Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-11-18, Aktenzeichen 8 K 1276/09.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2010:1118.8K1276.09.WI.0A

Tenor:
Der Bescheid der C. vom 26.03.2009, soweit darin der Beihilfegewährung Festbeträge zu Grunde gelegt worden sind, und deren Widerspruchsbescheid vom 28.09.2009 werden aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger Beihilfe ohne Beschränkung auf Festbeträge zu gewähren.
Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Gewährung weiterer Beihilfeleistungen zu Aufwendungen für Medikamente mit Festbetrag.
Auf seinen Antrag vom 09.03.2009, mit dem der Kläger Aufwendungen für Arzneimittel in Höhe von 275,79 € geltend machte, erkannte die C. mit Bescheid vom 26.03.2009 74,06 € als beihilfefähige Aufwendungen an und gewährte dem Kläger entsprechend seinem Bemessungssatz von 70% eine Beihilfe in Höhe von 51,84 €. Zur Begründung führte die Beklagte aus, Aufwendungen für Arzneimittel, für die ein Festbetrag festgesetzt worden sei, seien nur bis zur Höhe des Festbetrages beihilfefähig. Mit am 22.04.2009 eingegangenem Schreiben legte der Kläger Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus, gesetzliche Krankenkassen hätten zum Teil mit pharmazeutischen Firmen Verträge abgeschlossen, nach denen Medikamente der Festbetragsgruppe voll erstattungsfähig würden. Er werde als Beihilfeberechtigter schlechter gestellt, da keine Ausnahmen wie bei Pflichtversicherten gemacht würden. Die nach seinem Herzinfarkt 1997 festgelegte Medikation sei eineinhalb Jahre lang optimiert worden. Seit 1997 seien die Medikamente anstandslos bezahlt worden. Eine Veränderung der Medikation würde zu einer unnötigen starken Belastung seiner Gesundheit führen. Er bezweifle, dass die Beihilfeverordnung den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts vom 17.06.2004 entspreche.
Mit Bescheid vom 28.09.2009 wies die C. den Widerspruch des Klägers mit der Begründung zurück, die Aufwendungen seien nur bis zur Höhe der von den Spitzenverbände der Krankenkassen nach § 35a Abs. 5 SGB 5 festgelegten Festbeträge beihilfefähig. Wegen der Einzelheiten wird auf den Bescheid Bezug genommen.
Am 16.10.2009 hat der Kläger Klage erhoben. Er ist der Auffassung, die Festbetragsregelung beruhe allein auf Verwaltungsanordnungen, denen keine Rechtsnormqualität zu komme. Das Gericht sei nicht an sie gebunden. Die Festbetragsregelung sei verfassungswidrig, weil sie keinerlei Ausnahmen vorsehe. Der Kläger könne nicht auf andere Medikamente ausweichen, da allergische Reaktionen bestünden. In einem derartigen Fall müsse eine Ausnahme möglich sein. Die Festbetragsregelung verstoße auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG. In den Fällen gesetzlich versicherter Personen könnten nämlich Ausnahmen von der Festbetragsregelung gemacht werden.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
den Bescheid der C. vom 26.03.2009, insoweit darin der Beihilfegewährung Festbeträge zu Grunde gelegt worden sind, und deren Widerspruchsbescheid vom 28.09.2009 aufzuheben, und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Beihilfe ohne Beschränkung auf Festbeträge zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie bezieht sich auf ihren Widerspruchsbescheid. Soweit die Klage von der Vorstellung getragen werde, die Beklagte handele verfassungswidrig, bleibe es dem angerufenen Gericht unbenommen, hierüber zu entscheiden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vorgelegten Behördenvorgänge (1 Hefter).

Entscheidungsgründe:
Der Berichterstatter kann anstelle der Kammer ohne mündlicher Verhandlung entscheiden, nachdem sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben (§ 87a Abs. 2 und 3 und § 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid der C. vom 26.03.2009, soweit darin der Beihilfegewährung Festbeträge zu Grunde gelegt worden sind, und deren Widerspruchsbescheid vom 28.09.2009 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Dem Kläger steht ein Anspruch auf Bewilligung von Beihilfe ohne Beschränkung auf Festbeträge zu (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Maßgebend für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen (BVerwG, U. v. 27.05.2010 – 2 C 78/08–, zit. nach Juris m.w.N.). Das ist hier der 03.03.2009. Abzustellen ist damit auf die Bundesbeihilfeverordnung in der ursprünglichen Fassung vom 13.02.2009 (BGBl. I 2009, 326). Die Verwaltungsvorschriften sind in der Fassung vom 14.12.2009 (GMBl. 2009, 138) heranzuziehen.
Nach § 6 Abs. 1 Satz BBhV sind beihilfefähig die notwendigen und wirtschaftlich angemessenen Aufwendungen. Aufwendungen zu Arzneimitteln sind nach § 22 Abs. 1 Satz 1 BBhV unter anderem dann beihilfefähig, wenn sie nach Art und Umfang von einem Arzt schriftlich verordnet worden sind Diese Voraussetzung ist hier gegeben. Die fraglichen Medikamente sind dem Kläger nach Art und Umfang mit dem Rezept von Dr. XXX vom 03.03.2009 schriftlich ärztlich verordnet worden. Notwendigkeit und wirtschaftliche Angemessenheit der dem Kläger entstandenen Aufwendungen stehen zwischen den Beteiligten nicht in Streit; auch das Gericht sieht keinen Anlass, daran zu zweifeln. Die hiernach gegebene Beihilfefähigkeit ist nicht auf die von der Beklagten angewandten Festbeträge beschränkt. Zwar sieht § 22 Abs. 3 BBhV die Möglichkeit einer solchen Begrenzung vor. Doch ist diese Einschränkung der Beihilfefähigkeit bislang noch nicht durch das Bundesministerium des Innern umgesetzt.
Nach § 22 Abs. 3 Satz 1 und 2 BBhV bestimmt das BMI in Verwaltungsvorschriften als Obergrenzen für die Beihilfefähigkeit von Medikamentenaufwendungen Festbeträge im Sinne von § 35 SGB 5 nach den dort aufgeführten Grundsätzen. Diese Bestimmungen haben sich nach Satz 4 an den auf der Grundlage der sozialrechtlichen Regelungen getroffenen Entscheidungen zu orientieren und die Fürsorgepflicht des § 78 BBG zu berücksichtigen. Die VwV wiederholt in 22.3.1 einen Teil des Wortlauts von § 35 Abs. 1 SGB V und betrifft materielle Anforderungen an Festbeträge. Nach VwV 22.3.2 ist Grundlage für die Ermittlung des beihilfefähigen Festbetrags die von den Spitzenverbänden der Krankenkassen nach § 35a Abs. 5 SGB 5 erstellte Übersicht.
Bei dieser Regelung handelt es sich nach Auffassung des Gerichts nicht um die in § 22 Abs. 3 BBhV genannten Verwaltungsvorschriften. Deren Aufgabe soll nämlich die Festlegung von Festbeträgen als Obergrenzen für die Beihilfefähigkeit von Medikamentenaufwendungen sein. Diesem Zweck werden die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Bundesbeihilfeverordnung nicht gerecht. Sie legen keine Festbeträge fest, sondern lediglich ein Programm zur Bestimmung der Festbeträge. Die Verwaltungsvorschriften regeln nicht die Höhe der Festbeträge, sondern legen lediglich die Grundlagen für die Ermittlung des beihilfefähigen Festbetrags durch den Verweis auf die von den Spitzenverbänden der Krankenkassen nach § 35a Abs. 5 SGB 5 erstellte Übersicht fest. Aufgabe des Bundesministeriums des Innern ist aber nach § 22 Abs. 3 Satz 1 BBhV selbst die Obergrenzen festzulegen. Dem wird die bislang getroffene Regelung nicht gerecht, die die Bestimmung des Festbetrags im Ergebnis der einzelnen Beihilfestelle überantwortet. Nach § 22 Abs. 3 Satz 4 BBhV ist es aber zuvörderst Aufgabe des Bundesministeriums des Innern, bei den Bestimmungen der Fest- und Höchstbeträge die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG zu berücksichtigen
Sieht man entgegen der Auffassung des Gerichts in den angeführten Verwaltungsvorschriften eine Bestimmung der Festbeträge, so ergibt sich kein anderes Ergebnis. Diese Einschränkung der Beihilfefähigkeit ist nämlich nicht in rechtswirksamer Weise erfolgt.
Das Verwaltungsgericht Koblenz (U. v. 24.08.2010 – 2 K 1005/09.KO –) hat hierzu ausgeführt:
„Da es sich bei der Begrenzung der Beihilfefähigkeit auf Festbeträge um eine Ein-schränkung des Grundsatzes handelt, dass Beihilfe gewährt wird, soweit die Auf-wendungen notwendig und angemessen sind (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 BBhV), bedarf ein Ausschluss oder eine Begrenzung in materieller Hinsicht einer inneren, den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz standhaltenden Rechtfertigung und in formeller Hinsicht einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage (BVerwG, NVwZ-RR 2009, 730 [Rn. 14]). An einer solchen Rechtsgrundlage fehlt es hier. Insbesondere tragen § 22 Abs. 3 BBhV und Nr. 22.3 BBhV-VwV die Begrenzung der Beihilfefähigkeit auf die Festbetragshöhe nicht.
§ 22 Abs. 3 Satz 1 BBhV bewirkt selbst keine Begrenzung der Beihilfefähigkeit; die Vorschrift ermächtigt hierzu lediglich das Bundesministerium des Innern. Demnach bestimmt das Ministerium in Verwaltungsvorschriften als Obergrenzen für die Bei-hilfefähigkeit der Aufwendungen für Arzneimittel Festbeträge im Sinne von § 35 SGB V und Höchstbeträge im Sinne von § 31 Abs. 2a i. V. m. § 35b Abs. 1 SGB V.
Dessen Verwaltungsvorschrift trägt die von der Beklagten vorgenommene Leis-tungseinschränkung allerdings ebenfalls nicht. Sie ist als Verwaltungsvorschrift bereits nach ihrer Rechtsform nicht geeignet, Beihilfeleistungen zu begrenzen.
Untergesetzliche Vorschriften, wie Verwaltungsvorschriften, können nur normin-terpretierend die Beihilfevorschriften konkretisieren und Zweifelsfälle im Sinne einer einfachen und gleichartigen Handhabung klären oder die Ausübung etwa vor-handener Ermessens- oder Beurteilungsspielräume lenken; sie können aber nicht selbständig neue Leistungsausschlüsse oder Leistungseinschränkungen schaffen. Sie sind nur Interpretationshilfen für die nachgeordneten Stellen und besitzen keine Verbindlichkeit für die Gerichte (BVerwG, a. a. O., [Rn. 19]).
Dementsprechend sieht § 80 Abs. 4 BBG vor, dass die Einzelheiten der Beihilfe-gewährung, insbesondere der Höchstbeträge und des völligen oder teilweisen Ausschlusses von Arzneimitteln in Anlehnung an das SGB V, durch Rechtsverordnung zu regeln sind; dem wird eine Verwaltungsvorschrift nicht gerecht.“
Dem folgt das Gericht aus den in der Entscheidung genannten Gründen.
Da sich die Klage danach als begründet erweist, bedarf die Frage, ob in den Beihilfevorschriften eine erforderliche Härtefallregelung fehlt (vgl. dazu VG Saarland, U. v. 24.11.2009 – 3 K 648/09–, zit. nach Juris, unter Anführung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts) und welche Auswirkungen dies ggfs. auf den vorliegenden Fall hat, keiner Entscheidung.
Als unterliegender Teil hat die Beklagte die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Due Berufung ist zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124a VwGO Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Frage, ob durch die Beihilferegelungen des Bundes Festbeträge bestimmt und dies rechtswirksam geschehen ist, hat Auswirkungen über den Einzelfall hinaus und kann in verallgemeinerungsfähiger Form beantwortet werden.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 117,38 € festgesetzt.
Gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG ist der Streitwert von Amts wegen festzusetzen, weil die Festsetzung für die Berechnung der Gerichtskosten erforderlich ist.
Die Festsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG und folgt der vorläufigen Festsetzung in dem Beschluss vom 04.11.2009.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 35 SGB 5
§ 78 BBG
§ 35 SGB V
§ 167 VwGO
§ 124a VwGO
§ 35a Abs. 5 SGB 5
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz BBhV
§ 22 Abs. 1 Satz 1 BBhV
§ 22 Abs. 3 BBhV
§ 22 Abs. 3 Satz 1 und 2 BBhV
§ 35 Abs. 1 SGB V
§ 22 Abs. 3 Satz 1 BBhV
§ 22 Abs. 3 Satz 4 BBhV
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BBhV
§ 35b Abs. 1 SGB V
§ 80 Abs. 4 BBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1 GKG
§ 52 Abs. 3 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2009, 730
2 C 78/08
2 K 1005/09
3 K 648/09