Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-10-20, Aktenzeichen 26 K 148.14
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2014:1020.26K148.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Jüdische Gemeinde zu Berlin hat gegenüber dem Land Berlin aus dem im Zeitpunkt der Entscheidung bestehenden gemeinsamen Staatsvertrag keinen Anspruch auf Gewährung gesonderter Leistungen zur Finanzierung eigenen Sicherheitspersonals.(Rn.26) Dies gilt auch dann, wenn im Haushaltsplan zum Landeshaushaltsgesetz Landesmittel für Sicherheitspersonal der Jüdischen Gemeinde eingestellt sind, da sich insoweit aus dem Haushaltsplan selbst noch kein Anspruch auf Mittelgewährung ergibt.(Rn.35)
2. Ein Rechtsschutzbedürfnis für eine allgemeine Leistungsklage im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zur Durchsetzung des behaupteten Anspruchs einer Vertragspartei eines Staatsvertrages gegen die andere Partei setzt auch dann eine zunächst außergerichtliche Geltendmachung der Forderung voraus, wenn es sich um Ansprüche handelt, die nicht vom zugrundeliegenden Staatsvertrag umfasst sind.(Rn.23)
Verfahrensgang
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Religionsgemeinschaft mit dem Status einer Körperschaft öffentlichen Rechts, begehrt für die Jahre 2014 und 2015 die Fortsetzung einer im Jahr 2011 mit dem Beklagten geschlossenen Verwaltungsvereinbarung über Zuschüsse für das von ihr beschäftigte Sicherheitspersonal sowie die Zahlung dieser Zuschüsse.
Die Beteiligten schlossen am 19. November 1993 einen Staatsvertrag über die Beziehungen des Landes Berlin zur Jüdischen Gemeinde zu Berlin (Staatsvertrag – StV), dem das Abgeordnetenhaus von Berlin mit Gesetz vom 8. Februar 1994 (GVBl. Berlin 1994, S. 67) – in Kraft getreten am 19. Februar 1994 – zustimmte. In dem mit „Gewährleistung jüdischer Glaubensfreiheit“ überschriebenen Art. 1 StV bekräftigt der Beklagte, in Verantwortung vor der deutschen Geschichte, die durch die Verfolgung und Vernichtung von deutschen und europäischen Menschen jüdischen Glaubens und jüdischer Herkunft mitgeprägt ist, und in dem Bewusstsein des Verlustes, den Berlin und Deutschland dadurch erlitten haben, seine Verpflichtung, im Rahmen staatlicher Religions- und Weltanschauungsneutralität das Bekenntnis und die Ausübung jüdischen Glaubens allzeit zu schützen und zu sichern. Die Vertragsparteien hielten fest, diese Vereinbarung in dem Bewusstsein freundschaftlichen Zusammenwirkens in partnerschaftlichem Geiste zu schließen und stimmten darin überein, die beiderseitigen Beziehungen in freundschaftlichem Geiste zu gestalten (Art. 11 Abs. 1 StV).
Im Jahr 1999 stellte der Senat von Berlin der Klägerin unter Berücksichtigung der „besondere[n] aktuelle[n] Sicherheitslage“ „zur Finanzierung ihres Sicherheitspersonals im Innenbereich einmalig für das Haushaltsjahr 1999“ bis zu 1,5 Mio. DM zur Verfügung (Senatsbeschluss vom 22. Juni 1999). Entsprechende Mittel sind seither im Haushaltsplan des Beklagten – und so auch im Doppelhaushalt für die Jahre 2014 und 2015 – angesetzt. Nach zustimmender Kenntnisnahme durch den Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses von Berlin schloss der Beklagte mit der Klägerin am 24. Februar 2000 eine das Jahr 1999 umfassende, bis zum 31. Dezember 2003 geltende Vereinbarung „über die Durchführung von Sicherheitsmaßnahmen bei Einrichtungen der Jüdischen Gemeinde zu Berlin“ (Sicherheitsvereinbarung 2000 – SV 2000), mit welcher der Klägerin ein jährlicher Zuschuss für Sicherheitspersonal zur Verfügung gestellt wurde (s. Art. 3 in Verbindung mit Art. 2 SV 2000). In den Jahren 2004 bis 2009 schlossen die Beteiligten jeweils in den Monaten November oder Dezember Sicherheitsvereinbarungen, die für das bereits laufende Kalenderjahr einen jährlichen Zuschuss für Sicherheitspersonal festlegten. Der Zuschuss wurde der Klägerin gegen Ende jeden Jahres durch Bescheide des Regierenden Bürgermeisters von Berlin gewährt, wobei der endgültigen Festsetzung häufig vorläufige Festsetzungsbescheide vorangingen.
Am 11. Oktober 2011 schlossen der Beklagte und die Klägerin eine Sicherheitsvereinbarung für die Jahre 2010 und 2011 (im Folgenden: Sicherheitsvereinbarung 2010/2011 – SV 2010/2011). Mit dieser Vereinbarung stellte der Beklagte der Klägerin die für den Schutz ihrer Veranstaltungen und Einrichtungen (s. Art. 2 in Verbindung mit Anlage 1 SV 2010/2011) erforderlichen Mittel „als Zuschuss außerhalb des Art. 6 Abs. 2 StV“ für Sicherheitspersonal zur Verfügung (s. Art. 3 Abs. 1 SV 2010/2011), damit diese als Inhaberin des Hausrechts selbst die Sicherheit und Ordnung in ihren Einrichtungen gewährleisten und Verletzungen des Hausrechts begegnen könne (Art. 1 Abs. 1 SV 2010/2011). Die Höhe des Zuschusses (insgesamt 2.860.910,00 €) bemaß sich nach der Anzahl der für israelische Sicherheitskräfte (Sicherheitspersonal der Kategorie I) einerseits und deutsches Sicherheitspersonal bzw. private Sicherheitsdienste (Sicherheitspersonal der Kategorie II) andererseits vorgesehene Stellen, wobei für israelische Sicherheitskräfte eine höhere Personalkostenpauschale angesetzt und zusätzlich Sachkosten vorgesehen waren. Abschließend hieß es, die Vereinbarung gelte bis zum 31. Dezember 2011 und könne bei Bedarf verlängert werden (Art. 8 Abs. 2 SV 2010/2011).
Die letzte endgültige Bewilligung des Sicherheitszuschusses erfolgte für das Haushaltsjahr 2012 mit Bescheid des Regierenden Bürgermeisters von Berlin vom 6. November 2012, der den Zuschuss auf 2.549.280,00 € bezifferte; dies entspricht dem im Wirtschaftsplan der Klägerin für von ihr beschäftigtes Sicherheitspersonal angesetzten Betrag. Mit Bescheid vom 20. August 2013 wurde der Zuschuss für Sicherheitspersonal letztmalig – für den Zeitraum von Januar bis September 2013 – in Höhe von 1.911.960,00 € festgesetzt und ausgezahlt.
Am 13. September 2013 leitete der Staatssekretär für Kulturelle Angelegenheiten der Klägerin den von ihm bereits unterzeichneten Entwurf einer „Vereinbarung über die Durchführung von Sicherheitsmaßnahmen bei Einrichtungen der Jüdischen Gemeinde für die Jahre 2012 und 2013“ zu, mit dem die Vereinbarung vom 11. Oktober 2011 „vor dem Hintergrund der anhaltenden Gefährdungslage“ fortgesetzt werden sollte. Nach diesem Entwurf, auf den wegen der Einzelheiten verwiesen wird, verblieb es im Vergleich zur Sicherheitsvereinbarung 2010/11 bei der bisherigen Stellenausstattung, wobei der Stellenzahl des Sicherheitspersonals der Kategorien I und II nunmehr der Zusatz „von bis zu“ vorangestellt war. Die Klägerin unterzeichnete den ihr übermittelten Vertragsentwurf nicht.
Am 15. Mai 2014 hat die Klägerin die Klage erhoben, im Wesentlichen mit dem Ziel, eine Fortsetzung der Vereinbarung über die Durchführung von Sicherheitsmaßnahmen bei Einrichtungen der Jüdischen Gemeinde für die Jahre 2014 und 2015 zu erreichen.
In dem zeitgleich anhängig gemachten vorläufigen Rechtsschutzverfahren VG 26 L 147.14 wurde dem Beklagten mit Beschluss der Kammer vom 9. Juli 2014 nach dem Ergebnis einer Folgenabwägung im Wege einstweiliger Anordnung aufgegeben, der Klägerin für die Zeit von Januar bis Juni 2014 einschließlich sofort 1.274.640,00 € sowie bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung im vorliegenden Hauptsacheverfahren zusätzlich jeweils 212.444,00 € monatlich, längstens jedoch bis Dezember 2015 zu zahlen; die hiergegen gerichtete Beschwerde des Beklagten hatte ebenso wenig Erfolg wie dessen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung dieses Beschlusses (Beschluss des OVG Berlin-Brandenburg vom 26. August 2014 – OVG 6 S 37.14 –).
Zur Begründung ihrer Klage führt die Klägerin im Wesentlichen an: Der Zuschuss für Sicherheitsleistungen, der Gegenstand der zwischen ihr und dem Beklagten geschlossenen bzw. für die Jahre 2014 und 2015 zu schließenden Verwaltungsvereinbarungen sei, habe seine materielle Rechtsgrundlage in Art. 1 StV, der mit konstitutiver Wirkung garantiere, dass besondere Schutzmaßnahmen zu ergreifen seien, wenn sie mit ihren Mitgliedern und Einrichtungen einer besonderen Gefährdungslage ausgesetzt sei. Sofern der Beklagte diese besonderen Schutzmaßnahmen nicht in eigener Regie durchführe, sondern ihr deren Durchführung überlasse, habe sie einen Anspruch auf Erstattung der hierfür entstehenden Kosten. Die jeweiligen Sicherheitsvereinbarungen konkretisierten, welche Schutzmaßnahmen in dem betreffenden Zeitraum im Einzelnen erforderlich seien und auf welche Höhe sich der ihr zu gewährende Zuschuss ausgehend hiervon belaufe. Den ihr im September 2013 vorgelegten Entwurf der Sicherheitsvereinbarung 2012/2013 habe sie wegen des Zusatzes „von bis zu“ vor der Anzahl der Stellen für das Sicherheitspersonal abgelehnt. Da der damalige Kulturstaatssekretär in einem am 23. August 2013 geführten Gespräch angekündigt habe, israelische Sicherheitskräfte würden künftig nicht mehr finanziert, habe sie diese neu aufgenommene Formulierung dahin verstehen müssen, dass Zuwendungen für israelisches Sicherheitspersonal damit auf Null reduziert werden sollten; dies habe sie durch die Unterschriftsverweigerung verhindern wollen. Israelische Sicherheitskräfte seien zur Gewährleistung der Sicherheit ihrer Einrichtungen und Veranstaltungen jedoch weiterhin zwingend erforderlich, da nur diese aufgrund ihrer speziellen beruflichen Ausbildung, ihrer Sprachkenntnisse sowie ihrer vertieften Kenntnisse der jüdischen Kultur und Religion in der Lage seien, die insbesondere von islamistischen Terroristen ausgehenden Gefahren zu erkennen und abzuwehren. Sie habe in den vergangenen Jahren mit Kenntnis des Beklagten 10 % bis 20 % weniger israelische Sicherheitskräfte eingestellt, als dies der dem Zuschuss zugrundegelegten Gesamtstundenzahl für alle Objekte bei Vollzeittätigkeit entsprochen hätte, um diesen – im Interesse der Akquise – die Möglichkeit einzuräumen, ihr Gehalt durch Überstunden aufzubessern. So wolle sie auch weiterhin verfahren.
Die Klägerin beantragt,
1. den Beklagten zu verurteilen, die Vereinbarung der Parteien über die Durchführung von Sicherheitsmaßnahmen bei ihren Einrichtungen für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2014 für die Jahre 2014 und 2015 nach dem Inhalt der zuletzt zustande gekommenen Vereinbarung der Parteien vom 11. Oktober 2011 – als Inhalt des Klageantrages dem Urteilsausspruch beigeheftet – mit den Zahlungsverpflichtungen des Beklagten zu ihren Gunsten hieraus fortzusetzen und den Beklagten unter Anrechnung bewirkter Zahlungen aus Anlass der einstweiligen Anordnung zu verurteilen, an sie vorläufige Zuschüsse für die Zeit von Januar bis Juni 2014 einschließlich 1.274.640,00 € sowie zusätzlich jeweils 212.440,00 € zum 22. eines jeden Monats, erstmalig zum 22. Juli 2014, längstens bis zum 22. Dezember 2015 zu zahlen,
hilfsweise, den Beklagten zu verurteilen, die Vereinbarung der Parteien über die Durchführung von Sicherheitsmaßnahmen bei ihren Einrichtungen für den Zeitraum ab 1. Januar 2014 für die Jahre 2014 und 2015 nach dem Inhalt der zuletzt zustande gekommenen Vereinbarung der Parteien vom 11. Oktober 2011 – als Inhalt des Klageantrages dem Urteilsausspruch beigeheftet – fortzusetzen und den Beklagten hierzu zu verpflichten und
2. bei der Entscheidung über die Vollstreckbarkeit von einer Sicherheitsleistung abzusehen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Art. 1 StV bekräftige lediglich deklaratorisch den stets von ihm anerkannten Schutzauftrag, die äußere Sicherheit der Klägerin im Wege der Gefahrenvorsorge und Gefahrenabwehr in vollem Umfang zu gewährleisten. Bei den Zuwendungen für Sicherheitsleistungen handele es sich um freiwillig von ihm erbrachte zusätzliche Leistungen, die der Herstellung der Sicherheit der Klägerin innerhalb ihrer Einrichtungen dienten, in denen diese das Hausrecht innehabe. Die Zuschüsse für Sicherheitspersonal der Klägerin fänden im Staatsvertrag keine Rechtsgrundlage. Ihre Gewährung unterliege in vollem Umfang den Anforderungen des allgemeinen Haushaltsrechts und setze den Abschluss einer Sicherheitsvereinbarung voraus, weil nur diese haushaltsrechtlich eine ausreichende Legitimation für die Zuschussbewilligung darstelle. Der Klägerin stehe kein Anspruch auf Verlängerung der Sicherheitsvereinbarung 2010/2011 für die Jahre 2014 und 2015 zu, insbesondere stehe die Notwendigkeit in Frage, israelische Sicherheitskräfte zu finanzieren. Der Klägerin sei es zumutbar gewesen, den Entwurf einer Sicherheitsvereinbarung 2012/2013 zu unterzeichnen, da mit der im Hinblick auf die Anzahl der Stellen neu aufgenommenen Formulierung „bis zu“ lediglich klarstellend zum Ausdruck gebracht worden sei, dass nur tatsächlich besetzte Stellen finanziert würden. Die Klägerin habe darüber hinaus für die Jahre 2014 und 2015 noch keinen Antrag auf Gewährung der Sicherheitszuwendungen gestellt. Abgesehen davon stehe ihm jedenfalls ein Zurückbehaltungsrecht gegenüber einem etwaigen Zuschussanspruch der Klägerin zu, da diese die Verwendung der ihr im Jahr 2012 und 2013 gewährten Zuwendungen bislang nicht ordnungsgemäß nachgewiesen habe. Das Verhalten der Klägerin biete nicht die Gewähr, im Rahmen ordnungsgemäßer Geschäftsführung in der Lage zu sein, die Verwendung der Mittel bestimmungsgemäßen nachzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte, die Verwaltungsvorgänge des Beklagten und die beigezogenen Gerichtsakten VG 26 L 259.13 / VG 26 K 260.13, VG 26 L 420.13, VG 26 L 458.13, VG 26 K 41.14, VG 26 K 51.14, VG 26 K 52.14 und VG 26 L 146.14 nebst Verwaltungsvorgängen verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
A. Die von der Klägerin im Verhandlungstermin vom 13. Oktober 2014 gestellten, zuvor bereits schriftsätzlich formulierten Anträge sind auslegungsbedürftig.
I. Der Hauptantrag stellt sich nach dem im gesamten Prozessvorbringen der Klägerin zum Ausdruck kommenden Rechtsschutzziel gemäß § 88 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) als Stufenklage dar. Auf der ersten Stufe begehrt die Klägerin die Fortsetzung der Verwaltungsvereinbarung über die Durchführung von Sicherheitsmaßnahmen bei ihren Einrichtungen mit dem Inhalt der Sicherheitsvereinbarung vom 11. Oktober 2011. Bei der von ihr erstrebten „Fortsetzung“ der Verwaltungsvereinbarung handelt es sich der Sache nach um den Abschluss einer neuen Sicherheitsvereinbarung für die Jahre 2014 und 2015, mit der die Serie von Sicherheitsvereinbarungen fortgesetzt werden soll, welche die Beteiligten erstmals im Jahr 2000 schlossen. Soweit es in dem von der Klägerin formulierten Antrag heißt, es werde die Fortsetzung „mit den Zahlungsverpflichtungen des Beklagten zu ihren Gunsten hieraus“ begehrt, will sie erkennbar nicht – wie die von ihr gewählte Formulierung nahelegen könnte – den aus der Sicherheitsvereinbarung vom 11. Oktober 2011 zu übernehmenden Inhalt unter Ausschluss der übrigen Regelungen allein auf die „Zahlungsverpflichtungen des Beklagten“ reduzieren, sondern den Bezug zu dem sich anschließenden Zahlungsantrag herstellen.
Mit diesem Leistungsantrag begehrt die Klägerin auf zweiter Stufe, für den Fall des Erfolges auf der ersten Stufe (vgl. zur „uneigentlichen“ Antragshäufung Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 44 Rn. 1), die Zahlung des Sicherheitszuschusses, der Gegenstand der für die Jahre 2014 und 2015 abzuschließenden Sicherheitsvereinbarung ist, in der Höhe, wie er ihr aufgrund der Sicherheitsvereinbarung 2010/2011 für das Jahr 2012 vom Beklagten gewährt wurde (Bescheid vom 6. November 2012), und nach Maßgabe der von ihr benannten Zahlungsmodalitäten. Auf diese Zuschüsse möchte sie die „aus Anlass der einstweiligen Anordnung“ – gemeint ist die einstweilige Anordnung vom 15. Mai 2014, welche die Kammer im Eilverfahren VG 26 L 147.14 erlassen hat (vgl. Beschluss des OVG Berlin-Brandenburg vom 26. August 2014) – vom Beklagten bewirkten Zahlungen anspruchsmindernd berücksichtigt wissen. Wie sich der von ihr gewählten Formulierung „vorläufige Zuschüsse … zu zahlen“ entnehmen lässt, begehrt sie nicht die unbedingte Auszahlung der Zuschüsse, sondern lediglich die unter dem Vorbehalt abschließender Verwendungsprüfung stehende Auszahlung dieser Zuschüsse.
II. Der Hilfsantrag, der dem ursprünglich mit der Klageschrift formulierten Hauptantrag entspricht, unterscheidet sich in seiner Zielrichtung – ausweislich der Ausführungen der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 25. August 2014 (insbesondere S. 21 des Schriftsatzes) – lediglich auf der zweiten Stufe vom Hauptantrag. Während sich ihr auf Abschluss einer Sicherheitsvereinbarung für die Jahre 2014 und 2015 gerichtetes Begehren – trotz abweichender sprachlicher Fassung – mit dem des Hauptantrages deckt, begehrt sie auf zweiter Stufe für den Fall, dass die Auszahlung der Sicherheitszuschüsse entgegen der von ihr vertretenen Rechtsauffassung nur aufgrund eines Bewilligungsbescheides erfolgen kann, im Wege der Verpflichtungsklage (Vornahmeklage, s. § 42 Abs. 1 Alt. 2 und § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) die Erteilung von Zuwendungsbescheiden. Mit diesen Bescheiden sollen die Zuschüsse nach dem erkennbaren Rechtsschutzziel der Klägerin in der Weise festgesetzt werden, wie sie es mit dem Hauptantrag auf zweiter Stufe (Zahlungsklage) beantragt hat. Dem Hilfsantrag kommt deshalb beachtenswerte Relevanz nur für den Fall zu, dass etwaige Ansprüche der Klägerin aus einer noch zu schließenden Sicherheitsvereinbarung für die Jahre 2014 und 2015 im Wege der Verpflichtungsklage zu verfolgen wären.
B. Die so verstandene Klage hat insgesamt keinen Erfolg. Dies gilt zunächst, soweit die Klägerin mit ihrem Hauptantrag auf der ersten Stufe die Verurteilung des Beklagten zum Abschluss der erstrebten Sicherheitsvereinbarung für die Jahre 2014 und 2015 begehrt.
I. Insoweit ist die als allgemeine Leistungsklage statthafte Klage bereits unzulässig. Es fehlt an der Zulässigkeitsvoraussetzung des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses. Als ungeschriebene Prozessvoraussetzung verlangt das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis unter anderem, dass das Gericht nicht unnötig oder vorschnell in Anspruch genommen werden darf, wenn ein – zumindest zunächst – einfacherer Weg zur Verfügung steht. Im Verwaltungsprozessrecht entspricht es deshalb für die allgemeine Leistungsklage der höchstrichterlichen Rechtsprechung, der die Kammer folgt, dass ein gerichtliches Rechtsschutzbegehren unzulässig ist, wenn nicht der Kläger zuvor das von ihm Begehrte bei der zuständigen Behörde beantragt oder sein Anliegen sonst in geeigneter Weise vorgebracht hat (vgl. z. B. BVerwG, Beschluss vom 30. September 2009 – 1 WB 73/08 – juris Rn. 18 m.w.N.). Das Erfordernis eines vorherigen Antrags oder Vorbringens wird hier noch deshalb verstärkt, weil die Beteiligten aufgrund des zwischen ihnen bestehenden staatsvertraglichen Verhältnisses in einer besonderen Beziehung stehen, die durch ein freundschaftliches Zusammenwirken in partnerschaftlichem Geist geprägt wird (vgl. Art. 11 Abs. 1 StV). Aus dieser Sonderbeziehung folgt umso mehr die Obliegenheit, die jeweilige Gegenseite über eigene Forderungen in Kenntnis zu setzen und ihr Gelegenheit zu einer außergerichtlichen Reaktion, insbesondere auch zur Abhilfe, zu geben, bevor der Rechtsweg beschritten wird (vgl. auch Urteil der Kammer vom heutigen Tage im Verfahren VG 26 K 260.13, dort unter C./II./4., zum Procedere im Rahmen des Art. 6 Abs. 2 Satz 2 StV). Dies hat selbst dann zu gelten, wenn die Beteiligten um Ansprüche streiten, die sich nicht unmittelbar aus dem Staatsvertrag ergeben sollten.
Nach diesen Maßstäben fehlt der Klägerin das Rechtsschutzbedürfnis für ihr Leistungsbegehren. Sie hat, nachdem ihr der bereits seitens des Beklagten unterschriebene Vereinbarungsvorschlag für die Jahre 2012 und 2013 übersandt worden war und bis zur Klageerhebung, keinerlei sichtbare Anstrengungen zum Abschluss einer Sicherheitsvereinbarung mit dem Beklagten für die Jahre 2014 und 2015 unternommen. Es ist im Verlauf des vorliegenden Verfahrens auch nicht erkennbar geworden, dass der Beklagte den Abschluss einer solchen Vereinbarung grundsätzlich verweigern würde. Dass er womöglich zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht bereit ist, eine Vereinbarung ausschließlich zu den von der Klägerin begehrten Konditionen zu schließen, enthebt die Klägerin nicht von der Pflicht, vor der Beschreitung des Rechtsweges den Versuch zu unternehmen, im Verhandlungswege („in freundschaftlichem Zusammenwirken in partnerschaftlichem Geiste“) eine Vereinbarung für die Jahre 2014 und 2015 in ihrem Sinne zu gestalten.
II. Die Klage ist hinsichtlich des mit dem Hauptantrag auf erster Stufe verfolgten Begehrens auch unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Abschluss einer Verwaltungsvereinbarung über die Durchführung von Sicherheitsmaßnahmen bei ihren Einrichtungen für die Jahre 2014 und 2015 mit dem Inhalt der Sicherheitsvereinbarung vom 11. Oktober 2011. Ein solcher Anspruch ergibt sich weder aus dem von den Beteiligten am 19. November 1993 geschlossenen Staatsvertrag (1.), noch aus der Sicherheitsvereinbarung für die Jahre 2010 und 2011 (2.), noch ist das dem Beklagten hinsichtlich der Vergabe bereit gestellter Haushaltsmittel eröffnete Ermessen dahin reduziert, eine Vereinbarung gerade zu den von der Klägerin gewünschten Konditionen abzuschließen (3.).
1. Aus dem von den Beteiligten geschlossenen Staatsvertrag ergibt sich die von der Klägerin begehrte Verpflichtung nicht. Hinsichtlich des Verständnisses des Staatsvertrages ist zu beachten, dass er sowohl im Hinblick auf die Haushaltsrelevanz der von ihm getroffenen Regelungen als auch wegen seiner wesentlichen Bedeutung für die Religionsfreiheit der Klägerin und anderer Religionsgemeinschaften Gegenstände der Gesetzgebung betrifft und deshalb der Zustimmung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedurfte. Aufgrund des am 8. Februar 1994 vom Abgeordnetenhaus von Berlin beschlossenen Zustimmungsgesetzes wurde er in Landesrecht transformiert und sein Inhalt damit – ähnlich wie dies bei völkerrechtlichen Verträgen der Fall ist (s. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes – GG) – in Gesetzesrang erhoben. Der Staatsvertrag in Verbindung mit dem Zustimmungsgesetz ist daher nach den Regeln auszulegen, die für die Auslegung von Gesetzes- und Verfassungsvorschriften gelten. Dabei ist neben dem Grundsatz der verfassungskonformen Auslegung, in dessen Rahmen insbesondere das Gebot der religiösen und weltanschaulichen Neutralität des Staates zu beachten ist, u. a. das Prinzip der Vertragstreue ebenso zu beachten wie die Ausnahme von dieser Regel, die „clausula rebus sic stantibus“, welche Anwendung findet, wenn sich die Verhältnisse, die im Zeitpunkt des Vertragsschlusses bestanden haben, mittlerweile grundlegend geändert haben und angesichts dieser Veränderung das Festhalten am Vertrag oder an einer Einzelvereinbarung innerhalb des Vertrags für den Verpflichteten unzumutbar geworden ist. Darüber hinaus kommt der mit Art. 1 StV programmatisch vorangestellten, mit „Gewährleistung jüdischer Glaubensfreiheit“ umschriebenen Zielsetzung, das Bekenntnis und die Ausübung jüdischen Glaubens allzeit zu schützen und zu sichern, eine ebenso herausragende Bedeutung zu wie dem Bekenntnis des Beklagten zu seiner Verantwortung vor der deutschen Geschichte, die entscheidend durch den Holocaust geprägt ist. Vor diesem Hintergrund gewinnt die in Art. 11 Abs. 1 StV niedergelegte, bei der Auslegung ebenfalls zu beachtende Bekundung der Vertragsparteien, den Staatsvertrag in dem Bewusstsein freundschaftlichen Zusammenwirkens in partnerschaftlichem Geiste zu schließen und dessen Ausführung in freundschaftlichem Geiste zu gestalten (Grundsatz der „amicabilis compositio“), ein besonderes Gewicht zu. Zudem ist der Vertrag so auszulegen, dass die Vertragspartner einerseits das von ihnen gemeinsam angestrebte Ziel durch den Vertrag erreichen können, andererseits nicht über das gewollte Maß hinaus als gebunden angesehen werden dürfen (s. zu Vorstehendem Urteil der Kammer vom heutigen Tage im Verfahren VG 26 K 260.13, dort unter A./I./3.).
Ausgehend hiervon lässt sich den Bestimmungen des Staatsvertrages auch im Wege der Auslegung vorhandener Bestimmungen (a) oder im Wege ergänzender Vertragsauslegung (b) der von der Klägerin geltend gemachten Anspruch nicht entnehmen.
a) Der Staatsvertrag weist weder eine entsprechende ausdrückliche Verpflichtung noch sonstige Regelungen auf, welche eine Verpflichtung des Beklagten gerade zur Finanzierung des Sicherheitspersonals der Klägerin umfassen soll.
Der Staatsvertrag enthält in seinem Artikel 1 nur die allgemeine Zielsetzung, „jüdische Glaubensfreiheit“ der Klägerin in Berlin zu gewährleisten sowie „allzeit zu schützen und zu sichern“ (Art. 1 StV). Die Bestimmung enthält zwar das Bekenntnis des Beklagten, die Klägerin als Religionsgemeinschaft vor Angriffen zu schützen, die sie oder ihre Mitglieder bei der Ausübung ihres religiösen Bekenntnisses einschränken oder gar an dieser hindern könnten. Ansprüche auf bestimmte (finanzielle) Sicherheitsleistungen sind der Regelung jedoch nicht zu entnehmen.
Auch Art. 6 StV beinhaltet eine solche Verpflichtung nicht. Der Zuschuss nach Art. 6 Abs. 1 StV dient zwar „zum Ausgleich des nicht gedeckten Ausgabebedarfs“ der Wirtschaftspläne der Klägerin. Er ist jedoch nicht dazu bestimmt, konkrete, in einem Haushaltsjahr bei der Klägerin anfallende Personalkosten – also auch nicht der für das Sicherheitspersonal – zu decken. Die Vertragsparteien haben die Höhe des Zuschusses bei Vertragsschluss lediglich auf der Grundlage der im Haushaltsplan der Klägerin ausgewiesenen Personalkosten berechnet (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 StV) und auf 9.800.000,00 DM (umgerechnet 5.010.660,44 €) festgesetzt. In seiner Zweckbestimmung ist der Zuschuss aber offen und – wie ein „Joker“ – in beliebiger Weise zur Erfüllung der Aufgaben einzusetzen, welche der Klägerin als Religionsgemeinschaft obliegen (vgl. zu Vorstehendem ausführlich Urteil der Kammer vom heutigen Tage im Verfahren VG 26 K 260.13, dort unter C./I./1.). Dementsprechend können aus der Vorschrift auch keine Ansprüche auf Übernahme konkreter Personalkosten abgeleitet werden.
Ein Anspruch auf Abschluss der von der Klägerin begehrten Vereinbarung folgt auch nicht aus Art. 6 Abs. 2 Satz 2 StV, wonach die Höhe des staatlichen Zuschusses nach Art. 6 Abs. 1 StV von den Vertragsparteien geändert werden kann, wenn sich für die Erfüllung der Aufgaben der Klägerin die von beiden Seiten als notwendig erachteten Personalkosten um mehr als drei vom Hundert erhöhen oder vermindern. Die Vorschrift dürfte zwar eine Änderung der Höhe des staatlichen Zuschusses nach Art. 6 Abs. 1 StV im Hinblick auf die in Frage stehenden Kosten für das Sicherheitspersonal zulassen. Einen Anspruch auf eine Vereinbarung über einen Zuschuss „außerhalb des Art. 6 Abs. 2 StV“, wie ihn die Beteiligten bislang in den geschlossenen Sicherheitsvereinbarungen, an die das Begehren der Klägerin anknüpft, ausdrücklich nur geregelt haben, vermittelt die Bestimmung jedoch gerade nicht. Abgesehen davon sieht die Bestimmung auch lediglich eine – von der parlamentarischen Zustimmung abhängige (Art. 11 Abs. 2 StV) – Veränderung des staatlichen Zuschusses nach Art. 6 Abs. 1 StV im Verhandlungswege vor (s. hierzu eingehend Urteil der Kammer vom heutigen Tage im Verfahren VG 26 K 260.13, dort unter C./II.). Ein Anspruch auf Abschluss einer konkreten, der Sicherheitsvereinbarung 2010/2011 entsprechenden Vereinbarung lässt sich hieraus unter keinem Gesichtspunkt herleiten.
b) Eine Verpflichtung zur Gewährung entsprechender Leistungen ist dem Staatsvertrag auch nicht im Wege ergänzender Vertragsauslegung zu entnehmen; deshalb kann dahin stehen, ob eine solche hier angesichts des in Art. 11 Abs. 2 StV statuierten Parlamentsvorbehalts überhaupt in Betracht kommt. Die Vertragsparteien hatten bei Abschluss des Staatsvertrages klar vor Augen, dass sich die in Art. 1 StV formulierte Zielsetzung, die über den eigentlichen Charakter einer Garantie der Glaubensfreiheit hinausgeht (s. die amtliche Begründung, Seite 4), nur mithilfe finanzieller Leistungen des Beklagten an die Klägerin effektiv verwirklichen lässt. Dies lassen insbesondere die Regelungen des Art. 6 StV sowie des Art. 7 StV (Staatliche Zuschüsse zum Pensionsfonds der Klägerin) und des Art. 8 StV (Staatliche Zuschüsse für den Religionsunterricht der Jüdischen Gemeinde zu Berlin) erkennen, die zusammen das Herzstück der finanziellen Unterstützungsleistungen des Beklagten ausmachen (s. Art. 11 Abs. 2 StV). Dass die Vertragsparteien sich darüber bewusst waren, dass auch die Gewährleistung des Schutzes der Klägerin vor äußeren Angriffen mit finanziellen Aufwendungen verbunden ist, lässt die von ihnen in Art. 10 Abs. 1 StV getroffene Regelung erkennen, wonach der Beklagte auf Antrag die durch Baumaßnahmen verursachten Kosten übernimmt, die zur Sicherung der gemeindlichen Einrichtungen der Klägerin notwendig sind. Wenn die Vertragsparteien gleichwohl im Staatsvertrag keine Regelung zu Zuschüssen für Sicherheitspersonal trafen, das von der Klägerin in ihren Einrichtungen und bei ihren Veranstaltungen beschäftigt wird, zeigt dies, dass sie keinen Anlass für eine derartige Regelung sahen. Dass es an einer ungewollten Regelungslücke fehlt, wird auch belegt durch das Zuwendungskonzept des Art. 6 StV, das sowohl im Hinblick auf die Art der von der Klägerin als Religionsgemeinschaft wahrgenommenen Aufgaben als auch hinsichtlich der (absoluten) Höhe ihres Bedarfs an finanzieller Unterstützung offen und flexibel ist. Da der Zuschuss nach Art. 6 Abs. 1 StV nicht zur Begleichung bestimmter Kosten zweckgebunden ist, steht er der Klägerin grundsätzlich auch zur Finanzierung des von ihr beschäftigten Sicherheitspersonals unabhängig davon zur Verfügung, ob die Beteiligten einen derartigen Ausgabebedarf bei Abschluss des Staatsvertrages bereits vorhergesehen hatten oder nicht. Auch die absolute Höhe dieses Zuschusses ist nicht statisch festgeschrieben. Vielmehr eröffnet – wie dargelegt – Art. 6 Abs. 2 Satz 2 StV den Vertragsparteien die Möglichkeit, mit Zustimmung des Abgeordnetenhauses von Berlin (Art. 11 Abs. 2 StV) eine einvernehmliche Änderung der Zuschusshöhe vorzunehmen, wenn sich die für die Erfüllung der Aufgaben der Klägerin in deren Wirtschaftsplan ausgewiesenen Personalkosten um mehr als drei vom Hundert erhöht oder vermindert haben.
2. Entgegen der von der Klägerin vertretenen Rechtsauffassung folgt der Anspruch auf „Fortsetzung“ der Sicherheitsvereinbarung 2010/2011 nicht unmittelbar aus deren Schlussbestimmung, wonach die Vereinbarung bei Bedarf verlängert werden kann (Art. 8 Abs. 2 Satz 2 SV 2010/2011). Abgesehen davon, dass bereits die Formulierung „kann“ darauf hinweist, dass die Fortsetzung der Vereinbarung lediglich als Möglichkeit in Aussicht gestellt wird, kommt diese der Natur der Sache nach nur aufgrund einer einvernehmlichen Willensentscheidung beider Parteien zustande, an der es vorliegend fehlt.
3. Die Klägerin hat den begehrten Anspruch schließlich auch nicht deshalb, weil das dem Beklagten hinsichtlich der Vergabe der im Doppelhaushalt 2014/2015 bereitgestellten Haushaltsmittel eröffnete Ermessen dahin reduziert wäre, die Mittel gerade im Wege einer Vereinbarung mit den von der Klägerin gewünschten Konditionen zu vergeben. Eine solche Reduzierung liegt jedoch nicht vor.
a) Zwar ist das Ermessen des Beklagten bei der Vergabe dieser Mittel nicht gänzlich ungebunden. So trifft es entgegen der vom Beklagten im vorliegenden Klageverfahren vertretenen Rechtsauffassung nicht zu, dass bei der Ermessensentscheidung über die Zuweisung der im Doppelhaushalt 2014/2015 für Sicherheitspersonal ausgewiesenen Finanzmittel im Wege der Zuschussgewährung die Vorgaben allgemeinen Haushaltsrechts uneingeschränkt zu beachten seien und die Klägerin undifferenziert wie jeder andere Zuwendungsempfänger zu behandeln sei. Denn dies lässt die Ausstrahlungswirkung des im Staatsvertrag verankerten Schutzauftrags und der gegenseitigen Verpflichtung zu freundschaftlichem Verhalten ebenso außer Acht wie den Vertrauenstatbestand, den der Beklagte mit seiner bisherigen, seit dem Jahr 2000 geübten Förderpraxis gesetzt haben dürfte.
Mit Abschluss des Staatsvertrages und dessen Transformation in materielles Landesrecht haben die Beteiligten ihre Beziehungen zeitlich unbegrenzt (s. Art. 1 StV: „allzeit“) aus den in Art. 1 StV benannten Beweggründen einvernehmlich auf eine besondere rechtliche Grundlage gestellt, die nur unter den engen Voraussetzungen des Wegfalls der Geschäftsgrundlage bzw. der sog. clausula rebus sic stantibus reversibel ist und daher auch außerhalb des unmittelbaren Anwendungsbereichs des Staatsvertrages Beachtung fordert. Die besondere Rechtsbeziehung, die auf diese Weise zwischen den Beteiligten geschaffen wurde, vermag – je nach Sachzusammenhang – eine im Vergleich zu anderen Zuwendungsempfängern differenzierende Verwaltungspraxis des Beklagten bei Anwendung allgemeiner haushaltsrechtlicher Verwaltungsvorschriften zu rechtfertigen bzw. zu gebieten. Denn der im Rahmen der Ermessensausübung zu beachtende allgemeine Gleichheitsgrundsatz enthält nicht nur die allgemeine Weisung, bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich, sondern auch Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln (ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, s. etwa Nichtannahmebeschluss vom 16. August 2011 – 2 BvR 287/10 – juris, Rn. 27 m.w.N.). Die besondere Ausgestaltung der rechtlichen Beziehungen der Parteien des Staatsvertrages kann etwa dann einen sachlichen Grund für ein Abweichen von der üblichen Verwaltungspraxis darstellen, wenn es um persönliche Bewilligungsvoraussetzungen (s. etwa Ziff. 1.2 der Ausführungsvorschriften zu § 44 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung – LHO), die Berufung auf Leistungsverweigerungsrechte und die Beachtung des sog. Jährlichkeitsprinzips (s. § 45 LHO) geht. Auch Vergleichen mit Finanzierungs- und Sicherheitsstandards in anderen Bundesländern kommt vor diesem Hintergrund allenfalls eine eingeschränkte Aussagekraft zu.
Darüber hinaus dürften bei einer Entscheidung über die Gewährung der streitgegenständlichen Zuschüsse Vertrauensschutzgesichtspunkte zu beachten sein, die eine grundsätzliche Änderung des über Jahre hinweg gemeinsam getragenen Sicherheitskonzepts jedenfalls nicht „von einem Tag auf den anderen“ zulassen dürften. Die Bereitstellung von Haushaltsmitteln für die Finanzierung des von der Klägerin beschäftigten Sicherheitspersonals im Doppelhaushalt 2014/2015 lässt erkennen, dass sich an der bisherigen Einschätzung der aktuellen Gefährdungslage in Bezug auf die Klägerin aus Sicht beider Beteiligter gegenüber der bei Abschluss der letzten Sicherheitsvereinbarung bestehenden nichts Wesentliches geändert hat. Weiter ist nicht zu verkennen, dass den zwischen dem Jahr 2000 und dem Jahr 2011 fortlaufend abgeschlossenen Sicherheitsvereinbarungen ein Sicherheitskonzept zugrundeliegt, das von einem Ineinandergreifen von Sichermaßnahmen des Beklagten einerseits und der Klägerin andererseits geprägt ist. Eine stringente Trennung zwischen der innerhalb der Räumlichkeiten der Klägerin von dieser als Inhaberin des Hausrechts zu gewährleistenden „inneren Sicherheit“ und der vom Beklagten gegenüber Übergriffen von außen zu gewährleistenden „äußeren Sicherheit“, wie dieser sie behauptet, ist den Sicherheitsvereinbarungen nicht zu entnehmen. Dies lässt etwa der Umstand erkennen, dass das von der Klägerin beschäftigte Sicherheitspersonal auch zum Schutz von deren Veranstaltungen eingesetzt wird (Art. 2 Abs. 1 SV 2010/2011), diese aber nicht notwendig ausschließlich in Räumlichkeiten der Klägerin stattfinden. Darüber hinaus liegt auf der Hand, dass die Beschäftigung von Sicherheitspersonal seitens der Klägerin grundsätzlich mit dem Eingehen nicht nur kurzfristiger finanzieller Bindungen verbunden ist.
Zwar könnten diese Vertrauensschutzgesichtspunkte dadurch an Gewicht verloren haben, dass die Klägerin auf das ihr im September 2013 zugeleitete Angebot zum Abschluss einer Sicherheitsvereinbarung für die Jahre 2012/2013 untätig blieb, ohne in weitere Verhandlungen einzutreten und bis Mitte Mai 2014, als sie die vorliegende Klage erhob und zeitgleich um vorläufigen Rechtsschutz nachsuchte, die entsprechenden Aufwendungen auch ohne Unterstützung des Beklagten erbrachte. Den dargestellten, vertrauensschaffenden Umständen ist angesichts des gebotenen partnerschaftlichen Umgangs der Beteiligten miteinander jedoch gleichwohl noch eine beachtliche Bedeutung beizumessen.
b) Auch unter Beachtung der vorstehend dargelegten, sich aus dem Staatsvertrag bzw. dem Grundsatz des Vertrauensschutzes ergebenden Maßgaben ist das Ermessen des Beklagten aber nicht in der Weise eingeschränkt, dass allein die Gewährung eines Sicherheitszuschusses nach Maßgabe der von der Klägerin zur Bestimmung ihres Begehrens in Bezug genommenen Sicherheitsvereinbarung 2010/2011 ermessensfehlerfrei wäre. Der Beklagte kann seinem Schutzauftrag unter Einhaltung der Partnerschaftsklausel und hinreichender Berücksichtigung von Vertrauensschutzgesichtspunkten auch in anderer Weise frei von Rechtsfehlern Rechnung tragen. Insbesondere ergibt sich aus den zu beachtenden Maßgaben nicht zwingend, dass der Beklagte der Klägerin einen Zuschuss in bestimmter Höhe für die von ihr begehrte bestimmte Anzahl israelischer Sicherheitskräfte gewähren muss, zumal wenn die zugrundeliegende Stellenpauschale nebst Sachmittelpauschale die für deutsches Sicherheitspersonal bzw. für private Sicherheitsdienste vorgesehenen Personalkosten deutlich übersteigt. Ebenso wenig ist es rechtsfehlerhaft, die Zahlung von Pauschalen für eine bestimmte Anzahl von Stellen davon abhängig zu machen, dass diese tatsächlich sämtlich besetzt und nicht von einer geringeren Anzahl von Stelleninhabern durch Leistung von Überstunden „mitversorgt“ werden.
C. Da die Klägerin mit ihrem Begehren auf der ersten Stufe nicht durchdringt, ist über ihr Leistungsbegehren auf der zweiten Stufe nicht mehr zu entscheiden. Dieses Leistungsbegehren wäre ohnehin mangels Rechtschutzinteresses bereits unzulässig. Denn auch insoweit gilt, dass die Klägerin ihr Anliegen zunächst an den Beklagten hätte herantragen müssen. Im Übrigen ist nichts dafür ersichtlich, dass der Beklagte eine für die Jahre 2014 und 2015 abgeschlossene Sicherheitsvereinbarung nicht erfüllen würde. Keiner Entscheidung bedarf daher, ob die Verbindung der beiden Begehren im Wege der Stufenklage aus prozessökonomischen Gründen entsprechend § 113 Abs. 4 VwGO zulässig ist. Mangels Anspruchsgrundlage wäre die Leistungsklage im Übrigen auch unbegründet.
D. Die Klägerin trägt gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 der Zivilprozessordnung (ZPO). Einer Entscheidung über den Antrag der Klägerin nach § 710 ZPO (Ausnahmen von der Sicherheitsleistung des Gläubigers) bedurfte es nicht, da die Klägerin in vollem Umfang unterlegen ist und sie daher nicht aus dem Urteil vollstrecken kann.
E. Die Kammer lässt die Berufung nach § 124 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 Nr. 3, § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil die Auslegung und die Anwendung des Staatsvertrages grundsätzliche Bedeutung haben und obergerichtlich noch nicht geklärt sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 45 LHO
§ 167 VwGO
§ 710 ZPO
§ 88 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 4 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 der Zivilprozessordnung
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 44 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung
Art. 1 StV
Art. 11 Abs. 1 StV
Art. 2 SV
Art. 3 Abs. 1 SV
Art. 1 Abs. 1 SV
Art. 8 Abs. 2 SV
Art. 6 Abs. 2 Satz 2 StV
Art. 6 StV
Art. 6 Abs. 1 StV
Art. 6 Abs. 2 Satz 1 StV
Art. 11 Abs. 2 StV
Art. 7 StV
Art. 8 StV
Art. 10 Abs. 1 StV
Art. 8 Abs. 2 Satz 2 SV
Art. 2 Abs. 1 SV

Zitierte Entscheidungen: 6 B 60.15
1 SV 2010/20
2 SV 2010/20
26 L 147.14
6 S 37.14
26 L 259.13
26 K 260.13
26 L 420.13
26 L 458.13
26 K 41.14
26 K 51.14
26 K 52.14
26 L 146.14
1 WB 73/08
2 BvR 287/10