Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-03-24, Aktenzeichen 4 K 3492/08
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2009:0324.4K3492.08.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Kläger nicht mit Wirkung vom 01. Januar 2008 auf die Beigeladene als neue Dienstherrin übergegangen ist und damit weiterhin in einem Beamtenverhältnis zu dem beklagten Land steht.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger war bis zum 31. Dezember 2007 bei der C. E. eingesetzt und mit Aufgaben aus dem Bereich des Umweltrechts betraut. Er hat das Amt eines S. inne.
Am 19. Dezember 2007 wurde das Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts vom 11.12.2007 (GV NRW S. 662 - KURG) verkündet, das unter anderem gemäß Artikel 61 das Gesetz zur Regelung der personalrechtlichen und finanzwirtschaftlichen Folgen der Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts (Personalfolgengesetz) umfasst. Der gemäß § 2 Abs. 2 Personalfolgengesetz erstellte Zuordnungsplan sah vor, dass der Kläger zum 01.01.2008 in den Dienst der Beigeladenen übergehen sollte; dies wurde dem Kläger von der C. E. durch Schreiben vom 19.12.2007 mitgeteilt.
Am 11.12.2008 hat der Kläger Klage erhoben. Er ist der Ansicht, er sei schon deshalb nicht auf die Beigeladene als neue Dienstherrin übergegangen, weil die ihm bis zum 31.12.2007 zugewiesenen Aufgaben im Zuständigkeitsbereich der Bezirksregierungen verblieben seien. Im Übrigen sei der von der C. E. erstellte Zuordnungsplan nicht wirksam in das Personalfolgengesetz inkorporiert worden, so dass eine eindeutige gesetzliche Bestimmung bezüglich des Übergangs auf die Beigeladene nicht existiere. Schließlich fehle dem Landesgesetzgeber hinsichtlich des vorgesehenen Dienstherrnwechsels auch die Gesetzgebungskompetenz.
Der Kläger beantragt
festzustellen, dass er nicht mit Wirkung vom 01.01.2008 auf die Beigeladene als neue Dienstherrin übergegangen ist und damit weiterhin in einem Beamtenverhältnis zum beklagten Land steht.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es ist der Auffassung, die im vorliegenden Falle maßgeblichen Regelungen seien verfassungsgemäß. Insbesondere sei der Landesgesetzgeber zum Erlass dieser Regelungen zuständig gewesen. § 2 Personalfolgengesetz sei auch hinreichend bestimmt: Zwar ergebe sich nicht unmittelbar aus dem Gesetzestext, welche Beamten auf welche Körperschaften übergingen; der in § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz vorgesehene Übergang "nach Maßgabe" des Zuordnungsplans sei jedoch als gesetzliche Verweisung auf den Zuordnungsplan zu verstehen. Eine Bekanntgabe des Zuordnungsplans im Gesetz- und Verordnungsblatt gemäß Artikel 71 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen sei nicht erforderlich gewesen.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet und sich mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis der Beteiligten konnte die Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch den Berichterstatter getroffen werden (§§ 101 Abs. 2, 87 a Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zulässig und begründet.
Der Kläger ist nicht mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die Beigeladene als neue Dienstherrin übergegangen; er steht vielmehr weiterhin in einem Beamtenverhältnis zum beklagten Land. Für einen solchen Übergang gibt es nämlich keine rechtliche Grundlage.
So im Ergebnis auch VG Düsseldorf, Urteil vom 30. Mai 2008 - 13 K 5515/07 -, Juris.
Das hat die Kammer in dem den Beteiligten bekannten Beschluss vom 21. Dezember 2007 im Verfahren 4 L 636/07 betreffend die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes bereits festgestellt. Hierzu hat sie im Einzelnen Folgendes ausgeführt:
Das Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts vom 11.12.2007 (GV NRW S. 662 - KURG) verfolgt den Zweck, Zuständigkeiten der kommunalen und staatlichen Verwaltung neu zu ordnen und die Bezirksregierungen auf den Kernbestand staatlicher Funktionen zu beschränken. Dazu wird die Zuständigkeit im Umweltrecht grundsätzlich den Kreisen und kreisfreien Städten zugewiesen. Im Gesetz zur Regelung der personalrechtlichen und finanzwirtschaftlichen Folgen der Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts (Art. 61 KURG; im Folgenden: Personalfolgengesetz) werden Regelungen zu personalrechtlichen Folgen getroffen, die mit den Zuständigkeitsverlagerungen verbunden sind.
Gemäß § 1 Satz 1 Personalfolgengesetz stellt das Land den Kreisen und kreisfreien Städten das zur Erfüllung der ihnen neu übertragenen Aufgaben erforderliche Fachpersonal zur Verfügung. Die Zahl der Stellen, die für die Erfüllung der neuen Aufgaben erforderlich sind, und ihre Verteilung auf die Kreise und kreisfreien Städte ergeben sich gemäß § 1 Satz 2 Personalfolgengesetz aus der Anlage 1. Gemäß § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz gehen die Beamten, die mit den Aufgaben nach § 1 betraut sind, kraft Gesetzes nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 mit Wirkung vom 01.01.2008 auf die Kreise und kreisfreien Städte über. Die jeweilige C. bereitet gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 Personalfolgengesetz den Personalübergang vor der Übertragung der Aufgaben auf der Grundlage eines Zuordnungsplans vor.
Auf der Grundlage dieser Regelung ist der Antragsteller nicht kraft Gesetzes einem neuen Dienstherrn zugeordnet worden. Da die Zuordnungspläne der Bezirksregierungen nicht in das Personalfolgengesetz inkorporiert worden sind, ergeben sich für den Antragsteller aus dem Gesetz keine Rechtsfolgen.
Durch § 2 Abs. 2 Satz 1 Personalfolgengesetz sind die in den genannten Zuordnungsplänen enthaltenen Festlegungen nicht zum Bestandteil des Gesetzes gemacht worden. Der Gesetzgeber hätte die Möglichkeit gehabt, diese Festlegungen wörtlich in das Gesetz zu übernehmen oder sie als Anlage dem Gesetz ausdrücklich beizufügen. Er hat auch nicht unzweideutig erklärt, dass er diese Festlegungen im Wege einer Verweisung in das Gesetz integriert wissen will. Er beschränkt sich in § 2 Abs. 2 Satz 1 Personalfolgengesetz vielmehr darauf, den Bezirksregierungen die Anweisung zu erteilen, den aufgrund von Zuständigkeitsänderungen für geboten erachteten Personalübergang zu anderen Dienstherren vorzubereiten. Damit richtet sich der Gesetzesbefehl allein an die Bezirksregierungen; ihm ist hingegen nicht zu entnehmen, dass er unmittelbare Rechtsfolgen für die vom beabsichtigten Personalübergang betroffenen Bediensteten haben soll. Die insoweit feststellbare Zurückhaltung des Gesetzgebers mag ihre Ursache darin haben, dass andernfalls Einzelfallregelungen Gegenstand des Gesetzes geworden wären, die im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung in aller Regel der Exekutive vorbehalten sind.
Dass durch Einbeziehung des Zuordnungsplans ein gesetzlicher Übergang der Beamten auf einen anderen Dienstherrn nicht bewirkt wird, wird durch die verfassungskonforme Auslegung des Gesetzes bestätigt. Dem Gesetzgeber wäre es rechtlich verwehrt, die Zuordnungspläne in der von ihm (wohl) vorgesehenen Art und Weise in das Gesetz zu integrieren. Eine solche Regelung würde nämlich gegen das Rechtsstaatsprinzip verstoßen und wäre damit verfassungswidrig.
Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen verkündet werden. Das bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 - E 65, 283 (291).
Ausfluss dieses Grundsatzes ist unter anderem Artikel 71 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen, der die Verkündung von Gesetzen regelt.
Legt ein Normsetzungsakt die Tatbestände nicht selbst fest, sondern verweist er auf andere Normen, so muss der Rechtsunterworfene klar erkennen können, welche Vorschriften für ihn im Einzelnen gelten sollen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.05.1977 - 2 BvL 11/74 - E 44, 322 (350).
Im Falle der Verweisung muss in der ergänzten Rechtsnorm die ergänzende Anordnung hinreichend bestimmt bezeichnet und für die Betroffenen zugänglich sein. Die Zugänglichkeit ist nur dann in zumutbarer Weise gewährleistet, wenn die verweisende Norm nicht nur die Bezugsregelung nach Gegenstand und Datum ausreichend kennzeichnet, sondern auch die genaue Fundstelle oder Bezugsquelle der Bezugsregelung angibt.
Vgl. Bonner Kommentar (Stand: 2007), Art. 82 Rdnrn. 105 und 109 m.w.N.; Hömig, Zur Zulässigkeit statischer Verweisung des Bundesrechts auf nichtnormative Regelungen, DVBl. 1979, 307 (308).
Diesen Anforderungen würde eine durch § 2 Abs. 2 Satz 1 Personalfolgengesetz etwa intendierte Verweisung auf die Festlegungen in den Zuordnungsplänen der Bezirksregierungen erkennbar nicht gerecht. Eine verfassungsgemäße Auslegung der Vorschrift lässt demgemäß nur die Interpretation zu, dass § 2 Abs. 2 Satz 1 Personalfolgengesetz keine Verweisung auf die genannten Festlegungen und damit auch nicht deren Inkorporation in das Personalfolgengesetz beinhaltet.
Ein gesetzlicher Übergang des Antragstellers zu einem anderen Dienstherrn scheidet damit aus. Denn ohne Einbeziehung der Festlegungen in den Zuordnungsplänen der Bezirksregierungen ist nicht bestimmt oder bestimmbar, welcher Bedienstete des Antragsgegners mit Wirkung vom 01.01.2008 auf welchen neuen Dienstherrn übergeht; die Regelungen in §§ 1 und 2 Personalfolgengesetz für sich allein reichen für eine Zuordnung des Antragstellers zu einem der dort aufgeführten Dienstherrn eindeutig nicht aus.
Hiernach kann offen bleiben, ob die mit dem Personalfolgengesetz im Zusammenhang stehenden Zuordnungspläne der Bezirksregierungen unter Verstoß gegen Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes für das Land NRW zustande gekommen sind und welche Auswirkungen dies ggf. für das vorliegende Verfahren hätte.
Ein Übergang des Antragstellers zu einem neuen Dienstherrn ist auch nicht aufgrund eines Verwaltungsaktes verfügt worden.
Insoweit kommt ausschließlich die den Antragsteller betreffende Festlegung im Zuordnungsplan der C. E. in Betracht. Diese Festlegung erfüllt jedoch die Merkmale eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 VwVfG NRW schon deshalb nicht, weil sie nicht "auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet" ist. Eine derartige Wirkung kommt einer hoheitlichen Maßnahme nur zu, wenn sie ohne Hinzutreten eines weiteren hoheitlichen Aktes rechtlich erhebliche Folgen bei dem oder den Betroffenen auslöst. Das ist hier nicht der Fall, weil die vom Antragsgegner gewollte Folge des Übergangs eines Bediensteten zu einem neuen Dienstherrn erst und ausschließlich durch Gesetz eintreten sollte, wie sich aus § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz ergibt. Den Festlegungen in den Zuordnungsplänen kam - für den Antragsteller erkennbar - folglich nur interne Bedeutung im Rahmen der "Vorbereitung" des später beabsichtigten gesetzlichen Personalübergangs (vgl. den Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 1 Personalfolgengesetz) zu.
An der aus diesem Beschluss ersichtlichen Rechtsauffassung hält die Kammer weiterhin fest, zumal sich die maßgebliche Sach- und Rechtslage zwischenzeitlich nicht geändert hat und die zu der vorliegenden Fallkonstellation ergangenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen anderer Gerichte des Landes Nordrhein-Westfalen für eine abweichende rechtliche Beurteilung nach Ansicht der Kammer keinen Anlass bieten.
Nach alledem war der Klage stattzugeben, ohne dass es noch darauf ankam, ob dem beklagten Land die gesetzgeberische Kompetenz zum Erlass von Regelungen zustand, die dem Ziel dienen, einen gesetzlichen Übergang von Landesbediensteten auf andere Dienstherren zu bewirken.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Kosten der Beigeladenen hat die Kammer als nicht erstattungsfähig angesehen, weil die Beigeladene keinen eigenen Antrag gestellt und sich somit dem Risiko der Auferlegung von Kosten gemäß § 154 Abs. 3 VwGO nicht ausgesetzt hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Berufung war gem. §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 101 Abs. 2, 87 a Abs. 2 VwGO
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 43 VwGO
§ 35 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
Artikel 71 der Verfassung
Art. 61 KURG

Zitierte Entscheidungen: 13 K 5515/07
4 L 636/07
2 BvL 25/81
2 BvL 11/74