Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-07-02, Aktenzeichen 23 K 5889/23
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:0702.23K5889.23.00

Tenor:
Der Widerrufsbescheid der Beklagten vom 21. September 2023 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beklagte ist Körperschaft des öffentlichen Rechts und Trägerin i. S. d. § 1 Abs. 2 BestG NRW u. a. des Jüdischen Friedhofs X. R.. Die Klägerin stellt Grabsteine her, handelt mit ihnen und stellt sie auch auf.
Auf Antrag der Klägerin erteilte ihr die Beklagte im Jahr 2022 die Zulassung i. S. d. § 9 Abs. 1 ihrer Friedhofssatzung zur gewerblichen Betätigung auf ihren Friedhöfen.
Mit E-Mail vom 28. Juni 2023 widerrief die Beklagte die Zulassung der Klägerin. In den zwischenzeitlich unstreitig beendeten Verfahren 22 L 1751/23 und 22 K 4906/23 ging die Klägerin gegen diesen Widerruf vor. Im Laufe dieser Verfahren erließ die Beklagte am 21. September 2023 einen neuen Widerrufsbescheid, der Gegenstand des hiesigen Verfahrens ist. Anlass für die Widerrufsbescheide waren Geschehnisse im Zusammenhang mit der Aufstellung eines Grabsteins auf dem Friedhof in R. im Auftrag des Herrn J..
Zur Begründung des Widerrufs führte die Beklagte aus, dass der Klägerin die erforderliche fachliche und persönliche Zuverlässigkeit fehle. Sie benannte hierfür die folgenden Vorfälle:
Die Mitarbeiter der Klägerin seien für die Erledigung des Auftrags des Herrn J. am 16. Juni 2023 nicht hinreichend ausgerüstet gewesen. Zur Aufstellung des Grabsteins hätten sie ein Fundament von 40cm graben wollen, statt, wie erforderlich, 2,60m. Sie hätten lediglich sogenannte Handschnecken mit sich geführt. Dies habe ihr Friedhofsverwalter, Herr E., auf Nachfrage erfahren. Daraufhin habe er die Mitarbeiter der Klägerin aufgefordert, mit entsprechender Ausstattung zurückzukehren.
Zudem habe die Klägerin bei der Grabanlage „J.“ den Grabstein in einer falschen Farbe aufgestellt.
Schließlich hätten Mitarbeiter der Klägerin versucht, ihren Friedhofsverwalter zu bestechen. So hätten die Mitarbeiter Herrn E. „mit vielen Grüßen vom Chef“ einen Grabsteinkatalog überreichen wollen, aus dem mindestens eine 100 Euro-Banknote hervorgeragt habe.
Unter Berücksichtigung des Vortrags der Klägerin in den verwaltungsgerichtlichen Verfahren habe sie eine erneute Prüfung vorgenommen und sei wieder zu dem Schluss gelangt, dass ihr die Zulassung zu entziehen sei.
Gegen den Widerrufsbescheid der Beklagten vom 21. September 2023 hat die Klägerin am 19. Oktober 2023 Klage erhoben.
Sie ist der Ansicht, der Bescheid beruhe schon auf keiner tauglichen Rechtsgrundlage. Die Friedhofssatzung und -ordnung der Beklagten seien nicht ordnungsgemäß bekanntgemacht worden.
Der Bescheid sei formell rechtswidrig; sie sei zu den gegen sie erhobenen Vorwürfen nicht angehört worden.
Der Bescheid erweise sich auch in materieller Hinsicht als rechtswidrig. Für den Auftrag des Herrn J. sei eine Grabung von 2,60m geplant gewesen. Die zunächst ausgehobenen 40cm hätten lediglich den obersten Teil der Vertiefung darstellen sollen, der etwas breiter gestaltet werden sollte als der übrige Teil der Gründung. Normalerweise könne die Vertiefung von 2,60m mit einer Kombination aus einem Benzin- und einem Handbohrer gegraben werden – diese Werkzeuge hätten ihre Mitarbeiter am 16. Juni 2023 bei sich geführt. Aufgrund von Dürre sei die Erde jedoch so hart gewesen, dass mit den üblichen Werkzeugen nicht bis in diese Tiefe gearbeitet werden konnte. Es sei daher ein Spezialbohrer nötig gewesen, der am nächsten Tag mitgebracht werden sollte. Bis zu einer Tiefe von 40cm sei mit den vorhandenen Werkzeugen Vorarbeit geleistet worden.
Der Grabstein sei in der richtigen Farbe, Orion, hergestellt worden.
Zum Vorwurf der Bestechung führt sie aus, dass ihre Geschäftsführerin am 16. Juni 2023 die vor Ort befindlichen Mitarbeiter angewiesen habe, dem Friedhofsverwalter der Beklagten „als Dankeschön ein großes Trinkgeld zu geben“. Zu diesem Zeitpunkt sei der Auftrag für Herrn J. fast abgeschlossen gewesen und ihre Geschäftsführerin sei davon ausgegangen, dass es sich bei diesem Auftrag vorerst um den letzten Auftrag auf dem Friedhof der Beklagten gehandelt habe. Es sei zu sprachlichen Schwierigkeiten und in der Folge zu einer unglücklichen und missverständlichen Situation mit dem Friedhofsverwalter der Beklagten gekommen. Das Trinkgeld sollte ein Dankeschön für bereits erfolgte Hilfe sein; es habe für sie keinen Grund gegeben, sich einen Vorteil bei zukünftiger Zusammenarbeit zu verschaffen. Ihr Tätigkeitsschwerpunkt liege andernorts.
Die Klägerin beantragt,
den Widerrufsbescheid vom 21. September 2023 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie vor, dass sie der Klägerin noch mit E-Mail vom 16. Juni 2023 Gelegenheit zur Stellungnahme bezüglich der Geschehnisse vom selben Tag eingeräumt habe. Im Übrigen sei die Anhörung während der verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt worden und ein etwaiger Anhörungsfehler ansonsten auch unbeachtlich geworden.
Nach Rücksprache mit Herrn J. moniere dieser zwar nicht die Farbe des Grabmals, aber einen fehlenden Sockel. An diesem Begründungspunkt des Widerrufsbescheids werde nicht mehr festgehalten.
Allein die persönliche Unzuverlässigkeit der Klägerin rechtfertige den Widerruf. Am Vortag des vermeintlichen Bestechungsversuchs habe die Klägerin einen Vertrag über die Herstellung und Aufstellung eines weiteren Grabsteins auf ihrem Friedhof unterzeichnet, sodass ihre Geschäftsführerin am 16. Juni 2023 nicht habe davon ausgehen können, dass es künftig keine geschäftlichen Kontakte mehr zwischen ihnen geben würde.
Aber auch die fachliche Unzuverlässigkeit sei gegeben. Die Erklärung, wonach die Mitarbeiter der Klägerin Benzinbohrer mit sich geführt hätten, mit denen bei normalen Bodenverhältnissen Fundamentlöcher bis zu einer Tiefe von 2,60m hätten gebohrt werden können, sei zum einen nicht glaubhaft. Sonst hätte Herr E. die Mitarbeiter der Klägerin nicht auf ihre Ausstattung angesprochen. Zum anderen hätten die Mitarbeiter die Vorbohrungen – gerade aufgrund der von der Klägerin beschriebenen Bodenverhältnisse – nicht mit Handschnecken durchgeführt, wenn sie Benzinbohrer bei sich geführt hätten.
Ein fachlich zuverlässiger Gewerbetreibender müsse seine Mitarbeiter mit an die wetterbedingten Gegebenheiten angepasstem Werkzeug ausstatten. Bei einer Fundamenttiefe, die 2,20m hinter der vorgeschriebenen Fundamenttiefe zurückbleibe, handele es sich um einen derart schwerwiegenden fachlichen Mangel, dass dieser alleine die fachliche Unzuverlässigkeit belege.
Mit der persönlichen und fachlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin lägen zwei Gründe vor, die jeweils für sich allein einen ermessensfehlerfreien Widerruf ermöglichen würden. Dies gelte erst recht, wenn beide Gründe zusammenfielen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die Gerichtsakten der Verfahren 22 L 1751/23 und 22 K 4906/23 und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der Widerrufsbescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Wirksamkeit der Friedhofssatzung und -ordnung unterstellt, kann der Widerruf der Zulassung zur Errichtung von Grabmalen nur auf § 7 Nr. 2 Friedhofsordnung gestützt werden, wonach die Zulassung von der Beklagten widerrufen werden kann. Voraussetzungen für die Erteilung der Zulassung stellt § 7 Nr. 1 lit. a) Friedhofssatzung auf. Hiernach werden auf schriftlichen Antrag Gewerbetreibende zugelassen, die in fachlicher, betrieblicher und persönlicher Hinsicht zuverlässig sind.
Eigene Tatbestandsvoraussetzungen für den Widerruf stellt § 7 Nr. 2 Friedhofssatzung nicht auf. Da ein durch einen rechtmäßigen Verwaltungsakt Begünstigter jedoch grundsätzlich auf dessen Bestand vertrauen darf, kann ein solcher nicht frei widerrufen werden, sondern muss an Voraussetzungen geknüpft sein.
Vgl. dazu BeckOK VwVfG/Abel, Stand: 1. April 2025, Einl. zu § 49.
In Ermangelung einer speziellen Regelung und unter Orientierung an § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG sowie § 15 Abs. 2 GastG muss der Widerruf der Zulassung an die Voraussetzung geknüpft sein, dass nach ihrem Erlass Tatsachen eingetreten sind, die ihrem Erlass entgegengestanden hätten. Anders gewendet kann die Zulassung widerrufen werden, wenn die Voraussetzungen für ihren Erlass nachträglich weggefallen sind. Für den Widerruf der Zulassung zur Errichtung von Grabmalen ist damit in tatbestandlicher Hinsicht erforderlich aber auch ausreichend, dass eine der Voraussetzungen des § 7 Nr. 1 Friedhofsordnung nicht mehr erfüllt ist.
Diese Rechtsauffassung wird auch dadurch bestätigt, dass die Beklagte in der Begründung des Widerrufbescheids vom 21. September 2023 selbst darauf abstellt, dass sich die Klägerin in fachlicher und betrieblicher Hinsicht als unzuverlässig erwiesen habe. Auch die Beklagte stellt damit auf den Wegfall der Voraussetzungen des § 7 Nr. 1 lit. a) Friedhofsordnung ab.
Klarstellend ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es insoweit alleine auf die Zuverlässigkeit der Geschäftsführerin der Klägerin ankommen kann, da es sich bei der Klägerin selbst um eine juristische Person handelt.
Vgl. bspw. VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Januar 2025 – 17 K 7955/24 –, juris; zur Zurechnung des Verhaltens und Verschuldens von Geschäftsführern an die GmbH analog § 31 BGB: BeckOGK/Bayer/J. Schmidt, § 35 GmbHG Rn. 336 ff. m. w. N. [Stand: 15. März 2025].
Die Begriffe „fachlich, betrieblich und persönlich zuverlässig“ sind unbestimmte Rechtsbegriffe, die der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegen, ohne dass der Beklagten ein Beurteilungsspielraum zusteht.
Vgl. generell zu Gewerbeuntersagungen wegen Unzuverlässigkeit BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 – 3 C 33.03 –, juris Rn. 18; zu § 15 des Kirchengesetzes über die evangelischen Friedhöfe (insoweit inhaltsgleich mit § 7 Nr. 1 der streitigen Friedhofsordnung) VG Berlin, Urteil vom 22. November 2022 – 21 K 21/22 –, juris Rn. 19.
Zur Überzeugung der Kammer hat die Beklagte keine Gründe vorgetragen, die die Annahme der fachlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin rechtfertigen.
Ein Gewerbetreibender ist fachlich unzuverlässig, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, er werde in Zukunft die für ihn geltenden, tätigkeitsspezifischen Vorschriften und Pflichten nicht (mehr) zuverlässig erfüllen. Zur fachlichen Zuverlässigkeit gehört – in Anlehnung an die Muster-Satzung des Deutschen Städte- und Gemeindebundes – insbesondere, dass der Gewerbetreibende in der Lage ist, unter Beachtung der örtlichen Gegebenheiten des Friedhofs die angemessene Gründungsart zu wählen, die erforderlichen Fundamentabmessungen zu berechnen, für die Befestigung der Grabmale das richtige Befestigungsmittel auszuwählen, zu dimensionieren und zu montieren und die Standsicherheit von Grabmalen zu beurteilen.
Vgl. VG Berlin, Urteil vom 22. November 2022 – 21 K 21/22 –, juris Rn. 19.
Die Beklagte führt zur Begründung des Widerrufs der Zulassung aus, dass die Mitarbeiter der Klägerin mit unzureichender Ausrüstung für die Errichtung eines Fundaments mit einer Tiefe von 2,60m – wie es ihre Friedhofssatzung in § 7 Nr. 4 bestimmt – ausgestattet gewesen seien. Zwischen den Beteiligten ist dabei streitig, ob die Mitarbeiter der Klägerin an diesem Tag einen Benzinbohrer mitgeführt haben, durch den eine entsprechende Aushebung hätte erfolgen können. Darauf kommt es jedoch nicht an. Denn selbst wenn die Mitarbeiter der Klägerin ein solches Werkzeug nicht bei sich geführt hätten und lediglich mit sogenannten Handschnecken ausgestattet gewesen wären, rechtfertigt dies die Annahme der fehlenden fachlichen Zuverlässigkeit der Klägerin nicht.
Insoweit ist schon im Ausgangspunkt festzuhalten, dass nicht jede mangelhafte Werk-leistung die Prognose der Unzuverlässigkeit tragen kann. Die Unzuverlässigkeit fordert ein „mehr“. Ein solches „mehr“ könnte beispielsweise in der Wiederholung eines solchen Verhaltens, einer vorsätzlichen Schlechtleistung oder auch darin liegen, dass das (einmalige) Verhalten die Friedhofszwecke nicht nur unwesentlich beeinträchtigt.
In diese Richtung auch VG Berlin, Urteil vom 22. November 2022 – 21 K 21/22 –, juris Rn. 27. Die Prognose der Unzuverlässigkeit wird hier darauf gestützt, dass die Schlechtleistung zugleich gegen die Vorgaben der BIV-Richtlinie zur Standsicherheit von Grabmalen verstieß.
Ein solches Moment verwirklicht das von der Beklagten geschilderte Verhalten jedoch nicht.
Gegen eine Absicht der Klägerin – beziehungsweise genauer: ihrer Geschäftsführerin –, ein Fundament mit einer Tiefe von nur 40cm ausheben zu lassen spricht bereits, dass auch in dem schriftlichen Auftrag des Herrn J. – gelb markiert – eine Fundamenttiefe von 2,60m festgehalten wurde. Bei lebensnaher Betrachtung konnte die Klägerin nicht davon ausgehen, dass eine Abweichung von der vereinbarten und notwendigen Tiefe im Umfang von 2,20m nicht auffallen würde. Für die Kammer scheint es auch nicht lebensfremd, dass die Mitarbeiter der Klägerin zunächst versucht haben, eine solche Vertiefung mit „leichterem“ Werkzeug auszuheben. Anders könnte der Fall zu bewerten sein, wenn die Klägerin – zivilrechtlich durch den Auftrag des Herrn J. – verpflichtet gewesen wäre, das Fundament bis zum 16. Juni 2023 zu errichten. Eine solche Vereinbarung existierte jedoch nicht; die „Lieferung“ war für den Zeitraum März bis Juni vereinbart.
Der Vortrag der Beklagten, wonach eine Störung der Friedhofszwecke dadurch eingetreten sein soll, dass die Mitarbeiter der Klägerin am Folgetag mit schwereren Werkzeugen zur Errichtung der Anlage in der vorgeschriebenen Tiefe wiederkehren mussten, vermag die Prognose der Unzuverlässigkeit ebenso wenig zu tragen. Nach dem Vortrag der Beklagten hätte es der Heranschaffung und Nutzung eines Benzinbohrers ja ohnehin bedurft. Das zeigt zugleich, dass hierin keine erhebliche Beeinträchtigung der Friedhofszwecke liegen kann. Es handelt sich vielmehr um die – nach Ansicht der Beklagten – übliche Errichtungsweise.
Die Beklagte kann auch mit ihrem Einwand, dass die nicht ordnungsgemäße Gründung der Grabanlage die Friedhofszwecke in der Zukunft durch einen möglichen Einsturz sehr wohl zu beeinträchtigen vermöge, nicht durchdringen. Bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit handelt es sich zwar um eine Prognoseentscheidung. Diese kann jedoch nicht auf vage Vermutungen gestützt werden, sondern bedarf einer tatsächlichen Grundlage. Für einen solchen Geschehensverlauf bestehen schon wegen der Errichtung einer Fundamenttiefe von 2,60m keine Anhaltspunkte.
Hingegen könnten Tatsachen die Annahme der persönlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin rechtfertigen.
Für die Zulassung der Errichtung von Grabmalen persönlich geeignet ist – unter Berücksichtigung des Zwecks der Friedhofsordnung – nur der Gewerbetreibende, der aufgrund des Gesamtbildes seiner Person die Gewähr bietet, zukünftig die Friedhofsordnung zu beachten und bei der Verwirklichung des Anstaltszwecks mit dem Friedhofsträger zusammenzuarbeiten. Diese Gewähr ist insbesondere dann nicht gegeben, wenn schwerwiegende Anhaltspunkte dafürsprechen, dass der Betroffene die bei der Ausführung von Arbeiten auf den Friedhöfen wesentlichen Pflichten verletzen wird.
Vgl. VG Arnsberg, Urteil vom 10. September 1987 – 1 K 199/87 –, juris.
Die Geschäftsführerin der Klägerin räumt ein, die vor Ort befindlichen Mitarbeiter angewiesen zu haben, dem Friedhofsverwalter der Beklagten eine 100 Euro-Banknote zu übergeben. Anders, als von der Klägerin vorgetragen, dürfte es sich aus der Sicht des potentiellen Empfängers schon in Anbetracht der Höhe des Geldbetrags um mehr als ein „kleines Dankeschön“ gehandelt haben. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund, als die Klägerin in diesem Zeitpunkt bereits einen weiteren Auftrag auf dem Friedhof der Beklagten angenommen hatte. Dadurch hat sie ihren Willen zum Ausdruck gebracht, sich weiter gewerblich auf dem Friedhof der Beklagten betätigen zu wollen. Insoweit ist unbeachtlich, dass die Klägerin behauptet, dass sich ihre Geschäftsführerin in dem Zeitpunkt der Beauftragung der Geldübergabe über den neuen Auftrag auf dem Friedhof der Beklagten nicht gewahr gewesen sei. Denn die Annahme persönlicher Unzuverlässigkeit setzt kein Verschulden des Gewerbetreibenden voraus. Es ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die gewerberechtliche Unzuverlässigkeit kein subjektiv vorwerfbares Verhalten voraussetzt, sondern lediglich an objektive Tatsachen anknüpft, die hinsichtlich der zukünftigen Tätigkeit des Gewerbetreibenden eine ungünstige Prognose rechtfertigen. Auf die innere Einstellung des Gewerbetreibenden kommt es nicht an. Gleiches muss für die persönliche Zuverlässigkeit i. S. d. Friedhofsrechts gelten.
Vgl. zur gewerberechtlichen Unzuverlässigkeit BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 1998 – 1 B 26.98 –, juris Rn. 4; OVG NRW, Beschlüsse vom 15. März 2024 – 4 A 14/23 –, juris Rn. 11; vom 28. Februar 2022 – 4 B 1955/21 –, juris Rn. 13 und vom 3. Juli 2018 – 4 B 221/18 –, juris Rn. 6.
Allerdings ist in die rechtliche Betrachtung mit einzubeziehen, dass der oben genannte Vorwurf auf einem einmaligen Ereignis beruht. Aus einem singulären Vorfall kann nicht stets auf eine bestimmte und verinnerlichte Neigung geschlossen werden, die ein ähnliches Verhalten in der Zukunft erwarten lässt.
Vgl. VG München, Beschluss vom 8. September 2022 – M 16 E 22.2966 –, juris Rn. 61.
Etwas anderes kann in besonders sensiblen Bereichen gelten, wenn das einmalige Verhalten ein gravierendes Delikt verwirklicht.
Vgl. zur Prognose der Unzuverlässigkeit bei Körperverletzungsdelikten im Bewachungsgewerbe OVG NRW, Beschluss vom 16. Juni 2016 – 4 B 1401/15 –, juris Rn. 10 ff.
Ob das hier der Fall ist und ob der einmalige Vorfall die Prognose der persönlichen Unzuverlässigkeit auch im Falle der Klägerin trägt, kann jedoch dahingestellt bleiben, da sich der Widerrufsbescheid bereits aus anderem Grund als materiell rechtswidrig erweist. Denn die Beklagte hat das Ermessen, das § 7 Nr. 2 Friedhofsordnung ihr einräumt, fehlerhaft ausgeübt.
Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie ihr Ermessen gemäß § 40 VwVfG entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht in diesen Fällen auch, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen nicht oder nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt zunächst voraus, dass der der Entscheidung zu Grunde liegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wird und alle wesentlichen Umstände berücksichtigt werden. Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genügt es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach der Ermessensbegründung der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 7. April 2017 – 11 A 2068/14 –, juris Rn. 48 ff. m. w. N und vom 16. Mai 2024 – 11 A 2072/23 –, juris Rn. 35.
Entsprechend dem Zweck des § 7 Friedhofsordnung hat sich die Ermessensausübung dabei an den Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zu den Friedhofszwecken aufweisen.
Gemessen hieran erweist sich die Ermessensentscheidung der Beklagten als fehlerhaft. Sie lässt schon nicht hinreichend erkennen, welche Erwägungen die Beklagte in ihre Ermessensüberlegungen eingestellt hat. Die Beklagte begründet ihre Entscheidung mit der fehlenden fachlichen und persönlichen Zuverlässigkeit der Klägerin. Sie stellt zwar – im Ansatz – zutreffend fest, dass sowohl die persönliche als auch die fachliche Unzuverlässigkeit den Widerruf jeweils für sich genommen begründen könnten. Sie gründet ihre Widerrufsentscheidung dennoch darauf, dass beide Gründe im Falle der Klägerin zusammengefallen seien, was den Widerruf „erst recht“ ermögliche. Die Klägerin hat sich in fachlicher Hinsicht jedoch aus den oben stehenden Erwägungen nicht als unzuverlässig erwiesen.
Hinzu kommt, dass die Beklagte mit diesen Ausführungen im Wesentlichen bloß die Voraussetzungen des Widerrufs der Zulassung wiederholt. Eine Ermessensausübung stellt dies gerade nicht dar.
Ein weiterer Ermessensfehler in Gestalt eines Ermessensausfalls ist schließlich darin zu sehen, dass sich die Beklagte in ihrer Bescheidbegründung nicht mit der Möglichkeit auseinandergesetzt hat, die Zulassung zeitweise zu widerrufen. § 7 Nr. 2 Friedhofssatzung sieht diese Möglichkeit ausdrücklich vor.
In einem solchen Fall des Ermessensausfalls kommt auch ein Nachschieben entsprechender Ermessenserwägungen gemäß § 114 Satz 2 VwGO nicht in Betracht. Das Ermessen würde dadurch vielmehr erstmalig ausgeübt werden.
Vgl. zur Unzulässigkeit des „Nachschiebens“ von Ermessenserwägungen im Fall des Ermessensausfalls BVerwG, Urteil vom 5. September 2006 – 1 C 20.05 –, juris Rn. 22; OVG NRW, Beschluss vom 29. Januar 2018 – 9 B 1540/17 –, juris Rn. 35; Urteil vom 14. Februar 2017 – 9 A 2655/13 –, juris Rn. 135; VG Köln, Urteil vom 27. Mai 2024 – 22 K 1308/23 –, juris Rn. 30.
Wegen der materiellen Rechtswidrigkeit des Widerrufs kann dahingestellt bleiben, ob der Verwaltungsakt schon wegen einer fehlenden Anhörung (formell) rechtswidrig ist.
Auch wenn man – dem Vortrag der Klägerin folgend – von der Unwirksamkeit der Friedhofssatzung und -ordnung ausgeht, erweist sich der Widerruf als rechtswidrig.
Die Rechtsgrundlage für den Widerruf der (rechtswidrigen) Zulassung könnte dann zwar immer noch § 49 VwVfG NRW als Auffangnorm des allgemeinen Verwaltungsrechts darstellen. Auf der Grundlage des § 49 VwVfG NRW kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt erst Recht aufgehoben werden.
Vgl. statt aller BVerwG, Urteil vom 19. September 2018 – 8 C 16.17 –, juris Rn. 14 m. w. N.
Auch in diesem Fall hätte die Beklagte das Ermessen, das ihr durch § 49 VwVfG NRW eingeräumt würde, fehlerhaft ausgeübt. Dies gilt schon deshalb, weil die auf § 7 Nr. 2 der Friedhofsordnung bezogenen Ermessenserwägungen nicht ohne Weiteres auf die Ermessensausübung bei § 49 VwVfG NRW übertragen werden können.
Ohne, dass es hier darauf ankäme weist die Kammer zudem darauf hin, dass bei einer Unwirksamkeit der Friedhofssatzung und -ordnung schon kein Zulassungserfordernis bestünde.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.000, 00 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: § 31 BGB
§ 35 GmbHG
§ 40 VwVfG
§ 49 VwVfG NRW
§ 1 Abs. 2 BestG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG
§ 15 Abs. 2 GastG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 15 des Kirchengesetzes
§ 7 Nr. 1 der streitigen Friedhofsordnung
§ 7 Nr. 2 der Friedhofsordnung

Zitierte Entscheidungen: 22 L 1751/23
22 K 4906/23
17 K 7955/24
3 C 33.03
21 K 21/22
1 K 199/87
1 B 26.98
4 A 14/23
4 B 1955/21
4 B 221/18
16 E 22.29
4 B 1401/15
11 A 2068/14
11 A 2072/23
1 C 20.05
9 B 1540/17
9 A 2655/13
22 K 1308/23
8 C 16.17