Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-01-14, Aktenzeichen 19 K 4687/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2011:0114.19K4687.10.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der ablehnende Bescheid des Landesamtes für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei Nordrhein-Westfalen vom 30.06.2010 rechtswidrig war.
Die Kosten des Verfahrens trägt das beklagte Land.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die im Jahre 1976 geborene Klägerin schloss im September 2003 ein Studium der "Verwaltungswissenschaft" an der Universität Potsdam mit der Diplomprüfung ab; im Anschluss daran absolvierte sie bei dem Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen eine Referendarausbildung, die sie am 28.03.2006 mit der "Zweiten Prüfung (Staatsprüfung)" für den höheren allgemeinen Verwaltungsdienst abschloss.
Unter dem 20.05.2010 bewarb sich die Klägerin als "Direkteinsteigerin" für den höheren Polizeivollzugsdienst des beklagten Landes. In einer vom Innenministerium NRW herausgegebenen Ausschreibung für den Einstellungstermin 01.10.2010 heißt es auszugsweise:
"Die Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen bietet Volljuristinnen/Volljuristen, die beide Staatsexamina abgelegt haben (davon mindestens ein Staatsexamen mit der Note "befriedigend" oder besser) die Einstellung in den höheren Polizeivollzugsdienst (Laufbahnabschnitt III) im Eingangsamt als Polizeirätin bzw. Polizeirat unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe an. ...."
Nachdem der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme zu einer beabsichtigten Ablehnung ihrer Bewerbung gegeben worden war, lehnte das Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: LAFP) mit Bescheid vom 30.06.2010 eine Einstellung der Klägerin in den höheren Polizeivollzugsdiensts ab, weil sie nicht über die beiden juristischen Staatsexamina verfüge; Bewerber, die die Zweite Prüfung (Staatsprüfung) für den höheren allgemeinen Verwaltungsdienst abgelegt hätten - wie die Klägerin -, fänden bei der diesjährigen Ausschreibung keine Berücksichtigung.
Die Klägerin hat rechtzeitig Klage erhoben.
Sie ist der Ansicht, dass die Ablehnung ihrer Bewerbung allein unter Hinweis darauf, dass sie (lediglich) über den Abschluss der großen Zweiten Prüfung (Staatsprüfung) für den höheren allgemeinen Verwaltungsdienst verfüge, rechtswidrig sei und sie in ihren Grundrechten verletze. Nach der "Laufbahnverordnung der Polizei" sei formale Voraussetzung für eine Einstellung in den höheren Polizeivollzugsdienst das Bestehen der beiden juristischen Staatsexamina oder das Bestehen der Zweiten Prüfung (Staatsprüfung) für den höheren allgemeinen Verwaltungsdienst. Sie erfülle diese formale Vorbildung.
Soweit das beklagte Land darauf hinweise, dass es darauf ankomme, dass die sog. Direkteinsteiger in den höheren Polizeivollzugsdienst im Rahmen der Einführungsphase über den gleichen Vorbildungs- und Wissenstand verfügten, sei dies keine tragfähige Begründung für die Ablehnung ihrer Bewerbung, weil dies den Vorgaben der "Laufbahnverordnung der Polizei" widerspreche. Zudem würden auch in dem von ihr absolvierten Verwaltungsreferendariat die vom beklagten Land genannten Rechtsgebiete (Strafrecht; Strafprozessrecht; Polizei- und Ordnungsrecht; Versammlungs- und Vereinsrecht) vermittelt.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der ablehnende Bescheid des Landesamtes für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei Nordrhein-Westfalen vom 30.06.2010 rechtswidrig war.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es hält die Ablehnung der Bewerbung der Klägerin aus den im Bescheid vom 30. Juni 2010 genannten Gründen für rechtmäßig und erläutert, dass die Ausschreibung für die Einstellung von Direkteinsteigern in den höheren Polizeivollzugsdienst des Landes Nordrhein-Westfalen für den Einstellungstermin 1. Oktober 2010 - wie auch bereits 2007/2008 - zu Recht die Beschränkung auf Volljuristen enthalten habe. Die Einstellung von Bewerbern stehe im pflichtgemäßen Ermessen, bei dessen Ausübung sich das Land davon habe leiten lassen, dass es für die Einführungsphase für die Direkteinsteiger für den höheren Polizeivollzugsdienst um die Bildung einer homogenen Gruppe mit gleicher Vorbildung in den polizeirelevanten Rechtsgebieten (Strafrecht; Strafprozessrecht; Polizei- und Ordnungsrecht; Versammlungs- und Vereinsrecht) gehe. Im Verwaltungsreferendariat liege der Schwerpunkt unter anderem auf allgemeinem Verwaltungsrecht und weniger auf den polizeirelevanten Fachgebieten. Es sei daher langjährige Praxis, den Zugang zum Auswahlverfahren für den Laufbahnabschnitt III auf Volljuristen zu begrenzen.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des beklagten Landes ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO wegen der nach Klageerhebung eingetretenen Erledigung zulässig.
Die Klägerin kann eine Einstellung in den höheren Polizeivollzugsdienst des beklagten Landes zum 01.10.2010 nicht mehr mit einer Verpflichtungsklage erreichen: Der Einstellungstermin ist verstrichen; unabhängig davon, dass ein nachträglicher Einstieg in die Einführungsphase für Direkteinsteiger in den höheren Polizeivollzugsdienst wegen der strukturierten und starren Gliederung der Ausbildung (vgl. die "Richtlinie über die Einführungsphase für den Direkteinstieg in den höheren Polizeivollzugsdienst" [Runderlass des Innenministeriums NRW vom 15.04.2010 - 45 - 37.12.05 -]) nicht mehr möglich erscheint, scheidet ein solcher schon deshalb aus, weil nach der Darstellung des Vertreters des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung am 14.01.2011 im Einstellungsjahrgang zum 01.10.2010 alle Stellen besetzt sind.
Der Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage steht nicht entgegen, dass das ursprüngliche Verpflichtungsbegehren (auf Einstellung in den höheren Polizeivollzugsdienst zum 01.10.2010) wegen fehlender Spruchreife in zulässiger Weise lediglich als Bescheidungsklage verfolgt werden konnte; aus der analogen Anwendbarkeit des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auf die Verpflichtungsklage folgt, dass diese Anwendung auch auf das gemäß § 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO nur auf Bescheidung gerichtete Verpflichtungsbegehren ermöglicht werden muss. Das bedeutet, dass in Fällen, in denen das Verpflichtungsbegehren im Zeitpunkt der Erledigung (hier: 01.10.2010) wegen fehlender Spruchreife nur auf Bescheidung gerichtet werden konnte, im Wege der Fortsetzungsfeststellungsklage die Feststellung begehrt werden kann, dass der ablehnende Bescheid rechtswidrig war, mithin, dass das beklagte Land zur Bescheidung verpflichtet war;
vgl. BVerwG, Urteil vom 25.07.1985 - 3 C 25/84 -, BVerwGE 72,38 = NJW 1986, 796.
Die Klägerin besitzt auch das für die begehrte Feststellung erforderliche Rechtsschutzinteresse: Sie muss befürchten, dass das beklagte Land bei zukünftigen Entscheidungen über ihre Bewerbung um Einstellung in den höheren Polizeivollzugsdienst seine negative Entscheidung - Ablehnung wegen Nichtvorliegens der beiden juristischen Staatsexamina - wiederholt. Das beklagte Land hat schriftsätzlich ausgeführt, dass es "langjährige Praxis" sei, den Zugang zum Auswahlverfahren für die Einstellung in den höheren Polizeivollzugsdienst für Direkteinsteiger auf Volljuristinnen und Volljuristen zu begrenzen. Es ist nicht erkennbar, dass das beklagte Land von dieser Praxis, die sich nach seiner Darstellung offenkundig bewährt hat, in Zukunft abweichen wird.
Die Klage ist auch begründet.
Der die Bewerbung der Klägerin ablehnende Bescheid des LAFP vom 30.06.2010 war rechtswidrig; das beklagte Land durfte der Klägerin für ihre Einstellung als Direkteinsteigerin in den höheren Polizeivollzugsdienst nicht entgegenhalten, dass sie nicht über die zweite juristische Staatsprüfung verfüge.
Nach § 4 Abs. 4 der "Laufbahnverordnung der Polizei" (vom 04.01.1995 [GV. NRW 1995, 42], zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 28.08.2009 [GV NRW S. 442]) - LVOPol - besitzen Beamtinnen und Beamte, die in den Laufbahnabschnitt III eingestellt werden, die Befähigung für diesen Laufbahnabschnitt durch das Bestehen der zweiten juristischen Staatsprüfung oder der zweiten Prüfung (Staatsprüfung) für den höheren allgemeinen Verwaltungsdienst; § 18 Abs. 1 Nr. 3 LVOPol bestimmt, dass in den Laufbahnabschnitt III eingestellt werden kann, wer ... die zweite juristische Staatsprüfung oder die zweite Prüfung (Staatsprüfung) für den höheren allgemeinen Verwaltungsdienst bestanden hat. Mit diesen Vorgaben hat der Verordnungsgeber im Sinne eines verbindlichen Anforderungsprofils eine formale Voraussetzung für die (unmittelbare) Einstellung in den Laufbahnabschnitt III des Polizeivollzugsdienstes aufgestellt; die Klägerin erfüllt - unstreitig - diese formale Voraussetzung, weil sie im März 2006 die zweite Prüfung (Staatsprüfung) für den höheren allgemeinen Verwaltungsdienst abgelegt hat, nachdem sie zuvor an der Universität Potsdam ein Studium der Verwaltungswissenschaften absolviert hatte.
Die Begründung des beklagten Landes, wie sie im ablehnenden Bescheid des LAFP vom 30.06.2010 und auch schriftsätzlich im Klageverfahren zum Ausdruck kommt, die Klägerin von vorneherein, d.h. ohne inhaltliche Prüfung der Bewerbung, aus dem Bewerberfeld für einen Direkteinstieg in den höheren Polizeivollzugsdienst auszuscheiden, weil sie nicht die beiden juristischen Staatsexamina absolviert habe und es nicht auf das Bestehen der zweiten Prüfung (Staatsprüfung) für den höheren allgemeinen Verwaltungsdienst ankomme, steht mit den rechtlichen Vorgaben der "Laufbahnverordnung der Polizei" nicht in Einklang; die Ermessensentscheidung über die Einstellung geht damit von einer sachfremden Erwägung aus.
Die zitierten alternativen Voraussetzungen in §§ 4 Abs. 4, 18 Abs. 1 Nr. 3 LVOPol stellen tatbestandliche Einstellungsvoraussetzungen dar, die nicht der Disposition des beklagten Landes im Rahmen eines konkreten Einstellungsverfahrens unterfallen. Der Verordnungsgeber hat ausdrücklich auch Absolventen der zweiten Prüfung (Staatsprüfung) für den höheren allgemeinen Verwaltungsdienst als geeignet für eine Einstellung in den höheren Polizeivollzugsdienst angesehen; wenn diese Einstellungsvoraussetzung erfüllt ist, hat ein Bewerber / eine Bewerberin - wie die Klägerin - einen Anspruch darauf, dass die Bewerbung inhaltlich geprüft wird und das beklagte Land über die Bewerbung - nach Vorliegen der sonstigen tatbestandlichen Voraussetzungen - im Ermessenswege darüber entscheidet. Mit einer generellen Nichtberücksichtigung von Absolventen der zweiten Prüfung (Staatsprüfung) für den höheren allgemeinen Verwaltungsdienst, wie sie in der Stellenausschreibung des Innenministeriums NRW für den Einstellungstermin 01.10.2010 sowie in dem ablehnenden Bescheid des LAFP vom 30.06.2010 formuliert ist, bringt das beklagte Land zum Ausdruck, dass es diese Bewerber generell als nicht für den höheren Polizeivollzugsdienst geeignet hält. Dies steht im Widerspruch zu den verbindlichen Vorgaben des Verordnungsgebers.
Entgegen der Ansicht des beklagten Landes stellt es keine zulässige Ermessenserwägung dar, in einem konkreten Einstellungsverfahren den Bewerberkreis von vorneherein auf solche Personen zu beschränken, die beide juristische Staatsexamina bestanden haben. Die Frage der Vorbildung und damit des Zugangs zum Auswahlverfahren für den direkten Einstieg in den höheren Polizeivollzugsdienst, wie sie in den §§ 4 Abs. 4, 18 Abs. 1 Nr. 3 LVOPol niedergelegt ist, ist gerade keine im Rahmen der Ermessensausübung zu treffende Entscheidung, sondern dieser auf der Tatbestandsseite als allgemeines und konstitutives "Anforderungsprofil" vorgelagert.
Auf die in der mündlichen Verhandlung zitierten Entscheidungen des OVG Bremen
Beschluss vom 28.01.2009 - 2 B 479/08 - und Beschluss vom 03.05.2010 - 2 B 315/09 - (jeweils juris)
kann das beklagte Land seine Entscheidung nicht stützen. Die genannten Entscheidungen betreffen die zulässig anzustellenden Ermessenserwägungen im Rahmen einer konkreten Auswahlentscheidung zur Besetzung einer Beförderungsstelle, während es vorliegend um die Einstellung in den höheren Polizeivollzugsdienst geht, für die in den §§ 4 Abs. 4, 18 Abs. 1 Nr. 3 LVOPol der Verordnungsgeber ein verbindliches Anforderungsprofil vorgegeben hat; dieses ist im Rahmen einer konkreten Einstellungsentscheidung nicht mehr disponibel.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; Die Vollstreckbarkeitsentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 72,38
NJW 1986, 796
3 C 25/84
2 B 479/08
2 B 315/09