Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-03, Aktenzeichen 26 K 644/06
ECLI: ECLI:DE:VGD:2006:1103.26K644.06.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 40,00 Euro abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Leitender Oberstaatsanwalt im Dienste des Beklagten. Seine Ehefrau war bis zum 30. September 2004 als Lehrerin im Angestelltenverhältnis im Öffentlichen Dienst tätig. Seit dem 1. Oktober 2004 bezieht sie eine vorzeitige Altersrente von der Deutschen Rentenversicherung und eine Betriebsrente von der VBL. Unter dem 27. August 2004 wandte der Kläger sich an die Präsidentin des Oberlandesgerichts Düsseldorf und bat um Klärung, ob seine Ehefrau, die bisher privat krankenversichert gewesen sei und zusätzlich Beihilfe aus ihrem eigenen Dienstverhältnis bekommen habe, künftig über ihn Beihilfe erhalten könne. Mit Schreiben vom 7. September 2004 wies die Präsidentin des Oberlandesgerichts Düsseldorf den Kläger darauf hin, dass sich die Gewährung einer Beihilfe für Aufwendungen seiner Ehefrau nach den Bestimmungen des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW in der ab dem 1. Januar 2004 geltenden Fassung richte. Unter dem 20. Februar 2005 bat der Kläger die Präsidentin des Oberlandesgerichts Düsseldorf sodann um den Erlass eines die Frage der Beihilfegewährung für Aufwendungen seiner Ehefrau klärenden Feststellungsbescheides und wies zugleich darauf hin, dass es zur Stellung eines Beihilfeantrages, in dessen Folge die in Rede stehende Rechtsfrage geklärt werden könne, nicht kommen werde, da seine Ehefrau zu 100 % privat krankenversichert sei. Mit Schreiben vom 12. April 2005 wies die Präsidentin des Oberlandesgerichts Düsseldorf den Kläger sodann darauf hin, dass für das Jahr 2005 eine Beihilfegewährung schon deshalb nicht in Betracht komme, weil seine Ehefrau im Jahre 2004 nach den eigenen Angaben ein den Betrag von 18.000,00 Euro übersteigendes Jahreseinkommen gehabt habe. Für das Jahr 2006 sei eine Aussage erst möglich, wenn der Steuerbescheid für das Jahr 2005 vorliege. Unter dem 25. August 2005 bat der Kläger sodann erneut um den Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheides, woraufhin die Präsidentin des Oberlandesgerichts Düsseldorf ihm mit Schreiben vom 18. Oktober 2005 mitteilte, dass Voraussetzung für eine rechtsverbindliche Feststellung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen, die in der Person seiner Ehefrau entstanden seien, ein prüfbarer Antrag sei.
Der Kläger hat am 14. Februar 2006 die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen geltend macht: Mit Beginn des Rentenbezuges seien für seine Ehefrau sowohl die eigene Beihilfeberechtigung als auch der Zuschuss des Arbeitgebers zu deren Beiträgen für deren private Krankenversicherung entfallen. Weil somit die Krankenversorgung seiner Ehefrau neu zu regeln gewesen sei, habe er mit Schreiben vom 27. August 2004 um einen verbindlichen Bescheid, ob und in welcher prozentualen Größenordnung er künftig für seine Ehefrau Beihilfeleistungen erwarten könne, gebeten. Weiterer Grund für die Antragstellung sei die Änderung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW zum 01.01.2004 gewesen, weil auf den Betrag von 18.000,00 Euro nicht mehr nur der steuerliche Ertragsanteil, sondern nunmehr der Auszahlungsbetrag der Rente angerechnet werde. Diese Änderung sei ohne vorherige Ankündigung und ohne Übergangsregelung erfolgt, so dass er nicht in der Lage gewesen sei, seine diesbezügliche Zukunftsplanung anzupassen. Er sei darauf angewiesen zu wissen, ob und ggf. welche Aufwendungen seiner Ehefrau beihilfefähig seien, damit er in die Lage versetzt werde, ergänzend eine private Krankenversicherung abzuschließen. Bei diesem Vorhaben sei dem 1. Januar 2005 eine besondere Bedeutung zugekommen, da seine Ehefrau ab diesem Datum ausschließlich nur noch Renteneinkünfte beziehe. Er hätte ab diesem Datum eine ergänzende Krankenversicherung abschließen können, die ganz erheblich günstiger gewesen wäre, als die schließlich vorsorglich abgeschlossene Vollversicherung. Das Eintreten eines Beihilfefalles könne er nicht abwarten, weil auf Grund der vorsorglich abgeschlossenen Vollversicherung für seine Ehefrau ein solcher gar nicht entstehen könne. Auch sei die zum 1. Januar 2004 getroffene Neuregelung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW verfassungswidrig, weil sie eine faktische Bezügekürzung darstelle und zudem ohne Übergangsregelung erfolgt sei. Es erscheine bereits fraglich, ob die Änderung dieser Vorschrift nicht schon deswegen unwirksam sei, weil sie wesentliche Regelungen nicht selbst treffe, sondern Verwaltungsvorschriften überlasse, ebenso, ob sie von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt sei. Auch sei Ziel der Neuregelung allein die Einsparungen von Ausgaben; sie senke seine, des Klägers, Alimentation unmittelbar und ohne Übergang ab. Im Beamtenversorgungsrecht bestehe aber ein besonderes Vertrauen auf den Fortbestand gesetzlicher Leistungsregelungen, weil Dispositionen häufig mit langfristigen Auswirkungen getroffen würden. Vorliegend bestehe keine Möglichkeit zur Rückkehr in die gesetzliche Krankenversicherung der Rentner. Daher hätten langfristige Übergangsregelungen für solche Fälle getroffen werden müssen. Schließlich sei auch die Vielzahl weiterer finanzieller Verschlechterungen der Einkommenssituation durch gesetzliche Maßnahmen in die Interessenabwägung einzubeziehen. Schließlich sei der Gleichbehandlungsgrundsatz aus Artikel 3 GG im Verhältnis zu Rentnern mit einem Rentenerstbezug vor dem 1. Januar 2004 verletzt.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass krankheitsbedingte Aufwendungen seiner Ehefrau betreffende Beihilfeanträge nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW in der bis zum 31. Dezember 2003 geltenden Fassung zu bescheiden sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Es bestünden bereits Bedenken gegen die Zulässigkeit der Untätigkeitsklage, da der Kläger mit Schreiben vom 7. September 2004, 12. April 2005 und 18. Oktober 2005 jeweils zeitnah und ausführlich beschieden worden sei. Die Neuregelung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW gelte nach Artikel II S. 2 der 19. Änderungsverordnung zur BVO vom 12. Dezember 2003 für Personen, die ab dem 1. Januar 2004 erstmals Rentner geworden seien. Bedenken gegen die Vereinbarkeit der Vorschrift mit höherrangigem Recht bestünden nicht. Der Verordnungsgeber gehe zulässigerweise davon aus, dass Ehegatten, deren Jahreseinkommen 18.000,00 Euro übersteige, im Regelfall in der Lage seien, aus eigenen Mitteln für Krankheitsfälle vorzusorgen.
Wegen des weiteren Vorbringens der Verfahrensbeteiligten und des Sachverhaltes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorganges der Präsidentin des Oberlandesgerichts Düsseldorf ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, wobei dahingestellt bleiben kann, ob in dem vorprozessualen Schriftwechsel der Verfahrensbeteiligten die Durchführung des gemäß § 126 Abs. 3 BRRG grds. vorgesehenen Vorverfahrens zu sehen ist, oder aber jedenfalls die Voraussetzungen einer sog. Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO gegeben sind, weil die Präsidentin des Oberlandesgerichts Düsseldorf trotz mehrfacher Aufforderung des Klägers bisher keinen (förmlichen) rechtsmittelfähigen Bescheid erlassen hat.
Der Klage fehlt auch nicht das erforderliche Rechtsschutzinteresse, da der Kläger auf Grund der für in der Person seiner Ehefrau entstehende Aufwendungen abgeschlossenen privaten Vollversicherung nicht in der Lage ist, Aufwendungen seiner Ehefrau zum Gegenstand eines Beihilfeantrages zu machen und die in Rede stehende Rechtsfrage somit einer Klärung zuzuführen.
Die Klage ist jedoch nicht begründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Präsidentin des Oberlandesgerichts Düsseldorf feststellt, dass in der Person seiner Ehefrau erwachsende Aufwendungen dem Grunde nach beihilfefähig sind. Gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW in der seit dem 1. Januar 2004 geltenden Fassung sind beihilfefähig Aufwendungen, die in Krankheitsfällen für den nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten ... erwachsen, wenn der Gesamtbetrag der Einkünfte (§ 2 Abs. 3 des Einkommenssteuergesetzes) bei Rentenbezug zuzüglich der Differenz zwischen dem steuerlichen Ertragsanteil und dem Brutto-Rentenbetrag des Ehegatten ... im Kalenderjahr vor der Antragstellung 18.000,00 Euro nicht übersteigt; bei Überschreiten dieser Grenze sind die Aufwendungen insoweit beihilfefähig, als der Ehegatte ... trotz ausreichender Krankenversicherung für bestimmte Krankheiten von den Leistungen ausgeschlossen ist oder die Leistungen auf Dauer eingestellt worden sind ... . Gemäß Artikel II S. 2 der 19. Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung vom 12. Dezember 2003 (GV NRW 2003, S. 756) gilt diese Regelungen für Personen mit erstmalig anerkanntem Rentenanspruch ab 1. Januar 2004 und mithin auch für die Ehefrau des Klägers. In der bis einschließlich zum 31. Dezember 2003 geltenden Fassung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW war der Zusatz "bei Rentenbezug zuzüglich der Differenz zwischen dem steuerlichen Ertragsanteil und dem Brutto-Rentenbetrag" nicht enthalten mit der Folge, dass bei Rentnern für die Einkommensermittlung lediglich der steuerliche Ertragsanteil berücksichtigt wurde, während seit dem 1. Januar 2004 die Renten des berücksichtigungsfähigen Ehegatten (vorliegend mit Ausnahme der von der VBL gezahlten Rente) bei der Ermittlung des Gesamtbetrages der Einkünfte in voller Höhe anzusetzen sind.
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW in der ab dem 1. Januar 2004 geltenden Fassung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Das gegenwärtige Beihilfesystem ist kein Teil der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation des Beamten. Von Verfassungs wegen muss die amtsangemessene Alimentation lediglich die Kosten einer Krankenversicherung decken, die zur Abwendung krankheitsbedingter durch Leistungen auf Grund der Fürsorgepflicht nicht ausgeglichener Belastungen erforderlich ist.
Vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 7. November 2002 2 BvR 1053/98 , NVwZ 2003, S. 720, 721.
Die Gewährung von Beihilfen findet ihre Grundlage vielmehr in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, wobei es bei deren Bemessung auf ein traditionelles Anspruchsniveau der Beamtenschaft nicht ankommt.
Vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 7. November 2002, a.a.O., S. 721, 722.
Die Fürsorgepflicht, die ihrerseits als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums durch Artikel 33 Abs. 5 GG gewährleistet ist, gebietet es, die Zuschüsse zu der aus der gewährten Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge so zu bemessen, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht abzusichern vermag. Verfassungsrechtlich ist die Grenze der dem Beamten zumutbaren Belastung im Hinblick auf die Eigenvorsorge erst erreicht, wenn der amtsangemessene Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet ist.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 3. Juli 2003 2 C 36.02 , NVwZ 2004, S. 628 ff.
Eine vollständige Erstattung aller Aufwendungen anlässlich einer notwendigen ärztlichen Behandlung verlangt die Fürsorgepflicht demgemäß nicht. Durch die vorliegend in Rede stehende Regelung werden dem Kläger aber keine Risiken aufgebürdet, deren wirtschaftliche Auswirkungen nicht überschaubar sind, wobei insoweit unter dem beamten- und beihilferechtlichen Gesichtspunkt der Gewährung eines angemessenen Familienunterhalts das Einkommen der Eheleute wirtschaftlich eine Einheit bildet.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20. Oktober 1976 VI C 187.73 , DVBl. 1977, S. 201 ff.
Der dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Fürsorgepflicht zur Verfügung stehende weite Spielraum erlaubt auch zumal unter dem Gesichtspunkt der gebotenen sparsamen Haushaltsführung der öffentlichen Hand in gewissem mit höherrangigem Recht zu vereinbarendem Maße die Berücksichtigung wirtschaftlicher und finanzieller Selbstständigkeit des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten. Es kann deshalb eine gerechtfertigte Ungleichheit sein, wenn bis zu einer angemessenen Grenze die aus der wirtschaftlichen Selbstständigkeit des Ehegatten fließenden Einkünfte in der Art berücksichtigt werden, dass sie sich einschränkend auf die Gewährung der Beihilfe auswirken. Allerdings darf die wirtschaftliche Selbstständigkeit des Ehegatten nicht dazu führen, dass angemessene Aufwendungen auf den Beihilfeberechtigten selbst durchschlagen, weil sie von dem Nichtbeihilfeberechtigten trotz seiner wirtschaftlichen Selbstständigkeit nicht abgefangen werden können.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20. Oktober 1976, a.a.O..
Nach alledem ist zunächst das Argument des Klägers zurückzuweisen, dass durch die in Rede stehende Regelung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW seine Besoldung gekürzt wird. Denn es ist zunächst Sache seiner berufstätig gewesenen Ehefrau, aus ihren Einkünften eine angemessene Krankenversicherung zu bestreiten. Zudem ist auch nicht im Ansatz ersichtlich, dass durch eine von dem Kläger mit ca. 350,00 Euro pro Monat angegebene Mehrbelastung durch eine Krankenvollversicherung seiner Ehefrau das Familieneinkommen in einer Weise beeinträchtigt wird, dass die Grenze der noch amtsangemessenen Lebensführung nicht beachtet wäre. Der in § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW getroffenen Regelung mangelt es schließlich auch nicht an einer Ermächtigungsgrundlage. Denn § 88 S. 2 2. Halbs. LBG NRW sieht ausdrücklich vor, dass die Gewährung von Beihilfen für einen Ehegatten ... der nach der Höhe seiner Einkünfte wirtschaftlich selbstständig ist, auf die Fälle beschränkt werden kann, bei denen durch die Aufwendungen trotz ausreichender Vorsorge eine unzumutbare Belastung des Beihilfeberechtigten eintritt. Dem entspricht die in § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW getroffene Regelung, durch die auch sichergestellt ist, dass ungeachtet der dort genannten Einkommensgrenze für in der Person der Ehefrau des Klägers entstandene Aufwendungen jedenfalls dann eine Beihilfe gewährt wird, wenn diese trotz ausreichender Krankenversicherung für bestimmte Krankheiten von den Leistungen ausgeschlossen sein sollte.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass durch die nunmehr geltende Fassung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW geradezu eine bisher bestehende Ungleichbehandlung beseitigt worden ist. Denn gerade unter den Gesichtspunkten der Fürsorgepflicht und der Wahrung einer amtsangemessenen Lebensführung kann es keinen Unterschied machen, ob der jeweilige Ehegatte noch im aktiven Berufsleben steht oder Rentenbezüge erhält. Denn die durch das Einkommen ermöglichte Lebensführung richtet sich allein nach dem zur Verfügung stehenden Brutto-Einkommen, so dass Rentenbezieher in der Vergangenheit gegenüber Erwerbstätigen erheblich bevorteilt waren.
Es ist schließlich auch nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber nur für diejenigen Personen, die am 1. Januar 2004 bereits in einem Rentenbezug gestanden haben, eine Übergangsregelung vorgesehen hat. Eine Einbeziehung der Personen, die zu diesem Stichtag noch nicht Rentenbezieher waren, war nämlich unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht geboten:
Eine sog. echte Rückwirkung, die grundsätzlich durch das Rechtsstaatsprinzip verboten ist bzw. einer besonderen Rechtfertigung im Einzelfall bedarf, liegt nicht vor. Eine solche ist nur dann gegeben, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift. Dies ist vorliegend nicht der Fall, weil nicht etwa in zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Regelung bereits bestehende Beihilfeansprüche nachträglich eingegriffen wurde, sondern insoweit lediglich Erwartungen des Klägers, die sich aus der bisherigen Rechtslage ergeben haben, enttäuscht wurden.
Eine unechte Rückwirkung ist dagegen verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Eine derartige Rückwirkung betrifft nicht den zeitlichen, sondern den sachlichen Anwendungsbereich einer Norm. Deren Rechtsfolgen treten erst wie vorliegend nach Verkündung der Norm ein; ihr Tatbestand erfasst aber Sachverhalte, die bereits vor Verkündung "ins Werk gesetzt sind" und als solche noch nicht abgeschlossen sind.
Vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 3. Dezember 1997 2 BvR 882/97 , BundesverfassungsGE 97, 67 (79).
Der Kläger ist vorliegend in dieser Weise betroffen. Denn bei Fortgeltung der bis zum 31. Dezember 2003 geltenden Rechtslage hätte seine Ehefrau die Möglichkeit einer wesentlich preisgünstigeren ergänzenden privaten Krankenversicherung gehabt mit der Folge, dass das den Eheleuten zur Verfügung stehende gemeinsame Einkommen in einem geringeren Maße betroffen gewesen wäre, als dies nunmehr der Fall ist. Gleichwohl kann der Kläger sich nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz berufen. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes hat im Beamtenrecht seine eigene Ausprägung erfahren. Der Beamte darf nicht ohne weiteres auf den unveränderten Fortbestand einer ihm günstigen Regelung vertrauen. Dies gilt insbesondere im Beihilfenrecht, wo schon in der Vergangenheit vielfach Änderungen eingetreten sind und mit weiteren Änderungen zu rechnen war.
Vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 7. November 2002, a.a.O., S. 723 sowie (zum Subventionsrecht) Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 11. Mai 2006 5 C 10/05 , NVwZ 2006, S. 1184 (1188).
Dass der Kläger nach seinem Vorbringen bei Kenntnis der bevorstehenden Rechtsänderung seine Ehefrau zu einem früheren Eintritt in den Ruhestand veranlasst hätte, ist in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 75 VwGO
§ 167 VwGO
§ 126 Abs. 3 BRRG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 3 des Einkommenssteuergesetzes
Artikel 3 GG
Artikel 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 1053/98
2 C 36.02
VI C 187.73
2 BvR 882/97
5 C 10/05