Verwaltungsgericht Gießen (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-03-27, Aktenzeichen 8 L 37/15.GI
ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2015:0327.8L37.15.GI.0A

Tenor:
Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, den von der Antragstellerin beantragten Akteneinsichtsausschuss betreffend den städtebaulichen Vertrag der Gemeinde Fernwald mit der D. mbH, in der nächsten ordentlichen Sitzung der Gemeindevertretung erneut einzurichten.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.
Der Streitwert wird auf 10.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt mit dem vorliegenden Antrag, der Antragsgegnerin aufzugeben, den von ihr beantragten Akteneinsichtsausschuss betr. den städtebaulichen Vertrag der Gemeinde A-Stadt mit der D. mbH, in der nächstmöglichen außerordentlichen Sitzung, hilfsweise in der nächstmöglichen ordentlichen Sitzung erneut einzurichten.
Am 4. November 2014 beschloss die Gemeindevertretung der Gemeinde Fernwald unter Tagesordnungspunkt 6) auf Antrag der Fraktion „A.“ vom 17. Oktober 2014 einen Akteneinsichtsausschuss einzurichten und bestimmte den Haupt- und Finanzausschuss zum Akteneinsichtsausschuss. Auf Antrag der E. fasste die Gemeindevertretung unmittelbar im Anschluss an diese Abstimmung mit 14 Ja-Stimmen, 10 Nein-Stimmen und drei Enthaltungen folgenden Beschluss: „Die Tätigkeit des am 4.11.2014 bestimmten Akteneinsichtsausschusses endet mit Ablauf des 26.11.2014, um 24:00 Uhr.“
In der öffentlichen Sitzung des Akteneinsichtsausschusses am 18. November 2014 gab der Vorsitzende der Gemeindevertretung „eine umfangreiche Stellungnahme ab, die sich auf die gesetzlich normierte Überwachungsfunktion der Gemeindevertretung bezieht (§ 50 (2) HGO). Nach seiner Rechtsauffassung ist ein Überwachungsgrund bzw. der eigentliche Zweck der Überwachung in der Sache nicht hinreichend dargelegt.“ (zitiert nach dem Protokoll über die 2. öffentliche Sitzung des Akteneinsichtsausschusses am 18.11.2014). Sodann stellte er den Antrag, die Angelegenheit für erledigt zu erklären. Dieser Antrag wurde mit 6 Ja-Stimmen bei drei Nein-Stimmen und keiner Enthaltung angenommen.
Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 13. Januar 2015, der am selben Tage bei dem Verwaltungsgericht Gießen eingegangen ist, hat die Antragstellerin um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie ist der Auffassung, der Anordnungsanspruch ergebe sich schon aus der Vorschrift des § 50 Abs. 2 Satz 2 HGO. Der Anordnungsgrund liege in der besonderen Dringlichkeit der Angelegenheit. Die Antragsgegnerin habe durch Beschluss ihres Akteneinsichtsausschusses den Überwachungsauftrag der Antragstellerin vereitelt. Die Vorwegnahme der Hauptsache hindere den Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung nicht, da es für sie nicht hinnehmbar sei und einen wesentlichen Nachteil darstelle, wenn sie bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache von der Wahrnehmung ihres kommunalverfassungsrechtlichen Kontrollrechts ausgeschlossen wäre. Im Übrigen seien die Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren eindeutig.
Die Antragstellerin beantragt,
der Antragsgegnerin aufzugeben, den von ihr beantragten Akteneinsichtsausschuss betreffend den städtebaulichen Vertrag der Gemeinde Fernwald mit der D. mbH, in der nächstmöglichen außerordentlichen Sitzung, hilfsweise in der nächstmöglichen ordentlichen Sitzung erneut einzurichten.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie hält den Antrag für unzulässig und meint, der Antragstellerin stünde schon deshalb ein Rechtschutzbedürfnis nicht zur Seite, weil es ihr jederzeit freistehe, in der Gemeindevertretung einen Antrag nach § 50 Abs. 2 Satz 2 HGO zu stellen. Der Antrag sei auch nicht gegen den Vorsitzenden der Gemeindevertretung, sondern gegen den Vorsitzenden des Akteneinsichtsausschusses zu richten. Der Antrag sei darüber hinaus unbegründet, denn es fehle schon am Anordnungsgrund, weil die Beschlussfassung im Akteneinsichtsausschuss bereits am 18. November 2014 erfolgt sei, während die Antragstellerin erst zwei Monate später um gerichtlichen Rechtsschutz nachsuche. Es fehle auch an einem Anordnungsanspruch, weil der Bürgermeister der Gemeinde A-Stadt in Erfüllung des Urteils des Verwaltungsgerichts Gießen vom 20. März 2014 (Az.: 8 K 2648/13.GI) ausführlich zu den Vertragsinhalten Stellung bezogen habe. Deshalb habe der Akteneinsichtsausschuss seine Arbeit beendet. Gründe, die für eine Vorwegnahme der Hauptsache sprächen, bestünden im Übrigen nicht, denn es sei der Antragstellerin unbenommen, einen erneuten Antrag auf Einrichtung eines Akteneinsichtsausschusses zu stellen. Diesem würde sich die Gemeindevertretung nicht entgegenstellen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist begründet.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO, der hier allein in Betracht kommt, sind einstweilige Anordnungen auch zulässig, zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs und der Grund für eine notwendige vorläufige Sicherung sind glaubhaft zu machen (§ 920 Abs. 2 ZPO i. V. m. § 123 Abs. 3 VwGO).
Der Antrag ist zulässig.
Zweifel an der Antragsbefugnis der Antragstellerin bestehen nicht, da sie vorliegend nicht ein Recht auf Einsicht in Akten des Magistrats, sondern einen Anspruch auf Einrichtung eines Akteneinsichtsausschusses geltend macht.
Der Antrag ist zu Recht gegen die Gemeindevertretung, vertreten durch deren Vorsitzenden, gerichtet. Soweit die Antragsgegnerin die Auffassung vertritt, der Antrag sei nicht gegen den Vorsitzenden der Gemeindevertretung, sondern gegen den Vorsitzenden des Akteneinsichtsausschusses zu richten, vermag das Gericht dem nicht zu folgen. Die Antragsgegnerin übersieht zunächst, dass sich der vorliegende Eilantrag nicht gegen ihren Vorsitzenden, sondern gegen sie, vertreten durch ihren Vorsitzenden, richtet. Der Anspruch auf Einsicht in Akten des Magistrats steht weder einzelnen Fraktionen noch einzelnen Gemeindevertretern, sondern nur der Gemeindevertretung als solcher zu. Deshalb richtet sich der Anspruch auf Einrichtung eines Akteneinsichtsausschusses gemäß § 50 Abs. 2 Satz 2 2. Halbs. HGO gegen die Gemeindevertretung (vgl. HessVGH, Beschluss vom 11.07.2007 – 8 TG 246/07 -, HGZ 2007, 295; Bennemann in Bennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, Stand: August 2013, § 50 HGO Rn 98).
Der Antragstellerin steht auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse zur Seite. Zwar ist der Antragsgegnerin zuzustimmen, wenn sie vorträgt, es sei der Antragstellerin unbenommen, erneut einen Antrag auf Einrichtung eines Akteneinsichtsausschusses zu stellen. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sprechen indes gewichtige Gründe für die Annahme, dass die Gemeindevertretung, wie bereits in der Sitzung vom 4. November 2014 geschehen, die Tätigkeit dieses Ausschusses, bevor er überhaupt seine Arbeit würde aufgenommen haben, wiederum für beendet erklären würde.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch nicht aus sonstigen Gründen, etwa aus dem Gesichtspunkt der Verwirkung, unzulässig, weil die Beschlussfassung im Akteneinsichtsausschuss am 18.11.2014 erfolgte, während der vorliegende Eilantrag erst am 13.01.2015 bei dem Verwaltungsgericht eingegangen ist. Indes ist der Antrag nach § 123 VwGO grundsätzlich nicht fristgebunden. Allerdings ist in der Rechtsprechung allgemein anerkannt, dass auch das Geltendmachen verfahrensrechtlicher Rechte den Grundsätzen von Treu und Glauben unterliegt und dass diese verwirkt werden können mit der Folge, dass sie nicht mehr ausgeübt werden dürfen, wenn seit der Möglichkeit ihrer Wahrnehmung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, welche die verspätete Geltendmachung als einen Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verpflichtete (hier die Antragsgegnerin) infolge des Verhaltens des Berechtigten (hier der Antragstellerin) darauf vertrauen durfte, dass diese das Recht (hier den vorliegenden Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes) nicht mehr geltend machen würde (vgl. HessVGH, Beschluss vom 04.08.1993 – 1 TG 1460/93 -, NVwZ 1994, 398). Gemessen an diesen Voraussetzungen liegen keine Anhaltspunkte für die Annahme einer Verwirkung vor. Zum einen ist seit der Beschlussfassung im Akteneinsichtsausschuss nicht „längere Zeit“ verstrichen, zum anderen hat die Antragsgegnerin nichts für die Annahme vorgetragen, sie habe darauf vertrauen können, dass die Antragstellerin von der Einlegung eines Rechtsbehelfs absehen würde.
Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
Die Antragstellerin hat Anspruch auf die Einrichtung des von ihr beantragten Akteneinsichtsausschuss betr. den städtebaulichen Vertrag der Gemeinde Fernwald mit der D. mbH, denn der Beschluss der Antragsgegnerin vom 4. November 2014, mit dem die Tätigkeit des soeben eingerichteten Akteneinsichtsausschusses mit Ablauf des 26. November 2014, um 24:00 Uhr, beendet wurde, war rechtswidrig.
Die Rechtsgrundlage für die Einrichtung eines Akteneinsichtsausschusses ergibt sich aus § 50 Abs. 2 Satz 2 HGO. Nach dieser Vorschrift kann die Gemeindevertretung zum Zwecke der Überwachung der gesamten Verwaltung der Gemeinde und der Geschäftsführung des Gemeindevorstands in bestimmten Angelegenheiten durch einen von ihr gebildeten Ausschuss vom Gemeindevorstand Einsicht in die entsprechenden Akten fordern. Bei dem Akteneinsichtsausschuss handelt es sich um das schärfste Kontrollmittel der Gemeindevertretung. Während nach der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom 27. Mai 1992 (GVBl. I S. 170) geltenden Fassung von § 50 Abs. 2 Satz 2 HGO ein Akteneinsichtsausschuss nur durch Mehrheitsbeschluss der Gemeindevertretung eingerichtet werden konnte, sollte durch die Neufassung der Vorschrift sichergestellt werden, dass zukünftig von dieser Befugnis bereits Gebrauch gemacht werden kann, wenn es ein Viertel der Gemeindevertreter verlangt. Dieses Quorum entspricht demjenigen, das für die Einberufung einer Sondersitzung der Gemeindevertretung und die Aufnahme eines Punktes in die Tagesordnung erforderlich ist (Hessischer Landtag, Drucksache 13/1397 S. 28). Auf Antrag der SPD-Fraktion (Hessischer Landtag, Drucksache 13/1396 S. 2) wurde die Vorschrift erweitert und bestimmt nunmehr, dass auch auf Antrag einer Fraktion der Akteneinsichtsausschuss einzurichten ist. Damit dient die Vorschrift ebenso wie § 56 Abs. 1 Satz 2 und § 58 Abs. 5 Satz 2 HGO dem Schutz der Minderheit in der Gemeindevertretung; die bis zu diesem Zeitpunkt für die den Gemeindevorstand tragende Mehrheit der Gemeindevertretung bestehende Möglichkeit, die Einrichtung eines Akteneinsichtsausschusses zu verhindern, wurde damit im Interesse des Minderheitenschutzes beseitigt (vgl. hierzu auch HessVGH, Beschluss vom 22.10.2002 – 8 UZ 179/01 -, NVwZ 2003, 1525). Dienen die gesetzlichen Erleichterungen für die Durchsetzung eines Akteneinsichtsausschusses dem Schutz der Minderheit in der Gemeindevertretung, darf die Gemeindevertretung - argumentum e contrario - das Ende dieses Ausschusses nicht wieder durch Mehrheitsbeschluss, der zudem unmittelbar nach dem Einrichtungsbeschluss gefasst wird, beschließen.
Zwar bestimmt § 30 Abs. 6 der Geschäftsordnung für die Gemeindevertretung und die Ausschüsse der Gemeinde A-Stadt vom 20. Juli 1993 in der Fassung der 2. Änderung vom 23.03.2010, dass die Gemeindevertretung Ausschüsse jederzeit auflösen und neu bilden kann. Die Regelung entspricht § 62 Abs. 1 Satz 4 HGO. Die Gemeindevertretung kann einen einmal von ihr eingerichteten Ausschuss - mit Ausnahme des Finanzausschusses - nach Belieben wieder auflösen, ohne hierzu einen Grund angeben zu müssen. Anders verhält es sich indes bei einem Ausschuss, der nur für die Erledigung einer bestimmten Einzelaufgabe gebildet wurde. Dies ist bei dem Akteneinsichtsausschuss, der allein zum Zwecke der Einsicht in die Akten betr. den städtebaulichen Vertrag der Gemeinde A-Stadt mit der D. mbH, gebildet wurde, ohne jeden Zweifel der Fall. Die Tätigkeit eines solchen Ausschusses endet erst mit der Erledigung der übertragenen Aufgabe, ohne dass es noch eines gesonderten Beschlusses der Gemeindevertretung über seine Auflösung bedarf (vgl. Bennemann a.a.O. § 62 Rn 123).
Schließlich war auch der Beschluss des Akteneinsichtsausschusses vom 18. November 2014, mit dem dieser die Angelegenheit als erledigt erklärt hat, rechtswidrig.
Die Antragsgegnerin hat mit Beschluss vom 4. November 2014 die Einrichtung des Akteneinsichtsausschusses beschlossen und damit auch das Vorliegen der Voraussetzungen des § 50 Abs. 2 Satz 2 VwGO bejaht. Es besteht kein Zweifel, dass es sich bei dem Vorgang, zu dem Akteneinsicht begehrt wird, um eine Angelegenheit der Gemeinde handelt. Der Antrag auf Einrichtung eines Akteneinsichtsausschusses ist auch hinreichend konkret und beschreibt einen gegenständlich abgrenzbaren Inhalt, sodass das Merkmal „in bestimmten Angelegenheiten“ erfüllt ist. Mit ihrer Beschlussfassung hat die Antragsgegnerin darüber hinaus bejaht, dass es sich bei dem Vorgang, zu dem Akteneinsicht begehrt wird, um einen abgeschlossenen Vorgang handelt (vgl. hierzu Hess.VGH, Beschluss vom 11.07.2007 a.a.O.)
Soweit die Antragsgegnerin die Auffassung vertritt, dem Akteneinsichtsausschuss stünde ein eigenständiges Recht auf Überprüfung zu, ob das Einsichtsverlangen dem Zweck der Überwachung dient, und sich zur Begründung auf das Urteil des OVG Lüneburg vom 18.03.2014 – 10 LB 91/13 -, juris) beruft, übersieht sie, dass die insoweit einschlägige Norm des niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes (im Folgenden: NKomVG) nicht mit dem hessischen Recht vergleichbar ist. Während § 50 Abs. 2 Satz 2 HGO bestimmt, dass die Gemeindevertretung Akteneinsicht „ in bestimmten Angelegenheiten “ (Hervorhebung durch das Gericht) verlangen kann, fehlt es in der Vorschrift des § 58 Abs. 4 Satz 3 NKomVG gerade an dieser einschränkenden Voraussetzung. Dort heißt es: „Wenn ein Viertel der Mitglieder der Vertretung oder eine Fraktion oder eine Gruppe dies verlangt, ist einzelnen Abgeordneten (Hervorhebung durch das Gericht) Einsicht in die Akten zu gewähren“. Hierzu hat das OVG Lüneburg in dem genannten Urteil ausgeführt:
„Der Umstand allein, dass der Wortlaut des § 58 Abs. 4 Satz 3 NKomVG den Überwachungszweck nicht nennt, rechtfertigt daher nicht die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass das Akteneinsichtsrecht ebenso wie das Auskunftsrecht nach § 56 Satz 2 NKomVG als allgemeines „Informations- und Aufklärungsrecht “ ausgestaltet und ein Überwachungszweck daher entbehrlich sei.“ Des Weiteren vertritt es die Auffassung, die erforderliche Darlegung des Zwecks der Überwachung setze im Grundsatz voraus, dass die Begründung über pauschale, nichtssagende bzw. den Gesetzestext wiederholende Aussagen hinausgeht. Anderenfalls bliebe es bei einer bloßen Behauptung „ins Blaue hinein“, dass die Akteneinsicht zum Zweck der Überwachung des sonstigen Ablaufs der Verwaltungsangelegenheiten erfolge, und liefe auf eine allgemeine Informationsbeschaffung hinaus. Welche Anforderungen an die Darlegung des Überwachungszweckes zu stellen seien, sei eine Frage des Einzelfalls, wobei zu berücksichtigen sei, dass die Akteneinsichtnahme unter Umständen erst die Möglichkeit verschaffe, über einen Verwaltungsvorgang Informationen im Detail zu erhalten.
Im Gegensatz zu § 50 Abs.2 Satz 2 HGO, wonach die Gemeindevertretung Akteneinsicht „in bestimmten Angelegenheiten“ fordern kann, enthält der Wortlaut des § 58 Abs. 4 Satz 3 NKomVG keine entsprechende Beschränkung des Akteneinsichtsrechts. Die Antragsgegnerin hat mit der Einrichtung des Akteneinsichtsausschusses zugleich das Vorliegen des Merkmals „in bestimmten Angelegenheiten“ bejaht. Ein darüber hinausgehendes, eigenständiges weitergehendes Prüfungsrecht des Ausschusses ergibt sich aus den Vorschriften der hessischen Gemeindeordnung nicht.
Die Antragstellerin hat schließlich auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, denn an die Dringlichkeit der Geltendmachung des Rechts auf Einsetzung eines Akteneinsichtsausschusses dürfen keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden, da dieser eine umfassende, intensive Kontrolle ermöglichen, u. a. zur Aufdeckung von Unzulänglichkeiten, soll und daher das schärfste Kontrollinstrument gegenüber dem Gemeindevorstand darstellt.
Die aus dem Tenor ersichtliche vorläufige Regelung widerspricht auch nicht dem Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache. Grundsätzlich ausgeschlossen ist eine Regelung, die rechtlich oder zumindest faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache hinausläuft. So verhält es sich hier, denn im Falle der Einrichtung eines Akteneinsichtsausschusses könnte dieser aus tatsächlichen Gründen nach einer Hauptsacheentscheidung nicht mehr rückgängig gemacht werden. Dieses Verbot gilt jedoch im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG dann nicht, wenn eine bestimmte Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, die sonst zu erwartenden Nachteile für die Antragstellerin unzumutbar und in der Hauptsache nicht mehr zu beseitigen wären und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache spricht. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die nächste Kommunalwahl findet im Jahre 2016 statt; der hessische Innenminister Beuth hat den 6. März 2016 als Wahltag für die Kommunalwahl in Hessen vorgeschlagen (DIE WELT, 06.03.2015). Würde die Antragstellerin auf das Hauptsacheverfahren verwiesen, erscheint es fraglich, ob in der in dieser Wahlperiode noch verbleibenden Zeit ein ihren Anspruch bestätigendes rechtskräftiges Urteil erginge mit der Folge, dass ihr Anspruch auf Einsetzung eines Akteneinsichtsausschusses für die Wahlperiode, für die sie in die Gemeindevertretung gewählt wurden, ins Leere liefe (vgl. VG Frankfurt am Main, Beschluss vom 25.01.2011 – 7 L 113/11.F -, NVwZ-RR 2011, 701).
Allerdings sieht das Gericht davon ab, der Antragsgegnerin aufzugeben, den Akteneinsichtsausschuss in einer außerordentlichen Sitzung einzurichten. Die nächste ordentliche Sitzung der Gemeindevertretung ist für den 28. April, die darauf folgenden für den 21.Juli und den 29. September 2015 vorgesehen, sodass angesichts dieses Sitzungsturnus die Einrichtung in der nächsten ordentlichen Sitzung am 28. April 2015 ausreichend erscheint.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Danach hat die Antragsgegnerin als unterliegender Teil die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Dabei sieht die Kammer im Hinblick darauf, dass vorliegend die Vorwegnahe der Hauptsache begehrt wird, von einer Reduzierung des für ein Hauptsacheverfahren in einem Kommunalverfassungsstreit maßgeblichen Betrages (vgl. Ziff. 22.7 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013) ab.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 50 HGO
§ 123 VwGO
§ 50 Abs. 2 Satz 2 HGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 58 Abs. 5 Satz 2 HGO
§ 62 Abs. 1 Satz 4 HGO
§ 50 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 58 Abs. 4 Satz 3 NKomVG
§ 56 Satz 2 NKomVG
§ 50 Abs.2 Satz 2 HGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 30 Abs. 6 der Geschäftsordnung
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1994, 398
NVwZ 2003, 1525
NVwZ-RR 2011, 701
8 K 2648/13
8 TG 246/07
1 TG 1460/93
8 UZ 179/01
10 LB 91/13
7 L 113/11