Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-04-15, Aktenzeichen 6 L 158/21
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2021:0415.6L158.21.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Das Gericht kann auf Antrag die aufschiebende Wirkung anordnen, wenn diese kraft Gesetzes ausgeschlossen ist, Voraussetzung ist, dass eine eigene Interessenabwägung des Gerichts ergibt, dass das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das Vollziehungsinteresse der Allgemeinheit überwiegt, wobei die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels und die gesetzliche Wertung des Vorrangs des Vollzugsinteresses zu beachten sind. (Rn.21)
2. Gegen belastende Nebenbestimmungen eines begünstigenden Verwaltungsakts sind grundsätzlich die Rechtsmittel des Widerspruchs und der Anfechtungsklage gegeben. (Rn.23)
3. Bei Einführung der Norm ging es dem Gesetzgeber vielmehr vor allem um die Vereinfachung des Verwaltungsverfahrens bei Kontrolle und Durchsetzung des Zweckentfremdungsverbots. (Rn.25)
Es wird festgestellt, dass der Widerspruch der Antragstellerin vom 15. März 2021 gegen die Nebenbestimmungen in 1.b, 8. und 9. in der Abrissgenehmigung des Antragsgegners vom 15. Februar 2021 aufschiebende Wirkung hat.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen Nebenbestimmungen in der ihr auf Grundlage des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes (ZwVbG) erteilten Abrissgenehmigung.
Sie ist Eigentümerin des Grundstücks R ... Berlin. Dieses ist mit einem Einfamilienhaus mit zwei Wohnungen bebaut. Am 31. August 2020 stellte sie bei dem Antragsgegner einen Antrag auf Genehmigung zur zweckfremden Nutzung durch Abriss des Gebäudes. Am 17. Dezember 2020 erteilte ihr das Bezirksamt eine Baugenehmigung zur Errichtung eines Doppelhauses mit zwei Doppelhaushälften.
Mit Bescheid vom 15. Februar 2021 genehmigte der Antragsgegner die Beseitigung des Wohnraums auf dem genannten Grundstück. Er fügte der Genehmigung unter „III. Nebenbestimmungen“ mehrere Regelungen bei, u.a.
„1.b) Die Genehmigung wird (aufschiebend bedingt) erst mit Eintritt der Bestandskraft der Genehmigung selbst und der Bestandskraft aller Nebenbestimmungen in diesem Bescheid voll wirksam, darf erst nach Eintritt der Bestandskraft der Genehmigung und der Bestandskraft der Nebenbestimmungen zu ihr zum Abriss ausgenutzt werden.
8.) Sie werden verpflichtet, den Ersatzwohnraum gem. Ziffern 4.) und 7.) nach dem Abriss des in I) genannten Wohnraums innerhalb der Frist gem. Ziffer 3) und bedingter Verlängerung gem. Ziffer 5) bezugsfertig herzustellen und ihn unverzüglich nach Herstellung der Bezugsfertigkeit Wohnzwecken zuzuführen und ihn, sofern und soweit Sie ihn nicht selbst zum Wohnen nutzen, dem Wohnungsmarkt zu angemessenen Bedingungen zur Verfügung zu stellen, indem für ihn keine höhere Miete Nettokalt je m² Wohnfläche i.S.d. § 2 (1) ZwVbVO verlangt werden wird, als in § 3 (4) der jeweils gültigen Fassung der Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwVbVO) zu § 3 (1) Satz 2 und 3 festgelegt ist (derzeit 7,92 € und künftig ggf. abweichend davon). …
9.) Die Genehmigung der Wohnraumbeseitigung (Abriss) steht unter der aufschiebenden Bedingung, dass Sie zur Sicherung der Verpflichtung gem. Ziffer 8.) auf eigene Kosten zugunsten dem Land Berlin, vertreten durch das Bezirksamt Neukölln, Abt. Stadtentwicklung, …die unten näher beschriebene beschränkt persönliche Dienstbarkeit (bpD) in das zu dem befangenen Grundstück … beim Amtsgericht Neukölln geführte Grundbuch … eintragen lassen und dem Bezirksamt Neukölln … die Eintragung nachweisen. …
11. Widerrufsvorbehalt
Für den Fall, dass a) der in I. bezeichnete Wohnraum nicht bis zum 01.03.2022 beseitigt (abgerissen) sein sollte oder b) …behalte ich mir den Widerruf … der Genehmigung vor.“
Zur Begründung führte der Antragsgegner aus, die Genehmigung zur Beseitigung von Wohnraum dürfe ausnahmsweise auch dann erteilt werden, wenn durch die Schaffung von angemessenem Ersatzwohnraum der durch den Abriss eintretende Wohnraumverlust ausgeglichen werde. Ein geeignetes und verlässliches Angebot zur Schaffung von Ersatzwohnraum liege vor. Rechtsgrundlage für die Nebenbestimmungen sei § 36 VwVfG i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 5 ZwVbG. Deren Anordnung sei zum Erreichen der Sicherstellung des Schaffens von Ersatzwohnraum und der hilfsweisen Zahlung der Ausgleichszahlung zur Kompensation des Wohnraumverlustes bei Nichterrichtung des Ersatzwohnraum erforderlich und angemessen. Ohne die angeordneten Nebenbestimmungen wäre die Genehmigung zu versagen.
Gegen die Nebenbestimmungen in Ziffern 1b und 9 sowie teilweise in Ziffer 8 legte die Antragstellerin am 15. März 2021 Widerspruch ein.
Mit ihrem am 22. März 2021 bei Gericht eingegangenen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz macht sie geltend, ihrem Widerspruch komme nach § 80 Abs. 1 VwGO kraft Gesetzes aufschiebende Wirkung zu. Von der Abrissgenehmigung müsse zwangsläufig lange Zeit vor der Neuvermietung des neu zu schaffenden Wohnraums Gebrauch gemacht werden. Die Nebenbestimmungen stünden nicht mit der Genehmigung in einem untrennbaren inneren Zusammenhang. Die Nebenbestimmungen zu Ziffer 8 und 9 seien nicht integrierender Bestandteil der Abrissgenehmigung, sondern von dieser abtrennbar. Bedingungen für die Vermietung von Ersatzwohnraum hätten einen anderen Regelungsgehalt als die Abrissgenehmigung. Da der Antragsgegner die Auffassung vertrete, dass von der Abrissgenehmigung erst nach Bestandskraft der Nebenbestimmungen Gebrauch gemacht werden dürfe, missachte er die (isolierte) aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Nebenbestimmungen. § 4 Abs. 4 ZwVbG beziehe sich nur auf Rückführungs-, Räumungs- und Wiederherstellungsgebote und greife vorliegend daher nicht.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
festzustellen, dass ihr Widerspruch gegen die Nebenbestimmungen in Ziffern 1b, 8 und 9 der Abrissgenehmigung vom 15. Februar 2021 aufschiebende Wirkung hat,
hilfsweise die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs wieder herzustellen,
weiter hilfsweise dem Antragsgegner aufzugeben, die vorgenannte Abrissgenehmigung ohne die angefochtenen Nebenbestimmungen zu erlassen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er ist der Auffassung, der Antrag sei mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, jedenfalls unbegründet. Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte nach dem ZwVbG hätten nach § 4 Abs. 4 i.V.m. § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO keine aufschiebende Wirkung. Zudem seien die angegriffenen Nebenbestimmungen nicht isoliert anfechtbar. Die Genehmigung zum Abriss sei nur unter der Beachtung der dazu erlassenen Nebenbestimmungen erteilt worden. Es bestehe ein derart enger inhaltlicher und sachlicher Zusammenhang, dass die Genehmigung ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen nicht erlassen worden wäre. Die Nebenbestimmungen in Ziffern 8 und 9 setzten das in § 3 Abs. 1 Satz 2 ZwVbG vorgegebene Ziel um.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte sowie der Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung gerichtlichen Eilrechtsschutzes hat bereits mit dem Hauptantrag Erfolg.
Der auf die Feststellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Nebenbestimmungen in Ziffern 1b, 8 und 9 der Abrissgenehmigung gerichtete Hauptantrag ist zulässig. Er ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO analog statthaft. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage gegen einen Verwaltungsakt anordnen, wenn dieser kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist. Kommt einem Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung zu und beachtet die Behörde diese aufschiebende Wirkung nicht oder geht sie davon aus, dass der Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung entfaltet, kann das Gericht in analoger Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO feststellen, dass der betreffende Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung hat.
Die Voraussetzungen für eine solche Feststellung liegen vor. Der Antragsgegner stellt die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die angegriffenen Nebenbestimmungen zu Unrecht in Abrede.
Der Widerspruch der Antragstellerin vom 15. März 2021, der auf die Nebenbestimmungen in Ziffern 1 b, 8 (teilweise) und 9 gerichtet ist, entfaltet aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Danach haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung. Etwas Anderes gilt nur, wenn in der Hauptsache eine Anfechtungsklage offensichtlich unstatthaft und damit unzulässig wäre. Das ist jedoch nicht der Fall. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der das Gericht folgt, sind gegen belastende Nebenbestimmungen eines begünstigenden Verwaltungsakts grundsätzlich die Rechtsmittel des Widerspruchs und der Anfechtungsklage gegeben. Ob diese Rechtsmittel zur Aufhebung der Nebenbestimmung führen, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Das ist, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit von vornherein ausscheidet, eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Rechtsmittels (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2018 – BVerwG 8 C 6.17 –, juris Rn. 9, und vom 22. November 2000 – BVerwG 11 C 2.00 –, juris Rn. 25; OVG Niedersachsen, Urteil vom 14. März 2013 – 12 LC 153/11 –, juris Rn. 51; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Dezember 2020 – OVG 2 S 47/20 –, juris Rn. 11).
Danach ist von einer isolierten Anfechtbarkeit und Aufhebbarkeit der angegriffenen Nebenbestimmungen auszugehen. Eine ohne die Bedingungen bzw. Auflagen in Ziffern 8 und 9 erteilte Abrissgenehmigung wäre ohne weiteres rechtmäßig. Hiervon geht schon der Bescheid selbst aus, nach dessen Nebenbestimmung in II. 7.) die Verpflichtung zur Zahlung der in II.2.) festgesetzten Ausgleichszahlung (erst) entfällt, wenn schriftlich durch Bescheid des Wohnungsamtes festgestellt wird, dass angemessener Ersatzwohnraum – der den Bedingungen u.a. in Ziffern 8 und 9 entspricht – hergestellt ist. Entscheidet sich die Antragstellerin gegen die Errichtung von (angemessenem) Ersatzwohnraum, trifft sie nur die Verpflichtung zur Zahlung der Ausgleichsabgabe. Von einem die isolierte Anfechtbarkeit ausschließenden untrennbaren Zusammenhang kann daher keine Rede sein. Die Regelung in Ziffer 1.b), die als aufschiebende Bedingung die „volle“ Wirksamkeit der Abrissgenehmigung von der Bestandskraft der Nebenbestimmungen abhängig macht und damit in rechtlicher Hinsicht zumindest Fragen der Bestimmtheit aufwirft, ist ebenfalls isoliert anfechtbar.
Die aufschiebende Wirkung ist auch nicht gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 4 Abs. 4 des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes (ZwVbG) in der seit dem 20. April 2018 geltenden Fassung (GVBl. S. 211) entfallen. Nach § 4 Abs. 4 Satz 1 ZwVbG haben Rechtsbehelfe gegen auf der Grundlage dieses Gesetzes erlassene Verwaltungsakte keine aufschiebende Wirkung. Um Verwaltungsakte in diesem Sinn handelt es sich bei den der Abrissgenehmigung beigefügten angegriffenen Nebenbestimmungen jedoch nicht. Nach dem Wortlaut der Vorschrift und der Gesetzesbegründung (vgl. Abgh. Drs. 18/0815 vom 13. Februar 2018, S. 17) erfasst die gesetzliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit zwar sämtliche zweckentfremdungsrechtliche Verwaltungsakte. Aufgenommen wurde sie jedoch in § 4 ZwVbG, der explizit nur das „Rückführungs-, Räumungs- und Wiederherstellungsgebot“ regelt. Gleichzeitig ergibt der Regelungskontext zu den zeitgleich mit der Neufassung des § 4 ZwVbG eingeführten § 4a Abs. 5 Satz 2 und § 4 b Abs. 2 ZwVbG, wonach bei dem Einsatz von Treuhändern § 4 Absatz 4 „entsprechend“ gilt, dass der Gesetzgeber selbst nicht von der umfassenden Geltung der Regelung des § 4 Abs. 4 ZwVbG für sämtliche denkbaren Verwaltungsakte im Bereich des Zweckentfremdungsrechts ausgegangen ist. Ansonsten hätte es der Regelung in § 4a Abs. 5 Satz 2 ZwVbG gar nicht bedurft. Bei Einführung der Norm ging es dem Gesetzgeber vielmehr vor allem um die Vereinfachung des Verwaltungsverfahrens bei Kontrolle und Durchsetzung des Zweckentfremdungsverbots (vgl. Abgh. Drs. 18/0815, a.a.O.) in den Standardfällen wie etwa Rückführungsaufforderungen, was auch den gewählten Standort in § 4 ZwVbG erklärt. Nur für Verwaltungsakte im Kontext von § 4 Abs. 1 ZwVbG gilt der gesetzliche Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage, dies jedoch umfassend (vgl. Beschluss der Kammer vom 15. Januar 2021 – VG 6 L 235/20 für eine Duldungsanordnung).
Der Antragstellerin, die bei zeitlich verzögertem Abriss der Verlust von Fördermitteln treffen kann, droht bei Verstoß gegen die Nebenbestimmungen zudem belastende Maßnahmen, etwa der Widerruf der Abrissgenehmigung.
Hat danach bereits der Hauptantrag der Antragstellerin Erfolg, so bedarf es keiner Entscheidung über ihre Hilfsanträge.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 39, 52 f. GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39, 52 f. GKG
§ 36 VwVfG
§ 4 ZwVbG
§ 3 Abs. 1 Satz 5 ZwVbG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 4 Abs. 4 ZwVbG
§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 2 ZwVbG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 4 Satz 1 ZwVbG
§ 4 b Abs. 2 ZwVbG
§ 4a Abs. 5 Satz 2 ZwVbG
§ 4 Abs. 1 ZwVbG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 2 (1) ZwVbVO verlangt werden wird, als in § 3 (4) der jeweils gültigen Fassung der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 8 C 6.17
11 C 2.00
12 LC 153/11
2 S 47/20
6 L 235/20