Verwaltungsgericht Magdeburg (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-12-07, Aktenzeichen 8 A 197/16
ECLI: ECLI:DE:VGMAGDE:2016:1207.8A197.16.0A

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Einstellung einer Stellenzulage, welche ihm gleichzeitig mit seiner Bestellung zum Betriebsprüfer beim Finanzamt … zum 18.12.1995 unter dem 09.02.1996 bewilligt wurde. Die Stellenzulage gründete auf Nr. 26 Abs. 1 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes und sind mit der heutigen Fassung nach Nr. 12 (1) der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B des Besoldungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt identisch. Entscheidend dabei ist die "überwiegende Verwendung im Außendienst der Steuerprüfung".
Ab dem 01.04.2008 wurde der Beamte zum Zwecke der Übernahme einer Vertretungstätigkeit an das C. abgeordnet. Diese Abordnung wurde weiterhin zur Wahrnehmung vorübergehender Aufgaben bis einschließlich 31.08.2012 verlängert. Es erfolgte dann eine Abordnungsverlängerung mit dem Ziel der Versetzung, so dass der Kläger zum 01.09.2013 an das Ministerium der Finanzen versetzt wurde. Im Zusammenhang mit der organisatorischen Umsetzung der Versetzungsentscheidung wurde festgestellt, dass der Beamte nach wie vor die Außendienstzulage erhält, trotz dessen er seit dem 01.04.2008 nicht mehr als Betriebsprüfer beim Finanzamt tätig war.
Mit der streitbefangenen Verfügung vom 08.08.2013 wurde die Zulagenzahlung rückwirkend ab dem 01.04.2008 aufgehoben und eingestellt. Aufgrund des dagegen durch den Beamten eingelegten Widerspruchs wurde die Rückforderung der überzahlten Dienstbezüge ausgesetzt.
In dem streitbefangenen Widerspruchsbescheid vom 22.07.2015 bestätigte der Beklagte den Ausgangsbescheid und stellte die rechtlichen Voraussetzungen der Rücknahme nach § 48 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) fest. Der Kläger habe aufgrund grober Fahrlässigkeit die Rechtswidrigkeit der Zulagengewährung ab dem 01.04.2008 nicht erkannt. Von jedem Beamten sei zu erwarten, dass er seine Bezügeabrechnung prüfe. Im Zweifelsfall habe sich der Beamte bei der Bezügestelle zu erkundigen. Namentlich im Anschluss an Änderungen, die den Status oder die besoldungsrechtlich relevante Funktion betreffen, bestehe für einen Beamten Anlass, die ihm in der Folgezeit zufließenden Leistungen auf ihre Berechtigung hin zu überprüfen. Ganz offensichtlich habe der Kläger im Ministerium der Finanzen keine überwiegenden Aufgaben im Außendienst als Steuerprüfer wahrgenommen. Somit habe der Kläger bezüglich der weiteren Zahlung der Zulage die im Rechtsverkehr erforderliche Sorgfalt in ungewöhnlich hohem Maße außer Acht gelassen. Die Rechtswidrigkeit der weiteren Zulagengewährung hätte für ihn angesichts seiner individuellen Kenntnisse und Fähigkeiten klar zu Tage treten müssen. Somit könne er sich nicht auf den in § 48 Abs. 2 VwVfG vorgesehenen Vertrauensschutz berufen.
Die Rücknahme für die Zeit ab 01.04.2008 erfolge auch innerhalb der durch § 48 Abs. 4 VwVfG bestimmte Jahresfrist. Denn die frühere Oberfinanzdirektion … habe ausweislich des Aktenvermerkes vom 08.08.2013 an diesem Tag Kenntnis von der Zulagengewährung entgegen der Rechtslage erhalten. Mit Bescheid vom 08.08.2013 - und damit innerhalb eines Jahres - sei die Rücknahme der Zulagengewährung erfolgt.
Aspekte zur Einrede der Entreicherung seien nicht bei der grundsätzlichen Entscheidung zur Aufhebung der Zulagenbewilligung zu beurteilen, sondern erst in der Entscheidung bezüglich der Rückzahlung der Zulage nach dem Besoldungsgesetz.
Mit der fristgerecht erhobenen Klage wendet sich der Kläger weiter gegen den Aufhebungsbescheid und ist im Wesentlichen der Auffassung, dass die Voraussetzungen nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG nicht gegeben seien. Danach könne sich der Begünstigte auf ein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand des geldlichen Verwaltungsaktes dann nicht berufen, wenn er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Er habe nicht grob fahrlässig gehandelt. Denn er habe sich durchaus der Frage der Weiterzahlung der Außendienstzulage gestellt und sei zu dem Ergebnis gekommen, dass ihm die Zulage weiter zustehe. Denn auch andere Kollegen hätten diese weitererhalten und auch aus Gründen der Besitzstandswahrung stehe ihm die Zulage weiter zu. Zudem sei seit seiner Abordnung im Jahre 2008 ungewiss gewesen, wie lange diese Abordnung zeitlich andauere. So sei diese bis zu seiner endgültigen Versetzung im Jahre 2013 stets nur als vorübergehend bezeichnet worden.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid vom 08.08.2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22.07.2015 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen
und verteidigt den Rücknahmebescheid und die diesbezüglich geäußerte Rechtsansicht zur groben Fahrlässigkeit bezüglich des Nichterkennens der Rechtswidrigkeit der weiteren Zulagenberechtigung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage, über die nach § 6 VwGO durch den Einzelrichter entschieden werden konnte, ist unbegründet. Denn die Rücknahme der dem Kläger über den 01.04.2008 bewilligten Zulage durch die streitbefangenen Bescheide ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Unbestritten hat der Kläger ab seiner Abordnung vom Finanzamt … an das C. zum 01.04.2008 keine Tätigkeit mehr als Betriebsprüfer im Außendienst der Steuerverwaltung wahrgenommen. Die Zulage stand ihm damit zweifellos nicht mehr zu. Im Kern seiner Ausführungen ist der Kläger vielmehr der Auffassung, dass der auf § 48 VwVfG gegründete Rücknahmebescheid deshalb rechtswidrig sei, weil der Kläger auf den Bestand der Zulage vertraut habe und dieses Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig sei. Insbesondere liege eine grobe Fahrlässigkeit bezüglich des Nichterkennens der Rechtswidrigkeit nicht vor.
Der Kläger verfängt mit seiner Argumentation nicht. Denn insoweit erkennt er nicht, dass vorliegend „nur“ die Rücknahme der Zulagenbewilligung und nicht die tatsächliche Rückzahlung der Zulage im Streit steht. Er verwechselt bei seiner Argumentation hinsichtlich der in § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG zu prüfenden "groben Fahrlässigkeit" diese mit der im Rahmen der Rückforderung nach § 12 Abs. 2 Besoldungsgesetz zu prüfenden "Offensichtlichkeit des Mangels". Auch die von ihm angeführte Rechtsprechung beinhaltet die Auslegung des Tatbestandsmerkmals der „Offensichtlichkeit“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.04.2012, 2 C 4.11; Urt. v. 26.04.2012, 2 C 15.10; juris). Beide Tatbestandsvoraussetzungen sind aber nicht etwa identisch auszulegen, sondern beinhalten eine unterschiedliche Interpretation. Aufgrund des mehrstufigen Verwaltungsverfahrens in solchen Fällen ist zunächst die Grundentscheidung über die Rücknahme der Zulagenbewilligung als begünstigender (Geld-)Verwaltungsakt ab einem bestimmten Zeitpunkt erforderlich, um dann überhaupt die Rückforderung nach den Besoldungsgesetzen einleiten zu können. Mag dies in bestimmten Fällen in einem einzigen Bescheid zusammengefasst werden können, ist dies vorliegend aber nicht geschehen. Streitgegenständlich - und darauf weist das Gericht ausdrücklich hin - ist vorliegend "nur" die Rücknahmeentscheidung ab dem 01.04.2008 bezüglich der Zulage. Ausweislich des Verwaltungsvorgangs und des unbestrittenen und gleichlautenden Vortrags zwischen den Beteiligten ist das Rückforderungsverfahren bezüglich der aufgelaufenen Zulage in Höhe von 2.492,75 Euro ausgesetzt.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG sind erfüllt. Im Rahmen des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG gilt der Fahrlässigkeitsbegriff des § 276 Abs. 2 BGB. Dieser bezieht sich auf ein individuelles Verhalten. Es muss stets unter Berücksichtigung der persönlichen Umstände, der individuellen Kenntnisse und Erfahrungen des Handelnden beurteilt werden, ob und in welchem Maße sein Verhalten fahrlässig war. Grobe Fahrlässigkeit erfordert ein besonders schwerwiegendes und auch subjektiv schlechthin unentschuldbares Fehlverhalten, das über das gewöhnliche Maß an Fahrlässigkeit erheblich hinausgeht. Ob Fahrlässigkeit als einfache oder grob zu bewerten ist, hängt vom Ergebnis der Abwägung aller objektiven und subjektiven Tatumstände im Einzelfall ab und entzieht sich deshalb weitgehend einer Anwendung fester Regeln. Eine juristische Vorbildung oder eine anderweitige besondere Sachkunde sind aber regelmäßig zu berücksichtigen (vgl. zusammenfassend nur: BVerwG, Beschlüsse vom 12.12.2007, 2 B 93.07 und vom 22.11.2006, 2 B 47.06; OVG NRW, Beschluss vom 09.12.2015, 15 A 121/15; alle juris).
Insbesondere im beamtenrechtlichen Besoldungsrecht gilt für den Beamten aufgrund der ihm obliegenden Treuepflicht eine Pflicht zur Überprüfung seiner ihm gewährten Zuwendungen auch und gerade wenn diese laufend monatlich gezahlt werden. Diese Pflicht trifft jeden Beamten, auch den juristisch nicht vorgebildeten. Bei gehöriger Gewissensanstrengung hätte dem Kläger klar sein müssen, dass ihm die Zulage nicht mehr zusteht bzw. er sich dahingehend durch eine Nachfrage bei seiner Bezügestelle über die Rechtmäßigkeit der Weiterbewilligung hätte erkundigen müssen. Der Kläger kann sich nicht dadurch exkulpieren, dass er angibt, über die Weiterzahlung durchaus nachgedacht zu haben, er aber aufgrund anderer Fälle im Kollegenkreis und aufgrund einer Besitzstandswahrung sowie der ungewissen zeitlichen Abordnung von der Rechtmäßigkeit ausgehen durfte. Eine Argumentation in diesem Sinne zur Umgehung des Tatbestandsmerkmals der "groben Fahrlässigkeit" ist mit der Überprüfungs- und Nachfragepflicht des Beamten in geldlichen Bezügeangelegenheiten nicht in Einklang zu bringen. Denn der Verschuldensgrad der vorwerfbaren groben Fahrlässigkeit bezieht sich nicht nur auf den fehlenden Gedankenansatz, sondern selbstverständlich auch auf den Abwägungsvorgang und das vom Beamten gefundene Ergebnis. Insoweit ist dem Kläger natürlich der Vorwurf zu machen, dass er aufgrund seiner Gedankenanstrengungen „grob fahrlässig“ zu einem falschen Ergebnis gelangt ist und der diesbezügliche Abwägungsvorgang als "grob fahrlässig" einzustufen ist. Denn Sinn und Zweck der aus der Treuepflicht dem Beamten obliegenden Überprüfungs- und Nachfragepflicht ist es, gerade im Bereich der finanziellen Massenverwaltung und der einmal durch Verwaltungsakt festgestellten stetigen auf einen langen Zeitraum angelegten Geldzahlung, bei Veränderung der dienstlichen Verhältnisse reagieren zu können und zu müssen.
Aufgrund seiner eigenen Ausführungen wusste der Kläger um die Problematik der Weiterzahlung der Zulage. Dabei ist ganz entscheidend, dass diese Zulage ihm im Jahre 1996 mit Wirkung vom 18.12.1995 bezüglich seiner damaligen Bestellung zum Betriebsprüfer beim Finanzamt … bewilligt wurde. Dabei sah diese Stellenzulage gemäß Nr. 26 Abs. 1 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes wie auch in der heutigen Fassung nach § 12 (1) der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B des Besoldungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt die "überwiegende Verwendung eines Steuerbeamten im Außendienst" vor. Diese Verknüpfung der Stellenzulage mit dem konkret-funktionalem Amt des Betriebsprüfers ist ohne weiteres für jeden Beamten und insbesondere für den Kläger als Beamten der Steuer- und Finanzverwaltung erkennbar. Dabei mag man sich über den zeitlichen Rahmen der im Einzelfall vorgenommenen tatsächlichen Außendiensttätigkeit streiten, was im Laufe der Historie der diesbezüglichen Zulage zu unterschiedlichen Auslegungen führte (vgl. nur: VG Stuttgart, Urt. v. 21.06.2006, 17 K 4344/04; juris). Dies wird durch die Änderungen der diesbezüglichen Verwaltungsvorschriften erkennbar. Um den tatsächlichen Umfang der Außendiensttätigkeit geht es im vorliegenden Fall aber nicht; denn unstreitig nahm der Kläger seit seiner Abordnung an das Ministerium der Finanzen keinerlei Außendiensttätigkeit und im Übrigen auch nicht mehr das konkret-funktionale Amt des Betriebsprüfers war. Es ist daher rechtlich nicht hinnehmbar, dass dem Kläger unter anderer Verwendung in einem anderen konkret-funktionalem Amt die Stellenzulage weiter bewilligt werden sollte. Denn nach § 42 Abs. 3 BBesG können Stellenzulagen nur für die Dauer der Wahrnehmung der herausgehobenen Funktionen gewährt werden. Aufgrund dieser Vorschrift wurden historisch die hier entscheidenden Stellzulagen eingeführt und bewilligt. Nach Ziffer 42.3.1 der Verwaltungsvorschriften zum Bundesbesoldungsgesetz (BBesGVwV) sind Stellenzulagen in der Regel Zulagen, die wegen der Bedeutung oder sonstiger Besonderheiten der wahrgenommenen Funktion für den Zeitraum gewährt werden, in dem die in der Zulagenregelung genannten Voraussetzungen zum Beispiel Verwendung in einer bestimmten Funktion (Tätigkeit), Verwendung als Angehöriger einer bestimmten Beamtengruppe, erfüllt sind. Nach Ziffer 42.3.3 ist eine Verwendung im Sinne dieser Vorschrift die selbständige und eigenverantwortliche Wahrnehmung des übertragenen Aufgabengebietes (Dienstposten), sofern nicht in einer Zulagenregelung ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist. Nach Ziffer 2.1.1 gelten als Außendienst die für Prüfungen und Ermittlungen außerhalb der Dienststelle tatsächlich aufgewendeten Zeiten ohne die Zeiten der Tätigkeiten am Telearbeitsplatz oder in der Wohnung bei teilweiser Dienstverrichtung zu Hause sowie die bei Prüfungen und Ermittlungen für den Zu- und Abgang aufgewendeten Zeiten, ohne die Zeiten für Wege zwischen Wohnung und Dienststelle.
Demnach hätte dem Kläger bewusst werden müssen, dass ihm aufgrund seiner Abordnung und der Wahrnehmung eines anderen konkret-funktionalen Amtes, nämlich eines anderen Dienstpostens, die Zulage nicht mehr zusteht. Soweit er bei seinen Überlegungen den Vergleich zu anderen Kollegen angestellt hat, vermag dies nicht entscheidend zu sein. Denn insoweit ist nicht bekannt, welche konkret-funktionalen Aufgaben diese Kollegen wahrgenommen haben und ob diese auch einer Veränderung des Dienstpostens unterlagen; im Übrigen gilt hier der Rechtsgrundsatz, dass es keine Gleichheit im Unrecht gibt. Die Überlegungen zu einer vom Kläger als "Besitzstandswahrung" bezeichneten Rechtfertigung seines Handelns bzw. Nichthandelns, vermögen ebenso nicht durchzudringen. Dem beamtenrechtlichen Alimentationsprinzip ist es gemein, dass dem Beamten eine amtsangemessene Besoldung zusteht und ein Anspruch auf Zulagen etc. nur dann, soweit der Grund, das heißt die tatsächliche Gegenleistung des Beamten, auch tatsächlich vorliegt. Dies ist - wie ausgeführt - hier nicht der Fall. Der Kläger kann nicht ernsthaft meinen, seinen einmal durch Zulagen in einem anderen konkret-funktionalen Amt erreichten Besitzstand durch die rechtswidrige Weiterbewilligung halten zu dürfen.
Das Gericht erkennt das Vorbringen des Klägers aber insoweit an, dass er - wie eingangs ausgeführt - dem Irrtum verfallen ist, dass es sich vorliegend bereits um die tatsächliche Rückforderung der aufgelaufenen Zulagenbeträge und der in diesem Zusammenhang zu prüfenden "Offensichtlichkeit des Mangels" geht. Insoweit mag das individuelle Vorbringen des Klägers unter dem weiteren Tatbestandsmerkmal der Billigkeit (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG) bei der noch zu treffenden Entscheidung zu berücksichtigen sein. In diesem Sinne ist im Übrigen auch die vom Kläger zitierte Rechtsprechung zu verstehen. So hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 26.04.2012 (2 C 4.11) das Tatbestandsmerkmal des "offensichtlichen Mangels" im Sinne von § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG durchaus angenommen und die Rechtsauffassung der Vorinstanzen gebilligt aber letztendlich die Billigkeitsentscheidung der Behörde nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG vermissen lassen. Hier werden dann die Einzelheiten der langen Zulagenbewilligung und der behördlichen Mitverantwortung zu prüfen sein.
Das der Behörde zustehende Rücknahmeermessen nach § 48 VwVfG ist zumindest in dem Widerspruchsbescheid gesehen und hinreichend begründet worden. Denn der Bescheid setzt sich mit der stetigen Argumentation des Klägers hinsichtlich seiner Überlegungen und des von ihm gefundenen Abwägungsergebnisses auseinander und sieht dieses - wie auch das Gericht - als grob fehlerhaft an. Damit sind die Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt und aufgrund der Leistungs- und Finanzverwaltung gilt ein indiziertes Ermessen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß §§ 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. 708 Nr. 11, 711 ZPO. Bei der Festsetzung des Streitwertes lässt sich das Gericht davon leiten, dass das Interesse des Klägers in der Nichtzahlung der im Raum stehenden Rückforderung der Zulage besteht (§ 52 Abs. 1 Satz 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 48 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 6 VwGO
§ 48 VwVfG
§ 48 Abs. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 4 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 276 Abs. 2 BGB
§ 42 Abs. 3 BBesG
§ 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG
§ 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 12 (1) der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B des Besoldungsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 2 C 4.11
2 C 15.10
2 B 93.07
2 B 47.06
15 A 121/15
17 K 4344/04