Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-05-11, Aktenzeichen 13 A 678/08
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:0511.13A678.08.00

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 15. Januar 2008 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 15.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Mit Bescheid vom 11. Juni 1981 hatte das Institut für Arzneimittelwesen der DDR das als Gesundheitspflegemittel bezeichnete Produkt unter dem Namen F. in das beim Ministerium für Gesundheitswesen der DDR geführte Register eingetragen. Es enthielt je 100 g unter anderem 10 g Kampferbaumöl, 2 g Rosmarinöl und 3 g Koniferenöl. Mit Anzeige vom 25. März 1991 änderte die Klägerin die arzneilich wirksamen Bestandteile in Kampferbaumöl 10 g und Koniferenöl 6 g je 100 g und gab an, es erfolge eine Anpassung an die Monographie Koniferenölbäder vom 12. Juli 1990. Im Juni 1991 beantragte die Klägerin bei dem seinerzeit zuständigen Bundesgesundheitsamt (BGA) die Verlängerung der Zulassung für das Arzneimittel gemäß § 2 Nr. 2, Anlage 3, Kapitel II, § 4 der EG-Recht-Überleitungsverordnung vom 18. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2915). Am 8. Dezember 1994 zeigte die Klägerin eine Änderung der arzneilich wirksamen Bestandteile pro 100 g in 10 g Eukalyptusöl DAB 10 und 3 g Kiefernnadelöl DAB 10 und gab an, es erfolge eine Anpassung an die Monographie "Fixe Kombinationen aus Eukalyptusöl und Kiefernnadelöl". Die Bezeichnung des Arzneimittels wurde in "F. ®-Balsam S" geändert. Der Anzeige war eine Fachinformation beigefügt, in der die Anwendungsgebiete wie folgt bezeichnet wurden: "F. ®-Balsam S" dient der unterstützenden Behandlung von Infektionen der oberen Luftwege, besonders Bronchitiden, leichten Fällen von Laryngitis und Pharyngitis, Rhinitiden sowie Reizzuständen der oberen und tieferen Luftwege verschiedener Genese." Des Weiteren war als Art der Anwendung neben Einreibung und Dampfinhalation ein Vollbad angegeben.
Im Januar 2001 reichte die Klägerin die Erklärung zum Zehnten AMG- Änderungsgesetz ein und beantragte die Verlängerung der Zulassung nach § 105 Abs. 4a AMG i. V. m. § 22 Abs. 3 AMG. Eine Änderung der Anwendungsgebiete oder der Art der Anwendung erfolgte nicht. In der beigefügten Fachinformation war als Gegenanzeige unter anderem Asthma bronchiale und Keuchhusten aufgeführt.
Mit Schreiben vom 26. März 2003 übersandte das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) der Klägerin eine medizinische Stellungnahme und gab ihr Gelegenheit, den dort genannten Mängeln innerhalb von 6 Monaten abzuhelfen. Die Klägerin übersandte der Beklagten am 24. September 2003 das Mängelbeseitigungsschreiben und legte unter anderem den Abschlussbericht einer Anwendungsbeobachtung vor. Die Badeanwendung wurde von der Klägerin gestrichen. Zu der vom BfArM angekündigten absoluten Gegenanzeige für Kinder unter 2 Jahren führte die Klägerin aus: Eine derartige Beschränkung sei in der Monographie "Fixe Kombination aus Eukalyptusöl und Kiefernnadelöl" nicht niedergelegt. In der später veröffentlichten Monographie zu Cineol sei zwar ausgeführt, dass Cineol nicht bei Säuglingen und Kleinkindern bis zu 2 Jahren angeordnet werden dürfe, da es in seltenen Fällen zum Atemstillstand bei Glottiskrampf nach Inhalation cineolhaltiger Öle gekommen sei. Dies sei aber nicht mit konkreten Fällen aus der Literatur zu belegen. Bei Eukalyptusöl seien toxische Reaktionen lediglich bei versehentlichem Verschlucken bekannt geworden. Bei der durchgeführten Anwendungsbeobachtung seien lediglich mäßige Hautreaktionen als Nebenwirkung festgestellt worden. Auch in der phytotherapeutischen Literatur werde das Risiko eines Glottiskrampfes bei sachgemäßer Anwendung nicht gesehen.
Mit Bescheid vom 2. April 2004 verlängerte das BfArM die Zulassung für das Arzneimittel und verband diese mit Auflagen. Unter anderem ist nach der Auflage A.13 a. in der Gebrauchs- und Fachinformation unter Gegenanzeigen die Auflistung um die Punkte "bei Kindern bis zum vollendeten 2. Lebensjahr" und "in der Stillzeit" zu ergänzen. Gemäß Auflage A.13 b. ist in der Gebrauchs- und Fachinformation zu dem Punkt "Was müssen Sie in der Schwangerschaft und Stillzeit beachten" der vorhandene Text zu streichen und unter der Überschrift "Was müssen Sie in der Schwangerschaft beachten" der in der Auflage formulierte Text zu übernehmen. In der Auflage A.13 c. wird verfügt, dass in der Gebrauchs- und Fachinformation die von der Klägerin beantragten Texte, die sich auf Kinder unter 2 Jahren beziehen, zu streichen sind. Gemäß Auflage A.15 ist in der Gebrauchs- und Fachinformation unter "Dosierungsanleitung, Art und Dauer der Anwendung" und "Dosierung mit Einzel- und Tagesangaben" der vorhandene Text zu streichen und der in der Auflage formulierte Text zu übernehmen. Zur Begründung dieser Auflagen führte das BfArM aus: Die Dosierungsanleitung für Kinder unter 2 Jahren entfalle gemäß der Kontraindikation für die Anwendung in dieser Altersgruppe. Die Einschränkung bei Kindern bis zum vollendeten 2. Lebensjahr sei im Rahmen der Arzneimittelsicherheit notwendig. Sie berücksichtige die entsprechende Gegenanzeige der Cineol- Monographie und recherchierte respiratorische UAW-Fälle. Die vorgelegte Anwendungsbeobachtung stehe dem nicht entgegen, da die Fallzahl zu gering sei. Angesichts der Kontraindikation für Kleinkinder bestehe auch in der Stillzeit eine Kontraindikation, da nach perkutaner Resorption der Übergang in die Muttermilch oder eine passive Inhalation durch den Säugling auch beim Einreiben außerhalb des Brustbereichs möglich sei.
Mit ihrer am 27. April 2004 erhobenen Klage hat die Klägerin (unter anderem) die Aufhebung der Auflagen A.13 und A.15 begehrt.
Durch Bescheid vom 25. Mai 2005 fasste das BfArM die Auflage A.15 neu und sah in dem verfügten Text eine Dampfinhalation erst für Kinder ab 6 Jahren vor; außerdem wurde die Einzeldosis bei Dampfinhalation geändert. Zur Begründung führte es aus, die Inhalation halbfester Zubereitungen über Wasserdampf sei aus Gründen der Patientensicherheit erst für Kinder ab 6 Jahren zu akzeptieren. Durch einen weiteren Änderungsbescheid vom 30. Mai 2006 gestattete das BfArM die Anwendung des Inhalators für die Dampfinhalation.
Die Beteiligten haben (unter anderem) im Hinblick auf die Dosierung bei Dampfinhalation und die Anwendung eines Inhalators für Kinder ab 6 Jahre und Erwachsene die Hauptsache für erledigt erklärt.
Zur Begründung der Klage hat die Klägerin vorgetragen: Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 21. Juni 2007 (3 C 39.06) klargestellt, dass es sich bei einem Anwendungsausschluss für eine bestimmte Personengruppe um eine anfechtbare Auflage handele, die weder nach § 28 Abs. 2 AMG noch nach § 36 Abs. 1 VwVfG zulässig sei. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass der Bescheid keine Aussage über die Dosierung für diese Altersgruppe treffe. Die Klägerin habe die Streichung der Dosierung für Kinder unter zwei Jahren angefochten. Eine Gegenanzeige für Kinder unter zwei Jahren sei sachlich auch nicht gerechtfertigt. Eine besondere Gefährdung von Säuglingen und Kleinkindern durch "F. ®-Balsam S" sei nicht zu erkennen. Zumindest sei bei einer Beschränkung der Art der Anwendung auf die Einreibung des Rückens die Gefahr eines Glottis-Ödems oder Glottis-Krampfes bei Kindern unter 2 Jahren ausgeschlossen. Ebenfalls sei eine absolute Kontraindikation während der Stillzeit nicht erforderlich. Aus den von der Beklagten vorgelegten Unterlagen ergebe sich nicht, dass Cineol in einer relevanten Menge bei einer Dampfinhalation in die Muttermilch übergehe. Eine Dampfinhalation mit einem Inhalator sei für Kinder ab 2 Jahren bei einer Überwachung durch einen Erwachsenen durchaus möglich. Unfälle seien bisher nicht bekannt geworden und bei einer Überwachung durch Erwachsene auch nicht zu erwarten. Die von der Beklagten genannten Fälle von Verbrühungen bezögen sich auf eine Inhalation über einer Schüssel mit heißem Wasser mit Hilfe eines Handtuchs, nicht auf die Anwendung eines geschlossenen und standsicheren Inhalators. Bei diesem werde nur eine geringe Menge heißen Wassers, die in etwa einer Tasse Tee entspreche, verwendet.
Die Klägerin hat beantragt,
1. die Auflage A.13 in dem Zulassungsbescheid vom 2. April 2004 aufzuheben, soweit sie nicht ihrem Antrag entspricht,
2. die Auflage A.15 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 30. Mai 2006 insoweit aufzuheben, als die beantragte Dosierung für Kinder unter 2 Jahren gestrichen worden ist sowie die Dampfinhalation mit Hilfe eines Inhalators für Kinder von 2 bis 6 Jahren einschließlich der entsprechenden Dosierung gestrichen worden ist,
3. hilfsweise,
die Beklagte unter teilweiser Aufhebung der Auflagen A.13 und A.15 zu verpflichten, die Zulassung ohne Gegenanzeigen für Kinder bis 2 Jahren und Stillende sowie mit der Anwendungsart Inhalator für 2- bis 6-jährige Kinder und den von der Klägerin für diese Personengruppen beantragten Dosierungen zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Über ihre bisherige Begründung hinaus hat sie vorgetragen: Auch bei einer auf den Rücken beschränkten Einreibung sei davon auszugehen, dass Säuglinge und Kleinkinder die ätherischen Öle des Arzneimittels einatmeten. Die Frage der Unbedenklichkeit einer Resorption über die Haut bei Kindern unter 2 Jahren sei ungeklärt. Eine sichere Dosierung sei nicht bekannt. Die Klägerin könne sich insoweit nicht auf eine langjährige Anwendungserfahrung berufen. Es sei unbekannt, in welchem Umfang Kinder unter 2 Jahren in der Vergangenheit mit dem Arzneimittel behandelt worden seien. Die Anteile, die bei der Anwendungsbeobachtung ermittelt worden seien, könnten schon deshalb nicht hochgerechnet werden, weil sich die Anwendungsbeobachtung auf Patienten unter 17 Jahren beschränkt habe, das Arzneimittel aber auch von Erwachsenen angewendet werde. Die Kontraindikation Stillzeit sei erforderlich, weil festgestellt worden sei, dass Cineol in die Muttermilch übergehe; Daten über die Menge des Übertritts seien indes nicht vorhanden. Bei der Anwendungsart Inhalation bestehe bei Kindern bis zu 6 Jahren eine Verbrühungsgefahr. In zwei Publikationen werde über erhebliche Verbrühungen bei einer Inhalation mit Hilfe von heißem Wasser berichtet.
Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren hinsichtlich der für in der Hauptsache erledigt erklärten Teile eingestellt und die Klage im Übrigen unter Zulassung der Berufung abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Anfechtungsklage gegen die in der Auflage A.13 verfügten Gegenanzeigen für Kinder unter 2 Jahren und Stillende sei unzulässig, soweit sie die in der Auflage A.13 inzident zum Ausdruck kommende Teilablehnung des Antrags der Klägerin auf Verlängerung der Zulassung (Nachzulassung) betreffe. Die in der Auflage A.13 angeordneten zusätzlichen Gegenanzeigen seien insoweit Auflagen im Sinne einer Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, als sie eine Änderung der beantragten Informationstexte beträfen. Die Anfechtungsklage gegen die in der Auflage A.13 a. weiterhin enthaltenen Regelungen, die die Teilversagung für Kinder unter 2 Jahren und Stillende in die Gebrauchs- und Fachinformation umsetze, sei zulässig, aber nicht begründet. Das BfArM habe gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG durch Auflage anordnen dürfen, dass die Informationstexte den genehmigten Unterlagen entsprächen. Soweit sich der Hauptantrag gegen die in Auflage A.15 des Nachzulassungsbescheids in der Fassung des Änderungsbescheids vom 30. Mai 2006 getroffenen Regelungen wende, sei er ebenfalls teilweise unzulässig und teilweise unbegründet. Die Auflage A.15 enthalte hinsichtlich der Streichung einer Anwendungsart konkludent eine Teilablehnung des Antrags der Klägerin. Hinsichtlich der in der Auflage A.15 verfügten Änderungen der Informationstexte sei die Anfechtungsklage zulässig, aber unbegründet, da diese Änderungen gemäß § 28 Abs. 2 Satz 3 AMG rechtmäßig seien, weil sie die Teilablehnung in die Informationstexte umsetzen. Die hilfsweise erhobene Verpflichtungsklage, die Nachzulassung ohne Gegenanzeigen für Kinder unter zwei Jahren und Stillende sowie mit der Anwendungsart Dampfinhalation mittels Inhalators bei Kindern von 2 bis 5 Jahren zu erteilen, sei nicht begründet. Eine fiktive Zulassung für das Arzneimittel bestehe nicht, weil sie erloschen sei. Die Klägerin habe das Arzneimittel nicht insgesamt an die Monographie "Fixe Kombinationen aus Eukalyptusöl und Kiefernnadelöl" angepasst.
Die Klägerin wiederholt und vertieft im Berufungsverfahren ihr erstinstanzliches Vorbringen dazu, dass auch die Nachzulassung ohne die Auflagen sinnvoller- und rechtmäßigerweise Bestand haben könne, weil Versagungsgründe nach § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und AMG hinsichtlich der Anwendung bei Kindern unter 2 Jahren und Stillenden nicht vorlägen. Darüber hinaus macht sie geltend: Auch wenn die Auffassung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Statthaftigkeit der Verpflichtungsklage zutreffend wäre, dürfte diese Klage nicht als unbegründet abgewiesen werden. Die Ansicht, ein Anspruch auf eine Verlängerung der Zulassung über das vom BfArM Gewährte hinaus bestehe mangels fiktiver Zulassung nicht, sei irrig. Diese Auffassung habe zur Folge, dass Auflagen zu einer Zulassung zwar wirksam seien, aber nicht angefochten werden könnten. Außerdem sei eine Anpassung an die in Bezug genommene Monographie erfolgt.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 15. Januar 2008 zu ändern und
1. die Auflage A.13 in dem Zulassungsbescheid vom 2. April 2004 aufzuheben, soweit sie Gegenanzeigen für Kinder unter 2 Jahren und Stillende anordnet,
2. die Auflage A.15 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 30. Mai 2006 insoweit aufzuheben, als die beantragte Dosierung für Kinder unter 2 Jahren sowie die Dampfinhalation mit Hilfe eines Inhalators für Kinder von 2 bis 6 Jahren einschließlich der entsprechenden Dosierung gestrichen worden sind,
die Beklagte unter teilweiser Aufhebung der Auflagen A.13 und A.15 zu verpflichten, die Zulassung ohne Gegenanzeigen für Kinder bis 2 Jahren und Stillende sowie mit der Anwendungsart Inhalator für 2- bis 6- jährige Kinder und den von der Klägerin für diese Personengruppen beantragten Dosierungen zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens macht sie insbesondere geltend, das Arzneimittel sei ohne die streitigen Auflagen nicht zulassungsfähig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die Verwaltungsvorgänge des BfArM sowie die von den Beteiligten eingereichten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über die Berufung der Klägerin durch Beschluss nach § 130a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), weil er sie einstimmig für unbegründet und die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält. Über die in diesem Verfahren bedeutsame und von den Beteiligten kontrovers diskutierte Frage der statthaften Klageart im Hinblick auf einen arzneimittelrechtlichen Zulassungsbescheid mit Auflagen, der konkludent die Ablehnung der beantragten Zulassung ohne diese Einschränkungen und damit die Teilversagung eines begünstigenden Verwaltungsakts beinhaltet, hat der Senat mit Urteilen vom 11. Februar 2009 in den Berufungsverfahren 13 A 2150/06 und 13 A 385/07 entschieden und insoweit die Verpflichtungsklage als statthaft angesehen. Die weitere Frage einer notwendigen Monographieanpassung im Zuge einer Änderungserklärung war bereits Gegenstand von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts NRW.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 2008 - 3 C 14.07 -, NVwZ-RR 2008, 692 sowie OVG NRW, Beschluss vom 27. August 2008 - 13 A 4034/05 -, juris.
Die Beteiligten sind zu dieser Entscheidungsform unter Mitteilung des voraussichtlichen Ergebnisses gehört worden.
III.
Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht vollständig abgewiesen.
1. Die Klage ist hinsichtlich der Antrags zu 1, der die Anfechtung der Auflage A.13 betrifft, teilweise unzulässig.
Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft, soweit sie unmittelbar gegen die Auflage A.13 gerichtet ist. Im Übrigen steht eine Teilversagung der Verlängerung der Zulassung ohne die streitigen Einschränkungen in Rede; insoweit ist die Anfechtungsklage unzulässig.
Die "Auflage" A.13 enthält zwei von einander zu unterscheidende Regelungen, von denen eine die "Zulassungsebene" betrifft, während die andere sich als "echte" Auflage darstellt, mit der Folge, dass hier (Teil-)Verpflichtungsklage und (isolierte) Anfechtungsklage nebeneinander zulässig sind. In erster Linie enthält dieser Teil der "Auflage" A.13 - konkludent - eine Teilversagung hinsichtlich der Anwendung des Arzneimittels bei den genannten Personengruppen. Charakteristisch ist in Fällen der vorliegenden Art die rechtliche Verengung bei der Bescheidung der beantragten Vergünstigung. Diese ist indes rechtmäßig (dazu nachfolgend unter 3.). Darüber hinaus liegt auch eine "echte" Auflage hinsichtlich der Gestaltung der Gebrauchs- und Fachinformation vor. Diese ist ebenfalls rechtmäßig (dazu im Folgenden unter 1.).
Bei dem von der Beklagten geforderten Hinweis, dass das streitgegenständliche Arzneimittel bei Kindern unter 2 Jahren und bei Stillenden nicht angewendet werden dürfe, handelt es sich unstreitig um die Angabe von Gegenanzeigen. Gegenanzeigen beschreiben Umstände, bei deren Vorliegen das Arzneimittel nicht, nur eingeschränkt oder nur unter besonderen Voraussetzungen angewendet werden darf. Sie sind damit das Gegenstück zur Festlegung der Indikationen, die den Einsatzbereich eines Arzneimittels bezeichnen, was auch durch das gebräuchliche Synonym "Kontraindikationen" zum Ausdruck kommt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Februar 2009 - 13 A 2150/06 -, juris.
In der Rechtsprechung ist geklärt, dass die Anordnung jedenfalls solcher Gegenanzeigen, die ganze Personengruppen von der Anwendung des Arzneimittels ausschließen, auf der Zulassungsebene selbst erfolgen muss, also nicht zum Gegenstand einer mit der Zulassung verbundenen selbständigen Auflage gemacht werden darf. Denn die Festlegung der Anwendungsgebiete und damit auch diejenige von Kontraindikationen ist das zentrale Element der Zulassungsentscheidung. Die Wirksamkeit und das Nutzen-Risiko-Verhältnis als wesentliche Zulassungsvoraussetzungen lassen sich nur bezogen auf ein bestimmtes Anwendungsgebiet beurteilen. Die Bedeutung einer Gegenanzeige, die eine ganze Personengruppe von der Anwendung ausschließt, ist für den pharmazeutischen Unternehmer und auch für die auf das Arzneimittel angewiesene Bevölkerung von gleichem Gewicht wie die Abgrenzung der Anwendungsgebiete.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2007 - 3 C 39.06 -, NVwZ-RR 2007, 776; OVG NRW, Urteile vom 27. September 2005 - 13 A 4090/03 -, PharmaR 2005, 497, und - 13 A 4378/03 -, A&R 2006, 128.
Vor diesem Hintergrund ist die Auflage A.13 nicht nur als eine die Gestaltung der Informationstexte betreffende Auflage, sondern zugleich auch als eine (konkludente) Teilversagung der Nachzulassung hinsichtlich der betreffenden Personengruppen, also als eine Regelung auf der Zulassungsebene, anzusehen. Bei der Auslegung des Regelungsgehalts eines Verwaltungsakts ist auf den Empfängerhorizont, also darauf abzustellen, wie Adressaten und Drittbetroffene ihn nach Treu und Glauben verstehen müssen oder dürfen. Insoweit ist festzustellen, dass der angeordnete Hinweis aus Sicht der Anwender und Ärzte und damit auch aus Sicht des pharmazeutischen Unternehmers nur - wie oben ausgeführt - als Einschränkung des für die Anwendung in Betracht kommenden Personenkreises, also als Gegenanzeige, verstanden werden kann, was letztlich wohl auch dem Willen des BfArM entspricht. Dass sich die Auflage A.13 formal nur auf die Gestaltung der Informationstexte bezieht, steht der Annahme einer Regelung auf der Zulassungsebene, also einer Teilversagung, nicht entgegen.
Vgl. bereits OVG NRW, Urteile vom 6. September 2007 - 13 A 4643/06 -, A&R 2007, 279, und - 13 A 4644/06 -, juris, Beschluss vom 21. Mai 2008 - 13 A 1096/06 -, juris, Urteil vom 11. Februar 2009 - 13 A 385/07 - (jeweils hinsichtlich anderer Bestandteile der Zulassungsentscheidung); anders in Bezug auf Gegenanzeigen noch OVG NRW, Urteile vom 27. September 2005 - 13 A 4090/03 und 13 A 4378/03 -, a. a. O.; anders wohl auch BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2007 - 3 C 39.06 -, a. a. O.
Auf den Seiten 1 bis 3 des Bescheids vom 2. April 2004 ist entsprechend der ständigen Verwaltungspraxis des BfArM der Zulassungsinhalt nur torsohaft geregelt. Denn es fehlen dort etwa Angaben zur Dosierung und zu den Gegenanzeigen. Diese Angaben gehören jedoch zu den unverzichtbaren Kernbestandteilen der Zulassung; ohne sie kann eine (Nach-) Zulassung weder beantragt (§ 105 Abs. 4 Satz 1 und 2 i. V. m. § 22 Abs. 1 AMG) noch erteilt werden. In Art. 21 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83/EG zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel vom 6. November 2001 ist außerdem vorgesehen, dass dem Unternehmer bei der Erteilung der Genehmigung die von der Zulassungsbehörde genehmigte "Zusammenfassung der Merkmale des Erzeugnisses", die gemäß Art. 11 Satz 1 Nr. 4.3 der Richtlinie unter anderem auch Gegenanzeigen umfasst, mitgeteilt wird.
Von diesen Erwägungen ausgehend ist der Hauptantrag zu 1. rechtlich wie folgt zu bewerten:
Die Anfechtungsklage gegen die in der Auflage A.13 verfügten Gegenanzeigen für Kinder unter 2 Jahren und Stillende ist unzulässig, soweit sie die in der Auflage A.13 zum Ausdruck kommende Teilablehnung des Antrags der Klägerin auf Verlängerung der Zulassung (Nachzulassung) betrifft. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht von der grundsätzlichen Unzulässigkeit einer solchen Klage ausgegangen, da bei unverändertem Klageziel kein Rechtsschutzbedürfnis besteht, an Stelle der Verpflichtungs- oder Bescheidungsklage die isolierte Anfechtungsklage zu wählen.
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 7. September 1987 - 6 C 30.86 -, BVerwGE 78, 93 = NVwZ 1988, 61.
Besondere Gründe, die eine isolierte Anfechtung rechtfertigen könnten, hat das Verwaltungsgericht zu Recht nicht angenommen.
Zu den Voraussetzungen eines besonderen Rechtsschutzbedürfnisses für eine isolierte Anfechtungsklage vgl. Kötters, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, § 42 Rn. 47.
Die Anfechtungsklage gegen die in der Auflage A.13 a. weiterhin enthaltenen Regelungen, die die Teilversagung für Kinder unter 2 Jahren und Stillende in die Gebrauchs- und Fachinformation vollziehen und umsetzen, ist zulässig, allerdings nicht begründet. Diese Auflage ist rechtmäßig. Das BfArM kann gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG durch Auflage anordnen, dass die Informationstexte den eingereichten Unterlagen entsprechen. Da die Anordnung gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG mit dem Zulassungsinhalt (nachfolgend unter 3.) korrespondiert, ist - wie das Verwaltungsgericht zu Recht aufgeführt hat - auf die eingereichten Unterlagen in der genehmigten Form abzustellen. Die in der Auflage A.13 b. und c. verfügten Änderungen der Gebrauchs- und Fachinformation gründen sich demnach ebenfalls auf § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG.
2. Der Antrag zu 2., mit dem sich die Klägerin gegen die in der Auflage A.15 des Nachzulassungsbescheids in der Fassung des Änderungsbescheids vom 30. Mai 2006 getroffenen Regelungen wendet, ist gleichfalls teilweise unzulässig und teilweise unbegründet. Nach dieser Auflage ist eine Anwendung des Arzneimittels mittels Inhalators für Kinder unter 6 Jahren ausgeschlossen und die entsprechende Dosierung gestrichen worden. Da in den auf den Seiten 1 bis 3 des Bescheids genannten Merkmalen die Art der Anwendung nicht erwähnt ist, enthält auch die Auflage A.15 aus den oben ausgeführten Gründen eine konkludente Teilablehnung des Antrags der Klägerin, soweit die Streichung einer Anwendungsart für eine bestimmte Personengruppe in Rede steht. Es handelt sich - wie bei den Gegenanzeigen - um ein Weniger gegenüber dem von der Klägerin gestellten Antrag. Diese Teilversagung kann nicht mit der Anfechtungsklage angefochten werden. Hinsichtlich der in der Auflage A.15 verfügten Änderungen der Informationstexte ist die Anfechtungsklage zulässig, aber unbegründet. Diese Änderungen sind gemäß § 28 Abs. 2 Satz 3 AMG rechtmäßig, weil sie die Teilablehnung in die Informationstexte umsetzen.
3. Auch die hilfsweise erhobene Verpflichtungsklage, die Nachzulassung ohne Gegenanzeigen für Kinder unter zwei Jahren und Stillende sowie mit der Anwendungsart Dampfinhalation mittels Inhalators bei Kindern von 2 bis 5 Jahren zu erteilen, bleibt ohne Erfolg. Der Hilfsantrag ist nicht begründet. Die Teilablehnung der Nachzulassung ist rechtmäßig.
Ein Anspruch auf Verlängerung der Zulassung über das vom BfArM Gewährte hinaus besteht mangels fiktiver Zulassung nicht. Das Arzneimittel ist im Zuge der Änderungsanzeige vom 8. Dezember 1994 nicht an die Monographie "Fixe Kombinationen aus Eukalyptusöl und Kiefernnadelöl" angepasst worden. Die fiktive Zulassung des Arzneimittels erstreckt sich nicht auf das geänderte Arzneimittel, weil die im Dezember 1994 angezeigte Änderung den durch § 105 Abs. 3a Satz 2 Nr. 5 AMG in der auch insoweit maßgeblichen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 2008 - 3 C 14.07 -, a. a. O., Urteil vom 21. Mai 2008 - 3 C 15.07 -, A&R 2008, 184,
im Zeitpunkt der Änderung geltenden Fassung des Fünften Änderungsgesetzes gesteckten Rahmen überschritten hat. Das geänderte Arzneimittel bedurfte daher mangels fortbestehender fiktiver Zulassung einer Neuzulassung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 2008 - 3 C 14.07 -, a. a. O., sowie OVG NRW, Beschluss vom 27. August 2008 - 13 A 4034/05 -, a. a. O.
Die fiktive Zulassung umfasste nur das Arzneimittel in der Form zum Zeitpunkt ihrer Entstehung oder in einer später zulässig geänderten Form. Die erteilte Nachzulassung für das Arzneimittel gründet sich daher nicht auf eine verlängerte fiktive Zulassung. Die Nachzulassung ist ungeachtet ihrer Rechtmäßigkeit indessen rechtswirksam und in Bestandskraft erwachsen. Das Erlöschen der fiktiven Zulassung führt jedoch dazu, dass die fehlerhaft erteilte Nachzulassung nicht im Wege der Verpflichtungsklage erweitert werden kann und die Verpflichtung der Beklagten zu einer weitergehenden Bewilligung ausgeschlossen ist.
Vgl. auch VG Köln, Urteil vom 20. Januar 2006 - 18 K 9912/03 -, juris.
Ergänzend weist der Senat darauf hin, dass dieses materiell-rechtliche Ergebnis nicht von der als statthaft angesehenen Klageart abhängt. Auch wenn gegen die Nebenbestimmungen, wie es die Klägerin für zutreffend hält, allein die isolierte Anfechtungsklage statthaft wäre, ergäbe sich in der materiell-rechtlichen Bewertung kein Unterschied. Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt nämlich davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2007 - 3 C 39.06 -, a. a. O.
So kann es hier aber von vornherein nicht liegen, da die fiktive Zulassung, wie nachstehend ausgeführt wird, erloschen war.
Die Klägerin beruft sich im Rahmen ihrer Änderungsanzeige vom Dezember 1994 auf die Aufbereitungsmonographie "Fixe Kombinationen aus Eukalyptusöl und Kiefernnadelöl" (vgl. § 25 Abs. 7 AMG), bekannt gemacht im Bundesanzeiger vom 14. Juli 1993 (Nr. 128). Es fehlt jedoch an einer "Anpassung" an diese Monographie. Die Forderung, das Arzneimittel "insgesamt" an die Aufbereitungsmonographie anzupassen, kann, wie nunmehr durch das Bundesverwaltungsgericht entschieden ist,
Urteil vom 21. Mai 2008 - 3 C 14.07 -, a. a. O.,
nur dahin verstanden werden, dass die Monographie vollständig zu übernehmen ist. Eine Übernahme unter Modifikationen läuft der gesetzgeberischen Intention zuwider, das BfArM zu entlasten und die Verzögerungen bei der Bearbeitung der Nachzulassungsverfahren zu reduzieren. Denn im Falle derartiger Modifikationen wäre das BfArM über den bloßen Abgleich des Wortlauts der Änderungsanzeige mit dem Text der Aufbereitungsmonographie hinaus gezwungen, in eine inhaltliche Prüfung einzusteigen. Es reicht daher nicht aus, wenn nur "die charakteristischen und wesentlichen Grundaussagen der Monographie beibehalten werden".
Vgl. zum Problem der vollständigen Anpassung an die Monographie auch OVG NRW, Beschluss vom 15. Juli 2008 - 13 A 1707/05 -, A&R 2008, 238.
Eine vollständige Übernahme der Monographie hat nicht stattgefunden. Die Klägerin ist sowohl hinsichtlich der Anwendungsgebiete und der Art der Anwendung von dieser Monographie abgewichen. Wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, wird das beanspruchte Anwendungsgebiet "Reizzustände der oberen und tieferen Luftwege verschiedener Genese" von dem in der Monographie genannten Anwendungsgebiet "Zur Inhalation und äußeren Anwendung bei Erkältungskrankheiten der Luftwege" nicht erfasst. Außerdem nennt die Monographie nicht die von der Klägerin seinerzeit vorgesehene Anwendung mittels eines Vollbads.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1, 2 i. V. m. § 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 22 Abs. 3 AMG
§ 28 Abs. 2
AMG
§ 36 Abs. 1 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG
§ 25 Abs. 2
Satz 1 Nr. 2 und AMG
§
130a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 22 Abs. 1 AMG
§ 28 Abs. 2
Nr. 3 AMG
§ 28 Abs. 2 Satz 3 AMG
§ 105 Abs. 3a Satz 2 Nr. 5
AMG
§ 25 Abs. 7 AMG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2008, 692
NVwZ-RR 2007, 776
BVerwGE 78, 93
NVwZ 1988, 61
3 C 39.06
13 A 2150/06
13 A
385/07
3 C 14.07
13 A 4034/05
13 A 4090/03
13 A 4378/03
13 A 4643/06
13 A 4644/06
13 A 1096/06
13 A 385/07
6 C 30.86
3 C 15.07
18 K 9912/03
13 A 1707/05