Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-09-06, Aktenzeichen 2 L 130/08

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 15. April 2008 – 3. Kammer - wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kostenschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abzuwenden, wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Weiterzahlung einer jährlichen Erstaufforstungsprämie.
Der Kläger und Herr ... erwarben mit Kaufvertrag vom 31. Januar 1992 das Flurstück 38/1 der Flur 4 der Gemarkung Karow. Am 26. Oktober 1992 wurde eine entsprechende Auflassungsvormerkung im Grundbuch eingetragen. Eine Grundbuchumschreibung auf die Käufer erfolgte nicht.
Auf Antrag der Erwerber vom 28. Juli 1997 bewilligte die Forstdirektion West - die Funktionsvorgängerin des Beklagten – mit Bescheiden vom 10. Februar 1998 für die Erstaufforstung einer Teilfläche des oben genannten Grundstücks eine Zuwendung im Wege der Projektförderung als Festbetragsfinanzierung in Höhe bis zu 17.917,82 DM und eine Erstaufforstungsprämie – EAP – in Höhe bis zu 12.250,00 DM, letztere zahlbar in 20 Jahresteilbeträgen von 612,50 DM von 1998 bis 2017. Der Festbetragsfinanzierungsbetrag und zunächst auch die jährliche EAP gelangten nach Durchführung der Aufforstung zur Auszahlung.
Im Jahre 2005 verkaufte der Herr … seine ideelle Hälfte an dem Grundstück (richtig: sein Anwartschaftsrecht) an Frau, die gemeinsam mit dem Kläger ihre Rechte an dem Grundstück mit notariellem Kaufvertrag vom 01. Juli 2005 an Herrn … veräußerte. Im Kaufvertrag erklärte der Erwerber sein Einverständnis, den geförderten Zweck (Aufforstung) zu wahren. Herr … wurde am 30. Januar 2006 im Grundbuch als neuer Eigentümer eingetragen.
Nach Anzeige der Veräußerung wies der Beklagte darauf hin, dass nach der Förderrichtlinie der Verkauf geförderter Flächen vorab genehmigungsbedürftig sei, forderte zur entsprechenden Antragstellung auf und hörte zu einem Widerruf der EAP-Bewilligung an.
Unter Vorlage einer „Zweckbindungserklärung“ von Herrn …vom 01. September 2005, in dem dieser sich verpflichtete, das erworbene Grundstück nicht zuwiderlaufend der Richtlinie zu nutzen und bis zum Jahre 2017 keine Abholzungen vorzunehmen, beantragte der Kläger daraufhin die Genehmigung der erfolgten Veräußerung beim Beklagten. Mit Bescheid vom 26. September 2006 erteilte dieser die Zustimmung zur Veräußerung des Grundstücks an Herrn …, stellte diese aber unter die auflösende Bedingung, dass der Zweck der Förderung bis zum Ablauf der Zweckbindungsfrist (12 Jahre) gesichert bleibe. Weiter regelt der Bescheid den hier allein angegriffenen Widerruf des ursprünglichen Zuwendungsbescheides, soweit dieser die Gewährung einer EAP zum Gegenstand hat. Den hiergegen gerichteten Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 12. März 2007 zurück.
Am 16. April 2007 hat der Kläger mit der Begründung Klage erhoben, es sei nicht ersichtlich, dass neue Tatsachen eingetreten seien, die zu einem Widerruf berechtigten. Die Fläche werde weiterhin forstwirtschaftlich beibehalten und gepflegt. Dies sehe auch der Beklagte nicht anders. Dem Widerruf stehe auch Vertrauensschutz entgegen. Der Kläger beantragte, den Bescheid des Beklagten vom 26. September 2006 in Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 12. März 2007 aufzuheben, soweit dieser mit sofortiger Wirkung den Widerruf der Gewährung einer Erstaufforstungsprämie im Zuwendungsbescheid der Forstdirektion West vom 10. Februar 1998 regelt. Der Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht Schwerin traf mit Urteil vom 15. April 2008 (Az.: 3 A 529/07) folgende Entscheidung:
„Der Bescheid des Beklagten vom 26. September 2006 und sein Widerspruchsbescheid vom 12. März 2007 werden aufgehoben, soweit diese mit sofortiger Wirkung den Widerruf der Gewährung einer Erstaufforstungsprämie regeln.“
Auf den Antrag des Beklagten vom 26. Mai 2008 hat der Senat mit Beschluss vom 20. Januar 2012 die Berufung zugelassen.
Zur Begründung der Berufung trägt der Beklage vor, das für den Widerruf erforderliche gefährdete öffentliche Interesse liege hier in dem Interesse an einer sparsamen Verwendung von Haushaltsmitteln und der Vermeidung überflüssiger Aufwendungen. Soweit das Verwaltungsgericht den Zweck der Gewährung der Erstaufforstungsprämie trotz der Aufgabe der Nutzung der Fläche seitens des Klägers weiterhin als erfüllt ansehe, beruhe dies auf einer unzulässigen Interpretation der einschlägigen Förderrichtlinie. Die Erstaufforstungsprämie werde zum Zwecke des Ausgleichs von Einkommensverlusten gewährt, die dem Aufforstungswilligen dadurch entstünden, dass eine vor der Aufforstung landwirtschaftlich genutzte Fläche auf lange Sicht keine landwirtschaftlichen Einkünfte mehr ermögliche.
Für diese Auslegung des Begriffes spreche auch die Tatsache, dass die Prämie jährlich gewährt werde. Demnach sollen periodisch auftretende Einkommensverluste ausgeglichen werden. Mindereinnahmen im Verkaufsfalle bzw. die Minderung des Grundstückswertes seien dagegen einmalige Vorgänge. Wenn unter Einkommensverlusten Mindereinnahmen aus landwirtschaftlicher Nutzung zu verstehen seien, könne nur derjenige förderwürdig sein, der die betreffende Fläche selbst bewirtschafte. Da der Kläger keine Rechte an der aufgeforsteten Fläche mehr gehabt habe, könne er auch keine Einkommensverluste in Folge der Aufforstung mehr erlitten haben. Wenn der Zweck der Prämiengewährung, wie dies der Kläger meine, die Aufforstung wäre, müsste er das erhaltene Geld in die Aufforstungskultur investieren. Das sei aber nicht Voraussetzung.
Soweit das Verwaltungsgericht auf einen Vertrauensschutz des Klägers abstelle, werde übersehen, dass Vertrauensschutzgesichtspunkte grundsätzlich nur im Verfahren auf Ersatz des auf den Widerruf erlittenen Vermögensnachteils nach § 49 Abs. 6 VwVfG zu prüfen seien. Das der Behörde eingeräumte Ermessen sei in Richtung auf einen Widerruf intendiert. Soweit der Beklagte seine Ermessenserwägungen ergänzt, wird auf den Schriftsatz vom 22. Februar 2012 Bezug genommen.
Der Beklagte beantragt,
unter Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Schwerin – 3. Kammer – vom 15.04.2008 (Az.: 3 A 529/07) die Klage vom 16.04.2007 abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Akte dieses Verfahrens (2 Bände) und den Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht der Klage stattgegeben und den Bescheid des Beklagten vom 26. September 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2007 aufgehoben, soweit dieser die Gewährung einer Erstaufforstungsprämie widerruft. Der angefochtene Bescheid ist insoweit rechtswidrig und verletzt den Kläger daher in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO]. Er findet seine Rechtsgrundlage nicht in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Landesverwaltungsverfahrensgesetz [VwVfG M-V].
Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn die Behörde aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde.
Es genügt also nicht, dass der Widerruf im öffentlichen Interesse liegt. Erforderlich ist vielmehr, dass der Widerruf zur Abwehr einer Gefährdung des öffentlichen Interesses, d.h. zur Beseitigung oder Verhinderung eines sonst drohenden Schadens für wichtige Gemeinschaftsgüter geboten ist (BVerwG, Urt. v. 24.01.1992 – 7 C 38/90 – JURIS).
Im vorliegenden Fall würde das öffentliche Interesse ohne den (teilweisen) Widerruf des Bescheides vom 10. Februar 1998 nicht gefährdet. Zwar ist dem Beklagten darin zuzustimmen, dass das Interesse an der sparsamen Verwendung von öffentlichen Mitteln (zur gleichen Vorschrift eines anderes Bundeslandes: BVerwG, Beschl. v. 17.10.1985 – 7 B 161/85 – JURIS) oder – anders ausgedrückt - die Vermeidung nicht gerechtfertigter Verwaltungsleistungen (Meyer in: Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl., 2010, § 49, Rz. 51) als öffentliches Interesse im Sinne dieser Vorschrift anzusehen ist und dieses wiederum im Sinne von § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG M-V gefährdet wird, wenn nachträglich Tatsachen eintreten, die den Förderungszweck einer Finanzhilfe entfallen lassen.
Soweit eine im Ermessen der Verwaltung stehende Subvention auf einer Förderrichtlinie beruht, wird sich daraus der Förderungszweck ergeben. Insbesondere in den Fällen, in denen deren Wortlaut unklar und auslegungsbedürftig ist, ist maßgeblich, wie die anwendende Verwaltung die Richtlinie versteht. Dem Gericht ist eine abweichende Interpretation verwehrt (Urteil des erkennenden Senats vom 19.03.2008 – 2 L 94/03 – m. Nachw. d. Rspr. des BVerwG). Darauf hat der Beklagte im Verfahren zutreffend hingewiesen. Deshalb ist es etwa nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte unter dem Eigentum im Sinne der Förderrichtlinie wirtschaftliches Eigentum versteht.
Davon zu unterscheiden ist aber die Frage, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen für einen Widerruf einer einmal gewährten Förderung gegeben sind, ob also das öffentliche Interesse ohne den Widerruf gefährdet wäre. Dies unterliegt der vollen gerichtlichen Überprüfung, da nichts dafür ersichtlich ist, dass das Gesetz der Verwaltung dabei einen Beurteilungsspielraum eingeräumt haben könnte. Es kommt dem Beklagten also kein der gerichtlichen Kontrolle entzogener Spielraum bei der Entscheidung zu, in welchen Fällen oder Fallgruppen er diese tatbestandlichen Voraussetzungen annimmt. Der Spielraum beschränkt sich auf die daran anschließende Frage, ob er, wenn diese zu bejahen sind, tatsächlich von der Möglichkeit des Widerrufs Gebrauch machen möchte, denn § 49 Abs. 2 Satz 1 VwVfG M-V („darf“) begründet auf der Rechtsfolgenseite Ermessen.
Im vorliegenden Fall führte die nachträglich eingetretene Tatsache der Weiterveräußerung der betroffenen aufgeforsteten Fläche nicht dazu, dass der Förderungszweck entfallen ist, so dass keine nicht gerechtfertigte Verwaltungsleistung zu vermeiden war.
Das Ziel jeder Förderung auf der Grundlage der Richtlinie für die Förderung forstwirtschaftlicher Maßnahmen im Land Mecklenburg-Vorpommern - Förderrichtlinie – vom 16. März 1993 (ABl. 1993, S. 949) in der Fassung der 2. Änderung vom 06. März 1995 (ABl. 1995, S. 321) ist es, „entsprechend der §§ 45 und 46 des Landeswaldgesetzes Mecklenburg-Vorpommern vom 8. Februar 1993 (GVOBl. M-V S. 90), die Forstwirtschaft in den Stand zu versetzen, den Wald unter wirtschaftlich angemessenen Bedingungen zu nutzen, zu erhalten oder zu mehren, um damit die Nutz-, Schutz- und Erholungsfunktion des Waldes nachhaltig zu sichern. Nachteile geringer Flächengröße, ungünstiger Flächengestalt, der Besitzzersplitterung, der Gemengelage, des unzureichenden Waldaufschlusses und anderer Strukturmängel sollen durch die Förderung überwunden werden“ (Abschn. A 1.1 der Förderrichtlinie). Um dieses Ziel zu erreichen, werden bestimmte Gegenstände gefördert, zu denen die Erstaufforstung als waldbauliche Maßnahme (Abschn. A 2.1 i. V. m. B 1.2 der Förderrichtlinie) und die Erstaufforstungsprämie gehören (Abschn. A 2 der Förderrichtlinie).
Der Zweck der Förderung ist also hier, den Wald durch Erstaufforstung zu mehren. Der Ausgleich der dadurch entstehenden wirtschaftlicher Nachteile (Aufwendungen für die Aufforstung und der Verlust landwirtschaftlicher Einkünfte) ist - anders als dies der Beklagte meint - kein eigener Zweck, sondern ein Mittel, um diesen Zweck zu erreichen. Dies wird auch durch den Titel „Erstaufforstungsprämie“ belegt. Anders als dies der Beklagte vertritt, ist mit dem „Ziel“, „den Wald durch Erstaufforstung zu mehren“ (vgl. Abschn. A 1.1 der Förderrichtlinie) kein von dem Zweck abweichendes, gleichsam vorgelagertes Interesse gemeint, sondern der Zuwendungszweck umschrieben. Dies folgt eindeutig aus der vorstehenden Überschrift (vgl. A.1.). Demgegenüber wird unter E.1. gerade nicht der Zweck der Förderung, sondern ihr „Gegenstand“ umschrieben. Soweit der Beklagte auf den Haushaltsplan verweist, ergibt sich daraus keine abweichende Zweckbestimmung, denn auch dort wird der Bezug zur erstmaligen Aufforstung hergestellt.
Für sämtliche Förderungsgegenstände bestimmt die Förderrichtlinie als sonstige Zuwendungsbestimmung in Abschnitt A 6.3.1, dass eine nicht mehr dem vorgesehenen Zweck entsprechende Verwendung der Zuwendung auch vorliege, „wenn geförderte Grundstücke, Bauten, forstwirtschaftliche Wege, bauliche Anlagen, Fahrzeuge, Maschinen, Geräte und Einrichtungsgegenstände ohne Zustimmung der Bewilligungsbehörde veräußert, verpachtet oder einem Dritten für Fremdarbeiten in eigener Regie überlassen werden. Die Zustimmung nach Satz 1 ist vom Zuwendungsempfänger bei der Bewilligungsbehörde zu beantragen. Sie sollte nur erteilt werden, wenn
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die Verwendung der Gegenstände für den vorgesehenen Zweck aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen nicht mehr sinnvoll ist bzw. der Zuwendungsempfänger den betreffenden Teil seiner Tätigkeit einstellt und er sich verpflichtet, einen Wertausgleich in Höhe des Teils des Verkehrswertes der mit der Zuwendung finanzierten Sache zu leisten, der dem Verhältnis der gewährten Zuwendung zu den Kosten zum Zeitpunkt der Förderung entspricht. Sind die Umstände, die den Rückforderungsanspruch entstehen lassen, nicht vom Begünstigten zu vertreten, so soll der zu leistende Ausgleichsbetrag die Höhe des Zuschusses nicht übersteigen.
Bei beweglichen Sachen ist der Verkehrswert – erforderlichenfalls unter Hinzuziehung von Sachverständigen – sorgfältig zu schätzen. Die Kosten der Wertfeststellung trägt der Begünstigte. Bei beweglichen Sachen, deren Anschaffungswert den Betrag von 10.000 DM im Einzelfall nicht übersteigt, kann aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung bei der Bemessung des vom Begünstigten zu zahlenden Betrages eine einheitliche Wertminderung von 20 v.H. jährlich angenommen werden.
im Falle des Verkaufs oder der Verpachtung der Zweck der Förderung gesichert bleibt.
Daraus folgt einerseits, dass eine - ohne Zustimmung der Behörde erfolgte - Veräußerung eines geförderten Grundstückes den Zweck der Förderung jedenfalls entfallen lassen kann, andererseits aber auch, dass es möglich ist, dass im Falle des Verkaufes der Zweck der Förderung gesichert bleibt (vgl. letzter Spiegelstrich).
Dieses von der Förderrichtlinie vorausgesetzte Verständnis findet seine Begründung darin, dass zwar die Förderung personengebunden erfolgt, der Zweck der Förderung aber sach- oder grundstücksbezogen ist. Der hier betroffene Förderungszweck ist die Erstaufforstung, also die Aufforstung bisher nicht forstlich genutzter Flächen, als Maßnahme zur Erhaltung und Mehrung des Waldes. Erreicht wird dies mit den Förderungsmitteln des einmaligen Zuschusses nach Abschnitt B 1.2 ff. der Förderrichtlinie und der Erstaufforstungsprämie nach Abschnitt E der Förderrichtlinie. Solange durch eine Veräußerung der Bestand der erfolgten (Erst-) Aufforstung nicht gefährdet wird, was für den vorliegenden Fall unstreitig ist, ist der Zweck der Förderung gesichert und damit zum einen die Veräußerung zustimmungsfähig, wie dies auch der tatsächlich erfolgten Zustimmung im vorliegenden Fall zugrunde liegt, und zum anderen die zur Förderung eingesetzten öffentlichen Mitteln nicht nunmehr zwecklos verwandt worden.
Zu keinem anderen Ergebnis führt die Tatsache, dass Gegenstand der Erstaufforstungsprämie nach Abschnitt E der Förderrichtlinie die Gewährung einer Prämie zum Ausgleich von Einkommensverlusten nach Aufforstung bisher landwirtschaftlich genutzter Flächen ist. Dass der (wirtschaftliche) Eigentümer keine Einkünfte aus einer landwirtschaftlichen Nutzung mehr erzielt, hat seine Ursache in der Aufforstung und nicht in der Veräußerung, denn dies wäre auch ohne Veräußerung ebenso. Die den Ausführungen des Beklagten zugrunde liegende Argumentation geht letztlich von der Annahme aus, dass der (wirtschaftliche) Eigentümer durch die Veräußerung generell seine Möglichkeit verliert, Einkünfte zu erzielen und damit auch keine Einkünfte aus landwirtschaftlicher Tätigkeit mehr hätte erzielen können. Dem liegt aber die Hypothese zugrunde, er hätte das Grundstück auch ohne Aufforstung zum gleichen Zeitpunkt veräußert. Auf diesen hypothetischen Kausalverlauf ist jedoch nicht abzustellen. Mit dem Förderungszweck, einen Anreiz zur Aufforstung zu schaffen, haben diese Überlegungen jedenfalls nichts zu tun, so dass sich mit ihnen der Widerruf der Förderung nach in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG M-V nicht begründen lässt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und § 711 Zivilprozessordnung [ZPO].
Gründe, die Revision zuzulassen, liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 711 Zivilprozessordnung
§ 49 Abs. 6 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG M-V
§ 49 Abs. 2 Satz 1 VwVfG M-V
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 45 und 46 des Landeswaldgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 3 A 529/07
7 C 38/90
7 B 161/85
2 L 94/03