Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-11-12, Aktenzeichen 1 A 1870/02
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:1112.1A1870.02.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der im Jahre XXXX geborene Kläger steht als Richter am Landgericht (Besoldungsgruppe R 1 BBesO) im Dienst des beklagten Landes. Er ist verheiratet und hat fünf Kinder (geboren 1983, 1984, 1986, 1989 und 1991).
Mit Bescheiden vom 10. Oktober 2000 und 17. November 2000 gewährte der Präsident des Oberlandesgerichts L. dem Kläger zu Aufwendungen für eine sechstägige stationäre Behandlung seines im Jahre XXXX geborenen Sohnes eine Beihilfe. Unter Bezugnahme auf § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Beihilfenverordnung - BVO - in der seit dem 1. Januar 1999 geltenden Fassung brachte er dabei von den grundsätzlich als beihilfefähig anerkannten Kosten des Krankenhausaufenthalts einen Selbstbehalt für die Unterbringung in einem Zweibettzimmer in Höhe von 150,00 DM (5 x 30,00 DM) und für die gesondert berechneten Arztkosten in Höhe von 120,00 DM (6 x 20,00 DM) in Abzug. Ohne diesen Abzug hätte sich nach dem einschlägigen Beihilfebemessungssatz von 80 v.H. der beihilfefähigen Aufwendungen insgesamt eine weitere Beihilfe in Höhe von 216,00 DM ergeben.
Die gegen den Abzug eines Selbstbehalts für die Kosten der Unterbringung seines Sohnes in einem Zweibett-Zimmer und einer privatärztlichen Behandlung, sog. Krankenhauswahlleistungen, gerichteten Widersprüche des Klägers wies der Präsident des Oberlandesgerichts L. mit Bescheid vom 3. Januar 2001, zugestellt am 25. Januar 2001, zurück.
Die am 21. Februar 2001 erhobene Klage mit dem Antrag,
das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung der Bescheide des Präsidenten des Oberlandesgerichts L. vom 10. Oktober und 17. November 2000 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 3. Januar 2001 zu verpflichten, ihm eine weitere Beihilfe in Höhe von 110,44 EUR (= 216,00 DM) zu gewähren,
hat das Verwaltungsgericht mit im Wesentlichen folgender Begründung abgewiesen:
§ 4 der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung - BVO -) in der Fassung des Art. II Ziffer 8 Nr. 1.2. der Gesetze über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Nordrhein- Westfalen für das Haushaltsjahr 1999 (Haushaltsgesetz 1999) und zur Sicherung des Haushalts (Haushaltssicherungsgesetz) vom 17. Dezember 1998 (GV. NRW. S. 750) begegne keinen rechtlichen Bedenken. Der Landesgesetzgeber (Landtag) sei trotz der in § 88 Satz 4 des Landesbeamtengesetzes (LBG NRW) enthaltenen und bereits ausgenutzten Ermächtigung der Exekutive zum Erlass der Beihilfenverordnung zu deren Änderung durch formelles Gesetz befugt gewesen. Er habe auch die aus Art. 70 GG folgende Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern beachtet. Denn der Bundesgesetzgeber habe von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz aus § 74 a GG nur für Regelungen über die Gewährung von Dienst- und Versorgungsbezügen Gebrauch gemacht, nicht aber für Regelungen des Beihilfenrechts für Landesbeamte. Die streitige Regelung greife auch nicht mittelbar in die vom Bundesgesetzgeber geregelte Besoldung ein. Sie besitze keine weitergehende besoldungsrechtliche Wirkung. Das Alimentationsprinzip und die Fürsorgepflicht des Dienstherrn seien hinreichend beachtet. Die streitigen Beschränkungen kämen erst zum Tragen, wenn der Beihilfeberechtigte selbst oder die in § 2 BVO genannten Personen bei stationärer Behandlung die entsprechenden Wahlleistungen in Anspruch nähmen; die Inanspruchnahme solcher Leistungen stehe in der Entscheidungsfreiheit des Patienten. Die - danach nicht zwingend - entstehende Kürzung der Beihilfeleistungen könne im Übrigen regelmäßig durch Leistungen einer privaten Krankenhaustagegeldversicherung ausgeglichen werden. Die Belastung des Betroffenen mit den Beträgen für eine solche private Versicherung sei vergleichsweise gering. Darüber hinaus sehe § 13 Abs. 9 BVO vor, dass zur Vermeidung von Härten Leistungen aufgrund der Unterstützungsgrundsätze gewährt würden. Auch gebiete der Beihilfestandard inzwischen nicht mehr, dass die sog. Wahlleistungen in vollem Umfang als beihilfefähige Aufwendungen zu behandeln seien. Der Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Für die Ungleichbehandlung von erkrankten gegenüber nicht erkrankten Beihilfeberechtigten stellte die von dem Beklagten angestrebte Einsparung im Bereich der Leistungsverwaltung nach zuvor unterbliebener Anpassung an den Beihilfestandard in Bund und Ländern (LT-Drucks. 12/3300, S. 48, 57) einen sachlichen Grund dar, der eine unterschiedliche Belastung rechtfertige. Dem gebotenen Schutz von Ehe und Familie nach Art. 6 Abs. 1 GG werde im Rahmen der Beihilfevorschriften in hinreichendem Maße dadurch Rechnung getragen, dass sich der Beihilfebemessungssatz für berücksichtigungsfähige Ehegatten und Kinder regelmäßig auf siebzig oder achtzig vom Hundert der beihilfefähigen Aufwendungen erhöhe.
Gegen dieses Urteil richtet sich der Kläger mit der vom Senat zugelassenen Berufung, zu deren Begründung er - fristgerecht - im Wesentlichen ausführt: Die Einführung eines Selbstbehalts bei sog. Krankenhauswahlleistungen durch das Haushaltssicherungsgesetz vom 17. Dezember 1998 sei unwirksam. Damit finde auf den streitigen Vorgang die Beihilfenverordnung des Landes in ihrer bis zum 31. Dezember 1998 geltenden Fassung Anwendung.
Die streitbefangene Änderung des § 4 BVO sei in sich widersprüchlich und schon damit nichtig. Der Gesetzgeber habe in Ziffer 2 des Haushaltssicherungsgesetzes (HSG) § 88 LBG NRW um einen Satz 5 ergänzt, mit dem die in Satz 4 festgelegte Ermächtigung der Exekutive zur Regelung der Beihilfe in Krankheitsfällen u.a. dahin erweitert werde, dass die Exekutive nunmehr auch Erstattungsabzüge bei stationärer Behandlung sowie eine allgemeine Kostendämpfungspauschale vorsehen könne. In Ziffer 8 desselben Gesetzes sei nun mit den angeführten Regelungen über die Beteiligung an Krankenhauswahlleistungen sowie über die Einführung einer Kostendämpfungspauschale eine vom Gesetzgeber selbst beschlossene Regelung zu finden, die gemäß Ziffer 2 desselben Gesetzes zu treffen der Exekutive vorbehalten sei. Diese Vorgehensweise sei unzulässig. Es sei widersprüchlich, wenn der Gesetzgeber in ein und demselben Gesetzesbeschluss der Exekutive eine Ermächtigung übertrage und dann von dieser der Exekutive übertragenen Ermächtigung sogleich selbst Gebrauch mache. Hierin liege zugleich ein Verstoß gegen das Gewaltenteilungsprinzip, da der Gesetzgeber bei dieser Vorgehensweise in die Kompetenz des Verordnungsgebers eingreife, die er selbst ausdrücklich begründet habe. Es sei nicht einzusehen, warum es - wie dies das Verwaltungsgericht in seinem angefochtenen Urteil ausgeführt habe - auf die der Exekutive erteilte Ermächtigung nicht ankommen solle. Dabei bleibe schon offen, warum der Gesetzgeber die Ermächtigung dann überhaupt gesetzlich festgelegt habe. Jedenfalls fehle es an der notwendigen Klarheit für den Normadressaten. Es sei nicht erkennbar, wer befugt sei, Regelungen zu erlassen, wer in welcher Kompetenz tätig geworden sei und ob zur Überprüfung von bedenklich gehaltenen Regelungen ein Verfahren nach § 47 VwGO anzustrengen oder eine Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht zu erheben sei, um dort einen Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG zu erreichen. Eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips ergebe sich auch daraus, dass von einer Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung erst Gebrauch gemacht werden könne, wenn diese vorliege. Die ermächtigende Norm müsse also in Kraft sein, bevor die darauf gestützte Norm erlassen werden könne. Deshalb hätten die Regelungen über eine Eigenbeteiligung bei sog. Krankenhauswahlleistungen und die Einführung einer allgemeinen Kostendämpfungspauschale nicht zeitgleich mit der Erweiterung der Ermächtigung der Exekutive aus § 88 Satz 4 LBG NRW um die Befugnis des Satzes 5 in Kraft treten dürfen, die dort angesprochenen Einschränkungen der Beihilfen zum Gegenstand einer Verordnung machen zu können. Dies gelte unabhängig davon, dass die streitige Änderung der Verordnung förmlich nicht als Verordnung, sondern als Gesetz erlassen worden sei.
Mit den streitgegenständlichen Regelungen habe der Landesgesetzgeber weiter in die ausschließlich dem Bundesgesetzgeber zustehende Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Besoldung und Versorgung i.S.d. des Bundesbesoldungs- und des Beamtenversorgungsgesetzes eingegriffen. Die Beihilfekürzung durch Eigenbeteiligung unterlaufe die vom Bundesgesetzgeber geregelte Besoldungshöhe, da diese auf der Grundlage einer nicht gekürzten Beihilfeleistung festgelegt worden sei. Dabei sei unerheblich, dass die Kompetenz zur Regelung der Besoldung beim Bundesgesetzgeber liege und diejenige zur Regelung der Beihilfe beim Landesgesetzgeber. Darauf, ob sich die streitigen Neuregelungen maximal auf rund 1 % der Besoldung - gemessen an dem Jahresbruttogehalt eines Beamten/Richters - auswirkten, komme es nicht an. Schon jeder geringfügige Eingriff in die Gesetzgebungskompetenz des Bundesgesetzgebers sei ein rechtlich relevanter - unzulässiger - Eingriff.
Die Einführung der Eigenbeteiligung verstoße auch gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Die Gewährung von Beihilfen im Krankheitsfall gehöre, wenn schon nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums i.S.d. Art. 33 Abs. 5 GG, so aber doch in jedem Fall zur Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Die streitige besondere Eigenbeteiligung an sog. Wahlleistungen für stationäre oder teilstationäre Krankenhausleistungen nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 lit. a) BVO vertrage sich schon gedanklich nicht mit der Pflicht zur Gewährung einer Beihilfe. Dies gelte erst recht, wenn und weil die Beihilfeleistung von vornherein nur auf einen Teil der Krankenkosten gerichtet sei. Es sei widersprüchlich, in Verbindung mit einer zu gewährenden Beihilfe zugleich deren Kürzung zu verfügen. Solches lasse sich mit dem System der Beihilfengewährung nicht in Einklang bringen. Wer eine Beihilfe, also einen Zuschuss zu seinen Krankenkosten von seinem Dienstherrn erhalten solle, erhalte diese Beihilfe nach der Neuregelung nur, wenn und weil er davon wiederum einen Teil als Zuschuss an eben diesen Haushalt wieder abgebe, aus dessen Masse er die Beihilfe erhalte. Vorhersehbare Krankheitskosten blieben danach offen, die einer Krankenversicherung von vornherein nicht zugänglich seien. Die Krankenhaustagegeldversicherung decke typischerweise nur die Kosten ab, die nicht Behandlungskosten seien und lediglich anlässlich einer stationären Behandlung sonst entstünden.
Die streitige Vorschrift verstoße auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG, denn sie treffe nur den erkrankten Beihilfeberechtigten und begünstige willkürlich den nicht erkrankten Beihilfeberechtigten. Die Beihilfekürzung stelle außerdem materiell eine Steuer dar. Die Kürzungsbeträge dienten ausschließlich und ohne jede Zweckbestimmung der Finanzierung des Landeshaushaltes, ihnen stehe keinerlei Gegenleistung gegenüber. Die streitige Regelung verstoße auch gegen Art. 6 GG, da durch den Selbstbehalt im Besonderen Familien mit Kindern betroffen seien, zumal selbst bei Absicherung des Risikos durch eine Krankenhaustagegeldversicherung die Belastung mit größer werdender Familie auch prozentual wachse. Hierbei sei in Bezug auf die Belastung durch die Eigenbeteiligung an sog. Krankenhauswahlleistungen zugleich die Auswirkungen der zeitgleich eingeführten Kostendämpfungspauschale in den Blick zu nehmen. Diese nehme zwar auf die Zahl der unterhaltsberechtigten Kinder Rücksicht, benachteilige aber insbesondere die Familie, in der die Ehefrau nicht erwerbstätig sei. In diesem Zusammenhang sei eine wirksame Begrenzung der Beihilfekürzungen auf ein angemessenes Maß gerade für Familien mit Kindern nicht gewährleistet. Je mehr Kinder eine Familie habe, desto höher sei ihre Eigenbelastung, und zwar nicht nur in absoluten Zahlen, sondern auch prozentual. Dabei sei das Risiko der Belastung infolge der Kostendämpfungspauschale durch eine privatrechtliche Krankenversicherung gar nicht und das Risiko einer Eigenbeteiligung bei stationärer Behandlung in Form einer Krankenhaustagegeldversicherung nicht angemessen abzusichern. Die Härtefallregelung des § 13 Abs. 9 BVO biete keinen ausreichenden Ausgleich.
Daraus, dass den Beihilfeberechtigten die Möglichkeit verbleibe, ohne Eigenbeteiligung die 3. Pflegeklasse zu wählen, folge nichts anderes. Solange die Beihilfenverordnung die Möglichkeit der stationären Behandlung in der 2. Pflegeklasse als grundsätzlich beihilfefähig ansehe, müsse die nähere Ausgestaltung den Anforderungen aus Art. 3 und Art. 6 GG genügen. Dies sei indes nicht der Fall. Die streitige Regelung laufe auf eine Zweiklassen-Beihilfe hinaus.
Schließlich seien Kostendämpfungspauschale und Eigenbeteiligung auch unter dem allgemeinen Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit zu beanstanden. Angebliches Ziel der Beihilfekürzung sei die Eindämmung der Kosten des Gesundheitswesens. Dieses Ziel sei nicht zu erreichen, da die Krankenkosten unabhängig von den Erstattungsregelungen der Beihilfenverordnung anfielen.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil abzuändern und nach dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen,
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Die Regelung des § 4 BVO sei nicht deshalb nichtig, weil die in § 88 Satz 5 LBG NRW enthaltene Ermächtigung gleichzeitig in Kraft getreten sei. Denn zur Änderung der Beihilfenverordnung durch förmliches Gesetz habe es dieser Verordnungsermächtigung nicht bedurft. Es sei auch kein Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung darin zu sehen, dass die Beihilfenverordnung vom Gesetzgeber durch förmliches Gesetz geändert worden sei. Im Abzug des Selbstbehaltes für stationäre Krankenhauskosten nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 lit. a) BVO liege auch kein (mittelbarer) Eingriff in die dem Bundesgesetzgeber zustehende Befugnis zur Gestaltung und Änderung des Besoldungs- und Versorgungsrechts, weil der Landesgesetzgeber mit der streitigen Regelung nicht etwa gezielt und missbräuchlich in die besoldungsrechtlichen Befugnisse des Bundesgesetzgebers habe eingreifen wollen. Die Kürzung der Beihilfeleistungen bewirke auch keine Verletzung des Alimentationsprinzips bzw. der Fürsorgepflicht, weil sie nicht zur Folge habe, dass die dem Beamten verbleibende Besoldung keine amtsangemessene Lebensführung mehr erlaube. Die finanziellen Auswirkungen der Kostendämpfungspauschale für den Beihilfeberechtigten nach § 12 a BVO seien im vorliegenden Verfahren nicht entscheidungserheblich. Die Kürzung der Beihilfe nach § 4 BVO stelle auch keine unzulässige Steuer dar. Es handele sich beim Selbstbehalt für Aufwendungen bei der Inanspruchnahme sog. Krankenhauswahlleistungen nicht um eine den beihilfeberechtigten Beamten und Richtern hoheitlich auferlegte Leistungspflicht zur Erzielung von Einnahmen. Vielmehr werde im Rahmen der Leistungsverwaltung, zu der das Beihilferecht gehöre, ein den Berechtigten zustehender Anspruch unter bestimmten Voraussetzungen um einen im Einzelfall zu bestimmenden Betrag gekürzt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.
Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihm für die Aufwendungen, welche ihm durch die in der Zeit vom 27. September 2000 bis 2. Oktober 2000 erfolgte stationäre Krankenhausbehandlung seines im Jahre 1986 geborenen Sohnes entstanden sind, eine weitere Beihilfe in Höhe von 110,44 EUR (= 216,00 DM) gewährt wird. Die entgegenstehenden Bescheide des Beklagten sind insoweit rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Die streitige Eigenbeteiligung an den Aufwendungen für die im Rahmen einer stationären Krankenhausbehandlung in Anspruch genommenen sog. Krankenhauswahlleistungen (Chefarztbehandlung und Zweibettzimmer) beruht auf § 4 Abs. 1 Nr. 2 lit. a) der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung - BVO -) in der Fassung des Gesetzes zur Sicherung des Haushalts (Haushaltssicherungsgesetz) vom 17. Dezember 1998 (GV. NRW. S. 750). Diese Vorschrift gilt gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 des Landesrichtergesetzes (LRiG) für die im Landesdienst stehenden Richter - wie hier den Kläger - entsprechend.
Nach der durch das Haushaltssicherungsgesetz erfolgten Änderung des § 4 Abs. 1 Nr. 2 lit. a) BVO umfassen die beihilfefähigen Aufwendungen bei stationärer Behandlung in Bezug auf Krankenhausleistungen die Kosten in Höhe der nach der Bundespflegesatzverordnung vom 26. September 1994 (BGBl. I S. 2750) - BPflV - für allgemeine Krankenhausleistungen berechnungsfähigen Vergütungen, der Arztkosten abzüglich eines Betrages von 20,00 DM pro Tag für höchstens 30 Tage im Kalenderjahr, der Kosten für ein Zweibettzimmer abzüglich eines Betrages von 30,00 DM pro Tag für höchstens 30 Tage im Kalenderjahr sowie - was hier nicht in Rede steht - in Höhe der Entgelte nach § 26 BPflV.
Die Vorschrift, deren korrekte Anwendung zwischen den Beteiligten nicht streitig ist, ist nicht wegen formeller und/oder materieller Verstöße gegen höherrangiges Recht unwirksam. Ob andernfalls die erhobene Verpflichtungsklage "spruchreif" wäre oder aber eine Aussetzung des Verfahrens und Vorlage des Rechtsstreits an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG erfolgen müsste, braucht demnach hier nicht entschieden zu werden.
1. Das Land Nordrhein-Westfalen war auf der Grundlage der Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1 GG zum Erlass der Regelung über die Einführung eines Selbstbehaltes in Bezug auf Aufwendungen für sog. Krankenhauswahlleistungen befugt.
a) Art. 74 a Abs. 1 GG erstreckt die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auf die Besoldung und Versorgung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, soweit nicht der Bund nach Art. 73 Nr. 8 GG ausschließlich zuständig ist; nach Art. 74 a Abs. 4 Satz 1 GG gilt dies entsprechend für die Besoldung und Versorgung der Landesrichter. Der Begriff der "Besoldung" wird in Art. 74 a Abs. 1 GG in einem weiten Sinne verwendet. Von ihm umfasst werden sämtliche in Erfüllung der Alimentationspflicht gewährten Leistungen, darunter auch solche der Beihilfe und der freien Heilfürsorge.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Dezember 1982 - 2 BvL 12/79 -, BVerfGE 62, 354 (368) und vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, ZBR 2003, 203.
Mit dem Bundesbesoldungs- und dem Beamtenversorgungsgesetz hat der Bundesgesetzgeber von der ihm nach Art. 74 a Abs. 1 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG zustehenden Kompetenz allerdings nur insoweit Gebrauch gemacht, als er die Besoldung und Versorgung im engeren Sinne prinzipiell abschließend normiert hat. Leistungen an Landesbeamte für besondere Lebenssituationen - wie beispielsweise in Krankheitsfällen - sind demgegenüber bundesgesetzlich nicht geregelt. In diesem Umfang vermögen die Bundesregelungen deshalb keine Sperrwirkung zu entfalten. Vielmehr sind die Länder berechtigt (wenn nicht sogar verpflichtet), die nach der gegenwärtigen Konzeption gebotene Ergänzung der Regelalimentation durch Beihilfen u. a. für den Krankheitsfall durch eigene Vorschriften zu regeln.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O., m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.
Das Land Nordrhein-Westfalen hat hiernach nicht außerhalb seiner Gesetzgebungskompetenzen gehandelt. Denn die Regelungen über die in Rede stehende Eigenbeteiligung bei Aufwendungen für sog. Krankenhauswahlleistungen normieren den Umfang der auf der Grundlage der Fürsorgepflicht gebotenen Ergänzung der Regelalimentation durch Gewährung von Beihilfen u. a. für Krankheitsfälle. Sie enthalten hingegen nicht eine (unmittelbare) Regelung der Besoldung oder Versorgung im engeren Sinne. Das ergibt sich schon aus dem objektiven Inhalt der betreffenden Bestimmungen. Dieser knüpft an die Frage des Umfangs der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen bei stationären und teilstationären Behandlungen an.
b) Das Land Nordrhein-Westfalen hat im gegebenen Zusammenhang auch nicht gegen die ihm obliegende verfassungsrechtliche Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten in ihrer Bedeutung als Kompetenzausübungsschranke verstoßen. Zwar ergeben sich daraus gewisse Rücksichtnahmepflichten auf die Belange und die Kodifikationen des Bundes. Ein sich über die Kompetenzausübungsschranke hinwegsetzender Verstoß würde ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aber zweierlei voraussetzen: Erstens müsste sich die kompetenzgemäße Regelung eines Landes auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung (zumindest) mittelbar auswirken. Zweitens müsste - darüber hinaus - die Ausübung des Gesetzgebungsrechts durch das Land offenbar missbräuchlich sein.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O., und vom 9. März 2000 - 2 BvL 8/99 u.a. -, DVBl. 2000, 1117 = ZBR 2001, 206; dazu auch BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 23. April 2002 - 2 LB 3367/01 -, NdsVBl. 2003, 16.
Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Es fehlt bereits an der Möglichkeit einer rechtserheblichen - mittelbaren - Auswirkung der streitigen Einschränkung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für sog. Krankenhauswahlleistungen auf die bundesgesetzlich geregelte Besoldung im engeren Sinne. Denn die Inanspruchnahme solcher Leistungen ist zur Gewährleistung einer medizinisch zweckmäßigen und ausreichenden Versorgung von Beamten und Richtern im Krankheitsfall nicht notwendig. Das hat inzwischen das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O., zum (gänzlichen) Ausschluss der Beihilfefähigkeit von sog. Krankenhauswahlleistungen im Beihilfesystem des Landes Berlin festgestellt. Damit ist - wie im weiteren noch auszuführen sein wird (vgl. unter 3.) - auszuschließen, dass die finanzielle Eigenbeteiligung an solchen Leistungen oder die Kosten für eine Absicherung einer solchen Eigenbeteiligung durch eine entsprechende Krankenhaustagegeldversicherung sich - rechtserheblich - auf den Teil der Alimentation auswirkt, der - als Bestandteil der Besoldung im engeren Sinne - für die Krankheitseigenvorsorge vorgesehen ist. Denn dieser Anteil bezieht sich (allein) auf die Vorsorge für notwendige und angemessene Aufwendungen.
Diese Überlegungen bedürfen im vorliegenden Zusammenhang allerdings keiner weiteren Vertiefung. Denn es fehlt bereits an einem durchgreifenden Anhalt für einen offenbaren Missbrauch des Gesetzgebungsrechts des Landes. So ergibt sich aus der amtlichen Gesetzesbegründung,
vgl. insbesondere: LT-Drucks. 12/3300, S. 48 (57),
weder, dass der Landesgesetzgeber bei der Einführung eines Selbstbehaltes bei Aufwendungen für sog. Krankenhauswahlleistungen und eines Beitrages zur Kostendämpfung besoldungs- oder versorgungsrechtliche Ziele verfolgt hätte. Noch lässt sich feststellen, dass sein Bestreben dahin gegangen wäre, die im Bundesrecht vorhandene Besoldungsstruktur bewusst zu konterkarieren. In der Gesetzesbegründung ist in erster Linie der Überlegung Ausdruck verliehen, dass der Beihilfeberechtigte grundsätzlich frei entscheiden könne, ob er bei einer stationären Behandlung zusätzlich eine privatärztliche Behandlung und die Unterbringung in einem Zweibettzimmer in Anspruch nehme und ihm so die Möglichkeit verbleibe, seine Belastung gering zu halten. Darüber hinaus gibt es keine konkreten Anhaltspunkte, dass sich der Landesgesetzgeber - jenseits der als zumutbar erachteten Belastung - überhaupt intensiv mit der Frage befasst hätte, ob und ggf. inwieweit als Folge des streitigen Selbstbehalts der im Rahmen der Besoldung vom Dienstherrn zur Verfügung gestellte Durchschnittssatz für krankheitsbedingte Aufwendungen und/oder die Alimentation der betroffenen Beamten oder Richter spürbar und ggf. über die Grenze des Zulässigen hinaus tangiert werden. Insbesondere gibt die sprachliche Fassung des § 88 Satz 5 LBG NRW ("... über die Eigenvorsorge hinaus zu einer vertretbaren Selbstbeteiligung an den Kosten herangezogen werden") hierüber keinen näheren Aufschluss. Auch aus dem Umstand, dass - hier bezogen auf die Kosten der Beihilfeleistungen - das Ziel der Haushaltskonsolidierung im Vordergrund gestanden hat, lässt sich noch nicht schließen, dass der Landesgesetzgeber zumindest bewusst, wenn nicht gewollt verfassungsrechtliche Risiken eingegangen wäre.
Insoweit a. A. aber wohl VG Gelsenkirchen, Aussetzungs- und Vorlagebeschluss vom 28. Juni 2002 - 3 K 1122/99 -, S. 102 des amtlichen Umdrucks.
Ob die von ihm getroffenen Regelungen materielles Verfassungsrecht objektiv verletzen, betrifft eine andere, einen offenbaren Missbrauch der Gesetzgebungskompetenz allein noch nicht hinreichend indizierende Frage. Das gilt zumindest dann, wenn - wie hier - eine derartige Verletzung nicht auf der Hand liegt.
2. Auch die vom Kläger beanstandete konkrete Verfahrensweise des Landesgesetzgebers, im Rahmen eines sogenannten Artikelgesetzes durch (formelles) Gesetz die bestehende Beihilfenverordnung um die streitigen Regelungen über den Selbstbehalt bei sog. Krankenhauswahlleistungen zu ergänzen, ist verfassungsrechtlich zulässig. Insoweit ist weder ein Verstoß gegen das Prinzip der Gewaltenteilung noch ein solcher gegen weitere rechtsstaatliche Anforderungen wie die Grundsätze der Bestimmtheit und Normenklarheit feststellbar. Die vom Kläger geltend gemachte Widersprüchlichkeit der Vorgehensweise liegt nicht vor.
Dass sich Art und Ausmaß der ergänzenden Absicherung des Krankheitsrisikos von Beamten oder Richtern nunmehr teils aus einer Verordnung und teils aus einer als formelles Gesetz erlassenen Regelung ergeben, ist verfassungsrechtlich unschädlich. Dies gilt erst recht in der hier vorliegenden Konstellation, dass die als formelles Gesetz erlassenen Regelungen, welche u. a. die Eigenbeteiligung bei der Inanspruchnahme von Krankenhauswahlleistungen betreffen, mit einer sogenannten "Entsteinerungsklausel" versehen sind. Sie unterliegen damit ihrerseits - ausdrücklich durch den Gesetzgeber bestimmt - der Regelungskompetenz des Verordnungsgebers im Rahmen von dessen Ermächtigung. Art. II Abs. 9 des Haushaltssicherungsgesetzes bestimmt, dass die auf Art. II Abs. 8 dieses Gesetzes beruhenden Teile der dort geänderten Rechtsverordnungen auf Grund der jeweils einschlägigen Ermächtigung durch Rechtsverordnung geändert werden können. Hierdurch hat der Gesetzgeber seinen Willen bekundet, dass die betroffenen Regelungen - im Unterschied zu anderen, allein durch den Gesetzgeber änderbaren Gesetzen - materiell wieder in den Rang einer Rechtsverordnung übergehen sollen.
Vgl. hierzu Schneider, Gesetzgebung, 3. Auflage 2002, Rn. 664; Sendler, Verordnungsänderung durch Gesetz und "Entsteinerungsklausel", NJW 2001, 2859.
Dem für eine bestimmte Materie zuständigen Gesetzgeber ist es im Rahmen der ihm zugewiesenen Kompetenzen grundsätzlich nicht verwehrt, eine zunächst dem Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis wieder - auch teilweise und / oder zeitweise - in Anspruch zu nehmen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 u.a. -, BVerfGE 22, 330; SaarlVerfGH, Urteil vom 17. Dezember 1996 - Lv 3/95 -, NVwZ-RR 1997, 449; Sendler, a.a.O., 2859.
Diese Kompetenz verliert er auch nicht dadurch, dass er - wie vorliegend - zugleich durch Gesetz bestimmt, dass die durch formelles Gesetz in eine Verordnung eingefügten Teile künftig im Rahmen der bestehenden bzw. zeitgleich geänderten Ermächtigung durch Rechtsverordnung geändert werden können. Eine solche Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, ohne dass es in diesem Zusammenhang einer abschließenden Entscheidung dazu bedürfte, ob die streitige Regelung mit Blick auch auf die angesprochene Zielsetzung des Gesetzgebers als untergesetzliche Rechtsnorm der Verwerfungskompetenz der Fachgerichte,
hierauf hindeutend: BVerwG, Beschluss vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8.01 -, NJW 2003, 2039 = DVBl. 2003, 804 = NVwZ 2003, 730,
oder mit Blick auf die förmliche Ausgestaltung als Gesetz allein der Verwerfung durch das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG unterliegt.
Vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 u.a. -, a.a.O.; ferner Külpmann, NJW 2002, 3436 m.w.N. zum Streitstand; zur Frage der Vorlagepflicht - bejahend - auch VG Gelsenkirchen, Aussetzungs- und Vorlagebeschluss vom 28. Juni 2002 - 3 K 1122/99 -, S. 23 ff. des amtl. Umdrucks.
Die durch Art. 80 GG sowie Art. 70 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen legitimierte Ermächtigung der Exekutive zu eigener Rechtsetzung im Wege der Verordnung sowie ihre Wahrnehmung durch den Verordnungsgeber verbieten der Legislative nicht, ihre rechtsetzende Gewalt - wie hier im Zusammenhang mit den in Rede stehenden Regelungen geschehen - selbst auszuüben. Da es sich um von der Legislative übertragene Gewalt an die Exekutive handelt, wird, was auch die Möglichkeit jederzeitiger Aufhebung oder Änderung der Verordnungsermächtigung zeigt, eine daneben verbleibende originäre Zuständigkeit des Gesetzgebers jedenfalls nicht vollständig verdrängt. Das Gewaltenteilungsprinzip enthält deswegen in diesem Zusammenhang keine verfassungsrechtliche Schranke, welche durch die vom Landesgesetzgeber hier gewählte - im Übrigen weit verbreitete - Vorgehensweise überschritten würde.
Macht der Gesetzgeber - wie hier - von einer ihm verbliebenen eigenen originären Regelungszuständigkeit Gebrauch, so unterliegt er nicht den sich aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 70 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen ergebenden Grenzen, welche für die Ermächtigung des Verordnungsgebers bestehen.
Vgl. Sendler, a.a.O.
Vor diesem Hintergrund ist es unschädlich, wenn die streitige Neuregelung über den Rahmen hinaus ginge, der durch den Verordnungsgeber auf der Grundlage des bisherigen § 88 Satz 4 LBG NRW hätte geregelt werden dürfen. Daran ändert auch nichts, dass der Gesetzgeber mit der Änderung zugleich die Rückkehr zum Verordnungsrang ausgesprochen hat. Freilich muss er dann gewährleisten, dass der Verordnungsgeber seinerseits die vom Gesetzgeber geänderten Teile der Verordnung ändern kann.
Vgl. Schneider, a.a.O., Rn. 664; Sendler, a.a.O.
Dies ist vorliegend gewährleistet, weil der Landesgesetzgeber zeitgleich mit der Einführung des Selbstbehaltes bei Inanspruchnahme sog. Krankenhauswahlleistungen die bestehende Ermächtigung des Verordnungsgebers im Wege der Anfügung eines Satzes 5 an den § 88 Satz 4 LBG NRW entsprechend erweitert hat.
Einer zeitlich vorausgehenden Änderung der Verordnungsermächtigung bedurfte es in diesem Zusammenhang entgegen der Auffassung des Klägers nicht. Dies folgt schon daraus, dass der Gesetzgeber, wie ausgeführt, für eine Rechtsetzung, die er - wie vorliegend der Landesgesetzgeber - in Wahrnehmung seiner ihm grundgesetzlich eingeräumten Kompetenz - hier aus Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1 GG - vornimmt, keiner weiteren Ermächtigung zur Gesetzgebung bedarf. Die vom Kläger in diesem Zusammenhang herangezogene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Juli 1972 - 2 BvF 1/71 - (BVerfGE 34, 9) ist deshalb nicht einschlägig. Jener Entscheidung lag der Fall zugrunde, dass die grundgesetzliche Kompetenz zur Rechtsetzung (Art. 74 a GG) - die vorliegend für den Beklagten bereits aus Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1 GG folgt - noch nicht begründet war, als das streitige Gesetz (Erstes Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz) verkündet worden war.
Die "Entsteinerungsklausel" verstößt ihrerseits nicht gegen Verfassungsrecht. Sie trägt insbesondere dem Vorrang des Gesetzes ausreichend Rechnung. Denn sie räumt dem Verordnungsgeber gerade nicht das Recht ein, eine Norm mit Gesetzeskraft zu verändern. Die erlaubte Änderung bezieht sich vielmehr auf Regelungen, die (jedenfalls im Zeitpunkt einer künftigen Änderung) materiell keinen Gesetzesrang mehr haben sollen. Die Kompetenz des Gesetzgebers zu einer solchen Regelung erschließt sich aus seiner Befugnis, durch Gesetz die Exekutive zum Erlass untergesetzlicher Normen zu ermächtigen. Auch bei solchen Gesetzen kann der Gesetzgeber indes den Anwendungsbereich der Vorschrift ebenso wie ihren Inhalt näher bestimmen. Ihm steht es dabei auch frei, einzelnen Vorschriften bzw. einer Gruppe von Vorschriften, die in einem formellen Gesetz enthalten sind, eine Subsidiarität gegenüber bestimmten staatlichen Willensäußerungen niedrigeren Ranges in der Weise beizulegen, dass er etwa ihre zeitweilige oder regionale Ersetzbarkeit durch eine abweichende Rechtsverordnung im Gesetz selbst vorsieht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 1958 - 2 BvL 37/56 -, BVerfGE 8, 155 (171).
Generelle Bedenken gegen die Verwendung solcher gesetzgebungstechnischer Formen der Anwendungsbeschränkung von Gesetzen bestehen von daher nicht. Das Grundgesetz hat vielmehr ihre Existenz und damit ihre Zulässigkeit vorausgesetzt.
Vgl. auch Sendler, a.a.O., 2860.
Dem steht auch nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht in einer anderen Entscheidung,
Urteil vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 -, a.a.O.,
angeführt hat, der Gesetzgeber könne keine Rechtsverordnungen erlassen. Angesprochen sind damit allein die Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich bestimmter Handlungsformen zu bedienen, nicht aber die Kompetenz, durch formelles Gesetz eine Rechtsverordnung zu ändern und / oder die Legislative zugleich zu ermächtigen, die gesetzliche Regelung im Rahmen der bestehenden Verordnungsermächtigung im Verordnungswege zu verändern. Schließlich wird in jener Entscheidung hervorgehoben, dass dem Gesetzgeber nicht verwehrt sein kann, eine zunächst dem Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis wieder für sich in Anspruch zu nehmen.
Vgl. zu der Thematik auch Külpmann, a.a.O., 3438 m.w.N.
Davon abgesehen entspricht es einer verbreiteten Auffassung, dass "Entsteinerungsklauseln" so zu verstehen sind, dass sie die geänderten Rechtsverordnungen uno actu (erst) nach Ablauf einer logischen Sekunde vom Rang des formellen Gesetzes in denjenigen einer Rechtsverordnung herabstufen. Es wird mithin durch den Gesetzgeber nicht unmittelbar Verordnungsrecht geschaffen.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8.01 -, a.a.O.; Sendler, a.a.O., NJW 2001, 2859.
Ob sich (im Übrigen) aus dem Rechtsstaatsprinzip und der Rechtsschutzgarantie Grenzen für die Legislative ergeben, Regelungen, die auf Grund einer von ihr erteilten Ermächtigung durch Verordnung erfolgt sind, teilweise zu korrigieren und durch Normen zu ersetzen, die durch ein formelles Gesetz eingeführt werden, mag dahinstehen. Solche Grenzen wären nämlich allenfalls dann überschritten, wenn die (jedenfalls dem Anschein nach vorliegende) Aufspaltung einer Sachmaterie in Vorschriften mit Gesetzesrang und solche mit Verordnungsrang zu Rechtsunsicherheit und/oder zu einer unvertretbaren Verkürzung oder Beeinträchtigung des Rechtsschutzes führen würde.
Vgl. in diesem Zusammenhang Saarl. VerfGH, Urteil vom 17. Dezember 1996 - Lv 3/95 -, a.a.O., 449.
Das ist hier indes ersichtlich nicht der Fall. Art und Umfang der durch das Haushaltssicherungsgesetz erfolgten Beschränkung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen lassen sich unschwer den hier im Übrigen allesamt durch das Artikelgesetz getroffenen Regelungen entnehmen. Der dagegen mögliche Rechtsschutz ist nicht von geringerer Qualität als jener, der bei einer sogleich durch den Verordnungsgeber erfolgten Regelung bestünde. Für die Rechtmäßigkeit der in Rede stehenden gesetzlichen Änderung der Beihilfenverordnung unerheblich ist es im Übrigen, dass der Verordnungsgeber eine entsprechende Beihilferegelung erst hätte erlassen können, nachdem die Verordnungsermächtigung in Kraft getreten wäre.
3. Die streitige, am 1. Januar 1999 in Kraft getretene Regelung über die nur eingeschränkte Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für sog. Krankenhauswahlleistungen ist auch materiell mit höherrangigem Recht vereinbar.
Die materielle Verfassungsmäßigkeit einer Einschränkung der Beihilfefähigkeit von sog. Krankenhauswahlleistungen erschließt sich ohne Weiteres bereits aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgericht vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O., wonach - weitergehend - selbst der Ausschluss der Beihilfefähigkeit von sog. Krankenhauswahlleistungen, wie sie vorliegend in Rede stehen, verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, weil dieselben zur Gewährleistung einer medizinisch zweckmäßigen und ausreichenden Versorgung im Krankheitsfall nicht notwendig sind.
Dies stellt auch der Kläger im Grunde nicht mehr in Abrede. Er hebt zuletzt vielmehr nur noch hervor, dass jene Entscheidung ebenso wie die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 - zur Rechtmäßigkeit der im Beihilfesystem des Landes Niedersachsen eingeführten Kostendämpfungspauschale die von ihm aufgeworfenen Vorfragen (unzulässiges Zustandekommen der Beihilfenkürzung, Widersprüchlichkeit des Haushaltssicherungsgesetzes, Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung, fehlende Ermessensausübung durch die Exekutive, Neufassung der BVO vorzeitig erfolgt, fälschliche, zumindest irreführende Gesetzesüberschrift) nicht beantworteten. Er leitet ferner eine materielle Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden Bestimmungen allein noch aus einer Gesamtbetrachtung der Belastungen ab, die Beamte und Richter beim Zusammentreffen von Selbstbehalt bei Krankenhauswahlleistungen und Kostendämpfungspauschale treffen könnten. Dabei übersieht der Kläger allerdings, dass mit der Feststellung, die Inanspruchnahme sog. Krankenhauswahlleistungen gehe über eine zweckmäßige und ausreichende Versorgung eines Beamten und Richters im Krankheitsfall hinaus, auch jede rechtliche Relevanz für die von ihm geforderte Gesamtbetrachtung entfällt.
Die nur eingeschränkte Anerkennung der Beihilfefähigkeit der in Rede stehenden Krankenhauswahlleistungen verstößt nicht gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums i.S.d. Art. 33 Abs. 5 GG und ist auch sonst verfassungsrechtlich unbedenklich.
Entscheidend für diese Bewertung ist, dass die Inanspruchnahme der Wahlleistungen zur Gewährleistung einer medizinisch zweckmäßigen und ausreichenden Versorgung im Krankheitsfall nicht notwendig ist (a.) und sich weder aus der Fürsorgepflicht (b.) noch dem Alimentationsprinzip (c.) die Pflicht zur umfassenden Absicherung von Leistungen ableiten lässt, die solchermaßen nicht erforderlich sind. Es bestehen auch keine sonstigen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die getroffene Regelung (d.).
a) Die Inanspruchnahme sogenannter Krankenhauswahlleistungen ist zur Gewährleistung einer medizinisch zweckmäßigen und ausreichenden Versorgung im Krankheitsfall nicht notwendig. Bei stationärer Behandlung in einem Krankenhaus ist eine volle medizinische Versorgung auch dann gewährleistet, wenn auf Wahlleistungen verzichtet wird und lediglich allgemeine Krankenhausleistungen nach der geltenden Bundespflegesatzverordnung vom 26. September 1994 (BGBl. I S. 2750) zuletzt geändert durch Fallpauschalenänderungsgesetz vom 17. Juli 2003 (BGBl. I S. 1461, 1469) - BPflV - in Anspruch genommen werden. Nach § 2 Abs. 2 BPflV sind unter "allgemeinen Krankenhausleistungen" alle diejenigen voll und teilstationären Krankenhausleistungen zu verstehen, die im Einzelfall nach Art und Schwere der Erkrankung des Patienten für dessen medizinisch zweckmäßige und ausreichende Versorgung notwendig sind. Damit wird eine den heutigen Ansprüchen genügende und den Heilerfolg fördernde stationäre Behandlung gewährleistet.
Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - BvR 1053/98 -, a.a.O. mit weiteren Einzelheiten.
Der Kläger hat dem nichts Erhebliches entgegengesetzt. Die Feststellung, dass die Krankenhauswahlleistungen für eine ausreichende Krankenversorgung nicht zwingend notwendig sind, rechtfertigt es, Beihilfen für Aufwendungen dieser Art nur eingeschränkt zu gewähren. Einem Beamten und Richter ist gegenwärtig nicht mehr zu gewährleisten, als das, was nach der Bundespflegesatzverordnung den Mitgliedern der gesetzlichen Krankenversicherung entsprechend dem Inhalt ihrer versicherungsrechtlichen Ansprüche als medizinisch gebotene Behandlung garantiert wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.
b) Der Dienstherr schuldet aus der Fürsorgepflicht als hergebrachtem Grundsatz des Berufsbeamtentums den Beamten (nur) Vorkehrungen zur Abdeckung der Kosten einer medizinisch erforderlichen Behandlung im Krankheitsfall unter Berücksichtigung zumutbarer Eigenvorsorge. Der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten darf bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen durch Krankheits-, Pflege-, Geburts- oder Todesfälle nicht gefährdet sein. Ob der Dienstherr diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge, über Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise erfüllt, bleibt von Verfassungs wegen seiner Entscheidung überlassen. Das bestehende Beihilfesystem ist verfassungsrechtlich deshalb nicht verbürgt. Entscheidet sich der Dienstherr allerdings, seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung von Beihilfen nachzukommen, die zu der aus der gewährten Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge ergänzend hinzutreten, so muss er gewährleisten, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt. Dieser ist vielmehr von notwendigen Aufwendungen, die nicht durch die Besoldung abgedeckt sind, in angemessenem Umfang freizustellen. Dem genügt allerdings ein Beihilfesystem, das (nur) Aufwendungen für allgemeine Krankenhausleistungen uneingeschränkt als beihilfefähig anerkennt, die Beihilfefähigkeit entsprechender Aufwendungen also auf das Maß des medizinisch Gebotenen beschränkt und darüber hinaus gehende - solchermaßen nicht notwendige Aufwendungen - nur eingeschränkt als beihilfefähig anerkennt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - a.a.O., m.w.N. zur ständigen Rechtsprechung des BVerfG.
Der Umstand, dass im bisherige Beihilfesystem die streitigen Wahlleistungen in vollem Umfang als beihilfefähig anerkannt waren und nunmehr (nur) ein begrenzter Selbstbehalt eingeführt worden ist, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Auf einen bestimmten - von Verfassungs wegen zu wahrenden - Beihilfestandard oder Besitzstand kann der Beamte sich in diesem Zusammenhang nicht berufen. Ein solcher Mindeststandard, der über die Gewährleistung medizinisch notwendiger Leistungen hinausginge, ist weder in Bezug auf die Verhältnisse in Nordrhein- Westfalen noch in Form eines bundeseinheitlichen Beihilfestandards festzustellen. Das beklagte Land ist deswegen auch nicht gehalten, im Zusammenhang mit seiner beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht, namentlich mit Rücksicht auf die durch Bundesgesetz geregelte Alimentation der Beamten und Richter einen derartigen Mindeststandard zu beachten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O., m.w.N. auch zu der abweichende bisherigen Rechtsprechung des BVerwG, Beschluss vom 28. November 1991 - 2 N 1.89 -, BVerwGE 89, 207; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, S. 7 a. U.
Im Übrigen greift der Vergleich zu den Beihilferegeln in anderen Ländern schon deshalb nicht mehr, weil die Länder Berlin, Brandenburg, Bremen Hamburg, Niedersachsen und Schleswig-Holsein die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für stationäre Wahlleistungen inzwischen ausgeschlossen haben und im Bund und in den übrigen Ländern mit Ausnahme von Baden-Württemberg in Bezug auf die streitigen Krankenhauswahlleistungen ein Eigenbehalt in unterschiedlicher Höhe vorgesehen ist.
c) Aus dem Alimentationsprinzip folgt keine weitergehende Gewähr. Danach ist der Gesetzgeber verpflichtet, für den amtsangemessenen Unterhalt des Beamten und seiner Familie zu sorgen. Die amtsangemessene Alimentation mag dabei auch die Kosten für eine Krankenversicherung abdecken müssen, welche zur Abwendung krankheitsbedingter Belastungen erforderlich sind, die durch Leistungen aufgrund der Fürsorgepflicht aber nicht abgedeckt werden. Anzuknüpfen ist auch hier allein an die Absicherung von angemessenen Aufwendungen, die im Krankheitsfall notwendig entstehen, d.h. solchen, auf deren Inanspruchnahme der Beamte und Richter zumutbar nicht zu verzichten vermag.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.; zu den Einzelheiten des Spannungsverhältnisses von Fürsorgepflicht und Alimentationsprinzip in diesem Zusammenhang auch: OVG NRW, Urteil vom 12. November 2003 - 1 A 4755/00 -.
Deshalb kann eine verfassungswidrige Lücke in der amtsangemessenen Alimentation durch die finanziellen Einbußen, die ein Beamter/Richter dadurch erfährt, dass er Wahlleistungen in Anspruch nimmt oder eine auch den Selbstbehalt bei Wahlleistungen umfassende Krankenversicherung in Form einer Tagegeldversicherung abschließt, im Grunde nicht entstehen. Denn es handelt sich gerade nicht um eine im Krankheitsfall unvermeidbare Erhöhung der Belastung des Beamten und Richters. Es ist ihm vielmehr zumutbar, auf diese zu verzichten. Eine notwendige und zweckmäßige Krankenversorgung wird schon bei Inanspruchnahme der allgemeinen Krankenhausleistungen gewährleistet. Die genannten finanziellen Einbußen des Beamten und Richters stellen sich also als bloße Kehrseite seiner Freiheit dar, seine Dienstbezüge so zu verwenden wie er möchte. Die bei Inanspruchnahme von Wahlleistungen regelmäßig höheren Belastungen sind deswegen für die Frage der Betroffenheit der amtsangemessenen Alimentation grundsätzlich unerheblich.
Der Beamte/Richter ist also darauf zu verweisen, dass er entweder auf die Inanspruchnahme von Wahlleistungen verzichtet oder aber eigenständig Vorsorge durch Abschluss einer Versicherung trifft. Eine solche Vorsorge ist durch den Abschluss einer (erweiterten) Krankenhaustagegeldversicherung möglich. Daran ändert nichts, dass die Tagegeldversicherung üblicherweise nicht der Abdeckung von Behandlungskosten dient, sondern zur Abdeckung anderweitiger bei einem Krankenhausaufenthalt entstehender Kosten abgeschlossen wird.
Da die streitige Beihilferegelung Beihilfen zu allgemeinen Krankenhausleistungen unverändert gewährleistet, verstößt sie durch die Eigenbeteiligung an weitergehenden Leistungen also weder unmittelbar noch mittelbar gegen das Alimentationsprinzip. Damit besteht auch keinerlei Anlass, in vorliegende Betrachtung die (weitere) Belastung von Beamten und Richtern einzubeziehen, welche durch die zum 1. Januar 1999 ebenfalls in Kraft getretene Kostendämpfungspauschale entstanden ist und die in Bezug auf den Kläger in dem Verfahren 1 A 4753/00 in Streit steht. Jene Belastung fällt notwendigerweise an, während die Kürzung nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 lit. a) BVO erst aufgrund eines freiwilligen Entschlusses zum Tragen kommt, dann nämlich, wenn der Beamte oder Richter bessere als die allgemein angemessenen Leistungen in Anspruch nehmen möchte.
d) Die streitige Neuregelung des § 4 Abs. 1 Nr. 2 lit. a) BVO ist auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
Der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz verbietet, wesentlich Gleiches willkürlich ungleich und wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz liegt vor, wenn der Gesetzgeber Übereinstimmungen oder Unterschiede der zu ordnenden Lebensverhältnisse nicht berücksichtigt, die so bedeutsam sind, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise hätten beachtet werden müssen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.
Dies zugrunde gelegt war eine weitergehende Differenzierung der Eigenbeteiligung nach Familienstand, Kinderzahl und Alter verfassungsrechtlich nicht zwingend geboten; die unterschiedlichen Auswirkungen der Neuregelung auf die Beihilfeberechtigten fordern keine Ausnahmen oder Einschränkungen der Eigenbeteiligung. Den Unterschieden wird bereits im Besoldungsrecht Rechnung getragen, indem es Alter, Familienstand und Kinderzahl des Beamten bei der Besoldung durch die Dienstaltersstufen und den Familienzuschlag berücksichtigt. Im Beihilferecht wird den Unterschieden dadurch Rechnung getragen, dass für Familienangehörige unterschiedliche Bemessungssätze gelten. Damit ist der Schutz der Familie aus Art. 6 Abs. 1 GG hinreichend beachtet.
Zumal im Hinblick auf den - mit geringem Aufwand absicherbaren - Umfang der Selbstbeteiligung fehlt auch jeglicher Anhalt für die Befürchtung des Klägers, der eingeführte Selbstbehalt für Krankenhauswahlleistungen führe zu einer willkürlichen Zweiklassen-Beihilfe.
Es stellt ferner offensichtlich keinen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz dar, wenn nur diejenigen Beamten/Richter belastet werden, die tatsächlich erkrankt sind und die Wahlleistungen in Anspruch nehmen.
Die Überlegungen des Klägers in diesem Zusammenhang, dass es sich bei dieser Belastung materiell um eine Steuer handele, deren Anknüpfung an eine durch Krankheit bedingt Belastung schon unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) unzulässig sei, liegt neben der Sache. Der in § 4 BVO geregelte Selbstbehalt betrifft - wie im Fall des in § 12 a BVO geregelten Beitrags zu Kostendämpfung - lediglich eine Begrenzung des dem Grunde nach bestehenden Anspruchs auf Beihilfe, stellt indes ebenso wenig wie die Kostendämpfungspauschale eine Steuer dar.
Vgl. zur Kostendämpfungspauschale OVG NRW, Urteil vom 12. November 2003 - 1 A 4755/00 -.
Denn bei der streitigen Eigenbeteiligung an Krankenhauswahlleistungen handelt es sich schon nicht um eine den beihilfeberechtigten Beamten und Richtern hoheitlich auferlegte Leistungspflicht. Den Beamten/Richtern wird auch bei materieller Betrachtungsweise gerade keine Geldleistung abverlangt. Die streitige Vorschrift regelt lediglich den Umfang der Beihilfefähigkeit von bestimmten Aufwendungen.
Die Einführung des Selbstbehalts bei Inanspruchnahme von Krankenhauswahlleistungen verletzt ferner nicht den Grundsatz des Vertrauensschutzes, der im Beamtenverhältnis seine eigene Ausprägung erfahren hat und dem Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG zugerechnet werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, a.a.O.; BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.; SaarlVerfGH, Urteil vom 17. Dezember 1996 - Lv 3/95 -, a.a.O.
Die betroffenen Beamten und Richter durften insbesondere nicht ohne Weiteres auf den unveränderten Fortbestand der bisherigen Regelung zur Beihilfefähigkeit von Krankenhauswahlleistungen vertrauen. Vor dem Hintergrund der bereits in der Vergangenheit erfolgten Änderungen des Beihilfenrechts, die namentlich in Bezug auf die Erstattungsfähigkeit und den Erstattungsumfang für bestimmte Aufwendungen vorgenommen worden waren, hatten die Beihilfeberechtigten vielmehr mit weiteren Änderungen zu rechnen. Dies gilt gerade auch im Hinblick auf Beihilfen für Wahlleistungen im Rahmen von stationären und teilstationären Behandlungen. Denn die Frage der Beihilfefähigkeit solcher Leistungen wird schon seit Jahren diskutiert. Zudem war die Beihilfefähigkeit der einschlägigen Aufwendungen in anderen Ländern (Bremen, Hamburg, Saarland, Berlin) bereits vor der hier zum 1. Januar 1999 in Kraft getretenen Regelung ausgeschlossen worden.
Eine andere Beurteilung wäre - auch unter dem Gesichtspunkt des ebenfalls aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Rückwirkungsverbotes - allenfalls dann angezeigt, wenn eine Eigenbeteilung an Aufwendungen für Wahlleistungen in Streit stünde, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Regelung bereits entstanden waren und hinsichtlich deren nachträglich ein Selbstbehalt abverlangt worden wäre. Die Überlegungen zu einer derartigen hypothetischen Fallgestaltung bedürfen vorliegend allerdings keiner weiteren Vertiefung. Die daraus etwa ableitbare besondere (Rückwirkungs-)Problematik stellt sich im Fall des Klägers tatsächlich nicht. Denn die hier einschlägige Rechtsänderung gilt nach Art. III Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes vom 17. Dezember 1998 nur für Aufwendungen, die nach dem 31. Dezember 1998 entstanden sind. Und die hier geltend gemachten Aufwendungen sind ausschließlich auf Wahlleistungen zurückzuführen, die erst nach Einführung des Selbstbehaltes (im Verlaufe des Jahres 2000) in Anspruch genommen worden sind.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 132 Abs. 2 VwGO, 127 BRRG); der Entscheidung liegen keine grundsätzlich klärungsbedürftigen Rechtsfragen zugrunde. Die aufgeworfene Frage der Zulässigkeit des gesetzestechnischen Vorgehens des Landesgesetzgebers beantwortet sich ohne weiteres aus den grundgesetzlichen Kompetenzvorschriften einerseits und den gesetzlichen Grundlagen für eine Normgebung des Verordnungsgebers andererseits sowie aus der einschlägigen, vorstehend im Einzelnen angeführten höchstrichterlichen Rechtsprechung. In Bezug auf die weiteren - im wesentlichen materiellen - Fragestellungen ist ebenfalls kein Klärungsbedarf ersichtlich; diese sind insbesondere durch die Entscheidungen des Bundesverfassungsgericht vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - , a.a.O., und des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 - hinreichend geklärt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO
§ 74 a GG
§ 2 BVO
§ 4 BVO
§ 88 LBG NRW
§ 47 VwGO
§ 12 a BVO
§ 26 BPflV
§ 167 VwGO
§ 4 Abs. 1 Nr. 2 der Beihilfenverordnung
§ 88 Satz 4 des Landesbeamtengesetzes
§ 13 Abs. 9 BVO
§ 88 Satz 4 LBG NRW
§ 88 Satz 5 LBG NRW
§ 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO
§ 2 Abs. 2
BPflV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 4 der Verordnung
§ 4 Abs. 1 Nr. 2 lit. a) der Verordnung
§ 4 Abs. 1 Satz 1
des Landesrichtergesetzes
Art.
70 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 100 GG
Art. 33
Abs. 5 GG
Art. 6 GG
Art. 70 Abs. 1, 72
Abs. 1 GG
Art. 74 a Abs. 1 GG
Art. 73 Nr. 8 GG
Art. 74 a Abs. 4 Satz 1
GG
Art. 72 Abs. 2 GG
Art. 80 GG
Art.
80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1 GG
Art. 74 a GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1
GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 62, 354
NJW 2001,
2859
BVerfGE 22, 330
NVwZ-RR
1997, 449
NJW 2003, 2039
NVwZ 2003, 730,

50
NJW 2002, 3436
BVerfGE 34, 9
BVerfGE 8, 155
BVerwGE 89, 207
2 BvL 12/79
2 BvR 1053/98
2
BvR 1053/98
2 C 36.02
2
BvL 8/99
2 C
36.02
2 LB 3367/01
2 BvR
1053/98
3 K 1122/99
2
BvL 7/64
4 CN 8.01
2 BvL 7/64
2 BvF 1/71
2 BvL
37/56
2 N
1.89
1
A 4755/00
1 A 4753/00
1 A 4755/00