Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-12-18, Aktenzeichen 20 A 943/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:1218.20A943.07.00

Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten der Klägerin abgelehnt.
Der Wert des Streitgegenstandes wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 15.000 EUR bestimmt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Das Zulassungsbegehren bleibt erfolglos, weil das Vorbringen der Klägerin keinen Zulassungsgrund ergibt.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils vermag die Antragsbegründung nicht hervorzurufen. Dass die von der Klägerin angegriffene Auffassung des Verwaltungsgerichts zum Verhältnis des in § 3 Abs. 4 Satz 3 RöV der Behörde eingeräumten Ermessens zu dem als unbestimmt angesehenen Begriff des Bedürfnisses mit der im erstinstanzlichen Urteil dazu gegebenen Begründung möglicherweise nicht tragfähig untermauert ist, stellt das Urteil nicht in Frage. Das Verwaltungsgericht hat die getrennte und eigenständige Betrachtung der Normelemente als die Regel hervorgehoben und deshalb mit seinen Ausführungen zu weiteren Voraussetzungen für die erstrebte Genehmigung nur einen denkbaren Ansatz für ein Abweichen von der Regel verworfen. Sollte das fehlerhaft geschehen sein, so ist damit allein jedenfalls die Ausnahme noch nicht belegt. Zudem kann selbst die Bejahung eines anderen Normverständnisses noch zu keinem anderen Urteil führen; vorliegen müsste bei dieser Betrachtung – wie die Klägerin auch selbst aufzeigt – jedenfalls ein Bedürfnis im Hinblick auf die Patientenversorgung. Die Verneinung dieser Voraussetzung durch das Verwaltungsgericht begegnet aber auch unter Berücksichtigung der verschiedenen Angriffspunkte der Klägerin insgesamt keinen Bedenken.
Die Klägerin rügt zunächst das Verständnis des Verwaltungsgerichts vom Bedürfnis im Sinne des § 3 Abs. 4 Satz 3 RöV als zu eng; sie will statt des vom Verwaltungsgericht herangezogenen Arbeitsentwurfs für eine Richtlinie zur Teleradiologie die als weiter angesehenen Grundsätze einer Mustergenehmigung des Landes Nordrhein-Westfalen berücksichtigt wissen. Da das Bedürfnis in vollem Umfang der gerichtlichen Prüfung unterliegt und eine Bindung des Gerichtes an den Gehalt der angesprochenen Unterlagen ausscheidet, vom Verwaltungsgericht auch nicht angenommen worden ist, bedarf es keiner Klärung, ob die eine Verlautbarung tatsächlich enger ist als die andere. Maßgeblich ist allein, ob ernstliche Zweifel bestehen an der Richtigkeit des vom Verwaltungsgericht u. a. mit Hilfe des Arbeitsentwurfs entwickelten Verständnisses. Dabei ist – ohne dass es des Rückgriffs auf ergänzendes Material bedürfte – nach allgemeinen Auslegungsgrundsätzen klar, dass § 3 Abs. 4 Satz 3 RöV etwas zulässt, was über die allgemeinen Möglichkeiten hinausgeht, und dies an eine spezifische Voraussetzung knüpft. Das zwingt rein logisch dazu, die spezifische Voraussetzung – Bedürfnis im Hinblick auf die Patientenversorgung – in einer Weise zu verstehen, die im Ergebnis nicht zu einem Gleichklang mit den sonstigen Voraussetzungen führt. In diesem Sinne kann zweifellos von einem Regel-Ausnahme-Verhältnis gesprochen werden. Da die Röntgenverordnung der Erreichung der in § 1 AtG bezeichneten Zwecke dient, vgl. §§ 11 und 12 AtG, von denen letztlich nur der Schutz vor Gefahren, § 1 Nr. 2 AtG, in Betracht kommt, geht es um die Ausnahme von einem Grundsatz der Röntgenverordnung, der auf den Gesundheitsschutz zielt. Dieser Grundsatz kommt in § 23 Abs. 1 Satz 5 RöV zum Ausdruck und besagt, dass der die rechtfertigende Indikation stellende Arzt vorbehaltlich des § 3 Abs. 4 RöV den Patienten vor Ort muss persönlich untersuchen können. Die Röntgenverordnung legt also zugrunde, dass bei einem unmittelbaren räumlichen Zusammentreffen von Patienten und Arzt die richtige Abwägung des Nutzens der Anwendung gegen das Strahlenrisiko am Besten gelingen kann. Dieser Ausgangspunkt ist in Verbindung mit den Erwägungen zu sehen, die der Zulassung der Teleradiologie nach § 3 Abs. 4 Satz 2 RöV zugrunde liegen. Diese gehen ersichtlich dahin, dass zu den dort genannten Zeiten – Nacht sowie Wochenend- und Feiertage - die allgemein zur Verfügung stehenden Gegebenheiten der "normalen" radiologischen Untersuchung, also die Anwesenheit des indizierenden Arztes beim Patienten, zumindest in personeller Hinsicht gemindert sind, aber dennoch Bedarf für entsprechende Untersuchungen bestehen kann. Damit geht der Normgeber davon aus, dass zu den übrigen Zeiten, also denen des typischen Klinik- und Praxisbetriebes, eine ausreichende Versorgung gewährleistet ist. In Abwägung der ausgedünnten Versorgungslage zu bestimmten Zeiten mit der an sich gewollten Konstellation – Zusammentreffen von indizierendem Arzt und Patienten – wird ein Zurücktreten der letztgenannten anerkannt. Eine Beeinflussung der typischen Versorgungslage vor Ort ist eben grundsätzlich nicht beabsichtigt; insofern bleibt es den jeweils Verantwortlichen überlassen, für ausreichende Versorgungsbedingungen zu sorgen. Schon aufgrund dieser Erwägungen verfehlen alle Erwägungen der Klägerin zu einer denkbaren Verbesserung oder gar Optimierung der Versorgung das Anliegen der Röntgenverordnung. Damit steht zugleich auch fest, dass die Fragestellung des Verwaltungsgerichts nach Besonderheiten des Ortes und nach bestehenden Gestaltungsmöglichkeiten zutrifft.
Die Forderung der Klägerin, im Interesse der Patientenversorgung den Untersuchungsort nach medizinischen Aspekten zu bestimmen und deshalb möglichst auf Transporte zu verzichten, geht an der vorrangigen Wertung der Röntgenverordnung vorbei. Die Gewichtung der Vorteile einer Indikation in Anwesenheit des Patienten, also der – jedenfalls nach der Vorstellung des Verordnungsgebers - bestmöglichen Gewährleistung der Minimierung der Strahlenbelastung, einerseits und derjenigen aus der Untersuchung am Aufenthaltsort des Patienten andererseits ist durch die Röntgenverordnung im Sinne eines Überwiegens des ersten Aspektes entschieden. Dies erhellt auch die Entstehungsgeschichte der Regelung. Die ursprünglich erwogene Umschreibung der Voraussetzungen für die Teleradiologie mit "Notfällen" belegt, dass Situationen, wie sie die Klägerin anführt, im Blick waren, jedoch nicht als taugliches Kriterium für den Regelfall zulässiger Teleradiologie anerkannt wurden, sondern lediglich unter der Prämisse eines bestimmten typischen – ausgedünnten – Versorgungsbildes, nämlich der Gegebenheiten während der Nacht sowie an Wochenend- und Feiertagen, wenn ohnehin meist nur Notfälle für eine radiologische Untersuchung anstehen. Diese Wertung muss nach der gegebenen Normlage Ausgangspunkt für die Bedürfnisprüfung nach § 3 Abs. 4 Satz 3 RöV sein.
Die Einwände, die die Klägerin gegen die Erwägung des Verwaltungsgerichts zu den organisatorischen Gegebenheiten und Möglichkeiten anführt, rufen keine Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hervor und sprechen auch nicht für den gerügten Verstoß gegen das Gebot der Sachverhaltsermittlung von Amts wegen. Denn es geht dabei um einen Umstand, der die Anerkennung einer Sondersituation in der Patientenversorgung betrifft, also die Frage, ob einem festgestellten Mangel nicht auch anders als durch Teleradiologie begegnet werden kann. Die Vorstellung, dass in jedem Krankenhaus jederzeit eine Möglichkeit bestehen muss, in Notfällen radiologische Untersuchungen ohne Transporte über überschaubare Strecken hin vornehmen zu können, mithin ein Mangel und ein Bedürfnis nach Abhilfe vorliegen, wenn dies nicht der Fall ist, ist nicht Grundlage der Röntgenverordnung – ist auch nach der Ermächtigungsnorm – wie gesagt – nicht ihr Anliegen, sondern gehört zur Aufgabe der für die Versorgungsdichte im medizinischen Bereich Verantwortlichen, von denen auch abhängt, ob und wo die erforderliche technische Ausstattung vorhanden ist. Da die Klägerin wegen ihrer nicht zutreffenden Bezugnahme auf die Optimierung bzw. Verbesserung der Patientenversorgung schon keine ernstlichen Zweifel an der verwaltungsgerichtlichen Verneinung eines Versorgungsmangels hervorzurufen vermag, ist der Aspekt der organisatorischen Möglichkeiten unerheblich.
Die Überlegungen zum Aussagewert, der der zahlenmäßigen Größenordnung in Betracht zu ziehender zusätzlicher Anwendungsfälle der Teleradiologie zukommen kann, führen aus dem selben Grund nicht auf eine der Voraussetzungen für die Berufungszulassung. Denn – ungeachtet der Frage nach einer Transportentfernung, der Relevanz zukommen könnte – knüpfen sie in der Gewichtung der Bedeutung des Transports in Relation zu der einer Indikation beim Patienten selbst an, zu der oben bereits auf die Grundvorstellung der Röntgenverordnung verwiesen wurde.
Besondere Schwierigkeiten, die ein Berufungsverfahren rechtfertigen könnten, zeigt das Antragsvorbringen nicht auf. Die Prüfung eines Bedürfnisses bringt keine Probleme, die über den allgemeinen Umgang mit – mehr oder weniger – unbestimmten Rechtsbegriffen hinausgehen und betrifft zudem einen Begriff, der auch in anderen Rechtsbereichen häufig Verwendung findet. Dem entsprechend laufen die Ausführungen der Klägerin im Kern auf die Einschätzung der Patientenversorgung hinaus, auf die hin das Bedürfnis zu prüfen ist. Insofern aber erschließt sich – wie zu den geltend gemachten ernstlichen Zweifeln ausgeführt – aus der Röntgenverordnung selbst, dass der Möglichkeit der Untersuchung des Patienten vor Ort für die rechtfertigende Indikation erhebliches Gewicht zukommt, vgl. § 23 Abs. 1 Satz 5 RöV. Letztlich wendet sich die Klägerin also – mit weitgehend rechts- oder gesundheitspolitischen Forderungen – gegen das Konzept und die Vorgaben der Röntgenverordnung. Dass die Verwaltungspraxis in anderen Bundesländern von der der Beklagten abweicht, ist zumal bundeseinheitliche Grundsätze wohl (noch) nicht fixiert sind - für die Frage der Schwierigkeiten ebenso bedeutungslos wie der Aspekt drohender Haftung. Ersteres liegt im Spektrum einer als zu stark empfundenen Einschränkung der Teleradiologie, Letzteres verkennt von vornherein, dass eine mangels Anwesenheit erforderlichen Personals nicht einsetzbare Einrichtung haftungsrechtlich nicht anders zu sehen ist als eine nicht funktionsfähige oder gar ganz fehlende Einrichtung in einem bestimmten Krankenhaus.
Eine Berufungszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung scheidet aus. Der Hinweis auf die Röntgenverordnung als revisibles Recht, mit dem wohl ein Klärungsbedarf durch das Bundesverwaltungsgericht und dazu eine vorherige Prüfung in einem Berufungsverfahren angeführt werden soll, entbindet nicht von der Notwendigkeit, die Klärungsbedürftigkeit der – zudem zu allgemein angegangenen – Frage nach der Zulassung der Teleradiologie im Tagesbetrieb im Einzelnen darzutun. Insofern aber erschließt sich nichts, was grundsätzlich anzugehen wäre. Eine generelle Öffnung der Teleradiologie für den Tagesbetrieb widerspräche so eindeutig, dass dies einer obergerichtlichen Klärung nicht bedarf, der Röntgenverordnung; denn damit würde die Begrenzung des § 3 Abs. 4 Satz 2 RöV letztlich obsolet, weil in jedem Notfall – zumal wenn in jedem Transport ein überwiegender Nachteil gesehen wird – Teleradiologie eingesetzt werden könnte. Die Frage, wann ein Bedürfnis im Hinblick auf die Patientenversorgung besteht, lässt sich – zumal die Klägerin selbst nicht einmal einzelne grobe Strukturen anspricht – nicht verallgemeinerungsfähig beantworten und ergibt daher keinen Klärungsbedarf.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergeht nach § 52 Abs. 1 und § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG und legt zugrunde, dass die mit der erstrebten Erlaubnis verbundene Möglichkeit der zusätzlichen Nutzung der radiologischen Ausstattung ohne personelle Verstärkung zusätzlich neben der Förderung einer den eigenen Vorstellungen von der vorteilhaften Patientenversorgung eher entsprechenden Behandlung ein wirtschaftliches Interesse einbringt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 und 12 AtG, von denen letztlich nur der Schutz vor Gefahren, § 1 Nr. 2 AtG
§ 1 AtG
§ 3 Abs. 4 Satz 3 RöV
§ 23 Abs. 1 Satz 5 RöV
§ 3 Abs. 4 RöV
§ 3 Abs. 4 Satz 2 RöV
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG