Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-21, Aktenzeichen 2 K 1554/23
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2024:0221.2K1554.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Baugenehmigung für die Nutzung eines Teils eines Grundstücks als Lagerplatz im Wege der Untätigkeitsklage.
Die Klägerin, die einen Baustoffhandel betreibt, nutzt seit mehreren Jahren einen ca. 1.500 m² großen geschotterten, in dessen nordwestlichen Eck gelegenen Teilbereich des Grundstücks Flst.-Nr. ..., Gemarkung ..., als Lagerplatz für Baumaterialien. Das 14.092 m² große Grundstück steht im Eigentum der Erbengemeinschaft ... (bestehend aus ...), die die Teilfläche an die Klägerin verpachtet bzw. vermietet hat. Auf den verbleibenden Teilen des Grundstücks befindet sich der seit Längerem bestehende landwirtschaftliche Nebenerwerbsbetrieb der Familie .... Die Fläche wird zwischenzeitlich von der von ... betriebenen ... bewirtschaftet; in den Gebäuden werden Maschinen und Zubehör gelagert. Das Bauvorhaben grenzt auf der Westseite an das Betriebsgrundstück ... (...) an, einen sogenannten Störfallbetrieb. Südlich schließen sich an das Grundstück Flst.-Nr. ... Grünflächen mit Kleingärten an. Auf der nördlichen Seite der ... folgen weitere Gewerbeflächen, darunter nordwestlich gelegen das Betriebsgelände der Klägerin.
Der Flächennutzungsplan der Gemeinde ... (Stand der 2. Änderung, gültig seit dem 15.01.2015) stellt, wie bereits in der ursprünglichen Fassung aus 1998, für das Grundstück Flst.-Nr. ... und weitere Flächen in dessen Umgriff gewerbliche Bauflächen dar.
Das Grundstück Flst.-Nr. ... liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans der Gemeinde ... „...“ vom 22.03.2001 (für das klägerische Grundstück nach dem Stand der 1. Änderung, gültig seit dem 01.07.2004). Der Bebauungsplan setzt für das Vorhabengrundstück seit der Ursprungsfassung eine landwirtschaftliche Fläche fest, außerdem im westlichen Teil Gewerbegebiete; südlich und östlich schließt sich die Festsetzung öffentlicher und zum Teil privater Grünflächen, teils als Kleingärten, an. In der Begründung zum Bebauungsplan vom 22.03.2001 wird unter anderem ausgeführt, die Gemeinde ... schaffe damit die Voraussetzungen zur Erschließung und Bebauung dringend benötigter Gewerbegrundstücke. Der Bebauungsplan könne insgesamt aus dem Flächennutzungsplan entwickelt werden. Dies gelte für die Gebietsabgrenzungen und die vorgesehenen Nutzungen, mit Ausnahme des als landwirtschaftliche Fläche zu erhaltenden Bereichs. Das Baugebiet werde zum großen Teil bereits durch die ... erschlossen. Weiter wird ausgeführt, im Planbereich befinde sich ein landwirtschaftliches Gebäude mit landwirtschaftlich genutzten Flächen. Diese zur Aufrechterhaltung des landwirtschaftlichen Betriebs notwendige Fläche bleibe unverändert erhalten und werde als Fläche für die Landwirtschaft festgesetzt. Die vorhandenen Gebäude sollten, solange erforderlich, erhalten werden.
Das Landratsamt ... gab mit Verfügung vom 08.09.2021 der Erbengemeinschaft unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, die Nutzung des Grundstücks als Lager- und Abstellplatz aufzugeben und das Lagergut unverzüglich, spätestens bis zum 15.10.2021, zu entfernen. Die Erbengemeinschaft erhob Widerspruch und stellte beim Verwaltungsgericht ... einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (...). Das Verfahren wurde nach Abschluss eines außergerichtlichen Vergleichs am 29.09.2022 übereinstimmend für erledigt erklärt und eingestellt.
Die Klägerin beantragte am 17.12.2021 beim Landratsamt ... nachträglich die Erteilung einer Baugenehmigung für den Betrieb des Lagerplatzes für Baustoffe (z.B. Randsteine, Pflastersteine, Betonplatten, Schachtringe, Pflanzringe und vergleichbare Stückgüter). Die Baumaterialien sollten auf Paletten gelagert werden; eine Lagerung loser Schüttgüter solle nicht erfolgen. Mit Schreiben vom 03.01.2022 bat das Landratsamt ... die Gemeinde ... um Stellungnahme zum Bauvorhaben innerhalb eines Monats. Diese beriet hierüber in der Gemeinderatssitzung vom 25.01.2022 und vertagte die Beratung. In weiteren Sitzungen vom 31.05. und 21.06.2022 stimmte ihr Gemeinderat dem Bauvorhaben jeweils zu; dies teilte die Gemeinde dem Landratsamt am 24.06.2022 mit.
Das Landratsamt ... lehnte den Bauantrag mit Bescheid vom 05.10.2022 ab (Ziffer 1) und erklärte, das Bauvorhaben werde in seiner bisherigen Ausdehnung, die nach den Planunterlagen sca. 1.500 m² betrage, bis zum 30.09.2024 baurechtlich geduldet (Ziffer 2). Zudem erhob das Landratsamt ... eine Gebühr von 169,00 EUR (Ziffer 3). Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, eine gewerbliche Nutzung als Lagerplatz widerspreche den Festsetzungen des Bebauungsplans. Auch wenn das betriebswirtschaftliche Bedürfnis der Klägerin der Nutzung des Lagerplatzes nachvollziehbar sei, könne von den Festsetzungen nicht befreit werden, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 31 Abs. 2 BauGB nicht vorlägen. Die Grundzüge der Planung würden berührt, weil die Gemeinde die Festsetzung der landwirtschaftlichen Fläche bewusst so getroffen habe. Sie liege dem Bebauungsplan auch erschließungstechnisch als Konzeption zugrunde.
Die Klägerin erhob hiergegen am 10.11.2022 Widerspruch und begründete diesen unter dem 23.12.2022. Das Landratsamt ... legte den Widerspruch am 04.01.2023 dem Regierungspräsidium Karlsruhe vor. Auf eine Sachstandsanfrage der Klägerin teilte dieses mit E-Mail vom 02.03.2023 mit, aufgrund vorrangig zu bearbeitender Widerspruchsverfahren könne der Abschluss der Bearbeitung derzeit nicht abgeschätzt werden. Die Klägerin bat das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Schreiben vom 08.03.2023 um eine Widerspruchsentscheidung bis zum 23.03.2023. Der Widerspruch ist auch weiterhin nicht beschieden.
Die Klägerin hat am 18.04.2023 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor, die Klage sei zulässig, nachdem der Widerspruch noch nicht beschieden worden sei. Der ablehnende Bescheid sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Sie habe einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung unter Befreiung von der streitgegenständlichen Festsetzung. Das Bauvorhaben berühre keinen Grundzug der Planung. Mit der Behauptung, eine Festsetzung sei bewusst so getroffen worden, könnte niemals eine Befreiung erteilt werden. Es sei fraglich, ob der Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden sei. Dass dies nicht der Fall sei, ergebe sich auch aus dessen Begründung. Die fehlende Anpassung des Flächennutzungsplans zeige, dass die Fläche für die Landwirtschaft allenfalls als Zwischenfestsetzung gedacht gewesen sei. Sie habe allein dem Schutz des landwirtschaftlichen Betriebs und Gebäudes dienen sollen. Für die Aufrechterhaltung des landwirtschaftlichen Betriebs sei weniger die das Gebäude umgebende Fläche ausschlaggebend, die anderweitig hätte gefunden werden können. Die Festsetzung sei nicht Bestandteil eines das gesamte Plangebiet wie ein roter Faden durchziehenden Planungskonzepts, sondern habe nur vorübergehend den Status quo für das Grundstück absichern sollen. Eine Abweichung greife demzufolge nicht in das Plangefüge des Bebauungsplans ein. Wie die Festsetzung einer landwirtschaftlichen Fläche eine Erschließungskonzeption beinhalten solle, sei nicht nachvollziehbar. Die bei einer Umnutzung nötige Zahlung von Erschließungsbeiträgen könne nicht als Grundzug der Planung berührt sein. Die Erschließungsbeiträge seien zudem bereits entrichtet worden. Dass die Gemeinde als Satzungsgeberin mit der Nutzung einverstanden sei, sei ein Indiz dafür, dass diese nach ihrer Auffassung nicht in das Planungsgefüge eingreife. Die weiteren Befreiungsvoraussetzungen lägen ebenfalls vor und das Ermessen sei auf Null reduziert.
Die Klägerin beantragt,
1. die Ziffern 1 und 3 des Bescheids des Landratsamts ... vom 05.10.2022 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr die beantragte Baugenehmigung für den Betrieb eines Lagerplatzes für Baustoffe auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... (...) zu erteilen;
2. die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, die Klage sei als Untätigkeitsklage zulässig, jedoch nicht begründet. Die Nutzung widerspreche den Festsetzungen des wirksamen Bebauungsplans. Die Klägerin könne die Baugenehmigung auch nicht im Wege der Befreiung erlangen. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreife – hier durch ein Abweichen von der festgesetzten Gebietsart –, desto eher liege der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption nahe, die nur mittels Umplanung möglich sei. Wenn die Gemeinde die Grundzüge der Planung als nicht berührt ansehe, sei zu erwarten, dass sie den Bebauungsplan an die aktuellen Gegebenheiten als Gewerbegebiet anpasse. Sollte die „vorübergehende“ Festsetzung nicht mehr der Sicherung der Weiternutzung des landwirtschaftlichen Betriebs dienen, stehe einer Planänderung nichts entgegen.
Dem Gericht liegen die Akten des Landratsamts ... zum vorliegenden Verfahren und zum Verfahren ..., die Gerichtsakten zu jenem und die Akten der Gemeinde ... zum Bebauungsplan und Flächennutzungsplan vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Insbesondere steht der Zulässigkeit nicht der fehlende Abschluss des Vorverfahrens nach § 68 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO entgegen. Das Regierungspräsidium als zuständige Widerspruchsbehörde (vgl. § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO, § 46 Abs. 1 Nr. 2 LBO) hat seit über drei Monaten noch nicht über den Widerspruch der Klägerin entschieden, ohne dass ein zureichender Grund vorgetragen oder erkennbar ist (vgl. § 75 Satz 1 bis 3 VwGO).
2. Die Klage ist unbegründet.
Der Bescheid des Landratsamts ... vom 05.10.2022, mit dem dieses die Erteilung der Baugenehmigung für die gewerbliche Nutzung als Lagerplatz abgelehnt hat, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung aus § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO.
a) Die Klägerin hat die Erteilung der Baugenehmigung beim Landratsamt beantragt, der sachlich und örtlich zuständigen unteren Baurechtsbehörde (§ 46 Abs. 1 Nr. 3, § 48 Abs. 1 LBO, § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG).
Es bedurfte dabei keiner gesonderten Beantragung der Befreiung von einer Festsetzung des Bebauungsplans nach § 31 Abs. 2 BauGB (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.05.1990 - 4 B 56.90 -, NVwZ-RR 1990, 529 - juris Rn. 2). Ein Bauantrag kann in der Regel – so auch hier – derart verstanden werden, dass mit ihm zugleich die Erteilung einer erforderlichen Befreiung beantragt wird (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2023, § 31 Rn. 64). Ein Erfordernis, Befreiungen gesondert zu beantragen, sieht nunmehr § 53 Abs. 1 Satz 2 LBO in der Fassung des Gesetzes vom 20.11.2023 (GBl. S. 422) vor. Es bedarf hier keiner Klärung, ob dies auch für eine Befreiung nach dem Baugesetzbuch gilt. Die Vorschrift findet bereits in zeitlicher Hinsicht keine Anwendung. Denn die Landesbauordnung ist weiterhin in der bis zum 19.11.2023 geltenden Fassung anzuwenden, weil das Verfahren auf Erteilung der Baugenehmigung bereits vor Inkrafttreten des Gesetzes eingeleitet war (vgl. § 77 Abs. 1 Satz 1 LBO).
b) Es liegen jedoch die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung der Baugenehmigung nebst Befreiung nicht vor. Gemäß § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO ist eine Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem genehmigungspflichtigen Vorhaben keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Der Nutzung des streitgegenständlichen Grundstücksteils als einem Gewerbebetrieb – dem Baustoffhandel der Klägerin – zugeordneten Lagerplatz stehen öffentlich-rechtliche Vorschriften des Bauplanungsrechts nach §§ 30 ff. BauGB entgegen.
Diese gelten für das klägerische Vorhaben, das die Errichtung einer baulichen Anlage im Sinne des Baugesetzbuchs – hier die Errichtung einer Lagerstätte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.06.1999 - 4 B 44.99 -, NVwZ-RR 1999, 623 - juris Rn. 5 ff.; Rieger, in: Schrödter, Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 29 Rn. 23) – zum Inhalt hat (§ 29 Abs. 1 BauGB). Das Vorhaben weist die nötige bodenrechtliche Relevanz auf, weil die Nutzung des maßgeblichen Grundstücksteils als gewerblicher Lagerplatz bei verallgemeinernder Betrachtung die in § 1 Abs. 6 (insbesondere Nr. 1, 7 und 8 Buchst. a und b) BauGB genannten Belange derart berührt, dass sie ein Bedürfnis nach einer Bauleitplanung hervorruft (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.05.2001 - 6 C 18.00 -, BVerwGE 114, 206 - juris Rn. 18).
Das Vorhaben ist nach § 30 Abs. 1 BauGB bauplanungsrechtlich unzulässig, weil es den Festsetzungen des maßgeblichen qualifizierten Bebauungsplans der Gemeinde ... „...“vom 22.03.2001 (für das klägerische Grundstück nach dem Stand der 1. Änderung, gültig seit dem 01.07.2004) widerspricht. Dieser setzt für das Grundstück Flst.-Nr. ... einschließlich des betroffenen Teilbereichs auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB eine Fläche für die Landwirtschaft fest. Die Festsetzung im Bebauungsplan ist wirksam (hierzu aa)) und der Klägerin ist von dieser keine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB zu erteilen (hierzu bb)).
aa) Die Festsetzung der landwirtschaftlichen Fläche ist nicht wegen eines Verstoßes gegen das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB unwirksam – wovon in der mündlichen Verhandlung auch die Klägerin nicht mehr ausgegangen ist. Hiernach sind Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln.
Der Flächennutzungsplan der Gemeinde ... stellt in seiner ursprünglichen und in der aktuellen Fassung für das gesamte Grundstück Flst.-Nr. ... gewerbliche Bauflächen, d.h. für die Bebauung vorgesehene Flächen nach der Art ihrer baulichen Nutzung (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) dar, und nicht etwa Flächen für die Landwirtschaft (§ 5 Abs. 2 Nr. 9 Buchst. a BauGB). Damit deckt sich zwar die Festsetzung im Bebauungsplan nicht vollständig. Hieraus folgt jedoch nicht, dass der Bebauungsplan (insoweit) nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden wäre.
Erst der Bebauungsplan enthält als verbindlicher Bauleitplan (§ 1 Abs. 2 BauGB) gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung. Demgegenüber ist im Flächennutzungsplan als vorbereitendem Bauleitplan (§ 1 Abs. 2 BauGB) nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde für das ganze Gemeindegebiet (nur) in den Grundzügen darzustellen. Dem Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB liegt ebenso wie § 1 Abs. 4 BauGB (Anpassung der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung) die Vorstellung zugrunde, dass die Maßgaben für die Raumnutzung stufenweise konkretisiert werden (vgl. Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 8 Rn. 2 f.).
Angesichts dessen ist der Begriff des Entwickelns nicht so zu verstehen, dass der Bebauungsplan nur dem Vollzug oder der Ergänzung des Flächennutzungsplans dienen sollte. Seine Festsetzungen müssen nach dem Gesetzeswortlaut nicht „in Übereinstimmung“ mit oder „gemäß“ dem Flächennutzungsplan erfolgen. Der Bebauungsplan darf deshalb nicht nur dessen grobe Vorgaben genauer ausfüllen, sondern auch in dessen Rahmen eigenständige Planungen vornehmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.02.1975 - 4 C 74.72 -, BVerwGE 48, 70 - juris Rn. 19). Insofern kann der Bebauungsplan in gewissem Umfang auch von den Darstellungen des Flächennutzungsplans abweichen. Dabei muss er aber dessen Grundzüge, d.h. wesentliche Grundentscheidungen beachten. Abweichungen, die dessen Grundkonzeption nicht berühren und deshalb als unwesentlich anzusehen sind, verletzen das Entwicklungsgebot nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.02.1975 - 4 C 74.72 -, BVerwGE 48, 70 - juris Rn. 19; Urt. v. 26.02.1999 - 4 CN 6.98 -, NVwZ 2000, 197 - juris Rn. 16; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2023, § 8 Rn. 36). Zu der vom Bebauungsplan einzuhaltenden Grundkonzeption des Flächennutzungsplans gehört in der Regel die Zuordnung der Bauflächen zueinander und zu den von Bebauung freizuhaltenden Gebieten (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.02.1999 - 4 CN 6.98 -, NVwZ 2000, 197 - juris Rn. 16), wobei es jedoch stets auf die Umstände des Einzelfalls ankommt (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.02.1975 - 4 C 74.72 -, BVerwGE 48, 70 - juris Rn. 19; Beschl. v. 11.02.2004 - 4 BN 1.04 -, juris Rn. 7; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2023, § 8 Rn. 36). Maßgeblich ist, ob die dem Flächennutzungsplan zugrunde liegende Konzeption bezogen auf den engeren Bereich des Bebauungsplans (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.02.1999 - 4 CN 6.98 -, NVwZ 2000, 197 - juris Rn. 21; Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 8 Rn. 3) in sich schlüssig bleibt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.02.2004 - 4 BN 1.04 -, juris Rn. 7).
Daran gemessen verstößt die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft im Bebauungsplan im konkreten Fall nicht gegen die Darstellung einer gewerblichen Baufläche im Flächennutzungsplan. Die Konzeption des Bebauungsplans deckt sich noch mit der des Flächennutzungsplans, der im maßgeblichen Bereich ausweislich dessen Erläuterungsberichts (Stand November 1997, S. 41) die Erweiterung des Gewerbegebiets „...“ nach Süden und Westen zum Ziel hatte. Der Bebauungsplan setzt im Einklang damit im größten südlichen und westlichen Teil verschiedene Gewerbegebiete fest. Lediglich im flächenmäßig untergeordneten Bereich des streitgegenständlichen Grundstücks, das am östlichen Rand des Geltungsbereichs liegt und an Kleingärten angrenzt, hat sich der Bebauungsplan für den Erhalt der dortigen landwirtschaftlichen Fläche entschieden. Dabei soll es sich nach der Begründung des Bebauungsplans um eine Ausnahme handeln. Indem insgesamt und im weit überwiegenden Teil des Geltungsbereichs des Bebauungsplans aber die für nötig erachteten Gewerbeflächen zur Verfügung gestellt wurden, deckt sich die Konzeption beider Pläne, sodass der Bebauungsplan noch hinreichend aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden ist. Der Schwerpunkt der Gesamtplanung im betroffenen Bereich liegt damit weiterhin auf der Schaffung von Gewerbegebieten (vgl. insoweit auch VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 07.04.2022 - 8 S 847/21 -, VBlBW 2022, 506 - juris Rn. 58). Der Übergang in die konkretere Planungsstufe mit einer gewissen Abweichung im fraglichen Bereich ist hier dadurch gerechtfertigt (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.02.1999 - 4 CN 6.98 -, NVwZ 2000, 197 - juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.04.2014 - 3 S 41/13 -, juris Rn. 72), dass im Zuge der Ermittlungen für den Erlass des Bebauungsplans und der erfolgten Abwägung auf die Belange betreffend den Erhalt der landwirtschaftlichen Fläche Rücksicht genommen werden sollte.
Selbst wenn man dies anders sähe, wäre die Festsetzung im Bebauungsplan dennoch nicht unwirksam. Gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB ist es für die Rechtswirksamkeit eines Bebauungsplans unter anderem unbeachtlich, wenn § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB verletzt worden ist, ohne dass hierbei die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist. Insoweit ist nicht der engere Bereich des Bebauungsplans, sondern das gesamte Gemeindegebiet oder ein Ortsteil in den Blick zu nehmen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.02.2004 - 4 BN 1.04 -, juris Rn. 21; Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 8 Rn. 6). Das Gericht geht davon aus, dass die geordnete städtebauliche Entwicklung des maßgeblichen Ortsteils ... nicht beeinträchtigt worden ist, sondern der Flächennutzungsplan seine Steuerungsfunktion zweifellos noch „im Großen und Ganzen“ erfüllen kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.02.1999 - 4 CN 6.98 -, NVwZ 2000, 197 - juris Rn. 21; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10.06.2021 - 8 S 949/19 -, BauR 2021, 1767 - juris Rn. 126; Urt. v. 07.04.2022 - 8 S 847/21 -, VBlBW 2022, 506 - juris Rn. 59; Hessischer VGH, Urt. v. 08.09.1986 - 3 OE 57/83 -, NVwZ 1988, 541; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2023, § 214 Rn. 111). Dies gilt gerade auch deshalb, weil der Bebauungsplan die beabsichtigte Zurverfügungstellung von gewerblichen Flächen vorgenommen hat. Gegenteiliges macht auch die Klägerin nicht geltend.
bb) Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung von der Festsetzung der Fläche für die Landwirtschaft auf dem streitgegenständlichen Teil des Grundstücks Flst.-Nr. .... Es fehlt an den Voraussetzungen einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB.
Gemäß § 31 Abs. 2 BauGB kann von den Festsetzungen eines Bebauungsplans befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und entweder Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern (Nr. 1), die Abweichung städtebaulich vertretbar ist (Nr. 2) oder die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde (Nr. 3) und wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
Das klägerische Vorhaben berührt die Grundzüge der Planung, sodass es auf das Vorliegen der weiteren Voraussetzungen nicht ankommt.
(1) Abweichungen von Festsetzungen, die die Grundkonzeption des Bebauungsplans zu beeinträchtigen drohen, sind nicht befreiungsfähig. Befreiungen können demgegenüber in Betracht kommen, wenn von Festsetzungen abgewichen werden soll, die das Planungskonzept nicht tragen, oder wenn die Abweichungen von Festsetzungen, die die Grundzüge der Planung bilden, nicht ins Gewicht fallen. Je tiefer die Befreiung dabei in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt eine Änderung der Planungskonzeption nahe, die nur als (Um-)Planung erfolgen kann (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, BVerwGE 138, 166 - juris Rn. 37; Urt. v. 09.08.2018 - 4 C 7.17 -, BVerwGE 162, 363 - juris Rn. 8; Beschl. v. 19.05.2004 - 4 B 35.04 -, juris Rn. 3; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 25.01.2023 - 5 S 638/21 -, juris Rn. 55; Beschl. v. 01.08.2023 - 3 S 2683/22 -, NVwZ-RR 2024, 89 - juris Rn. 27; VG Karlsruhe, Urt. v. 24.03.2023 - 2 K 4315/21 -, n.v.). Die Grundzüge der Planung werden durch einzelne Festsetzungen des Bebauungsplans und die aus ihnen erkennbare planerische Konzeption für das Plangebiet gebildet. Eine Zugehörigkeit zu den Grundzügen der Planung kann sich aus der betroffenen Festsetzung selbst ergeben, wenn ihre prägende Wirkung für den Plan insgesamt aus ihr selbst erkennbar ist, aber auch aus den in der Begründung niedergelegten leitenden Erwägungen des Plangebers (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 15.09.2016 - 5 S 114/14 -, VBlBW 2017, 200 - juris Rn. 34; VG Karlsruhe, Urt. v. 24.03.2023 - 2 K 4315/21 -, n.v.). Ein Grundzug der Planung ist berührt, wenn das planerische „Grundgerüst“ und die darin zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98 - juris Rn. 23; Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 - juris Rn. 26). Dabei greift eine Befreiung von einer Festsetzung der Art der baulichen Nutzung – mit der der Bebauungsplan seine bedeutendste städtebauliche Gestaltungsfunktion ausübt – in der Regel tiefer in das Interessengeflecht des Plans ein als eine solche von anderen Festsetzungen, etwa zum Maß der baulichen Nutzung oder zur überbaubaren Grundstücksfläche (vgl. hierzu insgesamt VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 13.09.2018 - 8 S 2254/17 -, VBlBW 2019, 116 - juris Rn. 59; Urt. v. 25.01.2023 - 5 S 638/21 -, juris Rn. 55; Beschl. v. 01.08.2023 - 3 S 2683/22 -, NVwZ-RR 2024, 89 - juris Rn. 55).
(2) Dies zugrunde gelegt, würde eine Befreiung von der Festsetzung als landwirtschaftliche Fläche mit dem Ziel der Zulassung der Nutzung der Teilfläche als gewerblicher Lagerplatz die Grundzüge der Planung des Bebauungsplans „Gewerbegebiet Allmendwiesen-Erweiterung und Krautgartengebiet Obere Breitwiese“ berühren.
(a) Es handelt sich bei der Festsetzung als landwirtschaftliche Fläche nicht um eine Festsetzung der Art der baulichen Nutzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, sie ähnelt dieser aber, indem der Nutzungszweck für die Fläche festgelegt wird (vgl. auch Spannowsky, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, Stand 01.10.2023, § 9 vor Rn. 1). Dabei berührt eine Befreiung von der Festsetzung als landwirtschaftliche Fläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB die Konzeption einer Planung gegebenenfalls noch stärker als jene von einer bestimmten Art der baulichen Nutzung. Landwirtschaft im Sinne des Baugesetzbuchs ist nach der Definition des § 201 BauGB (vgl. zur Anwendbarkeit im Rahmen von § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2023, § 9 Rn. 146; Schrödter/Möller, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 9 Rn. 113) insbesondere der Ackerbau, die Wiesen- und Weidewirtschaft einschließlich Tierhaltung, soweit das Futter überwiegend auf den zum landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden, landwirtschaftlich genutzten Flächen erzeugt werden kann, die gartenbauliche Erzeugung, der Erwerbsobstbau, der Weinbau, die berufsmäßige Imkerei und die berufsmäßige Binnenfischerei. Eine landwirtschaftliche Fläche wird damit vorrangig durch die Nutzung für die genannten landwirtschaftlichen Betriebsformen charakterisiert. Damit geht einher, dass nur untergeordnete, dem landwirtschaftlichen Betrieb dienende bauliche Anlagen zulässig sind, die die Bodenbewirtschaftung nicht stören und diese nicht prägen (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 11.03.1999 - 26 CS 98.2785 -, juris Rn. 15; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2023, § 9 Rn. 146, 148a f.; im Einzelnen BVerwG, Beschl. v. 17.12.1998 - 4 NB 4.97 -, NVwZ 1999, 984 - juris Rn. 8). Dies bewirkt zugleich eine überwiegende Freihaltung der Flächen von (jedenfalls landwirtschaftsfremder) Bebauung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.12.1998 - 4 NB 4.97 -, NVwZ 1999, 984 - juris Rn. 8; Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 9 Rn. 103; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2023, § 9 Rn. 148b).
Im konkreten Fall ergibt sich aus der Festsetzung einer landwirtschaftlichen Fläche im Bebauungsplan und dessen Begründung nach Einschätzung des Gerichts, dass diese zu den Grundzügen der Planung gehört. Aus der Planzeichnung ist erkennbar, dass nur eine vom übrigen Siedlungsbereich abgegrenzte räumlich untergeordnete Bebauung, die der Lagerung von Maschinen und Zubehör des landwirtschaftlichen Betriebs dient, und im nördlichen Grundstücksbereich eine kleinere zugehörige Lagerfläche vorhanden sind. Es ist ersichtlich, dass der übrige Bereich des Grundstücks Flst.-Nr. ... bislang nicht bebaut ist und aufgrund der getroffenen Festsetzung künftig als landwirtschaftliche Fläche erhalten werden soll. Dies kommt in der Begründung des Bebauungsplans hinreichend zum Ausdruck. Zwar legt diese als Hauptzweck der Planung dar, dass die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Erschließung und Bebauung von Gewerbegrundstücken, für die die Gemeinde einen dringenden Bedarf sah, geschaffen werden sollten. Die Ausweisung von Gewerbegebieten sollte sich aber nicht auf den Bereich der bestehenden landwirtschaftlichen Fläche ausdehnen. Vielmehr wird festgestellt, dass sich im Plangebiet ein landwirtschaftliches Gebäude mit landwirtschaftlich genutzten Flächen befinde. Diesbezüglich wird in der Begründung ausgeführt, dass die zur Aufrechterhaltung des bestehenden landwirtschaftlichen Betriebs notwendige Fläche auf der Grundlage der Festsetzung der Fläche für die Landwirtschaft unverändert erhalten bleibe. Dabei sollten die vorhandenen Gebäude, solange erforderlich, erhalten werden. Hierin kommt zum Ausdruck, dass es der Gemeinde als Nebenzweck auch darum ging, dass die vorhandene landwirtschaftliche Fläche erhalten bleiben sollte. Es handelte sich nicht um eine völlig untergeordnete Festsetzung, sondern um ein maßgebliches – wenn auch nicht das hauptsächliche – Ziel des Plangebers. Dabei ging es dem Plangeber auch nicht allein um den Erhalt des konkreten landwirtschaftlichen Betriebs – der im Übrigen, wie von den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung bestätigt wurde, als landwirtschaftlicher Nebenerwerbsbetrieb noch fortbesteht –, sondern zugleich um den der Fläche für die landwirtschaftliche Nutzung als solcher. Denn für den Erhalt allein des vorhandenen landwirtschaftlichen Betriebs mit entsprechenden Baugenehmigungen, wie sie für die vorhandenen Gebäude vorliegen, hätte es wegen des ihm zukommenden Bestandsschutzes keiner Festsetzung einer Fläche für die landwirtschaftliche Nutzung bedurft.
Entgegen der vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertretenen Auffassung kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die Festsetzung letztlich zufällig erfolgt wäre (vgl. insoweit Bayerischer VGH, Urt. v. 19.10.1998 - 15 B 97.337 -, BayVBl 1999, 179 - juris Rn. 27; VG Freiburg, Urt. v. 30.11.2018 - 4 K 1509/18 -, juris Rn. 57; Spieß, in: Jäde/Dirnberger, BauGB, 10. Aufl. 2022, § 31 Rn. 13). Vielmehr ergibt sich aus der Begründung des Bebauungsplans, dass der Erhalt der landwirtschaftlichen Fläche gerade das Ergebnis der erfolgten Abwägung der öffentlichen und privaten Belange (vgl. § 1 Abs. 7 BauGB) war, indem bewusst von der überwiegenden Ausweisung von Gewerbegebieten und der entsprechenden Darstellung im Flächennutzungsplan abgewichen wurde. Dieser Interessenausgleich durchzieht damit entgegen der Auffassung der Klägerin zumindest maßgebliche Teile der Planung als roter Faden (vgl. Bayerischer VGH, Urt. v. 19.10.1998 - 15 B 97.337 -, BayVBl 1999, 179 - juris Rn. 27; VG Freiburg, Urt. v. 30.11.2018 - 4 K 1509/18 -, juris Rn. 57; Spieß, in: Jäde/Dirnberger, BauGB, 10. Aufl. 2022, § 31 Rn. 13).
An der hier vorgenommenen Einschätzung, wonach die streitgegenständliche Festsetzung zu den Grundzügen der Planung zählt, ändert es nichts, wenn Hintergrund auch gewesen sein sollte, dass der damalige Landwirt sich der Festsetzung eines Gewerbegebiets auch deshalb entgegengesetzt hätte, weil er nicht zur Zahlung der Erschließungsbeiträge für gewerbliche Flächen bereit gewesen sein sollte. Dies kann auch lediglich die Konsequenz davon gewesen sein, dass seitens des damaligen Landwirts kein Interesse bestand, die landwirtschaftliche Nutzung auf absehbare Zeit zugunsten gewerblicher Nutzungen aufzugeben. Das Vorbringen der Klägerin bleibt insoweit im Bereich der rechtlich irrelevanten Vermutungen verhaftet. Ob – wovon die streitgegenständliche Verfügung ausgeht – die Erschließungskonzeption als solche bereits genügt, um einen Grundzug der Planung zu begründen, bedarf demgemäß keiner Entscheidung.
Nichts anderes ergibt sich schließlich aus der erfolgten Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens, sei es, dass dieses bereits nach § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB fingiert wird, sei es – falls die Anfrage zur Stellungnahme vom 03.01.2022 nicht als entsprechendes Ersuchen zu verstehen gewesen wäre – aufgrund ausdrücklicher Zustimmung mit Gemeinderatsbeschlüssen vom 31.05. und 21.06.2022. Sofern eine Gemeinde ihr Einvernehmen erteilt oder nicht versagt, bringt dies nur zum Ausdruck, dass sie aktuell keine Versagungsgründe erkennt. Es sagt jedoch nichts darüber aus, ob die betreffende Festsetzung zu den Grundzügen des in der Vergangenheit erlassenen Plans zu zählen ist, und begründet kein Indiz gegen die Einordnung als Grundzüge der Planung (vgl. auch VG Freiburg, Urt. v. 23.07.2012 - 6 K 41/11 -, juris Rn. 51; VG Stuttgart, Urt. v. 24.03.2021 - 11 K 8224/19 -, juris Rn. 58). Die entsprechende Beurteilung erfolgt vielmehr nach objektiven Umständen.
(b) Mit der gewerblichen Nutzung als Lagerplatz anstelle der festgesetzten landwirtschaftlichen Fläche sind die Grundzüge der Planung auch berührt. Die mit der Festsetzung erstrebte städtebauliche Ordnung droht beeinträchtigt zu werden. Denn mit der Nutzung des Teilgrundstücks zu gewerblichen Zwecken wird die Ausdehnung der Gewerbegebiete weiter vergrößert und zugleich die vorhandene landwirtschaftliche Fläche geschmälert. Dies birgt das Risiko einer schleichenden Umwandlung der landwirtschaftlichen in eine gewerbliche Fläche in sich, zumal zu erwarten ist, dass der landwirtschaftliche Betrieb nur bis zu einer gewissen Flächengröße wirtschaftlich rentabel aufrechterhalten werden kann.
Die Gefahr einer faktischen Änderung hin zu einer gewerblichen und zugleich versiegelten Fläche zeigt sich hier auch durch die Nutzung als Lagerplatz samt Aufbringung von Schotter auf dem betroffenen Teilbereich, durch die bereits – ungeachtet des Vorliegens einer Lagerstätte nach § 29 Abs. 1 BauGB – die Eigenschaft als bauliche Anlage begründet wird (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 LBO). Der geschotterte Platz dürfte zwar für sich genommen noch nicht maßstabsbildend bezüglich einer Zugehörigkeit zum Bebauungszusammenhang im Sinne des – hier nicht anwendbaren – § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB wirken (vgl. für einen 100 m x 25 m großen Abstellplatz BVerwG, Urt. v. 14.09.1992 - 4 C 15.90 -, NVwZ 1993, 985 - juris Rn. 12 ff.; allgemein Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 34 Rn. 4; Söfker/Hellriegel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2023, § 34 Rn. 19 f.), kann aber den Weg zu einer entsprechenden Entwicklung ebnen, die innerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans eine weitere Ausdehnung des Siedlungsbereichs und zugleich eine Zurückdrängung der einzigen im Plangebiet vorhandenen landwirtschaftlichen Fläche zur Folge hat. Der Eindruck einer gewerblich geprägten Fläche wird durch das in der Bauakte befindliche Luftbild und ein in der Beiakte zum Verfahren 9 K 3576/21 befindliches Lichtbild vom klägerischen Betrieb des Lagerplatzes augenscheinlich bestätigt. Demgegenüber zeigt der Bestandsplan zum Grünordnungsplan zum Bebauungsplan „...“ (Stand November 1997, Juni 2000), dass auf dem streitgegenständlichen Grundstück Flst.-Nr. ... im größten südlichen Teil vor Erlass des Bebauungsplans Ackerfläche vorhanden war; lediglich an der nördlichen, der Straße zugewandten Seite befanden sich ein – nur auf einer geringeren Teilfläche mit dem von der Klägerin betriebenen deckungsgleicher – Lagerplatz, der Wirtschaftshof und ein Obstgarten, sodass durch den Betrieb des Lagerplatzes im Nordwesten des Grundstücks ein beachtlicher Teil der Ackerfläche verloren geht.
Entgegen der Auffassung des Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung würde sich eine Befreiung sehr wohl auf die im überwiegenden Teil ausgewiesenen Gewerbegebiete auswirken. Denn eine Zurückdrängung der landwirtschaftlichen Fläche, die ausdrücklich bewahrt werden sollte, würde eine Abweichung vom Plankonzept als gefundenem Interessenausgleich bewirken und kann damit in ihrer Wirkung nicht eingegrenzt werden (vgl. VG Freiburg, Urt. v. 30.11.2018 - 4 K 1509/18 -, juris Rn. 57).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren war auf den Antrag der Klägerin nicht nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, weil die Kostengrundentscheidung zu ihren Lasten ausgefallen ist.
Das Gericht macht von dem ihm in § 167 Abs. 2 VwGO eingeräumten Ermessen Gebrauch und sieht von einem Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ab.
Die Berufung ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe nach § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO vorliegt.
BESCHLUSS
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG entsprechend dem vorläufigen Streitwertbeschluss, dem die Beteiligten nichts entgegengesetzt haben, auf 5.000,00 EUR festgesetzt (vgl. auch für die Nutzungsuntersagung betreffend einen gewerblichen Lagerplatz VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 11.07.2017 - 5 S 2067/15 -, BauR 2017, 2148 - juris Rn. 10).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 30 ff. BauGB
§ 201 BauGB
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 46 Abs. 1 Nr. 2 LBO
§ 75 Satz 1 bis 3 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 48 Abs. 1 LBO
§ 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG
§ 53 Abs. 1 Satz 2 LBO
§ 77 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 2 BauGB
§ 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 LBO
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1990, 529
NVwZ-RR 1999, 623
BVerwGE 114, 206
BVerwGE 48, 70
NVwZ 2000, 197
NVwZ 1988, 541
BVerwGE 138, 166
BVerwGE 162, 363
NVwZ-RR 2024, 89
BVerwGE 133, 98
BVerwGE 138, 301
NVwZ 1999, 984
BayVBl 1999, 179
NVwZ 1993, 985
4 B 56.90
4 B 44.99
6 C 18.00
4 C 74.72
4 CN 6.98
4 BN 1.04
8 S 847/21
3 S 41/13
8 S 949/19
3 OE 57/83
4 C 10.09
4 C 7.17
4 B 35.04
5 S 638/21
3 S 2683/22
2 K 4315/21
5 S 114/14
4 C 16.07
4 C 8.10
8 S 2254/17
26 CS 98.27
4 NB 4.97
15 B 97.33
4 K 1509/18
6 K 41/11
11 K 8224/19
4 C 15.90
9 K 3576/21
5 S 2067/15