Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-08, Aktenzeichen 3 K 5291/04
ECLI: ECLI:DE:VGK:2006:0208.3K5291.04.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Mit Beihilfeantrag vom 27.04.2004 machte der Kläger Aufwendungen für seine Behandlung sowie die seiner Ehefrau geltend.
Mit Beihilfebescheid vom 06.05.2004 wurde die Beihilfe festgesetzt und dabei um 40 EUR gekürzt. Die Beklagte gab zur Begründung insoweit an, dass sich gemäß § 12 Abs. 1 BhV die Beihilfe um einen Pauschalbetrag von 10 EUR pro Kalendervierteljahr je Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Angehörigen bei Inanspruchnahme von ärztlichen, zahnärztlichen oder psychotherapeutischen Leistungen mindere.
Seinen Widerspruch hiergegen begründete der Kläger damit, der Abzug der sogenannten Praxisgebühr sei bereits durch die Barmer Ersatzkasse erfolgt, bei der er freiwillig versichert sei. Es könnte nicht der Wille des Vorschriftengebers sein, freiwillig in der gesetzlichen Krankenversicherung versicherte Ruhestandsbeamte doppelt zu belasten und damit abzustrafen.
Unter dem 11.05.2004 führte die Beklagte daraufhin aus: Bei der Geltendmachung von Aufwendungen für ambulante ärztliche, zahnärztliche oder psychotherapeutische Leistungen seien errechnete Beihilfen einmal je Kalendervierteljahr des Entstehens der Aufwendungen sowie je Person über 18 Jahren und je Leistungsart (Arzt, Zahnarzt, Psychotherapeut) um 10,00 EUR zu kürzen. Damit sei die seit Jahresanfang 2004 für Kassenmitglieder geltende neue Zuzahlungspflicht bei Arztbesuchen zeitgleich in Form einer Beihilfekürzung in das Beihilferecht der Beamten, Richter und Versorgungsempfänger des Bundes übertragen worden. Im Falle des Klägers sei die Praxisgebühr einmal für den Kläger und dreimal für seine Ehefrau (einmal Arzt, einmal Zahnarzt und einmal Arzt 2. Quartal) erhoben worden. Dies ergebe in der Summe 40,00 EUR. Grundsätzlich sei jeder Beihilfeberechtigte von der Erhebung der Praxisgebühr betroffen. Ausnahmen würden in § 12 BhV abschließend genannt. Eine Befreiung für freiwillige Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung sei dort nicht festgelegt. Die doppelte Belastung dieser Personengruppe sei entgegen der Ansicht des Klägers sehr wohl politisch gewollt. Die durch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gezogenen Grenzen würden nach Sicht des Vorschriftengebers mit der in § 12 Abs. 2 BhV ausgewiesenen Belastungsgrenze von 2 % des maßgebenden jährlichen Einkommens und über Freibeträge für Ehegatten und Kinder gewahrt. Nach Vorgesagtem sei der Kürzungsbetrag im Einklang mit der aktuellen Vorschriftenlage, an die man streng gebunden sei, einbehalten worden.
Mit Schreiben vom 11.06.2004 hielt der Kläger seinen Widerspruch aufrecht und machte geltend, die Auffassung der Beklagten, die doppelte Belastung der freiwillig in der gesetzlichen Krankenversicherung versicherten Personengruppe sei sehr wohl politisch gewollt, sei nicht nachzuvollziehen. Diese Frage bedürfe dringend der gerichtlichen Klärung.
Mit Widerspruchsbescheid vom 23.06.2004 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück und führte zur Begründung aus: Die Nichtgewährung von Beihilfe sei ohne Verletzung rechtlicher Vorschriften erfolgt. Insbesondere lasse die ablehnende Entscheidung keinen Ermessensfehler erkennen. Der Anspruch des Klägers auf die Fürsorge des Dienstherrn gem. § 79 BBG sei im Bereich der Beihilfe dadurch konkretisiert, dass die Beihilfevorschriften des Bundes das Ermessen der für die Festsetzung zuständigen Stellen bänden. Die Festsetzung sei im Einklang mit diesen Vorschriften erfolgt, was im einzelnen weiter ausgeführt wurde. Es lägen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass im Falle des Klägers eine Hilfe des Dienstherrn über die geltenden Beihilfevorschriften hinaus geboten sei, weil sonst die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt sei. Härten und Nachteile, die sich daraus ergäben, dass die Fürsorgepflicht durch die Beihilfevorschriften in typisierender und pauschalierender Weise bestimmt würden, müssten wegen des nur ergänzenden Charakters der Beihilfe hingenommen werden.
Hiergegen hat der Kläger am 17.07.2004 die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung er vorträgt: Nach § 14 Abs. 4 BhV erhöhe sich bei freiwilligen Mitgliedern der gesetzlichen Krankenversicherung mit der Höhe nach gleichen Leistungen wie Pflichtversicherte der Bemessungssatz auf 100 von Hundert der sich nach Abzug der Kassenleistung ergebenden beihilfefähigen Aufwendungen. Damit solle u.a. der Tatsache Rechnung getragen werden, dass der Kläger als freiwillig Versicherter in der gesetz-lichen Krankenversicherung den vollen Beitrag (Arbeitnehmer- und Arbeitgeberanteil) zu zahlen habe, der die Aufwendungen für eine restkostendeckende private Krankenversicherung weit übersteige. Bei dieser Regelung sei nicht berücksichtigt worden, dass die gesetzliche Krankenversicherung ab 01.01.2004 bei der Kostenerstattung die sogenannte Praxisgebühr abziehe, die Pflichtversicherte unmittelbar an den Arzt zu entrichten hätten. Gleiches gelte auch für die von der Beklagten herangezogene Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 3 BhV, der im Katalog der Fälle, in denen eine Praxisgebühr nicht abzuziehen sei, die hier gegebene Konstellation einer Doppelzahlung nicht berücksichtige.
Die BhV seien als Verwaltungsvorschriften im Lichte des § 79 BBG (Fürsorgepflicht des Dienstherrn) zu betrachten. Die Fürsorgepflicht verlange indessen, dass keine durch Art. 3 GG nicht getragene Ungleichbehandlung der Beamten erfolgen dürfe. Von jeder anderen Beamtengruppe (außer den freiwillig in der gesetzlichen Krankenversicherung versicherten Beamten) werde die sogenannte Praxisgebühr nur einmal verlangt, denn die private Krankenversicherung mache bei der Kostenerstattung keinen Abzug der Praxisgebühr. Auch die in der gesetzlichen Krankenversicherung pflichtversicherten zahlten die Praxisgebühr nur einmal, nämlich bei dem behandelnden Arzt. Damit würden die freiwillig gesetzlich krankenversicherten Beamten für die Wahl ihrer Versicherung durch die BhV in der von der Beklagten angewendeten Fassung in gleichheitswidriger Weise abgestraft, ohne dass dafür ein sachlicher Grund erkennbar sei.
Der Kläger beantragt,
1. die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 06.05.2004 und des Widerspruchsbescheides vom 14.07.2004 zu verpflichten, ihm eine weitere Beihilfe in Höhe von 40,00 EUR zu zahlen,
2. festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet sei, künftige Beihilfen ohne Abzug in Höhe der sogenannten Praxisgebühr zu gewähren.
3.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie stützt sich zur Begründung auf die angefochtenen Bescheide und macht ergänzend geltend: Das Bundesministerium des Innern habe die Änderung des GKV- Modernisierungsgesetzes zum 01.01.2004 durch die 27. Allgemeine Verwaltungsvorschrift vom 17.12.2003 sowie die 28. Allgemeine Verwaltungsvorschrift vom 30.01.2004 auf die Beihilfevorschriften des Bundes übertragen. Beide Änderungsvorschriften seien zum 01.01.2004 in Kraft getreten. Dies heiße mit anderen Worten: Die Beihilferegelungen hätten hier insoweit gesetzlich verfügte Einschränkungen im Bereich der kassenärztlichen Versorgung übernommen. Bei Inanspruchnahme einer privatärztlichen Behandlung sei die Praxisgebühr nach § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV bei GKV-Versicherten zu erheben, auch wenn diese die Praxisgebühr bereits beim Arzt oder bei der Krankenkasse geleistet hätten. Es solle nicht unerwähnt bleiben, dass der Kläger freiwilliges Mitglied der gesetzlichen Krankenkasse sei. Für diesen Personenkreis gelte grundsätzlich eine Beihilfegewährung wie bei privatversicherten Beihilfeberechtigten; also kein strenger Sachleistungsverweis wie bei Pflichtversicherten, sondern sie könnten vielmehr alle beihilfefähigen Leistungen in Anspruch nehmen. Insbesondere heiße das für die Beihilfeerstattung: Falls Kassenleistungen gewährt würden, erfolge 100% Aufstockung nach Abzug der Kassenleistung; falls keine Kassenleistung zustehe, erfolge Anwendung des Regelbemessungssatzes von 70%. Somit sei die Beihilfe für die geltend gemachten beihilfefähigen Aufwendungen für den Kläger in dem angegriffenen Bescheid im Einklang mit der aktuellen Vorschriftenlage nach den gesetzlichen Vorgaben um die auch im Sachleistungssystem vorgesehene Zuzahlung (hier Praxisgebühr) zu mindern gewesen. Die besonderen Ausnahmen des Satzes 3 in § 12 Abs. 1 BhV griffen hier nicht. Denn der Personenkreis der freiwillig gesetzlich versicherten Beihilfeberechtigten sei hier nicht genannt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die zulässige Klage ist nicht begründet, denn die angegriffenen Bescheide sind rechtlich nicht zu beanstanden.
Die Beklagte hat die Vorschrift des § 12 Abs. 1 Satz 2 der Beihilfevorschriften des Bundes in der Fassung der Bekanntmachung vom 01. 11. 2001, zuletzt geändert durch Art. 1 der 28. AVwV zur Änderung der BhV vom 30. 01. 2004 (GMBl. S. 379), zutreffend angewandt.
Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Rheinland- Pfalz
vgl. Urteil vom 23. 09. 2005 - 10 A 10534/05 - , PatR 2004, 145 f.,
der das Gericht sich anschließt, ist diese Bestimmung gültig und verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Im Einzelnen hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz ausgeführt:
"Dieses seitdem geltende System von Eigenbehalt und Belastungsgrenze verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Soweit es der Kläger für rechtswidrig erachtet, weil es gerade vor dem Hintergrund seiner Übernahme aus dem Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums sowie dem Alimentationsprinzip nicht zu vereinbaren sei, vermag dem der Senat nicht zu folgen. Insofern ist bereits in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 83 S. 89 ff sowie 106, S. 102 ff) höchstrichterlich geklärt, dass die Beihilfe einschließlich ihrer konkreten Ausformung auch im Hinblick auf die Einführung etwaiger Zuzahlungen von Seiten der Beamten nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört, so dass das System der Beihilfen jederzeit geändert werden kann, da eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Beamten für Krankheitsfälle Unterstützung gerade in der Form von Beihilfen im Sinne der Beihilfevorschriften oder von Beihilfen in bestimmter Höhe zu gewähren, hiernach nicht besteht. Ebenso hat das Bundesverfassungsgericht damit im Zusammenhang ausgeführt, dass das Alimentationsprinzip zwar den Gesetzgeber verpflichtet, für den amtsangemessenen Unterhalt der Beamten zu sorgen, dass das gegenwärtige System der Beihilfe jedoch nicht Bestandteil dieser so verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation ist, die insofern lediglich die Kosten einer Krankenversicherung decken muss, die zur Abwendung krankheitsbedingter, durch Beihilfeleistungen nicht ausgeglichener Belastungen erforderlich ist. Von daher wäre diese Alimentation erst dann nicht mehr ausreichend, wenn die Krankenversicherungsprämien einen solchen Umfang erreichten, dass der angemessene Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet wäre, wobei bei einer solchen Lage verfassungsrechtlich jedoch nicht etwa eine Anpassung der Beihilfe, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldung geboten wäre. Nach alledem verbleibt - so das Bundesverfassungsgericht weiter - als rechtlicher Maßstab für die Frage der Rechtmäßigkeit beihilfemindernder Vorschriften allein die Fürsorgepflicht des Dienstherrn als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, in der die Gewährung von Beihilfe ihre Grundlage hat. Danach muss der Dienstherr dafür Vorkehrungen treffen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei besonderen finanziellen Belastungen durch Krankheitsfälle nicht gefährdet wird. Ob er diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge oder über Zuschüsse in der Form von Beihilfe erfüllt, bleibt ihm überlassen. Entscheidet sich der Dienstherr dahin, seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung von Beihilfe nachzukommen, die zu der aus der gewährten Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge des Beamten ergänzend hinzutritt, so muss er gewährleisten, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern kann. Die Beihilfe soll den Beamten von den durch die Besoldung nicht gedeckten Aufwendungen in angemessenem Umfang freistellen; der Dienstherr darf somit die Beihilfe, da er sie als eine die Eigenvorsorge ergänzende Leistung konzipiert hat, nicht ohne Rücksicht auf die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten gestalten. Eine lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen verlangt die Fürsorgepflicht allerdings nicht.
Diese höchstrichterlichen Grundsätze haben zwischenzeitlich in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Hinblick auf mit § 12 BhV vergleichbare Kostendämpfungsbestimmungen im Beihilferecht der Länder eine weitere Konkretisierung gefunden (vgl. BVerwG, DÖD 2004, S. 82 und NJW 2004, S. 308). Hiernach haben, sofern der Dienstherr sich für ein solches Mischsystem aus Eigenleistung des Beamten und Beihilfe entscheidet, sowohl die Bestimmungen über die Besoldung bzw. Versorgung als auch die Beihilfevorschriften auf die finanzielle Belastbarkeit des Beamten Rücksicht zu nehmen, so dass der amtsangemessene Lebensunterhalt sichergestellt bleibt. Insofern gibt es allerdings keine starren Grenzen, d.h. die Bezüge enthalten keinen exakt bestimmbaren Anteil, mit dem der Beamte seine Eigenvorsorge betreiben kann und soll. Verfassungsrechtlich ist die Grenze der dem Beamten zumutbaren Belastungen im Hinblick auf die Eigenvorsorge erst erreicht, wenn dieser Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet ist. Daher verlangt die Fürsorgepflicht nicht, dass durch Beihilfe und Versicherungsleistungen die Aufwendungen in Krankheitsfällen vollständig gedeckt werden, dass der Dienstherr in jedem Fall einen Teil der Aufwendungen übernimmt oder dass das von der Beihilfe nicht gedeckte Risiko in vollem Umfang versicherbar wäre. Ebenso ist in diesem Zusammenhang zu sehen, dass es ungeachtet dessen, dass die Bestimmungen über die Besoldung bzw. Versorgung sowie die Beihilfebestimmungen auf die finanzielle Belastbarkeit der Beamten Rücksicht zu nehmen haben und die Besoldung bzw. Versorgung und die Beihilfe wechselseitig aufeinander bezogen sind, kein tradiertes Anspruchsniveau gibt, so dass selbst eine Kürzung der Beihilfeleistungen durch Eigenbeteiligungen der Beamten nicht etwa von vornherein der bis zu deren Einführung erreichte Einkommens- bzw. Beihilfestandard entgegensteht. Die Fürsorgepflicht verbietet es insofern lediglich, dem Beamten Risiken aufzubürden, deren wirtschaftliche Auswirkungen unüberschaubar sind. Das ist nicht zu besorgen, wenn das nicht versicherbare finanzielle Risiko auf einen Betrag von weniger als eins vom Hundert des Jahreseinkommens begrenzt bleibt.
...
An dieser Einschätzung vermag schließlich auch das weitere Berufungsvorbringen des Klägers mit Blick auf das von ihm damit im Zusammenhang angeführte neuere Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 2004 (DVBl. 2004, S 1420) nicht zu ändern. Dies gilt zunächst ungeachtet dessen, dass das Bundesverwaltungsgericht darin die lediglich als Verwaltungsvorschriften ergangenen Beihilfevorschriften insgesamt als rechtswidrig erachtet hat, weil es der Gestaltungsraum bei der Bestimmung des Umfangs von Beihilfe und verbleibender Notwendigkeit der Eigenvorsorge bei stetig steigenden Kosten einerseits und die unmittelbare Wechselbezüglichkeit von Alimentation und ergänzender vom Dienstherrn zu regelnder Beihilfe andererseits gebieten, dass der parlamentarische Gesetzgeber selbst die volle Verantwortung für die zum Teil erheblichen Eingriffe in den erreichten Beihilfestand übernimmt, wie sie in den Ländern mit unterschiedlichen Kostendämpfungsmaßnahmen (siehe Urteile vom 03. Juli 2003) und im Bund durch die 27. und 28. AVwV zur Änderung der BhV vom 17. Dezember 2003 und 30. Januar 2004 erfolgt sind. Denn trotz des damit verbundenen Vorhaltes, andernfalls hätte es die Exekutive in der Hand, das Maß der von dem Beamten erwarteten Kostenbeteiligung festzulegen und dadurch das mit der Besoldung erreichte Niveau unter Ausschluss des parlamentarischen Gesetzgebers wieder anzusenken, hat das Bundesverwaltungsgericht damit im Zusammenhang entschieden, dass gleichwohl für eine Übergangszeit von der Weitergeltung der Beihilfevorschriften auszugehen ist. Damit ist aus seiner Sicht gewährleistet, dass die Leistungen im Falle von Krankheit auch weiterhin nach einem einheitlichen Handlungsprogramm erbracht werden, dessen Inhalt jedenfalls bislang in aller Regel keinen Anlass zu Beanstandungen aus der Sicht höherrangigen Rechts geboten hat. Dass diese Weitergeltung gerade § 12 BhV nicht miterfassen sollte, lässt sich nicht feststellen. Indem das Bundesverwaltungsgericht zur Verdeutlichung der von ihm aufgezeigten verfassungsrechtlichen Bedenken neben den unterschiedlichen Kostendämpfungsmaßnahmen der Länder, die es zudem in seinen Urteilen vom 3. Juli 2003 als inhaltlich unbedenklich bestätigt hatte, gerade auch die hier streitbefangene Neuordnung der Eigenbehalte und Belastungsgrenzen in § 12 BhV angesprochen und sich im Anschluss daran trotz des vor diesem Hintergrund beanstandeten Defizits normativer Regelungen für die einstweilige Weitergeltung der Beihilfevorschriften ausgesprochen hat, hätte es von Seiten des Gerichts eines ausdrücklichen Hinweises bedurft, wenn es gleichwohl § 12 BhV mangels gesetzlicher Fundierung etwa wegen dessen besonderer Tragweite als schon im Grundsatz nicht weiter geltungsfähig hätte behandelt wissen wollen (im Ergebnis ebenso VG Frankfurt/Main, Urteil vom 11. Mai 2005 - 9 E 4939/04 (1) - m.w.N.)."
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass auch der Umstand, dass der Kläger als freiwilliges Mitglied der gesetzlichen Krankenversicherung bereits eine Praxisgebühr leisten muss, keine andere Beurteilung rechtfertigt. Es ist nämlich nicht geboten, das Beihilfesystem und die private Versicherung lückenlos aufeinander abzustimmen. Das beamtenrechtliche Alimentationsprinzip verbietet nur, dem Beamten Risiken aufzubürden, deren wirtschaftliche Auswirkungen unüberschaubar sind. Hier ist dies nicht zu befürchten, da das nicht versicherbare finanzielle Risiko auf einen Betrag begrenzt ist, der die amtsangemessene Lebensführung nicht beeinträchtigt. Auch der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ist nicht verletzt, da es nicht willkürlich erscheint, die beihilferechtliche "Praxisgebühr" nicht für den Fall auszuschließen, in dem eine (wenn auch mit vergleichbarer Zweckbestimmung getroffene) Kostendämpfungsmaßnahme auf dem der Eigenvorsorge zurechnenden Gebiet, nämlich der gesetzlichen Krankversicherung, greift,
vgl. VG Saarland, Urteil vom 11.01.2006 - 3 K 174/04 - .
Ebenfalls bleibt anzumerken, dass bei Beihilfeberechtigten der Eigenbehalt von 10 EUR keine echte "Praxisgebühr" ist, sondern einen - politisch gewollten - Beitrag der Beihilfeberechtigten darstellt, der darin besteht, dass die Beamten in voller Höhe und nicht "nur" nach ihrem Beihilfebemessungssatz einer Belastung unterzogen werden, einem Betrag, den die gesetzlich Krankenversicherten auch in dieser Höhe tragen müssen. Bei den gesetzlich Krankenversicherten werden hierdurch die Haushalte der Krankenkassen entlastet, bei den Beihilfeberechtigten erfolgt eine Entlastung der Beihilfekassen, wobei ohne diese Entlastung für die Beihilfeberechtigten möglicherweise Leistungseinschränkungen an anderer Stelle hätten durchgeführt werden müssen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 12 BhV
§ 79 BBG
§
12 BhV
§
12 Abs. 1 BhV
§ 12 Abs. 2 BhV
§ 14 Abs. 4 BhV
§ 12 Abs. 1 Satz 3 BhV
§ 12 Abs. 1 Satz 2 BhV
§ 12 Abs. 1 BhV
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 GG
Art. 1 der 28. AVwV
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 A 10534/05
9 E 4939/04
3 K 174/04