Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-06-13, Aktenzeichen 18 K 3143/23
ECLI: ECLI:DE:VGK:2025:0613.18K3143.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Mitarbeiter der E. S. e.G. und begehrt die Anerkennung der fachlichen Eignung zur Ausübung des Taxengewerbes.
Unter dem 25. August 2022 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Anerkennung seiner fachlichen Eignung aufgrund einer leitenden Tätigkeit im Taxi- und Mietwagengewerbe gemäß § 7 Abs. 1 PBZugV.
Mit Schreiben vom 6. September 2022 teilte die Beklagte mit, dass sie beabsichtige, mit dem Kläger ein ergänzendes Beurteilungsgespräch gemäß § 7 Abs. 3 PBZugV durchzuführen. Unter dem 12. September 2022 lud die Beklagte den Kläger im Rahmen der Anerkennung der leitenden Tätigkeit zum Nachweis der fachlichen Eignung zur Führung eines Unternehmens des Taxi- und Mietwagenverkehrs zum Fachgespräch am 27. Oktober 2022 ein.
Bereits mit Bescheid vom 19. Oktober 2022 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers ab indem sie mitteilte, dass der Kläger nicht die Voraussetzungen für die Anerkennung der leitenden Tätigkeit im Taxenverkehr erfülle bzw. nachweisen könne. Die E. S. e.G. sei kein Unternehmen i.S.d. § 7 Abs. 1 PBZugV, da sie über keine genehmigungspflichtigen Fahrzeuge verfüge.
Den hiergegen eingelegten Widerspruch begründete der Kläger im Wesentlichen damit, dass die der Ablehnung zugrundeliegenden Umstände bereits bei Antragstellung bekannt gewesen seien, die Beklagte ihn aber dennoch zum Beurteilungsgespräch eingeladen habe.
Mit Bescheid vom 4. Mai 2023, zugestellt am 6. Mai 2023, wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Arbeitgeberin des Klägers, die E. S. e.G., sei kein Unternehmen im Sinne des PBefG, sondern ein sog. Fahrdienstvermittler. Damit sei die Möglichkeit eines Beurteilungsgesprächs nach § 7 Abs. 3 Satz 5 PBZugV bereits nicht eröffnet. Das Gesetz sehe durch den Genehmigungsvorbehalt ein klares Abgrenzungskriterium zwischen einem Vermittler und einem Unternehmen vor. Die E. S. e.G. bahne lediglich die Verträge zwischen Fahrgast und dem jeweiligen Taxiunternehmen an, ohne selbst Fahraufträge auszuführen. Aus diesem Grund könnten auch die Fähigkeiten zur Führung eines Straßenpersonenverkehrsunternehmens nicht in einem Unternehmen erworben werden, das keinen Straßenpersonenverkehr durchführe. Der Prüfungsausschuss habe erst nach dem Versand der Einladungen bzw. Zulassung zum Fachgespräch Kenntnis davon erlangt, dass es sich bei der E. Ruf e.G. nicht um ein Unternehmen im Sinne des PBefG handele.
Der Kläger hat am 6. Juni 2023 Klage erhoben.
Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, die Klage sei zunächst zulässig, da es keines gesonderten Aufhebungsantrages im Hinblick auf den Widerrufsbescheid bzw. den vorangegangenen Ablehnungsbescheid bedürfe.
Die Klage sei auch begründet. Die Einladung zum Prüfungsgespräch mache bereits deutlich, dass die Beklagte das Vorliegen der Voraussetzungen ausgiebig geprüft und bejaht habe. Insoweit habe sie einen Vertrauenstatbestand gesetzt, der durch die Ausführungen im Widerspruchsbescheid nicht zurückgenommen werden könne. Zudem unterscheide sich der Unternehmerbegriff des § 2 Abs. 1 PBefG von dem Unternehmensbegriff der PBZugV. Der „klassische“ Unternehmerbegriff des PBefG orientiere sich am Einzelunternehmer mit einer Taxe, der aufgrund der erworbenen Fachkunde seinen Betrieb selbstständig führe. § 13 Abs. 5 PBefG verdeutliche, dass es die gesetzliche Ausnahme sei, dass die Führung des Unternehmens auf einen Dritten übertragen werde oder eine leitende Tätigkeit überhaupt stattfinde.
Der Kläger habe im Rahmen seiner Tätigkeit für die größte Taxizentrale im Pflichtfahrbereich der Stadt Köln sämtliche Tätigkeiten eines Taxiunternehmens ausgeführt. Durch seinen Arbeitgeber werde die Fahrtvermittlung organisiert, die Erstellung von Abrechnungen für die Taxiunternehmen gegenüber Dritten (Krankenkassen, Firmenkunden etc.), die Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung des Taxenverkehrs mit entsprechender Disziplinargewalt gegenüber Mitgliedern und Unternehmers bei Verstößen gegen personenbeförderungsrechtliche Bestimmungen etc. Sein Aufgabengebiet gehe also weit über den Aufgabenbereich des „normalen“ Taxiunternehmers hinaus.
Im Übrigen fuße die Nichtzulassung bzw. Nichtanerkennung der fachlichen Eignung des Klägers auf der Tatsache, dass ein Mitglied des Prüfungsausschusses der Beklagten in der Vergangenheit versucht habe, den Vorstand der E. S. e.G. abzulösen und dessen Stellung einzunehmen. Eine Befangenheit des Prüfungsausschusses liege somit auf der Hand.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 19. Oktober 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. Mai 2023 zu verpflichten, über den Antrag des Klägers vom 25. August 2022 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bringt sie ergänzend zu den Gründen ihres Widerspruchsbescheids vor, die Klage sei bereits unzulässig, da der Widerspruchsbescheid rechtskräftig sei. Der Kläger habe nicht die Aufhebung des Widerspruchsbescheides beantragt, sondern lediglich eine Verpflichtungsklage erhoben.
Im Übrigen sei der Bescheid auch rechtmäßig, da die Voraussetzungen des § 7 PBZugV nicht vorlägen. Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers liege aufgrund der zunächst versandten Einladung zum Prüfungsgespräch auch kein Vertrauenstatbestand vor. Es handele sich bei einer Einladung offensichtlich um keinen Bescheid mit Rechtsbindungswirkung. Selbst wenn es in der Vergangenheit Differenzen zwischen einem Mitglied des Prüfungsausschusses und dem Vorstand der E. S. e.G. gegeben haben sollte, wäre dies irrelevant für den vorliegenden Antrag des Klägers.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Die Klage ist zunächst zulässig. Insbesondere ist sie nicht verfristet, da der Widerspruchsbescheid vom 4. Mai 2023 nicht bestandskräftig geworden ist. Der fristgerecht gestellte Verpflichtungsantrag gemäß § 113 Abs. 5 VwGO impliziert einen Antrag auf Aufhebung des Ablehnungs- und Widerspruchsbescheides, ohne dass es eines eigenständigen Anfechtungsantrags bedürfte.
Die Klage ist jedoch unbegründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 19. Oktober 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. Mai 2023 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten; der Kläger hat keinen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags vom 25. August 2022 (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Gemäß § 7 Abs. 1 der Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr (PBZugV) kann die fachliche Eignung zur Führung eines Unternehmens des Taxen- und Mietwagenverkehrs auch durch eine mindestens dreijährige leitende Tätigkeit in einem inländischen Unternehmen nachgewiesen werden, das Straßenpersonenverkehr betreibt. Reichen die von dem Bewerber gemäß § 7 Abs. 3 Satz 4 PBZugV einzureichenden Unterlagen zum Nachweis der fachlichen Eignung nicht aus, so kann die Kammer mit dem Bewerber ein ergänzendes Beurteilungsgespräch führen (§ 7 Abs. 3 Satz 5 PBZugV).
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor, da es sich bei der Arbeitgeberin des Klägers, der E. S. e.G., nicht um ein Unternehmen handelt, das Straßenpersonenverkehr betreibt.
Hinsichtlich der Frage, was unter einem solchen Unternehmen im Sinne des § 7 PBZugV zu verstehen ist, kann auf den dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG) zugrundeliegenden Unternehmensbegriff zurückgegriffen werden. Denn die Regelung des § 7 PBZugV knüpft sowohl sprachlich als auch inhaltlich unmittelbar an § 13 PBefG an. Dort ist bereits normiert, dass die fachliche Eignung durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen wird (§ 13 Abs. 1 Satz 2 PBefG). § 7 PBZugV konkretisiert und ergänzt diese Voraussetzungen lediglich.
Das Personenbeförderungsgesetz differenziert deutlich zwischen einem Unternehmer und einem Vermittler. So stellt bereits § 2 Abs. 1 PBefG klar, dass im Besitz einer Genehmigung sein muss, wer im Sinne des § 1 Abs. 1 PBefG u.a. mit Kraftfahrzeugen im Gelegenheitsverkehr Personen befördert. Er ist Unternehmer im Sinne dieses Gesetzes. § 2 Abs. 1 Satz 2 bedeutet zugleich, dass Rechtsfolgen, die das Gesetz an den Unternehmerbegriff knüpft, mit Bezug auf denjenigen Rechtsträger gelten sollen, dessen Betätigung dem Genehmigungsvorbehalt nach Satz 1 unterliegt oder der Inhaber der Genehmigung ist.
Vgl. Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Auflage 2014, § 3 Rn. 7 ff.
Wer im Sinne des § 1 Absatz 3 PBefG eine Beförderung vermittelt, muss gemäß § 2 Abs. 1b PBefG hingegen nicht im Besitz einer Genehmigung sein. Er ist Vermittler im Sinne dieses Gesetzes. Dabei ist die Gesetzesänderung in § 2 Abs. 1b PBefG eine Folgeänderung der Einführung des § 1 Abs. 3 PBefG. Es wird so, der Systematik des PBefG folgend, klargestellt, dass derjenige, der gemäß § 1 Abs. 3 Beförderungen nur vermittelt ohne selbst Beförderer im Sinne des § 1 Abs. 1 zu sein, keine Genehmigung braucht. Er ist nicht Unternehmer, sondern Vermittler im Sinne des PBefG.
BT-Drucksache 19/27288, S. 33.
Neben der Genehmigungspflicht treffen den Unternehmer – im Gegensatz zum Vermittler – auch die Pflichten nach § 3 Abs. 2 PBefG. Demnach muss der Unternehmer oder derjenige, auf den die Betriebsführung übertragen worden ist, den Verkehr im eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung betreiben. Damit ist die Wirtschaftseinheit mit ihren Innen- und Außenverhältnissen erfasst, die Beförderungsleistungen erstellt.
Vgl. Heinze/Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz 2. Auflage 2014, § 2 PBefG, Rn. 8
In der Rechtsprechung ist daher anerkannt, dass Unternehmer im personenbeförderungsrechtlichen Sinn (§ 2 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 2 PBefG) ist, wer die Personenbeförderung verantwortlich durchführt. Das ist derjenige, der nach außen, also gegenüber den Fahrgästen, als Vertragspartner auftritt, auch wenn er mit der Durchführung der Fahrt einen anderen konzessionierten Unternehmer beauftragt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. August 2015 – 3 C 14/14 –, BVerwGE 152, 382-397, juris Rn. 16; Fielitz/Grätz, PBefG, Stand: April 2022, § 2 Rn. 5.
Dieser differenzierten Betrachtung trägt auch § 1 Abs. 1a PBefG durch die Feststellung Rechnung, dass eine Beförderung von Personen im Sinne von Absatz 1 Satz 1 auch vorliegt, wenn die Vermittlung und Durchführung der Beförderung organisatorisch und vertraglich verantwortlich kontrolliert wird.
Durch die gesetzliche Verknüpfung der Unternehmenseigenschaft mit der Genehmigungspflicht wird deutlich, dass § 7 PBZugV wie auch § 13 PBefG eine Tätigkeit in einem genehmigungspflichtigen Unternehmen voraussetzt. Dies entspricht auch dem Sinn und Zweck der Vorschrift. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass die fachliche Eignung in erster Linie durch das Ablegen einer Fachkundeprüfung gemäß § 4 PBZugV nachgewiesen wird. Nach § 7 PBZugV „kann“ dies „auch“ durch eine leitende Tätigkeit nachgewiesen werden. Dabei muss die ausgeübte Tätigkeit formal wie inhaltlich einer genehmigungspflichtigen Tätigkeit entsprechen, für die gerade die fachliche Eignung erforderlich ist. Denn der Norm liegt der Gedanke zugrunde, dass die fachliche Eignung für die Ausübung einer genehmigungspflichtigen Tätigkeit – abgesehen von der Ablegung der Fachkundeprüfung gemäß § 4 PBZugV - nur durch die Ausübung einer Tätigkeit in einem entsprechend genehmigungsbedürftigen Unternehmen erlangt werden kann.
Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, erfüllt die E. S. e.G. die an ein Unternehmen im Sinne des § 7 PBZugV zu stellenden Anforderungen nicht. Es handelt sich vielmehr um einen Vermittler, der keine Beförderung verantwortlich durchführt. Als Genossenschaft ist sie im Wesentlichen verantwortlich für die Vermittlung der Fahraufträge. Die angeschlossenen Taxiunternehmen nehmen diese an und führen die Fahrten sodann eigenverantwortlich durch. Dabei tritt E. S. e.G. gegenüber dem Fahrgast auch nicht als verantwortlicher Beförderer auf. Vielmehr wird der Vertrag unmittelbar zwischen dem Fahrgast und dem jeweiligen Taxiunternehmen geschlossen. Im Außenverhältnis gegenüber dem Fahrgast handelt im eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung das jeweilige Taxiunternehmen, das den vermittelten Auftrag angenommen hat, nicht jedoch E. S. e.G. Diese verfügt selbst auch nicht über eine Konzession. Damit fehlt es in jeder Hinsicht an der Erfüllung der einem Unternehmen im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes obliegenden Pflichten.
Auch wenn E. S. e.G. in gewissem Umfang für ihre angeschlossenen Unternehmer die diesen obliegenden Aufgaben im Rahmen der Pflichterfüllung gegenüber dem Fahrgast übernimmt, betrifft dies lediglich das Innenverhältnis zwischen der Genossenschaft und ihren Mitgliedern. So betreffen die Tätigkeiten der E. S. e.G. nach eigenen Angaben auch die Fahrgeldabrechnung, Kundenakquisition und –pflege, Werbemaßnahmen, die Interessenvertretung, die Gewerbepolitik und Mitgliederbetreuung, die Ausbildung der Fahrer und das Qualitätsmanagement. E. S. e.G. treffen jedoch keine vertraglichen Pflichten unmittelbar gegenüber dem Fahrgast. Die Verantwortlichkeit im Außenverhältnis verbleibt bei dem jeweiligen Taxiunternehmen.
Schließlich liegt in der ursprünglichen Einladung des Klägers zu einem ergänzenden Beurteilungsgespräch keine mit rechtlicher Bindungswirkung versehene Feststellung dergestalt, dass es sich bei der E. S. e.G. um ein Unternehmen im Sinne des § 7 Abs. 1 PBZugV handelt. Das Schreiben stellt weder einen Verwaltungsakt noch eine Zusicherung dar, aus der der Kläger einen Anspruch oder Vertrauenstatbestand herleiten könnte. Der Antrag auf Anerkennung der leitenden Tätigkeit ist auch im Falle der Einladung zu einem ergänzenden Beurteilungsgespräch umfassend zu prüfen. Liegen die Tatbestandsvoraussetzungen der Norm nicht vor, hat eine Ablehnung des Antrags in jedem Verfahrensstadium zu erfolgen, sodass der Beklagten hier kein Ermessensspielraum verbleibt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
5.000,- Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO
§ 7 PBZugV
§ 13 PBefG
§ 2 PBefG
§ 4 PBZugV
§ 167 VwGO
§ 7 Abs. 1 PBZugV
§ 7 Abs. 3 PBZugV
§ 7 Abs. 1 PBZugV
§ 7 Abs. 3 Satz 5 PBZugV
§ 2 Abs. 1 PBefG
§ 13 Abs. 5 PBefG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 7 Abs. 3 Satz 4 PBZugV
§ 13 Abs. 1 Satz 2 PBefG
§ 1 Abs. 1 PBefG
§ 1 Absatz 3 PBefG
§ 2 Abs. 1b PBefG
§ 2 Abs. 1b PBefG
§ 1 Abs. 3 PBefG
§ 3 Abs. 2 PBefG
§ 1 Abs. 1a PBefG
§ 7 Abs. 1 PBZugV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 7 Abs. 1 der Berufszugangsverordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 152, 382
3 C 14/14