Verwaltungsgericht Trier (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-08-26, Aktenzeichen 1 L 838/13.TR
ECLI: ECLI:DE:VGTRIER:2013:0826.1L838.13.TR.0A

Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Anträge führen nicht zum Erfolg.
Im Interesse der Gewährung effektiven Rechtsschutzes sind die Anträge zunächst nach verständiger Würdigung des Rechtsschutzbegehrens der Antragsteller dahingehend auszulegen, den Antragsgegnern aufzugeben, vorläufig bis zum rechtskräftigen Abschluss einer noch zu erhebenden Hauptsacheklage eigene Umsetzungsschritte des Fusionsvertrages der Antragsgegnerin zu 1) und der Beigeladenen vom 29. Juni 2012 zu unterlassen, bzw. hieraus keine Rechtsfolgen zu ziehen. In dieser Form ist der Antrag nach Maßgabe des § 123 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthaft.
Ein vorrangiger Rechtsschutz über § 80 Abs. 5 VwGO ist nicht gegeben, da der streitgegenständliche Vertrag keinen Verwaltungsakt darstellt.
Der statthafte Antrag ist jedoch mangels Antragsbefugnis sowohl der Antragstellerin zu 1) als auch des Antragstellers zu 2) bereits unzulässig. Eine Zulässigkeitsvoraussetzung für alle Klageverfahren der Verwaltungsgerichtsordnung ist die Klagebefugnis des Klägers in direkter oder analoger Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO. Wegen der Akzessorietät zwischen vorläufigem Rechtsschutz und Hauptsacheverfahren ist daher auch im Verfahren nach § 123 VwGO eine Antragsbefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO erforderlich. Daher muss es nach dem Vorbringen des Antragstellers zumindest möglich erscheinen, dass dieser in eigenen Rechten verletzt ist oder ihm eine solche Verletzung droht. Hierzu muss der Antragsteller konkrete Tatsachen vortragen, die die Tatbestandsmerkmale einer Norm erfüllen können, die dem Antragsteller Rechte einräumt (vgl. Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, § 123, Randnr. 69).
Nach Maßgabe dieser Rechtsgrundsätze ist zunächst die Antragstellerin zu 1) nicht antragsbefugt. Sie vermag im Verhältnis zur Antragsgegnerin zu 1) aber auch zum Antragsgegner zu 2) als Organ der Antragsgegnerin zu 1) keine subjektive Rechtsverletzung geltend zu machen.
Die Antragstellerin zu 1) ist Mitglied der nach Maßgabe des § 64 Abs. 1 Gemeindeordnung - GemO – gebildeten Gebietskörperschaft der Antragsgegnerin zu 1). Die Verbandsgemeinde bildet mit den Ortsgemeinden eine zweistufig aufgebaute Gemeinde. Sie ist zusammen mit den Ortsgemeinden eine funktionelle Einheit. Der Verbandsgemeinde obliegt dabei eine Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion im Verhältnis zu den ihr zugehörigen Ortsgemeinden. Die Gemeindeordnung regelt die Rechtsbeziehung zwischen der Gemeinde und der Verbandsgemeinde dergestalt, dass die Verbandsgemeinde anstelle der Ortsgemeinden die in § 67 GemO bezeichneten Selbstverwaltungsangelegenheiten wahrnimmt und die Verwaltungsgeschäfte der Ortsgemeinden in deren Namen (§ 67 GemO) führt. Darüber hinaus können weitere Selbstverwaltungsaufgaben wahrgenommen werden, soweit hierüber eine Vereinbarung mit den Ortsgemeinden besteht. Die Verbandsgemeinde ist an die Beschlüsse der Ortsgemeinderäte über alle Selbstverwaltungsangelegenheiten und an Entscheidungen der Ortsbürgermeister gebunden.
Die Organe der Verbandsgemeinde sind der Bürgermeister und der Verbandsgemeinderat – hier der Antragsgegner zu 2) -. Dieser wird unmittelbar durch die Wahlberechtigten aller Gemeinden für fünf Jahre gewählt. Bürgermeister, Beigeordnete und Mitglieder der Vertretungskörperschaften der Ortsgemeinden können auch Mitglied des Verbandsgemeinderates sein. Ortsbürgermeister haben, falls sie kein Mitglied des Verbandsgemeinderates sind, ein Beratungsrecht. Ebenso können sie an Sitzungen der Ausschüsse des Verbandsgemeinderates, in denen Belange ihrer Ortsgemeinde berührt werden, mit beratender Stimme teilnehmen (§ 69 Abs. 3 GemO). Nach § 70 Abs. 1 GemO haben die Verbandsgemeinden und ihre Ortsgemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben unter Beachtung der beiderseitigen Verantwortungsbereiche vertrauensvoll zusammenzuarbeiten. Nach Maßgabe des Absatzes 2 der vorbezeichneten Vorschrift berät und unterstützt die Verbandsgemeinde die Ortsgemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben. Nach Maßgabe des § 69 Abs. 4 Satz 3 GemO hat der Bürgermeister die Ortsbürgermeister über alle wichtigen Angelegenheiten, welche die Belange der Ortsgemeinden berühren, insbesondere über die Ausführung des Haushaltsplanes sowie über Maßnahmen, die von der Verbandsgemeindeverwaltung im Gebiet einer Ortsgemeinde durchgeführt werden, rechtzeitig zu unterrichten.
Bereits aus der dargestellten, einfach gesetzlich geregelten Verflechtung von Ortsgemeinde einerseits und Verbandsgemeinde andererseits erschließt sich eine mögliche Verletzung von subjektiven Rechten der Antragstellerin zu 1) als Gebietskörperschaft nicht. Im Gesamtgefüge der Aufgabenwahrnehmung bestehen unmittelbare organschaftliche Rechte nach Maßgabe der vorbezeichneten Vorschriften zunächst zwischen dem Bürgermeister der Ortsgemeinde und dem Bürgermeister der Verbandsgemeinde dergestalt, als zwischen diesen Erörterungen stattzufinden haben, mithin auf dieser Ebene ein ausreichender Informationsfluss stattfinden muss. Sofern die Ortsbürgermeister nicht bereits Mitglied des Verbandsgemeinderates sind, können diese zudem darüber hinaus an den Sitzungen des Verbandsgemeinderates und auch an den Sitzungen der Ausschüsse des Verbandsgemeinderates mit beratender Stimme teilnehmen. Ein unmittelbarer Unterrichtungs- oder Informationsanspruch der Antragstellerin zu 1) als Ortsgemeinde findet sich in den von ihr benannten Vorschriften der §§ 69 Abs. 3 GemO und 70 Abs. 2 GemO nicht. Das in § 69 Abs. 3 GemO geregelte Recht auf Teilnahme an den Sitzungen des Verbandsgemeinderates ist ein umfassendes Teilnahme- und Beratungsrecht an öffentlichen und auch an nichtöffentlichen Sitzungen (vgl. Gäbler/Höhlein, Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommentar, § 69 GemO, Anm. 3.1.) und steht ausdrücklich nicht der Gebietskörperschaft, sondern deren Orts- bzw. Stadtbürgermeister als organschaftliches Recht zu. Sofern § 70 Abs. 2 Satz 1 GemO vorsieht, dass die Verbandsgemeindeverwaltung die Ortsgemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben unterstützt, so lässt sich hieraus ebenso kein wehrfähiges Recht der Ortsgemeinde gegen die Verbandsgemeinde herleiten. In Bezug auf diese statuierte Obliegenheit hat der Gesetzgeber in den Sätzen 2 und 3 des § 70 Abs. 2 GemO vielmehr klargestellt, dass diese eine umfassende Informationspflicht der Ortsgemeinde gegenüber der Verbandsgemeinde bewirkt. Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass der Antragstellerin zu 1) aufgrund einfachgesetzlicher Vorschriften keine unmittelbaren wehrfähigen Rechte gegenüber den Antragsgegnern zustehen, da solche nur dem Bürgermeister als Organ der Ortsgemeinde nicht aber der Gebietskörperschaft übertragen sind.
Mithin besteht eine Verpflichtung der Antragsgegnerin zu 1) nach Maßgabe des § 69 Abs. 3 GemO nur dahin, den jeweiligen Ortsbürgermeistern die Teilnahme an den Verbandsgemeinderatssitzungen mit beratender Stimme zu ermöglichen und dem Ortsbürgermeister die notwendigen Informationen und Unterlagen zur Verfügung zu stellen, damit diese die Mitglieder und Fraktionen des Rates ihrer Ortsgemeinde im angemessenen Umfang sowie rechtzeitig über anstehende Beratungs- und Beschlussgegenstände informieren können. Unbeschadet dessen, dass die Geltendmachung organschaftlicher Rechte des Bürgermeisters durch die Antragstellerin zu 1) eine unzulässige Prozessstandschaft darstellen würde (vgl. Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 18. Auflage 2012, § 42 Randnr. 60 m. w. N.), wurde vorliegend eine Verletzung des Informationsanspruchs des Bürgermeisters nicht geltend gemacht, was zudem ohnehin voraussetzen würde, dass dieser gegenüber den Antragsgegnern zuvor die Notwendigkeit weiterer Informationen zum Fusionsvertrag geltend gemacht hätte. Die Geltendmachung einer Verletzung des Rechts auf angemessene Information setzt nämlich grundsätzlich voraus, dass das Ratsmitglied bzw. hier der Bürgermeister der Ortsgemeinde seine Frage- und Antragsrechte ausgeschöpft hat (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 2. Mai 2006 – 15 A 817/04; VG Oldenburg, Beschluss vom 2. April 2004 – 2 B 1229/04 – juris -).
Soweit die Antragstellerin zu 1) sich darauf beruft, dass § 3 Abs. 1 des Landesgesetzes über die Grundzüge der Kommunal- und Verwaltungsreform (GVBl. 2010, 272) – KomVwRGrG - ein unmittelbares Rechtsverhältnis zwischen seinen Ratsmitgliedern und dem Antragsgegner zu 2) aus dem Umstand begründet, dass für die freiwillige Eingliederung einer Verbandsgemeinde in eine andere Verbandsgemeinde Beschlüsse der Verbandsgemeinderäte der bisherigen und der aufnehmenden Verbandsgemeinde sowie der Ortsgemeinderäte der Ortsgemeinden der bisherigen und der aufnehmenden Verbandsgemeinde erforderlich seien, so verfängt dieser Einwand nicht. Allein aus der Tatsache der geforderten zustimmenden Beschlüsse der Verbandsgemeinderäte und der betroffenen Ortsgemeinderäte erschließt sich eine Erweiterung der organschaftlichen Rechte über den Wortlaut der §§ 64 ff. GemO hinaus nicht. Zum anderen wäre es der Gebietskörperschaft ohnehin verwehrt, sich auf weitergehende organschaftliche Befugnisse ihrer Ratsmitglieder zu berufen, wie oben bereits ausgeführt.
Entsprechendes gilt, soweit die Antragstellerin zu 1) sich auf eine Verletzung von Informations- und Unterrichtungsansprüchen der Ratsmitglieder der Verbandsgemeinderäte der Antragsgegnerin zu 2) und der der Beigeladenen beruft. Insoweit verfangen die Ausführungen zur Besetzung und fehlenden Information durch die Lenkungsgruppe einerseits und den Interimsausschuss andererseits nicht, da ausschließlich die Mitglieder der Verbandsgemeinderäte durch eine nicht ordnungsgemäße Besetzung der Gremien und des Ausschlusses der Öffentlichkeit von deren Beratungen in eigenen Rechten betroffen sein können.
Eine mögliche Verletzung der verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsgarantie (Artikel 49 Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV -, Artikel 28 Grundgesetz - GG -) kommt ebenso nicht in Betracht. Fusionen von Gemeinden – sei es durch Vertrag, sei es kraft Gesetz – tangieren grundsätzlich nicht den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie, denn diese gewährleistet Gemeinden nur institutionell aber nicht individuell (vgl. Maunz/Dürig, Grundgesetz, Kommentar, Artikel 28, Randnr. 153). Die Antragstellerin zu 1) bleibt auch nach einer möglichen Fusion der Antragsgegnerin zu 1) mit der Beigeladenen in unveränderter Form als eigenständige Ortsgemeinde in der neu zu bildenden Verbandsgemeinde Bitburger Land erhalten.
Der bloße Umstand, dass der bisherige Verwaltungssitz im Gebiet der Antragstellerin zu 1) gelegen war und nach einer Gebietsreform der Behördensitz in die Stadt Bitburg verlegt werden soll, verletzt die Antragstellerin zu 1) nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht, da sich hieraus kein Recht auf den Sitz der Verwaltung herleiten lässt. Die positiven Wirkungen, die sich für die Entwicklung einer Gebietskörperschaft aus der Tatsache ergeben können, dass sie ein wichtiger Behördensitz ist, sind das Ergebnis faktischer Entwicklungen, die allenfalls als Reflex der rechtlich relevanten Entscheidungen, nicht aber selbst rechtlich relevant sind (vgl. Maunz/Dürig, a.a.O., Randnr. 170). Im Übrigen ist die Antragstellerin zu 1) darauf zu verweisen, dass ihre Stellung im Verbandsgefüge hinreichend gewahrt wird, da sie sowohl nach dem hier in Rede stehenden Fusionsvertrag als auch nach dem vorliegenden Gesetzesentwurf Sitz des hauptamtlichen Beigeordneten der neuen Verbandsgemeinde werden und Grundzentrum bleiben soll, womit eine Verwaltungsniederlassung vor Ort verbleibt. Da hierfür kein gesetzlicher Zwang besteht, ist dies Ausdruck schonenden Fusionsgeschehens.
Ebenso tangiert eine mögliche Erhebung einer Sonderumlage in Höhe von 2,5 Prozent offenkundig nicht die Leistungsfähigkeit der bereits hoch verschuldeten Ortsgemeinde dergestalt, als dass die Selbstverwaltung bei einer entsprechenden Umlagenerhebung mangels ausreichender Finanzkraft ausgeschlossen oder gefährdet wäre. Derartiges ergibt sich weder aus dem Vortrag der Antragstellerin zu 1), noch aus den dem Gericht vorliegenden Verwaltungsvorgängen, insbesondere den Erläuterungen zu § 15 des Gesetzesentwurfs „Landesgesetz über die freiwillige Bildung der neuen Verbandsgemeinde Bitburger Land“. Darin wird der Zweck der Sonderumlage damit begründet, dass die zusätzliche Belastung der Ortsgemeinden der bisherigen Verbandsgemeinde Bitburg-Land infolge der auf die neue Kommune übergegangenen Kredite zur Liquiditätssicherung und der Investitionskredite in den Kernhaushalten der bisherigen Verbandsgemeinde Kyllburg verringert werden soll.
Soweit die Antragstellerin zu 1) schließlich darauf verweist, dass der Fusionsvertrag eine Regelung hinsichtlich des Freibades Kyllburg trifft, ist auch hieraus keine Antragsbefugnis herleitbar. Diese öffentliche Einrichtung wird nicht von ihr, sondern von der Antragsgegnerin zu 1) betrieben (§ 67 Abs. 1 Nr. 3 GemO). Selbst wenn die von der Antragstellerin zu 1) geltend gemachte Gefährdung des Bestandes des Freibades durch das im Fusionsvertrag geregelte Zustimmungserfordernis durch die Verbandsgemeinde Bitburg-Land bis zur Fusion bestehen würde, erschließt sich eine Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie der Antragstellerin zu 1) nicht. Auch die positiven Auswirkungen des Standortes des Schwimmbades sind lediglich als Reflex im bereits oben beschriebenen Sinne zu werten.
Insgesamt bleibt daher festzuhalten, dass eine Rechtsbetroffenheit der Antragstellerin zu 1) durch den zwischen der Antragsgegnerin zu 1) und der Beigeladenen abgeschlossenen Fusionsvertrag von vorneherein ausscheidet.
Ebenso ist eine Antragsbefugnis des Antragstellers zu 2) zu verneinen. Dieser ist Mitglied des Stadtrates der Antragstellerin zu 1). Als Organ einer Kommune ist der Antragsteller zu 2) zwar grundsätzlich beteiligtenfähig im vorliegenden Verfahren, die Verletzung von subjektiven Rechten vermag er jedoch nicht geltend zu machen.
In seiner Position als Gemeinderatsmitglied setzt dies voraus, dass es sich bei der als verletzt gerügten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes, wehrfähiges, subjektives Organrecht handelt. Geht es – wie hier – um die Verletzung organschaftlicher Rechte durch einen Vertrag, setzt die Klage-/Antragsbefugnis dementsprechend voraus, dass dieser ein subjektives Organrecht des klagenden Organs oder Organteils nachteilig betrifft. Aus der kommunalverfassungsrechtlichen Stellung erwächst damit weder einem Ratsmitglied noch einer Ratsfraktion ein im Rechtsweg verfolgbarer allgemeiner Anspruch darauf, dass kommunale Organe in formeller und materieller Hinsicht gesetzmäßig handeln. Die Gewährung eines dahingehenden Anspruchs ist auch nicht geboten, da sowohl der Gemeinderat als auch der Bürgermeister einem ausreichenden Kontrollsystem der Aufsichtsbehörde unterstehen sowie verwaltungsgerichtliche Klageverfahren sonstiger in ihren Rechten Betroffener möglich sind (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 2. Mai 2006, 15 A 817/04 – juris -).
Vor dem Hintergrund dieser Rechtsgrundsätze steht dem Antragssteller zu 2) im vorliegenden Antragsverfahren kein wehrfähiges subjektives Organrecht gegen den streitgegenständlichen Fusionsvertrag zu. Dies gilt weder im Hinblick auf das Zustandekommen des Vertrages noch hinsichtlich dessen Inhalt, da er sich im Verhältnis zu den Antragsgegnern nicht auf die geltend gemachten organschaftlichen Rechte berufen kann.
Dies gilt zunächst soweit der Antragsteller zu 2) sich auf ein Unterrichtungsrecht nach §§ 30, 30a GemO beruft. Zwar ergibt sich aus der Rechtsstellung der Gemeinderatsmitglieder nach §§ 30, 30a GemO grundsätzlich ein ungeschriebener Anspruch auf angemessene, d. h. vollständige und rechtzeitige Information über die Entscheidungsgegenstände anstehender Ratssitzungen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. Juni 2010, 2 A 11318/09.OVG). Dieses organschaftliche Recht besteht jedoch nur gegen den Bürgermeister der betreffenden Gebietskörperschaft in seiner Organstellung als Ratsvorsitzender. Ein durchschlagender Informationsanspruch gegenüber der Antragsgegnerin zu 1) und dem Antragsgegner zu 2) besteht demgegenüber nicht. Auch §§ 69ff GemO begründen einen derart umfassenden Informationsanspruch der Mitglieder und Fraktionen der Ortsgemeinderäte nicht. Das dort geregelte Teilnahmerecht steht ausschließlich dem Ortsbürgermeister bzw. seinen Anwesenheitsvertretern, nicht aber anderen Organen der Gebietskörperschaften zu. Dies ist auch – wie bereits dargelegt – aus systematischen Gründen nicht erforderlich, da der jeweilige Ortsbürgermeister insoweit für eine angemessene, d. h. rechtzeitige und vollständige Unterrichtung der Mitglieder des Rates seiner Ortsgemeinde Sorge zu tragen hat.
Wie ebenso bereits ausgeführt, lässt sich ein derart durchschlagendes Recht auch nicht aus dem KomVwRGrG und aus der dort in § 3 geregelten Notwendigkeit der Zustimmung der betroffenen Ortsgemeinden zu einem freiwilligen Zusammenschluss von Verbandsgemeinden herleiten. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.
Soweit auch der Antragsteller zu 2) eine Verletzung der Unterrichtungs- und Informationsrechte der Mitglieder des Antragsgegners zu 2) und auch der Gemeinderatsmitglieder der Ortsgemeinden geltend macht, die der Fusion auf der Basis des Vertrages zugestimmt haben, mit der Folge rechtswidriger Ratsbeschlüsse, macht dieser ebenso keine eigenen Rechte, sondern in unzulässiger Weise ausschließlich Rechte Dritter geltend. Dies gilt auch, soweit der Antragsteller zu 2) die ordnungsgemäße Errichtung des Lenkungskreises bzw. Interimsausschusses rügt. Ebenso kann sich der Antragsteller zu 2) nicht zum Sachwalter der öffentlichen Interessen erheben und sich auf die Verletzung eines Informationsanspruchs der Öffentlichkeit berufen.
Die Verletzung weitergehender Rechtspositionen des Antragstellers zu 2) ist nach den gegebenen Umständen weder ersichtlich noch von ihm selbst vorgetragen.
Erweist sich nach alledem der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes aus den dargestellten Gründen bereits als unzulässig, so bleibt lediglich ergänzend darauf hinzuweisen, dass dem Antrag auch in der Sache kein Erfolg beschieden sein könnte, da die Antragsteller einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht haben.
Grundsätzlich kann das Gericht auch schon vor Klageerhebung auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen, nötig erscheint (§ 123 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Der Grund für die Dringlichkeit der Eilmaßnahme (Anordnungsgrund) und der Anspruch, um dessen Durchsetzung es dem Antragsteller geht (Anordnungsanspruch) bzw. der Anspruch auf Regelung eines vorläufigen Zustandes sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung – ZPO – in entsprechender Anwendung). Mit der einstweiligen Anordnung darf dabei regelmäßig nur eine vorläufige Regelung getroffen und grundsätzlich nicht die Hauptsache vorweggenommen werden. Eine Ausnahme hiervon greift nur dann ein, wenn der in der Hauptsache geltend gemachte Anspruch mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit besteht und bei Nichterfüllen dieses Anspruchs mittels Erlasses einer solchen Eilentscheidung dem jeweiligen Antragsteller schwere, unzumutbare und andere nicht abwendbare Nachteile drohen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1988, NJW 1989, 827).
Die Antragsteller haben nicht glaubhaft gemacht, dass ihnen beim Abwarten einer Hauptsacheentscheidung über die Rechtmäßigkeit des zwischen der Antragsgegnerin zu 1) und der Beigeladenen abgeschlossenen Vertrages unzumutbare Nachteile drohen. Hierbei stützen sich beide Antragsteller auf die Behauptung, dass sich sowohl die Verbandsgemeinderatsmitglieder in ihrem zukünftigen Verhalten als auch die Landesregierung im weiteren Gesetzgebungsverfahren an den Vertrag gebunden fühlten, mithin ein vermeintlich rechtswidriger Fusionsvertrag Eingang in ein Landesgesetz finden könnte. Allein diese Befürchtung begründet den erforderlichen Anordnungsgrund nicht.
Die Gemeindeordnung stellt für Rheinland-Pfalz die Auflösung und die Neubildung einer Verbandsgemeinde unter Gesetzesvorbehalt (§ 65 Abs. 2 GemO). Gebietsänderungen können damit im Gegensatz zu anderen Bundesländern (etwa Baden-Württemberg und Sachsen) nicht mit verbindlicher Wirkung durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag begründet werden. § 3 KomVwRGrG eröffnet den Verbandsgemeinden lediglich die Möglichkeit einer zwangsweisen Gebietsänderung zuvorzukommen und eine Fusion freiwillig herbeizuführen. Die Notwendigkeit eines formellen Gesetzes wird hiervon jedoch nicht berührt. Die Freiwilligkeit muss nach Maßgabe der vorbezeichneten Vorschriften durch Beschlüsse des Verbandsgemeinderates der bisherigen und der aufnehmenden Verbandsgemeinde sowie der Ortsgemeinderäte der Ortsgemeinden der bisherigen und der aufnehmenden Verbandsgemeinde manifestiert werden. Die Zustimmung der Ortsgemeinden gilt nach Maßgabe des § 3 Abs. 1 KomVwRGrG dann als erteilt, wenn jeweils mehr als die Hälfte der Ortsgemeinden der bisherigen und der aufnehmenden Verbandsgemeinde zugestimmt haben und in diesen Ortsgemeinden jeweils mehr als die Hälfte der Einwohnerinnen und Einwohner der bisherigen und der aufnehmenden Verbandsgemeinde wohnt. Hierdurch soll sichergestellt werden, dass die Zustimmung auf einer breiten Basis des Bevölkerungswillens fußt. Nach § 3 Abs. 4 KomVwRGrG muss die Beschlussfassung über die Freiwilligkeit des Zusammenschlusses und die entsprechende Anhörung bis zum 30. Juni 2012 erfolgen. Auf der Grundlage der zustimmenden Beschlüsse der bisherigen und aufnehmenden Verbandsgemeinde sowie der Zustimmung der Mehrheit der verbandsangehörigen Ortsgemeinden schließt sich sodann das nach rechtsstaatlichen Grundsätzen durchzuführende Gesetzgebungsverfahren an. Unter Wahrung der Anhörungsrechte der Gebietskörperschaften ist der Gesetzgeber verpflichtet, den zugrunde liegenden Sachverhalt vollständig zu ermitteln und die Vor- und Nachteile der Neuregelung zu gewichten. Dass bereits vor der Abstimmung bestimmte Ziele – etwa wie hier durch eine vertragliche Vereinbarung zwischen der bisherigen und der aufnehmenden Verbandsgemeinde – vereinbart werden, schließt nicht aus, dass das Gesetzgebungsverfahren in seinem Ergebnis abweichenden Überlegungen zugänglich ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1992, 2 BvR 470/90,- juris -). In materieller Hinsicht sind Gebietsänderungen – als Ausdruck des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung – nur zulässig, sofern Zwecke des öffentlichen Wohls sie rechtfertigen, die Verhältnismäßigkeit gewahrt ist und die Gebietsreform dem zentralen Maßstab der Systemgerechtigkeit entspricht (vgl. Maunz/Dürig, a. a. O., Artikel 28, Randnr. 159 ff. m. w. N. aus der Rechtsprechung). Bei Nichtvorliegen dieser formellen wie auch materiellen Voraussetzungen kann die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes im Normenkontrollweg vor dem Verfassungsgerichtshof geltend gemacht werden.
Bereits vor dem Hintergrund, dass nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung für die Dauer eines derartigen verfassungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens nach Inkrafttreten eines Fusionsgesetzes die mit dem bis zur Hauptsacheentscheidung verbundenen Zeitablauf einhergehenden Nachteile durch die Beteiligten hinzunehmen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Mai 1994 – 2 BvR 2760/93 -, Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 19. Februar 1997, VerfGH 24/96 – juris), insbesondere da die Möglichkeit der Rückgängigmachung einer Fusion innerhalb eines relativ kurzen Zeitraums und auch der Möglichkeit der erforderlichen Nachholung von Bürgermeister- und Gemeinderatswahlen besteht, muss vorliegend umso mehr ein Anordnungsgrund gegen einen lediglich vorbereitenden Vertrag verneint werden. Die Rechtswirkungen des Vertrages erschöpfen sich im nachfolgenden Gesetzgebungsverfahren lediglich darin, dass sie als übereinstimmende Willenserklärungen der fusionswilligen Verbandsgemeinden in den vom Gesetzgeber zu ermittelnden Sachverhalt, ebenso wie die Tatsache, dass die Antragstellerin zu 1) bereits in dem dem Gesetzgebungsverfahren vorgeschalteten Verfahren nach § 3 KomVwRGrG ihre Zustimmung verweigert hat, Eingang finden. Auch sind die im Rahmen der gebotenen Anhörung der betroffenen Gemeinden erhobenen Einwände zu gewichten. Irreparable Vollzugsfolgen des streitgegenständlichen Vertrages sind damit nicht zu befürchten, da die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit hierdurch jedenfalls nicht berührt wird.
Der Umstand, dass sich die Mitglieder der Verbandsgemeinderäte der Vertragsparteien an den Vertrag gebunden fühlen, begründet ebenso keine Dringlichkeit der Entscheidung, da ihnen hinsichtlich der Gebietsreform vor Erlass eines formellen Gesetzes keine Vollzugkompetenz zukommt und auch keine Nachteile zu befürchten sind, die sich einer Rückgängigmachung verschließen.
Ist der Antrag nach alledem nicht nur mangels Antragsbefugnis unzulässig, sondern wegen fehlender Darlegung und Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes auch unbegründet, ist er mit der sich aus § 154 Abs. 1 VwGO ergebenden Kostenfolge abzulehnen. Dabei sind die Antragsteller zudem mit den außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu belasten, da diese einen eigenen Antrag gestellt und sich damit am Kostenrisiko beteiligt hat (§§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes – GKG -. Dabei ist Ausgangspunkt für den festgesetzten Wert Ziffer 22.7 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, wonach für Kommunalverfassungsstreitigkeiten von einem Streitwert von 10.000,- Euro auszugehen ist. Eine Erhöhung des Streitwertes unter Berücksichtigung der Einwände der Beigeladenen ist nicht geboten. Für die Antragsteller stehen nach der sich aus ihrem Antrag ergebenden Bedeutung die Verletzung von organschaftlichen Rechten und eine vermeintliche Verfassungswidrigkeit des Vertrages im Vordergrund und nicht die mit einer freiwilligen Gebietsänderung verbundenen finanziellen Vorteile der neu zu gründenden Verbandsgemeinde. Mithin ist der Streitwert sowohl für den Antrag der Antragstellerin zu 1) als auch für den des Antragstellers zu 2) jeweils mit 10.000,- Euro festzusetzen. Der sich aus der Summe ergebende Streitwert ist im vorläufigen Rechtsschutzverfahren zu halbieren.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 69 Abs. 3 GemO und 70 Abs. 2 GemO nicht. Das in § 69 Abs. 3 GemO
§§ 64 ff. GemO
§§ 30, 30a GemO beruft. Zwar ergibt sich aus der Rechtsstellung der Gemeinderatsmitglieder nach §§ 30, 30a GemO
§§ 69ff GemO
§§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO
§ 123 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 VwGO
§ 67 GemO
§ 69 GemO
§ 3 KomVwRGrG
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 64 Abs. 1 Gemeindeordnung
§ 69 Abs. 3 GemO
§ 70 Abs. 1 GemO
§ 69 Abs. 4 Satz 3 GemO
§ 70 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 70 Abs. 2 GemO
§ 67 Abs. 1 Nr. 3 GemO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung
§ 65 Abs. 2 GemO
§ 3 Abs. 1 KomVwRGrG
§ 3 Abs. 4 KomVwRGrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 des Landesgesetzes
§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes
Artikel 49 Verfassung
Artikel 28 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NJW 1989, 827
15 A 817/04
2 B 1229/04
2 A 11318/09
2 BvR 470/90
2 BvR 2760/93