Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-17, Aktenzeichen 15 A 3460/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:1117.15A3460.18.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagten vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über Vorgänge im Zusammenhang mit der Fusion der Sparkassen M. und X. .
Vor dieser Sparkassenfusion, die zum 1. Januar 2016 erfolgte, waren die Städte M. und T. Mitglieder eines gemeinsamen Sparkassenzweckverbandes, der als Träger der Sparkasse M. fungierte. Die Stadt X. war Trägerin der Stadtsparkasse X. . Zum Zweck der Vereinigung dieser beiden Sparkassen schlossen der Zweckverband und die drei Städte einen öffentlich-rechtlichen Vertrag ab, nach dem die Stadt X. dem bestehenden Zweckverband beitrat und dieser die Bezeichnung „Sparkassenzweckverband der Städte M. , T. und X. “ erhielt. Die Stadt X. übertrug ihre Trägerschaft an der Stadtsparkasse X. auf den Zweckverband. Außerdem wurden die beiden Sparkassen in der Weise vereinigt, dass das Vermögen der Stadtsparkasse X. im Wege der Gesamtrechtsnachfolge auf die Sparkasse M. überging. Die vereinigte Sparkasse erhielt den Namen „Sparkasse an der M1. “.
In der Verwaltungsvorlage zur geplanten Fusion vom 14. Oktober 2015 war ausgeführt worden, Hintergrund des Vorhabens seien im Wesentlichen die durch das rückläufige Zinsniveau und die zunehmende Regulierung bedingten negativen Auswirkungen auf die Ertragslage der Sparkassen. Die Träger der Sparkasse M. und der Stadtsparkasse X. hätten deshalb die Vorstände mit der Untersuchung beauftragt, inwieweit sich eine stärkere Kooperation oder Fusion der beiden Häuser positiv auf deren Entwicklung auswirke. Dieser Prozess sei durch den Sparkassenverband Westfalen-M1. begleitet worden. Analysen hätten ergeben, dass eine fusionierte Sparkasse M. /X. nennenswert bessere Ergebnisse erzielen könne als dies additiv nach den Mittelfristplanungen jedes einzelnen Hauses der Fall sei. Die Vorstände hätten nach entsprechender Beauftragung durch die Träger mögliche Kooperationsformen überprüft. Die Träger hätten diese Ergebnisse ausgewertet und seien zu dem Schluss gekommen, dass eine Vereinigung beider Häuser zu empfehlen sei. Die Vereinigung sei gemäß der vorgelegten Entwürfe eines öffentlich-rechtlichen Vertrages und der geänderten Satzung des Sparkassenzweckverbandes anzustreben.
In der Verwaltungsvorlage war vorgesehen, dass der Beklagte zu 2. folgende Beschlüsse fasst:
1. Dem aus Anlass der Vereinigung der Sparkasse M. mit der Stadtsparkasse X. nach § 27 Abs. 3 SpkG zu schließenden öffentlichen-rechtlichen Vertrag (Anlage 1) zwischen dem Sparkassenzweckverband und der Stadt X. sowie den Städten M. und T. als weiteren Vertragsparteien wird zugestimmt. Der Bürgermeister wird beauftragt, den Vertrag für die Stadt zu schließen und ermächtigt, noch notwendigen Änderungen des Vertragsinhalts, die nicht wesentlicher Natur sind, zuzustimmen.
2. Der aufgrund der Sparkassenvereinigung erforderlichen Änderung der Satzung des Sparkassenzweckverbandes zum 01.01.2016 wird zugestimmt. Die Satzung erhält mit Wirkung ab 01.01.2016 die aus der Anlage 2 ersichtliche Fassung.
3. Die in die Zweckverbandsversammlung entsandten Vertreter der Stadt M. werden angewiesen, bei den Beschlüssen über die Vereinigung der Sparkassen, der Wahl des Vorsitzenden der Verbandsversammlung und des Verbandsvorstehers, des Verwaltungsrates und seines Vorsitzenden sowie der Satzung für die vereinigte Sparkasse so zu stimmen, wie es im öffentlich-rechtlichen Vertrag vereinbart ist.
Die Fraktion „Gemeinsam für M. “ (GFL), deren Mitglied der Kläger ist, und der Kläger persönlich begehrten, im Vorfeld der Fusion detaillierter über deren wirtschaftliche Hintergründe unterrichtet zu werden. Hierzu erstellte der Kläger einen Katalog zahlreicher, aus seiner Sicht zur Bewertung der Fusion wesentlicher Fragen, den er dem Beklagten zu 1. mit E-Mail vom 16. Oktober 2015 übersandte.
Am 22. Oktober 2015 wurde über die Vereinigung der Sparkassen auf Grundlage der erwähnten Verwaltungsvorlage im Haupt- und Finanzausschuss vorberaten. Der Sparkassenvorstand der Sparkasse M. , vertreten durch das Vorstandsmitglied S. , stellte die Fusion vor. Der Vorstandsvorsitzende G. war nicht anwesend. Ausweislich des Protokolls der Ausschusssitzung trug Herr S. die wesentlichen Eckpunkte und Informationen aus den Lageberichten zum Jahresabschluss 2014 der Sparkassen M. und X. vor und beantwortete Nachfragen verschiedener Ratsmitglieder. Der Kläger kritisierte, dass der Rat erst zu einem sehr späten Zeitpunkt mit dem Sachverhalt betraut worden und die Informationsbasis für eine Entscheidung nicht ausreichend sei.
In der Folge verlangte der Kläger von dem Beklagten zu 1. weiterhin die Beantwortung seines Fragenkatalogs und die Erteilung der Auskünfte. Er wies darauf hin, dass die Beantwortung der Fragen in nichtöffentlicher Sitzung erfolgen könne.
Am 27. Oktober 2015 fand die Sitzung der Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbandes der Städte M. und T. statt, in der ebenfalls über die Fusion beschlossen werden sollte. Zur Vorbereitung des Sitzungstermins erhielten die Mitglieder der Verbandsversammlung verschiedene Unterlagen zur Verfügung gestellt. Dazu gehörten der Entwurf des der Fusion zugrunde liegenden öffentlich-rechtlichen Vertrags, die wesentlichen Ergebnisse aus der betriebswirtschaftlichen Analyse des Sparkassenverbandes Westfalen-M1. , eine Mehrjahresplanung – Gesamtübersicht/X. und M. addiert, eine Mehrjahresplanung – Gesamtübersicht „fusioniertes Institut“, ein Ablaufplan zur Vereinigung der Sparkassen, eine Übersicht des Kundengeschäfts der Sparkassen sowie eine Übersicht der bisherigen Verhandlungsergebnisse. Diese Unterlagen erhielten die Mitglieder des Beklagten zu 2. in Vorbereitung ihrer Beschlussfassung ebenfalls.
Der Kläger und die Fraktion GFL beantragten mit Schreiben vom 27. Oktober 2015 für den Fall, dass eine ausreichende Beantwortung der von ihnen formulierten Fragen nicht erfolge, die für den 29. Oktober 2015 vorgesehene Entscheidung über die Sparkassenfusion im Rat auszusetzen und zu vertagen.
In der Ratssitzung vom 29. Oktober 2015 bat der Kläger erneut um Beantwortung seiner Fragen. Ausweislich des Sitzungsprotokolls ging der Beklagte zu 1. die einzelnen Fragen im nichtöffentlichen Teil der Sitzung durch. Da er das Amt als Bürgermeister erst wenige Tage zuvor aufgenommen hatte, konnte er einen Großteil der Fragen nicht beantworten bzw. gab an, über die entsprechenden Informationen nicht zu verfügen. Er verwies insoweit an das in der Ratssitzung anwesende Vorstandsmitglied S. . Dieser gab zum überwiegenden Teil keine bzw. inhaltlich unvollständige Antworten unter Hinweis auf seine Pflicht zur Verschwiegenheit nach § 22 des Sparkassengesetzes NRW (SpKG NRW).
Den Antrag der GFL-Fraktion auf Aussetzung und Vertagung der Entscheidung über die Sparkassenfusion lehnte der Beklagte zu 2. ab. Außerdem stimmte der Beklagte zu 2. in der Sitzung der Beschlussvorlage zur Sparkassenfusion mit 32 Ja-Stimmen, bei 15 Nein-Stimmen, zwei Enthaltungen und einer ungültigen Stimme zu.
Mit Schreiben vom 3. November 2015 forderte der Kläger vom Beklagten zu 1., die gefassten Beschlüsse zu beanstanden. Das lehnte dieser mit Schreiben vom gleichen Tag ab, weil die Beschlüsse rechtmäßig seien.
Der Beklagte zu 1. unterzeichnete den Fusionsvertrag am 9. November 2015, nachdem das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen einen Eilantrag des Klägers am gleichen Tag abgelehnt hatte.
Der Kläger hat am 24. Dezember 2015 Klage erhoben, mit der er vorrangig die Aufhebung der vom Beklagten zu 2. gefassten Beschlüsse und weiterhin die angeforderten Auskünfte zur Sparkassenfusion begehrt.
Zur Begründung hat er vorgetragen, die Ablehnung der Vertagung und die Zustimmung zur Fusion unterlägen der Aufhebung. Er sei klagebefugt, da er ein subjektiv-organschaftliches Recht auf Auskunftserteilung sowie eine wehrfähige Innenrechtsposition dahingehend habe, nicht ohne ausreichende Sachkenntnis abstimmen zu müssen. Die Unterzeichnung des Fusionsvertrags durch den Beklagten zu 1. habe nicht zur Erledigung seines Begehrens geführt. Auch der Auskunftsanspruch habe sich nicht erledigt. Das Auskunftsrecht nach § 55 Abs. 1 Satz 2 GO NRW sei nicht zeitlich begrenzt. Die begehrten Informationen könnten auch jetzt noch erteilt bzw. beschafft werden. Die Erteilung sei auch nach wie vor sinnvoll. Selbst für den Fall, dass die Beschlüsse zur Fusion nicht aufgehoben werden könnten, sei so immer noch eine nachträgliche Kontrolle möglich, ob die Fusion rechtmäßig und sinnvoll erfolgt sei.
Die von ihm gestellten Fragen seien allesamt zulässig. Die Entscheidung über die Fusion der Sparkassen M. , T. und X. falle sowohl in die Verbandskompetenz der Stadt M. als auch in die Zuständigkeit des Beklagten zu 2. Denn die Sparkasse M. sei ein Wirtschaftsunternehmen der Stadt M. und nach § 27 SpKG NRW und § 41 GO NRW sei der Beklagte zu 2. das zuständige Organ für die Fusionsentscheidung. Die Fragen seien mit zumutbarem Aufwand beantwortbar bzw. die begehrten Informationen mit zumutbarem Aufwand zu beschaffen. Sie beträfen weder persönliche Daten noch Umstände, die der Geheimhaltung einem Ratsmitglied gegenüber bedürften, wobei er, der Kläger, im Zweifel der Amtsverschwiegenheit unterliege. Die Verweigerung der Preisgabe der Daten mit dem Hinweis auf die Verschwiegenheitspflicht nach § 22 SpKG NRW gehe fehl. Die Verschwiegenheitspflicht gelte nicht gegenüber dem Gewährträger, also nicht gegenüber der Stadt M. und damit auch nicht gegenüber den Beklagten und ihm, dem Kläger.
Zudem ordne § 27 Abs. 1 Satz 1 SpKG NRW an, dass eine Vereinigung von Sparkassen nur durch Beschluss der Vertretungen ihrer Träger erfolgen könne. Wenn die Kompetenz zu der Fassung eines solchen Beschlusses in die Verbandskompetenz der Gemeinde gelegt und die Organkompetenz des Rates begründet werde, gehe damit auch eine entsprechende Informationspflicht einher.
Schließlich bestehe auch ein schützenswertes Interesse an der hilfsweise begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit der gefassten Beschlüsse sowie der Auskunftsverweigerung. Dies ergebe sich erstens daraus, dass sonst die Rechte des Klägers nicht effektiv verteidigt und eingefordert werden könnten, wenn der Beklagte zu 1. Auskünfte verweigere und anschließend der Beklagte zu 2. über den Gegenstand, den das Auskunftsrecht betreffe, beschließe. Zweitens müsse er befürchten, in einer ähnlichen Situation, beispielsweise bei der Fusion kommunaler Unternehmen oder einer Fusion der neuen Sparkasse mit einer weiteren Sparkasse, erneut unter Hinweis auf die Verschwiegenheitspflicht der Sparkassen ohne tragfähige Informationen seine Entscheidung treffen zu müssen. Drittens stehe zu befürchten, dass er, der Kläger, in diesen oder in vergleichbaren Situationen aufgrund fehlender Information einen Aussetzungs- und Vertagungsantrag stelle, welcher dann erneut Gefahr laufe, abgelehnt zu werden.
Der Kläger hat beantragt,
1. die Beschlüsse des Beklagten zu 2. vom 29. Oktober 2015, durch welche die Anträge des Klägers, die Entscheidung über die Fusion der Sparkassen T. , M. und X. auszusetzen und zu vertagen, abgelehnt und die Fusion der Sparkassen T. , M. und X. beschlossen wurden, aufzuheben sowie
2. den Beklagten zu 1. zu verurteilen, dem Kläger folgende Informationen zu erteilen oder zu verschaffen:
1. Kurze grafische oder tabellarische Darlegung der Entwicklung wichtiger Ertrags-, Bilanz- und Risikokennzahlen der beiden Sparkassen seit 2005 mit Kurzerläuterungen zu bedeutenden und auffälligen Aspekten,
2. Vorlage bzw. Möglichkeit zur Einsichtnahme der Wirtschaftsprüfberichte oder zumindest der für eine Fusionsabsicht relevanten Passagen der Sparkasse M. und der Stadtsparkasse X. für die letzten drei Jahre,
3. Vorlage einer Mittelfristplanung der beiden Sparkassen (stand alone) und der fusionierten Sparkasse mit aussagekräftigen Erläuterungen der Planungsannahmen und Optimierungsmaßnahmen im Zuge der Fusion; die Vergleichbarkeit der Planungen ist ggf. herzustellen mit Blick auf Planungsmaßnahmen, zu beachtender Rahmenbedingungen und Betriebsvereinbarungen u.a.,
4. Vorlage üblicher Unternehmensbewertungen (Ertragswert-/DCF-Bewertung und Substanzbewertung) für folgende Einheiten (die Grundsätze zur Durchführung von Unternehmensbewertungen des INSTITUS DER WIRTSCHAFTSPRÜFER, IDW Standard S 1, sollten selbstverständlich beachtet werden):
a. Sparkasse M. ,
b. Stadtsparkasse X. ,
c. Fusionierte Sparkasse unter Berücksichtigung von Einspar- und Optimierungsmöglichkeiten,
5. Berichte zur gezielten Chancen-/Risikoprüfung der Fusion und in erster Linie des möglichen Fusionspartners, der Stadtsparkasse X. , insbesondere zu den Aspekten und Prüfberichten sollten belastbare Informationen vorgelegt werden (sofern hierzu bisher kein Wirtschaftsprüfer beauftragt wurde, sollte dies in dem üblich gebotenen Maße nachgeholt werden):
a. Detaillierte Prüfung und Berichterstattung zur Nachhaltigkeit der Ertragskraft: In diesem Zuge ist die Stadtsparkasse X. insbesondere hinsichtlich möglicher Investitionsstaus und ihrer Geschäftsausrichtung zu untersuchen, ebenso ist die Vergleichbarkeit der Ertragsprognosen herzustellen (gleiche Planungsannahmen sowie Anpassung eventuell unterschiedlicher Rahmen- und Betriebsvereinbarungen in den beiden Sparkassen); erst auf Basis der dann bereinigten und dann vergleichbaren Ergebnis- und Bilanzdaten sind die beiden Fusionskandidaten kennzahlenmäßig gegenüberzustellen,
b. Risikoorientierte Schwerpunktprüfung des Kreditportfolios,
c. Prüfung rechtlicher Risiken,
d. Prüfung stiller Reserven und Lasten sowie detaillierte Aufstellung nicht betriebsnotwendigen Vermögens bei den beiden Sparkassen,
6. Darlegung der geplanten und bereits durchgeführten Maßnahmen bei der Sparkasse M. zur Vorbereitung der Fusion, hierzu stellen sich unter anderem folgende Fragen: Was passiert mit nicht betriebsnotwendigem Vermögen der Sparkasse (Immobilien und Kunstbesitz u.a.)? Inwiefern ist gesichert, dass evtl. Erträge hieraus nur den Städten M. und T. in den üblichen Quoten zufließen?,
7. Darlegung und Begründung der in dem Fusionsvertrag fixierten Quoten zur Beteiligung an den Jahresergebnissen und der Steuerzahlungen,
8. Darlegung und Begründung der in dem Fusionsvertrag dargelegten Sitzverteilung in der Verbandsversammlung und in dem Verwaltungsrat,
9. Darlegung und Begründung der Vorstandsgröße und Vorstandsbesetzung der fusionierten Sparkasse,
10. Erläuterung der Besetzung der wichtigen Gremienfunktionen (Vorstandsvorsitz, Verwaltungsratsvorsitz und Verbandsversammlungsvorsteher),
11. Erläuterung zu dem Umgang mit den Stiftungen der Sparkasse M. , insbesondere sollte sichergestellt werden, dass das aktuelle Stiftungsvermögen nur den Städten M. und T. zufließt: Wie wird dies bei der Fusion sichergestellt?,
12. Es gibt mehrere Möglichkeiten, die beiden Sparkassen zusammenzuführen, warum wurde die in dem Vertrag dargelegte Möglichkeit gewählt? Erforderlich ist eine Kurzgegenüberstellung der Fusionsmöglichkeiten mit den jeweiligen Vor- und Nachteilen aus Sicht der Stadt M. /Sparkasse M. sowie aus Sicht der fusionierten Sparkasse.
hilfsweise,
3. festzustellen, dass die Beschlüsse des Beklagten zu 2. vom 29. Oktober 2015, durch welche die Anträge des Klägers, die Entscheidung über die Fusion der Sparkassen T. , M. und X. auszusetzen und zu vertagen, abgelehnt wurden sowie der Fusion der Sparkassen T. , M. und X. zugestimmt wurde, rechtswidrig waren, und
4. festzustellen, dass der Beklagte zu 1. verpflichtet war, vor der Beschlussfassung des Rates über die geplante Sparkassenfusion dem Kläger die in dem Hauptantrag aufgelisteten Informationen zu erteilen oder zu beschaffen.
Die Beklagten haben beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung haben sie ausgeführt, der Kläger könne mit der im Rahmen des Kommunalverfassungsstreitverfahrens grundsätzlich statthaften Feststellungs- bzw. Leistungsklage nicht die Aufhebung eines Rechtsaktes erreichen. Kassatorische Wirkung könne nur eine Anfechtungsklage haben. Für den Klageantrag zu 1. mangele es dem Kläger zudem an der notwendigen Klagebefugnis. Weder die Gemeindeordnung noch andere kommunalrechtliche Vorschriften vermittelten einem Ratsmitglied gegenüber dem Rat einen Anspruch auf rechtmäßige Entscheidung. Jedenfalls aber fehle dem Kläger für sein mit dem Hauptantrag verfolgtes Begehren das notwendige Rechtsschutzbedürfnis. Der Klageantrag auf Aufhebung der Beschlüsse habe sich zwischenzeitlich durch die Unterzeichnung des Fusionsvertrages erledigt. Die begehrte gerichtliche Aufhebung der Ratsbeschlüsse könne dem Kläger deshalb keinen Vorteil mehr bringen. Denn mit der Unterzeichnung des Fusionsvertrages am 9. November 2015 und der zwischenzeitlichen Realisierung der Fusion habe der Beklagte zu 1. als Vertreter der Stadt M. den Beschluss des Beklagten zu 2. vom 29. Oktober 2015 vollzogen. Gleiches gelte für das Klagebegehren auf Informationsbeschaffung. Der Kläger stütze sein Interesse an der Einsicht in die im Klageantrag näher bezeichneten Dokumente auf die mit einer Fusion von Finanzinstituten verbundenen, vor der Fusion zu untersuchenden Risiken. Vor diesem Hintergrund sei nicht erkennbar, welcher rechtliche Vorteil sich für den Kläger durch die Einsicht in die Dokumente nach Unterzeichnung des Fusionsvertrages ergeben könne.
Die Klage sei mit den Hauptanträgen darüber hinaus auch unbegründet. Bezüglich des Klageantrages auf Aufhebung der gefassten Beschlüsse mangele es bereits an einer Anspruchsgrundlage. Der Kläger habe zudem keinen Anspruch gegen den Beklagten zu 1. auf die begehrte Informationserteilung oder Beschaffung. Ein Ratsmitglied könne nur Auskunft über bzw. Stellungnahme zu solchen Themen verlangen, die „Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung“ darstellten und zum Verantwortungsbereich des Bürgermeisters für die Erledigung der Gemeindeaufgaben gehörten. Da das Sparkassengesetz keinen Auskunftsanspruch des Trägers vorsehe, liege es in der Natur der Sache, dass ein Auskunftsverlangen eines Ratsmitgliedes nur auf das Wissen des Bürgermeisters gerichtet sein könne, dass dieser in seiner Funktion als Verwaltungsratsmitglied bzw. Verwaltungsratsvorsitzender der Sparkasse erlangt habe. Hieraus wiederum folge, dass ein auf Auskunft in Anspruch genommener Bürgermeister von vornherein nur über solche Angelegenheiten berichten könne, die örtliche Sparkassen beträfen. Somit scheide ein Anspruch des Klägers auf diejenigen begehrten Informationen aus, die sich auf die Situation der Sparkasse X. bezögen. Bezüglich der übrigen Auskunftsbegehren sei zu berücksichtigen, dass der Beklagte zu 1. aufgrund der erst kurzen Amtszeit einen Großteil der Fragen nicht habe beantworten können und deshalb an das in der Ratssitzung anwesende Vorstandsmitglied der Sparkasse verwiesen habe. Der Beklagte zu 1. habe somit alles in seiner Macht Stehende getan, um den Kläger zu informieren. Das Auskunftsrecht eines Ratsmitgliedes bezüglich der Angelegenheiten der örtlichen Sparkasse werde zudem durch die Verschwiegenheitspflicht des § 22 SpKG NRW beschränkt. Diese Verschwiegenheitspflicht gelte grundsätzlich auch gegenüber dem Träger bzw. der Trägervertretung und damit erst recht gegenüber einzelnen Ratsmitgliedern. Das Sparkassenrecht sei durch eine größere Distanz zwischen Sparkasse und Träger geprägt. Zudem werde der Umfang des Auskunftsrechts durch dessen ureigenen Zweck begrenzt. Das Auskunftsrecht diene den Ratsmitgliedern zur Ausübung ihres Mandats. Der Rat einer Trägergemeinde habe nur sehr wenige, klar umschriebene Kompetenzen im Sparkassenrecht. Auch § 27 SpkG NRW rechtfertige keine anderweitige Betrachtung. Nach dieser Norm sei der Beschluss einer Trägervertretung ein konstitutiver Akt für die Vereinigung von Sparkassen. Dies erweitere die Zuständigkeit bzw. Prüfkompetenzen des Rates jedoch nicht auf den vom Kläger vorausgesetzten Umfang. Vielmehr verfolge die Norm den Zweck, der Gemeinde die Möglichkeit zu geben zu prüfen, ob ihre Interessen berührt würden und ob der öffentliche Zweck der Anstalt nach § 2 SpKG NRW erfüllt werden könne. Darüber hinausgehende Informationen seien nur dann relevant für die Trägervertretung, wenn sie in einem Zusammenhang mit den dem Rat obliegenden Aufgaben stünden. Ein solcher sei hier nicht erkennbar.
Auch die Hilfsanträge seien sowohl unzulässig als auch unbegründet. Der Kläger stütze sein Feststellungsinteresse bezüglich beider Feststellungsbegehren hauptsächlich auf die von ihm vorgetragene Wiederholungsgefahr. Angesichts der kürzlich erfolgten Fusion sei nicht erkennbar, dass vergleichbare Beschlüsse über die Vereinigung von Kreditinstituten in naher Zukunft gefasst werden müssten. Dementsprechend seien auch keine Unstimmigkeiten über den Umfang des Informationsrechtes eines Ratsmitgliedes bezüglich Sparkasseninterna zu besorgen. Der geltend gemachte Anspruch auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ratsbeschlüsse vom 29. Oktober 2015 über die Fusion bestehe zudem nicht. Die streitgegenständlichen Ratsbeschlüsse seien mit der erforderlichen Mehrheit gefasst worden und rechtmäßig.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angegriffenen Urteil insgesamt als unzulässig abgewiesen. Die Aufhebung der Ratsbeschlüsse sei nicht möglich. Es widerspreche allgemeinen prozessrechtlichen Grundsätzen, der Leistungsklage eine kassatorische Wirkung beizumessen; nur eine Anfechtungs- bzw. Gestaltungsklage könne zu einem solchen Tenor führen.
Darüber hinaus könne der Beschluss vom 29. Oktober 2015, mit dem der Beklagte zu 2. dem Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages zugestimmt und den Beklagten zu 1. beauftragt habe, den Vertrag für die Stadt zu schließen, auch nicht aufgehoben werden. Der Ratsbeschluss habe sich erledigt, nachdem der Fusionsvertrag unter dem 9. November 2015 geschlossen worden sei. Hieran anschließend habe sich auch das Informationsinteresse des Klägers erledigt. Der Kläger habe sein Informationsinteresse mit der bevorstehenden Beschlussfassung über die Zusammenlegung der Sparkassen begründet. Nach erfolgter Zusammenlegung bestehe es nicht mehr.
Auch die Hilfsanträge seien unzulässig, weil es dem Kläger insoweit am erforderlichen Feststellungsinteresse fehle. Er begehre die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines vergangenen Rechtsverhältnisses. In einem solchen Fall sei ein Feststellungsinteresse nur unter besonderen Voraussetzungen anzuerkennen. Diese orientierten sich an den rechtlichen Anforderungen zum berechtigten Interesse bei der Fortsetzungsfeststellungsklage im Sinne des § 113 Absatz 1 Satz 4 VwGO, da die Sachverhalte in den wesentlichen Punkten gleichgelagert seien. Die Voraussetzungen für die hier vom Kläger geltend gemachte Wiederholungsgefahr lägen nicht vor.
Ein fortbestehendes Feststellungsinteresse des Klägers lasse sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt eines „tiefgreifenden Grundrechtseingriffs" begründen. Mit den geltend gemachten organschaftlichen Rechten bzw. Rechtspositionen stünden keine Grundrechte in Rede. Schließlich könne auch ein objektives Klarstellungsinteresse die fortbestehende Zulässigkeit der Klage nicht begründen. Ein solches sei der dem subjektiven Rechtsschutz dienenden Feststellungsklage fremd.
Der Senat hat auf Antrag des Klägers mit Beschluss vom 3. April 2020 die Berufung zugelassen.
Zur Begründung der Berufung wiederholt und vertieft der Kläger sein erstinstanzliches Vorbringen. Ergänzend führt er aus:
Die Klage sei statthaft und könne insbesondere auf die Aufhebung der Ratsbeschlüsse zielen. Anderenfalls müsse dies zur Feststellung der Rechtswidrigkeit und damit der Nichtigkeit führen. Es sei auch keine Erledigung eingetreten. Bei dem Vertrag über die Fusion der Sparkassen handele es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag. Wirksame Beschlüsse des Rates nach § 27 Abs. 1 Satz 1 SpkG NRW seien Voraussetzung und Grundlage des Vertrages und damit der Fusion. Führe die Aufhebung oder Feststellung der Nichtigkeit der Beschlüsse nicht zur Unwirksamkeit der Sparkassenvereinigung, so könne diese zumindest für die Zukunft rückabgewickelt werden.
Auch die Auskunftsansprüche seien nicht erledigt. Die Anspruchsgrundlagen der § 55 Abs. 1 Satz 2 und § 55 Abs. 5 GO NRW seien nicht dahingehend beschränkt, dass sie nur der Vorbereitung von Ratsbeschlüssen dienen dürften. Auskünfte seien vielmehr gerade auch zum Zwecke der Kontrolle des Rates zu erteilen. Zudem benötige der Kläger die Informationen auch heute noch, um die Ratsbeschlüsse und die daraus folgenden Konsequenzen zu prüfen, etwa um Nachverhandlungen anzuregen.
Die Klage sei mit den Hauptanträgen auch begründet. Die angegriffenen Beschlüsse verletzten den Kläger als Ratsmitglied in seinem Recht auf Beschlussfassung erst nach ausreichender Information. Die Vereinigung der Sparkassen sei eine außergewöhnliche Angelegenheit und daher gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 SpkG NRW nur nach Beschlussfassung durch den Rat, den Beklagten zu 2., möglich. Der Kläger müsse daher Auskunft über die für die Entscheidungsfindung notwendigen Tatsachengrundlagen verlangen können. Die Verpflichtung der Mitglieder der Organe der Sparkasse zur Amtsverschwiegenheit nach § 22 SpKG NRW stehe dem Auskunfts- und Informationsanspruch des Klägers nicht entgegen. Der Regelung habe durch den Ausschluss der Öffentlichkeit und der damit einhergehenden Verschwiegenheitspflicht der Ratsmitglieder Rechnung getragen werden können.
Die in Rede stehenden Fragen seien im Übrigen, sofern sie Geschäftsgeheimnisse berühren könnten, solche, die jeder fachlich qualifizierte und gewissenhafte Kaufmann bei einer Unternehmensfusion stellen und vor seiner Entscheidung beantwortet sehen müsse, um die wirtschaftlichen Aspekte der Fusion überhaupt ausreichend beurteilen zu können. Nur mit Kenntnis der wesentlichen wirtschaftlichen Kennzahlen könne die für den Rat zentrale Frage beantwortet werden, ob die Stadt M. eine ausreichend hohe Beteiligungsquote an der neuen, fusionierten Sparkasse erhalten habe. Der Gemeinderat sei daher verpflichtet gewesen, zum Schutze der Rechte des Klägers aus seinem freien Mandant nach § 43 GO NRW von einer abschließenden Beschlussfassung in der Sache vorerst abzusehen. Denn die wirksame Ausübung des freien Mandats stehe nicht unter einem Mehrheitsvorbehalt. Weil die Nichterteilung der begehrten Auskünfte rechtswidrig gewesen sei, sei auch die Ablehnung des Antrages, die Beschlussfassung zur Vereinigung zu vertagen, rechtswidrig gewesen. Gleichzeitig sei die Beschlussfassung über die Vereinigung der Sparkassen rechtswidrig, weil der Kläger nicht über die hierfür notwendigen Tatsachenkenntnisse verfügt habe.
Die Hilfsanträge seien zulässig, auch wenn sich die begehrten Feststellungen auf ein in der Vergangenheit liegendes Rechtsverhältnis bezögen. Dem Kläger stehe ein Feststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr zu. Es gebe eine allgemeine Entwicklung hin zu immer mehr Sparkassenfusionen, weshalb damit auch für die Sparkasse an der M1. zu rechnen sei. Zudem genüge es für das Vorliegen eines Feststellungsinteresse, dass der Kläger in einem subjektiv-organschaftlichen Recht beziehungsweise in einer wehrfähigen Innenrechtsposition betroffen gewesen sei, deren effektive Geldendmachung im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes nicht mehr möglich gewesen sei. Dies sei vorliegend der Fall. Hinzu komme, dass der Kläger die Verletzung von Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 78 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen und damit nicht nur die Verletzung einfachen, subjektiv organschaftlichen Rechts, sondern auch Verfassungsrechts geltend machen könne. Denn das unmittelbar demokratisch legitimierte Ratsmitglied einer Gemeinde wäre wehr- und schutzlos, wenn es nicht die Verletzung seiner subjektiven organschaftlichen Rechte effektiv gerichtlich geltend machen könne.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichtes Gelsenkirchen vom 25. Juli 2018, 15 K 5577/15, abzuändern und nach den erstinstanzlich gestellten Klageanträgen zu entscheiden.
Die Beklagten beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Auch sie beziehen sich auf ihr erstinstanzliches Klagevorbringen und machen ergänzend geltend: Die Klage sei mit ihren Hauptanträgen darüber hinaus wegen der durch den Vollzug der Fusion eingetretenen Erledigung unzulässig. Soweit der Kläger auf die Akteneinsichtsmöglichkeit nach § 55 Abs. 5 GO NRW verweise, nach dem jedes Ratsmitglied Akteneinsicht auch zur Kontrolle von Ratsbeschlüssen beantragen könne, ergebe sich daraus nichts anderes. Die durch die Akteneinsicht gewährten Informationen sollten keine allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle ermöglichen, sondern der Kontrolle der ordnungsgemäßen Umsetzung von Ratsbeschlüssen dienen.
Die Hilfsanträge seien ebenfalls unzulässig. Belastbare Umstände für eine Wiederholungsgefahr habe der Kläger nicht vorgetragen, er weise lediglich auf vage Möglichkeiten hin. Bei Fusionen sonstiger öffentlicher Unternehmen fehle es zudem an der Vergleichbarkeit der rechtlichen Rahmenbedingungen. Ein schützenswertes Rehabilitationsinteresse lasse sich im Falle der Verletzung von Organrechten nicht begründen.
Die Klage sei aber auch insgesamt unbegründet. Die angegriffenen Beschlüsse seien nicht unter Verletzung der Informationsrechte des Klägers zustande gekommen. Den Ratsmitgliedern seien mit der Verwaltungsvorlage und der Erörterung des Jahresabschlussberichts sowie des Lageberichts die erforderlichen Informationen zur Verfügung gestellt worden. Darüber hinaus habe der Kläger Gelegenheit gehabt, den Bürgermeister und ein Vorstandsmitglied der Sparkasse ergänzend zu befragen. Angesichts dessen habe die Entscheidung darüber, ob weitere Informationen beschafft werden sollten, dem Rat und nicht dem Kläger als einzelnem Ratsmitglied oblegen. Das dem einzelnen Ratsmitglied eingeräumte Auskunftsrecht umfasse nicht das Recht, eine weitere Aufklärung durch den Bürgermeister zu erzwingen. Ein Recht auf Vertagung sei allenfalls dann in Betracht zu ziehen, wenn einzelne Ratsmitglieder ein Informationsdefizit gegenüber anderen Ratsmitgliedern hätten. Ein solcher Fall der ungleichen Information liege hier aber nicht vor.
Der Kläger habe auch keinen Anspruch auf weitergehende Information nach § 55 Abs. 1 Satz 2 GO NRW gehabt. Das Fragerecht beziehe sich nur auf Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung, die im Zuständigkeitsbereich des Bürgermeisters lägen. Dem Bürgermeister sei ein Großteil der begehrten Informationen weder bekannt gewesen, noch habe er sie mit zumutbarem Aufwand beschaffen können. Dem Träger der Sparkasse stehe auch kein umfassendes Informationsrecht gegen die Sparkasse zu. Verlange ein Ratsmitglied Informationen vom Bürgermeister, die dieser in seiner Funktion als Verwaltungsratsmitglied der Sparkasse erlangt habe, stehe dem die Verschwiegenheitspflicht aus § 22 SpkG NRW entgegen. Auch wenn der Träger über eine Sparkassenfusion zu entscheiden habe, ergebe sich daraus nicht das Recht, Zweck- und Wirtschaftlichkeitsentscheidungen zu überprüfen. Die Einflussmöglichkeit des Trägers werde dadurch sichergestellt, dass der Träger die Mitglieder des Verwaltungsrats wähle. Die Sparkasse sei kein Teil der Gemeindeverwaltung und die Ratsmitglieder insoweit nicht zum Wissen berufen. Die Träger der Sparkassen könnten daher darauf verwiesen werden, auf Grundlage zusammenfassender Ergebnisse und Empfehlungen über die Fusion zu entscheiden.
Soweit sich der Kläger nach der Zukunft der Stiftungen erkundigt habe, ergebe sich aus § 15 Abs. 4 SpkG NRW, dass es sich dabei um eine Aufgabe der Sparkasse, nicht des Trägers handele. Wenn es Aufgabe des Verwaltungsrates sei, sich um die Errichtung von Stiftungen zu kümmern, müsse dies erst recht für deren weiteren Bestand gelten. Die Antworten auf die Fragen, die sich mit der Verwendung des nicht betriebsnotwendigen Kapitals befassten, ergäben sich unmittelbar aus dem Sparkassengesetz. Dieses gehe gemäß § 27 Abs. 1 letzter Satz SpkG NRW auf die vereinigte Sparkasse über.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsvorgänge des Beklagten zu 1. Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klageanträge sind nach entsprechender Klarstellung durch den Kläger in der mündlichen Verhandlung dahingehend zu verstehen, dass der Hilfsantrag zu 3. im Falle der Erfolglosigkeit des Hauptantrags zu 1. und der Hilfsantrag zu 4. für den Fall der Erfolglosigkeit des Hauptantrags zu 2. gestellt sein sollen.
Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg. Die Klage ist mit dem Hauptantrag zu 1. bereits unzulässig (dazu I.1.), mit dem Hauptantrag zu 2. zulässig, aber unbegründet (dazu I.2.), mit dem Hilfsantrag zu 3. teilweise unzulässig und im Übrigen unbegründet (dazu II.1.) und mit dem Hilfsantrag zu 4. unzulässig und darüber hinaus auch unbegründet (dazu II.2.).
I.1. Der auf Aufhebung der Ratsbeschlüsse vom 29. Oktober 2015 gerichtete Hauptantrag zu 1. ist unzulässig. Nach der Verwaltungsgerichtsordnung kommt kassatorische Wirkung allein dem Urteil zu, das auf eine erfolgreiche Anfechtungsklage gemäß § 42 VwGO ergeht (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Eine allgemeine Gestaltungs- bzw. Leistungsklage mit kassatorischem Ausspruch ist der Verwaltungsgerichtsordnung fremd. Der Verwaltungsgerichtsbarkeit steht daher über § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO hinaus ein Recht zur Aufhebung nicht zu, soweit eine solche Befugnis im Gesetz nicht besonders geregelt ist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2006- 15 B 1214/06 -, juris Rn. 12; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26. Oktober 1972 - I 366/72 -, BaWüVBl. 1973, 137; VG Oldenburg, Urteil vom 12. Januar 2010 - 1 A 1062/09 -, juris Rn. 15, und Beschluss vom 31. August 2004 - 2 B 2197/04 -, juris Rn. 1; VG Göttingen, Urteil vom 22. Juni 1995 - 1 A 1245/93 -, juris Rn. 30 ff.; offen gelassen OVG NRW, Urteile vom 4. April 1962 - III A 1122/61 -, OVGE 17, 261, 265, und vom 12. September 1962 - III A 537/62 -, OVGE 18, 104, 105.
Die hier erhobene Klage ist aber keine Anfechtungsklage, denn bei den fraglichen Ratsbeschlüssen handelt es sich mangels Außenwirkung nicht um Verwaltungsakte i. S. v. §§ 42, 113 VwGO.
Die Zulässigkeit einer kommunalverfassungsrechtlichen Leistungsklage mit kassatorischer Wirkung ist auch nicht im Hinblick auf das aus Art. 19 Abs. 4 GG folgende Gebot effektiven Rechtsschutzes abzuleiten.
So aber Bay. VGH, Urteil vom 31. Juli 1974 - 2 IV 72 -, BayVBl. 1976, 753, 754; im Anschluss daran etwa VG Regensburg, Urteil vom 14. Januar 2015 - RN 3 K 14.1045 -, juris Rn. 37.
Ungeachtet des Umstands, dass die an einem Kommunalverfassungsstreitverfahren beteiligten Organe oder Organteile als Teil der Gemeinde ein subjektives Recht aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht für sich in Anspruch nehmen können,
vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 22. Februar 2019 - 2 BvR 2203 -, juris Rn. 17 ff. m. w. N.,
führt auch der Verweis auf den bloßen „Rechtsgedanken“ dieses Grundrechts nicht weiter. Denn mit Leistungs- und Feststellungsklage stehen ausreichende Instrumentarien zur Verfügung, um im Kommunalverfassungsstreit effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten. Gemeinderatsbeschlüsse sind - sofern es sich nicht ausnahmsweise um Verwaltungsakte handelt, für die die Sonderregelung des § 43 VwVfG gilt - im Falle ihrer Rechtswidrigkeit in der Regel zugleich nichtig. Dies folgt aus dem Grundsatz der Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG).
Vgl. Papier, DÖV 1980, 292, 299; Schoch, JuS 1987, 783, 789, jew. m. w. N. auch zur anderen Ansicht; vgl. ferner OVG NRW, Urteil vom 7. Oktober 2020 - 15 A 2750/18 -, juris Rn. 88; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26. Oktober 1972- I 366/72 -, BaWüVBl. 1973, 137 f.
Einer gerichtlichen Aufhebung bedürfen derartige Hoheitsakte daher nicht; mit der gerichtlichen Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit und ggf. Nichtigkeit wird der von ihnen ausgehende Rechtsschein zerstört.
Ob der infolgedessen unzulässige Aufhebungsantrag unausgesprochen als Minus einen Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit oder Rechtswidrigkeit enthält, bedarf hier angesichts des ausdrücklich gestellten Hilfsantrags zu 3. keiner Entscheidung.
I.2. Die auf die Beantwortung der Fragen zur Sparkassenfusion gerichtete Klage ist zulässig [dazu a)], aber unbegründet [dazu b)].
a) Die Klage ist als kommunalverfassungsrechtliche Leistungsklage gegen den Beklagten zu 1. - gerichtet auf die Erfüllung des Auskunftsverlangens - statthaft.
Es kann vorliegend dahinstehen, welche Auswirkungen das Ende einer Wahlperiode auf die Beteiligtenfähigkeit eines Ratsmitglieds im anhängigen Kommunalverfassungsstreit hat, weil der Kläger auch nach den im September 2020 durchgeführten Kommunalwahlen Ratsmitglied ist. Seine Beteiligtenfähigkeit besteht daher entweder schlicht fort oder er kann jedenfalls in seiner Eigenschaft als Ratsmitglied in der aktuellen Wahlperiode den Rechtsstreit fortführen, wobei es wegen der Personenidentität anders als bei Ratsfraktionen in der entsprechenden Situation nicht des Parteibeitritts bzw. -wechsels bedarf.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 27. März 1990 - 15 A 2666/86 -, juris Rn. 6; Sächs. OVG, Urteil vom 15. März 2005 - 4 B 436/04 -, juris Rn. 28 ff.; Thür. OVG, Beschluss vom 30. September 1999 - 2 EO 790/98 -, juris Rn. 28.
Die Unzulässigkeit der Klage ergibt sich auch nicht daraus, dass infolge der bereits erfolgten Beschlussfassung über die Fusion der Sparkassen das Informationsinteresse des Klägers weggefallen wäre. Der Kläger begehrt die Auskünfte - wie die Klage verdeutlicht - nach wie vor. Jedenfalls ein tagesordnungsunabhängiges Auskunftsrecht auf Grundlage des § 55 Abs. 1 Satz 2 GO NRW kommt auch zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung (noch) in Betracht, weshalb die Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Für Informationsrechte eines Ratsmitglieds ist zwischen dem Informationsrecht aus Anlass der Beratung eines Tagesordnungspunktes und dem tagesordnungsunabhängigen Informationsrecht zu unterscheiden. Ersteres folgt unmittelbar aus dem in § 43 GO NRW begründeten Status als Ratsmitglied. Denn die sachgerechte Ausübung des Rechts zur Entscheidung über den Beschlussgegenstand setzt die Möglichkeit zu umfassender Information über die Entscheidungsgrundlagen voraus.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002- 15 A 2604/99 -, juris Rn. 31.
Das tagesordnungsunabhängige Fragerecht des Ratsmitglieds wurzelt ebenfalls unmittelbar in seinem Status, war seit jeher in § 47 Abs. 2 Satz 2 GO NRW vorausgesetzt und ist seit der Einfügung von § 55 Abs. 1 Satz 2 GO NRW auch explizit einfach-rechtlich geregelt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. April 2010- 15 A 69/09 -, juris Rn. 3.
Ein tagesordnungsbezogenes Informationsrecht des Klägers kommt im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht mehr in Betracht, weil die Beschlussfassung über die Fusion der Sparkassen M. und X. , mit dem das Auskunftsverlangen ursprünglich im Zusammenhang stand, bereits am 29. Oktober 2015 erfolgt und der Beschluss zudem schon vollzogen ist.
Ein Anspruch des Klägers kann sich aber aus § 55 Abs. 1 Satz 2 GO NRW ergeben. Die Klage mit dem Ziel der Erfüllung eines solchen Informationsrechts ist nicht deshalb unzulässig, weil der Kläger sein Begehren ursprünglich als tagesordnungspunktbezogene Frage an den Beklagten zu 1. gerichtet und nach der Erledigung der Beschlussfassung nicht vorgerichtlich - als tagesordnungsunabhängiges Informationsersuchen - wiederholt hat. Eine solche Verpflichtung traf den Kläger jedenfalls deshalb nicht, weil weder aus rechtlichen noch aus tatsächlichen Gesichtspunkten Aussicht darauf bestand, dass er die begehrten Informationen nunmehr vom - ebenfalls zwischenzeitlich wiedergewählten - Beklagten zu 1. erhalten würde, und das Erfordernis einer wiederholten Auskunftsbitte damit eine bloße Förmelei darstellte.
b) Die Klage ist allerdings unbegründet. Der Kläger hat gegen den Beklagten zu 1. keinen Anspruch auf die begehrte Auskunftserteilung aus § 55 Abs. 1 Satz 2 GO NRW. Nach dieser Vorschrift ist der Bürgermeister verpflichtet, einem Ratsmitglied auf Verlangen Auskunft zu erteilen. Das Auskunftsrecht dient der sachlichen Aufgabenerfüllung des Ratsmitglieds. Es ist aufgrund seines Mandats berufen, eigenverantwortlich an den Aufgaben mitzuwirken, die dem Rat obliegen. Das setzt voraus, dass es über die dafür erforderlichen Informationen verfügt. Diese besitzt es aber eher selten aufgrund eigener Kenntnis. Daher ist das Ratsmitglied in hohem Maße auf den Sachverstand der Stadtverwaltung angewiesen. Dabei darf es nicht auf die Informationen verwiesen werden, die die Stadtverwaltung von sich aus zur Verfügung stellt. Soll das Ratsmitglied sein Mandat nach seiner freien, nur durch Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Überzeugung ausüben, muss es selbst darüber befinden können, welche Informationen es für die eigenverantwortliche Erfüllung seiner Aufgaben bedarf. Entsprechend dem vorbeschriebenen Sinn und Zweck des Fragerechts ist der Bürgermeister als Leiter der Stadtverwaltung dazu verpflichtet, die Fragen eines Ratsmitglieds zu beantworten. Allerdings unterliegt die Antwortpflicht des Bürgermeisters vom Grundsatz her bestimmten Grenzen. Beschränkungen der Antwortpflicht als solcher können sich zunächst aus der Funktion des Fragerechts ergeben. Es hat sich im Rahmen des Aufgabenbereichs des Rates zu halten. Demgemäß kann sich die Antwortpflicht des Bürgermeisters nur auf solche Bereiche erstrecken, für die er unmittelbar oder mittelbar verantwortlich ist und die den Zuständigkeitsbereich des Rates oder seiner Ausschüsse berühren.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. April 2010- 15 A 69/09 -, juris Rn. 3 ff. m. w. N.
Die Frage des Ratsmitglieds muss sich ferner auf einen Gegenstand beziehen, über den der Bürgermeister im Rahmen seiner Zuständigkeit als Leiter der Gemeindeverwaltung oder, soweit die Gemeinde selbst betroffen ist, als deren gesetzlicher Vertreter nach außen Kenntnis erlangt hat oder erlangen kann. Ist das Auskunftsverlangen des Ratsmitglieds auf ein bei dem Bürgermeister vorhandenes Wissen gerichtet, so besteht ein dahingehender Auskunftsanspruch deshalb nur, soweit dieses Wissen in der Funktion als Leiter der Gemeindeverwaltung oder als deren Außenvertreter erlangt wurde.
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 3. Juni 2009 - 10 LC 217/07 -, juris Rn. 62; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12. März 2001 - 1 S 785/00 -, juris Rn. 45; vgl. auch OVG LSA, Urteil vom 10. Dezember 1998 - A 2 S 502/96 -, juris, Rn. 65 ff.
Entsprechendes gilt im Hinblick auf Informationen, die zwar beim Bürgermeister nicht vorhanden sind, aber mit zumutbarem Aufwand beschafft werden können.
Vgl. dazu, dass sich das Auskunftsrecht grds. auch auf solche Informationen bezieht: OVG NRW, Beschluss vom 12. April 2010 - 15 A69/09 -, juris Rn. 13.
Gemessen daran ist bereits zweifelhaft, ob sich das Auskunftsbegehren des Klägers auf eine Angelegenheit bezieht, die im Zuständigkeitsbereich des Rates liegt. Dies wird für Auskunftsansprüche im Geltungsbereich des Sparkassengesetzes z. T. grundsätzlich verneint, weil es sich bei den Sparkassen um rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts handelt, die das Recht der Selbstverwaltung besitzen, ihre durch das Sparkassengesetz (§ 2 SpkG NRW) und ihre Satzung zugewiesenen Aufgaben in eigener Verantwortung durch ihre Organe Verwaltungsrat und Vorstand (§ 9 SpkG NRW) erfüllen und deshalb ihre Angelegenheiten keine Gemeindeangelegenheiten im dargestellten Sinne seien.
So - für das vergleichbare baden-württembergische Sparkassenrecht - VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12. März 2001 - 1 S 785/00 -, juris Rn. 43.
Hinzu kommt vorliegend, dass nicht die Stadt M. selbst Trägerin der Sparkasse ist, sondern der Sparkassenzweckverband, dessen Mitglieder die Städte M. , T. und X. sind. Für Angelegenheiten, die einen Zweckverband betreffen, wird ebenfalls vertreten, dass es sich nicht um solche der Gemeinde handele, und mithin insoweit auch kein Auskunftsrecht bestehe. Die Kompetenz des Rats für die Zweckverbandsaufgabe sei erloschen, sobald der Zweckverband anstelle der Kommune für diese Aufgabe zuständig geworden sei. Denn auch der Zweckverband sei eine selbständige Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 5 Abs. 1 GkG NRW), auf den - sofern Aufgaben zur Erfüllung wahrgenommen werden - das Recht und die Pflicht, die Aufgabe zu erfüllen (§ 6 Abs. 1 GkG NRW), und auch das Satzungsrecht (§ 7 GkG NRW) übergehen. Mit der Übertragung der Aufgabe auf den Zweckverband verbleibe dem Rat nur noch die Aufgabe, das Mitglied der Zweckverbandsversammlung zu bestimmen, mit „Weisungen“ zu versehen oder „abzuwählen“.
So OVG LSA, Urteil vom 10. Dezember 1998- A 2 S 502/96 -, juris Rn. 60 ff.
Allerdings ist vorliegend zu berücksichtigen, dass das Auskunftsbegehren ursprünglich im Zusammenhang mit der geplanten Fusion der Sparkassen M. und X. stand und dafür eine Beschlussfassung des Rates über den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags vorgesehen war. Ein Beschluss war aus rechtlichen Gründen jedenfalls deshalb erforderlich, weil im Zuge der Fusion der bestehende Sparkassenzweckverband, in dem die Stadt M. Mitglied war, ein weiteres Mitglied aufnehmen sollte, dies nach § 15 der Satzung des Zweckverbandes eine Satzungsänderung erforderte und Letztere wiederum gemäß § 14 der Satzung die Zustimmung der Vertretungen der Verbandsmitglieder erfordert. Ob dieser Umstand ausreicht, um die vom Kläger begehrten Auskünfte dem Zuständigkeitsbereich des Rates zuzuordnen, und ob dies bejahendenfalls auch noch im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung - mithin mehrere Jahre nach Abschluss des Vertrages und Vollzug der Fusion - gilt, kann hier aber letztlich dahinstehen.
Der Beklagte zu 1. verfügte nach eigenen - unbestrittenen - Angaben bis zur Beschlussfassung über die Fusion nicht über die begehrten Informationen. Daran hat sich nach seinen Angaben im Schriftsatz vom 16. November 2020 im Ergebnis nichts geändert. Soweit es darin heißt, die unter Frage 6. angesprochene Thematik sei im Verwaltungsrat besprochen worden, kann er sich jedenfalls an konkrete Inhalte nicht erinnern. Insofern müsste auch diese Information (wieder) beschafft werden.
Es ist dem anspruchsverpflichteten Beklagten zu 1. nicht zumutbar, die streitigen Auskünfte zu beschaffen. In seiner Eigenschaft als Vertreter der Stadt M. steht ihm kein Auskunftsanspruch gegenüber der Sparkasse zu [dazu aa)]. In seiner Eigenschaft als (beratendes) Mitglied bzw. Teilnehmer der Sitzungen des Verwaltungsrates besteht zwar möglicherweise ein Informationsrecht des Beklagten zu 1. Im Hinblick auf Informationen, die er auf diesem Weg erlangen könnte, hat der Kläger gegen ihn aber kein Auskunftsrecht aus § 55 Abs. 1 Satz 2 GO NRW. Darüber hinaus unterliegt der Beklagte zu 1. insoweit - jedenfalls ganz überwiegend - der Verschwiegenheitspflicht [dazu bb)].
aa) Der Beklagte zu 1. hat in seiner Eigenschaft als Vertreter der Stadt M. keinen Auskunftsanspruch gegenüber der Sparkasse an der M1. bzw. ihren Organen. Selbst die Trägervertretung - hier die Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbandes - hat nur begrenzte Informationsansprüche, die nicht zur Erlangung der hier streitigen Auskünfte dienen können [dazu (1)]. Dementsprechend besteht auch für den Beklagten zu 1. als Vertreter eines Verbandsmitglieds des Trägers keine Möglichkeit der Informationsbeschaffung [dazu (2)].
(1) Anders als für den Verwaltungsrat (§ 20 Abs. 5 SpkG NRW) enthält das Sparkassengesetz für den Träger bzw. die Trägervertretung kein allgemeines - gesetzlich normiertes - Auskunftsrecht. Gemäß § 24 Abs. 4 Satz 1 SpkG NRW besteht lediglich die Verpflichtung des Verwaltungsrates, der Trägervertretung den Jahresabschluss und den Lagebericht vorzulegen.
Auskunftsrechte können sich daher nur im Zusammenhang mit den gesetzlich zugewiesenen Kompetenzen der Trägervertretung ergeben. Neben der Wahl der Mitglieder des Verwaltungsrats (§ 8 Abs. 1 SpkG NRW) beschließt die Trägervertretung etwa über die Auflösung der Sparkasse (§ 8 Abs. 2 b) SpkG NRW), Vereinbarungen über die Vereinigung von Sparkassen (§ 8 Abs. 2 c) SpkG NRW) und die Entlastung der Organe der Sparkasse (§ 8 Abs. 2 f) SpkG NRW). Zur effektiven Wahrnehmung dieser Rechte ist eine vorherige Information der Entscheidungsträger notwendig. Wenn diese nicht schon auf Initiative der Sparkassenorgane erfolgt, besteht ungeachtet der Verschwiegenheitspflicht ein entsprechender, auf die Ausübung des Mitwirkungsrechts bezogener und dadurch zugleich beschränkter Auskunftsanspruch.
Vgl. Heinevetter/Engau/Menking, Sparkassengesetz NRW, 3. Aufl., Loseblatt (Stand: Juli 2011), § 8 Ziffer 4; Huhn, Vertraulichkeit und Transparenz der öffentlich-rechtlichen Sparkassen, 2016, S. 256 f.; beide m. w. N. und unter Bezugnahme auf OVG NRW, Urteil vom 18. August 1989- 15 A 2422/86 -, NVwZ-RR 1990, 101 (zur nach alter Rechtslage parallelen Problematik bezüglich Auskunftsrechten des Verwaltungsrats).
Aus diesem Anspruch folgt aber kein Auskunftsrecht der einzelnen Mitglieder der Verbandsversammlung, weil das entsprechende Informationsrecht - in Anknüpfung an das Mitwirkungsrecht - dem Gesamtgremium zusteht und deshalb nur durch dieses insgesamt geltend gemacht werden kann.
Vgl. Heinevetter/Engau/Menking, Sparkassengesetz NRW, 3. Aufl., Loseblatt (Stand: Juli 2011), § 8 Ziffer 4; Huhn, Vertraulichkeit und Transparenz der öffentlich-rechtlichen Sparkassen, 2016, S. 258, wiederum unter Bezugnahme auf OVG NRW, Urteil vom 18. August 1989 - 15 A2422/86 -, NVwZ-RR 1990, 101.
Unabhängig davon ist aber auch nicht ersichtlich, dass ein auf die Mitwirkungsrechte bezogenes Auskunftsrecht der Verbandsversammlung aktuell (noch) besteht. Ein solches dürfte zwar im Vorfeld der Beschlussfassung über die Vereinigung der Sparkassen M. , T. und X. im Hinblick auf § 8 Abs. 2 c) SpkG NRW, § 27 Abs. 1 Satz 1 SpkG NRW dem Grunde nach bestanden haben. Von dem entsprechenden Mitwirkungsrecht hat die Verbandsversammlung indes durch die entsprechenden Beschlüsse bereits Gebrauch gemacht. Die Fusion ist darüber hinaus inzwischen vollzogen. Ein allgemeines Recht zur Kontrolle des Vollzugs gefasster Beschlüsse, das (auch noch im Nachhinein) entsprechende Informationsrechte nach sich zieht, ist in § 8 SpkG NRW nicht normiert.
(2) Ausgehend von den begrenzten Informationsansprüchen der Trägervertretung besteht keine Grundlage für ein darüber hinausgehendes Auskunftsrecht des Beklagten zu 1. als Vertreter eines Verbandsmitglieds im Sparkassenzweckverband.
Insofern kann dahinstehen, inwiefern die von der Stadt M. in die Verbandsversammlung entsandten Mitglieder angesichts ihrer Bindung an Beschlüsse des Beklagten zu 2. (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 4 GkG NRW) vom Beklagten zu 1. zur Informationsbeschaffung und -weitergabe hätten angehalten werden können. Denn die diesen von der Sparkasse zur Verfügung gestellten Unterlagen (vgl. Bl. 75 ff. des Verwaltungsvorgangs) standen dem Rat und damit auch dem Kläger zur Verfügung; darüber hinausgehende Auskunftsrechte können sie nach dem Gesagten nicht mehr geltend machen.
bb) Der Beklagte zu 1. kann die vom Kläger begehrten Informationen auch nicht als beratendes Mitglied des Verwaltungsrates (vgl. § 10 Abs. 4 Satz 1 SpkG NRW, § 4 Abs. 3 der Satzung der Sparkasse an der M1. ) über das Auskunftsrecht des Verwaltungsrates aus § 20 Abs. 5 SpkG NRW beschaffen. Das Auskunftsrecht steht dem Verwaltungsrat als Gremium zu, nicht einzelnen Mitgliedern des Gremiums. Darüber hinaus sind Informationen, die der Hauptverwaltungsbeamte als Mitglied des Verwaltungsrats einer Sparkasse erlangt hat oder erlangen könnte, vom Auskunftsrecht von vornherein ausgeschlossen. Die Pflicht des Beklagten zu 1., gemäß § 55 Abs. 1 Satz 2 GO NRW Auskunft zu erteilen, ist eine Amtspflicht. Sie trifft ihn, soweit sich die Auskunft auf die Gemeindeverwaltung bezieht, in seiner Eigenschaft als deren Leiter (vgl. § 62 Abs. 1 Satz 2 GO NRW), soweit die Gemeinde selbst betroffen ist, als deren gesetzlicher Vertreter (§ 63 Abs.1 Satz 1 GO NRW). Der Beklagte zu 1. ist deshalb nicht verpflichtet, Auskunft auf Fragen zu geben, die sich auf Wissen beziehen, das er als Mitglied des Verwaltungsrates der Sparkasse erworben hat oder (nur) als solches erwerben könnte, weil dies kein „amtlich gewonnenes Wissen“ im genannten Sinne ist. Aufgrund der rechtlichen Verselbständigung der Sparkassen ist das Amt des Hauptverwaltungsbeamten von der Mitgliedschaft in Sparkassengremien vielmehr ebenfalls zu trennen.
In diesem Sinne; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12. März 2001 - 1 S 785/00 -, juris Rn. 45 f.; dem folgend auch Nds. OVG, Urteil vom 3. Juni 2009- 10 LC 217/07 -, juris Rn. 62; VG Stade, Urteil vom 16. Februar 2011 - 1 A 899/09 -, juris Rn. 26 f.; a. A. Bracht, NVwZ 2016, 108, 109 f., der darauf hinweist, dass Bürgermeister nicht zufällig, sondern gerade in ihrer Eigenschaft als Hauptverwaltungsbeamte der Trägerkommunen Mitglieder von Sparkassengremien sind und zwischen den Funktionen deshalb eine rechtliche Verbindung besteht.
Die Stellung des Trägers gegenüber der Sparkasse ist nicht mit der eines Gesellschafters einer privatrechtlichen Gesellschaft vergleichbar. Der Träger soll außerhalb der ihm in § 8 SpkG NRW explizit zugewiesenen Kompetenzen keinen Einfluss ausüben und die Sparkassen sollen unabhängig tätig sein. Sie erfüllen die ihnen durch das Sparkassengesetz und ihrer Satzung zugewiesenen Aufgaben in eigener Verantwortung durch ihre Organe. Aus diesem Grund sind die von der Trägervertretung gewählten Mitglieder des Verwaltungsrats nicht an Weisungen gebunden (§ 15 Abs. 6 Satz 2 SpkG NRW). Auch der Vorstand leitet nach § 20 Abs. 1 Satz 1 SpkG NRW die Sparkasse in eigener Verantwortung.
Unbeschadet dessen ist - ohne dass es darauf noch entscheidungserheblich ankommt - darauf hinzuweisen, dass der Beklagte zu 1. in Bezug auf Auskünfte, die er als Sitzungsteilnehmer im Verwaltungsrat erhalten könnte, grundsätzlich der Verschwiegenheitspflicht des § 22 Satz 1 SpkG NRW unterliegt.
Gemäß § 22 Satz 1 SpkG NRW sind die Mitglieder der Organe der Sparkasse zur Amtsverschwiegenheit über den Geschäftsverkehr und die sonstigen vertraulichen Angelegenheiten der Sparkasse verpflichtet. Diese Verschwiegenheitspflicht gilt grundsätzlich auch gegenüber dem Träger der Sparkasse, hier dem Zweckverband bzw. dessen Organen.
Im Ergebnis ebenso Bracht, NVwZ 2016, 108, 111; Heinevetter/Engau/Menking, Sparkassengesetz NRW, 3. Aufl., Loseblatt (Stand: Juli 2011), § 8 Ziffer 4; Huhn, Vertraulichkeit und Transparenz der öffentlich-rechtlichen Sparkassen, 2016, S. 219, jeweils m. w. N.; vgl. auch VG Stade, Urteil vom 16. Februar 2011 - 1 A899/09 -, juris Rn. 23.
Dafür spricht zum einen der Wortlaut der Vorschrift, in der keine Einschränkung der Verschwiegenheitspflicht in Bezug auf den Träger enthalten ist. Dafür spricht zum anderen aber auch die bereits angesprochene rechtliche Verselbständigung der Sparkassen von ihren Trägern. Schließlich lässt sich auch aus § 24 Abs. 4 Satz 1 SpkG NRW, nach dem der Verwaltungsrat der Trägervertretung (lediglich) den Jahresabschluss mit Bestätigungsvermerk des Sparkassen- und Giroverbandes sowie den Lagebericht vorlegt, ableiten, dass im Übrigen die Verschwiegenheitspflicht auch gegenüber dem Träger gelten soll.
Vgl. Heinevetter/Engau/Menking, Sparkassengesetz NRW, 3. Aufl., Loseblatt (Stand: Juli 2011), § 8 Ziffer 4.
Der Beklagte zu 1. unterliegt auch als nicht gewählter Teilnehmer der Sitzungen des Verwaltungsrats mit beratender Stimme (§ 10 Abs. 4 Satz 1 SpkG NRW) nach Sinn und Zweck des § 22 Satz 1 SpkG NRW der Verschwiegenheitspflicht.
Vgl. auch Heinevetter, Sparkassengesetz NRW, 2. Aufl., Loseblatt (Stand: August 1992), § 21 Ziffer 1 (zu den ebenfalls nicht gewählten, nach § 11 Abs. 3 SpkG NRW an den Sitzungen des Verwaltungsrats teilnehmenden Hauptverwaltungsbeamten).
Die vom Kläger begehrten Auskünfte dürften zum ganz überwiegenden Teil dem sachlichen Anwendungsbereich der Verschwiegenheitspflicht unterfallen. Dies bedarf vorliegend jedoch keiner abschließenden Entscheidung.
II.1. Der Feststellungsantrag des Klägers zu 3. ist nur teilweise zulässig [dazu a)], und insgesamt unbegründet [dazu b)].
a) Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Feststellung im kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit kann die Rechtswidrigkeit von Beschlüssen des Rates sein. Eine organschaftliche Feststellungsklage setzt in diesem Fall voraus, dass der Beschluss des Rates unter Verletzung der gesetzlichen Mitwirkungsrechte des Ratsmitgliedes zustande gekommen ist. Denn das gerichtliche Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition.
Mit der behaupteten Verletzung des Rechts auf Erfüllung des Auskunftsbegehrens vor Beschlussfassung des Rates macht der Kläger eine solche für den kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit erforderliche wehrfähige Innenrechtsposition geltend, die originär dem einzelnen Mitglied der Vertretungskörperschaft zusteht.
Vgl. etwa OVG NRW; Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, juris Rn. 14 ff.
Das berechtigte Interesse des auch in der aktuellen Wahlperiode im Rat vertretenen Klägers,
vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 29. November 1994 - 7 A 10194/94 -, juris Rn. 22; VG Stuttgart, Urteil vom 19. Juni 2020- 7 K 5890/18 -, juris Rn. 63,
an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der gefassten Beschlüsse ist aber nur teilweise zu bejahen. Ein solches ergibt sich im Hinblick auf den Beschlussteil, mit dem der Rat der Änderung der Satzung des Sparkassenzweckverbandes zugestimmt hat, ungeachtet der Einordnung des diesbezüglichen Rechtsverhältnisses als gegenwärtig oder - wegen des zwischenzeitlichen Ablaufs der Kommunalwahlperiode - vergangen, daraus, dass nicht ausgeschlossen ist, dass sich aus diesem noch konkrete Auswirkungen ergeben können.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 2. September 1997 - 15 A 2770/94 -, juris Rn. 7.
Nach der Satzung des Sparkassenzweckverbandes bedarf es im Falle der Neuaufnahme eines Mitgliedes - die hier im Hinblick auf die Stadt X. erfolgt ist - einer Satzungsänderung. Eine solche wiederum bedarf nach § 14 der Satzung der Zustimmung der Mitgliedskommunen. Insoweit ist es jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen, dass eine etwaige Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses Auswirkungen auf die Wirksamkeit der im Zuge der Fusion vorgenommenen Satzungsänderung hätte. Eine solche Rechtswidrigkeit des Beschlusses kann im Falle der Verletzung von Informationsrechten einzelner Ratsmitglieder auch als Fehlerfolge in Betracht kommen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002- 15 A 2604/99 -, juris Rn. 29 ff.
Im Hinblick auf die übrigen Beschlussteile ist hingegen kein Feststellungsinteresse des Klägers gegeben. Mit diesen waren der Bürgermeister zum Abschluss des öffentlich-rechtlichen Fusionsvertrages ermächtigt sowie die in die Zweckverbandsversammlung entsandten Vertreter der Stadt M. angewiesen worden, bei den Beschlüssen über die Vereinigung der Sparkassen, der Wahl des Vorsitzenden der Verbandsversammlung und des Verbandsvorstehers, des Verwaltungsrates und seines Vorsitzenden sowie der Satzung für die vereinigte Sparkasse so zu stimmen, wie es im öffentlich-rechtlichen Vertrag vereinbart war. Insoweit handelt es sich um vergangene Rechtsverhältnisse [dazu aa)], bei denen ein Feststellungsinteresse nur unter besonderen Voraussetzungen anzuerkennen ist. Diese orientieren sich an den rechtlichen Anforderungen zum berechtigten Interesse bei der Fortsetzungsfeststellungsklage im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO und liegen hier nicht vor [dazu bb)].
aa) Von den Beschlüssen 1. und 3. der Beschlussvorlage vom 29. Oktober 2015 gehen angesichts ihres Vollzugs keine rechtlichen Wirkungen mehr aus. Der Bürgermeister hat von der ihm erteilten Ermächtigung zum Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages über die Vereinigung der Sparkassen Gebrauch gemacht und diesen am 9. November 2015 unterzeichnet. Die Wirksamkeit dieser Willenserklärung und damit auch des öffentlich-rechtlichen Vertrages insgesamt wird in aller Regel nicht dadurch infrage gestellt, dass sich der zugrunde liegende Ratsbeschluss im Nachhinein als rechtswidrig und unwirksam erweist. Die Vertretungsmacht des Bürgermeisters, die sich - unbeschränkt - aus § 63 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ergibt, ist im Außenverhältnis unabhängig von der innergemeindlichen Kompetenzordnung gegeben.
So auch BGH, Urteile vom 18. März 2016 - V ZR 266/14 -, juris Rn. 7, und vom 6. März 1986- VII ZR 235/84 -, juris Rn. 7; Heinisch, in: BeckOK, Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 13. Edition, Stand: 1. September 2020, § 63 GO NRW, Rn. 8; Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 3. Aufl. 2018, § 63 Ziffer 1.; Warg, NWVBl. 2011, 214, 215; vgl. auch für das hessische Gemeinderecht HessStGH, Urteil vom 13. Juni 2001 - P.St. 1562 -, juris Rn. 38.
Diese Sichtweise gebieten die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes der von den Rechtshandlungen betroffenen Dritten, etwa die Adressaten eines vom Bürgermeister erlassenen Verwaltungsakts und Vertragspartner eines vom Bürgermeister - wie hier - abgeschlossenen privatrechtlichen oder öffentlich-rechtlichen Vertrages. Diesen kann in aller Regel nicht zugemutet werden, die innergemeindliche Kompetenzzuordnung nachzuvollziehen, um die Notwendigkeit eines Ratsbeschlusses zu beurteilen und darüber hinaus - wie hier - im Falle des Vorliegens eines ermächtigenden Ratsbeschlusses dessen Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit zu prüfen. Dies gilt umso mehr, als Ratsbeschlüsse nicht in Bestandskraft erwachsen können und deshalb auch lange Zeit nach Abschluss eines Rechtsgeschäfts durch den Bürgermeister dessen Wirksamkeit unter Berufung auf einen fehlenden oder rechtswidrigen Ratsbeschluss geltend gemacht werden könnte. Etwas anderes kann allenfalls im Falle des kollusiven Zusammenwirkens des Bürgermeisters mit dem von dessen Rechtshandlung betroffenen Dritten gelten. Ein solches ist hier indes nicht ersichtlich.
Entsprechendes gilt im Hinblick auf die Anweisung der von der Stadt M. entsandten Vertreter in der Verbandsversammlung, dort entsprechend der Vereinbarung im öffentlich-rechtlichen Vertrag abzustimmen. Diese sind gemäß § 15 Abs. 1 Satz 4 GkG NRW an die Beschlüsse des Rates gebunden. Haben sie aber - wie hier - entsprechend eines vorliegenden Beschlusses bereits abgestimmt, folgt die Rechtswidrigkeit dieser Abstimmung nicht aus der Rechtswidrigkeit des zugrunde liegenden Ratsbeschlusses.
bb) Liegt damit in Bezug auf die genannten Beschlussteile ein vergangenes, erledigtes Rechtsverhältnis vor, kommt ein (Fortsetzungs-)Feststellungsinteresse in Entsprechung zu § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO u. a. in Betracht bei Bestehen einer konkreten Wiederholungsgefahr, als Rehabilitationsinteresse zur Beseitigung einer fortbestehenden Diskriminierung sowie bei - typischerweise kurzfristigen - gewichtigen Grundrechtsbeeinträchtigungen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. November 2016- 15 A 2293/15 -, juris Rn. 40 m. w. N.
Dies gilt grundsätzlich auch für Verfahren in Kommunalverfassungsstreitigkeiten,
vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 4. August 1993 - 1 S 1888/92 -, juris,
wenngleich sich in diesen Konstellationen ein solches Feststellungsinteresse von vornherein nicht unter dem Aspekt eines Grundrechtseingriffs ergeben kann, weil lediglich die Verletzung von Organrechten zur Debatte steht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Oktober 2010- 15 A 2399/08 -, juris Rn. 32.
Für ein Rehabilitationsinteresse ist vorliegend ebenfalls nichts ersichtlich. Gleiches gilt für eine Wiederholungsgefahr. Die Annahme einer zur Bejahung des (Fortsetzungs-)Feststellungsinteresses führenden Wiederholungsgefahr setzt die konkret absehbare, hinreichende Möglichkeit voraus, dass in naher Zukunft eine gleiche oder gleichartige Entscheidung oder Maßnahme zulasten des Klägers zu erwarten ist. Dabei müssen im Wesentlichen die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse bestehen wie bei der erledigten Entscheidung oder Maßnahme.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29. April 2008- 1 WB 11.07 -, juris Rn. 21, vom 26. April 1993- 4 B 31.93 -, juris Rn. 26, und vom 16. Oktober 1989 - 7 B 108.89 -, juris Rn. 5; OVG NRW, Urteil vom 4. November 2016 - 15 A 2293/15 -, juris Rn. 42.
Dafür ist indes aus den in dem angegriffenen Urteil genannten Gründen nichts ersichtlich (vgl. Urteilsabdruck, Seite 19) und auch sonst nichts Belastbares vorgetragen. Allein die abstrakt bestehende Möglichkeit einer Vereinigung der Sparkasse an der M1. mit einer weiteren Sparkasse reicht insofern nicht aus. Diese Möglichkeit wird auch nicht dadurch hinreichend konkret, dass es in den vergangenen Jahren vermehrt zu Neuorganisationen von Sparkassen im Wege von Fusionen gekommen ist und sich infolgedessen die Zahl der Sparkassen deutlich verringert hat.
Vgl. Jellinghaus, NVwZ 2013, 407, 408.
Denn daraus ergibt sich jedenfalls nichts für die nach dem oben Gesagten erforderliche zeitliche Nähe einer vergleichbaren Maßnahme, die hier insbesondere wegen der erst fünf Jahre zurückliegenden letzten Fusion zweifelhaft erscheint. Konkrete Angaben zu einer etwaigen bereits in Aussicht stehenden Vereinigung der Sparkasse an der M1. mit einer weiteren Sparkasse haben die Beteiligten nicht gemacht.
Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang auf die mögliche Verletzung seiner Auskunftsrechte im Rahmen von Beschlussfassungen über andere kommunale Unternehmen verweist, fehlt es angesichts der sparkassenrechtlichen Besonderheiten - insbesondere der weitergehenden rechtlichen Verselbständigung der Sparkassen im Vergleich zu sonstigen kommunalen Unternehmen - jedenfalls an vergleichbaren rechtlichen Verhältnissen.
Das Erfordernis eines an den für die Fortsetzungsfeststellungsklage entwickelten Fallgruppen orientierten Feststellungsinteresses bei vergangenen Rechtsverhältnissen im Kommunalverfassungsstreit führt auch nicht zu bedenklichen Rechtsschutzlücken. Eine „Erledigung“ gefasster Beschlüsse mit der Folge der Einordnung als vergangenes Rechtsverhältnis tritt nur in den Fällen ein, in denen sich aus der Rechtswidrigkeit eines Ratsbeschlusses keinerlei Rechtswirkungen mehr ergeben. Überdies erfolgt in den genannten Konstellationen eine inhaltliche Klärung auch dann, wenn eine konkrete Wiederholungsgefahr die Beantwortung der strittigen Rechtsfrage gebietet. Die gerichtliche Befassung mit kommunalverfassungsrechtlichen Streitfragen ist indes nicht geboten, wenn dies nur zur nachträglichen Klärung einer nicht mehr relevanten Rechtsfrage dienen soll. Soweit bei Maßnahmen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten, ein solches Interesse ausnahmsweise anerkannt wird,
vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris Rn. 32, m. w. N.,
ist diese Fallgruppe vor dem Hintergrund des Art. 19 Abs. 4 GG zu sehen, dem im Kommunalverfassungsstreit indes keine Bedeutung zukommt.
Ausgehend davon ist auch im Hinblick auf die begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit des Vertagungsbeschlusses ein Feststellungsinteresse nur gegeben, soweit sich dieses auf den Beschluss zu 2. der Beschlussvorlage vom 29. Oktober 2015 bezog.
b) Die dem Kläger durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtspositionen werden durch den angegriffenen Beschluss(-teil) des Beklagten zu 2. aber nicht verletzt. Durch die Beschlussfassung am 29. Oktober 2015 ist das organschaftliche Informationsrecht des Klägers nicht in rechtserheblicher Weise beeinträchtigt worden.
Es kann dahinstehen, ob und in welchen Grenzen die Verweigerung von entscheidungserheblichen Auskünften im Vorfeld eines Beschlusses eine Entscheidungssperre des Rates bewirkt und damit eine Vertagung erforderlich macht. Denn eine solche Entscheidungssperre liegt jedenfalls dann nicht vor, wenn ein Anspruch auf Erfüllung des Auskunftsbegehrens nicht bestand.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 25. März 2014- 15 A 1651/12 -, juris, Rn. 75 ff., Beschlüsse vom 25. Mai 2007 - 15 B 634/07 -, juris Rn. 14 ff., und vom 18. August 1989 - 15 2422/86 -, NVwZ-RR 1990, 101, 102. Vgl. ferner VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 12. November 2002 - 1 S 2277/02 -, juris Rn. 9, wonach nur der Rat als Gremium eine notwendige Informationsbeschaffung geltend machen kann.
So liegt der Fall hier, weshalb weder die Ablehnung des Vertagungsantrags noch die Beschlussfassung über die Vorlage zur Sparkassenfusion rechtswidrig waren. Der Beklagte zu 1. verfügte nach seinen eigenen Ausführungen nicht über entsprechende Daten und der von ihm hinzugezogene Sparkassenvorstand S. beantwortete die Fragen unter Berufung auf seine Verschwiegenheitspflicht nur bruchstückhaft. Eine darüber hinausgehende Informationsbeschaffung war dem Beklagten zu 1. nicht zumutbar. Die diesbezüglichen Ausführungen unter I.2.b) gelten auch für das - damals noch - tagesordnungspunktbezogene Auskunftsrecht des Klägers entsprechend. In Bezug auf die Möglichkeit „über“ gemeindeangehörige Mitglieder der Verbandsversammlung weitere Auskünfte zu beschaffen, ist ergänzend Folgendes auszuführen: Die Verbandsversammlung traf die entsprechenden Beschlüsse über die Sparkassenfusion, ohne dass das Gremium zuvor weitere Informationen dazu begehrt hatte. Ein Auskunftsrecht der Verbandsversammlung gegenüber der Sparkasse dürfte zwar im Hinblick auf die Entscheidungskompetenz über die Sparkassenvereinigung (vgl. § 8 Abs. 2 c), § 27 Abs. 1 Satz 1 SpkG NRW) insofern dem Grunde nach bestanden haben, weshalb die Mitglieder der Verbandsversammlung grundsätzlich die Möglichkeit gehabt hätten, eine Beschlussfassung des Gremiums dahingehend anzuregen, weitere Auskünfte von der Sparkasse zu verlangen. Das Auskunftsrecht der Trägerversammlung besteht aber nach dem oben Gesagten nur im Hinblick auf die effektive Wahrnehmung ihrer Mitwirkungsrechte, und nicht zu dem Zweck, ein „dahinter stehendes“ Informationsbegehren des Klägers als Ratsmitglied befriedigen zu können. Wenn also die Verbandsversammlung schon nicht von sich aus im Hinblick auf Beschlussfassung die Vorlage weiterer Unterlagen verlangt hatte, war dem Beklagten zu 1. erst recht nicht zuzumuten, ein solches Verlangen zweckwidrig zu initiieren. Im Übrigen gilt auch in diesem Zusammenhang, dass eine Weisung an die Mitglieder der von der Stadt M. entsandten Mitglieder der Verbandsversammlung dem Rat und nicht dem Bürgermeister oblegen hätte (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 4 GkG NRW).
II.2. Der Feststellungsantrag zu 4. ist mangels Feststellungsinteresses in Anknüpfung an die Darlegungen unter II.1.a) unzulässig. Die begehrte Feststellung bezieht sich angesichts des Zusammenhangs mit den am 29. Oktober 2015 gefassten Beschlüssen auf ein vergangenes Rechtsverhältnis. Eine Wiederholungsgefahr ist insoweit ebenfalls nicht hinreichend konkret gegeben.
Der Feststellungsantrag ist darüber hinaus auch unbegründet. In Anknüpfung an die obigen Darlegungen unter II.1.b) bestand keine Verpflichtung des Beklagten zu 1. zur Auskunftserteilung an den Kläger.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Revisionsgründe ersichtlich ist. Eine grundsätzliche Bedeutung ergibt sich jedenfalls nicht im Hinblick auf revisibles Recht, da es sich sowohl bei der Gemeindeordnung NRW als auch bei dem Sparkassengesetz NRW um Landesgesetze handelt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42, 113 VwGO
§ 27 SpKG
§ 41 GO NRW
§ 22 SpKG
§ 27 SpkG
§ 2 SpKG
§ 43 GO NRW
§ 22 SpkG
§ 42 VwGO
§ 43 VwVfG
§ 43 GO NRW
§ 2 SpkG
§ 9 SpkG
§ 7 GkG
§ 8 SpkG
§ 63 GO NRW
§ 167 VwGO
§ 27 Abs. 3 SpkG
§ 55 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 27 Abs. 1 Satz 1 SpKG
§ 113 Absatz 1 Satz 4 VwGO
§ 27 Abs. 1 Satz 1 SpkG
§ 55 Abs. 5 GO NRW
§ 15 Abs. 4 SpkG
§ 27 Abs. 1 letzter Satz SpkG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 5 Abs. 1 GkG
§ 6 Abs. 1 GkG
§ 20 Abs. 5 SpkG
§ 24 Abs. 4 Satz 1 SpkG
§ 8 Abs. 1 SpkG
§ 15 Abs. 1 Satz 4 GkG
§ 10 Abs. 4 Satz 1 SpkG
§ 62 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 63 Abs.1 Satz 1 GO NRW
§ 15 Abs. 6 Satz 2 SpkG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 SpkG
§ 22 Satz 1 SpkG
§ 24 Abs. 4 Satz 1 SpkG
§ 11 Abs. 3 SpkG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 63 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 22 des Sparkassengesetzes
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 78 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1980, 292, 299
NVwZ-RR 1990, 101
NVwZ 2016, 108, 109
NVwZ 2016, 108, 111
NVwZ 2013, 407, 408
NVwZ-RR 1990, 101, 102
15 K 5577/15
15 B 1214/06
1 A 1062/09
2 B 2197/04
1 A 1245/93
III A 1122/61
III A 537/62
3 K 14.10
15 A 2750/18
15 A 2666/86
4 B 436/04
2 EO 790/98
15 A 2604/99
15 A 69/09
10 LC 217/07
1 S 785/00
2 S 502/96
15 A 2422/86
1 A 899/09
7 A 10194/94
7 K 5890/18
15 A 2770/94
V ZR 266/14
VII ZR 235/84
15 A 2293/15
1 S 1888/92
15 A 2399/08
1 WB 11.07
4 B 31.93
7 B 108.89
8 C 14.12
15 A 1651/12
15 B 634/07
1 S 2277/02