Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-08-01, Aktenzeichen 7 K 2025/15
ECLI: ECLI:DE:VGK:2017:0801.7K2025.15.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Entscheidung ist bezüglich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Ermäßigung des Ausgleichsbetrages zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege in NRW für das Erhebungsjahr 2014.
Seit 1996 betrieb die Q. -Seniorenheim T. GmbH, die Rechtsvorgängerin der Klägerin, eine voll-stationäre Einrichtung der Altenpflege mit dem Namen „I. T1. “ in 00000 M. . Die Einrichtung verfügte über 44 Zimmer mit 64 Betten. Hierbei handelte es sich um 24 Einzelzimmer und 20 Doppelzimmer.
Mit Bescheid vom 14.05.2012 wurde erstmalig ein von der Trägerin zu zahlender Ausgleichsbetrag nach der Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung (AltPflAusglVO) in Höhe von 24.855,90 Euro für das Erhebungsjahr 2012 (2. Halbjahr) festgesetzt. Der Berechnung des Umlagebetrages lagen u.a. die im Jahr 2010 durchschnittlich belegten Plätze gemäß der Meldung der Trägerin (62,49 Plätze) zugrunde.
Mit Bescheid vom 10.11.2012 wurde der für das Erhebungsjahr 2013 zu zahlende Ausgleichsbetrag in Höhe von 52.894,48 Euro festgesetzt. Die Berechnung des Ausgleichsbetrages beruhte auf den im Jahr 2011 gemeldeten durchschnittlich belegten Plätzen (61,75).
Durch den streitgegenständlichen Bescheid vom 26.10.2013 wurde der Ausgleichsbetrag für das Erhebungsjahr 2014 in Höhe von 67.635,85 Euro festgesetzt. Die Berechnung erfolgte unter Berücksichtigung der im Jahr 2012 gemeldeten durchschnittlich belegten Plätze (61,89).
Die Q. Seniorenheim T. GmbH wurde durch Vertrag vom 27.09.2013, der am 21.11.2013 in das Handelsregister eingetragen wurde, im Wege der Gesamtrechtsnachfolge mit dem Vermögen der Alleingesellschafterin J. H. verschmolzen. Das Unternehmen wurde nunmehr durch die Klägerin als Einzelkauffrau unter dem Namen „T1. Wohnen und Pflegen Inh. J. H. e.K.“ weitergeführt. Die Unternehmensänderung wurde dem Beklagten zunächst nicht mitgeteilt.
Mit e-mails vom 24.01., 26.02., 22.03. und 22.08.2014 machte der ehemalige Geschäftsführer der Einrichtung und Ehemann der Klägerin im Namen der Einrichtung geltend, dass die Belegungszahlen in den Jahren 2013 und 2014 deutlich zurückgegangen seien. Die Einrichtung habe im Gegensatz zum Jahr 2012 im Schnitt zehn Plätze weniger belegt. Der Ausgleichsbetrag für das Erhebungsjahr 2014 sei daher auf der Grundlage nicht der Realität entsprechender Auslastungsquoten errechnet worden. Er müsse daher korrigiert werden. Beigefügt wurde ein Belegungsnachweis für das Jahr 2013, aus dem sich ergab, dass von den 64 vorhandenen Betten im Jahr 2013 durchschnittlich 52,84 Betten belegt waren. Das entsprach einem Auslastungsgrad von 82,56 %.
Die Sachbearbeiterin des Beklagten antwortete mit e-mail vom 05.03.2014 und vom 25.08.2014, dass eine Korrektur des Erhebungsbescheides für das Jahr 2014 nicht in Betracht komme, da dieser Bescheid bestandskräftig sei. Im Übrigen sei der Bescheid auch rechtmäßig ergangen, weil sich die Höhe des Ausgleichsbetrages gemäߠ § 7 AltPflAusglVO anhand der durchschnittlich belegten Plätze im Jahr 2012, nicht im Jahr 2013 berechne. Es könne jedoch ein schriftlicher Antrag auf Neuberechnung des Ausgleichsbetrages für das Jahr 2014 gestellt werden, wenn im Erhebungsjahr aufgrund struktureller Veränderungen die Platzzahl der Einrichtung um mindestens 10 % reduziert werde. Nachweise über den Platzzahlabbau müssten vorgelegt werden.
Mit Verfügung vom 15.04.2014 wurde seitens des Beklagten das Verwaltungszwangsverfahren für die noch nicht gezahlten Ausgleichsbeträge für das 1. und 2. Quartal des Jahres 2014 eingeleitet. Mit e-mail vom 25.08.2014 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass nach Verrechnung mit den Erstattungsansprüchen noch ein zu zahlender Restbetrag in Höhe von 15.801,29 Euro offen sei.
Mit Schreiben vom 16.09.2014 bestellten sich die Prozessbevollmächtigten der Klägerin für die Inhaberin und stellten den Antrag, von der Zwangsvollstreckung des noch ausstehenden Ausgleichsbetrages abzusehen und eine Anpassung des Ausgleichsbetrages für das Jahr 2014 an die gemäß Anlage nachgewiesene Auslastungsquote für 2014 vorzunehmen.
Die Voraussetzungen für eine nachträgliche Reduzierung des Ausgleichsbetrages für 2014 in entsprechender Anwendung des § 7 Abs. 2 Nr. 1 Sätze 5 und 6 der AltPflAusglVO lägen vor. Denn es habe eine strukturelle Änderung der Platzzahl in der Einrichtung um mindestens 10 % in den Jahren 2013 und 2014 vorgelegen. Im Jahr 2013 sei es zu einer strukturellen Minderauslastung im Umfang von 16,59 % und im Jahr 2014 im Umfang von 17,18 % gekommen. Es handele sich nicht um eine temporäre Minderauslastung. Die Inhaberin der Einrichtung habe aufgrund bewusster Entscheidung darauf verzichtet, die Doppelzimmerplätze zukünftig mit 2 Personen zu belegen.
Der Beklagte antwortete mit Schreiben vom 07.10.2014. Die Berechnung des Ausgleichsbetrages für 2014 sei nicht zu beanstanden. Die Vorschrift des § 7 Abs. 2 Nr. 1 Satz 5 AltPfl.AusglVO betreffe stationäre Einrichtungen, die aufgrund § 3 WTG-DVO eine Platzzahlreduzierung vorgenommen hätten. Nach dem WTG seien stationäre Einrichtungen der Altenpflege verpflichtet, eine 80 %ige Einzelzimmerquote bis zum 31.07.2018 zu erreichen. Um diese Regelung nicht zu unterlaufen, sei § 7 Abs. 2 Nr. 1 Satz 5 in die Verordnung eingefügt worden. Eine Platzzahlreduzierung sei jedoch noch nicht vorgenommen worden. Die Plätze existierten noch, würden jedoch nicht belegt.
Zum 01.01.2015 übernahm die H1. GmbH, deren Inhaber die Klägerin und ihr Ehemann sind, das I. T1. . Der Inhaberwechsel wurde dem Beklagten mit e-mail vom 17.04.2015 mitgeteilt.
Mit Bescheid vom 26.02.2015 lehnte der Beklagte den Antrag vom 16.09.2014 auf Anpassung des Ausgleichsbetrages für das Jahr 2014 an die Auslastungsquote ab. Eine Anpassung an die niedrigeren Auslastungszahlen in den Jahren 2013 und 2014 sei in der AltPflAusglVO nicht vorgesehen. Die Voraussetzungen der Härtefallregelung in § 7 Abs. 2 Nr. 1 Satz 5 AltPflAusglVO lägen nicht vor. Eine freiwillige Nichtbelegung von vorhandenen Plätzen sei keine strukturelle Änderung. Die Regelung ziele darauf ab, in den Fällen des Platzzahlabbaus nach § 3 WTG-DVO unbillige Härten zu vermeiden. Ein Platzzahlabbau sei bei der Inhaberin nicht erfolgt. Auch eine analoge Anwendung der Vorschrift scheide aus, weil es an einer planwidrigen Regelungslücke fehle. Auch für den ambulanten Bereich gebe es keine derartige Härtefallregelung. Eine Abweichung von der Berechnungssystematik würde einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz bedeuten. Darüberhinaus könne die Trägerin einen Antrag auf Stundung des Ausgleichsbetrages stellen, wenn er sich vorübergehend in ernsthaften Zahlungsschwierigkeiten befinde.
Gegen den Bescheid vom 26.02.2015 hat die frühere Inhaberin, die Fa. Q. Seniorenheim T. GmbH, am 07.04.2015 Klage erhoben. Mit Schriftsatz vom 12.06.2015 wurde mitgeteilt, dass die Inhaberin der Einrichtung seit 2013 die Firma „T1. Wohnen und Pflegen, Inh. J. H. “, sei und eine Änderung des Rubrums hinsichtlich der Klägerin beantragt.
Zur Begründung der Klage wird vorgetragen, die Klägerin habe einen Anspruch auf Erlass des begehrten Änderungsbescheides. Ein Ermessen sei der Beklagten hierbei nicht eingeräumt. Die Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 Nr. 1 Satz 5 AltPflAuslVO seien erfüllt. Es liege eine strukturelle Veränderung der Platzzahl um mindestens 10 % im Erhebungsjahr vor, weil die Auslastung der Klägerin im Jahr 2014 nur noch bei 82,81 % gelegen habe im Vergleich von einem Auslastungsgrad von 96,7 % im Jahr 2012.
Auf die Änderung des Versorgungsvertrages komme es nicht an. Die Vorschrift gehe nach ihrem Wortlaut von einer strukturellen Änderung und nicht von einer Änderung des Versorgungsvertrages aus. Zwar sei eine Änderung des Versorgungsvertrages mit einer Reduzierung der Platzzahl in jedem Fall eine strukturelle Änderung. Hierbei stelle sich die Frage, ob schon die Stellung eines Antrags auf Änderung des Versorgungsvertrages an den Landesverband als strukturelle Änderung zu sehen sei, oder erst der Vertragsabschluss, der sich über Monate hinziehen könne. Jedenfalls seien auch andere Umstände aus der Struktur der Einrichtung denkbar, sonst hätte der Normgeber auf die Änderung des Versorgungsvertrages abgestellt, wie beispielsweise in § 7 Abs. 1 Satz 1 und 3 Abs. 1 VO.
Eine strukturelle Veränderung liege bereits dann vor, wenn nicht nur vorübergehend ein Teil der Pflegeplätze nicht belegt werden könne und es deshalb zu permanenten Veränderungen in der Belegungsstruktur komme, die sich auch in der Anpassung der Sach- und Personalkosten durch den Einrichtungsträger zeige. Eine erhebliche Nichtbelegung von Plätzen führe dazu, dass die entsprechenden Einnahmen zur Bedienung der Umlageverpflichtung fehlten. Durch eine Reduzierung des Ausgleichsbetrages im Erhebungsjahr sei auch das ganze Umlagesystem nicht gefährdet, da über die Vorschriften in § 5 Nr. 3 und § 8 Abs. 2 AltPflAusglVO eine Liquiditätsreserve in Höhe von 10 % und ein Verwaltungskostenaufschlag erhoben werde.
Der Hinweis der Beklagten auf § 2a WTG-DVO vom 18.11.2008 sei nicht überzeugend. Danach seien lediglich Einrichtungen der Eingliederungshilfe verpflichtet gewesen, den Anteil der Einzelzimmer bis 2018 zu erhöhen. Eine derartige Verpflichtung habe für Bestandseinrichtungen der Altenpflege nicht bestanden. Lediglich aus § 17 PfGNW sei zu entnehmen, dass ein Anspruch auf Pflegewohngeld für Einrichtungen, die die Anforderungen an die Einzelzimmerquote nicht erfüllten, mit dem 31.07.2018 entfalle.
Jedenfalls sei ausweislich des Berichtes des Ministeriums vom 28.11.2011 der Hinweis auf § 2a WTG nur beispielhaft erfolgt. Demnach gehe auch der Verordnungsgeber davon aus, dass dieser Spezialfall nicht die einzige Anpassungsmöglichkeit darstelle. Die Überschrift in diesem Bericht zur Änderung des § 7 „Aufnahme einer Härtefallregelung/WTG-Anpassungsregelung“ sei für sich genommen nicht besonders aussagefähig.
Auch ein Vergleich mit den ambulanten Einrichtungen sei wegen der unterschiedlichen Struktur der Berechnung nicht möglich. Eher sei fraglich, ob nicht auch bei ambulanten Einrichtungen eine analoge Anwendung des § 7 Abs. 2 Nr. 1 Satz 5 AltPflAusglVO im Fall eines maßgeblichen Patientenrückgangs berechtigt sei.
Im Übrigen sei es nicht der Klägerin anzulasten, dass erst im Oktober 2014 eine Änderung des Versorgungsvertrages bei den Landesverbänden der Pflegekassen beantragt worden sei. Dies sei auf das seinerzeit noch laufende Gesetzgebungsverfahren zum APG zurückzuführen und auf die Weigerung des Beklagten, der notwendigen Umrechnung der Investitionskosten auf die verbleibende Platzzahl zuzustimmen. Erst kurz vor Weihnachten 2014 sei der Klägerin mitgeteilt worden, dass mit einer Anpassung des Bescheides über die Genehmigung der gesondert berechenbaren Investitionsaufwendungen wegen veränderter Platzzahl bei gleich gebliebenen Flächenwerten gerechnet werden könne. Ohne die Refinanzierungsfähigkeit der überzähligen Flächen sei aber eine Platzreduzierung aus wirtschaftlichen Gründen nicht möglich gewesen.
Erst mit Wirkung zum 01.01.2015 sei dann nachträglich ein neuer Versorgungsvertrag durch die neue Inhaberin mit nur noch 49 Plätzen abgeschlossen worden. Ein Antrag auf Neuberechnung der Investitionskosten durch die neue Inhaberin sei zwischenzeitlich am 03.07.2015, rückwirkend auf den 01.01.2015 gestellt, aber immer noch nicht beschieden worden. Eine frühere Antragstellung sei nicht möglich gewesen, weil die hierfür eingerichtete Internetplatform zunächst nicht funktioniert habe.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 26.02.2015 zu verpflichten, den Bescheid vom 26.10.2013 für das Erhebungsjahr 2014 unter Berücksichtigung der durchschnittlichen Belegungszahl der Einrichtung im Jahr 2014 abzuändern.
Der Beklagte beantragt.
die Klage abzuweisen.
Er hat der Änderung des Rubrums zugestimmt. Im Übrigen hält er an dem angefochtenen Bescheid fest. Die Voraussetzungen für eine nachträgliche Änderung des bestandskräftigen Erhebungsbescheides gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 1 Satz 5 AltPflAusglVO lägen nicht vor.
Hintergrund der Regelung seien die bereits 2003 vom Landtag verabschiedeten und spätestens bis Mitte 2018 umzusetzenden Modernisierungsanforderungen nach § 2a Wohn- und Teilhabegesetz NRW. Danach würden stationäre Einrichtungen der Altenpflege verpflichtet, bis zum 31.07.2018 eine 80%ige Einzelzimmerquote zu erreichen. Die Vorschrift des § 7 Abs. 2 Nr. 1 Satz 5 AltPflAusglVO solle unbillige Härten vermeiden, wenn die geforderte Erhöhung des Einzelzimmeranteils vorgenommen werde und dann im Erhebungsjahr Probleme mit der Zahlung der Ausgleichsbeträge entstünden, weil diese auf Vorjahreswerten beruhten. Dies gehe aus einem Bericht des zuständigen Landesministeriums vom 28.11.2011 zum Thema „Ausgleichsverfahren nach § 25 Altenpflegegesetz“ hervor.
Der Wortlaut der Vorschrift setze eine „Platzzahlreduzierung aufgrund struktureller Veränderungen im Erhebungsjahr um mindestens 10 Prozent“ voraus. Die Klägerin habe aber keine Platzzahlreduzierung aufgrund struktureller Veränderungen vorgenommen. Vielmehr sei im Schriftsatz vom 12.06.2015 vorgetragen worden, das seit Ende 2012 wegen des hohen Anteils an Doppelzimmerplätzen nicht mehr alle Plätze hätten belegt werden können. Es habe also im Jahr 2014 eine Minderauslastung bestanden: die Plätze seien noch vorhanden gewesen, aber nicht belegt worden. Insofern trage die Klägerin widersprüchlich vor, wenn sie an anderer Stelle vortrage, die Nichtbelegung der Doppelzimmerplätze sei Folge einer unternehmerischen Entscheidung gewesen.
Dass der Wortlaut der Vorschrift des § 7 Abs. 2 Nr. 1 Satz 5 AltPflausglVO nicht die Änderung des Versorgungsvertrages voraussetze, sei zu keinem Zeitpunkt bestritten worden. Daher stelle sich auch die Frage nicht, ab wann eine Änderung des Vertrages vorliege. Die Klägerin habe aber zu keiner Zeit Nachweise dafür erbracht, die es ermöglichten, das Vorliegen von strukturellen Veränderungen auch tatsächlich nachzuprüfen.
Eine Ausdehnung der Regelung auf Fälle des reduzierten Umsatzes aufgrund Minderauslastung sei nicht gewollt und vom Wortlaut nicht gedeckt. Es gebe auch keine vergleichbare Härtefallregelung für den ambulanten Pflegebereich in der Verordnung.
Die von der Klägerin vorgetragenen Hinderungsgründe für den Abschluss eines neuen Versorgungsvertrages seien nicht überzeugend. Das in 2013 und 2014 laufende Gesetzgebungsverfahren zum APG NRW habe zu keinem Zeitpunkt dazu geführt, dass Anträge auf Neuberechnungen der Investitionskosten beim LVR nicht bearbeitet worden seien. Die Klägerin hätte in 2014 eine Änderung des Versorgungsvertrages sowie eine Neuberechnung der Investitionskosten beantragen können. Dies habe sie aber nicht getan. Auch im Oktober 2015 habe noch kein Antrag auf Neuberechnung der Investitionskosten auf der Grundlage von 49 Plätzen vorgelegen.
Außerdem hätte die Klägerin früher reagieren können. Die Minderauslastung habe nach den Angaben der Klägerin schon im Jahr 2013 vorgelegen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist nicht begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 26.02.2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Abänderung des Erhebungsbescheides vom 26.10.2013 für das Erhebungsjahr 2014 unter Berücksichtigung der durchschnittlichen Belegungszahl der Einrichtung im Jahr 2014.
Anspruchsgrundlage für eine nachträgliche Abänderung des bestandskräftigen Bescheides vom 26.10.2013 kann nur § 8 Abs. 2 Nr. 1 Satz 4 und 5 (= § 7 Abs. 2 Nr. 1 Satz 4 und 5 VO 2012) der Verordnung über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege – AltPflAusglVO – vom 10.02.2012 (GV NRW. S.10), in der Fassung der Änderungsverordnung vom 17.03.2015 (GV.NRW. S. 253). sein.
Grundsätzlich zahlen alle Einrichtungen der Altenpflege in Nordrhein-Westfalen (stationär und ambulant), mit denen ein Versorgungsvertrag besteht, einen Ausgleichsbetrag, der der Finanzierung der Vergütung der Auszubildenden in der Altenpflege dient, § 2 Abs. 1, § 7 Abs. 1 AlrPflAusglVO. Der von der einzelnen stationären Einrichtung der Altenpflege zu zahlende Ausgleichsbetrag bemisst sich gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 nach dem Verhältnis der in den zwölf Monaten vor dem 1. Januar des vor dem Erhebungsjahr liegenden Jahres durchschnittlich besetzten Plätze dieser Einrichtung zu allen durchschnittlich besetzten Plätzen im sektoralen Leistungsbereich, hier dem stationären Bereich. Dementsprechend hat der Beklagte für den Erhebungsbescheid vom 26.10.2013 für das Erhebungsjahr 2014 zutreffend die durchschnittlich belegten Plätze des Jahres 2012 (61,89 Plätze) zugrunde gelegt.
Eine Anpassung des Erhebungsbescheides an eine veränderte Belegungszahl im Erhebungsjahr gegenüber dem „Vorvorjahr“ sieht die Verordnung grundsätzlich nicht vor. Jedoch kann nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 Satz 4 und 5 AltPflAusglVO „bei Einrichtungen, die im Erhebungsjahr aufgrund struktureller Veränderungen ihre Platzzahl um mindestens 10 % reduzieren, auf Antrag die reduzierte Platzzahl der Berechnung zugrunde gelegt werden. Diese Einrichtungen sind verpflichtet, den zuständigen Behörden auf Anforderung Nachweise vorzulegen.“
Diese Voraussetzungen für eine Ermäßigung des Ausgleichsbetrages sind im vorliegenden Verfahren jedoch nicht erfüllt. Eine aufgrund struktureller Veränderungen reduzierte Platzzahl liegt bei der Einrichtung der Klägerin im Erhebungsjahr 2014 nicht vor. Die Klägerin hat im Jahr 2014 nicht die Platzzahl reduziert, sondern die noch vorhandenen Plätze nicht belegt. Dies gilt unabhängig davon, ob die Plätze wegen mangelhafter Nachfrage nicht belegt werden konnten oder ob die Klägerin beschlossen hat, die Doppelzimmerplätze nicht erneut zu belegen. Eine Veränderung der Belegungszahl ist keine Veränderung der Platzzahl. Die Platzzahlen sind nur dann reduziert, wenn die Plätze nicht mehr angeboten werden können, weil sie nicht mehr vorhanden sind.
Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, dass die Veränderung der Belegungszahl zu einer strukturellen Veränderung der Einrichtung geführt hat, weil Sach- und Personalkosten an die reduzierte Belegungszahl angepasst werden mussten. Die Verordnung geht nämlich nicht von einer reduzierten Belegung aus, die zu einer Strukturveränderung führt, sondern von einer Strukturveränderung, die zu einer reduzierten Platzzahl führt. Der Begriff der „strukturellen Veränderung“ und der „reduzierten Platzzahl“ setzt schon nach seinem Wortsinn voraus, dass die Einrichtung selbst eine strukturelle Veränderung vornimmt und aktiv die vorhandenen Plätze reduziert. Damit ist ersichtlich keine schwankende Belegungszahl aufgrund fehlender Nachfrage und die dann erforderlichen Anpassungsmaßnahmen gemeint.
Diese Auslegung wird durch die Entstehungsgeschichte der Verordnung bestätigt. Im ursprünglichen Regierungsentwurf der Verordnung vom 06.07.2011 (Landtagsdrucksache; Vorlage 15/778) war die nachträgliche Änderung des Erhebungsbescheides wegen reduzierter Platzzahlen noch nicht vorgesehen. Die Vorschrift wurde erst nach der Verbändeanhörung in die überarbeitete Fassung des Verordnungsentwurfes vom 28.11.2011 (Landtagsdrucksache; Vorlage 15/1009) aufgenommen. Im beigefügten Bericht des Ministeriums befand sich die folgende Begründung für die Änderung:
„b) Aufnahme einer Härtefallregelung/WTG-Anpassungsregelung
Aufgenommen wird eine Regelung zur Vermeidung unbilliger Härten für Einrichtungen, welche z.B. die gemäß § 2a WTG geforderte Erhöhung des Einzelzimmeranteils vornehmen und im Erhebungsjahr Probleme bekommen, die Ausgleichsbeträge zu zahlen, weil die Ausgleichsbeträge auf Grundlage der durchschnittlich besetzten Plätze im Jahr vor dem Erhebungsjahr berechnet werden.“
Die Änderung geht zurück auf eine Stellungnahme des Verbandes der Ersatzkassen e.V. (vdek) vom 11.10.2011 (Landtagsdrucksache; Stellungnahme 15/968). Darin heißt es u.a.:
Nach § 2 a des Gesetzes über das Wohnen mit Assistenz und Pflege in Einrichtungen (Wohn- und Teilhabegesetz – WTG) für das Land NRW muss der Anteil der Einzelzimmer in stationären Pflegeeinrichtungen bis spätestens zum 31.07.2018 mindestens 80 Prozent betragen.
Aktuell wird diese Anforderung in nicht allen stationären Pflegeeinrichtungen in NRW erfüllt. Zur Erfüllung dieser Vorgabe sind durchaus weitreichende Umbaumaßnahmen erforderlich, mit denen für die Zeit dieser Maßnahme eine Reduzierung der Platzzahlen einhergeht.
Pflegeeinrichtungen, die notwendige Umbaumaßnahmen im Erhebungsjahr durchführen, sind aufgrund der maßnahmenbedingten verminderten Platzzahlen nicht in der Lage, den zu zahlenden Ausgleichsbetrag in voller Höhe zu refinanzieren, da dieser auf der Grundlage des vor dem Erhebungsjahr liegenden 12-Monats-Zeitraums berechnet worden ist. ... Dieser Ausnahmetatbestand erscheint uns dringend regelungsbedürftig, da Pflegeeinrichtungen ggf. kraft Gesetzes dazu gezwungen sind, Umbaumaßnahmen wegen einschlägiger Vorschriften durchführen zu müssen.“
Der Verordnungsgeber hat den Vorschlag zwar nicht vollständig aufgegriffen, weil die dort angesprochene Platzzahlreduzierung in der geänderten Verordnung nicht beschränkt ist auf den Fall einer dafür ursächlichen Umbaumaßnahme. Vielmehr ist von einer reduzierten Platzzahl aufgrund einer strukturellen Änderung die Rede. Dies umfasst ohne weiteres die angesprochenen Umbaumaßnahmen, dürfte aber insgesamt weiter gehen und auch andere Fälle struktureller Veränderungen einschließen. Denn in der Regierungsbegründung wird der Fall der Erhöhung des Einzelzimmeranteils wegen § 2a WTG nur beispielhaft erwähnt und in der Überschrift heißt es nicht nur „WTG-Anpassungsregelung“, sondern „Aufnahme einer Härtefallregelung/WTG-Anpassungsregelung“.
Zwar weist der Text der Regierungsbegründung gewisse Flüchtigkeitsfehler auf, die auch in der Vorlage schon vorhanden sind. Beispielsweise ist die maßgebliche Regelung nicht § 2a WTG, sondern § 2a WTG-DV. Auch hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers zu Recht darauf hingewiesen, dass von § 2a WTG-DV zunächst nur Einrichtungen der Eingliederungshilfe, und nicht der Altenpflege betroffen waren. Dies ändert jedoch nichts an dem Umstand, dass durch andere Vorschriften des Altenpflegerechts ein wirtschaftlicher Druck entstand, eine Erhöhung des Einzelzimmeranteils vorzunehmen, wie sich aus der Stellungnahme des vdek ergibt. Die Begründung des geänderten Verordnungsentwurfs zeigt vor diesem Hintergrund auf, dass Einrichtungsträger, die politisch gewünschte Umstrukturierungsmaßnahmen mit den damit verbundenen Einkommenseinbußen vornahmen, nicht durch eine überhöhte Ausgleichsabgabe zusätzlich belastet werden sollten. Mögliche Zahlungsschwierigkeiten hätten darüber hinaus Einrichtungsträger dazu veranlassen können, derartige Umstrukturierungen zu unterlassen oder zu verzögern. Als Zweck der Härtefallregelung kann daher abgeleitet werden, derartige ungünstige Auswirkungen der Ausgleichsabgabe auf erwünschte Modernisierungsmaßnahmen zu vermeiden.
Aus dieser Absicht folgt ebenso wie aus dem Wortlaut, dass es sich um eine bewusste und gezielte Umstrukturierung durch den Einrichtungsträger handeln muss, die zu einer tatsächlichen Reduzierung der vorhandenen und angebotenen Platzzahl führt. Hierbei kann offen bleiben, ob die Maßnahme in dem Erhebungsjahr vollständig abgeschlossen sein muss. Die Vorschrift enthält hierzu keine Aussage. Da derartige Maßnahmen aber eine Fülle von einzelnen Schritten von der Planung bis zur tatsächlichen Ausführung und der rechtlichen und kostenmäßigen Umsetzung mit einem gewissen Zeitaufwand erfordern, dürfte es genügen, wenn der Träger der Einrichtung nachweist, dass er eine derartige Maßnahme begonnen hat und dies bereits zum Wegfall von Pflegeplätzen geführt hat. Derartige Belege hat die Klägerin aber für 2014 trotz eines entsprechenden Hinweises des Beklagten in der e-mail-Korrespondenz nicht vorgelegt. Der Nachweis verringerter Belegungszahlen reicht hierfür nicht aus.
Soweit die Klägerin vorgetragen hat, sie habe eine Änderung des Versorgungsvertrages nicht vor 2015 einleiten können, ist der Vortrag weder überzeugend noch rechtlich erheblich. Eine vollzogene Änderung des Versorgungsvertrages ist nicht Voraussetzung der Anpassungsregelung. Vielmehr fehlt es nach wie vor an Nachweisen dafür, dass die Klägerin im Jahr 2014 Maßnahmen zur strukturellen Änderung eingeleitet hat, die zu einem Wegfall von Pflegeplätzen geführt haben.
Eine analoge Anwendung des § 8 Abs. 2 Nr. 1 Sätze 4 und 5 AltPflAusglVO kommt nicht in Betracht. Dieser steht bereits entgegen, dass es sich um eine Härtefallregelung, und damit um eine Ausnahmevorschrift handelt, die nach allgemeinen Grundsätzen eng auszulegen ist. Eine Erstreckung eines Ausnahmetatbestandes auf weitere Fälle ist damit regelmäßig nicht vereinbar. Im Übrigen setzt die Anwendung einer Analogie eine planwidrige Regelungslücke und eine vergleichbare Sach- und Interessenlage des geregelten und des nicht geregelten Sachverhaltes voraus,
vgl. BVerwG, Urteil vom 12.09.2013 – 5 C 35/12 – juris, Rn. 27 ff..
Zwar sind die Fälle einer verringerten Belegung im Erhebungsjahr gegenüber dem Bemessungsjahr in § 8 der Verordnung nicht berücksichtigt. Es lässt sich jedoch nicht feststellen, dass der Verordnungsgeber tatsächlich vergessen hat, diesen Fall zu regeln, sodass eine planwidrige Lücke vorliegt. Schwankende Belegungs- bzw. Betreuungszahlen sowohl bei stationären als auch bei ambulanten Einrichtungen dürften keine Seltenheit sein. Dass der Verordnungsgeber in einem derartigen naheliegenden Fall keine Anpassung vorgesehen hat, kann bei einer so detaillierten Regelung und der umfassenden Vorbereitung kein Zufall sein, zumal derartige Anpassungsregelungen aus anderen Rechtsbereichen, die eine Abgabenbemessung nach einem Vorvorjahreszeitraum vorsehen, bekannt sind,
vgl. z.B. die Beiträge zum Versorgungswerk der Rechtsanwälte im Lande NRW, § 30 Abs. 4 Nr. 3 der Satzung gemäß Bekanntmachung des Justizministers des Landes NRW vom 16.07.1985, JMBl. NW Nr. 15 vom 01.08.1985, S. 172, i. d F. der 29. Änderungssatzung gemäß Bekanntmachung vom 25.07.2017, JMBl. NRW Nr. 15 vom 01.08.2017, S. 199.
Die Beschränkung der Anpassungsregelung in § 8 Abs. 2 Nr. 1 Satz 4 AltPflAusglVO auf eine Reduzierung der Platzzahl, die über 10 % liegt, zeigt, dass der Verordnungsgeber geringere Änderungen nicht berücksichtigen wollte. Dies erscheint vor dem Hintergrund, dass jede Anpassung zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand in einem Massenverfahren führt und die Verringerung der Ausgleichsabgabe die Auskömmlichkeit der Ausgleichsmasse gefährden kann, nachvollziehbar. Diese Beschränkung weist aber auch darauf hin, dass eine Anpassung auch im Fall der Strukturänderung nur in begrenzten Ausnahmefällen zulässig sein soll. Ferner ist zu berücksichtigen, dass eine mangelhafte Belegung einer Einrichtung sich zeitlich immer nur vorübergehend auf den Ausgleichsbetrag auswirkt. Nach maximal zwei Jahren schlagen sich auch dauerhaft reduzierte Belegungszahlen in der Meldung für den Ausgleichsbetrag nieder und stimmen mit den Zahlen im Erhebungsjahr wieder überein. Diese Erwägungen sprechen gegen ein zwingendes Regelungsbedürfnis im Fall einer verringerten Belegungszahl.
Schließlich ist die Interessenlage im Fall der Klägerin auch mit derjenigen der Härtefallregelung in § 8 Abs. 2 Nr. 1 Satz 4 AltPflAusglVO nicht vergleichbar. Durch die Regelung sollten Einrichtungen begünstigt und entlastet werden, die die Struktur des Betriebes durch eigene aufwändige Maßnahmen verbessern. Im Fall sinkender Belegungszahlen wegen einer nicht mehr zeitgerechten Struktur würden dagegen Einrichtungsträger begünstigt, die die Durchführung entsprechender Maßnahmen bisher versäumt oder verzögert haben.
Die Klage konnte daher keinen Erfolg haben. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 AltPflAusglVO
§ 3 WTG-DVO
§ 2a WTG-DVO
§ 2a WTG
§ 2a WTG-DV
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 7 Abs. 2 Nr. 1 Satz 5 AltPflAusglVO
§ 7 Abs. 2 Nr. 1 Satz 5 AltPflAuslVO
§ 7 Abs. 1 Satz 1 und 3 Abs. 1 VO
§ 8 Abs. 2 AltPflAusglVO
§ 7 Abs. 2 Nr. 1 Satz 5 AltPflausglVO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 2 Nr. 1 Satz 4 und 5 VO
§ 7 Abs. 1 AlrPflAusglVO
§ 8 Abs. 1 Nr. 1 Satz 4 und 5 AltPflAusglVO
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 Satz 4 AltPflAusglVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 8 Abs. 2 Nr. 1 Satz 4 und 5 (= ________________________________ 2012) der Verordnung
§ 8 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 5 C 35/12