Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-11-25, Aktenzeichen 2 B 1662/23
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2023:1125.2B1662.23.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 24. November 2023 wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die gemäß §§ 146, 147 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – fristgerecht eingelegte und inhaltlich begründete Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den oben genannten Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main ist zulässig, hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag der Antragstellerin gemäß § 80 Abs. 5 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs vom 23. November 2023 gegen das von der Antragsgegnerin ausgesprochene Verbot der für den 25. November 2023 geplanten Versammlung zum Thema „Krieg beenden, Waffenstillstand in Palästina/Israel“ zu Recht stattgegeben. Es ist zutreffend davon ausgegangen, dass Gründe der öffentlichen Sicherheit das Verbot der vom Antragsteller angemeldeten Versammlung nicht rechtfertigen und die Verfügung der Antragsgegnerin sich nach der im Eilverfahren allein möglichen und zugleich gebotenen summarischen Prüfung deshalb als offensichtlich rechtswidrig erweist. Auf die insoweit zutreffenden Gründe im Beschluss des Verwaltungsgerichts wird Bezug genommen.
Das Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin führt zu keiner anderen Beurteilung.
Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 Hessisches Versammlungsfreiheitsgesetz – HVersFG – kann die zuständige Behörde eine Versammlung unter freiem Himmel verbieten, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Maßnahmen erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist, wobei das Verbot voraussetzt, dass Beschränkungen nicht ausreichen.
Die öffentliche Sicherheit ist gefährdet, wenn eine konkrete Sachlage vorliegt, die nach dem gewöhnlichen Verlauf der Dinge den Eintritt eines Schadens mit hoher Wahrscheinlichkeit erwarten lässt und daher bei ungehindertem Geschehensablauf zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Rechtsgüter führt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.12.2007 – 1 BvR 2793/04 –, juris Rn. 20; Dürig-Friedl/Enders, Versammlungsrecht, 2. Auflage 2022, § 15 Rn. 53). Wie das Verwaltungsgericht zu Recht aufzeigt, ist bei der Anwendung des § 14 Abs. 2 HVersFG stets die besondere Bedeutung der verfassungsrechtlich verankerten Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 Grundgesetz – GG – und Art. 14 Hessische Verfassung – HV – zu beachten. Denn Beschränkungen sind im Lichte der grundlegenden Bedeutung von Art. 8 Abs. 1 GG auszulegen (BVerfG, Beschluss vom 30.08.2020 – 1 BvQ 94/20 –, juris Rn. 14).
Ein Verbot von Versammlungen kommt nach § 14 Abs. 2 HVersFG nur in Betracht, wenn die öffentliche Sicherheit nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist. Als Grundlage der Gefahrenprognose sind konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte erforderlich; bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen hierzu nicht aus. Für die Gefahrenprognose können Ereignisse im Zusammenhang mit früheren Versammlungen als Indizien herangezogen werden, soweit sie bezüglich des Mottos, des Ortes, des Datums sowie des Teilnehmer- und Organisatorenkreises Ähnlichkeiten zu der geplanten Versammlung aufweisen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.05.2010 – 1 BvR 2636/04 –, juris Rn. 17; zum Ganzen: Baudewin, Öffentliche Ordnung und Versammlungsrecht, 4. Aufl. 2023, Rn. 290 ff.).
Gemessen daran hat die Antragsgegnerin die Voraussetzungen für ein Verbot der Versammlung des Antragstellers nach § 14 Abs. 2 Satz 1 HVersFG nicht dargelegt. Auch ihre Ausführungen im Beschwerdeverfahren tragen nicht die Prognose, dass es bei der Durchführung der angezeigten Versammlung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit kommen wird, der allein mit einem Verbot der Versammlung wirksam begegnet werden kann.
1. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass nach den Darlegungen der Antragsgegnerin bei Durchführung der angemeldeten Versammlung keine hinreichenden Umstände für eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit erkennbar sind. Die Prognose der Antragsgegnerin, Versammlungsteilnehmer würden mit hoher Wahrscheinlichkeit gegen Strafgesetze verstoßen und außerdem seien die durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützten Güter Leib und Leben von Teilnehmern der Versammlung, von Unbeteiligten oder von Ordnungskräften in Gefahr, ist nicht auf hinreichend konkrete Tatsachen gestützt, sondern beruht weitgehend auf bloßen Verdachtsmomenten und Vermutungen.
a) Die Antragsgegnerin meint, bei der getroffenen Prognose einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit sei zu berücksichtigen gewesen, dass der Antragsteller keine hinreichende Kooperationsbereitschaft gezeigt habe. Dieser Auffassung ist das Verwaltungsgericht zu Recht nicht gefolgt.
Die angebliche telefonische Unerreichbarkeit des Antragstellers lässt sich dem vorliegenden Verwaltungsvorgang nicht entnehmen. Vielmehr ist dort dokumentiert, dass die Antragsgegnerin zunächst lediglich den Eingang der Versammlungsanmeldung vom 10. November 2023 per E-Mail bestätigt hatte. Zu einem weiteren schriftlichen Kontakt mit dem Antragsteller kam es dann erst wieder am 16. November 2023. Hierauf reagierte der Antragsteller noch am gleichen Tag mit einem Anruf, zwei E-Mails am 17. November 2023 und drei weiteren E-Mails und einem Anruf am 20. November 2023. In Anbetracht der von der Antragsgegnerin dargestellten Überlastung mit an die 100 Versammlungsanmeldungen seit Anfang November 2023 erweist sich durchaus als plausibel, dass es nicht früher zu einem zielführenden Kontakt mit dem Antragsteller gekommen ist. Dieser Umstand kann dem Antragsteller jedoch nicht zum Nachteil gereichen.
Nicht nachvollziehbar ist der Eindruck der Antragsgegnerin, der Antragsteller sei von der telefonisch am 16. November 2023 vereinbarten Verlegung des Orts des Beginns der Versammlung von der Hauptwache auf den Willy-Brandt-Platz ohne Begründung wieder abgerückt. Der Antragsteller hatte zwar in einer E-Mail vom 17. November 2023 zunächst erklärt, dass er am Vortag während des kurzen Telefonats die Änderung nicht hinreichend bedacht habe. Er habe aber eine Idee für die Lösung des Problems, die beim Kooperationsgespräch erörtert werden könne. Der Antragsteller hat dann in seinen drei E-Mails vom 20. November 2023 Vorschläge für die Route der Versammlung unterbreitet. Dabei sah einer dieser Vorschläge den Beginn der Route am Willy-Brandt-Platz vor.
Aufgrund des Vorbringens der Antragsgegnerin ist auch nicht davon auszugehen, dass der Antragsteller mit seiner E-Mail vom 21. November 2023 davon Abstand genommen hat, die Verantwortung für die von ihm angemeldete Versammlung zu übernehmen. Im Kooperationsgespräch ließ er sich von Frau X... vertreten, weil der Termin in seiner Arbeitszeit lag. In der angegriffenen Verfügung führt die Antragsgegnerin aus, in der von Frau X... vorgelegten Vollmacht sei ihr nicht nur die Befugnis zur Wahrnehmung des Kooperationsgesprächs, sondern auch zur Leitung der Versammlung übertragen worden. Eine solche Vollmacht befindet sich allerdings nicht im vorgelegten Verwaltungsvorgang.
Ohne Erfolg beanstandet die Antragsgegnerin weiter, das Verwaltungsgericht habe bei der Annahme, von einer Versammlungsleitung durch den Antragsteller gehe für die öffentliche Sicherheit keine unmittelbare Gefahr aus, zu Unrecht die von ihm in den Jahren 2022 und 2023 angemeldeten und friedlich verlaufenden Versammlungen mit Palästina-Bezug in den Blick genommen. Es trifft zwar zu, dass auch die letzte vom Antragsteller angemeldete Versammlung am 12. September 2023 noch vor dem Terroranschlag der Hamas vom 7. Oktober 2023 stattgefunden hatte. Dieser Umstand begründet jedoch keinen hinreichenden Anlass, negative Schlussfolgerungen für das zukünftige Verhalten des Antragstellers zu ziehen.
b) Des Weiteren kann selbst im Falle des Fernbleibens des Antragstellers von der Versammlung und durch eine von Frau X... vertretungsweise wahrgenommene Versammlungsleitung nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auf eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit durch die Begehung von Straftaten geschlossen werden.
Zunächst kann das mit der Verfügung vom 23. November 2023 ausgesprochene Versammlungsverbot hier nicht ohne weiteres auf das vergangene Verhalten von Frau X... bei Versammlungen mit Palästina-Bezug gestützt werden. In der Beschwerdebegründung führt die Antragsgegnerin hierzu an, Frau X... habe am 12. Oktober 2023 an einer aufgelösten Versammlung vor dem Ordnungsamt in Frankfurt am Main teilgenommen. Des Weiteren trägt sie vor, Frau X... habe sich bei der verbotenen Versammlung vor der Hauptwache am 18. Oktober 2023 auf entsprechende Aufforderung nicht entfernt, so dass im Hinblick auf ihr Verhalten und das anderer Versammlungsteilnehmer Wasserwerfer eingesetzt hätten werden müssen. Frau X... habe deren Einsatz verhindern wollen, indem sie sich vor das Fahrzeug gesetzt habe. Diese Vorfälle hat die Antragsgegnerin in ihrer Verbotsverfügung indes nicht aufgeführt. Auch als nachgeschobene Gesichtspunkte greifen sie nicht durch. Denn die letzte Versammlung vom 9. November 2023, an der Frau X... beteiligt war, konnte nach der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 9.11.2023 – 2 B 1578/23) aufgelöst werden, ohne dass es zu Widerständen kam. Insofern kann nicht ohne weiteres auf länger zurückliegende Vorgänge zurückgegriffen werden, wenn nicht konkrete Anhaltspunkte dafür sprechen, es werde deshalb erneut zu Gefährdungs- oder gar Störungshandlungen auf der Versammlung kommen.
c) Es mag zutreffen, dass das gemeinsame Auftreten von Frau X... und Frau Y... bei Versammlungen mit Palästina-Bezug in der Vergangenheit ihre politische Verbundenheit zeigt und ein Indiz für ein beabsichtigtes Auftreten von Frau Y... auch bei der Versammlung am heutigen Tag darstellt. Die Annahme der Antragsgegnerin, es könne im Wege einer analogen Gefahrenprognose davon ausgegangen werde, dass Frau X... lediglich als Strohfrau agiere und Frau Y... an der heutigen Versammlung in führender Stellung beteiligt ist, erweist sich aber entsprechend den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts als rein spekulativ.
Es erscheint dem Senat seitens der Antragsgegnerin allenfalls plausibel dargelegt, dass es im Falle eines Redebeitrags von Frau Y... zu strafrechtlich relevanten Äußerungen kommen kann. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass nicht sämtliche der von der Antragsgegnerin hierfür als Beleg angeführten Äußerungen von Frau Y... gegen Strafgesetze verstoßen. Nach wie vor sind Äußerungen nicht grundsätzlich strafbar, die das Existenzrecht Israels infrage stellen. Auch das Negieren von Fakten, wie etwa die Behauptung, es gäbe keine Belege für die Gewalttaten der Hamas, steht grundsätzlich nicht unter Strafe. Wie das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main zutreffend ausgeführt hat, ist auch der Ausspruch „from the river to the sea“ als solcher ebenfalls nicht strafbar. Es kommt insoweit auf den jeweiligen Zusammenhang an.
Der im Falle einer Rede von Frau Y... möglicherweise ausgehenden Gefahr einer Verletzung der öffentlichen Sicherheit hätte die Antragsgegnerin jedenfalls bereits im Vorfeld der heutigen Versammlung wirksam begegnen können. Frau X... hatte nämlich während des Kooperationsgesprächs in Vertretung für den Antragsteller angeboten, die Texte der geplanten Redebeiträge der Antragsgegnerin vor Versammlungsbeginn vorzulegen. Es hätte der Antragsgegnerin oblegen, zur Abwendung einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit hierauf einzugehen. Der Inhalt der geplanten Redebeiträge hätte dann auf etwaig zu erwartende Verstöße, insbesondere gegen die Vorschriften in § 111 StGB (Öffentliche Aufforderung zu Straftaten), § 130 StGB (Volksverhetzung) und § 140 StGB (Belohnung und Billigung von Straftaten), überprüft werden können. Strafrechtlich relevante Passagen oder ggf. der gesamte Redebeitrag von Frau Y... hätten dann im Wege einer Auflage gemäß § 14 Abs. 1 HVersFG untersagt werden können. Im Hinblick darauf erweist sich das Verbot der geplanten Versammlung als unverhältnismäßig.
2. Das Verbot der Versammlung erweist sich entsprechend den vorstehenden Ausführungen auch aus weiteren Gründen nicht als verhältnismäßig. Denn der Antragsgegnerin hätten entgegen Ihrer Rechtsauffassung im Zeitpunkt des Erlasses der Verbotsverfügung mildere Mittel zur Gefahrenabwehr zur Verfügung gestanden.
So hätte die Versammlungsbehörde hier nach den konkreten Umständen des Falles dem Antragsteller durch eine Auflage nach § 14 Abs. 1 HVersFG aufgeben können, dass Redebeiträge, Parolen und Plakate entweder in deutscher oder englischer Sprache erfolgen oder im Falle einer Meinungsäußerung in arabischer Sprache ein allgemein vereidigter Dolmetscher ins Deutsche übersetzt. Eine solche Beschränkung ist nach Auffassung des Senats jedenfalls in den Fällen zulässig, in denen die Versammlungsleitung von sich aus eine Übersetzung in die deutsche Sprache anbiete. Hier hatte Frau X... in Vertretung für den Antragsteller im Kooperationsgespräch mitgeteilt, es sei eine Übersetzung von Redebeiträgen in arabischer Sprache beabsichtig. Dies unterstreicht das Bestreben des Antragstellers, eine gesetzeskonforme Versammlung abhalten zu wollen. Auf diese Weise wäre es den Ordnungskräften möglich, Verstöße gegen die vorgenannten Straftatbestände zuverlässig und sofort zu erkennen und die Versammlungsleitung zur unverzüglichen Unterbindung durch ihre Ordner aufzufordern.
Soweit die Antragsgegnerin konkrete Äußerungen von strafrechtlicher Relevanz erwarten sollte - wie etwa die Forderung des Umsturzes der deutschen Regierung und Einführung eines Kalifats - hätten diese im Wege der Auflage untersagt werden können. Insoweit ist die Beschränkung der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 2 GG gerechtfertigt, nicht jedoch das Verbot der Versammlung insgesamt. Der Einwand der Antragsgegnerin, die als Vertreterin des Antragstellers vor Ort anwesende Frau X... werde weder willens noch in der Lage sein, Verstöße zu unterbinden, entbehrt - wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat – wiederum hinreichend konkreter Anhaltspunkte.
3. Sofern die Antragsgegnerin befürchtet, dass sich einzelne Teilnehmer aufgrund der aggressiven Grundstimmung zu Straftaten hinreißen lassen könnten, sind Maßnahmen zuvörderst gegen diesen Teilnehmerkreis zu richten. Dies wird auch aus der Regelung des § 14 Abs. 3 Satz 2 HVersFG ersichtlich. Danach ist ein Verbot oder eine Auflösung einer Versammlung nur dann zulässig, wenn Maßnahmen gegen die die Gefahr verursachenden Personen nicht oder nicht rechtzeitig möglich sind oder keinen Erfolg versprechen. Die Antragsgegnerin hat nicht nachvollziehbar dargelegt, dass es der Polizei nicht möglich sein wird, derartige Maßnahmen zu ergreifen.
4. Die Antragsgegnerin hat nach § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen, weil ihr Rechtsmittel erfolglos geblieben ist.
5. Der Streitwert ist in versammlungsrechtlichen Verwaltungsstreitverfahren, die ein Versammlungsverbot oder Auflagen zum Gegenstand haben, auf die Hälfte des Auffangwerts festzusetzen (§ 52 Abs. 1 und 2 des Gerichtskostengesetzes − GKG −, Nr. 45.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013). Eine weitere Reduzierung des Streitwerts in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes findet im Hinblick auf die Vorwegnahme der Hauptsache nicht statt (§ 52 Abs. 1 GKG, Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013; vgl. Beschluss des Senats vom 17. Juni 2020 − 2 E 1289/20 −, juris).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 146, 147 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 111 StGB
§ 130 StGB
§ 140 StGB
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 14 Abs. 2 HVersFG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 HVersFG
§ 14 Abs. 1 HVersFG
§ 14 Abs. 3 Satz 2 HVersFG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 52 Abs. 1 und 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 8 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 5 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 2793/04
1 BvQ 94/20
1 BvR 2636/04
2 B 1578/23
2 E 1289/20