Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-06-20, Aktenzeichen 3 L 436/24.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2024:0620.3L436.24.NW.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
(I)
Der Antragsteller begehrt u.a. die Zulassung seines Bürgerbegehrens durch den Antragsgegner, hilfsweise die Feststellung, dass das Bürgerbegehren zulässig ist.
Der Antragsgegner hat in seiner Sitzung vom 20.7.2023 die Errichtung einer Asylunterkunft in Containerbauweise mit ca. 75 Plätzen am Standort B....gegenüber dem J... auf einem Grundstück der Verkehrsbetriebe Speyer beschlossen. Der Beschluss wurde als Vorratsbeschluss für den Fall gefasst, dass die Zuweisung des Landes im Herbst weitere Unterbringungsmöglichkeiten notwendig macht. Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt, dass im Herbst die vorhandenen Unterbringungskapazitäten voraussichtlich ausgeschöpft sein werden, da die 60 Plätze im 2. OG des Stiftungskrankenhauses dann belegt sein werden.
Gegen diese Planung hat sich ein Bürgerbegehren unter dem Titel „Speyer kann mehr als Container!“ gebildet.
Der Text des Bürgerbegehrens hat folgenden Wortlaut:
„Ich beantrage mit meiner Unterschrift, einen Bürgerentscheid gemäß § 17a Absatz 1 Satz 1 der Gemeindeordnung (GemO) des Landes Rheinland-Pfalz. Den Bürgern der Stadt Speyer ist bei einem Bürgerentscheid folgende Frage zur Abstimmung vorzulegen:
Sind Sie dafür, dass auf städtischen Grundstücken der Stadt Speyer Unterkünfte in Containerbauweise zwecks Unterbringung von Geflüchteten errichtet werden? Ja oder Nein?
Begründung: Ziel des Begehrens ist die Verhinderung einer Bebauung mit Containern zur Unterbringung von Geflüchteten auf städtischen Grundstücken. Am 20.7.2023 hat der Stadtrat beschlossen eine solche Unterkunft im Stadtgebiet zu errichten. Alleine die Anschaffungskosten der hierzu benötigten Container belaufen sich auf über 1,5 Millionen Euro. Wir plädieren dafür, diese Mittel stattdessen dafür zu nutzen eine menschenwürdige, dezentrale und nachhaltige Lösung für die Unterbringung zu finden. Mehrere Studien belegen, dass eine solche Art der Unterbringung zu Depressionen sowie erhöhter Gewaltbereitschaft führt. Ausdrücklich klargestellt wird, dass das Ziel des Begehrens NICHT die Verhinderung der Aufnahme von Geflüchteten ist, sondern nur die Errichtung von Containern auf den Grundstücken der Stadt Speyer zur Abstimmung gestellt werden soll, was gemäß § 17a Absatz 1 Satz 1 GemO Angelegenheit der Gemeinde ist. Die jüngsten Meinungsäußerungen der Bürgerinnen und Bürger der Stadt Speyer zeigen, dass die beabsichtigte Bebauung mit Containern zur Unterbringung von Geflüchteten auf große Bedenken und Sorgen der Bürger der Stadt Speyer stößt.“
Der Antragsteller hat am 20.11.2023 fristgerecht Unterschriftslisten mit einer hinreichenden Zahl gültiger Unterschriften vorgelegt.
Dem Antragsgegner wurde hinsichtlich des Bürgerbegehrens folgende Verwaltungsvorlage unterbreitet.
„Der Stadtrat weist das Bürgerbegehren „Bebauung städtischer Grundstücke mit Containern zur Unterbringung von Geflüchteten“ nach § 17a Absatz 4 Satz 2 Gemeindeordnung (GemO) als unzulässig zurück. [...]
Gegen diese Planung hat sich unter dem Namen „Speyer kann mehr als Container“ eine Bürgerinitiative gebildet, die ein Bürgerbegehren zur Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 20.7.2023 anstrebt. Die Bürgerinitiative hat am 20.11.2023 fristgerecht Unterschriftslisten mit rund 3.300 Unterschriften vorgelegt, die im Anschluss von der Verwaltung auf ihre Gültigkeit geprüft wurden. [...]
Ein Bürgerbegehren, das sich gegen einen Beschluss des Stadtrats richtet, muss innerhalb von vier Monaten nach der Beschlussfassung bei der Verwaltung eingereicht sein. Fristablauf für die Einreichung war demnach der 20.11.2023, so dass das Bürgerbegehren fristgerecht eingereicht wurde. [...] Die Bürgerinitiative hat der Verwaltung 594 Listen mit insgesamt 3.306 Unterschriften vorgelegt. Die Prüfung der Unterschriften nach § 17a Abs. 4 S. 3 GemO zur Feststellung der Wahlberechtigung der Unterschriftsleistenden ergab, dass 2.864 gültige und 442 ungültige Unterschriften vorgelegt wurden. Das erforderliche Quorum wurde damit erreicht. [...]
Allerdings erweist sich das Bürgerbegehren aus mehrfachen Gründen als unzulässig. Zum einen genügt es aufgrund seiner Formulierung nicht den Bestimmtheitsanforderungen des § 17a Abs. 3 Satz 2 GemO, denn die Fragestellung und die Begründung eines Bürgerbegehrens müssen so gestaltet sein, dass die Bürgerinnen den Inhalt des Begehrens verstehen, seine Auswirkungen überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen können. Fundamentale Voraussetzung für die Ordnungsmäßigkeit der kommunalen Willensbildung ist die Erkennbarkeit der Zielsetzung eines Bürgerbegehrens. Dabei muss der Inhalt des Bürgerbegehrens ein Mindestmaß an Korrektheit aufweisen und in sich widerspruchsfrei, inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlich sein. Es muss anhand der vom objektiven Empfängerhorizont ausgehenden Auslegung zweifelsfrei geklärt werden können, über welchen konkreten Gegenstand und welche Fragestellung die Unterzeichner die Durchführung eines Bürgerentscheids verlangen. Mehrdeutige, unpräzise und zu Missverständnissen Anlass bietende Fragestellungen sind wegen Unbestimmtheit unzulässig. So soll ausgeschlossen werden, dass ein Bürgerbegehren nur wegen seiner inhaltlichen Vieldeutigkeit und nicht wegen der konkret mit ihm verfolgten Zielsetzung die erforderliche Unterstützung gefunden hat. [...]
Im Zusammenhang mit der Begründung des Bürgerbegehrens erschließt sich nicht eindeutig, ob sich das Bürgerbegehren nur gegen die Errichtung einer Asylunterkunft in Containerbauweise richtet oder ob sich das Bürgerbegehren insgesamt gegen eine zentrale Unterbringung von Geflüchteten richtet. Damit lässt sich nicht eindeutig feststellen, welche Zielsetzung die Personen, die das Begehren unterzeichnet haben, tatsächlich verfolgen. Aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit darf jedoch kein Zweifel am Inhalt eines Bürgerbegehrens bestehen. Gerade auch im Hinblick auf einen späteren Bürgerentscheid führt eine unklare bzw. widersprüchliche Formulierung zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens. Die Fragestellung muss in jedem Fall so bestimmt sein, dass die Bürgerinnen erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben und wie weit die Bindungswirkung des Bürgerentscheids nach dessen Entscheidungsinhalt reicht. Daran fehlt es hier. Darüber hinaus fordert die Rechtsprechung bei sogenannten kassatorischen Bürgerbegehren (= solche, die sich gegen einen Ratsbeschluss richten), dass die Alternativvorstellung zum Ratsbeschluss hinreichend konkret formuliert wird (OVG Koblenz, Beschluss vom 3.3.2017, 10 D 10454/17). Im vorliegenden Fall erschöpft sich die Fragestellung des Bürgerbegehrens in einer Ablehnung der Unterbringungsweise in Containern. In der Begründung werden lediglich die geschätzten Kosten für die Aufstellung der Container aufgegriffen, die abstrakt „für eine menschenwürdige, dezentrale und nachhaltige Lösung für die Unterbringung“ von Geflüchteten verwendet werden sollen, ohne dass eine konkrete Alternative genannt wird. Mangels Darlegung einer Alternativvorstellung ist für die Unterstützer des Bürgerbegehrens nicht erkennbar, wofür sie sich mit ihrer Unterschrift letztendlich entscheiden. Im Rahmen eines kassatorischen Bürgerbegehrens genügt es gerade nicht, sich lediglich gegen den Beschluss des Stadtrats zu entscheiden. Darüber hinaus scheitert das Bürgerbegehren daran, dass im vorliegenden Fall der Ausschließungstatbestand des § 17a Abs. 2 Nr. 9 GemO greift. Danach sind Bürgerbegehren und Bürgerentscheid unzulässig, wenn damit ein gesetzeswidriges Ziel verfolgt wird. Der Begriff „gesetzeswidriges Ziel“ ist weit auszulegen, denn die Gemeinde ist nicht nur an Gesetze, sondern an das gesamte Recht gebunden. Die Prüfung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens erstreckt sich damit auch auf die Frage, ob die Maßnahmen, die mit dem Bürgerbegehren erreicht werden sollen (die verfolgten Ziele), mit der Rechtsordnung in Einklang stehen. Mit einem Bürgerbegehren wird ein gesetzwidriges Ziel auch dann verfolgt, wenn die Umsetzung des Bürgerbegehrens zwingend mit einem Verstoß gegen bestehende vertragliche oder gesetzliche Verpflichtungen verbunden ist und keine konkreten Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sich die Gemeinde von den eingegangenen vertraglichen oder gesetzlichen Bindungen lösen kann. Das Land Rheinland-Pfalz hat den Landkreisen, den kreisfreien Städten und den großen kreisangehörigen Städten durch Gesetz die Aufnahme und Unterbringung von Asylsuchenden und geflüchteten Personen als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung übertragen, vgl. § 1 Abs. 1 des Landesaufnahmegesetzes (LAufnG): „Aufnahmepflicht“. Dies bedeutet, dass die verpflichteten Landkreise und Kommunen diese Aufgabe zwingend wahrnehmen müssen und es ihnen lediglich freisteht, wie sie im Rahmen ihrer rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten diese Aufgabe wahrnehmen. Um der Verpflichtung aus dem Landesaufnahmegesetz nachkommen zu können, hat die Stadt Speyer bereits in der Vergangenheit eine Fülle von Maßnahmen ergriffen, um Wohnraum für geflüchtete Menschen zu schaffen und eine menschenwürdige Unterbringung zu gewährleisten. Sie hat sowohl Gebäude angekauft als auch angemietet und beispielsweise im ehemaligen Stiftungskrankenhaus die Kapazitäten zur Unterbringung von Geflüchteten durch weitere Umbaumaßnahmen nochmals erweitert. Die Stadt führt außerdem Gespräche sowohl mit den Kirchen als auch mit Privaten, um weiteren Wohnraum zu generieren. Aufgrund der Flüchtlingszuweisungen, die durch das Land oftmals mit einer kurzen Vorlauffrist erfolgen, muss die Stadt Speyer aber dauerhaft und kurzfristig in der Lage sein, auf ansteigende Flüchtlingszahlen zu reagieren, da sie die Zuweisungen nicht ablehnen kann. Aus diesem Grund hat die Stadtverwaltung auch die Errichtung einer Asylunterkunft in Containerbauweise als eine mögliche Option geprüft, da sich Container im Bedarfsfall schneller errichten lassen als Gebäude in Massivbauweise. Um die dringend notwendige Flexibilität bei der Herrichtung von Unterbringungsmöglichkeiten zu erhalten, wurde der Beschluss vom 20.7.2023 auch ausdrücklich als Vorratsbeschluss gefasst. Gegen diese Planung richtet sich das Bürgerbegehren mit der Fragestellung: „Sind Sie dafür, dass auf städtischen Grundstücken der Stadt Speyer Unterkünfte in Containerbauweise zwecks Unterbringung von Geflüchteten errichtet werden? Ja oder Nein?“ Aufgrund dieser Fragestellung würde bei einem erfolgreichen Bürgerentscheid die Unterbringung von Geflüchteten in Containern auf städtischen Grundstücken generell verhindert werden. Würde man der Stadt jedoch von vornherein die Möglichkeit nehmen, auf städtischen Grundstücken Wohnraum für Geflüchtete in Containerbauweise zu errichten, würde die Handlungsfähigkeit der Stadt Speyer derart eingeschränkt, dass sie ihrer Pflichtaufgabe nicht mehr ausreichend nachkommen könnte. Der kritisch zu betrachtende Wohnungsmarkt kombiniert mit den nicht vorhersehbaren und nicht zu bewerkstelligenden Kosten für die Errichtung von neuen Gebäuden würden die Erfüllung der Pflichtaufgabe faktisch unmöglich machen, da ein erheblicher Entscheidungsspielraum bzgl. der Unterbringungsmöglichkeit genommen werden würde. Die ordnungsgemäße Erfüllung der gesetzlichen Verpflichtung der Stadt Speyer nach dem Landesaufnahmegesetz wäre damit mittelfristig nicht mehr sichergestellt, insbesondere, weil sich das Bürgerbegehren für einen generellen, zeitlich unbefristeten Ausschluss von Containern ausspricht. Damit verfolgt das Bürgerbegehren ein gesetzeswidriges Ziel und ist als unzulässig zurückzuweisen. “
Der Antragsgegner entschied in seiner Sitzung vom 14.3.2024 mehrheitlich die Annahme der vorstehenden Verwaltungsvorlage und die Zurückweisung des Bürgerbegehrens als unzulässig.
Der Antragsteller hat am 18.4.2024 den vorliegenden Eilantrag eingereicht.
Er trägt vor: Der Antrag sei zulässig und begründet. Es bestehe ein Anordnungsgrund. Es sei nicht von Belang, ob mit der Schaffung von Tatsachen in wenigen Tagen oder in etlichen Monaten zu rechnen sei. Maßgeblich sei, ob einem Antragsteller zugemutet werden könne, den geltend gemachten Anspruch im Wege eines Klageverfahrens durchzusetzen. Der geltend gemachte Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens könnte ohne eine einstweilige Anordnung vereitelt werden. Auf das Gelände B....gegenüber dem J... auf einem Grundstück der Verkehrsbetriebe Speyer würden bereits Materialien für eine Bodenplatte sowie große Mengen an Kies und Schotter geliefert. Deshalb sei anzunehmen, dass (vor rechtskräftigem Abschluss eines etwaigen Hauptsacheverfahrens) vor Ort Tatsachen geschaffen würden. Im Hinblick auf den Anordnungsgrund komme es darauf aber nicht einmal an. Denn nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 GemO sei die Bürgermeisterin verpflichtet, den Beschluss des Antragsgegners auszuführen. Die Pachtverträge änderten an dem Anordnungsgrund nichts, weil - erstens - wie vorstehend ausgeführt, eine Pflicht bestehe, den Beschluss des Gemeinderats auszuführen, und - zweitens - diese Ausführung jederzeit stattfinden könne, beispielsweise durch eine einvernehmliche Pachtvertragsbeendigung mit der P…. GmbH und eine zügige Rodung der maßgeblichen Fläche. Dies gelte umso mehr, als der Antragsgegner selbst schreibe „nach derzeitigem Stand“. Offensichtlich gehe auch er davon aus, dass sich dies jederzeit (je nach Verhandlung) ändern könne, was auch eine Äußerung des Leiters der städtischen Abteilung Sozialhilfe/Sozialleistungen belege, wonach die Stadt Unterkünfte sehr kurzfristig innerhalb von 2 Wochen stellen müsse. Aus diesem Grund habe der Antragsgegner auch einen Vorratsbeschluss gefasst.
Es existiere kein Beschluss und auch sonst keine Willensäußerung des maßgeblichen Gremiums, also des Stadtrats, dass von diesem Vorratsbeschluss kein Gebrauch gemacht werden solle. Vielmehr ergebe sich gerade aus der Argumentation des Antragsgegners, dass dieser Vorratsbeschluss deshalb erforderlich sei, um dann, wenn eine Eilbedürftigkeit eintrete, unverzüglich handeln zu können. Es liege deshalb in der Natur eines Vorratsbeschlusses, dass der Zeitpunkt der Umsetzung von aktuellen Entwicklungen abhänge und nicht vorherbestimmt werden könne - dann aber, wenn diese Entwicklung eintrete, nicht zügig genug ein Gemeinderatsbeschluss gefasst werden könne (ansonsten bräuchte man keinen Vorratsbeschluss). Wenn möglicherweise nicht zügig genug ein Gemeinderatsbeschluss gefasst werden könne, dann könne auch möglicherweise nicht zügig genug ein Antrag nach § 123 VwGO gestellt werden, wenn die Stadt Speyer Container errichten möchte, zumal völlig ungewiss sei, ob und, wenn ja, inwieweit Informationen über kurz bevorstehende Eilmaßnahmen gegenüber der Öffentlichkeit kommuniziert würden.
Das Bürgerbegehren sei hinreichend bestimmt und genüge den Anforderungen des § 17a Abs. 3 Satz 2 GemO. Der Antragsgegner meine zwar, es sei nicht erkennbar, ob sich das Bürgerbegehren nur gegen die Errichtung einer Asylunterkunft in Containerbauweise oder ob sich das Bürgerbegehren insgesamt gegen eine zentrale Unterbringung von Geflüchteten richte. Mit der Fragestellung
„Sind Sie dafür, dass auf städtischen Grundstücken der Stadt Speyer Unterkünfte in Containerbauweise zwecks Unterbringung von Geflüchteten errichtet werden? Ja oder Nein?“
sei für die Bürger indes klar erkennbar, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben. Die dezentrale Unterbringung, die der Antragsgegner nenne, sei nicht Inhalt der Frage, sondern spiele (neben weiteren Aspekten) eine Rolle bei der inhaltlichen Auseinandersetzung darüber, welche Argumente für die Bejahung oder Verneinung dieser Frage stritten. Wenn der Antragsgegner den Inhalt der Frage ändere (und einen Aspekt aus der inhaltlichen Erörterung in den Fragetext hineindichte), überzeuge das nicht und zeige, dass es dem Antragsgegner alleine darum gehe, irgendwie zu verhindern, dass eine Bürgerbeteiligung nach § 17a GemO stattfinde.
Inwieweit in einem Bürgerbegehren die Befassung mit alternativen Lösungen erforderlich sei, um den Anforderungen des § 17a GemO zu genügen, habe das OVG Koblenz (Beschluss vom 5.1.2022 - 10 B 11526/21.OVG und Beschluss vom 3.3.2017 - 10 D 10454/17.OVG) näher ausgeführt. Es sei festzustellen, dass nicht nur in der Öffentlichkeitsarbeit ausführliche und umfassende Beiträge zu alternativen Lösungen thematisiert worden seien. Auch in dem Bürgerbegehren selbst werde dies thematisiert, indem es dort ausdrücklich heiße:
„Wir plädieren dafür, diese Mittel stattdessen dafür zu nutzen eine menschenwürdige, dezentrale und nachhaltige Lösung für die Unterbringung zu finden. Mehrere Studien belegen, dass eine solche Art der Unterbringung zu Depressionen sowie erhöhter Gewaltbereitschaft führt. Ausdrücklich klargestellt wird, dass das Ziel des Begehrens NICHT die Verhinderung der Aufnahme von Geflüchteten ist, sondern nur die Errichtung von Containern auf den Grundstücken der Stadt Speyer zur Abstimmung gestellt werden soll, was gemäß § 17a Absatz 1 Satz 1 GemO Angelegenheit der Gemeinde ist.“
Das Bürgerbegehren stehe anderweitigen Unterbringungsarten in massiv gebauten Gebäuden oder bei Privatpersonen nicht entgegen. Es wende sich lediglich gegen eine von mehreren Möglichkeiten der Unterbringung. Dass durchaus auch andere Möglichkeiten bestünden, um auch einen kurzfristigen Bedarf zu befriedigen, ergebe sich beispielsweise aus einer Standortanalyse aus dem Jahr 2017, in der 22 potentielle Grundstücke und Gebäude genannt seien. Die Begründungen, weshalb einige davon nicht nutzbar sein sollen, reichten von „es herrscht bereits Unruhe im Gebiet“ über „Ausschluss, da Klima-Park geplant“ bis zu „Renaturierung geplant“. Davon abgesehen habe die Stadtverwaltung im letzten Jahr selbst bewiesen, dass die Unterbringung auch ohne Container möglich sei. Trotz weiterer Zuweisungen hätten alle Menschen untergebracht werden können. Es seien bestehende Unterkünfte ausgebaut und neue dezentrale Unterbringungsmöglichkeiten ausfindig gemacht worden. Dies habe sogar so gut funktioniert, dass die Stadtverwaltung am 7.2.2024 in der Zeitung „Rheinpfalz“ ein Interview gegeben habe, welches zu einem Artikel mit der Überschrift: Flüchtlingsquartiere: Stadt „sehr zufrieden“ geführt habe. Hier würden alle ergriffenen Maßnahmen aufgeführt und weitere mögliche konkreten Alternativen genannt, wie bspw. der Ausbau des Pfarrheims, der Ausbau bestehender Unterkünfte und auch der Kauf beziehungsweise die Anmietung von privaten Immobilien. Die in dem Artikel genannten Maßnahmen entsprächen exakt den Vorschlägen des Antragstellers. Des Weiteren habe die Oberbürgermeisterin im November 2023 in der Sitzung des Ältestenrats die Pläne eines Neubaus auf dem besagten Gelände ins Spiel gebracht, was für den Antragsteller ebenfalls in Betracht komme. Denn es gehe bei dem Bürgerbegehren um die Art der Unterbringung und nicht um den Standort.
Der Antragsteller habe nicht nur auf seiner Website über Alternativen informiert, sondern auch Flugblätter in Speyer verteilt und mehrmals im Monat Informationsstände organisiert, an denen Bürgern über Stunden hinweg Informationen über Alternativen gegeben und diskutiert worden seien. Der Antragsteller habe sich auch permanent mit der Lokalzeitung und dem SWR ausgetauscht. Auch seien Bürgerversammlungen mit über 200 Teilnehmern organisiert worden. Auch dort seien Alternativen erörtert worden. Zwischenzeitlich sei Material für den Bau einer Bodenplatte sowie Schotter und Kies an dem für das Containerdorf geplanten Standort geliefert worden, was durch beigefügte Aufnahmen dokumentiert werde. Die Fotos bildeten den aktuellen Zustand auf dem Gelände B....gegenüber dem J... ab.
Wenn der Antragsgegner meine, dass ein gesetzlich vorgegebenes Ziel so, wie er sich dies vorstelle, besser erreicht werden könne, dann führe dies nicht dazu, dass andere Lösungsmöglichkeiten von vornherein als gesetzeswidrig im Sinne des § 17a Abs. 2 _Nr. 9 GemO zu qualifizieren seien. Denn dann könnte eine Gemeinde das in § 17a GemO vorgesehene Bürgerbegehren allzu leicht aussteuern. Deshalb gelte bezüglich der Vorgabe in § 17a Abs. 2 Nr. 9 GemO das, was bereits das VG Trier (Urteil vom 5.10.2021 - 7 K 1530/21.TR-) unter Verweis auf das OVG Koblenz (Urteil vom 25.11.1997, a.a.O.) zum Ausdruck gebracht habe:
„Gesetzeswidrig im Sinne dieser Vorschrift ist der Gegenstand eines Bürgerentscheids erst dann, wenn eine erfolgreiche Durchführung des Bürgerentscheids unmittelbar ein rechtswidriges Handeln der Gemeinde zur Folge hätte. Der Maßstab für die Rechtswidrigkeit als Ausschließungsgrund ist in Anlehnung an die Maßstäbe für ein kommunalaufsichtliches Einschreiten zu gewinnen; in der Sache drohende Konflikte bei Ausführung des initiierten Vorhabens können erst dann entgegengehalten werden - der Rat trägt insoweit die Darlegungs- und Beweislast - wenn gleichsam die letzte Gelegenheit zur Sicherung rechtmäßigen Handelns nicht wahrgenommen worden ist.“
Die Ausführungen des Antragsgegners seien insofern pauschal formuliert und ließen nicht erkennen, weshalb eine erfolgreiche Durchführung des Bürgerentscheids unmittelbar ein rechtswidriges Handeln der Gemeinde zur Folge habe. Der Antragsgegner genüge insofern bereits seiner Darlegungslast nicht. Es sei aber auch nicht ersichtlich, dass die Durchführung des Bürgerentscheids unmittelbar ein rechtswidriges Handeln der Gemeinde zur Folge habe. Das Bürgerbegehren stehe anderweitigen Unterbringungsarten in massiv gebauten Gebäuden oder bei Privatpersonen nicht entgegen. Es wende sich lediglich gegen eine von mehreren Möglichkeiten der Unterbringung. Dass durchaus auch andere (kurzfristig zu realisierende) Möglichkeiten bestünden, sei oben näher dargelegt. Für die Frage, ob das Bürgerbegehren ein rechtswidriges Ziel verfolge, sei nicht relevant, wie die Vor- und Nachteile der unterschiedlichen Unterbringungsmöglichkeiten bewertet würden.
Er beantragt:
1. Den Antragsgegner zu verpflichten, das von dem Antragsteller eingereichte Bürgerbegehren „Speyer kann mehr als Container, Bebauung städtischer Grundstücke der Stadt Speyer mit Containern zur Unterbringung von Geflüchteten“ zuzulassen, hilfsweise einstweilen festzustellen, dass das vorstehend genannte Bürgerbegehren zulässig ist,
2. dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu untersagen, Unterkünfte in Containerbauweise zwecks Unterbringung von Geflüchteten auf städtischen Grundstücken zu errichten.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er erwidert unter auszugsweiser Vorlage zivilrechtlicher Verträge der Stadtwerke mit Pächtern von Flächen auf dem streitbefangenen Grundstück B…: Der vorliegende Eilantrag sei mit Blick auf den Antrag zu 1. (1. Halbsatz) unzulässig. In der Hauptsache sei eine Feststellungsklage zu erheben. Damit sei im hier vorliegenden Organstreit eine Verpflichtung des Beklagten auf Zulassung des Bürgerbegehrens nicht zulässig.
Der Hilfsantrag aus Antragsziffer 1 sei zwar statthaft, aber unbegründet.
Ein Anordnungsgrund bestehe nicht. Der Stadtratsbeschluss vom 20.7.2023 stelle lediglich einen Vorratsbeschluss dar, dessen Umsetzung nicht bevorstehe. Das Grundstück B…, auf das sich der Ratsbeschluss vom 20.7.2023 beziehe, stehe nicht im Eigentum der Stadt Speyer, sondern der Stadtwerke Speyer GmbH. Auf einem Teil dieses Grundstücks lagere eine Firma seit Jahren Baustoffe und Fahrzeuge. Der Pachtvertrag laufe noch bis 28.2.2025. Vorbereitungsarbeiten für eine Bodenplatte fänden dort nicht statt. Diese Fläche solle - mangels Alternativen - auch künftig Firmen zur Verfügung gestellt werden, die Tiefbaumaßnahmen im Stadtgebiet ausführten. Der Ratsbeschluss vom 20.7.2023 betreffe hingegen die verbleibende Teilfläche, die aber nur mit einer kleinen Fläche zur Aufstellung von Containern vorgesehen sei. Diese 1.800 m² große Fläche sei komplett bewachsen und von den Stadtwerken Speyer GmbH an die Fa. G… bis 31.12.2026 verpachtet. Dieser Vertrag stelle ein rechtliches Hindernis dar. Dessen Kündigung oder Aufhebung stehe nicht im Raum. Von einer Eilbedürftigkeit könne auch insoweit nicht ausgegangen werden, zumal die Stadt Speyer näher bezeichnete Versuche unternimmt, eine Containerunterbringung zu vermeiden. Dem Antragsteller sei daher die Durchführung eines Hauptsacheverfahrens zumutbar.
Zudem bestehe kein Anordnungsanspruch.
Die vorläufige Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens solle nur dann in Betracht kommen, wenn dessen Zulässigkeit bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden könne, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen sei.
Das Bürgerbegehren erfülle zwar die formellen gesetzlichen Anforderungen.
Es genüge allerdings nicht dem gesetzlichen Begründungserfordernis.
Die Begründung enthalte keine Information über das Auftragsvolumen, das bei Ausschluss einer Containerunterbringung für die verbleibenden Unterbringungsmöglichkeiten aufzuwenden sei. Es werde irreführend suggeriert, dass hierfür ca. 1,5 Mio €, die zur Containeranschaffung anfielen, unproblematisch für andere Maßnahmen - etwa für aufwändige Gebäudeankäufe oder Anmietungen und Umbauten - verwendet werden könnten. Dass dieser Betrag hierfür ausreiche, werde bestritten. Ohne genauere Tatsachenkenntnis zu diesem Punkt könnten die Unterzeichner des Bürgerbegehrens dessen Tragweite nicht vollständig überblicken. Der Eindruck, dass eine andere Unterbringungsmöglichkeit problemlos zu denselben Kosten realisiert werden könne, sei unzutreffend. Das Bürgerbegehren nenne keine konkreten Alternativen, sondern verweise nur darauf, die vorveranschlagten Kosten für die Anschaffung der Container für eine „menschenwürdige, dezentrale und nachhaltige Lösung für die Unterbringung zu finden“. Auch der Umstand, dass es sich bei dem Stadtratsbeschluss lediglich um einen Vorratsbeschluss gehandelt habe, werde nicht erwähnt. So seien nach Beschlussfassung intensive Gespräche mit Privaten und Kirchen geführt worden, um den Beschluss nicht umsetzen zu müssen.
Die Formulierung des Bürgerbegehrens sei nicht hinreichend bestimmt.
So seien resolutionsartige Meinungskundgaben unzulässig. Das Bürgerbegehren habe keine konkrete und abschließende Sachentscheidung zum Gegenstand, die die Bürgerschaft selbst anstelle des Rates treffen solle. Zwar habe das Bürgerbegehren mit Blick auf den Ratsbeschluss vom 20.7.2023 auch einen kassatorischen Bestandteil. Die Fragestellung des Bürgerbegehrens richte sich aber generell gegen die Unterbringung von Geflüchteten in Unterkünften in Containerbauweise auf städtischen Grundstücken. Wo die Unterbringung der Geflüchteten ansonsten erfolgen solle, gebe das Bürgerbegehren nicht vor. Das Bürgerbegehren laufe darauf hinaus, dem Rat Vorgaben über eine von ihm zu bestimmende alternative Unterbringungsart und die Finanzierung zu machen. Noch dazu wäre ein Bürgerentscheid trotz positivem Ausgang aufgrund der Fragestellung für den Ratsbeschluss vom 20.7.2023 gegenstandslos. Denn bei dem dort benannten Grundstück handle es sich um Eigentum der Stadtwerke, also nicht um ein städtisches Grundstück.
Das Bürgerbegehren verfolge ein gesetzwidriges Ziel (§ 17a Abs. 2 Nr. 9 GemO).
Durch die Fragestellung des Bürgerbegehrens werde bei erfolgreichem Bürgerentscheid die Unterbringung in Containern auf städtischen Grundstücken verhindert. Dennoch obliege der Stadt Speyer weiterhin die Erfüllung der Pflichtaufgabe zur Unterbringung von Geflüchteten nach Weisung des Landes. Durch den Entfall der Unterbringung in Containern verblieben der Stadt lediglich wesentlich kostenintensivere Maßnahmen. Der kritische Wohnungsmarkt kombiniert mit nicht vorhersehbaren Kosten für die Errichtung von neuen Gebäuden würden die Erfüllung der Pflichtaufgabe faktisch unmöglich machen. Das gemeindliche Handeln wäre mit den Grundsätzen vernünftigen Wirtschaftens schlechthin unvereinbar.
Dem Antrag Ziffer 2 müsse ebenfalls der Erfolg versagt bleiben, weil es in Anbetracht der zivilrechtlichen Verhältnisse zu keiner kurzfristigen Nutzung der dort thematisierten Flächen kommen werde. Eine Klärung im Hauptsacheverfahren könne insoweit ohne nicht revidierbare Nachteile für den Antragsteller abgewartet werden. Ohnehin liefen Überlegungen sowie Planungen darüber, auf dem streitbefangenen Grundstück ein Gebäude zu errichten.
(II)
Dem Eilantrag bleibt der Erfolg vollumfänglich versagt.
Der Antrag Ziffer 1, 1. Halbsatz ist unzulässig (A). Der Antrag Ziffer 2. ist ebenfalls unzulässig (B). Der Antrag Ziffer 1, 2. Halbsatz (= Hilfsantrag zum 1. Halbsatz) ist zwar zulässig, aber unbegründet (C).
(A)
Der Eilantrag, den Antragsgegner zu verpflichten, das von dem Antragsteller eingereichte Bürgerbegehren „Speyer kann mehr als Container, Bebauung städtischer Grundstücke der Stadt Speyer mit Containern zur Unterbringung von Geflüchteten“ zuzulassen, ist unstatthaft.
Nach der ständigen Rechtsprechung (OVG RP, Beschluss vom 10.10.2003 - 7 B 11392/03.OVG) handelt es sich bei dem Rechtsstreit um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens um einen feststellungsfähigen sog. Innenrechtsstreit zwischen kommunalen Organen bzw. kommunalen Organen und dem „Quasiorgan“ Bürgerbegehren um die Rechte und Zuständigkeiten, bei dem im Rechtsstreit dem Bürgerbegehren als Kontrastorgan der Gemeinderat im Hinblick auf die zu treffende Zulässigkeitsentscheidung gegenübersteht. Der Außenrechtskreis des Antragstellers ist mangels Verwaltungsaktqualität der Mitteilung an das Bürgerbegehren über den Beschluss des Antragsgegners vom 19.3.2024 nicht betroffen. Damit kommt als den Eilrechtsschutz determinierende Klage weder eine Anfechtungs- noch eine Verpflichtungsklage, sondern lediglich eine Feststellungsklage in Betracht, mit der Folge, dass auch im Eilrechtschutz ein entsprechender Antrag zu stellen ist.
(B)
Soweit der Antragsteller beantragt, dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu untersagen, Unterkünfte in Containerbauweise zwecks Unterbringung von Geflüchteten auf städtischen Grundstücken zu errichten, ist der Antrag ebenfalls unzulässig. Denn Vollzugsorgan der Stadt, insbesondere der Beschlüsse des Stadtrates, ist die Oberbürgermeisterin (§ 47 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 GemO; vgl. i.E. ebenso: OVG RP, Beschluss vom 10.10.2003, a.a.O.). Der Stadtrat ist für dieses Rechtsschutzbegehren demnach der falsche Antragsgegner.
(C)
Der hilfsweise gestellte Antrag, einstweilen festzustellen, dass das vorstehend genannte Bürgerbegehren zulässig ist, ist zwar gemäß § 123 VwGO zulässig, aber unbegründet.
Das Gericht kann nach § 123 Abs. 1 VwGO auf Antrag eine einstweilige Anordnung treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung).
Es mangelt dem vorliegenden Eilantrag an einem glaubhaft gemachten Anordnungsgrund.
Geht man wie die Beteiligten davon aus, dass initial für das Bürgerbegehren der Stadtratsbeschluss vom 20.7.2023 war, mit dem grundsätzlich die Nutzung des Grundstücks Ecke „B…“ beschlossen wurde - insoweit soll das Bürgerbegehren offensichtlich z.T. auch kassatorische Wirkung gegenüber diesem Beschluss entfalten - so ist ein Anordnungsgrund nicht annäherungsweise konkretisiert. Dabei lässt die Kammer ausdrücklich offen, ob das im Eigentum der Stadtwerke GmbH und nicht der Stadt Speyer stehende Grundstück überhaupt von dem Bürgerbegehren erfasst wird. Dieses bezieht sich ausdrücklich auf städtische Grundstücke. Das benannte Grundstück, von dem eine Teilfläche für eine Asylunterkunft mit ca. 75 Plätzen damals vorgesehen war, wurde seitdem nicht für diesen Zweck vorbereitet oder gar genutzt und es steht auch eine Nutzung nicht absehbar bevor. Der ursprüngliche Vortrag des Antragstellers, auf dem Grundstück werde Material für den Bau einer Bodenplatte sowie Schotter und Kies angeliefert, war unzutreffend. Denn - wie der Antragsgegner unwidersprochen dargelegt hat - wird das Grundstück von Firmen genutzt, die für die Stadt Tiefbauarbeiten erbringen und dort ihr Material und ihre Fahrzeuge abstellen. Es befremdet, dass dennoch der Versuch unternommen wurde, die vermeintlichen Vorbereitungsarbeiten an einer Bodenplatte zum Beleg eines Anordnungsgrundes anzuführen, obwohl einer der Vertreter des Antragstellers in der Nähe des Grundstücks wohnt und mit den dortigen Verhältnissen in tatsächlicher Hinsicht vertraut sein sollte. Soweit nunmehr antragstellerseits von diesem Vortrag abgerückt wird, ändert dies an der fehlenden Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes nichts. Denn der Antragsgegner hat unter auszugsweise Vorlage von Pachtverträgen dargelegt, dass das Grundstück noch bis 28.2.2025 bzw. 31.12.2026 verpachtet. ist. Dies und der Umstand, dass die maßgebliche Fläche zunächst noch gerodet und dort dann weitere Vorbereitungsarbeiten erforderlich sein werden, zeigt, dass in absehbarer Zeit eine Nutzung als Containerunterkunft nicht konkret zu erwarten ist. Dies gilt umso mehr, als beide Beteiligten unabhängig voneinander erklärt haben, dass die Stadt Speyer nunmehr erwäge und Planungen in Angriff nehme, auf dem Grundstück ein Gebäude zu errichten, was eine unmittelbar bevorstehende konkrete Nutzung für eine Containerunterkunft in naher Zukunft nicht erwarten lässt. Soweit der Antragsteller mutmaßt, dass die Pachtverträge einvernehmlich aufgelöst werden könnten und dann sehr schnell eine Containeranlage errichtet werden könnte, falls künftig wieder ein hoher Zuweisungsdruck auf die Stadt Speyer zukomme, mag dies eine von mehreren möglichen Zukunftsentwicklungen sein, deren Eintritt aber völlig ungewiss ist und die im maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt einen Anordnungsgrund nicht hinreichend begründet.
Da das Bürgerbegehren aber über eine teilkassatorische Zielrichtung betreffend das soeben benannte Grundstück hinausgeht und generell einen Bürgerentscheid anstrebt, ob auf Grundstücken der Stadt Speyer Unterkünfte in Containerbauweise zwecks Unterbringung von Geflüchteten errichtet werden sollen, ist das Vorliegen eines Anordnungsgrundes nicht nur beschränkt für das Grundstück B…., sondern weitergehend für das gesamte Stadtgebiet glaubhaft zu machen. Hierzu hat der Antragsteller gerade auch mit Blick auf 22 Grundstücke, die zuvor von der Stadt Speyer mit Bezug auf die Unterbringung von Flüchtlingen näher untersucht wurden, keinerlei Angaben betreffend eine konkret bestehende oder sich abzeichnende Nutzung als Containeranlage gemacht. Allein der Umstand, dass seit dem initialen Stadtratsbeschluss vom 20.7.2023 insoweit unmittelbar bevorstehende Nutzungsabsichten nicht konkret dargelegt wurden und bis zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht erfolgt und auch nicht konkret absehbar sind, spricht deutlich gegen das Vorliegen eines Anordnungsgrundes. Hinzukommt, dass der Antragsteller selbst in der Antragsschrift vorgetragen hat, es bestünden genug andere Möglichkeiten zu einer dezentralen Unterbringung von zugewiesenen Flüchtlingen; die Stadtverwaltung habe 2023 bewiesen, dass die Unterbringung auch ohne Container möglich sei. Hierzu hat der Antragsteller auch ein Zeitungsinterview in der „Rheinpfalz“ angeführt, wonach die Stadt sehr zufrieden mit den Möglichkeiten einer dezentralen Unterbringung sei. Die in dem Artikel genannten weiteren Maßnahmen - so der Antragsteller weiter - entsprächen exakt den Vorstellungen des Bürgerbegehrens. Zudem hat auch der Antragsgegner im vorliegenden Verfahren betont und näher dargelegt, dass er Unterbringungsmöglichkeiten in Containern nicht anstrebe und durch vielfältige Bemühungen auch künftig bemüht sei - etwa durch Umbauten, Anmietungen oder Ankauf - eine solche Unterbringung zu vermeiden. Vor diesem Hintergrund genügt eine abstrakte Befürchtung des Antragstellers, es könne dennoch zu einem Unterlaufen des Bürgerbegehrens bei der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes in einem Hauptsacheverfahren kommen, nicht den Anforderungen an die Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes, zumal die Laufzeiten in Hauptsacheverfahren vor dem erkennenden Gericht im Durchschnitt mit knapp sechs Monaten im Bundesvergleich sehr kurz sind.
Mangelt es damit an einem glaubhaft gemachten Anordnungsgrund ist der Eilantrag insgesamt mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen.
Die Streitwertfestsetzung folgt den §§ 52 und 63 Abs. 2 Gerichtskostengesetz i.V.m. Nrn, 1.5 und 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, LKRZ 2014, 169.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 17a GemO
§ 17a Absatz 1 Satz 1 der Gemeindeordnung
§ 17a Absatz 1 Satz 1 GemO
§ 17a Absatz 4 Satz 2 Gemeindeordnung
§ 17a Abs. 4 S. 3 GemO
§ 17a Abs. 3 Satz 2 GemO
§ 17a Abs. 2 Nr. 9 GemO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 GemO
§ 47 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 GemO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 und 63 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 1 Abs. 1 des Landesaufnahmegesetzes

Zitierte Entscheidungen: LKRZ 2014, 169
10 D 10454/17
10 B 11526/21
7 K 1530/21
7 B 11392/03