Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-10-24, Aktenzeichen 12 K 2217/12

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Klägerin begehrt die Verleihung der Eigenschaft einer (staatlich) anerkannten Ersatzschule für ihr Kaufmännisches Berufskolleg I in Böblingen mit (nur) drei von sieben Lehrkräften, die über das 2. Lehramts-Staatsexamen bzw. die 2. theologische Prüfung verfügen.
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Die Klägerin betreibt laut ihres Internetauftritts (http://) derzeit an 11 süddeutschen Standorten private berufliche Schulen, darunter sechs staatlich anerkannte Ersatzschulen für das Kaufmännisches Berufskolleg I. Seit dem Jahr 2006 verlieh der Beklagte der Klägerin nach Genehmigung der Ersatzschulen meist noch im ersten laufenden Schuljahr, immer jedoch vor Ablauf der dreijährigen Wartefrist, die Eigenschaft einer (staatlich) anerkannten Ersatzschule für ihre Kaufmännischen Berufskollegs. In Böblingen betreibt die Klägerin folgende acht Einrichtungen: 1-jähriges Berufskolleg zum Erwerb der Fachhochschulreife; 2-jährige kaufmännische Berufsfachschule - Wirtschaftsschule; 2-jähriges kaufmännisches Berufskolleg Fremdsprachen Englisch und Spanisch; Berufsschule für den Ausbildungsberuf Technische(r) Produktdesigner(in); Gesundheitswissenschaftliches Gymnasium; Kaufmännisches Berufskolleg II; Sozialwissenschaftliches Gymnasium sowie ein Kaufmännisches Berufskolleg I. Dieses ist als einjährige Vollzeitschule konzipiert und will „interessierte Jungendliche gezielt auf die Anforderungen einer modernen Arbeitswelt in Wirtschaft und Verwaltung“ vorbereiten. Nach erfolgreichem Abschluss ist der Beginn einer Ausbildung oder der Übergang in das Kaufmännische Berufskolleg II möglich, wo in einer wiederum einjährigen Vollzeitschule die Fachhochschulreife und gegebenenfalls der schulische Berufsabschluss "Wirtschaftsassistent/in" erworben werden kann.
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Am 20.12.2010 beantragte die Klägerin die Genehmigung ihres Kaufmännischen Berufskolleg I in Böblingen als Ersatzschule gemäß § 4 PSchG sowie zugleich hierfür staatliche Finanzhilfe nach § 17 PSchG. Mit Bescheid vom 24.06.2011 erteilte das Regierungspräsidium Stuttgart die begehrte Genehmigung nach § 4 PSchG.
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Unter dem 21.09.2011 beantragte die Klägerin am 26.09.2011 für ihr Kaufmännisches Berufskolleg I in Böblingen die Verleihung der Eigenschaft einer (staatlich) anerkannten Ersatzschule gemäß § 10 Abs. 1 PSchG. Mit Schreiben vom 17.10.2011 teilte das Regierungspräsidium der Beklagten mit, dass nach der vorgelegten Lehrerliste für das Schuljahr 2011/12 die Lehrkräfte nicht „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit für das entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen würden, d.h. keine Laufbahnprüfung für ein Lehramt an beruflichen Schulen oder eine pädagogische Schulung und Überprüfung für Direkteinsteiger abgelegt hätten. Da keine besonderen Gegebenheiten erkennbar seien, könne dem Antrag vom 21.09.2011 daher gemäß Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nicht entsprochen werden. Die Klägerin werde gebeten, den Schülern des Kaufmännischen Berufskollegs mitzuteilen, dass sie für den erfolgreichen Abschluss eine Schulfremdenprüfung ablegen müssten. Das Schreiben enthielt keine Rechtsbehelfsbelehrung.
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Mit Eilantrag vom 12.12.2011 beantragte die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart, den Beklagten zu verpflichten, ihrem Kaufmännischen Berufskolleg I in Böblingen die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule gemäß § 10 Abs. 1 PSchG (vorläufig) zu verleihen. Mit Beschluss vom 17.01.2012 - 12 K 4401/11 - lehnte das Verwaltungsgericht diesen Antrag im Wesentlichen wegen unzulässiger Vorwegnahme der Hauptsache sowie fehlender Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes ab. Der Beschluss erwuchs am 14.02.2012 in Rechtskraft.
6
Nach erneuter Prüfung lehnte das Regierungspräsidium mit Schreiben vom 02.07.2012 den unter dem 21.09.2011 gestellten Antrag der Klägerin gemäß § 10 Abs. 1 PSchG wiederum ab. Der in Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG genannte „Regelfall“ erfordere, dass mindestens 2/3 der in einer Privatschule eingesetzten Lehrkräfte die Voraussetzungen der Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen müssten, woran es im vorliegenden Fall, in dem keine besonderen Gegebenheiten vorliegen würden, fehle. Den möglichen Schwierigkeiten, entsprechende Lehrkräfte in Mangelfächern zu gewinnen, werde dadurch hinreichend Rechnung getragen, dass bei einem Drittel der Lehrkräfte die Voraussetzung der Anstellungsfähigkeit nicht erfüllt sein müsse. Dem Schreiben war wiederum keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt.
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Am 05.07.2012 erhob die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage. Die Klage sei fristgerecht und auch ohne die Durchführung eines Vorverfahrens zulässig. Sie sei begründet, weil es bezüglich Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage fehle, diese Verordnung durch die Bezugnahme auf § 25 PSchG 1968 mithin verfassungswidrig sei. Auch sei insoweit gegen das Zitiergebot verstoßen worden. Die Lehrer an der Privatschule müssten nur eine im Sinne des „Nichtzurückstehens“ gleichwertige, nicht jedoch eine gleichartige Ausbildung wie Lehrer an öffentlichen Schulen besitzen, weswegen der Beklagte insbesondere nicht auf fehlende Staatsexamina abstellen dürfe. Die von dem Beklagten geforderte Anstellungsfähigkeit widerspreche im Übrigen evident der gesetzlichen Vorgabe in § 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG, wonach bei anderweitigem Nachweis auf fachliche und pädagogische Ausbildung sowie Prüfungen verzichtet werden könne. Es verstoße gegen das Gleichheitsgebot, an die Qualifikation der Lehrkräfte in staatlich anerkannten Ersatzschulen höhere Anforderungen zu stellen als an eine gemäß § 5 PSchG genehmigte Ersatzschule. Die neue 2/3-Regel des Beklagten verstoße auch hinsichtlich der quantitativen Komponente wegen der nur geforderten Gleichwertigkeit der Ausbildung gegen das Gesetz; ansonsten hätte es der Beklagte aufgrund der Schwierigkeit der Lehrergewinnung für Privatschulen in der Hand, die Anzahl der staatlich anerkannten Ersatzschulen nach Belieben zu steuern, was mit Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG nicht zu vereinbaren sei. Ohnehin würden die in Böblingen beschäftigten Lehrkräfte der Klägerin auch ohne 2. Staatsexamen die Anstellungsfähigkeit besitzen, wie Nr. 3.5 der Eingruppierungs-Richtlinien vom 27.01.2012 belege. Zudem habe der Beklagte die besonderen Gegebenheiten im Falle der Klägerin verkannt, die darin liegen würden, dass es ihr faktisch unmöglich sei, im geforderten 2/3-Umfang Lehrer mit 2. Staatsexamen auf dem „leergefegten Berufsschullehrermarkt“ zu gewinnen. Auch sei die plötzliche Änderung der bisherigen Verwaltungspraxis rechtswidrig, insbesondere, wenn nun auch auf die 3-Jahre-Wartefrist gemäß Ziffer 12 Abs. 2 VVPSchG abgestellt werde. Es sei bereits eine Selbstbindung der Verwaltung eingetreten. Besondere sachliche Rechtfertigungen für eine Änderung der langjährigen Verwaltungspraxis fehlten. In Wahrheit gehe es dem Beklagten darum, die Anzahl der Privatschulen im Bereich der Berufsfachschulen und Berufskollegs aus Konkurrenzgründen zu reduzieren. Mit der 2/3-Regelung verschaffe sich der Beklagte eine evident gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende Privilegierung gegenüber Privatschulträgern. Hierdurch seien die Privatschulen gezwungen, die „schlechtesten“ Absolventen mit 2. Staatsexamen zu nehmen, die beim Staat keine Chance hätten, was mit ihrem Qualitätsziel unvereinbar sei.
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Die Klägerin beantragt,
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das beklagte Land unter Aufhebung der Bescheide des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 17.10.2011 und 02.07.2012 zu verpflichten, ihrem Kaufmännischen Berufskolleg I in Böblingen die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule gemäß § 10 Abs. 1 PSchG zu verleihen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er ist der Auffassung, die Klage sei unbegründet. Die VVPSchG sei verfassungskonform und verstoße auch nicht gegen das Zitiergebot. Es sei sachlich gerechtfertigt und geboten, an die Qualifikation der Lehrkräfte an einer staatlich anerkannten Ersatzschule höhere Anforderungen zu stellen als an eine nur genehmigte Ersatzschule, weil mit der Anerkennung eine hoheitliche Beleihung, d.h. die Befugnis verbunden sei, Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen. Deshalb müsse die Ersatzschule für die Anerkennung u.a. die Gewähr dafür bieten, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfülle. Privatschulträger müssten auf dem Lehrermarkt nicht „nehmen, was übrig bleibt“, weil zum Beispiel Lehrkräfte mit ihrer Anstellung an Privatschulen auch gleichzeitig beurlaubt werden könnten. Ein grundrechtlicher Anspruch auf Anerkennung existiere nicht. Für die Anerkennung sei grundsätzlich erforderlich, dass die Voraussetzungen für eine Übernahme in das Beamtenverhältnis erfüllt seien; dies meine der Begriff „Anstellungsfähigkeit“ in Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG. Zwar treffe es zu, dass nach den Eingruppierungs-Richtlinien vom 27.01.2012 an öffentlichen Schulen auch Lehrkräfte ohne Staatsexamina beschäftigt werden könnten. Diese „Nichterfüller“ machten allerdings nur einen äußerst geringen Teil der an öffentlichen Schulen beschäftigten Lehrkräfte aus. Etwa am 16.04.2012 seien an den beruflichen Schulen des Landes von insgesamt 20.916 Lehrkräften nur 3.419 Lehrkräfte im Angestelltenverhältnis beschäftigt worden (16,34 %). Im Regierungsbezirk Stuttgart gebe es derzeit bei rund 7.800 Lehrkräften an beruflichen Schulen nur 682 „Nichterfüller“ (8,74 %), die im Wesentlichen als Spezialisten für bestimmte Fächer oder Unterrichtsinhalte herangezogen würden. Die angegriffene 2/3-Regelung lasse auch der Klägerin Raum für entsprechende Beschäftigungsverhältnisse. Hinsichtlich der „besonderen Gegebenheiten“ gemäß Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG sei der alle Privatschulen treffende Lehrerarbeitskräftemarkt irrelevant. Nach dem Regelungssystem von Ziffer 12 VVPSchG könne nur von der Dreijahresfrist abgesehen werden. Die Änderung der Verwaltungspraxis für die Zukunft sei verfassungskonform und sachgerecht, weil dem Erfordernis der korrekten Anwendung geltender Vorschriften, d.h. dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Rechnung getragen werde. Unrichtig sei der Vorwurf, es gehe um eine Reduktion der Privatschulen im Bereich der Berufsfachschulen und Berufskollegs. Aufgrund der Möglichkeit, bis zu einem Drittel der Lehrer ohne Staatsexamina zu beschäftigen, sei schließlich kein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot gegeben, weil dies im Vergleich zu öffentlichen Schulen ein wesentlich höherer Anteil sei.
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Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsakte des Regierungspräsidiums. Die beigezogenen Akten waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
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Die Verpflichtungsklage ist zulässig, insbesondere wurde sie, da weder dem Erstbescheid vom 17.10.2011 noch dem nach erneuter Sachprüfung ergangenen Zweitbescheid vom 02.07.2012 eine Rechtsmittelbelehrung beigefügt war (vgl. § 58 Abs. 2 VwGO), fristgerecht erhoben. Eines Vorverfahrens bedurfte es nicht (§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO, § 15 Satz 1 AGVwGO).
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Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch gemäß § 10 Abs. 1 des Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft vom 01.01.1990 (GBl. S. 105) in der Fassung vom 24.04.2012 (GBl. S. 209 f.) - Privatschulgesetz / PSchG - auf Verleihung der Eigenschaft einer (staatlich) anerkannten Ersatzschule für ihr Kaufmännisches Berufskolleg I in Böblingen und auch nicht auf entsprechende Neubescheidung ihres Antrags vom 26.09.2011. Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f der Verordnung des Kultusministeriums und des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zum Vollzug des Privatschulgesetzes vom 20.07.1971 (GBl. S. 346) in der Fassung vom 01.07.2004 (GBl. S. 502) - Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz / VVPSchG -, der § 10 Abs. 1 PSchG näher konkretisiert, ist gültig und wird von dem Beklagten durch die angegriffene 2/3-Regelung rechtmäßig ausgelegt und steht so dem Begehren der Klägerin entgegen.I.
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch gemäß § 10 Abs. 1 des Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft vom 01.01.1990 (GBl. S. 105) in der Fassung vom 24.04.2012 (GBl. S. 209 f.) - Privatschulgesetz / PSchG - auf Verleihung der Eigenschaft einer (staatlich) anerkannten Ersatzschule für ihr Kaufmännisches Berufskolleg I in Böblingen und auch nicht auf entsprechende Neubescheidung ihres Antrags vom 26.09.2011. Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f der Verordnung des Kultusministeriums und des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zum Vollzug des Privatschulgesetzes vom 20.07.1971 (GBl. S. 346) in der Fassung vom 01.07.2004 (GBl. S. 502) - Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz / VVPSchG -, der § 10 Abs. 1 PSchG näher konkretisiert, ist gültig und wird von dem Beklagten durch die angegriffene 2/3-Regelung rechtmäßig ausgelegt und steht so dem Begehren der Klägerin entgegen.
I.
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Gemäß § 10 Abs. 1 PSchG verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen beziehungsweise an Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule. Gemäß Absatz 2 der Norm erhält die Ersatzschule mit der Anerkennung das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen beziehungsweise für Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen. Die Schulaufsichtsbehörde bestimmt die Zusammensetzung der Prüfungsausschüsse. § 3 Abs. 2 PSchG lautet: „Die Freien Waldorfschulen als Schulen besonderer pädagogischer Prägung, die in einem einheitlichen Bildungsgang von Klasse 1 bis Klasse 12 Schüler unterschiedlicher Begabungsrichtungen nach dem Waldorflehrplan (Pädagogik Rudolf Steiner) zu den dort festgelegten Bildungszielen führen und die in ihrer Klasse 13 auf der Klasse 12 der Waldorfschule aufbauend auf die Hochschulreife vorbereiten, sind Ersatzschulen. Darüber hinaus kann die Landesregierung, insbesondere für den Bereich der Sonderschulen und der Schulen zur Ausbildung für soziale und sozialpädagogische Berufe, durch Rechtsverordnung weitere Schulen in freier Trägerschaft zu Ersatzschulen erklären, wenn ein wichtiges öffentliches Interesse besteht.“ Gemäß § 3 Abs. 1 PSchG ist eine Schule in freier Trägerschaft Ersatzschule, wenn im Lande entsprechende öffentliche Schulen bestehen. Die Genehmigung für eine Ersatzschule ist gemäß § 5 Abs. 1 PSchG zu erteilen, a) für Schulen nach § 3 Abs. 1 PSchG, wenn die Schule in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den bestehenden öffentlichen Schulen zurücksteht, b) für Schulen nach § 3 Abs. 2 Satz 1 PSchG, wenn die Schule die Bildungsziele nach dem Waldorflehrplan erfüllt sowie der Unterricht grundsätzlich von Lehrkräften mit einer abgeschlossenen fachlichen und pädagogischen Ausbildung erteilt wird; dabei kann auf den Nachweis entsprechender Prüfungen verzichtet werden, wenn eine gleichwertige fachliche Ausbildung und pädagogische Eignung anderweitig nachgewiesen wird, c) für Schulen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 PSchG, wenn die Schule die in der Rechtsverordnung geforderten Voraussetzungen erfüllt und eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird. Gemäß § 5 Abs. 2 PSchG stehen Abweichungen in der inneren und äußeren Gestaltung der Schule, in der Lehr- und Erziehungsmethode sowie im Lehrstoff der Genehmigung nicht entgegen, sofern die Schule gegenüber den entsprechenden öffentlichen Schulen als gleichwertig betrachtet werden kann. Gemäß § 5 Abs. 3 PSchG sind die Anforderungen an die wissenschaftliche Ausbildung der Lehrer erfüllt, wenn eine fachliche und pädagogische Ausbildung sowie Prüfungen nachgewiesen werden, die der Ausbildung und den Prüfungen der Lehrer an entsprechenden öffentlichen Schulen im Werte gleichkommen. Auf diesen Nachweis kann verzichtet werden, wenn die wissenschaftliche, künstlerische oder technische Ausbildung und die pädagogische Eignung des Lehrers anderweitig nachgewiesen wird.
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Gestützt u.a. auf die §§ 4 Abs. 1 Satz 2, 13 Abs. 2 Satz 2 und 25 des Privatschulgesetzes vom 14.05.1968 (GBl. S. 223) in der Fassung vom 07.04.1970 (GBl. S. 130) bestimmt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG unter der Überschrift „Anerkennung von Ersatzschulen“, dass die gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer Ersatzschule im Sinne des § 3 Abs. 1 PSchG erfüllt werden, wenn a) dem Unterricht ein von der Schulaufsichtsbehörde genehmigter Lehrplan zugrunde liegt; b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird; c) der Übertritt eines Schülers von der Ersatzschule an die entsprechende öffentliche Schule und umgekehrt ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist; d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden; e) der Leiter der Schule die für seine Aufgabe erforderliche wissenschaftliche und pädagogische Eignung besitzt; f) „die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.“ Gemäß Absatz 2 Satz 1 der Norm muss die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt; Satz 1 findet keine Anwendung, wenn eine bereits anerkannte Ersatzschule ausgebaut wird oder wenn der Träger einer bestehenden staatlich anerkannten Ersatzschule eine weitere Ersatzschule desselben Schultyps einrichtet.II.
Gestützt u.a. auf die §§ 4 Abs. 1 Satz 2, 13 Abs. 2 Satz 2 und 25 des Privatschulgesetzes vom 14.05.1968 (GBl. S. 223) in der Fassung vom 07.04.1970 (GBl. S. 130) bestimmt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG unter der Überschrift „Anerkennung von Ersatzschulen“, dass die gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer Ersatzschule im Sinne des § 3 Abs. 1 PSchG erfüllt werden, wenn a) dem Unterricht ein von der Schulaufsichtsbehörde genehmigter Lehrplan zugrunde liegt; b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird; c) der Übertritt eines Schülers von der Ersatzschule an die entsprechende öffentliche Schule und umgekehrt ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist; d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden; e) der Leiter der Schule die für seine Aufgabe erforderliche wissenschaftliche und pädagogische Eignung besitzt; f) „die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.“ Gemäß Absatz 2 Satz 1 der Norm muss die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt; Satz 1 findet keine Anwendung, wenn eine bereits anerkannte Ersatzschule ausgebaut wird oder wenn der Träger einer bestehenden staatlich anerkannten Ersatzschule eine weitere Ersatzschule desselben Schultyps einrichtet.
II.
18
Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist gültig und wird von dem Beklagten durch die angegriffene 2/3-Vorgabe auch rechtmäßig ausgelegt.
19
1. Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist verfassungskonform und gültig. Ausweislich ihres Vorspanns wurde die VVPSchG am 20.07.1971 (GBl. S. 346) u.a. auf Grund von § 25 PSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 14.05.1968 (GBl. S. 228), an dem das Gesetz vom 07.04.1970 (GBl. S. 130) keine Änderungen vornahm, bekannt gemacht. § 25 PSchG 1968 lautete: „Die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Gesetzes erläßt das zuständige Ministerium, die Rechtsvorschriften im Einvernehmen mit den beteiligten Ministerien.“ Damit waren am 20.07.1971 Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV nach den damaligen verfassungsrechtlichen Anforderungen hinreichend klar und bestimmt. Zwar findet sich im aktuell gültigen § 25 PSchG keine Ermächtigung mehr zum Erlass von Rechtsverordnungen; diese ist heute vielmehr in § 23 PSchG geregelt, worauf die VVPSchG nicht hinweist, aber auch nicht hinweisen muss. Dieser fehlende Hinweis macht die VVPSchG jedenfalls nicht verfassungswidrig. Zum einen wurde § 10 Abs. 1 PSchG, zu dessen Durchführung Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG dient, - ebenso wie im Übrigen die VVPSchG selbst (vgl. die geringfügigen Änderungen seit 20.07.1971 in GBl. 1978 S. 577; GBl. 1985 S. 71; GBl. 1997 S. 278; GBl. 2004 S. 469; der Wortlaut von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist bis heute derselbe) - seit 1968 nicht wesentlich geändert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 u.a. - juris Rn. 53); § 10 Abs. 1 PSchG ist vielmehr seit 1968 beinahe wortgleich geblieben. Zum anderen ist das nachträgliche Fortfallen der Ermächtigungsgrundlage für den Bestand ordnungsgemäß erlassener Rechtsverordnungen ohne Einfluss (BVerfGE, a.a.O. Rn. 55, m.w.N.), und hier ist die Ermächtigungsgrundlage nicht einmal weggefallen, sondern nur in einem benachbarten Paragraphen neugefasst worden. Auch gegen das Zitiergebot von Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG und Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV wird nicht verstoßen, weil zutreffend zitiert wird und der fehlende Hinweis auf die heutige Fassung des § 23 PSchG im Übrigen im Sinne einer offensichtlichen Unrichtigkeit behandelt werden kann. Hierdurch werden Sinn und Zweck des Zitiergebots, den Ermächtigungsrahmen gegenüber dem Adressaten der Verordnung offenzulegen und eine Kontrolle der Einhaltung dieses Rahmens zu ermöglichen, jedenfalls nicht beeinträchtigt. Der fehlende Hinweis auf die heutige Fassung des § 23 PSchG könnte wohl jederzeit durch Berichtigungsbekanntgabe im Gesetzblatt behoben werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.09.2008 - 3 C 8.07 - juris Rn. 22).
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2. Der Beklagte legt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG durch die angegriffene 2/3-Vorgabe quantitativ rechtmäßig aus. Denn nach Satz 1 dieser Norm müssen die Ersatzschullehrer „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Das Tatbestandsmerkmal „in der Regel“ kann als „von Ausnahmen abgesehen immer“ bzw. „im Großen und Ganzen“, jedenfalls aber als „deutlich überwiegend“ gedeutet werden. Die Auslegung des Beklagten im Sinne der 2/3-Vorgabe stellt sich damit insoweit als durchaus großzügig dar und entspricht jedenfalls (noch) dem Bedeutungsgehalt von Satz 1 der Norm.
21
3. Der Beklagte legt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG auch qualitativ rechtmäßig aus, wenn er bei 2/3 der eingesetzten Privatschullehrkräfte die Voraussetzungen für eine Übernahme in das Beamtenverhältnis fordert, also regelmäßig die erfolgreiche Absolvierung des Vorbereitungsdienstes und der Zweiten Lehramts- bzw. Staatsprüfung. Denn die Regelung in Buchstabe f verlangt ausdrücklich, dass die Lehrer „die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen“, die grundsätzlich ohne die Zweite Staatsprüfung nicht gegeben ist. Gemäß § 28 Abs. 1 der Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen (APrObSchhD; GBl. 2004 S. 192) wird erst mit dem Bestehen dieser Prüfung die Befähigung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen mit der Lehrbefähigung in den Ausbildungsfächern erworben. Dass es hiervon für die sogenannten „Nichterfüller“ insbesondere bezüglich Spezialmaterien auch Ausnahmen geben kann, wie die von der Klägerin zitierte Nr. 3.5 der Eingruppierungs-Richtlinien des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft Baden-Württemberg vom 27.01.2012 (ERL) illustriert, ändert an der Regelvoraussetzung der Zweiten Staatsprüfung nichts. Auch im Lichte der §§ 19 Abs. 2 Satz 1, 20 Satz 1 PSchG, die von den „beamtenrechtlichen Voraussetzungen für die lebenslängliche Anstellung als Lehrer an öffentlichen Schulen“ sprechen, kann der Begriff der „Anstellungsfähigkeit“ in Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nach Auffassung der Kammer korrekt nicht anders ausgelegt werden, als im Sinne des Beklagten. Auch eine gespaltene Auslegung dieses Rechtsbegriffes einerseits für allgemeinbildende Schulen („Anstellungsfähigkeit“ bedeutet mit Zweiter Staatsprüfung), andererseits für berufliche Schulen („Anstellungsfähigkeit“ bedeutet ohne Zweite Staatsprüfung) ist nach Auffassung der Kammer nicht möglich, schon weil teilweise identische Schulabschlüsse (z.B. Hochschulreife) vergeben werden.
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Die einheitliche Auslegung entspricht im Übrigen der Ratio von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG, die im Sinne einer „Qualitätssicherungsklausel“ konzipiert ist. Anders als bei der Genehmigung der Ersatzschulen gemäß § 5 PSchG geht es bei der staatlichen Anerkennung einer solchen Schule gemäß § 10 PSchG nicht um den Schulbetrieb an sich, sondern um die Frage, ob die Ersatzschule als staatlich Beliehene das hoheitliche Recht erhält, - ohne Schulfremdenprüfungen - selbst Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen (vgl. § 10 Abs. 2 PSchG). Durch diese Anerkennung kann die Ersatzschule mithin insoweit hoheitliche Funktionen ausüben, als sie den Bildungsgrad ihrer Schüler mit öffentlich-rechtlicher „Außenwirkung“ feststellt. Wenn aber an einer Ersatzschule die gleichartigen Schulabschlüsse erworben werden können wie an einer öffentlichen Schule, muss auch die zugrunde liegende Schulbildung qualitativ gleichartig sein, was neben vergleichbaren Lehrinhalten am besten durch vergleichbar ausgebildete und qualifizierte Lehrkräfte garantiert werden kann. Es dürfte generell zutreffen, dass eine Lehrkraft mit (auch „schlechter“) Zweiter Staatsprüfung aufgrund der pädagogischen Ausbildung im Referendariat besser qualifiziert ist als eine Lehrkraft ohne eine solche Ausbildung bzw. Zweite Staatsprüfung.
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Durch die Unterwerfung unter eine Schulfremdenprüfung wird der Schule im Übrigen nicht etwa die Gleichwertigkeit in Bezug auf den Leistungserfolg im Vergleich mit den staatlichen Schulen oder den anerkannten Privatschulen abgesprochen. Vielmehr wird lediglich bei der Feststellung, ob der die Berechtigungen vermittelnde Leistungserfolg im Einzelfall erreicht ist, über die nicht anerkannten Ersatzschulen eine besondere, der Bedeutung der Berechtigungen angemessene Kontrolle ausgeübt, die im Falle der anerkannten Ersatzschulen entbehrlich erscheint. Denn diese Ersatzschulen, die ein den öffentlichen Schulen im wesentlichen vergleichbares Lehrerkollegium aufweisen, bieten bereits auf Grund dieser gewissermaßen vorverlegten Kontrolle die Gewähr für eine dauernde Gleichmäßigkeit im Leistungsstand und für die Einhaltung der den Berechtigungen zugrunde gelegten Normen und Standards. Es liegt im Wesen derartiger Berechtigungen, dass insoweit das Prinzip der Gleichwertigkeit gegenüber dem Prinzip der Gleichartigkeit weitgehend zurücktreten muss (so ausdrücklich, wenn auch in anderem Zusammenhang: BVerfG, Urteil vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 - juris Rn. 34/36).
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4. Die angegriffene 2/3-Vorgabe verstößt nicht gegen die verfassungsrechtlich garantierte Privatschulfreiheit. Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden (a.a.O. Rn. 28/39), dass Art. 7 Abs. 4 GG keinen Anspruch auf Anerkennung der Ersatzschulen gewährt und der Landesgesetzgeber deshalb die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen darf. Es hat weiter ausgeführt, dass die Länder das Institut der Anerkennung und die mit ihm verbundenen Vorteile nicht dazu benutzen dürfen, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebotes einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen, weil es mit Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG nicht vereinbar sei, wenn die Ersatzschulen ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden würden. Das Verlangen etwa nach Anpassung an die Zugangsvoraussetzungen der öffentlichen Schulen als Bedingung für die Anerkennung sei aber nicht sachwidrig. Dasselbe gilt zweifellos für das Verlangen nach gleichartiger Qualifikation der Lehrkräfte, wenn diese an der Ersatzschule gleichartige Prüfungen abnehmen und gleichartige öffentlich-rechtliche Schulabschlüsse verleihen dürfen und damit etwa im Falle der Fachhochschulreife oder des Abiturs auch den Zugang zu staatlich finanzierten Hochschulen eröffnen.
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5. Auch das Gleichheitsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG wird durch die 2/3-Vorgabe nicht verletzt. Sollte der Beklagte tatsächlich über viele Jahre hinweg - unter anderer Auslegung von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG - die staatliche Anerkennung von Ersatzschulen auch für Privatschulen ausgesprochen haben, die kein Lehrerkollegium aufweisen, das überwiegend aus Lehrkräften mit Zweiter Staatsprüfung besteht, folgt hieraus heute kein Rechtsanspruch der Klägerin auf Anerkennung gemäß § 10 Abs. 1 PSchG. Zum einen handelt es sich bei der Auslegung des Tatbestandsmerkmals der „Anstellungsfähigkeit“ in Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG methodisch um keine Ermessensausübung, weswegen insoweit auch nicht die von der Klägerin behauptete Selbstbindung der Verwaltung durch langjährige gleichartige Ermessensbetätigung eingetreten sein kann. Selbst wenn sich der Beklagte aber durch eine entsprechende Verwaltungspraxis über Art. 3 Abs. 1 GG gebunden hätte, stünde es ihm frei, seine Verwaltungspraxis nunmehr wegen Art. 20 Abs. 3 GG aufgrund anderer - richtiger - Auslegung von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG zu ändern. Wie die Kammer aus Parallelverfahren weiß, wird die 2/3-Vorgabe von dem Beklagten nunmehr strikt gehandhabt, weswegen eine Änderung „nicht nur im Einzelfall, sondern auf Dauer“ (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.09.2011 - 9 S 2626/10 - juris Rn. 43) gegeben ist, die von früheren Bindungen über Art. 3 Abs. 1 GG befreit. Dass dieser Änderung der Verwaltungspraxis sachwidrig das politische Ziel zugrundeliegen könnte, die Anzahl der Privatschulen im Bereich der Berufsfachschulen und Berufskollegs primär aus Konkurrenzgründen insgesamt zu reduzieren, wird von dem Beklagten bestritten. Die Kammer sieht hierfür keine hinreichenden Belege. Da die Klägerin ein Drittel ihrer Lehrkräfte auch ohne entsprechende Qualifikation einsetzen kann, wird sie durch das staatliche Sondermodell zur Gewinnung von Lehrkräften in Mangelfächern an beruflichen Schulen nicht unangemessen benachteiligt und insoweit in ihrem Gleichbehandlungsanspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Nach der Verwaltungspraxis des Beklagten werden derzeit landesweit maximal rund 16 % (3.419 von 20.916 Lehrkräften) und im Regierungsbezirk Stuttgart sogar nur rund 9 % (682 von 7.800 Lehrkräften) der sogenannten „Nichterfüller“ beschäftigt, d.h. deutlich weniger als die der Klägerin zugestandenen rund 33 %.
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6. Auch die weiteren Argumente der Klägerin führen nach Überzeugung der Kammer nicht zu einem Rechtsanspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule gemäß § 10 Abs. 1 PSchG: Die „Gleichwertigkeit der Qualifikation im Sinne eines Nichtzurückstehens“ kann, unabhängig von der Frage, wie der Beklagte diese verwaltungstechnisch bei einer Privatschule vor der Anerkennung in concreto prüfen sollte, im Rahmen von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nicht maßgeblich sein, weil es nach dieser gesetzlichen Vorgabe eben einer „Anstellungsfähigkeit“ der Lehrkraft bedarf, die - auch bei tatsächlich hoher Qualifikation - ohne Zweite Staatsprüfung in der Regel nicht gegeben ist. Die 2/3-Vorgabe widerspricht auch nicht „in evidenter Weise der gesetzlichen Vorgabe in § 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG“. Denn diese Norm regelt die Genehmigung einer Ersatzschule und nicht deren staatliche Anerkennung, mithin einen wesentlich anderen Sachverhalt, und ist deshalb hier nicht maßgeblich; die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule darf - wegen ihrer hoheitlichen Befugnisse - von über die Genehmigungsvoraussetzungen hinausgehenden Bedingungen abhängig gemacht werden (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn. 28/39). Der Vortrag der Klägerin, dass die Privatschulen am Lehrermarkt „gewissermaßen nehmen müssen, was übrig bleibt“, ist selbstredend nicht unplausibel, kann von der Kammer aber letztlich nicht überprüft werden. Unabhängig von der Möglichkeit der Beurlaubung von Lehrkräften bei Einstellung an einer Privatschule (Nr. 16 der VV zur Einstellung von Lehramtsbewerberinnen und Lehramtsbewerbern vom 13.12.2011 - Az.: 22-6740.2/238) hat die Klägerin jedenfalls die, wenn sicher auch (finanziell) begrenzte Möglichkeit, einer entsprechenden Konkurrenzsituation durch attraktive Anstellungsmodalitäten entgegenzuwirken. Auch der weitere Vortrag der Klägerin, die 2/3-Vorgabe bedrohe die Existenz einer Reihe von Privatschulen, ist sicher nicht unplausibel. Das Bundesverfassungsgericht (a.a.O. Rn. 37) hat jedoch ausgeführt, das in Art. 7 Abs. 4 GG gewährleistete Recht sichere den Ersatzschulen im freien Wettbewerb keinen Schutz auf Bestand. Aufgrund der derzeit offenbar allgemein schwierigen Situation am Berufsschullehrerarbeitsmarkt liegt im Falle der Klägerin auch keine „besondere Gegebenheit“ im Sinne von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG vor, denn diese Situation belastet nicht nur die konkrete „betreffende Privatschule“ der Klägerin, sondern alle beruflichen Privatschulträger gleichermaßen. Auch Ziffer 12 Abs. 2 VVPSchG wird von dem Beklagten schließlich nicht verletzt. Hier wird in Satz 1 eine dreijährige Wartefrist und es werden in Satz 2 hiervon Ausnahmen geregelt. Dass die Ausnahmen in Satz 2 ausdrücklich nur von „Satz 1“ - und nicht etwa von allen Anforderungen des Absatzes 1 - befreien, ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut der Norm und im Übrigen aus deren Sinn und Zweck. Denn Ziffer 12 Abs. 2 VVPSchG konkretisiert ausschließlich das Tatbestandsmerkmal „dauernd“ aus § 10 Abs. 1 PSchG.
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Da die Klägerin in vollem Umfang unterliegt, trägt sie gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens.
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Die Berufungszulassung beruht auf den §§ 124a Abs. 1 Satz 1 und 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Fragen der Verfassungskonformität von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG und der Rechtmäßigkeit der umstrittenen 2/3-Vorgabe haben grundsätzliche Bedeutung für zahlreiche Privatschulen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 19 Abs. 2 Satz 1, 20 Satz 1 PSchG
§§ 124a Abs. 1 Satz 1 und 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Fragen der Verfassungskonformität von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG
§ 4 PSchG
§ 17 PSchG
§ 25 PSchG
§ 5 PSchG
§ 23 PSchG
§ 10 PSchG
§ 10 Abs. 1 PSchG
§ 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 15 Satz 1 AGVwGO
§ 3 Abs. 2 PSchG
§ 3 Abs. 1 PSchG
§ 5 Abs. 1 PSchG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 PSchG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 PSchG
§ 5 Abs. 2 PSchG
§ 5 Abs. 3 PSchG
§ 10 Abs. 2 PSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 2, 13 Abs. 2 Satz 2 und 25 des Privatschulgesetzes
§ 28 Abs. 1 der Verordnung
Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV
Art. 7 Abs. 4 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 K 4401/11
1 BvR 482/84
3 C 8.07
1 BvL 24/64
9 S 2626/10