Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-04-13, Aktenzeichen 2 B 1253/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0413.2B1253.22.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die gegen die Versagung des vorläufigen Rechtsschutzes gerichtete Beschwerde ist zulässig. Dabei geht der Senat davon aus, dass die Beschwerde mit den anwaltlichen Schriftsätzen vom 23. November 2022 und 25. November 2022 rechtzeitig von der Antragstellerin erhoben worden ist, die auch in der angegriffenen Ordnungsverfügung "vertreten durch den Vorsitzenden 'Gebietsverband West'" adressiert ist. In diesen ist im Betreff auf Antragstellerseite zwar nur "C. K. " bezeichnet und im weiteren davon die Rede, es werde Beschwerde "namens und im Auftrag des Antragstellers" eingelegt. Anders ist in der Antragsschrift nach § 80 Abs. 7 VwGO vom 25. November 2022 die "Partei X. , vertreten durch den Landesverbandsvorsitzenden K. C. " bezeichnet. Zwar ist auch dort die Rede von "wird namens und im Auftrag des Antragstellers beantragt", in der Begründung ist indes eindeutig von der Antragstellerin die Rede, die die Abänderung des Beschlusses verfolge. Bei verständiger Lesart ist auch die Beschwerde entsprechend für die Antragstellerin eingelegt worden. Der Beschwerdebegründungsschriftsatz bestätigt dies; er bezeichnet – wie bereits der Eilantrags- und Klageschriftsatz – antragstellerseits "die Partei 'X. '".
Die Beschwerde mit dem sinngemäßen Antrag,
unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 15. November 2022 die aufschiebende Wirkung der Klage vom 26. September 2022 der Antragstellerin gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 12. September 2022 hinsichtlich der Nutzungsuntersagung wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen,
ist aber unbegründet. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Gründe die Prüfung des Senats gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO grundsätzlich beschränkt ist, rechtfertigt keine Änderung des angegriffenen Beschlusses.
Das Verwaltungsgericht hat den mit der Beschwerde weiterverfolgten Eilrechtsschutz im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Nutzungsanordnung genüge dem Begründungserfordernis aus § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO und das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung überwiege das private Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der erhobenen Klage, weil sich die angefochtene Ordnungsverfügung als offensichtlich rechtmäßig erweise. Sie begegne keinen formellen Mängeln; auch bestünden keine Zweifel an ihrer Bestimmtheit. Denn nach dem Inhalt der Anordnung ("Parteibüro sowie Kleiderladen [Anm. des Senats: gemeint Kleiderkammer] und Tiertafel") und den Gründen der Ordnungsverfügung, in denen tabellarisch die aktuelle Nutzung des Erdgeschosses – Parteibüro, Wände entfernt, nur noch ein Raum, Büro, teilweise Kleiderkammer, Kleiderkammer / Tiertafel mit Zugang zum Flur / Küche / Aufenthalt ("Sozialraum") mit Zugang zum Flur – aufgeführt sei, ergebe sich für die Antragstellerin als Adressatin der Verfügung auch nach ihrem Empfängerhorizont eindeutig, dass jegliche Nutzung des Erdgeschosses untersagt sei, die im Zusammenhang mit der im Verfügungssatz stehenden Nutzung als Parteibüro / Kleiderkammer / Tiertafel stehe. Die Nutzungsuntersagung sei auch materiell zu Recht nach § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW angeordnet worden. Die Antragstellerin nutze das Erdgeschoss des Gebäudes ohne die erforderliche Baugenehmigung. Die Nutzungsänderung sei nicht verfahrensfrei. Zum Zeitpunkt der Aufnahme der Nutzung und des Erlasses der Ordnungsverfügung sei ein Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung nicht gestellt gewesen. Der inzwischen gestellte Bauantrag sei nicht prüffähig. Darauf, ob die realisierten Nutzungen materiell genehmigungsfähig seien, ob es sich bei der Nutzung um eine solche handele, die nach § 4 BauNVO bauplanungsrechtlich hier zulässig sei oder ob das von der Stadt I. zwischenzeitlich eingeleitete Bebauungsplanverfahren hierfür bedeutsam sei oder eine Veränderungssperre erlassen worden sei, komme es im vorliegenden Verfahren nicht entscheidungserheblich an. Diese, allein materielles Baurecht betreffenden Fragestellungen seien in einem gegebenenfalls durchzuführenden Baugenehmigungsverfahren zu prüfen, zumal der Antragsgegner seine Nutzungsuntersagung hierauf auch nicht gestützt habe. Der Antragsgegner habe die Nutzungsuntersagung auch frei von Ermessensfehlern verfügt. Eine im Vergleich zur genehmigten Nutzung baurechtlich relevante geänderte Nutzung dürfe erst nach Erteilung der Baugenehmigung realisiert werden, zuvor bestehe ein Bau- bzw. Nutzungsverbot. Die Nutzungsuntersagung sei geeignet, die ungenehmigte Nutzungsänderung des Erdgeschosses im Gebäude "Z. straße 0" in I. sofort zu beenden. Sie sei erforderlich, weil ebenso geeignete, weniger belastende Mittel nicht ersichtlich seien. Auch sei sie angemessen. Soweit die Antragstellerin sich auf ihr Parteienprivileg und die Versammlungsfreiheit berufe, sei schon nicht ersichtlich, dass die Nutzungsuntersagung ihre parteipolitische Arbeit erschwere. Ein ihr unzumutbarer Eingriff in Art. 21 GG liege daher ebenso wenig vor, wie ein solcher in Art. 8 Abs. 1 GG. Der Antragstellerin sei ein Einwirken auf die politische Willensbildung nach wie vor möglich. Auch hätten die Mitglieder der Antragstellerin nach wie vor die Möglichkeit, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Für die Wahrnehmung dieser Rechte bedürfe es jedenfalls der formell illegalen Nutzung des Erdgeschosses im Gebäude "Z. straße 0" in I. nicht. Es sei der Antragstellerin – ebenso wie jedem anderen Nutzer einer baulichen Anlage – zumutbar, vor Aufnahme einer genehmigungspflichtigen Nutzungsänderung ein Baugenehmigungsverfahren durchzuführen und vor Aufnahme der Nutzung dessen Ergebnis abzuwarten. Die Zwangsgeldandrohung stelle sich auf der Grundlage der §§ 55 Abs. 1, 57, 60, 58, 63 VwVG NRW ebenfalls als offensichtlich rechtmäßig dar.
Mit – inzwischen – unanfechtbarem Beschluss vom 3. Januar 2023 – 8 L 1201/22 – lehnte das Verwaltungsgericht eine Abänderung dieses Beschlusses nach § 80 Abs. 7 VwGO mit der Begründung ab, der fortdauernden sofortigen Vollziehbarkeit der Nutzungsuntersagung stehe keine nunmehr festzustellende offensichtliche Genehmigungsfähigkeit des von der Antragstellerin beim Antragsgegner eingereichten Antrags auf Erteilung einer Baugenehmigung für die Nutzungsänderung entgegen. Soweit die Antragstellerin die Genehmigungsfähigkeit der streitigen Nutzung behaupte, sei in der Rechtsprechung geklärt, dass sich eine auf die formelle Illegalität einer Nutzung gestützte Nutzungsuntersagung mit Blick auf eine mögliche Genehmigungsfähigkeit der Nutzung im Regelfall nur dann als unverhältnismäßig darstelle, wenn der erforderliche Bauantrag gestellt, nach Auffassung der Baugenehmigungsbehörde genehmigungsfähig sei und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst keine Hindernisse entgegenstünden. Hier sei weder der gestellte Bauantrag nach Auffassung des Antragsgegners derzeit genehmigungsfähig, noch gingen mit der Nutzungsuntersagung irreversible Grundrechtseingriffe für die Antragstellerin einher. Die Darlegung des Antragsgegners, dass der Bauantrag Anfang Dezember 2022 nach wie vor nicht alle prüffähigen Unterlagen enthalten habe, sei nachvollziehbar. Soweit die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 22. Dezember 2022 mitgeteilt habe, die ergänzenden Unterlagen am 21. Dezember 2022 beim Antragsgegner eingereicht zu haben, ließe sich das zwar nicht verifizieren. Es fehle jedenfalls aber an dem erforderlichen Einvernehmen der Stadt I. . Anhand der Verfahrensgeschichte bestünden auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner derzeit im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens bei der hier streitgegenständlichen Nutzungsuntersagung zwingend von der Erteilung des Einvernehmens ausgehen müsste. Auch sei das Ermessen des Antragsgegners nicht etwa mit Blick auf die Stellungnahme des Antragsgegners vom 5. September 2022 vorgezeichnet (Anm. des Senats: gemeint ist wohl der 7. September), denn darin verweise dieser gerade auf die Atypik des Falles im Hinblick auf das laufende Bauleitverfahren zur 11. Änderung des Bebauungsplans Nr. 10 der Stadt I. .
Am 19. Januar 2023 nahm die Stadt I. zu dem ihr vom Antragsgegner zugeleiteten Bauantrag des Herrn C. Stellung und beantragte die Zurückstellung des Baugesuchs nach § 15 BauGB. Dem entsprach der Antragsgegner mit Bescheid vom 27. Januar 2023 und ordnete zugleich die sofortige Vollziehung mit der Begründung an, diese erfolge zur Sicherung der Effizienz des Planungssicherungsinstruments. Die dagegen erhobene Klage ist bei dem Verwaltungsgericht unter dem Aktenzeichen 8 K 557/23 anhängig.
Mit Beschluss vom 23. Februar 2022 – I -22 W 24/22 – erließ das Oberlandesgericht Hamm eine einstweilige Verfügung, wonach zugunsten des Landesverbandsvorsitzenden der Antragstellerin eine Auflassungsvormerkung zur Sicherung des Anspruchs auf Übertragung des Eigentums an den im Grundbuch von I. des Amtsgerichts Siegen, Blatt 000, lfd. Nr. 76 bis 78, Gemarkung I. , Flur 00, Flurstücke 263, 341, 342 eingetragen werde, als dessen Eigentümerin das Grundbuch seit dem 28. November 2022 die Stadt I. ausweist, und ersuchte das Grundbuchamt die Vormerkung einzutragen.
Das Beschwerdevorbringen bietet keinen Anlass für eine Abänderung des angefochtenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts. Sie begründet keine von der des Verwaltungsgerichts abweichende Bewertung der widerstreitenden Vollzugsinteressen.
A. Soweit sich die Beschwerde auf die in dem streitgegenständlichen Bescheid ausgesprochene Nutzungsuntersagung bezieht, ist eine Abänderung des angefochtenen Beschlusses nicht veranlasst. Der Senat teilt im Ergebnis die vom Verwaltungsgericht getroffene Interessenabwägung, auch wenn es den objektiven Regelungsgehalt der streitgegenständlichen Verfügung – wie im Weiteren unter II. 2. im Einzelnen ausgeführt wird – möglicherweise nicht vollständig zutreffend erfasst haben sollte.
I. Bedenken dagegen, dass der Antragsgegner dem Begründungserfordernis aus § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO hinreichend Rechnung getragen hat, begründet die Beschwerde nicht. Ohne Erfolg macht die Antragstellerin unter B.I. des Beschwerdebegründungsschriftsatzes vom 23. Dezember 2022 geltend, das Verwaltungsgericht habe maßgebliche Umstände verkannt, die vorliegend zu einer Umkehr der Ordnungsfunktion des öffentlichen Baurechts führten und deshalb eine gesonderte Begründung erfordert hätten.
Ausgehend von den in seiner Beschlussbegründung im Einzelnen zutreffend wiedergegebenen einschlägigen rechtlichen Maßstäben ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass der Antragsgegner im Bescheid hinreichend deutlich gemacht hat, dass er sich des Ausnahmecharakters der Anordnung bewusst gewesen ist und einzelfallbezogen darauf abgestellt hat, dass das Interesse an der Aufrechterhaltung der Ordnungsfunktion des Bauaufsichtsrechts das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerin angesichts der ohne Substanzverlust möglichen Einstellung der Nutzung des Erdgeschosses des Gebäudes "Z. straße 0" als Bürger- und Parteibüro sowie Kleiderkammer und Tiertafel überwiegt. Weshalb es unbeschadet der Ordnungsfunktion des öffentlichen Baurechts weiterer Erwägungen zum öffentlichen Vollzugsinteresse bedurft hätte, um dem Begründungserfordernis aus § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO zu genügen, kann dem Beschwerdevorbringen nicht entnommen werden.
Ausreichend ist, dass der Antragsgegner mit der angeführten Begründung zu erkennen gegeben hat, dass er die Ordnungsfunktion des öffentlichen Baurechts verfolgt und die negative Vorbildwirkung einer jedenfalls formell illegalen Nutzung einschließlich der Gefahr der Erschütterung des Rechtsbewusstseins der Allgemeinheit auch in diesem Einzelfall nicht hinzunehmen bereit ist. Dass diese Begründung in einer Vielzahl von Fällen formeller Illegalität ebenfalls zutrifft und so oder ähnlich lauten könnte, ändert an diesem Befund nichts. Ob die zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung angeführten Gründe diese tatsächlich rechtfertigen, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Die Beurteilung, ob das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin die gegenläufigen Vollziehungsinteressen in der Sache überwiegt, ist vielmehr Teil der eigenständigen gerichtlichen Interessenabwägung im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO, wie auch der von der Beschwerde angeführte Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen Anhalt vom 15. Juli 2019 – 3 M 123/19 – herausstellt (vgl. juris Rn. 9).
Vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2021 - 2 B 1866/20 -, juris Rn. 8.
Entsprechend unerheblich sind in diesem Zusammenhang die Vorhaltungen der Beschwerde, der Antragsgegner habe bei seiner Begründung die Besonderheiten des vorliegenden Falls ausgeblendet, obschon ihm die Atypik dieses Einzelfalls bewusst gewesen sei, der daraus resultiere, dass das Vorhaben auch aus Sicht des Antragsgegners offensichtlich genehmigungsfähig sei; auch sei unberücksichtigt geblieben, dass die Antragstellerin eine formelle Legalisierung anstrebe.
Nichts anderes gilt im Ansatz für die Erwägungen im Beschwerdebegründungsschriftsatz unter B.I.2., dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung ermessensfehlerhaft erfolgt sei. Davon abgesehen bieten sie keine tragfähigen Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner in der Sache keinerlei Interessenabwägung vorgenommen oder die Ordnungsfunktion des Bauordnungsrechts zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung ansonsten nur vorgeschoben hätte, jenseits der Frage, ob aus einem solchen Ermessensausfall schon ein Verstoß gegen das formelle Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO resultierte. Gerade auch die in der von der Beschwerde zitierten Passage des Vermerks vom 7. September 2022 (Blatt 90 der Verwaltungsvorgänge) enthaltene Hervorhebung und Gegenüberstellung des rechtstreuen Bürgers, der eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung erst nach erfolgreich durchgeführtem Genehmigungsverfahren aufnimmt, zeigt, dass es dem Antragsgegner nicht etwa darum ging, in einer gesetzlich nicht vorgesehenen Weise eine Bauleitplanung abzusichern, sondern er bei seiner Entscheidung die Ordnungsfunktion der Genehmigungspflicht im Blick hatte. Der illegale Nutzer soll keinen Vorteil gegenüber demjenigen haben, der sich rechtstreu verhält. Das betrifft auch das Zeitmoment im Falle einer Bauleitplanung.
Es ist auch nichts dagegen zu erinnern, dass das Verwaltungsgericht auf Seite 22 des angegriffenen Beschlusses die Antragstellerin schon im Rahmen der Prüfung der Begründungsanforderungen aus § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO darauf verwiesen hat, sie könne sich schon unter dem Gesichtspunkt "kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht" nicht darauf berufen, dass der Antragsgegner gegen vormalige – ggfs. formell illegale – Nutzungen nicht eingeschritten sei. Im Übrigen lässt die Beschwerde in diesem Zusammenhang außer Acht, dass das Verwaltungsgericht hier zugleich – insoweit auch selbständig tragend – darauf abgestellt hat, dass eine Vergleichbarkeit dieser vorherigen Nutzung mit der durch die Antragstellerin realisierten Nutzung nicht vorliege.
II. Der Senat teilt im Ergebnis auch die vom Verwaltungsgericht nach Maßgabe des § 80 Abs. 5 VwGO in der Sache hinsichtlich der Nutzungsuntersagung vorgenommene Interessenabwägung.
1. Die Verfügung leidet nicht an einem durchgreifenden, d. h. eine andere Interessenbewertung im Eilverfahren begründenden, formellen Anhörungsmangel.
Mit dem Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass das Schreiben des Antragsgegners vom 17. Mai 2022 eine Anhörung zu einer bauordnungsrechtlichen Nutzungsuntersagung nach Maßgabe des § 28 VwVfG NRW enthielt, weil ihm, wie es eine Anhörung i. S. v. § 28 Abs. 1 VwVfG NRW erfordert, der Sache nach die Ankündigung entnommen werden konnte, dass im vorliegenden Fall der Erlass einer Nutzungsuntersagung beabsichtigt sei. Insbesondere fehlte es nicht etwa an der Konkretisierung der beabsichtigten behördlichen Maßnahme, ohne die der mit der Anhörung verfolgte Zweck ins Leere ginge.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 3 C 16.11 -, NJW 2012, 2823 = juris Rn. 12.
Als ein Anhörungsschreiben haben die Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin das Schreiben auch aufgefasst, was wiederum der Antragsgegner mit Schreiben vom 30. Juni 2022 bekräftigte, indem die "Anhörungsfrist" bis zum 14. Juli 2022 verlängert wurde. Mit anwaltlichem Schreiben vom 14. Juli 2022 hat die Antragstellerin daraufhin eingehend zur Sach- und Rechtslage Stellung genommen, und zwar unter dem Eingangshinweis: "nehme ich … zu dem beabsichtigten Erlass einer Nutzungsuntersagung wegen formeller Illegalität wie folgt Stellung:"
Auch dem Beschwerdevorbringen lässt sich nicht entnehmen, dass sich im Anschluss entscheidend neue Gesichtspunkte ergeben hätten, die eine erneute Anhörung erforderlich gemacht hätten. Solche ergeben sich in diesem Zusammenhang nicht daraus, dass dem Antragsgegner erst durch die Begehung im Ortstermin die tatsächlichen Nutzungen in ihrem konkreten Umfang bekannt geworden seien.
Soweit der Antragstellerin ausweislich des entsprechenden Aktenvermerkes vom 12. August 2022 im Rahmen des Ortstermins "ein Anschreiben der Bauaufsichtsbehörde zum weiteren Vorgehen" nach abgeschlossener Prüfung in Aussicht gestellt wurde, unterliegt die Nutzungsuntersagung auch nicht etwa wegen einer mit Art. 103 Abs. 1 GG unvereinbaren "Überraschungsentscheidung" der Aufhebung im Hauptsacheverfahren.
Es ist zwar grundsätzlich richtig, dass Art. 103 Abs. 1 GG im Verwaltungsverfahren durchaus entsprechend anzuwenden ist. So widerspricht es den Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit, wenn später nicht mehr rückgängig zu machende Maßnahmen vollzogen werden, ohne dass sich der Betroffene dazu rechtzeitig äußern konnte, es sei denn, eine Sofortmaßnahme ohne vorheriges Gehör ist aus Gründen des öffentlichen Interesses geboten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 1975 - VIII C 47.74 -, NJW 1976, 588 = beck-online = juris Rn. 12.
Ein solcher Fall liegt hier nach summarischer Prüfung aber nicht vor. Die Antragstellerin hatte sich ja bereits zu den entscheidenden Gesichtspunkten geäußert und legt auch im Eilverfahren nichts von Relevanz dar, was sie bei entsprechender Vorabmitteilung, dass an der beabsichtigen Nutzungsuntersagung festgehalten werde, und zwar entsprechend dem Vermerk vom 9. September 2022 auch im Falle der Vorlage eines Bauantrags, noch hätte vortragen wollen. Sie stellt auch im Beschwerdeverfahren allein darauf ab, dass sie in diesem Fall den Bauantrag früher gestellt und vervollständigt hätte.
Im Übrigen ist mit dem Verwaltungsgericht einzustellen, dass eine unterbliebene Anhörung auf der Grundlage des § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens jedenfalls noch nachgeholt werden könnte und hier sogar bereits nachgeholt sein dürfte.
Die Nachholung kann auch in einem Austausch von Sachäußerungen in einem gerichtlichen Verfahren erfolgen, setzt allerdings voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern den Vortrag des Betroffenen zum Anlass nimmt, ihre Entscheidung noch einmal auf den Prüfstand zu stellen und zu erwägen, ob sie unter Berücksichtigung der nunmehr vorgebrachten Tatsachen und rechtlichen Erwägungen an ihrer Entscheidung mit diesem konkreten Inhalt festhalten will und das Ergebnis der Überprüfung mitteilt.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2022 - 4 A 7.20 -, juris Rn. 25 ff.; OVG NRW, Beschlüsse vom 29. April 2016 - 7 B 16/16 -, juris Rn. 4 f., und vom 11. Februar 2014 - 15 B 69/14 -, juris Rn. 14 ff.
Dem ist hier – jedenfalls bei summarischer Prüfung – der Sache nach sogar bereits genügt. Denn im erstinstanzlichen Verfahren hat der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 5. Oktober 2022 in Kenntnis und Würdigung der von der Antragstellerin mit ihrem klage- und verfahrenseinleitenden Schriftsatz gegen die Rechtmäßigkeit der Nutzungsuntersagung vorgetragenen Argumente an seiner Entscheidung festgehalten, wobei in den dargestellten Erwägungen hinlänglich zum Ausdruck kommt, dass dies auf der Grundlage einer erneuten – ergebnisoffenen – Prüfung erfolgt ist.
Abgesehen davon bestehen jedenfalls keine begründeten Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner nicht bereit sein könnte, einen unterstellten Anhörungsmangel – ungeachtet des § 46 VwVfG NRW – im Hauptsacheverfahren nachzuholen. Zugleich steht zu erwarten, dass sich die mit der Anhörung verbundenen Zielsetzungen insoweit noch hinlänglich durch die Nachholung im gerichtlichen Verfahren erreichen lassen. Insbesondere steht hier kein Fall eines (zu erwartenden) unwiederbringlichen Rechtsverlustes in Rede. Die Annahme der Beschwerde, im Falle einer erneuten Anhörung zur Nutzungsuntersagung nach dem Ortstermin hätte die Antragstellerin zwischenzeitlich längst eine Nutzungsänderungsgenehmigung erhalten, bleibt spekulativ; vielmehr liegt es näher, dass andernfalls die Stadt I. früher beteiligt worden wäre und gleichermaßen die Zurückstellung des Baugesuchs beantragt hätte. Im Übrigen steht auch sonst kein unwiederbringlicher Rechtsverlust in Rede, weil nicht ersichtlich ist, weshalb im Falle der späteren Aufhebung der Ordnungsverfügung die Nutzung nicht ohne weiteres wieder aufgenommen werden könnte.
2. Ohne Erfolg rügt die Beschwerde die fehlende Bestimmtheit der Nutzungsuntersagung (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Sie meint, es bleibe offen, ob die Nutzungsuntersagung auch die Nutzung der Räumlichkeiten im Erdgeschoss als Versammlungsfläche für eine öffentliche Versammlung in geschlossenen Räumen untersagt und insbesondere ob nach wie vor die vor Erlass der Nutzungsuntersagung angezeigten öffentlichen Versammlungen in geschlossenen Räumen durchgeführt werden dürften oder nicht.
Dem ist nicht zu folgen. Vielmehr ist nach Maßgabe des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW der objektive Regelungsgehalt der Nutzungsuntersagung ausgehend von der verwandten Begrifflichkeit des Parteibüros nebst Kleiderkammer und Tiertafel sowie der fehlenden weiteren Konturierung der verwandten Begrifflichkeit in der Begründung im Lichte des Art. 8 Abs. 1 GG eindeutig. Zu Versammlungen i. S. d. Art. 8 Abs. 1 GG verhält sich die Verfügung gerade nicht.
Nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Für den Adressaten einer Bauordnungsverfügung muss zweifelsfrei erkennbar sein, welches Verhalten von ihm verlangt wird. Ein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz liegt (nur) vor, wenn der Inhalt des Verwaltungsaktes auch durch Auslegung – maßgeblich ist dabei der Empfängerhorizont – nicht zweifelsfrei ermittelt werden kann.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 5. Februar 2015 ‑ 2 B 1289/14 -, und vom 10. Juli 2012 - 2 A 1969/11 -, BRS 79 Nr. 155 = juris Rn. 13, jeweils m. w. N.
Ausgehend davon lässt die angegriffene Nutzungsuntersagung aus der maßgeblichen Sicht der Antragstellerin keinen Zweifel aufkommen, was von ihr verlangt wird. Ihr wird jegliche Nutzung des Erdgeschosses, die im Zusammenhang mit der im Verfügungssatz als Parteibüro nebst Kleiderkammer und Tiertafel bezeichneten Nutzung steht, mit sofortiger Wirkung untersagt.
Dabei beschränkt sich das Verbot der Nutzung als Parteibüro auch für die Antragstellerin ersichtlich zwar nicht allein auf die Nutzung als "Arbeitsplatz des Landesverbandsvorsitzenden". Schon im allgemeinen Sprachgebrauch wird unter Parteibüro das Büro einer Partei im Sinne der Anlaufstelle/Dienstelle, aber auch die innere Organisation einer Partei verstanden, die für Verwaltung, Propaganda u. Ä. zuständig ist.
Vgl. https://www.xxxx. de
(jeweils zuletzt abgerufen am 12. April 2023).
Dementsprechend umfasst das Verbot selbstredend auch weitere Tätigkeiten/Aktivitäten der Antragstellerin bzw. ihres Landesverbandsvorsitzenden mit Bezug zur Parteiarbeit. Dazu gehören insbesondere auch konzeptionelle Betätigungen wie parteiinterne Sitzungen, Schulungen oder Zusammenkünfte von Arbeitsgruppen zur Erarbeitung von Konzepten für die tagespolitische Arbeit und die Eröffnung einer Bürgersprechstunde, die der Landesverbandsvorsitzende bereits in der Erläuterung der Nutzungsänderung vom 23. September 2022 zu seinem am 14. November 2022 eingereichten Bauantrag im Einzelnen als zur beabsichtigten Parteibüronutzung zugehörig dargestellt hat. Das gilt unabhängig davon, dass ausgehend von der typisierenden Bezeichnung Parteibüro die Parteiverwaltung einschließlich der Vorbereitung von Veranstaltungen, Bürgerberatung und Aufnahme von Mitgliedern den Schwerpunkt bilden dürfte, also diejenigen Tätigkeiten, auf die sich die nachgereichte Betriebsbeschreibung zum Baugenehmigungsantrag vom 14. November 2022 beschränkt.
Allerdings enthält die Verfügung bei der gebotenen objektiven am Empfängerhorizont ausgerichteten Lesart – entgegen der Annahme des Antragsgegners und wohl auch des Verwaltungsgerichts – nicht zugleich das Verbot, die Räumlichkeiten als Ort einer unter den Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG fallenden Versammlung, also einer örtlichen Zusammenkunft von mindestens drei Personen zur gemeinschaftlichen, überwiegend auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (vgl. § 2 Abs. 3 VersG NRW), unabhängig von der Infrastruktur des untersagten Parteibüros zu nutzen oder nutzen zu lassen.
Dem Antragsgegner stand ein solches Verbot bei Erlass der Verfügung erkennbar nicht vor Augen. Das zeigt schon die verwandte Begrifflichkeit "Parteibüro", die – wie dargestellt – schon vom Sprachgebrauch auf einen Nutzungsschwerpunkt in der administrativen und konzeptionellen Arbeit sowie auf eine nur begrenzte Bürgeröffentlichkeit deutet. Entscheidend spricht für diese Annahme im Weiteren, dass auch in der Begründung des Bescheides – wie auch in dem Aktenvermerk, welcher der Entscheidung vorausging – insoweit keine weitere Konturierung der untersagten Nutzung erfolgt ist und jegliche Ermessenserwägungen zu den andernfalls im Lichte des Art. 8 Abs. 1 GG aufgeworfenen Fragestellungen fehlen.
Vgl. zur Spannungslage zwischen bauordnungsrechtlichen Nutzungsuntersagungen die Versammlungsinfrastruktur betreffend und versammlungsrechtlichen Regelungen etwa: BVerwG, Beschluss 5. Januar 1996 - 1 B 151.95 -, juris Rn. 4; OVG NRW, Beschluss vom 3. September 2018 - 10 B 1126/18 -, juris Rn. 9 ff; OVG M-V, Beschluss vom 2. Februar 2007 - 3 M 12/07 -, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Beschuss vom 6. September 2018 - 28 L 2641/18 -, juris Rn. 23 ff; VG Würzburg, Beschluss vom 23. Juni 2015 - W 4 S 15.485 -, juris.
Der Antragsgegner hat die streitgegenständliche Nutzungsuntersagung auch nicht nachträglich um Regelungen betreffend die Nutzung der Räumlichkeiten für Versammlungen i. S. d. Art. 8 Abs. 1 GG jenseits der Infrastruktur des Parteibüros erweitert. Eine solche Erweiterung hat er insbesondere nicht in seinen Schriftsätzen im gerichtlichen Verfahren vorgenommen. Er hat sich darin vielmehr allein auf den – wie ausgeführt irrigen – Rechtsstandpunkt gestellt, ein entsprechendes Verbot sei bereits objektiv-rechtlich in der streitgegenständlichen Nutzungsuntersagung enthalten.
Keiner weiteren Vertiefung bedarf im vorliegenden Zusammenhang, ob die von der Beschwerde angeführten sog. Freitagsveranstaltungen, die noch vor Erlass der Nutzungsuntersagung angezeigt worden waren, zu den von der Verfügung nicht erfassten Nutzungen zählen, oder ob es sich bei ihnen konzeptionell letztlich nur um eine "Umetikettierung" der zur Parteibüronutzung zu zählenden Bürgersprechstunde handelt.
3. Auch unter Einbeziehung des Beschwerdevorbringens spricht nichts Greifbares gegen die formelle Illegalität des von der Nutzungsuntersagung erfassten Vorhabens oder die Auswahl der Antragstellerin als Ordnungspflichtige.
a) Der Vorhalt der Beschwerde, das Verwaltungsgericht verhafte nur an einem begrifflichen Verständnis des "Ladens" statt die von einem Laden ausgehenden und mit dem Vorhaben der Antragstellerin vergleichbaren Auswirkungen zu berücksichtigen, greift zu kurz.
Das Verwaltungsgericht hat die einschlägigen Maßstäbe, nach denen sich bestimmt, ob sich eine neue Nutzung eines Gebäudes oder – wie hier – Gebäudeteils von der bisherigen (genehmigten) dergestalt unterscheidet, dass von einer Nutzungsänderung im Sinne von § 60 Abs. 1 BauO NRW auszugehen ist, im Einzelnen zutreffend angeführt und dabei insbesondere herausgestellt, dass eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung schon bereits dann vorliegt, wenn die Möglichkeit besteht, die neue Nutzung könnte anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs- oder bauplanungsrechtlicher Art unterworfen sein. Ob dies tatsächlich der Fall ist, bleibt hingegen genau deshalb im erforderlichen Baugenehmigungsverfahren zu klären.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. April 2022 - 2 A 3250/21 -, juris Rn. 14.
Bei einem "Laden" handelt es sich um einen eigenständigen planungsrechtlichen Nutzungstyp, der in den Baugebietskatalogen der Baunutzungsverordnung insbesondere Wohngebieten zugewiesen ist und dort im Hinblick auf deren Gebietstypik notwendige Einschränkungen der zulässigen Nutzung insbesondere im Verhältnis zum Begriff "Einzelhandelsbetrieb" bewirken soll. Üblicherweise werden mit diesem Begriff Verkaufsstellen bezeichnet, die sich aufgrund ihrer geringen Größe und eines eingeschränkten Warensortiments von Waren- und Kaufhäusern unterscheiden. Ob sich der Begriff "Laden" nicht auf den Handel beschränkt, sondern auch andere "ladenmäßig" betriebene Gewerbebetriebe ohne Bezug zum Handel einschließt, wie etwa (früher) Videoverleihe, Annahmestellen für Reinigungen und auch Lotto- und Totoannahmestellen im Verbund mit einer Verkaufsstelle, mag hier dahinstehen.
So VG Würzburg, Urteil vom 25. März 2014 - W 4 K 13.985 -, juris; Vietmeier, in Bönker/Bischopink, BauNVO, 2. Auflage 2018, § 4 Rn. 8.
Denn ein Parteibüro fällt darunter sicherlich nicht, da es hierbei weder um einen Handel noch ein ladenmäßig betriebenes Gewerbe geht. Im Mittelpunkt stehen vielmehr die Erledigung der mit der Parteiarbeit im Zusammenhang stehenden administrativen Tätigkeiten, die Organisation parteiinterner Vorgänge sowie die Vermittlung parteipolitischer Inhalte und Ziele an die Mitglieder und Interessenten. Dabei führt es – wie das Verwaltungsgericht zu Recht herausgestellt hat – zu keiner anderen Beurteilung, wenn in dem Parteibüro gegen Entgelt verschiedene Produkte der Partei erworben werden können, da diese Produkte von der Antragstellerin selbst als Parteikleidung beworben werden und deren Verkauf daher der Parteiarbeit zuzurechnen ist und lediglich eine untergeordnete Funktion erfüllt. Dabei bedarf es an dieser Stelle keiner weiteren Vertiefung, welcher anderen Nutzungsart i. S. d. Baunutzungsverordnung das Vorhaben zuzurechnen sein könnte. Mit Blick auf den Verwaltungsschwerpunkt steht hier die Einordnung als Anlage für Verwaltung i. S. d. § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO in Rede; ob mit Blick auf die von der Antragstellerin vorgestellten Angebote eines Bürgerbüros und Begegnungsstätte sowie der Tiertafel und Kleiderkammer auch die Einordnung des Vorhabens insgesamt als Anlage für soziale und/oder kulturelle Zwecke i. S. d. § 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO in Betracht kommt, mag dahinstehen.
Die Antragstellerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf eine jahrelange Nutzung des Erdgeschosses des Gebäudes als AOK-Geschäftsstelle berufen, selbst wenn diese sich als (kleine nicht zentrale) Anlage der Verwaltung dargestellt haben sollte, die nach §§ 4 Abs. 3 Nr. 3, 15 Abs. 1 BauNVO in einem festgesetzten allgemeinen Wohngebiet, in dem das streitige Gebäude nach dem noch Geltung beanspruchenden Bebauungsplan liegt, zulässig gewesen wäre, wenn auch nur ausnahmsweise.
Zur Einordnung einer Betriebskrankenkasse vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1998 - 4 C 9.98 -, juris.
Diese Nutzung war nach Aktenlage ihrerseits formell illegal aufgenommen worden. Im Übrigen ist nicht erkennbar, dass sie materiellen Bestandsschutz erlangt hätte, weil sie insgesamt über einen längeren Zeitraum materiell rechtmäßig gewesen wäre. Darlegungs- und Beweispflichtig wäre hier die Antragstellerin. Zudem spricht nichts Greifbares für eine deckungsgleiche Nutzung, zumal mit Blick auf das Bürgerbüro und die damit einhergehende Ausrichtung als Begegnungsstätte für Mitglieder und Interessierte, sowie die Tiertafel und Kleiderkammer. Dies gilt erst Recht, wenn man mit der Beschwerde eine Einstufung der untersagten Nutzung in ihrem Gesamtgepräge als Anlage für soziale oder kulturelle Zwecke bevorzugte. Insbesondere ist nicht zuletzt die Frage nach der Anzahl erforderlicher Stellplätze neu aufgeworfen.
Zur Relevanz allein dieses Aspekts vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Mai 2020 - 10 A 549/19 -, juris Rn. 16; VG Würzburg, Beschluss vom 23. Juni 2015 - W 4 S 15.485 -, juris Rn. 35.
Ob die Nutzung des Gebäudes als "Bürger- und Parteibüro" nebst Tiertafel und Kleiderkammer im Ergebnis tatsächlich keine anderen oder weitergehenden Anforderungen als die zuletzt genehmigte bzw. materiell bestandsgeschützte Nutzung fordert, bedarf keiner Vertiefung. Dies ist im Baugenehmigungsverfahren zu klären. Entsprechend unerheblich ist hier, dass – wovon auch der Antragsgegner ausgeht – der im Zeitpunkt des Erlasses der Nutzungsuntersagung Geltung beanspruchende Bebauungsplan soziale Einrichtungen allgemein zulässt und Anlagen für Verwaltung jedenfalls ausnahmsweise.
b) Eine Kenntnis der Antragstellerin von der (formellen) Illegalität der streitigen Nutzung ist generell keine Voraussetzung für ihre Inanspruchnahme. Unerheblich ist auch, ob der Rechtsstandpunkt, den die Antragstellerin hinsichtlich der Genehmigungsfreiheit der aufgenommenen Nutzung des Erdgeschosses als Parteibüro eingenommen hat, im Rahmen eines juristischen Meinungsstreits als noch "juristisch vertretbar" zu bewerten sein könnte, oder ob dessen Unrichtigkeit auch einem Laien ins Auge springen musste. Die Ordnungspflicht ist von subjektiven Handlungselementen wie Vorsatz, Fahrlässigkeit und Verschulden unabhängig.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Mai 2020 - 2 B 461/20 -, juris Rn. 22 f., und vom 14. März 2013 - 2 B 219/13 -, juris Rn. 20, jeweils m. w. N.
Anders als die Beschwerde darstellt, lässt sich den Akten auch nichts Greifbares dafür entnehmen, dass der Antragsgegner tatsächlich ein schutzwürdiges Vertrauen dahin hätte begründen können, die Nutzung als Parteibüro einschließlich Tiertafel und Kleiderkammer werde nicht als genehmigungspflichtig eingestuft. Weshalb sich eine andere rechtliche Bewertung daraus ergeben sollte, dass der Bauantrag früher gestellt worden wäre, wenn die Antragstellerin nach dem Ortstermin schriftlich darüber informiert worden wäre, dass der Antragsgegner (weiterhin) von einer genehmigungspflichtigen Nutzungsänderung ausgehe, erschließt sich nicht.
4. Es ist auch nichts dagegen zu erinnern, dass das Verwaltungsgericht dem inzwischen gestellten Bauantrag im Rahmen der Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 VwGO kein entscheidendes Gewicht beigemessen hat. Zugleich wendet die Antragstellerin ohne Erfolg ein, das Verwaltungsgericht ziehe die Grenzen der Ermessensprüfung zu eng und lasse die offensichtliche Genehmigungsfähigkeit, die Verwaltungspraxis des Antragsgegners und die Atypik des konkreten Sachverhaltes außer Acht. Dies spreche für eine Unverhältnismäßigkeit der Nutzungsuntersagung.
Wie die Beschwerde selbst herausstellt, entspricht es der ständigen Rechtsprechung der Bausenate des beschließenden Gerichts, dass bereits die formelle Illegalität eines Vorhabens im Regelfall eine (sofort vollziehbare) Nutzungsuntersagung trägt. Eine Unverhältnismäßigkeit kommt nur dann in Betracht, wenn der erforderliche Bauantrag gestellt, er (auch) nach Auffassung der Baugenehmigungsbehörde genehmigungsfähig ist und auch sonst keine Hindernisse entgegenstehen.
Vgl. nur OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juni 2021 - 2 B 443/21 -, juris Rn. 13, und vom 3. September 2018 - 10 B 1126/18 -, juris Rn. 7.
Dem liegt die Überlegung zugrunde, dass es willkürlich wäre, wenn die Behörde eine Stilllegungs- oder Nutzungsuntersagungsverfügung erließe, obwohl sie ebenso gut eine Baugenehmigung erteilen könnte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Januar 2003 ‑ 10 B 1617/02 -, juris Rn. 8.
Im Zeitpunkt des Erlasses der Nutzungsuntersagung lag ein Bauantrag allerdings nicht vor und bestand schon deshalb auch kein Anlass, diese Fallgestaltung ausdrücklich in die Begründung des Bescheides aufzunehmen. Soweit es im Bescheid heißt,
"Um eine Verfestigung des begonnenen baurechtswidrigen Zustandes zu verhindern, kommt nur die Untersagung der formell illegalen Nutzung in Betracht, bis die Zulässigkeit abschließend, z. B. durch Erteilung einer Baugenehmigung, festgestellt worden ist.",
begründet dies nicht schon die Annahme, der Antragsgegner sei von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen. Vielmehr erhellen die Verwaltungsvorgänge, namentlich der darin enthaltene Vermerk vom 7. September 2022, dass der Antragsgegner seiner Verwaltungspraxis entsprechend gegen die nach allem formell illegale Nutzung einschreitet, weil er davon ausgegangen ist, dass mit Blick auf das seitens der Stadt I. eingeleitete Bauleitplanverfahren und der insoweit gesetzlich vorgesehenen Sicherungsmittel (die sich mittlerweile in Form der [vollziehbaren] Zurückstellung konkretisiert haben) wiederum offen erscheint, ob auf einen Bauantrag eine Genehmigung überhaupt zu erteilen sein wird. Auf diesen Aspekt bezieht sich auch die Feststellung der Atypik, die den Weg zur Regel, nämlich gegen eine formell rechtswidrige Nutzung vorzugehen, wieder eröffnete.
Anders als die Beschwerde meint, offenbaren sich in diesem ausgeübten Erschließungsermessen keine sachfremden Erwägungen. Vielmehr stellt es einen hinreichend sachlichen Grund dar, dass der Antragsgegner von seiner – hier möglicherweise anzunehmenden – Verwaltungspraxis, von einer Nutzungsuntersagung in solchen Fällen abzusehen, in denen die Erteilung einer Genehmigung ernsthaft möglich erscheint, wiederum Abstand genommen hat, weil die konkrete Möglichkeit im Raum steht, dass eine etwa noch zum Zeitpunkt der Nutzungsuntersagung bestehende Rechtmäßigkeit des Vorhabens durch die künftige Bauleitplanung vereitelt werden könnte und der Erteilung der Baugenehmigung die gegebenen planungsrechtlichen Sicherungsmittel noch vor Abschluss eines Genehmigungsverfahrens voraussichtlich entgegengehalten werden.
Vgl. dazu auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 1. April 2022 - 1 ME 8/22 -, juris Rn. 8.
Soll aus Sicht des Antragsgegners in einem solchen Fall wiederum die Regel greifen, wie bei sonstigen Unsicherheiten, ob eine Baugenehmigung erteilt werden wird, erklärt sich hieraus auch die Beschränkung der Begründung des Bescheides auf den Hinweis, dass die Untersagung hier mit Blick auf die festgestellte formelle Illegalität intendiert sei.
Schon das erhellt, dass auch der Hinweis der Beschwerde auf den im Verlaufe des Eilverfahrens gestellten Bauantrag unabhängig davon nicht verfängt, dass dieser im Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts über den Eilantrag schon nicht prüffähig war und im Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO, die angegriffene Antragsablehnung zu ändern, die erbetene Stellungnahme der Stadt I. noch ausstand.
Zur Pflicht der Behörde hinsichtlich einer Nutzungsuntersagung bei Änderungen der Sachlage die Ermessensbetätigung darauf zu prüfen, ob die Verfügung fortbestehen soll, vgl. OVG, Beschluss vom 27. Mai 2021 - 2 B 1866/20 -, juris Rn. 40.
Der Einwand der Beschwerde, das Verwaltungsgericht verkenne, dass die Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens nicht erforderlich sei, weil das Vorhaben im überplanten Innenbereich liege, lässt § 36 Abs. 1 Satz 3 BauGB außer Acht. Hiernach haben die Länder sicherzustellen, dass die Gemeinde rechtzeitig vor Ausführung des Vorhabens über Maßnahmen zur Sicherung der Bauleitplanung nach den §§ 14 und 15 BauGB entscheiden kann, wenn sich die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 30 Abs. 1 BauGB richtet.
Durfte der Antragsgegner es also bei der Regel belassen, gegen eine illegal aufgenommene genehmigungspflichte Nutzung schon aus Gründen der Ordnungsfunktion des formellen Baurechts einzuschreiten, ist auch den Erwägungen der Beschwerde nicht weiter nachzugehen, dass planungsrechtliche Sicherungsmittel auch im Falle der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Nutzungsuntersagung möglich blieben und durch die reine Duldung der Nutzung, die an der formellen Rechtswidrigkeit der Nutzung nichts änderte, die Planungsabsichten der Stadt I. im Ergebnis wohl nicht vereitelt werden könnten. Denn jedenfalls bliebe es bei der Vorbildwirkung einer illegalen Nutzungsänderung. Zudem lässt sich weiterhin die Kontrollfunktion des Baugenehmigungsverfahrens anführen, nachdem der Antragsgegner eine endgültige Bewertung der genehmigungsrechtlichen Anforderungen – insbesondere auch die Einhaltung bauordnungsrechtlicher Vorgaben – nach Aktenlage gerade noch nicht vorgenommen hat.
Der Bezug der Beschwerde auf das Urteil des Oberlandesgerichts Koblenz vom 16. Juni 2016 – 1 U 111/16 – (juris) verfängt schon im Ansatz nicht. In jenem Urteil wird herausgestellt, dass jede Behörde die Amtspflicht gegenüber einem Antragsteller hat, die an sie gestellten Anträge mit der gebotenen Beschleunigung innerhalb einer angemessenen Frist zu behandeln und die Anträge, sobald eine ordnungsgemäße Prüfung abgeschlossen ist, in angemessener Frist zu bescheiden. Demgegenüber zeichnet sich die vorliegende Sachlage gerade dadurch aus, dass eine Prüfung des Bauantrages noch nicht abgeschlossen ist und frühestens Ende November 2022 ein prüffähiger Antrag vorlag, die Weiterleitung an die Gemeinde zur Stellungnahme dem ordentlichen Geschäftsgang entsprach und dann am 19. Januar 2023 der Antrag der Stadt I. auf Zurückstellung eingegangen war, vor dessen Bescheidung eine weitere Bearbeitung nicht zu erwarten stand (vgl. § 36 Abs. 1 Satz 3 BauGB). Über den Antrag hat der Antragsgegner in angemessener Frist mit Zurückstellungsbescheid vom 27. Januar 2023 entschieden. Zuvor hatte er keinen Anlass, in eine weitergehende Prüfung des – unterstellt vollständigen – Bauantrags einzusteigen.
Der Antragsgegner war auch nicht aus Gründen von Treu und Glauben gehindert, an der Nutzungsuntersagung nach – vermeintlicher – Vervollständigung des Bauantrags festzuhalten. Eine rechtsverbindliche Zusage des Antragsgegners, das Vorhaben im Falle des Einreichens (vollständiger) Bauvorlagen zu legalisieren, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Es wurde allenfalls die Möglichkeit einer Legalisierung in den Raum gestellt, ausgehend von der Einschätzung des Antragsgegners, dass der Geltung beanspruchende Bebauungsplan dem Vorhaben wohl nicht entgegenstehen dürfte, d. h. das Vorhaben also – vorbehaltlich einer abschließenden Prüfung im Genehmigungsverfahren – bauplanungsrechtlich zulässig sein könnte. Insoweit war auch laut Aktenvermerk aus Anlass des Ortstermins allein ein Anschreiben zum weiteren Vorgehen ins Auge gefasst worden. Eine abschließende Prüfung insbesondere der bauordnungsrechtlichen Anforderungen steht aber nach wie vor aus, nachdem der Bauantrag aus Sicht des Antragsgegners weiterhin – zuletzt mit Blick auf die seitens der Stadt I. erwirkte Zurückstellung des Bauantrags – nicht bescheidungsfähig ist. Auch das ist nicht zu beanstanden. Die Klageerhebung gegen den Bescheid über die Zurückstellung mit Anordnung der sofortigen Vollziehung hat an dieser Sachlage nichts geändert.
Eine Pflicht zur Abänderung der streitigen Nutzungsuntersagung oder der Entscheidung über die Anordnung der sofortigen Vollziehung bestünde – wie das Verwaltungsgericht zutreffend herausgestellt hat – allenfalls dann, wenn der Antragsgegner in der Vergangenheit in vergleichbaren Fällen bereits vollzogener Nutzungsänderungen bei nachträglich gestelltem prüffähigen Bauantrag auch im Hinblick auf laufende Bauleitverfahren der betroffenen Gemeinde bei noch ausstehender Stellungnahme keine Nutzungsuntersagung erlassen hätte. Dafür ist hier nichts ersichtlich.
Entsprechend bedarf es auch keiner abschließenden Klärung, ob die nachgereichten Unterlagen die in den streitigen Räumen beabsichtigte Nutzung der Antragstellerin tatsächlich in den beabsichtigten wesentlichen Nutzungsvarianten vollständig wiedergeben. Es fällt auf, dass die nachgereichte Betriebsbeschreibung und der Grundriss von der ursprünglichen Erläuterung des Betriebs und dem im Eilverfahren als Anlage 9 vorgelegten Plan abweichen. So findet sich kein Hinweis mehr auf den Betrieb einer "Versammlungs- und Begegnungsstätte" und der straßenseitige Raum ist nur noch mit "Büro- und Beratungsraum" bezeichnet, in der Anlage 9 ist neben Büro, Arbeitsplatz, Ecke für Sprechstunden ausdrücklich als Nutzung auch "Versammlungsraum" und "Tagungsstätte" angeführt.
Nur ergänzend weist der Senat darauf hin, dass der Antragsgegner – anders als die Stadt I. in ihrem Zurückstellungsantrag in den Raum stellt – die Erteilung der beantragten Nutzungsänderungsgenehmigung nach derzeitigem Erkenntnisstand nicht bereits wegen fehlenden Sachbescheidungsinteresses mit dem Hinweis wird ablehnen können, dass die Stadt I. inzwischen als Eigentümerin des Vorhabengrundstücks im Grundbuch eingetragen worden und mit der streitigen Nutzung nicht einverstanden ist. Denn es fehlt schon an der für das Fehlen eines Sachbescheidungsinteresses erforderlichen Offensichtlichkeit, dass die Verwirklichung der Baugenehmigung absehbar an der Versagung der zivilrechtlichen Zustimmung des Grundstückseigentümers scheitern wird.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 3. September 2015 - 7 A 1589/13 -, juris Rn. 30.
Dies gilt in Sonderheit mit Blick auf die Hintergründe, die zur Eintragung der Stadt I. als Eigentümerin im Grundbuch geführt haben, und die hierzu seitens des Oberlandesgerichts Hamm in seinem Beschluss vom 23. Februar 2023 – I - 22 W 24/22 – getroffenen Feststellungen, mit dem es einstweilig verfügt hat, dass zugunsten des Vertreters der Antragstellerin, Herrn C. , eine Vormerkung zur Sicherung eines Anspruchs auf Übertragung des Eigentums an den Vorhabengrundstücken eingetragen wird.
Die Nutzungsuntersagung erweist sich auch nicht deshalb als ermessensfehlerhaft, weil – wie die Beschwerde geltend macht – im Rahmen der Ermessensausübung zur Nutzungsuntersagung hätte berücksichtigt werden müssen, dass auch der Antragsgegner erkannt habe, dass die Stadt I. beim Vorgehen gegen das Parteibüro der Antragstellerin andere als städtebauliche und damit sachfremde Erwägungen verfolge.
Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass sich die in den Akten befindliche Einschätzung, auf die die Beschwerde Bezug nimmt, allein auf die von der Stadt I. geäußerte Rechtsansicht bezogen hat, die streitige Nutzung sei bereits nach den Festsetzungen des noch Geltung beanspruchenden Bebauungsplans bauplanungsrechtlich unzulässig. Im Weiteren ist einzustellen, dass selbst wenn ein – wie hier sofort vollziehbarer – Zurückstellungsbescheid rechtswidrig sein sollte, es dabei bliebe, dass es jedenfalls aus der maßgeblichen Sicht der Genehmigungsbehörde an einem (offensichtlich) genehmigungsfähigen Bauantrag fehlt(e) und es der Antragstellerin mit Blick auf die Ordnungsfunktion des baurechtlichen Genehmigungsverfahrens zuzumuten ist, wie jeder gesetzestreue Bürger seine Rechtsansprüche gerichtlich zu verfolgen, ohne zuvor die genehmigungspflichtige Nutzung illegal aufzunehmen bzw. fortzusetzen.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 3. März 2022 - 2 A 515/21 -, juris Rn. 11.
Das gilt erst recht, wenn der Nutzer selbst nicht als Bauherr auftritt, sondern dessen Vertreter in Person, wie hier Herr C. in seiner Eigenschaft als Landesverbandsvorsitzender.
5. Die Nutzungsuntersagung genügt mit dem unter 2. konturierten Regelungsgehalt auch ohne weiteres gemessen an Art. 21 Abs. 1 GG und Art. 8 Abs. 1 GG dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Antragstellerin bleibt es nach wie vor auf verschiedenste Art und Weise möglich, als Partei bei der politischen Willensbildung mitzuwirken. Bei diesem Befund und vor dem Hintergrund des – wie dargestellt – eingeschränkten Regelungsgehalts der streitigen Nutzungsuntersagung im Hinblick auf Versammlungen in geschlossenen Räumen lässt sich ein durchgreifender Ermessensfehler auch nicht daraus ableiten, dass sich weitergehende Erwägungen zu Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 21 Abs. 1 GG weder in der Begründung des angefochtenen Bescheides noch in den diesem zu Grunde liegenden Akten finden.
Soweit die Beschwerde im Begründungsschriftsatz unter "A. Verfahrensgeschichte" ihren gesamten erstinstanzlichen Vortrag wiedergibt, ist hierauf nicht weiter einzugehen. Die dortigen Ausführungen sind insoweit bereits unbeachtlich, als sie nicht den Darlegungsanforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO genügen. Denn die Wiedergabe des erstinstanzlichen Streitstandes enthält keinerlei Auseinandersetzung mit den Erwägungen der angegriffenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts dazu, dass und aus welchen Gründen das Antragsvorbringen die beantragte Regelung der Vollziehung der streitigen Nutzungsuntersagung nicht trägt.
Unterliegt der (Fort-)Bestand der angefochtenen Nutzungsuntersagung nach alledem keinen durchgreifenden Bedenken, drängt sich als Ergebnis der im Rahmen der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung regelmäßig – und so auch hier – auf, dem öffentlichen Interesse an ihrer sofortigen Durchsetzung Vorrang zu geben. Das Interesse der Antragstellerin daran, die Nutzung schon vor Abschluss des Genehmigungsverfahrens (und während der Wirksamkeit und Vollziehbarkeit des Zurückstellungsbescheides) ausüben zu können, ist nicht schutzwürdig, da es von der Rechtsordnung nicht gedeckt ist. Dass ohne sofortige Aufnahme der Nutzung für sie irreparable Nachteile entstünden, trägt sie nicht vor; solche sind auch sonst nicht ersichtlich. Gerade wenn – wie hier – durch eine Nutzungsuntersagung die Ordnungsfunktion des formellen Baurechts gewahrt bleiben soll, hat demgegenüber das öffentliche Interesse an ihrer sofortigen Durchsetzung besonderes Gewicht. Derjenige, der eine Nutzung ohne die erforderliche Baugenehmigung aufnimmt, kann, auch wenn er sie über längere Zeit unbeanstandet fortführt, nicht darauf vertrauen, sie bis zu einer abschließenden gerichtlichen Klärung der Rechtslage fortsetzen zu dürfen, sondern muss grundsätzlich jederzeit damit rechnen, mit einem sofort vollziehbaren Nutzungsverbot belegt zu werden. Da die Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 VwGO dem Gericht obliegt, ist das oben beschriebene öffentliche Vollziehungsinteresse regelmäßig auch nicht allein wegen einer zeitweisen Untätigkeit der zuständigen Ordnungsbehörde zu verneinen. Demgegenüber ist das Interesse des Betroffenen, eine ungenehmigte Nutzung vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht einstellen zu müssen, nach den vorstehenden Erwägungen in aller Regel – und so auch hier – rechtlich nicht schutzwürdig.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. September 2018 ‑ 10 B 1126/18 -, juris Rn. 9 ff. betreffend die Untersagung der Nutzung von Räumlichkeiten als Versammlungsstätte, die u.a. auch von einer kommunistischen (Kleinst-)Partei genutzt wurde.
Nach allem ist die Beschwerde hinsichtlich des Antrags, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Nutzungsuntersagung wiederherzustellen, zurückzuweisen.
B. Soweit sich die Beschwerde ohne darauf bezogene Begründung auch gegen die neben der Nutzungsuntersagung verfügte Zwangsgeldandrohung richtet, bleibt sie ebenfalls ohne Erfolg. Sie tritt der Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Zwangsgeldandrohung stelle sich auf der Grundlage der §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 58, 63 VwVG NRW ebenfalls als offensichtlich rechtmäßig dar, mit keinem Wort entgegen. Da die Prüfung des Senats gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die dargelegten Gründe beschränkt ist, soweit es um die Abänderung des angegriffenen Beschlusses geht, ist keine weitergehende Prüfung veranlasst, ob diese Feststellung tatsächlich zutrifft.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 ‑ 13 B 1215/07-, juris Rn. 160 ff.; Guckelberger, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 146 Rn. 115.
Ob anderes im Fall der offensichtlichen Rechtswidrigkeit der angegriffenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts gelten könnte und Anlass bestünde, vom Maßstab des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO abzuweichen,
vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 27. März 2006 ‑ 10 B 13.06 -, juris Rn. 2; Guckelberger, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 146 Rn. 111 und 115,
bedarf hier keiner abschließenden Prüfung. Im Hauptsacheverfahren klärungsbedürftig erscheint nach Aktenlage allerdings, ob die Zwangsgeldandrohung der Antragstellerin gegenüber wirksam geworden ist. In den vorliegenden elektronischen Verwaltungsakten befindet sich kein Empfangsbekenntnis und weder in der Adressierung des Übersendungsschreibens sowie des streitgegenständlichen Bescheides noch in dem handschriftlichen Vermerk zu dessen elektronischer Übermittlung über das besondere Behördenpostfach („ab per BeBPo 14.09.“) findet sich ein Hinweis darauf, dass die Übermittlung förmlich gegen Empfangsbekenntnis erfolgen sollte und – wie von § 5 Abs. 6 Satz 1 LZG NRW gefordert – mit dem Hinweis „Zustellung gegen Empfangsbekenntnis“ eingeleitet worden wäre. Anderseits haben die Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin das Vorliegen einer hier nach § 63 Abs. 6 VwVG NRW zwingend erforderlichen Zustellung nicht in Frage gestellt, sondern in den Schriftsätzen betreffend das Eilverfahren in beiden Instanzen durchgängig von dem am 14. September 2022 zugestellten Bescheid gesprochen, obschon ihnen der Unterschied zwischen einem nur formlos übermittelten und einem förmlich gegen Empfangsbekenntnis übermittelten Bescheid bekannt sein dürfte. Die Klärung der damit in Zusammenhang stehenden Fragestellungen, ob ein Empfangsbekenntnis nur versehentlich nicht zu den Akten gelangt ist, tatsächlich nicht angefordert worden ist oder ob es dem Antragsgegner objektiv an einem Zustellungswillen fehlte, und welche Folgerung sich aus der dann wohl fehlenden Heilungsmöglichkeit nach § 8 LZG NRW ergibt, ist dem Hauptsacheverfahren vorzubehalten. Der Antragsgegner wird all dies zuvorderst selbst zu prüfen haben, wenn er auf der Grundlage der in dem streitigen Bescheid enthaltenen Zwangsgeldandrohung weitere Vollstreckungsmaßnahmen ergreifen wollte, ohne zuvor eine neue Zwangsmittelandrohung zu erlassen.
Vgl. namentlich zur fehlenden Anwendbarkeit der Heilungsvorschrift des § 8 LZG NRW in Fällen, in denen es (objektiv) an einem Zustellungswillen fehlt: OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Januar 2017 - 2 B 1226/16 - 2 B 1226/16 -, juris Rn. 10 ff., und vom 11. März 2010 - 4 B 1750/08 -, juris 5 ff., m. w. N; zur fehlenden Rügeobliegenheit bei einer ohne Zustellungswillen nicht förmlich zugestellten Zwangsmittelandrohung: OVG NRW, Beschluss vom 24. Juli 2007 - 13 B 950/07 -, juris Rn. 16 ff., m. w. N.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 1, 57, 60, 58, 63 VwVG NRW
§§ 4 Abs. 3 Nr. 3, 15 Abs. 1 BauNVO
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 4 BauNVO
§ 15 BauGB
§ 28 VwVfG NRW
§ 46 VwVfG NRW
§ 8 LZG
§ 80 Abs. 7 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 80 Abs. 7 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 2 Abs. 3 VersG
§ 60 Abs. 1 BauO NRW
§ 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO
§ 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 36 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 14 und 15 BauGB
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 58, 63 VwVG NRW
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 5 Abs. 6 Satz 1 LZG
§ 63 Abs. 6 VwVG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 21 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 103 Abs. 1 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 21 Abs. 1 GG
Art. 21 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2012, 2823
NJW 1976, 588
8 L 1201/22
8 K 557/23
22 W 24/22
3 M 123/19
2 B 1866/20
3 C 16.11
VIII C 47.74
4 A 7.20
7 B 16/16
15 B 69/14
2 B 1289/14
2 A 1969/11
1 B 151.95
10 B 1126/18
3 M 12/07
28 L 2641/18
4 S 15.48
2 A 3250/21
4 K 13.98
4 C 9.98
10 A 549/19
2 B 461/20
2 B 219/13
2 B 443/21
10 B 1126/18
10 B 1617/02
1 ME 8/22
1 U 111/16
7 A 1589/13
2 A 515/21
13 B 1215/07
10 B 13.06
2 B 1226/16
4 B 1750/08
13 B 950/07