Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-03-16, Aktenzeichen 15 B 1415/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2016:0316.15B1415.15.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 24. November 2015 wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 1.052,33 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin hat keinen Erfolg.
Die mit dem Beschwerdevorbringen dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung der Klage 13 K 4020/14 gegen die fünf Vorausleistungsbescheide der Antragsgegnerin vom 6. August 2014 in der Fassung der Änderungsbescheide vom 15. August 2014 anzuordnen,
im Ergebnis zu Recht stattgegeben.
Allerdings teilt der Senat bei vorläufiger Bewertung nicht die Erstbegründung des Verwaltungsgerichts, die andersartig hergestellte Anlage sei als beitragsauslösende Maßnahme nicht abrechnungsfähig, weil ihre bauliche Gestaltung ungeeignet sei, die Verkehrsfunktion eines verkehrsberuhigten Bereichs zu erfüllen.
In verkehrsberuhigten Bereichen ist das Trennungsprinzip aufgehoben. In der Folge wird die Verkehrsfläche von Fußgängern und Fahrzeugverkehr gemeinsam genutzt, wobei Fußgänger Vorrang haben mit der Pflicht, den Fahrzeugverkehr nicht unnötig zu behindern (vgl. Erläuterungen zu lfd. Nr. 12 der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO). Der damit verbundenen Gefahrensteigerung ist nicht nur durch die vorgeschriebene Beschilderung (§ 42 Abs. 2 StVO, Zeichen 325.1 und 325.2), sondern in der Regel zusätzlich durch die Fußgängersicherheit erhöhende baulich-gestalterische Begleitmaßnahmen Rechnung zu tragen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. November 2014 ‑ 15 A 1485/13 ‑, juris, Rn. 8 f. (= NWVBl. 2015, 236), m. w. N.
Das dürfte hier voraussichtlich in hinreichender Weise geschehen sein. Schon dadurch, dass die gesamte, etwa 11,4 m breite Fläche ausweislich des bei den Akten befindlichen Bildmaterials niveaugleich mit einem einheitlichen hellgrauen Plattenbelag versehen ist, vermittelt sie objektiv den Eindruck eines gleichberechtigten Miteinanders der verschiedenen Verkehrsarten. Einem Fahrzeugführer ist mit diesem für eine dem herkömmlichen Trennungsprinzip folgende Anlage ganz ungewohnten Straßenbild deutlich vor Augen geführt, dass er sich in einem Sonderverkehrsbereich befindet, in dem langsam gefahren werden muss und ein Vorrang des Fahrzeugverkehrs nicht mehr besteht. Diesem Eindruck steht nicht entgegen, dass zwischen dem 5,40 m breiten Mittelteil und den jeweils 2,40 m messenden Seitenbereichen zwei dunkelgrau plattierte Entwässerungsrinnen verlaufen. Allein die ‑ auch für Fußgängerzonen typische ‑ optische Hervorhebung der Entwässerungsrinnen ist bei unbefangener Betrachtung angesichts der ansonsten gleichfarbigen Pflasterung kaum geeignet, eine Aufteilung der Gesamtfläche in Fahrbahn und Gehwege zu bewirken, bei der Fahrzeuge den Mittelbereich und Fußgänger die Seitenbereiche zu nutzen hätten. Insbesondere die von der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren vorgelegten Fotoausdrucke zeigen im Übrigen, dass eine solche Separation in der Praxis auch nicht stattfindet. Entsprechendes gilt für den Umstand, dass die Seitenflächen in Abständen von jeweils mehreren Metern durch querverlegte dunkelgraue Plattenstreifen unterbrochen sind. Diese Gestaltung verfolgt erkennbar lediglich ästhetische, nicht aber verkehrsfunktionale Zwecke, durch die ein Gehweg geschaffen würde.
Davon ausgehend bedarf es unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen Gegebenheiten der Anlage keiner zusätzlichen baulichen Vorkehrungen, um namentlich Kraftfahrer zu einem langsamen, rücksichtsvollen Fahren zu veranlassen. Nach den unbestrittenen Angaben der Antragsgegnerin ist die C.-----straße nur ca. 115 m lang; zudem handelt es sich um eine Sackgasse, die am Südende und im Nordwesten an Fußgängerzonen angrenzt und lediglich von Nordosten her über einen weiteren verkehrsberuhigten Bereich angefahren werden kann (siehe dazu die Darstellung auf S. 3 der Beschwerdebegründung vom 18. Dezember 2015). Diese Umstände dürften im Zusammenspiel mit den vorstehend beschriebenen baulich-gestalterischen Aspekten hinreichend geeignet sein, eine erhebliche Reduzierung der Fahrgeschwindigkeit zu bewirken, ohne dass der Effekt notwendigerweise noch durch weitere bauliche Einschränkungen unterstützt werden müsste.
Anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass das erste, dem Rat mit der Beschlussvorlage vom 21. Februar 2012 (Drucksache Nr. 05456-11) zur Entscheidung vorgelegte Bauprogramm bauliche Maßnahmen zur Reduzierung der Fahrgeschwindigkeit vorsah, indem (anstelle von zwei zunächst geplanten Plateauaufpflasterungen) durch die punktuelle Installation von Sperrpfosten in den Ein- und Ausgangsbereichen von Gaststätten und anderen Gewerbebetrieben jeweils eine verkehrlich wirksame Engstelle von 3,4 m geschaffen werden sollte. Diese ursprüngliche Planung vermag die Antwort auf die Frage, ob der jetzige Ausbau (ebenfalls) die Verkehrsfunktion eines verkehrsberuhigten Bereichs erfüllt, nicht zu determinieren.
Einer Prüfung im Beschwerdeverfahren stand halten dagegen die weiteren Erwägungen des Verwaltungsgerichts.
Das Verwaltungsgericht hat insoweit angenommen, losgelöst von der fehlenden Abrechnungsfähigkeit der Maßnahme seien durch die andersartige Herstellung keine zusätzlichen Gebrauchsvorteile entstanden, die zu einer Steigerung des Gebrauchswerts der erschlossenen Grundstücke führten. Die für eine Verkehrsberuhigung typischen Vorteile seien nicht gegeben, da die C.-----straße auch schon vor dem Umbau eine Sackgasse gewesen sei und lediglich dem Anliegerverkehr gedient habe. Es bestehe auch kein Erneuerungsvorteil. Weder lägen Angaben über das Alter der Anlage vor, noch belegten die vor dem Umbau gefertigten Fotos, dass die Straße sich insgesamt in einem abgenutzten Zustand befunden habe. Schließlich könne offen bleiben, ob der erstmalige Einbau einer Frostschutzschicht und damit das Vorliegen einer Verbesserung zu bejahen seien. Jedenfalls stünden einem hierdurch bedingten wirtschaftlichen Vorteil Nachteile gegenüber, die eine Beitragserhebung auf der Grundlage des § 2 SBS (beitragsfähiger Aufwand) und § 4 Abs. 3 Nr. 1g (Anteil der Beitragspflichtigen 75 v. H. bei Mischverkehrsflächen) ausschlössen. Mit dem Umbau seien die vorhandenen ca. sechs Parkmöglichkeiten weggefallen. Dies stelle eine Minderung des wirtschaftlichen Vorteils dar, dem durch eine Reduzierung des beitragsfähigen Aufwands oder durch eine Herabsetzung des Anteils der Beitragspflichtigen durch Sondersatzung Rechnung zu tragen sei. Das sei bislang nicht geschehen.
Diesen Erwägungen setzt die Beschwerde nichts Durchgreifendes entgegen.
Der wirtschaftliche Vorteil des § 8 Abs. 2 Satz 2 KAG NRW ist ein Erschließungsvorteil. Er liegt in der durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Anlage verbesserten Erschließungssituation der Grundstücke, die eine bessere Grundstücksnutzung erlaubt und damit deren Gebrauchswert erhöht.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 4. Juli 1986 ‑ 2 A 1761/85 ‑, OVGE MüLü 38, 272, 277, und vom 26. Januar 2016 ‑ 15 A 1006/14 ‑, juris, Rn. 37, sowie Beschlüsse vom 20. Juli 2007 ‑ 15 A 785/05 ‑, juris, Rn. 12 (= NVwZ-RR 2007, 808), und vom 15. März 2011 ‑ 15 A 2314/10 ‑, juris, Rn. 7; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes Nordrhein-Westfalen, 8. Aufl. 2013, Rn. 194.
Derartige Vorteile können sich bei der Anlegung einer verkehrsberuhigten Mischfläche zunächst aus den für eine solche Maßnahme typischen Beruhigungsvorteilen ergeben. Wird nämlich durch die Umgestaltung der Anlage der Durchgangsverkehr nahezu aus der Straße herausgenommen, führt die dadurch bedingte Verringerung der von der Straße ausgehenden Immissionen dazu, dass sich der Wohnwert der angrenzenden Grundstücke erhöht.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 4. Juli 1986 ‑ 2 A 1761/85 ‑, OVGE MüLü 38, 272, 277, vom 18. Oktober 1989 ‑ 2 A 2172/87 ‑, juris, Rn. 16 (= OVGE MüLü 41, 269), und vom 25. Oktober 1990 ‑ 2 A 1623/86 -, Gemht 1991, 211, 212; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes Nordrhein-Westfalen, 8. Aufl. 2013, Rn. 105 und 208.
Bei der Herstellung einer verkehrstechnisch andersartigen Anlage ist die Annahme eines wirtschaftlichen Vorteils aber nicht auf solche Vorteile beschränkt, die gerade aus der Andersartigkeit der Anlage folgen; vielmehr können beitragsrechtlich relevante Vorteile auch unter dem Gesichtspunkt der Erneuerung einer abgenutzten Straße oder unter sonstigen Umständen wie etwa einer Verbesserung geboten werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. Oktober 1990 ‑ 2 A 1623/86 -, Gemht 1991, 211, 212 f.; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes Nordrhein-Westfalen, 8. Aufl. 2013, Rn. 105 f. und 209 f.
Das zugrunde gelegt, ist zunächst ein Beruhigungsvorteil nicht ersichtlich. Dass das Verkehrsaufkommen in der C.-----straße durch den Ausbau verringert worden ist, ist weder dargetan noch sonst erkennbar. Ob der Wegfall der Parkmöglichkeiten zu einer messbaren Reduzierung des Parksuchverkehrs geführt hat, ist angesichts der vorliegenden Lichtbilder durchaus zweifelhaft, kann im Ergebnis aber auf sich beruhen, da nach dem eigenen Vorbringen der Antragsgegnerin nach dem Umbau vermehrt kurzfristige Haltemöglichketen zur Verfügung stehen, die ebenfalls entsprechende Verkehrsbewegungen nach sich ziehen.
Ebenso ergibt sich aus der Beschwerdebegründung nichts dafür, dass den Anliegern entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts infolge des Umbaus der C.-----straße doch ein Erneuerungsvorteil geboten wird.
Im Ergebnis bleibt daher in Ermangelung sonstiger erkennbarer Anknüpfungspunkte für die Annahme eines wirtschaftlichen Vorteils nur die Möglichkeit einer (verkehrstechnischen) Verbesserung, die allerdings nicht schon allein aus der Ersetzung der bislang im Trennsystem angelegten Straße durch eine Mischfläche folgt. Jede dieser funktionalen Zuweisungen der Verkehrsflächen hat Vor- und Nachteile. Welche Ausbauform die Gemeinde wählt, liegt regelmäßig in ihrem Ausbauermessen, ohne dass die eine Ausbauform gegenüber der anderen einen beitragsrechtlich relevanten Gebrauchsvorteil aufweist. Deshalb kann einer solchen Umwandlung regelmäßig nicht entgegengehalten werden, sie führe zu vorteilskompensierenden Nachteilen. Umgekehrt kann aber auch regelmäßig ‑ abgesehen von der hier nicht gegebenen Verdrängung des Durchgangsverkehrs ‑ nicht festgestellt werden, die Umwandlung als solche führe zu einer beitragsfähigen Verbesserung bzw. zu einem entsprechenden wirtschaftlichen Vorteil.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2000 ‑ 15 A 1418/00 ‑, juris, Rn. 19 ff.
Für den hier in Rede stehenden Ausbau gilt nichts anderes. Das von der Antragsgegnerin angeführte weitestgehende Vermeidenkönnen von aufwändigen Rangiervorgängen des Lieferverkehrs ist eine typische Folge der günstigeren Breite einer Mischfläche. Dem Mehr an Sicherheit, das sich daraus vorliegend in bestimmten Situationen insbesondere für Fußgänger ergeben kann, steht die allgemeine Risikoerhöhung gegenüber, die mit der permanenten gemeinsamen Nutzung der gesamten Verkehrsfläche durch sämtliche Verkehrsarten systembedingt verbunden ist. Insoweit stellt ferner auch die lediglich leichtere Erreichbarkeit der Anliegergrundstücke für die Feuerwehr keinen nennenswerten Verbesserungsvorteil dar. Der bessere Aufenthalts- und Kommunikationsfunktion einer Mischfläche ist schließlich von vornherein beitragsrechtlich irrelevant.
Vgl. zu Letzterem erneut OVG NRW, Beschluss vom 6. April 2000 ‑ 15 A 1418/00 ‑, juris, Rn. 22.
In Betracht kommt demgegenüber, dass der Zustand der Straße durch den Ausbau bautechnisch vorteilhaft verändert worden ist. Ausgehend von den Angaben in der Beschwerdebegründung ist der Straßenoberbau im Vergleich zum vorherigen Ausbauzustand wesentlich verstärkt worden. Zudem verfügt die Anlage nunmehr über eine durchgehende Frostschutzschicht, die bislang nach Aktenlage nicht vorhanden gewesen sein dürfte.
Zur potentiellen Vorteilhaftigkeit eines erheblich verstärkten und zudem qualifizierteren Straßenoberbaus siehe OVG NRW, Beschluss vom 2. April 2014 ‑ 15 A 571/11 ‑, juris, Rn. 38; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes Nordrhein-Westfalen, 8. Aufl. 2013, Rn. 148 ff.
Gleichwohl durfte das Verwaltungsgericht die Frage eines hieraus resultierenden Verbesserungsvorteils letztlich offen lassen. Dieser wäre unter Zugrundelegung der von der Beschwerde nicht durchgreifend in Zweifel gezogenen tatsächlichen Annahmen des angefochtenen Beschlusses jedenfalls durch einen Nachteil teilweise kompensiert, dessen Berücksichtigung eine Sondersatzung erfordert hätte.
Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass auf der C.-----straße vor dem Umbau ursprünglich ungeachtet des auf der westlichen Straßenseite bestehenden absoluten Halteverbots und des auf der östlichen Straßenseite teilweise geltenden eingeschränkten Halteverbots insgesamt etwa sechs Fahrzeuge parken konnten. Die Richtigkeit dieser Annahme wird allein durch den Vortrag der Antragsgegnerin, auch schon vor dem Umbau hätten "praktisch" keine legalen Parkmöglichkeiten bestanden, nicht schlüssig infrage gestellt. Es drängt sich auch im Übrigen nicht auf, dass das Verwaltungsgericht falsch liegt. Im Gegenteil legt die Begründung der Beschlussvorlage vom 21. Februar 2012 nahe, dass bis zu dem Ausbau in nicht unerheblichem Umfang Parkplätze zur Verfügung gestanden haben, wenn es dort heißt, durch eine deutliche Reduzierung des Stellplatzangebotes im öffentlichen Raum werde der KFZ-Verkehr (Parksuchverkehre) vermindert.
Folgt man dem Verwaltungsgericht in tatsächlicher Hinsicht, bedeutet der Wegfall der früher gebotenen Parkmöglichkeiten voraussichtlich eine beitragsrechtlich relevante Vorteilsminderung, die allein durch die Schaffung von ‑ unter Vorteilsgesichtspunkten nicht gleichwertigen ‑ kurzfristigen Haltemöglichkeiten nicht kompensiert wird. Der vormals für das Straßenbaubeitragsrecht zuständige 2. Senat des beschließenden Gerichts hat eine solche Vorteilsminderung in einem Fall angenommen, in dem sechs von acht Parkplätzen, mithin dreiviertel der früher vorhandenen Parkflächen weggefallen waren.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Oktober 1989 ‑ 2 A 2172/87 ‑, juris, Rn. 25 ff. (= OVGE MüLü 41, 269); siehe weiterhin Beschluss vom 18. Dezember 1990 ‑ 2 A 2326/89 ‑, S. 8 f. des amtlichen Umdrucks, der offen lässt, ob der Wegfall von 40 % der vorhandenen Parkmöglichkeiten kompensationsbedürftig ist, da einer etwaigen Minderung des wirtschaftlichen Vorteils durch die Herabsetzung des Anliegeranteils um 6 % zumindest ausreichend Rechnung getragen war; im Übrigen vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 16. Februar 2004 ‑ 15 B 277/04 ‑, S. 3 des amtlichen Umdrucks.
Einer beachtlichen Vorteilsminderung kann in dieser Situation entweder durch Herabsetzung des Anteilssatzes der Anlieger oder durch eine Reduzierung des beitragsfähigen Aufwands Rechnung getragen werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Oktober 1989 ‑ 2 A 2172/87 ‑, juris, Rn. 35 (= OVGE MüLü 41, 269); Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes Nordrhein-Westfalen, 8. Aufl. 2013, Rn. 218.
Beides würde vorliegend eine Sondersatzung erfordern, da die allgemeine Straßenbaubeitragssatzung der Antragsgegnerin den Ansatz eines anderen als des tatsächlich angefallenen Aufwands nicht vorsieht.
Vor diesem Hintergrund kommt es schließlich entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht darauf an, ob die mit den angegriffenen Bescheiden geltend gemachten Vorausleistungen ‑ wofür nach Aktenlage alles spricht ‑ auch bei Annahme einer kompensationsbedürftigen Vorteilsminderung noch deutlich hinter einer möglichen endgültigen Beitragsforderung zurückbleiben. Denn Vorausleistungen auf die künftige Beitragsschuld nach § 8 Abs. 8 KAG NRW könne nur dann erhoben werden, wenn alle satzungsrechtlichen Voraussetzungen für die Entstehung der endgültigen Beitragspflicht vorliegen.
Vgl. Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes Nordrhein-Westfalen, 8. Aufl. 2013, Rn. 375.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung stützt sich auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 3, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 42 Abs. 2 StVO
§ 8 Abs. 2 Satz 2 KAG NRW
§ 8 Abs. 8 KAG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 3, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 8 des Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2007, 808
13 K 4020/14
15 A 1485/13
2 A 1761/85
15 A 1006/14
15 A 785/05
15 A 2314/10
2 A 2172/87
2 A 1623/86
15 A 1418/00
15 A 571/11
2 A 2326/89
15 B 277/04