Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-11-17, Aktenzeichen OVG 62 PV 1.11
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2011:1117.OVG62PV1.11.0A

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Veraltungsgerichts Berlin vom 27. Januar 2011 wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Hauptstreitpunkt ist die Frage, ob die Zuweisung von Tätigkeiten bei einem Jobcenter an nicht vollständig freigestellte Personalratsmitglieder gegen deren Willen und ohne Zustimmung des Personalrats gegen die Regelung des Versetzungs- und Abordnungsschutzes in § 47 Abs. 2 des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) verstößt. Zum anderen ist eine Pflicht der Beteiligten im Streit, mit denjenigen Beschäftigten der Tätigkeitsebenen II und I, denen Tätigkeiten in einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen werden, zeitnahe Mitarbeitergespräche zu führen.
Vier nicht vollständig freigestellte Mitglieder des Antragstellers, die Dienstkräfte M… und S…, haben bis zum 31. Dezember 2010 in einer Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Aufgaben nach dem Zweiten Buch des Sozialgesetzbuches (SGB II) durchgeführt. Bei den Arbeitsgemeinschaften handelte es sich um gemeinschaftliche Verwaltungseinrichtungen der Bundesagentur für Arbeit und der kommunalen Träger zum Vollzug der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Nach dem Gesetz zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende traten zum 1. Januar 2011 an die Stelle der bisherigen Arbeitsgemeinschaften sogenannte gemeinsame Einrichtungen (Jobcenter). Beschäftigten, die bis dahin in einer ARGE Aufgaben nach dem SGB II durchgeführt hatten, wurden mit Wirkung zum 1. Januar 2011 für die Dauer von fünf Jahren Tätigkeiten bei der gemeinsamen Einrichtung, die die Aufgaben der Arbeitsgemeinschaft weiterführt, zugewiesen. Die Beteiligte sieht nur vollständig freigestellte Personalratsmitglieder als von der Zuweisung ausgenommen an. Die genannten vier Personalvertreter sind mit der Zuweisung an die Jobcenter nicht einverstanden. In Schreiben vom 4. Oktober 2010 vertrat der Antragsteller gegenüber der Beteiligten die Auffassung, dass entsprechend § 47 Abs. 2 BPersVG seine Zustimmung zur Zuweisung seiner Mitglieder erforderlich sei und dass mit allen von der Zuweisung betroffenen Dienstkräften nach § 4 Abs. 3 des Tarifvertrages für die Bundesanstalt für Arbeit (TV-BA) zeitnahe Mitarbeitergespräche zu führen seien. Dem entgegnete die Beteiligte mit Schreiben vom 1. und 2. November 2010, dass sie die genannten Regelungen nicht für einschlägig halte, weil es sich um eine gesetzliche Zuweisung handele.
Daraufhin hat der Antragsteller am 24. November 2010 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren mit der Begründung eingeleitet, § 47 Abs. 2 BPersVG müsse nach seinem Schutzzweck über den Wortlaut hinaus offen sein für Fälle von gesetzlichen Zuweisungen. Der Gesetzgeber habe bei der Zuweisung die Auswirkungen auf Personalratsmitglieder nicht bedacht und außer Betracht gelassen, dass Personalvertretungen immerhin eine begrenzte Grundrechtsfähigkeit genössen. Zur Begründung des Anspruchs auf Mitarbeitergespräche hat sich der Antragsteller auf seine Überwachungsaufgabe aus § 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG berufen und der Beteiligten eine Verletzung des Tarifvertrags vorgehalten, der im Wege ergänzender Vertragsauslegung auf die neuen Gesetzesbestimmungen zu erstrecken sei.
Der Antragsteller hat beantragt,
1.
festzustellen, dass die Beteiligte nicht berechtigt ist, seine Mitglieder den gemeinsamen Einrichtungen zuzuweisen, solange er dem nicht nach § 47 Abs. 2 BPersVG zugestimmt hat,
2.
festzustellen, dass die Beteiligte ihre Pflicht zur Führung von zeitnahen Mitarbeitergesprächen nach § 4 Abs. 3 TV-BA bei Zuweisungen von Mitarbeitern der Tätigkeitsebenen II und I in die gemeinsamen Einrichtungen verletzt.
Die Beteiligte ist dem Antrag entgegengetreten und hat erneut darauf verwiesen, dass nicht sie, sondern der Gesetzgeber die Zuweisung verfügt habe.
Mit Beschluss vom 27. Januar 2011 hat das Verwaltungsgericht Berlin beide Anträge zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Antrag zu 1 sei als konkreter Feststellungsantrag zulässig, aber unbegründet. Zuweisungen würden vom Wortlaut des § 47 Abs. 2 BPersVG nicht erfasst. Auch wenn die Bestimmung auf neuartige versetzungsähnliche Entscheidungen wie z.B. auf Zuweisungen nach § 29 BBG anzuwenden sein möge, werde doch der Schutz stets nur bei einer individuellen Personalmaßnahme der Dienststellenleitung aktiviert. Eine vom Gesetzgeber unmittelbar eingeführte neue Organisationsstruktur wie die Zuweisung der Beamten und Arbeitnehmer der bisherigen Arbeitsgemeinschaften zu den gemeinsamen Einrichtungen gemäß § 44g Abs. 1 SBG II liege außerhalb des Anwendungsbereichs der Schutzbestimmung. Verfassungsrecht habe den Gesetzgeber auch nicht verpflichtet, Personalratsmitglieder von der Zuweisung auszunehmen. Die Existenz der Personalräte sei nicht gefährdet. Sollten zu viele Personalratsmitglieder aus dem Geschäftsbereich der Personalvertretung ausscheiden, damit ihre Mitgliedschaft verlieren und Ersatzmitglieder nicht hinreichend zur Verfügung stehen, sei der Personalrat neu zu wählen. Eine solche Situation könne allerdings auch eintreten, wenn sich hinreichend viele Personalratsmitglieder mit ihrem Willen versetzen ließen. Auch in diesem Fall käme es gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 BPersVG nicht auf die Zustimmung des Gremiums an. Der Antrag zu 2 sei unzulässig. Dem Antragsteller fehle eine durchsetzungsfähige Rechtsposition und damit das rechtliche Interesse an der alsbaldigen Feststellung. Das allgemeine Überwachungsrecht des Personalrats gebe ihm lediglich die Befugnis, bei der Dienststellenleitung auf die Beachtung der begünstigenden Vorschrift hinzuwirken. Bei einer weitergehenden Auslegung würde sich die schwächste Aufgabennorm zum intensivsten Beteiligungsrecht wandeln, denn an einer in Rechtskraft erwachsenen Feststellung einer Rechtsverletzung durch das Gericht könne die Dienststellenleitung kaum vorbeisehen. Der Antrag zu 2 sei aber auch unbegründet, weil § 4 Abs. 3 TV-BA die Zuweisung nach § 44g SGB II nicht erfasse. Das schließe zwar eine ergänzende Tarifvertragsauslegung nicht aus, allerdings müssten beide Vertragspartner dann die Anwendung der Rechtsfolgen der Tarifvertragsbestimmung auf den neuen Fall gewollt haben, wenn sie ihn bedacht hätten. Das sei aber zumindest für die Arbeitgeberseite nicht anzunehmen.
Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers, mit der er sein Vorbringen erster Instanz vertieft: § 44g SGB II treffe keine Regelung hinsichtlich der Zuweisung von Mitgliedern von Personalvertretungen, zu der dem Bundesgesetzgeber auch die Kompetenz fehlen würde. Da Entscheidungsbefugnisse hinsichtlich der Dienst- und Arbeitsverhältnisse der Mitarbeiter der Tätigkeitsebenen II und I bei der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg verblieben, würde in diese Aufgabenstellung des Antragstellers und seiner Mitglieder eingegriffen, wenn die Neuregelung des SGB II die personelle Zusammensetzung des Gremiums ändere. Die Mitgliedschaft im Personalrat gehöre zur persönlichen Rechtsstellung des einzelnen Personalratsmitglieds gegenüber dem Staat. Der Gesetzgeber des SGB II bzw. die Bundesagentur für Arbeit greife in den geschützten Bereich der Koalitionsbetätigung im Personalvertretungswesen ein. Die Frage der Rechtsstellung der Mitglieder des Antragstellers sei durch die Neufassung des SGB II nicht verfassungskonform geregelt worden. Dies wäre nur in dem Sinne vorstellbar, dass von einer Doppelvertretung ausgegangen werde dergestalt, dass zwar in den gemeinsamen Einrichtungen bezogen auf die dort bestehenden Kompetenzen der Dienststellenleitung eine Personalvertretung zu wählen sei, es jedoch bei den abgebenden Dienststellen - soweit diese Kompetenzen bezogen auf die Dienst- und Arbeitsverhältnisse der Mitarbeiter der gemeinsamen Einrichtungen hätten - bei der Zuständigkeit der dort angesiedelten Personalvertretung verbleibe. Es bestehe damit eine Vertretungstätigkeit der Personalräte der abgebenden Agenturen neben derjenigen der neu gebildeten Personalvertretungen der aufnehmenden gemeinsamen Einrichtungen. Daraus folge, dass seine vier genannten Mitglieder nicht gemäß § 29 Abs. 1 BPersVG aus dem Personalrat ausgeschieden seien. Sie gehörten im Rahmen der Zuweisung weiterhin ihrer bisherigen Stammdienststelle an, da diese insbesondere für Statussachen zuständig sei. Der Antrag zu 2 sei zulässig. Das allgemeine Überwachungsrecht erweitere zwar nicht den Katalog der mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten, sei jedoch bei seiner Verletzung einer Feststellung im Wege des Beschlussverfahrens zugänglich.
Der Antragsteller beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 27. Januar 2011 zu ändern und nach den Anträgen erster Instanz zu erkennen.
Die Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie verteidigt den erstinstanzlichen Beschluss und trägt ergänzend vor: Die gesetzliche Zuweisung führe zum Verlust des Wahlrechts und der Wählbarkeit zur Personalvertretung der Stammdienststelle und damit gesetzesautomatisch gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG zur Beendigung der Mitgliedschaft im Gremium. Auch wenn durch die Zuweisung die Rechtsstellung als Beamter oder Arbeitnehmer der Bundesagentur unberührt geblieben sei und ein Dienstherren- oder Arbeitgeberwechsel nicht stattgefunden habe, sei die zugewiesene Dienstkraft aus ihrer bisherigen Stammdienststelle ausgeschieden. Damit sei ihre Personalratsmitgliedschaft auch mit Blick auf § 29 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG erloschen. Diese Regelungen habe der Gesetzgeber ohne weiteres treffen dürfen. Denn die Funktionsfähigkeit der Personalvertretung sei dadurch nicht gefährdet, weil Ersatzmitglieder nachrückten. Einer Doppelvertretung bedürfe es nicht. Eine Verpflichtung zur Führung von zeitnahen Mitarbeitergesprächen habe nicht bestanden. Die Aufgabennorm des § 68 BPersVG biete keine Grundlage für eine gerichtliche Feststellung; die tarifliche Regelung sei nicht einschlägig.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Anträge zu Recht zurückgewiesen.
Der Antrag zu 1 ist als konkreter Feststellungsantrag zulässig, bedarf aber einer inhaltlichen Klarstellung.
Anders als der Antrag suggeriert, hat nicht die Beteiligte, sondern das Gesetz den Bezirkspersonalratsmitgliedern M… und S… Tätigkeiten bei den gemeinsamen Einrichtungen zugewiesen.
Die genannten vier Mitglieder des Antragstellers führten unstreitig bis zum 31. Dezember 2010 in einer Arbeitsgemeinschaft nach § 44b SGB II in der bis zum 31. Dezember 2010 geltenden Fassung des Gesetzes zur Fortentwicklung der Grundsicherung für Arbeitssuchende vom 20. Juli 2006 (BGBl. I S. 1706) Aufgaben nach dem SGB II durch. Nach dem Gesetz zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende vom 9. August 2010 (BGBl. I S. 1112) traten zum 1. Januar 2011 an die Stelle der bisherigen Arbeitsgemeinschaften gemeinsame Einrichtungen (Jobcenter). Die gemeinsamen Einrichtungen wurden zur einheitlichen Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende von den Trägern im Sinne von § 6 SGB II, d.h. von der Bundesagentur für Arbeit (Bundesagentur) und den kreisfreien Städten und Kreisen oder durch Landesrecht bestimmte andere Träger (kommunale Träger) gebildet. Beschäftigten, die bis zum 31. Dezember 2010 in einer Arbeitsgemeinschaft Aufgaben nach dem SGB II durchgeführt hatten, wurden nach § 44g Abs. 1 Satz 1 SGB II n.F. mit Wirkung zum 1. Januar 2011 für die Dauer von fünf Jahren Tätigkeiten bei der gemeinsamen Einrichtung, die die Aufgaben der Arbeitsgemeinschaft weiterführt, zugewiesen. Die Zuweisung der Tätigkeiten hat sich nach dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes („…werden mit Wirkung vom …Tätigkeiten bei der gemeinsamen Einrichtung…zugewiesen.“) von selbst vollzogen. Einer Umsetzung des Gesetzesbefehls durch die Bundesagentur bedurfte es nicht.
Systematisch ist diese gesetzliche Zuweisung der zuvor in den Arbeitsgemeinschaften beschäftigten Dienstkräften zum Stichtag von den „späteren Zuweisungen“ nach § 44g Abs. 2 SGB II n.F. zu unterscheiden, die im Einzelfall mit Zustimmung der Geschäftsführerin oder des Geschäftsführers der gemeinsamen Einrichtung nach den tarif- und beamtenrechtlichen Regelungen erfolgen. Anders als in den hier in Rede stehenden Fällen der gesetzlichen Zuweisung ist dort die Personalmaßnahme einer Zuweisungsentscheidung des Dienststellenleiters erforderlich.
Die Gesetzesbegründung stützt diese Auslegung. Danach regelt § 44g Abs. 1 SGB II n.F. die „gesetzliche Zuweisung“ von Tätigkeiten an die Beschäftigten, die die entsprechenden Aufgaben der Grundsicherung zuvor in einer Arbeitsgemeinschaft oder - dieser Fall ist hier aber nicht von Interesse - bei einem der Leistungsträger durchgeführt haben. Die gesonderte und von den geltenden Vorschriften abweichende Regelung einer Zuweisung auf gesetzlicher Basis und ohne Zustimmung des einzelnen Beschäftigten sei notwendig, und liege im besonderen öffentlichen Interesse, um die Funktionsfähigkeit der gemeinsamen Einrichtung als Nachfolger der bisherigen Arbeitsgemeinschaft zu erhalten oder, soweit keine Arbeitsgemeinschaft errichtet war, herzustellen. Demgegenüber handele es sich bei den späteren, durch Personalfluktuation notwendig werdenden Zuweisungen nach Absatz 2 um Maßnahmen auf der Basis der vorhandenen und jeweils einschlägigen bundes- oder landesrechtlichen und der jeweiligen tarifvertraglichen Regelungen (vgl. BT-Drs. 17/1555, Einzelbegründung, S. 28).
Weist somit nicht die Beteiligte Mitglieder des Antragstellers den gemeinsamen Einrichtungen zu, wird der Antrag zu 1 dadurch gleichwohl nicht unzulässig. Er ist vielmehr entsprechend dem in der Antrags- und Beschwerdebegründung zum Ausdruck kommenden Rechtsschutzbegehren dahingehend auszulegen, dass der Antragsteller festgestellt wissen möchte, dass die Beteiligte nicht berechtigt ist, seine Mitglieder als den gemeinsamen Einrichtungen zugewiesen zu behandeln, solange er dem nicht nach § 47 Abs. 2 BPersVG zugestimmt hat.
Der Antrag zu 1 ist indes unbegründet.
Gesetzliche Zuweisungen werden von der in Anspruch genommenen Schutznorm nicht erfasst, weshalb die Beteiligte die fraglichen Dienstkräfte zu Recht als dem jeweiligen Jobcenter zugewiesen behandelt, ohne dass es auf einen etwa entgegenstehenden Willen der Dienstkräfte oder des Antragstellers ankommt.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 BPersVG dürfen Mitglieder des Personalrats gegen ihren Willen nur versetzt oder abgeordnet werden, wenn dies auch unter Berücksichtigung der Mitgliedschaft im Personalrat aus wichtigen dienstlichen Gründen unvermeidbar ist. Nach § 47 Abs. 2 Satz 3 BPersVG bedarf die Versetzung oder Abordnung von Mitgliedern des Personalrats - gegen deren Willen (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juli 2004 - BVerwG 6 P 15.03 -, juris Rn. 10, m.w.N.) - der Zustimmung des Personalrats. Der Versetzung steht die mit einem Wechsel des Dienstortes verbundene Umsetzung in derselben Dienststelle gleich (Satz 2 der Vorschrift).
Zwar waren die vier genannten Dienstkräfte unstreitig am 31. Dezember 2010 Mitglieder des antragstellenden Bezirkspersonalrats und genießen auch die Mitglieder des Bezirkspersonalrats über § 54 Abs. 1 BPersVG den Versetzungs- und Abordnungsschutz nach § 47 Abs. 2 BPersVG. Jedoch stellt die auf fünf Jahre befristete Zuweisung von Tätigkeiten gemäß § 44g Abs. 1 Satz 1 SGB II n.F. ab dem 1. Januar 2011 unzweifelhaft keine Versetzung, Umsetzung oder Abordnung in Sinne dieser Vorschrift dar.
Die in § 47 Abs. 2 BPersVG verwandten Begriffe "Versetzung, Abordnung, Umsetzung" mögen offen sein für ein Verständnis, welches über die strengen dienstrechtlichen Definitionen hinausgeht und - wie die Fachkammer ausgeführt hat - auch auf neuartige versetzungs- oder abordnungsähnliche Entscheidungen, wie z.B. die Zuweisung nach § 29 BBG, entsprechend anzuwenden sein.
Dagegen spricht allerdings die Gesetzessystematik. Denn das Bundespersonalvertretungsgesetz unterscheidet an anderer Stelle, nämlich bei den Regelungen der Mitbestimmung in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer wie der Beamten ausdrücklich zwischen Versetzung, Umsetzung (§ 75 Abs. 1 Nr. 3, § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG) und Abordnung einerseits (§ 75 Abs. 1 Nr. 4, § 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG), und Zuweisung andererseits (§ 75 Abs. 1 Nr. 4a, § 76 Abs. 1 Nr. 5a BPersVG). Fehlt diese Unterscheidung in anderen Vorschriften desselben Gesetzes, ist anzunehmen, dass der Gesetzgeber dort die Zuweisung den anderen Änderungsmaßnahmen Versetzung, Umsetzung und Abordnung nicht gleichstellen will.
Selbst wenn man dies anders sehen wollte, stünde einer erweiternden Auslegung oder analogen Anwendung der Norm aber jedenfalls entgegen, dass die Zuweisung nach § 44g Abs. 1 Satz 1 SGB II nicht von der Dienststellenleitung verfügt, sondern vom Gesetz angeordnet worden ist.
Die Regelung in § 47 Abs. 2 BPersVG bezieht sich nach ihrem Wortlaut nur auf personelle Maßnahmen der Dienststellenleitung, also auf Maßnahmen, die an die betroffenen Personalratsmitglieder zur Regelung eines Einzelfalls gerichtet sind. Eine vom Gesetzgeber zu einem bestimmten Zeitpunkt und für einen klar definierten Kreis von Beschäftigten allgemein angeordnete Maßnahme fällt auch bei weitestem Begriffsverständnis nicht darunter.
Gesetzessystematik sowie Sinn und Zweck der Regelung bestätigen dieses Ergebnis (vgl. zum Folgenden Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juli 2004 - BVerwG 6 P 15.03 -, juris Rn. 15 ff. zu dem Fall eines Unterstellungswechsels einer militärischen Dienststelle aufgrund eines Organisationsbefehls des Verteidigungsministeriums).
Die Regelung in § 47 Abs. 2 BPersVG steht gesetzessystematisch im Zusammenhang mit § 47 Abs. 1 BPersVG, der Personalratsmitglieder vor außerordentlichen Kündigungen schützt und damit das Verbot ordentlicher Kündigungen von Personalratsmitgliedern in § 15 Abs. 2 KSchG ergänzt. § 47 Abs. 2 BPersVG komplettiert insofern den Schutz des Personalratsmitglieds vor belastenden personellen Einzelmaßnahmen. Auch die in § 47 Abs. 3 BPersVG getroffene Sonderbestimmung für Auszubildende bestätigt, dass Regelungsgegenstand in § 47 BPersVG ausschließlich personelle Maßnahmen der zuständigen Dienststellenleitung sind.
§ 47 Abs. 2 BPersVG verwendet zur Beschreibung der zustimmungsbedürftigen Maßnahmen - einschließlich der Bezugnahme auf das Umzugskostenrecht bei Umsetzungen mit Dienstortwechsel - dieselben Begriffe, wie sie auch in § 75 Abs. 1 Nr. 3 und 4 bzw. § 76 Abs. 1 Nr. 4 und 5 BPersVG zu finden sind. § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG fassen die dort aufgeführten Mitbestimmungskataloge ausdrücklich unter den Begriff „Personalangelegenheiten“ zusammen. Diese Maßnahmen stehen im Gegensatz zu den organisatorischen Angelegenheiten nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG. Den dort aufgezählten Maßnahmen - Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen - ist gemeinsam, dass sie auf eine Veränderung der Dienststellenorganisation angelegt sind. Die hier in Rede stehende Zusammenlegung von Teilen der Bundesagentur für Arbeit und der Kommunen zu einer „gemeinsamen Einrichtung“ in Mischverwaltung ist dort zwar nicht ausdrücklich erwähnt, ihrem Charakter nach aber mit der Zusammenlegung von Dienststellen durchaus vergleichbar.
Der Schutzzweck der in § 47 Abs. 2 BPersVG getroffenen Regelung gebietet nicht die Einbeziehung der hier streitigen Maßnahmen in ihren Anwendungsbereich.
§ 47 Abs. 2 BPersVG soll die ungestörte Ausübung des Personalratsamtes sicherstellen und den Mitgliedern des Personalrates die für ihre Arbeit notwendige Unabhängigkeit gegenüber dienstlichen Maßnahmen geben, welche sie dauernd oder vorübergehend an der Ausübung ihres Personalratsamts hindern können. Der Schutzzweck geht dahin, jede nur mögliche Erschwerung der Ausübung des Personalratsamts auszuschließen, die letztlich eine Beeinträchtigung der unabhängigen Amtsführung bewirken kann. Die Vorschrift schützt somit in erster Linie vor Maßnahmen, die einzelne Personalratsmitglieder belasten.
Ausgangspunkt ihrer Zielrichtung ist der natürliche Interessengegensatz zwischen Personalrat und Dienststellenleitung. Weil der Personalrat berechtigt ist, nach Maßgabe der gesetzlichen Bestimmungen die Zustimmung zu beteiligungspflichtigen Maßnahmen des Dienststellenleiters zu verweigern und damit deren Durchführung zu verhindern, besteht immer die Gefahr, dass sich seine Mitglieder beim Dienststellenleiter unbeliebt machen. Aus diesem Grund wird der Dienststellenleiter durch das Regelwerk in § 47 BPersVG und § 15 KSchG im Interesse einer ungestörten Ausübung des Personalratsamtes und zur Wahrung der Unabhängigkeit des Personalratsmitglieds gehindert, gegen dessen Person einseitig im Wege der Kündigung, Versetzung, Umsetzung mit Dienstortwechsel oder Abordnung vorzugehen. Solche personellen Maßnahmen gegen Personalratsmitglieder haben eine besondere „Färbung“. Bei ihnen hegt der Gesetzgeber die generelle Besorgnis, dass sie nicht allein aus dienstlichen, dem Allgemeinwohl verpflichteten Gründen ergehen, sondern dass sie das Personalratsmitglied in Anknüpfung an die Wahrnehmung seines Mandats und damit aus unsachlichen Gründen treffen sollen oder doch können (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juli 2004, a.a.O., Rn. 26).
Eine derartige Zielrichtung fehlt der hier in Rede stehenden Maßnahme des Gesetzgebers. Die Neuordnung der Behördenorganisation im Bereich der Grundsicherung für Arbeitssuchende dient ausschließlich dazu, die gemeinsame Aufgabenwahrnehmung durch Agenturen für Arbeit und Kommunen („Leistungen aus einer Hand“) sicherzustellen und die Qualität der Leistungserbringung zu verbessern (BT-Drs. 17/1555, allgemeine Begründung, S. 15 und Einzelbegründung, S. 28). Dabei werden die Maßnahmen durch Gesetz verfügt und - ebenso wie die in § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG genannten organisatorischen Maßnahmen - ohne Ansehung der Person umgesetzt. Die einer solche Maßnahme zugrunde liegenden organisationspolitischen Gründe haben mit der Amtsführung der von ihren Folgewirkungen betroffenen Personalratsmitglieder nichts zu tun. Von ihr sind die Beschäftigten der Dienststelle mit personalvertretungsrechtlichen Funktionen und diejenigen ohne derartige Funktionen in gleicher Weise betroffen.
§ 47 Abs. 2 BPersVG dient allerdings nicht nur dem Individualinteresse des betroffenen Beschäftigten, sondern soll auch die ungestörte Amtsausübung der Personalvertretung sicherstellen (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juli 2004, a.a.O., Rn. 23, m.w.N.). Gleichwohl gebietet die Vorschrift nicht die Einbeziehung der hier streitigen Organisationsmaßnahme, auch wenn die gesetzliche Zuweisung dazu geführt haben mag, dass die vier Mitglieder des Antragstellers ihr Amt verloren haben. Ob ein Mandatsverlust darauf zurückzuführen wäre, dass die zugewiesenen Personalratsmitglieder aus der Regionaldirektion der Bundesagentur als abgebender Dienststelle ausgegliedert und damit ausgeschieden sind (vgl. §§ 29 Abs. 1 Nr. 4, 54 Abs. 1 BPersVG; so OVG Lüneburg, Beschluss vom 18. März 2011 - 17 MP 1/11 -, juris Rn. 4) oder darauf, dass sie drei Monate nach der gesetzlichen Zuweisung ihr aktives und damit zugleich ihr passives Wahlrecht zum Bezirkspersonalrat bei der Regionaldirektion der Bundesagentur für Arbeit verloren haben (entsprechend § 13 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz, § 14 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. §§ 29 Abs. 1 Nr. 5, 54 Abs. 1 BPersVG; so OVG Münster, Beschluss vom 20. Juni 2011 - 16 B 271/11.PVB -, juris Rn. 36 ff. und Rn. 55), bedarf hier keiner Entscheidung. Denn der Verlust des Mandats ist weder Tatbestandsvoraussetzung noch ist er zwangsläufige Folge einer der in § 47 Abs. 2 BPersVG genannten Personalmaßnahmen. Da indes der Antragsteller den Mandatsverlust als Argument für seine Rechtsauffassung vom Eingreifen der Schutznorm heranzieht, soll er hier zu seinen Gunsten unterstellt werden.
Trotz eines Verlusts des Personalratsamtes infolge der Neuordnung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende ist der Schutzzweck des § 47 Abs. 2 BPersVG nicht berührt. Denn die im Gesetz angeordnete Maßnahme bezweckt nach dem oben Gesagten nicht das Erlöschen von Personalratsmandaten, erst recht dient sie nicht der Entfernung bestimmter Personalratsmitglieder aus der Personalvertretung. Vielmehr ist der Mandatsverlust nur zwangsläufige Folge der Organisationsmaßnahme.
Die Regelung in § 44g Abs. 1 SGB II ist auch in Ansehung eines etwaigen Mandatsverlustes bei den betroffenen Personalräten keinen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt.
Die vom Antragsteller vermisste Kompetenz des Bundesgesetzgebers, Regelungen über die Personalvertretungen in gemeinsamen Einrichtungen, in denen auch Dienstkräfte der kommunalen Träger beschäftigt sind, zu treffen, ergibt sich aus der Ausführungsermächtigung in Art. 91e Abs. 3 GG, die einen verfassungsrechtlichen Regelungsauftrag an den Bundesgesetzgeber enthält einschließlich der Regelung des Rechts des Personals und der Personalvertretungen in den Jobcentern (vgl. Theuerkauf in GK-SGB II, Rn. 7 zu § 44g, ebenso Vogelgesang, PersV 2011, 126, 128 f. unter Hinweis auf den spezialgesetzlichen Charakter der Norm und die entsprechende Gesetzesbegründung, BT-Drs. 17/1554 S. 5; nicht überzeugend dagegen Schleicher, PersV 2011, 124, 125).
Der Mandatsverlust ist aber auch materiell-verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Funktionsfähigkeit der Personalvertretungen bei den Trägern ist durch die Zuweisungen nicht gefährdet. Scheidet ein Mitglied z.B. aus dem Bezirkspersonalrat aus, so tritt ein Ersatzmitglied ein (vgl. §§ 31 Abs. 1 Satz 1, 54 Abs. 1 BPersVG). Stehen nicht mehr genügend Ersatzmitglieder zur Verfügung, muss der Personalrat neu gewählt werden (vgl. §§ 27 Abs. 2 Nr. 2, 54 Abs. 1 BPersVG). Da aber, wie die Fachkammer zutreffend ausgeführt hat, eine solche Situation auch eintreten könnte, wenn sich entsprechend viele Personalratsmitglieder mit ihrem Willen versetzen ließen, und es auch in diesem Fall gem. § 47 Abs. 2 BPersVG nicht auf die Zustimmung des Gremiums ankäme, kann von einer verfassungsrechtlich bedenklichen Gefahr für die Funktionsfähigkeit der Personalvertretungen bei der Bundesagentur nicht die Rede sein.
Auch eine verfassungsrechtliche Pflicht des Gesetzgebers, Personalratsmitglieder von der Zuweisung im Interesse eines Bestandsschutzes auszunehmen, hat der Antragsteller nicht aufzuzeigen vermocht. Richtig ist allerdings, dass Entscheidungsbefugnisse hinsichtlich der Begründung und Beendigung der mit den den Jobcentern zugewiesenen Dienstkräften begründeten Dienst- und Arbeitsverhältnisse bei dem abgebenden Träger verbleiben und insoweit die Rechte der Personalvertretungen der abgebenden Dienstherren und Arbeitgeber unberührt bleiben (vgl. § 44h Abs. 5 SGB II). Das führt zu einer Spaltung der Personalvertretung: Soweit die Geschäftsführung/Trägerversammlung zu Entscheidungen im Personalbereich befugt ist (vgl. §§ 44c Abs. 2, 44d Abs. 4 SGB II), ist der Personalrat bei der gemeinsamen Einrichtung zuständig. Soweit die Entscheidungsbefugnis bei dem abgebenden Träger verbleibt, bleibt auch das Beteiligungsrecht beim Personalrat des abgebenden Trägers.
Diese Regelungen greifen in die Aufgabenstellung des Antragstellers und seiner Mitglieder ein. Indes ist der Gesetzgeber von Verfassung wegen nicht gehindert, aus organisationsrechtlichen, d.h. den Amtsauftrag betreffenden Gründen, zumal im besonderen öffentlichen Interesse (vgl. BT-Drs. 17/1555, Einzelbegründung, S. 28) Aufgabenstellung und Zusammensetzung bestehender Personalvertretungen zu ändern. Die vom Antragsteller für seine Gegenmeinung herangezogenen Quellen sind unergiebig. Scholz in Maunz-Dürig, GG, Rn. 381 zu Art. 9 führt nur aus, dass (paritätische) Mitbestimmungsrechte aus Art. 9 Abs. 3 GG nicht herleitbar seien. Die zitierten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 30. November 1965 - 2 BvR 54/62 -, BVerfGE 19, 303, 321 und vom 26. Mai 1970 - 2 BvR 664/65 -, BVerfGE 28, 295, 305 befassen sich mit dem aus Art. 9 Abs. 3 GG folgenden, hier aber nicht streitigen Recht der Gewerkschaften, bei der Personalvertretung [werbend] tätig zu werden. In seinem Beschluss vom 26. Mai 1970 - 2 BvR 311/67 -, BVerfGE 28, 314, 323 trifft das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich keine Aussage dazu, ob dem Personalrat Grundrechte zustehen können.
Die Wirksamkeit organisatorischer Maßnahmen der hier in Rede stehenden Art auch nur teilweise - d.h. nur hinsichtlich der davon betroffenen Mitglieder der Personalvertretungen der abgebenden Träger - von der Zustimmung des Personalrates nach § 47 Abs. 2 BPersVG abhängig zu machen, stünde umgekehrt im Widerspruch zu verfassungsrechtlichen und personalvertretungsrechtlichen Grundsätzen.
§ 47 Abs. 2 Satz 3 BPersVG verschafft dem Personalrat bei Versetzungen und Abordnungen von Personalratsmitgliedern ein absolutes Vetorecht. Seine fehlende oder verweigerte Zustimmung kann - anders als in den Fällen des § 47 Abs. 1 BPersVG - nicht durch das Verwaltungsgericht ersetzt werden. Würde dem Personalrat durch Anwendung von § 47 Abs. 2 BPersVG die Möglichkeit eröffnet, die Dienststellenorganisation betreffende Maßnahmen zu verhindern, stünde dies im Widerspruch zur Entscheidung des Gesetzgebers. In der gesetzlich angeordneten Neuorganisation kommt zum Ausdruck, dass der Gesetzgeber Maßnahmen in diesem Zusammenhang von der Beteiligung der Personalvertretung völlig freihalten wollte (vgl. Theuerkauf in GK-SGB II, Rn. 12 zu § 44g).
Ein absolutes Vetorecht des Personalrates gegenüber organisatorischen, vom Gesetzgeber angeordneten Maßnahmen stünde nicht nur im aufgezeigten Widerspruch zum einfachen Recht, sondern auch zum Verfassungsrecht, indem der Vollzug des Gesetzesbefehls durch eine demokratisch hierzu nicht legitimierte Inneneinrichtung der Verwaltung - die Personalvertretung - verhindert werden könnte (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juli 2004, a.a.O., Rn. 31).
Eine analoge Anwendung von § 47 Abs. 2 Satz 3 BPersVG auf Zuweisungen auf der Grundlage von § 44g Abs. 1 Satz 1 SGB II scheidet aus. Sie käme nur in Betracht, wenn das Gesetz eine planwidrige Regelungslücke aufwiese. Davon kann im vorliegenden Zusammenhang aber keine Rede sein.
Eine Lücke im Regelwerk wäre allenfalls denkbar, wenn die in § 47 Abs. 2 BPersVG nicht genannte Zuweisung nach § 44g Abs. 1 SGB II mit den in § 47 Abs. 2 BPersVG genannten Personalmaßnahmen vergleichbar wäre. Das aber ist nach dem oben Gesagten nicht der Fall. Denn im einen Fall handelt es sich um eine Organisationsentscheidung qua Gesetz im anderen Fall um Personalmaßnahmen des Dienststellenleiters. Damit fehlt es bei der Zuweisung nach § 44g Abs. 1 SGB II an einem Anknüpfungspunkt für ein Zustimmungserfordernis des Personalrats, wie dies die Entscheidung des Dienststellenleiters, ein Personalratsmitglied zu versetzen, abzuordnen oder umzusetzen, in den von § 47 Abs. 2 Satz 3 BPersVG erfassten Fallgestaltungen darstellt.
Gegen eine analoge Anwendung von § 47 Abs. 2 Satz 3 BPersVG auf die Zuweisung von Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung auf der Grundlage von § 44g Abs. 1 Satz 1 SGB II spricht im Übrigen auch, dass das Bundespersonalvertretungsgesetz auch ansonsten keine Beteiligungsrechte des Personalrats begründet, wenn der Rechtsstand der Beschäftigten unmittelbar durch eine gesetzliche Regelung verändert wird, für deren Umsetzung es keines Vollzugsaktes der Dienststellenleitung mehr bedarf.
Aus dem Umstand, dass die Beteiligte vollständig freigestellte Mitglieder des Antragstellers von der Zuweisung nach § 44g Abs. 1 SGB II und damit vom Verlust der Mitgliedschaft in der Personalvertretung ausnimmt, kann der Antragsteller nichts für sich herleiten. Denn die Ungleichbehandlung rechtfertigt sich daraus, dass vollständig freigestellte Personalratsmitglieder zum maßgeblichen Zeitpunkt keine Aufgaben nach dem SGB II durchgeführt haben und somit von der Zuweisung nicht erfasst werden.
Jedenfalls wäre eine - zugunsten des Antragstellers einmal unterstellte - Regelungslücke nicht „planwidrig“. Schon die Gesetzesbegründung spricht dafür, dass der Gesetzgeber im „besonderen öffentlichen Interesse“ eine gesonderte und von den geltenden Vorschriften abweichende Regelung einer Zuweisung auf gesetzlicher Basis und ohne Zustimmung des einzelnen Beschäftigten zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der gemeinsamen Einrichtung als Nachfolger der Arbeitsgemeinschaften für notwendig erachtet und damit die sich aus der gesetzlichen Zuweisung ergebenden Einschränkungen der Rechte der Beschäftigten und ihrer Personalvertreter in Kauf genommen hat.
Im Übrigen erscheint es ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber einerseits die komplizierte Gemengelage der Personalvertretung bei den gemeinsamen Einrichtungen - abhängig von den Entscheidungsbefugnissen der Geschäftsführung und der Trägerversammlung in personalrechtlichen, personalwirtschaftlichen, sozialen und die Ordnung der Dienststelle betreffenden Angelegenheiten mit entsprechender Geltung des Bundespersonalvertretungsgesetzes und der fingierten Dienststelleneigenschaft (vgl. § 44h Abs. 1 bis 4 SGB II) - sowie der Personalvertretung bei den abgebenden Trägern bezüglich der dort verbleibenden personal(status)rechtlichen Zuständigkeiten regelt, jedoch andererseits die - naheliegenden - personalvertretungsrechtlichen Konsequenzen der Zuweisung nicht erkannt hat. Eine diesbezügliche, etwaige Lücke im Gesetz wäre somit nicht planwidrig, sondern gewollt.
Auch der Antrag zu 2 ist unbegründet.
Es fehlt an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis im Sinne von § 256 Abs. 1 ZPO. Die einzig für die Feststellung einer Rechtsverletzung in Betracht kommende Aufgabenzuweisung in § 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG gibt ein solches nicht her. Danach hat die Personalvertretung u.a. die allgemeine Aufgabe, darüber zu wachen, dass die zugunsten der Beschäftigten geltenden Gesetze, Verordnungen, Tarifverträge, Dienstvereinbarungen und Verwaltungsanordnungen durchgeführt werden. Das Überwachungsrecht gibt der Personalvertretung die Befugnis, bei der Dienststellenleitung auf die Beachtung der begünstigenden Vorschrift hinzuwirken (vgl. die bereits im angefochtenen Beschluss zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. März 1985 - BVerwG 6 P 31.82 -, juris Rn. 14).
Im vorliegenden Fall konnte der Antragsteller daher die Beteiligte auf die nach seiner Auffassung bestehende Pflicht, zeitnahe Mitarbeitergesprächen vor einer Aufnahme der Tätigkeit in einer gemeinsamen Einrichtung zu führen, hinweisen und beanspruchen, dass die Beteiligte die Bedenken zur Kenntnis nimmt und ernsthaft erwägt (vgl. § 66 Abs. 1 Satz 3 BPersVG). Die Beteiligte hat diese vom Antragsteller geäußerten Bedenken zur Kenntnis genommen, ist ihnen jedoch unter Hinweis auf die gesetzliche Zuweisung von Tätigkeiten und die sich daraus nach ihrer Auffassung ergebenden Unterschiede zu den in § 4 Abs. 3 TV-BA geregelten Fällen nicht gefolgt. Damit ist die Überwachungsaufgabe des Personalrats erfüllt; über das Recht zur Beanstandung geht sie nicht hinaus.
Zwar könnte sich der Antragsteller im Rahmen des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens gegen eine Weigerung der Beteiligten zur Wehr setzen, geäußerte Bedenken überhaupt zur Kenntnis zu nehmen oder auf sie zu antworten. Zur Durchsetzung seiner Rechtsauffassung von einer ordnungsgemäßen Durchführung eines Tarifvertrages berechtigt ihn § 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG jedoch nicht (allg. Ansicht, vgl. GKÖD V K § 68 Rn. 9a; Altvater u.a., BPersVG, 7. Aufl., Rn. 13 zu § 68; Lorenzen u.a., BPersVG, § 68 Rn. 24; Richardi u.a., PersVR, 3. Aufl., § 68 Rn. 23, jeweils m.w.N. aus der Rechtsprechung).
Die Rechtsbeschwerde war mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 BBG
§ 44g SGB II
§ 68 BPersVG
§ 44b SGB II
§ 6 SGB II
§ 47 BPersVG
§ 15 KSchG
§ 47 Abs. 2 BPersVG
§ 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG
§ 44g Abs. 1 SBG
§ 47 Abs. 2 S. 1 BPersVG
§ 29 Abs. 1 BPersVG
§ 29 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG
§ 29 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG
§ 44g Abs. 1 Satz 1 SGB II
§ 44g Abs. 2 SGB II
§ 44g Abs. 1 SGB II
§ 47 Abs. 2 Satz 1 BPersVG
§ 47 Abs. 2 Satz 3 BPersVG
§ 54 Abs. 1 BPersVG
§ 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG
§ 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG
§ 76 Abs. 1 Nr. 5a BPersVG
§ 47 Abs. 1 BPersVG
§ 15 Abs. 2 KSchG
§ 47 Abs. 3 BPersVG
§ 76 Abs. 1 Nr. 4 und 5 BPersVG
§ 76 Abs. 1 BPersVG
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG
§ 29 Abs. 1 Nr. 4, 54 Abs. 1 BPersVG
§ 29 Abs. 1 Nr. 5, 54 Abs. 1 BPersVG
§ 31 Abs. 1 Satz 1, 54 Abs. 1 BPersVG
§ 27 Abs. 2 Nr. 2, 54 Abs. 1 BPersVG
§ 44h Abs. 5 SGB II
§ 44c Abs. 2, 44d Abs. 4 SGB II
§ 44h Abs. 1 bis 4 SGB II
§ 256 Abs. 1 ZPO
§ 66 Abs. 1 Satz 3 BPersVG
§ 47 Abs. 2 des Bundespersonalvertretungsgesetzes
Art. 91e Abs. 3 GG
Art. 9 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 19, 303, 321
BVerfGE 28, 295, 305
BVerfGE 28, 314, 323
6 P 15.03
17 MP 1/11
16 B 271/11
2 BvR 54/62
2 BvR 664/65
2 BvR 311/67
6 P 31.82