Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-05-12, Aktenzeichen 15 A 1735/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2021:0512.15A1735.20.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Kläger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger waren in der vergangenen Wahlperiode Mitglieder des Rates der Beklagten und bilden die Ratsgruppe NPD/Die Rechte.
Die Beklagte hatte die zum 1. Januar 2019 zu besetzende Beigeordnetenstelle für das Dezernat Bauen und Infrastruktur ausgeschrieben. Daraufhin gab es 14 Bewerbungen, unter anderem von Herrn F. T. , seinerzeit und auch heute noch Bürgermeister der Stadt E. in I. . Die Wahl des Beigeordneten sollte in der Ratssitzung am 12. Juli 2018 stattfinden.
Mit Schreiben vom 18. Juni 2018, ergänzt mit Schreiben vom 21. Juni 2018, übersandte der damalige Oberbürgermeister der Beklagten den Mitgliedern des Rates in Vorbereitung der bereits terminierten Wahl einen Bewerberspiegel. Dieser enthielt neben den Namen der Bewerberinnen und Bewerber, u. a. deren Kontaktdaten und eine Auflistung ihrer bisherigen sowie der aktuellen Tätigkeiten. Zudem erfolgte eine Einstufung, ob die jeweiligen Bewerberinnen und Bewerber das Anforderungsprofil erfüllten und ausgehend davon für das weitere Verfahren in Betracht kamen. Für den Bewerber F. T. war vermerkt, dass dieser das Anforderungsprofil erfülle. In dem Begleitschreiben heißt es, die übermittelte Übersicht beinhalte schützenswerte personenbezogene Daten, weswegen ausdrücklich auf die Verschwiegenheitspflicht nach § 30 GO NRW hingewiesen werde.
In ihrer Pressemitteilung vom 26. Juni 2018 unter der Überschrift „E1. Bürgermeister F. T. will Beigeordneter für das Dezernat ,Bauen und Infrastrukturʼ in E2. werden“ teilte die Ratsgruppe NPD/Die Rechte unter anderem mit: „Unter den eingegangenen Bewerbungen befand sich auch die Bewerbung von Herrn F. T. , welcher seit 2012 parteiloser Bürgermeister der Stadt E. ist und erst im letzten Jahr mit 82,1 % wiedergewählt wurde. [...] diese Bewerbung [wirft] Fragen auf. Warum will ein erst im letzten Jahr wieder gewählter Bürgermeister seiner Stadt den Rücken kehren und Beigeordneter in E2. werden? Wie reagieren die betroffenen Bürger in E. auf die Bewerbung ihres Stadtoberhauptes? Was machen die E3. Genossen mit dieser Bewerbung, wenn man bedenkt, dass die Verwaltung Herrn T. als Beigeordneten für geeignet hält, da er schon als Abteilungsleiter des Vermessungsamtes der Stadt Q. und als Bürgermeister in E. gearbeitet hat?“ Die Pressemitteilung wurde auf der Internetseite E4. .org sowie auf einer Internetseite der Ratsgruppe veröffentlicht und auch an die örtliche Presse in E. weitergeleitet.
Mit Schreiben vom 9. Juli 2018 sollten die Kläger zur beabsichtigten Festsetzung eines Ordnungsgeldes wegen Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht durch die Pressemitteilung angehört werden. Die an den Kläger zu 2) gerichtete Postsendung gelangte in den Postrücklauf. Daraufhin wurde ihm das Schreiben am 18. Juli 2018 nochmals per E-Mail übersandt. Der Kläger zu 1) nahm mit Schreiben vom 16. Juli 2018 zu der beabsichtigten Festsetzung des Ordnungsgeldes Stellung.
Mit Schreiben vom 31. August 2018 beschwerte sich Herr F. T. beim Oberbürgermeister der Beklagten über die Veröffentlichung seiner Bewerbung. Er habe die Bewerbung an den Oberbürgermeister persönlich versandt und sei fest davon ausgegangen, dass dieser vertraulich und gemäß geltender Rechtsgrundlage des Kommunalrechts und des Datenschutzes mit seinen personenbezogenen Daten umgehe. Die massive Negativberichterstattung und die gezielte Verletzung seiner Persönlichkeitsrechte hätten zu zahlreichen Reaktionen geführt, die ihm sehr geschadet hätten.
In seiner Sitzung am 27. September 2018 fasste der Rat der Beklagten den Beschluss, gegen die Kläger jeweils ein Ordnungsgeld in Höhe von 200 Euro wegen Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht festzusetzen. Dieser Beschluss wurde den Klägern mit Bescheiden vom 12. Oktober 2018 bekannt gegeben. In der Begründung heißt es, dass die Kläger mit der Veröffentlichung der Pressemitteilung vom 26. Juni 2018 zur Bewerbung des Herrn F. T. auf das Amt des Beigeordneten gegen die ihnen als Ratsmitglieder obliegenden Verschwiegenheitspflichten verstoßen hätten. Bei den preisgegebenen Informationen handele es sich um Angelegenheiten, die nach § 30 Abs. 1 GO NRW ihrer Natur nach geheimhaltungsbedürftig seien. Zwar erfolge die Wahl der Beigeordneten - anders als sonstige Personalangelegenheiten, die gemäß § 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW in nichtöffentlicher Sitzung zu behandeln seien - nach § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW in öffentlicher Sitzung. Allerdings könne die Öffentlichkeit für tiefergehende Bewerbervorstellungen oder Vorberatungen zur Wahl eines Beigeordneten ausgeschlossen werden. Vorliegend habe die Übersendung des Bewerberspiegels zur Vorbereitung der Beigeordnetenwahl gedient, weshalb zu diesem frühen Zeitpunkt ein Geheimhaltungsbedürfnis sachgerecht und angemessen gewesen sei. Bei der Höhe des Ordnungsgeldes sei die Möglichkeit eines nicht auszuschließenden Wiederholungsfalles sowie die Erstmaligkeit des Handelns berücksichtigt worden.
Die Kläger haben gegen die Verhängung des Ordnungsgeldes am 12. November 2018 Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorgetragen haben: Sie hätten nicht gegen die Verschwiegenheitspflicht verstoßen. Eine solche Pflicht könne vom Bürgermeister nicht angeordnet werden. Auch ansonsten liege keine Pflichtverletzung vor, da sie keine schützenswerten personenbezogenen Daten, die ihrer Natur nach geheim zu halten seien, der Öffentlichkeit zugänglich gemacht hätten. Durch die Ausschreibung des Dezernentenpostens sei bekannt gewesen, dass die Stelle besetzt werden solle. Die Wahl sei gemäß § 71 GO NRW für die öffentliche Sitzung vorgesehen gewesen; dann müssten aber auch die Kernbestandteile, die dieser Beschlussfassung unterlägen, öffentlich beraten werden können. Ansonsten sei es den Ratsmitgliedern verwehrt, bei der Ausübung ihrer Aufgabe meinungsbildend zu wirken.
Über die Stellenbesetzung sei in der Öffentlichkeit diskutiert worden. Dabei sei es nicht ungewöhnlich, dass Namen genannt würden. Sie, die Kläger, hätten auch keine personenbezogenen Daten wie Adresse, Kontaktdaten, Geburtsdatum, Alter oder Daten zum persönlichen Werdegang des Bewerbers T. preisgegeben. Die Namensnennung sei zur Information der Öffentlichkeit zu Recht erfolgt, weil es sich bei dem Bewerber um eine Person des öffentlichen Lebens handele. Im Übrigen habe der Rat mit seinem Beschluss gegen das Gebot der Organtreue verstoßen. Vor Verhängung einer so einschneidenden Maßnahme sei die Einholung einer Stellungnahme der Kommunalaufsicht möglich und zumutbar gewesen.
Darüber hinaus hat der Kläger zu 2) geltend gemacht, er sei vor der Festsetzung des Ordnungsgeldes nicht angehört worden. Das entsprechende Anhörungsschreiben vom 9. Juli 2018 habe ihn nicht erreicht. Er habe seit seinem Umzug im April ständig Probleme mit seinem Rats-Laptop gehabt; insbesondere sei es ihm nicht möglich gewesen, den städtischen Server von zu Hause aus zu erreichen. Selbst bei Benutzung im Rathaus sei es zu Ausfällen gekommen, weshalb er sich Tagungsunterlagen für die Sitzungen immer wieder in Papierform von der Ratsgeschäftsstelle habe aushändigen lassen müssen. Dies sei der Beklagten auch bekannt gewesen.
Die Kläger haben - jeweils für sich - sinngemäß beantragt,
den Beschluss des Rates der Beklagten vom 27. September 2018 sowie den entsprechenden Ordnungsgeldbescheid vom 12. Oktober 2018 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie Bezug auf die beiden gegenüber den Klägern erlassenen Ordnungsgeldbescheide genommen. Ergänzend hat sie ausgeführt: Dem Kläger zu 2) sei das Anhörungsschreiben am 18. Juli 2018 in elektronischer Form bekannt gegeben worden. Dem zuständigen Fachbereich hätten zum fraglichen Zeitpunkt keine Störungsmeldungen bezüglich des Rechners des Klägers zu 2) vorgelegen; dort sei nur eine Meldung aus dem November 2018 bekannt. Es liege auch bei der Gremienbetreuung noch eine elektronische Empfangsbestätigung vom 6. September 2018 vor. Eine solche werde vom System nur dann versandt, wenn der Empfänger die zugehörige E-Mail auch geöffnet habe. Es treffe auch nicht zu, dass der Kläger zu 2) Papierunterlagen von der Ratsgeschäftsführung erbeten habe. Zudem könne eine eventuell unterbliebene Anhörung durch das vorliegende Gerichtsverfahren als geheilt angesehen werden.
Der Oberbürgermeister habe in seinem Übersendungsschreiben vom 18. Juni 2018 keine Pflicht zur Verschwiegenheit angeordnet, sondern nur auf die bereits kraft Gesetzes bestehende Verschwiegenheitspflicht in dieser Angelegenheit hingewiesen. Diese ergebe sich unmittelbar aus § 30 Abs. 1 Satz 1 Var. 1, § 43 Abs. 2 GO NRW, wonach ein Ratsmitglied über die ihm bekannt gewordenen Angelegenheiten, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich sei, Verschwiegenheit zu wahren habe. Zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Pressemitteilung seien die Bewerberdaten ihrer Natur nach noch geheim gewesen, weil ihre Offenbarung dem berechtigten Interesse der einzelnen Bewerber und Bewerberinnen zuwider gelaufen wäre. Bewerbe sich etwa jemand aus einem kommunalen Wahlamt heraus um ein Wahlamt in einer anderen Gemeinde, so sei die betreffende Person in der Regel durchaus bestrebt, dass die Bewerbung nicht frühzeitig veröffentlicht werde. So bestehe ein berechtigtes Interesse, bei dem gegenwärtigen Dienstherrn keine unnötige Beunruhigung hervorzurufen, die sich später gegebenenfalls als unbegründet erweise. Nichts anderes gelte bei Bewerbern und Bewerberinnen aus der freien Wirtschaft. Auch bestehe ein legitimes Interesse, die eigene Position bei etwaigen künftigen Bewerbungen um öffentliche Spitzenämter nicht dadurch zu schwächen, dass frühere ‑ gegebenenfalls fehlgeschlagene ‑ Bewerbungen öffentlich bekannt würden. Die Ausschreibung von Beigeordnetenstellen und die Wahl von Beigeordneten als Akt des Verfassungslebens in einer Gemeinde in öffentlicher Sitzung rechtfertigten nicht, den gesamten Besetzungsvorgang öffentlich zu machen. Es sei davon auszugehen, dass eine Weitergabe von Bewerberdaten insbesondere in einem derart frühen Stadium des Bewerbungsverfahrens nur an Personen erfolgen dürfe, die bestimmungsgemäß zur Mitwirkung an dem Verfahren berufen seien. Der Rat der Beklagten sei auch nicht verpflichtet gewesen, vor der Festsetzung der Ordnungsgelder eine Stellungnahme der Kommunalaufsicht einzuholen.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 19. Juni 2020 die Beschlüsse des Rates der Beklagten vom 27. September 2018 sowie die entsprechenden Ordnungsgeldbescheide vom 12. Oktober 2018 aufgehoben. Die Beschlüsse und Bescheide seien formell nicht zu beanstanden. Insbesondere seien die Kläger ordnungsgemäß angehört worden. Dies gelte auch für den Kläger zu 2), dem das Anhörungsschreiben vom 9. Juli 2018 nach den Zustellungsbestätigungen sowohl am 18. Juli 2018 als auch am 6. September 2018 in elektronischer Form übermittelt worden sei. Im Übrigen könne ein etwaiger Anhörungsmangel gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 VwVfG als geheilt angehsehen werden. Die Voraussetzungen für die Festsetzung eines Ordnungsgeldes gegen ein Ratsmitglied wegen Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht lägen allerdings nicht vor. Der Rat habe bezüglich der Bewerbungen für die ausgeschriebene Stelle keine Geheimhaltung beschlossen. Bei der Bewerbung von Herrn F. T. auf diese Stelle habe es sich auch nicht um eine Angelegenheit gehandelt, deren Geheimhaltung gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 Var. 1 GO NRW ihrer Natur nach erforderlich gewesen sei. Bei Personalangelegenheiten sei die Geheimhaltung grundsätzlich erforderlich, weil deren Behandlung meist mit einer eingehenden Würdigung persönlicher Fähigkeiten und Charaktereigenschaften verbunden sei. Bewerbungen für eine Beigeordnetenstelle seien davon aber auszunehmen. Bei Beigeordneten handele es sich um kommunale Wahlbeamte in herausgehobener Stellung, weshalb die Wahl durch offene Abstimmung in einer öffentlichen Sitzung erfolge. Habe der Rat eine Entscheidung zu treffen und erfolge diese in öffentlicher Sitzung, so gelte das Prinzip der Öffentlichkeit nicht nur für den abschließenden Ratsbeschluss, sondern grundsätzlich auch für alle der Entscheidung zugrunde liegenden Informationen. Die Bewerber und Bewerberinnen um eine Beigeordnetenstelle müssten daher schon wegen der Öffentlichkeit der Wahl davon ausgehen, dass ihre Bewerbung bekannt werde. Die Kläger hätten über die Bewerbung von Herrn F. T. auch ohne dem Persönlichkeitsrecht unterliegende weitere Einzelheiten zur Person berichtet. Die Möglichkeit eines gestuften Verfahrens mit einer Vorbereitungsphase, während der die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden könne, stehe diesem Ergebnis nicht entgegen. Denn in diesem Falle bedürfe es eines entsprechenden ausdrücklichen Ratsbeschlusses, der vorliegend nicht erfolgt sei.
Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung wiederholt und vertieft die Beklagte ihr erstinstanzliches Vorbringen und macht ergänzend geltend: Das Verwaltungsgericht verkenne, dass es sich auch bei der Besetzung einer Beigeordnetenstelle im Grundsatz um eine Personalangelegenheit handele, bei der eine Bekanntgabe personenbezogener Daten den berechtigten Interessen der betroffenen Bewerber und Bewerberinnen im Sinne des § 30 Abs. 1 Satz 2 GO NRW zuwider laufen könne. Üblicherweise beauftrage der Rat den Bürgermeister, vorab zu prüfen, wer die Kriterien des Anforderungsprofils erfülle. Habe der Rat ein konstitutives Anforderungsprofil aufgenommen, das zwingende und objektiv überprüfbare Qualifikationsmerkmale enthalte, würden Bewerber und Bewerberinnen, die diese Merkmale nicht erfüllten, aus dem weiteren Auswahlverfahren ausgeschlossen. Dann erfolge die Wahl durch Ratsbeschluss und die Ernennung nach beamtenrechtlichen Vorschriften. Das dargestellte Verfahren weise dieselbe Grundstruktur auf wie auch sonstige Stellenbesetzungen im öffentlichen Dienst. Der einzige Unterschied bestehe darin, dass die abschließende Auswahl nicht durch Entscheidung des Dienstherrn, sondern durch Wahl des Rates in öffentlicher Sitzung erfolge. Das Verwaltungsgericht ziehe daraus aber den ungerechtfertigten Schuss, es könnten alle Informationen aus dem Bewerbungsverfahren öffentlich gemacht werden. Nur der Wahlvorgang als solcher müsse aber öffentlich erfolgen. Im Vorfeld der eigentlichen Wahl müssten die Bewerberinnen und Bewerber intensiv in den Blick genommen und ihre fachliche Qualifikation und Erfahrung geprüft werden. Dabei müssten sensible personenbezogene Daten ausgewertet werden. Erst ab dem Zeitpunkt, zu dem die eigentliche Wahl des Beigeordneten in öffentlicher Sitzung erfolge, müssten die im Verfahren verbliebenen Bewerberinnen und Bewerber es hinnehmen, dass ihre Bewerbung und ihre persönlichen Daten zum Gegenstand der öffentlichen Beratung gemacht würden.
Die Interessen der Bewerberinnen und Bewerber würden auch nicht dadurch ausreichend geschützt, dass bei etwaigen vorbereitenden Sitzungen die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden könne. Ein derartiger Ausschluss entfalte seine Wirkung erst ab der Beschlussfassung. In der kommunalen Praxis werde den Ratsmitgliedern zur Ermöglichung einer ordnungsgemäßen Sitzungsvorbereitung aber bereits vor entsprechenden Sitzungen ein Bewerberspiegel mit wesentlichen Daten zur Verfügung gestellt.
Die Beklagte beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Auch sie wiederholen die Ausführungen aus dem erstinstanzlichen Klageverfahren und führen ergänzend aus: Das Bekanntwerden einer Bewerbung auf die Stelle eines Beigeordneten sei nicht geheimhaltungsbedürftig, weil es weder dem Gemeinwohl noch den berechtigten Interessen einzelner Personen zuwiderlaufe. Die Beigeordneten seien kommunale Wahlbeamtinnen und -beamte, die ihre Posten ausschließlich über die Wahlentscheidung der gewählten Ratsmitglieder erhielten. Beigeordnete seien auch bezüglich ihres Tätigkeitsbereichs mit anderem Verwaltungspersonal nicht vergleichbar. Sie griffen unmittelbar in politische Geschehensabläufe ein und vermittelten politischen Willen in die Verwaltung. In ihrer Bedeutung stünden sie unmittelbar hinter dem Bürgermeister bzw. der Bürgermeisterin, deren Person im Zuge der Wahl ebenfalls in der Öffentlichkeit ausgiebig beleuchtet und dargestellt werde. Wer sich auf ein solches öffentliches Amt bewerbe, könne nicht geltend machen, sein Name solle in der Öffentlichkeit nicht genannt werden.
Auch könne die von der Beklagten vorgebrachte Argumentation eines abgestuften Verfahrens nicht dazu führen, dass eine Phase dieser Wahl bzw. Wahlvorbereitung per se als geheimhaltungsbedürftig anzusehen sei, ohne dass der Rat einen entsprechenden Beschluss gefasst habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungs-vorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben; sie ist zulässig und begründet. Die mit Bescheiden der Beklagten vom 12. Oktober 2018 bekannt gegebenen Beschlüsse des Rates der Beklagten vom 27. September 2018 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I. Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist sie als Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthaft, weil es sich bei den angegriffenen Ratsbeschlüssen vom 27. September 2018 um Verwaltungsakte im Sinne von § 35 Abs. 1 VwVfG NRW handelt. Die Verhängung eines Ordnungsgeldes betrifft die Kläger nicht nur in ihrer organschaftlichen Stellung als Ratsmitglieder, sondern auch als natürliche Personen. Denn durch die Verhängung eines Ordnungsgeldes wird jedenfalls - ungeachtet der damit zugleich verbundenen disziplinarischen Wirkung - zweckgerichtet ihr Vermögen berührt.
Vgl. dazu ausführlich VG Düsseldorf, Urteil vom 14. August 2009 - 1 K 6465/08 -, juris Rn. 17 ff. m. w. N.; im Ergebnis ebenso bereits OVG NRW, Urteile vom 19. September 1962 - III A 1627/59 -, VerwRspr 1963, 491, und vom 20. Mai 1959- III A 751/58 -, OVGE MüLü 15, 64, 69.
Die Kläger sind klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO, weil sie durch die Festsetzung des Ordnungsgeldes als Adressaten eines Verwaltungsaktes möglicherweise in ihren Rechten verletzt sind.
II. Die Klage ist auch begründet, weil es an der Verletzung einer Verschwiegenheitspflicht durch die Kläger fehlt.
Rechtsgrundlage für die Festsetzung eines Ordnungsgeldes sind die § 29 Abs. 3 Satz 1, § 30 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 Satz 1 und 2 GO NRW, die mit der Maßgabe des § 43 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW für Ratsmitglieder entsprechend gelten. Danach kann der Rat bei Verletzung der Verschwiegenheitspflicht durch ein Ratsmitglied diesem gegenüber ein Ordnungsgeld bis zu 250,- Euro und für jeden Fall der Wiederholung bis zu 500,- Euro festsetzen, sofern die Pflichtverletzung nicht mit Strafe bedroht ist. Unter die Verschwiegenheitspflicht fallen gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW alle dem Ratsmitglied bei seiner Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich (dazu 1.), besonders vorgeschrieben (dazu 2.) oder vom Rat beschlossen worden ist (dazu 3.). Ohne Genehmigung darf das Ratsmitglied zu ihnen nach § 30 Abs. 2 GO NRW weder vor Gericht noch außergerichtlich aussagen oder Erklärungen abgeben.
1. Bei den von den Klägern im Zusammenhang mit der Bewerbung des Herrn F. T. verbreiteten Informationen handelte es sich zunächst nicht um eine Angelegenheit, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich war. Ihrer Natur nach geheim sind insbesondere Angelegenheiten, deren Mitteilung an andere dem berechtigten Interesse einzelner Personen [dazu a)] oder dem Gemeinwohl [dazu b)] zuwiderlaufen würde. Diese Voraussetzungen lagen nicht vor.
a) Zwar wird im Allgemeinen ein individuelles Geheimhaltungsinteresse der betroffenen Personen für die Erörterung gemeindlicher Personalangelegenheiten im Rat angenommen; auch handelt es sich bei der Besetzung eines Beigeordnetenpostens im Ausgangspunkt um eine Personalangelegenheit. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die Beigeordneten gemäß § 71 Abs. 1 Satz 3 GO NRW durch den Rat gewählt werden, diese Wahl - wie noch weiter auszuführen sein wird - in öffentlicher Sitzung stattfindet (§ 48 Abs. 2 GO NRW) und dabei personenbezogene Daten offenbart werden dürfen, soweit nicht schützenwerte Interessen einzelner oder Belange des öffentlichen Wohls überwiegen (§ 48 Abs. 3 GO NRW).
Die grundsätzliche Geheimhaltungsbedürftigkeit von Personalangelegenheiten folgt daraus, dass es den berechtigten Interessen der betroffenen Personen zuwiderliefe und zudem eine erhebliche Erschwerung der Verwaltung bedeutete, wenn Personalsachen, deren Behandlung meist mit einer eingehenden Würdigung persönlicher Fähigkeiten und Charaktereigenschaften verbunden ist, ausgeplaudert und womöglich vor der Öffentlichkeit ausgebreitet würden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. September 1954- III A 1207/53 -, OVGE 9, 92, 98; Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand: September 2020, § 30 GO Anm. 2.1; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO, Loseblatt, Stand: Mai 2020, § 30 Anm. II.2.; Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 30 Anm. II.1.
Demgegenüber handelt es sich bei einer Beigeordnetenwahl, durch die der Amtsbesetzung eine besondere demokratische Legitimation verliehen wird, um den Schlusspunkt eines Personalauswahlprozesses, in dem in der Regel keine sensiblen Persönlichkeitsdaten der Kandidierenden zur Sprache gebracht werden, sondern lediglich noch eine Gesamtbewertung der betreffenden Personen erfolgt.
Vgl. (für die Wahl der Mitglieder eines Hochschulrats) OVG NRW, Beschluss vom 28. Oktober 2010 - 15 A 3225/08 -, juris Rn. 18 f.; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO, Loseblatt, Stand: Mai 2020, § 48 Rn. 32 sowie § 71 Rn. 4.
Da die Wahl regelmäßig - so auch hier - durch eine Vorlage der Verwaltung vorbereitet wird,
vgl. zum Verfahren im Vorfeld der eigentlichen Wahl Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand: September 2020, § 71 GO Anm. 7.2 ff.; vgl. ferner aus der Praxis etwa VG Münster, Beschluss vom 3. Januar 2012 - 4 L 670/11 -, juris Rn. 9,
ist davon auszugehen, dass es nur noch einer weniger intensiven Befassung des Rates bedarf. Bei öffentlicher Sitzungsdurchführung ist also von einem eher geringen Eingriff namentlich in das Persönlichkeitsrecht der Kandidaten und Kandidatinnen für den Beigeordnetenposten auszugehen, der in seiner Bedeutung hinter derjenigen der im Demokratieprinzip wurzelnden öffentlichen Wahl durch den Rat zurückbleibt.
Vgl. (wiederum in Bezug auf die Wahl der Mitglieder eines Hochschulrats) OVG NRW, Beschluss vom 28. Oktober 2010 - 15 A 3225/08 -, juris Rn. 21.
Insoweit ist insbesondere zu berücksichtigen, dass es sich bei den Beigeordneten um kommunale Spitzenbeamte und -beamtinnen handelt, die in ihrer verwaltungsinternen Stellung unmittelbar hinter den Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern und damit an der Schnittstelle von Politik und Verwaltung stehen.
Vgl. Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 71 Anm. III; BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1978- VII C 45.76 -, BVerwGE 56, 163 = juris Rn. 20; OVG NRW, Urteil vom 9. April 1981 - 12 B 441/81 -, DVBl. 1981, 879 f.
Ihre herausgehobene kommunalverfassungsrechtliche Stellung wird dadurch verdeutlicht, dass sie gem. § 68 GO NRW zur allgemeinen Vertretung des Bürgermeisters berufen sind. Sie nehmen an den Sitzungen des Rates teil (§ 69 Abs. 1 Satz 1 GO NRW) und sind unter bestimmten Voraussetzungen verpflichtet, zu einem Punkt der Tagesordnung vor dem Rat Stellung zu nehmen (§ 69 Abs. 1 Satz 3 GO NRW). Ferner bilden sie gemeinsam mit dem Bürgermeister bzw. der Bürgermeisterin nach § 70 Abs. 1 GO NRW den Verwaltungsvorstand. Diese herausgehobene Position, die sich im Erfordernis der Wahl durch den Rat widerspiegelt, rechtfertigt gewisse, mit der öffentlichen Diskussion über die geeigneten Bewerberinnen und Bewerber verbundene Beeinträchtigungen ihres Persönlichkeitsrechts. Im Übrigen kann bei einem im Einzelfall bestehenden Bedürfnis des Austauschs über sensible persönliche Daten der zur Wahl stehenden Personen ein solcher vor der eigentlichen Wahl unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfinden.
Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO, Loseblatt, Stand: Mai 2020, § 71 Rn. 4; Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand: September 2020, § 71 GO Anm. 7.3.
Demgegenüber ist aus den genannten Gründen für einen - sich in materieller Hinsicht an § 30 GO NRW orientierenden - Ausschluss der Öffentlichkeit im Wege der Beschlussfassung durch den Rat,
vgl. Plückhahn/Faber, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand: September 2020, § 48 GO Anm. 10.1,
bei der eigentlichen Beigeordnetenwahl kein Raum.
Vgl. Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand: September 2020, § 71 GO Anm. 7.5; Rehn/Cronauge/von Lennep/ Knirsch, GO, Loseblatt, Stand: Mai 2020, § 71 Rn. 4; Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 71 Anm. IV.2; vgl. ferner für die Wahl der Mitglieder des Hochschulrats OVG NRW, Beschluss vom 28. Oktober 2010 - 15 A 3225/08 -, juris Rn. 21.
Da die Entscheidung über die Besetzung von Beigeordnetenstellen im Wege der Wahl durch den Rat getroffen wird und diese Ratssitzungen nach § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW - wie dargelegt - grundsätzlich öffentlich sind, haben die Bewerberinnen und Bewerber um diese Position, soweit sie die Wählbarkeitsvoraussetzungen erfüllen, auch damit zu rechnen, dass ihre Bewerbung und ihre Eignung und Befähigung für das angestrebte Amt Gegenstand eines öffentlichen Diskurses sind. Dabei verkennt der Senat nicht, dass in der kommunalen Praxis oftmals - nach entsprechender interfraktioneller Verständigung - lediglich ein einziger Wahlvorschlag zur Abstimmung steht und auf diese Weise nur der Name des letztlich erfolgreichen Bewerbers bzw. der erfolgreichen Bewerberin publik wird. Diese Handhabung ist indes nach der gesetzlichen Konzeption der in öffentlicher Sitzung stattfindenden Wahl nach § 50 Abs. 2 GO NRW weder zwingend noch darin angelegt. Danach findet eine Abstimmung statt, bei der zwischen allen vorgeschlagenen Bewerberinnen und Bewerbern ausgewählt werden kann. Wahlvorschlagsberechtigt sind einzelne Ratsmitglieder, Gruppen, Fraktionen und der Bürgermeister bzw. die Bürgermeisterin.
Vgl. Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand: September 2020, § 50 GO Anm. 5.2.
Insoweit besteht entgegen der Ansicht der Beklagten auch ungeachtet einer anderweitigen Praxis kein von Gesetzes wegen schutzwürdiges Vertrauen von wählbaren Bewerberinnen und Bewerbern darauf, dass ihre Namen im unmittelbaren Vorfeld der Wahl von den Ratsmitgliedern geheim gehalten werden. Denn zum einen muss es den Ratsmitgliedern im Rahmen ihres freien Mandats gestattet sein, ihre Vorstellungen über die personelle Besetzung eines solch herausgehobenen Amtes auch außerhalb des Rates zu kommunizieren und diskutieren. Zum anderen können die Personen, die sich auf die Beigeordnetenstellen bewerben und die Wählbarkeitsvoraussetzungen erfüllen, nicht erwarten, dass sie - von allen vorschlagsvorberechtigten Ratsmitgliedern, Gruppen und Fraktionen - eine Vorabmitteilung darüber erhalten, ob sie von ihnen für die Wahl vorgeschlagen werden und gegebenenfalls wie hoch ihre Erfolgsaussichten sind, um daran gegebenenfalls die Aufrechterhaltung ihrer Bewerbung zu knüpfen. Ebenso wenig haben sie Einfluss auf den Termin der Wahl. Auch die Annahme einer Schutzwürdigkeit ihres Vertrauens in eine Geheimhaltung bis zur eigentlichen Wahlentscheidung findet insoweit keine Grundlage und könnte auch nicht allein aus einer entsprechenden kommunalen Praxis abgeleitet werden.
Etwas anderes dürfte allerdings in Bezug auf die persönlichen Daten solcher Bewerberinnen und Bewerber gelten, die die Voraussetzungen des konstitutiven Anforderungsprofils nach den Feststellungen der Verwaltung nicht erfüllen und deshalb bei der eigentlichen Wahl schon keine Berücksichtigung mehr finden (können).
Vgl. zum Ausschluss dieser Bewerberinnen und Bewerber VG Münster, Beschluss vom 3. Januar 2012 - 4 L 670/11 -, juris Rn. 31; Held/Winkel/ Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand: September 2020, § 71 GO Anm. 7.2.1.
Für diejenigen Bewerberinnen und Bewerber, die das konstitutive Anforderungsprofil erfüllen und den Ratsmitgliedern nach Abschluss der verwaltungsseitigen Vorprüfungen als nominierbar bzw. wählbar präsentiert werden, bedeutet dies demgegenüber, dass allein der Umstand ihrer Bewerbung nicht seiner Natur nach geheimhaltungsbedürftig ist. Daraus folgt aber - wie gesagt - nicht, dass sämtliche in ihren Bewerbungsunterlagen enthaltenen persönlichen - und gegebenenfalls sehr sensiblen - Daten öffentlich gemacht werden dürfen. Insoweit ist eine Abwägung zwischen der Mandatsfreiheit der Ratsmitglieder und dem öffentlichen Informationsinteresse einerseits mit dem privaten Geheimhaltungsinteresse der Bewerberinnen und Bewerber andererseits durchzuführen.
Ausgehend davon handelte es sich bei dem Umstand, dass sich Herr F. T. um das Amt eines Beigeordneten bei der Beklagten beworben hatte, nicht wegen seines individuellen Geheimhaltungsinteresses um eine geheimhaltungsbedürftige Angelegenheit. Er erfüllte die Voraussetzungen des konstitutiven Anforderungsprofils nach Einschätzung der Verwaltung. Die einzige darüber hinaus von den Klägern verbreitete Information, die möglicherweise aus der Verwaltungsvorlage stammte, betraf die frühere Tätigkeit des Herrn F. T. als Abteilungsleiter des Vermessungsamtes der Stadt Q. . Dieses Datum ist ebenfalls nicht als im Interesse des Bewerbers geheimhaltungsbedürftig einzuordnen, weil es seine Qualifikation betrifft und lediglich seiner Sozialsphäre zuzuordnen ist. Darüber hinaus dürfte die frühere Tätigkeit des E1. Bürgermeisters in der Öffentlichkeit bekannt gewesen sein, weil sie bereits Gegenstand lokaler Presseberichterstattung im Zuge seiner erstmaligen Kandidatur für das Bürgermeisteramt im Jahr 2011 war.
Siehe „CDU E. stellt F. T. auf“, Artikel vom 24. Mai 2011, E. , abrufbar unter xxx. (zuletzt abgerufen am: 12. Mai 2021), wo es heißt: „Von den Mitgliedern des Stadtverbandsvorstandes und der Fraktion wurde der jetzige Leiter der Abteilung Geoinformations-Service im Q. Rathaus einstimmig aufgefordert, sich der Wahl auf der Mitgliederversammlung am 10. Juni zu stellen.“
Sollte im Übrigen - etwa durch entsprechende Zusicherungen - ein anerkennungswürdiges Interesse auch der als grundsätzlich geeignet eingestuften Bewerberinnen und Bewerber daran bestehen, ihre Bewerbung bis zu einem bestimmten, klar definierten Zeitpunkt im Vorfeld der Wahl im eigenen Interesse zurückziehen zu können, ohne dass ihre Bewerbung öffentlich wird, obliegt es dem Rat, durch einen entsprechenden Beschluss nach § 30 Abs. 1 Satz 1 Var. 3 GO NRW die Geheimhaltungspflicht herbeizuführen. Insofern müsste aber - um sich nicht in Widerspruch zu den oben getroffenen Wertungen zu setzen -, jedenfalls ein hinreichender zeitlicher Abstand zur Wahlsitzung gewahrt werden, um den Wahlvorschlagsberechtigten die Möglichkeit zu geben, die Auswahl zwischen den weiterhin zur Kandidatur bereiten Bewerberinnen und Bewerbern gegebenenfalls öffentlich zu thematisieren.
b) Ausgehend von der fehlenden Schutzwürdigkeit eines individuellen Geheimhaltungsinteresses lief das Bekanntwerden der von den Klägern veröffentlichten Informationen auch nicht dem Gemeinwohl zuwider. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass eine Bekanntgabe der Namen geeigneter Bewerberinnen und Bewerber hier eine adäquate Stellenbesetzung beeinträchtigt hätte, liegen nicht vor und sind von der Beklagten auch nicht geltend gemacht worden. Gleiches gilt im Hinblick auf mögliche Folgen für künftige Stellenbesetzungsverfahren. Ausgehend von den obigen Darlegungen zur fehlenden Schutzwürdigkeit eines Vertrauens der Bewerberinnen und Bewerber in die Geheimhaltung der Bewerbung ohne entsprechende Zusagen der Kommunalverwaltung liegt es insbesondere nicht nahe, dass die Erwartung einer öffentlichen Namensnennung zu einem nennenswerten Effekt auf die Bewerbungsbereitschaft führen wird. Wenn von Seiten der Kommunalverwaltung ein Interesse daran besteht, diesen möglichen Einflussfaktor auf die Bewerbungslage gänzlich auszuschließen, kann zu diesem Zweck auf den angesprochenen Weg einer Beschlussfassung nach § 30 Abs. 1 Satz 1 Var. 3 GO NRW zurückgegriffen werden.
2. Eine Geheimhaltungspflicht für die im Zusammenhang mit der Bewerbung des Herrn F. T. auf die Beigeordnetenstelle von den Klägern verbreiteten Informationen aus der Verwaltungsvorlage ergab sich auch nicht aus einer besonderen Vorschrift i. S. v. § 30 Abs. 1 Satz 1 Var. 2 GO NRW.
3. Schließlich ist hier auch kein ausdrücklicher oder konkludenter Ratsbeschluss - mit der Folge einer daraus resultierenden Verschwiegenheitspflicht nach § 30 Abs. 1 Satz 1 Var. 3 GO NRW - getroffen worden. Von einem konkludenten Geheimhaltungsbeschluss ist insbesondere dann auszugehen, wenn der Rat beschlossen hat, eine Angelegenheit in nichtöffentlicher Sitzung zu beraten.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Juni 2016- 15 A 1095/15 -, juris Rn. 28 ff., vom 7. November 2011 - 15 A 441/11 -, juris Rn. 9 ff., und vom 23. Dezember 2009 - 15 A 2126/09 -, juris Rn. 12 ff.
Ein solcher Beschluss wurde vorliegend für den Einzelfall nicht gefasst. Ein Ausschluss der Öffentlichkeit erfolgte auch nicht in Form einer abstrakt-generellen Regelung durch § 10 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a) der Geschäftsordnung für den Rat der Stadt, seine Ausschüsse, Kommissionen und die Bezirksvertretungen vom 1. Juni 2017. Nach dieser Vorschrift sind Personalangelegenheiten, mit Ausnahme solcher nach § 71 GO NRW, in nichtöffentlicher Sitzung zu erledigen. Die in § 71 GO NRW geregelte - zwingend öffentliche - Wahl von Beigeordneten ist damit schon dem eindeutigen Wortlaut nach nicht erfasst. Eine die Wahl vorbereitende nichtöffentliche Sitzung hat der Bürgermeister des beklagten Rates nicht anberaumt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Revisionsgründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 30 GO NRW
§ 71 GO NRW
§ 30 GO
§ 71 GO
§ 68 GO NRW
§ 48 GO
§ 50 GO
§ 167 VwGO
§ 30 Abs. 1 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 43 Abs. 2 GO
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 VwVfG
§ 30 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 30 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 Satz 1 und 2 GO NRW
§ 43 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW
§ 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 30 Abs. 2 GO NRW
§ 71 Abs. 1 Satz 3 GO NRW
§ 48 Abs. 2 GO NRW
§ 48 Abs. 3 GO NRW
§ 69 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 69 Abs. 1 Satz 3 GO NRW
§ 70 Abs. 1 GO NRW
§ 50 Abs. 2 GO NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 10 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a) der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 56, 163
1 K 6465/08
III A 1627/59
III A 751/58
III A 1207/53
15 A 3225/08
4 L 670/11
VII C 45.76
12 B 441/81
15 A 1095/15
15 A 441/11
15 A 2126/09