Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-09-29, Aktenzeichen 3 K 213/19
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2022:0929.3K213.19.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Schifffahrts- und Hafenverordnung des Landes Sachsen-Anhalt.
Das damalige Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr erließ im Einvernehmen und im Benehmen mit dem damaligen Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft und Energie am 30. Oktober 2018 die Verordnung über die Durchführung der Schifffahrt auf den Gewässern und in den Häfen des Landes Sachsen-Anhalt (Landesschifffahrts- und Hafenverordnung - LSchiffHVO). Die Verordnung ersetzte die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung vom 25. Juni 2009 (GVBl. LSA S. 328). Die Verordnung enthält u.a. folgende Regelungen:
„§ 1
Geltungsbereich
(1) Diese Verordnung gilt unabhängig von den Eigentumsverhältnissen auf den Gewässern im Land Sachsen-Anhalt, die nicht Bundeswasserstraßen sind (Landesgewässer), auf denen die Schifffahrt nach anderen Vorschriften zugelassen ist und für alle Häfen, Lade-, Lösch- und Umschlagstellen sowie sonstige Anlagen im Land Sachsen-Anhalt, die zum Be- und Entladen von Binnenschiffen genehmigt sind. Als Zulassung der Schifffahrt nach anderen Vorschriften im Sinne des Satzes 1 gelten insbesondere allgemeine Zulassungen der Schifffahrt sowie Zulassungen im Einzelfall gemäß § 32 Abs. 1 Satz 3 des Wassergesetzes für das Land Sachsen-Anhalt.
[...]
(4) Soweit in dieser Verordnung nichts Abweichendes bestimmt ist, sind ergänzend anzuwenden:
1. die Verordnung zur Einführung der Binnenschifffahrtsstraßen-Ordnung vom 16. Dezember 2011 (BGBl. 2012 I S. 2, 1717), zuletzt geändert durch Artikel 2 § 7 der Verordnung vom 21. September 2018 (BGBl. I S. 1398), in Verbindung mit der Binnenschifffahrtsstraßen-Ordnung (Anlage zu § 1 Abs. 1 der Verordnung zur Einführung der Binnenschifffahrtsstraßen-Ordnung vom 16. Dezember 2011, BGBl. 2012 I S. 2, 1666), zuletzt geändert durch Artikel 2 § 8 der Verordnung vom 21. September 2018 (BGBl. I S. 1398), in der jeweils geltenden Fassung,
2. die Binnenschiffsuntersuchungsordnung vom 21. September 2018 (BGBl. I S. 1398), in der jeweils geltenden Fassung,
3. die Binnenschifffahrt-Sportbootvermietungsverordnung vom 18. April 2000 (BGBl. I S. 572), zuletzt geändert durch Artikel 2 § 6 der Verordnung vom 21. September 2018 (BGBl. I S. 1398), in der jeweils geltenden Fassung,
4. die Binnenschifffahrt-Kennzeichnungsverordnung vom 21. Februar 1995 (BGBl. I S. 226), zuletzt geändert durch Artikel 2 § 4 der Verordnung vom 21. September 2018 (BGBl. I S. 1398), in der jeweils geltenden Fassung,
5. der Buß- und Verwarnungsgeldkatalog Binnen- und Seeschifffahrtsstraßen vom 1. Juli 2015 (VkBl. S. 615), zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 6. Juli 2016 (VkBl. S. 506), in der jeweils geltenden Fassung,
6. die Sportbootführerscheinverordnung vom 3. Mai 2017 (BGBl. I S. 1016, 4043), geändert durch Artikel 2 der Verordnung vom 3. Mai 2017 (BGBl. I S. 1016), in der jeweils geltenden Fassung,
7. die Binnenschifferpatentverordnung vom 15. Dezember 1997 (BGBl. I S. 3066), zuletzt geändert durch Artikel 2 § 1 der Verordnung vom 21. September 2018 (BGBl. I S. 1398), in der jeweils geltenden Fassung.
Die in Satz 1 Nr. 6 genannte Verordnung gilt auch für Schwimmkörper und schwimmende Anlagen.
§ 5
Zulässigkeit des Gemeingebrauchs
Der Gemeingebrauch nach den Vorschriften des Wassergesetzes für das Land Sachsen-Anhalt bleibt unberührt.
§ 6
Zulässigkeit der Schifffahrt
(1) Die Gewässer dürfen zu gewerblichen Zwecken nur mit einer Genehmigung befahren werden.
(2) Von der Genehmigungsfreiheit unberührt bleiben die Vorschriften über die Befähigungsnachweise, die Kennzeichnungspflicht und die technische Zulassung.
(3) Der Schiffsführer hat sich vor Antritt der Fahrt über die Verkehrs- und Betriebssicherheit seines Fahrzeuges oder Schwimmkörpers zu informieren und von der Befahrbarkeit des Gewässers bei der zuständigen Behörde und beim Landesbetrieb für Hochwasserschutz und Wasserwirtschaft Sachsen-Anhalt zu vergewissern.
§ 7
Genehmigung der Schifffahrt
(1) Die nach § 6 Abs. 1 erforderliche Genehmigung wird dem Eigentümer oder Ausrüster des Fahrzeuges oder des Schwimmkörpers für einen bestimmten Abschnitt der Gewässer auf schriftlichen Antrag widerruflich durch die zuständige Behörde erteilt. Sie ist an Bord mitzuführen und auf Verlangen vorzuzeigen.
(2) Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn hierdurch das Wohl der Allgemeinheit nach den Vorschriften des Wassergesetzes für das Land Sachsen-Anhalt nicht beeinträchtigt wird.
(3) Wasserskilaufen, Kite-Surfen und die Benutzung von Amphibienfahrzeugen, Wasserbikes und sonstigen motorgetriebenen Sportgeräten sowie das Schieben und Schleppen von Gegenständen sind grundsätzlich verboten. Das Fahren mit Wassermotorrädern ist außerhalb der dafür freigegebenen Flächen verboten.
§ 8
Fahrerlaubnis
(1) Wer im Geltungsbereich dieser Verordnung zum Zwecke der Fahrgastbeförderung oder ein Fahrzeug oder einen Schwimmkörper mit Antriebsmaschine führen will, bedarf einer Fahrerlaubnis. Im Übrigen gilt § 1 Abs. 4 Nrn. 6 und 7.
(2) Die Fahrerlaubnis kann durch einen Schiffsführerschein des Landes Sachsen-Anhalt nachgewiesen werden. Die Vergleichbarkeit und Gleichwertigkeit anderer Befähigungszeugnisse wird im Einzelfall, wenn nicht schon anderweitig geregelt, auf Antrag von der zuständigen Behörde festgestellt.
(3) Der Schiffsführerschein des Landes Sachsen-Anhalt wird für folgende Kategorien erteilt:
1. Kategorie A: Fähren,
2. Kategorie B: Fahrgastschiffe und andere Fahrzeuge oder Schwimmkörper.
Der Schiffsführerschein der Kategorie B berechtigt auch zum Führen von Fahrzeugen der Kategorie A.
(4) Der Eigentümer eines Fahrzeuges oder Schwimmkörpers darf nicht zulassen, dass das Fahrzeug oder der Schwimmkörper ohne die erforderliche Fahrerlaubnis geführt wird.
§ 16
Zulassung zum Verkehr
(1) Fahrzeuge, Schwimmkörper und schwimmende Anlagen (bei deren Transport), ausgenommen Kleinfahrzeuge, dürfen nur am Verkehr teilnehmen, wenn sie technisch zugelassen sind.
(2) Der Antrag auf technische Zulassung eines Fahrzeuges, eines Schwimmkörpers oder einer schwimmenden Anlage ist durch den Eigentümer oder Ausrüster bei der zuständigen Behörde zu stellen. Diese übergibt den Antrag der Schiffsuntersuchungskommission.
(3) Zugelassene Fahrzeuge und Schwimmkörper sind in bestimmten Zeitabständen erneut zu untersuchen (Nachuntersuchung). Die Fristen für die Nachuntersuchung legt die Schiffsuntersuchungskommission bei der jeweiligen Untersuchung fest. Sie dürfen bei
1. Fahrgastschiffen und Fähren fünf Jahre,
2. allen anderen übrigen Fahrzeugen oder Schwimmkörpern zehn Jahre
nicht überschreiten.
§ 18
Schiffsuntersuchungskommission
(1) Der Schiffsuntersuchungskommission gehören an:
1. ein Vertreter der zuständigen Behörde als Vorsitzender,
2. ein anerkannter Schiffssachverständiger für Fahrzeuge der jeweiligen Kategorie,
3. ein Vertreter der für das Fahrzeug oder den Schwimmkörper grundsätzlich zuständigen Berufsgenossenschaft.
Bei technischen Besonderheiten an dem zu untersuchenden Fahrzeug kann im Einzelfall ein weiterer Sachverständiger hinzugezogen werden.
(2) Das in Absatz 1 Nr. 1 genannte Mitglied der Schiffsuntersuchungskommission wird durch den Präsidenten des Landesverwaltungsamtes berufen. Der Vorsitzende wird ermächtigt, die in Absatz 1 genannten Vertreter und Sachverständigen zu berufen oder hinzuzuziehen.
(3) Die Schiffsuntersuchungskommission legt den Zeitpunkt und den Ort der Zulassung fest und führt die technische Überprüfung des Fahrzeuges, des Schwimmkörpers oder der schwimmenden Anlage durch.
§ 19
Einschränkungen der Schifffahrt
(4) Die zuständige Behörde setzt die zulässige Höchstgeschwindigkeit gegenüber dem Ufer fest und macht diese öffentlich bekannt.
(5) Gewässer oder Teile von ihnen können im Interesse der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung und zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs von der zuständigen Behörde für verschiedene Arten von Fahrzeugen ganz oder teilweise befristet gesperrt werden.
§ 21
Anlegestellen
(1) Eigentümer haben ihre Anlegestellen verkehrs- und betriebssicher zu errichten und zu erhalten. Die Anlegestellen sollen auch von anderen Fahrzeugen und Schwimmkörpern vertraglich genutzt werden. Werden Anlegestellen bei Nacht oder unsichtigem Wetter angelaufen, so sind sie ausreichend zu beleuchten, bei Erforderlichkeit ist eine Nachtbezeichnung anzubringen. Die Genehmigungsvoraussetzungen nach anderen Vorschriften bleiben unberührt.
§ 22
Besondere Veranstaltungen
Eine sportliche Veranstaltung, Wasserfestlichkeit oder sonstige Veranstaltung, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigen kann, bedarf der Erlaubnis der zuständigen Behörde. Die Erlaubnis ist mit den zur Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs erforderlichen Nebenbestimmungen zu versehen. Eine solche Veranstaltung ist mindestens vier Wochen vor ihrer Durchführung der zuständigen Behörde anzuzeigen.
§ 24
Grundregeln für das Verhalten im Hafen,
Hafenbetriebsregelung, Aushang der Verordnung
(1) Hafen, Hafengebiet und Hafenanlagen können von jedermann im Rahmen der Vorschriften dieser Verordnung genutzt werden, sofern dadurch Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden und der Widmung nicht entgegenstehen.
§ 45
Ausnahmen, Befreiung
(1) Die zuständige Behörde kann auf Antrag im Einzelfall Ausnahmen von dieser Verordnung genehmigen, wenn hierdurch das Wohl der Allgemeinheit nach dem Wassergesetz für das Land Sachsen-Anhalt nicht beeinträchtigt wird.
(2) Auf geographisch abgeschlossenen Gewässern oder Gewässerabschnitten, die keine mit einem Fahrzeug nutzbare Verbindung zu einer Bundeswasserstraße haben, kann das für Verkehr zuständige Ministerium im Einzelfall entsprechende Einzelfallentscheidungen und Ausnahmeregelungen im Verwaltungsvollzug zulassen.
(3) Fahrzeuge und Schwimmkörper der Behörden im Land, der Feuerwehr, der Streitkräfte, des Zivil- und Katastrophenschutzes sowie von anerkannten Wasserrettungsorganisationen sind von der Beachtung der Vorschriften dieser Verordnung befreit, soweit dies zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben unter Berücksichtigung der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung dringend geboten ist.“
Die Antragstellerin zu 1. betreibt die Aufsuchung von Bernstein im G-See, das sie vermarktet und einer wissenschaftlichen oder tourismus-wirtschaftlichen Nutzung zuführt. Sie konstruierte eine Bernsteinförderanlage mit den Bezeichnungen „G. 1 - 3“ zum Einsatz auf dem G-See und streitet mit dem Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt über die Frage, ob der Einsatz dieser Anlage auf dem G-See einer Genehmigung und technischen Zulassung nach der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung vom 25. Juni 2009 und der Neufassung vom 30. Oktober 2018 bedurfte und ob die Voraussetzungen für die Genehmigung und technische Zulassung vorlagen. In diesem Zusammenhang war beim Senat u.a. die Rechtsstreitigkeit 3 L 179/19 anhängig, über die der Senat am heutigen Tage entschieden hat. Inzwischen betreibt die Antragstellerin zu 1. die Bernsteinförderung auf dem G-See mit der schwimmenden Konstruktion „Jurate I“, für deren Einsatz das Landesverwaltungsamt mit Bescheid vom 5. August 2020 eine (befristete) technische Zulassung und mit Bescheid vom 21. September 2020 eine wasserverkehrsrechtliche Genehmigung erteilt hat.
Die Antragstellerin zu 2. ist Eigentümerin nahezu sämtlicher Gewässergrundstücke und einer großen Anzahl von Ufergrundstücken am G-See. Ihr Unternehmensgegenstand ist u.a. der Besitz, die (touristische) Entwicklung und die Bewirtschaftung eigener Grundstücke, insbesondere am G-See. Die Antragstellerin zu 2. ist Gesellschafterin der Komplementärin der Antragstellerin zu 1.
Der G-See ist ein Gewässer zweiter Ordnung. Die Verordnung zur Regelung der Nutzung des G-Sees des Landkreises Anhalt-Bitterfeld vom 12. Mai 2010 regelt, dass für das Baden, den Tauchsport und das Befahren des Sees mit kleinen Fahrzeugen der Gemeingebrauch zugelassen wird (§ 3 Abs. 1 der Verordnung). Die Befahrung des G-Sees mit jeweils einem motorbetriebenen Wasserfahrzeug ist neben der Feuerwehr, dem Zivil- und Katastrophenschutz, den anerkannten Wasserrettungsdiensten, dem THW, der Polizei und der zuständigen Wasserbehörde mit jeweils einem motorbetriebenen Wasserfahrzeug nur den Eigentümern auf ihrer Wasserfläche und der Berufsfischerei gestattet (§ 5 Abs. 2 der Verordnung).
Dem Fahrgastschiff „MS V.“ wurde mit Bescheid vom 28. März 2012 und dem Motorsegler „MS R.“ mit Bescheid vom 5. April 2012 die Schifffahrt auf dem G-See gestattet. Ferner besteht die widerrufliche Genehmigung, die „MS R.“ für Sport- und Erholungszwecke auf dem G-See zu vermieten. Die S. GmbH & Co. KG erhielt unter dem 25. Juli 2016 die Genehmigung zur gewerblichen Vermietung eines Pontonboots, die Antragstellerin zu 1. unter dem 28. Mai 2018 für die Benutzung motorbetriebener Sportgeräte (Wakeboards) und eine weitere Person unter dem 6. September 2018 zum Befahren des G-Sees im Rahmen der Sportausbildung mit einem Schlauchboot und zwei Segeljollen.
Am 7. Oktober 2019 haben die Antragstellerinnen beim erkennenden Gericht einen Normenkontrollantrag gegen die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung gestellt. Sie tragen vor:
Sie seien antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Antragstellerin zu 2. sei als Grundstückseigentümerin und die Antragstellerin zu 1. als Betreiberin einer Bernsteinförderanlage von der Verordnung betroffen. An die Antragstellerin zu 1., die bei der Bernsteinförderung im Auftrag der Antragstellerin zu 2. agiere, seien mehrere ablehnende Bescheide gerichtet worden, die auf der angegriffenen Verordnung beruhten. Die Rechtssituation wäre für beide Antragstellerinnen günstiger, wenn die Verordnung nicht gälte. Für die Antragstellerin zu 1. gebe es dann kein Genehmigungserfordernis und keine Pflicht zur technischen Untersuchung sowie zur technischen Zulassung nach § 16 LSchiffHVO. Sie müsste sich nicht dem aufwendigen Procedere und den stark regulierten Anforderungen etwa nach der Binnenschifffahrtsstraßen-Ordnung (BinSchStrO) stellen. Für die Antragstellerin zu 2. wirke sich die Verordnung unmittelbar nachteilig aus, weil sich der Status der in ihrem Eigentum stehenden Gewässer- und Ufergrundstücke ändere. Diese seien unter Geltung des formellen und materiellen Schifffahrtsrechts einem strengen Rechtsregime unterworfen, selbst wenn sie die Rechtsmacht hätte, die Nutzung durch Schiffe zivilrechtlich zu unterbinden. Außerdem bewirke die Verordnung mittelbar eine Wertminderung ihrer Grundstücke, da sie infolge der Geltung der Verordnung an der Bernsteinförderung gehindert oder ihr diese formell erschwert werde. Für beide Gesellschaften seien die Grundrechte aus Art. 14 und 12 GG, ggf. auch aus Art. 3 Abs. 1 GG berührt.
Die angegriffene Verordnung sei nicht nur eine Änderungsverordnung zu einer bestehenden Verordnung. Eine der zentralen Änderungen sei die Neubestimmung des Anwendungsbereichs durch § 1 Abs. 1 LSchiffHVO, mit der auf die erstinstanzliche Entscheidung des Verwaltungsgerichts Halle im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vom 14. September 2018 reagiert worden sei. Diese Änderung sei auf die „G.“ gemünzt. Der Verordnungsgeber habe die verfassungsrechtlichen Anforderungen im Hinblick auf die Rechtsstellung von Gewässereigentümern grundlegend verkannt. Die Antragstellerinnen haben in diesem Zusammenhang ein „Rechtsgutachten zur verfassungs- und wasserrechtlichen Rechtsstellung von privaten Gewässereigentümern“ von Prof. Dr. F. vorgelegt, auf das sie sich beziehen.
Weiter tragen die Antragstellerinnen vor:
Die Verordnung leide unter formellen Mängeln, die zu ihrer Gesamtunwirksamkeit führten.
Es fehle an einer Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit. Mit Blick auf den verfahrensrechtlichen Gehalt der Grundrechte bedürfe es - mindestens - einer Beteiligung (Anhörung) der konkret oder bei typisierender Betrachtung in ihren Rechten betroffenen Eigentümer von Binnengewässern, die - wie die G. - ganz überwiegend im Privateigentum stünden. Die Anhörung der erkennbar Betroffenen sei auch im Bereich der Exekutivnormsetzung inzwischen weitgehend etabliert. Das müsse erst recht gelten, wenn die Antragstellerbelange dem Verordnungsgeber aufgrund einer konkreten verwaltungsgerichtlichen Auseinandersetzung bekannt gewesen seien oder bekannt sein müssten. Für Wasserschutzgebietsverordnungen (§ 51 WHG) entspreche dies längst der Rechtslage (§ 73 Abs. 1 WG LSA) und geübten Verwaltungspraxis. Auch wenn diese Praxis im Wassergesetz und speziell § 35 WG LSA nicht positiviert worden sei, handele es sich bei der Anhörung um ein aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip (Verfahrenstransparenz und Teilhabe) und den Grundrechten (Grundrechtsschutz durch Verfahren) abzuleitende Selbstverständlichkeit und grundlegende Anforderung an die exekutive Rechtssetzung. Das Erfordernis eines Beteiligungsverfahrens sei - angestoßen durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - zu Raumordnungszielen mit Durchgriffswirkung auf Grundeigentümer (BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 - juris Rn. 27) anerkannt und inzwischen in § 9 ROG positiviert. Am Grundrechtsschutz durch Beteiligung vor Normerlass mangele es der Verordnung vollständig, weil diese ohne jede Öffentlichkeitsbeteiligung, geschweige denn Betroffenheitsbeteiligung und Erörterung erlassen worden sei.
Es lasse sich auch nicht nachvollziehen, dass der Antragsgegner bei Erlass der Verordnung irgendwelche Abwägungserwägungen im Hinblick auf die berührten Grundrechte unternommen hätte. Eine konkret auf die Eigentümergewässer bezogene Abwägung hätte sich geradezu aufdrängen müssen, da der Verordnungsgeber aufgrund der Neufassung des § 1 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO gerade auf die Eigentumslage nicht (mehr) habe abstellen wollen oder zumindest klargestellt habe, dass die Verordnung auch für Eigentümergewässer Geltung beanspruchen solle, sofern die Schifffahrt dort im Übrigen eröffnet sei. Die konkrete verwaltungsgerichtliche Auseinandersetzung mit der Antragstellerin zu 1. komme hinzu. Der Antragsgegner habe in Verkennung der aus Art. 14, 12 und 3 GG abzuleitenden rechtsstaatlichen Anforderungen einen Totalausfall zu vertreten. Es dränge sich der Eindruck auf, dass die Konsequenzen der Neufassung des § 1 Abs. 1 LSchiffHVO und deren Anwendbarkeit bei der Normsetzung nicht erkannt worden seien und deshalb keine Rolle gespielt hätten. Insofern komme es nicht entscheidend darauf an, ob - wie zu vermuten sei - die Änderung des § 1 LSchiffHVO und die Einbeziehung der Eigentümergewässer als „lex G.“ zu beurteilen seien.
Ferner sei die Verordnung rechtswidrig, weil die gemäß § 35 Abs. 2 UVPG vorgesehene Strategische Umweltprüfung (SUP) unterblieben sei. Zwar habe eine Pflicht zur SUP nicht gemäß § 35 Abs. 1 UPVG bestanden, da eine binnenschifffahrtsrechtliche Verordnung nicht in Anhang 5 zum UPVG gelistet sei. Die Pflicht zur SUP ergebe sich aber aus § 35 Abs. 2 UVPG und dem unionsrechtlich umgesetzten Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42/EG vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (SUP-RL). Zumindest aber habe die Pflicht zu einer dokumentierten Vorprüfung nach § 35 Abs. 2 i.V.m. Abs. 4 UPVG bestanden, die zur SUP-Pflicht geführt hätte, da die Verordnung für eine Vielzahl von Gewässern gelte, ein Genehmigungserfordernis und technisches Prüfungserfordernis statuiere und eine äußerst detaillierte materielle Genehmigungspraxis regele. Bei der Verordnung handele es sich um einen Plan bzw. ein Programm i.S. der SUP-RL. Es sei unerheblich, ob es sich um abstrakt-generelle Vorschriften handele, die allgemeine Vorgaben für eine unbestimmte Zahl von Fällen enthielten. Die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung sei daher als „Plan oder Programm“ anzusehen, auch wenn sie ein gewisses Abstraktionsniveau aufweise und das Ziel verfolge, Tätigkeiten des Menschen mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu regeln. Dies zeuge vielmehr von der planerischen bzw. programmatischen Dimension. Die Verordnung setze eine Vielzahl von fachlichen Kriterien von Projekten nach Anhang I und II zur UVP-RL. Sie belasse es nicht bei der Statuierung eines Genehmigungserfordernisses, sondern regele detailliert die materiellen Genehmigungsvoraussetzungen, konkret im Sinne von Maßgaben zur Art, Größe und Betriebsbedingungen von unter die Richtlinie fallenden Projekten. Als solche seien in Anhang I Nr. 8 Buchst. a zur UVP-RL Wasserstraßen und Häfen für die Binnenschifffahrt, die für Schiffe mit mehr als 1.350 t zugänglich sind, in Anhang II Nr. 12 Buchst. b UVP-RL Yachthäfen, in Nr. 10 Buchst. e der Bau von Häfen und Hafenanlagen, die nicht durch Anhang I erfasst werden, und in Nr. 12 Buchst. f der Bau von Wasserstraßen gelistet. Die Verordnung treffe Maßgaben für (mindestens) diese Projekte. So folge aus § 4 LSchiffHVO, dass entsprechende Anforderungen an den Gewässerschutz, etwa bei der Ausübung des Schifffahrts- und Hafenbetriebs, aber auch beim Umgang mit wassergefährdenden Stoffen bei der Errichtung und dem Betrieb von Anlagen an dem Gewässer gestellt würden. Abschnitt 3 enthalte diverse Vorgaben an die Nutzung von Hafenanlagen. Auch die Vorschriften der §§ 5 ff. LSchiffHVO beträfen die Benutzung der Gewässer und damit auch die entsprechenden Infrastrukturmaßnahmen. Außerdem werde durch die Verordnung ein Rahmen für die künftige Genehmigung von Vorhaben i.S. des Art. 3 Abs. 4 SUP-RL gesetzt, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen hätten. Allein dadurch, dass eine explizite Regelung und hinreichende Umsetzung der SUP-RL nicht erfolgt sei, bedeute nicht, dass ein entsprechender Plan bzw. ein entsprechendes Programm zur Wahrung des Vorrangs des Unionsrechts nicht einer entsprechenden Prüfung unterzogen werden müsste. Gerade im Fall der bisher nicht abschließenden Festlegung müsse dies geprüft werden, um sicherzustellen, dass keine erheblichen Umweltauswirkungen eintreten könnten. Mitgliedstaaten bzw. bei föderal organisierten Staaten die Bundesländer dürften sich nicht ihrer Verpflichtungen dadurch entziehen, dass sie hierzu nichts regelten. In diesem Falle müsse eine entsprechende Prüfung des Einzelfalls erfolgen, um zu gewährleisten, dass der durch die SUP-RL verfolgte Zweck auch tatsächlich zur Geltung komme. Diese Einzelfallprüfung sei in Art. 3 Abs. 5 und 6 SUP-RL angelegt und aufgrund der Nennung der anzulegenden Kriterien durchführbar. Der Antragsgegner hätte die Verordnung jedenfalls einer Vorprüfung und damit einer Einzelfallprüfung i.S. des § 35 Abs. 4 UVPG bzw. Art. 3 Abs. 5 SUP-RL unterziehen müssen. Die Verordnung lege, wie sich gerade im Fall der Bernsteinförderanlage der Antragstellerin zu 1. gezeigt habe, auch unter dynamischer Verweisung auf die dort genannten bundesgesetzlichen Normen einen konkreten technischen Rahmen fest. Zudem würden Betriebsmodalitäten für Wasserfahrzeuge, Schwimmkörper, schwimmende Geräte und vieles mehr festgelegt. Auch eine konkrete Ausrichtung auf bzw. ein spezifischer Bezug zu Projekten sei gegeben, weil eine bestimmte Vorhabenart bzw. ein Projekttypus adressiert werde. Es sei nicht erforderlich, dass ein ganz konkretes Projekt in Bezug genommen werde. Sollte der Senat erwägen, diesen Ausführungen nicht zu folgen, müsse in jedem Fall eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV zu den Fragen, ob eine Verordnung wie die vorliegende als „Plan oder Programm“ i.S. der UVP-RL angesehen werden könne und ob es aufgrund der Rechtslage in Sachsen-Anhalt bzw. der mangelnden Umsetzung der SUP-RL einer SUP bedurft hätte, erfolgen, um sicherzustellen, dass eine Verletzung unionsrechtlicher Vorschriften unterbleibe.
Die Verordnung leide auch an materiellen Mängeln. Sie messe sich gemäß § 1 Abs. 1 LSchiffHVO Geltung auch in Bezug auf ein künstlich geschaffenes Binnengewässer bei, das sich nahezu vollständig im Eigentum und in der Unterhaltungslast eines Privaten befinde. Der Eigentümer eines künstlich geschaffenen Oberflächengewässers habe einen Kern eigentums- und berufsrechtlich geschützter Einzelberechtigungen inne. Diese könnten nur aus deutlich überwiegenden Gründen überformt werden, was zunächst voraussetze, dass sich der Normgeber vorab über die Eingriffswirkung der Regelung im Klaren sei und anschließend den Schutzbereich der Grundrechte sachgerecht bestimme. Bei künstlichen Gewässern bedürfe es grundsätzlich der Zustimmung des Eigentümers, wenn Regelungen die Schiffbarkeit eröffneten. Eine Schiffbarkeit gegen den Willen des Eigentümers sei nur unter strengen Voraussetzungen und im Grundsatz widerruflich möglich. Die Antragstellerin zu 2. bedürfe für die Schifffahrt auf der G. im Grundsatz keiner Erlaubnis, auch nicht für die Bernsteinförderung. In § 6 LSchiffHVO statuiere die Verordnung dagegen ein Genehmigungserfordernis, zu dem materiell-rechtlich verzahnt in § 16 LSchiffHVO ein technisches Prüfungserfordernis hinzutrete. Aus der materiellen Geltung der Verordnung und der Verweisung in § 1 Abs. 4 LSchiffHVO resultiere zudem die Geltung des gesamten Binnenschifffahrtsrechts des Bundes, aus dem sich spezifische materielle Anforderungen ergäben. Die - aufgehobene - Vorgängerregelung habe den Geltungsbereich der Verordnung in § 1 LSchiffHVO auf Gewässer des Landes Sachsen-Anhalt („Landesgewässer“) beschränkt. Schon begrifflich sei ein „Eigentümergewässer“ kein „Landesgewässer“. Der Eigentümer eines künstlichen Eigentümergewässers sei trotz gewisser Überlagerungen berechtigt, über sein Eigentum zu disponieren, was die Entscheidung darüber einschließe, ob er das Gewässer im Rahmen des Eigentümergebrauchs mit eigenen schwimmenden Geräten oder sonstigen Schwimmkörpern befahren wolle. Wenn der Verordnungsgeber Eigentümergewässer in den Anwendungsbereich der Verordnung einbeziehe, hätte er sich intensiv und abwägend mit den berührten Eigentümerbelangen und Entschädigungsfragen auseinandersetzen müssen. Die Geltung der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung sei eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums i.S. des § 14 Abs. 1 Satz 2 GG, die nur unter sorgfältiger Bestimmung der Allgemeinwohlinteressen habe erfolgen dürfen, die das Interesse des Eigentümers überwiegen müssten. Der Begriff „nach anderen Vorschriften“ in § 1 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO müsse zudem unter Beachtung rechtstypologischer Vorklärungen so ausgelegt werden, dass eine Eröffnung der Schiffbarkeit durch eine Rechtsnorm erfolgt sein müsse. Die in § 1 Abs. 1 Satz 2 LSchiffHVO geschaffene Regelung, dass Vorschriften in diesem Sinne auch Verwaltungsakte nach § 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA seien, stehe in so hohem Maße zu der verwaltungsrechtlichen Rechtsformenlehre in Widerspruch, dass ihre Anwendung als Inhaltsbestimmung des Eigentums schon aus diesem Grunde ausscheide. Ein schiffsbezogener Einzelverwaltungsakt könne nicht ausreichen; es bedürfte eines gewässerbezogenen Widmungsakts. Einen solchen Regelungsgehalt müsse man richtigerweise auch für eine schifffahrtsrechtliche Widmung durch Einzelfallanordnung nach § 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA verlangen. Eine Schiffzulassung sei etwas völlig anderes. Sie sei in ihrem finalen Regelungszugriff objektbezogen, also auf ein Schiff gerichtet, nicht verkehrswegebezogen, also auf ein Gewässer oder eine Gewässerstrecke bezogen. Die Geltung des Binnenschiffbarkeitsrechts auf einem Gewässer sei nicht der Regelfall, sondern die zu belegende Ausnahme. Im Ausgangspunkt sei ein Gewässer, erst recht ein künstliches Eigentümergewässer, nicht schiffbar, sofern es sich nicht um eine Bundeswasserstraße handele. Für alle übrigen Gewässer müsse die Schiffbarkeit durch Landesrecht zunächst konstitutiv begründet werden. Alternativ zur normativen Eröffnung der Schiffbarkeit durch Verordnung nach § 32 Abs. 1 Satz 2 WG LSA könne die zuständige Behörde die Schifffahrt im Einzelfall durch Verwaltungsakt widerruflich zulassen (§ 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA), was aber nicht bedeute, dass die Zulassung der Schifffahrt durch eine Einzelgenehmigung für ein bestimmtes Schiff „objektbezogen“ anstelle „verkehrswegebezogen“ erfolgen könne. Die Eröffnung der Schiffbarkeit sei rechtsdogmatisch eine Statusregelung im Sinne des öffentlichen Sachenrechts, vergleichbar einer straßenrechtlichen Widmung durch sachbezogene Allgemeinverfügung oder sachbezogenen Verwaltungsakt. Das Bezugsobjekt müsse aber stets das Gewässer sein. Die Erteilung einer Genehmigung der Benutzung eines bestimmten Schiffs genüge hierfür nicht, da es in Bezug auf das Gewässer an einer Regelung der Schiffbarkeit fehle, die im Übrigen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 24. Mai 2018 - 3 C 18/16 - juris Rn.12 ff.) tief in die Rechtssphäre des Eigentümers eingreife.
Die angegriffene Verordnung verstoße gegen materielle Vorgaben des Art. 14 GG. Das Bundesverwaltungsgericht habe in dem Urteil vom 24. Mai 2018 gefordert, dass die für die Geltung des Schifffahrtsrechts anzuführenden Belange diejenigen des Eigentümers überwiegen müssten. Die Grundrechtspositionen des Eigentümers seien bei Erlass der Verordnung nicht behandelt worden. Ein Überwiegen der Allgemeinwohlbelange sei nicht erkennbar. Die Ausnahmeregelungen seien zu wenig klar strukturiert. Das Bundesverfassungsgericht fordere die Sicherstellung, dass das Eigentum nicht nur ein „nudum ius“ oder eine Belastung darstelle. Der Verordnungsgeber habe auf die besondere Situation an Eigentümergewässern grundrechtskonform eingehen können, indem er klargestellt hätte, dass bereits der Anwendungsbereich gemäß § 1 Abs. 1 LSchiffHVO nicht eröffnet sei, die Bereichsausnahme des § 5 LSchiffHVO für den Gemeingebrauch auf den Eigentümergebrauch erstreckt werde oder der Begriff der „gewerblichen Zwecke“ so interpretiert werde, dass das zu eigenen Zwecken durch den Eigentümer veranlasste Befahren nicht der Genehmigungspflicht unterfalle. Es erscheine widersprüchlich und unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Wertungen disparat, dass die Verordnung bei künstlichen Gewässern die Geltung des den Eigentümer beschränkenden Gemeingebrauchs gemäß § 25 WHG i.V.m. § 29 Abs. 4 WG LSA konstitutiv von der Zustimmung des Eigentümers bzw. Unterhaltungspflichtigen abhängig mache, während die Geltung des Schifffahrtsrechts gleichsam unabhängig von den Eigentumsverhältnissen bei Landesgewässern auch ohne Zustimmung des Eigentümers bzw. Unterhaltungspflichtigen zu bejahen sein solle, wenn die Schifffahrt nach anderen Vorschriften zugelassen sei und insoweit auch die Einzelzulassung nach § 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA eine „Vorschrift“ i.S. des Satzes 1 sein solle. Prof. Dr. F. sei in seinem Rechtsgutachten zu dem überzeugenden Ergebnis gekommen, dass den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts dadurch Rechnung zu tragen sei, dass bei einer Eröffnung der Schiffbarkeit an Gewässern im Privateigentum die Zustimmung des Eigentümers auch dann zu fordern sei, wenn Landesrecht dies nicht ausdrücklich anerkenne. Hiervon sei auch der Senat im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (Beschluss vom 30. November 2018 - 3 M 381/18 - juris Rn. 20) ausgegangen.
Der Antragsgegner habe zudem nicht berücksichtigt, dass die Erstreckung des Anwendungsbereichs der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung durch § 1 Abs. 1 LSchiffHVO mit den sich daraus ergebenden Rechtsfolgen für die G. zugleich einen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) darstelle. Angesichts der hohen Intensität der Beschränkung der gewerblichen Tätigkeit beider Antragstellerinnen, die sich für die Antragstellerin zu 1. in ihrem zentralen Betätigungsfeld der Bernsteinförderung fast wie ein Berufsverbot ausgewirkt habe, sei die verfassungsrechtliche Bedeutung des Art. 12 GG in den Blick zu nehmen. Die Erstreckung der Geltung des Binnenschifffahrtsrechts gegen den Willen des Eigentümers auf dessen Gewässer werde dem Wesen und der Tragweite des Art. 12 GG nicht gerecht. Das gelte erst recht im Hinblick auf die Aktivierung des Geltungsbereichs durch eine einzelne Schiffszulassung.
Auch der Gleichheitsgrundsatz stehe der undifferenzierten Geltung der Verordnung auch für in privatem Eigentum stehende künstliche Gewässer entgegen. Es gebe keine sachliche Rechtfertigung dafür, das Regime des Binnenschifffahrtsrechts gegen den Willen des Gewässereigentümers - nach Zulassung eines einzelnen Schiffs - auf dem gesamten Eigentümergewässer zur Geltung zu setzen. Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. März 2018 ergebe sich, dass es gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße, wenn der Privateigentümer bei der Nutzung seines Gewässers durch einen Dritten rechtlos gestellt würde, weil er dann so behandelt würde wie ein Grundstückseigentümer, der von der Nutzung „seines“ Grundwasservorkommens rechtlich abgeschnitten und damit gruppenverschieden sei. Aus Art. 3 GG resultiere das Gebot, die besondere und durch Art. 12 und 14 GG gesicherte Stellung des Privateigentümers eines künstlichen Oberflächengewässers zu berücksichtigen. Eine Norm, die wie § 1 Abs. 1 Satz 2 LSchiffHVO ohne differenziertes Problembewusstsein durch die Zulassung eines einzigen Schiffs die Geltung des Binnenschifffahrtsrechts für das gesamte Gewässer aktiviere, verstoße auch gegen Art. 3 GG.
Zudem seien einzelne Bestimmungen rechtswidrig und für ungültig zu erklären, wenn es nicht zu einer Gesamtaufhebung der Verordnung käme:
Die Bereichsausnahme für den Gemeingebrauch nach § 5 LSchiffHVO sei wegen Verstoßes gegen Art. 14, 12 und 3 GG rechtswidrig. Die Privilegierung des Gemeingebrauchs sei zwar grundsätzlich auch im Bereich des Binnenschifffahrtsrechts nachvollziehbar. Der spezifische und eindeutige Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG folge jedoch daraus, dass der Verordnungsgeber den Eigentümergebrauch völlig unberücksichtigt gelassen habe. Richtigerweise wäre es mit Blick auf die strukturelle Gleichbehandlung und den Gleichheitsgrundsatz geboten gewesen, auch den Eigentümergebrauch „unberührt“ zu lassen.
§ 6 LSchiffHVO sei rechtswidrig. Durch die Anknüpfung des Genehmigungserfordernisses an gewerbliche Zwecke unterliege die nichtgewerbliche Schifffahrt keinem binnenschifffahrtsrechtlichen Genehmigungserfordernis, sondern nach Maßgabe des § 6 Abs. 1 LSchiffHVO nur einzelnen Maßgaben und der technischen Zulassung. Es verstoße gegen Art. 12, 14 und 3 GG, die gewerbliche Betätigung zum Anknüpfungspunkt des repressiven Verbots mit Zulassungserfordernis nach § 6 Abs. 1 LSchiffHVO zu machen. Es sei kein rechtfertigender schifffahrtsrechtlicher Sachgrund dafür erkennbar, das Genehmigungserfordernis gerade an die wirtschaftliche Betätigung zu knüpfen, zumal der Gewässereigentümer denknotwendig auf die Erzielung von Einnahmen angewiesen sei. Geradezu typisch sei, dass der Eigentümer gewerbliche Betätigungen entfalte, die dann unter das Verbot fielen, während nichtgewerbliche Aktivitäten dem Zulassungserfordernis nicht unterfielen. Diese verdeckte Diskriminierung des Gewässereigentümers sei nicht mit Art. 3 GG, aber auch nicht mit Art. 14 und 12 GG vereinbar, da die Gewerblichkeit nichts darüber aussage, ob die Schifffahrt spezifische Regelungserfordernisse auslöse.
Fraglich sei, ob die durch § 7 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO vorgesehene Widerruflichkeit in der tatbestandlich nicht eingegrenzten Weise grundrechtskonform sei. Es handele sich bei der Gestattung nach § 6 LSchiffHVO nicht um eine wasserrechtliche Erlaubnis oder Bewilligung, für die die Rechtsfolge nach § 13 WHG sachgerecht sei. Durch individuelle Einzelfallprüfung unter Berücksichtigung der Rechtsstellung des Eigentümers oder Schiffsinhabers müsse festgelegt werden, ob dessen Vertrauensschutz in dieser Weise eingeschränkt werden könne, zumal der Eigentümer nicht selten hohe Investitionen tätige, die Vertrauensschutz bedingten.
§ 7 Abs. 2 LSchiffHVO sei rechtswidrig. Die Regelung suggeriere, dass der Genehmigungsanspruch tatbestandlich durch das Wohl der Allgemeinheit nach den Vorschriften des Wassergesetzes gebunden sei. Es sei unklar, was damit gemeint sei, da der Begriff im Wassergesetz nicht definiert sei. Zudem sei die Beschränkung auf das Landeswassergesetz problematisch, das im Hinblick auf die Vollregelung im Wasserhaushaltsgesetz des Bundes ohnehin nur auf punktuelle Abweichungen und Lückenschließungen angelegt sei. Der Bundesgesetzgeber habe nur in § 3 Nr. 10 WHG das Allgemeinwohl eingeschränkt im Begriff der schädlichen Gewässerveränderungen reflektiert. Sofern der Verordnungsgeber die Gesamtheit der Gemeinwohlbelange habe in Bezug nehmen wollen, hätte die Genehmigungsnorm einen dem § 12 Abs. 2 WHG entsprechenden, kaum konturierten Tatbestand, welcher der besonderen Rechtsstellung des Eigentümers an Eigentümergewässern nicht gerecht werde.
Auch § 7 Abs. 3 LSchiffHVO könne im Hinblick auf Art. 12, 14 und 3 GG keinen Bestand haben. Die Vorschrift sei schon systematisch missglückt, weil sie nach der Regelung eines Genehmigungsanspruchs ein grundsätzliches Verbot bestimmter Handlungen statuiere, unter anderem für das in der Praxis sehr wichtige Schieben und Schleppen von Gegenständen. Da der Eigentümer auf diese Handlung unbedingt angewiesen sei, sei das grundsätzliche Verbot unverhältnismäßig. Zudem fehle jede Konturierung, unter welchen Voraussetzungen die genannten Verhaltensweisen gestattungsfähig seien.
Ferner könne die Regelung des § 8 LSchiffHVO, die ohne jede Differenzierung auch die Führung eines Fahrzeugs oder Schwimmkörpers mit Antriebsmaschine einem Fahrerlaubniserfordernis unterwerfe, keinen Bestand haben. Sie werde den besonderen Umständen in einem Eigentümergewässer nicht gerecht. Der Eigentümer werde auf seinem Gewässer bestimmte Boote nutzen müssen, um etwa seinen Unterhaltungsaufgaben nachzukommen. Soweit Schwimmkörper mit Antriebsfahrzeugen benutzt würden, erfolge dies in abgegrenzten Aktionsbereichen. Das generelle Erfordernis sei unverhältnismäßig.
Auch die auf § 8 LSchiffHVO aufbauenden §§ 9, 10, 11, 12, 13 und 14 LSchiffHVO könnten daher keinen Bestand haben.
§ 16 LSchiffHVO sei, soweit die Verordnung für die G. überhaupt gelte, rechtswidrig, weil die Vorschrift über die technische Zulassung zum Verkehr für die Fallkonstellation auf Eigentümergewässern zu starr sei. Die Regelung nehme gemäß § 1 Abs. 4 LSchiffHVO mit einer dynamischen Verweisung auf eine Vielzahl bundesrechtlicher Regelungen Bezug und führe damit zu überzogenen technischen Anforderungen. Die Ausnahme- und Befreiungsvorschrift des § 45 LSchiffHVO führe die gebotene Verhältnismäßigkeit nicht herbei, da auch diese Regelung die zu unbestimmte und verfehlte Verzahnung mit dem landesrechtlichen Wohl der Allgemeinheit enthalte und die besondere Situation des Gewässereigentümers nicht reflektiere. Es komme hinzu, dass die Schiffuntersuchungskommission (SUK) einer Abweichung regelmäßig nicht zustimme.
Die SUK bestehe mehrheitlich aus Sachverständigen, die nicht aus Sachsen-Anhalt stammten und teilweise im Dienst anderer Landesverwaltungen stünden. Dies sei im Hinblick auf deren demokratische Legitimation problematisch, da nicht gesichert sei, dass der oder die im Dienst des Landes Sachsen-Anhalt stehende Bedienstete das letzte Wort habe. In Hinblick darauf, dass das Ergebnis der technischen Untersuchung über das Tatbestandsmerkmal „Wohl der Allgemeinheit“ in die Genehmigung nach den §§ 6, 7 Abs. 2 LSchiffHVO ausstrahle und unmittelbar für die Zulassung entscheidende Bedeutung habe, sei die fehlende Legitimation des Gremiums nicht unbeachtlich.
Die Regelung des § 19 Abs. 4 LSchiffHVO über die Festsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit passe nicht für künstliche Gewässer in privatem Eigentum und sei nur bei sonstigen schiffbaren Gewässern sachgerecht. Dies gelte entsprechend für die in § 19 Abs. 5 LSchiffHVO vorgesehene Sperrung von Gewässern oder Gewässerteilen. Eine solche Sperrung sei bei Eigentümergewässern nicht zur „Aufrechterhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs“ ohne Weiteres möglich, ohne Art. 12 und 14 GG zu verletzen. Die Regelung passe nur zu allgemein schiffbaren Gewässern.
Die Regelung des § 21 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO über Anlegestellen könne für Eigentümergewässer keine Geltung beanspruchen, da die Erhaltungs- und Benutzungsregelung tief in die Rechtsposition des Eigentümers eingreife, zumindest dann, wenn der Geltungsbefehl der Verordnung schon durch eine einzige Schiffszulassung aktiviert werde.
Hinsichtlich der Regelung des § 22 LSchiffHVO sei es im Hinblick auf Art. 12 und 14 GG nicht zulässig, Veranstaltungen auf einem Eigentümergewässer einem Erlaubnisvorbehalt zu unterziehen. Das Merkmal der „Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs“ passe nicht bei Gewässern, die nicht für jedermann schiffbar seien. Es sei auch nicht hinnehmbar, dass die Genehmigungsbeantragung („Anzeige“) jetzt vier Wochen vorher (anstelle von zuvor zwei Wochen) erfolgen müsse. Zudem bestünden Bedenken im Hinblick auf die Bestimmtheit der Norm (Anzeige oder Genehmigungsantrag).
Die Regelung des § 24 Abs. 1 LSchiffHVO, die vorsehe, dass Häfen, das Hafengebiet und Hafenanlagen grundsätzlich mit den dort genannten Einschränkungen von jedermann genutzt werden könnten, gehe in Bezug auf Eigentümergewässer im Hinblick auf Art. 12 und 14 GG zu weit. Mindestens müsse klargestellt worden sein, dass die Eigentümerbelange den Belangen sonstiger Benutzer vorgingen.
Soweit Einzelregelungen rechtswidrig seien, gelte dies auch für die hierauf Bezug nehmenden Ordnungswidrigkeitentatbestände in § 47 LSchiffHVO.
Die Antragstellerinnen beantragen,
die Verordnung über die Durchführung der Schifffahrt auf den Gewässern und in den Häfen des Landes Sachsen-Anhalt (Landesschifffahrts- und Hafenverordnung - LSchiffHVO) vom 30. Oktober 2018 (GVBl. LSA S. 382) für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er erwidert: Die Änderungen des § 1 Abs. 1 LSchiffHVO seien nicht auf die „G.“ gemünzt gewesen. Vielmehr sei die Neuregelung schon vor der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Halle vom 14. September 2018 Bestandteil des Entwurfs gewesen. Von einer „lex G.“ könne keine Rede sein.
Die Verordnung unterliege keinen formellen Bedenken. Einer Öffentlichkeitsbeteiligung oder Anhörung Betroffener habe es nicht bedurft. § 28 VwVfG sei auf Rechtsverordnungen nicht entsprechend anwendbar. Vor Erlass von Wasserschutzgebietsverordnungen sei nach § 73 Abs. 1 Satz 2 WG LSA ein Anhörungsverfahren durchzuführen. Ein entsprechender Verweis für Verordnungen nach § 35 Abs. 1 Satz 1 und 2 WG LSA existiere nicht. Eine Anhörungspflicht ergebe sich auch nicht aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip oder aus Grundrechten. Das Bundesverwaltungsgericht habe in dem Urteil vom 17. Juli 2001 (- 4 C 4.00 -) eine verfahrensrechtliche Sicherstellung im Rahmen der Raumordnungsplanung verlangt, wenn es eine strikte Zielbindung Privater an Zielaussagen eines Regionalplans geben solle. Eine solche Konstellation liege hier nicht vor.
Die von den Antragstellerinnen geforderte Reflektion grundrechtlicher Schutzpositionen habe es gegeben. Im Übrigen hätten die Antragstellerinnen keine Rechtsgrundlage für diese Forderung genannt. Zudem habe es sich bei der Neuregelung in § 1 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO lediglich um eine Klarstellung und nicht um eine die Eigentumsverhältnisse tangierende Regelung gehandelt.
Einer SUP habe es nicht bedurft. § 35 Abs. 2 UVPG sei nicht einschlägig, was sich bereits aus dem Wortlaut der Norm ergebe. Gemäß § 2 Abs. 7 Satz 1 UVPG seien Pläne und Programme i.S. des UVPG nur bestimmte, in den Ziffern 1 bis 3 näher bestimmte bundesrechtlich oder durch Rechtsakte der Europäischen Union vorgesehene Pläne und Programme. Der Begriff „Pläne und Programme“ setze zudem voraus, dass darin eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer Projekte aufgestellt werde, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen hätten. Die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung lege keine technischen Normen, Betriebsmodalitäten, Geräuschpegelnormen oder ähnliches fest. Die allgemeinen Vorgaben in § 6 LSchiffHVO reichten nicht aus, um eine Rahmensetzung i.S. der UVP-RL anzunehmen. Nach der Systematik des Art. 3 SUP-RL dienten die Tatbestandsvoraussetzungen der Rahmensetzung für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der UVP-RL aufgeführten Projekte und der Zuordnung zu einem der in Art. 3 Abs. 2 Buchst. a SUP-RL genannten Bereiche zur Abgrenzung von solchen Plänen und Programmen, die unter Art. 3 Abs. 4 SUP-RL fielen. Eine solche Abgrenzung sei erforderlich, weil die Regelungen unterschiedliche Rechtsfolgen hätten. Bei unter Art. 3 Abs. 2 SUP-RL fallenden Plänen und Programmen sei stets eine SUP durchzuführen, während von Art. 3 Abs. 4 der SUP-RL erfasste Pläne und Programme nur dann einer SUP zu unterziehen seien, wenn die Mitgliedstaaten nach Maßgabe des Art. 3 Abs. 5 SUP-RL bestimmt hätten, dass von ihnen voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen ausgingen. Im Übrigen bedürfe es keiner Umweltprüfung. Die Rahmensetzung i.S. des Art. 3 Abs. 2 Buchst. a SUP-RL müsse daher sehr wohl eine konkrete Ausrichtung auf bzw. einen spezifischen Bezug zu Projekten der Anhänge I und II UVP-RL aufweisen. Die Pläne und Programme müssten den Referenz- bzw. Regelungsrahmen für die spätere Genehmigung solcher Projekte setzen, die sich nach dem Verständnis des Richtliniengebers regelmäßig erheblich auf die Umwelt auswirkten und deren Umweltauswirkungen deshalb bereits auf einer höheren Ebene geprüft werden sollten, die der Zulassung eines konkreten Projekts übergeordnet sei oder ihr vorausliege. Bei den Regelungen der §§ 6 und 16 LSchiffHVO sei dies nicht der Fall.
Die Verordnung sei auch materiell rechtmäßig.
Die Annahme der Antragstellerinnen, die Eröffnung der Schifffahrt dürfe nur durch eine Rechtsnorm erfolgen, sei im Hinblick auf die ausdrückliche Regelung der Zulassung im Einzelfall in § 32 Abs. 1 Satz 2 WG LSA, gegen die sich die Antragstellerinnen nicht gewandt hätten, nicht überzeugend. Soweit die Antragstellerinnen meinten, es bedürfe eines gewässerbezogenen Widmungsakts, hätten sie es letztlich selbst ermöglicht, dass die Schifffahrt auf der G. realisiert werden könne. Neben den Zulassungsakten für die Schiffe sei ein weiterer gewässerbezogener Widmungsakt nicht erforderlich. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Mai 2018 betreffe eine allgemeine Schiffbarkeitserklärung, nicht die Zulassung der Schifffahrt im Einzelfall. Im Übrigen würden Rechte des Eigentümers nicht beschnitten, weil trotz Zulassung im Einzelfall die Benutzung des Gewässers ohne Zustimmung des Eigentümers nicht möglich wäre. Verstöße gegen Grundrechte lägen nicht vor. Dem Verordnungsgeber komme ein Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu, ob und inwieweit er von der Verordnungsermächtigung des § 35 Abs. 1 Satz 1 und 2 WG LSA Gebrauch mache. Die Regelung des § 1 Abs. 1 LSchiffHVO habe lediglich klargestellt, dass auch Eigentümergewässer in den Anwendungsbereich fallen. Auch die Regelungen der §§ 5 und 6 LSchiffHVO (n.F.) habe es bereits in der LSchiffHVO 2009 gegeben. Soweit die Grundsätze über die Voraussetzungen für die allgemeine Zulassung der Schifffahrt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Mai 2018 auch für die Zulassung im Einzelfall maßgeblich sein sollten, könne dies durch eine verfassungskonforme Auslegung erreicht werden, ohne dass dies die Unwirksamkeit der Verordnung zur Folge hätte. Im Hinblick auf den geltend gemachten Verstoß gegen Art. 12 GG sei nicht ersichtlich, worin der Eingriff in dieses Grundrecht liegen sollte. Im Übrigen liege es auf der Hand, dass gewisse Anforderungen an Bernsteinförderanlagen zu stellen seien. Es handele sich um typische Berufsausübungsregelungen, die einem weiten Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers unterlägen. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG lasse sich nicht feststellen. Soweit die Antragstellerinnen die prinzipielle Möglichkeit forderten, das Eigentum privatnützig und damit grundsätzlich wirtschaftlich zu nutzen, stehe dem die Verordnung nicht entgegen.
§ 5 LSchiffHVO sei nicht rechtswidrig. Es handele sich nicht um eine Bereichsausnahme für den Gemeingebrauch. Die Verordnung beinhalte keine Erleichterungen für den Gemeingebrauch oder sonstige Modifikationen. Es sei nicht ersichtlich, wie die Interessen der Antragstellerinnen berührt sein könnten. Der Wunsch der Antragstellerinnen, auch der Eigentümergebrauch solle als unberührt normiert werden, führe nicht zur Unwirksamkeit des § 5 LSchiffHVO. Im Hinblick auf § 6 LSchiffVO werde der Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG durch eine zeitliche Verzögerung, die durch das Genehmigungsverfahren hervorgerufen werde, berührt. Der Eingriff sei jedoch durch sachgerechte und vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt, weil durch das Genehmigungserfordernis der mit einer gewerblichen Nutzung einhergehenden erhöhten Gefährdung der Beschäftigten und sonstiger Dritter sowie des Gewässers als solchem begegnet werde. Soweit die Antragstellerinnen zu § 7 Abs. 1 LSchiffVO eine individuelle Einzelprüfung forderten, stehe die Verordnung dem nicht entgegen. Aspekte des Vertrauensschutzes insbesondere bei hohen Investitionen, seien auf der Ebene der Genehmigung zu regeln. Es sei auch nicht erforderlich, unbestimmte Rechtsbegriffe wie in § 7 Abs. 2 LSchiffHVO das „Wohl der Allgemeinheit“ zu definieren. Das Wassergesetz kenne diesen Begriff; er werde etwa in § 79a Abs. 1 Satz 1 WG LSA verwendet. Eine etwaige Angewiesenheit des Eigentümers darauf, Gegenstände auf seinem Gewässer ohne eigenen Antrieb zu bewegen, führe nicht zur Unverhältnismäßigkeit des § 7 Abs. 3 LSchiffHVO, da Derartiges nur „grundsätzlich“, aber nicht generell verboten sei. Das Erfordernis der Fahrerlaubnis nach § 8 LSchiffHVO, das auch in der Vorgängerregelung bestanden habe, sei erforderlich, wenn das Gewässer nicht ausschließlich vom Eigentümer, sondern auch von Dritten genutzt werde. Entsprechendes gelte für die §§ 9 bis 14 LSchiffHVO. Die Anforderungen des § 16 LSchiffHVO seien nicht überzogen, zumal die Ausnahme- und Befreiungsvorschrift des § 45 LSchiffHVO sicherstelle, dass es nicht zu unverhältnismäßigen Forderungen komme. Die Einwendungen gegen die Besetzung der SUK (§ 18 LSchiffHVO) gingen ins Leere. Vorsitzender sei ein Vertreter der zuständigen Behörde (§ 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LSchiffHVO). Die erforderliche demokratische Legitimation sei damit gewährleistet. Letztlich führe die Kommission lediglich Untersuchungen durch und treffe keine Entscheidungen. Ein sachlicher Grund für die nach Auffassung der Antragstellerinnen notwendige Differenzierung bei der Regelung zur Höchstgeschwindigkeit (§ 19 Abs. 4 LSchiffHVO) zwischen Gewässern in privatem Eigentum und sonstigen schiffbaren Gewässern sei nicht ersichtlich. Es mache keinen Unterschied, ob die Höchstgeschwindigkeit auf dem A-See oder der G. gefordert werde. Die Begrenzung sei zur Verringerung von Gefahren, die mit einer (zugelassenen) Schifffahrt sowie weiterer Nutzungen verbunden seien, erforderlich. Es sei nicht ersichtlich, warum bei Eigentümergewässern eine Sperrung „nicht ohne Weiteres möglich“ sein sollte. Im Übrigen handele es sich um eine Ermessensvorschrift, so dass bei der Ermessensausübung Eigentümerbelange hinreichend berücksichtigt und abgewogen werden könnten. Ferner sei nicht ersichtlich, warum Eigentümer nicht gemäß § 21 LSchiffHVO verpflichtet werden sollten, ihre Anlegestellen verkehrs- und betriebssicher zu errichten und zu erhalten. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass die Anlegestellen auch von anderen Fahrzeugen und Schwimmkörpern vertraglich genutzt werden sollten. Im Hinblick auf § 22 LSchiffHVO übersähen die Antragstellerinnen, dass besondere Veranstaltungen nur dann einem Erlaubnisvorbehalt unterlägen, wenn sie die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigen könnten. Dieses Merkmal passe auch bei Gewässern, die nicht für jedermann schiffbar seien. Dass ein Vorlauf von vier Wochen unverhältnismäßig wäre, sei nicht ersichtlich. In § 24 LSchiffHVO habe der Verordnungsgeber Eigentümerinteressen Genüge getan, indem er geregelt habe, dass die Nutzung im Rahmen der Vorschriften jedermann nur erlaubt sei, sofern dadurch Rechte Dritter nicht beeinträchtigt würden (und der Widmung nicht entgegenstünden).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.
I. Der Antrag ist zulässig. Die Antragstellerinnen sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
1. Die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung begründet für die Antragstellerin zu 1. einen Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG). Die Antragstellerin zu 1. betreibt auf dem G-See, einem künstlichen Gewässer, auf dem die Schifffahrt im Einzelfall gemäß § 32 Abs. 1 Satz 3 LSchiffHVO zugelassen ist, mit einer schwimmenden Konstruktion Bernsteinförderung. Damit ist der Geltungsbereich der Verordnung nach § 1 Abs. 1 LSchiffHVO für ihre Tätigkeit eröffnet.
Bei dem G-See handelt es sich um ein „Eigentümergewässer“. Nur das Wasser eines fließenden oberirdischen Gewässers und Grundwasser ist nicht eigentumsfähig (§ 4 Abs. 2 WHG). Der G-See steht nach dem insoweit einschlägigen Landesrecht (vgl. § 4 Abs. 5 WHG) nicht im Eigentum des Landes. Er ist kein Gewässer erster Ordnung (§ 4 WG LSA) mit der Folge, dass er gemäß § 6 Abs. 1 WG LSA Eigentum des Landes wäre. Denn er ist weder im Verzeichnis nach Anlage 1 zu § 4 Abs. 1 Nr. 2 WG LSA aufgeführt, noch hat das zuständige Ministerium von seiner nach § 4 Abs. 3 Nr. 3 WG LSA eingeräumten Befugnis Gebrauch gemacht, den als erheblich wasserwirtschaftlich bedeutsam eingeordneten G-See durch Verordnung in das vorgenannte Verzeichnis aufzunehmen. Somit handelt es sich um ein Gewässer zweiter Ordnung nach § 5 WG LSA. Gewässer zweiter Ordnung gehören gemäß § 6 Abs. 2 WG LSA den Eigentümern der Ufergrundstücke, sofern das Gewässer kein selbstständiges Grundstück bildet.
Der Anwendungsbereich der Verordnung ist auch für Eigentümergewässer eröffnet. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO gilt die Verordnung unabhängig von den Eigentumsverhältnissen auf den Gewässern im Land Sachsen-Anhalt, die nicht Bundeswasserstraßen sind (Landesgewässer), auf denen die Schifffahrt nach anderen Vorschriften zugelassen ist und für alle Häfen, Lade-, Lösch- und Umschlagstellen sowie sonstige Anlagen im Land Sachsen-Anhalt, die zum Be- und Entladen von Binnenschiffen genehmigt sind. Nach dem neu angefügten Satz 2 gelten als Zulassung der Schifffahrt nach anderen Vorschriften im Sinne des Satzes 1 insbesondere allgemeine Zulassungen der Schifffahrt sowie Zulassungen im Einzelfall gemäß § 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA. Der Verordnungsgeber hat mit der Neufassung von § 1 Abs. 1 LSchiffHVO (lediglich) klargestellt, dass es sich bei dem Gewässer G-See unabhängig von den Eigentumsverhältnissen am Gewässer um ein Landesgewässer im Sinne der Verordnung handelt. Dass der G-See nicht im Eigentum des Landes steht, ist damit nicht von entscheidungserheblicher Bedeutung.
Auch wenn die „Jurate I“, die von der Antragstellerin zu 1. für die Bernsteinförderung auf dem G-See nunmehr eingesetzt wird, bereits genehmigt und (technisch) zugelassen ist, unterliegt die Antragstellerin zu 1. berufsregelnden Vorschriften der Landesschifffahrt- und Hafenverordnung. So gilt die Genehmigungs- und Zulassungspflicht nach §§ 6 Abs. 1, 16 Abs. 1 LSchiffHVO jedenfalls weiter für wesentliche Änderungen der Konstruktion. In diesem Zusammenhang gelten gemäß § 1 Abs. 4 Nr. 2 LSchiffHVO auch die materiellen Anforderungen der Binnenschiffsuntersuchungsordnung (BinSchUO). Ferner sind gemäß § 1 Abs. 4 Nr. 1 LSchiffHVO die Vorschriften der Binnenschifffahrtsstraßen-Ordnung (BinSchStrO) anwendbar. Außerdem bedarf die Antragstellerin zu 1. für das Führen der Anlage einer Fahrerlaubnis (§ 8 LSchiffHVO), für deren Erteilung, Entziehung und Neuerteilung weitere Anforderungen geregelt sind (§§ 9 ff. LSchiffHVO).
2. Die Antragstellerin zu 2. ist als Eigentümerin von Gewässergrundstücken und einer großen Anzahl von Ufergrundstücken am G-See in ihrem Grundrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG betroffen. Die in der Verordnung getroffenen Genehmigungs- und Zulassungspflichten für den Einsatz von Fahrzeugen und Schwimmkörpern auf einem Eigentümergewässer berühren die Rechtsstellung des Gewässereigentümers. Ein Gewässereigentümer eines - wie hier - nicht schiffbaren Gewässers bedürfte keiner behördlichen Genehmigung nach § 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA, um dieses zu befahren (vgl. Beschluss des Senats vom 30. November 2018 - 3 M 381/18 - juris Rn. 19). Diese Regelung enthält lediglich eine Ermächtigung an die Behörde, das Befahren eines nichtschiffbaren Gewässers durch Erteilung einer entsprechenden Genehmigung zuzulassen. Damit wird zwar der Behörde die Möglichkeit eingeräumt, im Wege der Genehmigung eine konkrete Rechtsgrundlage für das Befahren nichtschiffbarer Gewässer zu schaffen. Aus dieser Ermächtigung kann indessen nicht gefolgert werden, dass die Berechtigung zum Befahren nichtschiffbarer Gewässer im Sinne eines Genehmigungsvorbehalts nur durch die in § 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA vorgesehene Genehmigung eingeräumt werden könne (vgl. OVG RP, Urteil vom 23. November 1995 - 1 A 12853/94 - juris Rn. 25 zu einer vergleichbaren Landesnorm in Rheinland-Pfalz). Zudem gelten - wie ausgeführt - weitere Anforderungen durch den Verweis auf bundesrechtliche Vorschriften in § 1 Abs. 4 LSchiffHVO. Auch § 21 LSchiffHVO betrifft die Antragstellerin zu 2. unmittelbar als Eigentümerin von Anlegestellen.
II. Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung ist nicht für unwirksam zu erklären. Sie entspricht höherrangigem Recht.
1. Verfahrensvorschriften wurden beim Erlass der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung nicht verletzt.
a) Einer Öffentlichkeitsbeteiligung oder Anhörung unmittelbar Betroffener bedurfte es nicht.
Eine Anhörung Beteiligter und Betroffener vor Erlass einer Rechtsverordnung ist grundsätzlich nicht erforderlich. Art. 79 Verf LSA enthält insoweit keine Vorgaben. Allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze verlangen grundsätzlich ebenfalls keine solche Anhörung, auch nicht derjenigen, die durch die Rechtsverordnung in ihren Grundrechten betroffen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 - juris Rn. 33). Abweichendes kann sich aus der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage ergeben, die auch verfahrensrechtliche Vorgaben enthalten kann, an die das ermächtigende Gesetz den Verordnungsgeber bindet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2010 - 2 BvF 1/07 - juris Rn. 102; BVerwG, Beschluss vom 25. Oktober 1979 - 2 N 1.78 - juris Rn. 10). Die Ermächtigungsgrundlagen für die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung - § 35 Abs. 1 Satz 1 und 2 WG LSA und § 12 Abs. 1 Satz 2 WG LSA - enthalten keine Verfahrensvorschriften, die den Verordnungsgeber zur Beteiligung der Öffentlichkeit oder Betroffener verpflichten. Die Anhörungspflicht nach § 73 Abs. 1 Satz 2 WG LSA betrifft ausschließlich und speziell den Erlass von Verordnungen zur Festsetzung von Wasserschutzgebieten durch die zuständige Wasserbehörde. Die Regelung ist weder unmittelbar noch analog auf den vorliegenden Sachverhalt anzuwenden. Aus ihr lässt sich kein allgemeiner Grundsatz ableiten, dass wasserrechtliche Verordnungen, durch die Belange von Grundstückseigentümern berührt sein können, einer vorherigen Anhörung der betroffenen Grundstückseigentümer bedürfen. Auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Beteiligung privater Betroffener bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen, nach der eine strikte Rechtsbindung Privater an Zielaussagen eines Regionalplans nur in Betracht gezogen werden kann, wenn auf der Stufe der Regionalplanung verfahrensrechtlich sichergestellt ist, dass die betroffenen Privatpersonen ihre Eigentumsbelange geltend machen können (Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 - juris Rn. 27), ist auf die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung nicht anwendbar. Das Bundesverwaltungsgericht hat in der von den Antragstellerinnen zitierten Entscheidung für eine „echte“ Raumordnungsklausel, nach der die Ziele der Raumordnung und Landesplanung unmittelbar und unabdingbar (strikt) auf die Zulässigkeit eines Außenbereichsvorhabens durchschlagen, verfahrensrechtliche Vorkehrungen für erforderlich erhalten, die gewährleisteten, dass eine Abwägung der Grundsätze der Raumordnung mit den betroffenen privaten Eigentumsbelangen stattfindet (BVerwG, a.a.O.). Regelungen dieser Art trifft die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung nicht. Die Verordnung enthält abstrakt-generelle Regelungen, die sich zwar auf die Nutzbarkeit von Privatgrundstücken auswirken können, jedoch nicht mit unmittelbar grundstückbezogenen Festlegungen durch die Bestimmung von Zielen in der Raumordnungsplanung vergleichbar sind.
Abweichendes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass im Zuge der Novellierung der Schifffahrts- und Hafenverordnung die Regelung „unabhängig von den Eigentumsverhältnissen“ in § 1 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO eingefügt wurde, die - wie die Antragstellerinnen meinen - primär die konkrete Rechtslage auf dem G-See betreffe. Selbst wenn es zutreffen sollte, dass der Verordnungsgeber den konkreten Einzelfall zum Anlass genommen hat, die vorliegende Regelung zu erlassen, lassen sich daraus keine besondere Verfahrensanforderungen ableiten.
b) Die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung leidet auch nicht unter einem Abwägungsmangel, der die Rechtswidrigkeit der Verordnung begründen könnte. Bei der richterlichen Kontrolle von (untergesetzlichen) Normen kommt es im Grundsatz (nur) auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens an, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, und nicht auf die die Rechtsnorm tragenden Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitwirkt. Der Weg zu einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung des Abwägungsvorgangs ist bei untergesetzlichen Normen nur eröffnet, wenn der Normgeber - wie etwa im Bauplanungsrecht - einer besonders ausgestalteten Bindung an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven unterliegt. Sind solche nicht vorhanden, kann die Rechtswidrigkeit einer Norm mit Fehlern im Abwägungsvorgang nicht begründet werden (BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2017 - 4 BN 8.17 - juris Rn. 8; OVG LSA, Urteil vom 5. Juli 2022 - 2 K 134/19 - juris Rn. 153). Dem entspricht es, dass es für Rechtsverordnungen grundsätzlich keine Begründungspflicht gibt (vgl. Remmert, in Dürig/Herzog/Scholz, GG, 97. EL, Januar 2022. Art. 80 Rn. 131). § 35 Abs. 1 Satz 1 WG LSA verlangt für den Erlass von Verwaltungsakten und Rechtsverordnungen zu den in Ziff. 1 bis 7 genannten Gegenständen zwar die Berücksichtigung bestimmter Belange, nämlich das „Interesse der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs unter Beachtung insbesondere des Umwelt- und Naturschutzes, der Belange der Wasserwirtschaft, der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und der Fischerei“. Es handelt sich jedoch nicht um eine Regelung, die eine auf ein bestimmtes Vorhaben bezogene Abwägung aller in Betracht kommenden Belange vor der Feststellung eines Plans verlangt (vgl. zu naturschutzrechtlichen Schutzgebietsausweisungen: BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2003 - 4 CN 10.02 - juris Rn. 13 und OVG LSA, Urteil vom 5. Juli 2022, a.a.O. Rn. 154). Die Würdigung der dort genannten Belange, ist - ähnlich wie bei Schutzgebietsausweisungen nach den §§ 20 ff. BNatSchG - nicht mit der bauleitplanerischen Abwägung vergleichbar, die gemäß § 1 Abs. 5 bis 7 und § 2 Abs. 3 BauGB besonders ausgestalteten Abwägungsanforderungen unterworfen ist, deren Verletzung im Übrigen angesichts bestehender Planerhaltungsvorschriften (§§ 214 f. BauGB) nicht stets zur Unwirksamkeit des Bauleitplans führt (vgl. OVG LSA, Urteil vom 5. Juli 2022 - 2 K 134/19 - juris Rn. 154).
c) Vor Erlass der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung war auch keine Strategische Umweltprüfung (SUP) nach den §§ 33 ff. UVPG erforderlich. Eine SUP ist durchzuführen bei Plänen und Programmen, die in der Anlage 5 Nr. 1 aufgeführt sind (§ 35 Abs. 1 Nr. 1 UPVG, „obligatorische SUP“) oder die in der Anlage 5 Nr. 2 aufgeführt sind und für Entscheidungen über die Zulässigkeit von in der Anlage 1 aufgeführten Vorhaben oder von Vorhaben, die nach Landesrecht einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder Vorprüfung des Einzelfalls bedürfen, einen Rahmen setzen (§ 35 Abs. 1 Nr. 2 UVPG, „SUP bei Rahmensetzung“). Bei nicht unter § 35 Abs. 1 UVPG fallenden Plänen und Programmen ist eine SUP nur dann durchzuführen, wenn sie für die Entscheidung über die Zulassung von in der Anlage 1 („Liste UPV-pflichtiger Vorhaben“) aufgeführten oder anderen Vorhaben einen Rahmen setzen und nach einer Vorprüfung im Einzelfall i.S. des § 35 Abs. 4 UVPG voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben (§ 35 Abs. 2 Satz 1 UVPG).
Die Regelung dient der Umsetzung der entsprechenden unionsrechtlichen Vorschrift des Art. 3 der Richtlinie 2001/42/EG vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (SUP-RL). Der unionsrechtliche Begriff „Pläne und Programme“ bezieht sich auf jeden Rechtsakt, der dadurch, dass er Regeln und Verfahren festlegt, eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer Projekte aufstellt, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben (EuGH, Urteil vom 22. Februar 2022 - C-300/20 - juris Rn. 60 m.w.N.). Der Begriff „signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten“ ist qualitativ und nicht quantitativ zu verstehen. Es sollen mögliche Strategien zur Umgehung der in der Richtlinie 2001/42/EG genannten Verpflichtungen, die die Maßnahmen zerstückeln könnten und so die praktische Wirksamkeit dieser Richtlinie verringern, vermieden werden (EuGH, Urteil vom 25. Juni 2020 - C-24/19 - juris Rn. 70 m.w.N.). Der Umstand, dass ein nationaler Rechtsakt ein gewisses Abstraktionsniveau aufweist und das Ziel einer Umgestaltung eines geografischen Gebiets verfolgt, zeugt von seiner planerischen bzw. programmatischen Dimension und hindert seine Einbeziehung in den Begriff „Pläne und Programme“ nicht (EuGH, Urteil vom 22. Februar 2022, a.a.O. juris Rn. 41).
Das Erfordernis, wonach durch den betreffenden Plan oder das betreffende Programm der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der Richtlinie 2011/92 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen oder privaten Projekten (UVP-RL) aufgeführten Projekte gesetzt werden muss, ist als erfüllt anzusehen, wenn der Plan oder das Programm eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer dieser Projekte aufstellt, insbesondere hinsichtlich des Standorts, der Art, der Größe und der Betriebsbedingungen solcher Projekte oder der mit ihnen verbundenen Inanspruchnahme von Ressourcen (EuGH, Urteil vom 22. Februar 2022 - C-300/20 - juris Rn. 62). Dagegen ist dieses Erfordernis bei einem Plan oder einem Programm nicht erfüllt, der bzw. das zwar in den Anhängen I und II UVP-RL aufgeführte Projekte betrifft, aber keine solchen Kriterien oder Modalitäten vorsieht (EuGH, a.a.O. Rn. 63). § 35 Abs. 3 UVPG regelt, dass Pläne und Programme einen Rahmen für die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben setzen, wenn sie Festlegungen mit Bedeutung für spätere Zulassungsentscheidungen, insbesondere zum Bedarf, zur Größe, zum Standort, zur Beschaffenheit, zu Betriebsbedingungen von Vorhaben oder zur Inanspruchnahme von Ressourcen, enthalten.
Die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung trifft keine Regelung zu Maßnahmen, für die nach Maßgabe des § 35 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 i.V.m. Anlage 5 Nr. 1 oder Nr. 2 UVPG eine Strategische Umweltprüfung vorgesehen ist. Auch die Voraussetzungen des § 35 Abs. 2 UVPG sind nicht erfüllt. Die Verordnung setzt keinen Rahmen für eine Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben, die in Anlage 1 UVPG aufgeführt sind und nach einer Vorprüfung im Einzelfall i.S. des § 35 Abs. 4 UVPG voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. Das gilt auch für die von den Antragstellerinnen aufgeführten Zulassungen von Schifffahrtswegen und Häfen für die Binnenschifffahrt, die Schiffen mit mehr als 1.300 Tonnen zugänglich sind (Anhang I Nr. 8 UVP-RL), Häfen (Anhang II Nr. 10 Buchst. e UVP-RL), Talsperren und sonstige Anlagen zum Aufstauen eines Gewässers (Anhang II Nr. 10 Buchst. f UVP-RL) oder Yachthäfen (Anhang II Buchst. j UVP-RL). Die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung enthält diverse Vorschriften über formelle und materielle Anforderungen an die Zulässigkeit und Durchführung der Schifffahrt und der auf den Gewässern eingesetzten Schwimmkörper. Diese Anforderungen haben jedoch nicht die Funktion, Einfluss auf die Zulassung von Schifffahrtswegen, Häfen oder Talsperren durch entsprechende Vorgaben oder Leitlinien zu nehmen. Die Verordnung enthält keinerlei (detaillierte) Regelungen über den Inhalt, die Ausarbeitung und die Durchführung von Projekten, die im Anhang 1 des UVPG bzw. in den Anhängen I und II der UVP-RL aufgeführt sind (vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 22. Februar 2022 - C-300/20 - juris Rn. 70). Das ist auch nicht Zweck der Verordnung. Berührungspunkte zu den von den Antragstellerinnen aufgeführten Projekten bestehen nur insoweit, als die Verordnung regelt, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Art und Weise die Schifffahrt in den Gewässern, Häfen und Talsperren zulässig ist. Soweit etwa § 27 LSchiffHVO regelt, dass die Verunreinigung von Häfen verboten ist, § 38 LSchiffHVO vorschreibt, wie die Betankung von Fahrzeugen durchzuführen ist, § 39 LSchiffHVO das Laden, Löschen und die Bereitstellung von Gütern regelt, die in § 1 Abs. 4 LSchiffHVO in Bezug genommene Binnenschifffahrtsstraßen-Ordnung Anforderungen etwa an das Begegnen, Kreuzen und Überholen (§§ 6.03 ff. BinSchStrO) oder an das Durchfahren von Brücken, Wehren und Schleusen (§§ 6.24 ff. BinSchStrO) und § 4 LSchiffHVO an den Gewässerschutz bei der Ausübung der Schifffahrt stellen, sind diese Anforderungen kein Bestandteil einer „signifikanten Gesamtheit“ von Regelungen, die im Zusammenhang mit der Durchführung der in § 35 Abs. 2 UVGP und Art. 3 Abs. 4 der SUP-RL angesprochenen Vorhaben und Projekte geeignet sind, die in der Richtlinie 2001/42/EG genannten Verpflichtungen zu umgehen und deren praktische Wirksamkeit zu verringern. Die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung setzt das Bestehen SUP- und UVP-pflichtiger Anlagen voraus, gibt aber nicht vor, unter welchen Voraussetzungen solche Anlagen zugelassen und realisiert werden können. Soweit die Verordnung Betriebsmodalitäten regelt, handelt es sich im Wesentlichen um Verhaltenspflichten in einem Gewässer, die (auch) auf Schifffahrtswegen, in Häfen oder anderen in den Anlagen I und II UVP-RL aufgeführten Anlagen einzuhalten sind. Die Regelungen sind jedoch für die Entscheidung darüber, ob die jeweiligen Projekte durchgeführt oder zugelassen werden können, nicht von entscheidender Bedeutung.
Der Ansicht der Antragstellerinnen, § 35 Abs. 2 UVPG und Art. 3 Abs. 4 SUP-RL seien auch für nicht in den Anhängen I und II zur UVP-RL gelistete Vorhaben anwendbar, ist nicht zu folgen. Pläne und Programme, die von Art. 3 Abs. 4 SUP-RL erfasst werden, sind nur dann einer SUP zu unterziehen, wenn die Mitgliedstaaten nach Maßgabe des Art. 3 Abs. 5 SUP-RL bestimmt haben, dass von ihnen voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen ausgehen (BVerwG, EuGH-Vorlage vom 4. Mai 2020 - 4 CN 4.18 - juris Rn. 23). Auch der Europäische Gerichtshof hat in dem Urteil vom 22. Februar 2022 (a.a.O.) darauf hingewiesen, dass nach dem Wortlaut des Art. 3 Abs. 4 SUP-RL die Mitgliedstaaten darüber befinden, ob nicht unter Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2001/42 fallende Pläne und Programme, durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten gesetzt wird, voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben.
2. Die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung ist auch materiell mit höherrangigem Recht vereinbar.
a) Die Verordnung verletzt nicht die Eigentumsgarantie nach Art. 14 GG.
aa) Die Eröffnung des Geltungsbereichs der Verordnung für Eigentümergewässer (§ 1 Abs. 1 LSchiffHVO) und die in der Verordnung geregelten Genehmigungs- und Zulassungspflichten (§§ 6, 7 und 16 LSchiffHVO) sowie die materiell-rechtlichen Anforderungen an den Einsatz von Fahrzeugen und Schwimmkörpern sowie weitere Anforderungen wie etwa an Anlegestellen und Häfen stellen allerdings eine Beschränkung der Eigentümerbefugnisse dar. Genehmigungs- und Zulassungspflichten für den Einsatz von Fahrzeugen und Schwimmkörpern auf einem Eigentümergewässer sowie materielle Anforderungen an die Genehmigung und Zulassung berühren - wie ausgeführt - die Rechtsstellung des Gewässereigentümers.
bb) Die Regelungen der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung sind zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums i.S. des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Nach dieser Vorschrift werden Inhalt und Schranken durch die Gesetze bestimmt. Die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung ist eine Rechtsverordnung i.S. des Art. 79 Verf LSA, die ihrerseits auf gesetzlichen Grundlagen - auf § 35 Abs. 1 WG LSA und (hinsichtlich § 2 Abs. 1) auf § 12 Abs. 1 Satz 2 WG LSA - beruht.
(1) Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, das Eingreifen der Regelungen der Landesschifffahrt- und Hafenverordnung daran zu knüpfen, dass auf dem betroffenen Gewässer die Schifffahrt zugelassen ist (§ 1 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO). Die Verordnung verfolgt unter anderem den Zweck sicherzustellen, dass auch zum Schutz Dritter, die das Gewässer in gemeingebräuchlicher Weise nutzen, die von der Schifffahrtsnutzung ausgehenden Gefahrenquellen (z.B. durch fehlende Befähigungsnachweise des Fahrzeugführers oder mangelnde technische Zulassung der Fahrzeuge) ausgeschieden werden (vgl. Beschluss des Senats im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vom 30. November 2018, a.a.O. Rn. 27).
(2) Ferner bestehen keine rechtlichen Bedenken dagegen, dass gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 LSchiffHVO eine - die Anwendbarkeit der Verordnung begründende - Zulassung der Schifffahrt (unter anderem) dann vorliegt, wenn Zulassungen im Einzelfall gemäß § 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA erlassen wurden.
In dieser Regelungskonzeption liegt kein - von den Antragstellerinnen aber geltend gemachter - „Verstoß gegen die Rechtformenlehre“. Es gibt keinen Rechtsgrundsatz, nach dem das Eingreifen von Rechtsfolgen einer Rechtsverordnung nicht von Einzelfallregelungen in Verwaltungsakten abhängig sein darf. Bei der Regelung des § 1 LSchiffHVO handelt es sich um eine gewöhnliche Verknüpfung von Tatbestandsmerkmalen (Zulassung der Schifffahrt nach anderen Vorschriften) und Rechtsfolgen (Geltung der weiteren Regelungen der Verordnung), wobei das Tatbestandsmerkmal der Zulassung an besondere Rechtsakte anknüpft, unter anderem die Zulassung im Einzelfall durch Verwaltungsakt. Mit dieser Regelung wird eindeutig bestimmt, dass die Verordnung nicht bereits dann eingreift, wenn Schiffe faktisch auf dem Gewässer eingesetzt werden, sondern erst dann, wenn die Schifffahrt durch verbindliche Entscheidung zugelassen wurde.
Es gibt weder eine verfassungsrechtliche noch eine einfachgesetzliche Verpflichtung, die Zulassung der Schifffahrt verpflichtend durch eine Rechtsverordnung zu regeln, auch wenn die Zulassung eine der Voraussetzungen für die Geltung der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung ist. Ein solcher Verordnungsvorbehalt zeichnet sich dadurch aus, dass die gesetzliche Regelung der Behörde nur dann eine Entscheidungskompetenz ermöglicht, wenn die Voraussetzungen hierfür in einer Rechtsverordnung geregelt worden sind (vgl. z. B. § 7 Satz 4 BBodSchG, nach dem Anordnungen zur Vorsorge gegen schädliche Bodenveränderungen nur getroffen werden dürfen, soweit Anforderungen in einer Rechtsverordnung festgelegt sind). Gemäß § 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA ist Voraussetzung für die Zulassung der Schifffahrt im Einzelfall - im Gegensatz zu den Fällen des § 32 Abs. 1 Satz 2 WG LSA - gerade nicht der Erlass einer Rechtsverordnung. Auch aus der Verordnungsermächtigung für die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung - § 35 Abs. 1 WG LSA - ergibt sich für die Zulassung der Schifffahrt kein Verordnungsvorbehalt. § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WG LSA setzt für die dort beschriebenen Regelungen über die Schifffahrt voraus, dass auf den Gewässern die Schifffahrt im Rahmen des Gemeingebrauchs stattfindet oder allgemein oder im Einzelfall zuglassen ist, ohne zu bestimmen, in welcher Rechtsform die Zulassung zu erfolgen hat. Im Übrigen ermächtigt die Vorschrift ausdrücklich dazu, „Verwaltungsakte“ zu erlassen. Auch verfassungsrechtlich gibt es keinen Grund für einen Verordnungsvorbehalt (vgl. zum Verordnungsvorbehalt auch Beschluss des Senats vom 30. März 2020 - 3 M 234/19 -. juris Rn. 10).
Für die Geltung der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung ist nicht zu verlangen, dass die Schiffbarkeit konstitutiv durch einen Widmungsakt begründet wurde. Die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung knüpft bei der Regelung über ihren Geltungsbereich (§ 1 Abs. 1 LSchiffHVO) an die wassergesetzliche Vorschrift zur Schiffbarkeit (§ 32 WG LSA) an. Gemäß § 32 Abs. 1 WG LSA darf jedermann schiffbare Gewässer zur Schifffahrt nutzen. Welche Gewässer schiffbar sind, wird gemäß § 32 Abs. 1 Satz 2 WG LSA durch Rechtsverordnung bestimmt. Auf anderen Gewässern kann gemäß § 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA die zuständige Behörde im Einvernehmen mit der Wasserbehörde die Schifffahrt allgemein oder im Einzelfall zulassen. Für den Gemeingebrauch gilt die Regelung des § 29 WG LSA. Handelt es sich - wie beim G-See - um ein stehendes Gewässer im Privateigentum, erfolgt die Zulassung des Gemeingebrauchs durch einen Zulassungsakt, der nach § 29 Abs. 4 WG LSA die Zustimmung des Eigentümers verlangt. Ein solcher Zulassungsakt ist im Fall des G-Sees die Verordnung zur Regelung der Nutzung des G-Sees des Landkreises Anhalt-Bitterfeld vom 12. Mai 2010. Nach § 3 Abs. 1 dieser Verordnung wurde für das Baden, den Tauchsport und das Befahren des Sees mit kleinen Fahrzeugen der Gemeingebrauch zugelassen. Die Schiffbarkeit kann gemäß § 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA auch „im Einzelfall“ zugelassen werden. Der Einwand der Antragstellerinnen, die Regelung der Schifffahrt sei objektbezogen und dürfe deshalb nicht durch eine verkehrswegebezogene Einzelfallanordnung getroffen werden, greift nicht durch. Bei der Zulassung der Schifffahrt im Einzelfall handelt es sich nicht um eine (allein) verkehrswegebezogene Regelung. Dagegen spricht schon, dass die Zulassung nach dieser Vorschrift durch die für den Wasserverkehr zuständige Behörde „im Einvernehmen“ mit der Wasserbehörde erfolgt. Durch das Erfordernis des Einvernehmens der Wasserbehörde soll sichergestellt werden, dass die Schiffbarkeit nur unter Einhaltung wasserrechtlicher Belange zugelassen wird. Zutreffend führt der Antragsgegner aus, dass im Rahmen der Zulassungsentscheidung zu prüfen ist, ob das Vorhaben mit den jeweiligen Gewässereigenschaften und den Nutzungen des Gewässers vereinbar ist. Es handelt sich also um eine Entscheidung, die sowohl als fahrzeug- als auch als gewässerbezogener Verwaltungsakt zu bewerten ist.
Es verstößt auch nicht gegen das Gebot der Normenklarheit und den Bestimmtheitsgrundsatz, dass die Geltung der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO eine bereits zugelassene Schifffahrt voraussetzt („zugelassen ist“), auch soweit es sich gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 LSchiffHVO um eine Zulassung im Einzelfall handelt, während die Befahrbarkeit von Gewässern im Einzelfall erst durch eine entsprechende Genehmigung gemäß § 6 Abs. 1 LSchiffHVO ermöglicht wird. Mit diesem Regelungssystem wird für die Geltung der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung keine Genehmigung vorausgesetzt, die erst nach dieser Verordnung erteilt werden kann. Die Entscheidung nach § 32 WG LSA, ob ein Gewässer „schiffbar“ sein soll, ist ein anderer Rechtsakt als die Entscheidung über die Zulässigkeit der Befahrung eines Gewässers nach § 6 Abs. 1 LSchiffHVO. Der Wortlaut des § 1 Abs. 1 LSchiffHVO knüpft in erster Linie an die allgemeine Schiffbarkeit oder allgemeine Zulassung der Schifffahrt nach § 32 Abs. 1 Satz 1, 2 oder 3, 1. Alt. WG LSA an. Ist die Schifffahrt hiernach zugelassen, so ist der Geltungsbereich der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung eröffnet mit der Folge, dass das Gewässer befahrbar ist und der Eigentümer oder Ausrüster eines Schiffsfahrzeugs für die entsprechende Befahrung des Gewässers einer Genehmigung nach den §§ 6 Abs. 1 und 7 LSchiffHVO bedarf. Auch im Fall der Zulassung der Schifffahrt im Einzelfall gemäß § 32 Abs. 1 Satz 3, 2. Alt. LSchiffHVO enthält die Regelung keinen Zirkelschluss. Zwar werden die Zulassung der Schifffahrt und die Genehmigung der Befahrung des Gewässers zweckmäßigerweise in einem Verwaltungsakt geregelt sein, weil die Zulassung der Schifffahrt für nur ein Fahrzeug erteilt wird und nicht nach anderen Kriterien zu beurteilen ist als die Genehmigung der Befahrbarkeit des Gewässers mit diesem Fahrzeug. Gleichwohl bleibt es auch in diesem Fall dabei, dass rechtlich zwischen der Schiffbarkeitserklärung und der Genehmigung der Befahrbarkeit zu unterscheiden ist. Die Zulassung der Schifffahrt, mit welcher der Anwendungsbereich der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung erst eröffnet wird (§ 1 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO) geht dann der Genehmigung nach § 6 Abs. 1 LSchiffHVO um eine juristische Sekunde voraus. Damit gelten die Anforderungen der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung bereits für das erste im Einzelfall auf dem Gewässer zugelassene Fahrzeug (so bereits Beschluss des Senats vom 30. November 2018, a.a.O. Rn. 26). Dies ist auch sachgerecht, weil von der Schifffahrtsnutzung besondere Gefahren ausgehen, die aufgrund des parallel bestehenden (einfachen) Gemeingebrauchs nach § 29 WG LSA bereits bei der ersten im Einzelfall zugelassenen Schifffahrt bestehen.
(3) Die Voraussetzungen des § 35 Abs. 1 WG LSA, der Ermächtigungsnorm, die der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung zugrunde liegt, sind erfüllt. Insbesondere sind die Regelungsgegenstände der Verordnung von § 35 Abs. 1 WG LSA erfasst.
(4) Die Regelungen der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung entsprechen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Sie sind geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne, um das in der Verordnungsermächtigung zum Ausdruck kommende Ziel der Regelung (Sicherheit des Verkehrs unter Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung) zu fördern (vgl. bereits Beschluss des Senats vom 30. November 2018, a.a.O. Rn. 26). Bei der Abwehr von Gefahren, die von der Nutzung von Schiffsfahrzeugen ausgehen, handelt es sich auch um einen gewichtigen Grund des Allgemeinwohls, der gegenüber den Belangen des Gewässereigentümers überwiegt. Anhaltspunkte dafür, dass die Anforderungen, die sich aus der Bezugnahme in § 1 Abs. 4 LSchiffHVO auf bundesrechtliche Vorschriften, insbesondere die Binnenschifffahrtsstraßen-Ordnung (BinSchStrO) und die Binnenschiffsuntersuchungsordnung (BinSchUO) ergeben, (wie die Antragstellerinnen meinen) zu „starr“ und „völlig überzogen“ seien, sind nicht ersichtlich und werden von den Antragstellerinnen auch nicht vorgetragen. Sollte es aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls nicht erforderlich sein, die Anforderungen der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung und der in Bezug genommenen bundesrechtlichen Regelungen zu erfüllen, trägt die Verordnung solchen Umständen durch die Möglichkeit der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen oder Befreiungen nach § 45 LSchiffHVO Rechnung. Diese Regelung wiederum ist nicht wegen Unbestimmtheit nichtig. Die Genehmigung einer Ausnahme setzt nach § 45 Abs. 1 LSchiffHVO voraus, dass hierdurch das Wohl der Allgemeinheit nach dem Wassergesetz für das Land Sachsen-Anhalt nicht beeinträchtigt wird. Bei dem Begriff des „Wohls der Allgemeinheit“ handelt es sich um einen - vielfach verwendeten - unbestimmten Rechtsbegriff. Die Verwendung unbestimmter, der Auslegung und Konkretisierung bedürftiger Begriffe bei der Formulierung von Rechtsnormen ist allgemein anerkannt und stellt für sich genommen keinen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot dar. Allerdings muss die Norm so bestimmt sein, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Gegen die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe bestehen jedenfalls dann keine Bedenken, wenn mithilfe der üblichen Auslegungsmethoden unter Berücksichtigung von Ziel, Tendenz, Programm, Entstehungsgeschichte und Zusammenhang mit anderen Vorschriften eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der Vorschrift gewonnen werden kann (BayVGH, Urteil vom 13. Mai 2022 - 8 N 19.2035 - juris Rn. 35). Vor diesem Hintergrund ist es unerheblich, dass der Begriff „Wohl der Allgemeinheit“ nicht (legal) definiert wird. Er wird im Wassergesetz des Landes Sachsen-Anhalt vielfach verwendet (§§ 9 Abs. 3 Satz 1, 18 Satz 1, 79a Abs. 1 Satz 1, 89 Abs. 1 Satz 1, 90 Abs. 3, 91 Abs. 1 Satz 2, 92 Abs. 2 WG LSA). Vor diesem Hintergrund ergeben sich auch aus der Bezugnahme auf das „Wassergesetz des Landes Sachsen-Anhalt“ keine grundlegenden Zweifel, wie die Regelung zu interpretieren ist. Abweichungen zum Wasserhaushaltsgesetz ergeben sich durch die Bezugnahme auf das Landesgesetz nicht; es ist nicht ersichtlich, dass das Wasserhaushaltsgesetz, das den Begriff ebenfalls mehrfach verwendet, und das Landeswassergesetz von unterschiedlichen Begriffsverständnissen ausgehen. Der Begriff des Wohls der Allgemeinheit in § 45 Abs. 1 LSchiffHVO ist im jeweiligen Zusammenhang mit der Vorschrift zu interpretieren, von der eine Ausnahme nach § 45 Abs. 1 LSchiffHVO erteilt werden soll. Im Hinblick auf die Verordnungsermächtigung des § 35 Abs. 1 LSchiffHVO ist dabei insbesondere in den Blick zu nehmen, ob sich Belange der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, des Umwelt- und Naturschutzes, der Wasserwirtschaft, der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und der Fischerei der Erteilung einer Ausnahme nach § 45 Abs. 1 LSchiffHVO entgegenstehen. Vor diesem Hintergrund ist eine weitere Präzisierung nicht geboten. Soweit die Antragstellerinnen beanstanden, dass die Schiffsuntersuchungskommission (SUK, vgl. § 18 LSchiffHVO) einer Abweichung nach § 45 LSchiffHVO regelmäßig nicht zustimme, ergeben sich zum einen aus dieser Behauptung keine Anhaltspunkte dafür, dass die Zustimmung regelmäßig rechtswidrig verweigert wird. Zum anderen ließe sich aus dem Umstand, dass von einer Verordnungsregelung in nicht rechtmäßiger Weise Gebrauch gemacht wird, nicht auf die Rechtswidrigkeit der Verordnungsregelung schließen.
Die Erwägung der Antragstellerinnen, den Eigentümerbelangen werde nicht hinreichend Rechnung getragen, wenn die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung „unabhängig von den Eigentumsverhältnissen“ (§ 1 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO) gelte, und dabei eine Zustimmung des Eigentümers (bzw. Unterhaltungspflichtigen) nicht erforderlich sei, greift nicht durch.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf die allgemeine Schifffahrt auf einem oberirdischen Gewässer im Hinblick auf den Maßstab des Art. 14 Abs. 1 und 2 GG jedenfalls nur dann zugelassen werden, wenn dies durch die Belange des Gewässereigentümers überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit gerechtfertigt ist (BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2018 - 3 C 18.16 - juris Rn. 30). Der Gewässereigentümer unterliegt aber - wie ausgeführt - auch dann Beschränkungen seiner Eigentümerbefugnisse, wenn die Zulassung der Schifffahrt im Einzelfall erfolgt, weil er damit die Regelungen der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung einzuhalten hat. Deshalb kommt auch die Zulassung der Schifffahrt im Einzelfall nach § 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA bei Eigentümergewässern nur in Betracht, wenn die Zulassung im Interesse des Eigentümers erfolgt oder überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Zulassung gebieten. Diese Voraussetzungen sind zwar in § 32 Abs. 1 WG LSA nicht ausdrücklich geregelt, aber im Rahmen einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung unter Berücksichtigung der Eigentumsgarantie nach Art. 14 GG zu beachten. Im Fall der Zulassung im Interesse des Eigentümers kann die Zulassung der Schifffahrt ohne dessen Zustimmung nicht erfolgen. Liegen überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit vor, bestehen im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz keine Bedenken dagegen, die Schiffbarkeit auch unabhängig von der Zustimmung des Eigentümers zuzulassen.
Der Eigentümer wird nicht gegen seinen Willen der Geltung der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung ausgesetzt, ohne dass ihm Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung stehen. Im Hinblick auf die mit der Zulassung der Schifffahrt verbundenen Einschränkungen gebietet es Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, dem Gewässereigentümer die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO für eine gegen die Zulassungsentscheidung gerichtete Klage zuzuerkennen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2018, a.a.O. für die allgemeine Zulassung der Schifffahrt), jedenfalls wenn er geltend macht, dass er durch die damit verbundene Geltung der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung Beschränkungen unterworfen ist. Im Rahmen einer solchen Klage kann der Gewässereigentümer geltend machen, dass er der Zulassung der Schifffahrt nicht zugestimmt hat und keine überwiegenden Gründe des Wohls der Allgemeinheit für die Zulassung vorliegen.
Den Belangen des Eigentümers kann auch dann hinreichend Rechnung getragen werden, wenn die Zulassungsentscheidung bestandskräftig geworden ist und die Gründe, aufgrund derer die Behörde die Schiffbarkeit zugelassen hat, von Anfang an nicht vorgelegen haben oder nachträglich weggefallen sind. Der Senat hat in seinem Beschluss vom 30. November 2018 (a.a.O. Rn. 33) die Auffassung vertreten, der Eigentümer eines stehenden und künstlichen Gewässers könne die Schifffahrt vergleichbar mit dem Gemeingebrauch nach § 29 Abs. 4 Satz 1 WG LSA unterbinden (vgl. § 903 BGB). Soweit diese Ausführungen so zu verstehen sein sollten, dass ein zivilrechtlicher Gestaltungsakt, wie etwa die Kündigung des Vertrags, mit dem der Gewässereigentümer dem Schiffsinhaber die Schifffahrt gestattet hat, ausreichen könnte, um die Geltung der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung auszuschließen, hält der Senat daran nicht mehr fest. Maßgeblich für die Geltung der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung im Hinblick auf das Tatbestandsmerkmal „nach anderen Vorschriften zugelassen“ ist der jeweilige öffentlich-rechtliche Rechtsakt, also im Falle der Einzelfallzulassung (§ 1 Abs. 1 Satz 2 LSchiffHVO) der entsprechende Verwaltungsakt gemäß § 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA. Solange ein solcher Verwaltungsakt wirksam (§ 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i.V.m. § 43 VwVfG) und vollziehbar ist, ist das Tatbestandsmerkmal der Zulassung im Einzelfall i.S. des § 1 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 LSchiffHVO erfüllt. Ein Anknüpfen an zivilrechtliche Gestaltungsakte wäre demgegenüber mit dem Wortlaut der Regelung nicht vereinbar und zudem mit erheblichen Rechtsunsicherheiten verbunden, etwa wenn die Wirksamkeit der Kündigung eines Gewässernutzungsvertrags zwischen dem Gewässereigentümer und dem Nutzungsberechtigten streitig ist.
Der Eigentümer hat aber die Möglichkeit, bei der für die Zulassung der Schifffahrt zuständigen Behörde die Aufhebung des Zulassungsbescheides nach § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i.V.m. §§ 48, 49 VwVfG zu beantragen. Dabei steht ihm ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung zu. Bei dieser Entscheidung hat die Behörde die Interessen des Eigentümers an der Unterbindung der Schifffahrt zu berücksichtigen. In diesem Zusammenhang wird die Behörde zu prüfen haben, ob - in den Fällen der Zustimmung des Eigentümers zur Zulassung der Schifffahrt - die Zustimmungserklärung von Anfang an unwirksam war oder gegenstandlos geworden ist, weil ein Nutzungsverhältnis nicht (mehr) besteht oder ob - in den Fällen der Zulassung der Schifffahrt aus überwiegenden Gründen des Allgemeinwohls - die Gründe nicht bestanden haben oder nachträglich weggefallen sind.
Die Anknüpfung an den Zulassungsbescheid - und nicht an die zivilrechtliche Gestattung und Unterbindung - entspricht auch den Anforderungen an effektiven Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 GG. Der betroffene Gewässereigentümer hat die Möglichkeit, einen Bescheid über die Zulassung der Schifffahrt anzufechten und - auch nach Eintritt der Bestandskraft - dessen Aufhebung zu beantragen. Für die gerichtliche Auseinandersetzung steht dem Gewässereigentümer grundsätzlich die Klagebefugnis zu. Im Bereich des vorläufigen Rechtsschutzes gelten die allgemeinen Regeln der §§ 80, 80a und 123 VwGO.
(5) Die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung ist auch nicht deshalb mit Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbar, weil sie keine „Bereichsausnahme“ für den Eigentümergebrauch vorsieht.
Es widerspricht nicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dass gemäß § 5 LSchiffHVO der Gemeingebrauch nach den Vorschriften des Wassergesetzes unberührt bleibt, während es eine entsprechende Regelung für den Eigentümergebrauch nicht gibt. Die Regelung des § 5 LSchiffHVO stellt lediglich klar, dass der Gemeingebrauch unabhängig von der Geltung der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung zulässig ist; um eine „Bereichsausnahme“ handelt es sich nicht. Sie knüpft an § 25 WHG an, nach dem jede Person oberirdische Gewässer in einer Weise und in einem Umfang benutzen kann, wie dies nach Landesrecht als Gemeingebrauch zulässig ist, soweit nicht Rechte anderer dem entgegenstehen und soweit Befugnisse oder der Eigentümer- oder Anliegergebrauch anderer nicht beeinträchtigt werden. § 29 Abs. 1 WG LSA bestimmt näher, welche Handlungen Bestandteil des Gemeingebrauchs sind. Danach darf jedermann die natürlichen fließenden Gewässer zum Baden, zum Tränken an Tränkstellen, Schwemmen, Schöpfen mit Handgefäßen, zum Eissport, zum Tauchsport und zum Befahren mit kleineren Fahrzeugen ohne Eigenantrieb benutzen, soweit nicht Rechte anderer entgegenstehen und soweit Befugnisse oder der Eigentümergebrauch anderer dadurch nicht beeinträchtigt werden. Gemäß § 29 Abs. 2 WG LSA kann die Wasserbehörde im Benehmen mit der Naturschutzbehörde das Befahren von Gewässern mit kleinen Fahrzeugen, die durch Motorkraft angetrieben werden, gestatten.
Eine entsprechende Geltung des § 5 LSchiffHVO für den Eigentümergebrauch würde nicht dazu führen, dass der Gewässereigentümer von der Einhaltung der Anforderungen nach der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung, insbesondere den Genehmigungs- und Zulassungspflichten nach den §§ 6 Abs. 1, 16 LSchiffHVO, befreit wäre. Denn der in § 5 LSchiffHVO angesprochene Gemeingebrauch berechtigt nur zum Befahren mit kleinen Fahrzeugen ohne Eigenantrieb (§ 29 Abs. 1 WG LSA) und - bei entsprechender Gestattung - von kleinen Fahrzeugen, die durch Motorkraft angetrieben werden. Schifffahrt mit Schiffsfahrzeugen i.S. der §§ 6, 7 und 16 LSchiffHVO ist damit nicht angesprochen.
Die Regelung des § 5 LSchiffHVO lässt sich auch nicht auf den Eigentümergebrauch in der Weise übertragen, dass der Eigentümergebrauch ohne die in den §§ 6 Abs. 1, 16 LSchiffHVO geregelten Pflichten zuzulassen wäre. Denn von einer nach diesen Vorschriften genehmigungs- und zulassungspflichtigen Gewässernutzung gehen weitaus höhere Gefahren aus als von dem Gemeingebrauch nach §§ 25 WHG, 29 Abs. 1 und 2 WG LSA.
(6) Auch soweit § 6 Abs. 1 LSchiffHVO die allgemeine Genehmigungspflicht lediglich für die gewerbliche Schifffahrt anordnet, wird dadurch das Eigentum des Gewässereigentümers nicht in unverhältnismäßiger und gleichheitswidriger Weise beschränkt. Dem Gewässereigentümer wird das Erzielen von Gewinnen aus seinem Eigentum nicht verwehrt. Er muss für lediglich für die gewerbliche Tätigkeit die allgemeine Erlaubnis einholen. Der Antragsgegner hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass mit dem Genehmigungserfordernis der mit einer gewerblichen Nutzung einhergehenden erhöhten Gefährdung der Beschäftigten sowie sonstiger Dritter begegnet werden soll. Hierbei handelt es sich um legitime Ziele des Gemeinwohls, die zugleich einen sachlichen Grund für die Ungleichbehandlung zwischen gewerblicher und nicht gewerblicher Schifffahrt darstellen. Dagegen ist nicht einzuwenden, dass von der gewerblich betriebenen Schifffahrt gleiche Gefahren ausgehen können wie von der Schifffahrt zur Freizeitgestaltung. Im Zusammenhang mit der Genehmigung der Schifffahrt nach § 6 Abs. 1 LSchiffHVO geht es nicht um Risiken, die von der technischen Beschaffenheit der Schiffsfahrzeuge ausgehen. Das öffentliche Interesse an der technischen Sicherheit der verwendeten Schiffsfahrzeuge wird durch das Erfordernis der technischen Zulassung nach § 16 LSchiffHVO abgedeckt. In § 6 Abs. 2 LSchiffHVO ist geregelt, dass die Vorschriften über die Befähigungsnachweise, die Kennzeichnungspflicht und die technische Zulassung von der Genehmigungsfreiheit unberührt blieben.
(7) Die in § 7 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO angeordnete Widerruflichkeit unterliegt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Regelung entspricht § 32 Abs. 1 Satz 2 WG LSA, nach der die Schifffahrt allgemein oder im Einzelfall widerruflich zugelassen werden kann. Der Widerrufsvorbehalt ergibt sich aus dem Umstand, dass es sich bei der Genehmigung um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt und die Behörde damit die Möglichkeit erhalten soll, auf nachträgliche Veränderungen der Sachlage, aber auch auf geänderte Erkenntnisse und Maßstäbe zu reagieren (vgl. hierzu Schröder, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 2. EL April 2022, § 36 Rn. 65; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sache, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 36 Rn. 80).
Der Gewässereigentümer wird durch den Widerrufsvorbehalt nicht in unverhältnismäßiger Weise belastet, auch wenn er hohe Investitionen getätigt hat, die einen Vertrauensschutz begründen. Es kann dahinstehen, ob diesem Umstand bereits dadurch Rechnung getragen werden kann, dass in dem Genehmigungsbescheid Widerrufsvoraussetzungen festgelegt werden oder ob § 32 Abs. 1 Satz 2 WG LSA eine freie Widerrufsmöglichkeit verlangt. Jedenfalls hat die Behörde bei der Ermessensentscheidung, ob von einem Widerruf Gebrauch gemacht wird, Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes angemessen zu berücksichtigen.
(8) Soweit die Antragstellerinnen beanstanden, dass der Begriff des „Wohls der Allgemeinheit nach den Vorschriften des Wassergesetzes für das Land Sachsen-Anhalt“ in § 7 Abs. 2 LSchiffHVO unbestimmt sei, wird auf die Ausführungen in Abschnitt (4) Bezug genommen.
(9) Auch das grundsätzliche Verbot des Schiebens und Schleppens von Gegenständen (§ 7 Abs. 3 LSchiffHVO) ist nicht unverhältnismäßig. Die Regelung des § 7 Abs. 3 LSchiffHVO folgt daraus, dass sich Gegenstände ohne eigenen Antrieb auf einem Gewässer schlecht steuern lassen und sich hieraus Gefahren für die Sicherheit ergeben. Soweit Gewässereigentümer auf das Schieben und Schleppen von Gegenständen ohne eigenen Antrieb angewiesen sind, kann dem durch entsprechende Gestattungen im Rahmen der Genehmigung nach §§ 6, 7 LSchiffHVO Rechnung getragen werden. Es handelt sich nur um ein „grundsätzliches“ Verbot, das Ausnahmen zulässt.
(10) Das Erfordernis einer Fahrerlaubnis nach § 8 LSchiffHVO ist im Hinblick darauf, dass von Fahrzeugen und Schwimmkörpern auf dem Gewässer Gefährdungen ausgehen, die bei der - gemäß § 1 Abs. 1 LSchiffHVO für die Geltung der Regelung vorausgesetzten - Zulassung der Schifffahrt nicht nur den Eigentümer selbst betreffen, sachgerecht. Soweit das Erfordernis im Einzelfall unverhältnismäßig sein sollte, etwa weil sich der Einsatz eines Fahrzeugs oder Schwimmkörpers mit Antriebsmaschine auf abgegrenzte Aktionsbereiche beschränken und eine Gefährdung der Sicherheit ausgeschlossen sein sollte, kann diesem Umstand durch eine Ausnahme nach § 45 Abs. 1 LSchiffHVO Rechnung getragen werden. Entsprechend ergeben sich auch keine Bedenken gegen die Regelungen der §§ 9 bis 14 LSchiffHVO.
(11) Bedenken gegen die Vereinbarkeit des § 18 LSchiffHVO mit höherrangigem Recht bestehen nicht. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass die SUK gemäß § 16 Abs. 3 LSchiffHVO neben einem Vertreter der zuständigen Behörde als Vorsitzenden (§ 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LSchiffHVO) aus einem anerkannten Schiffssachverständigen für Fahrzeuge der jeweiligen Kategorie (§ 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LSchiffHVO) und einem Vertreter der für das Fahrzeug oder den Schwimmkörper grundsätzlich zuständigen Berufsgenossenschaft (§ 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 LSchiffHVO) besteht. Eine mit dem Demokratieprinzip unvereinbare fehlende demokratische Legitimation kann darin nicht gesehen werden.
Alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter bedarf nach dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden (BVerfG, Urteil vom 18. Januar 2012 - 2 BvR 133/10 - juris Rn. 165). Der vom Demokratieprinzip geforderte Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt. In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Entscheidung demokratisch legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt (BVerfG, Urteile vom 31. Oktober 1990 - 2 BvF 3/89 - juris Rn. 38 und vom 18. Januar 2012 - 2 BvR 133/10 - juris Rn. 165).
Der SUK ist kein entscheidungsbefugtes Organ. Über die Erteilung der technischen Zulassung nach § 16 Abs. 1 LSchiffHVO entscheidet gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO das Landesverwaltungsamt als für den Wasserverkehr zuständige Behörde. Die Besetzung der SUK mit einem anerkannten Sachverständigen und einem Vertreter einer Berufsgenossenschaft soll gewährleisten, dass die Entscheidung der zuständigen Behörde durch eine Kommission vorbereitet wird, die über den besonderen Sachverstand verfügt, der insbesondere für die Beurteilung schiffstechnischer Fragen erforderlich ist. Dass es sich bei den Mitgliedern der SUK nicht ausschließlich oder überwiegend um Bedienstete des Landes Sachsen-Anhalt handelt, begründet im Hinblick auf die fehlende Entscheidungsbefugnis der Kommission keinen Verstoß gegen das Demokratieprinzip.
(12) Die in § 19 Abs. 4 SchiffHVO geforderte Festlegung der Höchstgeschwindigkeit unterliegt im Hinblick auf die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ebenfalls keinen Bedenken. Auch mit dieser Regelung wird - wie mit dem Erfordernis der Fahrerlaubnis - dem Umstand Rechnung getragen, dass von Fahrzeugen und Schwimmkörpern auf dem Gewässer Gefährdungen ausgehen, die bei der - gemäß § 1 Abs. 1 LSchiffHVO für die Geltung der Regelung vorausgesetzten - Zulassung der Schifffahrt nicht nur den Eigentümer selbst betreffen. Besonderen Umständen des Einzelfalls, etwa bei geringeren Gefährdungen und der Notwendigkeit eines besonders zügigen Schiffsverkehrs, kann durch die Festsetzung einer höheren Höchstgeschwindigkeit Rechnung getragen werden.
(13) Gegen die Verhältnismäßigkeit der Regelung des § 19 Abs. 5 LSchiffHVO, nach der Gewässer oder Teile von ihnen im Interesse der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung und zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs von der zuständigen Behörde für verschiedene Arten von Fahrzeugen ganz oder teilweise befristet gesperrt werden können, bestehen keine Bedenken. Es ist nicht ersichtlich, warum eine Sperrung im Sinne dieser Vorschrift bei Eigentümergewässern nicht möglich sein sollte. Abgesehen davon liegt die Anordnung der Sperrung - unabhängig von den bereits engen tatbestandlichen Voraussetzungen - im Ermessen der Behörde. Etwaige tatsächliche Schwierigkeiten, das Gewässer ganz oder teilweise zu sperren, sind bei der Ermessensentscheidung zu berücksichtigen.
(14) Die Regelung über die Pflicht der Eigentümer, ihre Anlegestellen verkehrs- und betriebssicher zu erhalten (§ 21 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO), verstößt ebenfalls nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Auf die Erhaltung der Verkehrs- und Betriebssicherheit der Anlegestellen kann im Hinblick auf die Gefahren, die von nicht betriebssicheren Anlegestellen ausgehen, auch bei Eigentümergewässern nicht verzichtet werden. Die Regelung, nach der Anlegestellen auch von anderen Fahrzeugen und Schwimmkörpern vertraglich genutzt werden sollen (§ 21 Abs. 1 Satz 2 LSchiffHVO), unterliegt ebenfalls keinen Bedenken. Auch bei Eigentümergewässern ist es nicht sachwidrig zu gewährleisten, dass für die zugelassene Schifffahrt Anlegestellen vorhanden sind. Die Regelung geht davon aus, dass hierüber Vereinbarungen zwischen dem Eigentümer und den Betreibern anderer Fahrzeuge und Schwimmkörper getroffen werden. Die Norm enthält keine unmittelbare Eingriffsbefugnis; ein Verstoß gegen diese Norm ist auch keine Ordnungswidrigkeit nach § 47 Abs. 1 LSchiffHVO. Eine auf einen Verstoß gegen § 21 Abs. 1 Satz 2 LSchiffHVO gestützte Anordnung gegen den Eigentümer, Anlegestellen an Dritte zu überlassen, würde eine Ermessensentscheidung voraussetzen, bei der Eigentümerinteressen angemessen zu berücksichtigen sind.
(15) Die Regelung über besondere Veranstaltungen (§ 22 LSchiffHVO) ist ebenfalls mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar, auch soweit sie Eigentümergewässer erfasst. Die Erlaubnispflicht besteht nur, wenn durch die Veranstaltung die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt werden kann. Der Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr ist ein rechtfertigender Grund für den Erlaubnisvorbehalt. Der Behörde wird auf diese Weise eine abwägende Prüfung ermöglicht, bei der die Belange des Eigentümers einzubeziehen sind. Die Regelung verstößt auch nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, weil unklar wäre, ob für angesprochene Veranstaltungen eine Anzeigepflicht oder eine Erlaubnispflicht gilt. Aus § 22 Satz 1 LSchiffHVO geht eindeutig hervor, dass die angesprochenen Veranstaltungen, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigen können, erlaubnispflichtig sind. Aus der Regelung des § 22 Satz 3 LSchiffHVO ergibt sich, dass der Veranstalter die zuständige Behörde mindestens vier Wochen vor der Durchführung über die Veranstaltung zu informieren hat. Es gibt auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Anzeigefrist unangemessen lang ist. Im Hinblick darauf, dass die Anwendung der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung mindestens die Zulassung der Schifffahrt im Einzelfall voraussetzt, ist auch nicht ersichtlich, warum es durch Veranstaltungen der in der Regelung angesprochenen Art nicht zu Beeinträchtigungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs kommen könnte. Sollten solche Beeinträchtigungen nicht in Betracht kommen, weil es etwa im Zeitraum der Veranstaltung keinen (zugelassenen) Schiffsverkehr gibt, besteht auch keine Erlaubnispflicht.
(16) Auch die Vorschrift des § 24 Abs. 1 LSchiffHVO über die Nutzung von Häfen, Hafengebieten und Hafenanlagen begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Das Eingreifen der Regelung setzt voraus, dass Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden, wozu auch der Eigentümergebrauch gehört.
b) Die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung ist auch mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Die dort getroffenen Regelungen greifen zwar in das Grundrecht der Berufsfreiheit ein, etwa indem sie Betreibern von Schiffsfahrzeugen und weiteren in der Verordnung angesprochenen Anlagen, wie Häfen und Hafenanlagen, sowie Veranstaltern Genehmigungs-, Zulassungs- und Verhaltenspflichten auferlegen. Diese Eingriffe in die Freiheit der Berufsausübung sind jedoch gerechtfertigt, weil sie auf einer ordnungsgemäß zustande gekommenen Rechtsgrundlage beruhen, die mit der Ermächtigungsnorm in Einklang steht und auch materiell verfassungsgemäß ist. Auch die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit wahren den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Insoweit wird auf die Ausführungen zur Vereinbarkeit der Regelungen mit der Eigentumsgarantie nach Art. 14 GG Bezug genommen.
c) Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG liegt nicht vor.
aa) Soweit die Antragstellerinnen geltend machen, es sei mit dem Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar, dass für den Gemeingebrauch aufgrund der Regelung des § 5 LSchiffHVO eine Bereichsausnahme gelte, während für den Eigentümergebrauch keine Bereichsausnahme vorgesehen sei, ist nicht klar, worin der Bezugspunkt für eine Ungleichbehandlung gleicher oder eine Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte liegen soll: Für zwei ungleiche Sachverhalte - Gemeingebrauch und Eigentümergebrauch - sieht die Verordnung unterschiedliche Rechtsfolgen vor: Für Handlungen innerhalb des Gemeingebrauchs, etwa das Befahren eines Gewässers mit kleinen Fahrzeugen, bedarf es keiner Genehmigung und Zulassung nach den §§ 6 und 16 LSchiffHVO; für die Nutzung größerer Schiffe außerhalb des Gemeingebrauchs - auch durch den Eigentümer - ist dagegen eine Genehmigung und Zulassung nach den genannten Vorschriften erforderlich. Ginge man davon aus, dass es sich bei dem Gemeingebrauch und dem Eigentümergebrauch, unabhängig von den konkret umfassten Handlungen, um wesentlich gleiche Sachverhalte handeln sollte, die in der Verordnung im Hinblick auf Zulassungs- und Genehmigungspflichten unterschiedlich behandelt werden, gibt es für diese Ungleichbehandlung jedenfalls einen sachlichen Grund. Insoweit wird auf die Ausführungen im Abschnitt a bb (5) verwiesen.
bb) Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz liegt auch nicht darin, dass § 6 Abs. 1 LSchiffHVO die allgemeine Genehmigungspflicht lediglich für die gewerbliche Schifffahrt anordnet. Für die Ungleichbehandlung gewerblicher und nicht gewerblicher Schifffahrt bestehen - wie oben im Abschnitt a bb (6) ausgeführt - sachliche Gründe.
d) Die Vorschrift über Ordnungswidrigkeiten (§ 47 LSchiffHVO) verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Die Regelungen, auf die § 47 Abs. 1 LSchiffHVO Bezug nimmt, sind - wie ausgeführt - mit höherrangigem Recht vereinbar. Im Übrigen gibt es keinen Grund dafür, dass die Vorschriften über Ordnungswidrigkeiten mit der Ermächtigungsnorm oder anderen gesetzlichen Regelungen einschließlich verfassungsrechtlicher Bestimmungen nicht in Einklang stehen sollten.
B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 VwGO, 100 Abs. 1 ZPO.
D. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Sätze 1 und 2 ZPO.
E. Die Revision wird nicht zugelassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.
Beschluss
Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt - 3. Senat - hat am 29. September 2022 beschlossen:
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 45.000 € festgesetzt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 ff. LSchiffHVO
§§ 9, 10, 11, 12, 13 und 14 LSchiffHVO
§§ 6 und 16 LSchiffHVO
§§ 5 und 6 LSchiffHVO
§§ 9 bis 14 LSchiffHVO
§§ 9 ff. LSchiffHVO
§§ 20 ff. BNatSchG
§§ 214 f. BauGB
§§ 33 ff. UVPG
§§ 6.03 ff. BinSchStrO
§§ 6.24 ff. BinSchStrO
§§ 6, 7 und 16 LSchiffHVO
§§ 48, 49 VwVfG
§§ 80, 80a und 123 VwGO
§§ 6, 7 LSchiffHVO
§ 16 LSchiffHVO
§ 51 WHG
§ 35 WG LSA
§ 9 ROG
§ 1 LSchiffHVO
§ 4 LSchiffHVO
§ 6 LSchiffHVO
§ 5 LSchiffHVO
§ 25 WHG
§ 13 WHG
§ 8 LSchiffHVO
§ 45 LSchiffHVO
§ 22 LSchiffHVO
§ 47 LSchiffHVO
§ 28 VwVfG
§ 6 LSchiffVO
§ 18 LSchiffHVO
§ 21 LSchiffHVO
§ 24 LSchiffHVO
§ 4 WG LSA
§ 5 WG LSA
§ 27 LSchiffHVO
§ 38 LSchiffHVO
§ 39 LSchiffHVO
§ 32 WG LSA
§ 29 WG LSA
§ 903 BGB
§ 43 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 LSchiffHVO
§ 73 Abs. 1 WG LSA
§ 1 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO
§ 35 Abs. 2 UVPG
§ 35 Abs. 1 UPVG
§ 35 Abs. 2 i.V.m. Abs. 4 UPVG
§ 35 Abs. 4 UVPG
§ 1 Abs. 4 LSchiffHVO
§ 14 Abs. 1 Satz 2 GG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 LSchiffHVO
§ 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA
§ 32 Abs. 1 Satz 2 WG LSA
§ 29 Abs. 4 WG LSA
§ 6 Abs. 1 LSchiffHVO
§ 7 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO
§ 7 Abs. 2 LSchiffHVO
§ 3 Nr. 10 WHG
§ 12 Abs. 2 WHG
§ 7 Abs. 3 LSchiffHVO
§ 19 Abs. 4 LSchiffHVO
§ 19 Abs. 5 LSchiffHVO
§ 21 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO
§ 24 Abs. 1 LSchiffHVO
§ 73 Abs. 1 Satz 2 WG LSA
§ 35 Abs. 1 Satz 1 und 2 WG LSA
§ 2 Abs. 7 Satz 1 UVPG
§ 7 Abs. 1 LSchiffVO
§ 79a Abs. 1 Satz 1 WG LSA
§ 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LSchiffHVO
§ 32 Abs. 1 Satz 3 LSchiffHVO
§ 4 Abs. 2 WHG
§ 4 Abs. 5 WHG
§ 6 Abs. 1 WG LSA
§ 4 Abs. 1 Nr. 2 WG LSA
§ 4 Abs. 3 Nr. 3 WG LSA
§ 6 Abs. 2 WG LSA
§ 6 Abs. 1, 16 Abs. 1 LSchiffHVO
§ 1 Abs. 4 Nr. 2 LSchiffHVO
§ 1 Abs. 4 Nr. 1 LSchiffHVO
§ 12 Abs. 1 Satz 2 WG LSA
§ 35 Abs. 1 Satz 1 WG LSA
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 UPVG
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 UVPG
§ 35 Abs. 1 UVPG
§ 35 Abs. 2 Satz 1 UVPG
§ 35 Abs. 3 UVPG
§ 35 Abs. 1 WG LSA
§ 7 Satz 4 BBodSchG
§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WG LSA
§ 32 Abs. 1 WG LSA
§ 32 Abs. 1 Satz 1, 2 oder 3, 1. Alt. WG LSA
§ 6 Abs. 1 und 7 LSchiffHVO
§ 32 Abs. 1 Satz 3, 2. Alt. LSchiffHVO
§ 45 Abs. 1 LSchiffHVO
§ 9 Abs. 3 Satz 1, 18 Satz 1, 79a Abs. 1 Satz 1, 89 Abs. 1 Satz 1, 90 Abs. 3, 91 Abs. 1 Satz 2, 92 Abs. 2 WG LSA
§ 35 Abs. 1 LSchiffHVO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 29 Abs. 4 Satz 1 WG LSA
§ 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA
§ 1 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 LSchiffHVO
§ 29 Abs. 1 WG LSA
§ 29 Abs. 2 WG LSA
§ 6 Abs. 1, 16 LSchiffHVO
§ 6 Abs. 2 LSchiffHVO
§ 16 Abs. 3 LSchiffHVO
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LSchiffHVO
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LSchiffHVO
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 LSchiffHVO
§ 16 Abs. 1 LSchiffHVO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 LSchiffHVO
§ 19 Abs. 4 SchiffHVO
§ 21 Abs. 1 Satz 2 LSchiffHVO
§ 47 Abs. 1 LSchiffHVO
§ 22 Satz 1 LSchiffHVO
§ 22 Satz 3 LSchiffHVO
§ 154 Abs. 1, 159 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 32 Abs. 1 Satz 3 des Wassergesetzes
§ 7 der Verordnung
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
§ 8 der Verordnung
§ 6 der Verordnung
§ 4 der Verordnung
§ 1 der Verordnung
§ 3 Abs. 1 der Verordnung
§ 5 Abs. 2 der Verordnung
Art. 14 und 12 GG
Art. 14, 12 und 3 GG
Art. 12 und 14 GG
Art. 12, 14 und 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 267 AEUV
Art. 14 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 GG
Art. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 und 2 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 L 179/19
4 C 4.00
3 C 18/16
3 M 381/18
1 A 12853/94
9 C 6.02
2 BvF 1/07
2 N 1.78
4 BN 8.17
2 K 134/19
4 CN 10.02
4 CN 4.18
3 M 234/19
8 N 19.20
3 C 18.16
2 BvR 133/10
2 BvF 3/89
1 GKG auf 45.00