Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-19, Aktenzeichen 14 K 6559/11
ECLI: ECLI:DE:VGK:2013:1219.14K6559.11.00

Tenor:
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks mit der postalischen Bezeichnung J. 0 im Gemeindegebiet der Beklagten. Das auf dem Grundstück anfallende Niederschlagswasser versickert zum Teil, zum Teil wird es in die Kanalisation der Beklagten eingeleitet. Die Klägerin erklärte am 26. Januar 2010, dass von insgesamt 4179 m² Fläche das Niederschlagswasser ober- oder unterirdisch in den Kanal abgeleitet werde. Die Beklagte führt die Aufgaben der Abwasserbeseitigung durch einen Eigenbetrieb durch, der von den Betriebsleitern selbstständig geleitet und vertreten wird; ihnen obliegt insbesondere die laufende Betriebsführung.
Mit Bescheiden vom 3. November 2011 setzte der Bürgermeister der Beklagten im Rahmen der Umstellung des Abwassergebührenmaßstabs vom einheitlichen Frischwassermaßstab auf einen differenzierten Schmutz- und Niederschlagswassergebührenmaßstab Folgendes fest: für den Zeitraum vom 1. Mai 2007 bis zum 31. Dezember 2010 eine Nacherhebung an Niederschlagswassergebühren i.H.v. 9.138,08 € für 4.179 m² und zugleich für den Zeitraum 1. Mai 2007 bis 6. Oktober 2010 einmal 221,45 € und einmal 1.261,45 € Gutschrift für Schmutzwassergebühren. Zugleich wurde mitgeteilt, dass der Vorbehalt der Nachprüfung aufgehoben und die Gebührennachforderung im Bereich der Niederschlagswassergebühren mit dem Guthaben aus den neu festgesetzten Abwassergebühren verrechnet werde.
Am 1. Dezember 2011 hat die Klägerin Klage erhoben, die zunächst sowohl gegen die Niederschlagswassergebührenfestsetzung, als auch gegen die beiden Abwassergebühren absetzenden Bescheide gerichtet gewesen ist.
Zur Begründung trägt sie im wesentlichen Folgendes vor: Die Belastung im Bereich der Niederschlagswassergebühren ab 2007 sei unzulässig. Wegen des aus Art. 20 Abs. 3 GG abgeleiteten Rechtsstaatsprinzips sei aus Vertrauensschutzgründen eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen rechtswidrig. Die Klägerin habe schutzwürdig auf den Bestand der vormals erlassenen Abgabenbescheide vertraut, die jeweils mit Ablauf des Veranlagungszeitraums einen abgeschlossenen Sachverhalt betroffen hätten. Ein Informationsschreiben der Beklagten zur Umstellung der Abwassergebühren habe sie nicht erhalten und keine Kenntnis vom Vorbehalt der Nachprüfung erlangt, der sich auch aus den Bescheiden nicht ergebe. Außerdem seien die Gebühren unverhältnismäßig hoch. Des Weiteren gehe die Beklagte offenbar selbst davon aus, dass die Klägerin möglicherweise kein Niederschlagswasser in die Kanalisation einleite. Die Klägerin selbst habe diesbezüglich keine falschen Angaben gemacht.
Nach Rücknahme der Klage gegen die Schmutzwassergebührenbescheide beantragt die Klägerin noch,
den Niederschlagswassergebührenbescheid vom 3. November 2011 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus: Die Bescheide seien rechtmäßig. Die Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung sei rückwirkend zum 1. Mai 2007 in Kraft getreten. Das sei auch rechtlich zulässig, weil damit eine unwirksame Satzung ersetzt worden sei. Die sei hier der Fall, weil die bisherige Satzung für die Ableitung von Schmutz- und Niederschlagswasser eine nach dem Frischwassermaßstab berechnete Einheitsgebühr vorgesehen habe. Nachdem die entsprechende Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) bekannt geworden sei, habe die Beklagte die Gebührenpflichtigen auch über diesen Sachverhalt informiert und darauf hingewiesen, dass der Gebührenbescheid unter dem Vorbehalt der Nachprüfung ergehe. Ein entsprechendes Schreiben sei ab 2008 sämtlichen Gebührenbescheiden beigefügt worden. Außerdem sei die Festsetzung noch innerhalb der Festsetzungsverjährungfrist erfolgt. Die Bemessungsgrundlagen zu den angeschlossenen Flächen beruhten auf den Angaben der Klägerin.
Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst beigezogenem Verwaltungsvorgang der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Mit Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren in Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.
Soweit über die zulässige Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Satz 1 Var. 1 VwGO) streitig zu entscheiden ist, hat sie keinen Erfolg.
Sie ist insoweit unbegründet.
Der noch angefochtene Niederschlagswassergebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO i.V.m. § 14 der Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Beklagten vom 5. Oktober 2010 (GebS).
Der Bescheid begegnet zunächst keinen durchgreifenden Bedenken in formeller Hinsicht.
Zutreffend wurde der Bescheid vom Bürgermeister der Beklagten und nicht von den Betriebsleitern ihres Abwasserwerks erlassen. Innerhalb der Beklagten sind Gebührenerhebungen als Geschäfte der laufenden Verwaltung gemäß § 41 Abs. 3 GO NRW und § 13 Abs. 1 der Hauptsatzung der Beklagten dem Bürgermeister als allgemeiner Verwaltungsbehörde zugewiesen. Eine diese allgemeine Zuständigkeitsregelung einschränkende Spezialzuweisung, die die Zuständigkeit für den Erlass von Gebührenbescheiden für die Niederschlagswasserentsorgung der Betriebsleitung des Abwasserwerks ausdrücklich überträgt, gibt es nicht. Weder die Eigenbetriebsverordnung NRW noch die Betriebssatzung für den Eigenbetrieb Abwasserwerk der Beklagten (BetrS) enthalten ausdrückliche Regelungen darüber, dass die Betriebsleitung des Eigenbetriebs in den ihrer Zuständigkeit liegenden Tätigkeitsbereichen Gebührenbescheide erlassen kann. Bei dem Erlass des streitgegenständlichen Gebührenbescheides handelt es sich auch nicht um ein – nach Maßgabe von § 3 Nr. 2 Satz 2 BetrS der Betriebsleitung unterliegendes – Geschäft der laufenden Betriebsführung im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 EigVO. Mit dem Begriff der laufenden Betriebsführung sind vor allem diejenigen regelmäßig anfallenden Geschäfte erfasst, die das Vorhalten der als Eigenbetrieb geführten öffentlichen Einrichtung betreffen. Die Erhebung von Gebühren für die Benutzung der öffentlichen Einrichtung ist dagegen kein Geschäft der laufenden Betriebsführung im Sinne der hier maßgeblichen Satzung. Gerade die in § 3 Nr. 2 Satz 3 BetrS vorgenommene Konkretisierung verdeutlicht, dass die der Betriebsleitung im Rahmen der laufenden Betriebsführung zugewiesenen Geschäfte die Leistungserbringung zum Gegenstand haben. Weder wird im Wortlaut der Vorschrift die (hoheitliche) Regelung und Abwicklung von Nutzungsverhältnissen ausdrücklich erwähnt, noch bietet der Wortlaut einen Ansatz, die Norm so auszulegen, dass die Bezeichnung laufende Betriebsführung auch einen Erlass von Gebührenbescheiden umfasst. Auf einen solchen (ungeschriebenen) Regelungsgehalt hindeutende Anhaltspunkte wären aber zumindest erforderlich, um eine Ausnahme von der Regelzuständigkeit des Bürgermeisters als für die Beklagte handelnde Behörde zu schaffen. Diesen Befund belegt auch die systematische Auslegung der Vorschrift des § 3 Nr. 2 Satz 3 BetrS. So regelt § 6 Nr. 1 BetrS, dass der Bürgermeister im Interesse der Einheitlichkeit der Verwaltungsführung der Betriebsleitung Weisungen erteilen kann. Dies gilt aber nach Satz 2 der Vorschrift nicht für Angelegenheiten der laufenden Betriebsführung, die ausschließlich der Betriebsleitung unterliegen. Es erscheint jedoch fernliegend, dass der Bürgermeister in einem Bereich, in dem hoheitlich durch Erlass von Bescheiden gehandelt wird, also bestandskräftige Vollstreckungstitel geschaffen werden, kein Weisungsrecht haben soll.
Vgl. für eine ähnliche Satzung OVG NRW, Beschluss vom 24. Oktober 2013 – 9 A 2553/11 –, juris Rn. 19 ff.
Der Rechtmäßigkeit des Bescheides steht überdies nicht entgegen, dass die Beklagte vor Bescheiderlass keine Anhörung der Klägerin durchgeführt hat. Es spricht bereits viel dafür, dass die nach § 91 Abs. 1 AO, der vorliegend gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe a KAG NRW Anwendung findet, grundsätzlich gebotene Anhörung vorliegend gemäß § 91 Abs. 2 Nr. 3 AO im Hinblick auf die Angaben der Klägerin im Flächenerfassungsverfahren entbehrlich war. Unabhängig davon liegt gemäß § 127 AO i.V.m. § 12 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe b KAG NRW ein unbeachtlicher Verfahrensfehler vor, weil keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können, weil die Erhebung von Benutzungsgebühren eine gebundene Entscheidung darstellt, § 6 Absatz 1 Satz 1 KAG NRW.
Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu den streitigen Niederschlagswassergebühren sind §§ 4 und 6 KAG NRW i.V.m. §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1, Abs. 2 Buchst. a Nr. 3, 3 Abs. 1 und 3, 5 Abs. 1, 2, 4 und 8 sowie §§ 6, 7, 8 und 15 GebS.
Danach erhebt die Beklagte zur Finanzierung der städtischen Abwasseranlage Abwassergebühren für deren Inanspruchnahme. Die Abwassergebühren werden erhoben als Niederschlagswassergebühren für die unmittelbare oder mittelbare Inanspruchnahme der Abwasseranlage zur Beseitigung von Niederschlagswasser. Die Niederschlagswassergebühr bemisst sich auf der Grundlage der Quadratmeter der bebauten (bzw. überbauten) und/oder befestigten Fläche auf den angeschlossenen Grundstücken, von denen Niederschlagswasser abflusswirksam in die städtische Abwasseranlage gelangen kann. Veranlagungszeitraum ist das Kalenderjahr. Die Gebühr beträgt je Quadratmeter befestigter und abflusswirksamer Fläche für Nichtmitglieder des Aggerverbandes für das Jahr 2007 0,58 € pro Quadratmeter, für das Jahr 2008 0,62 € pro Quadratmeter, für das Jahr 2009 0,58 € pro Quadratmeter und für das Jahr 2010 0,60 € pro Quadratmeter. Gebührenpflichtig ist der Grundstückseigentümer.
Diese Satzung konnte in rechtlich nicht zu beanstandender Weise gemäß § 15 GebS rückwirkend in Kraft gesetzt werden. Es ist in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung allgemein anerkannt, dass eine Gebührensatzung dann rückwirkend geändert werden kann, wenn die Rückwirkung dazu dienen soll, eine ungültige oder in ihrer Gültigkeit zweifelhafte Satzung durch eine neue Satzung zu ersetzen. Das Rechtsstaatsprinzip kann zwar dazu führen, dass eine Rechtslage nicht nachträglich zulasten eines Bürgers verschlechtert werden darf, wenn er in schutzwürdiger Weise auf das Weiterbestehen der bisherigen Rechtslage vertrauen durfte. An einer derartigen Zulässigkeitsgrenze scheidet jedoch eine Rückwirkung dann nicht, wenn sie gerade dazu dient, eine ungültige Satzung durch eine neue zu ersetzen. Denn seit dem gescheiterten gleichartigen Regelungsversuch musste jeder Betroffene mit einer entsprechenden Belastung rechnen. Ein Vertrauen in die Ungültigkeit der Satzung ist nicht schützenswert. Das liegt insbesondere im Gebührenbereich auf der Hand, da der Bürger hier Sondervorteile entgegengenommen hat, deren Unentgeltlichkeit er nicht erwarten kann.
Vgl. zu diesem Fragenkreis nur BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 3. September 2009 – 1 BvR 2384/08 –, juris Rn. 19 ff., 23, BVerwG, Urteil vom 28. November 1975 – IV 45.74 –, juris Rn. 22 und VG Köln, Urteil vom 22. März 2011 – 14 K 2570/10 –, juris Rn. 20; vgl. auch Holtbrügge, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 2 Rn. 34 (Stand: September 2011) sowie de Vivie, KStZ 2010, 224 ff.
So liegen die Dinge hier: In der vormaligen Satzung der Beklagten war unstreitig ein einheitlicher Frischwassermaßstab für die einheitliche Erhebung von Abwasserentsorgungsgebühren vorgesehen. Eine solche Maßstabsregelung ist nach der Rechtsprechung des OVG NRW,
Urteil vom 18. Dezember 2007 – 9 A 3648/04 –, juris Rn. 17 ff.,
gemessen an § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NRW unzulässig. Diese Rechtsprechung trägt auch und gerade Fällen wie offenbar dem vorliegenden Rechnung, in denen ein geringer Frischwasserverbrauch auf einem großen Grundstück mit vielen versiegelten, in den Kanal einleitenden, Flächen erfolgt. Auch wenn das Urteil nicht in einem Verfahren gegen die Beklagte ergangen ist, war sie bei einer vergleichbaren satzungsrechtlichen Regelung nicht nur berechtigt sondern verpflichtet, ihr Ortsrecht an die Anforderungen der obergerichtlichen Rechtsprechung anzupassen.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 19. Oktober 2010 – 14 K 1505/09 –, juris Rn. 12.
Das rückwirkende Inkrafttreten war auch hinreichend bestimmt geregelt. Insbesondere ergibt sich aus § 15 GebS hinreichend deutlich, dass die hier einschlägigen Regelungen in § 5 GebS zu den die Einführung der getrennten Niederschlagswassergebühr betreffenden Vorschriften gehören, wie sich auch aus den Veranlagungszeitraum bezogenen Einzelregelungen der Gebührensätze in § 5 Abs. 8 GebS ergibt.
Die Niederschlagswassergebühr ist auch keine neue, zusätzliche Gebühr. Es fehlte nach der alten Rechtslage aufgrund des einheitlichen Frischwassermaßstab lediglich eine Differenzierung zwischen Schmutz- und Niederschlagswassergebühr. Dass einige Abgabenschuldner nun insgesamt mehr zu zahlen haben, ist lediglich auf die zulässige Änderung der Berechnungsparameter zurückzuführen; eine solche Umverteilung ist typische Folge dieser Vorgehensweise.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Juli 2009 – 9 E 767/09 –, juris Rn.11; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 7. April 1989 – 8 C 83.87 –, juris Rn. 15.
Es ist nicht ersichtlich, warum hier im Einzelfall ausnahmsweise Vertrauen der Klägerin in den Bestand der alten Regelungen schutzwürdig sein sollte.
Die Bestandskraft der alten Gebührenbescheide steht der Nachforderung bis zur Verjährungsgrenze (die letztlich auch dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Rechnung trägt), nicht entgegen. Dies ergibt sich aus § 12 Abs. 1 des KAG NRW, wonach die Regelungen über die Aufhebung und Änderung von Steuerbescheiden der §§ 172-177 AO, die eine Nacherhebung nur unter genau festgelegten einschränkenden Voraussetzungen zulassen, gerade nicht für anwendbar erklärt werden. Eine Einschränkung der Nachforderungsmöglichkeit folgt auch nicht aus § 130 Abs. 2 AO. Die früheren Gebührenbescheide sind ausschließlich belastende Verwaltungsakte, die weder einen Verzicht noch einen Erlass hinsichtlich der fehlerhaft nicht veranlagten Gebühren beinhalten.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 22. März 2011 – 14 K 2570/10 –, juris Rn. 17 f. m.w.N.; vgl. auch de Vivie, KStZ 2010, 224 ff., 228.
Denn nicht jeder im Zusammenhang mit dem Erlass eines Verwaltungsakts tatsächlich oder vermeintlich eintretende Vorteil begründet oder bestätigt ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil. Grundsätzlich gilt, dass mit einer zu niedrigen Veranlagung nicht der erklärte Wille einhergeht, höhere Abgaben nicht mehr veranlagen zu wollen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Juni 2008 – 9 A 2762/06 –, juris Rn. 5 f.
Abweichendes ist hier nicht ersichtlich. Die vierjährige Verjährungsgrenze (§ 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KHG, § 169 Buchst. f AO) war im Zeitpunkt des Bescheiderlasses noch nicht überschritten.
Im Hinblick auf die sonach gegebenen Abänderungsmöglichkeiten innerhalb der Festsetzungsverjährungsfrist kommt es auch auf die aufgeworfenen Fragen zum Vorbehalt der Nachprüfung nicht an, ebenso wenig auf den Erhalt der zwischen den Beteiligten streitigen Informationsschreiben.
Die seitens der Prozessbevollmächtigten der Klägerin angeführte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts,
Urteil vom 12. Juli 1968 – VII C 48.66 –, juris,
steht diesem Ergebnis nicht entgegen. Laut deren a.a.O in Rn. 30 dokumentierten Ausführungen ging es dort um ein Bereich, in dem gerade nicht wie (konkludent) im KAG NRW die Frage der Nacherhebungsmöglichkeit geregelt war. Abgesehen davon wurde auch in jenem Fall die Nachforderung für zulässig erachtet, da begünstigende Regelungen in den Bescheiden nicht erkannt wurden und ein Grundsatz, dass Rücknahme und Widerruf nur zu Gunsten des Betroffenen möglich sei, nicht existiere.
Die gänzlich pauschal erhobene Rüge der Gebührenhöhe ergibt keinen Anlass zu deren näherer Überprüfung von Amts wegen, zumal sich insoweit auch keine Bedenken aufdrängen.
In Bezug auf die zur Anwendung gelangten Veranlagungsparameter hat die Klägerin zuletzt in der mündlichen Verhandlung bekräftigt, dass die diesbezüglich von ihr gemachten Angaben zutreffen. Dann aber bestehen auch keine Zweifel an der Richtigkeit der zugrundegelegten abflusswirksamen Flächen.
Die Kostenentscheidung folgt hinsichtlich des von der Klagerücknahme erfassten Teils aus § 155 Abs. 2 VwGO. Im übrigen ergibt sie sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist nach § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO ergangen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 6 KAG NRW
§§ 172-177 AO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 127 AO
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 41 Abs. 3 GO NRW
§ 2 Abs. 1 Satz 2 EigVO
§ 91 Abs. 1 AO
§ 91 Abs. 2 Nr. 3 AO
§ 6 Absatz 1 Satz 1 KAG NRW
§ 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NRW
§ 12 Abs. 1 des KAG NRW
§ 130 Abs. 2 AO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 A 2553/11
1 BvR 2384/08
14 K 2570/10
9 A 3648/04
14 K 1505/09
9 E 767/09
8 C 83.87
9 A 2762/06
VII C 48.66