Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-07-11, Aktenzeichen 8 K 2045/14

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die mit den Bescheiden vom 30.01.2014 erlassenen Anordnungen des Sofortvollzuges der immissionsschutzrechtlichen Vorbescheide des Landratsamtes Sigmaringen vom 20.07.2014 hinsichtlich der Vorhaben auf den Flurstücken Nr. ... (Gemarkung Heudorf) und Nr. ... (Gemarkung Rohrdorf) unwirksam sind.
Der Antragsgegner und die Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.

Tatbestand:
1
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Sofortvollzug zweier immissionsschutzrechtlicher Vorbescheide mit dem Gegenstand der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit je einer Windkraftanlage.
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Die Beigeladene beantragte am 16.01.2012 immissionsschutzrechtliche Vorbescheide für die streitigen Vorhaben. Gegenstand der Vorbescheide sollte die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Vorhaben sein.
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Die Antragstellerin verweigerte mit Schreiben vom 10.04.2012 die „Zustimmung“ zu den Vorhaben. Der Regionalplan Bodensee-Oberschwaben schließe die Vorhaben an den bezeichneten Standorten aus. Hinsichtlich des Vorhabens auf dem Flst.-Nr. ... (Gemarkung Rohrdorf) sei außerdem am 29.07.2011 eine Veränderungssperre in Kraft getreten zur Sicherung des in der Aufstellung befindlichen Bebauungsplans „Sondergebiet Windpark“. Für den geplanten Standort des anderen Vorhabens auf dem Flst.-Nr. ... (Gemarkung Heudorf) sei am 31.01.2012 der Planaufstellungsbeschluss für einen Teilflächennutzungsplan „Wind“ beschlossen worden.
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Vom Antragsgegner mit Schreiben vom 09.11.2012 förmlich zur Prüfung des gemeindlichen Einvernehmens aufgefordert, versagte die Antragstellerin am 05.12.2012 dieses unter Verweis auf die in der Stellungnahme vom 10.04.2012 genannten Gründe. Für das Vorhaben auf dem Flst.-Nr. ... (Gemarkung Heudorf) wurde zusätzlich die Zurückstellung dieses Antrages nach § 15 Absatz 3 BauGB beantragt.
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Die Rückstellung des Antrages wurde mit Bescheid vom 08.02.2013 angeordnet, wogegen sich die Beigeladene mit einem Widerspruch am 08.03.2013 zur Wehr setzte.
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Der Antrag zu dem Vorhaben auf Flst.-Nr. ... (Gemarkung Rohrdorf) wurde mit Bescheid vom 18.07.2013 unter Verweis auf die von der Antragstellerin verhängte Veränderungssperre abgelehnt.
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Dem Widerspruch gegen die Zurückstellung des Vorhabens auf dem Flst.-Nr. ... (Gemarkung Heudorf) wurde mit Bescheid vom 22.07.2013 insoweit abgeholfen, als der Rückstellungsbescheid aufgehoben wurde. Der Antrag auf Erlass eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides wurde mit demselben Bescheid aber unter Verweis auf den planreifen Teilflächennutzungsplan abgelehnt.
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Gegen die Bescheide vom 18. und 22.07.2013 legte die Beigeladene am 09.08.2013 Widerspruch ein.
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Mit Beschluss vom 15.10.2013 hob der Gemeinderat der Antragstellerin den Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplanes „Sondergebiet Windpark“ in Meßkirch-Rohrdorf auf. Der Beschluss wurde im Amtsblatt der Stadt Meßkirch vom 18.10.2013 unter der Rubrik „Bericht zur öffentlichen Gemeinderatssitzung vom 15.10.2013“ veröffentlicht.
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Der Teilflächennutzungsplan „Wind“ wurde von der Antragsgegnerin in der Folge beanstandet. Die Genehmigung des Planes wurde versagt.
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Am 12.11.2013 forderte der Antragsgegner die Antragstellerin auf, nochmals über die Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens zu beraten, da der Teilflächennutzungsplan dem Antrag zu Flst.-Nr. ... (Gemarkung Heudorf) mangels Planreife nicht entgegengehalten werden könne. Außerdem wurde zum Stand des Bebauungsplanverfahrens hinsichtlich des Standorts Flst.-Nr. ... (Gemarkung Rohrdorf) angefragt.
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Mit Schreiben vom 17.12.2013 gab der Antragsgegner der Antragstellerin unter Verweis auf das inzwischen zugeleitete Amtsblatt vom 18.10.2013 Gelegenheit zur Stellungnahme hinsichtlich einer beabsichtigten Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens zu beiden Vorbescheidsanträgen.
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Die Antragstellerin teilte daraufhin mit E-Mail vom 19.12.2013 mit, das Einvernehmen weiterhin zu verweigern. Die Gemeinderatsbeschlüsse vom 15.10.2013 seien nicht ordnungsgemäß unter der Rubrik „Amtliche Bekanntmachungen“ bekannt gemacht worden, der Teilflächennutzungsplan liege erneut zur Genehmigung bei dem Antragsgegner vor.
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Mit Bescheiden vom 20.01.2014 erteilte der Antragsgegner der Beigeladenen die beantragten Vorbescheide unter Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens.
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Die Antragstellerin legte daraufhin am 17.02.2014 gegen beide Bescheide Widerspruch ein.
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Die Beigeladene beantragte mit Schreiben vom 17.03.2014, die erteilten Bescheide für sofort vollziehbar zu erklären. In der Begründung führt sie u. a. aus, sie könne von den Vorbescheiden derzeit keinen Gebrauch machen, da die Widersprüche anders als im Baurecht aufschiebende Wirkung entfalteten. Sie habe aber ein gewichtigeres Interesse an der zügigen Umsetzung als die Antragstellerin an der Aussetzung des Vollzuges. Das Genehmigungsverfahren drohe sich andernfalls zumindest zu verzögern, womit ein erheblicher wirtschaftlicher Schaden einhergehe.
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Mit Bescheiden vom 30.04.2014 ordnete der Antragsgegner den sofortigen Vollzug der Vorbescheide an. Es bestehe ein öffentliches Interesse an der zügigen Umsetzung der Energiewende. Der Widerspruch der Antragsgegnerin sei aller Voraussicht nach unbegründet, ein entgegenstehendes kommunales Planungsinteresse sei nicht vorgetragen worden, die Veränderungssperre sei mit Aufhebung des Planaufstellungsbeschlusses unwirksam geworden. Ein entgegenstehender Flächennutzungsplan liege mangels Genehmigung nicht vor. Die Beigeladene habe bereits einen enormen Planungsaufwand betrieben, der berücksichtigt werden müsse.
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Dagegen hat die Antragstellerin das Verwaltungsgericht Sigmaringen um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes angerufen. Die Antragstellerin habe ihre Planungsabsicht zur Aufstellung eines Teilflächennutzungsplanes „Windkraft“ bis heute nicht aufgegeben, der bisherige Plan habe lediglich formelle Mängel gehabt, die zur Genehmigungsversagung geführt hätten. Ihre Interessen seien bei der nach § 80 Absatz 2 Nr. 4 VwGO gebotenen Abwägung nicht ausreichend berücksichtigt worden.
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Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen. Sie trägt im Wesentlichen die bereits genannten Gründe vor. Die Beigeladene könne ohne die Sofortvollzugsanordnungen von den Vorbescheiden keinen Gebrauch machen.
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Auf die Nachfrage des Berichterstatters, was der Gegenstand der Sofortvollzugsanordnungen der Vorbescheide sei, führte der Antragsgegner u. a. aus, diese dienten dazu, die Vorbescheide in nachfolgende Vollgenehmigungsverfahren einbringen zu können.
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Das Gericht hat mit Beschluss vom 06.06.2014 die Vorhabenträgerin zu dem Verfahren beigeladen. Sie beantragt, den Antrag abzulehnen. Die Vorbescheide seien rechtmäßig, das Vollzugsinteresse der Beigeladenen von erheblichem Gewicht. Die Ausnutzung der Vorbescheide im Vollgenehmigungsverfahren beschwere die Antragstellerin nicht, da erst diese die Errichtung und den Betrieb der Anlagen gestatteten.
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Der Kammer hat die Behördenakte vorgelegen, auf deren Inhalt und den der Gerichtsakte hiermit verwiesen wird.II.
Der Kammer hat die Behördenakte vorgelegen, auf deren Inhalt und den der Gerichtsakte hiermit verwiesen wird.

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag hat Erfolg.
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Er ist zulässig und begründet, allerdings ist die aufschiebende Wirkung der Widersprüche gegen die Sofortvollzugsanordnungen nicht wiederherzustellen, sondern die Unwirksamkeit der angegriffenen Sofortvollzugsanordnungen festzustellen. Dies ist erforderlich, da mit den Sofortvollzugsanordnungen der Rechtsschein gesetzt wurde, es würde über die ohnehin bestehende Bindungswirkung der Vorbescheide zwischen der Beigeladenen und dem Antragsgegner hinaus eine weitere Rechtswirkung eintreten, mit der Nachteile für die Antragstellerin im folgenden immissionsschutzrechtlichen Anlagengenehmigungsverfahren verbunden sein könnten. Der Sofortvollzug eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid trifft nämlich im Verwaltungsakt auf keine vollziehbare Regelung.
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Es ist auch hinreichend, um dem Begehren der Antragstellerin zu entsprechen. Ihr geht es dem Schriftsatz vom 19.05.2014 nach vor allem darum, die Schaffung vollendeter Tatsachen zu vermeiden, deren Eintritt sie durch die Sofortvollzugsanordnungen befürchtet. Die Kammer konnte dieses Begehren der Antragstellerin entsprechend einem Feststellungsantrag sachdienlich auslegen, § 88 VwGO, da die Feststellung der Unwirksamkeit der Sofortvollzugsanordnung nach § 80 Absatz 2 Nr. 4 VwGO Bestandteil eines Antrages nach § 80 Absatz 5, § 80a VwGO ist.
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Gemäß § 9 Abs. 1 BImSchG soll auf Antrag durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlage entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheides besteht. Nach § 9 Abs. 3 BImSchG gelten die §§ 6 und 21 BImSchG sinngemäß. Aus dieser Vorschrift folgt, dass - im Umkehrschluss zu § 4 BImSchG, der nicht in Bezug genommen wird und nach dem für den Anlagenbetrieb eine Genehmigung erforderlich ist - der immissionsschutzrechtliche Vorbescheid wie der Bauvorbescheid nach § 57 LBO keine Bau- bzw. Betriebsfreigabewirkung entfaltet. Die Wirkung eines Vorbescheides beschränkt sich danach auf die Feststellung des Vorliegens der im Vorbescheid untersuchten einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen, im Fall der Bebauungsgenehmigung also der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens am Vorhabenstandort.
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Der Vorbescheid kann mit diesen Feststellungen in Bestandskraft erwachsen, mit der Folge, dass der Drittbetroffene eine in der Folge ergangene immissionsschutzrechtliche Genehmigung nicht mehr mit der Rüge angreifen kann, sie sei hinsichtlich der bereits im Vorbescheid festgestellten Genehmigungsfragen rechtswidrig und verletze ihn in seinen Rechten (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.02.1995, Az.: 4 C 23/94 - juris, Tz. 15). Er ist insoweit vorweggenommener Teil der Vollgenehmigung (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.03.1989, Az.: 4 C 14/85 - NVwZ 1989, 863). Der Antragsgegner und die Beigeladene meinen, mit dem Widerspruch der Antragstellerin werde die Wirksamkeit der Vorbescheide insgesamt, also auch im Verhältnis zwischen der Beigeladenen und dem Antragsgegner, gehemmt, mit der Folge, dass der Vorbescheid nicht genutzt werden könne und die damit festgestellten Belange in Vollgenehmigungsverfahren erneut aufwendig und zeitverzögernd geprüft werden müssten. Diese Annahme trifft nicht zu. Die Einlegung eines Rechtsbehelfs mit aufschiebender Wirkung (§ 80 Absatz 1 VwGO) hindert den Vorhabenträger nicht, auf den angegriffenen Vorbescheid aufbauend ein Vollgenehmigungsverfahren anzustrengen. Die Bestandskraft ist nicht Voraussetzung der Bindungswirkung eines erlassenen Vorbescheids. Der bekannt gegebene Vorbescheid ist dem Bauherrn gegenüber unabhängig von Drittanfechtungen wirksam und bindet die Genehmigungsbehörde ausgehend von seiner Rechtswirksamkeit weiterhin an die darin getroffenen Feststellungen. Dies folgt aus dem Wesen der aufschiebenden Wirkung eines Anfechtungsrechtsbehelfs (vgl. dazu Schoch, in: ders./Schneider/Bier, VwGO, § 80 Rn. 89 ff. m.w.N.). Die Bindungswirkung eines Verwaltungsakts hinsichtlich seines Tatbestandes und der mit ihm getroffenen Feststellungen entsteht nicht erst mit dessen Vollziehbarkeit, sondern ist die Folge der Rechtswirksamkeit des Verwaltungsaktes, die mit seiner Bekanntgabe eintritt, § 43 Abs. 1 VwVfG (vgl. auch Ruffert, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 15 ff.). Die Behörde ist also vom Zeitpunkt der Bekanntgabe an die Feststellungen des Verwaltungsakts gebunden. Die aufschiebende Wirkung eines von einem Dritten eingelegten Rechtsbehelfs mit aufschiebender Wirkung hemmt die Wirksamkeit des angegriffenen Verwaltungsakts nicht (BVerwG, Urteil vom 21.06.1961, Az.: VIII C 398.59 - juris, Tz. 28 f.), sondern nur dessen Vollziehbarkeit (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.1988, Az.: 8 C 72/87 - juris, Tz. 14). Ihm gegenüber tritt die Bindungswirkung nur bei Bestandskraft ein (BVerwG, Urteil vom 17.03.1989, Az.: 4 C 14/85 - juris, Tz. 15; kritisch, aber im Ergebnis zustimmend Redeker, NVwZ 1998, S. 589). Die Bindungswirkung gegenüber dem Vorhabenträger wird dagegen nur durch die Aufhebung des Verwaltungsakts ausgeschlossen, die dessen Wirksamkeit beendet, § 43 Absatz 2 LVwVfG (BVerwG, a.a.O.). In einem gestuften Verwaltungsverfahren - wie dies im Verhältnis Vorbescheid - Vollgenehmigung zu sehen ist - entzieht nicht eine aufschiebende Wirkung, sondern allein eine Aufhebung des Vorbescheides einer Vollgenehmigung, in welche die Feststellungen aufgrund der Bindungswirkung ohne erneute Prüfung übernommen wurden, die Legitimationsgrundlage (vgl. BVerwG, a.a.O.; Urteil vom 09.12.1983, Az.: 4 C 44.80 - juris, Tz. 15; Urteil vom 17.03.1989, Az.: 4 C 14/85 - juris, Tz. 11). Solange keine Aufhebung erfolgt ist, bleibt der Vorbescheid aber wirksam und entfaltet die gewünschte Bindungswirkung im Vollgenehmigungsverfahren, auch ohne dass es einer Sofortvollzugsanordnung bedürfte. Sie geht ins Leere, da ein feststellender Bescheid nicht in diesem Sinne „vollzogen“ werden kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 24.10.1996, Az.: 5 S 1959/96 - juris, Tz. 4), insbesondere nicht dadurch, dass die Feststellungen in die Vollgenehmigung übernommen werden. Die Übernahme hätte dann die Erledigung des Vorbescheids und damit dessen Unwirksamwerden nach § 43 Absatz 2 LVwVfG zur Folge (so auch noch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.12.1993, Az.: 5 S 2340/93 - juris, Tz. 18; offengelassen BVerwG, Urteil vom 17.03.1989, a.a.O., Tz. 15). Dieser Auffassung ist das BVerwG aber ausdrücklich entgegengetreten (BVerwG, Urteil vom 09.02.1995, Az.: 4 C 23/94 - juris, Tz. 15),
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Wegen der fehlenden Freigabewirkung des Vorbescheides verlöre die Antragstellerin in der Tat nichts, wenn Sie nicht gegen den Sofortvollzug der immissionsschutzrechtlichen Vorbescheide vorginge. Diese werden nämlich nicht durch die Übernahme der Feststellungen in die Vollgenehmigung vollzogen, wie die Antragsgegner und die Beigeladene zu meinen scheinen. Ein Vollzug droht erst mit Bestandskraft der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung oder der Anordnung deren sofortigen Vollzuges. Teilweise wird deshalb die Unzulässigkeit eines Antrags nach § 80 Absatz 5, § 80a VwGO wegen eines fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses angenommen (so OVG Rheinl.-Pfalz, Beschluss vom 19.09.1996, Az.: 1 B 12692/96 - NVwZ 1998, S. 651). Dieser Rechtsprechung folgt die Kammer nicht. Durch die Sofortvollzugsanordnung wird ein Rechtsschein erzeugt, so wie auch hier der Antragsgegner und die Beigeladene davon ausgehen und gegenüber der Antragstellerin ausführen, die Sofortvollzugsanordnung führe zur gebotenen Beschleunigung des Genehmigungsverfahrens. Davon ausgehend musste die Antragstellerin befürchten, ihr Widerspruch bliebe zumindest teilweise wirkungslos und sie begäbe sich möglichen Rechtsschutzes, wenn sie hierauf nicht mit einem Antrag nach § 80 Absatz 5, § 80a VwGO reagiere. Die Beseitigung dieses Rechtsscheins, dass nämlich mit den Sofortvollzugsanordnungen irgendetwas Wesentliches angeordnet werde (Redeker, NVwZ 1998, S. 589 <590>), begründet das Rechtsschutzinteresse an der Feststellung der Unwirksamkeit der Sofortvollzugsanordnungen im vorliegenden Fall.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Absatz 1, 3, § 162 Abs. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 und 21 BImSchG
§ 88 VwGO
§ 80a VwGO
§ 4 BImSchG
§ 57 LBO
§ 15 Absatz 3 BauGB
§ 80 Absatz 2 Nr. 4 VwGO
§ 9 Abs. 1 BImSchG
§ 9 Abs. 3 BImSchG
§ 80 Absatz 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwVfG
§ 43 Absatz 2 LVwVfG
§ 162 Abs. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1989, 863
4 C 23/94
4 C 14/85
VIII C 398.59
8 C 72/87
4 C 44.80
5 S 1959/96
5 S 2340/93
1 B 12692/96