Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-04-26, Aktenzeichen 3 K 3067/21
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2023:0426.3K3067.21.00

Tenor:
Der Heranziehungsbescheid der Beklagten vom 1. September 2021 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks mit der Adresse N. , N1. , Gemarkung B. , Flur , Flurstück . Das Grundstück hat eine Fläche von 970,00 m2 und ist mit einem Wohnhaus bebaut. Es liegt im Geltungsplan des Bebauungsplans B1. . Das Grundstück liegt auf der Ecke zwischen dem Hauptzug der Straße „N. “ und einem davon nach Norden abzweigenden Stichweg. Die Zufahrt zu dem Grundstück erfolgt über den Stichweg. Fußläufig ist das Grundstück auch über den Hauptzug zu erreichen.
Am nordöstlichen, zur X.-----straße hin gelegenen Ende des Hauptzugs der Straße „N. “ endet die Fahrbahn in einem Wendehammer. In südwestlicher Richtung knickt die Straße nach ca. 220 Metern in Richtung Westen ab. Dort zweigt von ihr nach Südosten die Straße „J. “ ab, bevor nach weiteren ca. 72 Metern die Straße „H.------straße “ in sie einmündet. Bis dorthin hat der Hauptzug eine Länge von ca. 316 Metern. Die Fahrbahnbreite beträgt durchgehend mindestens 5,50 Meter.
Von dem nördlichen Teil des Hauptzugs zweigt in nördliche Richtung ein Stichweg mit einer Länge von ca. 87 Metern ab, der nach ca. 30 Metern leicht nach rechts abknickt. Er ist als Sackgasse ausgestaltet; an seinem Ende befindet sich eine Wendeplatte. Daran schließt sich ein Privatweg an. Der Stichweg hat eine Fahrbahnbreite von insgesamt ca. drei Metern, wobei neben der Fahrbahn auf einer Ebene beidseitige gepflasterte Schutzstreifen mit einer Breite von jeweils 0,5 Metern verlaufen.
Der Stichweg ist beidseitig mit Wohnhäusern bebaut. Er war jedenfalls seit 1955 als von den damaligen Anliegern errichteter Privatweg vorhanden. Das Eigentum an den Straßenflächen erwarb die Beklagte im Jahre 1974.
Der Hauptzug war von Norden aus gesehen bis zum Abzweig der Straße „J. “ entsprechend dem Bebauungsplan B1. der Beklagten zunächst nur an der westlichen Seite mit Wohnhäusern bebaut. Östlich des Hauptzugs befand und befindet sich noch heute südlich des Abzweigs der Straße „J. “ ein Eckgrundstück mit der Adresse J. 2, das nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegt. Das Grundstück ist mit einem Wohngebäude und einem Nebengebäude bebaut. Es verfügt über eine Zufahrt zur Straße „N. “. Die Gebäude sind nach Auskunft der Beklagten Teil einer größeren Reitanlage, sind von den übrigen, weiter westlich gelegenen Gebäuden der Anlage aber durch eine große Freifläche getrennt.
Ein Bauplan des Tiefbauamtes der Beklagten vom 28. November 1975 sah den Endausbau der Erschließungsanlage „N. “ vor. Darin war insbesondere auch die Errichtung eines Gehwegs mit einer Breite von 2,40 Metern auf der östlichen Seite des Hauptzuges vorgesehen.
In den folgenden Jahren ließ die Beklagte die Erschließungsanlage – abgesehen von dem auf der östlichen Straßenseite des Hauptzuges vorgesehenen Gehweg – entsprechend dieser Planung ausbauen. Der Stichweg sowie die Fahrbahn, der westliche Gehweg und die Beleuchtungs- und Entwässerungseinrichtungen des Hauptzuges waren im Jahr 1981 wie geplant fertiggestellt. Die östliche Seite der Fahrbahn des Hauptzuges war mit einer Regenrinne versehen und mit einem Hochbord befestigt. Daran angrenzend verlief ein Grünstreifen, in welchen hinein mit unterschiedlichem Abstand zur Fahrbahn insgesamt fünf Straßenlaternen mit verzinkten Masten gesetzt waren.
Mit Bescheiden vom 12. und 20. Oktober 1981 zog die Beklagte die Eigentümer der Grundstücke, die über den Stichweg der Straße „N. “ erschlossen wurden, zu Erschließungsbeiträgen heran. Die Widmung des Stichwegs machte sie erst am 13. November 1981 bekannt. Anlässlich gegen die Heranziehungsbescheide erhobener Widersprüche hob die Beklagte diese im selben Jahre wieder auf und teilte den Betroffenen mit, eine erneute Abrechnung könne nur zusammen mit der Abrechnung des Hauptzuges erfolgen.
Am 2. März 1983 beschloss der Rat der Beklagten den Bebauungsplan B1. . Nachdem er ihn mit Beschluss vom 1. Februar 1984 erstmals änderte, liegt seitdem die Straße „N. “ vollständig im Geltungsbereich des Bebauungsplans.
Im Oktober 1996 widmete die Beklagte den Stichweg sowie den Hauptzug der Straße „N. “ nördlich bis kurz unterhalb des Wendehammers dem öffentlichen Straßenverkehr als Gemeindestraße, im Juni 2013 den nördlichen noch nicht gewidmeten Teil des Hauptzuges.
Am 4. Oktober 2013 stellte die Beklagte den Bebauungsplan Nr. P. auf, mit dem nunmehr erstmals auf der östlichen Straßenseite der Straße „N. “ vom nördlichen Wendehammer bis zum Abzweig der Straße „J. “ eine einzeilige Wohnbebauung festgesetzt wurde. Seitdem wurden die Grundstücke auf der östlichen Straßenseite bis zum Erlass des streitgegenständlichen Bescheids mit insgesamt zehn Wohngebäuden bebaut. Auf der ursprünglich für den Gehweg auf der östlichen Straßenseite vorgesehenen Fläche befinden sich seitdem private Vorgärten und Einfahrten.
Am 1. September 2016 beschloss die Bezirksvertretung N1. einen „Neubau der östlichen Nebenanlagen der Straße N. “. Das beschlossene Bauprogramm sah insbesondere eine Verengung der Fahrbahn des Hauptzuges vor. Auf der östlichen Fahrbahnseite sollte ein 0,75 Meter breiter Streifen der vorhandenen Fahrbahn gepflastert werden. In der Begründung der entsprechenden Beschlussvorlage wurde er als „Schutzstreifen“ bezeichnet. Zudem sah die Planung eine Versetzung der auf der östlichen Seite installierten Beleuchtungsanlage in diesen „Schutzstreifen“ vor. Ein Gehweg auf der östlichen Straßenseite war nicht mehr vorgesehen.
Die Anlage wurde im Jahre 2019 entsprechend der Planung ausgebaut. Der Streifen auf der östlichen Fahrbahnseite erreicht dabei eine Breite von ca. 0,75 Metern inklusive der Begrenzung zur Fahrbahn und zu den privaten Grundstücken. Ohne diese Begrenzungssteine erreicht er lediglich eine Breite von ca. 0,5 Metern.
Mit Heranziehungsbescheid vom 1. September 2021 zog die Beklagte die Klägerin nach erfolgter Anhörung zu einem Erschließungsbeitrag für die Erschließungsanlage „N. “ in Höhe von 11.986,31 € heran. Bei der Anlagenbildung berücksichtigte sie den Stichweg nicht. Außerdem bezog sie das Grundstück mit der Adresse J. 2 nicht in die Verteilung des Erschließungsaufwands ein. Wegen der Lage sowohl am Hauptzug der Straße „N. “ als auch am Stichweg gewährte sie für das Grundstück der Klägerin eine Eckgrundstücksermäßigung von 2/3. Sie führte in der Begründung zudem aus, die Beitragspflicht sei am 11. September 2019 entstanden.
Am 24. September 2021 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, die Straße „N. “ sei bereits im Jahre 1981 endgültig hergestellt worden. Zu diesem Zeitpunkt sei die Straße nebst Fahrbahn, Beleuchtung und einseitigem Gehweg endgültig hergestellt gewesen, da sie den in der zu diesem Zeitpunkt maßgeblichen Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten normierten Herstellungsmerkmalen entsprochen habe. Zur erstmaligen endgültigen Herstellung der betreffenden Straße habe es genügt, dass die Straße „N. “ auf der westlichen Straßenseite über einen Gehweg verfügt habe. Der Anlage eines zweiten Gehwegs habe es nicht bedurft, da zu diesem Zeitpunkt lediglich auf der westlichen Straßenseite Wohnbebauung existiert habe. Zwischenzeitlich sei daher Festsetzungsverjährung eingetreten. Sollte keine endgültige Herstellung bereits im Jahr 1981 erfolgt sein, verstoße die Beitragserhebung jedenfalls gegen das rechtsstaatliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit, da die Beiträge später als 40 Jahre nach Eintritt der Vorteilslage erhoben worden seien. Die Anwohner hätten über 30 Jahre lang keine Kenntnis davon gehabt, dass ein zweiter Gehweg auf der östlichen Straßenseite eingerichtet werden sollte. Die Beklagte sei selbst davon ausgegangen, dass die Anlage endgültig fertiggestellt sei. Dies ergebe sich aus einem Vermerk eines Mitarbeiters des Tiefbauamtes der Beklagten vom 23. März 1988. Jedenfalls habe die Beklagte das Bauprogramm nach Fertigstellung nicht mehr ändern können. Im Übrigen handele es sich bei dem Stichweg der Straße „N. “ um einen unselbständigen Teil der Erschließungsanlage. Wenn die Beklagte beim Stichweg davon ausgehe, eine Beitragserhebung verstoße gegen das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit, müsse dies für die Erschließungsanlage insgesamt gelten. Jedenfalls stünden Abweichungen von den früheren Bauprogrammen der Beklagten einer zweckentsprechenden Nutzung der Anlage zu diesem Zeitpunkt nicht entgegen und seien allenfalls durch Einsichtnahme in die Verwaltungsakten erkennbar gewesen. Der von 1981 bis zum Jahre 2019 bestehende Ausbauzustand habe nicht den Eindruck vermittelt, unfertig zu sein. Aus dem Umstand, dass die Straßenbeleuchtung im Grünstreifen entlang der östlichen Straßenseite aufgestellt gewesen sei, folge für einen Laien jedenfalls nicht, dass damit zu rechnen gewesen sei, dass zwischen Fahrbahnbegrenzung und Laternen noch ein zweiter Gehweg hergestellt werden sollte. Dafür hätten die Straßenlaternen zu dicht an der Fahrbahn gestanden. Jedenfalls verstoße die Heranziehung zum Erschließungsbeitrag gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Darüber hinaus sei der auf der östlichen Seite angelegte Streifen mit einer Breite von lediglich 0,5 Metern zu schmal, um die Funktion eines Gehwegs zu erfüllen. Weder entspreche er dem ursprünglichen Bauprogramm, welches einen Fußweg mit einer Breite von 2,4 Metern vorgesehen habe, noch entspreche er den allgemeinen Anforderungen, die an einen Gehweg zu stellen seien. Auch der am 1. September 2016 beschlossenen Bauplanung entspreche er nicht.
Die Klägerin beantragt,
den Heranziehungsbescheid der Beklagten vom 1. September 2021 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie bezieht sich auf die Begründung des angefochtenen Bescheids und trägt weiter vor, die Erhebung des Erschließungsbeitrags sei nicht ausgeschlossen. Weder sei Festsetzungsverjährung eingetreten noch sei die Erhebung wegen einer bereits im Jahr 1981 eingetretenen Vorteilslage ausgeschlossen. Die Vorteilslage sei vor der Fertigstellung der Baumaßnahme im Jahr 2019 noch nicht eingetreten. Die Beklagte sei nicht davon ausgegangen, dass die Erschließungsanlage endgültig hergestellt gewesen sei, sie habe ihr Bauprogramm im Jahre 1981 nicht aufgegeben. Es sei auch nach Fertigstellung von Fahrbahn, westlichem Gehweg, Beleuchtungs- und Entwässerungsanlage erkennbar gewesen, dass noch nicht alle nach dem Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen vorhanden gewesen seien, da die vorhandenen Beleuchtungseinrichtungen für den Hauptzug der Straße „N. “ auf der östlichen Straßenseite in den Grünstreifen gebaut worden seien. Außerdem habe der Flächennutzungsplan bereits zu diesem Zeitpunkt für die östliche Straßenseite eine Wohnbebauung vorgesehen. Außerdem sei das Grundstück mit der Adresse J. 2 nicht bei der Verteilung des Erschließungsaufwands zu berücksichtigen, da es nicht gemäß § 133 Abs. 1 Satz 2 BauGB zur Bebauung anstehe. Der Flächennutzungsplan weise für die Grundstücksfläche ein Pumpwerk aus.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist begründet. Der angefochtene Bescheid über die Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag vom 1. September 2021 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Beklagte stützt den Bescheid auf §§ 127 ff. BauGB i. V. m. der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten. Nach § 127 Abs. 1 BauGB erheben die Gemeinden zur Deckung ihres anderweitig nicht gedeckten Aufwands für Erschließungsanlagen einen Erschließungsbeitrag nach Maßgabe der folgenden Vorschriften. Die Voraussetzungen für die Erhebung eines Erschließungsbeitrags liegen nicht vor.
Die Anlagenbildung ist fehlerhaft. Der Stichweg der Straße „N. “ ist ein unselbständiger Teil der Erschließungsanlage „N. “ (I.). Außerdem ist die Verteilung des Erschließungsaufwands fehlerhaft. Die Beklagte hat fälschlicherweise das Grundstück mit der Adresse J. 2 nicht in die Verteilung einbezogen (II.). Darüber hinaus ist die Erhebung eines Erschließungsbeitrags für die Erschließungsanlage „N. “ gemäß § 3 Abs. 1 und 2 BauGB-AG NRW ausgeschlossen (III.).
I. Die Anlagenbildung ist fehlerhaft. Der Stichweg der Straße „N. “ ist in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht als unselbständig einzuordnen. Er kann nur zusammen mit dem Hauptzug der Straße „N. “ abgerechnet werden.
Für die Beantwortung der Frage, ob eine Verkehrsanlage erschließungsbeitragsrechtlich selbständig oder unselbständig ist, kommt es grundsätzlich auf den Gesamteindruck an, den die tatsächlichen Verhältnisse einem unbefangenen Beobachter vermitteln.
BVerwG, Urteil vom 7. März 2017 – 9 C 20.15 –, juris, Rn. 12; Bay. VGH, Beschluss vom 6. Juli 2018 – 6 ZB 18.493 –, juris, Rn. 4.
Besondere Bedeutung kommt der Ausdehnung der Anlage und ferner ihrer Beschaffenheit, der Zahl der durch sie erschlossenen Grundstücke und auch dem Maß der Abhängigkeit zwischen ihr und der Straße zu, in die sie einmündet. Das Maß der Abhängigkeit ist deshalb von erheblichem Gewicht, weil eine Verkehrsanlage ohne Verbindungsfunktion (Sackgasse bzw. Stichweg) ausschließlich auf die Straße angewiesen ist, von der sie abzweigt, und sie deswegen einer (unselbständigen) Zufahrt ähnelt, so dass der Eindruck der Unselbständigkeit häufig noch bei einer Ausdehnung erhalten bleibt, bei der eine Anlage mit Verbindungsfunktion schon den Eindruck der Selbständigkeit vermittelt. Vorbehaltlich der besonderen Umstände des Einzelfalles hat es das Bundesverwaltungsgericht als maßgebliche Regel bezeichnet, dass eine von einer Anbaustraße abzweigende befahrbare Sackgasse dann als selbständig zu qualifizieren ist, wenn sie entweder länger als 100 Meter ist oder vor Erreichen dieser Länge (mehr oder weniger) rechtwinklig abknickt oder sich verzweigt
BVerwG, Urteil vom 16. September 1998 – 8 C 8.97 –, juris, Rn. 38, m. w. N.
Gemessen daran ist der von der Straße „N. “ abzweigende Stichweg erschließungsbeitragsrechtlich als unselbständig einzuordnen. Er hat keine Verbindungsfunktion und ist deshalb ausschließlich auf den Hauptzug der Straße „ N. “ angewiesen. Seinem Gesamteindruck nach ähnelt er einer Zufahrt. Er hat eine Länge von ca. 87 Metern. Die Länge der von dem Stichweg abgehenden privaten Zufahrt zu den Grundstücken mit den Adressen N. 14, 14a und 16a bis 16d ist nicht hinzuzurechnen, da es sich hierbei nicht um eine Erschließungsanlage im Sinne der §§ 127 ff. BauGB handelt. Sie ist nicht mehr Teil des öffentlichen Stichwegs.
Die Ähnlichkeit des Stichwegs mit einer Zufahrt wird dadurch verstärkt, dass die Fahrbahn des Stichwegs lediglich eine Breite von ca. drei Metern aufweist und über keinen Gehweg verfügt, sondern bloß über einen jeweils 0,5 Meter breiten Schutzstreifen auf jeder Seite ohne Höhenunterschied zur Fahrbahn. Im Gegensatz dazu verfügt der Hauptzug über eine Fahrbahn mit einer Gesamtbreite von 5,50 Metern an der schmalsten Stelle zuzüglich eines mit Hochbord begrenzten Gehwegs auf der westlichen Straßenseite und eines Schutzstreifens mit einer Breite von ca. 0,75 Metern auf der östlichen Straßenseite, ebenfalls mit leichtem Höhenunterschied zur Fahrbahn.
Der Umstand, dass der Stichweg nicht gerade verläuft, sondern nach ca. 28 Metern abknickt, führt nicht zu einer abweichenden Bewertung. Der Stichweg knickt mit einem stumpfen Winkel von ca. 200 Grad ab. Von einem mehr oder weniger rechtwinkligen Abknicken, welches dem Stichweg seinen Zufahrtcharakter nehmen würde, ist er weit entfernt.
Die Anzahl der durch den Stichweg erschlossenen Grundstücke spricht jedenfalls nicht für seine Selbständigkeit. Über den Hauptzug der Erschließungsanlage werden 21 Grundstücke erschlossen, über den Stichweg 14. Damit werden über den Hauptzug deutlich weniger Grundstücke erschlossen als über den Stichweg.
Es liegen keine sonstigen Umstände vor, die dazu führen würden, dass die Stichstraße trotz Erfüllung der o. g. Kriterien als selbständige Stichstraße zu qualifizieren wäre.
Insbesondere ist der Stichweg nicht durch Zeitablauf zu einer selbständigen Erschließungsanlage geworden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat die Frage nach dem durch die tatsächlichen Gegebenheiten geprägten, für die Beurteilung der Selbständigkeit einer Erschließungsanlage maßgeblichen Erscheinungsbild auch eine zeitliche Dimension. Danach kann auch eine Straße, die sich bei natürlicher Betrachtung als Abschnitt einer weitergehenden Erschließungsanlage darstellt, durch Zeitablauf in die Eigenschaft einer selbständigen Erschließungsanlage hineinwachsen.
BVerwG, Urteil vom 7. März 2017 – 9 C 20.15 –, juris, Rn. 14; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22. November 2016 – 9 C 25.15 –, juris, Rn. 26.
Der Umstand, dass eine Anlage über viele Jahre nicht weitergebaut wird, kann den Schluss rechtfertigen, dass die seinerzeitigen Ausbauarbeiten endgültig beendet worden sind mit der Folge, dass eine etwaige spätere Verlängerung nur als eine neue, selbständige Erschließungsanlage in Betracht kommt.
BVerwG, Urteil vom 7. März 2017 – 9 C 20.15 –, juris, Rn. 14; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 12. Mai 2016 – 9 C 11.15 –, Rn. 28; BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1994 – 8 C 14.92 –, juris, Rn. 28.
Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Zwischen Fertigstellung der Stichstraße (jedenfalls seit 1981) und – nach Änderung des Bauprogramms – endgültiger Fertigstellung des Hauptzuges (2019) besteht zwar ein erheblicher zeitlicher Abstand. Dennoch kann der Hauptzug schon seiner Lage nach bei natürlicher Betrachtung nicht als – zunächst unterlassene – Verlängerung des Stichwegs angesehen werden. Zudem prägt der zeitliche Abstand das Verhältnis zwischen Stichweg und Hauptzug nicht derart, dass er dem Stichweg den Gesamteindruck einer selbständigen Anlage verleihen würde. Denn mit der Herstellung von Stichweg und Hauptzug wurde in engem zeitlichen Zusammenhang begonnen. Im Jahre 1981 waren sowohl der Stichweg als auch der Hauptzug der Erschließungsanlage benutzungsfähig hergestellt – vom Gehweg auf der östlichen Straßenseite abgesehen. Es handelt sich bei dem Hauptzug gerade nicht um eine erst nachträglich begonnene Verlängerung bzw. einen vollständig nachträglich hergestellten Straßenabschnitt. Bei Herstellung des „Schutzstreifens“ auf dem Hauptzug konnte deshalb nicht der Eindruck entstehen, es handele sich bei dem Hauptzug um eine neue, von dem Stichweg zu unterscheidende Erschließungsanlage. Vielmehr bestanden sowohl der Stichweg als auch der Hauptzug überwiegend bereits seit dem Jahre 1981, so dass sie von vornherein den Eindruck einer einheitlichen Erschließungsanlage vermittelten.
II. Außerdem ist die Verteilung des Erschließungsaufwands fehlerhaft. Zum einen hat die Beklagte der Klägerin und auch dem Eigentümer des Grundstücks N. , Gemarkung B. , Flur , Flurstück , dem Kläger im Verfahren 3 K , zu Unrecht eine Eckgrundstücksermäßigung gewährt. Nachdem – wie oben gezeigt – der Hauptzug und der Stichweg der Straße „N. “ eine einheitliche Anlage darstellen, entfällt die Möglichkeit einer Eckgrundstücksermäßigung für das Angrenzen an den Hauptzug einerseits und den Stichweg andererseits.
Ferner hat die Beklagte zu Unrecht das Grundstück J. 2, N1. , Gemarkung B. , Flur , Flurstücke und , nicht in die Verteilung einbezogen.
Gemäß § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist der ermittelte beitragsfähige Erschließungsaufwand für eine Erschließungsanlage auf die durch die Anlage erschlossenen Grundstücke zu verteilen. Das Grundstück mit der Adresse J. 2 ist danach in die Verteilung einzubeziehen. Es wird durch die Erschließungsanlage „N. “ erschlossen.
Erschlossen in diesem Sinne sind alle Grundstücke, die – in typischer Betrachtung – einen Vorteil von der Erschließungsanlage haben, sei er auch nur latent. Generell nicht erschlossen im Sinne von § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB sind Grundstücke, die generell ungeeignet sind, eine Beitragspflicht im Sinne des § 133 Abs. 1 auszulösen. Die nach Maßgabe des § 131 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit § 131 Abs. 2 und 3 BauGB vorzunehmende Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands für eine beitragsfähige Erschließungsanlage ist auf das Ziel der Beitragserhebung ausgerichtet. Um eine Belastung der Gemeinde mit nicht umlagefähigen Kosten zu vermeiden, müssen schon bei der Aufwandsverteilung alle Grundstücke unberücksichtigt bleiben, die generell ungeeignet sind, eine Beitragspflicht im Sinne des § 133 Abs. 1 BauGB auszulösen. Infolgedessen fallen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Grundstücke nicht unter § 131 Abs. 1 BauGB, wenn sie unfähig sind, die Voraussetzungen des § 133 Abs. 1 BauGB jemals zu erfüllen. Die Prüfung, ob ein Grundstück durch eine bestimmte beitragsfähige Erschließungsanlage im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossen wird, muss sich demnach darauf erstrecken, ob aufgrund der gegebenen rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse die Annahme gerechtfertigt ist, dieses Grundstück werde auch die Voraussetzungen des § 133 Abs. 1 BauGB erfüllen können.
BVerwG, Urteil vom 12. November 2014 – 9 C 7.13 –, Rn. 18.
Nach diesen Maßstäben ist das Grundstück J. 2 im Sinne von § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossen. Die Erschließungsanlage „N. “ vermittelt ihm als Anbaustraße die zur Bebaubarkeit erforderliche verkehrliche Anbindung. Man kann von der Erschließungsanlage aus an das Grundstück heranfahren und es von dort aus betreten; es ist darüber hinaus sogar eine Zufahrt angelegt.
Das Grundstück erfüllt bereits jetzt die Voraussetzungen des § 133 Abs. 1 BauGB. Gemäß § 133 Abs. 1 Satz 1 BauGB unterliegen Grundstücke der Beitragspflicht, für die eine bauliche oder gewerbliche Nutzung festgesetzt ist, sobald sie bebaut oder gewerblich genutzt werden dürfen. Nach Satz 2 unterliegen erschlossene Grundstücke, für die eine bauliche oder gewerbliche Nutzung nicht festgesetzt ist, der Beitragspflicht, wenn sie nach der Verkehrsauffassung Bauland sind und nach der geordneten baulichen Entwicklung der Gemeinde zur Bebauung anstehen.
Diese Voraussetzungen liegen vor.
Das Grundstück ist nach der Verkehrsauffassung Bauland (§ 133 Abs. 1 Satz 2 BauGB), da es im unbeplanten Innenbereich liegt.
Grundstücke im unbeplanten Innenbereich sind kraft der mit ihrer Lage verbundenen generellen Bebauungsfähigkeit nach der Verkehrsauffassung Bauland.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1982 – 4 C 28.81 –, juris, Rn. 15.
Das Grundstück liegt im unbeplanten Innenbereich. Im unbeplanten Innenbereich liegen gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile.
Ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist ein Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist.
BVerwG, Beschluss vom 10. Juli 2000 – 4 B 39.00 –, juris, Rn. 5, m. w. N.
Ein Bebauungszusammenhang besteht bei einer aufeinanderfolgenden Bebauung, die trotz vorhandener Baulücken den Eindruck der Geschlossenheit (Zusammengehörigkeit) vermittelt. Bebauung in diesem Sinne ist nicht jede bauliche Anlage im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB. Der innere Grund für die Zulässigkeit eines Bauvorhabens nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB liegt darin, dass die nach der Siedlungsstruktur angemessene Fortentwicklung der Bebauung eines Bereichs zugelassen werden soll. Dies setzt eine Bebauung voraus, die maßstabsbildend ist. Unter den Begriff der "Bebauung" im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB fallen deshalb nur bauliche Anlagen, die optisch wahrnehmbar sind und ein gewisses Gewicht haben, so dass sie geeignet sind, ein Gebiet als einen Ortsteil mit einem bestimmten Charakter mitzuprägen.
Für die Beurteilung, ob ein Bebauungszusammenhang besteht, ist auf die äußerlich erkennbaren, d. h. mit dem Auge wahrnehmbaren Gegebenheiten der vorhandenen Bebauung und der übrigen Geländeverhältnisse abzustellen.
BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1990 – 4 C 40.87 –, juris, Rn. 24.
Wo im Einzelfall die Grenze des Bebauungszusammenhangs verläuft, ist aufgrund einer Bewertung des konkreten Falls zu entscheiden.
BVerwG, Beschluss vom 8. Oktober 2015 – 4 B 28.15 –, juris, Rn. 6; OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2018 – 10 A 1803/16 –, juris, Rn. 34.
Der Bebauungszusammenhang endet in der Regel mit der letzten an eine größere Freifläche angrenzenden Bebauung.
Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB ist jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist.
BVerwG, Urteil vom 6. November 1968 – IV C 31.66 –, juris, Rn. 23; OVG NRW, Urteil vom 20. April 2000 – 3 A 2352/94 –, juris, Rn. 6.
Die Anforderung einer organischen Siedlungsstruktur schließt das ein, was in Entgegensetzung zur unerwünschten Splittersiedlung dem inneren Grund für die Rechtsfolge des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB entspricht, nämlich die nach der Siedlungsstruktur angemessene Fortentwicklung der Bebauung innerhalb des gegebenen Bereichs. Während unter einem Ortsteil jeder Bebauungszusammenhang zu verstehen ist, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist, ist eine Splittersiedlung eine bloße Anhäufung von Gebäuden.
BVerwG, Beschluss vom 18. Februar 2015 – 4 BN 1.15 –, juris, Rn. 9.
Gemessen daran liegt das Grundstück innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung ist nach § 133 Abs. 2 BauGB der Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht.
Die nordwestlich des Hauptzuges der Straße „N. “ gelegene Bebauung sowie die seit Errichtung des Bebauungsplans Nr. P. auf der östlichen Straßenseite entstandene Wohnbebauung bilden einen Bebauungszusammenhang. Sie zeichnen sich durch eine aufeinanderfolgende Wohnbebauung ohne größere Lücken aus. Die Gebäude auf dem Grundstück mit der Adresse J. 2 stellen die letzten Gebäude dieser zusammenhängenden Bebauung dar. Sie folgen ohne Baulücken auf die übrige Bebauung. Dass das Grundstück J. 2 erst im Laufe der Jahre durch die heranrückende Bebauung an der östlichen Seite der Straße „N. “ Teil dieses Bebauungszusammenhangs geworden ist, hat wegen des allein maßgeblichen Zeitpunkts der Entstehung der Beitragspflicht keine Bedeutung. Jedenfalls das hintere der beiden Gebäude besitzt seiner Erscheinung nach auch das erforderliche gewisse Gewicht und ist geeignet, das Gebiet als einen Ortsteil mit einem bestimmten Charakter mitzuprägen. Dass die Gebäude nach Auskunft der Beklagten Teil einer größeren Anlage sind, der Reitanlage C. , ändert an diesem Gesamteindruck nichts. Sie sind von dem weit westlich gelegenen Hof durch eine große Freifläche getrennt und erwecken auch wegen der im größeren Gebäude vorhandenen reinen Wohnnutzung nicht den Eindruck, zu den Hofgebäuden, sondern zum näher gelegenen Wohngebiet zu gehören. Mit der Reitanlage zusammen bilden die Gebäude J. 2 dem äußeren Gesamteindruck nach keine Einheit, die nur einheitlich dem Außen- bzw. Innenbereich zugeordnet werden könnte.
Der Bebauungszusammenhang wird auch nicht durch die zwischen ihnen und den übrigen Gebäuden liegenden Straßen unterbrochen. Ob eine Straße einen Bebauungszusammenhang herstellt oder ob ihr trennende Funktion zwischen Innen- und Außenbereich zukommt, ist nach den Umständen des Einzelfalls zu beurteilen. Insbesondere Straßen, die ausschließlich bzw. nahezu ausschließlich einseitig bebaut sind, kann nach der Rechtsprechung eine trennende Wirkung zwischen Innen- und Außenbereich zukommen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 1988 – 4 B 19.88 –, juris, Rn. 2.
Die Straße „N. “, die zwischen dem Grundstück und der nördlichen Bebauung verläuft unterbricht den Bebauungszusammenhang nicht. Ursprünglich war das Grundstück mit der Adresse J. 2 das einzige auf der nach außen, d. h. nach Osten und Süden ausgerichteten Seite der Straße „N. “. Mit Errichtung der Wohngebäude auf der östlichen Seite der Straße „N. “ ist die Straße aber nicht mehr nahezu einseitig bebaut. Dem äußeren Gesamteindruck nach trennt die Straße die vorhandene Bebauung seitdem jedenfalls nicht mehr, sondern verbindet sie dem äußeren Gesamteindruck nach.
Auch die von der Straße „N. “ in südöstlicher Richtung abzweigende Straße J. , die das Grundstück von der auf der östlichen Seite der Straße „N. “ nach Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. P. errichteten Wohnbebauung trennt, unterbricht den Bebauungszusammenhang nicht. Die auf dem Grundstück mit der Adresse „J. 2“ bestehenden Gebäude sind zwar die einzigen auf der westlichen Seite der Straße J. . Die Straße hat dennoch keine trennende Wirkung. Gegen eine solche Wirkung fällt ins Gewicht, dass es sich ebenso um eine private Straße im Eigentum der Beklagten handelt, die sogar erkennbar schmaler ist als die Straße „N. “. Eine die Bebauung trennende Wirkung geht von ihr nicht aus. Aus Sicht eines Betrachters vor Ort, der von der Straße „N. “ aus nördlicher Richtung oder aus westlicher Richtung zu den Gebäuden auf dem Grundstück mit der Adresse J. 2 schaut, fällt die Straße J. kaum auf. Es stellt sich beim Betrachter vielmehr der Eindruck einer lückenlosen Fortsetzung der Bebauung der östlichen Seite der Straße „N. “ ein.
Der Bebauungskomplex stellt sich auch als Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB dar. Er besitzt mit über 30 vorhandenen Wohngebäuden ein gewisses Gewicht. Die Bebauung ist auch Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur. Sie stellt sich nicht als bloße Anhäufung von Gebäuden dar, sondern als gewachsene Siedlungsstruktur.
Das Grundstück steht zudem gemäß § 133 Abs. 1 Satz 2 BauGB zur Bebauung an. Dies ist der Fall, sobald ein Grundstück zulässigerweise einer Bebauung zugeführt werden kann.
Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 11. Aufl., 2022, § 23, Rn. 4.
Grundstücke, die – wie hier – bereits bebaut sind, sind in der Regel als bebaubar zu qualifizieren.
Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 11. Aufl., 2022, § 23, Rn. 11.
Umstände, die hier zu einer anderen Bewertung führen würden, liegen nicht vor. Dass der Flächennutzungsplan nach Auskunft der Beklagten für das Grundstück ein Pumpwerk vorsieht, ist unerheblich. Grundstücke im unbeplanten Innenbereich können nach Maßgabe des § 34 BauGB grundsätzlich bebaut werden, und zwar unabhängig von den Ausweisungen im Flächennutzungsplan.
III. Die Erhebung des Erschließungsbeitrags ist zudem gemäß § 3 Abs. 1 und 2 BauGB-AG NRW ausgeschlossen. Nach § 3 Abs. 1 BauGB erfolgt die Erhebung von Erschließungsbeiträgen nach § 127 des Baugesetzbuches in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. November 2017 (BGBl. I S. 3634), das zuletzt durch Artikel 9 des Gesetzes vom 10. September 2021 (BGBl. I S. 4147) geändert worden ist, durch die Gemeinden auf der Grundlage des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Oktober 1969 (GV. NRW. S. 712) in der jeweils geltenden Fassung mit der Maßgabe, dass ihre Festsetzung unabhängig vom Entstehen der Beitragspflicht mit Ablauf des zehnten Kalenderjahres, das auf den Eintritt der Vorteilslage folgt, ausgeschlossen ist. Gemäß § 3 Abs. 2 BauGB-AG NRW beträgt die Frist für Erschließungsbeitragsbescheide, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens von Absatz 1 noch nicht bestandskräftig waren, 20 Jahre.
Diese Voraussetzungen sind erfüllt.
§ 3 Abs. 2 BauGB-AG NRW ist auf den streitgegenständlichen Bescheid vom 1. September 2021 anwendbar. Dieser war am 1. Juni 2022 noch nicht bestandskräftig, da die Klägerin gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Bescheides Klage erhoben hat.
Das 20. Kalenderjahr, das auf den Eintritt der Vorteilslage folgte, war zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheids bereits abgelaufen. Die Vorteilslage ist spätestens im Jahre 1981 eingetreten.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es im Erschließungsbeitragsrecht für das Entstehen der Vorteilslage maßgeblich auf die tatsächliche – bautechnische – Durchführung der jeweiligen Erschließungsmaßnahme an, nicht jedoch darauf, ob darüber hinaus auch die weiteren, für den Betroffenen nicht erkennbaren rechtlichen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht vorliegen. Entscheidend ist grundsätzlich, ob die Anlage sowohl im räumlichen Umfang als auch in der bautechnischen Ausführung endgültig technisch fertiggestellt ist, d. h. dem gemeindlichen Bauprogramm für die flächenmäßigen und sonstigen Teileinrichtungen sowie dem technischen Ausbauprogramm vollständig entspricht. Unerheblich für den Eintritt der Vorteilslage ist hingegen das Vorliegen der rechtlichen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflichten, wie die Widmung der Anlage, die planungsrechtliche Rechtmäßigkeit ihrer Herstellung, die Wirksamkeit der Beitragssatzung oder der vollständige Grunderwerb.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 2022 – 9 C 12.21 –, juris, Rn. 35, und Beschlüsse vom 12. Dezember 2019 – 9 B 53.18 –, juris, Rn. 7, und vom 6. September 2018 – 9 C 5.17 –, juris, Rn. 55.
Das Bauprogramm kann dabei (auch) formlos aufgestellt werden und sich (mittelbar) aus Beschlüssen des Rates oder seiner Ausschüsse sowie den zugrunde liegenden Unterlagen und sogar aus der Auftragsvergabe ergeben.
OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 – 15 A 1812/16 –, juris, Rn. 55, m. w. N.
Ein Verständnis des Begriffs der Vorteilslage, nach dem diese in jedem Fall erst dann eintritt, wenn die Erschließungsanlage dem gemeindlichen Bauprogramm für die flächenmäßigen und sonstigen Teileinrichtungen sowie dem technischen Ausbauprogramm vollständig entspricht, wird jedoch dem aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit nicht gerecht. Es ist – in Weiterentwicklung dieser Rechtsprechung – unter dem Blickwinkel der Erkennbarkeit ausreichend, wenn die unmittelbar in der Erschließungsbeitragssatzung definierten Herstellungsmerkmale erfüllt sind, eine zweckentsprechende Anlagennutzung möglich ist, die Anlage aus Sicht eines objektiven Betrachters endgültig fertiggestellt erscheint und ein solcher nur durch das Studium des unveröffentlichten Bauprogramms von der mangelnden Umsetzung Kenntnis erlangen könnte.
OVG NRW, Urteile vom 20. April 2021 – 15 A 4037/19 –, juris, Rn. 122, und vom 8. Juni 2021 – 15 A 299/20 –, juris, Rn. 95.
Das Rechtsstaatsprinzip verlangt Klarheit darüber, ob ein Vorteilsempfänger die erlangten Vorteile durch Beiträge auszugleichen hat, und damit eine für den Beitragsschuldner konkret bestimmbare Frist.
BVerfG, Beschlüsse vom 5. März 2013 – 1 BvR 2457/08 –, juris, Rn. 43, 45, und vom 3. November 2021 – 1 BvL 1/19 –, juris, Rn. 62.
Dieser muss selbst feststellen können, bis zu welchem Zeitpunkt er mit seiner Heranziehung rechnen muss. Dies wiederum setzt die Erkennbarkeit des Zeitpunkts voraus, in dem der beitragsrechtliche Vorteil entsteht und die Frist für eine mögliche Inanspruchnahme zu laufen beginnt. Es ist daher folgerichtig, wenn im Erschließungsbeitragsrecht für den Eintritt der Vorteilslage grundsätzlich auf die tatsächliche – bautechnische – Durchführung der jeweiligen Erschließungsmaßnahme abgestellt wird, nicht jedoch auf das Vorliegen der weiteren, für den Betroffenen nicht erkennbaren rechtlichen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. September 2018 – 9 C 5.17 –, juris, Rn. 54 f; BVerfG, Beschluss vom 3. November 2021 – 1 BvL 1/19 –, juris, Rn. 71 ff.
Denn ein bestimmter, durch die Durchführung von Baumaßnahmen herbeigeführter (Ausbau-)Zustand ist zum einen Inbegriff des mit dem Erschließungsbeitrag abzugeltenden Vorteils,
zur Abgeltung des erlangten Vorteils als Anknüpfungspunkt vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 5. März 2013 – 1 BvR 2457/08 –, juris, Rn. 45, und vom 3. November 2021 – 1 BvL 1/19 –, juris, Rn. 62; BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 – 4 C 11.13 –, juris, Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 – 15 A 1812/16 –, juris, Rn. 45,
und zum anderen für die Beitragspflichtigen – anders als die rechtlichen Beitragsentstehungsvoraussetzungen – in aller Regel als solcher auch ohne weiteres zu erkennen. Das Erfordernis der Erkennbarkeit kann indes nicht pauschal lediglich auf die rechtlichen Voraussetzungen der Entstehung der Beitragspflicht bezogen werden, sondern muss auch im Hinblick auf die tatsächliche – bautechnische – Durchführung der Maßnahme Berücksichtigung finden. Deswegen ist der Eintritt der Vorteilslage für das Erschließungsbeitragsrecht nur dann anzunehmen, wenn eine dem Grundsatz nach beitragsfähige Erschließungsanlage – für den Beitragspflichtigen erkennbar – den an sie im jeweiligen Fall zu stellenden technischen Anforderungen entspricht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 – 15 A 1812/16 –, juris, Rn. 47; anders VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. März 2021 – 2 S 3955/20 –, juris, Rn. 36.
Ausgehend davon ist die Vorteilslage zwar jedenfalls und spätestens dann eingetreten, wenn die nach § 132 Nr. 4 BauGB in der Erschließungsbeitragssatzung der Gemeinde festgelegten, zum Teil durch das jeweilige Bauprogramm konkretisierten tatsächlichen Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage erfüllt sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 – 15 A 1812/16 –, juris, Rn. 49.
Die Vorteilslage kann mit Blick auf die notwendige Erkennbarkeit im Einzelfall aber auch bereits vor diesem Zeitpunkt eintreten. Die Frage, ob die Erschließungsanlage endgültig technisch hergestellt ist, bedarf eines Abgleichs der satzungsmäßigen Herstellungsmerkmale sowie bei Straßen zusätzlich des gemeindlichen Bauprogramms mit dem tatsächlichen Ausbauzustand. Dabei ist die Erfüllung der satzungsmäßigen Anforderungen in der Regel mit einem überschaubaren und zumutbaren Aufwand festzustellen. Denn zum einen ist die Erschließungsbeitragssatzung der Gemeinde als Ortsrecht ohne weiteres öffentlich zugänglich, und zum anderen lässt sich die technische Erfüllung der überschaubaren satzungsmäßigen Anforderungen (etwa zur notwendigen Deckschicht von Gehwegen u. ä.) auch für Laien in aller Regel nachvollziehen.
Etwas anderes gilt jedoch mit Blick auf das etwa bei Straßen zusätzlich notwendige Bauprogramm. Hierbei besteht die erste Schwierigkeit für die betroffenen Beitragspflichtigen darin, das Bauprogramm als solches zu identifizieren. Denn ein Bauprogramm kann formlos aufgestellt werden und sich (mittelbar) aus Beschlüssen des Rats oder seiner Ausschüsse sowie den zugrunde liegenden Unterlagen oder sogar aus der Auftragsvergabe ergeben.
Hinzu kommt, dass das Bauprogramm solange mit Auswirkungen auf das Erschließungsbeitragsrecht geändert werden kann, wie die Straße insgesamt noch nicht einem für sie aufgestellten Bauprogramm entspricht. An die Änderung des Bauprogramms sind dabei keine anderen formellen Anforderungen zu stellen als an seine Aufstellung.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 1995 – 8 C 13.94 –, juris, Rn. 19, und vom 18. Januar 1991 – 8 C 14.89 –, juris, Rn. 26.
Ausgehend davon bedarf es für die Prüfung der Frage, ob eine Straße als Erschließungsanlage entsprechend dem Bauprogramm endgültig technisch hergestellt ist, zunächst der Einsicht in die betreffenden Behördenakten, da das Bauprogramm in der Regel nicht veröffentlicht ist. Sodann muss geprüft werden, welchen Inhalt das Bauprogramm hat und ob es nach der Aufstellung in wirksamer Form geändert worden ist. Ist das geltende Bauprogramm auf diese Weise identifiziert worden, ist im Anschluss ein Abgleich mit dem tatsächlichen Ausbauzustand notwendig. Um insoweit insgesamt zu einem zutreffenden Ergebnis zu gelangen, ist in der Regel nicht unerheblicher juristischer und technischer Sachverstand bzw. entsprechende Vorbildung erforderlich. Ein mit diesen Bereichen nicht vertrauter Laie wird an einer solchen in juristischer wie technischer Hinsicht anspruchsvollen Prüfung oftmals scheitern, sofern nicht augenfällig ist, dass die technische Herstellung nur eine provisorische ist. Die endgültige technische Herstellung dürfte für den Anlieger ohne vertiefte Kenntnis aller, auch der nichtöffentlichen Planungsvorgänge oftmals – so auch hier – wesentlich schwerer zu beurteilen sein als etwa die Fragen der Widmung und des Eigentumserwerbs, die wegen der fehlenden Erkennbarkeit für den Eintritt der Vorteilslage nach der herrschenden Rechtsprechung nicht relevant sind.
Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Urteile vom 20. April 2021 – 15 A 4037/19 –, juris, Rn. 122 ff., und vom 8. Juni 2021 – 15 A 299/20, Rn. 95 ff.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Erwägung, es komme für die Erkennbarkeit nicht subjektiv auf die „Laiensicht“ der einzelnen beitragspflichtigen Bürgerinnen und Bürger an, sondern auf eine Erkennbarkeit nach dem objektiven Empfängerhorizont eines Beitragspflichtigen. Ein Vorteilsempfänger müsse nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (nur) in zumutbarer Weise Klarheit darüber gewinnen können, ob und in welchem Umfang er die erlangten Vorteile durch Beiträge ausgleichen müsse. Dies schließe auch erforderliche tatsächliche oder rechtliche Bewertungen nicht aus; dabei sei es dem Beitragspflichtigen zumutbar, notfalls fachkundigen Rat einzuholen.
So VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. März 2021 – 2 S 3955/20 –, juris, Rn. 36.
Denn die Inanspruchnahme fachkundigen Rates ist dem Anlieger für die Beantwortung der Frage, ob und wann die tatsächliche Vorteilslage eingetreten ist, nur insoweit zuzumuten, als es um die Realisierung des durch die Erschließungsbeitragssatzung geregelten tatsächlichen Ausbaus geht, oder wenn sonstige Umstände in der Örtlichkeit beim Laien Zweifel wecken müssen, dass das - nicht durch Rechtssatz aufgestellte - Bauprogramm noch nicht vollständig realisiert ist. In anderen Fällen erscheint der Hinweis auf die Möglichkeit der Einholung fachkundigen Rates hingegen verfehlt. Zum einen spielt dieser Gesichtspunkt auch für die Frage der Erkennbarkeit der rechtlichen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht keine Rolle, obwohl diese sich in aller Regel ebenfalls (und oftmals einfacher als hier) unter Zuhilfenahme fachkundigen Rates beantworten lässt. Zum anderen lässt sich auch in Bezug auf die Funktionsfähigkeit nicht beeinträchtigende Abweichungen vom Bauprogramm der Gedanke heranziehen, dass – wenn diese den Eintritt der Vorteilslage hindern – die Erlangung des Vorteils und die Entstehung der Beitragspflicht zeitlich unbegrenzt zusammenfallen könnten und das Gebot der Belastungsklarheit damit leer liefe.
OVG NRW, Urteil vom 8. Juni 2021 – 15 A 299/20 –, juris, Rn. 121.
Dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 3. November 2021 – 1 BvL 1/19 – festgestellt hat, der hinreichenden Erkennbarkeit der Vorteilslage für die Betroffenen stehe nicht entgegen, dass die Vorteilslage nach der fachgerichtlichen Rechtsprechung erst entstehe, wenn die Erschließungsanlage die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm und dem Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen aufweise und diese dem jeweils für sie vorgegebenen technischen Ausbauprogramm vollständig entsprächen,
BVerfG, Beschluss vom 3. November 2021 – 1 BvL 1/19 – , juris, Rn. 74,
widerspricht dem nicht. Vielmehr ist danach die Übereinstimmung der Erschließungsanlage mit dem gemeindlichen Bauprogramm und dem technischen Ausbauprogramm gerade deshalb maßgeblich, weil dies ein für den Bürger erkennbarer äußerer Umstand ist.
BVerfG, Beschluss vom 3. November 2021 – 1 BvL 1/19 –, juris, Rn. 74.
Die einfachgesetzliche Frage, ob diese Übereinstimmung von Bauprogramm und Erschließungsanlage tatsächlich in allen Fällen ein für den Bürger erkennbarer äußerer Umstand ist, hatte das Bundesverfassungsgericht aber nicht zu beurteilen.
Nach den dargestellten Maßstäben ist die Vorteilslage bereits mit Fertigstellung des Stichwegs sowie der Fahrbahn, Entwässerungs- und Beleuchtungseinrichtung sowie des westlichen Gehwegs des Hauptzuges spätestens im Jahr 1981 eingetreten.
Die Merkmale der technischen Herstellung waren bereits im Jahre 1981 nach der damals geltenden Erschließungsbeitragssatzung geregelten Fassung erfüllt.
Nach § 10 Abs. 1 der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 8. April 1971 in der im Jahre 1981 geltenden Fassung (EBS) waren Straßen und Plätze (§ 2 Abs. 1 Ziff. 1-6 dieser Satzung) endgültig hergestellt, wenn ihre gesamte Fläche endgültig befestigt, ihre Beleuchtungseinrichtung betriebsfertig angebracht und die der Entwässerung dienenden Abläufe mit Anschluss an die Kanalisation oder einen Vorfluter vorhanden waren. Die Straßenfläche war gemäß § 10 Abs. 2 der EBS endgültig befestigt, wenn a) die Fahrbahnen mit einem Unterbau und einer Abschlussdecke versehen waren, die aus einer bitumösen Verschleißschicht, Pflaster, Beton oder einem gleichwertigen Material bestand und sie mit einer Rinne versehen waren, und b) die Gehwege mit einer festen Decke versehen waren, die aus Platten, Pflaster, einer bituminösen Schicht oder einem gleichwertigen Material bestand.
Diese Voraussetzungen waren für die Erschließungsanlage „N. “ im Jahre 1981 erfüllt. Die erforderlichen Teileinrichtungen waren hergestellt und die nach der Satzung erforderlichen Herstellungsmerkmale waren erfüllt. Die Straße verfügte über eine betriebsfertig angebrachte Beleuchtungseinrichtung und über eine an die Kanalisation angeschlossene Entwässerungsanlage. Die Straßenfläche war gemäß § 10 Abs. 2 der EBS ausgebaut. Sie verfügte über eine befestigte Oberfläche und war mit einer Abflussrinne versehen. Der westliche Gehweg des Hauptzuges war ebenfalls satzungsgemäß fertiggestellt.
Es fehlte allein der zum damaligen Zeitpunkt nach dem gemeindlichen Bauprogramm noch vorgesehene Gehweg auf der östlichen Straßenseite. Der Errichtung dieses zweiten Gehwegs bedurfte es nach der Erschließungsbeitragssatzung nicht. Die Satzung sah nicht die Errichtung beidseitiger Gehwege als Merkmal endgültiger Herstellung einer Erschließungsanlage vor. Ein solches Erfordernis ergibt sich insbesondere nicht aus der Formulierung in § 10 Abs. 2 lit. a) EBS, wonach die Straßenfläche endgültig befestigt war, „ (…) wenn die Gehwege mit einer festen Decke versehen (…)“ waren. Aus der Verwendung des Plurals „Gehwege“ lässt sich nicht schließen, eine Erschließungsanlage habe in jedem Fall über beidseitige Gehwege verfügen sollen. Hätte der Satzungsgeber für das gesamte Stadtgebiet eine solche Regelung treffen wollen, liegt nahe, dass er eine deutliche Formulierung gewählt hätte. In Erschließungsbeitragssatzungen, die für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage voraussetzen, dass auf beiden Straßenseiten ein Gehweg vorhanden ist, ist etwa die Formulierung „beidseitiger Gehweg“ üblich. Gegen ein Verständnis der Norm im o. g. Sinne spricht außerdem, dass die Satzung in § 10 Abs. 2 lit. a) auch in Bezug auf die endgültige Befestigung der Fahrbahn den Plural „Fahrbahnen“ verwendet, ohne erkennbar für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage immer mindestens zwei Fahrbahnen vorauszusetzen.
Allerdings entsprach die Anlage zu diesem Zeitpunkt wegen des fehlenden zweiten Gehwegs nicht vollständig dem Bauprogramm der Beklagten. Jedenfalls ab dem Jahre 1975 existierte ein Bauprogramm der Stadt N1. für die Erschließungsanlage „N. “. Dies ergibt sich aus einem Bauplan des Tiefbauamtes der Beklagten aus dem Jahre 1975. Danach war für den Hauptzug der Erschließungsanlage auf der östlichen Seite der Fahrbahn die Errichtung eines Gehwegs mit einer Breite von 2,40 Metern vorgesehen. In den Jahren 1979 bis 1981 wurden daraufhin der Stichweg „N. “ sowie für den Hauptzug „N. “ die Fahrbahn, der westliche Gehweg und die Beleuchtungsanlagen auf der östlichen Seite technisch hergestellt. Die Errichtung des geplanten östlichen Gehwegs unterblieb.
Eine zweckentsprechende Anlagennutzung war aber bereits ab dem Jahre 1981 möglich. Der fehlende Gehweg auf der östlichen Straßenseite beeinträchtigte die Nutzung der Anlage nicht. Insbesondere war der Erschließungsvorteil für die durch die Anlage erschlossenen Grundstücke hierdurch nicht beeinträchtigt. Denn auf der östlichen Straßenseite auf dem Teilstück zwischen dem Abzweig J. bis zum nördlichen Wendehammer war ohnehin keine Wohnbebauung oder sonstige Bebauung vorhanden und die Grundstücke waren zu diesem Zeitpunkt wegen ihrer Lage im Außenbereich auch noch nicht bebaubar i. S. d. § 133 Abs. 1 BauGB. Auf der westlichen Seite des Hauptzuges, an welcher Wohnbebauung vorhanden war, befand sich ein Gehweg.
Die Anlage erschien aus Sicht eines objektiven Betrachters zu diesem Zeitpunkt endgültig fertiggestellt und ein solcher hätte nur durch das Studium des unveröffentlichten Bauprogramms von der mangelnden Umsetzung Kenntnis erlangen können.
Für einen objektiven Betrachter gab es keine Anhaltspunkte dafür, dass die östliche Straßenseite noch nicht endgültig fertiggestellt war. Nichts deutete darauf hin, dass neben der Fahrbahn noch ein weiterer Gehweg angelegt werden sollte. Ein solcher Eindruck konnte nicht durch den Fahrbahnausbau entstehen. Dieser vermittelte auf der östlichen Seite nicht den Eindruck eines Provisoriums, das noch die Errichtung weiterer Teilanlagen erwarten ließ. Die östliche Fahrbahnseite war befestigt und mit für die Oberflächenentwässerung erforderlichen Abflussrinne und Abflüssen versehen. Dieser Ausbau glich dem Ausbau auf der westlichen Fahrbahnseite. Entgegen der Auffassung der Beklagten entstand auch durch die auf der östlichen Straßenseite neben die Fahrbahn gesetzten Straßenleuchten nicht der Eindruck, die Anlage sei noch nicht endgültig fertiggestellt. Insbesondere ließ der Umstand, dass die Straßenbeleuchtung in den Grünstreifen gesetzt war, nicht erwarten, dass zwischen der Fahrbahn und den Leuchten noch ein Gehweg angelegt werden sollte. Sowohl die von der Beklagten offenbar vor Beginn der Baumaßnahmen im Jahre 2019 angefertigten Lichtbildaufnahmen als auch die von der Klägerin vorgelegten Lichtbilder, die den Ausbauzustand der Straße im Jahre 1981 dokumentieren, zeigen, dass die Leuchten gerade nicht derart weit in den Grünstreifen gesetzt wurden, dass sie für einen objektiven Betrachter nur bei nachträglicher Herstellung eines Gehwegs Sinn ergeben hätten. Aufgrund der anhand der Lichtbildaufnahmen dokumentierten Position der Leuchten ist fernliegend, dass sie im Betrieb allein den Grünstreifen oder das dahinter gelegene Feld ausgeleuchtet haben sollen. Für einen objektiven Betrachter drängte sich der Eindruck auf, dass sie ausschließlich zur Ausleuchtung der Fahrbahn errichtet worden waren. Dass die Leuchten in einem gewissen Sicherheitsabstand zur Fahrbahn gesetzt wurden, ist nicht ungewöhnlich. Dass ein übermäßig weiter Abstand zur Fahrbahn gewählt wurde, der Anlass zu Zweifeln an der Sinnhaftigkeit der Leuchten ohne Einrichtung eines weiteren Gehwegs gegeben hätte, vermag das Gericht nicht zu erkennen. Der Abstand der Leuchten zur Fahrbahn konnte für einen objektiven Betrachter vor Ort auch auf eine unsachgemäße Bauausführung zurückzuführen sein. Dieser Eindruck lag nahe vor dem Hintergrund, dass der Abstand der Leuchten zur Fahrbahn im Einzelnen variierte.
Dass der Flächennutzungsplan für den Bereich östlich der Straße bereits Wohnfläche vorsah, ist unerheblich. Erst durch den Erlass eines entsprechenden Bebauungsplans konnte die östlich der Erschließungsanlage liegende Fläche mit Wohngebäuden bebaut werden. Der Flächennutzungsplan begründete lediglich die Möglichkeit, für dieses Gebiet später in einem Bebauungsplan entsprechende Festsetzungen zu treffen (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB), ohne eine solche Entwicklung jedoch verbindlich vorzuschreiben. Der Flächennutzungsplan lässt offen, ob und wann aus ihm ein entsprechender Bebauungsplan entwickelt wird. Dies hängt auch von der politischen Willensbildung in der Gemeinde ab. Allein aufgrund der Existenz eines Flächennutzungsplans, der für den Bereich östlich der Straße Wohnfläche vorsah, konnte ein objektiver Betrachter jedenfalls nicht erkennen, dass die Anlage noch nicht endgültig fertiggestellt war.
Auch sonst lagen keine Umstände vor, aus denen bei einem objektiven Betrachter vor Ort der Eindruck entstehen musste, die Anlage sei noch nicht endgültig fertiggestellt.
Die Klägerin hätte demnach von der fehlenden Anlage des rechtsseitigen Gehwegs allein durch Einsicht in das unveröffentlichte Bauprogramm Kenntnis erlangen können. Dies ist ihr nach dem oben Gesagten wegen der damit für den normalen Bürger verbundenen Schwierigkeiten nicht zumutbar. Zu den die Unzumutbarkeit begründenden Schwierigkeiten kommt im vorliegenden Fall noch hinzu, dass für die Klägerin selbst durch einmalige Einsichtnahme in das Bauprogramm nicht die sichere Kenntnis gewährleistet gewesen wäre, dass das Bauprogramm tatsächlich noch aktuell ist. Denn die Beklagte hat ihr ursprüngliches Bauprogramm spätestens im Jahre 2016 aufgegeben. Der ursprünglich vorgesehene Gehweg auf der östlichen Seite ist nie hergestellt worden und sollte spätestens ab dem Jahre 2016 mit Änderung der Planung durch Beschluss der Bezirksvertretung N1. auch nicht mehr hergestellt werden. Auf der ursprünglich für den Gehweg vorgesehenen Fläche befinden sich seit Bebauung der östlichen Straßenseite mit Wohngebäuden private Einfahrten und Vorgärten. Dass im Jahr 2019 auf der östlichen Straßenseite ein von der Beklagten als „Schutzstreifen“ bezeichneter gepflasterter Randstreifen errichtet wurde, ändert nichts daran, dass die Beklagte ihr Bauprogramm hinsichtlich des ursprünglich vorgesehenen Gehwegs vollständig aufgegeben hat. Denn weder handelt es sich bei dem „Schutzstreifen“ um einen Gehweg noch befindet sich dieser Streifen auf der ursprünglich für den Gehweg vorgesehenen Fläche. Er befindet sich auf der Fläche der bereits im Jahr 1981 endgültig fertiggestellten Fahrbahn der Erschließungsanlage. Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht inzwischen Ausnahmen von seiner – wie oben dargestellt – grundsätzlich geforderten Erfüllung des gemeindlichen Bauprogramms zugelassen, wenn aufgrund des langen Zeitablaufs feststeht, dass mit einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse nicht mehr gerechnet werden kann und das ursprüngliche Bauprogramm – wie hier – tatsächlich aufgegeben worden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 2022 – 9 C 12.21 –, juris, Rn. 35.
Ist die Vorteilslage damit schon 1981 eingetreten, kann der gesamte Erschließungsbeitrag nicht mehr von der Beklagten angefordert werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 Satz 2 ZPO.
Die Berufung war gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 127 ff. BauGB
§§ 127 ff. BauGB
§ 34 BauGB
§ 167 VwGO
§ 133 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 127 Abs. 1 BauGB
§ 3 Abs. 1 und 2 BauGB-AG
§ 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 131 Abs. 1 BauGB
§ 131 Abs. 2 und 3 BauGB
§ 133 Abs. 1 BauGB
§ 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 133 Abs. 1 BauGB
§ 133 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 133 Abs. 2 BauGB
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB-AG
§ 3 Abs. 2 BauGB-AG
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 132 Nr. 4 BauGB
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 127 des Baugesetzbuches

Zitierte Entscheidungen: 9 C 20.15
6 ZB 18.49
8 C 8.97
9 C 25.15
9 C 11.15
8 C 14.92
9 C 7.13
4 C 28.81
4 B 39.00
4 C 40.87
4 B 28.15
10 A 1803/16
IV C 31.66
3 A 2352/94
4 BN 1.15
4 B 19.88
9 C 12.21
9 B 53.18
9 C 5.17
15 A 1812/16
15 A 4037/19
15 A 299/20
1 BvR 2457/08
1 BvL 1/19
4 C 11.13
2 S 3955/20
8 C 13.94
8 C 14.89