Verwaltungsgericht Trier (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-09-11, Aktenzeichen 6 L 1605/14.TR
ECLI: ECLI:DE:VGTRIER:2014:0911.6L1605.14.TR.0A

Tenor:
Diese Entscheidung wird zitiert
Diese Entscheidung zitiert
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der im Bescheid der Antragsgegnerin vom 26. August 2014 enthaltenen Beseitigungsverfügung wird aufgehoben. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Von den Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin zwei Drittel, die Antragsgegnerin ein Drittel.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 2.500,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Diese Begründungspflicht soll der Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen führen und sie veranlassen, mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes öffentliches Interesse den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung erfordert. Deshalb bedarf es einer schlüssigen, konkreten und substantiierten Darlegung der wesentlichen Erwägungen, warum aus Sicht der Behörde gerade im konkreten Fall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung besteht und das Interesse des Betroffenen am Bestehen der aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat. Diesen Anforderungen genügt die in dem angefochtenen Bescheid enthaltene Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht.
Darin heißt es zunächst, der Suspensiveffekt des Widerspruchs bezwecke die Aufrechterhaltung des von der Antragstellerin herbeigeführten rechtswidrigen Zustands und würde daher einen Missbrauch der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs darstellen. Dieser Begründungsansatz verkennt, dass in den Fällen des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs bzw. der Klage ungeachtet der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes den gesetzlich vorgesehenen Regelfall darstellt. Die ohne weitere Begründung aufgestellte Behauptung, die Inanspruchnahme der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs sei rechtsmissbräuchlich, genügt daher nicht den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO.
Die Antragsgegnerin hat in diesem Zusammenhang zwar weiter ausgeführt, der rechtswidrige Zustand sei nach dem Landesstraßengesetz und ihrer Sondernutzungssatzung unverzüglich zu beseitigen. Das genügt aber ebenfalls nicht dem formellen Begründungserfordernis für die Anordnung des Sofortvollzugs. Dieser äußerst knappe und lediglich pauschale Hinweis auf nicht einmal konkret benannte gesetzliche Regelungen bzw. Satzungsvorschriften lässt nämlich nicht erkennen, weshalb der Durchsetzung einer aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnung eine solche Dringlichkeit zukommen sollte, dass ein besonderes Vollzugsinteresse im Sinne von § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO besteht.
Soweit in dem Bescheid schließlich ausgeführt wird, die Antragsgegnerin sei bemüht, die illegale Werbung im öffentlichen Straßenraum des Stadtgebietes unverzüglich zu beseitigen, durch die Einlegung eines Rechtsbehelfs und die damit verbundene aufschiebende Wirkung sei für die Öffentlichkeit ein direktes Verwaltungshandeln nicht erkennbar, lässt dies nicht erkennen, dass sich die Antragsgegnerin des Regel-/ Ausnahmeverhältnisses zwischen aufschiebender Wirkung und Sofortvollzug bewusst war. Der bloße Wunsch der Verwaltung, Missstände umgehend zu beseitigen und dies für die Öffentlichkeit erkennbar umzusetzen, genügt nicht um darzulegen, weshalb im konkreten Einzelfall dem öffentlichen Vollzugsinteresse ausnahmsweise Vorrang gegenüber dem Interesse der Antragstellerin, der gegen sie erlassenen Verfügung vorläufig nicht nachkommen zu müssen, einzuräumen sein soll.
Wegen dieses Begründungsmangels ist die Vollziehungsanordnung aufzuheben (OVG RP, Beschluss vom 24. August 1994 - 7 B 12083/94 -, juris).

Entscheidungsgründe:
Da die Antragstellerin nicht nur die Aufhebung der Anordnung der sofortigen Vollziehung, sondern die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs beantragt hat, darf das Gericht sich jedoch nicht damit begnügen, die Anordnung des Sofortvollzugs wegen des festgestellten formalen Begründungsmangels aufzuheben, sondern hat darüber hinaus zu prüfen, ob die aufschiebende Wirkung aufgrund der vorzunehmenden Interessenabwägung wiederherzustellen ist (OVG, a.a.O.). Das ist hier jedoch nicht der Fall, da das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin weniger schwer wiegt als das Vollzugsinteresse der Antragsgegnerin bzw. der Öffentlichkeit. Ihr Widerspruch bzw. eine gegebenenfalls nachfolgende Klage wird nämlich bei der in Verfahren der vorliegenden Art gebotenen summarischen Betrachtung (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 80 Rn. 158) voraussichtlich keinen Erfolg haben (1.). Sonstige Gründe, die trotz geringer Erfolgsaussichten in der Hauptsache ein überwiegendes Aussetzungsinteresse begründen würden, sind nicht ersichtlich (2.).
1. Die Beseitigungsanordnung der Antragsgegnerin ist zumindest bei summarischer Betrachtung rechtmäßig, so dass die Antragstellerin in der Hauptsache voraussichtlich unterliegen wird. Die findet ihre Grundlage in § 41 Abs. 8 S. 1 des Landesstraßengesetzes (LStrG), da die Inanspruchnahme der Straßenoberfläche für die von der Antragstellerin aufgebrachten Beschriftungen eine Sondernutzung darstellt (a) und sie nicht im Besitz der erforderlichen Sondernutzungserlaubnis ist (b). Die Beseitigungsanordnung verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht (c).
a) Nach § 41 Abs. 1 S. 1 LStrG bedarf der Gebrauch einer (öffentlichen) Straße (vgl. § 1 LStrG) über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis der Straßenbaubehörde. Nach § 41 Abs. 8 S. 1 LStrG kann die Straßenbaubehörde die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung anordnen, wenn die Straße nicht ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt wird. Bei der Inanspruchnahme der Straßenoberfläche für Beschriftungen der vorliegenden Art handelt es um eine Sondernutzung im Sinne von § 41 Abs. 1 S. 1 LStrG.
aa) Anders als die Antragstellerin meint, übt sie durch den von ihr an verschiedenen Stellen im Stadtgebiet auf öffentliche Straßen aufgesprühten Namenszug keinen Gemeingebrauch aus. Gemeingebrauch ist der Gebrauch einer öffentlichen Straße im Rahmen der Widmung und der Verkehrsvorschriften (§ 41 Abs. 1 S. 1 LStrG). Bei innerörtlichen Straßen und in besonderem Maße in Fußgängerzonen reicht er allerdings über die Nutzung der Straße zum Zweck der bloßen Ortsveränderung hinaus und umfasst auch den sogenannten kommunikativen Verkehr, der auf Begegnung und Kommunikation mit anderen Verkehrsteilnehmern gerichtet ist (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Juli 2014 - 11 A 2250/12 -, juris ; Beschluss vom 3. Juni 2014 - 11 A 2020/12 -, juris; OVG Hamburg, Urteil vom 19. Januar 2012 - 4 Bf 269/10 -, DVBl. 2012, 504). Die von der Antragstellerin auf der Straßenoberfläche aufgebrachten Schriftzüge dienen zwar der Kommunikation mit vorübergehenden Passanten, da sie auf den Kandidaten der Antragstellerin für das Amt des Oberbürgermeisters aufmerksam machen sollen. Bei dieser Art von Straßenbenutzung handelt es sich jedoch nicht mehr um Verkehr, also die Inanspruchnahme der Straßen zum Zwecke der Fortbewegung oder zumindest des Aufenthalts von Personen, somit nicht um den Gebrauch der Straße im Rahmen der Widmung. Daran ändert sich auch nichts aufgrund des Umstands, dass sich zumindest kurzfristig eine Person zum Aufbringen des Schriftzugs auf den betreffenden Straßen aufgehalten haben muss.
bb) Die Nutzung der Straßenoberfläche als Untergrund für den von der Antragstellerin aufgesprühten Namen stellt auch keine sonstige Benutzung im Sinne von § 45 Abs. 1 LStrG dar. Nach dieser Vorschrift richtet sich die Einräumung von Rechten zur Benutzung der Straße nach bürgerlichem Recht, wenn sie den Gemeingebrauch nicht oder für Zwecke der öffentlichen Versorgung nur kurzfristig beeinträchtigt. Die Beseitigung einer solchen Nutzung könnte nur zivilrechtlich durchgesetzt werden, nicht hingegen mittels einer auf § 41 Abs. 8 S. 1 LStrG beruhenden Beseitigungsanordnung.
Die Straßenbenutzung, deren Beendigung die Antragsgegnerin herbeiführen möchte, ist aber keine lediglich dem Privatrecht unterliegende Benutzung, da sie mit einer - wenn auch vergleichsweise geringfügigen - Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs verbunden ist. Für die Annahme einer solchen Beeinträchtigung genügt bereits eine abstrakte Gefährdung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs (vgl. Kodal-Stahlhut, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, Kap. 27 Rn. 10). Dass solche Beeinträchtigungen die Annahme einer sonstigen Nutzung im Sinne von § 45 Abs. 1 LStrG selbst dann ausschließen, wenn sie lediglich geringfügig sind, ergibt sich bereits aus der Systematik dieser Vorschrift, denn lediglich bei Benutzungen für Zwecke der öffentlichen Versorgung ist es unschädlich, wenn sie den Gemeingebrauch nur kurzfristig beeinträchtigen (vgl. auch BGH, Urteil vom 28. September 1982 - KZR 17/81 -, NVwZ 1983, 499 [Werbetransparent in 4,85 m Höhe über der Straßenoberfläche]).
Zwar kann bei lebensnaher Betrachtung kaum angenommen werden, die mittels Sprühkreide aufgebrachten Namen riefen bei Verkehrsteilnehmern eine Hemmschwelle hervor, die sie veranlassen könnten, die Aufschriften zu umgehen bzw. zu umfahren. Nach dem unwidersprochenen Vorbringen der Antragstellerin nehmen die Schriftzüge weniger Platz ein als das Format DIN A3. Zudem sind sie auch nicht aufwendig gestaltet, so dass Passanten, anders etwa als bei einem künstlerisch gestalteten Straßengemälde oder einem zur Abdeckung eines Schachtes angebrachten Gitterrost (vgl. OVG RP, Urteil vom 4. Juni 1973 - 6 A 27/72 -, AS 23. 220) keine Scheu haben dürften, die betreffenden Flächen zu betreten. Da es sich bei den aufgebrachten Schriftzügen lediglich um einen Vor- und Zunamen handelt und diese angesichts der Größe der Buchstaben - von normalsichtigen Personen - im Vorbeigehen gelesen werden können, dürfte auch die hierdurch verursachte Ablenkung bei isolierter Betrachtung noch keine Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs darstellen.
Dass die Schriftzüge dennoch eine zumindest geringfügige abstrakte Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs hervorrufen, ergibt sich aber insbesondere daraus, dass mit konkreten Beeinträchtigungen zu rechnen ist, wenn es nicht bei den von der Antragstellerin aufgesprühten Namenszügen bleibt, sondern andere, insbesondere konkurrierende Parteien, ihrem Vorbild folgen. Insoweit kann nicht ausgeschlossen werden, dass Passanten je nach Gestaltung und Inhalt solcher Aufdrucke veranlasst werden, stehen zu bleiben, so dass Leichtigkeit und gegebenenfalls die Sicherheit des Verkehrs beeinträchtigt wäre.
Schließlich ist auch zu berücksichtigen, dass die Aufbringung von Schriftzügen auf der Straßenoberfläche es notwendigerweise erfordert, dass der fragliche Bereich für die Dauer der Herstellung von anderen Personen nicht betreten werden kann. Eine gesonderte rechtliche Beurteilung der Beeinträchtigung während der Aufbringung von Aufschriften auf der Straßenoberfläche einerseits und andererseits ihren Auswirkungen auf den Gemeingebrauch nach ihrer Herstellung wäre mit der Intention des § 45 Abs. 1 LStrG, sonstige Straßenbenutzungen vollständig dem Privatrecht zu unterwerfen, nicht zu vereinbaren (vgl. bezüglich der Verlegung von Versorgungsleitungen BVerwG, Urteil vom 29. März 1968 - IV C 100.65 -, BVerwGE 29, 248; Kodal/Stahlhut, a.a.O., Kap. 28, Rn. 17).
b) Die Antragstellerin ist nicht im Besitz der für die Inanspruchnahme der Straßenoberfläche erforderlichen Sondernutzungserlaubnis, so dass die Nutzung formell illegal ist. Diese formelle Illegalität rechtfertigt grundsätzlich den Erlass einer Beseitigungsanordnung (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 18. Juli 2012 - 7 LB 29/11 -, juris). Es sind keine Gründe erkennbar, aufgrund derer die formelle Rechtswidrigkeit der Nutzung im vorliegenden Fall für den Erlass der Beseitigungsanordnung nicht als ausreichend zu erachten wäre. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass es ermessensfehlerhaft wäre, einen Antrag auf eine Sondernutzungserlaubnis für die Aufbringung von Schriftzügen der hier in Rede stehenden Art abzulehnen. So hat die Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung insbesondere darauf hingewiesen, dass im Falle zahlreicher auf die Straßenoberfläche aufgesprühter Wahlsichtwerbung mit einer wochenlangen „Verschandelung“ und Verschmutzung des Stadtbildes zu rechnen sei, während Wahlplakate zeitnah und unproblematisch nach der Wahl entfernt werden könnten. Die Antragsgegnerin ermöglicht der Antragstellerin im Übrigen - wie den anderen Parteien auch - in erheblichem Umfang Wahlsichtwerbung im öffentlichen (Straßen-) Raum. Es ist weder ersichtlich noch wird von der Antragstellerin dargelegt, dass sie für einen effektiven Wahlkampf darüber hinaus auf aufgesprühte Werbebotschaften der vorliegenden Art angewiesen wäre.
c) Die Beseitigungsverfügung lässt auch keine sonstigen Rechtsverstöße erkennen.
aa) Sie ist insbesondere hinreichend bestimmt (vgl. § 37 Abs. 1 VwVfG). Mit der Beseitigungsverfügung hat die Antragsgegnerin der Antragstellerin aufgegeben, die von ihr aufgesprühten Namenszüge aus dem öffentlichen Straßenraum zu entfernen, und beispielhaft einige Straßen und Plätze benannt. Damit ist für die Antragstellerin klar und eindeutig erkennbar, was von ihr gefordert wird. Denn sie selbst weiß am besten - sie müsste dies zumindest wissen - an welchen Stellen sie den Namen ihres Kandidaten auf die Straßenoberfläche aufgesprüht hat (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Dezember 2012 - 11 B 1330/12 -, juris).
bb) Der Straßenwahlkampf unterfällt zwar dem Schutzbereich des Art. 21 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG). Das entbindet Parteien aber nicht vom Erfordernis einer Sondernutzungserlaubnis für solche Wahlkampfaktivitäten, die über den (kommunikativen) Gemeingebrauch hinausgehen (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Juni 2014 - 11 A 2020/12 – juris; Stahlhut, a.a.O., Kap. 25 Rn. 115, jew. mit weiteren Nachweisen).
cc) Die Beseitigungsanordnung verstößt auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Die Antragsgegnerin bestreitet zwar nicht, dass an verschiedenen Stellen im Stadtgebiet Linien und Symbole auf der Straßenoberfläche vorhanden sind, die auf mehr oder weniger lange zurückliegende Veranstaltungen zurückgehen. Von diesen Überbleibseln geht jedoch ein deutlich geringerer Anreiz zur Nachahmung aus als von den von der Antragstellerin aufgebrachten Schriftzügen. Würden gegen diese nicht vorgegangen, bestünde die Gefahr, dass andere Parteien diesem Beispiel folgen und ebenfalls im laufenden Wahlkampf dazu übergehen, Namen ihrer Kandidaten oder Wahlkampfparolen auf öffentliche Straßen aufzusprühen. Bereits aus diesem Grunde ist es nicht sachwidrig, wenn die Antragsgegnerin die umgehende Beseitigung der von der Antragstellerin aufgebrachten Beschriftungen fordert, während sie in anderen, weniger dringlichen Fällen bislang hiervon abgesehen hat.
3. Es besteht auch keine Veranlassung, die die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Beseitigungsverfügung ungeachtet der allenfalls geringen Erfolgsaussichten in der Hauptsache anzuordnen. Wie bereits oben dargelegt, ist die Beseitigung der von der Antragstellerin hergestellten Aufschriften für sie nämlich nicht mit schwerwiegenden Nachteilen im Wahlkampf verbunden, andererseits besteht ein beträchtliches Interesse der Antragsgegnerin bzw. der Öffentlichkeit daran, diese - bei summarischer Betrachtung - rechtswidrigen Aufschriften zu beseitigen, um der Nachahmung durch andere Gruppierungen im laufenden Wahlkampf entgegenzuwirken.
C)
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG und entspricht der Hälfte des Regelstreitwerts (vgl. Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 1 LStrG
§ 80 Abs. 5 S. 1, 1. Alt. i.V.m. Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO
§ 41 Abs. 1 S. 1 LStrG
§ 41 Abs. 8 S. 1 LStrG
§ 45 Abs. 1 LStrG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 155 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 41 Abs. 8 S. 1 des Landesstraßengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1983, 499
BVerwGE 29, 248
7 B 12083/94
11 A 2250/12
11 A 2020/12
4 Bf 269/10
6 A 27/72
IV C 100.65
7 LB 29/11
11 B 1330/12