Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-11-24, Aktenzeichen 6 A 2717/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:1124.6A2717.19.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen mit der Maßgabe, dass für die Erstellung der neuen dienstlichen Beurteilung der Klägerin die Rechtsauffassung des erkennenden Senats maßgeblich ist.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin steht als Polizeivollzugsbeamtin im Dienst des beklagten Landes und bekleidet seit dem 29. Januar 2014 ein nach der Besoldungsgruppe A 10 LBesO A bewertetes Amt einer Kriminaloberkommissarin. Die Klägerin, die Mutter von zwei Kindern ist, wechselte mehrfach zwischen einer Teil- und Vollzeitbeschäftigung.
Unter dem 2. Mai 2016 erstellte EKHK U. über sie für den Zeitraum vom 1. Juni 2014 bis zum 30. April 2016 wegen Erstbeurteilerwechsels einen Beurteilungsbeitrag für die Regelbeurteilung betreffend den Zeitraum vom 1. Juni 2014 bis zum 31. Mai 2017. Er bewertete fünf Einzelmerkmale mit jeweils „übertrifft die Anforderungen" (vier Punkte) - darunter das Merkmal „Soziale Kompetenz“ - und zwei Einzelmerkmale mit „entspricht voll den Anforderungen" (drei Punkte). Unter III. 1. wurde zu dem Punkt „Besondere Fachkenntnisse und Fähigkeiten“ unter anderem vermerkt, die Klägerin sei in ihrer Freizeitgestaltung zum Wohle der Dienststelle immer sehr flexibel und übernehme regelmäßig Freiwilligendienste auch am Wochenende. Sie verfüge über eine besonders hohe soziale Kompetenz. Mit Datum vom 12. Mai 2016 gab der damalige Leiter der Kriminalinspektion 1, KD L. , eine abweichende Stellungnahme mit dem Inhalt ab, die Beurteilung sei ohne Betrachtung der gesamten Vergleichsgruppe erstellt worden. Bei Betrachtung der gesamten Vergleichsgruppe erscheine eine Punktzahl von 26 Punkten zu hoch gegriffen und eine Punktzahl von 24 angemessen. Der Behördenleiter, PP X. , fügte dem Beurteilungsbeitrag bei seiner Unterzeichnung am 18. Mai 2016 den - offenbar formularmäßig vorgefertigten - Hinweis bei, dass dieser ohne Betrachtung der gesamten Vergleichsgruppe erstellt worden sei und die Ergebnisse der Regelbeurteilung daher von den Ergebnissen des Beurteilungsbeitrags abweichen könnten.
In seinem Beurteilungsvorschlag bewertete der Erstbeurteiler, KHK C. , fünf Einzelmerkmale mit drei Punkten und zwei Merkmale („Arbeitsweise“ und „Soziale Kompetenz“) mit vier Punkten. Im Gesamturteil kam er zu dem Ergebnis, die Leistung und Befähigung der Klägerin „entspricht voll den Anforderungen“ (= drei Punkte, Gesamtpunktzahl 23). Unter III. 1. enthält auch der Beurteilungsvorschlag die Ausführung, die Klägerin verfüge über eine besonders hohe soziale Kompetenz.
Der Vorgesetzte des Erstbeurteilers und Leiter der Kriminalinspektion 1, LKD K. , gab unter dem 6. Juli 2017 eine abweichende Stellungnahme zum Beurteilungsvorschlag des KHK C. des Inhalts ab, dass die Leistungsbewertung bzgl. des Einzelmerkmals „Soziale Kompetenz“ gegenüber dem Vorschlag des Erstbeurteilers von vier auf drei Punkte (Gesamtpunktzahl von 22) abzuändern sei. Diese vorgeschlagene Änderung erfolge unter Anlegung eines strengen Maßstabes und dessen einheitlicher Anwendung auf der Ebene der Direktion. Die Leistungen seien im Quervergleich bezogen auf die Vergleichsgruppe der Direktion zu bewerten, was das abweichende Votum rechtfertige. Dem schloss sich der Endbeurteiler, PP X. , mit der Begründung an, dass in Anbetracht der gesamten Vergleichsgruppe die Leistungen der Klägerin anders zu bewerten seien.
Unter „I. Tätigkeitsgebiet und Aufgaben im Beurteilungszeitraum“ ist die Funktion der Klägerin als Sachbearbeiterin im Polizeipräsidium, Direktion Kriminalität, Kriminalinspektion 1, Kriminalkommissariat 14, angegeben. Weiterhin wurde für die Zeit vom 1. Juni 2014 bis zum 31. Dezember 2016 jeweils vermerkt, ob die Aufgaben in Teil- oder Vollzeit wahrgenommen wurden.
Die Klägerin hat am 20. November 2017 Klage gegen ihre dienstliche Beurteilung erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen geltend gemacht, ihre Herababstufung allein im Merkmal „Soziale Kompetenz“ sei mit dem Hinweis auf den Quervergleich nicht schlüssig. Vielmehr sei in der Beurteilung unter Ziffer III. 1. ihre besonders hohe soziale Kompetenz hervorgehoben worden. Darüber hinaus weiche die dienstliche Beurteilung in nicht nachvollziehbarer Weise deutlich von dem Beurteilungsbeitrag ab, der fast zwei Drittel des Beurteilungszeitraums umfasse. Schließlich fehle die Darstellung, dass sie seit dem 1. Januar 2017 wieder in Vollzeit ihren Dienst versehe.
Die Klägerin hat beantragt,
das beklagte Land zu verurteilen, ihre für den Beurteilungszeitraum vom 1. Juni 2014 bis zum 31. Mai 2017 erstellte dienstliche Beurteilung aufzuheben und sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land hat keinen Antrag gestellt.
Nachdem das Verwaltungsgericht auf seine Kammerrechtsprechung hingewiesen hatte, wonach die dienstliche Beurteilung bereits deshalb rechtswidrig sei, weil bei der Bildung der Gesamtnote alle beurteilten Einzelmerkmale gleichgewichtet worden seien und es an landes- und laufbahnweiten einheitlichen Maßstäben für die Gewichtung der Einzelmerkmale bei der Bildung des Gesamturteils mangele, hat das beklagte Land im Klageverfahren vorgetragen: Die Gleichgewichtung der Einzelmerkmale stehe im Einklang mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung. Soweit sich einzelne Behörden nicht an diese Praxis gehalten haben sollten, führe das nicht zur Rechtswidrigkeit des Vorgehens aller anderen Behörden. Die abweichende Bewertung des Merkmals „Soziale Kompetenz“ durch den Endbeurteiler sei zulässigerweise mit dem vorgenommenen Quervergleich mit der Vergleichsgruppe begründet worden.
Durch Urteil vom 3. Juni 2019 hat das Verwaltungsgericht der Klage aus den Gründen des zuvor erteilten Hinweises stattgegeben und die Berufung zugelassen.
Das beklagte Land hat gegen das ihm am 13. Juni 2019 zugestellte Urteil am 1. Juli 2019 Berufung eingelegt. Mit am 22. Juli 2019 eingegangenem Schriftsatz vom 19. Juli 2019 hat es die Berufung begründet und hierzu zunächst im Wesentlichen das erstinstanzliche Vorbringen wiederholt. Darüber hinaus hat das beklagte Land mit Blick auf die Absenkung der Bewertung des Merkmals „Soziale Kompetenz“ von vier auf drei Punkte eine Stellungnahme des LKD K. , datierend vom 10. Dezember 2019 und überschrieben mit „Telefonat KHK L1. /LKD K. vom 5. Dezember 2019“, zu den Akten gereicht, auf deren Inhalt wegen der Einzelheiten ergänzend verwiesen wird. Danach habe sich die Klägerin im Vergleich zu den anderen Polizeivollzugsbeamten in der Vergleichsgruppe aller Polizeivollzugsbeamten A 10 der Direktion Kriminalität in einem normalen zu erwartenden Maße für Dienste gemeldet. Im Quervergleich aller Polizeivollzugsbeamten A 10 der Vergleichsgruppe habe er - im Gegensatz zum Erstbeurteiler - ein den Anforderungen entsprechendes und kein diese übertreffendes Verhalten festgestellt. Auch habe er in ihrem Umgang mit den Kollegen oder Vorgesetzten kein Verhalten feststellen können, das eine die Anforderungen übertreffende Beurteilung rechtfertige. Der Erstbeurteiler habe kein entsprechendes Verhalten gegenüber dem Bürger darstellen können. Das normale, nicht zu kritisierende Verhalten sei mit dem dafür vorgesehenen Wert „entspricht voll den Anforderungen“ beurteilt worden.
Das beklagte Land verweist im Hinblick auf den Beurteilungsbeitrag darauf, dass der Erstbeurteiler unabhängig und nicht an Weisungen gebunden sei. Der Beurteilungsbeitrag werde ohne Hinzuziehung der Vergleichsgruppe erstellt. Unabhängig davon seien vor der Erstellung des Beurteilungsvorschlags Gespräche der Vorgesetzten mit den Erstbeurteilern mit dem Ziel der Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe zulässig und sinnvoll. Im Rahmen der Beurteilung könne es daher zu Abweichungen im Hinblick auf die nunmehr in den Blick genommene Vergleichsgruppe kommen.
Der Einwand, es fehle an der Darstellung, dass die Klägerin seit dem 1. Januar 2017 wieder in Vollzeit arbeite, treffe nicht zu. In der dienstlichen Beurteilung sei die Teilzeitbeschäftigung der Klägerin auf Seite 2 unter Ziffer I. eindeutig erkennbar. Die Zeitfenster, die nicht aufgeführt seien, umfassten eine Vollzeitbeschäftigung.
Die von der Klägerin erstmals im Berufungsverfahren monierte Vergleichsgruppenbildung aus Polizeivollzugs- und Verwaltungsbeamten des Polizeipräsidiums Düsseldorf stehe im Einklang mit den BRL Q. und dem Leistungsgrundsatz. Diese Zusammensetzung sei vor dem Hintergrund erfolgt, dass eine ausschließlich aus Verwaltungsbeamten bestehende Vergleichsgruppe (hier: A 10 LBesO A NRW) lediglich aus sechs Personen bestanden und somit die erforderliche Mindestgröße von 30, die in der BRL Q. unter Ziffer 8.2.1 geregelt werde, nicht erreicht hätte. Die Vergleichsgruppenbildung sei nach Ziffer 8.2.1 Abs. 1 Spiegelstrich 2 BRL Q. zulässig, da die Polizeivollzugs- und Verwaltungsbeamten nach dem Stellenplan in Konkurrenz zueinander stünden. Die Vergleichsgruppenbildung sei auch mit § 8 Abs. 2 Satz 2 LVO NRW vereinbar. Sowohl an Polizeivollzugs- als auch an Verwaltungsbeamte würden im Wesentlichen gleiche Anforderungen an Eignung, Befähigung und fachliche Leistung gestellt. Dies müsse bereits deshalb erfolgen, weil die Beförderungsstellen durch das Ministerium des Innern nicht getrennt für Polizeivollzugs- und Verwaltungsbeamte zur Verfügung gestellt würden und somit ansonsten nicht rechtmäßig vergeben werden könnten. Auch bei einer Beurteilung unter Zugrundelegung eines Vergleichs getrennt nach den beiden Laufbahnen seien keine anderen Beurteilungsergebnisse zu erwarten. Da Bezugspunkt der dienstlichen Beurteilung das Statusamt und nicht der konkrete Dienstposten sei, sei irrelevant, dass Polizeivollzugs- und Verwaltungsbeamte regelmäßig eine andere Tätigkeit ausübten. Dem Dienstherrn stehe bei der Bewertung der Homogenität einer Vergleichsgruppe ein Beurteilungsspielraum zu. Es gelte eine nur eingeschränkte gerichtliche Kontrolle.
Auf die Aufklärungsverfügung des Senats vom 19. Februar 2021 hat das beklagte Land mitgeteilt, in dem streitgegenständlichen Beurteilungszeitraum seien insgesamt 610 Beamte in der Vergleichsgruppe A 10 gewesen, davon 602 Polizeivollzugsbeamte und 8 Verwaltungsbeamte. Zwischen ihnen bestehe monatlich in der Beförderungsauswahl eine Konkurrenzsituation, da sie gemeinsam in einem Stellenplan geführt würden und ein gemeinsames Beförderungsranking bestehe. Bei der Zuweisung der sogenannten Bandbreitenstellen von A 9 bis A 11 durch das Innenministerium werde nicht zwischen den Laufbahnen unterschieden. Im Rahmen der Bestenauslese würden die Beamten deshalb auch ohne Unterscheidung zwischen dem Polizeivollzugs- und dem Verwaltungsdienst zur Beförderung ausgewählt. Bei Stellenausschreibungen sei die Wahrscheinlichkeit einer Konkurrenzsituation gering, da diese mehrheitlich laufbahnbezogen erfolgten. Eine Konkurrenzsituation könne nur in der Direktion Zentrale Aufgaben zustande kommen. Die Auswertung aller Stellenbesetzungsverfahren seit 2015 habe ergeben, dass es innerhalb der letzten sechs Jahre sechs Ausschreibungen (hauptsächlich für die Stelle als Gleichstellungsbeauftragte) gegeben habe, bei denen die formalen Voraussetzungen sowohl die Bewerbung von Verwaltungsbeamten als auch von Polizeivollzugsbeamten zugelassen hätten. Im gegenständlichen Beurteilungszeitraum hätten zwei Verwaltungsbeamte eine Beurteilung im quotierten Bereich (einmal vier Punkte und einmal fünf Punkte) erhalten. Bei den Polizeivollzugsbeamten hätten 188 Beamte eine Beurteilung im quotierten Bereich erhalten, darunter 134mal die Gesamtnote vier Punkte und 54mal die Gesamtnote fünf Punkte.
Das beklagte Land beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verweist auf ihren erstinstanzlichen Vortrag und vertieft im Übrigen die vom Verwaltungsgericht gegebene Begründung für das stattgebende Urteil.
Des Weiteren beruft sie sich darauf, dass auch nach der Stellungnahme des LKD K. nicht plausibel sei, warum sie im Merkmal „Soziale Kompetenz“ von vier auf drei Punkte abgestuft worden sei. Es werde bestritten, dass LKD K. mit dem Erstbeurteiler gesprochen habe. Es entspreche nicht den Tatsachen, dass sie sich lediglich in einem normalen zu erwartenden Maße in die Sonderdienste eingebracht habe. LKD K. habe zu ihr keine Arbeitskontakte gehabt, so dass er eigene Feststellungen zum Umgang mit den Kollegen oder Vorgesetzten nicht habe treffen können.
Auch die Abweichung vom Beurteilungsbeitrag sei weiterhin nicht plausibel begründet. Dieser decke einen weit überwiegenden Teil des Beurteilungszeitraums ab. Er sei bereits durch KD L. einem Quervergleich unterzogen worden. Dessen Stellungnahme sei nicht plausibel, weil dort lediglich mit Gesamtpunktzahlen argumentiert werde, ohne auf die Leistung in den einzelnen Merkmalen einzugehen. Auch im Hinblick auf den Quervergleich der Vergleichsgruppe sei eine Punktzahl von 24 für angemessen erachtet worden. Es sei daher nicht nachvollziehbar, warum dies im Rahmen der tatsächlichen Beurteilung nicht mehr der Fall gewesen sei, zumal sich auch der Endbeurteiler der unter Ziffer III. 1. enthaltenen Einschätzung angeschlossen habe, die Klägerin verfüge über eine besonders hohe soziale Kompetenz.
Die Beurteilung sei zudem deshalb rechtswidrig, weil die aus Polizeivollzugs- und Verwaltungsbeamten gebildete Vergleichsgruppe rechtswidrig sei. Es sei gemäß dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. März 2017 - 2 C 21.16 - unzulässig, Beamte aus verschiedenen Laufbahnen, die eine unterschiedliche Vor- und Ausbildung besäßen, in einer Vergleichsgruppe zusammenzufassen. Die Praxis des beklagten Landes, Beförderungsplanstellen einheitlich für Beamte unterschiedlicher Laufbahnen zur Verfügung zu stellen, woraus sich eine Konkurrenzsituation der Polizeivollzugs- und Verwaltungsbeamten ergebe, sei rechtswidrig. Es bestehe keine echte Beförderungskonkurrenz. Diese werde künstlich dadurch geschaffen, dass die Beamten bei einer Beförderung auf ihrem bisherigen Dienstposten verblieben und bei Zuweisung der Beförderungsplanstellen durch den Dienstherrn keine Festlegung dahingehend erfolge, ob die Planstelle für Polizeivollzugsbeamte oder für Beamte des allgemeinen Verwaltungsdienstes verwendet werden solle. Diese rechtswidrige Praxis rechtfertige die Zusammenfassung von Polizeivollzugs- und Verwaltungsbeamten, die aufgrund ihrer unterschiedlichen Vor- und Ausbildung nicht vergleichbar seien, in einer Vergleichsgruppe ebenso wenig wie die ansonsten fehlende Mindestgröße einer Vergleichsgruppe. Auch die Anforderungen an die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung eines Polizeivollzugsbeamten einerseits und eines Verwaltungsbeamten andererseits seien nicht identisch. Gerade weil Eignung, Leistung und Befähigung bezogen auf das Statusamt betrachtet werden müssten, könne die Laufbahn nicht unberücksichtigt bleiben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Berufung des beklagten Landes bleibt ohne Erfolg. Die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Klage ist, wie das Verwaltungsgericht allerdings nur im Ergebnis zutreffend entschieden hat, als allgemeine Leistungsklage zulässig und begründet. Die der Klägerin erteilte dienstliche Beurteilung vom 20. September 2017 ist rechtswidrig und verletzt sie in ihren Rechten. Sie kann daher beanspruchen, dass die Beurteilung aufgehoben und für den Zeitraum vom 1. Juni 2014 bis zum 31. Mai 2017 eine neue Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erstellt wird.
1. Für die gerichtliche Überprüfung der angegriffenen dienstlichen Beurteilung gilt Folgendes: Das Gericht hat über die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung insgesamt zu befinden. Dies gilt auch dann, wenn - wie hier - nur der beklagte Dienstherr ein Rechtsmittel gegen ein Urteil eingelegt hat, das ihn zur Erstellung einer Neubeurteilung unter Beachtung einer bestimmten Rechtsauffassung verpflichtet.
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit eine Beamtin oder ein Beamter
- im Folgenden wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit auf die gleichzeitige Verwendung der männlichen und weiblichen Sprachform verzichtet und gilt die männliche Sprachform für alle Geschlechter -
den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 7. Juli 2021 - 2 C 2.21 -, IÖD 2021, 254 = juris Rn. 10, vom 17. September 2020 - 2 C 2.20 -, BVerwGE 169, 254 = juris Rn. 10, und vom 2. März 2017 - 2 C 21.16 -, BVerwGE 157, 366 = juris Rn. 15 jeweils m. w. N.
Hat der Dienstherr für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen Richtlinien erlassen, sind die Beurteiler an diese hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden. Das Gericht hat deshalb weiterhin zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.
Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 -, BVerwGE 150, 359 = juris Rn. 14 f. m. w. N.
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer dienstlichen Regelbeurteilung ist die Sach- und Rechtslage zum Beurteilungsstichtag.
BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 -, BVerwGE 153, 48 = juris Rn. 40.
Im Streitfall sind daher die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Bereich der Polizei, Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales - 403-26.00.05 - vom 29. Februar 2016, MBl. NRW. 2016, 226 (im Folgenden: BRL Q. ) zugrunde zu legen.
2. Hiervon ausgehend ergibt sich im Streitfall: Die normativen Vorgaben im Land Nordrhein-Westfalen für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen sind ausreichend (a.). Ferner ist der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu folgen, es führe zur Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Beurteilung, dass es in der Verwaltungspraxis des beklagten Landes an dienstherrn- und laufbahnweit einheitlichen Maßstäben für die Gewichtung der Einzelmerkmale bei der Bildung des Gesamturteils mangele und die Einzelmerkmale bei der Bildung des Gesamturteils nicht gleich gewichtet werden dürften (b.). Jedoch greifen die Einwände der Klägerin durch, die Beurteilung beruhe auf einer fehlerhaften Vergleichsgruppenbildung (c.) und die Abweichung der Beurteilung vom Beurteilungsbeitrag sei nicht nachvollziehbar begründet (d.).
a. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die ihr erteilte dienstliche Beurteilung nicht bereits deshalb rechtswidrig, weil die normativen Vorgaben im Land Nordrhein-Westfalen für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen unzureichend sind.
Allerdings muss der Gesetzgeber für die Verwirklichung des grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 33 Abs. 2 GG wesentlichen Regelungen, wozu auch die wesentlichen Vorgaben für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen gehören, selbst treffen und darf sie nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen.
Vgl. näher BVerwG, Urteile vom 7. Juli 2021 ‑ 2 C 2.21 -, a. a. O. Rn. 10, und vom 17. September 2020 - 2 C 2.20 -, a. a. O. Rn. 16.
Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden hat, genügt die derzeitige Gesetzes- und Verordnungslage in Nordrhein-Westfalen (§ 92 Abs. 1 LBG NRW, § 8 LVO NRW) diesen Anforderungen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Juli 2021 - 2 C 2.21 -, a. a. O. Rn. 37, und vom 17. September 2020 ‑ 2 C 2.20 -, a. a. O. Rn. 16 am Ende; von der Weiden, jurisPR-BVerwG 22/2021 Anm. 5 C. I.
§ 92 Abs. 1 LBG NRW schreibt unmittelbar ein System von Regelbeurteilungen, die Bildung eines abschließenden Gesamturteils und die Formulierung eines Vorschlags für die weitere dienstliche Verwendung des Beamten vor. Ferner sind im Gesetz die Aufnahme der Regelbeurteilung in die Personalakte des Beamten sowie die Möglichkeit des Beamten geregelt, auf die Beurteilung Einfluss zu nehmen. Die gemäß § 1 Abs. 2 LVO Q. auch für Polizeivollzugsbeamte maßgebliche Bestimmung des § 8 LVO NRW gibt den regelmäßigen Rhythmus für die Regelbeurteilungen vor (drei Jahre), ermächtigt die oberste Dienstbehörde zur Bestimmung der Stichtage, regelt die Bildung von Vergleichsgruppen und legt die Quoten für die Vergabe der besten und der zweitbesten Note fest.
Innerhalb dieser Vorgaben darf die Verwaltung die weiteren Einzelheiten für die Erstellung dienstlicher Regelbeurteilungen durch Verwaltungsvorschriften regeln. Dass für den Erlass der hier maßgeblichen Richtlinien BRL Q. keine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung besteht, ist unerheblich. Der Exekutivgewalt ist die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsvorschriften inhärent, soweit ihre Organisations- und Geschäftsgewalt jeweils reicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2021 - 2 C 2.21 -, a. a. O. Rn. 17 f.
b. Die der Klägerin erteilte dienstliche Beurteilung vom 20. September 2017 ist entgegen ihrer sowie der Auffassung des Verwaltungsgerichts ferner nicht deshalb rechtswidrig, weil es in der Verwaltungspraxis des beklagten Landes an dienstherrn- und laufbahnweit einheitlichen Maßstäben für die Gewichtung der Einzelmerkmale bei der Bildung des Gesamturteils mangelt und/oder die vom Polizeipräsidium Düsseldorf vorgenommene Bildung des Gesamturteils anhand einer gleichen Gewichtung der Einzelmerkmale gegen den in Art. 33 Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatz verstößt. Das Bundesverwaltungsgericht hat ‑ bezogen auf die auch hier maßgeblichen Beurteilungsrichtlinien - entschieden, es führe nicht zur Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Beurteilung, dass den Einzelmerkmalen für die Ermittlung des Gesamturteils jeweils gleiches Gewicht beigemessen worden ist und dass einzelne Behörden oder Dienststellen von den bestehenden Vorgaben des Dienstherrn für die Gleichgewichtung der Einzelmerkmale bei Erstellung von Regelbeurteilungen abgewichen sein mögen. Die Gleichgewichtung aller sieben in Ziffer 6.1 BRL Q. vorgesehenen Einzelmerkmale sei möglich und zulässig; sie ergebe sich aus der zugrunde liegenden Beurteilungsrichtlinie bzw. aus dem Vortrag der Vertreter des beklagten Landes.
Urteile vom 17. September 2020 - 2 C 2.20 -, a. a. O. Rn. 23 ff., und vom 9. Mai 2019 - 2 C 1.18 -, BVerwGE 165, 305 = juris Rn. 65 f.
Darüber hinaus berühre es nicht die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilungen derjenigen Behörden oder Dienststellen, die den Vorgaben des Dienstherrn gefolgt seien, wenn einzelne Behörden oder Dienststellen von den Vorgaben des Dienstherrn für die Erstellung von Regelbeurteilungen abwichen.
Urteil vom 17. September 2020 - 2 C 2.20 -, a. a. O. Rn. 31.
Der Senat hat sich dem angeschlossen und verweist wegen der Einzelheiten auf die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts.
c. Die streitgegenständliche dienstliche Beurteilung ist allerdings rechtswidrig, weil sie auf einer Vergleichsgruppenbildung beruht, die der Rechtskontrolle nicht standhält. Ungeachtet der Frage, ob dem Dienstherrn auch bei der Bildung von (zulässigen) Vergleichsgruppen ein Beurteilungsspielraum zusteht,
vgl. bejahend OVG NRW, Beschluss vom 24. November 2006 - 6 B 2124/06 -, IÖD 2007, 139 = juris Rn. 18; VG Düsseldorf, Urteil vom 10. Dezember 2013 - 2 K 5152/12 -, juris Rn. 41,
unterliegt dieser Vorgang jedenfalls der bereits dargestellten eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Dies berücksichtigt, erweist sich die Zusammenfassung von der Besoldungsgruppe A 10 angehörenden Polizeivollzugsbeamten und Beamten des allgemeinen Verwaltungsdienstes (im Folgenden: Verwaltungsbeamten) in einer Vergleichsgruppe als mit höherrangigem Recht, nämlich den in Art. 33 Abs. 2 GG enthaltenen Prinzipien, nicht vereinbar.
Ebenso VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 27. November 2019 - 1 L 1221/19 -, juris Rn. 33 ff., indes wirkungslos durch Vergleichsschluss im Verfahren 6 B 1718/19.
aa. Die vorgenommene Vergleichsgruppenbildung beruht auf Ziffer 8.2.1, 2. Spiegelstrich BRL Q. . Nach Ziffer 8.2 BRL Q. sollen, um eine einheitliche Anwendung des Bewertungsmaßstabs für die Beurteilung von Beamtinnen und Beamten, die untereinander vergleichbar sind, sicher zu stellen, bei Regelbeurteilungen Vergleichsgruppen gebildet und hierauf Richtsätze angewandt werden. Ziffer 8.2.1 BRL Q. sieht vor, dass dem zur Schlusszeichnung Befugten die Bildung der Vergleichsgruppen nach Maßgabe der folgenden Grundätze obliegt: In erster Linie sollen Beamte derselben Laufbahn und derselben Besoldungsgruppe eine Vergleichsgruppe bilden (Spiegelstrich 1); stehen nach dem Stellenplan Beamte verschiedener Laufbahnen miteinander in Konkurrenz, können auch Beamte derselben Laufbahngruppe und derselben Besoldungsgruppe eine Vergleichsgruppe bilden (Spiegelstrich 2); in Fällen, in denen die Wahrnehmung einer bestimmten Funktion im Vordergrund steht, können auch Angehörige derselben Funktionsebene eine Vergleichsgruppe bilden. Hierzu ist die Zustimmung des für Inneres zuständigen Ministeriums einzuholen (Spiegelstrich 3).
Die Spiegelstriche 1 und 3 greifen die Regelung aus § 8 Abs. 2 LVO NRW auf. Danach sind bei Beurteilungen Vergleichsgruppen zu bilden. Die Zugehörigkeit zu einer Vergleichsgruppe bestimmt sich in erster Linie nach der Besoldungsgruppe oder nach der Funktionsebene.
bb. Der Senat kann offenlassen, ob 8 Abs. 2 Satz 2 LVO NRW mit der Formulierung „in erster Linie“ neben der Orientierung an der Funktionsebene überhaupt weitere Abweichungen von der Ausrichtung an der Besoldungsgruppe zulässt. Denn jedenfalls verletzt die konkret gebildete Vergleichsgruppe Art. 33 Abs. 2 GG, weil ein sachgerechter Leistungsvergleich der Gruppenmitglieder nicht möglich ist. Die zu vergleichenden Polizeivollzugs- bzw. Verwaltungsbeamten gehören keiner homogenen Vergleichsgruppe an.
(1.) Maßgeblicher Zweck der dienstlichen Beurteilung ist es, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein. Daraus folgt die Notwendigkeit, schon bei der dienstlichen Beurteilung, die auch die Bildung von Vergleichsgruppen umfasst, das in Art. 33 Abs. 2 GG verankerte Leistungsprinzip und den Grundsatz der Bestenauslese zu gewährleisten.
Vergleichsgruppen werden deshalb gebildet, weil sie für die Geltung der Richtsätze nach § 8 Abs. 3 LVO NRW bzw. Ziffer 8.2.2 BRL Q. relevant sind. Danach soll der Anteil der Beamten einer Vergleichsgruppe bei der besten Note 10 Prozent und bei der zweitbesten Note 20 Prozent nicht überschreiten. Die Festlegung derartiger Richtwerte ist rechtlich zulässig und sinnvoll. Mit ihnen konkretisiert der Dienstherr seine Bewertungsvorstellungen und verdeutlicht diese zugleich dem Beurteiler und dem Beurteilten. Die Berechtigung des Dienstherrn, den Aussagegehalt der Noten in dieser Weise zu verdeutlichen, ist Teil seiner Befugnis, die Notenskala und die Maßstäbe, nach denen die Noten vergeben werden, überhaupt festzulegen. Die Verdeutlichung und Konkretisierung der an alle zu beurteilenden Beamten gleichmäßig anzulegenden Bewertungsvorstellungen durch eine entsprechende Reglementierung in den Spitzenbereichen beeinträchtigt den gebotenen Leistungsvergleich nicht, sondern ermöglicht bzw. erleichtert ihn vielmehr.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2017 - 2 B 25.16 -, Buchholz 232.1 § 50 BLV Nr. 4 = juris Rn. 7, und Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, BVerwGE 124, 356 = juris Rn. 13, und vom 26. Juni 1980 - 2 C 13.79 -, Buchholz 232 § 8 BBG Nr 18 = juris Rn. 34.
Richtsätze für Regelbeurteilungen werden von der Rechtsprechung im Grundsatz allerdings nur dann als unbedenklich angesehen, wenn sie sich auf hinreichend große und hinreichend homogene Vergleichsgruppen beziehen.
Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, a. a. O. Rn. 15, vom 13. November 1997 - 2 A 1.97 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr 17 = juris Rn. 16, und vom 26. Juni 1980 a. a. O. Rn. 37; Beschlüsse vom 25. Oktober 2011 - 1 WB 51.10 -, BVerwGE 141, 113 = juris Rn. 40, und vom 12. August 2014 - 1 WB 38.13 -, juris Rn. 25 ff.
Eine hinreichende Gruppengröße ist notwendig, damit genügend Personen vorhanden sind, in denen die unterschiedlichen Leistungs- und Eignungsstufen repräsentiert sein können. Die Homogenität der Gruppe ist erforderlich, damit die entscheidenden Beurteilungskriterien bei den einzelnen Beamten miteinander sachgerecht verglichen und in eine bestimmte nach dem Prinzip der Bestenauslese ausgerichtete Rangfolge gebracht werden können. Die Bezugsgruppe muss daher in dem Sinne homogen zusammengesetzt sein, dass für alle Gruppenmitglieder im Wesentlichen dieselben Anforderungen an Eignung, Befähigung und fachliche Leistung gelten.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Oktober 2010 ‑ 1 WB 51.10 -, a. a. O. Rn. 40 m. w. N., und vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, a. a. O. Rn. 15.
Ausgehend davon ist hinsichtlich der auch vom Gleichheitssatz geforderten Vergleichbarkeit der Gruppenmitglieder grundsätzlich auf die Gruppe der Beamten desselben Statusamtes abzustellen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. September 2020 ‑ 2 C 2.20 -, a. a. O. Rn. 43, und vom 2. März 2017 - 2 C 21.16 -, a. a. O. Rn. 43, das zusätzlich das immanente Merkmal derselben Laufbahn hervorhebt; dem folgend: VG Stuttgart, Beschluss vom 7. Dezember 2017 - 9 K 12038/17 -, juris Rn. 28.
Dieses ist Bezugspunkt der dienstlichen Beurteilung und definiert sich anhand der Zugehörigkeit zu einer Laufbahn und Laufbahngruppe, der dem Beamten verliehenen Amtsbezeichnung und des Endgrundgehalts der Besoldungsgruppe.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2019 - 2 C 1.18 -, a. a. O. Rn. 32 und 55.
Ausgehend von der damit verbundenen identischen Vor- und Ausbildung sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich (nur) Beamte derselben Laufbahn vergleichbar. Beamte aus unterschiedlichen Laufbahnen dürfen danach dem Grunde nach nicht in einer Vergleichsgruppe zusammengefasst werden, weil ausreichend identische Leistungsanforderungen nur für Beamte derselben Laufbahn gegeben sind. Dies stellt den grundlegenden Inhalt des Laufbahnprinzips dar, das als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG anerkannt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2017 - 2 C 21.16 -, a. a. O. Rn. 42 ff. m. w. N; OVG Saarland, Beschluss vom 20. Dezember 2017 - 1 A 533/16 -, NVwZ-RR 2018, 624 = juris Rn. 49 am Ende.
Nur in Ausnahmefällen ist in der Rechtsprechung auch eine Vergleichsgruppenbildung aus Beamten derselben Funktionsebene als zulässig angesehen worden. Bei der auf diese Weise gebildeten Vergleichsgruppe ist Kriterium für die zulässige Gruppenzugehörigkeit indes das Innehaben eines Dienstpostens mit weitgehend denselben Anforderungen; die Ähnlichkeit der verrichteten Aufgaben ist der tragende Grund für die Vergleichbarkeit.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 12. August 2014 ‑ 1 WB 38.13 -, a. a. O. Rn. 33, und vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, a. a. O. Rn. 16 f.; OVG NRW, Urteil vom 20. November 2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 139 = juris Rn. 2 ff.; kritisch hierzu Bodanowitz in: Schnellenbach/Bodanowitz, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 70. Aktualisierung 4/2021, cc) Probleme der Vergleichsgruppenbildung Rn. 414 ff.; Lorse, Die dienstliche Beurteilung, 7. Auflage 2020, A. Die dienstliche Beurteilung der Beamten, Beurteilungsmaßstab, Rn. 117.
(2.) Gemessen daran stellt sich die hier in Streit stehende Vergleichsgruppe, in der Polizeivollzugs- und Verwaltungsbeamte zusammengefasst sind, nicht als hinreichend homogen dar. Polizeivollzugs- und Verwaltungsbeamte gehören weder der gleichen Laufbahn an noch sind andere Gründe gegeben, die einen sachgerechten Vergleich der Gruppenmitglieder ausnahmsweise auch unter Beachtung der unterschiedlichen Laufbahnen ermöglichen.
Die Aufgaben eines Polizeivollzugs- und eines Verwaltungsbeamten unterscheiden sich nämlich wesentlich, was sich bereits in der unterschiedlichen Ausbildung niederschlägt.
Vgl. insoweit auch BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2019 - 2 C 1.18 -, a. a. O. Rn. 55.
Aus den Inhalten der einschlägigen Ausbildungspläne, die sich an den unterschiedlichen Aufgaben der Beamten in den jeweiligen Fachrichtungen orientieren, ergeben sich deutliche Unterschiede zwischen den Laufbahnen. Der Vergleich der Ausbildungsinhalte des Bachelorstudiengangs Polizeivollzugsdienst und der Studiengänge im Fachbereich Allgemeine Verwaltung / Rentenversicherung, derzeit fünf Studiengänge (Staatlicher Verwaltungsdienst – Allgemeine Verwaltung, Kommunaler Verwaltungsdienst – Allgemeine Verwaltung, Kommunaler Verwaltungsdienst – Verwaltungsbetriebswirtschaftslehre, Rentenversicherung, Verwaltungsinformatik) verdeutlicht, dass es nahezu keine inhaltlichen Übereinstimmungen gibt. Es versteht sich daher von selbst, dass Verwaltungsbeamte - mangels der entsprechenden Ausbildung - Aufgaben des Polizeivollzugsdienstes nicht wahrnehmen können. Umgekehrt müssen Polizeivollzugsbeamte bei dem Wechsel in ein Amt einer anderen Laufbahn die erforderlichen ergänzenden Kenntnisse und Fähigkeiten erwerben, vgl. § 115 Abs. 3 LBG NRW.
Derartige Unterschiede bestehen innerhalb der Gruppe der Polizeivollzugsbeamten nicht, so dass ein sachgerechter Vergleich der Gruppenmitglieder möglich ist. Dem steht nicht entgegen, dass sie innerhalb des Polizeidienstes unterschiedliche Aufgaben wahrnehmen.
(a.) Sofern das beklagte Land die Vergleichsgruppenbildung damit begründet hat, nur so könnte die in Ziffer 8.2.1 BRL Q. vorgesehene Vergleichsgruppengröße von 30 Personen erreicht werden, stellt dies im Hinblick auf den dargestellten Zweck der Vergleichsgruppenbildung eine sachfremde Erwägung dar. Der Vortrag läuft auf das Argument hinaus, eine Vergleichsgruppe müsse gebildet werden, um eine Vergleichsgruppe bilden zu können. Die Vergleichsgruppenbildung ist jedoch kein Selbstzweck, sondern dient - wie dargestellt - lediglich dazu, die Anwendung von Richtsätzen zu ermöglichen; wenn die Voraussetzungen für ihre (rechtmäßige) Bildung nicht gegeben sind, hat sie zu unterbleiben. Ziffer 8.2.2, letzter Absatz BRL Q. sieht in Übereinstimmung mit § 8 Abs. 2 Satz 2 LVO NRW für den Fall der Unterschreitung der erforderlichen Mindestgröße einer Vergleichsgruppe vor, dass bei der Festlegung der Gesamtnote eine Differenzierung angestrebt wird, welche sich an den durch die Richtsätze vorgegebenen Rahmen anlehnt.
Vgl. hierzu auch BVerwG, Beschluss vom 12. August 2014 - 1 WB 38.13 -, a. a. O. Rn. 36; OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2010 - 6 A 534/08 -, PersV 2011, 198 = juris Rn. 4 f. (21 Beamte); VG Düsseldorf, Beschluss vom 2. Juli 2010 - 13 L 452/10 -, juris Rn. 23 ff.: Anlehnung an Richtsätze bei 10 Personen möglich; Urteil vom 11. August 2006 - 13 K 2207/04 -, juris Rn. 45: Anlehnung an Richtsätze bei 5 Personen nicht möglich.
Sofern auch das nicht möglich ist, hat sich der Dienstherr gleichwohl und auch ohne eine solche Orientierung um differenzierte, dem Leistungsbild der jeweils zu beurteilenden Beamten angemessen Rechnung tragende Beurteilungen zu bemühen.
Zum Erfordernis der hinreichenden Differenziertheit BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 2003 ‑ 2 BvR 311/03 -, NVwZ 2004, 95 = juris Rn. 15; BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 -, BVerwGE 138, 102 = juris Rn. 46.
(b.) Auch die tatsächlich bestehende Stellenplankonkurrenz der Mitglieder der Vergleichsgruppe begründet keine hinreichende Vergleichsmöglichkeit.
Ausweislich des vom beklagten Land vorgelegten Stellenplans des Polizeipräsidiums Düsseldorf stehen die Polizeivollzugs- und die Verwaltungsbeamten, wie in Ziffer 8.2.1 Spiegelstrich 2 BRL Q. vorausgesetzt, in Konkurrenz zueinander. Dies beruht - zumindest bezüglich der hier maßgeblichen Stellen A 9 bis A 11 - indes nicht darauf, dass ein Dienstposten mehreren Statusämtern zugeordnet wird, sog. Topfwirtschaft im dienstrechtlichen Sinne, vgl. § 19 Abs. 1 Satz 2 LBesG NRW und § 18 Abs. 1 Satz 2 BBesG.
Zur Zulässigkeit der Dienstpostenbündelung bei Bestehen eines sachlichen Grundes s. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2015 - 2 BvR 1958/13 -, BVerfGE 141, 56 = juris Rn. 45 ff.
Die Konkurrenzsituation ergibt sich vielmehr daraus, dass dem Polizeipräsidium Beförderungsplanstellen einheitlich für Polizeivollzugs- und Verwaltungsbeamte zur Verfügung gestellt werden und diesbezüglich auf der Grundlage der beide Gruppen umfassenden Beförderungsrangliste ausgehend vom Punktequotient die Auswahlentscheidung getroffen wird. Hingegen erfolgt die gebündelte Stellenzuweisung und die daran anknüpfende Auswahlentscheidung in dem hier gegebenen Fall gerade nicht vor dem - nur pauschal behaupteten - Hintergrund, dass für die für eine Beförderung in Betracht kommenden Beamten im Wesentlichen dieselben Anforderungen an Eignung, Befähigung und fachliche Leistung gelten würden. Der Grund für die Zusammenfassung ist nicht Folge einer bestehenden Vergleichbarkeit der Gruppenmitglieder, sondern die Vereinigung in einem Stellenplan schafft überhaupt erst die einzige Gemeinsamkeit der Gruppenmitglieder. Dabei konkurrieren die Beamten nicht einmal um dieselben Dienstposten, sondern lediglich um Beförderungswertigkeiten.
Anders wohl die Konstellation in dem Beschluss des OVG NRW vom 27. November 2014 - 6 B 810/14 -, juris Rn. 10.
Aus dem vom beklagten Land vorgetragenen Umstand, Polizeivollzugs- und Verwaltungsbeamte stünden in Ausnahmefällen hinsichtlich ausgeschriebener Stellen in Konkurrenz zueinander, ergibt sich schon im Hinblick auf den dargestellten Ausnahmecharakter, dass hieraus jedenfalls nicht die Vergleichbarkeit aller Polizeivollzugs- und Verwaltungsbeamten abgeleitet werden kann. Das beklagte Land hat selbst ausgeführt, es habe innerhalb der letzten sechs Jahre lediglich sechs Ausschreibungen gegeben, bei denen die formalen Voraussetzungen sowohl die Bewerbung von Verwaltungs- wie von Polizeivollzugsbeamten zugelassen hätten. Hierbei hat es sich um Interessenbekundungsverfahren für Stellen der Gleichstellungsbeauftragen bzw. der Unterstützung/Stellvertretung des Beauftragten für Arbeitsschutz gehandelt, die jeweils ein ganz besonderes Profil aufweisen und bei deren Besetzung weder die Ausbildung als Verwaltungs- noch als Polizeivollzugsbeamter wesentlich ist. Das Interessenbekundungsverfahren bezüglich der Stelle der Unterstützung/Stellvertretung des Beauftragten für Arbeitsschutz richtete sich überdies an Polizeivollzugsbeamte mit Verwendungseinschränkungen, vermutlich also solche Beamte, denen zur Vermeidung der Zurruhesetzung als Folge der Polizeidienstunfähigkeit gemäß § 115 Abs. 1 letzter Halbsatz LBG NRW eine Funktion übertragen werden sollte, die die besonderen gesundheitlichen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes nicht mehr uneingeschränkt erfordert. Regelmäßig nehmen Verwaltungs- bzw. Polizeivollzugsbeamte jedoch auch nach dem Vortrag des beklagten Landes unterschiedliche Aufgaben wahr.
Keine andere Bewertung folgt schließlich aus dem Umstand, dass die Beamten jeweils nach denselben Kriterien beurteilt werden, vgl. Ziffer 2.1 BRL Q. . Die in der dienstlichen Beurteilung zu bewertenden sieben Merkmale „Arbeitsorganisation“, „Arbeitseinsatz“, „Arbeitsweise“, „Leistungsgüte“, „Leistungsumfang“, „Veränderungskompetenz“ und „Soziale Kompetenz“ einschließlich der einzubeziehenden unter Ziffer 6.1 BRL Q. aufgeführten Kriterien sind zwar allgemein gefasst. Die Beurteilung hat jedoch die Aufgaben des jeweiligen Dienstpostens in den Blick zu nehmen (vgl. Ziffer 5 BRL Q. ) und die dort gezeigten Leistungen am Maßstab der statusamts- und damit auch laufbahnbezogenen Anforderungen zu bewerten.
d. Ungeachtet der vorstehenden Erwägungen erweist sich die streitgegenständliche dienstliche Beurteilung auch deshalb als rechtswidrig, weil die Abweichungen der Erstbeurteilung bzw. des Beurteilungsvorschlags vom Beurteilungsbeitrag nicht nachvollziehbar begründet sind.
aa. Die BRL Q. sehen folgenden Ablauf für das Beurteilungsverfahren vor: Der Erstbeurteiler erstellt auf der Grundlage seiner im Beurteilungszeitraum gewonnen Erfahrungen und unter Einbeziehung der Erkenntnisse aus dem Beurteilungsgespräch unabhängig und weisungsfrei (Ziffer 9.1.1 Abs. 3 Satz 1 BRL Q. ) den Beurteilungsvorschlag (so die Überschrift zu Ziffer 9.1 BRL Q. ) resp. die Erstbeurteilung (so die Überschrift zu Ziffer 9.1.1 BRL Q. ). Es ist möglich, dass der Erstellung des Beurteilungsvorschlags eine sogenannte Maßstabsbesprechung vorausgeht, die aber nur dazu dienen darf, die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe zu gewährleisten (Ziffer 9.1.1 Abs. 4 Satz 2 BRL Q. ). Zudem ist der Erstbeurteilervorschlag vor der Vorlage beim Endbeurteiler von den weiteren Vorgesetzten des Beamten zu erörtern, die dabei auch zu berücksichtigen haben, inwieweit der zu Beurteilende im Vergleich zu anderen ihnen unterstehenden Beamten der Vergleichsgruppe den Anforderungen entsprochen hat (Ziffer 9.1.1 Abs. 5 Sätze 2 und 3 BRL Q. ). Es ist sodann nach Ziffer 9.2 BRL Q. Aufgabe des Schlusszeichnenden, unter Berücksichtigung der festgelegten Richtsätze die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe sicherzustellen. Soweit er dabei zu einer anderen Bewertung gelangt als der Erstbeurteiler, kann der Schlusszeichnende die Beurteilung ändern. Stimmen Erst- und Endbeurteilung bei der Bewertung der Merkmale und des Gesamturteils nicht überein, so hat der der Schlusszeichnende die abweichende Beurteilung zu begründen (Ziffer 9.2 Abs. 3 BRL Q. ). Hierfür genügt regelmäßig der Hinweis auf den Quervergleich, der auch nicht weiter erläutert werden muss.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2020 ‑ 2 C 2.20 -, a. a. O. Rn. 40; OVG NRW, Beschluss vom 9. April 2021 - 6 B 2032/20 -, juris Rn. 9.
In Bezug auf Beurteilungsbeiträge gilt Folgendes: Der Erstbeurteiler hat nach Ziffer 9.1.1 Abs. 2 Satz 3 BRL Q. vorliegende Beurteilungsbeiträge zu berücksichtigen. Beurteilungsbeiträge sollen die Zeiträume und Tätigkeiten erfassen, die bei einer zukünftigen Beurteilung berücksichtigt werden müssen und von den dann verantwortlichen Erstbeurteilerinnen oder Erstbeurteilern bei der Erstellung der Beurteilungen aus eigener Anschauung nicht bewertet werden können (Ziffer 3.5.1 Abs. 1 Satz 2 BRL Q. ). Sie sind ebenso wie eigene Beobachtungen des Beurteilers unverzichtbare Grundlage der Beurteilung. Inhaltlich müssen Beurteilungsbeiträge die Informationen enthalten, die es dem Beurteiler erlauben, diejenigen in der Beurteilung zu bewertenden Elemente der Eignung, Befähigung und Leistung zutreffend zu erfassen, über die er keine oder keine hinreichende aus eigener Anschauung gewonnenen Erkenntnisse besitzt.
BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 - 2 A 4.15 -, juris Rn. 29 m. w. N.
Einen erheblichen Teil des Beurteilungszeitraums erfassende Beurteilungsbeiträge müssen grundsätzlich mit einem dem entsprechenden Gewicht in die Beurteilung einfließen. Dies schließt es nicht aus, dass der Beurteiler sich weitere Erkenntnisse über den Beurteilten für den Zeitraum verschafft, der durch den Beurteilungsbeitrag erfasst wird, dass er die tatsächliche Entwicklung - insbesondere bestimmte Vorkommnisse - außerhalb dieses Zeitraums besonders gewichtet, oder dass er zu einer abweichenden Bewertung gelangt. Insoweit ist der Beurteiler an die Feststellungen und Bewertungen Dritter nicht in der Weise gebunden, dass er sie in seine Beurteilung "fortschreibend" übernehmen müsste. Das gilt auch dann, wenn der Beurteilungsbeitrag - wie hier - einen großen Teil des Beurteilungszeitraums abdeckt. Denn im System der Regelbeurteilung können sich Bewertungsunterschiede zwischen einem Beurteilungsbeitrag und der Beurteilung selbst etwa daraus ergeben, dass der Beurteilungsbeitrag außerhalb eines die gesamte Vergleichsgruppe erfassenden Beurteilungsverfahrens erstellt wird und somit - im Gegensatz zu der Beurteilung - nicht auf einem Quervergleich mit den übrigen zur Organisationseinheit gehörenden Beamten desselben Statusamtes beruht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Januar 2014 ‑ 1 WNB 4.13 -, juris Rn. 8, m. w. N.; OVG NRW, Beschlüsse vom 1. Februar 2018 - 6 B 1355/17 -, NWVBl 2018, 287 = juris Rn. 20 und vom 19. September 2016 - 6 A 2388/14 -, juris Rn. 6 ff., jeweils m. w. N.
Die vom Erstbeurteiler in Ausübung seines Beurteilungsspielraums vorgenommenen Abweichungen von Tatsachen oder Wertungen des Beurteilungsbeitrags sind aber - gegebenenfalls im Nachhinein, noch bis in das verwaltungsgerichtliche Verfahren hinein - zu erläutern und dadurch plausibel zu machen. Nur so wird sichergestellt, dass Werturteile gerichtlich nachprüfbar auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage beruhen und sich an den von Art. 33 Abs. 2 GG vorgegebenen Kriterien orientieren.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 1. März 2018 - 2 A 10.17 -, BVerwGE 161, 240 = juris Rn. 33, und vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 -, a. a. O. Rn. 24, m. w. N.; OVG NRW, Beschlüsse vom 29. März 2020 - 6 B 45/20 -, juris Rn. 5 ff. und vom 1. Februar 2018 - 6 B 1355/17 -, a. a. O. Rn. 22.
bb. Mit diesen Vorgaben ist die streitgegenständliche Verfahrensweise nicht vereinbar. Die Erstbeurteilung bzw. den Beurteilungsvorschlag erstellte KHK C. , der die Leistungen und Befähigung der Klägerin in den Einzelmerkmalen zweimal mit vier und fünfmal mit drei Punkten bewertete. Der Verfasser des Beurteilungsbeitrags für den Zeitraum 1. Juni 2014 bis zum 30. April 2016, EKHK U. , hatte hingegen für die Einzelmerkmale fünfmal vier und zweimal drei Punkte vergeben. Die Erstbeurteilung bzw. der Beurteilungsvorschlag ist mithin in drei Merkmalen - Arbeitsorganisation, Arbeitseinsatz und Leistungsumfang - um jeweils einen Punkt schlechter ausgefallen als der Beitrag. Die demnach vorliegende Abweichung des Erstbeurteilers vom Beurteilungsbeitrag ist nicht nachvollziehbar begründet.
(1.) Abgesehen davon, dass das beklagte Land dies nicht vorgetragen hat, lässt sich die gegenüber dem Beurteilungsbeitrag schlechtere Bewertung nicht bereits damit begründen, dass der Beurteiler den Beitrag für den dabei erfassten Zeitraum als zutreffend zugrunde gelegt hat, aber bei divergierenden Bewertungen seine eigene Bewertung als maßgeblich festgesetzt hat, weil der von ihm zu beurteilende Zeitraum gegenüber dem vom Beitrag erfassten Zeitraum überwiegt. Denn so liegt es nicht. Der Beurteilungsbeitrag des EKHK U. vom 2. Mai 2016 bezieht sich vielmehr auf den Zeitraum vom 1. Juni 2014 bis zum 30. April 2016, also auf 1 Jahr und 11 Monate und mithin den überwiegenden Teils des dreijährigen Beurteilungszeitraums.
(2.) Besteht der Beurteilungsbeitrag - wie hier - wie die Beurteilung selbst ausschließlich bzw. nahezu ausschließlich aus in Zahlenwerten vorgenommene Bewertungen, wird eine nachvollziehbare Begründung der Abweichung der Beurteilung von einem den überwiegenden Beurteilungszeitraum erfassenden Beitrag regelmäßig voraussetzen, dass sich der Beurteiler mit dem Beitragsverfasser (oder einer anderen Person, die die Leistungen des zu Beurteilenden im betroffenen Zeitraum kennt) darüber austauscht, auf welcher Grundlage es zu den Bewertungen gekommen ist. Dies allein würde den Erstbeurteiler bei der hier vorgesehenen Gestaltung des Beitrags, der sich im Wesentlichen in reinen Bewertungen erschöpft, in die Lage versetzen zu beurteilen, ob die Wertungen nach seiner (maßgeblichen) Auffassung zu günstig ausgefallen sind. Es ist nicht ersichtlich, dass dies hier geschehen ist. Eine Stellungnahme des Erstbeurteilers, KHK C. , aus der sich etwa ergäbe, dass dieser sich mit dem Beurteilungsverfasser, EKHK U. , über das Leistungsbild der Klägerin im vom Beitrag erfassten Zeitraum ausgetauscht oder auf sonstige Weise genügende Erkenntnisse darüber gewonnen hätte, ist schon nicht eingeholt worden und liegt demgemäß nicht vor. Dementsprechend ist auch nicht erkennbar, dass eine angenommene Maßstabsverfehlung Grund der Abweichungen ist.
(3.) Der pauschale Hinweis des beklagten Landes, dass der Erstbeurteiler nach Ziffer 9.1.1 BRL Q. unabhängig und nicht an Weisungen gebunden sei und nach eigenen Kenntnissen und Erfahrungen zu beurteilen habe, genügt nach dem Vorstehenden zur Begründung der Abweichung nicht. Die Stellungnahme des damaligen Leiters der Kriminalinspektion 1, KD L. , zum Beurteilungsbeitrag, die Beurteilung (gemeint wohl: der Beitrag) sei ohne Betrachtung der gesamten Vergleichsgruppe erstellt worden; bei Betrachtung der gesamten Vergleichsgruppe erscheine eine Punktzahl von 26 Punkten zu hoch gegriffen und eine Punktzahl von 24 angemessen, hilft schon deshalb nicht weiter, weil nicht deutlich wird, in Bezug auf welche Einzelmerkmale die Bewertung zu günstig ausgefallen sein soll. Ähnliches gilt für den dem Beitrag beigefügten, offenbar formularmäßig vorgefertigten Hinweis des Behördenleiters, dieser sei ohne Betrachtung der gesamten Vergleichsgruppe erstellt worden und die Ergebnisse der Regelbeurteilung könnten daher von den Ergebnissen des Beurteilungsbeitrags abweichen. Dieser Hinweis gibt nichts dafür her, dass und vor allem auf welcher Grundlage der Erstbeurteiler zu der Einschätzung gekommen ist, die im Beitrag vorgenommenen Bewertungen seien in drei Einzelmerkmalen zu günstig ausgefallen.
(4.) Die eingereichte Stellungnahme des LKD K. vom 10. Dezember 2019 kann die Stellungnahme des Erstbeurteilers nicht ersetzen. Ausweislich der Überschrift beruht seine Stellungnahme nicht auf einem mit dem Erstbeurteiler, sondern mit KHK L1. geführten Telefonat und versucht inhaltlich nur die (weitere) Absenkung des Einzelmerkmals „Soziale Kompetenz“ von vier auf drei Punkte und somit der Gesamtsumme von 23 auf 22 Punkte zu erläutern. Mit dem Beurteilungsbeitrag an sich setzt die Stellungnahme sich nicht auseinander. Abgesehen davon ist nicht ersichtlich, dass sich die Angaben des KHK L1. , der seinerzeit nicht Erstbeurteiler war, überhaupt auf den streitbefangenen Beurteilungszeitraum beziehen. Die Vertreter des beklagten Landes haben in der mündlichen Verhandlung nicht angeben können, worauf die Kenntnisse des KHK L1. beruhen.
e. Vor diesem Hintergrund kann offen bleiben, ob zudem die Begründung der Absenkung der Bewertung des Merkmals „Soziale Kompetenz“ durch den Schlusszeichnenden ausreichend ist. Auch wenn grundsätzlich nach der dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Absenkung der Hinweis auf den Quervergleich genügt, erscheint die Begründung hier mit Blick auf den bereits hinsichtlich des Beurteilungsbeitrags durchgeführten Quervergleich und insbesondere auf die im Widerspruch zur abgesenkten Bewertung stehende besondere Hervorhebung der sozialen Kompetenz der Klägerin im ausformulierten Teil unter III. 1. rechtlichen Zweifeln ausgesetzt.
f. Auch auf die weiteren Einwände der Klägerin - so denjenigen, ihre Vollzeitbeschäftigung ab dem 1. Januar 2017 sei unter I. ihrer Beurteilung nicht dargestellt ‑, kommt es nicht mehr an.
II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist nach § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 ZPO erfolgt.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen der §§ 132 VwGO, 127 BRRG nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 LVO
§ 50 BLV
§ 8 BBG
§ 40 BLV
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 132 VwGO
§ 8 Abs. 2 Satz 2 LVO
§ 92 Abs. 1 LBG NRW
§ 1 Abs. 2 LVO
§ 8 Abs. 2 LVO
§ 8 Abs. 3 LVO
§ 115 Abs. 3 LBG NRW
§ 19 Abs. 1 Satz 2 LBesG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 BBesG
§ 115 Abs. 1 letzter Halbsatz LBG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 169, 254
BVerwGE 157, 366
BVerwGE 150, 359
BVerwGE 153, 48
BVerwGE 165, 305
BVerwGE 124, 356
BVerwGE 141, 113
NVwZ-RR 2018, 624
NVwZ 2004, 95
BVerwGE 138, 102
BVerfGE 141, 56
BVerwGE 161, 240
2 C 21.16
2 C 2.21
2 C 2.20
2 A 10.13
2 C 27.14
2 C 2.21
2 C 1.18
6 B 2124/06
2 K 5152/12
1 L 1221/19
6 B 1718/19
2 B 25.16
2 C 34.04
2 C 13.79
2 A 1.97
1 WB 51.10
1 WB 38.13
1 WB 51.10
9 K 12038/17
1 A 533/16
1 WB 38.13
6 A 5645/00
6 A 534/08
13 L 452/10
13 K 2207/04
2 BvR 311/03
2 C 16.09
2 BvR 1958/13
6 B 810/14
2 C 2.20
6 B 2032/20
2 A 4.15
1 WNB 4.13
6 B 1355/17
6 A 2388/14
2 A 10.17
6 B 45/20