Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-08-09, Aktenzeichen OVG 4 B 29.10
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2012:0809.OVG4B29.10.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Im Schulgebäude und auf dem Schulgelände darf nicht geraucht werden. (Rn.16)
2. Dieses ausnahmslose Rauchverbot beschränkt die Lehrkräfte zwar in ihrer Handlungsfreiheit aus Art 2 Abs 1 GG; dieser Eingriff ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt.(Rn.19)
Verfahrensgang
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 16. Juni 2010 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Einrichtung eines separaten Raucherraumes für Lehrer an der R...-Grundschule.
Der am ... geborene Kläger ist seit ... im Schuldienst des beklagten Landes als Lehrer im Beamtenverhältnis tätig und wird an der R...-Grundschule beschäftigt. Mit Schreiben vom 31. März 2008 beantragte er die Einrichtung eines gesonderten Zimmers, in welchem er als Lehrer rauchen dürfe. Das in § 2 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. § 3 Abs. 5 des Nichtraucherschutzgesetzes und § 52 Abs. 4 SchulG geregelte Rauchverbot sei unverhältnismäßig und verstoße gegen Art. 2 Abs. 1 GG. Es sei ihm nicht zuzumuten, das Schulgebäude in den Pausen zum Zwecke des Rauchens zu verlassen, da er dann seinen Versicherungsschutz verliere und einen von ihm nicht gewünschten „Negativ-Effekt auf die Schüler“ bewirke. Das Rauchen in der Abgeschiedenheit eines einzelnen Raumes ermögliche es ihm ohne weiteres Aufsehen eine Zigarette zu rauchen, ohne das überhaupt Dritte davon Kenntnis nehmen könnten oder dadurch beeinträchtigt würden.
Mit Bescheid vom 2. April 2008 lehnte die Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung den Antrag des Klägers mit der Begründung ab, eine Rauchmöglichkeit innerhalb von Schulgebäuden und auf dem Schulgelände sei auf der Basis der gegenwärtigen Gesetzeslage ausgeschlossen, ein „Raucherraum“ könne in Schulgebäuden nicht vorgehalten werden. Das Verlangen nach persönlicher Genussbefriedigung müsse der Verantwortung und den Aufgaben einer Lehrkraft untergeordnet werden, zumal der schulische Raum eine permanente Verpflichtung für eine besondere gesundheitsfördernde Atmosphäre generiere.
Den Widerspruch des Klägers wies die Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung mit Widerspruchsbescheid vom 24. Juli 2008, der keine Rechtsmittelbelehrung enthielt, als unbegründet zurück.
Der Kläger hat hiergegen am 15. September 2008 Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen ausgeführt hat: Ihm stehe ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung zu. Die Einrichtung eines Raucherzimmers stehe im organisatorischen Ermessen des Beklagten. Der durch § 52 Abs. 4 SchulG bewirkte generelle Ausschluss von Rauchmöglichkeiten für Lehrer in Schulgebäuden sowie auf dem Schulgelände ohne die Ausnahmemöglichkeit der Einrichtung eines speziellen Raucherzimmers stelle eine verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigte Einschränkung seiner Freiheitsrechte dar und verstoße gegen Art. 3 GG. Mit der Ausnahmeregelung des § 4 des Nichtraucherschutzgesetzes habe der Gesetzgeber anerkannt, dass es Bereiche gebe, in denen besondere Räume als Raucherbereiche ausgewiesen werden könnten, etwa in Gerichtsgebäuden. Gerade die durch das generelle Rauchverbot bewirkte Notwendigkeit, sich zum Rauchen vor das Schulgebäude zu begeben, führe den Schülern vor Augen, dass ihre Lehrer rauchten. Dies könne zu einer unerwünschten Solidarisierung führen. Darüber hinaus sei der Beklagte verpflichtet, aufgrund seiner Fürsorgepflicht dafür zu sorgen, dass der Kläger seinen Versicherungsschutz aus der Unfallversicherung nicht verliere.
Das Verwaltungsgericht Berlin hat die Klage durch Urteil vom 16. Juni 2010 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: § 52 Abs. 4 SchulG schränke als Teil der verfassungsmäßigen Ordnung das Grundrecht des Klägers aus Art. 2 Abs. 1 GG in verhältnismäßiger Weise ein. Die Einschätzung des Gesetzgebers, mit dem generellen Rauchverbot im und auf dem Schulgelände könne er verhindern, dass rauchende Lehrer auf dem Schulgelände ein negatives Vorbild abgeben, sowie insbesondere Kinder und Jugendliche vor den Gesundheitsgefahren durch Passivrauchen schützen, sei im Hinblick auf den dem Gesetzgeber zustehenden Beurteilungsspielraum bezüglich der Erforderlichkeit eines generellen Rauchverbots zu rechtfertigen. Dem befürchteten Solidarisierungseffekt beim Rauchen außerhalb des Schulgeländes zwischen Lehrern und Schülern könne der Kläger dadurch zuvorkommen, dass er in dieser Situation seiner pädagogischen Verantwortung gerecht werde, das Gespräch mit den Schülern suche und ihnen die Fragwürdigkeit seines eigenen Verhaltens verdeutliche. Dieser Einschränkung für den Kläger stehe gegenüber, dass damit überragend wichtige Gemeinwohlbelange verfolgt würden wie der Schutz von Gesundheit und Leben der Kinder und Jugendlichen und als Teil des staatlichen Erziehungsauftrags das Ziel, die Schüler zum Verzicht auf das Rauchen zu motivieren. § 52 Abs. 4 SchulG verletzte nicht den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 GG. Die konkrete Fallgestaltung in § 4 Abs. 1 Nr. 4 Nichtraucherschutzgesetz zur Einrichtung von Wartebereichen für Raucher beruhe auf sachlichen Erwägungen, die für das Rauchverbot an Schulen nicht gelten würden. § 52 Abs. 4 SchulG diene anders als das Nichtraucherschutzgesetz auch der Suchtprävention. Das Rauchverbot an Schulen verstoße auch nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Der Beklagte verletzte seine Fürsorgepflicht nicht, soweit der Kläger infolge des absoluten Rauchverbotes zum Verlassen des Schulgeländes zum Zwecke des Rauchens veranlasst werde. Denn um die Leistungen der gesetzlichen Unfallversicherung gehe es hier nicht, da für den Kläger beamtenrechtliche Unfallfürsorgevorschriften gelten würden. Die auf Dienstunfälle im Sinne des § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG begrenzte Reichweite der Unfallfürsorge nötige nicht zur Einschränkung des generellen Rauchverbotes auf dem Schulgelände.
Gegen dieses ihm am 24. Juni 2010 zugestellte Urteil wendet sich der Kläger mit der am 20. Juli 2010 eingegangenen, vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung, zu deren Begründung er im Wesentlichen geltend macht: Die Zusammenschau von landesgesetzlichen Regelungen, etwa in Baden-Württemberg, Hessen und Schleswig-Holstein zeige, dass es keine einheitliche Konzeption des Nichtraucherschutzes gebe. Der bestehende Beurteilungs- und Konzeptionsspielraum des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung der Normen zum Schutz von Nichtrauchern räume diesem nicht die Befugnis ein, ohne entsprechende wissenschaftliche Erkenntnisse gesetzliche Regelungen einzuführen, die das Grundrecht der Handlungsfreiheit von Rauchern übermäßig einschränken würden. Während die Grundlagen der Gefahren des Passivrauchens wissenschaftlich praktisch unumstritten seien, gelte dies nicht für Feststellungen darüber, inwiefern bei der Einrichtung eines Raucherzimmers in welchem Umkreis überhaupt merkbar Beeinträchtigungen von Nichtrauchern eintreten könnten. Sei der Kläger darauf angewiesen, außerhalb des Schulgeländes zu rauchen, sei er weder verpflichtet, mit den Schülern darüber ein pädagogisches Gespräch zu führen, noch sei nachweisbar, dass dies den gewünschten pädagogischen Effekt erreiche.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 16. Juni 2010 zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung vom 2. April 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juli 2008 zu verurteilen, über den Antrag des Klägers auf Einrichtung eines Raucherzimmers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die den Kläger betreffende Personalakte (1 Band) sowie den Verwaltungsvorgang (1 Hefter) Bezug genommen, die vorgelegen haben und deren Inhalt – soweit wesentlich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Klägers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass der Beklagte seinen Antrag vom 31. März 2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu bescheidet (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der ablehnende Bescheid der Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juli 2008 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Beklagte hat es in rechtlich nicht zu beanstandender Weise abgelehnt, an der R...-Grundschule ein Raucherzimmer für Lehrer einzurichten.
Die Ablehnungsentscheidung des Beklagten beruht auf § 52 Abs. 4 SchulG in der Fassung vom 23. Juni 2005 (GVBl. S. 322) i.V.m. § 2 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens in der Öffentlichkeit (Nichtraucherschutzgesetz – NRSG) vom 16. November 2007 (GVBl. S. 578), zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. Juni 2010 (GVBl. S. 285). Danach darf im Schulgebäude und auf dem Schulgelände nicht geraucht werden.
Auf den Ausnahmetatbestand des § 4 Abs. 4 NRSG, wonach den Beschäftigten der in § 2 Abs. 1 genannten Einrichtungen – wozu auch Schulen als Bildungseinrichtungen im Sinn des § 3 Abs. 5 i.V.m. § 2 Abs. 3 NRSG gehören – unter besonderen Umständen das Rauchen in besonders ausgewiesenen und abgeschlossenen Räumen erlaubt werden kann, kann sich der Kläger nicht mit Erfolg berufen. Denn § 52 Abs. 4 SchulG geht dieser Regelung als lex specialis vor. Gemäß § 2 Abs. 3 NRSG bleibt das Rauchverbot nach § 52 Abs. 4 SchulG unberührt, entsprechende Anwendung finden (nur) die §§ 5 bis 7 NRSG.
Die Einrichtung eines Raucherzimmers für Lehrer im Schulgebäude ist daher rechtlich nicht zulässig. Dem Beklagten steht in dieser Frage kein organisatorisches Ermessen zu. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift eröffnet diese weder eine Ermessensentscheidung noch ist (im Ausnahmefall) eine Einzelfallentscheidung möglich.
1. Der Kläger wird zwar durch das ausnahmslose Rauchverbot in § 52 Abs. 4 SchulG Berlin in seiner Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG beschränkt, dieser Eingriff ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
Das Rauchen von (Zigaretten-)Tabak unterfällt dem Schutzbereich des Grundrechts auf allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG, welcher jede Form menschlichen Handelns umfassend und ohne Rücksicht darauf schützt, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07, 1 BvR 402/08, 1 BvR 906/08 -, juris Rn. 126; Dreier in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Art. 2 Abs. 1, Rn. 27). Die Möglichkeit, im Schulgebäude bzw. auf dem Schulgelände zu rauchen, gehört jedoch nicht zum absolut geschützten Kern privater Lebensgestaltung im Sinn des Art. 2 Abs. 1 GG und ist daher der Einwirkung der öffentlichen Gewalt nicht entzogen. Die allgemeine Handlungsfreiheit findet ihre Schranken darin, dass sie nicht die Rechte anderer verletzen und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstoßen darf (Art. 2 Abs. 1 2. HS GG). Beschränkungen der allgemeinen Handlungsfreiheit aufgrund von formell und materiell der Verfassung gemäßen Vorschriften verletzen daher Art. 2 Abs. 1 GG nicht. Das gilt auch für Landesrecht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 1980 - 2 BvR 854/79 -, juris Rn. 3 mwN). So liegt der Fall hier. Die in § 52 Abs. 4 SchulG Berlin enthaltene Regelung, wonach im Schulgebäude und auf dem Schulgelände ausnahmslos nicht geraucht werden darf, stellt eine solche gesetzliche Beschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit des Klägers als Teil der verfassungsgemäßen Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 2. HS GG dar.
Die Regelung ist verhältnismäßig. Das generelle, ausnahmslose Rauchverbot an den Berliner Schulen verfolgt ein legitimes Ziel, die Regelung ist geeignet, erforderlich und angemessen.
a) Mit dem Rauchverbot an Schulen verfolgt der Gesetzgeber ein Gemeinwohlziel, das auf vernünftigen Erwägungen beruht und daher die Beschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit grundsätzlich zu legitimieren vermag. Wird der Gesetzgeber zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum, der erst dann überschritten ist, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008, a.a.O., Rn. 103).
aa) Mit dem durch Art. III Nr. 4 des Kindertagesbetreuungsreformgesetzes vom 23. Juni 2005 (GVBl. S. 322) in das Schulgesetz eingefügten § 52 Abs. 4 SchulG wurde das durch Rundschreiben I Nr. 80/2004 vom 14. Juli 2004 von der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport auf Grund eines Beschlusses des Abgeordnetenhauses vom 17. Juni 2004 (vgl. Plenarprotokoll 15/53) im Wege einer verwaltungsinternen Anordnung erlassene Rauchverbot in Schulen Gesetz. In der Begründung des Entschließungsantrages vom 9. Juni 2004 (Abgh.-Drs. 15/2927) heißt es, das Einstiegsalter, in dem Kinder erstmalig zur Zigarette greifen, sei auf 11,6 Jahre gesunken. Jeder fünfte Schüler und jede fünfte Schülerin konsumiere regelmäßig Tabak. Das frühe und regelmäßige Rauchen gelte als deutlicher Indikator einer späteren Suchtentwicklung. Die bisherige Praxis, in Schulen auf Aufklärung und freiwilligen Nikotinverzicht zu setzen, habe nicht den gewünschten Erfolg gehabt. Rauchen gelte als cool und werde als Freiheit begriffen. Wenn Jugendliche rauchten, liege dem oft ein hoher Gruppendruck zugrunde. Professor Hurrelmann von der Universität Bielefeld habe in einer breit angelegten Studie in Nordrhein-Westfalen ermittelt, dass 27 % aller Schülerinnen und Schüler ihre Lehrerinnen und Lehrer täglich beim Rauchen beobachteten. Solange Lehrer und Lehrerinnen in der Schule ihrer Nikotinsucht frönen könnten, seien sie negative Vorbilder. Sie dienten Schülern und Schülerinnen als Alibi für deren Zigarettenkonsum. Die Bemühungen der Lehrkräfte, über die schädlichen Folgen des Rauchens aufzuklären, seien unglaubwürdig, solange zumindest einige von ihnen selbst in der Schule als Rauchende wahrgenommen würden. Selbst dann, wenn rauchende Lehrerinnen und Lehrer durch die Lehrerzimmertür vor den Augen der Schülerinnen und Schüler verborgen seien, sei der Zigarettenqualm deutlich in den Gängen des Schulgebäudes zu riechen.Deshalb solle auf dem gesamten Schulgelände, auf dem Pausenhof und auch in den Lehrerzimmern ein generelles Rauchverbot erlassen werden.
Aus dieser Begründung wird deutlich, dass es dem Gesetzgeber bei der Einführung eines generellen Rauchverbots in Schulen neben dem Schutz der Gesundheit vor den unstreitig schädlichen Wirkungen des Passivrauchens zu allererst darum ging, den Einstieg von Kindern und Jugendlichen in das Tabakrauchen möglichst zu verzögern bzw. ganz zu verhindern. Dies sollte vor allem dadurch erreicht werden, dass den Schülerinnen und Schülern ihre rauchenden Lehrer nicht als „negative Vorbilder“ und als „Alibi“ für den eigenen Zigarettenkonsum dienen. Der Gesetzgeber wollte mit dem absoluten und für alle an der Schule tätigen oder sich in dieser aufhaltenden Personen geltenden Rauchverbot offensichtlich deutlich machen, dass der Konsum von Tabak in dem örtlichen Bereich schulischer Einrichtungen wegen seiner schädlichen Wirkungen ohne jede Ausnahme nicht geduldet wird. Diese vom Gesetzgeber aus Gründen der Suchtprävention beabsichtigte erzieherische Wirkung wird durch die Regelungen des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Nichtraucherschutzgesetzes bestätigt. Denn dessen § 2 Abs. 3 bekräftigt das absolute Rauchverbot in Kindertagesstätten und Schulen und dehnt es auf sonstige Bildungseinrichtungen aus (§ 2 Abs. 1 Nr. 6, § 3 Abs. 5 NRSG). Zur Begründung heißt es unter anderem, insbesondere Kinder und Jugendliche seien in den entsprechenden Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe und des Bildungsbereiches durch eine tabakrauchfreie Umgebung vor den Gesundheitsgefahren des Passivrauchens zu schützen (vgl. Abgh.-Drs. 16/0716, S. 11). Konsequenterweise sieht das NRSG wegen der mit § 52 Abs. 4 SchulG auch und gerade in pädagogischer Hinsicht verfolgten (Erziehungs-)Ziele Ausnahmen von dem absoluten Rauchverbot an schulischen Bildungseinrichtungen jedoch nicht vor (vgl. oben).
Die Suchtprävention als vorbeugender Schutz der Bevölkerung vor Gesundheitsgefahren durch den (aktiven wie passiven) Konsum von Tabak zählt zu den überragend wichtigen Gemeinschaftsgütern, ohne dass abschließend zu klären ist, inwieweit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG eine Pflicht des Staates zum Schutz der Gesundheit der Bürger besteht (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, juris Rn. 99 zur Prävention bei Spielsucht). Dies gilt im Hinblick auf den staatlichen Erziehungsauftrag aus Art. 7 Abs. 1 GG erst recht im Bereich der Schule (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30. September 2008 - VGH B 21/08, VGH B 29/08 -, juris Rn. 26).
bb) Die Annahme des Gesetzgebers, ein absolutes Rauchverbot an Schulen diene der Suchtprävention, beruht auf vernünftigen Erwägungen. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist es nicht beurteilungsfehlerhaft, für die erzieherische Wirkung entscheidend darauf abzustellen, ob die Schülerinnen und Schüler den bequemen Aufenthalt im Raucherzimmer als „cool“ oder das erzwungene Verlassen des Schulgeländes als „uncool“ wahrnehmen. Dass rauchende Lehrer eine (negative) Vorbildfunktion für die Schüler haben können, liegt auf der Hand. Ein gesetzlich verankertes, absolutes Rauchverbot verdeutlicht darüber hinaus das im Rahmen seines staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrags ernsthaft verfolgte Anliegen des Gesetzgebers, den Zigarettenkonsum von Kindern und Jugendlichen in seinem Einflussbereich nicht zu tolerieren.
Der Gesetzgeber kann sich für diese Einschätzung auf hinreichende tatsächliche Grundlagen stützen. So hat das Deutsche Krebsforschungszentrum auf die besondere Gesundheitsgefährdung von Kindern und Jugendlichen durch Rauchen hingewiesen. Danach sei die Schaffung einer rauchfreien Umwelt an Schulen eine der Grundvoraussetzungen für eine wirkungsvolle Tabakprävention im Kindes- und Jugendalter. Das Gestatten des Rauchens an der Schule vermittle den Eindruck, es handele sich um eine „Erwachsenensache“ und stelle eine effektive Botschaft dar, um Kinder und Jugendliche dazu zu bewegen, mit dem Rauchen zu beginnen. Suchtverhalten werde auf diese Weise geradezu gefördert, da Kinder und Jugendliche in der Phase ihrer Identitätsbildung für Signale und Symbole des Erwachsenseins besonders empfänglich seien (vgl. Deutsches Krebsforschungszentrum, „Passivrauchen - ein unterschätztes Gesundheitsrisiko“, 2. Auflage 2006, S. 44 f.). Gerade die Schule habe eine prägende Wirkung auf Kinder und Jugendliche. Sie sei neben dem Elternhaus eine der wichtigsten Sozialisationsinstanzen. Dort erhielten Kinder und Jugendliche nicht nur ihre Bildung, sondern lernten auch soziales Verhalten in der Gemeinschaft. Eine rauchfreie Umgebung schütze Kinder und Jugendliche nicht nur vor dem Passivrauchen, sondern könne sie auch davon abhalten, mit dem Rauchen zu beginnen oder sie dazu bewegen, den Zigarettenkonsum zu reduzieren. Der öffentliche Raum sei dabei von großer Bedeutung. Das Rauchverhalten von Kindern und Jugendlichen werde maßgeblich durch das ihrer nächsten Umwelt beeinflusst (vgl. Deutsches Krebsforschungszentrum, „Rauchende Kinder und Jugendliche in Deutschland – leichter Einstieg, schwerer Ausstieg“, 2008, S. 41, 43, 50). Neuere Erkenntnisse bestätigen, dass ein rauchfreies schulisches Umfeld die Raucherquote senkt: So rauchten Jugendliche seltener, wenn sie auf eine rauchfreie Schule gingen (vgl. Deutsches Krebsforschungszentrum, „Nichtraucherschutz wirkt – eine Bestandsaufnahme der internationalen und der deutschen Erfahrungen“, 2010, S. 45).
cc) Soweit der Kläger hingegen der Auffassung ist, der Gesetzgeber könne sich nicht auf hinreichende wissenschaftliche Erkenntnisse berufen, da es keine Feststellungen darüber gebe, inwiefern bei der Einrichtung eines Raucherzimmers in welchem Umkreis des Zimmers überhaupt merkbar Beeinträchtigungen von Nichtrauchern eintreten könnten, verkennt er die gesetzgeberische Intention des § 52 Abs. 4 SchulG. Das absolute Rauchverbot, welches der Einrichtung von sog. Raucherzimmern entgegen steht, dient in erster Linie der Suchtprävention bei Kindern und Jugendlichen. Auf den mit diesem Argument in Zweifel gezogenen wirksamen Gesundheitsschutz vor den Gefahren von Passivrauchen kommt es vorliegend nicht entscheidend an (vgl. hierzu aber VG Köln, Urteil vom 29. Februar 2008 - 19 K 3549/07 -, juris Rn. 50; bestätigt durch Beschluss des OVG Nordrhein-Westfalen vom 29. März 2010 - 1 A 812/08 -, juris Rn. 20). Unabhängig davon, ob ein umfassender Nichtraucherschutz in geschlossenen Räumen erreicht werden kann, wird die negative Vorbildfunktion der Lehrkräfte durch einen solchen Rückzugsort für Raucher nicht aufgehoben. Vielmehr verstärkt es den Eindruck bei den Kindern und Jugendlichen, Raucher würden bevorzugt, indem ihnen ein separater Raum zur Verfügung gestellt wird, in den sie sich zurückziehen können und der für die Schüler mit dem „Nimbus der Erwachsenenwelt“ behaftet ist. Die Existenz eines solchen Raucherraumes in der Schule würde den Schülern auch nicht verborgen sein, unabhängig davon, in welcher Entfernung dessen Nutzung noch zu riechen wäre. Darüber hinaus wäre es gerade volljährigen Schülern – die es an der Schule des Klägers allerdings nicht geben dürfte – gegenüber kaum sachlich begründbar, weshalb ihnen im Gegensatz zu ihren Lehrern kein Rückzugsraum zum Rauchen auf dem Schulgelände zur Verfügung gestellt wird.
b) Die Regelung des § 52 Abs. 4 SchulG ist geeignet und erforderlich, um das hiermit verfolgte Ziel, hinsichtlich der Schülerinnen und Schüler eine negative Vorbildwirkung rauchender Lehrer zu vermeiden und diese zum Verzicht auf das Rauchen zu motivieren, zu erreichen.
aa) Für die Eignung einer Regelung genügt es, wenn mit Hilfe des Gesetzes der erstrebte Erfolg gefördert werden kann, wobei bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008, a.a.O., Rn. 114). Diese liegt hier vor, denn ein Rauchverbot in Schulen und bei schulischen Veranstaltungen trägt ohne Weiteres zu einer Verminderung der für die Schüler sichtbar rauchenden Lehrern bei und minimiert das Risiko negativer Vorbildfunktion (vgl. VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30. September 2008, a.a.O., Rn. 44).
bb) Das allgemeine Rauchverbot ist zur Erreichung seines Zweckes auch erforderlich, da ein gleich wirksames, den Kläger weniger beeinträchtigendes Mittel nicht zur Verfügung steht. Die Einrichtung eines Raucherraumes begegnet den beschriebenen Gefahren von Nachahmungseffekten gerade nicht (vgl. oben).
Soweit der Kläger hingegen meint, das allgemeine Rauchverbot sei deshalb keine zumindest gleich geeignete Maßnahme, weil es bei dem dann erforderlich werdenden Rauchen vor dem Schulgelände zu Solidarisierungseffekten zwischen Schülern und Lehrern kommen könne, ist dem nicht zu folgen. Der Gesetzgeber hält nach Vorstehendem nachvollziehbar gerade das Rauchen auf dem Schulgelände für schädlich, da so den Schülerinnen und Schülern vermittelt werden könnte, Rauchen sei Ausdruck des Erwachsenseins und daher ein nachahmenswertes Verhalten. Dadurch würde der Zweck der wirksamen Tabakprävention jedoch gerade vereitelt.
Der Kläger verkennt zudem, dass bereits das dadurch gesetzte Signal, dass (auch) er für das Rauchen das Schulgebäude verlassen muss, eine erzieherische Wirkung hat: Es zeigt, dass dieses Verhalten in schulischen Einrichtungen nicht toleriert wird und zwar unabhängig von der Stellung des Einzelnen im Schulgefüge.
Davon abgesehen kann der rauchende Lehrer einem solchen Solidarisierungseffekt ferner dadurch zuvorkommen, dass er das Gespräch mit den Schülerinnen und Schülern sucht und ihnen die Fragwürdigkeit seines eigenen Verhaltens verdeutlicht. Zwar ist dem Kläger zuzugeben, dass er hierzu nicht im engeren Sinne verpflichtet ist. Die Auseinandersetzung mit den Schülern über die Gesundheitsgefahren des Rauchens entspräche jedoch seiner pädagogischen Verantwortung. Es gehört zu den Bildungs- und Erziehungszielen der Schule, dass Schülerinnen und Schüler lernen, sich Informationen zu beschaffen und sich ihrer kritisch zu bedienen, eine eigenständige Meinung zu vertreten und sich mit den Meinungen anderer vorurteilsfrei auseinander zu setzen (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 SchulG), Schulische Bildung und Erziehung soll die Schülerinnen und Schüler insbesondere befähigen, ihre körperliche, soziale und geistige Entwicklung durch eine gesunde Lebensführung positiv zu gestalten (§ 3 Abs. 3 Nr. 7 SchulG).
Hinzu kommt, dass es Kindern – wie den Schülerinnen und Schülern an der Grundschule des Klägers – ebenso wie Jugendlichen nach § 10 Abs. 1 JuSchG nicht gestattet werden darf, in der Öffentlichkeit zu rauchen. Hierauf hinzuwirken dürfte ebenfalls dem Erziehungsauftrag des Klägers unterfallen. Letztlich ist darauf hinzuweisen, dass Schülerinnen und Schülern an der Grundschule das Verlassen des Schulgeländes in Freistunden oder Pausen in der Regel nicht gestattet ist (vgl. Nr. 4 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AV Aufsicht vom 25. April 2006), so dass es zu den von dem Kläger befürchteten Begegnungen tatsächlich nicht kommen dürfte.
c) Das absolute Rauchverbot ohne Ausnahmemöglichkeit ist auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Der Gesetzgeber war berechtigt, präventive Maßnahmen gegen die Gesundheitsgefahren zu ergreifen, die mit dem Rauchen verbunden sind. Er war dabei nicht gehalten, zu Gunsten persönlicher Bedürfnisse von Lehrern den von ihm für erforderlich gehaltenen Schutz der Schülerinnen und Schüler vor Gesundheitsgefahren einzuschränken. Die von der angegriffenen Vorschrift für den Kläger ausgehenden Belastungen stehen in einem angemessenen und vernünftigen Verhältnis zu dem dadurch erreichbaren Rechtsgüterschutz. Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe stehen die von der Vorschrift für den Kläger ausgehenden Belastungen in einem angemessenen, zumutbaren und vernünftigen Verhältnis zu dem dadurch erreichbaren Rechtsgüterschutz. Das Rauchverbot schränkt den Kläger nicht in seinem Wunsch ein, während der Unterrichtspausen zu rauchen. Es wird ihm (nur) zugemutet, hierfür das Schulgelände zu verlassen. Rauchenden Bediensteten ist es regelmäßig zumutbar, zum Rauchen ins Freie zu gehen, was ihnen im Übrigen auch außerhalb des Dienstes in immer mehr Bereichen des öffentlichen Lebens zugemutet wird (vgl. VG Köln, Urteil vom 29. Februar 2008, a.a.O., Rn. 55). Die demgegenüber mit dem Rauchverbot verfolgten überragend wichtigen Belange des Gemeinwohls (vgl. oben) rechtfertigen diese Beeinträchtigung der allgemeinen Handlungsfreiheit des Klägers.
Soweit der Kläger unter Hinweis auf landesrechtliche Regelungen anderer Bundesländer insoweit der Auffassung ist, dass § 52 Abs. 4 SchulG seine allgemeine Handlungsfreiheit als Raucher aus Art. 2 Abs. 1 GG übermäßig einschränke und eine verfassungskonforme Auslegung nur dergestalt erfolgen könne, dass im Einzelfall zu prüfen sei, ob die örtlichen Gegebenheiten die Einrichtung eines besonderen Zimmers für rauchende Lehrer zulassen, folgt dem der Senat nicht. Der Kläger verkennt, dass die von ihm genannten Vorschriften – wie im Übrigen auch das NRSG Berlin – jeweils dem Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens dienen (vgl. § 1 Abs. 1 des Gesetzes zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens vom 10. Dezember 2007 in Schleswig-Holstein, GVOBl. 2007, 485; Gesetz zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens vom 6. September 2007 in Hessen, GVBl. I S. 568; § 1 Abs. 1 Satz 2 des Landesnichtraucherschutzgesetzes vom 25. Juli 2007 in Baden-Württemberg, GBl. S. 337). Dass § 52 Abs. 4 SchulG darüber hinaus gehend die Suchtprävention von Kindern und Jugendlichen als überragend wichtiges Gemeinschaftswohl beabsichtigt, berücksichtigt der Kläger nicht. Auf dieser Grundlage begegnet es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn der Gesetzgeber dem Erziehungsauftrag der Schule und dem Gesundheitsschutz wegen der herausragenden Bedeutung dieser Ziele gegenüber der damit beeinträchtigten Verhaltensfreiheit der Raucher den Vorrang einräumt und ein striktes Rauchverbot in Schulen verhängt.
2. Das generelle Rauchverbot verletzt nicht den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Der Kläger moniert insoweit, dass das NRSG für bestimmte Einrichtungen Ausnahmeregelungen vorsehe, während das Rauchverbot in Schulen ausnahmslos gelte.
Es trifft zwar zu, dass § 4 und § 4 a NRSG in einem abschließenden Katalog für einige – keineswegs sämtliche – private und öffentliche Einrichtungen Ausnahmeregelungen vorsehen. Dies beruht auf den Erwägungen des Gesetzgebers, dass es der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz erfordere, hinsichtlich bestimmter Räumlichkeiten und Personengruppen Ausnahmen zuzulassen (vgl. Abgh.-Drs. 16/0716, S. 12). Hierbei ist jedoch zu berücksichtigen, dass nach § 4 Abs. 5 NRSG bei allen Ausnahmeregelungen Gesundheitsgefahren durch Passivrauchen auszuschließen sind. Diese dürfen nicht dazu führen, dass nichtrauchende Personen durch das Passivrauchen gefährdet werden. Dem Schutz vor dem Passivrauchen ist stets ein besonderes Gewicht zuzumessen. § 4 Abs. 5 NRSG Berlin enthält aus diesem Grund ein Optimierungsgebot, welches eine möglichst weitgehende Beachtung der Belange nichtrauchender Personen verlangt (vgl. Abgh.-Drs. 16/0716, S. 13).
Soweit der Kläger sich auf § 4 Abs. 1 Nr. 4, 1. Alt. NRSG beruft, wonach das Rauchverbot in besonders ausgewiesenen Wartebereichen in Gerichtsgebäuden nicht gilt, zeigt er hiermit jedenfalls keine sachwidrige Ungleichbehandlung auf. Nach der Gesetzesbegründung können in Gerichtsgebäuden, insbesondere der Strafgerichtsbarkeit besonders ausgewiesene Wartebereiche ohne Rauchverbot erforderlich sein, weil ein kurzzeitiges Verlassen der Gebäude nur unter erschwerten Bedingungen möglich ist (vgl. Abgh.-Drs. 16/0716, S. 12). Diese Erwägung gilt für den Kläger im schulischen Bereich ersichtlich nicht.
Im Übrigen verkennt der Kläger auch insoweit, dass das ausnahmslose Rauchverbot in Schulgebäuden und auf dem Schulgelände nicht nur dem Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens, sondern in erster Linie gerade auch dazu dienen soll, eine negative Vorbildwirkung rauchender Lehrerinnen und Lehrer zu verhindern und die Schülerinnen und Schüler damit zum Verzicht auf das Rauchen zu motivieren. Bereits allein aufgrund dieser Tatsache sind die Schutzkonzepte des SchulG Berlin und des NRSG Berlin nicht im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG vergleichbar.
3. Das ausnahmslose Rauchverbot in Schulgebäuden und auf dem Schulgelände verstößt letztlich auch nicht gegen die zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gehörende Fürsorgepflicht.
Zwar trifft das in § 52 Abs. 4 SchulG Berlin angeordnete absolute Rauchverbot unter anderem – neben den Lehrkräften und Verwaltungsangestellten im Angestelltenverhältnis – diejenigen Beamten des Beklagten, die zur Dienstleistung in der Schule verpflichtet sind, insbesondere Lehrerinnen und Lehrer im Beamtenverhältnis, denen gegenüber der Beklagte als Dienstherr den Grundsatz der Fürsorgepflicht zu beachten hat. Ein gesteigertes, über die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG hinausgehendes Recht zu rauchen ist mit dem Beamtenstatus jedoch nicht verbunden. Auch die Fürsorgepflicht zwingt nicht dazu, einem Beamten das Rauchen im dienstlichen Bereich zu gestatten (vgl. VerfGH Rheinland- Pfalz, aaO, juris Rn. 47; VG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 13. Oktober 2004 - 11 B 42/04, juris Rn. 9). Dem Dienstherrn bleibt es daher unbenommen, die Möglichkeit zu rauchen, in räumlicher Hinsicht einzuschränken. Sofern der Dienstherr, wie vorliegend der Beklagte in § 52 Abs. 4 SchulG Berlin, eine dahingehende Entscheidung trifft, hat er hierbei die wohlverstandenen Interessen des Beamten in gebührender Weise zu berücksichtigen und im Rahmen seiner Fürsorgepflicht, die auch den Bereich der Dienstunfallfürsorge betrifft (vgl. Reich, Kommentar zum BeamtStG, 2009, § 45, Rn. 10), darauf hinzuwirken, dass durch seine Entscheidung sonstige schutzwürdige Interessen des Beamten nicht in unangemessener Weise beeinträchtigt werden. Eine solche Beeinträchtigung liegt hier jedoch nicht vor.
Soweit der Kläger vorbringt, er verliere durch die Notwendigkeit, zum Rauchen das Schulgelände verlassen zu müssen, seinen „Versicherungsschutz aus der Unfallversicherung“, trifft dies nicht zu. Der Kläger ist als Beamter nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 SGB VII hinsichtlich der gesetzlichen Unfallversicherung versicherungsfrei.
Bei der rechtlichen Beurteilung hingegen, ob ein Unfallgeschehen im Sinn des § 31 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 BeamtVG „in Ausübung des Dienstes“ erfolgt ist, ist darauf abzustellen, ob die zur Anerkennung als Dienstunfall erforderliche besonders enge ursächliche Verknüpfung des Ereignisses mit dem Dienst vorliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Februar 2010 - BVerwG 2 C 81.08 -, juris Rn. 17 mwN). Denn der Dienstherr soll nur die spezifischen Gefahren der Beamtentätigkeit tragen und mit den auf sie zurückzuführenden Unfallursachen belastet werden. Dem Beamten sollen dagegen diejenigen Risiken verbleiben, die sich aus anderen als dienstlichen Gründen ergeben (vgl. Brockhaus in Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, § 31 BeamtVG, Rn. 1). Dabei ist zu berücksichtigen, dass der öffentlich-rechtliche Dienstherr ohnehin zur Fortzahlung der Bezüge und sonstigen Leistungen, z.B. Beihilfen verpflichtet ist. Die Dienstunfallvorschriften stellen also eine Sonder(Ausnahme-)Regelung dar und sind deshalb eng auszulegen.
Geht es um ein Unfallgeschehen, welches sich – wie hier nur denkbar – außerhalb der konkreten Dienstzeit während einer Pause ereignet, in der es dem Beamten frei steht, wozu er diese nutzt, kommt es für die rechtliche Einschätzung als Dienstunfall nicht entscheidend darauf an, ob sich der Unfall in einem Raum im Dienstgebäude ereignet hat. Allein das Verlassen des Dienstgebäudes schließt den Dienstunfallschutz nicht aus. So unterbrechen notwendige Pausen auf der Dienststelle die Dienstausübung nicht, etwa wenn der Beamte z.B. während der Mittagspause seinen Arbeitsplatz verlässt und die Kantine aufsucht (vgl. RdNr. 31.1.2 VwV-BeamtVG vom 3.11.1980, GMBl. S. 742). Zur Einnahme notwendiger Mahlzeiten, die der Erhaltung der Dienstfähigkeit für die sich anschließende Dienstzeit dienen, kann auch der Besuch eines außerhalb des Dienstgebäudes liegenden Imbissstandes vom Unfallschutz umfasst sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 31. März 2003 - 4 S 2569/01 -, juris Rn. 13 mwN). Andererseits weist nicht jedes Unfallgeschehen während der Dienstzeit im Dienstgebäude den erforderlichen dienstlichen Zusammenhang auf (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. Februar 2006 - OVG 1 A 1268/04 -, juris Rn.18 ff. zum Dienstunfallschutz bei einer Feier mit Imbiss während der Dienstzeit im Dienstzimmer; Plog/Wiedow, BBG, § 31 BeamtVG Rn. 55 d, 69 f., 74 mit weiteren Beispielen aus der Rechtsprechung).
Kommt es daher für die Anerkennung als Dienstunfall entscheidend auf die Umstände des jeweiligen Einzelfalles an, verbessert sich die Position des Klägers bei einem Unfallgeschehen nicht dadurch, dass der Dienstherr ihm im Dienstgebäude einen Raum zur Verfügung gestellt hat, in dem geraucht werden darf. Ein Anspruch auf Einrichtung eines Raucherzimmers an der Schule lässt sich mithin auch bezogen auf die Unfallfürsorge nicht auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn stützen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision bestehen nicht, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG genannten Gründe vorliegt. Insbesondere liegt keine Rechtssache von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vor. Die hier aufgeworfenen Rechtsfragen lassen sich unter Anwendung der maßgeblichen landesgesetzlichen Regelungen sowie der zu Rauchverboten ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung ohne weiteres beantworten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 bis 7 NRSG
§ 4 a NRSG
§ 31 BeamtVG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 127 BRRG
§ 52 Abs. 4 SchulG
§ 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 4 Abs. 4 NRSG
§ 2 Abs. 3 NRSG
§ 3 Abs. 5 NRSG
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 SchulG
§ 3 Abs. 3 Nr. 7 SchulG
§ 10 Abs. 1 JuSchG
§ 4 Abs. 5 NRSG
§ 4 Abs. 1 Nr. 4, 1. Alt. NRSG
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 SGB VII
§ 31 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 BeamtVG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. § 3 Abs. 5 des Nichtraucherschutzgesetzes
§ 4 des Nichtraucherschutzgesetzes
§ 1 Abs. 1 Satz 2 des Landesnichtraucherschutzgesetzes
Art 2 Abs 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 7 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 26 A 205.08
1 BvR 3262/07
1 BvR 402/08
1 BvR 906/08
2 BvR 854/79
1 BvR 1054/01
19 K 3549/07
1 A 812/08
11 B 42/04
2 C 81.08
4 S 2569/01
1 A 1268/04