Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-11-06, Aktenzeichen 1 S 3448/20

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Der Antragsteller wendet sich im vorliegenden Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO gegen § 1a Abs. 3 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 23.06.2020 in der Fassung der Sechsten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 01.11.2020, die am 02.11.2020 in Kraft trat.
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§ 1a Abs. 3 CoronaVO bestimmt in Satz 1, dass sonstige Veranstaltungen nach § 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 CoronaVO, die der Unterhaltung dienen, insbesondere Veranstaltungen der Breitenkultur und Tanzveranstaltungen, einschließlich Tanzaufführungen sowie Tanzunterricht und -proben, unabhängig von der Teilnehmerzahl untersagt sind. Spitzen- und Profisportveranstaltungen dürfen nach Satz 2 nur ohne Zuschauer stattfinden. Nach Satz 3 bleibt § 10 Abs. 4 CoronaVO - der bestimmte, für Unterhaltungsveranstaltungen allerdings nicht in Betracht kommende Ausnahmen unter anderem für den Bereich der Rechtspflege und Daseinsfürsorge normiert - unberührt.
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Der Antragsteller begehrt die Außervollzugsetzung von § 1a Abs. 3 CoronaVO, soweit dieser bestimmt, dass „sonstige Veranstaltungen nach § 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 CoronaVO, die der Unterhaltung dienen, unabhängig von der Teilnehmerzahl untersagt sind“. Er trägt vor, er sei Berufsmusiker und Manager der „...“, einer Gruppe von etwa 200 Berufsmusikern, aus deren Kreis für Veranstaltungen Orchester zusammengestellt würden. Er sei außerdem Eigentümer der „...“ in .... Dort habe er seit einem Jahr für den 08.11.2020 zwei Konzerte der „...“ beworben, zu denen bereits Eintrittskarten verkauft worden seien. Das Programm beinhalte Unterhaltungsmusik auf hohem Niveau, die mit dem Gebäude teils in der Art eines Gesamtkunstwerkes in Zusammenhang stehe. Eingeladen seien 60 Besucher aller Altersgruppen. Bei schlechtem Wetter fänden die Konzerte im etwa 200 qm großen Festsaal statt, bei schönem Wetter im „...“, einer etwa ... großen Terrasse neben dem Gebäude. Alle Hygienevorschriften würden eingehalten. Durch die angefochtene Vorschrift werde ihm die Durchführung der beiden Konzerte verboten. Auf die Einkünfte aus den Konzerten sei er aber angewiesen. Er habe Verpflichtungen von ... EUR im Monat, wovon ... EUR gegenüber Banken geschuldet seien, die für den Fall der nicht fristgerechten Zahlung bereits ... .... Eine Entschädigung für den Ausfall der Einnahmen werde er nicht erhalten. Das Verbot der Konzerte sei rechtswidrig. Es verletze ihn insbesondere in seinen Grundrechten „aus Art. 5“ GG (gemeint wohl: auf Kunstfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG) und Art. 12 GG auf Berufsfreiheit. Die angegriffene Vorschrift sei insbesondere unverhältnismäßig. Veranstaltungen wie die von ihm geplanten seien keine Hotspots. Das Infektionsgeschehen in Deutschland sei entgegen der Annahme des Antragsgegners nicht besorgniserregend. Es lasse sich insbesondere keine exponentielle Entwicklung des Infektionsgeschehens und keine Übersterblichkeit feststellen. Für das Infektionsgeschehen komme es auch nicht auf die Anzahl der Kontakte an. Der Antragsgegner übersehe die menschliche Immunreaktion. Es spreche einiges dafür, dass der „Lockdown der ersten Welle“ mit seinen insbesondere psychoneuroimmunologisch negativen Auswirkungen auf das Immunsystem die Ansteckungsrate in Deutschland nicht gesenkt, sondern erhöht und gefährdeten Menschen das Leben gekostet habe. Das werde jetzt wiederholt. Dies, obwohl bewiesen sei, dass positive Erlebnisse das Immunsystem stärkten. Auch kulturelle Erlebnisse aktivierten das Immunsystem. Die angefochtene Vorschrift sei daher schon nicht geeignet im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.
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Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegengetreten.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze einschließlich der Antragsergänzung vom 05.11.2020 verwiesen. II.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze einschließlich der Antragsergänzung vom 05.11.2020 verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung mit drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO). Die Besetzungsregelung in § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 15.12.2008 - GRS 1/08 - ESVGH 59, 154).
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1. Der Antrag ist zulässig.
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Ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zulässig ist (vgl. zu dieser Voraussetzung Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 387) und die gesonderten Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO erfüllt sind. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
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a) Die Statthaftigkeit des Antrags in der Hauptsache (1 S 3447/20) folgt aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Verordnungen - wie hier - der Landesregierung.
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b) Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt.
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c) Der Antragsteller ist antragsbefugt. Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint (ausf. dazu Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462 m.w.N.). Nach diesem Maßstab besteht die Antragsbefugnis. Es ist jedenfalls nicht von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass der Antragsteller in seinen Grundrechten auf Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verletzt ist.
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d) Für den Antrag in der Hauptsache und den nach § 47 Abs. 6 VwGO liegt auch ein Rechtsschutzinteresse vor. Denn mit einem Erfolg dieser Anträge könnte der Antragsteller seine Rechtsstellung jeweils verbessern.
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Dem steht nicht der vom Antragsgegner hervorgehobene Umstand entgegen, dass der Antragsteller nicht zugleich § 1a Abs. 6 Nr. 4 CoronaVO angefochten hat, nach dem der Betrieb von „Kunst- und Kultureinrichtungen“ (bis zum 30.11.2020) untersagt ist. Es bedarf keiner Entscheidung der - auch vom Antragsgegner ausdrücklich offen gelassenen (Antragserwiderung, S. 27: „denkbar“) - Frage, ob es sich bei der Nutzung des im Eigentum des Antragstellers stehenden Anwesens für Konzerte bereits um eine „Einrichtung“ im Sinne von § 1a Abs. 6 Nr. 4 CoronaVO handelt. Der Einwand des Antragsgegners, es sei „fraglich“, ob dem Antragsteller die Durchführung der geplanten Konzerte am 08.11.2020 erlaubt wäre, wenn der Senat nur § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO, aber nicht zugleich den vom Antragsteller nicht angefochtenen § 1a Abs. 6 Nr. 4 CoronaVO außer Vollzug setze, ist unbegründet. Es bedarf keiner Entscheidung, ob die genannten Veranstaltungen in den Anwendungsbereich des § 1a Abs. 6 Nr. 4 CoronaVO fallen. Selbst wenn das der Fall sein sollte, fehlt dem Antragsteller für eine Außervollzugsetzung von § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Denn als Manager von Orchestermusikern hätte er bei einer Außervollzugsetzung des dort geregelten Verbots von Unterhaltungsveranstaltungen zumindest die Gewissheit, dass die Durchführung von Konzerten im November 2020 in Baden-Württemberg nicht per se - zumindest außerhalb von „Kunst- und Kultureinrichtungen“ - verboten ist.
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2. Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist aber nicht begründet.
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Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ist danach der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381; Beschl. v. 16.09.2015 - 4 VR 2/15 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, juris m.w.N.; Beschl. v. 13.03.2017 - 6 S 309/17 - juris). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18.05.1998 - 4 VR 2/98 - NVwZ 1998, 1065).
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An diesen Maßstäben gemessen ist der Antrag des Antragstellers nicht begründet. Der Erfolg seines Normenkontrollantrags, der sich gegen § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO richtet, ist offen (a). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist aber nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten (b).
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a) Die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache sind offen.
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Ob die angefochtene Vorschrift in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG und des Parlamentsvorbehalts genügt, ist offen (aa). Darüber hinausgehende - überwiegende - Erfolgsaussichten weist der Normenkontrollantrag derzeit allerdings nicht auf. Überwiegende Erfolgsaussichten ergeben sich insbesondere nicht aus dem Einwand des Antragstellers, § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO werde sich als unverhältnismäßiger Eingriff in seine Grundrechte auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG (bb) und die Kunstfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG (cc) erweisen.
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aa) Ob die angefochtene Vorschrift in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG und des Parlamentsvorbehalts genügt, ist offen.
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(1) Der allgemeine Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Art. 3 Abs. 1 GG ist jedenfalls dann verletzt, „wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonstwie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt“ (vgl. stRspr; vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 05.10.1993 - 1 BvL 34/81 - BVerfGE 89, 132 <141>). Weiterhin ist der allgemeine Gleichheitssatz auch dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen im Einzelfall das Willkürverbot oder das Gebot verhältnismäßiger Gleichbehandlung durch den Gesetzgeber verletzt ist, lassen sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur bezogen auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen (BVerfG, Beschl. v. 18.07.2005 - 2 BvF 2/02 - BVerfGE 113, 167 m.w.N.).
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Der aus Art. 3 Abs. 1 GG für den parlamentarischen Gesetzgeber folgende Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend. Allerdings ist der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger. Ein solcher besteht von vornherein nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen (Art. 80 Abs. 1 GG). Der Verordnungsgeber darf keine Differenzierungen vornehmen, die über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten (BVerfG, Beschl. v. 23.07.1963 - 1 BvR 265/62 - BVerfGE 16, 332, 338 f.; Beschl. v. 12.10.1976 - 1 BvR 197/73 - BVerfGE 42, 374, 387 f.; Beschl. v. 23.06.1981 - 2 BvR 1067/80 - BVerfGE 58, 68, 79; Beschl. v. 26.02.1985 - 2 BvL 17/83 - BVerfGE 69, 150, 160; Brenner, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl., Art. 80 Abs. 1 GG Rn. 73). Der Verordnungsgeber soll das Gesetz konkretisieren und „zu Ende denken“, weiter gehen seine Befugnisse jedoch nicht. Er muss daher den Zweckerwägungen folgen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind. Gesetzlich vorgegebene Ziele darf er weder ignorieren noch korrigieren (Senat, Beschl. v. 30.04.2020 - 1 S 1011/20 -; Nierhaus, in: BK, Art. 80 Abs. 1 GG Rn. 330, 336 [Stand: November 1998]).
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Die Regelungen der Landesregierung in den auf § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG gestützten Corona-Verordnungen haben sich daher an den Zwecken dieser bundesgesetzlichen Verordnungsermächtigung auszurichten, wenn sie Ungleichbehandlungen vornehmen (Senat, Beschl. v. 20.05.2020 - 1 S 1442/20 - juris, und v. 30.04.2020, a.a.O.). Hieraus folgt, dass Ungleichbehandlungen grundsätzlich allein aus infektionsschutzrechtlichen Gründen erfolgen dürfen, da nur zu diesem Zweck die Verordnungsermächtigung erteilt ist. Denn § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG geben nur Befugnisse zu Schutzmaßnahmen aus Gründen des Infektionsschutzes, soweit und solange diese zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich sind (Senat, Beschl. v. 30.04.2020, a.a.O.).
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Zu diesen infektionsschutzrechtlichen Gründen, die Ungleichbehandlungen rechtfertigen können, treten überragend wichtige Gründe des Gemeinwohls hinzu, die voraussichtlich Ungleichbehandlungen ebenfalls erlauben können. Solche überragend wichtigen Gründe des Gemeinwohls können beispielsweise für eine bevorzugte Öffnung des Einzelhandels für solche Güter - wie z.B. Lebensmittel - sprechen, die der unmittelbaren Grundversorgung der Bevölkerung dienen (Senat, Beschl. v. 20.05.2020, a.a.O., und v. 30.04.2020, a.a.O.; ähnlich OVG Bln.-Bbg., Beschl. v. 17.04.2020 - 11 S 22/20 - juris Rn. 25). Denn solche gegenständlich eng begrenzten Bevorzugungen bestimmter Einzelhandelsgeschäfte dürften im wohlverstandenen Sinn der dem Verordnungsgeber erteilten Ermächtigung liegen, da der Parlamentsgesetzgeber diese aller Wahrscheinlichkeit nach vorsehen würde, wenn er diese Frage selbst regelte (vgl. Senat, Beschl. v. 30.04.2020, a.a.O.). Ähnliches gilt für pädagogisch begründete Differenzierungen im Schulbereich (vgl. Senat, Beschl. v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - juris).
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Ob und gegebenenfalls in welchem Umfang dem Verordnungsgeber Differenzierungen aus anderen als infektionsschutzrechtlichen Gründen und überragend wichtigen Gründen des Gemeinwohls nach Art. 3 Abs. 1 GG gestattet sind, ist offen. Zweifelhaft ist insbesondere, ob beim Erlass infektionsschutzrechtlicher Verordnungen auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen sind, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten (so NdsOVG, Beschl. v. 27.04.2020 - 13 MN 98/20 - juris Rn. 64). Dagegen spricht, dass solche Belange nicht infektionsschutzrechtlich begründet sind und auch kaum im wohlverstandenen Sinn der dem Verordnungsgeber erteilten infektionsschutzrechtlichen Ermächtigung liegen. Sie gehen vielmehr über diese Ermächtigung deutlich hinaus und würden - wären sie zulässig - dem Verordnungsgeber Differenzierungen jeder Art, z.B. aus Gründen der Wirtschaftspolitik, der Regionalförderung, des Umweltschutzes gestatten, mit der Folge, dass die nicht infektionsschutzrechtlich begründeten Differenzierungen letztlich im Belieben des Verordnungsgebers stünden (vgl. Senat, Beschl. v. 30.04.2020, a.a.O.).
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Es kann zwar sachliche Gründe für Ungleichbehandlungen und Differenzierungen geben, die weder im Infektionsschutzrecht wurzeln noch überragend wichtige Gründe des Gemeinwohls darstellen. Das kann insbesondere in Betracht kommen, wenn es nach einem umfassenden sog. Lockdown um die teilweise Wiedergestattung bisher untersagter Tätigkeiten geht (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 30.04.2020, a.a.O.), oder wenn - wie im Kern hier - zur Vermeidung eines erneuten vollständigen Lockdowns darüber zu entscheiden ist, welche Teilbereiche des wirtschaftlichen, sozialen und sonstigen Lebens eingeschränkt werden und welche Teilbereiche davon einstweilen ausgenommen werden sollen. In solchen Fallkonstellationen können unter Umständen verschiedene, infektionsschutzrechtlich gleichwertige Lösungen in Betracht kommen (vgl. Senat, Beschl. v. 30.04.2020, a.a.O.), unter denen der parlamentarische Gesetzgeber willkürfrei und ohne sonstigen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG auswählen könnte.
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Offen ist jedoch, ob solche weitergehenden Auswahlmöglichkeiten auch dem Verordnungsgeber offenstehen, der - wie gezeigt - in dem gewaltenteilenden Rechtsstaat von Verfassungs wegen von vornherein über einen erheblich geringeren Gestaltungsspielraum (auch) bei der Entscheidung über Ungleichbehandlungen von Grundrechtsträgern verfügt.
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Diese Frage stellt sich mit noch größerer Dringlichkeit, wenn die Exekutive - wie hier - auf dem Verordnungswege Differenzierungen bei der Auswahl von Adressaten von grundrechtsrelevanten Maßnahmen zu einem Zeitpunkt vornimmt, zu dem die Grundrechtsträger bereits über einen längeren Zeitraum erheblichen Grundrechtseingriffen zur Bekämpfung einer Pandemie ausgesetzt waren. Es ist bereits - unabhängig vom Vorliegen normativer Ungleichbehandlungen - fraglich, ob Maßnahmen der Exekutive zur Bekämpfung der Corona-Pandemie noch mit den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts vereinbar sind, wenn die Maßnahmen bereits über einen längeren Zeitraum in Bezug auf dieselben Personen Grundrechtseingriffe bewirkt haben und weiter bewirken (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 S 925/20 - juris, und zuletzt BayVGH, Beschl. v. 29.10.2020 - 20 NE 20.2360 -; jeweils m.w.N.). Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“. Eine Pflicht zum Tätigwerden des Gesetzgebers besteht insbesondere in mehrdimensionalen, komplexen Grundrechtskonstellationen, in denen miteinander konkurrierende Freiheitsrechte aufeinandertreffen und deren jeweilige Grenzen fließend und nur schwer auszumachen sind. Grundsätzlich können zwar auch Gesetze, die gemäß Art. 80 Abs. 1 GG zu Rechtsverordnungen ermächtigen, den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, die wesentlichen Entscheidungen müssen aber durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Die Wesentlichkeitsdoktrin beantwortet daher nicht nur die Frage, ob überhaupt ein bestimmter Gegenstand gesetzlich zu regeln ist. Sie ist vielmehr auch dafür maßgeblich, wie genau diese Regelungen im Einzelnen sein müssen (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.03.1989 - 1 BvR 1033/82 u.a. - BVerfGE 80, 1, 20; Beschl. v. 21.04.2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19, m.w.N.). Vor diesem Hintergrund ist nicht nur fraglich, ob § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes in seiner Ausprägung als Parlamentsvorbehalt eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage etwa für die landesweite Schließung bestimmter Arten von privat betriebenen Dienstleistungsbetrieben und Verkaufsstellen durch eine Rechtsverordnung begründen (vgl. Senat, Beschl. v. 09.04.2020, a.a.O.) und zu langandauernden Eingriffen in grundrechtliche Freiheitsrechte durch die Exekutive ermächtigen (vgl. dazu BayVGH, Beschl. v. 29.10.2020, a.a.O.). Der Vorbehalt des Gesetzes in seiner Ausprägung als Parlamentsvorbehalt führt vielmehr auch zu der gleichheitsrechtlichen Frage, ob die Exekutive zu einem Zeitpunkt, zu dem die Grundrechtsträger bereits über einen längeren Zeitraum erheblichen Grundrechtseingriffen zur Bekämpfung einer Pandemie ausgesetzt waren, noch dazu befugt sein kann, Differenzierungen bei der Auswahl von Adressaten von erneuten grundrechtsrelevanten Maßnahmen vorzunehmen, die sich nicht streng an infektionsschutzrechtlichen Gründen sowie überragend wichtigen Gründe des Gemeinwohls ausrichten, sondern andere - dem Parlamentsgesetzgeber unter Umständen ohne Verstoß gegen das Willkürverbot zur Verfügung stehenden - Kriterien zugrunde legen.
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(2) Die Beantwortung dieser offenen Fragen ist dem Hauptsacheverfahren vorbehalten, dessen Erfolgsaussichten deshalb im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes als offen anzusehen sind.
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Der Senat wird in dem Hauptsacheverfahren nach § 47 Abs. 1 VwGO zu prüfen haben, ob die von dem Antragsteller angefochtene Vorschrift des § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO mit Art. 3 Abs. 1 GG insoweit vereinbar ist, als sie es Anbietern - wie dem Antragsteller - von Veranstaltungen, die der Unterhaltung dienen, untersagt, einen jedenfalls erheblichen Teil ihrer freiheitsrechtlich geschützten Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) zu betreiben, während der Verordnungsgeber in weiten anderen Bereichen Teilnehmer des Wirtschaftslebens keinen solchen Einschränkungen unterwirft. Die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache sind insoweit gemessen an den oben genannten Maßstäben offen. Denn der Verordnungsgeber hat als Teil der Exekutive - zumal in einem Zeitpunkt, in dem bereits seit längerer Zeit grundrechtseinschränkende Maßnahmen in Kraft sind - insoweit voraussichtlich Differenzierungskriterien gewählt, die sich nicht streng und allein an infektionsschutzrechtlichen Gründen sowie überragend wichtigen Gründe des Gemeinwohls ausrichten.
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Der Verordnungsgeber der Sechsten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 01.11.2020, mit der § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO eingeführt wurde, verfolgt mit § 1a ausweislich der Verordnungsbegründung (abrufbar unter www.baden-wuerttemberg.de) das Ziel, physische Kontakte in der Bevölkerung vor dem Hintergrund des aktuellen Infektionsgeschehens um 75 % zu reduzieren. Zur Erreichung dieses Ziels enthält § 1a CoronaVO neben Regelungen zur Beschränkung von Kontakten im privaten Umfeld wie Feiern (vgl. § 1a Abs. 2 CoronaVO) in weiteren Absätzen Vorschriften, die darauf zielen, „[b]estimmte Einrichtungen, die darauf ausgerichtet sind, dass Menschen dort zusammenkommen,“ für einen begrenzten Zeitraum vorübergehend zu schließen oder einzuschränken. Der Verordnungsgeber hat sich hierbei dagegen entschieden, die Maßnahmen „auf wenige ausgewählte Bereiche und Einrichtungen mit einem besonders hohen Infektionsrisiko“ zu beschränken, weil dies seines Erachtens „angesichts des diffusen und lokal nicht eingrenzbaren Infektionsgeschehens weder mehr möglich noch ausreichend (ist), um eine weitere Ausbreitung der Pandemie zu verhindern“ (Verordnungsbegründung, a.a.O., S. 3). Von den beschränkenden Maßnahmen „bewusst ausgenommen“ hat der Verordnungsgeber „Einrichtungen, die für den gesellschaftlichen Zusammenhalt während der Pandemie und auch für die Zukunft der Gesellschaft und des Landes in besonderer Weise von essentieller Bedeutung sind, insbesondere die Bereiche ‚Kinderschutz‘, ‚Bildung‘ und ‚Kernbereiche der (nicht publikumsintensiven) Wirtschaft‘“ (Verordnungsbegründung ebd.).
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Mit dieser Differenzierung zwischen dem (zumal nicht näher definierten) „Kernbereichen der (nicht publikumsintensiven) Wirtschaft“ auf der einen Seite und sonstigen „(Rand-)Bereichen der Wirtschaft“ auf der anderen Seite - die beispielsweise dazu führt, dass der Einzelhandel anders als Beherbergungsbetriebe und - wie hier - Anbieter von Unterhaltungsveranstaltungen bei möglicherweise in manchen Fällen vergleichbaren infektionsschutzrechtlichen Gefährdungslagen keinen vergleichbaren Angebotsbeschränkungen („Teillockdown“) unterworfen wurde - hat der Verordnungsgeber das Gebiet von streng infektionsschutzrechtlichen Unterscheidungsgründen verlassen und sich auch nicht mehr auf eine Differenzierung nach überragend wichtigen Gründen des Gemeinwohls beschränkt. Der Verordnungsgeber hat insoweit vielmehr allgemeine wirtschafts- und gesellschaftspolitische Erwägungen angestellt. Diese Differenzierung wäre bei einer, wie derzeit, Pandemielage mit diffusen Infektionsquellen per se möglicherweise durch den parlamentarischen Gesetzgeber willkürfrei und sachlich zu rechtfertigen. Sie steht aber nach dem oben Gesagten dem Verordnungsgeber möglicherweise generell nicht oder jedenfalls angesichts der bisherigen Zeitdauer der durch Corona-Verordnungen bewirkten Grundrechtseingriffe inzwischen nicht mehr zu.
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Ist Letzteres der Fall, wird der dann vorliegende Verstoß gegen den Parlamentsvorbehalt und möglicherweise gegen Art. 3 Abs. 1 GG auch nicht dadurch geheilt, dass der Landtag - wie der Antragsgegner hervorhebt - in einem Beschluss vom 30.10.2020 beschlossen hat, die Landesregierung dabei „zu unterstützen“, die in der Konferenz der Bundeskanzlerin mit den Ministerpräsidentinnen und -präsidenten der Länder am 28.10.2020 getroffenen Beschlüsse umzusetzen, und die Landesregierung zu ersuchen, die zur Umsetzung „notwendigen Maßnahmen zeitnah und sorgfältig zu erlassen“. Eine solche Entschließung ersetzt - zumal sie der Exekutive ersichtlich keine konkreten Differenzierungsmerkmale vorgibt, sondern sich auf eine generalklauselartige Formulierung beschränkt („notwendige Maßnahmen“) - ersichtlich kein förmliches Gesetzgebungsverfahren mit einer dem Bestimmtheitsgebot genügenden, in Gesetzesform ergangenen konkreten Entscheidung des Gesetzgebers, ob und in welche Grundrechte welcher Grundrechtsträger er aus welchen Gründen für welchen Zeitraum zu Erreichung welchen Ziels und nach welchen Unterscheidungskriterien eingreifen will. Das gilt unabhängig von der die Gesetzgebungskompetenz betreffenden Frage, ob der Landtag des Antragsgegners im Anwendungsbereich des Infektionsschutzgesetzes des Bundes überhaupt dazu berufen ist, materiell-rechtliche Kriterien zu bestimmen.
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bb) Aus den vorgenannten Gründen stellt sich der Ausgang des Normenkontrollverfahrens in der Hauptsache gegenwärtig als offen dar. Darüber hinausgehende - überwiegende - Erfolgsaussichten weist der Normenkontrollantrag derzeit allerdings nicht auf. Überwiegende Erfolgsaussichten ergeben sich insbesondere nicht aus dem Einwand des Antragstellers, § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO werde sich als unverhältnismäßiger Eingriff in sein Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG erweisen.
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Als Ermächtigungsgrundlage für die Regelung in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO kommt § 32 Satz 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG in Betracht. Ob diese Ermächtigungsgrundlage für das in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO geregelte Veranstaltungsverbot - das sich für den Antragsteller jedenfalls im Verbindung mit dem Verbot des Betriebs von Kunst- und Kurureinrichtungen in § 1a Abs. 6 Nr. 4 CoronaVO während der Geltungsdauer der Vorschriften einem faktischen Berufsausübungsverbot annähert - dem Parlamentsvorbehalt genügt, ist offen (vgl. zu Betriebs-und Einrichtungsschließungen Senat, Beschl. v. 09.04.2020, a.a.O.). Darüber hinausgehende - zu überwiegenden Erfolgsaussichten führende - Bedenken gegen den durch § 1a Abs.3 Satz 1 CoronaVO bewirkten Eingriff in das Grundrecht des Antragstellers und der weiteren Betroffenen aus Art. 12 Abs. 1 GG bestehen derzeit allerdings entgegen dem Antragsvorbringen nicht.
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(1) Die Verordnungsermächtigung des § 32 Satz 1, 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG verstößt nicht gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG. Berufsregelnde Gesetze fallen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht unter das Zitiergebot (vgl. auch hierzu bereits Senat, Beschl. v. 09.04.2020 und v. 23.04.2020, je a.a.O.).
36
(2) Die tatbestandlichen Voraussetzungen der genannten Ermächtigungsgrundlage sind aller Voraussicht nach erfüllt. Wenn - wie im Fall des Coronavirus insoweit auch vom Antragsteller nicht in Abrede gestellt - eine übertragbare Krankheit festgestellt ist, können nach § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Krankheit durch eine Verordnung der Landesregierung getroffen werden. Mit solchen repressiven Bekämpfungsmaßnahmen gehen zulässigerweise auch stets präventive Wirkungen einher, solche präventiven Folgen sind gerade bezweckt. Daher ist die Landesregierung insbesondere nicht auf Maßnahmen nach § 16 oder § 17 IfSG beschränkt. Dabei ermächtigt § 28 Abs.1 IfSG nach seinem Wortlaut, seinem Sinn und Zweck und dem Willen des Gesetzgebers zu Maßnahmen auch gegenüber Nichtstörern (vgl. ausf. zum Ganzen Senat, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 S 925/20 - juris; Beschl. v. 23.04.2020 - 1 S 1003/20 -; je m.w.N.).
37
(3) Der auf die genannten Ermächtigungsgrundlagen gestützte Eingriff in das Grundrecht des Antragstellers aus Art. 12 Abs. 1 GG erweist sich auch aller Voraussicht nach als verhältnismäßig. Der Verordnungsgeber verfolgt damit legitime Ziele (a) und das zur Erreichung derselben in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO gewählte Mittel ist geeignet (b) und erforderlich (c) sowie beim derzeitigen Stand der Pandemie und des Infektionsgeschehens angemessen (d).
38
(a) Mit der angefochtenen Bestimmung verfolgt der Verordnungsgeber legitime Ziele.
39
Die Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 ist von der WHO als Pandemie eingestuft worden. Die bisherigen Erfahrungen in der Bundesrepublik und in anderen Staaten zeigen, dass die exponentiell verlaufende Verbreitung des besonders leicht im Wege der Tröpfcheninfektion und über Aerosole von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus nur durch eine strikte Minimierung der physischen Kontakte zwischen den Menschen eingedämmt werden kann. Entsprechend der aktuellen Einschätzung des dazu berufenen Robert-Koch-Instituts (vgl. Lagebericht vom 04.11.2020, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Nov_2020/2020-11-04-de.pdf?__blob=publicationFile), ist eine zunehmende Beschleunigung der Übertragungen des Coronavirus in der Bevölkerung zu beobachten. Die Inzidenz der letzten 7 Tage ist deutschlandweit auf 125,8 Fälle pro 100.000 Einwohner angestiegen. Seit Anfang September nimmt der Anteil älterer Personen unter den COVID-19-Fällen zu. Die 7-Tages-Inzidenz bei Personen über 60 Jahren liegt bei 82,4 Fällen/ 1000.000 Einwohner.
40
Soweit der Antragsteller dem seine sinngemäßen Einwände entgegenhält, das SARS-CoV-2 Virus sei nicht gefährlicher als andere Viren und könne von der menschlichen Immunreaktion jedenfalls bei einer ausreichenden Zahl von gesunden Menschen abgewehrt werden, teilt der Senat diese Einschätzung so nicht. Die Zahl der intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Fälle hat sich in den vergangenen 2 Wochen von 943 Patienten am 21.10.2020 auf 2.546 Patienten am 04.11.2020 fast verdreifacht. Die berichteten R-Werte lagen seit Anfang Oktober stabil deutlich über 1, aktuell liegt der R-Wert bei 1 oder knapp darunter. Das bedeutet, dass ein Infizierter im Schnitt ca. eine weitere Person ansteckt. Da die Zahl der infizierten Personen in Deutschland derzeit sehr hoch ist, bedeutet dies weiterhin eine hohe Zahl von Neuerkrankungen. Es steht zu befürchten, dass ab einer bestimmten Schwelle (in aktuellen wissenschaftlichen Einschätzungen wird die Zahl von weniger als 20.000 Neuinfektionen pro Tag in Betracht gezogen) die Kontrolle über das Infektionsgeschehen verlorengeht. Bei Überschreitung des Schwellenwerts sind die Nachverfolgung einzelner Ausbrüche und strikte Isolationsmaßnahmen nicht mehr realisierbar und eine unkontrollierte Ausbreitung in alle Bevölkerungsteile einschließlich vulnerabler Gruppen zu befürchten (vgl. die Stellungnahme der Gesellschaft für Virologie zu einem wissenschaftlich begründeten Vorgehen gegen die Covid-19 Pandemie, 19.10.2020, https://www.g-f-v.org/sites/default/files/Stellungnahme% 20John %20Snow %20Memorandum_Public_3.pdf). Der Antragsteller nimmt bei seinem allein auf andere Viren und die Immunreaktion zugeschnittenen pauschalen Überlegungen insgesamt nicht hinreichend in den Blick, dass durch das SARS-CoV-2 ausgelöste Erkrankungen schwere, teils tödliche Verläufe annehmen können, insoweit - anders als bei anderen durch Viren verursachten Beschwerden - noch keine ausreichenden Behandlungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen und insbesondere keine Impfstoffe vorhanden sind.
41
Vor dem skizzierten Hintergrund und Infektionsstand hat sich der Verordnungsgeber - einem Beschluss der Ministerpräsidenten der Länder und der Bundeskanzlerin folgend - dazu entschlossen, weitergehende Maßnahmen zur Beschränkung des öffentlichen Lebens in Deutschlands am 28.10.2020 für die Zeit ab dem 02.11.2020 umzusetzen. Dem dient die in Streit stehenden, ab dem 02.11.2020 geltende Corona-Verordnung mit den im vorliegenden Verfahren angefochtenen Vorschriften in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO. Der Verordnungsgeber hat in § 1a CoronaVO, zeitlich bis zum 30.11.2020 begrenzt, im Kern die Schließung zahlreicher Einrichtungen und Betriebe sowie die Reduzierung privater Kontakte angeordnet. Ziel dieser Maßnahmen ist es, die Anzahl physischer Kontakte in der Bevölkerung signifikant zu reduzieren, um Infektionsketten zu unterbrechen und die weitere unkontrollierte Ausbreitung des Coronavirus abzubremsen (vgl. erneut die Verordnungsbegründung, a.a.O., S. 1 ff., 10).
42
Mit den durch die Einschränkungen im Privatbereich sowie den umfassenden Schließungsanordnungen erwartbaren Kontaktreduzierungen soll die aufgrund des exponentiellen Anstiegs der Neuinfektionen in Gefahr stehende Überlastung des Gesundheitswesens abgewendet werden (vgl. Verordnungsbegründung“ ebd.). Der Verordnungsgeber hat weiter berücksichtigt, dass die Fallverfolgung der Gesundheitsämter aufgrund der Vielzahl der Neuinfektionen in ca. 60 % der Fälle nicht mehr gelingt, was eine weitere unkontrollierte Ausbreitung zur Folge hat. Durch die Reduktion der Fallzahlen sollen auch die Gesundheitsämter wieder in die Lage versetzt werden, Infektionsketten nachzuvollziehen und damit wieder Kontrolle über das Infektionsgeschehen erlangen.
43
Ziel der Regelung ist somit der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit jedes Einzelnen wie auch der Bevölkerung insgesamt und damit die Erfüllung der den Staat gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich treffenden Schutzpflicht (vgl. zu Letzterem BVerfG, Beschl. v. 16.10.1977 - 1 BvQ 5/77 -, juris Rn. 13 f.). Damit verfolgt der Verordnungsgeber legitime Ziele.
44
(b) Die angefochtene Vorschrift stellt ein geeignetes Mittel dar, um die genannten legitimen Ziele zu erreichen.
45
Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann (vgl. nur Senat, Beschl. v. 09.04.2020, a.a.O., m.w.N.). Diese Voraussetzung erfüllt der angefochtene § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO. Die Vorschrift ist insbesondere dazu geeignet, Infektionsketten zu unterbrechen, das exponentielle Wachstum zu stoppen und die Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus zu verlangsamen. Die Eignung der angefochtenen Bestimmung wird auch nicht durch den Umstand in Frage gestellt, dass - wie der Antragsteller sinngemäß geltend macht - die von Konzertveranstaltungen ausgehende Ansteckungsgefahr gegenüber anderen Infektionsbereichen eine untergeordnete Rolle spielt (vgl. dazu auch RKI, Epidemiologisches Bulletin 38/2020 vom 17.09.2020, S. 3 ff.). Denn die mit der angegriffenen Maßnahme bewirkte Reduzierung von Kontakten kann der Weiterverbreitung des SARS-CoV-2-Virus jedenfalls entgegenwirken.
46
Den dagegen gerichteten Einwänden des Antragstellers, der angefochtenen Vorschrift fehle es mangels Gefährlichkeit des SARS-CoV-2-Virus und der menschlichen Immunreaktion (auch) an der Eignung, vermag der Senat aus den oben genannten Gründen nicht zu folgen. Der diesbezügliche Vortrag des Antragstellers ist, wie gezeigt, bereits in tatsächlicher Hinsicht nicht überzeugend. Der Antragsteller verliert zudem in rechtlicher Hinsicht den Bezugspunkt der Eignungsprüfung - das vom Verordnungsgeber konkret verfolgte Ziel - aus dem Blick. Dieses besteht, wie gezeigt, im Kern darin, soziale Kontakte für einen Monat spürbar zu reduzieren, um damit Infektionsketten zu unterbrechen und weitere Neuinfektionen in dem Zeitraum weitmöglich zu verhindern. Zur Erreichung dieses Ziel ist ein Verbot von Unterhaltungsveranstaltungen, die typischerweise auf ein Zusammenkommen von Menschen und Kommunikation angelegt sind, zweifellos geeignet.
47
(c) Die Regelung in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO ist zur Erreichung der von dem Verordnungsgeber verfolgten Ziele auch aller Voraussicht nach im Rechtssinne erforderlich.
48
Ein Gesetz ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können, wobei dem Gesetzgeber auch insoweit ein Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.06.1984, a.a.O., und v. 09.03.1994, a.a.O., jeweils m.w.N.). Auch diesen Anforderungen genügt der angefochtene § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO.
49
Der Erforderlichkeit des dort geregelten Verbots von Unterhaltungsveranstaltungen steht insbesondere nicht der vom Antragsteller auch insoweit sinngemäß geltend gemachte Einwand entgegen, dass die von solchen Veranstaltungen ausgehende Ansteckungsgefahr gegenüber anderen Infektionsbereichen nach den derzeit verfügbaren Daten eine untergeordnete Rolle spielt. Unbeschadet des Umstands, dass die diesbezügliche Auswertung des Robert Koch-Instituts lediglich auf dem Datenstand vom 11.08.2020 beruht (vgl. Epidemiologisches Bulletin 38/2020 vom 17.09.2020, S. 6), liegt nach den derzeit bekannten, durch das RKI ausgewerteten Daten derzeit ein zumeist diffuses Infektionsgeschehen vor, ohne dass Infektionsketten noch eindeutig nachvollziehbar sind (vgl. Lagebericht RKI vom 04.11.2020, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Nov_2020/2020-11-02-de.pdf?__blob=publicationFile). Die Entwicklung der letzten Wochen hat gezeigt, dass trotz der in weiten Bereichen entwickelten Hygienekonzepte, der allgemeinen in der CoronaVO angeordneten Hygienemaßnahmen (Maskenpflicht, Abstandsgebot, Teilnahmeverbote, Datenerhebung zur Kontaktnachverfolgung) viele Infektionen nicht zu verhindern waren und sich das Coronavirus auch außerhalb von sog. „Hotspots“ in beinahe allen Teilen des Bundesgebiets ausbreiten konnte und zum gegenwärtigen Zeitpunkt wieder zu einem exponentiellen Wachstum geführt hat. Bei diesem Sachstand sind die von dem Antragsteller ansatzweise aufgezeigten alternativen Maßnahmen, die ihn weniger belasten würden, nicht ebenso effektiv wie das in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO geregelte Veranstaltungsverbot, mit dem Infektionen vor Ort - aufgrund der insoweit vollständigen Kontaktverhinderung - insoweit sicher unterbunden werden können.
50
(d) Die Regelung in § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO ist beim gegenwärtigen Stand des Infektionsgeschehens in Deutschland auch aller Voraussicht nach verhältnismäßig im engeren Sinne. Eingriffszweck und Eingriffsintensität stehen zurzeit voraussichtlich in einem angemessenen Verhältnis zueinander.
51
Der Antragsgegner verfolgt mit den oben beschriebenen Zielen den Schutz von hochrangigen, ihrerseits den Schutz der Verfassung genießenden wichtigen Rechtsgütern. Die Vorschrift dient, wie gezeigt, dazu, - auch konkrete - Gefahren für das Leben und die körperliche Unversehrtheit einer potenziell großen Zahl von Menschen abzuwehren. Die angefochtene Norm bezweckt zugleich, die Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems in Deutschland durch die Verlangsamung des Infektionsgeschehens sicherzustellen. Der Antragsgegner kommt damit, wie gezeigt, der ihn aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG grundsätzlich treffenden Schutzpflicht nach.
52
Der Senat misst den von dem Antragsgegner verfolgten Eingriffszwecken ein sehr hohes Gewicht bei. Er geht insbesondere davon aus, dass die Gefahren, deren Abwehr die angefochtene Vorschrift dient, derzeit in hohem Maße bestehen und das derzeit bereits bestehende exponentielle Wachstum in kurzer Zeit weiter ansteigen kann. Das RKI führt in seiner aktuellen „Risikobewertung zu COVID-19“ (Stand 26.10.2020) unter anderem aus:
53
„Es handelt sich weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Weltweit und in angrenzenden Ländern Europas nimmt die Anzahl der Fälle rasant zu. Seit Ende August (KW 35) werden wieder vermehrt Übertragungen in Deutschland beobachtet.
54
Der Anstieg wird durch Ausbrüche, insbesondere im Zusammenhang mit privaten Treffen und Feiern sowie bei Gruppenveranstaltungen, verursacht. Bei einem zunehmenden Anteil der Fälle ist die Infektionsquelle unbekannt. Es werden wieder vermehrt COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alten- und Pflegeheimen gemeldet und die Zahl der Patienten, die auf einer Intensivstation behandelt werden müssen, hat sich in den letzten zwei Wochen mehr als verdoppelt. Nach wie vor gibt es keine zugelassenen Impfstoffe und die Therapie schwerer Krankheitsverläufe ist komplex und langwierig. Das Robert Koch-Institut schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland weiterhin als hoch ein, für Risikogruppen als sehr hoch.“ (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, zuletzt abgerufen am 05.11.2020).
55
Diese Einschätzung des RKI beruht auf einer Auswertung der zurzeit vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse und ist inhaltlich nachvollziehbar. Sie gibt dem Senat Anlass, die vom Antragsgegner mit § 1a Abs. 1 und 3 Satz 1 CoronaVO verfolgten Zwecke mit einem sehr hohen Gewicht in die gebotene Abwägung einzustellen. Dies rechtfertigt es gegenwärtig zweifellos, weiterhin auch normative und mit Grundrechtseingriffen verbundene Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie zu ergreifen.
56
Die dem entgegenstehenden - grundrechtlich geschützten - Belange des Antragstellers, die für die Beurteilung der Zumutbarkeit der angefochtenen Bestimmung und des mit ihr bewirkten Grundrechtseingriffs zu berücksichtigen sind, weisen ein beachtliches Gewicht auf. Die von den Veranstaltungsverboten betroffenen Personen und Einrichtungen werden durch die angefochtene Vorschrift insbesondere in vielen Fällen spürbare wirtschaftliche Einbußen erleiden, die ohne Ausgleichsmaßnahmen per se dazu geeignet wären - zumal in Verbindung mit den nun bereits seit Monaten zu verzeichnenden Grundrechtseingriffen - einzelne Selbständige und Betriebe in ökonomischer Hinsicht auch existenziell zu treffen. Der Antragsteller hat auch für seinen Einzelfall - wenn auch ohne Belege und im Hinblick auf die Einnahmeausfälle unsubstantiiert - in Kern glaubhaft dargelegt, dass ihn die angefochtene Vorschrift mit dem dort geregelten Verbot erheblich beeinträchtigt.
57
Diese Beeinträchtigungen sind dem Antragsteller aber bei der gebotenen Abwägung zum gegenwärtigen Zeitpunkt zumutbar. Seinen Belangen gegenüber stehen die ebenfalls gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl vom Coronavirus Betroffener, für die der Staat nach Art. 2 Abs. 2 GG eine Schutzpflicht hat, und die damit verbundene Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands. Zum Überwiegen dieser Belange gegenüber den von Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Belangen trägt derzeit bei, dass zur Abmilderung der zu erwartenden wirtschaftlichen Einbußen weitgehende Kompensationsmaßnahmen vorgesehen sind. In der die Beschlüsse der Bundeskanzlerin und der Ministerpräsidenten vom 29.10.2020 flankierenden Begründung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie heißt es hierzu:
58
„Die Bundesregierung erweitert die Hilfsangebote in Form von Zuschüssen für Unternehmen, Selbstständige und Einrichtungen, die durch die am 28.10.20 für den Monat November 2020 beschlossenen Maßnahmen zur Eindämmung der Corona-Pandemie besonders betroffen sind. Es werden kurzfristig für diese Unternehmen zusätzliche, am Umsatzausfall während des Lockdown orientierte Hilfen bereitgestellt, die die bestehenden Unterstützungsprogramme, insbesondere das Fixkosten-Zuschussprogramm der Überbrückungshilfe II, ergänzen. Die Bundesregierung arbeitet unter Hochdruck daran, die Beantragung, effiziente Bearbeitung und Auszahlung dieser neuen zusätzlichen Hilfen so schnell wie möglich durchführbar zu machen. Weitere Informationen dazu folgen.
59
Die neuen Hilfen werden zusätzlich zu den laufenden Überbrückungshilfen angeboten. Die von den Corona-bedingten Maßnahmen/Schließungen betroffenen Unternehmen können in jedem Fall die Überbrückungshilfe II beantragen. Das Antragsverfahren ist seit dem 21. Oktober 2020 möglich.“ (https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Coronavirus/coronahilfe.html, abgerufen am 03.11.2020)
60
Das Bundesministerium der Finanzen hat hierzu auf seiner Website ausgeführt:
61
„Seit Beginn der Krise erleiden Unternehmen, Betriebe, Selbstständige, Vereine und Einrichtungen einzelner Branchen durch die Corona-Maßnahmen starke Umsatzeinbußen. Trotz staatlicher Hilfen besitzen sie weniger wirtschaftliche Widerstandskraft als im Frühjahr. Um sie angesichts der erneut notwendigen vorübergehenden Schließungen sehr kurzfristig und zielgerichtet zu unterstützen, werden außerordentliche Wirtschaftshilfen geleistet. Dafür stehen insgesamt bis zu 10 Milliarden Euro bereit.
62
Unternehmen mit bis zu 50 Beschäftigten können eine einmalige Kostenpauschale in Höhe von bis zu 75 Prozent ihres Umsatzes von November 2019 erhalten. Die Höhe errechnet sich aus dem durchschnittlichen wöchentlichen Umsatz des Vorjahresmonats, gezahlt wird sie für jede angeordnete Lockdown-Woche. Bei jungen Unternehmen, die nach November 2019 gegründet wurden, gelten die Umsätze von Oktober 2020 als Maßstab. Soloselbständige haben das Wahlrecht, als Bezugsrahmen für den Umsatz auch den durchschnittlichen Vorjahresumsatz 2019 zugrunde zu legen.
63
Für größere Unternehmen gelten abweichende Prozentanteile vom Vorjahresumsatz. Ihre Höhe wird im Einzelnen anhand beihilferechtlicher Vorgaben ermittelt. Anderweitige Hilfen für den Zeitraum wie beispielsweise Kurzarbeitergeld oder Überbrückungshilfe werden vom Erstattungsbetrag abgezogen. Mögliche spätere Leistungen aus der Überbrückungshilfe für den Zeitraum werden angerechnet.
64
Einen Antrag auf außerordentliche Wirtschaftshilfe können Unternehmen, Betriebe, Selbstständige, Vereine und Einrichtungen stellen, denen aufgrund staatlicher Anordnung das Geschäft untersagt wird beziehungsweise aufgrund bereits bestehender Anordnung bereits untersagt ist. Unterstützungsmaßnahmen für diejenigen, die indirekt, aber in vergleichbarer Weise durch die Anordnungen betroffen sind, werden zeitnah geklärt.
65
Die Auszahlung soll nach vereinfachtem Antrag über die Plattform der Überbrückungshilfe erfolgen. Da die Umsetzung der Einzelheiten einige Zeit in Anspruch nehmen wird, wird die Gewährung von Abschlagszahlungen geprüft.“ (https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Schlaglichter/Corona-Schutzschild/2020-10-29-neue-corona-hilfen.html)
66
Weshalb der Antragsteller, wie er pauschal behauptet, von diesen Kompensationsmaßnahmen nicht profitieren sollte, ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich. Insbesondere trifft die Befürchtung des Antragstellers, die Förderung von Bundesmitteln sei auf die Erstattung von betrieblichen Unkosten beschränkt, ausweislich der vorstehenden Verlautbarungen des Bundesfinanzministeriums aller Voraussicht nach nicht zu.
67
Hinzu kommt in der gebotenen Abwägung, dass die von dem Antragsteller beanstandete Maßnahme zeitlich begrenzt wurde und die angefochtene Vorschrift mit Ablauf des 30.11.2020 außer Kraft tritt. Die Anordnung des Veranstaltungsverbots unterliegt zudem als dauerhaft eingreifende Maßnahme der Verpflichtung der Landesregierung zur fortlaufenden Überprüfung, insbesondere wie wirksam die Maßnahme im Hinblick auf eine Verlangsamung der Verbreitung des Coronavirus ist und wie sich die Schließungen für die betroffenen Personen und Einrichtungen auswirkt. Die Landesregierung ist dieser Verpflichtung seit Beginn der Pandemie jedenfalls ganz überwiegend nachgekommen. Insbesondere werden offenkundig neue medizinische und epidemiologische Erkenntnisse fortlaufend in den Entscheidungsprozess des Verordnungsgebers einbezogen.
68
In der gebotenen Zusammenschau dieser Gesichtspunkte erweist sich der Eingriff in die Berufsfreiheit des Antragstellers derzeit als angemessen (verhältnismäßig i.e.S.).
69
Der Verordnungsgeber wird allerdings künftig gehalten sein, besonders kritisch im Blick zu behalten, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die Maßnahmen das verfolgte Ziel tatsächlich erreichen und ob das Gesamtkonzept der Infektionsschutznahmen in der Corona-Verordnung weiterhin in sich stimmig ist. Unter Berücksichtigung der Entwicklung der Infektionszahlen sowie der daraus gegebenenfalls resultierenden Belastung des Gesundheitswesens, wird er vor dem Hintergrund der bereits bewirkten Grundrechtseingriffe fortlaufend besonders gründlich zu bewerten haben, ob die getroffenen Maßnahmen noch angemessen sind oder ob die Infektionsketten und die Infektionsgefahr auch mit milderen Eingriffen als beherrschbar angesehen werden können. Er wird dabei insbesondere zu berücksichtigen haben, dass die in § 1a CoronaVO angeordneten Maßnahmen nun - nach den bereits im Frühjahr 2020 erlassenen und größtenteils zwischenzeitlich wieder aufgehobenen Betriebsschließungen sowie der durchgängigen erhöhten Hygieneerfordernisse - bereits zum zweiten Mal und hier auch wieder für einen nicht nur kurzfristigen Zeitraum erlassen wurden und den Betroffenen dadurch erneut Opfer abverlangt werden.
70
cc) Überwiegende Erfolgsaussichten für den Normenkontrollantrag in der Hauptsache ergeben sich auch nicht aus dem Einwand des Antragstellers, § 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO werde sich als unverhältnismäßiger Eingriff in sein Grundrecht auf Kunstfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG erweisen.
71
Die Kunstfreiheit ist in Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG zwar vorbehaltlos, aber nicht schrankenlos gewährleistet (BVerfG, Beschl. v. 28.01.2019 - 1 BvR 1738/16 - NJW 2019, 1277). Sie findet ihre Grenzen in anderen Bestimmungen des Grundgesetzes, die ein anderes in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes ebenfalls wesentliches Rechtsgut schützen (vgl. BVerfG, Urt. v. 17.06.1984 - 1 BvR 816/12 - juris Rn. 39; BayVGH, Beschl. v. 30.04.2020 - 19 CS 20.999 - juris). Schranken ergeben sich insbesondere aus den Grundrechten anderer Rechtsträger (BVerfG, Beschl. v. 28.01.2019, a.a.O.). Beschränkungen der Kunstfreiheit kommen daher auch - wie hier - zum Schutz des Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in Betracht (vgl. BayVGH, Beschl. v. 30.04.2020, a.a.O., zu infektionsschützenden Maßnahmen; NdsOVG, Beschl. v. 01.11.2017 - 11 ME 518/17 - NdsVBl 2018, 89). Eine die Kunstfreiheit zum Schutz solcher Rechtsgüter beschränkende Norm muss die Grundrechte der Beteiligten möglichst weitgehend in praktischer Konkordanz zur Geltung bringen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 28.01.2019, a.a.O., m.w.N.). Diesen Anforderungen wird die angefochtene Regelung aller Voraussicht nach gerecht. Sie begründet mit dem Veranstaltungsverbot zwar einen erheblichen Eingriff in den von Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG geschützten Wirkbereich (vgl. näher zu diesem Teil des Schutzbereichs BVerfG, Urt. v. 31.05.2016 - 1 BvR 1585/13 - BVerfGE 142, 74). Nicht zuletzt mit Blick auf die zeitliche Befristung des Verbots und das erheblichen Gewicht der damit verfolgten, ihrerseits grundrechtlich geschützten Belange (s. näher dazu oben unter bb)) hat der Verordnungsgeber die kollidierenden Grundrechtspositionen aber voraussichtlich in einer dem Grundsatz der praktischen Konkordanz gerecht werdenden Weise ausgeglichen.
72
b) Nach der im Hinblick auf die offenen Erfolgsaussichten erforderlichen Folgenabwägung kann der Senat ein deutliches Überwiegen der von dem Antragsteller geltend gemachten Belange gegenüber den von dem Antragsgegner vorgetragenen gegenläufigen Interessen derzeit nicht feststellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung erscheint daher nicht dringend geboten.
73
Die mit dem Veranstaltungsverbot und konkret dem Ausfall der für den 08.11.2020 geplanten Konzerte einhergehenden Nachteile sind von erheblichem Gewicht. Aus den soeben dargelegten Gründen kommt jedoch den ebenfalls gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl vom Coronavirus Betroffener und der damit verbundenen Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands ein größeres Gewicht zu. Ein deutliches Überwiegen der von dem Antragsteller geltend gemachten Belange gegenüber den gegenläufigen Interessen des Antragsgegners vermag der Senat daher derzeit nicht festzustellen.
74
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG. Für eine Halbierung des Auffangstreitwerts bestand im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes wegen der weitgehenden Vorwegnahme der Hauptsache kein Anlass.
75
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 AGVwGO
§ 123 VwGO
§ 1a CoronaVO
§ 17 IfSG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 1a Abs. 3 CoronaVO
§ 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 CoronaVO
§ 10 Abs. 4 CoronaVO
§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1a Abs. 6 Nr. 4 CoronaVO
§ 1a Abs. 3 Satz 1 CoronaVO
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG
§ 1a Abs. 2 CoronaVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 1a Abs.3 Satz 1 CoronaVO
§ 28 Abs.1 IfSG
§ 1a Abs. 1 und 3 Satz 1 CoronaVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 1a Abs. 3 der Verordnung
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 1065
BVerfGE 89, 132
BVerfGE 113, 167
BVerfGE 16, 332, 338
BVerfGE 42, 374, 387
BVerfGE 58, 68, 79
BVerfGE 69, 150, 160
BVerfGE 80, 1, 20
BVerfGE 139, 19
NJW 2019, 1277
BVerfGE 142, 74
1 S 3447/20
1 S 1458/12
4 VR 5.14
4 VR 2/15
5 S 437/16
6 S 309/17
4 VR 2/98
1 BvL 34/81
2 BvF 2/02
1 BvR 265/62
1 BvR 197/73
2 BvR 1067/80
2 BvL 17/83
1 S 1011/20
1 S 1442/20
11 S 22/20
1 S 1357/20
13 MN 98/20
1 S 925/20
20 NE 20.23
1 BvR 1033/82
2 BvR 1322/12
1 S 1003/20
1 BvQ 5/77
1 BvR 1738/16
1 BvR 816/12
19 CS 20.99
11 ME 518/17
1 BvR 1585/13