Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-11-21, Aktenzeichen 4 L 84.19
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2019:1121.VG4L84.19.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Das Erfordernis einer schriftlichen Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts soll die Behörde selbst zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden. (Rn.18)
2. Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Antragsteller die für die Aufstellung von Spielgeräten erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitzt. (Rn.20)
3. Dem Gesetz liegt das gewerberechtliche Prinzip zugrunde, dass der Inhaber einer für die Ausübung eines Gewerbes erforderlichen Erlaubnis zu jedem Zeitpunkt gewerberechtlich zuverlässig sein muss. (Rn.22)
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 21. März 2019 gegen den Bescheid des Bezirksamts Steglitz-Zehlendorf von Berlin vom 7. März 2019 wird angeordnet, soweit darin die Anwendung unmittelbaren Zwangs in Form der Schließung der Spielhallenbetriebsräume angedroht wird. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin 3/4, der Antragsgegner 1/4 zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen die mit einer Schließungsverfügung verbundene Versagung einer Spielhallenerlaubnis.
Sie betreibt in der P... Berlin eine Spielhalle. Für den Betrieb war sie im Besitz einer entsprechenden Erlaubnis, die aufgrund der Vorschriften des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin (SpielhG Bln) mit dem Ablauf des 31. Juli 2016 erloschen ist. Am 17. Juni 2016 beantragte sie bei dem Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf von Berlin (im Folgenden: Bezirksamt) die Erteilung einer Erlaubnis zum Weiterbetrieb der vorgenannten Spielstätte nach dem im Gesetz zur Umsetzung des Mindestabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen (MindAbstUmsG) vorgesehenen Sonderverfahren sowie gleichzeitig eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV).
Mit Bescheid vom 7. März 2019 lehnte das Bezirksamt die begehrten Erlaubnisse ab (Ziffern 1 und 2). Gleichzeitig untersagte es der Antragstellerin die Fortführung des Spielhallenbetriebes am genannten Standort mit Ablauf von sechs Monaten und einem Tag nach Zustellung des Bescheides und forderte sie auf, den Betrieb unverzüglich danach einzustellen und die Betriebsaufgabe dem Ordnungsamt Steglitz-Zehlendorf schriftlich anzuzeigen (Ziffer 3). Für den Fall, dass die Antragstellerin der Schließungsverfügung nicht unverzüglich nach Ablauf der Frist nachkomme, drohte es die Anwendung unmittelbaren Zwangs an (Ziffer 4). Schließlich setzte es eine Verwaltungsgebühr fest (Ziffer 5) und ordnete die sofortige Vollziehung der Ziffern 1 bis 3 des Bescheides an (Ziffer 6). Zur Begründung der Versagung der beantragten Erlaubnisse führte es an, dass die Antragstellerin gewerberechtlich unzuverlässig sei. Davon sei zunächst aufgrund mehrfacher Verstöße gegen Vorschriften des Spielhallengesetzes, die am 26. November 2018 festgestellt wurden, auszugehen, sowie aufgrund der Tatsache, dass sie von einem unzuverlässigen Geschäftsführer geleitet werde. So enthalte das Gewerbezentralregister am 4. Juni 2018 neun Eintragungen zu dessen Person über gewerberechtliche Verstöße, die er als Geschäftsführer spielhallenbetreibender Gesellschaften begangen habe und denen zahlreiche Bußgeldverfahren im Zeitraum 2016 – 2018 zugrunde lägen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei für eine wirksame Gefahrenabwehr und angesichts des fortgesetzten Fehlverhaltens der Antragstellerin unter anderem gegen Vorschriften, die dem Schutz der Spielerinnen und Spieler dienten, erforderlich.
Hiergegen erhob die Antragstellerin am 21. März 2019 Widerspruch und verfolgt mit ihrem am selben Tage eingegangenen Eilantrag ihr Begehren weiter. Sie trägt vor, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung in Bezug auf die Antragsversagungen nicht ausreichend sei, um die Legitimationswirkung der Genehmigungsfiktion entfallen zu lassen; vielmehr dürfe sie ihr Gewerbe aufgrund fristwahrend eingelegten Widerspruchs auch nach Ablauf der sechsmonatigen Frist fortführen, da dieser die Legitimationswirkung aufrecht erhalte. Dass der Landesgesetzgeber den Wegfall der aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels nicht gesetzlich angeordnet habe, könne nicht durch eine Anordnung der sofortigen Vollziehung überspielt werden. Die Untersagungs- und Schließungsverfügung sei rechtswidrig, weil der Betrieb der Spielhalle zum Bescheidungszeitpunkt nicht unerlaubt gewesen sei. Darüber hinaus habe der Antragsgegner sein diesbezügliches Ermessen fehlerhaft ausgeübt und ihre Interessen sowie die wirtschaftlichen Folgen, die eine Betriebsschließung für sie zeitige, nicht stark genug gewichtet. Die Bekämpfung von Spielsucht als Gemeinwohlziel sei zudem nicht geeignet, die Anordnung der sofortigen Vollziehung zu rechtfertigen. Er verkenne außerdem die Rechtslage, wenn er zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung auf die gewerberechtliche – und tatsächlich nicht vorliegende – Unzuverlässigkeit der Antragstellerin abstelle. Auch könne nicht auf die Rechtsverstöße des Geschäftsführers abgestellt werden, da es Sache der Ordnungsbehörden gewesen wäre, hinsichtlich dieser Vorwürfe gegen diesen selbst vorzugehen. Des Weiteren begründe die vermeintliche Unzuverlässigkeit des Geschäftsführers nicht die Prognose ihrer eigenen künftigen Unzuverlässigkeit, da sie diesen jederzeit von der weiteren Geschäftsführung ausschließen könne. Die Behörde hätte insoweit zunächst darauf hinwirken müssen, dass ihr Geschäftsführer von der weiteren Vertretung ausgeschlossen werde.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 21. März 2019 gegen die Antragsversagungen (Ordnungsziffern 1 und 2) des Antragsgegners aus dem Bescheid vom 7. März 2019 wiederherzustellen,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 21. März 2019 gegen die Untersagungsverfügung nach § 15 Abs. 2 GewO (Ordnungsziffer 3) des Antragsgegners aus dem Bescheid vom 7. März 2019 wiederherzustellen,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 21. März 2019 gegen die Untersagungsverfügung nach § 9 Abs. 1 S. 2 GlüStV i.V.m. § 15 Abs. 1 AGGlüStV (Ordnungsziffer 3) und die Androhung unmittelbaren Zwangs (Ordnungsziffer 4) des Antragsgegners aus dem Bescheid vom 7. März 2019 gem. § 80 Abs. 5 VwGO anzuordnen.
Der Antragsgegner beantragt,
den vorläufigen Rechtsschutzantrag zurückzuweisen.
Er bezieht sich im Wesentlichen auf seine Darlegungen im streitgegenständlichen Bescheid. Ergänzend weist er darauf hin, dass auch in anderen Spielhallen, in denen der Geschäftsführer der Antragstellerin als Geschäftsführer verantwortlich sei, gegen spielhallen- und gewerberechtliche Vorgaben verstoßen worden sei, z.B. seien Getränke in unzulässiger Weise unentgeltlich abgegeben, auffällig geworben oder Räume unzulässig ausgestattet worden. Dies lasse den Schluss zu, dass dieser nicht willens oder in der Lage sei, in seinem Verantwortungsbereich für die Einhaltung von Rechtsvorschriften zu sorgen.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Antragsgegners verwiesen, welche vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
1. Der Antrag ist hinsichtlich der Ziffern 1 und 2 des angefochtenen Bescheides nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft.
a. Zwar betrifft der vorläufige Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO in erster Linie belastende Verwaltungsakte, wie sich bereits aus dem Umstand ergibt, dass § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung beimisst. Daher geht die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO bei der – auch hier in Ziffer 1 und 2 streitgegenständlichen Bescheides ausgesprochenen – Ablehnung einer Vergünstigung regelmäßig ins Leere. Anders verhält es sich jedoch im Vorliegenden. Denn mit der Versagung der Spielhallenerlaubnis entfällt die Legalisierungswirkung des § 2 Abs. 3 Mind-AbstUmsG, wonach für Bestandsunternehmen im Sinne des § 1 Abs. 1 Mind-AbstUmsG die – in der Vergangenheit erteilte und nach § 8 Abs. 1 SpielhG Bln mit Ablauf des 31. Juli 2016 erloschene – Erlaubnis nach § 33i GewO bis zum Ablauf des sechsten Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung im Sonderverfahren als fortbestehend gilt. Zwar erlischt diese Fiktion nicht bereits mit der Bekanntgabe der Versagungsentscheidung (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. November 2017 – OVG 1 S 32.17 –, juris Rn. 19 ff.). Doch richtet sich im Falle der der Behörde möglichen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. November 2017, a.a.O., Rn. 25) Anordnung der sofortigen Vollziehung der Versagungsentscheidung nach dem Mindestabstandsumsetzungsgesetz der vorläufige Rechtsschutz gegen die belastende Wirkung, die in der Zerstörung der Erlaubnisfiktion liegt, nach § 80 Abs. 5 VwGO. So liegt es hier, denn das Bezirksamt hat die sofortige Vollziehung der Versagung der Spielhallenerlaubnisse nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO explizit angeordnet.
b. Entsprechendes gilt, soweit es den Antrag der Antragstellerin auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnisse versagt hat. Auch darauf erstreckt sich die vom Bezirksamt ausgesprochene Vollziehungsanordnung.
2. Der Antrag hinsichtlich der Ziffern 1 und 2 des angegriffenen Bescheides ist aber unbegründet. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist formell rechtmäßig. Einer gesonderten Anhörung bedurfte es nicht, weil es sich bei der Vollziehungsanordnung nicht um einen Verwaltungsakt handelt (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 29. Juni 2017– 8 B 1233.16 –, juris Rn. 5 f.).
Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Erlaubnisversagungen entspricht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Das mit dieser Vorschrift normierte Erfordernis einer schriftlichen Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts soll zwar vor allem die Behörde selbst mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG) zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges besonders sorgfältig zu prüfen. Gleichwohl dürfen die Anforderungen an den erforderlichen Inhalt einer solchen Begründung nicht überspannt werden. Diese muss allein einen bestimmten Mindestinhalt aufweisen. Dazu gehört es insbesondere, dass sie sich in aller Regel nicht lediglich auf eine Wiederholung der den Verwaltungsakt tragenden Gründe, auf eine bloße Wiedergabe des Textes des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO oder auf lediglich formelhafte, abstrakte und letztlich inhaltsleere Wendungen, namentlich solche ohne erkennbaren Bezug zu dem konkreten Fall, beschränken darf (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. September 2017 – OVG 10 S 47.17 –, juris Rn. 5). Diesen Anforderungen wird die vorhandene Begründung gerecht. Das Bezirksamt hat hinreichend deutlich und einzelfallbezogen zu erkennen gegeben, dass es das öffentliche Interesse im Hinblick auf die Spielsuchtprävention in der effektiven Herstellung des gesetzlich vorgesehenen Schutzniveaus für vorrangig hielt und es sich des Ausnahmecharakters der Anordnung bewusst war (vgl. zu diesem Erfordernis auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. April 2015 – OVG 11 S 39.14 –, juris Rn. 5). Ob die angeführten Gründe die Anordnung der sofortigen Vollziehung tatsächlich rechtfertigen, ist keine Frage des formellen Begründungserfordernisses. Es kann aber der Antragstellerin insoweit nicht gefolgt werden, als sie beanstandet, der Antragsgegner würde in unzulässiger Weise zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung die Unzuverlässigkeit der Antragstellerin bzw. ihres Geschäftsführers heranziehen. Denn zum einen verwendet der Antragsgegner diese Begründung im streitgegenständlichen Bescheid nicht in der behaupteten Weise. Zum anderen kommt es auf die inhaltliche Richtigkeit der gegebenen Begründung nicht an (ständige obergerichtliche Rechtsprechung, vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17. Juli 2015 – OVG 10 S 14.15 –, juris Rn. 5; OVG Münster, Beschluss vom 18. August 2015 – 4 B 361.15 –, juris Rn. 8).
3. Bei der Abwägung auf Grund summarischer Erfolgsprüfung kommt dem Vollzugsinteresse umso größeres Gewicht zu, je geringer die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Oktober 2014 – BVerwG 7 VR 4.13 –, juris Rn. 10). Vorliegend werden sich die angegriffenen Bescheide hinsichtlich der Erlaubnisversagungen voraussichtlich als rechtmäßig erweisen.
a. Bei der in diesem Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung besitzt die Antragstellerin keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Spielhallenerlaubnisse. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 SpielhG Bln bedarf der Erlaubnis der zuständigen Behörde, wer eine Spielhalle betreiben will, wobei sich für Inhaberinnen und Inhaber von Erlaubnissen, welche nach § 8 Abs. 1 Satz 1 SpielhG Bln ihre Wirksamkeit verloren haben – wie derjenigen der Antragstellerin – das Verfahren zur Neuerteilung einer Erlaubnis nach dem Spielhallengesetz Berlin für den Weiterbetrieb desselben Unternehmens im Sinne des § 1 Abs. 1 SpielhG Bln nach den besonderen Vorschriften des Mindestabstandsumsetzungsgesetzes richtet (§ 1 Abs. 1 MindAbstUmsG). Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 MindAbstUmsG sind im Sonderverfahren die Versagungsgründe nach § 2 Abs. 3 SpielhG Bln vorrangig zu prüfen. Gemäß § 2 Abs. 3 Nr. 1 SpielhG Bln ist die Erlaubnis insbesondere zu versagen, wenn die in § 33c Abs. 2 Nr. 1 oder § 33d Abs. 3 GewO genannten Versagungsgründe vorliegen. Nach letztgenannten Vorschriften ist die Erlaubnis zu versagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Antragsteller die für die Aufstellung von Spielgeräten erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitzt. Für die Auslegung des Begriffs der Zuverlässigkeit kann entgegen der Meinung der Antragstellerin auf den allgemeinen gewerberechtlichen Zuverlässigkeitsbegriff abgestellt werden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der das Gericht folgt, ist ein Gewerbetreibender unzuverlässig, der nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe zukünftig ordnungsgemäß betreiben wird (BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1982 – 1 C 146.80 – BVerwGE 65, S. 1 <2>). Bei juristischen Personen – wie hier der Antragstellerin – ist dabei hinsichtlich solcher Untersagungsgründe, die ein Handeln oder Unterlassen natürlicher Personen voraussetzen, auf die Zuverlässigkeit der vertretungsberechtigten Organe abzustellen (Brüning, in: Beck’scher Online-Kommentar Gewerbeordnung, Stand 1. Dezember 2017, § 35 Rn. 27 m.w.N.). Die erforderliche Zuverlässigkeit besitzt gem. § 33c Abs. 2 Nr. 1 Hs. 2 GewO in der Regel nicht, wer in den letzten drei Jahren vor Stellung des Antrags wegen eines Verbrechens oder wegen bestimmter in der Vorschrift genannter Vergehen rechtskräftig verurteilt worden ist. Der Vorwurf der Unzuverlässigkeit ist dabei jedoch nicht auf die vorstehenden Regelbeispiele beschränkt. Anerkanntermaßen kann sich die Unzuverlässigkeit eines Gewerbetreibenden selbständig aus einer Vielzahl kleinerer Verstöße ergeben, wenn sie einen Hang zur Nichtbeachtung von Vorschriften zeigen (vgl. Heß, in: Friauf, Gewerbeordnung, Loseblattkommentar, Stand April 2015, § 35 Rn. 191; vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Mai 1995 – BVerwG 1 B 78.95 –, juris Rn. 7). So liegt es hier.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Frage, ob der Versagungsgrund fehlender gewerberechtlicher Zuverlässigkeit (§ 2 Abs. 3 SpielhG Bln i.V.m. §§ 33c Abs. 2 Nr. 1, 33d Abs. 3 GewO) einem Anspruch auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis entgegensteht, ist nach Auffassung der Kammer derjenige der Entscheidung des Gerichts. Dem liegen folgende Erwägungen zugrunde: Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich aus dem Prozessrecht, dass ein Verpflichtungsbegehren, wie es hier in Bezug auf die Erteilung einer Spielhallenerlaubnis vorliegt, nur Erfolg haben kann, wenn im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung ein Anspruch auf Erlass des erstrebten Verwaltungsakts besteht. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich nach materiellem Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen des Anspruchs selbst, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (vgl. BVerwG Urteil vom 29. August 1995 – BVerwG 9 C 391.94 –, juris Rn. 14).
Das Spielhallengesetz schließt es aus, einem Bewerber für eine gewerberechtliche Erlaubnis einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis zuzusprechen, wenn er im Zeitpunkt der Entscheidung gewerberechtlich unzuverlässig ist. Denn dies würde mit der durch das Spielhallengesetz der zuständigen Behörde implizit übertragenen Aufgabe kollidieren, nur zuverlässigen Gewerbetreibenden eine für das Gewerbe erforderliche Erlaubnis zu belassen. Dem Gesetz liegt das gewerberechtliche Prinzip zugrunde, dass der Inhaber einer für die Ausübung eines Gewerbes erforderlichen Erlaubnis zu jedem Zeitpunkt gewerberechtlich zuverlässig sein muss. Dementsprechend ist der zuständigen Behörde gemäß § 2 Abs. 6 Satz 1 SpielhG Bln aufgegeben, in regelmäßigen Abständen das Vorliegen der erforderlichen gewerberechtlichen Zuverlässigkeit von Amts wegen zu prüfen. Das Mindestabstandsumsetzungsgesetz regelt für das Sonderverfahren insoweit nichts Abweichendes.
Dem steht der Beschluss des OVG Berlin Brandenburg vom 11. April 2019 (OVG 1 S 74.18 –, S. 14 des amtlichen Entscheidungsabdrucks) nicht entgegen. Zwar heißt es dort, dass es im Sonderverfahren für die Beurteilung der Zuverlässigkeit allein auf den Zeitpunkt der gesetzlichen Ausschlussfrist des § 2 Abs. 1 MindAbstUmsG, den 5. Juli 2016, ankommt. Doch hat das Oberverwaltungsgericht in jenem Verfahren – nach Auffassung der Kammer – lediglich die Frage beantwortet, wann das Nichtvorliegen des Versagungsgrundes der Unzuverlässigkeit dazu führt, dass ein Bewerber um eine Spielhallenerlaubnis weiter am gestuften Erteilungsverfahren teilnehmen darf, ohne vorab (§ 4 Abs. 1 Satz 3 MindAbstUmsG) auszuscheiden. Es hat dem Mindestabstandsumsetzungsgesetz hierfür entnommen, dass ein Bewerber um eine Spielhallenerlaubnis im Sonderfahren im Zeitpunkt der gesetzlichen Ausschlussfrist des § 2 Abs. 1 MindAbstUmsG gewerberechtlich zuverlässig sein muss, um am weiteren Verfahren teilnehmen zu können; ist er zu diesem Zeitpunkt unzuverlässig, scheidet er aus. Er bleibt auch dann, wenn er zu einem späteren Zeitpunkt wieder zuverlässig wird, von einer weiteren Teilnahme am Sonderverfahren ausgeschlossen. Das Bewerberfeld kann nicht nachträglich wieder erweitert werden, weil dies der Systematik des gestuften Auswahlverfahrens zuwider liefe (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. April 2019, a.a.O.).
Davon zu unterscheiden und dazu nicht im Widerspruch steht die hier entscheidende Frage, ob ein Bewerber, mag er auch im Zeitpunkt der Ausschlussfrist gewerberechtlich zuverlässig gewesen sein, durch eine im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zutage getretene Unzuverlässigkeit seinen Anspruch auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis und damit auf weitere Teilnahme am Sonderverfahren verliert. Nach Auffassung der Kammer ist diese Frage zu bejahen. Dem stehen insbesondere die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Gesetzesmaterialien nicht entgegen. Denn diesen ist lediglich der Grundsatz zu entnehmen, dass sich das Bewerberfeld nicht nach dem Zeitpunkt der Ausschlussfrist vergrößern kann. Einer nachträglichen Verkleinerung des Bewerberfeldes, wie sie etwa auch durch freiwilliges Ausscheiden eines Bewerbers denkbar ist, stehen sie nicht entgegen.
Dem entspricht die vorliegende Konstellation. Denn die die Unzuverlässigkeit der Antragstellerin begründenden Verstöße gegen gewerbe- und spielhallenrechtliche Vorschriften hat diese bzw. ihr Geschäftsführer zum ganz überwiegenden Teil erst nach Ablauf der Ausschlussfrist begangen. Die Berücksichtigung dieses nachträglichen Verhaltens führt nicht zu einer die weiteren Entscheidungen im Sonderverfahren unmöglich machenden Erweiterung des Bewerberfeldes; vielmehr ist dessen Beachtung zum Schutze der Allgemeinheit vor unzuverlässigen Gewerbetreibenden bis zum Abschluss des Verwaltungsverfahrens geboten.
Es kann deshalb offenbleiben, ob die Antragstellerin bereits im Zeitpunkt der Ausschlussfrist unzuverlässig war. Jedenfalls war zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung von ihrer Unzuverlässigkeit auszugehen. Dabei stützen zunächst die am 26. November 2018 festgestellten fünf Verstöße gegen die Vorschriften §§ 4, 5 und 6 des Spielhallengesetzes die negative Prognose des Antragsgegners. Daneben fallen die zahlreichen Rechtsverstöße ihres Geschäftsführers, die sie sich nach § 31 des Bürgerlichen Gesetzbuches – BGB – sowie § 35 Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung – GmbHG – zurechnen lassen muss, ins Gewicht. So kann die Behörde im Rahmen der Ahndung von Ordnungswidrigkeiten frei wählen, ob sie gegen die GmbH selbst oder den Geschäftsführer vorgeht; beidem kommt bei der Bewertung der Zuverlässigkeit der GmbH gleiches Gewicht zu. Hier liegen zur Person des Geschäftsführers nach Auflistung im streitgegenständlichen Bescheid neun Eintragungen spielhallen- und gewerberechtlicher Zuwiderhandlungen im Gewerbezentralregister vor, die alle den Zeitraum betreffen, in welchem er bereits Geschäftsführer der Antragstellerin war. Wegen der weiteren Einzelheiten wird insoweit auf die detaillierte Auflistung im Bescheid vom 7. März 2019 verwiesen. Diese Eintragungen sind bei Bescheiderlass auch verwertbar, da für sie allesamt eine Tilgungsfrist von drei bzw. fünf Jahren (§ 153 Abs. 1 Nr. 1 f. GewO) gilt. Dass diese Verstöße im Zusammenhang mit anderen Betrieben verzeichnet sind, spielt dabei keine Rolle. Denn die Zuverlässigkeit eines Geschäftsführers beurteilt sich nach dessen Gesamtpersönlichkeit und damit auch nach seinem Verhalten beim Führen anderer als dem hier streitgegenständlichen Betriebe. Vor diesem Hintergrund ist die Prognose, dass spielhallen- und gewerberechtliche Zuwiderhandlungen auch in der Zukunft zu erwarten sind, hier gerechtfertigt. Denn der Geschäftsführer der Antragstellerin ist ausweislich der Verwaltungsvorgänge zeitweise in mehr als 30 Betrieben gleichzeitig als solcher bestellt und verstößt dabei seit mehreren Jahren in hoher Regelmäßigkeit gegen spielhallen- und gewerberechtliche Vorschriften. Der Antragsgegner war auch nicht, wie von der Antragstellerin vorgetragen, gehalten, zunächst als „milderes Mittel“ auf eine personelle Änderung der Geschäftsführung hinzuwirken. Denn es geht im Vorliegenden nicht etwa um einen die Antragsgegnerin belastenden Akt der Eingriffsverwaltung durch den Antragsgegner, wie es z.B. bei der Entziehung einer vorhandenen Erlaubnis der Fall wäre und gegen den sich die Antragstellerin mit einer Anfechtungsklage wehren könnte. Dabei wäre im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit hoheitlichen Handelns das Vorhandensein milderer Mittel, die zur Herbeiführung des beabsichtigten Erfolges ebenfalls geeignet sind, zwingend zu prüfen. Hier aber steht die Versagung einer Begünstigung – nämlich die der Erteilung der beantragten spielhallen- und glückspielrechtlichen Erlaubnisse – im Raum. In einem Hauptsacheverfahren müsste die Antragstellerin ihr Begehren im Wege der Verpflichtungsklage verfolgen und ihrerseits dartun, dass sie die Voraussetzung für die Erteilung erfüllt.
b. Danach begegnet auch die Versagung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse keinen rechtlichen Bedenken. Denn es bestehen materiell deckungsgleiche Erteilungsvoraussetzungen für gewerbliche und glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnisse. Dies folgt daraus, dass nach § 15 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV Bln die glücksspielrechtliche Erlaubnis für eine Spielhalle insbesondere zu versagen ist, sofern ein Versagungsgrund nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 SpielhG Bln gegeben ist.
4. Nach dem Vorstehenden sieht das Gericht im Rahmen seiner Ermessensentscheidung hinsichtlich der Versagung der – gewerblichen und glücksspielrechtlichen – Spielhallenerlaubnisse auch unter Berücksichtigung der jeweils betroffenen Interessen keinen Anlass für eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Es liegt hier ein besonderes Vollzugsinteresse vor, der Sofortvollzug ist auch verhältnismäßig. Das besondere Vollzugsinteresse erfolgt hier nicht bereits aus der (voraussichtlichen) Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung. Vielmehr bedarf es in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO auch im gerichtlichen Verfahren zusätzlich der positiven Feststellung des Vorliegens eines besonderen Vollzugsinteresses. Grundsätzlich ist eine Abwägung der Folgen, die bei einem Aufschub der Maßnahmen für die Dauer des Rechtsstreits zu befürchten sind, und denjenigen, welche demgegenüber bei der Antragstellerin wegen des Sofortvollzugs eintreten würden, vorzunehmen (VGH Mannheim, Beschlüsse vom 13. Juli 2015 – 6 S 679/15 –, juris Rn. 27, und vom 8. Februar 2017 – 6 S 768/16 –, juris Rn. 14).
Die gewerblichen Interessen der Antragstellerin im Hinblick auf die Versagung der jeweiligen Spielhallenerlaubnis richten sich auf die Aufrechterhaltung der aufschiebenden Wirkung ihres hiergegen erhobenen Rechtsbehelfs insofern, als mit dem Entfallen der aufschiebenden Wirkung der Antragsgegner nicht (mehr) gehindert ist, tatsächliche Folgerungen aus den dann genehmigungslosen Spielhallenbetrieben zu ziehen, insbesondere deren Schließung durchzusetzen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. November 2017, a.a.O., Rn. 22). Diese Interessen an einer zumindest zeitweiligen Aufrechterhaltung des Betriebs müssen hier jedoch hinter dem Gemeinwohlinteresse an einer effektiven Bekämpfung und Eindämmung der Spielsucht durch eine zeitnahe Umsetzung der diesem Zweck dienenden Regelungen des neuen Spielhallenrechts zurückstehen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 10. Februar 2014 – 7 ME 105/13 –, juris Rn. 37; VGH Mannheim, Beschluss vom 13. Juli 2015, a.a.O., Rn. 27). Bei der mit dem neuen Glückspielrecht verfolgten Bekämpfung der Spielsucht handelt es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 5. August 2015 – 2 BvR 2190.14 –, juris Rn. 22) um ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel. Diesem ist nach dem Willen des Gesetzgebers deswegen erhebliche Bedeutung beizumessen und die Schließung einer nicht erlaubnisfähigen Spielhalle auch dann vorgesehen, wenn den gegenläufigen privaten Interessen im Einzelfall beachtliches Gewicht zukommt (OVG Saarlouis, Urteil vom 27. April 2016 – 1 A 3.15 –, juris Rn. 99). Dass der Landesgesetzgeber im Mindestabstandsumsetzungsgesetz die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen nicht generell hat entfallen lassen, widerspricht dieser Wertung nicht. Dem besonderen Vollzugsinteresse stehen vergleichbar gewichtige eigene Belange der Antragstellerin nicht entgegen. Dass die Folgen der Schließungsverfügung aufgrund des angeordneten Sofortvollzugs früher eintreten als im Falle einer aufschiebenden Wirkung, ist zumutbar (VGH Mannheim, Beschluss vom 8. Februar 2017, a.a.O., Rn. 14). Dies erscheint vor dem Hintergrund, dass die Antragstellerin seit dem Jahr 2011 damit rechnen musste, ihre Betriebe mit einer nicht geringen Wahrscheinlichkeit in dem Zeitraum nach Juli 2016 schließen zu müssen, auch verhältnismäßig.
5. Der Antrag bleibt auch hinsichtlich der zu Ziffer 3 des angefochtenen Bescheides ergangenen Schließungsverfügung ohne Erfolg.
a. Insoweit ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO statthaft. Danach kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung u.a. in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO anordnen. Nach letzterer Vorschrift entfällt die aufschiebende Wirkung u.a., wenn dies durch Landesgesetz für Landesrecht vorgeschrieben ist. So liegt es hier. Denn nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht u.a. die Aufgabe, darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel unterbleibt. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV insbesondere die Veranstaltung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Untersagungsverfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 3 GlüStV keine aufschiebende Wirkung. Zwar ist § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV auf Spielhallen gemäß § 2 Abs. 3 GlüStV nicht unmittelbar anwendbar, soweit sie – wie hier – Geld- oder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeiten bereithalten. Doch bestimmt § 15 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 AGGlüStV Bln, dass u.a. § 9 Abs. 1 und 2 GlüStV für Anordnungen zur Durchsetzung der Regelungen nach § 24 Abs. 1 und § 2 Abs. 3 GlüStV sinngemäß gelten. Die Schließungsverfügung dient der Durchsetzung des durch § 24 Abs. 1 GlüStV geregelten Genehmigungserfordernisses, wobei hinsichtlich der Genehmigungsfähigkeit gemäß § 15 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV Bln der Versagungsgrund des § 2 Abs. 3 Nr. 1 SpielhG Bln anzuwenden ist.
Dass der Antragsgegner unter Ziffer 6 des Ausgangsbescheides zusätzlich zum kraft Gesetzes eintretenden Wegfall der aufschiebenden Wirkung die sofortige Vollziehung der Ziffer 3 des Ausgangsbescheids angeordnet hat, ist unbeachtlich. Zwar kommt als Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügung auch § 15 Abs. 2 S. 1 GewO in Betracht, bei welchem der Fortfall der aufschiebenden Wirkung nicht gesetzlich vorgeschrieben ist; auf diese Rechtsgrundlage hat die Behörde die Untersagung wörtlich auch gestützt. § 9 Abs. 2 S. 1 GlüStV und § 15 Abs. 2 S. 1 GewO sind aber gleich laufend konzipiert, weshalb – mangels Erlaubnis nach GlüStV bzw. SpielhG Bln (siehe oben 3.b) – die Voraussetzungen für beide Ermächtigungsgrundlagen deckungsgleich vorliegen. Da bei erstgenannte Norm die sofortige Vollziehbarkeit per Gesetz eintritt, kommt der zusätzlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung insofern keine eigenständige Rechtswirkung mehr zu.
b. Die auf dieser Grundlage erlassene Anordnung an die Antragstellerin, den Betrieb in den streitgegenständlichen Spielhallen einzustellen und die Spielhallen zu schließen, sowie die vorsorgliche Untersagung des Weiterbetriebs begegnen keinen rechtlichen Bedenken, so dass es keinen Anlass gibt, entgegen des gesetzlich angeordneten Ausschlusses die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin insoweit anzuordnen.
aa. Sie genügt zunächst den Anforderungen an die Bestimmtheit (§ 1 VwVfG Bln i.V.m. § 37 Abs. 1 VwVfG). Die im Ausgangsbescheid ausgesprochene Aufforderung zur Schließung spätestens sechs Monat und einen Tag nach Zustellung des Bescheides entspricht weitestgehend der gesetzlichen Formulierung in § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG, in dem es heißt, die Erlaubnis gelte „bis zum Ablauf des sechsten Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung im Sonderverfahren“. Die von der Behörde gesetzte Frist ist insofern kalendermäßig bestimmbar, da sie – ausgehend von der Zustellung des Ausgangsbescheides am 12. März 2019 – gemäß § 1 Abs. 1 VwVfG Bln i.V.m. § 31 Abs. 1 VwVfG i.V.m. §§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 BGB mit Ablauf des Freitags, 13. September 2019, endete.
bb. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 3 GlüStV i.V.m. § 15 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 AGGlüStV Bln liegen vor. Denn es fehlt dem Spielhallenbetrieb der Antragstellerin nach Ablauf der Sechsmonatsfrist des § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG an der erforderlichen Erlaubnis. Die Behörde darf an diesen Umstand auch Vollzugsmaßnahmen knüpfen. Denn sie hat die sofortige Vollziehung im Hinblick auf die Versagung der spielhallen- und glücksspielrechtlichen Erlaubnisse bereits im Ausgangsbescheid angeordnet.
Die Schließungsverfügung stellt sich auch als verhältnismäßig dar. Mildere, gleich geeignete Mittel sind nicht ersichtlich. Insoweit ist zu bedenken, dass der Antragstellerin nicht die weitere Gewerbeausübung als solche, sondern nur der konkrete Betrieb untersagt worden ist (vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 27. April 2016, a.a.O., Rn. 95). Im Hinblick auf die Grundrechte der Antragstellerin gilt, dass nur derjenige den Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG für sich in Anspruch nehmen kann, der seinen Beruf bzw. sein Gewerbe im Einklang mit den – verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2016 – OVG 1 B 5.13 –, juris Rn. 96 ff.) – gesetzlichen Vorschriften ausüben will und diesen Vorschriften genügt. Weiter gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 10. Dezember 2015 – BVerwG 2 C 46.13 –, juris Rn. 12), dass die von Stichtagsregelungen typischerweise ausgehenden Härten allein durch vom Gesetz- oder Verordnungsgeber zu schaffendes Übergangsrecht abgemildert, nicht aber in einem gerichtlichen Verfahren beseitigt werden können.
cc. Es ist auch nicht erkennbar, dass die Schließungsverfügung ermessensfehlerhaft war. Es spricht nichts dafür, dass der Antragsgegner sein in § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 3 GlüStV i.V.m. § 15 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 AGGlüStV Bln eingeräumtes Ermessen gar nicht oder fehlerhaft ausgeübt hat. Denn die Schließungsverfügung stellt sich ausweislich der Begründung des Bescheids als Folge der von der Behörde angestellten Prüfung dar, dass die materiellen Genehmigungsvoraussetzungen nicht erfüllt sind und nach Ablauf der Frist des § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG die formelle Illegalität hinzutritt (vgl. zu § 15 GewO: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. März 2017 – OVG 1 S 9.17 –, juris Rn. 16; vgl. im Sinne eines intendierten Ermessens: OVG Lüneburg, Beschluss vom 10. Februar 2014 – 7 ME 105.13 –, juris Rn. 36).
6. Soweit sich der Antrag gegen die Anordnung in Ziffer 4 des streitgegenständlichen Bescheides richtet, wonach der Antragsgegner für den Fall, dass die Antragstellerin der Untersagungsverfügung nicht fristgemäß nachkommt, die Anwendung unmittelbaren Zwangs nach § 8 des Berliner Verwaltungsverfahrensgesetzes i.V.m. § 6 Abs. 1, §§ 9, 12 und 13 des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes des Bundes (VwVG) androht, ist er begründet. Denn der angefochtene Bescheid begegnet bei summarischer Prüfung diesbezüglich begründeten Rechtmäßigkeitszweifeln, weil die Voraussetzungen des § 12 VwVG nicht vorliegen. Danach kann die Vollzugsbehörde dann, wenn die Ersatzvornahme oder das Zwangsgeld nicht zum Ziel führen oder sie untunlich sind, den Pflichtigen zur Handlung, Duldung oder Unterlassung zwingen oder die Handlung selbst vornehmen. Die Ersatzvornahme scheidet hier von vornherein aus, weil die Betriebsaufgabe keine vertretbare Handlung darstellt. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (Beschluss vom 5. Juni 2014 – OVG 3 S 71.13 –, juris, Rn. 11) ist die vorherige Androhung eines Zwangsgeldes nur dann nicht zielführend, wenn es in der Vergangenheit bereits versagt hat oder aber dessen Erfolglosigkeit von vornherein offenkundig ist. Als untunlich ist ein Zwangsgeld dann zu qualifizieren, wenn sein Einsatz zwar Erfolg versprechend ist, der unmittelbare Zwang aber im konkreten Einzelfall wirksamer ist, die Verpflichtung durchzusetzen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 5. Juni 2014, a.a.O., Rn. 10). Daran fehlt es hier jedoch. Der Antragsgegner hat im angefochtenen Bescheid dafür, dass die Antragstellerin ihren Betrieb auch dann nicht einstellen würde, wenn ihr ein Zwangsgeld angedroht würde, nichts dargetan; es steht auch nicht im Sinne der oben genannten Rechtsprechung in Fällen wie dem vorliegenden von vornherein fest, dass das Zwangsgeld erfolglos sein wird. Der Androhung wird deshalb dem in § 12 VwVG zum Ausdruck gebrachten Gedanken der Nachrangigkeit des unmittelbaren Zwanges sowie dem der Verhältnismäßigkeit nicht gerecht.
7. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG).
/Sei

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9, 12 und 13 des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes des Bundes
§ 33i GewO
§ 1 VwVfG
§ 15 GewO
§ 12 VwVG
§ 15 Abs. 2 GewO
§ 9 Abs. 1 S. 2 GlüStV
§ 15 Abs. 1 AGGlüStV
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 2 Abs. 3 Mind-AbstUmsG
§ 1 Abs. 1 Mind-AbstUmsG
§ 8 Abs. 1 SpielhG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 SpielhG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 SpielhG
§ 1 Abs. 1 SpielhG
§ 1 Abs. 1 MindAbstUmsG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 MindAbstUmsG
§ 2 Abs. 3 SpielhG
§ 2 Abs. 3 Nr. 1 SpielhG
§ 33d Abs. 3 GewO
§ 33c Abs. 2 Nr. 1, 33d Abs. 3 GewO
§ 2 Abs. 6 Satz 1 SpielhG
§ 2 Abs. 1 MindAbstUmsG
§ 4 Abs. 1 Satz 3 MindAbstUmsG
§ 31 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§ 153 Abs. 1 Nr. 1 f. GewO
§ 15 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 2 Abs. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 15 Abs. 2 S. 1 GewO
§ 9 Abs. 2 S. 1 GlüStV
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 2 Abs. 3 MindAbstUmsG
§ 1 Abs. 1 VwVfG
§ 31 Abs. 1 VwVfG
§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 BGB
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 4, 5 und 6 des Spielhallengesetzes
§ 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 S 32.17
8 B 1233.16
10 S 47.17
11 S 39.14
10 S 14.15
4 B 361.15
7 VR 4.13
1 C 146.80
1 B 78.95
9 C 391.94
1 S 74.18
6 S 679/15
6 S 768/16
7 ME 105/13
2 BvR 2190.14
1 A 3.15
1 B 5.13
2 C 46.13
1 S 9.17
7 ME 105.13
3 S 71.13