Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-05-29, Aktenzeichen 16 A 343/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0529.16A343.06.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der klagende Verein wurde 1952 als gemeinnütziger, nicht-staatlicher und nicht-konfessioneller Fachverband für Fragen der Sexualität gegründet und unterhält landesweit Beratungsstellen, die ärztliche, psychologische und soziale Beratung zu den Themen Partnerschaft, Sexualität, Schwangerschaft und Verhütung anbieten. Mit Schreiben vom 27. Oktober 2000 teilte der M. des Q. X. dem Beklagten mit, das Land Nordrhein-Westfalen habe dem Kläger die Option erteilt, im Kreis Q1. eine Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle mit einer vollen und evtl. zusätzlich noch einer weiteren halben Fachkraftstelle aufzubauen. Daher werde im Auftrag des Klägers vorsorglich darum gebeten, für die Restkostenfinanzierung einen Betrag von 60.000 DM in den Haushalt des Kreises für 2001 einzuplanen. Am 28. Dezember 2000 übersandte der Kläger dem Beklagten die Antragsunterlagen und gab ergänzend an, das Land Nordrhein-Westfalen habe zugesagt, den Aufbau einer Beratungsstelle mit 81% der Personalkosten zu fördern. In den Antragsunterlagen war als "Durchführungszeitraum" die Zeit vom 1. Januar 2001 bis zum 31. Dezember 2001 und als benötigte Förderung ein Betrag von 52.584,34 DM genannt.
Im Landkreis Q1. lag die Schwangerschaftskonfliktberatung bis zum Jahr 1999 in den Händen des Kreises selbst mit einem Anteil von rund 90% der Beratungsfälle sowie des Sozialdienstes katholischer Frauen (SKF). Letzterer lehnte es ab 1999 ab, Bescheinigungen über eine erfolgte Schwangerschaftskonfliktberatung auszustellen. Nachfolgend bot der Verein E. W. seit Oktober 2000 während dreier Stunden wöchentlich unter Einsatz einer ehrenamtlich tätigen Kraft eine Schwangerschaftskonfliktberatung mit der Möglichkeit der Ausstellung von Beratungsscheinen an. Im November 2000 nahm auch die Diakonie Q1. -I. e.V. in Q1. die Arbeit mit einer Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle auf und beantragte - wie auch der Verein E. W. - beim Beklagten eine Restkostenförderung, und zwar für eine Fachkraft und eine mit halber Stundenzahl tätige Bürokraft.
In seiner Sitzung vom 17. Dezember 2001 beschloss der Kreistag des Landkreises Q1. , der Diakonie Q1. -I. e.V. ab dem Jahr 2002 einen jährlichen Zuschuss in Höhe von 30.151 Euro und dem Verein E. W. zur Mitfinanzierung einer anerkannten Beraterin auf Honorarbasis ebenfalls ab 2002 einen Zuschuss von 10.226 Euro zu gewähren. Die Förderanträge zweier weiterer Bewerber, darunter der des Klägers, wurden abgelehnt.
Mit Schreiben vom 11. Januar 2002 setzte der Beklagte den Kläger von der Entscheidung des Kreistages in Kenntnis. Nachfolgend erließ der Beklagte gegenüber dem Kläger unter dem Datum vom 17. Juni 2002 einen die Bewilligung von Förderleistungen ablehnenden Bescheid und führte zur Begründung aus, die Sicherstellung eines ausreichenden Angebotes für die allgemeine Beratung in Fragen der Sexualaufklärung, Verhütung und Familienplanung sowie für die Schwangerschaftskonfliktberatung obliege ebenso wie die angemessene Förderung von Personal- und Sachkosten der Beratungsstellen allein dem Land Nordrhein- Westfalen. Soweit das Land sich auf eine Förderung von derzeit lediglich 81% der Personalkosten beschränke und hinsichtlich der restlichen Kosten auf die Kommunen verweise, fehle es an einer entsprechenden gesetzlichen Verpflichtung der Gemeinden und Kreise. Insbesondere hätten die Richtzahlen des Landes über die notwendige Beratungsdichte keinen verbindlichen Charakter auch für die Kommunen. Die fehlende Rechtspflicht der Kommunen stehe aber einer zusätzlichen freiwilligen Förderung von Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen nicht entgegen. Der Kreis habe sich zu der freiwilligen Förderung der Beratungsstelle der Diakonie sowie zu der Gewährung eines freiwilligen Zuschusses für eine Honorarkraft an den Verein E. W. entschlossen, um nach dem Ausstieg der katholischen Kirche aus der Schwangerschaftskonfliktberatung und dem damit verbundenen Wegfall des Angebots des SKF ein die Tätigkeit der mit 1,5 Stellen für die Fachberatung und einer Zweidrittelverwaltungskraftstelle besetzten Beratungsstelle des Kreises durch ein Beratungsangebot aus christlicher Sicht zu ergänzen. Im Übrigen führe der SKF wie bisher mit zwei halben Stellen Beratungen für schwangere Frauen durch, wenngleich ohne Beratungsscheine auszustellen. Somit sei für das Kreisgebiet auch in der Fläche eine zahlenmäßig ausreichende Beratung unterschiedlicher weltanschaulicher Ausrichtung und ohne Wartezeiten gewährleistet, wobei die Beratungsstelle des Kreises ihre Aufgaben unter Beachtung des den Kommunen aufgegebenen Neutralitätsgebotes wahrnehme, während die Diakonie und E. W. ein jeweils spezifisches Angebot auf christlicher Grundlage anböten. Ein zu einer Rechtspflicht verdichteter Anspruch des Klägers, im Rahmen des auszuübenden Ermessens gleichfalls in die zusätzliche freiwillige Förderung des Kreises einbezogen zu werden, bestehe vor diesem Hintergrund nicht.
Mit seinem fristgerecht am 16. Juli 2002 erhobenen Widerspruch machte der Kläger geltend, der Beklagte sei zu einer ermessensgerechten Entscheidung über den gestellten Förderantrag verpflichtet. Die Ermessensausübung müsse sich an der gesetzlichen Regelung und der dazu ergangenen Rechtsprechung orientieren. Vorliegend gehe das Land Nordrhein- Westfalen davon aus, seinem Sicherstellungsauftrag unter anderem mit der Bereitstellung erheblicher finanzieller Mittel nachzukommen; darüber hinaus erwarte das Land, dass sich entsprechend dem Wortlaut des Schwangerschaftskonfliktgesetzes auch die Kommunen an der gesetzlich geforderten öffentlichen Finanzierung der Schwangerschaftsberatung unter Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes und des Subsidiaritätsprinzips beteiligen. Dem entspreche, dass auch der Beklagte ergänzende Mittel zur Förderung der Schwangerschaftskonfliktberatung bereitstelle. Die vom Beklagten getroffene Auswahl der geförderten Beratungsträger gewährleiste aber nicht ein Beratungsangebot durch Träger unterschiedlicher weltanschaulicher Ausrichtung. Insbesondere trage die in kommunaler Trägerschaft erbrachte Schwangerschaftsberatung nichts zu einer breit gestreuten, über die christliche Orientierung hinausgehenden weltanschaulichen Ausrichtung bei, da diese von einem öffentlichen Träger erbrachte Beratung neutral sein müsse, also gerade keine weltanschauliche Ausrichtung aufweisen dürfe. Außerdem lasse die Förderpraxis des Beklagten nicht erkennen, aus welchen Gründen dieser bei seiner Ermessensausübung von dem in Zusammenarbeit mit den öffentlichen und freien Trägern der Wohlfahrtspflege im Jahr 2000 abgestimmten Konzept der Bedarfsanalyse und Bedarfsdeckung für die Schwangerschaftsberatung abweiche. Gerade der Umstand, dass der Beklagte rund 90% der anfallenden Beratungen von seiner eigenen Beratungsstelle durchführen lasse, belege einen hinreichend hohen nicht von konfessionell gebundenen Trägern abgedeckten Beratungsbedarf im Kreis und die Notwendigkeit der Einbeziehung auch nicht konfessioneller freier Träger.
Mit Widerspruchsbescheid vom 20. August 2002 wies der Beklagte den Widerspruch zurück und führte zur Begründung aus, für den Kreistag sei bei seiner Entscheidung über die vier Förderbegehren bedeutsam gewesen, dass der Kreis für die Nichterfüllung des Sicherstellungsauftrages durch das Land nicht einzustehen habe. Weiter sei für die Entscheidung maßgeblich gewesen, dass es bei den vorhandenen Beratungsstellen keine Wartelisten gebe und kein Grund für eine weitergehende Förderung von Beratungsstellen bestehe. Eine Anspruchsgrundlage für Förderleistungen des Kreises sei nicht gegeben, insbesondere habe das Land nicht von der Möglichkeit einer näheren landesrechtlichen Regelung Gebrauch gemacht. Eine möglicherweise vorhandene Erwartung des Landes, dass sich die Kommunen an der Förderung der Schwangerschaftsberatung beteiligen, könne keine rechtliche Verpflichtung begründen. Auch aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Grundgesetzes in Verbindung mit dem Haushaltsplan lasse sich ein Förderanspruch des Klägers nicht herleiten. Der Beklagte habe die Verteilung der im Kreishaushalt bereitgestellten Fördermittel in Höhe von 35.800 Euro nach sachlichen Gesichtspunkten und ermessensgerecht vorgenommen. Es spreche nichts dafür, dass im Rahmen der getroffenen Ermessensentscheidung zwingend auch der Kläger zu berücksichtigen gewesen sei. Der Beklagte habe sich vielmehr von der Überlegung leiten lassen dürfen, dass die Konfliktberatungsstellen der Diakonie und von E. W. bereits bestanden hätten und mit diesen Stellen neben der Beratungsstelle des Kreises das notwendige plurale Angebot bereits vollständig abgedeckt worden sei, während der Kläger seine Beratungsstelle - trotz des bereits gedeckten Bedarfs - erst noch habe aufbauen müssen. Falls auch der Förderantrag des Klägers und gegebenenfalls auch noch des vierten Bewerbers zu berücksichtigen gewesen wäre, hätten die für diesen Zweck zur Verfügung gestellten Mittel nicht ausgereicht, um auch nur einem der freien Träger ein effektives Arbeiten zu ermöglichen. Die Annahme des Klägers, das vom Kreis selbst sowie den beiden großen christlichen Konfessionen erbrachte Beratungsangebot sei im Hinblick auf die weltanschauliche Vielfalt nicht ausreichend, könne nicht nachvollzogen werden. Schließlich habe sich der Kreis auch mit der Vorgabe des Landes auseinandergesetzt, wonach für je 40.000 Einwohner eine Stelle für eine Fachberatungskraft geschaffen werden müsse, sei dabei aber zu dem Ergebnis gelangt, dass diese vom Land aufgestellten Richtzahlen für eine zusätzliche kommunale Förderung keinen rechtsverbindlichen Charakter hätten.
Mit seiner am 13. September 2002 erhobenen Klage hat der Kläger zunächst den Anspruch verfolgt, die ablehnenden Entscheidungen des Beklagten aufzuheben und den Beklagten zur Neubescheidung des Förderantrags zu verpflichten. Er hat vorgetragen, die vom Land Nordrhein-Westfalen erstellte Bedarfs- und Ist-Analyse aus dem Jahr 2000 habe für den Kreis Q1. unter Berücksichtigung lediglich der Beratungsstelle des Beklagten einen Fehlbestand von 2,5 Beraterstellen ergeben. Außerdem werde dort angemerkt, die Pluralität des Angebots sei im Kreis nicht gegeben. Zur Sicherstellung eines pluralen Angebots seien drei neue Beratungsstellen zu eröffnen, darunter auch eine in der Trägerschaft des Klägers. Der Beklagte missachte mit seiner Förderentscheidung, dass es außer der christlichen noch weitere in unserer Gesellschaft akzeptierte Weltanschauungen gebe und dass Beratungsstellen kommunaler Träger nur eine neutrale Ergänzung weltanschaulich geprägter Angebote darstellten, diese aber nicht ersetzen könnten. Die pauschale Ablehnung des von der nordrhein-westfälischen Landesregierung im Zusammenwirken mit den öffentlichen und freien Wohlfahrtsträgern erstellten Konzepts der Bedarfsanalyse und Bedarfsdeckung für die Schwangerschaftsberatung ersetze nicht die sachliche Auseinandersetzung mit diesem Konzept. Die Fortschreibung der Landesberechnungen zum Bedarf ergebe für das Jahr 2004 sogar einen Fehlbedarf vom 4,79 Stellen.
Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht den Antrag gestellt,
festzustellen, dass der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 17. Juni 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 20. August 2002 rechtswidrig gewesen ist,
und zum Feststellungsinteresse noch vorgetragen, dieses erfordere nicht die jährliche Wiederholung gleicher - erfolgloser - Anträge. Vielmehr gehe es bei einer langjährigen Verfahrensdauer zur Wahrung seines Rechtsschutzinteresses darum, eine Grundlage für eine sachgerechte Entscheidung über einen neu zu stellenden Antrag herbeizuführen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, der Senatsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Neuregelung des Schwangerschaftsabbruchs vom 28. Mai 1993 lasse sich kein Gebot der Gewährleistung eines pluralen Beratungsangebots entnehmen. Das Urteil fordere Rahmenbedingungen für ein Beratungskonzept, die positive Voraussetzungen für ein Handeln der Frau zugunsten des ungeborenen Lebens schafften. Der Staat dürfe sich seiner Verantwortung für die Gewährleistung des Beratungsverfahrens nicht dadurch entziehen, dass er die Beratung privaten Organisationen zu unkontrollierter und nach jeweils eigenen Zielvorstellungen ausgerichteter Ausführung überlasse. Bei der gesetzlichen Umsetzung dieses Urteils sei den Ländern die Pflicht auferlegt worden, ein ausreichendes Angebot wohnortnaher Beratungsstellen zu schaffen, auch unter Einbeziehung freier Träger. Die vom Land Nordrhein-Westfalen gewährleistete Förderung in Höhe von 81% der fiktiven Personalkosten gehe über die Förderung in anderen Bundesländern weit hinaus. Der Kläger könne mithin allein mit Hilfe der Landesförderung - und im Übrigen unter Aufbietung eigener Mittel - die beabsichtigte Beratung ausführen. Die von ihm mit Wirkung ab 2002 wegen des Ausstiegs der katholischen Träger aus der staatlichen Schwangerschaftskonfliktberatung getroffene Entscheidung zur zusätzlichen Förderung der beiden freien Träger, die bereits seit längerer Zeit im Kreisgebiet tätig seien, erweise sich als sachgerecht und wahre unter Einbeziehung der in eigener kommunaler Trägerschaft erbrachten Beratungsleistung die Freiheit der Ratsuchenden, sich an unterschiedliche - auch neutrale - Stellen wenden zu können. Dabei habe er, der Beklagte, auch die Bevölkerungsstruktur des Kreises beachtet, die eine stärkere christliche Orientierung als anderenorts erkennen lasse. So hätten im Jahr 2002 im Kreis Q1. 63,2% der Bewohner der römisch-katholischen Kirche und 16,6% der evangelischen Kirche angehört. Die Vorgaben und Maßstäbe des Schwangerschaftskonfliktgesetzes und der dazu ergangenen Rechtsprechung seien gleichfalls berücksichtigt worden und würden durch die Förderpraxis des Kreises nicht in Frage gestellt. Die Förderung durch das Land Nordrhein-Westfalen existiere unabhängig von der zusätzlichen Förderung durch ihn, den Beklagten, und werde durch diese Förderung nicht beeinträchtigt. Die Förderung des Kreises vollziehe sich in seinem verfassungsrechtlich garantierten örtlichen Wirkungskreis, so dass in diesem eigenverantwortlich und selbständig aufgegriffenen Aufgabenbereich Gestaltungsfreiheit bestehe. Schließlich sei nochmals darauf hinzuweisen, dass aufgrund der angespannten Haushaltslage lediglich eine Festbetragsförderung in Betracht komme, die nicht ausgeweitet werden könne. Eine Ausdehnung der Förderung auf weitere Träger führe zu einer Zersplitterung der Mittel und stelle die Zielsetzung der Förderung insgesamt in Frage.
Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 22. Dezember 2005 festgestellt, dass die Ablehnung des Förderantrags des Klägers durch den Beklagten rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts nach Zulassung durch den Senat (Beschluss vom 17. Januar 2007) Berufung eingelegt. Er trägt dazu ergänzend vor, das Verwaltungsgericht habe nicht hinlänglich berücksichtigt, dass sich das Schwangerschaftskonfliktgesetz und insbesondere der darin enthaltene Versorgungsschlüssel für die Schwangerschaftsberatung ausschließlich an die Länder wende. Verpflichtungen für die Kommunen würden weder durch das Schwangerschaftskonfliktgesetz und noch durch das zwischenzeitlich erlassene Gesetz des Landes Nordrhein-Westfalen zur Neuordnung der Finanzierungsbeteiligung zum Schwangerschaftskonfliktgesetz begründet. Soweit eine Grundlage für einen gegen kommunale Träger gerichteten Förderanspruch aus verfassungsrechtlichen Wertungen abgeleitet werde, hätte es gleichfalls einer besonderen Ausgestaltung durch den insoweit in die Pflicht genommenen Gesetzgeber bedurft, an der es aber fehle. Soweit der Kreis Q1. innerhalb des kommunalen Wirkungsbereichs eigenverantwortlich die Schwangerschaftsberatung finanziell fördere, sei er zur Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten, speziell der Nähe der Bevölkerung zu den christlichen Kirchen, berechtigt. Die Förderung durch ihn, den Beklagten, bezwecke nicht allgemein und damit parallel zur Landesförderung die Sicherstellung der Schwangerschaftsberatung, sondern sehe sich einer eigenständigen und speziellen Förderung unter Berücksichtigung der religiösen Verbundenheit der Kreisbewohner verpflichtet. Bei dieser Entscheidung zugunsten kirchlicher Träger handele es sich um eine politische Entscheidung, für die dem Kreis bzw. dem zur Entscheidung berufenen Repräsentativorgan ein gerichtlich nicht weiter überprüfbarer Spielraum eröffnet sei. Dies schließe die Annahme eines fehlerhaften Ermessensgebrauchs aus. Aber auch wenn seine Ermessensentscheidung gerichtlich überprüft werden könne, müsse diese Prüfung zur Annahme sachgerechter Ermessenserwägungen führen, weil die Ausrichtung der Entscheidung an den spezifischen örtlichen Gegebenheiten nicht gegen geltendes Recht verstoße. Aus den genannten Gründen komme auch kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in Betracht.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt nunmehr vor, sein Förderanspruch gegen den Beklagten ergebe sich bereits unmittelbar aus dem Schwangerschaftskonfliktgesetz, da dort allgemein von einer öffentlichen Förderung gesprochen werde und so auch die Gemeinden und Kreise in die Pflicht genommen seien. Entsprechend richte sich auch die Verpflichtung zur Gewährleistung eines hinreichend pluralen Beratungsangebots nicht nur an die Länder, sondern an alle staatlichen Hoheitsträger, die zur Unterstützung der Schwangerschaftskonfliktberatung berufen seien. Insbesondere sei es den Kommunen verwehrt, durch eine von den gesetzlichen Vorgaben abweichende Förderpraxis die Ziele der gesetzlichen Regelung zu umgehen. Zu diesen verbindlichen Vorgaben zähle das Gebot, für die Schwangerschaftskonfliktberatung ein ausreichendes plurales Angebot wohnortnaher Beratungsstellen zu gewährleisten und so den Ratsuchenden die Wahl zwischen Beratungsstellen unterschiedlicher weltanschaulicher Ausrichtung zu ermöglichen. Die nunmehr vom Beklagten ausdrücklich eingestandene Ausrichtung seiner Förderung auf die kirchlich getragenen Beratungsstellen weiche von den gesetzlichen Vorgaben ab und verkenne, dass nach den eigenen Darstellungen des Beklagten 20,2% der Kreisbewohner nicht zu den großen christlichen Konfessionen gehörten und schon deshalb auch ein - bislang nicht gedeckter - Bedarf an einer konfessionell nicht gebundenen Beratung bestehe. Selbst wenn dem Beklagten indessen hinsichtlich der Förderung Ermessen zustünde, erwiese es sich als ermessenswidrig, wenn er seine Förderentscheidung auch daran ausrichte, welche Träger schon in der Vergangenheit tatsächlich in der Lage gewesen seien, eine eigene Beratungsstelle im Kreis einzurichten, zumal auch er, der Kläger, seit Mai 2007 in Q1. eine mit Landesmitteln geförderte Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle mit eineinhalb Fachkräften betreibe, für die 2007 auch erneut eine Förderung durch den Landkreis beantragt worden sei; eine abschließende Bescheidung dieses Antrags stehe noch aus.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet. Die Klage des Klägers erweist sich als zulässig, aber unbegründet.
Die Klage ist zulässig. Das gilt unabhängig von der Frage, ob im Falle der hier gegebenen Erledigung des ursprünglichen Verpflichtungsbegehrens noch vor der Klageerhebung in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die Fortsetzungsfeststellungsklage oder aber die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 VwGO die statthafte Klageart darstellt.
Vgl. zum Streitstand BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1999 - 6 C 7.98 -, BVerwGE 109, 203 (208 f.) mwN.
Denn für beide der in Betracht kommenden Feststellungsklagen liegen die Zulässigkeitsvoraussetzungen vor. Insbesondere ist vom Bestehen eines schutzwürdigen Feststellungsinteresses des Klägers auszugehen, da er inzwischen eine anerkannte und vom Land Nordrhein-Westfalen geförderte Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle in Q1. betreibt und hierfür im Jahr 2007 erneut beim Beklagten Fördermittel beantragt hat. Für diesen noch nicht abschließend beschiedenen Förderantrag sind die rechtlichen Fragen, die bei der Ablehnung des Ende 2000 zunächst für das Jahr 2001 gestellten und von den Beteiligten nachfolgend auf das Jahr 2002 bezogenen Förderantrages bedeutsam gewesen sind, weiterhin von ausschlaggebender Bedeutung. Insbesondere hat sich durch den Erlass des am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen nordrhein-westfälischen Gesetzes zur Neuordnung der Finanzierungsbeteiligung zum Schwangerschaftskonfliktgesetz vom 23. Mai 2006 (Neufin SchKG NRW; GV. NRW. S. 267), das in seinem Artikel 1 das Ausführungsgesetz zum Schwangerschaftskonfliktgesetz (AG SchKG NRW) und in Artikel 2 die Verordnung über die Finanzierungsbeteiligung an den Kosten der allgemeinen Beratungsstellen gemäß § 3 SchKG sowie Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen gemäß § 8 SchKG (VO AGG SchKG NRW) enthält, keine Änderung der Rechtslage dahingehend ergeben, dass über das aktuelle Förderbegehren des Klägers nach anderen Maßstäben als vordem zu entscheiden wäre. Vielmehr umschreibt § 5 AG SchKG NRW die Förderung als "Landesförderung nach § 4 Abs. 2 SchKG", und es fehlt an Regelungen, die explizit Verpflichtungen von Kreisen und Gemeinden zum Ausdruck bringen. Soweit die §§ 5 bis 7 AG SchKG NRW sowie die VO AG SchKG NRW nähere Bestimmungen über die Landesförderung, insbesondere bei Vorhandensein mehrerer Träger von Beratungsstellen, treffen, stellt sich die Frage, inwieweit dadurch auch die Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen durch Gemeinden und Kreise determiniert wird, in gleicher Weise wie vor dem Inkrafttreten des Neufin SchKG NRW, als sich die Landesförderung für Schwangerschaftsberatungsstellen in Nordrhein-Westfalen mangels landesgesetzlicher Ausgestaltung allein nach dem vom Bund erlassenen SchKG gerichtet hat. Auch die in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vom Beklagten näher dargestellte haushaltsrechtliche Mittelausweisung für die Schwangerschaftsberatung, die aktuell durch den Übergang zum Neuen Kommunalen Finanzmanagement (NKF) geprägt ist, stellt sich mit Blick auf die im vorliegenden Verfahren wesentlichen Fragen derzeit nicht signifikant anders dar als schon im Haushaltsjahr 2002.
Die Feststellungsklage ist aber unbegründet, weil sich die Versagung einer Förderung für eine Schwangerschaftsberatungsstelle des Klägers durch den Beklagten nicht als rechtswidrig erweist.
Die Ablehnung einer Förderung ist nicht deshalb rechtswidrig, weil der Kläger einen dahingehenden gesetzlichen Anspruch hätte.
Für die Zeit bis zum 31. Dezember 2006 folgt das daraus, dass § 4 Abs. 2 SchKG keiner Auslegung zugänglich ist, die eine Verpflichtung (auch) kommunaler Gebietskörperschaften einschlösse. Wenngleich § 4 Abs. 2 SchKG eine "öffentliche" Förderung vorschreibt, ohne damit einen bestimmten Anspruchsgegner zu benennen, kann daraus nicht der Schluss gezogen werden, dass von vornherein auch die Kommunen in die Förderpflicht einbezogen seien. Eine derartige Inpflichtnahme ist zwar durch entsprechende landesrechtliche Bestimmungen gemäß § 4 Abs. 3 SchKG möglich. Die Länder können in dem durch § 4 Abs. 3 SchKG gezogenen Rahmen festlegen, ob und mit welchem Anteil die kommunalen Gebietskörperschaften zumindest einen Teil der Förderung zu tragen haben, wovon etwa der bayerische Landesgesetzgeber Gebrauch gemacht hat (vgl. das Bayerische Schwangerenberatungsgesetz vom 9. August 1996 - GVBl. S. 320). In Ermangelung einer solchen landesrechtlichen Regelung richtet sich der Förderungsanspruch aber ausschließlich gegen das jeweilige Land, weil die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten auszuführen haben (Art. 83 GG) und deshalb auch zur Kostentragung verpflichtet sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 3 C 26.02 -, BVerwGE 118, 289, zur grundsätzlich fehlenden Befugnis, kommunale Selbstverwaltungskörperschaften durch Bundesgesetz direkt in Anspruch zu nehmen, vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 20. März 2008 - 16 A 1847/04 -, Juris.
Auch das AG SchKG NRW enthält für die Zeit ab seinem Inkrafttreten am 1. Januar 2007 keine Verpflichtung der kommunalen Gebietskörperschaften, sich an der Förderung nach dem SchKG zu beteiligen. § 5 AG SchKG NRW verwendet wie auch § 4 Abs. 2 SchKG den Begriff der Landesförderung. Positive Hinweise auf eine Verpflichtung auch der Gemeinden und Kreise sind weder dem AG SchKG NRW noch der dazu ergangenen VO AG SchKG NRW zu entnehmen. Schon der Gesetzentwurf der Landesregierung (LT-Drs. 14/1149, S. 2) legte vielmehr zugrunde, dass eine Beteiligung der Gemeinden an der Finanzierung der Schwangerenberatung auf freiwilliger Grundlage erfolge, dass die gesetzliche Finanzierungsverpflichtung (weiterhin) dem Land obliege und dass sich aus dem Gesetz eventuell ergebende Einsparungsmöglichkeiten zugunsten der Kommunen gingen. Dass der Gesetzgeber, wie vom Kläger vorgetragen, die Erwartung gehegt haben mag, die kommunalen Gebietskörperschaften würden sich an der finanziellen Förderung der Schwangerenberatung beteiligen, vermag - was keiner näheren Darlegung bedarf - eine ausdrückliche gesetzliche Verpflichtung nicht zu ersetzen.
Vgl. zum Ganzen auch schon OVG NRW, Beschluss vom 17. Januar 2007 - 16 A 1936/05 -.
Die Nichtberücksichtigung des Klägers im Rahmen der seit 2002 erfolgenden freiwilligen zusätzlichen Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen bzw. deren Trägern ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil ein Anspruch des Klägers aus Art. 3 Abs. 1 GG iVm mit der entsprechenden Mittelausweisung in den jeweiligen Haushaltsbeschlüssen des Beklagten in ermessensfehlerhafter Weise nicht berücksichtigt worden wäre.
Dabei trifft es entgegen der auf Kommentarliteratur gestützten Auffassung des Beklagten allerdings nicht zu, dass die vom Kreistag getroffene Förderentscheidung wegen ihres verwaltungspolitischen Gehalts in Gänze einer gerichtlichen Prüfung entzogen wäre.
Vgl. hierzu Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Auflage, § 40 Rn. 78.
Der öffentlichen Hand ist im Bereich der gesetzesfreien leistenden Verwaltung ein besonders weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt. Das ihr bei der Entscheidung über einen Förderantrag zustehende Ermessen, dessen Ausübung nach Maßgabe des § 114 VwGO nur eingeschränkt gerichtlich überprüft werden kann, wird lediglich vom Willkürverbot begrenzt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. April 1988 - 1 BvL 84/86 -, BVerfGE 78, 104 (121), mwN.
Ein solcher gesetzesfreier Raum ist den Kommunen in Nordrhein-Westfalen bei der zusätzlichen Förderung der Schwangerschaftsberatung eröffnet. Die Kommune ist nicht an die enge Normierung der Schwangerenberatungsförderung nach dem SchKG bzw. nunmehr auch nach dem nordrhein-westfälischen Landesrecht gebunden. Insbesondere lässt sich keine Bindung an den für den Umfang der Landesförderung maßgeblichen Stellenschlüssel gemäß § 4 Abs. 1 SchKG herleiten, da das Gesetz insoweit ausdrücklich (nur) die Länder in die Pflicht nimmt. Der Entscheidungsspielraum der Kreise und Gemeinden bei der Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen wird auch nicht durch grundgesetzliche Anforderungen an die Gewährleistung eines hinreichenden Schutzes des ungeborenen Lebens nach Maßgabe der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
- vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Mai 1993 - 2 BvF 2/90 und 4, 5/92 -, BVerfGE 88, 203 = NJW 1993, 1751 = FamRZ 1993, 899 -
eingeschränkt. Das verfassungsrechtlich Notwendige wird bereits durch die im Land Nordrhein-Westfalen zunächst ohne landesgesetzliche Festschreibung und seit dem 1. Januar 2007 auf der Grundlage des Gesetzes zur Neuordnung der Finanzierungsbeteiligung zum Schwangerschaftskonfliktgesetz garantierte Förderung in Höhe von - nunmehr - 80% der angemessenen Personal- und Sachkosten sichergestellt. Insoweit ist herauszustellen, dass schon begrifflich eine Förderung keine vollständige Kostenübernahme darstellt. Dem Sicherstellungsauftrag des SchKG und den dahinterstehenden verfassungsrechtlichen Erfordernissen wird bereits mit einer Förderung entsprochen, die nicht alle Kosten einer Schwangerschaftsberatungsstelle abdeckt, sondern deren Träger auf eigene Mittel oder auf zu erzielende Benutzerentgelte - deren Erhebung zwar nicht für die Schwangerschaftskonfliktberatung (§ 6 Abs. 4 SchKG), wohl aber für die allgemeine Schwangerschaftsberatung iSv § 2 SchKG in Betracht kommt - verweist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 3 C 26.02 -, BVerwGE 118, 289 (294).
Ergibt sich somit, dass schon die Landesförderung von Schwangerschaftsberatungsstellen den einfach-gesetzlichen und auch den verfassungsrechtlichen Vorgaben entspricht, kann eine darüber hinausgehende freiwillige Förderung auf kommunaler Ebene - oder deren Versagung im Einzelfall - zumindest in aller Regel auch dann nicht als ermessenswidrig angesehen werden, wenn diese Förderung nicht im selben Maße auf eine möglichst breit gestreute plurale Beratungsstruktur hin ausgerichtet ist wie die gesetzlich geregelte Landesförderung. Ein Ermessensfehlgebrauch im Rahmen der zusätzlichen kommunalen Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen kann nach alledem nur angenommen werden, wenn die Bewilligungspraxis willkürlich ist, insbesondere die den Ländern aufgegebenen Förderziele - das Erfordernis einer unterschiedlichen weltanschaulichen Ausrichtung (§ 3 Satz 3 SchKG) bzw. der Pluralität des Beratungsangebots (§ 8 Satz 1 SchKG) - durch eine ergänzende kommunale Bezuschussung nicht lediglich unterschritten, sondern nachgerade unterlaufen und konterkariert würden. Für beides besteht vorliegend kein Anhaltspunkt.
Von einer willkürgeprägten Ermessensbetätigung des Beklagten könnte nur dann gesprochen werden, wenn sich für die seit 2002 praktizierte Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen durch den Beklagten keinerlei sachgerechter Grund auffinden ließe oder sachwidrige Erwägungen maßgeblichen Einfluss auf die Entscheidung hatten. Davon kann indessen nicht die Rede sein. Der Beklagte ist - was der Kläger nicht in Frage stellt - im Ausgangspunkt davon ausgegangen, dass die bis zum Rückzug katholischer Beratungsträger, vorliegend des Sozialdienstes katholischer Frauen (SKF), aus der im Kreisgebiet angebotenen Schwangerschaftskonfliktberatung - einschließlich der Ausstellung von Beratungsbescheinigungen iSd §§ 218a Abs. 1 Nr. 1 und 219 Abs. 2 Satz 2 StGB - den seinerzeitigen Erfordernissen genügt hat. Von daher vermag auch die Einlassung des Beklagten einzuleuchten, dass es ihm bei der Aufnahme der Förderleistungen vor allem darum ging, den "Ausfall" des SKF aus der Schwangerschaftskonfliktberatung durch eine Förderung anderer christlich ausgerichteter Beratungsangebote aufzufangen, wobei sich die seit 2002 praktizierte Förderung des von katholischen Laien getragenen Vereins E. W. und der Diakonie Q1. -I. e.V. sogar als ein Mehr an weltanschaulicher Vielfalt darstellt. Es kann des Weiteren als Ausdruck einer sachgerechten Ermessensausübung anerkannt werden, dass sich der Beklagte bei seiner Förderentscheidung an der - unstreitigen - Bevölkerungsstruktur des Landkreises Q1. orientiert hat. Wenngleich in der heutigen Zeit allein aus der Zugehörigkeit zur katholischen oder evangelischen Konfession nicht mehr unbesehen auf eine strikte und ausschließliche Orientierung an den Lehr- und Glaubensvorstellungen der (jeweiligen) Kirche geschlossen werden kann, ist doch der vom Beklagten dargelegte hohe Anteil kirchlich gebundener Bürger im Kreisgebiet ein sachgerechter Grund, von einem signifikant hohen Bedarf an einer spezifisch christlich fundierten Schwangerschaftsberatung auszugehen. Demjenigen Teil der Bevölkerung, der keine Bindung an das christliche Bekenntnis aufweist oder der trotz formaler Kirchenzugehörigkeit eine christlich geprägte Schwangerschaftskonfliktberatung nicht in Anspruch nehmen möchte, steht die neutrale - und somit auch kirchenferne - Beratung durch die Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle des Beklagten zur Verfügung. Dem Kläger kann nicht darin zugestimmt werden, dass die in kommunaler Trägerschaft erbrachte Beratungsleistung bei der Gesamtbetrachtung der Beratungsstruktur unter dem Aspekt der weltanschaulichen Vielfalt bzw. Pluralität rundweg außer Betrachtung zu bleiben habe. Die hierzu ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
- vgl. BVerwG, Urteil vom 15. März 2007 - 3 C 35.06 -, NJW 2007, 2713 -
betrifft zum einen lediglich die den Ländern obliegende "Pflichtförderung", nicht aber die freiwillig erbrachte zusätzliche Förderung durch Gemeinden und Kreise. Zum anderen kann auch dieser Rechtsprechung nicht entnommen werden, dass kommunale Beratungsangebote generell ungeeignet seien, zu einer pluralen Beratungsstruktur beizutragen. Die den staatlichen Beratungsstellen aufgegebene weltanschauliche Neutralität ist zwar nicht identisch mit der in den §§ 3 und 8 SchKG geforderten weltanschaulichen Vielfalt bzw. Pluralität. Daraus folgt aber lediglich, dass die staatlichen - hier: kommunalen - Beratungsstellen wegen ihrer rechtlich gebotenen weltanschaulichen Neutralität für sich allein das Gebot der Pluralität nicht erfüllen können. Es ist aber nicht ausgeschlossen, dass sich das Vorhandensein einer weltanschaulich ungebundenen kommunalen Beratungsstelle als eines von mehreren Beratungsangeboten erweist, die insgesamt zu einer ausgewogenen Beratungsstruktur beitragen. Das Vorhandensein einer kommunalen Beratungsstelle gewährleistet in diesem Sinne, dass auch der "kirchenferne" Teil der kreisansässigen Bevölkerung von dem Gesamtangebot der Schwangerschaftsberatung erreicht wird.
Die Entscheidung des Beklagten, lediglich den Verein E. W. und die Diakonie Q1. -I. e.V., nicht aber den Kläger - und bislang auch nicht die seit 2005 in Q1. tätige Beratungsstelle des freien Beratungszentrums Q1. e.V. - finanziell zu unterstützen, stellt auch kein Unterlaufen der möglicherweise weitergehenden Anforderungen dar, denen die Länder im Hinblick auf die Gewährleistung weltanschaulicher Vielfalt bei der Schwangerschaftsberatung zu genügen haben und die seit dem 1. Januar 2007 durch das Neufin SchKG NRW für Landesförderung in Nordrhein-Westfalen gesetzlich konkretisiert worden sind. Insoweit ist erneut bedeutsam, dass weder das Schwangerschaftskonfliktgesetz noch das aufgrund der Ermächtigung in § 4 Abs. 3 SchKG geschaffene nordrhein- westfälische Landesrecht Verpflichtungen der Kommunen im Hinblick auf die Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen enthält. Schon daraus folgt, dass die Gemeinden und Kreise bei der Ausgestaltung der freiwilligen zusätzlichen Förderung der Schwangerschaftsberatung freier gestellt sind als die Länder bei der letztlich verfassungsrechtlich vorgegebenen Grundförderung nach § 4 Abs. 2 SchKG. Die Kommunen sind insbesondere in Ausübung des ihnen verfassungsrechtlich verbürgten Rechts, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG, Art. 78 LV NRW), befugt, den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen, was die Möglichkeit einschließt, mit Rücksicht auf besondere örtliche Verhältnisse die Schwerpunkte der zusätzlichen Förderung anders als das Land zu setzen. Die Grenzen einer solchen Bezugnahme auf lokale Besonderheiten sind erst dann erreicht, wenn die Förderung ohne nachvollziehbare Anknüpfung an reale und belegbare örtliche Gegebenheiten einseitig praktiziert und dadurch die Ermöglichung eines pluralen Beratungsangebots eindeutig verhindert wird. Eine derartige Situation liegt im Kreis Q1. nicht annähernd vor. Wenngleich die seit 2002 - im Wesentlichen bis heute unveränderte - Förderpraxis des Beklagten nicht alle anerkannten bzw. vom Land Nordrhein-Westfalen geförderten oder mit einer Förderzusage ausgestatteten Träger der Schwangerschaftsberatung berücksichtigt, bieten derzeit im Kreis Q1. mit dem SKF, dem freien Beratungszentrum e. V. und seit 2007 dem Kläger drei Träger Schwangerschaftsberatungen an, ohne vom Beklagten gefördert zu sein. Insgesamt sind im Kreisgebiet demnach sechs Träger tätig. Die bisherige Förderpraxis des Beklagten hat die Vielfalt des Beratungsangebots also nicht merklich berührt. Daran würde sich auch dann nichts Grundlegendes ändern, wenn sich der Kläger nicht in der Lage sehen sollte, ohne eine zusätzliche kommunale Förderung sein Beratungsangebot aufrechtzuerhalten. Im Übrigen kann das Gebot der Schaffung eines weltanschaulich vielfältigen bzw. pluralen Beratungsangebots angesichts der Vielfalt religiöser und weltlicher Anschauungen auch nicht so verstanden werden, dass jeder Beratungsträger Anspruch auf einen Anteil an den - begrenzten - kommunalen Fördermitteln besitzt. Vielmehr fällt den Gemeinden und Kreisen bei der freiwilligen Bezuschussung von Schwangerschaftsberatungsstellen im Rahmen des ihnen eröffneten weiten Ermessens die Entscheidungskompetenz zu, wo angesichts nicht unbeschränkt zur Verfügung stehender finanzieller Mittel nach den besonderen örtlichen Verhältnissen die Grenze zwischen den zu fördernden und den nicht zu fördernden Trägern zu ziehen ist.
In diesem Zusammenhang ist dem Beklagten - abschließend - auch nicht anzulasten, dass er mit seiner kreiseigenen Beratungsstelle gleichsam den "Markt verstopfe" und so eine denkbare noch größere weltanschauliche Vielfalt der freien Träger der Schwangerschaftsberatung unterbinde.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15. März 2007 - 3 C 35.06 -, aaO.
Gegen diese Annahme spricht bereits durchgreifend, dass die Beratungsstelle des Beklagten mit lediglich 1,5 Stellen Fachberatungsstellen besetzt ist und damit innerhalb des Gesamtangebotes im Kreis keine dominierende Position einnimmt. Dass die Beratungsstelle des Kreises in den vergangenen Jahren bis zu 90% der statistisch erfassten Schwangerschaftsberatungen durchgeführt hat, beruht mithin jedenfalls nicht auf einer entsprechend hohen personellen Besetzung dieser Stelle.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung auf § 167 VwGO iVm den §§ 708 Nr. 10, 711 und 713 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 bis 7
AG
§§ 218a Abs. 1 Nr. 1 und 219 Abs. 2 Satz 2 StGB
§§ 3 und 8 SchKG
§ 43 VwGO
§ 8 SchKG
§ 5 AG
§ 114 VwGO
§ 2 SchKG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 4 Abs. 2 SchKG
§ 4 Abs. 3 SchKG
§ 4 Abs. 1 SchKG
§ 6 Abs. 4 SchKG
§ 3 Satz 3 SchKG
§ 8 Satz 1 SchKG
§ 708 Nr. 10, 711 und
713 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 83 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG
Art. 78 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE
109, 203
BVerwGE 118, 289
BVerfGE 78, 104
BVerfGE 88, 203
NJW 1993, 1751
FamRZ 1993, 899
NJW 2007, 2713
6 C 7.98
3 C 26.02
16 A 1847/04
16 A 1936/05
1 BvL 84/86
2 BvF 2/90
3 C 35.06