Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-06-18, Aktenzeichen 2 L 115/06

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald - 2. Kammer - vom 7. März 2006 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Klägerin begehrt die Feststellung der Unwirksamkeit eines Gemeindevertretungsbeschlusses mit dem sie als Gemeindevertreterin wegen der Besorgnis der Befangenheit ausgeschlossen worden war.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 7. März 2006 abgewiesen. Die Beklagte sei zu Recht von einem Mitwirkungsverbot der Klägerin bei der Beschlussfassung über die Änderung der Friedhofssatzung ausgegangen. Der Ehemann der Klägerin sei als Steinmetz Angehöriger im Sinne des § 20 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 5 Nr. 2 VwVfG M-V. Es habe - so das Verwaltungsgericht - ein individuelles Sonderinteresse der Klägerin an dem Gegenstand der Beratung und Beschlussfassung über die Friedhofssatzung der Stadt N. bestanden. Gegenstand der Satzungsänderung war u.a. ein Zulassungsverfahren von Steinmetzen für ein Tätigwerden auf dem Friedhof.
Der dagegen gerichtete Zulassungsantrag der Klägerin bleibt ohne Erfolg.
Ob der Prozessbevollmächtigte der Klägerin postulationsfähig i.S. des § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist, kann dahingestellt bleiben. Zwar ist er Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule i.S. des § 1 Hochschulrahmengesetzes; ob er aber die Befähigung zum Richteramt hat - § 7 DRiG ist nur für ordentliche Professoren der Rechte an Universitäten einschlägig - ist weiter offen (vgl. Schmidt-Räntsch, DRiG, 6. Aufl. 2009, § 7 Rn. 4 f.).
Jedenfalls sind die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht hinreichend dargelegt bzw. liegen nicht vor.
1. Dies gilt zunächst für den zur Begründung des Zulassungsantrags aufgeführten Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Ein auf den Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützter Zulassungsantrag muss sich mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen und im einzelnen darlegen, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen diese ernstlichen Zweifeln bezüglich ihrer Richtigkeit begegnen. Die Begründung des Zulassungsantrags muss an die tragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts anknüpfen und aufzeigen weshalb sich diese aus der Sicht des Zulassungsantragstellers nicht als tragfähig erweisen bzw. aus welchen rechtlichen oder tatsächlichen Gründen die angefochtene Entscheidung unrichtig sein soll und geändert werden muss. Dies erfordert eine Prüfung, Sichtung und rechtliche Durchdringung des Streitstoffs und damit eine sachliche Auseinandersetzung mit den Gründen der erstinstanzlichen Entscheidung. Der Zulassungsantragsteller muss sich insofern an der Begründungsstruktur des angefochtenen Urteils orientieren. Geht er auf eine Erwägung nicht ein, kann das Oberverwaltungsgericht diese nicht von sich aus in Zweifel ziehen. Diese Anforderungen an die Begründung eines Zulassungsantrags sind für den Zulassungsantragsteller auch zumutbar. Mit Blick auf den Vertretungszwang ist sichergestellt, dass Zulassungsantragsteller rechtskundig vertreten sind (vgl. Beschl. des Senats v. 12.11.2008 - 2 L 138/08 -, m.w.N.).
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung können schon dann vorliegen, wenn sich die Erfolgsaussichten eines Berufungsverfahrens nicht abschließend übersehen lassen, die Begründung des Zulassungsantrags aber die Einsicht vermittelt, der beabsichtigten Berufung seien durchaus hinreichende Erfolgsaussichten zuzusprechen. Die Zulassung ist dagegen zu versagen, wenn sich die vom Zulassungsantragsteller geäußerten Zweifel ohne Weiteres ausräumen lassen (vgl. Beschl. des Senats v. 12.11.2008 - 2 L 138/08 -, m.w.N.).
Gemessen an dem vorstehend erläuterten Maßstab bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Soweit mit der Beschwerde vorgetragen wird, es bestünden keine Vorteile für den Ehemann der Klägerin im Hinblick auf die in der Friedhofssatzung normierten Zulassungsvoraussetzungen, weil der Grundsatz der Gewerbefreiheit ein Ermessen der Verwaltung bei der Zulassung von Steinmetzen ausschließe, wird die abstrakte Einflussnahmemöglichkeit eines Stadtvertreters im Rahmen der Beschlussfassung über kommunale Satzungen verkannt.
So ist bereits allgemein anerkannt, dass ein Friedhofsträger eine gewerbliche Betätigung auf dem Friedhof grundsätzlich von einer Zulassung abhängig machen kann (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 24.06.2002 - 1 S 2785/00 -, zit. juris Rn. 36). Im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Garantie der Berufsfreiheit sind zwar die Beschränkungen der gewerblichen Tätigkeit an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Soweit - wie hier - Berufsausübungsregelungen durch eine Satzung getroffen werden, sind diese aber mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn sie auf sachlichen Erwägungen zum Schutze des Gemeinwohl beruhen und keine unverhältnismäßige Einschränkung der Berufsausübung mit sich bringen (vgl. BVerfGE 94, 372, 389 ff.; 99, 202, 211).
Bereits dieser Rahmen macht deutlich, dass der Beklagten im Rahmen der Beschlussfassung über die Änderung ihrer Friedhofssatzung durchaus auch im Hinblick auf den Grundsatz der Gewerbefreiheit ein Entscheidungsrahmen zur Verfügung steht. Auf dessen Ausfüllung kann der einzelne Stadtvertreter - jedenfalls bei abstrakter Betrachtung - Einfluss nehmen. Eine Bevorzugung des Ehemanns der Klägerin ist daher entgegen dem Vorbringen der Rechtsmittelführerin - jedenfalls theoretisch - nicht ausgeschlossen. Darüber hinaus weist die Beklagte zutreffend darauf hin, dass die kommunalverfassungsrechtlichen Mitwirkungsverbote nicht nur der Verhinderung materiell-rechtlich zulässiger Entscheidungen innerhalb eines Entscheidungsrahmens dienen. Vielmehr sollen sie gerade vor einer Einflussnahme Mitwirkender schützen, die sich in materiell-rechtlich unzulässigen Ergebnissen widerspiegeln könnten.
2. Auch der weiter geltend gemachte Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO greift hier nicht durch.
Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache dann zu, wenn sie in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht eine Frage aufwirft, die im Rechtsmittelzug entscheidungserheblich und fallübergreifender Klärung zugänglich ist und deren Klärung der Weiterentwicklung des Rechts förderlich ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.01.2009 - 1 BvR 2524/06; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 12.02.1998 - 1 M 17/98, NVwZ-RR 1998, 597 m.w.N.). Im Antrag auf Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung ist die Rechtsfrage, die grundsätzlich geklärt werden soll, zu bezeichnen und zu formulieren. Es ist substantiiert näher zu begründen, warum sie für grundsätzlich und klärungsbedürftig gehalten wird und weshalb die Rechtsfrage erheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten ist. Diesen Anforderungen genügt das Zulassungsvorbringen nicht. In der Zulassungsschrift wird schon nicht aufgezeigt, warum die aufgeworfene Frage für klärungsbedürftig gehalten wird. Die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache kann mit bloßen Angriffen gegen die Rechtsauffassung der Vorinstanz nicht dargelegt werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.02.1990 - 5 B 95/89, zit. nach juris; Beschl. des Senats v. 10.10.2005 - 2 L 303/04 -).
Die klägerische Behauptung, die Mitwirkung von Stadtvertretern am demokratischen Entscheidungsprozess einer Kommune sei ein hohes Gut, das nicht leichtfertig ausgehöhlt werden dürfe, vermag für sich gesehen dem Darlegungserfordernis des § 124a Abs. 4 S. 4 VwGO nicht gerecht zu werden. Das Verwaltungsgericht hat lediglich den überwiegend in der Rechtsprechung vertretenen materiellen Unmittelbarkeitsbegriff verwendet - den die Klägerin ausdrücklich anerkennt - und im Übrigen willkürfrei eine Subsumtion im Einzelfall vorgenommen. Weitergehende grundsätzliche Rechtssätze sind der Entscheidung des Verwaltungsgerichts weder zu entnehmen noch von der Klägerin mit ihrem Zulassungsantrag behauptet worden.
3. Schließlich führt auch der geltend gemachte Zulassungsgrund der Divergenz, § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO nicht zum Erfolg des Rechtsmittels.
§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert insoweit die Darlegung, dass das Verwaltungsgericht in seinem Urteil mit einem seiner Entscheidung tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift von einem Rechtssatz abweicht, der in der Rechtsprechung der in § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Gerichte aufgestellt worden ist. Dabei kommt es, soweit eine Abweichung von der Rechtsprechung eines Oberverwaltungsgerichts geltend gemacht wird, nur auf die Abweichung von einer Entscheidung des dem Verwaltungsgericht übergeordneten Oberverwaltungsgerichts, also des Berufungsgerichts, an (vgl. Beschluss des Senats vom 25.05.2009, - 2 L 45/08 -; Redeker/von Oertzen, VwGO, 14. Aufl. 2004, § 124 Rn. 23; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 124 Rn. 12).
Der Vortrag der Klägerin, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts führe dazu, dass bestimmte Berufsgruppen mit Bezug zu örtlichen Gegebenheiten in Entscheidungssituationen der Gemeindevertretung ausgeschlossen wären, lässt bereits die Bezeichnung eines derartigen Rechtssatzes bzw. einer konkreten Entscheidung, von der abgewichen worden sein soll, vermissen.
Soweit mit diesem Zulassungsvorbringen eher ein weiterer Aspekt ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts dargelegt wird, vermag der Senat diesem Vorbringen nicht zu folgen. Im Ergebnis macht die Klägerin insoweit geltend, dass die Beschlussfassung die Interessen einer Personenmehrheit betreffe. Damit ist aber die gesetzliche Regelung des § 24 Abs. 2 Nr. 1 KV M-V angesprochen, unter die das Verwaltungsgericht fehlerfrei subsumiert hat, indem es den Begriff der materiellen Unmittelbarkeit der Einflussnahme seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat.
Ein Ausschluss des Mitwirkungsverbots wäre im übrigen nach dem Wortlaut des § 24 Abs. 2 Nr. 1 KV M-V nur dann anzunehmen, wenn der Vor- bzw. Nachteil nur darauf beruht, dass jemand einer Berufs- oder Bevölkerungsgruppe angehört, deren gemeinsame Interessen durch die Angelegenheit berührt werden. Es kann in einer Gemeinde mit rund 22.000 Einwohnern nicht darüber hinweggesehen werden, dass der Ehemann der Klägerin der einzige in N. ansässige Steinmetzmeister ist, der neben weiteren drei Steinmetzen in der Vergangenheit für die Ausführung gewerblicher Tätigkeiten auf dem Friedhof der Stadt N. zugelassen war. Die besonderen Größenverhältnisse lassen keinen Zweifel daran, dass die Entscheidung über die Ausgestaltung der Friedhofssatzung nicht lediglich allgemeine Auswirkungen für eine bestimmte Berufsgruppe haben.
4. Das weitere Vorbringen der Klägerin, es sei auch deshalb unschädlich, dass sie die Gruppeninteressen von Steinmetzen vertreten könnte, weil nicht durch die Änderung der Friedhofssatzung, sondern erst durch die konkrete Auftragserteilung durch den Nutzungsberechtigten einer Grabstelle ein wirtschaftlicher oder ideeller Vorteil zu Gunsten von Steinmetzen entstehen könne, erfolgte nach Ablauf der Begründungsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 1 VwGO und ist demnach nicht berücksichtigungsfähig.
Es sei aber in diesem Zusammenhang angemerkt, dass dieses Vorbringen im Ergebnis den materiellen Unmittelbarkeitsbegriff, wie er vom Verwaltungsgericht zutreffend angewandt worden ist, angreift. Auch der erkennende Senat hat jedoch keine Zweifel daran, dass entsprechend dem Sinn und Zweck der Mitwirkungsverbote des § 24 KV M-V keine direkte Kausalität für die Annahme eines Ausschlussgrundes verlangt wird (vgl. OVG M-V, Urt. v. 22.06.2005 - 3 K 10/02 -, zit. nach juris Rn. 27; OVG Schleswig, Urt. v. 06.11.2006 - 2 LB 23/06 -, zit. nach juris Rn. 46). Für die Auslegung des Begriffs der Unmittelbarkeit ist das gesetzgeberische Ziel maßgebend, die Entscheidung der Gemeindevertretung vor individuellen Interessen zu schützen und auf dieser Grundlage eine möglichst objektive und sämtliche Interessen abwägende Entscheidungsfindung in der Gemeindevertretung zu ermöglichen. Da aber beinahe sämtliche Gemeindevertretungsbeschlüsse eines Umsetzungsaktes bedürfen, würde dieser Schutzzweck leer laufen, verlangte man eine unmittelbare Kausalität.
Schließlich ist die von der Klägerin dargestellte entfernte Mittelbarkeit einer Begünstigung ihres Ehemanns auch deshalb zweifelhaft, weil - wie der Beklagtenbevollmächtigte mit seiner Erwiderung zutreffend ausgeführt hat - bereits mit einem Zulassungsverfahren wie es in § 6 Abs. 2 der Friedhofssatzung der Stadt N. geregelt ist, eine Hemmschwelle für potenzielle Konkurrenten des Ehegatten der Klägerin aufgestellt worden sein könnte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 47 GKG.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 1, 47 GKG
§ 7 DRiG
§ 24 KV
§ 20 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 5 Nr. 2 VwVfG M-V
§ 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 S. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 24 Abs. 2 Nr. 1 KV
§ 124a Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 94, 372, 389
NVwZ-RR 1998, 597
2 L 138/08
1 S 2785/00
1 BvR 2524/06
1 M 17/98
5 B 95/89
2 L 303/04
2 L 45/08
3 K 10/02
2 LB 23/06