Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-03-13, Aktenzeichen 5 A 6823/17

Tenor:
In der VerwaltungsrechtssacheLand Niedersachsen, vertreten durch das Niedersächsische Ministerium für Umwelt,Energie und Klimaschutz,Archivstraße 2, 30169 Hannover - -- Kläger -gegenNiedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport,Lavesallee 6, 30169 Hannover - -- Beklagter -Beigeladen:C.vertreten durch Herrn E.,Prozessbevollmächtigter:Rechtsanwalt D.,, D.wegen Entschädigung nach § 68 BNatSchGhat das Verwaltungsgericht Oldenburg - 5. Kammer - am 13. März 2024 ohne mündliche Verhandlung durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht Wörl, die Richterin am Verwaltungsgericht Pelters, den Richter Palma sowie die ehrenamtliche Richterin Hackmann und den ehrenamtlichen Richter Meyer für Recht erkannt:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die für erstattungsfähig erklärt werden; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Parteien streiten über die Rechtmäßigkeit eines zugunsten der Beigeladenen ergangenen Entschädigungsfestsetzungsbeschlusses aufgrund von naturschutzrechtlichen Vorschriften.
Die Beigeladene unterhält im Landkreis Leer einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Milchviehhaltung und bewirtschaftet insgesamt eine Fläche von 104,66 ha Grünland mit Futtergras, welche Flurstücke in den Gemarkungen Bingum, Hohegaste, Leer, Holtgaste, Böhmerwold, Weenermoor, Oldendorp und Jemgum umfasst. Von den Flächen des Betriebs, die zum Teil im Eigentum der Beigeladenen stehen und zum Teil von ihr gepachtet sind, liegen 65,56 ha im Landschaftsschutzgebiet (LSG) "Rheiderland", und 39,10 ha außerhalb dieses Gebiets. Das LSG Rheiderland wurde am 11. Oktober 2011 durch Verordnung (LSG-VO) des Landkreises Leer, die am 01. November 2011 bekanntgemacht wurde, mit Wirkung ab 02. November 2011 ausgewiesen. Es hat den Zweck, das gemäß Beschluss der niedersächsischen Landesregierung vom 12. Juni 2001 als EU-Vogelschutzgebiet (V 06) deklarierte Gebiet "Rheiderland" hoheitlich zu sichern. Nach § 5 Abs. 2 Satz 2 LSG-VO sind Verhaltensweisen, die nach Art, Ausmaß und Dauer zur Vergrämung oder erheblichen Belästigung der im LSG Rheiderland nach § 4 Abs. 1 LSG-VO geschützten Vogelarten geeignet sind, zu vermeiden. Die Durchführung akustischer Vergrämungsmaßnahmen unterliegt gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 8 LSG-VO einem Erlaubnisvorbehalt, wobei Vergrämungsmaßnahmen ohne Erlaubnis als Ordnungswidrigkeit nach § 10 Abs.1 Nr. 2 LSG-VO geahndet werden können.
Auf den Flächen der Beigeladenen innerhalb und außerhalb des LSG lassen sich nordische Wild- und Nonnengänse nieder, welche zu den im LSG Rheiderland geschützten Vogelarten zählen. Diese nutzen die Flächen als Rast-, Brut- und Ruhestätte. Die Anwesenheit der Gänse hat zur Folge, das angebautes Gras gefressen und Gänsekot hinterlassen wird. Zudem führt die hohe Zahl der Gänse auf den Flächen zu einer Verdichtung der Bodenoberfläche, die ihrerseits stehende Wasserflächen entstehen lässt, welche die Attraktivität des Geländes für die Gänse weiter erhöht. Die Beigeladene schloss seit Ende der 1990er Jahre freiwillig Verträge zu Maßnahmen zum Schutz nordischer Gastvögel ab (NG-Förderung), wofür sie seither Fördergelder der EU (sog. "Gänseprämie") erhielt.
Zur Ermittlung der Schäden durch die Gänse ließ die Beigeladene 2014 ein Sachverständigengutachten der Landwirtschaftskammer Niedersachsen anfertigen, bei dessen Erstellung eine Begutachtung der außerhalb des LSG gelegenen Flächen und eine stichprobenartige Begehung der Flächen innerhalb des LSG erfolgte. Auf Basis der durch dieses Gutachten festgestellten Flächenschäden berechnete der Interessenverband des Beratungsrings Leer zum 09. Februar 2015 die Ertrags- und Folgeschäden für die Jahre 2013 und 2014. Dabei verwendete er eine Methode, die 2008 und 2010 im Rahmen des Projektes "Neubewertung der Auswirkungen der Gänserast auf landwirtschaftlich genutzte Grünlandflächen im Vogelschutzgebiet V06 Rheiderland" im Auftrag des Klägers und des Niedersächsischen Landesbetriebes für Wasserwirtschaft, Küsten und Naturschutz (NLWKN) vom Prozessvertreter des Klägers zur Schadensermittlung entwickelt wurde. Eine konkret verlässliche Berechnungsmethode für Schäden durch Gänse auf Grünland gab es bis zum Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Beschlusses noch nicht.
Auf Grundlage dieser Berechnungen für 2013 und 2014 machte die Beigeladene durch Antrag vom 11. Februar 2015 gegenüber dem Landkreis Leer Schäden von insgesamt 110.608 € (55.615 € für 2013; 54.993 € für 2014) geltend. Der Landkreis Leer legte diesen Antrag am 16. Juni 2015 dem Beklagten als Enteignungsbehörde vor. Eine Einigung zwischen der Beigeladenen und dem Landkreis scheiterte ausweislich des ablehnenden Schreibens des Landkreises vom 11. März 2016. Die mündliche Verhandlung über den Entschädigungsfestsetzungsantrag fand am 13. Juli 2017 statt.
Durch den streitgegenständlichen Entschädigungsfestsetzungsbeschluss vom 31. Juli 2017, der dem Kläger am 03. August 2017 zugestellt wurde, setzte der Beklagte die vom Kläger an die Beigeladene zu zahlende Entschädigungssumme auf 38.821,53 € (19.886,62 € für 2013; 18.934,91 € für 2014) fest. Dabei wurde ausgeführt, dass auf allen Flurstücken der Beigeladenen naturschutzrechtliche Eigentumsbeschränkungen vorlägen, welche sich hinsichtlich der innerhalb des LSG befindlichen Flächen direkt aus der LSG-VO, für die außerhalb des LSG liegenden Flurstücke hingegen aus dem gesetzlichen Artenschutz für diverse auf den Flächen zu findende streng geschützte Arten sowie europäische Vogelarten nach §§ 44 Abs. 1 Nr. 2, 7 Abs. 2 Nr. 12, 13 lit b) bb), 14 BNatSchG i. V. m. Art. 1, 4 Abs. 2 und Anhang I der Vogelschutz-Richtlinie 2009/147/EG ergäben. Die dadurch entstandenen Belastungen für die Beigeladene seien zum Teil unzumutbar. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei eine nicht mehr entschädigungslos hinzunehmende Inhalts- und Schrankenbestimmung in diesem Fall bei einer Schadensquote von 25 % anzunehmen, da bei einem Schaden von 30 % die Existenz der Beigeladenen ernsthaft gefährdet sei. Die Berechnungen des Beratungsrings Leer auf Basis der gutachterlichen Feststellungen der Landwirtschaftskammer Niedersachsen und der vom Prozessvertreter des Klägers entwickelten Berechnungsmethode seien nachvollziehbar und in sich schlüssig, wohingegen eine Begehung der gesamten bewirtschafteten Flächen durch den Gutachter nach der Schaden-Kosten-Relation unverhältnismäßig gewesen wäre. Es sei kein Vorrang einer Ausnahme oder Befreiung von den Naturschutzvorschriften gegeben, denn die Beigeladene habe nach der geltenden Rechtslage von der Aussichtslosigkeit eines solchen Antrags ausgehen können, zumal der Landkreis Leer angekündigt habe, eine Befreiung nicht zu erlauben. Bei der Berechnung der konkreten Entschädigungssumme sei hier auf Basis der Schadensberechnungen eine Überschreitung des zumutbaren Anteils von 25 % um 8,35 Prozentpunkte anzunehmen. Daher seien 8,35 % des geltend gemachten Ertragsschadens zu entschädigen. Hinzu kämen die aufgrund der genannten Zumutbarkeitsschwelle zu 75 % entschädigungspflichtigen Folgeschäden aufgrund zusätzlicher Kosten der Beigeladenen durch die verlorenen Erträge. Die NG-Fördergelder seien bei der Berechnung als Abzugsposten zu berücksichtigen, was bereits im Gutachten beachtet worden sei.
Mit Schreiben vom 01. September 2017 hat der Kläger gegen den Entschädigungsfestsetzungsbeschluss Klage erhoben.
Der Kläger ist der Meinung, seine Klage sei zulässig. Insbesondere stünde ihm eine Klagebefugnis zu. Die Voraussetzungen für einen zulässigen "In-Sich-Prozess" unter Beteiligung des Klägers als Rechtsträger und des Beklagten als Behörde des Rechtsträgers seien gegeben. Der Kläger könne durch den Entschädigungsfestsetzungsbeschluss in eigenen Rechten verletzt sein. Denn der Beschluss berühre sein fiskalisches Interesse, Haushaltsmittel nur in Fällen materiell richtiger Bewilligungsentscheidungen aufzubringen, was als subjektives Recht anzuerkennen sei. Zudem gebe es keine gemeinsame Entscheidungsspitze von Kläger und Beklagtem, die die Streitigkeit mit behördlichen Mitteln klären könne. Dies sei auch deswegen nicht möglich, weil der Beklagte vorliegend als Enteignungsbehörde agiert habe und die Weisungsgebundenheit der Enteignungsbehörde beschränkt sei. Im Kontext der Betroffenheit des Klägers seien auch die materiell-rechtlichen Auswirkungen der Entscheidung des Beklagten hinsichtlich der Feststellung der Voraussetzungen eines Entschädigungsanspruchs relevant.
In Bezug auf die Begründetheit trägt der Kläger vor, der streitgegenständliche Beschluss sei rechtswidrig, da ein Anspruch der Beigeladenen auf Entschädigung nicht bestünde. Der Kläger ist der Meinung, dass die Belastung des Eigentums der Beigeladenen zumutbar sei. Er bestreitet diesbezüglich diverse Annahmen, welche dem Beschluss des Beklagten zugrunde lagen, und rügt zudem eine Vielzahl von methodischen Fehlern bei der Bewertung der Schäden. So sei eine Existenzgefährdung des Betriebes der Beigeladenen nicht gegeben, da eine drohende Insolvenz nicht hinreichend nachgewiesen worden und ferner eine Anpassung des Betriebes an die Belastungen durch weniger intensive Milchwirtschaft möglich sei. Zur Zumutbarkeit der Belastung trage bei, dass die Beigeladene den Schutzstatus schon länger gekannt und dennoch erneut Pachtverträge abgeschlossen habe. Die ausgezahlten "Gänseprämien" würden eine weitere Entschädigung ausschließen, da sie die Schäden der Betroffenen pauschaliert ausgleichen würden und die Fraßschäden in den Jahren 2013 und 2014 durch diese Leistungen kompensiert seien. Der Kläger ist weiterhin der Ansicht, das Gutachten der Landwirtschaftskammer Niedersachsen sei wegen einer untauglichen Methodik keine geeignete Grundlage für die Schadensberechnung und im Übrigen inhaltlich nicht nachvollziehbar. Es sei nicht ausreichend gewesen, die Schadensermittlungen auf eine Begutachtung von Teilen der Flächen der Beigeladenen zu stützen, da die Ergebnisse für Teilflächen nicht auf andere Flurstücke übertragbar seien. Ferner hätten die Ertragsschäden durch die Methode der "Wuchshöhenermittlung" ermittelt werden müssen. Ein Totalausfall des vierten Grasschnittes hätte nicht angenommen werden dürfen, ebenso hätten die Ertragsschäden auf Flächen außerhalb des LSG nicht berücksichtigt werden sollen. Hinsichtlich der Folgeschäden seien die Kosten für Nachsaat- und Pflanzenschutzmaßnahmen nicht nachvollziehbar oder betragsmäßig übersetzt. Die Kosten für eine verfrühte und länger anhaltende Aufstallung der Rinder hätten ebenfalls nicht einberechnet werden dürfen. Der Anteil des Ertragsschadens am Gesamtertrag sei falsch berechnet worden, weil der Anteil der Flächen innerhalb des LSG und außerhalb des LSG bei der Berechnung der Schadensquote nicht beachtet, sondern beide Bereiche gleich gewichtet worden seien. Darüber hinaus seien zu Unrecht keine Abzüge wegen ersparten Arbeitsaufwandes für den Auf- und Abtrieb der Rinder sowie für einen von der Beigeladenen nicht beantragten Erschwernisausgleich erfolgt, und die "Gänseprämie" sei in zu geringer Höhe angerechnet worden. Schließlich sei eine Entschädigung ausgeschlossen, weil der Vorrang von Ausnahmen oder Befreiungen hinsichtlich akustischer oder optischer Vergrämungsmaßnahmen zu beachten gewesen sei. Für die weiteren Einzelheiten der klägerischen Argumentation wird auf die ausgetauschten Schriftsätze Bezug genommen.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
den Entschädigungsfestsetzungsbeschluss des Beklagten vom 31. Juli 2017 zu dem Aktenzeichen aufzuheben, soweit eine vom Kläger an die Beigeladene zu zahlende Entschädigung in Höhe von 38.821,53 € festgestellt wird.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte meint, dass die Klage bereits mangels Klagebefugnis des Klägers unzulässig sei, weil eine Rechtsverletzung durch den Beschluss des Beklagten als eigener Behörde des Klägers ausgeschlossen sei. Zudem hält der Beklagte die Klage für unbegründet. Er meint, der Entschädigungsfestsetzungsbeschluss sei rechtmäßig, da die Einwände des Klägers gegen die Unzumutbarkeit der Belastung nicht durchgriffen. Die Insolvenzgefahr der Beigeladenen sei beim Ortstermin und in der mündlichen Verhandlung zur Überzeugung des Beklagten dargelegt worden. Die "Gänseprämien" seien in den Berechnungen als Abzugsposten berücksichtigt worden, allerdings sei demnach keine vollständige Kompensation der Schäden durch die zunehmende Zahl der Gänse in Form der Fördergelder anzunehmen. Die Methodik des Gutachtens sei nicht zu beanstanden, zumal zur fraglichen Zeit noch keine anerkannte konkret verlässliche Berechnungsmethode bestanden habe. Die Kosten für eine Begutachtung aller Flächen statt der erfolgten Teilbegutachtung hätten den Schaden der Beigeladenen voraussichtlich überstiegen. Die Ertragsschäden sowie die Folgeschäden durch Kosten für Nachsaat, Pflanzenschutz und längere Aufstallung der Rinder seien jeweils nachvollziehbar auf Basis schlüssiger Erwägungen ermittelt worden, wie aus dem Gutachten hervorgehe.
Die Beigeladene beantragt,
ihr den Anspruch zuzusprechen, den sie ursprünglich beantragt hat.
Die Beigeladene ist der Auffassung, dass der Entschädigungsfestsetzungsbeschluss dem Grunde nach nicht zu beanstanden sei. Allerdings sei die Höhe des zugesprochenen Entschädigungsbetrages zu gering festgesetzt worden. Ein Abzug wegen des sozialpflichtigen Anteils der Eigentumsbeschränkung, der in diesem Fall auf 25 % taxiert wurde, hätte dabei nicht vorgenommen werden dürfen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über welche das Gericht im Einvernehmen der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden konnte, hat keinen Erfolg, da sie unzulässig ist.
1. Die Klage ist unzulässig, weil es dem Kläger an der nötigen Klagebefugnis fehlt.
Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO eröffnet, denn vorliegend handelt es sich um eine Streitigkeit über Bestehen und Höhe eines Ausgleichsanspruchs wegen Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO gegen den Entschädigungsfestsetzungsbeschluss vom 31. Juli 2017 ist statthaft, da dieser ein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG ist.
Allerdings ist eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den angegriffenen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. In diesem Fall gibt es kein Recht des klagenden Landes, dessen Verletzung durch den streitgegenständlichen Entschädigungsfestsetzungsbeschluss möglich ist. Ferner existiert keine gesetzliche Sondernorm, durch welche dem Kläger dennoch eine Klagebefugnis zukäme.
Das Erfordernis der Klagebefugnis findet seine Grundlage in der verfassungsrechtlich verbrieften Rechtsweggarantie nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, welche sich auf die Verletzung von Rechten Einzelner durch die öffentliche Hand bezieht. Hieraus folgt, dass dem Verwaltungsprozessrecht im Allgemeinen das Konzept des Individualrechtsschutzes gegen Verletzungen subjektiv-öffentlicher Rechte zugrunde liegt. Sinn und Zweck der Voraussetzung einer Klagebefugnis ist die Verhinderung sog. Popularklagen, durch die lediglich die objektive Durchsetzung des Rechts anstelle subjektiven Rechtsschutzes angestrebt wird (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 C 21/12; BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 1963 - VI C 198/61). Ausnahmen von diesem Prinzip finden gemäß § 42 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO nur insoweit statt, wie spezielle Rechtsvorschriften eine Klagebefugnis ohne Möglichkeit der individuellen Rechtsverletzung normieren, was hier unstreitig nicht der Fall ist.
Eine mögliche Rechtsverletzung im vorgenannten Sinne kann der Kläger nicht geltend machen. Rechte im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO sind die staatsgerichteten subjektiven öffentlichen Rechte der Bürger, aber auch die Rechtspositionen im organschaftlichen Rechtskreis (Schoch/Schneider, VwGO § 42 Abs. 2 Rn. 43). In Bezug auf Letzteres ist zunächst festzuhalten, dass hier keine bestimmten organschaftlichen Rechte innerhalb desselben Rechtsträgers geltend gemacht werden, die etwa im Rahmen eines Organstreits als klägerische Rechte im Sinne des Verwaltungsprozessrechts anerkannt werden können. Der Kläger trägt nicht vor, dass der vom Beklagten als Enteignungsbehörde erlassene Entschädigungsfestsetzungsbeschluss die Organrechte anderer Staatsorgane bzw. Behörden des Klägers verletze, zumal die Entscheidungskompetenz des Beklagten im Entschädigungsfestsetzungsverfahren unbestritten ist.
Des Weiteren kann der Kläger sich hier nicht auf eine Verletzung eigener subjektiv-öffentlicher Rechte im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO durch den Entschädigungsfestsetzungsbeschluss der Beklagten berufen. Ob ein bestimmtes Interesse ein subjektiv-öffentliches Recht konstituiert, kann nach der sog. Schutznormtheorie ermittelt werden, wonach die Anerkennung subjektiver öffentlicher Rechte grundsätzlich vom Vorliegen eines Rechtssatzes abhängt, der nicht nur im öffentlichen Interesse erlassen wurde, sondern - zumindest auch - dem Schutz der Interessen Einzelner zu dienen bestimmt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 1985 - 8 C 43/83; BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1977 - IV C 22/759). Das Bestehen eines solchen individualbezogenen Schutzzwecks ist durch Auslegung der einschlägigen Rechtssätze festzustellen. Beispielhaften Charakter als subjektiv-öffentliche Rechte, welche dem Schutz des Einzelnen dienen, haben die Grundrechte. Auf diese kann der Kläger sich allerdings nicht stützen, weil sie ihrer Funktion nach Abwehr- oder Leistungsrechte gegenüber dem Staat darstellen. Der Kläger ist selbst staatlicher Hoheitsträger und als solcher Grundrechtsverpflichteter, nicht Grundrechtsberechtigter. Dementsprechend folgt keine Klagebefugnis hinsichtlich der allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG bzw. der sog. "Adressatentheorie" aus dem Umstand, dass für den Kläger durch den Verwaltungsakt eine Pflicht zum Handeln in Form der Zahlung der Entschädigungssumme entsteht.
Aber auch sonstige § 42 Abs. 2 VwGO unterfallende Rechte des Klägers, die der Beklagte durch den Erlass des Entschädigungsfestsetzungsbeschlusses verletzt haben könnte, sind nicht ersichtlich. Zu beachten ist dabei, dass der Kläger selbst der Rechtsträger des Beklagten ist, wobei letzterer lediglich aufgrund der Regelung in § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 79 Abs. 2 NJG eine passive Prozessführungsbefugnis für den Kläger im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ausüben kann. Dies ändert nichts daran, dass der Kläger hier im Hinblick auf die streitgegenständliche Rechtsstellung gegen sich selbst prozessiert. Es handelt sich um einen verwaltungsrechtlichen "In-Sich-Prozess", bei welchem sich eine Behörde, der Beklagte, und ihr eigener Rechtsträger, der Kläger, vor Gericht gegenüberstehen (vgl. Schoch/Schneider/Wahl/Schütz, VwGO § 42 Abs. 2 Rn. 102; BeckOK VwGO/Kintz, VwGO § 63 Rn. 9).
Ein solcher Rechtsstreit ist nach der Systematik der VwGO keineswegs schon um seiner selbst willen unzulässig (BVerwG, Urteil vom 06. November 1991 - 8 C 10/90). Die Zulässigkeit des In-Sich-Prozesses ist vielmehr nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls zu beurteilen. Zwar gilt im Zivilprozess der Grundsatz des "Zweiparteiensystems", der von dem Gedanken der einheitlichen Willensbildung innerhalb eines Rechtssubjekts ausgeht. Dieser Grundsatz kann aber nicht ohne weiteres auf den Verwaltungsprozess übertragen werden. Denn Körperschaften des öffentlichen Rechts sind zwar rechtsbegrifflich Einheiten, aber mit Rücksicht auf ihre Gliederung in verschiedene Organe und auf den horizontalen und vertikalen Behördenaufbau sowie infolge der in der öffentlichen Verwaltung bestehenden Weisungsbefugnisse und Weisungsfreiheiten sind der Einheitlichkeit der Willensbildung in der Körperschaft Grenzen gesetzt.
Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass die gesetzlich vorgesehenen Handlungsmöglichkeiten von Verwaltungsbehörden ihnen zustehende Befugnisse, aber nur in besonderen Fällen subjektive Rechte der Behörden darstellen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1969 - IV C 215/65; VGH Kassel, Urteil vom 15. September 1992 - 2 UE 1371/89). Bei Streitigkeiten zwischen Behörden der unmittelbaren Staatsverwaltung, die - anders als etwa Organe der Willensbildung innerhalb eines Rechtsträgers - nicht dem Ausbalancieren und Austarieren von Partikularinteressen dienen, kann eine Deutung von behördlichen Befugnissen als subjektive Rechte nicht vorgenommen werden (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 15. September 1992 - 2 UE 1371/89). Zulässig wird ein In-Sich-Prozess vor diesem Hintergrund, wenn entweder der Gesetzgeber diesem Bedürfnis Rechnung trägt und den In-Sich-Prozess ausdrücklich normiert (z. B. Wehrpflichtgesetz, Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz, Lastenausgleichsgesetz, Handwerksordnung, verschiedene Landesgesetze) oder wenn im Wege der Auslegung der jeweils einschlägigen Bestimmungen ermittelt werden kann, dass eine Rechtsverletzung des Rechtsträgers (oder gegebenenfalls der Behörde) durch die von ihnen angegriffene Entscheidung möglich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 1974 - IV C 17/72). Sofern der Streit innerhalb des Rechtsträgers durch behördliche Mittel beigelegt werden kann, fehlt es an der Möglichkeit einer Rechtsverletzung, insbesondere wenn eine gemeinsame Entscheidungsspitze besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 1974 - IV C 17/72; BVerwG, Urteil vom 28. März 1996 - 7 C 35/95; OVG Saarlouis, Urteil vom 20. Februar 1989 - 1 R 105/87).
Nach den vorgenannten Maßstäben sind die Voraussetzungen für eine Klagebefugnis in der Konstellation des In-Sich-Prozesses hier nicht gegeben. Mangels einer ausdrücklich normierten Ausnahme kommt es auf die Auslegung der für das Entschädigungsfestsetzungsverfahren bestimmenden Rechtsnormen an. Diese führt nicht zu dem Schluss, dass eine Rechtsverletzung des Klägers durch den Beschluss des Beklagten als Enteignungsbehörde des Klägers möglich ist.
Das einschlägige Verfahren richtete sich nach § 42 Abs. 2 Satz 3 NAGBNatSchG, welcher die entsprechende Anwendung von Vorschriften des NEG, im Einzelnen §§ 11, 13 bis 17 Abs. 2 und 3, §§ 18, 24 bis 26, 29 bis 33 und 36 bis 42 NEG festlegt. Zu den in § 24 NEG aufgeführten Verfahrensbeteiligten kann auch das klagende Land gehören, und zwar sowohl als Antragsteller als auch in der Rolle des in Anspruch zu nehmenden Antragsgegners, wie hier. Die Stellung als Beteiligter im Verfahren vor der Enteignungsbehörde ist allerdings nicht gleichbedeutend mit einem subjektiven Recht, und von der Frage der Klagebefugnis zu trennen. Das zeigt eine Auslegung nach dem Sinn und Zweck der Norm. Der Zweck der Verfahrensbeteiligung des Landes ist, wie in der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs zur Parallelvorschrift im hessischen Landesrecht, § 23 HEG, ausgeführt, dass die Entscheidung über die Enteignung bzw. Entschädigung nicht von derselben Landesbehörde getroffen werden soll, welche sie beantragt oder dem Antrag eines Dritten diesbezüglich ausgesetzt wird (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 15. September 1992 - 2 UE 1371/89). So wird gewährleistet, dass das Verfahren frei von behördeninternen Interessenkonflikten durchgeführt werden kann. Demgegenüber enthält § 24 NEG keine Aussage dahingehend, dass dem Antragsgegner im Entschädigungsfestsetzungsverfahren generell eine eigene Rechtsposition gegenüber der Enteignungsbehörde zukäme, die auf dem Klageweg durchgesetzt werden könnte. Die Verfahrensbeteiligung einer von der mit dem Verfahren befassten verschiedenen Behörde bzw. eines Hoheitsträgers selbst ist ferner keine Besonderheit des Verfahrens vor der Enteignungsbehörde, sondern gemäß § 11 Nr. 1 und 3 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG ganz allgemein in Verwaltungsverfahren möglich, ohne dass hieraus bereits eine Klagebefugnis zu ziehen wäre.
Aus der Beteiligung des Klägers an einem Verfahren, das im Erlass eines Verwaltungsakts endet, kann ebenfalls nicht geschlossen werden, dass der Kläger prinzipiell in gleicher Weise wie die anderen Verfahrensbeteiligten zur Einlegung von Rechtsbehelfen gegen den Verwaltungsakt berechtigt sein müsste. Gegen eine solche "Waffengleichheit" spricht, dass der Charakter des Entschädigungsfestsetzungsbeschlusses im Verhältnis zum betroffenen Bürger, wo er eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen hat, sich von der Innenwirkung gegenüber einer anderen Behörde desselben Rechtsträgers unterscheidet, die im betreffenden Bereich keine rechtlich geschützten Interessen besitzt (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 15. September 1992 - 2 UE 1371/89). Auch aus Art. 19 Abs. 4 GG lässt sich dies nicht herleiten, und zwar schon deshalb, weil dessen persönlicher Schutzbereich juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht umfasst (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. August 2011 - 2 BvG 1/10; BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15).
Abgesehen von der Verfahrensbeteiligung des Klägers folgt auch aus den sonstigen Bedingungen des Entschädigungsfestsetzungsverfahrens nicht, dass Rechte des Klägers durch den Beschluss verletzt werden können. Soweit der Kläger vorträgt, dass die Enteignungsbehörde trotz ihrer organisatorischen Zuordnung zum Beklagten als unabhängige Stelle entscheidet, sodass ein Streit nicht mit behördlichen Mitteln innerhalb der Verwaltung des Klägers entschieden werden kann, resultiert hieraus keine Möglichkeit der Rechtsverletzung. Eine institutionelle Eigenständigkeit gegenüber dem Beklagten kommt der Enteignungsbehörde nicht zu, vielmehr ist sie rechtlich identisch mit diesem. § 19 NEG legt fest, dass der Beklagte als Ganzes die Enteignungsbehörde darstellt, nicht hingegen, dass die Enteignungsbehörde eine vom Beklagten rechtlich zu trennende Untereinheit des Beklagten wäre. Aus den Vorschriften des NEG ergibt sich zwar ein spezieller, den besonderen Anforderungen des Entschädigungsfestsetzungsverfahrens dienender Verfahrensgang, aber keine Auslösung der das Entschädigungsfestsetzungsverfahren durchführenden Organisationseinheiten (Referate) des Beklagten aus dessen allgemeiner, innerbehördlicher Struktur. Dass nicht der Behördenleiter des Beklagten, sondern ein nachgeordneter Beamter des Beklagten im Verfahren tätig wird, ändert hieran nichts.
Auch aus der Verfahrensweise der Enteignungsbehörde ergibt sich nicht, dass die für den Beklagten tätig werdenden Organisationseinheiten in einer Weise unabhängig wären, die eine verwaltungsinterne Konfliktlösung unmöglich machen würde. Insbesondere sind die zuständigen Organisationseinheiten des Beklagten im Verhältnis zur Behördenspitze keineswegs weisungsbefreit. Das Verfahren der Enteignungsbehörde ist in der Tat auf eine selbstständige und unabhängige Entscheidung ausgerichtet, die auf objektive und materiell richtige Weise den Interessenkonflikt der Beteiligten beilegen soll. Die besondere Verfahrensgestaltung hat aber nicht zur Folge, dass Entscheidungen der Enteignungsbehörde keinen Weisungen innerhalb des Behördenaufbaus unterlägen. Eine Ersetzung der Entscheidung durch jene eines Vorgesetzten wäre zwar regelmäßig nicht zweckmäßig, soweit dieser nicht an der mündlichen Verhandlung teilgenommen und sich einen persönlichen Eindruck verschafft hat. Daraus folgt aber nicht, dass die Enteignungsbehörde eine Art von Unabhängigkeit besäße, die sie grundsätzlich von anderen organisatorischen Einheiten der Beklagten unterschiede und eine Einwirkung auf ihre Entscheidungen durch die Behördenleitung ausschlösse. Die Enteignungsbehörde ist Verwaltungsbehörde, mithin an Weisungen ihrer vorgesetzten Behörde gebunden.
Die Weisungsgebundenheit ist zwar sachlich begrenzt durch gesetzliche Vorschriften und diejenigen materiell-rechtlichen Grundsätze, die sich aus Gesetz und Rechtsprechung ergeben; sie ist also nur gegeben, soweit das Ermessen der Enteignungsbehörde entscheidet. Dem als Vertreter der Enteignungsbehörde handelnden Beamten wird nach bewährter Verwaltungsübung bei den Entscheidungen im Einzelfall auch bei der Handhabung des Ermessens weitgehende Freiheit gelassen. Davon unberührt bleiben aber Weisungen über die allgemeine Auslegung von streitigen Rechtsfragen (vgl. insoweit zur Weisungsgebundenheit der Enteignungsbehörde: Behre/Wagenknecht, Niedersächsisches Enteignungsgesetz, § 19 Rn. 2).
Wenn die Enteignungsbehörde in der Rechtsprechung des BGH als "sachneutrale Stelle" bezeichnet wird, die "potenziell verbindlich" entscheidet (BGH, Urteil vom 05. Mai 1975 - III ZR 17/73), so geschieht dies im zitierten Urteil zur Begründung der Rechtsmittelbefugnis der Enteignungsbehörde im Verfahren vor den Kammern für Baulandsachen. Der BGH folgert im besagten Urteil aus der sachneutralen Rolle der Enteignungsbehörde, dass diese im gerichtlichen Verfahren nicht zur Wahrung der eigenen, sondern zur Vertretung der öffentlichen Interessen beteiligt ist. Eine darüber hinaus gehende Aussage in Richtung einer Absonderung der Enteignungsbehörde von der sonstigen Verwaltung ihres Rechtsträgers, welche die behördliche Konfliktlösung in Bezug auf Entschädigungsfestsetzungsverfahren ausschlösse, lässt sich dem Urteil nicht entnehmen.
Es trifft zwar zu, dass die Ausübung von Weisungsrechten innerhalb der Organisationsstruktur des Beklagten im Rahmen seiner Tätigkeit als Enteignungsbehörde Auswirkungen auf die am Entschädigungsfestsetzungsverfahren beteiligten Dritten hätte, ohne dass diese an der behördeninternen Streitbeilegung mitwirken könnten. Indes wird der Schutz der beteiligten Bürger im Verfahren bereits dadurch gesichert, dass ihnen der Verwaltungsrechtsweg gegen alle Entscheidungen der Enteignungsbehörde offensteht, was auch für jede abändernde Entscheidung gelten würde.
Der Umstand, dass die Enteignungsbehörde in einem vom "schlichten" Verwaltungsverfahren nach §§ 9 ff. VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG. abweichenden Verfahren auf Grundlage einer mündlichen Verhandlung gemäß § 29 NEG entscheidet, begründet keine andere Bewertung. Das Erfordernis der mündlichen Verhandlung gibt es nicht nur im NEG, sondern auch im förmlichen Verwaltungsverfahren nach §§ 67, 68 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG. Einige Bundesländer haben das Entschädigungsfestsetzungsverfahren in ihrem Landesrecht durch Verweis auf das VwVfG als förmliches Verwaltungsverfahren ausgestaltet, so etwa Bayern (Art. 23 BayEG) und Nordrhein-Westfalen (§ 18 Abs. 2 EEG NW). Das förmliche Verwaltungsverfahren wird in diversen weiteren, durch Rechtsvorschrift bestimmten Fällen durchgeführt, ohne dass in allen Anwendungsfällen aus dem Stattfinden einer mündlichen Verhandlung per se auf eine besondere Unabhängigkeit der handelnden Behörde zu schließen wäre, die eine verwaltungsinterne Lösung von Konflikten mit anderen Behörden unterbinden würde.
Eine Austragung der Streitigkeit innerhalb der Verwaltung des klagenden Landes als Rechtsträger des Beklagten ist mithin nicht ausgeschlossen, und gegenüber einer gerichtlichen Klärung mittels In-Sich-Prozess jedenfalls vorrangig. Der Beklagte als oberste Landesbehörde unterliegt keiner Aufsicht durch andere Landesbehörden, allerdings ist der Behördenleiter des Beklagten gemäß Art. 28 Abs. 2 der Niedersächsischen Verfassung Mitglied der Landesregierung, was gleichermaßen für den Behördenleiter des Prozessvertreters des Klägers gilt. Gemäß Art. 37 Abs. 2 Nr. 4 der Niedersächsischen Verfassung beschließt die Landesregierung über Fragen, die mehrere Geschäftsbereiche berühren, wenn die beteiligten Mitglieder der Landesregierung sich nicht verständigen. Damit steht eine verfassungsrechtlich vorgesehene, verwaltungsinterne Möglichkeit zur Lösung von Streitigkeiten zwischen zwei Ministerien des klagenden Landes bzw. einem Ministerium des klagenden Landes und dem klagenden Land als Rechtsträger zur Verfügung. Sofern die Landesregierung beschlösse, dass die Entscheidung des Beklagten als Enteignungsbehörde abzuändern wäre, bestünde kein rechtliches Hindernis für die Umsetzung dieses Beschlusses innerhalb der Organisationsstruktur des Beklagten. Auch eine über den Einzelfall hinausgehende, allgemeine Klärung der streitigen Rechtsauslegungsfragen wäre innerhalb der Verwaltung des Klägers möglich, etwa durch den Erlass entsprechender Verwaltungsvorschriften auf Beschluss der Landesregierung hin.
Aus anderen Erwägungen als der Auslegung der für das Entschädigungsfestsetzungsverfahren geltenden Verfahrensvorschriften lässt sich ebenfalls keine mögliche Rechtsverletzung des Klägers herleiten. Das vom Kläger vorgebrachte Interesse, Entschädigungszahlungen nur aufgrund einer materiell richtigen Entscheidung der Enteignungsbehörde zu tätigen, erschöpft sich in einer objektiven Rechtmäßigkeitskontrolle, welche das Erfordernis der Klagebefugnis - abgesehen von geregelten Ausnahmefällen - gerade unterbinden soll. Soweit der Kläger vorträgt, sein Interesse am Rechtsstreit sei nicht nur finanziell; viel bedeutsamer seien die materiell-rechtlichen Auswirkungen der Entscheidung des Beklagten bezüglich der Voraussetzungen eines Entschädigungsanspruches, so ist anzumerken, dass die rein abstrakte Klärung von Rechtsfragen ohne anzuerkennendes Individualrecht unter § 42 Abs. 2 VwGO schon dem Sinn und Zweck der Norm nach nicht begehrt werden kann.
Das dargelegte Interesse ist auch zu unterscheiden von einem fiskalischen Interesse eines staatlichen Hoheitsträgers, das unter Umständen als subjektives Recht im In-Sich-Prozess anzuerkennen ist, etwa in Fällen, in denen der Staat als Eigentümer von Grundstücken von Hoheitsakten der Behörden betroffen ist (vgl. im Kontext der FGO dazu BFH, Urteil vom 09. Oktober 1985 - II R 204/83). Demgegenüber geht es dem Kläger hier nicht um die Abwehr eines Eingriffs in Vermögenswerte, die dem Staat als Fiskus auch zivilrechtlich zugeordnet sind, sondern um die Verausgabung öffentlicher Mittel auf Basis materiell richtiger Bewilligungsentscheidungen. Entgegen der Annahme des Klägers besteht insoweit kein Unterschied zu der vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof entschiedenen Konstellation, da auch dort der zur Zahlung verpflichtete Rechtsträger, das Land Hessen, Klage erhoben hatte. Das Interesse daran, nur aufgrund materiell richtiger Bewilligungsentscheidungen öffentliche Mittel auszugeben, ist ein ganz allgemeines staatliches Interesse, dessen Wahrnehmung der Gesetzgeber aber durch Zuweisung der entsprechenden Entscheidungskompetenz der Enteignungsbehörde, und keiner anderen Behörde übertragen hat (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 15. September 1992 - 2 UE 1371/89). Daher bleibt es dem Kläger versagt, sich im Rahmen von § 42 Abs. 2 VwGO auf dieses Interesse zu berufen. Die Enteignungsbehörde ist, wie alle Behörden des Landes, durch Art. 1 Abs. 3 GG und Art. 20 Abs. 3 GG zu rechtmäßigem Handeln verpflichtet und unterliegt hinsichtlich der materiellen Richtigkeit der ihr durch Gesetz zugewiesenen Entscheidungen keiner Kontrolle durch andere, ihr gegenüber nicht aufsichtführende Landesbehörden - nichts anderes ist gemeint, wenn es heißt, dass die Enteignungsbehörde für die materielle Richtigkeit der Entscheidungen nicht weniger als eine andere Landesbehörde bürgt (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 15. September 1992 - 2 UE 1371/89).
In Niedersachsen findet sich die entsprechende gesetzgeberische Grundentscheidung in § 19 NEG, der den Beklagten als Enteignungsbehörde bestimmt. Aufgrund dieser gesetzgeberischen Zuweisung ist ausschließlich der Beklagte als Behörde des Klägers damit beauftragt, die Entscheidung für den Kläger und in seinem Namen zu fällen. Nähme man dagegen an, der Kläger könnte dennoch von seiner eigenen Behörde in Rechten verletzt werden, mit deren Wahrnehmung für den Kläger nach gesetzlicher Vorgabe diese Behörde betraut ist, so würde dies nicht nur dem Willen des Gesetzgebers hinsichtlich § 19 NEG zuwiderlaufen. Darüber hinaus würde nicht nur bei der Beklagten, sondern bei jeder Behörde, die im Namen des Staates Bewilligungsentscheidungen bezüglich finanzieller Leistungen trifft, die Verbindlichkeit ihres Handelns für den dadurch verpflichteten Rechtsträger Staat in Frage stehen. Letzterer könnte sich nämlich bei einem Vorgehen gegen eine Entscheidung einer eigenen Behörde stets darauf berufen, dass die Entscheidung ihn zur Verausgabung öffentlicher Mittel verpflichtet, und dadurch eine gerichtliche Prüfung der materiellen Richtigkeit herbeiführen. Es ist ersichtlich, dass dies nicht nur erhebliche Auseinandersetzungen zwischen Behörden desselben Rechtsträgers befördern, sondern auch die Rechtssicherheit von Bewilligungsentscheidungen im Allgemeinen untergraben könnte, was letzten Endes wesentlich zu Lasten der davon betroffenen Bürger ginge.
2. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der nach § 162 Abs. 3 VwGO anzuwendenden Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, da die Beigeladene einen eigenen, den Beklagten unterstützenden Sachantrag gestellt und so am Kostenrisiko teilgehabt, sowie den Prozess gefördert und obsiegt hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO.
3. Die Berufung wird gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 67, 68 VwVfG
§ 68 BNatSchG
§ 24 NEG
§ 23 HEG
§ 19 NEG
§ 29 NEG
§ 167 VwGO
§ 5 Abs. 2 Satz 2 LSG-VO
§ 4 Abs. 1 LSG-VO
§ 6 Abs. 1 Nr. 8 LSG-VO
§ 10 Abs.1 Nr. 2 LSG-VO
§ 40 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 79 Abs. 2 NJG
§ 42 Abs. 2 Satz 3 NAGBNatSchG
§ 11 Nr. 1 und 3 VwVfG
§ 18 Abs. 2 EEG
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 23 BayEG
Art. 28 Abs. 2 der Niedersächsischen Verfassung
Art. 37 Abs. 2 Nr. 4 der Niedersächsischen Verfassung
Art. 1 Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 C 21/12
VI C 198/61
8 C 43/83
IV C 22/75
8 C 10/90
IV C 215/65
2 UE 1371/89
IV C 17/72
7 C 35/95
1 R 105/87
2 BvG 1/10
2 BvF 1/15
2 BvF 2/15
III ZR 17/73
II R 204/83