Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-05-02, Aktenzeichen 4 LA 128/17
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2019:0502.4LA128.17.00

Tenor:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 12. Kammer – vom 21. September 2017 wird abgelehnt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen im Zulassungsverfahren sind nicht erstattungsfähig.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe gemäß § 124 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor; jedenfalls hat die Beklagte dies nicht ausreichend dargelegt (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO).
1. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
a) Die Beklagte ist der Auffassung, das Verwaltungsgericht habe nicht durch Teilurteil entscheiden dürfen.
Nach § 110 VwGO kann das Gericht ein Teilurteil erlassen, wenn nur ein Teil des Streitgegenstandes zur Entscheidung reif ist. Dies setzt die Teilbarkeit des Streitgegenstandes voraus. Teilbar ist der Streitgegenstand, wenn mit einer Klage mehrere tatsächlich oder rechtlich voneinander unabhängige Ansprüche geltend gemacht werden oder wenn sich ein einziger prozessualer Anspruch aus mehreren Positionen zusammensetzt, die einer gesonderten tatsächlichen oder rechtlichen Würdigung zugänglich sind. Der vorab zu entscheidende und der verbleibende Teil des Streitgegenstandes müssen wechselseitig rechtlich und tatsächlich voneinander unabhängig sein. Die Frage, über die durch Teilurteil entschieden wurde, darf die Entscheidung über den restlichen Streitgegenstand nicht neu aufwerfen (BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2017 – 7 C 31/15 –, juris Rn. 78).
Die Beklagte beanstandet, das Teilurteil sei „zu ungenau“, es liege eine Divergenz zum bisherigen Streitgegenstand vor und dem derzeitigen Antrag stehe das fehlende Vorverfahren entgegen. Jedoch wird nicht deutlich, warum unter diesen Aspekten zwischen den vom Verwaltungsgericht getrennten Teilen des Streitgegenstandes eine wechselseitige Abhängigkeit bestehen könnte. Das Verwaltungsgericht wird im Schlussurteil über den Zugang zu vertraglichen Vereinbarungen zu entscheiden haben, die der Beigeladene zu 1. mit Schreiben vom 7. Februar 2014 und 21. August 2014 als geheimhaltungswürdig eingestuft hat. Inwieweit sich in diesem Zusammenhang die Probleme eines „ungenauen“ Tenors, einer Abweichung vom „bisherigen“ Streitgegenstand und einer fehlenden Durchführung des Vorverfahrens erneut stellen könnten, ist nicht ersichtlich.
b) Abgesehen davon sind genannten Vorwürfe der Beklagten auch für sich genommen nicht nachvollziehbar.
Der Tenor des angegriffenen Teilurteils ist hinreichend bestimmt. Leistungsurteile müssen eine Zwangsvollstreckung erwarten lassen, die das Vollstreckungsverfahren nicht unter Fortsetzung des Streits mit Sachfragen überfrachtet (BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21/12 –, juris Rn. 54). Aus diesem Grund müssen der Sachantrag und das auf diesen Antrag ergehende (stattgebende) Urteil hinreichend bestimmt sein. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte verpflichtet, dem Kläger unter dem Vorbehalt der Sperrerklärung des Beigeladenen zu 1. „alle“ vertraglichen Vereinbarungen zwischen der Beklagten und der Beigeladenen zu 2. zugänglich zu machen. Wie die Beklagte selbst zutreffend ausführt, ist dem Kläger damit auch der Zugang zu „allen“ Verträgen zu gewähren, die nach Abgabe der Sperrerklärung geschlossen wurden. Darin liegt jedenfalls unter dem von der Beklagten gerügten zeitlichen Aspekt keine Unklarheit, die einer ordnungsgemäßen Zwangsvollstreckung entgegenstünde.
Auf eine etwaige Divergenz des Urteils zum „bisherigen“ Streitgegenstand kommt es nicht an. Maßgebend für die vom Verwaltungsgericht zu treffende Entscheidung ist der in der mündlichen Verhandlung gestellte Antrag(§ 103 Abs. 2 VwGO; vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21.12 –, juris Rn. 54). Dass das Verwaltungsgericht über diesen Antrag hinausgegangen wäre (§ 88 VwGO), macht die Beklagte nicht geltend.
Schließlich fehlen auch hinreichende Darlegungen zu der Frage, ob ein Vorverfahren durchgeführt worden ist (§ 68 VwGO). Die Beklagte hat am 16. Januar 2013 einen Widerspruchsbescheid erlassen. Möglicherweise ist die Beklagte der Auffassung, für den Informationszugang zu nach diesem Zeitpunkt geschlossenen Verträgen müsse ein weiteres Vorverfahren durchgeführt werden. Dazu fehlen aber nähere Ausführungen. Im Übrigen ist ein Vorverfahren grundsätzlich entbehrlich, wenn der Prozessgegner sich rügelos auf die Klage eingelassen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21/12 –, juris Rn. 54). Auch mit diesem Gesichtspunkt setzt sich das Zulassungsvorbringen nicht auseinander.
c) Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dem Anspruch aus § 3 IZG-SH stehe nicht entgegen, dass es sich bei den begehrten Vertragsunterlagen um Informationen handele, die im Zusammenhang mit einer privatwirtschaftlichen Betätigung der Beklagten stünden. Die Beklagte steht demgegenüber auf dem Standpunkt, der Anspruch auf Informationszugang beschränke sich auf ihre öffentlich-rechtliche Tätigkeit. Dies rechtfertigt die Zulassung der Berufung nicht. Der Senat hat bereits entschieden, dass Behörden Zugang zu Informationen unabhängig davon zu gewähren haben, ob sie öffentlich-rechtlich oder (auch) in der Form des Privatrechts handeln (Urteil vom 22. Februar 2007 – 4 LB 23/05 –, juris Rn. 33). Diese Rechtsprechung bezieht sich zwar auf einen älteren Rechtszustand (§ 4 IFG-SH). Ein sachlicher Unterschied zur gegenwärtigen Rechtslage (§ 3 Satz 1 IZG-SH) ist aber nicht erkennbar und wird mit dem Zulassungsvorbringen auch nicht dargelegt. Insbesondere hat sich nichts an der Funktion des vom Gesetz verwendeten Behördenbegriffs geändert.
Ohne Erfolg verweist die Beklagte zur Verteidigung ihrer Rechtsansicht auf das Transparenzgebot in Art. 53 LV. Diese Verfassungsnorm ist durch Art. 1 Nr. 20 des Gesetzes zur Änderung der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein vom 12. November 2014 (GVOBl. S. 328) in die Landesverfassung eingefügt worden und am 11. Dezember 2014 in Kraft getreten. Zu diesem Zeitpunkt galt bereits das Informationszugangsgesetz vom 19. Januar 2012 (GVOBl. S. 89). Art. 53 Satz 1 LV beabsichtigt, auch wenn dort von „amtlichen“ Informationen die Rede ist, keine Verengung gegenüber dem Informationsbegriff des Informationszugangsgesetzes (vgl. LT-Drs. 18/2115, S. 30). Im Übrigen handelt es sich um eine Staatszielbestimmung (Senat, Urteil vom 25. Januar 2018 – 4 LB 38/17 –, juris Rn. 36). Der Gesetzgeber ist grundsätzlich nicht daran gehindert, Ansprüche auf Informationszugang zu begründen, die über das verfassungsrechtliche Transparenzgebot hinausreichen.
Die Einlassungen der Beklagten zur Frage, ob die streitigen Informationen bei dem Bürgermeister oder der Hafenbehörde „vorhanden“ sind, führen nicht weiter. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte nicht dazu verpflichtet, Zugang zu nicht vorhandenen Informationen zu gewähren.
d) Die Beklagte macht geltend, sie könne den Kläger wegen eines Teils der Unterlagen darauf verweisen, dass ihm diese auf andere, leicht zugängliche Art im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 3 IZG zur Verfügung stünden, da sie bei der Kanzlei B noch aus einem früheren Mandat vorhanden seien. Diesem Argument steht bereits entgegen, dass die Beklagte von der Möglichkeit der Verweisung bisher keinen Gebrauch gemacht hat. Der angefochtene Bescheid hat den Informationszugang zum Teil durch Übersendung von Kopien gewährt und im Übrigen abgelehnt. Auch das Schreiben 19. November 2009 enthält keine Verweisung im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 3 IZG. Es hat keinen regelnden Charakter und erörtert die beim Kläger vorhandenen Unterlagen auch nicht unter dem Aspekt der Verweisungsmöglichkeit, sondern der Verschwiegenheitspflicht. Selbst wenn die Voraussetzungen für eine Verweisung erfüllt wären, würde es demnach zumindest an der nach § 5 Abs. 1 Satz 3 IZG erforderlichen Ermessensausübung fehlen. Bei fehlerhafter oder unterbliebener Ermessensausübung muss sich der Betroffene nicht auf die betreffende Art des Informationszugangs verweisen lassen (vgl. zum Bundesrecht BVerwG, Urteil vom 24. September 2009 – 7 C 2/09 –, juris Rn. 64 ff.).
Das Verwaltungsgericht erörtert die Verweisungsmöglichkeit im Zusammenhang mit der Frage, ob dem Kläger Rechtsmissbrauch entgegengehalten werden kann. Es kann dahingestellt bleiben, ob ein solcher Einwand dem Grunde nach zulässig ist, wenn die Behörde – wie hier – von der Verweisungsmöglichkeit keinen Gebrauch macht. Jedenfalls ist nach Maßgabe des Zulassungsvorbringens nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht den Tatbestand des § 5 Abs. 1 Satz 3 IZG verneint. Eines der hierfür im angefochtenen Urteil angeführten Argumente lautet, die der anwaltlichen Verschwiegenheitspflicht nach § 43a Abs. 2 BRAO unterliegenden Unterlagen seien nicht im gleichen Umfang verwendbar wie bei einer Bereitstellung nach dem Informationszugangsgesetz. Hiergegen trägt die Beklagte vor, das Informationszugangsgesetz regele nicht die Weiterverwendung von Informationen. Diese Streitfrage muss nicht vertieft werden, denn das Verwaltungsgericht hat die Anwendung von § 5 Abs. 1 Satz 3 IZG daneben selbständig tragend mit dem Argument abgelehnt, es sei nicht ersichtlich, in welchem Umfang die 2008 für das damalige Gutachten erstellten Unterlagen bei Antragstellung im Jahr 2009 noch aktuell gewesen seien. Hiermit setzt sich das Zulassungsvorbringen nicht auseinander. Bei einem auf mehrere selbständig tragende Gründe gestützten Urteil kann jedoch die Berufung nur dann wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit zugelassen werden, wenn diese Zweifel in Bezug auf jeden dieser Begründungswege bestehen und dargelegt sind.
Der Hinweis darauf, dass die Verweisung gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 IZG nach der gegenwärtigen Fassung des Gesetzes keine Ablehnung im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2 IFG darstellt, trifft zu, hilft aber nicht weiter, da die Beklagte von der Verweisungsmöglichkeit keinen Gebrauch gemacht hat. Gegenstand der Klage ist lediglich die Ablehnung des Informationszugangs durch den angegriffenen Verwaltungsakt.
e) Die Beklagte ist der Auffassung, die aus § 43a Abs. 2 Satz 1 BRAO folgende Verschwiegenheitspflicht des Klägers stehe einem Anspruch auf Informationszugang entgegen.
Gemäß § 43a Abs. 2 Satz 3 BRAO gilt die Verschwiegenheitspflicht nicht für Tatsachen, die offenkundig sind oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürfen. Im angefochtenen Urteil findet sich hierzu die Erwägung, dass Informationen, die auf Antrag jedermann voraussetzungslos bekanntzugeben seien, schwerlich als geheimhaltungsbedürftig eingestuft werden könnten. Die Beklagte meint, eine solche Sichtweise verstoße gegen den Vorrang des Bundesrechts (Art. 31 GG). Sie nennt hierfür aber keinen nachvollziehbaren Grund. § 43a Abs. 2 Satz 3 BRAO regelt nicht, unter welchen Voraussetzungen Tatsachen keiner Geheimhaltung bedürfen. Die Norm schreibt insbesondere nicht vor, dass die Geheimhaltungsbedürftigkeit ausschließlich nach den Bestimmungen des Bundesrechts zu beurteilen wäre.
Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Frage nach der Anwendbarkeit von § 43a Abs. 2 Satz 3 BRAO im Ergebnis offengelassen und stattdessen auf die Erklärung des Klägers abgestellt, dass die gesetzlichen Vorgaben der anwaltlichen Verschwiegenheitspflicht eingehalten würden. Bei dieser Sachlage müsse – so das Verwaltungsgericht – der abstrakten Möglichkeit, dass es dennoch zu Verstößen kommen könne, im Verfahren auf Informationszugang nicht nachgegangen werden. Dies sei vielmehr einer berufsgerichtlichen Prüfung im Einzelfall vorbehalten. Die Beklagte hält dies ohne nähere Erläuterung für „unzureichend“. Damit sind ernstliche Zweifel nicht dargelegt.
In diesem Zusammenhang greift auch nicht der Vorwurf, das Verwaltungsgericht habe sich allein mit der Verschwiegenheitspflicht gegenüber der Beklagten befasst. Das Urteil bezieht sich auf die Befürchtung der Beklagten „und der Beigeladenen zu 2.“ (S. 16, 2. Absatz).
2. Die Berufung ist nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Die Beklagte sieht diese Schwierigkeiten bei den Fragen, ob das Informationszugangsgesetz die Weiterverwendung von Informationen regele und welche Verschwiegenheitspflichten einem Anwalt gegenüber öffentlich-rechtlichen und privaten Mandanten oblägen. Das angefochtene Urteil enthält jedoch – wie vorstehend ausgeführt – selbständig tragende Begründungen, bei denen sich diese Fragen nicht stellen.
3. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Beklagte hält für grundsätzlich bedeutsam, ob der Anwendungsbereich des Informationszugangsgesetzes auf die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit beschränkt ist. Diese Frage lässt sich jedoch, wie ausgeführt, anhand der dazu ergangenen Rechtsprechung des Senats und mit Hilfe der anerkannten Methoden der Rechtsanwendung unschwer verneinen. Hierzu bedarf es nicht der Durchführung eines Berufungsverfahrens.
4. Das angegriffene Urteil leidet nicht unter einem Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO).Ein solcher Mangel ist nicht darin zu sehen, dass das angefochtene Urteil das „berechtigte Interesse“ (S. 14 letzter Absatz) und damit stillschweigend auch das Rechtsschutzbedürfnis des Klägers bejaht. Denn dies beruht auf der materiellrechtlichen Würdigung des Verwaltungsgerichts, wonach ein von der Beklagten gewährter Informationszugang aus Gründen der Aktualität und der weitergehenden Verwendungsmöglichkeit auch hinsichtlich der Unterlagen, die bereits bei der Kanzlei des Klägers vorliegen, von Vorteil sein kann. Die Frage, ob das erstinstanzliche Verfahren an einem Mangel leidet, ist vom materiellrechtlichen Standpunkt des Verwaltungsgerichts aus zu beurteilen, selbst wenn dieser Standpunkt verfehlt sein sollte. Dies gilt auch für die Bejahung des Rechtsschutzbedürfnisses (vgl. zum Revisionsrecht BVerwG, Beschluss vom 21. Juli 2010 – 4 BN 3/10 –, juris Rn. 8).Das Verwaltungsgericht stellt nicht in Frage, dass das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, wenn ein anerkennenswertes Interesse an der erstrebten gerichtlichen Entscheidung unter keinem Gesichtspunkt in Betracht kommt, sondern bejaht dieses Interesse auf der Grundlage seiner materiellrechtlichen Würdigung des vorliegenden Einzelfalls.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Den Beigeladenen können keine Kosten auferlegt werden, da sie keine Anträge gestellt haben (§ 154 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Da sie sich insofern keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben, wäre es aber auch nicht billig, ihre außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären (§ 162 Abs. 3 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 110 VwGO
§ 88 VwGO
§ 68 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 103 Abs. 2 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 3 IZG
§ 43a Abs. 2 BRAO
§ 6 Abs. 1 Satz 2 IFG
§ 43a Abs. 2 Satz 1 BRAO
§ 43a Abs. 2 Satz 3 BRAO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 53 LV
Art. 53 Satz 1 LV
Art. 31 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 C 31/15
7 C 21/12
7 C 21.12
4 LB 23/05
4 LB 38/17
7 C 2/09
4 BN 3/10