Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-06-24, Aktenzeichen 1 L 475/19.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2019:0624.1L475.19.MZ.00

Tenor:
Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, vorläufig bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache die vom Beigeladenen am 14. Januar 2019 beantragten Informationen über die Antragstellerin nicht herauszugeben, solange nicht über den Anspruchsgrund in einem Grundbescheid entschieden, dieser Grundbescheid dem Beigeladenen und der Antragstellerin bekannt gegeben und der Antragstellerin ausreichend Zeit zur Einlegung von Rechtsbehelfen (vgl. § 5 Abs. 4 Satz 2 und 3 VIG) eingeräumt worden ist. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin und die Antragsgegnerin jeweils zur Hälfte. Hiervon ausgenommen sind die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, der seine Kosten selbst trägt.
Der Streitwert wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Antragstellerin, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, eine Herausgabe der Information i.S.d. Verbraucherinformationsgesetzes – anders als in ihrem Schreiben vom 29. April 2019 (behördliches Az.: ……..) angekündigt – an den Beigeladenen vorläufig zu unterlassen, hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Der Zulässigkeit des Antrags steht zunächst nicht entgegen, dass die Antragstellerin diesen erst mit Schriftsatz vom 11. Juni 2019 – anstelle ihrer Anträge in der Antragsschrift vom 3. Mai 2019 – gestellt hat. Denn es handelt sich hierbei um eine Antragsänderung, die gemäß § 91 Abs. 1 VwGO analog zulässig ist (vgl. zur entsprechenden Anwendbarkeit des § 91 VwGO im selbstständigen Beschlussverfahren: ThürOVG, Beschluss vom 18. Januar 2017 – 1 EO 851/16 –, juris Rn. 39; Rennert, in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl. 2019, § 91 Rn. 7 m.w.N.; W. Peters/J. Kujath, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Aufl. 2018, § 91 Rn. 6 m.w.N.).
Eine Änderung des Antrags liegt vor, wenn der Streitgegenstand eines anhängigen Verfahrens durch Erklärung des Antragstellers geändert wird. Der Streitgegenstand des Verfahrens nach § 123 VwGO ist der prozessuale Anspruch auf Sicherung des Hauptsacheanspruchs (Happ in: Eyermann, a.a.O., § 123 Rn. 2). Der Streitgegenstand des Hauptsacheverfahrens ist festgelegt durch das Klagebegehren (den prozessualen Anspruch) und den tatsächlichen Lebenssachverhalt, aus dem es hergeleitet wird (den Klagegrund). Eine Änderung des Streitgegenstands des Hauptsacheverfahrens liegt demzufolge vor, wenn der Klaganspruch, der Klagegrund oder beides verändert wird (vgl. Rennert, in: Eyermann, a.a.O., § 91 Rn. 8; vgl. auch VG München, Beschluss vom 3. Mai 2007 – M 3 E 07.169 –, juris Rn. 38).
Vorliegend hatte die Antragstellerin bereits in ihrer Antragsschrift vom 3. Mai 2019 hilfsweise einen – auf (vorläufige) Unterlassung der Herausgabe der begehrten Informationen gerichteten – Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO gestellt; der Klageanspruch hat sich damit nicht geändert. Es ist jedoch eine (zumindest teilweise) Veränderung des diesem Anspruch zugrunde liegenden Sachverhalts – also des Klagegrundes – eingetreten, nachdem sich im Verlauf des vorliegenden Verfahrens herausgestellt hat, dass die Antragsgegnerin gegenüber dem Beigeladenen bisher keinen Bescheid erlassen hat und zudem beabsichtigt, den Bescheid mit der Informationsherausgabe zu verknüpfen: Während die Antragstellerin den Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO ursprünglich für den Fall gestellt haben dürfte, dass die Kammer das Schreiben der Antragsgegnerin vom 29. April 2019 nicht als Bescheid bzw. Verwaltungsakt qualifiziert, und sie sich dabei (lediglich) auf die Rechtswidrigkeit einer Herausgabe der seitens des Beigeladenen begehrten Informationen – also materielle Gesichtspunkte – berief, stützt sie den gegenwärtigen Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO auch auf die – aus ihrer Sicht – rechtswidrige Verfahrensweise der Antragsgegnerin. Die Antragstellerin hat damit ihrem Begehren auf Unterlassung der Herausgabe der seitens des Beigeladenen begehrten Informationen einen weiteren Klagegrund hinzugefügt.
Eine Antragsänderung ist nach § 91 Abs. 1 VwGO entsprechend zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Vorliegend fehlt es jedenfalls an einer Einwilligung der Antragsgegnerin, denn diese hat in ihrem Schriftsatz vom 13. Juni 2019 Bedenken an der Sachdienlichkeit der Antragsänderung geäußert (§ 91 Abs. 2 VwGO). Die Kammer hält die Änderung des Antrags jedoch für sachdienlich.
Ob eine Änderung des Antrags im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO sachdienlich ist, entscheidet das Verwaltungsgericht nach seinem Ermessen. Dabei ist eine Antragsänderung in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streitstoffes zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient. Der Streitstoff muss im Wesentlichen derselbe bleiben (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1980 – IV C 61.77 –, juris Rn. 23); bei neuem Streitstoff muss zumindest das Ergebnis der bisherigen Prozessführung verwertet werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. August 1982 – 5 C 102/81 –, juris Rn. 10). Vorliegend ist der Streitstoff im Wesentlichen derselbe geblieben; es hat lediglich eine Ergänzung des Streitstoffs um die Frage der Rechtmäßigkeit der seitens der Antragsgegnerin beabsichtigten Verfahrensweise stattgefunden. Die Antragsänderung dient auch der (zumindest vorübergehenden) Ausräumung des sachlichen Streitstoffs zwischen den Beteiligten. Zuletzt muss in diesem Zusammenhang auch berücksichtigt werden, dass letztlich die Antragsgegnerin selbst durch ihr – von den Vorgaben des Verbraucherinformationsgesetzes abweichendes – Vorgehen (vgl. dazu weiter unten) Anlass zu der Antragsänderung gegeben hat.
Der (neu gefasste) Antrag hat jedoch in der Sache nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts eines Antragstellers vereitelt oder we-sentlich erschwert werden könnte (sog. Sicherungsanordnung). Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Rege-lung vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile ab-zuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (sog. Regelungsanordnung). Sowohl der Anordnungsanspruch als auch der Anordnungsgrund (Eilbedürftigkeit) sind glaubhaft zu machen. Sind diese Vo-raussetzungen gegeben, muss das Gericht eine einstweilige Anordnung treffen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 123 VwGO Rn. 23 ff.).
Vorliegend hat die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch dahingehend glaubhaft gemacht, dass die Antragsgegnerin die Herausgabe der seitens des Beigeladenen beantragten Informationen zu unterlassen hat, solange nicht über den Anspruchsgrund in einem Grundbescheid entschieden, dieser Grundbescheid dem Beigeladenen und der Antragstellerin bekannt gegeben und der Antragstellerin ausreichend Zeit zur Einlegung von Rechtsbehelfen (vgl. § 5 Abs. 4 Satz 2 und 3 VIG) eingeräumt worden ist.
Der öffentlich-rechtliche Unterlassungsanspruch, der auf die Bewahrung des „status quo“ gerichtet ist und entweder auf eine analoge Anwendung des § 1004 Abs. 1 Bürgerliches Gesetzbuch – BGB – gestützt oder aber aus der Abwehrfunktion der Grundrechte abgeleitet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1988 – 7 C 33/87 –, juris Rn. 12), setzt inhaltlich voraus, dass ein rechtswidriger hoheitlicher Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen oder sonstige subjektive Rechte des Betroffenen bevorsteht oder noch andauert. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die seitens der Antragsgegnerin beabsichtigte Verfahrensweise widerspricht den Vorgaben des Verbraucherinformationsgesetzes in § 5 Abs. 2 bis 4 und führt aufgrund des Umstands, dass vorläufiger Rechtsschutz lediglich im Wege eines Antrags nach § 123 Abs. 1 VwGO – anstatt des im Verbraucherinformationsgesetz angelegten Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO – erreicht werden kann, zu einer Erschwerung der Rechtsschutzmöglichkeiten auf Seiten der Antragstellerin (Art. 19 Abs. 4 GG).
Gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 VIG ist der Antrag des Auskunftssuchenden in der Regel innerhalb von einem Monat – im Falle einer Beteiligung eines Dritten innerhalb von zwei Monaten – zu bescheiden. Nach Satz 3 der Vorschrift ist die Entscheidung über den Antrag auch der oder dem Dritten – hier also der Antragstellerin – bekannt zu geben. § 5 Abs. 3 VIG normiert inhaltliche Anforderungen an den stattgebenden und ablehnenden Bescheid. Gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 VIG müssen bei einer stattgebenden Entscheidung Ort, Zeit und Art des Informationszugangs mitgeteilt werden. Nach der Gesetzesbegründung zielt die Vorschrift darauf ab, den späteren tatsächlichen Informationszugang für den Auskunftssuchenden zu erleichtern, indem dem Auskunftssuchenden die näheren Umstände des künftigen Informationszugangs mitgeteilt werden (BT-Drs. 16/5404, S. 13). Hiermit beschreibt das Verbraucherinformationsgesetz das zweistufige Verfahren der Informationsgewährung, bei dem zunächst in einem Grundbescheid über den Anspruchsgrund entschieden wird. Zu einem späteren Zeitpunkt erfolgt die tatsächliche Informationsmitteilung (vgl. zum Ganzen: Heinicke, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Stand: 172. EL November 2018, § 5 VIG Rn. 11). Da nach § 5 Abs. 4 Satz 1 VIG Widerspruch und Anfechtungsklage in den § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG genannten Fällen keine aufschiebende Wirkung haben, regelt Satz 2 der Vorschrift, dass der Informationszugang erst erfolgen darf, wenn die Entscheidung dem oder der Dritten bekannt gegeben worden ist und diesem ein ausreichender Zeitraum zur Einlegung von Rechtsbehelfen eingeräumt worden ist; gemäß Satz 3 der Vorschrift soll der Zeitraum 14 Tage nicht überschreiten.
Abweichend von den vorstehenden Grundsätzen beabsichtigt die Antragsgegnerin vorliegend, den Grundbescheid über den Anspruchsgrund mit der Informationsmitteilung zu verbinden. Dies hat im Ergebnis zur Folge, dass sich der Grundbescheid mit seinem Erlass erledigt (§ 1 Abs. 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz – LVwVfG – i.V.m. § 43 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG –), ein Widerspruch dagegen nicht mehr statthaft ist (vgl. schon BVerwG, Urteil vom 9. Februar 1967 – I C 49.64 –, juris Rn. 19) und damit auch ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs nicht in Betracht kommt. Zwar führt dies im vorliegenden Fall nicht zu einem Verlust jeglicher Rechtsschutzmöglichkeit auf Seiten der Antragstellerin (Art. 19 Abs. 4 GG). Denn die Antragsgegnerin hat die Antragstellerin mit Schreiben vom 29. April 2019 über die beabsichtigte Herausgabe der Informationen spätestens am 6. Mai 2019 in Kenntnis gesetzt und dabei auf die Möglichkeit der Einlegung der „erforderlichen Rechtsmittel“ hingewiesen. Vor Erlass eines Grundbescheids bleibt für die Antragstellerin jedoch allein die Möglichkeit eines – auf vorläufige Untersagung der Herausgabe der Informationen gerichteten – Antrags nach § 123 Abs. 1 VwGO. Die Antragsgegnerin nimmt der Antragstellerin somit durch ihre nicht rechtskonforme Vorgehensweise die Möglichkeit des in den Regelungen des § 5 Abs. 2 bis 4 VIG angelegten Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO. Dies führt auch auf Seiten der Antragstellerin zu einer Verletzung subjektiver Rechte. Denn die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO gehen über die Voraussetzungen für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs nach § 80 Abs. 5 VwGO hinaus: Während für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs nach § 80 Abs. 5 VwGO bereits die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts genügt, erfordert der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO grundsätzlich zusätzlich einen Anordnungsgrund, der im vorliegenden Fall seitens der Antragsgegnerin negiert wird (vgl. zum Anordnungsgrund bei vorläufigem Rechtsschutz gegen eine auf § 40 Abs. 1a Nr. 2 Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch – LFGB – gestützte Veröffentlichung von Verstößen gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften auf einer behördlichen Internetseite: VGH BW, Beschluss vom 28. Januar 2013 – 9 S 2423/12 –, juris Rn. 6). Die Rechtsschutzmöglichkeiten der Antragstellerin werden damit im Ergebnis erschwert (Art. 19 Abs. 4 GG). Darüber hinaus weist die Kammer darauf hin, dass das seitens der Antragsgegnerin beabsichtigte Vorgehen im Ergebnis zu einem Unterlaufen des – gegen Entscheidungen der Behörde nach § 5 Abs. 2 Satz 1 VIG – grundsätzlich erforderlichen Widerspruchsverfahrens führt. Auch wenn nach herrschender Meinung in der Rechtsprechung kein subjektives Recht des Einzelnen auf Erlass eines Widerspruchsbescheids besteht (vgl. SächsOVG, Beschluss vom 13. Mai 2009 – 1 A 62/08 –, juris Rn. 24; VGH BW, Urteil vom 10. November 1993 – 3 S 1120/92 –, juris Rn. 27 mw.N.; BayVGH, Urteil vom 22. Oktober 1975 – 181 IV 74 –, juris Leitsatz 1; VG Neustadt, Urteil vom 21. April 2010 – 1 K 1171/09.NW –, juris Rn. 22 ff. m.w.N.), erscheint es zumindest äußerst bedenklich, wenn eine Behörde durch ihre von den gesetzlichen Vorgaben abweichende Vorgehensweise die Einlegung eines Widerspruchs erst gar nicht ermöglicht.
Der Anordnungsgrund für die aus dem Tenor ersichtliche einstweilige Anordnung ergibt sich aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin beabsichtigt, dem Beigeladenen die beantragten Informationen nach Abschluss des vorliegenden Verfahrens – zusammen mit dem Grundbescheid – zu übersenden.
Soweit die Antragstellerin mit dem vorliegenden Antrag die uneingeschränkte Untersagung der Herausgabe der seitens des Beigeladenen beantragten Informationen bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache begehrt, war der Antrag abzulehnen. Insoweit fehlt es nämlich an dem für einen vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutzantrag erforderlichen qualifizierten Rechtsschutzbedürfnis. Da der Antragsgegnerin mit dem vorliegenden Beschluss die Herausgabe der Informationen an den Beigeladenen untersagt wird, solange kein Grundbescheid erlassen worden ist und die Antragstellerin ausreichend Zeit zur Einlegung von Rechtbehelfen hatte, besteht derzeit nicht die Gefahr, dass vollendete, nicht mehr rückgängig zu machende Tatsachen geschaffen würden oder ein nicht mehr wiedergutzumachender Schaden entstünde (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, Vorb § 40 Rn. 33 f. m.w.N.). Die zwischen den Beteiligten diskutierten materiellen Fragen – insbe- sondere betreffend das Vorliegen der Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG – brauchen daher im vorliegenden Verfahren nicht geklärt zu werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene keinen Sachantrag gestellt und so auch kein eigenes Prozesskostenrisiko nach § 154 Abs. 3 VwGO übernommen hat, ist es sachgerecht, dass er seine außergerichtlichen Kosten nicht ersetzt erhält. Die Antragsänderung ist – anders als die Antragsgegnerin meint – kostenrechtlich nicht insoweit zu berücksichtigen, „als die Antragstellerin ihren ursprünglich gestellten Haupt- und Hilfsantrag zurücknimmt“. Denn zum Wesen der Klageänderung gehört es, dass das Prozessrechtsverhältnis in geänderter Form fortgesetzt wird; die Umstellung oder Änderung eines Klagebegehrens kann daher nicht zugleich sowohl eine teilweise Klagerücknahme als auch eine Klageänderung sein (vgl. BayVGH, Beschluss vom 11. Februar 1999 – 4 C 99.227 –, juris Rn. 11; Ortloff/Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, 36. EL Februar 2019, § 91 Rn. 17).
Die Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und Abs. 2 Gerichtskostengesetz – GKG – i.V.m. Nr. 25.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, wonach für sonstige Maßnahmen im Lebensmittelrecht der Jahresbetrag der erwarteten wirtschaftlichen Auswirkungen, sonst – wie hier – der Auffangwert von 5.000 Euro anzusetzen ist, welcher nach Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene keinen Sachantrag gestellt und so auch kein eigenes Prozesskostenrisiko nach § 154 Abs. 3 VwGO
§§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 91 VwGO
§ 123 VwGO
§ 5 VIG
§ 5 Abs. 4 Satz 2 und 3 VIG
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 1004 Abs. 1 Bürgerliches Gesetzbuch
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 5 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 VIG
§ 5 Abs. 3 VIG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 VIG
§ 5 Abs. 4 Satz 1 VIG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG
§ 43 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 5 Abs. 2 bis 4 VIG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 VIG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 EO 851/16
3 E 07.16
IV C 61.77
5 C 102/81
7 C 33/87
I C 49.64
9 S 2423/12
1 A 62/08
3 S 1120/92
1 K 1171/09
4 C 99.22