Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-07-15, Aktenzeichen 4 K 424/09
ECLI: ECLI:DE:VGK:2009:0715.4K424.09.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Tatbestand:
Der Kläger ist fraktionsloses Mitglied des Rates der Stadt C. . Er macht mit der Klage geltend, durch einen Beschluss des Beklagten in der Ratssitzung vom 04. Dezember 2008 in seinen organschaftlichen Rechten als Ratsmitglied verletzt zu sein.
Am 17. November 2008 wurde in das im Alten Rathaus der Stadt C. für den Kläger eingerichtete Postfach u.a. die Drucksache 0000000, die einen Beschlussvorschlag für die Ratssitzung am 04. Dezember 2008 enthielt, eingelegt. Gegenstand dieser Vorlage war ein Beschlussvorschlag, mit dem unter Ziffer 1. die Vertreter der Stadt C. in der Zweckverbandsversammlung des "Zweckverbandes der Sparkasse L. " angewiesen werden sollten, a. der Einbringung einer stillen Einlage durch den "Zweckverband Sparkasse L. " i.H.v. 300 Mio. Euro und b. der Aufnahme der zur Finanzierung der stillen Einlage erforderlichen Kredite bis einem Höchstbetrag von 300 Mio. Euro durch den "Zweckverband Sparkasse L. " auf der Grundlage des der Vorlage beigefügten Vertragsentwurfs über die "Begründung einer stillen Gesellschaft zwischen der Sparkasse L. und dem Zweckverband Sparkasse L. " zuzustimmen. Nach Ziffer 2. der Beschlussvorlage sollte die Verwaltung ermächtigt werden, über den auf die Stadt C. entfallenden Teil von 90 Mio. Euro Bürgschaftserklärungen abzugeben und unter Ziffer 3. wurde angekündigt, in der Ratssitzung über den Stand der Verhandlungen mit der Stadt L1. zu einem geplanten gesonderten Risikoausgleich zu Gunsten der Stadt C. zu berichten. Dem Beschlussvorschlag folgten 16 Seiten Begründung und der Entwurf des "Vertrags über die Begründung einer stillen Gesellschaft zwischen der Sparkasse L. und dem Zweckverband Sparkasse L. " einschließlich einer kurzen Erläuterung. Beigefügt war ferner die Zusammenfassung eines Gutachtens "BDO" zu den Risiken einer stillen Einlage.
Die Einladung zu der Ratssitzung am 04. Dezember 2008, 15.00 Uhr wurde am 20. November 2008 in das Postfach des Klägers eingelegt.
In den folgenden Tagen kamen die Verhandlungen zwischen den Städten L1. und C. über einen Risikoausgleich zu einem Ergebnis. In einem Schreiben an die Oberbürgermeisterin der Stadt C. vom 01. Dezember 2008 bestätigte der Oberbürgermeister der Stadt L1. hinsichtlich des verhandelten Risikoausgleichs zugunsten der Stadt C. , dass eine zweite Stille Einlage in Höhe von 50 Mio. EUR geleistet werden solle und dass in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag geregelt werde, dass im Innenverhältnis alle Risiken aus dieser zweiten Stillen Einlage von der Stadt L1. zu tragen seien.
Am 02. Dezember 2008 erhielten daraufhin alle Ratsmitglieder ohne Fraktionsbindung die Einladung zu einer zusätzlichen Informationsveranstaltung am 04. Dezember 2008 um 13.00 Uhr, also zwei Stunden vor Beginn der Ratssitzung. An dieser Veranstaltung, bei der durch den Stadtkämmerer, den Leiter der Kämmerei und den Finanzvorstand der Sparkasse L. weitere Informationen zum Ergebnis der Verhandlungen mit der Stadt L1. gegeben wurden, nahm der Kläger nicht teil.
Die Mitglieder und stellvertretenden Mitglieder des Unterausschusses Finanzen, zu denen der Kläger zählt, wurden ferner am 03. Dezember 2008 zu einer Sondersitzung des Unterausschusses am 04. Dezember um 14.00 Uhr eingeladen. Mit dieser Einladung wurde dem Kläger die Drucksache Nr. 0000000000 zugeleitet, die das Ergebnis der Verhandlungen mit der Stadt L1. über einen gesonderten Risikoausgleich zugunsten der Stadt C. darstellte und erläuterte. Der Einladung war ferner die ergänzte Beschlussvorlage für die Ratssitzung am 4. Dezember beigefügt. Sie sah unter Ziffer 3. die Zustimmung zu dem Verhandlungsergebnis mit der Stadt L1. vor.
In der Ratssitzung vom 04. Dezember 2008 beantragte der Kläger, die Beschlussfassung zu allen Punkten der Ratsvorlage auf den 18. Dezember 2008 zu vertagen. Dem kam der Beklagte nicht nach, sondern beschloss mit Mehrheit entsprechend den Beschlussvorlagen der Oberbürgermeisterin. Insbesondere beschloss er unter Ziffer 3., dass der Rat dem Ausgleich möglicher finanzieller Risiken, die sich aus der Kölner Standortförderung entwickelt haben, auf der Grundlage des (nachfolgend dargelegten) Ergebnisses der Verhandlungen mit der Stadt L1. zustimmt.
Am 22. Januar 2009 hat der Kläger Klage erhoben. Er macht im Wesentlichen geltend, ihm sei eine sachgerechte Vorbereitung auf die in der Sitzung vom 04. Dezember 2008 zu treffenden Beschlüsse, die von erheblicher finanzieller Tragweite gewesen seien, nicht möglich gewesen. Wichtige Details seien zu diesem Zeitpunkt unklar gewesen. So hätten zum Beispiel hinsichtlich des Wertberichtigungsbedarfs der Sparkasse L. differierende Zahlen im Raum gestanden. Während in den Medieninformationen der Sparkasse L. aufgrund der Sondereinflüsse aus dem Beteiligungsportfolio der Sparkasse ein Wertanpassungsbedarf von 155,3 Mio. EUR genannt worden sei, sei in der Beratungsvorlage 0000000 von Abschreibungen auf das Beteiligungsportfolio in Höhe von 117,4 Mio. EUR die Rede gewesen. In der Tischvorlage 0000000000 habe es demgegenüber geheißen, der Wertberichtigungsbedarf mache 130 Mio. EUR aus. Ferner sei es ihm nicht möglich gewesen, die umfangreichen Unterlagen, die auch in der Sondersitzung des Unterausschusses Finanzen eine Stunde vor der Ratssitzung verteilt worden seien, zu prüfen. Auch habe er keine Fragen an die zur Risikoabschätzung bestellten Gutachter stellen können, weil diese nicht zur Ratssitzung geladen worden seien. Gerade bei - wie vorliegend - komplexen Entscheidungen mit erheblichen finanziellen Auswirkungen sei ein Mindestmaß an Information und Vorbereitungszeit für eine sachgerechte Beschlussfassung unerlässlich. Eine besondere Eilbedürftigkeit sei nicht gegeben gewesen; dies ergebe sich schon daraus, dass der Rat der Stadt L1. über die entsprechenden Fragen erst in der Sitzung vom 10. Februar 2009 entschieden habe.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die Beschlussfassung des Beklagten in der Sitzung vom 04. Dezember 2008 zur Ziffer 3. des Beschlusses, Drucksache 0000000000, ihn in seinen Mitwirkungsrechten als Ratsmitglied verletzt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, die Klage sei bereits unzulässig. Ein einfacherer Weg, Rechtsschutz zu suchen, wäre es gewesen, sich erneut an die Kommunalaufsicht zu wenden, wie der Kläger es in der Vergangenheit auch schon getan habe. Es seien aber auch keine Mitwirkungsrechte des Klägers verletzt. Insbesondere sei eine Beschlussfassung über Ziffer 3. der Beschlussvorlage ohne weiteres möglich gewesen. Es sei nicht erkennbar, welche Informationen dem Kläger über die im Wege der Verhandlungen erreichte schuldrechtliche Freistellung der Stadt C. von einer Inanspruchnahme aus der zweiten stillen Einlage noch gefehlt hätten. Insbesondere sei mit dem Beschluss vom 04. Dezember 2009 auch noch nicht die Verpflichtung der Vertreter der Stadt C. in der Zweckverbandsversammlung beschlossen worden einer zweiten Stillen Einlage in Höhe von 50 Mio. EUR zuzustimmen. Dieser Beschluss sei vielmehr erst in der Ratssitzung vom 05. Februar 2009 getroffen worden. Unzutreffend sei die Behauptung, der Rat der Stadt L1. habe über die entsprechenden Fragen erst in der Sitzung vom 10. Februar 2009 entschieden. Der Rat der Stadt L1. habe vielmehr schon in der Sitzung vom 13. Dezember 2008 über die Einbringung der ersten Stillen Einlage beschlossen; dieser Beschluss habe vor der Sitzung des Zweckverbandes am 19. Dezember 2008 getroffen werden müssen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der Klage fehlt entgegen der Auffassung des Beklagten nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Insbesondere stellt ein Antrag an die Kommunalaufsicht auf aufsichtliches Tätigwerden keinen einfacheren und billigeren Weg, das Rechtsschutzziel zu erreichen, dar. Dies ergibt sich schon daraus, dass grundsätzlich kein Anspruch auf Tätigwerden der Kommunalaufsicht besteht.
Vgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2008, § 119, Rdn. III. 2..
Auch unter Berücksichtigung des vom Beklagten zitierten Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 02. September 1997
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 02. September 1997 - 15 A A 2770/94 -, NWVBl 1998, 149, 150,
ist das Rechtsschutzbedürfnis nicht zweifelhaft. Denn ebenso wie in dem vom Oberverwaltungsgericht entschiedenen Fall, fehlt es auch vorliegend an einer gemeinsamen Entscheidungsspitze mit Weisungsbefugnis gegenüber beiden Beteiligten. Eine unmittelbare Weisungsbefugnis der Kommunalaufsicht besteht nach §§ 119 ff GO NRW weder gegenüber dem Beklagten noch gegenüber einem einzelnen Ratsmitglied.
Die Klage ist jedoch nicht begründet, da der Kläger durch den Beschluss des Beklagten unter Ziffer 3. der Ratsvorlage Nr. 0812928ST5 in der Sitzung vom 04. Dezember 2008 nicht in seinen Rechten verletzt ist.
Eine Verletzung des Informationsrechts ist nicht erkennbar. Jedes Ratsmitglied - und damit auch der Kläger - hat kraft seiner organschaftlichen Stellung ein Recht auf Information über den in der Ratssitzung zu beschließenden Gegenstand. Denn den Ratsmitgliedern steht nicht nur das Recht zur Abstimmung zu, sondern auch das Recht, über den Abstimmungsgegenstand umfassend zu beraten. Die sachgerechte Ausübung des Beratungsrechts setzt die Möglichkeit der Ratsmitglieder zu ausreichender Information über die Entscheidungsgrundlagen des Beratungsgegenstandes voraus. Ihnen müssen die für eine Beschlussfassung notwendigen Informationen zur Verfügung stehen. Das Informationsrecht beinhaltet - als Gegenstück zur Information durch den Bürgermeister - zugleich auch die Pflicht für das Ratsmitglied, allgemein zugängliche oder von der Verwaltung zur Verfügung gestellte Informationsquellen zu nutzen. Dementsprechend fällt es in den Verantwortungsbereich der Ratsmitglieder, wenn sie es unterlassen, sich in angemessenem Umfang zu informieren, obwohl die Möglichkeit dazu bestand.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 05. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NVwZ-RR 2003, 225 und Urteil vom 23. Juli 1991 - 15 A 2638/88 - NVwZ-RR 1992, 205; VG L1. , Beschluss vom 4. April 2007 - 4 L 310/07.
Eine Verletzung dieses organschaftlichen Rechts des Klägers scheidet - unabhängig von der Frage, ob der Kläger alle Informationsmöglichkeiten genutzt hat - schon deshalb aus, weil der Kläger letztlich nicht geltend macht, dass ihm vorhandene Unterlagen/Informationen vorenthalten geblieben sind oder eine konkrete Information von der Oberbürgermeisterin erfolglos erbeten wurde. Vielmehr sieht der Kläger seine Rechte als Ratsmitglied dadurch verletzt, dass die Oberbürgermeisterin den Ratsbeschluss vom 04. Dezember nicht ausreichend und vor allem nicht so rechtzeitig vorbereitet hat, dass er noch ausreichend Zeit gehabt hätte, sich in die komplexe Materie und die zur Verfügung gestellten Informationen einzuarbeiten. Damit zielt der Einwand des Klägers nicht auf sein Informationsrecht, sondern die Pflicht der Oberbürgermeisterin auf Vorbereitung der Ratssitzung.
Auch unter diesem Gesichtspunkt sind jedoch mitgliedschaftliche Rechte des Klägers nicht verletzt. Aus § 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW folgt zwar die Pflicht des Bürgermeisters, die Beschlüsse des Rates vorzubereiten. Art und Umfang der Vorbereitung sind dabei vom Inhalt des Beschlusses abhängig und stehen grundsätzlich im Ermessen des Bürgermeisters. Insgesamt hat der Bürgermeister zu berücksichtigen, dass der Sinn seiner Vorbereitungstätigkeit darin besteht, dem Rat eine sachangemessene Beratung und Beschlussfassung zu ermöglichen; hierzu kann auch eine dem Schwierigkeitsgrad und dem Umfang des Verhandlungsgegenstands angemessene Vorabinformation der Ratsmitglieder gehören.
Vgl. zu Art und Umfang der Vorbereitung OVG NRW, Urteil vom 29. April 1988 - 15 A 2207/85 -, NVwZ-RR 1989, 155f..
Diese Pflicht zur Vorbereitung der Ratssitzung besteht nach ständiger Rechtsprechung jedoch nur gegenüber dem Rat. Daher sind weder Fraktionen noch einzelne Ratsmitglieder befugt, diese Pflicht gegenüber dem Bürgermeister einzufordern. Vielmehr beschränkt sich für diese die Möglichkeit, den Bürgermeister zur Vorbreitung der Ratssitzung anzuhalten, darauf, entsprechende Beschlüsse des Rates anzuregen. Fraktionen, Gruppen und einzelne Ratsmitglieder sind daher von einer entsprechenden Willensbildung der Mehrheit der Ratsmitglieder abhängig. Eine prozessstandschaftliche Wahrnehmung der Rechte des Rates durch Teile des Rates sehen weder die Verwaltungsgerichtsordnung noch die Gemeindeordnung NRW vor.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 1988 - 15 A 2207/85 - a.a.O. und Beschluss vom 25. Mai 2007 - 15 B 634/07 - NVwZ-RR 2007, 627.
Ob neben dem Anspruch des Rates gegen den Bürgermeister auf ausreichende Vorbereitung der Ratssitzung ein organschaftliches Recht des einzelnen Ratsmitgliedes gegenüber dem Rat besteht, von einer abschließenden Beschlussfassung aufgrund unzureichender Vorbereitung der Ratssitzung abzusehen, kann die Kammer offen lassen.
Vgl. hierzu auch Beschluss des OVG NRW vom 25. Mai 2007 - 15 B 634/07 - a.a.O..
Ein derartiger Anspruch würde neben einem Antrag des Ratsmitglieds auf Vertagung der Beschlussfassung jedenfalls voraussetzen, dass der Rat sich nicht mit der Vorbreitung hätte zufrieden geben dürfen. Ausgehend davon, dass die Pflicht zur Vorbereitung - wie oben dargelegt - nur gegenüber dem Rat besteht und Teile des Rates grundsätzlich von der Beschlussfassung der Mehrheit des Rates abhängig sind, ist ein Anspruch des einzelnen Ratsmitgliedes gegen den Rat auf Vertagung der Beschlussfassung auf die Fälle beschränkt, in denen die Vorbereitung des Bürgermeisters offensichtlich unzureichend ist oder in denen das einzelne Ratsmitglied dem kollusiven Zusammenwirken von Ratsmehrheit und Bürgermeister entgegentritt.
Diese Voraussetzungen für eine Verletzung des so verstandenen Mitwirkungsrechts des Klägers sind nicht gegeben. Zwar gehen die Beteiligten - trotz der unklaren Formulierung in der Sitzungsniederschrift "Herr Stv. Dr. H. - parteilos -, der vorschlägt, die Angelegenheit ... zu vertagen" - übereinstimmend davon aus, dass der Kläger einen ausdrücklichen Vertagungsantrag gestellt hat. Jedoch sind die weiteren Voraussetzungen für einen Anspruch gegen den Rat nicht gegeben. Denn die Ratsmehrheit, die zwar entgegen § 14 der Geschäftsordnung des Rates der Bundesstadt C. (GeschO Rat) nicht gesondert über den Vertagungsantrag entschieden, diesen jedoch durch den Beschluss in der Sache jedenfalls konkludent abgelehnt hat, durfte sich mit Art und zeitlichem Vorlauf der Vorbereitung des Beschlusses zu Ziffer 3. durch die Oberbürgermeisterin zufrieden geben. Die Vorbereitung dieses Beschlusses war jedenfalls nicht offensichtlich unzureichend.
Bei dieser Bewertung ist zunächst zu berücksichtigen, dass der Beschluss zu Ziffer 3. keine unmittelbaren Rechtsfolgen zeitigte, sondern eher als politische Billigung des mit der Stadt L1. gefundenen Verhandlungsergebnisses zu betrachten ist. Zwar kommt darin, dass der Rat nach Ziffer 3. des Beschlusses dem Verhandlungsergebnis mit der Stadt L1. ausdrücklich zustimmt, der deutliche Wille zum Ausdruck, dass auch die Vertreter der Stadt C. in der Zweckverbandsversammlung dazu verpflichtet werden sollten, einer weiteren Stillen Einlage in Höhe von 50 Mio. EUR zuzustimmen. Der hierzu notwendige verbindliche Beschluss ist aber nicht in der Sitzung vom 04. Dezember 2009, sondern erst in der Ratssitzung vom 05. Februar 2009 getroffen worden.
Bezogen auf den damit eher politischen Beschluss des Rates waren die von der Oberbürgermeisterin zur Verfügung gestellten Unterlagen ausreichend. Hierbei darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass sich die Grundproblematik einer Stillen Einlage bereits im Zusammenhang mit Ziffer 1. des Beschlusses vom 04. Dezember 2008 stellte. Die tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen einer Stillen Einlage waren dem Kläger daher schon aufgrund der hierzu mit der Drucksache 0000000 übersandten umfangreichen Unterlagen bekannt. Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang vorträgt, es sei nur eine Zusammenfassung des Gutachtens der BDO vorgelegt worden, hätte es ihm frei gestanden, das vollständige Gutachten oder ergänzende Informationen bei der Oberbürgermeisterin anzufordern. Eine - vom Kläger vermisste - Anhörung der Gutachter gehört nicht üblicherweise zur sachgerechten Vorbreitung einer Ratssitzung; dass sie hier ausnahmsweise erforderlich gewesen wäre, hat der Kläger nicht dargetan. Insbesondere hat er sie weder beantragt noch ansatzweise dargelegt, welche Fragen er im Rahmen einer Anhörung an den Gutachter gehabt hätte.
Soweit der Kläger unterschiedliche Zahlen in den Unterlagen zu den erforderlichen Wertanpassungen bzw. Abschreibungen für die risikobehafteten Beteiligungen in L1. bemängelt, hätte es nahegelegen, diese Fragen in den Informationsveranstaltungen am 04. Dezember 2008 zu stellen. An der Informationsveranstaltung um 13.00 Uhr hat der Kläger jedoch unstreitig nicht teilgenommen und er hat offenbar auch die anschließende Sitzung des Untersausschusses Finanzen nicht zur Klärung dieser für ihn bestehenden Unklarheiten genutzt. Gleiches gilt, soweit für den Kläger hinsichtlich der rechtlichen Konstruktion und des Inhalts der beabsichtigten Haftungsfreistellung für die Stadt C. noch Unklarheiten bestanden.
Der Kläger kann dem Beklagten nicht vorhalten, die Oberbürgermeisterin habe die Ratssitzung deshalb nicht ausreichend vorbereitet, weil sie die Unterlagen den Ratsmitgliedern zu spät vorgelegt habe. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass das Verhandlungsergebnis zwischen den Städten L1. und C. den Ratsmitgliedern früher hätte zugänglich gemacht werden können. Das Schreiben des Oberbürgermeisters der Stadt L1. vom 01. Dezember 2008, auf das in der Ratsvorlage 0000000000 Bezug genommen wird und das dieser beigefügt ist, belegt das Gegenteil.
Eine die Mitwirkungsrechte des Klägers verletzende Beschlussfassung des Rates lässt sich auch nicht aus § 2 Abs. 2 und 3 GeschO Rat herleiten. Dabei kann offen bleiben, ob die Geschäftsordnung des Rates insoweit überhaupt organschaftliche Rechte begründet oder eine reine Ordnungsfunktion hat.
Vgl. hierzu auch OVG NRW, Urteil vom 29. April 1988 - 15 A 2207/85 - a.a.O..
Denn eine Verletzung der Geschäftsordnung ist nicht gegeben. Zwar sollen nach den genannten Bestimmungen die Stellungnahmen der Verwaltung zu Tagesordnungspunkten den Ratsmitgliedern acht Tage vor der Sitzung zugehen. Der Begriff "sollen" lässt aber in atypischen Situationen Ausnahmen zu. Eine derartige atypische Situation war hier gegeben, weil sich der Inhalt der Ratsvorlage 0000000000 erst vier Tage vor der Ratssitzung ergeben hatte. Nachdem in der Ratsvorlage 0000000 unter Ziffer 3. noch angekündigt war, über den Stand der Verhandlungen mit der Stadt L1. zu berichten, hatten ausweislich des zuvor bereits genannten Schreibens des Oberbürgermeisters der Stadt L1. vom 01. Dezember 2008 die Verhandlungen zu einem - zumindest vorläufigen - Ergebnis geführt. Damit konnte in der Ratssitzung vom 04. Dezember 2008 nicht nur über den Stand der Verhandlungen berichtet werden, sondern das weniger als acht Tage vor der Sitzung erzielte Ergebnis der Verhandlungen konnte zum Gegen-stand der Ratssitzung gemacht werden. Angesichts des engen sachlichen Zusammenhangs mit der unter Ziffer 1. beschlossenen ersten Stillen Einlage bestand auch keine zwingende Veranlassung, die Beratungen zum Verhandlungsergebnis mit der Stadt L1. und zur zweiten Stillen Einlage auf einen späteren Zeitpunkt zu verschieben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer hat die Berufung nicht zugelassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nach §124a Abs. 1 VwGO nicht vorlagen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 119 ff GO NRW
§ 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 2 Abs. 2 und 3 GeschO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 14 der Geschäftsordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2003, 225
NVwZ-RR 1992, 205
NVwZ-RR 1989, 155
NVwZ-RR 2007, 627
15 A A 2770/94
15 A 2604/99
15 A 2638/88
4 L 310/07
15 A 2207/85
15 B 634/07