Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-12, Aktenzeichen 10 D 112/08.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:1212.10D112.08NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 810 ‑ I. ‑ der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan). Sie ist Eigentümerin des im Plangebiet gelegenen Grundstücks „I.“ 12-12a und betreibt dort unter anderem ein Mietlager.
Das circa 3,8 ha große, von Norden nach Süden abfallende Plangebiet liegt in B. südlich der Straße „I.“. Im Süden wird es durch eine Grünfläche mit Kleingärten und Sportanlagen begrenzt. Die straßennahe Bebauung entlang der Straße „I.“ besteht aus einer Mischung von vorwiegend zweigeschossigen Ein- und Mehrfamilienwohnhäusern sowie gewerblichen Nutzungen. Unter anderem befinden sich hier ein Computerhandel und ein Backshop. Im östlichen Bereich dieser Bebauung überwiegt die Wohnnutzung. Südlich der straßennahen Bebauung dominieren gewerbliche Nutzungen in deutlich größeren Baukörpern, die von der Straße „I.“ aus erschlossen sind. Lediglich das Grundstück einer Bedachungsfirma hat eine Zufahrt auch von der westlich des Plangebiets in die Straße „I.“ mündenden T.-straße .
Die Flächen im Plangebiet gehörten früher überwiegend zum Gebiet des Bebauungsplans Nr. 138 von 1966 und waren als Gewerbegebiet festgesetzt. Zum Teil lagen die Flächen auch in den Geltungsbereichen der Bebauungspläne Nr. 183 aus dem Jahre 1966 beziehungsweise Nr. 183 a aus dem Jahre 1980, die sie ebenfalls jeweils als Gewerbegebiet festgesetzt hatten.
Der Bebauungsplan setzt entlang der Straße „I.“ ein Mischgebiet und im rückwärtigen Bereich ein Gewerbegebiet fest. Das Mischgebiet ist hinsichtlich der Zulässigkeit von Wohnnutzung in die Teilgebiete MI1 und MI2 und das Gewerbegebiet hinsichtlich der zulässigen Schallemissionen in die Teilgebiete GE1 bis GE8 gegliedert. Die Teilgebiete GE7 und GE8 im Osten des Plangebiets reichen bis an die Straße „I.“.
Nach den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans sind Einzelhandelsbetriebe im Gewerbegebiet generell und im Mischgebiet mit im Einzelnen aufgeführten zentrenrelevanten Hauptsortimenten unzulässig. Ohne Sortimentsbeschränkung zulässig sind in beiden Baugebieten aber Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen Gewerbebetrieben, die sich ganz oder teilweise an den Endverbraucher richten, wenn sie nach Art und Umfang in eindeutigem Zusammenhang mit der Produktion, der Ver- und Bearbeitung von Gütern einschließlich Reparatur und Serviceleistungen der Betriebsstätten im Plangebiet stehen. Für einen im Plangebiet vorhandenen Einzelhandelsbetrieb ‑ Verkauf von Computern ‑ trifft der Bebauungsplan eine Festsetzung gemäß § 1 Abs. 10 BauNVO.
Das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf: Der Ausschuss für T1. fasste am 23. September 2003 den Aufstellungsbeschluss. Zur Sicherung der damit eingeleiteten Planung trat am 22. Oktober 2003 eine Veränderungssperre in Kraft. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung erfolgte in der Zeit vom 24. November 2005 bis zum 23. Dezember 2005. Die Träger öffentlicher Belange wurden mit Schreiben vom 25. November 2005 unterrichtet. Stellungnahmen gingen insbesondere von der Bezirksregierung B1. und der J. im mittleren Ruhgebiet zu C. ein. Die Planung wurde am 8. Dezember 2005 in einer Bürgerversammlung erörtert. Die öffentliche Auslegung des Planentwurfs erfolgte in der Zeit vom 13. Juli 2006 bis zum 14. August 2006. Die Träger öffentlicher Belange wurden beteiligt. Die Antragstellerin bemängelte mit Schreiben vom 14. August 2006, dass sich durch den weitgehenden Ausschluss der Wohnnutzung im Mischgebiet das Gewerbegebiet im Plangebiet faktisch weiter nach Norden ausdehne und regte an, die vorgesehene Gliederung des Mischgebietes und die beabsichtigte Festschreibung der bisher vorhandenen Zuwegungen zu den hinteren Grundstücksflächen aufzugeben. Der Rat stimmte in der Sitzung vom 28. September 2006 der Behandlung der eingegangenen Anregungen der Antragstellerin entsprechend dem Vorschlag der Verwaltung zu, lehnte die begehrten Änderungen des Planentwurfs ab und beschloss den Bebauungsplan mit Begründung als Satzung, die am 6. Oktober 2006 öffentlich bekannt gemacht wurde.
Zu Anlass, Erforderlichkeit und Zielsetzung der Planung führt der Rat in der Planbegründung aus: Der Bebauungsplan solle der Sicherung von Flächen für Gewerbe im Produktions- und Dienstleistungsbereich dienen. Eine weitere Entwicklung des Gewerbegebiets in Richtung Einzelhandel, Freizeit und Vergnügungsangebote widerspreche diesem Ziel. Wie der Bauantrag zur Genehmigung eines Lebensmittel-Discountmarktes belege, bestehe für das Plangebiet ein Ansiedlungsdruck seitens des Einzelhandels. Trotz der Festsetzung von Gewerbegebieten seien dort in der Vergangenheit in nicht unerheblichem Umfang Wohnnutzungen entstanden. Der Bebauungsplan solle die Konflikte zwischen den Gewerbenutzungen und den Wohnnutzungen lösen. Darüber hinaus habe der Ausschuss für T1. ein Zentrenkonzept beschlossen, das eine Förderung der integrierten Innenstadt-, Stadtteil- und Nahversorgungszentren vorsehe. Zu diesem Zweck sollten zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente an nicht integrierten Standorten, zu denen auch das Plangebiet gehöre, grundsätzlich ausgeschlossen werden. Die Ansiedelung eines Lebensmittel-Discountmarktes könne auf der Grundlage des geltenden Planungsrechts nicht verhindert werden, widerspräche aber den Aussagen des Räumlichen Ordnungskonzepts, des Einzelhandels- und Zentrenkonzepts und des in Erarbeitung befindlichen Masterplans Einzelhandel. Bei Ansiedelung eines Lebensmittel-Discountmarktes im Plangebiet seien negative städtebauliche Auswirkungen auf die bestehenden Nahversorgungszentren zu befürchten.
Die Antragstellerin hat am 6. Oktober 2008 den Normenkontrollantrag gestellt und zur Begründung vorgetragen:
Der Bebauungsplan sei bereits wegen der fehlerhaften zeichnerischen Festsetzungen in der Planurkunde unwirksam. Aus ihnen ergebe sich nicht mit hinreichender Deutlichkeit die Abgrenzung der unterschiedlichen Baugebiete. Einige der zur Abgrenzung unterschiedlicher Nutzungen innerhalb der Baugebiete verwandten Linien endeten im Nichts. Die Festsetzungen für den Annex-Handel verstießen gegen das Bestimmtheitsgebot. Es sei unklar, was damit gemeint sei, dass der Annex-Handel nach Art und Umfang in eindeutigem Zusammenhang mit der Produktion, der Ver- und Bearbeitung von Gütern einschließlich Reparatur und Serviceleistungen der Betriebsstätten im Plangebiet stehen müsse. Der in der Planbegründung gebrauchte Begriff der Unterordnung führe insoweit nicht weiter. Diese Festsetzungen, die auch mit § 1 Abs. 9 BauNVO unvereinbar seien, stellten das Plankonzept in seiner Gesamtheit in Frage. Das vorgebliche und lediglich pauschal angesprochene Planungsziel der Freihaltung von Flächen für das produzierende Gewerbe werde mangels Festlegung der notwendigen Unterordnung nicht konsequent verfolgt. Die vorgenommene Gliederung der Baugebiete verstoße gegen § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO. Der zur Begründung des Einzelhandelsausschlusses angeführte Schutz des bestehenden Zentrengefüges rechtfertige nicht den Ausschluss von nicht zentrenrelevanten Sortimenten. Darüber hinaus gehe der pauschale Verweis des Rates auf den Masterplan Einzelhandel fehl. Dieser sehe ausdrücklich die Möglichkeit der Ansiedelung kleinflächiger zentrenrelevanter Einzelhandelsnutzungen außerhalb der Zentren vor. Er empfehle, im Einzelfall zu prüfen, ob es für die T1. sinnvoll sei, in bestimmten Mischgebieten zentrenrelevanten Einzelhandel grundsätzlich auszuschließen. Diese Vorgaben habe der Rat nicht beachtet. Auch aus der in dem Masterplan Einzelhandel getroffenen Bewertung des Stadtteilzentrums B2. werde deutlich, dass der Ausschluss sämtlicher zentrenrelevanter Nutzungen in dem festgesetzten Mischgebiet nicht pauschal mit dem Schutz dieses Stadtteilzentrums begründet werden könne, das als stabiles und zukunftsfähiges Stadtteilzentrum eingestuft sei. Außerdem werde die Zentreneignung der einzelnen als zentrenrelevant betrachteten Sortimente in der Planbegründung nicht aufgezeigt. Die fehlerhaften Festsetzungen zum Ausschluss des Einzelhandels führten zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans insgesamt, denn der Ausschluss des Einzelhandels sei ein Hauptziel des Rates gewesen.
Auch die Festsetzung von Baugrenzen entlang der Zuwegungen zu den hinteren Grundstücken entbehre einer städtebaulichen Rechtfertigung. Die Zuwegungen seien bereits mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten belegt. Ihre zusätzliche Sicherung durch die Festsetzung von Baugrenzen sei nicht erforderlich. Für den Ausschluss von Nebenanlagen, Garagen und überdachten Stellplätzen zwischen den festgesetzten überbaubaren Grundstücksflächen und der Straße „I.“ sei ebenfalls kein städtebaulicher Grund ersichtlich. Der Bebauungsplan leide auch an Abwägungsmängeln. Das Plangebiet sei zwar bisher als Gewerbegebiet festgesetzt gewesen, habe sich aber faktisch zu einem Mischgebiet entwickelt. Die Festsetzungen des Bebauungsplans gingen daher an den tatsächlichen Verhältnissen vorbei. Sie seien nicht geeignet, das Ziel der Sicherung von Flächen für das Gewerbe und gewerbliche Dienstleistungen im Plangebiet zu erreichen. Rentable Gewerbenutzungen in entsprechender Anzahl seien dort in Zukunft nicht mehr zu erwarten. Die Abgrenzung zwischen den einzelnen Gebietstypen innerhalb des Plangebiets sei abwägungsfehlerhaft. Die Grundstücke würden durch die Grenzen der verschiedenen Nutzungsarten durchschnitten und damit in ihren Nutzungsmöglichkeiten erheblich eingeschränkt. Insbesondere im östlichen Plangebiet verblieben für gewerbliche Nutzungen nur noch kleine Flächen. Außerdem seien die Interessen an dem Fortbestand, der Änderung und der Erweiterung der im Plangebiet bereits vorhandenen Einzelhandelsnutzungen nicht ausreichend berücksichtigt worden. Auf dem Grundstück „I.“ 10 befinde sich ein Getränkegroß- und -einzelhandel. Die Belange dieses Betriebs hätten bei der Abwägung der öffentlichen und privaten Belange keine Beachtung gefunden.
Die Antragstellerin hat beantragt,
den Bebauungsplan Nr. 810 ‑ I. – der Stadt C. für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung hat sie vorgetragen: Der Plan sei hinreichend bestimmt. Die jeweils zulässigen Nutzungen ergäben sich aus den verschiedenfarbigen Darstellungen der Baugebiete und den Linien zur Abgrenzung der unterschiedlichen Nutzungen. Auch die Festsetzungen zum Annex-Handel seien wirksam. Die Anwendungsvoraussetzungen seien im Rahmen der Planbegründung hinreichend deutlich niedergelegt. Den Festsetzungen sei zu entnehmen, dass die vertriebenen Waren am Produktionsstandort im Gewerbegebiet hergestellt werden müssten. Der Verkauf dürfe vom Umfang her nicht über die vor Ort hergestellte Warenmenge hinausgehen.
Die Schlüssigkeit des Plankonzepts werde durch die Regelungen für den Annex-Handel nicht in Frage gestellt. Eine Reglementierung unselbstständiger Verkaufsstätten bereits vorhandener Betriebe habe sich bewährt. Eine erhebliche Bedeutung für die gemeindeweite Einzelhandelssteuerung sei dadurch nicht zu erwarten. Eine Regelung zu unselbstständigen Verkaufsstätten nehme die privaten Belange der bereits ansässigen Betriebe ernst und entspreche durch die ihnen damit eingeräumten möglichen Perspektiven einer sachgerechten Abwägung aller vorhandenen Interessen.
Die Kritik der Antragstellerin hinsichtlich des Ausschlusses auch nicht zentrenrelevanter Sortimente im Gewerbegebiet zum Schutz des Zentrengefüges gehe fehl. Sie verkenne, dass die Einzelhandelssteuerung in Bezug auf das Gewerbegebiet dazu diene, die bestehenden gewerblichen Bauflächen für produzierende Betriebe, unternehmensbezogene Dienstleistungen und das Handwerk unter Berücksichtigung des Immissionsschutzes zu sichern.
Entgegen der Annahme der Antragstellerin bestehe ein Bedarf zur Festsetzung von Baugrenzen auch dort, wo bereits Geh-, Fahr- und Leitungsrechte festgesetzt seien. Für eine hinreichend bestimmte Festsetzung der überbaubaren Grundstücksflächen sei es erforderlich, diese allseitig durch Baulinien, Baugrenzen oder Bebauungstiefen zu umgrenzen. Es bestehe auch ein städtebaulicher Regelungsbedarf. Der Rat stelle mit der gewählten Festsetzung von Baugrenzen klar, dass er den Grundstückseigentümern die Wahl lasse, ob sie etwaige neue Gebäude an diesen Grenzen oder davon abgerückt errichteten.
Die überbaubaren Grundstücksflächen entsprächen außerdem den Festsetzungen der Bebauungspläne Nr. 183 und Nr. 183a. Grundsätzliches Ziel des Bebauungsplans sei es, die bisher im Plangebiet geltenden Regelungen weitestgehend zu übernehmen. Überbaubare Grundstücksflächen, Vorgartenzonen etc. seien daher aus den früheren Festsetzungen abgeleitet worden. Die festgesetzten Baugrenzen in Relation zur Erschließungsstraße seien hinreichend städtebaulich legitimiert. Sie nähmen im ganz überwiegenden Umfang die bereits vorhandene einheitliche Gebäudestruktur auf. Die Festsetzung zur Vorgartenzone diene allgemein gültigen und bekannten städtebaulichen Zielen, nämlich dem Freihalten des Straßenraumes bis zur Hauptgebäudekante, um hierdurch eine klare Raumkante zu erzielen. Diese Festsetzung sei entlang der verkehrsbelasteten Erschließungsstraße, die eine unmittelbare Anbindung an den C1. Außenring aufweise, zwingend erforderlich. Jedenfalls könne eine etwaige Unwirksamkeit der Festsetzungen zur überbaubaren Grundstücksfläche und zur Vorgartenzone nicht zur Unwirksamkeit des gesamten Planes führen.
Auch die Abwägung sei nicht zu beanstanden. Die Abwägung der städtebaulichen Ziele und der Interessen der Grundeigentümer sei fundiert vorgenommen worden. Aufgrund einer Bestandsanalyse der örtlichen Verhältnisse sei auch in deren Interesse nicht mehr das gesamte Plangebiet als Gewerbegebiet festgesetzt worden. Es sei unstreitig, dass aufgrund der aktuellen wirtschaftlichen Entwicklung die Vermarktung von Gewerbegrundstücken schwierig sei. Für das Plangebiet seien jedoch keine gegenüber anderen Gewerbegebieten erhöhten Leerstände bekannt. Vielmehr seien seit der Rechtskraft des Bebauungsplans betriebliche Erweiterungen beziehungsweise Erneuerungen von Gewerbebetrieben im Plangebiet vorgenommen worden. Es sei auch nicht Aufgabe der Bauleitplanung, den Grundeigentümern stets die finanziell lukrativste bauliche Nutzung ihrer Grundstücke zu ermöglichen. Der als Gewerbegebiet festgesetzte Teil des Plangebiets weise ausschließlich gewerbliche Nutzungen gemäß § 8 BauNVO auf und entspreche daher nicht im Geringsten einem „faktischen Mischgebiet“, wie es die Antragstellerin behaupte. Die gebietsbezogenen Nutzungsdifferenzierungen sei derart vorgenommen worden, dass das jeweilige Baugebiet seiner Funktion gerecht werden könne. Im Bedarfsfall könnten einzelne Grundstücke entsprechend untergliedert werden. Zwischen privatrechtlichen Eigentumsabgrenzungen und städtebaulich begründeten Bestimmungen müsse differenziert werden.
Für den von der Antragstellerin genannten Betrieb auf dem Grundstück „I.“ 10 liege keine Baugenehmigung für eine Einzelhandelsnutzung vor.
Mit Urteil vom 12. April 2011 hat der Senat den Bebauungsplan für unwirksam erklärt. Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten im Mischgebiet sei unwirksam. Er sei weder zum Schutz der umliegenden zentralen Versorgungsbereiche, des Stadtteilzentrums B2. und des Hauptgeschäftszentrums, noch zur Stärkung des Zentrengefüges insgesamt städtebaulich erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Ob der Bebauungsplan noch an weiteren Mängeln leide, könne offen bleiben.
Das Bundesverwaltungsgericht hat auf die von ihm zugelassene Revision der Antragsgegnerin mit Urteil vom 27. März 2013 – 4 CN 7.11 – das Urteil des Senats aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Zutreffend habe der Senat die Rechtsgrundlage für den im Bebauungsplan enthaltenen und dem Anspruch der Klägerin auf Erteilung eines Bauvorbescheides entgegenstehenden Einzelhandelsausschluss in § 1 Abs. 9 BauNVO gesehen und nicht nur für die Planung insgesamt, sondern auch für diese Einzelfestsetzung eine städtebauliche Rechtfertigung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verlangt. Die Anforderungen, die die Regelung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB an die städtebauliche Rechtfertigung stelle, habe er aber in bundesrechtswidriger Weise überspannt und deswegen die Wirksamkeit des Einzelhandelsausschlusses in nicht tragfähiger Weise verneint. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB betreffe die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Für Festsetzungen nach § 1 Abs. 9 BauNVO gelte nichts anderes. Die dem Abwägungsgebot unterfallenden Einzelheiten der Planung würden auch dann nicht Teil der städtebaulichen Rechtfertigung im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wenn der Träger der Bauleitplanung – wie hier – die Erforderlichkeit seiner Planung durch eine Bezugnahme auf ein gemeindliches Planungskonzept begründe, dessen Vorgaben aber nur teilweise umsetze. Wie sich aus § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB ergebe, seien derartige Planungskonzepte als Belang im Rahmen der planerischen Abwägung – nur – zu berücksichtigen.
Aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. März 2009 ‑ 4 C 21.07 ‑ sei nichts Gegenteiliges herzuleiten. Soweit darin auf die sachlichen Rechtfertigungsgrenzen eines planerischen Konzepts im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB hingewiesen und ausgeführt worden sei, dass Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzung dienten, deshalb auch nicht erforderlich seien, habe, wie sich aus dem Gesamtzusammenhang der für sich genommen möglicherweise missverständlichen Formulierung deutlich ergebe, nur die Selbstverständlichkeit zum Ausdruck gebracht werden sollen, dass ein Planungskonzept nicht solche planerischen Festsetzungen in einem Bebauungsplan rechtfertigen könne, die von vornherein nicht geeignet seien, dieses Ziel zu fördern.
Ein Planungsträger sei nicht gehindert, sich die rechtfertigende Wirkung eines Planungskonzeptes auch im Falle seiner nicht vollständigen Umsetzung zunutze zu machen, sofern die Festsetzungen des Bebauungsplans jedenfalls geeignet seien, einen Beitrag zur Förderung des Planungskonzepts zu leisten. Davon könne allerdings nicht mehr ausgegangen werden, wenn die realistische Gefahr bestehe, dass eine nur teilweise Umsetzung das Planungskonzept konterkariere.
Der Senat habe den dargelegten bundesrechtlichen Maßstab verfehlt, wenn er für die Abweichungen von dem Planungskonzept nachvollziehbare Begründungen fordere, die auf der Ebene der Bauleitplanung eine schlüssige Konzeption erkennen ließen, und wenn er die getroffenen Festsetzungen daran messe, ob sie den Einzelhandel "weitgehend" ausschlössen. Auf der Grundlage des bundesrechtlichen Maßstabs sei die im Bebauungsplan enthaltene allgemeine Zulassung von Einzelhandel mit nicht zentrenrelevanten Hauptsortimenten unter dem Gesichtspunkt der Zentrenstärkung nicht deswegen unwirksam, weil der Bebauungsplan von der im Grundsatz 1 des Masterplans Einzelhandel enthaltenen Empfehlung, Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten bis zu einer Verkaufsfläche von 400 qm zuzulassen, keinen Gebrauch mache oder weil er die zulässigen Neben- und Randsortimente künftiger Einzelhandelsbetriebe nach Art und Umfang nicht weiter einschränke und somit das Ziel der Zentrenstärkung möglicherweise nicht mit der gleichen Intensität verfolge, wie sie der Masterplan Einzelhandel für erwägenswert erachte. Eine solche Regelung sei vielmehr erst dann zu beanstanden, wenn sie nicht geeignet sei, das Ziel der Zentrenstärkung zu fördern oder dieses Ziel gar konterkariere. Diese Prüfung habe der Senat nicht vorgenommen.
Auch soweit er den Einzelhandelsausschluss unter der Zielsetzung des Zentrenschutzes als städtebaulich nicht gerechtfertigt angesehen habe, habe er den bundesrechtlichen Maßstab überspannt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedürfe es bei einem nur zum Schutz eines Zentrums erfolgten Einzelhandelsausschluss der Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente. Weitergehende Anforderungen seien nicht gerechtfertigt. Denn auch insoweit komme es darauf an, ob der festgesetzte Einzelhandelsausschluss geeignet sei, das vom Plangeber ins Auge gefasste städtebauliche Ziel zu fördern. Davon sei grundsätzlich auszugehen, wenn in einem Zentrenkonzept die für die Funktionsfähigkeit der jeweiligen Zentren entscheidenden und mithin zentrumsbildenden Sortimente festgelegt würden und diese Sortimente in einem Bebauungsplan für ein Gebiet außerhalb der Zentren ausgeschlossen würden. Denn auch bei der Verfolgung des Ziels der Stärkung (gemeint ist wohl: des Schutzes) von Versorgungszentren gehe es nicht um punktuelle Abwehr konkreter Gefahren, sondern um planerische Lenkung und mithin eine längerfristige Beeinflussung der Entwicklung, die bereits durch den Ausschluss der für die Zentren konstitutiven Sortimente an anderer Stelle bewirkt werde.
Den bundesrechtlichen Maßstab habe der Senat auch verfehlt, soweit er die den Annex-Handel regelnden Festsetzungen mangels städtebaulicher Rechtfertigung für unwirksam gehalten habe, weil sie keine relative oder absolute flächenmäßige Begrenzung der Einzelhandelsaktivitäten enthielten. Auf das für diese Regelung erkennbar einschlägige, nach seinen Feststellungen in der Planbegründung enthaltene Ziel, das Plangebiet für das produzierende beziehungsweise dienstleistende Gewerbe zu sichern, sei der Senat in diesem Zusammenhang nicht eingegangen. Dass aufgrund der Zulassung des Annex-Handels die Grundsätze des Masterplans Einzelhandel möglicherweise nur in eingeschränktem Umfang umgesetzt würden, stehe der städtebaulichen Rechtfertigung dieser Regelung nicht entgegen. Dass sie das mit der Bauleitplanung ebenfalls verfolgte Ziel der Zentrenstärkung konterkariere oder der im Bebauungsplan geregelte Einzelhandelsausschluss wegen der Zulassung des Annex-Handels keinerlei Beitrag zur Förderung des Ziels der Zentrenstärkung leisten könne, habe der Senat nicht festgestellt und liege auch nicht auf der Hand.
In dem fortgeführten Normenkontrollverfahren trägt die Antragstellerin vor, der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten verstoße gegen das Ermittlungsgebot des § 2 Abs. 3 BauGB und das in § 1 Abs. 7 BauGB geregelte Gebot der gerechten Abwägung. Der Plangeber könne sich über die Aussagen eines städtebaulichen Entwicklungskonzepts nach den gleichen Abwägungsregeln hinwegsetzen, wie dies bei der Zurückstellung abwägungsbeachtlicher Belange zugunsten anderer Belange möglich sei. Weiche er von einem städtebaulichen Entwicklungskonzept ab, müsse er sich dessen bewusst sein. Ebenso müsse ihm bewusst sein, dass er die Abweichung in die Abwägung eingestellt habe und sie auch im Ergebnis abwägungsfehlerfrei sei. Die Auseinandersetzung des Plangebers mit der Abweichung von einem städtebaulichen Entwicklungskonzept sei umso notwendiger, je konkreter die Aussagen dieses Konzeptes und je konkreter der Widerspruch zwischen den Aussagen des Konzeptes und den beabsichtigten Festsetzungen seien. Der Abwägungsvorgang müsse auch dokumentiert werden. Hier sei sich der Rat des Grundsatzes 1 des Masterplans Einzelhandel offensichtlich nicht einmal bewusst gewesen.
Dieser Abwägungsmangel habe Einfluss auf das Abwägungsergebnis. Es bestehe die konkrete Möglichkeit, dass ohne den Mangel die Planung im Ergebnis anders ausgefallen wäre.
Auch die Regelungen für den Annex-Handel seien unwirksam. Soweit das Bundesverwaltungsgericht beanstandet habe, dass der Senat in diesem Zusammenhang nicht auf die in der Planbegründung enthaltene Zielsetzung der Sicherung von Flächen für das produzierende Gewerbe eingegangen sei, könne dies nur für das Gewerbegebiet gelten. Die Regelungen seien mit Blick auf das Fehlen eines relativen oder absoluten Merkmals für die Unterordnung unwirksam. Anders als das Bundesverwaltungsgerichts angenommen habe, seien die Festsetzungen nicht als Ausnahmeregelung im Sinne des § 31 Abs. 1 BauGB formuliert. Hier liege offenbar eine Verwechselung mit dem Parallelverfahren 10 D 42/09.NE vor. Ein Ermessen sei der Baugenehmigungsbehörde in dem Bebauungsplan nicht eingeräumt worden.
Nach Erörterung der Sach- und Rechtslage erklärt die Antragstellerin, dass sie den Antrag zurücknehme. Die Antragsgegnerin willigt in die Rücknahme nicht ein und beantragt,
Sie trägt vor, dass es hier nach den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts im Revisionsurteil nur noch darum gehe, ob im Aufstellungsverfahren den formellen Anforderungen des § 2 Abs. 3 BauGB entsprochen worden sei und der Bebauungsplan dem Abwägungsgebot genüge. Die von der Antragstellerin erhobene Rüge, der Rat sei sich der Abweichung vom Grundsatz 1 des Masterplans Einzelhandel nicht bewusst gewesen, sei jedenfalls deshalb unbeachtlich, weil die Antragstellerin sie nicht fristgemäß schriftlich unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts ihr – der Antragsgegnerin – gegenüber geltend gemacht habe. Dasselbe gelte hinsichtlich der weiteren Rüge der Antragstellerin, dass die Feststellungen des Rates zu etwaigen Auswirkungen von Einzelhandelsnutzungen im Plangebiet auf die städtischen Versorgungszentren den Einzelhandelsausschluss nicht rechtfertigen würden. Im Übrigen habe das Bundesverwaltungsgericht in dem Revisionsurteil betont, dass es bei der Verfolgung der städtebaulichen Zielsetzung des Schutzes und der Stärkung von Versorgungszentren nicht um die punktuelle Abwehr konkreter Gefahren gehe, sondern um planerische Lenkung und mithin um eine längerfristige Beeinflussung der Entwicklung, die bereits durch den Ausschluss der für die Zentren konstitutiven Sortimente an anderer Stelle bewirkt werde. Diese Erwägungen seien nicht nur im Zusammenhang mit der städtebaulichen Erforderlichkeit des Einzelhandelsausschlusses anzustellen, sondern seien auch für die Abwägung maßgeblich. Es sei auch kein Fehler im Abwägungsergebnis gegeben. Der Rat habe sich für die Zurückstellung der Interessen der Antragstellerin entschieden, um die Innenstadt und die angrenzenden Stadtteilzentren zu stärken. Er sei davon ausgegangen, dass die im Plangebiet ausgeschlossenen Sortimente für die dem Hauptgeschäftszentrum und dem Zentrum B2. zugedachte Versorgungsfunktion von Bedeutung seien. Er habe angenommen, dass schon durch die Reaktivierung von Leerständen Potenzialflächen für die Unterbringung von Einzelhandelsbetrieben mit entsprechenden Sortimenten zur Verfügung stünden und insbesondere für das Zentrum B2. nahversorgungsrelevante Sortimente eine zentrumsbildende Rollte spielten. Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen sei die Zurückstellung der Belange der Antragstellerin nicht unvertretbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt der Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin (Beiakte Hefte 1 und 2) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist nicht durch die von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung am 12. Dezember 2013 erklärte Rücknahme des Normenkontrollantrags beendet worden. Die Rücknahme bedurfte nach Stellung der Anträge in der mündlichen Verhandlung am 12. April 2011 der Einwilligung der Antragsgegnerin (§ 92 Abs. 1 Satz 2 VwGO), die diese nicht erteilt hat. Dass das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Senats vom 12. April 2011 aufgehoben und die Sache gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen hat, ändert an dem Einwilligungserfordernis nichts. Durch die Zurückverweisung wird das Verfahren in dem Stand wiedereröffnet, in dem es sich bei Schließen der mündlichen Verhandlung vor der Verkündung des angefochtenen Urteils befand.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. November 2004 ‑ 1 B 33.04 ‑, NVwZ 2005, 336.
In diesem Verfahrensstadium waren die Anträge bereits gestellt.
Der zulässige Normenkontrollantrag ist nicht begründet.
Der dem Bebauungsplan Nr. 810 ‑ I. – (im Folgenden: Bebauungsplan) zu Grunde liegenden Planung als solcher fehlt nicht die nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderliche städtebauliche Rechtfertigung. Nach dieser Vorschrift haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Die erforderliche Planrechtfertigung ist gegeben, wenn der Bebauungsplan nach seinem Inhalt auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung ausgerichtet und nach der planerischen Konzeption der zur Planung berufenen Gemeinde als Mittel hierfür erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bebauungsplan in aller Regel erst bei groben und einigermaßen offensichtlichen, von keiner nachvollziehbaren Konzeption getragenen planerischen Missgriffen, oder wenn er auf unabsehbare Zeit vollzugsunfähig ist.
Mit dem Bebauungsplan hat der Rat ausweislich der Planbegründung unter anderem beabsichtigt, das Plangebiet als Standort insbesondere für produzierende Betriebe, Dienstleistungs- und Handwerksbetriebe zu sichern, negative Auswirkungen auf das städtische Zentrengefüge durch die Ansiedelung von Einzelhandel im Plangebiet zu verhindern und erkannte Konflikte zwischen den gewerblichen Nutzungen und den Wohnnutzungen im Plangebiet zu lösen. Bei diesen Anliegen handelt es sich um städtebauliche Erwägungen im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB, die die Aufstellung von Bebauungsplänen rechtfertigen können.
Sämtliche zeichnerische und textliche Festsetzungen des Bebauungsplans sind von einschlägigen Ermächtigungen getragen und hinreichend bestimmt.
Letzteres gilt auch für die Abgrenzung der Baugebiete und ihrer jeweiligen Teilgebiete. Die Mischgebiets- und die Gewerbegebietsflächen sind in ihrer Darstellung farblich unterschieden. Soweit die Antragstellerin beanstandet, dass einzelne der zur Abgrenzung unterschiedlicher Nutzungen innerhalb der Baugebiete in der Planurkunde eingezeichneten Linien im Nichts endeten, trifft dies nicht zu. Die besagten Linien verlaufen innerhalb der Baugebiete jeweils zwischen der Plangebietsgrenze und dem andersfarbig dargestellten angrenzenden Baugebiet oder einem anderen Punkt der Plangebietsgrenze. Der durch sie bestimmte Regelungsbereich ist auch in seiner räumlichen Ausdehnung für die Planbetroffenen eindeutig erkennbar.
Die textlichen Festsetzungen zu den Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen Gewerbebetrieben (im Folgenden: Annex-Handel) sind ebenfalls hinreichend bestimmt. Nach diesen Festsetzungen sind in beiden Baugebieten Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen Gewerbebetrieben, die sich ganz oder teilweise an den Endverbraucher richten, nur dann zulässig, wenn sie nach Art und Umfang in eindeutigem Zusammenhang mit der Produktion, der Ver- und Bearbeitung von Gütern einschließlich Reparatur und Serviceleistungen der Betriebsstätten im Plangebiet stehen.
Die Antragstellerin meint zu Unrecht, es sei unklar, was unter „eindeutigem Zusammenhang“ zu verstehen sei, und dass der in der Planbegründung gebrauchte Begriff der „untergeordneten Betriebsteile“ insoweit nicht weiterführe.
Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe allein stellt die Bestimmtheit einer textlichen Festsetzung eines Bebauungsplans nicht in Frage. Es reicht aus, dass sich ihr näherer Inhalt unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und des erkennbaren Willens des Plangebers erschließen lässt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Januar 1995 – 4 NB 3.95 –, BRS 57 Nr. 26.
Dabei ist geklärt, dass einer Festsetzung nicht deshalb die gebotene Bestimmtheit fehlt, weil sie der Auslegung bedarf. Es genügt, wenn der Inhalt der Festsetzung durch die anerkannten Auslegungsmethoden zweifelsfrei ermittelt werden kann. Die Auslegung ist nicht durch den formalen Wortlaut der Festsetzung begrenzt. Ausschlaggebend ist vielmehr der objektive Wille des Plangebers, soweit er wenigstens andeutungsweise im Text der Festsetzung einen Niederschlag gefunden hat.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1995 – 4 N 2.95 –, BRS 57 Nr. 57.
Das im Rechtsstaatsprinzip begründete Gebot hinreichender Bestimmtheit zwingt den Plangeber auch nicht, den Tatbestand einer textlichen Festsetzung so genau zu umschreiben, dass es bei deren Auslegung und Anwendung keine Zweifelsfragen gibt. Es genügt, dass die Planbetroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Die Grenze zur Unbestimmtheit ist erst überschritten, wenn die Regelung so konturenlos bleibt, dass ihre willkürfreie Handhabung durch die Behörden und Gerichte nicht mehr gewährleistet ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2007 – 4 C 7.07 –, BRS 71 Nr. 89.
Wann ein eindeutiger Zusammenhang besteht zwischen der jeweiligen Verkaufsstätte und den handwerklichen oder gewerblichen Leistungen der Betriebsstätte der sie zugeordnet ist, lässt sich nach den vorstehenden Grundsätzen mit Hilfe des im Festsetzungstext verwendeten Begriffspaars „nach Art und Umfang“ sowie der Planbegründung hinreichend klar bestimmen. Die textlichen Festsetzungen zum Annex-Handel sollen die im Plangebiet tätigen Handwerks- und Gewerbebetriebe im Interesse einer Standortsicherung privilegieren und mit dem Privileg einen Anreiz schaffen für eine vom Rat gewollte Neuansiedelung entsprechender Betriebe. Im Spannungsverhältnis mit der zugleich verfolgten Zielsetzung, den Einzelhandel im Plangebiet mit Blick auf die städtische Zentrenstruktur weitgehend auszuschließen, dient das Tatbestandsmerkmal des „eindeutigen Zusammenhanges“ letztlich dazu, einer Umgehung des mit den Festsetzungen verfolgten Privilegierungsanliegens entgegenzuwirken, wozu im weiteren Sinne auch die Verhinderung einer Ausuferung des Annex-Handels gezählt werden kann. Dementsprechend heißt es in der Planbegründung eingrenzend, dass ein betrieblicher Zusammenhang nur dann bestehe, wenn die vertriebenen Produkte am Standort im Plangebiet hergestellt würden und der Verkauf auf die dort hergestellten Produkte beschränkt sei. Vor diesem Hintergrund steht die Gewähr einer willkürfreien Handhabung der textlichen Festsetzungen zum Annex-Handel durch die Behörden und Gerichte nicht in Frage.
Die einzelnen zeichnerischen und textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans genügen auch den Anforderungen des § 1 Abs. 3 BauGB.
Nach der in dem in diesem Verfahren ergangenen Revisionsurteil geäußerten Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts, an die der Senat gemäß § 144 Abs. 6 VwGO gebunden ist, ist der eingangs beschriebene grobe Maßstab für die Planrechtfertigung auch anzulegen, wenn es darum geht, die städtebauliche Erforderlichkeit der einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans festzustellen. Die Anforderungen des § 1 Abs. 3 BauGB beträfen die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür sei das Abwägungsgebot maßgeblich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 – 4 CN 7.11 –, juris.
In Anwendung dieses Maßstabes sind die zeichnerischen Festsetzungen zur überbaubaren Grundstücksfläche in Form von Baugrenzen entlang der zugleich mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten belegten Zuwegungen zu den hinteren Grundstücken ebenso als städtebaulich begründet anzusehen wie der durch textliche Festsetzung bestimmte Ausschluss von Nebenanlagen, Garagen und überdachten Stellplätzen auf den Flächen zwischen den festgesetzten Baugrenzen und der Straße „I.“.
Dass sich die Planbegründung zu den mit diesen Festsetzungen verfolgten Zielsetzungen nicht im Einzelnen verhält, ist für die Bejahung ihrer städtebaulichen Erforderlichkeit nicht von ausschlaggebender Bedeutung. Die Planbegründung, die nach § 2a Satz 1 BauGB die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen des Bebauungsplans darzulegen hat, soll sicherstellen, dass die städtebauliche Rechtfertigung und Erforderlichkeit sowie die Grundlagen der Abwägung in ihren zentralen Punkten dargestellt werden, um eine effektive Rechtskontrolle des Bebauungsplans zu ermöglichen. Daneben soll sie die Festsetzungen des Bebauungsplans verdeutlichen und Hilfe für ihre Auslegung sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989 – 4 C 15.86 –, BRS 49 Nr. 29.
Diese Funktionen erfordern es nicht, dass jede Festsetzung des Bebauungsplans in der Planbegründung im Detail erläutert werden muss.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1971 – 4 C 76.68 –, BRS 24 Nr. 15.
Insbesondere die Festsetzung von Baugrenzen als wesentliches Instrument für die städtebauliche Ordnung von Baugebieten trägt ihre Rechtfertigung regelmäßig in sich. Ob die festgesetzten Baugrenzen auch hinsichtlich ihrer konkreten Anordnung angemessen sind, ist – jedenfalls nach der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – eine Frage, die sich erst im Rahmen der Abwägung stellt. Dass es hier möglicherweise einer Festsetzung von Baugrenzen entlang der Zuwegungen zu den hinteren Grundstücken nicht bedurft hätte, weil die Freihaltung dieser Zuwegungen von Bebauung bereits durch ihre Belegung mit Geh-, Fahr- und Leitungsrechten gesichert ist und die Baugrenzen in diesem Bereich darüber hinaus keine weiteren Aufgaben erfüllen können, bedeutet jedenfalls keinen groben planerischen Missgriff, der auf der Ebene des § 1 Abs. 3 BauGB korrigiert werden müsste. Die fraglichen Baugrenzen wären schlimmstenfalls überflüssig und führten zu keiner zusätzlichen Belastung für die Planbetroffenen. Auch der Ausschluss von Nebenanlagen, Garagen und überdachten Stellplätzen auf den nicht überbaubaren Grundstücksflächen unmittelbar südlich der Straße „I.“ erweist sich nicht als grober planerischer Missgriff. Zu Recht hat die Antragsgegnerin im Normenkontrollverfahren darauf hingewiesen, dass es zu den allgemeinen Grundanliegen der Stadtplanung gehöre, klare Raumkanten durch die Freihaltung des Straßenraumes bis zur Flucht der Hauptgebäude zu schaffen.
Städtebaulich gerechtfertigt im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB sind auch die auf § 1 Abs. 9 BauNVO gestützten, beide Baugebiete betreffenden textlichen Festsetzungen zum Ausschluss von Einzelhandel und zur Zulässigkeit des Annex-Handels.
Nach den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts im Revisionsurteil ist aus dem Umstand, dass ein Plangeber die städtebauliche Erforderlichkeit von Festsetzungen der vorgenannten Art mit dem Willen zur Umsetzung eines Einzelhandelskonzeptes im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB begründet, die Vorgaben dieses Einzelhandelskonzeptes aber nur teilweise umsetzt, nicht der Schluss zu ziehen, dass den Festsetzungen von vornherein die städtebauliche Erforderlichkeit abzusprechen wäre. Der Plangeber könne sich die rechtfertigende Wirkung eines Einzelhandelskonzeptes auch in Teilen zunutze machen, solange die zu seiner Umsetzung getroffenen Festsetzungen des Bebauungsplans jedenfalls geeignet seien, einen Beitrag zur Förderung des Einzelhandelskonzeptes zu leisten, und nicht die realistische Gefahr bestehe, dass eine nur teilweise Umsetzung des Einzelhandelskonzeptes dieses konterkariere. Verfolge das Einzelhandelskonzept das Ziel, die Versorgungszentren im Stadtgebiet zu stärken, bedürften Festsetzungen, die von dem Einzelhandelskonzept abwichen, keiner nachvollziehbaren Begründung, die auf der Ebene der Bauleitplanung ein schlüssiges Planungskonzept erkennen lasse. Ebenso wenig seien die Festsetzungen daran zu messen, ob sie den Einzelhandel weitgehend ausschlössen. Solle der Ausschluss von Einzelhandel nur zum Schutz eines Versorgungszentrums festgesetzt werden, bedürfe es der Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente. Dieses Erfordernis sei aber nicht im Planaufstellungsverfahren sondern regelmäßig bei der Erstellung des Einzelhandelskonzeptes zu erfüllen. Auch eine Darstellung der konkret zentrenschädlichen Sortimente in der Planbegründung sei nicht zu verlangen. Von der Eignung eines Einzelhandelsausschlusses zur Förderung des Zentrenschutzes sei grundsätzlich auszugehen, wenn in einem Einzelhandelskonzept die für die Funktionsfähigkeit der jeweiligen Versorgungszentren entscheidenden und mithin zentrumsbildenden Sortimente festgelegt und diese Sortimente für ein Gebiet außerhalb der Versorgungszentren ausgeschlossen seien. Etwas anderes gelte nur in offensichtlichen Ausnahmefällen, in denen der Ausschluss zentrumsbildender Sortimente für ein bestimmtes Gebiet außerhalb der Versorgungszentren keinerlei Beitrag zum Zentrenschutz leisten könne.
Dass hier die textlichen Festsetzungen zum Ausschluss von Einzelhandel wegen der im Übrigen durch den Bebauungsplan bewirkten Abweichungen von dem Masterplan Einzelhandel, die der Senat in der aufgehobenen Entscheidung vom 12. April 2011 aufgezeigt hat, nicht geeignet sein könnten, zumindest irgendeinen Beitrag zu leisten, das Ziel der Stärkung der städtischen Versorgungszentren zu fördern, oder die besagten Abweichungen dieses Ziel gar konterkarieren würden, lässt sich nicht feststellen. Nach dem von dem Bundesverwaltungsgericht vorgegebenen Maßstab dürfte die Möglichkeit, solche Feststellungen zu treffen, ohnehin eher theoretischer Natur sein.
Die textlichen Festsetzungen zum Annex-Handel, die quasi als Gegenausnahmen den nach § 1 Abs. 9 BauNVO für die Baugebiete jeweils festgesetzten ausnahmsweisen Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen teilweise wieder zurücknehmen, ohne selbst Ausnahmeregelungen im Sinne des § 31 Abs. 1 BauGB zu sein, dienen weder dem Schutz noch der Stärkung der städtischen Versorgungszentren. Das Gegenteil ist der Fall, denn jede Form zentrenrelevanten Einzelhandels im Plangebiet steht in Konkurrenz zu dem Einzelhandel in den Versorgungszentren und bindet Potenzial, das den Versorgungszentren verlorengeht. Die textlichen Festsetzungen zum Annex-Handel sollen vielmehr – wie oben bereits ausgeführt – die im Plangebiet tätigen Handwerks- und Gewerbebetriebe sowohl im Interesse einer Standortsicherung als auch als Anreiz für eine vom Rat gewollte Neuansiedelung privilegieren. Diese Ziele, die für beide Baugebiete gelten, sind hinlänglich städtebaulich motiviert.
Der Annahme des Bundesverwaltungsgerichts, das in der Planbegründung verlautbarte Ziel, das Plangebiet für das produzierende beziehungsweise dienstleistende Gewerbe zu sichern, sei auch für die textlichen Festsetzungen zum Annex-Handel erkennbar einschlägig, folgt der Senat nicht. Dabei handelt es sich um eine tatrichterliche Feststellung, die nicht der Bindung des § 144 Abs. 6 VwGO unterliegt. Das Ziel soll hier vielmehr – wie sich aus der Planbegründung ergibt – den Ausschluss der an sich in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen Nutzungen – vornehmlich den Einzelhandelsausschluss – rechtfertigen. Dabei steht der Freiraumschutz im Vordergrund, da bei einem Flächenverbrauch durch die ausgeschlossenen Nutzungen der Bedarf an Gewerbeflächen an anderer Stelle – vor allem im Freiraum – befriedigt werden müsste. Die Freihaltung von Flächen für das Handwerk sowie für das produzierende und dienstleistende Gewerbe lässt sich überdies – zumal in vergleichsweise kleinen Baugebieten wie hier – schwerlich dadurch erreichen, dass in nicht unwesentlichem Umfang die Inanspruchnahme von Flächen durch den Einzelhandel zugelassen wird, auch wenn dieser Einzelhandel einem Handwerks- oder Gewerbebetrieb angegliedert sein muss. Für das Teilgebiet MI1 ist außerdem das Ziel, das Plangebiet für das Handwerk sowie das produzierende und dienstleistende Gewerbe zu sichern, nicht formuliert.
Ob das Bundesverwaltungsgericht an seiner früheren Rechtsauffassung festhält, wonach es jedenfalls auf der Ebene eines Bebauungsplans, der ein städtebauliches Konzept zur Einzelhandelssteuerung für einen bestimmten Bereich umsetzt, keiner weiteren Differenzierung der ausgeschlossenen Sortimente unter dem Gesichtspunkt der Zentreneignung bedarf, wenn das Konzept in der Lage ist, die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Stadtgebiet nachvollziehbar und widerspruchsfrei zu ordnen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 – 4 C 21.07 –, BRS 74 Nr. 1,
und in welchem rechtlichen Zusammenhang der Gesichtspunkt der Nachvollziehbarkeit und Widerspruchsfreiheit eines solchen Konzeptes Bedeutung haben soll, lässt sich dem Revisionsurteil nicht entnehmen. Der Senat braucht diesen Fragen nicht weiter nachzugehen, denn der vom Rat als Einzelhandelskonzept beschlossene Masterplan Einzelhandel ist jedenfalls nach dem in dem Revisionsurteil insoweit ebenfalls vorgegebenen groben Maßstab für sich genommen nachvollziehbar und widerspruchsfrei.
Der Masterplan Einzelhandel baut auf einer Erhebung sämtlicher Einzelhandelsbetriebe im Stadtgebiet unter Berücksichtigung der jeweiligen Sortimente und der Verkaufsflächen auf, die er jeweils den festgelegten Zentren und Stadtbezirken zuordnet. Er enthält eine ortsspezifische Liste der als zentren- beziehungsweise nicht zentrenrelevant angesehenen Sortimente und benennt Ziele und Vorschläge für eine gesamtstädtische Entwicklung. Diesen Zielen und Vorschlägen liegt das Leitbild einer zentrenorientierten Versorgungsstruktur und Einzelhandelsentwicklung zugrunde. Ausgehend von dem Ziel, die gewachsenen Haupt- und Nebenzentren in ihren Versorgungsfunktionen zu stärken, formuliert der Masterplan Einzelhandel insbesondere vier Grundsätze zur städtebaulichen Steuerung der Einzelhandelsnutzungen. Nach dem Grundsatz 1 solle der kleinflächige zentrenrelevante Einzelhandel nur noch in den im Masterplan Einzelhandel dargestellten zentralen Versorgungsbereichen zulässig sein, während der großflächige zentrenrelevante Einzelhandel nach dem Grundsatz 2 abhängig von der Verkaufsflächengröße nur noch im Hauptgeschäftszentrum sowie in den (besonderen) Stadtbezirkszentren und Stadtteilzentren angesiedelt werden solle. Der Einzelhandel mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten solle gemäß dem Grundsatz 3 in den zentralen Versorgungsbereichen zur Gewährleistung der Nahversorgung konzentriert werden. Der Grundsatz 4 hebt hervor, dass der nicht zentrenrelevante Einzelhandel bis zur Schwelle der Großflächigkeit grundsätzlich überall dort möglich sein solle, wo Einzelhandel baurechtlich zulässig sei. Zur Verwirklichung der angestrebten Einzelhandelsentwicklung sollten jedoch auch Ansiedlungen nicht zentrenrelevanter Sortimente (groß- und kleinflächig) räumlich gelenkt werden, wofür sich neben den Zentren insbesondere bestehende Sonderstandorte anböten.
Der Masterplan Einzelhandel will mit seinen Vorgaben entsprechend dem dargestellten Ziel der Stärkung der Versorgungsbereiche die Aktivitäten des Einzelhandels auf diejenigen Standorte lenken, die für die Entwicklung der Stadt beziehungsweise der Stadtbezirke förderlich sind. Der Senat hat keine Zweifel daran, dass diese Maßgaben auch unter Berücksichtigung der im Masterplan Einzelhandel formulierten Ausnahmen grundsätzlich geeignet sind, das auf das gesamte Stadtgebiet bezogene Konzept zur Stärkung der Zentren durch die Konzentration von Einzelhandelsansiedlungen auf diese Zentren umzusetzen. Das Konzept basiert auf einer hinreichenden Betrachtung der konkreten Situation und erscheint für sich genommen insgesamt schlüssig und frei von Widersprüchen. Der Umstand, dass – wie die Beklagte nach den Ausführungen in der Fortschreibung des Masterplans Einzelhandel selbst erkannt hat – dieser in der im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses geltenden Fassung zu viele zentrale Versorgungsbereiche festlegt hatte und die Abgrenzungen einzelner zentraler Versorgungsbereiche fehlerhaft war, stellt seine Nachvollziehbarkeit und Widerspruchsfreiheit weder hinsichtlich seiner grundlegenden Konzeption noch hinsichtlich seiner grundlegenden Zielsetzungen in Frage.
Der Bebauungsplan weist keine Abwägungsmängel auf, die gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtlich sind.
Die verfahrensrechtlichen Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus den Vorgaben des § 2 Abs. 3 BauGB, wonach bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), ermittelt und bewertet werden müssen. Sie decken sich mit denen, die die Rechtsprechung bezogen auf die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, juris, und vom 9. April 2008 – 4 CN 1.07 –, BRS 73 Nr. 31.
Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, nach dem bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind, stellt zudem inhaltliche Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis. Das Abwägungsgebot ist danach verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Diesen Anforderungen genügt die dem Bebauungsplan zugrunde liegende Abwägung jedenfalls insoweit, als die Antragstellerin vermeintliche Mängel bei der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials sowie im Abwägungsvorgang fristgerecht gerügt hat.
Nur auf diese kann es hier ankommen, denn Mängel bei der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB) sowie im Abwägungsvorgang (§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB) sind nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 BauGB in der hier maßgeblichen alten Fassung unbeachtlich, sofern sie nicht innerhalb von zwei Jahren seit der Bekanntmachung des Bebauungsplans schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhaltes geltend gemacht worden sind.
Auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie die Rechtsfolgen der unterbliebenen Geltendmachung hat die Antragsgegnerin in der öffentlichen Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses ordnungsgemäß hingewiesen.
Die Antragstellerin hat mit Schreiben vom 1. Oktober 2008 gegenüber der Antragsgegnerin die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften geltend gemacht. Sie hat darin auf das Problem etwaiger Nachfolgenutzungen insbesondere im gewerblich genutzten rückwärtigen Bereich ihres Grundstücks hingewiesen und dazu als Anlage eine Kopie des im Rahmen der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs eingereichten Einwendungsschreibens vom 14. August 2006 vorgelegt. Soweit der Bebauungsplan ein Gewerbegebiet festsetze, seien ihre abwägungsbeachtlichen Belange nicht berücksichtigt oder nicht zutreffend bewertet worden. Die Festsetzung könne zu erheblichen Einschränkungen der zukünftigen Entwicklung führen. Im Anschluss an die straßennahe Wohnbebauung entlang der Straße „I.“, die sich de facto als allgemeines Wohngebiet darstelle, sei die Entwicklung eines Gewerbegebietes im rückwärtigen Bereich nicht oder nur unter erheblich erschwerten Bedingungen möglich. Es habe sich bereits gezeigt, dass dort die Ansiedelung von Nachfolgenutzungen auf erhebliche Schwierigkeiten stoße, weil dieser Bereich als Gewerbegebiet nicht angenommen werde. Angesichts dessen habe der Rat ihre Anregung, auch den rückwärtigen Bereich des Plangebiets als Mischgebiet festzusetzen, in abwägungsfehlerhafter Weise nicht aufgegriffen. Nicht abwägungsgerecht sei auch der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben im Gewerbegebiet und von Betrieben mit zentrenrelevanten Einzelhandelssortimenten im Mischgebiet. Dort seien bereits Einzelhandelsbetriebe vorhanden. Der Schutz der gewerblichen Nutzungen gebiete es nicht, Einzelhandelsnutzungen auszuschließen. Es biete sich an, auch in dem Gewerbegebiet jedenfalls nicht zentrenrelevanten Einzelhandel zuzulassen.
Dieses eindeutig zum Zwecke der Rüge verfasste Schreiben genügt inhaltlich den Anforderungen des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Die Regelung verlangt Substanziierung und Konkretisierung. Der Gemeinde soll durch die Darstellung des maßgebenden Sachverhaltes ermöglicht werden, auf seiner Grundlage gegebenenfalls ein Verfahren zur Fehlerbehebung einzuleiten. Dazu reicht eine nur pauschale Rüge nicht aus, denn sie hätte für die Gemeinde keinen fördernden Erkenntniswert.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 1995 – 4 NB 16.95 –, BRS 67 Nr. 51.
Gemessen an diesen Anforderungen bezeichnet das Rügeschreiben die geltend gemachten Abwägungsmängel ausreichend substanziiert und konkret, sodass es die bezweckte Anstoßfunktion des Rügeerfordernisses erfüllt.
In der Sache treffen die erhobenen Rügen aber nicht zu. Der Rat hat die abwägungsrelevanten Belange, deren fehlerhafte Behandlung die Antragstellerin behauptet, zutreffend ermittelt, bewertet und im Verhältnis zu den Zielsetzungen der Planung und den sonstigen zu beachtenden Belangen in einen angemessenen Ausgleich gebracht.
Er hat sich bei seiner Entscheidung, das nördliche Plangebiet als Mischgebiet zu überplanen, maßgeblich davon leiten lassen, die vorhandenen Wohngebäude, die dort trotz der bisherigen Festsetzung der Flächen als Gewerbegebiet entstanden sind, planungsrechtlich zu sichern. Die Alternative, das gesamte Gebiet weiterhin als Gewerbegebiet festzusetzen hat der Rat gesehen und mit nachvollziehbaren Erwägungen, insbesondere unter Berücksichtigung der berechtigten Interessen der dort Wohnenden, verworfen. Auch den Vorschlag der Antragstellerin, das Plangebiet insgesamt oder jedenfalls zum größten Teil als Mischgebiet festzusetzen, hat der Rat in Erwägung gezogen, sich aber in nicht zu beanstandender Weise dagegen entschieden, weil er die noch vorhandenen Gewerbeflächen mit Blick auf das Fehlen ausreichender Flächen dieser Art im Stadtgebiet und nicht zuletzt zum Schutz des Freiraums planungsrechtlich sichern wollte. Er ist in diesem Zusammenhang rechtsfehlerfrei davon ausgegangen, dass die Aufgabe der Gewerbeflächen im Plangebiet die Inanspruchnahme von Flächen zur Gewerbeansiedelung an anderer Stelle, insbesondere im Freiraum, erforderlich machen würde. Auch der Einzelhandelsausschluss in den Baugebieten ist unter Abwägungsgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Er ist durch zwei Zielsetzungen motiviert. Die erste, bereits angesprochene Zielsetzung, die Flächen im Plangebiet vor allem produzierenden Gewerbebetrieben sowie Handwerks- und Dienstleistungsbetrieben vorzubehalten, dient vor dem Hintergrund des vom Rat festgestellten begrenzten Flächenvorrates für die Ansiedelung von Gewerbebetrieben im Stadtgebiet einem gewichtigen öffentlichen Interesse, das vor allem die Belange der mittelständischen Wirtschaft und den Wunsch nach Erhaltung und Schaffung von insbesondere wohnungsnahen Arbeitsplätzen in sich vereint. Diese Zielsetzung hat die Entwicklung in dem Gewerbegebiet und in dem Teilgebiet MI2 im Auge, in dem die Wohnnutzung weitestgehend ausgeschlossen ist. Dass die fraglichen Flächen von vornherein ungeeignet wären, als Standorte für produzierende Gewerbebetriebe sowie Handwerks- und Dienstleistungsbetriebe zu dienen, kann schon deshalb ausgeschlossen werden, weil es dort bereits entsprechende Betriebe gibt. Die zweite Zielsetzung, die dem Einzelhandelsausschluss zugrunde liegt und auch für das Teilgebiet MI1 einschlägig ist, ist die Stärkung der städtischen Versorgungszentren und ihrer Struktur. Sie bezweckt die Belebung vor allem der Stadt- und Stadtteilzentren sowie die wohnungsnahe Versorgung der Bevölkerung. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass die Stärkung der gemeindlichen Versorgungszentren ein gewichtiges städtebauliches Ziel darstellt. Bauleitplanung erschöpft sich nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu steuern. Sie ist auch ein Mittel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren und aktiv auf eine Änderung des städtebaulichen Status Quo hinzuwirken. Zur Erreichung des Ziels, die gemeindlichen Versorgungszentren zu stärken, ist der Plangeber nicht darauf beschränkt, nur solche Nutzungsarten in nicht zentralen Lagen zu unterbinden, die in den Zentren bereits in nennenswertem Umfang anzutreffen sind. Es ist ihm auch gestattet, „zentrumsbildende“ Nutzungsarten, die es in den Zentren bisher nicht oder nur in geringem Umfang gibt, in anderen Teilen des Gemeindegebiets mit dem Ziel auszuschließen, eventuelle Neuansiedlungen den Zentren zuzuführen, um deren Attraktivität zu steigern oder zu erhalten. Dass der hier festgesetzte Einzelhandelsausschluss nicht geeignet sein könnte, zur Stärkung der städtischen Versorgungszentren und ihrer Struktur beizutragen, ist nicht ersichtlich.
Die Interessen der Grundeigentümer an einer möglichst wirtschaftlichen Nutzung ihrer im Plangebiet gelegen Grundstücke hat der Rat durch den Einzelhandelsausschluss nicht unangemessen beeinträchtigt. Ihnen verbleibt trotzt des Einzelhandelsausschlusses und der sonstigen Nutzungsausschlüsse eine hinreichende Bandbreite möglicher Nutzungen. Auch wenn anzunehmen wäre, dass die Vermarktung der Grundstücke für die zugelassenen Nutzungen im Einzelfall Schwierigkeiten verursachen könnte, ergäbe sich daraus allein kein Abwägungsfehler. Dem Interesse eines Grundeigentümers an der einfachsten und lukrativsten Vermarktung seines Grundstücks kommt regelmäßig nicht so viel Gewicht zu, dass der Plangeber dieses Interesse bei der Abwägung nicht mit Blick auf ebenso gewichtige öffentliche Interessen der vorstehend beschriebenen Art zurückstellen könnte. Den besonderen Interessen des bestehenden Einzelhandelsbetriebes, der mit dem Einzelhandelsausschluss überplant worden ist, hat der Rat durch eine Festsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO, die die Fortführung und Änderung des Betriebes über den bloßen Bestandsschutz hinaus ermöglicht, ausreichend Rechnung getragen. Soweit die Antragstellerin behauptet, es sei ein weiterer Einzelhandelsbetrieb überplant worden, hat die Antragsgegnerin unwiderlegt vorgetragen, dass der von der Antragstellerin benannte Betrieb nicht über eine Baugenehmigung für einen Einzelhandel mit Getränken verfüge. Der Rat war deshalb nicht gehalten, insoweit unter Abwägungsgesichtspunkten eine abweichende Festsetzung zu erwägen.
Ob sonstige Mängel bei der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials sowie im Abwägungsvorgang aufgetreten sind, wie sie die Antragstellerin im Normenkontrollverfahren insbesondere in Bezug auf die Beachtung des Masterplans Einzelhandel, die Abgrenzung zwischen den einzelnen Gebietstypen innerhalb des Plangebiets und die Missachtung der Grundstücksgrenzen bei der Festsetzung der verschiedenen Nutzungsarten geltend gemacht hat, kann offenbleiben, da solche Mängel jedenfalls nicht zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans führen könnten. Sie wären unbeachtlich, weil die Antragstellerin sie nicht fristgerecht gerügt hat. Der Auffassung der Antragstellerin, die meint, wegen der mit dem Revisionsurteil geänderten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur städtebaulichen Erforderlichkeit von Festsetzungen zum Ausschluss von Einzelhandel und zu der damit einhergehenden Bedeutung eines Einzelhandelskonzeptes im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB seien insoweit geringere Anforderungen an die Rügepflicht zu stellen, folgt der Senat nicht. Eine geänderte höchstrichterliche Spruchpraxis in anderem Zusammenhang vermag die gesetzlichen Vorgaben des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 BauGB nicht zu relativieren.
Weder hinsichtlich der rechtzeitig gerügten noch hinsichtlich der darüber hinaus geltend gemachten – vermeintlichen – Abwägungsfehler lassen sich Mängel im Abwägungsergebnis feststellen. Ein Mangel im Abwägungsergebnis ist erst dann anzunehmen, wenn er so schwerwiegend ist, dass das Ergebnis der Planung schlechterdings nicht haltbar und eine Verfristung des Mangels unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten daher nicht gerechtfertigt ist.
Vgl. Amtliche Begründung zum EAG Bau, BT-Drucks. 15/2250, S. 96.
Dazu genügt es nicht, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planung bei einer fehlerfreien Abwägung anders ausgefallen wäre und ein möglicher Abwägungsfehler damit im Sinne des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 BauGB auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist. Das Abwägungsergebnis ist vielmehr erst dann zu beanstanden, wenn eine fehlerfreie Nachholung der erforderlichen Abwägung von vornherein nicht zum selben Ergebnis führen könnte, weil andernfalls der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen würde, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis stünde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 2010 – 4 CN 2.10 –, BauR 2011, 225 (229) m.w.N.; BTDrucks. 15/2250 S. 65.
Von einer derart unausgewogenen Planung kann hier nach den vorstehenden Ausführungen keine Rede sein.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 BauNVO
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 5 und 9 BauNVO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 31 Abs. 1 BauGB
§ 92 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 144 Abs. 6 VwGO
§ 2a Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2005, 336
4 CN 7.11
4 C 21.07
10 D 42/09
1 B 33.04
4 NB 3.95
4 N 2.95
4 C 7.07
4 CN 7.11
4 C 15.86
4 C 76.68
4 C 21.07
4 CN 1.11
4 CN 1.07
4 NB 16.95
4 CN 2.10