Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-03-18, Aktenzeichen 1 S 1023/18

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auf 20.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Der Antragsteller ist als Einzelstadtrat Mitglied des Gemeinderats der Antragsgegnerin. Er wendet sich gegen die § 12 Abs. 1 Satz 1, § 17 Abs. 3 und § 32 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 1 der Geschäftsordnung des Gemeinderats der Antragsgegnerin (im Folgenden: Geschäftsordnung - GO), hilfsweise gegen Maßnahmen, die auf den angegriffenen Vorschriften der Geschäftsordnung beruhen.
2
Nach der Gemeinderatswahl vom 25.05.2014 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin (im Folgenden: Gemeinderat) in der Sitzung vom 10.07.2014, an der der Antragsteller nach seinen Angaben nicht teilnahm, eine Geschäftsordnung, die zum 22.07.2014 in Kraft trat. Am 01.03.2016 beschloss er - auch wenn zahlreiche Vorschriften unverändert blieben - eine vollständige Neufassung seiner Geschäftsordnung und bestimmte dabei in § 37 GO, dass die Geschäftsordnung am 01.03.2016 in Kraft und zum gleichen Zeitpunkt die Geschäftsordnung vom 22.07.2014 außer Kraft tritt. An der Sitzung vom 01.03.2016 nahm der Antragsteller teil und stimmte der neuen Geschäftsordnung zu.
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Die Vorschrift des § 12 GO befindet sich im Abschnitt „II. Vorsitzender, Fraktionen, Ältestenrat“ und trifft Bestimmungen zum Ältestenrat des Gemeinderats. § 12 Abs. 1 GO in der Fassung vom 01.03.2016, die auch derzeit gilt und der Fassung vom 22.07.2014 entspricht, lautet:
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„Der Ältestenrat besteht aus dem Oberbürgermeister als Vorsitzenden und je einer Vertreterin bzw. einem Vertreter der im Gemeinderat vertretenen Fraktionen und Gruppierungen mit mindestens zwei Mitgliedern (Grundmandat); einer zweiten Vertreterin bzw. einem zweiten Vertreter der Fraktionen, die bei der letzten Gemeinderatswahl über 20 % der Stimmen erreichten. Für je weitere 10 % Stimmenanteil bei der letzten Gemeinderatswahl erhält die entsprechende Fraktion einen eine weitere Vertreterin bzw. Vertreter. Die Fraktionen und Gruppierungen bestimmen Mitglieder und Vertreterinnen bzw. Vertreter aus ihrem Reihen selbst.“
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Die Regelung des § 17 GO befindet sich im Abschnitt „III. Sitzungsordnung“, Unterabschnitt „a) Sitzungen“ und trifft Bestimmungen zu Zuhörern der Sitzungen des Gemeinderats. § 17 Abs. 3 GO in der Fassung vom 01.03.2016, die auch derzeit gilt und der Fassung vom 22.07.2014 entspricht, lautet:
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„Ohne Genehmigung des Gemeinderats sind in öffentlichen Verhandlungen keine Film-, Video- und Audioaufnahmen gestattet.“
7
Die Vorschrift des § 32 GO befindet sich im Abschnitt „IV. Ausschüsse“. § 32 GO in der Fassung vom 01.03.2016, die auch derzeit gilt und gegenüber der Fassung vom 22.07.2014 abweicht, lautet auszugsweise:
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„§ 32Allgemeines
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(1) Diese Geschäftsordnung findet auf die beschließenden und beratenden Ausschüsse sinngemäß Anwendung.
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(2) Die ordentlichen Ausschussmitglieder werden durch eine/n Vertreter/in aus der Gruppe der übrigen Mitglieder der jeweiligen Fraktion und Gruppierung, der der Sitz bei der Besetzung der Ausschüsse im Einvernehmen oder mit Wahl regulär zusteht, vertreten. Haben sich Mitglieder der Ausschüsse krank oder in Urlaub gemeldet, so sorgt das Mitglied selbst für eine Vertretung.
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(3) An den Sitzungen der Ausschüsse können Stadträtinnen und Stadträte, die diesem nicht angehören, als Zuhörer teilnehmen. Sie müssen hierzu in dem für die Zuhörer vorgesehenen Bereich Platz nehmen. Darüber hinaus können sich die persönlichen Vertreterinnen und Vertreter der stimmberechtigten Mitglieder an der Beratung beteiligten, an der Beschlussfassung dürfen sie nicht teilnehmen.
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(4)…“
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Am 11./12.12.2017 nahm der Gemeinderat zwei Änderungen an der Geschäftsordnung vom 01.03.2016 vor. Dabei fasste er § 14 GO über die Tagesordnung der Gemeinderatssitzung neu und fügte die neue Vorschrift des § 20a GO über die Beteiligung des Migrationsbeirates ein. Im Übrigen blieb die Geschäftsordnung unverändert und in Kraft. Die Änderungen traten zum 01.01.2018 in Kraft.
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Der Antragsteller bringt vor, sein Antrag sei zulässig, insbesondere nicht verfristet. Eine ordnungsgemäße Bekanntmachung der Geschäftsordnung habe noch nicht stattgefunden. § 1 Abs. 1 Satz 1 der Bekanntmachungssatzung der Antragsgegnerin schreibe die Bekanntmachung durch Einrückung in das Amtsblatt vor, soweit sondergesetzliche Bestimmungen keine andere Form festgelegten. Solche sondergesetzlichen Bestimmungen fehlten.
15
In der Sache macht der Antragsteller geltend, § 12 Abs. 1 Satz 1 GO verstoße gegen Art. 3 GG. Es erschließe sich nicht, weshalb eine Ratsformation ohne Fraktionsstatus erst ab zwei Sitzen einen Anspruch auf ein Grundmandat im Ältestenrat haben solle. Die Grundsätze des Verwaltungsgerichtshofs aus dem Beschluss vom 28.04.2017 - 1 S 345/17 - fänden auch hier Anwendung.
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§ 17 Abs. 3 GO verstoße gegen höherrangiges Recht, nämlich gegen § 23 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 KUG. Nach diesen Regelungen dürften Bildnisse aus dem Bereich der Zeitgeschichte und Bilder von Versammlungen, Aufzügen und ähnlichen Vorgängen, an denen die dargestellten Personen teilgenommen hätten, ohne die sonst nach § 22 KUG erforderliche Einwilligung verbreitet und zur Schau gestellt werden. Alle Beteiligten einer Gemeinderatssitzung seien Personen der lokalen Zeitgeschichte und hätten sich aus freien Stücken dafür entschieden, Teil des politischen Systems der Kommune zu werden. Zwar dürfe der Gesetzgeber bei der Entscheidung, wie er die Öffentlichkeit von Gemeinderatssitzungen regele, dem Schutz der freien Willensbildung im Gemeinderat Bedeutung beimessen. Diese werde jedoch durch die Aufzeichnung von Wortbeiträgen in einer öffentlichen Sitzung des Gemeinderats nicht beeinträchtigt. Aufgrund der Vorschrift des § 17 Abs. 3 GO sei am 25.07.2017 der Produktionsfirma xxxxx untersagt worden, den Antragsteller während einer öffentlichen Gemeinderatssitzung zu filmen. Ziel sei es gewesen, seine Gemeindearbeit im Rahmen eines Portraits zu dokumentieren.
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§ 32 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 1 GO verstoße gegen die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Dieses habe in seinem Urteil vom 13.06.1989 - 2 BvE 17/88 - ausgesprochen, dass jeder einzelne Abgeordnete, wenn der Zahl der Abgeordneten eine entsprechend große Zahl von Ausschusssitzen gegenüberstehe, einen Anspruch darauf habe, in einem Ausschuss mit Rede- und Antragsrecht mitzuwirken. Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs, dass das Urteil des Bundesverfassungsgerichts auf Kommunen nicht übertragbar sei, sei falsch.
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Der Antragsteller beantragt, sachdienlich gefasst:
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§ 12 Abs. 1 Satz 1, § 17 Abs. 3 und § 32 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 1 der Geschäftsordnung des Gemeinderats der Antragsgegnerin sind nichtig.
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Für den Fall der Versäumung der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO macht der Antragsteller geltend, dass sein Antrag hilfsweise dahingehend auszulegen sei, dass er sich bezüglich § 12 Abs. 1 Satz 1 GO auf die gegenwärtig andauernde Nichtvertretung des Antragstellers im Ältestenrat, zu § 17 Abs. 3 GO auf das erteilte Filmverbot zulasten des Antragstellers bei der Gemeinderatssitzung am 25.07.2017 und bezüglich § 32 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 1 GO auf das gegenwärtig andauernde Redeverbot des Antragstellers bei Ausschusssitzungen beziehe.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Der Antrag sei bereits mangels Einhaltung der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig. Die Jahresfrist beginne mit der bewussten und gewollten Mitteilung der Norm durch die Verwaltung nach außen (formeller Geltungsanspruch), ohne dass diese den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Bekanntmachung entsprechen müsste. Da es sich bei den angegriffenen Normen nicht um außenwirksames, sondern innerorganschaftliches Recht handele, erfülle es die Voraussetzungen einer Bekanntmachung im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bereits, wenn der Oberbürgermeister als Sitzungsleiter in der Sitzung nach der Abstimmung die Beschlussfassung der Beschlussvorlage verkünde. Darüber hinaus sei eine Bekanntmachung auch darin zu sehen, dass die Beschlussfassung vom 01.03.2016 über die Vorlage V060/2016 am 29.03.2016 in das allen Ratsmitgliedern offenstehende Ratsinformationssys-tem, aber auch in das den Bürgern zugängliche Bürgerinformationssystem eingestellt worden sei. Der vorangegangene Beschluss vom 10.07.2014 sei kurze Zeit nach der damaligen Sitzung ebenfalls in das Ratsinformationssystem eingestellt worden. Die Bekanntmachungssatzung der Antragsgegnerin sei hier nicht anwendbar. Aus § 16 Abs. 3 GO folge eine Bekanntmachungspflicht ebenfalls nicht. Zudem sei das Antragsrecht des Antragstellers verwirkt, da er an der Gemeinderatssitzung vom 01.03.2016 teilgenommen und der Beschlussvorlage zugestimmt habe.
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Dem Senat liegt die Verwaltungsakte der Antragsgegnerin vor. II.
Dem Senat liegt die Verwaltungsakte der Antragsgegnerin vor.

Entscheidungsgründe:
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1. Der Senat entscheidet nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO nicht durch Urteil, sondern durch Beschluss, da er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind zu dieser Verfahrensweise angehört worden und haben gegen eine Entscheidung im Beschlussverfahren keine Einwände erhoben.
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Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluss. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers ist eine Entscheidung auf der Grundlage einer mündlichen Verhandlung die Regel, da eine mündliche Verhandlung in besonderem Maße eine umfassende Behandlung der Sache in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht gewährleistet. Die Entscheidungsform des Beschlusses soll es dem Normenkontrollgericht ermöglichen, in dafür geeigneten Fällen in vereinfachter und beschleunigter Weise über die Gültigkeit der Rechtsvorschrift zu befinden. Darüber, ob eine mündliche Verhandlung entbehrlich ist, entscheidet das Oberverwaltungsgericht nach richterlichem Ermessen (BVerwG, Beschl. v. 20.12.1988 - 7 NB 3.88 - BVerwGE 81, 139, m.w.N.). Das richterliche Ermessen ist im Grundsatz an keine gesetzlich normierten Voraussetzungen geknüpft. Das Gesetz macht eine Entscheidung durch Beschluss auch nicht davon abhängig, dass es sich um einen einfach gelagerten Fall handelt. Unerheblich ist ferner, ob die Beteiligten mit einer Entscheidung durch Beschluss einverstanden sind. Es kommt vielmehr darauf an, ob der Entscheidung ein unstreitiger oder umfassend aufgeklärter Sachverhalt zugrunde liegt und ob die entscheidungserheblichen Rechtsfragen in den Schriftsätzen der Beteiligten eingehend und ausreichend erörtert worden sind. Außerdem darf das Normenkontrollgericht nicht durch Beschluss entscheiden, wenn zwingende rechtliche Vorschriften wie insbesondere Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK entgegenstehen (BVerwG, Beschl. v. 31.03.2011 - 4 BN 18.10 - juris Rn. 29 m.w.N.).
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Dies zugrunde gelegt, übt der Senat sein Ermessen dahin aus, ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss zu entscheiden. Der Sachverhalt ist einfach gelagert und bedarf keiner weiteren Aufklärung. Die rechtlichen Maßstäbe für die Überprüfung von Bestimmungen in Geschäftsordnungen von Gemeinderäten sind hinreichend geklärt. Die Beteiligten haben hierzu in der Antragsbegründung und der Antragserwiderung umfassend Stellung genommen und hatten Gelegenheit zur ergänzenden Stellungnahme im Anschluss an die Aufklärungsverfügung vom 10.01.2019. Aufgrund dieser Erörterung der streitentscheidenden Aspekte bedarf es einer mündlichen Verhandlung nicht. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK steht nicht entgegen, da durch die streitige Regelung das Recht am Grundeigentum und das Recht auf Unverletzlichkeit des Eigentums an Grundstücken, die zu den „zivilrechtlichen Ansprüchen" im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK gehören, nicht betroffen sind (BVerwG, Urt. v. 16.12.1999 - 4 CN 9.98 - BVerwGE 110, 203).
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2. Der Normenkontrollantrag ist mit seinem Hauptantrag, § 12 Abs. 1 Satz 1, § 17 Abs. 3 und § 32 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 1 GO für unwirksam zu erklären, mangels Einhaltung der Antragsfrist von einem Jahr ab Bekanntmachung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig.
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a) Eine Bekanntmachung im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die die dort geregelte Jahresfrist auslöst, setzt lediglich die Vornahme einer Handlung seitens des Normgebers voraus, die den potentiell Antragsbefugten die Möglichkeit der Kenntnisnahme vom Geltungsanspruch der Norm verschafft. Folglich reicht die Veröffentlichung der Rechtsnorm mit formellem Geltungsanspruch. Die vorgenommene Handlung muss dabei nicht den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Bekanntmachung entsprechen. Denn die Möglichkeit der Kenntnisnahme kann auch durch eine fehlerhafte Bekanntmachung eröffnet werden (BVerwG, Beschl. v. 10.04.1996 - 4 NB 8/96 - LKV 1996, 336, 337 zur Parallelvorschrift des Art. 13 Nr. 1 InvWoBauLG; Urt. v. 19.02.2004 - 7 CN 1/03 - NVwZ 2004, 1122; BayVGH, Urt. v. 17.11.2009 - 1 N 08.2796 - BayVBl. 2010, 439; OVG Bln.-Bbg., Urt. v. 29.04.2014 - 10 A 8.09 - juris Rn. 36; v. Albedyll, in: Bader u.a., VwGO, 7. Aufl., § 47 Rn. 89; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 289; Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 47 Rn. 36 [Stand: Mai 2018]). Eine individuelle Information eines Betroffenen von der Norm setzt jedoch auch für diesen die Frist das § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht in Lauf. Denn die Bekanntmachung setzt voraus, dass die Gesamtheit der Normadressaten die Möglichkeit der Kenntnisnahme erhält (BVerwG, Urt. v. 19.02.2004, a.a.O.).
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Geschäftsordnungen von Gemeinderäten ergehen nach § 36 Abs. 2 GemO zur Regelung der inneren Angelegenheiten des Gemeinderates. Sie wenden sich nur an die Gemeinderäte und die Bürgermeister und haben keine Außenwirkung. Sie bedürfen daher weder nach der Gemeindeordnung noch nach allgemeinen Grundsätzen einer an die Allgemeinheit gerichteten öffentlichen Bekanntmachung (BVerwG, Beschl. v. 15.09.1987 - 7 N 1/87 - NVwZ 1988, 119; Aker, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung/Gemeindehaushaltsverordnung, § 36 GemO Rn. 17; Ade, in: Ade u.a., Kommunalverfassungsrecht Baden-Württemberg, § 36 GemO Nr. 2). Eine Geschäftsordnung des Gemeinderats gemäß § 36 Abs. 2 GemO ist daher im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bekannt gemacht, wenn sie den Normadressaten, den Mitgliedern des Gemeinderates in einer Weise kundgegeben wird, die diesen die Möglichkeit der Kenntnisnahme verschafft. Dies ist z.B. der Fall, wenn die beschlossene Geschäftsordnung den Mitgliedern des Gemeinderates übergeben (BayVGH, Urt. v. 23.03.1994 - 4 N 92.3580 - NVwZ-RR 1995, 49) oder der Beschluss über die Geschäftsordnung in das interne Ratsinformationssystem, das den Mitgliedern des Gemeinderates für ihre Tätigkeit zur Verfügung steht, eingestellt wird (NdsOVG, Urt. v. 04.12.2013 - 10 LC 64/12 - juris Rn. 32).
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b) Eine hierüber hinausgehende Bekanntmachungspflicht bestand entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht. Insbesondere war die Geschäftsordnung nicht nach der Satzung der Antragsgegnerin über öffentliche Bekanntmachungen vom 19.02.2002 bekanntzumachen. Diese regelt lediglich die Art der öffentlichen Bekanntmachung für öffentliche Bekanntmachungen, ortsübliche Bekanntgaben und öffentliche Ausschreibungen der Antragsgegnerin (§ 1 Abs. 1 Satz 1 der Bekanntmachungssatzung). Da eine öffentliche Bekanntmachung für die Geschäftsordnung des Gemeinderats nicht vorgeschrieben ist, war der Anwendungsbereich der Bekanntmachungssatzung bereits nicht eröffnet. Auch aus § 16 Abs. 3 GO, wonach wichtige, in öffentlicher Sitzung getroffene Entscheidungen des Gemeinderats öffentlich bekannt gemacht werden, sofern sie nicht von Seiten der Medien bekannt gegeben werden, folgen hier keine weitergehenden Pflichten zur Bekanntmachung der Geschäftsordnung. Die Geschäftsordnung besteht zu einem erheblichen Teil aus der Wiedergabe gesetzlicher Regelungen aus der Gemeindeordnung; hinzu kommen Regelungen des internen Geschäftsablaufs im Gemeinderat. Der Zweck des § 16 Abs. 3 GO, die Allgemeinheit in für die Einwohner- und Bürgerschaft wichtigen Angelegenheiten zu informieren, erfasst solche Gegenstände nicht.
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Zudem würde eine weitergehende Bekanntmachungspflicht den Umstand unberührt lassen, dass die Bekanntmachung der Geschäftsordnung gegenüber den Mitgliedern des Gemeinderates durch Einstellung des Beschlusses in das interne Ratsinformationssystem den Lauf der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in Gang setzt, da das Erfordernis einer Veröffentlichung der Vorschrift mit formellem Geltungsanspruch auch bei einem - unterstellten - Fehler der Bekanntmachung aufgrund einer weitergehenden Bekanntmachungspflicht erfüllt ist.
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c) Nach diesem Maßstab ist die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für einen Normenkontrollantrag gegen § 12 Abs. 1 Satz 1, § 17 Abs. 3 und § 32 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 1 GO jedenfalls mit der Einstellung des Beschlusses vom 01.03.2016 über die Neufassung der Geschäftsordnung in das interne Ratsinformationssystem am 29.03.2016 in Lauf gesetzt worden. Der am 05.05.2018 eingegangene Normenkontrollantrag wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO daher nicht. Offenbleiben kann folglich, ob durch die vollständige Neufassung der Geschäftsordnung mit Beschluss vom 01.03.2016 für alle Vorschriften der Geschäftsordnung ab Bekanntmachung die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO neu zu laufen begonnen hat oder ob für die unverändert gebliebenen Vorschriften der § 12 Abs. 1 Satz 1 und § 17 Abs. 3 GO bereits mit der Einstellung des Beschlusses vom 10.07.2014 in das interne Ratsinformationssystem zu laufen begonnen hat und durch den Beschluss vom 01.03.2016 nicht erneut in Gang gesetzt worden ist (vgl. dazu einerseits VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.12.2012 - 9 S 2933/11 - ESVGH 63, 192, juris Rn. 63, m.w.N.; v. Albedyll, a.a.O., Rn. 90; andererseits BVerwG, Urt. v. 26.09.2012 - 6 CN 1/11 - BVerwGE 144, 195; W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl., § 47 Rn. 83)
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Durch die zwei Änderungen der Geschäftsordnung mit dem Beschluss des Gemeinderats vom 11./12.12.2017 ist die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für eine Normenkontrolle gegen § 12 Abs. 1 Satz 1, § 17 Abs. 3 und § 32 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 1 GO nicht neu in Lauf gesetzt worden. Die Neufassung des § 14 GO über die Tagesordnung der Gemeinderatssitzung und die Einfügung des § 20a GO über die Beteiligung des Migrationsbeirates berühren die hier angegriffenen Vorschriften der § 12 Abs. 1 Satz 1, § 17 Abs. 3 und § 32 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 1 GO in keiner Weise. Da die Geschäftsordnung im Übrigen unverändert und in Kraft blieb, wird ein neuer Fristenlauf für die nicht geänderten Teile der Geschäftsordnung nicht ausgelöst (vgl. nur Ziekow, a.a.O., Rn. 289a, m.w.N.).
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3. Der Normenkontrollantrag ist mit seinen Hilfsanträgen, mit dem sich der Antragsteller gegen die „andauernde Nichtvertretung im Ältestenrat“, das „erteilte Filmverbot“ zu seinen Lasten bei der Gemeinderatssitzung vom 25.07.2017 und das „andauernde Redeverbot“ zu seinen Lasten bei Ausschusssitzungen wendet, nicht statthaft. Denn bei keinem dieser Streitgegenstände handelt es sich um eine Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO.
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Eine Verweisung dieser Hilfsanträge an das Verwaltungsgericht kommt - entsprechend den Grundsätzen des den Beteiligten bekannten Senatsbeschlusses vom 20.11.2018 - 1 S 1824/18 -, auf den sie mit Verfügung vom 10.01.2019 nochmals hingewiesen wurden - nicht in Betracht. Zwar könnte es sich insoweit um Rechtsverhältnisse i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO oder um Maßnahmen handeln, die keine Verwaltungsakte i.S.v. § 35 LVwVfG sind und gegen die mit einer allgemeinen Leistungsklage vorgegangen werden kann; das kann jedoch offenbleiben.
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Der Verwaltungsgerichtshof kann in entsprechender Anwendung von § 83 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG nach Anhörung der Beteiligten einen Rechtsstreit an das zuständige Gericht verweisen, wenn er von einem Kläger oder Antragsteller erstinstanzlich angerufen wurde, aber instanziell unzuständig ist (BVerwG, Beschl. v. 17.01.2006 - 1 WB 3.05 - Buchholz 450.1 § 21 WBO Nr. 3; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 07.07.2015 - 4 S 1388/15 -; BayVGH, Beschl. v. 09.01.2012 - 2 AE 11.2822 - juris; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, a.a.O., § 83 Rn. 4 m.w.N.). Eine solche Verweisung setzt jedoch voraus, dass der Kläger oder Antragsteller bei dem Verwaltungsgerichtshof einen Rechtsbehelf anhängig gemacht hat, über den zu entscheiden der Verwaltungsgerichtshof nicht berufen ist. Daran fehlt es im vorliegenden Fall. Mit seinem auch so bezeichneten „Normenkontrollantrag“ hat der Antragsteller eindeutig einen Antrag nach § 47 VwGO gestellt, über den nicht ein Verwaltungsgericht, sondern der Verwaltungsgerichtshof in erster Instanz zu entscheiden hat (§ 47 Abs. 1 VwGO).
38
Eine gemäß § 45 VwGO in die erstinstanzliche Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte fallende Klage hat der Antragsteller hingegen nicht erhoben. Er hat mit seinem Hilfsantrag insbesondere nicht eine allenfalls in Betracht kommende Feststellungsklage (§ 43 VwGO) oder allgemeine Leistungsklage im Rahmen eines sog. Kommunalverfassungsstreitverfahrens anhängig gemacht. Eine dahingehende Auslegung seines Begehrens kommt bereits inhaltlich nicht in Betracht. Wenn sich Organe oder Organteile einer Gemeinde aus Anlass eines konkreten Sachverhalts unmittelbar über Bestand und Reichweite zwischenorganschaftlicher Rechte und Pflichten streiten, sind diejenigen Organe bzw. Organteile am Verwaltungsgerichtsverfahren beteiligt, zwischen denen der Streit besteht (Senat, Urt. v. 02.08.2017 - 1 S 542/17 - VBlBW 2018, 358, v. 24.02.1992 - 1 S 2242/91 - VBlBW 1992, 375, und v. 12.02.1990 - 1 S 588/89 - NVwZ-RR 1990, 369). Das hat zur Folge, dass eine Klage nicht gegen den Rechtsträger der Organe bzw. Organteile zu richten ist, sondern gegen das Organ, dem die behauptete Kompetenz- oder Rechtsverletzung anzulasten wäre bzw. das eine solche Verletzung in Bezug auf ein anderes Organ oder Organteil behauptet (Senat, Urt. v. 02.08.2017, a.a.O., und v. 12.02.1990 - 1 S 588/89 - NVwZ-RR 1990, 369). Das ist hier nicht der Fall. Der Antragsteller hat seinen Rechtsbehelf nicht gegen ein Organ oder Organteil der Antragsgegnerin, sondern ausdrücklich und allein gegen diese selbst gerichtet.
39
Eine Auslegung des Begehrens des Antragstellers dahingehend, dass er hilfsweise eine Feststellungsklage oder allgemeine Leistungsklage erhoben hat, ist auch deshalb nicht sachdienlich, weil eine nur bedingt erfolgte Klageerhebung unwirksam ist (BVerwG, Urt. v. 17.01.1980 - 5 C 32.79 - BVerwGE 59, 302; Beschl. v. 16.10.1990 - 9 B 92.90 - Buchholz 310 § 166 VwGO Nr. 22).
40
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
41
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
42
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 und 2, § 39 Abs. 1, § 45 Abs. 1 Satz 2 GKG. Für den Hauptantrag und die drei Streitgegenstände des Hilfsantrags ist jeweils ein Streitwert von 5.000,-- EUR festzusetzen, da ausreichende Anhaltspunkte für die Bedeutung der Sache i.S.v. § 52 Abs. 1 GKG fehlen. Die Streitwerte sind gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 GKG zusammenzurechnen, da über den Hilfsantrag eine Entscheidung ergangen ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 37 GO
§ 12 GO
§ 17 GO
§ 32 GO
§ 14 GO
§ 20a GO
§ 22 KUG
§ 36 GemO
§ 35 LVwVfG
§ 21 WBO
§ 47 VwGO
§ 45 VwGO
§ 43 VwGO
§ 166 VwGO
§ 12 Abs. 1 GO
§ 17 Abs. 3 GO
§ 12 Abs. 1 Satz 1 GO
§ 23 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 KUG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 16 Abs. 3 GO
§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 GemO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 83 Satz 1 VwGO
§ 17a Abs. 2 Satz 1 GVG
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 45 Abs. 1 Satz 2 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 12 Abs. 1 Satz 1, § 17 Abs. 3 und § 32 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 1 der Geschäftsordnung
Art. 3 GG
Art. 13 Nr. 1 InvWoBauLG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 81, 139
BVerwGE 110, 203
NVwZ 2004, 1122
NVwZ 1988, 119
NVwZ-RR 1995, 49
BVerwGE 144, 195
NVwZ-RR 1990, 369
BVerwGE 59, 302
1 S 345/17
2 BvE 17/88
7 NB 3.88
4 BN 18.10
4 CN 9.98
4 NB 8/96
7 CN 1/03
1 N 08.27
10 A 8.09
7 N 1/87
4 N 92.35
10 LC 64/12
9 S 2933/11
6 CN 1/11
1 S 1824/18
1 WB 3.05
4 S 1388/15
2 AE 11.28
1 S 542/17
1 S 2242/91
1 S 588/89
5 C 32.79
9 B 92.90