Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-04-12, Aktenzeichen 2 L 147/22
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2022:0412.2L147.22.00

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstands wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antragsteller ist Bezirksverordneter der Bezirksverordnetenversammlung Steglitz-Zehlendorf von Berlin und wohnt im Bezirk Steglitz-Zehlendorf. Das Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf von Berlin ordnete nach Ziffer 1 der Allgemeinverfügung vom 29. März 2022 die Pflicht für Besucherinnen und Besucher zum Tragen einer FFP2-Maske in seinen Gebäuden an. Hiergegen erhob der Antragsteller mit Schreiben vom 1. April 2022 Widerspruch.
Sein (sinngemäßer) Antrag,
die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 1. April 2022 gegen Ziffer 1 der Allgemeinverfügung des Bezirksamts Steglitz-Zehlendorf von Berlin vom 29. März 2022 wiederherzustellen,
hat keinen Erfolg.
Der Antrag ist zulässig, insbesondere nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft. Der Widerspruch des Antragstellers gegen Ziffer 1 der Allgemeinverfügung entfaltet keine aufschiebende Wirkung, weil das Bezirksamt im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung dieser Regelung anordnete (Ziffer 4 Abs. 1 der Allgemeinverfügung).
Der Antrag ist aber unbegründet.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbesondere hat das Bezirksamt die Anordnung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO mit hinreichend einzelfallbezogenen Erwägungen begründet.
Bei der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Befolgung der Maskenpflicht das Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung der Allgemeinverfügung einstweilen verschont zu bleiben. Im Rahmen der Interessenabwägung kommt den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs maßgebliches Gewicht zu. Je größer die Erfolgsaussichten sind, desto eher überwiegt das private Interesse an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, während umgekehrt die offensichtliche Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts ein Grund für die sofortige Vollziehung sein kann.
Bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage, wie sie im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglich und geboten ist, erweist sich Ziffer 1 der Allgemeinverfügung als rechtmäßig und verletzt den Antragsteller nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die Anordnung der Maskenpflicht ist das Hausrecht des Bezirksamts.
Das gewohnheitsrechtlich anerkannte Hausrecht folgt als notwendiger „Annex“ zur Sachkompetenz aus der Verantwortung der Behörde für die Erfüllung der zugewiesenen Aufgaben und den ordnungsgemäßen Ablauf der Verwaltungsgeschäfte (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 8. Mai 2019 – OVG 12 S 13.19 – juris Rn. 4). Hier ergibt sich das Hausrecht des Bezirksamts insbesondere aus dessen Verantwortung für die Gebäude und den Dienstbetrieb. Nach § 36 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 a) und n) des Bezirksverwaltungsgesetzes (BzVwG) ist das Bezirksamt die Verwaltungsbehörde des Bezirks; ihr obliegt unter anderem die Vertretung des Landes Berlin in Angelegenheiten des Bezirks sowie die Organisation des Bezirksamts.
Der Rückgriff auf das Hausrecht zur Anordnung der Maskenpflicht verstößt, anders als der Antragsteller meint, nicht gegen den Gesetzesvorrang. Dass das Infektionsschutzgesetz (IfSG), geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 18. März 2022 (BGBl. I S. 466), keine Regelung mehr zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes in Gebäuden des Bezirksamts vorsieht, schließt den Rückgriff auf das Hausrecht nicht aus (vgl. schon zur alten Gesetzeslage: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Mai 2021 – OVG 3 S 35/21 – juris Rn. 15; VG Berlin, Beschluss vom 15. März 2021 – VG 1 L 181/21 – BA S. 6). Der Bundesgesetzgeber hat von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 des Grundgesetzes (GG) nur in dem Umfang Gebrauch gemacht, wie er Regelungen in §§ 28, 28a IfSG getroffen und im Übrigen die Landesgesetzgeber ermächtigt hat, unter bestimmten Voraussetzungen für weitere Konstellationen eine Maskenpflicht vorzusehen. Hiervon unberührt bleibt das Hausrecht. Danach ist es den Hausrechtsinhabern unbenommen, im Rahmen ihres Herrschaftsbereichs eine Maskenpflicht – etwa zur Förderung des Dienstbetriebes und zum Schutze ihrer Beschäftigten – anzuordnen. Etwas anderes ist auch nicht der Begründung der Gesetzesänderung (vgl. BT-Drs. 20/958) zu entnehmen.
Der Rückgriff auf das Hausrecht zur Anordnung der Maskenpflicht verstößt auch nicht gegen den Gesetzesvorbehalt und die Wesentlichkeitstheorie. Der aus Art. 20 Abs. 3 GG abzuleitende Vorbehalt des Gesetzes bzw. Parlamentsvorbehalt verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle Entscheidungen, die für das Zusammenleben im Staate wesentlich sind, insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung und der Wahrnehmung grundrechtsgleicher Rechte, selbst zu treffen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. Oktober 2003 – OVG 1 B 61/03 – juris Rn. 17 und Urteil vom 14. März 2012 – OVG 6 B 19.11 – juris Rn. 18 ff. m.w.N.). Hiernach stellt das Hausrecht eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage dar. Denn es geht hier nicht um einen Bereich wesentlicher Grundrechtsbeeinträchtigung (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 19. November 2020 – VG 2 L 179/20 – BA S. 5). Betroffen von der Maskenpflicht sind allein das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) und die allgemeine Handlungsfreiheit der Adressaten (Art. 2 Abs. 1 GG; vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. November 2020 – OVG 11 S 114/20 – juris Rn. 41, 45). Die Beeinträchtigung dieser Grundrechte ist ersichtlich gering, zumal die Maskenpflicht in räumlicher und zeitlicher Hinsicht begrenzt ist. Adressaten der Maskenpflicht sind lediglich die Besucher und Besucherinnen des Bezirksamts für die Dauer ihrer Vorsprache in den Gebäuden des Bezirksamts. Für Kinder und Personen mit gesundheitlichen Beeinträchtigungen sieht die Allgemeinverfügung Ausnahmen von der Maskenpflicht vor (Ziffer 2). Die Allgemeinverfügung tritt bereits mit Ablauf des 30. April 2022 außer Kraft (Ziffer 4 Abs. 3).
2. Die Anordnung des Tragens einer FFP2-Maske ist von dem Hausrecht gedeckt. Das Hausrecht beinhaltet unter anderem die Befugnis, Regelungen über den Zutritt zum Dienstgebäude und den Aufenthalt von Personen in den Räumen des Dienstgebäudes zu treffen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 8. Mai 2019 – OVG 12 S 13.19 – juris Rn. 4, vom 10. Juli 2017 – OVG 10 N 46.14 – juris Rn. 11 und vom 26. März 2010 – OVG 3 N 33.10 – juris Rn. 7). Bei der Anordnung, die Gebäude nur mit Mund-Nasen-Schutz zu betreten, handelt es sich um eine solche Zutrittsregelung (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 5. Mai 2020 – VG 2 L 68.20 – BA S. 3). Entgegen der Auffassung des Antragstellers kann das Hausrecht nicht nur durch Individual-, sondern auch durch Allgemeinverfügung ausgeübt werden, wenn sich etwa die Zutrittsregelung – wie hier – an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet (vgl. § 1 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz Berlin i.V.m. § 35 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz).
Die Ausübung des Hausrechts ist zulässig, um die Verwirklichung des Widmungszwecks zu gewährleisten und Störungen des Dienstbetriebs abzuwenden (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 8. Mai 2019 – OVG 12 S 13.19 – juris Rn. 3). Zudem kann das Hausrecht zur Abwehr von Gefahren für im Dienstgebäude aufhältige Personen ausgeübt werden (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Juli 2014 – OVG 6 S 30.14 – juris Rn. 2). Die dabei anzustellende Prognose muss auf Tatsachen beruhen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 8. Mai 2019 – OVG 12 S 13.19 – juris Rn. 3). Für Maßnahmen, die den Zugang zu dem Dienstgebäude nur unwesentlich erschweren, genügt es, wenn für sie ein verständlicher Anlass besteht (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. Dezember 2010 – OVG 10 S 51.10 – juris Rn. 4).
Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die Anordnung, die Gebäude des Bezirksamts nur mit FFP2-Maske zu betreten, erschwert den Zugang nur unwesentlich, da die damit verbundene Grundrechtsbeeinträchtigung gering ist. Für die Maskenpflicht besteht auch ein verständlicher Anlass. Ausweislich der Begründung in der Allgemeinverfügung sollen mit Blick auf die hohen Infektionszahlen die Beschäftigen sowie die Besucherinnen und Besucher vor Ansteckungen mit COVID-19 und damit auch die Arbeitsfähigkeit des Bezirksamts geschützt werden. Durch krankheitsbedingte Arbeitsunfähigkeit und Isolierungsmaßnahmen könnten – so das Bezirksamt – die Mitarbeitenden ihren dienstlichen Aufgaben nicht nachkommen; gerade in der aktuellen Situation der notwendigen schnellen Versorgung Geflüchteter sei ein funktionsfähiger Verwaltungsapparat von zentraler Bedeutung.
Dieser Anlass ist nachvollziehbar (vgl. bereits VG Berlin, Beschlüsse vom 19. November 2020 – VG 2 L 179/20 – BA S. 7 und vom 5. Mai 2020 – VG 2 L 68/20 – BA S. 4). Das Robert Koch-Institut (RKI) schätzt die Gefährdung durch COVID-19 für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland weiterhin insgesamt als sehr hoch ein. Trotz Abnahme der bundesweiten 7-Tage-Inzidenz bleibt derzeit der Infektionsdruck mit mehr als eine Million innerhalb einer Woche an das RKI übermittelten COVID-19-Fällen weiterhin sehr hoch (vgl. RKI, Wöchentlicher COVID-19-Lagebericht vom 7. April 2022, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situati ons berichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2022-04-07.pdf?blob=publicationFile). COVID-19 ist grundsätzlich sehr leicht von Mensch zu Mensch übertragbar, dies gilt insbesondere für die derzeit vorherrschende Omikron-Variante. Die Übertragung durch Tröpfchen und Aerosole spielt eine besondere Rolle – vor allem in Innenräumen. Das RKI empfiehlt weiterhin, insbesondere in Innenräumen eine Maske zu tragen (Verhaltenstipps für das Frühjahr 2022, 30. März 2022, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus /Buerger/FlyerVerhal tenstipps-Fruehjahr-2022.pdf?__blob=publicationFile; Risikobewertung zu COVID-19, 28. Februar 2022, https://www.rki.de/DE/Content/ InfAZ/N/Neuartiges_ Coronavirus/Risikobewertung.html).
3. Die Anordnung der Pflicht zum Tragen einer FFP2-Maske überschreitet auch nicht die gesetzlichen Grenzen des dem Bezirksamt zustehenden Ermessens. Entsprechend § 114 Satz 1 VwGO ist die Prüfung des Gerichts auch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes darauf beschränkt, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Entscheidung darüber, welche von mehreren möglichen Maßnahmen des Infektionsschutzes einzeln oder gemeinsam ergriffen werden, steht im pflichtgemäßen Ermessen des Hausrechtsinhabers. Dieses Ermessen findet seine Grenze im Willkürverbot. Die angestellten Erwägungen dürfen nicht unvertretbar oder sachfremd sein (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 5. Mai 2020 – VG 2 L 68.20 – BA S. 4). Die Anordnung des Tragens einer FFP2-Maske ist nicht willkürlich und beeinträchtigt den Antragsteller nicht unverhältnismäßig, da die Maskenpflicht dem Schutz hochwertiger Rechtsgüter (Leib und Leben, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) von Beschäftigten und Besuchern sowie der Funktionsfähigkeit der Verwaltung dient und der Eingriff in die Grundrechte des Antragstellers – auch in seiner Funktion als Bezirksverordneter – als gering zu bewerten ist. Gegenteiliges hat auch der Antragsteller nicht dargelegt; soweit er auf das dem Bezirksverordnetenvorsteher zustehende Hausrecht in der Bezirksverordnetenversammlung und deren Räume abhebt, ist dies unbestritten.
Angesichts des gegenwärtig hohen Infektionsrisikos und des Umstands, dass sich in den Gebäuden des Bezirksamts regelmäßig zahlreiche Menschen aufhalten, sowie der überragenden Bedeutung der geschützten Rechtsgüter fällt die Interessenabwägung zulasten des Antragstellers aus. Es handelt sich um eine unaufschiebbare Maßnahme, die angesichts der lediglich geringfügigen Beeinträchtigung des Antragstellers rechtzeitig in die Wege zu leiten ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Werts des Verfahrensgegenstands folgt aus § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes. Dabei ist der Auffangwert anzusetzen, der mit Blick auf das nur vorläufige Rechtsschutzverfahren gemäß Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit zu halbieren ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28, 28a IfSG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 35 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 36 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 a) und n) des Bezirksverwaltungsgesetzes
§ 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 12 S 13.19
3 S 35/21
1 L 181/21
1 B 61/03
6 B 19.11
2 L 179/20
11 S 114/20
10 N 46.14
3 N 33.10
2 L 68.20
6 S 30.14
10 S 51.10
2 L 68/20