Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-01-25, Aktenzeichen 3 L 89/06

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 13. Januar 2006 wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung des Beklagten, die Pächter der Wohnwagenstellplätze auf dem in seinem Eigentum stehenden Flurstück 1 der Flur 2 in A zu nennen. Das Verwaltungsgericht hat der Klage insoweit stattgegeben, als diese Verfügung die Pächter der Wohnwagenstellplätze Nr. 5, 6, 8, 9 und 10 "gemäß Aufstellungsplan Bl. 6 der Verwaltungsvorgänge" betrifft. Das Urteil wurde dem Kläger am 27.02.2006 zugestellt. Am 15.03.2006 hat der Kläger den Antrag auf Zulassung der Berufung eingelegt, den er mit am 27.04.2006 eingegangenem Schriftsatz begründet hat.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.
1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils zuzulassen. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind immer schon dann begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt wird. Geboten ist eine summarische Prüfung des Zulassungsvorbringens auf die schlüssige Infragestellung der Auffassung des Verwaltungsgerichts. Ernstliche Zweifel sind nicht erst dann gegeben, wenn bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der Misserfolg (vgl. BVerfG, B. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77 <83>; BVerfG 3. Kammer des Ersten Senats, B. v. 21.01.2009 - 1 BvR 2524/06). Dabei hat das Zulassungsverfahren nicht die Aufgabe, das Berufungsverfahren vorwegzunehmen (vgl. BVerfG 2. Kammer des Ersten Senats, B. v. 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163).
Derartige Zweifel werden in der Zulassungsschrift nicht aufgezeigt.
Der Kläger machte zunächst geltend, die Ordnungsverfügung in der Fassung, wie sie sie durch den Tenor des Urteils des Verwaltungsgerichts erhalten hat, genüge nicht dem Bestimmtheitsgebot des § 37 VwVfG.
Nach § 173 VwGO i.V.m. § 322 Abs. 1 ZPO sind Urteile der Rechtskraft insoweit fähig, als über den durch die Klage erhobenen Anspruch entschieden ist. Daher ist für die Tragweite und damit auch für die Rechtskraft eines Urteils in erster Linie die Urteilsformel maßgebend. Lässt der Inhalt der Urteilsformel allein nicht mit Sicherheit erkennen, worüber das Urteil entschieden hat, können und müssen die aus dem Tatbestand des Urteils ersichtlichen Anträge und die Entscheidungsgründe, die zwar nicht selbst an der Rechtskraft teilhaben, zur Auslegung der Urteilsformel herangezogen werden (vgl. BVerwG, U. v. 17.12.1963 - II C 20.63 - BVerwGE 17, 293 unter Bezugnahme auf RG, U. v. 30.09.1941 - VI 42/41 - RG Warn. 1942 S. 188 (189)). Gegenstand der Urteilsformel ist der angefochtene Verwaltungsakt in der Modifizierung durch das Verwaltungsgericht. Die Bestimmtheit dieses Verwaltungsakts seinerseits richtet sich nach den allgemeinen Regeln. Der Grundsatz der hinreichenden Bestimmtheit einer Einzelfallregelung im Sinne von § 37 VwVfG M-V bedeutet zum einen, dass deren Adressat in der Lage sein muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zwar in dem Sinne, dass der behördliche Wille keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist; zum anderen folgt daraus, dass der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein kann. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, U. v. 15.02.1990 - 4 C 41.87 - BVerwGE 84, 335 <338>; B. v. 27.07.1982 - 7 B 122.81 - Buchholz 316 § 37 VwVfG Nr. 1; Senat, B. v. 24.01.2006 - 3 M 73/05 - NordÖR 2006, 393 = NVwZ-RR 2007, 21).
Nach diesen Grundsätzen bestehen keine Zweifel an der Bestimmtheit der Verfügung. Ausgangspunkt ist zunächst, dass entgegen dem Zulassungsvorbringen das Verwaltungsgericht nicht ausschließlich auf den Aufstellungsplan Bl. 6 der Verwaltungsvorgänge Bezug genommen hat. Zu berücksichtigen ist, dass das Verwaltungsgericht in den Gründen (UA S. 3) den Inhalt des Lageplans und die Nummerierung der Parzellen eindeutig beschreibt. In Bezug auf diese Beschreibung wird deutlich, welche Stellplätze mit den o. g. Nummern 5, 6, 8 und 9 sowie 10 gemeint sind. Hinzu kommt, dass es auch aus der Sicht des Klägers um die Nutzung der 10Parzellen für Wohnwagen ging. Dies wird deutlich aus dem Bauantrag, den die Rechtsvorgängerin des Klägers im Mai 1995 gestellt hat. Schließlich hat der Kläger mit Schreiben vom 05.03.2002 dem Beklagten selbst einen entsprechenden Lageplan zugesandt. Aus alledem ergibt sich, dass Zweifel an der Bestimmtheit des Bescheids in der durch das Urteil geänderten Fassung nicht bestehen.
Der Kläger macht weiter geltend, ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bescheids bestünden deswegen, weil "die baurechtliche Situation des Stellplatzes nicht unkompliziert" sei. Der Beklagte habe eine Duldung des Bestandes des Wochenendplatzes insgesamt ausgesprochen, und zwar in dem Umfang, zu dem er an einem bestimmten Zeitpunkt vorhanden gewesen sei. Die gesamte baurechtliche Verantwortung für den Wochenendplatz liege bei ihm - dem Kläger - als Eigentümer. Nur er könnte anhand des hier vorliegenden Duldungssachverhalts überhaupt feststellen, ob im Einzelfall ein baurechtswidriger Zustand gegeben sei. Ein bauaufsichtliches Verfahren sei ausschließlich ihm gegenüber als Eigentümer in Betracht zu ziehen. Auch hiermit sind ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils nicht dargelegt.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend die Voraussetzungen für den Erlass der Anordnung, die Pächter des Grundstücks zu nennen, benannt. Sie sind wie folgt zusammenzufassen:
Ermächtigungsgrundlage für die Verfügung des Bescheids vom 05.02.2001 für die von dem Antragsteller geforderten Angaben ist § 60 Abs. 1 S. 2 LBauO M-V a.F. (= § 58 Abs. 1 S. 2 LBauO nunmehr geltender Fassung). Aus dieser bauaufsichtsrechtlichen Generalermächtigung folgt die Befugnis zur Anforderung der Auskünfte und Unterlagen, die die Behörde braucht, um die notwendigen Maßnahmen zur Erfüllung ihrer Aufgaben zu veranlassen (OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 11.11.2008 - 2 S 76.08 - NVwZ-RR 2009, 319; vgl. auch OVG Münster, B. v. 14.10.1988 - 10 B 1175/88 - BRS 48 Nr. 201). Der Antragsgegner hat gem. § 60 Abs. 1 S. 1 LBauO (= § 58 Abs. 1 S. 1 LBauO nunmehr geltender Fassung) bei der Errichtung, Änderung, Nutzung, Instandhaltung und dem Abbruch von baulichen Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden. Die Bauordnungsbehörde ist daher gegebenenfalls verpflichtet, (auch schon) zur Verhinderung der Schaffung rechtswidriger Zustände tätig zu werden (OVG des Saarlandes, B. v. 13.03.2006 - 2 W 37/05 - BauR 2006, 2015 = BRS 70 Nr. 179). Zu ihren Aufgaben kann auch die Vorbereitung weitergehender Maßnahmen gehören (OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 11.11.2008 - a.a.O.). Das Verwaltungsgericht ist somit zu Recht davon ausgegangen, dass das Auskunftsverlangen -jedenfalls - dann gerechtfertigt ist, wenn Verstöße gegen das öffentliche Baurecht zu besorgen sind. Die Überwachungsaufgabe bezieht sich nicht nur auf genehmigungsbedürftige Vorhaben, sondern auch auf genehmigungsfreie Vorhaben, zu denen Unterhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten je nach Art und Umfang zählen können. Denn auch genehmigungsfreie Vorhaben müssen die einschlägigen materiell-rechtlichen Vorschriften einhalten (so ausdrücklich §65 Abs. 4 und 5 LBauO M-V a.F.; § 58 Abs. 2 LBauO M-V n.F.).
Der Umfang der Überwachungsmaßnahmen obliegt der Behörde nach Ermessen im Rahmen des §24 VwVfG M-V (Schmidt in: Jeromin, Komm. zur LBauO Rh-Pf, § 59 Rn. 13). An der Aufklärung von Sachverhalten sollen Beteiligte nach § 26 Abs. 2 VwVfG M-V mitwirken. Daher besteht ein Interesse daran zu erfahren, wer als Beteiligter im Sinne des § 13 VwVfG M-V in Betracht kommt. Dies sind die möglichen Störer, die für die Verstöße gegen das öffentliche Baurecht, die zu besorgen sind, verantwortlich sein könnten. Abhängig von den zu treffenden Maßnahmen gehört zur Aufbereitung des für die Behörde entscheidungsrelevanten Sachverhalts auch die Sicherstellung einer ermessensfehlerfreien Störerauswahl, wobei unter Berücksichtigung des zu beachtenden Gebots der Effektivität zu entscheiden ist, wer als Verhaltens- oder Zustandsverantwortlicher im Interesse einer wirksamen und schnellen Gefahrenabwehr in Anspruch zu nehmen ist. Ebenso könnte zur Durchsetzung der Nutzungsuntersagung oder Beseitigungsverfügung die vorherige Ausräumung etwaiger zivilrechtlicher Hindernisse in Form von entgegenstehenden vertraglichen Nutzungsansprüchen Dritter erforderlich sein, wenn diese ein Vollzugshindernis darstellen. Dazu müssten vor der Einleitung der Vollstreckung begleitende Duldungsverfügungen erlassen werden (vgl. OVG Münster, B. v. 14.10.1988 - a.a.O.). Dies ist ohne genaue Kenntnis der Belegungssituation sowie der Namen der Nutzer und der vertraglichen Bindungen nicht möglich (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 11.11.2008 - a.a.O.).
Danach ergibt sich: Voraussetzung für ein derartiges Auskunftsverlangen ist nicht, dass bereits feststeht, dass bauordnungswidrige Zustände bestehen, die ein Einschreiten des Beklagten als Untere Bauaufsichtsbehörde rechtfertigen oder möglicherweise verlangen. Es genügt, dass Verstöße gegen öffentliches Baurecht in Betracht kommen. Insoweit hat das Verwaltungsgericht darauf abgestellt, dass sich derartige Anhaltspunkte aus den Ortsbesichtigungen von Mitarbeitern des Beklagten am 08.06. und 14.10.2000 ergeben. Es hat ausgeführt, dass der Kläger im Laufe des Verfahrens dies nicht in Zweifel gezogen hat, sondern vielmehr den Standpunkt vertrete, dass die Veränderungen des baulichen Bestands rechtmäßig seien. Dies stellt der Kläger in der Zulassungsschrift ebenfalls nicht in Frage.
Unzutreffend ist im Übrigen der Hinweis, nur er - der Kläger - könne im Rahmen der Duldungssituation erkennen, ob gegebenenfalls ein baurechtswidriger Zustand vorliege. Da es vielmehr auf den Zeitpunkt der Errichtung von Ergänzungsbauten bzw. neuen Bauten ankommt, könnte der Beklagte durchaus im Rahmen des Amtsermittlungsgrundsatzes nach § 26 VwVfG M-V die Pächter der Parzellen befragen wollen. Dies liegt umso näher, als die Pächter - sofern Änderungen nachträglich vorgenommen worden sind - diese ins Werk gesetzt haben dürften.
Der Kläger macht weiter geltend, eine Inanspruchnahme der Pächter scheide von vornherein aus. Dieser Ausgangspunkt ist unzutreffend: Es kann dahinstehen, ob dem Verwaltungsgericht darin gefolgt werden kann, dass nur die Pächter als Adressaten bauaufsichtlicher Anordnungen in Betracht kommen. Maßgebend sind jedenfalls folgende Grundsätze:
Die behördliche Störerauswahl ist eine Ermessensfrage. Dabei hat die Behörde gemäß § 40 VwVfG ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die Grenzen des Ermessens einzuhalten. Maßgebend sind insbesondere eine schnelle und effektive Beseitigung eingetretener Störungen und die Freihaltung der öffentlichen Hand von finanziellen Lasten. Normative Richtschnur fehlerfreier Ausübung des Auswahlermessens ist somit auch beim Zusammentreffen von Handlungs- und Zustandshaftung der Gesichtspunkt einer schnellen und wirksamen Gefahrenbeseitigung. Danach kann die Inanspruchnahme des Zustandsstörers vor dem Handlungsstörer rechtens sein, wenn der Handlungsstörer nicht greifbar oder aus rechtlichen, faktischen oder finanziellen Gründen eine wirksame Gefahrenbeseitigung durch ihn nicht gewährleistet ist (VGH Kassel, U. v. 20.03.1986 - 7 TH 455/86 - DÖV 1987, 260).
Nach Maßgabe dieser Ermessenskriterien, namentlich des Kriteriums der Effektivität des Einschreitens, ist es ausgeschlossen, dass ein - potenzieller - Störer geltend macht, nur er könne in Anspruch genommen werden. Vielmehr hat die Ordnungsbehörde die Pflicht ermessensgerecht unter Berücksichtigung der genannten Gesichtspunkte zwischen den in Betracht kommenden Störern auszuwählen. Dies setzt voraus, dass diese bekannt sind. Hinzu kommt, dass ohnehin dann, wenn der Kläger in Anspruch genommen werden sollte, jedenfalls in dem Fall, in dem die Pächter eine Duldung des Vollzugs nicht hinnehmen, sie ihrerseits als Adressaten einer Duldungsverfügung in Betracht kommen. Auch hierfür muss der Beklagte als zuständige Behörde bereits vorher die Pächter als mögliche Adressaten von Duldungsverfügungen kennen.
Soweit der Kläger schließlich geltend macht, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestünden deswegen, weil die Ordnungsverfügung eine hinreichende Begründung der konkreten baulichen Veränderungen nicht enthalte, deretwegen gegen Pächter oder den sonstigen Verantwortlichen vorgegangen werden solle, sind sie ebenfalls nicht begründet. Die angefochtene Verfügung genügt den Anforderungen einer formellen Begründung im Sinne von §39 VwVfG M-V. Ob diese inhaltlich zutreffend ist, ist hier nicht entscheidend. Insoweit enthält auch das angefochtene Urteil die notwendigen Darlegungen, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 60 Abs. 1 Satz 2 LBauO a.F. bzw. § 58 Abs. 1 Satz 2 LBauO M-V n.F. vorliegen.
2. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer rechtlicher oder tatsächlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen.
Die Darlegung des Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO setzt voraus, dass die Angriffe des Rechtmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten weist eine Sache nur dann auf, wenn sie in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht. Ob eine Sache in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht schwierig ist, ergibt sich häufig schon aus dem Begründungsaufwand des erstinstanzlichen Urteils. Der Antragsteller genügt seiner Darlegungslast dann regelmäßig mit erläuternden Hinweisen auf die einschlägigen Passagen des Urteils. Soweit er die Schwierigkeiten des Falles darin erblickt, dass das Gericht auf bestimmte tatsächliche Aspekte nicht eingegangen ist oder notwendige Rechtsfragen nicht oder unzutreffend beantwortet hat, ist zu fordern, dass er diese Gesichtspunkte in nachvollziehbarer Weise darstellt und ihren Schwierigkeitsgrad plausibel macht.
Der Kläger macht insoweit in der Zulassungsschrift geltend, die Festlegung, welche baulichen Anlagen vorhanden seien bzw. was vorliegend einer Genehmigungspflicht unterliege, sei ganz offensichtlich schwer zu bestimmen. Wenn zehn Aufstellplätze vom Bestandsschutz gedeckt seien, wovon er - der Kläger - ausgehe, bedürfe das Aufstellen eines Wohnwagens auf einem genehmigten Abstellplatz keiner zusätzlichen oder neuen Genehmigung; dies sei ebenfalls von der "aktiven" Duldung erfasst.
Durch diese Darlegungen werden besondere rechtliche und tatsächliche Schwierigkeiten schon deswegen nicht dargelegt, weil es auf die aufgeworfene Frage nicht ankommt. Es ist offensichtlich und bedarf keiner Durchführung des Berufungsverfahrens, dass eine "aktive" Duldung keinen Bestandsschutz im baurechtlichen Sinne gewährt. Die Erklärung der zuständigen Baubehörde, gegen einen baurechtswidrigen Zustand nicht einzuschreiten, und die damit verbundene langfristige Duldung kann zwar bei der gerichtlichen Prüfung der Ermessensausübung über ein nunmehr beschlossenes Einschreiten eine gewichtige Rolle spielen, sie vermag aber nicht eine rechtswidrig ausgeübte Nutzung zu "legalisieren" (VGH München, U. v. 28.10.2008 - 2 B 05.3342 -, zitiert nach juris). Die Bauordnungsbehörde ist grundsätzlich befugt, auch dann noch gegen bauordnungswidrige Zustände einzuschreiten, wenn sie diese längere Zeit geduldet hat (vgl. OVG Magdeburg, B. v. 07.03.2006 - 2 L 76/04 -, zitiert nach juris).
Die Duldungspraxis, die der Antragsgegner gegenüber bestimmten Baumaßnahmen walten lässt, berührt im übrigen die gesetzliche Überwachungsaufgabe nicht. Arbeiten an den baulichen Anlagen auf dem Grundstück des Klägers unterliegen deshalb in jedem Fall der Überwachung der Bauordnungsbehörde, auch wenn es sich bei ihnen um genehmigungsfreie Instandsetzungsarbeiten oder zwar genehmigungsbedürftige, aber von der Duldungspraxis des Antragsgegners erfasste Arbeiten handeln sollte (vgl. OVG Bremen, B. v. 25.08.1992 - 1 B 54/92 - NVwZ-RR 1993, 288).
Der Kläger macht in diesem Zusammenhang weiter als offenbar schwierige sachliche oder rechtliche Frage geltend, die sogenannte aktive Duldung, die sich auf den gesamten Aufstellplatz und damit auf den Rechtsbereich des Grundstückseigentümers beziehe, schreibe auch die bauordnungsrechtliche Verantwortlichkeit fest. Dies ist offensichtlich nicht der Fall. Zur Beantwortung dieser Rechtsfrage bedarf es ebenfalls keiner Durchführung des Berufungsverfahrens. Wenn schon die Duldung keinen Bestandsschutz vermitteln kann, legt sich die zuständige Behörde hiermit auch nicht auf den Störer fest, den sie gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt gleichwohl in Anspruch nehmen will. Hinzu kommen die oben dargelegten Erwägungen zur Frage der erforderlichen Störerauswahl und einer damit möglicherweise einhergehenden Duldungsverfügung gegen den Pächter der betroffenen Anlage.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 52 Abs. 1, 47 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; §§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3
Satz 3 GKG).
Mit der Bekanntgabe dieses Beschlusses wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 1, 47 GKG
§ 37 VwVfG
§ 173 VwGO
§ 37 VwVfG M-V
§ 13 VwVfG M-V
§ 26 VwVfG M-V
§ 40 VwVfG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 322 Abs. 1 ZPO
§ 60 Abs. 1 S. 2 LBauO
§ 58 Abs. 1 S. 2 LBauO
§ 60 Abs. 1 S. 1 LBauO
§ 58 Abs. 1 S. 1 LBauO
§ 58 Abs. 2 LBauO
§ 26 Abs. 2 VwVfG M-V
§ 60 Abs. 1 Satz 2 LBauO
§ 58 Abs. 1 Satz 2 LBauO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 77
NVwZ 2000, 1163
BVerwGE 17, 293
BVerwGE 84, 335
NordÖR 2006, 393
NVwZ-RR 2007, 21
NVwZ-RR 2009, 319
DÖV 1987, 260
NVwZ-RR 1993, 288
1 BvR 461/03
1 BvR 2524/06
1 BvR 830/00
II C 20.63
4 C 41.87
7 B 122.81
3 M 73/05
2 S 76.08
10 B 1175/88
2 W 37/05
7 TH 455/86
2 B 05.33
2 L 76/04
1 B 54/92