Verwaltungsgericht Meiningen (Thüringen, )
Gerichtsbescheid vom 2024-08-07, Aktenzeichen 8 K 1389/23 Me
ECLI: ECLI:DE:VGMEINI:2024:0807.8K1389.23ME.00

Tenor:
Orientierungssatz
Wird die Zustimmung erteilt, so hat dies keine Bindungswirkung für die Entscheidung der Auslandsvertretung. Insbesondere ist sie bis zur Visumserteilung und ohne Angabe von Gründen jederzeit frei widerruflich.(Rn.21)
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Der Gerichtsbescheid ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor jeweils Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
I.
Der Kläger hat Untätigkeitsklage erhoben im Hinblick auf seinen durch den Beklagten noch nicht beschiedenen Antrag vom 13.02.2023 auf Erteilung einer Vorabzustimmung im Rahmen des sog. Thüringer Landesaufnahmeprogramms für Afghaninnen und Afghanen auf Grundlage der Anordnung des Thüringer Ministeriums für Migration, Justiz und Verbraucherschutz nach § 23 Abs. 1 Aufenthaltsgesetz (AufenthG) vom 04.11.2022 (nachfolgend: Landesaufnahmeprogramm).
Der Kläger wandte sich an den Beklagten mit der Absicht, seine beiden Eltern über das Landesaufnahmeprogramm aus Afghanistan nach Deutschland zu holen. Die notwendigen Unterlagen wurden im Antragsverfahren durch den Kläger vorgelegt. Verbunden damit war auch die Abgabe einer Verpflichtungserklärung nach § 68 AufenthG für beide Elternteile. Da der Kläger bereits davon ausging, dass sein Einkommen nicht ausreichend sei, um die geforderte Bonität nachzuweisen, wollte sich der ebenfalls in Deutschland lebende Bruder des Klägers zusätzlich zur Kostenübernahme im Rahmen von § 68 AufenthG verpflichten. Der Beklagte teilte mit E-Mail vom 24.04.2023 mit, dass die Antragsunterlagen geprüft worden seien, die Voraussetzungen jedoch nicht vorlägen. Zum einen fehle es an einer humanitären Notlage oder Bedrängnis betreffend die nachzugswilligen Eltern. Im Übrigen solle eine Verpflichtungserklärung im Regelfall nur durch eine Person abgegeben werden. Der Kläger und sein Bruder könnten jeweils einzeln betrachtet den Lebensunterhalt nicht aufbringen. Es folgte weiterer Schriftverkehr, in dessen Verlauf der Beklagte dem Bevollmächtigten des Klägers letztlich mitteilte, dass nach seiner Ansicht die Voraussetzungen für die Ausstellung einer Verpflichtungserklärung und damit für eine Vorabzustimmung nicht vorlägen. Da sich zwischen den Beteiligten in der Folge hierüber ein Streit entspann, wandte sich der Bevollmächtigte des Klägers an das zuständige Thüringer Ministerium und fragte dort nach, ob der Wille des Anordnungsgebers so ausgestaltet sei, dass ein vorweggestaltetes, separates, kommunales Verwaltungsverfahren zur Erteilung einer Verpflichtungserklärung / Vorabzustimmung geführt werden soll, oder ob dieses kommunale Verfahren als internes Verfahren im eigentlichen Visumsverfahren erfolgen solle. Das Ministerium erteilte dem Bevollmächtigten die Auskunft, dass der Anordnungsgeber jedenfalls nicht im Sinn gehabt habe, es müsse zuerst das Visum beantragt werden und die Beteiligung der Ausländerbehörde erfolge sodann im Rahmen des Visumsverfahrens. Man habe sich hierüber bei der Abfassung des Aufnahmeprogramms keine tiefergehenden Gedanken gemacht. Man könne sich aber nicht vorstellen, dass die in Deutschland lebende Person einen Antrag stellen muss, über den dann nicht entschieden werden solle.
II.
Der Kläger hat am 07.11.2023 Klage erhoben. Er beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, die beantragte Vorabzustimmung für das Visumsverfahren des Herrn ... D... und der Frau ... D... zu erteilen.
Die Eltern des Klägers seien alt und krank und hätten daher nicht die Möglichkeit, mehrfach zu der deutschen Auslandsvertretung in Afghanistan zu reisen, um zunächst einen Visumsantrag zu stellen und sodann die Zustimmung des Beklagten im Visumsverfahren abzuwarten, zumal aus dem bisherigen Verwaltungsverfahren ersichtlich sei, dass diese versagt würde. Die Erteilung der Vorabzustimmung stelle im vorliegenden Falle ausnahmsweise einen Verwaltungsakt dar, welchen einzuklagen der Kläger berechtigt sei. Dies folge aus der Ausgestaltung des Landesaufnahmeprogramms. Im Zuge von Landesaufnahmeprogrammen stelle in der Regel nicht der nachziehende Ausländer einen Visumantrag. Vielmehr kontaktiere die Botschaft die betreffende Person, wenn die Ausländerbehörde den Antrag auf Aufnahme „genehmige“ und an die Botschaft mit einem entsprechenden Auftrag gesendet habe. Soweit dem Ausländer aufgrund der Anordnung eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen sei, sei die Auslandsvertretung hieran sogar gebunden und könne keine abweichende Ermessensentscheidung treffen. Dies sei im konkreten Thüringer Landesaufnahmeprogramm ebenso festgeschrieben. Ein Visumverfahren könne hiernach erst dann begonnen werden, wenn die Ausländerbehörde über ihre Zustimmung entschieden habe und sie die positive Entscheidung der zuständigen Auslandsvertretung zusende. Vorher erhalte eine nachziehende Person überhaupt keinen Termin für eine Antragstellung. In dem Weisungsschreiben des Freistaats Thüringen vom 04.11.2022 an das Thüringer Landesverwaltungsamt (Bl. 10 d. GA) komme dies zum Ausdruck. Es liege hier ein Fall vor, in dem eine Zustimmung der Ausländerbehörde Regelungscharakter und Außenwirkung habe. Die Außenwirkung ergebe sich daraus, dass ihr die ausschließliche Wahrnehmung bestimmter Aufgaben und die alleinige Geltendmachung besonderer Gesichtspunkte übertragen sei. Im vorliegenden Fall wende sich die Ausländerbehörde auch nicht lediglich intern an die Auslandsvertretung. Vielmehr trete sie selbst bei der Prüfung der Voraussetzung des Programms dem Bürger gegenüber. So erteile sie ihm etwa unmittelbar eine Ablehnung des Antrags über die Verpflichtungserklärung. Nicht zuletzt erscheine es im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG problematisch, das Vorliegen einer angreifbaren und mithin überprüfbaren Verfügung zu verneinen, wenn, wie im vorliegenden Falle, der Visumsantragsteller und der Antragsteller für die Vorabzustimmung nicht dieselben Personen seien. In den bisher von der Rechtsprechung zur Vorabzustimmung entschiedenen Fällen habe jeweils insoweit Personenidentität vorgelegen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klage sei bereits unzulässig. Die Vorabzustimmung stelle keinen eigenständigen Verwaltungsakt dar. Die Behördenbeteiligung sei vielmehr ein verwaltungsinternes Verfahren, das gegenüber der antragstellenden Person keine Außenwirkung entfalte. Jedenfalls fehle es am erforderlichen Rechtsschutzinteresse. Unabhängig davon, dass die Vorabzustimmung bis zur Visumerteilung zurückgenommen bzw. widerrufen werden könne, würde eine Verpflichtung zu ihrer Erteilung die Rechtsstellung des Klägers nicht verbessern, weil dessen Eltern zur Einreise nach Deutschland ein durch die Auslandsvertretung zu erteilendes Visum benötigten. Die Zustimmung der Ausländerbehörde sei hierfür zwar eine notwendige, aber keine hinreichende Voraussetzung. Auch das von der Klägerseite erwähnte Weisungsschreiben des Freistaates Thüringen enthalte mitnichten die Information, dass die Entscheidung der Ausländerbehörde für die deutsche Auslandsvertretung in jedem Falle bindend sei und mit der Einleitung eines Visumsverfahrens erst nach Vorliegen derselben begonnen werden dürfe. Weiterhin äußerte der Beklagte auch inhaltliche Bedenken dahingehend, ob im Falle der Eltern des Klägers eine humanitäre Notlage oder Bedrängnis tatsächlich vorliege. Auf die Ausführungen hierzu wird Bezug genommen. Letztlich bestünden nach seinen Darlegungen auch Zweifel an der Klagebefugnis des Klägers.
Die Beteiligten wurden mit Verfügung des Gerichts vom 21.06.2024 zur Möglichkeit einer Entscheidung im Wege des Gerichtsbescheides angehört.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Behördenakte (eine Heftung) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Über die vorliegende Klage konnte im Wege des Gerichtsbescheids ohne mündliche Verhandlung gem. § 84 Abs. 1 VwGO entschieden werden, da die Sache keine besonderen Schwierigkeiten rechtlicher oder tatsächlicher Art aufweist, der Sachverhalt geklärt ist und die Beteiligten auf diese Möglichkeit hingewiesen worden sind.
Die Klage ist unzulässig.
1. Die vorliegend erhobene Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO als Sonderfall der Verpflichtungsklage ist bereits nicht statthaft. Der Kläger kann nicht geltend machen, dass der Beklagte den Erlass eines Verwaltungsaktes unterlassen habe, da die Vorabzustimmung gem. § 31 Abs. 3 Aufenthaltsverordnung (AufenthV) keinen Verwaltungsakt i. S. v. § 35 S. 1 ThürVwVfG darstellt. Es ermangelt ihr an einer Regelungswirkung im Außenverhältnis, weshalb sie lediglich ein Verwaltungsinternum darstellt, dessen Erteilung gerichtlich nicht erzwingbar ist (vgl. BVerwG, U. v. 18.09.1984 - 1 A 4.83 -, juris, Rn. 15 zur Vorgängervorschrift; OVG, Berlin-Brandenburg, B. v. 21.03.2019 - OVG 3 S 9.19 -, juris, Rn. 3 f.; VG Würzburg, B. v. 15.02.2012 - 7 S 11.1216 -, BeckRS 2012, 55301; Kolber in: Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 14. Aufl. 2022, § 6 AufenthG, Rn. 68; Engels/Bongard in: BeckOK Migrationsrecht, Stand: 15.01.2024, § 31 AufenthV, Rn. 14).
Entgegen der Ansicht des Klägers ist dies auch im vorliegenden Falle nicht deshalb anders zu bewerten, da er die Vorabzustimmung im Rahmen des Landesaufnahmeprogramms begehrt und diese dort ausdrücklich vorgesehen ist.
Zwar ist dem Bevollmächtigten des Klägers insoweit zuzustimmen, dass auch im Falle interner Mitwirkungshandlungen von Behörden ausnahmsweise eine Außenwirkung dem Grunde nach in Betracht kommen kann. Dies soll dann der Fall sein, wenn sich diese aus dem materiellen Recht ergibt. Insbesondere soll dies dann gelten, wenn die behördeninternen Mitteilungen eine eigenständige Bindungswirkung entfalten oder in sonstiger Weise eine rechtlich selbstständige Bedeutung erlangen (Knauff in: Schoch/Schneider, 4. EL November 2023, VwVfG, § 35, Rn. 134; BVerwG U. v. 10.07.1958 - 1 C 195/56 -, BeckRS 1958, 105022).
Indessen folgt aus dem Landesaufnahmeprogramm nicht, dass der von der Ausländerbehörde ggf. zu erteilenden Vorabzustimmung im Ergebnis des Antragsverfahrens eine eigenständige Bindungswirkung gegenüber der deutschen Auslandsvertretung innewohnt. Dies ergibt sich zur Überzeugung des Gerichts zunächst aus dem Aufnahmeprogramm selbst, welches unter Punkt II. 5. festschreibt, dass für die Durchführung des Visumsverfahrens, insbesondere der Prüfung durch die Sicherheitsbehörden, die bundesrechtlichen Regelungen gelten und damit die Letztentscheidungszuständigkeit bei der Auslandsvertretung liegt. Auch das Schreiben des Thüringer Ministeriums für Migration, Justiz und Verbraucherschutz an das Thüringer Landesverwaltungsamt vom 04.11.2022 (Bl. 10 d. GA) sieht ein wenngleich ggf. eingeschränktes Prüfungsverfahren durch die Auslandsvertretungen vor. Bereits die Formulierung, die Prüfung der Auslandsvertretung solle sich „in der Regel beschränken auf […]“ bringt zum Ausdruck, dass sich an der grundsätzlichen Zuständigkeit der Auslandsvertretung für das Visumsverfahren und der darin enthaltenen Prüfungsbefugnis auch durch das Landesaufnahmeprogramm nichts ändert. Schließlich stellt das – ebenfalls von der Klägerseite vorgelegte – Merkblatt vom 04.11.2022 (Bl. 9 d. GA) eindeutig klar, dass „die Auslandsvertretung sodann endgültig in eigener Zuständigkeit über die Visumerteilung entscheidet“ (Abs. 7 des Merkblattes).
Ungeachtet dessen bedürfte eine strikte Bindung der Auslandsvertretung an die Entscheidung der Ausländerbehörde ohne eigene Prüfungsbefugnis nach Ansicht des Gerichts einer ausdrücklichen Anordnung im Aufnahmeprogramm selbst, woran es indes gerade fehlt. Das Landesaufnahmeprogramm zielt letztlich auf ein Verfahren zur Erteilung eines nationalen Visums und eine sich daran anschließenden Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 23 Abs. 1 AufenthG ab. Die Voraussetzungen für die Erteilung eines nationalen Visums richten sich nach den ausländerrechtlichen Bestimmungen und den dazu erlassenen Verwaltungsvorschriften. Die Auslandsvertretungen des Bundes sind bei der Erteilung des Visums nach der bundesgesetzlichen Regelung nicht an die Länderverwaltungsvorschriften gebunden, sondern üben ihr Ermessen grundsätzlich selbstständig aus (Hailbronner in: Hailbronner, Ausländerrecht, 135./136 AL, § 6, Rn. 108). Die Zustimmung der Ausländerbehörde nach § 31 AufenthV ist daher eine notwendige, nicht aber hinreichende Voraussetzung für die Erteilung des Visums. Die Verweigerung der Zustimmung wird auch nicht dadurch zu einem selbstständig anfechtbaren Verwaltungsakt, dass in der Verwaltungspraxis die erforderliche Zustimmung vom Ausländer oder einem Dritten direkt bei der Ausländerbehörde eingeholt werden kann (BVerwG, U. v. 18.09.1984 - 1 A 4/83 -, juris). Ihr Vorliegen bildet kein Hindernis für die Ablehnung des Visums durch die Auslandsvertretungen aus Rechts- oder Ermessensgründen. Hieraus ergibt sich, dass ein Abrücken von dieser bundesgesetzlichen Regelung, nach der die letztliche Entscheidungszuständigkeit in allen Punkten der Visumserteilung bei der deutschen Auslandsvertretung liegt, einer ausdrücklichen Festlegung im Landesaufnahmeprogramm bedurft hätte. Eine insoweit eingeschränkte Prüfungszuständigkeit der deutschen Auslandsvertretungen würde in diesem Fall eine auf den Freistaat Thüringen beschränkte Besonderheit darstellen. Entsprechend § 23 Abs. 1 S. 3 AufenthG wäre eine diesbezügliche Anordnung zur Wahrung der Bundeseinheitlichkeit nur im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Inneren, für Bau und Heimat zulässig. Ein solches Einvernehmen in Bezug auf diesen Verfahrenspunkt ist, soweit ersichtlich, nicht erfolgt und eine diesbezügliche Regelung im Landesaufnahmeprogramm unterblieben. Letztlich trägt der Klägerbevollmächtigte selbst vor, dass sich seitens des Anordnungsgebers nach dessen Auskunft nicht einmal Gedanken hierüber gemacht worden seien.
Damit bleibt festzuhalten, dass nach Auffassung des Gerichts von der Vorabzustimmung gerade keine abschließende, eigenständige Bindungswirkung ausgeht. Auch im Kontext des Landesaufnahmeprogramms dient das Vorabzustimmungsverfahren ausschließlich Beschleunigungs- und Effektivitätsinteressen.
Dies begegnet auch keinen Bedenken vor dem Hintergrund der Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG: Denn unabhängig von einem Vorabzustimmungsverfahren haben die Betroffenen, hier also die Verwandten des Klägers, dennoch die Möglichkeit, einen Visumsantrag bei der zuständigen Auslandsvertretung zu stellen. Entscheidungen der Auslandsvertretungen in Visaangelegenheiten sind sodann mit einer Klage gegen die Bundesrepublik Deutschland angreifbar. Hat hierbei die zuständige Ausländerbehörde die erforderliche Zustimmung zur Visumserteilung versagt, oder, wie im vorliegenden Falle, einem Antrag auf Erteilung einer Vorabzustimmung nicht entsprochen, so ist sie zu dem Rechtsstreit notwendig beizuladen. Vorläufiger Rechtsschutz ist sodann im Rahmen eines Verfahrens nach § 123 Abs. 1 VwGO zu erlangen. Damit steht grundsätzlich ausreichend Rechtsschutz zur Verfügung (vgl. VGH München, B. v. 26.05.2000 - 10 ZE 00.1335 -, BeckRS 2000, 28755 m. w. N.). Dem Landesaufnahmeprogramm und dem darin zum Ausdruck kommenden Willen des Thüringer Landesgesetzgebers hinsichtlich der Erteilung von Aufenthaltstiteln an afghanische Staatsangehörige nach § 23 Abs. 1 AufenthG ist sodann ggf. im Rahmen eines solchen Klageverfahrens die notwendige Geltung zu verschaffen.
2. Darüber hinaus ermangelt es dem Kläger auch einem Rechtsschutzinteresse für die vorliegende Klage, da diese ihm keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen kann
Eine Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der Vorabzustimmung an die deutsche Auslandsvertretung würde seine Rechtsstellung nicht verbessern. Wird die Zustimmung erteilt, so hat dies, wie ausgeführt, keine Bindungswirkung für die Entscheidung der Auslandsvertretung. Insbesondere ist sie bis zur Visumserteilung und ohne Angabe von Gründen jederzeit frei widerruflich (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 21.03.2019 - OVG 3 S 9.19 -, juris, Rn. 4 m. w. N.). Selbst der vom Kläger angestrebte Beschleunigungseffekt, da seine Eltern nicht so oft in der deutschen Auslandsvertretung vorsprechen könnten, erscheint fraglich. Denn die Auslandsvertretung entscheidet, wie ausgeführt, selbst bei Vorliegen einer Vorabzustimmung im Rahmen des Landesaufnahmeprogramms ausschließlich in eigenem Ermessen über den Visumsantrag und insofern auch über die Frage, ob und wie oft sie die Visumsantragsteller sodann zur Vorsprache in die Botschaft zitiert.
Nach alledem war die Klage abzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 der Zivilprozessordnung.
Die Berufung ist nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, weil keine der dafür im Gesetz genannten Voraussetzungen vorliegen (§ 124 a VwGO i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO),
Beschluss
Der Streitwert wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetzes (GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 68 AufenthG
§ 75 VwGO
§ 6 AufenthG
§ 31 AufenthV
§ 167 VwGO
§ 124 a VwGO
§ 23 Abs. 1 Aufenthaltsgesetz
§ 84 Abs. 1 VwGO
§ 35 S. 1 ThürVwVfG
§ 23 Abs. 1 AufenthG
§ 23 Abs. 1 S. 3 AufenthG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 der Zivilprozessordnung
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 A 4.83
3 S 9.19
7 S 11.12
1 C 195/56
1 A 4/83
10 ZE 00.13