Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-09-11, Aktenzeichen 12 A 11/14
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2014:0911.12A11.14.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Auflage in der ihr nach dem für kurze Zeit in Schleswig-Holstein geltenden Glücksspielgesetz erteilten Genehmigung für die Veranstaltung und den Vertrieb von Onlinecasinospielen, mit der ihr die Einhaltung einer Mindestspieldauer vorgeschrieben wird.
Vom 01.01.2012 bis 07.02.2013 galt in Schleswig-Holstein das Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels (Glücksspielgesetz – GlücksspielG) vom 20. Oktober 2011 (GVOBl. 2011, 280); aufgehoben mit Wirkung vom 08. Februar 2013 durch Art. 4 des Gesetzes zur Änderung glücksspielrechtlicher Gesetze vom 1. Februar 2013 (GVOBl. S. 64, 69)). Gemäß Art. 4 des Änderungsgesetzes ist Folgendes zu beachten:
„§ 31 Glücksspielgesetz gilt fort. Das Glücksspielgesetz findet mit Ausnahme der § 20 Abs. 7 und § 23 Abs. 7 Satz 4 und 5 weiter Anwendung, soweit auf seiner Grundlage bereits Genehmigungen erteilt worden sind. Ansonsten wird das Glücksspielgesetz aufgehoben.“
Unter dem Glücksspielgesetz erhielt die Klägerin mit Bescheid IV 36 – 212-21.6.20 vom 17.01.2013 eine Genehmigung für die Veranstaltung und den Vertrieb von Online-Casinospielen. Dieser Bescheid enthält eine Reihe von Inhalts- und Nebenbestimmungen von denen allein Nr. 13 lit. l) verfahrensgegenständlich ist. Diese lautet:
„Die Vorschriften der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006 (BGBl. I S. 280) finden hinsichtlich der Mindestspieldauer auf Online-Glücksspielangebote entsprechende Anwendung.“
Zur Begründung dieser als Auflage bezeichneten Bestimmung heißt es, die Vorgabe von Mindestspieldauern entsprechend den Vorschriften der Spielverordnung diene dem Schutz des Spielers vor zu schnellem und häufigem Spiel und damit der Vorbeugung der Spielsucht (unter Verweis auf § 1 Nr. 3, 4 GlücksspielG).
Die Klägerin hat u.a. hiergegen unter dem 21.02.2013 Klage erhoben. Der Klagegegenstand dieses Verfahrens ist zur selbständigen Behandlung abgetrennt worden (Beschluss vom 16.01.2014 im ursprünglichen Verfahren 12 A 89/13).
Die der Klägerin ebenfalls erteilte bestandskräftige Nebenbestimmung Nr. 13 lit. j), die die sogenannte Autoplay-Funktionen ausschloss, also den automatischen Beginn eines neuen Spiels ohne weitere Aktion des Spielers, ist nach Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zu Gunsten aller Genehmigungsinhaber am 20.08.2013 oder wenig später aufgehoben worden.
Die Klägerin hält die Auflage zur Mindestspieldauer für rechtswidrig. Es fehle bereits an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage. § 107 Abs. 1 LVwG scheide dafür aus, da es an gesetzlichen Regelungen fehle, die Voraussetzungen bestimmen würden, deren Sicherstellung die Nebenbestimmung dienen könnte. Über Nebenbestimmungen nach § 107 Abs. 1 LVwG bzw. die Parallelvorschrift des § 36 Abs. 1 VwVfG des Bundes dürften nur entgegenstehende Ge- oder Verbote ausgeräumt werden, nicht aber zusätzliche Genehmigungsvoraussetzungen erstmals begründet werden.
Eine Ermächtigung könne auch nicht aus § 18 Abs. 1 Satz 2 GlücksspielG hergeleitet werden. Zum einen habe sich die Beklagte nicht darauf gestützt und zum anderen fehle es dieser Vorschrift an der erforderlichen Bestimmtheit, um einen Eingriff in die Gewerbefreiheit der Erlaubnisinhaber zu rechtfertigen. Gleiches gelte für § 19 Abs. 2 Nr. 3 und § 20 Abs. 3 Nr. 3 GlücksspielG. Die in § 1 GlücksspielG definierten Ziele gewährleisteten schon wegen ihrer Diversität keine den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen genügende Ermächtigungsgrundlage. Diese bleibe selbst hinter den Maßgaben für Rechtsverordnungen nach Artikel 80 Abs. 1 GG (Inhalt, Zweck und Ausmaß) zurück.
Ferner sei die Nebenbestimmung zweckwidrig und deshalb ermessensfehlerhaft. Es sei nicht erwiesen, dass eine Reduktion der Spielfrequenz durch die Erhöhung der Mindestspieldauer zur Spielsuchtprävention beitrage. In Ländern mit erheblich weniger Spielrestriktionen habe sich der Anteil pathologischen Spiels nicht signifikant erhöht. Spieler könnten überdies leicht auf nicht regulierte illegale Spiele ausweichen. Der Spieler, der die übliche Mindestspieldauer von der Hälfte derjenigen gewohnt sei, die in der Nebenbestimmung verlangt werde, sei von entsprechenden Angeboten im Internet nur einen Mausklick entfernt. Die legalen schleswig-holsteinischen Online-Casinospielerlaubnisinhaber müssten sich so einem unfairen Wettbewerb mit illegalen sonstigen Angeboten stellen. Die gesetzgeberische Absicht der Kanalisierung des Glücksspiels in geordnete und überwachte Bahnen der Abwehr von Betrugs- und Kriminalitätsgefahren nach § 1 Nr. 1 und 2 GlücksspielG würde so vereitelt. Der online verfügbaren Konkurrenz lasse sich auch mit den Mitteln des mittlerweile geltenden Glücksspielstaatsvertrags nicht beikommen. Der Gesetzgeber habe deshalb von restriktiven inhaltlichen Beschränkungen zum Zuschnitt der Spiele abgesehen, um zunächst eine Kanalisierung in legale Bahnen zu erreichen. Gerade um des Ziels einer funktionierenden Regulierung willen sei Aufmerksamkeit bei der Prüfung geboten, welche Restriktionen sich in einem auf dem Markt noch durchsetzbaren Rahmen hielten.
Die Bestimmung sei schließlich unverhältnismäßig. Spiele mit einer Mindestspieldauer von üblicherweise 2 Sek. bis 2,5 Sek. entsprächen internationalem Standard. Spiele der erwarteten Mindestspieldauer seien auf dem Markt gar nicht verfügbar und müssten erst entwickelt werden. Es handele sich um eine weltweit einmalige Beschränkung. Für die Anbieter, die von ihr Gebrauch machten, habe dies zur Folge, dass Spieler abwanderten. Eine Nachfrage, die Spiele-Entwicklern einen Absatz entsprechender Spiele ermögliche, sei so von vornherein nicht vorhanden. Die Kosten der Entwicklung eines Einzelauftrags könnten schon angesichts der Abwanderung der Spieler nicht gedeckt werden.
Die Klägerin beantragt,
die Auflage zu Ziffer 13 l) des Bescheides vom 17.01.2013 des Beklagten zur Einhaltung der Mindestspieldauer nach den Vorschriften der Spielverordnung aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt die angefochtene Bestimmung. Die angefochtene Nebenbestimmung diene vorliegend der Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes i.S.d. § 107 Abs. 1 Alt. 2 LVwG. Im Übrigen werde Bezug genommen auf § 4 Abs. 4 (i.V.m. § 5 Abs. 3 und konkretisiert durch den in Bezug genommen § 1 GlücksspielG. Der in der Einzelbegründung zu Ziffer 13 I) des Erlaubnisbescheides in Bezug genommenen Vorschrift des § 1 GlücksspielG komme eine Doppelfunktion zu. Indem in § 19 Abs. 2 Nr. 3 bzw. § 20 Abs. 3 Nr. 3 GlücksspielG statuiert werde, dass die Genehmigung zum Vertrieb bzw. zur Veranstaltung von Online-Casinospielen zu versagen sei, wenn nicht gewährleistet sei, dass der Spielbetrieb bzw. die Veranstaltung oder der Vertrieb „in Einklang mit den Zielen des § 1, insbesondere ordnungsgemäß und für die Spielteilnehmer sowie die zuständige Behörde nachvollziehbar durchgeführt wird“ würden die in § 1 GlücksspielG definierten Ziele über ihre Funktion als Zielbestimmungen hinaus zu gesetzlichen Voraussetzungen der Genehmigung erhoben. So sei z.B. ein beabsichtigtes Online-Angebot, das den Belangen des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlücksspielG) bzw. der Suchtprävention (§ 1 Nr. 4 GlücksspielG) nicht ausreichend Rechnung trage, nicht genehmigungsfähig.
Die angefochtene Bestimmung sei auch zum Spielerschutz bzw. zur Vorbeugung der Spielsucht i.S.d. § 1 Nr. 3, 4 GlücksspielG geeignet. Indem die Mindestdauer der angebotenen Spiele durch die entsprechende Anwendbarkeit des § 13 Abs. 1 Nr. 1, 2. Halbsatz der Spielverordnung (SpielV) regelmäßig auf 5 Sekunden zu begrenzen sei, werde gewährleistet, dass der Spieler zwei nacheinander folgende Einsatzleistungen bzw. Gewinnauszahlungen noch als getrennte Geldbewegungen wahrnehmen könne und Gelegenheit habe, das Spiel gegebenenfalls zu beenden. Die Zeitbegrenzung diene zum einen dem Schutze des Spielers im Hinblick auf die Wahrung der Kontrolle über den Spielverlauf, zum anderen wirke sie Suchtgefahren, die von immer höheren Spielfrequenzen ausgingen, effektiv entgegen.
Mit der Absenkung der Mindestspieldauer von 12 auf 5 Sekunden sei im Rahmen der Novelle der SpielV im Jahr 2005 dem Bedürfnis nach einem schnellen Spiel hinreichend Rechnung getragen worden. Der Beklagte verweist auf BR-Drs. 655/05 S. 24:
„Die auf den ersten Blick drastische Herabsetzung der Mindestspieldauer von 12 Sekunden auf 5 Sekunden (...) [ermöglicht] künftig ein schnelleres Spiel (...). Dies entspricht dem Nachfrageverhalten insbesondere jüngerer Spieler, die schnelle Spielabläufe auch aus anderen Bereichen, z.B. Internet- oder Videospielen, gewöhnt sind.“
Die in der SpielV festgelegte Mindestspieldauer von 5 Sekunden stelle sich als das Ergebnis eines umfassenden Abwägungsprozesses zwischen staatlichen Schutzpflichten mit Blick auf Spielerschutz und Suchtprävention einerseits sowie den Interessen und Grundrechtspositionen der Anbieter und deren Kunden andererseits dar. Sie ermögliche ein schnelles hinreichend attraktives Spiel, welches zugleich durch ein hohes Maß an spielerschützender Transparenz und Kontrolle geprägt sei. Dies gelte für das klassische Automatenspiel ebenso wie für das streitgegenständliche Online-Casinospiel, da es sich in beiden Fällen um elektronische Spielangebote handele, bei denen das gewährleistete Maß von Spieltransparenz- und Kontrolle maßgeblich von der Gestaltung des Programms abhänge. Es sei auch in der Rechtsprechung anerkannt, dass die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Geldspielautomaten spielten (unter Bezugnahme auf BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01 – BVerfGE 115, 276 ff., Juris-Rn. 100). Die terrestrischen Geldspielgeräte würden als Suchtrisiko Nummer 1 bei der Untersuchung verschiedenster Glücksspiele gelten. Beim Online-Casinospiel handele es sich um virtuelle Geldspielautomaten, die den terrestrischen Angeboten sehr ähnlich bzw. mit diesen identisch seien. Bei der Internet-Teilnahme an Glücksspielen fehle es zudem an der sozialen Kontrolle der Spieler, was die Gefährlichkeit der Teilnahme am Internet-Glücksspiel gegenüber terrestrischen Spielangeboten generell zusätzlich erhöhe. Anerkannt sei auch, dass die Suchtgefahr mit der Schnelligkeit der Wiederholung steige.
Selbst wenn es zuträfe, dass Programme mit einer Mindestspieldauer von 5 Sekunden nicht auf dem Markt erhältlich seien und erst angepasst oder entwickelt werden müssten, sei dieser Aufwand in Anbetracht der verfolgten Ziele zumutbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die von dem Beklagten übersandten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Die angefochtene Bestimmung Nr. 13 lit. l) des teilangefochtenen Genehmigungsbescheides ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die streitige Bestimmung ist nach Auffassung der Kammer entsprechend der Einschätzung der Beteiligten als Auflage zu qualifizieren, da sie nicht im Sinne von § 18 Abs. 1 Satz 2 GlücksspielG Art und Zuschnitt der Spiele im Einzelnen regelt oder insofern die Genehmigung grundsätzlich versagt hätte (vgl. §§ 4 Abs. 2, 19 Abs. 2, 20 Abs. 3 GlücksspielG). Die Bestimmung regelt vielmehr eine untergeordnete Ablaufeigenschaft der grundsätzlich genehmigten Spiele.
Als solche findet sie ihre Rechtsgrundlage in § 4 Abs. 4 GlücksspielG, der als speziellere Norm in der Anwendung gegenüber der von der Beklagten benannten allgemeinen Bestimmung des § 107 Abs. 1 LVwG vorrangig ist. Nach dieser Vorschrift kann die Genehmigung, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden, soweit diese erforderlich sind, um eine ordnungsgemäße Durchführung der Tätigkeit zu gewährleisten und den Zielen des § 1 gerecht zu werden.
Die angefochtene Auflage nimmt Einfluss auf untergeordnete Eigenschaften der Ausgestaltung des legalisierten Spiels. In gewisser Weise ähnelt die Auflage damit einem Grüneintrag in einer Bauvorlage, also der Änderung von Details des beantragten Vorhabens durch Modifikation der Antragsvorlagen zur Vermeidung einer sonst vorzunehmenden Ablehnung (vgl. zum Grüneintrag VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.07.2010 – 8 S 77/09 – Juris-Rn. 37).
Die Klägerin kann die vorliegend streitige Auflage nicht mit Erfolg abwehren, da ihr nach dem materiellen Recht (dem Glücksspielgesetz) ein Genehmigungsanspruch ohne die beanstandete Beschränkung nicht zustand.
Zunächst ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber mit dem an verschiedenen Stellen des Gesetzes vorgenommenen Verweis auf die Ziele des Gesetzes in dessen § 1 den prinzipiellen Genehmigungsanspruch der Klägerin einer Abwägungsentscheidung des Beklagten unterworfen hat. Die Auffassung der Klägerin, nach der der Gesetzgeber keinerlei inhaltliche Prüfung der beantragten Spiele gewollt habe, sondern etwa nur eine Anzeigepflicht konstruiert hätte, findet im Gesetzeswortlaut keine Stütze. Der Gesetzgeber des Glücksspielgesetzes hat sich vielmehr im Bereich der Casinospiele für eine Einzelzulassung entschieden und deren Prüfungsmaßstab lediglich insoweit vorab festgelegt, als eine Abwägung des grundsätzlichen Interesses an der Ausübung einer nach der Gesetzeskonstruktion zu erteilenden Genehmigung mit den Zielen des Gesetzes vorzunehmen ist. § 4 Abs. 2 GlücksspielG stellt deshalb jeden Genehmigungsanspruch ausdrücklich unter den Vorbehalt der Konformität mit den Gesetzeszielen des § 1. In § 19 Abs. 2 Nr. 3 und § 20 Abs. 3 Nr. 3 GlücksspielG wird dies für den Bereich der Online-Casinospiele ausdrücklich wiederholt.
Der Klägerin ist zwar in ihrer Kritik zuzugeben, dass es sich bei der von dem Beklagten inkorporierten Regelung aus dem Spielautomatenbereich um eine ausdrückliche Regelung des Bundesverordnungsgebers handelt, während der Gesetzgeber des Glücksspielgesetzes den zuständigen Organen der Exekutive die Detailabwägung anvertraut hat.
Hieraus ergibt sich allerdings nicht, dass auch der Landesgesetzgeber eine vergleichsweise detailliert konkretisierte gesetzliche Vorgabe hätte machen müssen. Zunächst besteht auch angesichts der unterschiedlichen Regelungsgegenstände keine Verpflichtung unterschiedlicher Gesetzgeber, sich eines gleichartigen gesetzlichen Regelungsmodells zu bedienen. Der Gesetzgeber der §§ 33e, 33f Gewerbeordnung hat im Zuge der Verordnungsermächtigung mehr Anforderungen konkret benannt, als dies der Gesetzgeber des Glücksspielgesetzes getan hat. Es ging dabei allerdings auch um die Regulierung eines Massenmarktes, nämlich Vorgaben für die Bauartzulassung von Spielgeräten. Eine spätere Kontrolle dieser Vorgaben beschränkt sich typischerweise darauf, dass die Konformität mit der Bauartzulassung überprüft wird. Bereits aus dieser Vorverlagerung der Gefährdungsprüfung in das Verfahren der Bauartzulassung ergibt sich ein Bedürfnis für ein erhöhtes Maß an Detailvorgaben.
Die Gesetzesziele des § 1 GlücksspielG geben dagegen über die Verwendung verschiedener z.T. gegenläufiger unbestimmter Rechtsbegriffe wie z.B. die Vorgabe entgeltlichen Spielkonsums „nur in einem angemessenen Umfang“ (Nr. 2) sowie die Forderung der „Vorbeugung von Suchtgefahren“ und „Vorkehrungen vor Ausbeutung“ (Nr. 4) nur Abwägungsgebote vor. Derartig offene gesetzliche Tatbestände sind auch mit Blick auf den Parlamentsvorbehalt nicht unproblematisch. Dieser wurzelt im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot und besagt, dass in grundlegenden normativen Bereichen, insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung die wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden müssen (vgl. BVerfG, Urteil vom 06.07.1999 – 2 BvF 3/90 – BVerfGE 101, 1 ff., Juris-Rn. 125 m.w.N.). Wann es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich allerdings nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den dort verbürgten Grundrechten, zu entnehmen (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.07.1998 – 1 BvR 1640/97 – BVerfGE 98, 218 ff., Juris-Rn. 132).
Für den vorliegend zu beurteilenden Glücksspielbereich ergibt sich keine Verletzung des Parlamentsvorbehalts durch die vorliegende Regulierung. Der Gesetzgeber des Glücksspielgesetzes hat versucht, mehrere grundrechtliche Positionen miteinander vereinbar zu machen, indem der auch der vom Gesetzgeber des Glücksspielgesetzes erkannten Gefährlichkeit des Glücksspiels dadurch begegnet wird, das menschliche Bedürfnis nach dieser potentiell gefährlichen Dienstleistung dergestalt zu befriedigen, dass infolge der Regulierung keine übermäßigen Gefahren aus ihr fließen. Gewünscht war eine „Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen, der Jugendschutz, der Spielerschutz, der Schutz vor Manipulation, Betrug und sonstiger Kriminalität wie der Schutz vor Wett- und Spielsucht.“ (LT-Drucks. 17/1100, S. 43).
Die Restriktionen anderer Regelungsmodelle sollten dazu im Sinne einer Zurückdrängung illegaler Angebote erleichtert werden, zugleich aber den Schutzpflichten für gefährdete Personenkreise genüge getan werden.
Der Gesetzgeber hat dabei selbst die verschiedenen Glücksspielarten nur grob unterschieden und insoweit bereichsspezifisch unterschiedliche Regularien vorgesehen. Für die Spielart „Online-Casinospiele“ ist dabei für das Genehmigungsverfahren speziell vorgesehen, dass in der Genehmigung Art und Zuschnitt der Spiele im Einzelnen zu regeln sind (§ 18 Abs. 1 Satz 2 GlücksspielG). Eine solche Regelung wäre offensichtlich sinnlos, wenn der Gesetzgeber keine Überprüfung der einzelnen Spiele anhand der Ziele des Gesetzes gewollt hätte, wie es sowohl der Genehmigungstatbestand des § 4 Abs. 2 und der Nebenbestimmungstatbestand des § 4 Abs. 4 GlücksspielG allgemein und ausdrücklich für alle Genehmigungen vorsehen.
Der Beklagte hat also ausgehend von einem prinzipiellen Genehmigungsanspruch in jedem Fall eine Abwägung zu treffen, ob ein bestimmtes Spiel überhaupt angeboten werden kann, ohne eines der Gesetzesziele zu verletzen oder ob Bedenken hinsichtlich einzelner Abwägungsgebote statt durch Versagung der Genehmigung auch durch Inhalts- und Nebenbestimmungen ausgeräumt werden können.
Es ist offensichtlich, dass insbesondere innerhalb der Kategorie Online-Casinospiele eine Vielzahl bereits vorhandener aber auch neu zu ersinnender Glücksspiele denkbar ist, die z.B. hinsichtlich ihrer Suchtgefährlichkeit, Verlustrisiken oder Manipulationsanfälligkeit höchst unterschiedlich restriktive Einschränkungen erforderlich machen können. Es ist daher nicht ersichtlich, dass eine konkretere gesetzliche Regelung ein hinreichend flexibles Instrumentarium hätte bieten können.
Durch den Verweis auf die Gesetzesziele erlangt allerdings eine Reihe im Sinne der Bestimmtheit problematischer unbestimmter Rechtsbegriffe Relevanz auch bereits für das Ob und ggf. die Reichweite der grundsätzlich zu genehmigenden Glücksspiele. So könnte man etwa über die Frage, was ein angemessener Umfang des Spielkonsums ist oder wann eine Ausbeutung z.B. betragsmäßig anfängt, trefflich streiten und hätte zu erwägen, ob dies nicht vom Gesetzgeber tatsächlich hätte selbst entschieden werden müssen. Allerdings hat der Beklagte derartige Vorgaben nicht gemacht, z.B. auch nicht – was im konkreten Fall eventuell wegen der Ähnlichkeit virtueller Automatenspiele nahe gelegen hätte – auf Höchstverlustgrenzen oder Maximaleinsätze nach der Spielverordnung verwiesen.
Statt derartiger absoluter Grenzen ist vom Beklagten lediglich der Taktung der einzelnen Spiele eine Untergrenze vorgegeben worden.
Die Kammer ist der Auffassung dass sich eine derartige Vorgabe als ein zulässiges Abwägungsergebnis der Ziele des § 1 darstellt. Diese Vorschrift lautet (Hervorhebung durch die Kammer):
§ 1 Ziele des Gesetzes
Ziel des Gesetzes ist es, einen dem jeweiligen Glücksspiel angemessenen Ordnungsrahmen für das Angebot (Veranstaltung, Vertrieb und Vermittlung) von öffentlichen Glücksspielen zu schaffen und hierbei insbesondere
1. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß, fair, verantwortlich und transparent durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt wird,
2. den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere den ungesetzlichen Glücksspielmarkt einzudämmen und den legalen entgeltlichen Spielkonsum nur in einem angemessenen Umfang zuzulassen,
3. einen wirksamen Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten,
4. Suchtgefahren bei Glücksspielen vorzubeugen und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung sowie Vorkehrungen vor Ausbeutung durch Glücksspiel zu schaffen,
5. Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs bei der Veranstaltung und dem Vertrieb von Sportwetten vorzubeugen.
Die unter der Nr. 13 gemachten „Auflagen“ dienen, soweit sie nicht der Vorbeugung möglicher Irreführungen oder von Missbrauchsmöglichkeiten geschuldet sind (z.B. die Vorgabe realistischer Physik-Simulation oder verpflichtende Angabe der Spielregeln etc.) keiner absoluten Begrenzung möglicher Verluste, sondern der Sicherstellung der diesbezüglichen Selbstvergewisserungsmöglichkeiten des Spielers, z.B. durch die Vorgabe der deutschen Sprache, der Verwendung der Währung Euro, die Einblendung eines aktuellen Kontostandes oder des Stundenintervalls für einen „reality check“, also der zwangsweisen Spielunterbrechung unter Anzeige von Spieldauer, Gewinnen und Verlusten und einer Abbruchmöglichkeit.
Was die streitige Auflage zur Mindestspieldauer angeht, hat der Beklagte sich ausdrücklich von dem derzeitigen Stand der Spielverordnung leiten lassen. Er hat dabei die diesbezüglich vorgenommene Abwägung zu Gunsten einer Dauer von fünf Sekunden als eigene übernommen.
Es erscheint der Kammer allgemein nachvollziehbar, dass das Begrenzen der Spielfrequenz einen wirksamen Beitrag zur Verhinderung einer Aufheizung des Gesamtspielgeschehens leisten kann. Die jahrzehntelange Existenz einer Mindestspieldauer im Spielautomatenbereich – allerdings unter mehrfacher Absenkung derselben (ursprünglich 15 Sekunden, seit 01.03.2002 zwölf Sekunden und seit 01.01.2006 fünf Sekunden) – kann dabei als Beleg einer gewissen grundsätzlichen Bewährung dieses Typs der Spielbeschränkung angesehen werden. Zum Teil wird politisch zur Verbesserung des Spielerschutzes zudem neuerdings wieder eine deutliche Erhöhung gefordert (auf 20 Sekunden z.B. Antrag von CDU-Landtagsfraktion und SPD-Landtagsfraktion, Drucksache des Landtags des Saarlandes 15/407 vom 19.03.2013).
Dass der Beklagte statt des statischen Verordnungsverweises auch eine angemessene Mindestspieldauer hätte selbst unmittelbar ausweisen können und eigene Erwägungen zur Angemessenheit anstellen können, macht die gewählte Verweistechnik nicht rechtswidrig. Der Beklagte hat sich ausdrücklich die fremde Abwägung zu Eigen gemacht und damit zugleich die kürzeste jemals in einer deutschen Regulierung existente Mindestspieldauer in Bezug genommen.
Eine Mindestspieldauer ist auch grundsätzlich geeignet, den Selbstvergewisserungsmöglichkeiten des Spielers mehr Raum zu verschaffen, als es ein in der Geschwindigkeit beliebig steigerungsfähiges Glücksspiel zulassen würde. Ein besonders schnelles Spiel birgt das Risiko, dass den Spieler seine Vernunft vollends verlässt und er dem Rausch des Spiels verfällt. Dies gilt umso mehr, als nach Aufhebung des Verbots von Autoplay-Funktionen ein nahezu automatischer Totalverlust denkbar ist, dem der Spieler noch mit angemessener Reaktionszeit begegnen können muss.
Ein nicht am Spielerschutz ausgerichtetes Angebot würde sich hinsichtlich einer Mindestspieldauer erst dann selbst einer Begrenzung unterwerfen, wenn der aus einem jeden Spieler erzielbare Gewinn nicht mehr steigerungsfähig ist, weil die Dauer der empfundenen Spiellust aus Sicht des Spielers keinen Gegenwert mehr für den Einsatz darstellt. Hieraus mögen sich die nach den Darstellungen der Klägerin branchenüblichen „Standards“ von 2 bis 2,5 Sekunden erklären lassen.
Gemessen an diesen Erwägungen erscheint eine Entschleunigung der Spielfrequenz durch eine Mindestspieldauer von fünf Sekunden nicht als eine übermäßige Beeinträchtigung der Geschäftsinteressen der Klägerin. Aus den zuvor ausgeführten Gründen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die von der Klägerin geschilderten Branchenstandards einen Ausgleich von Spielerschutz und Geschäftsinteressen suchen. Fünf Sekunden erscheinen hingegen unter den denkbaren noch sinnvoll zu verordnenden „Bedenkzeiten“ als ein vergleichsweise kurzer Zeitraum und stellen damit eine geringe Beschwer der Klägerin dar.
Das von der Klägerin vorgebrachte Kostenargument hält die Kammer insbesondere auch nach den Erörterungen in der mündlichen Verhandlung schon aus tatsächlichen Gründen nicht für beachtlich, da der diesbezügliche Vortrag unsubstantiiert ist. Entweder stellen sich die angebotenen Spiele – Software-Anwendungen – als Eigenentwicklungen, Auftragsarbeiten oder Zukauf von Standardprodukten dar. In den ersten beiden Fällen kann eine Modifikation des Programmablaufs hinsichtlich der Mindestspieldauer keinen Aufwand darstellen, der über wenige Programmiererstunden hinausgeht. Es wird vorgetragen, dass die üblichen Produkte Mindestspieldauern von 2 bis 2,5 Sekunden berücksichtigen. Dies zeigt angesichts der heute verfügbaren Rechenkapazitäten von Standard-PCs und Servern, dass die Spieldauer ohnehin in jedem Fall künstlich, d.h. durch eine Vorgabe im Programmablauf bestimmt wird. Die konkrete Dauer ist also entweder als eine fest im Programm hinterlegte Konstante hinterlegt oder wird per Konfiguration dem Programm übergeben. Eine Anpassung kann mithin keinen großen Aufwand bedeuten. Lediglich bei zugekauften Produkten mit herstellervorgegebener Konfiguration wäre ein Mehr an Aufwand ansatzweise plausibel. Aber auch das Erfordernis einer „Spezialversion“ kann nach Einschätzung der Kammer nicht zu den behaupteten Aufwendungen führen. Hier wäre von Klägerseite eine Konkretisierung etwa hinsichtlich der Provenienz der eingesetzten Software oder z.B. durch einen Kostenvoranschlag zu erwarten gewesen.
Soweit die Klägerin schließlich die Zweckmäßigkeit der Auflage anzweifelt, lässt sich das Vorbringen dahingehend verdichten, dass die Spieler gerade die schnellen illegalen Spiele begehren und deshalb nicht das „langsame“ legale Angebot annehmen würden. Die Folge sei die Verfehlung des Zwecks der Kanalisierung in legale Angebote. Dieses Argument lässt sich im Prinzip in allen regulierten suchtgefährlichen Produktbereichen vorbringen: Letztlich wird ein behauptetes Vollzugsdefizit im illegalen Bereich gegen die beschränkte Reichweite des legalen Bereichs angeführt. Ein solches Argument verkennt nicht nur, dass die Nutzung illegaler Glücksspielangebote auch mit erheblichen weiteren Verbraucherrisiken verbunden sein kann (z.B. Absicherung der Ausschüttung eines etwaigen Gewinns) und unterstellt, das eine überwiegende Zahl von Kunden der Legalität eines Angebots überhaupt keine Bedeutung beimisst. Auch hierbei handelt es sich allerdings um eine grundsätzlich unsubstantiierte Behauptung. Auch im bewusstseinstrübenden Suchtbereich halten sich die meisten Kunden an die legalen Angebote (Alkohol) und scheuen den Schritt in die Illegalität. Das Argument berücksichtigt auch nicht, dass die Vollzugsschwierigkeiten nicht aus der angegriffenen Regelung selbst herrühren, sondern aus einer schwer regulierbaren, da grenzüberschreitenden Marktlage. Zu diesen Schwierigkeiten haben die vielfältigen Rechtsänderungen und Rechtsstreitigkeiten der letzten Jahre im Glücksspielbereich überdies einen Beitrag geleistet, da sie etwaigen Vollzugsbestrebungen eine erhebliche Rechtsunsicherheit und ein damit einhergehendes Haftungsrisiko entgegengestellt haben. Ein solches rein faktisches Argument kann in der gerichtlichen Überprüfung des ordnungsrechtlichen Rahmens erst dann durchschlagen, wenn das Vollzugsversagen als systemisch anzusehen wäre oder eine Inkohärenz des faktischen Handelns der zuständigen Staatsorgane greifbar würde. Hierfür ist jedoch, was das Glücksspielgesetz oder dessen Vollzug angeht, nichts ersichtlich. Vergleichbare Vollzugsprobleme stellen sich überdies z.B. auch bei grenzüberschreitendem Medikamentenversand oder anderen Internet-vermittelten Dienstleistungen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 Abs. 2, 19 Abs. 2, 20 Abs. 3 GlücksspielG
§§ 33e, 33f Gewerbeordnung
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 1 GlücksspielG
§ 167 VwGO
§ 107 Abs. 1 Alt. 2 LVwG
§ 1 Nr. 3, 4 GlücksspielG
§ 107 Abs. 1 LVwG
§ 36 Abs. 1 VwVfG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 GlücksspielG
§ 20 Abs. 3 Nr. 3 GlücksspielG
§ 1 Nr. 1 und 2 GlücksspielG
§ 1 Nr. 3 GlücksspielG
§ 1 Nr. 4 GlücksspielG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 4 GlücksspielG
§ 4 Abs. 2 GlücksspielG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 Nr. 1, 2. Halbsatz der Spielverordnung
Artikel 80 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 115, 276
BVerfGE 101, 1
BVerfGE 98, 218
12 A 89/13
1 BvR 1054/01
8 S 77/09
2 BvF 3/90
1 BvR 1640/97