Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-06-25, Aktenzeichen 4 A 2598/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0625.4A2598.20.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 14.8.2020 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Auf sich beruhen kann, ob der Klägerin Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (§ 60 VwGO) zu gewähren ist, nachdem die fristgerecht abgesandte Begründungsschrift nach dem Vorbringen des Prozessbevollmächtigten der Klägerin auf dem Postweg verloren gegangen sein soll und mutmaßlich aus diesem Grund eine Begründung des Zulassungsantrags nicht innerhalb der Begründungsfrist bei dem Oberverwaltungsgericht eingegangen ist. Die mit dem Wiedereinsetzungsgesuch eingereichte Begründung des Zulassungsantrags rechtfertigt jedenfalls in der Sache nicht die Zulassung der Berufung.
1. Das Zulassungsvorbringen der Klägerin begründet keine ernstlichen Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,
die Beklagte unter Aufhebung der Ordnungsverfügung vom 19.3.2018 zu verpflichten, der Klägerin für die Spielhalle „Halle 2“, X. Straße 30, E. , die beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen,
als unbegründet abgewiesen. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis, weil sie diese unter anderem im Verbund mit der (erlaubten) Spielhalle „Halle 3“ betreibe. Die von der Beklagten zur Umsetzung des zwingend einzuhaltenden Verbundverbots nach § 25 Abs. 2 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW getroffene Auswahlentscheidung erweise sich als rechtsfehlerfrei. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Befreiung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV vom Verbundverbot. Ein Härtefall im Sinne dieser Vorschrift sei weder dargetan noch ersichtlich. Da keine Härte feststellbar sei, könne dahinstehen, ob sich die Klägerin auf Vertrauen berufen könne oder ihr dies angesichts der Übernahme der Spielhalle im November 2011 verwehrt sei. Auch die Anordnung der Schließung der Spielhalle sei rechtmäßig.
Die Begründung des Zulassungsantrags enthält keine Gegenargumente, durch die entscheidungserhebliche Annahmen des Verwaltungsgerichts schlüssig in Frage gestellt werden.
Der Einwand der Klägerin gegen die Rechtmäßigkeit der zur Umsetzung des Verbundverbots getroffenen Auswahlentscheidung der Beklagten greift nicht durch. Ohne Erfolg macht sie geltend, die Auswahlentscheidung der Beklagten zu Lasten des Bestandes der streitgegenständlichen Spielhalle habe sich zu Unrecht lediglich auf bauliche Aspekte bzw. Gesichtspunkte der Innenarchitektur beschränkt. Stattdessen hätte sie allein auf der Grundlage der in § 1 GlüStV dargelegten Ziele des Glücksspielstaatsvertrags getroffen werden müssen.
Wegen des Verbundverbots nach § 25 Abs. 2 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW stand von vornherein fest, dass allenfalls eine der drei Spielhallen der Klägerin am Standort eine Erlaubnis erhalten konnte. Deshalb hätte die Klägerin selbst frei entscheiden können, welche ihrer Spielhallen am sinnvollsten eine Erlaubnis erhalten sollte. Unabhängig davon, ob sie diese Entscheidung selbst treffen wollte, musste sie sich sicher darauf einstellen, dass mit Blick auf das Verbundverbot allenfalls eine der drei Spielhallen an ihrem Standort zum Zuge kommen konnte. Die Versagung einer Erlaubnis für zwei der drei Spielhallen auf demselben Grundstück durch die Beklagte schon aus diesem Grund ist deshalb rechtlich nicht zu beanstanden und sachlich gerechtfertigt. Hierdurch wurde die Klägerin nicht anders gestellt als andere Betreiber von Verbundspielhallen, die sich freiwillig für eine Spielhalle entschieden haben. Insbesondere durfte die Beklagte die Bestimmung der Spielhalle ermessensfehlerfrei vornehmen, weil die Klägerin trotz entsprechender Gelegenheit hierzu nicht mitgeteilt hatte, welche Spielhalle unter Einhaltung des Verbundverbots eine Erlaubnis bekommen sollte. Angesichts dessen war es im konkreten Einzelfall auch mit Blick auf die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte, nachdem eine Bestimmung anhand qualitativer oder wirtschaftlicher Kriterien wegen fehlender Unterscheidbarkeit der drei Spielhallenbetriebe nicht möglich war, die gut zugängliche Spielhalle „Halle 3“, in der sich auch der Aufsichtsbereich und Toiletten befinden, gewählt hat. Ungeachtet dessen kann der Einwand der Klägerin auch deshalb keinen Erfolg haben, weil sie sich gegen die Erteilung einer Erlaubnis für die Spielhalle „Halle 3“ nicht gewandt hat und neben dieser die Erteilung einer weiteren Erlaubnis für die streitgegenständliche Spielhalle gegen das Verbundgebot verstoßen würde.
Da eine Aufteilung des Auswahlverfahrens in zwei selbstständige Verfahren mangels Abstandskonkurrenz mit einer weiteren (fremden) Spielhalle nicht stattgefunden hat, gehen die hierauf gestützten Rügen ins Leere. Der Klägerin ist offensichtlich dieselbe Verwechselung mit ihrem weiteren Standort im L. Straße unterlaufen, die sie auch dem Verwaltungsgericht vorhält. Ernstliche Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit der angegriffenen Entscheidung ergeben sich bezogen auf den Standort X. Straße 30 weder aus der offensichtlich versehentlichen Verwendung einer unpassenden Textpassage aus einem Parallelverfahren durch das Verwaltungsgericht noch aus den auf die hiesige Konstellation der Sache nach nicht passenden Einwänden über eine nicht erfolgte gestufte Auswahl.
Ebenfalls nicht zweifelhaft ist, dass sich das Vorliegen einer unbilligen Härte im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV nicht allein aus dem Vorliegen nicht abgeschriebener Investitionen und noch fehlender Amortisation ergibt. In der Rechtsprechung ist für das nordrhein-westfälische Landesrecht im Einklang mit höchstrichterlicher Rechtsprechung zum Härtebegriff geklärt, dass die Regelung einer unbilligen Härte nicht dem allgemeinen Ausgleich von Verlustausfällen dienen, sondern ausschließlich dann eingreifen soll, wenn die Anwendung eines verfassungsgemäßen Gesetzes im Einzelfall zu Ergebnissen führt, die dem Belastungsgrund des Gesetzgebers zuwiderlaufen.
Vgl. im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 – 4 A 3178/19 –, juris, Rn. 115 ff., m. w. N.
Die Härteregelung für Altfälle setzt einen atypischen Einzelfall voraus, in dem gerade auf Grund des Vertrauens in die frühere Rechtslage für den Betrieb und somit auch für den jeweiligen Betreiber besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betriebe von Bestandsspielhallen, die der gesetzlichen Regelung entsprechend nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10.1.2019 – 4 B 1333/18 –, ZfWG 2019, 181 = juris, Rn. 38 ff., und vom 6.5.2020 – 4 B 265/19 –, NVwZ-RR 2021, 155 = juris, Rn. 54 f.
Ein danach für die Annahme einer unbilligen Härte erforderlicher atypischer Einzelfall, in dem besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betriebe von Bestandsspielhallen, die nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind, ist vorliegend weder dargelegt noch sonst ersichtlich.
2. Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt ebenfalls nicht vor.
Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten liegen dann vor, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.4.2021 – 4 A 3435/20 –, juris, Rn. 33 f., m. w. N.
Das ist hier nicht der Fall. Dass die Beklagte außer in Fällen einer unbilligen Härte über keinen Spielraum hinsichtlich der weiteren Zulassung von Mehrfachkonzessionen verfügt, lässt sich ohne besondere Schwierigkeiten unmittelbar anhand des Gesetzes beantworten. Nach § 25 Abs. 2 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen (Verbot der Mehrfachkonzessionen). Aus dem Umstand, dass in § 25 Abs. 1 GlüStV als Legaldefinition für das ebenfalls zwingend einzuhaltende Mindestabstandsgebot vom „Verbot der Mehrfachkonzessionen“ die Rede ist, lässt sich nicht schlüssig ableiten, die einen konkreten Abstand von 350 m bestimmende „Soll“-Vorschrift in § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW könnte sich auch auf das Verbundverbot beziehen. Unter Berücksichtigung von § 25 Abs. 1 GlüStV lässt die „Soll“-Vorschrift in § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW lediglich Raum für eine Abweichung vom landesrechtlich konkretisierten Abstand, nicht aber für einen vollständigen Verzicht hierauf oder gar auf die Einhaltung des Verbundverbots. Bezogen auf das Verbundverbot enthält bereits der Glücksspielstaatsvertrag selbst in § 25 Abs. 2 GlüStV (noch) in Einklang mit § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW eine zwingende Regelung ohne Ermessensspielraum, an der im Übrigen auch die für die Zeit ab dem 1.7.2021 geltende und bereits beschlossene Neuregelung in der Sache nichts ändern wird.
Vgl. Art. 1 Nr. 18 des Gesetzentwurfs der Landesregierung zur Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags vom 12.3.2021, LT-Drs. 17/12978, S. 31, 87.
Eine andere Bewertung ergibt sich zweifelsfrei nicht aus der aktuell für die Zeit nach dem 1.7.2021 beschlossenen staatsvertraglichen Neuregelung zur Glücksspielregulierung für am 1.1.2020 bestehende Spielhallen, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehen und denen auf gemeinsamen Antrag der Betreiber für bis zu drei Spielhallen je Gebäude oder Gebäudekomplex abweichend vom Verbundverbot eine Erlaubnis in Aussicht gestellt wird.
Vgl. § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 vom 28.4.2021, GV. NRW. S. 459; LT-Drs. 17/12978, S. 37 f.
Derartige Planungen des Gesetzgebers für zukünftiges Recht sind für den auf der Grundlage des geltenden Rechts zu entscheidenden Rechtsstreit unerheblich. Deren Umsetzung ist von der Klägerin abzuwarten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 ‒ 4 A 4700/19 ‒, juris, Rn. 81.
Abgesehen davon ist in Nordrhein-Westfalen gerade nicht geplant, dass von der ausweislich der Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 ausdrücklich (nur) dem Bestandsschutz dienenden Neuregelung auch solche Spielhallen profitieren sollen, deren Betrieb untersagt oder für die ein Erlaubnisantrag abgelehnt worden ist, falls die Untersagung beziehungsweise die Ablehnung vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 bestandskräftig wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.5.2021 – 4 A 1938/20 –, juris, Rn. 30 f., unter Hinweis auf Art. 1 Nr. 20 des Gesetzentwurfs der Landesregierung zur Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags vom 12.3.2021, LT-Drs. 17/12978, S. 37 f.
3. Die Rechtssache hat nicht die von der Klägerin geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn sie eine für die Entscheidung des Streitfalls im Rechtsmittelverfahren erhebliche klärungsbedürftige Rechts- oder Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.2.2021 – 4 A 968/20 –, juris, Rn. 24 f., m. w. N.
Daran fehlt es hier. Die von der Klägerin angeführten Fragen,
ob das in § 25 Abs. 1 GlüStV geregelte Verbot von Mehrfachkonzessionen mit der eingeräumten Möglichkeit, vom Mindestabstandsgebot Ausnahmen zuzulassen, nicht im Widerspruch zur Regelung des Abs. 2 steht, wonach die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen ist,
und
ob die zukünftig eingeräumte Möglichkeit der Zulassung von Spielhallen im Verbund Auswirkungen auf die jetzige Rechtsprechung haben kann,
sind nicht klärungsbedürftig.
Der mit der ersten Frage behauptete Widerspruch besteht schon nicht, weil § 25 Abs. 1 GlüStV keine Ausnahmen ermöglicht, sondern lediglich die Festlegung eines Mindestabstandes durch die Länder. Wie ausgeführt, kann nur von dem Mindestabstand nach Lage des Falles, sofern das Landesrecht dies vorsieht, abgewichen werden. Die von der Klägerin der Sache nach beanstandete hierin liegende Ungleichbehandlung ist sachlich durch die verschiedenen in der Senatsrechtsprechung geklärten Regelungsziele bezogen auf Einzel- und Verbundspielhallen gerechtfertigt. Mit diesen hat sich die Klägerin nicht ansatzweise auseinandergesetzt, was angesichts des Standes der Rechtsprechung mindestens erforderlich gewesen wäre, um schlüssige verfassungsrechtliche Zweifel am geltenden Recht aufzuzeigen. Der Gesetzgeber hat mit dem Verbundverbot und dem Mindestabstandserfordernis angesichts des durch zahlreiche Studien belegten besonderen Suchtpotentials von in immer größerer Zahl vorhandenen Geldspielgeräten in Spielhallen zum Spielerschutz angestrebt, das Entstehen spielbankähnlicher Großspielhallen zu verhindern und das gestiegene Angebot an Spielgeräten in Spielhallen wieder zu reduzieren. Durch das Verbundverbot sowie das Mindestabstandserfordernis sollte zudem Spielern vor erneuter Gelegenheit zum Spiel eine gewisse „Abkühlung“ verschafft werden. Dem Gesetzgeber ging es maßgeblich darum, eine wirksame Suchtbekämpfung sowie den Jugend- und Spielerschutz (§ 1 GlüStV) im Bereich der Spielhallen insbesondere durch das ‒ nur noch in atypischen Einzelfällen ausnahmsweise mit Blick auf frühere Investitionen vereinzelt zu durchbrechende ‒ Verbot von Mehrfachkonzessionen und die Regelung von Mindestabständen zu erreichen. Er reagierte damit gerade auf das in den vergangenen Jahrzehnten expansiv gestiegene Angebot an Spielgeräten in Spielhallen, insbesondere auch in Mehrfach- bzw. Großspielhallen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8.6.2021 – 4 A 1870/20 –, juris, Rn. 9, und vom 16.8.2019 – 4 B 659/18 –, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 9 f., m. w. N.
Die zweite Frage ist, wie ausgeführt, bezogen auf Entscheidungen im Hauptsacheverfahren in der Senatsrechtsprechung geklärt. Einen darüber hinausgehenden allgemeinen Klärungsbedarf zeigt die Klägerin schon deshalb nicht auf, weil ihre der Fragestellung zu Grunde liegende Annahme der künftigen Zulässigkeit von Verbundspielhallen nicht zutrifft.
Eine grundsätzlich klärungsbedürftige Frage ist schließlich nicht durch den Hinweis darauf aufgeworfen, die Verwaltung habe vielfach Härtefallerlaubnisse erteilt, ohne dabei die Rechtsprechung des Senats zu den Voraussetzungen für das Vorliegen einer unbilligen Härte zu beachten. Ein Rechtsanspruch auf eine Vergünstigung aus dem Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich nur dann, wenn das geltende Recht dafür Raum lässt. Art. 3 Abs. 1 GG gewährt keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.9.2019 – 6 C 15.18 –, NJW 2020, 414 = juris, Rn. 33, und Beschluss vom 4.3.2019 – 9 B 1.19 –, juris, Rn. 20.
Ob die geplante Neuregelung auf eine nachträgliche Begünstigung rechtswidriger Zustände hinausläuft, ist nach geltendem Recht schon nicht entscheidungserheblich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 GlüStV
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW
§ 25 Abs. 1 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 25 Abs. 1 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2021, 155
NJW 2020, 414
4 A 3178/19
4 B 1333/18
4 B 265/19
4 A 3435/20
4 A 4700/19
4 A 1938/20
4 A 968/20
4 A 1870/20
4 B 659/18
6 C 15.18
9 B 1.19