Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-10-20, Aktenzeichen 6 B 1583/14
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2014:1020.6B1583.14.0A

Tenor:
Verfahrensgang
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 26. August 2014 - 5 L 2135/14.F - wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 6 Millionen Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die sofortige Vollziehbarkeit eines Bescheids vom 10. Juni 2014, mit dem die Antragsgegnerin die Gültigkeit von fünf Genehmigungen zur Ausfuhr eines Gefechtsübungszentrums nebst Zubehör in die Russische Föderation „bis auf Weiteres ausgesetzt“ und die sofortige Vollziehung angeordnet hat.
Die Antragstellerin legte gegen den Bescheid am 4. Juli 2014 Widerspruch ein und beantragte am 15. Juli 2014 bei dem Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid vom 10. Juni 2014.
Das Verwaltungsgericht hat den Eilantrag mit Beschluss vom 26. August 2014 - der Antragstellerin zugestellt am 1. September 2014 - abgelehnt. Dabei ist das Verwaltungsgericht weder von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit noch von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der behördlichen Verfügung ausgegangen, im Rahmen der Interessenabwägung aber zu dem Ergebnis gelangt, dass das öffentliche Interesse an der angeordneten sofortigen Vollziehung überwiege.
Gegen den Beschluss wendet sich die Antragstellerin mit ihrer am 2. September 2014 eingelegten und mit Schriftsätzen vom 24. und 26. September 2014 sowie mit Schriftsatz vom 1. Oktober 2014 begründeten Beschwerde. Als Anlage zum Schriftsatz vom 26. September 2014 hat sie den Widerspruchsbescheid vom 22. September 2014 - ihr zugestellt am 25. September 2014 - eingereicht, mit dem ihr Widerspruch zurückgewiesen und gleichzeitig „aus Gründen der Klarstellung“ festgestellt worden war, dass die Genehmigungen (BAFA-Nummern: 40187045, 40106323, 40144567, 40109182 und 40144426) endgültig widerrufen seien.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig (§ 146 Abs. 1 und 4 VwGO), insbesondere ist sie fristgemäß i. S. v. § 147 Abs. 1 und § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO eingelegt und begründet worden.
Der Zulässigkeit der Beschwerde steht auch nicht entgegen, dass das mit der Beschwerde erstrebte Ziel der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid vom 10. Juni 2014 im Beschwerdeverfahren nicht mehr erreicht werden könnte. Die Antragsgegnerin vertritt dazu die Auffassung, dem Widerspruch der Antragstellerin komme keine fortdauernde Wirkung mehr zu, da der Widerspruch zwischenzeitlich durch Widerspruchsbescheid vom 22. September 2014 als unbegründet zurückgewiesen worden sei. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer etwaigen Anfechtungsklage könne die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren nicht erreichen, da diese nicht Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens gewesen sei.
Demgegenüber wird der Suspensiveffekt jeweils vom ersten Rechtsbehelf ausgelöst, der aufschiebende Wirkung entfaltet. Das ist in Klageverfahren, denen ein Vorverfahren i. S. d. § 68 ff. VwGO vorauszugehen hat, der Widerspruch und im Übrigen die Anfechtungsklage. Die in § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO enthaltene Regelung bedeutet nicht, dass die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs mit dessen Zurückweisung endet und durch die Klage neu begründet wird. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs dauert vielmehr bis zur Unanfechtbarkeit des angefochtenen Verwaltungsakts an; das ist zwischenzeitlich in § 80b Abs. 1 Satz 1 VwGO ausdrücklich geregelt (Hess. VGH, Beschluss vom 2. April 2007 - 7 TG 501/07 -, NVwZ-RR 2007, 822; Gersdorf in: Posser/Wolff, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 2. Aufl., 2014, § 80 VwGO, Rdnr. 35 m. w. N.).
In Anbetracht der Tatsache, dass die Antragstellerin am 16. Oktober 2014 Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 10. Juni 2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 22. September 2014 erhoben hat, der Bescheid also noch nicht bestandskräftig geworden ist, kann die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren die beantragte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs auch noch erreichen. Der von der Antragstellerin mit Schriftsatz vom 17. Oktober 2014 gestellte Hilfsantrag geht damit ins Leere.
Die Beschwerde der Antragstellerin ist allerdings unbegründet.
Die Darlegungen der Antragstellerin zur Begründung der Beschwerde in den Schriftsätzen vom 24. und 26. September 2014 sowie vom 1. Oktober 2014, die sämtlich innerhalb der Begründungsfrist eingegangen sind und auf deren Überprüfung der Senat gem. § 146 Abs. 3 und 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen eine Änderung der angegriffenen Entscheidung nicht.
Das Verwaltungsgericht hat im Rahmen der Interessenabwägung die von der Antragsgegnerin verfügte „Aussetzung“ der Gültigkeit der Ausfuhrgenehmigungen als Vorstufe eines Widerrufs betrachtet und an der Vorschrift des § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG gemessen. Dabei ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass eine Änderung maßgeblicher Tatsachen i. S. d. § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG dadurch eingetreten sei, dass es ab Februar 2014 zu ernsthaften Spannungen zwischen der Europäischen Union und den USA einerseits und Russland andererseits wegen der Geschehnisse auf der Halbinsel Krim und in der östlichen Ukraine gekommen sei. Die Frage, ob die Antragsgegnerin berechtigt wäre, die Ausfuhrgenehmigungen nun nicht mehr zu erteilen, hat das Verwaltungsgericht unter Zugrundelegung der Vorschriften des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG) und der Auswirtschaftsverordnung (AWV) überprüft und ist in diesem Zusammenhang von einer Einschätzungsprärogative der Behörde bzw. der Bundesregierung ausgegangen, deren gerichtliche Überprüfung nur in engen Grenzen möglich sei. Dass die Bundesregierung die ihr eingeräumte Einschätzungsprärogative dahingehend in Anspruch nimmt, ihre nationale Außenwirtschaftspolitik in eigenständiger Weise an den Grundsätzen des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP vom 8. Dezember 2008, insbesondere Art. 2 Abs. 4, auszurichten, hat das Verwaltungsgericht nicht beanstandet und ist davon ausgegangen, dass die Antragsgegnerin in der aktuellen Situation i. S. d. § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG berechtigt wäre, die Ausfuhrgenehmigungen nicht zu erteilen. Die weitere Voraussetzung, ob ohne die angegriffene Maßnahme das öffentliche Interesse gefährdet würde, hat das Verwaltungsgericht zwar nicht abschließend geklärt, aber die Einschätzung geäußert, dass das Vertrauen in eine ausgewogene und am Frieden zwischen den Völkern ausgerichtete Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland möglicherweise in ernsthafter Weise beeinträchtigt und gefährdet wäre, wenn die der Antragstellerin erteilten Ausfuhrgenehmigungen uneingeschränkt aufrecht erhalten blieben und derzeit die umstrittenen Lieferungen an das russische Verteidigungsministerium erfolgten. Letztlich hat die Abwägung der gegenläufigen Interessen der Beteiligten zu einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu Gunsten der Antragsgegnerin geführt. Dabei hat das Verwaltungsgericht maßgeblich darauf abgestellt, dass die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs die umgehende Durchführung der Ausfuhr ermöglichte und nicht damit zu rechnen wäre, dass dies jemals rückgängig gemacht werden könnte. Andererseits sei es sowohl der Antragstellerin als auch dem Empfänger der Ausfuhrgüter zuzumuten, zunächst an der Durchführung des Projekts gehindert zu sein. Im Hinblick auf die Befristung der Ausfuhrgenehmigungen bis zum 29. November 2014 sei davon auszugehen, dass dieser Termin zum einen noch nicht unmittelbar bevorstehe und zum anderen eine (erneute) Fristverlängerung durch die Antragsgegnerin in Erwägung zu ziehen wäre, falls sich das derzeitige Krisenszenario zu einer Beruhigung und allgemeinen Befriedung weiterentwickelte.
Die Antragstellerin stützt ihre Beschwerde in erster Linie - im Schriftsatz vom 24. September 2014 - darauf, dass der Bescheid vom 10. Juni 2014 offensichtlich rechtswidrig sei und ihr privates Aussetzungsinteresse infolgedessen überwiege. Für die ausgesprochene „Aussetzung“ der Gültigkeit der Ausfuhrgenehmigungen „bis auf Weiteres“ gebe es keine Ermächtigungsgrundlage; sie sei vielmehr als rechtsmissbräuchlich zu werten, da die Antragsgegnerin damit offenkundig beabsichtige, etwaige Entschädigungsfolgen nach § 49 Abs. 6 VwVfG zu umgehen.
Dieser Einwand vermag der Beschwerde zwischenzeitlich nicht mehr zum Erfolg zu verhelfen, weil die Antragsgegnerin mit Widerspruchsbescheid vom 22. September 2014 klargestellt hat, dass die streitgegenständlichen fünf Ausfuhrgenehmigungen endgültig widerrufen seien, und den Widerruf ausdrücklich auf § 49 Abs. 2 Nr. 3 und 5 VwVfG gestützt hat. Der Widerspruchsbescheid ist der Entscheidung im Beschwerdeverfahren auch zu Grunde zu legen. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist die Überprüfung im Beschwerdeverfahren nicht auf diejenigen Gründe beschränkt, die Gegenstand der erstinstanzlichen Entscheidung gewesen sind. Der jeweilige Beschwerdeführer kann sich grundsätzlich auch auf eine Veränderung der Sach- und Rechtslage stützen, die erst nach Ergehen des erstinstanzlichen Beschlusses eingetreten ist. Obwohl das Verwaltungsgericht derartige Veränderungen noch nicht berücksichtigen konnte, wäre es durchaus möglich, von einer unrichtigen Entscheidung zu sprechen. Notwendige Voraussetzung für eine effektive Beschwerdeentscheidung ist die Einbeziehung einer möglichst aktuellen Sach- und Rechtslage (Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 20. Aufl., 2014, § 146 Rdnr. 42; Guckelberger in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Großkommentar, 4. Aufl., 2014, § 146 Rdnr. 81 ff. m. w. N.).
Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Antragsgegnerin spätestens mit Widerspruchsbescheid vom 22. September 2014 die Ausfuhrgenehmigungen widerrufen hat, kann die Frage, ob es für die mit Bescheid vom 10. Juni 2014 ausgesprochene „Aussetzung“ der Gültigkeit der Ausfuhrgenehmigungen „bis auf Weiteres“ eine Ermächtigungsgrundlage gab - gegebenenfalls als Vorstufe eines Widerrufs i. S. d. § 49 VwVfG - dahingestellt bleiben.
Auch die in den Schriftsätzen vom 26. September 2014 und 1. Oktober 2014 enthaltenen Einwände der Antragstellerin zum Fehlen der Voraussetzungen für den zwischenzeitlich erfolgten Widerruf gem. § 49 Abs. 2 Nrn. 3 und 5 VwVfG und zur daraus resultierenden offensichtlichen Rechtswidrigkeit des Bescheids vom 10. Juni 2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 22. September 2014 sind nicht geeignet, das Ergebnis der erstinstanzlichen Entscheidung ernsthaft in Zweifel zu ziehen.
Die Antragstellerin rügt in diesem Zusammenhang zunächst, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Antragsgegnerin von der ihr zustehenden Einschätzungsprärogative bei der Beurteilung der Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland i. S. d. § 8 Abs. 1 AWG i. V. m. § 4 Abs. 1 Nr. 3 AWG unter Zugrundelegung sachlich vertretbarer Kriterien Gebrauch machen müsse und politisch motivierte Interessen dabei keine Rolle spielen dürften. Dabei verkennt die Antragstellerin allerdings, dass es sich bei diesem Beurteilungsspielraum der Antragsgegnerin auch nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 29. November 2012 (1 K 675/12.F) - das die Antragstellerin selbst zitiert hat - um eine sog. weite politische Einschätzungsprärogative der Behörde bzw. der Bundesregierung handelt, die von Verfassungs wegen auch nicht zu beanstanden ist, da die auswärtigen Beziehungen zu einem Bereich gehören, in dem der Bundesregierung allgemein ein breiter Raum politischen Ermessens eingeräumt ist (vgl. dazu: BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1991 - 2 BvR 374/90 -, NJW 1992, 2624, und vom 14. Juni 2012 - 20 F 10/11 -, Juris).
Beurteilungsspielräume dieser Art sind von den Gerichten nur beschränkt darauf hin überprüfbar, ob die zuständige Behörde von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ihre Bewertung einleuchtend begründet hat und keine offensichtlich fehlerhafte, insbesondere keine in sich widersprüchliche Einschätzung vorgenommen hat. Dass die Behörde von ihrer Einschätzungsprärogative unter Zugrundelegung von Kriterium 4 des Art. 2 des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP des Rates vom 8. Dezember 2008 betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern (ABl. L 335 vom 13.12.2008, S. 99 bis 103) Gebrauch gemacht hat, ist nicht zu beanstanden. Ein Rückgriff auf den gemeinsamen Standpunkt verbietet sich insbesondere nicht deshalb, weil der Rat der Europäischen Union mit Verordnung (EU) Nr. 833/2014 des Rates vom 31. Juli 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. L 229 vom 31.07.2014, S. 1 bis 11), zwar umfangreiche Lieferverbote für bestimmte Güter und Technologien verhängt, vor dem 1. August 2014 abgeschlossene Altverträge davon aber ausgenommen hat. Das bedeutet nicht - worauf die Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren zu Recht hinweist -, dass derartige Altverträge erfüllt werden müssten. Art. 3 des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP, der nach wie vor gilt, bestimmt ausdrücklich, dass das Recht der Mitgliedstaaten, auf nationaler Ebene eine restriktivere Politik zu verfolgen, unberührt bleibt. Gegen die Anwendung von Art. 2 Krit. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP spricht - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - auch nicht, dass dort nur die Verweigerung einer Ausfuhrgenehmigung, nicht dagegen der Widerruf einer bereits erteilten Ausfuhrgenehmigung geregelt ist. Die Antragsgegnerin hat sowohl bei der Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung bzw. deren Verweigerung als auch bei der Überprüfung der Voraussetzungen für den Widerruf einer bereits erteilten Ausfuhrgenehmigung zu beurteilen, ob die Ausfuhr den Schutzzweck der gesetzlichen Regelungen nicht oder nur unwesentlich gefährdet und insbesondere eine erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland nicht zu gewärtigen ist. Dass die Behörde von ihrer diesbezüglichen Einschätzungsprärogative unter Zugrundelegung des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP Gebrauch macht, und zwar sowohl bei der Erteilung als auch bei einem Widerruf von Ausfuhrgenehmigungen, ist danach folgerichtig. Auch die militärische Relevanz eines Gefechtsübungszentrums - im Gegensatz zur Lieferung von Kriegswaffen - in dem Konflikt zwischen Russland und der Ukraine obliegt der Einschätzungsprärogative der Antragsgegnerin mit einem breiten politischen Spielraum.
Schließlich sind auch die in den Schriftsätzen vom 26. September 2014 und 1. Oktober 2014 enthaltenen Einwände der Antragstellerin gegen die Rechtmäßigkeit der getroffenen Ermessensentscheidung nicht geeignet, der Beschwerde zum Erfolg zu verhelfen. Die Antragstellerin macht in diesem Zusammenhang geltend, die Umstände, dass sie vielfältige Unterstützung durch die Bundesregierung, das Bundesministerium für Verteidigung und die Bundeswehr bei der Anbahnung und dem Abschluss der Verträge mit Russland erhalten habe, die einzelnen Komponenten des Gefechtsübungszentrums bis zum Erlass des Bescheids vom 10. Juni 2014 nahezu vollständig hergestellt gewesen seien und das Auftragsvolumen 135 Mio. Euro umfasse, führten zu einem gesteigerten Vertrauensschutz ihrerseits, den weder die Antragsgegnerin noch das Verwaltungsgericht in Erwägung gezogen habe.
Demgegenüber sind die Ausführungen der Antragsgegnerin auf Seite 6 des Widerspruchsbescheids, wonach die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin im Rahmen der gebotenen Ermessensentscheidung angesichts der Gefährdung der auswärtigen Beziehungen zurückstehen müssten, nicht zu beanstanden. Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin bei ihrer Ermessensentscheidung die von der Antragstellerin genannten Umstände außer Acht gelassen hätte, lassen sich der Begründung des Widerspruchsbescheids nicht entnehmen. Die Antragsgegnerin ist vielmehr auch in Ansehung dieser Umstände zu dem Ergebnis gelangt, dass die Bedeutung des Schutzgutes einer am Frieden zwischen den Völkern ausgerichteten Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland überwiege. Selbst wenn man nicht davon ausgeht, dass die Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes in den Fällen des § 49 Abs. 2 Nr. 3 bis 5 VwVfG bereits derart in die Widerrufsregelung eingearbeitet sind, dass das Ermessen der Behörde in Richtung auf einen Widerruf intendiert ist (so aber: Baumeister in: Obermayer/Funke-Kaiser, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 4. Aufl., 2014, § 49 Rdnr. 55, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1992 - 7 C 38.90 -, NVwZ 1992, 397), ist die von der Antragsgegnerin getroffene Ermessensentscheidung nicht zu beanstanden. Dass der Ablauf der Befristung der Ausfuhrgenehmigungen zum 29. November 2014 - entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts in dem angegriffenen Beschluss vom 26. August 2014 - nunmehr unmittelbar bevorsteht, vermag der Beschwerde ebenfalls nicht zum Erfolg zu verhelfen. Selbst wenn eine Fristverlängerung durch die Antragsgegnerin nach dem endgültigen Widerruf der Ausfuhrgenehmigungen nicht mehr in Betracht kommen sollte, bliebe noch die Möglichkeit einer Neuerteilung der Ausfuhrlizenzen für den Fall, dass sich das derzeitige Krisenszenario zu einer Beruhigung und allgemeinen Befriedung weiterentwickeln sollte. Das Verwaltungsgericht ist jedenfalls zu Recht davon ausgegangen, dass die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs die umgehende Durchführung der Ausfuhr zur Folge hätte und damit nicht wieder rückgängig zu machende Tatsachen schaffen würde.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 47, § 52 Abs. 1 und § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Dabei orientiert sich der Senat an der erstinstanzlichen Wertfestsetzung im angegriffenen Beschluss (vgl. S. 11 des Beschlussabdrucks) und bemisst den Streitwert im Beschwerdeverfahren mit 6 Millionen Euro, da der angefochtene Bescheid vom 10. Juni 2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 22. September 2014 nunmehr den endgültigen Widerruf der Ausfuhrgenehmigungen zum Gegenstand hat.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 66 Abs. 3 Satz 3 i. V. m. § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 80 VwGO
§ 49 VwVfG
§ 146 Abs. 1 und 4 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 68 ff. VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80b Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 3 und 6 VwGO
§ 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 49 Abs. 6 VwVfG
§ 49 Abs. 2 Nr. 3 und 5 VwVfG
§ 49 Abs. 2 Nrn. 3 und 5 VwVfG
§ 8 Abs. 1 AWG
§ 4 Abs. 1 Nr. 3 AWG
§ 49 Abs. 2 Nr. 3 bis 5 VwVfG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2007, 822
NJW 1992, 2624
NVwZ 1992, 397
5 L 2135/14
7 TG 501/07
1 K 675/12
2 BvR 374/90
20 F 10/11
7 C 38.90