Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-07-24, Aktenzeichen 7 L 3225/25.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2025:0724.7L3225.25.F.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens haben die Antragstellerin und die Antragsgegnerin je zur Hälfte zu tragen.
Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Bestellung eines Sonderbeauftragten im Sinne des § 307 VAG bei der Antragstellerin durch die Antragsgegnerin.
Die Antragstellerin ist ein Pensionsfonds im Sinne des § 263 VAG, der als Aktiengesellschaft organisiert ist. Aktionäre der Antragstellerin sind die T. zu 40,98 Prozent, der O. zu 54,10 Prozent und der J. zu 4,92 Prozent.
Die Antragstellerin wurde zunächst durch U. und X. als Vorstandsmitglieder vertreten. Im Januar 2025 schied U. aus dem Vorstand aus, da die Antragsgegnerin ihre Bedenken an der Vorstandstätigkeit des U. aufgrund vermuteter Interessenkonflikte geäußert hatte. In der Folgezeit wurde die Antragstellerin neben X. durch den Prokuristen vertreten. Die Antragstellerin zeigte der Antragsgegnerin an, interimsweise U. erneut zum Vorstand bestellen zu wollen, was trotz Bedenken der Antragsgegnerin am 30.04.2025 auch geschah. Die Antragsgegnerin beabsichtigte aufgrund fortbestehender Bedenken an der Person des U., die sie der Antragstellerin auch mitteilte, U. abzuberufen und seine Abberufung durch Bestellung eines Sonderbeauftragten im Sinne des § 307 VAG zu kompensieren. So sollte eine gesetzesmäßige Besetzung des Vorstands der Antragstellerin erreicht werden. Dazu ermittelte die Antragsgegnerin als Kandidaten für die Rolle des Sonderbeauftragten M. Für den Inhalt des von M. eingereichten Lebenslaufs wird auf Bl. 501 f. der Fachreferatsakte verwiesen.
Mit Schreiben vom 06.06.2025 hörte die Antragsgegnerin die Antragstellerin zur beabsichtigten Abberufung U.s als Vorstand sowie zur beabsichtigten Bestellung des M. zum Sonderbeauftragten an und gewährte eine vierzehntägige Stellungnahmefrist (Bl. 1015 ff. d. Fachakte). Mit E-Mail vom 10.06.2025 teilte die Antragstellerin der Antragsgegnerin mit, wenn die Antragsgegnerin mit Zustimmung M.s der Antragstellerin die „vorliegenden Unterlagen zu seiner Qualifikation übersenden könnten, würde dies den Prozess […] beschleunigen“ (Bl. 1124 ff.). Ferner würden die Informationen benötigt, um über die Einlegung von Rechtsmitteln zu entscheiden. Mit E-Mail vom 11.06.2025 teilte die Antragsgegnerin mit, M. sei aus sachlichen Gründen nicht bereit, ein ordentliches Vorstandsamt bei der Antragstellerin zu übernehmen, weshalb von einer Übersendung der Unterlagen zu M.s Eignung abgesehen werde (Bl. 1128 d. Fachakte). Ebenfalls am 11.06.2025 informierte die Antragstellerin die Antragsgegnerin unter Vorlage von Unterlagen über einen Kandidaten, E., für die Nachbesetzung des Vorstandes, die wegen der Kündigungsfrist des Kandidaten in seinem derzeitigen Arbeitsverhältnis zum 01.10.2025 erfolgen könne (Bl. 1140 ff. d. Fachakte). Der Kandidat habe sein derzeitiges Arbeitsverhältnis noch nicht gekündigt. M. gab auf direkte Nachfrage der Antragstellerin an, aufgrund der Haftungsprivilegierung eines Sonderbeauftragten nach § 307 Abs. 4 VAG nur als Sonderbeauftragter und nicht als Vorstand zur Verfügung zu stehen (Bl. 12 und 27 d. Gerichtsakte).
Zum 23.06.2025 schied U. aufgrund eigenen Rücktritts aus dem Vorstand der Antragstellerin aus. Zuletzt hatte U. im Vorstand die Ressorts Kapitalanlage und Rechnungswesen inne und sollte ein festes Jahresgehalt in Höhe von 95.000 Euro brutto erhalten. Derzeit besteht der Vorstand allein aus X.
Zwischen der Antragstellerin und der T. sowie dem O. bestanden zunächst sogenannte Trägerorganisationsvereinbarungen, die mittelfristig die Einhaltung der Solvabilitätskapitalanforderungen sicherstellen sollten, also die Anforderungen an die kapitalmäßige Deckung der Zahlungsverbindlichkeiten einschließlich der Verpflichtungen aus Versicherungsverträgen gegenüber Versorgungsberechtigten. Danach verpflichteten sich die T. und der O., etwaige Unterschreitungen einer vereinbarten, über den gesetzlichen Anforderungen liegenden Eigenkapitalhöhe der Antragstellerin auszugleichen. Sowohl die T. als auch der O. kündigten die Trägerorganisationsvereinbarungen zum 30.06.2026 (vgl. Bl. 1475 und 1477 d. Fachakte).
Auf Antrag vom 20.06.2025 (Bl. 1187 ff. d. Fachakte) gewährte die Antragsgegnerin der Antragstellerin am 24.06.2025 Akteneinsicht mit Frist zur Stellungnahme bis zum 27.06.2025 (Bl. 1220 ff. d. Fachakte).
Am 02.07.2025 fand ein fachliches Prüfungsgespräch der Antragsgegnerin mit dem avisierten Vorstandsnachfolger, E., sowie der Antragstellerin statt (vgl. Bl. 1284 ff. und 1305 ff. d. Fachakte). In der Folge bestätigte die Antragsgegnerin der Antragstellerin, dass gegen die Bestellung von E. weder in fachlicher noch sonstiger Hinsicht Bedenken bestünden (vgl. Bl. 133 und 137 d. Gerichtakte).
Mit Bescheid vom 04.07.2025 ordnete die Antragsgegnerin gegenüber der Antragstellerin die Bestellung von M. als Sonderbeauftragten und die Übertragung der zuvor U. zustehenden Befugnisse auf den Sonderbeauftragten (Ziffer 1) sowie die von der Antragstellerin zu tragende Vergütung des Sonderbeauftragten an (Ziffer 2). Zur Begründung der Ziffer 1 des Bescheids führte die Antragsgegnerin im Wesentlichen aus, ein Anhörungsmangel liege nicht vor, da die Antragstellerin bereits infolge umfänglicher Kommunikation im Vorfeld über alle wesentlichen Tatsachen und Argumente informiert gewesen sei. Ferner bestehe ein Verfahrensfehler nicht darin, dass der Antragstellerin die erbetenen Unterlagen und Informationen zur Person des Sonderbeauftragten nicht vor dessen Bestellung mitgeteilt worden seien. In der Sache sei die Bestellung des Sonderbeauftragten nach § 307 Abs. 1, Abs. 1a Nummer 2 VAG rechtmäßig, da der Vorstand der Antragstellerin nach dem Ausscheiden des U. nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen sei. Der Sonderbeauftragte erfülle auch die notwendigen Qualifikationen im Sinne des § 307 Abs. 1 VAG und sei unabhängig im Sinne der Norm. Ferner habe die Antragstellerin ihr Entschließungs- und Auswahlermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Für ihr Entschließungsermessen führt die Antragsgegnerin maßgeblich die bundesgesetzlich und europarechtlich vorgegebenen Anforderungen an die Leitung von Pensionsfondsaktiengesellschaften an. Es sei auch vor dem Hintergrund der Anfang des Jahres 2025 erfolgten gesetzeswidrigen Vertretung der Antragstellerin ein weiterer Zeitraum gesetzeswidriger Vorstandsbesetzung bis zum 01.10.2025 nicht zu dulden. Einer Duldung des Zustandes stehe auch entgegen, dass die Ressorts „Kapitalanlage“ und „Rechnungswesen“ für einen Pensionsfonds zentral seien und insoweit eine Bearbeitung der Ressorts lediglich bei Gefahr im Verzug durch die verbleibende Vorständin nicht ausreiche. Es bestünden zudem tatsächliche Zweifel daran, dass der avisierte Vorstandsnachfolger tatsächlich zum 01.10.2025 seine Arbeit aufnehmen können werde. Mildere Maßnahmen seien jedenfalls nicht gleich geeignet. Insbesondere sei die freiwillige Bestellung M.s zum Vorstandsmitglied nicht angezeigt und die auflösende Bedingung der Bestellung des Sonderbeauftragten rechtlich unmöglich gewesen. Eine Befristung sei aufgrund tatsächlicher Unsicherheiten nicht zweckmäßig.
Am 10.07.2025 wandte sich der Sonderbeauftragte per E-Mail an die Antragstellerin, um sie über seine Erwartungen betreffend den Zugang zu Informationen und über sein Verständnis der weiteren Zusammenarbeit zu informieren. Für den Inhalt der E-Mail wird auf Bl. 141 f. d. Gerichtsakte verwiesen.
Am 11.07.2025 hat die Antragstellerin bei dem erkennenden Gericht um Eilrechtsschutz nachgesucht und zugleich Widerspruch gegen den Bescheid vom 10.07.2025 erhoben. Der Widerspruch ist noch nicht beschieden.
Die Antragstellerin behauptet zur Begründung ihres Eilantrages, es stünden in der Zeit bis zur voraussichtlichen Bestellung des neuen Vorstandsmitglieds, E., zum 01.10.2025 keine wesentlichen unternehmerischen Entscheidungen an.
Sie ist der Ansicht, es liege ein Anhörungsfehler (§ 28 VwVfG) vor. Die Frist zur Stellungnahme von 14 Tagen im Anhörungsverfahren sei zu knapp bemessen gewesen, insbesondere sei nach der Akteneinsicht zu wenig Zeit verblieben. In Anbetracht des Umfangs der – nach Auffassung der Antragstellerin nicht chronologisch geführten – Behördenakte von 1140 Seiten sei dies unverhältnismäßig kurz. Ferner sei sie zu dem Umstand, dass die Trägerorganisationsvereinbarung mit der T. gekündigt worden sei, nicht angehört worden, weshalb dieser Umstand unbeachtet bleiben müsse. Nach Auffassung der Antragstellerin sind die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 307 Abs. 1, Abs. 1a Nummer 2 VAG nicht gegeben, weil es sich infolge des freiwilligen Rücktritts U.s vorliegend um eine atypische Sonderkonstellation handele. Voraussetzung sei zudem eine hier nicht vorliegende objektive Gefahr. Sie ist ferner der Ansicht, die Vakanz des Vorstandspostens des U. sei bis zur Bestellung des neuen Vorstandsmitglieds voraussichtlich zum 01.10.2025 auch vor dem Hintergrund der §§ 237 Abs. 1, 23, 33 Abs. 1 in Verbindung mit § 188 Abs. 1 Satz 1 VAG zumutbar. Zum einen könne wie schon zu Beginn des Jahres 2025 der Prokurist die Vorständin X. bei ihren Aufgaben unterstützen. Die Antragsgegnerin dulde auch sonst in ihrer Verwaltungspraxis kurzzeitige Unterbesetzungen. Zum anderen seien absehbar bis zum Zeitpunkt der voraussichtlichen Bestellung des neuen Vorstands keine solchen Entscheidungen zu treffen, die einen Beschluss beider Vorstandsmitglieder bedürften, weshalb die gesetzeswidrige Unterbesetzung des Vorstandes sich tatsächlich jedenfalls nicht erheblich nachteilig auswirke. Beschlüsse zur Abwendung von Verlusten und Schäden könne die Vorständin X. allein treffen und bei Gefahr im Verzug könne sie von Gesetzes wegen allein aktiv werden. Da die Antragstellerin die Bestellung E.s zum Vorstandsmitglied vorbereitet habe, verstoße die Maßnahme der Antragsgegnerin gegen das Selbstorganisationsrecht der Antragstellerin. Darüber hinaus sei M. fachlich nicht qualifiziert für die Bestellung zum Sonderbeauftragten, zudem unzuverlässig und nicht unabhängig. Das Festhalten an M. trotz dessen Weigerung, als Vorstandsmitglied bei der Antragstellerin bestellt zu werden, sei ermessensfehlerhaft. Ferner habe die Bestellung des Sonderbeauftragten unter die auflösende Bedingung der Bestellung des neuen Vorstandsmitglieds am 01.10.2025 gestellt werden müssen. Schließlich liege ein Ermessensfehler vor, weil die Auswahl des Sonderbeauftragten erhebliche, unverhältnismäßige mittelbare Kostenfolgen für die Antragstellerin habe. Das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin überwiege wegen des irreversiblen Informationsabflusses betreffend Geschäftsgeheimnisse bei Bestellung des Sonderbeauftragten, wegen der operativen Belastungen der Antragstellerin durch die Einarbeitung des Sonderbeauftragten, wegen des Risikos falscher Kapitalanlageentscheidungen durch den Sonderbeauftragten und wegen der hohen Kosten.
Ursprünglich hat die Antragstellerin beantragt, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 11. Juli 2025 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 4. Juli 2025, Az. N01, anzuordnen, soweit der Bescheid in seinem Tenor zu 1. die Einsetzung von M. zum Sonderbeauftragten verfügt. Auf den Bescheid der Antragsgegnerin vom 23.07.2025 hin hat die Antragstellerin ihren Antrag mit Schriftsatz vom 24.07.2025 angepasst.
Die Antragstellerin beantragt nunmehr,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 11. und 24. Juli 2025 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 4. Juli 2025, Az. N01, in der durch Ergänzung vom 23. Juli 2025 geänderten Fassung, anzuordnen, soweit der Bescheid in seinem Tenor zu 1. die Einsetzung von M. zum Sonderbeauftragten verfügt,
hilfsweise,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 11. Juli 2025 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 4. Juli 2025, Az. N01, anzuordnen, soweit der Bescheid in seinem Tenor zu 1. die Einsetzung von M. zum Sonderbeauftragten verfügt sowie
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 24. Juli 2025 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 23. Juli 2025, Az. N01, anzuordnen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung zurückzuweisen.
Die Antragsgegnerin vertieft und ergänzt zur Begründung ihres Ablehnungsantrags ihre Ausführungen aus dem angegriffenen Bescheid. Die Anhörung sei formell ordnungsgemäß erfolgt. Insbesondere müsse es sich die Antragstellerin zurechnen lassen, erst zum Ende der Anhörungsfrist Akteneinsicht beantragt zu haben. Hinsichtlich der tatbestandlichen Voraussetzungen der Rechtsgrundlage sei zu beachten, dass der Gesetzgeber lediglich das Unterschreiten der Mindestzahl von Organmitgliedern voraussetze. Hinsichtlich der Person des Sonderbeauftragen bestünden keine Bedenken. Dieser sei insbesondere unabhängig und der Antragstellerin gegenüber nicht voreingenommen; auch aus der E-Mail des Sonderbeauftragten an die Antragstellerin vom 06.06.2025 folge nichts anderes. Der Sonderbeauftragte sei zuverlässig. Eine Unzuverlässigkeit ergebe sich nicht daraus, dass der Sonderbeauftragte auf Anfrage der Antragstellerin vor Erlass des angegriffenen Bescheids dieser bestimmte Unterlagen nicht zur Verfügung stellte, da zu diesem Zeitpunkt noch kein Rechtsverhältnis bestanden habe, das den Sonderbeauftragten zur Vorlage von Unterlagen gegenüber der Antragstellerin verpflichten könnte. Ausweislich seines Lebenslaufs sei der Sonderbeauftragte auch fachlich für die Bestellung geeignet. Eine Duldung der gesetzeswidrigen Besetzung des Vorstandes der Antragstellerin sei ausgeschlossen, insbesondere weil die Binnenkontrolle des Vorstandes sowie die Entscheidungsfähigkeit in Bezug auf weitreichende strategische Entscheidungen (vor allem vor dem Hintergrund der gekündigten Trägerorganisationsvereinbarungen und der dadurch notwendigen Neuorganisation des Solvabilitätskapitals) gewährleistet sein müsse. Die Neubesetzung des Vorstandes zum 01.10.2025 durch E. sei zweifelhaft, insbesondere sei der Antragsgegnerin nicht bekannt, dass dieser sein derzeitiges Arbeitsverhältnis bereits gekündigt habe. Hinsichtlich der Anforderungen des § 307 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 VAG bestehe kein Ermessen; die Anforderungen seien in der Person des Sonderbeauftragten erfüllt. Ferner spiele die Höhe der Vergütung des Sonderbeauftragten für dessen Bestellung keine Rolle, sondern sei eine nachgelagerte Frage. Aufgrund der Verschwiegenheitspflicht des Sonderbeauftragten nach § 309 Abs. 1 Satz 1 VAG sei dessen Einsicht in Geschäftsgeheimnisse der Antragstellerin kein im Rahmen der Interessenabwägung zu berücksichtigender Aspekt. Auch eine besondere operative Belastung der Antragstellerin bestehe nicht.
Mit Bescheid vom 23.07.2025 hat die Antragsgegnerin den angefochtenen Bescheid bis zum 01.10.2025 befristet (Bl. 269 f. d. Gerichtsakte). Hiergegen hat die Antragstellerin am 24.07.2025 vorsorglich Widerspruch erhoben (Bl. 286 f. d. Gerichtsakte).
Mit Schriftsatz vom 24.07.2025 hat die Antragstellerin mitgeteilt, dass E. am 22.07.2025 bestätigt habe, dass er den Arbeitsvertrag mit der Antragstellerin unterzeichnet habe (vgl. Bl. 288 d. Gerichtsakte).
Für die weiteren Einzelheiten zum Sach- und Streitstand wird auf den Inhalt der zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze nebst Anlagen sowie auf den Inhalt der vorliegenden Behördenakte („Fachakte VA 13“, 1815 Blatt) verwiesen. Sie waren Gegenstand der Beratung.

Entscheidungsgründe:
Die mit Schriftsatz vom 24.07.2025 erfolgte Antragsänderung ist eine analog § 91 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 264 Nummer 2 ZPO stets zulässige Erweiterung des Hauptantrages, die keiner Zustimmung der Antragsgegnerin bedarf.
Der Eilantrag hat keinen Erfolg.
Der Eilantrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Ziffer 1 des Bescheids vom 04.07.2025 in der durch Ergänzung vom 23. Juli 2025 geänderten Fassung anzuordnen, ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Variante 1, Abs. 2 Satz 1 Nummer 3 VwGO in Verbindung mit § 310 Abs. 2 Satz 1 VAG statthaft, da die aufschiebende Wirkung von Anordnungen nach § 307 VAG kraft Gesetzes entfällt.
Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig.
Der Antrag ist allerdings unbegründet.
Im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 Variante 1 VwGO nimmt das Gericht eine eigene, maßgeblich an den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache orientierte Abwägung zwischen dem öffentlichen Vollzugs- und dem privaten Aussetzungsinteresse vor. Aufgrund der gesetzlichen Anordnung des Wegfalls der aufschiebenden Wirkung in den Fällen des § 80 Abs. 5 Satz 1 Variante 1, Abs. 2 Satz 1 Nummer 3 VwGO ordnet das Gericht die aufschiebende Wirkung nur im Fall eines Überwiegens des privaten Aussetzungsinteresses gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse an. Maßgeblich ist insoweit, ob der angegriffene Bescheid – bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein möglichen und erforderlichen summarischen Prüfung – offensichtlich rechtswidrig und das Hauptsacheverfahren deshalb voraussichtlich erfolgreich ist, sodass ein öffentliches Vollzugsinteresse schon nicht bestehen kann, oder ob sich der angegriffene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig darstellt und somit aufgrund der gesetzlichen Intention des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nummer 3 VwGO das Vollzugsinteresse regelmäßig überwiegt. Lediglich im Fall fehlender Offensichtlichkeit hat das Gericht seine Abwägungsentscheidung allein anhand der gegenläufigen Interessen der Beteiligten zu treffen (vgl. Hess. VGH, Beschl. vom 09.10.2015 – 4 B 1353/15 –, beck-online, Rn. 3).
Nach diesen Maßstäben überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse, da sich die Verfügung unter Ziffer 1) des Bescheids vom 04.07.2025 in der durch den Änderungsbescheid vom 23.07.2025 erlangten Form als offensichtlich rechtmäßig darstellt und die Antragstellerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO analog).
Die Rechtsgrundlage der Antragsgegnerin findet sich in § 307 Abs. 1, Abs. 1a Nummer 2 VAG. Dass Pensionsfonds unter die Aufsicht der Antragsgegnerin fallen, ergibt sich aus § 1 Abs. 1 Nummer 5 VAG in Verbindung mit § 236 Abs. 1 VAG.
Der Bescheid ist offensichtlich formell rechtmäßig.
Soweit die Antragstellerin rügt, sie sei nicht ordnungsgemäß angehört und ihr Akteneinsichtsrecht verletzt worden, folgt die Kammer dem nicht.
Ein Verstoß gegen § 28 Abs. 1 VwVfG besteht weder aufgrund der Kürze der Anhörungsfrist noch aufgrund der Art und Weise der Akteneinsicht. Nach § 28 Abs. 1 VwVfG muss bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit gegeben werden, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Die Anhörung unterliegt keiner Form (§ 10 Satz 1 VwVfG) und setzt neben der Mitteilung der substantiellen Informationen durch die Behörde die Möglichkeit aufseiten des Betroffenen voraus, sich zur Sache zu äußern (Schneider in: Schoch/Schneider, 6. EL November 2024, VwVfG § 28 Rn. 40, 43). Die Behörde muss diese Äußerungen zur Kenntnis nehmen und berücksichtigen. Dabei ist es der Behörde unbenommen, auch eine kurze Frist für die Anhörung zu bestimmen, für deren Länge sie sich an Umfang, Bedeutung und Dringlichkeit der Sache orientieren kann (Schneider in: Schoch/Schneider, 6. EL November 2024, VwVfG § 28 Rn. 48).
Nach diesen Maßstäben liegt eine ordnungsgemäße Anhörung vor.
Die Antragstellerin und die Antragsgegnerin korrespondierten bereits seit Beginn des Jahres 2025 miteinander in Bezug auf die ordnungsgemäße Besetzung des Vorstandes der Antragstellerin. Mit Schreiben vom 06.06.2025 hörte die Antragsgegnerin die Antragstellerin unter anderem zu der streitgegenständlichen Verfügung an und setzte ihr eine Frist zur Stellungnahme von 14 Tagen ab Zugang des Anhörungsschreibens (Bl. 58 ff. d. Gerichtsakte). Dies stellte eine hinreichend lange Frist zur Stellungnahme dar. Dabei fällt insbesondere die Dringlichkeit der Anordnung der Antragsgegnerin ins Gewicht sowie der Umstand, dass die Antragstellerin über wesentliche Tatsachen bereits aus der vorherigen Korrespondenz der Beteiligten informiert war. Der Antragstellerin war es zuzumuten, innerhalb von 14 Tagen eine inhaltliche Stellungnahme zu dem beabsichtigten Bescheid zu formulieren, was ihr ausweislich ihrer zwei Stellungnahmen von 19 Seiten und fünf Seiten auch gelungen ist (vgl. Bl. 107 ff. d. A. und Bl. 1297 ff. d. Fachakte). Dass die Antragstellerin erst am 20.06.2025, einem Freitag, um 21:00 Uhr Akteneinsicht beantragte (Bl. 1187 ff. d. Fachakte) und in der Folge erst am Dienstag dem 24.06.2025 Akteneinsicht gewährt und eine (neue) Stellungnahmefrist zum 27.06.2025 gesetzt wurde (Bl. 1221 f. d. Fachakte), muss sich die Antragstellerin zurechnen lassen. Insbesondere lag in der E-Mail vom 10.06.2025 kein generelles Akteneinsichtsgesuch. Mit dieser E-Mail bat die Antragstellerin „um die Übersendung ergänzender Informationen“ und teilte mit, die Übersendung von Unterlagen betreffend die Unabhängigkeit, Zuverlässigkeit und Geeignetheit M.s könne „den Prozess natürlich noch beschleunigen“ und werde benötigt, um über etwaige Rechtsmittel zu entscheiden (Bl. 1124 ff. d. Fachakte). Die Antragsgegnerin durfte davon ausgehen, dass ein Akteneinsichtsgesuch von den damaligen beiden Vorständen der Antragstellerin, die beide Volljuristen sind, eindeutig formuliert wird.
Auch der große Umfang der Fachakte von zum Zeitpunkt der Akteneinsicht gut 1200 Blatt ändert an diesem Ergebnis nichts, da große Teile der Fachakte die Kommunikation zwischen den Beteiligten wiedergeben, die der Antragstellerin naturgemäß bekannt war und keiner besonderen Einarbeitung bedurfte.
Soweit die Antragstellerin vorträgt, sie sei zur Kündigung der Trägerorganisationsvereinbarung durch die T. nicht angehört worden, besteht darin ebenfalls kein Verstoß gegen § 28 Abs. 1 VwVfG. Denn faktisch lag aufseiten der Antragstellerin kein Informationsdefizit vor, das ihre Möglichkeiten zur Stellungnahme verkürzt oder vereitelt hätte. Die Kammer geht davon aus, dass die Antragstellerin selbst noch vor der Antragsgegnerin Kenntnis von dem Umstand hatte, da sie selbst Adressatin der Kündigungserklärung gewesen sein dürfte. Dies ergibt sich auch daraus, dass die Antragstellerin die Antragsgegnerin über die Kündigung der Trägerorganisationsvereinbarung des O. informieren konnte (vgl. Bl. 1475 d. Fachakte). Zwar ist die von der Antragsgegnerin in ihrem Bescheid vom 04.07.2025 in Bezug genommene E-Mail der Antragstellerin vom 24.06.2025, mit der diese die Antragsgegnerin über die Kündigung informiert habe, in der Fachakte nicht auffindbar. Dennoch geht die Kammer davon aus, dass die Antragstellerin durch die Kündigungserklärung selbst von dieser Kenntnis erhalten hat. Die Bedeutung der Kündigung der Trägerorganisationsvereinbarung für das vorliegende Verfahren hat die Antragstellerin ausweislich ihrer E-Mail vom 26.06.2025 auch erkannt (vgl. Bl. 1273 f. d. Fachakte).
Ein etwaiges Anhörungsdefizit, das nach Ansicht der Antragstellerin aus der nicht ordnungsgemäßen Aktenführung der Antragsgegnerin hervorgeht, ist nicht substantiiert vorgetragen. Die Antragstellerin rügt lediglich pauschal, die dem Gericht vorliegende Akte unterscheide „sich in wesentlichen Punkten von der der Antragstellerin im Verwaltungsverfahren zur Verfügung gestellten Akte“ (Bl. 239 d. Gerichtsakte). Diese Angaben der Antragstellerin lassen eine Überprüfung durch das Gericht nicht zu. Ein etwaiges Defizit betreffend die Akteneinsicht wäre überdies auch mit der im gerichtlichen Verfahren gewährten Akteneinsicht geheilt (§ 45 Abs. 1 Nummer 3 VwVfG).
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin musste die Antragsgegnerin sie auch nicht vor Erlass des Änderungsbescheids vom 23.07.2025 anhören, da der Bescheid nicht im Sinne des § 28 Abs. 1 VwVfG in ihre Rechte eingriff. Ein Eingriff liegt nur vor, wenn sich der status quo zu einem status quo minus entwickelt (Pautsch in: Pautsch/​Hoffmann, VwVfG, 2. Auflage, § 28 VwVfG, Rn. 22, Schneider in: Schoch/Schneider, 6. EL November 2024, VwVfG § 28 Rn. 22). Hier verbesserte der Änderungsbescheid die materielle Rechtsposition der Antragstellerin.
Der Bescheid ist unter Berücksichtigung des Bescheids vom 23.07.2025 auch materiell offensichtlich rechtmäßig.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 307 Abs. 1, Abs. 1a VAG liegen vor.
Danach kann die Aufsichtsbehörde (nachfolgend: Bundesanstalt) einen Sonderbeauftragten bestellen und ihm insbesondere übertragen, die Aufgaben und Befugnisse eines oder mehrerer Geschäftsleiter wahrzunehmen, wenn das Unternehmen nicht mehr über die erforderliche Anzahl von Geschäftsleitern verfügt, insbesondere, weil die Aufsichtsbehörde die Abberufung eines Geschäftsleiters verlangt oder ihm die Ausübung seiner Tätigkeit untersagt hat (§ 307 Abs. 1, Abs. 1a VAG).
Der Gesetzgeber wollte § 307 VAG mit dem Sanktionsdurchsetzungsgesetz II explizit weiter an die Regelung in § 45c KWG angleichen (BT-Drs. 20/4326, S. 78, Dreher, VAG, 14. Aufl. 2024, § 307 Rn. 4). Deshalb können auch die Gesetzesmaterialien zu § 45c KWG zur Auslegung herangezogen werden (Bürkle, VersR 2023, 1257 (1259)). Danach handelt es sich bei der Bestellung eines Sonderbeauftragten um eine Maßnahme mit „überwiegend präventivem Charakter“ (BT-Drs. 17/3024, S. 60).
Die noch in Bezug auf die vor dem 28.12.2022 geltende Fassung des § 307 VAG geäußerten Bedenken bezüglich dessen Verfassungsmäßigkeit sind seit der Anpassung der Norm mit dem Sanktionsdurchsetzungsgesetz II jedenfalls teilweise überholt. Die Norm gilt wegen der im Rahmen der Regelbeispiele des § 307 Abs. 1a VAG normierten Tatbestandsvoraussetzungen in der Literatur mittlerweile als hinreichend bestimmt (vgl. Dreher, VAG, 14. Aufl. 2024, § 307 Rn. 1 ff., Grote in: HK-VAG, 2. Aufl. 2024, VAG § 307 Rn. 18, auf verbleibende Zweifel verweisend: Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Nr. 19/23, S. 2). Dem schließt sich die Kammer jedenfalls insoweit an als der Tatbestand des § 307 VAG im Fall der Anwendung eines der Regelbeispiele des Absatzes 1a hinreichend bestimmt ist, sofern das jeweilige Regelbeispiel seinerseits bestimmte inhaltliche Voraussetzungen an die Bestellung des Sonderbeauftragten richtet (Bürkle, VersR 2023, 1257 (1259)).
Dies ist hinsichtlich des einschlägigen Regelbeispiels hier der Fall. Die Antragsgegnerin stützt sich auf § 307 Abs. 1a Nummer 2 VAG. Dieses Regelbeispiel enthält hinreichend bestimmte Merkmale, die es der Kammer erlauben, das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen zu prüfen. Denn § 307 Abs. 1a Nummer 2 VAG sieht die Möglichkeit der Bestellung eines Sonderbeauftragten für den Fall vor, dass „das Unternehmen nicht mehr über die erforderliche Anzahl von Geschäftsleitern verfügt, insbesondere, weil die Aufsichtsbehörde die Abberufung eines Geschäftsleiters verlangt oder ihm die Ausübung seiner Tätigkeit untersagt hat“. Ob ein Unternehmen über die erforderliche Anzahl von Geschäftsleitern verfügt, ist ein tatsächlich und rechtlich vollständig ermittelbares und überprüfbares Kriterium.
Hier verfügte die Antragstellerin auch nicht mehr über die erforderliche Anzahl von Geschäftsleitern. „Erforderlich“ im Sinne der Norm ist jedenfalls die gesetzliche Mindestanzahl an Geschäftsleitern (vgl. zur Unterscheidung Dreher, VAG, 14. Aufl. 2024, § 307 Rn. 80). Gemäß Art. 21 Abs. 6 der Richtlinie (EU) 2016/2341 in Verbindung mit § 33 Abs. 1, § 188 Abs. 1 Satz 1, § 237 Abs. 1 Satz 1 VAG beträgt die aufsichtsrechtliche Mindestzahl an Geschäftsleitern für einen als Aktiengesellschaft organisierten Pensionsfonds zwei Personen (vgl. für Versicherungsunternehmen Bürkle, VersR 2023, 1257 (1261)). Seit dem 23.06.2025 verfügt die Antragstellerin nur noch über eine Vorständin. Dabei ist es – entgegen der Auffassung der Antragstellerin – unerheblich, aus welchem Grund das Unternehmen die gesetzliche Anzahl von Geschäftsleitern unterschreitet (vgl. Bürkle, VersR 2023, 1257 (1261)). Die Abberufung ist im Gesetz nur als ein Hauptanwendungsfall genannt, die Vorschrift beschränkt sich aber ausdrücklich nicht auf diese („insbesondere“). Auch die Gesetzesbegründung knüpft ausschließlich an das Unterschreiten der gesetzlichen Mindestanzahl selbst und nicht an bestimmte Ursachen für das Unterschreiten an (BT-Drs. 20/4326, S. 78; zum Abweichen der Formulierung vom Gesetzestext: Dreher, VAG, 14. Aufl. 2024, § 307 Rn. 80).
Unerheblich ist für die Voraussetzungen des § 307 Abs. 1a Nummer 2 VAG weiter, dass die Antragstellerin vorträgt, zum 01.10.2025 in der Person von E. einen Nachfolger für den Vorstand bestellen zu wollen. Die Antragstellerin hat hierzu bereits wesentliche Schritte unternommen und auch die Antragsgegnerin hat erklärt, keine Bedenken gegen E. als Geschäftsleiter zu haben. Allerdings kommt es nach dem insoweit klaren Wortlaut für die tatbestandlichen Voraussetzungen ausschließlich darauf an, dass derzeit der Vorstand der Antragstellerin nicht ordnungsgemäß besetzt ist. Etwaige konkrete Pläne zur Nachbesetzung eines vakanten Vorstandspostens im Rahmen des unternehmerischen Selbstorganisationsrechts sind erst auf Ebene der Ermessensausübung beachtlich (vgl. hierzu Dreher, VAG, 14. Aufl. 2024, § 307 Rn. 81, der eine „überholende“ Bestellung eines Sonderbeauftragten für unzulässig hält).
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin erfordert § 307 Abs. 1, Abs. 1a Nummer 2 VAG keine objektive Gefahr im Sinne eines eigenständig zu prüfenden Tatbestandsmerkmals. Die zur alten Fassung des § 83a VAG vorhandene Gesetzesbegründung, auf die die Antragstellerin verweist, bezog sich auf eine den tatbestandlichen Voraussetzungen und ihrem Inhalt nach mit der heutigen Regelung nicht gleichzusetzende Norm. So enthielt § 83a VAG alte Fassung in Absatz 1 in drei Nummern einschränkende tatbestandliche Voraussetzungen, die mit der Neufassung der Norm entfallen und später durch die in § 307 Abs. 1a VAG enthaltenen Regelbeispiele ersetzt worden sind. Nach dem Wortlaut und Zweck des § 307 Abs. 1a Nummer 2 VAG hat der Gesetzgeber die Unterbesetzung der Geschäftsleitung eines Pensionsfonds als abstrakt hinreichend gefährlich für die Interessen der Versorgungsberechtigten bewertet, um die Bestellung eines Sonderbeauftragten zu rechtfertigen.
Soweit dies gerichtlich überprüfbar ist (§ 114 Satz 1 VwGO) hat die Antragsgegnerin ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt.
Der Antragsgegnerin steht hinsichtlich des Ob und des Wie der Bestellung eines Sonderbeauftragten ein Ermessen zu (§ 297 Abs. 1, § 307 Abs. 1 VAG). Wegen der besonders hohen Eingriffsintensität und der nur im Mindestmaß geregelten tatbestandlichen Eingriffsvoraussetzungen ist bei der Prüfung der ermessensfehlerfreien Bestellung eines Sonderbeauftragten auf die Beachtung des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes besonderes Gewicht zu legen (zu § 45c KWG: BT-Drs. 17/3024, S. 60, Dreher, VAG, 14. Aufl. 2024, § 307 Rn. 12). Die Antragsgegnerin selbst zählt die Bestellung eines Sonderbeauftragten zu den „schärfsten Klingen im Instrumentenkasten der Versicherungsaufsicht“ (vgl. https://www.bafin.de/SharedDocs/Veroeffentlichungen/DE/Fachartikel/2019/fa_bj_1901_Sonderbeauftragter.html, zuletzt abgerufen am 21.07.2025).
Zunächst hat die Antragsgegnerin ihr Entschließungsermessen fehlerfrei ausgeübt.
Ermessensfehlerfrei hat die Antragsgegnerin entschieden, einen Sonderbeauftragten zu bestellen.
Die Antragsgegnerin verfolgt mit der Bestellung des Sonderbeauftragten den legitimen Zweck, die gesetzeswidrige Unterbesetzung des Vorstands der Antragstellerin zu beseitigen (§ 307 Abs. 1a Nummer 2 VAG). Der legitime Zweck ergibt sich – anders als die Antragstellerin meint – bereits aus der gesetzlichen Wertung selbst, die Unterbesetzung der Geschäftsleitung eines Versicherungsunternehmens beziehungsweise Pensionsfonds sei für die Interessen der Versorgungsberechtigten abstrakt so gefährlich, dass sie im Übrigen tatbestandlich voraussetzungsfrei die Bestellung eines Sonderbeauftragten rechtfertigt.
Hierzu ist die Bestellung des Sonderbeauftragten auch geeignet und gerade das gesetzlich vorgesehene Mittel. Der Sonderbeauftragte wird gerade mit den für die Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben notwendigen Befugnissen ausgestattet (§ 307 Abs. 1 VAG), sodass er zum Beispiel einen – wie hier – fehlenden Geschäftsleiter wirksam zu ersetzen und so zur gesetzmäßigen Besetzung eines Unternehmens mit Geschäftsleitern führen kann. Soweit die Antragstellerin einwendet, die Bestellung des Sonderbeauftragten führe nicht zur gesetzmäßigen Besetzung ihres Vorstandes, weil der Sonderbeauftragte gerade kein Vorstandsmitglied sei (vgl. Bl. 185 d. Gerichtsakte), verkennt sie die Wirkungen des § 307 Abs. 1, Abs. 1a VAG sowie den Zweck des § 307 Abs. 1a Nummer 2 VAG. Die Vorschrift sieht gerade die Bestellung eines Sonderbeauftragten als Mittel vor, um der Unterbesetzung der Geschäftsleitung eines beaufsichtigten Unternehmens entgegenzuwirken. Deshalb ermöglicht es die Norm, dem Sonderbeauftragten die Aufgaben und Befugnisse eines Geschäftsleiters zu übertragen und diesen so in die Lage zu versetzen, den fehlenden Geschäftsleiter wirksam zu ersetzen.
Die Bestellung des Sonderbeauftragten war auch erforderlich, da ein milderes aber gleich wirksames Mittel nicht bestand, um die gesetzmäßige Besetzung des Vorstandes der Antragstellerin wiederherzustellen. Insbesondere wäre ein Zuwarten der Antragsgegnerin bis zum 01.10.2025 nicht in gleicher Weise geeignet, den legitimen Zweck der Maßnahme zu erreichen. Denn dadurch würde der gesetzwidrige Zustand nicht gleich schnell beendet und müsste über einen Zeitraum von – zum Zeitpunkt der Maßnahme – knapp drei Monaten geduldet werden.
Die grundsätzliche Bestellung eines Sonderbeauftragten war auch angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinn.
Das Gesetz misst der ordnungsgemäßen Besetzung des Leitungsgremiums eines Pensionsfonds einen hohen Stellenwert bei, was sich schon daraus ergibt, dass in § 307 Abs. 1a Nummer 2 VAG die Unterbesetzung eines Versicherungsunternehmens hinsichtlich seiner Geschäftsleiter als Regelfall für die Bestellung eines Sonderbeauftragten vorgesehen wird. Auch aus dem Europarecht in Gestalt des Art. 21 Abs. 6 der Richtlinie (EU) 2016/2341 ergibt sich die große Bedeutung der ordnungsgemäßen Vorstandsbesetzung, insbesondere für die Binnenkontrolle des Vorstandes (vgl. Dreher, VAG, 14. Aufl. 2024, § 23 Rn. 92). Dem zugrunde liegt, dass das Europarecht die Gewährleistung eines wirksamen Unternehmensführungssystems als zentralen Aspekt für den Schutz der Versorgungsanwärter und Leistungsempfänger erachtet (Erwägungsgrund 52 Richtlinie (EU) 2016/2341). Demgegenüber steht das Selbstorganisationsrecht der Antragstellerin, das aus Art. 12 Abs. 1 GG folgt und dem ebenfalls ein hoher Stellenwert beizumessen ist.
Hier war der Vorstand der Antragstellerin bereits seit dem 23.06.2025 nicht mehr ordnungsgemäß besetzt. Die Unterbesetzung reiht sich in eine Abfolge von der besonderen Missstandsaufsicht der Antragsgegnerin unterliegenden Vorfällen ein (vgl. zur Begrifflichkeit Dreher, VAG, 14. Aufl. 2024, § 307 Rn. 5). So führten Bedenken der Antragsgegnerin am ehemaligen Vorstand, U., aufgrund möglicher Interessenkonflikte zu dessen zeitweiligem, freiwilligen Ausscheiden aus dem Vorstand. Infolgedessen war der Vorstand der Antragstellerin bereits zu Beginn des Jahres 2025 über rund vier Monate nicht ordnungsgemäß besetzt. Zwar erfolgte dies jedenfalls teilweise unter Duldung der Antragsgegnerin (vgl. Bl. 12 d. Fachakte). Daraufhin wurde U. aber trotz anhaltender aufsichtsrechtlicher Bedenken der Antragsgegnerin, die der Antragstellerin auch bekannt waren, erneut zum Vorstand bestellt. Erst infolge der Anhörung der Antragstellerin zur beabsichtigten Abberufung des U. durch die Antragsgegnerin trat dieser zum 23.06.2025 von seinem Vorstandsmandat zurück.
Diese Umstände lassen nicht unerhebliche Missstände im Unternehmensführungssystem der Antragstellerin erkennen, die zusätzlich von einer gewissen Dauerhaftigkeit geprägt sind. Dabei kann trotz der zeitweisen Duldung seitens der Antragsgegnerin die Unterbesetzung des Vorstands der Antragstellerin Anfang des Jahres 2025 berücksichtigt werden, da er objektiv in Widerspruch zu § 307 Abs. 1 Nummer 2 VAG steht. Es ist ferner zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin an ihrem defizitären Unternehmensführungssystem jedenfalls zeitweise trotz Bedenken der Antragsgegnerin festhielt. Das daraus folgende öffentliche Interesse an einer effektiven Beendigung der Missstände durch die Antragsgegnerin wird auch nicht durch den tiefen Eingriff in das Selbstorganisationsrecht der Antragstellerin aufgewogen. Insbesondere muss sich die Antragstellerin zurechnen lassen, durch die Wiederbestellung des U. selbst zu anhaltenden Missständen in der Unternehmensführung beigetragen zu haben.
Zurecht hat die Antragsgegnerin hierbei auch berücksichtigt, dass die Trägerorganisationsvereinbarungen der Antragstellerin mit der T. und dem O. jeweils zum 30.06.2026 gekündigt wurden. Die Trägerorganisationsvereinbarungen dienten dazu, mittelfristig die Einhaltung der Solvabilitätskapitalanforderungen sicherzustellen, also insbesondere die Zahlungsfähigkeit der Antragstellerin gegenüber ihren Versorgungsberechtigten abzusichern. Da auch tatsächlich regelmäßig Leistungen auf Grundlage der Trägerorganisationsvereinbarungen in Anspruch genommen wurden, liegt in der Kündigung beider Trägerorganisationsvereinbarungen deshalb ein aufsichtsrechtlich bedeutsamer Umstand. Dieser Umstand zwingt die Antragstellerin, in naher Zukunft für die Einhaltung der Solvabilitätskapitalanforderungen neue Absicherungsmechanismen zu finden und umzusetzen. Dies stellt eine auch vor dem Hintergrund des Schutzes der Versorgungsberechtigten bedeutende Herausforderung für die Antragstellerin dar. In diesem Zusammenhang kann die Antragstellerin nicht erfolgreich einwenden, die Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin – die im Übrigen nicht substantiiert dargelegt ist – sehe vor, eine vorübergehende Unterbesetzung zu dulden. Denn gerade vor dem Hintergrund bestehender Unsicherheiten bezüglich der Dauer der Unterbesetzung des Vorstandes der Antragstellerin und der Bedeutung der Unterbesetzung in einer für die Antragstellerin kritischen Phase der Unternehmensführung ist die Antragsgegnerin nicht gehalten, von der Bestellung eines Sonderbeauftragten bis zur etwaigen Bestellung des neuen Vorstandsmitglieds zum 01.10.2025 vollständig abzusehen.
Den Umstand, dass sie bereits einen potenziellen Nachfolger für den Vorstand für die Zeit ab dem 01.10.2025 gefunden hat, kann die Antragstellerin auch nicht für sich genommen erfolgreich geltend machen. Der Antragstellerin ist zuzugestehen, dass es im Einzelfall ermessensfehlerhaft sein kann, einen Sonderbeauftragten zu bestellen, obwohl das beaufsichtigte Unternehmen bereits Beschlüsse hinsichtlich der Bestellung eines neuen Geschäftsleiters vorbereitet (Lindemann in: Fischer/Schulte-Mattler, 6. Aufl. 2023, KWG § 45c Rn. 26, Dreher, VAG, 14. Aufl. 2024, § 307 Rn. 81). Das ist allerdings jedenfalls dann nicht der Fall, wenn die Bestellung durch das beaufsichtigte Unternehmen auch nach dessen eigener Planung nicht unmittelbar bevorsteht, sondern im Gegenteil zu einer längeren Vakanz im Vorstand mit der Folge der fehlenden Binnenkontrolle über mehrere Monate führen würde. In § 307 Abs. 1a Nummer 2 VAG ist insbesondere keine Mindestdauer der Unterbesetzung der Geschäftsleitung vorgesehen. Hier steht die Bestellung des E. zum neuen Vorstand der Antragstellerin auch nach deren Planung nicht unmittelbar bevor, sondern soll frühestens zum 01.10.2025 erfolgen.
Die Antragsgegnerin hat auch ihr Auswahlermessen fehlerfrei ausgeübt.
In der Person des Sonderbeauftragten liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 307 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 VAG vor, sodass die Antragsgegnerin grundsätzlich auf M. als Sonderbeauftragten zurückgreifen konnte. Die zwischenzeitliche mit Bescheid vom 23.07.2025 befristete Bestellung des Sonderbeauftragten stellt im hiesigen Einzelfall auch keinen unverhältnismäßigen Eingriff in das Selbstorganisationsrecht der Antragstellerin dar.
Zunächst genügt der Sonderbeauftragte den Anforderungen des § 307 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 VAG. Bei diesen Anforderungen handelt es sich um vollständig gerichtlich überprüfbare (vgl. Dreher, VAG, 14. Aufl. 2024, § 24 Rn.124) gesetzliche Merkmale auf Rechtsfolgenseite, die – nach erfolgter Betätigung des Entschließungsermessens – zwingende Voraussetzung und Grundlage für eine ordnungsgemäße Ausübung des Auswahlermessens sind.
Der Sonderbeauftragte ist – soweit dies im Rahmen der allein summarischen Prüfung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nachprüfbar ist – unabhängig, zuverlässig und zur ordnungsgemäßen Wahrnehmung der ihm übertragenen Aufgaben im Sinne einer nachhaltigen Geschäftspolitik des Unternehmens und der Wahrung der Finanzmarktstabilität geeignet; er bietet auch die Gewähr für die erforderliche fachliche Eignung (§ 307 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 VAG).
Die Antragstellerin dringt mit ihren Zweifeln an der Unabhängigkeit des Sonderbeauftragten nicht durch.
Die Unabhängigkeit im Sinne des § 307 Abs. 1 Satz 2 VAG setzt voraus, dass der Sonderbeauftragte mit dem ihm übertragenen Aufgabenkreis weder in einer die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung gefährdenden Weise vorbefasst ist noch Zweifel an der unbeeinflussten Wahrnehmung der ihm übertragenen Aufgaben bestehen. Die Unabhängigkeit muss sowohl gegenüber dem beaufsichtigten Unternehmen als auch gegenüber der Bundesanstalt gewährleistet sein (Bürkle, VersR 2023, 1257 (1265), Dreher, VAG, 14. Aufl. 2024, § 307 Rn. 30). Die Unabhängigkeit gegenüber dem beaufsichtigten Unternehmen ist insbesondere gefährdet, wenn zu diesem seitens des Sonderbeauftragten ein Dienstverhältnis besteht oder der Sonderbeauftragte als Selbständiger in nicht unwesentlichem Umfang für das beaufsichtigte Unternehmen tätig geworden ist (Grote in: HK-VAG, 2. Aufl. 2024, VAG § 307 Rn. 17, Dreher, VAG, 14. Aufl. 2024, § 307 Rn. 30 und 44, Bürkle, VersR 2023, 1257 (1265), Schäfers in: BeckOK VAG, 29. Ed. 1.9.2022, VAG § 307 Rn. 3).
Gemessen an diesen Maßstäben ist der Sonderbeauftragte vorliegend als unabhängig anzusehen. Dass der Sonderbeauftragte im Vorfeld ein Dienstverhältnis zur Antragstellerin gehabt oder mit dieser als Selbstständiger in nicht unerheblichem Umfang zusammengearbeitet hätte ist weder vorgetragen noch sonst erkennbar.
Der Sonderbeauftragte ist auch gegenüber der Antragsgegnerin unabhängig. Gegenteiliges lässt sich nicht aus den E-Mails des Sonderbeauftragten an die Antragsgegnerin vom 06.06.2025 und an die Antragstellerin vom 10.07.2025 ableiten. In der ersten E-Mail konstatiert der Sonderbeauftragte „großen Handlungsbedarf in dem Pensionsfonds“, weist auf einen aus seiner Sicht bestehenden Missstand (Vollzug einer Beteiligung der Antragstellerin an der H. GmbH in Höhe von 2,5 Millionen Euro) hin und erbittet Auskunft, ob die Antragsgegnerin Maßnahmen vornehmen kann, die eine Vertiefung des Missstandes einstweilen abwenden (vgl. Bl. 1114 d. Fachakte). Mit der zweiten E-Mail informierte der Sonderbeauftragte die Vorständin der Antragstellerin darüber, dass er für die anstehende Zusammenarbeit uneingeschränkten Zugang zu allen wesentlichen Informationen betreffend die Antragstellerin begehre, die er näher bezeichnet (vgl. Bl. 141 d. Gerichtsakte). Aus diesen E-Mails lässt sich keine Voreingenommenheit des Sonderbeauftragten ableiten, die seiner Bestellung entgegenstünde. Wie die Antragsgegnerin zutreffend darstellt, bezieht der Sonderbeauftragte seine Informationen ausschließlich aus dem Anhörungsschreiben vom 06.06.2025 (Bl. 715 ff. d. Fachakte). Die Anhörung des Sonderbeauftragten zu seiner Bestellung war auch rechtmäßig, da sein Rechts- und Pflichtenkreis durch die Bestellung unmittelbar berührt wird (§ 28 Abs. 1 VwVfG). Aus der Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG gewonnene Erkenntnisse können eine Voreingenommenheit des Sonderbeauftragten nicht begründen, da ansonsten eine rechtmäßige Bestellung regelmäßig ausgeschlossen wäre. Der Sonderbeauftragte hat auch nicht durch seine eigenen Einschätzungen und Äußerungen zu erkennen gegeben, eine besondere Nähe zur Antragsgegnerin aufzuweisen. Insbesondere gehört es zum Pflichtenkreis des Sonderbeauftragten, Schäden vom Versicherungsunternehmen – hier der Antragstellerin – abzuwenden. Hierzu kann der Sonderbeauftragte grundsätzlich auch die Bundesanstalt um Erlass entsprechender Maßnahmen bitten. Dass der Sonderbeauftragte gegenüber der Antragstellerin mit E-Mail vom 10.07.2025 kommunizierte, Einblick in alle die Antragstellerin betreffenden Unterlagen zu erbitten, entspricht seinem legitimen Informationsinteresse als einen Vorstand der Antragsgegnerin ersetzender Sonderbeauftragter (vgl. § 307 Abs. 2 VAG).
Soweit die Antragstellerin mit ihrem Schriftsatz vom 22.07.2025 die fehlende Unabhängigkeit mit einem am 11.07.2025 zwischen dem Sonderbeauftragten, X. sowie zweier weiterer Herren geführten Gespräch begründen will, fehlt es hierfür an der im Eilrechtsschutzverfahren erforderlichen Glaubhaftmachung durch die Antragstellerin. Zudem ist schon der Rückschluss, den die Antragstellerin aus dem von ihr geschilderten Verhalten des Sonderbeauftragten auf dessen Beeinflussung durch die Antragsgegnerin zieht, nicht zwingend und wird von der Kammer nicht geteilt. Soweit die Antragstellerin befürchtet, der Sonderbeauftragte wolle „alle Bereiche der Antragstellerin umfassend […] prüfen, um dann gegenüber der Antragsgegnerin berichten zu können“ (Bl. 240 f. d. Gerichtsakte), ist es aus Sicht der Kammer naheliegend, dass der Sonderbeauftragte lediglich die ihm übertragenen Aufgaben im Rahmen seiner gesetzlichen Rechte und Pflichten aus § 307 Abs. 2 Satz 1 und Satz 3 VAG ausüben wollte.
Der Sonderbeauftragte erweist sich nach den der Kammer vorliegenden Informationen auch als zuverlässig.
Für den Begriff der Zuverlässigkeit nach § 307 Abs. 1 Satz 2 VAG ist auf den Zuverlässigkeitsbegriff aus § 24 Abs. 1 VAG in seiner europarechtlich durch Art. 22 der Richtlinie (EU) 2016/2341 überformten Gestalt zurückzugreifen. Danach muss eine Person zuverlässig und integer sein.
Diesen Anforderungen genügt der Sonderbeauftragte im vorliegenden Fall.
Die von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen geben keine Anhaltspunkte, an der Zuverlässigkeit des Sonderbeauftragten zu zweifeln. Insbesondere weisen das polizeiliche Führungszeugnis (Bl. 508 d. Fachakte) sowie die Gewerbezentralregisterauskunft (Bl. 1121 d. Fachakte) keine Eintragungen auf. Auch die persönliche Erklärung mit Angaben zur Zuverlässigkeit (Bl. 510 ff. d. Fachakte) geben keinen Anlass, an der Zuverlässigkeit des Sonderbeauftragten zu zweifeln.
Den Bedenken der Antragstellerin schließt sich die Kammer nicht an. Die Antragstellerin stellt zur Begründung der Unzuverlässigkeit auf die Weigerung des Sonderbeauftragten ab, den Aufsichtsratsmitgliedern der Antragstellerin im Vorfeld seiner Bestellung Unterlagen und Erklärungen zur Verfügung zu stellen, aus denen sich seine Eignung als Sonderbeauftragter im Sinne des § 307 Abs. 1 VAG ergibt. Dies verstoße gegen die gesetzlichen Auskunftsrechte des Aufsichtsrats aus § 90 Abs. 1 Satz 1 AktG in Verbindung mit § 111 Abs. 1 AktG. Wie die Antragsgegnerin zutreffend ausführt, bestand zum Zeitpunkt dieses Auskunftsverlangens im Juni 2025 allerdings noch kein Rechtsverhältnis zwischen der Antragstellerin und dem – erst später bestellten – Sonderbeauftragten. Daraus folgt, dass auch etwaige gesellschaftsrechtlich vermittelte Auskunfts- und Vorlageansprüche noch nicht bestehen konnten. Ebenfalls nicht gegen die Zuverlässigkeit des Sonderbeauftragten spricht dessen Weigerung, sich als ordentliches Vorstandsmitglied der Antragstellerin bestellen zu lassen. Hierzu besteht schon keine Rechtspflicht. Im Übrigen hat der Sonderbeauftragte zur Begründung auf sein nachvollziehbares Interesse verwiesen, Verantwortung für die Antragstellerin nur im Anwendungsbereich der Haftungsbegrenzung des § 307 Abs. 4 VAG übernehmen zu wollen. Dieses Interesse bietet keinen Anlass für Zuverlässigkeitszweifel, da der Gesetzgeber die Haftungserleichterung gerade als Anreiz vorgesehen hat, da es „ohne ein entsprechendes Haftungsprivileg […] in der Praxis nicht möglich [ist], einen Sonderbeauftragten zu finden“ (zu § 45c KWG: BT-Drs. 17/3024, S. 60).
Schließlich ist der Sonderbeauftragte – soweit im Rahmen des Eilrechtsschutzverfahrens ersichtlich – fachlich und auch sonst zur Übernahme der ihm übertragenen Aufgaben geeignet.
In dem Fall, in dem – wie hier – der Sonderbeauftragte Aufgaben eines Geschäftsleiters vollständig übernimmt, muss er gemäß § 307 Abs. 1 Satz 3 VAG den für Geschäftsleiter geltenden, individuellen, auch fachlichen Qualifikationsanforderungen genügen (Dreher, VAG, 14. Aufl. 2024, § 307 Rn. 38 f.). Für ein Vorstandsmitglied ergeben sich diese Qualifikationen aus Art. 22 Abs. 1 lit. a) der Richtlinie (EU) 2016/2341. Danach müssen die Qualifikationen, Kenntnisse und Erfahrungen ausreichen, um ein solides und vorsichtiges Management der Einrichtung der betrieblichen Altersversorgung zu gewährleisten und – im Fall der Übernahme von Schlüsselfunktionen – ihre Schlüsselfunktionen ordnungsgemäß wahrzunehmen.
Daran gemessen ist der Sonderbeauftragte fachlich und auch sonst hinreichend qualifiziert. Dem Sonderbeauftragten werden die Aufgaben übertragen, die zuletzt U. als Vorstand anvertraut waren. Dabei handelt es sich um die Ressorts Kapitalanlage und Rechnungswesen. Aus den vorliegenden Unterlagen ergeben sich keine Zweifel an der fachlichen Eignung des Sonderbeauftragten. So verantwortete der Sonderbeauftragte seit 1990 in verschiedenen Versicherungsgesellschaften und in verschiedenen Leitungspositionen (darunter als Vorstandsvorsitzender, Vorstandsmitglied, Verwaltungsratsmitglied, Geschäftsführer, Direktor, Prokurist und Abteilungsleiter) diverse Sachbereiche wie unter anderem die betriebliche Altersversorgung, Finanzen und Strategie (Bl. 500 ff. d. Fachakte). Darüber hinaus hat der Sonderbeauftragte zu Themen der betrieblichen Altersvorsorge veröffentlicht (z. B.: „[…]“ im Handbuch […]). Schließlich gründete der Sonderbeauftragte den ersten in Deutschland zugelassenen Pensionsfonds, den […] (vgl. […], zuletzt abgerufen am 21.07.2025).
Die von der Antragstellerin hierzu vorgetragenen Zweifel bleiben unsubstantiiert und beschränken sich auf die Rüge, die vorgelegten Unterlagen seien nicht hinreichend detailliert.
Hierbei konnte das Gericht die im laufenden Eilverfahren erfolgte Befristung der Bestellung des Sonderbeauftragten berücksichtigen, da es vorliegend für die Beurteilung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache auf den Sach- und Streitstand zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ankommt. Im Eilrechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Variante 1 VwGO kommt es für die Beurteilung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage zu dem Zeitpunkt an, der auch für die Hauptsacheentscheidung maßgeblich ist (vgl. OVG Münster, Beschl. vom 26.9.2008 – 13 B 1171/08 –, OVG Bremen, Beschl. vom 21.07.2009 – 1 B 89/09 –, juris, Rn. 11, Puttler in: NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, VwGO § 80 Rn. 162). Dies ist aufgrund der Eigenschaft des angegriffenen Bescheids als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung sowie aufgrund des noch laufenden Widerspruchsverfahrens und der vollen Sachhoheit der Widerspruchsbehörde über die Widerspruchsentscheidung vorliegend der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (vgl. zu Verwaltungsakten mit Dauerwirkung BVerwG, Urt. vom 02.02.2023 – 3 C 14/21 –, juris, Rn. 17). Da die Antragsgegnerin ihr Ermessen im Ausgangsbescheid erkannt und betätigt hatte und es sich um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt, steht auch § 114 Satz 2 VwGO der Berücksichtigung der nachträglich erfolgten Befristung nicht entgegen (BVerwG, Urt. vom 20.06.2013 – 8 C 46/12 –, juris, Rn. 33).
Die Befristung des angegriffenen Bescheids entspricht im vorliegenden Einzelfall dem Übermaßverbot, da sie dem Umstand Rechnung trägt, dass zum 01.10.2025 mit einiger Wahrscheinlichkeit die Bestellung des E. zum Vorstandsmitglied der Antragstellerin zu erwarten ist, was zum Wegfall der Bestellungsvoraussetzungen führen würde.
Ein Ermessensfehler besteht nicht darin, dass die Antragsgegnerin M. zum Sonderbeauftragten bestellt hat, obwohl der Aufsichtsrat der Antragstellerin ihn zum Vorstandsmitglied hätte bestellen können. Zum einen würde die Bestellung M. zum Vorstandsmitglied schon keine Maßnahme der Antragsgegnerin darstellen, sondern eine Maßnahme der Selbstorganisation der Antragstellerin. Daraus folgt, dass die Bestellung zum Vorstand durch den Aufsichtsrat kein der Antragsgegnerin zur Verfügung stehendes milderes Mittel ist. Zudem liegt in der Weigerung des M., sich zum Vorstand bestellen zu lassen, ein unüberwindbares tatsächliches Hindernis, das vor dem Hintergrund des § 307 Abs. 4 VAG auf berechtigten Interessen beruht.
Soweit die Antragstellerin gegen die Bestellung M. einwendet, diese sei aufgrund des Tagessatzes von 2.400 Euro mit unverhältnismäßig hohen Kosten verbunden, ist dieser Umstand im Rahmen des von der Antragstellerin durch ihren Antrag festgelegten Streitgegenstandes nicht zu berücksichtigen. Die anwaltlich vertretene Antragstellerin hat ihren Eilantrag ausdrücklich lediglich auf die Ziffer 1) des angegriffenen Bescheids bezogen. Die Regelung über die Tagessatzhöhe findet sich in Ziffer 2) des Bescheids vom 04.07.2025.
Die hilfsweise gestellten Anträge gehen über das mit dem Hauptantrag verfolgte Begehren nicht hinaus und entsprechen diesem. Sie sind aus den obigen Erwägungen ebenfalls unbegründet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Sie berücksichtigt die im Laufe des Eilverfahrens auf den gerichtlichen Hinweis hin erfolgte teilweise Abhilfe der Antragsgegnerin in Gestalt der Befristung des Bescheids bis zum 01.10.2025 sowie das Unterliegen der Antragstellerin im Übrigen.
Die Entscheidung über den Streitwert richtet sich nach § 52 Abs. 1, Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nummer 2 GKG. Danach ist der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5.000 Euro anzunehmen. Letzteres ist hier der Fall. Das Interesse der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung gegen die Bestellung des Sonderbeauftragten erschöpft sich nicht in der damit einhergehenden finanziellen Belastung der Antragstellerin, die sich aus § 307 Abs. 3 Satz 1 VAG ergibt. Anhaltspunkte für eine wertmäßige Bestimmung des Interesses der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ergeben sich aus dem Sach- und Streitstand nicht.
Von der Möglichkeit, den Streitwert im einstweiligen Rechtsschutzverfahren zu reduzieren (vgl. Nummer 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit) macht die Kammer wegen der jedenfalls teilweisen Vorwegnahme der Hauptsache keinen Gebrauch.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 307 VAG
§ 263 VAG
§ 28 VwVfG
§ 45c KWG
§ 83a VAG
§ 307 Abs. 4 VAG
§ 307 Abs. 1 VAG
§ 188 Abs. 1 Satz 1 VAG
§ 307 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 VAG
§ 309 Abs. 1 Satz 1 VAG
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 310 Abs. 2 Satz 1 VAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 236 Abs. 1 VAG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 10 Satz 1 VwVfG
§ 307 Abs. 1, Abs. 1a VAG
§ 307 Abs. 1a VAG
§ 237 Abs. 1 Satz 1 VAG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 307 Abs. 1 Satz 2 VAG
§ 307 Abs. 2 VAG
§ 307 Abs. 2 Satz 1 und Satz 3 VAG
§ 24 Abs. 1 VAG
§ 90 Abs. 1 Satz 1 AktG
§ 111 Abs. 1 AktG
§ 307 Abs. 1 Satz 3 VAG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 307 Abs. 3 Satz 1 VAG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: VersR 2023, 1257
4 B 1353/15
13 B 1171/08
1 B 89/09
3 C 14/21
8 C 46/12