Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-02-02, Aktenzeichen 11 K 2678/03
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2005:0202.11K2678.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beklagte erteilte dem Kläger mit Bescheid vom 14.6.1983 eine Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb einer ortsfesten Abfallbeseitigungsanlage zur schadlosen Beseitigung von Boden und Bauschutt in der Gemarkung C. , Flur 2, Flurstücke 11 und 12. Bei dem Gelände handelt es sich um den ehemaligen Steinbruch "Am I. ". Bereits vor 1983 wurde der Steinbruch als Bauschuttdeponie genutzt. In einer Entfernung von rund 800 Metern nordöstlich des Steinbruchs wurde 1966 der Bohrbrunnen L. -C1. erstellt.
Im Zuge der Genehmigungserteilung schlossen der Kläger und der Beigeladene am 15.3.1983 eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung, die u.a. folgenden Inhalt hatte:
§ 1
(1) Der Kreis M. hat gemäß § 1 Abs. 1 und Abs. 2 LAbfG die im Kreis M. anfallenden Abfälle zu beseitigen (behandeln, lagern und ablagern).
(2)
(3) Die Beseitigung des Bodens und Bauschuttes für das Gebiet der Gemeinde L. führt die Gemeinde L. für den Kreis nach dessen Weisung gemäß § 23 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit in Verbindung mit § 2 Abs. 1 LAbfG auf der Deponie in C. durch.
(4)
(5) Die Rechte und Pflichten des Kreises M. als Träger der Aufgabe bleiben unberührt.
(6)
§ 3
Die Gemeinde L. erhebt Gebühren auf der Grundlage der Gebührensatzung des Kreises M. in der jeweils geltenden Fassung.
§ 4
(1) Die Vereinbarung wird für die Dauer von 7 Jahren abgeschlossen.
Die Deponie wurde in der Folgezeit von der Beigeladenen entsprechend der geschlossenen Vereinbarung betrieben. Die Beigeladene stellte u.a. den Platzwart, erhob Gebühren für die Benutzung der Deponie auf Grund einer vom Kläger erlassenen Satzung und beantragte am 20.3.1989 auch eine Änderung der erteilten Plangenehmigung, die die Beklagte mit Bescheid vom 24.7.1989 dem Kläger erteilte.
Mit Schreiben vom 7.3.1996 teilte der Kläger der Beigeladenen mit, dass die öffentlich- rechtliche Vereinbarung abgelaufen sei und seit März 1990 nicht mehr bestehe. Zur Klärung aller damit verbundenen Rechtsverhältnisse schlage er vor, dass der Beigeladene die Übertragung der bereits erteilten Plangenehmigung vom 14.6.1983 beantrage. Dies lehnte die Beigeladene mit einem Schreiben vom 1.8.1996 ab.
In einem Besprechungstermin zwischen den Beteiligten am 17.7.1996 gingen diese davon aus, dass die Beigeladene den Einbau von Boden- und Bauschutt zum 30.11.1996 abschließt und ab dem 1.12.1996 entsprechend der vorhandenen Plangenehmigung mit der Rekultivierung und dem Auftrag von kulturfähigem Boden beginnt. Die Rekultivierung des Geländes sollte spätestens zum 30.6.1997 abgeschlossen sein. Mit Schreiben vom 9.12.1996 teilte die Beigeladene dem Kläger mit, dass die Verfüllung abgeschlossen sei und um Schlussabnahme gebeten werde. Mit Schreiben vom 8.1.1997 forderte die Beklagte daraufhin den Kläger auf, die beabsichtigte Stilllegung der Deponie anzuzeigen und der Anzeige Unterlagen über Art, Umfang und Betriebsweise sowie die beabsichtigte Rekultivierung und sonstige Vorkehrungen zum Schutz des Wohls der Allgemeinheit beizufügen. Hierzu sei der Kläger als Inhaber der Deponie verpflichtet. Diese Rechtsauffassung bestätigte die Beklagte in einem weiteren Schreiben vom 10.4.1997 an den Kläger.
Mit Schreiben vom 21.10.1997 teilte der Kläger der Beklagten mit, dass er die Beigeladene entsprechend der Verfügung vom 10.4.1997 gebeten habe, die gemäß § 36 Abs. 1 KrW/AbfG notwendigen Angaben zu machen und Unterlagen vorzulegen. Die Beigeladene habe ihm in diesem Zusammenhang mitgeteilt, dass die Deponie stets entsprechend der erteilten Plangenehmigung betrieben worden sei. Ausschließlich die in den angesprochenen Bescheiden zugelassenen Materialien seien auf der Deponie C. eingebaut worden. Im Rahmen seiner Überwachungstätigkeit habe er sich davon überzeugen können. Nachdem die Deponie stillgelegt worden sei, habe die Beigeladene damit begonnen, den Deponiekörper entsprechend der den Genehmigungsbescheiden beigefügten Auflagen abzudecken und zu rekultivieren. Zum Abschluss der Deponie C. seien seiner Auffassung nach keine weiteren als die in den bereits erwähnten Bescheiden festgeschriebenen Maßnahmen erforderlich. Die Stilllegung der Deponie sei bereits durch die Beigeladene am 9.12.1996 angezeigt worden.
Anlässlich einer Kontrolle am 2.2.1999 stellte der Kläger fest, dass auf der Deponie weitere 10.000 m³ Boden und Bauschutt sowie Friedhofsabfälle abgelagert worden waren und die Anlieferungen bis jetzt fortgesetzt wurden. Die Deponie war nicht einplaniert. Auf der Deponie befand sich ein Versickerungsbecken für Deponieoberflächenwasser, das ohne die entsprechende Genehmigung errichtet worden war.
Im Rahmen eines Erörterungstermins am 19.2.1999 teilte die Beklagte dem Kläger und der Beigeladenen mit, dass für die Stilllegung der Deponie ein Grundwassermonitoring erforderlich sei. Hierbei berief sich die Beklagte auf ein Schreiben des StaWA N. vom 21.3.1983. In diesem Schreiben wird ausgeführt, dass der Steinbruch bereits seit 1974 als wilde Mülldeponie betrieben wurde und in der Grube in großem Umfang Haus- und Sperrmüll, Autowracks, Baumholz, Straßenausbruch und Bauschutt abgelagert wurden. Weiterhin berief sich die Beklagte auf eine Pressemitteilung aus dem Jahre 1986, aus der sich ergebe, dass auch nach der Genehmigungserteilung im Jahre 1983 ungeordnet Abfall abgekippt worden sei.
Mit Ordnungsverfügung vom 28.6.2001 gab die Beklagte dem Kläger auf, bis zum 30.11.2001 "zunächst ein Konzept für ein Grundwassermonitoring der Deponie C. vorzulegen". Zur Begründung führte die Beklagte aus: Der Kreis M. sei abfallrechtlich als Inhaber und Betreiber der Deponie anzusehen. Das Wohl der Allgemeinheit erfordere ein Grundwassermonitoring. In früherer Zeit seien regelmäßig auf Boden- und Bauschuttdeponien auch andere Abfälle abgelagert worden, die eine Gefährdung des Grundwassers bedeuten. Ausweislich der vorliegenden Unterlagen sei davon auszugehen, dass dies auch bei der Boden- und Bauschuttdeponie in C. erfolgt sei. Auf Grund der früher ungeordneten Ablagerungen, die in einem größeren Umfang stattgefunden und sämtliche Siedlungsabfälle umfasst hätten, könne eine Grundwasserbelastung durch diese Deponie zurzeit nicht ausgeschlossen werden. Um festzustellen, unter welchen Voraussetzungen die Deponie zukünftig stillgelegt werden könne, sei deshalb ein Grundwassermonitoring einzurichten. Hierbei seien die Ergebnisse aus den Untersuchungen des Trinkwasserbrunnens C1. mit einzubeziehen.
Gegen diese Verfügung legte der Kläger mit Schreiben vom 20.7.2001 Widerspruch ein, den er mit Schreiben vom 31.10.2001 wie folgt begründete: Nicht der Kreis M. sondern die Beigeladene sei rechtlich als Inhaberin und Betreiberin der Deponie anzusehen. Ein Grundwassermonitoring sei nicht geeignet, Erkenntnisse über das Verhalten der auf der Deponie lagernden Abfälle zu erhalten.
Mit Bescheid vom 9.12.2002 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück und verlängerte die gesetzte Frist auf drei Monate nach Bestandskraft. Zur Begründung führte sie ergänzend aus: Die Überwachungsberichte des StaWA N. machten zusammen mit den Fotoaufnahmen deutlich, dass illegale Abfallablagerungen in unterschiedlichen Bereichen der Deponie vorgekommen seien. Zwar seien die illegal abgelagerten Abfälle teilweise nach Beanstandung wieder abgefahren worden. Es sei jedoch zweifelhaft, ob die illegal abgelagerten Abfälle vollständig entfernt worden seien oder nicht doch ein Teil liegen geblieben und mit zugelassenen Abfällen überdeckt worden sei. Ferner sei nicht auszuschließen, dass der Restinhalt von Öldosen, Benzinkanistern und Fässern sowie in den Autowracks noch vorhandene Flüssigkeiten ausgeflossen und im Untergrund versickert seien. Die Grundwasserüberwachung im Brunnen C1. könne nicht als hinreichendes Grundwassermonitoring für die Deponie C. verstanden werden. Die Lage der Deponie lasse berechtigte Zweifel zu, ob überhaupt eine hydraulische Verbindung zwischen der Deponie und dem Brunnen C1. bestehe. Zur Niederbringung eines Beobachtungsbrunnens und der Durchführung von Messproben sei der Kläger im Übrigen auf Grund der Nachtragsgenehmigung vom 24.7.1989 verpflichtet. Wenn in Abstimmung mit StaWA N. zunächst auf die Durchführung dieses Untersuchungsprogramms verzichtet worden sei, bedeute dies nicht, dass hierauf dauerhaft verzichtet wurde. Die Grundwassermonitoring für die Deponie sei auch nicht deshalb unmöglich, weil das Gelände in einer tektonisch stark beanspruchten und verkarsteten Hochscholle liege. Es sei gängige Praxis, in der Regel ein Grundwasserüberwachungssystem mit mindestens einer Messstelle im Grundwasseranstrom und eine ausreichende Anzahl von Messstellen im Grundwasserabstrom einer Deponie vorzuhalten. Die TASI verlange ferner, dass in jedem Fall sichergestellt müsse, dass der gesamte Grundwasserabstrom ausreichend genau überwacht werde. Auf eine Grundwassermessstelle im Grundwasseranstrom könne zunächst verzichtet werden, weil die dort vorhandene topografisch ungünstige Kuppenlage nach den bisherigen Erkenntnissen für eine Grundwassermessstelle wenig geeignet erscheine.
Als Anlage war dem Bescheid eine Skizze beigefügt, in dem zwei Punkte markiert sind, die die Beklagte als Bohrungen für Grundwassermessstellen für sinnvoll erachtet.
Der Kläger hat daraufhin am 3.1.2003 Klage erhoben und ergänzend vorgetragen: Die Ordnungsverfügung sei schon unzulässig, weil der Kläger nicht ordnungspflichtig sei. Es entspreche einem allgemein anerkannten Rechtsgrundsatz, dass gegen Hoheitsträger nicht mit polizeilichen Anordnungen vorgegangen werden könne, wenn und soweit diese selber hoheitlich, d.h. auf Grund ihrer öffentlich-rechtlichen Zuständigkeit, tätig werden. Die Ordnungsverfügung sei auch zu unbestimmt. Es sei unklar, was die Beklagte unter einem "Konzept" verstehe. Auch der Begriff "Monitoring" sei zu unbestimmt und aus sich heraus nicht verständlich. Mit der Anlage von Grundwassermessstellen im Umfeld der Deponie könne im Übrigen kein aussagekräftiges Grundwassermonitoring für die Deponie durchgeführt werden. Es gebe auch nach wie vor keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür, dass auf der Deponie im großen Umfang illegal Hausmüll und andere problematische Abfälle abgelagert worden seien.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 28.6.2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9.12.2002 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt zur Begründung des Klageabweisungsantrages ergänzend vor: Der Erlass dieser Ordnungsverfügung sei nicht rechtswidrig, weil der Kläger lediglich als Betreiber der Deponie in Anspruch genommen und nicht in seinem hoheitlichen Aufgabenbereich betroffen werde. Die Ordnungsverfügung sei auch hinreichend bestimmt. Aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit der Begründung und den sonstigen für den Kläger bekannten Umständen ergebe sich vollständig, klar und eindeutig, was mit den Begriffen "Konzept" und "Grundwassermonitoring" gemeint sei.
Die Beigeladene trägt vor, dass sie vor 1983 die Deponie nicht betrieben habe. Das Gelände sei von dem Grundstückseigentümer an einen Bauunternehmer verpachtet worden. Erst ab dem Jahr 1983 habe sie die Deponie auf Grund der mit dem Kläger geschlossenen Vereinbarung betrieben. Sie habe mit dem Grundstückseigentümer Pachtverträge geschlossen und auch an diesen den Pachtzins entrichtet.
Der Berichterstatter hat am 5.7.2004 einen Erörterungstermin durchgeführt. In diesem Termin haben alle Beteiligten auf mündliche Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (2 Ordner) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung.
Die Klage ist unbegründet. Der Kläger wird durch die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 28.6.2001 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9.12.2002, mit der ihm auferlegt wurde, ein Konzept für ein Grundwassermonitoring der Deponie C. vorzulegen, nicht in eigenen Rechten verletzt ( § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die Ordnungsverfügung ist hinreichend bestimmt i.S.d. § 37 Abs. 1 VwVfG. Das Erfordernis hinreichender inhaltlicher Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes bedeutet, dass aus der getroffenen Regelung, d.h. aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten, die Regelung, die den Zweck, Sinn und Inhalt des Verwaltungsaktes ausmacht, so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass dieser sein Verhalten danach ausrichten kann.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19.10.1995 - 20 A 709/91 -, und vom 11.6.1992, - 20 A 2485/89 -, NVwZ 1993, 1000 = NWVBl 1993, 154; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Auflage, 2001, § 37 Rdnr. 23 ff. m.w.N.
Die Beklagte hat in der Klageerwiderung vom 24.3.2003 (Bl. 44) zu Recht darauf hingewiesen, dass aus der Sicht des Klägers hinreichend deutlich sein muss, was mit den im Tenor der Ordnungsverfügung verwandten Begriffen "Konzept" und "Grundwassermonitoring" gemeint war. Der Begriff "Grundwassermonitoring" wird in der Fachsprache als Beschreibung für eine kontinuierliche Grundwasserbeobachtung und Überwachung verwandt, die im Regelfall durch die Anlage von Grundwassermessstellen und die Auswertung der durch sie erzielten Ergebnisse erfolgt. Dass die Beklagte den Begriff "Grundwassermonitoring" in diesem Sinne auch verwenden wollte, wird im Widerspruchsbescheid vom 9.12.2002 (dort unter 3.2 ff.) hinreichend deutlich. Im Übrigen ist der Kläger als untere Wasserbehörde (§ 136 LWG NRW), untere Abfallbehörde (§ 34 LAbfG NRW) und untere Bodenschutzbehörde (§ 13 LBodSchG) in vielfältiger Hinsicht in Bereichen tätig, die auch dem Schutz des Grundwassers dienen und deshalb mit dem Begriff "Grundwassermonitoring" hinreichend vertraut. Im gemeinsamen Besprechungstermin am 19.2.1999 (VV Bl. 175) bestand offensichtlich für den Kläger auch kein Erläuterungsbedarf, was mit einem Konzept für ein "Grundwassermonitoring" gemeint war. Von einer näheren Bestimmung der zu errichtenden Grundwassermessstellen und des durchzuführenden Untersuchungsprogrammes hat die Beklagte im Hinblick auf die bisher ungeklärten Grundwasserströmungsverhältnisse im Deponiebereich abgesehen. Die Erarbeitung eines "Konzeptes" soll - wie sich aus der Begründung des Widerspruchsbescheides (dort unter 3.4.) ergibt - dazu dienen, diese Unsicherheiten durch weiter gehende Voruntersuchungen zu beseitigen und auf der Basis dieser Untersuchungen Vorschläge für die Lage und Anzahl der zu errichtenden Grundwassermessstellen zu erarbeiten. Für den Kläger ist damit auch hinreichend deutlich, was das von ihm zu erstellende "Konzept" beinhalten soll. Ob der Kläger auf der Grundlage der von der Beklagten genannten Rechtsgrundlage verpflichtet ist, ein derartiges Konzept zu erstellen, ist eine Frage des materiellen Rechts, nicht der Bestimmtheit der Ordnungsverfügung.
2. Die Ordnungsverfügung vom 28.6.2001 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9.12.2002 ist auch materiell rechtmäßig.
a. Zu Recht ist die Beklagte davon ausgegangen, dass als Ermächtigungsgrundlage für die Verpflichtung des Klägers, ein Konzept für ein Grundwassermonitoring vorzulegen, nur Vorschriften des Krw-/AbfG in Betracht kommen, weil die Sperrwirkung des § 36 Abs. 2 Satz 2 Krw-/AbfG nicht greift. § 36 Abs. 2 Satz 2 Krw-/AbfG setzt für die Anwendung des BBodschG voraus, dass es sich im vorliegenden Fall um eine "stillgelegte" Deponie im Sinne dieser Vorschrift handelt. Dies ist nicht der Fall.
Geht man von der zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides maßgeblichen Rechtslage für die Beurteilung aus, ob es sich hier um eine stillgelegte Deponie handelt, ist zu berücksichtigen, dass § 36 Krw/AbfG während des Widerspruchsverfahrens wesentliche Änderungen erfahren hat. Durch Art. 8 des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27.7.2001 (BGBl I S. 1950) wurden insbesondere § 36 Abs. 3 und Abs. 5 Krw-/AbfG eingefügt, die jeweils den Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes als Abschluss der Stilllegungs- und Nachsorgephase verlangen. Mit diesen Änderungen wurde das Gesetz den sich aus Art. 13 der EG-Deponie-Richtlinie (Richtlinie 1999/31 EG des Rates vom 26.4.1999 über Abfalldeponien) ergebenden Anforderungen angepasst.
Vgl. BT-Drucksache 14/4599, Seite 149; abgedruckt bei: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Loseblattsammlung; Stand: September 2004, § 36 Rdnr. 7; zum Gesetzgebungsverfahren: Kunig/Paetow/Versteyl, Krw-/AbfG, Kommentar, 2. Auflage, 2003, Einführung Rdnr. 127.
Art. 13 b der o.g. Richtlinie bestimmt, dass eine Deponie nur dann als endgültig stillgelegt anzusehen ist, wenn die zuständige Behörde eine Schlussabnahme durchführt, alle vom Betreiber vorgelegten Berichte einer Bewertung unterzogen hat und dem Betreiber die Zustimmung für die Stilllegung erteilt wird.
Dementsprechend verpflichtet auch die auf Grund § 34 Krw-/AbfG erlassene Verordnung über Deponien und Langzeitlager vom 24.7.2002 (BGBl. I S. 2807) - im folgenden: DepV - den Betreiber gemäß § 12 Abs. 4 DepV bei der Behörde diese Feststellung des Abschlusses der Stilllegungsphase zu beantragen, sobald er die Stilllegung für beendet hält. Mit dem Erlass dieses Verwaltungsaktes endet die Stilllegungsphase und beginnt die Nachsorgephase, deren Abschluss ebenfalls gemäß § 36 Abs. 5 Krw-/AbfG durch einen Verwaltungsakt festzustellen ist.
Vgl. Kunig/Paetow/Versteyl, a.a.O. § 36 Rdnr. 33.
Wird nach der seit dem 3.8.2001 geltenden Rechtslage das Ende der Stilllegungsphase und Nachsorgephase durch förmliche behördliche Entscheidungen festgestellt, kann die Deponie C. zum Zeitpunkt des Abschlusses des Widerspruchsverfahrens nicht als stillgelegt angesehen werden. Denn an einem derartigen feststellenden Verwaltungsakt i.S.d. § 36 Abs. 3 Krw-/AbfG der zuständigen Behörde fehlt es hier.
Selbst wenn man davon ausgeht, dass das seit dem 3.8.2001 geltende förmliche Verfahren für die Stilllegung einer Deponie nicht für die rechtliche Einordnung von Stilllegungsvorgängen herangezogen werden kann, die vor dieser Gesetzesänderung stattgefunden haben,
vgl. VGH München, Beschluss vom 9.7.2003 - 20 CS 03.103 -, NVwZ 2003, 1281 = ZUR 2003, 431 = NuR 2003, 696 = DVBl 2003, 1468 = UPR 2004, 33,
kann hier nicht von einer stillgelegten Deponie ausgegangen werden. Auch nach der bis zum 2.8.2001 geltenden und damit zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung maßgeblichen Fassung des § 36 Krw-/AbfG wurde die Frage, ob eine Deponie i.S.d. § 36 Abs. 2 Satz 2 Krw-/AbfG "stillgelegt" ist, in der Rechtsprechung danach beantwortet, ob die Deponie aus der behördlichen Betreuung und Überwachung entlassen wurde. Bis zum Abschluss der Nachsorgephase galten die Vorschriften des Krw-/AbfG mit der Folge, dass Anordnungen nur gegenüber dem Inhaber der Deponie i.S.d. § 36 Abs. 1 Satz 1 Krw- /AbfG ergehen konnten. Erst wenn zu einem späteren Zeitpunkt der Verdacht einer schädlichen Bodenbelastung entsteht, findet gemäß § 36 Abs. 2 Satz 2 Krw-/AbfG das BBodSchG Anwendung mit der Folge, dass neben dem früheren Inhaber der Deponie auch die in § 4 Abs. 3 BBodSchG genannten Sanierungspflichtigen in Anspruch genommen werden können.
Vgl. zum Verhältnis von § 36 Abs. 2 Satz 1 und 2 Krw-/AbfG u.a. VGH München, Beschluss vom 9.7.2003 - 20 CS 03.103 -, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom 16.11.2000 - 20 A 1774/99 -; OVG Weimar, Urteil vom 11.6.2001 - 4 KO 52/97 -, UPR 2002, 29 = DVBl 2002, 283 = ZfBR 2002, 284 = ZUR 2002, 236
Es unterliegt danach keinem Zweifel, dass auch unter Berücksichtigung dieser zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Ordnungsverfügung geltenden Rechtslage das BBodSchG hier nicht zur Anwendung gelangen kann. Die Beteiligten streiten gerade darum, ob und inwieweit wegen der auf der Deponie illegal abgelagerten Abfälle noch eine Überwachung in Form eines Grundwassermonitoring notwendig ist. Von einer bereits erfolgten Entlassung der Deponie aus der abfallrechtlichen Überwachung kann danach nicht ausgegangen werden.
b. Die Beklagte ist auch zu Recht der Auffassung, dass der Kläger Inhaber der Deponie i.S.d. § 36 Abs. 1 Satz 1 Krw-/AbfG ist und Adressat einer auf § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 Krw-/AbfG gestützten Ordnungsverfügung sein kann.
Dem Erlass einer Ordnungsverfügung gegenüber dem Kläger steht nicht entgegen, dass dieser selbst Träger öffentlicher Aufgaben ist. Der von dem Kläger zitierten Rechtsprechung des BVerwG,
vgl. BVerwG, Urteil vom 16.1.1968 - 1 A 1.67 -, DöV 1968, 653,
lässt sich nur der allgemeine Grundsatz entnehmen, dass eine Hoheitsverwaltung die Beachtung fachfremder Gesetze gegenüber einer anderen Hoheitsverwaltung nicht mit Anordnungen per Verwaltungsakt oder Zwang durchsetzen darf. Dieser Grundsatz gilt jedoch nur unter der Voraussetzung, dass die betreffende Maßnahme in die hoheitliche Tätigkeit des Adressaten des Bescheides eingreift. Dies ist hier nicht der Fall. Mit der Forderung, ein Konzept für ein Grundwassermonitoring für eine verfüllte Deponie vorzulegen, wird der hoheitliche Aufgabenbereich des Klägers, nämlich die ihm obliegende Aufgabe der Abfallbeseitigung im Kreisgebiet, nicht mehr berührt.
Ebenso OVG Lüneburg, Urteil vom 21.4.2004, - 7 LC 98/92 -, NuR 2004, 684 = NdsVBl 2004, 301 hinsichtlich der Verpflichtung zur Erstattung von Aufwendungen für die Altlastenerkundung; OVG Schleswig, Urteil vom 26.5.1999 - 2 L 231/96 -, NVwZ 2000, 196 hinsichtlich der Heranziehung eines Hoheitsträgers zu Gefahrerforschungsmaßnahmen.
Die Beklagte ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass der Kläger als Inhaber der Deponie i.S.d. § 36 Abs. 1 Satz 1 Krw-/AbfG anzusehen ist.
Wer Inhaber einer Deponie ist, bestimmt sich - so die schon zu § 10 Abs. 2 AbfG a.F. ergangene Rechtsprechung - nicht allein nach formellen Gesichtspunkten, sondern unter Berücksichtigung sämtlicher rechtlicher, wirtschaftlicher und sonstiger tatsächlicher Gegebenheiten. Maßgeblich ist die tatsächliche und rechtliche Verfügungsgewalt, die es einem Betreiber ermöglicht, im Hinblick auf die Anlage die notwendigen Entscheidungen selbst zu treffen. Sind mehrere Personen als Eigentümer, Pächter, Beauftragte etc. an dem Betrieb der Anlage beteiligt, ist entscheidend, auf wessen Verantwortung der Betrieb tatsächlich geführt wird.
Vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 15.12.1987 - 10 S 240/86 -, NVwZ 1988, 562; VGH Kassel, Urteil vom 30.3.1987 - 9 UE 114/86 -, NVwZ 1987, 815.
Hieran hat sich auch nach Inkrafttreten des Krw-/AbfG nichts geändert. Inhaber einer Deponie ist auch nach § 36 Abs. 1 Satz 1 Krw-/AbfG derjenige, der nach den o.g. bereits zu § 10 Abs. 2 AbfG a.F. entwickelten Maßstäben die Deponie betreibt.
VGH München, Beschluss vom 2.2.2001 - 20 ZB 00.3551 -, NVwZ 2001, 576, und Beschluss vom 21.1.1999 - 20 ZB 99.129 -; Jarass/Ruchay/Weidemann, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, Loseblattsammlung; Stand: Februar 2004, § 36 Rdnr. 27; Kunig/Paetow/Versteyl, a.a.O., § 36 Rdnr. 8.
In Anwendung dieser Grundsätze ist der Kläger als Inhaber der Deponie anzusehen.
Mit Inkrafttreten des Landesabfallgesetzes im Jahre 1973 oblag dem Kläger die Abfallbeseitigung im Kreis M. . Die zwischen dem Kläger und der Beigeladenen am 15.3.1983 geschlossene öffentlich-rechtliche Vereinbarung (VV Bl. 45 ff.) berührt diese Rechtstellung nicht. Der Beigeladenen wurde diese Aufgabe nicht - was nach § 3 Abs. 6 AbfG a.F. mit Zustimmung der zuständigen Behörde möglich war - in eigener Verantwortung übertragen. Nach dieser Vereinbarung betrieb die Beigeladene die Deponie auf Weisung des Klägers (§ 1 Abs. 2), dessen Rechte und Pflichten als Träger der Aufgabe unberührt blieben (§ 1 Abs. 3). Zur Erfüllung der weiterhin ihm obliegenden Abfallbeseitigungspflicht bediente sich der Kläger lediglich eines Dritten (§ 3 Abs. 2 Satz 2 AbfG a.F.). Dementsprechend wurde auch die Genehmigung des Beklagten zum Betrieb der Deponie in C. nicht der Beigeladenen, sondern dem Kläger erteilt, ebenso eine Änderungsgenehmigung vom 24.7.1989 (VV Bl. 85). Für die Deponienutzung wurden Gebühren durch die Beigeladene auf Grund einer vom Kläger erlassenen Gebührensatzung erhoben (§ 3).
Die rechtliche Verfügungsgewalt über die Deponie lag damit auch unter Berücksichtigung der zwischen dem Kläger und der Beigeladenen geschlossenen Vereinbarung ausschließlich bei dem Kläger, sodass er als Inhaber der Deponie anzusehen war. Hieran hat sich auch nach dem zeitlichen Ablauf der Vereinbarung vom 15.3.1983 im Jahre 1990 nichts geändert. Die Deponie wurde danach zwar faktisch von der Beigeladenen weitergeführt. Sie war hierzu jedoch weder auf Grund gesetzlicher Bestimmungen - die Pflicht zur Abfallbeseitigung liegt auch nach Inkrafttreten des Krw-/AbfG weiterhin bei den Kreisen (§ 15 Abs. 1 Satz 1 Krw-/AbfG i.V.m. § 5 Abs. 1 LAbfG NRW - noch auf Grund einer förmlichen Übertragung der Genehmigung vom 14.6.1983 berechtigt.
Es wäre im Übrigen auch zweifelhaft, ob Anordnungen nach § 36 Abs. 2 Satz 1 Krw-/AbfG gegenüber demjenigen durchgesetzt werden können, der zwar faktisch eine Deponie betreibt, aber nicht Genehmigungsinhaber ist. § 36 Abs. 2 Satz 1 Krw- /AbfG geht davon aus, dass Nachsorgemaßnahmen gegenüber dem Inhaber der Deponie nicht erforderlich sind, wenn entsprechende Regelungen in der abfallrechtlichen Zulassung vorhanden sind. Diese Einschränkung macht nur Sinn, wenn Zulassungsinhaber und Inhaber der Deponie identisch sind. Auch § 2 Nr. 12 DepV geht jedenfalls für die Nachsorgephase davon aus, dass Deponiebetreiber derjenige ist, dem die abfallrechtliche Genehmigung erteilt wurde.
c. Ob die Beklagte die an den Kläger gerichtete Forderung, ein Konzept für ein Grundwassermonitoring vorzulegen auf - worauf der Widerspruchsbescheid vom 9.12.2002 maßgeblich abstellt - § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Krw-/AbfG stützen kann, ist allerdings fraglich.
§ 36 Abs. 2 Satz 1 Krw-/AbfG ermächtigt die zuständige Behörde, den Deponieinhaber zu verpflichten, alle sonstigen erforderlichen Vorkehrungen einschließlich der Überwachungs- und Kontrollmaßnahmen während der Betriebs- und Nachsorgephase zu treffen, um die sich aus § 32 Abs. 1 bis 3 Krw-/AbfG genannten Anforderungen zu erfüllen.
Bereits unter Geltung des insoweit inhaltsgleichen § 10 Abs. 2 AbfG a.F. war in der Rechtsprechung geklärt, dass mit dem Begriff der "sonstigen Vorkehrungen" das Gesetz den zuständigen Behörden eine umfassende Ermächtigung zur Anordnung aller im Interesse einer gemeinwohlverträglichen Abfallentsorgung gebotenen Nachsorgemaßnahmen einräumte. Im Rahmen der dazu zählenden Langzeitsicherungsmaßnahmen und Kontrollen des Deponieverhaltens (vgl. Nr. 9.7.2 der TA Abfall und Nr. 10.7.2 der TA Siedlungsabfall) gehört hierzu auch die Errichtung von Pegeln zur Grundwasserbeobachtung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2.5.1995 - 7 B 270/94 -, NVwZ-RR 1995, 498 = ZUR 1995, 266 = UPR 1995, 352 = BayVBl. 1995, 664 = Buchholz 451.22 § 10 AbfG Nr. 1 = NuR 1995, 536 = DVBl 1996, 38 = ZfW 1996, 377.
Es bestehen für das Gericht auch keine Zweifel daran, dass derartige Maßnahmen zur Grundwasserbeobachtung im vorliegenden Fall erforderlich sind. Angesichts der Tatsache, dass auf der nur für Boden und Bauschutt zugelassenen Deponie in vielfacher Hinsicht andere, nicht zugelassene Abfälle abgelagert wurden, von denen eine Gefährdung für das Grundwasser ausgehen kann,
vgl. zum Betrieb vor 1983 Bericht des StaWA N. vom 21.3.1983 (VV Bl. 41), wonach Hausmüll, Sperrmüll und Autowracks abgelagert wurden, zum Betrieb nach 1983 Zeitungsbericht vom 3.4.1986 (VV Bl. 69) sowie Bericht des StaWA N. vom 24.2.1992 (VV Bl. 99), wonach Ölfässer und Schrottteile in nicht unerheblichen Mengen abgelagert wurden,
ist die Errichtung von Grundwasserpegeln zur Beobachtung der von der illegalen Abfallablagerung ausgehenden Gefahren zwingend geboten.
Derartige Anordnungen hat die Beklagte im vorliegenden Fall jedoch nicht getroffen, sondern vom Kläger lediglich die Vorlage eines Konzeptes für ein Grundwassermonitoring gefordert, das - so die Beklagte in der Klageerwiderung vom 24.3.2003 (Bl. 44 d.A.) - nur als Diskussionsgrundlage für die am Stilllegungsverfahren Beteiligten dienen soll und entsprechend den sich hieraus ergebenden Erkenntnissen noch verändert werden kann. Ersichtlich soll dieses Konzept für die Beklagte nur als Entscheidungshilfe dafür dienen, welche Nachsorgemaßnahmen i.S.d. § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. Krw-/AbfG zukünftig getroffen werden müssen.
Ob § 36 Abs. 2 Satz 1 Krw-/AbfG eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Vorlage eines Konzeptes bietet, das erst der Vorbereitung konkreter nach dieser Vorschrift anzuordnender Nachsorgemaßnahmen dienen soll, ist streitig,
bejahend VGH München, Beschluss vom 1. März 1993 - 20 CS 92.2386 - BayVBl. 1993, 304 = NuR 1993, 445 = ZfW 1994, 282 = NVwZ-RR 1994, 314 zu einer auf § 10 Abs. 2 AbfG a.F. gestützten Forderung, ein Sanierungskonzept vorzulegen; Schoeneck in: Fluck, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, Loseblattsamlung, Stand: August 2004, § 36 Rdnr. 89; verneinend VGH Kassel, Beschlüsse vom 19.10.1992 - 14 TH 1154/92 -, NJW 1993, 611, und vom 23.8.2004 - 6 TG 1119/03 - zur Vorlage eines Sanierungskonzeptes nach § 9 Abs. 2 BBodschG,
bedarf allerdings auch keiner Entscheidung. Selbst wenn § 36 Abs. 2 Satz 1 Krw-/AbfG als Ermächtigungsgrundlage hierfür nicht in Betracht kommt, findet die Ordnungsverfügung eine ausreichende Rechtsgrundlage jedenfalls in § 36 Abs. 1 Satz 2 Krw-/AbfG. Danach hat derjenige, der die Stilllegung einer Deponie anzeigt, der Anzeige Unterlagen über Art, Umfang und Betriebsweise sowie die beabsichtigte Rekultivierung und sonstige Vorkehrungen zum Schutz des Wohls der Allgemeinheit beizufügen. Art und Umfang der vorzulegenden Unterlagen hängen von den jeweiligen Verhältnissen des Einzelfalles ab. Entscheidend ist, dass sie ausreichen müssen, um der Behörde eine Entscheidung über die von ihr zu ergreifenden Maßnahmen zu ermöglichen. Sie müssen nicht nur die konkret ins Auge gefassten Maßnahmen erkennen lassen, sondern auch ihre Eignung zur Erfüllung der sich aus § 36 Abs. 2 Krw-/AbfG ergebenden Pflichten. Bestehen Unklarheiten über die geologischen und hydrologischen Rahmenbedingungen, muss dies gegebenenfalls durch ein vom Betreiber einzuholendes Gutachten geklärt werden.
Vgl. Schoeneck, a.a.O., § 36 Rdnr. 38; Kunig/Paetow/Versteyl, a.a.O., § 36 Rdnr. 11; von Lersner/Wendenburg, a.a.O., § 36 Rdnr. 17.
Wenn der Kläger geltend macht, dass auf Grund der schwierigen und ungeklärten Grundwasserverhältnisse im Deponiebereich ein aussagekräftiges Grundwassermonitoring durch die Anlage der vorgeschlagenen Grundwassermessstellen nicht durchgeführt werden kann, kann die Beklagte deshalb verlangen, dass der Kläger sich um eine gutachterliche Aufklärung dieser offenen Fragen bemüht und auf der Basis dieser gewonnenen Erkenntnisse gegebenenfalls andere Lösungsvorschläge zur Behebung der für das Grundwasser ausgehenden Gefahren unterbreitet.
Die Forderung nach Vorlage eines in diesem Sinne auch von der Beklagten verstandenen Konzeptes für ein Grundwassermonitoring ist deshalb rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 34 LAbfG
§ 13 LBodSchG
§ 10 AbfG
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 1 und Abs. 2 LAbfG
§ 2 Abs. 1 LAbfG
§ 101 Abs. 2
VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 12 Abs. 4 DepV
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 10 Abs. 2 AbfG
§
3 Abs. 6 AbfG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 AbfG
§ 5 Abs. 1
LAbfG
§ 2 Nr. 12
DepV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1993, 1000
NVwZ 2003, 1281
DVBl 2003, 1468
DVBl 2002, 283
NVwZ 2000, 196
NVwZ 1988, 562
NVwZ 1987, 815
NVwZ 2001, 576
NVwZ-RR 1995, 498
DVBl 1996, 38
NVwZ-RR 1994, 314
NJW 1993, 611
20 A 709/91
20 A 2485/89
20 CS
03.10
20 CS 03.10
20 A 1774/99
4 KO 52/97
1 A 1.67
7 LC 98/92
2
L 231/96
10 S 240/86
9 UE
114/86
20 ZB 00.35
20 ZB 99.12
7 B 270/94
20
CS 92.23
14
TH 1154/92
6 TG
1119/03