Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-03-26, Aktenzeichen OVG 1 S 19.15
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2015:0326.OVG1S19.15.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der Sonn- und Feiertagsschutz gemäß Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV und Art. 14 LVerf Bbg (juris: Verf BB) dient auch dem Schutz gewerkschaftlicher Interessen, denn er dient einer effektiven Wahrnehmung der Vereinigungsfreiheit gemäß Art. 9 Abs. 1 GG und Art. 20 LVerf Bbg (juris: Verf BB).(Rn.27)
2. § 5 Abs. 1 S. 2 BbgLöG (juris: LÖG BB) ermächtigt die örtliche Ordnungsbehörde schon seinem Wortlaut nach, ausschließlich die in Satz 1 der Norm bestimmten Tage, d.h. höchstens sechs Sonn- und Feiertage, und die Öffnungszeiten in einer Verordnung festzusetzen.(Rn.30)
3. Die Norm ermächtigt weder dazu, allgemein mehr als sechs Tage festzusetzen noch einzelne Verkaufsstellen festzulegen, welche sonntags geöffnet haben dürfen, oder einzelne Bereiche der Stadt mit den dort vorhandenen Verkaufsstellen jedenfalls in der Weise festzulegen, dass insgesamt mehr als sechs verkaufsoffene Sonn- und Feiertage vorgesehen werden und die Ausnahmevorschrift des § 5 Abs. 1 S. 1 BbgLöG (juris: LÖG BB) für jeden einzelnen dieser Bereiche anzuwenden wäre.(Rn.30)
4. Ostern darf kein Anlass für eine Ladenöffnung sein, auch nicht am Palmsonntag.(Rn.35)
Auf den Antrag der Antragstellerin wird die Ordnungsbehördliche Verordnung der Landeshauptstadt Potsdam über Öffnungszeiten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen aus Anlass besonderer Ereignisse für das Jahr 2015, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 16 der Landeshauptstadt Potsdam vom 30. Dezember 2014, einstweilen außer Vollzug gesetzt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist eine Gewerkschaft, die im Bezirk Potsdam-Nordwestbrandenburg u.a. im Einzelhandel Beschäftigte vertritt. Sie ist Mitbegründerin und Mitglied der „Allianz für den freien Sonntag“, die sich dafür einsetzt, dass der Sonntag arbeitsfrei bleibt. Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen die Regelungen der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Landeshauptstadt Potsdam über Öffnungszeiten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen aus Anlass besonderer Ereignisse für das Jahr 2015 vom 8. Dezember 2014, veröffentlicht im Amtsblatt für die Landeshauptstadt Potsdam vom 30. Dezember 2014. In § 1 der Verordnung („Verkaufsoffene Sonntage aus besonderem Anlass“) heißt es:
„Aufgrund nachfolgend genannter besonderer Ereignisse, die in der Regel einen beträchtlichen Besucherstrom auch auswärtiger Besucher mit sich bringen und durch die jährlichen und öffentlich publizierten Veranstaltungstermine festgelegt werden, können Verkaufsstellen in den jeweils zugeordneten Stadtteilen oder Stadtbezirken in der Zeit von 13:00 bis 20:00 Uhr geöffnet sein:
1. Am 29. März 2015 aus Anlass des Osterfestes im gesamten Stadtgebiet der Landeshauptstadt Potsdam
2. Am 31. Mai 2015 aus Anlass der Antikmeile in der nördlichen Innenstadt, gemäß § 2, Pkt. 2
3. Am 14. Juni 2015 aus Anlass der Böhmischen Tage in Babelsberg, gemäß § 2, Pkt. 1
4. Am 6. September 2015 aus Anlass des Töpfermarktes im gesamten Stadtgebiet der Landeshauptstadt Potsdam
5. Am 27. September 2015 aus Anlass der Antikmeile in der nördlichen Innenstadt, gemäß § 2, Pkt. 2
6. Am 4. Oktober 2015 aus Anlass des Fashion-Festivals im gesamten Stadtgebiet der Landeshauptstadt Potsdam (mit Ausnahme in der nördlichen Innenstadt, gemäß den in § 2, Pkt. 2 genannten Grenzen)
7. Am 1. November 2015 aus Anlass des Spielefestivals und der Erlebnisausstellung „Zeugen der Urzeit“ in der südlichen Innenstadt und Am Stern, Drewitz, Kirchsteigfeld, gemäß § 2, Pkt. 3 und 4
8. Am 29. November 2015 (1. Advent) aus Anlass des Böhmischen Weihnachtsmarktes in Babelsberg, gemäß § 2, Pkt. 1
9. Am 6. Dezember 2015 (2. Advent) aus Anlass der Potsdamer Weihnachtsmärkte im gesamten Stadtgebiet der Landeshauptstadt Potsdam (mit Ausnahme in Babelsberg, gemäß den in § 2, Pkt. 1 genannten Grenzen)
10. Am 20. Dezember 2015 (4. Advent) aus Anlass der Potsdamer Weihnachtsmärkte im gesamten Stadtgebiet der Landeshauptstadt Potsdam“.
Zu dem in Bezug genommenen § 2 der Verordnung heißt es:
„Die Gebietsabgrenzung erfolgt unter Berücksichtigung der Ausstrahlung des besonderen Ereignisses und dem damit begründeten Versorgungsbedürfnis der Besucher in:
1.
Babelsberg (Stadtgebiet mit der Postleitzahl 14482)
2.
Nördliche Innenstadt (Stadtgebiet mit der Postleitzahl 14467)
3.
Südliche Innenstadt (Stadtgebiet mit der Postleitzahl 14473)
4.
Am Stern, Drewitz, Kirchsteigfeld (Stadtgebiet mit der Postleitzahl 14480).“
Die Auswahl dieser Veranstaltungstermine für die Sonntagsöffnung erfolgt nach Vorschlag durch die Händler und Veranstalter und Prüfung der Antragsgegnerin, ob die vorgeschlagene Veranstaltung die Voraussetzungen des besonderen Ereignisses erfülle.
Am 4. März 2015 hat die Antragstellerin einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO gestellt. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Sie sei antragsbefugt, denn subjektive Rechte, deren Verletzung durch die angegriffene Verordnung möglich sei, folgten aus Art. 9 GG konkretisiert durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV. Die Verordnung sei offensichtlich rechtswidrig, denn es fehle an einer Vereinbarkeit mit § 5 Abs. 1 BbgLöG; diese Bestimmung regelt, dass abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 BbgLöG, wonach Verkaufsstellen u.a. an Sonn- und Feiertagen geschlossen bleiben müssen, solche Stellen aus Anlass von besonderen Ereignissen an jährlich höchstens sechs Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13 bis 20 Uhr geöffnet sein dürfen, soweit nicht Lärmschutzgebote entgegenstehen. Durch die vorgenommene Beschränkung, die in § 5 BbgLöG nicht vorgesehen sei, werde die Öffnung von Geschäften im Gemeindegebiet der Antragstellerin an insgesamt zehn Sonntagen im Jahr gestattet, obgleich § 5 BbgLöG die Zulassung der Öffnung lediglich an höchstens sechs Sonntagen im Jahr ermögliche. Obwohl sich der Gesetzgeber ausweislich der Begründung ausdrücklich an § 14 LadSchlG - dort ist eine Beschränkung der Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige geregelt - orientiert habe, sei eine dem § 14 Abs. 2 LadSchlG entsprechende Regelung nicht erfolgt. Der Gesetzgeber habe eine einheitliche, gemeindebezogene und nicht eine auf einzelne Geschäfte bezogene Regelung verfolgt. Eine Beschränkung auf einzelne Gemeindebereiche sei daher unzulässig. Aus der Freigabe für einen Teilbereich der Gemeinde folge gleichzeitig ein Verbrauch dieser Möglichkeit für das gesamte Gemeindegebiet und nicht nur hinsichtlich des einzelnen Stadtgebietes. Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtes zum Sonn- und Feiertagsschutz seien zu beachten. Dem Regel-Ausnahme-Verhältnis werde eine Auslegung des § 5 BbgLöG nicht gerecht, die einen Verbrauch der Öffnungsmöglichkeit nur hinsichtlich eines Ortsteils zulasse. Andernfalls könnte unter Umgehung des Ausnahmecharakters der Sonntagsöffnung an allen Sonntagen im Jahr in Teilen der Stadt eine Öffnung der Geschäfte möglich sein. Schließlich sei die Öffnung nicht an allen Sonntagen durch ein besonderes Ereignis gerechtfertigt. Am 29. März 2015 finde in Potsdam keine besondere Veranstaltung oder ähnliches statt. Auch hinsichtlich der übrigen Anlässe bestünden Bedenken.
Die Antragstellerin beantragt,
durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO die Verordnung der Antragsgegnerin über Öffnungszeiten an Sonn- und Feiertagen aus Anlass besonderer Ereignisse für das Jahr 2015 vom 8. Dezember 2014, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin Nr. 16/2004 vom 30. Dezember 2014 bis zu einer Entscheidung über einen Normenkontrollantrag der Antragstellerin außer Vollzug zu setzen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus, dass die Antragstellerin schon nicht antragsbefugt sei. Sie könne sich nicht auf eine Verletzung ihrer Koalitionsfreiheit berufen. Weder der Schutzbereich des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV noch der des Art. 9 Abs. 3 GG seien berührt, im Übrigen fehle es an einem Eingriff. Rechte von Gewerkschaften im Zusammenhang mit der Sonntagsöffnung könnten nur dann verletzt seien, wenn sich die Rahmenbedingungen des Sonn- und Feiertagsschutzes veränderten oder wenn durch die Zulassung der Sonntagsöffnung die Abhaltung einer gewerkschaftlichen Versammlung gestört werde. Beide Fallgestaltungen seien hier nicht gegeben. Insbesondere erfolge die Festlegung der Rahmenbedingungen bereits durch § 5 BbgLöG, welcher dem Schutzauftrag zur Gewährleistung eines hinreichenden Sonn- und Feiertagsschutzes genüge. Die bloße Umsetzung der in § 5 Abs. 1 BbgLöG konkretisierten Rahmenbedingungen stelle keinen Eingriff dar. Die Verordnung erweise sich als offensichtlich rechtmäßig; jedenfalls sei sie nicht offenkundig unwirksam. Die Verordnung halte sich im Rahmen der Ermächtigungsnorm. Die stadtteilbezogene Sonntagsöffnung sei von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt und entspreche der Verhältnismäßigkeit. Anknüpfungspunkt für die Möglichkeit, sonntags die Öffnungszeiten freizugeben, sei nicht das Gemeindegebiet, sondern „Verkaufsstellen“. Der Wortlaut des § 5 Abs. 1 BbgLöG lasse es zu, dass die Öffnung auch nur einzelner Verkaufsstellen zugelassen werden könnte. Auch die historische und die teleologische Auslegung führten dazu, dass der Gesetzgeber eine räumlich differenzierte Festsetzung der Freigabeentscheidung gewollt habe. Er habe materiell an der Vorgängerregelung des § 14 LadSchlG festhalten wollen. Es bestehe zudem kein Gebot eines einheitlichen Ortsrechts. Die Möglichkeit räumlicher Differenzierungen der Ladenöffnungsfreigabe sei verfassungsrechtlich geboten. Die auf einen Stadtteil bezogene Ladenöffnung führe nicht zu einem Verbrauch zulässiger verkaufsoffener Sonntage in einem anderen Stadtteil, denn Bezugspunkt des § 5 Abs. 1 BbgLöG seien allein Verkaufsstellen. Eine andere Auslegung, wie sie die Antragstellerin vornehme, ergebe sich weder aus den Gesetzesmaterialien noch aus der Sonn- und Feiertagsgarantie und dem Arbeitnehmerschutz. Eine räumlich begrenzte Ladenöffnung habe auch nur räumlich begrenzte Auswirkungen auf die Sonntagsruhe. Ein stadtweit eintretender Verbrauch von Sonntagsöffnungsmöglichkeiten durch eine nur stadtteilbezogene Ladenöffnung verstoße gegen das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Antragstellerin habe weder dargelegt noch glaubhaft gemacht, dass die ausgewählten Veranstaltungen keine besonderen Ereignisse im Sinne des § 5 Abs. 1 BbgLöG darstellten. Die ausgewählten Veranstaltungen stellten besondere Ereignisse dar. Insbesondere die unter dem Stichwort „Osterfest“ zusammengefassten Veranstaltungen in der gesamten Innenstadt, wie z.B. bei Karstadt, in den Bahnhofspassagen sowie im SternCenter rechtfertigten die Offenhaltung der Geschäfte am 29. März 2015. Die Antragstellerin habe weder glaubhaft gemacht, dass die Eilentscheidung dringend geboten sei, zumal sie über zwei Monate mit dem Eilantrag zugewartet habe, noch welche Nachteile sie im Falle des Vollzugs der Verordnung zu erwarten hätte. Eine vollständige Aussetzung der Verordnung ginge über das nach dem Vortrag der Antragstellerin erforderliche Maß hinaus. Die Interessen der Öffentlichkeit seien in erheblicher Weise betroffen. Es bestünden bei einer kurzfristigen Aussetzung reale Gefahren für die öffentliche Sicherheit, insbesondere den öffentlichen Verkehrsraum. Auch die erwerbswirtschaftlichen Interessen der Händler seien beeinträchtigt.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat Erfolg.
Der Antrag ist zulässig. Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, dass die Antragstellerin in der Hauptsache noch keinen Normenkontrollantrag anhängig gemacht hat. Der Eilantrag nach § 47 Abs. 6 VwGO kann in Anlehnung an den einstweiligen Rechtsschutz nach §§ 80, 123 VwGO bereits zuvor gestellt werden (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 16. Dezember 2013 - 6 B 11247/13 -, juris, Rn. 2; Sächsisches OVG, Beschluss vom 9. November 2009 - 3 B 501/09 -, juris, Rn. 12, m.w.N.; Ziekow in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Auflage, § 47 Rn. 386). Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin ist die Antragstellerin antragsbefugt. Die Antragstellerin vertritt Mitglieder im räumlichen Auswirkungsbereich der strittigen Verordnung; sie hat hinreichend substantiiert Tatsachen vorgetragen, die es als möglich erscheinen lassen, dass sie durch die von der Antragsgegnerin erlassene Verordnung in ihren Rechten verletzt wird. Der Sonn- und Feiertagsschutz gemäß Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV und Art. 14 LVerf Bbg dient auch dem Schutz ihrer Interessen, denn er dient einer effektiven Wahrnehmung der Vereinigungsfreiheit gemäß Art. 9 Abs. 1 GG und Art. 20 LVerf Bbg. Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist für die Rahmenbedingungen des Wirkens der Gewerkschaften bedeutsam und wirkt sich auf die Möglichkeiten zur Abhaltung von Versammlungen auf; ihr kommt mithin erhebliche Bedeutung für die Gestaltung und Teilhabe im Alltag einer gelebten Demokratie zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07 und 1 BvR 2858/07 -, juris, Rn. 144 f.; vgl. zur Antragsbefugnis von Gewerkschaften: Bayrischer VGH, Urteil vom 6. Dezember 2013 - 22 N 13.788 -, juris, m.w.N.; Hessischer VGH, Urteile vom 15. Mai 2014 - 8 A 2205/13 -, vom 17. Oktober 2014 – 8 B 1767/14.N - und vom 12. September 2013 - 8 C 563/13.N -, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20. Mai 2014 - 6 C 10122/14 -, juris). Davon ausgehend kann die Antragstellerin in den ihr zustehenden Grundrechten nach Art. 9 Abs. 1 und 3 GG, welche durch Art. 139 WRV konkretisiert werden, verletzt sein, weil es möglich ist, dass die Antragsgegnerin durch eine ungerechtfertigte Zulassung von zehn verkaufsoffenen Sonntagen dem Recht der Antragstellerin auf Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe nicht gerecht wird. Hierfür reicht ihr Vortrag aus, dass diese Regelungen mit der Ermächtigungsgrundlage in § 5 Abs. 1 BbgLöG nicht vereinbar seien (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2014 - 6 CN 1/13 -, juris). Sie kann sich darauf berufen, die Voraussetzungen für den Erlass der Verordnung hätten nicht vorgelegen und die Verordnung verstoße dadurch gegen eine auch sie schützende Norm. Es ist entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin insbesondere ohne Belang, ob die Antragstellerin bereits eine konkrete Veranstaltung an einem der Sonntage geplant habe. Denn die Antragstellerin kann bereits dadurch in ihren subjektiven Rechten betroffen sein, dass durch die festgelegten zehn verkaufsoffenen Sonntage der Charakter der Sonn- und Feiertage als Tage der Arbeitsruhe verändert werde (vgl. Bayrischer VGH, a.a.O, Rn. 42 ff). Sie kann ebenfalls geltend machen, es liege der erforderliche sachliche Grund für eine Sonntagsöffnung nicht vor.
Der Antrag ist auch begründet. Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Die im Rahmen des § 47 Abs. 6 VwGO anzustellenden Erwägungen decken sich weitgehend mit den zu § 32 BVerfGG entwickelten Grundsätzen; beide Vorschriften entsprechen sich in ihrer Zielrichtung. Weil eine Rechtsnorm außer Vollzug gesetzt werden soll, ist es notwendig, bei der Prüfung der Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO einen strengen Maßstab anzulegen. Die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe müssen so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung als unabweisbar erscheinen lassen. Die Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber später in der Hauptsache Erfolg hätte, sind mit den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber in der Hauptsache später erfolglos bliebe. Hierbei kommt der Frage der Rechtsgültigkeit der im Normenkontrollverfahren angefochtenen Rechtsvorschrift nur dann Bedeutung zu, wenn die Gültigkeit oder Ungültigkeit der Norm schon bei summarischer Prüfung offensichtlich ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Januar 2010 - OVG 2 S 69.09 -, juris, Rn. 2).
Nach diesem Maßstab ist der begehrte Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO geboten, denn die angegriffene Verordnung ist schon bei summarischer Prüfung offensichtlich unwirksam. Sie ist nämlich von der Ermächtigungsgrundlage des § 5 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 2 Nr. 1 BbgLöG nicht gedeckt. Danach müssen Verkaufsstellen für den geschäftlichen Verkehr mit Kunden an Sonn- und Feiertagen und am 24. Dezember, der auf einen Adventssonntag fällt, geschlossen sein; aus Anlass von besonderen Ereignissen dürften hiervon abweichend Verkaufsstellen an jährlich höchstens sechs Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13 bis 20 Uhr geöffnet sein, soweit nicht Lärmschutzgebote entgegenstehen. Diese Tage und die Öffnungszeiten werden durch die örtliche Ordnungsbehörde mittels ordnungsbehördlicher Verordnung festgesetzt. Entgegen dieser Regelung hat der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin als örtliche Ordnungsbehörde in der streitigen Verordnung freilich mehr als sechs Sonntage, nämlich insgesamt zehn Sonntage, als verkaufsoffen ausgewiesen und diese im Stadtgebiet örtlich entsprechend der Postleitzahl des Gebietes (vgl. § 2 der Verordnung) auf bestimmte Bereiche verteilt, wobei in jedem dieser festgelegten Bereiche an nicht mehr als sechs Sonntagen Verkaufsstellen geöffnet werden dürfen.
§ 5 Abs. 1 Satz 2 BbgLöG ermächtigt die örtliche Ordnungsbehörde schon seinem Wortlaut nach, ausschließlich die in Satz 1 der Norm bestimmten Tage, d.h. höchstens sechs Sonn- und Feiertage, und die Öffnungszeiten in einer Verordnung festzusetzen. Die Norm ermächtigt weder dazu, allgemein mehr als sechs Tage festzusetzen noch - entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin - einzelne Verkaufsstellen festzulegen, welche sonntags geöffnet haben dürfen, oder einzelne Bereiche der Stadt mit den dort vorhandenen Verkaufsstellen jedenfalls in der Weise festzulegen, dass insgesamt mehr als sechs verkaufsoffene Sonn- und Feiertage vorgesehen werden und die Ausnahmevorschrift des § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgLöG für jeden einzelnen dieser Bereiche anzuwenden wäre.
Aus § 5 Abs. 1 Satz 2 BbgLöG folgt, dass die zum Erlass einer Verordnung ermächtigte örtliche Ordnungsbehörde für ihren Zuständigkeitsbereich jährlich höchstens sechs Sonn- und Feiertage sowie die diesbezüglichen Öffnungszeiten festsetzen kann. Die durch den Oberbürgermeister der Antragsgegnerin als örtliche Ordnungsbehörde zu treffende generelle Regelung bezieht sich grundsätzlich auf das gesamte Stadtgebiet der Stadt Potsdam; für dieses ermöglicht § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgLöG die Öffnung von Verkaufsstellen an höchstens sechs Sonn- und Feiertagen. Soweit eine ausgewählte Anlassveranstaltung indes eine Festsetzung eines verkaufsoffenen Sonntags im gesamten Stadtgebiet nicht rechtfertigt und die örtliche Ordnungsbehörde aus diesem Grund die Sonntagsöffnung auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt, tritt jedenfalls – unabhängig von einer Zulässigkeit der Beschränkung (vgl. dazu § 14 Abs. 2 LadSchlG) - der vollständige Verbrauch des entsprechenden Sonntags in dem Sinne ein, dass dieser Sonntag für das gesamte Stadtgebiet angerechnet wird (vgl. zum Verbrauch verkaufsoffener Sonntage bei Beschränkung auf einzelne Ortsteile: Sächsisches OVG, Urteil vom 8. Mai 2008 - 3 D 33/07 -, juris, Rn. 29 ff.). Soweit die Antragsgegnerin meint, dass § 5 Abs. 1 BbgLöG die einzelne Verkaufsstelle betrachtet und durch die Freigabe der Sonntagsöffnung an einer Verkaufsstelle einen Verbrauch der Öffnungsmöglichkeit bei einer anderen Verkaufsstelle nicht eintritt, gibt der Wortlaut der Norm für eine solche Auslegung nichts her, denn von „einzelnen“ Verkaufsstellen ist dort nicht die Rede. § 5 BbgLöG greift mit „Verkaufsstellen“ lediglich, wie etwa auch § 3 BbgLöG, den in § 2 des Gesetzes legaldefinierten Begriff der Verkaufsstellen auf. Eine z.B. dem Berliner Ladenöffnungsgesetz (BerlLadÖffG) in § 6 Abs. 2 entsprechende Regelung, die die einzelnen Verkaufsstellen in einem engen örtlich begrenzten Bereich (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 187) betrachtet, in dem sie der einzelnen Verkaufsstelle die Öffnung an jährlich zwei weiteren Sonn- und Feiertagen aus Anlass besonderer Ereignisse, insbesondere Firmenjubiläen und Straßenfesten, ermöglicht, enthält das Brandenburger Ladenöffnungsgesetz nicht. Der von der Antragsgegnerin angeführte Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG bei Eintritt eines stadtweiten Verbrauchs der Sonntagsöffnungsmöglichkeit, weil kein sachlicher Grund vorliege, wenn dem Händler in einem Stadtteil mit einem besonderen Ereignis eine Ladenöffnung aufgrund der bereits zugelassenen Ladenöffnung in einem anderen Stadtteil vorenthalten werde, liegt nicht vor; er ist jedenfalls nicht im Gesetz angelegt, denn dieses lässt es zu, das gesamte Stadtgebiet betreffende besondere Anlässe vorzusehen.
Unabhängig davon, dass die streitige Verordnung schon nach dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm nicht von dieser gedeckt ist, widerspricht die Festsetzung von mehr als sechs verkaufsoffenen Sonntagen durch Beschränkung auf einzelne Gebiete auch dem Sinn und Zweck des § 5 Abs. 1 BbgLöG. Diese Norm stellt eine Ausnahmevorschrift von der in § 3 des Gesetzes enthaltenen generellen Regelung, dass Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geschlossen sein müssen, dar, die keinesfalls erweiternd auszulegen ist. Das von der Antragsgegnerin dargelegte Verständnis des § 5 Abs. 1 BbgLöG ließe es zu, dass in dem Gemeinde- bzw. dem Stadtgebiet weit mehr als sechs verkaufsfreie Sonntage festgelegt werden könnten. Je nachdem, wie kleinteilig die Gebietsaufteilung erfolgt, wäre die Festsetzung einer großen Anzahl verkaufsoffener Sonntage innerhalb einer Gemeinde bzw. einer Stadt möglich, und zwar in der Weise, dass sozusagen immer sonntags gleichsam irgendwo im Gemeindegebiet einkaufen gegangen werden könnte. Eine derartige Auslegung wäre mit dem Ausnahmecharakter der Norm und mit dem in den §§ 3, 5 BbgLöG zum Ausdruck kommenden Sonntagsschutz nicht vereinbar.
Der Sonn- und Feiertagsschutz folgt aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV. Danach bleiben der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt. Die Gewährleistung der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung an diesen Tagen ist darauf ausgerichtet, den Grundrechtsschutz zu stärken, und konkretisiert insofern die aus den jeweils einschlägigen Grundrechten folgenden staatlichen Schutzpflichten (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 139). Art. 139 WRV ist ein religiöser, in der christlichen Tradition wurzelnder Gehalt eigen, der mit einer dezidiert sozialen, weltlich-neutral ausgerichteten Zwecksetzung einhergeht (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 141). Die Vorschrift schützt nicht nur die Ausübung der Religionsfreiheit, sondern konkretisiert mit der Gewährleistung rhythmisch wiederkehrender Tage der Arbeitsruhe auch das Sozialstaatsprinzip. Die Arbeitsruhe dient der physischen und psychischen Regeneration und damit der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 GG), dem Schutz von Ehe und Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) sowie der effektiveren Wahrnehmung der Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG). Dem Sonntag kommt auch die Aufgabe zu, Schutz vor einer weitgehenden Ökonomisierung des Menschen zu bieten. Insoweit besteht ein besonderer Bezug zur Menschenwürde, weil die Sonn- und Feiertagsgarantie dem ökonomischen Nutzendenken eine Grenze zieht und dem Menschen um seiner selbst willen dient (vgl. zum Vorstehenden BVerfG, a.a.O., Rn. 143 f.). Die soziale Bedeutung des Sonn- und Feiertagsschutzes und mithin die generelle Arbeitsruhe im weltlichen Bereich resultiert wesentlich aus der durch den Wochenrhythmus bedingten synchronen Taktung des sozialen Lebens. Der zeitliche Gleichklang einer für alle Bereiche regelmäßigen Arbeitsruhe ist ein grundlegendes Element für die Wahrnehmung der verschiedenen Formen sozialen Lebens (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 145). Da der Sonn- und Feiertagsschutz als verfassungsrechtliche Wertung zu begreifen ist, ist dieser Schutzauftrag an den Gesetzgeber bei der Konkretisierung seiner grundrechtsverankerten Schutzpflichten heranzuziehen; er konkretisiert auch inhaltlich die materiellen Vorgaben für die Ausgestaltung des grundrechtlich gebotenen Mindestschutzniveaus für die Sonn- und Feiertage durch den Gesetzgeber (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 147, 149). Dieser Schutzauftrag statuiert für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen unter anderem ein Regel-Ausnahme-Verhältnis, wobei Ausnahmen nur zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter möglich sind und mithin eines dem Sonntagschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedürfen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn 152). Auch die Verfassung des Landes Brandenburg schützt in Art. 14 die Sonntage und staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und bestimmt, dass die mit Sonn- und Feiertagen verbundenen Traditionen zu achten sind.
Nach der Gesetzesbegründung zum Brandenburgischen Ladenöffnungsgesetz hat der Gesetzgeber den Sonn- und Feiertagsschutz als verfassungsrechtliche Wertung ausführlich erörtert und entschieden, dass es bei der Beschränkung bleiben soll, dass pro Jahr nur maximal sechs verkaufsoffene Sonn- und Feiertage freigegeben werden dürfen (vgl. Drucksache 4/3592, Gesetzesentwurf des Gesetzes zur Neuordnung der Ladenöffnungszeiten im Land Brandenburg, welcher hinsichtlich der in § 5 BbgLöG normierten Ausnahmen vom Landtag beschlossen wurde – vgl. GVBl I vom 28. November 2006, S. 158). Im Rahmen des Erlasses des Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Ladenöffnungsgesetzes (Drucksache 5/2432) fand eine Anhörung der Vertreter des Landkreistages Brandenburg, des Städte- und Gemeindebundes, des ver.di-Landesbezirksverbands Berlin-Brandenburg, der Evangelischen Kirche Berlin-Brandenburg-schlesische Oberlausitz, der Landesarbeitsgemeinschaft der Industrie- und Handelskammern des Landes Brandenburg, des Handelsverbandes Berlin-Brandenburg e.V. sowie der TMB Tourismus-Marketing GmbH statt, nach welcher entschieden wurde, dass es bei der Ausnahmemöglichkeit zu dem Sonntagsschutz von jährlich höchstens sechs Sonn- und Feiertagen verbleiben solle. Diese aus dem Sonn- und Feiertagsschutz folgenden von dem brandenburgischen Gesetzgeber klar geregelten sechs Ausnahmen werden bei einer Festsetzung von zehn Ausnahmen im Stadtgebiet missachtet. Auch soweit die Antragsgegnerin meint, eine räumlich begrenzte Ladenöffnung habe nur räumlich begrenzte Auswirkungen auf die Sonntagsruhe, überzeugt das nicht. Die hierfür von der Antragsgegnerin zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bezog sich auf die Regelung des § 6 Abs. 2 Satz 1 BerlLadÖffG, die der einzelnen Verkaufsstelle aus Anlass besonderer Ereignisse, insbesondere von Firmenjubiläen und Straßenfesten, eine eigene Öffnungsmöglichkeit an jährlich zwei weiteren Sonn- und Feiertagen nach Anzeige durch die Verkaufsstelle ermöglicht und damit wegen der engen örtlichen Begrenzung von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn. 187). Bei der hier inmitten stehenden Sonntagsöffnung in einem oder mehreren Stadtteilen der Stadt Potsdam übersieht die Antragsgegnerin, dass auch eine auf einen bestimmten Teil der Stadt begrenzte Festsetzung eines verkaufsoffenen Sonntags Auswirkungen auf die anderen örtlichen Bereiche im Stadtgebiet hat und zu einer Öffentlichkeitswirkung sowie einer dem Sonntagsschutz abträglichen Ausstrahlungswirkung auch in diejenigen Bereiche der Stadt führt, in denen die Verkaufsstellen nicht geöffnet haben dürfen, z.B. bezogen auf Kundenströme, Verkehrsaufkommen im Straßenverkehr und im öffentlichen Personennahverkehr, Einsatz von Beschäftigten aus anderen Bereichen der Stadt mit den entsprechenden Folgen für gemeinsame Freizeitaktivitäten mit der Familie oder in den Vereinen (vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 8. Mai 2008 – 3 D 33/07 -, juris, Rn. 30). Die getroffene Regelung kann etwa dazu führen, dass gegebenenfalls Beschäftigte von größeren Handelseinrichtungen, die in den festgelegten Gebieten ansässig sind, an mehr als sechs verkaufsoffenen Sonntagen in der Stadt Potsdam beschäftigt werden. Die Ladenöffnungsmöglichkeit in den aufgeführten Stadtteilen der Stadt Potsdam - wie der nördlichen Innenstadt, Babelsberg, der südlichen Innenstadt und Am Stern, Drewitz sowie Kirchsteigfeld - hat eine prägende Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages über die einzelnen Bereiche hinaus. Damit werden an zehn Sonntagen auch diejenigen betroffen, die Ruhe und seelische Erhebung suchen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 165). Die Antragsgegnerin hat sich indes bei dem Erlass der ordnungsbehördlichen Verordnung an den dargestellten Zwecken der Ermächtigungsgrundlage zu orientieren, welche von dem zum Schutz des Sonntags festgelegten grundsätzlichen Verbot der Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen nur eng begrenzte Ausnahmen zulässt. Dem wird die Verordnung nicht gerecht.
Unabhängig davon steht die Verordnung, soweit sie eine Sonntagsöffnung am 29. März 2015 aus Anlass eines Osterfestes festsetzt, auch im Übrigen mit den Erfordernissen des materiellen Rechts nicht in Einklang. Abgesehen davon, dass das Osterfest nicht am 29. März, sondern erst eine Woche später stattfindet, soll - wie § 5 Abs. 1 Satz 3 BbgLöG zeigt - Ostern gerade nicht Anlass für eine Ladenöffnung sein. Unabhängig davon genügen nach der Rechtsprechung des Bundeverfassungsgerichts ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse potenzieller Käufer („Shopping-Interesse“, s. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O., Rn. 157) grundsätzlich nicht, um Ausnahmen von dem verfassungsunmittelbar verankerten Schutz der Arbeitsruhe und der Möglichkeit zu seelischer Erhebung an Sonn- und Feiertagen zu rechtfertigen. Die Ausnahmen müssen für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 157). Ein Grund für die Sonntagsöffnung liegt nur vor, wenn das Ereignis einen solch starken Besucherstrom zur Folge hat, dass ein Bedürfnis nach offenen Verkaufsstellen besteht; es genügt nicht, dass umgekehrt durch die Offenhaltung von Verkaufsstellen ein starker Besucherstrom ausgelöst wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1989 - 1 B 153.89 -, juris, Rn. 3.). Eine Veranstaltung darf nicht nur deshalb durchgeführt werden, um formell die rechtlichen Voraussetzungen für die eigentlich bezweckte Ladenöffnung am Sonntag im gesamten Gemeindegebiet zu schaffen (vgl. Hessischer VGH, Urteil vom 15. Mai 2014, a.a.O., Rn. 37). So freilich liegt es hier. Ausweislich der Begründung der Verordnung sind folgende Aktionen in der Stadt geplant: Tulpenfest im Holländischen Viertel sowie in den Einkaufscentern SternCenter Potsdam und Bahnhofspassagen Potsdam eine imposante Frühlingsbegrünung, zahlreiche mechanische Hasenfiguren, Bühnenprogramm mit Puppentheater, Musik- und Tanzdarbietungen, Kinder-Bäckerei, Kinderschminken und Fotoaktionen. Nach der Antragserwiderung finden in der Potsdamer Innenstadt verschiedene Events mit musikalischer Umrahmung durch Straßenmusikanten statt; bei Karstadt seien u.a. ein „Ostermarkt“ mit Osterdekorationen und Süßigkeiten sowie ein Schaufenster zum Thema „Frisch in den Frühling“ geplant. Diese geplanten Aktionen lassen sich schwerlich mit dem Anlass „Osterfest“ in Einklang bringen und haben zum großen Teil keinen Bezug zu einem Osterfest. Auch im Internet gibt es an dem festgesetzten Sonntag keine Hinweise auf ein Osterfest in Potsdam, vielmehr lässt sich diesem der Hinweis auf diverse offene Baumärkte und Möbelgeschäfte entnehmen. Die aufgeführten Osterprogramme in den Einkaufscentren finden ausweislich der entsprechenden Internetseiten über mehrere Tage, teilweise sogar über mehrere Wochen statt. Der Senat ist deswegen davon überzeugt, dass das „Osterfest“ in der Hauptsache den Zweck hat, eine angestrebte sonntägliche Ladenöffnung aus rein kommerziellen Zwecken im gesamten Stadtgebiet zu ermöglichen. Es spricht insbesondere nichts dafür, dass sich ein starker Besucherstrom am Sonntag auch ohne die Öffnung der Verkaufsstellen zu den einzelnen Aktivitäten begeben würde, zumal ein Großteil der Angebote in den Einkaufscentern auch werktags besteht. Ob das Tulpenfest, welches abgesagt wurde, zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Verordnung stattfinden sollte, muss gegebenenfalls den weiteren Ermittlungen im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Jedenfalls rechtfertigt das auf das Holländische Viertel begrenzte Fest keine stadtweite Sonntagsöffnung. Nach alledem ist ein Osterfest für die Öffentlichkeit nicht wahrnehmbar, vielmehr dürfte es sich hauptsächlich um ein „Oster-Shopping“ als rein kommerzielle Veranstaltung handeln, welches keine Sonntagsöffnung rechtfertigt.
Unter Berücksichtigung der dargestellten grundsätzlichen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts erscheint dem Senat darüber hinaus nach den bisher vorliegenden Unterlagen auch das Vorliegen eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bei den ausgewählten weiteren Ereignissen wie dem Fashion-Festival, dem Spielefestival und der Erlebnisausstellung „Zeugen der Urzeit“ zweifelhaft. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse und ein alltägliches Erwerbsinteresse genügen, wie ausgeführt, insoweit nicht.
Soweit die Verordnung in den Kalenderwochen 48 bis 51 des Jahres 2015 drei verkaufsoffene Sonntage festsetzt, ist diese Festsetzung ebenfalls nicht von § 5 Abs. 1 BbgLöG gedeckt. Nach Satz 4 der Vorschrift dürfen mehr als zwei Sonn- oder Feiertage innerhalb von vier Wochen nicht freigegeben werden. Innerhalb der vorgenannten vier Kalenderwochen gibt die Verordnung den 29. November 2015 (1. Advent), den 6. Dezember 2015 (2. Advent) und den 20. Dezember 2015 (4. Advent) frei. Hierin liegt ebenfalls hinsichtlich der drei Adventssonntage ein Verstoß gegen höherrangiges Recht.
Nach alledem verstoßen die in der Verordnung festgesetzten zehn verkaufsoffenen Sonntage offensichtlich gegen höherrangiges Recht. Der Senat ist nicht berufen, die Verordnung nur hinsichtlich von vier verkaufsoffenen Sonntagen, d.h. die die gesetzlich vorgegebene Höchstzahl an Tagen überschreitenden verkaufsoffenen Sonntagen, außer Vollzug zu setzen. Denn diese Auswahl obliegt nach Durchführung der entsprechenden Ermittlungen und Prüfungen allein der Antragsgegnerin.
Erweist sich die Verordnung - wie hier - als offensichtlich unwirksam, so ist die einstweilige Anordnung bereits deshalb aus wichtigen Gründen geboten, ohne dass es auf eine weitergehende Folgenabwägung ankommt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 8). Denn durch die offensichtliche Unwirksamkeit der Verordnung fällt die nach § 47 Abs. 6 VwGO gebotene Abwägung zu Gunsten der Antragstellerin aus.
Mit dieser Entscheidung erübrigt sich eine Befassung mit den Anträgen der Antragsgegnerin vom 25. März 2015, mit denen diese eine Aufhebung der vorläufigen Regelung des Senats vom gleichen Tage erstrebt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80, 123 VwGO
§§ 3, 5 BbgLöG
§ 5 BbgLöG
§ 14 LadSchlG
§ 32 BVerfGG
§ 3 BbgLöG
§ 5 Abs. 1 S. 2 BbgLöG
§ 5 Abs. 1 S. 1 BbgLöG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 5 Abs. 1 BbgLöG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BbgLöG
§ 14 Abs. 2 LadSchlG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 BbgLöG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BbgLöG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 BerlLadÖffG
§ 5 Abs. 1 Satz 3 BbgLöG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 1 der Verordnung
§ 2 der Verordnung
Art. 140 GG
Art. 139 WRV
Art. 9 Abs. 1 GG
Art. 9 GG
Art. 9 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 9 Abs. 1 und 3 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 6 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 B 11247/13
3 B 501/09
1 BvR 2857/07
1 BvR 2858/07
22 N 13.78
8 A 2205/13
8 B 1767/14
8 C 563/13
6 C 10122/14
6 CN 1/13
2 S 69.09
3 D 33/07
1 B 153.89