Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-09-19, Aktenzeichen OVG 11 A 4.13
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2013:0919.OVG11A4.13.0A

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung in der derzeit gültigen Fassung rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt, soweit dort bei Benutzung der Startbahn 25 R in der Nachtzeit (22.00 bis 6.00 Uhr) die Abflugverfahren GERGA 1 A, GERGA 1 M, TUVAK 1 A, DEXUG 1 A und SUKIP 1 A bis zum Streckenpunkt DB 241 festgelegt sind.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 3/4 und die Beklagte zu 1/4.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beteiligten dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweils vollstreckende Beteiligte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen Abflugverfahren für den Flughafen Berlin Brandenburg, die bei Westbetrieb von der Startbahn 25 R (Nordbahn) über ihr in einer Entfernung von ca. 3 km in westlicher Verlängerung dieser Startbahn liegendes Gemeindegebiet einschließlich der Ortsmitte führen.
Gegenstand ihrer Klage sind die in der 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung (Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Berlin Brandenburg) vom 10. Februar 2012 (BAnz S. 1086) in der derzeit gültigen Fassung der 2. Änderungsverordnung vom 13. November 2012 (BAnz AT 22.11.2012 V2) festgesetzten Abflugverfahren GERGA 1 A, GERGA 1 M, TUVAK 1 A, DEXUG 1 A und SUKIP 1 A. Die Flugverfahren führen in ihrem gemeinsamen Verlauf von der Startbahn zu dem nordwestlich von Ludwigsfelde gelegenen Streckenpunkt DB 241 und teilen sich dort in das nach Norden abknickende sog. kurze Verfahren über den Wannsee sowie in weiter nach Westen führende Flugverfahren auf. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung hat die der 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung zugrunde liegende abschließende Entscheidung über die Festlegung der Flugverfahren in dem Abwägungsvermerk vom 26. Januar 2012 begründet.
Die Klägerin ist Eigentümerin von zahlreichen zu Wohnzwecken genutzten Grundstücken in ihrem Gemeindegebiet, die in dem durch den Planfeststellungsbeschluss für den Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld vom 13. August 2004 (PFB) in der Gestalt des Planergänzungsbeschlusses vom 20. Oktober 2009 (PEB) festgesetzten Tagschutzgebiet (vgl. 5.1.2 Nr. 2 PFB) und dem Nachtschutzgebiet (vgl. 5.1.3 Nr. 2 PFB) liegen. Sie betreibt innerhalb des Tagschutzgebiets zudem Schulen, Kindertagesstätten, Krankenhäuser und Einrichtungen für Senioren.
Zur Begründung ihrer zunächst allein auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Flugroutenfestsetzung gerichteten Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen vor:
Die Beklagte habe ihre Abwägung nicht auf das Votum der Fluglärmkommission beziehen dürfen, weil das Votum der Fluglärmkommission wegen deren rechtwidriger Zusammensetzung nicht ordnungsgemäß zustande gekommen sei. Entgegen den gesetzlichen Vorgaben seien in die Fluglärmkommission zu viele Mitglieder sowie Landkreise berufen worden. Ein Großteil der neu hinzu gekommenen Mitglieder sei von Fluglärm nicht rechtlich relevant betroffen und habe daher nicht in die Fluglärmkommission berufen werden dürfen. Die Fluglärmkommission habe zum Nachteil der am schwersten Betroffenen abgestimmt, so dass die Doppelbelastung ihrer Ortsmitte mit An- und Abfluglärm unberücksichtigt geblieben sei. Entgegen der Darstellung der Beklagten habe sie sich in der Fluglärmkommission nicht für die NOOST-Alternative 4 (Geradeausflug), sondern für die NOOST-Alternativen 5 und 6 (Nordumfliegung) ausgesprochen.
Es sei fehlerhaft, dass die Beklagte zeitlich uneingeschränkte Flugverfahren vorgesehen habe, um durchgehend einen unabhängigen Parallelbahnbetrieb auf der Nord- und Südbahn zu ermöglichen. Weder der Planfeststellungsbeschluss noch die hierzu ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts enthielten eine Festlegung auf den durchgehend unabhängigen Parallelbahnbetrieb. Es sei rechtlich zulässig, Flugverfahren für den Tag und die Nacht aus flugbetrieblichen Gründen oder unter Gesichtspunkten des Lärmschutzes differenziert zu regeln. Der unabhängige Parallelbahnbetrieb sei nur in Spitzenzeiten erforderlich. Außerhalb der Spitzenstunden könnten Abflüge von der Nordbahn ihr Gemeindegebiet südlich umfliegen oder aber von der Südbahn abgewickelt werden. Wegen der von der Beklagten unzutreffend angenommenen Bindung an den ununterbrochenen Parallelbahnbetrieb seien alternative Flugverfahren, durch die die Doppelbelastung ihres Ortszentrums gemindert werden könne, nicht näher in Betracht gezogen worden. Die Flugverfahrensfestsetzung stehe auch nicht mit den planfestgestellten und zusätzlich in der Betriebsgenehmigung vom 27. März 2012 enthaltenen Auflagen zur Vermeidung und Minderung des Fluglärms in Einklang. Danach hätten für die Nachtzeit gegebenenfalls andere flugbetriebliche Regelungen zu gelten als tagsüber.
Soweit die Beklagte bevölkerungsreiche Gebiete, die nur rechtlich irrelevant von Lärm betroffen seien, von Fluglärm verschone, ihrem Gemeindegebiet hingegen besonders hohen Lärm zumute, stehe dies im Widerspruch zu der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Mit dem von der Beklagten angewandten NIROS-Verfahren werde nur die Lärmbelastung durch Abflüge, nicht jedoch die Doppelbelastung durch An- und Abflüge erfasst. Es hätte daher einer Untersuchung der Lärmbelastung durch die zum Fluglärmschutzgesetz ergangene Anleitung zur Berechnung (AzB) bedurft.
Die von der Deutschen Flugsicherung (DFS) durchgeführten NIROS-Berechnungen sprächen gegen einen Geradeausabflug über ihre Ortsmitte. Bei der nördlichen Umfliegung (NOOST-Alternative 5) entstehe gegenüber dem Geradeausflug eine deutlich geringere Anzahl von Betroffenen in den Pegeln 50 bis 55 dB(A) sowie eine leicht geringere Anzahl in den Pegeln 55 dB(A) bis 60 dB(A). Soweit die Beklagte jedoch meine, dass sich dieser Vorteil in den niedrigeren Pegelbändern umkehre, weil außerhalb des Gemeindegebiets der Klägerin mehr Lärmbetroffene zu erwarten seien und daher ein im Ergebnis ungünstigerer NIROS-Gütewert erreicht werde, beziehe sie zu Unrecht Pegelbänder bis hinab zu 40 dB(A) in die Bewertung ein. Die von der Beklagten im Verlauf des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens vorgelegte Lärmfachliche Bewertung der Deutschen Flugsicherung vom 24. Juli 2012 zeige, dass die Zahl der Betroffenen in den Pegelbändern oberhalb von 60 dB(A) am Tag sowie 50 dB(A) in der Nacht erheblich verringert werden könne.
Auch die Ausführungen der Beklagten zu der Streckenführung über die NOOST-Alternative 6 seien fehlerhaft. Soweit nach Darstellung der Beklagten den geringen Verbesserungen in den oberen Pegelbändern eine sehr große Zahl betroffener Personen in den niedrigeren Pegelbändern gegenüberstehe, lasse sie die Doppelbelastung ihrer Ortsmitte außer Acht. Zudem übergehe sie, dass die Belastung in den niedrigeren Pegelbändern zu einem geringen Anteil in der Nähe der Geringfügigkeitsschwelle, überwiegend jedoch deutlich darunter liege. Soweit die Beklagte die NOOST-Alternative 2 gegenüber der Alternative 4 mit dem Argument ablehne, dass bei nahezu identischen NIROS-Werten mit nur geringfügiger Verbesserung in den oberen Pegelbändern die navigatorische Unterstützung bei der NOOST-Alternative 4 am besten sei und damit ein verhältnismäßig enger Flugkorridor bestehen werde, fehle eine fachgerechte Untersuchung der Lärmauswirkungen der NOOST-Alternative 2 zu den NOOST-Alternativen 3 bis 6 nach der AzB. Es bleibe offen, weshalb es bei der Alternative 2 keine wesentlichen Verbesserungen im Bereich der Doppelbelastungen geben können soll. Soweit die Beklagte die NOOST-Alternative 3 unter Hinweis auf den schlechten Gütewert verworfen habe, unterschlage sie, dass bei dieser Alternative die Doppelbelastung entfalle. Die Alternative 3 sei daher gegenüber den Alternativen 1 und 4 vorzugswürdig.
Die Beklagte habe ihre Abwägungsentscheidung auch nicht auf die im Flächen-nutzungsplan für weite Teile ihres Gemeindegebiets festgelegte Planungszone Siedlungsbeschränkung, die den Anflug- und Abflugsektor bei einem Geradeausflug betreffe, stützen dürfen. Diese Festsetzung beruhe auf den alten Flugroutenangaben des Planfeststellungsantrags und könne nicht zur Abwägung zwischen den Alternativen der Flugverfahren herangezogen werden.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung in der derzeit gültigen Fassung rechtswidrig ist und sie in ihren Rechten verletzt, soweit dort bei Benutzung der Startbahn 25 R die Abflugverfahren GERGA 1 A, GERGA 1 M, TUVAK 1 A, DEXUG 1 A und SUKIP 1 A bis zum Streckenpunkt DB 241 festgelegt sind,
sowie
festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, die 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsverkehrs-Ordnung in der derzeit gültigen Fassung zu ergänzen um die Festlegung eines Betriebsregimes, durch welches die Doppelbelastung des Gebiets der Klägerin durch An- und Abflüge auf derselben Linie von und zur Nordbahn außerhalb von Spitzenstunden vermieden wird.
Die Beklagte widerspricht der mit dem zweiten Feststellungsantrag erklärten Klageerweiterung und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es sei bereits fraglich, ob der Klägerin eine Klagebefugnis zur Seite stehe, weil sie nicht substantiiert dargelegt habe, dass der Flughafenbetrieb ihren gemeindlichen Planungen entgegen stehe. Sie könne sich als Gemeinde auch nicht auf eine Verletzung des Eigentumsgrundrechts berufen oder als Sachwalterin der Lärmschutzinteressen oder sonstiger Rechte ihrer Bürger auftreten.
Entgegen der Auffassung der Klägerin bestünden keine Defizite bei der Beteiligung der Fluglärmkommission, die keine förmliche Voraussetzung für den Verordnungserlass sei. Das Luftverkehrsrecht enthalte keine verbindlichen Vorgaben für die Besetzung der Fluglärmkommission. Soweit es die besonderen Umstände des Einzelfalles erforderten, könnten auch weitere Mitglieder berufen werden. Eine Verschlechterung der rechtlichen Position der Klägerin habe dadurch nicht eintreten können. Die Deutsche Flugsicherung und das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung berücksichtigten nicht nur das Abstimmungsergebnis der Fluglärmkommission, sondern auch den Diskussionsverlauf. Entgegen der Auffassung der Klägerin habe das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung nicht unterstellt, dass sich die Klägerin für den geraden Abflug ausgesprochen habe.
Die Flugverfahrensfestsetzung sei abwägungsfehlerfrei von einem zeitlich uneingeschränkten unabhängigen Parallelbahnbetrieb ausgegangen. Die zugelassene Pistenkonfiguration beruhe zentral auf dem Konzept der Zulassung eines unabhängigen Betriebs der beiden parallelen Pisten. Es könne daher nicht abwägungsfehlerhaft sein, wenn diese Betriebsform zur Grundlage der Flugverfahrensplanung gemacht worden sei. Die Klägerin habe sich bereits mit ihren Klagen gegen die Planfeststellung ohne Erfolg gegen die Doppelbelastung gewendet. Die Doppelbelastung der Ortsmitte der Klägerin sei bei der Abwägung berücksichtigt worden. Die Verschiebung des Abfluglärms nach Norden hätte zur Folge, dass ein noch größerer Teil des Gemeindegebiets von unzumutbarem Lärm betroffen wäre.
Die im Festsetzungsverfahren durchgeführte Alternativenprüfung sei nicht zu beanstanden. Soweit der Abwägung NIROS-Berechnungen zugrunde gelegt worden seien, sei dies in der Rechtsprechung anerkannt. Die von dem Umweltbundesamt ergänzend durchgeführten Berechnungen nach AzB hätten die Validität der NIROS-Berechnungen weitgehend bestätigt. Dem Abwägungsvermerk lasse sich entnehmen, dass der Konzentration des Flugverkehrs auf dem vorbelasteten Bereich der Vorzug vor einer Verbreiterung der Verteilung unzumutbaren Lärms auf neue Bereiche gegeben worden sei. Im Bereich der höchsten Betroffenheit seien die Unterschiede relativ gering. Des Weiteren seien nicht allein die NIROS-Gütewerte betrachtet worden, sondern die einzelnen Segmente der Betroffenheit miteinander verglichen worden.
Die bei der Deutschen Flugsicherung eingeholte Lärmfachliche Bewertung vom 24. Juli 2012 habe für den Tag ergeben, dass sich bei der NOOST-Alternative 5 die Anzahl der von unzumutbarem Fluglärm betroffenen Personen in den hohen Pegelbereichen zwar ein wenig reduzieren würde, da sich die Pegel durch die Verteilung von An- und Abfluglärm auf eine größere Fläche verteilen würden. Es wären jedoch insgesamt mehr Personen von unzumutbarem Fluglärm betroffen. Die Alternative 5 belaste in den Pegelbändern über 55 dB(A) 1830 Personen mehr als die Alternative 4. Bei der Berechnung sei der gesamte Lärm anderer Flugstrecken – insbesondere der Anflüge – in ein Modell einbezogen worden. Dies bestätige die Einschätzung, dass die Alternative 5 oder die anderen von der Klägerin bevorzugten Varianten nicht vorzugswürdig seien. Für die Nacht habe die Lärmfachliche Bewertung der Deutschen Flugsicherung vom 22. August 2013 ergeben, dass eine Nordumfliegung des klägerischen Gemeindegebiets zu einer nicht gänzlich unbedeutenden Reduzierung der Zahl der von unzumutbarem Fluglärm Betroffenen führen könnte. Es würden insgesamt 3.820 Personen weniger betroffen als bei der festgesetzten Flugroute. Eine Verlegung der Abflüge auf eine Nordumfliegung würde dazu führen, dass die durchschnittlich unzumutbare Belastung mit Maximalpegeln im westlichen Bereich deutlich abnehme. Sie habe sich daher entschieden, das Verfahren zur förmlichen Festlegung dieser Strecke für die Nachtzeit einzuleiten.
Hinsichtlich der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge, die der Senat abgelehnt hat, wird auf die schriftlich überreichten Anträge der Klägerin sowie die Sitzungsniederschrift vom 19. September 2013 verwiesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird im Übrigen auf die Streitakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
I. Die Klage ist nur insoweit zulässig, als sie sich gegen die angegriffenen Flugverfahren richtet.
1. Sie ist als Feststellungsklage nach § 43 VwGO statthaft (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276, <278 ff.>).
2. Die auch für die Feststellungsklage entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis (vgl. dazu BVerwGE 111, 276 <279 f.>) steht der Klägerin zur Seite. An der Klagebefugnis würde es der Klägerin nur dann fehlen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise ihre subjektiven Rechte durch das festzustellende Rechtsverhältnis verletzt sein könnten (BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245 <249>). Es ist nicht Sinn des § 42 Abs. 2 VwGO, ernsthaft streitige Fragen über das Bestehen eines subjektiven Rechts, von deren Beantwortung der Klageerfolg abhängen kann, bereits vorab im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung zu klären. Vor dem Hintergrund der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist dem Interesse, vor Fluglärm ohne Rücksicht auf den Grad der Beeinträchtigung bewahrt zu bleiben, nicht von vornherein jegliche rechtliche Relevanz absprechen. Ob diesem Gesichtspunkt im konkreten Fall die Bedeutung zukommt, die ihm die Klägerin beimisst, ist der Prüfung im Rahmen der Begründetheit vorzubehalten (BVerwG, Urteil v. 24. Juni 2004 - 4 C 11/03 - juris Rn. 20).
3. Die Bereitschaft der Beklagten, das Festsetzungsverfahren für die Nachtzeit neu einzuleiten (s. dazu II. 5), ändert noch nichts an dem Fortbestand der angegriffenen Flugverfahren. Daher ist das Rechtsschutzinteresse der Klägerin auch insoweit nicht entfallen.
4. Soweit die Klägerin die Feststellungsklage in der mündlichen Verhandlung auf die Verpflichtung der Beklagten zur Festlegung eines lärmreduzierenden Betriebsregimes erstreckt hat, führt dies zu einer unzulässigen Klageänderung in der Form der Klageerweiterung. Da die Beklagte in die Klageerweiterung nicht eingewilligt hat, ist sie nach § 91 Abs. 1 VwGO nur zulässig, wenn das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Sachdienlichkeit ist anzunehmen, wenn die geänderte Klage der endgültigen Ausräumung des Streitstoffes zwischen den Parteien im laufenden Verfahren zu dienen geeignet ist und wenn der Streitstoff im Wesentlichen derselbe ist (vgl. Ortloff/Riese in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Oktober 2008, § 91 Rn. 61 m.w.N.). Vorliegend stehen die von der Klägerin angegriffenen Abflugverfahren im Streit, deren Rechtswidrigkeit der Senat nach der ständigen, unter I.1. zitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung feststellen kann. Die Feststellung einer Verpflichtung der Beklagten zum ergänzenden Verordnungserlass ist hiervon nicht umfasst. Bei dem erstmals in der mündlichen Verhandlung geltend gemachten Begehren handelt es sich um einen völlig neuen Streitstoff, der unter dem für die Beurteilung der Sachdienlichkeit einer Klageänderung maßgeblichen Gesichtspunkt der Prozesswirtschaftlichkeit keine Einbeziehung in das vorliegende Verfahren rechtfertigt, da dies mit Blick auf den bereits erreichten Stand des Verwaltungsstreitverfahrens zu einer erheblichen Verzögerung führen würde.
II. Die Klage ist nur zum Teil begründet.
Die in der 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung in der derzeitigen gültigen Fassung der 2. Änderungsverordnung vom 13. November 2012 festgelegten Abflugverfahren von der Startbahn 25 R bis zum Streckenpunkt DB 241 für die Streckenführungen GERGA 1 A, GERAG 1 M, TUVAK 1 A, DEXUG 1 A und SUKIP 1 A sind für den Tagzeitraum rechtmäßig. Lediglich bei Benutzung in die Nachtzeit (22.00 bis 6.00 Uhr) sind sie rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten.
1. Die Festlegung der angegriffenen Abflugverfahren durch die 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung findet, wie in der Verordnung nach § 80 Abs. 1 Satz 3 GG angegeben, in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 8, Abs. 4 c Satz 1 und 2 LuftVG in Verbindung mit § 27 a Abs. 1 und 2 Satz 1 LuftVO ihre gesetzliche Grundlage. Danach ist das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung im Rahmen der ihm von dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen übertragenen Zuständigkeit unter anderem ermächtigt, bei An- und Abflügen zu und von Flugplätzen mit Flugverkehrskontrolle und bei Flügen nach Instrumentenflugregeln die Flugverfahren einschließlich der Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte durch Rechtsverordnung festzulegen.
2. Die angegriffene Flugroutenfestsetzung ist nicht – wie die Klägerin meint – bereits deshalb formell rechtswidrig, weil das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung im Ergebnis der Empfehlung der ihres Erachtens rechtswidrig besetzten Fluglärmkommission gefolgt sei. Nach § 32 b Abs. 1 LuftVG wird zur Beratung der Genehmigungsbehörde sowie des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung und der Flugsicherungsorganisation über Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm und gegen Luftverunreinigungen durch Luftfahrzeuge für jeden Verkehrsflughafen, der dem Fluglinienverkehr angeschlossen ist und für den ein Lärmschutzbereich nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm festzusetzen ist, eine Kommission gebildet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Fluglärmkommission auch bei der dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung obliegenden Prüfung der in Betracht kommenden Routenalternativen zu beteiligen (BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 48).
Ohne Erfolg macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, dass die Fluglärmkommission nicht ordnungsgemäß zusammengesetzt gewesen sei, weil nach Bekanntwerden der Flugroutenvorschläge der Deutschen Flugsicherung die Fluglärmkommission von 17 auf wohl 34 Mitglieder erweitert wurde (vgl. dazu Klinger, LKV 2011, S. 8 <9>). Dieser Einwand greift aus mehreren Gründen nicht durch.
a) Nach § 32 b Abs. 4 Satz 1 LuftVG sollen der Kommission angehören: Vertreter der vom Fluglärm in der Umgebung des Flugplatzes betroffenen Gemeinden, Vertreter der Bundesvereinigung gegen Fluglärm, Vertreter der Luftfahrzeughalter, Vertreter des Flugplatzunternehmers und Vertreter der von der Landesregierung bestimmten obersten Landesbehörden. In die Kommission können weitere Mitglieder berufen werden, soweit es die besonderen Umstände des Einzelfalles erfordern (Satz 2). Insoweit steht der für die Berufung der Kommissionsmitglieder zuständigen Genehmigungsbehörde nach § 32 b Abs. 4 Satz 2 LuftVG ein Ermessensspielraum zu („können … berufen werden“). Zwar sollen gemäß § 32 b Abs. 4 Satz 3 LuftVG in die Kommission nicht mehr als 15 Mitglieder berufen werden. Dies schließt es jedoch nicht aus, die Mitgliederzahl zu überschreiten, wenn die örtlichen Verhältnisse es erfordern (vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Kommentar, Stand Oktober 1994, § 32 b Rn. 15). Angesichts der durch das Erfordernis des Abknickens der Flugrouten um 15 Grad notwendig gewordenen teilweisen Neuplanung der Flugrouten erscheint es nicht sachwidrig, die nach der bis dahin geltenden Grobplanung nicht von Fluglärm betroffenen Träger kommunaler Interessen, insbesondere weitere Gemeinden und deren Verbände, in die Fluglärmkommission einzubeziehen. Soweit dadurch der Kreis der Mitglieder weit über die vorgesehene Anzahl von 15 Mitgliedern erweitert worden ist, ist dies mit Blick auf die besonderen Umstände des vorliegenden Falles nicht zu beanstanden, zumal die Gemeinden im Vorfeld der Flugroutenfestsetzung nicht förmlich anzuhören sind, sondern lediglich im Rahmen der Fluglärmkommission an Stellungnahmen und Empfehlungen zu Lärmschutzfragen mitwirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11/03 - BVerwGE 121, 152 <169>; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245 <251>).
b) Hiervon abgesehen kommt der Fluglärmkommission im Flugroutenfestsetzungsverfahren als rein beratende Institution kein formelles Beteiligungsrecht zu (so Hess VGH, Urteil vom 17. April 2013 - 9 C 179/12.T - juris Rn. 40). Die Fluglärmkommission ist nach § 32 b Abs. 3 Satz 1 LuftVG lediglich berechtigt, der Genehmigungsbehörde, dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung sowie der Flugsicherungsorganisation Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung gegen Fluglärm oder zur Verringerung der Luftverunreinigung durch Luftfahrzeuge in der Umgebung des Flugplatzes vorzuschlagen. Die Fluglärmkommission ist lediglich anzuhören. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung trifft eine eigene Abwägungsentscheidung. Entgegen der Auffassung der Klägerin kann daher der Umstand, dass ihre Belange in den Beschlüssen der Fluglärmkommission keinen Niederschlag gefunden haben, weil die aus ihrer Sicht zu Unrecht in die Fluglärmkommission berufenen Gemeinden und Landkreise die Stimmenmehrheit gehabt hätten, für sich genommen nicht zur Rechtswidrigkeit der angegriffenen Flugroutenfestsetzung führen. Davon zu trennen ist die Frage, ob die bei der Flugroutenfestsetzung getroffene Abwägungsentscheidung an einem materiellen Fehler leidet, etwa weil die Zusammensetzung der Fluglärmkommission dazu geführt hat, dass abwägungserhebliche Belange einzelner Gemeinden nicht hinreichend ermittelt oder gewichtet worden sind.
c) Im Übrigen macht die Beklagte zu Recht geltend, dass nicht allein die Beschlüsse der Fluglärmkommission bei der Abwägungsentscheidung Berücksichtigung gefunden haben, sondern auch die Meinungs- und Willensbildung in der Kommission. Nach der gesetzlichen Konzeption ist das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung nicht als Vollzugsorgan für einen – wie auch immer zustande gekommenen – Beschluss der Kommission zu verstehen, sondern es hat die Erkenntnisse aus der Kommissionsarbeit zu verwerten. Durch die Einbindung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung sowie der Flugsicherungsorganisation (§ 32 b Abs. 6 Satz 1 LuftVG) in die Kommission sind diesen die dort diskutierten Unterlagen und der dortige Meinungsbildungsprozess vor Erlass der Rechtsverordnung bekannt (vgl. OVG Münster, Urteil vom 4. März 2002 - 20 D 120/97.AK - juris). Soweit die Klägerin behauptet, das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung habe ihr unterstellt, sich für den geraden Abflug ausgesprochen zu haben, bestätigt sich dies ausweislich der Ausführungen in dem Abwägungsvermerk zum Meinungsbildungsprozesses bei der Klägerin nicht (Abwägungsvermerk S. 47). Dort heißt es vielmehr, dass die Klägerin sich gegen Doppelbelastungen und die Behauptung, sie habe Alternative 4 bevorzugt, ausgesprochen habe.
3. Soweit die Beklagte der Flugverfahrensfestsetzung das planfestgestellte Nutzungskonzept eines in zeitlicher Hinsicht ununterbrochenen unabhängigen Parallelbahnbetriebs zugrunde gelegt hat, ist dies materiell-rechtlich nicht zu beanstanden (a-b). Das Nutzungskonzept war bereits Gegenstand höchstrichterlicher Entscheidungen und wurde für rechtmäßig gehalten (c). Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung ist daher an die Vorgaben der Planfeststellung gebunden (d).
a) Aus dem Planfeststellungsbeschluss ergibt sich, dass der unabhängige Parallelbahnbetrieb ein wesentlicher Grund für den Ausbau des Flughafens Berlin-Schönefeld gewesen ist. Bereits der Antrag auf Planfeststellung war auf die Errichtung zweier unabhängig voneinander zu betreibenden Start- und Landebahnen gerichtet (PFB S. 382). Ein wesentlicher Grund, den Flughafen als Single-Airport in Schönefeld zu bauen, war die Ermöglichung eines unabhängigen Parallelbahnbetriebs an diesem Standort (PFB S. 385, 409). Es wurde davon ausgegangen, dass die Abwicklung des Flugverkehrsaufkommens an nur einem Standort den funktionierenden Betrieb eines unabhängigen Parallelbahnbetriebs voraussetzt (PFB S. 333).
aa) Weder aus dem verfügenden Teil noch aus der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses ergeben sich Einschränkungen dieses Nutzungskonzepts. Zwar heißt es, dass die nur im unabhängigen Parallelbahnbetrieb möglichen 90 Flugbewegungen pro Stunde nicht ganztätig ausgenutzt werden würden und auch in den Nachtstunden weniger Passagierflüge stattfänden (PFB S. 334). Hinzu kommt, dass der unabhängige Parallelbahnbetrieb theoretisch eine Abwicklung von bis zu 450.000 Flugbewegungen pro Jahr und damit einer Anzahl, für die der Flughafen bislang nicht genehmigt ist, ermöglichen würde (PFB S. 334). Da die Planfeststellungsbehörde von einem 14-stündigen Maximalbetrieb des Flughafens ausgeht, ist anzunehmen, dass der unabhängige Parallelbahnbetrieb zur Bewältigung der genehmigten Flugbewegungen im Jahr 20XX nicht durchgängig erforderlich sein wird. Dies dürfte erst recht gelten, solange das Maximalaufkommen von 360.000 Flugbewegungen im Jahr noch nicht erreicht ist. Die Planfeststellungsbehörde hat diese Erkenntnisse jedoch nicht zum Anlass genommen, das Nutzungskonzept etwa in zeitlicher Hinsicht dahingehend einzuschränken, dass der unabhängige Parallelbahnbetrieb außerhalb von Spitzenzeiten und in den Nacht(rand)stunden nicht stattfinden dürfe. Es ging der Planfeststellungsbehörde vielmehr erkennbar darum, mit der Herstellung eines unabhängig benutzbaren Parallelbahnsystems eine aus flugbetrieblicher Sicht optimale Auslastbarkeit des Flughafens zu erreichen, da An- und Abflüge auf beiden Bahnen gleichzeitig durchgeführt werden dürfen (PFB S. 336). Dies wird durch die Ausführungen des Planfeststellungsbeschlusses zur Nutzung beider Bahnen für Starts und Landungen sowie deren gleichmäßige Auslastung bestätigt (s. unter bb)).
bb) Nach den Anforderungen der ICAO bestehen vier Varianten, einen unabhängigen Parallelbahnbetrieb durchzuführen. Dem Planfeststellungsbeschluss ist zu entnehmen, dass die Planfeststellungsbehörde Variante 4 zugrundegelegt hat, wonach beide Pisten sowohl für An- als auch für Abflüge genutzt werden (sog. Mixed Parallel Operations, vgl. Ideen-Papier über neue An-/Abflugverfahren und Luftraumstrukturen der Deutschen Flugsicherung von 2007 – Anlage K 52, Bl. 596 der Gerichtsakten). Nach dem Planfeststellungsbeschluss ist es möglich, auf beiden Bahnen An- und Abflüge durchzuführen (PFB S. 336). Dies entspricht der Annahme der Deutschen Flugsicherung in dem genannten Ideen-Papier, dass im Normalbetrieb des Flughafens Berlin Brandenburg die Variante 4 des unabhängigen Parallelbahnbetriebs zur Anwendung kommt. Nach Auffassung der Deutschen Flugsicherung lassen sich mit der Variante 4 die An- oder Abflug-„Rushs“ in der Regel mit geringstmöglicher durchschnittlicher Verzögerung abarbeiten. Angesichts der verschiedenen zur Verfügung stehenden Konzepte des unabhängigen Parallelbahnbetriebs hätte die Planfeststellungsbehörde auch die Möglichkeit gehabt, aus Lärmschutzgründen zum Beispiel für die Nacht festzulegen, dass die Nordbahn nur für Anflüge und die Südbahn nur für Abflüge bzw. für An- und Abflüge zu nutzen ist. Derartige Differenzierungen des Betriebskonzepts hat die Planfeststellungsbehörde jedoch nicht vorgenommen.
cc) Soweit im Planergänzungsverfahren in Umsetzung der Vorgaben der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. März 2006 (BVerwG 4 A 1074.04) das Lärmschutzkonzept für die Nacht überarbeitet worden ist, hat die Planfeststellungsbehörde den aktiven Schallschutz durch Flugbeschränkungsregelungen in Form eines Nachtflugverbots für reguläre Flüge (null bis fünf Uhr) sowie Regelungen für die Randzeiten (23.30 bis 24.00 Uhr und 5.00 bis 5.30 Uhr) verbessert. Zudem hat sie die Zahl der Flüge zwischen 23.00 und 6.00 Uhr beschränkt und verfügt, dass zwischen 22.00 und 6.00 Uhr generell nur mit lärmarmen Flugzeugen geflogen werden darf. Auch die Regelungen zum passiven Schallschutz während der Nacht sind neu formuliert worden. Die Neuregelungen gelten für die Nordbahn und die Südbahn gleichermaßen. Die von der Klägerin vorliegend begehrte Verbesserung des Lärmschutzkonzepts für die Nacht durch Verlagerung des Abflugverkehrs auf die Südbahn ist indes nicht geregelt worden. Dies zeigt, dass die Planfeststellungsbehörde das Nutzungskonzept des ununterbrochenen unabhängigen Parallelbahnbetriebs im Wege der Planergänzung nicht antasten wollte, zumal das Bundesverwaltungsgericht insoweit keine Nachbesserungen gefordert hat.
dd) Das Betriebskonzepts des unabhängigen Parallelbahnsystems im Flugroutenfestsetzungsverfahren wird ferner durch die Ausführungen der Planfeststellungsbehörde zur lärmoptimierten Konfiguration des Start- und Landebahnsystems bestätigt. Danach passt sich die bestehende Start- und Landebahn (die zukünftige Nordbahn) zusammen mit der neugebauten Start- und Landebahn (der zukünftigen Südbahn) unter Lärmgesichtspunkten bestmöglich in die vorhandene Siedlungsstruktur ein (vgl. im Einzelnen PFB S. 634 ff., 408, 412). Auch die Verkehrsverteilung auf die beiden Start- und Landebahnen wurde im Planfeststellungsverfahren unter dem Aspekt der gerechten Verteilung des Flugverkehrslärms behandelt. Bei der Berechnung der Geräuschimmissionen des Flugverkehrs wurde davon ausgegangen, dass sich die Flugbewegungen zu je 50 % auf die beiden Start- und Landebahnen verteilen (PFB S. 416). Hieran geäußerten Zweifeln ist die Planfeststellungsbehörde mit den Erfahrungswerten vom Flughafen München entgegen getreten. Die gleichmäßige Verkehrsverteilung auf die beiden Start- und Landebahnen soll danach eine realistische Beschreibung der zukünftigen Fluglärmimmissionen darstellen. Diese der Planung zugrunde liegende Annahme wäre in Frage gestellt worden, wenn die Planfeststellungsbehörde im Planergänzungsverfahren aus Lärmschutzgründen eine Verlagerung des Abflugverkehrs außerhalb der Spitzenzeiten oder in der Nacht auf die Südbahn beschlossen hätte, was aber nicht geschehen ist.
ee) Dies zugrunde gelegt, ist der Planfeststellungsbeschluss – entgegen der Auffassung der Klägerin – nicht so zu verstehen, dass er den unabhängigen Parallelbahnbetrieb lediglich insoweit erlaubt, als er zur Bewältigung des Flugverkehrsaufkommens in Spitzenzeiten erforderlich ist. Hierfür könnte allein die Begründung des Planfeststellungsbeschlusses sprechen, wonach es zur Bewältigung des Verkehrsaufkommens von 360.000 Flugbewegungen erforderlich ist, dass die beiden Bahnen unabhängig voneinander betrieben werden können (PFB S. 409) und dass An- und Abflüge, Starts und Landungen auf beiden Bahnen gleichzeitig durchgeführt werden dürfen (PFB S. 336). Allein aus der Verwendung der Begriffe „können“ und „dürfen“ lässt sich jedoch nicht der Schluss ziehen, dass der unabhängige Parallelbahnbetrieb lediglich eine Option darstellt, um das Flugverkehrsaufkommen auch in Spitzenzeiten bewältigen zu können. Für eine dergestalt einschränkende Lesart des Planfeststellungsbeschlusses finden sich in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses keine weiteren Anhaltspunkte. Vielmehr ist im Planfeststellungsbeschluss davon die Rede, dass erst die Herstellung eines ausreichenden Achsabstandes der Start- und Landebahnen den Parallelbahnbetrieb erlaube, wodurch der entscheidende Qualitätssprung erreichbar werde (PFB S. 385; vgl. auch PFB S. 336, 410). Dementsprechend sind die Abfertigungsanlagen zwischen den Start- und Landebahnen angesiedelt worden.
b) Soweit der Planfeststellungsbeschluss, der Planergänzungsbeschluss und die Betriebsgenehmigung Vorgaben für ein operatives Lärmschutzkonzept enthalten, wonach die nächtlichen An- und Abflüge mit Flugzeugen unter Berücksichtigung der Siedlungsstruktur und, soweit es aus Gründen der Flugsicherheit vertretbar ist, so auf die Start- und Landebahnen zu verteilen sind, dass sich daraus insgesamt unter Berücksichtigung der Maximalpegel an- und abfliegender Luftfahrzeuge sowie der Zahl der davon Betroffenen die geringst mögliche Belastung für Flughafenanwohner ergibt (vgl. Abschnitt A 5.1.1 Nr. 7 PFB; Abschnitt A 5.1.1 Nr. 10 PEB; Abschnitt XI.10 der Betriebsgenehmigung vom 27. März 2012), stellt dies – anders als die Klägerin meint – keine Abweichung von dem Nutzungskonzept des durchgängigen unabhängigen Parallelbahnsystems dar. Diese flugbetrieblichen Vorgaben sind nach den nachvollziehbaren Erläuterungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vielmehr auf das an jedem Flughafen von der Deutschen Flugsicherung und der Vorhabenträgerin im Zusammenspiel mit den Fluggesellschaften zu entwickelnde operative Betriebskonzept gerichtet, um eine Feinsteuerung im Sinne der Lärmverminderung für Flughafenanwohner zu erreichen. Eine derartige Feinsteuerung kann nicht bereits durch die Festlegung von Flugverfahren geleistet werden. Dies wird weder von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gefordert noch wäre es angesichts der möglichen – saisonal oder witterungsbedingten – Schwankungen, die den täglichen Flugbetrieb beeinflussen, praktikabel. Dem entsprechend steht dem Betreiber eines deutschen Flughafens auch kein Anspruch auf Benutzung bestimmter An- und Abflugrouten während der gesamten Betriebszeit zu (BVerwG, Urteil vom 4. Mai 2005 - BVerwG 4 C 6.04 - BVerwGE 123, 322 <331>).
c) Auch das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner zu dem Flughafen Berlin Brandenburg ergangenen Rechtsprechung das unabhängige Parallelbahnsystem als Nutzungskonzept rechtlich nicht beanstandet. Das Nutzungskonzept ist auch mit Blick auf die Lärmschutzinteressen der Klägerin bereits bestätigt worden. Einschränkungen für das Nutzungskonzept außerhalb von Spitzenzeiten hat das Bundesverwaltungsgericht nicht formuliert.
Die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde, den Flugbetrieb auf zwei parallel angeordneten, unabhängig voneinander nutzbaren Start- und Landebahnen in den Betriebsrichtungen 07/25 abzuwickeln, hat das Bundesverwaltungsgericht als wesentlichen Grund für den Ausbau des Flughafens gesehen und für rechtmäßig gehalten (BVerwG vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1074.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 217; Urteil vom 13. Oktober 2011 - BVerwG 4 A 4000.09 - Rn. 159). Das unabhängige Parallelbahnsystem wird zur Abwicklung des prognostizierten Flugverkehrsaufkommens im Jahr 2023 in den Spitzenstunden für erforderlich gehalten (BVerwGE 125, 116 Rn. 218). Das Bundesverwaltungsgericht hält die Entscheidung gegen einen abhängigen und für einen unabhängigen Parallelflugbetrieb auch nicht für abwägungsfehlerhaft (BVerwGE 125, 116 Rn. 221). Dabei verdeutlicht es den engen Zusammenhang zwischen der gewählten Lage der beiden Bahnen und dem Nutzungskonzept im Hinblick auch auf Lärmschutzaspekte. Nach der von dem Bundesverwaltungsgericht nicht beanstandeten Auffassung der Planfeststellungsbehörde fügt sich das unabhängige Bahnsystem bestmöglich in die vorhandene Siedlungsstruktur ein. Der Konfiguration des Start- und Landebahnsystems kommt nicht nur unter betriebstechnischen, sondern auch unter Lärmgesichtspunkten erhebliche Bedeutung zu (BVerwGE 125, 116 Rn. 221, 260 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht hat zudem das Begehren von Grundstückseigentümern aus dem Gemeindegebiet der Klägerin, die Planfeststellungsbehörde auf der Grundlage des Auflagenvorbehalts in Teil A II 5.1.9 Ziffer 1 Satz 1 PFB zur Untersagung des unabhängigen Parallelbahnbetriebs der beiden Start- und Landebahnen zu verpflichten, als unbegründet abgelehnt (BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 7001.11 u.a. - Rn. 91 f.).
d) Indem das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung seiner Flugverfahrensfestsetzung den durchgängigen unabhängigen Parallelbahnbetrieb zugrunde gelegt hat, entspricht es den Vorgaben der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Bindungswirkung der vorangegangenen Entscheidungen der Planfeststellungsbehörde. Danach hat das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung bei seiner Abwägung die von der zuständigen Landesluftfahrtbehörde in der Planfeststellung und der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung des Flughafens getroffenen Entscheidungen zu beachten. Deren Ausnutzung darf es nicht vereiteln. Daher ist es gehindert, Regelungen zu treffen, die im Widerspruch zu bereits erlassenen Entscheidungen über den Betrieb des Flughafens stehen, und ist insoweit darauf beschränkt, den vorhandenen Lärm gleichsam zu „bewirtschaften“ (BVerwG, Urteil vom 4. Mai 2005 - BVerwG 4 C 6.04 - BVerwG 123, 322 <330 f.> m.w.N.). Wenn die Prognose der An- und Abflugverfahren mit dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung und der Deutschen Flugsicherung abgestimmt ist, darf die Planfeststellungsbehörde grundsätzlich davon ausgehen, dass das Bundesaufsichtsamt Flugverfahren festlegen wird, die Art und Ausmaß der im Planfeststellungsverfahren ermittelten Betroffenheiten nicht wesentlich übersteigen (BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 7001.11 u.a. - Rn. 84). Die Konflikte, die durch ein hiervon abweichendes Bahnnutzungssystem ausgelöst werden würden, bewältigt der Planfeststellungsbeschluss hingegen nicht. Eine Flugroutenfestsetzung, die das unanfechtbare planerische Konzept verlässt, wäre bereits aus diesem Grund rechtswidrig (vgl. Urteil des Senats vom 14. Juni 2013 - OVG 11 A 10.13 - UA S. 20 f., Müggelsee-Route).
Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass bei der gerichtlichen Überprüfung der angegriffenen Flugroutenfestsetzung das planfestgestellte Nutzungskonzept nicht mehr in Frage gestellt werden kann. Hiernach ist der Vortrag der Kläger, dass ein durchgängiger unabhängiger Parallelbahnbetrieb zur kapazitätsgerechten Abwicklung des Flugverkehrs weder am Tag noch in der Nacht erforderlich sei und stattdessen ein an dem Verkehrsaufkommen orientierter Wechsel des Betriebssystems realisiert werden könne – etwa durch Verlagerung der Abflüge auf die Südbahn bzw. durch Festlegung einer Südabkurvung für Abflüge von der Nordbahn außerhalb der Spitzenzeiten und bei Nacht, nicht entscheidungserheblich.
4. Die Flugroutenfestsetzung ist für den Tagzeitraum (6.00 bis 22.00 Uhr) auch sonst rechtmäßig. Insbesondere sind die getroffenen Abwägungen des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung zur Lärmverteilung rechtlich nicht zu beanstanden.
Ausgangspunkt für die Beurteilung der materiellen Rechtmäßigkeit der angegriffenen Flugroutenfestlegung ist das – aus dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung folgende – Abwägungsgebot. Es schränkt den Gestaltungsspielraum des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung ein. Mangels Konkretisierung der Abwägungspflicht im Luftverkehrsgesetz oder in der Luftverkehrs-Ordnung folgt die gerichtliche Abwägungskontrolle einem Prüfungsmaßstab, der durch die besondere sachliche Eigenart der Flugroutenfestlegungsentscheidung bestimmt und begrenzt wird. Im Gegensatz zur Verkehrswegeplanung ist die Flugroutenplanung dadurch gekennzeichnet, dass keine parzellenscharfe Beurteilung der Beeinträchtigung Dritter möglich ist, weil die Flugroute nur eine Ideallinie beschreibt, der ein Flugerwartungsgebiet zuzuordnen ist. So ist es bei der Sachverhaltsermittlung in Bezug auf Lärmbetroffenheiten ausreichend, dass das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung sich auf aussagekräftiges Kartenmaterial sowie Unterlagen über die Einwohnerzahl stützt. Es sind nur solche Belange zu ermitteln und in die Abwägung einzustellen, die bei generalisierender Betrachtungsweise erkennbar waren. Der Umfang ist auf das rechtsstaatlich für jede Abwägung unabdingbar Gebotene begrenzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 <280 f>; Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245 <255>).
Vor diesem Hintergrund beschränkt sich die richterliche Prüfung der Abwägung darauf, ob das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, den gesetzlichen Rahmen (§ 29 b LuftVG) erkannt sowie alle nach Lage der Dinge zu berücksichtigende Lärmschutzinteressen in die gebotene Abwägung eingestellt und nicht ohne sachlichen Grund zurückgestellt hat (Willkürgrenze). Die Kontrolldichte der abzuwägenden Lärmschutzbelange ist zudem weiter dadurch eingeschränkt, dass eine Differenzierung nach unzumutbaren und zumutbaren Lärmbeeinträchtigungen vorgenommen wird (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 <162>). Nur bei unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen (vgl. § 29 b Abs. 2 LuftVG) unterliegt das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung einem besonderen Rechtfertigungszwang. Den Nachweis, dass schonendere Mittel nicht in Betracht kommen, kann es nur dann führen, wenn ihm überwiegende Gründe der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs zur Seite stehen. Denn auch in der Kollision mit gewichtigen Lärmschutzinteressen haben sicherheitsrelevante Erwägungen Vorrang. Bei Lärmbeeinträchtigungen unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle ist eine Flugroute hingegen schon dann abwägungsfehlerfrei festgelegt, wenn ein sachlich einleuchtender Grund vorhanden ist und man die Augen nicht vor Alternativen verschlossen hat, die sich unter Lärmschutzgesichtspunkten als eindeutig vorzugswürdig aufdrängen, ohne zur Wahrung der für den Flugverkehr unabdingbaren Sicherheitserfordernisse weniger geeignet zu sein (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 Rn. 31, 33; Urteil des Senats vom 14. Juni 2013 - OVG 11 A 10.13 - UA S. 28 f.).
Gemessen daran vermag der Senat keine Abwägungsfehler festzustellen:
a) Die Flugroutenfestsetzung ist nicht bereits deshalb abwägungsfehlerhaft, weil sie eine Doppelbelastung der Ortsmitte der Klägerin mit An- und Abfluglärm zur Folge hat.
Im vorliegenden Fall ist das im Nahbereich des Flughafens gelegene Gemeindegebiet der Klägerin von unzumutbarem Lärm betroffen. Es handelt sich um einen sogenannten Verteilungsfall, der dadurch gekennzeichnet ist, dass derartige Lärmbelastungen über dem Gemeindegebiet der Klägerin auf keiner Alternativroute gänzlich vermieden werden können. Da die von der Beklagten festgesetzten Abflugrouten zunächst gemeinsam geradeaus verlaufen, sind jedoch diejenigen Teile des Gemeindegebiets der Klägerin besonders betroffen, die auch dem Lärm der aus flugtechnischen Gründen zwangsläufig geradeaus verlaufenden Landeanflüge ausgesetzt sind. Zwar können die Belastungen durch die jeweils gegen den Wind erfolgenden Starts und Landungen nie zeitgleich auftreten. Die von der Klägerin gerügte Doppelbelastung liegt aber darin, dass die betreffenden Gebiete keine windrichtungsbedingten Lärmpausen haben.
Es liegt im Rahmen des weiten Gestaltungsspielraums des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung zu entscheiden, ob ein großräumiger Lastenausgleich oder die Verschonung einzelner Gebiete gewählt wird (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 15/03 - BVerwGE 121, 152 <158 f.>. Hierzu führt das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zutreffend aus, dass eine generelle Vorzugswürdigkeit einer Bündelung oder Verteilung von Luftverkehr und damit von Fluglärm durch die Festlegung von Flugverfahren nach dem derzeitigen Stand der Forschung nicht erwiesen ist. Bei der Flugverfahrensplanung hat die Festsetzungsbehörde nach Maßgabe der Flugsicherheitserfordernisse zu beurteilen, ob die Flugbewegungen eher gebündelt oder gestreut werden und die Lärmbelastung nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs aufgeteilt werden oder bestimmte Gebiete möglichst verschont bleiben sollen. Aus diesem Grund ist in jedem Einzelfall zu untersuchen, ob sich eine Bündelung oder Verteilung als vorzugswürdige Variante darstellt. Dabei sind die Anzahl der betroffenen Anwohner sowie das Ausmaß der Betroffenheit zu berücksichtigen (vgl. Abwägungsvermerk S. 26).
Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung hat sich mit der NOOST-Alternative 4 für eine Bündelung der An- und Abflugverfahren in gerader Verlängerung der Startbahn entschieden. Dabei hat es durchaus erkannt, dass die Vermeidung von Doppelbelastungen durch An- und Abflüge, ganz besonders im Bereich des unzumutbaren Fluglärms, grundsätzlich von besonderem Gewicht ist (vgl. Abwägungsvermerk S. 25). Es führt jedoch auch aus, dass solche erheblichen Doppelbelastungen in der Regel in unmittelbarer Nähe zum Flugplatz entstehen und Alternativen häufig fehlen bzw. nur durch erhebliche andere Nachteile „erkauft“ werden können. Ferner sei bei den An- und Abflügen der Nordbahn des Verkehrsflughafens Berlin Brandenburg zu berücksichtigen, dass sich – bei erheblich geringerer Verkehrsmenge und damit erheblich geringerem Dauerschallpegel – die Anfluggrundlinie und damit die räumliche Verteilung der Fluglärmbelastung durch Anflüge gegenüber dem jetzigen Zustand (Südbahn Flughafen Berlin-Schönefeld) nicht ändere. Auch die derzeitigen Abflugverfahren würden im Nahbereich auf der Verlängerung der Startbahn geführt. Eine gegenüber den jetzigen Verfahren andere Verortung der Abflüge würde damit zu einer Neubelastung in bisher nicht belasteten Gebieten führen.
Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung für eine Bündelung des Abflugverkehrs auf der Vorzugsvariante 4, auf der auch Anflugverkehr stattfindet, liegt im Rahmen des ihm zustehenden Gestaltungsspielraums. Die Lärmverteilung im unmittelbaren Umfeld des Flughafens ist dadurch geprägt, dass sich unzumutbarer Lärm nicht vermeiden lässt, sondern nur anders verteilt werden kann. Die Entscheidung, den Fluglärm auf einen Korridor zu konzentrieren, hat zwar den Nachteil der dargestellten Doppelbelastung, gleichzeitig aber den Vorteil, dass der Kreis der von unzumutbarem Fluglärm Betroffenen möglichst gering gehalten wird.
Mit seiner Entscheidung für eine Doppelbelastung hält sich das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung auch im Rahmen der Vorgaben des Planfeststellungsbeschlusses bzw. des Planergänzungsbeschlusses sowie der Betriebsgenehmigung. Wie bereits dargestellt liegt dem Planfeststellungsbeschluss das Konzept des unabhängigen Parallelbahnbetriebs zugrunde, das die Nutzung beider Bahnen für An- und Abflüge erlaubt. Dabei wurde die Konfiguration der Bahnen auch unter Lärmschutzgesichtspunkten vorgenommen (s.o. unter II. 3. a) dd)). Bereits der Grobplanung der Flugrouten im Planfeststellungsbeschluss lag der Geradeausabflug von der Nordbahn nach Westen zugrunde. Soweit die Grobplanung wegen der Anforderungen nach ICAO später um das Erfordernis des Abknickens von 15 Grad bei parallelen Abflügen korrigiert werden musste, hat dies die Lärmbetroffenheit der Klägerin nicht verändert. Da Anflüge generell auf den Geradeausflug angewiesen sind, ist die Doppelbelastung der Ortsmitte der Klägerin bereits im Planfeststellungsbeschluss angelegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 7001.11 u.a. - Rn. 92; Urteil vom 13. Oktober 2011 - BVerwG 4 A 4000.09 - Rn. 163).
Würde man mit der Klägerin die Vermeidung der Doppelbelastung durch An- und Abfluglärm über sämtliche anderen Lärmschutzbelange stellen, so würde die vom Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung gewählte NOOST-Alternative 4 ausscheiden müssen. Eine solche abwägungsfeste Vorgabe lässt sich jedoch weder dem Planfeststellungsbeschluss entnehmen noch ist sie nach den von dem Bundesverwaltungsgericht für die Lärmverteilung entwickelten Prüfungsmaßstäben vorgegeben. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, in der vorliegenden Fallkonstellation die Doppelbelastung der Ortsmitte der Klägerin in Kauf zu nehmen, ist daher rechtlich nicht zu beanstanden.
Schließlich kommt es entgegen der Auffassung der Klägerin nicht entscheidungserheblich darauf an, ob die Deutsche Flugsicherung zunächst ein anderes Grundprinzip verfolgt hat. Maßgeblich für die gerichtliche Überprüfung der Flugroutenfestsetzung ist allein die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, die in dem Abwägungsvermerk vom 26. Januar 2012 begründet worden ist.
b) Im Zusammenhang mit der Fluglärmbetroffenheit ist das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entgegen der Ansicht der Klägerin nicht von einer unzutreffenden Datengrundlage ausgegangen. Es ist unstreitig, dass den DES-Berechnungen des Umweltbundesamtes und den NIROS-Berechnungen der Deutschen Flugsicherung unterschiedliche Berechnungsmethoden zu Grunde liegen, die einen unmittelbaren Vergleich der jeweils errechneten Betroffenenzahlen von NIROS mit DES ausschließen. Nach der in der Rechtsprechung anerkannten NIROS-Dauerschallpegelberechnung (vgl. zu den Einzelheiten DFS-Abwägung für Paket I v. 16. September 2011, Rz. 2.3) wird – verkürzt dargestellt – isoliert für einzelne Abflugverfahren ein Gütewert für das Untersuchungsgebiet nach Lautheit ermittelt (je geringer der Gütewert, desto geringer die Belastung). Die Bewertung der Abflugrouten durch das Umweltbundesamt erfolgt demgegenüber lärmwirkungsorientiert aufgrund der Berechnungsvorschriften nach dem Fluglärmgesetz (AzB, zu den Einzelheiten siehe die Lärmfachliche Bewertung des Umweltbundesamts vom Januar 2012, S. 8 ff.) und stellt mittels empirisch gewonnener Dosis-Wirkungskurven einen Zusammenhang zwischen der Lärmbelastung (Dosis) einerseits sowie der daraus resultierenden Belästigung (Wirkung) andererseits her (vgl. Urteil des Senats vom 14. Juni 2013 - OVG 11 A 10.13 - UA S. 30). Die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob die lediglich den Abfluglärm berücksichtigenden NIROS-Berechnungen auch für die Sondersituation der Doppelbelastung mit An- und Abfluglärm eine hinreichende Datengrundlage bieten, bedarf keiner Entscheidung, da die Abwägungsentscheidung des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung für den Tagflugbetrieb durch die nachträglich von der Deutschen Flugsicherung erstellten DES-Berechnungen bestätigt worden ist, die neben dem Abfluglärm auch den Anfluglärm berücksichtigen (vgl. dazu unter II. 4. c) aa) (1)).
c) Die Abwägung der Lärmschutzbelange bei den im Abwägungsvermerk genannten alternativen Flugverfahren ist im Ergebnis nicht zu beanstanden.
aa) Die von der Klägerin vorrangig begehrte Nordumfliegung ihres Gemeindegebietes (NOOST-Alternative 5) erweist sich – für die Tagzeit – unter Lärmschutzgesichtspunkten nicht als vorzugswürdig. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung weist darauf hin, dass mit der NOOST-Alternative 5 zwar im Zentrum von Blankenfelde-Mahlow die Doppelbelastung gemindert werden würde, zusätzlich jedoch eine Vielzahl von Menschen im nördlichen Teil von Mahlow und im südlichen Teil von Lichtenrade belastet sein würden (Abwägungsvermerk S. 45). Dies lässt sich anhand der NIROS-Werte sowie der zu dem gleichen Ergebnis kommenden Lärmfachlichen Bewertung des Umweltbundesamtes vom Januar 2012 (dort S. 12) nachvollziehen. Nach den NIROS-Berechnungen würde die Alternative 5, die einen Gütewert von 1,78 aufweist, gegenüber der Vorzugsvariante 4 mit einem Gütewert von 1,50 zu einer Entlastung von 100 Betroffenen in den Pegeln 55-60 dB(A) (400 statt 500 Betroffene) sowie von 1.600 Betroffenen in den Pegeln 50-55 dB(A) (6.600 statt 8.200 Betroffene) führen. Die Alternative 5 würde jedoch den Kreis der Betroffenen in den Pegelbändern 45-50 dB(A) um 2.100 und in den Pegelbändern 40-45 dB(A) um 11.800 Personen erweitern.
(1) Soweit die Deutsche Flugsicherung in ihrer im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erstellten Lärmfachlichen Bewertung vom 24. Juli 2012, die im Unterschied zu den NIROS-Berechnungen auf der Grundlage eines Datenerfassungssystems (DES) erstellt wurde und den Gesamtfluglärm, also auch den Anfluglärm berücksichtigt, die Lärmbetroffenheiten bei den Alternativen 4 und 5 für den Tag in den einzelnen Pegeln von 55 bis 70 dB(A) näher untersucht hat, bestätigt dies im Ergebnis die bisherige Einschätzung des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung für die Lärmbelastung am Tag. Die Zahl der Betroffenen in den hohen Pegeln von 60 bis 65 dB(A) würde sich zwar reduzieren. Der Beklagte weist jedoch zu Recht darauf hin, dass sich die Zahl der Betroffenen im Bereich des unzumutbaren Lärms über 55 dB(A) insgesamt spürbar erhöhen würde. Der Vergleich der Betroffenenzahlen hat ergeben, dass die Alternative 5 am Tag in den Pegeln 60 bis 65 dB(A) 1.680 Betroffene weniger zur Folge haben, in den Pegeln 55 bis 60 dB(A) jedoch 3.488 zusätzlich Betroffene hervorrufen würde (vgl. Lärmfachliche Bewertung der Deutschen Flugsicherung vom 24. Juli 2012, S. 16, Abbildung 16). Mit anderen Worten: Der bei der Alternative 5 zu erwartenden Verkleinerung der 55 dB(A)-Dauerschallpegel-Kontur im Westen, die weitgehend unbesiedeltes Gebiet westlich des klägerischen Gemeindegebiets betrifft, stehen Zuwächse innerhalb dieser Kontur im besiedelten Teil des nördlichen Gemeindegebiets der Klägerin gegenüber (vgl. Lärmfachlichen Bewertung vom 24. Juli 2012, S. 11 f., Abbildungen 4 und 5 – Lärmkonturen Tag). Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte angesichts dieser Untersuchungen daran festhält, dass die Alternative 5 im Bereich des unzumutbaren Lärms nicht vorzugswürdig sei. Insbesondere ist es nicht abwägungsfehlerhaft, die hohe Anzahl von Betroffenen in den Pegeln 55 bis 60 dB(A) stärker zu gewichten als die halb so hohe Anzahl von Betroffenen in den Pegeln 60 bis 65 dB(A). Die Beklagte darf nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Bewertung der Belastungsstärke auf die Zahl der Betroffenen abstellen und dabei die Stärke der Lärmereignisse geringer gewichten (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 15/03 - juris Rn. 40).
Ohne Erfolg wendet die Klägerin gegen die Lärmfachliche Bewertung der Deutschen Flugsicherung vom 24. Juli 2012 ein, dass sie auf einer veralteten Prognose beruhe, die sich hinsichtlich der Verkehrszahlen, des Flugzeugmixes und der Bahnbelegungen wesentlich von der neuen, für den Nachtflugbetrieb erstellten Prognose mit dem Prognosehorizont 2023 unterscheide. Der Senat hat bereits in seiner Entscheidung über die Müggelsee-Route ausgeführt, dass die Flugverfahrensplanung zwar grundsätzlich geeignet sein muss, die gesamte (in der Planfeststellung) zugelassene Verkehrskapazität des Flughafens auch im An- und Abflug abzuwickeln. Hiervon zu unterscheiden ist jedoch die Frage, welches Verkehrsaufkommen der Abwägung verschiedener Flugroutenalternativen zu Grunde gelegt wird. Mit Blick auf die für die Festlegung von Flugverfahren im Vordergrund stehende konkrete Lärmbewirtschaftung und die flexiblen Änderungsmöglichkeiten von Flugverfahren liegt es nach Auffassung des Senats vielmehr nahe, bei der Flugroutenfestlegung nicht auf eine technische Maximalkapazität abzustellen, die in den ersten Jahren nach Inbetriebnahme des Flughafens auf keinen Fall ausgeschöpft werden wird. Eine Vorfestlegung im Jahr 2012/13 auf die im Jahr 2023 zu erwartenden Dinge stellte sich demgegenüber als Übermaßplanung dar, von der die Beklagte zu Recht Abstand genommen hat. Auch insoweit ist daher kein Ermittlungsdefizit feststellbar (vgl. Urteil des Senats vom 14. Juni 2013 - OVG 11 A 10.13 - UA S. 31). Hinzu kommt, dass nach den Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung auch den übrigen Flugroutenalternativen der Prognosehorizont 2012 zugrunde liegt.
(2) Soweit die Beklagte die vergleichende Lärmberechnung zu den einzelnen Pegeln erst nach der Festsetzung der Flugrouten in Auftrag gegeben hat, steht dies einer Berücksichtigung bei der gerichtlichen Überprüfung der Abwägungsentscheidung nicht entgegen. Der sich aus dem Normcharakter der Flugroutenfestlegung ergebende gerichtliche Prüfungsrahmen entspricht im Wesentlichen demjenigen, der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die gerichtliche Kontrolle untergesetzlicher Normen entwickelt worden ist. Danach ist von einem weiten Gestaltungsspielraum innerhalb der Vorgaben der Ermächtigungsnorm auszugehen, so dass in der gerichtlichen Überprüfung die Betrachtung des Entscheidungsprozesses zugunsten einer Ergebniskontrolle zurücktritt, weil es auf das Ergebnis des Rechtssetzungsverfahrens, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive der normerlassenden Stelle ankommt (vgl. OVG Münster, Urteil vom 13. November 2008 - 20 D 124/06.AK - juris Rn. 53 m.w.N.). Im Ergebnis ist es daher nicht zu beanstanden, dass sich die Beklagte bereits auf der Grundlage der vorherigen NIROS-Berechnungen für eine Lärmverteilung entschieden hat, deren Gesamtbilanz durch das auf der Grundlage eines später erstellten Datenerfassungssystems (Abwägungs-DES) gewonnene Untersuchungsergebnis bestätigt wird.
(3) Dies zugrunde gelegt kommt es nicht mehr entscheidungserheblich darauf an, ob die von dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung gegen die NOOST-Alternative 5 vorgebrachten sicherheitsbezogenen Erwägungen – insbesondere die Unvereinbarkeit mit dem unabhängigen Parallelbahnbetrieb – für den Tagflugbetrieb weiterhin zutreffen. Im Übrigen hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung sowohl für den Tag- als auch für den Nachtzeitraum eine – wenn auch von der Streckenführung gegenüber der NOOST-Alternative 5 modifizierte – Nordumfliegung nicht mehr aus Sicherheitsgründen für ausgeschlossen gehalten.
bb) Soweit das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung die von der Deutschen Flugsicherung vorgestellte Variation der Alternative 5 (in der Anlage A zum Abwägungsvermerk rot markierte Route) nicht nur aus Sicherheitsgründen, sondern auch unter Lärmschutzgesichtspunkten verworfen hat, ist dies nicht zu beanstanden. Insoweit hat das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung ausgeführt, dass ein Direktüberflug von Großbeeren und des Ortsteils Kleinbeeren stattfinden würde. Sowohl dort als auch im Süden von Lichtenrade wäre mit Fluglärmbelastungen zwar knapp unterhalb des unzumutbaren Bereichs, jedoch dafür in erheblichem Umfang zu rechnen. Die Variante werde daher als nicht eindeutig vorzugswürdig angesehen, bevor nicht genauere Untersuchungen durch die Deutsche Flugsicherung zu den zu erwartenden Fluglärmbelastungen und möglichen navigatorischen Möglichkeiten geprüft worden seien (Abwägungsvermerk S. 49 unter Bezugnahme auf die Darstellung in Anlage B). Wie bereits oben dargestellt, führt nach den Ergebnissen der Lärmfachlichen Bewertung der Deutschen Flugsicherung vom 24. Juli 2012 die Alternative 5 am Tag in der Gesamtbilanz zu keiner Reduzierung der Anzahl der von unzumutbarem Fluglärm betroffenen Personen. Dies gilt gleichermaßen für die hier betrachtete Variation der Alternative 5, da ausweislich der Darstellung der Streckenverläufe in Anlage B zum Abwägungsvermerk beide Routen das Gemeindegebiet der Klägerin nordöstlich umkurven. Soweit die Variation zu Alternative 5 weiter nordwestlich von dem klägerischen Gemeindegebiet in Richtung Süden zum Punkt DB 241 verläuft, würde dies zu keiner weiteren Entlastung der Klägerin führen, wohl aber – wie das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung nachvollziehbar ausgeführt hat – zu neuen Betroffenheiten. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung gegen die Variation der NOOST-Alternative 5 ist daher im Ergebnis ebenfalls nicht zu beanstanden.
cc) Soweit das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung die NOOST-Alternative 6, die von allen Alternativen die am nördlichsten verlaufende Streckenführung darstellt, verworfen hat, stößt auch dies im Ergebnis nicht auf rechtliche Bedenken. Die NOOST-Alternative 6 weist mit 2,87 den höchsten und damit schlechtesten NIROS-Gütewert auf (Abwägungsvermerk S. 47 f.), weil sie nur zu geringen Verbesserungen in den oberen Pegelbändern führt. In den Pegelbändern 55-60 dB(A), in denen tagsüber die Grenze zum unzumutbaren Lärm überschritten ist, hätte sie gegenüber der NOOST-Alternative 4 eine Entlastung von (nur) 100 Betroffenen (400 statt 500) zur Folge. In den darunter liegenden Pegelbändern 50-55 käme es zwar zu einer Entlastung von 1.600 Betroffenen (6.600 statt 8.200). Jedoch hätte die NOOST-Alternative 6 von sämtlichen Alternativen die höchsten Betroffenenzahlen in den Pegelbändern 45-50 (18.300) sowie in den Pegelbändern 40-45 (66.200) zur Folge, was für das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung letztlich ausschlaggebend war.
Auf die Rüge der Klägerin, dass sich das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung gegen eine Entlastung von mit unzumutbarem Lärm Betroffenen entschieden hat, um eine erheblich größere Anzahl von Betroffenen vor zumutbarem Lärm zu verschonen, kommt es nicht entscheidungserheblich an. Aus den ergänzenden Lärmberechnungen der Deutschen Flugsicherung vom 24. Juli 2012 ergibt sich – wie oben zu NOOST-Alternative 5 dargestellt –, dass auch die NOOST-Alternative 6 insgesamt, das heißt auch unter Berücksichtigung des Anfluglärms, keine Entlastung, sondern eine Zunahme der Anzahl von durch unzumutbaren Fluglärm betroffenen Personen am Tag zur Folge haben würde. Da die NOOST-Alternative 6 in ihrem Anfangsteil denselben Verlauf nimmt wie die NOOST-Alternative 5, sind die für diesen Streckenabschnitt angestellten Berechnungen insoweit übertragbar.
dd) Soweit das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung in seinem Abwägungsvermerk die NOOST-Alternative 1 wegen ihres schlechten Gütewerts (1,72) aus der näheren Betrachtung ausschließt (Abwägungsvermerk S. 48), ist dies nicht zu beanstanden. Alternative 1 würde keine Entlastung gegenüber der NOOST-Alternative 4 im Bereich des unzumutbaren Lärms von 55-60 dB(A) bringen. In den Pegelbändern 50-55 dB(A) hätte Alternative 1 8.400 Betroffene gegenüber 8.200 Betroffenen bei NOOST-Alternative 4 zur Folge. Die Klägerin kann daher kein Interesse an der NOOST-Alternative 1 haben.
ee) Mit der NOOST-Alternative 4 wurde die Flugroute mit dem besten Gütewert (1,5) gewählt. Soweit die NOOST-Alternative 2 einen identischen Gütewert aufweist, hat das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung erkannt, dass zwar eine geringfügige Verbesserung in den oberen Pegelbändern erreicht werden kann (300 statt 500 Betroffene im Bereich 55-60 dB(A) sowie 8.100 statt 8.200 Betroffene im Bereich 50-55 dB(A)). Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung hat sich dennoch für die NOOST-Alternative 4 entschieden, weil bei dieser die navigatorische Unterstützung durch konventionelle Navigationseinrichtungen am besten sei und sie daher einen verhältnismäßig engen Korridor haben werde, in dem mit Flugbewegungen zu rechnen sei (Abwägungsvermerk S. 48). Die Klägerin trägt mit ihrer Rüge, dass offen bleibe, weshalb es bei der NOOST-Alternative 2 keine wesentlichen Verbesserungen im Bereich der Doppelbelastungen gebe, dem Umstand nicht hinreichend Rechnung, dass der zu erwartende Abstand zwischen der NOOST-Alternative 2 und 4 zu gering ist, um spürbare Verbesserungen erzielen zu können. Da es sich bei der NOOST-Alternative 2 nicht um einen Geradeausflug handeln würde, ist die Auffassung des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung, dass es zu einer größeren Auffächerung der Abflüge kommen würde, nachvollziehbar. Insoweit hat die Beklagte zur Überzeugung des Senats vorgetragen, dass die NOOST-Alternative 2 zunächst ohne navigatorische Führung mit 7,5 Grad Verschwenkung in nördliche Richtung führen würde, so dass mit einer größeren Streuung als beim Geradeausflug mit navigatorischer Führung zu rechnen sei. Es würden daher auch bei Alternative 2 Flugzeuge über dem Zentrum der Klägerin fliegen.
ff) Soweit das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung die NOOST-Alternative 3 aus denselben Gründen wie die NOOST-Alternative 1 ablehnt, ist auch dies nicht zu beanstanden. Zwar würde die NOOST-Alternative 3 gegenüber der NOOST-Alternative 4 in den Pegelbändern 50-55 dB(A) eine Entlastung von 600 Betroffenen bedeuten (7.600 statt 8.200). Der gegenüber der NOOST-Alternative 4 trotz dieser Entlastungswirkung schlechtere Gütewert der NOOST-Alternative 3 (1,77) beruht jedoch darauf, dass in den niedrigeren Pegelbändern von 40-45 dB(A) 15.000 Betroffene mehr zu erwarten wären (37.300 statt 22.300). Da im Bereich des unzumutbaren Lärms im Tagzeitraum in den Pegelbändern 55-60 dB(A) die Zahl der Betroffenen bei den NOOST-Alternativen 3 und 4 jedoch identisch wäre (jeweils 500), hält sich das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung in dem ihm vom Gesetz eröffneten Rahmen, wenn es auf den erheblichen Unterschied der Betroffenenzahlen in den niedrigeren Pegelbändern abstellt. Der Einwand der Klägerin, dass bei der NOOST-Alternative 3 die Doppelbelastung entfiele, ist zwar zutreffend, führt jedoch angesichts der erheblichen Betroffenenzahlen in den niedrigeren Pegelbändern, die die Beklagte unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle im Rahmen ihres weiten Gestaltungsspielraums berücksichtigen durfte, nicht zur Rechtswidrigkeit der Flugroutenfestsetzung. Hinzu kommt, dass die Entscheidung des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung, den An- und Abfluglärm in einem vergleichsweise engen Korridor zu bündeln statt ihn auf einen größeren Kreis von Betroffenen zu verteilen, wie bereits ausgeführt, rechtlich nicht zu beanstanden ist.
d) Soweit die Klägerin rügt, dass sich das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung unter anderem auf die für weite Teile ihres Gemeindegebiets im Flächen-nutzungsplan festgelegte Planungszone Siedlungsbeschränkung gestützt habe, vermag auch dies nicht zur Rechtswidrigkeit der Flugroutenfestsetzung führen. Es kann nicht darauf ankommen, ob die Flugrouten mit den Darstellungen in einem Flächennutzungsplan in Einklang stehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht zwischen der Festlegung von Flugverfahren und den Bodennutzungsregelungen, die den Gegenstand von Darstellungen in einem Flächennutzungsplan bilden können, kein Konkurrenzverhältnis. Durch die Flugroutenfestsetzung wird kein Grund und Boden in Anspruch genommen. Sie führt, selbst wenn sie mit erheblichen Lärmeinwirkungen einhergeht, nicht zu einem unmittelbaren Widerspruch sich gegenseitig ausschießender Raumansprüche. Die Gefahr, dass ein und dasselbe Grundstück mit unterschiedlicher oder gar gegensätzlicher Zielrichtung überplant wird, besteht nicht (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11/03 - juris Rn. 46).
5. Die angegriffene Flugroutenfestsetzung ist jedoch für den Nachtzeitraum (22.00 bis 6.00 Uhr) materiell rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Anders als für den Tagflugbetrieb hat das nachträglich erstellte Datenerfassungsystem (Abwägungs-DES) das zunächst auf die NIROS-Berechnungen gestützte Abwägungsergebnis für den Nachtflugbetrieb (22.00 bis 6.00 Uhr) nicht bestätigt. Die im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens von der Beklagten eingeholte Lärmfachliche Bewertung der Deutschen Flugsicherung vom 24. Juli 2012 zeigt für die Nacht auf, dass die Alternative 5 zu einer Entlastung von 1.148 Betroffenen in den Pegeln 50-55 dB(A) – und damit im Bereich des während der Nachtzeit unzumutbaren Lärms – führen würde. Durch die Alternative 5 käme es innerhalb der Nachtschutzzone NAT 6 x 53 dB(A) zu einer Entlastung von 3.820 Personen (vgl. Lärmfachliche Bewertung der Deutschen Flugsicherung vom 24. Juli 2012, S. 15, Abbildung 13). Dieses Ergebnis wird durch die weitere in das vorliegende Verfahren eingeführte Lärmfachliche Bewertung der Deutschen Flugsicherung vom 22. August 2013 bestätigt. Dabei ist die Alternative 5 in vier Unteralternativen konfiguriert worden, um eine Kompatibilität mit dem unabhängigen Parallelbahnbetrieb herzustellen, wobei die Unteralternative 4 diesen Anforderungen entsprechen soll. Der DES-Vergleich kommt für diese Alternative mit einer Entlastung von 2.873 Betroffenen in den Pegelbändern 50-60 dB(A) zu einer deutlich verringerten Betroffenenzahl für die Nacht, so dass die Beklagte zu Recht eine Nordumfliegung nunmehr für eindeutig vorzugswürdig hält (vgl. Lärmfachliche Bewertung der Deutschen Flugsicherung vom 22. August 2013 S. 18 Abbildung 17). Die Beklagte, die an ihren bisherigen gegen eine Nordumfliegung sprechenden Sicherheitsbedenken nicht mehr festhält, hat daher in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass sie die Einleitung eines förmlichen Festsetzungsverfahrens zur Änderung der Abflugrouten für den Nordbahnwestbetrieb für die Nachtzeit beabsichtigt.
Die angegriffenen Abflugrouten sind daher nach dem hier maßgeblichen Erkenntnisstand im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung (s. dazu oben unter II. 4. c) aa) (2)) für den Nachtzeitraum unter Lärmschutzgesichtspunkten abwägungsfehlerhaft und verletzten die Klägerin in ihrem materiellen Anspruch auf Abwägung ihrer rechtlich – auf einfachgesetzlicher Ebene insbesondere durch § 29 b Abs. 2 LuftVG – geschützten Lärmschutzbelange (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245 <255 ff.>). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Möglichkeit anerkannt, Flugverfahren für den Tag und die Nacht differenziert zu regeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2011 - BVerwG 4 A 4000.09 - Rn. 160; zur Regelung von zeitlichen Beschränkungen aus Gesichtspunkten des Lärmschutzes: BVerwG, Urteil vom 4. Mai 2005 - BVerwG 4 C 6.04 - BVerwGE 123, 322 <328>). Das gilt insbesondere dann, wenn dadurch der unter dem Vorbehalt des Machbaren stehenden Regelverpflichtung aus § 29 b Abs. 2 LuftVG Rechnung getragen werden kann, das Entstehen unzumutbaren Lärms soweit wie möglich zu verhindern (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 <161 f.>). Dies hat auch das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung bereits in seinen allgemeinen Ausführungen zu den Betriebszeiten anerkannt (vgl. Abwägungsvermerk S. 19).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, weil der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zukommt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 43 VwGO
§ 29 b LuftVG
§ 711 ZPO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 Satz 3 GG
§ 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 8, Abs. 4 c Satz 1 und 2 LuftVG
§ 27 a Abs. 1 und 2 Satz 1 LuftVO
§ 32 b Abs. 1 LuftVG
§ 32 b Abs. 4 Satz 1 LuftVG
§ 32 b Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 32 b Abs. 4 Satz 3 LuftVG
§ 32 b Abs. 3 Satz 1 LuftVG
§ 32 b Abs. 6 Satz 1 LuftVG
§ 29 b Abs. 2 LuftVG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 111, 276
BVerwGE 119, 245
BVerwGE 144, 1
BVerwGE 121, 152
BVerwGE 123, 322
BVerwGE 125, 116
11 C 13.99
9 C 6.02
4 C 11/03
4 A 5000.10
9 C 179/12
20 D 120/97
4 A 1074.04
00 Uhr und 5.00
4 C 6.04
4 A 4000.09
4 A 7001.11
11 A 10.13
4 C 11.03
4 C 15/03
20 D 124/06