Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-08-17, Aktenzeichen 3 LB 191/17
ECLI: ECLI:DE:OVGMV:2021:0817.3LB191.17.00

Tenor:
Unter Abänderung der Urteile des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 5. Januar 2017 – 4 A 2868/15 SN und 4 A 552/16 SN – werden die Bescheide der Beklagten vom 16. Dezember 2014 und 12. Dezember 2015 – Kundennummern …1, …2, …3, …4 und …5 – in der Gestalt ihrer Widerspruchsbescheide vom 29. Juni 2015 und 1. Juli 2015 bzw. 24. Februar 2016 aufgehoben.
Die Kosten des Rechtsstreits werden der Beklagten auferlegt.
Das Urteil ist im Kostenpunkt gegen Sicherheitsleistung in Höhe der Vollstreckungsschuld vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine von Frau H… und Herrn H… gebildete Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR), wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Benutzungsgebühren (Trink- und Schmutzwasser).
Sie ist Eigentümerin mehrerer an die vom Zweckverband Wismar betriebene zentrale Wasserversorgung bzw. Schmutzwasserbeseitigung angeschlossener Grundstücke im Gebiet der Gemeinde N…. Die Grundstücke sind mit Wohngebäuden mit 6, 7, 28, 31 bzw. 40 Wohneinheiten bebaut. Die Gemeinde N… ist Mitglied des Zweckverbandes Wismar.
Dieser hat für die Gebührenerhebung das sog. „rollierende System“ entwickelt. Die Gebühren werden kalenderjährlich kalkuliert. Die darauf beruhenden Gebührensätze werden mit jeweils zum 1. Januar eines Kalenderjahres in Kraft gesetzten Änderungssatzungen zu den Gebührensatzungen normiert. Der in den Gebührensatzungen normierte Erhebungszeitraum ist nicht das Kalenderjahr, sondern ein 12-Monats-Zeitraum. Die Entstehung der Gebührenschuld ist nicht an ein kalendermäßig bestimmtes Datum, sondern an die Bekanntgabe des Gebührenbescheides und die Fälligkeit der Gebühr geknüpft. Durch die Einführung variabler Entstehungszeitpunkte soll eine auf das gesamte Kalenderjahr verteilte gleichmäßige Gebührenerhebung im Geschäftsgebiet des Zweckverbandes ermöglicht werden.
Mit Bescheiden vom 16. Dezember 2014 setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin für den Abrechnungszeitraum 1. Dezember 2013 bis 30. November 2014 Trink- und Schmutzwassergebühren i. H. v. 2.136,48 EUR (Kundennummer …4, Verbrauchsstelle H…straße 4a), 1.877,56 EUR (Kundennummer …5, Verbrauchsstelle H…straße 4b), 14.544,74 EUR (Kundennummer …3, Verbrauchsstelle H…straße 5d-g), 10.598,46 EUR (Kundennummer …1, Verbrauchsstelle N… Weg 1a-c) bzw. 8.651,23 EUR (Kundennummer …2, Verbrauchsstelle N… Weg 2a-c) fest. Die Bekanntgabe erfolgte mit an Frau H… als Bekanntgabeadressatin gerichteten Bescheiden. Lediglich der die Verbrauchsstelle 5d-g betreffende Bescheid wurde auch Herrn H… bekannt gegeben.
Die hiergegen gerichteten Widersprüche der Klägerin vom 6. Januar 2015 wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheiden vom 29. Juni 2015 bzw. 1. Juli 2015 zurück. Am 24. Juli 2015 hat die Klägerin zum Az. 4 A 2868/15 SN Anfechtungsklage erhoben.
Mit Bescheiden vom 12. Dezember 2015 setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin für den Abrechnungszeitraum 1. Dezember 2014 bis 30. November 2015 Trink- und Schmutzwassergebühren i. H. v. 2.161,60 EUR (Kundennummer …4, Verbrauchsstelle H…straße 4a), 3.067,80 EUR (Kundennummer …5, Verbrauchsstelle H…straße 4b), 14.709,10 EUR (Kundennummer …3, Verbrauchsstelle H…straße 5d-g), 10.273,00 EUR (Kundennummer …1, Verbrauchsstelle N… Weg 1a-c) bzw. 9.432,10 EUR (Kundennummer …2, Verbrauchsstelle N… Weg 2a-c) fest. Die Bekanntgabe erfolgte mit an Frau H… als Bekanntgabeadressatin gerichteten Bescheiden. Lediglich der die Verbrauchsstelle 5d-g betreffende Bescheid war auch Herrn H… bekannt gegeben worden.
Die hiergegen gerichteten Widersprüche der Klägerin vom 6. Januar 2016 wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheiden vom 24. Februar 2016 zurück. Am 16. März 2016 hat die Klägerin insoweit zum Az. 4 A 552/16 SN Anfechtungsklage erhoben.
In beiden Verfahren hat Klägerin die Einwände gegen das „rollierende System“ vorgebracht und beantragt,
die Bescheide der Beklagten vom 16. Dezember 2014 und 12. Dezember 2015 – Kundennummern …1, …2, …3, …4 und …5 – in der Gestalt ihrer Widerspruchsbescheide vom 29. Juni 2015 und 1. Juli 2015 bzw. 24. Februar 2016 aufzuheben.
Die Beklagte hat die angegriffenen Bescheide verteidigt und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Mit Urteilen vom 5. Januar 2017 – der Klägerin zugestellt am 20. Februar 2017 – hat das Verwaltungsgericht die Klagen abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, dass das „rollierende System“ nicht zu beanstanden sei. Die satzungsrechtlichen Regelungen seien hinreichend bestimmt. Das Kommunalabgabengesetz zwinge nicht dazu, als Erhebungszeitraum das Kalenderjahr zu wählen. Auch die Normierung eines vom Kalenderjahr abweichenden Jahreszeitraums sei zulässig. Unschädlich sei auch, dass der Kalkulationszeitraum nicht dem Erhebungszeitraum entspreche. Eine Regelung dergestalt, dass beide Zeiträume deckungsgleich sein müssten, könne dem Kommunalabgabengesetz nicht entnommen werden. Zwar sei der Grundsatz der Periodengerechtigkeit „prinzipiell“ zu beachten. Wegen der in der Gebührenkalkulation enthaltenen Prognoseelemente könne es aber zu Kostenüber- oder -unterdeckungen kommen, die unter Durchbrechung des Grundsatzes der Periodengerechtigkeit nach § 6 Abs. 2d Satz 2 Kommunalabgabengesetz auszugleichen seien. Es könne dem Satzungsgeber nicht verwehrt werden, Erhebungszeiträume so zu gestalten, dass sie dem Kalkulationszeitraum nicht entsprechen oder sich über mehrere Kalkulationszeiträume erstreckten. Die in den Gebührensatzungen normierten Regelungen über die Entstehung der Gebührenschuld (Erlass des Gebührenbescheids und Fälligkeit der Gebühr einerseits und Ablauf des jeweiligen Veranlagungszeitraums andererseits) seien zwar widersprüchlich. Der Widerspruch beruhe jedoch auf einem bei Einführung des rollierenden Systems aufgetretenen Redaktionsversehen und könne nach dem Grundsatz „lex posterior derogat legi priori“ dahin aufgelöst werden, dass nur die jüngere Regelung, die auf den Erlass des Gebührenbescheids und Fälligkeit der Gebühr abstelle, gelten solle. Allerdings sei es empfehlenswert, die ältere Regelung aufzuheben.
Wohl aufgrund dieses Hinweises modifizierte der Zweckverband Wismar sein Satzungsrecht. Er erließ die jeweils rückwirkend zum 1. Januar 2011 in Kraft getretene Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Schmutzwasserbeseitigung des Zweckverbandes Wismar – Gebührensatzung Schmutzwasser (GS-SW) – vom 3. März 2010 i. d. F. der 7. Änderung vom 22. Februar 2017 und die Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Wasserversorgung des Zweckverbandes Wismar – Gebührensatzung Wasser (GS-W) vom 3. März 2010 – vom 3. März 2010 i. d. F. der 7. Änderung vom 22. Februar 2017.
Die Regelungen der Gebührensätze in der Gebührensatzung Schmutzwasser haben folgenden Wortlaut:
§ 2Benutzungsgebühr AGebührenmaßstab und Gebührensatz
(7) Die Gebührensätze für die Grundgebühr der Benutzungsgebühr A betragen ab 01.01.2006:
a) für die Grundgebühr nach Abs. 5: 100,00 EUR/Jahr und Wohneinheit
b) die Grundgebühr nach Abs. 6:
Nennleistung der Wassermesseinrichtung
Grundgebühr pro Jahr
– Qn –
– EUR/Monat –
bis 2,5
100,00
ab 5,0 bis <10,0
332,00
ab 10,0 bis <25,0
830,00
ab 25,00 bis <40,0
1.328,00
ab 40,0 bis <60,0
1.992,00
ab 60,0
3.320,00
Die Regelungen der Gebührensätze in der Gebührensatzung Wasser haben folgenden Wortlaut:
§ 3aGebührensätze(Gebührensätze ab 01.01.2012)
(1) Der Gebührensatz für die Grundgebühr nach § 2 Abs. 1 beträgt ab 01.01.2012:
Netto: 5,00 EUR
Brutto: 5,35 EUR (inkl. 7 % USt.)
pro Wohneinheit und Monat.
(2) Die Gebührensätze für die Grundgebühr nach § 2 Abs. 3 betragen ab 01.01.2012:
Grundgebühr – EUR/Monat –
Netto
Brutto
5,00
5,35 (inkl. 7 % MwSt.)
15,34
16,41 (inkl. 7 % MwSt.)
23,01
24,62 (inkl. 7 % MwSt.)
48,27
51,65 (inkl. 7 % MwSt.)
67,07
71,76 (inkl. 7 % MwSt.)
103,54
110,78 (inkl. 7 % MwSt.)
Die für das rollierende System maßgebenden Regelungen der Gebührensatzung Schmutzwasser haben folgenden Wortlaut:
§ 6Entstehung und Beendigung der Gebührenpflicht
(1) Die Gebührenpflicht für die Benutzungsgebühr A entsteht mit dem Anschluss des Grundstücks an die öffentliche Einrichtung zur zentralen Schmutzwasserbeseitigung. Sie endet an dem Tag, an dem der Gebührenschuldner die ordnungsgemäße Abtrennung seines Schmutzwasseranschlusses von der öffentlichen Einrichtung zu zentralen Schmutzwasserbeseitigung anzeigt.
§ 8Erhebungszeitraum, Entstehung der Gebührenschuld, Fälligkeit und Abschläge
(1) Der Erhebungszeitraum für die Grund- und Zusatzgebühren beträgt 12 Monate. Die Gebühren werden einmal jährlich erhoben. Die Gebührenschuld entsteht mit Erlass und Fälligkeit des Gebührenbescheides.
(3) Die Gebühren werden jeweils nach Ablauf des Erhebungszeitraums durch schriftlichen Bescheid, der mit einem Bescheid über andere Abgaben verbunden werden kann, festgesetzt. Mit der Festsetzung der Gebühren für den zurückliegenden Erhebungszeitraum werden gleichzeitig für den darauffolgenden Erhebungszeitraum jeweils zweimonatlich zu entrichtende Abschläge festgesetzt. …
(4) Die Verrechnung der erhaltenen Abschläge nach Abs. 3 mit den endgültig entstehenden Gebühren erfolgt in dem auf den Erhebungszeitraum folgenden Jahr; … Der Betrag, um den die Gebühr die erhaltenen Abschläge nach Abs. 4 übersteigt, wird zwei Wochen nach Bekanntgabe des Gebührenbescheides in einer Summe fällig. …
Die für das rollierende System maßgebenden Regelungen der Gebührensatzung Wasser haben folgenden Wortlaut:
§ 4Entstehung und Beendigung der Gebührenpflicht
(1) Die Gebührenpflicht entsteht für die Grundgebühr mit dem Tag, an dem das Grundstück an die öffentliche Wasserversorgungseinrichtung angeschlossen wird; für die Zusatzgebühr mit der Inanspruchnahme der öffentlichen Wasserversorgungseinrichtung.
§ 6Erhebungszeitraum, Entstehung der Gebührenschuld, öffentliche Last, Festsetzung, Fälligkeit und Abschläge
(4) Die Gebühren werden jeweils nach Ablauf des Erhebungszeitraums durch schriftlichen Bescheid, der mit einem Bescheid über andere Abgaben verbunden werden kann, festgesetzt. Mit der Festsetzung der Gebühren für den zurückliegenden Erhebungszeitraum werden gleichzeitig für den darauffolgenden Erhebungszeitraum jeweils zweimonatlich zu entrichtende Abschläge festgesetzt. …
(5) Die Verrechnung der erhaltenen Abschläge nach Abs. 4 mit den endgültig entstehenden Gebühren erfolgt in dem auf den Erhebungszeitraum folgenden Jahr; … Der Betrag, um den die Gebühr die erhaltenen Abschläge nach Abs. 4 übersteigt, wird zwei Wochen nach Bekanntgabe des Gebührenbescheides in einer Summe fällig. …
Am 20. März 2017 hat die Klägerin die Zulassung der Berufung gegen die Urteile vom 5. Januar 2015 beantragt. Mit Beschlüssen vom 11. Januar 2021 – 3 LB 191/17 OVG und 3 LB 190/17 OVG – hat der Senat die Berufung zugelassen und mit Beschluss vom 17. August 2021 die Verfahren zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung unter Führung des erstgenannten Verfahrens verbunden.
Am 2. Februar 2021 hat die Klägerin die Berufung begründet. Sie ist der Auffassung, ihre Heranziehung sei rechtswidrig. Die Gebührensatzungen seien nichtig. Der Erhebungszeitraum sei nicht hinreichend bestimmt. Es sei offen, ob mit dem 12-Monats-Zeitraum ein beliebiger Zeitraum oder ein Kalenderjahr gemeint sei. Die Abschlagsregelungen und die Regelungen über die Verrechnung gezahlter Abschläge knüpften an das Kalenderjahr an. Die Beklagte gehe aber offenbar von einem beliebigen 12-Monats-Zeitraum aus. Ungeachtet dessen sei es unzulässig, die Festsetzung des Beginns des Erhebungszeitraums in das Ermessen der Behörde zu stellen, was – wie im Falle der Klägerin – dazu führe, dass der Erhebungszeitraum in zwei unterschiedlichen Kalenderjahren liege. Fehlerhaft sei es auch, dass der Kalkulationszeitraum der Gebühr nicht mit ihrem Erhebungszeitraum übereinstimme. Die Schmutz- und Trinkwassergebühren würden auf das Kalenderjahr bezogen kalkuliert. Die in den Gebührensatzungen normierten variablen Entstehungszeitpunkte führten dazu, dass die kalkulierten Gebührensätze auch außerhalb des Kalkulationszeitraums Anwendung fänden. Dies widerspreche dem Grundsatz der Periodengerechtigkeit. Weiter seien die für die streitigen Gebührenfestsetzungen maßgeblichen Kalkulationen auch deshalb fehlerhaft, weil Kostenüberdeckungen nicht ausgeglichen worden seien. Der erfolgte Ausgleich von Kostenunterdeckungen sei fehlerhaft. Der Zweckverband habe nicht kostendeckende „politische“ Gebührensätze beschlossen. Eine solche gewollte Kostenunterdeckung könne nicht in einem späteren Kalkulationszeitraum durch Unterdeckungsausgleich eliminiert werden. In den Kalkulationszeiträumen 2014 und 2015 seien zudem geplante und tatsächlich vereinnahmte Beiträge nicht in voller Höhe als Abzugskapital gebührenmindernd berücksichtigt worden. Der gebührenwirksam berücksichtigte Wagniszuschlag sei fehlerhaft. Die Bemessung der Grundgebühr nach der Nenngröße des verwandten Wasserzählers sei zwar grundsätzlich zulässig, nicht jedoch in der konkreten Ausprägung: Dividiere man die Sätze der Grundgebühren durch die Nennleistungen der betreffenden Wasserzähler, ergäben sich Abweichungen, die mit dem Grundsatz der linearen Gebührenstaffelung unvereinbar seien; die Gebührenstaffelung verstoße gegen das Äquivalenzprinzip und den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz. Gleiches gelte für die normierten Ersatzmaßstäbe.
Die Klägerin beantragt,
die Urteile des Verwaltungsgerichts B-Stadt vom 5. Januar 2017 – 4 A 2868/15 SN und 4 A 552/16 SN – abzuändern und die Bescheide der Beklagten vom 16. Dezember 2014 und 12. Dezember 2015 – Kundennummern …1, …2, …3, …4 und …5 – in der Gestalt ihrer Widerspruchsbescheide vom 29. Juni 2015 und 1. Juli 2015 bzw. 24. Februar 2016 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
Sie ist der Auffassung, die Gebührensatzungen seien wirksam. Sie seien insbesondere hinreichend bestimmt. Eine Gesamtschau der Regelungen der Gebührensatzungen ergebe, dass Erhebungszeitraum nicht ein 12-Monats-Zeitraum, sondern das Kalenderjahr sei. Nach der Rechtsprechung des OVG Mecklenburg-Vorpommern sei die satzungsrechtliche Normierung des Zeitpunkts der Entstehung der konkreten Gebührenpflicht (Gebührenschuld) nicht erforderlich. Fehle eine diesbezügliche Regelung entstehe die Gebührenschuld mit Ablauf des Kalenderjahres. Daher bestehe auch kein Unterschied zwischen Erhebungs- und Kalkulationszeitraum. Die von der Klägerin beanstandete Grundgebühr sei nicht zu beanstanden. Die Erhebung einer Grundgebühr sei gesetzlich ausdrücklich vorgesehen. Die Staffelung der Gebührensätze der Grundgebühr entspreche ebenso den von der Rechtsprechung entwickelten Maßgaben, wie die in den Satzungen normierten Maßstabsregelungen. Zudem stehe dem kommunalen Aufgabenträger bei der konkreten Ausgestaltung der Grundgebühr ein weiter und gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Ermessenspielraum zu. Die Einwände gegen die Gebührenkalkulationen seien unsubstantiiert und daher unbeachtlich. Der Wagniszuschlag sei nicht zu beanstanden. Er diene dazu, die zu erwartenden erheblichen inflations- und marktbedingten Preissteigerungen auszugleichen. Die Fälligkeitsregelung sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Denn wegen der fehlenden aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen verbleibe dem Empfänger ohnehin keine Zeit, in Ruhe die Rechtslage zu prüfen und gegebenenfalls weitere Schritte einzuleiten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Senat haben bei der Entscheidung die bei der Beklagten entstandenen Verwaltungsvorgänge vorgelegen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen zu Unrecht abgewiesen. Sie sind zulässig; die streitgegenständlichen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Daher sind die angegriffenen Urteile des Verwaltungsgerichts Schwein zu ändern und die Bescheide aufzuheben.
1. Die Klagen sind zulässig. Insbesondere sind die streitgegenständlichen Bescheide der Klägerin ordnungsgemäß bekanntgemacht und damit wirksam geworden, so dass sie taugliche Gegenstände der von ihr erhobenen Anfechtungsklagen bilden. Die Bekanntgabe der zur Kundennummer …3 ergangenen Bescheide (Verbrauchsstelle 5d-g) bereitet keine Probleme. Nach dem kraft der Verweisung in § 12 Abs. 1 Kommunalabgabengesetz (KAG M-V) geltenden Grundsatz der Einzelbekanntgabe des § 122 Abs. 1 Satz 1 Abgabenordnung (AO) muss die Behörde einen an eine – wie hier – selbst abgabenpflichtige und über keinen Geschäftsführer verfügende Personenvereinigung gerichteten Kommunalabgabenbescheid gegenüber jedem Mitglied bzw. Gesellschafter einzeln bekannt geben, um gegenüber der Personenvereinigung eine Bekanntgabe des Bescheids zu bewirken. Dies ist von der Beklagten berücksichtigt worden, weil die an die Klägerin als Inhaltsadressatin gerichteten Bescheide ihren beiden Gesellschaftern bekanntgegeben worden sind.
Die Bekanntgabe der übrigen Bescheide erfolgte zwar nur gegenüber der Gesellschafterin E… H…. Dem Mitgesellschafter G… H… sind keine Bescheide bekanntgegeben worden. Dies ist jedoch unschädlich, denn § 122 Abs. 1 Satz 2 AO sieht mit dem Verweis auf § 34 Abs. 2 AO eine Vereinfachung vor. Danach kann die Behörde die Bekanntgabe eines Kommunalabgabenbescheids an eine nicht rechtsfähige Personenvereinigung ohne Geschäftsführer auch dadurch bewirken, dass sie einem Mitglied bzw. Gesellschafter den Bescheid mit Wirkung für und gegen alle Mitglieder bzw. Gesellschafter bekannt gibt. Dies ist hier erfolgt. Insbesondere ist die Vorschrift des § 34 Abs. 2 AO in Bezug auf die Klägerin anwendbar. Der Begriff „nicht rechtsfähige Personenvereinigungen“ umfasst die Gebilde, die – wie die OHG und KG und die GbR – zwar keine juristischen Personen sind, aber am Rechtsverkehr teilnehmen und steuerliche Rechte erwerben bzw. Verpflichtungen eingehen können. Durch die zivilrechtliche Anerkennung einer Teilrechtsfähigkeit der Gesellschaft bürgerlichen Rechts (BGH, Urteil vom 29. Januar 2001 – II ZR 331/00 –, juris Rn. 4 ff.) hat sich daher nichts geändert (Rüsken, in Klein, Abgabenordnung, 14. Auflage 2018, § 34 Rn. 7).
Der auf den Anwendungserlass des Bundesministeriums der Finanzen zur Abgabenordnung (AEAO) zu § 122 Nr. 2.4.1.3 gestützten einschränkenden Auffassung des OVG Münster, wonach die Abweichung vom Grundsatz der Einzelbekanntmachung im Bescheid zum Ausdruck gebracht werden müsse, weil sonst der Empfänger nicht erkennen könne, ob mit der Bekanntgabe des Bescheides an ihn bereits eine wirksame Bekanntgabe an die Personenvereinigung (nach § 122 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 34 Abs. 2 Satz 2 AO) erfolgt sei oder ob es hierzu noch der Bekanntgabe des Bescheids an die übrigen Gesellschafter (nach § 122 Abs. 1 Satz 1 AO) bedürfe und dass bei einer erkennbar fehlenden Vorgehensweise der Behörde nach § 122 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 34 Abs. 2 Satz 2 AO keine ordnungsgemäße Bekanntgabe vorliege (Beschluss vom 6. Februar 2014 – 9 B 1407/13 –, juris), folgt der Senat nicht. Denn ein solcher Hinweis ist gesetzlich nicht vorgeschrieben. Bei dem Anwendungserlass handelt es sich nicht um eine Norm, sondern um eine Ermessensrichtlinie. Zudem findet er im kommunalabgabenrechtlichen Verfahren keine Anwendung, da er von der Verweisung in § 12 Abs. 1 KAG M-V nicht erfasst wird. Der Anwendungserlass kann daher nur als Auslegungshilfe (vgl. Ruff, KStZ 2014, S. 83), nicht aber als Rechtmäßigkeitsmaßstab verwandt werden.
2. Den Bescheiden fehlt die nach § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V erforderliche Rechtsgrundlage. Die Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Schmutzwasserbeseitigung des Zweckverbandes Wismar – Gebührensatzung Schmutzwasser (GS-SW) – vom 3. März 2010 i. d. F. der 7. Änderung vom 22. Februar 2017 und die Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Wasserversorgung des Zweckverbandes Wismar – Gebührensatzung Wasser (GS-W) vom 3. März 2010 – vom 3. März 2010 i. d. F. der 7. Änderung vom 22. Februar 2017 weisen nicht den nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V erforderlichen Mindestinhalt auf und sind daher nichtig. Gleiches gilt für die genannten Gebührensatzungen i. d. F. der 5. Änderungen vom 9. September 2015, die an denselben Fehlern leiden.
Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V muss die Satzung den Kreis der Abgabenschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie den Zeitpunkt ihrer Entstehung und ihrer Fälligkeit angeben. Vorliegend fehlt es an einer ordnungsgemäßen Normierung der Entstehung der Abgaben (a). Die Normierung der Abgabensätze beruht auf einer fehlerhaften Kalkulation (b) und ist daher ebenfalls fehlerhaft. Gleiches gilt für die Maßstabsregelungen für die Grundgebühr (c) und die Fälligkeitsregelung (d). Jeder einzelne dieser Fehler führt zur Gesamtnichtigkeit der Satzungen.
a) Mit dem Merkmal der Entstehung der Abgabe ist der Tatbestand gemeint, an den die Satzung die Leistungspflicht knüpft (vgl. § 12 Abs. 1 KAG M-V i. V. m. § 38 AO). Dabei bedeutet Entstehung in diesem Sinne nicht, dass die Schuld dann schon zu entrichten ist. § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V meint nämlich nicht das konkrete Schuldverhältnis, d.h. der voll ausgeprägte Abgabenanspruch, sondern lediglich das abstrakte Schuldverhältnis (OVG Greifswald, Urteil vom 21. Mai 2014 – 1 L 91/09 –, juris Rn. 36; Beschluss vom 6. September 2005 – 1 L 489/04 –, juris Rn. 14; Urteil vom 25. Februar 1998 – 4 K 8/97 –, juris Rn. 30). Leistung in diesem Sinne kann z.B. – wie hier – der Anschluss des Grundstücks an die öffentliche Wasserversorgung oder Abwasserbeseitigung sein. Damit ist das Problem des Entstehens aber noch nicht vollständig umschrieben. Denn bei abgabenrechtlichen Dauerschuldverhältnissen ist noch genauer zu umschreiben, was der abgabenrechtliche Tatbestand ist, an den die Abgabenpflicht geknüpft ist. Bei Gebühren, die für die laufende Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung erhoben werden, ist zusätzlich die Festlegung eines Zeitintervalls erforderlich, für das die Gebühren jeweils anfallen sollen (OVG Greifswald, Beschluss vom 6. September 2005, a. a. O.; Aussprung, in ders./Seppelt/Holz, Kommunalabgabengesetz M-V, Stand 10/2020, § 2 Anm. 3.5.1). Das kann z.B. das Kalenderjahr sein. Wie das Beispiel des Kalenderjahres zeigt, erfordert die Definition des Zeitintervalls nicht nur die Angabe des Zeitraums, für den die Gebühr erhoben wird, sondern auch die Definition des Zeitpunkts, an dem der Zeitraum beginnt. Dies folgt aus der Funktion des Merkmals „Entstehen der Abgabe“: Zum einen muss der Abgabenpflichtige wissen, von welchem Zeitpunkt an er die gebührenpflichtige Leistung in Anspruch nimmt und ab wann er mit einer Gebührenerhebung für die Leistung rechnen muss. Wird nämlich in einer Abgabensatzung nur das abstrakte abgabenrechtliche Schuldverhältnis definiert, entsteht bei wiederkehrenden Abgaben das konkrete Schuldverhältnis – der Abgabenanspruch – mit dem Ablauf des Zeitintervalls, ohne dass es insoweit einer Regelung bedarf (OVG Greifswald, a. a. O., Rn. 14; Urteil vom 25. Februar 1998 – 4 K 8/97 –, juris Rn. 32). Zum anderen wird mit der satzungsrechtlichen Definition des Entstehens der Abgabe (i. S. eines abstrakten Schuldverhältnisses) der Zeitraum fixiert, innerhalb dessen ein bestehendes gesetzliches Schuldverhältnis durch den Erlass eines Abgabenbescheides so konkretisiert wird, dass eine durchsetzbare Abgabenschuld entsteht. Denn der mit Ablauf des Zeitintervalls entstehende Abgabenanspruch darf nur innerhalb der Festsetzungsfrist erfolgen; mit Ablauf der Frist erlischt der Abgabenanspruch nach § 47 AO i. V. m. § 12 Abs. 1 KAG M-V. Ein nach Fristablauf erlassener Bescheid ist rechtswidrig und daher aufzuheben. Die Definition des Entstehens der Abgabe gewährleistet damit Rechtssicherheit und dient nicht zuletzt dem Schutz des Abgabenpflichtigen.
Diesen Maßgaben genügen die Regelungen der Gebührensatzung Schmutzwasser und der Gebührensatzung Wasser nicht. Sie definieren den Tatbestand, an den die Satzung die Leistungspflicht knüpft, nicht hinreichend. Das Abstellen auf den Anschluss des Grundstücks an die öffentliche Einrichtung (§§ 6 Abs. 1 GS-SW und 4 Abs. 1 GS-W) und die Definition des Zeitintervalls (12-Monats-Zeitraum, §§ 8 Abs. 1 Satz 1 GS-SW und 6 Abs. 1 Satz 1 GS-S) sind insoweit nicht ausreichend, denn es fehlt die Bestimmung des Zeitpunkts, an dem das Zeitintervall beginnt. Zwar lässt die Beklagte seit der Zulassung der Berufung vortragen, dass mit dem normierten 12-Monats-Zeitraum das Kalenderjahr gemeint sei. Dem folgt der Senat jedoch nicht. Wenn als Erhebungszeitraum das Kalenderjahr gewollt gewesen wäre, hätte es nahegelegen, dies in den Satzungen auch so zu normieren. Das Abstellen auf das Kalenderjahr ist bei jährlich zu erhebenden Gebühren üblich; die Wendung „Kalenderjahr“ ist den kommunalen Aufgabenträgern geläufig. Das Regelungskonzept der Satzungen macht im Gegensatz hierzu hinreichend deutlich, dass zwar eine jährliche, aber eben keine kalenderjährliche Gebührenerhebung gewollt ist. Fixiert wird der Erhebungszeitraum nach dem Regelungskonzept der Satzungen erst mit dem Erlass des Gebührenbescheides (§§ 8 Abs. 2 Satz 1 GS-SW und 6 Abs. 2 Satz 1 GS-W), der angibt, für welchen konkreten 12-Monats-Zeitraum die Gebühr erhoben wird. Bestätigt wird diese Annahme durch die Verwaltungspraxis der Beklagten. Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, dass die im vorliegenden Verfahren und die in einem Parallelverfahren angegriffenen Gebührenbescheide für vom Kalenderjahr abweichende Erhebungszeiträume ergangen sind.
Etwas anderes folgt nicht aus den Regelungen der §§ 8 Abs. 2 Satz 1 GS-SW und 6 Abs. 2 Satz 1 GS-W, wonach die Gebühren nach Ablauf des Erhebungszeitraums durch schriftlichen Bescheid festgesetzt werden. Diese Vorschriften sind im Hinblick auf die erforderliche Entstehensregelung ohne Belang. Zum einen verhalten sie sich nicht zum Beginn des Erhebungszeitraums, sondern knüpfen an dessen Ablauf an. Zum anderen betreffen sie allein die konkrete Gebührenpflicht (Gebührenschuld), deren Definition von § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V nicht gefordert wird (s.o.). Als Folge davon wird die Festlegung des Beginns des Erhebungszeitraums der Verwaltung überlassen. Dies genügt den Anforderungen an den Inhalt einer Entstehensregelung i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V nicht (so bereits OVG Greifswald, Beschluss vom 6. September 2005 – 1 L 489/04 –, juris Rn. 15).
Die Satzungen verstoßen damit nicht nur gegen einfachgesetzliche Maßgaben. Sie verletzen auch den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Belastungsklarheit und –vorhersehbarkeit. Die unzureichende satzungsrechtliche Definition des Beginns des Zeitintervalls, für das die Benutzungsgebühr erhoben wird, führt dazu, dass eine Festsetzungsverjährung nicht eintreten kann, weil Verjährungsfristen nicht anlaufen können. Im kommunalen Beitragsrecht hat der Umstand, dass die Festsetzungsverjährung für Abgabenpflichtige einen nur unzulänglichen Schutz bietet (vgl. Seppelt, in Aussprung/ders./Holz, Kommunalabgabengesetz M-V, Stand 05/2021, § 12 Anm. 1.5.1), zu der sog. „Verflüchtigungsrechtsprechung“ des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 5. März 2013 – 1 BvR 2457/08 –, juris Rn. 49) geführt. Die Erwägungen dieser Entscheidung gelten erst Recht, wenn das Anlaufen von Verjährungsfristen durch satzungsrechtliche Regelungen gänzlich verhindert wird. Die als Reaktion auf die „Verflüchtigungsrechtsprechung“ normierte Regelung einer (verjährungsunabhängigen) Festsetzungshöchstfrist in § 12 Abs. 2 Nr. 1 KAG M-V führt zu keiner anderen Betrachtungsweise, denn sie gilt für Beiträge, nicht aber für Benutzungsgebühren.
b) Die in den § 2 Abs. 7 GS-SW und § 3a GS-W normierten Gebührensätze beruhen auf nicht ordnungsgemäß erstellten Kalkulationen; sie sind fehlerhaft und damit ebenfalls unwirksam. Die Vorschrift über den Mindestinhalt kommunaler Abgabensatzungen in § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V ist daher auch unter diesem Gesichtspunkt verletzt.
Die Abgabensätze kostenrechnender öffentlicher Einrichtungen dürfen nicht „gegriffen“ werden, sondern sind auf Grundlage einer Abgabenkalkulation zu beschließen. Nach der ständigen Rechtsprechung des OVG Mecklenburg-Vorpommern muss dem Vertretungsorgan bei der Beschlussfassung über den Abgabensatz eine ordnungsgemäße Kalkulation vorliegen. Wird dem Vertretungsorgan vor oder bei seiner Beschlussfassung über den Abgabensatz eine solche Kalkulation nicht zur Billigung unterbreitet oder ist die unterbreitete Abgabenkalkulation in einem für die Abgabensatzhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft, hat dies die Ungültigkeit des Abgabensatzes zur Folge, weil das Vertretungsorgan das ihm bei der Festsetzung der Abgabensätze nach § 22 Abs. 3 Nr. 11 Kommunalverfassung eingeräumte Ermessen nicht fehlerfrei hat ausüben können (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 25. Februar 1998 – 4 K 8/97 –, juris Rn. 50; Urteil vom 2. Juni 2004 – 4 K 38/02 –, juris Rn. 63; Beschluss vom 21. Oktober 2008 – 1 M 92/08 –; eingehend zur sog. Inhaltsrichtigkeitstheorie: Aussprung, in ders./Seppelt/Holz, Kommunalabgabengesetz M-V, Stand 10/2020, § 2 Anm. 8.3.4.1). Dies trifft hier zu. Die den Gebührensätzen zugrundeliegenden Kalkulationen sind methodisch fehlerhaft. Diese Fehler „infizieren“ die Beschlussfassungen der Verbandsversammlung über die die darauf beruhenden Abgabensätze.
aa) Die Fehlerhaftigkeit der Kalkulationen beruht zunächst auf dem Umstand, dass sie nicht den nach den Gebührensatzungen maßgeblichen Erhebungszeiträumen entsprechen. Die Kalkulation von Benutzungsgebühren muss für einen bestimmten Zeitraum erfolgen (OVG Greifswald, Urteil vom 17. Oktober 2017 – 1 LB 204/14 –, S. 8 des Entscheidungsumdrucks). Bei der Erhebung von Benutzungsgebühren für wiederkehrende Leistungen gilt der Grundsatz der Periodengerechtigkeit. Dieser hat zum Inhalt, dass die Gebührenpflichtigen nur mit denjenigen Kosten belastet werden dürfen, die den Nutzungen in der betreffenden Kalkulationsperiode entsprechen (OVG Greifswald, Urteil vom 7. Oktober 2015 – 1 K 28/11 – juris, Rn. 27). Der Grundsatz der Periodengerechtigkeit stellt sich damit als Ausprägung des Äquivalenzprinzips und der Leistungsproportionalität in zeitlicher Hinsicht dar (Brüning, in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand 03/2014, § 6 Rn. 92). Der Gebührenschuldner soll grundsätzlich – d.h. vorbehaltlich eines Ausgleichs nach § 6 Abs. 2d Satz 2 KAG M-V (vgl. insoweit OVG Greifswald, Beschluss vom 15. Juli 2021 – 3 LZ 553/19 OVG –, S. 4 des Entscheidungsumdrucks) – nur solche Kosten tragen müssen, die im Veranlagungszeitraum durch die Inanspruchnahme der Leistung entstanden sind. Daraus folgt zunächst, dass eine Gebührenerhebung für kalkulationsfremde Zeiträume grundsätzlich unzulässig ist, weil sie die Gefahr einer unzulässigen Kostenüberschreitung begründet (VG Greifswald, Urteil vom 5. Mai 2010 – 3 A 1061/07 –, juris Rn. 14; Beschluss vom 28. Juni 2006 – 3 B 306/06 –, S. 4 f. des Entscheidungsumdrucks, n. v.). Für die Gebührenkalkulation folgt aus dem Grundsatz der Periodengerechtigkeit, dass sie fehlerhaft ist, wenn sie nicht auf den satzungsrechtlich definierten Erhebungszeitraum abgestimmt ist.
Zwar erfordert der Grundsatz der Periodengerechtigkeit nicht, dass Kalkulationszeitraum und Erhebungszeitraum identisch sein müssen (vgl. zur Rechtslage vor Inkrafttreten des § 6 Abs. 3 Satz 1 KAG BB: OVG Brandenburg, Urteil vom 27. März 2002 – 2 D 46/99.NE –, juris Rn. 61, juris; VG Potsdam, Urteil vom 25. Mai 2016 – 9 K 2234/13 –, juris Rn. 16: Kalkulationszeitraum und Veranlagungszeitraum müssen sich grundsätzlich decken). Eine solche Vorgabe enthält das Kommunalabgabengesetz Mecklenburg-Vorpommern nicht. Zur Vermeidung von Gebührenschwankungen sind u. a. bei der Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung auch mehrjährige Kalkulationszeiträume zulässig (vgl. § 6 Abs. 2d Satz 1 KAG M-V). Allerdings zwingt der Grundsatz der Periodengerechtigkeit dazu, dass sich Kalkulationszeitraum und Veranlagungs- bzw. Erhebungszeiträume nicht überlappen dürfen. Man kann sich das Verhältnis eines mehrjährigen Kalkulationszeitraums und der darin liegenden Erhebungszeiträume als konzentrische Kreise vorstellen. Die Summe der Erhebungszeiträume muss exakt dem Kalkulationszeitraum entsprechen.
Diesen Maßgaben genügen die den Gebührensatzungen zugrundeliegenden Kalkulationen nicht. Die Kalkulationen sind als Jahreskalkulationen erstellt und von der Verbandsversammlung beschlossen worden. Sie beziehen sich auf Kalenderjahre. Der von den Gebührensatzungen vorgesehene Erhebungszeitraum für die Schmutz- und Trinkwassergebühr ist aber nicht das Kalenderjahr, sondern ein 12-Monats-Zeitraum. Es wurde bereits dargestellt, dass die Satzungen keinen Zeitpunkt für die Entstehung der abstrakten Gebührenpflicht definieren. Lediglich der Zeitpunkt der Entstehung der konkreten Gebührenpflicht (Gebührenschuld) wird in den §§ 8 Abs. 2 Satz 1 GS-SW und 6 Abs. 2 Satz 1 GS-W angegeben (Festsetzung und Fälligkeit der Gebühr). Dies macht deutlich, dass sich der Ortsgesetzgeber vom „klassischen“ System der Jahresgebühr – Entstehung der abstrakten Gebührenpflicht am Jahresbeginn und Entstehung der konkreten Gebührenpflicht (Gebührenschuld) mit Ablauf des Kalenderjahres – gelöst hat. Mit der Festsetzung der Gebühr wird – anders als im „klassischen“ System der Jahresgebühr – nicht lediglich ein mit Ablauf des Kalenderjahres entstandener Gebührenanspruch beziffert und tituliert. Da die Gebührensatzungen Schmutzwasser und Trinkwasser keinen Zeitpunkt für das Entstehen der abstrakten Gebührenpflicht definieren, kann auch die konkrete Gebührenpflicht (Gebührenschuld) nicht durch Zeitablauf entstehen. Diese Funktion – die Begründung der Gebührenschuld – übernimmt nach den §§ 8 Abs. 2 Satz 1 GS-SW und 6 Abs. 2 Satz 1 GS-W die Festsetzung. Die Entscheidung über die Entstehung der Gebührenschuld wird damit an die Verwaltung delegiert. Diese entscheidet über die Entstehung der Gebührenschuld (und beziffert bzw. tituliert diese). Die Festsetzung ist damit für die Entstehung der Gebührenschuld und für den Erhebungszeitraum konstitutiv. Die im vorliegenden Verfahren streitigen Bescheide sind am 16. Dezember 2014 bzw. 12. Dezember 2015 erlassen worden und wollen konkrete Gebührenpflichten (Gebührenschulden) für die Zeiträume 1. Dezember 2013 bis 30. November 2014 bzw. 1. Dezember 2014 bis 30. November 2015 entstehen lassen. Der in dem Parallelverfahren 3 LZ 189/17 OVG streitige Bescheid vom 9. Februar 2016 will konkrete Gebührenpflichten für den Abrechnungszeitraum 1. Oktober 2014 bis 30. September 2015 entstehen lassen. Damit sollen konkrete Gebührenpflichten (kalender)jahresübergreifend begründet werden, ohne dass dies kalkulatorisch so vorgesehen und – wie noch zu zeigen sein wird – rechtlich möglich ist. Darin liegt ein methodischer Fehler, der zur Unwirksamkeit der auf den Kalkulationen beruhenden Gebührensätzen führt.
Anders als vom Satzungsgeber möglicherweise beabsichtigt, kann die konkrete Gebührenpflicht (Gebührenschuld) nicht durch den Erlass von zwei aufeinander folgenden Gebührenbescheiden zur Entstehung gebracht werden. Denn das von ihm entwickelte Erhebungssystem ist mit dem Regelungskonzept des Kommunalabgabengesetzes nicht vereinbar. Richtig ist zwar, dass die genannten Regelungen tatsächlich so interpretiert werden können, dass die konkrete Gebührenpflicht (Gebührenschuld) für den jeweiligen Kalkulationszeitraum, also das Kalenderjahr, in zwei Teilen zur Entstehung gebracht werden soll. Beispielsweise soll die Gebührenschuld für das Kalenderjahr 2014 zum Teil durch den Bescheid vom 16. Dezember 2014 (Zeitraum 1. Januar 2014 bis 30. November 2014) und zum Teil durch den Bescheid vom 12. Dezember 2015 (Zeitraum 1. Dezember bis 31. Dezember 2014) begründet werden. Bei einer fortlaufenden Gebührenerhebung hätte dies die Folge, dass mit dem innerhalb des Kalkulationszeitraums erlassenen Bescheid und dem nach Ablauf des Kalkulationszeitraums ergehenden Folgebescheid die Gebühr – wenn auch in zwei Tranchen – für den gesamten Kalkulationszeitraum entstanden ist.
Eine solche Betrachtungsweise übersieht aber, dass die Gebührenerhebung nur auf Grundlage einer Satzung zulässig ist (§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V). Dies erfordert zunächst, dass die Satzung, auf deren Grundlage die Gebührenschuld entstehen soll, bereits am Beginn des betreffenden Erhebungszeitraums gilt (OVG Greifswald, Beschluss vom 20. März 2018 – 1 L 292/15 –, juris Rn. 22). Weiter ist erforderlich, dass die Satzung auch noch zu dem Zeitpunkt gilt, an dem die konkrete Gebührenpflicht (Gebührenschuld) entsteht. Dies ist hier aber nicht der Fall. Es wurde bereits dargelegt, dass die Kalkulation von Benutzungsgebühren für einen bestimmten Zeitraum erfolgen muss. Der Kalkulationszeitraum begrenzt den Anwendungszeitraum der Satzung (vgl. VG Greifswald, Urteil vom 5. Mai 2010, a. a. O.; Beschluss vom 28. Juni 2006 a. a. O.). Eine Gebühr kann nur entstehen, wenn der satzungsrechtlich definierte Entstehenszeitpunkt im zeitlichen Geltungsbereich einer wirksamen Gebührensatzung liegt. Liegt der definierte Entstehenszeitpunkt nicht im zeitlichen Geltungsbereich der Satzung, kann die Gebühr nicht entstehen. Dies trifft vorliegend zu, wie anhand des dargestellten Fallbeispiels deutlich wird. Mit dem Gebührenbescheid vom 16. Dezember 2014 entsteht zwar die Gebührenschuld für den Zeitraum 1. Januar 2014 bis 30. November 2014, nicht aber für den gesamten Kalkulationszeitraum 2014, da der Zeitraum Dezember 2014 fehlt. Diese Unvollständigkeit wird nicht durch den Bescheid vom 12. Dezember 2015 beseitigt. Denn zum Zeitpunkt seines Erlasses hatte die für den Kalkulationszeitraum 2014 erlassene Gebührensatzung keine Geltung mehr. Sie war mit Ablauf des Kalkulationszeitraums 2014 jedenfalls unanwendbar geworden.
Zur Vermeidung von Missverständnissen sei darauf hingewiesen, dass die vorstehenden Erwägungen keine Abkehr von dem Prinzip darstellen, dass ein einmal entstandener Gebührenanspruch auch nach dem Außerkrafttreten oder der Aufhebung der ihm zugrundeliegenden Gebührensatzung in den Grenzen der Verjährung festgesetzt werden kann. Dieses Prinzip gilt aber nur in Fällen, in denen der konkrete Abgabenanspruch – hier: die Gebührenschuld – bereits unmittelbar auf Grundlage der Satzung entstanden ist (vgl. für den Straßenbaubeitrag: VGH Kassel, Urteil vom 10. Juni 2014 – 5 A 337/13 –, juris Rn. 31 m. w. N.). Der vorliegende Fall zeichnet sich aber durch die Besonderheit aus, dass mit dem Ergehen der Gebührenbescheide i. S. d. §§ 8 Abs. 2 Satz 1 GS-SW und 6 Abs. 2 Satz 1 GS-W nicht lediglich eine bereits bestehende Gebührenschuld beziffert und tituliert wird. Die Festsetzung hat hier auch die Funktion, die Gebührenschuld überhaupt erst entstehen zu lassen. Deshalb kommt es hier darauf an, das die Festsetzung im zeitlichen Geltungsbereich der jeweils maßgeblichen Gebührensatzung erfolgt.
Soweit das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Divergenz von Kalkulations- und Erhebungszeitraum auf die Möglichkeit eines Unter- bzw. Überdeckungsausgleichs nach § 6 Abs. 2d Satz 2 KAG M-V verweist, liegt dies neben der Sache. Denn § 6 Abs. 2d Satz 2 KAG M-V dient dem Ausgleich verwirklichter Prognoserisiken, nicht aber der Korrektur methodischer Kalkulationsfehler.
bb) Ein weiterer methodischer Fehler der Gebührenkalkulationen liegt in der Berücksichtigung von Wagniszuschlägen (Material) i. H. v. 10 %. Durch kalkulatorische Wagniszuschläge (sog. Einzelwagnisse) sollen in den Gebührenkalkulationen die Schäden berücksichtigt werden, die durch außergewöhnliche Ereignisse eintreten können. Dies können Naturereignisse, strafbare Handlungen oder Materialmängel sein. Im Allgemeinen entspricht die kalkulatorische Berücksichtigung derartiger Risiken betriebswirtschaftlichen Grundsätzen (Brüning, in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand 09/2015, § 6 Anm. 173 m. w. N.) und ist damit vom Kostenbegriff des § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V umfasst.
Diese Erwägungen treffen auf das vorliegend berücksichtigte Risiko aber nicht zu. Nach dem Vortrag der Beklagten sollen mit dem Zuschlag inflations- und marktbedingte Preissteigerungen ausgeglichen werden. Dies ist unzulässig, denn das Risiko, dass die Kosten, die einer Vorkalkulation zugrunde gelegt worden sind, mit den später tatsächlich entstehenden Kosten nicht übereinstimmen, bildet das Preiswagnis. Ein solches mit jeder Vorkalkulation verbundenes allgemeines Preiswagnis ist kein außergewöhnliches Risiko und deshalb nicht gebührenfähig. Stattdessen gilt für die aus dem allgemeinen Preiswagnis resultierenden Unter- oder Überdeckungen der Ausgleich nach § 6 Abs. 2d Satz 2 KAG M-V (Siemers, in Aussprung/Seppelt/Holz, Kommunalabgabengesetz M-V, Stand 07/2014, § 6 Anm. 6.3.2.4.3; Brüning, a. a. O., Rn. 177). Ungeachtet dessen erscheint der nicht näher begründete Ansatz eines Preiswagnisses von 10 % für die hier in Rede stehenden einjährigen Kalkulationszeiträume 2013 bis 2015 als überhöht.
c) Ebenfalls fehlerhaft und unwirksam sind die Maßstabsregelungen über die Grundgebühr in § 2 Abs. 7 Buchst. b GS-SW und § 3a Abs. 2 GS-W.
aa) Sie sind bereits nicht in einer den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 GG) entsprechenden Weise aufeinander abgestimmt. Zwar kann neben der Verbrauchsgebühr nach § 6 Abs. 3 Satz 4 KAG M-V auch eine Grundgebühr erhoben werden. Die Grundgebühr wird für die Inanspruchnahme der Liefer- bzw. Betriebsbereitschaft einer Einrichtung erhoben. Mit ihr sollen die für das Bereitstellen und Vorhalten der Einrichtung verursachten Kosten verbrauchsunabhängig auf alle gebührenpflichtigen Benutzer verteilt werden (Forst, KStZ 2001 S. 141, 144). Die Grundgebühr wird deshalb nicht verbrauchsabhängig nach dem Maß der Benutzung, sondern verbrauchsunabhängig nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen, der sich an Art und Umfang der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung als Anhalt für die vorzuhaltende Höchstlastkapazität zu orientieren pflegt (BVerwG, Urteil vom 1. August 1986 – 8 C 112.84 –, NVwZ 1987 S. 231 = KStZ 1987 S. 11 = ZKF 1988 S. 136).
Dabei ist der in § 2 Abs. 7 Buchst a GS-SW und in § 3a Abs. 1 GS-W verwandte Wohneinheitenmaßstab im Bereich der Abwasserentsorgung und der Wasserversorgung ein tauglicher Verteilungsmaßstab (vgl. OVG Bautzen, Urteil vom 7. März 2012 – 5 C 9/10 –, juris Rn. 96).Er beruht darauf, dass mit der Zahl der Wohneinheiten bei typisierender und pauschalierender Betrachtung der potentielle Trinkwasserverbrauch bzw. der potentielle Abwasseranfall eines Grundstücks steigen und damit sowohl die in Anspruch genommene Vorhalteleistung als auch die (anteilig) ausgelösten Vorhaltekosten (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. November 2012 – 9 A 7.10 –, juris Rn. 37). Für nicht Wohnzwecken dienenden Nutzungseinheiten muss bei Verwendung des Wohneinheitenmaßstabes dann aber ein Ersatzmaßstab bestimmt werden, der eine annähernd gleichmäßige Gebührenbelastung von Wohngrundstücken und Grundstücken, die nicht oder nicht nur zu Wohnzwecken genutzt werden, erwarten lässt. Die geeigneten vergleichbaren Bezugsgrößen sind aufgrund der jeweiligen örtlichen Verhältnisse zu ermitteln, notfalls typisierend einzuschätzen. Folglich sind die definierten Gebührenstaffelungen beim Wohneinheitenmaßstab und beim Ersatzmaßstab in einer dem allgemeinen Gleichheitssatz genügenden Weise aufeinander abzustimmen. Die für sich genommen jeweils zulässigen Maßstäbe müssen auch im Verhältnis untereinander gewährleisten, dass eine in etwa gleiche Inanspruchnahme der Vorhalteleistung oder in etwa gleiche Verursachung von Vorhaltekosten oder ein in etwa gleicher Wert der gebotenen Vorhalteleistung für den Grundstückseigentümer auch zu einer in etwa gleich großen Grundgebühr führt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. November 2012 – 9 A 7.10 –, juris Rn. 37). Es müssen also auch im Verhältnis der Wohngrundstücke zu den sonstigen Grundstücken der Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG und das Prinzip der Leistungsproportionalität bzw. das Äquivalenzprinzip eingehalten werden (vgl. OVG Magdeburg, Urteil vom 8. September 2011 – 4 L 247/10 –, juris Rn. 37).
Diesen Maßgaben wird der in § 2 Abs. 7 Buchst. b GS-SW und in § 3a Abs. 2 GS-W als Ersatzmaßstab verwandte Zählermaßstab (Nenngröße des Wasserzählers) nicht gerecht. Zwar wird er als Maßstab für die Grundgebühr bei der Trinkwasserversorgung und der Schmutzwasserbeseitigung grundsätzlich als zulässig angesehen (Freese, in Rosenzweig/ders./von Waldthausen, NKAG, Stand 3/2018, § 5 Rn. 577 m. w. N.; OVG Magdeburg, Beschluss vom 10. Juli 2013 – 4 L 154/13 –, juris Rn. 5 m. w. N.). Denn mit der steigenden Nenngröße erhöht sich nicht nur die abrufbare Arbeitsleistung bei der Trinkwasserversorgung (BVerwG, Beschluss vom 12. August 1981 – 8 B 20.81 –, juris Rn. 4 –), sondern – gleichsam spiegelbildlich dazu – auch bei der zentralen Schmutzwasserbeseitigung. Folglich sind die für die Grundgebühr bei der Trinkwasserversorgung entwickelten Kriterien auf die Schmutzwasserbeseitigung übertragbar. Dabei wird nicht verkannt, dass das Abstellen auf die Nenngröße des Wasserzählers zu einer großen Spreizung der Anwendungsfälle innerhalb derselben Gebührenebene führen kann. Nach dem DVGW-Arbeitsblatt W 406 wird bei Wohngebäuden mit bis zu 15 Wohneinheiten (bei Verwendung von Druckspülern) bzw. 30 Wohneinheiten (bei Verwendung von Spülkästen) ein Zähler mit der Nennleistung von 2,5 m³/h (Qn 2,5) empfohlen (OVG Magdeburg, Urteil vom 8. September 2011 – 4 L 247/10 –, juris Rn. 42; vgl. auch BGH, Urteil vom 21. April 2010 – VIII ZR 97/09 –, juris Rn. 23). Eine an den Nenndurchfluss des Wasserzählers von Qn 2,5 anknüpfende Gebührenregelung führt damit dazu, dass ein Einfamilienhaus und Mehrfamilienhäuser mit bis zu 15 bzw. 30 Wohneinheiten in Bezug auf die Grundgebühr gleichbehandelt werden, was noch als zulässig angesehen wird (VG Halle/Saale, Urteil vom 30. April 2013 – 4 A 111/12 –, juris Rn. 22).Denn es ist ausreichend, dass die Grundgebühr zu dem möglichen Umfang der Benutzung durch den Gebührenpflichtigen in eine nur annähernde Beziehung gesetzt wird (BVerwG, Beschluss vom 12. August 1981 – 8 B 20.81 – juris Rn. 4; OVG Greifswald, Urteil vom 16. Oktober 2018 – 1 LB 216/13 –, juris Rn. 71; VGH Kassel, Beschluss vom 31. Juli 2018 – 5 C 1771/17.N –, juris Rn. 22; OVG Weimar, Urteil vom 12. Dezember 2001 – 4 N 595/94 –, juris Rn. 88).
Vorliegend ist der Ersatzmaßstab jedoch nicht in einer den Maßgaben des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes genügenden Weise auf den Wohneinheitenmaßstab abgestimmt. Zwar ist davon auszugehen, dass eine Kombination dieser beiden Maßstäbe grundsätzlich möglich (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. November 2012 – 9 A 7.10 –, juris Rn. 37; VG Cottbus, Urteil vom 28. Mai 2021 – 6 K 928/15 –, juris Rn. 38). Richtig ist auch, dass es eine Vielzahl gewerblicher Nutzungen gibt, bei denen sich die Inanspruchnahme der Vorhalteleistung nicht von der von einer Wohneinheit ausgelösten Inanspruchnahme unterscheidet, so dass die als Ausgangsfall (eine Wohneinheit bzw. gewerbliche Nutzung mit einer Nennleistung des Wasserzählers Qn 2,5) normierte gleichhohe Grundgebühr für beide Nutzungsarten gerechtfertigt und unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten auch geboten ist. Fehlerhaft ist es aber, dass die Belastung mit der Grundgebühr bei einer zunehmenden Anzahl von Wohneinheiten ungleich stärker steigt, als bei gewerblichen Nutzungen, für die der Zählermaßstab gilt. Dies sei am Beispiel eines Gewerbebetriebes dargestellt, der nicht unter den Wohneinheitenmaßstab fällt und mit einem Wasserzähler mit der Nennleistung Qn 6 angeschlossen ist. Hier entstehen nach dem Ersatzmaßstab jährliche Grundgebühren i. H. v. 332,00 EUR (Schmutzwasser) bzw. 196,92 EUR brutto (Trinkwasser 2012). Für ein Wohnobjekt mit 31 Wohneinheiten, für das nach dem DVGW-Arbeitsblatt W 406 der Anschluss über eine Messeinrichtung mit einer Nenngröße von ebenfalls Qn 6 empfohlen wird, entsteht nach dem Wohneinheitenmaßstab dagegen eine jährliche Grundgebühr Schmutzwasser von 3.100,00 EUR und für das Jahr 2012 eine jährliche Grundgebühr Trinkwasser von 1.990,20 EUR (brutto). Die Belastung des Wohnobjekts mit der Grundgebühr beträgt damit etwa das Zehnfache des Gewerbeobjekts, obwohl die durch die Nenngröße der Messeinrichtung definierte Inanspruchnahme der Vorhalteleistung – nämlich der Maximaldurchfluss – bei beiden Objekten gleich ist. Dem Senat sind keine sachlichen Gründe bekannt, die diese Ungleichbehandlung rechtfertigen könnten.
bb) Zudem verstößt die Binnendifferenzierung des Ersatzmaßstabes gegen § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG M-V. Nach dieser Vorschrift sind Gebühren für die Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung grundsätzlich linear zu bemessen; sie können degressiv bemessen werden, wenn dies im öffentlichen Interesse erforderlich ist. Diese Maßgabe gilt für die Bemessung der Benutzungsgebühr insgesamt und damit auch dann, wenn sie – wie hier – als Grund- und Zusatzgebühr erhoben wird. Denn die Grundgebühr ist Teil der Benutzungsgebühr (OVG Greifswald, Urteil vom 16. Oktober 2018 – 1 LB 216/13 –, juris Rn. 71). Allerdings scheidet eine Gebührendegression immer dann aus, wenn die Kosten der Einrichtung vom Umfang ihrer Inanspruchnahme unabhängig sind und mit der Benutzungsgebühr überwiegend (im entschiedenen Fall: 91 %) invariable „fixe“ Kosten auf die Benutzer der Einrichtung umgelegt werden. Jedem Benutzungsfall ist ein gleich großer Anteil Fixkosten zuzurechnen (OVG Greifwald, Beschluss vom 24. Juni 2008 – 1 M 54/08 –, juris Rn. 15 f.; a. A.: OVG Bautzen, Urteil vom 23. Juni 2016 – 5 A 243/14 –, juris Rn. 30 ff.). Wenn aber bereits bei einer überwiegend auf Fixkosten beruhenden reinen Verbrauchsgebühr nur ein linearer Gebührentarif zulässig ist, muss dies erst Recht bei der Grundgebühr gelten, da sie ausschließlich auf Fixkosten beruht (vgl. Seppelt, in Aussprung/ders./Holz, Kommunalabgabengesetz M-V, Stand 07/2020, § 6 Anm. 11.3.1.1.3).
Abweichendes folgt nicht aus der früheren Rechtsprechung des OVG Mecklenburg-Vorpommern, wonach es nicht zwingend geboten ist, eine nach der Zählergröße bemessene Grundgebühr strikt linear zu staffeln und eine gewisse Abweichung, die sich bei einer grafischen Darstellung als „parabolische Funktion“ erweist, nicht von vornherein als mit dem Willkürverbot unvereinbar angesehen werden kann (OVG Greifswald, Beschluss vom 6. Januar 2005 – 4 K 11/03 –, S. 5f. des Entscheidungsumdrucks). Denn insoweit entspricht diese Entscheidung nicht mehr der aktuellen Rechtslage. Sie ist zu § 6 Abs. 3 KAG 1993 ergangen. Die Vorschrift enthielt – anders als § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG M-V i. d. F. der KAG-Novelle 2005 – keine ausdrücklichen mathematischen Vorgaben zur Gebührenstaffelung. Bei der grafischen Darstellung einer parabolischen Funktion steigt der Funktionsgraf stärker an als bei einer linearen Funktion. Er kann sich zwar dem einer linearen Funktion annähern, diesen aber nicht erreichen. Damit liegt in der parabolischen Funktion immer eine exponentielle Steigerung der Grundgebühr. Eine solche Gebührenstaffelung wird durch § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG M-V aber gerade ausgeschlossen.
Dem somit aus § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG M-V folgenden Erfordernis einer linearen Gebührenstaffelung wird der in § 2 Abs. 7 Buchst. b GS-SW und in § 3a Abs. 2 GS-W normierte „Stufentarif“ – es gilt jeweils ein Gebührensatz für Zählergrößen Qn 2,5, Qn 5,0 bis <10, Qn 10,0 bis <25,0, Qn 25,0 bis <40,0, Qn 40,0 bis <60,0 und Qn >60 – nicht gerecht. Eine lineare Steigerung liegt nur dann vor, wenn beispielsweise die Gebühr bei einem Wasserzähler mit einer im Verhältnis zur Nennleistung des kleinsten Wasserzählers vierfachen Nennleistung etwa das Vierfache der Gebühr bei dem kleinsten Wasserzähler ausmacht (vgl. OVG Weimar, Urteil vom 12. Dezember 2001 – 4 N 595/94 –, juris Rn. 99) oder – anders formuliert –, wenn der Quotient aus Gebührensatz und Nennleistung der Wassermesseinrichtung in jeder Stufe (annähernd) gleich ist. Dies trifft aber nicht zu. In der ersten Stufe liegt der Quotient für Schmutzwasser bei 40 und der für Trinkwasser bei 16 (100,00: 2,5 bzw. 40,00: 2,5). Bereits in der zweiten Gebührenstufe liegen die Quotienten zwischen 66,6 und >33,2 (Schmutzwasser) bzw. zwischen 24,54 und >12,27 (Trinkwasser). Bei den Quotienten, die größer sind als die jeweiligen Ausgangswerte, liegt eine exponentielle Gebührensteigerung vor, bei den Quotienten, die kleiner sind als die Ausgangswerte, eine degressive Gebührensteigerung. Beides ist mit dem Gebot einer linearen Gebührensteigerung nicht zu vereinbaren.
d) Die in den §§ 8 Abs. 4 Satz 2 GS-SW bzw. 6 Abs. 5 Satz 2 GS-W normierten Fälligkeitsregelungen sind fehlerhaft und damit unwirksam. Eine Fälligkeitsfrist von – wie hier – zwei Wochen ist unverhältnismäßig kurz. Dem Abgabenschuldner muss nach der Festsetzung der Abgabe eine angemessene Frist verbleiben, in der er die Rechtmäßigkeit des Bescheides überprüfen, sich gegebenenfalls Rechtsrat einholen und dann unter Berücksichtigung von üblichen Banklaufzeiten die Zahlung vornehmen oder einen Antrag nach § 80 Abs. 4 VwGO stellen kann, bevor die Rechtsfolgen der Säumnis eintreten. Diesen Interessen muss die satzungsgebende Körperschaft durch eine entsprechende Regelung der Fälligkeit Rechnung tragen (vgl. VG Greifswald, Urteil vom 22. November 2013 – 3 A 885/12 –, juris Rn. 23). Eine Fälligkeitsfrist, die kürzer ist als die einmonatige Widerspruchsfrist (vgl. § 70 Abs. 1 VwGO), berücksichtigt diese Interessen nicht hinreichend (VG Greifswald, Urteil vom 11. April 2017 – 3 A 919/16 HGW –, Rn. 22, juris; OVG Greifswald, Beschluss vom 5. Februar 2018 – 1 L 89/14 –, juris Rn. 12). Der Einwand der Beklagten, die Länge der Fälligkeitsfrist sei unerheblich, weil Widerspruch und Anfechtungsklage nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO ohnehin keine aufschiebende Wirkung hätten, ist ersichtlich unzutreffend. Denn die mit dem fehlenden Suspensiveffekt verbundenen Folgen (insbesondere die Verwirkung von Säumniszuschlägen i. S. d. § 240 AO) treten erst mit der Fälligkeit der Abgabenforderung ein. Dies zeigt, wie bedeutsam die Einräumung einer angemessenen Prüfungs- und Überlegungsfrist ist. Auf die durchschnittliche Höhe der von der Fälligkeitsregelung erfassten Restforderungen kommt es entgegen der Auffassung der Beklagten ebenfalls nicht an.
Da schließlich auch keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Normierung einer (ordnungsgemäßen) Fälligkeitsregelung entbehrlich ist – so etwa, wenn die Abgabe durch den Schuldner bereits durch in der Satzung zwingend vorgeschriebene und der Höhe nach festgesetzte Vorauszahlungen zu ebenfalls feststehenden Fälligkeitsterminen während des Abrechnungszeitraums in voller Höhe zu tilgen ist (OVG Greifswald, Urteil vom 21. Mai 2014 – 1 L 91/09 –, juris Rn. 36) – führt auch dieser Fehler zur Gesamtnichtigkeit der Gebührensatzungen (OVG Greifswald, Beschluss vom 6. September 2005 – 1 L 489/04 –, juris Rn. 17).
e) Die von Klägerin weiter geltend gemachten Einwände zum Defizitausgleich und zur gebührenmindernden Berücksichtigung vereinnahmter Beiträge sind unsubstanziiert und lösen damit keine weiteren gerichtlichen Ermittlungspflichten aus. Dies liefe auf eine auch vom Untersuchungsgrundsatz (§ 86 VwGO) nicht mehr gedeckte Fehlersuche „ins Blaue“ hinaus.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Nebenentscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 Zivilprozessordnung. Die Revision war nicht zuzulassen, da keine Gründe nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 38 AO
§ 47 AO
§ 240 AO
§ 86 VwGO
§ 167 VwGO
§ 709 Zivilprozessordnung
§ 6 Abs. 2d Satz 2 Kommunalabgabengesetz
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 12 Abs. 1 Kommunalabgabengesetz
§ 122 Abs. 1 Satz 1 Abgabenordnung
§ 122 Abs. 1 Satz 2 AO
§ 34 Abs. 2 AO
§ 34 Abs. 2 Satz 2 AO
§ 122 Abs. 1 Satz 1 AO
§ 12 Abs. 1 KAG M-V
§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V
§ 12 Abs. 2 Nr. 1 KAG M-V
§ 22 Abs. 3 Nr. 11 Kommunalverfassung
§ 6 Abs. 2d Satz 2 KAG M-V
§ 6 Abs. 3 Satz 1 KAG
§ 6 Abs. 2d Satz 1 KAG M-V
§ 6 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V
§ 6 Abs. 3 Satz 4 KAG M-V
§ 6 Abs. 3 Satz 3 KAG M-V
§ 6 Abs. 3 KAG
§ 80 Abs. 4 VwGO
§ 70 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 A 2868/15 S
4 A 552/16 S
3 LB 191/17
3 LB 190/17
II ZR 331/00
9 B 1407/13
1 L 91/09
1 L 489/04
4 K 8/97
1 BvR 2457/08
4 K 38/02
1 M 92/08
1 LB 204/14
1 K 28/11
3 LZ 553/19
3 A 1061/07
3 B 306/06
2 D 46/99
9 K 2234/13
3 LZ 189/17
1 L 292/15
5 A 337/13
8 C 112.84
5 C 9/10
9 A 7.10
4 L 247/10
4 L 154/13
8 B 20.81
VIII ZR 97/09
4 A 111/12
1 LB 216/13
5 C 1771/17
4 N 595/94
6 K 928/15
1 M 54/08
5 A 243/14
4 K 11/03
3 A 885/12
3 A 919/16
1 L 89/14