Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-05-16, Aktenzeichen 16 A 494/13
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2014:0516.16A494.13.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 18. Januar 2013 teilweise geändert.
Ziffer 5 des Bescheids der Beklagten vom 26. November 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. August 2011 wird insoweit aufgehoben, als ein Zwangsgeld von mehr als 2.000,00 Euro angedroht worden ist. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt 9/10 der Verfahrenskosten beider Rechtszüge, die Beklagte 1/10.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Betreiberin von ungefähr 5.500 Bahnhöfen und Haltepunkten. Im Jahr 2010 überprüfte das Eisenbahn-Bundesamt an einigen dieser Stationen die Einhaltung der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr (Fahrgastrechte-Verordnung). Es stellte fest, dass nicht an jeder überprüften Station Zugzielanzeiger, Lautsprecheranlagen oder sonstige Kommunikationseinrichtungen zur Information der Fahrgäste über Verspätungen bei der Abfahrt oder Ankunft vorhanden waren. Hierauf hingewiesen teilte die Klägerin mit, es bestehe keine Pflicht zur Ausrüstung von Stationen mit Zugzielanzeigern oder Lautsprechern zum Zwecke der Unterrichtung von Kunden. Nach Art. 18 Abs. 1 der Fahrgastrechte-Verordnung seien die am jeweiligen Bahnhof vorhandenen Möglichkeiten zur gebotenen Unterrichtung zu nutzen. Eine weitergehende Verpflichtung, alle Bahnhöfe mit Lautsprecheranlagen und Zugzielanzeigern auszustatten und über diese Medien zu unterrichten, enthalte die Verordnung nicht.
Bei einem Gesprächstermin im Juli 2010 teilte die Klägerin dem Eisenbahn-Bundesamt mit, dass größere Stationen (Kategorie 1 bis 4) bereits ausreichend ausgestattet seien. Kleinere Stationen der Kategorie 5 und 6 würden aus Mitteln des Konjunkturprogramms mit über einen Großrechner gesteuerten Dynamischen Schriftanzeigern, die Abweichungsinformationen anzeigten, ausgestattet. 1.800 Stationen bis zur Kategorie 5 und mit Reisendenzahlen größer als 300 pro Tag sollten bis Ende 2011 mit Dynamischen Schriftanzeigern ausgestattet werden. Weitere 675 Stationen seien geplant; deren Ausstattung mit Dynamischen Schriftanzeigern solle nach Klärung der Finanzierung bis Ende 2012 abgeschlossen sein. Für ca. 1.900 Stationen der Kategorie 6 mit weniger als 300 Reisenden liege noch keine Planung vor. Diese Stationen seien mit einem Aushang versehen, auf dem die Festnetznummer der nächstgelegenen 3-S-Zentrale benannt werde, an die sich der Fahrgast bei Unregelmäßigkeiten wenden könne. Die Beteiligten erarbeiteten verschiedene Eckpunkte zur Ausstattung der Stationen mit Dynamischen Schriftanzeigern. Dabei wurden die unterschiedlichen Kategorien und die Reisendenzahlen pro Tag und je Station berücksichtigt sowie der Aspekt, ob an einer Station mehrere Betreiber von Verkehrsleistungen tätig waren oder nur ein Betreiber von Verkehrsleistungen auftrat. Bei letzteren sollte den Eisenbahnverkehrsunternehmen die eigene Ausstattung ermöglicht werden. Diese Eckpunkte wurden in der Folgezeit von der Klägerin abgeändert und mit dem Hinweis versehen, die Planungen stünden unter einem Finanzierungsvorbehalt. Die angekündigte Vorlage eines ersten Planentwurfs und Benennung der nicht ausgestatteten Stationen bis Ende Oktober 2010 unterblieb.
Nachdem eine einvernehmliche Lösung zwischen den Beteiligten nicht erzielt werden konnte, verpflichtete das Eisenbahn-Bundesamt die Klägerin durch Bescheid vom 26. November 2010 nach Maßgabe von Ziff. 1 bis 4 des Bescheidtenors. Mit Ziff. 1 wurde die Klägerin verpflichtet, ihre Stationen mit mehr als 300 Reisenden pro Tag schnellstmöglich, spätestens jedoch bis zum 31. Dezember 2011 mit Dynamischen Schriftanzeigern auszustatten. Mit Ziff. 2 wurde die Klägerin verpflichtet, ihre Stationen mit mehr als 100 und bis zu 300 Reisenden pro Tag schnellstmöglich, spätestens jedoch bis zum 31. Dezember 2012 mit Dynamischen Schriftanzeigern auszustatten. Mit Ziff. 3 verpflichtete das Eisenbahn-Bundesamt die Klägerin, ihre Stationen mit 100 oder weniger Reisenden pro Tag schnellstmöglich, spätestens jedoch bis zum 31. Dezember 2015 mit Dynamischen Schriftanzeigern auszustatten. Diese Verpflichtungen sollten nicht gelten, wenn die jeweilige Station mit einem anderen technischen Kommunikationsmedium, wie beispielsweise einer funktionstüchtigen Lautsprecheranlage, ausgerüstet sei, die es gestatte, Reisende aktiv über eventuelle Verspätungen und Zugausfälle zu unterrichten. Mit Ziff. 4 wurde die Klägerin verpflichtet, bis zum 15. Februar 2011 eine Datei zur Verfügung zu stellen, aus der die Reisendenzahlen pro Station und Tag ersichtlich sind. In Ziff. 5 des Bescheids drohte das Eisenbahnbundesamt ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 Euro je nicht fristgerecht ausgestattete Station, insgesamt jedoch höchstens 500.000,00 Euro an. Mit Ziff. 6 drohte das Eisenbahn-Bundesamt für den Fall der Nichterfüllung der Verpflichtung gemäß Ziff. 4 ein Zwangsgeld i.H.v. 5.000,00 Euro an. In Ziff. 7 bestimmte das Eisenbahn-Bundesamt, dass die Kosten des Verfahrens die Klägerin zu tragen habe. Über die Höhe der Kosten ergehe ein gesonderter Kostenbescheid. Zur Begründung des Bescheids hieß es: Art. 18 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1371/2007 verpflichte die Klägerin, die Reisenden „proaktiv“ über Verspätungen zu unterrichten; es genüge nicht, lediglich auf Anfrage des Kunden nach dem Verbleib seines Zuges Informationen weiterzugeben. Die Klägerin sei die richtige Adressatin der Anordnung. Als Eigentümerin und Betreiberin der Bahnhöfe sei es ihr leichter als dem Eisenbahnverkehrsunternehmen möglich, den Verpflichtungen zu entsprechen. Ein milderes Mittel als die Ausstattung der Stationen mit Dynamischen Schriftanzeigern sei nicht ersichtlich; im Übrigen könne die Klägerin gleich wirksame Austauschmittel zur Information benennen. Die Verpflichtungen seien verhältnismäßig, da sie zeitlich gestaffelt und an die Zahl der Reisenden pro Tag und je Station geknüpft seien.
Am 23. Dezember 2010 erhob die Klägerin Widerspruch und beschränkte ihn in der Folgezeit auf Ziff. 1, 3, 5 und 7 des Bescheids. Mit Bescheid vom 2. März 2011 änderte das Eisenbahn-Bundesamt Ziff. 1 des Bescheids vom 26. November 2010 ab und verlängerte die Frist für die erfassten Stationen bis zum 31. Dezember 2012; ebenso wurde Ziff. 3 dahin abgeändert, dass die Frist sich bis spätestens zum 31. Dezember 2017 für die erfassten Stationen mit 20 oder weniger Reisenden pro Tag verlängerte. Hiergegen erhob die Klägerin gleichfalls Widerspruch.
Mit Widerspruchsbescheid vom 2. August 2011 hob das Eisenbahn-Bundesamt den Änderungsbescheid vom 2. März 2011 auf. Mit Ziff. 3 des Bescheidtenors änderte das Eisenbahn-Bundesamt den Ausgangsbescheid vom 26. November 2010 ab und verlängerte zu Ziff. 1 des Ausgangsbescheids die Frist, innerhalb derer die Klägerin ihre Stationen (...) mit mehr als 300 Reisenden pro Tag mit Dynamischen Schriftanzeigern spätestens auszustatten habe, auf 18 Monate nach Bestandskraft des Bescheids und zu Ziff. 3 des Ausgangsbescheids die Frist für Stationen mit 100 oder weniger Reisenden pro Tag auf 48 Monate nach Bestandskraft des Bescheids. Diese Verpflichtungen sollten nicht gelten, wenn die jeweilige Station mit einem anderen technischen Kommunikationsmedium wie beispielsweise einer funktionstüchtigen Lautsprecheranlage ausgerüstet sei, die es gestatte, Reisende aktiv über eventuelle Verspätungen und Zugausfälle zu unterrichten, oder wenn durch andere gleich geeignete organisatorische Maßnahmen, wie beispielsweise örtliches Personal, nachweislich sichergestellt werde, dass Reisende aktiv über eventuelle Verspätungen und Zugausfälle informiert würden, sobald diese Informationen zur Verfügung stünden. Zu Ziff. 5 des Ausgangsbescheids wurde nunmehr für den Fall der Nichterfüllung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 Euro je nicht ausgestattete Station, insgesamt jedoch höchstens 500.000,00 Euro angedroht. Zu Ziff. 7 des Ausgangsbescheids wurden für die Durchführung des Ausgangsverfahrens Kosten in Höhe von 775,00 Euro erhoben und festgesetzt. Den gleichen Betrag setzte das Eisenbahn-Bundesamt für die Durchführung des Widerspruchsverfahrens unter Ziff. 6 des Widerspruchsbescheids fest. Zur Begründung des Widerspruchsbescheids hieß es: Der Änderungsbescheid habe der Erzielung einer einvernehmlichen Lösung gedient, der nach Erhebung eines Widerspruchs auch hiergegen jedoch nicht mehr zweckmäßig sei. Änderungen des Ausgangsbescheids seien klarstellender Natur oder der vorangeschrittenen Zeit geschuldet. Die Anordnung beschränke sich auf die Stationen, in denen keinerlei technische Kommunikationsmittel verfügbar seien. Aufgrund der zusätzlich eingeräumten Möglichkeit, der durch Art. 18 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1371/2007 geforderten Informationspflicht durch andere gleich geeignete organisatorische Maßnahmen nachzukommen, seien die Fristen nach Bestandskraft des Bescheids ausreichend. Das Zwangsgeld sei auf 5.000,00 Euro erhöht worden, da die Beugewirkung des zunächst angedrohten Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,00 Euro je nicht ausgestattete Station nicht ausreichend erscheine.
Mit ihrer am 2. September 2011 erhobenen Klage hat die Klägerin vorgetragen:
Eine Rechtsgrundlage für die getroffenen Anordnungen existiere nicht. Art. 18 VO (EG) Nr. 1371/2007 verpflichte die Bahnhofsbetreiber zur Information der Fahrgäste im Rahmen gegebener Möglichkeiten, aber nicht zur investiven Schaffung neuer informationstechnischer Systeme, treffe keine Aussage zur Art und Weise des Mittels zur Unterrichtung der Fahrgäste und stehe unter dem Vorbehalt des ihr tatsächlich Möglichen und Zumutbaren. Die Vorschrift sei im Lichte des Erwägungsgrunds Nr. 4 der Verordnung auszulegen. Eisenbahnunternehmen und Fahrkartenverkäufer sollten Informationen über den Verkehrsdienst wann immer möglich im Voraus so schnell wie möglich bereitstellen. Der Vorbehalt ergebe sich aus der Zusammenschau mit den in Art. 18 Abs. 2 der Fahrgastrechte-Verordnung enthaltenen Vorbehalten. Dies zeige auch ein Vergleich mit Art. 21 Abs. 1 der Verordnung. Danach sei dafür zu sorgen, dass Bahnhöfe etc. für Menschen mit Behinderungen und eingeschränkter Mobilität zugänglich seien. Enthielte Art. 18 Abs. 1 der Verordnung eine entsprechende Verpflichtung zur Schaffung von technischen Voraussetzungen zur aktiven Fahrgastinformation an jedem Bahnhof, hätte der Verordnungsgeber dies entsprechend der Regelungen in Art. 21 Abs. 1 bei Art. 18 Abs. 1 der Verordnung hinreichend deutlich gemacht. Im Übrigen stelle sie, die Klägerin, Informationen über Verspätungen zur Verfügung, indem an Bahnhöfen mit geringen Reisendenzahlen Aushänge mit der Telefonnummer der nächstgelegenen 3-S-Zentrale oder der Service-Hotline angebracht seien, an die sich der Fahrgast bei Störungen zu Auskunftszwecken wenden könne; Informationen könnten zudem kostenlos an Informationssäulen an über 400 Stationen abgefragt werden.
Die Anordnungen seien ermessensfehlerhaft. Die Verpflichtung, alle Stationen mit Dynamischen Schriftanzeigern auszustatten, nehme ihr, der Klägerin, jegliche unternehmerische Entscheidungsfreiheit, welche Stationen sie im Rahmen der Ziele ihrer Kunden- und Qualitätsoffensive vorrangig ausstatten wolle. Die Vorhaltung von Personal oder alternativen technischen Medien wäre noch kostenintensiver. Die Verpflichtung für Stationen mit deutlich weniger als 100 Reisenden pro Tag sei unverhältnismäßig. Die Kosten für die Ausstattung und den Betrieb Dynamischer Schriftanzeiger bleibe unabhängig von der Größe und Reisendenfrequenz des Bahnhofs gleich. Auch ihre alleinige Inanspruchnahme sei ermessensfehlerhaft. Art. 18 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1371/2007 verpflichte Eisenbahnunternehmen und Bahnhofsbetreiber gleichrangig nebeneinander. Das Gebot der Effektivität der Gefahrenabwehr lege es nahe, die Eisenbahnunternehmen in Anspruch zu nehmen; ihnen stünden Informationen über Verspätungen regelmäßig schneller zur Verfügung als der Klägerin. Die Beklagte habe die im Einzelfall gebotene Unterscheidung, welchem der beiden Unternehmen im Einzelfall eine Unterrichtung zumutbar sei, unterlassen. Es sei ebenfalls unbillig, allein den Bahnhofsbetreiber zur Sicherstellung der Informationen über Verspätungen zu verpflichten, ohne die Eisenbahnunternehmen in die Verantwortung zu nehmen. Die Dynamischen Schriftanzeiger könnten nur über einen längeren Zeitraum unter der Voraussetzung refinanziert werden, wenn die betreffenden Stationen hinreichend genutzt würden. Schließlich statteten andere Stationsinfrastrukturbetreiber ihre Bahnhöfe mit geringer Reisendenfrequenz nicht mit technischen Anlagen aus. Das Gleichheitsgebot verlange aber die gleichmäßige Behandlung aller Stationsinfrastrukturbetreiber.
Die Erhöhung des Zwangsgelds sei unverhältnismäßig. Das Verhalten der Klägerin im Verfahren, insbesondere das legitime Ersuchen um Rechtsschutz rechtfertige die Erhöhung des Zwangsgelds nicht.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 26. November 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. August 2011 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Art. 18 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1371/2007 verpflichte Bahnhofsbetreiber ohne weitere Einschränkungen zur Information der Reisenden. Auf die Rechtmäßigkeit des Bescheids habe es keinen Einfluss, wenn die Umsetzung der streitigen Anordnungen Investitionen erforderlich mache. Die Angabe einer Telefonnummer für eine Service-Hotline genüge nicht. Ohne Kommunikationsmittel könne sich ein Fahrgast nicht über eventuell vorhandene Verspätungen informieren. Aus der Formulierung „sind zu benachrichtigen“ lasse sich eine aktive Informationspflicht der Klägerin ableiten, nicht lediglich eine Auskunftspflicht auf Anfrage. Eine möglichst frühzeitige Information der Fahrgäste sei Voraussetzung für die Wahrnehmung der Fahrgastrechte (Erstattung oder Weiterreise mit geänderter Streckenführung) aus Art. 16 der Verordnung. Die Anordnungen seien frei von Ermessensfehlern. Es sei zweckmäßig, allein die Klägerin in Anspruch zu nehmen. Sie sei Eigentümerin und Betreiberin der Bahnhöfe und müsse niemanden um Erlaubnis ersuchen und könne ihre Aufwendungen in die Nutzungsentgelte einpreisen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage unter Zulassung der Berufung abgewiesen: Die Beklagte habe die Klägerin zu Recht zur Ausstattung ihrer Stationen mit Dynamischen Schriftanzeigern verpflichtet. Die Angabe einer Telefonnummer oder einer Service-Hotline genüge der Informationspflicht aus Art. 18 Abs. 1 der Verordnung nicht. Gegen die Androhung des Zwangsgelds und die Festsetzung der Kosten bestünden rechtlich keine Bedenken.
Mit ihrer gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil erhobenen Berufung wiederholt und vertieft die Klägerin ihr Vorbringen: Art. 18 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1371/2007 verpflichte zur Information der Fahrgäste im Rahmen gegebener Möglichkeiten; Regelungsgegenstand von Art. 18 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1371/2007 sei nicht die Infrastruktur von Bahnhöfen. Auch die unionsrechtlichen Bestimmungen über die Technischen Spezifikationen für die Interoperabilität belegten ihre Sichtweise.
Die Klägerin beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und nach ihrem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie wiederholt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat zu einem geringen Teil Erfolg. Der Bescheid vom 26. November 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. August 2011 ist rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), soweit die Beklagte eine Verpflichtung der Klägerin zur Information der Fahrgäste unabhängig davon bejaht hat, ob die Stationen bereits mit technischen Kommunikationsmitteln ausgestattet sind (1.). Hingegen ist die Androhung eines Zwangsgelds in Höhe von 5.000,00 Euro in Ziff. 5 des Bescheids rechtswidrig (2). Die weiteren Nebenentscheidungen sind rechtmäßig (3.).
1. Ziff. 1 und 3 des angefochtenen Bescheids vom 26. November 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. August 2011 sind rechtmäßig. Die Verpflichtung der Klägerin zur Ausstattung der Bahnhöfe und Stationen gründet sich auf § 5a Abs. 2 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG). Danach können die Eisenbahnaufsichtsbehörden (hier: das Eisenbahn-Bundesamt) in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegenüber denjenigen, die durch die in § 5 Abs. 1 genannten Vorschriften verpflichtet werden (hier: die Klägerin), die Maßnahmen treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die in § 5 Abs. 1 genannten Vorschriften erforderlich sind. Nach deren Nr. 2 überwacht die Eisenbahnaufsicht die Beachtung des Rechts der Europäischen Gemeinschaften oder der Europäischen Union, soweit es Gegenstände dieses Gesetzes oder die Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 betrifft.
Die Klägerin verstößt gegen Art. 18 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1371/2007, soweit an bestimmten Stationen weder technische Kommunikationsmittel noch Personal die Fahrgäste über Verspätungen unterrichten. Nach dieser Bestimmung sind die Fahrgäste bei einer Verspätung bei der Abfahrt oder bei der Ankunft durch das Eisenbahnunternehmen oder den Bahnhofsbetreiber über die Situation und die geschätzte Abfahrts- und Ankunftszeit zu unterrichten, sobald diese Informationen zur Verfügung stehen.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht eine aus Art. 18 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1371/2007 folgende aktive Informationspflicht bejaht und der Auffassung der Klägerin, es genüge für die Erfüllung der Informationspflicht die Angabe einer Telefonnummer oder einer Service-Hotline, eine Absage erteilt. Bereits der Wortlaut streitet für diesen Regelungsgehalt der Norm. Die Fahrgäste sind nämlich über Verspätungen „zu unterrichten“. Den Fahrgästen darf also nicht nur mitgeteilt werden, wo sie entsprechende Informationen abrufen können. Auch ein Vergleich mit anderen Vorschriften der Verordnung zeigt die Unterscheidung in Informationen, die auf Anfrage des Kunden erteilt werden (etwa Art. 8 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 1 der Verordnung), und in voraussetzungslos bestehende Unterrichtungs- und Informationspflichten, wie sie etwa in Art. 8 Abs. 2, Art. 29 und auch in Art. 18 Abs. 1 der Verordnung vorgesehen sind.
Einen Vorbehalt hinsichtlich des finanziellen Aufwands der Unterrichtung enthält Art. 18 Abs. 1 der Verordnung nicht. Zwar hat die Unterrichtung zu erfolgen, „sobald“ die Informationen zur Verfügung stehen. Diese Einschränkung meint indes Selbstverständliches. Erst wenn die Information vorliegt, kann die Unterrichtung erfolgen. Der Vorbehalt meint bei sinnvoller Betrachtung also eine Weitergabeverpflichtung von Informationen, die im Unternehmen vorhanden sind. Entgegen der Auffassung der Klägerin entsteht die Verpflichtung zur Unterrichtung daher nicht erst dann, wenn an der Station technische Möglichkeiten oder Personal zur Verfügung stehen, um die an anderer Stelle im Unternehmen vorhandenen Informationen aufzunehmen. Sonst könnte die Klägerin autonom darüber entscheiden, ob die Weitergabe von Informationen ermöglicht werden soll.
Für dieses Auslegungsergebnis sprechen auch Sinn und Zweck der Fahrgastrechte-Verordnung. Nach ihrem Erwägungsgrund 4 gehört zu den Rechten der Nutzer von Eisenbahnverkehrsdiensten das Erhalten von Informationen über den Verkehrsdienst sowohl vor als auch während der Fahrt. Wann immer möglich, sollten Eisenbahnunternehmen und Fahrkartenverkäufer diese Informationen im Voraus und so schnell wie möglich bereitstellen. Die Sichtweise der Klägerin würde aber dazu führen, dass das Ziel einer zeitnahen Unterrichtung über Verspätungen nicht im Rahmen des Möglichen erfolgte. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass bei einem bloßen Hinweis auf eine Telefonnummer oder eine Service-Hotline die Fahrgäste die Informationen erst dann erlangten, wenn sie einen Anruf für erforderlich hielten, also dann, wenn die Verspätung bereits eingetreten sei. Abgesehen davon sei diese Art der Unterrichtung nur möglich, wenn der Fahrgast ein technisches Kommunikationsmittel mit sich führe. Mit dem Möglichkeitsvorbehalt („Wann immer möglich“, …) in Satz 2 des 4. Erwägungsgrunds ist auch nicht gemeint, dass in Fällen geringen Verkehrsaufkommens oder bei einer geringen Zahl von Fahrgästen etc. die Unterrichtungspflicht nicht besteht. Auch geht es nicht um den Vorbehalt vorhandener Ressourcen. Der Möglichkeitsvorbehalt kann nach Auffassung des Senats vielmehr allein die Berücksichtigung der sogenannten Opfergrenze des Verpflichteten sein. Diese sowohl im Zivilrecht als auch im Öffentlichen Recht bestehende Grenze bedeutet die Unzumutbarkeit der Erfüllung von auferlegten Pflichten. So sind im Öffentlichen Recht etwa die Grenzen der Zustandsverantwortlichkeit des Grundstückseigentümers nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit bestimmt worden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000 ‑ 1 BvR 242/91 u.a. -, BVerfGE 102, 1 = juris, Rn. 54 ff.; vgl. auch BGH, Urteil vom 21. April 2010 - VIII ZR 131/09 -, NJW 2010, 2050.
Für eine derartige Unzumutbarkeit hat die Klägerin jedoch nichts Substanzielles geltend gemacht und hierfür ist auch nichts ersichtlich.
Auch lässt sich § 18 Abs. 1 der Verordnung nicht unter Berücksichtigung von Absatz 2 der Norm in der Weise einschränkend auslegen, dass die Informationspflicht nur insoweit besteht, als die vorhandenen Ressourcen ausreichen. Im Unterschied zu Art. 18 Abs. 1 enthält Absatz 2 der Vorschrift jeweils einen Möglichkeitsvorbehalt für die Verpflichtung bei einer Verspätung etwa Mahlzeiten, die Unterbringung in einem Hotel oder die Beförderung von einem blockierten Zug zum Bahnhof kostenlos anzubieten. Für eine Übertragung des Möglichkeitsvorbehalts auf die Informationsverpflichtung nach Absatz 1 besteht kein Raum, weil eine Regelungslücke nicht besteht. Vielmehr ist der vom Verwaltungsgericht angenommene Gegenschluss, dass die Möglichkeitsvorbehalte in Art. 18 Abs. 2 der Verordnung nicht auf Art. 18 Abs. 1 der Verordnung anwendbar sind, angezeigt. Ein „Vorbehalt der vorhandenen Ressourcen“ würde zudem dazu führen, dass die Klägerin an Stationen, an denen bislang aktiv keine Information über Verspätungen möglich ist, auch zukünftig nicht zu informieren hätte. Das liefe den in den Erwägungsgründen genannten Zielen eines hohen Verbraucherschutzniveaus und des Schutzes der Nutzerrechte der Fahrgäste zuwider.
Auch aus dem Erwägungsgrund Nr. 5 der Fahrgastrechte-Verordnung folgt nicht, dass an gering frequentierten Stationen keine Unterrichtung über Zugverspätungen mittels technischer Vorkehrungen zu erfolgen hat. Danach werden ausführlichere Anforderungen für die Bereitstellung von Reiseinformationen in den Technischen Spezifikationen für die Interoperabilität (TSI) nach der Richtlinie 2001/16/EG vom 19. März 2001 über die Interoperabilität des konventionellen Eisenbahnsystems festgelegt. Die TSI sind technische Vorschriften, die von der Europäischen Kommission für den europaweit interoperablen Eisenbahnverkehr festgelegt werden. Mit ihnen werden die Eigenschaften bestimmt, die die Teilsysteme der Eisenbahnen aufweisen müssen, um ein durchgängig zu betreibendes Eisenbahnsystem zu erhalten. Diese Teilsysteme umfassen: Infrastruktur, Energie, Fahrzeuge, Zugsteuerung, Zugsicherung und Signalgebung, Wartung und Betrieb (http://de.wikipedia.org/wiki/Technische_Spezifikationen_f%C3%BCr _die_Interoperabilit%C3%A4t). Die Klägerin leitet daraus ab, dass sich Vorgaben für die Infrastruktur, sofern sie nicht in der Verordnung (EG) 1371/2007 benannt sind, aus den TSI ergäben. Hierzu gehöre auch die Ausstattung von Bahnhöfen und Haltepunkten mit Dynamischen Schriftanzeigen. Diese Argumentation überzeugt indes nicht. Dabei kann unerörtert bleiben, ob, wie die Beklagte geltend macht, die TSI auf Strecken im ländlichen Bereich anwendbar sind und insbesondere ob die hier in Rede stehenden wenig frequentierten Bahnhöfe ausschließlich an solchen Strecken liegen. Jedenfalls bezieht sich der Erwägungsgrund Nr. 5 auf die Bereitstellung von Reiseinformationen, die in der Fahrgastrechte-Verordnung in Art. 8 (Reiseinformationen) und Art. 10 (Reiseinformations- und Buchungssysteme) behandelt werden. Demgemäß werden die TSI in Art. 10 Abs. 2 bis 4 der Verordnung als maßgeblicher Wert bestimmt. Dabei geht es unter anderem darum, wie Eisenbahninfrastrukturunternehmen und Eisenbahnverkehrsunternehmen untereinander automatisiert Informationen austauschen. Die Beklagte weist daher zutreffend darauf hin, dass es um internationale Reiseplanung und Fahrkartenverkauf gehe, aber nicht um lokale Verspätungsinformationen. Auch die Verordnung (EU) Nr. 454/2011 vom 5. Mai 2011 über die TSI zum Teilsystem „Telematikanwendungen für den Personenverkehr“ des transeuropäischen Eisenbahnsystems ändert an der Anwendbarkeit und der Auslegung von Art. 18 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1371/2007 nichts. Die Klägerin weist insbesondere auf den Erwägungsgrund Nr. 5 der Verordnung (EU) Nr. 454/2011 hin. Danach ist es Zweck dieser TSI, Verfahren und Schnittstellen zwischen allen Akteuren festzulegen, um die Fahrgäste mithilfe allgemein verfügbarer Technik mit Informationen und Fahrkarten zu versorgen. Dazu sollte auch der Informationsaustausch für folgende Bereiche gehören: Systeme für die Information der Fahrgäste vor und während der Reise etc. Des Weiteren heißt es unter 4.2.12. (Information in Bahnhöfen) unter Absatz 2, dass die Bestimmungen nur bei der Erneuerung, umfassenden Modernisierung oder Neuinstallation der Lautsprecheranlage und/oder Anzeigesysteme gelten. Deshalb sei, so führt die Klägerin im Weiteren aus, ein Wertungswiderspruch festzustellen, wenn unionsrechtliche Spezialregelungen zur Thematik Ausstattung von Bahnhöfen bestünden, andererseits aus einer Vorschrift zur Unterrichtung von Fahrgästen mittelbar eine erheblich weitergehende allgemeine Ausrüstungsverpflichtung abgeleitet werde. Dagegen spricht aber, dass die Verordnung (EU) Nr. 454/2011 den in Rede stehenden Anwendungsbereich der Fahrgastrechte-Verordnung nicht einschränkt. Die unionsrechtlichen Verordnungen regeln unterschiedliche Bereiche. Die Verordnung (EU) Nr. 454/2011 zielt auf die Erstellung von TSI für jedes Teilsystem (Unterteilungen des Eisenbahnsystems, vgl. Art. 2 lit. e) der Richtlinie 2008/57/EG) ab. Die Fahrgastrechte-Verordnung will demgegenüber die Nutzerrechte der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr schützen und die Qualität und Effektivität der Schienenpersonenverkehrsdienste verbessern, um dazu beizutragen, den Verkehrsanteil der Eisenbahnen im Vergleich zu anderen Verkehrsträgern zu erhöhen (Erwägungsgrund Nr. 1). Deshalb heißt es auch im Erwägungsgrund Nr. 7 der Verordnung (EU) Nr. 454/2011, dass die Bestimmungen dieser TSI Entscheidungen, die die Mitgliedstaaten nach Art. 2 der Fahrgastrechte-Verordnung treffen, nicht vorgreifen. Dort werden zwar Ausnahmen von der Anwendung der Fahrgastrechte-Verordnung ermöglicht. Der Gegenschluss, dass andererseits die Bestimmungen über TSI in der Verordnung (EU) Nr. 454/2011 einen Anwendungsvorrang gegenüber den Bestimmungen der Fahrgastrechte-Verordnung hätten, ist jedoch nicht zulässig. Vielmehr weist der Erwägungsgrund Nr. 7 der Verordnung (EU) Nr. 454/2011 darauf hin, dass diese Verordnung sogar hinsichtlich des Anwendungsausschlusses der Fahrgastrechte-Verordnung keine vorgreiflichen Regelungen enthält.
Die Ermessensentscheidung der Beklagten gemäß § 5a Abs. 2 AEG weist keine rechtlich beachtlichen Fehler auf. Dass die Beklagte nicht auch Stationen, die nur von einem Eisenbahnverkehrsunternehmen bedient werden, zur Bereitstellung der verfügbaren Informationen verpflichtet hat, begegnet entgegen der Auffassung der Klägerin keinen rechtlichen Bedenken. Die Beklagte hat erkannt, dass Art. 18 Abs. 1 der Fahrgastrechte-Verordnung sowohl Bahnhofsbetreiber als auch Eisenbahnunternehmen zur Informationserteilung verpflichtet. Mit der Begründung, dass es der Klägerin als Eigentümerin und Betreiberin der Bahnhöfe leichter möglich sei, den Informationspflichten nachzukommen, weil sie zur Informationserteilung niemanden um Erlaubnis ersuchen müsse, hat die Beklagte die Klägerin als Ordnungspflichtige bestimmt. Damit hat die Beklagte einen sachlichen Grund für die Auswahl des Ordnungspflichtigen gewählt. Der von ihr betonte Gedanke einer Steigerung der Effizienz der Gefahrenabwehrmaßnahme trägt die Störerauswahl. Es wäre zudem eine überzogene Verpflichtung der Beklagten, in jedem einzelnen Fall zu prüfen, ob der Bahnhofsbetreiber oder ein Eisenbahnunternehmen ordnungspflichtig ist. Die insoweit praktizierte Generalisierung durch die Beklagte begegnet deshalb keinen rechtlichen Bedenken. Entgegen der Auffassung der Klägerin liegt kein Verstoß gegen die Vorgabe des § 24 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) vor, wonach die Behörde alle für den Einzelfall bedeutsamen, auch die für die Beteiligten günstigen Umstände zu berücksichtigen hat. Diese Vorschrift besagt aber nichts darüber aus, ob eine typisierende Arbeitsweise der Behörde im Einzelfall erlaubt ist, sondern setzt die gesetzliche Ermächtigung, typisierend oder individuell zu arbeiten, voraus.
Vgl. Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Auflage 2014, § 24 Rn. 65; Schenk, in: Obermeyer/Funke-Kaiser, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Auflage 2014, § 24 Rn. 65, 85; a.A. Ritgen, in: Knack/Hennecke, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2010, § 24 Rn. 24.
Es bedurfte daher nicht der streckenbezogenen Untersuchung für jeden Einzelfall, ob eine Inanspruchnahme des Bahnhofsbetreibers oder des Eisenbahnunternehmens zweckmäßiger und effizienter wäre. Der von der Beklagten gewählte übergeordnete Aspekt einer effizienten Fahrgastinformation bestimmt und beschränkt gleichzeitig die anzustellenden Ermittlungen. Die Annahme der Beklagten, dass Zuglaufinformationen in jedem Fall über bestimmte Messpunkte im Netz dem Eisenbahninfrastrukturunternehmen DB Netz AG zur Verfügung stünden, ist vertretbar und wird von der Klägerin nicht weiter infrage gestellt. Dass auf sog. Schwachlaststrecken ggf. weniger automatisierte Systeme der Zuglaufüberwachung zu Verfügung stünden, spricht nicht gegen die Ordnungspflicht der Klägerin. Sowohl die Klägerin als auch das Eisenbahnverkehrsunternehmen sind dann von dem gleichen Mangel an Informationen betroffen.
Soweit die Klägerin die Berücksichtigung einer „Bagatellgrenze“ von 50 Reisenden und weniger pro Tag verlangt und damit auch Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme geltend macht, folgt ihr der Senat nicht. Das mit diesem Vortrag zugleich angesprochene Absehen von einem Einschreiten bei kleinen Stationen der Klägerin als Folge des Opportunitätsprinzips im Rahmen des Gefahrenabwehrrechts verfängt nicht. Unabhängig davon, ob der geltend gemachte Spielraum der Beklagten angesichts der Anwendung von Unionsrecht überhaupt besteht, liegen jedenfalls keine Umstände für ein Absehen von der Eröffnung eines Verwaltungsverfahrens bei kleinen Stationen und für eine unverhältnismäßige Maßnahme vor. Der wesentliche Gesichtspunkt der Stärkung der Fahrgastrechte rechtfertigt auch die Unterrichtung der Fahrgäste über Verspätungen, die in kleinen Stationen zusteigen wollen. Dass die Unterrichtung der Fahrgäste mit für die Klägerin unzumutbarem Aufwand verbunden ist, hat sie nicht schlüssig dargelegt und ist auch nicht ersichtlich. Nach ihrem Vorbringen in der mündlichen Verhandlung belaufen sich die Kosten für die Anschaffung eines Dynamischen Schriftanzeigers auf ca. 1.700,00 Euro bei einem Montagepreis von ca. 4.000,00 bis 6.000 Euro. Nur ausnahmsweise sind die Kosten nach Angaben der Klägerin deutlich höher, wenn es etwa an einem Stromanschluss fehlt. Dieser finanzielle Aufwand ist für die Klägerin, die nach eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung noch 300 Stationen mit Dynamischen Schriftanzeigern auszustatten hat, keine unvertretbar aufwendige Verpflichtung, auch wenn das Fahrgastaufkommen gering ist. Denn der Informationsbedarf des Fahrgasts ist bei wenig frequentierten Bahnhöfen nicht geringer als bei großen Stationen. Im Gegenteil dürfte an kleinen Stationen das Informationsbedürfnis des Fahrgasts mangels anderer Verbindungsalternativen regelmäßig größer sein. Schließlich hat die Beklagte die Nutzung stark oder gering frequentierter Stationen dadurch berücksichtigt, dass sie eine längere Umsetzungsfrist für kleinere Stationen vorsieht.
2. Das angedrohte Zwangsgeld ist rechtswidrig, soweit es von 2.000,00 Euro auf 5.000,00 € erhöht worden ist. Zunächst hatte die Beklagte mit der ursprünglichen Zwangsgeldandrohung 2.000,00 Euro je nicht ausgestatteter Station bestimmt. Die Erhöhung auf nunmehr 5.000,00 Euro je nicht ausgestatteter Station hat die Beklagte mit der Begründung vorgenommen, dass die Beugewirkung bei dem zunächst angedrohten Zwangsgeld i.H.v. 2.000,00 Euro als nicht ausreichend erscheine. Dies stellt aber keine tragfähige, nachvollziehbare und sachliche Erwägung dar, um die Erhöhung des Zwangsgelds um das eineinhalbfache zu begründen. Dass die Klägerin den Verpflichtungen des angefochtenen Bescheids bei einem angedrohten Zwangsgeld von 2.000,00 Euro nicht nachkommen werde, ist noch nicht einmal durch hinreichende Anhaltspunkte dargetan. Damit ist die Erhöhung des Zwangsgelds unverhältnismäßig. Auch die mit der Berufungserwiderung angeführte Begründung, eine auf Arbeitsebene bereits gefundene einvernehmliche Lösung sei letztlich am Veto des Vorstands der Klägerin gescheitert, zeigt nicht den Willen der Klägerin auf, den Verpflichtungen des Bescheids bei einem Zwangsgeld von 2.000,00 Euro nicht nachzukommen. Insbesondere hat sich die Klägerin nicht beharrlich geweigert, den Verpflichtungen des angefochtenen Bescheids nachzukommen. Dass sie gegen die Bescheide Widerspruch eingelegt hat, genügt insoweit nicht. Im Übrigen bestehen keine Bedenken gegen die ursprünglich bestimmte Höhe des angedrohten Zwangsgelds von 2.000,00 Euro.
3. Der Senat hat auch keine Bedenken gegen die Kostenfestsetzung für den Ausgangsbescheid und die Kostenentscheidung des Widerspruchsverfahrens. Gründe, die für Rechtswidrigkeit der Kostenentscheidungen sprechen könnten, hat die Klägerin nicht vorgebracht; sie sind auch nicht ersichtlich. Im Übrigen wird Bezug genommen auf die Ausführungen in dem angefochtenen Urteil.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. den § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1 und 2, § 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 genannten Vorschriften
§ 5 Abs. 1 genannten Vorschriften
§ 5a Abs. 2 AEG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 der Verordnung
§ 24 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 18 Abs. 1 VO
Art. 18 VO
Art. 18 Abs. 1 VO
Art. 18 Abs. 1 VO

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 102, 1
NJW 2010, 2050
1 BvR 242/91
VIII ZR 131/09
00 Euro auf 5.00