Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-10-09, Aktenzeichen 9 K 2185/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2008:1009.9K2185.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizu-treibenden Betrages abwenden, sofern nicht der Beklagte zuvor Si-cherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Einer der Gesellschafter der Klägerin ist Allein- bzw. Miteigentümer der Grundstücke E Straße/Jstraße (Flurstücke 241 bis 244, Flur 0, Gemarkung G2) in I. Auf dem Flurstück 242 befindet sich das Gebäude einer ehemaligen Spezialmaschinenfabrik, das sich westlich anschließende Flurstück 241 ist unbebaut. In nördlicher Richtung werden das Flurstück 241 durch das Flurstück 243 und das Flurstück 242 durch das Flurstück 244 begrenzt.
Die von den Flurstücken 241 bis 244 umfasste Fläche, die am westlichen Rand der Stadt I nur wenige hundert Meter von der Stadt E (Ortsteil C) entfernt ist, wird östlich durch die Ystraße begrenzt, an deren gegenüberliegender Seite sich gewerbliche Nutzungen (z.B. die Fa. "Q") befinden. Im weiteren nördlichen Verlauf der Ystraße befinden sich auf deren östlicher Seite überwiegend Wohnhäuser. Nördlich schließen sich an die Flurstücke 243 und 244 weitere gewerbliche Nutzungen an (z.B. "C1" GmbH, Ystraße 3, "O", Ystraße 7). Südlich schließt sich an das Grundstück die E Straße an, die E-C und I miteinander verbindet und die in ihrem östlichen Verlauf zur Ier Innenstadt führt, die ca. 1,5 km entfernt ist. Etwa 1,1 km östlich von dem Grundstück entfernt befindet sich an der E Straße ein M-Discounter. In westlicher Hinsicht befinden sich Grün- bzw. Waldflächen, an der E Straße auch einige Wohnhäuser.
Die Flurstücke 241 bis 244 liegen im räumlichen Geltungsbereich des (als Bebauungsplan Nr. 103 übergeleiteten) Durchführungsplans Nr. 103 der Stadt I vom 19. Dezember 1960/6. April 1962. Sie sind in einem Bereich gelegen, für den "E – Mittelgewerbegebiet" festgesetzt ist; der westliche und südliche Rand des Flurstücks 241 und der südliche Rand des Flurstücks 242 sind als "private Grün- und Freifläche" ausgewiesen. Der Durchführungsplan Nr. 103 enthält als "Planinhalt" unter Nr. 3.11 folgende Festsetzung: "Im ausgewiesenen Mittelgewerbegebiet sind alle Anlagen zulässig, die in § 7, I B Ziffer 3 e) der Bauordnung für den Regierungsbezirk E genannt sind mit Ausnahme derjenigen Betriebe, die nach § 16 der Reichsgewerbeordnung einer besonderen Genehmigung bedürfen". Nach 3.12 der Erläuterungen des Plans Nr. 103 sind Wohnungen/Wohnhäuser für die zur Bewachung erforderlichen Aufsichtspersonen zulässig. Unter 3.2 "Baustufen" finden sich weitere Regelungen. Das Original des Durchführungsplans Nr. 103 existiert nicht mehr; es ist im Jahre 1968 durch einen Brand vernichtet worden. Aufstellungsvorgänge sind ebenfalls nicht vorhanden.
Die genannten Flurstücke liegen ferner im Geltungsbereich der am 13. Dezember 2006 beschlossenen und am 21. Dezember 2006 öffentlich bekannt gemachten 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 103 (dessen 1. Änderung einen anderen Bereich betraf). Dieser Plan setzt insoweit (abgesehen von einem ca. 30 m breiten Streifen am südlichen Rand der Flurstücke 241 und 242, für den "private Grünfläche" ausgewiesen ist) hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung "Gewerbegebiet" fest; nördlich schließen sich weitere gegliederte Gewerbegebiete an; für die Wohnbebauung an der östlichen Seite der Ystraße bis zur Sstraße wird ein besonderes Wohngebiet festgesetzt. Ausweislich der Nr. 1.1 der textlichen Festsetzungen zur 2. Änderung des Bebauungsplans sind in allen als Gewerbegebiet gekennzeichneten Flächen gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO Einzelhandelsbetriebe nicht zulässig. Nur ausnahmsweise zulässig sind dort Einzelhandelsbetriebe, die in einem unmittelbaren Zusammenhang mit Handwerks- oder produzierenden Gewerbebetrieben stehen (Werksverkauf) [Nr. 1.2 der textlichen Festsetzungen] sowie Einzelhandelsbetriebe mit einem Sortiment aus der Warengruppe "Nahrungsmittel, Getränke, Tabakwaren" und "Unterhaltungszeitschriften und Zeitungen" nur in Form von Kiosk, Trinkhalle oder (teil-)stationärer Imbissbetrieb [Nr. 1.3]. Gemäß Nr. 1.4 der textlichen Festsetzungen sind in dem mit "GE 7" gekennzeichneten Bereich [davon sind auch die Flurstücke 241 bis 244 umfasst] gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO Einzelhandelsbetriebe mit nicht-zentrenrelevanten und nicht-nahversorgungsrelevanten Sortimenten nur ausnahmsweise zulässig, wenn durch ein Sachverständigengutachten die städtebauliche und raumordnerische Verträglichkeit des Vorhabens (im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO) nachgewiesen wird. Mit einem "Hinweis" wird Bezug genommen auf das am 1. März 2006 vom Rat der Stadt I beschlossene Einzelhandels- und Nahversorgungskonzept sowie die darin wiedergegebenen nahversorgungsrelevanten Sortimente (z.B. Nahrungsmittel) sowie zentrenrelevante Sortimente (z.B. Bekleidung, Schuhe).
Die Klägerin stellte unter dem 20. Mai 2004, bei dem Beklagten eingegangen am 4. Juni 2004, einen Bauantrag für den "Neubau eines SB-Einkaufmarktes inklusive Parkpalette" auf den genannten vier Flurstücken. Hierzu führte sie mit anwaltlichem Schriftsatz vom selben Tage im Einzelnen aus, warum ihr Vorhaben den Vorgaben des Plans Nr. 103 entspreche, und teilte ergänzend mit, die erforderlichen Baulasten würden bewilligt, sobald der Beklagte mitteile, welche im Einzelnen abzugeben seien. Gleichzeitig reichte die Klägerin ein Schreiben des Architekturbüros T aus N ein, in dem davon u.a. die Rede ist, das erforderliche Brandschutzkonzept werde baldmöglichst nachgereicht. In der Betriebsbeschreibung ist der Betrieb als "Einkaufsmarkt" bezeichnet. Vorgesehen sind ausweislich der Bauvorlagen u.a. Käse- und Fleischtheken sowie ein Getränkemarkt. Eine Sortimentsbeschreibung ist nicht Bestandteil der eingereichten Bauvorlagen. Die Geschossfläche beträgt insgesamt ca. 7201 qm.
Mit Schreiben vom 7. Juni 2004 teilte der Beklagte der Klägerin mit, der Bauantrag sei am 4. Juni eingegangen und es sei beabsichtigt, zeitnah ein "Verfahren zu den planungsrechtlichen Voraussetzungen einzuleiten", so dass er die Klägerin bitte, zunächst von der Einreichung der noch fehlenden Bauvorlagen abzusehen.
Am 9. Juni 2004 beschloss der Stadtentwicklungsausschuss der Stadt I die Aufstellung der 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 103. Als Ziel der Planaufstellung wurde im Wesentlichen bezeichnet, für den gesamten Bereich des Bebauungsplans Nr. 103 Einzelhandel und Vergnügungsstätten auszuschließen. Nicht zulässige oder nur ausnahmsweise zulässige Einzelhandelsnutzungen sollten textlich festgesetzt und großflächiger Einzelhandel mit insbesondere zentrenrelevantem Sortiment ausgeschlossen werden. Der Beschluss wurde im Amtsblatt der Stadt I vom 16. Juni 2004 öffentlich bekannt gemacht. Der Rat der Stadt nahm den Beschluss vom 9. Juni 2004 in der Sitzung vom 23. Juni 2004 zur Kenntnis.
Mit Bescheid vom 17. Juni 2004 stellte der Beklagte den genannten Bauantrag der Klägerin für einen Zeitraum von 12 Monaten zurück. Zur Begründung verwies er auf den Aufstellungsbeschluss für die 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 103 und führte dazu im Wesentlichen aus, nach dem derzeitigen Stand der Planung sei zu erwarten, dass die Durchführung der Planung durch das beantragte Vorhaben unmöglich gemacht werde. Ziel der Planung sei es nämlich, nicht zulässige oder nur ausnahmsweise zulässige Einzelhandelsnutzungen im Plangebiet textlich festzusetzen. Der Zurückstellungsbescheid wurde der Klägerin am 22. Juni 2004 bekannt gegeben.
Die Klägerin legte mit Schreiben vom 25. Juni 2004 Widerspruch ein und bat um positive Bescheidung des Bauantrags. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der Aufstellungsbeschluss sei unwirksam, da zu der Sitzung des Stadtentwicklungsausschusses am 9. Juni 2004 nicht ordnungsgemäß unter Angabe einer Tagesordnung geladen worden sei. Außerdem sei die Tagesordnung, die der Sitzung am 9. Juni 2004 zugrundegelegen habe, nicht rechtzeitig im Amtsblatt der Stadt I veröffentlicht worden. Abgesehen davon sei die Zurückstellung zur Sicherung der Planung auch nicht zwingend erforderlich. Es habe keine hinreichend konkretisierte Planung der Stadt I vorgelegen. Allein das Ziel, ein bestimmtes Vorhaben zu verhindern, genüge insoweit nicht. Dass es hier an einer hinreichend konkretisierten Planung gefehlt habe, ergebe sich schon aus dem zeitlichen Ablauf: Am 4. Juni 2004 sei der Bauantrag eingereicht worden, bereits am darauf folgenden Montag, dem 7. Juni 2004, sei dann die Tagesordnung für die Sitzung am 9. Juni 2004 ergänzt worden, auf der die Stadt I dann plötzlich eine Planung für den Bereich der Änderung des Bebauungsplans Nr. 103 präsentiert habe. Bei den Erläuterungen zum Aufstellungsbeschluss sei unmittelbar auf den Bauantrag der Klägerin Bezug genommen. Abgesehen davon, sei es auch in der Sache falsch, Einzelhandel im Plangebiet ausschließen zu wollen. Ihr Vorhaben sei nämlich geeignet, wesentliche im Interkommunalen Einzelhandelskonzept für den Kreis N1 (INTEK) festgestellte Defizite auszugleichen. Geplant sei ein SB-Einkaufsmarkt mit einer Geschossfläche von ca. 7200 qm; dies entspreche einer Verkaufsfläche von ca. 4.800 qm. Die Klägerin legte sodann im Einzelnen dar, warum ihr Vorhaben mit dem INTEK vereinbar sei. Ein SB-Warenhaus und somit ein dem Bauvorhaben entsprechendes Einzelhandelsangebot sei in I nicht vorhanden. Gerade im Ier Westen sei nach den Ergebnissen des INTEK (dort S. 114) die Versorgungsstruktur nicht ausgewogen, weil ein Vollsortimenter fehle, und bei nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten sei im INTEK (dort S. 118) von Flächendefiziten die Rede. Es liege insoweit auch eine gute Anbindung an den ÖPNV und an den Individualverkehr vor. Das Baugrundstück sei im Ier Westen – außerhalb der Innenstadt – verkehrsgünstig an der E Straße, die I mit E-C verbinde, gelegen. Wegen der Verkehrsbewegungen sei es erforderlich, großflächige Einzelhandelsvorhaben nicht nur an verkehrsgünstigen Standorten anzusiedeln, sondern auch an Standorten, die eine entsprechende verkehrliche Belastung tragen könnten. Es spreche dabei vieles dafür, großflächige Einzelhandelsvorhaben gerade nicht in den Innenstädten, sondern an Standorten wie dem hier vorgesehenen anzusiedeln, der verkehrlich gut zu erreichen sei. Durch das beantragte Bauvorhaben würden auch unverträgliche Auswirkungen auf die Ier Innenstadt nicht entstehen. Wie im INTEK auf S. 114 festgestellt werde, erfülle die Innenstadt die zentrale Versorgungsfunktion für I, es gebe also in I ausreichende Einzelhandelsstrukturen. Abgesehen davon werde die Innenstadt durch andere Planungen der Stadt I gestärkt.
Unter dem 19. Januar 2005 ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung des Zurückstellungsbescheides vom 17. Juni 2004 an. Zur Begründung verwies er im Wesentlichen auf die Dringlichkeit sowie darauf, dass das Vorhaben sich in krassem Gegensatz zu der in Aufstellung befindlichen 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 103 befinde.
Der Landrat des Kreises Mettmann wies mit Widerspruchsbescheid vom 11. April 2005 den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, die Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB lägen vor. Der zuständige Ausschuss der Stadt habe am 9. Juni 2004 den Beschluss gefasst, den Bebauungsplan Nr. 103 zu ändern, und der Rat der Stadt habe dies am 23. Juni 2004 zur Kenntnis genommen. Es sei auch zu befürchten, dass die Realisierung des Vorhabens dazu führen werde, dass die beabsichtigte Planung wesentlich erschwert bzw. unmöglich gemacht werde. In dem durch den Plan Nr. 103 erfassten Gebiet befinde sich einerseits produzierendes Gewerbe, andererseits seien Wohnnutzungen vorhanden; es gebe zur Zeit keinerlei Einzelhandelsnutzungen, weder klein- noch großflächig. Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 14. April 2005 zugestellt.
Am 27. April 2005 beschloss der Rat der Stadt I für den durch die geplante 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 103 erfassten Bereich die Veränderungssperre Nr. 45, nach deren § 3 Abs. 1 Vorhaben, die den Einzelhandel sowie Vergnügungsstätten betreffen, im Plangebiet nicht durchgeführt werden dürfen. In den der entsprechenden Beschlussvorlage beigefügten "Erläuterungen und Begründungen" wurde als Anlass der Planaufstellung der Bauantrag (der Klägerin) zur Errichtung eines großflächigen SB-Einkaufsmarktes im südwestlichen Eckbereich des Plangebiets bezeichnet und in diesem Zusammenhang ausgeführt, der Bebauungsplan Nr. 103 weise für diesen Bereich ein Mittelgewerbegebiet aus, in dem die Ansiedlung eines großflächigen Einzelhandels grundsätzlich zulässig sei. Um diese – für das gesamte Plangebiet – ungewollte Entwicklung durch die Ansiedlung von Einzelhandel zu verhindern, sei der Beschluss zur Aufstellung einer Bebauungsplanänderung gefasst und der genannte Bauantrag am 17. Juni 2004 zurückgestellt worden, da die Zurückstellung aber nur bis Mitte Juni 2005 wirksam sei, sei es notwendig, die Veränderungssperre zu beschließen. Außerdem wurde darauf hingewiesen, dass die Stadt auf der Grundlage des INTEK ein Einzelhandels- und Nahversorgungskonzept in Auftrag gegeben habe. Die Veränderungssperre Nr. 45 wurde im Amtsblatt der Stadt I vom 11. Mai 2005 öffentlich bekannt gemacht.
Am 13. Mai 2005 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, mit der sie ursprünglich beantragt hat, den Bescheid des Beklagten über die Zurückstellung ihres Bauantrages vom 17. Juni 2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Landrats des Kreises N vom 11. April 2005 aufzuheben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ihre Widerspruchsbegründung ergänzt und vertieft. Nach der Ablehnung ihres Bauantrags mit Bescheid vom 29. Juni 2005, die Gegenstand des Verfahrens 9 K 3423/06 ist, hat sie ausgeführt, durch Zeitablauf bzw. durch diesen Bescheid habe sich der angegriffene Zurückstellungsbescheid erledigt. Eine Erledigung sei nicht schon durch das Inkrafttreten der Veränderungssperre Nr. 45 erfolgt. Diese berühre nämlich die Wirksamkeit der Zurückstellung nicht, sondern schaffe lediglich die Voraussetzung für eine Entscheidung in der Sache, nämlich die Ablehnung des Bauantrags aufgrund der Veränderungssperre. Die Behörde habe anderenfalls, also wenn sie nicht in der Sache entscheide, den Zurückstellungsbescheid aufzuheben. Auch das Erfordernis der Aufhebung des Zurückstellungsbescheides belege, dass sich der Zurückstellungsbescheid nicht durch den Beschluss und die Bekanntmachung einer Veränderungssperre erledige. Sie habe gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass der Zurückstellungsbescheid rechtswidrig gewesen sei und der Beklagte daher zur Bearbeitung und Bescheidung des Bauantrags auch nach Zustellung des Zurückstellungsbescheides am 22. Juni 2004 rechtlich verpflichtet gewesen sei. Es sei anerkannt, dass die Verzögerung der Entscheidung über ein Baugesuch den Tatbestand einer Amtspflichtverletzung erfüllen könne. Da der angefochtene Zurückstellungsbescheid rechtswidrig gewesen sei, sei der Beklagte auch nach dem 22. Juni 2004 zur Bearbeitung und zur Bescheidung des Baugesuchs verpflichtet gewesen. Der Beklagte habe das Baugesuch erst nach dem Beschluss einer Veränderungssperre mit Bescheid vom 29. Juni 2005 abgelehnt und den Bauantrag daher über ein Jahr lang nicht bearbeitet. Dadurch habe der Beklagte seine Amtspflicht zur Bescheidung des Bauantrags der Klägerin binnen angemessener Frist verletzt. Sie werde wegen der verzögerten Bearbeitung des Bauantrags Schadensersatzansprüche gegen den Beklagten gerichtlich geltend machen. Bei einem Erfolg der Rechtsbehelfe gegen die Ablehnung des Baugesuchs wäre ihr durch die amtspflichtwidrige Nichtbescheidung des Baugesuchs ein Schaden entstanden, den der Beklagte ihr ersetzen müsse. Hierbei seien insbesondere die Mehrkosten infolge der Bauverzögerung, insbesondere aber nicht abschließend der durch die nicht erzielten Pachtzinsen entgangene Gewinn, zu nennen. Der Beklagte habe die Zeit der Untätigkeit nämlich dazu genutzt, das materielle Baurecht zunächst durch eine Veränderungssperre zu verändern. Die Veränderungssperre sei allerdings erst am 11. Mai 2005 bekannt gemacht worden. Aufgrund der bis dahin geltenden Rechtslage hätte der Beklagte das Baugesuch der Klägerin bis zum 11. Mai 2005 längst bearbeiten und positiv bescheiden müssen. In diesem Fall wäre der klägerische Schaden noch sehr viel höher und bestünde insbesondere in der Differenz zwischen den Erträgen des geplanten SB-Warenhauses und den Erträgen der weniger renditeträchtigen Alternativnutzung. Angesichts der für den Bauantrag bereits aufgewendeten erheblichen Kosten der Klägerin sowie der durch Verzögerung oder Vereitelung des Baugesuchs entstandenen erheblichen Schäden sei die Klägerin fest entschlossen, ihre Schadensersatzansprüche gegen den Beklagten gerichtlich durchzusetzen. Die vorstehenden Erwägungen würden auch unabhängig von dem Umstand gelten, dass die Zurückstellungswirkung des angegriffenen Bescheides vom 17. Juni 2004 durch den Suspensiveffekt des Widerspruchs vom 25. Juni 2004 ab Zustellung des Widerspruchs an den Beklagten vom 28. Juni 2004 bis zur Anordnung des Sofortvollzugs mit Bescheid vom 19. Januar 2005 entfallen gewesen sei. Es bestehe ein Feststellungsinteresse dahingehend, dass der Zurückstellungsbescheid vom 17. Juni 2004 insgesamt rechtswidrig gewesen sei. Darüber hinaus sei die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Zurückstellungsbescheides vom 17. Juni 2004 zumindest Voraussetzung für die Bearbeitungspflicht des Beklagten ab Zustellung des Zurückstellungsbescheides am 22. Juni 2004 bis zur Zustellung des Widerspruchs an den Beklagten am 28. Juni 2004 und ab Eintritt des Suspensiveffekts.
Der Zurückstellungsbescheid sei bereits deswegen rechtswidrig, weil die Voraussetzungen für den Beschluss einer Veränderungssperre nach § 14 BauGB nicht gegeben seien. Nach § 14 Abs. 1 BauGB könne die Gemeinde zur Sicherung der Planung eine Veränderungssperre beschließen, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplanes gefasst worden sei. In der Sitzung des Stadtentwicklungsausschusses der Stadt I am 9. Juni 2004 sei kein wirksamer Aufstellungsbeschluss für den Bereich des Baugrundstücks gefasst worden. Insoweit ergänzt und vertieft die Klägerin ihre Widerspruchsbegründung, insbesondere hinsichtlich der nicht ordnungsgemäßen Einberufung wegen Nichteinhaltung der Ladungsfrist und hinsichtlich der Unzulässigkeit der Erweiterung der Tagesordnung bzw. deren fehlender öffentlicher Bekanntmachung. Auch in der Sache hätten die Voraussetzungen einer Veränderungssperre nicht vorgelegen. Insbesondere sei eine Veränderungssperre zur Sicherung der Planung nicht erforderlich gewesen. Es fehle an einer hinreichenden Konkretisierung der Planung. Die Ansiedlung von Einzelhandelsvorhaben könne nur auf der Grundlage eines Einzelhandelskonzeptes sortimentsmäßig und räumlich durch Bebauungspläne gesteuert werden. Ein solches Einzelhandelskonzept habe der Beklagte jedoch erst am 24. Januar 2005 in Auftrag gegeben. Als der Aufstellungsbeschluss durch den Stadtentwicklungsausschuss am 9. Juni 2004 gefasst worden sei, habe es damit überhaupt noch keine Vorstellung über Art und Inhalt der sortimentsmäßigen und räumlichen Steuerung des Einzelhandels in dem vom Aufstellungsbeschluss umfassenden Planbereich gegeben. Der Aufstellungsbeschluss habe daher allein dem Ziel gedient, ein bestimmtes Vorhaben, nämlich das beantragte SB-Warenhaus, zu verhindern. Eine solche bloße Negativplanung, insbesondere zur Verhinderung eines einzelnen, bestimmten Vorhabens, genüge für die Zurückstellung des Bauvorhabens nicht. Abgesehen von diesen Aspekten sei das von ihr beantragte Vorhaben aus den dargelegten Gründen mit den Aussagen des INTEK vereinbar. Auch die von ihr vorgelegte Auswirkungsanalyse der GMA - Gesellschaft für Markt und Absatzforschung mbH, Ludwigsburg, vom Mai 2005 komme bei einem "Grobcheck" zu dem Ergebnis, dass es im Lebensmitteleinzelhandel in I eine unterdurchschnittliche Angebotssituation gebe und dass die Realisierung des beantragten Vorhabens zu einer Rückholung der bisher aus I an andere Standorte, z.B. die SB-Warenhäuser in E und T1, abfließenden Kaufkraft führen und die Zentralität im Lebensmittelbereich erhöhen würde. Erhebliche städtebauliche und versorgungsstrukturelle Auswirkungen in I seien im Wesentlichen nicht zu befürchten.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 17. Juni 2004 über die Zurückstellung ihres Bauantrages vom 4. Juni 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landrates des Kreises N vom 11. April 2005 rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die von der Klägerin angegriffene Zurückstellung sei durch die Veränderungssperre bzw. die Ablehnung des Bauantrages gegenstandslos geworden, sodass sich das Verfahren in der Hauptsache erledigt habe. Abgesehen davon meint er, dass der Zurückstellungsbescheid offensichtlich rechtmäßig sei. Er verweist insoweit auf die angegriffenen Bescheide. Außerdem meint er, die Bauvorlagen seien unvollständig gewesen. So habe es z.B. an dem erforderlichen Brandschutzkonzept gefehlt, so dass auch von daher kein Genehmigungsanspruch bestanden habe.
Das Gericht hat das Verfahren auf übereinstimmenden Antrag der Beteiligten mit Beschluss vom 20. Dezember 2006 zum Ruhen gebracht und, nachdem eine Einigung nicht zustande kam, das Verfahren mit Beschluss vom 7. März 2008 wieder aufgenommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten dieses Verfahrens und der Verfahren gleichen Rubrums 9 K 3423/06 und 9 K 4689/07 sowie die in diesem und in jenen Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und des Landrats des Kreises N Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer hat das Rubrum von Amts wegen dahingehend berichtigt, dass Klägerin die (aus ihren drei Gesellschaftern) bestehende Gesellschaft bürgerlichen Rechts ist. Denn sie nimmt – z.B. durch die Stellung des Bauantrags vom 4. Juni 2004 – als (Außen-) Gesellschaft Bürgerlichen Rechts am Rechtsverkehr teil und ist daher aktiv parteifähig.
Vgl. zur Parteifähigkeit der GbR BGH, Urteil vom 29. Januar 2001 – II ZR 331/00 -, BGHZ 146, 341 (343 ff.) sowie VGH BW, Urteil vom 25. August 2003 – 2 S 2192/02 -, NVwZ 2003, S. 1403 f.; Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, 64. Auflage 2006, § 51 Rz. 16.
Die Fortsetzungsfeststellungsklage hat insgesamt keinen Erfolg.
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist bereits unzulässig.
Die besonderen für die Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage erforderlichen Sachurteilsvoraussetzungen sind nicht gegeben. Der Klägerin fehlt das berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung. Insbesondere besteht dieses nicht im Hinblick auf die von der Klägerin allein behauptete Absicht, Amtshaftungs- bzw. Entschädigungsansprüche geltend zu machen.
Bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage, die der Vorbereitung eines solchen Amtshaftungsprozesses dienen soll, ist das (Fortsetzungs-)Feststellungsinteresse nur zu bejahen, wenn ein solcher Prozess bereits anhängig, mit Sicherheit zu erwarten oder ernsthaft beabsichtigt ist und die begehrte Feststellung in diesem Verfahren erheblich ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Oktober 2006 – 8 A 764/06 -, BRS 70 Nr. 116, OVG NRW, Beschluss vom 23. Januar 2003 – 13 A 4859/00 -, NVwZ-RR 2003, S. 696 f.; sowie Schoch/Schmidt-Assmann/Pietzner, VwGO, § 113 Rz. 95, alle m.w.N.
Die Absicht, eine Amtshaftungsklage zu erheben, begründet außerdem dann kein schutzwürdiges Interesse an einer verwaltungsgerichtlichen Klage mit dem Ziel, die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes festzustellen, wenn sich der Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung erledigt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1989 – 8 C 30.87 -, BVerwGE 81, S. 226 (227 f.), Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage 2007, § 113 Rz. 136 m.w.N.
Ferner darf die beabsichtigte Rechtsverfolgung (im Amtshaftungsprozess) nicht offensichtlich aussichtslos sein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Oktober 2006 – 8 A 764/06 -, und Beschluss vom 23. Januar 2003 – 13 A 4859/00 -, jeweils a.a.O.
Nach diesen Grundsätzen fehlt es der Klägerin am Fortsetzungsfeststellungsinteresse.
Dabei kann offen bleiben, ob das Fortsetzungsfeststellungsinteresse schon mit der Erwägung zu verneinen sein könnte, die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Zurückstellungsbescheides sei für den beabsichtigten Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozess nicht erheblich, weil dieser mangels Vollziehbarkeit dem Fortgang des Genehmigungsverfahrens nicht entgegengestanden habe und schon aus diesem Grunde für einen etwaigen Schaden nicht adäquat kausal geworden sein könne.
Vgl. hierzu im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom 11. Oktober 2006 – 8 A 764/06 -, a.a.O.
Zwar war der Zurückstellungsbescheid vom 17. Juni 2004 wegen der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs (vgl. § 80 Abs. 1 VwGO) zunächst nicht vollziehbar. Unter dem 19. Januar 2005 hat der Beklagte aber die sofortige Vollziehung des Zurückstellungsbescheides vom 17. Juni 2004 angeordnet. Ab diesem Zeitpunkt stand er (bis zu seiner Erledigung) einer Sachentscheidung im Wege, so dass zumindest von diesem Zeitpunkt an die Frage, ob der Zurückstellungsbescheid rechtswidrig war, erheblich sein könnte.
Das Fortsetzungsfeststellungsinteresse ist jedenfalls deshalb zu verneinen, weil die Erledigung hier vor Klageerhebung eingetreten ist. Der Zurückstellungsbescheid vom 17. Juni 2004 hat sich mit dem Inkrafttreten der Veränderungssperre, also am 12. Mai 2005, und damit vor Klageerhebung am 13. Mai 2005 erledigt. Gemäß § 43 Abs. 2 VwVfG NRW kann sich ein VA auch "auf sonstige Weise" erledigen. Dies ist u.a. der Fall, wenn der Verwaltungsakt gegenstandslos wird. Für die Gegenstandslosigkeit kommt es bei einer nachträglichen Änderung der Sach- und Rechtslage darauf an, ob der VA nach seinem Inhalt und Zweck und ggf. im Zusammenhang mit den gesetzlichen Vorschriften, auf denen er beruht, Geltung auch für den Fall veränderter Umstände beansprucht oder nicht.
Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage 2008, § 43 Rz. 42 m.w.N..
Danach wird mit Erlass einer wirksamen Veränderungssperre der Zurückstellungsbescheid gegenstandslos. Der Regelungsgehalt eines Zurückstellungsbescheides besteht nämlich darin, dass die Baugenehmigungsbehörde während des Zurückstellungszeitraums von der Pflicht zur Bescheidung des eingereichten Baugesuchs befreit ist.
Vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 21. November 1994 – 2 S 28.94 -, BRS 56 Nr. 90 m.w.N.
Tritt aber eine Veränderungssperre in Kraft, besteht ein normatives materielles Hindernis an der Genehmigung des Bauantrags; der lediglich formellen "Entscheidungssperrenwirkung" des Zurückstellungsbescheides bedarf es dann nicht mehr. Ein Zurückstellungsbescheid wird deshalb entgegen der Auffassung der Klägerin mit Inkrafttreten der Veränderungssperre gegenstandslos.
Vgl. Lemmel in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Auflage 2005, § 15 Rz. 12, Finkelnburg/Ortloff, Öffentliches Baurecht I, Bauplanungsrecht, 5. Auflage 1998, § 18 Rz. 217 und N. Gronemeyer in: Gronemeyer (Hrsg.), BauGB-Praxiskommentar, 1999, § 15 Rz. 11; a.A. Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, 7. Auflage 2004 Rz. 2421 sowie Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 10. Auflage 2007, § 15 Rz. 8.
Nach diesen Grundsätzen hatte sich mit In-Kraft-Treten der Veränderungssperre Nr. 45 am 12. Mai 2005 der Zurückstellungsbescheid vom 17. Juni 2004 erledigt. Diese Veränderungssperre war auch unter Berücksichtigung der von der Klägerin geltend gemachten Bedenken wirksam, wie die Kammer in dem Urteil vom heutigen Tage im Verfahren gleichen Rubrums 9 K 3423/06 dargelegt hat.
Unabhängig davon ist das Fortsetzungsfeststellungsinteresse auch deshalb zu verneinen, weil ein Amtshaftungsprozess, sollte er denn geführt werden, offensichtlich aussichtslos wäre.
Der Klägerin stand während des gesamten Zurückstellungszeitraums kein Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung für das beantragte Vorhaben zu.
Der Erteilung einer Baugenehmigung stand bereits entgegen, dass die vorgelegten Bauvorlagen nicht bescheidungsfähig waren. Denn auf der Grundlage der eingereichten Unterlagen konnte der Beklagte keine Aussage (im Sinne der Klägerin) treffen, dass dem Vorhaben baurechtliche Bestimmungen nicht entgegenstehen.
So fehlte dem Vorhaben, bei dem es sich um einen Sonderbau handelt (vgl. §§ 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4, 54 Abs. 3 BauO NRW), bereits das gemäß § 69 BauO NRW i.V.m. §§ 1 Abs. 1 Nr. 7, 9, 11 Abs. 1 Nr. 2 BaufPrüVO erforderliche Brandschutzkonzept. Dies war der Klägerin auch bekannt, wie u.a. dem mit dem Bauantrag vorgelegten Schreiben ihres Architekten vom 4. Juni 2004 zu entnehmen ist. Darauf, ob der Beklagte verpflichtet gewesen wäre, die Bauvorlagen als unvollständig zurückzuweisen oder ob er gehalten gewesen wäre, von der Klägerin – trotz des im Schreiben vom 7. Juni 2004 angekündigten "Verfahrens zu den bauplanungsrechtlichen Voraussetzungen" – eine Ergänzung zu fordern, kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht an.
Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 2004 – 10 A 558/02 -, BRS 67 Nr. 175.
Weiter fehlte es an dem gemäß § 69 BauO NRW i.V.m. § 8 Abs. 4 BauPrüfVO erforderlichen Schallschutznachweis. Da die Klägerin die Erteilung einer Baugenehmigung begehrte, gehörte zum behördlichen Entscheidungsprogramm auch die Frage, ob sich das konkrete Vorhaben einschließlich der dargestellten Stellplätze, Fahrgassen und Zufahrten hinsichtlich der Art baulicher Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Zu den in diesem Zusammenhang zu prüfenden Kriterien gehört – ungeachtet der bereits oben behandelten Aspekte – auch die Frage, inwieweit von dem Vorhaben Störungen durch den mit ihm typischerweise einhergehenden Zu- und Abgangsverkehr ausgehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 2004 – 10 A 558/02 -, BRS 67 Nr. 175
Im Hinblick auf die Größe des projektierten großflächigen Einzelhandelsbetriebes (4.800 qm Verkaufsfläche), die Zahl der beantragten Stellplätze (410) sowie im Hinblick darauf, dass sich nur etwa 10 bis 15 m von der Zufahrt auf das Baugrundstück Wohnbebauung befindet und unmittelbar neben der Zufahrt die LKW-Zufahrt u.a. auf das Betriebsgrundstück der C1 gelegen ist, hätte es hier des in § 8 Abs. 4 BauPrüfVO geforderten Nachweises bedurft.
Unabhängig von den beiden vorstehenden Aspekten, die der Erteilung einer Baugenehmigung schon für sich entgegenstehen, spricht hier einiges dafür, dass eine detaillierte Sortimentsbeschreibung erforderlich gewesen wäre. So kann z.B. die Prognose schädlicher Auswirkungen i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB im Wesentlichen nur "auf den baurechtlich relevanten Angaben in den Bauvorlagen und einer mitgelieferten Sortimentsbeschreibung aufbauen".
So BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2007 – 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, S. 308 (309 f.) [Hervorhebung nicht im Original]
Ob ein Vorhaben, das bei einer Verkaufsfläche von ca. 4.800 qm allein mit "SB-Einkaufsmarkt" (und in der Folgezeit häufiger als "SB-Warenhaus") bezeichnet wird, bei dem aus den eingereichten Bauvorlagen lediglich erkennbar wird, dass dort Getränke, Käse und Fleisch verkauft werden sollen, und bei dem zwischenzeitlich eine Nutzung (auch) als Baumarkt in Rede steht, wegen der spezifischen Bedeutung der Sortimente für die Standortfrage hinreichend bestimmt ist, erscheint zumindest zweifelhaft.
Des weiteren konnte die Baugenehmigung nicht erteilt werden, weil dem Vorhaben materiellrechtliche Vorschriften des Bauordnungs- und Bauplanungsrechts entgegenstanden (vgl. § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW).
In (materiell) bauordnungsrechtlicher Hinsicht fehlt es bereits an der Einhaltung der Abstandflächen. Gemäß § 6 Abs. 2 Sätze 1 und 2 BauO NRW müssen die Abstandflächen auf dem Grundstück selbst liegen; sie dürfen sich nur dann ganz oder teilweise auf andere Privatgrundstücke erstrecken, wenn durch Baulast gesichert ist, dass sie nur mit in der Abstandfläche zulässigen baulichen Anlagen überbaut werden und auf die auf diesen Grundstücken erforderlichen Abstandflächen nicht angerechnet werden (§ 6 Abs. 2 Satz 3 BauO NRW bzw. § 7 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW a.F.). Danach verstößt das Vorhaben in seiner jetzigen Form gegen Abstandflächenvorschriften. Die in dem eingereichten Lageplan eingezeichneten Abstandflächen T 2 und T 3, die von dem auf dem Flurstück 241 projektierten SB-Einkaufsmarkt ausgelöst werden, befinden sich z.T. auf dem Flurstück 242. Da es sich um mehrere Buchgrundstücke handelt, die nicht im Alleineigentum einer Person stehen, ist – ganz abgesehen von der der Frage der Erforderlichkeit einer Vereinigungsbaulast jedenfalls die Eintragung einer entsprechenden Abstandflächenbaulast erforderlich. Davon, dass die Eintragung von Baulasten hier erforderlich ist, geht im Übrigen auch die Klägerin aus, wie sich aus dem anwaltlichen Begleitschreiben vom 4. Juni 2004 (dort S. 3) zum Bauantrag ergibt. An der Eintragung einer solchen Baulast fehlt es hier. Darauf, ob eine solche Baulast ggf. kurzfristig bestellt werden könnte, kommt es nicht an. Denn eine öffentlich-rechtliche Sicherung ist erst dann gegeben, wenn die Baulast in das Baulastenverzeichnis eingetragen und damit wirksam geworden ist, wie sich aus § 83 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW ergibt. Darauf, ob ggf. ein Anspruch auf Eintragung der Baulast besteht, kommt es insoweit nicht an.
Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 11. September 1991 – 7 A 1570/89 – [im Zusammenhang mit § 7 BauO NRW a.F.] sowie Heintz in Gädtke/Temme/Heintz/Czepuck, BauO NRW, 10. Auflage 2007, § 83 Rz. 46 m.w.N.
Ob die anwaltlich vertretene Klägerin den Einwand mangelnder Bescheidungsfähigkeit sowie der Verletzung der Abstandflächenvorschriften verfahrensrechtlich durch die Stellung einer bauplanungsrechtlichen Bauvoranfrage hätte vermeiden können, kann hier offen bleiben, weil die Klägerin einen solchen Antrag nicht gestellt hat.
Dem Vorhaben standen zudem materiell-rechtliche Bestimmungen des Bauplanungsrechts entgegen. Es war bauplanungsrechtlich unzulässig.
Dabei kann dahingestellt bleiben, ob der Durchführungsplan Nr. 103 wirksam ist.
Unterstellt man seine Wirksamkeit, steht dem Vorhaben die Festsetzung "E-Mittel-gewerbegebiet" des Durchführungsplans entgegen.
Bei dem Durchführungsplan Nr. 103 handelt es sich um einen nach § 173 Abs. 3 BBauG 1960 übergeleiteten Bebauungsplan. Nach dieser Bestimmung sind bestehende baurechtliche Vorschriften und festgestellte städtebauliche Pläne mit verbindlichen Regelungen nur mit dem Inhalt übergeleitet worden, mit dem sie erlassen worden sind. Ein in Anwendung alten Rechts fertig gestellter Plan, der verbindliche Regelungen i.S.d. § 9 BBauG – insbesondere hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung – enthält, gilt aufgrund der entsprechend anzuwendenden Überleitungsvorschrift des § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG 1960 fort.
Vgl. hierzu im Einzelnen OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2002 – 10 B 201/02 -, BRS 65 Nr. 120 und Urteil vom 8. Mai 1967 – X A 553/65 –, OVGE 23, S. 183 f.
Nach Nr. 3.11 der textlichen Festsetzungen sind in dem zeichnerisch festgesetzten Mittelgewerbegebiet alle Anlagen zulässig, die in § 7 I B 3 e) der Bauordnung für den Regierungsbezirk E vom 1. April 1939 – BPVO – genannt sind mit Ausnahme derjenigen Betriebe, die nach § 16 der Reichsgewerbeordnung einer besonderen Genehmigung bedürfen. § 7 I B 3 e BPVO betrifft Großgewerbegebiete. Dort werden zugelassen nur die Errichtung von gewerblichen Anlagen und Gebäuden für die industrielle Nutzung (Abs. 1 Satz 1). Gestattet sind alle für den Betrieb erforderlichen Nebenanlagen, wie Arbeiteraufenthaltsräume, Büros, Lagerräume, Verkehrsgebäude und Wohnungen für das zur Bewachung erforderliche Aufsichtspersonal; ausnahmsweise können in höchstens 20 m breiten Baulücken zwischen vorhandenen Wohnhäusern weitere Wohnhäuser zugelassen werden (Abs. 1 Satz 2). Abs. 2 der Vorschrift verweist im Wesentlichen auf § 31 (Fabriken), Abs. 3 lässt eine Gliederung nach Art der Betriebe und Anlagen zu.
Ein Bauzonen- bzw. Baustufenplan besitzt zulassende, aber auch ausschließende Funktion. Vorhaben, welche den Gebietsfestsetzungen nicht widersprechen, sind zulässig, die ihnen widersprechen, sind unzulässig.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 1996 – 4 C 13.94 -, BRS 58 Nr. 159.
Bei der Auslegung derartiger übergeleiteter Pläne kann die Baunutzungsverordnung im Einzelfall Anhaltspunkte für die Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe bieten; dies schließt ein sich dem Wandel der Lebensverhältnisse anpassendes Normverständnis ein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1998 – 4 C 16.97 -,, BRS 60 Nr. 71 (zur Auslegung des Begriffs "dem Wohnbedürfnis dienen"); VG Düsseldorf, Urteil vom 26. April 2007 – 9 K 6244/06 -, JURIS-Dokumentation.
Allerdings können übergeleitete Pläne nicht in der Weise ausgelegt werden, dass sie mit ungeschriebenen Ausnahmen, etwa mit den in der Baunutzungsverordnung für das entsprechende Gebiet vorgesehenen Ausnahmen, übergeleitet worden sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1998 – 4 C 16.97 -, a.a.O.; vgl. auch [für einen Sonderfall, in dem im Übrigen das in einem übergeleiteten Bebauungsplan festgesetzte Baugebiet einem Baugebietstyp der Baunutzungsverordnung entsprach] OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2002 – 10 B 201/02 -, BRS 65 Nr. 120.
Nach diesen Grundsätzen ist das Vorhaben der Klägerin in dem festgesetzten Mittelgewerbegebiet unzulässig.
Es handelt sich nicht um eine gewerblich bzw. industriell genutzte Anlage im Sinne des § 7 B I 3 e) BPVO. Der Begriff der gewerblichen Anlagen und gewerblichen Betriebe wurde in den baurechtlichen Vorschriften, die vor Inkrafttreten der Baunutzungsverordnung galten, eng verstanden. So unterschied § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Regelung der Bebauung vom 15. Februar 1936 (RGBl. I S. 104), die in der Einleitung zur BPVO, auf die der Durchführungsplan Nr. 103 hinsichtlich der Festsetzung "Mittelgewerbegebiet" ausdrücklich verweist, genannt ist, ausdrücklich zwischen Gewerbe- und Geschäftsgebieten. Ausschließlich in letzteren sollten Einzelhandelsgeschäft- und -betriebe zulässig sein. In Geschäftsgebieten ließ man `gewerbliche Anlagen` nur eingeschränkt zu, und in Gewerbegebieten Einzelhandelsbetriebe überhaupt nicht, weder Waren- noch Kaufhäuser noch Läden. Die dargestellte Differenzierung der Bauregelungsverordnung hat auch die BPVO aufgegriffen, indem sie in § 7 B I 3 c) Geschäftsgebiete ausweist, in denen vorzugsweise Geschäftshäuser und Läden zulässig sind. Diese Vorschriften verdeutlichen, dass die Vorstellung, Waren-, Geschäfts- oder Kaufhäuser in Gewerbegebieten zuzulassen, dem damaligen städtebaulichen Grundverständnis widersprach,
vgl. hierzu auch Gehrmann, "Die Zulässigkeit der Einzelhandelsbetriebe in Gewerbegebieten alten Rechts", in: Gewerbearchiv 1976, S. 153 (154),
so dass ein hiervon abweichender Regelungsinhalt des Durchführungsplanes die Kernaussage des Plangebers verändern würde und deshalb einer Anpassung an spätere Norm- oder Begriffsverständnisse Grenzen setzt.
Darauf, dass mit In-Kraft-Treten der Baunutzungsverordnung auch großflächige Einzelhandelsbetriebe jedenfalls bis zum In-Kraft-Treten der BauNVO 1968 als im Gewerbegebiet allgemein zulässig angesehen wurden,
vgl. hierzu im Einzelnen Fickert/Fieseler, Baunutzungsverordnung, Kommentar, 4. Auflage 1979, § 8 Rz. 8
kommt es nach alledem nicht an, da Grundlage des Durchführungsplans Nr. 103 gerade nicht die Baunutzungsverordnung, sondern die auf der Grundlage der Bauregelungsverordnung ergangene Baupolizeiverordnung ist.
Dafür, dass auch der Plangeber des Durchführungsplans Nr. 103 mit der Festsetzung "Mittelgewerbegebiet" Einzelhandelsbetriebe nicht zulassen wollte, spricht hier weiter dass die in Kopie vorliegende Planurkunde als Bestand im Plangebiet im Jahre 1960 allein das (heutige) Flurstück 241 mit der Spezialpapiermaschinenfabrik ausweist, während die weiter nördlich bzw. östlich sich anschließenden Grundstücke beiderseits der Ystraße noch unbebaut waren; auf diesen Umstand hat z.B. das Staatliche Umweltamt E in seiner im Verfahren zur 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 103 unter dem 7. Juni 2006 abgegebenen Stellungnahme hingewiesen. Angesichts der seinerzeit vorhandenen Bebauung muss davon ausgegangen werden, dass der Plangeber für den Planbereich eine industrielle Nutzung [ohne nach § 16 ReichsGewO genehmigungsbedürftige Anlagen] vorgesehen hatte, nicht aber eine solche, die einem Geschäftsgebiet vorbehalten war. Im Ergebnis ist diese Auffassung im Übrigen auch – wenn auch vereinzelt und ohne nähere Begründung - im Verfahren zur 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 103 vertreten worden, so z.B. in einer verwaltungsinternen Stellungnahme vom 25. April 2006.
Ob etwas anderes – nämlich die Zulässigkeit von Einzelhandel in einem Groß- bzw. Mittelgewerbegebiet - dann gelten kann, wenn der Plangeber eines Durchführungsplans abweichende textliche Festsetzungen zur Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben trifft oder wenn sich der Begründung bzw. der Erläuterung zu einem Durchführungsplan Anhaltspunkte für eine derartige Intention entnehmen lassen, kann hier offen bleiben, da ein solcher Fall hier nicht gegeben ist: Weder enthält der Durchführungsplan detaillierte Festsetzungen für die (von den genannten Grundsätzen abweichende) Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben im Gewerbegebiet noch können der Erläuterung oder der Entstehungsgeschichte des Durchführungsplans derartige Anhaltspunkte entnommen werden.
Unterstellt man die Unwirksamkeit des Durchführungsplans Nr. 103, ist das Vorhaben ebenfalls bauplanungsrechtlich unzulässig.
Vorsorglich weist die Kammer in diesem Zusammenhang darauf hin, dass sich Bedenken gegen die Wirksamkeit des Durchführungsplans zum einen daraus ergeben, dass die Festsetzung "Mittelgewerbegebiet" von § 11 Abs. 1 i.V. § 10 Abs. 2 c) des Aufbaugesetzes vom 9. Mai 1952 (GVBl NRW S. 75) möglicherweise nicht gedeckt ist. Es erscheint nämlich durchaus diskutabel, dass der Plangeber bei der Darstellung der Nutzungsart der Baufläche an die Baugebietstypen des § 7 I B 3 BPVO gebunden war, zu denen das Mittelgewerbegebiet nicht zählte.
Vgl. in diesem Zusammenhang Ernst, Kommentar zum Aufbaugesetz von NRW, 2. Auflage 1953, § 10 Anm. 1, S. 112/113 sowie OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2002 – 10 B 201/02 -, BRS 65 Nr. 120.
Für eine Bindung an die Baugebietstypen in der BPVO könnte man vor allem den Umstand anführen, dass nach deren § 7 I B Nr. 2 mit Ausnahme des Großgewerbegebietes im Baugebiet keine Anlagen errichtet oder genutzt werden dürfen, die bei dem Betriebe erhebliche Nachteile oder Belästigungen für die Bewohner oder die Allgemeinheit zur Folge haben können. Ob die Konfliktbewältigung – z.B. zwischen Wohnbebauung und gewerblich/industrieller Nutzung - auf der Grundlage des Plans gelingen kann, hängt nach § 7 I B Nr. 2 allein davon ab, ob es sich um ein als "Großgewerbegebiet" ausgewiesenes Baugebiet handelt. Bei der hier in Rede stehenden Festsetzung eines "Mittelgewerbegebiets" bleibt damit offen, ob bzw. inwieweit die Einschränkung des § 7 I B Nr. 2 BPVO eingreift. Das gilt selbst dann, wenn man die textliche Festsetzung Nr. 3.11 dahingehend versteht, dass eine Art "eingeschränktes" Großgewerbegebiet ausgewiesen werden sollte. Vor diesem Hintergrund erscheint ein Durchführungsplan, dem nicht klar entnommen werden kann, ob § 7 B I Nr. 2 als Schranke immissionsträchtiger Nutzungen gelten soll (wenn ein Ausschluss, wie er dort vorgesehen ist, unter grundrechtlichen Aspekten überhaupt zulässig wäre), durchaus angreifbar.
Selbst wenn aber eine Bindung der Gemeinde an die Baustufen der BPVO nicht bestanden haben sollte und ihr daher im Ansatz ein "Festsetzungsfindungsrecht" hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung zugestanden haben sollte
- vgl. dazu, dass es ein Festsetzungsfindungsrecht wegen des abschließenden Katalogs des § 9 BauGB nicht gibt, Löhr in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 10. Auflage 2007, § 9 Rz. 5 m.w.N. -
würde sich die Frage nach der Bestimmtheit der planerischen Festsetzungen stellen. Denn auch wenn man davon ausgeht, dass die Gemeinde bei der Festsetzung der Art baulicher Nutzung nicht an die Baugebietstypen gebunden war, stellt sich die Frage, ob die Festsetzung hinreichend bestimmt ist. Denn es gibt weder den Originalplan noch gibt es Aufstellungsvorgänge hierzu. Allerdings führt das Fehlen des Bebauungsplandokuments nicht schon für sich allein zur Ungültigkeit oder zum Außerkrafttreten eines Bebauungsplans, sofern dieser ansonsten rechtsstaatlichen Anforderungen genügt, also insbesondere hinreichend bestimmt ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. April 1997 – 4 B 206.96 , BRS 59 Nr. 34.
Dies ist jedenfalls dann durchaus fraglich, wenn – wie hier – ein Gebietstyp gewählt wird, der in der BPVO nicht vorgesehen ist (und der im Übrigen auch keinem der Baugebietstypen der Baunutzungsverordnung entspricht). Dies kann aber offen bleiben. Denn auch wenn die Festsetzungen des Durchführungsplans zur Art der baulichen Nutzung wegen der aufgezeigten Bedenken unwirksam sein sollten, war das Vorhaben bereits bei Antragstellung unzulässig.
Grundlage der bauplanungsrechtlichen Beurteilung – bezogen auf den Zurückstellungszeitraum, d.h. bis zum 12. Mai 2005 - wäre bei Unwirksamkeit des Durchführungsplans § 34 BauGB. Diese bauplanungsrechtliche Bestimmung hätte dem Vorhaben bereits bei Stellung des Bauantrags entgegengestanden.
Gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt (und die Erschließung gesichert ist). Das zur Genehmigung gestellte Vorhaben fügt sich jedenfalls hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein.
Die maßgebliche nähere Umgebung wird dadurch ermittelt, dass in zwei Richtungen, nämlich in Richtung vom Vorhaben auf die Umgebung und in Richtung von der Umgebung auf das Vorhaben geprüft wird, wie weit die jeweiligen Auswirkungen reichen. Zu berücksichtigen ist die Umgebung einmal soweit, als sich die Ausführung des Vorhabens auf sie auswirken kann und zweitens insoweit, als die Umgebung ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1978 – 4 C 9.77 -, BRS 33 Nr. 36.
Maßgeblich ist, wie weit die wechselseitigen Auswirkungen im Verhältnis von Vorhaben und Umgebung reichen. Dabei kann die Grenze zwischen näherer und fernerer Umgebung dort zu ziehen sein, wo zwei jeweils einheitlich geprägte Bebauungskomplexe mit voneinander verschiedenen Nutzungsstrukturen aufeinanderstoßen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. August 2003 – 4 B 74.03 -, JURIS-Dokumentation sowie OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 2006 – 7 A 2473/03 -.
Bei der Bestimmung der "näheren Umgebung" kann auch die unterschiedliche Bebauung diesseits und jenseits einer Straße eine Rolle spielen, wobei es wiederum auf die Art des Unterschiedes ankommen kann.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. April 1997 – 4 B 67.97 -, BRS 59 Nr. 80 und Urteil vom 6. Juli 1984 – 4 C 28.83 , BRS 42 Nr. 26.
Wie sich aus dem der Kammer vorliegenden Kartenmaterial, den einschlägigen Plänen und den anlässlich des im Verfahren gleichen Rubrums 9 K 3423/06 am 16. Juni 2008 durchgeführten Ortstermin gefertigten Fotografien ergibt, besteht nach diesen Grundsätzen die nähere Umgebung des Baugrundstücks hier aus einem Gebiet, das im Süden durch die E Straße (B 228), im Westen durch die Freiflächen bis zum E Stadtgebiet, im Norden durch die Bebauung beiderseits der Sstraße bzw. an der Kreuzung Sstraße/Ystraße und im Osten durch die Bebauung entlang der O1straße zwischen S und E Straße gebildet wird. Die E Straße bildet die südliche Grenze, weil es sich hierbei um eine recht stark befahrene Verbindungsstraße zwischen E(-C) und I handelt, die trennende Wirkung hat, wie beim Ortstermin deutlich geworden ist. Nach Westen hin wird die nähere Umgebung eingegrenzt durch die unbebauten Freiflächen bis zum Eer Stadtgebiet, das nur wenige hundert Meter entfernt beginnt. Im Norden findet die nähere Umgebung ihre Grenze durch die Bebauung an der Kreuzung Sstraße/Ystraße. Die weiter (nordwestlich) sich anschließenden Flächen sowie die sich nordöstlich in einiger Entfernung befindlichen größeren Gewerbeflächen prägen die nähere Umgebung nicht mehr. Die Bebauung östlich der O1straße bildet die östliche Umgebungsgrenze, da es sich hierbei um eine durchgehende Wohnbebauung handelt und sich kurz danach gewerbliche Speditionsnutzung (S1) befindet, die aufgrund der Massivität der entsprechenden Hallen eine abriegelnde Wirkung hat. Die nähere Umgebung entspricht damit – unter Einschluss der Flächen südlich der E1straße – im Wesentlichen dem Gebiet, das auch den räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 103 in der Fassung seiner 2. Änderung ausmacht.
Nach § 34 Abs. 1 BauGB richtet sich die planungsrechtliche Zulässigkeit baulicher Vorhaben im unbeplanten Innenbereich nach dem sich aus der vorhandenen Bebauung ergebenden Maßstab. Das bedeutet, dass – gleichsam auf einer ersten Stufe – alles an Bebauung in den Blick zu nehmen ist, was in der näheren Umgebung tatsächlich vorhanden ist. Eine Beschränkung auf das, was von der vorhandenen Bebauung städtebaulich wünschenswert oder auch nur vertretbar ist, darf insoweit nicht vorgenommen werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Mai 1978 – 4 C 9.77 -, BRS 33 Nr. 36 und vom 15. Februar 1990 – 4 C 23.86 , BRS 50 Nr. 75.
Auch eine vorhandene, aber nicht (oder zu anderen Zwecken) genehmigte Bebauung ist zu berücksichtigen, wenn sie in einer Weise geduldet wird, die keinen Zweifel daran lässt, dass die zuständigen Behörden sich mit ihrem Vorhandensein abgefunden haben.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 23. November 1998 – 4 B 29.98 -, BRS 60 Nr. 82 und vom 11. Februar 2000 – 4 B 1.00 -, BRS 63 Nr. 102 sowie Urteil vom 15. Februar 1990 – 4 C 23.86 -, a.a.O.
In einem zweiten Schritt muss die Betrachtung dann auf das Wesentliche zurückgeführt werden, d.h. es muss alles außer Acht gelassen werden, was die vorhandene Bebauung nicht prägt oder in ihr als Fremdkörper erscheint. Baulichkeiten, die als Fremdkörper erscheinen, sind aber nur dann außer Betracht zu lassen, wenn sie wegen ihrer Andersartigkeit bzw. Einzigartigkeit den Charakter der Umgebung nicht zu beeinflussen vermögen, was dann – auf einer dritten Stufe – bei wertender Betrachtung der Gegebenheiten des Einzelfalls zu ermitteln ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 – 4 C 23.86 -, a.a.O.
Legt man diese Grundsätze zugrunde, fügt sich das Vorhaben der Klägerin im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein.
Auf der westlichen Seite der Ystraße befinden sich – außer dem Gebäude der ehemaligen Papiermaschinenfabrik (Ystraße 1), das heute z.T. gewerblich vermietet ist - zwischen E Straße und Sstraße im Wesentlichen großgewerbliche Nutzungen. Hierbei handelt es sich um die C1 (Ystraße 3), die Druckerei der H1 sowie die Fa. O Förderbandtechnik (Ystraße 7). Es gibt im Plangebiet auch sonst gewerbliche Nutzungen wie z.B. die Firma "Q" (Ystraße 2) am östlichen Rand der Ystraße. Ansonsten dominieren im Plangebiet vor allem im nördlichen und östlichen Teil die Wohnnutzungen: So befindet sich unmittelbar gegenüber der Einfahrt auf das Baugrundstück in nur etwa 10 m Entfernung entlang der Ystraße Wohnbebauung (ab Ystraße 4); auch sonst wird die Ystraße überwiegend zu Wohnzwecken genutzt. Die Sstraße, die E1straße sowie weite Teile der O1straße sind ganz überwiegend durch Wohnbebauung gekennzeichnet. Darauf, ob einige dieser Wohnungen seinerzeit einmal als "Betriebswohnungen" genehmigt bzw. genutzt worden sind, kommt es nach den o.g. Grundsätzen nicht an, da diese heute ersichtlich zu Wohnzwecken ohne spezifischen Bezug zu den gewerblichen Nutzungen in der näheren Umgebung genutzt werden. Anhaltspunkte dafür, bestimmte Bebauungen – etwa als Fremdkörper - auszusondern, gibt es nicht.
Die in diesem Rahmen angesiedelte Bebauung entspricht keinem der Gebietstypen der BauNVO, so dass (auch bei Unwirksamkeit des Durchführungsplans Nr. 103) eine Anwendung von § 34 Abs. 2 BauGB ausscheidet. Eine Einstufung als faktisches Gewerbegebiet (§ 8 BauNVO) scheitert jedenfalls daran, dass es die genannten zahlreichen Wohnnutzungen gibt und in Gewerbegebieten gerade nicht gewohnt werden soll. Um ein Kerngebiet (§ 7 BauNVO) handelt es sich hier nach der Zweckbestimmung schon deshalb nicht, weil es in der beschriebenen Umgebung an zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur fehlt (und im Übrigen Wohnungen, die nicht für Aufsichts- und Betriebspersonal bestimmt sind, im Kerngebiet nur ausnahmsweise zulässig sind). Es handelt sich vielmehr um eine Gemengelage, die von einem Nebeneinander von (groß)gewerblicher bzw. industrieller Nutzung und Wohnnutzung geprägt wird.
Das Vorhaben der Klägerin überschreitet den Rahmen, der durch die beschriebene Eigenart der näheren Umgebung vorgegeben ist. Es handelt sich angesichts der Verkaufsfläche von ca. 4.800 qm um einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb, der die insoweit maßgebliche Schwelle von 800 qm,
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 – 4 C 10.04 -, BRS 69 Nr. 71,
deutlich überschreitet. In der beschriebenen näheren Umgebung ist ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb nicht vorhanden. Dies ist im Ortstermin deutlich geworden, zwischen den Beteiligten auch nicht umstritten und ergibt sich im Übrigen auch aus der Aufstellung des Beklagten über die gewerblichen Nutzungen im Plangebiet, die im Aufstellungsverfahren für die 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 103 erstellt wurde. Darauf, ob ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb auch die in § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO genannten Auswirkungen hat, kommt es für die Beurteilung der Frage, ob er sich in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt, nicht an. Lediglich vorsorglich sei in diesem Zusammenhang angemerkt, dass die Kammer – ungeachtet der Diskussion um Einzelfragen – davon ausgeht, dass das Vorhaben der Klägerin, das mit einer Geschossfläche von 7.200 qm die in § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO genannte Regelgrenze von 1200 qm erheblich überschreitet und damit praktisch doppelt so groß ist wie der größte großflächige Einzelhandelsbetrieb in der Ier Innenstadt (HIT), auch die in § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 genannten Auswirkungen haben dürfte bzw. die entsprechende Vermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO auch mit den Stellungnahmen der GMA von Mai und Oktober 2005 wohl nicht entkräftet sein dürfte. In einer Umgebung, in der bisher ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb nicht vorhanden ist, überschreitet ein entsprechendes Vorhaben den Rahmen der Umgebungsbebauung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 – 4 C 6.85 und 7.85 -, BRS 47 Nr. 67 sowie Beschluss vom 12. März 1990 – 4 B 210/89 -, JURIS-Dokumentation.
Im Übrigen gibt es in der beschriebenen näheren Umgebung auch kein Vorbild für ein Vorhaben, das ein auch nur annähernd vergleichbar hohes Verkehrsaufkommen hervorruft wie der SB-Einkaufsmarkt mit seinen geplanten 410 Stellplätzen.
Vgl. zu diesem Aspekt auch BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 – 4 C 6.85 und 7.85 -, a.a.O. m.w.N.
Die hier durch das Vorhaben der Klägerin beabsichtigte Überschreitung des durch die Umgebung gesetzten Rahmens führt zur Unzulässigkeit des Vorhabens, weil die Überschreitung des von der Bebauung bisher eingehaltenen Rahmens die Gefahr nach sich zieht, dass der gegebene Zustand in negativer Hinsicht in Bewegung und damit in Unordnung gebracht wird.
Allerdings kann sich auch ein Vorhaben, das den durch seine Umgebung gesetzten Rahmen überschreitet, ausnahmsweise i.S.d. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB einfügen, wenn es keine bodenrechtlichen Spannungen erzeugt.
Vgl. (speziell zu großflächigen Einzelhandelsbetrieben) BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 – 4 C 6.85 und 7.85 -, a.a.O.; vgl. auch Urteile vom 15. Dezember 1994 – 4 C 13.93 -, BRS 56 Nr. 61 und vom 17. Juni 1993 – 4 C 17.91 -, BRS 55 Nr. 72, jeweils m.w.N.
Der Ausnahmefall liegt aber jedenfalls dann nicht vor, wenn sich die Voraussetzungen für seine Zulassung nur mit den Mitteln der Bauleitplanung schaffen lassen oder wenn die städtebauliche Situation sonst "zum Umkippen gebracht wird".
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1974 – IV C 72.72 -, BRS 28 Nr. 26 sowie Hofherr in Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow (Hrsg.), Berliner Kommentar, Band 1, 3. Auflage, Stand: Dezember 2005, § 34 Rz. 53 und 57 m.w.N.
Nach diesen Grundsätzen führt das Überschreiten des Rahmens hier zur Unzulässigkeit des Vorhabens. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass mit Genehmigung des Bauvorhabens der erste großflächige Einzelhandelsbetrieb in dem hier betroffenen Bereich zugelassen würde und dass mit dem – offenbar im Eigentum der U stehenden unbebauten - Grundstück Ecke O1straße/E Straße, das nicht deutlich kleiner ist als das Flurstück 242, auf dem das Gebäude des streitbefangenen Vorhabens entstehen soll, ein Baugrundstück zur Verfügung stünde, für das das Vorhaben als Vorbild dienen könnte.
Vgl. hierzu auch BVerwG, Beschluss vom 14. März 1990 – 4 B 210/89 -, JURIS-Dokumentation.
Damit bestand schon bei Erlass des Zurückstellungsbescheides – und erst recht im Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses (12. Mai 2005) - kein Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung; die wegen verzögerter Bescheidung des Bauantrages erhobene Amtshaftungsklage wäre daher evident aussichtslos.
Abgesehen davon, dass die Fortsetzungsfeststellungsklage aus den dargelegten Gründen wegen Erledigung vor Klageerhebung sowie mangels Bestehen eines Baurechts bereits unzulässig ist, wäre sie selbst bei unterstellter Zulässigkeit auch unbegründet.
Der Zurückstellungsbescheid vom 17. Juni 2004 war in der Fassung, die er durch den Widerspruchsbescheid vom 11. April 2005 erhalten hat (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) rechtmäßig und verletzte die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Bescheid fand seine Ermächtigungsgrundlage in § 15 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 14 Abs. 1 BauGB. Danach hat die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben im Einzelfall für einen Zeitraum bis zu zwölf Monaten auszusetzen, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde.
Ein förmlicher Zurückstellungsantrag der Gemeinde ist entbehrlich, wenn Gemeinde und Baugenehmigungsbehörde – wie hier – identisch sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August 2004 – 4 C 16.03 -, BRS 67 Nr. 177 sowie Nds. OVG, Beschluss vom 28. November 2006 – 1 ME 147/06 -, BRS 70 Nr. 117
Vorliegend hat das innerhalb der Gemeinde zuständige Organ einen ordnungsgemäßen Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst und ortsüblich bekannt gemacht.
Es hat das innerhalb der Gemeinde zuständige Organ gehandelt. Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 9 der Zuständigkeitsordnung des Rates der Stadt I sind dem Stadtentwicklungsausschuss verfahrensleitende und begleitende Beschlüsse im Rahmen der Bauleitplanung (von hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen) zur abschließenden Entscheidung übertragen. Diese Übertragung findet ihre rechtliche Grundlage in § 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW. Zu den in dem dargelegten Sinne abschließenden Entscheidungen gehört auch der Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, so dass der Stadtentwicklungsausschuss hier zur Beschlussfassung über die Aufstellung der 2. Änderung des Plans Nr. 103 zuständig war.
Der Aufstellungsbeschluss vom 9. Juni 2004 ist auch sonst in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden.
Dabei mag offen bleiben, ob und inwieweit etwaige landesrechtliche formelle Mängel des Aufstellungsbeschlusses für die Rechtmäßigkeit des dem Zurückstellungsbescheid zugrundeliegenden Planaufstellungsbeschlusses von Bedeutung sein können.
Vgl. hierzu Grauvogel in Grauvogel (Begr.), BauGB, § 15 Rz. 8 a.E.
Ferner kann offen bleiben, ob und inwieweit sich die Klägerin überhaupt auf etwaige Verletzungen der Geschäftsordnung des Rates bzw. der Ausschüsse berufen kann, wenn es – wie bei dem Aufstellungsbeschluss – nicht um Satzungsbeschlüsse geht.
Vgl. hierzu [verneinend] OVG NRW, Beschluss vom 28. Februar 1995 – 15 B 2556/94 -, NWVBl 1995, S. 251 ff.
Denn es liegt schon kein Verfahrensfehler vor.
Die Maßgaben für den Erlass eines Aufstellungsbeschlusses sind in formeller Hinsicht eingehalten worden bzw. der Aufstellungsbeschluss ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1 GO NRW finden für die Sitzungen der Ausschüsse und das Verfahren in den Ausschüssen die für den Rat geltenden Vorschriften entsprechende Anwendung. Allerdings brauchen gemäß § 58 Abs. 2 Satz 3 GO NRW abweichend von § 48 Abs. 1 Satz 4 GO NRW Zeit und Ort der Ausschusssitzung sowie die Tagesordnung nicht öffentlich bekannt gemacht zu werden; die Öffentlichkeit soll vorher in geeigneter Weise unterrichtet werden.
Der von der Klägerin geltend gemachte Verstoß gegen die Einhaltung der Ladungsfrist liegt nicht vor. Die Ladungsfrist wird gemäß (§ 58 Abs. 2 Satz 1 i.V.m.) § 47 Abs. 2 Satz 1 GO NRW durch die Geschäftsordnung geregelt.
Gemäß § 25 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Rates der Stadt I – GeschO - und seiner Ausschüsse finden für die Ausschüsse des Rates die für den Rat geltenden Bestimmungen entsprechende Anwendung, soweit durch Gesetz nichts Abweichendes bestimmt ist.
Gemäß § 3 Abs. 1 GeschO ist zu den (Rats- bzw. Ausschuss-) Sitzungen so zeitig wie möglich einzuladen, mindestens unter Einhaltung einer Frist von 9 Tagen; in dringenden Fällen kann der Bürgermeister (bzw. der Ausschussvorsitzende) die Ladungsfrist auf 3 Tage abkürzen. Vorliegend waren die Ausschussmitglieder zu der Ausschusssitzung unter dem 26. Mai 2004 eingeladen worden, wie sich u.a. aus der Niederschrift über die Ausschusssitzung ergibt. Die Frist des § 3 Abs. 1 GeschO ist damit gewahrt.
Die Tagesordnung durfte vorliegend auch kurzfristig ergänzt werden. Gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 48 Abs. 1 Satz 5 GO NRW kann die Tagesordnung in der Sitzung durch Beschluss erweitert werden, wenn es sich um Angelegenheiten handelt, die keinen Aufschub dulden oder die von äußerster Dringlichkeit sind. Diese Regelung ist Ausfluss des Umstandes, dass sich zwischen Einberufung und Sitzung die Notwendigkeit ergeben kann, weitere Beratungsgegenstände in die Tagesordnung aufzunehmen.
Vgl. hierzu auch Rehn/Cronauge, GO NRW, § 48 Anm. III.
Dementsprechend lässt auch § 1 Abs. 5 GeschO die Änderung bzw. Erweiterung der Tagesordnung zu Beginn jeder Sitzung ausdrücklich zu. Hier ergab sich aufgrund des zwischen Ladung (26. Mai 2004) und Sitzung (9. Juni 2004) am Freitag, den 4. Juni 2004, eingereichten Bauantrags die Notwendigkeit, die Tagesordnung um den Punkt 6 h) [den Beschluss zur Aufstellung der 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 103] zu erweitern, zumal der Beklagte hier auch vor dem Hintergrund der in § 72 Abs. 1 BauO NRW bestimmten Wochenfrist und des Anspruchs der Klägerin auf rasche Entscheidung zu einer unverzüglichen Bearbeitung verpflichtet war. Die erweiterte Tagsordnung wurde unmittelbar nach Eingang des Bauantrags (Freitag, den 4. Juni 2004) unter dem 7. Juni 2004 ergänzt; die Erweiterung der Tagesordnung wurde noch am selben Tag im Internet veröffentlicht. Die Erweiterung der Tagesordnung hat hier nach Verteilung der entsprechenden Tischvorlage an die Ausschussmitglieder mit der Einstellung des TOP 6 h sowie dessen eingehender Beratung und der Beschlussfassung hierüber stattgefunden. Dies wird im Übrigen auch anhand des Protokolls der Sitzung vom 9. Juni 2004, dort S. 1 und 16, deutlich.
Dem steht auch § 2 GeschO nicht entgegen. Nach dieser Bestimmung lädt der Bürgermeister schriftlich unter Angabe von Ort, Zeit und Tagesordnung zu den Sitzungen des Rates ein (Abs. 1). Er fügt der Einladung Sitzungsvorlagen zu den einzelnen Punkten der Tagesordnung bei; diese sollen den Beratungsgegenstand genau bezeichnen sowie Erläuterungen und Begründungen und ggf. einen Beschlussvorschlag enthalten (Abs. 2). In besonders gelagerten Fällen – z.B. wenn die Frist des § 1 Abs. 1 (21 Tage vor der Ratssitzung) nicht eingehalten wurde – können die Sitzungsvorlagen auch nachgeliefert werden (Satz 1, 1.Hs); eine Frist von 3 Tagen soll dabei nicht unterschritten werden (Satz 1, 2. Hs). Angesichts der vorstehenden Erörterungen sowie im Hinblick darauf, dass der Bauantrag am 4. Juni 2004, einem Freitag, dem Bürgermeister persönlich übergeben wurde, ist es aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden, dass die Sollvorschrift des § 2 Abs. 3 GeschO hier nicht angewendet wurde.
Im Übrigen kann – ungeachtet der Notwendigkeit, hier kurzfristig auf den Bauantrag der Klägerin zu reagieren - gemäß § 28 Abs. 1 GeschO von den Vorschriften der Geschäftsordnung im Einzelfall abgewichen werden, wenn gesetzliche Bestimmungen nicht entgegenstehen und kein Ratsmitglied (oder Ausschussmitglied) widerspricht. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Insbesondere hat kein Rats- bzw. Ausschussmitglied weder innerhalb der in § 26 Abs. 1 GeschO bestimmten Frist noch danach – widersprochen.
Ein Verstoß gegen § 4 GeschO ist ebenfalls nicht gegeben. Nach dieser Bestimmung sind Zeit, Ort und Tagesordnung der (Rats-)Sitzung vom Bürgermeister rechtzeitig öffentlich bekannt zu machen. Dies ist hier erfolgt. Wie bereits oben dargelegt, erfolgte die Bekanntmachung von Zeit, Ort und (erweiterter) Tagesordnung der Ausschusssitzung am 7. Juni 2004. Im Übrigen kann auch insoweit gemäß § 28 Abs. 1 GeschO von den Vorschriften der Geschäftsordnung im Einzelfall abgewichen werden, wenn gesetzliche Bestimmungen nicht entgegenstehen und kein Ratsmitglied (oder Ausschussmitglied) widerspricht.
Die materiellen Voraussetzungen für den Erlass des Zurückstellungsbescheides sind ebenfalls erfüllt. Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 14 Abs. 1 BauGB ist in materieller Hinsicht erforderlich, dass - im Zeitpunkt des Erlasses des Zurückstellungsbescheides (hier also am 22. Juni 2004) – die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre vorliegen.
Die Gültigkeit einer Veränderungssperre setzt voraus, dass bei ihrem Erlass die Bebauungsplanung, die sie sichern soll, hinreichend konkretisiert ist. Voraussetzung für den Erlass der Veränderungssperre ist mithin, dass die Planung, die die Veränderungssperre sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die nur einzelne Vorhaben ausschließt, reicht nicht aus. Erforderlich, aber auch ausreichend ist es hingegen, wenn die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung im Plangebiet besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 – 4 CN 13.03 -, BRS 67 Nr. 118; OVG NRW, Beschluss vom 11. Juli 2007 – 7 A 3851/06 -, JURIS-Dokumentation.
Diesen Anforderungen genügten die Vorstellungen der Stadt I zur beabsichtigten Planung, als sie durch den Stadtentwicklungsausschuss am 9. Juni 2004 die Aufstellung einer Änderung des Planes Nr. 103 beschloss. Ziel der ins Auge gefassten Planung war es ausweislich der entsprechenden Beschlussvorlage (SV-Nr. IV-1-401, dort S. 4), "nicht zulässige oder nur ausnahmsweise zulässige Einzelhandelsnutzungen im Plangebiet textlich festzusetzen", jedoch sollte "großflächiger Einzelhandel grundsätzlich ausgeschlossen werden"; da "das Gewerbegebiet unmittelbar an Wohngebiete grenzt", sollten außerdem Vergnügungsstätten ausgeschlossen werden, da "mit der Ansiedlung von Vergnügungsstätten aller Art die angrenzende Wohnnutzung beeinträchtigt" würde. Daraus lässt sich die Zielvorstellung ableiten, für den hier betroffenen Bereich gewerbliche Nutzungen (GE) zuzulassen, aber dabei von den Feinsteuerungsmöglichkeiten des § 1 Abs. 5 bzw. 9 BauNVO Gebrauch machen zu wollen. Dass die Stadt hier den Bauantrag der Klägerin zum Anlass genommen hat, einen Bebauungsplan aufstellen bzw. ihr skizziertes Planungskonzept zu sichern, ist nicht zu beanstanden. Denn die Praxis zeigt, dass – so wie auch hier - gerade ein konkretes Vorhaben ein bestimmtes Planungs- und damit einhergehend ein entsprechendes Sicherungsbedürfnis auslösen kann.
Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 11. Juli 2007 – 7 A 3851/06 – JURIS-Dokumentation.
Es handelte sich auch nicht um eine reine Negativplanung, wie die Kammer mit Urteil vom heutigen Tage im Verfahren 9 K 3243/06 ausgeführt hat.
Die Realisierung des beantragten Vorhabens (Neubau SB-Einkaufsmarkt) ließ auch befürchten, dass die Durchführung des geplanten Bebauungsplans unmöglich gemacht oder mindestens wesentlich erschwert würde.
Dies ist der Fall, wenn nach dem Stand der sich abzeichnenden Planung die Prognose hinreichend konkretisiert werden kann, dass das konkrete Vorhaben die Durchführung der Planung gefährden kann. Dies kann z.B. der Fall sein, wenn die Planung bezogen auf das fragliche Grundstück noch nicht feststeht, das beantragte Vorhaben aber nach seiner Eigenart eine in eine andere Richtung gehende Planung unmöglich machen oder wesentlich erschweren würde. Ob und wann dies der Fall ist, hängt in erster Linie von der gemeindlichen Planungskonzeption, deren bereits vorliegenden Detaillierungsgrad und der eigenen Einschätzung der Gemeinde ab.
Vgl. Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 10. Auflage 2007, § 15 Rz. 3 sowie Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, 7. Auflage 2004, Rz. 2411.
Nach diesen Grundsätzen ist davon auszugehen, dass die Realisierung des Vorhabens die mit der 2. Änderung des Bebauungsplans beabsichtigte planerische Vorstellung mindestens wesentlich erschwert hätte. Dem steht nicht entgegen, dass das Vorhaben aus den oben dargelegten Gründen bereits auf der Grundlage des Durchführungsplans Nr. 103 aus Gründen des formellen und materiellen Baurechts nicht genehmigungsfähig gewesen wäre. Denn die Bauaufsichtsbehörde kann ein Baugesuch auch zum Anlass nehmen, aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit ihre städtebaulichen Vorstellungen planungsrechtlich abzusichern. Im Übrigen sollte mit der planerischen Konzeption ja auch die – planerisch bislang nur unzureichend bewältigte – Konfliktlage zwischen der (groß-)gewerblichen Nutzung westlich der Ystraße und der östlich befindlichen Wohnbebauung angegangen werden.
Darauf, ob dem Vorhaben bauordnungsrechtliche Bestimmungen entgegenstehen, kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Zurückstellungsbescheides nicht an.
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 1985 – 4 C 21.80 -, BRS 44 Nr. 96 sowie Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 10. Auflage 2007, § 15 Rz. 2.
Selbst wenn man im Übrigen davon ausginge, ein Sicherungsbedürfnis habe nicht bestanden, weil das Vorhaben – aus den im Rahmen der Zulässigkeit dargelegten Gründen – bereits bei Erlass des Zurückstellungsbescheides weder auf der Grundlage des § 30 noch auf der des § 34 BauGB genehmigungsfähig war, wäre die Fortsetzungsfeststellungsklage unbegründet, weil es dann jedenfalls an einer Verletzung von Rechten der Klägerin fehlte.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 14 BauGB
§ 69 BauO NRW
§ 7 BauO
§ 9 BBauG
§ 16 ReichsGewO
§ 9 BauGB
§ 34 BauGB
§ 8 BauNVO
§ 7 BauNVO
§ 2 GeschO
§ 4 GeschO
§ 34 BauGB
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4, 54 Abs. 3 BauO NRW
§ 1 Abs. 1 Nr. 7, 9, 11 Abs. 1 Nr. 2 BaufPrüVO
§ 8 Abs. 4 BauPrüfVO
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 6 Abs. 2 Satz 3 BauO
§ 7 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 83 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW
§ 173 Abs. 3 BBauG
§ 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO
§ 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 58 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 58 Abs. 2 Satz 3 GO NRW
§ 48 Abs. 1 Satz 4 GO NRW
§ 47 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 3 Abs. 1 GeschO
§ 48 Abs. 1 Satz 5 GO NRW
§ 1 Abs. 5 GeschO
§ 72 Abs. 1 BauO NRW
§ 2 Abs. 3 GeschO
§ 28 Abs. 1 GeschO
§ 26 Abs. 1 GeschO
§ 9 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 5 bzw. 9 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 7, I B Ziffer 3 e) der Bauordnung
§ 16 der Reichsgewerbeordnung
§ 7 I B 3 e) der Bauordnung
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
§ 11 Abs. 1 i.V. § 10 Abs. 2 c) des Aufbaugesetzes
§ 7 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 9 der Zuständigkeitsordnung
§ 25 Abs. 1 der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: BGHZ 146, 341
9 K 3423/06
9 K 4689/07
II ZR 331/00
2 S 2192/02
8 A 764/06
13 A 4859/00
8 C 30.87
2 S 28.94
10 A 558/02
4 C 7.07
7 A 1570/89
10 B 201/02
X A 553/65
4 C 13.94
4 C 16.97
9 K 6244/06
4 B 206.96
4 C 9.77
4 B 74.03
7 A 2473/03
4 B 67.97
4 C 28.83
4 C 23.86
4 B 29.98
4 B 1.00
4 C 23.86
4 C 10.04
4 C 6.85
4 B 210/89
4 C 13.93
4 C 17.91
IV C 72.72
4 C 16.03
1 ME 147/06
15 B 2556/94
4 CN 13.03
7 A 3851/06
9 K 3243/06
4 C 21.80