Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-04-16, Aktenzeichen 13 E 137/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0416.13E137.20.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den vorläufigen Rechtsschutz versagenden Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 27. November 2019 wird zurückgewiesen.
Auf die Streitwertbeschwerde des Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin wird die erstinstanzliche Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 27. November 2019 geändert und der Streitwert für das Verfahren 21 L 2136/19 auf 25.000 Euro festgesetzt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens 13 B 1657/19. Kosten des gerichtsgebührenfreien Beschwerdeverfahrens 13 E 137/20 werden nicht erstattet.
Der Streitwert für das Verfahren 13 B 1657/19 wird auf 25.000 Euro festgesetzt.
G r ü n d e.
I.
Die Antragstellerin betreibt das I. Klinikum O. in W. (Versorgungsregion I). Das Klinikum ist ein Plankrankenhaus und verfügt über eine Fachabteilung für Geburtshilfe, der eine neonatologische Intensivstation angeschlossen ist. Es erbringt Leistungen, die in den Anwendungsbereich der Qualitätssicherungs-Richtlinie Früh- und Reifgeborene des Gemeinsamen Bundesausschusses (QFR-RL) vom 20. September 2005 in der zuletzt am 17. Oktober 2019 geänderten Fassung fallen (BAnzAT vom 15. Januar 2020 B 3) und sich auf die in der Anlage 1 der QFR benannten Versorgungsstufen II bis IV (Perinatalzentrum Level 2, Perinataler Schwerpunkt, Geburtsklinik) erstrecken.
Im Juli 2013 trat der Krankenhausplan NRW 2015 in Kraft, der unter Ziff. 5.3.2.2 (S. 97) eine zweistufige Versorgung von Neugeborenen vorsieht. Die Stufe 1 umfasst die geburtshilfliche Grundversorgung, Stufe 2 betrifft die Versorgung von Risikoschwangeren (Zentren). Gleichzeitig trat der Krankenhausplan NRW 2001 außer Kraft. Dieser bestimmte unter Ziff. 3.6.1.1 (S. 43) eine dreigliedrige Versorgungsstruktur bestehend aus Perinatalzentren, geburtshilflich neonatologischen Schwerpunkten und einer geburtshilflichen Regelversorgung. Anders als im Krankenhausplan NRW 2015 wurden die Gebiete Frauenheilkunde und Geburtshilfe in diesem Krankenhausplan noch getrennt aufgeführt (Krankenhausplan NRW 2001, Teil 4: Anhang).
Unter dem 30. Dezember 2014 beantragte die Antragstellerin bei der Bezirksregierung E. , ihr Krankenhaus im Krankenhausplan als Perinatalzentrum auszuweisen. Mit Schreiben vom 25. Mai 2015 wies sie darauf hin, dass sie im Bereich der Geburtshilfe die Voraussetzungen der Level II Stufe erfülle und nicht beabsichtige, die Voraussetzungen des Level I zu erreichen.
Der nach Durchführung des regionalen Planungsverfahrens zur Ausweisung von Perinatalzentren in den Versorgungsgebieten 1 bis 4 ergangene Feststellungsbescheid Nr. 1902 der Bezirksregierung E. vom 5. Juni 2019 weist ebenso wie die gegenüber der Antragstellerin bzw. ihrer Rechtsvorgängerin zuvor ergangenen Feststellungsbescheide Betten für die Frauenheilkunde und Geburtshilfe aus.
Mit Schreiben vom 6. Juni 2019 teilten die Kostenträger der Antragstellerin mit, dass ihr Klinikum nur über einen Versorgungsauftrag verfüge, der die geburtshilfliche Regelversorgung, also die Entbindung von Schwangeren mit mehr als 36 SSW ohne zu erwartende Komplikationen beim Neugeborenen umfasse. Mit weiterem Schreiben vom 13. Juni 2019 teilten sie der Antragstellerin mit, eine Vergütung für Entbindungen, die nicht vom Versorgungsauftrag umfasst seien, werde nicht mehr gewährt.
Am 31. Juli 2019 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Düsseldorf einen gegen den Antragsgegner gerichteten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (21 L 2136/19) erhoben.
Mit ihrer bereits zuvor gegen den Antragsgegner erhobenen Klage 21 K 5102/19 (VG Düsseldorf) wendet sie sich - ohne einen konkreten Antrag zu formulieren - gegen etwaige zu einer Einschränkung ihres Versorgungsauftrags führende Regelungswirkungen des Feststellungsbescheids vom 5. Juni 2019. Weiter wendet sie sich gegen eine E-Mail der Bezirksregierung E. vom 2. Juli 2019 und ein Schreiben des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales NRW (MAGS) vom 19. Dezember 2018, das an die AOK Rheinland/Hamburg gerichtet ist. In der an die Antragstellerin gerichteten E-Mail der Bezirksregierung E. vom 2. Juli 2019 heißt es, Krankenhäuser, die nicht als Perinatalzentrum Level 1 oder 2 ausgewiesen seien, führten regelhaft nur eine Regelversorgung durch. Die Regelversorgung umfasse laut Krankenhausplan NRW 2015 die Entbindung von Schwangeren < 36 + 0 SSW ohne zu erwartende Komplikationen beim Neugeborenen. In dem Schreiben vom 19. Dezember 2018 hatte das MAGS auf die Nachfrage der Kostenträger u.a. ausgeführt, die planungsrechtlichen Begrifflichkeiten des Perinatalzentrums Level 1 und 2 seien nicht deckungsgleich mit den Begrifflichkeiten in der QFR-RL. Krankenhäuser, die planungsrechtlich nicht als Perinatalzentrum Level 1 oder 2 ausgewiesen seien, führten regelhaft nur die Regelversorgung durch.
Am 28. August 2019 hat die Antragstellerin eine weitere Klage (21 K 6420/19 VG Düsseldorf) erhoben, mit der sie die Aufhebung der Schreiben des Antragsgegners vom 7. Dezember 2017 und vom 25. September 2018 begehrt, soweit ihnen Regelungswirkungen zukomme. Bei dem Schreiben vom 7. Dezember 2017 handelt es sich um ein an die Beteiligten gemäß § 15 KHGG NRW - dazu gehört die Antragstellerin - gerichtetes Anhörungsschreiben des MAGS betreffend das regionale Planungskonzept (Versorgungsgebiete 1 - 4) für die Ausweisung von Perinatalzentren im Regierungsbezirk E. . In diesem hatte das MAGS geäußert, dass im Planungsverfahren nur Krankenhäuser berücksichtigt werden würden, die die Ausweisung als Perinatalzentrum Level 1 beantragt hätten. Mit dem weiterem Anhörungsschreiben vom 25. September 2018 teilte das MAGS den Beteiligten des Planungsverfahrens, also auch der Antragstellerin mit, es weiche nach Auswertung der im Anhörungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen vom Votum der Anhörung ab. Beabsichtigt sei nunmehr die Ausweisung von vier Krankenhäusern als Perinatalzentren Level 2. Zu den in diesem Schreiben ausgewählten Krankenhäusern gehört die Antragstellerin nicht.
Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat den im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gestellten Antrag der Antragstellerin,
festzustellen,
dass die mit Schriftsätzen vom 4. Juli 2019 sowie vom 28. August 2019 erhobenen Klagen der Antragstellerin - 21 K 5102/19 und 21 K 6420/19 - bezüglich der streitgegenständlichen Verwaltungsakte und Willenserklärungen aufschiebende Wirkung haben, insbesondere soweit den angegriffenen Erklärungen etwaige Regelungswirkungen entnommen werden, nach welchen der Versorgungsauftrag der Antragstellerin für Frauenheilkunde Geburten vor der 36. Schwangerschaftswoche oder Risikogeburten im Sinne der QFR-RL des G-BA auch dann nicht umfasst, wenn im Übrigen die in der QFR-RL bestimmten Voraussetzungen zur Versorgung erfüllt sind,
als unzulässig abgelehnt und dazu ausgeführt, soweit der Antrag auf die Feststellung der aufschiebenden Wirkung der Klage 21 K 6420/19 betreffend die Schreiben des MAGS vom 7. Dezember 2017 sowie vom 25. September 2018 gerichtet sei, fehle es an einem Verwaltungsakt, hinsichtlich dessen ein Rechtsmittel aufschiebende Wirkung auslösen könnte. Soweit die Antragstellerin die aufschiebende Wirkung der Klage 21 K 5102/19 gegen den Feststellungsbescheid Nr. 1902 vom 5. Juni 2019 festgestellt wissen wolle, fehle es an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Die Auffassung der Antragstellerin, es bedürfe eines Verwaltungsakts, um den ihr erteilten Versorgungsauftrag auf den Bereich der Grundversorgung zu reduzieren, beruhe auf der unzutreffenden Annahme, ihr sei in der Vergangenheit ein uneingeschränkter Auftrag zur Betreuung von Geburten und zur Versorgung Neugeborener erteilt worden, der auch Risikogeburten eingeschlossen habe. Die Regelungswirkung des Feststellungsbescheids vom 5. Juni 2019 erschöpfe sich in der Aufnahme des Krankenhauses der Antragstellerin in den Krankenhausplan mit nunmehr 102 Betten anstelle von bislang 92 Betten im Fachgebiet Psychiatrie und Psychotherapie, psychosomatische Medizin und Psychotherapie. Der Feststellungsbescheid vom 5. Juni 2019 habe keine Einschränkung des Versorgungsauftrags der Antragstellerin zum Inhalt. Die gegenüber der Antragstellerin bzw. ihrer Rechtsvorgängerin ergangenen Feststellungsbescheide enthielten keine qualifizierten Angebote im Bereich der Geburtshilfe und der Neonatologie. Dass während der Geltungsdauer des Krankenhausplans NRW 2001 mit der QFR-RL ein vierstufiges Versorgungskonzept definiert worden sei, nach dessen Kriterien die Antragstellerin die Voraussetzungen der zweiten Stufe - Perinatalzentrum Level 2 - erfüllt habe und weiterhin erfülle, ändere hieran nichts. Die Erfüllung dieser Qualitätsanforderungen vermittelten der Antragstellerin keine Rechtsposition auf dem Gebiet der Krankenhausplanung, die über die in den maßgebenden Feststellungsbescheiden erfolgte Zuweisung eines Versorgungsauftrags hinausgehe. Auch der Umstand, dass bei den jährlichen Budgetvereinbarungen gemäß § 11 KHEntgG entsprechende Leistungen in das Erlösbudget aufgenommen worden seien, rechtfertige keine andere Bewertung.
Hiergegen wendet sich die Antragstellerin mit der Beschwerde.
Sie beantragt,
"1. unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 27. November 2019 - 21 L 2136/19 - festzustellen, dass die von ihr erhobene Klage vom 4. Juli 2019 - 21 K 5102/19 - bezüglich der streitgegenständliche Verwaltungsakte und Willenserklärungen sowie die von ihr erhobene Klage vom 28. August 2019 - 21 K 6420/19 - bezüglich der streitgegenständlichen Willenserklärungen aufschiebende Wirkung haben, insbesondere soweit den angegriffenen Erklärungen [Regelungswirkungen] entnommen werden, nach welchen der Versorgungsauftrag der Antragstellerin für Frauenheilkunde Geburten vor der 36. Schwangerschaftswoche oder Risikogeburten im Sinne der QFR-RL des G-BA auch dann nicht umfasst, wenn im Übrigen die in der QFR-RL bestimmten Voraussetzungen zur Versorgung erfüllt sind,
hilfsweise
2. unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 27. November 2019 - 21 L 2136/19 - festzustellen, dass der Versorgungsauftrag der Antragstellerin für Frauenheilkunde auch Geburten vor der 36. Schwangerschaftswoche oder Risikogeburten im Sinne der QFR-RL des G-BA jedenfalls dann umfasst, wenn im Übrigen die in der QFR-RL bestimmten Voraussetzungen erfüllt sind."
Der Antragsgegner beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er stellt die aufschiebende Wirkung der gegen den Feststellungsbescheid vom 5. Juni 2019 gerichteten Klage der Antragstellerin nicht in Frage. Er meint, der Feststellungsbescheid vom 5. Juni 2019 schränke den Versorgungsauftrag der Antragstellerin im Bereich der Frauenheilkunde und Geburtshilfe nicht ein. Es habe zu keiner Zeit ein Versorgungsauftrag für die Versorgung von Risikoschwangerschaften bestanden. Dass die Kostenträger wegen der Erfüllung der Voraussetzungen der QFRL-Richtlinie gleichwohl Vergütungen vorgenommen hätten, beruhe nicht auf einer Entscheidung des beklagten Landes.
Mit einer Streitwertbeschwerde begehrt der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin im eigenen Namen die Heraufsetzung des vom Verwaltungsgericht festgesetzten Streitwerts von 2.500 Euro auf 25.000 Euro.
II.
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes hat keinen Erfolg (A.). Die Streitwertbeschwerde des Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin hat hingegen Erfolg (B.).
A. Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist, § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO, rechtfertigen es nicht, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Klagen 21 K 5102/19 und 21 K 6420/19 festzustellen (I.). Sie geben auch keinen Anlass zum Erlass der hilfsweise begehrten einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO (II.).
I. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes bereits unzulässig ist, soweit er auf die Feststellung der aufschiebenden Wirkung der Klagen 21 K 5102/19 und 21 K 6420/19 gerichtet ist.
Ein Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist zwar statthaft, wenn eine Behörde die nach § 80 Abs. 1 VwGO bestehende aufschiebende Wirkung einer gegen einen belastenden Verwaltungsakt gerichteten Anfechtungsklage missachtet und deshalb ein Rechtsschutzbedürfnis für eine entsprechende Feststellung besteht. An diesen Voraussetzungen fehlt es hier jedoch.
1. Soweit die Klagen
- das Schreiben der Bezirksregierung E. vom 2. Juli 2019
- das Schreiben des MAGS vom 19. Dezember 2018
- das Anhörungsschreiben des MAGS vom 7. Dezember 2017
- und das Anhörungsschreiben des MAGS vom 25. September 2018
zum Gegenstand haben, handelt es sich schon nicht um Verwaltungsakte im Sinne des § 35 VwVfG NRW, hinsichtlich derer eine Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung auslösen könnte. Den Schreiben kommt keine Regelungswirkung im Sinne des § 35 VwVfG NRW zu, weil sie nicht darauf gerichtet sind, unmittelbar Rechtsfolgen herbeizuführen. Die Schreiben vom 7. Dezember 2017 und vom 25. September 2018 sind Anhörungsschreiben im Vorfeld geplanter Regelungen zur Ausweisung von Perinatalzentren im Sinne des Krankenhausplans NRW 2015. Bei den Schreiben vom 2. Juli 2019 und vom 19. Dezember 2018 handelt es sich um bloße Informationsschreiben ohne jeglichen Regelungsgehalt. Insbesondere regeln sie nicht eine Verkürzung des Versorgungsauftrags der Antragstellerin im Bereich der Versorgung von Risikoschwangerschaften und Frühgeborenen.
2. Soweit die Klage 21 K 5102/19 den Feststellungsbescheid vom 5. Juni 2019 zum Gegenstand hat, enthält dieser zwar eine Regelung, weil er den Bescheid vom 29. Mai 2017 ändert. Die Änderung betrifft jedoch maßgeblich Neuregelungen im Bereich der Psychiatrie und Psychotherapie und der psychosomatischen Medizin und Psychotherapie. Hinsichtlich dieser Regelungen stellt der Antragsgegner die aufschiebende Wirkung der von der Antragstellerin erhobenen Klage jedoch nicht in Abrede.
Gegen diese Regelungen wendet sich die Antragstellerin im vorliegenden Verfahren auch nicht. Vorläufigen Rechtsschutz erstrebt sie vielmehr, weil sie meint der Umfang ihres Versorgungsauftrags im Bereich der Frauenheilkunde und Geburtshilfewerde beschränkt. Hierfür sei ein Verwaltungsverfahren und der Erlass eines entsprechenden Verwaltungsakts erforderlich, an dem es fehle. Infolge der Beschränkung des Versorgungsauftrags, der Maß und Grenze jeder Vergütungsvereinbarung ist (§ 11 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 8 Abs. 1 Satz 3 KHEntgG),
vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. März 2016 - 3 B 23.15 -, juris, Rn. 5,
befürchtet sie, mit den Kostenträgern keine Behandlungen mehr abrechnen zu können, die der Versorgungsstufe II (Perinatalzentren Level 2) oder III (Perinataler Schwerpunkt) der Anlage 1 der QFR-RL zuzuordnen sind. Erfasst sind sie folgenden Behandlungen:
Versorgungsstufe II: Perinatalzentrum Level 2
Die Aufnahme von Schwangeren bzw. ihre Zuweisung aus Einrichtungen einer niedrigeren Versorgungsstufe erfolgt, wenn mindestens eines der folgenden Kriterien vorliegt:
(1) Schwangere mit erwartetem Frühgeborenen mit einem geschätzten Geburtsgewicht von 1250 bis 1499 Gramm oder mit einem Gestationsalter von 29 + 0 bis 31 + 6 SSW,
(2) Schwangere mit schweren schwangerschaftsassoziierten Erkrankungen,z. B. HELLP-Syndrom (Hämolysis, Elevated Liver Enzymes, Low Platelets) oder Wachstumsretardierung des Fetus unterhalb des 3. Perzentils,
(3) Schwangere mit insulinpflichtiger diabetischer Stoffwechselstörung mit absehbarer Gefährdung für Fetus bzw. Neugeborenes.
Versorgungsstufe III: Perinataler Schwerpunkt
Die Aufnahme von Schwangeren bzw. ihre Zuweisung aus einer Geburtsklinik erfolgt, wenn mindestens eines der folgenden Kriterien vorliegt:
(1) Schwangere mit erwartetem Frühgeborenen mit einem geschätzten Geburtsgewicht von mindestens 1500 Gramm und mit einem Gestationsalter von 32 + 0 bis ≤ 35 + 6 SSW,
(2) Schwangere mit Wachstumsretardierung des Fetus (zwischen dem 3. und 10. Perzentil des auf das Gestationsalter bezogenen Gewichts),
Eine die Antragstellerin belastende Regelung, mit der ihr Versorgungsauftrag im Bereich der Frauenheilkunde und Geburtshilfe eingeschränkt wird und hinsichtlich derer die Anfechtungsklage eine aufschiebende Wirkung entfalten könnte, enthält der Bescheid vom 5. Juni 2019 jedoch nicht. Eine solche Regelung ist auch nicht erforderlich, weil die Antragstellerin, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat und mit der Beschwerde auch nicht durchgreifend in Frage gestellt wird, zu keiner Zeit über einen uneingeschränkten Versorgungsauftrag für die Versorgung von Risikoschwangerschaften und Frühgeburten verfügte.
Die Antragstellerin hat nach Maßgabe des Feststellungsbescheids vom 5. Juni 2019 einen Versorgungsauftrag, der sich auf die geburtshilfliche Regelversorgung beschränkt (a). Die Auslegung der an die Antragstellerin gerichteten Feststellungsbescheide ergibt, dass zuvor kein weitergehender Versorgungsauftrag bestand (b). Das regionale Planungsverfahren zur Ausweisung von Perinatalzentren hat den Versorgungsauftrag der Antragstellerin unberührt gelassen (c). Planungsrechtlich kann die Antragstellerin auch nichts aus der QRF-RL herleiten (d). Dies gilt auch, soweit die Bezirksregierung E. Entgeltvereinbarungen unter Einschluss von Leistungen für Risikogeburten genehmigt hat (e).
a) Die Antragstellerin verfügt nach Maßgabe des Feststellungsbescheids vom 5. Juni 2019 über einen Versorgungsauftrag, der sich auf die geburtshilfliche Grundversorgung beschränkt und regelhaft nicht die Versorgung von Risikoschwangerschaften und Frühgeburten umfasst.
aa) Der Versorgungsauftrag ergibt sich gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 8 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 KHEntgG bei einem Plankrankenhaus aus den Festlegungen des Krankenhausplans des Landes in Verbindung mit den Bescheiden zu seiner Durchführung nach § 6 Abs. 1 i. V. m. § 8 Abs. 1 Satz 3 KHG sowie einer ergänzenden Vereinbarung nach § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V. Darüber hinaus kann sich der Versorgungsauftrag auch aus einer ergänzenden Vereinbarung nach § 109 Abs. 1 Satz 5 SGB V ergeben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. September 2016 - 3 C 11.15 -, juris, Rn. 11.
Die hier allein maßgeblichen Feststellungsbescheide sind nach dem objektiven Erklärungswert unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs auszulegen. Der Krankenhausplan, der die zuständige Behörde im Sinne einer dienstlichen Weisung intern bindet und selbst keine unmittelbare Außenwirkung entfaltet, ist im Rahmen der Auslegung ergänzend heranzuziehen.
Vgl. zur Auslegung von Bescheiden zur Durchführung des Krankenhausplans BVerwG, Urteil vom 4. Mai 2017 - 3 C 17.15 -, juris, Rn. 15, sowie Beschluss vom 9. März 2016 - 3 B 23.15 -, juris, Rn. 6 ff.; OVG NRW, Urteile vom 18. April 2013 - 13 A 1168/12 - juris, Rn. 60, und vom 22. November 2012 - 13 A 2379/11 -, juris, Rn. 33.
bb) Vorliegend ergibt die Auslegung des Feststellungsbescheids vom 5. Juni 2019, dass das Plankrankenhaus der Antragstellerin nur über einen Versorgungsauftrag für die geburtshilfliche Grundversorgung verfügt, denn es ist ausweislich der Anlage zum Feststellungsbescheid vom 5. Juni 2019 nur mit dem Gebiet „Frauenheilkunde und Geburtshilfe“ und nicht mit einem weitergehenden Versorgungsschwerpunkt ausgewiesen. Hieraus folgt unter Berücksichtigung der zur Auslegung des Feststellungsbescheids heranzuziehenden Vorgaben im Krankenhausplan NRW 2015 kein unbeschränkter die Versorgung von Risikoschwangeren und Frühgeburten umfassender Versorgungsauftrag.
Nach dem Krankenhausplan NRW 2015 werden Versorgungsschwerpunkte im Rahmenplan separat ausgewiesen (Ziff. 2.2.2.3, Krankenhausplan NRW 2015 S. 36). Separate Festlegungen sieht der Krankenhausplan NRW 2015 u.a. für die Versorgung von gefährdeten Früh- und Neugeborenen vor. Ihre Versorgung soll exklusiv in Perinatalzentren erfolgen (Ziff. 2.2.2.3 c, Krankenhausplan NRW 2015 S. 37). Der Krankenhausplan NRW 2015 bestimmt für die neonatologische Versorgung in einem Perinatalzentrum weiter, dass die erforderlichen Kapazitäten in den Feststellungsbescheiden als Intensivbetten für Kinder auszuweisen sind, das Perinatalzentrum selbst wird im Feststellungsbescheid als „besonderes Leistungsangebot“ nicht mit einer bettenführende Struktur ausgewiesen (vgl. Krankenhausplan NRW 2015, S. 99, sowie den Musterfeststellungsbescheid VV Bl. 124: „Perinatalzentrum Level 1“). Zur Sicherstellung der flächendeckenden Versorgung kann aus regionalen Gründen bei einem zu erwartenden Geburtsgewicht von mehr als 1.500g und/oder mehr als 32 + 1 SSW die Versorgung auch in Geburtskliniken mit räumlich unmittelbar angegliederter Kinderklinik erfolgen, sofern weder vorliegende noch zu erwartende Risiken bei Mutter und/oder Kind dem entgegenstehen (Krankenhausplan NRW 2015, S. 99). Die sog. Perinatalzentren „Level 2“ werden im Feststellungsbescheid ebenfalls als „besonderes Leistungsangebot“ ausgewiesen. Hieraus folgt, dass sich der Versorgungsauftrag eines Krankenhauses, für das entsprechende besondere Leistungsangebote im Feststellungsbescheid nicht explizit ausgewiesen werden, auf die geburtshilfliche Grundversorgung beschränkt. Regelhaft werden in diesen Krankenhäusern Entbindungen von Schwangeren von mehr als 36 + 0 SSW ohne zu erwartende Komplikationen beim Neugeborenen durchgeführt (Ziff. 5.3.2.2 Krankenhausplans NRW 2015, S. 99).
Dass die Regelungen des Krankenhausplans NRW 2015 zu den Versorgungsstrukturen für Früh- und sonstige Risikogeburten mit den Vorgaben des Krankenhausgestaltungsgesetzes im Einklang stehen, stellt die Antragstellerin mit ihrem Beschwerdevorbringen nicht in Abrede. Hierfür ist auch ansonsten nichts ersichtlich. Die Krankenhausplanung beschränkt sich zwar seit dem Inkrafttreten des Krankenhausgestaltungsgesetzes am 29. Dezember 2007 (GV. NRW. 2007, 702) auf Rahmenvorgaben (§ 13 KHGG NRW) und regionale Planungskonzepte (§ 14 KHGG NRW). Nähere Vorgaben zu besonderen und überregionalen Aufgaben, die den früheren Schwerpunktfestlegungen des § 15 des Krankenhausgesetzes (KHG NRW) vorbehalten waren, enthält das Gesetz nicht. Durch Aufgabe der Schwerpunktplanung sollte das Planungsverfahren aber lediglich gestrafft und die Gestaltungsfreiheit der Krankenhausträger durch flexiblere Regelungen und Verzicht auf Detailregelungen ausgeweitet werden.
Vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung „Krankenhaugestaltungsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (KHGG NRW)“, LT-Drs. 14/3958, S. 1, 39.
Dies hindert die Ausweisung spezieller Versorgungschwerpunkte in Ziff. 2.2.2.3 des Krankenhausplans NRW 2015 aber nicht, denn die Rahmenvorgaben dürfen nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 Satz 1 KHGG NRW auch Vorgaben für die notwendig aufeinander abzustimmenden Versorgungsangebote nach ihrer regionalen Verteilung, Art, Zahl und Qualität enthalten. Zu den überregionalen Aufgaben zählen in der Regel Versorgungsangebote, die wegen ihrer besonderen Ausstattung, des selteneren Vorkommens der Krankheit, einer über das Normalmaß hinausgehenden Qualifikationsanforderung und hoher Kosten nur in wenigen Einrichtungen vorgehalten werden können. Zu den Angeboten dieser Art gehören auch Perinatalzentren.
Vgl. Prütting, Krankenhausgestaltungsgesetz, 2009, § 13 Rn. 19; vgl. zu den Perinatalzentren als besonderes Leistungsangebot im Sinne des § 15 Abs. 4 KHG NW insoweit auch den Gesetzentwurf der Landesregierung „Krankenhausgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen“ - KHG NW, LT-Drs. 12/3073, S. 66.
b) Einen über die geburtshilfliche Grundversorgung hinausgehenden Versorgungsauftrag besaß die Antragstellerin ausweislich der an sie gerichteten Feststellungsbescheide zuvor nicht. Abweichendes ergibt sich insbesondere nicht aus den Feststellungsbescheiden
‑ Nr. 1767 vom 29. Mai 2017
‑ Nr. 1750 vom 24. Februar 2017
- Nr. 1730 vom 27. Januar 2017
‑ Nr. 1693 vom 29. September 2016
‑ Nr. 1658 vom 24. November 2015
Keiner dieser Feststellungsbescheide weist besondere Leistungsangebote im Bereich der Versorgung von Risikoschwangerschaften und Frühgeborenen aus. Ihre Auslegung lässt deshalb nicht den Rückschluss zu, die Antragstellerin habe über einen entsprechenden Versorgungsauftrag verfügt. An diesem Ergebnis ändert das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin, das Verwaltungsgericht habe bei seiner Auslegung keinen konkreten Feststellungsbescheid benannt und bewertet, nichts.
aa) Nach Maßgabe des bereits im Juli 2013 in Kraft getretenen Krankenhausplans NRW 2015 wäre, wie ausgeführt, wegen der Exklusivität der Versorgung von Risikoschwangeren und Frühgeborenen in Perinatalzentren eine gesonderte Ausweisung im Feststellungsbescheid erforderlich gewesen. Hieran fehlt es. Die Ausführungen der Antragstellerin, keiner dieser Feststellungsbescheide habe seinem Inhalt nach eine Versorgungsbeschränkung für das Gebiet der Frauenheilkunde und Geburtshilfe enthalten, gehen insoweit von der unzutreffenden Prämisse aus, mit der Ausweisung von Betten für die Frauenheilkunde und Geburtshilfe sei ein uneingeschränkter Versorgungsauftrag verbunden gewesen.
bb) Dahinstehen kann, ob auf Grund des Umstands, dass das regionale Planungsverfahren zur Ausweisung von Perinatalzentren nach Maßgabe des Krankenhausplans NRW 2015 erst im Jahr 2017 eingeleitet und im Jahr 2019 abgeschlossen wurde, die Feststellungsbescheide noch nach Maßgabe des Krankenhausplans NRW 2001 auszulegen sind. Eine solche Auslegung rechtfertigte nämlich kein abweichendes Ergebnis. Auch der Krankenhausplan NRW 2001 beschränkte ohne entsprechende Ausweisung als geburtshilflich-neonatogischer Schwerpunkt bzw. Perinatalzentrum den Versorgungsauftrag eines Krankenhauses auf die geburtshilfliche Regelversorgung.
Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 KHG NRW waren besondere und überregionale Aufgaben den Schwerpunktplanungen des Landes vorbehalten. Dementsprechend sollten nur Krankenhäuser mit entsprechender Ausweisung über den diesen Aufgaben entsprechenden exklusiven Versorgungsauftrag verfügen. Der Krankenhausplan NRW 2001 sah dementsprechend gesonderte Festsetzungen und Ausweisungen vor (Ziff. 3.3: Planungsgrundsatz 3, S. 30, sowie Ziff. 3.6: Besondere Angebote, S. 42). Insoweit bestimmte er für die überregionale Aufgabe der Versorgung von Risikoschwangeren eine Schwerpunktplanung und eine aufzubauende dreigliedrige Versorgungsstruktur (Ziff. 3.6.1.1, S. 43):
- Die bürgernahe geburtshilfliche Regelversorgung: Risikogeburten finden hier nicht statt. Im unvorhergesehenen Eventualfall wird der Neugeborenen-Notfallarzt-Dienst eines geburtshilflich-neonatologischen Schwerpunktes oder eines Perinatalzentrums angefordert.
- Der geburtshilflich-neonatologische Schwerpunkt: Hierbei handelt es sich um einen organisatorischen Verbund zwischen geburtshilflicher Klinik und Kinderklinik mit mindestens vier neonatologischen Intensivbehandlungsplätzen und eigenem Neugeborenen-Notfallarzt-Dienst zur Betreuung von mindestens 3.000 Geburten jährlich in einem Radius bis zu 50 km.
- Das Perinatalzentrum: Ein enger organisatorischer und räumlicher Verbund einer oder mehrerer Geburtskliniken und einer Kinderklinik mit mindestens 10 Intensivbehandlungsplätzen bei einem Einzugsgebiet mit jährlich mindestens 5.000 Geburten und einem hohen Anteil an Risikogeburten.
Die Antragstellerin rügt insoweit zwar zu Recht, dass sich aus der beschriebenen Versorgungstruktur nicht klar entnehmen lässt, welche Fälle in Zentren und welche in Schwerpunkten versorgt werden sollten. Zum Erfolg der Beschwerde führt dieses Abgrenzungsproblem indes nicht, weil jedenfalls unzweifelhaft ist, dass Krankenhäuser ohne eine Ausweisung als Schwerpunkt oder Zentrum nur über einen Versorgungsauftrag für die geburtshilfliche Regelversorgung verfügten und erwartete Risikogeburten hier nicht stattfinden sollten.
Über eine Schwerpunktausweisung verfügte die Antragstellerin nicht. Sie gehörte nicht zu den 16 Perinatalzentren und 26 geburtshilflichen-neonatologischen Schwerpunkten, die bei Inkrafttreten des Krankenhausplans NRW 2015 existierten und nach Auffassung des Plangebers nicht mehr in diesem Umfang für die Versorgung von Risikoschwangeren benötigt wurden (vgl. Ziff. 5.3.2.2 des Krankenhausplans NRW 2015, S. 98). Hinsichtlich der fehlenden Ausweisung unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt von demjenigen, der dem Beschluss des Senats vom 19. Oktober 2015 - 13 A 734/15 - zu Grunde lag (vgl. juris, Rn. 10). Das in jenem Verfahren klagende Krankenhaus war nach Maßgabe des Krankenhausplans NRW 2001 als neonatologischer Schwerpunkt ausgewiesen, nach den ausdrücklichen Ausführungen im neuen nach Maßgabe des Krankenhausplans NRW 2015 erlassenen Feststellungsbescheid sollte der Versorgungsauftrag ungeachtet der nicht mehr vorgesehenen und deshalb auch nicht mehr erfolgten Schwerpunktausweisung durch den neuen Feststellungsbescheid jedoch nicht geändert werden.
c) Der umfangreiche Vortrag zum Ablauf und Ergebnis des regionalen Planungsverfahrens verhilft der Beschwerde ebenfalls nicht zum Erfolg. Die Antragstellerin geht im Ergebnis zwar zutreffend davon aus, dass das regionale Planungsverfahren zur Ausweisung von Perinatalzentren nicht dazu geführt hat, dass ihr ein Versorgungsauftrag zur Versorgung von Risikoschwangeren und Frühgeborenen entzogen wurde. Dies beruht aber darauf, dass ein solcher - wie ausgeführt - zuvor nicht bestand, und deshalb auch nicht entzogen werden konnte.
Dass die Antragstellerin davon ausgegangen ist, ihr stehe ein umfassender Versorgungsauftrag zu und deshalb im ersten den Krankenhausplan NRW 2015 betreffenden regionalen Planungsverfahren, in welchem nur eine Neuverhandlung der Bettenstrukturen gegenständlich war, darauf hingewiesen hat, dass sie auch Risikoschwangere behandele (vgl. ihr Schreiben vom 25. Mai 2015), hätte den Planungsbehörden möglicherweise Anlass geben können oder müssen, auf die Überschreitung des Versorgungsauftrags hinzuweisen. Dass dies nicht geschehen ist, ändert aber nichts daran, dass sich dem anschließenden Feststellungsbescheid vom 29. September 2016 kein Versorgungsauftrag für die Versorgung von Risikoschwangeren und Frühgeborenen entnehmen lässt, und die Antragstellerin vom Bestehen eines solchen auch mit Blick auf die im Krankenhausplan NRW 2015 vorgesehene Versorgungsstruktur nicht ausgehen konnte.
d) Dass die Antragstellerin die Voraussetzungen der QFR-RL für die dort vorgesehenen Versorgungsstufen II und III erfüllt, ist für die Bestimmung des Umfangs ihres Versorgungsauftrags irrelevant.
aa) Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass die Erfüllung der Qualitätsanforderungen der Antragstellerin keine Rechtsposition auf dem Gebiet der Krankenhausplanung vermittelt, die über die in den maßgebenden Feststellungsbescheiden erfolgte Zuweisung eines Versorgungsauftrags hinausgeht. Dass sich Krankenhäuser faktisch einen Zutritt zur Versorgung von Risikoschwangerschaften und Frühgeborenen verschafft haben, besagt insbesondere nicht, dass dieser Zutritt durch das insoweit allein maßgebliche Planungsrecht abgedeckt wird und das Exklusivverhältnis zwischen der Versorgung von Risikoschwangeren und Regelgeburten aufgehoben wurde.
bb) Dass der Plangeber nicht eingeschritten ist und viele Krankenhäuser sich einen von den Kostenträgern vergüteten Zutritt zur Versorgung von Risikoschwangeren verschafft haben, führt auch nicht zur Annahme eines „konkludenten“ Versorgungsauftrags. Im Krankenhausplan NRW 2015, 5.3.2.2, S. 98, heißt es insoweit zwar, es habe sich gezeigt, dass sich die Versorgung von Frühgeborenen durch die G-BA-Richtlinien in hohem Maße von den Vorgaben des Krankenhausplans NRW 2001 entfernt hätten. Die Diskrepanz zwischen G-BA-Richtlinie und Krankenhausplan NRW sei zu einem planerisch nicht gedeckten Zutritt in die spezialisierte Versorgung von Früh- und Neugeborenen genutzt worden. Die Planungslücke habe das Land bisher toleriert; nunmehr würden neue Kriterien festgelegt. Das Verwaltungsgericht hat aber zutreffend ausgeführt, dass die Formulierung, man habe eine Planungslücke bislang hingenommen, nicht so verstanden werden könne, dass die ausgeweiteten Leistungsangebote rückwirkend planungsrechtlich akzeptiert würden. Vielmehr machten die Ausführungen deutlich, dass der Plangeber von einer durch die Feststellungsbescheide nicht abgedeckten Entwicklung ausgegangen ist.
Im Übrigen war bereits dem Krankenhausplan NRW 2001 (S. 44) zu entnehmen, dass Risikoentbindungen nach den Vorstellungen des Plangebers nicht in Einrichtungen erfolgen sollten, die planungsrechtlich der Regelversorgung zuzuordnen waren. Tatsächlich fanden dort aber ein Drittel der Hochrisikogeburten statt, obwohl 90 % der Risikogeburten vorhersehbar waren und die Mütter vor der Geburt in ein (planungsrechtlich ausgewiesenes) Perinatalzentrum hätten verlegt werden können. Dies beabsichtigte der Plangeber bereits damals zu ändern. Die in diesem Zusammenhang beabsichtigte Neustrukturierung nahm damit ersichtlich planungsrechtliche Neustrukturierungen in den Blick. Dass der Plangeber einen planungsrechtlichen Gleichlauf mit der vom GBA erst im Jahr 2005 beschlossenen Vereinbarung über Maßnahmen zur Qualitätssicherung der Versorgung von Früh- und Neugeborenen vor Augen hatte, folgt daraus nicht.
e) Die Antragstellerin verfügte auch nicht über einen konkludenten Versorgungsauftrag für die Versorgung von Risikoschwangerschaften und Frühgeburten, weil die Bezirksregierung E. Entgeltvereinbarungen unter Einbeziehung derartiger Leistungen genehmigt hat. Der Versorgungsauftrag des Plankrankenhauses kann weder durch die Vertragsparteien der Entgeltvereinbarung nach § 11 KHEntgG noch durch die Genehmigungsbehörde erweitert oder eingeschränkt werden. Im Genehmigungsverfahren prüft die Genehmigungsbehörde zwar die Rechtmäßigkeit der Entgeltvereinbarung. Eine wegen der Überschreitung des Versorgungsauftrags rechtswidrig erteilte Genehmigung führt aber nicht dazu, dass der Versorgungsauftrag sich rückwirkend auf die objektiv zu Unrecht als genehmigungsfähig bewerteten Leistungen erstreckt. In der Genehmigung liegt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, keine konkludente Erweiterung des Versorgungsauftrags. Soweit die Antragstellerin - wie sie vorträgt - die vorbehaltslosen Genehmigungen als Hinweis auf eine geplante Neuordnung der Versorgung verstanden hat, war ihr Vertrauen nicht schutzwürdig.
II. Die Beschwerde hat auch mit dem Hilfsantrag keinen Erfolg.
Der Senat lässt dahinstehen, ob der auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO gerichtete Hilfsantrag, den die Antragstellerin für den Fall eines fehlenden Rechtsakts zum Entzug des Versorgungsauftrags gestellt hat, eine im Beschwerdeverfahren zulässige Antragserweiterung darstellt. Die Beschwerde bleibt jedenfalls in der Sache erfolglos, weil es an dem erforderlichen Anordnungsanspruch fehlt. Der Versorgungsauftrag der Antragstellerin für Frauenheilkunde und Geburtshilfe umfasst, wie unter A. I. ausgeführt, regelhaft nur die geburtshilfliche Grundversorgung. Dazu gehören nicht Frühgeburten, also Geburten vor der 36. Schwangerschaftswoche, oder Risikogeburten im Sinne der QFR-RL des G-BA, und zwar auch dann nicht, wenn die Antragstellerin im Übrigen die in der QFR-RL bestimmten Voraussetzungen der Versorgungsstufen II oder III erfüllt.
Soweit die Antragstellerin mit ihrem Antrag vom 4. Juli 2019 die Ausweisung eines Perinatalzentrums Level I begehren sollte, ist dies nicht Gegenstand der Beschwerde. Hierzu hat der Antragsgegner zutreffend auf die Notwendigkeit eines neu durchzuführenden regionalen Planungsverfahrens verwiesen (Schriftsatz vom 16. August 2019, Bl. 6).
B. Die vom Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin im eigenen Namen erhobene Streitwertbeschwerde, mit der dieser eine Heraufsetzung des Streitwerts von 2.500 Euro auf 25.000 Euro begehrt, ist zulässig (§ 32 Abs. 2 Satz 1 RVG, § 68 Abs. 1 Satz 1 GKG) und hat in der Sache Erfolg.
In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist der Streitwert, soweit nichts anderes bestimmt ist, nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG). Der Senat betätigt das ihm eingeräumte Ermessen in der Weise, dass er das wirtschaftliche Interesse des Krankenhausträgers, der eine eigene Planposition erstrebt oder verteidigt, pauschalierend mit 50.000 Euro bemisst.
Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Dezember 2011 - 13 A 1402/11 -, juris, Rn. 50.
Diesen Streitwert hält der Senat auch in Verfahren für angemessen, in denen der Krankenhausträger eine nur vermeintlich bestehende Planposition verteidigt. Der sich mithin ergebende Betrag von 50.000 EUR, der auch mit Blick auf die von der Antragstellerin dargelegten wirtschaftliche Bedeutung der Entscheidung nicht unangemessen erscheint (vgl. Bl. 16 f. der Beschwerdebegründung vom 30. Dezember 2019 sowie Bl. 2 ff. der Beschwerdebegründung vom 2. April 2020), ist im Hinblick auf den Charakter des Verfahrens als ein solches des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, § 68 Abs. 3 GKG. Die Streitwertfestsetzung für das Verfahren 13 B 1657/19 folgt aus §§ 45 Abs. 1 Sätze 2und 3, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 45 Abs. 1 Sätze 2und 3, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG
§ 15 KHGG
§ 11 KHEntgG
§ 123 VwGO
§ 35 VwVfG NRW
§ 35 VwVfG NRW
§ 13 KHGG
§ 14 KHGG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 3 KHEntgG
§ 8 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 KHEntgG
§ 8 Abs. 1 Satz 3 KHG
§ 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V
§ 109 Abs. 1 Satz 5 SGB V
§ 13 Abs. 1 Satz 1 KHGG
§ 15 Abs. 4 KHG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 KHG NRW
§ 32 Abs. 2 Satz 1 RVG
§ 68 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 3 GKG
§ 15 des Krankenhausgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 21 L 2136/19
13 B 1657/19
13 E 137/20
13 B 1657/19
21 K 5102/19
21 K 6420/19
21 K 6420/19
00 Euro auf 25.00
3 B 23.15
3 C 11.15
3 C 17.15
13 A 1168/12
13 A 2379/11
13 A 734/15
13 A 1402/11