September 2015– 1 A 2758/13 –, juris, Rn. 39 f., m. w. N. (zu den dienstlichen Gründen i. S. v. § 28 Abs. 2 BBG).
Erkennbarer Zweck der (auf der Grundlage des § 90 Abs. 1 BBG fußenden) verordnungsrechtlichen Bestimmung, die Gewährung von Sonderurlaub nach den Regelungen der §§ 5 bis 22 SUrlV daran zu knüpfen, dass dienstliche Gründe nicht entgegenstehen, ist es, den ordentlichen Geschäftsgang in der jeweiligen Verwaltung aufrechtzuerhalten. Die Beantwortung der Frage, ob ein Beamter durch Gewährung (oder, wie hier, durch Verlängerung) von Sonderurlaub für einen bestimmten Zeitraum vom Dienst freigestellt werden kann, hängt nämlich, soweit es um die dienstlichen Belange der ggf. abgebenden Verwaltung geht, offensichtlich in erster Linie davon ab, ob auf dessen dienstliche Leistungen während dieses Zeitraums verzichtet werden kann. Dienstliche Gründe stehen einer (weiteren) Freistellung eines Beamten dementsprechend dann entgegen, wenn die Erfüllung derjenigen Aufgaben, für die der Beamte an sich vorgesehen ist, bei seinem Fehlen in einem nicht zu vertretenden Maße beeinträchtigt oder gar verhindert würde.
Vgl. insoweit VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22. Januar 2009 – 4 S 111/06 –, juris, Rn. 28, m. w. N., und Baßlsperger, in: Baßlsperger, SUrlV Onlinekommentar, Stand: 1. August 2024, § 3 Rn. 5; vgl. auch die dies bestätigenden Ausführungen des historischen Normgebers: Entwurf einer Verordnung über den Sonderurlaub für Bundesbeamtinnen und Bundesbeamte sowie Richterinnen und Richter des Bundes, Referentenentwurf des BMI, Bearbeitungsstand: 21. April 2016, S. 17 (Begründung zu § 3).
Entsprechendes wird zu gelten haben, wenn eine solche Beeinträchtigung oder Verhinderung zwar durch geeignete Personalmaßnahmen verhindert werden könnte, diese aber an anderer Stelle zu einer entsprechenden Beeinträchtigung oder Verhinderung führen würden. Entgegenstehende dienstliche Gründe können dementsprechend auch aus der sich auf den Dienstposten des Beamten auswirkenden knappen Personaldecke der Dienststelle im Allgemeinen resultieren. Dies gilt umso mehr, je länger der beabsichtigte Sonderurlaub dauern soll.
Vgl. den Entwurf einer Verordnung über den Sonderurlaub für Bundesbeamtinnen und Bundesbeamte sowie Richterinnen und Richter des Bundes, Referentenentwurf des BMI, Bearbeitungsstand: 21. April 2016, S. 17 (Begründung zu § 3).
Die gemäß § 3 Nr. 2 SUrlV erforderliche, an den vorstehenden Maßgaben auszurichtende Prüfung ändert sich inhaltlich nicht durch die von dem Antragsteller hervorgehobene Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 3 der Entsendungsrichtlinie, nach der „dabei“, d. h. bei der Entscheidung über die (durch die Gewährung von Sonderurlaub ermöglichte, s. o.) Entsendung, personelle Auswirkungen, die durch die Entsendung entstehen, nicht den Ausschlag geben dürfen. Zweifelhaft ist schon, ob diese Vorschrift überhaupt die Gewährung von Sonderurlaub betrifft, weil ihr Bezug allein die Entsendung ist und § 1 Abs. 1 Satz 1 der Entsendungsrichtlinie ausdrücklich das Erfordernis einer (vorgängigen, s. o.) Zustimmung der zuständigen nationalen Dienstbehörde formuliert. Das kann aber letztlich offenbleiben. Die Vorschrift des § 3 Abs. 1 Satz 3 der Entsendungsrichtlinie müsste nämlich, sollte sie auch die Frage der Gewährung von Sonderurlaub regeln wollen, jedenfalls unangewendet bleiben, wenn und soweit sie § 3 Nr. 2 SUrlV widersprechen sollte. Sie ist nämlich als bloße Verwaltungsvorschrift der in einer Rechtsverordnung normierten Regelung des § 3 Nr. 2 SUrlV normenhierarchisch nachgeordnet.
Die Auslegung und Anwendung des mit § 3 Nr. 2 SUrlV normierten negativen Tatbestandsmerkmals unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung grundsätzlich in vollem Umfang. Die dienstlichen Gründe richten sich aber nach dem gesetzlichen Auftrag der Behörde und den dort vorhandenen personalwirtschaftlichen und organisatorischen Möglichkeiten und bezeichnen das Interesse des Dienstherrn an einer sachgemäßen und reibungslosen Aufgabenerfüllung. Auch wenn der Dienstherr über das Vorliegen der dienstlichen Gründe ohne Beurteilungsspielraum befindet, ist der Begriff der dienstlichen Gründe maßgebend durch seine verwaltungspolitischen und-organisatorischen Entscheidungen vorgeprägt, die ihrerseits wiederum nur eingeschränkt gerichtlich nachprüfbar sind. Es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn, in Ausübung seiner Personal- und Organisationsgewalt zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, diese Aufgaben nach ihrer Wichtigkeit zu ordnen, sie auf die einzelnen Organisationseinheiten zu verteilen und ihre Erfüllung durch bestmöglichen Einsatz von Personal sowie der zur Verfügung stehenden Sachmittel sicherzustellen. Bei den personalwirtschaftlichen Entscheidungen kommt dem Dienstherrn eine entsprechende Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit zu, weshalb die gerichtliche Kontrolle dieser Entscheidungen auf die Prüfung beschränkt ist, ob die gesetzlichen Grenzen des Organisationsermessens überschritten sind oder von diesem in unsachlicher Weise Gebrauch gemacht worden ist.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22. Januar 2009– 4 S 111/06 –, juris, Rn. 28, m. w. N., und VG Düsseldorf, Urteil vom 27. November 2009 – 13 K 562/09 –, juris, Rn. 22 f., m. w. N.; siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 6. Juni 2012 – 6 B 522/12 –, juris, Rn. 18 f., m. w. N. (zu der in § 32 Abs. 1 Satz 1 BG NRW 2009 normierten negativen Voraussetzung, dass dienstlichen Gründe dem Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand nicht entgegenstehen), und Urteil vom 10. November 2006 – 1 A 777/05 –, juris, Rn. 44 (zu § 48 Abs. 3 Satz 1 BG NRW 2009).
b) Gemessen an diesen Vorgaben ist die Annahme der Antragsgegnerin, der Gewährung des begehrten Sonderurlaubs stünden dienstliche Gründe entgegen, bei summarischer Prüfung auch in Ansehung des Beschwerdevorbringens nicht zu beanstanden.
aa) Der Antragsteller macht insoweit geltend: Das Verwaltungsgericht gehe zwar von zutreffenden rechtlichen Ansätzen aus, komme aber zum Teil zu falschen Schlussfolgerungen. Außerdem beruhe der angefochtene Beschluss auch auf einer falschen bzw. unzureichenden Tatsachengrundlage. Die Behauptung der Antragsgegnerin, auf der Geschäftsbereichsebene (Geschäftsbereich Abwicklung und Geldwäscheprävention, GB A) hätten zum 1. November 2024 28 Vakanzen bestanden, sei nicht belegt und, da am 8. Januar 2025 kein einziges diesen Geschäftsbereich betreffendes Stellenangebot ersichtlich gewesen sei, auch nicht glaubhaft. Aber selbst wenn die behaupteten Vakanzen auf Geschäftsbereichsebene (oder auch auf Referatsebene) bestünden, sei dies aus diversen Gründen unerheblich, zumal für die BaFin in der Summe über 2.800 Beschäftigte tätig seien. Dass sein Einsatz in seiner bisherigen Organisationseinheit nicht zwingend erforderlich sei, um den regulären Dienstbetrieb sicherzustellen, und dienstliche Gründe der begehrten Sonderbeurlaubung daher nicht entgegenstünden, werde auch durch das nicht schlüssige Verhalten der Antragsgegnerin belegt, trotz der angeblich angespannten Personallage mehrere seiner Kollegen an internationale Institutionen zu entsenden und entsprechend zu beurlauben. So habe sie allein in den vergangenen Wochen drei Kollegen aus der Organisationseinheit entsandt und beurlaubt: Herrn O. zum 1. November 2024 für 36 Monate zum SRB, Herrn N. zum 1. Januar 2025 für sechs Monate zum SRB und Herrn C. zum 1. November 2024 zur EZB. Diese Praxis finde ihre Rechtfertigung auch nicht in dem von dem Verwaltungsgericht nicht hinterfragten Vortrag der Antragsgegnerin, dass Entsendungen zum SRB und zur AMLA nunmehr priorisiert würden. Dieser Vortrag treffe nämlich nicht zu. Entsendungen zur EZB fänden nämlich weiterhin regelmäßig statt, was willkürlich sei und seinen Anspruch auf Gleichbehandlung verletze. Belegt werde dies durch die (bereits angeführte) Entsendung des Herrn C. sowie durch die – am 28. Oktober 2024 noch abgelehnte und unter dem 18. Dezember 2024 dann doch ermöglichte – Fortsetzung der Entsendung zum 1. Januar 2025 für in der Summe 2,5 Jahre in dem seinem Fall exakt gleichgelagerten Fall der Frau L., die ihren Verlängerungsantrag zudem später gestellt habe als er. Dem möglichen Einwand der Antragsgegnerin, die beantragte Entsendungsdauer sei ein hinreichender Versagungsgrund, sei die Äußerung der Antragsgegnerin mit E-Mail vom 20. Dezember 2024 (Anlage B 4 zur Beschwerdebegründung) entgegenzuhalten, dass die Entsendungsdauer für die Entscheidung über die Sonderbeurlaubung unerheblich sei. Zudem sei niemand zu der AMLA entsandt worden. Insgesamt ergebe sich so eine „Bewilligungsverteilung von 2x EZB, 2X SRB und 0x AMLA“. Nach der als Anlage B 1 der Beschwerdebegründung beigefügten Übersicht der Antragsgegnerin zu den BaFin-Bediensteten bei internationalen und europäischen Einrichtungen und Organisationen mit dem Stand vom 2. Januar 2025 seien 4 Beschäftigte zum SRB und 7 Beschäftigte zur EZB entsandt. Für ein dienstliches Interesse an einer Entsendung zur EZB spreche auch, dass die Antragsgegnerin noch im November 2024 bei der Ausschreibung von Stellen in der Organisationseinheit Abwicklungsfunktion die Möglichkeit einer Verwendung bei der EZB schriftlich beworben habe. Ein Versagungsgrund könne auch seine Expertise nicht sein. Er sei nämlich ein einfacher, austauschbarer Referent. Zudem könne von einem Beamten erwartet werden, jede zu seiner Laufbahn gehörende Aufgabe zu erfüllen, so dass auf Umsetzungen zurückgegriffen werden könne, für die angesichts der Beschäftigtenzahl auch genügend personeller Spielraum bestehe. Widersprüchlich seien auch die Ausführungen der Antragsgegnerin zu den fehlenden Kapazitäten im Referat, auf dessen Personalbedarf außerdem angesichts der vielfältigen Möglichkeiten, Beamte einer Laufbahn einzusetzen, nicht allein abgestellt werden dürfe. Im Referat ABF 14 seien – ihn eingeschlossen – nach einem Personalaufbau seit 2023 aktuell 11 Beschäftigte tätig. Diese Zahl berücksichtige zutreffend auch den nur sechs Monate abwesenden Herrn N., weil die BaFin Stellen für derart kurze Zeiträume nicht nachbesetze und daher insoweit keine Vakanz angenommen werden dürfe. Mit seiner – des Antragstellers – Rückkehr seien also bei 9 Planstellen Überkapazitäten generiert worden. Außerdem seien zum Beginn des Jahres 2025 offene Stellen in der Organisationseinheit nachbesetzt worden, davon eine im Referat ABF 14, passend zum 1. Januar 2025. Schließlich habe das Verwaltungsgericht nicht § 3 Abs. 1 der Entsendungsrichtlinie berücksichtigt, nach dem personelle Auswirkungen, die durch die Entsendung entstehen, nicht den Ausschlag geben dürfen. Nach dieser Vorschrift aber bestehe der geltend gemachte Entsendungsanspruch.
bb) Dieses Beschwerdevorbringen, dem, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 der Entsendungsrichtlinie bezieht, schon aus den weiter oben angeführten Gründen nicht zu folgen ist, greift auch im Übrigen nicht durch. Mit ihm sind keine Zweifel an dem (im Beschwerdeverfahren aktualisierten und vertieften) Vortrag der Antragsgegnerin glaubhaft gemacht, nach dem es wegen erheblicher personeller Kapazitätsprobleme und wegen weiterer, auf zwingende Personalwechsel zum SRB und künftig auch zur AMLA zurückzuführender personeller Einschränkungen zur Sicherung der Aufgabenerledigung im Rahmen der eigenen Organisation und damit im dienstlichen Interesse dringend erforderlich ist, den Antragstellers nicht für weitere zwei (oder anderthalb) Jahre an die EZB zu entsenden, sondern planmäßig in die BaFin und dabei in sein früheres Referat zurückkehren zu lassen.
(1) Das gilt zunächst in Bezug auf die in Rede stehenden Vakanzen im Referat ABF 14, in den Abteilungen ABF 1 und 2 sowie im Geschäftsbereich A, die den vorgesehenen Einsatz des Antragstellers aus der Sicht der Antragsgegnerin dringend notwendig machen.
Insoweit hat die Antragsgegnerin schon erstinstanzlich sowie in zweiter Instanz mit ihrem Schriftsatz vom 23. Januar 2025 nebst Anlagen AG 1 und AG 2 dargelegt: Das Referat ABF 14 (Abwicklungsinstrumente und Steuerung), in dem der Antragsteller vor seiner Entsendung zuletzt Dienst geleistet hat und in dem er dies auch seit dem 2. Januar 2025 wieder tut, sei unterbesetzt. Von den neun Planstellen seien im Dezember 2024 nur acht besetzt gewesen. Von den seinerzeit acht Bediensteten seien inzwischen zwei abzuziehen, weil ein Bediensteter das Referat zum 1. Januar 2025 verlassen habe – hierbei handelt es sich um den für sechs Monate an den SRB entsandten Mitarbeiter N. (vgl. S. 2 der Anlage AG 1 zur Beschwerdeerwiderung und S. 3 und 6 der Beschwerdebegründung) – und um eine Bedienstete, die ab Februar 2025 in den Mutterschutz und die Elternzeit gegangen sei und danach wohl nur in Teilzeit zurückkehren werde. Den verbleibenden sechs Beschäftigten sei die Neueinstellung zum 1. Januar 2025 hinzuzusetzen. Ohne den Einsatz des Antragstellers ergäbe sich daher ein Fehl von zwei Beschäftigten. Diese Unterbesetzung könne auch nicht durch andere Kollegen der Abteilung (ABF 1, Abwicklungsplanung Privatbanken, Steuerung, Krisenmanagement) oder des Geschäftsbereichs (GB A, Abwicklung und Geldwäscheprävention) ausgeglichen werden. Zum Stichtag 1. November 2024 seien in den (insoweit vorrangig in Betracht zu ziehenden) Abteilungen der ABF (ABF 2, Abwicklungsplanung Verbundbanken, Recht, Daten und Bankenabgabe, und ABF 1) insgesamt (weitere) acht Stellen offen, die nicht kurzfristig nachbesetzt werden könnten. Auf Geschäftsbereichsebene verschärfe sich das Problem noch; dort seien zum 1. Januar 2025 insgesamt 27 Stellen unbesetzt. Benötigt würden insoweit vor allem Beschäftigte mit einschlägiger Berufserfahrung, und es würden regelmäßig interne und externe Ausschreibungen veröffentlicht. Allein im Jahr 2024 hätten für den Geschäftsbereich Abwicklung insgesamt 31 (in der Anlage AG 3 zu der Beschwerdeerwiderung einzeln aufgelistete) Ausschreibungsverfahren– davon 29 für den höheren Dienst – mit 86 angemeldeten Bedarfen stattgefunden. Diese Verfahren hätten mit (nur) 52 beantragten Einstellungen und damit mit 34 ungedeckten Bedarfen geendet. Allein im November 2024 hätten die Bewerbungsfristen für drei große (auch an Berufseinsteiger gerichtete) Spezialausschreibungen in der ABF mit dem insgesamt nur mäßigen Erfolg von sechs beantragten Einstellungen bei neun Bedarfen geendet. Das zeige erneut, wie herausfordernd die Personalgewinnung sei. Eine weitere Stellenausschreibung für den Bereich werde, wie die Liste zeige, derzeit vorbereitet. Auf das Personal der weiteren sechs Geschäftsbereiche der BaFin könne nicht ohne weiteres zurückgegriffen werden. Zum einen besage die Gesamtzahl von etwa 2.800 Beschäftigten in den sieben Geschäftsbereichen nichts über den tatsächlichen Bedarf. Zum anderen fänden Wechsel zwischen den Geschäftsbereichen, wenn sie gewollt seien, abgesehen von Umstrukturierungen, bei denen die Beschäftigten jedoch zusammen mit ihren Aufgaben wechselten, nur nach einer Bewerbung auf ein entsprechendes Stellenangebot statt, nicht etwa im Wege bloßen Hin- und Herschiebens von Personal.
Diese Darlegungen zu einer prekären, kaum verbesserungsfähigen Personallage im Referat, in der Abteilungen ABF und im Geschäftsbereich A sind substantiiert, in sich stimmig, ohne Weiteres nachvollziehbar und glaubhaft; sie erledigen die entsprechenden Einwände des Antragstellers aus der Beschwerdebegründung bereits weitestgehend. Die unterbreiteten Fakten können hier schon deshalb zugrunde gelegt werden, weil der Antragsteller dem entsprechenden, auf seine Einwände eingehenden Vortrag aus der Beschwerdeerwiderung nicht mehr entgegentreten ist, obgleich ihm dies – jedenfalls in Bezug auf die Personallage in dem Beschäftigungsreferat, auf das es angesichts des Entscheidungsspielraums der Antragsgegnerin bei der Einplanung des Antragstellers vor allem ankommt – leicht möglich gewesen wäre. Die anhand der vorgelegten Liste substantiierten Darlegungen der Antragsgegnerin zu den bisher und künftig – mit nur mäßigem Erfolg – durchgeführten Ausschreibungsverfahren entkräften den Einwand des Antragstellers zur mangelnden Glaubhaftigkeit der mitgeteilten Zahl der Vakanzen im Geschäftsbereich A. Diese Darlegungen werden im Übrigen auch durch den Vortrag des Antragstellers selbst bestätigt, weil die in der Liste aufgeführte Ausschreibung mit der Kennzahl 2024/0493 exakt der Ausschreibung entspricht, deren Text der Antragsteller (mit einer anderen Zielrichtung) als Anlage B 2 seiner Beschwerdebegründung vorgelegt hat. Der nach alledem einzig verbleibende substantiierte Einwand des Antragstellers, der die Berücksichtigung der durch die Entsendung des Kollegen N. zum SRB für die ersten sechs Monate des Jahres 2025 entstandenen Vakanz bei der Berechnung der Referatsbesetzung betrifft, greift ersichtlich nicht durch. Die insoweit behauptete Praxis der BaFin, Dienstposten nur kurzfristig abwesender Beschäftigter nicht nachzubesetzen, lässt den Befund, dass durch die Entsendung des Kollegen N. ein weiterer Dienstposten im Referat ABF 14 zeitweise unbesetzt ist, nämlich ersichtlich unberührt.
(2) Nicht zum Erfolg führt auch das Beschwerdevorbringen, die Antragsgegnerin steuere die Entsendungen in Wahrheit nicht nach dem 2024 beschlossenen Entsendungskonzept (Beschwerdebegründung S. 3, zweiter Absatz: „Dies ist jedoch nicht zutreffend“) bzw. weiche willkürlich von diesem ab und verletze durch ihr Verhalten auch den Anspruch des Antragstellers aus Art. 3 Abs. 1 GG.
(a) Auszugehen ist insoweit davon, dass die Antragsgegnerin 2024 den – als solchen weder beanstandeten noch zu beanstandenden – Beschluss gefasst hat, Entsendungen zu dem SRB und künftig zu der AMLA zu priorisieren und Entsendungen zu sonstigen Einrichtungen nur nachrangig und grundsätzlich nur für kurze Zeiträume zu ermöglichen.
Insoweit hat die Antragsgegnerin erst- und zweitinstanzlich im Einzelnen vorgetragen: Der Geschäftsbereich A priorisiere, wie durch seine Führungskräfte, namentlich durch seine Exekutivdirektorin A., bereits 2024 kommuniziert worden sei, die Entsendungen zum SRB und zukünftig zur AMLA. Grund hierfür sei der Beschluss des GB A, die Zusammenarbeit mit dem (schon bestehenden) SRB auch durch mehr Entsendungen dorthin zu stärken und ferner die AMLA, die ab dem Jahr 2025 für die Geldwäscheprävention als neue europäische Behörde in Frankfurt aufgebaut werde, bei ihrem Personalaufbau durch Stammpersonal der BaFin zu unterstützen. Dieser Beschluss beruhe in Bezug auf beide übernationalen Behörden auf der Erwägung, dass der GB A zu diesen eine enge fachlich Nähe habe, weshalb den entsprechenden Entsendungen ein höherer Mehrwert zukomme als sonstigen Entsendungen. Die enge fachliche Nähe zum SRB beruhe darauf, dass der GB A u. a. die Aufgaben als Nationale Abwicklungsbehörde und als Teil des einheitlichen Abwicklungsmechanismus wahrnehme und die Abteilungen der Abwicklungsfunktion (ABF 1 und 2) sehr eng mit dem auf europäischer Ebene hierfür zuständigen SRB interagierten. Hinsichtlich der aufzubauenden AMLA gelte entsprechendes, da der GB A (mit seinem Abteilungen GW 1 und GW 2) wie die AMLA Aufgaben der Geldwäscheprävention wahrnehme. Ab 2025 werde es absehbar zu einigen temporären und dauerhaften Wechseln von Beschäftigten des GB A zu der AMLA kommen. Aktuell lägen insoweit bereits 27 schriftliche Interessenbekundungen aus dem Geschäftsbereich vor, wobei – unter Einschluss des Antragstellers – zehn Interessenbekundungen von Beschäftigten der ABF (acht aus der ABF 1, zwei aus der ABF 2) stammten. Der Beschluss, die Entsendungen zu dem SRB und künftig auch zu der AMLA zu priorisieren, wirke sich (angesichts der Personallage) auf die Entscheidungen über Entsendungen zu sonstigen Einrichtungen aus. Auf solche Entsendungen oder deren Verlängerung werde zwar nicht ganz verzichtet, um auf die persönliche und fachliche Entwicklung der Beschäftigten Rücksicht zu nehmen. Es sei aber beschlossen worden, entsprechende Entsendungen grundsätzlich kurzzuhalten, um noch hinreichende Kapazitäten für Aufgabenerledigung bei der BaFin vorhalten zu können. In jedem Einzelfall einer angestrebten Entsendung sei zu prüfen, ob sich durch die Entsendung ein Mehrwert für den GB A ergebe und keine dienstlichen Gründe entgegenstünden (Beschwerdeerwiderung, Anlage AG 1 S. 3 oben). Ferner sei beschlossen worden, dass die Zustimmung zu kurzen Verwendungen als vorzugswürdig eingestuft werde (Beschwerdeerwiderung S. 7 oben).
Dieses Konzept der Antragsgegnerin, das dem Antragsteller ausweislich dessen E-Mail an die Exekutivdirektion des Geschäftsbereichs Innere Verwaltung, Frau S., vom 11. Oktober 2024 schon im Oktober 2024 bekannt war,
vgl. den ersten Absatz auf Seite 3 dieser E-Mail (= Beiakte Heft 3 Blatt 26 oben): „Soweit es ansonsten so sein sollte, dass Frau A. sich selbst und ihre Entscheidungsfindung künftig durch eine neue– wohl im Herbst 2024 einseitig entworfene – Systematik einer dreigliedrigen Priorisierung binden möchte, meine ich, dass dies in meinem Fall unerheblich sein sollte, (…)“,
ist rechtlich nicht zu beanstanden. Es handelt sich insoweit um eine verwaltungspolitische bzw. personalwirtschaftliche Grundentscheidung, die verwaltungsgerichtlich nur nach Maßgabe des weiter oben Ausgeführten überprüft werden darf. Dass die Antragsgegnerin mit dem dargestellten Konzept, das angesichts begrenzter personeller Ressourcen (s. o.) erkennbar auf möglichst effektive, in gewissem Umfang aber auch noch die Entwicklungsinteressen der Beschäftigten berücksichtigende Entsendungen abzielt, die gesetzlichen Grenzen des Organisationsermessens überschritten oder von diesem in unsachlicher Weise Gebrauch gemacht haben könnte, ist nicht einmal im Ansatz erkennbar und im Übrigen auch nicht substantiiert geltend gemacht.
(b) Nicht gefolgt werden kann dem insoweit verbleibenden Beschwerdevorbringen, die Antragsgegnerin weiche ausweislich ihrer nicht schlüssigen Entsendungspraxis [dazu (aa)] und weiterer Anhaltspunkte [dazu (bb)] von ihrem Entsendungskonzept willkürlich und unter Verletzung des Anspruchs des Antragstellers aus Art. 3 Abs. 1 GG ab. Solche Abweichungen werden auch mit der Beschwerdebegründung nicht aufgezeigt.
(aa) Die gerügte Entsendungspraxis weicht von dem Entsendungskonzept nicht ab; sie entspricht diesem vielmehr.
Zunächst liegt es auf der Hand, dass die jeweils zum SRB erfolgten Entsendungen der Kollegen O. (1. November 2024 bis zum 31. Oktober 2027) und N. (1. Januar 2025 bis 30. Juni 2025) nicht im Widerspruch zu dem dargelegten Entsendungskonzept stehen, weil es sich danach um zu priorisierende Entsendungen handelt. Insoweit hat die Antragsgegnerin mit ihrer Beschwerdeerwiderung (Anlage AG 1 S. 2) zudem erläutert, dass der aus dem Referat ABF 14 kommende Kollege N. seine schon Anfang des Jahres 2024 auf BaFin-Seite begonnene Mitarbeit in zwei SRB-Bafin-Projekten für sechs Monate bei dem SRB fortsetze und dass der Kollege O., der dem Referat ABF 13 entstamme, in die Betreuung deutscher Institute bei dem SRB wechsele, um den sehr geringen Anteil deutscher Mitarbeiter mit einem Verständnis für den im Vergleich mit anderen europäischen Ländern sehr unterschiedlichen deutschen Bankenmarkt in der Brüsseler Behörde auf Arbeitsebene zu erhöhen. Dieses Vorbringen ist ohne weiteres nachvollziehbar und im weiteren Beschwerdeverfahren auch unwidersprochen geblieben.
Die weitere Rüge, es sei noch niemand zu der AMLA entsandt worden, verkennt offensichtlich, dass solche Entsendungen nach dem Konzept erst künftig (ab dem Zeitpunkt, zu dem diese noch im Aufbau befindliche Behörde absehbar Beschäftigte aufnehmen wird) erfolgen sollen, aber aus Gründen vernünftiger Personalplanung und Ressourcensteuerung als potentielle Verluste schon gegenwärtig einkalkuliert werden müssen. Dass Entsendungen zu der AMLA erst künftig erfolgen werden, ist dem Antragsteller im Übrigen auch bekannt, weil er nach der unwidersprochen gebliebenen Beschwerdeerwiderung der Antragsgegnerin selbst sein im Vorfeld einer späteren Entsendung anzusiedelndes Interesse an einer Entsendung zu der AMLA bekundet hat.
Auch das Beschwerdevorbringen zu den Entsendungen an die EZB greift nicht durch. Das gilt zunächst für die Entsendung des Kollegen C. zur EZB. Die Antragsgegnerin hat insoweit vorgetragen, dass es sich bei den aktuellen Entsendungen zur EZB um kurzzeitige Verwendungen von jeweils sechs bis neun Monaten handele, die mit der beschlossenen Entsendungspraxis übereinstimmten. Das trifft auf den Kollegen C. zu. Dieser dem Referat ABF 11 entstammende Kollege ist nämlich, wie der Antragsteller in der Antragsbegründungsschrift vom 13. November 2024 (S. 11) selbst angegeben hat, nur für neun Monate entsandt worden, d. h. für die Zeit vom 1. November 2024 bis zum 31. Juli 2025. Die Antragsgegnerin hat auch nicht dadurch ihr Entsendungskonzept verlassen und den Anspruch des Antragstellers auf Gleichbehandlung verletzt, dass sie unter dem 18. Dezember 2024 die bestehende Entsendung der Kollegin L. zur EZB verlängert hat. Die weitere Beurlaubung und Entsendung dieser Kollegin steht zunächst vielmehr im Einklang mit dem Entsendungskonzept. Die Antragsgegnerin hat insoweit nämlich eine Einzelfallentscheidung getroffen, in die sie alle wesentlichen Umstände eingestellt hat, und auch nur eine kurzfristige (weitere) Entsendung für maximal sieben Monate (Beschwerdeerwiderung S. 8 unten) verfügt. Zu den wesentlichen Umständen des Einzelfalles sowie dazu, dass diese signifikant von denen des Einzelfalles des Antragstellers abweichen, hat die Antragsgegnerin mit der Beschwerdeerwiderung das Folgende dargelegt: Aus der ABF 2, der die Beschäftigte L. angehöre, lägen nur zwei Interessenbekundungen für eine Entsendung zur AMLA vor, während in der Abteilung ABF 1, der der Antragsteller angehöre, angesichts von acht Interessenbekundungen mit einem hohen Personalabgang zu rechnen und zu planen sei. Zudem befänden sich in dem Einsatzreferat der Beschäftigten L. überwiegend sehr erfahrene Kollegen, die durch deren weitere kurzfristige Entsendung für sieben Monate zwar mehr belastet würden, dies aber wohl noch leisten könnten. Anders sei es im Falle des Antragstellers, der eine wesentlich längere Entsendung (24 Monate) begehrt habe und dessen (unterbesetztes) Einsatzreferat zudem nicht über überwiegend sehr erfahrene Kollegen verfüge. Diesen substantiierten und nachvollziehbaren Ausführungen ist der Antragsteller nicht mehr entgegengetreten. Mit ihnen ist zugleich belegt, dass die Sachverhalte, die den Entscheidungen über die Entsendung der Beschäftigten L. und des Antragstellers zugrunde gelegen haben, nicht im Wesentlich gleich, sondern von signifikanten Unterschieden geprägt sind. Der behauptete Gleichheitsverstoß kann daher nicht vorliegen.
(bb) Auch mit dem übrigen Vortrag wird ungeachtet des Umstands, dass die maßgebliche Praxis dem Entsendungskonzept 2024 gerade folgt [soeben (aa)], ein Abweichen der Antragsgegnerin bzw. des insoweit maßgeblichen Geschäftsbereichs A von diesem Konzept nicht belegt.
Die Behauptung, die Antragsgegnerin weiche von ihrem Entsendungskonzept 2024 willkürlich ab, kann zunächst nicht mit Erfolg auf die der Beschwerdebegründung als Anlage B 1 beigefügte anonymisierte „Übersicht zu den BaFin-Bediensteten bei internationalen und europäischen Einrichtungen bzw. Organisationen“ mit dem Stand vom 2. Januar 2025 gestützt werden, nach der von insgesamt 30 Bediensteten der BaFin sich sieben bei der EZB und 4 bei dem SRB befinden. Insoweit fehlt es schon an jeglicher, dem Antragsteller ausweislich seines Vortrags zu den Entsendungen einzelner Kollegen möglichen Darlegung, wie die jeweiligen Fälle einzuordnen sind. Unabhängig davon erfasst diese Übersicht, wie schon ihre Überschrift zeigt, BaFin-Beschäftigte sämtlicher Geschäftsbereiche, die – wie die Antragsgegnerin ergänzt hat (Beschwerdeerwiderung S. 8 oben) – der Veröffentlichung ihrer Daten im Vorfeld zugestimmt haben. Schon mit Blick auf den von der Übersicht erfassten Bereich der gesamten BaFin ist sie ungeeignet, eine Aussage zu der hier maßgeblichen Situation im Geschäftsbereich A oder gar in dessen Untergliederungen zu treffen. Außerdem ergibt sich aus ihr auch nicht, ob die aufgelisteten Beschäftigten vor oder nach dem Beschluss des Entsendungskonzepts 2024 entsandt worden sind und für welche Dauer dies geschehen ist.
Die Behauptung des Antragstellers, die Antragsgegnerin orientiere die Entsendungen aus dem Geschäftsbereich A entgegen ihrem Vortrag nicht an ihrem Entsendungskonzept, wird auch nicht durch die der Beschwerdebegründung als Anlage B 2 beigefügte Stellenanzeige gestützt. Der Antragsteller meint insoweit, die Antragsgegnerin habe mit dieser Anzeige „noch im November 2024 öffentlich als einen Vorteil der Tätigkeit in der Organisationseinheit Abwicklungsfunktion die Möglichkeit einer Verwendung außerhalb der BaFin bei der EZB schriftlich beworben“; dieses Verhalten belege das dienstliche Interesse an einer Tätigkeit bei der EZB und widerlege die Behauptung der Orientierung an dem Entsendungskonzepts. Dem ist zunächst entgegenzuhalten, dass die Antragsgegnerin in der Anzeige bei der Aufzählung dessen, was sie als Arbeitgeberin biete, nur von der „Möglichkeit“ einer vorübergehenden Verwendung außerhalb der BaFin auf nationaler oder europäischer Ebene spricht und das BMF, die EZB und die Europäischen Aufsichtsbehörden insoweit nur beispielhaft anführt („z. B.“). Vor allem aber besteht der behauptete Widerspruch nicht. Entsendungen zu anderen als den priorisierten Einsatzzielen (SRB, AMLA) sind nämlich, wie die Antragsgegnerin zutreffend geltend macht (Beschwerdeerwiderung S. 7 f.), in einem entsprechenden Rahmen – und insbesondere bei kurzen Verwendungszeiten und/oder besonderem Interesse der Antragsgegnerin (Einzelfallprüfung) – auch nach dem Entsendungskonzept 2024 möglich.
Der Antragsteller hat auch nicht glaubhaft gemacht, dass die Antragsgegnerin (zumindest) von dem Baustein ihres Konzepts, nicht priorisierte Entsendungen grundsätzlich nur für eine kurze Verwendungszeit zu ermöglichen, abgerückt ist. Gegen eine solche Annahme streitet schon, dass der Antragsteller aktuelle längerfristige Entsendungen zu anderen Einrichtungen als dem SRB (oder demnächst zu der AMLA) nicht benannt hat und dass die Entsendungen der Beschäftigten C. und L. hinsichtlich ihrer Dauer – wie gesehen – gerade dem Konzept entsprechen. Entgegen der Ansicht des Antragstellers kann das behauptete teilweise Abrücken von dem Entsendungskonzept auch nicht aus der an den Antragsteller gerichteten E-Mail des Referatsleiters ZI 1 (Besondere Fragen der Personalarbeit), Herrn E., vom 20. Dezember 2024 abgeleitet werden. Mit dieser – ihrer Form und ihrem Inhalt nach ersichtlich keine Bescheidung darstellenden – Nachricht hat Herr E. dem Antragsteller mitgeteilt, dass es (auch in Ansehung der von diesem per „Nachfrage“ geforderten „Gleichbehandlung“ mit der Beschäftigten L., vgl. die Beschwerdebegründung, S. 5, letzter Satz des zweiten Absatzes, und S. 8, zweiter Absatz) bei der nun, d. h. durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 18. Dezember 2024, gerichtlich bestätigten Ablehnung des Antrags auf Verlängerung des Sonderurlaubs bleibe. Diese Mitteilung enthält nicht, wie der Antragsteller meint, die schriftliche Bestätigung, „dass die Entsendungs-/Beurlaubungsdauer für die Bewilligungs- bzw. Versagensentscheidung unerheblich sei“ (Beschwerdebegründung S. 5, vierter Absatz). Insbesondere ergibt sich solches nicht aus der von Herrn E. gegebenen Begründung, eine mögliche verkürzte Verlängerung (des von dem Antragsteller beantragten Sonderurlaubs) sei im Rahmen der Entscheidung über die Verlängerung bereits einbezogen worden, wie dies auch bei Entscheidungen in Bezug auf anderen Beschäftigte gelte. Damit ist nur zum Ausdruck gebracht, dass (trotz des ursprünglich nur auf eine Weiterbeurlaubung von zwei Jahren gerichteten Antrags des Antragstellers) bereits bei der Einzelfallentscheidung, die zu dem versagenden Bescheid vom 28. Oktober 2024 geführt hat, die Möglichkeit einer verkürzten Verlängerung mitbedacht, aber mit Blick auf die nach dem Entsendungskonzept gebotene Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalles im Fall des Antragstellers verneint worden ist.
(3) Nicht zum Erfolg führt schließlich das nur noch verbleibende Beschwerdevorbringen des Antragstellers, seine Expertise könne die Versagung der Entsendung nicht rechtfertigen, weil er ein einfacher, austauschbarer Referent sei und auf Umsetzungen zurückgegriffen werden könne, weil von jedem Beamten erwartet werden könne, jede zu seiner Laufbahn gehörende Aufgabe (nach angemessener Einarbeitung) zu erfüllen. Dieses Argument geht, wie die vorstehenden Ausführungen zu der insgesamt prekären Personallage im Geschäftsbereich A gezeigt haben, schon von der falschen Prämisse aus, eine weitere längere, zu Lasten der Aufgabenerfüllung in dem unterbesetzten Referats ABF 14 gehende Abwesenheit des Antragstellers könne unschwer durch Abzug eines Beschäftigten aus einem anderen Referat der Abteilung oder aus einer sonstigen Organisationseinheit des Geschäftsbereichs A ausgeglichen werden, ohne dadurch die dortige Aufgabenerfüllung zu beeinträchtigen (vgl. insoweit auch Anlage AG 1 zu der Beschwerdeerwiderung, S. 2, dritter Absatz: „die dadurch unerledigt bleibenden Aufgaben in dem abgebenden Referat“). Im Übrigen ist die den Personaleinsatz betreffende und daher in den Entscheidungsspielraum der Antragsgegnerin fallende Erwägung, den erheblichen Fehlbestand an Personal im Referat ABF 14 gerade durch den Antragsteller als einen in die Materien des Referats bereits eingearbeiteten Beschäftigten zu verringern, statt insoweit auf einen erst noch einzuarbeitenden anderen Beschäftigten zurückzugreifen, auf der Hand liegend frei von Willkür oder sonst hier überprüfbaren Rechtsfehlern.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach § 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 bis 22 SUrlV
§ 3 SUrlV
§ 6 SUrlV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 3 Nr. 2 SUrlV
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO
§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 6 Abs. 1 AZV
§ 3 Nr. 3 SUrlV
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 SUrlV
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SUrlV
§ 28 Abs. 2 BBG
§ 90 Abs. 1 BBG
§ 32 Abs. 1 Satz 1 BG
§ 48 Abs. 3 Satz 1 BG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Sonderurlaubsverordnung
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 13 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 EUV

Zitierte Entscheidungen: 4 S 111/06
1 A 5445/94
1 A 2758/13
4 S 111/06
13 K 562/09
6 B 522/12
1 A 777/05