Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-04-19, Aktenzeichen 14 K 2368/09
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2010:0419.14K2368.09.00

Tenor:
Die Verfügung der Beklagten vom 11. August 2009 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine auf das Abfallrecht gestützte Ordnungsverfügung der Beklagten. Sie war Inhaberin eines in J. gelegenen Betriebes, der sich mit der physikalisch-chemischen Behandlung von organischen Lösungsmitteln durch Destillieren befasste. Hierzu verfügte sie über zahlreiche Genehmigungen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG). In der Nacht zum 22. Juli 2009 kam es auf dem Gelände der Klägerin und auf dem benachbarten Grundstück eines Galvanik-Betriebes zu einem Großbrand, der bis zum 24. Juli 2009 andauerte und unter der Führung der Feuerwehr J. von mehreren Wehren bekämpft wurde. Über die Ursachen dieses Ereignisses verhält sich ein Gutachten der Firma J1. aus I. vom 7. Dezember 2009, in dem im Wesentlichen festgestellt wird: Das Feuer sei durch ein schadhaftes Rührwerk ausgelöst worden. Ein Gleitlager der Rührwelle habe etwa 3 Millimeter seitliches Spiel gehabt. Sowohl am Rührbehälter als auch am Rührer selbst hätten sich deutliche Schleifspuren gezeigt, die über längere Zeit hinweg entstanden seien. Normalerweise habe der Rührer keine Berührung mit dem Behältermantel. Die Arme des Rührers seien mit Kupfer-Beryllium-Platten versehen, die im Falle einer Berührung keine Zündfunken erzeugten. Im vorliegenden Fall seien die Platten so weit abgeschliffen gewesen, dass der Stahl der Rührerarme auf den Stahl der Behälterwand getroffen sei, was zu einer Erhitzung und zum Anlaufen geführt habe. Der Schleifvorgang habe eine potentielle Zündquelle dargestellt. Durch den Zutritt von Luft bzw. Sauerstoff in den Rührbehälter habe sich ein explosives Gemisch gebildet, das zu einer Zündung mit nachfolgender Explosion geführt habe.
Im Zuge der Brandbekämpfung kam Feuerlöschschaum zum Einsatz, bei dessen Erzeugung perfluorierte Tenside (im Folgenden: PFT) verwendet wurden. Der Schaum bzw. das verbleibende Löschwasser wurden soweit wie möglich aufgefangen und später zwischengelagert. Es stellte sich heraus, dass dieses Material außer den PFT auch Nickel enthielt.
Mit Ordnungsverfügung vom 11. August 2009 gab die Beklagte der Klägerin nach vorheriger Anhörung auf, das zwischengelagerte Löschwasser in einer Menge von 4.549 m³ bis zum 9. September 2009 ordnungsgemäß zu beseitigen. Bis zum 13. August 2009, 12.00 Uhr sollte die Klägerin eine entsprechende Auftragsvergabe nachweisen. Die Beklagte drohte die Ersatzvornahme an und versah die Verfügung mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung. Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus: Bei dem Löschwasser handele es sich um Abfall zur Beseitigung im Sinne von § 3 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG). Aufgrund der Belastung mit PFT und Nickel sei das Wasser geeignet, gegenwärtig und künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt, zu gefährden. Weil das Wasser keine verwertbaren Bestandteile enthalte, könne es nur noch beseitigt werden. Die Klägerin sei Erzeuger dieses Abfalls im Sinne von § 3 Abs. 5 Alternative 1 KrW-/AbfG. Denn das Wasser sei im Rahmen der Brandbekämpfung eines von der Anlage der Klägerin ausgegangenen Brandes durch die Tätigkeit der Feuerwehr zur Abwehr unmittelbarer Gefahren als Abfall entstanden. Zwar sei die Feuerwehr innerhalb ihrer Zuständigkeit zur Brandbekämpfung tätig geworden. Mit Sinn und Zweck der Regelung des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG als Manifestation des Verursacherprinzips sei es jedoch nicht in Einklang zu bringen, die Feuerwehr als Erzeuger anzusehen und dieser damit die Verwertungs- und Beseitigungspflichten aufzubürden. Die Feuerwehr sei im Rahmen der Gefahrenabwehr für die Anlagenbetreiberin tätig geworden. Der Betrieb der Anlage sei sowohl für die Brandbekämpfung auf dem Grundstück der Klägerin als auch für den Feuerwehreinsatz auf dem Gelände des benachbarten Betriebes ursächlich gewesen. Aufgrund dessen sei die Tätigkeit der Feuerwehr der Klägerin zuzurechnen, die damit als Erzeuger des zwischengelagerten Löschwassers anzusehen sei. Erst recht könne nicht ein gänzlich unbeteiligter Dritter als Erzeuger angesehen und damit dem "Abfallregime" mit allen Konsequenzen bezüglich der Erfüllung der Pflichten zur Verwertung oder Beseitigung unterworfen werden. Deshalb könne auch ein Gefährdungspotential, das von der Anlage der benachbarten Firma ausgegangen sei, keine Berücksichtigung finden, da dieses Potential bereits mit der Genehmigung jenes Unternehmens als erlaubt anzusehen sei. Im Übrigen komme es auf Verschuldensfragen nicht an. Es sei auch der Tatbestand des § 14 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes (OBG) erfüllt. Die Klägerin sei Störerin nach § 17 OBG, weil der Brand und die damit einhergehende Betätigung der Feuerwehr die erste Ursache für die erfolgte Zwischenlagerung des Löschwassers gesetzt habe. Auch insoweit müsse der Einsatz der Feuerwehr der Klägerin zugerechnet werden. Als Erzeugerin des Löschwassers sei die Klägerin nach § 11 KrW-/AbfG verpflichtet, dieses endgültig zu entsorgen. Für die Beseitigung des Löschwassers seien voraussichtlich 500.000,00 Euro erforderlich.
Am 13. August 2009 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Sie macht im Wesentlichen geltend: Ihre Inanspruchnahme sei nicht rechtens. Die Belastung des Wassers mit PFT beruhe darauf, dass die Feuerwehr ein veraltetes Verfahren zur Erzeugung von Löschschaum anwende. In ihrem Betrieb falle Nickel gar nicht an, sondern dieser Stoff sei dem Löschwasser auf dem benachbarten Grundstück des Galvanik-Betriebes zugesetzt worden. Sie sei nicht Erzeugerin des betreffenden Abfalls. Zum Zeitpunkt des Einsatzes des Löschwassers habe ihr Betrieb aufgrund des Schadenfeuers gar nicht mehr bestanden. Die Explosion ihrer Anlage könne schwerlich als "Betrieb" interpretiert werden. Es sei fehlerhaft, sie für sämtliche Löschwassermengen verantwortlich zu machen. Zunächst sei die Brandursache noch nicht geklärt. Es sei nicht einmal gesichert, dass das Feuer auf ihrem Gelände entstanden sei. An dem Brandschaden sei sie ebenso schuldlos wie das benachbarte Unternehmen. Es sei nicht angängig, ihr das Entstehen von Abfall zuzurechnen, weil die Abfalleigenschaft durch Substanzen herbeigeführt worden sei, die in ihrem Betrieb überhaupt keine Verwendung fänden. Es sei erkennbar, dass die Beklagte sie allein verantwortlich machen wolle, so dass die Störerauswahl nicht nur rechtsfehlerhaft erfolgt sei, sondern überhaupt nicht.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 11. August 2009 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht im Wesentlichen geltend: PFT-haltiger Löschschaum sei ausschließlich auf dem Gelände der Klägerin eingesetzt worden, um dort schwer zugängliche Brände zu löschen. Auf dem Nachbargrundstück habe die Feuerwehr nur Strahlrohre mit Wasser zum Einsatz gebracht. Nach ihren Erkenntnissen sei das Feuer durch eine Explosion in einem Rührwerk im Betrieb der Klägerin ausgelöst worden. Der Feuerwehreinsatz zur Brandbekämpfung sei der Klägerin zuzurechnen. Zwar habe kein auftragähnliches Verhältnis oder eine Geschäftsführung ohne Auftrag bestanden. Die Feuerwehr müsse jedoch "ähnlich eines Beauftragten angesehen werden", so dass die ursprüngliche Verantwortung zur Entsorgung des Löschwassers bei der Klägerin verbleibe. Es könne nicht das Ergebnis des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sein, der Feuerwehr die Entsorgung des Löschwassers nach erfolgtem Einsatz und Beseitigung der konkreten Gefahr aufzubürden. Dies zeige auch § 41 des Feuerschutz- und Hilfegesetzes (FSHG), wonach bei sogenannten "besonders gefährlichen Objekten" die Kosten eines Feuerwehreinsatzes im Rahmen der Gefährdungshaftung eingefordert werden könnten.
Gleichzeitig mit der Klage hat die Klägerin um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Mit Beschluss vom 31. August 2009 - 14 L 474/09 - hat die Kammer die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 11. August 2009 wiederhergestellt. Auf die Beschwerde der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 18. Januar 2010 - 20 B 1414/09 - den Beschluss der Kammer geändert und den Antrag der Klägerin abgelehnt.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und der Ausführungen der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte 14 L 474/09 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (drei Ordner) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die nach § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige Anfechtungsklage hat auch in der Sache Erfolg. Denn die Klägerin wird durch die angefochtene Verfügung rechtswidrig in ihren Rechten verletzt im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Beklagte stützt ihre Entscheidung, der Klägerin die Beseitigung des nach dem Brandereignis angefallenen Löschwassers aufzugeben, ausdrücklich auf § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG. Soweit sie daneben, nämlich in der Einleitung (Seite 1 der Verfügung) und in den Gründen (Seite 10 daselbst) § 14 Abs. 1 OBG erwähnt, will sie damit nicht zum Ausdruck bringen, sie schreite auf der Grundlage der sogenannten polizeilichen Generalklausel ein. Die Beklagte bemüht das allgemeine Ordnungsrecht und namentlich § 17 OBG lediglich als ergänzende Begründung ihrer nach den speziellen Vorschriften des Abfallrechts getroffenen Entscheidung. Dies zeigen insbesondere die Ausführungen der Beklagten auf Seite 7 ihrer Verfügung, in denen § 2 Abs. 1 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz zitiert wird. Nach dieser Vorschrift ist die Bezirksregierung (obere Umweltschutzbehörde, § 1 Abs. 2 Nr. 2 der Verordnung) unter anderem zuständig, wenn Anforderungen des Abfall-, Bodenschutz- und Wasserrechts gegenüber dem Betreiber einer Anlage durchgesetzt werden sollen. Ausweislich des weiteren Wortlauts ihrer Verfügung handelte die Beklagte als für den Vollzug abfallrechtlicher Vorschriften zuständige Sonderordnungsbehörde; in diesem Zusammenhang zitierte sie § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG, wonach die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes treffen könne. Die Entscheidung des vorliegenden Streits hängt also nicht davon ab, ob im August 2009 die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten der (allgemeinen) Ordnungsbehörde auf der Grundlage von § 14 OBG vorlagen. Ebenso wenig braucht das Gericht der Frage nachzugehen, ob aufgrund der Ereignisse im Juli 2009 dem Land Nordrhein-Westfalen gegen die Klägerin ein Zahlungsanspruch zusteht, der von der Beklagten im Wege eines Leistungsbescheides geltend gemacht werden könnte. Entscheidend ist, ob die Beklagte bei dem Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung die Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes fehlerfrei angewendet hat. Zu dieser Klarstellung sieht sich die Kammer veranlasst, weil Presseveröffentlichungen aus dem Sommer 2009 (z. B. die Schlagzeile "B. bestellt, X1. muss zahlen") geeignet sein könnten, einen anderen Eindruck zu vermitteln. Auch die Beklagte nimmt in der Klageerwiderung auf § 41 FSHG Bezug, der sich mit Kostenersatzansprüchen der Gemeinden als Träger der Feuerwehren befasst. Die Kammer hingegen hat allein das einschlägige Abfallrecht zu betrachten und hieran die Verfügung der Beklagten zu messen. Als abfallrechtliche Maßnahme erweist diese sich allerdings als nicht rechtens. Denn auf der Grundlage der Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes konnte die Beklagte der Klägerin nicht auftragen, das durch das Brandereignis auf ihrem Betriebsgelände angefallene Löschwasser (das fraglos dem gesetzlichen Abfallbegriff unterfiel) zu beseitigen, weil die Klägerin insoweit nicht abfallbeseitigungspflichtig war.
Die Grundpflichten der Abfallbeseitigung werden durch § 11 Abs. 1 KrW-/AbfG den Erzeugern und den Besitzern von Abfällen auferlegt. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 3 des (früheren) Abfallgesetzes ist der Kreis der zur Abfallentsorgung Verpflichteten grundsätzlich abschließend, wenn und soweit - wie hier - Anknüpfungspunkt des behördlichen Handelns gerade der abfallrechtswidrige Zustand ist,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) Urteil vom 18. Oktober 1991 - 7 C 2.91 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) Band 89 Seite 138 = Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl) 1992 Seite 308.
Die Klägerin war allerdings weder Erzeuger noch Besitzer des als Abfall zu qualifizierenden Löschwassers und damit auch nicht Adressatin der Grundpflichten des § 11 KrW-/AbfG, so dass sie von der Beklagten nicht auf der Grundlage von § 21 KrW-/AbfG auf Beseitigung des Wassers in Anspruch genommen werden konnte.
Bereits in ihrem Beschluss vom 31. August 2009 in der Sache 14 L 474/09 hat die Kammer ausgeführt, dass die Klägerin zu keinem Zeitpunkt die tatsächliche Sachherrschaft bezüglich des Löschwassers ausübte, so dass sie nicht Besitzerin des Abfalls war. Weil weder die Parteien des vorliegenden Verfahrens noch das Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 18. Januar 2010 die Möglichkeit in Betracht ziehen, die Klägerin könne Abfallbesitzerin gewesen sein, sind weitere Ausführungen hierzu entbehrlich.
In ihrem Beschluss vom 31. August 2009 hat die Kammer zudem festgestellt, dass die Klägerin nicht Erzeugerin des Abfalls war, so dass auch unter diesem Gesichtspunkt ihre abfallrechtliche Verantwortung nicht begründet war. An dieser Auffassung hält die Kammer - auch in Würdigung der einschlägigen Hinweise in dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 18. Januar 2010 - nach nochmaliger Überprüfung der Rechtslage fest.
Nach § 3 Abs. 5 Alternative 1 KrW-/AbfG ist Erzeuger von Abfällen jede Person, durch deren Tätigkeit Abfälle angefallen sind. Ausgehend vom Wortlaut der Vorschrift meint "Tätigkeit" ein Tätigsein des Menschen, ein Handeln, eine aktive, in der Außenwelt in Erscheinung tretende Handlung,
vgl. Breuer in Jarass/Ruchay/Weidemann, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, Bearbeitungsstand August 2000, § 3 KrW-/AbfG Rdnr. 130.
Damit jemand als Abfallerzeuger im Sinne von § 3 Abs. 5 Alternative 1 KrW-/AbfG angesehen werden kann, muss durch seine Tätigkeit Abfall angefallen sein. Maßgeblich ist insoweit der Zeitpunkt, in dem die Begriffsmerkmale des "Abfalls" erstmals verwirklicht werden,
vgl. Kunig in Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 2. Aufl. (2003) § 3 Rdnr. 55; Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall und Bodenschutzrecht, Grundwerk 1995, § 3 KrW-/AbfG Rdnr. 274.
Im vorliegenden Fall ist das Löschwasser nicht durch eine Handlung der Klägerin angefallen im Sinne von § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG. Die letzte Handlung der Klägerin bzw. ihrer Mitarbeiter im Sinne des Begriffs "Tätigkeit" war der Betrieb eines Rührwerks, bei dem ein schadhaftes Gleitlager zur Folge hatte, dass die Rührarme mit dem Behältermantel in Kontakt gerieten, so dass ein im Rührwerk vorhandenes explosives Gemisch entzündet wurde und die Explosion bewirkte. Danach endeten alle Tätigkeiten der Klägerin auf ihrem Grundstück; zu diesem Zeitpunkt war das später dem Abfallbegriff unterfallende Löschwasser noch nicht einmal in der Nähe des Geschehens. Zum Zeitpunkt der zwangsweisen Einstellung des Betriebes war mithin noch gar kein Abfall angefallen.
Die Klägerin ist nicht deshalb Abfallerzeuger im Sinne von § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG, weil sie durch den Betrieb des Rührwerks eine nicht hinweg denkbare Ursache gesetzt hat, die das Schadenfeuer, die Brandbekämpfung und schließlich den Anfall von kontaminiertem Löschwasser zur Folge hatte. Für ein dermaßen erweitertes Verständnis des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG gibt zunächst der Wortlaut der Vorschrift nichts her. Die Legaldefinition befasst sich mit dem "Erzeuger" von Abfall und nicht mit solchen Personen, die den Anfall von Abfall lediglich verursacht haben, ohne selbst eine Tätigkeit zu entfalten, durch die unmittelbar Abfall erzeugt wurde.
Ein erweitertes Verständnis des Erzeugerbegriffs in § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG lässt sich auch nicht aus dem Zusammenhang, in den dieser Absatz eingebettet ist, gewinnen. Auszugehen ist insoweit zunächst von der amtlichen Überschrift des § 3 KrW-/AbfG, wonach sich die Vorschrift mit den Begriffsbestimmungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes befasst. Mit einer Legaldefinition will das Gesetz Zweifel vermeiden, ob eine Person bzw. ein Sachverhalt den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen unterliegt, weil alle Merkmale der Definition erfüllt sind, oder ob dies gerade nicht der Fall ist, weil ein oder mehrere Merkmale der Begriffsbestimmung fehlen. Indem das Gesetz als "Erzeuger" nur Personen in den Blick nimmt, die eine "Tätigkeit" entfalten, scheiden die bloßen "Verursacher", die selbst nicht tätig geworden sind, aus der Begriffsbestimmung aus. Hätte der Gesetzgeber auch den Verursacher als Erzeuger verstehen wollten, hätte er dies in § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG mit hinreichend deutlichen Formulierungen ("...durch deren Tätigkeit Abfälle angefallen sind oder die auf andere Weise den Anfall von Abfall verursacht [bewirkt, herbeigeführt, ausgelöst] hat, ...) zum Ausdruck gebracht.
Der Zusammenhang zwischen § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG einerseits und Abs. 6 daselbst andererseits spricht ebenfalls nicht für die Annahme, als Erzeuger im Sinne von Abs. 5 komme auch ein bloßer Verursacher des Abfalls in Betracht. Nach § 3 Abs. 6 KrW-/AbfG ist Besitzer von Abfällen nur diejenige Person, welche die tatsächliche Sachherrschaft über die betreffenden Gegenstände hat. Hieraus folgt indessen nicht, dass der Erzeuger im Sinne von § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG nicht Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft über den von ihm erzeugten Abfall sein müsse. Die Absätze 5 und 6 des § 3 KrW-/AbfG schließen sich nicht gegenseitig in der Weise aus, dass eine Person entweder nur Abfallerzeuger oder nur Abfallbesitzer sein kann. Vielmehr ist der Abfallerzeuger zugleich Abfallbesitzer, weil er im Zeitpunkt der Umwandlung einer Sache von Nicht-Abfall in Abfall die tatsächliche Sachherrschaft inne hat, während der Abfallbesitzer, der die Sachherrschaft über bereits angefallenen Abfall erwirbt, kein Abfallerzeuger ist,
vgl. hierzu Breuer a.a.O. § 3 Rand Nr. 129 am Ende; Kunig a.a.O. § 3 Rand-Nr. 53; Fluck a.a.O. § 3 Rand-Nr. 267 sowie v Lersner in v. Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Stand 5/07, § 3 Rdnr. 39, die allesamt die tatsächliche Sachherrschaft des Ab- fallerzeugers erörtern.
Auch die Entstehungsgeschichte des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG liefert keine Anhaltspunkte für die Annahme, das Gesetz wolle einen Abfallverursacher, der selbst keine Tätigkeit entfaltet hat, durch die Abfall angefallen ist, dem Abfallerzeuger gleichstellen. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 15. September 1993 (BT-Drs. 12/5672) kannte in dem mit "Begriffsbestimmungen" überschriebenen § 3 einen Abfallerzeuger noch nicht. In der Begründung ist allerdings an mehreren Stellen (Seite 32, 35, 37) von Grundpflichten die Rede, die nach dem Verursacherprinzip den Erzeugern oder Besitzern zugeordnet werden. Die gesetzliche Definition der Erzeuger und Besitzer geht auf die Stellungnahme des Bundesrates (a.a.O. ab Seite 57) zurück, der die Auffassung vertrat (a.a.O. Seite 78 unter Nr. 77.3), zur Vereinfachung des Gesetzesvollzugs sei eine Legaldefinition der Begriffe Erzeuger und Besitzer erforderlich, wobei die europarechtliche Definition dieser Begriffe übernommen werden solle. Nach dem Willen des Gesetzgebers sollte also im Verwaltungsvollzug ein Streit um "Verursachungen" und deren mittelbare oder unmittelbare Zurechnung anhand wertender Kriterien im Sinne des allgemeinen Ordnungsrechts gerade vermieden werden. Eine den Wortlaut der Vorschrift aus dem Blick lassende Interpretation der Definition des Erzeugers in § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG wäre mit der erklärten Absicht des Gesetzgebers unvereinbar, weil dadurch genau diejenigen Unklarheiten im Gesetzesvollzug aufträten, die der Bundesrat mit seiner diesbezüglichen Anregung ausschließen wollte.
Die Gleichstellung des Abfallverursachers mit dem Abfallerzeuger ist auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil in den Gesetzesmaterialien mehrfach vom "Verursacherprinzip" die Rede ist. In diesem Zusammenhang heißt es auf Seite 37 der bereits zitierten Drucksache:
"Die Grundpflichten treffen in abgestufter Form jeden Besitzer oder Erzeuger von Rückständen, jedoch im besonderen die Betreiber von genehmigungs- und anzeigepflichtigen Anlagen sowie die Hersteller oder Vertreiber nach Rücknahme gebrauchter Produkte. Dies folgt dem Prinzip, daß der jeweilige Verursacher, soweit ihm die Erfüllung der Grundpflichten nach Maßgabe dieses Gesetzes möglich und zumutbar ist, auch in Anspruch genommen werden muß."
Diese Ausführungen zeigen, was der Gesetzgeber unter "Umsetzung des Verursacherprinzips" versteht: Jeder Erzeuger und jeder Besitzer von Abfällen ist "Verursacher" und deshalb ist er in der abfallrechtlichen Verantwortung. Einer Umkehrung ist dieser Satz indessen nicht zugänglich: Ein Verursacher, der selbst weder Abfall erzeugt noch anderweitig erzeugten Abfall selbst in Besitz gehabt hat, ist abfallrechtlich nicht wegen seines bloßen Ursachenbeitrags verantwortlich.
Bei der Untersuchung der Entstehungsgeschichte des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG ist auch ein Blick auf die frühere Rechtslage aufschlussreich. Dem Abfallgesetz war der Begriff des Abfallerzeugers unbekannt; verantwortlich war nur der Besitzer des Abfalls. Mit der Neuregelung durch § 3 KrW-/AbfG soll auch derjeniger Erzeuger in die Pflicht genommen werden, der keinen Abfallbesitz mehr hat,
vgl. Kunig a.a.O. § 3 Rand-Nr. 53.
Denn nach § 3 Abs. 1 des Abfallgesetzes galt die Überlassungspflicht nicht für ehemalige Abfallbesitzer,
vgl. Kunig und andere, Abfallgesetz, 2. Auflage (1992) § 3 Rand-Nr. 11,
so dass ein Abfallerzeuger, der kein Abfallbesitzer mehr war, nicht erfasst wurde, obwohl er Abfall verursacht hatte. Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz trägt mithin dem in den Gesetzesmaterialien wiederholt angesprochenen "Verursacherprinzip" dadurch Rechnung, dass es unabhängig von der aktuellen Besitzlage zum Zeitpunkt des Einschreitens der Abfallwirtschaftsbehörde auch den Erzeuger in die Pflicht nimmt, durch dessen frühere Tätigkeiten Abfälle angefallen sind. Eine von der Abfallerzeugung und vom Abfallbesitz losgelöste Verantwortung eines Verursachers lässt sich aus der Entstehungsgeschichte des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG nicht herleiten.
Ausweislich der bereits zitierten Stellungnahme des Bundesrats (BT-Drs. 12/5672 Seite 78) geht die Fassung des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG zurück auf die Richtlinie 91/156/EWG vom 18. März 1991 zur Änderung der Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle, die ebenfalls nichts hergibt für die Annahme, nach den europarechtlichen Vorgaben sei das Tatbestandsmerkmal "Erzeuger" in § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG im Sinne von "Verursacher" zu verstehen. Im dritten Absatz der Erwägungen wird ausdrücklich betont, für eine effizientere Abfallbewirtschaftung in der Gemeinschaft sei eine gemeinsame Terminologie und eine Definition der Abfälle erforderlich sei. Dieser Erwägung widerspräche es, den europarechtlich eindeutig umschriebenen Begriff des "Erzeugers" (Art. 1 Buchst. b) erste Alt. der Richtlinie: jede Person, durch deren Tätigkeit Abfälle angefallen sind ["Ersterzeuger"]) mit Überlegungen und Grundsätzen bestimmen zu wollen, die vom Preußischen Oberverwaltungsgericht entwickelt worden sind und in der Bundesrepublik Deutschland als Bestandteil des Polizei- und Ordnungsrechts dem jeweiligen Landesrecht angehören.
Nach dem bisherigen Ergebnis der Auslegung des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG besteht für die Kammer keine Veranlassung, noch die teleologische Auslegungsmethode zu vertiefen. Wenn das Gesetz abschließend regelt, welche Personen in die abfallrechtliche Pflicht genommen werden, stellt es umgekehrt ebenso fest, welche Personen nicht in der Verantwortung stehen, auch wenn - wie möglicherweise hier - "gute Gründe" dafür sprechen mögen, den Kreis der Abfallbeseitigungspflichtigen auszudehnen, um auch die Verursacher von Abfällen auf deren Beseitigung in Anspruch nehmen zu können. Nach heutiger Rechtslage wird indessen ein bloßer "Verursacher", der weder Erzeuger noch Besitzer von Abfall ist, von den Grundpflichten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes nicht erfasst.
Mit der hier vertretenen Auffassung weicht die Kammer nicht von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts oder des Europäischen Gerichtshofes ab. Das Bundesverwaltungsgericht erörtert das Verursacherprinzip, das nach seiner ständigen Rechtsprechung allgemein im Umweltrecht gilt, u.a. in seinem
Urteil vom 28. Juni 2007 - 7 C 5.07 -, BVerwGE Band 129 Seite 93 (97).
In der einschlägigen Randnummer seiner Entscheidung führt das Gericht zunächst aus, das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz betone die Eigenverantwortlichkeit von Erzeugern und Besitzern von Abfällen; wenig später (in Rand-Nr. 20) hebt das Gericht die unterschiedslose Verantwortlichkeit der Erzeuger und der Besitzer von Abfällen bis zur vollständigen Verwertung oder Beseitigung der Abfälle, weil sowohl Handlungen der Abfallerzeuger als auch Handlungen der früheren Abfallbesitzer ursächlich für den abfallrechtlich relevanten Zustand sind. Der Entscheidung lässt sich nicht entnehmen, dass das Gericht neben den in § 3 Abs. 5 und 6 KrW-/AbfG genannten Personen eine dritte Kategorie von abfallentsorgungspflichtigen Verursachern installieren wollte. Das Gericht arbeitet lediglich den Unterschied zwischen dem heute geltenden Recht und der früheren Rechtslage heraus, die - wie dargelegt - die abfallrechtliche Verantwortlichkeit des Erzeuger-Verursachers nicht kannte, während nunmehr Besitzer und Erzeuger gleichermaßen verantwortlich sind, weil sie durch ihre Beiträge Abfall verursacht haben. Dieser Satz lässt sich nicht umkehren: Ein Verursacher, der nicht zugleich Erzeuger oder Besitzer von Abfall ist/war, kann nicht allein mit Hilfe des Verursachungsprinzips in die abfallrechtliche Pflicht genommen werden.
Auch aus weiteren Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich nicht ersehen, dass das Gericht geneigt sei, die gesetzliche Definition des Abfallerzeugers mit Hilfe des Verursacherprinzips über den Wortlaut des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG hinaus auszuweiten.
Der Beschluss vom 28. Februar 2008 - 7 B 12.08 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2008 Seite 684
ist insoweit nicht einschlägig, weil er die Inanspruchnahme eines Grundstückseigentümers als Verhaltensstörer nach den Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes (BBodSchG) betrifft. § 4 BBodSchG nimmt verschiedene Personen in den Blick, denen er "Pflichten zur Gefahrenabwehr" aufgibt. Dabei nimmt § 4 Abs. 1 BBodSchG denjenigen in die Verantwortung, der durch sein Handeln auf den Boden einwirkt; § 4 Abs. 2 BBodSchG erfasst den Grundstückseigentümer und den Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück; § 4 Abs. 3 BBodSchG schließlich befasst sich mit dem Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung. Dieser ist unabhängig davon zur Sanierung des Bodens verpflichtet, ob er selbst auf den Boden eingewirkt hat oder ob er das Eigentum bzw. die Sachherrschaft an dem sanierungsbedürftigen Grundstück inne hat. Eine dem § 4 Abs. 3 BBodSchG entsprechende Bestimmung fehlt jedoch im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz; dort ist ein Verursacher allein wegen seines Verursachungsbeitrags nicht verantwortlich ist. Überlegungen, welche die Rechtsprechung zum Bundes-Bodenschutzgesetz anstellt, können mithin nicht auf das Abfallrecht übertragen werden.
Auch der
Beschluss vom 12. April 2006 - 7 B 30.06 - veröffentlicht bei "Juris" des Bundesverwaltungsgerichts erörtert zunächst (unter Rand-Nr. 4) den Begriff des Verursachers im Sinne des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts. Später (in Rand-Nr. 5) verweist das Gericht auf die Materialien zum Abfallverbringungsgesetz, aus denen sich ergebe, dass der Kreis der Rückführungspflichtigen bewusst nicht auf die unmittelbaren Verursacher beschränkt sei, sondern auf alle ausgedehnt werde, die in irgendeiner Form kausal für die unerlaubte Verbringung gewesen seien. Eine derartige Ausdehnung der Pflichtigen findet sich in den Materialien zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz indessen nicht, so dass Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts aus seinem Beschluss vom 12. April 2006 nicht auf den vorliegenden Sachverhalt übertragen werden können.
Die Kammer ist schließlich der Frage nachgegangen, ob die in dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 18. Januar 2010 zitierten Urteile des Europäischen Gerichtshofs und die Schlussanträge der Generalanwältin Veranlassung geben, angesichts der europarechtlichen Vorgaben als Erzeuger von Abfällen im Sinne des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG auch den Verursacher von Abfall anzusehen. Dies ist indessen nicht der Fall. Zunächst ist in diesem Zusammenhang festzuhalten, dass die fraglichen Entscheidungen
Urteil des Europäischen Gerichtshofes (EUGH) vom 7. September 2004 - C-1/03 -, DVBl 2004 Seite 1539 ff.; Urteil vom 24. Juni 2008 - C-188/07 -, zitiert nach "Juris"
Sachverhalte betreffen, die nach dem Recht der Bundesrepublik Deutschland dem Bundes-Bodenschutzgesetz unterliegen, nicht jedoch dem Abfallrecht. In einem Falle war Kraftstoff aus dem Tank einer Tankstelle ausgetreten und hatte eine Verunreinigung des Erdreichs und des Grundwassers bewirkt. In dem anderen Fall war aus einem gesunkenen Öltanker Ladung ausgelaufen und hatte die französische Atlantikküste verschmutzt. Nach dem Recht der Bundesrepublik Deutschland unterfällt kontaminiertes Erdreich allerdings nicht dem Abfallrecht, weil insoweit nach § 3 Abs. 1 KrW-/AbfG nur bewegliche Sachen in Betracht kommen; verunreinigtes, noch nicht ausgekoffertes Erdreich erfüllt nicht den Abfallbegriff,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1998 - 7 B 211.98 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1999 Seite 421.
Dass die Verantwortlichkeiten nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz und diejenigen des Abfallrechts unterschiedlich sind, wurde bereits weiter oben dargestellt.
Auch im Übrigen sprechen die zitierten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs und die Ausführungen der Generalanwältin nicht für die Annahme, der europarechtliche Begriff des Abfallerzeugers erfasse auch den bloßen Abfallverursacher. Denn an sämtlichen Stellen, an den das Gericht und die Generalanwältin von "Verursachung" und vom "Verursacherprinzip" sprechen, erwähnen sie gleichsam im selben Atemzug den "Erzeuger", den "Besitzer" oder jedenfalls den "früheren" Besitzer. Besonders deutlich wird die Bindung des "Verursacherprinzips" an den Abfallbesitzer bzw. den Abfallerzeuger in dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 24. Juni 2008, indem dort unter Nr. 71 Besitzer von Abfällen unabhängig davon angesprochen werden, ob es sich um Erzeuger oder Eigenbesitzer handelt. In der folgenden Nr. 72 wird auf die Gefahr hingewiesen, dass das Verursacherprinzip ausgehöhlt würde, "wenn sich die genannten Personen", nämlich die Erzeuger oder die Eigenbesitzer im Sinne der vorangegangenen Nummer, ihren finanziellen Verpflichtungen entziehen könnten. Für die Annahme, das Gericht sehe neben den Erzeugern und den Besitzern von Abfällen auch sonstige Verursacher von Abfall in der Pflicht, geben diese Ausführungen nichts her.
Nach alledem ist festzustellen, dass die Klägerin zwar Verursacherin des chemisch belasteten Löschwassers gewesen ist, weil der Betrieb des schadhaften Rührwerks nicht hinweg gedacht werden kann, ohne dass der Erfolg, nämlich der Anfall des Löschwassers, entfiele. Aus den weiter oben erörterten Gründen ist die Klägerin jedoch keine Abfallerzeugerin, so dass sie nicht verpflichtet war, das Löschwasser als Abfall zu beseitigen. Damit lagen im August 2009 die Voraussetzungen des § 21 KrW-/AbfG in der Person der Klägerin nicht vor, so dass sich die angefochtene Verfügung der Beklagten als rechtswidrig erweist, ohne dass es auf die Vorschriften, die das Oberverwaltungsgericht auf Seite 8 seines Beschlusses vom 18. Januar 2010 ergänzend erörtert, noch ankäme.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Kammer lässt die Berufung zu, weil der Frage, ob der Begriff des Abfallerzeugers in § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG mit Erwägungen zum Verursacherprinzip über den Wortlaut des Gesetzes hinaus zu verstehen ist, grundsätzliche Bedeutung zukommt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 17 OBG
§ 11 KrW-/AbfG
§ 14 OBG
§ 41 FSHG
§ 21 KrW-/AbfG
§ 3 KrW-/AbfG
§ 4 BBodSchG
§ 3 Abs. 5 Alternative 1 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 5 KrW-/AbfG
§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 21 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 11 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 6 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 5 und 6 KrW-/AbfG
§ 4 Abs. 1 BBodSchG
§ 4 Abs. 2 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 3 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes
§ 2 Abs. 1 der Zuständigkeitsverordnung
§ 1 Abs. 2 Nr. 2 der Verordnung
§ 3 Abs. 1 des Abfallgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 14 L 474/09
20 B 1414/09
7 C 2.91
7 C 5.07
7 B 12.08
7 B 30.06
7 B 211.98