Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2003-03-13, Aktenzeichen 8 KN 236/01

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Kiessee bei Bothmer".
Die Antragstellerin ist Eigentümerin des ca. 15 ha großen Kiessees bei Bothmer und der angrenzenden, ca. 7 ha großen Flächen. Dieses Areal stellte der Antragsgegner zunächst durch die Verordnungen über die einstweilige Sicherstellung des Landschaftsteiles "Kiessee bei Bothmer" vom 31. Juli 1995 und 11. Juni 1997 unter Schutz. Danach erließ er die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Kiessee bei Bothmer" in den Gemarkungen Bothmer und Schwarmstedt, Samtgemeinde Schwarmstedt, vom 19. Juni 1998, die neben den im Eigentum der Antragstellerin stehenden Flächen weitere 8 ha landwirtschaftlich genutzte Flächen erfasst. Diese Verordnung wurde am 4. Juli 1998 in der Walsroder Zeitung bekannt gemacht. Dabei wurde die Karte, die die Grenzen des Landschaftsschutzgebiets darstellt, verkleinert abgedruckt. Nachdem die Antragstellerin dies beanstandet hatte, wurde die Bekanntmachung der Verordnung am 22. Juni 2001 im Amtsblatt für den Landkreis Soltau-Fallingbostel wiederholt. Diesmal wurde die Karte in der Originalgröße abgedruckt.
Nach § 3 der Verordnung - VO - bezweckt die Unterschutzstellung des Gebiets die Bewahrung und Entwicklung des naturnahen Zustandes des Kiessees und seiner Uferbereiche mit den Verlandungszonen, Röhrichten, Lebensstätten und Rastplätzen für wassergebundene Tierarten wie Libellen, Amphibien und störempfindliche Wasservögel. Die angrenzenden landwirtschaftlich genutzten Flächen sollen als Pufferzone zur langfristigen Sicherung des Landschaftsschutzgebiets dienen und zur Minderung von Beeinträchtigungen durch angrenzende Nutzungen beitragen.
§ 4 Abs. 1 VO verbietet alle Handlungen, die das Landschaftsschutzgebiet oder einzelne seiner Bestandteile zerstören, beschädigen oder auf sonstige Weise erheblich verändern oder gefährden. Nach § 4 Abs. 2 VO ist es insbesondere verboten,
Hecken, Bäume, Gebüsche, sonstige Gehölze und Röhrichte zu beseitigen oder zu verändern,
das Gewässer und seine Uferzonen zu verändern,
Abgrabungen und Aufschüttungen vorzunehmen oder Stoffe aller Art einzubringen,
Wege, Straßen und Plätze anzulegen oder zu verändern (z. B. durch Befestigung),
bauliche Anlagen zu errichten oder äußerlich wesentlich zu verändern, auch wenn sie keiner Baugenehmigung nach der Niedersächsischen Bauordnung bedürfen,
Werbeeinrichtungen, Tafeln oder Inschriften anzubringen oder äußerlich wesentlich zu verändern, soweit sie sich nicht auf das Landschaftsschutzgebiet oder den Verkehr beziehen oder als Ortshinweis dienen,
die Ruhe und Erholung in Natur und Landschaft durch Lärm oder auf andere Weise zu stören (insbesondere durch Tonwiedergabegeräte, Modellflugzeuge o. ä.),
zu zelten oder andere für die Unterkunft geeignete Fahrzeuge oder Einrichtungen aufzustellen,
den See und den Uferbereich z. B. durch Unrat und Müll zu verschmutzen,
außerhalb der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze Kraftfahrzeuge zu fahren, zu parken oder abzustellen,
zu baden, zu surfen, Boot zu fahren, Schlittschuh zu laufen oder durch andere Verhaltensweisen den Schutzzweck zu beeinträchtigen,
Hunde frei laufen zu lassen und
die Uferzonen während der Brutzeit (01.03. - 15.07.) zu betreten.
Zulässig sind nach § 5 Abs. 1 VO die ordnungsgemäße Land- und Forstwirtschaft, soweit sie nicht nach § 4 VO eingeschränkt ist, sowie die ordnungsgemäße Ausübung der Jagd und der Fischerei. Außerdem stellt § 5 Abs. 2 VO verschiedene Handlungen von den Verboten des § 4 VO frei, u. a. die Einrichtung einer öffentlichen Badestelle innerhalb der in der Karte durch Schraffur und vor Ort durch Markierungen gekennzeichneten Fläche (§ 5 Abs. 2 Buchst. i VO).
Die Antragstellerin hat am 22. Juni 2000 einen Normenkontrollantrag gestellt und diesen wie folgt begründet:
Die Landschaftsschutzgebietsverordnung sei schon in formeller Hinsicht zu beanstanden, da die Bekanntmachung der Verordnung den gesetzlichen Vorgaben nicht genügt habe. Nach dem Gesetz über die Verkündung, den Zeitpunkt des Inkrafttretens und die Aufhebung von Verordnungen hätte die Bekanntmachung im Amtsblatt der Bezirksregierung erfolgen müssen, weil es keine anderweitige gesetzliche Regelung gebe. Abgesehen davon sei die Bekanntmachung im Amtsblatt für den Landkreis Soltau-Fallingbostel nicht ordnungsgemäß erfolgt, weil der Antragsgegner es versäumt habe, gemäß § 8 Nr. 2 seiner Hauptsatzung in der Böhme-Zeitung und der Walsroder Zeitung auf die Bekanntmachung hinzuweisen. Außerdem enthalte die Verordnung entgegen § 30 Abs. 5 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes - NNatSchG - keine grobe textliche Beschreibung des unter Schutz gestellten Gebiets. Weiterhin lägen die Voraussetzungen für die Unterschutzstellung des Kiessees und der umgebenden Flächen nicht vor. Der Schutzbedürftigkeit des Gebiets stehe schon entgegen, dass Wanderwege entlang des Kiessees verliefen. Da diese insbesondere von Spaziergängern mit Hunden genutzt würden, gäbe es im Landschaftsschutzgebiet nur wenige schutzwürdige Tiere. Außerdem zeichne sich ein Rückgang des Schilfgürtels ab, der aufgrund unzureichender Nährstoffzufuhr schon größere Lücken aufweise. Das Gewässer sei zwar an den Ufern nährstoffreich. Dort entzögen die zahlreichen Bäume und Büsche dem Schilf aber die Nährstoffe. Daher würden die hilflosen Uferabschnitte immer größer. Damit werde wassergebundenen Vögeln die Nahrungsgrundlage und die Möglichkeit des Nestbaus entzogen. Folglich lasse sich der vom Antragsgegner angestrebte Schutzzweck nicht erreichen. Im Schutzgebiet befänden sich zudem lediglich drei geschützte Pflanzenarten, während in den Feuchtgebieten rund um Schwarmstedt 37 geschützte Arten der Moor- und Ufervegetation vorhanden seien. Im Landschaftsschutzgebiet seien auch nur 6 geschützte Farn- und Blütenpflanzen anzutreffen, obwohl im Raum Schwarmstedt 89 Arten dieser Pflanzen nachgewiesen seien. Die angrenzenden landwirtschaftlichen Nutzflächen seien ebenfalls nicht schutzwürdig. Sie könnten auch nicht als Pufferzone dienen, da Wege diese Flächen von dem Kiessee trennten. Außerdem seien die Verbote des § 4 Abs. 2 Buchst. b), c), d), e), h), j), k) und m) VO mit § 26 Abs. 2 NNatSchG nicht vereinbar. Da nicht von vornherein feststehe, dass die verbotenen Maßnahmen den Charakter des unter Schutz gestellten Gebiets schlechthin veränderten oder dem besonderen Schutzzweck generell zuwiderliefen, hätte der Antragsgegner allenfalls präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt aussprechen dürfen. Abgesehen davon gäbe es für das Verbot des Befahrens des Kiessees mit Booten keinen vernünftigen Grund, weil ein Teil des Sees als öffentliche Badestelle genutzt werden dürfe. Das Verbot, die Uferzonen während der Brutzeit zu betreten, sei ebenfalls nicht gerechtfertigt, weil es die Fischerei monatelang unmöglich mache. Außerdem verstoße es gegen den Gleichheitsgrundsatz, relativ harmlose Handlungen wie das Angeln und das Befahren des Kiessees mit Booten zu verbieten und zugleich die Nutzung eines Teils des Sees und der Uferbereiche als öffentliche Badestelle zuzulassen. Das gelte umso mehr, als der gesamte See in der Vergangenheit zum Baden genutzt worden sei, da sich die zahlreichen Besucher der Badestelle nicht an deren Begrenzung gehalten hätten. Außerdem hätten sie Berge von Müll, leere Flaschen und Feuerstellen hinterlassen. Erst im Jahre 2001 sei es ihm gelungen, Badegäste vom Kiessee fernzuhalten. Schließlich schränkten die Verbote der Landschaftsschutzgebietsverordnung seine Nutzungsmöglichkeiten als Eigentümer des Kiessees auch unzumutbar ein. So seien seine Überlegungen, an dem See einen Wasserskilift, ein Hotel oder Ähnliches zu bauen, von den Behörden abgelehnt worden. Dort dürfe auch kein Sandabbau mehr stattfinden.
Die Antragstellerin beantragt,
die Verordnung des Landkreises Soltau-Fallingbostel über das
Landschaftsschutzgebiet "Kiessee bei Bothmer" in den Gemarkungen Bothmer und Schwarmstedt, Samtgemeinde Schwarmstedt, vom
19. Juni 1998 für nichtig zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen,
und erwidert: Die Verordnung sei in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden, weil Mängel bei der Bekanntmachung der Verordnung in der Walsroder Zeitung durch die erneute Bekanntmachung im Amtsblatt für den Landkreis Soltau-Fallingbostel geheilt worden seien. Die materiellen Einwände der Antragstellerin gegen die Landschaftsschutzgebietsverordnung seien ebenfalls nicht begründet. Die Schutzwürdigkeit des Kiessees ergebe sich schon aus der naturnahen Entwicklung der Uferzonen. Dort hätten sich Röhrichtbestände entwickelt, die stellenweise 30 m breit seien und bereits 80 bis 90 % der Uferzonen einnähmen. Diese Bereiche beherbergten Haubentaucher, Zwergtaucher, Reiherenten, Bläßrallen und Teichhühner, Rastvögel wie Schälenten, Kolbenenten und Löffelenten sowie verschiedene Schwanarten. Außerdem böten sie Brutmöglichkeiten für Rohrweihen und Rohrsänger. Zugleich stelle der Kiessee ein potentiellen Nahrungsgebiet für Fisch- und Seeadler dar. Abgesehen davon verbinde er die Talräume der Aller und der Leine, die nur ca. 1500 bzw. 700 m entfernt lägen. Dass das unter Schutz gestellte Gebiet schutzwürdig sei, belegten auch die Stellungnahmen des Niedersächsischen Landesamtes für Ökologie vom 12. September 2001 und 26. Juli 2002. Entgegen der Annahme der Antragstellerin seien die Verbote der Landschaftsschutzgebietsverordnung ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Antragstellerin könne zudem die Zulassung der Badestelle nicht rügen, weil sich der Naturhaushalt in der Vergangenheit trotz des Badebetriebs und der fischereilichen Nutzung positiv entwickelt habe. Außerdem verpflichte die Verordnung die Antragstellerin nicht dazu, die Badestelle zu dulden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (Beiakten A und B) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet. Der Antrag ist statthaft, weil die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Kiessee bei Bothmer" gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 7 Nds. VwGG der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt. Der Antrag erfüllt auch die anderen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Die Antragstellerin ist insbesondere antragsbefugt, da sie als Eigentümerin von Flächen im Landschaftsschutzgebiet durch die Verbote der Landschaftsschutzgebietsverordnung beschwert wird und daher geltend machen kann, durch die Verordnung oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet, weil die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Kiessee bei Bothmer" - VO - mit höherrangigem Recht im Einklang steht.
Anhaltspunkte dafür, dass die Verordnung wegen formeller Mängel nichtig ist, bestehen nicht. Die Antragstellerin hat zwar geltend gemacht, dass die Verordnung nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden sei. Dieser Einwand ist jedoch unzutreffend.
Nach § 1 Nr. 3 des Gesetzes über die Verkündung, den Zeitpunkt des Inkrafttretens und die Aufhebung von Verordnungen vom 1. April 1996 (Nds. GVBl. S. 116) sind Verordnungen, die weder von der Niedersächsischen Landesregierung noch den Ministerien oder den Behörden, die für mehrere Regierungsbezirke zuständig sind, erlassen worden sind, vorbehaltlich einer anderweitigen gesetzlichen Regelung in den Verkündungsblättern der Bezirksregierungen zu verkünden. Weiterhin bestimmt § 1 Abs. 1 und 2 Satz 1 der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Rechtsvorschriften der Gemeinden und Landkreise in Verkündungsblättern vom 9. Dezember 1996 (Nds. GVBl. S. 520), die aufgrund der §§ 6 Abs. 3 und 7 NGO, 7 Abs. 3 und 7 NLO erlassen worden ist, dass Verordnungen der Landkreise auch in örtlichen Tageszeitungen oder in den von den Landkreisen herausgegebenen amtlichen Verkündungsblättern bekannt gemacht werden, sofern die Hauptsatzungen dies vorsehen. Diese Bestimmung stellt eine anderweitige gesetzliche Regelung im Sinne des § 1 Nr. 3 des Gesetzes über die Verkündung, den Zeitpunkt des Inkrafttretens und die Aufhebung von Verordnungen dar, weil es sich bei der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Rechtsvorschriften der Gemeinden und Landkreise in Verkündungsblättern um ein Gesetz im materiellen Sinne handelt (vgl. Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Aufl., § 7 Rn. 4), das aufgrund einer Ermächtigung in formellen Gesetzen erlassen worden ist. Dies ist ausreichend, weil keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass nach § 1 Nr. 3 des Gesetzes über die Verkündung, den Zeitpunkt des Inkrafttretens und die Aufhebung von Verordnungen nur abweichende Bestimmungen über die Verkündung von Verordnungen, die in formellen Gesetzen enthalten sind, relevant sein sollen.
Angesichts dieser Rechtslage durfte der Antragsgegner die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Kiessee bei Bothmer" am 4. Juli 1998 in der Walsroder Zeitung bekannt machen, weil § 8 Nr. 1 seiner Hauptsatzung vom 6. November 1996 in der damals geltenden Fassung der 1. Änderungssatzung vom 29. August 1997 bestimmte, dass die Verordnungen, die ausschließlich das Gebiet des ehemaligen Landkreises Fallingbostel betreffen, in dieser Zeitung veröffentlicht werden. Die Bekanntmachung in der Walsroder Zeitung ist indessen nicht ordnungsgemäß erfolgt, weil die Karte, die die Grenzen des Landschaftsschutzgebiets darstellt und nach § 2 Abs. 2 Satz 3 VO Bestandteil der Verordnung ist, verkleinert abgedruckt wurde (vgl. Louis, Niedersächsisches Naturschutzgesetz, Komm., § 30 Rn. 6, m.w.N.). Infolgedessen ist die Verordnung zunächst nicht in Kraft getreten.
Diesen Fehler bei der Bekanntmachung der Verordnung hat der Antragsgegner aber dadurch ex nunc behoben, dass er die Verordnung und die dazugehörige Karte in der Originalgröße am 22. Juni 2001 in dem Amtsblatt für den Landkreis Soltau-Fallingbostel bekannt gemacht hat. Ist eine Landschaftsschutzgebietsverordnung wegen eines Verfahrensfehlers nichtig, bedarf es keiner Wiederholung des gesamten Normsetzungsverfahrens. Es genügt vielmehr, den Fehler zu beheben und eventuell nachfolgende Verfahrensschritte zu wiederholen (Senatsurt. v. 24.8.2001 - 8 KN 40/01 -; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 4.6.1992 - 5 S 2616/91 - NuR 1993 S. 134; Urt. v. 13.6.1983 - 5 S 1334/83 - NuR 1983 S. 320; Bay. VGH, Urt. v. 28.10.1994 - 9 N 87.03911 und 90.00928 - NuR 1995 S. 286; Blum/Agena/Franke, Niedersächsisches Naturschutzgesetz, Komm., § 30 RdNr. 54; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 24.5.1998 - 4 NB 10.89 - NuR 1991 S. 67 zu Bebauungsplänen). Dies gilt auch im vorliegenden Fall. Daher ist die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Kiessee bei Bothmer" am Tag nach der Bekanntmachung im Amtsblatt für den Landkreis Soltau-Fallingbostel vom 22. Juni 2001, in dem nach § 8 Nr. 2 der Hauptsatzung vom 6. November 1996 in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 18. Dezember 2000 alle Verordnungen zwischen dem 3. Februar und dem 30. Juni 2001 bekannt zu machen waren, in Kraft getreten ist.
Dem kann die Antragstellerin nicht entgegenhalten, dass der Antragsgegner es unterlassen habe, auf diese Bekanntmachung in der Böhme-Zeitung und der Walsroder Zeitung hinzuweisen. § 8 Nr. 2 der Hauptsatzung des Antragsgegners vom 6. November 1996 in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 18. Dezember 2000 schreibt zwar vor, dass in den o. g. Zeitungen auf Bekanntmachungen des Landkreises im Amtsblatt des Landkreises Soltau-Fallingbostel hinzuweisen ist. Dieser Hinweis gehört aber nicht zu den konstitutiven Bestandteilen der Bekanntmachung einer Verordnung, so dass die hier streitige Verordnung auch dann wirksam bekannt gemacht worden ist, wenn der Antragsgegner den Hinweis auf die Bekanntmachung in den beiden Zeitungen unterlassen haben sollte.
Die Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Rechtsvorschriften in den Gemeinden und Landkreisen in Verkündungsblättern vom 9. Dezember 1996 regelt Form, Inhalt und Wirksamwerden der öffentlichen Bekanntmachung von Verordnungen und Satzungen der Gemeinden und Landkreise (vgl. Lüersen-Neuffer, Niedersächsische Gemeindeordnung, Komm., § 6 Rn. 10). Diese Regelung ist abschließend. Den Gemeinden und Landkreisen ist es zwar unbenommen, in ihrer Hauptsatzung weitergehende Regelungen des Inhalts zu bestimmen, dass ihre Einwohner über den Inhalt der im Amtsblatt bekannt zu machenden Rechtsnormen auch in anderer Form zu unterrichten sind oder dass auf die Bekanntmachung im Amtsblatt in örtlichen Tageszeitungen hinzuweisen ist (vgl. Lüersen-Neuffer, § 6 Rn. 10; Thiele, Niedersächsische Gemeindeordnung, Kommentar, 6. Auflage, § 6 Rn. 4). Die Nichteinhaltung derartiger zusätzlicher Bestimmungen in der Hauptsatzung hat dann freilich nicht die Unwirksamkeit der Bekanntmachung zur Folge, weil die Wirksamkeit der Bekanntmachung allein davon abhänge, dass sie nach Maßgabe der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Rechtsvorschriften in den Gemeinden und Landkreisen in Verkündungsblättern vom 9. Dezember 1996 erfolgt (vgl. Lüersen-Neuffer, § 6 Rn. 10). Daher kann die Antragstellerin die Bekanntmachung der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Kiessee bei Bothmer" im Amtsblatt für den Landkreis Soltau-Fallingbostel nicht mit der Behauptung beanstanden, dass in der Böhme-Zeitung und der Walsroder Zeitung nicht auf diese Bekanntmachung hingewiesen worden sei.
Entgegen der Annahme der Antragstellerin verstößt die Verordnung schließlich auch nicht deshalb gegen formelles Recht, weil der Text der Verordnung keine grobe Beschreibung der unter Landschaftsschutz gestellten Örtlichkeiten enthält. § 30 Abs. 5 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes - NNatSchG - vom 20. März 1981 (Nds. GVBl. S. 31) in der hier maßgeblichen Fassung vom 11. Februar 1998 (Nds. GVBl. S. 86) verlangt eine derartige Beschreibung nämlich nur dann, wenn der Verordnungsgeber die Karte, die die geschützten Teile von Natur und Landschaft zeichnerisch bestimmt, nicht in seinem Verkündungsblatt abdruckt.
Die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Kiessee bei Bothmer" ist materiell-rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.
Nach § 26 Abs. 1 NNatSchG kann die Naturschutzbehörde Gebiete, in denen Natur und Landschaft ganz oder teilweise besonderen Schutzes bedürfen, weil 1.) die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder die Nutzbarkeit der Naturgüter zu erhalten oder wiederherzustellen ist, 2.) das Landschaftsbild vielfältig, eigenartig oder schön ist oder 3.) das Gebiet für die Erholung wichtig ist, durch Verordnung zu Landschaftsschutzgebieten erklären.
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt, da der Kiessee und dessen Uferbereiche nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 NNatSchG schutzwürdig und schutzbedürftig sind. Den vom Antragsgegner eingeholten Stellungnahmen des Niedersächsischen Landesamtes für Ökologie vom 23. Juli 2002, 12. September 2001 und 22. August 1996 ist zu entnehmen, dass der Kiessee bei Bothmer aus landesweiter Sicht für den Naturschutz bedeutsam ist, im Rahmen der Erfassung der für den Naturschutz wertvollen Bereiche als Biotop Nr. L 3322-117 in die landesweite Biotopkartierung aufgenommen wurde und die für eine Ausweisung als Naturschutzgebiet erforderlichen Merkmale aufweist. Bei dem Kiessee handelt es sich ausweislich der Biotopkartierung vom 11. September 2001 um einen aufgelassenen Baggersee mit mäßig nährstoffreichem Wasser und flach bis steil abfallenden Ufern, an dessen flach abfallenden Bereichen sich bis zu 50 m breite Schilf-Röhrichte entwickelt haben, die mit Wassernabel, Flammendem Hahnenfuß, Aufrechtem Igelkolben, Gilb-Weiderich und Schlank-Segge, stellenweise auch Fieberklee, Sumpfblutauge, Strand-Simse und Straußblütigem Gilbweiderich durchsetzt sind.
Oberhalb der Schilf-Röhrichte sind kleinere Kammseggen-Riede mit Sumpf-Hornklee, Gewöhnlichem Gilbweiderich und Wassernabel anzutreffen. An den steileren Ufern befinden sich ebenfalls Schilf-Röhrichte mit Froschlöffel. Außerdem sind an den oberen Uferböschungen lockere, größtenteils angepflanzte Gehölze mit Korb- und Rohrweiden sowie Sand-Birken und Erlen vorhanden. Auf der Landzunge haben sich zudem zahlreiche Lichtungen mit Rasen aus Rot-Straußgras, Schaf-Schwingel, Weichem Honiggras, Draht-Schmiele sowie eine Mulde aus torfmoosreichen Flatterbinsen-Sumpf entwickelt. Die Biotopkartierung belegt des Weiteren, dass am Kiessee bei Bothmer 32 Pflanzenarten, die ein nährstoffreiches Stillgewässer kennzeichnen, anzutreffen sind, von denen 3 zu den gefährdeten Arten gehören.
Auf Grund dieser Feststellungen des mit der notwendigen Sachkunde ausgestatteten Landesamtes für Ökologie ist davon auszugehen, dass der Kiessee und dessen Uferbereiche wegen der dort vorhandenen Flora besonderen Schutzes bedürfen, um die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts zu erhalten bzw. wiederherzustellen. Dafür spricht überdies, dass sowohl Röhrichte als auch Verlandungsbereiche stehender Gewässer zu den nach § 28 a Abs. 1 Nr. 1 NNatSchG besonders geschützten Biotopen gehören. Außerdem ist der Kiessee i.S.d. § 26 Abs. 1 Nr. 1 NNatSchG schutzwürdig und schutzbedürftig, weil er wassergebundenen Tierarten wie Libellen, Amphibien und störungsempfindlichen Wasservögeln Lebensstätten und Rastplätze bietet. Der Antragsgegner hat auch zu Recht darauf hingewiesen, dass der Kiessee in unmittelbaren Nähe der Talräume der Aller und der Leine liegt und daher auch für Wasservögel, die die Talräume wechseln, bedeutsam ist. Die Landschaftsschutzgebietsverordnung begegnet schließlich auch keinen rechtlichen Bedenken, soweit sie sich auf die im Norden und Südosten an den Kiessee grenzenden landwirtschaftlichen Nutzflächen erstreckt, weil diese Flächen Pufferzonen darstellen, die in ein Landschaftsschutzgebiet einbezogen werden dürfen (vgl. dazu Blum/Agena/Franke, 26 Rn. 6, §§ 24 - 34 Rn. 13).
Dieser Beurteilung stehen die Einwände, die die Antragstellerin gegen die Unterschutzstellung des Kiessees erhoben hat, nicht entgegen. Dass der dichter werdende Bewuchs der Ufer mit Bäumen und Sträuchern dem Schilf-Röhricht Nährstoffe entzieht und der Schilfgürtel zurückgeht, spricht weder gegen die Schutzwürdigkeit noch gegen die Schutzbedürftigkeit des Kiessees und seiner Uferbereiche, zumal dieser Entwicklung durch Pflegemaßnahmen, die nach § 29 Abs. 1 NNatSchG und § 5 Abs. 2 Buchst. d) VO zulässig sind, begegnet werden kann. Der Hinweis der Antragstellerin, dass die im Landschaftsschutzgebiet vorhandenen gefährdeten Pflanzenarten auch außerhalb des Gebiets anzutreffen seien, ist ebenfalls nicht geeignet, die Schutzwürdigkeit des Gebiets in Frage zu stellen. An der Schutzwürdigkeit der Fauna des Kiessees ändert zudem der Umstand nichts, dass die in der Nähe des Seeufers vorhandenen Wege von Fußgängern häufig genutzt werden. Diese mögen zwar schutzbedürftige Tiere, die den Kiessee als Nahrungs- oder Brutgebiet nutzen, stören. Solche Störungen stellen die Schutzwürdigkeit des Gebiets aber nicht ernstlich in Frage. Schließlich steht auch der Umstand, dass die Wege den Kiessee und seine Uferzonen von den angrenzenden landwirtschaftlichen Nutzflächen trennen, der Funktion der landwirtschaftlichen Nutzflächen als Pufferzone nicht entgegen.
Dass der Antragsgegner von der demnach bestehenden Möglichkeit, den Kiessee und die angrenzenden Flächen gemäß § 26 Abs. 1 Nr. 1 NNatSchG unter Landschaftsschutz zu stellen, Gebrauch gemacht hat, begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. § 26 Abs. 1 NNatSchG knüpft die Unterschutzstellung von Gebieten an bestimmte normativ vorgegebene Voraussetzungen, deren Vorliegen der Antragsgegner zu Recht bejaht hat. Der ihm danach verbleibende Handlungsspielraum ist in erster Linie durch eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer auf der anderen Seite geprägt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102/88 - NVwZ 1988 S. 1020). Eine derartige Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen hat der Antragsgegner vorgenommen. Er hat sich ausweislich der Verwaltungsvorgänge mit den Nutzungsinteressen der Grundeigentümer auseinandergesetzt und diese in seine Erwägungen einbezogen. Im übrigen zeigt die Verordnung selbst, dass der Antragsgegner die Nutzungsinteressen der Grundeigentümer erwogen und berücksichtigt hat. Die Verordnung enthält in § 5 zahlreiche Freistellungen von den Verboten des § 4 VO und räumt den Nutzungsinteressen der Grundeigentümer insoweit den Vorrang vor den Landschaftsschutzbelangen ein. Dieser Umstand macht deutlich, dass der Verordnungsgeber die widerstreitenden Belange erfasst und gewürdigt hat. Daher bestehen auch keine begründeten Anhaltspunkte dafür, dass er bei dem Erlass der Landschaftsschutzgebietsverordnung § 1 Abs. 2 NNatSchG übersehen hat, der vorschreibt, die sich aus § 1 Abs. 1 NNatSchG ergebenden Anforderungen untereinander und gegen die sonstigen Anforderungen der Allgemeinheit an Natur und Landschaft abzuwägen.
Schließlich sind auch die Verbote, die § 4 VO enthält, mit höherrangigem Recht vereinbar.
Nach § 26 Abs. 2 NNatSchG kann die Naturschutzbehörde unter besonderer Beachtung des § 1 Abs. 3 NNatSchG bestimmte Handlungen im Landschaftsschutzgebiet untersagen, die den Charakter des Gebietes verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen, insbesondere das Landschaftsbild oder den Naturgenuss beeinträchtigen. Dabei darf sie repressive Verbote ohne Erlaubnisvorbehalt aber nur erlassen, wenn von vornherein feststeht, dass die verbotenen Maßnahmen den Charakter des unter Schutz gestellten Gebiets schlechthin verändern oder dem besonderen Schutzzweck schlechthin zuwiderlaufen, da landschaftsschutzrechtliche Verbote nicht weiter reichen dürfen, als es im Interesse der gesetzlich anerkannten Schutzgüter erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.7.1956 - I C 91.54 - Buchholz 406.40 § 24 NatSchG Nr. 3 m.w.N.; Senatsurt. v. 24.8.2001 - 8 KN 41/01 - ; Bay.VGH, Urt. v. 1.8.1988 - 9 N 87.01708 - NuR 1998 S. 182; Blum/Agena/Franke, § 26 Rn. 10 a, m.w.N.; Carlsen/Fischer-Hüftle, NuR 1993 S. 311, 316). Handlungen, die dem Gebietscharakter oder dem besonderen Schutzzweck nicht generell abträglich sind, dürfen daher nur mit präventiven Verboten mit Erlaubnisvorbehalt belegt werden, die es der Naturschutzbehörde ermöglichen, die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit den Schutzgütern der Verordnung in jedem Einzelfall zu überprüfen, und einen Anspruch auf die Erteilung der Erlaubnis begründen, wenn die Schutzgüter nicht beeinträchtigt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.7.1956, a.a.O.; Senatsurt. v. 24.8.2001, a.a.O.; Blum/Agena/Franke, § 26 Rn. 10 b, m.w.N.).
Gemessen daran ist § 4 VO nicht zu beanstanden. Diese Bestimmung enthält zwar anders als § 6 VO keine präventiven Verbote mit Erlaubnisvorbehalt, sondern dem Grunde nach repressive Verbote. Diese Verbote gelten aber nicht uneingeschränkt, weil § 5 VO zahlreiche Handlungen, u. a. die ordnungsgemäße Ausübung der Jagd und der Fischerei, von den Verboten freistellt. Außerdem laufen die Handlungen, die von den Verboten des § 4 VO erfasst werden, dem besonderen Schutzzweck der Verordnung generell zuwider. Das trifft auch auf die Handlungen zu, die § 4 Abs. 2 Buchst. b), c), d), e), h), j), k) und m) VO vorbehaltlich des § 5 VO untersagt. Entgegen der Annahme der Antragstellerin sind insbesondere die Verbote, den See mit Booten zu befahren (§ 4 Abs. 2 Buchst. k) VO) und die Uferzonen während der Brutzeit (1.3. - 15.7.) zu betreten (§ 4 Abs. 2 Buchst. m) VO), nicht zu beanstanden, da diese Handlungen dem besonderen Schutzzweck schlechthin zuwiderlaufen. Es bedarf keiner näheren Begründung, dass sowohl das Befahren des Kiessees mit Booten als auch das Betreten der Uferzonen während der Brutzeit eine Störung der am Kiessee anzutreffenden Tiere sowie eine Beeinträchtigung der Uferbereiche mit ihren Verlandungszonen und Röhrichtbeständen zur Folge hat. Dies widerspricht dem besonderen Schutzzweck der Verordnung schlechthin, weil die Unterschutzstellung nach § 3 VO die Bewahrung und Entwicklung der Uferbereiche, die eine spezifische Flora aufweisen, und der Lebensstätten und Rastplätze wassergebundener Tierarten bezweckt.
Die Verbote der Verordnung verstoßen ferner nicht gegen Art. 14 GG, weil sie eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen. Wenn die natürlichen oder landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, so ergeben sich daraus immanente, dem Grundstück selbst anhaftende Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse, die durch natur- und landschaftsschutzrechtliche Regelungen - wie die Verordnung des Antragsgegners - lediglich nachgezeichnet werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.6.1993 - 7 C 26.92 - NJW 1993 S. 2949 m.w.N.). Natur- und Landschaftsschutzrechtliche Bestimmungen, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind daher keine Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums, die als Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums grundsätzlich hinzunehmen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.2001 - 6 CN 2.00 - NuR 2001 S. 351; Beschl. v. 18. 7.1997 - 4 BN 5.97 - Buchholz 406 401 § 13 BNatSchG Nr. 3 = NuR 1998 S. 37). Als unzumutbare Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse erweisen sie sich erst dann, wenn nicht genügend Raum für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder sich nach der Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.1.2000 - 6 BN 2.99 - NVwZ-RR 2000 S. 339; Beschl. v. 18. 7.1997, a.a.O.). Davon kann hier jedoch keine Rede sein. Da § 5 VO zahlreiche Freistellungen von den Verboten des § 4 VO vorsieht und nach § 5 Abs. 1 VO sowohl die ordnungsgemäße Land- und Forstwirtschaft, soweit sie nicht gemäß § 4 VO eingeschränkt ist, als auch die ordnungsgemäße Ausübung der Fischerei und der Jagd zulässig ist, verbleibt genügend Raum für den privatnützigen Gebrauch der unter Landschaftsschutz gestellten Flächen. Außerdem bleibt den Grundeigentümern eine Verfügung über ihre Grundstücke unbenommen. Schließlich unterbindet die Verordnung bislang ausgeübte oder sich objektiv anbietende Nutzungen nicht ohne jeglichen Ausgleich. § 4 VO verbietet zwar zahlreiche Grundstücksnutzungen. Von diesen Verboten kann der Antragsgegner unter den in §§ 53 NNatSchG, 7 VO genannten Voraussetzungen jedoch auf Antrag Befreiung erteilen. Außerdem haben Eigentümer oder andere Nutzungsberechtigte nach § 50 Abs. 1 Satz 1 NNatSchG Anspruch auf Entschädigung, wenn ihnen durch Maßnahmen aufgrund des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes Beschränkungen ihrer Nutzungsrechte in einem Ausmaß auferlegt werden, das über die Sozialbindung des Eigentums hinausgeht; das ist nicht nur der Fall, wenn Beschränkungen der Nutzungsrechte enteignenden Charakter haben, sondern auch, wenn sie die verfassungsrechtlich vorgegebene Zumutbarkeitsschwelle überschreiten (Senatsurt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 -; Blum/Agena/Franke, § 50 Rn. 24).
Die Verbote des § 4 VO verstoßen auch nicht deshalb gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, weil § 5 Abs. 2 Buchst. i) VO die Einrichtung einer öffentlichen Badestelle im nordwestlichen Bereich des Kiessees von den Verboten des § 4 VO freistellt. Die Antragstellerin übersieht, dass nach der Stellungnahme des Niedersächsischen Landesamtes für Ökologie vom 22. August 1996 eine Verschlechterung der Biotopqualität durch eine extensive Badenutzung aus naturschutzfachlicher Sicht nicht zu erwarten ist. Außerdem ist der Badebetrieb nur im nordwestlichen Bereich des Kiessees und der angrenzenden Uferzone, die keine Röhrichtbestände aufweist, zulässig. Weiterhin kommt eine Nutzung der Badestelle ohnehin nur bei gutem Wetter in den Sommermonaten in Betracht, so dass Störungen, die vom Badebetrieb ausgehen, jahreszeitlich begrenzt sind. Der Senat ist daher - trotz gewisser Bedenken - der Ansicht, dass eine erhebliche Beeinträchtigung der Flora und Fauna des Kiessees im Hinblick auf die Zulassung der Badestelle nicht zu befürchten ist. Infolgedessen erscheint es nicht als willkürlich, die Einrichtung der Badestelle und die Maßnahmen, die § 4 VO untersagt, unterschiedlich zu behandeln. Da der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung zudem nachvollziehbar dargelegt hat, dass er die widerstreitenden Interessen unter Berücksichtigung der naturschutzfachlichen Bewertung der bei Erlass der Verordnung bereits vorhandenen Badenutzung durch das Niedersächsische Landesamt für Ökologie sorgfältig abgewogen hat, bestehen auch keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Entscheidung über die Verbote und die Freistellungen aufgrund einer unzureichenden oder fehlerhaften Abwägung getroffen worden ist.
Dem kann die Antragstellerin nicht entgegenhalten, dass die Besucher der Badestelle sich auch außerhalb des durch die Verordnung festgelegten Bereichs aufhalten würden, wenn sie als Eigentümerin die Nutzung der Badestelle nicht verhindern würde. § 5 Abs. 2 Buchst. i) VO stellt die Errichtung der Badestelle nämlich nur innerhalb der Fläche, die in der Karte durch Schraffur und vor Ort durch Markierungen gekennzeichnet ist, von den Verboten des § 4 VO frei. Das Baden im Kiessee außerhalb dieses Bereichs ist demzufolge nach § 4 Abs. 2 Buchst. k) VO verboten. Daher kann die Rechtmäßigkeit der Verordnung nicht mit dem Hinweis darauf, dass auch außerhalb der Badezone gebadet würde, in Zweifel gezogen werden. Die Antragstellerin kann auch nicht mit Erfolg einwenden, dass die Besucher der Badestelle Berge von Müll, leere Flaschen und Feuerstellen am Ufer hinterließen, weil § 5 Abs. 2 Buchst. i) VO die Verschmutzung des Sees und des Uferbereichs z. B. durch Unrat und Müll ausdrücklich verbietet.
In diesem Zusammenhang kann auch nicht unerwähnt bleiben, dass es die Antragstellerin als Grundeigentümerin selbst in der Hand hat, das Baden generell zu unterbinden, was seit 2 Jahren auch geschieht. Der Antragsgegner hat zu Recht darauf hingewiesen, dass § 5 Abs. 2 Buchst. i) VO die Einrichtung der Badestelle von den Verboten des § 4 VO zwar freistellt, die Grundstückseigentümerin aber nicht zur Duldung der Badestelle verpflichtet. Daher ist die Einrichtung und Nutzung der Badestelle allein vom Willen der Antragstellerin abhängig.
Die Antragstellerin kann der Landschaftsschutzgebietsverordnung schließlich auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass der in § 3 VO angegebene Schutzzweck nicht erreichbar sei. Es bestehen nämlich keine begründeten Anhaltspunkte dafür, dass die Unterschutzstellung des Kiessees und seiner Uferbereiche trotz der in § 5 Abs. 2 VO enthaltenen Freistellungen nicht geeignet ist, den Schutzzweck zu verwirklichen, d. h. den naturnahen Zustandes des Sees und seiner Uferbereiche mit den Verlandungszonen, Röhrichten, Lebensstätten und Rastplätzen wassergebundener Tierarten zu bewahren und zu entwickeln.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 Abs. 3 und 7 NGO, 7 Abs. 3 und 7 NLO
§§ 53 NNatSchG, 7 VO
§ 4 VO
§ 24 NatSchG
§ 6 VO
§ 5 VO
§ 3 VO
§ 13 BNatSchG
§ 4 Abs. 1 VO
§ 4 Abs. 2 VO
§ 5 Abs. 1 VO
§ 5 Abs. 2 VO
§ 26 Abs. 2 NNatSchG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 3 VO
§ 26 Abs. 1 NNatSchG
§ 26 Abs. 1 Nr. 1 NNatSchG
§ 28 a Abs. 1 Nr. 1 NNatSchG
§ 29 Abs. 1 NNatSchG
§ 1 Abs. 2 NNatSchG
§ 1 Abs. 1 NNatSchG
§ 1 Abs. 3 NNatSchG
§ 50 Abs. 1 Satz 1 NNatSchG
§ 3 der Verordnung
§ 1 Abs. 1 und 2 Satz 1 der Verordnung
§ 6 Rn. 10). Daher kann die Antragstellerin die Bekanntmachung der Verordnung
§ 4 Abs. 2 Buchst. k) VO verboten. Daher kann die Rechtmäßigkeit der Verordnung
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 KN 40/01
5 S 2616/91
5 S 1334/83
9 N 87.03
4 NB 10.89
4 B 102/88
I C 91.54
8 KN 41/01
9 N 87.01
7 C 26.92
6 CN 2.00
4 BN 5.97
6 BN 2.99
8 KN 209/01