Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-07-15, Aktenzeichen 4 MB 14/15
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2015:0715.4MB14.15.0A

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 12. Kammer - vom 7. Mai 2015 geändert:
Die Antragsgegner zu 1) und zu 2) werden im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, vor der Löschung der bei ihnen gespeicherten Hilfsmerkmale aus der Zensuserhebung 2011 die Antragstellerin betreffend verschlüsselte Sicherungskopien zu erstellen und diese längstens bis zur Rechtskraft des angefochtenen Bescheids des Antragsgegners zu 1) vom 10. Juni 2013 auf einem externen Datenspeicher abzulegen, wobei das Lesen und Auswerten der Daten von diesem Zeitpunkt an nur noch in Verbindung mit einem zugehörigen privaten Schlüssel, der seinerseits durch eine Passfrage geschützt ist, möglich sein soll.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt 3/4 der Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten der Antragsgegner zu 3) und 4) in Gänze sowie die eigenen außergerichtlichen Kosten.
Die Antragsgegner zu 1) und 2) tragen 1/4 der Gerichtskosten sowie die eigenen außergerichtlichen Kosten.
Der Streitwert wird für beide Instanzen - insoweit unter Abänderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung - gemäß den §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG auf
20.000,00 Euro
festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin vom 8. Mai 2015 gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts -12. Kammer - vom 7. Mai 2015 ist - abgesehen von den gegenüber den Antragsgegnern zu 3) und 4) gestellten Hilfsanträgen, vgl. dazu unten - zulässig. Sie ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung eingelegt worden (vgl. § 147 VwGO). Sie enthält auch einen bestimmten Antrag, legt die Gründe dar, aus denen die angefochtene Entscheidung aufzuheben ist, und sie setzt sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO). Die Beschwerde wird dem Darlegungserfordernis auch gerecht; denn sie enthält nicht lediglich eine Bezugnahme auf die erstinstanzliche Antragsschrift sowie den Hinweis auf anderslautende Entscheidungen des OVG Münster sowie des OVG Bremen. Da die Anforderungen an die Beschwerdebegründung in besonders eilbedürftigen Entscheidungen - wie hier - nicht überspannt werden dürfen, weil sonst ein effektiver Rechtsschutz in der Beschwerdeinstanz nicht stattfinden würde (vgl. Kopp/Schenke, VwGO-Kommentar, 21. Auflage 2015, § 146 Rn. 41 m.w.N.), reichen die erfolgten Ausführungen aus. Soweit es in der Beschwerdeschrift heißt, die Gewährleistung eines fairen rechtsstaatlichen Verfahrens als Annex aus der den Gemeinden zustehenden Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG müsse gleichwertig neben dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung bestehen und die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes erfordere, gespeicherte Daten vorerst nicht zu löschen, wird hiermit dem Erfordernis des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO vorliegend genügt.
Die Beschwerde ist auch insoweit begründet, als die Antragstellerin hilfsweise beantragt hat, die Antragsgegner zu 1) und zu 2) unter Abänderung des angefochtenen Beschlusses im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, vor der Löschung der bei ihnen gespeicherten Hilfsmerkmale aus der Zensuserhebung 2011 verschlüsselte Sicherungskopien zu erstellen und diese auf einem externen Datenspeicher abzulegen, wobei das Lesen und Auswerten der Daten von diesem Zeitpunkt an nur noch in Verbindung mit einem zugehörigen privaten Schlüssel, der seinerseits durch eine Passfrage geschützt ist, möglich sein soll.
Hinsichtlich des Hauptantrags, die Antragsgegner zu 1) bis 4) im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, jeweils das gesamte bei ihnen vorhandene, sie - die Antragstellerin - betreffende Datenmaterial aus dem Zensus 2011 von den Datenlöschungen gemäß § 19 Zensusgesetz 2011 und § 15 Zensusvorbereitungsgesetz auszunehmen und solange aufzubewahren, bis über ihren Widerspruch gegen den die Einwohnerzahl der Stadt Flensburg feststellenden Bescheid des Antragsgegners zu 1) vom 10. Juni 2013 rechtskräftig entschieden ist, ist unbegründet.
Soweit die Antragstellerin mit ihrem Hilfsantrag auch den Erlass entsprechender einstweiliger Anordnungen im Verhältnis zu den Antragsgegnern zu 3) und zu 4) begehrt, ist die Beschwerde mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. (Aus Gründen der Verständlichkeit des Tenors hat der Senat darauf verzichtet, die Beschwerde insoweit zu verwerfen).
Die Zuständigkeit des Senats zum Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch im Verhältnis zum Antragsgegner zu 2) gegeben, weil von der Rechtsmittelinstanz die Zuständigkeit des Gerichts, das die angefochtene Entscheidung erlassen hat, gemäß § 83 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 17a Abs. 5 GVG nicht nachgeprüft wird, was auch für Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gilt (vgl. Ziekow in Sodan/Ziekow, Nomos Kommentar zur VwGO, § 52 VwGO Rn. 6).
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass der Antragsteller das Vorliegen eines Anordnungsgrundes und eines Anordnungsanspruchs glaubhaft gemacht hat.
Ein Anordnungsgrund - die Eilbedürftigkeit - ergibt sich aus dem Umstand, dass die vom Antragsbegehren umfassten Daten als Hilfsmerkmale gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3 ZensG 2011 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 ZensG spätestens zum 9. Mai 2015 hätten gelöscht werden müssen. Aufgrund der gesetzlich angeordneten Löschungspflicht, die lediglich aufgrund des vom Senatsvorsitzenden erlassenen Hängebeschlusses vom 8. Mai 2015 bis zur Entscheidung über die Beschwerde ausgesetzt worden ist, steht zum jetzigen Zeitpunkt eine Veränderung des bestehenden Zustandes, durch die die Verwirklichung der Rechte der Antragstellerin in einem Hauptsacheverfahren betreffend den Bescheid des Antragsgegners zu 1) hinsichtlich der festgestellten Einwohnerzahl vom 10. Juni 2013 erschwert werden könnte, unmittelbar bevor.
Ein Anordnungsanspruch liegt jedenfalls vor, wenn mit überwiegender Wahrscheinlichkeit der von der Antragstellerin geltend gemachte Anspruch bejaht werden kann. Eine derart hohe Erfolgsprognose kann allerdings nicht verlangt werden, wenn dem Antragsteller bei Versagung des einstweiligen Rechtsschutzes eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Grundrechten droht, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann; in einem solchen Fall ist einstweiliger Rechtsschutz zu gewähren, es sei denn, dass ausnahmsweise überwiegende, besonders gewichtige Gründe entgegenstehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1988 - 2 BvR 745/88 -, BVerfGE 79, 69 ff.; Beschluss des Senats vom 8. Dezember 1992 - 4 M 89/92 -; Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Auflage 2011, Rn. 171). So liegt es hier.
Ob die Antragstellerin einen Anspruch auf Erstellung verschlüsselter Sicherungskopien von den bei den Antragsgegnern zu 1) und zu 2) gespeicherten Hilfsmerkmalen im Sinne des Hilfsantrags hat, ist im Rahmen der hier vorzunehmenden summarischen Prüfung offen. Es sprechen zum einen gewichtige Gründe für die Möglichkeit, dass ein solcher Anspruch nicht besteht. Insoweit wird auf die Gründe zu II. des angefochtenen Beschlusses Bezug genommen.
Allerdings hält der Senat es zum anderen für möglich, dass die Fristbestimmungen des § 19 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 ZensG 2011 dahingehend verfassungskonform teleologisch zu reduzieren sein könnten, dass Erhebungsdaten aus dem Zensus 2011 erst dann zu löschen wären, wenn sie zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nicht mehr benötigt würden (so OVG Münster, Beschluss vom 3. Juni 2015 - 4 B 458/15 -, zitiert nach Juris). Es ist nicht ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber bei Festlegung der Löschungsfristen des § 19 ZensG 2011 lediglich die sachgesetzlichen Erfordernisse einer geordneten Vornahme des Zensus durch die Verwaltung mit den Grundrechten der Einwohner auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) abgewogen hat, die Erfordernisse einer Justizgewährung zugunsten von Gemeinden, die durch die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahlen in eigenen Rechten betroffen sind, jedoch außer Betracht gelassen hat. Da der Wortlaut einer Vorschrift nicht in jedem Fall eine unüberwindliche Grenze für die verfassungskonforme Auslegung bildet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2014 - 1 BvR 2142/11 - zitiert nach Juris Rn. 93 m.w.N.), kommt in Betracht, dass die Fristbestimmungen in § 19 ZensG 2011 einer verfassungskonformen teleologischen Reduktion zugänglich sind (so auch OVG Münster, a.a.O, Juris Rn. 10 ff.).
Würde in dieser Situation einstweiliger Rechtsschutz versagt, drohte der Antragstellerin eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in ihren Grundrechten, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnte; dem Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung stehen auch nicht ausnahmsweise überwiegende, besonders gewichtige Gründe entgegen.
Im Falle der Löschung der Daten, d.h. bei Festhalten am Wortlaut von § 19 Abs. 1 Satz 3 ZensG 2011, würde dies zu Lasten effektiven Rechtsschutzes der Antragstellerin gehen und dadurch in ihre verfassungsrechtlich abgesicherte Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 Sätze 1 und 3 GG) - und zwar nicht nur im Randbereich - eingegriffen. Denn die Selbstverwaltungsgarantie umfasst eine subjektive Rechtsstellungsgarantie, die grundrechtlichen Gewährleistungen vergleichbar ist und ihrerseits die Gewährung effektiven Rechtsschutzes einschließt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 1994 - 4 B 114.94, zitiert nach Juris Rn. 8 ff.; OVG Münster, a.a.O., zitiert nach Juris Rn. 25). Zur Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, die dieser Rechtsdurchsetzungsgarantie inhaltlich entspricht, gehört es, dass das Gericht das Rechtsschutzbegehren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht prüfen kann. Soweit die Effektivität des Rechtsschutzes von der Offenlegung der Verwaltungsvorgänge abhängt, die zu der angegriffenen Entscheidung geführt haben, wird auch deren Kenntnisnahme durch das Gericht von dem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG umschlossen (BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90, zitiert nach Juris). Das Grundrecht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG in Form des Eingriffs in die aufgabenadäquate Finanzausstattung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2011 - 9 C 4/10 -, zitiert nach Juris Rn. 22) würde verletzt, wenn - eine fehlerhafte, zu niedrige Feststellung der Einwohnerzahl unterstellt - die Zuteilung der Zahlungen des Landes an sie - die Antragstellerin - auf der Grundlage des FAG geringer ausfiele als ihr zustünde. Inwieweit die - treuhänderisch für das Prozessgericht, das mit der Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Feststellungsbescheids betraut sein wird - bereitgehaltenen Daten Gegenstand dieses Prozesses werden können, dürfte der Klärung in einem etwaigen In-camera-Verfahren nach § 99 VwGO vorbehalten bleiben, soweit das Statistikgeheimnis nach § 16 BstatG nicht bereits durch Anonymisierungen gewahrt werden kann (so auch OVG Münster, a.a.O., Juris Rn. 41 ff.).
Hier sind keine überwiegenden, besonders gewichtigen Gründe ersichtlich, die dem Erlass der einstweiligen Anordnung im Sinne des Hilfsantrags entgegenstehen. Ausgehend davon, dass eine verfassungskonforme Auslegung von § 19 ZensG 2011 in Betracht kommen könnte, enthielte die Norm in dieser Auslegung die Rechtsgrundlage für die weitere Speicherung. Die Dauer der weiteren Speicherung ist auch bestimmbar; sie ist maximal begrenzt durch den Zeitpunkt der Rechtskraft des Bescheides des Antragsgegners zu 1) vom 10. Juni 2013 betreffend die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl mit Stand vom 9. Mai 2011.
Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung derjenigen Personen, deren Daten von der vorübergehenden über den 9. Mai 2015 hinausgehenden Speicherung betroffen sind, wird dadurch für eine derzeit nicht abschätzbare Dauer, längstens jedoch bis zur Rechtskraft des angefochtenen Feststellungsbescheides vom 10. Juni 2013, zwar tangiert. Dadurch dass die Speicherung auf einem externen Datenspeicher und verschlüsselt erfolgt, durch Passwort gesichert sein wird und auch in der Zukunft ausschließlich für den ursprünglichen Statistikzweck bestimmt sein wird, erscheint dies aber in Abwägung mit dem andernfalls verletzten Recht der Antragstellerin auf kommunale Selbstverwaltung vertretbar. Auch wenn es sich bei den Daten um personenbeziehbare Daten handelt, scheint die Gefahr einer weitergehenden Verletzung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, insbesondere der Gebrauch der Daten durch Unbefugte, vorliegend nicht konkret zu befürchten. Auch unter Berücksichtigung etwaigen Vertrauens der betroffen Bürgerinnen und Bürger in die Löschung ihrer Daten zum im Gesetz ausdrücklich genannten Zeitpunkt entspricht die Vorhaltung der Daten in der angeordneten Form und zum Zweck der Gewährung effektiven Rechtsschutzes den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes im Kollisionsfall mit Datenschutz (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. März 2004 - 1 BvR 2378/98 -, zitiert nach Juris Rn. 359 ff.).
Der Erlass einer einstweiligen Anordnung dem Hauptantrag entsprechend kommt demgegenüber nicht in Betracht, weil eine Aufbewahrung der betreffenden Daten ohne zusätzliche Sicherung durch besondere Verschlüsselung eine Gefahr der Nutzung durch Unbefugte eröffnete. Insoweit wird der Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung als überwiegend eingestuft.
Soweit die Antragstellerin entsprechende Sicherungsanordnungen im Sinne der Hilfsanträge gegenüber den Antragsgegnern zu 3) und 4) begehrt, ist die Beschwerde unzulässig. Zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts besteht kein Rechtsschutzbedürfnis, weil die Antragsgegner dem Begehren der Antragstellerin im Sinne des Hilfsantrags nachgekommen sind. Die Antragstellerin hat insoweit keine prozessbeendenden Erklärungen abgegeben. Der Antragsgegner zu 3) hat mit Schriftsatz vom 26. Juni 2015 erklärt, den Gesamtdatenbestand die Zensusdaten betreffend verschlüsselt auf externe Festplatten übertragen zu haben und bis zum rechtskräftigen Abschluss der Zensusklageverfahren aufbewahren zu wollen. Die Aufbewahrung der Festplatten erfolge redundant an mehreren Standorten. Schüssel und Passwort würden getrennt von den Festplatten aufbewahrt und dem Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen übergeben; eigene Kopien des Schlüssels und des Passwortes würden beim Antragsgegner zu 3) nicht weiter vorgehalten. Der Antragsgegner zu 4) hat mit Schriftsatz vom 27. Mai 2015 mitgeteilt, verschlüsselte Sicherungskopien für alle Gemeinden Deutschlands, auch für die Antragstellerin, erstellt und auf einem externen Datenspeicher abgelegt zu haben. Des Weiteren hat der Antragsgegner zu 4) erklärt, Datenträger und Schlüssel inklusive der zugehörigen Passphrase würden getrennt voneinander aufbewahrt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Dabei hat der Senat berücksichtigt, dass eine einstweilige Anordnung gegenüber jedem einzelnen Antragsgegner begehrt worden ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 S. 5, 66 Abs. 3 S. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG
§§ 68 Abs. 1 S. 5, 66 Abs. 3 S. 3 GKG
§ 147 VwGO
§ 52 VwGO
§ 19 ZensG 2011
§ 99 VwGO
§ 16 BstatG
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 83 Satz 1 VwGO
§ 17a Abs. 5 GVG
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 19 Abs. 1 Satz 3 ZensG 2011
§ 1 Abs. 1 ZensG
§ 19 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 ZensG 2011
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 79, 69
2 BvR 745/88
4 M 89/92
4 B 458/15
1 BvR 2142/11
4 B 114.94
1 BvR 385/90
9 C 4/10
1 BvR 2378/98