Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-11-22, Aktenzeichen 8 B 1694/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:1122.8B1694.06.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 14. Juli 2006 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Die mit der Beschwerde nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO dargelegten Gründe rechtfertigen keine Änderung des angefochtenen Beschlusses.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts begehrt der Antragsteller mit dem vorliegenden Verfahren nicht die abstrakte Feststellung der Nichtigkeit des § 35i Abs. 2 StVZO. Der Antragsteller begehrt - ausgehend von seinem Antrag - die Feststellung, dass er auch nach Neufassung des § 35i Abs. 2 StVZO,
in der Fassung des Art. 1 Nr. 5 und 9 d) der 41. Verordnung zur Änderung der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften vom 3. März 2006 (BGBl. I S. 470),
wonach Fahrgäste (mit Ausnahme von Kindern in Kinderwagen) in Kraftomnibussen nicht liegend befördert werden dürfen, bis zur Entscheidung in der Hauptsache berechtigt ist, mit seinen nach dem 1. Oktober 1999 erstmalig in den Verkehr gekommenen Kraftomnibussen ohne eine Ausnahmegenehmigung sog. Liegendbeförderungen durchzuführen. Die Feststellung, ob eine solche Liegendbeförderung der Genehmigungspflicht unterliegt und ob bei etwaigen Zuwiderhandlungen ordnungsbehördliche Maßnahmen ergriffen werden können, ggf. auch eine Ahndung als Ordnungswidrigkeit in Betracht kommt, betrifft ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis und dieses verliert diese Eigenschaft nicht dadurch, dass der Antragsteller das Nichtbestehen des Rechtsverhältnisses auf die Nichtigkeit der zugrundeliegenden Norm stützt.
Es kann aber letztlich offen bleiben, ob der Antragsteller insoweit mit Blick auf mögliche Sanktionen durch Landesbehörden (z.B. aufgrund drohender Gefahrenabwehrmaßnahmen der Polizeibehörden nach §§ 8 Abs. 1, 11 Abs. 1 Nr. 3, 12 Abs. 1 u. 2 PolG NRW) gegenüber dem Land Nordrhein-Westfalen als Antragsgegner ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung hat.
Der Antragsteller hat jedenfalls einen Anordnungsanspruch gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO nicht glaubhaft gemacht.
Der Antragsteller ist nicht berechtigt, auch ohne eine entsprechende Ausnahmegenehmigung über den 1. April 2006 hinaus Liegendbeförderungen mit seinen Kraftomnibussen durchzuführen. Eine solche Ausnahmegenehmigung wäre nur dann nicht erforderlich, wenn der Antragsteller bereits auf der Grundlage der straßenverkehrsrechtlichen Zulassung des jeweiligen Busses solche Liegendbeförderungen durchführen darf (1.) oder wenn die Neufassung des § 35i Abs. 2 StVZO in der Fassung vom 3. März 2006 ihm gegenüber keine Wirksamkeit entfaltet (2.).
Im Rahmen der im vorliegenden Verfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung lässt sich das Vorliegen dieser Voraussetzungen jedoch nicht feststellen.
1. Soweit in den Fahrzeugscheinen der hier in Rede stehenden Fahrzeuge "Liegeplätze nach § 35i Abs. 2 StVZO" eingetragen sind, ergibt sich hieraus - unabhängig davon, ob diese Eintragungen zu Recht erfolgt sind - für den Antragsteller keine Berechtigung auch Liegendbeförderungen durchzuführen. Die Zulassung nach § 18 StVZO bewirkt lediglich, dass das Fahrzeug in der im Zulassungsverfahren zu prüfenden und geprüften Beschaffenheit überhaupt am öffentlichen Verkehr teilnehmen darf.
Vgl. Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 38. Auflage, 2005, § 18 StVZO Rdnr. 3.
Im Zulassungsverfahren wird jedoch keine Entscheidung darüber getroffen, in welcher Weise das Fahrzeug im Straßenverkehr genutzt bzw. wie und wann von dessen Ausrüstungsgegenständen im Einzelnen Gebrauch gemacht werden darf. Dies bestimmt sich allein nach den straßenverkehrsrechtlichen Ordnungsvorschriften.
2. Bei summarischer Prüfung lässt sich auch nicht feststellen, dass die Neufassung des § 35i Abs. 2 StVZO, die bereits weniger als einen Monat nach ihrer Bekanntmachung in Kraft getreten ist, verfassungswidrig und deshalb nichtig ist.
Die Rüge, dass durch die Änderung dieser Vorschrift in die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Vermögenspositionen und den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb des Antragstellers eingegriffen wird, ist unbegründet. Dies gilt sowohl im Hinblick auf die zum Straßenverkehr zugelassenen sog. Hotelbusse als auch die Tätigkeit des Antragstellers als Busunternehmer.
Inhalt und Schranken dieser geschützten Rechtspositionen werden nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Gesetze bestimmt. Gesetze in diesem Sinne, sind auch Rechtsverordnungen und deren Regelungen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Juli 1958 - 1 BvF 1/58 -, BVerfGE 8, 71,
die, wie § 35i Abs. 2 StVZO, auf einer gesetzlichen Grundlage (hier § 6 Abs. 1 Nr. 2 c StVG) beruhen. Im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG können auch bestehende individuelle Rechtspositionen eingeschränkt oder sogar umgestaltet werden, wenn dies durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit,
vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 724, 1000, 1015/81; 1 BvL 16/82 u. 5/84 -, BVerfGE 75, 246, vom 15. Juli 1987 - 1 BvR 488, 1220, 628, 1278/86 u. 1 BvL 11/86 -, BVerfGE 76, 220, vom 11. Oktober 1988 - 1 BvR 743/86 u. 1 BvL 80/86 -, BVerfGE 79, 29, vom 26. April 1995 - 1 BvL 19/94 u. 1 BvR 1454/94, BVerfGE 92, 262; BVerwG, Urteil vom 16. Mai 1991 - 4 C 17.90 -, BVerwGE 88, 191,
und unter Wahrung des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes gerechtfertigt ist.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 15. Juli 1987 - 1 BvR 488, 1220, 628, 1278/86 u. 1 BvL 11/86 -, a.a.O., und vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, BVerfGE 95, 64.
Das öffentliche Interesse gebietet es insbesondere, dass der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber jederzeit auf eine Gefahrenlage reagieren kann. Wenn hierbei in geschützte Vermögenspositionen eingegriffen wird, stehen dem Gesetz- bzw. Verordnungsgeber zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes insoweit im Regelfall die Möglichkeit einer angemessenen und zumutbaren Überleitungsregelung oder die Anwendung einer Härteklausel als verfassungslegitime Mittel zur Verfügung.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Februar 1997 - 1 BvR 79, 278, 282/70 -, BVerfGE 43, 242, Beschlüsse vom 19. Juni 1985 - 1 BvL 57/79 -, BVerfGE 70, 191, und vom 6. November 1985 - 1 BvL 22/83 -, BVerfGE 71, 137.
Bei summarischer Prüfung wird die hier im Streit stehende Neufassung des § 35i Abs. 2 StVZO diesen Anforderungen gerecht und ist wirksam.
Allerdings könnte bei isolierter Betrachtung der Neuregelung des § 35i Abs. 2 StVZO der Eindruck entstehen, dass der Verordnungsgeber ohne nennenswerte Übergangsfrist den zuvor ausdrücklich erlaubten Transport von liegenden Fahrgästen durch Verordnung vom 3. März 2006 mit Wirkung zum 1. April 2006 verboten hätte. Nimmt man jedoch zusätzlich die weiteren für den Transport von Fahrgästen in Bussen geltenden straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften in den Blick, wird deutlich, dass die streitbefangene Regelung lediglich eine Klarstellung der seit dem 1. Oktober 1999 geltenden - zwar durchaus kompliziert geregelten, aber bei verständiger Auslegung dennoch eindeutigen - Rechtslage beinhaltet. Das ergibt sich aus Folgendem: Die Vorschrift des § 35i Abs. 2 Satz 2 StVZO in der Fassung vom 23. Juli 1990 (BGBl. I S. 1489) bestimmte eine Ausnahme von dem Verbot, Fahrgäste in Kraftomnibussen liegend zu befördern, wenn diese durch geeignete Rückhalteeinrichtungen hinreichend geschützt sind. Ab dem 1. Oktober 1999 hat sich diese Rechtslage geändert. In Umsetzung der Richtlinie 77/541/EWG des Rates vom 28. Juni 1977 (ABl. L 220 vom 29. August 1977, S. 95) in der Fassung der Richtlinie 96/36/EG der Kommission vom 17. Juni 1996 (ABl. L 178 vom 17. Juli 1996, S. 15) bestimmt § 35a Abs. 4 StVZO in der Fassung der Änderungsverordnung vom 26. Mai 1998 (BGBl. I S. 1159), dass alle ab dem 1. Oktober 1999 in den Verkehr kommenden Kraftomnibusse mit mehr als 3,5 t - mit Ausnahme der Kraftomnibusse, die sowohl für den Einsatz im Nahverkehr als auch für stehende Fahrgäste gebaut sind (vgl. § 35a Abs. 6 StVZO) - mit Sicherheitsgurten oder Rückhaltesystemen auszurüsten sind. Nach § 21a Abs. 1 Satz 1 StVO in der ab dem 1. Juli 1998 geltenden Fassung vom 25. Juni 1998 (BGBl. I S. 1654) müssen vorgeschriebene Sicherheitsgurte während der Fahrt angelegt sein. Ausgenommen sind hiervon nach § 21a Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 und Nr. 6 StVO lediglich Fahrten in Kraftomnibussen, bei denen die Beförderung stehender Fahrgäste zugelassen ist, und in Kraftomnibussen mit einer zulässigen Gesamtmasse von mehr als 3,5 t, wenn die Fahrgäste ihren Sitzplatz nur kurzfristig verlassen.
Damit besteht ab dem 1. Oktober 1999 für die vorbeschriebenen Kraftomnibusse - zu denen auch die des Antragstellers gehören - eine generelle Anschnallpflicht mit Sicherheitsgurten. Die Regelung des § 21a Abs. 1 Satz 1 StVO bezieht sich nicht nur auf die Beförderung sitzender Fahrgäste, sondern stellt darauf ab, dass die Sicherheitsgurte "während der Fahrt" angelegt sein müssen. Die Neufassung des § 35i Abs. 2 StVZO beinhaltet daher keine rückwirkende Änderung, sondern lediglich eine Klarstellung der Rechtslage. Dies entsprach auch der Absicht des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung bei der Änderung dieser Regelung.
Vgl. Begründung zur 41. Änderungsverordnung vom 3. März 2006, VkBl. 2006, S. 280.
Da mit der Neufassung des § 35i Abs. 2 StVZO nicht rückwirkend in Vermögenspositionen eingegriffen worden ist, war unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes auch eine generelle Übergangsregelung nicht erforderlich. Vertrauensschutz kann der Antragsteller auch vor dem Hintergrund nicht beanspruchen, dass Sicherheitsgurte und andere Rückhaltesysteme in Kraftfahrzeugen - unabhängig davon, ob sie von den Zulassungsstellen in den Fahrzeugpapieren eingetragen worden sind - nach § 22a Abs. 1 Nr. 25, Abs. 2 StVZO i.V.m. §§ 1 Abs. 1, 4 Abs. 1 Satz 1 der Fahrzeugteileverordnung - FzTV - im Straßenverkehr überhaupt nur verwendet werden dürfen, wenn hierfür vom Kraftfahrt-Bundesamt eine amtliche Bauartgenehmigung erteilt und ein Prüfzeichen zugeteilt worden ist. Ein Prüfbericht von DEKRA oder TÜV reicht insoweit nicht aus. Nach dem Vortrag des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung in dem Parallelverfahren 8 B 1695/06 - dem der Antragsteller nicht entgegengetreten ist - sind für Rückhalteeinrichtungen nach § 35i Abs. 2 StVZO in der Fassung vom 23. Juli 1990 vom zuständigen Kraftfahrt-Bundesamt keine entsprechenden Genehmigungen erteilt worden.
Soweit im Einzelfall eine besondere Härtesituation bestehen sollte, z.B. wenn nach § 1 Abs. 2 FzTV ein anderer Staat unter Beachtung der mit der Bundesrepublik Deutschland vereinbarten Bedingungen eine Bauartgenehmigung für ein entsprechendes Rückhaltesystem in einem Bus erteilt hat - im vorliegenden Fall ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass der Antragsteller im Besitz entsprechender Bauartgenehmigungen für die Rückhaltesysteme in seinen Fahrzeugen ist -, kann solchen Fallkonstellationen unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dadurch Rechnung getragen werden, dass zumindest zeitlich befristete Ausnahmegenehmigungen erteilt werden.
3. Im Rahmen der summarischen Prüfung lässt sich auch nicht feststellen, dass der Antragsteller durch die Neufassung des § 35i Abs. 2 StVZO rechtswidrig in seiner durch Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Berufsfreiheit verletzt ist. Es kann offen bleiben, ob der Bestimmung des § 35i Abs. 2 StVZO überhaupt eine berufsregelnden Tendenz zukommt,
vgl. hierzu: BVerfG, Beschlüsse vom 11. Oktober 1977 - 1 BvR 343/73, 83/74, 183 und 428/75 -, BVerfGE 47, 1, vom 19. Juni 1985 - 1 BvL 57/79 -, BVerfGE 70, 191, und vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 -, BVerfGE 82, 209,
weil es sich hierbei um eine verkehrsrechtliche Ordnungsvorschrift handelt, die nicht unmittelbar auf eine berufs- oder wirtschaftslenkende Regelung gerichtet ist. Jedenfalls kann in die hier allein in Betracht kommende Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes, auch durch Rechtsverordnung, eingegriffen werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 u. 174/84 -, BVerfGE 80, 1; Scholz, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Band II, Art. 12 Rdnr. 326; Gubelt, in: v. Münch/Kunig, GG, Band I, 4. Aufl., 1992, Art. 14 Rdnr. 74.
Da durch die Neufassung des § 35i Abs. 2 StVZO lediglich die ab dem 1. Oktober 1999 geltende Rechtslage klargestellt wurde, ist weder ersichtlich noch glaubhaft gemacht, dass der Antragsteller durch diese Regelung in seiner Berufsausübung unverhältnismäßig beeinträchtigt wird.
4. Im Hinblick auf die Neufassung des § 35i Abs. 2 StVZO ist auch eine Ungleichbehandlung i.S.d. Art 3 Abs. 1 GG von im Wesentlichen gleichen Sachverhalten nicht ersichtlich. Zwar ist für Kraftomnibusse über 3,5 t, die nach dem 1. Oktober 1999 erstmals in den Verkehr gekommen sind, die Regelung des § 35i Abs. 2 StVZO in der ab dem 1. April 2006 geltenden Fassung anwendbar, während nach den Übergangsbestimmungen zu § 72 Abs. 2 StVZO auf entsprechende Busse, die vor diesem Stichtag erstmals in den Verkehr gekommen sind, die Regelung des § 35i Abs. 2 StVZO in der vor dem 1. April 2006 geltenden Fassung anzuwenden ist. Es erscheint schon zweifelhaft, ob es überhaupt einen Anwendungsbereich für diese Übergangsvorschrift gibt. Denn nach den obigen Ausführungen müsste es sich um Busse älteren Baujahrs handeln, die über Rückhaltesysteme mit entsprechender Bauartzulassung verfügen, wovon nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Antragsgegnerin nicht auszugehen ist. Darauf kommt es hier jedoch nicht an. Die Ungleichbehandlung wäre jedenfalls gerechtfertigt. Der sachliche Grund für diese Differenzierung besteht darin, dass die Fahrzeuge, die vor dem 1. Oktober 1999 in den Verkehr gekommen sind, bereits aufgrund ihres Alters und des insoweit zu berücksichtigenden Vertrauensschutzes der Eigentümer von vornherein nicht mit Sicherheitsgurten und Rückhaltesystemen auszustatten waren, so dass hinsichtlich dieser Fahrzeuge nach § 21a Abs. 1 Satz 1 StVO auch keine Anschnallpflicht bestand. Eine Nachrüstungspflicht dieser Fahrzeuge mit Sicherheitsgurten und Verankerungen hätte im Hinblick auf die dann notwendigen umfangreichen technischen Veränderungen wie z.B. die Verstärkung der Bodenstrukturen zur Aufnahme der Sitzverankerungen, die Erhöhung der Festigkeit an den Seitenwänden zur Aufnahme der Sicherheitsgurtverankerung und den Austausch aller Fahrer- und Fahrgastsitze eine erhebliche Belastung dargestellt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG und erfolgt in Anlehnung an Nr. 47.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung von Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327 = DVBl. 2004, 1525), wonach für die Durchführung des Gelegenheitsverkehrs mit Kraftomnibussen ein Betrag von 20.000,00 EUR zu Grunde gelegt wird. Aufgrund der Vorläufigkeit dieses Verfahrens ist der Streitwert auf die Hälfte dieses Betrages festgesetzt worden.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 1, 4 Abs. 1 Satz 1 der Fahrzeugteileverordnung - FzTV
§§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 18 StVZO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 35i Abs. 2 StVZO
§ 8 Abs. 1, 11 Abs. 1 Nr. 3,
12 Abs. 1 u. 2 PolG NRW
§ 123 Abs. 1
Satz 2, Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 6 Abs. 1
Nr. 2 c StVG
§ 35i Abs. 2
StVZO
§ 35i Abs. 2 Satz 2 StVZO
§ 35a Abs. 4 StVZO
§ 35a Abs. 6 StVZO
§ 21a Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 21a Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 und Nr. 6 StVO
§ 22a Abs. 1 Nr. 25, Abs. 2
StVZO
§ 1 Abs. 2 FzTV
§ 72 Abs. 2 StVZO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66
Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 14 Abs. 1
Satz 1 GG
Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 8, 71,

18
BVerfGE 75, 246
BVerfGE 76, 220
BVerfGE 79, 29
BVerfGE 92, 262
BVerwGE 88,
191,

20
BVerfGE 95,
64
BVerfGE 43,
242
BVerfGE 70, 191
BVerfGE 71, 137
BVerfGE 47, 1
BVerfGE 70,
191
BVerfGE 82, 209,

32
BVerfGE 80, 1
NVwZ 2004, 1327
1 BvF 1/58
1 BvL
16/82
1 BvL 11/86
1 BvR 743/86
1 BvL
80/86
1 BvL 19/94
1 BvR 1454/94
4 C 17.90
1
BvL 11/86
1 BvL 57/79
1 BvL 22/83
8 B 1695/06
1 BvR 343/73
1 BvR 355/86
1 BvR 1033/82