Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-11-28, Aktenzeichen 6 L 1873/12
ECLI: ECLI:DE:VGD:2012:1128.6L1873.12.00

Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten des Antragstellers abgelehnt.
Der Streitwert wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darüber, ob die Antragsgegnerin einem Taxiunternehmer durch Ordnungsverfügung verbieten darf, einen in der Taxentarifordnung nicht vorgesehenen Zuschlag von 2,- Euro zu verlangen, wenn der Fahrgast eine Taxifahrt im Pflichtfahrgebiet nicht in bar, sondern mit einer Kreditkarte bezahlen möchte.
1. Nach einer Erhebung des Straßenverkehrsamts der Stadt E im Dezember 2011 (Beiakte Heft 6 Bl. 60 ff.) sind in den Taxentarifordnungen verschiedener Städte und Kreise Zuschläge für Kreditkartenzahlungen von 0,30 bis 1,50 Euro festgesetzt (z. B. in den Städten Berlin, Bremerhaven, Kaiserslautern, Köln, Leverkusen, Potsdam, Wolfsburg und Wuppertal). Soweit Stellungnahmen der dortigen Aufsichtsbehörden vorliegen, hat die Einführung des Kreditkartenzuschlags keine Probleme bereitet.
Aus einer weiteren städtischen Übersicht (Beiakte Heft 6 Bl. 300 ff.) ergibt sich, dass eine sog. "5-km-Durchschnittstour" im Tag- und im Nachttarif in E derzeit 12,00 Euro kostet. Nach den vergleichsweise herangezogenen Tarifordnungen von Berlin, Bonn, Chemnitz, Dortmund, Duisburg, Essen, Frankfurt/Main, Hamburg, Hannover, Kiel, Köln, Kreis Mettmann, Saarbrücken und Stuttgart kosten dieselben Touren tagsüber in zwei, nachts in vier Städten höchstens 0,80 Euro mehr. In allen anderen Städten kosten sie bis zu 2,65 Euro weniger. In einer Übersicht aller deutschen Taxitarife im Internet (www.derinnenspiegel.de, abgerufen am 20. November 2012) ist angegeben, dass eine "8-km-Tour" am Tag in E 17,38 Euro kostet. Dieser Preis wird bundesweit – mit drei Ausnahmen – nur in einigen Pflichtfahrgebieten des Landes Baden-Württemberg übertroffen.
2. In der Stadt E sind derzeit entsprechend einem Wirtschaftlichkeitsgutachten aus dem Jahr 2004 rund 1.300 Taxen zugelassen. Momentan bewerben sich etwa 400 Interessenten um eine Taxikonzession. In E wird der Taxenverkehr vorwiegend über zwei Funktaxenzentralen abgewickelt. Der größeren Taxi E e.G. sind rund 1.170 Taxen, der kleineren S-Taxi Datenfunkzentrale 000000 GmbH (S-Taxi) rund 130 Fahrzeuge angeschlossen. Der Antragsteller gehört zu S-Taxi. S-Taxi beantragte im Januar 2011 bei der Antragsgegnerin, die Taxentarifordnung um einen neuen Zuschlag in Höhe von 2,- Euro für Kreditkartenzahlung zu ergänzen (dem schloss sich die Taxi E e.G. im Juli 2012 an). Sie begründete diesen Antrag damit, dass die sich zunehmend einbürgernde Kreditkartenzahlung den Taxiunternehmen einen Zusatzaufwand von 5 bis 10 Prozent des Fahrpreises verursachten, der im bisherigen Tarif nicht berücksichtigt sei. Die mit einer Kreditkarte bezahlte Fahrt sei nicht mehr kostendeckend. Im Vergleich zur Barzahlung entstünden die Mehrkosten im Wesentlichen durch Provisionen der Kreditkartenunternehmen, Zwischenfinanzierung, Personalaufwand bei der Abrechnung, Anschaffung und Wartung der Kartenlesegeräte in den Wagen sowie Aufwendungen für Software und Computerverbindungen. S-Taxi befürwortete einen gesonderten Zuschlag anstelle einer Anhebung des für alle Fahrgäste geltenden allgemeinen Grundpreises, weil dadurch vermieden werde, dass die bar zahlenden Kunden mit den Kreditkartenkosten belastet würden.
Der Rat der Stadt E erhöhte zwar die Taxitarife, lehnte aber gleichzeitig mit Beschluss vom 22. Juni 2011 die Einführung eines Kreditkartenzuschlags auf Vorschlag der beteiligten Fachausschüsse ab. In der von ihm übernommenen Stellungnahme der Verwaltung heißt es:
"Der Kreditkartenzuschlag sollte nicht eingeführt werden. Die Möglichkeit, mit Kreditkarte bezahlen zu können, ist ein Serviceangebot seitens der Taxiunternehmen und ist in einer Großstadt wie E, die von einem internationalen Publikum frequentiert wird, selbstverständlich."
Die im Eer Amtsblatt Nr. 31/32 vom 13. August 2011, S. 6, bekannt gemachte Änderung der Verordnung über die Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen im Gelegenheitsverkehr mit den in der Stadt E zugelassenen Taxen (Taxentarifordnung – TTO) vom 26. Januar 1995 enthält demgemäß keinen Zuschlag für Kreditkartenzahlung.
Regelungen zur Zahlungsweise enthält die Taxentarifordnung nicht. In der Verordnung über den Verkehr mit Taxen in der Stadt E (Taxenordnung – TO) vom 5. Mai 1994, zuletzt geändert am 30. November 2011 (E. Amtsblatt Nr. 50 vom 16. Dezember 2011), heißt es allerdings unter § 5 Fahrdienst:
"(7) Das Fahrpersonal muss jederzeit in der Lage sein, 50,00 EUR wechseln zu können".
3. S-Taxi informierte die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 2. April 2012, dass ihre Unternehmerversammlung beschlossen habe, ab dem 1. Juli 2012 einen Zuschlag von 2,- Euro inkl. MwSt pro Kreditkartenzahlung zu erheben. Die ihr angeschlossenen Fahrer würden einen Aufkleber im Fahrzeug anbringen, der neben dem von der Taxentarifordnung vorgeschriebenen Inhalt einen Hinweis auf den Kreditkartenzuschlag enthalte. Der zusätzliche Aufkleberaufdruck lautet:
"Sehr geehrter Fahrgast,
bei der Zahlung des Fahrpreises mit Kreditkarte entstehen uns zusätzliche Kosten, die nicht im Eer Taxitarif enthalten sind. Deshalb bitten wir um Verständnis, dass wir Sie ab dem 01.07.2012 an den Kosten mit 2,- € inkl. MwSt pro Zahlung beteiligen.
Ihr s-TAXI Team."
Darunter ist eine englische Übersetzung abgedruckt.
Die der S-Taxi angeschlossenen Taxiunternehmer setzten diesen Beschluss – mit wenigen Ausnahmen – trotz einer Unterlassensaufforderung der Antragsgegnerin an die S-Taxi um. Sie haben in ihren Fahrzeugen die beschriebenen Aufkleber angebracht und erheben den Kreditkartenzuschlag seit dem 1. Juli 2012. Die Kreditkartenlesegeräte und Quittungsdrucker sind so umprogrammiert worden, dass sie den Zwei-Euro-Zuschlag gesondert ausweisen. Er erscheint nicht auf dem Fahrpreisanzeiger. Die der Taxi-E e.G. angeschlossenen Unternehmer verlangen derzeit keinen Kreditkartenzuschlag.
Die Antragsgegnerin erließ nach Anhörung gleichlautende Verfügungen gegen alle Taxiunternehmer, von denen sie wusste, dass sie S-Taxi angeschlossen sind und den Kreditkartenzuschlag erheben. Sie verfolgte das Ziel, flächendeckend alle Taxiunternehmer zu erfassen, die (offen) den Kreditkartenzuschlag erheben.
So erließ sie auch gegen den Antragsteller unter dem 4. Oktober 2012 eine Ordnungsverfügung, die sie gegen Zustellungsurkunde zustellte. Auf das Ordnungsbehördengesetz NRW gestützt untersagte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit Nr. 1 der Verfügung, den Kreditkartenzuschlag zu erheben bzw. erheben zu lassen und einen Tarifaushang (Aufkleber) mit einem anderen als dem von der Taxentarifordnung vorgegebenen Inhalt anzubringen. Gleichzeitig gab sie ihm die Entfernung des geänderten Aufklebers auf. Mit Nr. 2 ordnete sie die sofortige Vollziehung an. Mit Nr. 3 drohte sie für Zuwiderhandlungen gegen Ziffer 1 dieser Verfügung Zwangsgeld an, und zwar in Höhe von 500,- Euro für jeden Fall der Erhebung einer Kreditkartengebühr und in Höhe von 1.000,- Euro für die weitere Verwendung des unzulässigen Aufklebers über die Kreditkartengebühr. Der Bescheid wies in seiner Rechtsbehelfsbelehrung auf die Möglichkeit der Klageerhebung hin.
Gegen den am 10. Oktober 2012 beim Prozessbevollmächtigen des Antragstellers eingegangenen Bescheid hat dieser am 8. November 2012 Klage erhoben, über die noch nicht entschieden ist, und bereits am 25. Oktober 2012 um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht.
Der Antragsteller wiederholt und vertieft seinen Vortrag aus dem Verwaltungsverfahren, in dem es im Wesentlichen darum geht, welche Kosten durch die Kreditkartenzahlung verursacht werden. Er trägt weiter vor, die Taxentarifordnung für E sehe einen Zuschlag für die Kreditkartenzahlung weder vor noch schließe sie ihn aus. Der Fahrpreis sei im Taxi grundsätzlich in bar zu entrichten. Eine Verpflichtung des Taxiunternehmers, eine Fahrpreiszahlung auch unbar zu akzeptieren, sei dem Personenbeförderungsgesetz nicht zu entnehmen. Deswegen stelle der Kreditkartenzuschlag lediglich eine Gebühr für eine abweichende Zahlungsweise durch den Kunden dar und weiche nicht vom Taxentarif ab. Der Zuschlag werde daher auch erst bei der Abrechnung gesondert ausgewiesen.
Weiterhin legt der Antragsteller ein Schreiben des Ministeriums für Wirtschaft, Energie, Bauen, Wohnen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 31. August 2010 vor. Darin heißt es: "Insofern ist es grundsätzlich zulässig, bei Taxifahrten einen angemessenen Zuschlag zu erheben, sofern der Fahrgast per Kreditkarte zahlt. Es obliegt den jeweiligen Kreisordnungsbehörden, ihre kommunalen Taxiordnungen bei Bedarf entsprechend anzupassen."
Wenn der Sofortvollzug Bestand habe, so fürchtet der Antragsteller, würden auf ihn erneut erhebliche Kosten zukommen, die durch die dann notwendige Rückprogrammierung der Kreditkartenlesegeräte und Quittungsdrucker entstünden. Auch S-Taxi entstünden Einnahmeausfälle in Höhe von rund 5.000,- Euro monatlich. Außerdem würden die S-Taxi angeschlossenen Unternehmer einen (weiteren) Ansehensverlust erleiden, weil über die Ordnungsverfügungen bereits mit drastischen Worten in der örtlichen Presse berichtet worden sei. Probleme durch die (freiwillige) Zuschlagszahlung seien bislang nicht aufgetreten.
Jedenfalls sei der Sofortvollzug unnötig, um die öffentliche Sicherheit aufrecht zu erhalten. Den Taxiunternehmern drohten dagegen erhebliche finanzielle Schäden, die in Schadensersatzforderungen münden könnten. Eine Ungleichbehandlung liege schließlich darin, dass nur ein Teil der Taxiunternehmer mit der Untersagungsverfügung überzogen worden sei. Die übrigen hätten dadurch einen Wettbewerbsvorteil.
Der Rat der Stadt habe den Kreditkartenzuschlag weniger aus sachlichen als vielmehr aus politischen Gründen abgelehnt. Hierin liege ein Verstoß gegen § 39 Abs. 2 PBefG.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
die aufschiebende Wirkung seiner Klage (6 K 7679/12) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 4. Oktober 2012 wiederherzustellen, soweit ihm aufgegeben wird, das Verlangen eines Kreditkartenzuschlags in Höhe von 2,- Euro zu unterlassen und entsprechende Aufkleber zu entfernen,
sowie die aufschiebende Wirkung anzuordnen, soweit Zwangsgelder angedroht sind.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie verweist darauf, dass die Taxentarifordnung bewusst keinen Kreditkartenzuschlag vorsehe.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
1. Die Kammer lässt offen, ob der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO derzeit zulässig ist. Insbesondere stellt sich die Frage, ob die erhobene Klage (derzeit) das zulässige Rechtsmittel in der Hauptsache ist oder ob nicht vielmehr zunächst Widerspruch zu erheben ist. Zwar ist nach § 110 Abs. 1 JustizG NRW in Nordrhein-Westfalen das Vorverfahren im Grundsatz abgeschafft. Es muss jedoch gemäß § 110 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 JustizG NRW in bundesrechtlich angeordneten Fällen weiterhin durchgeführt werden. Satz 3 dieser Norm erstreckt die Erforderlichkeit auch auf zusammenhängende Nebenbestimmungen sowie Vollstreckungs- und Kostenentscheidungen.
Es spricht vieles dafür, dass § 55 PBefG einen solchen bundesrechtlichen Ausnahmefall darstellt, wenn es dort in Satz 1 heißt, dass es eines Vorverfahrens auch bedarf, wenn ein Verwaltungsakt angefochten wird, den eine oberste Landesverkehrsbehörde oder das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung erlassen hat. Die Vorschrift ist wegen des Wortes "auch" wohl so zu verstehen, dass gegen Verfügungen, die auf dem Personenbeförderungsgesetz beruhen, vor Klageerhebung stets Widerspruch zu erheben ist und nicht nur, wenn die Ausgangsverfügung von einer der dort genannten obersten Behörden erlassen worden ist.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 22. Dezember 2009 – 11 CS 09.2081 –, VRS Bd. 120 (2011), 49 (= juris Rdnr. 25 bis 34) m.w.N., bestätigt durch Urteil vom 9. Februar 2012 – 11 B 10.2791 –, juris Rdnr. 49.
§ 55 Satz 1 PBefG dürfte generell die Durchführung eines Vorverfahrens verlangen. Davon dürfte keine Ausnahme zu machen sein, nur weil die materiell personenbeförderungsrechtliche Ordnungsverfügung auf § 14 OBG NRW gestützt ist und gegen Verfügungen, die (allein) landesrechtliches Ordnungsrecht zum Gegenstand haben, kein Widerspruch statthaft ist. Das OBG NRW enthält – schon aus Gründen der Gesetzgebungszuständigkeit – keine Regelung, die der bundesgesetzlich angeordneten Durchführung eines Widerspruchsverfahrens nach § 55 PBefG entgegenstehen würde. Auch systematisch spricht alles dafür, bei der Statthaftigkeit des Vorverfahrens nicht danach zu unterscheiden, ob das PBefG eigens zu einer bestimmten Verfügung ermächtigt oder ob stattdessen formal auf die allgemeine ordnungsrechtliche Auffangermächtigung zurückgegriffen werden muss, inhaltlich aber ausschließlich Personenbeförderungsrecht zur Anwendung gelangt.
Da sich die Antragsgegnerin im Klageverfahren nach Aktenlage noch nicht sachlich zur Klage geäußert hat, bedarf es keiner Entscheidung der Frage, ob die unterbliebene Widerspruchseinlegung durch eine rügelose Einlassung der Antragsgegnerin auf die Klage geheilt würde.
Ist entgegen der vorläufigen Einschätzung der Kammer doch die Klage und nicht der Widerspruch statthaft, ergeben sich keine Zulässigkeitsprobleme, weil die Klage bereits erhoben ist. Ist dagegen der Widerspruch statthaft, kann der Antragsteller diesen noch erheben. Die Rechtsbehelfsbelehrung, die die Antragsgegnerin dem Bescheid beigegeben hat, lautet nur auf Klageerhebung. Sie wäre in diesem Fall also unrichtig mit der Folge, dass die Widerspruchsfrist ein Jahr betrüge (vgl. §§ 70 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, 58 Abs. 2 VwGO) und noch liefe.
2. Der Antrag ist in jedem Fall jedoch unbegründet.
Soweit der Antragsteller (zumindest der Sache nach) anführt, die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung entspreche nicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO, führt dies nicht zum Erfolg. Den Anforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO genügt jede schriftliche Begründung, die – sei sie sprachlich oder gedanklich auch noch so unvollkommen (hier etwa in unzutreffendem Zusammenhang mit den Vorschriften über die Zwangsmittelandrohung) – zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gründe den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen und ob sie erschöpfend und zutreffend dargelegt sind.
Ständige Rechtsprechung, vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 23. Oktober 2012 – 13 B 986/12 – m.w.N.
Die betreffenden Ausführungen in der angefochtenen Verfügung werden diesen Anforderungen gerecht. Sie zeigen, dass sich die Behörde des Ausnahmecharakters der sofortigen Vollziehung bewusst war. Der Hinweis darauf, dass die Allgemeinheit schnell vor unzulässig geltend gemachten erhöhten Beförderungskosten geschützt werden soll, macht deutlich, wo die Behörde den Schwerpunkt ihrer Abwägung gesetzt hat. Dass dieser Aspekt zugleich das Erlassinteresse an der Verfügung begründet, stellt die Begründung in formeller Hinsicht nicht in Frage. Denn das Erlassinteresse und das Interesse an der sofortigen Vollziehung können – gerade im Gefahrenabwehrrecht – durchaus zusammenfallen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Oktober 2012 – 13 B 986/12 – m.w.N.
Auch in der Sache greifen die von dem Antragsteller vorgebrachten Einwände gegen die Ordnungsverfügung nicht durch. Nach der im Rahmen der nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO gebotenen Abwägung zwischen dem privaten Interesse an der Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage und dem öffentlichen Vollziehungsinteresse ist letzterem der Vorrang einzuräumen. Denn die angefochtene Verfügung wird sich nach der im vorliegenden Verfahren nur möglichen überschlägigen Prüfung als offensichtlich rechtmäßig erweisen. Die vor diesem Hintergrund vorzunehmende Interessenabwägung fällt daher zum Nachteil des Antragstellers aus.
a) Soweit die angegriffene Verfügung dem Antragsteller untersagt, einen Kreditkartenzuschlag in Höhe von 2,- Euro zu verlangen, wird sie sich aller Voraussicht nach als offensichtlich rechtmäßig erweisen.
Die Antragsgegnerin hat die Verfügung zu Recht auf die allgemeine ordnungsbehördliche Generalermächtigung des § 14 des Ordnungsbehördengesetzes (OBG NRW) gestützt. Danach können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren.
Der Genehmigungsbehörde sind durch §§ 54, 54a PBefG Aufgaben der Gefahrenabwehr übertragen. Hierdurch wird sie zur Sonderordnungsbehörde im Sinne von § 12 OBG NRW und kann Maßnahmen nach § 14 OBG NW treffen, auch wenn die §§ 54, 54a PBefG keine ausdrückliche Ermächtigung zum Erlass von Maßnahmen der Gefahrenabwehr enthalten. Es besteht ein offensichtlicher Sachzusammenhang zwischen den sonstigen Aufgaben der Genehmigungsbehörde nach dem Personenbeförderungsgesetz und dem Erlass notwendiger Ordnungsmaßnahmen im Bereich der Personenbeförderung. So dient etwa der Genehmigungsvorbehalt nach §§ 2 und 13 PBefG der vorbeugenden Gefahrenabwehr. Auch ein Widerruf einer Genehmigung nach § 25 PBefG erfolgt ausschließlich unter diesem Gesichtspunkt.
Vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 17. Oktober 1986 – 13 B 1282/86 –, VRS Bd. 72 (1987), S. 398 (398 f.), und bestätigend zu regelungstechnisch vergleichbaren Gesetzen RettG NRW und GüKG a.F.: OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2009 – 13 B 34/09 –, NWVBl 2009, 443 (= juris Rdnr. 4), und vom 20. Januar 1989 – 13 B 1630/88, VRS Bd. 76 (1989), S. 478 (478 f.); Kammergerichtsbescheid vom 14. Juni 2010 – 6 K 5985/09; wohl auch VG Aachen, Beschluss vom 21. Januar 2008 – 2 L 491/07 –, VD 2008, 114 (= juris Rdnr. 12), die Frage der Anwendbarkeit des § 14 OBG NRW allerdings letztlich offen lassend; a. A. OVG Thüringen, Beschluss vom 6. Juni 2002 – 2 EO 80/01 –, DÖV 2003, 87 f. zum Verhältnis zu § 15 Abs. 2 GewO.
Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig. Die Antragsgegnerin ist sachlich und örtlich zuständig. Ihre sachliche Zuständigkeit ergibt sich aus § 54 Abs. 1 Satz 1 und 2 PBefG i.V.m. dem nordrhein-westfälischen Landesrecht. Nordrhein-Westfalen hat die bundesgesetzlich eröffnete Möglichkeit genutzt, die Aufsicht über den Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen auf nachgeordnete Behörden zu übertragen. Gemäß § 3 lit. a) der Verordnung über die zuständigen Behörden und über die Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen nach dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG) vom 30. März 1990 (GV.NW. S. 247, letzte Änderung GV.NRW. 2005, 306 – abrufbar: recht.nrw.de) sind die Kreisordnungsbehörden zuständig für die Genehmigung im Gelegenheitsverkehr mit Personenkraftwagen nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 PBefG. Der Oberbürgermeister der Stadt E ist nach §§ 5 Abs. 1, 3 Abs. 1 OBG NRW die hiervon ebenfalls erfasste örtliche Ordnungsbehörde. Die örtliche Zuständigkeit der Antragsgegnerin folgt aus § 4 Abs. 1 OBG NRW, weil die beanstandete Zuschlagserhebung im Pflichtfahrgebiet von Düsseldorf stattfindet, also im Bezirk der Antragsgegnerin. Die nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW erforderliche Anhörung ist rechtzeitig erfolgt und die Ordnungsverfügung ist im Einklang mit § 20 Abs. 1 Satz 1 OBG NRW schriftlich ergangen.
Die Ordnungsverfügung begegnet auch in materiellrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Schutzgut der öffentlichen Sicherheit ist u. a. die objektive Rechtsordnung. Zur objektiven Rechtsordnung gehören alle Rechtsnormen, aus denen sich Verhaltenspflichten ergeben. Bei drohendem Verstoß gegen Straf- oder Ordnungswidrigkeitenvorschriften kommt es nur darauf an, ob das durch die Norm geschützte Rechtsgut objektiv gefährdet ist.
Soweit der Antragsteller von seinen Fahrgästen einen Zuschlag von 2,- Euro auf jede Kreditkartenzahlung verlangt, verstößt er gegen die objektive Rechtsordnung, weil die für das Pflichtfahrgebiet von E geltende Taxentarifordnung keinen Kreditkartenzuschlag erlaubt. Hierdurch handelt er objektiv ordnungswidrig (§ 61 Abs. 1 Nr. 3 lit. c) PBefG).
Taxiunternehmer sind an die örtliche Taxentarifordnung und die Taxenordnung gebunden. § 51 Abs. 5 PBefG erklärt nämlich § 39 Abs. 3 PBefG für die Beförderungsentgelte und bedingungen im Gelegenheitsverkehr mit Taxen für entsprechend anwendbar. § 39 Abs. 3 Satz 1 PBefG regelt, dass die festgesetzten Beförderungsentgelte nicht über- oder unterschritten werden dürfen; sie sind gleichmäßig anzuwenden.
§ 51 Abs. 1 Satz 1 PBefG ermächtigt die Landesregierung, durch Rechtsverordnung Beförderungsentgelte und bedingungen für den Taxenverkehr festzusetzen. Ergänzend ermächtigt zur Regelung der Letzteren auch § 47 Abs. 3 PBefG. Die Vorschriften gestatten der Landesregierung, die Ermächtigung durch Rechtsverordnung zu übertragen. Hiervon hat Nordrhein-Westfalen mit § 4 der o. g. Verordnung vom 30. März 2005 Gebrauch gemacht und die Ermächtigung auf die Kreisordnungsbehörden übertragen. Auf dieser Grundlage hat der dafür zuständige Rat der Stadt E (vgl. § 27 Abs. 4 OBG NRW) eine Taxentarifordnung und eine Taxenordnung erlassen.
An der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit, bundesgesetzlich zum Erlass einer landesrechtlichen Rechtsverordnung zu ermächtigen, die Beförderungsentgelte für den Taxenverkehr festlegt, bestehen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keine Zweifel.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Mai 1976 – 2 BvL 1/75 –, BVerfGE 42, 191 (= juris Rdnr. 24 ff.) zu § 51 Abs. 2 PBefG 1965, der ein deutlich schmaleres Regelungsprogramm vorgab als die Vorschrift in ihrer heutigen Fassung enthält.
Anhaltspunkte dafür, dass die Eer Taxentarifordnung oder die Taxenordnung an einem formellen Wirksamkeitsmangel leiden, sind weder vorgetragen noch – unter den beschränkten Aufklärungsmöglichkeiten im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes – ersichtlich.
Die Taxentarifordnung von E lässt keinen Zuschlag für die Zahlung des Fahrpreises per Kreditkarte innerhalb des Pflichtfahrgebietes zu.
Die Taxentarifordnung enthält zwar keine ausdrückliche Regelung über die Zahlungsweise, obwohl eine solche Regelung nach § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PBefG ohne Weiteres ergehen könnte. Aus der Vorschrift des § 5 Abs. 7 TO, dass das Fahrpersonal jederzeit in der Lage sein muss, 50,00 EUR zu wechseln, ergibt sich im Zusammenhang mit dem Fehlen sonstiger Regelungen zur Zahlungsweise aber unmissverständlich, dass der Verordnungsgeber von Barzahlung des Beförderungsentgeltes als Regel ausgegangen ist. Andernfalls wäre nicht das Vorhalten von barem Wechselgeld, sondern vielmehr das Vorhalten von Vorrichtungen für bargeldlosen Zahlungsverkehr vorgeschrieben worden.
Vgl. OLG Hamburg, Beschluss vom 26. August 2010 – 3 Ss 69/10 u. a. –, VRS Bd. 119 (2010), S. 375 (= juris Rdnr. 30 ff.) zur inhaltsgleichen Regelung der Hamburgischen Taxenordnung.
Auch der Gesamtzusammenhang der Normen der derzeit geltenden Taxentarifordnung erweist, dass Taxiunternehmer in E momentan keinen Zuschlag für die Kreditkartenzahlung verlangen dürfen. Der Grundansatz der Tarifbedingungen liegt in der vollständigen Regelung der Gegenleistung, die vom Fahrgast für den Transport zu erbringen ist. Das kommt auch in §§ 51 Abs. 1 Satz 2, 39 Abs. 3 PBefG zum Ausdruck. Die Gegenleistung bemisst sich nach § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 PBefG regelmäßig nach Grund-, Kilometer- und Zeitpreisen. Es sind allerdings nach Nr. 2 auch Zuschläge möglich. Die Taxentarifordnung sieht in § 2 Abs. 3 allein einen Zuschlag für Großraumtaxen vor. Da das Preiselement "Zuschlag" an sich geregelt ist, ergibt sich bei systematischer Auslegung, dass Zuschläge nur für solche Umstände erhoben werden dürfen, für die sie ausdrücklich vorgesehen sind. Fehlt eine Zuschlagsregelung, wie etwa für die Kreditkartenzahlung, darf kein Zuschlag verlangt werden.
Die Entstehungsgeschichte der Änderungsverordnung zur Taxentarifordnung im Jahr 2011 bestätigt, dass die Taxentarifordnung die Frage eines Zuschlages für die Zahlung mit Kreditkarte nicht ungeregelt lässt, sondern hierzu beredt schweigt. Denn der Rat der Stadt E hat sich den Vorschlag der Stadtverwaltung zu eigen gemacht, die Anregung von S-Taxi abzulehnen, einen solchen Zuschlag im Jahr 2011 erstmals einzuführen. Er hat seiner Auffassung Ausdruck verliehen, dass er die (zuschlagfreie) Akzeptanz von Kreditkartenzahlungen als selbstverständlich ansieht.
§ 4 TTO lässt einen Kreditkartenzuschlag ebensowenig zu. In dieser Vorschrift ist festgelegt, dass während der Inanspruchnahme einer Taxe entstehende zusätzliche Kosten, insbesondere für gebührenpflichtiges Parken oder die Nutzung der Rheinfähren, vom Fahrgast zu tragen sind, sofern diese auf dessen Wunsch beruhen. Die vom Antragsteller angeführten besonderen Kosten der Kreditkartenzahlung entstehen schon nicht "während der Inanspruchnahme einer Taxe" durch den einzelnen Fahrgast, der mit der Kreditkarte bezahlen möchte, sondern losgelöst von dieser. Ihr Anlass liegt in dem verbreiteten Wunsch, auch Taxifahrten mit der Kreditkarte begleichen zu können. Die Kosten entstehen also durch die Umsetzung der (unternehmerischen) Entscheidung, neben barer auch Kreditkartenzahlungen anzubieten. In der von § 4 TTO ("während") gebotenen zeitlichen Betrachtungsweise fallen die Kosten dafür vor der Fahrt (Anschaffung der notwendigen Gerätschaften) und nach ihr an (Wartung, Pflege, Abrechnung).
§ 4 TTO ist auf die Kreditkartenzahlung – ungeachtet der Frage, dass es bereits an der erforderlichen planwidrigen Regelungslücke fehlt – mangels vergleichbarer Interessenlage auch nicht entsprechend anwendbar. Wie die in der Norm angeführten Beispiele ("insbesondere") von Park- und Fährkosten zeigen, sind mit Kosten zunächst nur solche gemeint, die unmittelbar durch die Beförderung selbst entstehen. Das ist bei den Vorhalte- und Folgekosten für die Eröffnung der Kreditkartenzahlungsmöglichkeiten nicht der Fall. Sie werden nicht unmittelbar durch die Beförderung verursacht. Anders als bei Park- oder Fährentgelten handelt es sich außerdem nicht um im einzelnen Beförderungsfall objektiv feststehende, von Dritten bar geforderte, aus der Sicht des Taxiunternehmers durchlaufende Kosten. Vielmehr sind die Kreditkartenzahlungskosten Gemeinkosten des Unternehmers, die etwa Buchhaltungskosten vergleichbar sind. Er muss sie in seine allgemeine Kostenkalkulation einstellen und letztlich selbst tragen. Zudem stehen sie nicht durch die (offene) Erhebung durch Dritte fest, sondern der Unternehmer ermittelt sie bewertend-rechnerisch selbst.
Die in E derzeit geltende Taxentarifordnung leidet inhaltlich nicht, wie vom Antragsteller angedeutet, an einem solchen (Kalkulations-)Mangel, dass sie wegen des fehlenden Kreditkartenzuschlags als rechtswidrig und damit als nichtig anzusehen wäre. Es spricht zwar manches dafür, dass ein solcher Zuschlag nach dem Vorbild anderer Städte und Kreise aufgenommen werden könnte,
vgl. BayVGH, Beschluss vom 3. Januar 1997 – 11 N 96.894 –, NJW 1997, 199 zur zulässigen Einführung eines Zuschlags für die Entgegennahme eines Fahrtauftrages per Telefon.
Darin erschöpft sich auch der Inhalt der Mitteilung des nordrhein-westfälischen Verkehrsministeriums aus dem Jahr 2010. In dem Fehlen des Zuschlags wird das Gericht jedoch auch im Hauptsacheverfahren voraussichtlich keine Fehlerhaftigkeit der geltenden Eer Taxentarifordnung erkennen können.
Die Tarifordnung unterliegt hinsichtlich ihres Inhalts, insbesondere hinsichtlich der Beförderungsentgelte im weiteren Sinne nur einem eingeschränkten gerichtlichen Prüfungsmaßstab. Gemäß § 51 Abs. 3 PBefG ist bei der Festsetzung der Beförderungsentgelte und bedingungen u. a. § 39 Abs. 2 PBefG entsprechend anzuwenden. § 39 Abs. 2 Satz 1 PBefG bestimmt, dass die Genehmigungsbehörde die Beförderungsentgelte insbesondere daraufhin zu prüfen hat, ob sie unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage des Unternehmers, einer ausreichenden Verzinsung und Tilgung des Anlagekapitals und der notwendigen technischen Entwicklung angemessen sind. Bei der entsprechenden Anwendung des § 39 Abs. 2 PBefG ist zu berücksichtigen, dass nicht ein beantragtes Beförderungsentgelt (durch Verwaltungsakt) genehmigt wird, sondern umfassend für den gesamten Taxenverkehr Beförderungsentgelte und -bedingungen durch Rechtsverordnung festgesetzt werden.
Vgl. Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Kommentar, Loseblatt Stand: Mai 2010, PBefG § 51 Rdnr. 14.
Zweck der Regelung ist es, die öffentlichen Verkehrsinteressen und das Gemeinwohl mit den berechtigten Gewinninteressen der Taxiunternehmer im Wege eines Interessenausgleichs in Einklang zu bringen. Die Entgelte müssen dazu mindestens kostendeckend sein und sollen insgesamt so festgesetzt werden, dass sie eine angemessene Gewinnspanne und Aufwendungen für notwendige technische Entwicklungen enthalten. In diesem Rahmen obliegt es dem Verordnungsgeber, wie er die Einzelheiten der Regelung für Entgelte oder Beförderungsbedingungen festlegt und welche tatsächlichen Ermittlungen oder welche betriebswirtschaftlichen Überlegungen er anstellt. Insbesondere darf der Verordnungsgeber auch berücksichtigen, dass eine Tariferhöhung zu Nachfrageeinbußen führen kann. Im Hinblick auf diesen Beurteilungs- und Bewertungsspielraum des Verordnungsgebers bei der Handhabung der vorbezeichneten generellen Bewertungsmaßstäbe des § 39 Abs. 2 PBefG ist die Überprüfung der Wirtschaftlichkeit der Taxitarife im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur eingeschränkt möglich
Vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 23. Juni 2009 – 3 Bf 62/06.Z –, VRS Bd. 117 (2009), 113 m.w.N. (= juris Rdnr. 15 f.).
Diese Grundsätze zugrunde gelegt lassen sich aus den Akten bislang keine Anhaltspunkte dafür gewinnen, dass der Rat der Stadt E bei der Festsetzung der Beförderungsentgelte und bedingungen unrichtig verfahren wäre. Dass der Rat die wirtschaftliche Lage der Taxiunternehmer in den Blick genommen hat, zeigt sich schon daran, dass die Tarife im Jahr 2011 nach oben angepasst worden sind. Die Einschätzung des Rates wird nicht dadurch fehlerhaft, dass er der Anregung von S-Taxi, den Kreditkartenzuschlag einzuführen, nicht gefolgt ist. Schon weil die Taxentarife in der Landeshauptstadt zu den höchsten bundesweit gehören, konnte er seinen Bewertungs- und Beurteilungsspielraum ohne Weiteres dahingehend ausüben, die Akzeptanz von Kreditkarten allein der unternehmerischen Entscheidung der Taxenbetreiber zu überantworten, entweder solche Touren abzulehnen oder die Mehrkosten zur Steigerung bzw. zum Erhalt des Umsatzes hinzunehmen, ohne einen gesonderten Ausgleich dafür verlangen zu können. Für eine ordnungsgemäße Entscheidung spricht weiterhin, dass rund 90 % der Taxiunternehmen bzw. deren informelle berufspolitische Lokalvertretung (Taxi E e.G.) Kreditkarten ohne Mehrpreisverlangen entgegen nahmen und erst seit Juli 2012 auf diesen Zuschlag dringen. Weiterhin spricht die große Zahl von weiterhin zugelassenen Taxen, die bis auf etwa 10 % gegenwärtig ohne Zuschlag für die Kreditkartennutzung in Betrieb sind, dafür, dass die Tarife auch ohne den umstrittenen Zuschlag auskömmlich sind. Wäre das nicht der Fall, stünde zu erwarten, dass zahlreiche Taxiunternehmer den Markt in E verließen. Wären die Kreditkartenkosten übermäßig drückend, wäre außerdem zu erwarten, dass die Taxiunternehmer in erheblichem Umfang von ihrer rechtlich gegebenen Möglichkeit Gebrauch machten, Kreditkartenzahlungen zu verweigern. Schließlich konnte der Rat berücksichtigen, dass ein Kreditkartenzuschlag eine (teilweise) Preiserhöhung darstellt, die die Nachfrage nach Taxileistungen sinken lassen könnte. Wenn er – wie hier – einen Kompromiss gewählt hat, einerseits die Tarife so zu erhöhen, dass sie bundesweit zur Spitzengruppe zählen, andererseits die Einführung des Kreditkartenzuschlags aber abzulehnen, erscheint dem Gericht diese Entscheidung auch aus der Sicht der betroffenen Unternehmer nicht wirtschaftlich unvertretbar.
Der vom Antragsteller verlangte Kreditkartenzuschlag verstößt auch gegen die Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (BOKraft), und zwar gegen §§ 28 und 37 BOKraft. Obwohl § 28 Abs. 2 BOKraft verlangt, dass das Beförderungsentgelt (vollständig) angezeigt wird, weist der Antragsteller den Kreditkartenzuschlag nicht auf seinem Fahrpreisanzeiger aus. Dieser Verstoß stellt eine Ordnungswidrigkeit nach § 45 Abs. 1 Nr. 5 lit. l) BOKraft dar. Weiterhin verstößt er gegen § 37 Abs. 1 BOKraft. Dieser lautet: "Ein anderes als das vom Fahrpreisanzeiger angezeigte Beförderungsentgelt darf nicht gefordert werden." Soweit der Antragsteller jedoch einen Kreditkartenzuschlag verlangt, der erst auf dem Kreditkartenlesegerät und später auf der Quittung ausgewiesen wird, fordert er mehr als auf dem Fahrpreisanzeiger angezeigt wird. Auch dieser Verstoß ist nach § 45 Abs. 2 Nr. 6 lit. e) BOKraft ordnungswidrig.
Soweit der Antragsteller meint, der Kreditkartenzuschlag sei nicht dem Beförderungsvertrag zuzurechnen, sondern in der Einigung über die Akzeptanz der Kreditkartenzahlung anstelle der gesetzlich vorgesehenen Barzahlung (Annahme der Forderung gegen die Kreditkartengesellschaft erfüllungshalber, vgl. Palandt, BGB, 70. Aufl. [2011], § 364 Rdnr. 6) liege eine nachträglich gesondert vereinbarte zusätzliche Leistung außerhalb des Beförderungsvertrages, kann die Kammer dem nicht folgen. Der Beförderungsvertrag ist zivilrechtlich ein Werkvertrag nach § 631 BGB. Seine synallagmatischen Hauptleistungspflichten bestehen in der Werkleistung der Beförderung und der anschließenden Bezahlung des Werklohns. Dazu gehören als werkvertragliche Nebenabreden auch abweichende Vereinbarungen über die Art der Befriedigung der Werklohnforderung.
Nach der hier maßgeblichen öffentlich-rechtlichen Sicht gehört die Art und Weise der Begleichung des Fahrpreises jedenfalls zu den tarifgebundenen Vertragsbestandteilen. Ohne dass dieses einer näheren Erläuterung bedürfte, ergibt sich das aus § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PBefG, der Regelungen über die "Zahlungsweise" ausdrücklich dem Tarifverordnungsgeber zuweist. Das Personenbeförderungsgesetz, die BOKraft sowie die Eer Taxentarif- und Taxenordnung gehen unmissverständlich davon aus, dass der Taxiunternehmer für seine Beförderungsleistung als Entgelt nur verlangen darf, was der Tarif (an Barzahlung) erlaubt. Der Unternehmer kann sich dieser Bindung nicht dadurch entledigen, dass er den einheitlichen Lebensvorgang und die werkvertragsrechtlich untrennbaren Pflichten der Beförderung und deren Bezahlung atomisiert und (künstlich) in zwei Verträge aufspaltet, von denen nur der erste der Tarifbindung unterliegen soll.
Eine Sondervereinbarung nach §§ 7 TTO, 51 Abs. 2 PBefG scheidet als Grundlage des Zuschlags offensichtlich aus.
Im praktischen Ergebnis bedeutet das: Der Taxiunternehmer muss vor dem Beginn der Fahrt mit dem Fahrgast klären, ob dieser – wie gesetzlich als Regelfall vorgesehen – in bar zahlen will. Ist dieser dazu nicht bereit oder in der Lage, und will er sich (z. B. durch einen Zwischenhalt an einem Geldautomaten) auch kein Bargeld zur Begleichung des Fahrpreises beschaffen, muss der Taxiunternehmer die unternehmerische Entscheidung treffen, ob er auf die Tour verzichtet oder die Kreditkartenzahlung trotzdem akzeptiert.
Die Verfügung ist zu Recht an den Antragsteller gerichtet, weil er als Taxiunternehmer dafür verantwortlich ist, dass die Fahrten im Einklang mit den personenbeförderungsrechtlichen Vorschriften, insbesondere der Düsseldorfer Taxentarifordnung abgerechnet werden (§ 17 Abs. 1 OBG NRW).
Die angegriffene Verfügung ist ermessensfehlerfrei (§§ 16 OBG NRW, 114 Satz 1 VwGO), sie überschreitet die Ermessensgrenzen nicht und entspricht im Übrigen dem Zweck der ordnungsrechtlichen Generalermächtigung. Die Untersagung war unter den obwaltenden Umständen praktisch ohne Alternative und schon aus generalpräventiven Gründen nahezu unausweichlich, um die sich bislang rechtmäßig verhaltenden übrigen Taxiunternehmer der Taxi E e.G. davon abzuhalten, auch eigenmächtig Kreditkartenzuschläge zu verlangen. Nachdem die informelle Aufforderung der Antragsgegnerin an die S-Taxi fruchtlos geblieben ist, nicht eigenmächtig einen Kreditkartenzuschlag zu erheben, blieb der Antragsgegnerin praktisch keine andere Möglichkeit als die Untersagungsverfügung, um den Antragsteller dauerhaft zu künftig rechtmäßiger Gewerbeausübung anzuhalten. Ein möglicherweise noch zu erlassendes Bußgeld hat als repressive Maßnahme eine andere Zielrichtung und steht nicht in Konkurrenz zur ordnungsrechtlichen, zukunftsgerichteten Untersagung.
Die Verfügung genügt insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wie er in § 15 OBG NRW einfachrechtlich Ausdruck gefunden hat. Die Untersagung des Zuschlagsverlangens ist erforderlich, weil kein milderes, gleichermaßen geeignetes Mittel erkennbar ist. Sie führt aus den vorstehend angeführten Gründen für die Taxiunternehmer allgemein und – mangels konkreter Darlegungen – auch für den Antragsteller zu keinem Nachteil, der zu dem angestrebten Erfolg außer Verhältnis steht. Letzterer liegt in der Wiederherstellung rechtmäßiger Verhältnisse bei der Abrechnung von kreditkartenbezahlten Taxifahrten.
Die vom Antragsteller angenommene selektive Untersagung gegenüber einzelnen Taxiunternehmern konnte das Gericht nicht feststellen. Die Antragsgegnerin verfolgte das Ziel, allen Taxiunternehmern, die S-Taxi angeschlossen sind und die einen Kreditkartenzuschlag (offen) erheben, diese Abweichung von der Taxentarifordnung zu untersagen. Sollten der Antragsgegnerin dabei einzelne Unternehmer entgangen sein, weil sie über die Zugehörigkeit zu einer Funktaxenzentrale kein amtliches Verzeichnis führt, liegt darin kein willkürliches und damit ermessensfehlerhaftes Vorgehen. Vielmehr steht zu erwarten, dass sie mit diesen Unternehmern gleichermaßen verfährt, wenn sie von ihnen erfährt.
Die Anordnung, keinen anderen als den von der Tarifordnung vorgegebenen Tarifaushang zu verwenden bzw. den angebrachten veränderten Tarifaushang (Aufkleber) zu entfernen, soweit er den Kreditkartenzuschlag mitteilt, wird sich aus denselben Gründen ebenfalls als offensichtlich rechtmäßig erweisen. Der vom Antragsteller verwendete Tarifaushang verstößt gegen § 2 Abs. 5 TTO, der – zum Schutz der Fahrgäste – ein verbindliches Muster vorgibt.
b) Die aufschiebende Wirkung war auch nicht hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung anzuordnen, die nach § 112 Satz 1 JustizG NRW gesetzlich sofort vollziehbar ist. Die Zwangsmittelandrohung ist nämlich aller Voraussicht nach ebenfalls rechtmäßig.
Als Maßnahme des Verwaltungszwangs (§ 57 Abs. 1 Nr. 2 VwVG NRW) ist das angedrohte Zwangsgeld gemäß § 55 Abs. 1 VwVG NRW zulässig. Das Zwangsgeld ist formell rechtmäßig angedroht. Die Antragsgegnerin ist Erlassbehörde des zu vollziehenden Grundverwaltungsakts und damit Vollzugsbehörde i. S. v. § 56 Abs. 1 VwVG NRW. Sie hat das Zwangsgeld im Einklang mit § 57 Abs. 2 i.V.m. § 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW schriftlich angedroht, förmlich zugestellt (§ 63 Abs. 6 VwVG NRW) und mit der sofort vollziehbaren Grundverfügung verbunden (§ 63 Abs. 2 VwVG NRW).
Auch in materieller Hinsicht begegnet die Zwangsgeldandrohung keinen Bedenken. Weil nur der Antragsteller persönlich der angeordneten Unterlassungspflicht genügen kann und die Pflichterfüllung nur von seinem Willen abhängt, kam kein anderes Zwangsmittel in Betracht, vgl. § 11 Abs. 1 BVwVG. Eine Frist musste die Antragsgegnerin dem Antragsteller gemäß § 63 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbs. VwVG NRW nicht setzen, weil die Grundverfügung auf ein Unterlassen gerichtet ist. Für die Hauptverpflichtung, es zu unterlassen, künftig einen Zuschlag für die Kreditkartenzahlung zu verlangen, ergibt sich das unmittelbar aus dem Gesetz. Eine Unterlassungsverpflichtung liegt aber auch insoweit vor, als die Antragsgegnerin dem Antragsteller untersagt, einen anderen als den von der Taxentarifordnung vorgegebenen Tarifaushang (Aufkleber) anzubringen, und fordert, den bereits veränderten Tarifaushang (Aufkleber) zu entfernen. Der Sache nach handelt es sich nämlich auch bei letzterem um eine Unterlassungsverpflichtung. Die Antragsgegnerin verpflichtet den Antragsteller, die weitere Verwendung des irreführenden Aufklebers zu unterlassen. Indem die Antragsgegnerin zur Verdeutlichung ihres Verlangens die (komplementäre) Handlungspflicht formuliert, den veränderten Aufkleber zu entfernen, mag darin eine sprachliche Ungenauigkeit liegen. Legt man dies aus der rechtlich maßgeblichen Sicht des Antragstellers als Adressaten der Verfügung aus, liegt darin kein eigenständiges Handlungsgebot, das sich von der Unterlassenspflicht sachlich unterschiede. Vielmehr erblickt die Kammer darin nur eine Erläuterung, wie das gebotene Unterlassen der Verwendung anderer als der tarifordnungsrechtlich zugelassenen Aufkleber praktisch umgesetzt werden kann.
Die Androhung des Zwangsgeldes ist hinreichend bestimmt. 500,- Euro sind für jedes Verlangen des verbotenen Kreditkartenzuschlags angedroht. § 57 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW erlaubt, bei Erzwingung einer Unterlassung die Zwangsmittel für jeden Fall der Nichtbefolgung festzusetzen und damit – als gesetzlich notwendige Vorstufe – auch anzudrohen. Die angedrohten 1.000,- Euro für die (weitere) Verwendung des veränderten Tarifaushangs sind ebenfalls hinreichend bestimmt.
Gegen die Höhe der angedrohten Zwangsgelder, die sich im unteren Bereich des bis 100.000 Euro reichenden Rahmens (§ 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW) halten, ist nichts vorgetragen. Ermessensfehler konnte das Gericht insoweit auch sonst nicht feststellen, weil die genannten Summen erforderlich, zunächst aber auch ausreichend sind, um dem Antragsteller den wirtschaftlichen Anreiz zu nehmen, den Kreditkartenzuschlag entgegen der Ordnungsverfügung weiter zu verlangen.
c) Die Interessenabwägung fällt im Übrigen auch unabhängig von den (offensichtlich zu verneinenden) Erfolgsaussichten in der Hauptsache zu Lasten des Antragstellers aus, weil dem besonderen öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung auf Seiten des Antragstellers nur weniger gewichtige Nachteile entgegenstehen. Insofern kann die Kammer auf die vorstehenden Ausführungen zur allgemeinen tariflichen und wirtschaftlichen Situation der Taxiunternehmer in E verweisen. Hinzu tritt, dass der Antragsteller – ohne auf ihn bezogene Zahlen zu nennen – allgemein mitteilt, dass die mit Kreditkarten gezahlten Fahrten bislang noch relativ gering sind, ihre Tendenz allerdings steigt. Wegen des noch geringen Anteils ist nicht ersichtlich, dass die Vollziehung des Zuschlagsverbots vor einer Entscheidung über die Klage die Berufstätigkeit des Antragstellers ernstlich in Frage stellt. Überdies steigt, wie der Antragsteller ebenfalls mitteilt, der Anteil der Kreditkartenzahlungen stetig an. Damit sinken auch die Fixkosten der Zahlungsmethode je Zahlungsvorgang und mildern deren Folgen ab.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Unabhängig von der Zahl der vom Antragsteller betriebenen Taxen setzt die Kammer mangels näherer Erkenntnisse zur konkreten wirtschaftlichen Bedeutung der Untersagungsverfügung den Auffangstreitwert für die aufgegebenen Unterlassungspflichten an. Dieser war angesichts der Vorläufigkeit der erstrebten Entscheidung zu halbieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 70 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, 58 Abs. 2 VwGO
§§ 54, 54a PBefG
§§ 2 und 13 PBefG
§§ 5 Abs. 1, 3 Abs. 1 OBG
§§ 51 Abs. 1 Satz 2, 39 Abs. 3 PBefG
§§ 28 und 37 BOKraft
§§ 7 TTO, 51 Abs. 2 PBefG
§§ 16 OBG NRW, 114 Satz 1 VwGO
§§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 55 PBefG
§ 14 OBG
§ 12 OBG
§ 14 OBG NW
§ 25 PBefG
§ 4 TTO
§ 631 BGB
§ 15 OBG
§ 39 Abs. 2 PBefG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 110 Abs. 1 JustizG
§ 110 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 JustizG
§ 55 Satz 1 PBefG
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 GewO
§ 54 Abs. 1 Satz 1 und 2 PBefG
§ 2 Abs. 1 Nr. 4 PBefG
§ 4 Abs. 1 OBG
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 20 Abs. 1 Satz 1 OBG
§ 51 Abs. 5 PBefG
§ 39 Abs. 3 PBefG
§ 39 Abs. 3 Satz 1 PBefG
§ 51 Abs. 1 Satz 1 PBefG
§ 47 Abs. 3 PBefG
§ 27 Abs. 4 OBG
§ 51 Abs. 2 PBefG
§ 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PBefG
§ 5 Abs. 7 TO
§ 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 PBefG
§ 51 Abs. 3 PBefG
§ 39 Abs. 2 Satz 1 PBefG
§ 28 Abs. 2 BOKraft
§ 37 Abs. 1 BOKraft
§ 17 Abs. 1 OBG
§ 2 Abs. 5 TTO
§ 112 Satz 1 JustizG
§ 57 Abs. 1 Nr. 2 VwVG NRW
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 56 Abs. 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 6 VwVG NRW
§ 63 Abs. 2 VwVG NRW
§ 11 Abs. 1 BVwVG
§ 57 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 14 des Ordnungsbehördengesetzes
§ 3 lit. a) der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2003, 87
BVerfGE 42, 191
NJW 1997, 199
6 K 7679/12
11 CS 09.20
11 B 10.27
13 B 986/12
13 B 1282/86
13 B 34/09
13 B 1630/88
6 K 5985/09
2 L 491/07
2 EO 80/01
2 BvL 1/75
3 Ss 69/10
11 N 96.89
3 Bf 62/06