Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2002-02-20, Aktenzeichen 13 L 3011/00

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen den Widerruf eines Zuwendungsbescheides, den die Beklagte im Rahmen der "Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" erteilt hat.
Die Klägerin war alleinige Gesellschafterin und ihr Inhaber einer der beiden Geschäftsführer der ... K. GmbH mit Sitz ins W., die am 1. September 1994 als Nachfolgerin der in Konkurs geratenen ... F.-GmbH ihre Tätigkeit auf dem Gebiet der Auftragsforschung aufnahm. Am 26. September 1994 beantragte die ... K. GmbH i. Gr. bei der Beklagten die Gewährung öffentlicher Finanzierungshilfen im Rahmen der regionalen Wirtschaftsförderung, die der Bund mit dem Land als Gemeinschaftsaufgabe durchführt. Mit Bescheid vom 2. August 1995 bewilligte die Beklagte der ... K. GmbH für die Übernahme einer Betriebsstätte einen nicht rückzahlbaren Investitionszuschuss bis zur Höhe von 320.100,- DM. In dem unter Nrn. 4 und 5 der besonderen Nebenbestimmungen für verbindlich erklärten Investitions- und Finanzierungsplan wurden Kosten für Baumaßnahmen in Höhe von 864.000,- DM sowie Kosten für Maschinen und Einrichtungen in Höhe von 1.270.000,- DM als förderungsfähig anerkannt.
Mit Schreiben vom 6. September 1995 bat die ... K. GmbH um eine Änderung des Zuwendungsbescheides dahingehend, dass Zuwendungsempfänger die Firma ... K. GmbH und die Firma E. sein sollten. Zur Begründung gab sie an, dass nicht, wie geplant, die GmbH, sondern die Klägerin aus der Konkursmasse die gerätetechnische Ausstattung gekauft habe, die diese an die GmbH vermiete. In der beigefügten Investitionsaufstellung wurden förderfähige Investitionskosten für die Klägerin für den Kauf von Maschinen und Einrichtungen im Jahre 1994 in Höhe von 700.000,- DM und für die ... K. GmbH für den betrieblichen Ausbau und die Geräteausstattung in den Jahren 1994 bis 1997 in Höhe 1.434.000,- DM ausgewiesen. Das Finanzamt N. teilte mit einem an den Steuerberater W. gerichteten Schreiben vom 15. November 1995 mit, dass bezüglich beider Firmen eine "unechte Betriebsaufspaltung" vorliege mit der Folge, dass die Verpachtungstätigkeit der Klägerin als gewerbliche Tätigkeit zu qualifizieren sei; auf den übrigen Inhalt dieses Schreibens wird Bezug genommen. In dem Schreiben vom 6. September 1995 hatte die Klägerin außerdem darauf hingewiesen, dass nicht die GmbH, sondern der Sohn des Inhabers der Klägerin, E., das Grundstück, auf dem die GmbH ihre Geschäftstätigkeit ausübe, erworben habe. Insofern scheide die Gewährung einer Investitionszulage aus.
Mit einem gemeinsam an die ... K. GmbH und an die Klägerin gerichteten einheitlichen Bescheid vom 13. Dezember 1995 und widerrief die Beklagte zunächst ihren Zuwendungsbescheid vom 2. August 1995 und bewilligte stattdessen einen nicht rückzahlbaren Investitionszuschuss bis zur Höhe von 286.300,- DM. In dem unter den Nrn. 3 und 4 der besonderen Nebenbestimmungen für verbindlich erklärten Investitions- und Finanzierungsplan erkannte die Beklagte als förderungsfähige Kosten Investitionskosten für Baumaßnahmen in Höhe von 864.000,- DM und für Maschinen und Einrichtungen in Höhe von 1.045.000,- DM an. Unter Nr. 8 der besonderen Nebenbestimmungen wurde die Auflage erteilt, zusätzlich neun Dauerarbeitsplätze zu schaffen. Unter Nr. 12 der besonderen Nebenbestimmungen wurde darauf hingewiesen, dass der Zuwendungsbescheid widerrufen werden könne, wenn gegen "den Betrieb" innerhalb des Zweckbindungszeitraums ein Konkursverfahren beantragt oder eröffnet werde. - Mit Formantrag vom 15. Dezember 1995 forderten die ... K. GmbH und die Klägerin den für das Haushaltsjahr 1995 bewilligten Investitionszuschuss in Höhe von 200.000,- DM an. Die Beklagte überwies diesen Betrag auf ein Konto der ... K. GmbH. In dem bereits erwähnten Schreiben vom 6. September 1995 hatte die ... K. GmbH u.a. darauf hingewiesen, dass der Mittelabruf unter interner Verrechnung mit der Firma E. über sie erfolgen werde.
Am 1. Juli 1997 wurde über das Vermögen der ... K. GmbH das Anschlusskonkursverfahren eröffnet. Die Beklagte meldete darauf unter dem 18. August 1997 eine Forderung in Höhe von 218.471,67 DM - Rückforderung des Förderungsbetrages in Höhe von 200.000,- DM zzgl. 6% Zinsen - zum Konkursverfahren an. Mit Bescheid vom 20. August 1997 widerrief sie gegenüber der Klägerin den Zuwendungsbescheid vom 13. Dezember 1995 und forderte diese auf, den erhaltenen Betrag in Höhe von 200.000,- DM zu erstatten. Sie wies darauf hin, dass darüber hinaus Zinsen in Höhe von 6% für den Zeitraum zwischen Auszahlung der Teilrate und Gutschrift des Rückforderungsbetrages erhoben würden. Zur Begründung gab sie an, dass unter die Nebenbestimmungen des Zuwendungsbescheides ein Widerrufsvorbehalt für den Fall aufgenommen worden sei, dass gegen den Begünstigten innerhalb des Zweckbindungszeitraums ein Konkurs-, Vergleichs- oder Zwangsvollstreckungsverfahren beantragt oder eröffnet werde. Da die Zweckbindungsfrist fünf Jahre nach Abschluss des Investitionszeitraums, also im Jahre 2002 ende, sei das von der Firma ... K. GmbH beantragte Anschlusskonkursverfahren in diesen Zweckbindungszeitraum gefallen. Aufgrund des Widerrufsvorbehalts habe die Klägerin mit dem Widerruf rechnen müssen.
Mit Schreiben vom 10. September 1997 legte die Klägerin gegen den Widerrufsbescheid Widerspruch ein. Zur Begründung gab sie an, der angeforderte und von der Beklagten gewährte Teilzuschuss in Höhe von 200.000,- DM habe die ... K. GmbH betroffen und sei von dieser vereinnahmt worden. Mit Widerspruchsbescheid vom 9. Oktober 1997 - zugestellt am 21. Oktober 1997 - wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Der Widerrufsbescheid sei an denjenigen zu richten, der den Zuschuss erhalten habe. Dies seien die Firma ... K. GmbH und die Firma E. gewesen. Demzufolge hafteten beide Firmen nebeneinander und gleichrangig für die Einhaltung der Bedingungen des Zuwendungsbescheides, so dass die Firma E. für die ordnungsgemäße Verwendung der Zuwendung einzustehen habe. Die Klägerin habe selbst darum gebeten, den Zuwendungsbescheid an beide Firmen zu richten.
Am 6. November 1997 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, die Beklagte habe die Gründe, die zu dem Firmenzusammenbruch der ... K. GmbH geführt hätten, bei der Ermessensentscheidung über den Widerruf des Zuwendungsbescheides nicht berücksichtigt. Auch sei sie nicht darauf eingegangen, dass die ausgezahlten Förderungsmittel in Höhe von 200.000,- DM ausschließlich der ... K. GmbH zugeflossen seien.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 20. August 1997 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 9. Oktober 1997 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie ausgeführt, die Klägerin habe auch die Auflage nicht erfüllt, zusätzlich neun Dauerarbeitsplätze zu schaffen und zu besetzen. Aufgrund des Konkursverfahrens gegen die Firma ... K. GmbH habe der der Förderung zugrundeliegende Zweck der Schaffung und dauernden Besetzung von Arbeitsplätzen nicht mehr innerhalb der Zweckbindungsfrist erreicht werden können, so dass die Voraussetzungen für den Widerruf des Zuwendungsbescheides erfüllt gewesen seien. Selbst wenn die Belegschaft zunächst auf über 40 Arbeitsplätze aufgestockt worden sei, seien jedenfalls neue Dauerarbeitsplätze nicht geschaffen worden. Für den Zuwendungsgeber seien die beiden Adressaten des Bescheides gleichrangig zu behandeln. Der Zuschuss werde gleichsam "an alle" ausbezahlt. Eine interne Regelung auf Seiten der Zuwendungsempfänger sei für den Zuwendungsgeber in der Regel nicht erkennbar und daher ohne Bedeutung. Da der Zuwendungsbescheid an die Firma ... K. GmbH und an die Klägerin gerichtet gewesen sei, hafteten beide als Gesamtschuldner.
Mit Urteil vom 9. Dezember 1998 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben, und zwar im Wesentlichen mit folgender Begründung: Der von der Beklagten ausgesprochene Widerruf des Zuwendungsbescheides gehe ins Leere, weil der Zuwendungsbescheid vom 13. Dezember 1995 nichtig sei; er sei nicht hinreichend bestimmt, rechtlich unmöglich und in sich unverständlich. Diese Fehlerhaftigkeit sei bei objektiver Betrachtung auch offenkundig.
Der Bescheid leide schon deshalb an schweren Verfahrensfehlern, weil er - abweichend von dem differenziert gestellten Antrag vom 6. September 1995 - nicht hinsichtlich der von der Klägerin und der GmbH getätigten Investitionen unterscheide, sondern die Klägerin und die GmbH so behandele, als hätten sie eine gemeinsame Investition durchgeführt. Dies sei jedoch offenkundig nicht der Fall. Während die Klägerin 1994 durch den Kauf der Maschinen und Einrichtungen aus der Konkursmasse der ... F.-GmbH Investitionskosten in Höhe 700.000,- DM aufgewendet habe, hätten die Investitionen der ... K. GmbH für den betrieblichen Ausbau und die Geräteausstattung in den Jahren 1994 bis 1997 1.434.000,- DM betragen sollen. Dadurch, dass die Klägerin Maschinen und Einrichtungen aus der Konkursmasse gekauft und diese dann an die GmbH vermietet habe, sei eine Betriebsaufspaltung eingetreten, die es von vornherein verboten habe, die Investitionen der GmbH und die Investitionen der Klägerin rechnerisch zusammenzuziehen und zur Grundlage einer gemeinsamen Förderung zu machen. Aufgrund der strikten Trennung der Investitionen hätte vielmehr entsprechend dem Antrag vom 6. September 1995 für jeden Zuwendungsempfänger der förderungsfähige Anteil der von ihm geltend gemachten Aufwendungen (getrennt) ermittelt und auf dieser Grundlage für jeden der entsprechende Investitionszuschuss berechnet werden müssen. Denn offensichtlich hätten weder der Klägerin noch der ... K. GmbH, was aus dem Zuwendungsbescheid vom 13. Dezember 1995 aber gerade nicht deutlich werde, jeweils Ansprüche auf Förderung in der gesamten Höhe des bewilligten Investitionszuschusses zugestanden. Aus dem Bescheid habe sich auch kein Hinweis darauf ergeben, welcher Teilbetrag der Gesamtförderung der Klägerin habe gewährt werden sollen. Damit sei der Zuwendungsbescheid in einem wesentlichen Punkt offenkundig unklar, unverständlich und rechtlich nicht geeignet, die für beide Zuwendungsempfänger beantragten Zuwendungen jeweils eindeutig zu bestimmen. Dass darüber hinaus das von der Beklagten für den Zuwendungsbescheid verwendete Formular ohne weitere Zusätze auch nicht geeignet gewesen sei, die erforderlichen Regelungen mit der gebotenen Klarheit und Eindeutigkeit zu treffen, wenn zwei Zuwendungsempfänger vorhanden seien, werde im vorliegenden Fall besonders deutlich. Denn es fehlten z.B. Regelungen darüber, wie sich ein nur bei einem der Zuwendungsempfänger vorliegender Widerrufsgrund gegenüber dem anderen Zuwendungsempfänger auswirke und wie die Zuwendungsempfänger untereinander hafteten. Nach Nr. 12 der besonderen Nebenbestimmungen könne der Zuwendungsbescheid widerrufen werden, wenn gegen "den Betrieb" innerhalb des Zweckbindungszeitraumes ein Konkursverfahren beantragt oder eröffnet werde. Hier sei lediglich gegen die ... K. GmbH, nicht aber gegen die Klägerin ein Konkursverfahren eröffnet worden, so dass unklar sei, ob dieser Widerrufsgrund auch gegen die Klägerin gegeben sei. Entgegen der Auffassung der Beklagten reiche die Angabe beider Zuwendungsempfänger im Anschriftenfeld allein nicht aus, eine gesamtschuldnerische Haftung zu begründen.
Auch eine Anspruchsgrundlage für die Rückzahlung von 200.000,- DM sei gegenüber der Klägerin nicht ersichtlich. Ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch, der für die Rückgewährung rechtsgrundlos geleisteter Zahlungen in Betracht komme, setze voraus, dass die Leistung tatsächlich dem Anspruchsgegner zugeflossen sei. Hier sei der (anteilige) Subventionszuschuss in Höhe von 200.000,- DM aber nicht der Klägerin, sondern der ... K. GmbH gezahlt worden.
Das Urteil ist der Beklagten am 18. Dezember 1998 zugestellt worden.
Am 18. Januar 1999 hat sie die Zulassung der Berufung beantragt. Dem hat der Senat mit Beschluss vom 16. August 2000 (13 L 345/99) entsprochen. Dieser Beschluss ist der Beklagten am 23. August 2000 zugestellt worden. Am 19. September 2000 - Schriftsatz vom 15. September 2000 - hat sie die Berufung begründet, und zwar im Wesentlichen wie folgt: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei der Zuwendungsbescheid vom 13. Dezember 1995 nicht nichtig. Insbesondere ergebe sich dies nicht daraus, dass er sowohl an die Firma ... K. GmbH als auch an die Firma E. adressiert worden sei. Für die Klägerin als Empfängerin des Bescheides sei ersichtlich gewesen, dass der Zuwendungsbetrag nur an sie und die Firma ... gemeinsam ausgezahlt werden sollte und dass sich im Falle eines Widerrufs eine gesamtschuldnerische Haftung ergeben würde. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (E. v. 25.3.1996 - 8 B 48/96 -) sei bei einem an mehrere Adressaten gerichteten Gebührenbescheid ein Hinweis auf ihre gesamtschuldnerische Haftung nicht erforderlich. Es reiche, dass sich durch Auslegung des angefochtenen Gebührenbescheids unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles eindeutig ermitteln lasse, dass der geforderte Betrag von jedem Adressaten in voller Höhe, jedoch insgesamt nur einmal, geschuldet werde. Der interne zivilrechtliche Ausgleich zwischen den Gesamtschuldnern sei öffentlich-rechtlich in der Regel bedeutungslos. In diesem Zusammenhang sei auch zu berücksichtigen, dass es dem ausdrücklichen Wunsch der Zuwendungsempfänger entsprochen habe, die Zuwendung beiden Firmen gemeinsam zu gewähren. Dem Bewilligungsbescheid vom 13. Dezember 1995 liege der 24. Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" zugrunde (BT-Drs. 13/1376). Nach Abschnitt 1.2 des Rahmenplanes könne, sofern - wie hier - Investor und Nutzer einer geplanten Investition nicht identisch seien, eine Förderung nur erfolgen, wenn zwischen Investor und Nutzer eine steuerlich anerkannte Betriebsaufspaltung nach § 15 EStG vorliege. Der Rahmenplan bestimme ferner ausdrücklich, dass der Zuschuss in diesen Fällen jeweils an den Investor und den Nutzer des Investitionsvorhabens als "Gesamtschuldner" gewährt werde. Die Klägerin habe vor Erlass des Zuwendungsbescheides die erforderliche Betriebsaufspaltung durch Vorlage einer entsprechenden Bescheinigung des Finanzamts nachgewiesen. Die Kehrseite der Gesamtgläubigerschaft bei der Auszahlung der Subvention sei aber die Gesamtschuldnerschaft bei ihrer Rückabwicklung.
Selbst wenn angenommen würde, der Zuwendungsbescheid sei zu unbestimmt, wäre es der Klägerin jedenfalls nach dem Grundsatz von Treu und Glauben verwehrt, sich darauf zu berufen. Da die gemeinsame Adressierung hier auf den ausdrücklichen Wunsch der Zuwendungsempfänger hin erfolgt sei, habe die Klägerin beim Verständnis auch keine Schwierigkeiten gezeigt, solange es um den Empfang der öffentlichen Mittel gegangen sei. Dies müsse dann aber auch bei der Rückabwicklung gelten. Andernfalls verhalte sich die Klägerin treuwidrig.
Der Zuwendungsbescheid sei auch zu Recht widerrufen worden, nachdem die Firma ... K. GmbH in Konkurs gegangen sei. Bei Vorliegen einer Betriebsaufspaltung könne nur gegenüber allen an der Betriebsaufspaltung beteiligten Unternehmen einheitlich entschieden werden, so dass ein Konkurs eines Unternehmens gegen alle anderen derart verbundenen Unternehmen wirke. Ein Konkurs sei als Widerrufsgrund im Zuwendungsbescheid explizit genannt gewesen. Darüber hinaus sei in den besonderen Nebenbestimmungen ein Zweckbindungszeitraum von fünf Jahren genannt sowie die Verpflichtung, neun Dauerarbeitsplätze zu schaffen. Durch den Konkurs der ... K. GmbH seien diese zwar zunächst geschaffenen Arbeitsplätze noch innerhalb der Zweckbindungsfrist weggefallen, so dass der Widerruf auch aus diesem Grunde habe erfolgen dürfen. Auf die Gründe des Zusammenbruchs der Firma ... komme es nicht an.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens. Sie ist weiterhin der Auffassung, dass der Widerrufsbescheid nichtig sei. Entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten sei die Gewährung von Investitionszuschüssen auch zugunsten von Unternehmen in der Rechtskonstruktion der Betriebsaufspaltung ohne weiteres möglich, indem die Zuschüsse aufgespalten würden und durch entsprechende Auflagen abgesichert werde, dass die übrigen Förderungsvoraussetzungen erfüllt seien. Da der Erlass eines einheitlichen Zuwendungsbescheides einen besonders schwerwiegenden formalen Fehler darstelle, sei die Geltendmachung dieses Fehlers auch keineswegs treuwidrig. Im Übrigen treffe die Darstellung der Beklagten, in dem fraglichen Zuwendungsbescheid sei ausdrücklich auf Abschnitt 1.2 des 24. Rahmenplanes hingewiesen, nicht zu.
Ferner gingen Unklarheiten bei der Auslegung von Zuwendungsbescheiden insbesondere dann zu Lasten der Behörde, wenn der Zuwendungsempfänger in Zusammenhang mit der Zweckbestimmung eine Art Garantiehaftung übernehmen solle, durch die das Äquivalenzverhältnis zwischen Zuwendung und Aufwand massiv verändert werde. Wenn der Klägerin durch den fehlerhaften Zuwendungsbescheid insbesondere das Insolvenzrisiko auch bezüglich der ... K. GmbH habe auferlegt werden sollen, seien an die Festlegung einer Gesamtschuldnerschaft strenge Anforderungen zu stellen. Unterlasse die Behörde die Regelung einer solchen Gesamtschuldnerschaft, könne dies aber nicht zu Lasten eines Zuwendungsempfängers gehen.
Im Übrigen liege hier auch ein Widerrufsgrund nicht vor. Die geforderten neun Dauerarbeitsplätze seien geschaffen worden. Mit sämtlichen neun Mitarbeitern seien unbefristete Arbeitsverträge geschlossen worden. Der Umstand, dass die ... K. GmbH dann in Konkurs gegangen sei, ändere deshalb nichts daran, dass es sich um neu geschaffene Dauerarbeitsplätze gehandelt habe. Eine Koppelung der Schaffung von Dauerarbeitsplätzen an die Zweckbindungsfrist sei in dem Zuwendungsbescheid nicht bestimmt worden.
Auch der Widerrufsgrund der Eröffnung eines Konkursverfahrens innerhalb des Zweckbindungszeitraumes liege nicht vor; denn die Firma E. sei nicht in Konkurs gegangen. Der Konkurs der Firma ... K. GmbH könne der Firma E. nicht zugerechnet werden. Zumindest sei die diesbezügliche Regelung in dem Zuwendungsbescheid aber so unbestimmt, dass nicht zweifelsfrei erkennbar sei, ob sie auch in dem hier relevanten Fall habe gelten sollen. Unklarheiten gingen auch insoweit ausschließlich zu Lasten der Beklagten.
Schließlich könne die Klägerin sich auf den Wegfall der Bereicherung gemäß § 818 Abs. 3 BGB berufen. Sie sei bereits nicht bereichert gewesen; denn der angeforderte und von der Beklagten gewährte Teilzuschuss in Höhe von 200.000,- DM habe lediglich die ... K. GmbH betroffen und sei ausschließlich von dieser vereinnahmt worden. Demgemäß habe die Klägerin zu keinem Zeitpunkt einen Vermögensvorteil erlangt. Im Übrigen sei nicht einmal die ... K. GmbH im Hinblick auf den Widerrufstatbestand als bösgläubig zu erachten. Die Leistung in Höhe von 200.000,- DM sei für den in dem Zuwendungsbescheid bestimmten Zweck verwendet worden. Der Teilzuschuss sei vor dem Konkursantrag verbraucht worden, so dass die ... K. GmbH zum Zeitpunkt der Entreicherung vor Konkursantrag nicht bösgläubig gewesen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen

Entscheidungsgründe:
Die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Beklagten bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Der Widerrufsbescheid der Beklagten vom 20. August 1997 und ihr Widerspruchsbescheid vom 9. Oktober 1997 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für den Widerruf des Zuwendungsbescheides der Beklagten vom 20. August 1997 ist § 5b NVwVfG in der Fassung vom 3. Dezember 1976 (NdsGVBl., S. 311), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. Mai 1995 (NdsGVBl., S. 126), der mit Wirkung vom 1. Januar 1998 aufgehoben und inhaltsgleich in § 49 Abs. 3 VwVfG aufgegangen ist. Nach § 5b NVwVfG und § 49 Abs. 3 VwVfG kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der u.a. eine einmalige Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird oder mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese Auflage nicht erfüllt hat. Hier kommt die zweite Alternative in Betracht, die in Zusammenhang mit dem im Zuwendungsbescheid der Beklagten enthaltenen Widerrufsvorbehalt steht. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist zwar nicht davon auszugehen, dass der Widerruf hier ins Leere gehe, weil der Zuwendungsbescheid vom 13. Dezember 1995 nichtig sei (dazu 1.). Es liegen jedoch die Voraussetzungen für einen Widerruf gegenüber der Klägerin nicht vor (dazu 2.). Daneben ist der Widerrufsbescheid auch deshalb rechtswidrig, weil er die erforderlichen Ermessenserwägungen nicht enthält (dazu 3.).
1. Das Verwaltungsgericht hat die Abweisung der Klage auf § 44 Abs. 1 VwVfG gestützt, wonach ein Verwaltungsakt nichtig ist, soweit er an einem besonders schwerwiegendem Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommender Umstände offenkundig ist. Es hat die Auffassung vertreten, der mit dem angefochtenen Bescheid widerrufene Zuwendungsbescheid sei nichtig, weil er nicht hinreichend bestimmt, rechtlich unmöglich und in sich unverständlich sei. Dies sei deshalb der Fall, weil der Zuwendungsbescheid zwischen den Investitionen der Klägerin, der Firma E., und den Investitionen der Firma ... K. GmbH hätte differenzieren müssen. Dem vermag der Senat nicht zu folgen, und zwar aus folgenden Gründen:
Auszugehen ist davon, dass die infrage stehende Subvention auf der Grundlage des 24. Rahmenplans der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" für den Zeitraum 1995 bis 1998 (1999) (BT-Drs. 13/1376) erfolgt ist. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die Voraussetzungen für die regionale Wirtschaftsförderung ursprünglich vorgelegen haben, und zwar auch in der von der Beklagten bewilligten Höhe. Den Kern der Auseinandersetzung zwischen den Beteiligten bildet jedoch die auf der Empfängerseite vorgenommene gesellschafts- und steuerrechtliche Organisation des geförderten Unternehmens, die als sogenannte "unechte Betriebsaufspaltung" (§ 15 EStG) bezeichnet wird. Dass eine Betriebsaufspaltung vorliegt, ist von dem zuständigen Finanzamt N. unter dem 15. November 1995 eingehend hergeleitet und bestätigt worden. Davon ist hier deshalb auch auszugehen. Für die Fälle einer Betriebsaufspaltung bestimmt der 24. Rahmenplan unter der Abschnitt 1.2 des Teiles II (Regelungen über Voraussetzungen, Art und Intensität der Förderung) jedoch, dass die Zuschüsse jeweils an den Investor (sog. Besitzunternehmen) und den Nutzer (sog. Betriebsunternehmen) als "Gesamtschuldner" zu gewähren ist. Diese Terminologie ist zwar unzutreffend gewählt, weil eine Subvention nicht an einen "Schuldner" gewährt werden kann. Im Berufungsverfahren spricht die Beklagte bezeichnenderweise im Zusammenhang mit der Vergabe auch nicht mehr von "Gesamtschuldnern", sondern von "Gesamtgläubigern". Es ist jedoch offensichtlich, dass die Regelung des 24. Rahmenplans unter 1.2 bezweckt, die Voraussetzungen für eine Förderung bei aufgespalteten Betrieben zu schaffen, indem die Subvention nur dem Investor und dem Nutzer gemeinsam gewährt werden darf, mit der Folge, dass im Falle eines Widerrufs und einer Rückabwicklung eine Gesamtschuldnerschaft zwischen beiden besteht. Indem die Beklagte den Zuwendungsbescheid sowohl an die Firma E. als auch an die Firma ... K. GmbH gerichtet hat, hat sie bei der Vergabe also die Regelungen des 24. Rahmenplanes vollzogen. Es ist auch rechtlich unschädlich, dass sie bei der Bestimmung der Zuwendung nicht zwischen den förderungsfähigen Investitionen der beiden Zuwendungsempfänger differenziert hat. Entscheidend ist allein, dass Investor und Nutzer die angezeigten Investitionen tätigen, und zwar zu dem geförderten Zweck der Subvention, der wirtschaftlichen Tätigkeit des Nutzers, hier der ... K. GmbH. Die Gewährung der Subvention als solche durch den Zuwendungsbescheid vom 13. Dezember 1995 ist daher rechtlich einwandfrei.
2. Nicht hingegen tragen die Regelungen des Zuwendungsbescheides vom 13. Dezember 1995 die in dem angefochtenen Widerrufsbescheid ausgesprochene Haftung der Firma E.. Der Widerrufsbescheid vom 20. August 1997 ist daher rechtswidrig.
Auszugehen ist dabei davon, dass die Regelungen des 24. Rahmenplanes lediglich Verwaltungsvorschriften darstellen, insbesondere also nicht die Qualität von Rechtsnormen besitzen. Sie richten sich verbindlich an die Verwaltung, die diese Regelungen in ihren Zuwendungsbescheiden umsetzen muss. Eine Haftung der Klägerin kommt - davon geht auch die Beklagte aus - nur dann in Betracht, wenn sie als Gesamtschuldnerin haftet, wie dies Abschnitt 1.2 des 24. Rahmenplans vorsieht. Die Umsetzung dieser Verwaltungsvorschrift in dem hier ergangenen Zuwendungsbescheid ist der Beklagten indessen nicht gelungen.
Entgegen der Auffassung der Beklagten ist in dem bestandskräftigen Zuwendungsbescheid vom 13. Dezember 1995 von einer gesamtschuldnerischen Haftung der Klägerin nicht die Rede. Entsprechende Hinweise finden sich auch nicht in den dem Bescheid beigefügten Anlagen. Zu Unrecht beruft sich die Beklagte darauf, der Klägerin hätte sich aus den Gesamtumständen, insbesondere auch der "Vorgeschichte", aufdrängen müssen, dass sie für Widerrufsgründe, die lediglich im Hinblick auf die Firma ... K. GmbH eintreten würden, in vollem Umfang einzustehen habe. Insbesondere ergibt sich dies nicht daraus, dass die Gewährung der Subvention an beide Firmen gemeinsam erfolgt ist; denn diese Vorgehensweise ist für das Besitzunternehmen im Grunde eine Selbstverständlichkeit, weil die Gesamtsubvention in jedem Falle ausschließlich der wirtschaftlichen Betätigung des Betriebsunternehmens zugutekommen soll. Entgegen der Auffassung der Beklagten ergibt sich aus dem Zuwendungsbescheid bereits nicht, dass die Gewährung der Subvention an die beiden Firmen als "Gesamtgläubiger" erfolgen, dass also jeder der beiden Firmen die Subvention in voller Höhe zustehen soll. Zu berücksichtigen ist im Gegenteil, dass hier nicht eine allgemeine Subvention der wirtschaftlichen Tätigkeit der ... GmbH infragesteht. Dieser und der Fa. E. sind vielmehr Zuschüsse zu den von beiden jeweils beabsichtigten Investitionen gewährt worden, und zwar nach Maßgabe des von ihnen vorgelegten Investitionsplans. Unter Heranziehung dieses Plans lässt sich entgegen der Auffassung des VG daher durchaus nachvollziehen, in welcher Höhe die jeweiligen Investitionen der beiden Firmen von der Beklagten bezuschusst werden sollten, obwohl die beiden Teilleistungen in dem Zuwendungsbescheid zusammengezogen worden sind. Ungeachtet der Gesamtbewilligung stellt sich deshalb die Frage, in welchem Umfang und aus welchen Gründen im Falle der Rückabwicklung das Besitz- und das Betriebsunternehmen jeweils haften. Eine explizite Regelung der Haftungsfragen wäre gerade hier erforderlich gewesen, weil ein reiner Fall des Abschnittes 1.2 des 24. Rahmenplanes gar nicht gegeben ist. Lediglich ein Teil der insgesamt als förderungsfähig anerkannten Investitionskosten sollte nämlich von der Klägerin aufgebracht werden. Die Firma ... K. GmbH war nicht lediglich Nutzer eines Investitionsvorhabens der Klägerin, sie war vielmehr - und zwar sogar vorrangig - selbst Investor. Nach der der Beklagten eingereichten Investitionsaufstellung vom 6. September 1995 sollte nämlich die Firma E. 1994 für den Kauf von Maschinen und Einrichtungen 700.000,- DM, die Firma ... K. GmbH für den betrieblichen Ausbau und die Geräteausstattung in den Jahren 1994 bis 1997 aber sogar 1.434.000,- DM aufwenden. Auf die Investition der Klägerin, die also etwa ein Drittel der Gesamtinvestition aufzubringen hatte, sollte demzufolge lediglich ein entsprechender Teil der Subvention gewährt werden. In einem derartigen Fall erschiene es durchaus sachgerecht, in dem Zuwendungsbescheid für den Fall eines Widerrufs auch lediglich eine Haftung in Höhe eines Drittels der Gesamtinvestition zu bestimmen, was nicht zwingend in Widerspruch zu Abschnitt 1.2 des 24. Rahmenplans stünde. Denn nur insoweit zeigte die Betriebsaufspaltung Wirkung, war sie Grundlage des Zuschusses an die Fa. E.. Auch wirtschaftlich betrachtet, sollte die Subvention nur in dieser Höhe an die Klägerin fließen. In dem fraglichen Zuwendungsbescheid ist indessen weder das eine - eine Teilhaftung der Klägerin - noch das andere - eine gesamtschuldnerische Haftung der Klägerin - bestimmt worden.
Das von der Beklagten herangezogene Beispiel einer gesamtschuldnerischen Verpflichtung zweier Gebühren- oder Steuerschuldner ist auf den vorliegenden Sachverhalt nicht ohne weiteres übertragbar. Denn hier geben die Gesamtumstände - wie dargestellt - für eine gesamtschuldnerische Haftung eben nichts her. Bei einem etwa an zwei Grundeigentümer gerichteten Grundsteuerbescheid mag sich aufdrängen, dass jeder der beiden die Grundsteuer in voller Höhe schuldet, die Steuerforderung insgesamt aber nur einmal besteht. Hier geht es hingegen um die Rückabwicklung eines Bescheides, der die Bewilligung einer Subvention regelt und bestimmt, in welcher Weise die Zuwendung zu verwenden ist. Die Rückabwicklung eines solchen Rechtsverhältnisses ist - wie das vorliegende Verfahren zeigt - regelungsbedürftig und in keiner Weise offensichtlich. Weisen die diesbezüglichen Bestimmungen eines Bescheids aber gravierende Unklarheiten auf, so können diese nach der Rechtsprechung nur zulasten der Behörde gewertet werden (BayVGH, Urt. v. 15.9.1983 - 23 B 80 A 861 - NJW 1984, 626; v. 13.1.1993 - 23 B 90.144 - BayVBl. 1993, 345; v. 17.6.1993 - 23 B 91.1350 - KStZ 1995, 38; Beschl. v. 10.1.1994 - 23 CS 93.2897 - NVwZ-RR 1994, 690 v. 22.5.1997 - 22 B 96.3646 - u. - 22 B 96.3732 -), worauf die Beklagte in der Berufungsbegründung selbst hingewiesen hat.
Diese Würdigung steht im übrigen dem Zulassungsbeschluss des 11. Senats vom 7. Januar 2000 - 11 L 3162/99 -, auf den sich die Beklagte berufen hat, nicht entgegen. Denn dort heißt es ausdrücklich, dass durch den bestandskräftigen Zuwendungsbescheid eine gesamtschuldnerische Haftung der Zuwendungsempfänger wirksam festgelegt worden sei (S. 3 des Beschlussabdrucks). Diese Feststellung hat der Senat hier aber gerade nicht treffen können. Schon das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass der von der Beklagten verwendete "Formbescheid", der auf lediglich einen Zuwendungsempfänger zugeschnitten ist, ungeeignet war, die von der Beklagten beabsichtigte Regelung im Fall einer Betriebsaufspaltung zu treffen. Entweder hat sich die Beklagte im Formblatt vergriffen oder sie hat die erforderliche Umarbeitung versäumt. Ohne Erfolg beruft sich die Beklagte demgegenüber darauf, die gesamtschuldnerische Haftung sei Gegenstand der Verhandlungen - über die Aktenvermerke nicht vorliegen, wie sie einräumt - mit Dr. E. gewesen. Derartige Gesprächsinhalte hätten die Beklagte nicht davon entbunden, entsprechende Regelungen ausdrücklich in dem Zuwendungsbescheid zu treffen.
Schließlich kann der angefochtene Widerrufsbescheid auch nicht insoweit Bestand haben, als die Klägerin jedenfalls in Höhe des genannten Drittels der Subvention haften müßte, weil sie in dieser Höhe wirtschaftliche Nutznießerin der Subvention gewesen sei. Auch eine derartige Teilhaftung scheidet aus, weil der Zuwendungsbescheid vom 13. Dezember 1995 nicht bestimmt, dass Widerrufsgründe, die lediglich von dem Betriebsunternehmen, der Firma ... K. GmbH, verwirklicht worden sind, der Klägerin zuzurechnen wären. Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, dass nicht sie, sondern die Firma ... K. GmbH in Konkurs gegangen sei. Entsprechendes gilt auch für den von der Beklagten nunmehr ergänzend herangezogenen Widerrufsgrund der Nicht-Schaffung von neun Dauerarbeitsplätzen, was im Zuwendungsbescheid als Auflage ausgesprochen worden war. Arbeitsplätze hatte hier lediglich die Firma ... K. GmbH zu schaffen, nicht hingegen die Firma E.. Innerhalb des Zweckbindungszeitraums sind dementsprechend auch lediglich die zunächst geschaffenen und auf Dauer ausgelegten Arbeitsplätze bei der Firma ... wieder weggefallen. Der Zuwendungsbescheid hat an keiner Stelle bestimmt, dass die Schaffung der Dauerarbeitsplätze auch an die Zweckbindungsfrist gekoppelt und die Klägerin für ihren Bestand habe einstehen sollen. Im Übrigen hat sich die Beklagte in den angefochtenen Bescheiden auf diesen Widerrufsgrund auch nicht berufen, sondern ihn im gerichtlichen Verfahren nachgeschoben. Da der Widerruf nach § 5b NVwVfG aber im Ermessen der Behörde steht, hätte sie diesen Widerrufsgrund spätestens im Widerspruchsbescheid heranziehen müssen. Die Ausführungen der Beklagten in den eingereichten Schriftsätzen enthalten darüber hinaus aber auch keinerlei Ermessenserwägungen, aus welchen Gründen sie die Geltendmachung dieses Widerrufsgrunds gegenüber der Klägerin für geboten erachtet (§ 114 S. 2 VwGO).
3. Daran anknüpfend ist der Widerrufsbescheid aber auch deshalb rechtswidrig, weil weder er, noch der Widerspruchsbescheid, noch die im gerichtlichen Verfahren eingereichten Schriftsätze die erforderlichen Ermessenserwägungen enthalten. Selbst wenn, wie die Beklagte meint, im Subventionsrecht zur Erreichung des Subventionszwecks in der Regel die rückwirkende Aufhebung von Zuwendungsbescheiden geboten erscheint, entbindet dies die Behörde nicht von der Notwendigkeit, die entsprechenden Gesichtspunkte, die für die hier zu treffende Ermessensentscheidung tragend gewesen sind, in einem Widerrufsbescheid darzulegen. Sie hat jedenfalls zu begründen, aus welchen Gründen sie das Vorliegen eines Ausnahmefalles verneinen will. Der der Behörde zustehende Ermessensspielraum ermächtigt sie nämlich, den Zuwendungsbescheid ganz oder lediglich teilweise, für die Vergangenheit oder nur für die Zukunft, gegenüber allen oder lediglich einem Teil der Zuwendungsempfänger, vollständig oder nur teilweise zu widerrufen (vgl. Winands, Rücknahme, Widerruf und Unwirksamkeit von Zuwendungsbescheiden, ZKF 2001, 221, 223 f.). Solche Ausführungen sind den angefochtenen Bescheiden nicht zu entnehmen. Die Argumentation der Beklagten im gerichtlichen Verfahren lässt vielmehr den Schluss zu, dass sie eine Ermessensentscheidung gar nicht getroffen hat. Denn entgegen ihrer Auffassung können etwa die Gründe, die zum Konkurs eines Zuwendungsempfängers geführt haben , bei der Frage des Widerrufs durchaus beachtlich sein. Jedenfalls gilt dies dann, wenn die Rückforderung - wie hier - einen Zuwendungsempfänger treffen soll, der selbst nicht in Konkurs geraten ist. Die Beklagte hat sich demgegenüber in dem Widerspruchsbescheid vom 20. August 1997 auf die allgemeine Feststellung beschränkt, das öffentliche Interesse an einer zweck - und auflagengerechten Verwendung der ohnehin nur knappen Fördermittel und an einer gesetzesmäßigen Verwaltung sei im vorliegenden Fall höher zu bewerten als das Interesse der Klägerin am Bestand des Bewilligungsbescheids sowie des Belassens der Zuwendung. Auf die - vom Grundsatz her - durchaus beachtlichen Umstände des Einzelfalls ist sie dabei mit keinem Wort eingegangen.
Nach alldem war die Berufung zurückzuweisen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 EStG
§ 5b NVwVfG
§ 818 Abs. 3 BGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 VwVfG
§ 44 Abs. 1 VwVfG
§ 114 S. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1984, 626
NVwZ-RR 1994, 690
13 L 345/99
8 B 48/96
23 B 90.14
23 B 91.13
23 CS 93.28
22 B 96.36
22 B 96.37
11 L 3162/99