Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-06-09, Aktenzeichen 3 S 1545/04

Tenor:
Der Antrag wird abgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Antragstellerin wendet sich gegen den Teilregionalplan "Erneuerbare Energien" des Antragsgegners vom 19.4.2004.
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Die Antragstellerin beantragte am 8.12.2003 gemeinsam mit der Firma p. eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zum Bau und Betrieb einer Windfarm mit fünf Windkraftanlagen am Standort „Teufelsmühle“, auf den Grundstücken Flst.-Nr. 2962 der Gemarkung Gernsbach-Lautenbach und Flst.-Nr. 3378 der Gemarkung Loffenau. Für diese Grundstücke hatten die Betreiberfirmen mit der Stadt Gernsbach und der Gemeinde Loffenau entsprechende Nutzungsverträge abgeschlossen. Am 22.7.2004 trat die Gemeinde Loffenau von dem Nutzungsvertrag zurück. Der gemeinsame Antrag der Betreiberfirmen wurde mit Entscheidung des Landratsamts Rastatt vom 28.7.2004 abgelehnt. Zur Begründung wurde ausgeführt, wegen ihrer besonders exponierten Lage seien die Anlagen aus der entfernten Umgebung deutlich wahrnehmbar und verunstalteten das Landschaftsbild. Darüber hinaus stünden dem Vorhaben Belange des Naturschutzes entgegen, da der Standort in zwei Landschaftsschutzgebieten liege. Zwar könnte im Einzelfall eine Befreiung erteilt werden. Da es sich jedoch bei dem Plangebiet um einen nach dem Landesentwicklungsplan „überregional bedeutsamen naturnahen Landschaftsraum“ handele, der zu den wenigen „unzerschnittenen Räumen mit einer Größe von über 100 km² und mit hohem Wald- und Biotopanteil“ gehöre, scheide dies hier aus. Die Aussage des Landesentwicklungsplans sei ein wesentlicher Grund dafür gewesen, dass der Regionalverband Mittlerer Oberrhein im Teilregionalplan "Erneuerbare Energien" die Teufelsmühle als Standort für die Gewinnung von Windenergie ausgeschlossen habe. Das geplante Vorhaben verstoße daher auch gegen Belange der Raumordnung. Hiergegen legten die Betreiberfirmen Widersprüche ein, über die bislang noch nicht entschieden ist. Derzeit ruht das Verfahren im Hinblick auf den vorliegenden Normenkontrollantrag.
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Dem angegriffenen Teilregionalplan liegt folgendes Verfahren zugrunde:
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Der ursprüngliche Entwurf des Regionalplans, Stand April 2001, sah eine Aufteilung in Vorrang-, Ausschluss- und neutrale Flächen vor. Mit diesem Entwurf wurde die erste Anhörung mit 9 Standorten eingeleitet. Da bereits abzusehen war, dass das Land Baden-Württemberg die Regionalverbände verpflichten würde, in den Regionalplänen nur noch Vorrang- und Ausschlussgebiete festzulegen, beschloss die Verbandsversammlung des Antragsgegners in ihrer Sitzung vom 13.2.2002, das Kapitel 4.2.5 "Erneuerbare Energien" von der Gesamtfortschreibung des Regionalplans abzukoppeln und es in einem separaten Verfahren fortzuschreiben. Die in Frage kommenden Standorte ermittelte der Antragsgegner mittels eines Suchlaufes, bei dem zunächst in sechs Schritten die Flächen ausgeschieden wurden, die für eine Windenergienutzung nicht in Frage kamen. Als erstes wurden Flächen anhand gesetzlicher und planerischer Tabukriterien ausgesondert. In einem zweiten Schritt erfolgte der Ausschluss von landschaftlich sensiblen Bereichen. Hierbei handelte es sich zum einen um „regionalprägende und identitätsstiftende Landschaftsformen mit hoher visueller Verletzbarkeit und hoher Fernwirkung" und zum anderen um „große unzerschnittene Räume mit hoher Eignung für die landschaftsgebundene, stille Erholung“. Als drittes wurden Flächen mit einer jährlichen mittleren Windgeschwindigkeit von weniger als 4,2 m/sec. in 50 m über Grund ausgeschlossen. In einem vierten Schritt wurde in den verbleibenden Räumen das Konfliktpotenzial mit Hilfe von Konfliktkriterien ermittelt. Dabei wurde eine höhere Konfliktschwelle akzeptiert, wenn die Windhöffigkeit mindestens 4,9 m/sec. betrug. Diese Flächen schieden ab einer Überlagerung von drei und mehr Konflikten bei der weiteren Standortsuche aus. Flächen mit einer niedrigeren Windhöffigkeit von 4,2 bis 4,8 m/sec. wurden bereits ab zwei und mehr Konflikten ausgeklammert. In einem fünften Schritt erfolgte die Herausnahme von Suchräumen, die deutlich kleiner als 20 ha waren. Als letztes fand in einem sechsten Schritt eine Einzelfallbetrachtung der Suchräume und sowie eine Abgrenzung der Vorranggebiete nach a) technischer und wirtschaftlicher Machbarkeit sowie b) Konfliktpotenzial (Kleinräumige Konflikte, Landschaftsbild, Erholung, Betroffenheit von Ortslagen) statt. Nach Abarbeitung dieser 6 Schritte verblieben 19 Vorrangstandorte. In ihrer Sitzung vom 12.3.2003 leitete die Verbandsversammlung des Antragsgegners die zweite Anhörung mit diesen Standorten in „Schwarz-Weiß-Planung“ ein, d.h. das gesamte Gebiet des Regionalverbands Mittlerer Oberrhein außerhalb der Vorrangstandorte war als Ausschlussgebiet vorgesehen. Für diesen Bereich sollte die bisher im Außenbereich privilegierte Zulässigkeit von raumbedeutsamen Windenergieanlagen entfallen. Im Vorgriff auf das neue Landesplanungsgesetz wurde in der Zeit vom 13.3. bis 13.6.2003 eine Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt. Am 17.6.2003 fand ein Erörterungstermin statt.
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In der Verwaltungsvorlage für die nachfolgende Sitzung des Planungsausschusses am 9.7.2003 heißt es: Als Ergebnis der Erörterung seien die Standorte in Malsch, Ötigheim und Steinmauern entfallen und die drei Standorte in Rhein- stetten und Durmersheim optimiert und zusammengefasst worden, sodass zwei weitere Standorte entfielen. Insgesamt sind 14 Vorranggebiete für die Windkraftnutzung mit einer Fläche von 1.020 ha für ca. 76 Windkraftanlagen verblieben. Da die Verbandsversammlung in ihrer Sitzung vom 12.3.2003 die Verwaltung beauftragt habe, Kriterien zu erarbeiten, die zu einer deutlichen Reduzierung der Zahl der Standorte führe, schlage die Verwaltung vor, einen Überlastungsschutz entsprechend der Empfindlichkeit des Landschaftsraumes von 3 km in der Rheinebene, von 4 km im Kraichgau sowie von 5 km im Schwarzwald als Schritt 7 in die Planungssystematik aufzunehmen. Zudem solle Baden-Baden auf Grund seiner hervorragenden Tourismus-, Kultur- und Medienfunktion in der Region Mittlerer Oberrhein und in ganz Baden-Württemberg einen Puffer von 5 km um den zentralen Tourismusbereich als Überlastungsschutz erhalten. Bei Anwendung dieses Planungsschrittes würden 9 Standorte für die Windkraftnutzung mit einer Fläche von ca. 535 ha für ca. 50 Windkraftanlagen verbleiben. Es würden die Standorte „Eulenberg“ und „Rotes Kreuz“ in Östringen, „Kornberg/Pfaffengrund“ im Kraichtal sowie „Steinberg“ und „Götzenbuckel“ in Baden-Baden entfallen. In seiner Sitzung vom 9.7.2003 beschloss der Planungsausschuss des Antragsgegners den Überlastungsschutz als weiteres Kriterium anzuwenden und leitete die dritte Anhörung mit 9 Standorten ein, die vom 10.7. bis 10.10.2003 stattfand. Einem Aktenvermerk über ein Arbeitsgespräch vom 29.10.2003 zwischen dem Landratsamt Rastatt und dem Antragsgegner ist zu entnehmen, dass man sich aus Sicht des Regionalverbandes mit den noch verbliebenen 9 Standorten im Grenzbereich zu einer Negativplanung befinde, währenddessen das Landratsamt noch einen Spielraum nach unten sah. Nach Auffassung des Regionalverbands sei das Vorkommen bestimmter Vogelarten nur als Verdacht geäußert worden, während in die Schlussabwägung nur belegbare und räumlich konkretisierte Aspekte einfließen dürften. Auch die starke Beeinträchtigung der charakteristischen Eigenart und Schönheit der Landschaft im Schwarzwald durch Windeenergieanlagen müsste nach Ansicht des Antragsgegners noch spezifiziert werden, denn grundsätzlich habe dieser die Erholung und das Landschaftsbild berücksichtigt, beschrieben und abgewogen.
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Der Entwurf des Regionalplans, Stand November 2003, enthielt danach nur noch 7 Standorte, da die Standorte „Schwalster“ (Philippsburg) und „Neulang, Steinrott“ (Ottersweier-Unzhurst) zusätzlich aus Vogelschutzgründen weggefallen waren. Schließlich besichtigte der Planungsausschuss des Antragsgegners am 10.12.2003 die verbliebenen Potenzialflächen. In der Sitzungsvorlage für die nachfolgende Sitzung des Planungsausschuss ist zusammenfassend ausgeführt: Die Anhörungsergebnisse hätten eine Verkleinerung der Standorte Nr. 4 „Lange Herrenstücker“ (300 Puffer für den Erdbeerhof und Modifizierung grenzwertiger Teilflächen), Nr. 5 „Hohe Wanne/Mauzenberg“ (wegen Bodenschutzwald) und Nr. 6 „Hummelsberg/Webersberg“ (wegen erweiterten Immissionsschutzpuffers für den Siedlungssplitter Schmalbach/Baden-Baden) ergeben. Die in den Anhörungen vorgebrachten Bedenken zur Vogelschutzproblematik hätten zu einer Herausnahme der Standorte bei Philippsburg wegen der Probleme mit dem Vogelschutz auf der Rheinschanzinsel und bei Ottersweier zur Sicherung eines ausreichend großen Lebensraumverbunds für die Vogelwelt geführt. Es sind 7 Standorte mit einer Gesamtfläche von ca. 450 ha und 43 möglichen Referenzanlagen in der Region verblieben. In seiner Sitzung vom 21.1.2004 beschloss der Planungsausschuss des Antragsgegners zusätzlich die Standorte Nr. 3 „Nonnenberg/Hühnerbüschle“ (Kraichtal) wegen erheblicher Eingriffe in das Landschaftsbild, Nr. 4 „Lange Herrenstücker/ Buhlacher Eck/Leonharder Weg“ (Rheinstetten/Durmersheim) wegen zu geringem Windpotenzial im Verhältnis zu der Beeinträchtigung des Landschaftsbildes sowie Nr. 6 „Hummelsberg“ (Baden-Baden) und „Webersberg/Breitfeld“ (Gernsbach) wegen erheblicher Eingriffe in das Landschaftsbild zu streichen und beim Standort Nr. 5 das Gebiet „Mauzenberg/Hohe Wanne“ nicht als Doppelstandort, sondern als zwei getrennte Bereiche anzusehen und wegen des Eingriffs des Standorts „Mauzenberg“ in das Landschaftsbild dem Standort Hohe Wanne einen Überlastungsschutz von 5 km zu gewähren, wodurch die Teilfläche „Mauzenberg“ (Gaggenau) entfiel. Er empfahl der Verbandsversammlung, 4 Standorte als Satzung zu beschließen. In der Zeit vom 29.1. bis 10.2.2004 fand eine vierte Anhörung zu diesen vier Standorten statt, beschränkt auf die betroffenen Kommunen und Planungsträger. Für die Sitzung der Verbandsversammlung des Antragsgegners vom 11.2.2004 sah die Vorlage der Verwaltung unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der Windenergie substanziell Raum zu verschaffen, wiederum 7 Standorte vor. Dieser Vorschlag fand jedoch keine Mehrheit, vielmehr billigte die Verbandsversammlung die am 21.1.2004 vom Planungsausschuss vorberatene Vorlage mit vier Standorten. Wegen der Befangenheit eines Mitglieds der Verbandsversammlung wurde eine erneute Beschlussfassung nötig, die mit gleichem Inhalt in der Sitzung vom 19.4.2004 erfolgte. Hierbei lag der Verbandsversammlung auch eine Tischvorlage zur Novellierung des EEG vor, wonach nach dem aktuellen Stand der Gesetzesnovelle die Standorte im Kraichgau und im Rheingraben durch die Förderung des EEG weiterhin wirtschaftlich zu betreiben seien.
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Am 19.4.2004 beschloss die Verbandsversammlung die Teilfortschreibung des Kapitels 4.2.5. „Erneuerbare Energien“ des Regionalplans Mittlerer Oberrhein mit vier Vorrangstandorten, nämlich den Standorten „Armenberg“ (Östringen), „Kleisenberg, Neuenberg“ (Kraichtal/Östringen), „Hohe Wanne“ (Loffenau) und „Urberg“ (Baden-Baden) als Satzung. Auf der Gesamtfläche des Regionalverbandes Mittlerer Oberrhein mit 2.137 km² können danach auf ca. 200 ha Fläche 18 Anlagen errichtet werden.
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Der Teilregionalplan „Erneuerbare Energien“ des Antragsgegners wurde vom Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg mit Bescheid vom 26.5.2004 gemäß § 13 Abs. 1 LplG i.d.F. vom 10.7.2003 (GBl. S. 385) genehmigt. Entsprechend § 13 Abs. 2 LplG wurde die Erteilung der Genehmigung im Staatsanzeiger für Baden-Württemberg am 7.6.2004 bekannt gemacht.
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Am 28.6.2004 hat die Antragstellerin das Normenkontrollverfahren mit dem Antrag eingeleitet,
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den Teilregionalplan „Erneuerbare Energien“ des Regionalverbandes Mittlerer Oberrhein vom 19.4.2004 für unwirksam zu erklären.
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Sie macht geltend: Der Teilregionalplan beruhe auf einer verfassungswidrigen Gesetzesgrundlage, sei außerdem verfahrensfehlerhaft zustande gekommen und widerspreche im Hinblick darauf, was inhaltlich von der „Vorrangplanung“ übrig geblieben sei, den vom Bundesverwaltungsgericht in seinen zwei Urteilen für die Regionalplanung aufgestellten Grundsätzen, wonach eine gezielte (rein negative) Verhinderungsplanung dem Plangeber verwehrt sei, dieser die Entscheidung des Gesetzgebers, Windenergieanlagen im Außenbereich zu privilegieren, zu beachten habe und deshalb für die Windenergienutzung im Plangebiet in substanzieller Weise Raum schaffen müsse.
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Entgegen der Auffassung des Antragsgegners sei ihre Antragsbefugnis gegeben. Bei den mit den Gemeinden Loffenau und Gernsbach geschlossenen Verträgen handle es sich um die in der Planungspraxis üblichen Nutzungsverträge, die u.a. mit Rücktrittsklauseln versehen seien. Als nach Inkrafttreten des Regionalplans erkennbar gewesen sei, dass das Landratsamt Rastatt die immissionsschutzrechtliche Genehmigung versagen werde, habe die Gemeinde Loffenau von ihrem Rücktrittsrecht Gebrauch gemacht, um dadurch den Weg für eine „kleine Lösung“ vorzubereiten, mit der die Elektrifizierung der Gaststätte „Teufelsmühle“ auf jeden Fall gewährleistet werden solle. Die Nutzung der Windkraft am Standort „Teufelsmühle“ werde also auch weiterhin von der Gemeinde Loffenau unterstützt. Es sei auch bereits abzusehen, dass die Gemeinde Loffenau sich zum erneuten Abschluss eines Nutzungsvertrages zur Verwirklichung der sogenannten großen Lösung an der Teufelsmühle spätestens dann bereit finden werde, wenn der Teilregionalplan vor Gericht keinen Bestand haben sollte. Im Übrigen habe der Nutzungsvertrag mit der Stadt Gernsbach weiterhin Bestand.
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§ 11 Abs. 7 Satz 1, 2. Hs. LplG n.F. sei verfassungswidrig, weil Festsetzungen von Vorbehaltsgebieten bei regionalbedeutsamen Windkraftanlagen ausdrücklich ausgeschlossen seien. Diese „Schwarz-Weiß-Planung“ entspreche nicht mehr den differenzierten Anforderungen an die Zulässigkeit von Flächennutzungen im dicht besiedelten Mitteleuropa. Gegenüber den grundrechtlich durch Art. 12 und 14 GG geschützten Betreiberinteressen sowie gegenüber der durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten gemeindlichen Planungshoheit werde dem Landschaftsschutz durch diese rigide Regelung ein unverhältnismäßiger Vorrang gegenüber der regenerativen Energiegewinnung ungeachtet des Umstands eingeräumt, dass diese nach § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB a.F. bzw. § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB n.F. im Außenbereich privilegiert zulässig und ihre Wirtschaftlichkeit allein an windhöffigen Standorten gewährleistet sei. Dem Widerspruch zum rechtsstaatlichen Übermaßverbot könne auch nicht entgegengehalten werden, dass die Ausschlusswirkung der in einem Regionalplan festgelegten Gebiete der Zulassung einer regionalbedeutsamen Windkraftanlage nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (nur) „in der Regel“ entgegenstehe und die Möglichkeit zur Abweichung in atypischen Einzelfällen eröffnet sei. Selbst wenn Vorbehaltsgebiete nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine geringere Steuerungskraft entfalteten und dementsprechend bei der Bilanzierung von Positiv- und Negativflächen nicht ohne weiteres als Positivausweisung zu werten seien, seien sie in differenzierterem Maße als die reine „Schwarz-Weiß-Planung“ geeignet, den Nutzungsinteressen der Betreiber von Windenergieanlagen, der ökologischen bzw. privilegierten Zielsetzung sowie schließlich der gemeindlichen Planungshoheit zu entsprechen.
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Außerdem sei der Beschluss der Verbandsversammlung vom 19.4.2004 verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, weil die vierte Anhörung nur auf die betroffenen Kommunen und Planungsträger beschränkt worden und hinsichtlich dieser eingeschränkten Anhörung auch keine Beschlussfassung seitens des Planungsausschusses erfolgt sei, sondern direkt die Verbandsversammlung darüber befunden habe. Die nachträgliche Reduzierung der Vorrangstandorte um mehr als 50 % gegenüber der dritten Anhörung bzw. um nahezu 50 % gegenüber dem Vorschlag der Verwaltung stelle eine erhebliche Änderung der Planung dar, die auch in Ansehung des § 9 Abs. 3 LplG a.F. eine erneute Anhörung aller betroffenen Träger öffentlicher Belange erforderlich gemacht hätte. Eine erneute umfassende Anhörung sei nicht nur wegen der Halbierung der Vorrangstandorte, sondern auch deshalb nötig gewesen, weil sich nunmehr tatsächlich die Frage der Sinnhaftigkeit der Planung überhaupt und die Frage, ob eine unzulässige Negativplanung vorliege, gestellt hätten. Aus den gleichen Gründen hätte darüber hinaus erneut eine umfassende Öffentlichkeitsbeteiligung im Sinne des § 12 Abs. 3 LplG n.F. stattfinden müssen. Zwar räume Art. 4 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes und anderer Gesetze vom 8.5.2003 (GBl. S. 205, berichtigt S. 320) die Befugnis ein, das Verfahren zur Fortschreibung des Regionalplans noch bis zum 19.5.2004 nach altem Recht, also grundsätzlich ohne zwingende Öffentlichkeitsbeteiligung fortzuführen. Da der Antragsgegner jedoch bereits die zweite und dritte Anhörung im Jahre 2003 freiwillig im Vorgriff auf die Neufassung des Landesplanungsgesetzes unter Beteiligung der Öffentlichkeit durchgeführt habe, hätte es die Amtspflicht zu konsequentem, widerspruchsfreiem Verhalten und die sich daraus ergebende Selbstbindung, auf diesem Wege fortzufahren, geboten, auch bei entsprechenden wesentlichen Änderungen der Planung eine weitere Offenlage auch unter Beteiligung der Öffentlichkeit durchzuführen. Dieser formelle Mangel sei weder unbeachtlich noch sei nach § 5 LplG n.F. eine Heilung vorgesehen. Auch beruhe der Satzungsbeschluss auf diesem Mangel, denn ein Absehen vom Satzungsbeschluss oder zumindest seine Modifizierung habe nicht ausgeschlossen werden können.
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Schließlich stelle der Regionalplan eine mit der einschlägigen höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht mehr zu vereinbarende Negativplanung dar. Von den ursprünglich 19 Vorrangstandorten, die mit dem im Jahre 2001 begonnenen Suchlauf ermittelt worden waren, seien nur 4 übrig geblieben. Hinzu komme, dass die Gemeinde Östringen, auf deren Gemarkung zwei der vorgesehenen Vorranggebiete lägen, nicht zuletzt mangels hinreichender Windhöffigkeit grundsätzlich die Regionalplanung ablehne und deshalb einen entsprechenden Normenkontrollantrag gestellt habe. Die beiden verbliebenen Standorte „Hohe Wanne“ bei Loffenau und „Urberg“ bei Baden-Baden stünden interessierten Betreibern nicht zur Verfügung, da sie sich im kommunalen Eigentum befänden; die Gemeinde Loffenau habe den Standort „Hohe Wanne“ als „Pseudostandort“ bezeichnet. Sie sei keinesfalls gewillt, die dortigen Flächen zur Errichtung von Windenergieanlagen zur Verfügung zu stellen, sondern favorisiere den Standort „Teufelsmühle“. Die Stadt Baden-Baden habe den Standort „Urberg“ nur aus Gründen der regionalen Solidarität in dem Wissen akzeptiert, dass sie auf Grund ihres dortigen kommunalen Eigentums die Ausnutzung dieses Vorrangstandorts von vornherein unterbinden könne. Die Reduzierung der Standorte habe nicht auf der Auswertung der den jeweiligen Planungsvarianten zugrunde gelegten Suchkriterien beruht, sondern sei ausschließlich aus politischen Gründen erfolgt. So seien der Mehrheitsfraktion in der Verbandsversammlung die „19 Standorte zu viel“ gewesen und die Verwaltung sei in der Sitzung der Verbandsversammlung am 12.3.2003 beauftragt worden, Kriterien zu erarbeiten, die zu einer deutlichen Reduzierung führe. Im weiteren Verlauf der Beratung auf der Grundlage von 9 Standorten, nach Streichung von zwei Standorten aus Vogelschutzgründen, habe trotz des Umstandes, dass die verbliebenen 7 Standorte sämtliche Kriterien des „verschärften“ Kriterienkatalogs erfüllten, wiederum die Mehrheitsfraktion in der Verbandsversammlung bzw. im Planungsausschuss aus Gründen der Landschaftsästhetik die Herausnahme von drei weiteren Standorten und die flächenmäßige Reduzierung eines weiteren Standorts durchgesetzt. Die Planung sei hier nicht durch Abwägungsoffenheit, sondern durch eine ganz bestimmte Richtung bzw. durch eine ganz bestimmte zahlenmäßige Vorgabe vorgeprägt gewesen, so dass ihr der Mangel des Abwägungsdefizits gewissermaßen auf die Stirn geschrieben sei.
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Darüber hinaus sei der Teilregionalplan abwägungsfehlerhaft, weil er noch schnell vor Inkrafttreten des EEG 2004 verabschiedet worden sei. Zwar habe der Verbandsversammlung zu der Sitzung am 19.4.2004 eine Tischvorlage vorgelegen, mit der sie von der Verwaltung kurz darüber informiert worden sei, dass die Standorte im Kraichgau und im Rheingraben nach dem aktuellen Stand der Novelle zum EEG weiterhin wirtschaftlich zu betreiben seien. Nach Durchführung des Vermittlungsverfahrens sei das EEG 2004 am 21.7.2004 jedoch schließlich wieder mit der Maßgabe endgültig vom Deutschen Bundestag verabschiedet worden, dass Strom aus Anlagen, die nicht mindestens 60 % des sog. Referenzertrages erzielen könnten, von den Netzbetreibern künftig nicht mehr vergütet werden müssten (vgl. § 10 Abs. 4 EEG 2004). Nach § 21 Abs. 4 EEG 2004 gelte diese Regelung für Anlagen die nach dem 31.7.2005 in Betrieb genommen würden. Damit sei unbestritten, dass die auf der Gemarkung Östringen/Kraichtal vorgesehenen Windkraftanlagen mangels hinreichender Windgeschwindigkeit einen entsprechenden Mindestprozentsatz des Referenzertrages nicht erzielen könnten und deshalb vollkommen unwirtschaftlich seien. Der Satzungsgeber könne sich auch nicht auf den Rechtsgedanken des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB berufen, wonach für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Satzung maßgebend sei, denn diese entbinde ihn nicht davon, absehbare Entwicklungen abwägend in den Blick zu nehmen. Vorliegend hätte nämlich ganz und gar nicht ausgeschlossen werden können, dass im Vermittlungsverfahren zwischen Bundestag und Bundesrat der ursprünglich schon einmal vorgesehene Ausschluss der Vergütung von windschwachen Standorten im Binnenland doch noch Gesetz werden könne. Ein Abwägungsmangel liege auch darin, dass der Standort „Teufelsmühle“ von vornherein nie Bestandteil der Überlegungen des Antragsgegners zur Auswahl der Vorrangstandorte gewesen sei, obwohl er sich nachweislich in Bezug auf Wirtschaftlichkeit und Konfliktpotenzial im Vergleich zu den in Betracht gezogenen Standorten regelrecht aufgedrängt habe bzw. hätte aufdrängen müssen und sich darüber hinaus die betroffenen Gemeinden für eine Verwirklichung des Projekts eingesetzt hätten. Die von der höchstrichterlichen Rechtsprechung geforderte Abwägungsoffenheit sei bei der Ausweisung entsprechender Vorranggebiete bereits im Ansatz nicht gegeben gewesen. Dieses Defizit lasse sich auch nicht mit dem Argument des „großen, unzerschnittenen Raums mit hoher Eignung für die landschaftsgebundene, stille Erholung“ im Nordschwarzwald rechtfertigen. Dieses Kriterium möge für die Beurteilung der Landschaftsbild-Verträglichkeit von linienhaften Zerschneidungen der Landschaft durch Verkehrsinfrastruktureinrichtungen ein relevantes Kriterium sein. Für die Beurteilung, ob sich punktuelle Flächenbeanspruchungen durch Windenergieanlagen als Verunstaltung des Landschaftsbildes darstellen, gebe der „große unzerschnittene Raum“ demgegenüber gar nichts oder wenig her. Jedenfalls aber wirkten sich entsprechende Einrichtungen auf den „großen, unzerschnittenen Raum“ bei wertender Betrachtungsweise so wenig aus, dass dieser nicht von vornherein zu einem Ausschlusskriterium bei der Beurteilung der Landschaftsbild-Verträglichkeit von Windenergieanlagen hätte gemacht werden dürfen. Auch das Argument, große technische Anlagen mit erheblicher Geräuschentwicklung an exponierten Lagen zerstörten weiträumig den Naturgenuss könne schon deshalb nicht zum Tragen kommen, weil sich nicht nur die Lärm-, sondern auch die Lichtimmissionen (Schattenwurf) der von der Antragstellerin geplanten Anlagen innerhalb der hier zu beachtenden Toleranzen halten würden und immissionsschutzrechtlich nicht zu beanstanden seien. Im Übrigen belaste derzeit am Standort „Teufelsmühle“ der Betrieb von Dieselgeneratoren zur Stromversorgung des dortigen Gasthauses nicht nur die Umwelt, sondern auch Erholungssuchende. Auch sei nicht zutreffend, dass das Landschaftsbild auf unabsehbare Zeit und weiträumig beeinträchtigt sei, denn die Betriebs- bzw. Vertragslaufzeit von Windenergieanlagen betrage regelmäßig höchstens 25 Jahre. Danach könnten und müssten diese Anlagen vollständig abgebaut werden.
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Der Antragsgegner beantragt,
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den Antrag abzuweisen.
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Er erwidert: Der Antrag sei bereits wegen fehlender Antragsbefugnis als unzulässig abzuweisen. In den letzten Jahren sei zwar verstärkt eine Antragsbefugnis von Bürgern bei fachgesetzlichen Regelungen nach § 4 Abs. 5 ROG bejaht worden, die über die regelmäßigen Bindungswirkungen nach § 4 Abs. 1 bis Abs. 3 ROG hinausgingen. Als Grund hierfür seien die Auswirkungen auf das Eigentumsrecht gemäß Art. 14 Abs. 1 GG genannt worden. Zweifelhaft sei aber nach wie vor, ob lediglich obligatorisch Berechtigte eine Antragsbefugnis besitzen würden. Selbst bei einer rechtsschutzintensiveren Auffassung sei aber höchst fraglich, ob die Antragstellerin die für eine Antragstellung notwendig gesicherte Position innehabe, denn sie besitze lediglich Optionspachtverträge, die von dem Grundstückseigentümer jederzeit kündbar seien. Die Gemeinde Loffenau habe zudem ihr Rücktrittsrecht am 22.7.2004 ausgeübt.
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§ 11 Abs. 7 Satz 1, 2. Hs. LplG n.F. sei nicht verfassungswidrig. Mit § 11 LplG n.F. (vormals gleichlautend: § 8) und der Anordnung in Art. 4 Abs. 3 des Artikelgesetzes vom 8.5.2003, unverzüglich die erforderlichen Regionalplanverfahren einzuleiten, habe der Gesetzgeber durch diese Planungspflicht in der Kombination Vorrang-/Ausschlussgebiet einer „ungeordneten oder ausschließlich durch örtliche Interessen bestimmten Nutzung“ der Windenergie entgegenwirken wollen, so die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung (LT-Drs. 13/1883, S. 35). Auf diese Weise habe das Parlament die „raumordnerische Erforderlichkeit“ im Landesplanungsgesetz selbst festgelegt. Ein unverhältnismäßiger Eingriff in Art. 12, 14 GG oder in die kommunale Planungshoheit sei damit nicht verbunden. Im Außenbereich sei die Baufreiheit erheblich beschränkt, und die Privilegierung der Windkraftnutzung sei von Anfang an mit einem Planungsvorbehalt verbunden worden. Ohnehin sehe § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur eine Regel-Ausschlusswirkung vor. Durch die Steuerung von regionalbedeutsamen Windkraftanlagen im Außenbereich werde der Kernbereich der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten Planungshoheit nicht berührt. Den Kommunen blieben noch substanzielle Gestaltungsmöglichkeiten. Zudem sei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt. Wegen der weit über die Gemeinde hinausreichenden Auswirkungen stehe die Windkraftplanung eher am Rande der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft und damit am Rande des Normbereichs von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Auf der anderen Seite gebe es überörtliche Interessen von bedeutenderem Gewicht. Dazu gehörten der großräumige Landschaftsschutz, die Gestaltung, Gliederung und generelle Entwicklung der Siedlungs- und Freiraumstruktur, die Investitionssicherheit für die Betreiber, der übergemeindliche Abstimmungsbedarf und die Ausweisung von Ausschlussgebieten über das gesamte Gemeindegebiet hinweg, die nur die Regionalplanung angemessen berücksichtigen könne. Im Gegenzug könnten die Gemeinden nach dem sogenannten Gegenstromprinzip ein wirkungsvolles Beteiligungsrecht und die Berücksichtigung ihrer Interessen bei der Erarbeitung der Raumordnungsziele verlangen. Außerdem verbliebe den Gemeinden die Steuerung nicht regionalbedeutsamer Windkraftanlagen und die Konkretisierung der raumordnerischen Vorgaben im Rahmen des Anpassungsgebots des § 1 Abs. 4 BauGB.
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Dem Antragsgegner sei kein Verfahrensfehler unterlaufen, denn er habe die Übergangsregelung in Art. 4 Abs. 2 des Gesetzes zur Änderung des LplG und anderer Gesetze genutzt, wonach laufende Regionalplanänderungen nach dem bisherigen Recht weitergeführt werden könnten, wenn sie innerhalb eines Jahres abgeschlossen würden. Das Änderungsverfahren für den Teilregionalplan sei mit dem Satzungsbeschluss vom 19.4.2004 und damit noch rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist (20.5.2004: Inkrafttreten des Gesetzes) abgeschlossen worden. Die Beteiligung habe sich deshalb nach § 9 Abs. 2 LplG 1992 i.d.F. vom 8.4.1992 mit letzter Änderung durch das Regionen-Weiterentwicklungsgesetz vom 14.3.2001 gerichtet. Dort sei nur eine Beteiligung der berührten Träger öffentlicher Belange und keine Öffentlichkeitsbeteiligung vorgesehen. Aus Kulanzgründen und wegen der intensiven Zusammenarbeit seien auch noch die Antragstellerin und die Firma p. einbezogen worden. Im Übrigen sei eine Verletzung von Verfahrensvorschriften nach dem Grundsatz der Planerhaltung in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LplG 2003 unerheblich, wenn sie ohne Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sei. Bei der Kausalitätsbetrachtung könnten die Grundsätze zu § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB herangezogen werden, wonach eine konkrete Möglichkeit notwendig sei, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre. Davon könne nicht ausgegangen werden. Ein formeller Offenlagebeschluss sei von dem Planungsausschuss in seiner Sitzung vom 21.1.2004 nicht gefasst worden, was auch nicht durch § 9 LplG 1992 geboten gewesen sei.
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Der Teilregionalplan halte sich außerdem innerhalb der vom Bundesverwaltungsgericht in drei Grundsatzentscheidungen gezogenen Grenzen und stelle keine Negativplanung dar. Er basiere auf einer regionsweiten und ausgefeilten planerischen Systematik, die sich in sieben Stufen zu einer Entscheidung verdichtet habe. Besonderen Wert habe der Plangeber auf den großräumigen Landschaftsschutz (Schritt 2 der Suchmethodik) gelegt. Denn große unzerschnittene Räume, d.h. Bereiche mit mehr als 100 km² unzerschnittener Fläche, mit hoher Eignung für die landschaftsgebundene, stille Erholung, in die auch der Standort „Teufelsmühle“ falle, seien in Baden-Württemberg äußerst selten. Deshalb hätten sie Eingang in den Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002 gefunden. Diese Bereiche habe die Region für die naturgebundene stille Erholung vorgesehen. Große technische Anlagen mit erheblicher Geräuschentwicklung an exponierten Lagen zerstörten weiträumig den Naturgenuss. Aus diesem Grunde sei der Standort „Teufelsmühle“ trotz wiederholter Anläufe stets abgelehnt worden. Auch die Reduzierung der Vorrangstandorte in der Endphase der Planung von 7 auf 4 bei weiterer Beschränkung des Standorts „Hohe Wanne, Mauzenberg“ habe sich innerhalb der einheitlichen Planungssystematik bewegt. Die Standorte seien nicht einfach „politisch“ entfallen, sondern auf Grund einer eingehenden Einzelfallbetrachtung planerisch korrekt ausgesondert worden. Der Abstimmung sei eine ganztätige Bereisung und Besichtigung der Potenzialflächen durch den Planungsausschuss am 10.12.2003 vorausgegangen. Danach sei der Standort Nr. 3 „Nonnenberg/Hühnerbüschle“ im Kraichtal wegen eines Eingriffs in das Landschaftsbild, der Standort Nr. 4 „Lange Herrenstücker/ Buhlacher Eck/Leonharder Weg“ in Durmersheim/Rheinstetten wegen zu geringen Windpotenzials im Verhältnis zur Beeinträchtigung des Landschaftsbildes und der Standort Nr. 6 „Hummelsberg“ in Baden-Baden sowie „Webersberg/Breitfeld“ in Gernsbach wegen eines Eingriffs in das Landschaftsbild ausgeschieden worden. Außerdem sei bei dem Standort Nr. 5 der Bereich „Mauzenberg“ und „Hohe Wanne“ als getrennter Doppelstandort angesehen und wegen des Eingriffs am Standort „Mauzenberg“ in das Landschaftsbild und des Kriteriums „Überlastungsschutz" dem Standort „Hohe Wanne“ der Vorrang eingeräumt worden. Schließlich dürften bei der Beurteilung, ob die Windkraft im Planungsraum eine substanzielle Chance erhalten habe, die Besonderheiten des Plangebiets nicht außer Betracht gelassen werden. So sei die Region Mittlerer Oberrhein gekennzeichnet durch eine kleine Fläche und eine hohe Bevölkerungsdichte. Zudem enthalte er viele Naturschutz- und Natura-2000-Gebiete. Besonders die windhöffigen Schwarzwaldhöhen seien an vielen Stellen mit Schutzgebieten belegt.
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Die verbliebenen 4 Standorte seien auch keine vorgeschützten „Pseudoflächen“, denn rechtliche Hindernisse stünden einer Bebauung nicht entgegen. Soweit die Standorte in Landschaftsschutzgebieten lägen, sei im Einvernehmen mit den zuständigen Naturschutzbehörden die objektive Befreiungslage festgestellt worden. Die Planung sei ohne Berücksichtigung der zivilrechtlichen Grundstückssituation durchgeführt worden, denn nur auf diese Weise lasse sich der geforderte regionsweite und flächendeckende Ansatz realisieren. Der Regionalverband habe aber die Umsetzungsproblematik gesehen und bewältigt, indem er ca. 2 bis 3 Jahre nach Planerlass eine Zwischenbilanz und eine planerische Nachsteuerung unter den dann vorliegenden Rahmenbedingungen vorgesehen habe. Daneben habe der Normgeber die aktuellen Entwicklungen zur Novellierung des EEG stets beobachtet. Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung am 19.4.2004 habe die Beurteilung des weiteren Fortgangs der EEG-Novelle in den Bereich der Vorhersage gehört. Ein Zuwarten auf eine Beruhigung der Situation hätte den Abschluss des Verfahrens unabsehbar verzögert. Auch die bereits abgelaufene Umsetzungsfrist der EG-Richtlinie 2001/77 ändere daran nichts, denn die Bundesrepublik Deutschland habe schon mehrfach EG-Richtlinien nicht fristgerecht umgesetzt. Die nunmehr Gesetz gewordene Regelung des § 10 EEG, wonach Anlagen, die nicht mindestens 60 % der Referenzmenge Strom erzeugten, nicht mehr in den Genuss der Garantievergütung kämen, werde erheblichen Einfluss auf die Wirtschaftlichkeit von Windfarmen besitzen. Deshalb habe der Planungsausschuss des Antragsgegners mit Beschluss vom 10.11.2004 die Verwaltung mit der Untersuchung der Auswirkungen der Kappungsgrenze auf die Wirtschaftlichkeit der Vorrangstandorte im Plangebiet beauftragt. Der Normgeber habe die gegenwärtige und zukünftige Entwicklung des Regelungsgegenstands im Blick; für eine abgewogene planerische Nachsteuerung bleibe ein angemessener Zeitraum.
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In der mündlichen Verhandlung ist ein Mitarbeiter der Landesanstalt für Umweltschutz als amtliche Auskunftsperson zur Bedeutung der im Landesentwicklungsplan aufgeführten „unzerschnittenen Räume mit hohem Wald- und Biotopanteil mit einer Größe von über 100 km²“ angehört worden.
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Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Antragsgegners (19 Aktenordner) und der Landesentwicklungsplan 2002 sowie die Akten des Verfahrens des VGH Bad.-Württ. 5 S 2124/04 vor. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf diese Akten und die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
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1. Der - fristgerecht erhobene - Antrag ist statthaft, weil es sich bei dem Regionalplan um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift handelt, die nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein kann. Der Regionalplan wurde gemäß § 12 Abs. 7 LplG n.F. als Satzung beschlossen und durch die Veröffentlichung der Erteilung der Genehmigung im Staatsanzeiger für Baden-Württemberg verbindlich (§ 13 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. § 13 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 LplG n.F.). In der Rechtsprechung ist mittlerweile geklärt, dass in einem Regionalplan enthaltene Ziele der Raumordnung Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sind und vom Zieladressaten zum Gegenstand einer Normenkontrolle gemacht werden können (BVerwG, Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6/03 -, BVerwGE 119, 217 - 229) und dass ihnen nicht mangels Außenwirksamkeit Rechtssatzcharakter abgesprochen werden kann. Ziele der Raumordnung besitzen zwar grundsätzlich keine rechtliche Außenwirkung gegenüber Privaten; ihr Geltungsanspruch richtet sich an öffentliche Planungsträger und Personen des Privatrechts, die raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben vornehmen (vgl. § 4 Abs. 1 und 2 ROG 1998). Durch die Neufassung des § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB haben die raumordnerischen Konzentrationsentscheidungen indessen einen Bedeutungszuwachs erfahren. Der Gesetzgeber verleiht ihnen mit der Regelung in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB über ihren raumordnungsrechtlichen Wirkungsbereich hinaus die Bindungskraft von Vorschriften, die Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG näher bestimmen und damit auch Rechtswirkung gegenüber Privaten entfalten. Das steht im Einklang mit § 4 Abs. 5 ROG 1998, wonach weitergehende Bindungswirkungen der Erfordernisse der Raumordnung auf Grund von Fachgesetzen unberührt bleiben, und wirkt sich auf das raumordnerische Abwägungsprogramm aus (so auch OVG Lüneburg, Urteil vom 28.10.2004, NVwZ-RR 2005, 162).
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2. Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Antrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Das ist hier der Fall. Die Antragsbefugnis ist in den Fällen zu bejahen, in denen der Antragsteller die ernsthafte Absicht dartut, in dem von der Zielfestlegung betroffenen Gebiet eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für Windenergieanlagen zu beantragen (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4.6.2003, BauR 2003, 1696 - 1701). Dies gilt umso mehr, wenn - wie vorliegend - bereits ein immissionsschutzrechtlicher Antrag gestellt und im Hinblick auf entgegenstehende Ziele der Raumordnung abgelehnt wurde (vgl. OVG Bautzen, Urteil vom 26.11.2002, Sächs.VBl. 2003, 84 - 92 unter Hinweis auf einen Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.5.1994, NVwZ 1995, 264). Denn in einem solchen Fall gehören die Betriebsinteressen zum notwendigen Abwägungsmaterial des Regionalplans und kann deshalb ein Antragsteller in seinem Recht auf gerechte Abwägung verletzt sein (BVerwG, Urteil vom 5.11.1999, BVerwGE 110, 36 - 40; BVerwG, Urteil vom 24.9.1998, NVwZ 1999, 592 = BVerwGE 107, 215). Hinsichtlich des Windfarmvorhabens „Teufelsmühle“, das nach der Regionalplanung im Ausschlussgebiet liegt, hat die Antragstellerin in Kooperation mit der Firma p. mit der Stadt Gernsbach am 26.5.2003 und mit der Gemeinde Loffenau am 12.5.2003 einen Pachtvertrag für die Dauer von 25 Jahren geschlossen. Davon abgesehen, dass der Pachtvertrag zur Nutzung der Flächen auf Gernsbacher Gemarkung für die Errichtung von Windenergieanlagen, die den Raumordnungszielen des angefochtenen Regionalplans widersprechen würden, nach wie vor Bestand hat und deshalb schon aus diesem Grunde die Antragsbefugnis gegeben ist, ist es auch unschädlich, dass die Gemeinde Loffenau entsprechend des Beschlusses des Gemeinderats vom 20.7.2004 mittlerweile vom Vertrag zurückgetreten ist. Denn zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 19.4.2004 hätten die Interessen der Antragstellerin auch im Hinblick auf die Standorte in der Gemeinde Loffenau als abwägungsbeachtlicher Belang in die Abwägung eingestellt werden müssen, woraus sich auch in Bezug auf diese Standorte ihre Antragsbefugnis ergibt.
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3. Es fehlt auch nicht am Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin. Zum Einen ist es nach ihrem Vortrag im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren im Widerspruchsschreiben vom 5.10.2004 nicht ausgeschlossen, dass die Gemeinde Loffenau zum erneuten Abschluss eines Nutzungsvertrags bereit ist, sollte es der Antragstellerin gelingen, die immissionsschutzrechtliche Genehmigung zu erstreiten. Zum Anderen haben die Betreiberfirmen auch ein Interesse an der Verwirklichung der drei auf Gernsbacher Gemarkung geplanten Windkraftanlagen dargetan.
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II. Der Antrag ist jedoch unbegründet. Der angefochtene Teilregionalplan verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
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1. Unschädlich ist, dass die 4. Anhörung nicht durch Beschluss des Planungsausschusses oder der Verbandsversammlung eingeleitet, sondern von der Verwaltung veranlasst wurde. Denn das Landesplanungsgesetz enthält keine Vorschrift darüber, wer das Anhörungsverfahren einzuleiten hat.
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Verfahrensfehlerhaft ist indessen, dass der Antragsgegner die 4. Anhörung nur noch beschränkt auf die durch die Änderung betroffenen Kommunen und Planungsträger sowie die Firma p. und damit nicht entsprechend § 12 Abs. 3 LplG i.d.F. vom 10.7.2003, zuletzt geändert am 14.12.2004 - n.F. - durchgeführt hat. Diese Vorschrift, nach der eine Öffentlichkeitsbeteiligung vorgeschrieben ist, ist nach Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes und anderer Gesetze vom 8.5.2003 (GBl. S. 205 und 213; Berichtigung S. 320) auf den angefochtenen Regionalplan bereits anzuwenden. Danach können bei Inkrafttreten dieses Gesetzes laufende Verfahren zur Aufstellung, Fortschreibung oder sonstigen Änderungen eines Regionalplans nach den bisher geltenden Vorschriften weitergeführt werden. Sie sind innerhalb eines Jahres, beginnend am 20.5.2003, abzuschließen. Die Verbandsversammlung des Antragsgegners hat zwar den Regionalplan am 19.4.2004 und damit noch vor Ablauf eines Jahres seit Inkrafttreten des Landesplanungsgesetzes n.F. als Satzung beschlossen. Ein Verfahren ist indessen erst mit dem letzten Verfahrensschritt „abgeschlossen“, nämlich hier mit der Veröffentlichung der Genehmigung im Staatsanzeiger (vgl. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB zu § 244 RdNr. 23).
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Hätte danach eine umfassende, den Anforderungen des § 12 LplG n.F. entsprechende Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt werden müssen, so ist dieser Verfahrensfehler jedoch nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 LplG n.F. unbeachtlich. Denn nach dieser Vorschrift ist es für die Rechtswirksamkeit eines Regionalplans unerheblich, wenn die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften ohne Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen ist. Diese Verknüpfung von Verfahrensvorschriften mit der Abwägung ist in dieser Form neu und den Planerhaltungsvorschriften des Baugesetzbuches fremd. Vorliegend kann indessen offen bleiben, ob auch für die Regionalplanung die im Baurecht entwickelten Grundsätze Anwendung finden, d.h. ob diese nur dann zur Unwirksamkeit des Planes führen, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass das Ergebnis ohne den Mangel anders ausgefallen wäre. Denn es sprechen folgende Gründe dafür, dass die nicht der Vorschrift des § 12 LplG n.F. entsprechende Öffentlichkeitsbeteiligung auf das Abwägungsergebnis ohne Folgen war: Zum Einen hat der Antragsgegner bei der 4. Anhörung eine Öffentlichkeitsbeteiligung nicht völlig unterlassen, sondern die betroffenen Kommunen und Planungsträger sowie die Betreiberfirma p. angehört. Zum Anderen ist anläßlich der 2. und 3. Anhörung eine umfassende Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgt, bei der zahlreiche Einwendungen eingegangen sind. Zwar wurde vor der 4. Anhörung die Zahl der vorgesehenen Vorrangstandorte noch einmal nahezu halbiert, jedoch ist nicht erkennbar, was hierzu seitens einer zu beteiligenden Öffentlichkeit noch hätte vorgetragen werden können, das nicht schon Gegenstand der Erörterungen gewesen war. Vor allem ist davon auszugehen, dass die Verbandsversammlung des Antragsgegners trotz weiterer Stellungnahmen seitens einer etwa beteiligten Öffentlichkeit an der vorgesehenen Reduktion der Vorrangstandorte festgehalten hätte. Denn die Verbandsversammlung war mehrheitlich ersichtlich zur Reduktion der Vorrangstandorte fest entschlossen, was allein der Umstand zeigt, dass sie entgegen der Vorlage der eigenen Verwaltung und trotz deren Warnung, die Grenze zur Negativplanung nicht zu überschreiten, an ihrem letztlich beschlossenen Konzept festgehalten hat.
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2. Der Regionalplan ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
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a.) Maßgebliche Rechtsgrundlage ist vorliegend § 11 Abs. 3 LplG n.F.. Dort heißt es: Soweit es für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit), enthält der Regionalplan Festlegungen zur anzustrebenden Siedlungsstruktur, zur anzustrebenden Freiraumstruktur und zu den zu sichernden Standorten und Trassen für die Infrastruktur der Region. Dazu sind im Regionalplan nach § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 11 LplG n.F. Standorte und Trassen für Infrastrukturvorhaben, insbesondere Gebiete für Standorte regionalbedeutsamer Windkraftanlagen festzulegen. Nach § 11 Abs. 7 kann der Regionalplan diese Festlegungen grundsätzlich in der Form von Vorranggebieten, Vorbehaltsgebieten sowie Ausschlussgebieten treffen; Standorte für regionalbedeutsame Windkraftanlagen nach Abs. 3 Satz 2 Nr. 11 müssen indessen als Vorranggebiete, die übrigen Gebiete der Region als Ausschlussgebiete festgelegt werden, in denen regionalbedeutsame Windkraftanlagen nicht zulässig sind. Der Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 3 Nr. 11 LplG n.F. (gleichlautend: § 8 Abs. 3 Ziff. 11 LplG a.F.) für die Festlegung von „Zielen mit negativ-planerischer Funktion“ bedarf es, denn § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vermag die erforderliche raumordnungsrechtliche Ermächtigung zur Festlegung von Konzentrationsflächen nicht zu ersetzen (BVerwG, Urteil vom 13.3.2003, NVwZ 2003, 738).
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b.) Die Vorschrift des § 11 Abs. 3 Nr. 11 i.V.m. Abs. 7 Satz 1, 2.HS LplG n.F., die den Regionalverbänden die Verpflichtung auferlegt, im Hinblick auf die Festlegung von Standorten für die Windenergienutzung nur Vorranggebiete und Ausschlussgebiete und keine Vorbehaltsgebiete festzulegen, ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht verfassungswidrig. Die Ausweisung von Vorbehalts- und Ausschlussgebieten hat zur Folge, dass sowohl für betroffene Gemeinden als auch für Private verbindliche Festlegungen getroffen werden. Zweifelsohne wird mit der Ausweisung der Standorte für die in § 11 Abs. 3 Nr. 11 LplG n.F. genannten Vorhaben in die zum gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht gehörende Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) eingegriffen, da die Gemeinden durch § 4 Abs. 1 LplG n.F., § 1 Abs. 4 BauGB verpflichtet sind, diese Ausweisung als Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten und ihre Bauleitpläne an sie anzupassen. Das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, steht den Gemeinden jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“ zu. Seine nähere Ausgestaltung ist daher dem Gesetzgeber überlassen. Gesetzlichen Eingriffen sind allerdings Grenzen gesetzt: Sie dürfen den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten und haben außerhalb des Kernbereichs den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot zu beachten (BVerfG, Beschluss vom 23.6.1987 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 76, 107, 119 f.; Beschluss vom 7.10.1980 - 2 BvR 584/76 -, BVerfGE 56, 298, 313 f.; VGH Bad.-Württ., NK-Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -).
37
Ob und inwieweit die Planungshoheit zu dem unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie gehört, hat das Bundesverfassungsgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung offen gelassen (vgl. BVerfG, Beschluss v. 23.6.1987, a.a.O., S. 118 f.; Beschluss v. 7.10.1980, a.a.O., S. 312 f.; ebenso VGH Bad.-Württ., NK-Urteil vom 19.12.2000 a.a.O.). Auch vorliegend kann diese Frage offen bleiben, denn ein etwaiger mit der gebietsscharfen Ausweisung von Infrastrukturvorhaben verbundener Eingriff in die kommunale Planungshoheit ist durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.5.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 191). Insgesamt beurteilen sich danach die Zulässigkeit und Grenzen gebietsscharfer Standortentscheidungen stets nach der Aufgabenstellung der Raumordnungsplanung sowie - im Hinblick auf die kommunale Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) - nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme in mehrstufigen Planungsprozessen. Innerhalb dieses rechtlichen Rahmens darf der Landesgesetzgeber einen Träger der Regionalplanung zur gebietsscharfen Ausweisung von Infrastrukturvorhaben ermächtigen, soweit die vorstehend dargelegten verfassungsrechtlichen Grenzen nicht überschritten werden.
38
Die in § 11 Abs. 3 Nr. 11 i.V.m. Abs. 7 Satz 1, 2. HS LplG n.F. getroffene Regel beachtet diese Grundsätze. Der mit ihr verbundene Eingriff in die gemeindliche Planungshoheit ist durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt. Ausweislich der Begründung zur Neufassung des Landesplanungsgesetzes (LT-Drs. 13/1883) sollte mit dem Gesetz der Anpassungsverpflichtung des § 22 ROG 1998 nachgekommen und eine Anpassung an das Raumordnungsgesetz des Bundes erreicht werden. Die Begründung zu der Neufassung des § 8, jetzt § 11 LplG n.F., lautet dementsprechend, dass die Neufassung zur Anpassung der bisherigen Regelung an § 7 ROG erfolgt. In dieser Bestimmung enthalte das Rahmenrecht des Bundes erstmals Vorgaben für den Inhalt insbesondere der Regionalpläne. Die Neufassung bringe keine Erweiterung der regionalen Planungskompetenz über die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes hinaus. Sie schaffe im Wesentlichen nur die konkretisierte Rechtsgrundlage für die bestehende, auf die regionalen Entwicklungserfordernisse abgestimmte, bewährte Planungspraxis in Baden-Württemberg. Im Rahmen der Kompetenz für die Festlegung von Standorten für Infrastrukturvorhaben sei die Festlegung von Standorten für regionalbedeutsame Windkraftanlagen von besonderer Bedeutung. Die Kompetenz zur Festlegung von Vorranggebieten für regionalbedeutsame Windkraftanlagen sei nach Abs. 7 Satz 1 Hs. 2 ROG unlösbar mit der Verpflichtung verbunden, regionsweit flächendeckend die übrigen Gebiete als Ausschlussgebiete festzulegen, in denen regionalbedeutsame Windkraftanlagen unzulässig seien. Seien die Voraussetzungen der Raumbedeutsamkeit zu bejahen, seien in der Regel Standortfestlegungen des Regionalplans für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region erforderlich. Durch die Verpflichtung zur kombinierten Festlegung könnten die Regionalverbände einer ungeordneten oder ausschließlich durch örtliche Interessen bestimmten Nutzung der Windenergie entgegenwirken. Für die Standorte von regionalbedeutsamen Windkraftanlagen sei die Kombination von Vorranggebieten und Ausschlussgebieten gesetzlich zwingend vorgeschrieben. Durch diese Kombination werde bei der Nutzung der Windenergie erreicht, dass in allen Regionen auf Grund einer regionsweiten Prüfung die Standorte festgelegt würden, in denen eine vor allem landschaftsverträgliche Nutzung der Windenergie möglich sei, und zugleich die Gebiete bestimmt wurden, in denen die Aufstellung von regionalbedeutsamen Windkraftanlagen unzulässig sei. Durch die regionsweite flächendeckende Standortplanung werde ein einheitliches Konzept verwirklicht und letztlich eine „Verspargelung“ der Landschaft vermieden (LT-Drs. 13/1883, S. 35/36).
39
Diese Erwägungen rechtfertigen die Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit. Die Belange der Gemeinden werden dadurch hinreichend gewahrt, dass § 12 Abs. 2 Nr. 1 LplG n.F. vor der gebietsscharfen Ausweisung eines Standortes für ein regionalbedeutsames Vorhaben zu einer umfassenden Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange verpflichtet, soweit diese Ausweisung für nachfolgende Planungsentscheidungen bindend ist (vgl. Runkel in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, § 3 RdNr. 56 ff., 74). Im Rahmen des so genannten Gegenstromprinzips sind in dieser Abwägung auch die Vorstellungen der betroffenen Gemeinde über die Nutzung des für das Vorhaben vorgesehenen Bereichs zu berücksichtigen (vgl. die rahmenrechtlichen Vorgaben in § 7 Abs. 7 und § 9 Abs. 2 S. 2 ROG). § 12 Abs. 2 Nr. 1 LplG n.F. verlangt dementsprechend, dass bei der Ausarbeitung der Regionalpläne außer den anderen Planungsträgern auch die Gemeinden und die übrigen Träger der Bauleitplanung zu beteiligen sind, soweit sie in ihren Aufgaben berührt sind. Hierdurch wird ihnen die Möglichkeit eröffnet, auf die Regionalplanung Einfluss zu nehmen und ihre eigenen Planungsvorstellungen zur Geltung zu bringen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.8.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329, 335 = PBauE § 1 Abs. 4 BauGB Nr. 1; vgl. auch VGH Bad.-Württ., NK-Urteil vom 19.12.2000 a.a.O.).
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Eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist im vorliegenden Fall nicht gegeben, denn die Ausweisung von Vorrangstandorten für Windenergieanlagen hat zum Einen überregionale Bedeutung, und wirkt sich auch außerhalb des Planungsgebiets einer Gemeinde aus. Zum Anderen hat bereits der Bundesgesetzgeber in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorgesehen, dass auch der Regionalplanung das Recht eingeräumt wird, durch verbindliche Festlegungen mit Zielwirkung die Ausschlusswirkung für das übrige Plangebiet zu bewirken. Da diese Wirkung durch die Festlegung von Vorbehaltsgebieten nicht erreicht werden kann, kann es dem Landesgesetzgeber nicht verwehrt sein, von vornherein den Regionalverbänden die Aufgabe zuzuweisen, bei ihrer Planung nur Vorrang- und Ausschlussgebiete festzulegen. Im Übrigen zeigt auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Regionalplänen, in denen Vorbehalts-, Vorrang- und Ausschlussgebiete festgelegt wurden, die Schwierigkeiten auf, in diesen Fällen die Frage zu beurteilen, ob in dem entsprechenden Planungsraum der Windkraft die von der Rechtsprechung geforderte Chance eingeräumt wurde und Standorte ausgewiesen wurden, die substanziell von einigem Gewicht sind. Im Übrigen werden durch die Regelung des § 11 Abs. 3 Nr. 11 LplG n.F. lediglich raumbedeutsame Anlagen erfasst. Für sonstige Anlagen verbleibt es bei der Planungshoheit der Gemeinde.
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Auch im Hinblick auf Art. 12 und 14 Abs. 1 Satz 1 GG ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht in seinen Entscheidungen vom 17.12.2002 und 13.3.2003 (4 C 15.01, NVwZ 2003, 733 und 4 C 4.02, NVwZ 2003, 738) bereits festgehalten, dass der Gesetzgeber den raumordnerischen Konzentrationsentscheidungen mit der Regelung in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB über ihren raumordnungsrechtlichen Wirkungsbereich hinaus die Bindungskraft von Vorschriften verleiht, die Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG näher bestimmen. In die Abwägung sind alle öffentlichen und privaten Belange einzustellen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene (Landes- oder Regionalplanung) erkennbar und von Bedeutung sind (vgl. § 7 Abs. 7 Satz 2 ROG 1998). Bei der Festlegung von Vorranggebieten mit Ausschlusswirkung für die Windenergienutzung gehören zum Abwägungsmaterial auch die privaten Belange der Eigentümer von zur Windenergienutzung geeigneten Flächen. Die Aufgaben der Raumordnung als einer zusammenfassenden, übergeordneten Planung, ihre weiträumige Sichtweise und ihr Rahmencharakter berechtigen den Planungsträger allerdings dazu, das Privatinteresse an der Nutzung der Windenergie auf geeigneten Flächen im Planungsraum verallgemeinernd zu unterstellen und als typisierte Größe in die Abwägung einzustellen. Dabei darf der Träger der Regionalplanung berücksichtigen, dass die Privatnützigkeit der Flächen, die von der Ausschlusswirkung der Konzentrationsentscheidung erfasst werden, zwar eingeschränkt, aber nicht beseitigt wird. Ein Eigentümer muss es grundsätzlich hinnehmen, dass ihm eine möglicherweise rentablere Nutzung seines Grundstücks verwehrt wird. Art. 14 Abs. 1 GG schützt nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums (BVerfGE 100, 226 <242 f.>). Die Ausschlusswirkung der in einem Regionalplan festgelegten Vorranggebiete steht einem gebietsexternen Windenergievorhaben überdies nicht strikt und unabdingbar, sondern nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (nur) "in der Regel" entgegen. Der Planungsvorbehalt steht also unter einem gesetzlichen "Ausnahmevorbehalt", der die Möglichkeit zur Abweichung in atypischen Einzelfällen eröffnet (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 17.12.2002, a.a.O.) Dieser "Ausnahmevorbehalt" stellt ein Korrektiv dar, das unverhältnismäßigen (unzumutbaren) Beschränkungen des Grundeigentümers in Sonderfällen vorbeugt, ohne dass die Grundzüge der Planung in Frage gestellt werden. Diese Grundsätze berechtigen auch vorliegend den Landesgesetzgeber, den Regionalverbänden die Pflicht zur Planung aufzuerlegen mit der Vorgabe, nur Vorrang- und Ausschlussgebiete festzulegen.
42
c.) Die Festlegung der Vorranggebiete mit Ausschlusswirkung als Ziele der Raumordnung genügt auch dem für Ziele der Raumordnung geltenden Gebot der Erforderlichkeit (BVerwG, Beschluss vom 7.2.2005 - 4 BN 1.05 -; vgl. auch BVerwGE 118, 181 <187, 189>, Gaentzsch, in: Berliner Komm. zum BauGB, § 1 RdNr. 32, 35; Gierke/Brügelmann, BauGB, § 1 RdNr. 381). Zu § 1 Abs. 3 BauGB hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 17.12.2002 (a.a.O.) ausgeführt, dass der Gesetzgeber mit dem Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit u.a. eine Planungsschranke für den Fall aufgerichtet habe, dass sich eine Planung als nicht vollzugsfähig erweise, weil ihr auf unabsehbare Zeit unüberwindbare rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB setzt eine Darstellung voraus, bei der eine positive Standortzuweisung mit einer Ausschlusswirkung für das übrige Gemeindegebiet verknüpft wird. Das mit dieser Regelung verfolgte Ziel wird von vornherein verfehlt, wenn die Fläche, die für die vorgesehene Nutzung zur Verfügung stehen soll, aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen für eine Windenergienutzung schlechthin ungeeignet ist. Anders als Bauleitpläne müssen Ziele der Raumordnung nicht aus städtebaulichen Gründen (§ 1 Abs. 3 BauGB), sondern aus überörtlichen Raumordnungsinteressen erforderlich sein. Auch ihnen fehlt jedoch die Erforderlichkeit, wenn ihrer Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse entgegenstehen (BVerwG, Beschluss vom 7.2.2005, a.a.O.).
43
aa) Aus tatsächlichen Gründen muss die Fläche, die der Errichtung von Windenergieanlagen vorbehalten ist, nicht so beschaffen sein, dass sie eine bestmögliche Ausnutzung gewährleistet. Es reicht aus, wenn an dem Standort die Voraussetzungen für eine dem Zweck angemessene Nutzung gegeben ist. Im vorliegenden Fall war zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Satzung für die Standorte Nr. 1 „Armenberg“ (Östringen) und Nr. 2 „Pfaffengrund“ (Kraichtal) mit einer Windgeschwindigkeit von jeweils 4,2 m/sec. und damit einer ausreichenden Windgeschwindigkeit zu rechnen. Auf nachfolgende Entwicklungen kommt es jedenfalls im Hinblick auf die Erforderlichkeit, vergleichbar der Erforderlichkeit für Bebauungspläne nach § 1 Abs. 3 BauGB, nicht an.
44
bb) Ein rechtliches Hindernis steht den festgelegten Vorrangflächen nicht entgegen, obwohl diese zum Teil in Landschaftsschutzgebieten und Naturschutzgebieten liegen. Denn von den Verbotsvorschriften, die sich in naturschutzrechtlichen Regelungen finden, kann unter Beachtung bestimmter gesetzlicher Vorgaben eine Befreiung gewährt werden. Zeichnet sich die Erteilung einer Befreiung für die Zukunft ab, weil eine Befreiungslage objektiv gegeben ist und einer Überwindung der Verbotsregelung auch sonst nichts im Wege steht, so darf der Plangeber dies im Rahmen der Prognose, vergleichbar der nach § 1 Abs. 3 BauGB gebotenen Erforderlichkeitsprüfung, berücksichtigen. Ein gewichtiges Indiz bildet hierfür die Stellungnahme der zuständigen Naturschutzbehörde (BVerwG, Urteil vom 17.12.2002, a.a.O.). Vorliegend hat der Antragsgegner für die in Betracht kommenden Vorbehaltsgebiete jeweils eine entsprechende Stellungnahme der zuständigen Naturschutzbehörde eingeholt.
45
d.) Die windenergiebezogene Teilfortschreibung des angefochtenen Regionalplans erfüllt auch die rechtlichen Anforderungen an Ziele der Raumordnung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, die das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 17. Dezember 2002 (a.a.O.) aufgestellt hat.
46
Danach bedingen die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Eine normative Gewichtungsvorgabe, der zufolge ein Planungsträger der Windenergienutzung im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung zu tragen hat, ist der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Eine gezielte (rein negative) "Verhinderungsplanung" ist dem Plangeber jedoch verwehrt. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers, Windenergieanlagen im Außenbereich zu privilegieren (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB n.F.), beachten und für die Windenergienutzung im Plangebiet in substanzieller Weise Raum schaffen. Nur auf diese Weise kann er den Vorwurf einer unzulässigen „Negativplanung“ entkräften. Wo die Grenze zur unzulässigen „Negativplanung“ verläuft, lässt sich nicht abstrakt bestimmen. Ob diese Grenze überschritten ist, kann nur angesichts der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum entschieden werden. Dabei kann die Sperrung eines oder mehrerer Außenbereiche für die Windenergienutzung aus Sicht des Regionalplans, welcher der großräumigen Entwicklung verpflichtet ist, gerechtfertigt sein, um die Errichtung von Windkraftanlagen im Planungsraum zu steuern. Eine "Verhinderungsplanung" liegt nicht schon dann vor, wenn die Festlegung von Konzentrationsflächen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung der Anlagenstandorte führt.
47
Dabei sind Abwägungen bei der Erstellung von Raumordnungsplänen an ähnlichen Maßstäben zu messen wie Abwägungen in der Bauleitplanung. Es muss überhaupt eine Abwägung stattfinden, es ist an Belangen einzustellen, was nach Lage der Dinge zu berücksichtigen ist, diese Belange sind zu gewichten und gegeneinander abzuwägen. Bei der Aufstellung eines Raumordnungsplanes müssen sowohl die betroffenen gemeindlichen Planungsbelange eingestellt wie auch die Belange betroffener Privater in der Abwägung berücksichtigt werden. Mit welcher Detailgenauigkeit diese Belange in die Abwägung einzustellen sind, hängt davon ab, ob ein Plansatz strikte Bindungswirkung haben wird oder ob bei seiner Anwendung Nachkorrekturen möglich sind. Eine solche strikte Bindung kommt insbesondere für die Negativwirkung von Raumordnungszielen über § 35 Abs. 3 Satz 2, 1. HS. BauGB in Betracht (vgl. hierzu OVG Greifswald, Urteil vom 7.9.2000, NVwZ-RR 2001, 565; OVG Lüneburg, Urteil vom 28.10.2004, NVwZ-RR 2005, 162). Dies bedeutet, dass das in die Abwägung einzustellende Abwägungsmaterial je nach Grad der Konkretheit der raumordnungsrechtlichen Zielbestimmung in unterschiedlichem Maße einzelne Belange zusammenfassend und vergröbert darstellen darf. Umgekehrt bedeutet dies aber auch, dass bei einer abschließenden konkreten raumordnungsrechtlichen Zielsetzung, die für die Fachplanung verbindliche Ausschlusswirkungen hervorruft, die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials und der Abwägungsvorgang selbst sich den Anforderungen an die Abwägung bei Fachplanungen annähert. Das Maß der Abwägung muss daher für die einzelnen raumordnerischen Festlegungen jeweils konkret ermittelt werden (OVG Greifswald, Urteil vom 7.9.2000, a.a.O.). § 3 Nr. 2 ROG n.F. enthält eine Definition der Ziele der Raumordnung, wonach es sich dabei um verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes handelt. Die Festlegung der Vorrangstandorte und der Ausschlussgebiete im angefochtenen Raumordnungsplan sind daher Ziele der Raumordnung in dem Sinne, dass damit verbindlich Standortentscheidungen getroffen werden, welche die Fachbehörde binden und dieser keine Entscheidungsspielräume mehr einräumen.
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Nach diesen Grundsätzen ist der Abwägungsvorgang vorliegend nicht zu beanstanden.
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aa) Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Regionalplan am 19.4.2003 sah die Regelung des EEG keine Beschränkung der Abnahmeverpflichtung hinsichtlich einer bestimmten Windhöffigkeit vor. Zwar hatte der Bundesrat in seiner Sitzung am 14.5.2004 beschlossen, zu dem vom Deutschen Bundestag am 2.4.2004 verabschiedeten Gesetz zur Neuregelung des Rechts der erneuerbaren Energien im Strombereich den Vermittlungsausschuss anzurufen, um eine Kappungsgrenze einzuführen. Netzbetreiber sollten nicht verpflichtet sein, Strom aus Anlagen zu vergüten, für die nicht vor Inbetriebnahme nachgewiesen sei, dass sie an dem geplanten Standort mindestens 65 von 100 des Referenzertrages erzielen könnten mit dem Ziel, die Errichtung von Windenergieanlagen an schlechten Standorten im Binnenland nicht durch das EEG voranzubringen (BT-Drs. 15/3162, S. 2 rechte Spalte). Diese Entwicklung musste der Antragsgegner jedoch nicht berücksichtigen. Nach § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB, dessen Rechtsgedanke auch für die Beschlussfassung über Regionalpläne herangezogen werden kann, ist für die Abwägung die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Regionalplan maßgeblich, hier also der 19.4.2004. Zu diesem Zeitpunkt sah die Regelung des EEG keine Abhängigkeit der Abnahmeverpflichtung von einer bestimmten Windhöffigkeit vor. Dem entsprach auch die Tischvorlage zur Sitzung vom 19.4.2004. Andererseits ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass dieser Grundsatz nicht ausnahmslos gilt. Ändern sich zwischen der Abwägungsentscheidung und dem Inkrafttreten des Bauleitplans die abwägungsrelevanten Umstände so gravierend, dass sich das Abwägungsergebnis trotz eines korrekten Abwägungsvorgangs nachträglich als untragbar erweist, ist eine Neubewertung der Entscheidung zwingend. Denn auch im Zeitpunkt seines Inkrafttretens muss ein Bauleitplan noch den Anforderungen des § 1 Abs. 6 BauGB entsprechen. Die Gemeinde bzw. der Plangeber ist daher gehalten, den bereits beschlossenen Plan bis zu seiner Bekanntmachung nicht völlig aus den Augen zu verlieren. Nach übereinstimmender Auffassung in Rechtsprechung und Literatur verschiebt sich daher bei einer wesentlichen Veränderung der Sach- und Rechtslage und damit einhergehend der abwägungserheblichen Belange der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung des Bauleitplans auf den Zeitpunkt seines Inkrafttretens (vgl. BVerwGE 56, 283/288; Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, RdNr. 132 f.; Schrödter, BauGB, 6. Aufl. 1998, RdNr. 44 zu § 214, BayVGH, Beschluss vom 10.4.2003, BayVBl. 2003, 568 m.w.N.). Dieser Grundsatz gilt auch für Regionalpläne. Auf Grund der Anrufung des Vermittlungsausschusses musste der Antragsgegners zwar in Betracht ziehen, dass wieder eine Kappungsgrenze für windarme Standorte in das Gesetzgebungsvorhaben eingefügt werden würde, indessen war er nicht gehalten, den ungewissen Ausgang des Vermittlungsverfahrens abzuwarten und das Inkrafttreten des Regionalplans zunächst nicht weiter zu betreiben. Vielmehr ist hier allein formal darauf abzustellen, dass jedenfalls zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Regionalplans am 7.6.2004 ein EEG, das die Förderung von einer bestimmten Windhöffigkeit abhängig macht, noch nicht in Kraft war.
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bb) Dem Teilregionalplan liegt ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde. Die sieben Schritte, mit denen der Antragsgegner in einem Suchlauf Ausschlussflächen ermittelt hat, sind nicht zu beanstanden. Denn in zulässiger Weise hat der Antragsgegner im zweiten Schritt unter dem Gesichtspunkt „regionalprägender und identitätsstiftender Landschaftsformen mit hoher visueller Verletzbarkeit und mit hoher Fernwirkung“ den gesamten Westrand des Schwarzwaldes und des Kraichgauer Hügellandes ausgeschlossen. Hierbei hat er mit Hilfe von Höhenprofilen, die für repräsentative Sichtachsen von den Gebirgsräumen zum Rheintal gebildet worden sind, die Abgrenzung nach Osten hin vorgenommen. Ergab ein Höhenprofil, dass die Referenzanlage mit einer Gesamthöhe von 133 m vom Rheintal aus sichtbar ist und die Distanz vom Rheintal aus weniger als 10 km beträgt, wurde der Gebirgsbereich als Ausschlussgebiet definiert. Denn bis zu einer Entfernung von 10 km sei, sofern die Anlage nicht sichtverschattet ist, bei raumbedeutsamen Windkraftanlagen mit erheblichen Beeinträchtigungen des Landschaftsbilds zu rechnen. Die Wahl dieses Kriteriums als Ausschlusskriterium, liegt im planerischen Ermessen des Antragsgegners und ist nicht zu beanstanden. Dabei war der Antragsgegner auch nicht gehalten, etwa in dem Bereich, in dem die Autobahn A 8 diesen Bereich schneidet, im Hinblick auf eine etwaige Vorbelastung eine geringere Schutzwürdigkeit anzunehmen und von diesem Kriterium eine Ausnahme zu machen, denn einem Regionalverband ist es als Plangeber gestattet, im Hinblick auf die eine gesamte Region erfassende Planung zunächst einen gröberen und pauschaleren Maßstab anzulegen. Insoweit hat der Antragsgegner nach Durchführung des Suchlaufs noch einmal überprüft, welche Standorte bei Wegfall dieses Kriteriums zusätzlich in Betracht gekommen wären, hat im Einzelfall eine Prüfung im Hinblick auf die Sichtbarkeit der Standorte von der Rheinebene aus vorgenommen und unter diesem Gesichtspunkt die Standorte erneut ausgeschlossen. Dieses differenzierte Vorgehen ist nicht zu beanstanden.
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cc) Gleichfalls nicht zu beanstanden ist, dass der Antragsgegner als weiteres Kriterium im zweiten Schritt des Suchlaufs „große unzerschnittene Räume mit hoher Eignung für die landschaftsgebundene, stille Erholung“ als Ausschlusskriterium gewählt hat. Nach Aussage des als amtliche Auskunftsperson in der mündlichen Verhandlung angehörten Mitarbeiters der Landesanstalt für Umweltschutz handelt es sich bei diesen „großen unzerschnittenen Räumen mit hoher Eignung für die landschaftsgebundene, stille Erholung“ um sogenannte „Filet-Stücke“ des Naturschutzes, die unabhängig von einer zerschneidenden Wirkung einer Windenergieanlage möglichst von jedweden Eingriffen freigehalten werden sollen. Von den in Baden-Württemberg befindlichen sechs derartigen Räumen liegen zwei Räume im Planungsgebiet des Antragsgegners. Auch insoweit hält sich die Entscheidung, dieses Kriterium als Ausschlusskriterium festzulegen, im Rahmen des planerischen Ermessens des Antragsgegners.
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dd) Dementsprechend liegt auch kein Abwägungsmangel darin, dass der von der Antragstellerin favorisierte Standort „Teufelsmühle“ von vornherein nie Bestandteil der Überlegungen des Antragsgegners zur Auswahl der Vorrangstandorte gewesen ist. Zu Recht hat der Antragsgegner den Standort „Teufelsmühle“ im Hinblick auf seine Lage in einem „großen unzerschnittenen Raum“ abgelehnt. Im Übrigen ist auch dieser Standort im Nachhinein noch einmal daraufhin überprüft worden, ob er wegen seiner Lage in der Randzone dieses unzerschnittenen Raums dennoch in Betracht gezogen werden kann. Jedoch ist er im Hinblick auf seine Exponiertheit im konkreten Einzelfall wiederum abgelehnt worden, wie der Vertreter des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung bekundet hat. Auch dies ist nicht zu beanstanden.
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ee) Schließlich war es dem Planungsausschuss des Antragsgegners nicht verwehrt, mittels einer Ortsbesichtigung die nach der 3. Anhörung verbliebenen neun Standorte zu besichtigen und jeden Einzelfall einer konkreten Bewertung zu unterziehen. Nicht zu beanstanden ist insofern auch, dass der Planungsausschuss und ihm folgend später die Verbandsversammlung im Hinblick auf die Abwägung Landschaftsbild einerseits und Förderung erneuerbarer Energien andererseits zu einer anderen Wertung gelangt ist, als die Vorlage der Verwaltung des Antragsgegners. Denn zuständiges und letztentscheidendes Gremium ist die Verbandsversammlung, die den Teilregionalplan „Erneuerbare Energien“ als Satzung beschlossen hat. Dem steht auch nicht entgegen, dass der Antragsgegner die Erholung und das Landschaftsbild bereits unter Punkt 6 berücksichtigt, beschrieben und abgewogen hatte, denn wie bereits ausgeführt, stand es der Verbandsversammlung frei, die Standorte nochmals einer strengeren Beurteilung nach den selbst gewählten Kriterien zu unterwerfen.
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e.) Sind demnach die einzelnen Abwägungsschritte nicht zu beanstanden und liegt der Planung ein schlüssiges gesamträumliches Konzept zugrunde, so ist auch das Abwägungsergebnis nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat mit der Ausweisung von vier Vorrangstandorten mit einer Fläche von ca. 2 km² (200 ha) gegenüber der Gesamtfläche des Regionalverbands von 2.137 km² der Windenergienutzung im Plangebiet - noch - in substanzieller Weise Raum geschaffen. Mit dem Ergebnis, dass auf 1 Promille der Fläche die Nutzung der Windenergie möglich ist, überschreitet der Antragsgegner noch nicht die Grenze zur Negativplanung. Er war nicht gehalten, im Hinblick auf dieses Ergebnis die einzelnen Planungsschritte erneut nachzujustieren, auch wenn insbesondere durch Schritt 2 mit dem Ausschluss des gesamten Westrandes des Schwarzwaldes und des Kraichgauer Hügellandes sowie der „großen, unzerschnittenen Räume“ große Teile des Plangebiets von vornherein außer Betracht geblieben sind. Dass an den nunmehr festgelegten Vorrangstandorten auf Grund der Eigentumsverhältnisse vor Ort die Errichtung von Windenergieanlagen möglicherweise nicht zu verwirklichen ist, brauchte der Antragsgegner bei seiner Planungsentscheidung nicht weiter zu berücksichtigen, denn insofern durfte er eine grobe, auf das gesamte Planungsgebiet bezogene Suche durchführen, ohne hierbei die einzelnen Eigentumsverhältnisse an den vorgesehenen Standorten in den Blick zu nehmen. Im Hinblick auf das Abwägungsergebnis ist daher von 4 Vorrangstandorten auszugehen, auf denen insgesamt 18 Anlagen errichtet werden können. Dies kann nicht als rechtswidrig bewertet werden.
55
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
56
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
Sonstige Literatur
57

Rechtsmittelbelehrung:
58
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
59
Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim oder Postfach 10 32 64, 68032 Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen.
60
Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
61
In der Begründung der Beschwerde muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
62
Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.
63
Beschluss
64
Der Streitwert wird auf 30.000,-- EUR festgesetzt (§ 13 Abs. 1 GKG a.F.).
65
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Zitierte Normen: § 5 LplG
§ 11 LplG
§ 9 LplG
§ 10 EEG
§ 12 LplG
§ 22 ROG
§ 7 ROG
§ 13 Abs. 1 LplG
§ 13 Abs. 2 LplG
§ 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 9 Abs. 3 LplG
§ 12 Abs. 3 LplG
§ 10 Abs. 4 EEG
§ 21 Abs. 4 EEG
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 4 Abs. 5 ROG
§ 4 Abs. 1 bis Abs. 3 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 9 Abs. 2 LplG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LplG
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 12 Abs. 7 LplG
§ 13 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 LplG
§ 4 Abs. 1 und 2 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 Nr. 3 LplG
§ 11 Abs. 3 LplG
§ 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 11 LplG
§ 11 Abs. 3 Nr. 11 LplG
§ 4 Abs. 1 LplG
§ 12 Abs. 2 Nr. 1 LplG
§ 9 Abs. 2 S. 2 ROG
§ 7 Abs. 7 Satz 2 ROG
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 1 GKG
§ 8) und der Anordnung
Art. 12 und 14 GG
Art. 12, 14 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 und 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 119, 217
NVwZ-RR 2005, 162
NVwZ 1995, 264
BVerwGE 110, 36
NVwZ 1999, 592
BVerwGE 107, 215
NVwZ 2003, 738
BVerfGE 76, 107, 119
BVerfGE 56, 298, 313
BVerwGE 118, 191
BVerwGE 90, 329, 335
NVwZ 2003, 733
BVerfGE 100, 226
BVerwGE 118, 181
NVwZ-RR 2001, 565
BVerwGE 56, 283
5 S 2124/04
4 CN 6/03
2 BvR 826/83
2 BvR 584/76
8 S 2477/99
4 CN 9.01
4 NB 20.91
4 C 15.01
4 C 4.02
4 BN 1.05