Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-03-18, Aktenzeichen 33 K 5991/10.PVB
ECLI: ECLI:DE:VGK:2011:0318.33K5991.10PVB.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Beschluss des Beteiligten zu 1) vom 16.-19.03.2009, für die Gruppe der Soldaten ein listenübergreifendes Nachrücken zuzulassen, rechtswidrig ist. Dem Beteiligten zu 1) wird untersagt, ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern zukünftig zuzulassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller sind Mitglieder des Bezirkspersonalrates beim Streitkräfteunterstützungskommando, dem Beteiligten zu 1), der sich am 26./27.05.2008 konstituiert hat. Er besteht aus insgesamt 59 Mitgliedern, Davon entfallen 34 Mitglieder auf die Statusgruppe der Soldaten und die übrigen Mitglieder auf die Statusgruppen der Arbeitnehmer (19) und der Beamten (6). Die Antragsteller gehören der Statusgruppe der Arbeitnehmer an.
Nach dem Ergebnis der Wahl vom Mai 2008 wurden die 34 Mitglieder der Gruppe der Soldaten mit 23 Bewerbern der Liste "Deutscher Bundeswehrverband" besetzt. 9 Sitze entfielen auf die Liste "Soldaten der SKB" und 2 Sitze auf die Liste "verdi - Einkommens- und Beschäftigungssicherung". Die Wahlvorschlagsliste der "Soldaten der SKB" umfasste ursprünglich 10 Kandidaten. Durch Versetzungen und Ausscheiden einiger Mitglieder ist die Mitgliederzahl der Liste inzwischen auf 4 Mitglieder gesunken. Ausscheidende Personalratsmitglieder der Liste "Soldaten der SKB" konnten deshalb nicht mehr durch eigene Nachrücker der Liste "Soldaten der SKB" ersetzt werden.
Der Beteiligte zu 1) beschloss daraufhin in seiner Sitzung vom 16. bis 19.03.2009, ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern in der Statusgruppe der Soldaten zuzulassen.
In der Folgezeit wurden ausscheidende Personalratsmitglieder von der Liste "Soldaten der SKB" durch Mitglieder der "Liste Deutscher Bundeswehrverband" ersetzt. Nach Angaben der Antragsteller erhöhte die "Liste Deutscher Bundeswehrverband" durch das listenübergreifende Nachrücken von Personalratsmitgliedern bis Juli 2010 die Zahl ihrer Personalratsmitglieder von 23 auf 27.
Die Antragsteller haben am 25.09.2010 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet, mit dem sie sich gegen das listenübergreifende Nachrücken von Ersatzmitgliedern wenden. Der Antrag ist ihrer Auffassung nach § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG zulässig. Nach der Generalklausel des § 83 Abs. 1 Nr. 3 seien die Verwaltungsgerichte befugt, Beschlüsse zur Geschäftsführung der Personalvertretung auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen. Als Mitglieder der Personalvertretung seien sie auch antragsberechtigt. Das mit Beschluss des Beteiligten zu 1) vom 16. bis 19.03.2009 zugelassene listenübergreifende Nachrücken von Ersatzmitgliedern verstoße gegen die Bestimmung des § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG. Diese Vorschrift sei abschließend. Sie lasse ein Nachrücken nur von Ersatzmitgliedern derjenigen Vorschlagsliste zu, für die das ausscheidende Personalratsmitglied kandidiert habe. Ein Rückgriff auf Ersatzmitglieder anderer Listen verfälsche den Wählerwillen. Lasse man ein listenübergreifendes Nachrücken zu, trete an die Stelle des ausscheidenden Personalratsmitglieds ein Angehöriger einer Vorschlagsliste, für die sich der Wähler gerade nicht entschieden habe. Ein listenübergreifendes Nachrückrücken habe das BVerwG bereits in einer Entscheidung aus dem Jahre 1963 für unzulässig angesehen. Unerheblich sei, dass die Liste der "Soldaten der SKB" von Beginn an weniger Bewerber enthalten habe, als sie nach § 8 Abs. 1 der Wahlordnung zum Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVWO) hätte enthalten sollen. § 8 BPersVWO sei eine reine Ordnungsvorschrift. Der Verordnungsgeber habe mit der Ausgestaltung dieser Vorschrift bezweckt, dass überhaupt eine Personalvertretung gewählt werde.
Die Antragsteller beantragen,
Der Beteiligte zu 1) beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Seiner Auffassung nach widerspricht ein listenübergreifendes Nachrücken von Personalratsmitgliedern jedenfalls dann nicht der Rechtsprechung des BVerwG, wenn eine Vorschlagsliste ausgeschöpft sei, weil sie von Anfang an weniger Bewerber enthalten habe, als sie nach § 8 Abs. 1 BPersVWO hätte enthalten müssen. Dies sei hier der Fall. Die Liste "Soldaten der SKB" habe von Beginn an nicht die nach § 8 Abs. 1 BPersVWO erforderliche Bewerberzahl enthalten. Im Übrigen lasse die Bestimmung des § 25 Abs. 2 Satz 2 BetrVG für den vergleichbaren Bereich des Betriebsverfassungsrechts ein listenübergreifendes Nachrücken ausdrücklich zu. Dies wäre sicherlich nicht geschehen, wenn der Gesetzgeber hierin eine Verfälschung des Wählerwillens erblickt hätte.
Der Beteiligte zu 2) stellt keinen Antrag.
Er meint, dass Ersatzmitglieder aufgrund der abschließenden Bestimmung des § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG nur aus denjenigen Vorschlagslisten entnommen werden dürften, denen die zu ersetzenden Mitglieder angehörten. Soweit das Gesetz keine Regelungslücke enthalte, möge das Gericht antragsgemäß entscheiden.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat insgesamt Erfolg.
Der Antrag, der auf die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Geschäftsführung des Beteiligten zu 1), des Bezirkspersonalrates beim Streitkräfteunterstützungskommando, gerichtet ist, ist gem. § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG statthaft. Die Antragsteller sind als Mitglieder des Beteiligten zu 1) antragsberechtigt.
Der Antrag ist begründet. Der Beschluss des Beteiligten zu 1) vom 16.-19.03.2009, der für die Gruppe der Soldaten ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern zulässt, ist rechtswidrig. Dem Beteiligten zu 1) ist es gesetzlich untersagt, in seiner Geschäftsordnung ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern zuzulassen.
Das Nachrücken von Ersatzmitgliedern ist gesetzlich geregelt in der Bestimmung des § 31 BPersVG, die für den Beteiligten zu 1) gem. § 54 Abs. 1 BPersVG entsprechende Anwendung findet. Diese Regelung erlaubt ihrem eindeutigen Wortlaut nach nur ein Nachrücken von Mitgliedern derjenigen Vorschlagsliste, der das zu ersetzende Mitglied angehört. Die Vorschrift des § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG bestimmt, dass die Ersatzmitglieder der Reihe nach aus den nicht gewählten Beschäftigten derjenigen Vorschlagslisten entnommen, denen die zu ersetzenden Mitglieder angehören. § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG ist eine abschließende - weder ergänzungsfähige noch ergänzungsbedürftige - gesetzliche Regelung, mit der der Gesetzgeber erkennbar eine möglichst weitgehende Berücksichtigung des Wählerwillens bei der Zusammensetzung des Personalrates bezweckt. Das nach § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG vorgesehene Verfahren des nicht listenübergreifenden Nachrückens stellt sicher, dass die Vorschlagslisten nur insoweit im Personalrat vertreten sind, wie es ihrem bei der Personalratswahl erzielten Stimmenanteil entspricht. Könnte ein Ersatzmitglied aus einer anderen als derjenigen Vorschlagsliste entnommen werden, der der Ausgeschiedene angehörte, so würde dies dem durch das Wahlergebnis dokumentierten Wählerwillen widersprechen. Mit seiner Wahlentscheidung hat sich der Wähler nicht nur für eine bestimmte Liste entschieden, sondern gleichzeitig gegen eine andere. Hätte der Gesetzgeber die Möglichkeit einer anderen als die dem klaren Gesetzeswortlaut entsprechende Ersatzmitgliedschaft zulassen wollen, dann hätte er dies in unmissverständlicher Weise zum Ausdruck bringen müssen. Hierzu hätte um so mehr Anlass bestanden, weil es dann noch der Klarstellung bedurft hätte, in welcher Reihenfolge die Vorschlagslisten für den Fall hätten zum Zuge kommen sollen, in dem nur noch Vorschlagslisten anderer Gruppen zur Verfügung gestanden hätten,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.07.1963 - VII P 10.62 - BVerwGE 16, 230 für die im Wesentlichen wortgleiche Vorgängervorschrift des § 29 Abs. 2 Satz 1 BPersVG 1955; Beschluss vom 30.11.2010 - 6 PB 16/10 -, PersR 2011, 73.
Für die Zulässigkeit eines listenübergreifenden Nachrückens von Ersatzmitgliedern spricht zwar das Interesse an der Kontinuität einer funktionierenden Personalvertretung, weil bei der Zulassung des listenübergreifendes Nachrückens eine ausreichende Mitgliederzahl der Personalvertretung eher gewährleistet ist und damit weniger wahrscheinlich ist, dass der Personalrat nach § 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG vor Ablauf der regelmäßigen Wahlperiode neu gewählt werden muss. Dem Interesse an einer möglichst vollständigen Besetzung der Personalvertretung tragen die Bestimmungen der BPersVWO insofern Rechnung, als § 26 Abs. 2 BPersVO bei der Ermittlung der gewählten Gruppenvertreter für den Fall, dass eine Vorschlagsliste weniger Bewerber enthält als ihr nach den nach dem Wahlergebnis ermittelten Höchstzahlen Sitze im Personalrat zusteht, erlaubt, dass die überschüssigen Sitze an die übrigen Vorschlagslisten vergeben werden. Dass der Verordnungsgeber der BPersVWO damit im Interesse an einer vollständigen Besetzung der Personalvertretung keine strikte Beachtung des Wählerwillens bei der Zusammensetzung des Personalrats fordert, kann aber nicht als Auslegungshilfe für die gesetzliche Regelung des § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG herangezogen werden. Die BPersVWO steht als Rechtsverordnung im Rang unter dem BPersVG. Angesichts des eindeutigen Wortlauts der Bestimmung des § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber bei der Regelung des Nachrückens von Ersatzmitgliedern der Beachtung des Wählerwillens den Vorrang vor dem Interesse an einer Kontinuität der Personalvertretung gegeben hat. Hiergegen lässt sich nicht mit Erfolg einwenden, dass die Bestimmung des § 25 Abs. 2 Satz 2 BetrVG für den Bereich des Betriebsverfassungsrechts ausdrücklich ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern zulässt. Daraus dass der Gesetzgeber bei der Novellierung des BPersVG im Jahre 1974 keine dem § 25 Abs. 2 Satz 2 BetrVG vergleichbare Bestimmung in das BPersVG aufgenommen hat, kann nur der Schluss gezogen werden, dass er für den Bereich des BPersVG ein listenübergreifendes Nachrücken nicht zulassen wollte.
Für eine Kostenentscheidung ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren kein Raum.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 BPersVWO
§ 31 BPersVG
§ 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG
§ 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG
§ 8 Abs. 1 BPersVWO
§ 25 Abs. 2 Satz 2 BetrVG
§ 54 Abs. 1 BPersVG
§ 29 Abs. 2 Satz 1 BPersVG
§ 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG
§ 26 Abs. 2 BPersVO
§ 8 Abs. 1 der Wahlordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 16, 230
VII P 10.62
6 PB 16/10