Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-04-02, Aktenzeichen 8 K 1807/07
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0402.8K1807.07.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Hö-he leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung, dass die Wahlen zum Erbentag des zum 1. Januar 2007 neu gegründeten Deichverbandes C-Landesgrenze ungültig sind.
Die Wahl wurde im Zeitraum vom 8. bis zum 28. März 2007 in neun Teil-Mitgliederversammlungen in den Wahlbezirken C, I-N, Stadtgebiet S, Stadtgebiet J, C1/N1/W/I1, F-Süd mit W1, E und Q, Stadtgebiet F, I2-F1 sowie in der Gruppe der Erschwerer durchgeführt. Der Kläger kandidierte im Bezirk C1/N1/W/I1 und wurde mit 309 Stimmen in den Erbentag gewählt. Zwischenzeitlich hat er sein Mandat im November 2008 niedergelegt.
Mit Schreiben vom 14. März 2007 focht der Kläger die Erbentagswahl gegenüber dem Beauftragten für den Deichverband C-Landesgrenze (im Folgenden: der Beauftragte) an und erhob bei verschiedenen Teilmitgliederversammlungen Einwendungen zur Niederschrift. Außerdem forderte er die Bezirksregierung E1 als Aufsichtsbehörde mit Schreiben vom 26. März 2007 auf, die Erbentagswahl von Amts wegen abzubrechen und eine Wiederholungswahl anzuordnen. Mit Schreiben vom 31. Mai 2007 teilte die Bezirksregierung E1 dem Kläger mit, dass keine Veranlassung zu aufsichtsbehördlichen Maßnahmen bestehe.
Der Kläger hat am 2. Mai 2007 Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen geltend macht:
Er habe als Aktiv- und Passivwahlberechtigter ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Ungültigkeit der Wahl. In diesem Zusammenhang könne er sich auf alle Unregelmäßigkeiten berufen, die Einfluss auf die Mandatsverteilung haben könnten, insbesondere sei er nicht auf die Geltendmachung der bereits gegenüber dem Beauftragten und der Bezirksregierung erhobenen Einwendungen beschränkt.
Er habe im Vorfeld der Wahl am 26. Februar 2007 Einsichtnahme in das Wählerverzeichnis beantragt; dies sei ihm durch den Geschäftsführer des Deichverbandes auf Anweisung des Beauftragten verweigert worden. Der Beauftragte habe zu Unrecht eine Kandidatur nur in dem Bezirk zugelassen, in dem der Bewerber Grundeigentum gehabt habe. § 13 der Satzung für den neuen Deichverband C-Landesgrenze (im Folgenden: VS) stelle allein darauf ab, dass ein Passivwahlberechtigter ein Bewerber sein müsse, der im Verbandsgebiet wählen dürfe; innerhalb dieses Gebietes sei eine Kandidatur nach dem Wunsch des Kandidaten möglich. Bei der Gruppe der Erschwerer habe es keine derartige Beschränkung auf einen bestimmten Wahlbezirk gegeben. Weitere Unregelmäßigkeiten im Hinblick auf die Aufstellung der Kandidaten bestünden darin, dass bei der Gruppe der Erschwerer Bewerber zugelassen worden seien, die kein Grundstück im Verbandsgebiet besäßen, das dem Bereich der Erschwerer zuzuordnen sei oder für das Beiträge als Erschwerer geltend gemacht worden seien, das erforderliche Einverständnis der Kandidaten nicht vorgelegen habe, Kandidaten als Vertreter einer Gebietskörperschaft zugelassen worden seien, sich jedoch als Privatpersonen zur Wahl gestellt hätten, Kandidaten, die für Gebietskörperschaften kandidiert hätten, nicht durch den Rat der Stadt bestellt worden seien und nicht mit ihrer Privatanschrift, sondern der Anschrift des Rathauses auf den Wahlzetteln aufgeführt seien, sowie ein Kandidat einmal für die Gruppe der Erschwerer und gleichzeitig auch als Kandidat für den Wahlbezirk C1/N1/W/I1 zugelassen worden sei. Des Weiteren sei die Wahlbekanntmachung nicht ordnungsgemäß erfolgt. Die fehlerhafte Wahlbekanntmachung für den Bezirk I-N habe aufgehoben und durch Ansetzung eines neuen Wahltermins korrigiert werden müssen. Es sei davon auszugehen, dass Wahlberechtigte hierdurch irritiert worden seien und nicht an der Wahl teilgenommen hätten. Die Wahlbekanntmachung sei zudem derart unübersichtlich, dass die Zuordnung verschiedener Ortsteile zu den Wahlbezirken nicht hinreichend erkennbar sei. Die Einteilung des Wahlgebiets in Wahlbezirke sei rechtswidrig, weil sie der einzelnen vom Wahlberechtigten abgegebenen Stimme einen auffällig unterschiedlichen Zähl- und Erfolgswert verleihe. Während in einem Wahlbezirk weniger als 30 Stimmen für die Erlangung eines Sitzes im Erbentag ausreichend seien, erfordere ein Sitz in einem anderen Wahlbezirk rund 300 Stimmen. Das Verhältnis zwischen Mitgliederzahlen und Deichstrecke sei für die Einteilung der Wahlbezirke sachlich ungeeignet; vielmehr sei ausschließlich auf die Einwohnerzahl abzustellen.
Auch die Durchführung der Wahl sei rechtswidrig erfolgt. Entgegen der Wahlordnung habe der Beauftragte es unterlassen, den Beruf der Bewerber in den Stimmzettel aufzunehmen. Zudem fehle es an dem zwingend gleichlautenden Aufdruck; hiergegen sei im Falle der Bewerber für Gebietskörperschaften und der Erschwerer verstoßen worden. Die Wahlräume seien insoweit nicht ordnungsgemäß ausgewählt worden, als sie mangels hinreichender Parkmöglichkeiten erst nach einem längeren Fußweg hätten erreicht werden können, und die Wahlräume derart überfüllt gewesen seien, dass eine unbeobachtete Wahl nicht möglich gewesen sei. Die angesetzte Wahlzeit sei zu gering gewesen. Mehrfach sei das Wahllokal nicht pünktlich geöffnet worden; wegen Überfüllung des Wahlraumes hätten auch vor dem Wahllokal wartende Personen noch zur Stimmabgabe zugelassen werden müssen. Der Grundsatz der geheimen Wahl sei nicht gewährleistet gewesen. Wahlberechtigte hätten sich offen im Wahllokal über die Stimmabgabe beraten. Der Wahlvorstand sei nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen. In mehreren Bezirken habe der Wahlleiter in Vertretung für andere Wahlberechtigte abgestimmt, ohne für diese Zeit die Leitung der Wahl seinem bestellten Vertreter zu übertragen. Im Wahlbezirk C1/N1/W/I1 seien 385 Stimmzettel ausgegeben worden, es hätten sich jedoch 389 Stimmzettel in der Wahlurne befunden. Eine Nachzählung habe nicht stattgefunden. Wählerverzeichnisse, anhand derer im jeweiligen Wahlbezirk das aktive Wahlrecht habe wirkungsvoll nachgeprüft werden können, hätten nicht vorgelegen. Ein Teil der Verbandsmitglieder sei rechtswidrig vom aktiven Wahlrecht ausgeschlossen worden. Zum Verbandsgebiet gehörten seit der Neugründung des Beklagten auch Teile der Städte J und C2. Nicht zur Wahl zugelassen worden seien diejenigen neuen Mitglieder des Deichverbandes, die gegen ihre Mitgliedschaft Widerspruch eingelegt hätten. In den Wahlbezirken Stadtgebiet S und N1 sei es zu Mehrfachstimmabgaben gekommen; dingliche Mitglieder hätten zugleich auch für die Gruppe der Erschwerer gewählt. Entgegen den satzungsrechtlichen Vorgaben sei bei der Wahl der Erschwerer keine Stichwahl angeordnet, sondern sogleich per Losentscheid eine Entscheidung herbeigeführt worden.
Der Kläger beantragt
festzustellen, dass die Wahl des Erbentages für den Deichverband C-Landesgrenze 2007 ungültig ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt zur Begründung seiner Auffassung vor: § 49 Abs. 2 des Gesetzes über Wasser- und Bodenverbände (Wasserverbandsgesetz, im Folgenden: WVG) sehe vor, dass die Mitglieder des Verbandsausschusses in einer Mitgliederversammlung von den Verbandsmitgliedern "aus ihrer Mitte" zu wählen seien. Sinn dieser Vorschrift sei es, den Bezug zur örtlichen Gemeinschaft bei der Zusammensetzung des Erbentages widerzuspiegeln. Aus diesem Grund müsse auch beim passiven Wahlrecht ebenso wie beim aktiven Wahlrecht auf den Wahlbezirk abgestellt werden, in dem der Bewerber Grundeigentum habe; ansonsten ließe bei der Größe des Verbandsgebiets, das Teilbereiche dreier Landkreise umfasse, die Beliebigkeit der Kandidaturmöglichkeiten jeden Bezug zur örtlichen Gemeinschaft verloren gehen. Bei der Gruppe der Erschwerer könne diese Regelung nicht zur Anwendung gelangen. Dieser Kreis umfasse von vornherein auch solche Personen und Institutionen, deren Eigentum nicht zwingend im Verbandsgebiet liegen müsse. Die Wahlbekanntmachung und die Durchführung der Wahl seien ordnungsgemäß erfolgt. Die Angabe des Berufs der Kandidaten auf den Stimmzetteln sei nicht erforderlich. Weder das WVG noch die Verbandssatzung enthielten Vorgaben für den Inhalt der Stimmzettel. Auf die Angabe des Berufes und des Geburtsdatums habe aus Gründen des Datenschutzes verzichtet werden müssen. Die Wahlräume seien schon infolge der Einteilung in Stimmbezirke jeweils in zumutbarer Weise erreichbar und für den Wahlzweck geeignet gewesen. Auch die Wahlzeit sei ausreichend bemessen gewesen. § 49 Abs. 2 WVG sehe ausdrücklich vor, dass die Wahl in einer Mitgliederversammlung erfolge; ein gesamter Wahltag sei hierfür nicht erforderlich. Unregelmäßigkeiten bei der Stimmabgabe seien in den Niederschriften nicht dokumentiert. Der Vortrag des Klägers zur nicht ordnungsgemäßen Besetzung des Wahlvorstandes sei unsubstantiiert. Der Ausschluss derjenigen Personen, die gegen ihre Heranziehung zum Verband Widerspruch eingelegt hätten, sei rechtmäßig erfolgt. Die Wahlberechtigung sei an die Mitgliedschaft im Deichverband gekoppelt. Sofern diese nicht eindeutig feststehe, sei eine Teilnahme an der Wahl nicht möglich. Die vom Kläger gerügte Mehrfachstimmabgabe sei nach § 13 der Verbandssatzung zulässig. Auch der Losentscheid in der Gruppe der Erschwerer sei nicht zu beanstanden. Als nach der Stimmauszählung in einem Fall Stimmengleichheit vorgelegen habe, sei in allseitigem Einvernehmen auf eine Stichwahl verzichtet worden, weil zu diesem Zeitpunkt nur noch wenige Stimmberechtigte anwesend gewesen seien. Schließlich sei die Einteilung des Wahlgebietes in Wahlbezirke sachgerecht; sie gewährleiste gerade bei flächenmäßig sehr großen Verbänden den Bezug zur jeweiligen örtlichen Gemeinschaft. Der Zuschnitt der Wahlbezirke orientiere sich an den Mitgliederzahlen und der Länge der in den neuen Verband eingebrachten Hochwasserschutzanlagen der Vorgängerverbände. Der unterschiedlichen Größe der Wahlbezirke sei darüber hinaus durch eine entsprechende Anzahl von Erbentagsmitgliedern pro Bezirk Rechnung getragen worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zum Teil unzulässig, im Übrigen unbegründet.
Mangels spezialgesetzlicher Regelungen eines körperschaftsinternen oder gerichtlichen Wahlprüfungsverfahrens ist für eine verwaltungsgerichtliche Wahlanfechtung die Feststellungsklage statthaft.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 9. Juni 1995 – 25 A 3868/92-, NWVBl 1996, 254, und vom 29. April 1998 – 15 A 1261/87 -; OVG Hamburg, Urteil vom 13. Juni 2006 – 3 Bf 294/03 -, NVwZ-RR 2007, 108.
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der alsbaldigen Feststellung hat.
Unter einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO sind die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu verstehen. Ein derartiges Rechtsverhältnis besteht hier zwischen dem Kläger und dem Beklagten aufgrund der durch § 4 Abs. 1 Nr. 1 WVG, § 5 Abs. 1 a) VS angeordneten Zwangsmitgliedschaft. Feststellungsfähig sind auch selbständige Teile eines Rechtsverhältnisses, insbesondere einzelne sich hieraus ergebende Berechtigungen und Verpflichtungen. Hierzu gehört das Recht des Klägers, den Erbentag zu wählen, und die Frage, ob dieses ihn repräsentierende Organ des Deichverbandes ordnungsgemäß zusammengesetzt ist.
Der Kläger ist in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, weil die Verletzung eigener Rechte zumindest möglich erscheint. Da es sich bei der Anfechtung körperschaftsinterner Wahlen um ein Organstreitverfahren handelt,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Juni 1995 – 25 A 3868/92-, a.a.O.,
steht nicht die Verletzung subjektiv-öffentlicher Rechte zur Überprüfung, sondern die Beeinträchtigung intraorganisatorischer Wahrnehmungszuständigkeiten. Es ist hier nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Kläger anlässlich der Wahl des Erbentages im März 2007 in seinen Mitgliedschafts- bzw. Wahlrechten verletzt worden ist.
Demgegenüber ist das erforderliche Feststellungsinteresse nicht in vollem Umfang gegeben.
Als berechtigtes Interesse im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO ist grundsätzlich jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art anzusehen. Bei der Frage, in welchem Umfang das Interesse des Klägers an der Feststellung einzelner Wahlrechtsverstöße als schutzwürdig zu bewerten ist, muss in besonderem Maße berücksichtigt werden, dass die Feststellungsklage hier der Ermöglichung eines gesetzlich nicht vorgesehenen Wahlprüfungsverfahrens dient. Die gesetzlich geregelten Wahlprüfungen der Wahlen auf Bundes-, Landes- oder kommunaler Ebene ermöglichen keine uneingeschränkte Überprüfung sämtlicher Wahlrechtsverstöße. Sie enthalten Einschränkungen in zeitlicher Hinsicht dergestalt, dass Rügen innerhalb einer bestimmten Frist erhoben werden müssen (vgl. § 2 Abs. 4 Satz 1 Wahlprüfungsgesetz Bund, § 2 Abs. 1 Wahlprüfungsgesetz NW und § 39 Abs. 1 Kommunalwahlgesetz NW), inhaltlich dergestalt, dass nur bestimmte Rügen erhoben werden können (vgl. § 5 Wahlprüfungsgesetz NW), und personell dergestalt, dass die Rüge von einer bestimmten Anzahl von Personen unterstützt werden muss (vgl. § 3 Satz 2 Wahlprüfungsgesetz NW). Der dahinter stehende Rechtsgedanke, die Gültigkeit einer Wahl möglichst schnell zu klären und die Funktionsfähigkeit der gewählten Organe sicherzustellen, trifft hier in gleicher Weise zu und gebietet eine einschränkende Auslegung des Feststellungsinteresses unter dem Gesichtspunkt der eigenen Rechtsbetroffenheit und der Wiederholungsgefahr. Das Interesse des Klägers an der Feststellung der Ungültigkeit der Wahl ist damit nur insoweit als schutzwürdig anzuerkennen, als ihn die Wahlrechtsverstöße über das reine Mitgliedschaftsrecht hinaus betreffen – z.B. beim Ausschluss vom aktiven oder passiven Wahlrecht –, oder diese Wahlrechtsverstöße über den bloßen Einzelfall hinaus Bedeutung für künftige Erbentagswahlen haben können.
Ausgehend hiervon ist das Feststellungsinteresse zu verneinen, soweit der Kläger auf den Einzelfall beschränkte Fehler bei einzelnen Wahlhandlungen geltend macht. Hierzu zählt die gerügte Verletzung des Grundsatzes der geheimen Wahl und die Wahl im Bezirk C1/N1/W/I1; hier ist eine Wiederholungsgefahr weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die übrigen Einwände berühren demgegenüber die rechtlichen Grundlagen der Erbentagswahl. Die Beteiligten streiten über die Wirksamkeit und Auslegung von Vorschriften der Satzung und der Wahlordnung, so dass, solange der Kläger dem Deichverband aufgrund seines Eigentums im Verbandsgebiet angehört, insoweit eine Wiederholung der rechtlichen Auseinandersetzungen bei künftigen Erbentagswahlen zu befürchten ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 1988 – 15 A 1251/87-; OVG Hamburg, Urteil vom 13. Juni 2006 – 3 Bf 294/03 -, a.a.O., die bei einer auf eine Wahlprüfung gerichteten Feststellungsklage das Feststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr bejahen.
Soweit das Feststellungsinteresse gegeben ist, ist die Feststellungsklage insgesamt zulässig, insbesondere steht der Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann, der Zulässigkeit nicht entgegen. Da die Wahlperiode hier noch nicht abgelaufen ist, sondern erst am 31. März 2012 endet (§ 14 VS), käme noch eine allgemeine Leistungsklage auf Wiederholung der Wahl in Betracht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 1988 – 15 A 1261/87 -.
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist jedoch einschränkend dahingehend zu interpretieren, dass der Subsidiaritätsgrundsatz gegenüber einer nicht fristgebundenen allgemeinen Leistungsklage nicht eingreift, sofern sich die Feststellungsklage gegen eine öffentlich-rechtliche Körperschaft richtet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1970 – VI C 8.69 -, BVerwGE 36, 181.
Insoweit ist die Klage jedoch nicht begründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Feststellung, dass die Wahlen zum Erbentag im Jahr 2007 ungültig sind. Wahlrechtsverstöße, die eine Wiederholung der Wahl gebieten würden, liegen nicht vor. Nach der auch auf das vorliegende Verfahren übertragbaren ständigen Rechtsprechung des BVerfG,
vgl. Beschluss vom 12. Dezember 1991 – 2 BvR 562/91-, BVerfGE 85, 148, 159 m.w.N.,
führen nur solche Rechtsverletzungen zum Erfolg eines Wahlprüfungsverfahrens, die Einfluss auf die konkrete Mandatsverteilung gehabt haben oder gehabt haben können. Die gerichtliche Überprüfung ist hierbei nicht auf die Einwendungen beschränkt, die der Kläger bereits gegenüber dem Beauftragten oder der Bezirksregierung E1 geltend gemacht hat. Eine derartige Präklusionswirkung bedürfte aufgrund des hiermit verbundenen Rechtsverlustes unter den Gesichtspunkten der Rechtssicherheit und der Rechtsklarheit einer – hier fehlenden - ausdrücklichen und eindeutigen gesetzlichen Regelung,
vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2002 – 6 C 21/01 -, NVwZ-RR 2003, 110 (Wahlen zur Vollversammlung der Handwerkskammer); VG Berlin, Urteil vom 19. Dezember 2007 – 14 A 27.07 -, juris, (Wahl zur Delegiertenversammlung einer Zahnärztekammer).
Soweit der Kläger geltend macht, ihm sei die Einsichtnahme in das Wählerverzeichnis verweigert worden, kann offen bleiben, ob ihm überhaupt ein Recht zur Einsichtnahme zugestanden hätte. Die Verbandssatzung und die Wahlordnung enthalten hierzu keine Regelungen. Nach den Angaben des Klägers in der mündlichen Verhandlung sollte die Einsichtnahme nicht der Prüfung der ihn selbst betreffenden Daten dienen; vielmehr wollte er hierdurch feststellen, ob auch Verbandsmitglieder in Ortsteilen, die in der Wahlbekanntmachung nicht ausdrücklich aufgeführt waren, wahlberechtigt waren. Denn der Kläger hat weder vorgetragen noch ist dies sonst ersichtlich, in welcher Weise die verweigerte Einsichtnahme Auswirkungen auf die Mandatsverteilung gehabt hat oder gehabt haben kann.
Des Weiteren ist nicht zu beanstanden, dass bei der Wahl innerhalb der Gruppe der dinglichen Mitglieder sowohl für das aktive als auch das passive Wahlrecht auf den örtlichen Bezug des Wahlbezirks abgestellt wird. Die entsprechenden Vorschriften der §§ 12 Abs. 1, 10 und 11 VS stehen in Einklang mit § 49 Abs. 2 WVG, wonach die Verbandsmitglieder die Mitglieder des Verbandsausschusses aus ihrer Mitte wählen. Der örtliche Bezug zu einem bestimmten Bezirk des Verbandsgebietes, der hier aufgrund der erheblichen Größe des Verbandes besondere Bedeutung hat, kommt in vielen Satzungsbestimmungen zum Ausdruck. So ist z.B. die bedeutendste Aufgabe des Verbandes, die Gefahrenabwehr im Rahmen des Hochwasserschutzes, den einzelnen Bezirken zugewiesen. Nach § 26 Abs. 3 VS ist es Aufgabe des Heimrates im jeweiligen Bezirk, u.a. die Deiche im Rahmen des Deichverteidigungsplans zu beaufsichtigen, zu schauen und zu verteidigen; hierbei wird er von den Erbentagsmitgliedern seines Bezirks unterstützt.
Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg auf eine fehlerhafte Kandidatenaufstellung innerhalb der Gruppe der Erschwerer berufen. Anders als bei den dinglichen Mitgliedern kommt es für die Verbandsmitgliedschaft der Erschwerer nicht darauf an, ob diese Eigentümer eines Grundstücks oder grundstücksgleichen Rechts im Verbandsgebiet sind. Nach § 5 Abs. 1 b) VS sind Verbandsmitglieder auch diejenigen Eigentümer von Grundstücken und Anlagen auch außerhalb des Verbandsgebietes, die aus der Durchführung des Verbandsunternehmens Vorteile haben oder die Durchführung von Verbandsaufgaben erschweren. Letzteres gilt insbesondere für den Aufgabenbereich der Gewässerunterhaltung (§ 2 Abs. 1 Nr. 7 VS). Nach § 92 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landeswassergesetz – LWG NW) sind Erschwerer die Eigentümer von Grundstücken und Anlagen, die die Unterhaltung über die bloße Beteiligung am natürlichen Abflussvorgang hinaus erschweren. Zudem sind die vom Kläger aufgeführten Kandidaten L, L1 und T, wie sich entweder aus dem Kandidatenvorschlag selbst oder einer hieran angehefteten Vollmacht ergibt, nicht als Privatpersonen, sondern als Vertreter für die Städte J, F und S aufgestellt worden. Die Zugehörigkeit dieser Städte zur Gruppe der Erschwerer wird vom Kläger nicht in Abrede gestellt. Aufgrund der Kandidatur für die Stadt J ist es auch unerheblich, dass die Einverständniserklärung des Kandidaten L nicht von ihm selbst, sondern vom Bürgermeister der Stadt J unterzeichnet ist. Der Bürgermeister ist aufgrund des ihm als Dienstvorgesetzten bzw. Vertreter des Arbeitgebers zustehenden Direktionsrechts berechtigt, den betreffenden Mitarbeiter auch ohne dessen Einverständnis als Vertreter der Stadt für den Erbentag zu bestimmen. Darüber hinaus ist die die Einverständniserklärung betreffende Regelung in § 13 Abs. 2 VS lediglich als Sollvorschrift ausgestaltet mit der Folge, dass in atypischen Fällen wie der Vertretung einer Gebietskörperschaft hiervon abgewichen werden kann. Ob die Bestellung der Kandidaten durch den Bürgermeister ausreichend war oder, wie der Kläger meint, nach § 113 Abs. 1 und 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NW) eine Bestellung durch den Rat erforderlich war, kann dahinstehen. Ein etwaiger Verstoß gegen diese Vorschrift kann keine Auswirkungen auf die Mandatsverteilung im Erbentag gehabt haben; er berührt ausschließlich das Innenverhältnis zwischen der Stadt und ihrem Vertreter.
Seinen Vortrag, aufgrund der fehlerhaften Wahlbekanntmachung seien Wähler irritiert und von der Wahl abgehalten worden, hat der Kläger weder näher substantiiert noch anhand von Beispielen belegt; der Hinweis auf eine geringe Wahlbeteiligung, für die eine Vielzahl von Gründen denkbar ist, genügt insoweit nicht. Abgesehen hiervon ist die Wahlbekanntmachung ordnungsgemäß erfolgt.
Regelungen zur Wahlbekanntmachung enthält ausschließlich die Wahlordnung. Da die Verbandssatzung keine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass einer Wahlordnung enthält, handelt es sich bei deren Vorschriften nicht um rechtsverbindliches Satzungsrecht, sondern lediglich um eine mit einer Geschäftsordnung vergleichbare Handlungsanweisung für die Durchführung der Erbentagswahl.
Nach § 7 Abs. 1 der Wahlordnung (WO) fordert der Deichgräf/Beauftragte spätestens zwei Wochen vor dem ersten Wahltag durch öffentliche Bekanntmachung zur möglichst frühzeitigen Einreichung der Wahlvorschläge auf und weist auf Regelungen in der Wahlordnung hin. Diesen Anforderungen genügt die Wahlbekanntmachung - nach Behebung eines Veröffentlichungsfehlers und Verschiebung des Wahltermins für den Bezirk I-N - sowohl in zeitlicher als auch inhaltlicher Hinsicht. Die Berichtigung betreffend den Bezirk I-N ist in einer gesonderten amtlichen Bekanntmachung vorgenommen worden, die den neuen Termin enthält sowie die nicht veränderten Angaben zu Ort und Zeit nochmals wiederholt. Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Wahlbezirke in der Wahlbekanntmachung lediglich entsprechend ihrer Bezeichnung in § 12 Abs. 1 VS aufgeführt sind, ohne zusätzlich sämtliche zugehörigen Ortsteile zu benennen. Die Wahlbekanntmachung enthält einen Hinweis auf die Wahlordnung sowie deren Einsichtnahmemöglichkeit in der Geschäftsstelle und auf der Website des Beklagten. Der Wahlordnung ist eine ausreichend große und detaillierte Übersichtskarte beigefügt, aus der die Aufteilung der Wahlbezirke – erst Recht für die ortskundigen Wahlberechtigten – hinreichend deutlich ersichtlich ist. Sofern Zweifel bei der Zuordnung eines Grundstücks zu einem bestimmten Bezirk bestanden haben sollten, wäre es für den betreffenden Wahlberechtigten möglich und zumutbar gewesen, dies beim Beklagten ggf. telefonisch zu erfragen.
Soweit durch den Hinweis in der Wahlbekanntmachung fälschlicherweise der Eindruck erweckt worden sein könnte, dass es sich bei den Regelungen der Wahlordnung entgegen den obigen Ausführungen um rechtsverbindliches Satzungsrecht handelt, ist dies unschädlich. Die fehlerhafte Darstellung des Rechtscharakters einer Vorschrift kann als solche keine Auswirkungen auf die Mandatsverteilung gehabt haben.
Der vom Kläger gerügte Ausschluss bestimmter Personen vom aktiven Wahlrecht ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Wahlberechtigung ist gemäß §§ 11 Abs. 4 und 12 Abs. 2 der VS an die bestehende Verbandsmitgliedschaft gekoppelt. Im Falle einer Erweiterung des Verbandes folgt die Mitgliedschaft nicht bereits daraus, dass der Betreffende Eigentümer eines Grundstücks im neu hinzu gekommenen Verbandsgebiet ist. Vielmehr bedarf es einer Heranziehung zur Mitgliedschaft (vgl. §§ 23 Abs. 2, 9 WVG). Gegen diese Heranziehung haben die "Neumitglieder" Widerspruch erhoben, der mangels Anordnung der sofortigen Vollziehung aufschiebende Wirkung hat.
Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, die Einteilung der Wahlbezirke in § 12 Abs. 1 der VS sei fehlerhaft erfolgt. Seine Behauptung, die Aufteilung führe zu einer Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit, hat er bereits nicht näher substantiiert; hierzu hätte der Erfolgswert der Stimme konkret bezogen auf die einzelnen Bezirke dargelegt werden müssen. Selbst wenn man jedoch Einschränkungen der Wahlrechtsgleichheit unterstellte, wären diese durch sachliche Gründe gerechtfertigt.
Das WVG enthält keinerlei Vorgaben hinsichtlich der Einteilung der Wahlbezirke. Die vom Kläger angeführten, für allgemeine politische Wahlen geltenden Vorschriften und Grundsätze – vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BWG, § 13 Abs. 2 Satz 3 LWG NW und § 4 Abs. 2 Satz 3 KWahlG NW, die zur Wahrung der Wahlrechtsgleichheit eine Höchstgrenze hinsichtlich der zulässigen Abweichung vom durchschnittlichen Wahlkreis (25 %, 20 % bzw. 33 1/3 % der Einwohner) festlegen – finden hier keine Anwendung. Wahlen zu Organen funktionaler Selbstverwaltungskörperschaften, die – wie auch der Beklagte – keine allgemeinpolitische Funktion haben, sind nicht am Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit in seiner streng formalen Ausprägung zu messen. Einschränkungen der Wahlrechtsgleichheit sind daher nicht erst dann zulässig, wenn sie auf zwingenden Gründen und Zielsetzungen beruhen, sondern bereits dann, wenn mit ihnen gemessen an dem spezifischen Zweck der Wahl, eine funktionsfähige Selbstverwaltungskörperschaft zu konstituieren, lediglich sachliche (vertretbare und willkürfreie) Zwecke verfolgt werden,
vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8. Mai 2001 – 14 S 1238/00 -, GewArch 2001, 422 m.w.N.
Die Aufteilung der Wahlbezirke und die Bestimmung der Anzahl der für den jeweiligen Bezirk in den Erbentag gewählten Mitglieder beruhen auf sachgerechten Kriterien. Ausweislich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der die Gründung des Beklagten betreffenden Verfahren 8 K 620/07 bzw. 8 L 2422/06 und des Vortrags der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung hat man sich an den gewachsenen Strukturen der Vorgängerverbände und an der Hauptaufgabe des Beklagten, der Gefahrenabwehr im Bereich des Hochwasserschutzes (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 VS), orientiert. So wurden bei der Aufteilung die Bezirke der früheren Deichschauen C, I-N, F sowie I2-F1 übernommen; lediglich für das Gebiet des Deichverbandes S-M wurde eine Aufteilung in vier Bezirke vorgenommen. Hierbei hat man wiederum berücksichtigt, dass der frühere Deichverband S-M seinerseits ein Zusammenschluss mehrerer Verbände war, und hat deren frühere Verbandsgrenzen übernommen. Die Anzahl der in den Bezirken zu wählenden Erbentagsmitglieder wurde nach der Anzahl der Mitglieder (je angefangene tausend Mitglieder 1 Erbentagsmitglied) und der Deichstrecke (je angefangene 3 km Deichstrecke 1 Erbentagsmitglied) bestimmt. Durch die zusätzliche Berücksichtigung der Deichstrecke sollte sichergestellt werden, dass im Falle einer Deichverteidigung, bzw. um die Deichstrecke zu schauen, ausreichend Mitglieder in den einzelnen Bezirken zur Verfügung stehen. Auch dieses Ziel ist als sachgerecht anzusehen, da, wie bereits oben ausgeführt, § 26 Abs. 3 der VS die Gefahrenabwehr den einzelnen Bezirken zuweist. Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, die Deichstrecke als einziges zusätzliches Kriterium neben der Anzahl der Mitglieder lasse die zahlreichen anderen Aufgaben des Beklagten außer Betracht, ist auch dies nicht geeignet, die Aufteilung der Wahlbezirke in Frage zu stellen. Ausweislich der zugrunde liegenden Unterlagen der Bezirksregierung E1 sind neben der Deichstrecke auch die Gewässerlänge, die Anzahl der Schöpfwerke und die Größe des Verbandsgebietes in den einzelnen Bezirken geprüft worden. Gründe, aus denen die anschließend vorgenommene Gewichtung dieser Kriterien fehlerhaft sein könnte, hat der Kläger nicht vorgetragen und sind auch sonst nicht ersichtlich. Aus den Unterlagen geht z.B. hervor, dass die früheren Deichschauen I2-F1, F, I-N und C über kein und der frühere Deichverband S-M lediglich über ein Schöpfwerk verfügt haben. Insoweit hat der Beauftragte in der mündlichen Verhandlung zudem darauf hingewiesen, dass die Aufsicht über die Schöpfwerke nicht von den Erbentagsmitgliedern, sondern von professionellen Mitarbeitern wahrgenommen wird.
Auch die vom Kläger hinsichtlich der Durchführung der Wahl erhobenen Einwände greifen nicht durch.
Die Gestaltung der Stimmzettel begegnet keinen Bedenken. Soweit der Stimmzettel bei Kandidaten für Gebietskörperschaften den Zusatz "für die Stadt ..." enthält, ist dieser Hinweis sachgerecht, um kenntlich zu machen, dass diese Person in einer bestimmten Funktion und nicht als Privatperson kandidiert. Zu möglichen Auswirkungen dieses Zusatzes auf die Mandatsverteilung hat der Kläger nichts vorgetragen. Hinsichtlich der des Weiteren beanstandeten fehlenden Angabe des Berufs der Kandidaten kann dahinstehen, ob der Beruf überhaupt ein wesentliches Kriterium für die Wahlentscheidung des Wahlberechtigten darstellt. Denn auf die Angabe des Berufes des Kandidaten ist hier rechtsfehlerfrei verzichtet worden. Das WVG und die Verbandssatzung enthalten keine Regelung, wonach der Wahlzettel den Beruf des Kandidaten enthalten muss. § 12 Abs. 3 WO, der die Angabe des Berufes vorsieht, stellt, wie oben ausgeführt, kein rechtsverbindliches Satzungsrecht dar mit der Folge, dass aus sachlichen Gründen hiervon abgewichen werden konnte. Derartige Gründe lagen hier im Hinblick auf datenschutzrechtliche Bedenken vor, die nach dem vom Kläger nicht in Abrede gestellten Vortrag des Beauftragten und des Beklagtenvertreters in der mündlichen Verhandlung von einigen Kandidaten geltend gemacht und durch eine Auskunft der Landesbeauftragten für Datenschutz bestätigt worden waren. Diese Bedenken gründen sich darauf, dass das hier berührte, aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG hergeleitete Recht auf informationelle Selbstbestimmung nur aufgrund einer gesetzlichen Grundlage unter weiteren Voraussetzungen eingeschränkt werden kann,
vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 u.a.-, BVerfGE 65, 1,
nicht jedoch durch die entsprechende Vorschrift der Wahlordnung. Diejenigen Kandidaten, die gegenüber dem Beklagten datenschutzrechtliche Bedenken geäußert haben, haben, auch wenn sie zuvor den Beruf auf den Kandidatenvorschlägen intern gegenüber dem Beklagten angegeben hatten, nicht rechtswirksam auf dieses Recht verzichtet mit der Folge, dass aufgrund der erforderlichen einheitlichen Handhabung die Berufsangabe auf den Wahlzetteln insgesamt unterbleiben musste.
Die vom Kläger im Hinblick auf die Wahlräume und die Wahlzeit erhobenen Einwände sind unsubstantiiert.
Ausweislich der Auflistung der Wahllokale in der Wahlbekanntmachung handelt es sich sämtlich um öffentliche Gebäude oder Gaststätten, so dass grundsätzlich von einer ausreichenden Erreichbarkeit, von Parkmöglichkeiten und von der erforderlichen Kapazität des Wahlraums ausgegangen werden kann. Ein unzumutbar langer Weg zu den Wahllokalen ist bei der Wahl der dinglichen Mitglieder aufgrund der Aufteilung des Verbandsgebiets in acht Wahlbezirke ausgeschlossen. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung lediglich darauf hingewiesen, dass Wahlberechtigte bei der Wahl im Bezirk C1/N1/W/I1 weiter entfernt hätten parken und deshalb einen Fußweg von 20 Minuten zum Wahllokal (Gaststätte K) hätten zurücklegen müssen. Er hat jedoch nichts dazu vorgetragen, dass es diesen Personen nicht mehr möglich gewesen sei, an der Wahl teilzunehmen.
Wahltag und Wahlzeit entsprechen den Vorgaben des § 11 WO. Die mit einer halben Stunde angesetzte Wahlzeit ist ausreichend bemessen. Die Dauer der Wahlzeit ist bereits in der Wahlbekanntmachung genannt worden. Darüber hinaus wurde hier hinsichtlich der Teil-Mitgliederversammlungen der dinglichen Mitglieder darauf hingewiesen, dass der Einlass bereits ab 17.30 Uhr erfolge, und um rechtzeitiges Erscheinen zur Einlasskontrolle gebeten. Auch wenn die Wahl an Werktagen erfolgt ist, war aufgrund dieser Zeiten auch die Teilnahme für Berufstätige sichergestellt. Abgesehen von der Wahl im Bezirk C1/N1/W/I1 hat der Kläger nichts dazu vorgetragen, dass Wahlberechtigte, die sich um 19.30 Uhr im Wahllokal befanden, aber noch nicht gewählt hatten, nicht mehr zur Wahl zugelassen worden sind. Auch die bei den Verwaltungsvorgängen befindlichen Niederschriften, bei denen es sich um öffentliche Urkunden im Sinne von § 415 ZPO handelt,
vgl. OVG für das Land Schleswig-Holstein, Urteil vom 24. Juni 1993 – 2 K 4/93 –, NVwZ 1994, 179,
bieten hierfür keinerlei Anhaltspunkte. Vielmehr ist z.B. in der Niederschrift betreffend die Wahl im Bezirk Stadtgebiet J ausdrücklich ausgeführt: "Der Beauftragte ließ alle Wahlberechtigten wählen und schloss den Wahlgang um 19.30 Uhr." Aus der Niederschrift betreffend die Wahl im Bezirk F Süd geht hervor, dass die Wahlzeit verlängert wurde, um allen Wahlberechtigten die Stimmabgabe zu ermöglichen. Hier ist ausgeführt: "Um 19.29 Uhr fordert der Beauftragte alle Wahlberechtigten auf, ihre Stimme abzugeben. Aufgrund des Andrangs wurden alle Wahlberechtigten, die noch keinen Stimmzettel erhalten haben, in den Lokalinnenraum gebeten. Um 19.30 Uhr waren alle Wahlberechtigten im Lokalinnenraum. Der Beauftragte ließ alle Wahlberechtigten wählen und schloss den Wahlgang um 19.37 Uhr."
Die vom Kläger im Hinblick auf die ordnungsgemäße Besetzung des Wahlvorstandes erhobene Rüge greift ungeachtet der Frage, ob die Klage auch insoweit mangels Wiederholungsgefahr bereits unzulässig ist, nicht durch. Es ist nichts dazu vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass etwaige formelle Besetzungsfehler Auswirkungen auf die Mandatsverteilung gehabt haben oder gehabt haben können.
Der Vortrag des Klägers, es habe keine Wählerverzeichnisse gegeben, anhand derer im jeweiligen Wahlbezirk das aktive Wahlrecht wirkungsvoll habe nachgeprüft werden können, ist ebenfalls unsubstantiiert. Dass die Wählerverzeichnisse insoweit nicht einheitlich waren, als sie zum Teil in gedruckter und zum Teil in elektronischer Form vorlagen, ist als solches unschädlich. Der Kläger hat nichts dazu vorgetragen, dass die Wählerverzeichnisse unrichtig waren, insbesondere, dass Personen hierdurch zu Unrecht von der Wahl ausgeschlossen wurden oder zu Unrecht an der Wahl teilgenommen haben.
Die vom Kläger gerügte Doppelkandidatur und Doppelwahl sowohl innerhalb der Gruppe der dinglichen Mitglieder als auch der Gruppe der Erschwerer ist vor dem bereits oben erläuterten Hintergrund, dass diese getrennte Gruppen von Verbandsmitgliedern darstellen, deren Zwangsmitgliedschaft auf unterschiedlichen Gründen beruht, unbedenklich. Eine Vorschrift, die eine Doppelkandidatur ausschließt, enthält die Verbandssatzung nicht. § 11 Abs. 5 VS, der hinsichtlich der Wahl bestimmt, dass jedes Mitglied eine Stimme hat, bezieht sich aufgrund des systematischen Zusammenhangs mit §§ 11 Abs. 1, 10 VS ausschließlich auf die Wahlen der dinglichen Mitglieder in den Bezirken. Die Wahl in der Gruppe der Erschwerer ist gesondert hiervon erstmalig in § 12 Abs. 2 VS geregelt.
Der Kläger hat schließlich auch keinen Anspruch auf die Feststellung, dass die Wahl zum Erbentag innerhalb der Gruppe der Erschwerer ungültig ist, weil zwischen den Kandidaten L1 und T1 unmittelbar der Losentscheid durchgeführt worden ist. Zwar verstößt diese Vorgehensweise gegen § 13 Abs. 3 Satz 3 VS, wonach bei Stimmengleichheit zunächst eine Stichwahl durchzuführen ist. Diese Vorschrift geht als abschließendes und höherrangiges Satzungsrecht § 1 Abs. 3 Satz 5 WO vor. Im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung wirkt sich der Verstoß jedoch nicht mehr aus. Ein gewähltes Erbentagsmitglied aus der Gruppe der Erschwerer ist zwischenzeitlich in den Deichstuhl gewählt worden und deshalb aus dem Erbentag ausgeschieden. Für dieses Erbentagsmitglied ist Herr T1 nachgerückt, so dass nunmehr beide Kandidaten, die dieselbe Stimmanzahl erhalten hatten, Mitglieder des Erbentags sind. Ausgehend von dem mit der Klage verfolgten Ziel, eine Wiederholung der Erbentagswahl zu erreichen, muss für die Frage der Auswirkungen eines Wahlrechtsverstoßes auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abgestellt werden. Ein schützwürdiges Interesse an einer erneuten Wahl besteht nicht, sofern, wie hier, eine fehlerhafte personelle Besetzung des Erbentags mittlerweile ausgeschlossen werden kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 Abs. 1, 10 und 11 VS stehen in Einklang mit § 49 Abs. 2 WVG
§§ 23 Abs. 2, 9 WVG
§§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO
§ 5 Wahlprüfungsgesetz
§ 11 WO
§ 415 ZPO
§ 49 Abs. 2 WVG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 WVG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 4 Satz 1 Wahlprüfungsgesetz
§ 2 Abs. 1 Wahlprüfungsgesetz
§ 39 Abs. 1 Kommunalwahlgesetz
§ 3 Satz 2 Wahlprüfungsgesetz
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 und 2 der Gemeindeordnung
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BWG
§ 13 Abs. 2 Satz 3 LWG
§ 4 Abs. 2 Satz 3 KWahlG
§ 12 Abs. 3 WO
§ 1 Abs. 3 Satz 5 WO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Nr. 7 VS). Nach § 92 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Wassergesetzes
§ 7 Abs. 1 der Wahlordnung
Art. 1 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2007, 108
BVerwGE 36, 181
BVerfGE 85, 148, 159
NVwZ-RR 2003, 110
BVerfGE 65, 1,

52
NVwZ 1994, 179,

57
25 A 3868/92
15 A 1261/87
3 Bf 294/03
15 A 1251/87
VI C 8.69
2 BvR 562/91
6 C 21/01
14 A 27.07
14 S 1238/00
8 K 620/07
8 L 2422/06
1 BvR 209/83
2 K 4/93