Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-01-30, Aktenzeichen 2 L 134/21
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2024:0130.2L134.21.00

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 4. Kammer - vom 8. Juli 2021 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des vollstreckungsfähigen Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Mit Bescheid vom 21. September 2016 gab der Salzlandkreis dem Kläger auf, acht auf seinem Grundstück befindliche Fahrzeuge zu entsorgen (Ziffer 1) und entsprechende Entsorgungsnachweise vorzulegen (Ziffer 2), und drohte ihm ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- € an (Ziffer 3). Auf den hiergegen vom Kläger erhobenen Widerspruch hob der Beklagte Ziffer 3 des Bescheides mit Widerspruchsbescheid vom 8. Juni 2017 auf, wies den Widerspruch im Übrigen zurück und änderte die Frist zur Entsorgung und zur Vorlage entsprechender Nachweise. Die Kosten des Verfahren erlegte er zu 2/3 dem Kläger und zu 1/3 dem Salzlandkreis auf. Die daraufhin vom Kläger erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht mit rechtskräftigem Urteil vom 28. Mai 2019 (1 A 333/17 MD) ab.
Den sodann ergangenen Bescheid vom 29. Januar 2018, mit dem der Beklagte die Kosten des Widerspruchsverfahrens auf 2.500,00 € festsetzte, hob das Verwaltungsgericht mit ebenfalls rechtkräftigem Urteil vom 3. Juli 2020 (1 A 60/18 MD) auf. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, der Beklagte sei fehlerhaft davon ausgegangen, dass bei der Bemessung des Gebührensatzes für die Anordnung des Salzlandkreises zur Durchführung des KrWG neben dem Verwaltungsaufwand in Höhe ca. 500,00 € auch der Wert des Gegenstandes, bemessen an einer Mindestgebühr für eine BImSchG-Genehmigung in Höhe von 1.000,00 €, und die Bedeutung der Amtshandlung zu berücksichtigen seien. Dass der darauf beruhenden Bemessung der Widerspruchsgebühr eine entsprechende „fiktive Gebührenermittlung“ des Salzlandkreises zugrunde gelegen habe, führe zu keinem anderen Ergebnis, da er an diese „fiktive Gebührenermittlung“ nicht gebunden sei.
In einem Schreiben an den Beklagten vom 5. November 2020 äußerte sich der Salzlandkreis zum Verwaltungsaufwand für die Bemessung der zu erhebenden Verwaltungsgebühren und gab an, für die Berechnung sowohl der Gebühr für Punkt 1 als auch für Punkt 2 der Verfügung vom 21. September 2016 sei jeweils der in der Nummer 2, Tarifstelle 1.23 AllGO LSA genannte Gebührenrahmen von 150 € bis 6.500 € zugrunde zu legen, dessen Mittelwert bei 3.250 € liege. Wegen der durchschnittlichen Komplexität des Einzelfalls würde er diesen Mittelwert in beiden Punkten herabsetzen, und zwar für Punkt 1 auf 1.500 € und für Punkt 2 auf 500 €, so dass sich eine Gesamtgebühr in Höhe von 2.000 € ergebe. Der Mittelwert erscheine unangemessen hoch, so dass dieser aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auf 2.000 € herabzusetzen sei. In einem Aktenvermerk des Beklagten (Bl. 86 des Verwaltungsvorgangs) heißt es, der vom Salzlandkreis beschriebene Berechnungsweg sei nicht zwingend als rechtskonform anzusehen. Für den angeordneten Entsorgungsnachweis dürfte von einem doch nicht unerheblich unterdurchschnittlichen Verwaltungsaufwand auszugehen sein, der überwiegende Teil des Verwaltungsaufwandes werde der Entsorgungsanordnung zuzurechnen sein, wobei eine klare Trennung und Zuweisung des Verwaltungsaufwandes zur einzelnen Amtshandlung nicht möglich sein werde. Insoweit könne man bei der Ausübung des Rahmenermessens ohne den Umweg der Minderung im Rahmen der Verhältnismäßigkeit direkt zu der Gebühr in Höhe von 500 € gelangen, die auch als verhältnismäßig anzusehen sei. Damit könnten beide Einzelgebühren die Grundlage der Gebührenermittlung im Widerspruchsverfahren sein.
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 2. Dezember 2020 setzte der Beklagte die Kosten für das Widerspruchsverfahren auf nunmehr 2.000,00 € fest. In einem dem Bescheid beigefügten Vermerk vom 2. Dezember 2020 wird zur Begründung u.a. ausgeführt: Der Salzlandkreis habe die fiktiven Kosten gemäß Anlage 1, lfd. Nr. 2, Tarifstelle 1.23 i.V.m. § 1 AllGO LSA auf insgesamt 2.000 € (1.500 € für die Entsorgungsverfügung und 500 € für die Anordnung der Nachweiserbringung) festgesetzt. Eine reale Kostenerhebung des Salzlandkreises sei wegen Verjährung nicht zu erwarten. Somit betrage die Gebühr für das Widerspruchsverfahren nach § 13 Abs. 2 VwKostG LSA das eineinhalbfache dieser Gebühr (3.000,00 €). Hiervon habe der Kläger nach der Kostengrundentscheidung im Widerspruchsbescheid vom 4. Dezember 2017 (gemeint wohl: 8. Juni 2017) zwei Drittel zu tragen.
Hiergegen hat der Kläger am 7. Januar 2021 Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt: Er sei vor Erlass des angefochtenen Bescheides nicht angehört worden, insbesondere auch nicht zu einer ihm nicht bekannten fiktiven Kostenfestsetzung des Landkreises. Ferner sei nicht ersichtlich, dass die Gebühr tatsächlich nach dem Zeitaufwand bestimmt worden sei. Besonderer Aufwand könne angesichts des zehnseitigen Widerspruchsbescheides nicht entstanden sein.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 2. Dezember 2020 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Soweit die Anhörung fehle, werde diese gerade nachgeholt. Dieser Fehler sei damit geheilt. Es gebe keine Pflicht, auf durch Einlegung eines Rechtsbehelfs entstehende Kosten hinzuweisen. Zur Ermittlung des Verwaltungsaufwandes habe er sich auf den Salzlandkreis stützen müssen. Dabei habe sich die Ausgangsbehörde wegen des ihr zur Verfügung stehenden Gebührenrahmens an der Mittelgebühr orientiert und dargetan, dass sie wegen der durchschnittlichen Komplexität des Falles diesen Mittelwert jeweils herabsetze. Diesen Wert habe er überprüft und übernommen. Ein bloßes Festsetzen der Mindestgebühr komme aus Sicht des Beklagten nicht in Betracht.
Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Bescheid mit dem angegriffenen Gerichtsbescheid vom 8. Juli 2021 aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Da nach § 13 Abs. 2 VwKostG LSA die Gebühr für die Entscheidung über den Widerspruch das Eineinhalbfache der Gebühr betrage, die für die angefochtene Entscheidung anzusetzen sei, es aber an einer Kostenentscheidung im vorangegangenen Verwaltungsverfahren fehle, sei fiktiv zu berechnen, welche Gebühren für die Ausgangsentscheidung anzusetzen gewesen wären. Die hier maßgebliche Bestimmung in der lfd. Nr. 2, Punkt 1.23 AllGO LSA sehe für Anordnungen zur Durchführung des KrWG und der auf der Grundlage dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen einen Gebührenrahmen von 150 bis 6.500 € vor. Den im Rahmen der Eingriffsverwaltung zur Bestimmung der Gebühr allein maßgeblichen Verwaltungsaufwand könne sich der Beklagte zwar durch die Ausgangsbehörde erläutern lassen, müsse aber eine eigene Entscheidung treffen, bei der er an die fiktive Gebührenermittlung nicht gebunden sei. Hier sei in keiner Weise erkennbar, dass der Beklagte tatsächlich selbst erwogen habe, in welcher Höhe ein Verwaltungsaufwand für die Ursprungsentscheidung angefallen sei. Im Gegenteil gehe er davon aus, dass die Ausgangsbehörde fiktive Kosten „festgesetzt“ habe. Der Beklagte habe auch nicht gemäß § 114 Satz 2 VwGO seine Ermessenserwägungen ergänzen können, weil er überhaupt kein Ermessen ausgeübt habe.
Die vom Senat zugelassene Berufung hat der Beklagte wie folgt begründet:
Nach dem Wortlaut des § 13 Abs. 2 Satz 1 VwKostG LSA sei der Behörde kein ausdrückliches Ermessen eingeräumt. Die Vorschrift enthalte eine klare Anweisung, wie die Widerspruchsgebühr nach § 13 Abs. 2 Satz 1 VwKostG LSA zu bestimmen sei. Die Widerspruchsbehörde habe die Gebühr, die für die angefochtene Entscheidung anzusetzen sei, mit dem Faktor 1,5 zu multiplizieren. Dafür müsse sie zuvor diese „objektiv anzusetzende Gebühr“ (Bezugsgebühr) selbst bestimmen. Sei für die angefochtene Entscheidung ein Gebührenrahmen vorgegeben, dann stehe die Bestimmung der konkreten Gebühr im Ermessen der Behörde. Diese Ermessensbetätigung erfolge jedoch nur mittelbar; sie sei nur ein Mittel zur Bestimmung der Bezugsgebühr, die eine von zwei Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 Abs. 2 Satz 1 VwKostG LSA sei. Der Gebührenmaßstab des Rechtsbehelfsentscheids beziehe sich in erster Linie auf die Gebühr des Erstbescheides und nur - über den Gebührensatz des Ausgangsbescheides mit den im Verwaltungskostengesetz vorgegebenen Bemessungsgrundsätzen verknüpft - mittelbar auf die Bemessungsmerkmale Verwaltungsaufwand und Gegenstandswert.
Darüber hinaus sei das Verwaltungsgericht von einem nicht zutreffenden Sachverhalt ausgegangen. Er habe bereits im Verwaltungsverfahren zum Erlass des hier angefochtenen Kostenfestsetzungsbescheids eigene Ermessenserwägungen zur Gebührenhöhe angestellt. Die Vorinstanz übersehe dies und sei zu der fehlerhaften Auffassung gelangt, dass die Ausgangsbehörde fiktive Kosten „festgesetzt“ habe. Er sei ausweislich des Kostenfestsetzungsbescheids und des gesamten Akteninhalts zu keinem Zeitpunkt von einer solchen Festsetzung „fiktiver Kosten“ ausgegangen. Mangels einer Kostenfestsetzung durch die Ausgangsbehörde (wegen Verjährungseintritt) habe er die Kosten für die angefochtene Ausgangsentscheidung als fiktive Bezugsgebühr ermitteln müssen. Fehlerhaft ermittelte Ausgangsgebühren seien zu korrigieren. In dieser Weise sei er hier vorgegangen. Er habe den Landkreis aufgefordert, ihm mitzuteilen, welche Ausgangsgebühr er festgesetzt hätte, wenn keine Verjährung eingetreten wäre. Diese Aufforderung sei deshalb zweckmäßig, weil die Ausgangsbehörde ihren eigenen Verwaltungsaufwand am besten beurteilen könne. Diese Vorgehensweise werde bei Betrachtung des Vorgangs der Bemessung einer Rahmengebühr verständlicher. In der Rechtsprechung sei anerkannt, dass eine Behörde für einen mittleren Fall einer Amtshandlung grundsätzlich von der Mittelgebühr ausgehen dürfe. Dabei solle die aus einem Gebührenrahmen errechnete Mittelgebühr für die gebührenpflichtige Amtshandlung hinsichtlich der einschlägigen Bemessungskriterien einen durchschnittlichen Fall abbilden. Die zu ermittelnde Einzelgebühr ergebe sich aus einem Abgleich der einschlägigen Bemessungskriterien des konkreten Einzelfalls mit den Bemessungskriterien für die typisierten durchschnittlichen Fälle der Mittelgebühr. Bei Maßnahmen der Eingriffsverwaltung solle generell nur das Bemessungskriterium "Verwaltungsaufwand" berücksichtigt werden. Dieser Verwaltungsaufwand werde durch jede untere Abfallbehörde - und dort auch von den einzelnen Beschäftigten - individuell bewertet, und zwar abhängig von deren jeweiliger Leistungsfähigkeit und Bearbeitungsgeschwindigkeit. Er sei aber auch abhängig von dem allgemeinen Fallaufkommen derartiger Amtshandlungen in der jeweiligen Behörde sowie der sonst dort auftretenden Fallkonstrukte. Eine Behörde könne die typisierende Einteilung von Fällen in die Kategorien „einfach“, „mittel“ und „schwer“ nur anhand ihrer eigenen Erfahrungswerte vornehmen; insofern habe jede Behörde aufgrund ihrer empirischen Erfahrungen einen eigenen Maßstab bei der Typisierung eines durchschnittlichen Falles, der die Mittelgebühr rechtfertige. Bei ihm selbst erfolge eine Bewertung des Kriteriums des Verwaltungsaufwandes nach den in seiner Behörde anstehenden Fallkonstellationen sowie der bei ihm anzutreffenden Leistungsfähigkeit/Bearbeitungsgeschwindigkeit der Bearbeiter und lasse daher zwangsläufig die bei den unteren Abfallbehörden tatsächlich vorherrschenden Gegebenheiten unberücksichtigt. Die Widerspruchsbehörde könne den Verwaltungsaufwand der Ausgangsbehörde deshalb nur schwerer als die Ausgangsbehörde ermitteln, um die Bezugsgebühr für § 13 Abs. 2 Satz 1 VwKostG LSA zu bestimmen. Der hier tätig gewordene Sachbearbeiter habe in einem Vermerk vom 5. November 2020 die ohnehin nur theoretische bzw. fiktive Kostenbemessung der Ausgangsbehörde als rechtlich fehlerhaft bewertet und durch eine eigene Bemessung und Begründung ersetzt. Er sei somit in rechtlich nicht zu beanstandender Weise seiner Pflicht zur ermessensgerechten Bestimmung der fiktiven Bezugsgebühr nachgekommen. Das Verwaltungsgericht übersehe, dass in der von der Ausgangsbehörde an ihn übersandten E-Mail vom 5. November 2020 ausdrücklich von der Übersendung ihrer Bewertung zu den ermittelten Gebühren in der Verwaltungsrechtssache die Rede sei. Auch die beigefügte Anlage sei lediglich mit dem Wort „Bewertung“ überschrieben. Weder die Ausgangsbehörde noch die Widerspruchsbehörde seien davon ausgegangen, dass der Salzlandkreis „fiktive Kosten festgesetzt“ habe.
Die mit dem angefochtenen Kostenfestsetzungsbescheid festgesetzte Gesamtgebühr von 2.000 € zerfalle rechtlich in zwei Einzelgebühren von 1.500 € und 500 €. Die Entsorgungsanordnung und die Anordnung zur Erbringung eines Entsorgungsnachweises stellten zwei selbständige Verwaltungsakte und damit zwei Amtshandlungen dar, für die jeweils eine Gebühr nach der Anlage 1, lfd. Nr. 2, Tarifstelle 1.23 der AllGO LSA anzusetzen sei. Dies entspreche der ständigen Verwaltungspraxis der Abfallbehörden. Selbst wenn die Gebührenbemessung wegen der Vorgehensweise des Salzlandkreises fehlerhaft gewesen sein sollte, träfe das allein auf die Gebührenbemessung zu der auf § 62 KrWG gestützten Entsorgungsverfügung zu, nicht aber auch auf die Gebührenbemessung für die Anordnung von Nachweispflichten. Zur Gebührenbemessung für die sich ebenfalls auf § 62 KrWG stützende Anordnung von Nachweispflichten habe er in einem Vermerk vom 5. November 2020 dargestellt, dass er für diese Gebührenbemessung nicht den Weg des Salzlandkreis beschreite, sondern diese Einzelgebühr durch einen Abgleich des Verwaltungsaufwandes im konkreten Einzelfall mit dem durchschnittlichen Verwaltungsaufwand für eine Amtshandlung nach § 62 KrWG ermittle, wegen des festgestellten „nicht unerheblich unterdurchschnittlichen Verwaltungsaufwands“ abweichend von der Mittelgebühr eine Einzelgebühr in Höhe von 500 € ansetze und diesen Betrag seiner Gebührenermittlung zur Entscheidung über den Widerspruch des Klägers gegen die angeordnete Nachweiserbringung zugrunde lege. Er habe damit eine eigene Gebührenbestimmung vorgenommen, die völlig unabhängig vom Handeln der Ausgangsbehörde erfolgt sei. Der angefochtene Kostenfestsetzungsbescheid sei damit zumindest hinsichtlich der Festsetzung dieses Betrages rechtmäßig.
Hinsichtlich der Teilgebühr zur Entsorgungsverfügung sei Folgendes zu berücksichtigen: Die offensichtlich fehlerhaften Formulierungen des Salzlandkreises, wonach der bei 3.250 € liegende Mittelwert des Gebührenrahmens (tatsächlich betrage die sogenannte Mittelgebühr hier 3.325 €) wegen der durchschnittlichen Komplexität des Einzelfalles dem Salzlandkreis als unangemessen hoch erscheine und worauf dieser den Mittelwert wiederum aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auf den Wert von 2.000 herabgesetzt habe, impliziere, dass der Mittelwert als solcher verschoben, sprich herabgesetzt worden sei. Tatsächlich hätten aber weder der Salzlandkreis noch er, der Beklagte, bei der Ermittlung der Rahmengebühr die „Mittelgebühr“ vermindert. Ursache für diesen Eindruck sei eine sprachliche Ungenauigkeit des Salzlandkreises in dessen Bewertung vom 5. November 2020. Dem Beklagten sei aus Telefonaten mit der zuständigen Sachbearbeiterin des Salzlandkreises zu diesem Vorgang bekannt, dass der Landkreis zur Gebührenbemessung seiner Ausgangsentscheidungen jeweils den Mittelwert aus dem Gebührenrahmen von 150 bis 6.500 € zugrunde gelegt und er dann aus Gründen der Verhältnismäßigkeit eine Absenkung der Einzelfallgebühren auf 1.500 € und 500 € vorgenommen habe. Diese von ihm - trotz ihrer Bedenklichkeit - in seinen Vermerk vom 5. November 2020 (unbedacht) übernommenen Formulierungen des Salzlandkreises gäben den tatsächlichen Entscheidungsprozess beim Beklagten jedoch nicht korrekt wieder. Allerdings habe auch er den sich für diesen Fall mit durchschnittlicher Komplexität ergebenden Mittelwert (3.325,- Euro) als Einzelfallgebühr für unangemessen hoch gehalten. Entgegen der vom Salzlandkreis übernommenen Formulierung habe er gedanklich allerdings nicht die Mittelgebühr als solche abgesenkt. Stattdessen habe er bei der Fertigung des Vermerkes die mitgeteilte Einzelfallgebühr in Höhe von 1.500 € im Blick gehabt und diese als in der Höhe zutreffend angesehen. Dabei habe er sich von dem Gedanken leiten lassen, dass die sich aus dem Gebührenrahmen als für den Einzelfall der Entsorgungsverfügung ermessensgerecht ergebende Mittelgebühr in Höhe von 3.325 € unverhältnismäßig hoch sei, in einem Folgeschritt deshalb diese ermessensgerechte Einzelfallgebühr aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auf den für diese Amtshandlung noch als verhältnismäßig angesehenen Betrag in Höhe von 1.500 abgesenkt und diesen abgesenkten Betrag als Einzelfallgebühr seiner Gebührenermittlung zur Widerspruchsentscheidung zugrunde gelegt. Da er somit im tatsächlichen Ablauf seiner Gebührenbemessung für die Entsorgungsverfügung die Mittelgebühr gedanklich nicht abgesenkt habe, sei es auch nicht geboten, sowohl den durchschnittlichen als auch den konkreten Verwaltungsaufwand zu ermitteln und beide Werte ins Verhältnis zu setzen. Damit liege kein Ermessensfehler, sondern nur ein unbeachtlicher Begründungsfehler vor, der durch ein Nachschieben von Ermessensgründen vor Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens geheilt worden sei.
Der Beklagte beantragt,
den angefochtenen Gerichtsbescheid zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er ist der Auffassung, dass die Anordnung zur Erbringung eines Entsorgungsnachweises lediglich einen Annex zu der Entsorgungsanordnung darstelle, so dass lediglich eine Amtshandlung vorliege und dem entsprechend nur eine Gebühr nach der einschlägigen Tarifstelle erhoben werden könne.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I. Die zulässige Berufung des Beklagten ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Bescheid im Ergebnis zu Recht aufgehoben. Der Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Erhebung der Widerspruchsgebühr ist § 13 Abs. 2 VwKostG LSA. Danach beträgt, soweit der Widerspruch erfolglos geblieben ist, die Gebühr für die Entscheidung über den Widerspruch das Eineinhalbfache der Gebühr, die für die angefochtene Entscheidung anzusetzen war, mindestens jedoch 10 €. War für die angefochtene Entscheidung keine Gebühr anzusetzen, beträgt die Gebühr für die Entscheidung über den Widerspruch 10 bis 500 €. § 1 Abs. 1 i.V.m der Anlage 1 lfd. Nr. 2 Tarifstelle Nr. 1.23 der Allgemeinen Gebührenordnung für das Land Sachsen-Anhalt (AllGO LSA) in der hier maßgeblichen Fassung sah für eine Anordnung zur Durchführung des KrWG und der auf der Grundlage dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen nach § 62 einen Gebührenrahmen von 150 bis 6.500 € vor. Dabei kann offenbleiben, ob die vom 1. Januar 2017 bis 4. Juni 2018 geltende Fassung der AllGO LSA zugrunde zu legen ist, weil der Erlass des Widerspruchsbescheids vom 9. Juni 2017 als die das Widerspruchsverfahren beendende Amtshandlung in diesen Zeitraum fällt (vgl. dazu OVG LSA, Beschluss vom 15. Oktober 2009 - 3 L 22/08 - juris Rn. 4 ff.) oder ob die vom 24. Juni 2016 bis 31. Dezember 2016 geltenden Fassung vom 9. Juni 2016 heranzuziehen ist, weil sich die Widerspruchsgebühr danach richtet, welche Gebühr für die Ausgangsentscheidung anzusetzen war, und der Erlass des Ausgangsbescheides vom 21. September 2016 in diesen Zeitraum fällt. Denn beide Fassungen der AllGO LSA enthalten in der maßgeblichen Tarifstelle 1.23 denselben Gebührenrahmen.
1. Es bestehen keine Bedenken an der formellen Rechtmäßigkeit des Kostenbescheides. Insbesondere ist der ursprünglich vorhandene Anhörungsmangel geheilt.
a) Gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA ist vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in die Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Handelt es sich bei dem Verwaltungsakt um eine Ermessensentscheidung, so gehören zu den erheblichen Tatsachen auch diejenigen Umstände, die für die Ermessensausübung erheblich sind (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 - 3 C 46.81 - juris Rn. 35; Engel/Pfau, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 28 Rn. 49, m.w.N.). Bei der Bestimmung der konkreten Gebühr nach einem vorgegebenen Gebührenrahmen handelt es sich um eine Ermessensentscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2020 - 10 C 23.19 - juris Rn. 14; OVG LSA, Beschluss vom 15. Januar 2018 - 3 L 15/17 - juris Rn. 7). Auch die Festsetzung einer Widerspruchsgebühr nach § 13 Abs. 2 Satz 1 VwKostG LSA erfordert eine Ermessensentscheidung jedenfalls in den Fällen, in denen die Ausgangsbehörde - wie hier wegen Verjährung des Gebührenanspruchs - eine Verwaltungsgebühr für das Verwaltungsverfahren nicht erhoben hat. Lediglich hinsichtlich des Faktors 1,5 steht der Widerspruchsbehörde kein Ermessen zu. Bei der vorzunehmenden Ermessensentscheidung hat die zuständige Behörde bei der Festsetzung der Gebühr gemäß § 10 Abs. 1 VwKostG LSA das Maß des Verwaltungsaufwandes, den Wert des Gegenstandes der Amtshandlung, den Nutzen oder die Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu berücksichtigen. Insoweit ist die Ermessensentscheidung durch die Bemessungsgrundsätze des § 10 Abs. 1 VwKostG LSA begrenzt (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 16. Juni 2020 - 11 LC 138/19 - juris Rn. 44). Bei "negativen" Amtshandlungen, wie etwa belastenden Verwaltungsakten, kommt dem Nutzen und der Bedeutung der Amtshandlung keine Bedeutung zu (vgl. NdsOVG, Urteil vom 27. September 2017 - 13 LC 218/16 - juris Rn. 120). Daher ist im Fall einer Amtshandlung in Gestalt eines Eingriffsaktes für die Gebührenbemessung allein der Verwaltungsaufwand maßgeblich (vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15. Januar 2018 - 3 L 15/17 - juris Rn. 9; OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2017 - 9 A 2655/13 - juris Rn. 79, m.w.N.). Im vorliegenden Fall kam es auch nach der Rechtsauffassung des Beklagten für die nach pflichtgemäßem Ermessen zu bestimmende Höhe der Widerspruchsgebühr in Anlehnung an den für die Amtshandlung des Landkreises vorgegebenen Gebührenrahmen maßgeblich auf den Verwaltungsaufwand an, der beim Landkreis als Ausgangsbehörde angefallen war. Dem Kläger wurde in dem Verwaltungsverfahren, das zum Erlass des streitgegenständlichen Kostenfestsetzungsbescheides geführt hat, jedoch keine Gelegenheit gegeben, hierzu Stellung zu nehmen.
Es lag auch kein Fall des § 28 Abs. 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA vor, bei dem von der Anhörung abgesehen werden kann, insbesondere ist keiner der fünf ausdrücklich genannten Ausnahmetatbestände erfüllt, die nicht abschließende („insbesondere“) Regelbeispiele bilden. Ein Absehen von der Anhörung war auch nicht im Sinne der Generalklausel des § 28 Abs. 2 VwVfG nach den Umständen des Einzelfalles geboten. Als Ausnahmeklausel ist § 28 Abs. 2 VwVfG im Hinblick auf seine rechtsstaatliche Dimension restriktiv auszulegen (Engel/Pfau, a.a.O., Rn. 63, m.w.N.). Eine Anhörung kann nur im Sinne der Generalklausel „nicht geboten“ sein, wenn im Einzelfall Umstände vorliegen, die ein vergleichbares Gewicht besitzen, wie die Ausnahmetatbestände der Regelbeispiele (Schneider, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 3. EL August 2022, § 28 Rn. 55). Der Umstand, dass der Beklagte bereits in dem früheren, vom Verwaltungsgericht aufgehobenen Bescheid vom 29. Januar 2018 eine Widerspruchsgebühr festgesetzt hatte, genügt für ein Absehen schon deshalb nicht, weil der Beklagte dort eine andere Gebührenbemessung unter Berücksichtigung des Werts des Gegenstandes, bemessen an einer Mindestgebühr für eine BImSchG-Genehmigung, und der Bedeutung der Amtshandlung vorgenommen und den beim Salzlandkreis angefallenen Verwaltungsaufwand mit nur 500,00 € bemessen hatte.
b) Der Anhörungsmangel ist aber gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA geheilt worden. Eine solche Heilung setzt voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird; Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren erfüllen diese Voraussetzungen nicht zwingend (BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 - juris Rn. 18, m.w.N.). Eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung setzt vielmehr voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidung kritisch zu überdenken (BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2015 - 7 C 5.14 - juris Rn. 17). Es genügt, wenn sich aus den Umständen im gerichtlichen Verfahren ergibt, dass die Behörde ihre Entscheidung im Lichte der vorgetragenen Einwendungen in eigener Zuständigkeit nochmals überprüft hat (vgl. BayVGH, Beschluss vom 13. November 2017 - 15 ZB 16.1885 - juris Rn. 10). So kann der Wille der Behörde, gegenüber dem Betroffenen nicht nur im Rechtsmittelverfahren ihre Entscheidung zu verteidigen, sondern nach einer erneuten Prüfung eine inhaltsgleiche Entscheidung zu treffen, noch hinreichend dadurch zum Ausdruck kommen, dass sie sich während des laufenden gerichtlichen Verfahrens in einem Schriftsatz ausführlich mit den Einwänden des Klägers auseinandergesetzt hat und die Ausführungen erkennen lassen, dass sie die Entscheidung anhand des Vorbringens eingehend geprüft, wenn auch im Ergebnis für richtig befunden hat (vgl. BayVGH, Beschluss vom 1. Oktober 2021 - 11 CS 21.2129 - juris Rn. 13). So liegt es hier. Der Beklagte hat dem Kläger mit Schriftsatz vom 15. Februar 2021 Gelegenheit gegeben, sich bis zum 5. März 2015 zu den entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern (Bl. 33 der VG-Akte). Mit den daraufhin im Schriftsatz vom 9. März 2021 erhobenen Einwänden des Klägers hat sich der Beklagte im Schreiben an den Kläger vom 12. März 2021 im Einzelnen befasst (Bl. 46 ff. der VG-Akte).
2. Der angefochtene Kostenbescheid ist aber materiell rechtswidrig.
a) Bei der vom Beklagten vorgenommenen Bestimmung der Widerspruchsgebühr nach § 13 Abs. 2 Satz 1 VwKostG LSA ist nicht zu beanstanden, dass er sich an der vom Salzlandkreis ermittelten Verwaltungsgebühr, die für von ihm durchgeführte Amtshandlung zu erheben gewesen wäre, orientiert hat. Zu Recht verweist der Beklagte darauf, dass der Landkreis den dort angefallenen Verwaltungsaufwand wesentlich besser beurteilen kann als die Widerspruchsbehörde. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz hat diese Verfahrensweise hier nicht dazu geführt, dass die Ermittlung der Verwaltungsgebühr für die Ausgangsentscheidung, die Berechnungsgrundlage für die festzusetzende Widerspruchsgebühr ist, nicht auf eigenen Ermessenserwägungen des Beklagten beruht. Die vom Salzlandkreis am 5. November 2020 übersandte Zuarbeit (Blatt 85 des Verwaltungsvorgangs) hat ein Sachbearbeiter des Beklagten in einem Vermerk vom 5. November 2020 daraufhin überprüft, ob die vom Landkreis angegebene Gebühr, die von ihm für die Ausgangsentscheidung anzusetzen gewesen wäre, Grundlage für die Gebührenermittlung für das Widerspruchsverfahren sein kann (Bl. 86 des Verwaltungsvorgangs). Dabei ist er laut Vermerk zu der Auffassung gelangt, dass er - abweichend zu den Ausführungen des Salzlandkreises - den Verwaltungsaufwand für die beiden mit dem Widerspruch angefochtenen Amtshandlungen (Entsorgungsanordnung und Anordnung zur Erbringung von Entsorgungsnachweisen) anders gewichten würde. Vor diesem Hintergrund kann allein aus der Formulierung in dem vom Verwaltungsgericht herangezogenen Vermerk vom 2. Dezember 2020 (Bl. 90 des Verwaltungsvorgangs), mit Datum vom 5. November 2020 seien von Seiten des Salzlandkreises die fiktiven Kosten auf 2.000,00 € „festgesetzt“ worden, nicht der Schluss gezogen werden, der Beklagte habe selbst nicht erwogen, in welcher Höhe Verwaltungsaufwand für die Ursprungsentscheidung angefallen wäre.
b) Jedoch hält die Bestimmung der Gebühr innerhalb des vorgegebenen Gebührenrahmens, wie sie der Salzlandkreis vorgenommen und der Beklagte als Ausgangspunkt seiner Gebührenerhebung zugrunde gelegt hat, einer rechtlichen Prüfung nicht stand.
aa) Zutreffend haben der Salzlandkreis und der Beklagte § 1 Abs. 1 i.V.m der Anlage 1 lfd. Nr. 2 Tarifstelle Nr. 1.23 der Allgemeinen Gebührenordnung für das Land Sachsen-Anhalt (AllGO LSA) herangezogen, die in der hier maßgeblichen Fassung für die Amtshandlung "Anordnung zur Durchführung des KrWG und der auf der Grundlage dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen nach § 62" einen Gebührenrahmen von 150 bis 6.500 € vorsieht.
bb) Fehlerhaft ist aber bereits der Ansatz, dass es sich bei der Entsorgungsanordnung und der Anordnung zur Erbringung eines Entsorgungsnachweises um zwei selbständige Amtshandlungen im Sinne von § 1 Abs. 1 VwKostG LSA und § 1 Abs. 1 AllGO LSA handelt, für die jeweils eine Gebühr nach der o.g. Tarifstelle anfällt. Der Begriff der Amtshandlung wird gemeinhin definiert als jede abgeschlossene Tätigkeit einer Behörde, die diese in Ausübung öffentlicher Gewalt mit Außenwirkung vornimmt; wichtigster Typ der Amtshandlung ist der Verwaltungsakt. Erlässt eine Behörde mehrere selbständige Verwaltungsakte, sind darin zwar grundsätzlich auch mehrere Amtshandlungen zu sehen. Dabei ist ohne Belang, ob mehrere Amtshandlungen in einem Bescheid zusammengefasst werden (vgl. Beschluss des Senats vom 12. März 2012 - 2 M 218/11 - juris Rn. 4 f.). Selbstständig und somit für sich zu bewerten ist das behördliche Handeln aber nur dann, wenn es sich um eine einheitliche, von einer anderen trennbare, Tätigkeit handelt, die eine einheitliche, selbstständige rechtliche oder tatsächliche Grundlage hat und die als solche wirksam wird, wobei unerheblich ist, wenn sie zusammen (zeitlich, räumlich, im selben Bescheid) mit einer anderen, ebenfalls selbstständigen Amtshandlung vorgenommen wird (BayVGH, Beschluss vom 5. September 2022 - 23 ZB 19.1985 - juris Rn. 16, m.w.N.). Als eine Amtshandlung ist eine Bescheidung eines Begehrens, auch wenn sie durch mehrere Verwaltungsakte erfolgt, dann zu qualifizieren, wenn nach dem anzuwendenden Fachrecht bei wertender Betrachtung ein einheitlicher Lebenssachverhalt vorliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 - 7 C 6.15 - juris Rn. 20).
Gemessen daran ist die gleichzeitige Anordnung zur Entsorgung von Abfällen, verbunden mit der Anordnung zur Erbringung eines Entsorgungsnachweises als eine Amtshandlung im Sinne von § 1 Abs. 1 VwKostG LSA zu qualifizieren, auch wenn es sich um jeweils selbständige Verwaltungsakte im Sinne von § 35 VwVfG (i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA) handelt. Denn die beiden Anordnungen regeln einen einheitlichen Lebenssachverhalt und stehen in einem untrennbaren Zusammenhang. Die Anordnung zur Erbringung eines Entsorgungsnachweises geht ohne die gleichzeitig ergangene Entsorgungsanordnung ins Leere. Für eine einheitliche Amtshandlung spricht auch der Umstand, dass - wie der Beklagten in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat - eine Entsorgungsanordnung in der Praxis regelmäßig mit einer Anordnung zur Erbringung eines Entsorgungsnachweises verbunden wird. Ein gegenüber dem Verwaltungsaufwand für die Entsorgungsanordnung unterscheidbarer oder ins Gewicht fallender Verwaltungsaufwand für die Anordnung zur Erbringung eines Entsorgungsnachweises entsteht damit regelmäßig nicht. Die Arbeit der Behördenmitarbeiter im Vorfeld und bei Erlass eines Bescheides der vorliegenden Art entfällt im Wesentlichen auf die Entsorgungsanordnung, insbesondere was die - nicht selten sehr zeitaufwändige - Ermittlung der entscheidungserheblichen Tatsachen und deren rechtliche Würdigung anbetrifft, während die Anordnung zur Erbringung eines Entsorgungsnachweises eher routinemäßig mitverfügt wird. Eine andere Beurteilung folgt entgegen der vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung auch nicht daraus, dass nach der hier einschlägigen Tarifstelle eine Gebühr für eine „Anordnung“ nach § 62 KrWG erhoben wird und hier zwei Anordnungen getroffen worden seien. Maßgeblich ist, ob eine oder mehrere Amtshandlungen vorliegen, was sich wiederum danach richtet, ob es sich um eine einheitliche Tätigkeit der Behörde handelt. Dem entsprechend wird für einen Bescheid, mit welchem dem Adressaten aufgegeben wird, Abfälle zu entsorgen und einen Entsorgungsnachweis zu erbringen, nur eine Verwaltungsgebühr angesetzt (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 2. Dezember 2003 - 17 K 6449/01 - juris Rn. 42 f.; VG München, Urteil vom 21. Januar 2016 - M 17 K 14.5755 - juris Rn. 94).
3. Der festgestellte Ermessensfehler führt zur Aufhebung des Kostenbescheides insgesamt.
Zwar kommt bei ermessensfehlerhafter Festsetzung von Verwaltungsgebühren, für die die Gebührenvorschriften eine Rahmengebühr vorsehen, grundsätzlich eine Teilaufhebung des Gebührenbescheids in Betracht, soweit die festgesetzte Gebühr die als Untergrenze des Gebührenrahmens festgelegte Mindestgebühr übersteigt und die verbleibende Gebührenfestsetzung in Höhe der zwingend festzusetzenden Mindestgebühr bei der gebotenen objektiven Auslegung dem Willen der Behörde entspricht (BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 2023 - 9 B 18.23 - juris Rn. 9; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 1. April 1993 - 11 B 79.92 - juris Rn. 4; OVG NRW, Beschluss vom 12. April 2017 - 9 B 384/17 - juris Rn. 9; OVG MV, Urteil vom 20. Dezember 2022 - 3 LB 851/17 - juris Rn. 90; a.A. allerdings: NdsOVG, Beschluss vom 16. Juni 2020, - 11 LC 138/19 - juris Rn. 43 f.). Dabei dürfte es regelmäßig dem mutmaßlichen Willen der Behörde entsprechen, dass jedenfalls die Mindestgebühr realisiert werden soll (OVG MV, Urteil vom 20. Dezember 2022, a.a.O.).
Eine andere Beurteilung ist aber dann geboten, wenn - wie hier - eine unzulässige Aufspaltung einer einheitlichen Amtshandlung in zwei (oder mehr) Amtshandlungen stattfindet. In einem solchen Fall fehlt es, soweit die einschlägige Tarifstelle einer Gebührenordnung einen Gebührenrahmen vorsieht, an einer rechtmäßigen, auf die maßgebliche Amtshandlung bezogenen einheitlichen Ermessensausübung der Behörde hinsichtlich der innerhalb des vorgegebenen Rahmens festzusetzenden Gebühr; dies hat zur Folge, dass die Gebührenfestsetzung insgesamt rechtswidrig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 - 7 C 6.15 - juris Rn. 22). Zwar hat der Beklagte keine zwei Einzelbescheide, sondern einen "Gesamtbescheid" erlassen. Er hat aber im ersten Rechenschritt eine unzulässige Aufspaltung einer einheitlichen Amtshandlung in zwei Amtshandlungen vorgenommen und dies der Berechnung der Widerspruchsgebühr zugrunde gelegt. Dies hat ebenfalls zur Folge, dass es in diesem Rechenschritt an der erforderlichen einheitlichen Ermessensentscheidung hinsichtlich der Rahmengebühr nach Anlage 1 lfd. Nr. 2 Tarifstelle Nr. 1.23 AllGO LSA fehlt.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
III. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2 ZPO.
IV. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.
Beschluss
Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt - 2. Senat - hat am 30. Januar 2024 beschlossen:
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren gemäß §§ 47, 52 Abs. 3 GKG auf 2.000,00 € festgesetzt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 AllGO
§ 62 KrWG
§ 35 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 13 Abs. 2 VwKostG LSA
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VwKostG LSA
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG LSA
§ 10 Abs. 1 VwKostG LSA
§ 28 Abs. 2 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwKostG LSA
§ 1 Abs. 1 AllGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 A 333/17
1 A 60/18
3 L 22/08
3 C 46.81
10 C 23.19
3 L 15/17
11 LC 138/19
13 LC 218/16
9 A 2655/13
3 C 16.11
7 C 5.14
15 ZB 16.18
11 CS 21.21
2 M 218/11
23 ZB 19.19
7 C 6.15
17 K 6449/01
17 K 14.57
9 B 18.23
11 B 79.92
9 B 384/17
3 LB 851/17
3 GKG auf 2.00