Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-25, Aktenzeichen 4 K 6708/14
ECLI: ECLI:DE:VGK:2015:0325.4K6708.14.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfah

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine kommunalaufsichtsrechtliche Verfügung des Beklagten, mit der dieser einen zuvor vom Oberbürgermeister der Klägerin beanstandeten Beschluss des Rates der Klägerin aufgehoben hatte.
Am 25. Mai 2014 fand in Nordrhein-Westfalen u.a. die Kommunalwahl statt. Die endgültigen Wahlergebnisse der Kommunalwahl für die Stadt Köln stellte der Wahlausschuss in seiner Sitzung vom 30. Mai 2014 fest. Die öffentliche Bekanntmachung des Wahlergebnisses erfolgte im Amtsblatt der Stadt Köln vom 4. Juni 2014 unter der laufenden Nr. 271, Seite 791. Gegen die Gültigkeit der Wahl gingen bei der Klägerin insgesamt acht Einsprüche ein. Der Wahlprüfungsausschuss wies diese Einsprüche in seiner Sitzung vom 22. August 2014 zurück und beschloss ferner, die Wahl des Rates am 25. Mai 2014 mit den in der öffentlichen Bekanntmachung im Amtsblatt der Stadt Köln vom 4. Juni 2014 unter der laufenden Nr. 271, Seite 791 festgestellten Wahlergebnissen für gültig zu erklären.
Auf Antrag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen fand am 1. September 2014 eine Sondersitzung des Wahlprüfungsausschusses statt. Den Mitgliedern lagen dabei der Erlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales vom 29. August 2014 sowie eine von der Klägerin in Auftrag gegebene gutachterliche Stellungnahme von Prof. Dr. Frank Bätge vom 29. August 2014 vor. Die Beschlussvorlage 2525/2014 enthält unter Bezugnahme auf den Erlass und das Gutachten den Hinweis, dass eine komplette Neuauszählung ohne Grund unzulässig sei. Der Wahlprüfungsausschuss beschloss einstimmig, die Entscheidung bezüglich einer Neuauszählung der Ratswahl vom 25. Mai 2014 zu vertagen.
In der Sitzung vom 19. September 2014 fasste der Wahlprüfungsausschuss folgenden Beschluss: „Der Wahlprüfungsausschuss beschließt, dem Rat der Stadt Köln zu empfehlen, das Ergebnis der Wahl des Rates der Stadt Köln vom 25. Mai 2014 komplett zu überprüfen, indem alle 1024 Stimmbezirke erneut ausgezählt werden.“
Am 30. September 2014 tagte der Rat. Den Ratsmitgliedern lag dabei die Beschlussvorlage 2810/2014 zum Tagesordnungspunkt 10.19.10 vor. In dieser schlägt die Klägerin dem Rat vor, der Empfehlung des Wahlprüfungsausschusses nicht zu folgen und auf der Grundlage der Empfehlung des Wahlprüfungsausschusses vom 22. August 2014 über die Zurückweisung der Einsprüche gegen die Gültigkeit der Wahl (TOP 10.19.1 – 8.) und die Gültigkeit der Kommunalwahlen vom 25. Mai 2014 (TOP 10.19.9) zu beschließen. Zu Beginn der Ratssitzung wurde beschlossen, den TOP 10.19.10 vor die Beschlüsse über die Einsprüche und die Gültigkeit der Kommunalwahl zu ziehen. Mehrheitlich fasste der Rat den folgenden Beschluss:
„Der Rat beschließt und beauftragt die Verwaltung, das Ergebnis der Wahl des Rates der Stadt Köln vom 25. Mai 2014 komplett zu überprüfen, indem alle 1024 Stimmbezirke erneut ausgezählt werden.“
Im Anschluss daran wies der Rat sieben Einsprüche als unzulässig, einen Einspruch als unbegründet zurück (TOP 10.19.1 bis 10.19.8). Ferner beschloss der Rat zu TOP 10.19.9 mehrheitlich, die Beschlussfassung über die Feststellung der Gültigkeit der Rats-, Bezirksvertretungs- und Integrationsratswahl in Köln am 25. Mai 2014 gemäß § 40 Abs. 1 d) i.V.m. § 46 a KWahlG zu vertagen.
Mit Schreiben vom 6. Oktober 2014 an die Mitglieder des Rates beanstandete der Oberbürgermeister der Klägerin gemäß § 54 Abs. 2 GO NRW den zu TOP 10.19.10 gefassten Ratsbeschluss. Der Beschluss verletze § 40 Abs. 1 KWahlG. Sein Schreiben übersandte der Oberbürgermeister auch der beklagten Bezirksregierung.
In seiner Sondersitzung am 22. Oktober 2014 lehnte der Rat mehrheitlich die Aufhebung seines Beschlusses vom 30. September 2014 ab. Die unter einem gesonderten Tagesordnungspunkt zur Beratung gestellte Beschlussvorlage zur Feststellung der Gültigkeit der Rats-, Bezirksvertretungs- und Integrationsratswahl gemäß § 40 Abs. 1 d) KWahlG wurde erneut vertagt.
Unter dem 23. Oktober 2014 legte der Oberbürgermeister den Vorgang der beklagten Bezirksregierung als Kommunalaufsicht zur Entscheidung gemäß § 54 GO NRW vor.
Mit Verfügung vom 6. November 2014 hob die beklagte Bezirksregierung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung den Ratsbeschluss der Klägerin vom 30. September 2014 zu TOP 10.19.10 gemäß § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW auf. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der Beschluss zur erneuten Auszählung aller rund 399.000 Stimmen der 1024 Stimmbezirke verletze § 40 Abs. 1 KWahlG und die dem Kommunalwahlrecht immanenten, aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsstaats- und Demokratieprinzip hervorgehenden Wahlprüfungsgrundsätze. Im Hinblick auf die Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses und der im Ermessen stehenden Befugnis, hiergegen einzuschreiten sei den Gründen, die für eine Aufhebung sprächen, ein deutlich höheres Gewicht beizumessen. Der Rechtsverstoß stelle sich als so gravierend dar, dass eine Aufrechterhaltung des Beschlusses gerade mit Rücksicht auf die irreversiblen Folgen seiner Durchführung nicht hinnehmbar sei.
In der öffentlichen Ratssitzung vom 13. November 2014 wurde die Wahl des Rates in Köln am 25. Mai 2014 mit dem in der öffentlichen Bekanntmachung im Amtsblatt der Stadt Köln vom 4. Juni 2014 unter laufender Nr. 271, S. 791 festgestellten Wahlergebnis für gültig erklärt. Die öffentliche Bekanntmachung der Gültigerklärung erfolgte im Amtsblatt der Stadt Köln vom 19. November 2014 unter der laufenden Nummer 420, Seite 1006.
Am 4. Dezember 2014 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die Tatsache, dass der Rat zwischenzeitlich die Wahl für gültig erklärt habe, spiele keine Rolle. Bei Anfechtungsklagen komme es auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des angefochtenen Verwaltungsaktes an. Am 6. November 2014, auf den die streitgegenständliche Verfügung datiert sei, habe der Rat der Klägerin noch keine Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl getroffen gehabt. Die Verfügung des Beklagten habe sich auch nicht durch die Gültigkeitserklärung der Kommunalwahl durch den Rat der Klägerin in der Sitzung vom 13. November 2014 erledigt. Der Beschluss über die Gültigkeit der Wahl habe unter dem Vorbehalt gestanden, die vom Rat beschlossene Neuauszählung führe nicht zu dem Ergebnis, dass die Feststellung des Wahlergebnisses fehlerhaft gewesen sei. Dies werde aufgrund der Diskussion über die Beschlussfassung deutlich.
Zudem sei die angegriffene Verfügung fehlerhaft auf § 122 Abs. 1 GO NRW gestützt, der durch § 41 Abs. 1 Satz 2 KWahlG verdrängt werde. Anstatt den Ratsbeschluss vom 30. September 2014 aufzuheben, habe der Beklagte allein gemäß § 41 Abs. 1 Satz 2 KWahlG gegen die Klägerin Klage erheben können mit dem Ziel, die Gültigkeit der Wahl (endgültig) festzustellen. Wie das Verwaltungsgericht Aachen bereits in einem seiner Urteile aus 2004 ausgeführt hätte, stehe der Aufsichtsbehörde nach § 41 Abs. 1 Satz 2 KWahlG neben der Anfechtungs- auch die Verpflichtungsklage offen.
Der Ratsbeschluss vom 30. September 2014 verstoße auch nicht gegen § 40 KWahlG oder die Wahlrechtsgrundsätze. Die Neuauszählung diene der Gewährleistung der Richtigkeit der Feststellung des Wahlergebnisses. Sie sei daher auf die Durchsetzung der Wahlgleichheit als eines wesentlichen Elements des Demokratieprinzips und außerdem auf die Durchsetzung des Rechtsstaatsprinzips gerichtet, beeinträchtige diese Prinzipien jedoch nicht. Im Gegenteil werde der Grundsatz der Wahlgleichheit durch Beschränkungen der Überprüfung des Wahlergebnisses berührt. Der Rat könne als Grundlage für seine von Amts wegen zu treffende Entscheidung über die Gültigkeit der Feststellung des Wahlergebnisses eine erneute Auszählung der Stimmen anordnen. Wegen statistischer Auffälligkeiten in mehreren Stimmbezirken sei zur Überzeugung des Rates das Vertrauen der Wähler in die Richtigkeit des festgestellten Wahlergebnisses insgesamt erschüttert. Die Entscheidung des Rates zur Neuauszählung beruhe auf Beobachtungen, die sich zum einen auf ungewöhnliche Auszählungsergebnisse und zum anderen auf die dadurch entstandene öffentliche Verunsicherung bezögen.
Schließlich sei die streitgegenständliche Verfügung auch ermessensfehlerhaft. Der Beklagte habe das Gewicht eines Rechtsverstoßes – wenn er denn überhaupt vorliegen sollte – falsch eingeschätzt. Schwerwiegende irreversible Folgen, wie sie der Beklagte befürchte, seien nicht ersichtlich. Die Neuauszählung würde ihr, der Klägerin, lediglich Kenntnisse verschaffen, die Grundlage für die Entscheidung nach § 40 Abs. 1 c) KWahlG sein sollten.
Die Klägerin beantragt,
die Verfügung des Beklagten vom 6. November 2014 aufzuheben,
hilfsweise
festzustellen, dass die Verfügung des Beklagten vom 6. November 2014 rechtswidrig gewesen ist,
äußerst hilfsweise, dass die Verfügung des Beklagten vom 6. November 2014 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor: Die Klage sei bereits unzulässig, da der Klägerin das Rechtsschutzbedürfnis fehle. Dem mit der Klage verfolgten Zweck, durch Aufhebung der streitgegenständlichen Verfügung eine komplette Neuauszählung zu bewirken, um so angebliche Unklarheiten des Wahlergebnisses zu beseitigen, habe der Rat der Klägerin mit seiner Gültigkeitsfeststellung der Wahl vollständig die Grundlage entzogen. Argumente, die das Vorliegen schützenswerter Interessen und damit eine Klagebefugnis der Klägerin stützen könnten, seien nicht ersichtlich.
Darüber hinaus sei die Klage aber auch unbegründet. Zu Recht habe er, der Beklagte, die Aufhebungsverfügung auf § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW gestützt. Die spezialgesetzlichen Ermächtigungen verdrängten die allgemeinen Befugnisse nach den §§ 119 ff. GO NRW nur, soweit es um die Gültigkeit der Wahl an sich gehe. § 41 KWahlG schließe sich demzufolge zwingend an § 40 KWahlG an, indem er den Klageweg erst gegen einen Beschluss der Vertretung nach § 40 Abs. 1 KWahlG über die Feststellung der Gültigkeit bzw. Ungültigkeit der Wahl eröffne. Der Rat der Klägerin habe im Zusammenhang mit seinem Beschluss vom 30. September 2014 bewusst Abstand genommen, über die Gültigkeit bzw. Ungültigkeit der Wahl zu befinden. Ein Beschluss, der tatbestandlich keine Entschließung im Sinne des § 40 Abs. 1 KWahlG verkörpere, sei den generellen kommunalaufsichtsrechtlichen Instrumentarien der Gemeindeordnung NRW unterworfen.
Der den Wahlprüfungsorganen zuzubilligende Ermessensspielraum erlaube keinen Handlungsradius, der Wahlprüfungsgrundsätze unbeachtet lasse. Insbesondere verkenne die Klägerin, dass das Substantiierungsgebot auch bei einem gemäß § 40 Abs. 1 KWahlG von Amts wegen initiierten Prüfungsbegehren Anwendung finde. Die von der Klägerin postulierten Auffälligkeiten seien lediglich Ausdruck eines nicht in Gänze den (mathematischen) Erwartungen gerecht werdenden Wahlausgangs.
Schließlich leide der Aufhebungsbescheid auch nicht an Ermessensfehlern. Insbesondere verhalte sich der streitbefangene Bescheid zu den irreversiblen Folgen, etwa die ohne sachlichen Rechtfertigungsgrund eintretende faktische Enthebung sämtlicher Wahlvorstände von der diesen durch das Kommunalwahlrecht anvertrauten und übertragenen Aufgabe der Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses in den Stimmbezirken.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Dabei kann dahinstehen, ob die Klage als Anfechtungs-, Fortsetzungsfeststellungs- oder (allgemeine) Feststellungsklage zulässig ist. Sie ist jedenfalls unbegründet.
Die angefochtene Aufhebungsverfügung des Beklagten vom 6. November 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). Der Beschluss des Rates der Klägerin vom 30. September 2014 (TOP 10.19.10: Beschluss über die komplette Neuauszählung aller 1024 Stimmbezirke durch die Verwaltung) verletzt das geltende Recht und konnte daher von der beklagten Bezirksregierung ermessensfehlerfrei aufgehoben werden.
Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Aufhebungsverfügung ist § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW. Danach kann die Aufsichtsbehörde Beschlüsse, die das geltende Recht verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat oder Ausschuss aufheben.
Die beklagte Bezirksregierung hat zu Recht angenommen, dass das Beanstandungsverfahren formell ordnungsgemäß durchgeführt wurde (1.) und der streitbefangene Ratsbeschluss vom 30. September 2014 geltendes Recht verletzt (2.). Sie war auch für dessen Aufhebung zuständig (3.). Schließlich hat sie ihr Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt (4.).
1. Der Beschluss des Rates der Klägerin vom 30. September 2014 zum TOP 10.19.10 ist im Schreiben des Oberbürgermeisters vom 6. Oktober 2014 an den Rat ordnungsgemäß beanstandet worden und es hat eine nochmalige Beratung im Rat am 22. Oktober 2014 stattgefunden.
2. Der Ratsbeschluss vom 30. September 2014 verletzt auch geltendes, hier als Wahlrechtsgrundsätze im Grundgesetz verankertes Recht.
§ 40 Abs. 1 Satz 1 KWahlG regelt die Wahlprüfung durch den Rat. Gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 KWahlG hat die neue Vertretung nach Vorprüfung durch einen hierfür gewählten Ausschuss unverzüglich über die Einsprüche sowie über die Gültigkeit der Wahl von Amts wegen zu beschließen. Das bedeutet, dass die Wahlprüfung nicht allein auf einen Einspruch hin stattfindet. Vielmehr hat die Vertretungskörperschaft von Amts wegen über die Gültigkeit der Wahl zu beschließen und dabei auch solche Wahlmängel zu berücksichtigen, die ihr ohne Zutun eines Einspruchsführers bekannt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 08.12.1992 - 15 A 3560/91 -, juris Rn. 28.
Anders als die Einspruchsführer unterliegt der Rat keiner (strengen) Substantiierungspflicht. Allerdings ist auch er in seiner Prüfung nicht gänzlich frei. Schon aus dem Wortlaut des Gesetzes in § 40 Abs. 1 KWahlG „in folgender Weise zu beschließen“ ergibt sich, dass der Rat den in § 40 Abs. 1 a) bis c) KWahlG festgelegten Kanon von Wahlfehlern beachten muss. Er ist also bei seinem Beschluss über die Gültigkeit der Wahl an die Vorschriften des Wahlgesetzes gebunden. Er muss das Ergebnis etwaiger Ermittlungen objektiv würdigen, darf nicht willkürlich handeln und auch keine Machtstellung ausnutzen.
Vgl. schon Gemeindewahlgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 06.04.1948 in der Fassung der Bekanntmachung vom 18.08.1952 mit Erläuterungen von Dr. Georg Rasche, Ministerialrat im Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen, 1952, zu § 40 Wahlprüfung Anmerkung 158.
Dies gilt insbesondere angesichts des hochpolitischen Charakters der Wahlprüfung. Eine Wahlprüfung, die die Vorschriften der Wahlgesetze nicht beachtet, könnte die Möglichkeit eröffnen, nicht mehr allein nach rechtlichen Maßstäben zu entscheiden, sondern auch politische Gesichtspunkte einzubeziehen. Letzteres ist naheliegend und deshalb besonders problematisch, weil der Rat bei der Wahlprüfung in eigener Sache entscheidet.
Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 19.03.1991 - VerfGH 10/90 -, UA Seite 14 zur Zulässigkeit eines Beurteilungsspielraums.
Als rechtliche Maßstäbe für die vom Rat vorzunehmende Prüfung von Amts wegen gelten auf alle Fälle die Wahlrechtsgrundsätze. Jede Wahlprüfung muss sich an den Wahlrechtsgrundsätzen und den einfachgesetzlichen Wahlvorschriften messen lassen.
Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muss das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Dementsprechend schreibt § 42 Abs. 1 Satz 1 GO NRW vor, dass die Ratsmitglieder von den Bürgern in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt werden. Aus dem Demokratieprinzip (Art. 20 GG i.V.m. Art. 28 Abs. 1 GG) folgt des Weiteren, dass das Wahlgeschäft grundsätzlich öffentlich zu erfolgen hat. Das gilt sowohl für die Wahlhandlung als auch für die Ergebnisermittlung. Die Öffentlichkeit der Wahlhandlung und der Ergebnisermittlung gehört zu den Grunderfordernissen einer demokratischen Wahl.
Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 19.03.1991 - VerfGH 10/90 -, UA Seite 19.
Die Öffentlichkeit der Wahlhandlung und der Ergebnisermittlung fördert einerseits das Verständnis und das Vertrauen in Bezug auf die Bildung des das Volk repräsentierenden Staatsorgans. Darüber hinaus gehört sie zu den wichtigsten Sicherungen eines ordnungsgemäßen Ablaufs freier demokratischer Wahlen.
Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 19.03.1991 - VerfGH 10/90 -, UA Seite 20.
Das Öffentlichkeitsprinzip gilt aber nicht nur für die Wahlhandlung und die Ergebnisermittlung am Wahlabend, sondern auch für die Ergebnisermittlung im Wahlprüfungsverfahren. Dies ergibt sich aus der Kontrollfunktion der Öffentlichkeit. Sie hat im Hinblick auf die Gewährleistung der Rechtmäßigkeit der Wahl und der richtigen Besetzung des Parlaments bei der Ergebnisermittlung im Wahlprüfungsverfahren keine geringere Bedeutung als bei derjenigen am Wahlabend.
Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 19.03.1991 - VerfGH 10/90 -, UA Seite 21 f.
Das Öffentlichkeitsprinzip hat seine Ausprägung in einfachrechtlichen Vorschriften gefunden. Die grundsätzlich gebotene Öffentlichkeit im Wahlverfahren umfasst das Wahlvorschlagsverfahren, die Wahlhandlung (in Bezug auf die Stimmabgabe durchbrochen durch das Wahlgeheimnis) und die Ermittlung des Wahlergebnisses. Jegliche Möglichkeit der Wahlmanipulation muss ausgeschlossen sein. Deshalb sind in Nordrhein-Westfalen und auch für die Kommunalwahlen gesetzlich bestimmt und im Einzelnen geregelt: die Wahlorgane (u.a. Wahlvorstand, Wahlausschuss, vgl. § 2 KWahlG), die Feststellung des Wahlergebnisses in den Stimmbezirken durch den Wahlvorstand am Wahlabend (vgl. § 24 KWahlG), die (anschließende) Feststellung des Wahlergebnisses durch den Wahlausschuss (vgl. §§ 2, 34 KWahlG), jeweils öffentliche Entscheidungen der Wahlorgane (für Wahlausschuss und Wahlvorstand in §§ 2 und 24 KWahlG). Der Wahlausschuss ist ausdrücklich an die Entscheidungen des Wahlvorstands gebunden und nur berechtigt, Rechenfehler zu berichtigen (vgl. § 34 KWahlG). Ebenfalls gesetzlich geregelt ist das Wahlprüfungsverfahren (vgl. §§ 39 ff. KWahlG).
Nach Maßgabe dieser Grundsätze verletzt der Ratsbeschluss vom 30. September 2014, die Verwaltung mit der kompletten Überprüfung des Wahlergebnisses durch Neuauszählung aller 1024 Stimmbezirke zu beauftragen, die grundgesetzlich verankerten Wahlrechtsgrundsätze.
Die mit der Neuauszählung beauftragte Verwaltung gehört schon nicht zu den in § 2 KWahlG aufgeführten Wahlorganen. Der Rat begibt sich seiner Beteiligung und will stattdessen allein die Verwaltung handeln lassen. Nach dem KWahlG ist indes sowohl für die Feststellung des Wahlergebnisses (vgl. § 34 Abs. 1 KWahlG) als auch für die Neufeststellung (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 1 KWahlG) allein der Wahlausschuss zuständig. Dies ist am Wahlabend bzw. bis zum Schluss der Ratsperiode der „alte“ Wahlausschuss, mit dem Beginn der neuen Ratsperiode der „neue“ Wahlausschuss. In beiden Fallgestaltungen gilt für die Zusammensetzung, dass der Wahlleiter als geborenes Mitglied nach den gesetzlichen Regelungen bestimmt ist, im Übrigen der Rat die Beisitzer wählt.
Soweit die Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausführt, der Wahlausschuss habe seinerzeit ausdrücklich die Vorstellung gehabt, die Neuauszählung aller Stimmbezirke habe nach den Regeln einer Neufeststellung gemäß dem Kommunalwahlgesetz durch Wahlvorstände vorgenommen werden sollen, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Der Wortlaut des Beschlusses ist eindeutig und keiner Auslegung zugänglich. Ausweislich der Beschlussvorlage 2810/2014, auf die sich die Klägerin in der mündlichen Verhandlung berufen hat, rät die Verwaltung dem Rat, der Empfehlung des Wahlprüfungsausschusses nicht zu folgen. Das hat der Rat gerade nicht getan. Vielmehr hat der Rat über den in der Sitzung am 30. September 2014 gestellten Ersetzungsantrag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen abgestimmt. Aus dem Wortprotokoll der Ratssitzung vom 30. September 2014 (BA 1, Seite 50 des Wortprotokolls) ergibt sich, dass das Ratsmitglied Frank von der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen ausdrücklich erklärt hat, der Änderungsantrag solle die Beschlussvorlage 2810/2014 der Verwaltung komplett ersetzen. Zudem ist auch nicht der Wahlvorstand, sondern der (neue) Wahlausschuss – wie oben ausgeführt – für die Neufeststellung zuständig.
Der Ratsbeschluss vom 30. September 2014 lässt wesentliche Voraussetzungen vermissen, um begründetes Vertrauen der Bürger in den korrekten Ablauf der Wahl zu schaffen.
Zur Öffentlichkeit der Wahl als Grundvoraussetzung für eine demokratische politische Willensbildung vgl. BVerfG, Urteil vom 03.07.2008 - 2 BvC 1/07 und 7/07 -, juris Rn. 82.
So sichert der Ratsbeschluss nicht aus sich heraus ein nachvollziehbares und transparentes Wahl(prüfungs)verfahren. Unbestimmt bleibt, wie sich der Rat die von ihm gewünschte Neuauszählung aller 1024 Stimmbezirke im Einzelnen vorstellt. Demgegenüber ist das Verfahren der Neufeststellung des Wahlergebnisses im Gesetz klar geregelt (vgl. § 43 KWahlG).
Der strittige Ratsbeschluss enthält zudem keine Regelung, um bei einer – wie auch immer gearteten – Neuauszählung die Öffentlichkeit zu wahren. Für die Neufeststellung des Wahlergebnisses durch den Wahlausschuss gelten ohne weiteres die gesetzlichen Regelungen zur Wahrung der Öffentlichkeit der Wahl. Für die (Stadt-)Verwaltung, die nicht zu den Kommunalwahlorganen gehört, fehlt es an gesetzlichen Bestimmungen. Die Verwaltung könnte beispielhaft im Geheimen auszählen. Der Verwaltung werden in dem Ratsbeschluss auch keine Maßgaben für die Neuauszählung mit auf den Weg gegeben. Die Neufeststellung durch den dazu berufenen Wahlausschuss wäre wiederum durch die einschlägigen gesetzlichen Regelungen an die Vorgaben des Rates im Rahmen seiner Wahlprüfungsentscheidung nach §§ 39, 40 KWahlG gebunden. Entsprechende Regelungen für die Verwaltung sind nicht vorgesehen. Die Verwaltung könnte nach ganz eigenen Regeln, die ggf. nicht mit den gesetzlichen Vorgaben in Einklang stehen, neu auszählen.
3. Der Beklagte war auch gemäß § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW für den Erlass der kommunalaufsichtsrechtlichen Beanstandungsverfügung zuständig. Danach kann die Aufsichtsbehörde Beschlüsse, die das geltende Recht verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat aufheben. Entgegen der Auffassung der Klägerin wird die von dem Beklagten wahrgenommene kommunalaufsichtsrechtliche Befugnis nicht durch das kommunalwahlrechtliche Procedere gemäߠ § 41 KWahlG verdrängt. Nach dieser Bestimmung kann gegen den Beschluss der Vertretung nach § 40 Abs. 1 KWahlG binnen eines Monats nach Bekanntgabe Klage erhoben werden. Nach Satz 2 des § 41 Abs. 1 KWahlG steht auch der Aufsichtsbehörde die Klage zu.
Nach der Systematik des nordrhein-westfälischen Wahlprüfungsrechts soll die gerichtliche Kontrolle nach § 41 KWahlG zu einer abschließenden Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl führen.
Vgl. VG Aachen, Urteil vom 13.05.2004 - 4 K 1143/02 -, juris Rn. 35 m.w.N.
Im Zeitpunkt des Ratsbeschlusses hatte der Rat hier indes über die Gültigkeit der Wahl noch nicht entschieden.
Bei dem Ratsbeschluss vom 30. September 2014 handelt es sich auch nicht um einen Beschluss der Vertretung nach § 40 Abs. 1 KWahlG. Außer der Ungültigerklärung der Feststellung des Wahlergebnisses fehlte ferner deren Aufhebung und die Anordnung der Neufeststellung.
Soweit die Klägerin die Auffassung vertritt, der Beklagte hätte gemäß § 41 Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW gegen die Klägerin Klage erheben können mit dem Ziel, die Gültigkeit der Wahl (endgültig) festzustellen, führt dies nicht zu einer Verdrängung des § 122 GO NRW. Denn ein Recht der Aufsichtsbehörde zur Anordnung, eine Wahl für gültig zu erklären, ist im Kommunalwahlrecht nicht vorgesehen.
Vgl. Schneider in: Kallerhoff/von Lennep/Bätge/Becker/Schneider/Schnell, Handbuch zum Kommunalwahlrecht in NRW, Seite 325.
Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 KWahlG kann gegen den Beschluss der Vertretung nach § 40 Absatz 1 KWahlG Klage erhoben werden. Die Klage steht auch der Aufsichtsbehörde zu (§ 41 Abs. 1 Satz 2 KWahlG). Im Gegensatz zu den Wahlberechtigten und Partei- und Wählergruppenleitungen kann die Aufsichtsbehörde gegen jedweden für rechtswidrig gehaltenen Wahlprüfungsbeschluss klagen.
Vgl. Schneider in: Kallerhoff/von Lennep/Bätge/Becker/Schneider/Schnell, Handbuch zum Kommunalwahlrecht in NRW, Seite 324 f.
Indes muss ein Wahlprüfungsbeschluss nach § 40 Abs. 1 KWahlG vorliegen, um ihn mit der Klage angreifen zu können. § 40 Abs. 1 KWahlG eröffnet vier Möglichkeiten, wie der Rat entscheiden kann. Drei der Möglichkeiten sind Reaktionen auf drei verschiedene Wahlfehler: 1. Wenn jemand gewählt wurde, der nicht wählbar war, so ist das Ausscheiden dieses Vertreters anzuordnen (§ 40 Abs. 1 a) KWahlG). 2. Sind Unregelmäßigkeiten bei der Vorbereitung der Wahl oder bei der Wahlhandlung vorgekommen, die im jeweils vorliegenden Einzelfall auf das Wahlergebnis im Wahlbezirk oder auf die Zuteilung der Sitze aus der Reserveliste von entscheidendem Einfluss gewesen sein könne, so ist die Wahl in bestimmtem Umfang für ungültig zu erklären und dementsprechend eine Wiederholungswahl anzuordnen (§ 40 Abs. 1b) KWahlG). 3. Ist nur die Feststellung des Wahlergebnisses ungültig, so ist sie aufzuheben und eine Neufeststellung anzuordnen (§ 40 Abs. 1 c) KWahlG). 4. Wenn keiner der drei genannten Fehler vorliegt, ist die Wahl für gültig zu erklären (§ 40 Abs. 1 d) KWahlG).
In diesen Fällen des § 40 KWahlG verdrängt § 41 KWahlG die allgemeinen kommunalaufsichtlichen Befugnisse nach §§ 119 ff. GO NRW im Interesse einer zügigen Klärung der Gültigkeit einer Wahl. § 41 KWahlG steht quasi spiegelbildlich dem Wahlprüfungsbeschluss nach § 40 Abs. 1 KWahlG gegenüber. Bewegt sich der Rat aber außerhalb eines Wahlprüfungsbeschlusses, ist kein Grund erkennbar, die allgemeinen kommunalaufsichtlichen Instrumentarien der Aufsichtsbehörde zu beschneiden. So liegt der Fall hier.
Der Rat hat am 30. September 2014 keinen mit § 40 Abs. 1 KWahlG in Einklang stehenden Wahlprüfungsbeschluss, sondern einen Beschluss sui generis gefasst. Für einen wirksamen Wahlprüfungsbeschluss nach § 40 Abs. 1 c) KWahlG hätte der Rat zwingend zunächst die Feststellung des Wahlergebnisses für ungültig erklären müssen. Dies ist in der Ratssitzung am 30. September 2014 nicht geschehen. Im Gegenteil hat der Rat die Wahl in seiner Sitzung vom 13. November 2014 ausdrücklich für gültig erklärt. Erfolglos beruft sich die Klägerin darauf, der Rat habe in seiner Sitzung am 13. November 2014 keine endgültige Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl getroffen. Belegt durch die Redebeiträge einzelner Fraktionssprecher sei die Gültigerklärung der Wahl vielmehr unter einen Vorbehalt gestellt worden und lediglich von vorläufigem Charakter. Diesem Vortrag stehen der ausdrückliche Wortlaut des Ratsbeschlusses, der Gesetzeswortlaut und schließlich insbesondere die öffentliche Bekanntmachung des Ratsbeschlusses im Amtsblatt der Stadt Köln entgegen. Da der Wortlaut des Beschlusses eindeutig ist, besteht schon deshalb für eine anderweitige Auslegung kein Raum. Auch das Gesetz sieht keine Möglichkeit vor, eine Wahl nur vorläufig für gültig zu erklären. Eine solche Vorgehensweise ist auch mit dem Regelungsgehalt einer Wahlprüfungsentscheidung schlechthin unvereinbar. Liegt kein Wahlfehler vor, so ist die Wahl zwingend für gültig zu erklären.
Die bloß in der Niederschrift einer Ratssitzung festgehaltenen Redebeiträge einzelner Ratsmitglieder können schließlich nicht genügend Transparenz entfalten, um die anderweitige, ausdrücklich vorbehaltlose öffentliche Bekanntmachung eines Ratsbeschlusses im Amtsblatt der Klägerin unter Vorbehalt zu stellen. Doch selbst wenn man die Vorläufigkeit des Ratsbeschlusses annehmen wollte, fehlt weiterhin die Ungültigerklärung der Feststellung des Wahlergebnisses, deren Erforderlichkeit durch § 40 Abs. 1 c) KWahlG bestimmt ist.
Ferner hätte der Rat gleichzeitig – ebenfalls gesetzlich zwingend – die (alte) Feststellung des Wahlergebnisses aufheben müssen. Auch einen solchen Beschluss hat der Rat am 30. September 2014 nicht gefasst. Schließlich hätte der Rat die Neufeststellung des Wahlergebnisses anordnen müssen. Einen solchen Ratsbeschluss gibt es ebenfalls nicht.
Der Rat hat stattdessen eine erneute Auszählung aller Stimmbezirke beschlossen, die das Gesetz nicht kennt. Aufgrund seines eindeutigen Wortlautes ist der strittige Ratsbeschluss keiner Auslegung zugänglich. Da er sich so weit außerhalb des (formstrengen) Wahlprüfungsverfahrens bewegt, ist auch der Beklagte als Aufsichtsbehörde nicht auf das Klageverfahren nach § 41 KWahlG beschränkt. Dies gilt erst Recht, nachdem der Rat auf die Beanstandung durch den Oberbürgermeister hin seinen Beschluss in der Sitzung am 22. Oktober 2014 bestätigt und sich damit auf den Boden der kommunalaufsichtsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung gestellt hat.
Auch aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen vom 13. Mai 2004 – 4 K 1143/02 – kann die Klägerin nichts für sie Günstigeres herleiten. Anders als im vorliegenden Verfahren hat nach dem Tatbestand, der dem Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen zugrunde liegt, der dortige Rat die Wahl ausdrücklich für ungültig erklärt. Gerade dies ist im vorliegenden Verfahren am 30. September 2014 unterblieben. Der Ratsbeschluss vom 30. September 2014 ist kein bloß unvollständiger Wahlprüfungsbeschluss – wie im Falle des Verwaltungsgerichts Aachen –, sondern ein Ratsbeschluss, der in Gänze außerhalb des Wahlprüfungsverfahrens angesiedelt ist.
(4) Die Entscheidung der beklagten Bezirksregierung erweist sich auch nicht als ermessensfehlerhaft. Sie hat ihre Aufhebungsverfügung schlussendlich damit begründet, der Ratsbeschluss vom 30. September 2014 verstoße „elementar gegen § 40 Abs. 1 KWahlG und die hieraus ableitbaren Wahlprüfungsgrundsätze“. Nach dem zuvor Ausgeführten hat die beklagte Bezirksregierung das Gewicht des Rechtsverstoßes nicht fehleingeschätzt. Zutreffend hat sie auch irreversible Folgen für den Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl befürchtet. Immerhin würde die Neuauszählung aller 1024 Stimmbezirke nicht von dem gesetzlich zuständigen Wahlorgan vorgenommen und ohne jede Vorgabe zur Wahrung der Öffentlichkeit beschlossen. Der Verstoß würde dabei unabhängig davon eintreten, ob am Ende ein geändertes Wahlergebnis stünde oder nicht. Etwaigen Änderungen des Wahlergebnisses haftete dauerhaft der Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit an. Wenn es der Rat ohne Not und trotz zutreffender Hinweise der Verwaltung auf sein rechtswidriges Tun sowie schließlich gegen die Beanstandung durch den Oberbürgermeister versäumt, seinen politischen Willen im Einklang mit den verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Vorgaben umzusetzen, gibt es keine Rechtfertigung, das ausdrücklich zur Begründung der Aufhebungsverfügung herangezogene Prinzip des geringstmöglichen Eingriffs in bereits durchgeführte Wahlen hintanzustellen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Gründe für die Zulassung der Berufung im Sinne des § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 119 ff. GO NRW nur, soweit es um die Gültigkeit der Wahl an sich gehe. § 41 KWahlG
§§ 2, 34 KWahlG
§§ 2 und 24 KWahlG
§§ 39 ff. KWahlG
§§ 39, 40 KWahlG
§§ 119 ff. GO NRW im Interesse einer zügigen Klärung der Gültigkeit einer Wahl. § 41 KWahlG steht quasi spiegelbildlich dem Wahlprüfungsbeschluss nach § 40 Abs. 1 KWahlG
§ 46 a KWahlG
§ 54 GO NRW
§ 40 KWahlG
§ 2 KWahlG
§ 24 KWahlG
§ 34 KWahlG
§ 43 KWahlG
§ 41 KWahlG
§ 41 KWahlG
§ 122 GO NRW
§ 54 Abs. 2 GO NRW
§ 40 Abs. 1 KWahlG
§ 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 40 Abs. 1 KWahlG
§ 122 Abs. 1 GO NRW
§ 41 Abs. 1 Satz 2 KWahlG
§ 41 Abs. 1 Satz 2 KWahlG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 KWahlG
§ 42 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 34 Abs. 1 KWahlG
§ 43 Abs. 1 Satz 1 KWahlG
§ 41 Abs. 1 KWahlG
§ 41 Abs. 1 Satz 1 KWahlG
§ 40 Absatz 1 KWahlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 GG
Art. 28 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 15 A 3560/91
2 BvC 1/07
4 K 1143/02