Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-03-01, Aktenzeichen 11 S 48/17

Tenor:
Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 12. Dezember 2016 - 5 K 124/16 - geändert. Die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 11. Januar 2016 gegen den Bescheid des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 15. Dezember 2015 wird hinsichtlich der Ablehnung der Verlängerung seiner Aufenthaltserlaubnis (Nr. 1 des Bescheids) wiederhergestellt und hinsichtlich der Fristsetzung einer Ausreisefrist mit Abschiebungsandrohung (Nr. 2 und Nr. 3 des Bescheids) angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Beschwerde ist begründet.
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Mit dem angefochtenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht es abgelehnt, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 11. Januar 2016 gegen die Versagung der Verlängerung seiner Aufenthaltserlaubnis und die Abschiebungsandrohung aus dem Bescheid des Antragsgegners vom 15. Dezember 2015 anzuordnen. Mit den im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründen, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, zieht er die inhaltliche Richtigkeit des Beschlusses des Verwaltungsgerichts erfolgreich in Zweifel. Die deshalb erforderliche umfassende Prüfung seines Rechtsschutzbegehrens führt auf dessen Begründetheit.
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1.a) Das Verwaltungsgericht hat entschieden, dass dem Antragsteller voraussichtlich kein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis auf der Grundlage des § 23 Abs. 1 AufenthG zukomme. Nach § 104a Abs. 5 Satz 2 AufenthG solle eine bis zum 31. Dezember 2009 befristet nach § 104a Abs. 1 AufenthG erteilte Aufenthaltserlaubnis nach § 23 Abs. 1 Satz 1 AufenthG verlängert werden, wenn der Lebensunterhalt bis zum 31. Dezember 2009 überwiegend eigenständig durch Erwerbstätigkeit gesichert gewesen ist oder wenn der Ausländer mindestens seit dem 1. April 2009 seinen Lebensunterhalt nicht nur vorübergehend eigenständig sichert. Bei beiden Alternativen müssten nach § 104a Abs. 5 Satz 3 AufenthG dafür Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Lebensunterhalt für die Zukunft überwiegend gesichert sein werde. Der Antragsteller habe seinen Lebensunterhalt im entsprechenden Zeitraum nicht überwiegend eigenständig durch Erwerbstätigkeit gesichert. Er könne lediglich äußert kurzfristige Arbeitsverhältnisse nachweisen. Angesichts der derzeitigen Arbeitslosigkeit sei die Prognose negativ.
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b) Der Antragsteller bringt hiergegen vor, es sei schon unklar auf welcher Rechtsgrundlage das Verwaltungsgericht seine Prüfung vornehme. Es sei offenbar der Meinung, es könne die Voraussetzungen des § 104a Abs. 5 AufenthG uneingeschränkt zu Grunde legen, was irrig sei. In dem Beschluss der Innenministerkonferenz vom 4. Dezember 2009 heiße es nämlich, dass die Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis auf Probe, die am 31. Dezember 2009 mangels Erfüllung der gesetzlichen Vorgaben zur Lebensunterhaltssicherung nicht gemäß § 104 Abs. 5 AufenthG verlängert werden könne, für die Dauer von zwei Jahren eine Aufenthaltserlaubnis „auf Probe“ nach § 23 Abs. 1 Satz 1 AufenthG erlangen könnten, sofern sie nachweisen würden, dass sie sich um die Sicherung des Lebensunterhalts durch eigene Erwerbstätigkeit bemüht hätten und wenn die Annahme gerechtfertigt sei, dass der Lebensunterhalt nach diesen zwei Jahren durch Aufnahme einer Erwerbstätigkeit gesichert sei. Nach dieser Regelung habe der Antragsteller seine Aufenthaltserlaubnis 2010 erhalten, sie sei dann bis 31.12.2013 verlängert worden. Nach dem Beschluss der Innenministerkonferenz vom 9. Dezember 2011 werde man die im Beschluss vom 4. Dezember 2009 aufgestellten Voraussetzungen für eine Verlängerung aus § 23 Abs. 1 AufenthG, § 8 Abs. 1 AufenthG heranziehen müssen.
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c) Mit diesem Vortrag zieht der Antragsteller die angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichts erfolgreich in Zweifel. Denn es trifft jedenfalls zu, dass das Verwaltungsgericht sich mit dem Beschluss der Innenministerkonferenz vom 9. Dezember 2011 nicht auseinandergesetzt und somit nicht geprüft hat, welche Bedeutung § 104a Abs. 5 AufenthG insoweit noch zukommen kann und welcher Prüfungsmaßstab anzulegen ist.
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2. a) Ergibt die auf dargelegte Gründe beschränkte Prüfung des Beschwerdegerichts (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO) - wie hier - , dass die tragende Begründung des Verwaltungsgerichts die Ablehnung des Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nicht rechtfertigt, hat es umfassend zu prüfen, ob vorläufiger Rechtsschutz nach allgemeinen Maßstäben zu gewähren ist (VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 11.04.2016 - 11 S 393/16 -, InfAuslR 2016, 281 und vom 14.03.2013 - 8 S 2504/12 -, VBlBW 2013, 384 m.w.N.).
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Der zulässige Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung (b) hat hier Erfolg, weil sich die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache derzeit als offen darstellen und die Interessen des Antragstellers am Verbleib im Bundesgebiet bis zum Abschluss des Rechtsbehelfsverfahrens die öffentlichen Interessen am Vollzug deutlich überwiegen (c).
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b) Zutreffend hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass der Rechtsbehelf nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO auch insoweit statthaft ist, als der Antragsteller sein Aufenthaltsrecht nach der Ablehnung der - erneuten - Verlängerung seiner Aufenthaltserlaubnis auf Probe sichern will. Denn der am 20. November 2013 gestellte Antrag auf Verlängerung seiner nach § 23 Abs. 1 AufenthG erteilten Aufenthaltserlaubnis hat gemäß § 81 Abs. 4 Satz 1 AufenthG eine so genannte „Fortgeltungsfiktion“ ausgelöst (vgl. zur Statthaftigkeit eines Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO bei Ablehnung der Erteilung oder Verlängerung eines Aufenthaltstitels: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20.11.2007 - 11 S 2364/07 - InfAuslR 2008, 81; Funke-Kaiser, in: GK-AufenthG, Stand: Oktober 2015, § 81 AufenthG Rn. 125 ff. m.w.N.). Danach gilt in Fällen, in denen ein Ausländer vor Ablauf seines Aufenthaltstitels dessen Verlängerung oder die Erteilung eines anderen Aufenthaltstitels beantragt, der bisherige Aufenthaltstitel vom Zeitpunkt seines Ablaufs bis zur Entscheidung der Ausländerbehörde als fortbestehend. Diese Voraussetzungen lagen hier vor, insbesondere ist die Anwendung von § 81 Abs. 4 AufenthG hier nicht durch § 104a Abs. 5 Satz 5 AufenthG ausgeschlossen gewesen. Denn diese Vorschrift bezieht sich allein auf die erstmalige Verlängerung in Anwendung von § 104a Abs. 5 Satz 2 VwGO (aA. Nds.OVG, Beschluss vom 31.10.2012 - 11 ME 275/12 -, InfAuslR 2013, 104 juris Rn. 4). Bei einem Antrag auf - weitere - Verlängerung einer nach § 23 Abs. 1 AufenthG erteilten Aufenthaltserlaubnis ist § 104a Abs. 5 Satz 5 AufenthG weder seinem Wortlaut nach anwendbar noch ist es rechtlich möglich, diese Vorschrift über eine Bestimmung der obersten Landesbehörde nach § 23 Abs. 1 AufenthG wirksam für anwendbar zu erklären, da eine Bestimmung der Exekutive auf der Grundlage des § 23 Abs. 1 AufenthG geltendes formelles Gesetzesrecht - hier § 81 Abs. 4 AufenthG - nicht abbedingen kann.
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Die Statthaftigkeit des gegen die Abschiebungsandrohung gerichteten Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO folgt aus § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO und § 12 LVwVG.
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c) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist das Eilrechtsschutzgesuch begründet. Die vom Senat zu treffende umfassende Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten des Widerspruchs des Antragstellers fällt zu dessen Gunsten aus. Die Erfolgsaussichten sind derzeit offen (aa). Ausgehend davon kommt dem Suspensivinteresse des Antragstellers hier der Vorrang zu (bb).
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aa) (1) Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ist zu prüfen, ob überwiegende öffentliche Belange dafür streiten, den Rechtsschutzanspruch des Betroffenen einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Der Rechtsschutzanspruch des Betroffenen ist dabei umso stärker und darf umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahme der Verwaltung Unabänderliches bewirkt. Das gilt im Grundsatz unabhängig davon, ob der Sofortvollzug eines Verwaltungsakts einer gesetzlichen (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1-3 VwGO) oder einer behördlichen Anordnung (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) entspringt (BVerfG, Beschluss vom 21.03.1985 - 2 BvR 1642/83 -, BVerfGE 69, 220 < 228 f.>; BVerfG, Kammerbeschluss vom 11.05.2007 - 2 BvR 2483/06 -, BVerfGK 11, 179 < >). So bedürfen gerade Maßnahmen zur Aufenthaltsbeendigung von Ausländern eine besondere Rechtfertigung, die eine Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls unter Bezug auf den Zeitraum zwischen beabsichtigtem Vollzug und Rechtskraft der Entscheidung im Hauptsacheverfahren erfordert (BVerfG, Kammerbeschluss vom 24.08 2011 - 1 BvR 1611/11 -, NVwZ 2012, 104 <105>).
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(2) Die Erfolgsaussichten des Widerspruchs des Antragstellers lassen sich derzeit nicht hinreichend abschätzen, weil im bisherigen Verwaltungsverfahren ebenso wie im gerichtlichen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutz erhebliche (rechts-)tatsächliche Fragen seitens des Antragsgegners nicht oder nicht hinreichend in den Blick genommen und aufgeklärt worden sind.
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(a) Eine Anordnung nach § 23 Abs. 1 AufenthG ist nicht wie eine Rechtsvorschrift aus sich heraus auszulegen. Sie ist vielmehr als Willenserklärung der obersten Landesbehörde unter Berücksichtigung des wirklichen Willens und ihrer tatsächlichen Handhabung, also der vom Urheber gebilligten oder geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen und anzuwenden. Bei Unklarheiten hat die Ausländerbehörde den wirklichen Willen der obersten Landesbehörde - erforderlichenfalls durch Rückfrage - zu ermitteln. Weicht die Ausländerbehörde von der landeseinheitlichen Handhabung der Anordnung ab, so erwächst dem Ausländer aus Art. 3 Abs. 1 GG ein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf Gleichbehandlung nach Maßgabe der tatsächlichen Anwendung der Anordnung. Denn es ist gerade der Sinn der Regelung, eine einheitliche Anwendung innerhalb eines Bundeslandes zu erreichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.09.2000 - 1 C 19.99 -, BVerwGE 112, 63 <66f.> zu § 32 AuslG 1990).
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(b) (aa) Es ist zunächst bereits zweifelhaft, ob die Auffassung des Antragsgegners zutrifft, dass sich die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis des Antragstellers nicht mehr nach einer Anordnung nach § 23 Abs. 1 AufenthG bemessen könne, weil die letzte - einschlägige - Anordnung am 31. Dezember 2013 ausgelaufen sei. Denn unter denen auf der Internetseite des Ministeriums für Inneres, Digitalisierung und Migration Baden-Württemberg (Stand 1. März 2017) vorgehaltenen Verwaltungsvorschriften des Innenministeriums zum Ausländerrecht findet sich im Abschnitt B I „Uneingeschränkt gültige Bleiberechtsregelungen (Ersterteilungen und Verlängerungen)“ weiterhin unter Nr. 5 die „Anordnung der Innenminister und -senatoren der Länder nach § 23 Absatz 1 AufenthG über die Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen für Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis „auf Probe“ gemäß § 104a Absatz 1 Satz 1 AufenthG vom 03./04. Dezember 2009 (Az.:4-1340/29) mit Hinweisen des Innenministeriums zur Anwendung der Anordnung (Stand Hinweise 31. Januar 2012)“. Unter den bei Nr. 5 abgedruckten, Erlassen, Anordnungen und Hinweisen findet sich auch die Wiedergabe der Einigung der Innenminister und -senatoren der Länder und des Bundesminister anlässlich der Innenministerkonferenz am 8./9. Dezember 2011, wonach es keiner Verlängerung der Bleiberechtsregelung vom 4. Dezember 2009 bedürfe, weil die auf der Grundlage dieser Regelung gemäß § 23 Abs. 1 AufenthG in Verbindung mit § 104a Abs. 5 und 6 AufenthG erteilten Aufenthaltserlaubnisse auf Probe in Anwendung des § 8 Abs. 1 AufenthG verlängert werden, wenn eine günstige Integrationsprognose gestellt werden kann und die Begünstigten sich nachweislich um die Sicherung des Lebensunterhalts bemüht haben. Ebenso findet sich dort der Hinweis, dass die Verlängerung „in der Regel“ bis zum 31. Dezember 2013 erfolge.
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Ausgehend von der dargestellten, geschriebenen Erlass- und Anordnungslage lässt sich derzeit nicht mit hinreichender Sicherheit feststellen, welche Ausnahmefälle nicht von der „Regelerteilung“ nur bis zum 31. Dezember 2013 erfasst sein sollen. Weitergreifend ist auch - durch Rückfrage bei der obersten Landesbehörde - im Widerspruchsverfahren klärungsbedürftig, ob diese Regeleinschränkung, die dem Text, der die Einigung der Innenminister und -senatoren und des Bundesminister des Innern darstellt, nicht zu entnehmen ist, tatsächlich weiterhin Bestand hat, wird doch die Vorschrift unter den uneingeschränkt für Erteilung und Verlängerung gültigen Bleiberechtsregelungen aufgeführt.
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(bb) Sollte die Einigung der Innenminister und -senatoren und des Bundesminister des Innern vom 8./9. Dezember 2011 - weiterhin - Teil einer Anordnung nach § 23 Abs. 1 AufenthG sein, ist weiter offen - und bedarf der Aufklärung im Widerspruchsverfahren -, ob der Antragsteller die Voraussetzungen der Anordnung erfüllt und deshalb einen aus Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitenden Erteilungsanspruch hat. Denn ausgehend von dem Hinweis zu Nr. 2c) der obersten Landesbehörde, wonach bei der Prognose der vollständigen Sicherung des Lebensunterhalts durch eigene Erwerbstätigkeit in zwei Jahren eine ablehnende Entscheidung nur dann gerechtfertigt sei, wenn mit hinreichender Sicherheit prognostiziert werden könne, dass der Ausländer eine eigenständige Sicherung auf Dauer nicht erreichen könne, ist mit Blick auf die vorgetragene berufliche Entwicklung des Antragstellers im Jahr 2016 ein Erfolg seines Verlängerungsantrags derzeit nicht auszuschließen. Hierbei wird im Widerspruchsverfahren aber aufzuklären sein, ob die tatsächliche Verwaltungspraxis diese Hinweise so übernommen hat und anwendet, wie sie formuliert sind und ob eine solche Auslegung von der Zustimmung des Bundesministers des Innern, die Wirksamkeitsvoraussetzung für Anordnungen der obersten Landesbehörde sind (§ 23 Abs. 1 Satz 3 AufenthG) überhaupt gedeckt sind (vgl. insgesamt zur Problematik der Beschlusslage vom 9. Dezember 2011: Funke-Kaiser, in: GK-AufenthG, Stand: Mai 2013, § 104a AufenthG Rn. 185.1 und 185.2).
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bb) Ausgehend von den dargestellten offenen Erfolgsaussichten des Widerspruchs überwiegt das Suspensivinteresse des Antragstellers das öffentliche Vollzugsinteresse deutlich. Sollte die Ausreisepflicht des Antragstellers vollzogen werden, dürfte dies aller Voraussicht nach jedenfalls mit Blick auf die Frage der Lebensunterhaltssicherung dazu führen, dass der Antragsteller seinen möglichen Verlängerungsanspruch verliert. Dem gegenüber muss das Vollzugsinteresse zurücktreten.
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cc) Auf die weiter geltend gemachten, behaupteten Erteilungs- oder Verlängerungsansprüche des Antragstellers kommt es nach alledem nicht mehr an.
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dd) Angesichts der offenen Erfolgsaussichten bezüglich des Anspruchs auf Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis sind auch die Erfolgsaussichten bezogen auf die erlassene Abschiebungsandrohung offen. Insoweit ordnet der Senat die aufschiebende Wirkung an.
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3. Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung aus den §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 81 AufenthG
§ 12 LVwVG
§ 32 AuslG
§ 104a AufenthG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 23 Abs. 1 AufenthG
§ 104a Abs. 5 Satz 2 AufenthG
§ 104a Abs. 1 AufenthG
§ 23 Abs. 1 Satz 1 AufenthG
§ 104a Abs. 5 Satz 3 AufenthG
§ 104a Abs. 5 AufenthG
§ 104 Abs. 5 AufenthG
§ 8 Abs. 1 AufenthG
§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 81 Abs. 4 Satz 1 AufenthG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 81 Abs. 4 AufenthG
§ 104a Abs. 5 Satz 5 AufenthG
§ 104a Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 23 Absatz 1 AufenthG
§ 104a Absatz 1 Satz 1 AufenthG
§ 104a Abs. 5 und 6 AufenthG
§ 23 Abs. 1 Satz 3 AufenthG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: InfAuslR 2016, 281
InfAuslR 2008, 81
InfAuslR 2013, 104
BVerfGE 69, 220
NVwZ 2012, 104
BVerwGE 112, 63
5 K 124/16
11 S 393/16
8 S 2504/12
11 S 2364/07
11 ME 275/12
2 BvR 1642/83
2 BvR 2483/06
1 BvR 1611/11
1 C 19.99