Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-08-28, Aktenzeichen 13 B 1232/20.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0828.13B1232.20NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.
I.
Die Antragsteller wenden sich im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gegen die drohende Verpflichtung, sich unverzüglich nach der Einreise aus einem Risikogebiet auf direktem Weg in die eigene Häuslichkeit oder eine andere geeignete Unterkunft zu begeben und sich dort für einen Zeitraum von 14 Tagen abzusondern. Der Antragsteller zu 1. hat angekündigt, bis Ende August 2020 seinen Kurzurlaub in Andalusien/Spanien zu verbringen. Seine Eltern, die Antragsteller zu 2. und 3., halten sich seit Beginn der Corona-Pandemie in Russland auf und beabsichtigen, ihren Sohn ab Ende August in Deutschland zu besuchen.
Die Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 in Bezug auf Ein- und Rückreisende (Coronaeinreiseverordnung - CoronaEinrVO) vom 11. August 2020 (GV. NRW S. 763a) lautet auszugsweise wie folgt:
§ 1Absonderung für Ein- und Rückreisende, Beobachtung
(1) Personen, die auf dem Land-, See-, oder Luftweg aus dem Ausland in das Land Nordrhein-Westfalen einreisen und sich zu einem beliebigen Zeitpunkt innerhalb von 14 Tagen vor Einreise in einem Risikogebiet nach Absatz 4 aufgehalten haben, sind verpflichtet, sich unverzüglich nach der Einreise auf direktem Weg in die eigene Häuslichkeit oder eine andere geeignete Unterkunft zu begeben und sich für einen Zeitraum von 14 Tagen nach ihrer Einreise ständig dort abzusondern; dies gilt auch für Personen, die zunächst in ein anderes Land der Bundesrepublik Deutschland eingereist sind. Den in Satz 1 genannten Personen ist es in diesem Zeitraum nicht gestattet, Besuch von Personen zu empfangen, die nicht ihrem Hausstand angehören.
(2) Die in Absatz 1 Satz 1 genannten Personen sind verpflichtet, unverzüglich das für sie zuständige Gesundheitsamt zu kontaktieren und auf ihren Aufenthalt in einem Risikogebiet nach Absatz 4 hinzuweisen. Die in Absatz 1 Satz 1 genannten Personen sind ferner verpflichtet, beim Auftreten von Symptomen, die auf eine Erkrankung mit COVID-19 im Sinne der dafür jeweils aktuellen Kriterien des Robert Koch-Instituts hinweisen, das zuständige Gesundheitsamt hierüber unverzüglich zu informieren.
(3) Für die Zeit der Absonderung unterliegen die in Absatz 1 Satz 1 genannten Personen der Beobachtung durch das zuständige Gesundheitsamt.
(4) Risikogebiet im Sinne des Absatzes 1 ist ein Staat oder eine Region außerhalb der Bundesrepublik Deutschland, für welche zum Zeitpunkt der Einreise in die Bundesrepublik Deutschland ein erhöhtes Risiko für eine Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 besteht. Die Einstufung als Risikogebiet erfolgt durch das Bundesministerium für Gesundheit, das Auswärtige Amt und das Bundeministerium des Innern, für Bau und Heimat und wird durch das Robert Koch-Institut veröffentlicht.
(5) Die Regelungen der Verordnung zur Testpflicht von Einreisenden aus Risikogebieten vom 6. August 2020 des Bundesministeriums für Gesundheit (Bundesanzeiger AT 07.08.2020 V1) und der Anordnungen betreffend den Reiseverkehr nach Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Trageweite durch den Deutschen Bundestag vom 6. August 2020 des Bundesministeriums für Gesundheit (https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/C/Coronavirus/200806_BMG_AO_Einreisende.pdf) bleiben unberührt.
§ 2Ausnahmen
(1) Von den Verpflichtungen nach § 1 Absatz 1 bis 3 nicht erfasst sind Personen, die nur zur Durchreise in die Bundesrepublik Deutschland oder nach Nordrhein-Westfalen einreisen; diese haben das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen auf direktem Weg ohne Übernachtung zu verlassen. Die hierfür erforderliche Durchreise durch das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen ist gestattet.
(2) Von den Verpflichtungen nach § 1 Absatz 1 und 3 nicht erfasst sind Personen, die über ein ärztliches Zeugnis in Papier- oder digitaler Form in deutscher oder in englischer Sprache verfügen, welches bestätigt, dass keine Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vorhanden sind, und dieses dem zuständigen Gesundheitsamt auf Verlangen unverzüglich vorlegen. Ein aus einem fachärztlichen Labor stammender Befund ist ein ärztliches Zeugnis. Das ärztliche Zeugnis nach Satz 1 muss sich auf eine molekularbiologische Testung auf das Vorliegen einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 stützen, die in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem sonstigen durch das Robert Koch-Institut veröffentlichten Staat durchgeführt und höchstens 48 Stunden vor der Einreise in die Bundesrepublik Deutschland vorgenommen worden ist. Maßgeblich für den Beginn der 48-Stunden-Frist ist der Zeitpunkt der Feststellung des Testergebnisses. Erfolgt die Testung erst nach der Einreise, sind die Verpflichtungen nach § 1 Absatz 1 und 3 bis zum Erhalt des ärztlichen Zeugnisses nach Satz 1 zu beachten. Das ärztliche Zeugnis nach Satz 1 ist für mindestens 14 Tage nach der Einreise aufzubewahren.
(3) Von den Verpflichtungen nach § 1 Absatz 1 und 3 nicht erfasst sind
1. Personen, die bei der Einreise beruflich bedingt grenzüberschreitend Personen, Waren oder Güter auf der Straße, der Schiene, per Schiff oder per Flugzeug transportieren;
2. Angehörige diplomatischer oder konsularischer Vertretungen sowie Mitglieder des Europäischen Parlamentes;
3. Personen, die sich für weniger als 72 Stunden zur Erledigung diplomatischer oder konsularischer Aufgaben oder zwingender beruflicher Angelegenheiten oder zur Ablegung oder Vorbereitung von ausbildungs- oder studienbezogenen Prüfungen im Bundesgebiet aufhalten;
4. Personen, die sich für weniger als 72 Stunden aus einem der folgenden Reisegründe im Bundesgebiet aufhalten: ein geteiltes Sorgerecht oder ein Umgangsrecht, den Besuch des nicht unter gleichem Dach wohnenden Lebenspartners oder von Verwandten ersten und zweiten Grades, dringende medizinische Behandlungen, Beistand oder Pflege schutz- beziehungsweise hilfebedürftiger Personen, Betreuung von Kindern, Beerdigungen und Einäscherungen, die Teilnahme an zivilen oder religiösen Hochzeiten.
(4) Von den Verpflichtungen nach § 1 Absatz 1 und 3 nicht erfasst, aber zur Beschaffung eines ärztlichen Zeugnisses im Sinne von Absatz 2 unverzüglich nach der Einreise in das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen verpflichtet sind
1. Mitglieder einer Volksvertretung des Bundes, der Länder oder der Kommunen sowie Mitglieder des Bundesrates;
2. Angehörige der Streitkräfte und des Polizeivollzugsdienstes, die aus dem Einsatz oder aus einsatzgleichen Verpflichtungen im Ausland zurückkehren;
3. Personen, die sich aus zwingenden beruflichen Angelegenheiten in einem Risikogebiet nach § 1 Absatz 4 aufgehalten haben, ohne unter die Regelung des Absatzes 3 Nummer 1 zu fallen.
(5) Personen, die zum Zweck einer mindestens dreiwöchigen Arbeitsaufnahme in das Bundesgebiet einreisen (insbesondere Saisonarbeitskräfte, Arbeitskräfte auf Baustellen) und den Schutzmaßnahmen nach § 1 unterfallen würden, sind ausgenommen, wenn am Ort ihrer Unterbringung und ihrer Tätigkeit in den ersten 14 Tagen nach ihrer Einreise gruppenbezogen betriebliche Hygienemaßnahmen und Vorkehrungen zur Kontaktvermeidung außerhalb der Arbeitsgruppe ergriffen werden, die der Verpflichtung nach § 1 Absatz 1, den Aufenthaltsort nicht zu verlassen, vergleichbar sind, sowie das Verlassen der Unterbringung nur zur Ausübung ihrer Tätigkeit gestattet ist. Der Arbeitgeber zeigt die Arbeitsaufnahme vor ihrem Beginn bei der nach dem Landesrecht für Schutzmaßnahmen nach § 28 Absatz 1 des Infektionsschutzgesetzes zuständigen Behörde an und dokumentiert die ergriffenen Maßnahmen nach Satz 1. Die Behörde hat die Einhaltung der Voraussetzungen nach Satz 1 zu überprüfen.
(6) § 1 Absatz 1 Satz 2 gilt nicht für Personen, die den Aufenthaltsort nach § 1 Absatz 1 Satz 1 aus triftigen Gründen betreten müssen, beispielsweise zur Wahrnehmung eines geteilten Sorgerechts oder eines Umgangsrechts für eine im Haushalt lebende Person, zum Beistand oder zur Pflege einer im Haushalt lebenden schutzbedürftigen Person oder zum Besuch des nicht unter gleichem Dach wohnenden Lebenspartners.
(7) In begründeten Fällen kann das zuständige Gesundheitsamt Befreiungen von den Verpflichtungen nach § 1 Absatz 1 bis 3 zulassen, sofern dies unter Abwägung aller betroffenen Belange vertretbar ist. Dabei kann es auch das ausnahmsweise Verlassen des Aufenthaltsorts zur Vornahme unaufschiebbarer, nicht auf anderem Wege oder durch Dritte zu erledigender Handlungen gestatten.
(8) Die Absätze 1 bis 5 gelten nur, soweit die dort bezeichneten Personen keine Symptome aufweisen, die auf eine Erkrankung mit COVID-19 im Sinne der dafür jeweils aktuellen Kriterien des Robert Koch-Instituts hinweisen. Treten binnen 14 Tagen nach der Einreise derartige Symptome auf, haben die Personen nach Absatz 2 bis Absatz 5 unverzüglich das zuständige Gesundheitsamt hierüber zu informieren.
Zu den im Sinne von § 1 Abs. 4 CoronaEinrVO durch das Robert Koch-Institut veröffentlichten Risikogebieten gehören seit dem 14. August 2020 das Festland Spaniens und die Balearen (nicht die Kanarischen Inseln) sowie seit dem 15. Juni 2020 die Russische Föderation.
Die Antragsteller haben am 17. August 2020 einen Normenkontrollantrag gestellt (13 D 150/20.NE) und den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt.
Zur Begründung machen sie im Wesentlichen geltend: Die Pflicht zu häuslichen Absonderung könne der Verordnungsgeber nicht auf die von ihm angeführte Vorschrift des § 30 IfSG stützen, der Grenzwert von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in den letzten sieben Tagen sei nicht geeignet, einen Ansteckungsverdacht zu begründen. Es sei auch nicht nachvollziehbar, warum die Risikogebiete nicht differenziert nach Regionen ausgewiesen würden. Der weltweite Anstieg festgestellter Neuinfektionen beruhe - wie in Deutschland - auf der Ausweitung der Testungen. Zudem fehle dem (Landes-)Verordnungsgeber die Regelungskompetenz, nachdem der Bundesverordnungsgeber eine Testpflicht für alle Rückreisenden aus Risikogebieten angeordnet und damit eine abschließende Regelung für die von diesem Personenkreis ausgehende Gefahr getroffen habe. Schließlich sei die Absonderungspflicht unverhältnismäßig. Die Fallzahlen in Spanien und Russland legten nahe, dass die Ansteckungsgefahr dort nicht höher sei als in Deutschland. Es gebe auch keine Belege dafür, dass eine Absonderungsmaßnahme nach der Einreise aus einem Risikogebiet tatsächlich zur Eindämmung des Infektionsgeschehens beitrage. Zu berücksichtigen sei ferner, dass Rückkehrer aus Risikogebieten einer Testpflicht unterlägen. Das Risiko der Weiterverbreitung zwischen Testung und Vorliegen des Testergebnisses werde durch die Kontaktpersonennachverfolgung und die weiteren Maßnahmen der Coronaschutzverordnung in ausreichendem Maße sichergestellt.
Die Antragsteller beantragen,
im Wege der einstweiligen Anordnung den Vollzug von § 1 Abs. 1 bis 3 CoronaEinrVO bis zu einer Entscheidung über ihren Normenkontrollantrag außer Vollzug zu setzen.
Der Antragsgegner tritt dem Antrag entgegen und beantragt,
den Antrag abzulehnen.
II.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg.
Der gemäß § 47 Abs. 6, Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthafte und auch im Übrigen zulässige Antrag ist unbegründet. Die von den Antragstellern begehrte einstweilige Anordnung ist nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten (§ 47 Abs. 6 VwGO). Die im Streit stehende Verpflichtung zur häuslichen Absonderung im Falle der Einreise aus einem Risikogebiet ist summarischer Prüfung voraussichtlich rechtmäßig (1.). Die Einschätzung, dass es sich bei Spanien (Festland und Balearen) gegenwärtig um ein Risikogebiet handelt, dürfte nicht zu beanstanden sein. Demgegenüber lässt sich die Einstufung der Russischen Föderation als Risikogebiet im vorliegenden Verfahren nicht hinreichend beurteilen (2.). Sowohl hinsichtlich Spaniens als auch hinsichtlich der Russischen Föderation fällt eine Folgenabwägung zu Lasten der Antragsteller aus (3.).
Vgl. zu den Entscheidungsmaßstäben BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 ‑ 4 VR 5.14 ‑, juris, Rn. 12; OVG NRW, Beschlüsse vom 6. April 2019 ‑ 13 B 398/20.NE ‑, juris, Rn. 32, und vom 26. August 2019 - 4 B 1019/19.NE ‑, juris, Rn. 12; Nds. OVG, Beschluss vom 17. Februar 2020 ‑ 2 MN 379/19 ‑, juris, Rn. 24, m. w. N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 395.
1. Der Senat hat bereits mit Beschluss vom 13. Juli 2020 - 13 B 968/20.NE -, juris, auf den zur weiteren Begründung Bezug genommen wird, zu der in § 1 Abs. 1 CoronaEinrVO in der Fassung vom 1. Juli 2020 (GV. NRW S. 487b) niedergelegten (inhaltsgleichen) Verpflichtung zur häuslichen Absonderung im Falle eines vor Einreise in das Land Nordrhein-Westfalen erfolgten Aufenthalts in einem nach § 1 Abs. 4 CoronaEinrVO definierten Risikogebiet entschieden, es spreche Überwiegendes dafür, dass diese auf die Ermächtigungsgrundlage des § 32 Sätze 1 und 2 i. V. m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG gestützt werden durfte. Ohne dass die Frage in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes abschließend geklärt werden könne, spreche insbesondere einiges dafür, dass eine Person, die aus einem gemäß § 1 Abs. 4 CoronaEinrVO als Risikogebiet qualifizierten Staat oder einer Region in das Land Nordrhein-Westfalen einreise, in der derzeit bestehenden Sondersituation (jedenfalls) als ansteckungsverdächtig i. S. v. § 2 Nr. 7 IfSG angesehen werden und damit Adressat der Absonderungsverpflichtung sein könne. Auch dürfte es in der gegenwärtigen epidemischen Lage sachgerecht sein, dass die Festlegung der Risikogebiete (in einem ersten Schritt) an den Orientierungswert von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner im Zeitraum von sieben Tagen anknüpfe. Die Überschreitung dieses Wertes könne die Gefahr begründen, dass sich das Virus in der Bevölkerung schon in nicht mehr kontrollierbarer Weise verbreitet habe oder weiterverbreiten werde. Dass der Verordnungsgeber die Risikogebiete nicht selbst verbindlich festlege, sondern auf deren Bestimmung durch mit besonderer Fachkunde ausgestattete Behörden verweise und deren Festlegung mitsamt künftigen Änderungen als Bestandteil der Verordnung übernehme, sei nicht von vornherein unzulässig.
An diesen Erwägungen hält der Senat unter Berücksichtigung der von den Antragstellern vorgetragenen Einwände vorbehaltlich einer abschließenden Überprüfung im Hauptsacheverfahren im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes fest. Ergänzend wird Folgendes angemerkt:
a. Anders als die Antragsteller meinen, dürfte dem Landesverordnungsgeber nicht deshalb die Kompetenz zur Anordnung der in Rede stehenden Absonderungsmaßnahme fehlen, weil das Bundesministerium für Gesundheit gestützt auf § 36 Abs. 7 Sätze 1, 3 und 5 IfSG am 6. August 2020 die Verordnung zur Testpflicht von Einreisenden aus Risikogebieten (COVTestpflVO) erlassen hat. Mit dieser werden keine abschließenden Regelungen mit Blick auf die von Reiserückkehrern aus Risikogebieten ausgehenden Infektionsgefahren getroffen. Dies war, wie aus § 1 Abs. 5 COVTestpflVO folgt, auch nicht beabsichtigt. Dort heißt es vielmehr ausdrücklich: „Eine nach Landesrecht angeordnete Verpflichtung zur Absonderung nach der Einreise aus einem Risikogebiet bleibt unberührt. Weitergehende Regelungen und Einzelmaßnahme der Länder nach dem Infektionsschutzgesetz bleiben unberührt.“
Vgl. auch Referentenentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit, Verordnung zur Testpflicht von Einreisenden aus Risikogebieten, abrufbar unter: https://www.bundesgesundheitsministerium.de/coronavirus-infos-reisende.html, Stand: 29. Juni 2020.
Die hier streitigen Vorschriften, die keine Testpflicht, sondern die Absonderung von Ein- und Rückreisenden betreffen, beinhalten Regelungen in diesem Sinne. Insofern stehen die verschiedenen Rechtsverordnungen, anders als die Antragsteller annehmen, nicht in Konkurrenz zueinander, sondern ergänzen sich. Das gilt auch, soweit § 2 Abs. 2 CoronaEinrVO den Einreisenden aus Risikogebieten die Möglichkeit eröffnet, den Absonderungszeitraum nach § 1 Abs. 1 CoronaEinrVO durch Vorlage eines negativen Coronatests zu verkürzen. Damit ist keine Testpflicht verbunden.
b. Wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 13. Juli 2020 - 13 B 968/20.NE -, juris, ausgeführt hat, genügt die Verpflichtung zur Absonderung für Personen, die aus einem Risikogebiet im Sinne von § 1 Abs. 4 CoronaEinrVO einreisen, voraussichtlich dem Gebot der Verhältnismäßigkeit.
Sie ist geeignet, erforderlich und angemessen, um der von Rückkehrern aus einem Risikogebiet bei der gebotenen abstrakt-generellen Betrachtung ausgehenden erhöhten Ansteckungsgefahr durch eine vorübergehende (weitgehende) Vermeidung persönlicher Kontakte zu begegnen. Sie trägt - in Kombination mit anderen Maßnahmen - zu einer durch den Verordnungsgeber bezweckten Eindämmung bzw. Verlangsamung des Infektionsgeschehens in Nordrhein-Westfalen bei und begegnet auf diese Weise der mit der weiteren Infektionsausbreitung einhergehenden Gefahr einer Erkrankung vieler Menschen mit teilweise schwerwiegenden und tödlichen Krankheitsverläufen.
Vgl. Robert Koch-Institut, Aktueller Lage-/Situationsbericht des RKI zu COVID-19, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/ Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Gesamt.html?n n=13490888, Stand: 27. August 2020, und Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2 / Krankheit COVID-19, Welchen Vorteil bringt Abstand halten bzw. die Beschränkung sozialer Kontakte?, abrufbar unter: https://www.rki.de/Shared Docs/FAQ/NCOV2019/gesamt.html?nn=13490888, Stand: 27. Juli 2020.
aa. Die Eignung der Regelung zur Erreichung dieses Ziels steht nicht deshalb in Frage, weil weder von Seiten des Landes noch vom Bund eine Evaluierung der von Reisenden ausgehenden Gefahren durchgeführt wurde. Ungeachtet der Frage, ob eine derartige Evaluation bereits möglich gewesen wäre, dürfte es jedenfalls nicht grundsätzlich zu beanstanden sein, die Pflicht zur Absonderung an die Einreise aus einem ausländischen Risikogebiet anzuknüpfen. Die Einreise einer nicht unbeträchtlichen Anzahl von Personen aus Ländern mit einem erheblichen Infektionsgeschehen insbesondere in Ferienzeiten stellt eine erhebliche Gefahrenquelle für die Weiterverbreitung des Coronavirus in Deutschland dar. In diesem Zusammenhang dürfte insbesondere die Nachverfolgung von Kontakten eine nur schwer zu bewältigende Aufgabe darstellen.
Vgl. insoweit auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 16. Juli 2020 ‑ 1 S 1792/20 -, juris, Rn. 31.
Dass den Reiserückkehrern im Zusammenhang mit der Zunahme der Infektionen im Bundesgebiet generell schon eine maßgebliche Bedeutung zukommt, legen auch die Erhebungen des Robert Koch-Instituts nahe. Nach dem COVID-19-Lagebericht des Robert Koch-Instituts vom 15. Juli 2020,
abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/ N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-07-15-de.pdf?__blob=publicationFile,
lagen zwar von insgesamt 199.726 übermittelten Fällen bei 65.895 Fällen (33%) keine Angaben zum wahrscheinlichen Infektionsland vor. Allerdings ist seit der 25. Meldewoche, als es erste Grenzöffnungen gab, bei der Nennung der möglichen wahrscheinlichen Infektionsländer der Anteil, bei denen ein anderes Land als Deutschland angegeben ist, angestiegen. Nach dem Lagebericht vom 26. August 2020,
abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/ N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-08-26-de.pdf?__blob=publicationFile,
gab es zudem vor allem während der Sommerferien, einer typischen Reisezeit, einen deutlichen Inzidenzanstieg. Einen Beitrag zum Infektionsgeschehen dürften daher erst Recht die Reiserückkehrer aus Risikogebieten leisten.
bb. Der Senat teilt weiter nicht die Auffassung der Antragsteller, wonach die Festlegung von Risikogebieten im Sinne von § 1 Abs. 4 CoronaEinrVO willkürlich erfolgt ist und im Übrigen wissenschaftliche oder zumindest logische Erkenntnisse vermissen lässt, mit der Folge, dass es auch deshalb an der Eignung des § 1 Abs. 1 CoronaEinrVO fehlt.
Die Einstufung als Risikogebiet nach § 1 Abs. 4 CoronaEinrVO basiert auf einer plausiblen zweistufigen Bewertung. In einem ersten Schritt wird festgestellt, in welchen Staaten/Regionen es in den letzten sieben Tagen mehr als 50 Neuinfizierte pro 100.000 Einwohner gab (sog. 7-Tage-Inzidenz). Dieser Wert gibt den zuständigen Behörden die für ihre Entscheidung über erforderliche Schutzmaßnahmen notwendige Auskunft über die Dynamik des Infektionsgeschehens. Zugleich markiert er die Grenze, bis zu der die öffentliche Gesundheitsverwaltung in Deutschland sich zu einer Rückverfolgung der Infektionsketten maximal in der Lage sieht und die Verbreitung des Coronavirus durch weitere Fallfindungen noch verhindert werden kann. Die Einschätzung, dass ab diesem Wert das Infektionsgeschehen auch in anderen Ländern eine Dynamik gewinnt, die ohne einschneidende Maßnahmen außer Kontrolle zu geraten droht, dürfte nicht zu beanstanden sein. Nichts anderes dürfte deshalb geltend, wenn der Anstieg festgestellter Neuinfektionen - wie möglicherweise in Deutschland - auch auf der Ausweitung des Testaufkommens beruhen sollte.
Die Ermittlung eines Risikogebiets erfolgt in einem zweiten Schritt nach qualitativen Kriterien. Es wird festgestellt, ob für Staaten/Regionen, die den genannten Grenzwert nominell unterschreiten, dennoch die Gefahr eines erhöhten Infektionsrisikos vorliegt. Maßgeblich für die Bewertung sind insbesondere die Infektionszahlen und die Art des Ausbruchs (lokal begrenzt oder flächendeckend), Testkapazitäten sowie durchgeführte Tests pro Einwohner sowie in den Staaten ergriffene Maßnahmen zur Eindämmung des Infektionsgeschehens (Hygienebestimmungen, Kontaktnachverfolgung etc.). Ebenso wird berücksichtigt, wenn keine verlässlichen Informationen für bestimmte Staaten vorliegen.
Vgl. dazu Robert Koch-Institut, Informationen zur Ausweisung internationaler Risikogebiete durch das Auswärtige Amt, BMG und BMI, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikogebiete_neu.html, Stand: 26. August 2020.
Zur Feststellung, in welchen Staaten bzw. Regionen in Europa es in den letzten sieben Tagen mehr als 50 Neuinfizierte pro 100.000 Einwohner gab, greift das Robert Koch-Institut auf die Daten des European Centre for Disease Prevention und Control (ECDC) zurück.
cc. Des Weiteren stellt weder der Umstand, dass sich die Erkenntnisse über das Coronavirus seit Beginn der Pandemie verbessert haben, noch die Tatsache, dass die Schutzmaßnahmen zu einer generellen Verlangsamung des Infektionsgeschehens geführt haben und es bisher auch nicht zu einer Überlastung des Gesundheitssystems gekommen ist, die vom Robert Koch-Institut abgegebene und vom Verordnungsgeber seiner Entscheidung zu Grunde gelegte Risikobewertung in Frage, da diese Aspekte berücksichtigt worden sind.
Auch hat der Verordnungsgeber die Grenzen seines Einschätzungsspielraums nicht deshalb überschritten, weil eine Pflicht zur häuslichen Absonderung für die Reiserückkehrer auch in dem Zeitraum zwischen Testung und Vorliegen eines negativen Testergebnisses besteht. Die von den Antragstellern vorgeschlagene Rückverfolgung von Kontaktpersonen bei positiver Testung stellt kein ebenso effektives Mittel dar wie der weitgehende Ausschluss wechselnder sozialer Kontakte. Das gilt obwohl die Coronaschutzverordnung weiterhin Kontaktbeschränkungen anordnet und erst Recht, wenn es bei der Übermittlung von Testergebnissen zu Zeitverzögerungen kommt.
Schließlich steht der beabsichtigte Verordnungszweck nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs. Die Anordnung einer häuslichen Absonderung führt zwar zu Grundrechtseinschränkungen von einem gewissen Gewicht, wobei in erster Linie die allgemeine Handlungs- und (zumindest psychische) Bewegungsfreiheit für einen gegebenenfalls beachtlichen Zeitraum betroffen sind. Diese Rechte gelten jedoch nicht unbeschränkt, sondern unterliegen einem Gesetzesvorbehalt und treten hier im Ergebnis angesichts der drohenden Überforderung des Gesundheitswesens gegenüber dem mit der Verordnung bezweckten Schutz von Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) zurück. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Verpflichtung zur Absonderung entfällt, wenn der zuständigen Behörde bei der Einreise oder Rückreise ein ärztliches Zeugnis in deutscher oder englischer Sprache vorgelegt wird, welches bestätigt, dass keine Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vorhanden sind (§ 2 Abs. 2 CoronaEinrVO). In vielen Ländern kann vor der Abreise Richtung Deutschland ein entsprechender Test durchgeführt werden. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, den Zeitraum der Absonderung erheblich zu verkürzen, wenn in Deutschland eine ggf. kostenlose Testung vorgenommen und der zuständigen Behörde ein negatives Testergebnis vorgelegt wird, vgl. §§ 2 Abs. 2, 1 Abs. 5 CoronaEinrVO und § 1 Abs. 1 und 2 COVTestpflVO.
Vgl. dazu Bundesministerium für Gesundheit, Aktuelle Informationen für Reisende, abrufbar unter: https://www.bundesgesundheitsministerium.de/coronavirus-infos-reisende.html, 29. Juni 2020.
Die Testung ist auch nicht unzumutbar, weil Testzentren vornehmlich an Flughäfen eingerichtet worden sind und sich die Betroffenen bei einer Einreise über den Landweg ggf. selbst um einen Test, beispielsweise durch einem niedergelassenen Arzt, kümmern müssen.
Abgemildert wird die Pflicht zur Absonderung dadurch, dass die Betroffenen in ihrem gewohnten Umfeld verbleiben können, dieses lediglich nicht verlassen dürfen. Ferner können in konkreten Einzelfällen eintretende unzumutbare Belastungen durch die Anwendung der Befreiungsregelung in § 2 Abs. 7 CoronaEinrVO beseitigt werden. Überdies sind in § 2 CoronaEinrVO Ausnahmen und Sonderregelungen für Durchreisende und für aus berufsbezogenen Gründen Reisende vorgesehen.
2. Nach Maßgabe der unter Ziffer 1 dargestellten Grundsätze ist es voraussichtlich nicht zu beanstanden, dass das spanische Festland und die Balearen zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung als Risikogebiet im Sinne von § 1 Abs. 4 CoronaEinrVO eingestuft sind (a.). Hinsichtlich der Russischen Föderation lässt sich dies nicht abschließend klären (b.).
Vgl. Robert Koch-Institut, Informationen zur Ausweisung internationaler Risikogebiete durch das Auswärtige Amt, BMG und BMI, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikogebiete_neu.html, Stand: 26. August 2020.
a. Nach den gegenwärtigen Erkenntnissen (Stand: 27. August 2020) beträgt die landesweite Inzidenz der Neuinfektionen in Spanien mehr als 50 Fälle pro 100.000 Einwohner auf sieben Tage.
Vgl. WHO, Health Emergency Dashboard, (COVID-19) Homepage, Spain, abrufbar unter: https://covid19.who.int/region/euro/country/es, Stand: 27. August 2020; Auswärtiges Amt, Spanien: Reise- und Sicherheitshinweise, Aktuelles, abrufbar unter: https://www.auswaertiges-amt.de/de/aussenpolitik/ laender/spanien-node/spaniensicherheit/210534, Stand: 28. August 2020 (unverändert gültig seit: 25. August 2020).
Spanien ist ausweislich der Angaben des Auswärtigen Amtes vom Coronavirus stark betroffen, regionale Infektionsherde gibt es insbesondere in den Autonomen Gemeinschaften Aragón, Galizien, Kantabrien, Kastilien und Léon, Kastilien-La Mancha, Katalonien, La Rioja, Melilla, Navarra, im Baskenland, in der Hauptstadtregion Madrid sowie auf den Balearen. Auf Mallorca ist insbesondere Palma de Mallorca betroffen.
Vgl. Auswärtiges Amt, Spanien: Reise- und Sicherheitshinweise, Aktuelles, abrufbar unter: https://www.auswaertiges-amt.de/de/aussenpolitik/ laender/spanien-node/spaniensicherheit/210534, Stand: 28. August 2020 (unverändert gültig seit: 25. August 2020); vgl. zur regionalen Verteilung auch ECDC, COVID-19 country overviews, Spain, Subnational: notification rates, weekly data, abrufbar unter: https://covid19-country-overviews.ecdc.europa. eu/#32_spain, Stand: 21. August 2020.
Es dürfte auch einiges dafür sprechen, dass es unbedenklich ist, mit Blick auf das Festland Spaniens derzeit keine regional begrenzen Risikogebiete auszuweisen, weil das Infektionsgeschehen nicht auf einzelne, lokal eingrenzbare Ereignisse beschränkt ist.
Vgl. dazu Senatsbeschluss vom 13. Juli 2020 - 13 B 968/20.NE -, juris, Rn. 90.
Gegenwärtig gehört Spanien zudem zu den am schwersten von der Corona-Pandemie betroffen Ländern Europas, es fehlt generell an Personal zur Nachverfolgung der Infektionsketten,
vgl. Tagesschau, Corona-Infektion in Spanien, Armee hilft im Kampf gegen Pandemie, 25. August 2020, abrufbar unter: https://www.tagesschau.de/ ausland/corona-spanien-armee-101.html,
darüber hinaus steigen die Fallzahlen weiter.
Vgl. WHO, Health Emergency Dashboard, (COVID-19) Homepage, Spain, abrufbar unter: https://covid19.who.int/region/euro/country/es, Stand: 27. August 2020.
Angesichts dessen dürfte ein Abstellen auf bestimmte Regionen oder Zielorte gegenwärtig nicht zielführend sein. Hinzu kommt, dass eine Übertragung des Coronavirus nicht nur am Zielort, sondern auch auf dem Reiseweg, bei Zwischenaufenthalten oder beim Zusammentreffen mit (symptomlos) infizierten Personen aus anderen Regionen des Landes auch unbemerkt stattfinden kann. Zudem ist gerade in den Sommermonaten (Sommerferien) ein verstärkter Reiseverkehr in und aus den oben benannten Gebieten zu verzeichnen.
b. Offen ist gegenwärtig, ob die Einstufung der Russischen Föderation als Risikogebiet auf hinreichend tragfähigen Tatsachen beruht.
Der Antragsgegner hat zunächst nicht dargelegt, dass in der Russischen Föderation nach gegenwärtigem Erkenntnisstand die 7-Tage-Inzidenz den Wert von 50 überschreitet. Nach seinen Angaben hat sich das Coronavirus in Russland stark ausgebreitet. Die Neuinfektionsrate liege nach den Feststellungen des ECDC bei einem Wert zwischen 20,0 und 59,9 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohnern.
Vgl. dazu ECDC, COVID-19 situation update worldwide, as of 27 August 2020, abrufbar unter: https://www.ecdc.europa.eu/en/geographical-distribution-2019-ncov-cases, Stand: 27. August 2020.
Die World Health Organization (WHO) hat in dem Siebentagezeitraum vom 21. August bis zum 27. August 2020 insgesamt 33.470 Neuinfektionen in Russland gemeldet. Bei einer Zahl von etwa 145 Millionen Einwohnern liegt die 7-Tage-Inzidenz danach gegenwärtig bei einem Wert von 23.
Vgl. WHO, Health Emergency Dashboard, (COVID-19) Homepage, Russian Federation, abrufbar unter: https://covid19.who.int/region/euro/country/ru, Stand: 27. August 2020; vgl. auch Johns Hopkins, Coronavirus Resource Center, Russia, abrufbar unter: https://coronavirus.jhu.edu/region/russia, abgerufen am: 25. August 2020.
Damit ist der Grenzwert unter Berücksichtigung der aktuell gemeldeten Zahlen nominell unterschritten. Zwar weist der Antragsgegner unter Berufung auf Medienberichte,
vgl. DW, Corona in Russland: Unvollständige oder geschönte Zahlen?, 19. Juni 2020, abrufbar unter: https://www.dw.com/de/corona-in-russland-unvollst %C3%A4ndige-oder-gesch%C3%B6nte-zahlen/a-53864849; Tagesschau, Coronavirus in Russland, Sehr viele Fälle - wenige Tote, 13. Mai 2020, abrufbar unter: https://www.tagesschau.de/ausland/ corona-tote-russland-101.html,
darauf hin, dass die Datenlage über die Neuinfektionen in Russland unsicher sei, Zweifel an der Vollständigkeit der offiziell gemeldeten Zahlen bestünden und die Dunkelziffer hoch sein könnte. Daraus folgt allerdings nicht ohne Weiteres, dass angesichts dessen auch der Wert von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in den letzten sieben Tagen überschritten wird.
Ebenso fehlen nachvollziehbare Ausführungen zum zweiten Bewertungsschritt, wonach sich die Gefahr eines erhöhten Infektionsrisikos auch aus der Würdigung quantitativer Kriterien ergeben kann. Allein der Umstand, dass das Auswärtiges Amt und die US-amerikanischen Centers for Disease Control and Prevention (CDC) vor nicht notwendigen Reisen in die Russische Föderation warnen,
vgl. Auswärtiges Amt, Russische Föderation: Reise- und Sicherheitshinweise, Aktuelles, abrufbar unter: https://www.auswaertiges-amt.de/de/aussenpolitik/ laender/russischefoederation-node/russische-foederationsicherheit/201536, Stand: 28. August 2020 (Unverändert gültig seit: 26. August 2020); CDC, COVID-19 in Russia, abrufbar unter: https://wwwnc.cdc.gov/travel/notices/warning/coronavirus-russia, Stand: 6. August 2020,
genügt jedenfalls ohne weitere Erörterung nicht. Zutreffend weisen die Antragsteller insoweit darauf hin, dass von Seiten der CDC auch von Reisen nach Deutschland abgeraten und das Infektionsrisiko als hoch eingestuft wird.
Vgl. CDC, COVID-19 in Germany, abrufbar unter: https://wwwnc.cdc.gov/travel/notices/warning/coronavirus-germany, Stand: 6. August 2020.
Andererseits drängt es sich dem Senat auch nicht auf, dass für die Einschätzung Russlands als Risikogebiet jegliche Grundlage fehlt und ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre. Denn Russland gehört zu den fünf Ländern mit den höchsten Infektions- und Todesraten (in absoluten Zahlen) seit Beginn der Pandemie. Zudem liegen die am stärksten betroffenen Regionen Moskau, St. Petersburg, Nischni Nowgorod, Swerdlowsk, Rostov, Woronesch, Irkutsk, Krasnojarsk und der autonome Kreis der Chanten und Mansen weit verstreut. Auch dürfte zu berücksichtigen sein, dass die Angaben über die Aussagekraft der offiziellen Statistiken widersprüchlich sind.
Vgl. dazu ECDC, COVID-19 situation update worldwide, as of 25 August 2020, abrufbar unter: https://www.ecdc.europa.eu/en/geographical-distribution-2019-ncov-cases, Stand: 25. August 2020; Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl, Kurzinformation der Staatendokumentation, Zone Russische Föderation(Kaukasus und Iran, COVID-19 Information, 15. Juli 2020, S. 1 f.
Angesichts dessen bedarf es der weitergehenden Prüfung im Hauptsacheverfahren, ob die Einordnung der Russischen Föderation als Risikogebiet zutreffend ist.
3. Die vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen vorzunehmende Folgenabwägung lässt den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung nicht dringend geboten erscheinen. Ein deutliches Überwiegen der für die einstweilige Außervollzugsetzung der Norm sprechenden Gründe gegenüber den für den weiteren Vollzug der Verordnung streitenden Erwägungen ist nicht festzustellen. Das Interesse der Antragsteller an einer Außervollzugsetzung der Verpflichtung zur häuslichen Absonderung ist zwar angesichts der mit der jetzigen Regelung vielfach einhergehenden Folgewirkungen vor allem sozialer und beruflicher Art von nicht unerheblichem Gewicht. Anknüpfend an die Darlegungen zur Verhältnismäßigkeit der Absonderungsverpflichtung ist es aber zumutbar, dieses Interesse hinter den mit der beanstandeten Regelung geschützten überragenden Belangen des Allgemeinwohls zurückzustellen. Durch den beantragten Erlass einer einstweiligen Anordnung könnten hochrangige Rechtsgüter wie Leib und Leben einer Vielzahl von Personen gefährdet werden, während umgekehrt die Absonderungspflicht ‑ wie aufgezeigt ‑ bereits mit der zumutbaren Durchführung eines Coronatests abgewendet oder zumindest wesentlich verkürzt werden kann, sofern dieser negativ ausfällt. Fiele der Test hingegen positiv aus, träte für den Betroffenen zwar die Pflicht zur häuslichen Absonderung ein, allerdings wäre diese Konsequenz angesichts des dann gegebenen Infektionsrisikos für Dritte erst recht nachrangig gegenüber dem Gesundheitsschutz der Allgemeinheit.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Da die angegriffene Regelung mit Ablauf des 31. August 2020 außer Kraft tritt, zielt der Antrag inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, sodass eine Reduzierung des Auffangstreitwerts für das Eilverfahren nicht veranlasst ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 30 IfSG
§ 109a JustG NRW
§ 2 CoronaEinrVO
§ 1 Abs. 4 CoronaEinrVO
§ 1 Abs. 1 bis 3 CoronaEinrVO
§ 47 Abs. 6, Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 1 Abs. 1 CoronaEinrVO
§ 1 Abs. 4 CoronaEinrVO
§ 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 2 Abs. 2 CoronaEinrVO
§ 1 Abs. 1 CoronaEinrVO
§ 2 Abs. 2 CoronaEinrVO
§ 2 Abs. 2, 1 Abs. 5 CoronaEinrVO
§ 1 Abs. 1 und 2 COVTestpflVO
§ 2 Abs. 7 CoronaEinrVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 28 Absatz 1 des Infektionsschutzgesetzes
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 D 150/20
4 VR 5.14
13 B 398/20
4 B 1019/19
2 MN 379/19
13 B 968/20
1 S 1792/20