Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-02-27, Aktenzeichen 8 A 11535/17
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2018:0227.8A11535.17.00

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 4. Juli 2017 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung eines Bauvorbescheides zur Frage der planungsrechtlichen Zulässigkeit einer Nutzungsänderung.
Sie ist Eigentümerin des im Außenbereich liegenden Grundstücks Flst.-Nr. ..., M. ... in F.. Dort hatten die Klägerin und ihr Ehemann bis zu dessen Tod im Jahre 2011 ein Weingut bewirtschaftet. Auf dem Grundstück stehen die Wirtschaftsgebäude des früheren Weinguts, die mit einem Pachtvertrag an ein anderes in F. ansässiges Weingut verpachtet sind. Außerdem befinden sich auf der Hofstelle ein zweigeschossiges Wohnhaus mit bisher einer Wohneinheit sowie eine weitere Wohnung im Obergeschoss eines Zwischenbaus, der das Wohnhaus und das Wirtschaftsgebäude miteinander verbindet. Das Haus wurde von der Familie der Klägerin als Betriebsleiterwohnung und die Wohnung als Altenteilerwohnung genutzt.
Mit Schreiben vom 7. September 2015 stellte die Klägerin einen Antrag auf Nutzungsänderung einer privilegierten Wohnnutzung zu allgemeinem Wohnen (drei Wohneinheiten). Im bestehenden Wohnhaus solle künftig im Erdgeschoss und im Obergeschoss je eine separate Wohnung entstehen. Die dritte, im Zwischenbau schon bestehende Wohnung solle zum allgemeinen Wohnen genutzt werden. Veränderungen an der äußeren Gestalt der Gebäude seien nicht beabsichtigt.
Mit Bescheid vom 2. November 2015 lehnte der Beklagte die Erteilung eines positiven Bauvorbescheides ab. Das Vorhaben beeinträchtige als sonstiges Bauvorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB öffentliche Belange, denn es verstoße gegen die Festsetzungen des Flächennutzungsplans der Verbandsgemeinde E., der dort „Fläche für die Landwirtschaft“ ausweise. Ein sogenannter Begünstigungstatbestand nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB liege nicht vor. Die Anwendung dieser Vorschrift scheitere daran, dass das neue Bauvorhaben in keinem räumlich-funktionalen Zusammenhang mit einem landwirtschaftlichen Betrieb stehe. Außerdem sei die verkehrliche Erschließung nicht ausreichend.
Den hiergegen mit Schreiben vom 23. November 2015 erhobenen Widerspruch wies der Kreisrechtsausschuss bei dem Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 8. August 2016 zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, es handele sich bei dem Vorhaben der Klägerin um ein sonstiges Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB, das öffentliche Belange beeinträchtige. Der Anwendung des Begünstigungstatbestands des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB stehe entgegen, dass das Gebäude nicht in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs stehe. Nach dem Wortlaut und Sinn dieser Vorschrift sei damit kein Zusammenhang zu irgendeiner Hofstelle gemeint, sondern gemeint sei die Hofstelle des landwirtschaftlichen Betriebs, von dem das Gebäude seine bisherige Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB abgeleitet habe. Diese Voraussetzungen seien vorliegend nicht gegeben, da die Widerspruchsführerin keine Landwirtschaft betreibe. Die beabsichtigten drei geplanten Wohneinheiten hätten auch keinerlei Bezug zu einem landwirtschaftlichen Betrieb, weil die bisher der privilegierten Nutzung dienenden landwirtschaftlichen Nebengebäude und die Weinbauflächen an einen anderen ortsansässigen Winzer verpachtet worden seien.
Am 7. September 2016 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung geltend gemacht, dass die Begünstigungsvoraussetzungen in § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB sämtlich erfüllt seien, auch hinsichtlich des räumlich-funktionalen Zusammenhangs mit der Hofstelle. Das Grundstück, das unmittelbar an einer Landesstraße und in der Nähe einer Bushaltestelle liege, sei zudem ausreichend erschlossen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten unter der Aufhebung des ablehnenden Bescheides vom 2. November 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. August 2016 zu verpflichten, die beantragte Bauvoranfrage für das Grundstück Flst.-Nr. ..., M. ..., in F. positiv zu bescheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er sich auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid gestützt. Ergänzend hat er geltend gemacht, bei der Durchführung des geplanten Vorhabens bestehe die Gefahr der Entstehung einer Splittersiedlung. Im Außenbereich würden drei Wohnungen geschaffen, die keinen Bezug zu einer privilegierten Nutzung hätten. Es fehle außerdem an einer ausreichenden Erschließung, denn zwischen dem Grundstück und der Landesstraße verlaufe ein Wirtschaftsweg, der zum Erreichen des Grundstückes überfahren werden müsse.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 4. Juli 2017 stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, den beantragten Bauvorbescheid zu erteilen. Das Vorhaben sei bauplanungsrechtlich zulässig. Es unterfalle der Begünstigungsvorschrift des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Insbesondere stehe das Gebäude im räumlich-funktionellen Zusammenhang mit der Hofstelle des landwirtschaftlichen Betriebes im Sinne des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. e) BauGB. Die Vorschrift verlange nicht den Fortbestand des die ursprüngliche Privilegierung vermittelnden landwirtschaftlichen Betriebes. Eine solche Auslegung, die nach dem Wortlaut möglich sei, widerspreche dem Zweck der Vorschrift, die gerade dem Strukturwandel in der Landwirtschaft Rechnung tragen solle. Auch in der Kommentarliteratur werde davon ausgegangen, dass die vollständige Betriebsaufgabe nicht die Anwendbarkeit des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB ausschließe. Das Vorhaben sei auch im Übrigen außenbereichsverträglich und seine Erschließung gesichert.
Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung wiederholt und vertieft der Beklagte sein bisheriges Vorbringen. Ergänzend trägt er vor, Sinn und Zweck des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB sei es, die Umnutzung einzelner Gebäude zu begünstigen, nicht jedoch einen Betrieb komplett. Hierfür spreche auch der Wortlaut der Norm. Nach dem Willen des Gesetzgebers solle zwar die Norm dem Strukturwandel dienen. Nicht gewollt sei aber, dass ein ehemaliges Vorhaben nach Komplettaufgabe einer grundsätzlich mit dem Außenbereich nicht verträglichen Nutzung zugeführt werde. Dies widerspreche dem Sinn und Zweck des § 35 BauGB, den Außenbereich zu schützen. Im Übrigen spreche auch § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. g) BauGB für die Auffassung, dass die Begünstigung nicht die komplette Aufgabe eines Betriebes erfasse. Die Verpflichtung, keinen Neubau zu errichten, mache nur dann Sinn, wenn der bisherige Betrieb zumindest noch in Teilbereichen fortgeführt werde. Als Ausnahmevorschrift sei § 35 Abs. 4 BauGB zudem eng auszulegen.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 4. Juli 2017 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angegriffene Urteil. Wäre die Auslegung des Beklagten richtig, so wären Nutzungsänderungen niemals für aufgegebene Betriebe möglich. Dies käme einer Enteignung gleich. Ohne dass es darauf ankomme, sei der nahegelegene Betrieb des Pächters als vermittelnder Betrieb anzusehen, der die Nutzungsänderung ermögliche. Die Erschließung sei gesichert. Das Vorhaben liege nur 3m von der L 512 entfernt. Der dorthin führende Wirtschaftsweg sei auch schon in der Vergangenheit mit PKW befahren worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Behördenakten verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung des begehrten Bauvorbescheides. Insoweit ist der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 2. November 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. August 2016 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).
Das Vorhaben der Klägerin ist bauplanungsrechtlich zulässig. Das im Außenbereich gelegene Vorhaben ist als sonstiges Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 2 Baugesetzbuch – BauGB – einzustufen (1.), das keine öffentlichen Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB beeinträchtigt (2.) und dessen Erschließung gesichert ist (3.).
1. Das streitgegenständliche Grundstück, das sich unstreitig im Außenbereich befindet, ist als sonstiges, d.h. nicht privilegiertes Vorhaben, im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB einzustufen. Nach Aufgabe des von der Klägerin und ihrem Ehemann bis zu dessen Tod im Jahre 2011 betriebenen Weinguts dienen die drei geplanten Wohnungen keinem land- und forstwirtschaftlichen Betrieb gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. Etwas Anderes ergibt sich auch nicht mit Blick auf den Winzerbetrieb, an den die auf dem Grundstück der Klägerin vorhandenen Wirtschaftsgebäude verpachtet worden sind. Die geplanten Wohnungen stehen nämlich in keinem Bezug zu diesem Betrieb. Insbesondere handelt es sich hierbei nicht um Betriebsleiterwohnungen.
2. Das Vorhaben beeinträchtigt keine öffentlichen Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB. Die Klägerin kann sich auf die Begünstigungsvorschrift des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB berufen, wonach der Änderung der bisherigen Nutzung eines nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert zulässigen Gebäudes nicht entgegengehalten werden kann, sie widerspreche den Darstellungen des Flächennutzungsplans oder eines Landschaftsplans, beeinträchtige die natürliche Eigenart der Landschaft oder lasse die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten, wenn sie im Übrigen außenbereichsverträglich ist. Die Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB liegen allesamt vor.
a) Das Wohnhaus sowie die Wohnung im Zwischentrakt, in denen nunmehr insgesamt drei separate allgemeine Wohnungen errichtet werden sollen, wurden vor der Aufgabe des landwirtschaftlichen Betriebes nach den nicht bestrittenen Angaben der Klägerin als Betriebsleiterwohnung bzw. als Altenteilerwohnung genutzt und dienten daher einem landwirtschaftlichen Betrieb im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. In der beabsichtigten künftigen Nutzung zum allgemeinen Wohnen ist auch eine Nutzungsänderung im Sinne des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB zu sehen. Eine Nutzungsänderung liegt vor, wenn durch die Verwirklichung eines Vorhabens die einer genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite verlassen wird und durch die Aufnahme dieser veränderten Nutzung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können, so dass sich die Genehmigungsfrage unter bodenrechtlichem Aspekt neu stellt (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 – 4 C 10.09 –, BVerwGE 138, 166 [169] und juris Rn. 12). Dies ist vorliegend der Fall, da die Betriebsleiterwohnung nur für einen bestimmten Personenkreis bestimmt war (vgl. zur Umwandlung von Betriebswohnungen in allgemeine Wohnungen: BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1983 – 4 C 67/78 –, juris Rn. 13).
b) Die weiteren Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) bis g) BauGB sind ebenfalls erfüllt.
aa) Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass das Vorhaben einer zweckmäßigen Verwendung erhaltenswerter Bausubstanz dient (§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) BauGB), die äußere Gestalt der Gebäude im Wesentlichen gewahrt bleibt (§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b) BauGB), die Aufgabe der bisherigen Nutzung nicht mehr als sieben Jahre zurückliegt (§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c) BauGB) und das Wohnhaus sowie der Zwischentrakt im Sinne des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. d) BauGB vor mehr als sieben Jahren zulässigerweise errichtet worden sind. Die Anzahl der nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. f) BauGB höchstzulässigen Wohnungsanzahl wird vorliegend ebenfalls nicht überschritten. Die Klägerin hat zudem in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll gegeben, gemäß § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. g) BauGB keine Neubebauung als Ersatz für die aufgegebene Nutzung vorzunehmen.
bb) Das Vorhaben der Klägerin erfüllt auch die in § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. e) BauGB enthaltenen Anforderungen, wonach das Gebäude, um dessen Nutzungsänderung es geht, im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebes stehen muss.
Hierfür ist es nicht erforderlich, dass der land- oder forstwirtschaftliche Betrieb noch fortbesteht (so auch: Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger [Hrsg.], BauGB, § 35 Rn. 135, 137 [Stand: Oktober 2017]; Dürr, in: Brügelmann [Hrsg.], BauGB, § 35 Rn. 129 [Stand: September 2017]; im Ergebnis ebenso, allerdings ohne Begründung: BayVGH, Urteil vom 28. September 2001 – 1 B 00.2504 –, juris Rn. 24; wohl auch OVG NRW, Urteil vom 30. Juli 2003 – 22 A 1004/01 –, juris Rn. 11 ff.; weitergehender Spieß, in: Jäde/Dirnberger/Weiß [Hrsg.], BauGB und BauNVO, 8. Aufl. 2017, § 35 Rn. 105: nur im Falle einer vollständigen Aufgabe des Betriebs; a.A.: Roeser, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 35 Rn. 102 f. [Stand: September 2017]; VG Saarland, Urteil vom 12. September 2006 – 5 K 140/05 –, juris Rn. 54). Dies ergibt sich aus einer Auslegung des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB.
Maßgebend für die Auslegung von Gesetzen ist der in der Norm zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Der Erfassung des objektiven Willens des Gesetzgebers dienen die anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung aus dem Wortlaut der Norm, der Systematik, ihrem Sinn und Zweck sowie aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte. Ausgangspunkt der Auslegung ist der Wortlaut der Vorschrift. Er gibt allerdings nicht immer hinreichende Hinweise auf den Willen des Gesetzgebers. Unter Umständen wird erst im Zusammenhang mit Sinn und Zweck des Gesetzes oder anderen Auslegungsgesichtspunkten die im Wortlaut ausgedrückte, vom Gesetzgeber verfolgte Regelungskonzeption deutlich, der sich der Richter nicht entgegenstellen darf (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2013 – 2 BvR 2628/10 u.a. –, BVerfGE 133, 168 [205] und juris Rn. 66, m.w.N.).
(1) Der Gesetzeswortlaut des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist nicht eindeutig. Für die Ansicht des Beklagten spricht zunächst zwar, dass in Buchst. e) verlangt wird, dass das Gebäude im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs steht. In § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist zudem die Rede von der Änderung der Nutzung „eines Gebäudes“ (und nicht mehrerer Gebäude). § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. g) BauGB setzt ferner die Übernahme einer Verpflichtung voraus, keine Neubebauung als Ersatz für die aufgegebene Nutzung vorzunehmen, es sei denn, die Neubebauung wird im Interesse der Entwicklung des Betriebs erforderlich. Hieraus wird teilweise geschlussfolgert, dass die Hofstelle des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebes im Rahmen der Nutzungsänderung für ein Gebäude nicht insgesamt aufgegeben werden dürfe (so Roeser, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 35 Rn. 102 f. [Stand: September 2017]; ferner VG Saarland, Urteil vom 12. September 2006 – 5 K 140/05 –, juris Rn. 54).
Der Wortlaut des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB lässt eine solche Auslegung zwar zu, er zwingt jedoch nicht zu einem solchen Verständnis. Vielmehr kann von dem Begriff der Hofstelle des land- und forstwirtschaftlichen Betriebes auch die Hofstelle des bisherigen Betriebes umfasst sein. Dafür, dass § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. e) BauGB nicht an die derzeit vorhandenen Verhältnisse, sondern an die frühere Nutzung anknüpft (vgl. hierzu auch Dürr, in: Brügelmann [Hrsg.], BauGB, § 35 Rn. 131c [Stand: September 2017]), spricht im Übrigen der Umstand, dass Buchst. a) bis g) Anforderungen an die Änderung der „bisherigen Nutzung“ eines Gebäudes enthalten (vgl. die Formulierung in § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Die Verpflichtung in Buchst. g) kann zudem auch dann Bedeutung haben, wenn der land- oder forstwirtschaftliche Betrieb vollständig aufgegeben worden ist, später aber wiederaufgenommen wird und ein erneuter Bedarf für bauliche Anlagen im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB geltend gemacht wird (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger [Hrsg.], BauGB, § 35 Rn. 146 [Stand: Oktober 2017]).
(2) Stellt sich somit zwar der Wortlaut als offen dar, folgt allerdings aus der Entstehungsgeschichte des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB sowie seinem Sinn und Zweck, dass die Vorschrift auch bei vollständiger Aufgabe des land- und forstwirtschaftlichen Betriebs anwendbar ist:
(a) Eine Begünstigungsvorschrift für die Nutzungsänderung landwirtschaftlich genutzter baulicher Anlagen wurde erstmals durch das Gesetz zur Änderung des Bundesbaugesetzes vom 18. August 1976 (BGBl I S. 2221) eingeführt. Der in diesem Rahmen neu eingefügte Absatz 4 des § 35 BBauG lautete wie folgt:
„Der beabsichtigten Änderung der bisherigen Nutzung ohne wesentliche Änderung einer baulichen Anlage im Sinne des Absatzes 1 Nr. 1 bis 3 kann nicht entgegengehalten werden, daß die Änderung den Darstellungen des Flächennutzungsplans oder eines Landschaftsplans widerspricht, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigt oder die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten läßt“.
§ 35 Abs. 4 BBauG begünstigte damit jede beabsichtigte Änderung der bisherigen Nutzung einer ursprünglich zu landwirtschaftlichen Zwecken dienenden baulichen Anlage ohne wesentliche Änderung. Mit dieser Regelung sollte der Strukturwandel in der Landwirtschaft aufgegriffen werden (vgl. hierzu auch Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger [Hrsg.], BauGB, § 35 Rn. 4 [Stand: Oktober 2017]). In der Begründung des Gesetzesentwurfes heißt es hierzu (BT-Drs. 7/2496, S. 49), durch die neue Vorschrift solle ermöglicht werden,
„daß bauliche Anlagen nach Absatz 1 Nr. 1, 1a und 2, insbesondere landwirtschaftlich genutzte Gebäude, auch anderen Nutzungen zugeführt werden können. Dadurch soll dem Strukturwandel in der Landwirtschaft Rechnung getragen werden. Eine Vielzahl von Höfen [Unterstreichung durch Senat] wird heute nicht mehr landwirtschaftlich genutzt. Würde in diesen Fällen eine Nutzungsänderung der vorhandenen Gebäude nicht ermöglicht, so würden sie voraussichtlich verfallen. Damit wäre aber den öffentlichen Belangen an der Gestaltung des Außenbereichs, u.a. den Belangen des Umweltschutzes nicht gedient.“
Hieraus wird deutlich, dass der Gesetzgeber mit seiner neuen Regelung gerade auch den Fall einer vollständigen Aufgabe eines landwirtschaftlichen Betriebs erfassen wollte.
(b) An dieser gesetzgeberischen Intention hat sich durch die nachfolgenden Änderungen und Neufassungen des § 35 BauGB nichts geändert. Dies gilt auch, soweit in § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. e) BauGB das Erfordernis eines räumlichen-funktionellen Zusammenhangs zur Hofstelle eingeführt wurde.
Dieses Erfordernis fand erstmals Eingang in dem durch Art. 2 des Gesetzes zur Erleichterung des Wohnungsbaus im Planungs- und Baurecht sowie zur Änderung mietrechtlicher Vorschriften (Wohnungsbau-Erleichterungsgesetz - WoBauErlG) vom 17. Mai 1990 (BGBl I S. 926) erlassenen, zeitlich befristeten Maßnahmengesetz zum Baugesetzbuch (BauGB-MaßnahmenG). Dieses sollte ebenfalls mit Blick auf den Strukturwandel in der Landwirtschaft u.a. die Nutzung aufgegebener landwirtschaftlicher Betriebsgebäude zu Wohnzwecken verbessern (vgl. BT-Drs. 11/5972, S. 10). Aufgrund des § 4 Abs. 3 BauGB-MaßnahmenG wurden die begünstigten Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 4 BauGB erweitert, und zwar in Bezug auf die Wohnzwecken dienende Änderung bisher landwirtschaftlich oder forstwirtschaftlich genutzter Gebäude. Bei der Umnutzung ehemals landwirtschaftlicher Gebäude zu Wohnzwecken wurde vor allem auf das Merkmal „ohne wesentliche Änderung“ verzichtet. Die Änderung musste allerdings an einem Gebäude der Hofstelle im Rahmen des am 1. Mai 1990 vorhandenen Bestands, das in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang mit dem land- oder forstwirtschaftlichen Wohngebäude stand, vorgenommen werden, und die äußere Gestalt des Gebäudes musste im Wesentlichen gewahrt bleiben (vgl. zur Gesetzeshistorie BVerwG, Beschluss vom 14. März 2006 – 4 B 10/06 –, juris Rn. 4 ff.). Mit diesem Erfordernis wurde ein „unmittelbarer räumlicher Zusammenhang des Wohngebäudes mit den vorhandenen, eine baulich-funktionale Einheit bildenden betrieblichen Bauten“ vorausgesetzt. Die Änderung einer davon abgegrenzten, z.B. einzeln stehenden Scheune zu Wohnzwecken sollte hingegen von der Regelung nicht erfasst werden (vgl. Beschlussempfehlung und der Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, BT-Drs. 11/6636, S. 30).
Dass der Gesetzgeber mit § 4 Abs. 3 BauGB-MaßnahmenG auch die Fälle einer vollständigen Betriebsaufgabe erfassen wollte, ergibt sich zudem aus der Begründung des Gesetzes zur Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland (Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz) vom 22. April 1993 (BGBl I S. 466), mit dem § 4 Abs. 3 BauGB-MaßnahmenG zwar neu gefasst, inhaltlich jedoch im Hinblick auf die hier in Rede stehende Voraussetzung unverändert blieb. Dort wird ausdrücklich auf „die (ehemaligen) Landwirte“ Bezug genommen, denen die Verwertung der Gebäudesubstanz ihrer Hofstelle ermöglicht werden sollte (vgl. BT-Drs. 12/3944, S. 42).
(c) Das Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 – BauROG) vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081) fasste die Begünstigungstatbestände zur Umnutzung landwirtschaftlicher Bausubstanz in § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB 1986 einerseits und für Wohnbauvorhaben in § 4 Abs. 3 BauGB-MaßnahmenG andererseits in einem neu gefassten, seither im Wesentlichen unverändert gebliebenen § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB zusammen. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber hiermit den Begünstigungstatbestand im Sinne der hier vom Beklagten vorgenommenen Auslegung einschränken wollte, also nur die Entprivilegierung einzelner Gebäude eines insgesamt noch bestehenden landwirtschaftlichen Betriebs zulassen wollte, finden sich in den Gesetzesmaterialien jedoch nicht. Vielmehr wird auch in der Begründung zu § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB des Gesetzesentwurfes die Absicht des Gesetzgebers betont, den landwirtschaftlichen Strukturwandel zu unterstützen. Erhaltenswerte Bausubstanz solle auch dann weiter genutzt werden, wenn diese nicht mehr für landwirtschaftliche Zwecke erforderlich ist (vgl. BT-Drs. 13/6392, S. 59). Dass die erleichterte Umnutzungsmöglichkeit für Vorhaben außerhalb der Hofstelle (mit dem Erfordernis eines räumlich-funktionellen Zusammenhangs des Gebäudes zur Hofstelle) entfällt, hat der Gesetzgeber lediglich mit dem Interesse einer Bündelung der Siedlungsentwicklung im Außenbereich begründet (vgl. BT-Drs. 13/6392, S. 59; ferner Spieß, in: Jäde/Dirnberger/Weiß [Hrsg.], BauGB und BauNVO, 8. Aufl. 2017, § 35 Rn. 118). Es ist daher davon auszugehen, dass damit ebenfalls lediglich eine erleichterte Nutzungsänderung etwa von Feldscheunen und anderen einzeln in der Landschaft stehenden Gebäuden verhindert werden sollte (vgl. Rieger, in: Schrödter [Hrsg.], BauGB, 8. Aufl. 2015, § 35 Rn. 179; ferner BT-Drs. 11/6636, S. 30; Dürr, in: Brügelmann [Hrsg.], BauGB, § 35 Rn. 131 c [Stand: September 2017]). Dass der landwirtschaftliche Betrieb als solcher noch erhalten sein sollte, ergibt sich hingegen aus den Gesetzesmaterialien nicht (vgl. hierzu auch die Äußerungen der Abgeordneten Kansky und Schöler im Plenarprotokoll 13/175 vom 15. Mai 1997, S. 15730 (A), 15732 (C), in denen von Landwirten die Rede ist, die ihren Betrieb aufgegeben haben, sowie von aufgegebenen landwirtschaftlichen Gehöften).
Dieses Auslegungsergebnis wird, anders als die Beklagtenvertreter meinen, nicht dadurch in Frage gestellt, dass § 35 BauGB den Schutz des Außenbereichs vor wesensfremder Bebauung bezweckt. Wie weit der Schutz des Außenbereichs reicht, wird allein durch die hierzu ergangenen gesetzlichen Vorschriften bestimmt. Der Gesetzgeber hat aber gerade mit § 35 Abs. 4 BauGB Regelungen geschaffen, die Ausnahmen von dem Grundsatz zulassen, dass sich die bauliche Entwicklung nicht im Außenbereich vollziehen soll.
Setzt § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. e) BauGB demnach nicht das Bestehen eines land- oder forstwirtschaftlichen Betriebes voraus, ist vorliegend ein räumlich-funktioneller Zusammenhang zwischen den zur Nutzungsänderung vorgesehenen Gebäuden und der früheren Hofstelle des landwirtschaftlichen Betriebes gegeben. Wie das Verwaltungsgericht bereits ausgeführt hat, lagen die Gebäude inmitten der Hofstelle des Betriebes.
Sind damit die Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB sämtlich erfüllt, kann dem Vorhaben der Klägerin nicht entgegengehalten werden, dass es den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigt oder die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lässt. Das Vorhaben ist auch im Übrigen außenbereichsverträglich. Andere als die genannten öffentlichen Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB, die das Vorhaben der Klägerin beeinträchtigen könnte, hat weder der Beklagte geltend gemacht noch sind sie sonst ersichtlich.
3. Auch die Erschließung des Vorhabens ist entgegen der Ansicht des Beklagten im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB gesichert.
a) Nach ständiger Rechtsprechung erfordert eine wegemäßige Erschließung im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB – für die sich aus § 35 Abs. 4 BauGB keine Erleichterungen ergeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Oktober 1990 – 4 C 45/88 –, juris Rn. 22) – eine gesicherte wegemäßige Zuwegung, die eine Zufahrt von Kraftfahrzeugen einschließlich öffentlicher Versorgungsfahrzeuge erlaubt (vgl. z.B. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger [Hrsg.], BauGB, § 30 Rn. 46 [Stand: Oktober 2017], mit Rechtsprechungsnachweisen). Gesichert in diesem Sinne ist die wegemäßige Erschließung aber nur dann, wenn damit zu rechnen ist, dass sie auf Dauer zur Verfügung stehen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Mai 2002 – 9 C 5/01 –, NVwZ-RR 2002, 770 [772] und juris Rn. 25). Dies ist dann der Fall, wenn das Grundstück eine unmittelbare Zufahrt zum öffentlichen Wegenetz besitzt, d.h. die Zuwegung als öffentliche Straße gewidmet ist. Fehlt dagegen eine unmittelbare Verbindung zu einer öffentlichen Straße, so muss die Zugänglichkeit rechtlich abgesichert werden. Eine rein schuldrechtliche Vereinbarung genügt hierfür nicht. Ausreichend ist es hingegen, wenn die Zufahrt zum öffentlichen Straßennetz öffentlich-rechtlich, durch Baulast, oder dinglich, durch eine Grunddienstbarkeit, gesichert ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Oktober 1990 – 4 C 45/88 –, NVwZ 1991, 1076 [1077] und juris Rn. 19, m.w.N. aus der Rspr.).
Auch ohne Widmung oder andere förmliche Sicherung kann die Erschließung aber ausnahmsweise rechtlich gesichert sein, wenn das Baugrundstück über ein der Gemeinde gehörendes Wegegrundstück mit dem öffentlichen Wegenetz verbunden und die Gemeinde aus Rechtsgründen dauernd gehindert ist, den Anliegerverkehr zum Baugrundstück zu untersagen. In Betracht kommen kann insoweit etwa der Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG), wenn der Weg z.B. auch dem Zugang zu anderen ähnlich bebauten und genutzten Grundstücken dient, oder Treu und Glauben wegen des vorangegangenen Verhaltens der Gemeinde, etwa wenn sie der Bebauung in früherer Zeit vorbehaltlos zugestimmt oder den Ausbau des Weges auf Kosten des Bauherrn geduldet oder gar gefordert hat. Umgekehrt ist vorstellbar, dass die Gemeinde zwar gehalten sein kann, einen beschränkten Verkehr – z.B. den Fußgängerverkehr oder den Anliegerverkehr mit land- und forstwirtschaftlichen Fahrzeugen – zuzulassen, eine Intensivierung des Verkehrs jedoch verhindern darf. Wann die Gemeinde ausnahmsweise trotz Fehlens förmlicher Sicherungen an einer teilweisen oder vollständigen Sperrung eines nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Weges gehindert ist und sich hieraus in besonders gelagerten Fällen eine rechtliche Sicherung der ausreichenden Erschließung ableiten lässt, ist weitgehend eine Frage des jeweiligen Einzelfalles (BVerwG, Urteil vom 31. Oktober 1990 – 4 C 45/88 –, NVwZ 1991, 1076 [1077] und juris Rn. 19).
b) Nach diesen Maßstäben ist die Erschließung vorliegend in rechtlicher Hinsicht gesichert. Zwischen dem Grundstück der Klägerin im Süden und der Landesstraße L ... sowie westlich des Grundstücks verlaufen Wirtschaftswege (Flurstücke-Nr. ... und ...), die im Eigentum der Ortsgemeinde F. stehen und über die das Grundstück angefahren werden kann. Eine solche Zuwegung ist vorliegend weder durch eine öffentlich-rechtliche Baulast noch sonst dinglich zugunsten des Grundstücks der Klägerin gesichert. Der Ortsgemeinde F. wäre es allerdings vorliegend aus Treu und Glauben verwehrt, den durch das Vorhaben ausgelösten Anliegerverkehr zu untersagen. Hierbei ist in Rechnung zu stellen, dass die Wirtschaftswege schon in der Vergangenheit ohne förmliche Sicherung oder Widmung tatsächlich als Zuwegung zum bereits zum damaligen Zeitpunkt auch zu Wohnzwecken genutzten Grundstück dienten und diese Nutzung von der Ortsgemeinde offensichtlich ohne Weiteres geduldet worden ist. Hiermit steht im Einklang, dass die Ortsgemeinde auch im vorliegenden Verfahren ihr Einvernehmen zum Vorhaben der Klägerin erteilt hat. Angesichts der bloß geringfügigen Erhöhung der Anzahl der Wohnungen von zwei auf drei ist auch eine merkliche Intensivierung des Zu- und Abgangsverkehrs nicht zu erwarten.
Dass die wegemäßige Erschließung in tatsächlicher Hinsicht nicht ausreichend sei, macht der Beklagte nicht geltend und ist im Übrigen, da keine Intensivierung des durch das Vorhaben ausgelösten Anliegerverkehrs zu befürchten ist, auch nicht ersichtlich.
Nach alledem ist der beantragte Bauvorbescheid zu erteilen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung. Die Frage, ob § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB den Fortbestand eines landwirtschaftlichen oder forstwirtschaftlichen Betriebes voraussetzt, lässt sich – wie dargelegt – auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Interpretation ohne Weiteres beantworten (vgl. zu diesem Kriterium etwa BVerwG, Beschluss vom 14. März 2006 – 4 B 10/06 –, juris Rn. 3).
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 15.000,00 € festgesetzt (§§ 47 Abs.1, Abs. 2, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz i.V.m. Ziff. 9.1.1.3, 9.2 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit [LKRZ 2014, 169]).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung
§§ 47 Abs.1, Abs. 2, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 35 BauGB
§ 35 BBauG
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 4 BauGB
§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 35 Abs. 2 Baugesetzbuch
§ 35 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 4 BBauG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 138, 166
BVerfGE 133, 168
NVwZ-RR 2002, 770
NVwZ 1991, 1076
LKRZ 2014, 169
4 C 10.09
4 C 67/78
1 B 00.25
22 A 1004/01
5 K 140/05
2 BvR 2628/10
4 B 10/06
4 C 45/88
9 C 5/01