Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-12-28, Aktenzeichen 5 K 2215/14
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2015:1228.5K2215.14.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wurde mit Urkunde der Landesregierung Nordrhein-Westfalen vom 00.00.0000 mit Wirkung vom 00.00.0000 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Universitätsprofessor ernannt und in die Besoldungsgruppe C 3 an der X. X1. -V. N. (X2. ) eingewiesen. Mit Schreiben der Rektorin der X2. vom 3. Januar 2007 wurde er in den Dienst der X2. übernommen. Bis einschließlich August 2013 wurden ihm neben dem Grundgehalt - mittlerweile aus der Besoldungsgruppe W 2 - ein Leistungsbezug nach § 3 Hochschul-Leistungsbezüge-Verordnung NRW (HLV NRW) in Höhe von 2.219,99 Euro und ein besonderer Leistungszuschlag nach § 4 HLV NRW in Höhe von 400,00 Euro gewährt. Auf der Grundlage von Art. 4 § 1 des Dienstrechtsanpassungsgesetzes vom 16. Mai 2013 erhält der Kläger seit September 2013 ein erhöhtes Grundgehalt unter gleichzeitiger Kürzung des Leistungsbezugs nach § 3 HLV NRW um den Erhöhungsbetrag des Grundgehalts (690,00 Euro).
Am 5. September 2013 legte der Kläger beim Landesamt für Besoldung und Versorgung NRW (LBV NRW) Widerspruch mit dem Begehren ein, ihm beginnend mit Januar 2013 das erhöhte Grundgehalt nach der Besoldungsgruppe W 2 ohne Anrechnung auf die Leistungsbezüge zu gewähren. Mit Widerspruchsbescheid vom 6. Oktober 2014 wies das LBV NRW den Widerspruch mit der Begründung zurück, die Festsetzung der Bezüge zum 1. Januar 2013 sei rechtmäßig. Es wies darauf hin, dass eine Klage gegen das Land Nordrhein-Westfalen, vertreten durch das LBV NRW, zu richten sei.
Der Kläger hat am 00.00.0000 Klage gegen das Land Nordrhein-Westfalen erhoben. Er ist der Ansicht, die Konsumtion sei rechtswidrig, und trägt u. a. vor, dass eine anderslautende Entscheidung seiner Dienstherrin, der X2. , nicht zu erwarten sei und deshalb das Prozessverfahren aus verfahrensökonomischen Gründen fortgeführt werden solle.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen vom 6. Oktober 2014 zu verpflichten, ihm beginnend mit September 2013 das erhöhte Grundgehalt nach der Besoldungsgruppe W 2 auf der Grundalge des Dienstrechtsanpassungsgesetzes für das Land NRW vom 16. Mai 2013 ohne Anrechnung auf die ihm bislang gewährten Leistungsbezüge zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, die Zuständigkeit des LBV NRW werde durch eine Analogie zu § 80 Abs. 5 LBG NRW bzw. eine faktische Aufgabenübertragung begründet. Nach der bis zum 31. März 2009 geltenden Rechtslage sei das LBV NRW aufgrund der Verweisung des damaligen § 95 Abs. 2 LBG NRW auf die damalige Regelung des § 96 Abs. 5 LBG NRW als Behörde für die Besoldung der Bediensteten der Hochschulen zuständig. Im Rahmen der technischen Novelle des LBG NRW seien die §§ 94 ff. LBG NRW zum neuen § 80 LBG NRW zusammengefasst worden. Dabei sei die Verweisung in § 95 Abs. 2 LBG NRW a. F. aufgrund eines redaktionellen Versehens nicht mit übernommen worden. Aus verfahrensökonomischen Gründen könne davon ausgegangen werden, dass das LBV NRW aufgrund der Erlasslage und der tatsächlichen Aufgabenwahrnehmung zumindest konkludent bereits im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids von der X2. mit der Wahrnehmung der Aufgaben in Besoldungsangelegenheiten gemäß § 77 Abs. 3 HG NRW beauftragt worden sei. Einer isolierten Aufhebung des Widerspruchsbescheids stehe entgegen, dass dieser nicht auf einem Verfahrensverstoß beruhen könne, weil auch die X2. im Widerspruchsverfahren keine andere Entscheidung als das LBV NRW hätte treffen können.
Das Gericht hat die Beteiligten mit Verfügung vom 6. August 2015 darauf hingewiesen, dass das vom Kläger geltend gemachte Leistungsbegehren nicht gegen das Land Nordrhein-Westfalen, sondern gegen die X2. zu richten sein dürfte, da diese Dienstherrin des Klägers sei, und dass eine Klageänderung (§ 91 VwGO) durch Auswechseln des Beklagten nicht weiterführend sein dürfte, weil es in dem gegen die X2. gerichteten Verfahren an der hierfür notwendigen Durchführung eines Vorverfahrens fehle (§ 104 Abs. 1 LBG NRW).
Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, des vom LBV NRW vorgelegten Verwaltungsvorgangs und der von der X2. vorgelegten Personalakte des Klägers Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die sinngemäß als allgemeine Leistungsklage erhobene Klage, mit welcher der Kläger vom Beklagten die Zahlung einer höheren Besoldung begehrt, ist unzulässig (I.), jedenfalls aber unbegründet (II.).
I. Die Klage ist unzulässig.
1. Sie ist nach dem allgemeinen Rechtsträgerprinzip nicht gegen das Land Nordrhein-Westfalen, sondern gegen die X2. als Dienstherrin des Klägers zu richten. Der Kläger ist als Universitätsprofessor Beamter einer sonstigen Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 1, § 2 Nr. 2 BeamtStG, § 2 Abs. 1 Satz 1 HG NRW). Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 HG steht das Personal im Dienst der jeweiligen Hochschule. Diese besitzt das Recht, Beamte zu haben (§ 2 Abs. 3 Satz 2 HG NRW).
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Februar 2014 - 3 A 155/09 -, juris, Rn. 55.
Das Gericht hat den Kläger mit Verfügung vom 6. August 2015 hierauf hingewiesen; prozessuale Konsequenzen hat dieser nicht gezogen.
2. Die Klage wäre auch dann, wenn sie im Wege eines Beklagtenwechsels gegen die X2. gerichtet worden wäre, unzulässig gewesen, weil es dann an der gesetzlich vorgesehenen erfolglosen Durchführung eines Vorverfahrens gefehlt hätte (a). Dessen Durchführung wäre vorliegend auch nicht ausnahmsweise entbehrlich gewesen (b).
a) Die erfolglose Durchführung des Vorverfahrens muss im Hinblick auf die Zulässigkeit der Klage von Amts wegen geprüft werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. September 2010 - 8 C 21.09 -, juris, Rn. 18.
Die erfolglose Durchführung des Vorverfahrens ist nach Maßgabe des § 54 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG vor allen Klagen eines Beamten aus dem Beamtenverhältnis (hier: Gewährung von Besoldung) erforderlich. Dies gilt auch für die Beamten der sonstigen Körperschaften des öffentlichen Recht (§ 1, § 2 Nr. 2 BeamtStG, § 2 Abs. 1 Satz 1 HG NRW), wozu der Kläger als beamteter Professor der X2. zählt. Eine Ausnahme nach § 54 Abs. 2 Satz 3 BeamtStG liegt nicht vor. Zwar ist gemäß § 33 Abs. 1 HG NRW, § 104 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW für Klagen des beamteten Hochschulpersonals aus dem Beamtenverhältnis ein Vorverfahren grundsätzlich nicht erforderlich. Dies gilt aber gemäß § 104 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW nicht für - hier in Rede stehende - Maßnahmen u. a. in besoldungsrechtlichen Angelegenheiten.
Ein solches Vorverfahren ist nicht erfolglos absolviert worden, da der Kläger mit Blick auf das gegenüber der X2. zu verfolgende Leistungsbegehren bislang keinen Widerspruch bei dieser oder bei der obersten Dienstbehörde eingelegt hat. Den Widerspruchsbescheid erlässt abweichend von § 73 Abs. 1 VwGO im vorliegenden Fall gemäß § 54 Abs. 3 Satz 1 BeamtStG die oberste Dienstbehörde. Oberste Dienstbehörde für den Kläger im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG NRW ist das Ministerium für Innovation, Wissenschaft und Forschung für das Land Nordrhein-Westfalen (§ 33 Abs. 2 Satz 3, § 82 Abs. 1 HG NRW). Die oberste Dienstbehörde kann die Entscheidung für Fälle, in denen sie die Maßnahme nicht selbst getroffen hat, durch allgemeine Anordnung auf andere Behörden übertragen (§ 54 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Eine solche allgemeine Anordnung existiert in Bezug auf die Zuständigkeit des LBV NRW für Widerspruchsverfahren bei beamteten Hochschullehrern nicht; eine Delegation im Einzelfall ist ausgeschlossen.
Vgl. Eck, in: Schütz/Maiwald, BeamtR, Band 2, Stand Januar 2014, § 54 Rn. 107.
Eine abweichende gesetzliche Zuständigkeitsregelung, die dem LBV NRW die Zuständigkeit für den Erlass des Widerspruchsbescheids vom 6. Oktober 2014 zugewiesen hat, besteht nicht. Insbesondere ergibt sich im Umkehrschluss aus § 80 Abs. 5 Satz 3 LBG NRW, wonach die Stelle, die dienstherrnübergreifend die Versorgungsbezüge der Versorgungsberechtigten der Hochschulen festsetzt (LBV NRW), auch den Widerspruchsbescheid erlässt, dass das LBV NRW für den Erlass des Widerspruchsbescheids in Besoldungsangelegenheiten der aktiven Beamten der Hochschulen nicht zuständig ist. Eine analoge Anwendung der Norm ist schon in Anbetracht ihres eindeutigen, auf Versorgungsempfänger bezogenen Wortlauts ausgeschlossen. Andere formell-gesetzliche Regelungen, die die Zuständigkeit abweichend gestaltet haben, sind nicht ersichtlich.
Nichts anderes ergibt sich aus dem auf der Grundlage des § 5 Abs. 9 HG NRW, § 4 Abs. 5 des Art. 7 HFG NRW erlassenen § 6 Abs. 7 Satz 1 der Verordnung über die Wirtschaftsführung der Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (Hochschulwirtschaftsführungsverordnung – HWFVO). Hiernach obliegen die Berechnung und Zahlbarmachung u. a. der Besoldung dem Landesamt für Besoldung und Versorgung. Dies beschränkt sich allerdings - wie bereits aus der Ermächtigungsgrundlage des § 4 Abs. 5 Satz 1 des Art. 7 HFG NRW hervorgeht - auf die technische Abwicklung der Bezügeverfahren und sonstigen Personalaufwendungen und begründet keine Zuständigkeit für den Erlass von Widerspruchsbescheiden.
Auch aus § 77 Abs. 3 Sätze 1 und 3 HG NRW, § 92 Abs. 1 Sätze 1 und 2 LBG NRW ergibt sich nichts Abweichendes. Dass die X2. als Dienstherrin des Klägers die Aufgabe „Durchführung von Widerspruchsverfahren in Besoldungsangelegenheiten“ auf das LBV NRW im Zeitpunkt des hier ergangenen Widerspruchsbescheids in einem ordnungsgemäßen Verfahren wirksam bereits übertragen hatte, ist nicht ersichtlich. Der vom Beklagten angebotenen Übersendung einer Erklärung der X2. , das LBV NRW sei von ihr beauftragt worden, ist nicht weiter nachzugehen, weil - unabhängig von der Frage, ob konkludentes Handeln in Anbetracht der Vorgaben der §§ 14 ff. HG NRW überhaupt geeignet ist, eine Aufgabenübertragung zu begründen - nichts Dezidiertes dafür vorgetragen oder ersichtlich ist, dass das LBV NRW von der X2. überhaupt zu irgendeinem Zeitpunkt über die Auszahlung der Besoldung hinaus auch mit der Durchführung von Widerspruchsverfahren beauftragt worden wäre.
b) Die Durchführung des Vorverfahrens ist nicht entbehrlich. Hieran fehlt es schon deshalb, weil der Kläger bislang - wie ausgeführt - überhaupt keinen Widerspruch bei der X2. oder der obersten Dienstbehörde eingelegt hat. Zwar dient auch in beamtenrechtlichen Angelegenheiten das Widerspruchsverfahren der Selbstkontrolle der Verwaltung, dem individuellen Rechtsschutz und der Entlastung der Verwaltungsgerichte. Sind diese Ziele vor der Klageerhebung schon auf andere Weise erreicht worden oder können sie nicht mehr erreicht werden, ist ein Widerspruchsverfahren sinnlos. Seine Durchführung würde einen sachlich nicht zu rechtfertigenden Formalismus darstellen, der die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes unnötig verzögert. Die Entbehrlichkeit des Widerspruchsverfahrens in diesen Fällen stellt eine weitere, gesetzlich nicht ausdrücklich geregelte Ausnahme dar, die sich aus Sinn und Zweck des § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO und des § 54 Abs. 2 BeamtStG ergibt. Das Widerspruchsverfahren kann seinen Zweck nicht mehr erreichen, wenn feststeht, dass der Widerspruch unabhängig von der Begründung keinen Erfolg haben würde. Daher wird es regelmäßig nicht entbehrlich sein, wenn Ausgangs- und Widerspruchsbehörde nicht identisch sind oder gar unterschiedlichen Rechtsträgern angehören. Auch wird das Widerspruchsverfahren regelmäßig durchzuführen sein, wenn die Widerspruchsbehörde einen Ermessens- oder Beurteilungsspielraum wahrzunehmen hat. In diesen Fällen geht deren Nachprüfung inhaltlich über die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hinaus (§ 114 Satz 1 VwGO). Im Übrigen kommt es vor allem auf den Inhalt der vorgerichtlichen Erklärungen des Beklagten an. Ergibt deren Gesamtwürdigung, dass sich der Beklagte endgültig darauf festgelegt hat, das Rechtsschutzbegehren abzulehnen, ist ein Widerspruchsverfahren sinnlos. Eine derartige Festlegung setzt voraus, dass der Beklagte zu erkennen gegeben hat, er habe sich seine Auffassung gebildet und gedenke daran auf jeden Fall festzuhalten. Hat der Betroffene daraufhin Klage erhoben, kann der Beklagte im Klageverfahren nicht dadurch die Durchführung des Widerspruchsverfahrens erreichen, dass er auf dessen Fehlen verweist und sich gar nicht oder nur hilfsweise zur Sache einlässt. Dadurch setzt er sich in Widerspruch zu seinen vorgerichtlichen Erklärungen, aus denen der Kläger zu Recht den Schluss zog, ein Widerspruchsverfahren sei sinnlos.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 - 2 C 23.12 -, juris, Rn. 35 ff.
Diese Fallgruppen sind vorliegend bereits deswegen nicht einschlägig, weil die richtige Beklagte, die X2. , mangels erhobenen Widerspruchs weder im Verwaltungsverfahren noch im gerichtlichen Verfahren tätig geworden bzw. beteiligt gewesen ist noch sonst irgendeine Erklärung gegenüber dem Kläger abgegeben hat.
3. Die Klage ist auch nicht insoweit zulässig, als hierin gegenüber dem Beklagten die isolierte Aufhebung des Widerspruchsbescheids des LBV NRW vom 6. Oktober 2014 begehrt wird. Gegen den Widerspruchsbescheid ist die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1, Var. 1 VwGO nicht statthaft. Der Erlass eines Widerspruchsbescheids nach Maßgabe des § 54 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG ändert die Rechtsnatur der vom Beamten geforderten oder beanstandeten Maßnahme - hier: Auszahlung einer höheren Besoldung - nicht. Eine verwaltungsinterne Maßnahme wird durch den Widerspruchsbescheid nicht zum Verwaltungsakt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 - 2 C 23.12 -, juris, Rn. 18.
Selbst wenn der Leistungsklage in Fällen wie dem vorliegenden ein kassatorischer Charakter zugebilligt würde, bestünde für eine (isolierte) Aufhebung des Widerspruchsbescheids kein Rechtsschutzbedürfnis, weil der Widerspruchsbescheid mangels Verwaltungsaktcharakters nicht der Bestandskraft fähig ist und daher unabhängig von seiner inhaltlichen Richtigkeit dem Kläger bei künftigen sich auf dieses Rechtsverhältnis beziehenden Fragestellungen nicht entgegen gehalten werden kann.
II. Die Klage ist jedenfalls unbegründet. Dem Kläger steht gegenüber dem Beklagten kein Anspruch auf Zahlung von Besoldung zu.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Anwendung des § 155 Abs. 4 VwGO zu Lasten des Beklagten kommt nicht in Betracht, da der Kläger trotz Hinweises des Gerichts an seinem gegen das Land Nordrhein-Westfalen gerichteten Klagebegehren festgehalten hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 94 ff. LBG NRW zum neuen § 80 LBG NRW zusammengefasst worden. Dabei sei die Verweisung in § 95 Abs. 2 LBG NRW
§§ 14 ff. HG NRW überhaupt geeignet ist, eine Aufgabenübertragung zu begründen - nichts Dezidiertes dafür vorgetragen oder ersichtlich ist, dass das LBV
§§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO
§ 4 HLV
§ 3 HLV
§ 91 VwGO
§ 167 VwGO
§ 80 Abs. 5 LBG NRW
§ 95 Abs. 2 LBG NRW
§ 96 Abs. 5 LBG NRW
§ 77 Abs. 3 HG NRW
§ 104 Abs. 1 LBG NRW
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 2 Nr. 2 BeamtStG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 HG NRW
§ 2 Abs. 3 Satz 1 HG
§ 2 Abs. 3 Satz 2 HG NRW
§ 54 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG
§ 54 Abs. 2 Satz 3 BeamtStG
§ 33 Abs. 1 HG NRW
§ 104 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW
§ 104 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW
§ 73 Abs. 1 VwGO
§ 54 Abs. 3 Satz 1 BeamtStG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG NRW
§ 82 Abs. 1 HG NRW
§ 54 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG
§ 80 Abs. 5 Satz 3 LBG NRW
§ 5 Abs. 9 HG NRW
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 54 Abs. 2 BeamtStG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 155 Abs. 4 VwGO
§ 1 des Dienstrechtsanpassungsgesetzes
§ 4 Abs. 5 des Art. 7 HFG NRW erlassenen § 6 Abs. 7 Satz 1 der Verordnung
Art. 7 HFG

Zitierte Entscheidungen: 3 A 155/09
8 C 21.09
2 C 23.12