Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-09-27, Aktenzeichen 13 B 1056/19
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:0927.13B1056.19.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Aachen vom 24. Juli 2019 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 42.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet im Verfahren zur Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 101 Abs. 3 VwGO ohne die von der Antragstellerin beantragte Durchführung einer mündlichen Verhandlung. Eine solche war vorliegend auch mit Blick auf das Gebot des rechtlichen Gehörs nach Art. 103 Abs. 1 GG nicht geboten. Die Antragstellerin hat mehrfach Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme gehabt. Diese Gelegenheit hat sie persönlich und durch ihren Prozessbevollmächtigten umfangreich wahrgenommen. Nach dem aus den Akten ersichtlichen Sach- und Streitstand war von einer mündlichen Verhandlung zudem keine Einigung der Beteiligten in der Sache zu erwarten.
Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Zwar ist der angegriffene Beschluss aus den von der Antragstellerin dargelegten Gründen insgesamt rechtsfehlerhaft ergangen, weil er unter Verstoß gegen den Anspruch aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG zustande gekommen ist (dazu unten A.). Der deshalb vom Senat umfassend zu prüfende Antrag,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Aachen vom 24. Juli 2019 teilweise zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die in Ziffer 1 der Tierseuchenverfügung vom 31. Mai 2019 enthaltene Anordnung, sämtliche Rinder des Bestands mit der Betriebsnummer 0. … … …. unverzüglich tierschutzgerecht zu töten, wobei die Tötung, soweit möglich, durch Schlachtung zu vollziehen ist, anzuordnen,
hat aber in der Sache keinen Erfolg (dazu unten B.).
A. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts ist aus den von der Antragstellerin mit der Beschwerde geltend gemachten Gründen rechtsfehlerhaft zustande gekommen. Die Antragstellerin trägt vor, die 7. Kammer des Verwaltungsgerichts sei für die Entschei-dung nicht zuständig gewesen. Weitere Verfahren, die Tierseuchenverfügungen wie die an sie ergangene beträfen, seien an die 6. Kammer abgegeben worden. Damit rügt sie zu Recht, dass das Verwaltungsgericht in ihrem Fall entgegen der Geschäftsverteilung unter Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG nicht durch den gesetzlichen Richter entschieden hat.
Für die Annahme eines Verstoßes gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG reicht nicht jede unrichtige Handhabung des Geschäftsverteilungsplans aus. Die Grenze zur Verfassungswidrigkeit ist erst überschritten, wenn das Gericht seine Zuständigkeit willkürlich, nämlich ohne sachlichen Grund oder offensichtlich unhaltbar, angenommen hat.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. Juni 2009 – 1 BvR 2295/08 –, juris, Rn. 21; BVerwG, Beschlüsse vom 14. September 1989 – 2 CB 54.86 –, juris, Rn. 7, und vom 25. November 1964 – V C 60.63 –, juris, Rn. 24, jeweils m.w.N.
Diese Voraussetzung ist erfüllt. In Anbetracht des Geschäftsverteilungsplans des Verwaltungsgerichts Aachen, der die Besetzung und Zuständigkeit der Spruchkörper nach § 4 Satz 1 VwGO i.V.m. § 21e Abs. 1 Satz 1 GVG regelt, hat die 7. Kammer ihre Zuständigkeit ohne sachlichen Grund angenommen. Danach ist das „Viehseuchenrecht“ ausdrücklich der 6. Kammer zugewiesen. Von der in die Zuständigkeit der 7. Kammer fallenden Materie „Seuchenrecht und Tierkörperbeseitigung einschließlich der Beiträge zur Tierseuchenkasse“ ist das Sachgebiet „Viehseuchenrecht“ durch den Zusatz „(vgl. zum Viehseuchenrecht 6. Kammer)“ explizit ausgenommen. Die Tierseuchenverfügung der Antragsgegnerin vom 31. Mai 2019 ist eindeutig dem speziellen Sachgebiet „Viehseuchenrecht“, nicht dem Seuchenrecht im Übrigen zuzuordnen. Sie ist auf der Grundlage des am 1. Mai 2014 als Neufassung des Tierseuchengesetzes (ursprünglich Viehseuchengesetz) in Kraft getretenen Tiergesundheitsgesetzes,
vgl. BGBl. 2013 I, S. 1324 ff.; BT-Drs. 17/12032,
und der auf dessen Grundlage ergangenen Verordnung zum Schutz der Rinder vor einer Infektion mit dem Bovinen Herpesvirus Typ 1 ergangen (dazu noch unter B.). Auch betrifft sie weder die Tierkörperbeseitigung noch Beiträge an die Tierseuchenkasse. Sachliche Gründe, die für eine andere Auslegung sprechen könnten, gibt es nicht.
B. Der Antrag auf die teilweise Anordnung der aufschiebenden Wirkung der gegen die Tierseuchenverfügung vom 31. Mai 2019 erhobenen Klage ist gleichwohl unbegründet.
I. Ergibt die auf die dargelegten Gründe beschränkte Prüfung des Beschwerdegerichts (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), dass die tragende Begründung des Verwaltungsgerichts die Ablehnung des Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nicht rechtfertigt, hat das Beschwerdegericht umfassend zu prüfen, ob vorläufiger Rechtsschutz zu gewähren ist. Denn das Oberverwaltungsgericht prüft den Rechtsfall innerhalb des durch § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO gezogenen Rahmens im gleichen Umfang wie das Verwaltungsgericht. Gleiches gilt dann, wenn der angegriffene Beschluss – wie hier – unter Verstoß gegen das grundrechtsgleiche Recht aus Art. 101 Abs. 2 Satz 1 GG zustande gekommen und dies mit der Beschwerde geltend gemacht worden ist.
Vgl. betreffend einen Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG: OVG NRW, Beschluss vom 2. November 2017 – 4 B 891/17 –, juris, Rn. 33 f., m.w.N.
Mit Blick auf die damit eröffnete vollumfängliche Prüfungs- und Entscheidungsbefugnis des Senats ist eine – von den Beteiligten im Übrigen auch nicht beantragte – Zurückverweisung des Verfahrens zur erneuten Entscheidung an das Verwaltungsgericht in entsprechender Anwendung des § 130 Abs. 2 VwGO zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nicht geboten. Ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen eine solche Zurückverweisung unter Berücksichtigung der damit verbundenen zeitlichen Verzögerung im Verfahren zur Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes überhaupt in Betracht kommt, kann dahinstehen.
II. Hat ein Rechtsbehelf gegen einen Verwaltungsakt kraft gesetzlicher Regelung ‑ wie im vorliegenden Fall gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Alt. 1 VwGO i.V.m. § 37 Satz 1 Nr. 5 TierGesG - keine aufschiebende Wirkung, so kann das Gericht der Hauptsache gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, Halbsatz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anordnen. Dabei hat es nicht unmittelbar die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts zu prüfen, sondern zu untersuchen, ob das öffentliche Interesse an dessen sofortiger Vollziehung das Interesse des Antragstellers an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung überwiegt. Bei dieser Interessenabwägung sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache mit zu berücksichtigen. Vorliegend überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung das Suspensivinteresse der Antragstellerin, weil die gegen Ziffer 1 der Tierseuchenverfügung vom 31. Mai 2019 in der Hauptsache erhobene Klage voraussichtlich keine Aussicht auf Erfolgt hat. Die Anordnung, sämtliche Rinder des Bestands der Antragstellerin unverzüglich tierschutzgerecht zu töten, wobei die Tötung, soweit möglich, durch Schlachtung zu vollziehen ist, ist materiell rechtmäßig. Gründe, gleichwohl und entgegen der gesetzgeberischen Grundentscheidung für den Sofortvollzug dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin ausnahmsweise den Vorrang einzuräumen, sind nicht gegeben.
1. Zwar dürfte der angefochtene Bescheid derzeit formell rechtswidrig sein, weil es an der nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW erforderlichen Anhörung der Antragstellerin fehlt. Eine Anhörung vor Erlass der Tötungsanordnung dürfte nicht gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW wegen Gefahr in Verzug im öffentlichen Interesse entbehrlich, sondern jedenfalls mit einer kurzen Stellungnahmefrist – ggf. von wenigen Tagen – möglich gewesen sein. Die unterbliebene Anhörung ist auch nicht schon dadurch mit gemäß § 45 Abs. 1 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW heilender Wirkung nachgeholt worden, dass die Antragsgegnerin sich in der Antragserwiderung mit den Argumenten der Antragstellerin auseinandergesetzt hat. Eine Heilung setzt voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren erfüllen diese Voraussetzungen grundsätzlich nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 –, juris, Rn. 18.
Dies verleiht der Klage aber keine Erfolgsaussicht, denn es sind keine durchgreifenden Gründe ersichtlich, weshalb eine Anhörung der Antragstellerin nach § 45 Abs. 1 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW nicht noch bis zur erstinstanzlichen Gerichtsentscheidung in der Hauptsache nachgeholt werden kann.
Es gibt keinen Grundsatz, dass allein die formelle Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts die Aussetzung der Vollziehung gebietet, wenn absehbar ist, dass der Verwaltungsakt im Ergebnis nicht wegen des formellen Fehlers aufzuheben sein wird, weil dieser geheilt werden oder unbeachtlich bleiben (vgl. § 46 VwVfG NRW) wird.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Juli 2013– 16 B 718/13 –, juris, Rn. 4, und vom 29. Oktober 2010 – 7 B 1293/10 –, juris, Rn. 13.
2. Ziffer 1 der Tierseuchenverfügung ist hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW).
Hinreichende inhaltliche Bestimmtheit im Sinne dieser Vorschrift setzt voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheids, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft ersehen lässt. Unter diesen Voraussetzungen bildet der Verwaltungsakt eine geeignete Grundlage auch für seine zwangsweise Durchsetzung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2012 – 7 VR 10.12 –, juris, Rn. 10, und Urteil vom 20. April 2005 – 4 C 18.03 –, juris, Rn. 53.
Die sich unter Angabe der Betriebsregistriernummer auf „sämtliche Rinder Ihres Bestands“ beziehende Ziffer 1 der Tierseuchenverfügung genügt diesen Anforderungen. Sie erfasst unzweideutig den gesamten zum Betrieb der Antragstellerin gehörenden Bestand. Einer näheren Konkretisierung der einzelnen Tiere durch die Angabe der Ohrmarkennummern bedarf es entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch weder um die Schlachtung – ggf. im Wege der Verwaltungsvollstreckung –, noch um das tierseuchenrechtliche Entschädigungsverfahren durchführen zu können. Sofern für das Entschädigungsverfahren der zu ersetzende Wert der Tiere jeweils unter Bezugnahme auf die Ohrmarkennummer festgesetzt wird, ist dies anhand der Ohrmarken der getöteten Tiere des Bestands möglich, ohne dass die Nummern in der Ordnungsverfügung genannt sind. Darauf, ob die Angabe der Ohrmarkennummern der Antragsgegnerin, wie die Antragstellerin ausführt, problemlos möglich gewesen wäre, kommt es nicht an.
3. Rechtsgrundlage für die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 31. Mai 2019 ausgesprochene Tötungsanordnung ist § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG i.V.m. § 7 und § 9 Abs. 3 BHV1-VO.
Nach § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG trifft die zuständige Behörde die erforderlichen Anordnungen und Maßnahmen zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachts, eines Verstoßes oder zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße. Die Vorschrift begründet eine generelle Ermächtigung der zuständigen Behörde zur Überwachung der Einhaltung tierseuchenrechtlicher Vorschriften. Nach dem Willen des Gesetzgebers sollen der zuständigen Behörde mit § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG alle erforderlichen rechtlichen Möglichkeiten eingeräumt werden, um Verdachtsfälle oder Verstöße auszuräumen bzw. im Vorfeld bereits tätig zu werden.
Vgl. BT-Drs. 17/12032, S. 43; OVG NRW, Beschluss vom 28. Oktober 2016 – 13 B 904/16 –, juris, Rn. 23 ff.
Nach § 7 BHV1-VO kann die zuständige Behörde die Tötung von seuchenkranken und seuchenverdächtigen Rindern anordnen, wenn der Verdacht des Ausbruchs oder der Ausbruch der BHV1-Infektion in einem Gehöft oder an einem sonstigen Standort amtlich festgestellt ist. Nach § 9 Abs. 3 BHV1-VO kann die zuständige Behörde in Gebieten, die nach Artikel 10 der Richtlinie 64/432/EWG in der jeweils geltenden Fassung als BHV1-frei anerkannt sind, die Tötung ansteckungsverdächtiger Rinder anordnen, soweit dies aus Gründen der Tierseuchenbekämpfung erforderlich ist.
a) Bei der BHV1-Verordnung handelt es sich um eine aufgrund von § 6 Abs. 1 TierGesG erlassene Rechtsverordnung. Auch § 7 und § 9 Abs. 3 BHV1-VO sind von der Verordnungsermächtigung in § 6 Abs. 1 TierGesG umfasst.
Nach § 6 Abs. 1 TierGesG können, soweit es zur Erfüllung der Zwecke des § 1 Satz 1 TierGesG erforderlich ist, durch Rechtsverordnung Vorschriften erlassen werden, darunter nach § 6 Abs. 1 Nr. 20 Buchst. a) TierGesG solche über das Töten seuchenkranker oder verdächtiger Tiere. Zweck des TierGesG ist nach dessen § 1 Satz 1 die Vorbeugung von Tierseuchen und deren Bekämpfung. Tierseuchen im Sinne dieses Gesetzes sind nach § 2 Nr. 1 und 2 TierGesG Infektionen oder Krankheiten, die von einem Krankheitserreger oder Teil eines Krankheitserregers unmittelbar oder mittelbar verursacht werden, bei Tieren auftreten und auf Tiere oder Menschen übertragen werden können. Unter „verdächtig“ versteht der Gesetzgeber sowohl seuchenverdächtige als auch ansteckungsverdächtige Tiere (§ 2 Nr. 6 TierGesG). Seuchenverdächtig sind diejenigen, an denen sich Erscheinungen zeigen, die den Ausbruch einer Seuche befürchten lassen (§ 2 Nr. 7 TierGesG), ansteck-ungsverdächtig diejenigen, die zwar nicht seuchenverdächtig sind, bei denen aber nicht auszuschließen ist, dass sie den Tierseuchenerreger aufgenommen haben (§ 2 Nr. 8 TierGesG).
Bei der Infektion mit dem Bovinen Herpesvirus Typ 1 handelt es sich um eine Tierseuche in diesem Sinne. Die Infektion tritt bei Rindern auf und kann die von der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 22. Juli 2019 dargestellten Symptome haben. Die Übertragung von Tier zu Tier erfolgt meist direkt, kann aber auch indirekt über Vektoren (Personen, Kleidung, Gerätschaften, Instrumente) erfolgen. Die Besonderheit des Virus liegt darin, dass ein einmal infiziertes Tier lebenslang Virusträger bleibt, auch wenn es gesund erscheint. Die Krankheit selbst kann – wie die Antragsgegnerin ausgeführt hat – in Stresssituationen (z.B. Kalbung, Stallwechsel etc.) jederzeit ausbrechen und weiterverbreitet werden. Bricht die Krankheit aus, können sich heftige Krankheitssymptome zeigen bis hin zu tödlichen Verläufen. Darauf, dass klinische Ausbrüche, wie die Antragstellerin aufgezeigt hat, nur selten festgestellt werden, kommt es insoweit nicht an. Auch dass ein Ausbruch, wie sie weiter vorgetragen hat, nicht selten inapparent verlaufen kann, stellt die Einordnung des Rinderherpes als Tierseuche nicht in Frage.
Die BHV1-VO dient der Gesunderhaltung der deutschen Rinderbestände durch die Vorbeugung und Bekämpfung dieser Tierseuche.
Vgl. BR-Drs. 94/15, S. 22.
Daraus, dass der Verordnungsgeber dabei auch dem Bemühen um die Anerkennung von Regionen als BHV1-frei nach Art. 10 der Richtlinie 64/432/EWG zur Regelung viehseuchenrechtlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit Rindern und Schweinen,
vgl. Durchführungsbeschluss (EU) 2017/888 der Kommission vom 22. Mai 2017 zur Änderung der Entscheidung 2003/467/EG in Bezug auf den Status der Region Umbrien (Italien) als amtlich anerkannt tuberkulosefrei sowie auf den Status Polens als amtlich anerkannt rinderleukosefrei, zur Änderung der Entscheidung 2004/558/EG in Bezug auf den Status Deutschlands als frei von der infektiösen bovinen Rhinotracheitis sowie zur Änderung der Ent-scheidung 2008/185/EG in Bezug auf den Status bestimmter Regionen Polens als frei von der Aujeszky-Krankheit und zur Genehmigung des Programms zur Tilgung der Aujeszky-Krankheit in der Region Venetien (Italien) – C(2017) 3239) –,
Rechnung getragen hat,
vgl. zu § 9 Abs. 3 BHV1-VO etwa BR-Drs. 94/15, S. 28,
ergibt sich nicht anderes. Das Bemühen um die BHV1-Freiheit dient nicht, wie die Antragstellerin geltend macht, allein Handelsinteressen, sondern jedenfalls auch dazu, der BHV1-Infektion vorzubeugen sowie diese zu bekämpfen und so die Tierge-sundheit in Deutschland zu gewährleisten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Oktober 2016– 13 B 904/16 –, juris, Rn. 34.
§ 7 BHV1-VO knüpft an die Begriffe der Tierseuche und des Seuchenverdachts nach § 6 Abs. 1 Nr. 20 Buchst. a) i.V.m. § 2 Nrn. 1, 2, 6 und 7 TierGesG an, § 9 Abs. 3 BHV1-VO an den von § 6 Abs. 1 Nr. 20 Buchst. a) i.V.m. § 2 Nrn. 6 und 8 TierGesG ebenfalls erfassten Begriff des Ansteckungsverdachts. Damit unterscheiden sich die Regelungen von dem pauschalen und ausnahmslosen Tötungsgebot für Rinder aus den Herkunftsländern Großbritannien, Nordirland und der Schweiz, das in der BSE-Schutzverordnung vom 21. März 2001 geregelt war. Aus dessen vom Bundesverwaltungsgericht festgestellten Nichtigkeit,
siehe BVerwG, Urteil vom 15. Februar 2001 – 3 C 9.00 –, juris, Rn. 10 ff.,
kann die Antragstellerin deshalb für sich nichts herleiten.
b) Die Verordnung zum Schutz der Rinder vor einer Infektion mit dem Bovinen Herpesvirus Typ 1 erweist sich aller Voraussicht nach auch nicht aus anderen Gründen als nichtig. Mit dem Vorbringen, indem die Verordnung die Tötung der betroffenen Tiere nicht an den klinischen Ausbruch der Seuche knüpfe, sondern den Nachweis von Antikörpern gegen das gE-Glykoprotein des BHV1-Virus ausreichen lasse, missachte sie die Belange des Tierschutzes und ermögliche nicht zu rechtfertigende Eingriffe in das Grundrecht auf Eigentum, dringt die Antragstellerin nicht durch.
Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BHV1-VO kann der Ausbruch einer BHV1-Infektion entweder durch eine virologische Untersuchung (Virusnachweis, Antigennachweis oder Genomnachweis, Buchst. a) oder durch einen Nachweis von Antikörpern gegen das gE-Glykoprotein des BHV1-Virus mittels klinischer und serologischer Untersuchung (Buchst. b) festgestellt werden. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BHV1-VO besteht der Verdacht des Ausbruchs der BHV1-Infektion, wenn das Ergebnis der klinischen oder serologischen Untersuchung den Ausbruch einer BHV1-Infektion befürchten lässt. Die Regelungen sollen alle diagnostischen Möglichkeiten ausschöpfen, um die effektive Erkennung des BHV1-Virus und letztlich die BHV1-Freiheit des Rinderbestands gewährleisten zu können.
Vgl. BR-Drs. 94/15, S. 23.
Dass der Verordnungsgeber damit seinen Gestaltungsspielraum überschritten hat, ist nicht erkennbar. Aus Gründen der effektiven Gefahrenabwehr muss er sich nicht darauf verweisen lassen, Eingriffsbefugnisse erst für den Fall des nachgewiesenen klinischen Ausbruchs mit entsprechenden Krankheitsanzeichen vorzusehen. Auch die in §§ 7 und 9 Abs. 3 BHV1-VO bestimmte Rechtsfolge erweist sich zur Zweckerreichung nicht als generell unverhältnismäßig. Insbesondere darf die Tötung lediglich ansteckungsverdächtiger Rinder nach § 9 Abs. 3 BHV1-VO nur angeordnet werden, „soweit dies zur Seuchenbekämpfung erforderlich ist“.
4. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG i.V.m. § 7 bzw. § 9 Abs. 3 BHV1-VO sind erfüllt.
§ 7 und § 9 Abs. 3 BHV1-VO setzen die amtliche Feststellung (mindestens) eines Verdachts des Ausbruchs einer Tierseuche voraus. Mit der amtlichen serologischen Untersuchung der am 3. und 15. Mai 2019 genommenen Proben wurde bei 143 von 170 Rindern aus dem Bestand der Antragstellerin ein solcher Antikörpernachweis erbracht. Mit diesem serologischen Befund besteht ein Verdacht i.S.d. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BHV1-VO. Ein klinischer Nachweis ist für den Verdachtsfall nicht erforderlich.
Der Einwand der Antragstellerin, in ihrem Bestand seien lediglich Antikörper gegen das gE-Glykoprotein nachgewiesen worden, ohne dass weitere Feststellungen – etwa einer bestimmten Antikörper-Konzentration – getroffen worden seien, verhilft ihrem Antrag nicht zum Erfolg. Der Feststellung eines bestimmten Grenzwerts oder weiterer Untersuchungen bedarf es nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b) BHV1-VO gerade nicht. Etwas anderes folgt nicht aus der von der Antragstellerin angeführten Regelung in „§ 1 Abs. 1 Nr. 2 letzter Satz BHV1-VO“ (richtig wohl § 1 Abs. 1 Satz 3 BHV1-VO). Die dort geforderten „weitergehenden Untersuchungen“ sind nach dem eindeutigen Wortlaut der Regelung nur bei nachweislich rechtmäßig mit bestimmten Impfstoffen geimpften Rindern durchzuführen. Auch auf einen klinischen Ausbruch der Infektion kommt es nicht an. Die Ausführungen der Antragstellerin, mit dem Antikörpernachweis seien die Tiere „lediglich“ Reagenten i.S.d. § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BHV1-VO, verfangen deshalb ebenfalls nicht.
Die Rinder der Antragstellerin, die serologisch positiv auf Antikörper gegen das gE-Glykoprotein des BHV1-Virus getestet worden sind, sind seuchenverdächtig i.S.d. § 7 Abs. 1 BHV1-VO i.V.m. § 2 Nr. 7 TierGesG. Mit den nachgewiesenen Antikörpern zeigen sich an ihnen Erscheinungen, die nach dem gesetzlichen Regelungssystem den Ausbruch der Seuche befürchten lassen. Für die übrigen Tiere besteht der Ver-dacht der Ansteckung i.S.d. § 9 Abs. 3 BHV1-VO i.V.m. § 2 Nr. 8 TierGesG, denn aufgrund der gemeinsamen Haltung mit den Reagenten und der direkt oder indirekt leicht möglichen Übertragung des Virus von Tier zu Tier ist nicht auszuschließen, dass sie den Erreger aufgenommen haben.
Auch die in § 9 Abs. 3 BHV1-VO weiter vorausgesetzte Anerkennung des Gebiets als BHV1-frei nach Art. 10 der Richtlinie 64/432/EWG liegt vor.
5. Das ihr in § 7 und § 9 Abs. 3 BHV1-VO eingeräumte Ermessen hat die Antragstellerin ordnungsgemäß ausgeübt (§ 40 VwVfG NRW, § 114 Satz 1 VwGO).
Wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, hat sie von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung des § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG i.V.m. § 7 bzw. § 9 Abs. 3 BHV1-VO entsprechenden Weise Gebraucht gemacht. So hat sie ihre Verfügung ausdrücklich damit begründet, dass die Rinderbestände in der engeren und weiteren Umgebung zu dem Bestand der Antragstellerin vor den schwerwiegenden tiergesundheitlichen und in der Konsequenz tierschutzrechtlichen Folgen einer BHV1-Infektion zu schützen seien (vgl. S. 7 des Bescheids).
Die angeordnete Tötung des gesamten Bestands, soweit möglich im Wege der Schlachtung, erweist sich zu diesem Zweck als verhältnismäßig. Auch insoweit ist auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu verweisen. Durchgreifende Zweifel an der Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der Maßnahme bestehen auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens nicht.
Der gegen die Eignung der Tötungsanordnung zur Zweckerreichung erhobene Einwand der Antragstellerin, die Tötungsanordnung könne künftige Infektionen nicht verhindern, da ihr im Grenzgebiet gelegener Betrieb tagtäglich zahlreiche Berührungspunkte – vom Klauenpflegebetrieb bis hin zur Milchabholung – mit dem nicht BHV1-freien Belgien habe, über die eine Infektion jederzeit erneut eingeschleppt werden könne, verfängt nicht. Geeignet ist ein Mittel schon dann, wenn es die Zweckerreichung zumindest fördert. Durch die Tötung des Rinderbestands der Antragstellerin ist die von diesem für die Rinder in der Umgebung ausgehende Ansteckungsgefahr behoben. Damit fördert die Maßnahme die Tiergesundheit im Gebiet der Antragsgegnerin. Die von der Antragstellerin angeführten Berührungspunkte mit Belgien erweisen sich im Übrigen nicht als zwingend. Warum es ihr nicht möglich sein sollte, auf die Zusammenarbeit mit belgischen Betrieben zu verzichten, um ‑ auch im eigenen Interesse - die Ansteckungsgefahr im Grenzgebiet zu reduzieren, trägt sie weder vor, noch ist es anderweitig erkennbar.
Die Maßnahme erweist sich auch als erforderlich. Mildere Mittel gleicher Eignung sind nicht ersichtlich. Der vom Senat erwogene Verkauf des Rinderbestands der Antragstellerin in das benachbarte, nicht als BHV1-frei anerkannte Ausland stellt im Ergebnis keine gangbare Alternative dar, die die Antragsgegnerin hätte in Betracht ziehen müssen. Unabhängig davon, unter welchen Voraussetzungen ein solcher Verkauf rechtlich möglich wäre, bestehen jedenfalls keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass er sich überhaupt zeitnah realisieren ließe. Eine konkrete Verkaufsmöglichkeit hat die Antragstellerin, wie sich aus ihrer Stellungnahme vom 16. September 2019 ergibt, nicht.
Bezüglich der von der Antragstellerin angestrebten Impfung des Bestands hat die Antragsgegnerin ihre Erwägungen – wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat – mit dem Schriftsatz vom 22. Juli 2018 hinreichend und in nach § 114 Satz 2 VwGO pro-zessual zulässiger Weise ergänzt. Dabei hat sie unter Verweis auf die von der Stän-digen Impfkommission Veterinärmedizin herausgegebene Leitlinie zur Impfung von Rindern und kleinen Wiederkäuern dargelegt, dass die BHV1-Infektion durch die Impfung nicht verhindert wird, sondern auch geimpfte Tiere sich mit dem Feldvirus infizieren und eine latente Infektion ausbilden können. Diese Erkenntnis liegt auch den Regelungen des § 1 Abs. 1 Sätze 2 und 3 BHV1-VO zugrunde, die Kriterien dafür aufstellen, wann bei geimpften Rindern von einem Ausbruch der BHV1-Infektion auszugehen ist. Aus diesem Grund war die Antragsgegnerin auch nicht – wie die Antragstellerin mit der Beschwerde geltend macht – gehalten, der besonderen Situa-tion im Grenzgebiet zu Belgien durch die Einrichtung oder zumindest die Erwägung einer „Pufferzone“ mit Impfpflicht Rechnung zu tragen. Durch eine solche „Puffer-zone“ würde die Infektionsgefahr lediglich von der Grenzregion weiter in das sich anschließende Inland verlagert. Im Übrigen ist auch in diesem Zusammenhang darauf zu verweisen, dass die Antragstellerin das im Grenzgebiet zu Belgien bestehende Ansteckungsrisiko dadurch reduzieren kann, dass sie die von ihr be-nannten Berührungspunkte mit belgischen Betrieben möglichst abstellt.
Die Antragsgegnerin hat sich im Rahmen der Antragserwiderung vom 22. Juli 2019 auch plausibel mit dem Einwand der Antragstellerin befasst, dass der Kreis C. offenbar in mehreren Fällen Impfungen vorgenommen hat. Unabhängig von der hier nicht zu prüfenden Frage, ob diese Vorgehensweise rechtmäßig war, hat die Antragsgegnerin jedenfalls nachvollziehbar dargelegt, dass Impfungen zur Bekämpfung der im Milchviehbetrieb der Antragstellerin aufgetretenen BHV1-Infektion nicht ausreichend wären. Die Antragsgegnerin hat im Kern ausgeführt, dass im Kreis C. ausnahmslos Mastbullenhaltungen betroffen gewesen seien. Während ein Mastbulle (nur) ca. 20 Monate im Bestand verbleibe, könne die Lebensdauer einer Milchkuh in einem Bestand bis zu zehn Jahre betragen. Zudem würden Mastbullen überwiegend im Stall, Milchkühe auch wesentlich im Freien gehalten. Die Schlussfolgerung, dass aus diesen Gründen von infizierten Milchkühen ein höheres Ansteckungsrisiko ausgeht als von infizierten Mastbullen, ist auch aus Sicht des Senats nicht zu beanstanden. Soweit die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren u.a. auf eine amtstierärztliche Bescheinigung der Antragsgegnerin vom 15. Juli 2019 verwiesen hat, aus der sich ergibt, dass diese im Rinderbestand der Städteregion B. nach der Ausnahmeregelung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 BHV1-VO auch Impfungen zulässt, folgt daraus nichts anderes. Es ist nicht ersichtlich, dass es sich hierbei um Fälle gehandelt hat, die dem Verdacht des Ausbruchs der BHV1-Infektion im Bestand der Antragstellerin vergleichbar waren. Die Antragsgegnerin hat jedenfalls auch für BHV1-verdächtige Rinderbestände weiterer Landwirte Tötungsanordnungen ausgesprochen.
Auch die Entfernung allein der Reagenten aus dem Bestand – ggf. verbunden mit einer Impfung der verbleibenden Tiere nach § 2 Abs. 3 BHV1-VO – stellt sich nicht als mildere Maßnahme gleicher Eignung dar. Vielmehr erweist sich auch die Tötung der (noch) nicht positiv auf Antikörper gegen das gE-Glykoprotein des BHV1-Virus getesteten Rinder des Bestands der Antragstellerin als zur Bekämpfung der Tierseuche erforderlich (§ 9 Abs. 3 BHV1-VO). Die Antragsgegnerin hat maßgeblich den erheblichen Durchseuchungsgrad von über 80 % im Bestand der Antragstellerin berücksichtigt. Dabei hat sie zum einen darauf abgestellt, dass verwaltungsintern nach Abstimmung mit dem LANUV und dem MULNV bei mehr als ca. 70% BHV1-positiven Rindern regelmäßig die Tötung des gesamten Bestands vorgesehen ist.
Vgl. LANUV, Vorgehen beim Auftreten von BHV1 in Rinderbeständen, Stand: 29. Januar 2019 (Bl. 6 des Verwaltungsvorgangs).
Zum anderen hat sie auch die individuellen Gegebenheiten im Betrieb der Antragstellerin in ihre Erwägungen eingestellt und ist zu dem nachvollziehbaren Schluss gekommen, dass eine effektive Ausschaltung der Gefahr der Seuchenverschleppung durch die Entfernung der Reagenten betriebsorganisatorisch und strukturell nicht zu gewährleisten sei.
Die in Ziffer 1 der Tierseuchenverfügung getroffene Regelung ist auch angemessen. Wie das Verwaltungsgericht unter Verweis auf höchstrichterliche Rechtsprechung zutreffend angenommen hat, handelt es sich bei der Tötung seuchenkranker oder seuchenverdächtigter Tiere aufgrund einer Tierseuchenverfügung entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht um eine Enteignung i.S.d. Art. 14 Abs. 3 GG, sondern um eine Maßnahme, die in Begrenzung des Eigentums nach dem TierGesG ergeht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1961 – I C 54.57 –, juris, Rn. 61, m.w.N. (zum Viehseuchengesetz).
Als solche erweist sie sich – ebenso wie der geltend gemachte Eingriff in das von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG umfasste Recht am eingerichteten und ausgeübten (landwirtschaftlichen) Gewerbebetrieb – als gerechtfertigt. Die für die Antragstellerin eintretenden Nachteile stehen zu dem verfolgten Ziel der Gesundheit des Rinderbestands im Gebiet der Antragsgegnerin nicht außer Verhältnis. Der Senat verkennt nicht, dass die Nachteile, die die Antragstellerin treffen, schwerwiegend sind. Die Tötung des gesamten Bestands ist mit einem ganz erheblichen wirtschaftlichen Verlust verbunden. Zwar wird dieser durch die Schlachterlöse und die Entschädigung aus der Tierseuchenkasse ausgeglichen. Dies wird aber voraussichtlich nicht vollständig gelingen. Ob und ggf. in welchem Umfang verbleibende Verluste durch Beihilfen nach § 7 AG TierGesG TierNebG NRW aufgefangen werden können, lässt sich derzeit nicht mit Bestimmtheit voraussagen. Angesichts der vorgesehenen Entschädigung ist die Angabe der Antragstellerin, die Maßnahme wirke existenzvernichtend, allerdings – wie bereits im erstinstanzlichen Verfahren – unsubstantiiert geblieben. Die Antragstellerin hat insbesondere auf den Einkommensverlust verwiesen, der ihr entstehe, bis ein neuer Bestand von Milchkühen aufgebaut sei. Angaben zu ihrer finanziellen Situation im Einzelnen hat sie dazu indes nicht gemacht. Über die wirtschaftlichen Folgen hinaus hat die Antragstellerin auf ihre besondere betriebliche und persönliche Situation verwiesen. Sie hat ausgeführt, dass der von ihr über Jahre aufgebaute Rinderbestand an die örtlichen und betrieblichen Gegebenheiten, insbesondere den Weidegang und den Melkablauf, gewöhnt ist. Zudem hat sie die Entwicklung des Betriebs und die enge Beziehung ihrer Familie zu den betroffenen Tieren geschildert. Den der Antragstellerin voraussichtlich verbleibenden finanziellen Verlusten und den unverkennbaren persönlichen Härten, die die Tötungsanordnung für sie und ihre Familie mit sich bringt, steht allerdings die Ansteckungsgefahr gegenüber, die vom Rinderbestand der Antragstellerin für die Rinderbestände in der Umgebung ausgeht. Diese Gefahr ist umso gravierender als mit ihr wegen des nach § 2 Abs. 1a BHV1-VO und § 3 Abs. 1 Satz 1 BHV1-VO NRW grundsätzlich geltenden Impfverbots nicht nur das Risiko einer weiteren Verbreitung des Virus, sondern auch eines Ausbruchs der Seuche einhergeht. An der Ausmerzung der Seuche besteht schon im Interesse der Tiergesundheit im Gebiet der Antragsgegnerin ein erhebliches öffentliches Interesse. Dieses Interesse lässt die wirtschaftlichen und persönlichen Belange der Antragstellerin in der Gesamtbetrachtung zurücktreten. Ob und ggf. mit welchem Gewicht in der Abwägung zu Lasten der Antragstellerin darüber hinaus auch die wirtschaftlichen Belange des Rinderhandels, der in nach Art. 10 der Richtlinie 64/432/EWG als BHV1-frei anerkannten Gebieten von Erleichterungen profitiert, berücksichtigt werden können, kann dahinstehen.
6. Aus diesen Gründen erfüllt die in Ziffer 1 der Tierseuchenverfügung getroffene Anordnung auch weder den von der Antragstellerin angeführten Straftatbestand des § 17 Nr. 1 TierSchG, noch verstößt sie gegen § 1 Satz 2 TierSchG, der verbietet, einem Tier ohne vernünftigen Grund Schmerzen, Leiden oder Schäden zuzufügen. Der Schutz der Gesundheit des BHV1-freien Rinderbestands vor dem Virus stellt einen vernünftigen Grund nach § 17 Nr. 1 TierSchG bzw. § 1 Satz 2 TierSchG dar.
7. Soweit die Antragstellerin im erstinstanzlichen Verfahren geltend gemacht hat, eine Tötungsanordnung dürfe erst dann ergehen, wenn das mit Blick auf die Entschädigung nach § 15 Nr. 1 TierGesG gemäß §§ 16 ff. AG TierGesG TierNebG NRW durchzuführende Schätzungsverfahren abgeschlossen sei, hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, dass eine solche „Konnexität“ nicht besteht. § 17 Abs. 1 Satz 2 AG TierGesG TierNebG NRW sieht vor, dass die Schätzung bei Tieren, die auf Grund einer Tierseuchenverfügung zu töten sind, vor der Tötung vorgenommen werden „soll“. Rechtmäßigkeitsvoraussetzung einer Tötungsanordnung ist diese Reihenfolge damit nicht. Dass der Antragstellerin, wie sie geltend macht, erhebliche Beweisprobleme entstünden, wenn die Tiere getötet würden, obwohl über deren Wert kein Einvernehmen bestehe oder das Schätzungsverfahren fehlerhaft durchgeführt worden sei, stellt dies nicht durchgreifend in Frage. Im Übrigen ist auf den auch vom Verwaltungsgericht angeführten Telefonvermerk der Amtstierärztin Dr. W. vom 7. Juni 2019 zu verweisen. Danach war die Schätzung nach Absprache mit der Antragstellerin für den 11. Juni 2019 geplant. Dass die Schätzung entgegen dieser Planung bisher nicht oder fehlerhaft erfolgt wäre, trägt die Antragstellerin nicht vor.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 VwGO, 21 Abs. 1 GKG. Gerichtskosten des Beschwerdeverfahrens werden gemäß § 21 Abs. 1 Satz 1 GKG nicht erhoben. Nach dieser Vorschrift bleiben solche Kosten außer Ansatz, die bei richtiger Behandlung der Sache nicht entstanden wären. Dies setzt ein erkennbares Versehen oder offensichtliche Verstöße gegen klare gesetzliche Regelungen voraus. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Sinne gegen das Gebot der Entscheidung durch den gesetzlichen Richter verstoßen. Ohne diesen Verstoß hätte es der Einlegung einer Beschwerde zur Erlangung einer verfahrensfehlerfreien gerichtlichen Entscheidung nicht bedurft.
Vgl. betreffend einen Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG: OVG NRW, Beschluss vom 2. November 2017 – 4 B 891/17 –, juris, Rn. 53 f., m.w.N.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16 ff. AG
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 46 VwVfG NRW
§ 40 VwVfG NRW
§ 7 AG
§ 101 Abs. 3 VwGO
§ 4 Satz 1 VwGO
§ 21e Abs. 1 Satz 1 GVG
§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 130 Abs. 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Alt. 1 VwGO
§ 37 Satz 1 Nr. 5 TierGesG
§ 80 Abs. 5 Satz 1, Halbsatz 1 VwGO
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG
§ 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG
§ 6 Abs. 1 TierGesG
§ 6 Abs. 1 TierGesG
§ 6 Abs. 1 TierGesG
§ 1 Satz 1 TierGesG
§ 2 Nr. 1 und 2 TierGesG
§ 2 Nr. 6 TierGesG
§ 2 Nr. 7 TierGesG
§ 2 Nr. 8 TierGesG
§ 2 Nrn. 1, 2, 6 und 7 TierGesG
§ 2 Nrn. 6 und 8 TierGesG
§ 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG
§ 2 Nr. 7 TierGesG
§ 2 Nr. 8 TierGesG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 17 Nr. 1 TierSchG
§ 1 Satz 2 TierSchG
§ 15 Nr. 1 TierGesG
§ 17 Abs. 1 Satz 2 AG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 21 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 103 Abs. 1 GG
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 101 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 103 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 2295/08
2 CB 54.86
V C 60.63
4 B 891/17
3 C 16.11
16 B 718/13
7 B 1293/10
7 VR 10.12
4 C 18.03
13 B 904/16
3 C 9.00
I C 54.57