Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-09-13, Aktenzeichen 20 A 601/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0913.20A601.14.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Entsorgung von Klärschlamm.
Die Klägerin ist der sondergesetzliche Wasserverband für das oberirdische Einzugsgebiet der F. . Zu ihren Aufgaben gehört die Abwasserbeseitigung. Ab 1965 betrieb sie auf dem Gebiet der beklagten Stadt die "Kläranlage E. -L. F. ". Hierzu legte sie auf dem Gelände der Kläranlage zur Austrocknung des Klärschlamms Schlammplätze an. Bei den Schlammplätzen handelt es sich um Becken, die nach Abschieben der oberen Bodenschicht auf gewachsenem Boden gebildet worden sind. Sie sind durch Randwälle im Wesentlichen aus Bergematerial und Bodenaushub mit Bauschuttanteilen eingefasst. In die Becken wurde der ausgefaulte Klärschlamm mit einem Trockensubstanzgehalt von rund 5% eingespült.
Der 1958 erstellte Entwurf für die Kläranlage (erster Bauabschnitt) sah die Anlegung von Schlammtrockenplätzen nördlich des I. Mühlenbachs auf einer rund 4,2 ha großen Fläche vor. Im Erläuterungsbericht ist hierzu angegeben: Der Schlamm trockne hier auf einen Wassergehalt von etwa 45% ab. Das Schlammwasser werde durch Sickerschächte abgezogen und fließe wieder in die Kläranlage. Ob der getrocknete Schlamm weiter verwertet werden könne, lasse sich noch nicht voraussagen. Der Entwurf wurde unter dem 12. August 1960 ministeriell nach § 1 Abs. 2 des Emschergesetzes genehmigt.
Ein Nachtragsentwurf der Klägerin vom 20. Juni 1969 umfasste als Teil des zweiten Bauabschnitts die Errichtung weiterer Schlammplätze südlich des I. Mühlenbachs. Während des Genehmigungsverfahrens zum zweiten Bauabschnitt suchte die Klägerin beim damaligen Regierungspräsidenten E1. um die Zustimmung zum vorzeitigen Baubeginn für die neuen Schlammplätze nach. Hierbei führte sie aus: Teil des Entwurfs sei die Herrichtung von weiteren Flächen für die Schlammdeponie. Das Stapelvolumen des ersten Bauabschnitts der Schlammbecken werde in Kürze erschöpft sein. Es müssten zusätzliche Flächen für die Schlammunterbringung hergerichtet werden. Der Regierungspräsident E1. stimmte dem vorzeitigen Baubeginn unter dem 6. November 1970 zu. Hierbei nahm er Bezug auf Richtlinien für die Gewährung von Finanzierungshilfen für wasserwirtschaftliche Maßnahmen. Der Nachtragsentwurf wurde unter dem 17. Januar 1972 ministeriell genehmigt.
Im Oktober 1976 bat die Klägerin um die ministerielle Genehmigung der Stilllegung der Schlammplätze des ersten Bauabschnitts. Sie gab an: Die Schlammplätze würden seit der Inbetriebnahme der Kläranlage für die Deponie des ausgefaulten Schlamms genutzt. Sie seien völlig gefüllt und daher für den Betrieb der Kläranlage entbehrlich. Das Volumen der Schlammplätze des zweiten Bauabschnitts reiche bis zur Herstellung der geplanten Schlammdruckrohrleitung zum Klärwerk F1. aus.
Im Erläuterungsbericht zum Entwurf vom 1. August 1977 für den Bau der Schlammdruckrohrleitung führte die Klägerin aus: Es sei vorgesehen, den anfallenden Schlamm zum Klärwerk F1. und von dort zur zentralen Schlammbehandlungsanlage in C. zu fördern, weil in der Nähe der Kläranlage keine Flächen zu seiner langfristigen Unterbringung zur Verfügung stünden. Der Entwurf wurde ministeriell unter dem 10. Dezember 1979 genehmigt.
1984 nahm die Klägerin die Schlammdruckrohrleitung in Betrieb. Der in der Kläranlage anfallende Klärschlamm wurde seitdem nicht mehr auf die Schlammplätze geleitet.
Mit Baugenehmigung vom 27. Oktober 1987 genehmigte die Beklagte der Klägerin im Bereich des Schlammplatzes 6 die Erstellung einer wallartigen Anschüttung aus Klärrückständen zur Abschirmung der Kläranlage.
Zum 30. Juni 1999 legte die Klägerin die Kläranlage still. Daraufhin hob die Bezirksregierung E1. mit Bescheid vom 5. August 1999 die für die Einleitung des in der Kläranlage gereinigten Abwassers in die L. F. erteilte wasserrechtliche Erlaubnis auf.
Die Schlammplätze blieben in der Folgezeit im Wesentlichen unverändert. Vorhanden sind sechs Schlammplätze, von denen sich einer, der Schlammplatz 1, nördlich und fünf, die Schlammplätze 2 bis 6, südlich des I. Mühlenbachs befinden. Die Schlammplätze sind insgesamt ca. 8 ha groß, wovon ca. 3 ha auf den Schlammplatz 1 und ca. 5 ha auf die Schlammplätze 2 bis 6 entfallen. Sie enthalten ca. 170.000 m³ Schlamm. Davon entfallen auf die Schlammplätze 2 bis 6 ca. 75.000 m³ mit einem Gewicht von mehr als 80.000 t. Der Schlamm steht in den Becken in einer Stärke von bis zu ca. 3,4 m an. Er ist nach einer von der Klägerin eingeholten Gefährdungsabschätzung der Dr. H. und Partner GbR vom 19. Mai 2006 unter anderem mit Schwermetallen und Kohlenwasserstoffen belastet. Sein organischer Gehalt übersteigt die Zuordnungswerte der Deponieverordnung für die Ablagerung von Abfällen auf Deponien. In den Schlammplätzen 1 und 2 reicht der Schlamm bis in das Grundwasser hinein. An der Oberfläche ist er weitgehend entwässert und so fest vererdet, dass er begehbar ist. Er ist dicht vor allem mit Gräsern, Sträuchern und krautigen Pflanzen bewachsen. In tieferen Bereichen ist er pastös bis schlammig.
Im Oktober 2006 stellt die Klägerin der Beklagten ein Projekt zur Sanierung der Schlammplätze vor. Sie beabsichtigte, die Schlammplätze 1, 2 und 6 einschließlich der Randwälle zu räumen und aus dem dort gewonnenen Material im Bereich der Schlammplätze 3, 4 und 5 zusammen mit dem dort vorhandenen Klärschlamm ein Landschaftsbauwerk mit Oberflächenabdichtung zu erstellen. Der nasse und pastöse Schlamm sollte durch Zugabe von Klärschlammverbrennungsaschen stabilisiert werden. Das Vorhaben sollte durch einen Sanierungsplan nach § 13 BBodSchG geregelt werden.
Die Beklagte stufte den Klärschlamm in den Schlammplätzen 2 bis 6 als Abfall ein, der von der Klägerin grundsätzlich zu beseitigen sei, und hielt das Bodenschutzrecht lediglich bezogen auf den Schlammplatz 1 für anwendbar. Die Klägerin wandte hiergegen ein: Abfallrecht sei auf den Klärschlamm in den Schlammplätzen 2 bis 6 nicht anwendbar. Der Schlamm sei keine bewegliche Sache. Er sei mit dem anstehenden Boden fest und dauerhaft verwachsen. Zudem sei er als Abwasser anzusehen, das sich in einer Abwasseranlage befinde. Auch im Fall des Abschlusses der Entwässerung sei er nicht zu Abfall geworden. Der Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung ende erst mit der Aufnahme des Schlamms. Einschlägig für den Umgang mit dem Schlamm seien das Wasserrecht und das Bodenschutzrecht. Sie, die Klägerin, sei nach den ministeriellen Genehmigungen berechtigt, den Schlamm dauerhaft in den Schlammplätzen liegen zu lassen. Die 1958 angekündigte und 1969 realisierte Planung, den Klärschlamm in den Schlammbecken zu belassen, habe den damals anerkannten technischen Verfahren entsprochen. Auch das zuständige Ministerium und die Bezirksregierung E1. seien ausweislich der Unterlagen zu den Genehmigungsverfahren von einer dauerhaften Ablagerung des Schlamms in den Schlammplätzen ausgegangen. Das Landschaftsbauwerk sei eine Maßnahme der abfallrechtlichen Verwertung. Eine Verbrennung des Schlamms sei abfallrechtlich nicht erforderlich.
Die Beklagte forderte die Klägerin zur Beibringung eines konkreten Konzepts für Alternativen zur Verbrennung des Klärschlamms auf. Dem kam die Klägerin zunächst nicht nach.
Mit Ordnungsverfügung vom 29. März 2011, der Klägerin zugestellt am 7. April 2011, ordnete die Beklagte unter Androhung von Zwangsgeldern an, den in den Schlammplätzen 2 bis 6 innerhalb der umgebenden Randwälle gelagerten Klärschlamm bis zur Sohle auszuheben und einer ordnungsgemäßen Entsorgung in einer dafür zugelassenen Abfallentsorgungsanlage zuzuführen, mit der Räumung spätestens nach drei Monaten zu beginnen und sie innerhalb von sechs Monaten nach Beginn abzuschließen (Nr. 1) sowie die Entsorgung der Klärschlämme nachzuweisen (Nr. 2). Zur Begründung ist ausgeführt: Das Schlammbecken des Schlammplatzes 1 sei bereits vor Inkrafttreten des Abfallrechts im Jahre 1972 verfüllt gewesen. Es unterfalle daher dem Bodenschutzrecht. Dagegen unterlägen die Schlammbecken der Schlammplätze 2 bis 6 dem Abfallrecht. Der Klärschlamm in diesen Becken sei kein Abwasser mehr. Er müsse als Rückstand der Abwasserbehandlung ordnungsgemäß entsorgt werden. Seine Entwässerung sei seit Jahren abgeschlossen. Er sei nicht Teil des Grundstücks im Sinne des Bodenschutzrechts, sondern liege, ohne mit dem Boden fest verbunden zu sein, in den Schlammbecken. Aus den Becken könne er problemlos entfernt werden. Die für die Kläranlage erteilten wasserrechtlichen Genehmigungen deckten lediglich die Lagerung des Schlamms zur Entwässerung ab. Eine endgültige Ablagerung sei der Klägerin nicht genehmigt worden.
Am 4. Mai 2011 hat die Klägerin Klage mit dem Ziel der Aufhebung der Ordnungsverfügung erhoben.
Die Beklagte hat im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (17 L 968/11 VG E1. ) mit Schriftsatz vom 11. Juli 2011 die Zwangsgeldandrohungen aufgehoben und die der Klägerin für den Beginn der Räumung der Schlammplätze gesetzte Frist dahingehend neu gefasst, dass die Räumung der Schlammplätze innerhalb von sechs Monaten nach Bestandskraft auszuschreiben und mit der Räumung ab dem der Auftragserteilung folgenden 1. Oktober zu beginnen sei. Die für den Abschluss der Räumung gesetzte Frist hat die Beklagte durch Erklärung vom 24. Januar 2014 neu auf zwölf Monate nach Beginn der Räumung festgesetzt.
Unter dem 11. März 2013 hat die Klägerin die Zulassung der Errichtung eines Landschaftsbauwerks beantragt. Das Landschaftsbauwerk soll aus dem stabilisierten Klärschlamm und den Randwällen der Schlammplätze 1 bis 6 in der Form einer Aufschüttung im Bereich der Schlammplätze 3, 4 und 5 errichtet werden. Es soll eine Fläche von ca. 3,5 ha einnehmen bei einer Länge von ca. 270 m, einer Breite von ca. 150 m und einer Höhe von bis zu ca. 20 m oberhalb des Geländes. Die Beklagte hat diesen Antrag nicht beschieden.
Mit Schriftsatz vom 15. Juli 2013 hat die Klägerin die Klage um das Begehren erweitert, die Beklagte zur Entscheidung über den Antrag vom 11. März 2013 zu verpflichten.
Zur Begründung der Klage hat die Klägerin vorgetragen: Der Klärschlamm sei in den Schlammplätzen abgelagert worden und unterfalle als unbewegliche Sache sowie als Boden am Ursprungsort nicht dem Abfallrecht. Seine feste Verbindung mit dem Boden ergebe sich unter anderem daraus, dass er im Boden selbst abgelagert worden sei und seit langem an Ort und Stelle liege. In den direkt unter dem Schlamm anstehenden gewachsenen Bodenschichten habe als Folge des Versickerns des Schlammwassers mit den Schlammpartikeln eine Durchmischung stattgefunden. Der Schlamm sei so fest, dass er bei der Gefährdungsabschätzung mit einem Fahrzeug habe befahren werden können. Zumindest die oberen Schicht des Schlamms in einer Stärke von ca. 1 m sei so weit vererdet, dass er kaum noch als Schlamm bezeichnet werden könne. Richtigerweise handele es sich um eine humose Bodenschicht. Die Festigkeit und Vererdung des Schlamms komme auch in dem Bewuchs mit Pflanzen zum Ausdruck. Einzelne Pfahlwurzeln reichten bis in eine Tiefe von mehr als 2 m. Der Schlamm sei auch Träger der bodenschutzrechtlich relevanten Bodenfunktionen. Mit fortschreitender Entwässerung setzten sich die bodenbildenden Prozesse fort. Sie, die Klägerin, habe den Schlamm in die Schlammplätze eingebracht, damit er zu Boden werde, und die Schlammplätze als Teil des Bodens und der Erdoberfläche hinterlassen. Das sei für jedermann erkennbar gewesen.
Auch befinde sich der Klärschlamm weiterhin in der Abwasseranlage und sei deshalb nicht Gegenstand des Abfallrechts. Die Schlammplätze seien eigenständige Abwasseranlagen und Teil der Kläranlage. Entscheidend für die Eigenschaft des Schlamms als Abwasser sei der Zeitpunkt seiner Einbringung in die Schlammplätze. Durch die Einstellung des Betriebs der Abwasseranlage sei der Schlamm nicht zu Abfall geworden. Es fehle an dem hierfür abfallrechtlich und wasserrechtlich erforderlichen Ausscheiden aus der Abwasseranlage. Das Liegenlassen des Schlamms zur weiteren Vererdung sei Teil der Abwasserbeseitigung. Zudem sei nach Stilllegung der Kläranlage das Bodenschutzrecht einschlägig.
Der Einstufung des Klärschlamms als Abfall stehe das Fehlen eines Entledigungstatbestandes entgegen. Sie, die Klägerin, müsse sich des Schlamms nicht entledigen. Es sei nicht notwendig, das Gefährdungspotenzial des Schlamms durch abfallrechtliche Verwertung oder Beseitigung auszuschließen. Das Gefährdungspotenzial könne auch durch Maßnahmen nach dem Bodenschutzrecht bewältigt werden.
Wasserrechtlich sei sie, die Klägerin, von Anfang an berechtigt gewesen, den Schlamm endgültig in den Schlammplätzen liegen zu lassen. Das ergebe sich aus den wasserrechtlichen Genehmigungen, vor allem der Genehmigung zum Entwurf 1969, wie auch aus dem Fehlen behördlicher Maßnahmen zur Entfernung des Schlamms. Die Berechtigung werde bestätigt durch die Ausweisungen des Gebietsentwicklungsplans und des Flächennutzungsplans. Durch die behördlichen Erklärungen und Maßnahmen sei zudem zumindest eine Ausnahme vom abfallrechtlichen Anlagenzwang zugelassen worden.
Die Errichtung des Landschaftsbauwerks unter Einbeziehung des Klärschlamms sei bodenschutzrechtlich zulässig. Die Schlammplätze seien Altablagerungen oder Altlasten. Der Schlamm könne als Boden umgelagert werden. Darüber hinaus sei er Teil der Altlast und könne deshalb selbst dann, wenn er Abfall wäre, in Sanierungsmaßnahmen einbezogen werden. Der abfallrechtliche Anlagenzwang stehe dem nicht entgegen. Von ihm könne eine Ausnahme erteilt werden. Der Antrag vom 11. März 2013 erstrecke sich auch auf die Zulassung einer derartigen Ausnahme. Das Landschaftsbauwerk sei keine Deponie und führe zu einer sachgerechten Sanierung des Geländes. Es sei ein geeignetes Mittel zur Abwehr der von dem Klärschlamm ausgehenden Gefahren. Ein behördliches Einschreiten komme auch in Anknüpfung an diese Gefahren und auf der Grundlage der hierauf bezogenen Ermächtigungen in Betracht.
Die Beklagte habe ihr Ermessen fehlerhaft unter Verstoß gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit ausgeübt. Sie habe das Gefährdungspotenzial des Schlamms und die Kosten der angeordneten Entsorgung nicht ermittelt. Die Kosten einer Verbrennung des Schlamms beliefen sich auf mehr als 7,1 Mio. Euro und überstiegen die Kosten einer Einbringung in das Landschaftsbauwerk bei weitem. Geeignete mildere Alternativen zur Verbrennung habe die Beklagte nicht erwogen. Die von der Beklagten gewählte Rechtsfolge beruhe auf sachfremden Erwägungen. Der Beklagten gehe es hauptsächlich um die Abwehr von mit dem Klärschlamm einhergehenden Gefahren, sodass auch ein Einschreiten in Anknüpfung an diese Gefahren und auf der Grundlage entsprechender Ermächtigungen in Betracht komme. Hinsichtlich dieser Gefahren fehle es der Ordnungsverfügung aber wegen der Ausklammerung des Schlammplatzes 1 an der gebotenen Effektivität. Die zur Räumung gesetzte Frist sei angesichts des erheblichen Umfangs der durchzuführenden Arbeiten deutlich zu kurz.
Die Beklagte sei zum Erlass einer Entsorgungsanordnung nicht zuständig. Zuständig hinsichtlich der Kläranlage einschließlich der Schlammplätze sei die obere Umweltschutzbehörde.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 29. März 2011 in der Gestalt des Schriftsatzes der Beklagten vom 11. Juli 2011 im Verfahren 17 L 968/11 und der weiteren Abänderung in der mündlichen Verhandlung vom 24. Januar 2014 aufzuheben,
hilfsweise
die Beklagte zu verpflichten, über ihren Antrag auf Errichtung eines Landschaftsbauwerks auf dem Gelände der Kläranlage E. - "L. F. " vom 11. März 2013 zu entscheiden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen: Die Ordnungsverfügung diene in erster Linie der Abwehr des Verstoßes gegen den abfallrechtlichen Anlagenzwang. Der Klärschlamm sei eine dem Abfallrecht unterliegende bewegliche Sache. Er liege in den Schlammbecken, die als technische Bauwerke errichtet worden seien, auf dem Oberboden auf und sei mit dem Boden nicht vermischt oder verwachsen. Er unterscheide sich mit einem Trockensubstanzgehalt von höchstens 40% deutlich vom anstehenden Boden. Eine Vererdung des Schlamms habe lediglich in geringem Maße stattgefunden. Der Schlamm sei an der Oberfläche verwittert. Wasserrecht finde auf den Schlamm keine Anwendung, weil seine Entwässerung seit langem abgeschlossen sei. Eine abfallrechtlich relevante Genehmigung der endgültigen Ablagerung des Schlamms in den Schlammbecken sei der Klägerin nicht erteilt worden. Auch Bodenschutzrecht sei auf den Schlamm nicht anwendbar. Das Landschaftsbauwerk sei eine nicht zugelassene und nicht zulassungsfähige Abfallbeseitigungsanlage. Eine Ausnahme vom abfallrechtlichen Anlagenzwang könne nicht erteilt werden. Die Kosten der Entsorgung des Schlamms beliefen sich auf ca. 5 Mio. Euro. Sie seien wegen der hohen Schadstoffbelastung des Schlamms nicht unverhältnismäßig hoch. Eine kostengünstigere rechtmäßige Entsorgungsmöglichkeit gebe es nicht. Die zur Räumung gesetzte Frist reiche aus. Sie könne erforderlichenfalls verlängert werden. Der Hilfsantrag sei unzulässig.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Ermächtigungsgrundlage für die Entsorgungsanordnung sei § 62 KrWG. Das Abfallrecht finde auf den Klärschlamm Anwendung. Der Verbleib des Schlamms in den Schlammplätzen sei keine Abwasserbeseitigung mehr. Der Klärschlamm sei auch kein Boden, sondern Abfall. Die Klägerin wolle und müsse sich seiner entledigen. Sein Liegenlassen in den Schlammplätzen sei nicht genehmigt. Die Entsorgungsanordnung sei nicht ermessensfehlerhaft ergangen. Ein gleich geeignetes milderes Mittel zur Erreichung ihres Zwecks sei nicht ersichtlich. Das Landschaftsbauwerk sei abfallrechtlich kein zulässiges Austauschmittel. Die Kosten der Entsorgung seien der Klägerin zuzumuten. Der Hilfsantrag sei eine unzulässige Klageänderung.
Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin.
Die Klägerin trägt zur Begründung der Berufung ergänzend und vertiefend vor: Das Verwaltungsgericht habe die Anwendbarkeit des Abfallrechts zu Unrecht bejaht. Bezogen auf § 2 Abs. 2 Nr. 9 KrWG sei entscheidend, dass der Klärschlamm noch im räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit der Kläranlage stehe. Die Kläranlage bestehe noch und unterliege materiell dem Wasserrecht. Ihre Stilllegung sei unerheblich. Darüber hinaus seien die Schlammplätze selbst Abwasseranlagen und sei die Entwässerung des Schlamms noch nicht abgeschlossen. Im Hinblick auf § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG komme es darauf an, dass der Klärschlamm Boden im Sinne von § 2 Abs. 1 BBodSchG sei. Er gehöre zur oberen Schicht der Erdkruste und sei Träger der natürlichen Bodenfunktionen. Jedenfalls bis in eine Tiefe von ca. 1 m sei er durch seine Vererdung zu Boden geworden sei. In tieferen Bereichen setze sich der Prozess der Bodenbildung fort.
Außerdem sei der Klärschlamm nach den zivilrechtlichen Vorschriften Teil des Grundstücks. Er sei mit dem unterliegenden und angrenzenden Boden fest verbunden. Sein Gewicht mache ihn praktisch unbeweglich. Auch sei er mit den oberen Schichten des unterliegenden Bodens vermischt. Seine Trennung vom anstehenden Boden sei finanziell überaus aufwendig. Sie, die Klägerin, habe die Verbindung nicht nur zu einem vorübergehenden Zweck vorgenommen. Im Zeitpunkt der Aufspülung des Schlamms sei seine spätere Entfernung zumindest ungewiss gewesen. Ihre Absicht, den Schlamm dauerhaft abzulagern, werde durch das Fehlen baulicher oder technischer Vorkehrungen für seine Entfernung von den Schlammplätzen und durch das lange Liegenlassen bestätigt. Ein Konzept der wiederholten Beschickung der Schlammplätze mit Schlamm nach vorheriger Entfernung des entwässerten Schlamms habe es nicht gegeben.
Der Klärschlamm sei kein Abfall. Sie, die Klägerin, wolle sich seiner nicht entledigen. Sein Gefährdungspotenzial könne durch eine Sanierungsmaßnahme nach Bodenschutzrecht ausgeschlossen werden. Die Entsorgung des Schlamms sei abgeschlossen. Die Schlammplätze hätten von Anfang an die Funktion gehabt, den Schlamm endgültig aufzunehmen, wenn seine anderweitige Verwendung nicht beabsichtigt oder nicht möglich sei. Das habe dem damaligen Stand der Abwassertechnik entsprochen.
Eine Genehmigung für die dauerhafte Ablagerung des Schlamms in den Schlammplätzen sei bis zum Inkrafttreten des Abfallbeseitigungsgesetzes 1972 nicht erforderlich gewesen. Der Weiterbetrieb der Schlammplätze über diesen Zeitpunkt hinaus sei abfallrechtlich zulässig gewesen. Darüber hinaus sei die Ablagerung des Schlamms auch genehmigt worden. Zumindest die Ablagerung der Klärschlammrückstände sei genehmigt worden.
Die Erteilung einer Ausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG komme auch mit Blick auf die materiellen Anforderungen an die Deponierung und den organischen Gehalt des Klärschlamms in Betracht. Der Schlamm könne auf der Grundlage des Bodenschutzrechts hinreichend gesichert werden. Er unterliege der bodenschutzrechtlichen Sanierungspflicht. Durch das Landschaftsbauwerk werde er gemeinwohlverträglich beseitigt.
Die Beklagte habe ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Sie habe ihr Entschließungsermessen nicht betätigt. Den entscheidungserheblichen Sachverhalt habe sie in mehrfacher Hinsicht unzulänglich ermittelt. Die Belange habe sie fehlerhaft abgewogen und sich von sachfremden Erwägungen leiten lassen. Das Vorgehen nach Abfallrecht werde dem Gefahrenpotenzial der Schlammplätze nicht gerecht. Die Entsorgung des Schlamms sei mit Kosten von ca. 10 Mio. Euro um ein Vielfaches aufwendiger als die Errichtung des Landschaftsbauwerks, für das bezogen auf den Schlamm der Schlammplätze 2 bis 6 ca. 2,1 Mio. Euro aufzubringen seien.
Die Stilllegung der Kläranlage ändere nichts an der Zuständigkeit der oberen Umweltschutzbehörde.
Die Klageerweiterung sei sachdienlich.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach den erstinstanzlichen Klageanträgen zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Sie trägt ergänzend und vertiefend zur Begründung vor: Wasserrecht sei auf den Klärschlamm nicht mehr anzuwenden, weil die Abwasserbehandlung abgeschlossen sei. Bodenschutzrecht finde keine Anwendung, weil der Klärschlamm kein Boden sei. Er habe kein natürliches Bodengefüge, sondern sei ein technogenes Bodensubstrat, das ungünstig für die Entwicklung von Pflanzen sei. Zudem liege er dem Boden als bewegliche Sache auf. Der Klägerin sei die Tragung der für die Entsorgung des Klärschlamms in Höhe von rund 7 Mio. Euro anfallenden Kosten wegen der Gefahren für das Grundwasser zuzumuten. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung des Landschaftsbauwerks könne nicht positiv beschieden werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie auf die von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat weder mit dem Hauptantrag noch mit dem Hilfsantrag Erfolg.
Die mit dem Hauptantrag angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten vom 29. März 2011 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage der Ordnungsverfügung ist § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG.
Die Vorschrift ist für die gerichtliche Überprüfung der Ordnungsverfügung maßgeblich. Sie ist Teil der im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung geltenden Rechtsordnung und dementsprechend von der Beklagten in der Ordnungsverfügung zu ihrer rechtlichen Begründung herangezogen worden. Der für die gerichtliche Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsakts entscheidende Zeitpunkt richtet sich nach dem jeweiligen materiellen Recht. Sind diesem keine Anhaltspunkte für den Beurteilungszeitpunkt zu entnehmen, ist im Allgemeinen auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, BVerwGE 126, 149, und vom 28. Juli 1989 - 7 C 39.87 -, BVerwGE 82, 260.
Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz enthält keine Regelung, der entnommen werden könnte, dass es für die Beurteilung von auf der Grundlage von § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG zu seiner Durchführung erlassenen Anordnungen auf einen späteren Zeitpunkt als denjenigen der letzten Behördenentscheidung ankommen soll. Das Kreislaufwirtschaftsgesetz, das während des Anfechtungsverfahrens gegen die Ordnungsverfügung an die Stelle des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes getreten ist, besagt für unter dessen Geltung auf der Grundlage von § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG erlassene Anordnungen nichts anderes.
Die Anordnungen der Ordnungsverfügung begründen auch keine auf Dauer gerichteten Verpflichtungen der Klägerin im Sinne eines Dauerverwaltungsakts. Ein Dauerverwaltungsakt, bei dem es grundsätzlich auf den Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts ankommt, ist dadurch gekennzeichnet, dass seine Rechtswirkungen nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern während eines bestimmten Zeitraums eintreten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2012 - 6 C 14.11 -, NVwZ 2013, 139, und Beschluss vom 5. Januar 2012 - 8 B 62.11 -, NVwZ 2012, 510.
Er ist darauf ausgerichtet, auf Dauer angelegte Rechtsverhältnisse zu begründen oder zu ändern.
Vgl. Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 113 Rn. 116; BT-Drucks. 8/2034, S. 34.
Die Anordnungen der Ordnungsverfügung erschöpfen sich dagegen in der Begründung einmaliger Verpflichtungen zum Ausheben und zur Entsorgung des Klärschlamms sowie zur Vorlage von Belegen über die Entsorgung. Der Umstand, dass die Erfüllung der Verpflichtungen sich wegen der notwendigen Vorbereitung der Räumung und Entsorgung sowie des mit der erheblichen Menge des Klärschlamms verbundenen Arbeitsaufwands bei der Durchführung der angeordneten Maßnahmen absehbar über einen längeren Zeitraum hinweg erstrecken wird, geht nicht mit einem auf Dauer angelegten Regelungsgehalt der Anordnungen einher. Die von der Beklagten für die Erfüllung der Anordnungen gesetzten Fristen legen nicht die Dauer der Wirkungen der Verpflichtungen fest, sondern den Zeitraum, nach dessen Ablauf weitergehende behördliche Maßnahmen zur Durchsetzung der Verpflichtungen in Betracht kommen. Auch die Länge der Fristen, die sich nach ihrer Verlängerung auf insgesamt mehr als 1½ Jahre belaufen, rechtfertigt es nicht, die Verpflichtungen trotz ihrer Einmaligkeit einem Dauerverwaltungsakt gleichzustellen.
Die von der Beklagten während des Klageverfahrens zuletzt in der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung vom 24. April 2014 erklärten Verlängerungen der zur Umsetzung der Räumungsanordnung ursprünglich festgelegten Fristen lassen die Maßgeblichkeit der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens durch den Erlass der Ordnungsverfügung unberührt. Das Hinausschieben des Endes der Fristen betrifft lediglich die Dauer der Zeiträume, innerhalb deren die Klägerin die angeordneten Maßnahmen schrittweise verwirklichen muss. Die mit Wirkung ab Bekanntgabe der Ordnungsverfügung begründeten Verpflichtungen, die den Kern der Ordnungsverfügung ausmachen, sind hierdurch nicht verändert worden.
Die Beklagte war sachlich zuständig für den Erlass einer Ordnungsverfügung auf der Grundlage von § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG.
Sie war als untere Umweltschutzbehörde für den Vollzug des Abfallrechts zuständig, soweit nichts anderes bestimmt war (§ 1 Abs. 1 und 3 ZustVU vom 11. Dezember 2007 - GV.NRW. S. 662; im Folgenden: ZustVU a. F.). Eine gegenüber der Grundzuständigkeit der unteren Umweltschutzbehörde andere Bestimmung greift nicht ein. Die durch § 2 ZustVU a. F. bestimmte Zuständigkeit der oberen Umweltschutzbehörde für den Vollzug des Abfallrechts gelangt nicht zum Tragen. Eine solche Zuständigkeit bestand, soweit es sich um Anforderungen an die Errichtung und den Betrieb von Anlagen nach Anhang I der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz oder um Anforderungen des Abfall-, Bodenschutz- und Wasserrechts gegenüber dem Betreiber dieser Anlage handelte und soweit in Anhang II der Verordnung nichts anderes bestimmt war (§ 2 Abs. 1 Satz 1 ZustVU a. F.). Diese Zuständigkeitsverteilung gilt aktuell nach § 1 Abs. 1 und 3, § 2 Abs. 1 Satz 1 ZustVU vom 3. Februar 2015 (GV. NRW. S. 268 - ZustVU n. F.) inhaltlich fort.
Die "Kläranlage E. -L. F. ", auf deren Gelände sich der nach den Anordnungen der Ordnungsverfügung zu entsorgende Klärschlamm befindet, gehört zwar zu den öffentlichen Abwasserbehandlungsanlagen im Sinne von Anhang I der Verordnung. Die Anordnungen beziehen sich aber nicht auf die Errichtung oder den Betrieb der Kläranlage und beinhalten keine Anforderungen gegenüber dem Betreiber der Kläranlage. Die Kläranlage ist seit 1999 stillgelegt. Sie wird seitdem nicht mehr entsprechend ihrer Zweckbestimmung betrieben und hat damit auch keinen Betreiber mehr. Die Ordnungsverfügung enthält Anforderungen an den durch den früheren Betrieb der Kläranlage angefallenen Klärschlamm und diesbezügliche Verpflichtungen der Klägerin.
Der in der Vergangenheit liegende Betrieb der Kläranlage und die ehemalige Eigenschaft der Klägerin als Betreiberin der Kläranlage lösen die Zuständigkeit der oberen Umweltschutzbehörde nicht aus. Allerdings lässt die über die Stilllegung hinaus andauernde Zuständigkeit der oberen Umweltschutzbehörde nach § 2 Abs. 4 Satz 1 ZustVU a. F./n. F. erkennen, dass die Begriffe "Betrieb" und "Betreiber" im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 ZustVU a. F./n. F. nicht ausschließlich gegenwärtige Vorgänge und Eigenschaften bezeichnen, sondern im Ausgangspunkt einen vergangenen Betrieb und einen ehemaligen Betreiber einbeziehen können. Ein solches Sprachverständnis stimmt damit überein, dass nach materiellen Recht dem "Betreiber" stillgelegter Anlagen Verpflichtungen obliegen können (vgl. etwa § 40 Abs. 2 Satz 1 KrWG). Die Zuständigkeit der oberen Umweltschutzbehörde nach § 2 Abs. 4 Satz 1 ZustVU a. F./n. F. setzt notwendig voraus, dass bei den der Vorschrift unterfallenden stillgelegten Anlagen noch Anforderungen an den "Betrieb" und gegenüber dem "Betreiber" gestellt werden können. Der in dieser Vorschrift festgelegte Stichtag für die Stilllegung der Anlage macht jedoch gleichzeitig deutlich, dass die Zuständigkeit der oberen Umweltschutzbehörde grundsätzlich mit der Stilllegung der Anlage endet. § 2 Abs. 4 Satz 1 ZustVU a. F./n. F. weitet die Ausnahmen von der allgemeinen Zuständigkeit der unteren Umweltschutzbehörden, die in § 2 Abs. 1 bis 3 ZustVU a. F./n. F. bezogen auf die Anlagen nach Anhang I geregelt wird, auf zusätzliche Sachverhalte aus. Zugleich wird die Reichweite der Ausnahmen mittels der Stichtagsregelung begrenzt. Die Annahme der Klägerin, § 2 Abs. 4 Satz 1 ZustVU a. F./n. F. sehe für vor dem Stichtag stillgelegte Anlagen keinen Übergang der Zuständigkeit von der oberen Umweltschutzbehörde auf die unteren Umweltschutzbehörden vor, setzt eine allgemeine Zuständigkeit der oberen Umweltschutzbehörde voraus, die aber nach § 1 Abs. 3 ZustVU a. F./n. F. nicht besteht.
Bestätigt wird das durch die Gesetzesbegründung zu § 2 Abs. 4 ZustVU a. F. Danach sieht die Regelung für die Fälle einer Betriebsstilllegung einen Übergang der Zuständigkeit auf die unteren Umweltschutzbehörden erst dann vor, wenn keine schädlichen Umwelteinwirkungen mehr hervorgerufen werden können.
Vgl. LT-Drucks. 14/4973, S. 201.
Dieses Regelungsziel bezieht sich, wie der für die Stilllegung festgesetzte und mit dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz vom 11. Dezember 2007 identische Stichtag 1. Januar 2008 zeigt, auf Anlagen, die unter Geltung der neuen Zuständigkeitsregelungen stillgelegt werden. Sie setzt hinsichtlich der vor dem Stichtag stillgelegten Anlagen und der Anlagen, die über den Stichtag hinaus der Zuständigkeit der oberen Umweltschutzbehörde unterstellt sind, voraus, dass in der Regel die durch § 2 Abs. 1 bis 3 ZustVU a. F./n. F. bewirkte Abweichung von § 1 Abs. 3 ZustVU bis zur Stilllegung der Anlage reicht und ab diesem Zeitpunkt die Grundregel der Zuständigkeit der unteren Umweltschutzbehörden den Ausschlag gibt.
§ 21 Abs. 1 KrW-/AbfG ist anwendbar.
Der Anwendbarkeit der Vorschrift steht nicht § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrW-/AbfG entgegen. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrW-/AbfG gelten die Vorschriften dieses Gesetzes nicht für Stoffe, sobald diese in Gewässer oder Abwasseranlagen eingeleitet oder eingebracht werden. Diese Voraussetzungen sind bezogen auf den auszuhebenden und zu entsorgenden Klärschlamm in den Schlammplätzen 2 bis 6 nicht erfüllt.
Der Klärschlamm ist zwar im Zuge der Abwasserbehandlung in der Kläranlage angefallen, sodass seine Bestandteile zuvor in die Kläranlage und/oder in deren Zufluss eingeleitet oder eingebracht worden sind. Er ist ferner in die zu seiner Austrocknung angelegten Schlammplätze eingespült worden und befindet sich, soweit sein ursprünglicher Wassergehalt nicht durch Entzug, Versickerung oder Verdunstung des Wassers gesunken ist, noch dort. Jedoch weist der Klärschlamm den in § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrW-/AbfG geforderten Bezug mit einem Gewässer oder einer Abwasseranlage inzwischen seit langem nicht mehr auf.
Durch § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrW-/AbfG wird dem Wortlaut nach der Zeitpunkt bestimmt, in dem die Geltung des Abfallrechts endet. Hierzu bedient sich die Vorschrift eines durch das Merkmal "sobald" und die Vorgänge des "Einleitens" und "Einbringens" umschriebenen zeitlichen Kriteriums sowie einer durch die Begriffe der "Gewässer" und der "Abwasseranlagen" festgelegten räumlichen Beziehung. Ein am Merkmal "sobald" haftendes und ausschließlich auf den Beginn der Unanwendbarkeit des Abfallrechts bezogenes Verständnis vom Regelungsgehalt des § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrW-/AbfG wird dem Sinn und Zweck der Vorschrift nicht gerecht. Sie zielt ebenso wie ihre Vorgängerregelungen auf die Abgrenzung der Anwendungsbereiche einerseits des Abfallrechts und andererseits des Wasserrechts. Geregelt wird, ob der Stoff nach Abfallrecht oder nach Wasserrecht zu entsorgen ist. Das bezieht sich hinsichtlich der Abwasserbeseitigung auch auf die Dauer des Ausschlusses der Geltung des Abfallrechts. Erreicht werden soll, dass Vorgänge, die bereits von wasserrechtlichen Bestimmungen abgedeckt werden, dem Abfallrecht entzogen werden und so ein unnötiges Nebeneinander beider Rechtsregime vermieden wird.
Vgl. BT-Drucks. 10/2885, S. 13 f.
Das schlägt sich nicht zuletzt darin nieder, dass an die wasserrechtlich geprägten Begriffe "Gewässer" und "Abwasseranlagen" angeknüpft wird. Unter Abwasseranlagen sind alle Einrichtungen zu verstehen, die der Abwasserbeseitigung dienen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. März 2009 - 20 A 125/07 -, ZfW 2010, 101; Czychowski/ Reinhardt, WHG, 11. Aufl., § 60 Rn. 9,
Die Reichweite der Abwasserbeseitigung ist ihrerseits wasserrechtlich festgelegt. Unterliegt der Stoff nicht mehr den wasserrechtlichen Bestimmungen für die Abwasserbeseitigung, beurteilt sich seine Entsorgung nach Abfallrecht. Das liegt bezogen auf Klärschlamm der auf abfallrechtlicher Grundlage erlassenen Klärschlammverordnung wie auch der Abfallverzeichnis-Verordnung, in der Schlämmen aus der Behandlung von Abwasser bestimmte Schlüssel-Nummern zugewiesen werden, zugrunde. Ausgehend vom Zusammenwirken der vorgenannten zeitlichen und räumlichen Kriterien für den Geltungsausschluss des Abfallrechts wird dessen Ende bewirkt sowohl durch einen dem Einleiten oder Einbringen entgegengesetzten Vorgang der Entfernung aus einem Gewässer oder einer Abwasseranlage wie auch durch Veränderungen, die dazu führen, dass es sich nicht mehr um ein Gewässer oder eine Abwasseranlage handelt. In beiden Fällen fehlt es an der durch § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrW-/AbfG geforderten Beziehung des Stoffs zu einem Gewässer oder einer Abwasseranlage.
Klärschlamm, der bei der Abwasserbeseitigung angefallen ist, aber nicht mehr Gegenstand der Abwasserbeseitigung ist, ist als Abfall aus Abwasserbehandlungsanlagen einzustufen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2006 ‑ 7 C 4.06 ‑, BVerwGE 127, 250.
Das stimmt überein mit dem Regelungsgehalt der im Wesentlichen gleichgerichteten Bestimmungen der Vorgängerregelung des § 1 Abs. 3 Nr. 5 AbfG wie auch der Nachfolgeregelung des § 2 Abs. 2 Nr. 9 KrWG.
Vgl. zu § 1 Abs. 3 Nr. 5 AbfG: Driewer, ZfW 1988, 365; zu § 2 Abs. 2 Nr. 9 KrWG: Petersen in Jarass/Petersen, KrWG, § 2 Rn. 104; Kropp in von Lersner/Wendenburg/Kropp/Rüdiger, Recht der Abfall- und Kreislaufwirtschaft, § 2 KrWG Rn. 76, 78 f.
Der von der Ordnungsverfügung erfasste Klärschlamm ist nicht mehr Gegenstand der Abwasserbeseitigung.
Die Abwasserbeseitigung umfasst das Sammeln, Fortleiten, Behandeln, Einleiten, Versickern, Verregnen und Verrieseln von Abwasser sowie das Entwässern von Klärschlamm im Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung (§ 54 Abs. 2 Satz 1 WHG) und die Beseitigung des in Kleinkläranlagen anfallenden Schlamms (§ 54 Abs. 2 Satz 2 WHG). Von diesen Maßnahmen kommt hinsichtlich des Klärschlamms in den Schlammplätzen allein die Alternative des Entwässerns in Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung in Betracht. Die Voraussetzungen dieser Alternative sind aber nicht erfüllt.
Dabei kann zugunsten der Klägerin unterstellt werden, dass der Klärschlamm noch entwässert wird im Sinne von § 54 Abs. 2 Satz 1 WHG.
Entwässert wird Klärschlamm durch Vorgänge, die seinen Wassergehalt herabsetzen. Das kann durch einen allein der Schwerkraft folgenden Wasserverlust mit Sedimentation geschehen.
Vgl. Czychowski/Reinhardt, a. a. O., § 54 Rn. 25; Zöllner in Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 54 Rn. 36.
Nimmt man an, dass der Wassergehalt des Klärschlamms aufgrund der Naturkräfte, denen er ausgesetzt ist, nach wie vor sinkt und er dadurch eine Entwässerung erfährt, geschieht dies nicht zielgerichtet. Nach der Stilllegung der Kläranlage verfolgt die Klägerin nicht das Ziel, einen bestimmten Wert des Wassergehalts des Klärschlamms zu erreichen. Hält man für erforderlich, dass eine noch andauernde Herabsetzung des Wassergehalts des Klärschlamms darauf ausgerichtet sein muss, die anschließende Entsorgung des Klärschlamms vorzubereiten,
vgl. hierzu VGH Bad.-Württ. Beschluss vom 20. Juli 1995 - 8 S 1939/95 -, ZfW 1996, 444; Kotulla, WHG, 2. Aufl., § 54 Rn. 32,
fehlt es daran.
Unabhängig hiervon wird der Wassergehalt des Klärschlamms jedenfalls seit Jahren nicht mehr im Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung herabgesetzt.
Ein solcher Zusammenhang kann funktionaler oder räumlicher Art sein.
Vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, a. a. O., § 54 Rn. 26; Zöllner, a. a. O., § 54 Rn. 35.
Vorliegend fehlt es an beidem. Eine noch stattfindende Entwässerung des Klärschlamms ist von der Abwasserbeseitigung funktional und räumlich vollständig getrennt. Ein Bezug zur Abwasserbeseitigung besteht lediglich noch dahingehend, dass der Klärschlamm bei der Behandlung des Abwassers in der Kläranlage angefallen ist und sich nach wie vor auf dem Gelände der Kläranlage in Schlammplätzen befindet, die zu seiner Austrocknung angelegt worden sind. Das reicht für einen Zusammenhang im Sinne von § 54 Abs. 2 Satz 1 WHG nicht aus.
Funktional hat der Klärschlamm mit der Abwasserbeseitigung nichts mehr zu tun.
Die Kläranlage wird einschließlich der zu ihrem Betrieb eingerichteten Schlammplätze nicht mehr betrieben. Sie ist seit 1999 vollständig stillgelegt. Die Stilllegung beinhaltet die Außerbetriebnahme aller funktionalen Bestandteile der Kläranlage und damit auch der Schlammplätze. Die Klägerin hat die Stilllegung der Kläranlage ausweislich der daraufhin vom damaligen Regierungspräsidenten E1. verfügten Aufhebung der Einleitungserlaubnis für das in der Kläranlage gereinigte Abwasser zum 30. Juni 1999 vorgenommen und die Schlammplätze dabei nicht ausgeklammert. Die noch vorhandenen Anlagen der Kläranlage werden seitdem nicht mehr zu Zwecken der Abwasserbeseitigung oder auch nur zur Entwässerung des Klärschlamms verwendet. Der Klärschlamm als solcher ist der eigentlichen Abwasserbeseitigung schon seit seiner Einspülung in die Schlammplätze entzogen; beseitigt wird allenfalls noch aus ihm austretendes Abwasser. Durch die Stilllegung hat die Klägerin zudem das von ihr im Entwurf für die Kläranlage genannte Ziel aufgegeben, den Wassergehalt des Klärschlamms bis auf etwa 45% herabzusetzen. Das aus dem Klärschlamm austretende Schlammwasser wird entgegen dem Entwurf nicht mehr in die Kläranlage zurückgeleitet. Die von der Klägerin als Entwässerung in Folge des Austretens von Sickerwasser in den Untergrund betrachtete weitere Verminderung des Wassergehalts des Klärschlamms findet in dem im Entwurf festgelegten Zweck der Schlammplätze keine Erwähnung.
Darüber hinaus werden die Schlammplätze schon seit Inbetriebnahme der Schlammdruckrohrleitung zum Klärwerk F1. im Jahr 1984 nicht mehr mit Klärschlamm beschickt. Für den Betrieb der Kläranlage und für die dort vorgenommenen Maßnahmen der Abwasserbeseitigung sind die Schlammplätze schon seit diesem Zeitpunkt entbehrlich. Sie waren und sind seitdem ausschließlich dafür bestimmt, den Klärschlamm aufzunehmen und unterzubringen.
Das Fehlen einer Untergrundabdichtung der Schlammplätze und von baulichen oder technischen Vorkehrungen für ihre Räumung deutet zwar darauf hin, dass die Klägerin zumindest möglicherweise den Klärschlamm auf Dauer in den Schlammplätzen liegenlassen und für diesen Fall den Wassergehalt des Klärschlamms der natürlichen Entwicklung überlassen wollte. Bei dem bloßen Lagern oder Ablagern des Klärschlamms handelt es sich aber nicht um ein Ziel der Abwasserbeseitigung, sondern um dasjenige der Entsorgung des Klärschlamms nach abgeschlossener Abwasserbeseitigung.
Die Herkunft des Klärschlamms aus der Kläranlage stellt einen hinreichenden funktionalen Bezug zum früheren Betrieb der Kläranlage und der Schlammplätze nicht her. Klärschlamm fällt bei der Abwasserbehandlung in einer der Abwasserbeseitigung dienenden Abwasseranlage notwendig an. Das Regelungsmerkmal des "Entwässerns in Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung" wäre inhaltsleer, wenn allein die Entstehung des Klärschlamms bei der Abwasserbeseitigung dazu führen könnte, das Bestehen des Zusammenhangs im Sinne von § 54 Abs. 2 Satz 1 WHG zu bejahen. Mit dem Erfordernis des Zusammenhangs zur Abwasserbeseitigung wird aber bezweckt, lediglich spezifische Vorgänge des Umgangs mit Klärschlamm der Abwasserbeseitigung zuzuordnen. Insbesondere ist die Entsorgung des Klärschlamms nicht Gegenstand der Abwasserbeseitigung. Die Zugehörigkeit der Beseitigung des Schlamms aus Kleinkläranlagen zur Abwasserbeseitigung nach § 54 Abs. 2 Satz 2 WHG entzieht dessen Beseitigung dem Abfallrecht,
vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 7. Februar 2017 - 9 B 30.16 -, juris,
was im Rückschluss bestätigt, dass die Beseitigung des nicht in Kleinkläranlagen anfallenden Schlamms nicht Teil der Abwasserbeseitigung ist. Eine Beseitigung des in anderen Abwasseranlagen anfallenden Schlamms durch dessen Liegenlassen in stillgelegten Schlammplätzen ist hiervon nicht ausgenommen. Nichts anderes gilt, wenn während des Liegenlassens der Wassergehalt des Klärschlamms sinkt. Das Absinken des Wassergehalts ist Teil der Beseitigung des Klärschlamms, nämlich seiner flüssigen Bestandteile, nicht Teil einer hiervon zu unterscheidenden Entwässerung des Klärschlamms.
Auch räumlich hat der Klärschlamm nichts mehr mit der Abwasserbeseitigung zu tun.
In räumlicher Hinsicht ergibt sich aus dem noch andauernden Vorhandensein des Klärschlamms in den Schlammplätzen ein Zusammenhang lediglich mit einer ehemaligen Abwasseranlage. Die noch existierenden baulichen und technischen Einrichtungen der Kläranlage haben ihre Funktion endgültig verloren und ändern nichts daran, dass es auf dem Gelände der Kläranlage seit Jahren keine Anlage mit dem Zweck der Abwasserbeseitigung mehr gibt. Das steht einer räumlichen Entfernung des Klärschlamms vom Ort der Abwasserbeseitigung gleich. Soweit angenommen wird, der Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung ende mit dem räumlichen Ausscheiden des Klärschlamms zur Entsorgung,
vgl. BayVGH, Beschluss vom 1. August 2007 ‑ 14 CS 07.413 u. a. -, NuR 2007, 623; Schomerus in Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl., § 2 Rn. 33,
wird dabei vorausgesetzt, dass der Klärschlamm bis zu diesem Zeitpunkt Gegenstand von Maßnahmen zur Abwasserbeseitigung ist und die Kläranlage entsprechend ihrer Funktion zur Abwasserbeseitigung genutzt wird.
Zur Beendigung des ursprünglichen Zusammenhangs des Klärschlamms mit der Abwasserbeseitigung bedarf es nicht seiner von der Klägerin für erforderlich erachteten räumlichen Entfernung aus den Schlammplätzen. Mit der wasserrechtlichen Festlegung der Reichweite der Abwasserbeseitigung geht ohne weiteres einher, dass nicht zur Abwasserbeseitigung zählende Maßnahmen und Vorgänge nicht geeignet sind, einer Einrichtung die für eine Abwasseranlage kennzeichnende Zweckbestimmung zur Abwasserbeseitigung beizulegen. Endet die Zweckbestimmung der Einrichtung zur Abwasserbeseitigung, verliert sie ihre Eigenschaft als Abwasseranlage und kommt es nicht zum Nebeneinander wasserrechtlicher und abfallrechtlicher Anforderungen an die Beseitigung von in der Anlage befindlichen Stoffen. Mit dem Ende der Abwasserbeseitigung entfällt für die von ihr betroffenen Stoffe der Grund für den Geltungsausschluss des Abfallrechts. Es widerspricht, wie ausgeführt, dem Wortlaut sowie dem Sinn und Zweck von § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrW-/AbfG, Klärschlamm in stillgelegten Abwasseranlagen vom Geltungsbereich des Abfallrechts auszunehmen. Daran ändert nichts, dass das Vorhandensein des Klärschlamms in einer solchen Anlage wasserrechtlich Fragen unter anderem hinsichtlich einer Gewässerbenutzung (§ 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG) und des Grundwasserschutzes (§ 48 Abs. 2 Satz 1 WHG) aufwirft. Bezogen auf § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrW-/AbfG entscheidend sind Gesichtspunkte der Entsorgung des Klärschlamms.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten auf der Grundlage von § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG sind erfüllt. Die Anordnungen der Ordnungsverfügung sind erforderlich zur Durchführung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. Das Vorhandensein des Klärschlamms auf den Schlammplätzen verstößt gegen die Pflicht der Klägerin, Abfälle ordnungsgemäß und schadlos zu verwerten (§ 5 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG) oder sie gemeinwohlverträglich zu beseitigen (§ 11 Abs. 1 KrW-/AbfG).
Der Klärschlamm ist Abfall. Abfälle sind nach § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG-/AbfG alle beweglichen Sachen, die unter die in Anhang I aufgeführten Gruppen fallen und deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss.
Der Klärschlamm ist eine bewegliche Sache bzw. eine Gesamtheit beweglicher Sachen. Nach den zivilrechtlichen Kriterien der §§ 93 ff. BGB, auf die im Ausgangspunkt zurückgegriffen werden kann,
vgl. hierzu Breuer in Jarass/Petersen/Weidemann, KrW-/AbfG, § 3 Rn. 33 f.; Paetow, NVwZ 1990, 511,
fehlt die Beweglichkeit bei Sachen, die Grundstücke oder wesentliche Bestandteile von Grundstücken sind. Zu den wesentlichen Bestandteilen eines Grundstücks gehören die mit dem Grund und Boden fest verbundenen Sachen (§ 94 Abs. 1 Satz 1 BGB). Bei der Beurteilung, ob eine Sache mit dem Grund und Boden fest verbunden ist, sind die Umstände des Einzelfalls entscheidend. Ausschlaggebend ist die Verkehrsauffassung.
Vgl. Stresemann in Münchener Kommentar zum BGB, 6. Aufl., § 94 Rn. 4; Stieper in Staudinger, BGB (2017), § 94 Rn. 7 f.
Dabei ist von besonderer Bedeutung, ob die Trennung zur Beschädigung der mit dem Grundstück verbundenen Sache führt oder im Vergleich zum Wert der Sache unverhältnismäßig hohe Kosten verursacht. Abfallrechtlich ist dieser Aspekt bei der Lagerung oder Ablagerung von Abfall auf einem Grundstück allerdings wenig aussagekräftig, weil derartiger Abfall, zumal wenn er schadstoffbelastet ist, typischerweise einen negativen Marktwert hat und seine Trennung vom Grundstück seinen wirtschaftlichen Wert regelmäßig nicht gefährdet, sondern im Wesentlichen lediglich Kosten verursacht. Gemessen an seinem wirtschaftlichen Wert ist die Aufnahme von Abfall vom Grund und Boden, auf dem er liegt, generell nicht wirtschaftlich. Bezogen auf Abfall bedeutsam im Rahmen der Verkehrsauffassung ist dagegen die Entsorgungspflicht.
Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil 26. Januar 2012 - 8 A 11081/11 -, DVBl. 2012, 515; Breuer in Jarass/ Petersen/Weidemann, a. a. O., § 3 Rn. 34 f.
Auf einem Grundstück liegender Abfall mindert vielfach dessen Nutzbarkeit. Auch die an das Vorhandensein des Abfalls und sein Umweltgefährdungspotential anknüpfenden ordnungsrechtlichen Verpflichtungen beeinflussen den Verkehrswert des Grundstücks. Ferner bleibt der Geltungsanspruch des Abfallrechts grundsätzlich unberührt, wenn eine bewegliche Sache, die Abfall ist, auf einem Grundstück gelagert oder abgelagert wird. Das gilt auch dann, wenn es sich bei dem Abfall um Bodenmaterial handelt. Dementsprechend wird auch bei derartigem Material die Eigenschaft als bewegliche Sache dann verneint, wenn es mit dem anstehenden Boden des Grundstücks vermengt oder mit dem Grundstück "verwachsen" ist.
Vgl. Kunig in Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Aufl., § 3 Rn. 13; Breuer in Jarass/Petersen/Weidemann, a. a. O., § 3 Rn. 34 f.; Petersen in Jarass/Petersen, a. a. O., § 2 Rn. 115.
Eine Verwachsung in der Art, dass der Klärschlamm in seiner Struktur und Beschaffenheit von dem umgebenden Erdreich allenfalls unter Schwierigkeiten zu unterscheiden und eine Trennung daher nicht oder nur mit erheblicher Mühe möglich ist,
vgl. hierzu Scheier, ZfW 1984, 334,
ist hier jedoch nicht eingetreten. Der Klärschlamm befindet sich in Becken, die durch Abschieben des anstehenden Oberbodens und Aufschütten von Randwällen zum Zweck seiner Aufnahme und Aufbewahrung hergestellt worden sind. Er ist in die Becken in flüssigem Zustand eingespült worden und liegt auf dem Untergrund lose, bedingt durch sein Eigengewicht, auf. Eine stoffliche Verbindung zwischen dem Klärschlamm und dem unterliegenden sowie seitlich benachbarten Boden hat, wie die bei der Gefährdungsabschätzung der Dr. H. und Partner GbR vom 19. Mai 2006 festgestellten deutlichen Unterschiede in der Substanz der Materialien etwa hinsichtlich der Kornstruktur und des Wassergehalts belegen, nicht stattgefunden. Der Klärschlamm ist in den einzelnen Becken als einheitliche Masse von seiner Umgebung klar abzugrenzen. Eine durch die Austragung von Partikeln des Klärschlamms in den Untergrund bewirkte Vermischung oder Vermengung mit Substanzen des anstehenden Bodens erstreckt sich nicht auf die oberhalb der Sohle der Becken liegenden Massen, auf deren Räumung und Entsorgung sich die Ordnungsverfügung bezieht. Nimmt man an, dass der auf dem Schlammplatz 6 befindliche Wall neben dem in der Gefährdungsabschätzung angegebenen Gemisch aus Sand, Bauschutt, Beton und Schlacken auch, wie in der Baugenehmigung vom 27. Oktober 1987 vorgesehen, Klärschlamm ("Klärrückstände") aufweist, ist das nicht entscheidungserheblich. Der Wall wird von der Räumungs- und Entsorgungsanordnung der Ordnungsverfügung, die den Klärschlamm innerhalb der Schlammplätze 2 bis 6 betrifft, nicht erfasst. Der Beklagte hat das in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt.
Auch dann, wenn man mit der Klägerin eine Verwachsung in der Art, dass die Unterscheidbarkeit zwischen einerseits dem Grund und Boden und andererseits dem Klärschlamm weitgehend aufgehoben ist, nicht für erforderlich hält, damit eine feste Verbindung entsteht, fehlt es an genügend aussagekräftigen Umständen dafür, dass der Klärschlamm seine frühere Eigenschaft als bewegliche Sache verloren hat. Die Umwandlung des Klärschlamms durch bodenbildende Prozesse und Absinken des Wassergehalts hat die stofflichen Eigenschaften des Klärschlamms gegenüber den Verhältnissen beim Einspülen in die Schlammplätze verändert, beschränkt sich aber auf den Klärschlamm selbst und erfasst nicht den Grund und Boden. Nach dem Einspülen in die Becken hat der Klärschlamm zwar einen erheblichen Teil seines ursprünglichen Wassergehalts von ca. 95% verloren. Die vor allem im oberen Bereich der aufgespülten Schicht weit fortgeschrittene Vererdung des Klärschlamms stellt aber keine feste Verbindung zum unterliegenden Boden her. Die Verfestigung beschränkt sich auf diesen Teil des Klärschlamms und reicht allenfalls in begrenzten Flächen der Schlammplätze bis zum Untergrund der Becken. In den anderen Bereichen wird die weitgehend vererdete Schicht vom Untergrund durch die nach wie vor wegen des hohen Wassergehalts pastöse bis schlammige Schicht aus Klärschlamm getrennt. Der hohe Wassergehalt der tieferen Schicht, der sich nach der Gefährdungsabschätzung noch auf bis zu ca. 70% beläuft, setzt einer im Wortsinn "festen" Verbindung wegen der Eigenschaften von Wasser von vornherein Grenzen.
Sonstige Umstände, die den Schluss auf eine feste Verbindung des Klärschlamms mit dem Grund und Boden tragen können, sind ebenfalls nicht gegeben. Der Klärschlamm ist nicht im Interesse und zur Vorbereitung einer bestimmten Nutzung des Geländes auf die Schlammplätze gespült worden, sondern die Schlammplätze sind angelegt worden, um den Klärschlamm aufspülen zu können. Er füllt die durch das Abschieben des Bodens für die Becken entstandenen Vertiefungen lediglich ganz oder teilweise aus mit der Folge, dass er rein äußerlich nicht in der Art einer Aufschüttung über die Oberfläche des Geländes vor der Errichtung der Becken hinausragt, soweit dies nicht durch die Randwälle vorgegeben ist. Die dadurch geschaffenen topografischen Verhältnisse bilden nicht die Grundlage für eine Nutzung des Geländes. Dieses liegt vielmehr brach. Die innere Stabilität des Klärschlamms und damit seine Eignung als Aufstandsfläche für eine Nutzung bleiben, wie die im Konzept des von der Klägerin beabsichtigten Landschaftsbauwerks vorgesehene Konditionierung mit Verbrennungsaschen zeigt, hinter derjenigen des anstehenden Bodens deutlich zurück. Der Klärschlamm ist auch nicht durch Überdeckung mit Erdreich, Bepflanzung oder andere zweckbestimmte Maßnahmen in der Art eines "Einbaus" in den Grund und Boden einbezogen worden. Die Vegetation an seiner Oberfläche ist auf natürlichem Weg entstanden. Sie besteht nach dem Landschaftspflegerischem Begleitplan, der Bestandteil der Unterlagen zum Antrag der Klägerin vom 11. März 2013 ist, hauptsächlich aus Brennnesseln und auf höher gelegenen Teilflächen aus Gräsern und Gebüschen. Eine solche Begrünung der Oberfläche ist bei einem Standort mit nährstoffreichem Material - wie hier - nicht außergewöhnlich, zumal dann, wenn er, was bei den Schlammplätzen der Fall ist, lange Zeit brachliegt. Nach Einschätzung der Beklagten unterscheiden sich die Vegetationsverhältnisse auf den Schlammplätzen gerade wegen der Beschaffenheit des Klärschlamms grundsätzlich von denjenigen auf einem "normalen" Standort; die Rede ist von einer Sekundärwaldentwicklung auf industriellen Standorten. Dass auch ein solcher Zustand möglicherweise ökologisch als wertvoll eingestuft werden kann, heißt nicht, dass er dem Grund und Boden zuzuordnen ist.
Die Schichthöhe des Klärschlamms in den Schlammplätzen von bis zu ca. 3,4 m bleibt hinter der Höhe von Bergehalden, auf deren Einstufung als Bestandteil des Grundstücks durch den Senat
- OVG NRW, Urteil vom 11. Februar 1985‑ 20 A 212/84 -, NuR 1985, 286 -
die Klägerin Bezug nimmt, deutlich zurück. Im Vordergrund der Auffüllung steht die flächenmäßige Dimension der Schlammplätze von - bezogen auf die Schlammplätze 2 bis 6 - ca. 5 ha. Die Größe der Schlammplätze ist der praktischen Beweglichkeit des Klärschlamms eher förderlich, weil der Klärschlamm mit herkömmlichen Methoden aufgenommen werden kann. Daran ändert auch das Fehlen technischer und baulicher Vorkehrungen für eine Entfernung des Klärschlamms von den Schlammplätzen nichts. Durch das Fehlen solcher Vorkehrungen wird die Trennung des Klärschlamms vom Grund und Boden erschwert, jedoch bei Einsatz gebräuchlicher Techniken des Erd- oder Tiefbaus nicht ernsthaft behindert, geschweige denn verhindert. Das Hindernis ist letztlich allein finanzieller Art und mit Mitteln, die sich im üblichen Rahmen einer Nutzbarmachung brachliegender und mit Schadstoffen belasteter Flächen halten, überwindbar. Die Klägerin selbst hat im Entwurf für die Kläranlage aus dem Jahr 1958 offen gelassen, ob der Klärschlamm weiter verwertet werden könne. Das setzt die Möglichkeit der Verwertung des Klärschlamms und damit seine Herausnahme aus den Schlammplätzen trotz ihrer Gestaltung voraus. Von dieser Einschätzung ist die Klägerin im Entwurf aus dem Jahr 1969, der eine zusammenfassende Darstellung der früheren Entwürfe sowie der Änderungen und Ergänzungen enthält, nicht abgerückt. Dementsprechend ist die Gestaltung der Schlammplätze auch nicht Ausdruck einer etwaigen seinerzeitigen Absicht der Klägerin, den Klärschlamm dauerhaft auf den Schlammplätzen abzulagern.
In gleicher Weise lediglich erschwert wird die räumliche Abtrennung des Klärschlamms aus den Schlammbecken durch sein Volumen von ca. 75.000 m³ und sein Gewicht von - in Abhängigkeit vom Umrechnungsfaktor - mehr als 80.000 t. Der für die Überwindung der Erschwernis anfallende wirtschaftliche Aufwand bei der Trennung des Klärschlamms vom Grund und Boden, dem nach dem Vorstehenden ohnehin eine allenfalls untergeordnete Bedeutung bei der Beurteilung der Festigkeit der Verbindung zukommt, ist, gemessen an der Größe der betroffenen Fläche und der zu bewältigenden Menge an Klärschlamm, überschaubar. Er beläuft sich nach der Kostenschätzung im Antrag der Klägerin vom 11. März 2013 auf rund 3,00 Euro je m³, also bezogen auf den Klärschlamm der Schlammplätze 2 bis 6 auf rund 225.000,00 Euro. Dem Aufwand steht zudem gegenüber, dass die wirtschaftliche Nutzbarkeit der Fläche der Schlammplätze durch die Entfernung des Klärschlamms verbessert wird, wodurch tendenziell der Wert der Fläche gesteigert wird. Die wirtschaftliche Belastung der Klägerin durch die Ordnungsverfügung beruht im Wesentlichen auf den Kosten der Entsorgung des Klärschlamms außerhalb des Geländes der Kläranlage. Zudem werden nach der Verkehrsauffassung jedenfalls seit Inkrafttreten des Abfallrechts im Jahr 1972 schadstoffhaltige Reststoffe aus betrieblichen Tätigkeiten, um die es sich bei dem Klärschlamm handelt, nach der Einstellung des zweckbestimmten Betriebs generell nicht schlicht an Ort und Stelle zurückgelassen. Typischerweise werden derartige Reststoffe, sofern sie sich - wie hier - nicht für eine anderweitige Verwendung eignen, geordnet entsorgt. Das gilt erst recht dann, wenn das zweckbestimmt genutzte Gelände nicht vollständig aufgegeben wird, sondern mittels der Entsorgung für eine andersgeartete und wirtschaftlich sinnvolle Nachfolgenutzung hergerichtet werden kann. Eine solche Nachfolgenutzung strebt die Klägerin an.
Die planerischen Aussagen zum Gelände der Kläranlage sind, sofern sie überhaupt zur Verkehrsauffassung beitragen oder über sie Auskunft geben, hinsichtlich der Festigkeit der Verbindung zwischen dem Klärschlamm und dem Grundstück der Kläranlage unergiebig. Sie verhalten sich lediglich unter dem Blickwinkel der jeweiligen Planung über die Nutzbarkeit des Geländes.
Unter dem Gesichtspunkt des Zeitraums, in dem der Klärschlamm in den Schlammplätzen liegt, ergibt sich nichts anderes. Zwar stammt der Klärschlamm in den Schlammplätzen des zweiten Bauabschnitts aus dem Zeitraum von etwa 1970 bis 1984, sodass er sich bei Erlass der Ordnungsverfügung etwa vier Jahrzehnte, mindestens annähernd drei Jahrzehnte, an Ort und Stelle befand. Allein die reine Zeitdauer dieses Zustands trägt aber angesichts der vorgenannten Gesichtspunkte, die gegen eine feste Verbindung sprechen, die Annahme einer solchen Verbindung nicht.
Bestätigt wird das Letztere durch § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG. Danach gelten die Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes nicht für Böden am Ursprungsort (Böden in situ), einschließlich nicht ausgehobener, kontaminierter Böden und Bauwerke, die dauerhaft mit dem Grund und Boden verbunden sind. Dadurch wird vor dem Hintergrund eines nach dem europäischen Abfallbegriff in Betracht kommenden abfallrechtlichen Vorgehens bei verunreinigtem Boden Art. 2 Abs. 1 Buchstabe b der Abfallrahmenrichtlinie (Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien) in nationales Recht umgesetzt. "In situ" bedeutet am Ursprungsort oder an Ort und Stelle. Böden müssen sich daher, sollen sie durch § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG vom Anwendungsbereich des Abfallrechts ausgenommen sein, an ihrem Ursprungsort befinden. Mit diesem Erfordernis wird im Ergebnis erreicht, dass das Abfallrecht auch unter Geltung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes wie zuvor nach § 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG auf bewegliche Sachen fokussiert ist.
Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 70; Petersen in Jarass/Petersen, a. a. O., § 2 Rn. 113.
Insbesondere wird verunreinigter Boden, der nicht ausgehoben ist, nicht dem Abfallrecht zugeordnet.
Darüber, wann sich umgelagerter Boden an seinem neuen Ort am Ursprungsort ("in situ") befindet, entscheiden auch in zeitlicher Hinsicht die Kriterien nach § 94 Abs. 1 BGB.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juli 2016 - 7 B 28.15 -, AbfallR 2016, 252.
Ein Vorhandensein "in situ" wird für durch Umlagerung hinzugekommenen Boden dann bejaht, wenn zwischen ihm und dem ursprünglichen Boden eine feste Verbindung entstanden ist. Eine solche Verbindung wird angenommen, wenn zwischen den Böden nicht mehr ohne größeren technischen und wissenschaftlichen Aufwand unterschieden werden kann.
Vgl. Epiney/Heuck in Fluck/Frenz/Fischer/ Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, Nr. 9313, Art. 2 Rn. 11.
In einem solchen Fall hebt erst das Ausheben von - verunreinigtem - Boden die Verbindung auf, die den sachlichen Grund für seine Ausklammerung aus dem Abfallrecht bildet. Vorliegend ist eine Unterscheidung zwischen dem Klärschlamm und dem ihn umgebenden Boden jedoch, wie ausgeführt, unschwer möglich. Material, welches kein Boden - und kein Bauwerk - im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG ist, unterfällt dem Anwendungsausschluss dieser Vorschrift von vornherein nicht. Die Gesetzesbegründung zu ihr enthält auch keinen Hinweis darauf, dass derartiges Material erstmals dem Abfallrecht unterstellt werden soll. Im Gegenteil soll dem Übergang von der Anknüpfung an "bewegliche Sachen" (§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG) auf die Einbeziehung aller "Stoffe und Gegenstände" (§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG) gerade mittels § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG Rechnung getragen werden.
Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 71; Petersen in Jarass/Petersen, a. a. O., § 3 Rn. 29.
Das wiederum spricht wegen der Beschränkung von § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG auf Böden - und Bauwerke - bezogen auf § 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG dafür, dass Material, welches auf den Grund und Boden aufgebracht wird, mit diesem eine feste Verbindung dann eingeht, wenn es sich in seiner stofflichen Beschaffenheit und seinen Eigenschaften nicht durchgreifend vom Grund und Boden unterscheidet. Die von der Klägerin geltend gemachte Eigenschaft des Klärschlamms als Boden im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG reicht nach dem aktuell geltenden Recht jedenfalls nicht aus, die Anwendbarkeit des Abfallrechts auszuschließen; es bedarf der Lage am Ursprungsort.
Die Klägerin will sich des Klärschlamms entgegen ihrem Vorbringen entledigen § 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG). Sie hat den dahingehenden Willen zwar nicht ausdrücklich verlautbart, bringt ihn aber unabhängig davon, ob er nach § 3 Abs. 3 KrW-/AbfG anzunehmen ist, eindeutig durch ihr Verhalten zum Ausdruck.
Der Klärschlamm ist ein Rückstand der Abwasserbehandlung, die der Vorbereitung der Beseitigung des in der Kläranlage behandelten Abwassers durch Einleitung in ein Gewässer gedient hat. Die Klägerin konnte den Anfall des Klärschlamms bei der von ihr in der Kläranlage praktizierten und mit der Kläranlage bezweckten Behandlung des Abwassers nicht vermeiden. Für sie stellt der Klärschlamm, zumal er schadstoffbelastet ist, eine wirtschaftlich wertlose Last dar, die sie loswerden will. Die im 1959 vorgelegten Entwurf für die Kläranlage angegebene Ungewissheit hinsichtlich einer weiteren "Verwertung" des Klärschlamms bezieht sich nicht auf einen mit der Abwasserbehandlung bezweckten und für die Klägerin möglicherweise nutzbringenden Einsatz des Klärschlamms, sondern auf Alternativen des endgültigen Verbleibs des für die Klägerin nutzlosen Klärschlamms. Das langjährige Liegenlassen des Klärschlamms auf den Schlammplätzen zeigt, dass er für eine allenfalls näher in Erwägung zu ziehende Verwendung im Landschaftsbau oder der Landwirtschaft ungeeignet war und ist. Bestätigt wird die Wert- und Nutzlosigkeit des Klärschlamms für die Klägerin durch ihr Vorhaben, aus dem gesamten auf dem Gelände der Kläranlage befindlichen Klärschlamm und weiteren Materialien ein Landschaftsbauwerk zu errichten. Bei dem Landschaftsbauwerk handelt es sich um eine hügelartige Anhöhe, die den zu ihrer Errichtung unter anderem eingesetzten Klärschlamm unter teilweiser Räumung der Schlammplätze räumlich konzentriert und die Nutzbarkeit der geräumten Flächen für andere Zwecke schafft bzw. verbessert. Der Nutzen des Landschaftsbauwerks besteht für die Klägerin darin, dass der Klärschlamm als "Baustoff" eingesetzt werden kann und so "verbraucht" wird. Der Klärschlamm ersetzt keine anderenfalls zum Bau des Landschaftsbauwerks zu verwendenden Materialien, sondern bildet den ausschlaggebenden Grund für das Vorhaben. Die im Antrag zur Zulassung des Landschaftsbauwerks vom 11. März 2013 erwogene Nutzung zu Erholungs- und Freizeitzwecken wird nicht als Ziel des Vorhabens erstrebt. Gäbe es den Klärschlamm auf dem Gelände nicht, bestünde für die Klägerin kein Anlass, das Vorhaben zu verfolgen.
Der Wille der Klägerin, sich des Klärschlamms zu entledigen, scheitert nicht daran, dass das Einspülen des Klärschlamms nach dem Vorstehenden ein dem Wasserrecht unterliegendes Geschehen war. Die Klägerin hat den Klärschlamm über den Zeitpunkt hinaus auf den Schlammplätzen liegenlassen, ab dem das Abfallrecht anwendbar ist. Ihr Wille, mit dem Klärschlamm in der Form des bloßen Liegenlassens umzugehen, ist seitdem ohne Weiteres abfallrechtlich relevant und auf Entledigung gerichtet. Hierfür ist unerheblich, dass die Klägerin sich gegen die Anwendbarkeit des Abfallrechts wendet.
Dem Willen zur Entledigung steht ferner nicht entgegen, dass die Klägerin den Klärschlamm nach ihrem Vorbringen von Anfang an auf die Schlammplätze eingespült hat, um ihn dort beim Fehlen anderer Verwertungsmöglichkeiten auf Dauer zu belassen, und der Klärschlamm seit dem Einspülen an Ort und Stelle liegt. Mit dem Einspülen und Liegenlassen des Klärschlamms mag die Klägerin zwar auch das Ziel verfolgt haben, ihn auf Dauer abzulagern. Die Entledigung ist dadurch aber noch nicht abgeschlossen. Eine Entledigung liegt vor, wenn der Besitzer bewegliche Sachen einer Verwertung oder Beseitigung, also der Entsorgung, zuführt oder, was vorliegend von vornherein ausscheidet, die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt (§ 3 Abs. 2 KrW-/AbfG). Der Vorgang der Entledigung endet nicht mit dem Beginn der Verwertung oder der Beseitigung. Er dauert bis zum Abschluss der Entsorgung.
Vgl. Kunig in Kunig/Paetow/Versteyl, a. a. O., § 3 Rn. 30; Petersen in Jarass/Petersen, a. a. O., § 3 Rn. 52; Dieckmann in Jarass/Petersen, a. a. O., § 15 Rn. 20, 22, ( jeweils zu § 3 Abs. 2 KrWG).
Abgeschlossen sind die Verwertung oder Beseitigung vorbehaltlich des Bestehens von Nachsorgepflichten, wenn die Abfalleigenschaft wegfällt oder das Entsorgungsverfahren anderweitig endgültig beendet ist. Das ist hier nicht der Fall.
Eine Verwertung des Klärschlamms hat nicht stattgefunden. Sie ist dadurch gekennzeichnet, dass der Hauptzweck der Maßnahme auf die Substitution von Rohstoffen gerichtet ist (§ 4 Abs. 3 KrW-/AbfG).
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Januar 2010 ‑ 7 B 34.09 ‑, juris.
Ein solcher Zweck liegt dem Einspülen und Liegenlassen des Klärschlamms nicht zugrunde. Im Gegenteil sind die Schlammplätze eingerichtet worden, um den Klärschlamm unterbringen zu können, und außer Betrieb genommen worden, nachdem der Klärschlamm eingespült worden war. Hauptzweck des Liegenlassens des Klärschlamms ist die Vermeidung der sonst erforderlich werdenden anderweitigen Entsorgung.
Der Klärschlamm ist auch noch nicht beseitigt. Der Abschluss einer Beseitigung des Klärschlamms scheitert daran, dass er, wie ausgeführt, nach wie vor eine bewegliche Sache ist und seine Lagerung Ablagerung auf den Schlammplätzen andauert, ohne dass es sich bei den Schlammplätzen um eine zugelassene Abfallbeseitigungsanlage handelt (§ 27 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG) und ohne dass die notwendigen Maßnahmen ergriffen worden sind, damit das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird (§ 10 Abs. 4 KrW-/AbfG). Die Schadstoffbelastung des Klärschlamms und sein Liegen im Freien erfordern bislang nicht realisierte Vorkehrungen gegen das Austreten von Schadstoffen in den Untergrund und/oder das Grundwasser. Davon geht die Klägerin selbst aus.
Darüber hinaus beabsichtigt die Klägerin mit der Errichtung des Landschaftsbauwerks eine andere Methode zur Entsorgung des Klärschlamms. Sie ist im Jahr 2006 an die Beklagte in der Absicht herangetreten, die Genehmigungsfähigkeit des unter Verwendung des Klärschlamms zu erstellenden Landschaftsbauwerks prüfen zu lassen. Für diese Verwendung soll der Klärschlamm durch Zugabe anderen Materials - Asche aus der Klärschlammverbrennung - stofflich stabilisiert werden. Das inzwischen durch den Antrag vom 11. März 2013 konkretisierte Projekt ist zur Sanierung der Schlammplätze bestimmt. Dem Gefährdungspotenzial für die Umwelt, das dem Klärschlamm innewohnt, soll unter anderem durch eine Oberflächenabdichtung des Landschaftsbauwerks begegnet werden. Das kommt einer Ablagerung des Klärschlamms in einer gesicherten Deponie zumindest nahe.
Danach kann auf sich beruhen, ob sich die Klägerin des Klärschlamms im maßgeblichen Zeitpunkt auch bereits entledigt hat oder entledigen musste.
Die Beklagte hat von dem ihr hiernach gemäß § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG zustehenden Ermessen, die erforderlichen Anordnungen zur Abwehr des Verstoßes gegen die Verpflichtung zur Entsorgung des Klärschlamms zu treffen, fehlerfrei Gebrauch gemacht. Sie hat den Ermessensspielraum erkannt und das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen ausgeübt (§ 40 VwVfG NRW).
Die unter Nr. 1 der angefochtenen Ordnungsverfügung angeordnete Zuführung des Klärschlamms zur ordnungsgemäßen Entsorgung in einer zugelassenen Abfallentsorgungsanlage belässt der Klägerin die Möglichkeit, alle abfallrechtlich zulässigen Methoden zur Verwertung oder Beseitigung des Klärschlamms zu nutzen.
Die Einengung der Möglichkeit auf zugelassene Abfallentsorgungsanlagen verstößt, soweit eine Entsorgung im Wege der Beseitigung in Betracht kommt, nicht gegen § 27 Abs. 2 KrW-/AbfG. Danach kann die Behörde im Einzelfall Ausnahmen von § 27 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG zulassen, wenn dadurch das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird. Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 KrW‑/AbfG dürfen Abfälle zum Zweck der Beseitigung nur in den dafür zugelassenen Abfallbeseitigungsanlagen behandelt, gelagert oder abgelagert werden. Die Voraussetzungen, unter denen eine Ausnahme zugelassen werden kann, sind nicht erfüllt.
Sie sind in § 27 Abs. 2 KrW-/AbfG nicht näher festgelegt. Allerdings besagt das Allgemeinwohlerfordernis, dass die Allgemeinwohlverträglichkeit einer Entsorgung nicht ausreicht, um eine Ausnahme zu rechtfertigen. Ferner folgt aus dem Wesen einer auf den Einzelfall beschränkten Ausnahme und dem Regelfall der ausschließlichen Beseitigung von Abfällen in hierfür zugelassenen Anlagen sowie aus den Anforderungen an die Zulassung von Entsorgungsanlagen, dass die Zulassung einer Ausnahme kein Mittel zur Zulassung einer Entsorgungsanlage ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 1991 ‑ 7 B 158.90 ‑, DVBl. 1991, 399 (zu § 4 Abs. 2 AbfG); Paetow in Kunig/Paetow/Versteyl, a. a. O., § 27 Rn. 51.
Der zuzulassende Entsorgungsvorgang darf sich nicht als Betrieb einer Entsorgungsanlage darstellen. Da zu den Entsorgungsanlagen unter anderem Grundstücke gehören, die durch die Nutzung zu Zwecken der Entsorgung geprägt werden,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 1990 - 7 C 82.88 -, BVerwGE 85, 120; Spoerr in Jarass/ Petersen/Weidemann, a. a. O., § 27 Rn. 39,
kann mittels einer Ausnahme für ein Grundstück keine solche Nutzung eröffnet werden. Einer Abweichung vom Regelfall des § 27 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG müssen vielmehr stoffbezogene Gesichtspunkte zugrunde liegen.
Vgl. Spoerr in Jarass/Petersen/Weidemann, a. a. O., § 27 Rn. 68.
Dabei bedarf es Besonderheiten von Gewicht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Januar 2005 - 20 A 1456/04 -, juris.
Derartige Besonderheiten liegen nicht vor. Der Klärschlamm aus den Schlammplätzen 2 bis 6 unterscheidet sich stofflich nicht von anderem Klärschlamm, der als entsorgungspflichtiger Massenabfall anfällt und für den grundsätzlich geeignete Entsorgungsanlagen bereitstehen und genutzt werden. Die Klägerin betreibt selbst in C. eine Anlage zur Verbrennung von Klärschlamm, die lediglich anderweitig ausgelastet ist. Die in Rede stehende Menge an Klärschlamm ist nach Volumen und Gewicht nicht unerheblich. Die Schadstoffbelastung des Klärschlamms erfordert bei der Entsorgung Schutzvorkehrungen vor allem gegenüber dem Austreten von Schadstoffen in den Untergrund und das Grundwasser. Das von der Klägerin zur Unterbringung des Klärschlamms beabsichtigte Landschaftsbauwerk, in das zusätzlich zu dem von der Ordnungsverfügung erfassten Klärschlamm der Schlammplätze 2 bis 6 auch der Klärschlamm aus dem Schlammplatz 1 und das Material der Randwälle einbezogen werden soll, weist äußerlich und funktional die Merkmale einer zur Entsorgung von Abfällen bestimmten Einrichtung mit beträchtlichen Dimensionen auf. Es soll eine Teilfläche von mehreren Hektar des Geländes der Kläranlage in Anspruch nehmen und steht aufgrund seiner Auffälligkeit wie auch des Brachliegens der anderen Flächen des Geländes hinsichtlich des Erscheinungsbildes und der Nutzung ganz im Vordergrund. Dadurch wird das Gelände der Kläranlage weitgehend und dauerhaft für Entsorgungszwecke verwendet.
Zudem soll das Landschaftsbauwerk aus Rücksicht auf die Schadstoffbelastung des Klärschlamms unter anderem oberhalb des Grundwasserstandes mit einer Oberflächenabdichtung errichtet werden. Das lehnt sich technisch an materielle Anforderungen an Deponien an. Eine Deponierung des Klärschlamms scheidet jedoch wegen seines hohen organischen Gehalts und der bezogen auf organische Substanzen beim Ablagern von Abfall auf Deponien einzuhaltenden Zuordnungskriterien aus. Die Einhaltung der Zuordnungskriterien ist bei dem Klärschlamm nur möglich, wenn er vor einer Deponierung vorbehandelt wird. Das betrifft Klärschlamm generell und unterscheidet ihn nicht von anderen Abfällen mit mehr als nur geringem organischen Gehalt. § 27 Abs. 2 KrW-/AbfG bietet, wie ausgeführt, keine Handhabe, die materiellen Anforderungen an Entsorgungsanlagen generell zu lockern und die Errichtung von an sich aufgrund der Zuordnungskriterien ausgeschlossenen Deponien für Klärschlamm zu ermöglichen.
Außergewöhnlich ist allenfalls, dass der Klärschlamm in die Schlammplätze 2 bis 6 eingespült worden ist, bevor die Einhaltung der Zuordnungskriterien vorgeschrieben worden ist, und dass die als Vorbehandlung zur Deponierung bzw. zur Entsorgung außerhalb von Deponien praktisch in Erwägung zu ziehende Verbrennung finanziell aufwendig ist. Auch daraus ergibt sich jedoch keine Ausnahmesituation. Einen stofflichen Bezug zum Klärschlamm weisen diese Rahmenbedingungen nicht auf. Ferner betrifft der finanzielle Aufwand einer Verbrennung alle Entsorgungspflichtigen von Abfall, der die auf den organischen Gehalt bezogenen Zuordnungskriterien nicht einhält, gleichermaßen. Er ist bei aktuell anfallendem Klärschlamm, der sich - wie hier - aufgrund seiner Schadstoffbelastung nicht für eine Verwertung etwa bei der Landwirtschaft eignet, als selbstverständlich hinzunehmen. Entsprechendes gilt für den Umstand, dass der Entsorgungsaufwand mit der Menge des Klärschlamms korrespondiert. Die Klägerin hebt zudem selbst die Vielzahl der vorhandenen Klärschlammlagerplätze hervor und beziffert allein die ihrem Zuständigkeitsbereich zuzuordnenden Klärschlammablagerungen auf rund 3,2 Mio. t. Die Zulassung einer Ausnahme nach § 27 Abs. 2 KrW-/AbfG liefe danach darauf hinaus, den als problematisch erkannten Umgang mit in alten Anlagen lagerndem/abgelagertem Klärschlamm gegenüber den allgemein einzuhaltenden Anforderungen zu privilegieren. Hierzu ist die Möglichkeit einer Ausnahme im Einzelfall nicht vorgesehen.
Die Verweisung der Klägerin auf die Entsorgung des Klärschlamms in einer zugelassenen Abfallentsorgungsanlage widerspricht auch nicht § 13 Abs. 5 BBodSchG in der bis zum 1. Juni 2012 geltenden und hier maßgeblichen Fassung (BBodSchG a. F.). Danach gilt § 27 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG nicht, soweit entnommenes Bodenmaterial im Bereich der von der Altlastensanierung betroffenen Fläche wieder eingebracht werden soll, wenn durch einen für verbindlich erklärten Sanierungsplan oder eine Anordnung zur Durchsetzung der Pflichten nach § 4 BBodSchG a. F. sichergestellt ist, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird. Eine inhaltlich hiermit übereinstimmende Regelung gilt seit dem 1. Juni 2012 als Folge des Gesetzes zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts vom 24. Februar 2012 (BGBl. I S. 212) in Gestalt der durch Art 5 Abs. 30 Nr. 2 dieses Gesetzes geänderten Fassung von § 13 Abs. 5 BBodSchG (BBodSchG n. F.) bezogen auf § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG.
Entgegen diesen Voraussetzungen gab es für den Klärschlamm im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung keinen für verbindlich erklärten Sanierungsplan und keine Anordnung zur Durchsetzung der Pflichten nach § 4 BBodSchG a. F.
Unabhängig hiervon lagen auch nicht die Voraussetzungen für einen zur Unanwendbarkeit von § 27 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG führenden Sanierungsplan oder für eine entsprechende Anordnung vor. Der Klärschlamm ist kein entnommenes Bodenmaterial, das im Bereich der von der Altlastensanierung betroffenen Fläche wieder eingebracht werden soll. Dabei kann zugunsten der Klägerin davon ausgegangen werden, dass der Klärschlamm Bodenmaterial im Sinne von § 13 Abs. 5 BBodSchG a. F. ist. Diese Eigenschaft des Klärschlamms ist nicht entscheidungserheblich, weil der Klärschlamm jedenfalls nicht im Sinne dieser Vorschrift entnommen ist.
Entnommen im Sinne von § 13 Abs. 5 BBodSchG a. F. ist Bodenmaterial, welches durch seine Entnahme zur beweglichen Sache wird. Die Entnahme und die für die Unanwendbarkeit von § 27 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG ebenfalls notwendige Wiedereinbringung des Bodenmaterials sind Maßnahmen der Ortsveränderung. Aus dem Erfordernis, das Bodenmaterial im Bereich der betroffenen Fläche "wieder" einzubringen, folgt, dass es durch die Einbringung an den - auf die von der Sanierung betroffene Fläche erweiterten - Ort seiner Entnahme zurückversetzt werden muss. Eingebracht wird das Bodenmaterial dann, wenn es dem Boden derart zugeführt wird, dass es eine enge Verbindung mit ihm eingeht. Es muss seine Eigenständigkeit verlieren.
Vgl. Versteyl in Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl., § 6 Rn. 6.
Eine solche Situation wird durch eine feste Verbindung des Materials mit dem Boden geschaffen. Da das Material "wieder" eingebracht werden muss, muss es vor seiner Entnahme eben eine solche - hier nach dem Vorstehenden fehlende - feste Verbindung aufgewiesen haben.
Das wird bestätigt durch Sinn und Zweck von § 13 Abs. 5 BBodSchG a. F. Die Vorschrift dient der Erleichterung der bodenschutzrechtlichen Sanierung. Sie setzt voraus, dass das im Zuge der Sanierung entnommene Bodenmaterial an sich dem Anlagenzwang bei der Beseitigung von Abfall unterliegt und das Abfallrecht bei einer bodenschutzrechtlichen Sanierung im Ausgangspunkt nicht verdrängt wird. Anderenfalls wäre die Regelung überflüssig. Das prinzipielle Nebeneinander von abfallrechtlichen und bodenschutzrechtlichen Vorgaben bei einer zur Sanierung stattfindenden Umlagerung von Böden entspricht der Konzentrationswirkung, die ein für verbindlich erklärter Sanierungsplan nach § 13 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG a. F. entfaltet. Die Konzentrationswirkung stellt die Geltung der materiellen Anforderungen an die Sanierung, die sich aus Vorschriften außerhalb des Bodenschutzrechts ergeben, nicht in Frage.
Vgl. Sondermann/Terfehr in Versteyl/ Sondermann, a. a. O., § 13 Rn. 60 c; Dombert in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 13 BBodSchG Rn. 29.
§ 13 Abs. 5 BBodSchG a. F. ist im Gesetzgebungsverfahren mit Blick auf die sich aus dem Abfallrecht im Fall von Umlagerungen zur Sanierung ergebenden Unklarheiten und Erschwernisse vorgeschlagen und erörtert worden.
Vgl. BT-Drucks. 13/6701, S. 55, 65, und 13/8182, S. 6.
Die Vorschrift soll im Fall der Sanierung einer Altlast die trotz der Konzentrationswirkung des Sanierungsplans verbleibenden Schwierigkeiten vermeiden, die sich bei einem solchen Vorgang aus dem Abfallrecht ergeben. Das ist vor allem auf die Situation zugeschnitten, dass verunreinigter Boden nach dem nationalen Recht des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes Abfall lediglich dann war, wenn er eine bewegliche Sache war, und der Boden, wenn er mit dem Grundstück fest verbunden war, diese feste Verbindung durch Aufnahme - und sei es auch nur zur Umlagerung mit dem Ziel seiner Sanierung - verlor mit der Folge, dass er im Fall einer nach abfallrechtlichen Maßstäben stattfindenden Beseitigung anlagenpflichtig zu entsorgen war und eine Wiedereinbringung an Ort und Stelle ausschied.
Vgl. Sondermann/Terfehr in Versteyl/ Sondermann, a. a. O., § 13 Rn. 48, 50; Dombert in Landmann/Rohmer, a. a. O., § 13 BBodSchG Rn. 46; Fluck in Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, a. a. O., § 13 BBodSchG Rn. 434.
Der Bezug von § 13 Abs. 5 BBodSchG a. F. zur Beseitigung von zur Sanierung ausgehobenem verunreinigten Boden verdeutlicht, dass das Bodenschutzrecht die Geltung des Abfallrechts nicht hindert, soweit dessen Anwendbarkeit nicht gesondert ausgeschlossen wird. Insbesondere wird dem Bodenschutzrecht gegenüber anwendbarem Abfallrecht kein Regelungsvorrang dahingehend beigelegt, dass abfallrechtlich zwingend vorgegebene Rechtsfolgen bei der bodenschutzrechtlichen Sanierung außer Acht gelassen werden dürfen. Das gilt bezogen auf Bodenmaterial, das sich vor einer Sanierung als Abfall auf einem Grundstück befindet, umso mehr deshalb, weil sich ein Sanierungsplan auf die Sanierung von Altlasten bezieht (§ 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG a. F./n. F.). Altlasten sind Altablagerungen und Altstandorte, durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren hervorgerufen werden (§ 2 Abs. 5 BBodSchG a. F./n. F.). Altablagerungen und Altstandorte sind gekennzeichnet durch ihren Anlagen- und Grundstücksbezug. Dieser Bezug lässt für bewegliche Sachen auf Grundstücken die Geltung des Abfallrechts unberührt.
Vgl. Sondermann/Hejma in Versteyl/ Sondermann, a. a. O., § 2 Rn. 62, 66.
Entsprechendes trifft für § 5 Abs. 6 BBodSchV zu. Die Vorschrift betrifft abgeschobenes, ausgehobenes oder behandeltes Material, das im Rahmen der Sanierung wieder auf- oder eingebracht oder umgelagert werden soll, und schreibt bei derartigen Maßnahmen die Erfüllung der Anforderungen nach § 4 Abs. 3 BBodSchG a. F./n. F. vor. Sie dient der Möglichkeit des Wiedereinbaus und der Umlagerung von verunreinigtem Boden- und Altlastenmaterial sowie der Zusammenführung von Material aus verschiedenen Teilflächen einer Altlast.
Vgl. BR-Drucks. 244/99, S. 25, und 244/99 (Beschluss), S. 19.
Das bezieht sich auf die bodenschutzrechtlichen Anforderungen an die Sanierung, nicht auf dabei zusätzlich zu beachtende abfallrechtliche Anforderungen.
Die der Schaffung von § 13 Abs. 5 BBodSchG a. F. zugrunde liegenden Erwägungen sind durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht gegenstandslos geworden, sodass die inhaltliche Fortgeltung des Regelungsgehalts der Vorschrift gemäß § 13 Abs. 5 BBodSchG n. F. i. V. m. § 28 Abs. 2 KrWG das vorstehende Verständnis nicht erschüttert. Die durch § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG unabhängig von der Beweglichkeit der Sache definierten Begriffsmerkmale von Abfall lassen die Ausrichtung von § 13 Abs. 5 BBodSchG a. F./n. F. auf durch die Entnahme beweglich werdendes Bodenmaterial nicht als zweifelhaft erscheinen. Die potentiellen Auswirkungen der abfallrechtlichen Anforderungen bei einer zur Sanierung einer Altlast durchgeführten Umlagerung von verunreinigtem Boden gehören angesichts von § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG nach wie vor zu den wesentlichen Fragestellungen einer Sanierung. Denn § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG begrenzt, wie ausgeführt, die Anwendbarkeit des Abfallregimes faktisch weiterhin auf bewegliche Sachen, sodass auf Boden nach seiner Entnahme vorbehaltlich anderer Regelungen weiterhin Abfallrecht Anwendung findet.
Die Beklagte hat bei der Ausübung ihres Ermessens keinen der Klägerin zukommenden Bestandsschutz hinsichtlich des Vorhandenseins des Klärschlamms auf den Schlammplätzen übersehen. Die Klägerin kann sich nicht auf Bestandsschutz berufen. Die durch § 35 Abs. 1 KrW-/AbfG geregelte behördliche Befugnis, für Deponien, die vor dem 11. Juni 1972 betrieben wurden oder mit deren Errichtung begonnen war, Anordnungen zu treffen, schließt zwar ein, dass derartige (Alt-)Deponien vom abfallrechtlichen Zulassungserfordernis nach § 31 Abs. 2 KrW-/AbfG freigestellt sind. Diese Deponien gelten, sofern sie rechtmäßig errichtet oder betrieben worden sind, als abfallrechtlich zugelassen.
Vgl. Paetow in Kunig/Paetow/Versteyl, a. a. O., § 35 Rn. 11 f.; BVerwG, Urteile vom 24. Juni 1993 - 7 C 10.92 -, BVerwGE 92, 359, und vom 1. Dezember 1982 - 7 C 97.78 -, BVerwGE 66, 298.
Das kommt der Klägerin aber nicht zugute. Zum Stichtag 11. Juni 1972 waren die Schlammplätze keine rechtmäßige Deponie. Zentrales Merkmal einer Deponie ist ihre Zweckbestimmung zur dauerhaften Ablagerung von Abfällen. Einem solchen Zweck dienten die Schlammplätze seinerzeit nicht. Es handelte sich vielmehr um Anlagen zur Abwasserbeseitigung, die dem Wasserrecht unterlagen.
Die Schlammplätze waren funktionaler Bestandteil der auf die Abwasserbehandlung ausgerichteten Kläranlage. Sie sind von der Klägerin mit dieser Funktion zur ministeriellen Genehmigung nach § 1 Abs. 2 des Emschergesetzes in der seinerzeitigen Fassung vom 14. Juli 1904 gestellt und so genehmigt worden. Eine dauernde Ablagerung des Klärschlamms in den Schlammbecken war nicht Gegenstand des Genehmigungsverfahrens.
Eine ausdrückliche Aussage, der Klärschlamm solle dauerhaft in den Schlammplätzen belassen werden, enthalten die 1958 und 1969 erstellten Entwürfe für die Kläranlage nicht. Ein entsprechendes Vorhaben hat die Klägerin auch sonst zumindest nicht deutlich zum Ausdruck gebracht und versteht sich angesichts der seinerzeitigen Möglichkeiten, mit dem Klärschlamm umzugehen, auch nicht von selbst, sodass auch ein unausgesprochenes und übereinstimmendes Vorverständnis, die Schlammplätze seien zur dauerhaften Ablagerung des Klärschlamms bestimmt, nicht festzustellen ist. Denn jedenfalls kam in Betracht, den Klärschlamm nach seiner Entwässerung auf den Schlammplätzen zum dauernden Verbleib auf Anlagen außerhalb der Kläranlage zu verbringen. Keinesfalls war es zwingend, den Klärschlamm, sofern er im Sinne des späteren Abfallrechts beseitigt werden musste, gerade auf den Schlammplätzen zu beseitigen. Dies konnte sich allenfalls anbieten, um den Aufwand für eine Ablagerung des Klärschlamms an einem anderen Ort oder für sonstige Maßnahmen zu seiner Entsorgung nicht entstehen zu lassen. Das Fehlen von Angaben in den Entwürfen zu einer Räumung der Schlammplätze ist ebenso unergiebig wie deren bauliche und technische Gestaltung. Es erklärt sich nachvollziehbar daraus, dass die Entwürfe für die Kläranlage deren Funktion zur Reinigung des Abwassers betreffen. Die Schlammplätze finden hierbei allein als funktionale Bestandteile der als Ziel des Entwurfs 1959 angegebenen und in der Folgezeit nicht aufgegebenen Reinigung des Abwassers vor Einleitung in den Rhein Erwähnung. Das schließt den endgültigen Verbleib des in die Schlammplätze einzuspülenden Klärschlamms nicht ein.
Der Entwurf 1958 sah im Gegenteil das Austrocknen des Schlamms bis auf einen als Zielwert genannten Wassergehalt von etwa 45% vor. Die Ausrichtung auf die Herabsetzung des Wassergehalts wird durch die Bezeichnung der Schlammplätze als "Schlammtrockenplätze" unterstrichen. Mit der Bemerkung, es lasse sich noch nicht sagen, ob der getrocknete Schlamm weiter verwertet werden könne, enthielt sich der Entwurf einer abschließenden Festlegung hinsichtlich des Umgangs mit dem Klärschlamm nach Erreichen des Zielwerts oder für den Fall, dass der Zielwert nicht erreicht würde. Die Angabe, die zur Verfügung stehende Fläche reiche etwa 10 bis 15 Jahre aus, betrifft das Aufnahmevermögen des in dem Entwurf dargestellten Schlammplatzes (Schlammplatz 1) zur Trocknung des Klärschlamms. Sie lässt schon nicht erkennen, ob aus der Sicht der Klägerin der sich an die Erschöpfung des Aufnahmevermögens anschließende Zeitraum dem zu genehmigenden Projekt der Abwasserreinigung zuzuordnen war oder nicht. Das Fehlen von Aussagen zu einer mehrfachen Beschickung der Schlammplätze mit Klärschlamm und von Vorkehrungen für ihre Räumung vom Klärschlamm zeigt lediglich, dass sich die Klägerin hinsichtlich derartiger Maßnahmen noch nicht festgelegt hatte.
Der Entwurf 1969 bestätigt mit der Aussage, der ausgefaulte Schlamm werde zur Austrocknung auf die Schlammplätze gegeben, deren Zweckbestimmung im Rahmen der Abwasserreinigung. Er weist allenfalls mit der Formulierung, die für die Schlammunterbringung zur Verfügung stehende Fläche des ersten Bauabschnitts reiche etwa fünf Jahre, auf einen von der Funktion der Schlammplätze hinsichtlich des Wassergehalts des Klärschlamms abzugrenzenden und von ihr unabhängigen Zweck der "Unterbringung". Der Begriff der "Unterbringung" beinhaltet aber allenfalls eine vage und versteckte Andeutung, die Klägerin wolle sich vorbehalten, den Klärschlamm losgelöst von der Abwasserreinigung und seiner Trocknung in den Schlammplätzen liegen zu lassen. Auch das angesprochene Problem des Verbrauchs der für den Klärschlamm verfügbaren Fläche sagt angesichts des Zeitraums, der für das Erreichen des im Entwurf 1958 genannten und in der Folgezeit nicht aufgegebenen Zielwerts für den Wassergehalt anzusetzen ist, nichts Konkretes darüber aus, wie nach Meinung der Klägerin als Betreiber der Kläranlage mitsamt den Schlammplätzen endgültig mit dem Klärschlamm verfahren werden sollte. Auch zur Entwässerung musste der Klärschlamm großflächig ausgebracht werden. Umso weniger wird erkennbar, dass die Klägerin mit den Schlammplätzen auch bezweckt hat, den Klärschlamm dort losgelöst von seiner Entwässerung dauerhaft zu belassen.
Nichts anderes ergibt sich aus den Angaben der Klägerin im Verfahren zur Zustimmung zum vorzeitigen Baubeginn für die im Entwurf 1969 vorgesehenen Schlammplätze. Zwar enthält auch das diesbezügliche Ersuchen der Klägerin den Hinweis auf das Problem der Verfügbarkeit ausreichend großer Flächen für die Schlammunterbringung. Ferner werden die Schlammplätze als "Schlammdeponie" bezeichnet. Diesem Begriff stehen aber die ebenfalls gebrauchte Bezeichnung als "Schlammlagerplätze" und der Hinweis auf den Entwurf 1969 gegenüber, der sich über die Schlammplätze ausschließlich unter dem Blickwinkel der Abwasserreinigung und der Herabsetzung des Wassergehalts verhält.
Andere Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin die Schlammplätze spätestens zum 11. Juni 1972 dazu bestimmt hat, auch der Ablagerung des Klärschlamms zu dienen, sind nicht ersichtlich. Gegen eine derartige Zweckbestimmung spricht eindeutig, dass sie die Schlammplätze nicht innerhalb von sechs Monaten nach Inkrafttreten des Abfallbeseitigungsgesetzes vom 7. Juni 1972, das in Gestalt von § 9 Abs. 2 AbfG eine mit § 35 Abs. 1 KrW-/AbfG weitgehend übereinstimmende Regelung enthielt, behördlich als bestehende Abfallbeseitigungsanlage angezeigt hat, obwohl eine solche Anzeige nach § 9 Abs. 1 AbfG zu erstatten war. Die Annahme der Klägerin, eine solche Anzeige sei entbehrlich gewesen, weil die Schlammplätze behördlich bekannt gewesen seien, geht hinsichtlich einer Zweckbestimmung der Schlammplätze für die Ablagerung von Abfall von einem nach dem oben Gesagten nicht gegebenen behördlichen Kenntnisstand aus. Eine Funktion der Schlammplätze (auch) zur Ablagerung von Abfall ist den Angaben der Klägerin gegenüber den Behörden gerade nicht zu entnehmen, zumal spezifische abfallrechtliche Gesichtspunkte erst nachträglich als Folge des Abfallbeseitigungsgesetzes relevant werden konnten. Das Absehen von einer Anzeige ist auch dann folgerichtig, wenn die Klägerin schon seinerzeit der im vorliegenden Verfahren vertretenen Auffassung war, das Vorhandensein des Klärschlamms auf den Schlammplätzen beurteile sich überhaupt nicht nach Abfallrecht. Diesbezüglich enthielt das Abfallbeseitigungsgesetz mit seinem § 2 Abs. 3 Nr. 5 AbfG zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche von Wasser- und Abfallrecht eine mit § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrW-/AbfG inhaltlich weitgehend deckungsgleiche Regelung. Hielt die Klägerin Abfallrecht für unanwendbar auf den Klärschlamm, wollte sie die Schlammplätze unabhängig davon, ob sie den Klärschlamm dort entgegen dem Vorstehenden ablagern wollte, nicht zum Ablagern von Abfall und (auch) deshalb nicht als Deponie. Noch in ihrer im Oktober 1976 an den Minister gerichteten Bitte um Genehmigung der Stilllegung des Schlammplatzes 1 hat die Klägerin mit der Angabe, der Schlammplatz sei wegen Verfüllung für die Kläranlage entbehrlich, seine Funktion für die Abwasserbeseitigung betont. Vom Übergang auf eine Funktion zur Abfallbeseitigung und einem diesbezüglich unter Umständen bestehenden Regelungsbedürfnis war nicht die Rede, obwohl die Klägerin angab, sie habe den Schlammplatz seit Inbetriebnahme der Kläranlage für die Deponie des Schlamms benutzt. Eine behördliche Anordnung nach § 9 Abs. 2 AbfG (nachfolgend § 35 Abs. 1 KrW-/AbfG; nunmehr § 39 Abs. 1 KrWG) zur Anpassung der Schlammplätze an abfallrechtliche Anforderungen ist ebenfalls nicht ergangen.
Die Beklagte hat die Legalisierungswirkung der Genehmigungen, die der Klägerin hinsichtlich der Kläranlage erteilt worden sind, nicht verkannt.
Den ministeriellen Genehmigungen vom 12. August 1960 und 17. Januar 1972 ist ein das Liegenlassen des Klärschlamms in den Schlammplätzen abdeckender Aussagegehalt nach ihrem maßgeblichen objektiven Erklärungsgehalt (§ 133 BGB in entsprechender Anwendung nicht zu entnehmen. Ein dahingehender Inhalt der Genehmigungen kann sich mangels einer entsprechenden Erklärung in den Genehmigungen selbst lediglich aus den genehmigten Entwürfen ergeben. Die Klägerin hat eine dauernde Ablagerung des Klärschlamms in den Schlammplätzen aber, wie ausgeführt, mit den Entwürfen bereits nicht zur Genehmigung gestellt. Umso weniger konnte sie eine hierauf bezogene Zulassung erwarten. Das Schweigen der Genehmigungen zu einer Räumung der Schlammplätze nach der Entwässerung des Klärschlamms besagt nicht, dass das endgültige Belassen des Klärschlamms auf den Schlammplätzen von den Genehmigungen gedeckt ist.
Darüber hinaus sind die Genehmigungen der Klägerin auf der Grundlage von § 1 Abs. 2 Emschergesetz vom 14. Juli 1904 erteilt worden. Derartige Genehmigungen haben einen auf die Wahrnehmung der der Klägerin zugewiesenen Aufgaben bezogenen aufsichtsbehördlichen Regelungsgehalt. Denn genehmigungsbedürftig nach § 1 Abs. 2 Emschergesetz waren unter anderem das Projekt sowie spätere Änderungen und Ergänzungen. Das bezog sich auf das Projekt im Sinne von § 1 Abs. 1 Emschergesetz. Danach ist die Klägerin unter anderem zum Zweck der Regelung der Vorflut nach Maßgabe eines einheitlichen Projekts und der Abwasserbeseitigung im Emschergebiet gegründet worden.
Das kommt auch zum Ausdruck in § 133 Abs. 2 Satz 1 LWG in der Fassung vom 22. Mai 1962 (LWG 1962), wonach die Klägerin und die anderen sondergesetzlichen Wasserverbände des Landes in Fortschreibung vorangegangener gleichgerichteter Vorschriften abweichend von § 2 Abs. 1 WHG in der seinerzeitigen Fassung keiner Erlaubnis oder Bewilligung zur Gewässerbenutzung bedurften. § 133 Abs. 2 Satz 1 LWG 1962, der inhaltlich erst nach Erteilung der ministeriellen Genehmigungen vom 12. August 1960 und 17. Januar 1972 mit dem Wassergesetz in der Fassung vom 4. Juli 1979 weggefallen ist,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. September 1983 ‑ 20 A 1043/82 ‑, ZfW 1984, 306,
lässt keinen Raum für ein Verständnis der Genehmigungen auch als wasserrechtliche Erlaubnis einer von den Schlammplätzen ausgehenden Benutzung im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 2 WHG in der seinerzeitigen Fassung. Vielmehr bestätigt das durch den Wegfall der Privilegierung durch § 133 Abs. 2 Satz 1 LWG 1962 bewirkte Nebeneinander der Erfordernisse der Genehmigung nach § 1 Abs. 2 Emschergesetz und der wasserrechtlichen Erlaubnis den aufsichtsbehördlichen Charakter der Genehmigung. Der allein aufsichtsbehördliche Regelungsgehalt der Genehmigung wird zudem verdeutlicht durch § 133 Abs. 2 Satz 3 LWG 1962, wonach das Erfordernis der Planfeststellung für die Durchführung von Verbandsunternehmen nicht wegen der aufsichtsbehördlichen Plangenehmigung entfallen ist.
Ein Bezug der ministeriellen Genehmigungen zu einem abfallrechtlichen Zulassungserfordernis für Abfallentsorgungsanlagen scheidet ohnehin aus, weil es ein solches Erfordernis seinerzeit noch nicht gab. Es ist erst später durch das Abfallbeseitigungsgesetz eingeführt worden.
Die unter dem 6. November 1970 vom damaligen Regierungspräsidenten E1. erklärte Zustimmung zum vorzeitigen Beginn des Baus der Schlammplätze des zweiten Bauabschnitts beinhaltet nicht die Zulassung des Vorhabens, sondern bezieht sich auf das förderungsrechtliche Erfordernis, mit der Ausführung eines Vorhabens nicht vor der Bewilligung einer Finanzierungshilfe zu beginnen. Der Regierungspräsident E1. hat dem vorzeitigen Baubeginn auf der Grundlage von Nr. 2.12 der Richtlinien vom 27. Juni 1962/19. Juni 1967 über die Gewährung von Finanzierungshilfen des Landes für wasserwirtschaftliche Maßnahmen (MBl. NRW. 1962 S. 1164 und MBl. NRW. 1967 S. 846 - SMBl. NRW. 722) zugestimmt. Ein auf die Verwirklichung des Bauvorhabens bezogenes Zulassungserfordernis in der Zuständigkeit des Regierungspräsidenten E1. bestand seinerzeit auch noch nicht. Das nach § 1 Abs. 2 Emschergesetz durchzuführende Genehmigungsverfahren war bei Erteilung der Zustimmung vor dem zuständigen Minister anhängig. Im Übrigen bestätigt der Bezug der Zustimmung zu den genannten Richtlinien die Zweckbestimmung der Schlammplätze zur Abwasserbeseitigung.
Die behördliche Handhabung der ministeriellen Genehmigungen nach ihrer Erteilung bietet keine aussagekräftigen Anhaltspunkte für einen Rückschluss dahingehend, dass die Genehmigungen die Ablagerung des Klärschlamms umfassen. Es sind keine ministeriellen Äußerungen oder Maßnahmen mit konkludentem Erklärungsgehalt bekannt, denen hinsichtlich des mit den Genehmigungen wirklich Gemeinten Bedeutung zukommen könnte und die besagen würden, die Ablagerung des Klärschlamms werde oder sei zugelassen. Für die Erklärungen und Regelungen des seinerzeitigen Regierungspräsidenten E1. im Zusammenhang mit der Stilllegung der Kläranlage gilt Entsprechendes. Die Beschränkung des Regierungspräsidenten auf die Aufhebung der wasserrechtlichen Erlaubnis für die Einleitung des gereinigten Abwassers in den Rhein gibt keinen Aufschluss über die Gründe, warum kein Anlass zu weitergehenden Regelungen gesehen worden ist. Erst recht gibt es keinen Anhaltspunkt für einen nach außen erklärten Willen des Regierungspräsidenten zu Regelungen hinsichtlich des endgültigen Ablagerns des Klärschlamms auf den Schlammplätzen.
Die langjährige Untätigkeit der Behörden hinsichtlich einer Regelung über den Verbleib des Klärschlamms in den Schlammplätzen legalisiert das endgültige Ablagern des Klärschlamms ebenfalls nicht. Einer schlichten behördlichen Duldung kommt keine Legalisierungswirkung zu.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C 3.05 -, BVerwGE 125, 325.
Die Baugenehmigung der Beklagten vom 27. Oktober 1987 zur Errichtung einer wallartigen Anschüttung im Bereich des Schlammplatzes 6 bezieht sich, wie ausgeführt, nicht auf den nach der angefochtenen Ordnungsverfügung zu entsorgenden Klärschlamm.
Auch im Übrigen weist die Ermessensausübung der Beklagten keinen Fehler auf.
Die Entscheidung der Beklagten, überhaupt abfallrechtlich wegen des Klärschlamms einzuschreiten, wird hinreichend gestützt durch den nach dem oben Gesagten gegebenen Verstoß gegen abfallrechtliche Vorschriften. Sie bedarf keiner weitergehenden Rechtfertigung. Es ist Aufgabe der Beklagten, das Abfallrecht zu vollziehen. Dem Vollzug ist immanent, abfallrechtlich relevante Sachverhalte nach Maßgabe des Abfallrechts mit dem Ziel aufzugreifen, rechtmäßige Zustände herbeizuführen. Das gilt unabhängig davon, dass sich das mit dem Klärschlamm verbundene abfallrechtliche Problem seit Jahren stellt und behördlich lange hingenommen worden ist. Bei der Gefahrenabwehr, um die es vorliegend geht, ist allgemein entscheidend, dass die abzuwehrende Gefahr im Zeitpunkt des behördlichen Einschreitens besteht. Dagegen ist grundsätzlich unerheblich, ob der Sachverhalt - wie hier - seit langem unverändert ist oder erst kürzlich eingetreten ist. Darüber hinaus hat die Klägerin Anlass gegeben, die Frage der Rechtmäßigkeit des Vorhandenseins des Klärschlamms in den Schlammplätzen konkret zu stellen und behördlich zu beantworten. Sie hat der Beklagten im Jahr 2006 das Projekt eines mit dem Klärschlamm zu errichtenden Landschaftsbauwerks mit der Bitte um Prüfung der Genehmigungsfähigkeit vorgestellt und dadurch Anlass gegeben, von der vorangegangenen behördlichen Untätigkeit abzurücken.
Bei der Entscheidung über die Festlegung von Art und Weise ihres Einschreitens hat sich die Beklagte fehlerfrei von abfallrechtlichen Gesichtspunkten leiten lassen. Sie hat dabei die ermessensrelevanten Belange der Klägerin mit dem ihnen objektiv zukommenden Gewicht eingestellt und gewürdigt.
Die Ausrichtung der Ermessensausübung an abfallrechtlichen Kriterien steht im Einklang damit, dass mit der Herstellung abfallrechtlich ordnungsgemäßer Verhältnisse aufgrund der materiellen Anforderungen an eine Entsorgung auch dem mit dem Schadstoffgehalt des Klärschlamms verbundenen Gefahrenpotenzial effektiv begegnet wird. Bei einem alternativ denkbaren Einschreiten etwa auf wasserrechtlicher Grundlage in Anknüpfung an die Gefahr der Austragung von Schadstoffen in das Grundwasser war die Verbindlichkeit der abfallrechtlichen Vorgaben nicht aufgehoben. Ein solches Einschreiten darf nicht den Anforderungen zuwiderlaufen, die abfallrechtlich hinsichtlich der Entsorgung von Abfällen gelten. Verbindet sich mit der Befolgung einer Maßnahme ein Ablagern von Abfall zur Beseitigung, so darf das nicht außerhalb von dafür zugelassenen Entsorgungsanlagen geschehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 1991 - 7 C 2.91 -, BVerwGE 89, 138.
Die wirtschaftlichen Folgen der angeordneten Räumung und Entsorgung für die Klägerin hat die Beklagte nicht unterschätzt oder aus sonstigen Gründen mit zu geringem Gewicht in die Abwägung eingestellt. Allerdings hat sie die Kosten der Entsorgung nicht näher beziffert, sondern in der Ordnungsverfügung ohne weitere Konkretisierung ausgeführt, der von dem Klärschlamm ausgehende mögliche Schaden für die Bevölkerung sei in jedem Fall höher einzuordnen als das wirtschaftliche Interesse der Klägerin hinsichtlich der Entsorgungskosten. Diese recht pauschale Gegenüberstellung ist aber vor dem Hintergrund zu sehen, dass die Beklagte eine weitere Hinnahme des Lagerns des Klärschlamms in den Schlammplätzen für unvereinbar mit dem Abfallrecht und für unvertretbar gehalten sowie die Klägerin ihrerseits bis zum Erlass der Ordnungsverfügung geeignete Alternativen zur Entsorgung trotz mehrmaliger Bitte der Beklagten, das Konzept des Landschaftsbauwerks zu präzisieren, nicht benannt hat. Danach bringt die Gegenüberstellung hinreichend klar zum Ausdruck, dass nach Meinung der Beklagten der typische Interessengegensatz bei einer abfallrechtlich gebotenen Entsorgung vorliegt, entweder den Abfall anforderungsgerecht mit den hierfür nach den Verhältnissen auf dem Entsorgungsmarkt aufzubringenden Kosten zu entsorgen oder in erster Linie wegen der die Höhe der Entsorgungskosten bestimmenden Menge und Beschaffenheit des Abfalls sehenden Auges einen abfallrechtlich unzulässigen Zustand auf unbestimmte Zeit fortdauern zu lassen und das Abfallrecht nicht zu vollziehen. Das damit einhergehende sinngemäße Verneinen von zugunsten der Klägerin maßgeblich ins Gewicht fallenden Besonderheiten ist nicht zu beanstanden, zumal der Klägerin aus den vorangegangenen Verhandlungen mit der Beklagten bekannt war, dass die Beklagte eine Verbrennung des Klärschlamms trotz der hierfür absehbar anfallenden hohen Kosten für erforderlich hielt und die Klägerin sich im Anhörungsverfahren ihrerseits pauschal auf die vermeintliche Unverhältnismäßigkeit der Entsorgung berufen hat. Im Übrigen deutet nichts darauf hin, dass die Klägerin durch die Entsorgungskosten unzumutbar hart belastet wird. Das gilt umso mehr deshalb, weil die Klägerin die Kosten mittels der Erhebung von Abgaben aufbringen kann.
Nichts anderes ergibt sich daraus, dass die Räumung und Entsorgung des Klärschlamms trotz der hierfür aufzubringenden hohen Kosten die von dem Gelände der Kläranlage wegen des Schadstoffgehalts des Klärschlamms bestehenden Umweltgefahren nicht vollständig behebt. Die Entsorgung von Abfall nach Maßgabe des Abfallrechts ist nach der gesetzlichen Wertung der abfallrechtlichen Vorschriften im Grundsatz erforderlich und angemessen. Die Ordnungsverfügung bezieht zwar den im direkten Kontakt mit dem Grundwasser stehenden Klärschlamm im Schlammplatz 1 nicht ein. Sie verhält sich auch nicht zum Material der Randwälle und unterhalb der Sohle der Schlammplätze 2 bis 6. Ein abfallrechtliches Einschreiten gegen den Klärschlamm im Schlammplatz 1 scheidet aber nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten im Ausgangspunkt wegen des Zeitpunkts seiner Einspülung aus. Ferner stellt die Klägerin die Notwendigkeit von Sanierungsmaßnahmen in Bezug auf den Schlammplatz 1 nicht in Abrede. Dementsprechend stellen die angeordnete Räumung und Entsorgung bezogen auf die Gesamtsituation auf dem Gelände der Kläranlage zumindest einen ersten Schritt zur Behebung der Umweltgefahren dar. Weitere sachgerechte Maßnahmen hinsichtlich des nach Erfüllung der Anordnungen verbleibenden potentiell kritischen Materials werden nicht erschwert, geschweige denn verhindert. Der Klägerin bleibt es insbesondere unbenommen, dem von dem Klärschlamm auf dem Schlammplatz 1 ausgehenden Gefahrenpotential ordnungsgemäß auf der Grundlage bodenschutzrechtlicher Bestimmungen zu begegnen.
Die beträchtlichen finanziellen Unterschiede zwischen einer abfallrechtlichen Entsorgung des Klärschlamms und einer bodenschutzrechtlichen Sanierung des Geländes der Schlammplätze eröffneten der Beklagten auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht die Befugnis, die spezifisch abfallrechtlichen Vorgaben hinsichtlich des Klärschlamms außer Acht zu lassen. Die Beklagte durfte keinen aus abfallrechtlicher Sicht rechtswidrigen Zustand schaffen. Der Vergleich der Kosten der abfallrechtlichen Entsorgung und einer bodenschutzrechtlichen Sanierung setzt, soll er für die Ermessensausübung relevant sein, das Bestehen gleichermaßen rechtmäßiger Alternativen voraus. Nach dem Vorstehenden ist die Entsorgung des Klärschlamms in einer zugelassenen Abfallentsorgungsanlage abfallrechtlich aber alternativlos.
Bedenken gegen die Angemessenheit der der Klägerin gesetzten Fristen bestehen nicht. Die Beklagte hat die ursprünglichen Fristen zur Räumung des Klärschlamms während des erstinstanzlichen Verfahrens dahingehend verlängert, dass sie sich nunmehr insgesamt auf mindestens 1½ Jahre belaufen. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass sie gleichwohl zu kurz bemessen sind oder eine von ihnen auch bei gebotener Anstrengung der Klägerin nicht auskömmlich ist, sind nicht erkennbar. Die von der Klägerin erstinstanzlich an der Bemessung der Fristen geübte Kritik bezieht sich auf die anfänglichen zeitlichen Vorgaben und konnte die erstinstanzlich in der mündlichen Verhandlung von der Beklagten vorgenommene erhebliche Ausweitung nicht berücksichtigen. Schwerwiegende Engpässe bei der Verfügbarkeit geeigneter Entsorgungsanlagen, aus denen sich unter Umständen Probleme bei der Einhaltung der Frist zur Durchführung der Räumung der Schlammplätze ergeben könnten, zeichnen sich nicht ab.
Die Verpflichtung der Klägerin zur Beibringung von Nachweisen über die Entsorgung (Nr. 2 der Ordnungsverfügung) dient der Kontrolle der Erfüllung der Entsorgungsanordnung und ist auf der Grundlage von § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG sachlich hinreichend gerechtfertigt.
Der Hilfsantrag ist unzulässig.
Dabei kann dahingestellt bleiben, ob die durch seine Anbringung bewirkte Klageänderung, der die Beklagte widersprochen hat, sachdienlich ist (§ 91 Abs. 1 VwGO). Der Klägerin fehlt jedenfalls das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, wenn eine Klage für den Kläger eindeutig und offensichtlich keine rechtlichen oder tatsächlichen Vorteile bringen kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 2004 - 3 C 25.03 -, BVerwGE 121, 1.
Das trifft hinsichtlich des Hilfsantrags zu. Der Anspruch der Klägerin auf positive Entscheidung über ihren Antrag vom 11. März 2013 auf Zulassung der Errichtung des Landschaftsbauwerks, der nach der Erklärung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat Gegenstand des Hilfsantrags ist, ist im Kern bereits Gegenstand der gerichtlichen Prüfung hinsichtlich der mit dem Hauptantrag verfolgten Anfechtung der Ordnungsverfügung. Die Klägerin beansprucht die Bescheidung aber prozessual für den Fall, dass die Ordnungsverfügung nicht aufgehoben wird und dementsprechend bestandskräftig wird. In diesem Fall steht fest, dass die Klägerin zur Entsorgung des Klärschlamms aus den Schlammplätzen 2 bis 6 in einer zugelassenen Entsorgungsanlage verpflichtet ist. Damit scheidet die Einbringung dieses Klärschlamms in das Landschaftsbauwerk aus. Eine Zulassung des Landschaftsbauwerks unter Ausschluss des Klärschlamms berührt die Identität des Vorhabens und kommt daher offensichtlich von vornherein nicht in Betracht.
Nimmt man gleichwohl die Zulässigkeit des Hilfsantrags an, ist er jedenfalls unbegründet. Eine Bescheidung des Antrags vom 11. März 2013 muss zuungunsten der Klägerin ausgehen.
Der Antrag vom 11. März 2013 zielt auf die Zulassung des Landschaftsbauwerks nach allen in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen. Hervorgehoben hat die Klägerin eine Zulassung nach Wasserrecht, Abfallrecht und sonstigem Ordnungsrecht sowie nach § 21 OBG NRW.
Eine Zulassung des Landschaftsbauwerks nach § 21 Satz 2 OBG NRW scheidet aus, ohne dass der Beklagten insoweit ein Entscheidungsspielraum zustehen würde. Nach dieser Vorschrift ist der betroffenen Person auf Antrag zu gestatten, ein anderes ebenso wirksames Mittel anzuwenden, sofern die Allgemeinheit dadurch nicht stärker beeinträchtigt wird. Ebenso wirksam kann ausschließlich ein Mittel sein, das zur Abwehr der Gefahr geeignet ist. Das Landschaftsbauwerk ist zur Abwehr der Gefahr aber ungeeignet, weil es unter Verwendung des Klärschlamms der Schlammplätze 2 bis 6 errichtet werden soll. Diese Verwendung ist, wie ausgeführt, abfallrechtlich unvereinbar mit dem oben dargestellten Anlagenzwang.
Für eine Zulassung des Landschaftsbauwerks nach Abfallrecht sind, wie ausgeführt, die tatbestandlichen Voraussetzungen ebenfalls nicht erfüllt mit der Folge, dass der Antrag ausschließlich durch seine Ablehnung beschieden werden kann.
Die abfallrechtliche Unzulässigkeit der Verwendung des Klärschlamms der Schlammplätze 2 bis 6 zur Errichtung des Landschaftsbauwerks schließt dessen Verwirklichung auch auf der Grundlage sämtlicher anderen ernsthaft in Erwägung zu ziehenden Rechtsvorschriften aus. Eine mit Konzentrationswirkung in Bezug auf das Abfallrecht ausgestattete Zulassung des Landschaftsbauwerks, wie sie etwa nach dem Immissionsschutzrecht zu erwägen ist, kann nur ergehen, wenn die Anforderungen des Abfallrechts gewahrt sind. Sie kommt damit nicht in Betracht, wenn - wie hier nach der Entscheidung zum Hauptantrag - die Anforderungen des Abfallrechts nicht erfüllt sind. Eine separat auf Rechtsgebiete außerhalb des Abfallrechts bezogene Zulassung des Landschaftsbauwerks führt nicht zu seiner umfassenden Legalisierung. Von einer solchen Zulassung kann die Klägerin bezogen auf den Klärschlamm der Schlammplätze 2 bis 6 keinen Gebrauch machen, weil der Klärschlamm aufgrund der durch die Ordnungsverfügung begründeten Verpflichtung in einer zugelassenen Entsorgungsanlage zu entsorgen ist. Diese Verpflichtung stellt für die Ausnutzung einer die abfallrechtlichen Anforderungen nicht berücksichtigenden Genehmigung einen Hinderungsgrund dar, der sich schlechthin nicht ausräumen lässt. In einer solchen Situation fehlt das Sachbescheidungsinteresse hinsichtlich eines Antrags.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1989 - 1 C 18.87 -, BVerwGE 84, 11.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
B e s c h l u s s
Der Streitwert beträgt auch im Berufungsverfahren 7,175 Mio. Euro (§ 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 93 ff. BGB
§ 13 BBodSchG
§ 62 KrWG
§ 2 KrWG
§ 40 VwVfG NRW
§ 4 BBodSchG
§ 13 BBodSchG
§ 133 BGB
§ 21 OBG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 2 Abs. 2 Nr. 9 KrWG
§ 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG
§ 2 Abs. 1 BBodSchG
§ 28 Abs. 2 KrWG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 21 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 40 Abs. 2 Satz 1 KrWG
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 KrW-/AbfG
§ 1 Abs. 3 Nr. 5 AbfG
§ 54 Abs. 2 Satz 1 WHG
§ 54 Abs. 2 Satz 2 WHG
§ 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG
§ 48 Abs. 2 Satz 1 WHG
§ 5 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 11 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 94 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 94 Abs. 1 BGB
§ 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG
§ 3 Abs. 3 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 2 KrWG
§ 4 Abs. 3 KrW-/AbfG
§ 27 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 10 Abs. 4 KrW-/AbfG
§ 27 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 4 Abs. 2 AbfG
§ 13 Abs. 5 BBodSchG
§ 13 Abs. 5 BBodSchG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG
§ 13 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 BBodSchG
§ 5 Abs. 6 BBodSchV
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 35 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 31 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 9 Abs. 2 AbfG
§ 9 Abs. 1 AbfG
§ 2 Abs. 3 Nr. 5 AbfG
§ 39 Abs. 1 KrWG
§ 133 Abs. 2 Satz 1 LWG
§ 2 Abs. 1 WHG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 WHG
§ 133 Abs. 2 Satz 3 LWG
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 21 Satz 2 OBG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 1 Abs. 2 des Emschergesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 126, 149
BVerwGE 82, 260
NVwZ 2013, 139
NVwZ 2012, 510
BVerwGE 127, 250
NVwZ 1990, 511,

110
BVerwGE 85, 120
BVerwGE 92, 359
BVerwGE 66, 298
BVerwGE 125, 325
BVerwGE 89, 138
BVerwGE 121, 1
BVerwGE 84, 11
17 L 968/11
6 C 19.06
7 C 39.87
6 C 14.11
8 B 62.11
20 A 125/07
7 C 4.06
8 S 1939/95
9 B 30.16
14 CS 07.41
8 A 11081/11
20 A 212/84
7 B 28.15
7 B 34.09
7 B 158.90
7 C 82.88
20 A 1456/04
7 C 10.92
7 C 97.78
20 A 1043/82
7 C 3.05
7 C 2.91
3 C 25.03
1 C 18.87