Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-22, Aktenzeichen 1 K 50/23.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2024:0222.1K50.23.MZ.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerinnen begehren die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse für die Veranstaltung und Vermittlung von Zweitlotterien sowie für die Veranstaltung und Vermittlung von Lotterien mit Sofort-Gewinnentscheid bzw. hilfsweise die Duldung ihres Betriebs von dem beklagten Land.
Die zur X-Gruppe gehörenden Klägerinnen veranstalten und vertreiben Zweitlotterien über das Internet – seit 2018 auch in Deutschland. Die Klägerin zu 1. (Marke und Domain „www.A.com“) sowie Klägerin zu 2. (Marke und Domains „www.B .de“ und „www.C.com“) vermitteln hierbei Tipps ihrer Kunden an die in Malta lizenzierte Klägerin zu 3.
Am 18. Dezember 2020 beantragte die X GmbH beim damals für die Erlaubniserteilung zuständigen Land Niedersachsen eine Erlaubnis für eine gewerbliche Spielvermittlung nach Maßgabe des damals gültigen Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag) in der Fassung des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (GlüStV 2012). Eine Bescheidung dieses Antrages durch das Land Niedersachsen erfolgte innerhalb des Zuständigkeitszeitraums weder unter Geltung des GlüStV 2012 noch nach Inkrafttreten des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020 (Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV 2021)) zum 1. Juli 2021. Auch in der Folgezeit – nach Übergang der Zuständigkeit auf die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder A.d.ö.R (GGL) – wurde der Antrag bislang nicht beschieden.
Daneben stellte die X GmbH am 28. September 2021 einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele (§ 22a GlüStV 2021) sowie am 11. Mai 2022 bezüglich der Veranstaltung von Sportwetten bei der GGL. Beide Anträge wurden vor dem Hintergrund der grundsätzlichen Bewertung der Zuverlässigkeit der X GmbH im Antragsverfahren der gewerblichen Spielvermittlung zunächst zurückgestellt.
Mit Schreiben vom 26. Juni 2022 beantragten die Klägerinnen bei dem Ministerium des Innern und für Sport des beklagten Landes,
1. der Klägerin zu 1. und der Klägerin zu 2. eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zur Vermittlung von Zweitlotterien in Bezug auf die Lotterien „Lotto 6 aus 49“ und „Eurojackpot“ an die Klägerin zu 3. oder an einen anderen Veranstalter mit einer gültigen EU-Veranstaltungserlaubnis zu erteilen (Vermittlungserlaubnis);
2. der Klägerin zu 1. und der Klägerin zu 2. eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zur Vermittlung von Zweitlotterien in Bezug auf Lotterien, die von einem Veranstalter mit einer gültigen glücksspielrechtlichen Erlaubnis eines EU-Mitgliedstaates veranstaltet werden (insbesondere „Euromillions“ und „Sorteo de Navidad / El Gordo“), an die Klägerin zu 3. oder einen anderen Veranstalter mit einer gültigen EU-Veranstaltungserlaubnis zu erteilen (Vermittlungserlaubnis);
3. der Klägerin zu 3. die Erlaubnis zur Veranstaltung von Zweitlotterien in Bezug auf die Lotterien „Lotto 6 aus 49“ und „Eurojackpot“ und in Bezug auf Lotterien, die von einem Veranstalter mit einer gültigen glücksspielrechtlichen Erlaubnis eines EU-Mitgliedstaates veranstaltet werden (insbesondere „Euromillions“ und „Sorteo de Navidad / El Gordo“), zu erteilen (Veranstaltungserlaubnis);
4. der Klägerin zu 3. die Erlaubnis zur Veranstaltung von Zweitlotterien in Bezug auf außereuropäische Lotterien, z.B. der US-„Powerball“-Lotterie, die von einem Veranstalter mit einer gültigen glücksspielrechtlichen Erlaubnis eines von der Bundesrepublik Deutschland anerkannten Rechtsstaates veranstaltet werden (Veranstaltungserlaubnis).
Mit Schreiben vom 30. Juni 2022 beantragten die Klägerinnen bei dem Beklagten,
1. der Klägerin zu 3. die Erlaubnis zur Veranstaltung von Lotterien mit Sofort-Gewinnentscheid im Internet (sog. „Sofortlotterien“ bzw. „Online-Rubbellose“) zu erteilen (Veranstaltungserlaubnis);
2. der Klägerin zu 1. und der Klägerin zu 2. eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zur Vermittlung von Lotterien mit Sofort-Gewinnentscheid im Internet (sog. „Sofortlotterien“ bzw. „Online-Rubbellose“) an die Klägerin zu 3. zu erteilen (Vermittlungserlaubnis).
Nachdem eine Bescheidung der Anträge durch den Beklagten zwischenzeitlich nicht erfolgt war, haben die Klägerinnen am 13. Februar 2023 die vorliegende Untätigkeitsklage erhoben.
Sie sind der Auffassung, dass das staatliche Lotteriemonopol unionsrechtswidrig sei. Das deutsche Regulierungssystem sei nicht kohärent systematisch umgesetzt. Mithin bestehe ein Anspruch der Klägerinnen auf Erteilung der beantragten Erlaubnisse, jedenfalls aber auf eine vorübergehende Duldung des Betriebs. Der Beklagte sei auch für die Erteilung der Erlaubnisse zuständig. Für die Zuständigkeit der GGL fehle es an einer ausdrücklichen gesetzlichen Zuständigkeitsnorm. Die notwendige ausdrückliche Zuweisung habe jüngst etwa das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit Beschluss vom 31. Januar 2023 (Az. 6 B 11175/22. OVG) betont.
Eine analoge Anwendung des § 9a Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 27f Abs. 1 GlüStV 2021 auf den Antrag der Klägerinnen auf Erteilung von Erlaubnissen für die Veranstaltung und Vermittlung von Zweitlotterien komme nicht in Betracht. Zuständigkeitsvorschriften müssten aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten stets in einem hohen Maß vorhersehbar sein. Daher sei bei einem Analogieschluss große Zurückhaltung geboten, insbesondere, wenn dieser in Grund- bzw. Verfahrensrechte der Betroffenen eingreife. Dadurch würden Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 3, Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) verletzt. Vielmehr liege eine eindeutige Zuständigkeit des Beklagten vor, die eine Analogie ausschließe. Dies folge aus § 15 des Landesglücksspielgesetzes (LGlüG), der eine klare landesgesetzliche Zuständigkeitsregelung beinhalte. Zudem hätten die Klägerinnen offensichtlich keine Erlaubnisse für die Vermittlung von Sportwetten im Internet, für die Veranstaltung von Sportwetten, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele oder Pferdewetten beantragt. Eine Zuständigkeit nach § 9a Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 27f Abs. 1 GlüStV 2021 scheide damit dem Wortlaut nach aus. Es liege hier schon überhaupt keine Regelungslücke vor, die zu schließen wäre. Selbst wenn man eine solche hilfsweise unterstellte, wäre diese nicht als planwidrig anzusehen. Denn die Länder hätten bei der Neufassung des Glücksspielstaatsvertrages 2021 die Zweitlotterien offenkundig im Blick gehabt. Diese seien auch in den Erläuterungen ausdrücklich genannt. Sie hätten davon ausgehen können und müssen, dass Anträge auf Erlaubnisse für Zweitlotterien gestellt würden. Denn diese seien auch in der Vergangenheit schon mehrfach gestellt worden. Stattdessen sei in den Erläuterungen dazu ausdrücklich eine Auffangzuständigkeit der jeweiligen nach Landesrecht zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörden festgeschrieben. Selbst wenn man die Planwidrigkeit einer Regelungslücke hilfsweise unterstellte, wäre allenfalls eine Analogie zu den für die Erlaubnisse bezüglich der Veranstaltung von Lotterien geschaffenen Vorschriften geboten. Die Anforderungen an die Vorhersehbarkeit hinsichtlich Zuständigkeitsvorschriften ergebe sich zudem auch aus unionsrechtlichen Erwägungen.
Eine analoge Anwendung von § 9a Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 27f Abs. 1 GlüStV 2021 hinsichtlich Sofortlotterien scheide ebenfalls aus. Eine Lotterie mit geringerem Gefährdungspotenzial liege hier offensichtlich nicht vor. Die Länder hätten in § 22 Abs. 2 GlüStV 2021 die Sofortlotterien ausdrücklich geregelt. Sie hätten gerade keine Zuständigkeit für Sofortlotterien analog zu den „Lotterien mit geringerem Gefährdungspotenzial“ begründen wollen. Vielmehr seien die Länder davon ausgegangen, dass Sofortlotterien für private Anbieter überhaupt nicht erlaubnisfähig seien. Es könne nicht unterstellt werden, dass die Länder eine Zuständigkeitsvorschrift analog zu den Vorschriften über die „Lotterien mit geringerem Gefährdungspotenzial“ geschaffen hätten, wenn sie die vorliegenden Anträge vorhergesehen hätten.
Mit Schriftsatz vom 2. Oktober 2023 vertiefen die Klägerinnen ihre bisherige Argumentation unter anderem zur Zuständigkeit des Beklagten.
Die Klägerinnen haben zunächst beantragt,
1. Der Beklagte wird verpflichtet, den Klägerinnen jeweils die unter dem 26. Juni 2022 und dem 30. Juni 2022 beantragten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse für die Veranstaltung und Vermittlung von Zweitlotterien sowie für die Veranstaltung und Vermittlung von Lotterien mit Sofort-Gewinnentscheid zu erteilen;
2. hilfsweise wird der Beklagte verpflichtet, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Erlaubnisanträge der Klägerinnen vom 26. Juni 2022 und vom 30. Juni 2022 zu entscheiden;
3. weiter hilfsweise wird beantragt, festzustellen, dass jedenfalls bis zur Gewährleistung eines transparenten und diskriminierungsfreien Erlaubnisverfahrens und bis zu der Entscheidung über die Anträge der Klägerinnen das Angebot der Klägerinnen von Zweitlotterien und von Lotterien mit Sofort-Gewinnentscheid im Landesgebiet von Rheinland-Pfalz nicht geahndet werden kann bzw. geduldet wird.
Nachdem der Beklagte die Anträge der Klägerinnen mit Bescheiden vom 7. und 11. Juli 2023 unter Verweis auf die Zuständigkeit der GGL in entsprechender Anwendung von § 9a Abs. 1 Nr. 3 und 4 i.V.m. § 27f Abs. 1 GlüStV 2021 bzw. § 19 Abs. 2 i.V.m. § 27f Abs. 5 GlüStV (Bl. 117 bis 126 der Gerichtsakte) abgelehnt hatte, haben die Klägerinnen diese Bescheide mit Schriftsatz vom 18. Juli 2023 in das hiesige Verfahren einbezogen und beantragen nunmehr,
1. den Bescheid des Beklagten vom 7. Juli 2023 und den Bescheid des Beklagten vom 11. Juli 2023 aufzuheben und
2. den Beklagten unter Aufhebung der beiden Bescheide zu verpflichten, den Klägerinnen jeweils die unter dem 26. Juni 2022 und dem 30. Juni 2022 beantragten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse für die Veranstaltung und Vermittlung von Zweitlotterien sowie für die Veranstaltung und Vermittlung von Lotterien mit Sofort-Gewinnentscheid zu erteilen;
3. hilfsweise unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Erlaubnisanträge der Klägerinnen vom 26. Juni 2022 und vom 30. Juni 2022 erneut zu entscheiden;
4. weiter hilfsweise, festzustellen, dass jedenfalls bis zur Gewährleistung eines transparenten und diskriminierungsfreien Erlaubnisverfahrens und bis zu der rechtskräftigen Entscheidung über die Anträge der Klägerinnen das Angebot der Klägerinnen von Zweitlotterien und von Lotterien mit Sofort-Gewinnentscheid im Landesgebiet von Rheinland-Pfalz nicht geahndet werden kann bzw. geduldet wird.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt zur Klageerwiderung vor:
Die Klage sei bereits mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, da sie rechtsmissbräuchlich sei. Die Klägerinnen benutzten sie als Druckmittel im Verfahren der X GmbH auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis. Es gehe offensichtlich nicht primär um die streitgegenständlichen Anträge. Die Klage habe auch in der Sache keinen Erfolg. Es bestehe keine Anspruchsgrundlage für die streitgegenständlichen Erlaubnisse. Zweitlotterien seien als Wetten einzuordnen und nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 nicht erlaubnisfähig. Infolgedessen sei auch kein Erlaubnisverfahren vorgesehen. Mithin sei auch weder im Glücksspielstaatsvertrag 2021 noch im Landesglücksspielgesetz eine Erlaubnisbehörde normiert. Die Zuständigkeit für eine Entscheidung über die Anträge könne nur im Wege einer Gesamtbetrachtung ermittelt werden; hiernach sei die GGL zuständig.
Die Klägerinnen begehrten eine bundesweite Veranstaltung bzw. Vermittlung von Wetten auf Lotterien im Internet. Der Ablauf des Glücksspiels sei hierbei in allen Ländern gleich. Für derartige bundesweite Angebotsformen habe der GlüStV 2021 die Zuständigkeiten der GGL zugewiesen. Die GGL sei zudem die ländereinheitlich zuständige Behörde für Maßnahmen der Glücksspielaufsicht wegen unerlaubten öffentlichen Glücksspiels und der Werbung hierfür, welches im Internet in mehr als einem Land angeboten werde (§ 9a Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. § 27f Abs. 2 GlüStV 2021). Da es sich – wie ausgeführt – bei dem streitgegenständlichen Angebot der Klägerinnen um ein illegales, nicht genehmigungsfähiges Glücksspielangebot handele, unterfielen Zweitlotterien der Aufsichtszuständigkeit der GGL und nicht der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder. Die beantragte Glücksspielform der Sofortlotterien sei auf Grund der Vergleichbarkeit dem virtuellen Automatenspiel i.S.d. § 22a GlüStV 2021 zuzurechnen. Nach dem eigenen Vortrag der Klägerinnen handele es sich nicht um Lotterien mit Sofort-Gewinnentscheid, sondern um virtuelle Automatenspiele bzw. vergleichbare Angebote. Für virtuelle Automatenspiele fungiere seit dem 1. Januar 2023 die GGL gemäß § 27f Abs. 1 i.V.m. § 9a Abs. 1 Nr. 3 GlüStV 2021 als zentrale Erlaubnisbehörde für alle Länder.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze, den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsakten des Beklagten (elektronische Aktenführung) verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat insgesamt keinen Erfolg. Sie ist im Hauptantrag (Klageantrag zu 1. und 2.; hierzu Ziffer I.) und im Hilfsantrag zu 3. (hierzu Ziffer II.) jedenfalls unbegründet. Der Hilfsantrag zu 4. ist bereits unzulässig (hierzu Ziffer III.).
I. Die im Hauptantrag statthafte Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist – ungeachtet bestehender Zweifel am Rechtsschutzbedürfnis – jedenfalls unbegründet. Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Die Ablehnung der Erlaubniserteilung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerinnen nicht in ihren Rechten.
Ein Anspruch auf die begehrte Erlaubniserteilung besteht zumindest nicht gegenüber dem beklagten Land; vielmehr ist für die Entscheidung über die Erlaubnisanträge der Klägerinnen die GGL zuständig. Hierzu im Einzelnen:
Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden; die nach Landesrecht zuständigen Behörden des Beklagten regelt daran anknüpfend § 15 LGlüG. Davon abweichende Zuständigkeitsregelungen enthält zunächst § 9a Abs. 1 GlüStV 2021, dessen Gültigkeit nach § 15 Abs. 3 LGlüG unberührt bleibt. Danach erteilt die jeweils zuständige Behörde mit Wirkung für alle Länder die Erlaubnisse für die Anstalt nach § 10 Abs. 3 GlüStV 2021 und für deren Lotterieeinnehmer (Nr. 1), die Erlaubnisse für eine gemeinsam geführte Anstalt nach § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 (Nr. 2), die Erlaubnisse für die Vermittlung von Sportwetten im Internet, für die Veranstaltung von Sportwetten, Online-Poker und virtuellen Automatenspielen sowie die Erlaubnis nach § 27 Abs. 2 GlüStV 2021 einschließlich der damit jeweils zusammenhängenden Erlaubnisse (Nr. 3), und die Erlaubnisse nach § 12 Abs. 3 GlüStV 2021 (Nr. 4). In diesen Fällen übt die für die Erlaubniserteilung zuständige Behörde gegenüber den Erlaubnisnehmern auch die Aufgaben der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 GlüStV 2021 mit Wirkung für alle Länder ab dem Zeitpunkt der Erlaubniserteilung aus; sie kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen und nach dem für sie geltenden Landesrecht vollstrecken sowie dazu Amtshandlungen in anderen Ländern vornehmen (§ 9a Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021). Die GGL ist seit dem 1. Januar 2023 – nach Ablauf der Übergangsregelungen aus § 27p Abs. 1 Nr. 1 bis 4 GlüStV 2021 – gemäß § 27f Abs. 1 zuständige Erlaubnisbehörde.
Eine einheitliche Zuständigkeit einer Behörde für alle Länder besteht gemäß § 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 ferner für Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 und Nr. 5 GlüStV bei unerlaubten Glücksspielen, die in mehr als einem Land angeboten werden (Nr. 1), und der Glücksspielaufsicht wegen unerlaubten öffentlichen Glücksspiels und der Werbung hierfür, welches im Internet in mehr als einem Land angeboten wird (Nr. 2). Die GGL ist seit dem 1. Juli 2023 – nach Ablauf der Übergangsregelungen aus § 27p Abs. 2 GlüStV 2021 – gemäß § 27f Abs. 2 zuständige Erlaubnisbehörde.
Für gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Ländern tätig werden, werden die Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 gebündelt von der zentral zuständigen Behörde erteilt (§ 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021). § 9a Abs. 2 und 4 GlüStV 2021 ist entsprechend anzuwenden (§ 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021). Die GGL ist seit dem 1. Januar 2023 – nach Ablauf der Übergangsregelung aus § 27p Abs. 1 Nr. 5 GlüStV 2021 – gemäß § 27f Abs. 5 die zentral zuständige Behörde.
1. Das Ministerium des Innern und für Sport des beklagten Landes ist für die Entscheidung über die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung von „Zweitlotterien“ nicht zuständig; die Zuständigkeit liegt bei der GGL.
Die Zuständigkeit der GGL für die Entscheidung über den streitgegenständlichen Antrag hinsichtlich der Veranstaltung und Vermittlung von „Zweitlotterien“ ergibt sich aus einer analogen Anwendung des § 9a Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 27f Abs. 1 GlüStV 2021. Dies ergibt sich aus den folgenden Erwägungen:
a) Die Kammer geht bei „Zweitlotterien“ davon aus, dass es sich bei der zugrundeliegenden Spielform – mangels eines vom Veranstalter beeinflussbaren Spielplans – nach der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrages 2021 materiell nicht um „Lotterien“ im Sinne des § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021, sondern um „Wetten“ auf den Ausgang von Lotterien (§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021) handelt (so auch etwa: BGH, Hinweisbeschluss vom 26. Januar 2023 – I ZR 148/22 –, juris, Rn. 11 [„solcher Wetten“]; OLG Düsseldorf, Urteil vom 28. April 2022 – I-20 U 227/20 –, juris, Rn. 34; siehe auch LT-Drs. 17/13498, S. 63; zum GlüStV 2012: OLG Köln, Urteil vom 10. Mai 2019 – I-6 U 196/18 –, juris, Rn. 65; OVG Saarland, Urteil vom 29. März 2019 – 1 A 398/17 –, juris, Rn. 29; VG Saarlouis, Urteil vom 2. Februar 2017 – 6 K 2012/14 –, juris, Rn. 101); dies gilt ungeachtet der Tatsache, dass „Zweitlotterien“ nach außen aus Verbrauchersicht regelmäßig (bewusst) den Anschein einer „echten“ Lotterie erwecken dürften (vgl. dazu in einem Einzelfall im Wettbewerbsrecht: BGH, Beschluss vom 26. Januar 2023 – I ZR 79/22 –, GRUR-RS 2023, 5018 [unlautere Nachahmung und vermeidbare Herkunftstäuschung]). Anders als „Sofortlotterien“ werden die sog. „Zweitlotterien“ allgemein im Rahmen des Glücksspielstaatsvertrages von vornherein allein aufgrund der Spielform als nicht erlaubnisfähig angesehen (vgl. LT-Drs. 17/13498, S. 63 [„Sogenannte ‚Zweitlotterien‘ bzw. ‚Lotteriewetten‘, die selbst keine Lotterien sind, bleiben nicht erlaubnisfähig.“], S. 80 [„Hiervon sind ‚Lotteriewetten‘ bzw. ‚Zweitlotterien‘ weiterhin erfasst, weil es sich hierbei nicht um eine nach Satz 1 erlaubnisfähige Spielform handelt“]; Häfner, in: Hamacher/Krings/Otto, Glücksspielrecht, 1. Auflage 2022, § 10 GlüStV, Rn. 18 ff.).
b) Die in § 9a Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 27f Abs. 1 GlüStV 2021 enthaltene ausdrückliche Zuständigkeitsnorm zugunsten der GGL für die Erlaubniserteilung für die Veranstaltung und Vermittlung von nach der Regelungskonzeption des Glücksspielstaatsvertrages grundsätzlich erlaubnisfähigen „Wetten“ ist vorliegend nicht einschlägig. Danach erteilt die GGL die Erlaubnisse für die Vermittlung von Sportwetten im Internet, für die Veranstaltung von Sportwetten, Online-Poker und virtuellen Automatenspielen sowie die Erlaubnis nach § 27 Abs. 2 GlüStV 2021 (Pferdewetten im Internet) einschließlich der damit jeweils zusammenhängenden Erlaubnisse mit Wirkung für alle Länder. Gleichzeitig ist der GGL gemäß § 9a Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. § 27f Abs. 2 GlüStV 2021 die Befugnis für Maßnahmen der Glücksspielaufsicht wegen unerlaubten öffentlichen Glücksspiels und der Werbung hierfür, welches – wie hier – im Internet in mehr als einem Land angeboten wird, zugewiesen. Demgegenüber fehlt eine ausdrückliche Zuständigkeitsregelung für die GGL für die generell nach der Regelungskonzeption des Glücksspielstaatsvertrages nicht erlaubnisfähige Spielform der „Zweitlotterien“.
c) Die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung von § 9a Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 27f Abs. 1 GlüStV sind nach Ansicht der Kammer gegeben. Ein Analogieschluss erfordert, dass der Anwendungsbereich einer Norm wegen eines mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig ist. Eine derartige Lücke darf von den Gerichten im Wege der Analogiebildung geschlossen werden, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1978 – 6 C 46/78 –, juris, Rn. 19 m.w.N.; OVG RP, Beschluss vom 31. Januar 2023 – 6 B 11175/22.OVG –, juris, Rn. 16; VGH BW, Urteil vom 19. Januar 2017 – 12 S 2682/15 –, juris, Rn. 30).
Auch in Bezug auf Ausnahmevorschriften ist eine Analogie nicht schlechthin unzulässig, sondern immer dann möglich, wenn dem betreffenden Rechtssatz ein Grundgedanke entnommen werden kann, der auf ähnliche Fälle anwendbar ist und eine planwidrige Lücke im Gesetz besteht, die im Rahmen des ermittelten Grundgedankens behoben werden kann (vgl. BGH, Urteil vom 27. Oktober 2021 – XII ZR 84/20 –, NJW-RR 2022, 233, Rn. 28; Urteil vom 12. Juli 2017 – XII ZR 26/16 –, NZM 2017, 847, Rn. 33; BAG, Beschluss vom 23. März 1999 – 1 ABR 28/98 –, NZA 1999, 1347 [1349]; BVerwG, Beschluss vom 18. März 1961 – BVerwG GrSen. 4/60 (BVerwG III C 117/60) –, NJW 1961, 1496 [1497]; BayVGH, Urteil vom 30. September 2016 – 14 BV 15.2783 –, BeckRS 2016, 53107, Rn. 27; Würdinger, Die Analogieverbotsfalle bei Ausnahmevorschriften, NJW 2023, 189; Säcker, in: Münchener Kommentar zum BGB, 9. Auflage 2021, Einleitung (Einl. BGB), Rn. 123 m.w.N. [„essentielle Strukturgleichheit mit dem Sachverhaltstyp“]; in diese Richtung wohl auch: VGH BW, Urteil vom 8. Januar 2021 – 12 S 1407/19 –, BeckRS 2021, 1148, Rn. 39 [eine Analogie sei nur bei einer „abschließenden“ Ausnahmevorschrift ausgeschlossen]; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. Oktober 2020 – OVG 3 S 85/20 –, BeckRS 2020, 28319, Rn. 17 [„… abschließende Ausnahmevorschrift, die keiner Erweiterung oder Analogie fähig ist.“]; OVG RP, Urteil vom 7. November 2019 – 7 A 10886/19 –, BeckRS 2019, 29412, Rn. 25 ff.; VG Ansbach Beschluss vom 17. August 2005 – AN 2 K 04.02950 –, BeckRS 2005, 36569 [„grundsätzlich nicht analogiefähig“]; anders BGH, Beschluss vom 10.8.2022 – VII ZB 5/22 –, NJW-RR 2022, 1651, Rn. 25; BVerwG, Urteil vom 15. September 2010 – 8 C 21/09 –, NVwZ 2011, 501, Rn. 29; VG Koblenz, Urteil vom 28. März 2013 – 6 K 1126/12 –, BeckRS 2013, 201878, Rn. 21; siehe ferner mit dem Hinweis, dass die enge Interpretation von Ausnahmevorschriften im Einzelfall zu bestimmen sei: BVerfG, Beschluss vom 14. Februar 1978 – 2 BvR 406/77 –, juris, Rn. 44). Dies ist hier der Fall.
Staatsvertragliche Vorschriften unterliegen zudem allgemein keinen erhöhten Anforderungen in Bezug auf eine Analogiebildung (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. August 2019 – 6 B 13/17 –, BeckRS 2019, 18395, Rn. 24 ff. [Annahme einer analogen Anwendung ohne besondere Voraussetzungen zu nennen]). Insoweit dürften zwar die Landesregierungen im Falle des Abschlusses von Staatsverträgen zwischen den Bundesländern die wesentliche gesetzgeberische Gestaltung übernehmen, die sonst im Parlament erfolgt (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 11. Dezember 2020 – 1 A 230/18 –, BeckRS 2020, 35944, Rn. 35; siehe auch Gundel, Die Regulierung des Glücksspielsektors durch die Handlungsform des Länderstaatsvertrags, GewArch 2023, 398 [400]), allerdings stehen solche Staatsverträge über einen entsprechenden Transformationsakt, der durch das jeweilige Landesparlament erfolgt, in ihrer verbindlichen Außenwirkung im Rang eines (formellen) Landesgesetzes (vgl. Lindner, in: Stern/Sodan/Möstl, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im europäischen Staatenverbund, 2. Auflage 2022, § 16, Rn. 183; siehe dazu auch BVerfG, Urteil vom 7. April 1976 – 2 BvH 1/75 –, NJW 1976, 1084 [1086]). Dies gilt auch in der hiesigen Konstellation. Die Übertragung von Kompetenzen an die GGL ist in Anbetracht der länderübergreifenden Herausforderungen (insbesondere im Bereich des Online-Glücksspiels) verfassungsrechtlich zulässig (vgl. allgemein zu Mehrländerbehörden: Lindner, in: Stern/Sodan/Möstl, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im europäischen Staatenverbund, 2. Auflage 2022, § 16, Rn. 181 m.w.N.; speziell zur GGL: VG Hannover, Urteil vom 13. Januar 2023 – 10 A 3386/20 –, juris, Rn. 54 ff.; Gundel, a.a.O. [402 ff.]; Horner, Die Zwischenländerebene – Gefahr für die Demokratie?, LKV 2021, 440 [443]; zur Errichtung des ZDF: BVerwG, Urteil vom 5. November 1965 – VII C 119.64 –, juris, Rn. 41 ff.). Die Eigenverantwortlichkeit und demokratische Legitimation der Aufgabenwahrnehmung ist gerade durch die jeweiligen Zustimmungsgesetze der einzelnen Landesparlamente gesichert (vgl. zum Glücksspielkollegium: Pagenkopf, Der neue Glücksspielstaatsvertrag – Neue Ufer, alte Gewässer, NJW 2012, 2918 [2921]); insbesondere wird durch die gemäß § 27a Abs. 1, Abs. 3 GlüStV 2021 erfolgte Zuordnung der GGL zu ihrem Sitzland (Land Sachsen-Anhalt) und die Anwendung dessen Landesrechts keine staatsorganisationsrechtliche „dritte Ebene“ im Bundesstaat geschaffen (vgl. dazu Gundel, a.a.O. [402]). Da hierbei verbleibende „Einflussknicke“ jedenfalls weitgehend kompensiert werden können (vgl. VG Hannover, a.a.O.; NdsLT-Drs. 18/8771, S. 3 f.; siehe dazu allgemein: BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2019 – 2 BvR 1685/14 –, juris, Rn. 130 ff.), ist die analoge Anwendung einer Zuständigkeitsnorm zugunsten der GGL letztlich – anders als der Bevollmächtigte der Klägerinnen meint – keinen erhöhten Anforderungen unterworfen.
aa) Es liegt eine planwidrige Regelungslücke vor. Der dem Gesetz zu Grunde liegende Regelungsplan ist aus ihm selbst im Wege der historischen und teleologischen Auslegung zu erschließen und es ist zu fragen, ob das Gesetz, gemessen an seiner eigenen Regelungsabsicht, planwidrig unvollständig ist (vgl. BGH, Urteil vom 14. Dezember 2006 – IX ZR 92/05 –, NJW 2007, 992, Rn. 15 m.w.N.; eingehend hierzu: Maus, Die Analogiefähigkeit im Falle einer bewussten Regelungslücke, ZfPW 2023, 25 [27] m.w.N.). Dies ist hier der Fall.
Zwar ist davon auszugehen, dass der Zuständigkeitskatalog des § 9a Abs. 1 GlüStV grundsätzlich abschließend ausgestaltet ist und es im Übrigen – wie auch in § 4 Abs. 1 Satz 1, § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 zum Ausdruck kommt – bei der Zuständigkeit der nach dem jeweiligen Landesrecht zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörden verbleiben soll (vgl. LT-Drs. 17/13498, S. 162; zu § 9a Abs. 3 GlüStV 2021: OVG RP, Beschluss vom 31. Januar 2023 – 6 B 11175/22.OVG –, juris, Rn. 26; Boewe/Kattwinkel, in: Hamacher/Krings/Otto, Glücksspielrecht, 1. Auflage 2022, § 9, Rn. 23). Der seitens der Länder intendierte abschließende Charakter des § 9a Abs. 1 GlüStV 2021 als Ausnahmevorschrift bezieht sich zur Überzeugung der Kammer allerdings nur auf solche Spielformen, deren grundsätzliche Zulässigkeit überhaupt im Glücksspielstaatsvertrag angelegt ist (vgl. dazu LT-Drs. 17/13498, S. 134: „Neu hinzu kommt die zentrale Erlaubniserteilung für die nunmehr erlaubnisfähigen virtuellen Automatenspiele und Online-Poker … “ [Hervorhebung d. d. Kammer]). Auch die übrigen Erläuterungen zum GlüStV 2021 (LT-Drs. 17/13498) stehen dieser Einordnung nicht entgegen: Dort wird ferner ausgeführt, dass die Erlaubnisse für die Veranstaltung von nicht in § 9a Abs. 1 Nr. 1 und 4 GlüStV 2021 genannten Lotterien und die Konzessionen für Online-Casinospiele nicht in den Anwendungsbereich der Vorschrift fielen und die nähere Ausgestaltung dieser Spielformen jeweils dem Landesrecht unter Berücksichtigung der staatsvertraglichen Vorgaben obliege; ebenso sollen „beispielsweise die Erlaubnisse für Wettvermittlungsstellen“ nicht erfasst sein (S. 134).
Die Länder haben das Problem der „Zweitlotterien“ insoweit erkannt, als deren fehlende Erlaubnisfähigkeit in den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag an zwei Stellen ausdrücklich erwähnt wird (vgl. LT-Drs. 17/13498, S. 63, 80). Dies bezieht sich indes erkennbar nur auf deren (materielle) Erlaubnisfähigkeit, nicht hingegen auf die Zuständigkeit zur Entscheidung über entsprechende Erlaubnisanträge. Es bedarf hier keiner weiteren Betrachtung, ob die Zweitlotterien – wie die Klägerinnen meinen – bei der Abfassung des GlüStV 2021 aus Sicht der Länder ein zentrales Thema waren. Dahingehend musste – anders als die Klägerseite vorträgt – gleichwohl seitens der Länder nicht zwingend davon ausgegangen werden, dass tatsächlich entsprechende Erlaubnisanträge gestellt werden, auch wenn dies in der Vergangenheit offenbar schon vorgekommen ist (vgl. etwa VG Berlin, Urteil vom 26. Juni 2019 – VG 4 K 412.18 –, BeckRS 2019, 19444, Rn. 2). Die Notwendigkeit der Beratung über Zuständigkeitsvorschriften für die Bescheidung von Anträgen auf Erlaubniserteilung für als unter keinen Umständen erlaubnisfähig eingestufte Vorhaben liegt nicht per se auf der Hand. Hätten die Länder diese Facette des Themenkomplexes Zweitlotterien tatsächlich gesehen, hätte es nahegelegen, dies in den Erläuterungen zum GlüStV 2021 zum Ausdruck zu bringen, was indes nicht geschehen ist. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang auch, dass die amtlichen Erläuterungen zu den Lotterien (vgl. Abschnitt A III 1., wo auch die Zweitlotterien angesprochen sind, die „nicht erlaubnisfähig“ bleiben) sowie im Abschnitt B zu §§ 9 Abs. 4 und 9a GlüStV 2021 an mehreren Stellen nur die (positive) Erteilung der Erlaubnis thematisieren jedoch nicht die (neutralere, auch den negativen Verfahrensausgang umfassende) „Entscheidung über“ die Erteilung einer Erlaubnis. Auch dies spricht für die Annahme der Kammer, dass den Ländern nur die Frage der materiellen Erlaubnisfähigkeit der Zweitlotterien vor Augen stand. Für ihre gegenteilige Annahme, die Länder hätten mit Erlaubnisanträgen für Zweitlotterien gerechnet, alles andere sei „lebensfremd“, und hätten diese bewusst nicht in § 9a Abs. 1 GlüStV 2021 geregelt, trägt die Klägerseite überdies zum einen nicht substantiiert dazu vor, wann, in welchem Ausmaß, bei welchen Stellen und mit welchem Ergebnis entsprechende Anträge in der Vergangenheit gestellt worden seien. Zum anderen ist auch nicht erkennbar, dass infolge solcher Anträge (insbesondere obergerichtliche) Rechtsstreitigkeiten hinsichtlich einer hier maßgeblichen Verpflichtungssituation bezüglich einer Erlaubniserteilung geführt worden sind, bei der die Behördenzuständigkeit näher diskutiert worden ist (siehe zu einem Antrag auf Erlaubniserteilung für eine „Primärlotterie“, ohne dass eine nähere Diskussion der Zuständigkeit erfolgte: VG Düsseldorf, Urteil vom 27. August 2019 – 3 K 834/18 –, juris; VG Regensburg, Urteil vom 13. Dezember 2018 – RO 5 K 17.2046 –, BeckRS 2018, 35344) und bezüglich derer davon auszugehen ist, dass sie den Ländern bei Ausarbeitung des Staatsvertrages vor Augen standen. Soweit die Zulässigkeit von „Zweitlotterien“ in der Rechtsprechung im Übrigen im Vorfeld des Glücksspielstaatsvertrages thematisiert worden ist, waren – soweit ersichtlich – primär aufsichtsrechtliche Maßnahmen wegen einer unerlaubten Veranstaltung von Glücksspiel bzw. wettbewerbsrechtliche Ansprüche streitgegenständlich (vgl. etwa OLG Koblenz, Urteil vom 3. Juli 2019 – 9 U 1359/18 –, juris [unlautere geschäftliche Handlung]; OVG Saarland, Urteil vom 29. März 2019 – 1 A 398/17 –, juris [Untersagungsverfügung]; BayVGH, Beschluss vom 2. März 2017 – 10 CS 16.2149 –, BeckRS 2017, 105391 [Untersagungsverfügung]; VG Darmstadt, Beschluss vom 16. Oktober 2020 – 3 L 28/20.DA –, juris [Untersagungsverfügung]; VG Berlin, Urteil vom 26. Juni 2019, a.a.O. [Werbeverbot ggü. Presseunternehmen]; siehe auch die weiteren Nachweise bei Ruttig, in: Hoeren/Sieber/Holznagel, Handbuch Multimedia-Recht, Werkstand: 59. EL Juni 2023, Teil 21.2 Glücksspiele im Internet, Rn. 29). Jedenfalls haben insbesondere bisher gestellte Anträge auf Erteilung von Erlaubnissen für Zweitlotterien keinen Niederschlag in den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag gefunden. Dass seitens der Länder bewusst eine Regelung der ländereinheitlichen Zuständigkeit für die Entscheidung über entsprechende Erlaubnisanträge unterlassen worden wäre, weil hierfür die einzelnen Länder zuständig sein sollten, ist – anders als etwa für Online-Casinospiele – den Erläuterungen nicht zu entnehmen. Ferner haben die Länder in § 9a Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 das ordnungsrechtliche Vorgehen gegen unerlaubtes öffentliches Glücksspiel, das im Internet in mehr als einem Land angeboten wird, bei der GGL angesiedelt (§ 27f Abs. 2 GlüStV 2021).
Dass der Gesetzgeber nicht von Erlaubnisanträgen bezüglich Zweitlotterien im Internet ausging bzw. ein entsprechendes Erlaubnisverfahren (und die Regelung einer entsprechenden Zuständigkeit) nicht bei der Regelungskonzeption bedacht hat, verdeutlicht zudem ein Vergleich der Sätze 1 und 2 des § 4 Abs. 4 GlüStV 2021. Insoweit regelt § 4 Abs. 4 Satz 1 GlüStV die Möglichkeit einer Erlaubniserteilung für die dort genannten zulässigen Spielformen („Eine Erlaubnis … darf nur … erteilt werden“), während Satz 2 „im Übrigen“ – hierzu zählen auch „Zweitlotterien“ (vgl. LT-Drs. 17/13498, S. 80) – die Veranstaltung und Vermittlung im Internet (ausgehend von der fehlenden Erlaubnisfähigkeit) unmittelbar als „verboten“ bezeichnet.
Aus der Regelungskonzeption des § 9a Abs. 1 bis Abs. 3 GlüStV 2021 lässt sich schließen, dass eine ländereinheitliche Zuständigkeit der GGL (§ 27f Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV 2021) gerade für solche Erlaubnisse und ordnungsrechtliche Maßnahmen geschaffen werden sollte, die länderübergreifende Sachverhalte zum Gegenstand haben. So beziehen sich § 9a Abs. 1 Nrn. 1 und 2 GlüStV auf gemeinsame Unternehmungen der Länder, während § 9a Abs. 1 Nrn. 3 und 4 GlüStV 2021 unter anderem im Internet angebotene Spielformen erfassen (Vermittlung von Sportwetten im Internet, Online-Poker und virtuellen Automatenspielen sowie die Erlaubnis nach § 27 Abs. 2 GlüStV 2021 für die Vermittlung von Pferdewetten im Internet) bzw. Lotterien mit einem länderübergreifenden einheitlichen Spielplan. Dass hierbei etwa die Erlaubnis von Online-Casinospielen nicht enthalten ist, hat einzig den Hintergrund, dass insoweit eine Regelungskompetenz der Länder zur näheren materiellen Ausgestaltung besteht und insoweit ein Effizienzgewinn durch eine ländereinheitliche Zuständigkeit nicht zu erwarten war (vgl. LT-Drs. 17/13498, S. 134). Die bei den Ländern verbleibende Zuständigkeit bezieht sich damit etwa auf Lotterieanbieter/-angebote, die nicht von § 9a Abs. 1 Nrn. 1, 2 und 4 GlüStV 2021 erfasst sind, oder regional abgrenzbare private (stationäre) Angebote, die nicht unter § 9a Abs. 1 Nr. 3 GlüStV 2021 fallen. Der Ausnahmecharakter des § 9a Abs. 1 GlüStV 2021 würde daher auch durch die hier vertretene Analogie nicht aufgehoben oder wesentlich gemindert.
Aus alledem ist zu schließen, dass der prinzipiell abschließende Charakter der Zuständigkeitsregelungen sich nur auf bereits im GlüStV 2021 selbst dem Grunde nach als zulässig angelegte Spielformen bezieht, im Übrigen aber Raum für eine Zuständigkeit der GGL im Wege der analogen Anwendung lässt. Ein „geschlossenes System“ war insoweit nicht anzunehmen (vgl. dazu Möllers, Juristische Methodenlehre, 4. Auflage 2021, § 6, Rn. 110).
bb) Es ist auch von einer vergleichbaren Interessenlage auszugehen. Dabei kann § 9a Abs. 1 bis Abs. 3 GlüStV der allgemeine Grundsatz entnommen werden, dass jedenfalls für länderübergreifende Sachverhalte, bei denen keine materielle Ausgestaltungsbefugnis der einzelnen Länder besteht, nach dem Willen der Länder eine ländereinheitliche Zuständigkeit der GGL sowohl für die Entscheidung über die Erlaubniserteilung als auch für aufsichtsrechtliche Maßnahmen vorgesehen sein soll. Hierbei kommt es nicht primär darauf an, ob und inwieweit das Gefährdungspotential der „Zweitlotterien“ mit „Wetten“ (§ 9a Abs. 1 Nr. 3 GlüStV 2021) oder mit „Lotterien“ (§ 9a Abs. 1 Nr. 1, 2 und 4 GlüStV 2021) vergleichbar ist; zentraler Ansatzpunkt, der sich in den Erläuterungen zum GlüStV 2021 (vgl. z.B. Abschnitt A I, ll und B, zu § 9 und § 9a) deutlich niedergeschlagen hat, ist vielmehr die mit den zentralisierten Zuständigkeitsregelungen gerade im Bereich des Online-Glücksspiels nach dem Vorbild anderer europäischer Länder bezweckte Effizienzsteigerung, die die Glücksspielaufsicht auch wegen des Wegfalls von Abstimmungserfordernissen zwischen den Ländern schlagkräftiger werden lassen soll und regelmäßig auch für die jeweiligen Antragsteller vorteilhaft ist. Demnach ist eine Gleichbehandlung der im Wesentlichen strukturgleichen Sachverhalte geboten. Da es sich bei den „Zweitlotterien“ materiell um „Wetten“ handelt, liegt eine Analogie zu § 9a Abs. 1 Nr. 3 GlüStV am nächsten. Überdies belegt der Umstand, dass die hiesigen Klägerinnen offenbar in allen Bundesländern entsprechende Erlaubnisanträge gestellt haben, eindrucksvoll die Vorteile der ländereinheitlichen Zuständigkeit bei länderübergreifenden Sachverhalten und damit die Vergleichbarkeit der Interessenlage mit den in § 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV geregelten Konstellationen. Überzeugende Gründe dafür, warum mit Blick auf dessen Regelungskonzeption und die von den Ländern verfolgte Zielsetzung einer Effizienzsteigerung durch eine zentralisierte Glücksspielaufsicht bei einem länderübergreifenden Angebot von Online-Glücksspiel die besseren Argumente dafür sprechen sollten, die nach den obigen Ausführungen planwidrige Regelungslücke mit landesrechtlichen Zuständigkeitsvorschriften (in Rheinland-Pfalz: § 15 LGlüG) zu schließen, haben die Klägerinnen nicht aufzuzeigen vermocht.
cc) Soweit die Klägerinnen ausgeführt haben, dass einem entsprechenden Analogieschluss ihre Verfahrens- und Grundrechte (Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 3, Art. 12 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG) entgegenstünden (vgl. zur Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des Privatrechts mit Sitz in der Europäischen Union: Enders, in: BeckOK Grundgesetz, 56. Edition, Stand: 15. August 2023, Art. 19, Rn. 37), kann dem nicht gefolgt werden. Es ist nicht erkennbar, dass eine unzumutbare Beeinträchtigung der Antragstellung bzw. der Rechtsverfolgung zu erwarten wäre. Hierzu im Einzelnen:
Soweit der Antrag bei der – wie hier – unzuständigen Behörde gestellt wird, käme entweder die interne Verweisung an die zuständige Behörde in Betracht oder die (hier ebenfalls verwaltungsgebührenrechtlich kostenneutrale) Ablehnung des Antrags. Soweit – wie hier – Untätigkeitsklage erhoben worden ist und eine (negative oder positive) Bescheidung zwischenzeitlich erfolgt, hätten die Klägerinnen das Verfahren unter Berücksichtigung der für sie günstigen Kostenregelung des § 161 Abs. 3 VwGO für erledigt erklären können (vgl. dazu Zimmermann-Kreher, in: BeckOK VwGO, 67. Edition, Stand: 1. Oktober 2023, § 161, Rn. 20 m.w.N.). Im Übrigen hat die Kammer die Beteiligten auf ihre entsprechende vorläufige Rechtsauffassung bereits im Vorfeld der mündlichen Verhandlung hingewiesen; infolgedessen hätten die Klägerinnen auch einen gewillkürten Parteiwechsel vornehmen können, der möglicherweise – selbst unter der Annahme, dass sich durch den Parteiwechsel die gerichtliche Zuständigkeit geändert hätte – auch sachdienlich gewesen wäre, was aber offenbleiben kann (dafür etwa: Wolff/Decker, in: BeckOK VwGO, 68. Edition, Stand: 1. Januar 2024, § 91, Rn. 30; dagegen unter anderem: Peters/Kujath, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Auflage 2018, § 91, Rn. 62 jeweils m.w.N.).
Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Klägerinnen sich um eine Erlaubnis bemühen, die einfachgesetzlich (nach dem Willen der Länder bewusst) nicht vorgesehen ist. In diesen Konstellationen ist ein weniger strenger Maßstab an die Vorhersehbarkeit der Zuständigkeit anzulegen, zumal es sich hier um eine begehrte Erlaubniserteilung und nicht etwa eine (sofort vollziehbare) Untersagungsverfügung handelt. Insoweit kann nicht angenommen werden, dass die Rechtssicherheit bei der hiesigen Anwendung anerkannter Methoden richterlicher Rechtsfortbildung unverhältnismäßig beeinträchtigt wäre. Ein Analogieschluss im Hinblick auf Zuständigkeiten ist der deutschen Rechtsordnung zudem nicht fremd (vgl. beispielsweise: Knaier, in: Michalski/Heidinger/Leible/J. Schmidt, GmbH-Gesetz, 4. Auflage 2023, § 62, Rn. 24 [„Analogie zu § 396 Abs. 1 S. 1 AktG“]; BGH, Beschluss vom 23. August 2005 – 1 StR 350/05 –, NStZ-RR 2006, 214 [„kein grundsätzliches Analogieverbot bei der Auslegung des GVG zur Ermittlung des gesetzlichen Richters“]; Wapler, in: Wiesner/Wapler, SGB VIII, 6. Auflage 2022, § 8b, Rn. 19 [Zuständigkeit für Beratungsleistungen]; VG Karlsruhe 6.12.2022 – 8 K 108/21 –, JAmt 2023, 431 [entsprechende Anwendung des § 88a Abs. 2 Satz 1 SGB VIII]).
dd) Soweit die Klägerinnen sich auf unionsrechtliche Vorgaben zur Vorhersehbarkeit der behördlichen Zuständigkeit beziehen, ergibt sich daraus keine abweichende Beurteilung.
Die klägerseits angeführte – seit längerem außer Kraft getretene – unionsrechtliche Verordnung Nr. 44/2001 enthält im Erwägungsgrund 11 die Aussage, dass gerichtliche „Zuständigkeitsvorschriften […] in hohem Maße vorhersehbar sein“ müssten; eine entsprechende Aussage trifft nunmehr Erwägungsgrund 15 der nachfolgenden Verordnung Nr. 1215/2012 vom 12. Dezember 2012 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen („Die Zuständigkeitsvorschriften sollten in hohem Maße vorhersehbar sein und sich grundsätzlich nach dem Wohnsitz des Beklagten richten. Diese Zuständigkeit sollte stets gegeben sein außer in einigen genau festgelegten Fällen, in denen aufgrund des Streitgegenstands oder der Vertragsfreiheit der Parteien ein anderes Anknüpfungskriterium gerechtfertigt ist“). Der Europäische Gerichtshof führt hinsichtlich gerichtlicher Zuständigkeiten aus, dass die Vorhersehbarkeit der Zuständigkeit dazu diene, den Rechtsschutz der in der Union ansässigen Personen in der Weise zu verbessern, dass ein Kläger ohne Schwierigkeiten festzustellen vermag, welches Gericht er anrufen kann, und ein Beklagter bei vernünftiger Betrachtung vorhersehen kann, vor welchem Gericht er verklagt werden kann (vgl. EuGH, Urteil vom 17. März 2016 – C-175/15 –, juris, Rn. 32). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit, von dem sich der Grundsatz des Vertrauensschutzes ableitet, es u. a. gebietet, dass Rechtsvorschriften – vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen für Einzelne und Unternehmen haben können – klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen voraussehbar sein müssen (vgl. EuGH, Urteil vom 11. Juni 2015 – C-98/14 –, juris, Rn. 77).
Selbst wenn man die vorgenannten Erwägungen zu gerichtlichen Zuständigkeiten (deren Auslegung oder analoge Anwendung hier gar nicht in Rede stehen) auf die Frage behördlicher Zuständigkeitsregelungen (mit lediglich mittelbaren Auswirkungen auf gerichtliche Zuständigkeiten) überträgt, ist unter Anwendung der vorgenannten Grundsätze nicht davon auszugehen, dass bei der hiesigen Anwendung allgemein gültiger Auslegungsmethoden bzw. richterlicher Rechtsfortbildung im Wege der Analogie die Vorhersehbarkeit nicht mehr gegeben ist (zur Rechtsfigur der Analogie in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs: Möllers, Juristische Methodenlehre, 4. Auflage 2021, § 6, Rn. 176 ff.). So hat der Europäische Gerichtshof selbst im Ergebnis etwa eine analoge Anwendung von Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1346/2000 des Rates vom 29. Mai 2000 über Insolvenzverfahren (EuInsVO) auf Vorlage des Bundesgerichtshofs (vgl. BGH, EuGH-Vorlage vom 21. Juni 2007 – IX ZR 39/06 –, juris, Rn. 13) zur internationalen gerichtlichen Zuständigkeit bejaht (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Februar 2009 – C-339/07 –, juris; Mankowski, in: Jaeger, Insolvenzordnung, 1. Aufl. 2020, § 1, Rn. 38). Wesentliche „nachteilige Folgen“ sind hier zudem nicht zu befürchten (siehe dazu Ziffer I. 1. c) cc)).
2. Des Weiteren ist das Ministerium des Innern und für Sport des beklagten Landes auch für die Erteilung der Erlaubnisse zur Veranstaltung von Sofortlotterien (hierzu a)) und zur gewerblichen Spielvermittlung (hierzu b)) nicht zuständig.
a) Die Zuständigkeit der GGL ergibt sich bezüglich der Veranstaltung von Sofortlotterien – hier länderübergreifend im Internet – aus § 9a Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 27f Abs. 1 GlüStV 2021 in direkter Anwendung. Danach ist die GGL für die Erteilung von Erlaubnissen nach § 12 Abs. 3 GlüStV 2021 in einem ländereinheitlichen Verfahren zuständig. Nach § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis zur Veranstaltung einer Lotterie mit einem einheitlichen länderübergreifenden Spielplan in allen Ländern ländereinheitlich erteilt.
„Sofortlotterien“ (Online-Rubbellose) fallen unter den Oberbegriff der Lotterien im Sinne des § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 (a.A. zum GlüStV 2012: VG Saarlouis, Urteil vom 2. Februar 2017 – 6 K 2012/14 –, juris, Rn. 101 (Wetten)), wie sich in systematischer Betrachtung aus § 22 Abs. 2 GlüStV 2021 ergibt; sollen sie im Rahmen des Regelungsgefüges des Glücksspielstaatsvertrages nicht darunter gefasst werden, wird dies ausdrücklich geregelt (vgl. § 6c Abs. 9 Satz 2 und § 8 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2021). Für Sofortlotterien besteht ein staatliches Veranstaltungsmonopol (vgl. LT-Drs. 17/13498, S. 76); sie sind – anders als „Zweitlotterien“ – eine grundsätzlich zulässige Spielform. Hierbei handelt es sich um Festquotenlotterien, die in Serien aufgelegt werden und bei denen die Ziehung vor Verkauf der Lose stattfindet, so dass beim Kauf durch den Spielteilnehmer bereits für jedes Los feststeht, ob es gewonnen hat (LT-Drs. 17/13498, S. 146). Sofortlotterien weisen gegenüber den herkömmlichen Lotterien Besonderheiten auf: Das Spielkapital resultiert aus der Anzahl der Lose mal dem Einsatz pro Los. Die Gewinnsumme wird nach einem bestimmten Prozentsatz des Spielkapitals berechnet. Eine Serie besteht aus sog. „Nieten“ und Gewinnlosen. Nach Maßgabe des Gewinnplans wird als eine Art „vorgezogene Ziehung“ die Los-Serie schon im Rahmen der Produktion der Rubbellose und Losbriefe erstellt (zum Ganzen: Häfner, in: Hamacher/Krings/Otto, Glücksspielrecht, 1. Auflage 2022, § 22 GlüStV, Rn. 19).
Vor diesem Hintergrund ist hier § 12 Abs. 3 GlüStV bereits in Anbetracht des länderübergreifenden Online-Angebots einschlägig. Der Spielplan beinhaltet die bindenden Lotterie- und Ausspielbedingungen (vgl. Lubitz/Niemz, in: Schumann/Mosbacher/König, Medienstrafrecht, 1. Auflage 2023, § 284, Rn. 10) und umfasst unter anderem den für Sofortlotterien in § 22 Abs. 2 GlüStV 2021 besonders hervorgehobenen „Gewinnplan“ (vgl. zum Begriff des „Spielplans“: Haertlein, in: BeckOGK BGB, Stand: 1. Januar 2024, § 763 BGB, Rn. 11).
Eine Verengung dieser dem Wortlaut nach anwendbaren Regelung auf „Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential“ (siehe Abschnittsüberschrift), ist nicht angezeigt. Dieser Aspekt ist vielmehr allein auf materieller Ebene der Erlaubnisfähigkeit zu berücksichtigen. Vielmehr soll die Entscheidung über die Zulässigkeit von länderübergreifenden Lotterien nach dem aus der Gesetzessystematik erkennbaren Willen der (gesetzgebenden) Länder der GGL zukommen (siehe § 9a Abs. 1 Nr. 1, Nr. 2 und Nr. 4 i.V.m. § 27f Abs. 1 GlüStV 2021).
Aus § 10 Abs. 6 GlüStV 2021 folgt unmittelbar, dass anderen als den in § 10 Abs. 2 und Abs. 3 Genannten nur die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen nach den Vorschriften des Dritten Abschnitts (§ 12 bis § 18 GlüStV 2021) erlaubt werden darf. Nach § 10 Abs. 2 GlüStV können die Länder auf gesetzlicher Grundlage die öffentliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen (§ 10 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021), selbst, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen. Auf der Grundlage eines Verwaltungsabkommens ist auch eine gemeinschaftliche Aufgabenerfüllung oder eine Aufgabenerfüllung durch die Unternehmung eines anderen Landes möglich, das die Voraussetzungen des Satzes 1 erfüllt. Daneben sieht § 10 Abs. 3 GlüStV 2021 vor, dass Klassenlotterien nur von einer von allen Vertragsländern gemeinsam getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts veranstaltet werden dürfen.
Daraus folgt, dass sich die Regelungskonzeption des Glücksspielstaatsvertrages hinsichtlich der Erlaubnis von Lotterien wesentlich an der Person des Veranstalters orientiert. Schließlich sind bestimmte Angebote dem Staat – in unterschiedlichen Organisationsformen – vorbehalten; § 10 Abs. 2 und Abs. 3 GlüStV 2021 statuieren dabei (weiterhin) dem Grunde nach ein staatliches Lotterieveranstaltungsmonopol (vgl. dazu Häfner, in: Hamacher/Krings/Otto, Glücksspielrecht, 1. Auflage 2022, § 10 GlüStV, Rn. 8, 22). Für andere private Akteure richtet sich die Erlaubnisfähigkeit und auch das Erlaubnisverfahren nach § 12 bis § 18 GlüStV 2021. Zwar trägt der Dritte Abschnitt die Überschrift „Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential“, allerdings spiegelt dies letztlich nur die Erlaubnisvoraussetzungen wider. Von den dort geregelten Ausnahmen für private Veranstalter sind Sofortlotterien im Internet „nicht erfasst“ (vgl. LT-Drs. 17/13498, S. 66); dies bedeutet indes nur, dass sie nicht erlaubnisfähig sind. In diese Richtung ist auch die Aussage in den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag zu verstehen, dass „der Dritte Abschnitt über § 10 Absatz 6 ausschließlich auf Lotterien mit geringem Gefährdungspotenzial außerhalb des Lotterieveranstaltungsmonopols Anwendung“ findet (LT-Drs. 17/13498, S. 76). Denn der Wortlaut der maßgeblichen Vorschriften und die oben dargestellte personen- bzw. veranstalterorientierte abschnittsübergreifende Systematik des Glücksspielstaatsvertrages als objektiviertes Ergebnis der gesetzgeberischen Willensbildung lassen den Schluss zu, dass sich das Erlaubnisverfahren (einschließlich der Zuständigkeit) für private Lotterieveranstalter ungeachtet der materiellen Ausgestaltung des Lotterieangebots und dessen Gefährdungspotentials nach § 12 ff. GlüStV 2021 richtet (vgl. dazu allgemein: BVerfG, Beschluss vom 18. Oktober 1966 – 2 BvR 386/63 –, juris, Rn. 58; BVerwG, Beschluss vom 5. Februar 2018 – 1 B 132/17 –, juris, Rn. 9; VGH BW, Urteil vom 25. Februar 2019 – 4 S 1238/17 –, juris, Rn. 25 ff.; VG Mainz, Urteil vom 24. November 2023 – 1 K 723/22.MZ –, juris, Rn. 20; Urteil vom 16. Januar 2020 – 1 K 539/19.MZ –, juris, Rn. 33).
Dabei normiert § 12 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 die Voraussetzungen für die Erteilung einer „Erlaubnis für die Veranstaltung einer Lotterie oder Ausspielung gemäß § 4 Absatz 1“ für private Veranstalter („anderen als den in § 10 Absatz 2 und 3 Genannten“) und nimmt damit die Terminologie des § 10 Abs. 6 GlüStV 2021 auf. Daran anknüpfend legt § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 die Zuständigkeit in einer länderübergreifenden Konstellation fest. Die insoweit offene Formulierung „Lotterie oder Ausspielung“ in beiden Normen spricht entscheidend dafür, dass der Abschnitt das Erlaubnisverfahren nicht nur in Bezug auf für private Veranstalter zulässige bzw. erlaubnisfähige Lotterien mit „geringerem Gefährdungspotential“ (insbesondere sog. Soziallotterien) regeln sollte. Schließlich ist gerade ein im Spielplan vorgesehener „planmäßiger Jackpot“, der – wie sich mittelbar aus § 22 Abs.1 GlüStV 2021 ergibt – dem staatlichen Veranstaltungsmonopol unterfällt, ein ausdrücklicher Versagungsgrund für eine Erlaubnis (§ 13 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c) GlüStV 2021); einer derartigen Regelung hätte es nicht bedurft, wenn solche Angebote (mit höherem bzw. besonderem Gefährdungspotential) von vornherein aus dem „Anwendungsbereich“ des Dritten Abschnitts herausfielen. Entsprechendes muss konsequenterweise für die hier gegenständlichen Sofortlotterien gelten.
Diese Norminterpretation entspricht auch Sinn und Zweck des § 9a Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV, ein effizientes Erlaubnisverfahren bei länderübergreifenden Sachverhalten zur Verfügung zu stellen; den einzelnen Ländern kommt insoweit zudem auch keine Abweichungs- oder Ausgestaltungsbefugnis zu, da Sofortlotterien für private Veranstalter generell nicht erlaubnisfähig sein sollen. Soweit in § 15 LGlüG landesinterne Zuständigkeiten für Lotterien festgelegt sind, steht dies der Auslegung der staatsvertraglichen Vorschriften nicht entgegen; diese geben vielmehr den Rahmen vor, in dem sich der jeweilige Landesgesetzgeber bewegen kann – eine landesinterne Zuständigkeit kann mithin nur dann relevant werden, wenn die Zuständigkeit nicht staatsvertraglich bei der GGL angesiedelt ist (siehe insoweit § 15 Abs. 3 LGlüG). Eine „Doppelzuständigkeit“ wäre hier daher nicht zu befürchten (vgl. dazu OVG RP, Urteil vom 8. Juni 2016 – 8 A 10912/15 –, juris, Rn. 53 [„klare Kompetenzabgrenzung zur Vermeidung von Doppelzuständigkeiten“]; VG Sigmaringen, Urteil vom 21. März 2002 – 7 K 1970/99 –, juris, Rn. 31).
Es wäre zudem auch eine gänzlich unübliche Regelungssystematik, wenn die – bei Erfüllung der normierten Voraussetzungen – erlaubnisfähige Veranstaltung nach einem anderen Verfahren geprüft würde als die nicht-erlaubnisfähige; denn das gesetzlich vorgesehene (Verwaltungs-)Verfahren soll gerade Aufschluss darüber bringen, ob die Voraussetzungen erfüllt sind und es weist der zuständigen Stelle eine entsprechende Prüfungskompetenz zu. Die Prüfung, ob die einfachgesetzlichen Erlaubnisvoraussetzungen (nicht) erfüllt sind, sowie der Erlass etwaiger Nebenbestimmungen obliegt damit ebenso der nach § 12 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 9a Abs. 1 Nr. 4 GlüStV 2021 zuständigen Behörde wie deren – wie von der Klägerseite gefordert – unionsrechtskonforme Auslegung.
Mithin bedarf es hinsichtlich der Erlaubnis zur Veranstaltung von Sofortlotterien auch keines Analogieschlusses, sodass die entsprechenden Ausführungen der Klägerseite hierzu insoweit ins Leere gehen. Allerdings lässt sich – anders als der Beklagte vorgetragen hat – die Zuständigkeit der GGL nicht allein mit der Ähnlichkeit der „Sofortlotterie“ zum „virtuellen Automatenspiel“ begründen, da es sich regelungstechnisch um Lotterien handelt. Dieser Aspekt dürfte demgegenüber auf materiell-rechtlicher Ebene – etwa bei der Bewertung des Gefährdungspotentials – zentrale Bedeutung haben (siehe dazu LT-Drs. 17/13498, S. 66; Häfner, in: Hamacher/Krings/Otto, Glücksspielrecht, 1. Auflage 2022, § 22 GlüStV, Rn. 23; zur Parallele zu Online-Casinospielen: VG Saarlouis, Urteil vom 2. Februar 2017 – 6 K 2012/14 –, juris, Rn. 101).
b) Die GGL ist auch für die (gebündelte) Erlaubniserteilung hinsichtlich der gewerblichen Spielvermittlung zuständig.
Eine gewerbliche Spielvermittlung betreibt nach Maßgabe des § 3 Abs. 8 GlüStV 2021, wer ohne Annahmestelle, Lotterieeinnehmer, Wettvermittlungsstelle oder Örtlichkeit eines Buchmachers zu sein, einzelne Spielverträge an einen Veranstalter von Lotterien vermittelt (Nr. 1) oder Spielinteressenten zu Spielgemeinschaften zusammenführt und deren Spielbeteiligung dem Veranstalter von Lotterien – selbst oder über Dritte – vermittelt (Nr. 2), sofern dies jeweils in der Absicht geschieht, durch diese Tätigkeit nachhaltig Gewinn zu erzielen. Soweit es um die (gewerbliche) Vermittlung der Teilnahme an ebendiesen „Sofortlotterien“ geht, ergibt sich die Zuständigkeit der GGL für eine dann vorgesehene „gebündelte“ Erlaubniserteilung aus § 19 Abs. 2 i.V.m. § 27f Abs. 5 GlüStV. Der Beklagte ist damit nicht zuständig.
3. Nach alledem war von der Unzuständigkeit des Beklagten auszugehen und die Klage im Hauptantrag insgesamt zumindest unbegründet.
II. Der (Hilfs-)Antrag zu 3., über den aufgrund der Erfolglosigkeit des Hauptantrags zu befinden war, ist ebenfalls zumindest unbegründet. Denn aufgrund der Unzuständigkeit des Beklagten kommt auch kein Anspruch auf Neubescheidung (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) in Betracht.
III. Der (Hilfs-)Antrag zu 4., über den wegen der Erfolgslosigkeit des Hauptantrags und des Klageantrags zu 3. zu befinden war, erweist sich als unzulässig. Es besteht kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO zwischen den Klägerinnen und dem beklagten Land. Denn bei der begehrten Duldung des klägerischen Glücksspielangebots handelt es sich letztlich um die Unterlassung von Aufsichts- bzw. Ordnungsmaßnahmen bei (formell) unerlaubtem Glücksspiel; hierfür wäre die GGL sowohl unter Anknüpfung an eine Zuständigkeit in § 9a Abs. 1 GlüStV 2021 (analog) gemäß § 9a Abs. 2 GlüStV 2021 als auch im Übrigen nach § 9a Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 zuständig. Ungeachtet dessen dürfte die Klage insoweit auch unbegründet sein, weil – selbst bei unterstellter Unionsrechtswidrigkeit des Verbots – ein Anspruch auf eine (voraussetzungslose) Duldung nicht besteht (vgl. zu Online-Zweitlotterien: BGH, Beschluss vom 26. Januar 2023 – I ZR 148/22 –, juris, Rn. 11; zu einer privaten Zahlenlotterie: BayVGH, Beschluss vom 21. Dezember 2021 – 23 ZB 17.2446 –, juris, Rn. 35).
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 der Zivilprozessordnung (ZPO).
Ungeachtet der Frage, ob die Klägerinnen mit einer Bescheidung vor Klageerhebung rechnen durften, kam die Anwendung der Kostenregelung des § 161 Abs. 3 VwGO nicht (mehr) in Betracht (vgl. zum Anwendungsbereich: Zimmermann-Kreher, in: BeckOK VwGO, 67. Edition, Stand: 1. Oktober 2023, § 161, Rn. 20 m.w.N.). Denn die Klägerinnen haben auf die (ablehnende) Bescheidung des Beklagten das Verfahren nicht unverzüglich für erledigt erklärt oder anderweitig beendet (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1991 – 3 C 56/90 –, juris, Rn. 13; Bader, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, Verwaltungsgerichtsordnung, 8. Auflage 2021, § 161, Rn. 37), sondern die ablehnenden Bescheide ausdrücklich in das Verfahren einbezogen. Damit haben sie zum Ausdruck gebracht, dass sie das „normale“ Prozessrisiko in Kauf nehmen.
V. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit wegen der Kosten findet seine Grundlage in § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. ZPO.
VI. Die Berufung konnte zugelassen werden, da die Sache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO). Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn zu erwarten ist, dass die Entscheidung im künftigen Berufungsverfahren dazu dienen kann, die Rechtseinheit in ihrem Bestand zu erhalten oder die Weiterentwicklung des Rechts zu fördern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. September 2017 – 4 B 44/17 –, juris, Rn. 4; NdsOVG, Beschluss vom 29. August 2023 – 9 LA 147/22 –, juris, Rn. 33; OVG RP, Beschluss vom 15. Dezember 2022 – 2 A 10477/22 –, juris, Rn. 19). Vorliegend sind die allgemein klärungsfähigen – hier entscheidungserheblichen – Rechtsfragen aufgeworfen, ob die Zuständigkeitsvorschrift des § 9a Abs. 1 Nr. 3 GlüStV 2021 in Bezug auf „Zweitlotterien“ analogiefähig ist und der Dritte Abschnitt des Glücksspielstaatsvertrages 2021 – insbesondere die Zuständigkeitsnorm des § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 – auch auf von einem nicht unter § 10 Abs. 2 und Abs. 3 fallenden Unternehmen veranstaltete „Sofortlotterien“ Anwendung findet. Da dies bisher weder obergerichtlich noch höchstrichterlich geklärt ist, war die Zulassung der Berufung geboten. Die Frage hat zudem eine über den einzelnen Fall hinausgehende Bedeutung, da die Klägerinnen in den anderen 15 Bundesländern entsprechende Erlaubnisanträge gestellt haben.
B e s c h l u s s
der 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Mainz
vom 22. Februar 2024
Der Streitwert wird auf 300.000,00 € festgesetzt (§ 39 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. ZPO
§ 22a GlüStV
§ 15 LGlüG
§ 10 GlüStV
§ 22 GlüStV
§ 763 BGB
§ 18 GlüStV
§ 159 VwGO
§ 167 VwGO
§ 27f Abs. 1 GlüStV
§ 22 Abs. 2 GlüStV
§ 27f Abs. 5 GlüStV
§ 27f Abs. 2 GlüStV
§ 9a Abs. 1 Nr. 3 GlüStV
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 1 GlüStV
§ 15 Abs. 3 LGlüG
§ 10 Abs. 3 GlüStV
§ 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 27 Abs. 2 GlüStV
§ 12 Abs. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 9a Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 27p Abs. 1 Nr. 1 bis 4 GlüStV
§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 und Nr. 5 GlüStV
§ 27p Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 2 und 4 GlüStV
§ 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 27p Abs. 1 Nr. 5 GlüStV
§ 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 27a Abs. 1, Abs. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 3 GlüStV
§ 9a Abs. 1 Nr. 1 und 4 GlüStV
§ 9 Abs. 4 und 9a GlüStV
§ 9a Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 1 bis Abs. 3 GlüStV
§ 27f Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV
§ 9a Abs. 1 Nrn. 1 und 2 GlüStV
§ 9a Abs. 1 Nrn. 3 und 4 GlüStV
§ 9a Abs. 1 Nrn. 1, 2 und 4 GlüStV
§ 9a Abs. 1 Nr. 1, 2 und 4 GlüStV
§ 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV
§ 161 Abs. 3 VwGO
§ 88a Abs. 2 Satz 1 SGB VIII
§ 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 8 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 10 Abs. 6 GlüStV
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 10 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und Abs. 3 GlüStV
§ 12 ff. GlüStV
§ 12 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 22 Abs.1 GlüStV
§ 9a Abs. 1 Nr. 4 GlüStV
§ 3 Abs. 8 GlüStV
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 9a Abs. 2 GlüStV
§ 100 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 15 des Landesglücksspielgesetzes
Art. 19 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW-RR 2022, 233
NZM 2017, 847
NZA 1999, 1347
NJW 1961, 1496
NJW 2023, 189
NJW-RR 2022, 1651
NVwZ 2011, 501
NJW 1976, 1084
NJW 2012, 2918
NJW 2007, 992
NStZ-RR 2006, 214
6 B 11175/22
I ZR 148/22
20 U 227/20
6 U 196/18
1 A 398/17
6 K 2012/14
I ZR 79/22
6 C 46/78
12 S 2682/15
XII ZR 84/20
XII ZR 26/16
1 ABR 28/98
III C 117/60
14 BV 15.27
12 S 1407/19
3 S 85/20
7 A 10886/19
2 K 04.02
VII ZB 5/22
8 C 21/09
6 K 1126/12
2 BvR 406/77
6 B 13/17
1 A 230/18
2 BvH 1/75
10 A 3386/20
VII C 119.64
2 BvR 1685/14
IX ZR 92/05
4 K 412.18
3 K 834/18
5 K 17.20
9 U 1359/18
10 CS 16.21
3 L 28/20
1 StR 350/05
8 K 108/21
IX ZR 39/06
2 BvR 386/63
1 B 132/17
4 S 1238/17
1 K 723/22
1 K 539/19
8 A 10912/15
7 K 1970/99
23 ZB 17.24
3 C 56/90
4 B 44/17
9 LA 147/22
2 A 10477/22