Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2003-01-29, Aktenzeichen 1 KN 2938/01

Tenor:

Tatbestand:
I.
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes E. -Süd und Alt-E.. Sie ist Eigentümerin des mit einem Reihenhaus bebauten Grundstücks F. weg 14 in B. -E., das zum Sanierungsgebiet gehört.
Am 7. Mai 1999 beschloss der Rat die Durchführung vorbereitender Untersuchungen zur Notwendigkeit der Sanierung im Stadtteil E. gemäß § 141 BauGB. Der Beschluss wurde am 3. Juni 1999 im G. Tageblatt bekannt gemacht. Der Stadtteil E. liegt im westlichen Bereich der Stadt. Bei dem Untersuchungsgebiet handelt es sich um zwei voneinander getrennte Teilbereiche, die nördlich und südlich der 4-spurig mit Mittelstreifen ausgebauten, stark befahrenen H. Landstraße liegen. Zum Untersuchungsgebiet gehören jeweils die Teilbereiche des Ortsteils E., die ausschließlich bzw. überwiegend mit Geschosswohnungsbauten der 60er Jahre des sozialen Mietwohnungsbaus bebaut sind. Die Antragsgegnerin sah Handlungsbedarf, nachdem in den letzten Jahren soziale Problemlagen zugenommen hatten, die mit Arbeitslosigkeit, Armut und Migration einhergehen und zu einer Zunahmen sozialer Spannungen in der Wohnbevölkerung, verunreinigter öffentlicher und privater Flächen und einer subjektiv empfundenen Unsicherheit der dort wohnenden Menschen geführt hatten. Unter dem 1. November 1999 legte das beauftragte Institut den zusammenfassenden Bericht über die vorbereitenden Untersuchungen vor. Dieser beschreibt die beiden Teile des untersuchten Gebietes als jeweils zwei stadträumlich isolierte Lagen nördlich und südlich der H. Landstraße. In beiden Gebieten habe in den letzten zehn Jahren eine negative Entwicklung eingesetzt, die dazu geführt habe, dass beide heute zu den am stärksten benachteiligten Großsiedlungen B. s gehörten. Die Probleme im Wohnbereich seien im Bereich des ehemals sozial gebundenen Geschosswohnungsbaus festzustellen. Dieser Bereich sei durch die Baustruktur und den Instandhaltungszustand der Wohngebäude stark belastet. Das wohnungsnahe Wohnumfeld sei nur eingeschränkt nutzbar. Die soziale, kulturelle, bildungs- und freizeitbezogene Infrastruktur sei defizitär. Auch die überdimensionierten "60er-Jahre"-Straßen führten zu mangelnder Verkehrssicherheit und geringer Aufenthaltsqualität. Darüber hinaus fehle ein identifikationsstiftendes Zentrum mit Aufenthaltsqualität völlig. Der Bericht über die Voruntersuchungen nennt sodann verschiedene Sanierungsziele und die zu ihrer Erreichung beabsichtigten Maßnahmen. Diese beziehen sich auf eine Verbesserung des Wohnumfeldes durch Instandhaltungsmaßnahmen an den Gebäuden des Geschosswohnungsbaus sowie verschiedene Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur des Gebietes. Einzelheiten werden in einer Maßnahmenkarte dargestellt. Als Ergebnis der Voruntersuchungen stellen die Autoren in einer Zusammenfassung die voraussichtlichen Auswirkungen der Sanierung auf die Betroffenen dar: Die Umsetzung des Konzeptes zur sozialen Erneuerung werde für die örtlichen Betriebe ein erhöhtes Maß an Investitionssicherheit bieten, wenn Immissionskonflikte abgebaut und unverträgliche Lagen aufgelöst würden. Für den örtlichen Einzelhandel würden sich Chancen zur wirtschaftlichen Stabilisierung durch die Attraktivierung der Quartierszentren ergeben. Die örtliche Wohnungswirtschaft erhalte durch die Maßnahmen eine erheblich höhere langfristige Vermietungssicherheit. Die Aufwertung öffentlicher Verkehrsräume, Grünflächen und Kinderspielplätze erhöhe die Attraktivität des Quartiers und verbessere das Quartierimage. Durch die angestrebten Maßnahmen zur Berufsbildung und Arbeitsförderung würden sich Chancen zur Beschäftigung der dem Arbeitsmarkt zugewandten Wohnbevölkerung ergeben und durch Einrichtungen für nachbarschaftliche Begegnung erhöhe sich die Chance zu sozialer Nachbarschaft und stärkerer Kommunikation im Stadtteil. Durch Modernisierung und Mietsteigerung ermöglichte Umzugsketten führten darüber hinaus im behutsamen Umfang zu dem erwünschten sozialen Wandlungsprozess.
In seiner Sitzung am 10. Dezember 1999 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Sanierungssatzung. Diese wurde im G. Tageblatt vom 23. Dezember 1999 bekannt gemacht. Am 8. Dezember 2000 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Änderung der Sanierungssatzung, nachdem sich herausgestellt hatte, dass zwei Flurstücke in den der Sanierungssatzung beigefügten Lageplan einbezogen waren, die nicht Bestandteil des Sanierungsgebietes sein sollten. Die Änderungssatzung, deren rückwirkendes Inkrafttreten zum 17. Dezember 1999 beschlossen wurde, wurde im Amtsblatt der Stadt B. vom 19. Dezember 2000 bekannt gemacht.
Am 10. August 2001 beschloss der Rat der Antragsgegnerin eine Richtlinie der Stadt B. zur Förderung von Modernisierung und Instandsetzungsmaßnahmen an Wohngebäuden und wohnungsbezogenen Freibereichen im Sanierungsgebiet "E. -Süd und Alt-E.".
Am 30. August 2001 hat die Antragstellerin den Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung sie vorträgt: Die Sanierungssatzung sei schon deshalb nicht rechtmäßig, weil es sich um einen gespaltenen Geltungsbereich handele. Die Zusammenfassung zweier getrennter unterschiedlicher Sanierungsgebiete in einer Sanierungssatzung sei abwägungsfehlerhaft. Aus den vorbereitenden Untersuchungen wie aus den Protokollen der Ratssitzung ergebe sich, dass wegen der Nutzungs- und Gebäudestruktur eine Zusammenfassung der beiden Gebiete nicht sinnvoll sei. Darüber hinaus sei die Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerin abwägungsfehlerhaft, weil nicht einmal mittelbare Auswirkungen der geplanten Sanierung im Bereich des Geschosswohnungsbaus auf die Reihenhausgrundstücke im F. weg zu erwarten seien. Es handele sich um eine Sanierung wegen festgestellter Funktionsmängel, die allerdings das Teilgebiet der Reihenhausgrundstücke nicht betreffe. Darüber hinaus hätten Vertreter der Stadtverwaltung auf verschiedenen Informationsveranstaltungen und Bürgerversammlungen mehrfach darauf hingewiesen, für die Grundstücke am F. weg sei mit einem Ansteigen der Grundstückswerte nach Abschluss der Sanierung nicht zu rechnen. Daran zeige sich, dass sich die Sanierungsmaßnahme nicht auf diese Grundstücke auswirken werde.
Die Antragstellerin beantragt,
die Satzung der Antragsgegnerin über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes "E. -Süd und Alt-E." vom 10. Dezember 1999 in der Fassung des Beschlusses vom 8. Dezember 2000 für nichtig zu erklären, soweit sie sich auf das Grundstück der Antragstellerin erstreckt.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Zur Begründung führt sie an: Ohne Zweifel sei der "gespaltene Geltungsbereich" der Sanierungssatzung zulässig. Das Gesetz enthalte keine Aussage zur Größe des Sanierungsgebietes. Die Abgrenzung sei eine planerische Entscheidung, die dem Gebot gerechter Abwägung in diesem Fall auch entspreche. Die städtebaulichen Missstände in dem Gebiet lägen sowohl in einer Substanzschwäche wie auch in einer Funktionsschwäche, und zwar in beiden Teilen des Gebietes. Es bestehe deshalb ein öffentliches Interesse an der einheitlichen Vorbereitung und zügigen Durchführung der Maßnahmen. Auch die Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerin in das Sanierungsgebiet sei zweckmäßig. Dies folge daraus, dass das Grundstück in einem Bereich mit städtebaulichen Missständen liege. Ausschlaggebend sei für die Zuordnung allein die Frage, ob eine zweckmäßige Durchführung der Sanierung die Einbeziehung rechtfertige. Das Grundstück liege im Zentralbereich des Sanierungsgebietes und sei unmittelbar von der Funktionsschwäche dieses Bereichs betroffen. Abgesehen davon profitiere auch die Einfamilienhausbebauung am F. weg von der Einbeziehung in das Sanierungsgebiet, weil diese aufgrund der von der Antragsgegnerin erlassenen Förderrichtlinie zur Behebung funktionaler und substantieller Mängel an den Gebäuden Zuschüsse erhalten könnte. Der konzeptionelle Planungsansatz behandele das Gebiet in seiner Gesamtheit und stelle dies in einzelnen Maßnahmen in einem sogenannten integrierten Handlungskonzept dar, dessen Ziel es sei, die investiven und nicht investiven Maßnahmen der Stadterneuerung mit sozialen, umweltpolitischen und kulturellen Aktivitäten sowie mit Maßnahmen zur Stärkung der lokalen Ökonomie und der Verbesserung der Beschäftigungssituation zu verknüpfen.
Wegen der Einzelheiten im Übrigen wird auf die gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin, die Gegenstand der Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
II.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig, denn die Antragstellerin ist als Eigentümerin eines im Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücks unmittelbar durch die Sanierungssatzung betroffen.
Der Normenkontrollantrag ist begründet. Die Sanierungssatzung vom 10. Dezember 1999 in der Fassung des Ratsbeschlusses vom 8. Dezember 2000 ist nichtig, weil sie gegen das Gebot gerechter Abwägung verstößt, das bei der Abgrenzung des Sanierungsgebietes zu berücksichtigen ist.
Die Voraussetzungen für den Erlass einer Sanierungssatzung ergeben sich aus § 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Durch Beschluss kann danach ein Gebiet förmlich als Sanierungsgebiet festgelegt werden, wenn in diesem Gebiet eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme durchgeführt werden soll. Der nach § 142 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderliche Satzungsbeschluss ist vom Rat der Antragsgegnerin am 10. Dezember 1999 gefasst worden. Am 8. Dezember 2000 folgte der Änderungsbeschluss, mit dem die zeichnerische Darstellung der Grenzen des Sanierungsgebietes korrigiert wurde. Die Sanierungssatzung ist entsprechend § 143 Abs. 1 Satz 1 BauGB im Amtsblatt der Stadt B. vom 19. Dezember 2000 ortsüblich bekannt gemacht worden.
Die vor der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes notwendigerweise durchzuführenden vorbereitenden Untersuchungen nach § 141 Abs. 1 BauGB sind durchgeführt worden. Der nach § 141 Abs. 3 Satz 1 BauGB notwendige Beschluss über den Beginn der vorbereitenden Untersuchungen ist am 7. Mai 1999 gefasst und entsprechend § 141 Abs. 3 Satz 2 BauGB ortsüblich am 3. Juni 1999 bekannt gemacht worden. Die vorbereitenden Untersuchungen entsprechen den in § 141 BauGB aufgestellten Anforderungen. Zweck der vorbereitenden Untersuchungen ist im Wesentlichen die Sammlung des Abwägungsmaterials, das für die Entscheidungen über die förmliche Festlegung des in Aussicht genommenen Sanierungsgebietes und dabei auch für die Abgrenzung des Sanierungsgebietes erforderlich ist. Dementsprechend ist eine Konkretisierung der Sanierungsziele nur soweit erforderlich, dass eine zweckmäßige Abgrenzung des Gebiets möglich ist (Bielenberg/Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, Stand: April 2002, § 141 Rdn. 30; Fislake in Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl., § 141 Rdn. 13). Die vorbereitende Untersuchung, die im November 1999 von dem beauftragten Institut vorgelegt wurde, enthält eine Bestandsaufnahme sowohl hinsichtlich der baulichen Zustände als auch insbesondere hinsichtlich der Sozialstrukturen und der mit ihnen verbundenen Probleme und Auswirkungen im Geschosswohnungsbau des ehemals sozial gebundenen Wohnungsbaus sowohl im nördlichen als auch im südlichen Teil des Stadtteils E.. Die Beschreibung der Zustände und der sich daraus ergebenden notwendigen Maßnahmen zur Verbesserung der Lage reichen aus, um die Sanierungsziele und das Gebiet, in dem diese notwendig werden, zu bestimmen. Zwar sind die vorbereitenden Untersuchungen gemeinsam für die beiden Teilgebiete E. -Süd und E. -Nord erstellt worden, jedoch ergibt sich daraus noch keine Bindung für die spätere Festlegung der Grenzen des Sanierungsgebietes, da das Untersuchungsgebiet nicht mit diesem identisch zu sein braucht (Fislake, a.a.O., § 141 Rdn. 21).
Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen sind nach § 136 Abs. 2 BauGB Maßnahmen, durch die ein Gebiet zur Behebung städtebaulicher Missstände wesentlich verbessert oder umgestaltet wird. § 136 Abs. 3 BauGB nennt die bei der Beurteilung städtebaulicher Missstände zu berücksichtigenden Kriterien. Dazu gehört nach § 136 Abs. 3 Nr. 2 BauGB unter anderem die Funktionsfähigkeit des Gebietes in Bezug auf die wirtschaftliche Situation und Entwicklungsfähigkeit des Gebietes und die infrastrukturelle Erschließung des Gebietes, seine Ausstattung mit Grünflächen, Spiel- und Sportplätzen und mit Anlagen des Gemeinbedarfs, insbesondere unter Berücksichtigung der sozialen und kulturellen Aufgaben dieses Gebiets im Verflechtungsbereich. Dazu sind die vorhandenen oder im Entstehen begriffenen städtebaulichen Missstände eingehend darzulegen, die sich durch objektiv erkennbare Veränderungen bemerkbar machen müssen (Köhler in Schrödter, 6. Aufl. 1998, § 136 Rdn. 53). Die Voruntersuchungen kommen hier zu dem Ergebnis, dass im Bereich des vier- bis sechsgeschossigen Wohnungsbaus erhebliche soziale Probleme über die Jahre entstanden sind, die sich in vernachlässigter Bausubstanz, wenig attraktiven und hoch belasteten öffentlichen und privaten Flächen sowie Zunahme sozialer Spannungen ausdrücken. Die soziale Entmischung, ein steigender Mieterwechsel und eine zunehmende Benachteiligung der dort wohnenden Bewohner habe sich verstärkt, so dass ein besonderer Handlungsbedarf für eine sozial integrierte Stadterneuerung bestehe. Jedenfalls für den engeren Bereich des Geschosswohnungsbaus sind damit die im Einzelnen in der Voruntersuchung näher beschriebenen Missstände, die über eine unwesentliche Beeinträchtigung des Gebiets weit hinausgehen, vorhanden. Die in der Voruntersuchung vorgeschlagenen Sanierungsziele und beabsichtigten Maßnahmen entsprechen im Wesentlichen den in § 136 Abs. 4 Satz 1 und 2 BauGB festgeschriebenen Grundsätzen der städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen und rechtfertigen grundsätzlich die förmliche Festlegung als Sanierungsgebiet.
Die Sanierungssatzung für das Gebiet E. -Süd und E. -Nord entspricht jedoch nicht den Voraussetzungen, die § 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB für die Begrenzung des Sanierungsgebietes aufstellt. Nach § 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB ist das Sanierungsgebiet nach Kriterien der Zweckmäßigkeit im Hinblick auf das Sanierungsziel festzulegen (BVerwG, Urt. v. 4.3.1999 - 4 C 8/98 -, BRS 62 Nr. 229; Köhler, a.a.O., § 142 Rdn. 11; Fislake, a.a.O., § 142 Rdn. 12). Im Bereich der - hier im Wesentlichen gegebenen - "Funktionsschwächensanierung" ist davon auszugehen, dass die Sanierungsmaßnahmen gebietsbezogen sind und der Behebung der städtebaulichen Missstände eines Gebietes und nicht der einzelnen Grundstücke dient. Für die Beurteilung der Frage der Zweckmäßigkeit ist der Gemeinde ein planerischer Gestaltungsspielraum eingeräumt, der durch das in § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB auch für das Sanierungsverfahren normierte Abwägungsgebot begrenzt wird (BVerwG, Beschl. v. 10.11.1998 - 4 BN 38/98 -, BRS 60 Nr. 222; Urt. v. 4.3.1999 - 4 C 8/98 -, BRS 62 Nr. 229; Köhler, a.a.O., § 142 Rdn. 12 und 14). Damit sind im Rahmen dieser Entscheidung von der Gemeinde die Grundsätze der Abwägung zu berücksichtigen, wie sie auch im Rahmen des § 1 Abs. 6 BauGB von Bedeutung sind und vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 12. Dezember 1969 (- IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301 = BRS 22 Nr. 4) zusammengefasst worden sind.
Die Entscheidung der Antragsgegnerin, zwei voneinander deutlich getrennte Gebiete, die an ähnlichen städtebaulichen Missständen leiden, zu einem Sanierungsgebiet zusammenzufassen, ist fehlerhaft. Dies führt zur Nichtigkeit der Sanierungssatzung. Die von der Antragsgegnerin getroffene Abgrenzung des Sanierungsgebietes berücksichtigt nicht in ausreichendem Umfang und in nachvollziehbarer Weise die Ergebnisse der Voruntersuchung, die ihr zugrunde zu legen sind.
Die Aufteilung des Sanierungsgebietes in zwei räumlich voneinander getrennte Teile begegnet im Hinblick auf den Wortlaut des § 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB gewissen Bedenken, der von e i n e m Sanierungsgebiet spricht. Weitere Anhaltspunkte dazu finden sich im Gesetzestext nicht. Die Möglichkeit, einzelne Grundstücke nach § 142 Abs. 1 Satz 3 BauGB aus dem Sanierungsgebiet herauszunehmen, spricht eher gegen die Annahme nur ein räumlich zusammenhängendes Gebiet könne ein Sanierungsgebiet darstellen. Die Ersatz- und Ergänzungsgebiete sind wegen ihrer besonderen Funktion nicht vergleichbar. Immerhin legt es ein Vergleich mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nach § 165 BauGB nahe, dass auch räumlich getrennte Teilflächen zu einem Sanierungsgebiet zusammengefasst werden können (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 3.7.1998 - 4 CN 2.97 -, DVBl. 1998, 1293). Es erscheint auch nicht ausgeschlossen, dass es Sachverhalte gibt, in denen der Zweck der Sanierung - ähnlich wie der naturschutzrechtliche Ausgleich und Ersatz im Bauleitplanverfahren (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.5.1997 - 4 N 1/96 -, DVBl. 1997, 1121) - zur Zusammenfassung räumlich getrennter Bereiche in einem Sanierungsgebiet Anlass gibt. Es muss deshalb für die Frage der Zulässigkeit der Zusammenfassung räumlich getrennter Bereiche in einem Sanierungsgebiet auf die allgemeinen Kriterien der Abgrenzung eines Sanierungsgebietes zurückgegriffen werden, dass sich die Sanierung zweckmäßig durchführen lässt (§ 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Das setzt eine funktionale Beziehung der Teilflächen untereinander voraus. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
Die Antragsgegnerin hat zwei räumlich getrennte Gebiete "in jeweils zwei stadträumlich isolierten Lagen" (vorbereitende Untersuchungen Seite 5) zu einem Sanierungsgebiet zusammengefasst. Bei dem Teilgebiet E. -Nord handelt es sich um einen aus den 60er Jahren stammenden Siedlungsteil, der unmittelbar an den alten Ortskern der ursprünglich selbständigen Gemeinde E. anschließt. Südlich dieses "alten" Ortsteils E. verläuft die H. Landstraße, bei der es sich um die in Ost/Westrichtung verlaufende Bundesstraße (B 3) - vier Spuren mit Mittelstreifen - handelt, die das westliche Umland an die Stadt anbindet und die Stadt B. an die A 7 anschließt. Die Straße ist neben straßenbegleitender älterer Wohnbebauung durch großräumige Gewerbeansiedlung geprägt. Bei dem südlich der H. Landstraße liegenden Stadtteil E. -Süd handelt es sich um eine Siedlungserweiterung der Stadt B. in ihrem Ortsteil E., die etwa seit den 50er Jahren einsetzte. Auch hier befindet sich ein Bereich mit Geschosswohnungsbau aus den 60er Jahren, der Anlass zur Sanierungsplanung der Stadt gab. Eine direkte Verbindung der beiden Ortsteile über die H. Landstraße hinweg besteht derzeit nur für den Kfz-Verkehr im Bereich I. straße/J. sowie am westlichen Siedlungsrand der Ortsteile (K. weg). In der Vorlage für den Beschluss des Rates zur Durchführung der vorbereitenden Untersuchung vom 7. Mai 1999 heißt es, dass sich ein Zusammenfassen der beiden Teilbereiche wegen ihrer abweichenden Nutzungs- und Gebäudestruktur nicht als sinnvoll erweise, auch wenn die Teilbereiche in ihrer strukturellen Problematik vergleichbar seien und deshalb eine zusammenhängende V o r u n t e r s u c h u n g durchgeführt werden solle. Ergebnis der Voruntersuchungen ist nach der zusammenfassenden Beurteilung des Untersuchungsgebietes, dass in E. -Süd und Alt-E. besonders spürbar in den letzten zehn Jahren eine negative und beschleunigte Entwicklung eingesetzt hat, die beide Wohnquartiere in eine Abwärtsspirale gebracht hat, so dass sie zu den am stärksten benachteiligten Großsiedlungen B. s gehören.
Die von den Voruntersuchungen herausgestellten Sanierungsziele und Maßnahmen gelten zwar für beide Gebiete, sie stellen aber keine einheitlichen Ziele und Lösungsvorschläge für ein einheitliches Gebiet dar. Beide Teilbereiche leiden als "Großsiedlungen" der 60er Jahre an Instandhaltungsdefiziten und einem sprunghaften Anstieg von Zuzügen ausländischer Familien mit Kindern beziehungsweise Sozialhilfeempfängern. Beide Teilbereiche stellen aber keine funktionale Einheit dar, die die Zusammenfassung zu einem Sanierungsgebiet rechtfertigen würde, sondern eine Addition von städtebaulichen Problemgebieten, denen wegen der stadträumlich isolierten Lage nördlich und südlich der H. Landstraße die funktionalen Bezüge untereinander fehlen.
Die Sanierungsziele nehmen zum Teil den gesamten Stadtteil in den Blick und verdeutlichen im Übrigen den Bezug auf das jeweilige Quartier (= Teilbereich). Die Auflösung möglicher Immissionskonflikte zwischen gewerblichen Nutzungen und angrenzender Wohnbebauung (vorbereitende Untersuchungen Seite 23) bezieht sich nach der Darstellung der städtebaulichen Probleme (vorbereitende Untersuchungen Seite 16) allein auf E. -Süd. Die Stärkung der mit der Wohnnutzung verträglichen lokalen Wirtschaft hat wegen der Trennung der beiden Gebiete durch die vierspurige H. Landstraße nur Bedeutung für das jeweilige Quartier. Die Entwicklung von örtlichen Arbeitsplätzen und die Qualifizierung von Arbeitssuchenden in Wohnortnähe greift über das jeweilige Quartier hinaus auf den Stadtteil, ohne jedoch einen funktionalen Bezug zwischen den Teilbereichen des von der Antragsgegnerin beschlossenen Sanierungsgebietes herzustellen.
Die unter der Zwischenüberschrift "Einzelhandels-Quartierszentren" zusammengefassten Sanierungsziele sprechen von den Quartierszentren und zentralen Einkaufsbereichen im Plural und machen damit deutlich, dass es sich bei Alt-E. und E. -Süd um stadträumlich getrennte Quartiere handelt, deren geringe Entfernung untereinander durch die für Fußgänger kaum überwindbare Verkehrstrasse der H. Landstraße verstärkt wird.
Die das Wohnen und Wohnumfeld betreffenden Ziele sind jeweils auf das Quartier bezogen oder auf Teile des Quartiers und lassen keine Bezüge erkennen, die die Teilbereiche zu einer funktionalen Einheit über die Verkehrstrasse der H. Landstraße zusammenführen. So hat die Aufwertung des Wohnumfeldes, die Nutzbarkeit von Freiflächen, der Ausbau von Kinderspielplätzen oder die Beseitigung von sogenannten "Angsträumen" im öffentlichen Raum nur Bedeutung für das jeweilige Quartier, zumal die Trasse der H. Landstraße das Quartier begrenzt.
Die die soziale und kulturelle Infrastruktur betreffenden Sanierungsziele sind stark auf den ganzen Ortsteil ausgerichtet. Das schulische Angebot und die Kinderbetreuungsangebote müssen naturgemäß auf den Stadtteil ausgerichtet werden. Die Einrichtung eines Nachbarschaftszentrums in zentraler Lage ist, wie die Maßnahmenkarte (Seite 25) verdeutlicht, an der I. straße in E. -Süd vorgesehen. Die vorbereitenden Untersuchungen erläutern die dazugehörigen beabsichtigten Maßnahmen unter Nr. 6.5 (Seite 26) wie folgt:
"Verbesserung des Infrastrukturangebotes im Interesse des sozialen Ausgleichs durch Verbesserung der Nachbarschaftsangebote in zentraler Lage mittels Schaffung eines Zentrums in E. -Süd und der Einrichtung von familienorientierten Nachbarschaftsangeboten in Alt-E.."
Diese Erläuterung lässt deutlich erkennen, dass nicht ein quartierübergreifendes Nachbarschaftsangebot vorgesehen ist, sondern dass es sich um quartierbezogene Angebote handelt. Die unterschiedlichen Angebote in den Teilgebieten finden ihre Erklärung darin, dass in Alt-E. die soziale Deprivation dank ethnisch kultureller Homogenität noch nicht so weit fortgeschritten ist wie im "Vielvölkerstadtteil" E. -Süd (vorbereitende Untersuchungen Seite 15).
Unter der Zwischenüberschrift "Verkehr" wird zwar die Verbesserung der Qualität der fußläufigen Erreichbarkeit der Untersuchungsgebiete Alt-E. und E. -Süd untereinander als Sanierungsziel formuliert. Dieses Ziel wird jedoch bei der Abgrenzung des Sanierungsgebietes offensichtlich fallen gelassen, weil die in der Maßnahmenkarte (Seite 27) vorgesehene Fläche für die Verbesserung der Fußwegeverbindung, die die Verbindung zur H. Landstraße herstellen soll, entgegen der Empfehlung der Voruntersuchung (Seite 32) nicht in das Sanierungsgebiet einbezogen wird. Die übrigen den Verkehr betreffenden Ziele sind jeweils deutlich auf das jeweilige Quartier ausgerichtet. Entsprechendes gilt für die stadtgestalterischen Ziele.
Das Ziel der Mitwirkung der Bürger bezieht sich zum einen ausdrücklich auf das Quartier, zum anderen auf den Stadtteil, und fällt damit für einen funktionalen Zusammenhang der Teilbereiche des Sanierungsgebietes aus.
Auch die beabsichtigten Maßnahmen (Nr. 6 der vorbereitenden Untersuchungen,
Seite 25) geben keine Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei dem Sanierungsgebiet um eine funktionale Einheit handelt. Bei der vorgesehenen Umsetzung der Sanierungsziele wird vielmehr deutlich, dass die Maßnahmen entweder ausdrücklich auf das jeweilige Quartier bezogen sind (z.B. Nr. 6.2 "Stärkung der Nahversorgung in den Quartieren ..."; "... qualitative Aufwertung des Quartierszentrums ..."; Nr. 6.5: unterschiedliche Nachbarschaftsangebote in E. -Süd und Alt-E.), oder wie die "Maßnahmen zur Attraktivierung des Wohnens" (Nr. 6.3) und "Maßnahmen zur Verbesserung des Wohnumfeldes und Ökologie" (Nr. 6.4) von ihrem Gegenstand her einen noch engeren Bezugsrahmen haben, oder den Stadtteil in den Blick nehmen.
Weder die vorbereitenden Untersuchungen noch die Ausführungen der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung haben Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die Zusammenfassung der beiden Teilbereiche zu einem Sanierungsgebiet die zügige Durchführung der Sanierung fördern könnte. Im Gegenteil zeigt sich vielmehr daran, dass kein Zusammenhang oder Abhängigkeitsverhältnis zwischen den Maßnahmen besteht, dass ihre gleichzeitige Realisierung sich nicht fördernd auf die Sanierungsdurchführung insgesamt auswirken wird. Hinzu kommt, dass gerade im Hinblick auf die einen Schwerpunkt bildenden sozialintegrativen Maßnahmen, jede Vergrößerung des Gebietes sich eher hemmend als fördernd auswirkt. Maßnahmen und Aktionen mit identifikationsstiftendem Charakter, wie sie von den Voruntersuchungen vorgeschlagen werden, dürften sogar umso erfolgreicher sein, je überschaubarer der Kreis der zu beteiligenden Betroffenen gehalten wird. Eine Einbeziehung der Bewohner des nördlichen Teilgebietes etwa in Maßnahmen und Aktionen betreffend die Bewohner der Problemzonen im Teilgebiet E. -Süd dürfte sich beispielsweise in hohem Maße kontraproduktiv auswirken und damit dem Sanierungszweck eher zuwiderlaufen als ihn fördern, weil eine derartige Erweiterung des Kreises der Beteiligten die notwendige Überschaubarkeit aufheben würde.
Fehlt es an der funktionalen Einheit der stadträumlich isolierten Teilbereiche, stellt ihre Zusammenfassung zu einem Sanierungsgebiet einen Abwägungsfehler dar. Dabei kann offen bleiben, ob es sich nur um einen Fehler im Abwägungsvorgang handelt, oder ob die Zusammenfassung auch im Ergebnis fehlerhaft ist. Als Fehler im Abwägungsvorgang ist er offensichtlich, weil er sich aus den vorbereitenden Untersuchungen ergibt. Da die konkrete Möglichkeit besteht, dass der Rat der Antragsgegnerin bei zutreffender Einschätzung Alt-E. und E. -Süd nicht zu einem Sanierungsgebiet zusammengefasst hätte, hat sich der Fehler auch auf das Ergebnis ausgewirkt (§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Ein ergänzendes Verfahren nach § 215 a BauGB scheidet aus, weil dieser Fehler das Grundgerüst der Abwägung betrifft. Eine Begrenzung der Fehlerfolge auf einzelne Grundstücke scheidet bei dieser Sachlage aus.
Auch die Entscheidung über die Abgrenzung des Gebiets hinsichtlich einzelner Grundstücke ist nach den Kriterien der Zweckmäßigkeit im Hinblick auf den Zweck der Sanierung zu treffen. Es reicht dazu, insbesondere im Rahmen der "Funktionsschwächensanierung" aus, auch für die Einbeziehung eines von den einzelnen Maßnahmen nicht unmittelbar berührten Grundstücks, wenn sich die Verbesserungen insgesamt in erster Linie auf Grundstücke auswirken, die im Innenbereich eines "Sanierungsblocks" liegen. Sanierungsvorteile, die nur in die Nachbarschaft "ausstrahlen", dürfen dagegen nicht in jedem Fall berücksichtigt werden (OVG Lüneburg, Urt. v. 30.10.1986 - 6 OVG A 32/85 -, ZfBR 1987, 206; Fislake, a.a.O., § 142 Rdn. 16; Bielenberg u.a., a.a.O., C § 142 Rdn. 11; Köhler, a.a.O., § 142 Rdn. 12 und 14). Im Hinblick darauf ergeben sich auch Zweifel hinsichtlich der Abgrenzung des südlichen Teilbereiches selbst. Ist die Sanierungssatzung bereits im Hinblick auf die räumliche Zweiteilung nichtig, kommt es im Ergebnis aber nicht mehr darauf an, ob die Entscheidung über die Einbeziehung eines einzelnen Grundstücks fehlerhaft ist.
Das Grundstück der Antragstellerin gehört zu einem Komplex von Reihenhäusern, der westlich des in der Voruntersuchung im Wesentlichen untersuchten Gebäudekomplexes des Geschosswohnungsbaus der 60er Jahre liegt. Die Grundstücke sind durch die Straße F. weg von dem genannten Komplex getrennt. Die Voruntersuchungen kommen im Rahmen der Zusammenfassung der städtebaulichen Probleme (Ziff. 4.2.3 Wohnen, S. 17) zu dem Ergebnis, dass die Probleme im Wohnbereich im Untersuchungsgebiet im Bereich des ehemals sozial gebundenen Geschosswohnungsbaus liegen. Sie gehen sowohl auf Baustruktur als auch auf Instandhaltungszustand dieser Gebäude ein. Die im Übrigen im Untersuchungsgebiet vorhandene Bebauung wie beispielsweise die Reihenhäuser im F. weg wird im Weiteren nicht erwähnt. Die im Rahmen der Voruntersuchungen aufgestellte Problemkarte (S. 22/23 der Voruntersuchungen) enthält zu diesen Gebäuden keine Angaben, ebenso wie die in den Voruntersuchungen aufgestellte Maßnahmenkarte, die den Komplex der Reihenhausbebauung nicht erwähnt (S. 28/29). Die unter den Gesichtspunkten der "sozialen Erneuerung des Stadtteils" aufgeführten Sanierungsziele, die neben den eigentlichen gebäude-, straßen- und grünflächenbezogenen Maßnahmen einen Schwerpunkt der in den Voruntersuchungen erarbeiteten Maßnahmenkataloge darstellen, beziehen sich ebenfalls auf die Probleme des "Geschosswohnungsbaus" im Zentrum des festgelegten Gebietes. Das Sanierungskonzept befasst sich, ausgehend von der zu Beginn geschilderten Problemlage innerhalb des Geschosswohnungsbaus in beiden Quartieren, mit der Sanierung einerseits des schlechten baulichen Zustands dieser Gebäude (S. 18 oben, S. 23 Ziff. 5, S. 26 Ziff. 6.3, S. 29 Ziff. 7, S. 32 Ziff. 8) und andererseits der sozialen Probleme der Bewohner dieser Gebäude (S. 15 Ziff. 4.1.6, S. 24, S. 26 Ziff. 6.5, S. 28 Ziff. 6.8) sowie der Neugestaltung des Freiraums zur Förderung der Kommunikation und damit Linderung der sozialen Probleme (S. 18 Ziff. 4.2.8, S. 19, S. 23, S. 26 Ziff. 6.4). Zwar wird eine Attraktivierung des gesamten Stadtteils dadurch erwartet, dass der Problempunkt dieses Stadtteils "gelindert" wird, jedoch ergeben sich daraus allein noch nicht genügend Anhaltspunkte für eine positive Auswirkung auf die nicht von den sozialen Problemen dieses Bereichs direkt betroffenen Teile des Stadtteils. Dies gilt insbesondere deshalb, weil als Grund für die besonderen Probleme, die in beiden Bereichen jeweils aufgetreten sind, die "homogene großmaßstäbliche Bebauungsstruktur des vier- bis sechsgeschossigen Mietwohnungsbaus" hervorgehoben wird (Voruntersuchungen S. 6). Bei der westlich angrenzenden Wohnbebauung handelt es sich zwar um Geschosswohnungsbau, jedoch nicht um die im Rahmen der Voruntersuchungen in den Mittelpunkt gestellte Bebauung, die zu den in diesem Bereich festgestellten Problemfeldern beigetragen hat. Auch ist dieser Komplex weder in der Problemkarte der Voruntersuchungen noch in dem Maßnahmenplan schwerpunktmäßig aufgeführt. Für die westlich liegende Bebauung ist in der Problemkarte nur ein Gebäude an der L. straße aufgeführt, sowie je eine Stellplatzanlage an der M. straße und an der N. straße und eine "undifferenzierte Grünanlage" im westlichen Randbereich des Gebietes. In der Maßnahmenkarte sind für den Bereich westlich der Reihenhausbebauung ein Gebäude an der L. straße sowie der - städtische - Kinderspielplatz aufgeführt. Aus diesen Feststellungen allein ergeben sich noch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Verklammerung zwischen dem westlichen Teil und dem Schwerpunktgebiet im Sanierungsgebiet E. -Süd ausreicht, um die nicht unmittelbar von Sanierungsmaßnahmen betroffenen Teile in die Gesamtmaßnahme und ihre Auswirkungen einzubeziehen. Nur dann haben die Sanierungsmaßnahmen jedoch mehr als nur eine "Ausstrahlungswirkung" auf die nicht unmittelbar betroffenen Bereiche. Eine gründliche Aufbereitung des Tatsachenmaterials für den westlichen Bereich vergleichbar mit den Feststellungen und Erhebungen, die für den östlichen "Kernbereich" des Sanierungsgebietes vorliegen, ist dafür unerlässlich, hier aber nicht in ausreichendem Maße erkennbar.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 141 BauGB
§ 165 BauGB
§ 215 a BauGB
§ 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 142 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 143 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 141 Abs. 1 BauGB
§ 141 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 141 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 136 Abs. 2 BauGB
§ 136 Abs. 3 BauGB
§ 136 Abs. 3 Nr. 2 BauGB
§ 136 Abs. 4 Satz 1 und 2 BauGB
§ 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 142 Abs. 1 Satz 3 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 34, 301
4 C 8/98
4 BN 38/98
IV C 105.66
4 CN 2.97
4 N 1/96
6 OVG A 32/85