Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-23, Aktenzeichen 29 K 17430/17
ECLI: ECLI:DE:VGD:2020:1123.29K17430.17.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Verteilung der Kosten für den Betrieb einer Leitstelle. Bei der Klägerin handelt es sich um eine von insgesamt zehn kreisangehörigen Gemeinden des Beklagten. Der Beklagte betreibt am Standort der Feuerwache N. eine Leitstelle für die Aufgabenbereiche Rettungs-, Krankentransportdienst und Notarzteinsätze (Rettungsdienst) sowie Brand- und Katastrophenschutz.
Der Leitstelle waren in den Jahren 2013 bis 2015 die kreisangehörigen Gemeinden F. , I. , I1. , N. , S. und X. aufgeschaltet. Für diese wurden über die Leitstelle der Notruf 112 sowie der Krankentransportdienst über die Nummer 19222 abgefragt. Des Weiteren waren die Brandmeldeanlagen in diesen Gemeinden an die Leitstelle angeschlossen.
Die Klägerin sowie die kreisangehörige Gemeinde M. waren in dem vorbezeichneten Zeitraum der Leitstelle nicht aufgeschaltet. Der Notruf 112 und der Krankentransport 19222 wurden aus den Ortsnetzen dieser Gemeinden nicht zur Leitstelle, sondern zur Rettungswache der Stadt M. geführt. Diese bearbeitete die Einsätze selbst, wobei der Status der ausrückenden Fahrzeuge über Funk der Leitstelle übermittelt wurde. Notrufe aus dem Mobilfunknetz gingen demgegenüber unmittelbar auf der Leitstelle ein, ebenso Querverbindungen von der Polizei oder anderen Leitstellen; in diesen Fällen wurde das Meldebild von der Leitstelle aufgenommen und anschließend die Rettungswache der Stadt M. alarmiert, die sodann die zuständigen Einsatzmittel verständigte.
In der „Satzung des Kreises N. zur Regelung der Kostenerstattung für die Inanspruchnahme der Leitstelle“ vom 30. März 1993 (Leitstellensatzung (LS)) heißt es wörtlich:
„§ 1
(1) Der Kreis N. unterhält eine Leitstelle gemäß § 7 Abs. 1 RettG NW.
(2) Für die Inanspruchnahme der Leitstelle bei der Durchführung des Rettungsdienstes im gesamten Kreisgebiet und der Durchführung des Notarztsystems der Stadt S. werden von den Benutzern keine Entgelte erhoben; eine Kostenerstattung erfolgt gem. § 15 Abs. 2 RettG durch die Träger der Rettungswachen nach Maßgabe dieser Satzung.
§ 2
Unter Inanspruchnahme ist jede Beteiligung der Leitstelle bei einem Einsatz im Rettungs- und Krankentransportdienst sowie einem Einsatz des Notarztes zu verstehen.
§ 3
(1) Kostenerstattungspflichtig sind die Träger der Rettungswachen.
(2) Zu erstatten sind die anteiligen Kosten der Leitstelle, die dem Kreis bei der Durchführung der in § 1 genannten Aufgaben entstehen.
(3) Verteilungsmaßstab der Kosten auf die einzelnen Träger der Rettungswachen ist die Anzahl der Einsätze.
§ 4
(1) Eine Kostenabrechnung mit Festsetzung einer evtl. Nachforderung bzw. Rückerstattung erfolgt durch den Kreis nach Ablauf des Kalenderjahres. […].“
Unter dem 29. Juli 1997 schlossen der Beklagte und die der Leitstelle aufgeschalteten Gemeinden die „Öffentlich-rechtliche Vereinbarung über die Einrichtung und Durchführung der Aufgaben der Leitstelle des Kreises N. in Verbindung mit den Aufgaben der Fernmeldezentralen der Feuer- und Rettungswachen der kreisangehörigen Städte F. , I. , I1. , N. , S. und X. “ (ÖRV). Darin verpflichtet sich der Beklagte, die Aufgabe des Betriebes einer Feuerwehrfernmeldezentrale für die genannten Städte gemeinsam mit den Aufgaben seiner Leitstelle durchzuführen. In der Vereinbarung ist unter anderem ausgeführt:
„§ 3
(1) Der Kreis stellt die ständige Einsatzbereitschaft der Leitstelle und Fernmeldezentrale durch nachstehendes Personal sicher, dessen fachliche Qualifikation den landesrechtlichen Vorschriften entspricht.
Zur Durchführung der Aufgaben nach § 2 besetzen der Kreis und die Stadt N. ständig in der Leitstelle je einen Bedienerplatz durch qualifizierte Bedienstete (Feuerwehrpersonal B III). Zusätzlich besetzt die Stadt N. in der Leitstelle einen weiteren Bedienerplatz durch qualifiziertes Personal täglich von 7:30 Uhr bis 18:00 Uhr.
Darüber hinaus werden vom Kreis der Leiter der Leitstelle und ein Systembetreuer gestellt. [...].
§ 6
(1) Die durch den Betrieb der Leitstelle entstehenden Kosten werden vom Kreis nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen über eine Betriebskostenabrechnung ermittelt.
(2) Die Betriebskosten der im Erdgeschoss gelegenen Leitstelle werden wie folgt aufgeteilt:
- 50 v. H. der tatsächlichen Kosten trägt der Kreis
- 50 v. H. der tatsächlichen Kosten tragen die Städte. [...]
(3) Zu den Betriebskosten gehören für die Dauer der Vereinbarung: […]
6. die Abschreibung der nicht durch Zuschüsse von Dritten gedeckten Investitionskosten,
7. die kalkulatorischen Zinsen für das aufgewandte Kapital nach Abzug der Zuschüsse von Dritten.
§ 7
(1) Die Personalkosten des Kreises im Zusammenhang mit dieser Vereinbarung werden ohne Anrechnung von
- anteiligen Personalkosten der Verwaltung
- anteiligen Sachkosten für das Personal der Verwaltung
- Gemeinkosten für das Personal der Leitstelle
- anteiligen Gemeinkosten für das Personal der Verwaltung
berechnet.
(2) Die tatsächlichen Personalkosten zuzüglich der Kosten für Fortbildungen für die in § 3 Abs. 1 Satz 2 dieser Vereinbarung genannten Bediensteten und den Leiter der Leitstelle, welche vom Kreis gestellt werden, trägt der Kreis.
(3) Die tatsächlichen Personalkosten für die gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 gestellten Bediensteten der Stadt N. zuzüglich der anteiligen Personalkosten und Sachkosten des Fachbereiches für die Leitstelle, der Verwaltungsgemeinkosten für das anteilige Personal des Fachbereiches für die Leitstelle, der Fortbildungs- und Verwaltungsgemeinkosten werden auf der Grundlage von 4,3 Planstellen (A 8/A 9 BBesG) für den einen Bedienerplatz und von 2,5 Planstellen (A 8/A 9 BBesG) für das zusätzliche Personal des weiteren Bedienerplatzes berechnet. Diese Kosten tragen die Städte.
(4) Die tatsächlichen Personalkosten für den Systembetreuer (§ 3 Abs. 1) werden zu 50 v. H. vom Kreis und zu 50 v. H. von den Städten getragen. […]“
Am 24. Mai 2012 erstattete Dipl.-Ing. I2. C. ein Gutachten mit der Überschrift „Migration und Ergänzungen für die Leitstelle N. , Ausbau der Leitstelle, Personalbesetzung“ (C. -Gutachten). Hiernach sei die Leitstelle technisch teilweise veraltet, personell unterbesetzt und räumlich zu klein dimensioniert. 2011 habe die Leitstelle 6.683 Feuerwehreinsätze, 29.152 Rettungseinsätze, 20.988 Krankentransporte und 6.783 sonstige Einsätze disponiert. Die Bearbeitungszeit je Einsatz habe für den Brandschutz durchschnittlich 31:00 Minuten, für den Rettungsdienst 9:20 Minuten, für den Krankentransport 6:30 Minuten und für die sonstigen Dienste 2:00 Minuten betragen.
Im Jahr 2013 summierte sich die Anzahl der Rettungseinsätze in allen kreisangehörigen Gemeinden auf 73.681, was insgesamt Kosten in Höhe von 801.491,64 € verursachte. Die Kosten pro Einsatz beliefen sich somit auf 10,88 €. Im Gebiet der Klägerin kam es 2013 zu 2.357 Notfalleinsätzen und 1.913 Krankentransporten. Die Klägerin leistete 2013 an den Beklagten Vorauszahlungen in Höhe von 44.410,00 €. 2014 kam es im Gebiet des Beklagten zu insgesamt 74.983 Rettungseinsätzen, wofür Gesamtkosten in Höhe von 971.362,34 € anfielen. Ein Einsatz schlug demzufolge durchschnittlich mit 12,95 € zu Buche. Im Gebiet der Klägerin kam es zu 2.807 Notfalleinsätzen und zu 1.632 Krankentransporten. Sie zahlte 72.980,00 € im Voraus. Das Jahr 2015 zeichnete sich durch insgesamt 81.891 Rettungseinsätze aus, was Kosten in Höhe von 1.246.814,14 € verursachte (je Einsatz 15,23 €). Im Gebiet der Klägerin fanden 3.227 Notfalleinsätze und 1.779 Krankentransporte statt. Sie leistete für das Jahr 2015 Vorauszahlungen in Höhe von 81.340,00 €.
Mit nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen Bescheiden vom 21. Oktober 2016 erhob der Beklagte die Leitstellenumlage für die Klägerin für die Jahre 2013, 2014 und 2015. In seiner Kostenträgerrechnung führt der Beklagte zunächst die Gesamtkosten für den Betrieb der Leitstelle auf. Von diesen Gesamtkosten bringt er sodann die nach der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung von den aufgeschalteten Gemeinden zu tragenden Kosten (Aufschaltungskosten) in Abzug. Die verbleibenden Kosten teilt der Beklagte zu 65 % dem Rettungsdienst und zu 35 % dem Brand- und Katastrophenschutz zu (vertikale Aufteilung). Aus den auf den Rettungsdienst entfallenden Gesamtkosten und der Anzahl der gesamten Rettungsdiensteinsätze im Kreisgebiet errechnet er die durchschnittlichen Kosten je Einsatz. Diese multipliziert er schließlich mit der Anzahl der im Gemeindegebiet der Klägerin kalenderjährlich aufgetretenen Rettungsdiensteinsätze. Das Ergebnis stellte er der Klägerin abzüglich der bereits gezahlten Vorauszahlungen in Rechnung.
Konkret forderte der Beklagte die Klägerin in seiner Abrechnung für das Jahr 2013 vom 21. Oktober 2016, der Klägerin zugegangen am 9. November 2016, zu einer Nachzahlung in Höhe von insgesamt 2.038,47 € auf. Wörtlich heißt es dort:
„Der Anteil an den umlagefähigen Kosten wurde mit den Kostenträgern ab 2013 auf 65 % festgelegt und in dieser Abrechnung erstmals umgesetzt.“
Der Bescheid enthält folgende Berechnung:
Kostenträgerrechnung
kalkuliert
ist
Ergebnis
Gesamtkosten der Leitstelle 2013
2.138.177,95 €
1.889.592,33 €
248.585,62 €
Aufteilung: Anteil aufgeschaltete Städte (F. , I. , I1. , N. , S. , X. )
762.377,49 €
660.278,36 €
102.099,13 €
Anteil Rettungsdienst (Leitstellenumlage)
729.515,46 €
801.491,63 €
-71.976,17 €
verbleibender Anteil Kreis N.
646.285,00 €
427.822,34 €
218.462,66 €
In die Position „Gesamtkosten der Leitstelle 2013“ bezieht der Beklagte ausweislich der Verwaltungsakten unter anderem Personalkosten in Höhe von 865.765,43 € ein, von denen 74.564,44 € auf den stellvertretenden Leiter der Leitstelle entfallen. Diese Kosten werden zunächst vollständig dem Beklagten zugewiesen und sodann zu 65 % auf die kreisangehörigen Städte umgelegt.
In einer als „Personalkostenabrechnung 2013“ bezeichneten Tabelle werden unter den Positionen „Personalgestellungsvertrag (9,68 Stellen)“ und „öffentl.-rechtl. Vereinbarung (6,4 Stellen)“ Beträge in Höhe von 666.839,84 € bzw. 440.885,84 € angesetzt.
Zu den „Gesamtkosten der Leitstelle 2013“ zählt ferner eine kalkulatorische Abschreibung von 75.413,42 €, die sich aus Abschreibungen für eine Gleichwellenfunkanlage in Höhe von 11.719,16 €, für eine Antennenmastanlage in Höhe von 2.737,00 €, für das Gebäude der Leitstelle in Höhe von 3.200,51 € und für Beschaffungen aus den Jahren 2004 bis 2013 in Höhe von 57.756,75 € zusammensetzt. Die Abschreibungen für Beschaffungen werden hälftig den aufgeschalteten Gemeinden zugewiesen. Die beim Beklagten zunächst verbleibende Hälfte wird sodann zu 65 % in der als „Umlage 2013“ bezeichneten und von allen kreisangehörigen Gemeinden zu tragenden Position berücksichtigt. Die Abschreibungen für die Gleichwellenfunkanlage, die Antennenmastanlage und das Gebäude werden demgegenüber ohne vorherige Verteilung auf die aufgeschalteten Gemeinden vollständig dem Beklagten zugewiesen und sodann zu 65 % auf alle kreisangehörigen Gemeinden umgelegt.
In den „Gesamtkosten der Leitstelle 2013“ sind zudem kalkulatorische Zinsen in Höhe von 28.486,17 € enthalten, von denen 9.918,22 € auf die Position „Gebäude“ entfallen, die, ohne zuvor zu 50 % den aufgeschalteten Gemeinden zugewiesen zu werden, zu 65 % auf die kreisangehörigen Gemeinden umgelegt werden.
Die von der Klägerin zu tragenden Kosten berechnet der Beklagte sodann wie folgt:
Summe aller Einsätze
70.897
73.681
Kosten pro Einsatz
10,29 €
10,88 €
Leitstellenumlage Für Ihre Stadt wird für 2013 folgende Leitstellenumlage erhoben
Leitstellenumlage
Für Ihre Stadt wird für 2013 folgende Leitstellenumlage erhoben
44.410,00 €
46.448,47 €
-2.038,47 €
Ebenfalls unter dem 21. Oktober 2016, bei der Klägerin eingegangen am 9. November 2016, rechnete der Beklagte die von der Klägerin zu tragenden Kosten der Leitstelle für das Jahr 2014 ab. Hiernach ergab sich zugunsten der Klägerin ein Erstattungsbetrag in Höhe von 15.475,26 €. Dem liegt folgende Berechnung zugrunde:
Gesamtkosten der Leitstelle 2014
2.892.624,68 €
2.231.123,52 €
661.501,16 €
929.476,25 €
740.470,05 €
189.006,20 €
1.279.233,98 €
971.362,34 €
307.871,64 €
683.914,45 €
519.291,13 €
164.623,32 €
Die „Gesamtkosten der Leitstelle 2014“ bestehen nach einer als „Personalkosten Leitstellenpersonal“ bezeichneten Aufstellung in den Verwaltungsakten unter anderem aus Personalkosten in Höhe von 1.037.507,49 €. Hierin enthalten sind für den stellvertretenden Leiter der Leitstelle 49.960,00 € und für einen Digitalfunkbeauftragten 71.131,14 €.
Darüber hinaus ist in der Aufstellung festgehalten:
„Die Stadt N. hat dem Kreis ferner für geleistete Mehrarbeit in den Jahren 2001-2006 Kosten in Rechnung gestellt, welche 2014 und 2015 auf Basis der ÖRV und des PgV rückwirkend erstattet wurden.“
Die „Nachzahlung Mehrarbeit 2001-2006“ wird sodann mit 97.058,92 € beziffert.
In einem als „Erläuterungen Betriebskostenabrechnung 2014“ bezeichneten Schreiben heißt es unter der Rubrik „Personalkosten Kreis N. “:
„Des Weiteren wurde die Entscheidung getroffen, einen nach dem C. -Gutachten erforderlichen weiteren Tagesdienstplatz zu besetzen. Hierfür sind planerisch 5 Bedienstete erforderlich. 4 Stellen konnten im Jahr 2014 mit eigenem, neuen Personal besetzt werden.“
Die unter anderem aus den vorbezeichneten Positionen bestehenden Personalkosten in Höhe von insgesamt 1.037.507,49 € werden zu 65 % auf die Gemeinschaft der kreisangehörigen Städte verteilt.
Die „Personalkostenabrechnung 2014“ umfasst unter den Positionen „Personalgestellungsvertrag (9,68 Stellen)“ und „öffentl.-rechtl. Vereinbarung (6,4 Stellen)“ Beträge von 605.318,13 € bzw. 400.210,34 €. Für den zweiten und dritten Bedienerplatz der Gemeinde N. werden in der Kostenaufstellung und -verteilung unter Punkt „B.“ Planstellen mit dem Faktor „4,3 + 2,5“ angegeben. In eine Berechnung der „Personalkosten für das von der Stadt N. gestellte Personal“ wird eine „Teilnachzahlung für angefallene Mehrarbeitsstunden in den Jahren 2001-2006 in Höhe von 102.941,08 €“ eingestellt.
Die kalkulatorische Abschreibung setzt sich im Jahr 2014 aus 2.737,00 € für eine Antennenmastanlage, 3.134,67 € für das Gebäude der Leitstelle sowie 75.141,49 € für Beschaffungen zusammen. Die Umlage der Abschreibungen erfolgt nach derselben Maßgabe wie schon für das Jahr 2013.
In den „Gesamtkosten der Leitstelle 2014“ werden kalkulatorische Zinsen in Höhe von 25.532,55 € angesetzt, von denen 9.715,72 € auf die Position „Gebäude“ entfallen, die, ohne zuvor zu 50 % den aufgeschalteten Städten zugewiesen zu werden, zu 65 % auf die kreisangehörigen Gemeinden umgelegt werden.
Den von der Klägerin zu tragenden Anteil an den Kosten für den Betrieb der Leitstelle berechnet der Beklagte sodann wie folgt:
72.984
74.983
17,53 €
12,54 €
72.980,00 €
57.504,74 €
15.475,26 €
Mit weiterem Bescheid vom 21. Oktober 2016, bei der Klägerin eingegangen am 9. November 2016, rechnete der Beklagte zudem die Betriebskosten 2015 ab. Es ergab sich ein Rückerstattungsbetrag in Höhe von 5.122,20 €. Das Dokument beinhaltet folgende Kostenaufstellung:
2.742.608,43 €
2.726.166,50 €
16.441,93 €
592.194,69 €
811.740,95 €
-219.546,26 €
1.403.547,75 €
1.246.814,14 €
156.733,61 €
746.865,99 €
667.611,41 €
79.254,58 €
Die „Gesamtkosten der Leitstelle 2015“ setzen sich gemäß einer mit „Personalkosten Leitstellenpersonal“ überschriebenen, in den Verwaltungsakten befindlichen Aufstellung unter anderem aus Personalkosten in Höhe von 1.293.097,91 € zusammen. Für den stellvertretenden Leiter der Leitstelle werden 72.192,28 €, für einen Digitalfunkbeauftragten 80.829,02 € angesetzt. Als „Nachzahlung Mehrarbeit 2001-2006“ werden 48.102,40 € aufgelistet. Die Personalkosten in Höhe von insgesamt 1.293.097,91 € werden zu 65 % auf die Gemeinschaft der kreisangehörigen Gemeinden verteilt.
Die Berechnung der „Personalkosten für das von der Stadt N. gestellte Personal“ enthält „für die Besetzung des 2. und 3. Bedienerplatzes der Leitstelle Personalkosten in Höhe von 409.042,69 € für 6,4 Stellen“ sowie eine „Teilnachzahlung für angefallene Mehrarbeitsstunden in den Jahren 2001-2006 in Höhe von 51.017,60 €“. Für diese Bedienerplätze werden in der Kostenaufstellung und -verteilung des Beklagten unter Punkt „B.“ Planstellen mit dem Faktor „4,3 + 2,5“ angegeben.
Die kalkulatorische Abschreibung besteht aus 2.737,00 € für eine Antennenmastanlage, 3.070,66 € für das Gebäude der Leitstelle sowie 146.119,84 € für Beschaffungen. Die Umlage der Abschreibungen erfolgt nach derselben Maßgabe wie schon für das Jahr 2013.
In den „Gesamtkosten der Leitstelle 2015“ werden kalkulatorische Zinsen in Höhe von 149.196,33 € angesetzt, von denen 9.517,36 € auf die Position „Gebäude“ entfallen, die, ohne zuvor zu 50 % den aufgeschalteten Städten zugewiesen zu werden, zu 65 % auf die kreisangehörigen Städte umgelegt werden.
Die anteiligen Kosten der Klägerin berechnet der Beklagte sodann wie folgt:
81.891
19,05 €
15,23 €
81.340,00 €
76.217,80 €
5.122,20 €
Mit Schriftsatz vom 25. Oktober 2017, eingegangen bei Gericht am selben Tag, hat die Klägerin gegen alle drei Bescheide des Beklagten vom 21. Oktober 2016 Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, dass die vom Beklagten angesetzten Aufschaltungskosten zu niedrig bemessen seien und dass die vertikale Aufteilung der Kosten für den Betrieb der Leitstelle in die Aufgabenbereiche Rettungsdienst sowie Brand- und Katastrophenschutz nicht nachvollziehbar sei.
Die Klägerin beantragt,
die Bescheide der Beklagten über die Festsetzung der Leitstellenumlage für die Jahre 2013, 2014 und 2015 vom 21. Oktober 2016, Az.: 32-12, aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, dass die Klägerin ein Vorverfahren hätte durchführen müssen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Beteiligtenvorbringens wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge, die beigezogenen Gerichtsakten sowie auf das Sitzungsprotokoll verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I. Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft, da die Klägerin gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt. Die streitgegenständlichen Bescheide vom 21. Oktober 2016 sind Verwaltungsakte im Sinne von § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW). Insbesondere entfalten die vom Beklagten getroffenen hoheitlichen Maßnahmen Rechtswirkungen nach außen. Die kreisangehörigen Gemeinden sind nämlich keine Organe oder Organteile, deren Rechte und Pflichten auszugestalten der Kreis befugt wäre. Vielmehr treten sie dem Kreis als eigenständige Rechtssubjekte mit ihrem in Art. 28 Grundgesetz (GG) in Verbindung mit Art. 78 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Verfassung für das Land NRW (Verf NRW) verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrecht entgegen.
Oberverwaltungsgericht NRW (OVG NRW), Urteil vom 12. Oktober 2004 – 15 A 4597/02 –, juris, Rn. 28 ff.
Die Klägerin ist auch klagebefugt. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass sie als Adressatin belastender Verwaltungsakte, die ihr Zahlungspflichten auferlegen, in ihrer zum kommunalen Selbstverwaltungsrecht gehörenden Planungs- und Finanzhoheit, die die betreffenden Selbstverwaltungsträger vor der Auferlegung finanzieller Lasten durch andere Hoheitsträger schützt, verletzt ist.
Vgl. zur Adressatentheorie BVerwG, Beschluss vom 19. Juli 2010 – 6 B 20/10 –, NVwZ 2011, S. 372, S. 374; vgl. zur Möglichkeit der Verletzung der zum Recht auf kommunale Selbstverwaltung gehörenden Planungs- und Finanzhoheit BVerwG, Beschluss vom 30. Juli 2004 – 5 B 68/04 –, juris, Rn. 6 ff.
Von den Bescheiden geht auch eine für die Klägerin belastende Wirkung aus. Hinsichtlich der Abrechnung für das Jahr 2013 folgt dies schon daraus, dass die Klägerin zu einer Nachzahlung verpflichtet wird. Zwar weisen die Bescheide für 2014 und 2015 jeweils Guthaben aus, diese resultieren allerdings allein daraus, dass die Klägerin durch Vorauszahlungen in Vorleistung getreten ist. Tatsächlich legen die Bescheide Zahlungspflichten in Höhe von 57.504,74 € bzw. 76.217,80 € fest, was ihren belastenden Charakter offenbart.
Entgegen der Auffassung des Beklagten war die Durchführung eines Vorverfahrens gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 110 Abs. 1 Satz 1 Justizgesetz NRW (JustG NRW) nicht erforderlich. Insbesondere liegt keine Ausnahme im Sinne von § 110 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 JustG NRW vor, da die streitgegenständlichen Bescheide nicht aufgrund einer Rechtsgrundlage im Sinne von § 2 Kommunalabgabengesetz NRW (KAG NRW) erlassen worden sind. Die Leitstellenumlage wird zwar aufgrund einer Satzung erhoben (vgl. zum allgemeinen Erfordernis einer Satzung für die Erhebung einer Abgabe § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG). Sie ist aber keine Abgabe im Sinne von § 1 KAG NRW (Steuern, Gebühren und Beiträge). Vielmehr handelt es sich bei Umlagen um ein Instrument des interkommunalen Finanz- und Lastenausgleichs. Sie werden öffentlichen Körperschaften von einer anderen öffentlichen Körperschaft regelmäßig höherer Ordnung auferlegt. Umlageberechtigte und umlagepflichtige Körperschaft stehen sich nicht wie abgabeberechtigter Staat und abgabepflichtiger Bürger einander gegenüber, weil mit der Umlage stets auch allgemeine Finanzausgleichseffekte erzielt werden dürfen, ohne dass dies insoweit mit einer speziellen Aufgaben- oder Ausgabenverantwortung oder -entlastung korrespondieren müsste.
BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 – 2 BvL 24/84 –, juris, Rn. 88, 98; BVerwG, Beschluss vom 21. Oktober 1987 – 7 B 64/87 –, juris, Rn. 5; Driehaus/Holtbrügge, Kommunalabgabenrecht, Loseblattsammlung, 45. Ergänzungslieferung, September 2011, § 1 Kommunalabgabengesetz, Rn. 36.
Die Klägerin hat die Klagefrist eingehalten. Da die Umlagebescheide keine Rechtbehelfsbelehrung enthalten, gilt die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sie wurden der Klägerin am 9. November 2016 zugestellt, so dass die am 25. Oktober 2017 bei Gericht eingegangene Klage rechtzeitig erhoben wurde.
Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Rechtsschutzinteresse. Sie kann insbesondere nicht darauf verwiesen werden, dass sie gegen die jeweiligen Vorausleistungsbescheide des Beklagten hätte vorgehen müssen. Vielmehr erledigt sich ein Vorausleistungsbescheid – wie vorliegend – durch den endgültigen Festsetzungsbescheid und wird in jeder Hinsicht gegenstandslos, wenn der Rechtsgrund für die Heranziehung nunmehr ausschließlich durch den endgültigen Bescheid vermittelt wird und dieser den Vorausleistungsbescheid als Rechtsgrund vollständig ablöst.
BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2019 – 9 B 52/18 –, juris, Rn. 8.
Das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin fehlt auch nicht deshalb, weil sie die ihr in Rechnung gestellte Umlage ihrerseits gemäß § 14 Abs. 6 Satz 2 Rettungsgesetz NRW (RettG NRW) in Verbindung mit § 7 KAG NRW in die Kalkulation der Rettungsdienstgebühren einfließen lassen kann. Die Möglichkeit der Refinanzierung der Umlage vermag nämlich nichts daran zu ändern, dass die Klägerin zunächst unmittelbar mit einem sie belastenden Verwaltungsakt konfrontiert wird, der sie möglicherweise in ihren Rechten verletzt.
II. Die Klage ist unbegründet. Die Umlagebescheide vom 21. Oktober 2016 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die Umlagebescheide ist § 4 Abs. 1 LS. Hiernach erfolgt eine Kostenabrechnung über den Betrieb der Leitstelle mit Festsetzung einer eventuellen Nachforderung bzw. Rückerstattung nach Ablauf des Kalenderjahres. Die Leitstellensatzung ist ihrerseits mit höherrangigem Recht vereinbar.
a. Sie beruht auf einer wirksamen Rechtsgrundlage, nämlich § 5 Abs. 1 Kreisordnung NRW (KrO NRW) in Verbindung mit § 14 Abs. 6 Satz 1 RettG NRW.
Zwar nennt die Leitstellensatzung vom 30. März 1993 als Rechtsgrundlagen noch § 3 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW in der Fassung vom 13. August 1984 (KrO NRW a. F.) sowie § 15 Abs. 2 RettG NRW in der Fassung vom 24. November 1992 (RettG NRW a. F.). Hintergrund ist, dass die ursprünglich in § 3 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW a. F. enthaltene Satzungsermächtigung mit Wirkung vom 17. Oktober 1994, also erst nach Inkrafttreten der Leitstellensatzung, in die Vorschrift des § 5 Abs. 1 KrO NRW übertragen worden ist.
Gesetz zur Änderung der Kommunalverfassung, Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land NRW, Nr. 34 vom 4. Juli 1994, S. 292 ff.; Bekanntmachung der Neufassung der KrO NRW vom 14. Juli 1994, Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land NRW, Nr. 55 vom 2. September 1994, S. 648.
Gleiches gilt für die Befugnis zur Erhebung einer Leitstellenumlage, die mit Änderungsgesetz vom 25. März 2015 aus § 15 Abs. 2 RettG NRW a. F. gestrichen und in § 14 Abs. 6 RettG NRW aufgenommen wurde.
Zweites Gesetz zur Änderung des Rettungsgesetzes NRW, Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land NRW, Nr. 16 vom 31. März 2015, S. 305 ff.
Da sich der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage nach materiellem Recht richtet,
vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 1990 – 8 C 87/88 –, juris, Rn. 12,
und weder die KrO NRW noch das RettG NRW bzw. die jeweiligen Änderungsgesetze Übergangsvorschriften enthalten, spricht jedoch alles dafür, die Leitstellensatzung an den aktuellen Fassungen der genannten Vorschriften zu messen. Letztlich kann diese Frage sogar offen bleiben, weil in beiden Fällen lediglich eine Neuordnung der Paragraphenfolge erfolgt ist, ohne dass damit eine inhaltliche Änderung verbunden gewesen wäre.
Zu beachten ist allerdings, dass die den Kreisen eingeräumte allgemeine Satzungsautonomie in § 5 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW wegen des Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes für sich genommen nicht ausreicht, um Satzungsregelungen zu erlassen, die in die gesetzlich geschützte Sphäre anderer Rechtspersönlichkeiten eingreifen. Erforderlich ist vielmehr eine spezifische gesetzliche Rechtsgrundlage.
OVG NRW, Urteil vom 12. Oktober 2004 – 15 A 4597/02 –, juris, Rn. 25 ff.
Diese ist hier in §§ 14 Abs. 6 Satz 1, 6, 7 und 8 RettG NRW zu sehen. Nach § 14 Abs. 6 Satz 1 RettG NRW können die Kreise die anteiligen Kosten für die Inanspruchnahme der Leitstellen auf die Träger von Rettungswachen umlegen. Nach § 6 RettG NRW sind die Kreise und kreisfreien Städte als Träger des Rettungsdienstes verpflichtet, einen bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienst sicherzustellen. Hierzu gehört auch die Errichtung und die Unterhaltung einer Leitstelle (§ 7 RettG NRW), deren Aufgabe es ist, die Einsätze des Rettungsdienstes zu lenken (§ 8 RettG NRW).
b. Die Leitstellensatzung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Entsprechende Einwände sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
c. Auch materiell liegen keine Mängel vor, die zu einer Unwirksamkeit der Satzung führen könnten.
aa. Die Leitstellensatzung hält sich in den Grenzen ihrer Ermächtigungsgrundlage. Nach § 14 Abs. 6 Satz 1 RettG NRW können die Kreise die anteiligen Kosten für die Inanspruchnahme der Leitstelle auf die Träger von Rettungswachen umlegen, sofern sie von den Benutzern keine Entgelte erheben.
Grundvoraussetzung für das Recht des Kreises zur Schaffung einer Umlagenfinanzierung ist mithin, dass der Kreis von den Benutzern keine Entgelte erhebt. Die Satzung des Beklagten trägt dieser Vorgabe in § 1 Abs. 2 LS Rechnung.
Weiter gibt § 14 Abs. 6 RettG NRW vor, dass nur „anteilige Kosten für die Inanspruchnahme der Leitstelle“ umgelegt werden können. Was hierunter konkret zu verstehen ist, ist gesetzlich nicht geregelt und daher durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangspunkt hierfür ist der in § 1 RettG NRW definierte Geltungsbereich des Gesetzes, wonach es nur die Notfallrettung, den Krankentransport und die Versorgung einer größeren Anzahl Verletzter oder Kranker bei außergewöhnlichen Schadensereignissen regelt. Hieraus folgt, dass § 14 Abs. 6 RettG NRW nur solche Kosten umfasst, die in diesen Bereichen anfallen. Kosten, die dem Brand- und Katastrophenschutz zuzuordnen sind, können daher nicht auf der Grundlage einer gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW in Verbindung mit § 14 Abs. 6 RettG NRW erlassenen Satzung geltend gemacht werden.
Prütting, RettG NRW, 4. Auflage 2016, § 14 Rn. 36; Steegmann/Kamp/Lüder, Recht des Feuerschutzes und des Rettungsdienstes in NRW, Loseblattsammlung, Stand: 44. Ergänzungslieferung, Dezember 2019, § 14 Rn. 108.
Diesen Anforderungen wird die Leitstellensatzung gerecht. § 2 LS regelt ausdrücklich, dass unter einer Inanspruchnahme der Leitstelle „jede Beteiligung der Leitstelle bei einem Einsatz im Rettungs- und Krankentransportdienst sowie einem Einsatz des Notarztes zu verstehen“ ist.
Eine weitere Vorgabe macht § 14 Abs. 6 RettG NRW hinsichtlich der Verteilung der Kosten. Diese sind auf die Träger von Rettungswachen umzulegen. Nähere Einzelheiten zum Umlageschlüssel, etwa ob die Berechnung nach Zeitaufwand oder nach Fallzahlen geschieht, nennt das Gesetz nicht. Den Kreisen steht diesbezüglich mithin ein Ermessensspielraum zu.
Steegmann/Kamp/Lüder, Recht des Feuerschutzes und des Rettungsdienstes in NRW, Loseblattsammlung, Stand: 44. Ergänzungslieferung, Dezember 2019, § 14 Rn. 108.
§ 3 LS führt als Kostenerstattungspflichtigen in Übereinstimmung mit dem Gesetz die Träger der Rettungswachen an. Er bestimmt ferner, dass die Kosten der Leitstelle „anteilig“ zu erstatten sind, wobei Verteilungsmaßstab „die Anzahl der Einsätze“ ist. Auch diese vom Satzungsgeber getroffenen Regelungen halten sich nach alledem in den gesetzlich vorgegebenen Schranken.
bb. Die Satzung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Sie hält insbesondere das Gebot hinreichender Bestimmtheit von Rechtsvorschriften ein. Maßstab hierfür ist weder Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG noch Art. 70 Satz 2 Verf NRW. Diese Vorschriften betreffen Ermächtigungen der Exekutive zur Normsetzung durch Rechtsverordnung, nicht aber die Normsetzung von Selbstverwaltungskörperschaften durch Satzung.
BVerfG, Beschluss vom 2. Mai 1961 – 1 BvR 203/53 –, juris, Rn. 28; BVerwG, Urteil vom 29. Mai 1964 – IV C 22/63 –, VerwRspr 1966, S. 33, S. 37; OVG NRW, Urteil vom 12. Oktober 2004 – 15 A 4597/02 –, juris, Rn. 34 m.w.N.
Das heißt allerdings nicht, dass der Satzungsgeber von jedweden verfassungsrechtlichen Vorgaben frei wäre. Vielmehr hat er sich im Rahmen des im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) begründeten Bestimmtheitsgebotes zu bewegen.
OVG NRW, Urteil vom 12. Oktober 2004 – 15 A 4597/02 –, juris, Rn. 36 m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 1993 – 7 A 2021/92 –, juris, Rn. 36.
Hiernach brauchen Vorschriften nur so bestimmt zu sein, wie dies nach der Eigenart der zu regelnden Sachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Dabei kann sich der Gesetzgeber auch unbestimmter Rechtsbegriffe bedienen, wobei er allerdings die Grundsätze der Normenklarheit und Justiziabilität zu beachten hat. Maßgeblich für die Zulässigkeit der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe ist, dass Geltungsanspruch und Inhalt der Norm jedenfalls anhand objektiver Kriterien ermittelt werden können. Der Betroffene muss die Rechtslage erkennen und sein Verhalten danach einrichten können.
OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 1993 – 7 A 2021/92 –, juris, Rn. 43 ff.
Diese Voraussetzungen erfüllt die Leitstellensatzung. Sie enthält einen umlagebegründenden Tatbestand (§ 2 LS in Verbindung mit § 3 Abs. 2 LS), legt den Kreis der Kostenerstattungspflichtigen fest (§ 3 Abs. 1 LS), definiert einen Verteilungsmaßstab (§ 3 Abs. 3 LS) und bestimmt einen Abrechnungszeitraum und einen Abrechnungszeitpunkt (§ 4 LS).
Zum umlagebegründenden Tatbestand regelt § 3 Abs. 2 LS, dass „zu erstatten sind die anteiligen Kosten der Leitstelle, die dem Kreis bei der Durchführung der in § 1 genannten Aufgaben entstehen.“ Die originäre Aufgabe des Kreises besteht gemäß § 1 Abs. 1 LS in der Unterhaltung einer Leitstelle nach Maßgabe von § 7 Abs. 1 RettG NRW. Aus § 2 LS folgt, dass unter einer Inanspruchnahme der Leitstelle „jede Beteiligung der Leitstelle bei einem Einsatz im Rettungs- und Krankentransportdienst sowie einem Einsatz des Notarztes zu verstehen“ ist. Zwar definiert der Beklagte nicht abschließend, wie sich die durch die „Inanspruchnahme“ (§ 2 LS) der Leitstelle entstehenden und zu „erstatten[den] Kosten“ (§ 3 Abs. 2 LS) zusammensetzen und nach welchen Maßstäben sie umlagefähig sind. Dennoch genügt die Regelungstiefe den an den Bestimmtheitsgrundsatz zu stellenden Anforderungen. Die betroffenen Träger der Rettungswachen können ohne weiteres erkennen, dass sie alle für den Betrieb der Leitstelle im Zusammenhang mit dem Rettungsdienst anfallenden Kosten zu tragen haben und können ihr Verhalten hiernach einrichten.
Vgl. zur Rettungsdienstgebühr Hamacher/Rudersdorf, KAG NRW, Loseblattsammlung, Stand: 24. Ergänzungslieferung, Dezember 2019, § 6 Rn. 327, wonach schon die Formulierung „Inanspruchnahme des Rettungsdienstes“ als gebührenauslösender Tatbestand die Erfordernisse des Bestimmtheitsgebotes erfüllt.
Demgegenüber ist es für die Bestimmtheit der Satzung nicht erforderlich, dass der Beklagte die einzelnen erstattungsfähigen Kostenarten konkret auffächert. Die hierdurch bedingten Unsicherheiten sind im Wege wertender Entscheidung lösbar. Eine solche Auslegung durch die dazu berufenen Verwaltungsbehörden und Gerichte ist weder ungewöhnlich noch gar den Normbetroffenen unzumutbar.
OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 1993 – 7 A 2021/92 –, juris, Rn. 55.
Auch hinsichtlich der übrigen Regelungen erweist sich die Satzung als ausreichend bestimmt. Soweit sie die Träger der Rettungswachen als kostenerstattungspflichtig benennt, ist dieser Begriff in § 6 Abs. 2 RettG NRW legaldefiniert. Als Umlageschlüssel regelt die Satzung ausdrücklich, dass die Anzahl der Einsätze maßgeblich ist. Abrechnungszeitraum ist gemäß § 4 LS das Kalenderjahr, frühester Abrechnungszeitpunkt ist der Ablauf des Kalenderjahres.
2. Die streitgegenständlichen Umlagebescheide sind formell rechtmäßig. Die Zuständigkeit des Beklagten für den Erlass der Bescheide folgt aus § 14 Abs. 6 RettG NRW in Verbindung mit der Leistellensatzung. Der Klägerin ist auch gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW Gelegenheit gegeben worden, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Zwar ist eine Anhörung unmittelbar vor Erlass der Umlagebescheide nicht mehr erfolgt, der Klägerin wurden die Kalkulationsgrundlagen jedoch in den Vorauszahlungsbescheiden mitgeteilt und sie wusste aufgrund der Regelung in § 4 Abs. 1 LS zudem, dass eine Kostenabrechnung nach Ablauf des Kalenderjahres erfolgen würde. Damit ist dem Sinn und Zweck der Anhörung, den Betroffenen vor einer Überraschungsentscheidung zu schützen, Genüge getan.
Vgl. hierzu Stelkens/Bonk/Sachs/Kallerhoff/Mayen, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 28 Rn. 4 f.
Selbst wenn man eine Anhörung nicht als gegeben ansähe, wäre ein solcher formeller Mangel jedenfalls gemäß § 46 VwVfG NRW im Ergebnis unbeachtlich. Hiernach kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Verfahrensvorschriften zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Offensichtlich nicht ausgewirkt hat sich der Fehler dann, wenn keine Kausalität zwischen der Verfahrens- oder Formverletzung und der getroffenen Entscheidung vorliegt, wenn also keine konkrete Möglichkeit bestand, dass ohne den Verfahrensfehler eine andere Entscheidung getroffen worden wäre; eine nur abstrakte Möglichkeit einer anderen Entscheidung genügt nicht.
OVG NRW, Urteil vom 21. März 2017 – 14 A 1689/16 –, juris, Rn. 68.
Eine etwaig unterbliebene Anhörung der Klägerin durch den Beklagten hätte schon deshalb keine Auswirkungen auf den Erlass der Umlagebescheide gehabt, weil dem Beklagten durch die Leitstellensatzung, auf der die Umlagebescheide beruhen, kein Ermessen eingeräumt ist.
3. Die Umlagebescheide sind auch materiell rechtmäßig. Die Ermittlung der umgelegten Kosten der Leitstelle durch den Beklagten ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat bei der Kostenabrechnung, zu der ihn § 4 Abs. 1 LS ermächtigt, die Voraussetzungen von § 3 LS eingehalten. Hiernach haben die Träger der Rettungswachen (a.) die Kosten der Leitstelle (b.) anteilig (c.) zu erstatten, wobei Fälligkeit gemäß § 4 Abs. 1 LS frühestens nach Ablauf des Kalenderjahres eintritt (d.).
a. Die Klägerin ist als Mittlere kreisangehörige Stadt nach den Regelungen im Rettungsdienstbedarfsplan des Beklagten Trägerin einer Rettungswache im Sinne von § 6 Abs. 2 Satz 2 RettG NRW und damit hinsichtlich der durch den Betrieb der Leitstelle entstehenden Kosten erstattungspflichtig.
b. Gemäß § 3 Abs. 2 LS sind die anteiligen Kosten der Leitstelle zu erstatten, die dem Kreis bei der Durchführung der in § 1 genannten Aufgaben entstehen. Die rechnerische Vorgehensweise des Beklagten bei der Ermittlung der hiernach zu erstattenden Kosten der Leitstelle ist nicht zu beanstanden (aa.). Hinsichtlich des Inhalts der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung und der darin geregelten Kostenverteilung unter den Vereinbarungspartnern sowie hinsichtlich der Festlegung des rettungsdienstlichen Anteils der Kosten der Leitstelle kommt dem Beklagten ein Gestaltungsspielraum zu, der allein durch das Übermaß- und Willkürverbot begrenzt und vom Beklagten in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ausgeübt worden ist (bb.).
aa. Gegen das vom Beklagten angewandte vierstufige Rechengerüst zur Bemessung der von der Klägerin zu zahlenden Leitstellenumlage bestehen keine Bedenken.
Zunächst addiert der Beklagte die für den Betrieb der Leitstelle anfallenden Einzelkosten zu einer Gesamtsumme (1. Stufe). Hiervon subtrahiert er die Aufschaltungskosten, die nach der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung die aufgeschalteten Gemeinden zu tragen haben (2. Stufe). Die verbleibenden Kosten teilt er zu 65 % dem Aufgabenbereich Rettungsdienst und zu 35 % dem Aufgabenbereich Brand- und Katastrophenschutz zu, wobei letztere bei dem Beklagten verbleiben und über die Kreisumlage geltend gemacht werden (3. Stufe). In einem letzten Rechenschritt dividiert der Beklagte die ermittelten Kosten des Rettungsdienstes durch die Gesamtzahl der im Kreisgebiet in einem Kalenderjahr registrierten Rettungsdiensteinsätze und erhält als Ergebnis die Kosten, die für einen Einsatz durchschnittlich anfallen. Diese wiederum multipliziert er mit den kalenderjährlichen Rettungsdiensteinsätzen in den jeweiligen kreisangehörigen Gemeinden. Auf diese Weise berechnet er die von jeder Gemeinde individuell zu zahlende Leitstellenumlage (4. Stufe).
Durch diese rechnerische Vorgehensweise werden die umlegbaren Kosten korrekt ermittelt. Es steht außer Frage, dass der Beklagte auf der 1. Stufe seiner Berechnungen zunächst von den Gesamtkosten für den Betrieb der Leitstelle auszugehen hat. Konsequent ist es auch, wenn der Beklagte auf der 2. Stufe die Kosten, die nach der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung von den aufgeschalteten Gemeinden zu tragen sind, in Abzug bringt. Denn insoweit handelt es sich nicht um Kosten des Kreises, sondern um solche der aufgeschalteten Städte. Auch die auf der 3. Stufe vorgenommene vertikale Aufteilung der Kosten auf die Aufgabenbereiche Rettungsdienst sowie Brand- und Katastrophenschutz ist dem Grunde nach nicht zu beanstanden. Wie bereits dargelegt, ist der Beklagte verpflichtet, die Kosten für den Brand- und Katastrophenschutz aus der Umlage herauszurechnen, weil nach dem Anwendungsbereich des RettG NRW sowie gemäß § 2 LS nur Kosten umgelegt werden dürfen, die dem Rettungsdienst entspringen. Dass der Beklagte die umlagefähigen Kosten abschließend im Rahmen der 4. Stufe auf die einzelnen kreisangehörigen Gemeinden herunterbricht, leuchtet schon deshalb ein, weil er für jede Gemeinde eine individuell zu zahlende Umlage zu berechnen hat.
bb. Gegen die Ermittlung der umgelegten Kosten, insbesondere gegen die Höhe der von den Gesamtkosten in Abzug gebrachten Aufschaltungskosten sowie die Aufteilung der Kosten für den Rettungsdienst einerseits und den Brand- und Katastrophenschutz andererseits im Verhältnis 65 % zu 35 % ist entgegen der Auffassung der Klägerin nichts zu erinnern.
Dem Beklagten kommt insoweit ein Gestaltungsspielraum zu, der aus seiner verfassungsrechtlich verbürgten Selbstverwaltungsgarantie abzuleiten ist. Diese steht den Gemeindeverbänden – anders als den Gemeinden, für die das weitreichendere Prinzip der Allzuständigkeit gilt – jedenfalls im Rahmen der ihnen vom Gesetzgeber übertragenen Aufgaben zur Seite.
Vgl. zur Selbstverwaltungsgarantie der Gemeindeverbände Maunz/Dürig/Mehde, Kommentar zum GG, Stand: 91. Ergänzungslieferung 2020, Art. 28 Abs. 2, Rn. 135.
Den Kreisen als Trägern des Rettungsdienstes ist die Unterhaltung der Leitstelle gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW in Verbindung mit § 6 Abs. 1, Abs. 3 RettG NRW als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung im Sinne von § 3 Abs. 2 GO NRW zugewiesen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 – 15 A 5295/00 –, juris, Rn. 27,
Bei der Wahrnehmung dieser Aufgabe sind die Kreise an die gesetzlichen Vorgaben gebunden. Im Übrigen steht ihnen beim Betrieb der Leitstelle ein Selbstverwaltungsrecht bei der Erfüllung dieser Pflichtaufgabe zu, soweit und solange eine Weisung gemäß § 16 RettG NRW nicht erteilt wird.
OVG NRW, Urteil vom 15. Juli 1958 – 7 A 1063/56 –, OVGE 13, S. 356, S. 357 ff.; OVG Brandenburg, Urteil vom 7. November 1996 – 1 D 31/94.NE –, juris, Rn. 49; BeckOK/Heusch, Kommunalrecht NRW, 13. Edition, Stand: 1. September 2020, § 3 GO NRW, Rn. 9; ausdrücklich für den Rettungsdienst Prütting, RettG NRW, 4. Auflage 2016, § 6 Rn. 44; Prütting, RettG NRW, 4. Auflage 2016, § 16 Rn. 21; Steegmann/Kamp/Lüder, Recht des Feuerschutzes und des Rettungsdienstes in NRW, Loseblattsammlung, Stand: 44. Ergänzungslieferung, Dezember 2019, § 16 Rn. 4.
Die Selbstverwaltungsgarantie gewährleistet die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte. Der von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährte Schutz erstreckt sich nicht nur auf bestimmte Sachaufgaben, sondern umfasst neben der Organisationshoheit auch die Personalhoheit und die Finanzhoheit.
BVerwG, Beschluss vom 30. Juli 2004 – 5 B 68/04 –, Rn. 6 ff., juris; OVG Brandenburg, Urteil vom 7. November 1996 – 1 D 31/94.NE –, Rn. 49, juris.
Wie der Beklagte seine Aufgaben beim Betrieb der Leitstelle durchführt, bestimmt er außerhalb des Ermächtigungsrahmens des Weisungsrechts demzufolge nach Ermessen.
Prütting, RettG NRW, 4. Auflage 2016, § 16 Rn. 21; Steegmann/Kamp/Lüder, Recht des Feuerschutzes und des Rettungsdienstes in NRW, Loseblattsammlung, Stand: 44. Ergänzungslieferung, Dezember 2019, § 16 Rn. 4.
Das schließt aufgrund seiner Organisations- und Finanzhoheit grundsätzlich die Befugnis ein, Vereinbarungen mit anderen Hoheitsträgern zu treffen, indem etwa – wie hier – andere Aufgaben wie die Aufgabe des Betriebs einer Feuerwehrfernmeldezentrale für bestimmte kreisangehörige Städte übernommen und gemeinsam mit den Aufgaben der Leitstelle durchgeführt werden. Zum Aufgabenspektrum des Beklagten als Träger des Rettungsdienstes gehören auch die Verhandlungen mit den Krankenkassen als Kostenträger des Rettungsdienstes darüber, welcher Aufteilungsschlüssel zwischen Brand- und Katastrophenschutz sowie Rettungsdienst für die Kosten der Leitstelle zugrunde gelegt wird.
Gesetzliche Vorschriften, die diese Organisations- und Finanzhoheit des Beklagten im Hinblick auf die öffentlich-rechtliche Vereinbarung sowie die Bestimmung des Aufteilungsschlüssels einschränken, liegen nicht vor.
Soweit der Beklagte bei seinen Maßnahmen das Wirtschaftlichkeitsgebot nach § 2a RettG NRW beachten muss, ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass er bei der Ausgestaltung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung oder bei der Festlegung des Aufteilungsschlüssels mit den Krankenkassen hiergegen verstoßen haben könnte. Im Gegenteil dürfte die gemeinsame Durchführung der Aufgabe des Betriebs einer Feuerwehrfernmeldezentrale für die aufgeschalteten Städte mit den Aufgaben der Leitstelle zu Synergieeffekten und damit Kosteneinsparungen führen, die mittelbar auch der Klägerin zugutekommen. Jedenfalls tragen die aufgeschalteten Städte einen Teil der Betriebs- und Personalkosten, was die Kosten des Beklagten für die Leitstelle senkt. Hinsichtlich der Vereinbarung mit den Krankenkassen scheidet ein möglicher Verstoß gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot schon deshalb aus, weil der in dem Gespräch mit den Krankenkassen vom 24. September 2013 vereinbarte Kostenanteil des Rettungsdienstes von bis dahin 60% auf 65% erhöht wurde. Davon profitiert der Beklagte, weil diese Kosten, anders als die auf den Brand- und Katastrophenschutz entfallenden Kosten, über die Rettungsdienstgebühren letztlich die Krankenkassen tragen.
Hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung ist der Gestaltungsspielraum des Beklagten vorliegend nicht durch § 23 Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG NRW) eingeschränkt. Nach § 23 Abs. 1 GkG NRW können Gemeinden und Gemeindeverbände vereinbaren, dass einer der Beteiligten einzelne Aufgaben der übrigen Beteiligten in seine Zuständigkeit übernehmen oder sich verpflichten kann, solche Aufgaben für die übrigen Beteiligten durchzuführen. Eine Regelung zur Finanzierung findet sich in § 23 Abs. 4 GkG NRW. Danach soll in der Vereinbarung eine angemessene Entschädigung vorgesehen werden, die in der Regel so zu bemessen ist, dass die durch die Übernahme oder Durchführung entstehenden Kosten gedeckt werden. Die Verwendung der Begriffe „angemessen“, „soll“ und „in der Regel“ bestätigt gerade, dass den Vereinbarungspartnern bei der Bemessung der Entschädigung ein Spielraum bleibt, zumal dann, wenn – wie hier – aufgrund der gemeinsamen Durchführung mit anderen Aufgaben eine centgenaue Abrechnung der entstehenden Kosten nicht möglich ist.
Was den Aufteilungsschlüssel betrifft, bestimmt das RettG NRW in § 14 Abs. 6 Satz 1 RettG NRW nur, dass die Kreise die „anteiligen Kosten für die Inanspruchnahme der Leitstelle“ umlegen können, ohne jedoch weitere Vorgaben dazu zu machen, wie der Anteil des Rettungsdienstbereichs der Leitstelle zu ermitteln ist.
Einschränkungen der Selbstverwaltungsgarantie aus anderen Gesetzen können zur Bestimmung des Maßstabs, anhand dessen Aufschaltungskosten und vertikale Kostenaufteilung zu überprüfen sind, nicht auf die Leitstellenumlage übertragen werden. Die in § 6 Abs. 3 KAG NRW gezogenen gesetzlichen Schranken des Gebührenrechts (Wirklichkeitsmaßstab, Wahrscheinlichkeitsmaßstab, Äquivalenzprinzip) sind entgegen der Auffassung der Beteiligten nicht einschlägig. Sie entfalten keine unmittelbare Geltung bei der Berechnung der Leitstellenumlage, da es sich bei einer Umlage – wie bereits dargelegt – nicht um eine Abgabe im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW handelt. Auch eine analoge Anwendung dieser Grundsätze auf die Umlage kommt nicht in Betracht, weil sich Beklagter und Klägerin nicht wie abgabeberechtigter Staat und abgabepflichtiger Bürger gegenüberstehen und mit einer Umlage stets auch allgemeine Finanzausgleichseffekte erzielt werden dürfen.
BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 – 2 BvL 24/84 –, juris, Rn. 98; BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 2002 – 9 B 15/02 –, juris, Rn. 15; BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2007 – 9 C 1/07 –, juris, Rn. 29; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 23. Juni 2010 – 1 L 200/05 –, juris, Rn. 28.
Ein Rückgriff auf die gesetzlichen Grenzen des § 56 Abs. 4 KrO NRW, der bei der Erhebung der Kreisumlage für Einrichtungen des Kreises, die ausschließlich, in besonders großem oder in besonders geringem Maße einzelnen Teilen des Kreises zustattenkommen, das Äquivalenzprinzip gesetzlich anordnet, scheidet ebenfalls aus. Abgesehen davon, dass nur der Rettungsdienst als solcher, nicht aber die Leitstelle für sich genommen eine „Einrichtung“ im Sinne der vorbezeichneten Vorschrift darstellt,
OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 – 15 A 5295/00 –, juris, Rn. 14 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 16. November 2017 – 1 K 8677/16 –, juris, Rn. 42 ff.,
ist im Rahmen der Kreisumlage nur der nicht durch sonstige Einnahmen gedeckte Finanzbedarf des Kreises umlagefähig.
OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 – 15 A 5295/00 –, juris, Rn. 22, 27.
Die von der Leitstelle wahrgenommenen Aufgaben des Rettungsdienstes werden durch die spezielle Umlage nach § 14 Abs. 6 Satz 1 RettG NRW finanziert. Daher fehlt es an einer über die Kreisumlage auszugleichenden Finanzierungslücke, und die Regelungen der KrO NRW finden keine Anwendung.
Ebenso wenig lassen sich aus § 19 GkG NRW, der die Verbandsumlage regelt, Vorgaben zur Umlagefähigkeit der Kosten der Leitstelle entnehmen. Es fehlt bereits an der gemeinsamen Erfüllung oder Durchführung von Aufgaben. Bei der Unterhaltung der Leitstelle handelt es sich eine originäre, vom Gesetz angeordnete Aufgabe des Beklagten, die er allein wahrzunehmen hat.
Der Abschluss und die Ausgestaltung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung ebenso wie Inhalt und Ergebnis der Verhandlungen mit den Krankenkassen fallen demnach in den Bereich der eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte des Beklagten. Der ihm aufgrund seiner Selbstverwaltung zukommende Gestaltungsspielraum ist lediglich durch den in Art. 20 Abs. 3 GG garantierten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie das gleichermaßen aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Willkürverbot begrenzt.
BVerwG, Beschluss vom 31. August 1978 – VII B 127.77 –, juris, Rn. 4.
Das schließt es aus, die öffentlich-rechtliche Vereinbarung und die Vereinbarung mit den Krankenkassen darauf zu überprüfen, ob sie am sinnvollsten und zweckmäßigsten sind oder ob auch andere Vereinbarungen mit anderen Inhalten hätten getroffen werden können.
Die streitgegenständlichen Bescheide sind nur darauf zu überprüfen, ob durch sie die Klägerin „offenbar sachunangemessen […] benachteiligt“ wird,
vgl. zur Krankenhausumlage BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 – 2 BvL 24/84 –, juris, Rn. 99, 100, 102, wonach die Umlage „sachbezogen“ bzw. „sachgerecht“ zu bestimmen ist; vgl. zur Abwasserumlage eines Zweckverbandes BVerwG, Beschluss vom 21. Oktober 1987 – 7 B 64/87 –, juris, Rn. 5; vgl. zur Gewässerunterhaltungsumlage eines Unterhaltungsverbandes BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2007 – 9 C 1/07 –, juris, Rn. 29; vgl. zur Datenverarbeitungsumlage eines Zweckverbandes OVG Sachsen, Urteil vom 30. März 2020 – 4 A 508/16 –, juris, Rn. 48,
bzw. ob der Beklagte „willkürlich“ Kosten auf die Klägerin verteilt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 1964 – IV C 22/63 –, VerwRspr 1966, S. 33, S. 38; BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1973 – IV C 21.70 –, juris, Rn. 22, 27.
Das ist nicht zu erkennen. Die Bemessung der Umlage durch den Beklagten hält sich im Rahmen der aufgezeigten Grenzen. Im Einzelnen:
Die aufgrund der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung vom Beklagten berechneten Aufschaltungskosten sind der Höhe nach nicht zu beanstanden. Insoweit hat der Beklagte in seinem Bescheid für die Leitstellenumlage des Jahres 2013 von den Gesamtkosten für den Betrieb der Leitstelle in Höhe von 1.889.592,33 € Aufschaltungskosten von 660.278,36 €, in seinem Bescheid für 2014 von den Gesamtkosten in Höhe von 2.231.123,52 € Aufschaltungskosten von 740.470,05 € und in seinem Bescheid für 2015 von den Gesamtkosten in Höhe von 2.726.166,50 € Aufschaltungskosten von 811.740,95 € in Abzug gebracht.
Die Bemessung der Aufschaltungskosten durch den Beklagten führt nicht zu einer willkürlichen Benachteiligung der Klägerin. Dabei ist zweifelhaft, ob der Beklagte zugunsten der nicht aufgeschalteten Städte von den Gesamtkosten für den Betrieb der Leitstelle überhaupt die Mehrkosten abziehen muss, die durch die Aufschaltung des Notrufs 112 entstehen. Die Leitstelle für den Rettungsdienst ist gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz (BHKG NRW) mit der Feuerwehrleitstelle zu einer einheitlichen Leitstelle zusammenzufassen, weil Einsätze von Feuerwehr und Rettungsdienst oft sachlich verbunden und eine wechselseitige Unterstützung sowie eine aufeinander abgestimmte Vorgehensweise unabdingbar sind.
Steegmann/Kamp/Lüder, Recht des Feuerschutzes und des Rettungsdienstes in NRW, Loseblattsammlung, Stand: 44. Ergänzungslieferung, Dezember 2019, § 7 Rn. 8.
§ 28 Abs. 4 Satz 2 BHKG bestimmt, dass die Gemeinden den Notruf 112 grundsätzlich auf die einheitliche Leitstelle aufzuschalten haben.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 10. Februar 2011 – 13 A 1305/09 –, juris, Rn. 66; OVG NRW, Beschluss vom 24. Oktober 2019 – 13 B 713/19 –, juris, Rn. 20.
Sobald eine Gemeinde, wie gesetzlich vorgesehen, den Notruf aufschaltet, obliegt die Aufgabe der Notrufannahme den Kreisen, die die Leitstelle unterhalten.
OVG NRW, Beschluss vom 24. Oktober 2019 – 13 B 713/19 –, juris, Rn. 20.
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob der Beklagte als Träger des Rettungsdienstes die Kosten für diese von ihm wahrzunehmende Aufgabe gegenüber allen kreisangehörigen Gemeinden abrechnen darf, oder ob er zugunsten der nicht aufgeschalteten Städte, die ebenfalls die Möglichkeit hätten, sich auf die Leitstelle aufzuschalten, einen Abschlag vornehmen muss. Das kann hier jedoch offen bleiben, weil die Kosten für die Notrufannahme in den Aufschaltungskosten enthalten sind, die der Beklagte von den Gesamtkosten für den Betrieb der Leitstelle in Abzug gebracht hat.
Die Höhe der in Abzug gebrachten Aufschaltungskosten ergibt sich aus §§ 6, 7 ÖRV, die der Beklagte einwandfrei angewendet hat: Gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ÖRV sind die Betriebskosten jeweils zu 50 % zwischen dem Beklagten und den aufgeschalteten Gemeinden aufzuteilen. Diese Regelung setzt der Beklagte in den Ziffern A.2.1 bis A.2.3 der mit „Aufteilung der abgerechneten Kosten der Leitstelle“ überschriebenen Anlage zu seinen jeweiligen Umlagebescheiden vom 21. Oktober 2016 um. Die anteiligen Personalkosten der Verwaltung (Ziffern A.2.4 und C.1.2), die anteiligen Sachkosten für das Personal der Verwaltung (Ziffern A.2.5 und C.2.5), die Gemeinkosten für das Personal der Leitstelle (Ziffern A.3.1 und C.3.1) sowie die anteiligen Gemeinkosten für das Personal der Verwaltung (Ziffern A.3.2 und – gemeint ist wohl – C.3.2) ordnet sich der Beklagte demgegenüber in Übereinstimmung mit der in § 7 Abs. 1 ÖRV getroffenen Regelung selbst zu. Soweit der Beklagte in den Ziffern A.4.1 und A.4.2 entgegen § 6 Abs. 2 ÖRV keine hälftige Kostenaufteilung vornimmt, erklärt sich dies dadurch, dass gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 6 und 7 ÖRV nur Abschreibungen „der nicht durch Zuschüsse von Dritten gedeckten Investitionskosten“ bzw. nur kalkulatorische Zinsen für das aufgewandte Kapital „nach Abzug der Zuschüsse von Dritten“ zu den Betriebskosten gehören. Dem Beklagten wurden ab dem Jahr 2000 keine Zuschüsse des Landes NRW mehr für Investitionsmaßnahmen gewährt. Dies bedeutet, dass die aufgeschalteten Gemeinden kalkulatorische Abschreibungen und kalkulatorische Zinsen nur für solche Investitionen hälftig zu tragen haben, die seit dem Jahr 2000 getätigt wurden. Aus diesem Grund sind von den aufgeschalteten Städten nur die Abschreibungen bzw. die kalkulatorischen Zinsen für das ab dem Jahr 2000 beschaffte Inventar anteilig zu erstatten. Die Abschreibungen und kalkulatorischen Zinsen für die Errichtung der Gleichwellenfunkanlage, der Antennenmastanlage sowie das Gebäude der Leitstelle erfahren demgegenüber zu Recht keine hälftige Berücksichtigung bei der Berechnung der Aufschaltungskosten.
Die Aufteilung der Personalkosten ist in § 7 ÖRV geregelt. Gemäß § 7 Abs. 2 ÖRV trägt der Beklagte die Kosten für einen Bedienerplatz sowie für den Leiter der Leitstelle zuzüglich der Kosten für die Fortbildung. Diese Vereinbarung wurde in den Ziffern A.1.1 bis A.1.3 der jeweiligen Anlagen „Aufteilung der abgerechneten Kosten der Leitstelle“ zu den Umlagebescheiden umgesetzt. Die Regelung in § 7 Abs. 3 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 ÖRV, wonach die Gemeinde N. insgesamt zwei Bedienerplätze in der Leitstelle finanziert, findet ihren Niederschlag in Ziffern B.1.1 und B.3.2. Schließlich hat sich der Beklagte bei der Bemessung der Umlage auch an die Vorgaben von § 7 Abs. 4 ÖRV gehalten, wenn er in Ziffer C.1.1 die Kosten des Systembetreuers jeweils zur Hälfte den aufgeschalteten Städten und sich selbst zuschlägt.
Der Beklagte hat nach alledem bei der Berechnung der Leitstellenumlage die Vorgaben der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung eingehalten, so dass eine hierauf gestützte Benachteiligung der nicht aufgeschalteten Gemeinden ausscheidet. Die gegen den Abzug der Aufschaltungskosten gerichteten Einwände der Klägerin greifen allesamt nicht durch.
Sie trägt vor, dass unklar sei, ob die durch die Aufschaltung einzelner Gemeinden verursachte „Mehrarbeit“ durch den von der Gemeinde N. zu finanzierenden zweiten und dritten Bedienerplatz hinreichend kompensiert werde. Objektive Anhaltspunkte, die diese Bedenken stützen könnten, hat die Klägerin aber nicht geliefert. Unsubstantiierten Behauptungen, die ohne jede tatsächliche Grundlage erhoben werden, muss das Gericht in Rahmen seiner Aufklärungspflicht nicht nachgehen.
Unabhängig hiervon ist die Kammer davon überzeugt, dass ein aufgrund der Aufschaltung einzelner Gemeinden verursachter Mehraufwand durch den Abzug von etwa 1/3 der insgesamt für den Betrieb der Leitstelle in den Jahren 2013, 2014 und 2015 angefallenen Kosten hinreichend abgegolten worden ist und die Klägerin jedenfalls nicht willkürlich benachteiligt. Insoweit führt die Aufschaltung primär zu einem zusätzlichen Arbeitsaufwand wegen eines erhöhten Anrufaufkommens, der durch die beiden separat von den aufgeschalteten Gemeinden zu finanzierenden Bedienerplätze abgedeckt wird. Gegenteilige Anhaltspunkte sind weder hinreichend konkret vorgetragen noch ersichtlich. Dass die aufgeschalteten Gemeinden darüber hinaus sogar die Hälfte der Betriebskosten der gesamten Leitstelle und nicht lediglich die Betriebskosten, die für die zwei zusätzlichen Bedienerplätze anfallen, übernommen haben, dürfte die Klägerin sogar besser gestellt haben, als es ihr betriebswirtschaftlich zugestanden hätte.
Darüber hinaus darf nicht in Vergessenheit geraten, dass die Leitstelle im streitgegenständlichen Betrachtungszeitraum auch den nicht aufgeschalteten Gemeinden in erheblichem Maße zugutekam. So wurden nach den Ausführungen im C. -Gutachten, denen die Beteiligten auch nicht nach den Hinweisen der Kammer in ihrer Terminverfügung vom 14. August 2020 entgegengetreten sind, Notrufe aus dem Mobilfunknetz unmittelbar auf die Leitstelle übertragen, ebenso Querverbindungen von der Polizei oder anderen Leitstellen. Die Leitstelle sicherte weiter die Ausfallredundanz des Notrufs der Stadt M. und gewährleistete ein Auffangen von Notrufen bei einem möglichen Überlauf in der Einsatzzentrale der Stadt M. . Auch für die Alarmierung nachbarschaftlicher Hilfe bei Nichtverfügbarkeit örtlicher Rettungsmittel und für die Anforderung von Rettungshubschraubern verblieb es bei der Zuständigkeit der Leitstelle. Diese hatte zudem den zentralen Nachweis über die Behandlungskapazitäten der Krankenhäuser zu führen.
Für eine in jeder Hinsicht sachgerechte Kostenaufteilung in der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung spricht auch die gesetzliche Aufgabenverteilung zwischen Leitstelle und kreisangehörigen Gemeinden, die sich im Einzelnen wie folgt gestaltet:
Der Beklagte ist gemäß § 6 Abs. 1 RettG NRW als Träger des Rettungsdienstes verpflichtet, die bedarfsgerechte und flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen der Notfallrettung einschließlich der notärztlichen Versorgung im Rettungsdienst und des Krankentransports sicherzustellen. Zur Erfüllung dieser Aufgabe muss er gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 RettG eine Leitstelle errichten und unterhalten. Die Leitstelle wiederum ist die Nachrichten- und Einsatzzentrale des Rettungsdienstes. Sie lenkt die Einsätze des Rettungsdienstes (§ 8 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW) und koordiniert und überwacht alle Einrichtungen des Rettungsdienstes in ihrem Bereich. Die Leitstelle muss ständig besetzt und erreichbar sein, sie arbeitet mit den Krankenhäusern, der Polizei, den Feuerwehren sowie den Einrichtungen der ärztlichen Selbstverwaltungskörperschaften für den ärztlichen Notfalldienst zusammen (§ 8 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 RettG NRW).
Prütting, RettG NRW, 4. Auflage 2016, § 8 Rn. 1; Steegmann/Kamp/Lüder, Recht des Feuerschutzes und des Rettungsdienstes in NRW, Loseblattsammlung, Stand: 44. Ergänzungslieferung, Dezember 2019, § 7 Rn. 4.
Den kreisangehörigen Gemeinden kommt demgegenüber als Träger der Rettungswachen im Sinne von § 6 Abs. 2 RettG NRW die Aufgabe zu, die stationären Organisationseinheiten des Rettungsdienstes mit beweglichen Rettungsmitteln zu betreiben. Die Rettungswachen müssen grundsätzlich ständig besetzt und einsatzbereit sein. Jede Rettungswache muss so beschaffen sein, dass von ihr die Gesamtaufgabe des Rettungsdienstes, also Notfallrettung und Krankentransport, wahrgenommen werden kann. Darüber hinaus räumt § 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG NRW den kreisangehörigen Gemeinden das Recht ein, den Notruf 112 auch auf ständig besetzte Feuerwachen von Großen kreisangehörigen Städten und Mittleren kreisangehörigen Städten aufzuschalten, wenn diese die Aufgabe einer Rettungswache wahrnehmen. Voraussetzung für die Annahme der Notrufe durch die Gemeinden selbst ist aber weiterhin, dass die entsprechenden Rettungswachen an das jeweilige System der Leitstelle gekoppelt sind, sodass die zeitgleiche Kenntnis der Leitstelle über die eingehenden Notrufe, deren Abfrage und die örtliche wie qualitative Verfügbarkeit der Einsatzmittel und des Einsatzpersonals gewährleistet ist.
OVG NRW, Beschluss vom 24. Oktober 2019 – 13 B 713/19 –, juris, Rn. 22; Prütting, RettG NRW, 4. Auflage 2016, § 7 Rn. 10.
Trotz der Befugnis bestimmter Gemeinden, Nothilfeersuchen selbst zu bearbeiten, verbleibt es nach alledem bei der übergeordneten Lenkungsfunktion der Leitstelle.
Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 24. Oktober 2019 – 13 B 713/19 –, juris, Rn. 18.
Die übergeordnete Lenkungsfunktion besteht aber nicht nur für alle Einsätze, die über den Notruf 112 entweder auf der Leitstelle oder, sofern eine Gemeinde die Notrufannahme selbst bewältigt, auf der örtlichen Einsatzzentrale eingehen, sondern sie gilt für sämtliche in § 2 RettG NRW genannten Aufgaben, insbesondere also auch für den Krankentransport. Denn trotz der organisatorischen Zusammenfassung zu einer einheitlichen Leitstelle bleiben die eigenständigen Funktionen der in den jeweiligen Gesetzen, also dem RettG NRW und dem BHKG NRW, vorgeschriebenen Leitstellen unberührt.
Prütting, RettG NRW, 4. Auflage 2016, § 8 Rn. 16.
Die Leitstelle hat demzufolge alle Einrichtungen des Rettungsdienstes zu koordinieren, zu überwachen und ggf. einzuschreiten. So wird nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung beispielsweise in der Leitstelle ein Alarm ausgelöst, sofern bei einem Rettungsdiensteinsatz, der von der Klägerin initiiert worden ist, das zuständige Einsatzmittel nicht rechtzeitig am Einsatzort eintrifft. In diesem Fall ist es die Aufgabe der Leitstelle, für Abhilfe zu sorgen. Sie steuert also jegliche Rettungsdiensteinsätze, und zwar sowohl Einsätze, die sie selbst veranlasst hat, als auch Einsätze, die unmittelbar von Rettungswachen in ihrem Einzugsgebiet veranlasst werden.
Prütting, RettG NRW, 4. Auflage 2016, § 7 Rn. 9a, § 8 Rn. 1.
Die örtlichen Einsatzzentralen der Gemeinden sind daher verpflichtet, alle bei ihnen eingehende Einsätze des Rettungsdienstes, sei es über den Notruf 112 oder über sonstige Kommunikationswege, unverzüglich der Leitstelle zu melden und sich ihrer Leitungsfunktion zu unterstellen.
Prütting, RettG NRW, 4. Auflage 2016, § 8 Rn. 6, 10.
Die Leitstelle kommt mithin allen dem Gemeindeverband angeschlossenen Städten zugute, insbesondere auch denjenigen, die der Leitstelle nicht aufgeschaltet sind. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass diese gesetzlich vorgesehene Aufgabenverteilung zwischen den Beteiligten im streitgegenständlichen Abrechnungszeitraum nicht eingehalten worden wäre, sind weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die aufgeschalteten Gemeinden ohnehin einen beträchtlichen Mehranteil an den Kosten für den Betrieb der Leitstelle tragen, dass die Leitstelle auch für die nicht aufgeschalteten Gemeinden originär Aufgaben wahrnimmt und dass diese Gemeinden zudem in erheblicher Weise von der übergeordneten Lenkungsfunktion der Leitstelle profitieren. Die Kammer hat daher keinen Zweifel daran, dass die für die Aufschaltung einzelner Gemeinden in Abzug gebrachten Kosten von etwa 1/3 der für den Betrieb der Leitstelle in den Jahren 2013, 2014 und 2015 insgesamt angefallenen Kosten den durch die Aufschaltung entstandenen Mehraufwand in jedem Fall abdecken.
Soweit die Klägerin bei der Berechnung der Aufschaltungskosten darüber hinaus nicht nachvollziehen kann, warum die Kosten für den Leiter der Leitstelle allein vom Beklagten, die Kosten des Systembetreuers indessen hälftig von den aufgeschalteten Städten und dem Beklagten zu tragen sind, ist dies ohne weiteres dadurch zu rechtfertigen, dass der durch die Aufschaltung einzelner Gemeinden entstehende zusätzliche Arbeitsaufwand aufgrund des erhöhten Anrufaufkommens im Wesentlichen bei der Disposition anfällt. Da der Systembetreuer im Zusammenhang mit Dispositionstätigkeiten sowohl den aufgeschalteten Städten als auch der Leitstelle im Allgemeinen zugutekommt, ist seine Finanzierung durch die aufgeschalteten Gemeinden und den Kreis jeweils zur Hälfte nicht willkürlich. Demgegenüber ist eine durch die Aufschaltung einzelner Gemeinden verursachte und ins Gewicht fallende Mehrbelastung des Leiters der Leitstelle, der organisatorische Tätigkeiten im allgemeinen Dienstbetrieb wahrnimmt, nicht erkennbar.
Die Argumentation der Klägerin, dass in den Personalkosten Löhne für Mitarbeiter enthalten seien, die die öffentlich-rechtliche Vereinbarung nicht vorsehe (stellvertretender Leiter der Leitstelle, Digitalfunkbeauftragter, weitere Disponenten), so dass der Kreis hiermit auch nicht belastet werden dürfe, überzeugt ebenso wenig. Ihr liegt offenbar ein Verständnis der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zugrunde, das ihr in dieser Form nicht zukommt. Sie dient nicht dazu, abschließend zu regeln, welche Kosten der Beklagte bei der Bemessung der Leitstellenumlage in Rechnung stellen darf, sondern sie grenzt lediglich den durch die Aufschaltung einzelner Gemeinden entstehenden Mehraufwand von den regulären Betriebs- und Personalkosten ab. Dass die von der Klägerin monierten Personalkosten zu dem durch die Aufschaltung einzelner Gemeinden verursachten erhöhten Arbeitsaufwand gehören würden, ist indessen nicht ersichtlich – im Gegenteil: Die Erforderlichkeit eines Digitalfunkbeauftragten hat ihre Ursache ausweislich des C. -Gutachtens in der Einführung des Digitalfunks im Jahr 2012, der die gesamte Leitstelle betrifft und damit keinen gesonderten Aufschaltungsmehraufwand darstellt. In Anbetracht des Umstandes, dass die technischen Herausforderungen im Jahr 2012 und die Auslastung der Leitstelle nach dem C. -Gutachten insgesamt stetig zugenommen haben, erschließen sich auch die Kosten für einen stellvertretenden Leiter, ohne dass ein Zusammenhang mit der Aufschaltung einzelner Gemeinden bestünde. Es versteht sich auch von selbst, dass in der Leitstelle mehr Bedienerplätze vorhanden sind, als dies in der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung vorgesehen ist, da die Vereinbarung nur den durch die Aufschaltung einzelner Gemeinden entstehenden zusätzlichen Arbeitsaufwand abdecken soll. Dementsprechend stand es dem Beklagten im Rahmen seiner Selbstverwaltungsgarantie frei, für den in der Leitstelle unabhängig von der Aufschaltung einzelner Gemeinden anfallenden allgemeinen Arbeitsaufwand weitere Disponenten einzustellen, ohne hierfür die öffentlich-rechtliche Vereinbarung ändern zu müssen. Dass er dabei gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot des § 2a RettG NRW verstoßen hätte, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Vielmehr stellt sich die Aufstockung des Personals vor dem dargestellten Hintergrund des stetig anwachsenden Arbeitsanfalls als notwendig dar.
Der Einwand der Klägerin, der Beklagte sei bei der Bemessung der Leitstellenumlage für den zweiten und dritten Bedienerplatz der Gemeinde N. zu Unrecht von 6,4 Planstellen ausgegangen, da § 7 Abs. 3 ÖRV 6,8 Planstellen vorsehe, geht ebenfalls ins Leere. Abgesehen davon, dass es allein darauf ankommt, dass die Gemeinde N. den zweiten und dritten Bedienerplatz vollständig finanziert, die konkrete Zusammensetzung der Stellen also nicht entscheidend ist, hat der Beklagte die Anpassung des Stellenbesetzungsfaktors nachvollziehbar auf die zum 1. Januar 2007 in Kraft getretene Arbeitszeitverordnung Feuerwehr (AZVOFeu) zurückgeführt, wonach die wöchentliche Arbeitszeit von 54 Stunden auf 48 Stunden pro Woche reduziert werden musste (§ 2 Abs. 1 AZVOFeu).
Die Bescheide des Beklagten sind auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die in den Jahren 2014 und 2015 nachträglich ausgeschütteten Mehrarbeitsvergütungen in einer Gesamthöhe von 299.120,50 € nicht ordnungsgemäß aufgeteilt worden wären. Vielmehr ergibt sich aus den Kalkulationsgrundlagen unmissverständlich, dass der Beklagte diese zusätzlichen Personalkosten sowohl bei den allgemeinen Personalkosten der Leitstelle als auch bei den von den aufgeschalteten Städten zu tragenden Personalkosten berücksichtigt hat. So hat der Beklagte in seiner Abrechnung für das Jahr 2014 Mehrarbeitsvergütungen in Höhe von 97.058,92 € in die von allen kreisangehörigen Gemeinden zu tragenden Personalkosten und in Höhe von 102.941,08 € in die ausschließlich von den aufgeschalteten Gemeinden zu tragenden Personalkosten einfließen lassen. Auch bei der Berechnung der Leitstellenumlage für das Jahr 2015 hat der Beklagte zwischen den allgemeinen Personalkosten (48.102,40 €) der Leitstelle und den von den aufgeschalteten Städten zusätzlich zu tragenden Personalkosten differenziert (51.017,60 €).
Es erscheint der Kammer auch nicht unplausibel, dass die Gesamtkosten für den Betrieb der Leitstelle in den Jahren 2013 bis 2015 verhältnismäßig stärker gestiegen sind als die Aufschaltungskosten. Insoweit ergibt sich aus dem C. -Gutachten, dass es bei der Leitstelle zu einem erheblichen Investitionsstau gekommen war: Die Funk- und Notrufabfrageanlage war „technologisch abgängig“, die Service- und Ersatzgestellung war eingestellt. Die Telekommunikationsanlage war technisch veraltet und wurde vom Hersteller nicht mehr unterstützt, sodass Ersatzteile nur noch bedingt zur Verfügung standen. Letzteres galt auch für die Gleichwellenfunkanlage. Das Anlagensystem der Wachalarmsteuerungen war nicht mehr aktuell. Für das EDV-Netz war eine datentechnische Sicherung erforderlich. Die vorhandenen kommunikationstechnischen Anlagen waren technisch zu ertüchtigen. Mindestens zwei zusätzliche Einsatzleitplätze und weitere Ausnahmeabfrageplätze waren erforderlich. Notwendig waren zudem Maßnahmen zur Aufschaltung und Einrichtung für den BOS-Digitalfunk. Aus alledem resultierte darüber hinaus ein erhöhter Raumbedarf. Nicht zuletzt war die Leitstelle zum damaligen Zeitpunkt den auf sie entfallenden Anforderungen personell nicht mehr gewachsen. Da die erforderlichen Investitionen die Leitstelle im Allgemeinen betrafen und nicht durch die Aufschaltung verursacht worden sind, sind die im Laufe der Jahre stetig gestiegenen allgemeinen Betriebs- und Personalkosten erklärbar. Ein unverhältnismäßiges Anwachsen dieser Kosten oder ein Verstoß gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot sind nicht erkennbar.
Dass die vertikale Kostenaufteilung durch den Beklagten in die Bereiche Rettungsdienst sowie Brand- und Katastrophenschutz nicht sachgerecht sein könnte, ist nicht einmal ansatzweise erkennbar. Der Beklagte hat für das Jahr 2013 von den nach Abzug der Aufschaltungskosten verbleibenden Kosten in Höhe von 1.229.314,02 € die Kosten für den Brand- und Katastrophenschutz subtrahiert, so dass ein umlagefähiger Betrag in Höhe von 801.491,63 € verbleibt. Im Jahr 2014 verringert sich die Kostenlast wegen der Aufschaltungskosten zunächst auf einen Betrag von 1.490.653,47 €, der sich nach Kürzung der Kosten für den Brand- und Katastrophenschutz auf 971.362,34 € reduziert. Für das Jahr 2015 belaufen sich die Kosten nach Abzug der Aufschaltungskosten auf 1.914.425,55 €, von denen abzüglich des Brand- und Katastrophenschutzes ein Betrag in Höhe von 1.246.814,14 € übrig bleibt. Diesen Berechnungen liegt ein Aufteilungsschlüssel von 65 % (Rettungsdienst) zu 35 % (Brand- und Katastrophenschutz) zugrunde, der keinen rechtlichen Bedenken begegnet.
So ergibt sich aus dem C. -Gutachten vom 24. Mai 2012, dass es auf der Basis der Einsatzzahlen des Jahres 2011 zu 6.683 Feuerwehreinsätzen mit einer durchschnittlichen, auf der Leitstelle angefallenen Bearbeitungszeit von 31:00 Minuten, mithin einer Gesamteinsatzzeit von 207.173 Minuten kam. Darüber hinaus gab es 29.152 Rettungsdiensteinsätze. Die Bearbeitung durch einen Disponenten hat pro Einsatz ca. 9:20 Minuten in Anspruch genommen, so dass sich insgesamt 272.085 Minuten ergeben. Ferner kam es im Jahr 2011 zu 20.988 Krankentransporten mit einer Bearbeitungszeit von durchschnittlich 6:30 Minuten, was einer jährlichen Gesamtbearbeitungszeit von 136.422 Minuten entspricht. Schließlich wurden 6.783 sonstige Einsätze mit einer Bearbeitungsdauer von jeweils 2:00 Minuten registriert. Über das Jahr verteilt summiert sich der diesbezügliche Zeitaufwand daher auf 13.566 Minuten. Nach alledem beträgt der Anteil des Brand- und Katastrophenschutzes an der Gesamtbearbeitungszeit aller auf der Leitstelle aufgelaufener Einsätze 32,92 %, der des Rettungsdienstes 64,92 % und der der sonstigen Einsätze 2,16 %. Die durch den Beklagten vorgenommene vertikale Aufteilung, nach der 65 % der verbleibenden Kosten für den Betrieb der Leitstelle auf den Rettungsdienst und 35 % auf den Brand- und Katastrophenschutz entfällt, entspricht mithin nahezu exakt den tatsächlichen Gegebenheiten.
Die hiergegen gerichtete Einlassung der Klägerin erschüttert die Plausibilität des vom Beklagten angewandten Aufteilungsschlüssels nicht.
Die Klägerin hat ihren gegen die vertikale Kostenaufteilung gerichteten Angriff schon nicht hinreichend substantiiert vorgetragen. Konkrete inhaltliche Einwendungen hinsichtlich der 65 %igen Zuordnung der Kosten zum Rettungsdienst benennt sie nicht. Stattdessen führt sie lediglich pauschal aus, dass „es an nachprüfbaren Feststellungen in den Verwaltungsakten“ fehle. Zwar verweise der Beklagte auf „eine entsprechende Verständigung mit den Trägern der gesetzlichen Krankenkassen […], deren Grundlagen aber […] im Unklaren“ blieben. Insoweit sei es „Sache des Umlagegläubigers“, eine rechtmäßige Kalkulation sowie einen rechtmäßigen Verteilungsmaßstab darzulegen. Hierzu gehörten notwendigerweise überprüfbare Angaben dazu, auf welcher Grundlage die Kostenanteile auf die verschiedenen Aufgabenbereiche der Leitstelle aufgeteilt worden seien. Obwohl der Beklagte durch Vorlage des C. -Gutachtens, eines Schreibens vom 10. Januar 2000, mit dem über die seinerzeit abgeschlossenen Verhandlungen mit der Arbeitsgemeinschaft der Krankenkassen und unter anderem über den prozentualen Anteil für den Rettungsdienst (zu diesem Zeitpunkt noch 60 %) informiert wurde, sowie eines Protokolls über ein Informationsgespräch mit den Krankenkassen am 24. September 2013, in dem ausweislich des Tagesordnungspunktes 2 die Erhöhung des Rettungsdienstanteils auf 65 % vereinbart wurde, die Berechnungsgrundlagen plausibel gemacht hat, setzt sich die Klägerin hiermit nicht auseinander. Ihr Vortrag ist daher nicht geeignet, die Nachvollziehbarkeit der durch den Beklagten vorgenommenen vertikalen Aufteilung in Zweifel zu ziehen. Dies gilt umso mehr, als die Klägerin – wie die vorzitierten Dokumente belegen – jedenfalls im Jahr 2000 über die prozentuale Aufteilung der Kosten für den Betrieb der Leitstelle in die Aufgabenbereiche Rettungsdienst (60 %) sowie Brand- und Katastrophenschutz (40 %) informiert wurde und sie diese Aufteilung zu keinem Zeitpunkt in Frage gestellt, sondern 16 Jahre lang anstandslos akzeptiert hat. Dazu, warum die im Jahr 2013 beschlossene 5 %ige Erhöhung des Rettungsdienstanteils von 60 % auf 65 % nunmehr zu einer Unangemessenheit führen soll und warum sie dies erst im Jahr 2016 und nicht bereits im Jahr 2013 moniert hat, verhält sich die Klägerin nicht.
Soweit die Klägerin gegen die vertikale Kostenaufteilung einwendet, dass diese „notwendigerweise vorhalte- und betriebskostenbezogen für die jeweiligen Bereiche erfolgen“ müsse, überzeugt dies aus drei jeweils selbständig tragenden Gründen nicht.
Erstens ist auch dieser Einwand der Klägerin so vage, dass er Zweifel an der Willkürfreiheit der Kalkulation des Beklagten nicht hervorrufen kann. Die Klägerin erläutert weder die Notwendigkeit der aus ihrer Sicht erforderlichen Differenzierung zwischen Vorhalte- und Leistungskosten, noch begründet sie ihre Annahme, der Beklagte würde nicht „vorhalte- und betriebsbezogen“ abrechnen, näher. Erst recht nicht legt sie dar, welche Auswirkungen es für sie hätte, wenn der Beklagte, der angeblich bislang nicht vorhalte- und leistungsbezogen abgerechnet habe, bei der vertikalen Kostenaufteilung diese Unterscheidung vorgenommen hätte.
Aber selbst wenn die Ausführungen der Klägerin konkreter gewesen wären, hätte die Kammer zweitens erhebliche Zweifel daran, dass die vertikale Kostenaufteilung zwingend vorhalte- und leistungsbezogen erfolgen muss. Sollte die Klägerin insoweit aus dem Gebührenrecht meinen ableiten zu können, dass bei der vertikalen Aufteilung der Kosten für den Betrieb einer Leitstelle zwischen Vorhalte- und Leistungskosten unterschieden werden müsse,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. November 2000 – 9 A 627/98 –, juris, Rn. 27; a. A.: Hamacher/Rudersdorf, KAG NRW, Loseblattsammlung, Stand: 24. Ergänzungslieferung, Dezember 2019, § 6 Rn. 349,
und sollte ihre Formulierung so zu verstehen sein, dass eine solche Differenzierung auf das Umlagenrecht übertragbar ist, überzeugt dies schon deshalb nicht, weil es sich bei der Umlage – wie bereits dargelegt – nicht um eine Abgabe im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW handelt. Während es bei § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG NRW um die Ermittlung des voraussichtlichen Gesamtgebührenbedarfs geht, also eine prognostische Gebührenentscheidung mit ihren ureigenen Maximen (Kostenüberschreitungsverbot, Kostendeckungsgebot) gefällt werden muss, zeichnet sich die Leitstellenumlage durch eine retrospektive Berechnung tatsächlich angefallener Kosten aus. Darüber hinaus liegen Gebühr und Umlage gänzlich unterschiedliche Zwecksetzungen zugrunde. Die Gebühr wird als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen erhoben, wohingegen die Umlage dem interkommunalen Finanz- und Lastenausgleich dient und durch sie allgemeine Finanzausgleichseffekte erzielt werden dürfen. Infolgedessen unterscheidet sich auch der Prüfungsmaßstab im Gebührenrecht (Wirklichkeitsmaßstab, Wahrscheinlichkeitsmaßstab) von demjenigen im Umlagenrecht (Willkür- und Übermaßverbot). Da es sich bei Gebühren einerseits und Umlagen andererseits nach alledem um verschiedene Finanzierungsinstrumente mit unterschiedlichen Zwecksetzungen handelt, die bei der Rechtskontrolle jeweils einer anderen Prüfungstiefe unterliegen, sind unterschiedliche mathematische Vorgehensweisen in den verschiedenen Rechtsgebieten zulässig.
OVG NRW, Beschluss vom 24. August 2016 – 9 A 777/15 –, juris, Rn. 15.
Drittens greifen die Bedenken der Klägerin auch deshalb nicht durch, weil der Beklagte die Vorhaltekosten nach dem sich aus den Zahlen des C. -Gutachtens ergebenden Schlüssel von 65 % (Rettungsdienst) zu 35 % (Brand- und Katastrophenschutz) aufteilen durfte. Aus dem Gutachten folgt nämlich, dass die vorgehaltenen Personalkosten zu einem Großteil auf den Rettungsdienst entfallen, sodass sich der Umfang der vorzuhaltenden Mittel in den einzelnen Bereichen wegen der besonderen Aufgabenstellung des Rettungsdienstes verschieden gestaltet.
Vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 8. November 2000 – 9 A 627/98 –, juris, Rn. 27; OVG Brandenburg, Urteil vom 10. April 2003 – 2 D 32/02.NE – LKV 2004, S. 180, S. 183 sowie Hamacher/Rudersdorf, KAG NRW, Loseblattsammlung, Stand: 24. Ergänzungslieferung, Dezember 2019, § 6 Rn. 349, wonach keine Bedenken gegen die Aufteilung der Vorhaltekosten nach dem Verhältnis des für die Aufgaben jeweils erforderlichen Personals und dessen Aufwand unter Berücksichtigung der Bearbeitungszeit bestehen.
Hinzu kommt, dass der Beklagte ausweislich des Protokolls zum Informationsgespräch mit den Vertretern der Krankenkassen vom 2. Oktober 2013 die Zuordnung der Kosten für den Betrieb der Leitstelle auf die jeweiligen Aufgabenbereiche im Einvernehmen mit den Vertretern der Krankenkassen vereinbart hat. Es erschließt sich vor diesem Hintergrund nicht und wurde von der Klägerin auch nicht näher erörtert, warum die Krankenkassen, die letztlich gemäß §§ 2 Abs. 2, 60 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch (SGB V) zur Kostenerstattung verpflichtet sind, dieser Regelung hätten zustimmen sollen, wenn es für sie eine günstigere Aufteilungsmöglichkeit der Kosten gegeben hätte. Vielmehr indiziert die Zustimmung der Krankenkassen eine sachangemessene vertikale Kostenaufteilung.
Nicht zuletzt belegt der Umstand, dass eine Kostenaufteilung im Verhältnis 65 % zu 35 % in etwa auch den Regelungen bei vergleichbaren Leitstellen entspricht, dass die Zugrundelegung dieses Aufteilungsschlüssels nicht willkürlich ist.
c. Der Beklagte hat den in § 3 Abs. 3 LS niedergelegten Maßstab für die Verteilung der beim Betrieb der Kreisleistelle anfallenden Kosten mathematisch korrekt angewendet, indem er die Anzahl der im Gemeindegebiet der Klägerin kalenderjährlich angefallenen Einsätze mit den durchschnittlichen Kosten je Einsatz multipliziert hat.
Die Klägerin wendet hiergegen ein, dass der Maßstab der Anzahl der Einsätze auf der Annahme basiere, dass die kreisangehörigen Gemeinden die Leitstelle annähernd in gleichem Umfang in Anspruch nähmen. Dies sei bei ihr indessen nicht der Fall, da sie der Leitstelle nicht aufgeschaltet sei. Eine Beteiligung der Leitstelle finde bei Krankentransporten in keiner Weise, im Bereich des Rettungsdienstes nur sehr eingeschränkt statt. Diese Argumentation überzeugt nicht. Entgegen der Auffassung der Klägerin durfte der Beklagte auch Einsätze in den Bereichen Krankentransport und Rettungsdienst zugrunde legen, die primär von der Einsatzzentrale der Gemeinde M. , der die Klägerin aufgeschaltet ist, bearbeitet wurden. Insoweit liegt eine Inanspruchnahme der Leitstelle im Sinne von § 2 LS – wie die vorstehenden Ausführungen zur übergeordneten Lenkungsfunktion gezeigt haben – nämlich auch dann vor, wenn sie lediglich in Teilbereichen der ihr obliegenden übergeordneten Lenkungsaufgabe tätig wird. Dabei ist unerheblich, ob die Leistung der Leitstelle nach außen in Erscheinung tritt. Maßgeblich ist vielmehr, dass sie tatsächlich im Rahmen ihrer Leitstellenfunktion mit dem Notfall befasst wird. Eine Inanspruchnahme ist daher auch dann zu bejahen, wenn – wie im vorliegenden Fall – der Notruf nicht direkt in der Leitstelle aufläuft, sondern in einer nicht vom Kreis betriebenen Rettungswache, von dort aus das Erforderliche veranlasst wird und die Leitstelle den Einsatz nur akustisch über Funk und/oder optisch über den Statusgeber kontrolliert. Denn diese Kontrolle versetzt die Leitstelle im Rahmen ihres Lenkungsauftrags in die Lage, jederzeit einzugreifen, falls dieses aus ihrer Sicht erforderlich wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. November 2000 – 9 A 627/98 –, juris, Rn. 9.
Anhaltspunkte dafür, dass die Leitstelle im Rahmen der von der Klägerin selbst gemeldeten Gesamteinsätze (2013: 4.270; 2014: 4.439; 2015: 5.006) gar nicht beteiligt gewesen wäre, also auch nicht die ihr obliegende übergeordnete Lenkungsfunktion ausgeübt hätte, sind weder hinreichend konkret vorgetragen noch ersichtlich.
Soweit der Vortrag der Klägerin dahingehend zu verstehen sein soll, dass sich die Inanspruchnahme der Leitstelle durch eine ihr nicht aufgeschaltete Gemeinde bei den jeweiligen Einsätzen im Rettungsdienst in einem solch erheblichen Maß von einem durch eine aufgeschaltete Gemeinde verursachten Einsatz im Rettungsdienst unterscheidet, dass die Erhebung einheitlicher Kosten je Einsatz nicht plausibel ist,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. November 2000 – 9 A 627/98 –, juris, Rn. 13,
lässt sie unberücksichtigt, dass bereits auf der 2. Stufe bei der Berechnung der Leitstellenumlage erhebliche, von den aufgeschalteten Gemeinden zu tragende Kosten in Abzug gebracht worden sind.
d. Gemäß § 4 Abs. 1 LS waren die Umlagebescheide vom 21. Oktober 2016 mit Ablauf der jeweiligen Kalenderjahre 2013, 2014 und 2015 auch fällig.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingereicht werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 180.171,01 Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1, 3 Gerichtskostengesetz (GKG) erfolgt.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 14 Abs. 6 Satz 1, 6, 7 und 8 RettG NRW zu sehen. Nach § 14 Abs. 6 Satz 1 RettG
§§ 6, 7 ÖRV
§§ 2 Abs. 2, 60 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch
§§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 Zivilprozessordnung
§ 2 Kommunalabgabengesetz
§ 1 KAG NRW
§ 1 Kommunalabgabengesetz
§ 7 KAG NRW
§ 6 RettG
§ 7 RettG
§ 8 RettG
§ 1 RettG
§ 46 VwVfG NRW
§ 16 RettG
§ 3 GO NRW
§ 2a RettG
§ 19 GkG
§ 7 ÖRV
§ 2 RettG
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 7 Abs. 1 RettG
§ 15 Abs. 2 RettG
§ 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 110 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 JustG NRW
§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 6 Satz 1 RettG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 15 Abs. 2 RettG
§ 5 Abs. 1 KrO
§ 14 Abs. 6 RettG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 14 Abs. 6 Satz 1 RettG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 6 Abs. 2 RettG
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 6 Abs. 2 Satz 2 RettG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 RettG
§ 6 Abs. 1, Abs. 3 RettG
§ 3 Abs. 2 GO NRW
§ 23 Abs. 1 GkG
§ 23 Abs. 4 GkG
§ 6 Abs. 3 KAG NRW
§ 1 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW
§ 56 Abs. 4 KrO
§ 7 Abs. 1 Satz 1 RettG
§ 28 Abs. 4 Satz 2 BHKG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 ÖRV
§ 7 Abs. 1 ÖRV
§ 6 Abs. 2 ÖRV
§ 6 Abs. 3 Nr. 6 und 7 ÖRV
§ 7 Abs. 2 ÖRV
§ 3 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 ÖRV
§ 7 Abs. 4 ÖRV
§ 6 Abs. 1 RettG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 RettG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 RettG
§ 28 Abs. 4 Satz 3 BHKG
§ 7 Abs. 3 ÖRV
§ 1 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW
§ 6 Abs. 1 Satz 3 KAG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 1, 3 Gerichtskostengesetz
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung
Art. 28 Grundgesetz
Art. 78 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Verfassung
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 15 A 4597/02
6 B 20/10
5 B 68/04
2 BvL 24/84
7 B 64/87
9 B 52/18
8 C 87/88
1 BvR 203/53
IV C 22/63
7 A 2021/92
14 A 1689/16
15 A 5295/00
7 A 1063/56
1 D 31/94
9 B 15/02
9 C 1/07
1 L 200/05
1 K 8677/16
VII B 127.77
4 A 508/16
IV C 21.70
13 A 1305/09
13 B 713/19
9 A 627/98
9 A 777/15
2 D 32/02