Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2019-12-04, Aktenzeichen 10 LC 261/17

Tenor:
Die Berufung der Klägerin und die Anschlussberufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 7. Kammer - vom 20. Oktober 2017 werden zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die gesamten Kosten des Verfahrens zweiter Instanz zu 87 %, der Beklagte zu 13 %.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Aufhebung eines Gebührenbescheids für die Kontrolle ihrer Legehennenhaltungsanlage mit angegliederter Packstelle für Eier („Farmpackstelle“).
Die Klägerin betreibt eine Legehennenhaltungsanlage mit angegliederter Packstelle für Eier. Am 30. März 2015 führte der Beklagte in dem Betrieb der Klägerin eine Kontrolle durch. Diese stützte er auf § 7 Abs. 1 des Legehennenbetriebsregistergesetzes (im Folgenden: LegRegG) sowie auf Art. 24 der Verordnung (EU) Nr. 589/2008 der Kommission vom 23. Juni 2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates hinsichtlich der Vermarktungsnormen für Eier.
Mit Bescheid vom 13. April 2015 setzte der Beklagte Gebühren in Höhe von 808,00 € gegen die Klägerin fest. Diese Entscheidung stützte er auf die §§ 1, 3, 5 und 13 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) in Verbindung mit § 1 der Gebührenordnung für die Verwaltung im Bereich des Verbraucherschutzes und des Veterinärwesens (GOVV) nebst Kostentarifen. Die Kostenaufteilung stellte der Beklagte wie folgt dar:
Kontrolle nach § 7 Abs. 1 LegRegG nach Nr. XIII.1.1.5.5
235,00 €
Kontrolle nach Art. 24 VO 589 als Erzeuger nach Nr. XIII.1.2.3.1.5 (235,00 € ermäßigt um 23,50 €)
211,50 €
Kontrolle nach Art. 24 VO 589 als Packstelle nach Nr. XIII.1.2.3. 2.2.4 (275,00 €, ermäßigt um 27,50 €)
247,50 €
Erläuterungen, Auslagen, Kostenvorschuss, Gebührenzuschläge, Gebührenermäßigung nach Reisekosten gemäß Anmerkung zu Gebührennummer XIII.1.2.3.1.5 (1 x je Betriebsstätte und Tag)
60,00 €
Arbeitszeit für An- und Abfahrt nach § 3 Abs. 2 GOVV
54,00 €
Gesamtbetrag
808,00 €
Die Klägerin hat am 4. Mai 2015 gegen diesen Bescheid Klage erhoben.
Sie hat vorgetragen: Für eine behördliche Regelkontrolle nach dem Marktüberwachungsrecht dürften aus verfassungsrechtlichen Gründen keine Gebühren erhoben werden. Gebühren seien nach dem der Finanzverfassung zugrundeliegenden Gebührenbegriff öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen den Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden würden und dazu bestimmt seien, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Hier fehle es an der individuellen Zurechenbarkeit. Allein der Umstand, dass die Klägerin ein dem Marktüberwachungsrecht unterliegendes Unternehmen in Form einer Legehennenfarm oder einer Packstelle betreibe, reiche für sich genommen nicht aus, um eine Zurechenbarkeit in diesem Sinne herzustellen. Das Kriterium der Zurechenbarkeit werde ansonsten auf eine bloße Kausalität verkürzt. Auch das Bundesverwaltungsgericht unterscheide zwischen – aus Steuermitteln zu finanzierenden – „anlasslosen“ Überwachungsmaßnahmen einerseits und – über Gebühren finanzierbare – Maßnahmen, die an eine Handlung des Gebührenschuldners anknüpfen, andererseits. Es liege auch ein Verstoß gegen das verfassungsrechtliche verankerte Äquivalenzprinzip vor. Danach dürfte die Höhe der Gebühren nicht in einem groben Missverhältnis zu der behördlichen Leistung stehen. Für den Gebührenschuldner sei ferner die Höhe der Gebühren nicht hinreichend abschätzbar, da die Häufigkeit der Kontrollen nicht vorgegeben sei. Zudem hat die Klägerin bestritten, dass eine Kontrolle eines Erzeugerbetriebs nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 durchgeführt worden sei. Die stattgefundene Kontrolle habe nicht die Anforderungen des Art. 24 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 erfüllt. Diese Vorschrift setze voraus, dass die Kontrollen entweder anhand von Stichproben oder auf der Grundlage einer Risikoanalyse durchgeführt würden. Ausweislich der Eintragungen der Prüferin im Kontrollbericht habe es sich aber um eine „Verdachtskontrolle im Vorfeld der noch ausstehenden Risikoanalyse 2015 nach Dienstanweisung“ gehandelt.
In der mündlichen Verhandlung vom 20. Oktober 2017 hat der Beklagte den Bescheid vom 13. April 2015 abgeändert. Statt der ursprünglich festgesetzten 54,00 € für die An- und Abfahrt setzte der Beklagte diese Kosten auf 43,50 € fest, so dass sich insgesamt eine Gebührenhöhe von 797,50 € ergab. Die Beteiligten erklärten daraufhin den Rechtsstreit in Höhe der Differenz von 10,50 € (54,00 € abzüglich 43,50 €) übereinstimmend für erledigt.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 13. April 2015 / 20. Oktober 2017 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, die gebührenpflichtigen Kontrollmaßnahmen seien der Klägerin individuell zurechenbar und die Gebührenerhebung verstoße auch nicht gegen die verfassungsrechtlichen Vorgaben. Ein Verstoß gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip liege nicht vor. Die Gebührenstaffelung innerhalb einzelner Tarifnummern der GOVV sei so bemessen, dass keine der möglichen Pauschalgebühren zu einer Kostenüberschreitung führe, sondern jeweils auch ergänzend durch öffentliche Mittel finanziert werde. Sie orientiere sich im Übrigen an dem von einem Betrieb ausgehenden Risiko. Eine Auswertung der Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) ergebe, dass hinsichtlich der für die einzelnen Kontrollen vorgesehenen und abgerechneten Gebühren keine Kostenüberschreitung vorliege. Für die Einzelheiten wird auf die Darstellung im Tatbestand des erstinstanzlichen Urteils Bezug genommen (S. 10 f. UA). Es seien am 30. März 2015 zwei Kontrollen durchgeführt worden. Im Prüfbericht seien die Kontrollen nach § 7 LegRegG und Art. 24 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 im Erzeugerbetrieb zusammengefasst worden. Daneben sei auf der gleichen Rechtsgrundlage eine Kontrolle unter der gleichen Adresse einer Packstelle erfolgt. Da nur eine Adresse habe angefahren werden müssen, sei die An- und Abfahrt nur einmal abgerechnet worden. Die Kontrolltätigkeiten gemäß Art. 24 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 und nach § 7 LegRegG im Erzeugerbetrieb hätten auch unterschiedliche Inhalte.
Mit Urteil vom 20. Oktober 2017 (– 7 A 2207/15 –, juris) hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben. Den angefochtenen Bescheid hat das Verwaltungsgericht aufgehoben, soweit für eine Kontrolle nach § 7 Abs. 1 LegRegG eine Gebühr in Höhe von 235,00 € festgesetzt worden war. Im Übrigen, also soweit durch den Bescheid Kosten in Höhe von 562,50 € festgesetzt werden, hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: die Vorschriften der §§ 1, 3 und 5 NVwKostG stellten i. V. m. § 1 GOVV grundsätzlich eine wirksame Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Gebührenerhebung zur Verfügung. Die Klägerin habe zu der gebührenpflichtigen Amtshandlung Anlass im Sinne des § 5 Abs. 1 NVwKostG gegeben. Einen solchen Anlass gebe schon derjenige, der einen Tatbestand setze, der die Behörde zur Vornahme der Amtshandlung veranlasse. Derjenige, der – wie die Klägerin – ein Produkt in den Verkehr bringe oder dies beabsichtige, gebe Anlass für eine Kontrolle nach dem Marktüberwachungsrecht, denn er schaffe dadurch den Tatbestand, der eine Überwachung erforderlich mache, und setze damit die Grundlage für die individuelle Zurechenbarkeit und kostenrechtliche Verantwortlichkeit. Die den Gebührenbescheid zugrundeliegenden Kostentarife seien auch sonst mit höherrangigem Recht vereinbar. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht vor. Die Gebühren seien auch der Höhe nach nicht zu beanstanden. Das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip, auf das sich die Klägerin berufe, verlange – losgelöst von der Frage, ob es überhaupt anwendbar sei – nicht, dass einer Amtshandlung ein konkreter Wert für den Empfänger beigemessen werden müsse. Das Kostendeckungsprinzip sei nicht verletzt, weil die vorgesehenen Gebühren in keinem groben Missverhältnis zum Verwaltungsaufwand des Beklagten stünden. Die Häufigkeit von Kontrollen müsse nicht geregelt werden. Sollte die Rechtmäßigkeit einer einzelnen Kontrolle im Hinblick auf die turnusmäßige bzw. zeitliche Fälligkeit infrage stehen, so wäre der Beklagte gehalten, etwaige Zweifel mittels Offenlegung seiner Verwaltungspraxis zu entkräften. Auch die Gebührenstaffelung nach jährlich sortierten Eiern für die Kontrolle begegne keinen rechtlichen Bedenken. Allerdings kam das Verwaltungsgericht nach Beweisaufnahme zu dem Ergebnis, dass am 30. März 2015 zwar eine Kontrolle nach Art. 24 der Verordnung (EG) Nr. 589/2011 als Erzeugerbetrieb und als Packstelle durchgeführt wurde, aber keine Kontrolle nach § 7 LegRegG. Eine solche Kontrolle könne sich dem Grunde nach nur auf die Richtigkeit der im behördlichen Register gespeicherten Daten und etwaiger Veränderungen erstrecken. Effektiv beschränke sich die Prüfung nach § 7 LegRegG darauf, die Angaben mit den behördlichen Register abzugleichen. Der Inhalt dieser Prüfung verliere maßgeblich an Gewicht, wenn man berücksichtige, dass die tatsächliche Hennenzahl für den Abgleich bereits im Rahmen der Prüfung als Erzeugerbetrieb nach Art. 24 der Verordnung (EG) Nr. 589/2011 erfolgt sei. Die Erhebung der weiteren Gebühren für die An- und Abfahrt zum Betrieb der Klägerin sei rechtlich nicht zu beanstanden.
Gegen dieses Urteil, der Klägerin am 3. November 2017 zugestellt, richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Klägerin mit Schriftsatz vom 30. November 2017, eingegangen beim Verwaltungsgericht vorab per Fax am gleichen Tag, die sie mit Schriftsatz vom 19. Februar 2018 binnen der bis zu diesem Datum verlängerten Begründungsfrist begründete. Die Berufungsbegründung wurde dem Beklagten am 22. Februar 2018 formlos mit der Bitte um Kenntnis- und Stellungnahme binnen 2 Monaten übersandt. Mit Schriftsatz vom 17. April 2018, eingegangen am 19. April 2018, hat der Beklagte auf die Berufungsbegründung erwidert und Anschlussberufung erhoben.
Die Klägerin wiederholt und vertieft ihr Vorbringen in erster Instanz. Die Vorschriften der §§ 1, 3 und 5 NVwKostG böten keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Gebühren für Routinekontrollen nach dem Marktüberwachungsrecht, weil es insoweit an der individuellen Zurechenbarkeit der Kontrollen fehle. Das Verwaltungsgericht berufe sich zu Unrecht auf die Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, das von einem „weiten Zurechnungszusammenhang“ zwischen dem Verhalten eines Betroffenen und der gebührenpflichtigen Amtshandlung ausgehe. Es genüge nicht, wenn der Gebührenschuldner die „bloße Ursache“ für die Amtstätigkeit setze. Ein solches Verständnis der landesrechtlichen Regelungen verstoße gegen die finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes. Erforderlich sei aber, dass der Gebührenschuldner in einer besonderen Beziehung zu der gebührenpflichtigen Amtshandlung stehe. Allein die Tatsache, dass das Unternehmen eine Legehennenfarm bzw. eine Packstelle betreibe, könne für sich nicht ausreichen, da andernfalls das Merkmal der „individuellen Zurechenbarkeit“ letztlich doch auf ein bloßes Ursächlichkeitskriterium reduziert werde.
Zudem seien die Gebührenregelungen in den einschlägigen Kostentarifen Nr. XIII.1.1.5.5, XIII.1.2.3.1.5 und XIII.1.2.3.2.2.4 der Anlage zu § 1 GOVV materiell rechtswidrig und daher keine wirksame Rechtsgrundlage. Sie verstießen gegen das Bestimmtheitsgebot, weil die Regelungen die jeweils kostenpflichtigen Amtshandlungen nicht in der erforderlichen Klarheit erkennen ließen. Da es sich bei den Kontrollen um anlasslose Überwachungsmaßnahmen handele, sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu fordern, dass der Anlass dieser Überwachungsmaßnahmen aus sich heraus abgrenzbar gegen die unübersehbare Vielzahl von gebührenfreien Überwachung-, Kontroll- und Prüfungsmaßnahmen sei. Nach dem Wortlaut der Gebührentatbestände habe der Verordnungsgeber zwar die gebührenpflichtigen Amtshandlungen namentlich bezeichnet. Eine klare Abgrenzung, was eine „Kontrolle im Rahmen der Aufsicht nach § 7 Abs. 1 des Legehennenbetriebsregistergesetzes“ bzw. eine „Kontrolle nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008“ beinhalte, sei aber auch unter Zuhilfenahme der genannten Normen nicht erkennbar. Die Inhalte der einzelnen Kontrollen ließen sich zudem nicht klar voneinander abgrenzen. Das habe in erster Instanz sogar zu einer Beweisaufnahme über die Inhalte der einzelnen Kontrollarten geführt. Eine Vorschrift, deren Bedeutungsgehalt sich erst durch eine Beweisaufnahme klären lasse, genüge den Anforderungen, die das Bundesverwaltungsgericht im Hinblick auf die Bestimmtheit von Gebührenregelungen formuliert habe, ersichtlich nicht. Der Beklagte selbst habe eingeräumt, dass bei der Überführung der Gebührentatbestände in die GOVV eine Aufteilung der zuvor diskutierten höheren Gebührenvorschläge auf Basis einer Schätzung erfolgt sei. Die mangelnde Abgrenzbarkeit zwischen dem Inhalt einer Kontrolle nach § 7 LegRegG einerseits und Art. 24 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 andererseits betreffe auch die Bestimmtheit der Gebührenregelungen als solche und sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht eine Frage des Gesetzesvollzugs. Zudem fehlten notwendige Vorgaben zu der Häufigkeit der Kontrollen. Die Kostentarife, die jeweils eine Pauschalgebühr vorsähen, verstießen auch gegen Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes. Die dieser Pauschalierung zugrundeliegende Typisierung sei nicht realitätsgerecht (Blatt 338 GA). Den typischen Fall einer Kontrolle nach § 7 LegRegG bzw. Art. 24 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 gebe es nicht, weil die Beweisaufnahme ergeben habe, dass der konkrete Aufwand der Kontrollen stark variiere und von den individuellen Umständen des jeweiligen Betriebs abhänge (Blatt 339 GA). Diesen in der Realität bestehenden Unterschieden werde auch nicht dadurch ausreichend Rechnung getragen, dass für die gleichzeitige Kontrolle eines Betriebs als Erzeugerbetrieb und als Packstelle eine Gebührenermäßigung um 10 % vorgesehen sei (Blatt 339 GA). Die Erhebung einer Pauschalgebühr könne aber nur rechtmäßig erfolgen, wenn ihr eine Typisierung zugrunde liege. Das sei dann nicht der Fall, wenn es – wie hier – bereits an dem typischen Fall der betroffenen Amtshandlung fehle. In einem solchen Fall sei es der Verwaltung aber durchaus zuzumuten, zum Zwecke der Gebührenbemessung die konkreten Tätigkeits- sowie An- und Abfahrtszeiten zu erfassen (Blatt 340 GA).
Die Klägerin verweist darauf, dass der Beklagte die Ermittlung des tatsächlichen Aufwandes im Einzelfall anlässlich des Entwurfs der GOVV selbst als „das zweckentsprechende Mittel“ bezeichnet habe, um eine objektive Kostengerechtigkeit zu erreichen. Anhand der vom Beklagten vorgelegten Berechnung könne zudem nicht überprüft werden, ob – unabhängig von der Frage, ob Allgemeinkosten in Ansatz gebracht werden könnten – die Mitarbeiter der Kostenstelle „Marktüberwachung“ neben den Kontrollen, auf welche sich die Gebührenerhebung nach den streitigen Kostentarifen bezögen, weitere Überwachungsmaßnahmen oder sonstige Amtshandlungen durchführten, deren Aufwand in die Kostenermittlung eingeflossen sei. Zudem erfolge die Staffelung der Pauschalgebühren nach Legehennenplätzen bzw. nach Anzahl der jährlich sortierten Eier willkürlich und orientiere sich nicht an Kriterien, die sich auf die tatsächlichen Kosten auswirkten.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 20. Oktober 2017 den Bescheid des Beklagten vom 13. April 2015, soweit er nicht durch den Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 20. Oktober 2017 zurückgenommen bzw. vom Verwaltungsgericht aufgehoben worden ist, insgesamt aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Im Wege der Anschlussberufung beantragt der Beklagte,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 20. Oktober 2017 seinen Bescheid vom 13. April 2015, soweit er nicht durch ihn in der mündlichen Verhandlung vom 20. Oktober 2017 zurückgenommen worden ist, nur aufzuheben, soweit darin Gebühren in Höhe von mehr als 647,50 € festgesetzt worden sind.
die Anschlussberufung zurückzuweisen.
Der Beklagte verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts, soweit es die Klage abgewiesen hat. Die erhobenen Gebühren seien für Amtshandlungen erhoben worden, die der Klägerin individuell zurechenbar seien. Der Beklagte beruft sich in diesem Zusammenhang auf Ausführungen des 13. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in dessen Urteil vom 20. Dezember 2017 (– 13 LC 165/15 –, juris), wonach schon derjenige zu einer Amtshandlung Anlass gebe, der einen Tatbestand setze, der die Behörde zur Vornahme der Amtshandlung veranlasse. Es liege auch kein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot vor. Die Gebührentatbestände bezögen sich auf eine konkret angegebene Rechtsgrundlage für eine Kontrolle und bestimmten eine eindeutige Kostenfolge. Das Bestimmtheitsgebot verlange jedoch nicht, abschätzbar zu machen, welche Gebühr innerhalb eines Jahres voraussichtlich anfallen werde. Bei allen Gebührentarifen sei überdies – wie von dem Beklagten bereits in erster Instanz dargelegt – von einer Kostenunterdeckung auszugehen, sodass sich die Pauschalierung im konkreten Fall für die Betriebe nicht nachteilig auswirke. Soweit die Klägerin unterstelle, dass gegebenenfalls andere Kontrollen im Bereich der Marktüberwachung auf den gleichen Kostenträger gebucht würden, sei solchen Vermischungen organisatorisch vorgebeugt worden.
Mit der Anschlussberufung greift der Beklagte das Urteil des Verwaltungsgerichts seinerseits an, soweit durch das Urteil die Festsetzung einer Gebühr für eine Kontrolle nach dem LegRegG in Höhe von 235,00 € gegen die Klägerin aufgehoben worden war. Der Beklagte macht stattdessen nunmehr eine Gebühr in Höhe von 85,00 € geltend. Zur Begründung führt er aus: bei jeder Kontrolle seien abgesehen von der reinen Kontrolltätigkeit Vor- und Nachbearbeitungsschritte, z. B. die Erstellung der Risikoanalyse, die Vorbereitung der Außendiensttätigkeit, die zugehörige Nachbearbeitung, die Nachbearbeitung im Innendienst sowie die Erstellung des Kostenbescheids notwendig. Diese Tätigkeiten fielen unabhängig von der Betriebsgröße und etwaigen Problematiken im jeweiligen Betrieb an. In der Rückschau habe der Beklagte aber festgestellt, dass Betriebe, die strukturell mit dem Betrieb der Klägerin vergleichbar seien, teilweise einen geringeren Kontrollaufwand aufwiesen als es ursprünglich vermutet wurde. Der Beklagte sei nunmehr dazu übergegangen, nach § 11 NVwKostG für Kontrollen nach dem LegRegG höchstens 85,00 € zu veranschlagen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung (dazu A.) und die Anschlussberufung (dazu B.) haben keinen Erfolg.
A.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom 13. April 2015/20. Oktober 2017 zu Recht abgewiesen, soweit darin Gebühren in Höhe von bis zu 562,50 € festgesetzt worden sind und soweit der Rechtsstreit nicht übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist. Der Bescheid ist in insoweit rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I.
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides ist die Sach- und Rechtslage in dem Zeitpunkt, in dem die planmäßige Routinekontrolle einschließlich ihrer behördlichen Nachbereitung beendet war.
Bei der Beurteilung der Begründetheit einer Klage ist auf die Sach- und Rechtslage abzustellen, auf die es nach dem Streitgegenstand und dem darauf anwendbaren materiellen Recht für die Entscheidung ankommt. Danach ergibt sich für die Anfechtungsklage im Allgemeinen, dass die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist, es sei denn, das materielle Recht regelt etwas Abweichendes. Eine solche abweichende Regelung trifft § 6 NVwKostG. Danach entsteht eine Gebührenschuld mit Beendigung der Amtshandlung oder mit der Rücknahme des Antrages (Abs. 1) und eine Verpflichtung zur Erstattung der Auslagen mit der Aufwendung des zu erstattenden Betrages (Abs. 2). Diese Regelungen sollen sicherstellen, dass die mit der Vornahme von Amtshandlungen verbundenen Kosten für den Kostenschuldner vorhersehbar sind. Hiernach ist bei der Anfechtung von Bescheiden über die Heranziehung zu Kosten (Gebühren und Auslagen) maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Entstehens der Kostenschuld abzustellen. Für die hier streitrelevante planmäßige Routinekontrolle im Rahmen der Marktüberwachung ist dies der Zeitpunkt, in dem die Kontrolle einschließlich ihrer behördlichen Nachbereitung beendet ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 27.09.2017 – 13 LC 218/16 –, juris Rn. 24 m.w.N.).
II.
Rechtsgrundlage des Bescheids, soweit er sich nicht im Sinne des § 43 Abs. 2 VwVfG durch Rücknahme oder Aufhebung erledigt hat, sind die §§ 1 Nr. 1 Buchst. f, 3 Abs. 2 i.V.m. Nrn. XIII.1.2.3.1.5 und XIII.1.2.3.2.2.4 der Anlage zu § 1 der Gebührenordnung für die Verwaltung im Bereich des Verbraucherschutzes und des Veterinärwesens – GOVV – vom 29. November 2014 (Nds. GVBl. S. 318) in der vom 3. Dezember 2014 bis 15. September 2015 geltenden Fassung, sowie § 13 NVwKostG in der vom 8. November 2013 bis 31. Oktober 2015 geltenden Fassung. Die maßgeblichen Gebührenziffern der Anlage zu § 1 GOVV lauten:
XIII.1.2
Verordnung (EG) Nr. 589/2008 der Kommission vom 23. Juni 2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates hinsichtlich der Vermarktungsnormen für Eier (ABl. EU Nr. L 163 S. 6), zuletzt geändert Verordnung (EU) Nr. 519/2013 der Kommission vom 21. Februar 2013 (ABl. EU Nr. L 158 S. 74)
Gebühr
…
XIII.1.2.3
Kontrolle nach Artikel 24 Abs. 2 Satz 1
XIII.1.2.3.1
eines Erzeugers, je Betriebsstätte
XIII.1.2.3.1.1
mit weniger als 350 registrierten Legehennenplätzen
35
XIII.1.2.3.1.2
mit 350 bis weniger als 3.000 registrierten Legehennenplätzen
XIII.1.2.3.1.3
mit 3.000 bis weniger als 30.000 registrierten Legehennenplätzen
85
XIII.1.2.3.1.4
mit 30.000 bis weniger als 100.000 registrierten Legehennenplätzen
135
XIII.1.2.3.1.5
mit 100.000 oder mehr registrierten Legehennenplätzen
235
XIII.1.2.3.2
einer Packstelle,
XIII.1.2.3.2.1
wenn für die Packstelle eine hygienerechtliche Zulassung nicht erforderlich ist
XIII.1.2.3.2.2
wenn für die Packstelle zusätzlich zu der Zulassung nach Art. 5 Abs. 1 und 2 eine hygienerechtliche Zulassung erforderlich ist,
XIII.1.2.3.2.2.1
je Betriebsstätte, in der jährlich weniger als 900.000 Eier sortiert werden
75
XIII.1.2.3.2.2.2
je Betriebsstätte, in der jährlich 900.000 bis weniger als 9.000.000 Eier sortiert werden
125
XIII.1.2.3.2.2.3
je Betriebsstätte, in der jährlich 9.000.000 bis weniger als 30.000.000 Eier sortiert werden
175
XIII.1.2.3.2.2.4
je Betriebsstätte, in der jährlich 30.000.000 oder mehr Eier sortiert werden
275
(Hervorhebung durch Fettdruck der auf die Klägerin zutreffenden Gebührenziffern durch den Senat.)
Die vorgenannten Vorschriften sowie § 3 Abs. 2 GOVV bieten eine wirksame Rechtsgrundlage für die Erhebung von Gebühren einschließlich Zuschlägen für An- und Abfahrten für planmäßige Routinekontrollen im Rahmen der Marktüberwachung.
1. Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständlichen Regelungen der GOVV sind § 3 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, Abs. 5 Satz 2, § 1 Abs. 1 Satz 1, § 5 Abs. 1, § 13 Abs. 2 NVwKostG.
Hiernach sind die zuständigen Ministerien ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Finanzministerium für bestimmte Verwaltungsbereiche besondere Gebührenordnungen zu erlassen, soweit eine Regelung in der Allgemeinen Gebührenordnung nicht erfolgt ist (§ 3 Abs. 5 Satz 2 NVwKostG). In der Gebührenordnung sind die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden sollen, und die Höhe der Gebühren zu bestimmen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG). Gebühren werden nur für Amtshandlungen in Angelegenheiten der Landesverwaltung und im übertragenen Wirkungskreis der Gebietskörperschaften und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts erhoben, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben (§ 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG). Gebührenschuldner ist derjenige, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat (§ 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG).
2. Entgegen der Auffassung der Klägerin hat sie zu der Kontrolle am 30. März 2015 Anlass gegeben.
Bei der Entscheidung, welche individuell zurechenbare öffentliche Leistung der Gebührengesetzgeber einer Gebührenpflicht unterwerfen und welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen will, verfügt dieser über einen weiten Gestaltungsspielraum. Erforderlich ist allerdings, dass die gebührenpflichtige Leistung an eine besondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen Person anknüpft, die aus der Sache ableitbar ist. Sind die Kosten dem Gebührenschuldner in individualisierbarer Weise zurechenbar, verliert die Abgabe den Charakter einer Sonderlast nicht dadurch, dass die Leistung auch oder sogar vorwiegend im Interesse der Allgemeinheit steht. Veranlasser im gebührenrechtlichen Sinn ist danach nicht nur, wer die Amtshandlung willentlich herbeiführt, sondern auch derjenige, in dessen Pflichtenkreis sie erfolgt (BVerwG, Beschluss vom 30.10.2018 – 3 B 2.18 –, juris Rn. 10, 12). Das Bundesverwaltungsgericht hat für den Fall amtlicher Fleischhygienekontrollen (BVerwG, Urteil vom 26.04.2012 – 3 C 20.11 –, juris) und für regelmäßige Überprüfungen nach § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB entschieden (BVerwG, Beschluss vom 30.10.2018, a.a.O., juris Rn. 14 ff.), dass diese eine Gebührenpflicht auch dann auslösen, wenn es sich um Routineüberprüfungen handelt.
Für die vorliegend im Streit stehenden regelmäßigen Überprüfungen nach Art. 24 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 gilt nichts Anderes.
Die Klägerin erzeugt und verpackt Eier. Für Eier galt gemäß deren Art. 1 Buchstabe s die Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO) (ABl. L 299 S. 1), zuletzt geändert, soweit hier maßgeblich, durch die Verordnung (EU) Nr. 517/2013 (ABl. L 158 S. 1). Gestützt auf Art. 121 Buchstabe d dieser Verordnung hat die Kommission mit der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 vom 23. Juni 2008 Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates hinsichtlich der Vermarktungsnormen für Eier erlassen, die bis heute in Kraft sind.
Gemäß Art. 24 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 kontrollieren die in Abs. 1 desselben Artikels genannten Kontrolldienste die unter diese Verordnung fallenden Erzeugnisse auf allen Stufen der Vermarktung. Die Kontrollen erfolgen anhand von Stichproben sowie auf der Grundlage einer Risikoanalyse unter Berücksichtigung der Art und der vermarkteten Menge des betreffenden Betriebs sowie des früheren Verhaltens des Marktteilnehmers hinsichtlich der Einhaltung der Vermarktungsnormen für Eier (Satz 2).
Die hierfür erforderlichen Kontrollen knüpfen an die besondere Verantwortlichkeit der Klägerin als Marktteilnehmerin an und sind ihr in individualisierbarer Weise zurechenbar.
Die Möglichkeit einer Gebührenerhebung zur Deckung der durch die amtlichen Kontrollen entstehenden Kosten wäre im Übrigen auch bundesrechtlich durch § 17 Abs. 6 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (Marktorganisationsgesetz – MOG) in der Fassung vom 7. August 2013 gedeckt, sofern das MOG hier anwendbar ist, wovon der Senat ausgeht. Danach bestimmt sich, soweit die Durchführung von Regelungen im Sinne des § 1 Absatz 2, dieses Gesetzes oder von Rechtsverordnungen auf Grund dieses Gesetzes durch die Länder erfolgt, die Erhebung von Gebühren und Auslagen nach Landesrecht, soweit nicht Regelungen im Sinne des § 1 Absatz 2 entgegenstehen. Zu den Regelungen in § 1 Abs. 2 MOG zählen auch die Rechtsakte (u. a.) der Europäischen Union (§ 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG). Dazu gehört die hier maßgebliche Verordnung (EG) Nr. 589/2008. Sowohl diese Verordnung als auch die ermächtigende Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 als auch die mit Wirkung vom 1. Januar 2014 anstelle der letztgenannten Verordnung getretene Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 (Art. 230 Abs. 1 Unterabsatz 1, 232 Abs. 1 Unterabsatz 2 dieser Verordnung) stehen einer Gebührenerhebung nicht entgegen.
3. Die Gebührentatbestände sind auch hinreichend bestimmt.
Im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts fordert das Bestimmtheitsgebot eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt. Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können (BVerwG, Beschluss vom 30.10.2018 – 3 B 2.18 –, juris Rn. 25; vgl. auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 20.12.2017 – 13 LC 165/15 –, juris Rn. 103 m.w.N.). Diesen Anforderungen werden die Gebührentatbestände gerecht.
Mit den Gebühren nach XIII.1.2.3 werden Kontrollen von Erzeugern (XIII.1.2.3.1) und von Packstellen (XIII.1.2.3.2) abgegolten. Dabei wird bei den Erzeuger-Kontrollen nach der Anzahl der Legehennenplätze differenziert. Damit ist für den Gebührenschuldner, der um die Anzahl der von ihm eingerichteten Plätze weiß, klar erkennbar, in welche Kategorie er fällt. Ähnlich liegen die Dinge bei den Inhabern einer Packstelle. Der Gebührentatbestand differenziert zunächst danach, ob zusätzlich zur Zulassung nach Art. 5 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 eine hygienerechtliche Zulassung erforderlich ist. Ist dies nicht der Fall, beträgt die Gebühr für die Kontrolle einer Packstelle (unabhängig von der Zahl der in der Packstelle sortierten Eier) 35,00 € (XIII.1.2.3.2.1). Ist für die Packstelle neben der Zulassung nach Art. 5 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 noch eine hygienerechtliche Zulassung erforderlich, wird für die Kontrolle eine Gebühr fällig, deren Höhe mit der Anzahl der sortierten Eier steigt (XIII.1.2.3.2.2). Die für eine Kontrolle anfallende Gebühr ist daher für den Inhaber eines Erzeuger-Betriebs bzw. einer Packstelle nach im Vorhinein feststehenden Parametern zuverlässig zu kalkulieren. Bereits damit ist dem Bestimmtheitsgrundsatz Genüge getan. Denn hierfür ist die Normierung der Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten ausreichend. Die tatbestandliche Bestimmung des Abgabesatzes ist dagegen nicht zwingend (BVerwG, Beschluss vom 30.10.2018 – 3 B 2.18 –, juris Rn. 25).
Hier ist aber auch der Inhalt der mit der Gebühr abgegoltenen Kontrolle hinreichend bestimmt. Art. 24 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 regelt, dass die Mitgliedstaaten Kontrolldienste zur Überwachung der Einhaltung „dieser Verordnung“ bestimmen bzw. dass diese Kontrolldienste die „unter diese Verordnung fallenden Erzeugnisse“ auf allen Stufen der Vermarktung kontrollieren. Für den Normunterworfenen ist damit hinreichend erkennbar, dass sich die Kontrollen der Kontrolldienste auf alle Verpflichtungen der Marktteilnehmer erstrecken, die sich aus der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 für sie ergeben.
Der Inhalt dieser Prüfung unterscheidet sich auch klar von der Prüfung gemäß § 7 Abs. 1 LegRegG.
Der Inhalt der Kontrolle gemäß § 7 Abs. 1 LegRegG bezieht sich auf den Abgleich der tatsächlichen Verhältnisse im Betrieb mit den im Register des Beklagten verzeichneten Daten. Hierbei geht es nach § 3 Abs. 2 LegRegG u. a. um
- die Anzahl der Ställe des Betriebes (Nr. 3),
- die Standorte der einzelnen Ställe (Nr. 4),
- das in dem einzelnen Stall verwendete Haltungssystem (Nr. 5)
- die maximale Anzahl der Legehennen, die zur gleichen Zeit im Betrieb, in den einzelnen Ställen und je Haltungssystem gehalten werden können (Nr. 7) und
- weitere Angaben im Falle der Haltung der Legehennen im ökologischen Landbau (Nr. 10).
Der Inhalt der Kontrolle nach dem LegRegG bezieht sich somit auf die Betriebsgebäude als solche und auf das Haltungssystem, stets unter dem Gesichtspunkt, ob diese Angaben mit dem behördlichen Register übereinstimmen. Der Inhalt der Kontrolle gemäß Art. 24 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 erstreckt sich hingegen auf andere Pflichten der Erzeuger bzw. der Packstellen.
So müssen die Erzeuger gemäß Art. 20 Abs. 1 dieser Verordnung Buch führen über die Informationen zur Haltungsart, namentlich
a) den Tag des Aufstallens, das Alter beim Aufstallen und die Anzahl der Legehennen,
b) den Tag der Schlachtung und die Anzahl der geschlachteten Legehennen,
c) die tägliche Eiererzeugung,
d) Anzahl und/oder Gewicht der pro Tag verkauften oder auf andere Weise gelieferten Eier und
e) Name und Anschrift der Käufer (Buchstabe e).
Diese Kontrolle gilt also den Aufzeichnungspflichten der Erzeuger zu den einzelnen Legehennen und zu den abgenommenen Eiern. Auch wenn es zwischen beiden Kontrollen Synergie-Effekte geben mag, unterscheiden sich doch beide Kontrollen in Inhalt und Gegenstand klar voneinander.
Davon wiederum zu unterscheiden sind die Aufzeichnungspflichten der Packstellen. Diese müssen gemäß Art. 22 Abs. 1 der Verordnung täglich, nach Haltungsart aufgeschlüsselt, Folgendes aufzeichnen:
a) die an sie gelieferten Mengen nicht sortierter Eier, aufgeschlüsselt nach Erzeugern, unter Angabe von Namen, Anschrift und Erzeugercode sowie Legedatum oder -periode;
b) nach Sortierung der Eier die Mengen, aufgeschlüsselt nach Güte- und Gewichtsklassen;
c) die Mengen erhaltener, sortierter Eier, die von anderen Packstellen kommen, einschließlich des Codes dieser Packstellen und des Mindesthaltbarkeitsdatums;
d) die Mengen nicht sortierter Eier, die an andere Packstellen geliefert werden, aufgeschlüsselt nach Erzeugern, einschließlich des Codes dieser Packstellen und des Legedatums oder der Legeperiode;
e) Anzahl und/oder Gewicht der gelieferten Eier, aufgeschlüsselt nach Güte- und Gewichtsklasse, Verpackungsdatum für Eier der Klasse B oder Mindesthaltbarkeitsdatum für Eier der Klasse A sowie nach Käufern unter Angabe von Name und Anschrift.
Damit erstreckt sich der Inhalt der Kontrolle gemäß Art. 24 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 bezüglich der Packstellen allein auf die Eier als “Produkte“ der Legehennen.
Insgesamt lassen sich daher alle 3 Kontrollen - des Erzeugers nach Art. 24 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008, der Packstelle nach Art. 24 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 und die Kontrolle gemäß § 7 Abs. 1 LegRegG - klar voneinander unterscheiden. Abgesehen davon, dass nach der oben wiedergegebenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine tatbestandliche Bestimmung des Abgabensatzes in Fällen der vorliegenden Art ohnehin nicht erforderlich ist, genügt es daher zur Kennzeichnung der jeweiligen Kontrolle und zu ihrer Unterscheidung von den anderen Kontrollen jedenfalls, dass die jeweilige rechtliche Grundlage hier in der Anlage zu § 1 GOVV unter den Ziffern XIII.1.1.5, XIII.1.2.3 i.V.m. XIII.1.2.3.1 und XIII.1.2.3.2 genannt wird.
4. Entgegen der Auffassung der Klägerin bedarf es keiner Regelung zur Häufigkeit der Kontrollen.
Eine Gebührenerhebung kann nur für rechtmäßige Amtshandlungen in Ansatz gebracht werden, unverhältnismäßige Überprüfungen lösen eine Gebührenpflicht daher nicht aus. Einwände gegen die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung – etwa ihre fehlende Erforderlichkeit im Hinblick auf eine anderweitig zeitnah erfolgte Prüfung oder fehlende Beanstandungen in den vorangegangenen Überprüfungen – kann die Klägerin daher auch mit der gegen die Kostentragung gerichteten Klage geltend machen, es sei denn, die der Gebührenerhebung zugrundeliegende Maßnahme beruht auf einem bestandskräftigen Bescheid oder auf einem rechtskräftigen Urteil. Sie betreffen nicht die Bestimmtheit des Gebührentatbestands, sondern die Frage, in welchen Intervallen entsprechende Regelüberprüfungen veranlasst sind (BVerwG, Beschluss vom 30.10.2018 – 3 B 2/18 –, juris Rn. 19).
Gemäß Art. 24 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 werden die Marktteilnehmer „abgesehen von Stichproben“ mit einer Häufigkeit kontrolliert, die die Kontrolldienste auf der Grundlage einer Risikoanalyse gemäß Absatz 2 unter Berücksichtigung zumindest folgender Faktoren festsetzen:
a) Ergebnisse der vorausgegangenen Kontrollen;
b) Komplexität der Vermarktungsstrukturen der Eier;
c) Grad der Segmentierung im Erzeugungs- oder Verpackungsbetrieb;
d) Menge der erzeugten oder verpackten Eier;
e) wesentliche Veränderungen in der Art der erzeugten oder behandelten Eier und/oder der Vermarktungsart gegenüber den Vorjahren.
Damit sind zumindest bindend die Faktoren vorgegeben, nach denen die Behörde entscheiden muss, ob und wann sie den Erzeugungs- oder Verpackungsbetrieb kontrolliert. Anders als im vom BVerwG entschiedenen Fall (Beschluss vom 30.10.2018 – 3 B 2.18 – juris Rn. 17 ff.) fehlt es zwar an einer nationalen Präzisierung der Kontrollhäufigkeit durch eine Verwaltungsvorschrift. Im Streitfall könnte sich aber die Klägerin gegen die Gebührenfestsetzung mit dem Argument wenden, dass die Kontrolle verfrüht erfolgt ist. Die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung ist nämlich eine ungeschriebene Tatbestandsvoraussetzung für die Gebührenerhebung (s. auch § 11 Abs. 1 NVwKostG; vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 27.09.2017 – 13 LC 233/16 –, juris Rn. 97 f. und Urteil vom 20.12.2017 – 13 LC 115/17 –, juris Rn. 112). Im Streitfall müsste das Gericht die Notwendigkeit der Kontrolle anhand der genannten Faktoren überprüfen. Dass es sich dabei um unbestimmte Rechtsbegriffe handelt, steht einer gerichtlichen Kontrolle nicht entgegen, zumal diese Rechtsbegriffe in vollem Umfang der gerichtlichen Kontrolle unterliegen.
5. Die Gebührenstaffelungen zu den Kostenziffern XIII.1.2.3.1 eines Erzeugers und XIII.1.2.3.2 einer Packstelle sind materiell rechtmäßig und verstoßen insbesondere nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
a) Dies gilt zunächst für die Differenzierungen bei den Verwaltungsgebühren für Kontrollen nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 der Erzeuger und der Packstellen.
Der allgemeine Gleichheitsgrundsatz verlangt, wesentlich gleiche Sachverhalte gleich und wesentlich ungleiche Sachverhalte ungleich zu behandeln. Aus Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich aber weder ein striktes Gebot der gebührenrechtlichen Leistungsproportionalität noch der Zwang zu einer strengen kostenorientierten Gebührenbemessung. Der Gleichheitsgrundsatz verbietet insoweit eine Gleichbehandlung oder Ungleichbehandlung nur, wenn sie sachlich nicht gerechtfertigt ist. Verfassungsrechtlich geboten ist nicht, dass dem unterschiedlichen Maß der Inanspruchnahme staatlicher Leistung genau Rechnung getragen wird, sondern nur, dass in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit eine verhältnismäßige Belastungsgleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt (BVerwG, Urteil vom 01.12.2005 – 10 C 4.04 –, juris Rn. 51; Vetter in Christ/Oebbecke, Handbuch des Kommunalabgabenrechts, 1. Aufl. 2016, Kapitel D, Rn. 23; Loeser/Barthel, NVwKostG, Stand: Februar 2016, Einführung 4.5.2.6.3, Unterabsatz (2)).
Bei der Bestimmung der Merkmale, nach denen Sachverhalte als im Wesentlichen gleich anzusehen sind, ist der Gebührengesetzgeber innerhalb der Grenzen der Sachgerechtigkeit frei. Seine Gestaltungsfreiheit endet erst dort, wo ein aus der Natur der Sache einleuchtender Grund für die unterlassene Differenzierung nicht mehr erkennbar ist (BVerwG, Urteil vom 01.12.2005 – 10 C 4.04 –, juris Rn. 56). Nur die Einhaltung dieser äußersten Grenze ist unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes zu prüfen, nicht aber die Frage, ob der Normgeber im Einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (Vetter in Christ/Oebbecke, a.a.O., Rn. 24 m.w.N.).
Durchbrechungen des Gleichheitsgrundsatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen – insbesondere im Bereich der Massenverwaltung – können aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt sein. Erwägungen der Praktikabilität stellen regelmäßig einen vernünftigen Grund für eine ungleiche Inanspruchnahme des Abgabepflichtigen dar (BVerwG, Beschlüsse vom 17.07.1989 – 8 B 93.89 –, juris Rn. 2, und vom 13.04.1994 – 8 NB 4.93 –, juris Rn. 9; Senatsurteil vom 08.08.2018 – 10 KN 3/18 –, juris Rn. 79). Dies gilt jedenfalls solange die durch jede typisierende Regelung entstehende Ungleichbehandlung oder Gleichbehandlung noch in einem angemessenen Verhältnis zu den erhebungstechnischen Vorteilen der Typisierung steht und die Anzahl der Durchbrechungen gering ist (Grundsatz der Typengerechtigkeit, vgl. Senatsurteil vom 02.12.2009 – 10 KN 155/06 –, juris Rn. 27 m.w.N.).
Abweichend von den vorstehenden Ausführungen gelten aber andere Regeln, wenn die Gebühren nicht vollkostendeckend kalkuliert werden. Gebührenabschläge aus sozialen Gesichtspunkten oder – wie hier – zur Schonung von kleinen und mittelständischen Betrieben sind in solchen Fällen gerechtfertigt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.04.1994 – 8 NB 4.93 –, juris Rn. 10; Senatsurteil vom 08.08.2018 – 10 KN 3/18 –, juris Rn. 79). Wenn die Gebührensätze für alle Gebührenschuldner rechnerisch nicht über eine Kostendeckung hinausgehen, führen die Ermäßigungen für einzelne Gebührenschuldner nicht zu einer Mehrbelastung der anderen Gebührenschuldner, sondern gehen zulasten des Landes Niedersachsen als Trägerin des Beklagten. Die verminderten Gebühren-sätze stellen dann eine Subventionierung einiger Gebührenunterworfener dar, die durch sachliche Gründe gerechtfertigt werden können. Die Ungleichbehandlung liegt nicht in einer unterschiedlichen Gebührenbelastung, sondern in einer unterschiedlichen Gewährung von Subventionen (vgl. Brüning in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: Januar 2016, § 6 Rn. 214).
Dies vorangestellt bestehen gegen die Rechtmäßigkeit der Gebührenstaffelungen keine Bedenken.
Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 15. November 2019 ein Schreiben an das niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung vom 19. September 2012 eingereicht. Danach hatte der Beklagte für die zu diesem Zeitpunkt noch zu erstellende GOVV für die Kontrolltätigkeiten im Rahmen der Marktüberwachung nach der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 eine Gebührenstaffelung mit pauschalen Gebührensätzen unter Berücksichtigung einer Einstufung der Betriebe in Risikoklassen (RK) sowie von An- und Abfahrt und Wegstreckenentschädigung vorgeschlagen.
Die Gesamteinnahmen im Bereich Eier schätzte der Beklagte auf die Summe von 198.900,00 € pro Jahr. In dem Schreiben an das Ministerium führte er erläuternd aus, dass die Gebührenhöhen „ausschließlich aus dem durchschnittlichen Aufwand des Außendienstes abgeleitet wurden.“ Gegebenenfalls anfallende Arbeitsanteile der Innendienst-Mitarbeiter wurden nicht einkalkuliert (Bl. 373R GA). Die somit erzielten Einnahmen „sind entsprechend weit von einer Kostendeckung des jährlichen Aufwandes der Marktüberwachung im Laves […] entfernt“ (Bl. 376 GA).
Daraus geht bereits hervor, dass der Beklagte mit dem von ihm selbst vorgeschlagenen Gebührensätzen eine Kostenunterdeckung bewusst in Kauf nahm bzw. diese zwangsläufige Folge seiner Kalkulation war und er keine Kostendeckung und erst recht keine Kostenüberdeckung anstrebte.
Dass es sich hierbei nicht um eine abgabenrechtlichen Grundsätzen nicht genügende Kalkulation “ins Blaue hinein“ gehandelt hat, ergibt sich aus der von dem Beklagten dargelegten Nachkalkulationen für das Jahr 2015. Der Beklagte hat bereits in erster Instanz mit Schriftsatz vom 16. Januar 2017 überzeugend ausgeführt, dass die Kosten für eine Kontrolle eines Erzeugers gemäß Art. 24 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 bei 397,60 € bzw. in der Kombination mit einer Kontrolle nach dem LegRegG bei 254,71 € liegt und damit jeweils – teils deutlich – über der Gebühr in Höhe von 235,00 € gemäß XIII.1.2.3.1.5 der Anlage zur GOVV. Für die Kontrolle einer Packstelle gemäß Art. 24 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 gilt dies erst recht: Den Kosten in Höhe von 528,06 € (Anlage zum Schriftsatz vom 16.01.2017, Blatt 140 GA) stehen auch in der höchsten Gebührenstufe lediglich Gebühren in Höhe von 275,00 € gegenüber (XIII.1.2.3.2.2.4).
In der GOVV werden die Gebühren für Routinekontrollen zwar nicht an einer Einteilung in Risikoklassen geknüpft. Stattdessen wird für Erzeugerbetriebe nach der Anzahl der registrierten Legehennenplätze differenziert. Die frühere Staffelung nach Risikoklassen in der AllGO wurde jedoch nach der gut nachvollziehbaren Darstellung des Beklagten in die Staffelung bei Erzeugern nach Legehennenplätzen und bei Packstellen nach sortierten Eiern überführt. Dementsprechend basieren die in der GOVV aufgeführten Differenzierungen letztlich auf der Differenzierung im Rahmen der Risikoanalyse (Schriftsatz des Beklagten vom 15. November 2019, Seite 2, Bl. 370R GA). Diese Differenzierung nach Legehennenplätzen für Erzeuger und sortierten Eiern bei Packstellen sei – so die Beklagte – gleichbedeutend mit der Marktbedeutung der Betriebe und damit ein verhältnismäßiges Differenzierungskriterium für unterschiedliche Gebührenhöhen für Marktüberwachungskontrollen.
Der Verordnungsgeber durfte zulässig bei der Bemessung der Gebühren an die unter Geltung der AllGO gebildeten Risikoklassen anknüpfen. Zu Unrecht beruft sich die Klägerin darauf, dass dieses Kriterium nur bei der Bestimmung der Kontrollfrequenz gemäß Art. 24 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 sachgerecht, jedoch für die Bemessung der Gebührenhöhe untauglich sei (Schriftsatz vom 26.11.2019, Seite 10). Sie übersieht hierbei, dass auch die Intensität der Kontrolle gemäß Art. 24 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 „auf der Grundlage einer Risikoanalyse“ auszurichten ist.
Ob die gewählte Differenzierung nach Legehennenplätzen bzw. nach der Anzahl der sortierten Eier die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung ist, ist nach dem oben Gesagten vom Senat nicht zu prüfen. Die Annahme, dass der Umfang der Prüfung mit der Anzahl der Legehennen bzw. der Anzahl der verpackten Eier steigt, ist auch nicht offensichtlich sachwidrig. Ebenso ist die Annahme nachvollziehbar, dass der Umfang einer marktordnungsrechtlichen Prüfung in Betrieben, die neben einer Zulassung nach der Verordnung (EG) Nr. 589/2008 auch noch eine hygienerechtliche Zulassung nach der Verordnung (EG) Nr. 882/2008 bedürfen, größer ist als in Betrieben, für die eine solche zusätzliche Zulassung nicht erforderlich ist. Wird ferner berücksichtigt, dass der Beklagte bei der seinerzeitigen Kalkulation eine praktikable Lösung finden musste, was mit der gewählten Anknüpfung an Legehennenplätzen und Zahl der Eier erreicht worden ist, bestehen auch unter Berücksichtigung von Art. 3 Abs. 1 GG keine durchgreifenden Bedenken gegen die genannten Gebührenstaffelungen.
Dass sich der Beklagte in einer internen Stellungnahme gegenüber dem zuständigen Ministerium für eine Gebührenerhebung nach Aufwand aussprach, führt ebenfalls nicht dazu, dass die tatsächlich verordnete Gebührenstufung rechtswidrig ist. Denn welcher Maßstab der zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste ist, hat nicht die Behörde zu entscheiden, die später die Gebührenordnung anwenden muss. Die Entscheidung liegt allein in der Hand des Verordnungsgebers, hier des Fachministeriums im Einvernehmen mit dem jeweils zuständigen Finanzministerium, § 3 Abs. 5 Satz 2 NVwKostG. Das Fachministerium kann aus übergeordneter Sicht zu einer anderen Einschätzung gelangen als die ihm unterstehende Behörde.
Da der Verordnungsgeber nach dem Gesagten bei der Wahl der Differenzierungskriterien weitgehend frei war, konnte er auch kleinere Betriebe, die durch die Gebührenerhebung mehr belastet werden als größere Betriebe, durch die gewählte Staffelung „im Sinne einer Privilegierung kleiner, mittlerer Betriebe und von Kleinstbetrieben“ (Schriftsatz vom 15.11.2019, Blatt 370R GA) entlasten. Das in jedem Falle zu beachtende Willkürverbot ist dadurch ersichtlich nicht verletzt.
Entgegen der Auffassung der Klägerin war der Verordnungsgeber auch nicht gehalten, nur solche Kriterien im Rahmen der Gebührenstaffelung zu berücksichtigen, die sich nachweislich auf die tatsächlichen Kosten auswirken. Die von der Klägerin zitierten Urteile des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 19.03.2009 – C-309/07 –, juris) und des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Urteil vom 17.12.2013 – 5 A 1635/12 –, juris, dort insbesondere Rn. 34) betreffen die Frage, ob ein Mitgliedstaat der Europäischen Union für veterinär- und hygienerechtliche Kontrollen nach der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 höhere Gebühren als die in der Verordnung festgesetzten Mindestgebühren veranschlagen darf. Nur für diese besondere Art von Kontrollen und nur aufgrund der speziellen Rechtslage, insbesondere der Art. 26, 27 Abs. 2 und 4 und des Anhangs VI zur erwähnten Verordnung, gilt, dass sich die Höhe der Gebühren für diese Kontrollen an näher genannten Faktoren ausrichten muss. Eine generelle Aussage für die Bemessung von Verwaltungsgebühren in anderen Fällen folgt daraus nicht.
b) Soweit die Klägerin geltend macht, die Gebühren verstießen gegen das Kostendeckungsprinzip, verhilft auch dies ihrer Berufung nicht zum Erfolg.
Der Beklagte hat - wie oben ausgeführt - mit ihrer Nachkalkulationen für das Jahr 2015 überzeugend dargelegt, dass es hinsichtlich der hier streitgegenständlichen Gebühren nicht zu einer Kostenüberdeckung gekommen ist.
Zudem ist zu berücksichtigen, dass es sich hierbei um eine Nachkalkulation handelt, die einen Verstoß des Verordnungsgebers der GOVV gegen das Kostendeckungsprinzip selbst dann nicht belegen würde, wenn sich eine nicht unerhebliche Kostenüberdeckung ergäbe.
Merkmal des generellen Kostendeckungsprinzips ist, dass es sich um eine Veranschlagungsmaxime handelt, die Anforderungen an die Zielsetzung der Gebührenerhebung stellt. Durch eine von vornherein gewollte Überdeckung ist deshalb das Kostendeckungsprinzip grundsätzlich verletzt. Andererseits bedeutet eine tatsächliche Erzielung von Einnahmeüberschüssen nicht notwendig eine Verletzung des Kostenüberdeckungsverbotes, sofern sie auf unvorhersehbaren Entwicklungen beruht bzw. soweit ihr nicht eine von vornherein nicht sachadäquate Tarifgestaltung oder fehlerhafte Schätzung der Aufwendungen und Einnahmen zugrunde liegt. Da ein Gebührentarif Normcharakter hat und ab dem Zeitpunkt des Erlasses jederzeit verbindlich erkennen lassen muss, welche Gebühr jeweils geschuldet ist, kann die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips nicht von der späteren tatsächlichen Entwicklung der Gebühreneinnahmen abhängen. Allerdings besteht, sofern ein erheblicher Einnahmeüberschuss festgestellt wird, für die Folgejahre eine Verpflichtung zur Anpassung. Eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips kann zudem nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts allenfalls dann zu einer Aufhebung angefochtener Gebührenbescheide führen, wenn die Gebühreneinnahmen die besonderen öffentlichen Aufwendungen erheblich übersteigen (BVerwG, Urteil vom 24.03.1961 – VII C 109.60 –, juris Rn. 32; vgl. ferner Niedersächsisches OVG, Urteil vom 14.12.2009 – 12 LC 275/07 –, juris Rn. 25 m.w.N.; Loeser/Barthel, a.a.O., Einführung 4.5.2.5, Unterabsatz (3)).
Dafür ist aber im konkreten Fall nicht ersichtlich.
c) Ohne Erfolg rügt die Klägerin schließlich einen Verstoß der Gebühren gegen das Äquivalenzprinzip.
Das Äquivalenzprinzip ist ebenso wie das Kostendeckungsprinzip und ähnliche gebührenrechtliche Prinzipien kein Grundsatz mit verfassungsrechtlichem Rang. Maßgeblich ist vielmehr die konkrete einfachrechtliche Ausformung dahingehender Vorgaben, mögen diese auch am Gedanken der Verhältnismäßigkeit (Art. 20 Abs. 3 GG) oder Belastungsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) orientiert sein. Insoweit ist hier allein § 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG zu beachten, der für Gebührenordnungen statuiert, dass die Gebühren (entweder) nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes (Kostendeckungsprinzip) oder nach dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung (Äquivalenzprinzip) zu bemessen sind. Diese verschiedenen beiden Ansätze sind in Niedersachsen alternativ vorgesehen.
Hier ist allerdings zu beachten, dass bei "negativen" Amtshandlungen, wie etwa belastenden Verwaltungsakten, Ablehnungen oder belastenden Realakten, das Äquivalenzprinzip im Sinne der Bemessung der Gebühr nach einem “positiven“ Wert des Gegenstandes der Amtshandlung für den Betroffenen ohnehin (nach der Natur der Sache) nicht anwendbar ist, weil diesen Amtshandlungen kein solcher Wert zugeordnet werden kann (Loeser/Barthel, a.a.O., Einführung 4.5.2.6.2 Unterabsatz (2)). Das gilt auch für die hier in Rede stehenden gebührenpflichtigen planmäßigen Routinekontrollen, die als belastende Realakte zu qualifizieren sind. Demnach können die Bestimmungen des Kostentarifs der GOVV nur am Kostendeckungsprinzip gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG gemessen werden (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 20.12.2017 – 13 LC 115/17 –, juris Rn. 187 und Urteil vom 20.12.2017 – 13 LC 165/15 –, juris Rn. 141 und Urteil vom 27.09.2017 – 13 LC 233/16 –, juris Rn. 128).
Versteht man hingegen das Äquivalenzprinzip darüber hinaus auch in dem Sinne, dass die Gebühr in einem angemessenen Verhältnis zum Aufwand der mit ihr abgegoltenen Verwaltungsleistung stehen soll, so ist es hier ebenfalls nicht verletzt.
Nach dem so verstandenen Äquivalenzprinzip, als Ausprägung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Abgabengerechtigkeit, darf eine Gebühr nicht in einem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand stehen (BVerwG, Urteil vom 26.06.2014 – 3 CN 1.13 –, juris Rn. 49). Abgabengerechtigkeit im Sinne einer Belastungsgleichheit wird in erster Linie dadurch gewährleistet, dass grundsätzlich jeder, der den Abgabentatbestand erfüllt, zur Zahlung der Abgabe verpflichtet ist. Allerdings muss darüber hinaus auch der gewählte Abgabenmaßstab den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG genügen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.02.2011 – 6 C 22.10 –, juris Rn. 66). Bei der Wahl des Abgabenmaßstabs genießt der Normgeber – wie ausgeführt – eine weitgehende Gestaltungsfreiheit, die die Befugnis zur Typisierung und Pauschalierung sowie zur Verfolgung verhaltenslenkender Nebenzwecke einschließt. Insoweit ist der Abgabengerechtigkeit genügt, wenn der gewählte Maßstab, gemessen an dem Zweck der Abgabenerhebung, sachgerecht ist (vgl. BVerwG, a.a.O. Rn. 66). Im Falle einer Gebührenstaffelung ist der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit und das Äquivalenzprinzip in diesem Sinne jedenfalls dann gewahrt, wenn auch die höchste Gebühr die durchschnittlich für die Amtshandlung anfallenden Kosten nicht übersteigt. Denn dadurch ist sichergestellt, dass auch die Gebührenpflichtigen, die den höchsten Gebührensatz zahlen, weder zusätzlich und voraussetzungslos zur Finanzierung allgemeiner Lasten noch zur Entlastung sozial schwächerer Gebührenpflichtiger herangezogen werden (vgl. Senatsurteil vom 21.08.2018 – 10 KN 10/18 –, juris Rn. 66).
Im Fall der hier von vornherein geplanten Kostenunterdeckung erfüllt die Höhe der Gebühren daher jedenfalls die genannten Anforderungen.
III.
Die Kosten für die An- und Abfahrt in Höhe von 43,50 € beruhen auf § 3 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 GOVV. Soweit im Kostentarif nichts anderes bestimmt ist, erhöht sich danach die Gebühr auch für den für An- und Abfahrten erforderlichen Zeitaufwand je Beschäftigter oder Beschäftigtem. Gemäß Halbsatz 2 ist der Zeitaufwand nach § 1 Abs. 4 Satz 5 der Allgemeinen Gebührenordnung (AllGO) in der am 30. März 2015 geltenden Fassung zu bemessen. Mangels einer abweichenden Bestimmung war somit nach der zu diesem Zeitpunkt geltenden Fassung der AllGO der Zeitaufwand der mit der Kontrolle beauftragten Beschäftigten je angefangene Viertelstunde mit einem Betrag in Höhe von 14,50 € zu veranschlagen.
B.
Die Anschlussberufung ist zulässig, aber unbegründet.
Gemäß § 127 Abs. 1 Satz 1 VwGO können sich der Berufungsbeklagte und die anderen Beteiligten der Berufung anschließen. Gemäß § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO muss die Anschlussschrift bis zum Ablauf eines Monats nach der Zustellung der Berufungsbegründungsschrift eingereicht werden. Hier ist die Berufungsschrift dem Beklagten und Berufungsbeklagten zwar bereits Ende des Monats Februar zugesandt worden, sodass davon auszugehen ist, dass die Anschlussberufung, die erst am 19. April 2018 beim Berufungsgericht einging, die Monatsfrist nicht mehr gewahrt hätte. Entgegen § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist die Berufungsschrift dem Berufungsbeklagten aber nicht zugestellt worden. Infolge dessen begann die Frist für die Anschlussberufung nicht zu laufen (BVerwG, Urteil vom 01.03.2012 – 10 C 5.11 –, juris Rn. 15).
Die Anschlussberufung ist aber unbegründet.
Gegenstand der Anschlussberufung ist nicht die Gebühr für eine Kontrolle gemäß § 7 Abs. 1 LegRegG nach Nr. XIII.1.1.5.5 der Anlage zu § 1 GOVV in Höhe von 235,00 €. Eine Gebühr in dieser Höhe hält der Beklagte offenbar selbst nicht mehr für gerechtfertigt. Statt der in der GOVV verordneten Gebühr macht er deshalb für die Kontrolle nach § 7 Abs. 1 LegRegG nunmehr eine Gebühr in Höhe von 85,00 € geltend, die er für angemessen hält. Der Beklagte verlangt mithin kein “Minus“ der tatsächlich verordneten Gebühr, sondern ein “Aliud“. Er ermäßigt nicht im vorliegenden Einzelfall die Gebühr, sondern erhebt künftig generell in allen Fällen für Kontrollen nach § 7 Abs. 1 LegRegG eine Gebühr in Höhe von 85,00 €. Eine solche Gebühr entbehrt aber jeglicher Rechtsgrundlage. Denn eine Gebühr in dieser Höhe ist in der GOVV nicht verordnet worden. Der angefochtene Bescheid kann mithin auch nicht in Höhe von 85,00 € bestehen bleiben.
Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 NVwKostG sind die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden sollen, und die Höhe der Gebühren in Gebührenordnungen zu bestimmen.
Die Behörde kann daher Gebühren mit der Kostenentscheidung nur in der Höhe fällig stellen (§ 7 Abs. 1 NVwKostG), die sich aus den Gebührenordnungen ergibt. Außer in den Fällen, in denen für den Ansatz einer Gebühr durch die Gebührenordnung ein Rahmen bestimmt ist (§ 9 NVwKostG), hat die Behörde keine Möglichkeit, die Höhe der Verwaltungsgebühr selbst zu bestimmen.
Dies gilt auch dann, wenn die Behörde selbst erkennt, dass die tariflich festgesetzte Gebühr den Verwaltungsaufwand übersteigt. Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG sollen die Gebühren den Aufwand der an der Amtshandlung beteiligten Stellen decken, der durchschnittlich für die Amtshandlung anfällt. Gemäß Satz 2 derselben Vorschrift sind die Gebühren nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes oder nach dem Wert des Gegenstands der Amtshandlung zu bemessen. Wie ausgeführt scheidet bei belastenden Amtshandlungen eine Bemessung des (negativen) Werts als Maßstab für die Höhe der Gebühr aus. Erkennt eine Behörde, dass die in der Gebührenordnung vorgesehene Gebühr gemessen an dem ihr entstehenden Verwaltungsaufwand als allein relevanter Maßstab zu hoch bemessen ist, bleibt ihr nur die Möglichkeit, auf dem Dienstweg über das Fachministerium beim Finanzministerium (§ 3 Abs. 5 NVwKostG) eine veränderte Festsetzung der Gebühr in der entsprechenden Gebührenordnung zu erwirken. Parallel muss sie von der Gebührenerhebung bis zur gegebenenfalls rückwirkenden Festsetzung einer neuen Gebührenordnung absehen. Sie ist aber nicht berechtigt, nach eigenem Ermessen eine als überhöht erkannte Gebühr zu ersetzen.
Anderes ergibt sich auch nicht aus § 11 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG. Danach kann die Behörde die Kosten ermäßigen oder von der Erhebung absehen, wenn dies im Einzelfall mit Rücksicht auf die wirtschaftlichen Verhältnisse des Kostenschuldners oder sonst aus Billigkeitsgründen geboten ist. Aus dem Wortlaut („im Einzelfall“) ergibt sich, dass § 11 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG der Behörde nur ermöglichen soll, besondere Härten und atypische Fälle zu berücksichtigen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13.08.2003 – 13 S 1167/02 –, juris Rn. 40; Loeser/Barthel, a.a.O., § 11 Rn. 4.2). Eine generelle Möglichkeit, Gebührentatbestände zu ersetzen und sich gleichsam ein eigenes Gebührenrecht zu schaffen, soll der Behörde nicht eröffnet werden.
Der Beklagte kann auch nicht unter Berufung auf § 11 Abs. 5 NVwKostG eine geringere bzw. andere als die verordnete Gebühr verlangen. Danach kann das zuständige Ministerium im Einvernehmen mit dem Finanzministerium bestimmen, dass für besondere Arten von Amtshandlungen eine Gebühr ganz oder teilweise nicht zu erheben ist, wenn die Erhebung der Gebühr unbillig ist oder dem öffentlichen Interesse widerspricht. Unbillig ist eine Gebühr dann, wenn sie dem der gesetzlichen Heranziehungsgrundlage zugrundeliegenden Zweck widerspricht (Loeser/Barthel, a.a.O., § 11 Rn. 7). Gedacht ist in diesem Zusammenhang an Fallgestaltungen, in denen eine Gebührenheranziehung für ganze Gruppen von Leistungsfällen aus sachlichen Umständen zu Härten führen würde (Loeser/Barthel, a.a.O., § 11 Rn. 7).
Schon diese Tatbestandsvoraussetzungen des § 11 Abs. 5 NVwKostG liegen nicht vor. Der Beklagte will nicht Härten Rechnung tragen, die sich aus der Erhebung einer an sich rechtmäßigen Gebühr für eine Gruppe der Gebührenunterworfenen ergeben. Vielmehr will er den für alle Gebührenschuldner geltenden Gebührensatz neu und niedriger als bisher festsetzen, weil er selbst an der Rechtmäßigkeit der verordneten Gebührenhöhe zweifelt.
Abgesehen davon steht eine generelle Ersetzung einer verordneten Gebühr im Wege des ministeriellen Erlasses nicht im Einklang mit § 3 Abs. 5 Satz 2 NVwKostG. Danach müssen Gebührenvorschriften in besonderen Gebührenordnungen verordnet werden. Dabei handelt es sich nicht um eine bloße Formvorschrift. Für diese Gebührenordnungen gilt nämlich – anders als für ministerielle Erlasse – die Veröffentlichungspflicht gemäß Art. 45 Abs. 1 Satz 2 der Niedersächsischen Verfassung. Nur derartig publizierte Normen sind für den Gebührenschuldner verlässliche Grundlage, um zu erwartende Gebühren abzuschätzen.
Die Festsetzung einer nach Ermessen der Verwaltung bemessenen und nicht in einer Gebührenordnung enthaltenen Gebühr verletzt die Klägerin auch in ihren Rechten im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Denn für die Festsetzung einer nicht in einer Gebührenverordnung vorgesehen Gebühr fehlt dem Beklagten – wie ausgeführt – die rechtliche Grundlage. Solange diese nicht geschaffen worden ist, hat der Kläger den Anspruch, nicht mit der Gebührenerhebung belastet zu werden.
C.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 154 Abs. 2 VwGO. Bleiben sowohl das Hauptrechtsmittel als auch die Anschließung erfolglos, sind die Kosten des Rechtsmittelverfahrens gemäß § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO verhältnismäßig zu teilen. Die Kostenquote richtet sich danach, in welchem Wertverhältnis der Gegenstand des Hauptrechtsmittels zu dem Gegenstand der Anschließung steht (Neumann in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 154 Rn. 55; Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 127 Rn. 23). Der Streitwert für das Verfahren zweiter Instanz beträgt 647,50 € (= Berufung (562,50 €) + Anschlussberufung (85,00 €)). Für die Klägerin ergibt sich daraus eine Unterliegensquote in Höhe von 87 % (= 562,50 €/647,50 €) und für den Beklagten eine Quote von 13 % (= 85,00 €/647,50 €).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 3, 5 und 13 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes
§§ 1, 3 und 5 NVwKostG stellten i. V. m. § 1 GOVV
§§ 1, 3 und 5 NVwKostG
§§ 155 Abs. 1 Satz 1, 154 Abs. 2 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 7 LegRegG
§ 1 GOVV
§ 11 NVwKostG
§ 6 NVwKostG
§ 13 NVwKostG
§ 9 NVwKostG
§ 167 VwGO
§ 7 Abs. 1 LegRegG
§ 3 Abs. 2 GOVV
§ 5 Abs. 1 NVwKostG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwVfG
§ 13 Abs. 2 NVwKostG
§ 3 Abs. 5 Satz 2 NVwKostG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB
§ 1 Abs. 2 MOG
§ 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG
§ 3 Abs. 2 LegRegG
§ 11 Abs. 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 GOVV
§ 127 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 NVwKostG
§ 7 Abs. 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 5 NVwKostG
§ 11 Abs. 2 Satz 2 NVwKostG
§ 11 Abs. 5 NVwKostG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 7 Abs. 1 des Legehennenbetriebsregistergesetzes
§ 1 der Gebührenordnung
Art. 24 VO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 45 Abs. 1 Satz 2 der Niedersächsischen Verfassung

Zitierte Entscheidungen: 7 A 2207/15
13 LC 165/15
13 LC 218/16
3 B 2.18
3 C 20.11
3 B 2/18
13 LC 233/16
13 LC 115/17
10 C 4.04
8 B 93.89
8 NB 4.93
10 KN 3/18
10 KN 155/06
5 A 1635/12
VII C 109.60
12 LC 275/07
3 CN 1.13
6 C 22.10
10 KN 10/18
10 C 5.11
13 S 1167/02