Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-08, Aktenzeichen 4 K 7487/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2012:0208.4K7487.10.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Ordnungsruf des Beklagten gegen den Kläger in der Sitzung des Rates der Stadt Köln am 25. November 2010 zu Tagesordnungspunkt 3.1.2. rechtswidrig war.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger und der Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.

Tatbestand:
Der Kläger ist Mitglied des Rates der Stadt Köln. Er gehört der Fraktion Pro Köln an. Mit seiner Klage wendet er sich gegen zwei Ordnungsrufe, die ihm der Beklagte in der Ratssitzung vom 25. November 2010 erteilte.
In der Ratssitzung vom 25. November 2010 stand u.a. ein Antrag der SPD-Fraktion und der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen betreffend "Regionale Wirtschaft in der kommunalen Vergabepraxis" auf der Tagesordnung (TOP 3.1.1). Im Verlauf der Diskussion warf der Kläger ein, dass gesagt worden sei, die Stadt Köln stelle immer mehr an der Gebührenschraube. Wer könne, gehe ins Umland. Dort könne er preiswerter produzieren; denn dort habe er nur die Produktionskosten und müsse nicht die politische Klasse mitfinanzieren. Das sei ein Wettbewerbsvorteil. Der Beklagte bat den Kläger, sich zurückzunehmen. Der Kläger machte deutlich, dass er sich nicht an die Empfehlung des Beklagten halten werde und es ihm egal sei, ob er dafür einen Ordnungsruf erhalte. Darauf hin kam es zu Beifallsbekundungen bei der Fraktion des Klägers und auf der Zuschauertribüne. Der Beklagte sah sich veranlasst, die Besucher auf der Tribüne um Ruhe zu bitten.
Unter dem nachfolgenden Tagesordnungspunkt 3.1.2. wurde die "Erhaltung und Erneuerung der Bolz- und Basketballplätze in Köln" verhandelt. Der Kläger meldete sich zu diesem Tagesordnungspunkt in der Ratssitzung mit einem Redebeitrag zu Wort. Die Passage ist im Wortprotokoll der Ratssitzung wie folgt wiedergegeben:
"K. V. (pro Köln): Herr Oberbürgermeister! Meine Damen und Herren! Einem Antrag zur Erhaltung und Erneuerung der Bolz- und Basketballplätze in Köln wird die Bürgerbewegung pro Köln selbstverständlich zustimmen.
...
Für mich stellt sich auch die Frage, worum es an dieser Stelle eigentlich geht. Hier wurde von einer kulturellen Bereicherung gesprochen. Man ist also der Auffassung, dass der Besuch eines Bolzplatzes zu einer kulturellen Bereicherung führt. Da möchte ich wiedersprechen. Es gibt Stadtteile in Köln, in denen einheimische Jugendliche nicht mehr auf Bolzplätze gehen können, weil sie dort verdrängt werden.
(Beifall pro Köln)
Das muss hier auch angesprochen werden.
(Zuruf von Henk van Benthem [CDU])
- Ja, natürlich, Herr van Benthem. Gehen Sie einmal herum. Ich mache mit Ihnen gerne einmal einen Ausflug und zeige Ihnen solche Plätze.
(Henk van Benthem [CDU]: Ich
verzichte gern!)
Machen Sie einmal in Porz-Eil eine Bürgersprechstunde, und lassen Sie sich das von den Eltern sagen, die Angst haben, ihre Kinder wieder auf die Straße zu lassen, weil dort irgendwelche Ethno-Gangs hinter ihnen her sind. Das ist leider so.
(Beifall bei pro Köln)
Oberbürgermeister Jürgen Roters: Herr V. , ich bitte Sie, Ihre Wortwahl abzuwägen. Sie haben gerade von Ethno-Gangs gesprochen.
(N. X. [pro Köln]:
Meinungsfreiheit!)
Damit beleidigen Sie unsere ausländischen Mitbürger.
Ich erteile Ihnen hiermit einen Ordnungsruf.
(Beifall bei der SPD, der CDU, dem Bündnis 90/Die Grünen, der FDP und der Linken sowie von Klaus Hoffmann [Freie Wähler Köln] und Thor-Geir Zimmermann [Deine Freunde])"
Im Rahmen des Tagesordnungspunktes 3.1.9 "Zukünftiges Verfahren bei Haushaltsplanberatungen", der auf einen Antrag der Fraktion Die Linke.Köln zurückgeht, sollte über folgende Anträge abgestimmt werden:
Die folgenden Haushaltssatzungen sollen dann im jährlichen Rhythmus beschlossen werden.
Der Kläger führte zu diesem Tagesordnungspunkt wörtlich aus:
"K. V. (pro Köln): Ich komme zur Sache, Herr Oberbürgermeister. ...
Ich hätte mir gewünscht,- das fehlt in diesem Antrag; aber das werden Sie vielleicht noch selbst einbringen -, dass die Einzelbudgets noch viel stärker unter die Lupe genommen werden. Ich hätte mir gewünscht, dass in jedem Ausschuss quasi eine Vorberatung stattfindet, wie es im Landtag oder Bundestag üblich ist. Wenn das hier im Rat mehr oder weniger in einem Hauruckverfahren - das war in den letzten beiden Jahren so - durchgezogen wird, ist doch vollkommen klar, dass man als Ratsmitglied kaum noch die Möglichkeit hat, dahinter zu steigen. Von daher: Punkt 1 ist sinnvoll.
Der Rest des Antrags der Linken beinhaltet im Prinzip wieder, wie sie mit bolschewistischen Methoden - -
Oberbürgermeister Jürgen Roters: Ich erteile Ihnen hiermit einen zweiten Ordnungsruf.
K. V. (pro Köln): Für was denn?
Oberbürgermeister Jürgen Roters: Weil Sie einer demokratischen Partei bolschewistische Methoden unterstellt haben."
Der Fraktionsgeschäftsführer der Fraktion Pro Köln beantragte beim Beklagten mit E-Mail vom 29. November 2010 für die nächste Sitzung des Hauptausschusses, die Ordnungsrufe gegen den Kläger zurückzunehmen. Er vertrat die Auffassung, dass der Kläger durch den Gebrauch der Begriffe "Ethno-Gangs" und "bolschewistische Methoden" die Beratungsordnung nicht verletzt habe. Es handele sich weder um beleidigende noch um ungebührliche Äußerungen. Der Hauptausschuss lehnte diesen Antrag in der Sitzung vom 9. Dezember 2010 ab.
Der Kläger hat am 14. Dezember 2010 Klage erhoben. Er trägt vor: Die Ordnungsrufe seien rechtswidrig. Auch als Ratsmitglied stehe ihm das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung zu. Eine Grenze finde die Meinungsfreiheit des Ratsmitglieds nur in den allgemeinen Gesetzen im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG sowie in den ihm von der Gemeindeordnung auferlegten Sonderpflichten. Diese Grenzen habe er durch seine Äußerungen nicht überschritten. Die Bezeichnung "Ethno-Gangs" stelle weder eine Beleidigung noch eine ungebührliche Äußerung dar. Für eine Beleidigung fehle es bereits an einem hinreichend abgrenzbaren Personenkreis. Die Äußerung sei im Rahmen einer Auseinandersetzung über Fragen von öffentlicher Bedeutung gefallen. Kritik, die einen sachlichen Bezug aufweise und nicht persönlich diffamiere, sei dabei grundsätzlich hinzunehmen.
Auch der zweite Ordnungsruf sei rechtswidrig. Bolschewismus sei nichts anderes als die russische Bezeichnung für Mehrheitler, die die politisch-ideologische Lehre des Marxismus-Leninismus vertreten. Die Partei Die Linke unterhalte selbst ein marxistisches Forum sowie eine kommunistische Plattform.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die vom Beklagten in der öffentlichen Sitzung des Rates der Stadt Köln am 25. November 2010 ihm gegenüber ausgesprochenen Ordnungsrufe rechtswidrig waren.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt im Wesentlichen aus: Schon die vom Kläger gewählte Bezeichnung "Ethno-Gangs" stelle eine beleidigende Maßnahme dar. Mit seinen gezielt auf die Abwertung ausländischer Jugendlicher zielenden Äußerungen habe der Kläger bewusst den Fortgang der Beratungen erschwert. Ihm sei es nicht um eine pointierte Auseinandersetzung über den Gegenstand der Tagesordnung gegangen. Seinen Äußerungen habe jeglicher Sachbezug zum Thema gefehlt. Vielmehr habe der Kläger seinen Beitrag dazu ausgenutzt, um unter diesem Tagesordnungspunkt seine abwertenden Anschauungen über Jugendliche mit Migrationshintergrund kundzutun. Der Begriff "Ethno-Gangs" finde vor allem in rechtsgerichteten Kreisen Verwendung, um damit bewusst gegen ausländische Jugendliche Stimmung zu machen und verallgemeinernd diese Personengruppe herabzusetzen. Die Äußerung des Klägers ziele insoweit - jenseits von zulässiger Polemik und überspitzter Kritik - auf eine bewusste Abwertung der Bevölkerungsgruppe "ausländische Jugendliche" und sei als Beleidigung im Sinne des § 185 StGB zu werten. Die Gesamtschau des klägerischen Redebeitrags unterstreiche die beleidigende Wirkung.
Auch der zweite Ordnungsruf sei rechtmäßig. Die zugrunde liegende Äußerung des Klägers stelle ein ungebührliches Verhalten dar. Der Kläger habe die durch Anstand und gute Sitten gezogenen Grenzen einer kommunalen Ratsdebatte überschritten, indem er damit die Mitglieder der Faktion Die Linke.Köln verächtlich gemacht habe. Der Begriff Bolschewismus fungiere bis heute als politischer Kampfbegriff, der vor allem im rechtsgerichteten Lager als Beschimpfung gegenüber Anhängern der politischen Linken Verwendung finde.
Schließlich sei bei der Bewertung der sitzungsleitenden Maßnahme auch zu berücksichtigen, dass dem Beklagten ein Beurteilungsspielraum zustehe. Das vorangehende Verhalten des Klägers habe gezeigt, dass er sich nicht an Empfehlungen des Sitzungsleiters halten werde und es ihm egal sei, ob er dafür einen Ordnungsruf erhalte.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage wegen des Ordnungsrufs des Beklagten gegen den Kläger in der Sitzung des Rates der Stadt Köln am 25. November 2010 zu Tagesordnungspunkt 3.1.9 hat keinen Erfolg (1.). Die Klage gegen den weiteren Ordnungsruf unter Tagesordnungspunkt 3.1.2 ist begründet (2.).
Rechtsgrundlage für beide Ordnungsrufe ist § 29 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Rates und der Bezirksvertretungen der Stadt Köln in der Fassung vom 27. März 2007, der insoweit die dem Ratsvorsitzenden nach § 51 Abs. 1 GO NRW zustehende Ordnungsbefugnis konkretisiert. Danach kann der Oberbürgermeister einen Redner zur Ordnung rufen, wenn er Ordnungsverletzungen durch beleidigende oder ungebührliche Äußerungen feststellt oder wenn ein Ratsmitglied die Ordnung in sonstiger Weise verletzt.
§ 51 GO NRW ist ein allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG, das die Meinungsfreiheit der Sitzungsteilnehmer wirksam einschränkt. Das Ratsmitglied verliert auch während der Ratssitzung zwar nicht sein Recht zur freien Meinungsäußerung. Jedoch findet dieses Recht seine Grenze in der Aufrechterhaltung der Ordnung in der Ratssitzung. Im Interesse der Funktionsfähigkeit der gemeindlichen Selbstverwaltung muss das Ratsmitglied während der Sitzung Einschränkungen seines Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 GG hinnehmen. Der Ratsvorsitzende kann Störungen der Ratssitzung aufgrund der ihm nach der Gemeindeordnung zustehenden Leitungs- und Ordnungsbefugnisse - etwa durch die Erteilung eines Ordnungsrufes - unterbinden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.2.1988 - 7 B 123.87 -, juris, Rn. 4; außerdem VGH Bad.-Württ., Urteil vom 4.3.1993 - 1 S 2349/92 -, juris, Rn. 15.
Der Begriff der Ordnung wird weder in § 51 GO NRW noch in § 29 der Geschäftsordnung definiert. Nach überkommenem Verständnis umfasst er nicht nur die den Verfahrensablauf regelnden normativen Bestimmungen der Gemeindeordnung und der kommunalen Satzungen und Geschäftsordnungen, sondern darüber hinaus auch den Gesamtbestand der - im Parlamentsrecht zumindest der Konvention zugerechneten - innerorganisatorischen Verhaltensregeln, die für einen reibungslosen Geschäftsablauf notwendig sind.
OVG NRW, Urteil vom 10.9.1982 - 15 A 1223/80 -, NVwZ 1983, 485 (486); vgl. auch Plückhahn, in: Held/Winkel, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2008, § 51, Anm. 2.3.
Derartige parlamentarische Verhaltensregeln finden ihren Geltungsgrund in dem Umstand, dass ein kollegiales Gremium, in dem eine Vielzahl von divergierenden Individualwillen zu einem organschaftlichen Gesamtwillen zusammengefasst werden soll, nicht ohne eine selbstorganisierte Ordnung von Rechten und Pflichten seiner Mitglieder auskommen kann.
OVG NRW, Urteil vom 10.9.1982 - 15 A 1223/80 -, NVwZ 1983, 485 (486).
Vor diesem Hintergrund sind ungebührlich im Sinne des § 29 Abs. 2 Geschäftsordnung solche Äußerungen, die die Grenzen des Erträglichen überschreiten, welche ihrerseits maßgeblich durch die parlamentarischen Gepflogenheiten bestimmt werden.
Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 29.11.1994 - 7 A 10194/94 -, juris, Rn. 27.
Hierbei ist kein übertrieben empfindsamer Maßstab anzulegen. Aufgabe des Gemeinderates ist es, die divergierenden Vorstellungen seiner Mitglieder im Wege der Rede und Gegenrede und der nachfolgenden Abstimmung zu einem einheitlichen Gemeindewillen zusammenzuführen. Der Widerstreit der unterschiedlichen politischen Positionen lebt dabei nicht zuletzt von Debatten, die mit Stilmitteln wie Überspitzung, Polarisierung, Vereinfachung oder Polemik geführt werden.
Vgl. VG Stade, Urteil vom 19.6.2003 - 1 A 2240/02 -, juris, Rn. 17; Sächs. VerfGH, Urteil vom 3.12.2010 - Vf. 16-I-10 -, juris, Rn. 45; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 4.3.1993 - 1 S 2349/92 -, juris, Rn. 15.
Die Grenze zur Verletzung der parlamentarischen Gepflogenheiten ist indessen bei solchen Äußerungen erreicht, bei denen es nicht mehr um eine inhaltliche Auseinandersetzung geht, sondern eine bloße Provokation im Vordergrund steht, oder wo es sich - wie etwa bei der Beschimpfung oder Verächtlichmachung anderer Sitzungsteilneh-mer - um eine schiere Herabwürdigung Dritter handelt.
Vgl. Sächs. VerfGH, Urteil vom 3.12.2010 - Vf. 16-I- 10 -, juris, Rn. 46; VG Stade, Urteil vom 19.6.2003 - 1 A 2240/02 -, juris, Rn. 17; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 29.11.1994 - 7 A 10194/94 -, juris, Rn. 27.
Ob eine Äußerung ungebührlich ist, bestimmt sich nicht allein nach dem gesprochenen Wort. Zu berücksichtigen ist vielmehr der gesamte Verlauf der Sitzung und namentlich der Kontext, in dem die Äußerung fällt.
Vgl. Sächs. VerfGH, Urteil vom 3.12.2010 - Vf. 16-I- 10 -, juris, Rn. 48; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 4.3.1993 - 1 S 2349/92 -, juris, Rn. 15.
Mit Blick auf den situativen Charakter der mündlichen Rede einerseits und die Notwendigkeit einer zeitnahen Reaktion des Ratsvorsitzenden andererseits ist zudem eine Einschätzungsprärogative des Ratsvorsitzenden anzuerkennen.
Sogar einen Beurteilungsspielraum nimmt der Sächsische Verfassungsgerichtshof an; vgl. Sächs. VerfGH, Urteil vom 3.12.2010 - Vf. 16-I-10 -, juris, Rn. 49. Vgl. außerdem OVG Rh.-Pf., Urteil vom 29.11.1994 - 7 A 10194/94 -, juris, Rn. 25.
1. Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist der Ordnungsruf, den der Beklagte dem Kläger in der Ratssitzung vom 25. November 2010 zu Tagesordnungspunkt 3.1.9 erteilt hat, rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Die Vorschläge der Fraktion Die Linke.Köln zum zukünftigen Verfahren bei Haushaltsplanberatungen als "bolschewistische Methoden" zu bezeichnen, ist ungebührlich im Sinne des § 29 Abs. 2 Geschäftsordnung und durfte vom Beklagten mit einem Ordnungsruf geahndet werden.
a) "Bolschewismus" bezeichnet im Ausgang eine Richtung des Marxismus/Kommunismus. Der Begriff leitet sich her vom II. Parteitag der Sozialdemokratischen Partei Russlands (1903), auf dem sich eine radikale revolutionäre Mehrheit unter der Führung Lenins (russ.: bolsche = mehr) gegen eine gemäßigte evolutionäre Minderheit (russ.: mensche = weniger) durchsetzte.
Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung (www.bpb.de); Wikipedia, "Bolschewismus".
In der Folge der russischen Revolutionen von 1905 und 1917 wurde das Bild vom Bolschewismus vornehmlich von erklärten "Antibolschewisten" geprägt und als Kampfbegriff gegen sämtliche Kommunistische Parteien in Europa verwendet. In Deutschland hefteten insbesondere die Nationalsozialisten dem Begriff ein antisemitisches Vorzeichen an, sodass in der Folge die Begriffe "Bolschewist" und "Jude" nahezu synonym verwendet wurden.
Vgl. Wikipedia, "Bolschewismus".
Im heutigen Sprachgebrauch steht der Begriff "Bolschewismus" abwertend für "Leninismus" oder Kommunismus sowjetischer Prägung.
Vgl. Duden, Fremdwörterbuch, "Bolschewismus" - Bedeutungen.
Bereits im Verlauf der vorangegangenen Debatte zum Tagesordnungspunkt "Regionale Wirtschaft in der kommunalen Vergabepraxis" hatte der Kläger mit den Worten, Gewerbetreibende müssten in Köln die "politische Klasse" mitfinanzieren, einen Fachbegriff aus der Sozialwissenschaft verwendet, mit dem herkömmlich der Vorwurf gegen Politiker erhoben wird, sie seien selbstverfangen und machtversessen. Diese Thematik der fehlenden Durchlässigkeit zwischen der Bevölkerung und der (in ihrem Auftrag handelnden) Politiker wird mit dem Begriff der "bolschewistischen Methoden" wieder aufgenommen.
b) Dies zugrundegelegt hat der Beklagte die Äußerung des Klägers zu Recht als "ungebührlich" im Sinne des § 29 Geschäftsordnung angesehen. Die Äußerungen des Klägers hatten keinen sachlich-inhaltlichen Bezug zu dem zur Debatte stehenden Antrag der Fraktion Die Linke.Köln. Ein zweijähriger Rhythmus für Haushalt und Bürgerhaushalt (vgl. etwa Punkt 3 des Antrages) hat mit Bolschewismus nichts zu tun. Der Kläger hat der Fraktion Die Linke.Köln in Ansehung eines Antrags, der auf mehr Bürgerbeteiligung zielte, demokratiewidrige Methoden unterstellt und damit den Bereich zulässiger Polemik verlassen.
c) Demgegenüber kann sich der Kläger auch nicht mit Erfolg auf die Hinweise berufen, wonach die Kommunistische Plattform und das Marxistische Forum (jeweils Parteiorganisationen der Partei DIE LINKE) weiterhin die - verfassungswidrige - Diktatur des Proletariats im klassisch marxistisch-leninistischen Sinne anstreben.
Vgl. eingehend dazu OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2009 - 16 A 845/08 -, juris, Leitsatz 1 b sowie Rn. 66 ff.; die Bewertungen des OVG NRW ausdrücklich bestätigend BVerwG, Urteil vom 21. Juli 2010 - 6 C 22/ 09 -, juris Rn. 34, 35.
Mit der pauschalen Unterstellung "bolschewistischer Methoden" hat der Kläger die Fraktion Die Linke.Köln in Ansehung des konkret zur Debatte stehenden Antrags undifferenziert insgesamt als demokratiefeindlich verunglimpft.
2. Wegen seiner Äußerungen unter Tagesordnungspunkt 3.1.2 konnte der Beklagte den Kläger dagegen nicht (mehr) mit einem Ordnungsruf belegen.
Auf sein ungebührliches Verhalten hin, zunächst von "einheimischen Jugendlichen" zu sprechen und dieser für sich schon provozierenden Formulierung sodann den Begriff der "Ethno-Gang" entgegen zu setzen, war der Kläger vom Beklagten mit der Bitte, seine Wortwahl abzuwägen, ermahnt worden. Nach der ausdrücklichen Ermahnung blieb kein Raum mehr für den unmittelbar folgenden Ordnungsruf. Dieser richtete sich gegen dieselbe ungebührliche Äußerung des Klägers, ohne dass dieser im Anschluss an die Ermahnung seine Rede bereits fortgesetzt hätte.
Die Kammer kann weder aus dem Kontext der gesamten Ratssitzung noch aus den ebenfalls zur gerichtlichen Überprüfung gestellten Vorgängen in der Ratssitzung am 7. Oktober 2010 (Verfahren 4 K 7486/10) feststellen, dass der Beklagte seine erste Reaktion auf die ungebührlichen Worte des Klägers noch nicht als Ordnungsmaßnahme verstanden wissen wollte. Ausweislich der Niederschriften dieser zwei Ratssitzungen spricht der Beklagte Ordnungsrufe regelmäßig unmittelbar und ohne einführende Worte aus. Mit vergleichbaren Formulierungen wie zu Tagesordnungspunkt 3.1.2 hat der Beklagte den Kläger etwa auch im Rahmen der Debatte zu Tagesordnungspunkt 3.1.1 ermahnt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Gründe für die Zulassung der Berufung im Sinne des § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 185 StGB
§ 51 GO NRW
§ 51 Abs. 1 GO NRW
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 29 Abs. 2 der Geschäftsordnung
§ 29 der Geschäftsordnung
Art. 5 Abs. 2 GG
Art. 5 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1983, 485
7 B 123.87
1 S 2349/92
15 A 1223/80
7 A 10194/94
1 A 2240/02
16 A 845/08
4 K 7486/10