Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-05-30, Aktenzeichen OVG 60 PV 17.12
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2013:0530.OVG60PV17.12.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Anders als etwa Betriebszeiten im Anwendungsbereich von § 87 Abs. 1 Nr. 2 BetrVG (vgl. dazu Beschluss des Bundesarbeitsgerichts vom 31. August 1982 - 1 ABR 27/80 -, juris Rn. 30 ff.) gehört die Festlegung der Fahrtzeiten der Omnibusse zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe der Berliner Verkehrsbetriebe und darf demzufolge nicht der hier in Rede stehenden uneingeschränkten Mitbestimmung unterfallen (vgl. den Leitgedanken in § 104 Satz 3 Alt. 3 BPersVG und Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, juris Rn. 148).(Rn.24)
Verfahrensgang
Die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 19. September 2012 wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob der Personalrat bei der Ausübung seines Mitbestimmungsrechts nach § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG Berlin (Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen) seine Zustimmung zu einem Dienstplan in beachtlicher Weise verweigert, wenn er geltend macht, dass dieser so gestaltet sei, dass er von den als Fahrer eingesetzten Dienstkräften zeitlich nicht eingehalten werden könne.
Am 10. Januar 2012 beantragte der Beteiligte beim Antragsteller die Zustimmung zu den Dienstplänen Betriebshof Britz ab 6. Februar 2012. Unter dem 23. Januar 2012 versagte der Antragsteller die Zustimmung wegen Unzuträglichkeiten des Fahrplanes der Linie X7. Die Linie X7 ist eine damals noch von der BVG betriebene Express-Zubringer-Linie zwischen den einzigen beiden Haltestellen U-Bahnhof Rudow und Flughafen Schönefeld, die mit nur einem Fahrzeug im 20-Minuten-Takt befahren wurde. Die Linie wurde als ein Dienststück über 2 ½ bis max. 3 ½ Stunden bedient, davor oder danach befuhren die Fahrer andere Linien. Die (Block-)Pausenzeiten lagen vor oder nach dem Dienststück X7. Die Fahrzeiten betrugen sieben bzw. acht Minuten, die Haltezeiten vier Minuten in Schönefeld und eine Minute in Rudow.
Der Antragsteller führte zur Begründung der Zustimmungsverweigerung aus: Die Linie X7 weise seit längerer Zeit erhebliche Verspätungen auf, sodass die Fahrten laut Plan nicht durchgeführt werden könnten und die Fahrer sich dafür rechtfertigen müssten. Der Personalrat habe mehrfach erfolglos auf diesen Missstand hingewiesen. Es gehe nicht an, dass auf dieser Linie über den ganzen Tag jeweils nur eine Minute an der Endhaltestelle U-Bahnhof Rudow und vier Minuten an der Endhaltestelle Flughafen Schönefeld für Verspätungsausgleich, Fahrzeugkontrolle, Einstieg der Fahrgäste etc. zur Verfügung stünden. Auch auf vielen anderen Linien stimmten die Fahrzeiten nicht mehr.
Nachdem Einigungsbemühungen erfolglos geblieben waren, lehnte der Antragsteller unter dem 3. Februar 2012 die Zustimmung zum Dienstplan erneut ab. Gleichwohl setzte der Beteiligte die Dienstpläne am 6. Februar 2012 in Kraft.
Am 14. Februar 2012 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet und vorgetragen: Mit dem Inkraftsetzen der Dienstpläne habe der Beteiligte sein Mitbestimmungsrecht verletzt. Der Beteiligte habe nach dem Berliner Personalvertretungsgesetz - abgesehen von hier nicht gegebenen Fällen übergesetzlichen Notstandes oder höherer Gewalt - kein Recht, nicht mitbestimmte Dienstpläne einseitig in Kraft zu setzen, ohne zuvor den Ausgang des Einigungsverfahrens abzuwarten. Seine Zustimmungsverweigerung sei auch nicht etwa unbeachtlich gewesen. Da die Busfahrer Fahrpläne einzuhalten hätten, komme es in Fällen, in denen - wie bei der Linie X7 - Verspätungen geradezu angelegt seien, fast zwangsläufig zu Überschreitungen der in dem Dienstplan festgelegten Dienstzeiten. Denn der Bus müsse schließlich stets bis zu dem nächsten Ablösepunkt gefahren werden. Ein Dienstplan, der in Kauf nehme, dass häufig die tägliche Arbeitszeit überschritten werde, könne vom Personalrat zurückgewiesen werden. Ähnliches gelte für die Pausen. Die Haltezeiten rechneten zur Arbeitszeit. Die gesetzlichen Pausen müssten also in Form sogenannter Blockpausen nach Beendigung des Dienststücks X7 genommen werden. Habe der Fahrer anschließend Dienst auf einer anderen Linie, den er zum vorgesehenen Ablösezeitpunkt antreten müsse, verkürze sich seine gesetzlich und tarifvertraglich vorgesehene Blockpause um die Zeit der Verspätung bei der letzten Runde auf der X7. Zum Beweis seiner Behauptung, es sei auf der Linie X7 zu häufigen Verspätungen gekommen, beruft sich der Antragsteller auf eine Auswertung der Meldezettel und für häufige Rundenausfälle auf die Rundenausfalllisten. Bei verkürzten Haltezeiten bestehe zwar nur ein Rügerecht des Personalrats als allgemeine Aufgabe. Hier aber gehe es um zwangsläufige Verkürzungen der Pausen bzw. zwangsläufige Verlängerungen der Dienstzeit, wenn die Runden nicht zeitgerecht abgeschlossen werden könnten. Soweit die Zustimmungsverweigerung nicht ausdrücklich auf die Dienstzeitverlängerung und Pausenverkürzung eingegangen sei, sei der Antragsteller davon ausgegangen, dass sich die sich aus den Ausfällen und Verkürzungen ergebenden Auswirkungen auf Beginn und Ende der Arbeitszeit von selbst verstünden. Zwar sei der streitgegenständliche Dienstplan mit Ablauf des 11. März 2012 außer Kraft getreten. Jedoch habe der Beteiligte sich auch für die ab dem 12. März 2012 für die Linie X7 freigeschalteten Dienstpläne über sein Mitbestimmungsrecht hinweggesetzt. Die streitige Rechtsfrage sei daher auch für die Zukunft noch von Bedeutung. Dies gelte auch, nachdem die Linie X7 nicht mehr von der Dienststelle VBO-Süd der BVG, sondern von der BVG-Tochter-gesellschaft BT GmbH betrieben werde. Denn das beschriebene Problem bestehe auch auf anderen Linien der Dienststelle, sodass die streitige Rechtsfrage auch für andere Linien Bedeutung erlangen könne.
Der Antragsteller hat beantragt,
festzustellen, dass er bei der Ausübung seines Mitbestimmungsrechts nach § 85 Abs. 1 Nr. 1 PersVG seine Zustimmung zu einem Dienstplan in beachtlicher Weise verweigert, wenn er geltend macht, dass der Dienstplan so gestaltet ist, dass er von den als Fahrern eingesetzten Dienstkräften zeitlich nicht eingehalten werden kann.
Der Beteiligte hat die Zurückweisung des Antrags beantragt und erwidert: Die Zustimmungsverweigerung zum inzwischen abgelaufenen Dienstplan sei unbeachtlich gewesen. § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG Berlin vermittle lediglich hinsichtlich Beginn, Ende und Verteilung der Arbeitszeit ein Mitbestimmungsrecht. Hier sei es dem Antragsteller aber um die Kritik an innerhalb der Arbeitszeit liegenden Vorgängen und damit um nicht mitbestimmungspflichtige Fahrplanfestlegungen gegangen. Verkürzte Haltezeiten beträfen die Arbeitszeit, nicht die Pausen. Seine Einwendungen hätten mit der zeitlichen Lage der Arbeitsschichten in Dienstplänen nichts zu tun, sondern beträfen den Umfang der von den Dienstkräften zu erbringenden Arbeitsleistung. Dem Beteiligten seien die Verspätungen und gelegentlichen Rundenausfälle auf der Linie X7 bekannt und er nehme sie aus Kostengründen in Kauf. Arbeitsrechtliche Konsequenzen für die Fahrer ergäben sich daraus nicht. Die Fahrer auf der Linie X7 sei auch nicht etwa gehalten, eine aufgrund von Verspätungen ausgefallene Fahrt nach Dienstende nachzuholen. Deshalb komme es auch zu keiner Hebung der Arbeitsleistung. Der Antragsteller versuche letztlich über den Mitbestimmungstatbestand des § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG Berlin in unzulässiger Weise auf den Fahrplan einzuwirken. Den Fahrplan festzulegen sei jedoch das alleinige Recht des Dienststellenleiters. Er bestreite, dass die Pausen nach Dienst auf der Linie X7 nur mit Verspätung hätten angetreten werden können oder dass Fahrer wegen des Dienstes auf der Linie X7 häufig die geplante tägliche Arbeitszeit überschritten hätten. Sofern es zum Ende eines Dienstes auf der Linie X7 tatsächlich einmal zu einer Verspätung und damit zu einem verspäteten Dienstende oder zu verkürzten Pausen gekommen sein sollte, hätte der Fahrer einen Meldezettel ausfüllen müssen. Die Mehrleistung, die der Fahrer dann erbracht hätte, wäre als Arbeitszeit gutgeschrieben worden. Aus den Meldebucheinträgen seit dem 1. Januar 2012 ergäbe sich aber lediglich ein Fall am 30. April 2012, bei dem es zu einer Verspätung gekommen sein könnte. Tatsächlich habe der Fahrer aber lediglich auf eine aus seiner Sicht zu kurze Übergangswegezeit hinweisen wollen. Abgesehen davon seien solche Verspätungen zum Dienstende oder beim Pausenantritt weder in der Zustimmungsverweigerung noch im Antragsschriftsatz thematisiert worden. Mit der Zustimmungsverweigerung sei nur gerügt worden, dass die Fahrten laut Plan nicht hätten durchgeführt werden können oder Fahrten ausfielen. Sollte sich der Antragsteller künftig bei der Mitbestimmung von Dienstplänen darauf berufen, dass eine Überschreitung der täglichen Arbeitszeit aufgrund des Zuschnitts des Dienstplanes vorprogrammiert sei bzw. Pausenzeiten nicht gewährleistet werden könnten, werde der Beteiligte derartige Einwendungen prüfen und - sofern sie nicht völlig aus der Luft gegriffen seien - als beachtlich berücksichtigen.
Mit Beschluss vom 19. September 2012 hat das Verwaltungsgericht Berlin die begehrte Feststellung getroffen und zur Begründung ausgeführt: Der Feststellungsantrag sei zulässig. Der Streit reiche über den konkreten Fall hinaus und wiederhole sich bezüglich Einhaltbarkeit des Fahrplans und fahrplanbedingter Überschreitungen der festgelegten Dienstzeiten regelmäßig. Es fehle nicht am Feststellungsinteresse, nachdem der Beteiligte zuletzt im Termin dem Fahrplan ausdrücklich jede Relevanz für das Mitbestimmungsrecht des § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG Berlin abgesprochen habe. Der Antrag sei auch begründet. Der Einwand der zeitlichen Nichteinhaltbarkeit des Dienstplans seit beachtlich im Sinne der Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes. Zwar decke das Mitbe-stimmungsrecht des Antragstellers seinem Wortlaut nach nur Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit, die Lage der Pausen und die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage ab. Untrennbar mit diesen Punkten sei aber die Dauer der täglichen Arbeitszeit verknüpft, sodass faktisch auch diese der Mitbestimmung des Antragstellers unterliege. In diesem Zusammenhang obliege es der Personalvertretung dann auch darauf zu achten, dass der vom Dienstherrn benannte Beginn bzw. das benannte Ende der Arbeitszeit nach dem Inhalt der zugewiesenen Arbeit auch tatsächlich eingehalten werden könne. Stelle sich die durch Dienstpläne zugewiesene Arbeit aufgrund ihrer Eigenart als nicht innerhalb der benannten Arbeitszeit leistbar heraus, betreffe dies den genannten Mitbe-stimmungstatbestand, wenn in der Anordnung der inhaltlich zu leistenden Arbeit die Überschreitung der benannten Arbeitszeit jedenfalls regelmäßig angelegt sei. Denn dann seien faktisch Beginn und Ende der Arbeitszeit betroffen. So verhalte es sich mit dem vom Antragsteller formulierten Verweigerungsgrund. Die Anordnung, während der festgelegten Dienstzeit nach einem bestimmten Fahrplan zu fahren, erzwinge auch den Beginn von Fahrten, die offensichtlich nicht mehr innerhalb der festgelegten Dienstzeit beendet werden könnten und damit faktisch eine (mitbestimmungspflichtige) Verlängerung der Dienstzeit. Diesem Einwand des Antragstellers könne der Beteiligte nur dadurch die Grundlage entziehen, dass er entweder den Fahrplan derart festlege, dass es mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht zu verspätungsbedingt dienstzeitüberschreitenden Fahrten kommen könne oder indem er anweise, nicht mehr innerhalb der Dienstzeit bis zum nächsten Übergabepunkt fortführbare Fahrten ausnahmslos nicht durchzuführen. Beides habe der Beteiligte im Anhörungstermin nicht ausdrücklich zugestehen wollen. Die beantragte Feststellung sei daher auszusprechen gewesen.
Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Beteiligten, die er wie folgt begründet: Der Globalantrag sei unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Er stimme mit dem Anlassfall nicht mehr überein. Im Anlassfall habe der Antragsteller lediglich gerügt, dass es auf der Linie X7 seit längerer Zeit zu Verspätungen komme, sodass die Fahrten nicht laut Plan durchgeführt werden könnten und sich die Fahrer rechtfertigen müssten, warum die Fahrten nicht durchgeführt würden. Den Grund für diesen Missstand habe der Antragsteller in den aus seiner Sicht zu kurzen Haltezeiten auf den beiden Haltestellen gesehen. Diese Einwände beträfen aber nicht den Dienstplan, sondern den Fahrplan. Solche Einwendungen seien unbeachtlich und rechtfertigten die Umsetzung der Maßnahme ohne Einleitung des Einigungsverfahrens. Denn die Gestaltung des Fahrplans sei vom Mitbestimmungsrecht aus § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG Berlin nicht erfasst. Abgesehen davon sei die Frage beachtlicher Einwände gegen den Dienstplan weder klärungsfähig noch klärungsbedürftig. Einen - nach dem Feststellungstenor zu unterstellenden - unmittelbaren Zusammenhang zwischen den beiden Plänen gebe es nicht. Komme es innerhalb des Dienstes zu Verspätungen, also zu Abweichungen vom Fahrplan, ändere dies am Dienstplan des Fahrers nichts. Der Dienst, der durch den Dienstanfang, das Dienstende, die Pausen sowie den Ort der Arbeitsaufnahme beschrieben werde, bleibe unverändert. Drohe eine Verlängerung der Dienstzeit durch Verspätung oder könne eine Pause nicht rechtzeitig genommen werden, werde eine Ablösung durch die Betriebsleitstelle auf Anforderung veranlasst. Das Regelwerk des Beteiligten sehe vor, dass in diesen Fällen eine möglichst frühzeitige und schnelle Ablösung auf der Strecke erfolge, sodass die dienstplanmäßige Arbeitszeit möglichst noch eingehalten werden könne. Der Busfahrer sende dazu eine codierte Meldung an die Betriebsleitstelle Omnibus, die dann die Ablösung des Fahrers veranlasse. Etwaige Zeiten, die in einem solchen Fall ausnahmsweise zusätzlich gearbeitet werden müssten, könnten nach den mit dem Antragsteller vereinbarten Arbeitszeitregelungen dem Zeitkonto gutgeschrieben werden, was im ersten Halbjahr 2012 auf der Linie X7 allerdings nur einmal vorgekommen sei. Es sei letztlich das Risiko des Beteiligten, wie eng ein Fahrplan gefasst sei, weil dann mehr oder weniger Ablösungen auf der Strecke erforderlich würden. Abgesehen davon treffe die Annahme des Antragstellers, es käme auf der Linie X7 zu häufigen Verspätungen, so nicht zu. Vielmehr liege die Pünktlichkeit der Linie X7 deutlich über dem Sollwert des Verkehrsvertrages, den die BVG mit dem Land Berlin geschlossen habe (93,2% statt der vereinbarten 87%). Zu Fahrtausfällen zum Ende eines Dienstes sei es im ersten Halbjahr 2012 nicht gekommen, lediglich in einem Fall habe es eine Verspätung bei der Pause nach Dienststückwechsel gegeben. Die anderslautende Behauptung des Antragstellers, die dieser erst im Laufe des Gerichtsverfahrens aufgestellt habe, habe das Verwaltungsgericht unzulässigerweise als wahr unterstellt.
Der Beteiligte beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 19. September 2012 zu ändern und den Antrag des Antragstellers zurückzuweisen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er trägt vor, den ursprünglich auf den Anlassfall bei der Linie X7 bezogenen konkreten Antrag habe der Antragsteller auf einen abstrakten Feststellungsantrag umstellen dürfen, weil die Linie X7 nicht mehr von der BVG bedient werde, es aber auf anderen Strecken ähnliche Probleme gebe. Die Ausführungen des Beteiligten zum Inhalt der Zustimmungsverweigerung erschienen wortklauberisch. Auch wenn der Zusammenhang zwischen Fahrplan und Dienstplan nicht ausdrücklich genannt worden sei, sei er aus dem Begründungszusammenhang unschwer ablesbar. Außerdem seien an die Formulierungen in Begründungen von Zustimmungsverweigerungen keine allzu hohen Anforderungen zu stellen, weil sie meist von juristisch nicht vorgebildeten Beschäftigten unter Zeitdruck verfasst würden. Es müsse genügen, wenn trotz ungeschickten Ausdrucks hinreichend deutlich werde, auf welchen sachlichen Grund der Personalrat seine Zustimmungsverweigerung stütze. Umfang und Häufigkeit der Überschreitung des im Dienstplan vorgesehenen Dienstendes seien streitig. Die Klärung sei aber insoweit dem Einigungsverfahren vorbehalten. Er bestreite, dass es im ersten Halbjahr 2012 nur in einem Fall zu einer Überschreitung der Dienstzeit gekommen sei. Auch wenn im Meldebuch nur eine Überschreitung verzeichnet sei, gebe es mehrere solcher Fälle, nur getrauten sich die Fahrer aus Angst, in Misskredit zu geraten, nicht, die Fälle aktenkundig zu machen. Das Verwaltungsgericht habe sehr wohl zwischen Dienst- und Fahrplan unterschieden, wie sich aus den Beschlussgründen ergebe. Der Einwand einer Ablösung auf der Strecke sei unbeachtlich, der pauschale Vortrag des Beteiligten dazu werde im Übrigen vorsorglich bestritten. Bereits die Wortwahl „möglichst frühzeitig und schnell“ zeige, dass der Antragsteller allen Grund gehabt habe, die Zustimmung zu versagen, solange nicht die Einhaltung des Dienstendes im Regelfall gewährleistet sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten einschließlich Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Beteiligten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die angegriffene Feststellung zu Recht getroffen.
Der abstrakte Feststellungsantrag ist als sogenannter Globalantrag zulässig. Er erfasst alle Fallgestaltungen, in denen der Personalrat seine Zustimmung zu einem Dienstplan im Rahmen der Mitbestimmung nach § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG Berlin mit der Begründung verweigert, der Dienstplan sei so gestaltet, dass er von den als Fahrern eingesetzten Dienstkräften zeitlich nicht eingehalten werden könne, und die Dienststellenleitung diese Zustimmungsverweigerung als unbeachtlich behandelt. Die Fachkammer hat diesen Antrag ausweislich der Beschlussgründe zutreffend dahingehend ausgelegt, dass der Antrag nur Dienstplangestaltungen erfasst, die sich aus einem untrennbaren Zusammenhang mit dem Fahrplan ergeben.
Dem Antragsteller steht das nach § 256 Abs. 1 ZPO erforderliche Feststellungsinteresse zur Seite. Denn der Beteiligte vertritt trotz seiner Ankündigung in der ersten Instanz, er werde künftig derartige Einwendungen prüfen und - sofern sie nicht völlig aus der Luft gegriffen seien - als beachtlich berücksichtigen, nach wie vor die Auffassung, der Fahrplan habe auf den Dienstplan keinen Einfluss, weshalb er sich auch künftig für berechtigt hält, Einwendungen gegen Dienstpläne, die sich aus der Fahrplangestaltung ergeben, als unbeachtlich zurückzuweisen.
Wollte man den Antrag nicht als Globalantrag, sondern als abstrakten, aber anlassbezogenen Feststellungsantrag verstehen, ergäbe sich nichts anderes. Denn im Anlassfall ging es um den vom Beteiligten bestrittenen Zusammenhang zwischen dem Dienstplan und dem Fahrplan der Linie X7. Auch wenn die Zustimmungsverweigerung vom 23. Januar 2012 missverständlich formuliert sein mag, lässt sie doch erkennen, dass sich der Antragsteller gegen eine durch den Fahrplan bedingte Nichteinhaltbarkeit des Dienstplanes wenden wollte. Der Antragsteller weist insoweit zutreffend darauf hin, dass im Hinblick darauf, dass die Personalräte oftmals - so auch hier - mit juristisch nicht vorgebildeten Beschäftigten besetzt sind und die Stellungnahme innerhalb kurzer Frist abgegeben werden muss, an die Formulierung der Begründung im Einzelnen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden dürfen (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. August 1998 - BVerwG 6 PB 4.98 -, juris Rn. 5). Der Beteiligte hat die Zustimmungsverweigerung als unbeachtlich angesehen, weil der Antragsteller lediglich die mitbestimmungsfreie Fahrplangestaltung gerügt habe. Darin kommt das streitige Rechtsverhältnis zwischen den Verfahrensbeteiligten zum Ausdruck. Zwar liegt der Betrieb der Linie X7 nicht mehr in der Verantwortung des Beteiligten, gleichwohl besteht der grundsätzliche Streit zwischen den Verfahrensbeteiligten über den Zusammenhang von Fahrplan und Dienstplan auch bei anderen Linien, die bereits in der ablehnenden Stellungnahme des Antragstellers vom 23. Januar 2012 genannt sind (Linien 186, M48, M85 u.a.), fort. Das hat der Antragsteller in der mündlichen Anhörung erläutert, ohne dass der Beteiligte dies substantiiert in Frage gestellt hätte.
In der oben dargestellten einschränkenden Auslegung ist der Globalantrag auch begründet, d.h., darunter gibt es keine Fallgestaltung, in der sich der Antrag als unbegründet erweist (vgl. zu dieser Voraussetzung Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. November 2009 - BVerwG 6 PB 17.09 -, juris Rn. 21, und vom 20. November 2012 - BVerwG 6 PB 14.12 -, juris Rn. 9).
Zu Recht besteht zunächst kein Streit zwischen den Beteiligten über die Voraussetzungen, unter denen die Dienststellenleitung eine Zustimmungsverweigerung der Personalvertretung als unbeachtlich behandeln darf: Nach § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG Berlin hat der Personalrat zwar über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage mitzubestimmen, ohne dass die Gründe für die Verweigerung der Zustimmung gesetzlich festgelegt sind. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. nur Beschluss vom 30. November 1994 - BVerwG 6 P 11.93 -, juris Rn. 14) und des Senats (vgl. z.B. Beschluss vom 25. August 2011 - OVG 60 PV 3.11 -, juris Rn. 46 ff.) ist aber eine derartige Verweigerung der Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme auch ohne gesetzliche Festlegung der dafür zugelassenen Gründe unbeachtlich, wenn die von der Personalvertretung angegebenen Gründe offensichtlich außerhalb des Mitbestimmungstatbestandes liegen. Dem Personalrat ist es nicht gestattet, von einer Mitbestimmungsbefugnis zwar in der vorgeschriebenen Form, aber ohne inhaltlichen Bezug zu einem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand Gebrauch zu machen. An einem derartigen Bezug fehlt es, wenn die vom Personalrat angeführten Gründe sich dem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand nicht mehr zuordnen lassen. Ist eine Zuordnung offensichtlich nicht möglich, so lässt das erkennen, dass die Personalvertretung keine Regelung auf der Grundlage eines Mitbe-stimmungsrechts anstrebt, sondern die Zustimmung ohne einen vom Gesetz gebilligten Grund verweigert. Ein solches Verhalten wird durch das Recht nicht geschützt. Eine derart unbeachtliche Zustimmungsverweigerung kann insbesondere nicht die Verpflichtung der Dienststelle begründen, das Einigungsverfahren einzuleiten. Vielmehr gilt die beabsichtigte Maßnahme nach Ablauf der gesetzlichen Äußerungsfrist als gebilligt (vgl. § 79 Abs. 2 Satz 3 und 4 PersVG Berlin).
Ebenfalls unstreitig sind keine Regelungen durch Rechtsvorschriften oder Tarifvertrag ersichtlich, die Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen im Dienstplan der Omnibusfahrer verbindlich festlegen und eine Mitbestimmung des Personalrats bei diesen Fragen nach dem Einleitungshalbsatz von § 85 Abs. 1 Satz 1 PersVG Berlin ausschließen. Die Vorschriften des Arbeitszeitgesetzes sowie des Fahrpersonalgesetzes und der darauf beruhenden Fahrpersonalverordnung enthalten lediglich Bestimmungen über die Dauer der Arbeitszeit sowie Bestimmungen darüber, zu welchen Zeiten Arbeitnehmer nicht oder nur unter bestimmten Voraussetzungen beschäftigt werden können, ebenso wie zu Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten. Sie setzen damit zwar der Lage der Arbeitszeit Grenzen, lassen aber die Frage, wann im einzelnen innerhalb der zulässigen Beschäftigungszeiten die Arbeit beginnen und enden soll, ungeregelt. Der Tarifvertrag zur Regelung der Arbeitsbedingungen bei den Nahverkehrsbetrieben im Land Berlin (TV-N Berlin) vom 31. August 2005 in der Fassung vom 9. Mai 2006 enthält zwar in §§ 9 ff. Bestimmungen zu besonderen Arbeitsbedingungen beim Einsatz u.a. von Omnibusfahrern, die auch Art und Umfang der Dienstschichten und der Pausen umfassen, aber ebenfalls keine Regelungen zu den hier maßgeblichen Fragen des Endes des Dienstes oder der Lage der Pausen im jeweiligen Dienstplan.
Schließlich besteht zu Recht auch keine Kontroverse in Bezug auf den Umfang des Mitbestimmungsrechts aus § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG Berlin dem Grunde nach: Dienstpläne unterliegen der Mitbestimmung, soweit in ihnen - wie hier - Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit sowie die Lage der Pausen festgelegt werden. Demgegenüber bleibt der Fahrplan mitbestimmungsfrei. Er ist einer auch nur mittelbaren Beeinflussung durch die Mitbestimmung nach § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG Berlin entzogen. Denn anders als etwa Betriebszeiten im Anwendungsbereich von § 87 Abs. 1 Nr. 2 BetrVG (vgl. dazu Beschluss des Bundesarbeitsgerichts vom 31. August 1982 - 1 ABR 27/80 -, juris Rn. 30 ff.) gehört die Festlegung der Fahrtzeiten der Omnibusse zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe der Berliner Verkehrsbetriebe (vgl. § 1 Abs. 1 des Berliner Betriebe-Gesetzes - BerlBG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Juli 2006 [GVBl. S. 827], zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. April 2011 [GVBl. S. 174]) und darf demzufolge nicht der hier in Rede stehenden uneingeschränkten Mitbestimmung unterfallen (vgl. den Leitgedanken in § 104 Satz 3 Alt. 3 BPersVG und Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, juris Rn. 148). Andererseits darf eine Koppelung der Dienstpläne an die Fahrpläne nicht dazu führen, dass die Dienstpläne ihrerseits der Mitbestimmung entzogen werden.
Die somit verbleibende Streitfrage, ob der Antragsteller einem Dienstplan die Zustimmung in einer beachtlichen Weise verweigert, wenn der Dienstplan aufgrund von Fahrplanfestlegungen nicht eingehalten werden kann, ist im Sinne des Antragstellers zu beantworten. Diese Begründung hält sich im Rahmen des Mitbestimmungstatbestandes des § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG Berlin. Damit greift die Mitbestimmung bei der Dienstplangestaltung nicht, auch nicht mittelbar, in die Freiheit des Beteiligten bei der Fahrplangestaltung ein. Es ist Sache des Beteiligten, durch Trennung beider Pläne sicherzustellen, dass die Mitbestimmung bei der Dienstplangestaltung nicht leerläuft. Gelingt ihm dies nicht, hat also der Fahrplan zwangsläufig Einfluss auf das Ende der Dienstzeit und die Lage der Pausen, kann der Personalrat den Umstand, dass der Dienstplan aufgrund von Unzuträglichkeiten des Fahrplans nicht eingehalten werden kann, zum Gegenstand einer beachtlichen Begründung einer Zustimmungsversagung machen. So liegt es hier.
Zunächst ist der Zusammenhang beider Pläne insoweit offenkundig, als die Dienstpläne unmittelbar an die Fahrpläne gekoppelt sind. Die vorgelegten Diensteinteilungen weisen die vom jeweiligen Fahrer zu bedienenden Linien mit deren Fahrplanzeiten aus. Dienstanfang und Dienstende entsprechen danach den Abfahrts- und Ankunftszeiten der jeweiligen Buslinie. Hinzu kommen Vorbereitungs- und Abschlusszeiten bei Dienstbeginn und -ende (vgl. Nr. 8 der Zusatzbetriebsvereinbarung Nr. 11/2010 zwischen dem Vorstand der BVG und dem Gesamtpersonalrat vom 31. Mai 2010 [ZDV 11/2010]) sowie betrieblich veranlasste Wegezeiten (vgl. Nr. 7.4 ZDV 11/2010).
Diese Koppelung der Pläne führt zwangsläufig dazu, dass sich eine fahrplanmäßige Verspätung eines Omnibusses am Ende eines Dienstes oder eines Dienststücks auf das Ende der Dienstzeit bzw. auf den Zeitpunkt des Pausenbeginns und - wegen der Pflicht zur rechtzeitigen Übernahme des Busses im folgenden Dienststück - ggf. auch auf die Länge der Pause des betreffenden Busfahrers auswirkt. Denn der Fahrer ist verpflichtet, den Bus bis zum vorgesehenen Ablöseplatz zu fahren.
Wie das Verwaltungsgericht richtig ausgeführt hat, kann der Beteiligte nun auf verschiedene Art und Weise versuchen, die Einhaltung des Dienstplanes unabhängig vom Fahrplan sicherzustellen. So wird er in erster Linie danach trachten, durch eine entsprechende Fahrplangestaltung Verspätungen weitestgehend zu vermeiden, u.a. auch aus Gründen einer mit dem Land Berlin getroffenen Vereinbarung zu Verspätungsquoten. Dass dies nicht ausnahmslos gelingen kann, weil z.B. die aktuelle Verkehrslage unvorhergesehene Verspätungen zur Folge hat, ist hier nicht im Streit. Auf diese Ausnahmefälle nimmt u.a. § 9 Abs. 8 TV-N Berlin Rücksicht, indem er vorschreibt, dass für Überschreitungen der dienstplanmäßigen täglichen Arbeitszeit infolge von Fahrzeugverspätungen der Arbeitnehmer eine entsprechende Gutschrift auf dem Kurzzeitkonto erhält.
Anders verhält es sich indes bei Buslinien, bei denen der Fahrplan und damit zwangsläufig der Dienstplan nicht eingehalten werden kann, weil z.B. die Halte- und Wendezeiten an den Endhaltestellen zu kurz bemessen sind und sich die tatsächlich benötigten Haltezeiten am Ende eines Dienststücks auf eine nicht nur unerhebliche Verspätung summieren. Die ZDV 11/2010 trifft hierzu in Nr. 6 die Bestimmung, dass an allen Betriebstagen die Mindesthaltezeit für jede Fahrt an jeder Endstelle vier Minuten beträgt. Abweichende Mindesthaltezeiten sind einvernehmlich festzulegen und in der Anlage 1 zu dokumentieren. In der Anlage 1 Nr. 2 zur ZDV 11/2010 ist niedergelegt, dass bei zwei aufeinanderfolgenden Fahrten mit einer Gesamtdauer von nicht mehr als 30 Minuten eine Haltezeit von unter vier Minuten im Fahrplan vorgesehen werden kann. Diese Dienstvereinbarung schließt die Mitbestimmung beim einzelnen Dienstplan nicht aus. Denn die Unterschreitung der vierminütigen Mindesthaltezeit - so z.B. bei der anlassgebenden Linie X7 am U-Bahnhof Rudow um drei Minuten - ist im Einzelfall geeignet, den Dienstplan zu beeinflussen, der wiederum nicht Gegenstand der Dienstvereinbarung ist.
Von der weiteren Möglichkeit, anzuordnen, dass nicht mehr innerhalb der Dienstzeit bis zum Übergabepunkt fortführbare Fahrten ausnahmslos nicht durchgeführt werden, hat der Beteiligte keinen Gebrauch gemacht. Ebenso ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die vereinbarten Nachbereitungs-, Wege- und Abschlusszeiten (vgl. Nr. 8 und Anl. 1 Nr. 1 der ZDV 11/2010) auf Verspätungen etwa durch einen hinreichenden Zeitpuffer Rücksicht nähmen. Vielmehr werden mit ihnen Zeiten anderer Tätigkeiten innerhalb der Arbeitszeit abgegolten.
Das vom Beteiligten angeführte Mittel der „Ablösung auf der Strecke“ ist nach Auffassung des Senats ebenfalls nicht geeignet, die Einhaltung des dienstplanmäßigen Endes der Dienstzeit bzw. des Dienststücks zu garantieren. Nach den Bekundungen des Beteiligten in der mündlichen Anhörung vor dem Senat handelt es sich dabei nicht um eine Vorverlegung des Ablösepunktes für den anschließenden Fahrer, sondern um eine Notfallregelung für den Fall eines unvorhergesehenen Ausfalls eines Fahrers auf der Strecke, bei der auch nicht der vorgesehene nächste Fahrer, sondern ein auf dem Betriebshof vorgehaltener Vertretungsfahrer einspringt und auch nur für eine möglichst frühzeitige und schnelle Ablösung auf der Strecke. Das schließt es nach Ansicht des Senats aus, dass der Beteiligte regelmäßig bei einer drohenden, nach Minuten zählenden Verspätung Ersatzfahrer auf die Strecke schickt, um die Pünktlichkeit der Pause oder des Dienstendes zu gewährleisten.
Ob die jeweilige Buslinie notorische Verspätungen aufweist und ggf. inwieweit diese Einfluss auf den Dienstplan haben, ist im Mitbestimmungsverfahren zu klären. Dabei ist das Vorbringen des Antragstellers, es sei im Zeitraum von Oktober 2010 bis Juni 2012 auf der Linie X7 infolge zu kurzer Haltezeiten zu zahlreichen Verspätungen gekommen, in Anbetracht der eingereichten 21 Meldezettel hierzu nicht von der Hand zu weisen. Es spricht auch einiges dafür, dass bei der anlassgebenden Linie X7 die vorgesehene Haltezeit von einer Minute an der Endhaltestelle U-Bahnhof Rudow für Ausstieg der Fahrgäste, Fahrzeugwende, Aufnahme aller Fahrgäste ggf. mit Gepäck am Haltepunkt, Auskünfte an Touristen, Nachschau nach Fundsachen, ggf. einen Toilettengang des Fahrers etc. nicht ausreicht und sich die Verspätungen auf einen nicht unbeachtliche Zeitraum am Ende des Dienststücks summieren. Der Hinweis des Beteiligten in diesem Zusammenhang, er nehme in einem solchen Fall Verspätungen oder auch ganze Rundenausfälle in Kauf, hilft nicht weiter, wenn sich die Verspätungen auf das Dienstende bzw. die Pausen auswirken.
Dabei verkennt der Senat nicht die Schwierigkeiten, die sich für den Beteiligten aus einer beachtlichen Verweigerung der Zustimmung zu den Dienstplänen, die der Natur der Sache nach keinen Aufschub dulden, ergeben (vgl. § 79 Abs. 1 PersVG Berlin). Diese sind aber nicht von den Verfahrensbeteiligten oder den Verwaltungsgerichten zu verantworten, sondern vom Landesgesetzgeber. Das Berliner Gesetz enthält als einziges Personalvertretungsgesetz abweichend vom Personalvertretungsgesetz des Bundes und der übrigen Bundesländer keine Regelung, wonach der Leiter der Dienststelle bei Maßnahmen, die der Natur der Sache nach keinen Aufschub dulden, bis zur endgültigen Entscheidung eine vorläufige Regelung treffen kann (vgl. § 69 Abs. 5 BPersVG).
Die Rechtsbeschwerde war mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 87 Abs. 1 Nr. 2 BetrVG
§ 104 Satz 3 Alt. 3 BPersVG
§ 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG
§ 85 Abs. 1 Nr. 1 PersVG
§ 256 Abs. 1 ZPO
§ 79 Abs. 2 Satz 3 und 4 PersVG
§ 85 Abs. 1 Satz 1 PersVG
§ 79 Abs. 1 PersVG
§ 69 Abs. 5 BPersVG

Zitierte Entscheidungen: 1 ABR 27/80
2 BvF 1/92
60 K 4.12
6 PB 4.98
6 PB 17.09
6 PB 14.12
6 P 11.93
60 PV 3.11
4 ZDV 11/20