Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-26, Aktenzeichen 15 K 3572/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2007:1026.15K3572.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin nahm zum Wintersemester 1977/78 an der S-Universität C das Studium der Geographie auf und wechselte mit Beginn des Wintersemesters 1978/79 zum Studienfach Geologie. Im Jahr 1993 bestand sie die Diplom-Hauptprüfung im Fach Geologie mit dem Gesamturteil „gut" (Zeugnis vom 30. September 1993). Die S-Universität C verlieh ihr den akademischen Grad einer Diplom-Geologin.
Mit Schreiben vom 4. Mai 2003 beantragte die Klägerin bei der Beklagten unter Bezugnahme auf einen Runderlass des Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder des Landes Nordrhein-Westfalen vom 6. Dezember 2002 und unter Beifügung ihrer Diplom-Urkunde die Anerkennung ihres Diploms in Geologie als Erste Staatsprüfung für das Lehramt für die Sekundarstufe I und II für die Unterrichtsfächer Erdkunde und Physik. Dabei wies sie darauf hin, dass sie seit Oktober 2002 als Lehrerin im Angestelltenverhältnis an der T-Gesamtschule in S1 die Fächer Physik und Naturwissenschaften unterrichte.
Mit Schreiben vom 22. Dezember 2003 bat die Beklagte die Klägerin um Übersendung weiterer Unterlagen (unter anderem eine beglaubigte Kopie ihres Diplomzeugnisses) und wies sie auf die Möglichkeit einer Bewerbung als Seiteneinsteigerin hin. Mit Schreiben vom 11. Juni 2005 übersandte die Klägerin der Beklagten die erbetenen Unterlagen und erneuerte ihren Antrag vom 4. Mai 2003. Daraufhin teilte die Beklagte ihr mit Schreiben vom 15. Juni 2005 mit, dass aufgrund zwischenzeitlicher Änderungen der Rechtslage ihrem Antrag ohne vorherige Überprüfung durch das Staatliche Prüfungsamt für Erste Staatsprüfungen für Lehrämter an Schulen (im Folgenden: Prüfungsamt) nicht mehr stattgegeben werden könne und dass sie daher Nachweise in Form von Studien- und Prüfungsunterlagen - jeweils im Umfang von ca. 60 Semesterwochenstunden - für die beantragten Fächer Geographie und Physik vorlegen müsse.
Gegen dieses Schreiben legte die Klägerin mit Schreiben vom 26. Juni 2005 „Widerspruch" ein. Zur Begründung machte sie geltend: Aufgrund der Auskunft der Beklagten in ihrem Schreiben vom 22. Dezember 2003 habe sie den Status einer Beschäftigung auf der Grundlage von Zeitverträgen als vorübergehende Lösung akzeptiert. Die erste Möglichkeit, sich an der T-Gesamtschule als Seiteneinsteigerin auf eine unbefristete Stelle zu bewerben, habe sie nunmehr erfolgreich nutzen können. Eine frühere Beschäftigung als Seiteneinsteigerin an dieser Schule sei aus Kapazitätsgründen nicht möglich gewesen. Sie sei aber nunmehr schon seit drei Jahren dort erfolgreich als Lehrerin in den Fächern Physik, Biologie und Naturwissenschaften (Wahlpflichtbereich) tätig. Bisher sei die Anerkennung eines Diploms in Geowissenschaften als Erste Staatsprüfung für das Lehramt für die Fächer Physik und Erdkunde im vereinfachten Verfahren durch die Bezirksregierung erfolgt. Darauf, dass sich die Rechtslage inzwischen zu ihren Ungunsten verändert habe, sei sie nicht hingewiesen worden. Sie bitte daher um Entscheidung über ihren bereits im Mai 2003 gestellten Antrags auf der Grundlage des Erlasses vom 6. Dezember 2002.
Die Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 2005 als unbegründet zurück. Zur Begründung führte sie aus: Grundlage für eine Anerkennung sei immer gemäß § 50 Abs. 1 und 2 der Lehramtsprüfungsordnung eine „geeignete" Prüfung, die den Anforderungen des angestrebten Lehramtes entspreche. Nähere Einzelheiten zur Anerkennung von Hochschulabschlussprüfungen seien im Erlass vom 6. Dezember 2002 in der Fassung vom 1. Februar 2005 geregelt. Ziffer 3.1 dieses Erlasses lege eindeutig fest, dass nur Hochschulabschlüsse bestimmter Fachrichtungen ohne Überprüfung anerkennungsfähig seien; im Übrigen - so auch im Falle der Klägerin - sei eine Überprüfung durch das Prüfungsamt erforderlich. Maßgeblich für die Entscheidung sei daher die Einschätzung des Prüfungsamtes, das nach Vorlage der erforderlichen Unterlagen mit der Überprüfung beauftragt werde. Die Diplomprüfung der Klägerin könne erst und nur dann als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt anerkannt werden, wenn das Prüfungsamt die Anerkennung empfehle. Eine Bearbeitung ihres Antrages entsprechend dem Erlass vom 6. Dezember 2002 in der bei der ersten Antragstellung im Mai 2003 geltenden Fassung wäre nur bei zeitnaher Einreichung der angeforderten Unterlagen möglich gewesen.
Die Klägerin hat am 10. August 2005 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor: Sie stehe seit Oktober 2002 aufgrund jeweils befristeter Arbeitsverträge als Lehrerin im Dienst des Landes Nordrhein-Westfalen. Am 16. Juni 2005 habe das Land mit ihr einen Arbeitsvertrag geschlossen, in dem vereinbart worden sei, dass sie zum Zwecke der Erprobung für die Zeit von August 2005 bis August 2006 als Zeitangestellte eingestellt werde. Ferner sei geregelt worden, dass sie durch die erfolgreiche Teilnahme an einer Weiterqualifizierungsmaßnahme die unbefristete Unterrichtserlaubnis für die Sekundarstufe I erwerben solle und bei festgestellter Bewährung in ein Dauerbeschäftigungsverhältnis übernommen werde. Sie sei in die Vergütungsgruppe BAT IV a eingruppiert worden. Sie habe die Möglichkeit, ihre Vergütung dadurch zu verbessern, dass ihr Diplom als Erste Staatsprüfung für das Lehramt für die Sekundarstufe II anerkannt werde, sie danach den berufsbegleitenden Vorbereitungsdienst durchlaufe und die Zweite Staatsprüfung ablege, was eine Eingruppierung in die Vergütungsgruppe BAT II a bzw. III nach sich ziehe. Ihr im Mai 2003 gestellter Anerkennungsantrag sei zu bescheiden unter Beachtung des Runderlasses vom 6. Dezember 2002 in der damals geltenden Fassung. Wenn sich die Erlasslage danach durch einen zunächst nicht veröffentlichten Änderungserlass geändert habe, könne sich dies nicht zu ihren Lasten auswirken, zumal die Beklagte sie nicht von der Änderung unterrichtet habe. Nach dem Erlass in seiner ursprünglichen Fassung habe sie einen Anspruch auf Anerkennung ihrer Diplomprüfung in Geologie als Erste Staatsprüfung für ein schulstufenbezogenes Lehramt (Sekundarstufe I und II) in den Fächern Erdkunde und Physik, und zwar ohne vorhergehende Überprüfung durch das Prüfungsamt. Der Hinweis der Beklagten, sie habe über den Antrag vom 4. Mai 2003 nicht zeitnah entscheiden können, weil es an der Vorlage der benötigten Unterlagen gefehlt habe, treffe nicht zu. Sie habe bereits mit ihrem Antrag eine Kopie ihrer Diplomurkunde vorgelegt; weiterer Nachweise bedürfe es nach dem Erlass nicht. Im Übrigen habe sie die von der Beklagten mit Schreiben vom 22. Dezember 2003 angeforderten Unterlagen erst im Juni 2005 eingereicht, weil die Beklagte auf ihrer Homepage darüber informiert habe, dass die Anerkennung erst von der einstellenden Schule beantragt werden solle, wenn eine längerfristige Einstellung geplant sei. Das sei bei ihr im Juni 2005 der Fall gewesen. Sie habe aber auch dann einen Anspruch auf Anerkennung ihrer Diplomprüfung als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt, wenn über ihren Antrag auf der Grundlage des Anerkennungserlasses in der derzeit geltenden Fassung zu entscheiden sei. Denn ihre Diplomprüfung sei der Lehramtsprüfung für die Fächer Erdkunde und Physik gleichwertig; sie habe genügend Leistungsnachweise erbracht; das könne erforderlichenfalls durch ein Sachverständigengutachten nachgewiesen werden.
Die Klägerin, für die im Termin zur mündlichen Verhandlung niemand erschienen ist, hat schriftsätzlich beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 15. Juni 2005 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 11. Juli 2005 zu verpflichten, ihre am 30. September 1993 an der S- Universität C abgelegte Diplomprüfung im Studiengang Geologie anzuerkennen in den Fächern Erdkunde/Geographie und Physik
als Erste Staatsprüfung für das Lehramt für die Sekundarstufe II und für die Sekundarstufe I,
hilfsweise als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen,
weiter hilfsweise als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen und den entsprechenden Jahrgangsstufen der Gesamtschulen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nimmt sie Bezug auf die angefochtenen Bescheide und trägt ergänzend vor:
Die Klägerin habe die mit Schreiben vom 22. Dezember 2003 angeforderten und für die Entscheidung über den Antrag notwendigen Unterlagen erst im Juni 2005 eingereicht, ohne für diese Verzögerung eine Erklärung geben zu können. Somit sei der Antrag erst im Juni 2005 entscheidungsreif gewesen. Dabei habe sie berücksichtigen müssen, dass der Anerkennungserlass zwischenzeitlich mehrmals entscheidend novelliert worden sei. Die Änderungen seien veröffentlicht worden, so dass die Klägerin keinen Vertrauensschutz für sich in Anspruch nehmen könne. Eine Anerkennung der Diplomprüfung der Klägerin als Erste Staatsprüfung für ein schulstufenbezogenes Lehramt komme nicht in Betracht, da die schulstufenbezogenen Lehrämter mit Inkrafttreten der neuen Lehramtsprüfungsordnung am 1. Oktober 2003 durch schulformbezogene Lehrämter ersetzt worden seien. Zum zweiten Hilfsantrag könne nicht Stellung genommen werden, da für die Anerkennung einer Hochschulabschlussprüfung als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen und den entsprechenden Jahrgangsstufen der Gesamtschulen die Bezirksregierung N zuständig sei.
Für die Entscheidung über Anerkennungsbegehren und insbesondere für die Beurteilung, ob eine Hochschulabschlussprüfung mit der Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt inhaltlich im Wesentlichen übereinstimme, gebe es auch ausreichende normative Maßstäbe. In § 2 Abs. 6 des Lehrerausbildungsgesetzes vom 2. Juli 2002 (LABG 2002) richte der Gesetzgeber das Lehramtsstudium zentral auf den Erwerb von Kompetenzen aus. Das setze sich im Rahmen der hochschuldidaktischen Debatten der letzten Jahre um die „Kompetenzorientierung der Lehrerausbildung" gerade ab von einer „Stofforientierung" (Ausrichtung an Fachinhalten). Der Gesetzgeber beauftrage in diesem Zusammenhang die Hochschulen, „verbindliche Studieninhalte zu entwickeln" (§ 2 Abs. 6 Satz 4 LABG 2002). Entsprechend dieser neuen Kompetenzzuweisung habe sich die Lehramtsprüfungsordnung vom 27. März 2003 (LPO 2003) darauf beschränkt, in recht abstrakter Form und fächerübergreifend die Inhalte des Studiums zu beschreiben (§§ 1 bis 5 und § 13 Abs. 2 LPO 2003). Nach § 7 LPO 2003 sei das Studium zu modularisieren. Module würden von den Hochschulen in Modulhandbüchern beschrieben. Den Modulhandbüchern korrespondierten Studien- und Prüfungsordnungen für die einzelnen Lehrämter und Fächer. Diese Ordnungen würden dem Ministerium vor ihrem In-Kraft-Treten angezeigt und fachlich geprüft. Die Studienordnungen der Hochschulen seien nach § 7 Abs. 3 LPO 2003 auch an „Rahmenvorgaben für Kerncurricula" des Landes gebunden. Für Fächer, die in der LPO 2003 neu konzipiert worden seien, gebe es auf der Grundlage des § 42 LPO 2003 gesonderte detaillierte fächerspezifische Vorgaben des Landes, insbesondere für die Fächer Musik, Kunst und Philosophie/Praktische Philosophie. Insofern blieben auch nach der Konzeption der LPO 2003 Möglichkeiten der landesweiten Steuerung erhalten. Unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Entscheidung in § 2 LABG 2002 zur veränderten Rolle der Hochschulen sei es daher nicht zu beanstanden, wenn die LPO 2003 selbst nicht mehr detaillierte Vorgaben zu Fachinhalten mache und in § 42 den Erlass von fächerspezifischen Vorschriften in das Ermessen des Schulministeriums stelle. Da das dargestellte Konzept der LPO 2003 durch das Lehrerausbildungsgesetz getragen werde, liege verfassungsrechtlich weder ein Verstoß gegen grundrechtliche Gesetzesvorbehalte noch gegen den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes (Wesentlichkeitstheorie) vor. Soweit LABG und LPO keine Regelungen enthielten, würden Prüfungsentscheidungen nicht bloßen Einzelfallentscheidungen der Verwaltung überlassen, sondern durch Satzungsrecht der Universitäten geprägt. Insofern bestünden zusätzliche detaillierte abstrakt- generelle Regelungen, auf die der Gesetzgeber verweise. Daraus, dass LABG 2002 und LPO 2003 an einer Staatsprüfung festhielten, lasse sich nicht ableiten, dass es dem Staat verwehrt sei, die Festlegung der Studien- und Prüfungsinhalte weitgehend den Hochschulen zu überlassen.
Im Anerkennungsverfahren nach § 20 LABG 2002 seien einheitliche Anforderungen auch außerhalb der originären Lehrerausbildung an den Hochschulen gewährleistet, so dass der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz) nicht verletzt werde. Die fünf Bezirksregierungen hätten jeweils landesweite Zuständigkeiten, wodurch landesweit gleiche Maßstäbe zur Anwendung gelangten. Soweit die Bezirksregierungen das Landesprüfungsamt für Erste Staatsprüfungen beteiligten, werde eine Bündelung dadurch erleichtert, dass die fünf Prüfungsämter im Jahr 2006 zu einem Landesprüfungsamt zusammengefasst worden seien. Innerhalb des Landesprüfungsamtes seien einzelne Geschäftsstellen landesweit zuständig für bestimmte Fächer bzw. Lehrämter. Alle Geschäftsstellen arbeiteten nach denselben standardisierten Prüfverfahren und Prüfkriterien. Dabei seien die zur Anerkennung vorgelegten Prüfungs- und Studienleistungen mit den Anforderungen eines Lehramtsstudiums für ein bestimmtes Fach im Rahmen des jeweiligen Lehramtes zu vergleichen. Maßstab der materiellen Prüfung sei die Frage, ob ein wesentliches Maß ein Übereinstimmung vorliege. Zu berücksichtigen seien dabei unter anderem alle Vorgaben des Landes (sog. Anerkennungserlass, Rahmenvorgaben, fächerspezifische Vorgaben für einzelne Fächer) sowie die Studien- und Prüfungsordnungen aller Hochschulen, die in Nordrhein-Westfalen Lehrer für das jeweilige Fach ausbildeten. Die zentralen Zuständigkeiten (Expertenwissen) und Verfahren ermöglichten es, auch über gewisse Differenzen in den Studien- und Prüfungsordnungen der einzelnen Hochschulen hinweg landesweite Anforderungsprofile zu entwickeln und anzulegen. Selbst wenn man ein „Regelungsdefizit" der LPO 2003 annähme, könnte dieses nicht zur Einstellung sämtlicher Anerkennungsverfahren führen. Denn ein etwaiges Versäumnis des Verordnungsgebers dürfe nicht zu Lasten der antragstellenden Bürger gehen und Möglichkeiten der beruflichen Betätigung bzw. den Zugang zur weiteren Ausbildung in einem Vorbereitungsdienst beschneiden. Darüber hinaus seien auch erhebliche Interessen des Landes berührt, da über die Anerkennung von „anderen" Hochschulabschlüssen als Erste Staatsprüfung in bestimmten Bereichen ein nennenswerter Anteil der Lehrerversorgung gedeckt werde.
Mit Schriftsatz ihrer Prozessbevollmächtigten vom 19. August 2005 hat die Klägerin der Beklagten Kopien ihres Studienbuches und der während ihres Studiums erworbenen Leistungsnachweise übersandt mit der Bitte, diese Unterlagen an das Prüfungsamt weiterzuleiten, damit dort überprüft werden könne, ob die in der Diplomprüfung im Studiengang Geologie erbrachten Prüfungsleistungen inhaltlich und quantitativ den Anforderungen in einem Prüfungsteil der Ersten Staatsprüfung entsprächen. Diesen Schriftsatz einschließlich der Anlagen hat die Beklagte mit Schreiben vom 20. Februar 2006 dem Prüfungsamt übersandt und es um Stellungnahme gebeten, ob die Anerkennung des Diploms der Klägerin als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen in den Fächern Geographie und Physik empfohlen werden könne. Daraufhin hat das Prüfungsamt der Beklagten mit Schreiben vom 13. April 2007 mitgeteilt, eine Anerkennung der an der Universität C abgelegten Diplomprüfung in Geologie als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen im Unterrichtsfach Geographie sei nicht möglich, und hat zur Begründung Bezug genommen auf ein Gutachten der Diplom-Geographin L1 vom Geographischen Institut der S-Universität C vom 5. April 2007.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Umstand, dass weder die Klägerin persönlich noch ihre Prozessbevollmächtigten im Termin zur mündlichen Verhandlung erschienen sind, hindert die Kammer nicht, aufgrund der mündlichen Verhandlung über die vorliegende Klage zu entscheiden. Denn die Klägerin ist gemäß § 102 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) mit der ihren Prozessbevollmächtigten ordnungsgemäß zugestellten Ladung darauf hingewiesen worden, dass beim Ausbleiben eines Beteiligten auch ohne ihn verhandelt und entschieden werden kann. Außerdem hat einer der Prozessbevollmächtigten der Klägerin unmittelbar vor Beginn des Termins dem Gericht fernmündlich mitgeteilt, dass er infolge eines Verkehrsstaus zur mündlichen Verhandlung voraussichtlich nicht erscheinen werde, das Gericht aber gleichwohl über die Klage entscheiden solle.
Die Klage hat keinen Erfolg.
I. Der Hauptantrag ist zulässig, aber unbegründet.
1. Der Hauptantrag ist als Verpflichtungsantrag gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist das nach § 68 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 VwGO grundsätzlich erforderliche Vorverfahren hier durchgeführt worden. Die Beklagte hat den mit Schreiben vom 4. Mai 2003 gestellten und mit Schreiben vom 11. Juni 2005 erneuerten Antrag der Klägerin auf Anerkennung ihrer Diplomprüfung in Geologie als Erste Staatsprüfung für das Lehramt für die Sekundarstufen I und II in den Fächern Erdkunde und Physik durch das formlose Schreiben vom 15. Juni 2005 zwar nicht ausdrücklich, aber konkludent durch den Hinweis darauf abgelehnt, dass dem Antrag ohne vorherige Überprüfung durch das Prüfungsamt nicht mehr stattgegeben werden könne. Denn sie hat den „Widerspruch" der Klägerin gegen dieses Schreiben nicht etwa mit der Begründung, dabei handele es sich nicht um einen Verwaltungsakt, als unzulässig zurückgewiesen, sondern hat den Widerspruch in der Sache beschieden und die im Schreiben vom 15. Juni 2005 geäußerte Auffassung, dass die Geologie-Diplomprüfung der Klägerin nach dem derzeitigen Sachstand - ohne Überprüfung der Studien- und Prüfungsleistungen durch das Prüfungsamt - nicht als Erste Staatsprüfung anerkannt werden könne, als zutreffend bestätigt. Insoweit stellt sich das Schreiben vom 15. Juni 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Juli 2005 als Verwaltungsakt dar, durch den die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Anerkennung ihrer Diplomprüfung in Geologie als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt abgelehnt hat.
2. Der Hauptantrag ist aber unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte die von ihr im Jahr 1993 an der S-Universität C abgelegte Diplomprüfung im Studiengang Geologie als Erste Staatsprüfung für das Lehramt für die Sekundarstufe II und für die Sekundarstufe I in den Fächern Erdkunde/Geographie und Physik anerkennt. Die Ablehnung einer solchen Anerkennung durch den „Bescheid" der Beklagten vom 15. Juni 2005 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 11. Juli 2005 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Der mit dem Hauptantrag geltend gemachte Anspruch ergibt sich nicht aus § 20 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die Ausbildung für Lehrämter an öffentlichen Schulen (Lehrerausbildungsgesetz - LABG) vom 2. Juli 2002 (GV NRW S. 325), zuletzt geändert durch Art. 2 des 2. Schulrechtsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 (GV NRW S. 278), im Folgenden: LABG 2002. Nach dieser Vorschrift kann das Ministerium eine andere für ein Lehramt geeignete Prüfung als Erste Staatsprüfung oder als Teil einer Ersten Staatsprüfung anerkennen. Die Anerkennung kann nur als Erste Staatsprüfung für eines oder möglicherweise auch mehrere der in § 5 Abs. 1 LABG 2002 vorgesehenen - schulformbezogenen - Lehrämter erfolgen (vgl. auch § 20 Abs. 5 LABG 2002), also als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen und den entsprechenden Jahrgangsstufen der Gesamtschulen (Nr. 1), oder als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen (Nr. 2), oder als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Berufskollegs (Nr. 3), oder als Erste Staatsprüfung für das Lehramt für Sonderpädagogik (Nr. 4). Die von der Klägerin begehrte Anerkennung als Erste Staatsprüfung für ein schulstufenbezogenes Lehramt, nämlich für das Lehramt für die Sekundarstufe II und für die Sekundarstufe I, kommt auf der Grundlage des § 20 LABG 2002 nicht in Betracht. Denn die schulstufenbezogenen Lehrämter sind durch das LABG 2002 mit Wirkung vom 1. Oktober 2003 durch schulformbezogene Lehrämter ersetzt worden.
Nach § 4 des Gesetzes über die Ausbildung für Lehrämter an öffentlichen Schulen (Lehrerausbildungsgesetz - LABG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. September 1998 (GV NRW S. 564), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Dezember 2001 (GV NRW S. 882), im Folgenden: LABG 1998, gab es folgende Lehrämter: 1. Lehramt für die Primarstufe, 2. Lehramt für die Sekundarstufe I, 3. Lehramt für die Sekundarstufe II, 4. Lehramt für Sonderpädagogik. Zum 1. Oktober 2003 ist diese Vorschrift außer Kraft getreten und an ihrer Stelle die bereits zitierte Vorschrift des § 5 LABG 2002 in Kraft getreten (§ 30 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Halbsatz 2 LABG 2002). Das bedeutet, dass es seit dem 1. Oktober 2003 keine schulstufenbezogene Lehrämter mehr gibt, sondern nur noch schulformbezogene. Der auf die Anerkennung ihrer Diplomprüfung als Erste Staatsprüfung für ein schulstufenbezogenes Lehramt gerichtete Hauptantrag der Klägerin könnte nur dann Erfolg haben, wenn bei der Entscheidung über diesen Antrag die Bestimmungen des LABG 1998 Anwendung finden müssten. Das ist jedoch nicht der Fall.
Da die Klägerin einen Verpflichtungsanspruch geltend macht, ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgebend. Entscheidend ist also, ob nach der zu diesem Zeitpunkt geltenden Rechtslage ein Anspruch der Klägerin auf Erlass des beantragten Verwaltungsaktes bzw. auf entsprechende Bescheidung besteht oder nicht. Gibt es nach der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung bestehenden Rechtslage keine schulstufenbezogenen Lehrämter mehr, so kann das Gericht die Bezirksregierung grundsätzlich nicht dazu verpflichten, eine Prüfung als Erste Staatsprüfung für ein schulstufenbezogenes Lehramt oder als Befähigung zu einem solchen Lehramt anzuerkennen.
Vgl. Urteile der Kammer vom 24. März 2006 - 15 K 7753/04 -, juris, Rn. 59 ff. (Ablehnung des Antrages auf Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen [OVG NRW] vom 27. September 2006 - 19 A 2066/06 -), und vom 3. Juli 2006 - 15 K 6347/04 - (Ablehnung des Antrages auf Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil durch Beschluss des OVG NRW vom 27. Dezember 2006 - 19 A 3182/06 -).
Dafür, dass aufgrund materiellen Rechts oder aus verfassungsrechtlichen Gründen die Änderung der Rechtslage, nämlich die nunmehrige Einteilung der Lehrämter nach Schulformen (statt bislang Schulstufen), im Falle der Klägerin ausnahmsweise keine Bedeutung erlangt, weil beispielsweise für das Entstehen eines ihr zustehenden Anspruchs an einen bestimmten früheren Zeitpunkt anzuknüpfen ist und ein etwaiger bereits entstandener Anspruch von einer späteren Veränderung der Sach- und Rechtslage unberührt bleiben soll, sind keinerlei Anhaltspunkte erkennbar oder seitens der Klägerin dargetan. Allein der Umstand, dass die Klägerin den Antrag auf Anerkennung ihrer Diplomprüfung als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt bereits im Mai 2003 und damit noch unter der Geltung des § 4 LABG 1998 gestellt hat, begründet keinen Anspruch darauf, dass auch nach dem Außer-Kraft-Treten dieser Vorschrift die Anerkennung als Erste Staatsprüfung für ein schulstufenbezogenes Lehramt ausgesprochen wird, sofern es sich um eine „für ein Lehramt geeignete Prüfung" im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 1 LABG 2002 handelt. Ein derartiger Anspruch ergibt sich insbesondere nicht aus den Übergangsregelungen der §§ 28, 30 LABG 2002, weil deren Voraussetzungen im Falle der Klägerin nicht vorliegen. § 28 LABG 2002 enthält Regelungen in Bezug auf bereits erworbene Befähigungen zu einem schulform- oder schulstufenbezogenen Lehramt; die Klägerin hat aber noch keine Lehramtsbefähigung erworben. § 30 Abs. 2 Satz 1 LABG 2002 betrifft Studierende und Lehramtsanwärter, die sich zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der einzelnen Vorschriften dieses Gesetzes - hier bezogen auf § 5 LABG 2002: zum 1. Oktober 2003 - in der Ausbildung befinden; die Klägerin befand sich am 1. Oktober 2003 aber nicht in der Lehramtsausbildung, weder im Studium noch im Vorbereitungsdienst (vgl. § 1 Abs. 2 LABG 2002), sondern war auf der Grundlage eines befristeten Arbeitsvertrages als Lehrerin beschäftigt, ohne ein Lehramtsstudium und den Vorbereitungsdienst absolviert zu haben.
Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beklagte sei aus Gründen des Vertrauensschutzes - unabhängig von den Übergangsregelungen der §§ 28, 30 LABG 2002 - verpflichtet, über ihren Anerkennungsantrag auf der Grundlage des § 4 LABG 1998 zu entscheiden. Das Risiko, dass sich in der Zeit zwischen Antragstellung und Entscheidung die Rechtslage ändert, trägt grundsätzlich der Antragsteller. Vorliegend kommt hinzu, dass das LABG 2002 - auch die hier maßgebliche Vorschrift des § 5 - im Juli 2002 verkündet worden ist, so dass die Klägerin bei Stellung ihres Antrags im Mai 2003 Kenntnis davon haben konnte, dass zum 1. Oktober 2003 die Umstellung von schulstufen- zu schulformbezogenen Lehrämtern in Kraft treten würde.
Auch der Runderlass des Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder vom 6. Dezember 2002 „Erste Staatsprüfungen für ein Lehramt an Schulen; Anerkennung von Hochschul- und Fachhochschulabschlussprüfungen" (ABl. NRW S. 491) in der bei Antragstellung durch die Klägerin im Mai 2003 geltenden Fassung des Runderlasses vom 5. März 2003 (ABl. NRW S. 79) war nicht geeignet, ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin darauf zu begründen, dass ihre Diplomprüfung als Erste Staatsprüfung für ein schulstufenbezogenes Lehramt anerkannt werden würde. Ziffer 3.1 des Erlasses in der seinerzeit geltenden Fassung sah vor, dass aus den in Anlage 1 aufgeführten Diplomprüfungen Anerkennungen als Erste Staatsprüfungen in den angegebenen Unterrichtsfächern der Lehrämter ohne Überprüfung ausgesprochen werden konnten. Nach Anlage 1 konnte aus einer Diplomprüfung einer Universität in Geowissenschaften eine Anerkennung als Erste Staatsprüfung in den Unterrichtsfächern Erdkunde oder Chemie (1. Unterrichtsfach) und Physik (2. Unterrichtsfach) ohne Überprüfung durch das Prüfungsamt ausgesprochen werden. Ein etwaiges Vertrauen der Klägerin darauf, dass ihre Diplomprüfung in Geologie auf der Grundlage dieser Regelungen ohne Überprüfung, ob es sich um eine „für ein Lehramt geeignete Prüfung" im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 1 LABG 2002 handelt, als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt anerkannt werden würde, war schon deshalb nicht schutzwürdig, weil der generelle Verzicht auf eine solche Überprüfung mit den gesetzlichen Vorgaben nicht in Einklang steht und der Erlass daher insoweit unbeachtlich ist.
Vgl. Beschluss der Kammer vom 14. Dezember 2005 - 15 L 2207/05 - sowie OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2006 - 19 B 7/06 -, juris.
II. Der erste Hilfsantrag ist zulässig; das erforderliche Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren ist auch insoweit durchgeführt worden. Der mit Schreiben vom 4. Mai 2003 gestellte und mit Schreiben vom 11. Juni 2005 erneuerte Antrag der Klägerin ist vor dem Hintergrund der am 1. Oktober 2003 in Kraft getretenen Bestimmung des § 5 LABG 2002 dahin auszulegen, dass die Klägerin - zumindest hilfsweise - die Anerkennung ihrer Diplomprüfung in Geologie als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen begehrt. Auch diesen Antrag hat die Beklagte durch ihren „Bescheid" vom 15. Juni 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Juli 2005, in dem ausdrücklich vom Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen die Rede ist, abgelehnt.
Der erste Hilfsantrag ist jedoch unbegründet. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 15. Juni 2005 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 11. Juli 2005 ist im Ergebnis rechtmäßig; es lässt sich derzeit nicht feststellen, dass der Klägerin der geltend gemachte Anspruch auf Anerkennung ihrer Diplomprüfung in Geologie als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen in den Fächern Erdkunde und Physik zusteht (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Ein solcher Anspruch ergibt sich nicht aus § 20 Abs. 2 Satz 1 LABG 2002, der einzigen in Betracht kommenden Anspruchsgrundlage. Danach kann das Ministerium eine andere für ein Lehramt geeignete Prüfung als Erste Staatsprüfung oder als Teil einer Ersten Staatsprüfung anerkennen (vgl. auch § 50 Abs. 1 der Ordnung der Ersten Staatsprüfungen für Lehrämter an Schulen [Lehramtsprüfungsordnung - LPO] vom 27. März 2003 [GV NRW S. 182], zuletzt geändert durch Art. 5 des 2. Schulrechtsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 [GV NRW S. 278], im Folgenden: LPO 2003).
Die Kammer kann nicht feststellen, dass die materielle Voraussetzung - „für ein Lehramt geeignete Prüfung" - vorliegt. Dieses Tatbestandsmerkmal ist gerichtlich voll überprüfbar und erfordert ein wesentliches Maß an Übereinstimmung mit einer nordrhein-westfälischem Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt. Die Anforderungen an die Hochschulabschlussprüfung, deren Anerkennung begehrt wird, und die Anforderungen an die Erste Staatsprüfung für das angestrebte Lehramt nach nordrhein-westfälischem Recht müssen sich inhaltlich im Wesentlichen entsprechen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2006 - 19 B 7/06 -, juris, sowie Beschluss der erkennenden Kammer vom 24. Januar 2003 - 15 L 144/03 -, juris (beide zu § 20 Abs. 2 Satz 1 LABG 2002); vgl. ferner OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2007 - 19 A 2143/06 - (zu § 20 Abs. 4 Satz 1 LABG 2002), sowie Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 1731/98 - und Beschluss vom 3. Dezember 2002 - 19 E 777/02 -, juris (beide zum Tatbestandsmerkmal „entsprechendes Lehramt" in § 19 Abs. 1 und 4 LABG 1998), jeweils unter Hinweis auf seine Urteile vom 19. Januar 1996 - 19 A 3537/92 - und 22. November 1996 - 19 A 6861/95 -.
Die Anforderungen an die Erste Staatsprüfung für ein Lehramt und an das vorausgehende Studium haben sich mit der Reform der Lehrerausbildung in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2002/2003 erheblich gewandelt. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 LABG 1998 umfasste das Studium am Ausbildungsziel orientierte erziehungswissenschaftliche und fachwissenschaftliche Studien und nach § 16 Abs. 1 LABG 1998 waren in der Ersten Staatsprüfung die erziehungswissenschaftlichen und fachwissenschaftlichen Kenntnisse und Fähigkeiten nachzuweisen, deren der Bewerber bedurfte, um als Lehrer den Unterricht gemäß den dafür festgelegten Lernzielen im Rahmen der Lehramtsbefähigung in den Fächern der Schule, auf die das Studium bezogen war, ordnungsgemäß zu erteilen. Demgegenüber orientiert sich das Lehramtsstudium in NRW seit dem Jahr 2002/2003 „an der Entwicklung der grundlegenden beruflichen Kompetenzen für Unterricht und Erziehung, Beurteilung und Diagnostik sowie Evaluation und Qualitätssicherung" (so § 2 Abs. 6 Satz 1 LABG 2002 und § 1 Abs. 4 Satz 1 LPO 2003) und sind diese Kompetenzen auch in der Ersten Staatsprüfung nachzuweisen (vgl. § 17 Abs. 1 Satz 1 LABG 2002). Wie die Beklagte in ihrem Schriftsatz vom 25. September 2007 vorträgt, hat der Gesetzgeber sich in § 2 Abs. 6 LABG 2002 von einer „Stofforientierung" (Ausrichtung an Fachinhalten) abgewandt und die „Kompetenzorientierung" (Stärkung der berufsbezogenen Kompetenzen) in den Mittelpunkt gerückt. Diese Neuausrichtung der Lehrerausbildung kommt in den vom Ministerium für Schule, Jugend und Kinder des Landes NRW auf der Grundlage des § 6 Abs. 5 Satz 2 LPO 2003 erlassenen Rahmenvorgaben „Entwicklung von Kerncurricula" vom 28. Mai 2004 besonders deutlich zum Ausdruck. Dort heißt es: „Die Lehrerausbildung soll berufsbezogener und praxisorientierter werden. Im Zentrum der Reform steht dabei der Paradigmenwechsel von inhaltlichen Vorgaben zu professionsbezogenen Kompetenzen. (...) Die Auswahl und Anordnung von Inhalten orientiert sich am systematischen Aufbau von disziplin- und professionsorientiertem Wissen und Können." Die Kompetenzorientierung erstreckt sich auf alle drei Bereiche, die das Lehramtsstudium nach § 2 Abs. 4 Satz 1 LABG 2002 und § 1 Abs. 2 LPO 2003 umfasst, nämlich auf Fachwissenschaft, Fachdidaktik und Erziehungswissenschaft (vgl. Ziffer 3. der Rahmenvorgaben).
Damit stellt sich die Frage, ob ein Studium, das kein nach dem LABG 2002 und der LPO 2003 in Nordrhein-Westfalen absolviertes Lehramtsstudium ist, die auch im hier vorwiegend interessierenden Bereich der Fachwissenschaft erforderlichen professionsbezogenen Kompetenzen vermittelt und eine außerhalb des Landes NRW aufgrund eines „stofforientierten" Studiums abgelegte Lehramtsprüfung oder eine sonstige - stets „stofforientierte" - Hochschulabschlussprüfung insoweit überhaupt ein wesentliches Maß an Übereinstimmung mit einer nordrhein- westfälischen Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt aufweisen kann. Allerdings hat der Gesetzgeber trotz des Paradigmenwechsels die in § 19 Abs. 2 LABG 1998 geschaffene Möglichkeit der Anerkennung sonstiger Hochschulprüfungen als Lehramtsprüfung in § 20 Abs. 2 und 5 LABG 2002 aufrechterhalten. Die Kammer geht deshalb davon aus, dass auch die Anerkennung solcher Prüfungen, in denen fachliche Kenntnisse, aber keine auf den Lehrerberuf bezogenen Kompetenzen nachgewiesen werden, nicht von vornherein ausgeschlossen sein soll.
Auch wenn eine Anerkennung der Diplomprüfung der Klägerin als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt danach wohl nicht schon allein wegen des fehlenden Nachweises lehramtsspezifischer Professionskompetenzen aus Rechtsgründen ausscheidet, so kann doch nicht festgestellt werden, dass die Anforderungen an die Geologie-Diplomprüfung mit den Anforderungen an die Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen in den Fächern Erdkunde und Physik im Wesentlichen übereinstimmen. Maßgeblich ist dabei die Übereinstimmung der Anforderungen im fachwissenschaftlichen Bereich. Zwar umfasst das Lehramtsstudium nach nordrhein-westfälischem Recht - wie oben dargelegt - neben den fachwissenschaftlichen Studien auch fachdidaktische und erziehungswissenschaftliche Studien und sind in der Ersten Staatsprüfung Qualifikationen und Kompetenzen in diesen drei Bereichen nachzuweisen (vgl. § 17 Abs. 1 Satz 1 LABG 2002, § 13 Abs. 2 LPO 2003). Für die Anerkennung einer Hochschulabschlussprüfung als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt nach § 20 Abs. 1, 2 und 5 LABG 2002 genügt jedoch ein wesentliches Maß an Übereinstimmung der fachwissenschaftlichen Studien- und Prüfungsleistungen.
Dass das Fehlen eines erziehungswissenschaftlichen Studiums bzw. einer erziehungswissenschaftlichen Prüfung der Anerkennung nicht entgegensteht, folgt in Bezug auf (Fach-) Hochschulabschlussprüfungen im Sinne der Absätze 2 und 5 des § 20 LABG 2002 aus § 20 Abs. 2 Satz 2 LABG 2002, der im Anwendungsbereich des § 20 Abs. 5 LABG 2002 entsprechend gilt (Satz 3). Danach muss der Nachweis eines erziehungswissenschaftlichen Studiums im Rahmen der Zweiten Staatsprüfung erbracht werden, wenn in der anzuerkennenden Prüfung kein solches Studium nachgewiesen worden ist. Diese Regelung ist entsprechend anzuwenden, wenn in einer innerhalb oder außerhalb des Landes NRW abgelegten Lehramtsprüfung (§ 20 Abs. 1 LABG 2002) entweder überhaupt kein erziehungswissenschaftliches Studium nachgewiesen worden ist, was in der Praxis nicht vorkommen dürfte, oder wenn das nachgewiesene pädagogische Studium hinter den Anforderungen zurückbleibt, die in NRW an die erziehungswissenschaftlichen Studien als Bestandteil des Lehramtsstudiums gestellt werden. Wenn nach § 20 Abs. 2 Satz 2 LABG 2002 sogar der Nachweis eines vollständigen erziehungswissenschaftlichen Studiums im Rahmen der Zweiten Staatsprüfung erbracht werden kann, dann muss das erst recht für den Nachweis ergänzender pädagogischer Studien gelten. Davon geht auch § 50 Abs. 4 LPO 2003 aus, der die Regelung des § 20 Abs. 2 Satz 2 LABG 2002 auf alle Prüfungen erstreckt, die als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt anerkannt werden können, also auch auf Lehramtsprüfungen im Sinne des § 20 Abs. 1 LABG 2002.
Die Anerkennung einer Hochschulabschlussprüfung als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt setzt auch nicht den Nachweis fachdidaktischer Studien voraus, die den für das Lehramtsstudium erforderlichen fachdidaktischen Studien (vgl. § 3 LPO 2003) im Wesentlichen entsprechen. Auch wenn insoweit eine der Bestimmung des § 20 Abs. 2 Satz 2 LABG 2002 entsprechende Regelung fehlt, ergibt sich aus § 20 Abs. 2 und 5 LABG 2002 mittelbar, dass nicht vorhandene oder unzureichende fachdidaktische Studien durch die Ausbildung im Vorbereitungsdienst kompensiert werden können. Denn diese Vorschriften ermöglichen die Anerkennung von Hochschul- und Fachhochschulprüfungen, die keine Lehramtsprüfungen sind und sich daher - von Ausnahmen abgesehen - nicht auf fachdidaktische Kenntnisse und Fähigkeiten erstrecken, die für andere Berufe als den des Lehrers in der Regel nicht benötigt werden. Wäre der Nachweis fachdidaktischer Studien Voraussetzung für die Anerkennung einer Prüfung als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt, so liefen die Bestimmungen der Absätze 2 und 5 des § 20 LABG 2002 weitgehend leer. Außerdem lässt die Regelung des § 50 Abs. 4 LPO 2003 darauf schließen, dass eine Anerkennung auch dann möglich ist, wenn ein fachdidaktisches Studium völlig fehlt oder - zum Beispiel bei einer außerhalb des Landes NRW abgelegten Lehramtsprüfung - den Anforderungen des LABG 2002 und der LPO 2003 nicht genügt. Nach der genannten Norm ist nicht nur der Nachweis eines erziehungswissenschaftlichen Studiums, sondern auch - für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen und den entsprechenden Jahrgangsstufen der Gesamtschulen - der Nachweis eines didaktischen Grundlagenstudiums (§ 13 Abs. 1 Nr. 3 LABG 2002, §§ 32 ff. LPO 2003) spätestens im Rahmen der Zweiten Staatsprüfung zu erbringen, wenn in der anzuerkennenden Prüfung ein entsprechendes Studium nicht nachgewiesen wird. Kann aber sogar das für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen und den entsprechenden Jahrgangsstufen der Gesamtschulen elementare didaktische Grundlagenstudium in Deutsch oder Mathematik mit einem Studienvolumen von 20 Semesterwochenstunden (§ 32 Abs. 2 Satz 2 LPO 2003) im Vorbereitungsdienst nachgeholt werden, so gilt dies erst recht für das fachdidaktische Studium in den jeweiligen Unterrichtsfächern mit einem Studienvolumen von (nur) 8 Semesterwochenstunden je Fach (§§ 32 Abs. 2 Satz 3, 35 Abs. 3 Satz 3, 37 Abs. 6 Satz 4, 39 Abs. 5 Satz 3 LPO 2003).
Vgl. zur Möglichkeit, sich fehlende fachdidaktische Kenntnisse und Fertigkeiten im Vorbereitungsdienst anzueignen, auch OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2007 - 19 A 2143/06 -.
Die Anerkennung der von der Klägerin an der S-Universität C abgelegten Diplomprüfung als Erste Staatsprüfung für das Lehramt in den Fächern Erdkunde und Physik setzt demnach voraus, dass die Diplomprüfung in Geologie den Anforderungen an die nordrhein-westfälische Lehramtsprüfung in den genannten Fächern in fachwissenschaftlicher Hinsicht im Wesentlichen entspricht. Diese Überprüfung, ob ein wesentliches Maß an Übereinstimmung vorliegt, ist nicht deshalb entbehrlich, weil Ziffer 3.1 in Verbindung mit Anlage 1 des bereits erwähnten Anerkennungserlasses vom 6. Dezember 2002 vorsah, dass aus einer Diplomprüfung einer Universität in Geowissenschaften eine Anerkennung als Erste Staatsprüfung in den Unterrichtsfächern Erdkunde (1. Unterrichtsfach) und Physik (2. Unterrichtsfach) ohne Überprüfung durch das Prüfungsamt ausgesprochen werden konnte. Der Änderungserlass vom 19. August 2003 (ABl. NRW S. 303) bestimmte sogar, dass aus einer solchen Diplomprüfung eine Anerkennung als Erste Staatsprüfung in den Unterrichtsfächern Chemie oder Geographie (1. Unterrichtsfach) und Biologie oder Physik (2. Unterrichtsfach) ohne Überprüfung durch das Prüfungsamt - zwingend - auszusprechen war. Allerdings ist im Rahmen einer erneuten Änderung des Anerkennungserlasses durch Runderlass vom 1. Februar 2005 (ABl. NRW S. 69) die Diplomprüfung in Geowissenschaften aus dem Katalog der ohne Überprüfung durch das Prüfungsamt anerkennungsfähigen Prüfungen herausgenommen worden. Ob die Klägerin sich schon im Hinblick darauf, dass die Beklagte über ihren Anerkennungsantrag erst im Juni/Juli 2005 entschieden hat, nicht auf die für sie günstigeren Regelungen in den früheren Fassungen des Anerkennungserlasses berufen kann, mag dahingestellt bleiben. Denn der im Erlass für Prüfungen bestimmter Fachrichtungen vorgesehene generelle Verzicht auf eine Überprüfung steht mit den gesetzlichen Vorgaben - wie bereits dargelegt - nicht in Einklang und ist daher unbeachtlich.
Die somit für eine Anerkennung als Erste Staatsprüfung entscheidende Feststellung, ob die von der Klägerin abgelegte Diplomprüfung in Geologie mit einer Lehramtsprüfung für die Fächer Erdkunde und Physik in fachwissenschaftlicher Hinsicht im Wesentlichen übereinstimmt, kann derzeit nicht getroffen werden, weil es in Nordrhein-Westfalen an der gebotenen normativen Festlegung der fachwissenschaftlichen Inhalte der Ersten Staatsprüfung für Lehrämter in Bezug auf die verschiedenen Unterrichtsfächer - auch in Bezug auf die Unterrichtsfächer Erdkunde und Physik - durch die LPO 2003 fehlt (1). Dieses Regelungsdefizit kann nicht dadurch ausgeglichen werden, dass für eine Übergangszeit die derzeit vorhandenen Bestimmungen über Studien- und Prüfungsinhalte, vor allem die Studienordnungen der Hochschulen, als Vergleichsmaßstab im Rahmen des § 20 LABG 2002 angewandt werden (2). Das Fehlen von - zumindest vorübergehend anwendbaren - Regelungen der fachwissenschaftlichen Prüfungsinhalte führt zur Klageabweisung; eine Verpflichtung der Beklagten, über das Anerkennungsbegehren erneut zu entscheiden, kommt nicht in Betracht (3).
1. Hinsichtlich der inhaltlichen Anforderungen an die nordrhein-westfälische Erste Staatsprüfung für ein bestimmtes Lehramt ist grundsätzlich von dem allgemein festgelegten Inhalt auszugehen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 1996 - 19 A 6861/95 -, S. 14 des Urteilsabdrucks,
also von dem durch die Vorschriften des LABG und der LPO festgelegten Inhalt. Die §§ 2 Abs. 4 Satz 1 und 17 Abs. 1 Satz 1 LABG 2002 bestimmen insoweit lediglich, dass das Studium am Ausbildungsziel (vgl. dazu § 1 Abs. 1 LABG 2002) orientierte erziehungswissenschaftliche, fachwissenschaftliche und fachdidaktische Studien umfasst und auf der Grundlage dieser Studien in der Ersten Staatsprüfung Qualifikationen und Kompetenzen nachzuweisen sind, die insbesondere für den Lehrerberuf erforderlich sind. Ferner regelt das LABG 2002 die Anzahl der Unterrichtsfächer bzw. der beruflichen oder sonderpädagogischen Fachrichtungen, auf die sich das Studium für die verschiedenen Lehrämter erstrecken muss (§§ 13 Abs. 1 Nr. 2, 14 Nr. 2, 15 Abs. 1 Nr. 2, 16 Nr. 2 und 3). Welche fachwissenschaftlichen Inhalte des Studiums der verschiedenen Unterrichtsfächer Gegenstand der Ersten Staatsprüfung sind, hat der Gesetzgeber im LABG 2002 nicht selbst festgelegt. Stattdessen hat er das Ministerium (früher: Ministerium für Schule, Jugend und Kinder des Landes NRW; seit 2005: Ministerium für Schule und Weiterbildung des Landes NRW) in § 17 Abs. 4 Satz 1 LABG 2002 damit beauftragt, im Einvernehmen mit dem Innenministerium und dem Finanzministerium die Ordnung der Ersten Staatsprüfungen für Lehrämter an Schulen als Rechtsverordnung zu erlassen, in der die Voraussetzungen und die Durchführung der Prüfungen im Einzelnen geregelt werden. Nach § 17 Abs. 4 Satz 2 LABG 2002 trifft das Ministerium in dieser Rechtsverordnung insbesondere Regelungen über bestimmte enumerativ (Nr. 1-16) aufgeführte Gegenstände, unter anderem über Bezeichnung und Inhalte des Studiums der Unterrichtsfächer, der Lernbereiche, der beruflichen Fachrichtungen und der sonderpädagogischen Fachrichtungen (Nr. 1).
Beide Sätze des § 17 Abs. 4 LABG haben nach ihrem eindeutigen Wortlaut nicht nur einen ermächtigenden, sondern einen verpflichtenden Charakter. Denn es heißt nicht, dass das Ministerium eine Prüfungsordnung erlassen und darin bestimmte Regelungen treffen kann, sondern dass es sie erlässt und die beschriebenen Regelungen trifft. Nur dieses Normverständnis im Sinne einer Verpflichtung zur Regelung aller für die Erste Staatsprüfung wesentlichen Fragen durch eine Rechtsverordnung wird den Anforderungen an den grundrechtlichen Gesetzesvorbehalt gerecht.
Vorschriften, die - wie die Bestimmungen des LABG und der LPO - für die Aufnahme des (Lehrer-)Berufs eine bestimmte Vor- und Ausbildung sowie den Nachweis erworbener Fähigkeiten in Form einer Prüfung verlangen, greifen in die Freiheit der Berufswahl ein und müssen deshalb den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG genügen. Der Gegenstand einer solchen Prüfung, die Leistungsanforderungen in der Prüfung und die Maßstäbe, nach denen die erbrachten Leistungen zu bewerten sind, bedürfen einer gesetzlichen Grundlage.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Senatsbeschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 und 213/83 -, BVerfGE 84, S. 34 (45).
Der Gesetzgeber muss allerdings diese Angelegenheiten nicht in den Einzelheiten selbst abschließend regeln. Es genügt, wenn er durch förmliches Gesetz diejenigen Leitentscheidungen trifft, welche die Regelungsbefugnisse der zur konkreteren Rechtsetzung (durch Rechtsverordnung), aber auch zur Rechtsauslegung und zur Rechtsanwendung berufenen Verwaltung nach Tendenz und Programm umgrenzen und für den betroffenen Prüfling berechenbar machen. Dabei darf der Gesetzgeber abstrakte und generalklauselartige Formulierungen verwenden und die Auswahl des Prüfungsstoffes sowie die inhaltliche Ausgestaltung der Leistungsanforderungen im Einzelnen auf den Verordnungsgeber delegieren.
Vgl. Niehues, Prüfungsrecht, 4. Aufl. 2004, Rn. 47 f., mit weiteren Nachweisen.
Zwar ist die Festlegung des Prüfungsstoffs von großer praktischer Bedeutung und beeinflusst langfristig sowohl das Lernverhalten der Studenten wie auch die Lehrangebote der Universitäten. Es ist jedoch ein Gebot der Praktikabilität, die Aufstellung von Prüfungsstoffkatalogen dem Verordnungsgeber zu überlassen, der sich dabei an dem gesetzlich vorgeschriebenen Zweck der Prüfung orientieren muss.
So BVerfG, Senatsbeschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 und 174/84 -, BVerfGE 80, S. 1 (21 f.); vgl. auch Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 7. Oktober 1983 - 7 C 54.82 -, BVerwGE 68, S. 69 (73 f.), wonach der Gesetzgeber - unter anderem - Regelungen über den Prüfungsstoff nicht selbst treffen muss, sondern dem Verordnungsgeber überlassen darf.
Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund ist die Bestimmung des § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 („Regelungen über Inhalte des Studiums der Unterrichtsfächer") dahin auszulegen, dass die Lehramtsprüfungsordnung in Bezug auf die einzelnen Unterrichtsfächer zumindest in den wesentlichen Grundzügen die Bestandteile der jeweiligen Fachwissenschaft festlegen muss, die Gegenstand der Ersten Staatsprüfung in diesem Fach sind. Entgegen der Ansicht der Beklagten wird diese Auslegung nicht dadurch in Frage gestellt, dass in § 17 Abs. 4 Satz 2 LABG 2002 eine dem § 16 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 LABG 1998 entsprechende Regelung fehlt. Nach der zuletzt genannten Vorschrift musste die Lehramtsprüfungsordnung Bestimmungen über Teilgebiete treffen, deren Studium der Bewerber für die Zulassung zur Prüfung nachzuweisen hat, und konnte weitere Teilgebiete festlegen, aus denen der Studierende im Hinblick auf die Prüfung eine Auswahl zu treffen hat. Eine derart detaillierte Vorgabe enthält § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 in der Tat nicht; er schreibt aber vor, dass die Lehramtsprüfungsordnung nicht nur Regelungen über die Bezeichnung des Studiums der Unterrichtsfächer (vgl. § 16 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 LABG 1998), sondern auch über deren Inhalte trifft. Es kann daher keine Rede davon sein, dass der Verordnungsgeber von der Verpflichtung befreit worden sei, Regelungen über die fachwissenschaftlichen Studieninhalte zu treffen. Insoweit hat der Gesetzgeber den Regelungsauftrag in § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 im Vergleich zur früheren Rechtslage keineswegs abgeschwächt, sondern nur die in § 16 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 und 3 LABG 1998 enthaltenen Bestimmungen in knapper Form („Bezeichnung und Inhalte des Studiums der Unterrichtsfächer") zusammengefasst und darüber hinaus sogar - im Hinblick auf den Wegfall des § 16 Abs. 3 LABG 1998 - genauere Regelungen für den Inhalt des Studiums von der Gesetzesebene auf die Ebene der Rechtsverordnung verlagert.
Vgl. dazu Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtag NRW, Drucksache 13/2084, S. 25.
Entgegen der von der Beklagten vertretenen Rechtsauffassung wird die in § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 enthaltene Ermächtigung und Verpflichtung des Verordnungsgebers auch nicht durch die den Hochschulen im Hinblick auf die Kompetenzorientierung der Lehrerausbildung zugewiesene Rolle eingeschränkt oder gar zurückgenommen. Nach Satz 3 des § 2 Abs. 6 LABG 2002 werden die in Satz 1 beschriebenen „grundlegenden beruflichen Kompetenzen" in einem stufenweisen Aufbau erworben; dazu entwickeln die Hochschulen verbindliche Studieninhalte (Satz 4). Schon der Wortlaut dieser Regelung bietet keinen Anhaltspunkt für die Annahme, dadurch sollten die Hochschulen zur Festlegung der wesentlichen fachwissenschaftlichen Inhalte der Ersten Staatsprüfung ermächtigt und solle die diesbezügliche Kompetenz des Verordnungsgebers beschnitten werden. Denn die Hochschulen werden nicht zur Bestimmung von Prüfungsinhalten ermächtigt, sondern mit der Entwicklung von Studieninhalten beauftragt, die ein Ziel voraussetzt, zu dem die Entwicklung hinführen soll. Dieses Ziel ist - bezogen auf das fachwissenschaftliche Studium - der Erwerb bestimmter Kenntnisse und Fähigkeiten, die in der Ersten Staatsprüfung in den verschiedenen Fächern nachgewiesen werden müssen (vgl. § 13 Abs. 2 LPO 2003) und die gemäß § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 der Verordnungsgeber festlegt. Den Hochschulen bleibt es überlassen, in den Studienordnungen im Einzelnen zu regeln, wie das Studium organisiert und gestaltet wird, damit die Studierenden die für die Prüfung erforderlichen Kenntnisse und Kompetenzen erlangen (vgl. auch § 7 Abs. 3 LPO 2003). Die Regelungsverpflichtung des Verordnungsgebers wird durch den Entwicklungsauftrag der Hochschulen daher nicht eingeschränkt, sondern ergänzt. Auch die Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 6 LABG 2002 enthält keinen Hinweis darauf, dass durch die Aufgabe der Hochschulen, auf den Kompetenzerwerb abgestimmte Studieninhalte zu entwickeln, die Verpflichtung des Verordnungsgebers zur Festlegung der fachwissenschaftlichen Prüfungsinhalte beschränkt oder sogar beseitigt werden sollte.
Vgl. zur Entstehungsgeschichte der auf einen Änderungsantrag der Fraktionen von SPD und BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN zurückgehenden Absätze 5 bis 7 des § 2 LABG 2002: Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Schule und Weiterbildung, Landtag NRW, Drucksache 13/2741.
Vielmehr stellt sich das Verhältnis zwischen § 2 Abs. 6 Satz 4 und § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 so dar, dass der Verordnungsgeber in der LPO die wesentlichen Prüfungsinhalte und damit mittelbar auch die wesentlichen Studieninhalte festlegen muss (zum Zusammenhang zwischen Studien- und Prüfungsinhalten siehe auch § 1 Abs. 6 LPO 2003) und die Hochschulen auf dieser Grundlage die am Ziel des Erwerbs von Professionskompetenz orientierten Studienordnungen entwickeln. Die Richtigkeit dieser Auslegung wird bestätigt durch die hochschulrechtlichen Vorschriften über die Verteilung der Kompetenzen zwischen dem Staat und den Hochschulen bei einer Staatsprüfung.
Aus den §§ 7-12, 17 Abs. 1 LABG 2002 ergibt sich, dass das Lehramtsstudium mit einer Staatsprüfung - und nicht mit einer Hochschulprüfung - abgeschlossen wird. Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 des Hochschulrahmengesetzes (HRG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Januar 1999 (BGBl. I S. 18), zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. April 2007 (BGBl. I S. 506), und § 63 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes NRW (Hochschulgesetz - HG) in der Fassung des Hochschulfreiheitsgesetzes vom 31. Oktober 2006 (GV NRW S. 474) wird das Studium in der Regel durch eine Hochschulprüfung, eine staatliche oder eine kirchliche Prüfung abgeschlossen. Hochschulprüfungen sind die Prüfungen, die unter der Verantwortung der Hochschule auf der Grundlage einer Hochschulprüfungsordnung (vgl. § 16 HRG, § 64 HG) durchgeführt werden.
Vgl. Waldeyer, in: Hailbronner/Geis (Hrsg.), Kommentar zum Hochschulrahmengesetz, Stand: Dezember 2005, § 15 Rn. 3; Weber, in: Leuze/Epping (Hrsg.), Hochschulgesetz NRW, Stand: Juni 2005, § 92 Rn. 4; Schnellenbach, in: Hartmer/Dettmer (Hrsg.), Hochschulrecht, Ein Handbuch für die Praxis, 2004, S. 396.
Staatliche Prüfungen sind Prüfungen, die unter der Verantwortung des Staates auf der Grundlage einer staatlichen Prüfungsordnung abgenommen werden.
Vgl. Waldeyer, a.a.O., § 15 Rn. 4; Weber, a.a.O., § 92 Rn. 8.
Die Hochschulen dürfen Prüfungsordnungen lediglich für solche Studiengänge erlassen, die mit einer Hochschulprüfung abgeschlossen werden (vgl. § 16 Satz 1 HRG, § 64 Abs. 1 HG). In Bezug auf Studiengänge, die - wie das Lehramtsstudium - mit einer staatlichen Prüfung abgeschlossen werden, beschränkt sich die Regelungsbefugnis der Hochschulen auf den Erlass ergänzender - d.h. nicht die Abschlussprüfung betreffender - (Studien-) Ordnungen (§ 60 Abs. 1 Satz 1 HG). Bei dem Erlass oder der Änderung staatlicher Prüfungsordnungen haben die Hochschulen lediglich begrenzte Mitwirkungsrechte (§ 64 Abs. 4 Satz 1 und 2 HG), die Entscheidung über den Inhalt der Prüfungsordnung trifft der Staat. Sogar Ordnungen der Hochschule über Zwischenprüfungen oder sonstige Prüfungen in Studiengängen, die mit einer Staatsprüfung abgeschlossen werden, bedürfen nach § 64 Abs. 4 Satz 3 HG der Zustimmung des für die Prüfungsordnung zuständigen Fachministeriums im Einvernehmen mit dem Ministerium. Diese Vorschriften zeigen deutlich, dass bei einer Staatsprüfung die Berechtigung und Verpflichtung, die in formeller und materieller Hinsicht wesentlichen Fragen (z.B. Prüfungsverfahren, Kanon der Prüfungsfächer, Art und Bewertung der Prüfungsleistungen) zu regeln, beim Staat (und nicht bei den Hochschulen) liegt. Eine Ermächtigung der Hochschulen, Gegenstände und Inhalte einer Staatsprüfung durch Studienordnungen festzulegen, wäre damit nicht zu vereinbaren.
Wird somit die Regelungsverpflichtung des Verordnungsgebers gemäß § 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 durch den Auftrag der Hochschulen zur Entwicklung von Studieninhalten (§ 2 Abs. 6 Satz 4 LABG 2002) nicht verdrängt, so ist das Ministerium dieser Verpflichtung zwar hinsichtlich der Bezeichnung der Unterrichtsfächer, Lernbereiche und Fachrichtungen nachgekommen (vgl. §§ 33 Abs. 3, 35 Abs. 1, 37 Abs. 2 und 3, 39 Abs. 2 und 4 LPO 2003). Es fehlt in der LPO 2003 aber an der gesetzlich vorgeschriebenen Regelung der Prüfungsinhalte im Sinne einer Festlegung derjenigen Bestandteile der jeweiligen Fachwissenschaft, die in den einzelnen Unterrichtsfächern Gegenstand der Ersten Staatsprüfung sind. Die Vorschrift des § 2 LPO 2003 genügt den gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht, weil sich die fachwissenschaftlichen Studien danach „insbesondere auf grundlegende Gegenstände unter Berücksichtigung der schulischen Anforderungen, Theorien und Forschungsperspektiven der jeweiligen Fachwissenschaft" beziehen (§ 2 Nr. 1 LPO 2003), ohne dass in Bezug auf die einzelnen Unterrichtsfächer die grundlegenden Gegenstände der jeweiligen Fachwissenschaft benannt werden. Die Kerncurricula, die die Hochschulen nach § 1 Abs. 4 Satz 3 LPO 2003 zum Erwerb der Kompetenzen entwickeln (sollen), aber bis heute nicht entwickelt haben, und die Studienordnungen, durch die auf der Grundlage dieser Kerncurricula ein vergleichbarer Wissens- und Kenntnisstand sicherzustellen ist (§ 6 Abs. 5 LPO 2003), dürfen zur Ermittlung der fachwissenschaftlichen Prüfungsinhalte nicht herangezogen werden, auch wenn sich die Inhalte der Ersten Staatsprüfung in Ermangelung entsprechender Vorgaben in der LPO 2003 derzeit tatsächlich nach den Studienordnungen bestimmen dürften. Denn die Hochschulen sind - wie oben dargelegt - zur Festlegung der Prüfungsinhalte nicht befugt.
Die grundlegenden Gegenstände der jeweiligen Fachwissenschaft, auf die sich die Erste Staatsprüfung in dem entsprechenden Unterrichtsfach erstreckt, dürfen schließlich auch nicht den „besonderen Vorschriften" entnommen werden, die das Ministerium nach § 42 LPO 2003 für (Erziehungswissenschaft und) die einzelnen Fächer erlassen kann. Abgesehen davon, dass das Ministerium solche Vorschriften bisher nur für wenige Fächer (unter anderem Musik, Kunst, Philosophie/Praktische Philosophie) erlassen hat, handelt es sich dabei lediglich um Verwaltungsvorschriften (Erlasse). Das Ministerium ist aber nach § 17 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 LABG 2002 entsprechend dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes verpflichtet, die prüfungsrelevanten Inhalte des Studiums der Unterrichtsfächer in der als Rechtsverordnung zu erlassenden Lehramtsprüfungsordnung zu regeln. Aus diesem Grund kann § 42 LPO 2003 nur als Ermächtigung zum Erlass ergänzender fächerspezifischer Vorschriften verstanden werden, die ähnlich wie die Studienordnungen der Hochschulen die auf die Studieninhalte bezogenen Vorgaben der LPO aufgreifen und weiter entfalten. Wenn und soweit der Verordnungsgeber seiner Regelungsverpflichtung nicht nachkommt, können Verwaltungsvorschriften nach § 42 LPO 2003 die gesetzlich gebotene Festlegung der fächerspezifischen Prüfungsinhalte durch eine Rechtsverordnung nicht ersetzen.
2. Sind die fachwissenschaftlichen Inhalte der Ersten Staatsprüfung nach alledem zurzeit nicht in der verfassungsrechtlich und durch § 17 Abs. 4 LABG 2002 gebotenen Weise normativ festgeschrieben, so fehlt es im Rahmen des § 20 LABG 2002 in fachwissenschaftlicher Hinsicht an einem Vergleichsmaßstab, an dem die (Fach-)Hochschulprüfung, deren Anerkennung begehrt wird, hier die von der Klägerin an der S-Universität C abgelegte Diplomprüfung, gemessen werden kann. Einen solchen Vergleichsmaßstab kann das Gericht auch nicht dadurch gewinnen, dass es für eine Übergangszeit zur Beantwortung der Frage, ob die in Rede stehende Hochschulprüfung mit der Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt in fachwissenschaftlicher Hinsicht im Wesentlichen übereinstimmt, die derzeit vorhandenen Regelungen über Studieninhalte und damit mittelbar auch über Prüfungsinhalte, namentlich die Studienordnungen, heranzieht. Die in der Rechtsprechung für ähnliche Fallkonstellationen entwickelten Voraussetzungen für eine übergangsweise Anwendung einer dem Gesetzesvorbehalt nicht genügenden Vorschrift liegen hier nicht vor.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind untergesetzliche Normen, die auf einer dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip nicht genügenden und damit verfassungsrechtlich unzulänglichen Ermächtigungsgrundlage beruhen oder für die gesetzliche Regelungen überhaupt fehlen, nicht schon deshalb als ohne weiteres nichtig und damit unanwendbar anzusehen. Es ist vielmehr zur Vermeidung eines rechtlosen Zustandes von deren übergangsweiser Fortgeltung auszugehen, insbesondere dann, wenn es gilt, Rechtsunsicherheit oder die Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen zu vermeiden, weil der sonst eintretende Zustand der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als der bisherige.
Vgl. BVerfG, Senatsbeschluss vom 13. Dezember 1988 - 2 BvL 1/84 -, BVerfGE 79, S. 245 (250 f.), sowie auch BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2007 - 6 C 15.06 -, NJW 2007, S. 1478 (1482), jeweils mit weiteren Nachweisen.
Für den Fall einer als Verwaltungsvorschrift erlassenen Laufbahnprüfungsordnung, die im Hinblick auf den Gesetzesvorbehalt und die Wesentlichkeitstheorie als Gesetz oder zumindest als Rechtsverordnung hätte ergehen müssen, hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass aus Gründen der Rechtssicherheit und der Funktionsfähigkeit des Prüfungswesens im Bereich der Laufbahnprüfungen und der Chancengleichheit der Prüfungsteilnehmer für eine Übergangszeit weiterhin von der auf der Verwaltungsvorschrift beruhenden Praxis auszugehen ist, soweit dies mit höherrangigem Recht vereinbar ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 1995 - 2 C 16.94 -, BVerwGE 98, S. 324 (327 f.) m.w.N.; Niehues, a.a.O., Rn. 69.
Hier erscheint bereits fraglich, ob es zur Vermeidung der Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen zwingend erforderlich ist, die derzeit vorhandenen, aber rechtsstaatlichen Anforderungen nicht genügenden Regelungen über Studien- und Prüfungsinhalte weiter anzuwenden. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass es im vorliegenden Verfahren nicht um die Ablegung einer originären Ersten Staatsprüfung für ein Lehramt und damit nicht um die Funktionsfähigkeit des Prüfungswesens im Bereich der Lehramtsprüfungen, sondern um die Anerkennung einer sonstigen Hochschulabschlussprüfung als Erste Staatsprüfung für ein Lehramt geht. Zwar hat die Beklagte unter Hinweis auf den - in anderen, die gleiche rechtliche Problematik betreffenden Verfahren - am 4. Juni 2007 durchgeführten Erörterungstermin vorgetragen, das Land NRW habe ein erhebliches Interesse an der Möglichkeit von Anerkennungen nach § 20 LABG 2002, weil auf diese Weise in bestimmten Bereichen ein nennenswerter Anteil der Lehrerversorgung gedeckt werde. Sie hat aber zugleich eingeräumt, dass Anerkennungen in großen Bereichen keine Rolle spielten und nur in einigen Schulformen für bestimmte Fächer ein hoher Prozentsatz der Lehrer über Anerkennungsverfahren gewonnen werde. Es ist nicht erkennbar, dass die Funktionsfähigkeit des Schulwesens gefährdet wäre, wenn vorübergehend keine Anerkennungen nach § 20 LABG 2002 erfolgen können, zumal das Ministerium es in der Hand hat, das aufgezeigte Regelungsdefizit der LPO 2003 kurzfristig zu beheben. Für die übergangsweise Anwendung der vorhandenen Regelungen könnte allerdings sprechen, dass die Untätigkeit des Verordnungsgebers nicht zu Lasten der Antragsteller gehen darf, die nach § 20 LABG 2002 jedenfalls einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung und möglicherweise sogar einen grundrechtlichen Anspruch auf Anerkennung einer der Lehramtsprüfung gleichwertigen Prüfung haben.
Vgl. zu der Frage, ob aus Art. 12 Abs. 1 GG ein Anspruch auf Anerkennung der Gleichwertigkeit einer Prüfung abgeleitet werden kann, einerseits BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1982 - 7 C 12.81 -, NVwZ 1983, S. 470 (verneinend), andererseits Niehues, a.a.O., Rn. 18 (bejahend).
Die vorhandenen Vorschriften, die Regelungen über die fachwissenschaftlichen Studieninhalte treffen und an denen sich die Bezirksregierungen bei der Prüfung von Anerkennungsbegehren orientieren, können jedenfalls aus rechtlichen Gründen auch nicht übergangsweise als Vergleichsmaßstab herangezogen werden. Wie der erkennenden Kammer aus den bei ihr anhängigen Klageverfahren betreffend Entscheidungen gemäß § 20 LABG 2002 bekannt ist und wie die Vertreter der Bezirksregierungen sowie der Leiter des Landesprüfungsamtes in dem bereits erwähnten Erörterungstermin vom 4. Juni 2007 ausgeführt haben, orientieren sich die Bezirksregierungen und das von diesen in der Regel um eine Stellungnahme gebetene Landesprüfungsamt bei ihren Anerkennungsentscheidungen nicht in erheblichem Umfang an den nach § 42 LPO 2003 - ohnehin nur für wenige Fächer - erlassenen fächerspezifischen Verwaltungsvorschriften, sondern an den Studienordnungen der Hochschulen, und zwar entweder an der Studienordnung einer einzelnen Hochschule oder an den Studienordnungen aller Hochschulen, die den fraglichen Studiengang anbieten. Auch die Beklagte trägt in ihrem Schriftsatz vom 25. September 2007 vor, bei der materiellen Prüfung seien neben Vorgaben durch die Rechtsprechung und Vorgaben des Landes (insbesondere „Anerkennungserlass") die Studien- und Prüfungsordnungen aller Hochschulen, die in Nordrhein-Westfalen Lehrer für das jeweilige Fach ausbildeten, und zwar die übereinstimmenden Kernbereiche dieser Ordnungen, zu berücksichtigen.
Eine Tolerierung der an den Studienordnungen orientierten Verwaltungspraxis für eine Übergangszeit kommt nach der dargestellten höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht in Betracht. Zum einen besteht ein struktureller Unterschied zwischen den vom Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fällen, in denen die vorhandenen Regelungen wegen ihrer Rechtsqualität dem Vorbehalt des Gesetzes nicht genügten (Verwaltungsvorschriften statt Rechtsverordnungen), und der hier vorliegenden Konstellation, die sich dadurch auszeichnet, dass die vorhandenen Regelungen über Prüfungsinhalte (Studienordnungen) schon nicht von dem dafür zuständigen staatlichen Organ (Ministerium), sondern von Organen anderer Körperschaften (Hochschulen) erlassen worden sind. Nähme man diesen Zustand für einen begrenzten Zeitraum hin, um weiterhin Anerkennungsentscheidungen zu ermöglichen, so räumte man den Hochschulen und damit nach dem LABG unzuständigen Körperschaften die Befugnis ein, die Inhalte der Ersten Staatsprüfung in eigener Regelungskompetenz festzulegen, ohne dass der Staat darauf in rechtlich durchsetzbarer Weise Einfluss nehmen könnte. Der Hinweis der Beklagten, die Studienordnungen der Hochschulen würden vor ihrem In-Kraft-Treten dem Ministerium angezeigt und von diesem fachlich geprüft, überzeugt nicht, da eine Zustimmungspflicht des Ministeriums im Gesetz nicht vorgesehen ist. Auch die bloße Anhörung des Prüfungsamtes vor Beschlussfassung über eine Studienordnung (§ 30 Abs. 4 Nr. 1 LPO 2003) bietet keine Möglichkeit, den Erlass einer aus staatlicher Sicht unzureichenden Studienordnung mit rechtlichem Zwang zu verhindern.
Zum anderen und vor allem verstößt die Verwaltungspraxis, die im Rahmen des § 20 LABG 2002 als Vergleichsmaßstab dienenden Inhalte der Ersten Staatsprüfung den Studienordnungen zu entnehmen, gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Das folgt, soweit auf die Studienordnung einer einzelnen Hochschule abgestellt wird, schon daraus, dass es im Anerkennungsverfahren - womöglich anders als im originären Prüfungsverfahren - keinen sachgerechten Anknüpfungspunkt für die Auswahl einer bestimmten Hochschule gibt. Willkürlich ist es jedenfalls, die Studienordnung derjenigen Hochschule zum Vergleichsmaßstab zu erheben, die dem Wohnort des Antragstellers am nächsten gelegen ist, weil der Antragsteller dann durch die Wahl seines Wohnortes Einfluss darauf nehmen könnte, an welcher Studienordnung seine Hochschulprüfung gemessen wird.
Die Entwicklung eines Vergleichsmaßstabs im Wege einer Synopse aller Studienordnungen, d.h. durch Ermittlung des übereinstimmenden Kernbereichs aller für ein bestimmtes Fach existierenden Studienordnungen (Schnittmenge), stößt ebenfalls auf durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken. Denn die Frage, welche Bestandteile einer Fachwissenschaft in allen Studienordnungen als verbindlicher Studieninhalt vorgeschrieben werden, kann nicht durch ein mathematisches Verfahren, sondern letztlich nur durch eine wertende Betrachtung beantwortet werden. Das bedeutet aber, dass die Behörde oder der Sachverständige, der die Synopse erstellt, Einfluss auf die Bestimmung des Kernbestandes der fachwissenschaftlichen Inhalte hat und dass sich von Fall zu Fall unterschiedliche Kernbereiche ergeben können. Auch das Verfahren der Schnittmengenbildung birgt also die Gefahr einer Ungleichbehandlung derjenigen, die die Anerkennung einer Prüfung begehren, und ist daher mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Diese Gefahr bestünde nur dann nicht, wenn die übereinstimmenden Kernbereiche aller Studienordnungen für die verschiedenen Fächer durch abstrakt- generelle Regelungen (Rechtsnormen im weiteren Sinne) festgelegt wären. Derartige Regelungen existieren jedoch zurzeit nicht.
Insoweit kann auch nicht auf die als Anlagen zu § 55 der Lehramtsprüfungsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 1994 (GV NRW S. 754), zuletzt geändert durch Verordnung vom 14. September 2000 (GV NRW S. 647), im Folgenden: LPO 1994, erlassenen besonderen Vorschriften für die einzelnen Prüfungsfächer zurückgegriffen werden. Eine unmittelbare Anwendung dieser Anlagen scheidet aus, weil die LPO 1994 mit Inkrafttreten der LPO 2003 am 1. Oktober 2003 außer Kraft getreten ist (§ 54 Abs. 2 LPO 2003). Die in den Anlagen zu § 55 LPO 1994 enthaltenen Kataloge von Bereichen und Teilgebieten der einzelnen Unterrichtsfächer können auch nicht mittelbar - als Verkörperung der Fächertradition und des fachwissenschaftlichen Konsenses über die elementaren Studieninhalte - weiter angewendet werden. Abgesehen von dem Einwand der Beklagten, die Anlagen seien nicht mehr vereinbar mit dem Gesamtkonzept von LABG 2002 und LPO 2003, beschreiben diese Kataloge lediglich den jeweiligen fachwissenschaftlichen Kernbereich, auf den sich die Erste Staatsprüfung erstrecken kann; sie geben aber keine Auskunft über den konkreten fachwissenschaftlichen Zuschnitt der Prüfung. Denn nach den Ziffern 1.1, 2.1, 3.1, 4.1 und 5.1 der Anlage A zur LPO 1994 (Allgemeine Bestimmungen zu den Besonderen Vorschriften für die Fächer) war im Rahmen des Nachweises des ordnungsgemäßen Studiums im Hauptstudium das Studium einer begrenzten Anzahl von Teilgebieten aus dem jeweiligen Katalog nachzuweisen; nach den Ziffern 1.4, 2.4, 3.4, 4.4 und 5.4 der Anlage A erstreckte sich die Prüfung (nur) auf die nach Maßgabe der Studienordnung ausgewählten Teilgebiete. Insoweit hing es vom Studienangebot der jeweiligen Hochschule und der vom Prüfungskandidaten getroffenen Auswahl ab, welche Teilgebiete des Fachs Gegenstand der Ersten Staatsprüfung waren. Vor diesem Hintergrund verbietet sich die Annahme, dass sich die Erste Staatsprüfung auf alle in den Anlagen zu § 55 LPO 1994 aufgeführten Bereiche und Teilgebiete des jeweiligen Faches erstreckte. Da der Verordnungsgeber an den Vorschriften der Anlage A zur LPO 1994 nicht festgehalten, sondern den Hochschulen weitreichende Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet hat, sind auch die in den Anlagen zu § 55 LPO 1994 enthaltenen Fächerkataloge, die über die Ausgestaltung der Prüfung nichts aussagen, als Vergleichsmaßstab im Rahmen des § 20 LABG 2002 ungeeignet.
3. Das Fehlen der erforderlichen Regelungen über die fachspezifischen Prüfungsinhalte in der LPO 2003 und die Unzulässigkeit einer vorübergehenden Anknüpfung an die Studienordnungen führen zwingend zur Abweisung der auf die Verpflichtung der Beklagten zur Anerkennung einer Prüfung als Erste Staatsprüfung gerichteten Klage. Das Gericht kann die Beklagte nicht gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO dazu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden, weil die Voraussetzung dieser Norm - fehlende Spruchreife - nicht vorliegt. Spruchreife bedeutet, dass das Verwaltungsgericht zu einer abschließenden Entscheidung über den Erlass des Verwaltungsakts in der Lage ist.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 15. Aufl. 2007, § 113 Rn. 193.
Die Spruchreife fehlt und kann in der Regel vom Gericht auch nicht hergestellt werden, wenn der Verwaltung bezüglich der begehrten Entscheidung ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zusteht.
Vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., Rn. 195 m.w.N.
Ein derartiger Fall ist hier nicht gegeben. Zwar steht der Beklagten nach § 20 Abs. 2 Satz 1 LABG 2002 ein Ermessensspielraum zu („kann anerkennen"); für die Ausübung des Ermessens ist hier jedoch kein Raum, weil bereits der Tatbestand der Norm nicht erfüllt ist. Es kann nicht festgestellt werden, dass die Diplomprüfung der Klägerin eine „für ein Lehramt geeignete Prüfung" ist. Denn der Verordnungsgeber hat die fachwissenschaftlichen Inhalte der Lehramtsprüfung nicht festgelegt und damit keinen Vergleichsmaßstab geschaffen, an dem die Prüfung der Klägerin gemessen werden kann. Weder die Beklagte noch das Gericht ist in der Lage, diesen Mangel zu beheben. Kann das Vorliegen eines Tatbestandsmerkmals nicht festgestellt werden, so geht dies zu Lasten desjenigen, der die Beweislast trägt; das ist die Klägerin.
III. Der zweite Hilfsantrag ist jedenfalls unbegründet. Die Klägerin hat gegen die Beklagte schon deshalb keinen Anspruch auf Anerkennung ihrer Diplomprüfung als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen und den entsprechenden Jahrgangsstufen der Gesamtschulen, weil die Beklagte für eine solche Anerkennung nicht zuständig ist. Das Ministerium hat die Anerkennungsbefugnis - auf der Grundlage des § 20 Abs. 6 Nr. 2 LABG 2002 bzw. § 19 Abs. 5 Nr. 2 LABG 1998 - durch Rechtsverordnung auf die Bezirksregierungen übertragen, und zwar durch § 1 der Verordnung zur Übertragung der Befugnis zur Anerkennung von Lehramtsbefähigungen, Lehramtsprüfungen und Hochschulabschlussprüfungen auf die Bezirksregierungen vom 16. September 1999 (GV NRW S. 565), zuletzt geändert durch Art. 78 des Vierten Befristungsgesetzes vom 5. April 2005 (GV NRW S. 332). § 2 Abs. 2 Buchstabe e) dieser Verordnung bestimmt, dass die Befugnis zur Anerkennung von in der Bundesrepublik erworbenen oder abgelegten Lehramtsbefähigungen, Lehramtsprüfungen oder von Hochschulabschlussprüfungen (außer Fachhochschulabschlussprüfungen), soweit sie auf die Anerkennung als Erste Staatsprüfung oder Teil einer Ersten Staatsprüfung oder als Lehramtsbefähigung für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen und den entsprechenden Jahrgangsstufen der Gesamtschulen oder das Lehramt für Sonderpädagogik gerichtet sind, auf die Bezirksregierung N übertragen wird. Im Übrigen liegen aus den unter II. dargelegten Gründen auch die materiellen Voraussetzungen für einen Anerkennungsanspruch nicht vor.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Berufung wird gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 bis 5 und § 13 Abs. 2 LPO
§§ 28, 30 LABG
§§ 32 ff. LPO
§§ 2 Abs. 4 Satz 1 und 17 Abs. 1 Satz 1 LABG
§§ 7-12, 17 Abs. 1 LABG
§§
708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 7 LPO
§ 42 LPO
§ 2 LABG
§ 20 LABG
§ 5 LABG
§ 4 LABG
§ 28 LABG
§ 3 LPO
§ 16 HRG
§ 64 HG
§ 2 LPO
§ 55 LPO
§ 2 Abs. 6 Satz 4 LABG
§
7 Abs. 3 LPO
§ 102 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 2 i.V.m.
Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5
VwGO
§ 5 Abs. 1
LABG
§
20 Abs. 5 LABG
§ 30 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3
Halbsatz 2 LABG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 LABG
§ 30 Abs.
2 Satz 1 LABG
§ 1 Abs. 2 LABG
§ 20 Abs. 2
Satz 1 LABG
§ 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO
§ 20 Abs. 2 Satz 1
LABG
§
20 Abs. 4 Satz 1 LABG
§ 19 Abs. 1 und 4 LABG
§ 2 Abs. 3 Satz 1
LABG
§ 16 Abs.
1 LABG
§ 2 Abs. 6 Satz 1 LABG
§ 1 Abs. 4 Satz 1 LPO
§ 17 Abs. 1 Satz 1 LABG
§ 2 Abs. 6 LABG
§ 6 Abs. 5 Satz 2 LPO
§ 2 Abs. 4 Satz 1 LABG
§ 1 Abs. 2 LPO
§ 19 Abs. 2 LABG
§ 20 Abs. 2 und 5 LABG
§ 13 Abs. 2 LPO
§ 20 Abs.
1, 2 und 5 LABG
§ 20 Abs. 2 Satz 2 LABG
§ 20 Abs. 5 LABG
§ 20 Abs. 1 LABG
§ 20 Abs. 2
und 5 LABG
§ 50 Abs. 4 LPO
§ 13 Abs. 1
Nr. 3 LABG
§ 32 Abs. 2 Satz 2 LPO
§ 32 Abs. 2 Satz 3, 35 Abs. 3 Satz 3, 37 Abs. 6
Satz 4, 39 Abs. 5 Satz 3 LPO
§ 1 Abs. 1 LABG
§ 17 Abs. 4 Satz 1 LABG
§ 17 Abs. 4 Satz 2 LABG
§ 17 Abs. 4 LABG
§ 16 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 LABG
§ 17 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 LABG
§ 17 Abs. 4 Satz 2 Nr.
1 LABG
§ 16 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 und 3 LABG
§ 16 Abs. 3 LABG
§ 7 Abs. 3 LPO
§ 2 Abs.
6 LABG
§ 17 Abs. 4
Satz 2 Nr. 1 LABG
§ 1 Abs. 6 LPO
§ 16 Satz 1
HRG
§ 64 Abs. 1 HG
§ 60 Abs. 1 Satz 1 HG
§ 64 Abs. 4 Satz 1 und 2 HG
§
64 Abs. 4 Satz 3 HG
§ 17 Abs.
4 Satz 2 Nr. 1 LABG
§ 33 Abs.
3, 35 Abs. 1, 37 Abs. 2 und 3, 39 Abs. 2 und 4 LPO
§ 2 Nr. 1 LPO
§ 6 Abs. 5 LPO
§ 17 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 LABG
§ 30 Abs. 4 Nr. 1 LPO
§ 54 Abs. 2
LPO
§ 113 Abs. 5 Satz 2
VwGO
§ 20 Abs. 6 Nr. 2 LABG
§
19 Abs. 5 Nr. 2 LABG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO
§ 50 Abs. 1 und 2 der
Lehramtsprüfungsordnung
§ 2 Abs. 6 des Lehrerausbildungsgesetzes
§ 15 Abs. 1 Satz 1 des Hochschulrahmengesetzes
§ 55 der
Lehramtsprüfungsordnung
§ 1 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1
Grundgesetz
Art. 12 Abs.
1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 15 K 7753/04
19 A 2066/06
15 K 6347/04
19 A 3182/06
15 L 2207/05
19 B 7/06
15 L 144/03
19 A 2143/06
19 A 1731/98
19 E 777/02
19 A 3537/92
19 A 6861/95
19 A
2143/06
1 BvR
419/81
1 BvR 1033/82
7 C
54.82
2 BvL 1/84
6 C 15.06
2 C 16.94
7 C 12.81