Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-12-19, Aktenzeichen 20 B 1101/25
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:1219.20B1101.25.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerde­verfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.750,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde mit dem sinngemäßen Begehren,
den angegriffenen Beschluss zu ändern und den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Münster 4 K 1687/25) gegen den Zwangsgeldfestsetzungsbescheid des Antragsgegners vom 25. März 2025 anzuordnen, abzulehnen,
hat keinen Erfolg.
Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigt die begehrte Änderung des angegriffenen Beschlusses nicht.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung gehe zugunsten der Antragstellerin aus, weil sich die streitgegenständliche Zwangsgeldfestsetzung bei der hier gebotenen summarischen Prüfung als rechtswidrig erweise. Dabei könne das Gericht offenlassen, ob die der Zwangsgeldfestsetzung zugrundeliegende Nebenbestimmung Nr. VII.7 des Genehmigungsbescheids vom 23. Dezember 2024 („Bei der Belastungsbewertung sind alle auftretenden Symptome der sich im Tierversuch befindlichen Tiere unabhängig von ihrer Genese über das Score Sheet zu bewerten und zu dokumentieren.“) hinreichend bestimmt sei und ob die Zwangsgeldandrohung durch Bescheid vom 30. Dezember 2024 wirksam sei, obwohl es an einer ausdrücklichen Fristsetzung für die vorzunehmende Handlung fehle. Denn die Zwangsgeldandrohung könne nur so verstanden werden, dass das Zwangsgeld für den Fall angedroht werde, dass kumulativ gegen die Nebenbestimmungen Nr. VII.5, VII.7 und VII.9 des Genehmigungsbescheids verstoßen werde. Der Antragsgegner stütze die Festsetzung des Zwangsgeldes jedoch ausschließlich darauf, dass die Auflage in Nr. VII.7 mehrfach nicht erfüllt worden sei.
Dem setzt der Antragsgegner mit seiner Beschwerde im Ergebnis nichts Durchgreifendes entgegen.
1. Der Antragsgegner wendet zwar zu Recht ein, dass die Verknüpfung „und“ grundsätzlich sowohl kumulativ als auch alternativ verwendet werden kann und in der Sache hier nichts für die vom Verwaltungsgericht angenommene kumulative Lesart spricht, sondern bei der Formulierung der Zwangsgeldandrohung vielmehr erkennbar lediglich jeweils diejenigen Nebenbestimmungen als alternative Tatbestände zusammengefasst wurden, für die das Zwangsgeld in gleicher Höhe angedroht wurde. Da die Nebenbestimmung in Nr. VII.7 des Genehmigungsbescheids vom 23. Dezember 2024 als wiederkehrende Handlungspflicht ausgestaltet ist, ist die Formulierung in der Zwangsgeldandrohung „für jeden Fall der Zuwiderhandlung“ auch hinreichend bestimmt und keine unzulässige Zwangsgeldandrohung „auf Vorrat“.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 2021 - 18 A 2230/21 -, juris, Rn. 65 ff.
2. Die Zwangsgeldfestsetzung ist aber voraussichtlich deshalb rechtswidrig, weil sie nicht zur Durchsetzung einer nicht erfüllten Handlungspflicht dient, sondern ein festgestelltes Fehlverhalten sanktioniert wird, um die Antragstellerin dazu anzuhalten, zukünftig ihren Verpflichtungen nachzukommen. Dies findet in den gesetzlichen Regelungen über die Ausgestaltung der Zwangsmittel in §§ 57 ff. VwVG NRW keine Grundlage.
Gemäß § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Zwangsmittel sind schriftlich anzudrohen (§ 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW); dabei ist dem Betroffenen zur Erfüllung der Verpflichtung, wenn nicht eine Duldung oder Unterlassung erzwungen werden soll, eine angemessene Frist zu bestimmen (§ 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW). Wenn er die Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, nicht erfüllt, so setzt die Vollzugsbehörde das Zwangsmittel fest (§ 64 Satz 1 VwVG NRW). Der Vollzug ist einzustellen, sobald sein Zweck erreicht ist, dem Betroffenen die Erfüllung der zu erzwingenden Leistung unmöglich geworden ist oder die Vollstreckungsvoraussetzungen nachträglich weggefallen sind (§ 65 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW). Ein Zwangsgeld ist jedoch beizutreiben, wenn der Duldungs- oder Unterlassungspflicht zuwidergehandelt worden ist, deren Erfüllung durch die Androhung des Zwangsgeldes erreicht werden sollte (§ 65 Abs. 3 Satz 2, § 60 Abs. 3 Satz 3 VwVG NRW).
a) Nach den derzeit vorliegenden Erkenntnissen spricht Überwiegendes dafür, dass die Erfüllung der aus der Nebenbestimmung Nr. VII.7 folgenden Handlungspflichten im Zeitpunkt der Zwangsgeldfestsetzung bereits nicht mehr nachgeholt werden konnte und die Zwangsgeldfestsetzung daher gegen § 65 Abs. 3 Nr. 2 VwVG NRW verstößt, wonach ein Vollzug einzustellen ist, wenn dem Betroffenen die Erfüllung der zu erzwingenden Leistung unmöglich geworden ist.
Mit der Nebenbestimmung sollten nach dem für Auslegung von Verwaltungsakten entsprechend §§ 133, 145 BGB maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont bewusst wiederkehrende Handlungspflichten begründet werden. Dafür spricht bereits die Formulierung der Nebenbestimmung selbst, die sich unmittelbar auf die täglich zu erfüllende Pflicht zur Bewertung und Dokumentation bezieht und der Antragstellerin nicht etwa im Sinn einer einheitlichen, nicht aufteilbaren Handlungspflicht auferlegt, dauerhaft durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass ihre Mitarbeiter jederzeit bestimmten Vorgaben folgen. Besonders deutlich wird diese Zielrichtung außerdem in der Zwangsgeldandrohung „für jeden Fall der Zuwiderhandlung“, die nur bei Unterlassungspflichten, Duldungspflichten, die hier offenkundig nicht in Rede stehen, und wiederkehrenden Handlungspflichten Sinn ergibt. Von keinem anderen Verständnis geht im Übrigen der Antragsgegner aus, der im gerichtlichen Verfahren ausdrücklich bestätigt hat, dass es vorliegend „um eine Vielzahl wiederkehrender Pflichten geht, deren Einhaltung in jedem einzelnen Fall mit Zwangsmitteln abgesichert werden soll“.
Diese Handlungspflichten können bei Nichterfüllung regelmäßig und so auch hier nicht nachgeholt werden. Die Verpflichtung, „alle auftretenden Symptome […] über das Score Sheet zu bewerten und zu dokumentieren“, dient nach Aktenlage nicht nur der übersichtlichen Zusammenfassung und Dokumentation von Untersuchungsergebnissen. Im Wesentlichen soll die Antragstellerin dazu angehalten werden, „die Tiere entsprechend des Schemas des Score Sheet zu beobachten“, wie der Antragsgegner im gerichtlichen Verfahren formuliert hat. Die geforderte Nutzung des Score Sheets dient demnach vor allem dazu, die Belastung der Tiere vollständig und sachgerecht zu erfassen. Ist eine vollständige Erfassung der Symptome unterblieben, kann dies regelmäßig nicht mehr nachgeholt werden.
Das Vorbringen des Antragsgegners im gerichtlichen Verfahren bestätigt, dass die Erfüllung der aus der Nebenbestimmung Nr. VII.7 folgenden Handlungspflichten auch aus dessen Sicht nicht nachgeholt werden kann. Auf den Einwand der Antragstellerin, dass der Antragsgegner das Zwangsgeld hier nicht als Beugemittel, sondern als Sanktion nutze, hat er erklärt, dass aus seiner Sicht eine Regelungslücke für den Fall von nicht nacherfüllbaren Handlungspflichten zu termingebundenen Zeitpunkten bestehe, jedenfalls wenn, wie im vorliegenden Fall, keine anderen Zwangsmittel in Betracht kämen; ein Grund für die Ungleichbehandlung von Unterlassungs- und Handlungspflichten sei nicht ersichtlich; die Intention des Zwangsgeldes sei jeweils die pflichtgemäße Durchführung des Tierversuchs in der Zukunft, der präventive Effekt der Maßnahme könne nur wirken, wenn das Zwangsgeld auch tatsächlich gezahlt werden müsse.
Diese Erklärungen machen deutlich, dass es dem Antragsgegner bei der streitgegenständlichen Zwangsgeldfestsetzung nicht darum geht, dass die von seinen Mitarbeitern bei den Kontrollen vom 7. Februar 2025, 28. Februar 2025 und 4. März 2025 festgestellten Befunde nachträglich in die jeweiligen Score Sheets eingetragen werden. Die Zwangsgeldfestsetzung soll die Antragstellerin vielmehr dazu anhalten, das Score Sheet in Zukunft vollständig auszufüllen. Aus Sicht des Antragsgegners gibt es für die Antragstellerin keine Möglichkeit, die Zahlung des Zwangsgeldes abzuwenden, da sonst der präventive Effekt der Maßnahme nicht wirke.
Dieser Ansatz gilt nach der klaren gesetzlichen Regelung in § 65 Abs. 3 Satz 2, § 60 Abs. 3 Satz 3 VwVG NRW aber nur bei Duldungs- oder Unterlassungspflichten. Für Handlungspflichten bleibt es bei der allgemeinen Regel des § 65 Abs. 3 Nr. 2 VwVG NRW, wonach der Vollzug einzustellen ist, wenn dem Betroffenen die Erfüllung der zu erzwingenden Leistung unmöglich geworden ist. Soweit der Antragsgegner geltend macht, dass jedenfalls eine analoge Anwendung von § 60 Abs. 3 Satz 3 VwVG NRW angezeigt sei, bestehen mehr als ernstliche Zweifel, dass hier eine unbeabsichtigte Regelungslücke vorliegt, die es rechtfertigt, vom klaren Gesetzeswortlaut und der diesbezüglichen Gesetzesbegründung abzuweichen.
Vgl. LT-Drs. 13/3192, S. 66; siehe auch VG Hamburg, Urteil vom 16. Juli 2015 - 15 K 5677/14 -, juris, Rn. 38 ff. (zu § 28 Abs. 2 des Hamburgischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes).
Entgegen dem Vorbringen des Antragsgegners dürfte vorliegend darüber hinaus auch kein Bedürfnis für eine analoge Anwendung von § 60 Abs. 3 Satz 3 VwVG NRW bestehen, da ihm verschiedene Mittel zur Verfügung stehen, die Antragstellerin dazu anzuhalten, die geforderten Handlungen vorzunehmen. Zum einen handelt es sich um eine Auflage zu einer Genehmigung, so dass unter Umständen ein Widerruf der Genehmigung nach § 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW in Betracht kommt. Zum anderen wäre gegebenenfalls auch eine Ausgestaltung als durchgängig zu erfüllende Dauerverpflichtung möglich, die sich zum Beispiel auf das Bestehen von internen Handlungsanweisungen zur Anwendung des Score Sheets beziehen könnte.
b) Sollte die Erfüllung der Handlungspflichten aus der Nebenbestimmung Nr. VII.7 nicht unmöglich geworden sein, sondern nachgeholt werden können, dürfte es im Übrigen an der nach § 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW erforderlichen Frist fehlen. Eine entsprechende Fristbestimmung findet sich weder in dem Zwangsgeldandrohungsbescheid vom 30. Dezember 2024 noch in dem Genehmigungsbescheid vom 23. Dezember 2024, wie auch der Antragsgegner selbst einräumt. Ob sich den Antragsunterlagen zum Genehmigungsbescheid vom 23. Dezember 2024 eine hinreichend bestimmte Frist entnehmen lässt, wie der Antragsgegner geltend macht, erscheint zumindest zweifelhaft, zumal dies in Widerspruch zu der im Genehmigungsbescheid vom 23. Dezember 2024 angeführten Begründung zu der Nebenbestimmung Nr. VII.7 steht, wonach aus den Antragsunterlagen keine konkreten Angaben entnommen werden könnten, wie häufig und in welcher Art und Weise das Score Sheet angewendet werden solle. Auch wenn sich aus den Antragsunterlagen eine eindeutige Frist ergeben sollte, spricht viel dafür, dass die Warnfunktion der Zwangsgeldandrohung eine Wiederholung der entsprechenden Fristangabe oder jedenfalls eine ausdrückliche Bezugnahme auf konkrete Festlegungen in den Antragsunterlagen erfordert.
Vgl. zur Warnfunktion von Zwangsgeldandrohung und Fristsetzung und zur Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldfestsetzung bei fehlender Fristsetzung: OVG NRW, Urteil vom 20. September 2018 - 4 A 1396/16 ‑, juris, Rn. 32, 35 ff.
Insbesondere muss die in der Zwangsgeldandrohung bestimmte Frist nicht zwingend mit der Frist übereinstimmen, die dem Betroffenen in der Grundverfügung gesetzt wurde, sondern kann auch darüber hinausgehen. Dies ist bei sofort umzusetzenden Handlungspflichten sogar regelmäßig der Fall.
Vgl. z. B. OVG NRW, Beschluss vom 9. August 2023 - 19 B 941/22-, juris, Rn. 1.
Eine separate Fristbestimmung ist nur dann sinnlos, wenn die Handlungspflicht termingebunden und nicht nachholbar ist. Doch ist die Zwangsgeldfestsetzung in diesem Fall – wie vorstehend aufgezeigt – ohnehin kein zulässiges Zwangsmittel.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 145 BGB
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW
§ 64 Satz 1 VwVG NRW
§ 65 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW
§ 60 Abs. 3 Satz 3 VwVG NRW
§ 65 Abs. 3 Nr. 2 VwVG NRW
§ 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 4 K 1687/25
18 A 2230/21
15 K 5677/14
4 A 1396/16
19 B 941/22