Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-01-23, Aktenzeichen 6 A 10646/22
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2023:0123.6A10646.22.00

Tenor:
Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 4. April 2022 werden zurückgewiesen.
Der Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens jeweils zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger, in Rheinland-Pfalz ansässige Schlachtbetriebe, wenden sich gegen eine der Beigeladenen durch den Beklagten erteilte Genehmigung einer Entgeltliste nach dem Landesgesetz zur Ausführung des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes.
Die beseitigungspflichtigen rheinland-pfälzischen Landkreise und kreisfreien Städte haben den Zweckverband T ... – im Folgenden: Zweckverband – als gemeinsame Einrichtung gebildet, dem sich die saarländischen Landkreise und der R ... S ... angeschlossen haben.
Der Zweckverband betraute die G ... mbH (im Folgenden: GfT) mit der Durchführung der ihm obliegenden Pflichten. Das Land Rheinland-Pfalz übertrug die Beseitigungspflicht für den Zeitraum vom 1. Januar 2016 bis zum 31. Dezember 2020 auf die GfT. Die Muttergesellschaft der Beigeladenen, die S ... GmbH, erwarb nach einem Ausschreibungsverfahren sämtliche Gesellschaftsanteile der GfT und verschmolz diese mit der Beigeladenen. Diese erhebt zur Deckung ihres Aufwands von den Andienungspflichtigen privatrechtliche Entgelte nach dem Landesgesetz zur Ausführung des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes aufgrund einer durch das Land Rheinland-Pfalz zu genehmigenden Entgeltliste.
Im Oktober 2018 und im November 2019 beantragte die Beigeladene beim damaligen Ministerium für Umwelt, Energie, Ernährung und Forsten – seit Mai 2021: Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Energie und Mobilität – (für beide im Folgenden: Ministerium) jeweils die Genehmigung der von ihr für den Zeitraum vom 1. Januar 2019 bis zum 31. Dezember 2019 bzw. vom 1. Januar 2020 bis zum 31. Dezember 2020 erstellten Entgeltlisten.
Im Auftrag des Ministeriums erstattete die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion (im Folgenden: ADD) aufgrund der zur Genehmigung vorgelegten Entgeltkalkulationen der Beigeladenen gesonderte Preisgutachten für die Kalenderjahre 2019 und 2020. Im Zuge der auf dieser Grundlage geführten umfangreichen Verhandlungen zwischen der Beigeladenen und dem Ministerium, in denen beide Parteien letztlich wechselseitig auf die Durchsetzung diverser Standpunkte verzichtet hatten, wurde vereinbart, dass eine einheitliche Entgeltliste für die Jahre 2019 und 2020 in das Genehmigungsverfahren einbezogen werden sollte, die auf dem Durchschnittswert der Entgeltbedarfe der Jahre 2019 und 2020 beruhen sollte.
Mit Bescheid vom 10. November 2020 genehmigte das Ministerium daraufhin für den Zeitraum vom 1. Januar 2019 bis zum 31. Dezember 2020 die Entgeltliste der Beigeladenen (im Folgenden: Entgeltliste 2019/2020). Die Genehmigung erfolgte unter der aufschiebenden Bedingung, dass in dem seinerzeit bei dem Senat anhängigen Rechtsstreit zwischen der Beigeladenen und dem beklagten Land bezüglich der Entgeltliste für das Jahr 2018 (Az.: 6 A 10166/20.OVG) der vom Senat vorgeschlagene Vergleich zustande kommt. Die Beigeladene und der Beklagte nahmen diesen Vergleichsvorschlag am 16. November 2020 an.
Nachdem das Ministerium die Entgeltliste 2019/2020 bereits mit E-Mail vom 23. November 2020 der Klägerin zu 2. und anderen schlachtenden bzw. fleischverarbeitenden Betrieben ohne Rechtsbehelfsbelehrung bekanntgegeben hatte, wurde die Entgeltliste 2019/2020 am 30. November 2020 im Staatsanzeiger für Rheinland-Pfalz – erneut ohne Rechtsbehelfsbelehrung – öffentlich bekannt gemacht (StAnz Nr. 45 S. 758). Sie enthält insbesondere die folgenden Entgeltregelungen:
B) Tierkörperteile gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009
1. Entsorgung von tierischen Nebenprodukten im Systembehälter
Für die Entsorgung von tierischen Nebenprodukten im Systembehälter (Umleerverfahren) wird ein Entsorgungsentgelt erhoben, welches sich aus einem Grundentgelt je Schlachttier, einem Behälterentgelt und einem Entgelt für die Sammlung zusammensetzt. Die Anzahl der Schlachtungen richtet sich nach den amtlichen Schlachtzahlen, die durch die Kreise und kreisfreien Städte auf Basis der amtlichen Fleischbeschau ermittelt werden.
a)
Das Entgelt für die Sammlung beträgt pro Anfahrt an ein und demselben Ort
37,00 €
b)
Das Grundentgelt pro Schlachttier nach den amtlichen Schlachtzahlen beträgt:
- Ferkel- oder Lammschlachtung
0,75 €
- Schweine-, Kälber-, Gehegewild-, Schaf- oder Ziegenschlachtung
2,50 €
- Rinder- oder Pferdeschlachtung
10,00 €
c)
Das Entgelt pro Behälter Schlachtabfall beträgt:
bis zu 240 l
165 kg
19,49 €
bis zu 360 l
250 kg
29,53 €
bis zu 1.100 l
750 kg
88,58 €
d)
Für die Entsorgung von tierischen Nebenprodukten aus Schlachtbetrieben im Großcontainerwechselverfahren (Mindestauslastung 6 t) mit mehr als 50.000 Gesamtschlachtungen oder mehr als 5.000 Rinderschlachtungen im Kalenderjahr ergibt sich das Entsorgungsentgelt aus einem Entgelt pro Schlachtung. Die Höhe des Entgeltes ergibt sich aus der folgenden Staffelung:
Bei mehr als 50.000 Gesamtschlachtungen oder mehr als 5.000 Rinderschlachtungenim Kalenderjahr
1,11 €
3,71 €
14,83 €
Bei mehr als 200.000 Gesamtschlachtungen oder mehr als 20.000 Rinderschlachtungenim Kalenderjahr
1,05 €
3,50 €
14,01 €
Bei mehr als 500.000 Gesamtschlachtungen im Kalenderjahr
0,08 €
0,28 €
In den Jahren 2019 und 2020 überließ der Kläger zu 1. der Beigeladenen tierische Nebenprodukte zur Entsorgung im sog. Umleerverfahren. In demselben Zeitraum diente die Klägerin zu 2. – die zu den Schlachtbetrieben mit mehr als 50.000 Gesamtschlachtungen bzw. mehr als 5.000 Rinderschlachtungen, aber nicht mehr als 200.000 Gesamtschlachtungen bzw. nicht mehr als als 20.000 Rinderschlachtungen im Kalenderjahr gehört – der Beigeladenen tierische Nebenprodukte im sog. Großcontainerwechselverfahren an.
Die Klägerin zu 2. hat am 10. Dezember 2020 und der Kläger zu 1. am 15. März 2021 bei dem Verwaltungsgericht Koblenz Klage gegen die Genehmigung der Entgeltliste 2019/2020 erhoben. Das Verwaltungsgericht Koblenz hat sich für örtlich unzuständig erklärt und den jeweiligen Rechtsstreit an das erkennende Verwaltungsgericht verwiesen, das beide Verfahren sowie das später wieder abgetrennte Verfahren 6 K 762/21.TR mit Beschluss vom 7. Juni 2021 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden hat.
Der Kläger zu 1. hat zur Begründung seiner Klage im Wesentlichen geltend gemacht, das gewählte Entgeltsystem führe entgegen dem Prinzip der Verursachungsgerechtigkeit zu einer willkürlichen Ungleichbehandlung von Schlachtbetrieben. Denn während größere Schlachtbetriebe im Großcontainerwechselverfahren ausschließlich ein Grundentgelt pro Schlachttier zahlen müssten, entfielen auf kleinere Schlachtbetriebe höhere Gesamtentgelte, die sich aus einem Grund-, einem Behälter- und einem Sammlungsentgelt zusammensetzten. Zudem verfüge er über Maschinen zur Entleerung von Därmen, sodass das verbleibende Material nach dem Gesetz nicht beseitigungspflichtig sei. Dennoch müsse er ein erheblich höheres Entgelt pro Schlachtung zahlen als Schlachtbetriebe im Großcontainerwechselverfahren.
Die Klägerin zu 2. hat zur Begründung ihrer Klage im Wesentlichen vorgetragen, die in der Entgeltliste 2019/2020 vorgesehene Entgeltstaffelung sei rechtswidrig, da sie in willkürlicher Weise Staffelungen bei mehr als 50.000, 200.000 und 500.000 jährlichen Gesamtschlachtungen vorsehe. Die beiden letzten Staffelungen beträfen zudem faktisch nur zwei Betriebe bzw. nur einen Betrieb und seien daher unzulässige Einzelfallregelungen.
Mit seinem am 4. April 2022 verkündeten Urteil hat das Verwaltungsgericht den Klagen stattgegeben und die mit Bescheid vom 10. November 2020 erteilte Genehmigung der Entgeltliste 2019/2020 der Beigeladenen auf die Klage des Klägers zu 1. hinsichtlich des festgesetzten Grundentgelts in Abschnitt B Ziff. 1 lit. b sowie auf die Klage der Klägerin zu 2. im Untergliederungspunkt des Abschnitts B Ziff. 1 lit. d für Betriebe mit mehr als 50.000 Gesamtschlachtungen oder mehr als 5.000 Rinderschlachtungen aber nicht mehr als 200.000 Gesamtschlachtungen und nicht mehr als 20.000 Rinderschlachtungen im Kalenderjahr aufgehoben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, die zulässigen Klagen seien in der Sache begründet, da die Beigeladene ihr Gestaltungsermessen überschritten habe. So seien die Entgelte im Großcontainerwechselverfahren auf der Grundlage der amtlichen Schlachtzahlen, also nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen worden, der den durch die jeweiligen Betriebe verursachten Entsorgungsaufwand nur höchst unzuverlässig widerspiegele, ohne dass hinreichende Sachgründe für das alleinige Abstellen auf diesen Maßstab vorlägen. Es seien keine Gründe ersichtlich, die es rechtfertigen könnten, die von den jeweiligen Betrieben angelieferten Rohwarenmengen bei der Entgeltbemessung gänzlich außer Acht zu lassen. Zudem bestünden durchgreifende Bedenken gegen die Entgeltregelungen auch im Hinblick auf die unterschiedliche Festlegung von Entgeltstufen je nach dem Umfang der amtlichen Schlachtzahlen, durch die die lediglich drei Betriebe der 2. und 3. Stufe faktisch privilegiert würden. Das in Abschnitt B Ziff. 1 lit. b der Entgeltliste 2019/2020 vorgesehene Grundentgelt erweise sich, so das Verwaltungsgericht weiter, schon deshalb als rechtswidrig, da es keinen Bezug zu Art und Umfang der Inanspruchnahme von Leistungen sowie zur Kostenverursachung aufweise, sondern willkürlich bestimmt worden sei. Denn dieses von der konkreten Inanspruchnahme unabhängige, allein aufgrund der amtlichen Schlachtzahlen entstehende und der Höhe nach von der Art des geschlachteten Tiers abhängige Grundentgelt falle neben verbrauchsabhängigen Leistungen (der Anfahrt zur Sammlung und der Abgabe von Schlachtabfällen, Abschnitt B Ziff. 1 lit. a und c der Entgeltliste 2019/2020) an. Die Entgelte für die Sammlung und das Grundentgelt seien „willkürlich“ festgelegt und der verbleibende Entgeltbedarf durch das Behälterentgelt abgebildet worden. Dies führe zu einer überproportionalen Beanspruchung des Klägers zu 1. gegenüber den von ihm tatsächlich in Anspruch genommenen Leistungen und der von ihm verursachten Kosten.
Sowohl der Beklagte als auch die Beigeladene haben die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
Zur ihrer Begründung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor, die Kläger seien nicht klagebefugt, da es sich bei der Genehmigung der Entgeltliste 2019/2020 nicht um einen Verwaltungsakt mit privatrechtsgestaltender Drittwirkung handele. Der Landesgesetzgeber habe der Beigeladenen durch die Verweisung auf die Verordnung PR 30/53 bei der Ermittlung der Umstände, die für die Kalkulation des angemessenen Entgelts maßgeblich seien, eine Einschätzungsprärogative eingeräumt. Die vornehmlich nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu würdigenden Kalkulationen unterlägen auch nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle, die es lediglich ermögliche, zu prüfen, ob die allgemeinen Verfahrensbestimmungen eingehalten worden seien, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen worden sei, der erhebliche Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt worden sei und allgemein gültige Wertungsmaßstäbe eingehalten worden seien. Die Beigeladene habe sich zur Verteilung des Gesamtentgeltbedarfs auf die einzelnen Kostenträger eines „ausgefeilten Rechensystems“ bedient, das die Anforderungen an die Verursachungsgerechtigkeit erfülle. Für jeden Zielkostenträger („Fall/Nutztiere“, „Heim-/Haus-/Labortiere“, „Tierkörperteile“ bei Klein- bzw. Tarifbetrieben sowie – gestaffelt nach der Anzahl von Schlachtungen – Großschlacht- bzw. Sonderbetrieben) habe die Beigeladene einen „kostenrechnerisch exakt zugeschlüsselte[n] Entgeltbedarf“ gebildet, der für kleinere Schlachtbetriebe aufgrund des hohen Anteils an der Rohwarenmenge, des relativ hohen Anteils an der Anzahl der Aufträge, des relativ hohen Anteils an der Anzahl der Betriebe, der insgesamt relativ hohen Belastung durch die Kosten des Hilfskostenträgers „Einsammlung“ und der Belastung durch die Kosten des unter „Einsammlung“ noch zusätzlich geführten Hilfskostenträgers „U ... S ... “, die nicht auf die Großschlachtbetriebe umgelegt würden, höher ausfalle als für die Betriebe der einzelnen „Großkategorien“. Jeder „Entgeltblock“ müsse über die Einzelentgelte refinanziert werden. Dies gelinge durch eine „Überleitungsrechnung“, in der bei den kleineren Schlachtbetrieben mit einer Dreiteilung der Kosten in Anfahrtspreis, Schlachtentgelt und Tonnagepreis gearbeitet werde; da der zu refinanzierende Entgeltblock bei Großschlachtbetrieben deutlich niedriger sei, sei eine solche Dreiteilung nicht erforderlich und einstufig über die Schlachtentgelte umlegbar. Wäre eine solche einstufige Berechnung auch bei kleineren Schlachtbetrieben – „Entsorgungspreis je Tonne und Kostenträger“ – angewendet worden, werde man der Kostenverursachung nicht hinreichend gerecht. Auch die Bemessung des Entgelts im Großcontainerwechselverfahren auf Grundlage der amtlichen Schlachtzahlen sei nicht zu beanstanden. Insofern sei bereits dem Ziel des Tierkörperbeseitigungsrechts folgend die Leistungs- und Funktionsfähigkeit entsprechender Einrichtungen sicherzustellen, sodass es nicht auf die tatsächliche Menge an Schlachtnebenprodukten ankomme, sondern das gesamte Abfallpotenzial habe berücksichtigt werden dürfen.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Trier vom 4. April 2022 die Klagen abzuweisen.
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
Sie trägt zur Begründung der von ihr eingelegten Berufung im Wesentlichen vor, das Verwaltungsgericht habe den gesetzlich vorgegebenen Maßstab der Entgeltbildung und der Genehmigungserteilung verkannt. Weder finde eine Prüfung anhand von § 315 Abs. 3 des Bürgerlichen Gesetzbuchs statt noch seien die Grundsätze des öffentlichen Gebührenrechts heranzuziehen. Vielmehr komme ihr eine Einschätzungsprärogative zu, da bei der Berechnung des Entgelts im Ausgangspunkt die unternehmerischen Bewertungen und Entscheidungen des beauftragten Unternehmens zu Grunde zu legen seien, solange diese nicht offensichtlich unvertretbar seien. Dies unterliege einer lediglich eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts seien die beanstandeten Entgeltpositionen der Entgeltliste 2019/2020 rechtmäßig. Sie habe sich hierbei an die Vorgaben aus dem Ausschreibungsverfahren des Jahres 2015 gehalten, in welchem eine bestimmte Art und Weise einer strukturierten Entgeltliste und eine bestimmte Kalkulationssystematik gefordert worden sei. Bei der Kalkulation der in Abschnitt B Ziff. 1 lit. b der Entgeltliste 2019/2020 geregelten Entgelte habe sie sich von dem Gedanken leiten lassen, eine – insoweit branchenüblich – geringere Anfahrtspauschale (37,00 €) festzulegen, um falsche Anreize zu vermeiden und eine regelmäßige, zeitnahe und seuchenhygienisch einwandfreie Entsorgung von tierischen Nebenprodukten der Kategorien 1 und 2 sicherzustellen. Der hierbei entstehende rechnerische Fehlbetrag aus den Sammlungskosten werde sodann den Verarbeitungskosten zugeschlagen und in den Behälterentgelten (nicht jedoch bei dem Grundentgelt) neben den variablen Verarbeitungskosten berücksichtigt; hier erfolge eine Division der Summe dieser Kosten durch die prognostizierten Rohwarenmengen. Über das Grundentgelt würden ausschließlich die Kosten der Vorhaltung des Tierkörperbeseitigungsbetriebs abgedeckt; es handele sich insoweit um verbrauchsunabhängige Vorhaltekosten anhand des Wahrscheinlichkeitsmaßstabs der amtlichen Schlachtzahlen. Genaue Feststellungen nach dem konkreten Maß der tatsächlichen Inanspruchnahme seien mit einem unverhältnismäßig hohen und wirtschaftlich nicht vertretbaren Aufwand verbunden. Die für die Behälterabfuhr eingesetzten Fahrzeuge verfügten nämlich insoweit über keine Wiegevorrichtung. Auch die Kalkulation der Entgelte in Abschnitt B Ziff. 1 lit. d der Entgeltliste 2019/2020 sei nicht zu beanstanden. Die gesondert zu kalkulierenden Sonderbetriebe ergäben sich aus der Kalkulationsrichtlinie des Ausschreibungsverfahrens. Grundlage der Kostenverteilung seien die gewogenen Mengen der Sonderbetriebe. Für die Entsorgung der Sonderbetriebe im Großcontainerwechselverfahren werde ein besonderer Fahrzeugtyp benötigt, für den ein gesonderter Kostenträger gebildet worden sei. Anders als das Verwaltungsgericht dies angenommen habe, bestimme die angediente Menge bereits die Kosten, mithin den Dividenden, der zum Entsorgungsentgelt je Schlachtung führe. Das Absinken des Entgelts je Schlachtung bei steigenden Schlachtzahlen hänge mit dem stärkeren Trennungsverhalten der Großschlachtbetriebe zusammen, die es durch kostenintensive Anlagentechnologien erreichten, immer mehr Schlachtprodukte einer Vermarktung zuzuführen und deutlich geringere Rohwarenmengen je Schlachtung als Pflichtmaterial entsorgen zu lassen.
Die Kläger zu 1. und 2. beantragen jeweils,
die Berufungen zurückzuweisen.
Beide verteidigen das erstinstanzliche Urteil. Der Kläger zu 1. trägt ergänzend vor, es sei nichts dafür ersichtlich, weshalb trotz identischem Aufwand unterschiedliche Entgelte erhoben würden; entscheidend für die Entgelthöhe sei nach der angegriffenen Entgeltliste 2019/2020 allein die Betriebsgröße des Schlachtbetriebs, nicht jedoch der jeweils verursachte Aufwand der Beigeladenen. Die Verteilung der anfallenden Kosten auf die andienungspflichtigen Betriebe sei insofern willkürlich und rechtswidrig. Gerade sein Betrieb sei durch die Entgeltkalkulation besonders belastet, da er innerhalb des für ihn maßgeblichen Schlachtvolumens der einzige Betrieb sei, der eine Zentrifuge einsetze und damit nur in sehr geringem Maße der Beigeladenen entsorgungspflichtiges Material andiene. Die Beigeladene habe eingeräumt, mit einem ungedeckten Fehlbetrag zu kalkulieren, den sie in willkürlicher Weise auf andere Entgeltpositionen verteile. Auch sei nicht nachvollziehbar, inwiefern die Beigeladene Vorhaltekosten in ihre Kalkulation einbezogen habe und Großschlachtbetriebe zu solchen Kosten herangezogen würden.
Die Klägerin zu 2. ergänzt im Wesentlichen, die Beigeladene verfüge über eine völlig überhöhte Kostenstruktur, in der insbesondere erhebliche Abflüsse an Verwaltungskosten für andere Unternehmen enthalten seien. Letztlich werde nur ein Betrieb in Rheinland-Pfalz privilegiert; für eine solche Privilegierung gebe es keinen sachlichen Grund.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den Gerichtsakten, insbesondere aus den Schriftsätzen der Beteiligten und deren Anlagen, sowie den vorgelegten weiteren Gerichtsakten und Verwaltungsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die zulässigen Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen sind unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat den Klagen zu Recht stattgegeben. Diese sind zulässig (dazu I.) und begründet (dazu II.).
I. Die Klagen sind zulässig, insbesondere sind die Kläger klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – (dazu 1.). Darüber hinaus war das Verwaltungsgericht auch örtlich zuständig (dazu 2.)
1. Die Kläger sind gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, wenn sie geltend machen können, durch die Genehmigung in ihren Rechten verletzt zu sein. Die Verletzung eigener Rechte muss auf der Grundlage des Klagevorbringens als möglich erscheinen. Diese Möglichkeit ist nur dann auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte der Kläger verletzt sein können (st. Rspr., vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 10. Mai 2021 – 8 B 59.20 –, juris Rn. 5, m. w. N.; OVG RP, Urteil vom 15. Dezember 2020 – 6 A 10582/20.OVG –, UA S. 5).
Hat die Genehmigung privatrechtsgestaltende Wirkung können die betroffenen Vertragspartner geltend machen, in ihrem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes – GG – verletzt zu sein, was ihre Klagebefugnis begründet. Denn die allgemeine Handlungsfreiheit umfasst die Vertragsfreiheit und damit das Recht, den Inhalt vertraglicher Vereinbarungen mit der Gegenseite frei von staatlicher Bindung auszuhandeln. Auf dieses Grundrecht können sich gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch juristische Personen des Privatrechts, wie die Klägerin zu 2., berufen (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 12. April 2018 – 3 C 20.16 –, juris Rn. 23, m. w. N.).
Eine solche privatrechtsgestaltende Wirkung liegt der angegriffenen Genehmigung zugrunde, da das in der Entgeltliste 2019/2020 durch eine der Vertragsparteien bestimmte und durch das Ministerium genehmigte Entgelt für die Vertragsparteien verbindlich vorgegeben wird und ihnen beim Abschluss von Nutzungsverträgen ein Abweichen hiervon verwehrt ist (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 12. April 2018, a.a.O., juris Rn. 24; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 17. Mai 2010 – 3 B 61.09 –, juris Rn. 7, m. w. N.). § 3 Abs. 2 Satz 1 des Landesgesetzes zur Ausführung des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes – AGTierNebG – sieht insofern ausdrücklich eine einheitliche Bestimmung der Gebühren oder Entgelte durch die gemeinsame Einrichtung oder den von ihr beauftragten Dritten vor (vgl. OVG RP, Urteil vom 15. Dezember 2020 – 6 A 10582/20.OVG –, UA S. 5 f.).
2. Das Verwaltungsgericht war auch – selbst unter Außerachtlassung der Bindungswirkung der Verweisungsbeschlüsse des Verwaltungsgerichts Koblenz gemäß § 83 Satz 1 VwGO i. V. m. § 17a Abs. 1 des Gerichtsverfassungsgesetzes – örtlich zuständig.
Die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 52 Nr. 1 VwGO. Danach ist in Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, nur das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gehören zu den ortsgebundenen Rechten im Sinne dieser Regelung vor allem die an ein bestimmtes Grundstück geknüpften Rechte, weil sie unter Voraussetzung dieser örtlichen Gebundenheit eingeräumt sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2016 – 3 AV 1.16 –, juris Rn. 9, mit zahlreichen Beispielen). Nach Sinn und Zweck des Gerichtsstandes der Belegenheit genügt es allerdings auch, wenn das Recht oder das Rechtsverhältnis so eng an die belegene Sache oder das mit dieser verbundene Betriebsgebäude gebunden ist, dass es ohne dieses nicht denkbar ist (vgl. HessVGH, Beschluss vom 12. März 2013 – 5 F 625/13 –, juris Rn. 4); der Bezug ist nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift weit auszulegen (vgl. OVG RP, Beschluss vom 5. August 2016 – 2 F 10675/16.OVG –, juris Rn. 2, m. w. N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 52 Rn. 8).
Nach dieser Maßgabe betreffen die Klagen gegen die Genehmigung der Entgeltliste ein ortsgebundenes Rechtsverhältnis im vorgenannten Sinn. Die gemeinsame Einrichtung oder der von ihr beauftragte Dritte (§ 3 Abs. 1 Satz 5 AGTierNebG) erhält mit der Genehmigung der Entgeltliste das Recht, von den Andienungspflichtigen zur Deckung des Aufwands, der durch die Abholung, Sammlung, Beförderung, Lagerung, Behandlung, Verarbeitung und Beseitigung sowie die Vorhaltung einer Seuchenreserve entsteht und durch die Erlöse für die gewonnenen Produkte nicht gedeckt ist, Entgelte zu erheben. Die Andienungspflichtigen, also die Besitzer des in § 3 Abs. 1 Satz 1 des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes bezeichneten Materials (§ 1 Abs. 4 Satz 2 AGTierNebG), sind wiederum berechtigt und verpflichtet, dieses Material, das in Rheinland-Pfalz angefallen ist, der gemeinsamen Einrichtung oder dem von dieser beauftragten Dritten anzudienen und in der nach § 1 Abs. 3 Satz 4 AGTierNebG vorzuhaltenden Tierkörperbeseitigungsanlage zu entsorgen (§ 1 Abs. 4 Satz 1 AGTierNebG). Beide Rechte sind notwendig verbunden mit der von den Beseitigungspflichtigen in Rheinland-Pfalz vorzuhaltenden (§ 1 Abs. 3 Satz 4 AGTierNebG) und im Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichts (§ 3 Abs. 2 Nr. 4 des Gerichtsorganisationsgesetzes) belegenen Tierkörperbeseitigungsanlage, deren räumliche Ausdehnung in § 6 Abs. 2 Satz 1 AGTierNebG festgehalten ist. Auch die Höhe der Entgelte ist damit untrennbar mit der Standortfrage der Tierkörperbeseitigungsanlage verknüpft.
Im Übrigen bestehen keine Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klagen.
II. Das Verwaltungsgericht hat den Klagen auch in der Sache zu Recht stattgegeben und die mit Bescheid vom 10. November 2020 erteilte Genehmigung der Entgeltliste 2019/2020 der Beigeladenen auf die Klage des Klägers zu 1. hinsichtlich des festgesetzten Grundentgelts in Abschnitt B Ziff. 1 lit. b sowie auf die Klage der Klägerin zu 2. im Untergliederungspunkt des Abschnitts B Ziff. 1 lit. d für Betriebe mit mehr als 50.000 Gesamtschlachtungen oder mehr als 5.000 Rinderschlachtungen aber nicht mehr als 200.000 Gesamtschlachtungen und nicht mehr als 20.000 Rinderschlachtungen im Kalenderjahr zu Recht aufgehoben.
Das Ministerium hätte die Genehmigung der Entgeltliste 2019/2020 nicht erteilen dürfen. Selbst wenn man unterstellt, der für die Jahre 2019 und 2020 ermittelte durchschnittliche Entgeltbedarf von 6.948.967,50 € (Bl. 276 d. VA „Genehmigung der Entgeltliste TKB 2020“), der der Genehmigung zugrunde lag, sei zutreffend ermittelt worden, hätte die Beigeladene sicherstellen müssen, diesen Entgeltbedarf verursachungsgerecht auf die andienungspflichtigen Betriebe zu verteilen (dazu 1.). Das Genehmigungsverfahren des zuständigen Ministeriums hätte sich auf die Überprüfung der Verursachungsgerechtigkeit erstrecken müssen (dazu 2.). Insoweit hätte das Ministerium zu der Erkenntnis gelangen müssen, eine Genehmigungsfähigkeit bestehe in Ermangelung einer hinreichend verursachungsgerechten Entgeltkalkulation in dem von den Klageanträgen erfassten Umfang nicht (dazu 3.).
1. Das Landesgesetz zur Ausführung des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes sieht die Erhebung verursachungsgerechter Gebühren und Entgelte als notwendige Voraussetzung vor.
Zwar findet sich das Erfordernis der Verursachungsgerechtigkeit im Normtext des § 3 AGTierNebG nicht explizit, jedoch kann es als eine der Gebühren- und Entgeltkalkulation für den Bereich der Tierkörperbeseitigung nach dem einschlägigen Landesrecht immanente Grundvoraussetzung erachtet werden. So lautet bereits die amtliche Überschrift des § 3 AGTierNebG „Verursachungsgerechte Gebühren und Entgelte“ (vgl. hierzu auch BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – 2 B 142.86 –, DÖD 1987, 137 f.). § 3 Abs. 1 Satz 1 AGTierNebG macht zudem ausdrücklich die „Deckung des Aufwands“ zum Gegenstand der Gebühren- oder Entgeltpflicht und trägt damit offensichtlich unterschiedlichen Ausmaßen der individuellen Inanspruchnahme der Tierkörperbeseitigungseinrichtung Rechnung. Die Formulierung des Landesgesetzgebers, die Gebühren- und Entgeltbemessung habe einerseits die „Deckung des Aufwands, der durch die Abholung, Sammlung, Beförderung, Lagerung, Behandlung, Verarbeitung und Beseitigung“ und andererseits die „Vorhaltung einer Seuchenreserve“ zu berücksichtigen, verdeutlicht eine notwendige Betrachtung sowohl verbrauchsabhängiger als auch verbrauchsunabhängiger Kostenfaktoren. Für die notwendige Heranziehung des konkret entstehenden (verbrauchsabhängigen) Entsorgungsaufwands spricht auch § 3 Abs. 2 Satz 2 AGTierNebG, wonach „der Wert der gewonnenen Produkte angemessen“ bei der Festsetzung der Gebühr oder des Entgelts zu berücksichtigen ist. Auch die inkorporierten preisrechtlichen Vorschriften verdeutlichen durch die Inbezugnahme insbesondere der „Liefermenge“ in § 5 Abs. 4 Satz 2 der Verordnung PR Nr 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen den Bedarf einer aufwandsabhängigen, verursachungsgerechten Bildung der Selbstkostenpreise.
Auch wenn die gemeinsame Einrichtung oder der von ihr beauftragte Dritte (§ 3 Abs. 1 Satz 5 AGTierNebG) die Wahl haben sollen, „Gebühren nach den Bestimmungen des Kommunalabgabengesetzes oder Entgelte“ zu erheben, wollte der Landesgesetzgeber die verursachungsgerechte Aufteilung zwischen den Andienungspflichtigen offensichtlich nicht zur Disposition der jeweiligen Entsorgungsorganisation stellen. Denn auch den Gesetzgebungsmaterialien kann nicht entnommen werden, der rheinland-pfälzische Gesetzgeber habe bei der Erhebung von Entgelten statt Gebühren auf den gemeinsamen Nenner der Verursachungsgerechtigkeit verzichten wollen. Dies erschließt sich zum einen daraus, dass die amtliche Überschrift im gesamten Gesetzgebungsverfahren – angefangen mit dem Gesetzentwurf der Landesregierung vom 11. Februar 2014 (LT-Drs. 16/3269) – unverändert geblieben ist, obwohl sich zentrale Elemente der Regelung in § 3 AGTierNebG im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens geändert haben. Zudem sollte bereits ausweislich des Gesetzentwurfs vom 11. Februar 2014 der „Wert der gewonnenen Produkte“ bei der Festsetzung der Gebühr oder des Entgelts „angemessen“ berücksichtigt werden (vgl. LT-Drs. 16/3269, S. 5). Auf eine Stellungnahme der Tierseuchenkasse Rheinland-Pfalz AöR vom 23. April 2014, mit der sie im Interesse ihrer Beitragszahler unter anderem eine kostengünstige und erschwingliche Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz forderte sowie auf ein „solidarische[s] Kostenverteilsystem“ bestand, wurde mit dem Änderungsantrag der Fraktionen der SPD, CDU und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 23. Juli 2014 (LT-Drs. 16/3805) vorgegeben, Entgelte seien nach den §§ 5 und 6 der Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen und den Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (Anlage zur Verordnung PR Nr. 30/53) unter Zugrundelegung eines kalkulatorischen Gewinns von zwei vom Hundert auf die Selbstkosten zu ermitteln; es sei sicherzustellen, dass im Falle einer privatrechtlichen Lösung die von einem beauftragten Dritten erhobenen Entgelte angemessen sind und die Entgeltpflichtigen nicht unangemessen belastet werden (vgl. (LT-Drs. 16/3805, S. 3). Hieraus folgt ein vom Gesetzgeber intendierter Mindeststandard, der die Verursachungsgerechtigkeit der umzulegenden Kosten sicherstellen soll, unabhängig davon, ob sich die gemeinsame Einrichtung oder der von ihr beauftragte Dritte letztendlich für die Erhebung von „Gebühren nach dem Kommunalabgabengesetz oder Entgelte“ entscheidet.
2. Die Notwendigkeit, den entstehenden Entgeltbedarf verursachungsgerecht auf die Andienungspflichtigen zu verteilen, ist auch vom Prüfungsumfang der für die Erteilung der Genehmigung der Entgeltliste zuständigen Behörde im Sinne des § 3 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 AGTierNebG umfasst.
§ 3 Abs. 2 Satz 3 AGTierNebG sieht vor, die Genehmigung sei zu erteilen, wenn das Unternehmen nachweist, dass die geforderten Entgelte in Anbetracht seiner gesamten Kosten- und Erlöslage bei wirtschaftlicher Betriebsführung für die Tätigkeiten nach § 1 Abs. 1 Satz 2 AGTierNebG unter Berücksichtigung der Kosten und der möglichen Erlöse für diese Tätigkeiten erforderlich sind (Nr. 1) und die Entgelte den Erfordernissen einer sicheren und kostengünstigen Bereitstellung der Beseitigungsdienstleistung Rechnung tragen (Nr. 2).
Weder der Wortlaut der Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 3 AGTierNebG noch das übrige Regelungsgefüge des Landesgesetzes lassen darauf schließen, die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit der Entgeltliste beschränke sich allein auf die Ermittlung der entgeltfähigen Kosten nach den maßgeblichen preisrechtlichen Vorschriften. So fordert bereits das in § 3 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 AGTierNebG normierte Prüfprogramm die Überprüfung der verursachungsgerechten Verteilung des Entgeltbedarfs auf die Andienungspflichtigen. Denn die Frage, ob die geforderten „Entgelte […] erforderlich“ sind, reduziert das Prüfprogramm nicht auf eine rein globale Betrachtung, bei der der Entgeltbedarf dem zu erwartenden Entgeltaufkommen gegenübergestellt wird, sondern verlangt von der Beigeladenen den Nachweis, dass das von ihr ermittelte Entgelt, welches sie für bestimmte Positionen in ihrer Entgeltliste vorsieht („für diese Tätigkeiten“), unter Berücksichtigung der Kosten und der möglichen Erlöse erforderlich ist. Dies erfordert die Überprüfung, ob der zutreffend nach § 3 Abs. 1 Satz 2 AGTierNebG i. V. m. §§ 5 und 6 der Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21. November 1953 (BAnz. 1953 Nr. 244), zuletzt geändert durch Art. 70 des Gesetzes vom 8. Dezember 2010 (BGBl. I S. 1864), und den Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (Anlage zur Verordnung PR Nr. 30/53 vom 21. November 1953) vom 21. November 1953 (BAnz. 1953 Nr. 244) festgesetzte Entgeltbedarf verursachungsgerecht auf die Andienungspflichtigen verteilt wird. Zudem können nur erforderliche und verursachungsgerechte Entgelte auch „kostengünstig“ im Sinne von § 3 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AGTierNebG sein.
Nach alledem sieht der Landesgesetzgeber einen zweistufigen Prüfungsauftrag der zuständigen Behörde bei der Erteilung der Genehmigung der Entgeltliste vor: Zum einen sind die entgeltfähigen Kosten auf Grundlage der inkorporierten preisrechtlichen Vorschriften zu bestimmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 2021 – 9 C 4.20 –, juris Rn. 22 f.). Zum anderen ist die verursachungsgerechte Verteilung des Entgeltbedarfs auf die Andienungspflichtigen Gegenstand des Prüfauftrags. Damit erstreckt sich das Prüfprogramm des nach § 2 Abs. 1 Nr. 8 der Landesverordnung über Zuständigkeiten im Bereich des tierische Nebenprodukte-Beseitigungsrechts vom 27. Januar 2013 (GVBl. 2013, S. 21), in der maßgeblichen Fassung der Verordnung vom 12. Dezember 2017 (GVBl. 2017, S. 341), zuständigen Ministeriums auch auf die Prüfung verursachungsgerechter Entgelte.
3. Dies vorausgeschickt hätte das Ministerium die von der Beigeladenen beantragte Genehmigung der Entgeltliste 2019/2020 versagen müssen. Denn die in der Entgeltliste 2019/2020 vorgesehenen Entgelte genügen trotz der der Beigeladenen einzuräumenden grundsätzlichen Einschätzungsprärogative (dazu a) nicht den landesgesetzlichen Anforderungen an die Verursachungsgerechtigkeit (dazu b).
a) Der Beigeladenen kommt bei der Erstellung der Entgeltliste sowohl im Hinblick auf die Ermittlung des umzulegenden Entgeltbedarfs (dazu aa) als auch bei der Festlegung einer verursachungsgerechten Verteilungssystematik (dazu bb) eine Einschätzungsprärogative zu, die vom Beklagten im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zu berücksichtigen ist.
aa) Der rheinland-pfälzische Gesetzgeber hat der gemeinsamen Einrichtung oder dem von ihr beauftragten Dritten durch die Verweisung auf die Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21. November 1953 und die Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (Anlage zur Verordnung PR Nr. 30/53 vom 21. November 1953) Entscheidungen abverlangt, ohne ein bestimmtes Entscheidungsprogramm vorzugeben, und ihr damit eine Einschätzungsprärogative zuerkannt.
§ 3 Abs. 1 Satz 2 AGTierNebG sieht lediglich vor, Entgelte seien nach den §§ 5 und 6 der Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen und den Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten unter Zugrundelegung eines kalkulatorischen Gewinns von zwei vom Hundert auf die Selbstkosten zu ermitteln. Wie der Beklagte zutreffend ausführt, enthalten insbesondere die §§ 5 und 6 der Verordnung PR Nr. 30/53 allgemeine marktwirtschaftliche Grundsätze (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 2021, a.a.O., juris Rn. 22), vor allem müssen Selbstkostenpreise „auf die angemessenen Kosten des Auftragnehmers abgestellt“ (§ 5 Abs. 1) und Selbstkostenfestpreise „auf Grund von Kalkulationen“ ermittelt werden (§ 6 Abs. 2). Diese zu berücksichtigenden betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkte entziehen sich einer bestimmten gesetzgeberischen Vorgabe; vielmehr haften diesen in hohem Maße wertende Elemente an (vgl. hierzu auch OVG RP, Beschluss vom 8. September 2014 – 2 B 10327/14.OVG –, juris Rn. 76). Den Vorschriften ist damit kein bestimmtes Entscheidungsprogramm zu entnehmen. Gleiches gilt für die ebenfalls als anwendbar erklärten Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten, nach denen nach Art und Höhe nur diejenigen Kosten zu berücksichtigen sind, „die bei wirtschaftlicher Betriebsführung zur Erstellung der Leistungen entstehen“ (Nr. 4 Abs. 2).
Trotz dieses grundsätzlich anzuerkennenden Einschätzungsspielraums hat die gemeinsame Einrichtung oder der von ihr beauftragte Dritte nachzuweisen, dass die geforderten Entgelte „in Anbetracht seiner gesamten Kosten- und Erlöslage bei wirtschaftlicher Betriebsführung für die Tätigkeiten nach § 1 Abs. 1 Satz 2 [AGTierNebG] unter Berücksichtigung der Kosten und der möglichen Erlöse für diese Tätigkeiten erforderlich sind“ (§ 3 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 AGTierNebG) und die Entgelte „einer sicheren und kostengünstigen Bereitstellung der Beseitigungsdienstleistung Rechnung tragen“ (§ 3 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AGTierNebG). Demnach obliegt ihr der Nachweis für die Erforderlichkeit der einzelnen kalkulatorischen Ansätze. Hierzu hat sie die maßgeblichen Unterlagen zum Zwecke einer Plausibilitätsprüfung im Genehmigungsverfahren offenzulegen. Die für die Genehmigungserteilung zuständige Stelle hat sodann zu prüfen, ob der Entgeltbedarf unter Einhaltung der in den preisrechtlichen Vorschriften zum Ausdruck kommenden marktwirtschaftlichen Grund-sätze, denen ein gewisser unternehmerischer Spielraum – wie bereits ausgeführt – durchaus anhaftet, ermittelt worden ist.
Soweit die gemeinsame Einrichtung oder der von ihr beauftragte Dritte ihrer Nachweis- und Plausibilisierungsobliegenheit Genüge getan hat, sind die betriebswirtschaftlich-wertenden Entscheidungen von den Verwaltungsgerichten nur in einem eingeschränkten Umfang nachprüfbar. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle beschränkt sich über die Nachweis- und Plausibilisierungsanforderungen hinaus darauf, ob die der Entgeltliste zugrunde gelegte (betriebswirtschaftliche) Prognose auf Basis fachwissenschaftlicher Maßstäbe methodisch fachgerecht erstellt wurde (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2007 – 7 C 33.07 –, NVwZ 2008, 220; HessVGH, Urteil vom 12. Mai 2009 – 3 A 967/08 –, juris Rn. 36).
bb) Eine Einschätzungsprärogative kommt der gemeinsamen Einrichtung bzw. dem von ihr beauftragten Dritten auch bei der Frage zu, inwiefern – nach welcher Methodik – der festgestellte Entgeltbedarf im zweiten Schritt auf die Andienungspflichtigen verteilt wird. Denn die die Entgeltsystematik vorgebende Stelle muss sich nicht zwangsläufig für den zweckmäßigsten, vernünftigsten, gerechtesten oder wirklichkeitsnächsten Maßstab entscheiden (vgl. BayVGH, Beschluss vom 15. Oktober 2007 – 4 ZB 06.1029 –, juris Rn. 6); insofern steht es der gemeinsamen Einrichtung bzw. dem von ihr beauftragten Dritten auch grundsätzlich frei, insbesondere im Hinblick auf Massenerscheinungen aus Gründen der Praktikabilität Generalisierungen, Typisierungen und Pauschalierungen vorzunehmen. Allerdings muss der Entgeltmaßstab den grundlegenden landesgesetzlichen Anforderungen an eine verursachungsgerechte Verteilung gerecht werden.
b) Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, hat die Beigeladene den ihr bei der Festlegung einer verursachungsgerechten Verteilungssystematik zukommenden Spielraum in mehrfacher Hinsicht überschritten und sich in dem vom Verwaltungsgericht tenorierten Umfang für Entgeltmaßstäbe entschieden, die nicht die Gewähr für einen verursachungsgerechten Leistungsausgleich bieten. Insofern ist die Genehmigung rechtswidrig und verletzt beide Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
aa) Die Entgelte für Schlachtbetriebe im Großcontainerwechselverfahren mit mehr als 50.000 Gesamtschlachtungen oder mehr als 5.000 Rinderschlachtungen aber nicht mehr als 200.000 Gesamtschlachtungen und nicht mehr als 20.000 Rinderschlachtungen (Untergliederungspunkt 1 des Abschnitts B Ziff. 1 lit. d der Entgeltliste 2019/2020) sind rechtswidrig unter verletzen die Klägerin zu 2. in ihren Rechten.
(1) Durch die ausschließliche Anknüpfung der Entgelte an die amtlichen Schlachtzahlen, die durch die Landkreise und die kreisfreien Städte auf Basis der amtlichen Fleischbeschau ermittelt werden, genügt die Beigeladene – auch unter Berücksichtigung eines anzuerkennenden Spielraums bei der Wahl der Verteilungssystematik – nicht den grundlegenden Anforderungen an die Bildung verursachungsgerechter Gebühren oder Entgelte.
Nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts, denen sich der Senat anschließt, wird das Entgelt für Schlachtbetriebe im Großcontainerwechselverfahren ausschließlich nach den amtlichen Schlachtzahlen und damit nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen. Die amtlichen Schlachtzahlen spiegeln den tatsächlich durch die jeweiligen Schlachtbetriebe verursachten Entsorgungsaufwand aber nur unzuverlässig wider, ohne dass die Beigeladene oder der Beklagte hinreichende Gründe benannt hätten, weshalb ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab an Stelle eines – an sich erreichbaren – Wirklichkeitsmaßstabs bei der Entgeltbemessung angesetzt worden ist. Denn nach Angaben des Beklagten lagen ihr die Rohwarenmengen – beispielhaft aufgeführt für die Entgelte des Jahres 2020 im Berufungsbegründungsschriftsatz vom 29. September 2022 (S. 12) –, mithin die tatsächlichen Anlieferungen zur Entsorgung in der Tierkörperbeseitigungseinrichtung vor; dies hat auch einer der Geschäftsführer der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bestätigt, in der er ausgeführt hat, jeder Großschlachtbetrieb werde einzeln angefahren und die eingesammelten Ladungen verwogen und erfasst. Auch die von der Beigeladenen als Anlage Bg. 3 zur Berufungsbegründung vom 13. Oktober 2022 vorgelegte Kalkulationsrichtlinie, die Gegenstand des Ausschreibungsverfahren des Jahres 2015 gewesen ist, sieht vor, der Bewerber habe „sämtliche Rohwareneingänge, getrennt nach Rohstofffraktion und unterteilt nach Pflichtware und fremde Rohware zu erfassen“ (S. 3). Es wäre demnach ohne Weiteres möglich und nach der Intention des Landesgesetzgebers (§ 3 Abs. 1 Satz 1 AGTierNebG) auch erforderlich gewesen, das zu entrichtende Entgelt je Großschlachtbetrieb nach eben diesen Werten und dem daraus abzubildenden Aufwand auszurichten.
Für die Heranziehung des tatsächlichen Aufwands besteht auch ein besonderes Bedürfnis, da dieser Aufwand doch trotz annähernd identischen (amtlichen) Schlachtzahlen stark voneinander abweichen kann. Der einzelne Betrieb hat es nämlich selbst in Hand, zu entscheiden, ob und inwieweit er andienungspflichtiges Material separiert und nur dieses der Beigeladenen zur Entsorgung überlässt (VGH BW, Urteil vom 23. April 2021 – 2 S 2628/18 –, juris Rn 149); insoweit können auch die technischen Möglichkeiten zur Minimierung des tatsächlich zu überlassenden Aufwands – trotz annähernd identischer Schlachtzahlen – stark voneinander abweichen. Der zu einer Aufwandsreduzierung führende technische Fortschritt ist mithin durch das gewählte Entgeltmodell nicht hinreichend abgebildet worden.
Die Beigeladene hat auch ansonsten keine Gründe benannt, weshalb die Heranziehung der angedienten Rohwarenmenge ausnahmsweise ungeeignet und für eine gleichwertige Gewährleistung der Verursachungsgerechtigkeit nicht notwendig sein soll. Insbesondere die vorgenommene Kategorisierung nach kleineren Schlachtbetrieben (Abschnitt B Ziff. 1 lit. b) und Schlachtbetrieben im Großcontainerwechselverfahren (Abschnitt B Ziff. 1 lit. d) ersetzt die notwendige Heranziehung der angelieferten Rohwarenmenge nicht. Insofern hat die Beigeladene zwar behauptet, größere Betriebe schafften es durch kostenintensive Anlagentechnologien, immer mehr Schlachtprodukte einer Vermarktung zuzuführen und deutlich geringere Rohwarenmengen je Schlachtung als Pflichtmaterial von der Beigeladenen entsorgen zu lassen; in kleineren (Tarif-) Betrieben finde das „praktisch nicht statt“. Allerdings hat sie für diese These keinen nachvollziehbaren Beleg vorgebracht. Dies gilt gerade für den Kläger zu 1., der nach seinen unbestrittenen Angaben über eben solche Anlagentechnologien verfügt. Zudem hat die Beigeladene nicht nachvollziehbar vorgetragen, inwiefern die technischen Unterschiede auch im Bereich der Schlachtbetriebe im Großcontainerwechselverfahren bestehen sollen, die eine Aufteilung in drei Kategorien innerhalb des Abschnitts B Ziff. 1 lit. d rechtfertigen könnten. Offenkundig geht die Beigeladene davon aus, mit höheren (amtlichen) Schlachtzahlen gingen auch bessere Anlagentechnologien einher, was jedoch ohne Weiteres nicht unterstellt werden kann. Letztlich ist auch insofern zu berücksichtigen, dass die Beigeladene das von ihr behauptete „stärkere Trennungsverhalten der Großbetriebe“ offensichtlich viel präziser durch die Heranziehung der Rohwarenmenge bei der Entgeltkalkulation hätte abbilden und honorieren können.
Nach alledem steht das zu bemessende Entgelt in einem offensichtlichen Missverhältnis zu der jeweiligen (tatsächlichen) Inanspruchnahme der Tierkörperbeseitigungseinrichtung (vgl. dazu auch OVG Nds, Urteil vom 24. Februar 1997 – 3 K 2811/94 –, juris Rn. 28 f.).
(2) Verlangt der Landesgesetzgeber in § 3 Abs. 1 Satz 1 AGTierNebG die Erhebung von Gebühren oder Entgelten „zur Deckung des Aufwands, der durch die Abholung, Sammlung, Beförderung, Lagerung, Behandlung, Verarbeitung und Beseitigung sowie die Vorhaltung einer Seuchenreserve entsteht“, muss die gemeinsame Einrichtung oder der von ihr beauftragte Dritte grundsätzlich sowohl den verbrauchsabhängigen Aufwand als auch verbrauchsunabhängige Vorhaltekosten in der Gebühren- bzw. Entgeltstruktur berücksichtigen. Mit der Entscheidung der Beigeladenen, die Entgelte der Schlachtbetriebe im Großcontainerwechselverfahren ausschließlich nach den amtlichen Schlachtzahlen zu bemessen, orientiert sich ihre Entgeltstruktur allein an verbrauchsunabhängigen Werten, die den jeweils entstehenden Aufwand nicht abbilden und damit der Verursachungsgerechtigkeit nicht gerecht werden.
Mit dem Einwand des Beklagten, mit der Erhebung eines Grundentgelts für Großschlachtbetriebe habe die Beigeladene den „sichersten Weg“ gewählt, in dem sie sich an dem gesamten Abfallpotenzial des jeweiligen Schlachttiers orientiert und entsprechende Entsorgungskapazitäten für den Ernstfall vorgehalten habe, dringt er ebenfalls nicht durch. Insoweit ist ihm zwar zuzugestehen, dass bei einem Grundentgelt eine Bemessung über einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab anerkannt ist, der das vom jeweiligen Benutzer ausgehende höchstmögliche Abfallpotenzial abbildet; hierfür können die amtlichen Schlachtzahlen grundsätzlich herangezogen werden (vgl. VGH BW, Urteil vom 23. April 2021, a.a.O., juris Rn 141 ff., 155). Die zugrunde liegende Konstellation ist allerdings nicht, wie es der Beklagte behauptet, mit dem vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (a.a.O.) entschiedenen Fall vergleichbar. Denn dort ist neben einer verbrauchsunabhängigen Grundgebühr, die ebenfalls nach der Zahl der Schlachtungen (Schlachteinheitenmaßstab) bemessen wurde, auch eine mengenabhängige Behälter- oder Gewichtsgebühr erhoben worden (juris Rn. 32, 122, 133, 164). Dieser Sachverhalt unterscheidet sich damit grundlegend von der aus der Entgeltliste 2019/2020 hervorgehenden Systematik, nach der Großschlachtbetriebe ausschließlich ein Grundentgelt nach den amtlichen Schlachtzahlen zu entrichten haben.
(3) Zudem hätte der Beklagte die streitgegenständliche Genehmigung im Hinblick auf Untergliederungspunkt 1 des Abschnitts B Ziff. 1 lit. d auch deshalb versagen müssen, weil dieser Abschnitt sachlich ungerechtfertigte Differenzierungen enthält und gegen den Gleichheitsgrundsatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Denn die Beigeladene hat sich für einen Maßstab entschieden, der ohne tragfähige sachliche Gründe zwischen Schlachtbetrieben im Großcontainerwechselverfahren unterscheidet.
Die gemeinsame Einrichtung oder der von ihr beauftragte Dritte darf zwar eine aus Sachgründen gerechtfertigte Zusammenfassung zu Gruppen von Andienungspflichtigen bzw. zu Zielkostenträgern vornehmen, die – bei annähernd gleichem Aufwand und einem annähernd gleichen Wert der Leistungen – mit einheitlichen Entgelten belegt werden. Dem steht auch § 3 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 AGTierNebG nicht entgegen, wonach die Gebühren oder Entgelte durch Satzung oder Entgeltliste „einheitlich bestimmt“ werden. Denn diese Vorschrift ist nicht so zu verstehen, dass die gemeinsame Einrichtung oder der von ihr beauftragte Dritte notwendigerweise von jedem Andienungspflichtigen die gleichen Gebühren bzw. Entgelte erheben müsse; vielmehr bezweckt die Vorschrift lediglich eine zwischen den Andienungspflichtigen und der gemeinsamen Einrichtung bzw. dem von ihr beauftragten Dritten nicht frei verhandelbare, sondern bereits im Vorhinein festgelegte Preisgestaltung, die auf eine tragfähige Ermittlung des Entgeltbedarfs und verursachungsgerechte Verteilungsmaßstäbe zurückgeht. Der gesetzlichen Regelung ist indes nicht das Verbot einer aus sachlichen Gründen gerechtfertigten Bildung von gleichartigen Gruppen von Andienungspflichtigen, auf die der Entgeltbedarf verursachungsgerecht und sodann einheitlich verteilt wird, zu entnehmen. Insofern durfte die Beigeladene durchaus aus tragfähigen sachlichen Gründen eine Gruppe andienungspflichtiger Betriebe, die tierische Nebenprodukte im Systembehälter (Umleerverfahren) entsorgen sowie eine Gruppe, die tierische Nebenprodukte im Großcontainerwechselverfahren entsorgen, bilden und hinsichtlich der vorgesehenen Entgelte differenzieren.
Solche tragfähigen Gründe sind jedoch nicht ohne Weiteres für die Binnendifferenzierung der Schlachtbetriebe im Großcontainerwechselverfahren (Untergliederungspunkt 1: mehr als 50.000 Gesamtschlachtungen oder mehr als 5.000 Rinderschlachtungen im Kalenderjahr, Untergliederungspunkt 2: mehr als 200.000 Gesamtschlachtungen oder mehr als 20.000 Rinderschlachtungen im Kalenderjahr, Untergliederungspunkt 3: mehr als 500.000 Gesamtschlachtungen im Kalenderjahr) ersichtlich. Weshalb hier nach den Ausführungen des Beklagten die Notwendigkeit bestehen soll, jeder „Entgeltblock“ – gemeint sind offensichtlich die von der Beigeladenen gebildeten Zielkostenträger – müsse über Einzelentgelte abgebildet bzw. refinanziert werden, erschließt sich nicht. Weshalb es nicht ausgereicht haben soll, den Entgeltbedarf für Tierkörperteile im Umleerverfahren einerseits und den Entgeltbedarf für Tierkörperteile im Großcontainerwechselverfahren andererseits – ohne weitere Differenzierungen – abzubilden und hierüber eine (jeweils einheitliche) Entgeltkalkulation vorzunehmen, ist nicht erkennbar.
Auch die Unterlagen im Ausschreibungsverfahren geben – unabhängig davon, dass sie anderweitige Anforderungen an den Gleichheitsgrundsatz nicht zu bestimmen vermögen – für eine solche Differenzierung nichts her. Die Kalkulationsrichtlinie sieht zwar eine Unterscheidung in „a) Tarifbetriebe und b) Sonderbetriebe“ und die Notwendigkeit, für jeden Sonderbetrieb „eine kostendeckende Einzelkalkulation durchzuführen“, vor (S. 5). Das Erfordernis der von der Beigeladenen vorgenommenen Differenzierung ist jedoch weder der Kalkulationsrichtlinie noch dem Entgelt-listenmuster (Anlage Bg. 4 des Berufungsbegründungsschriftsatzes der Beigeladenen vom 13. Oktober 2022) zu entnehmen.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, nehmen am Großcontainerwechselverfahren lediglich sieben Großschlachtbetriebe teil, die sich mit vier Betrieben auf die Stufe 1, mit zwei Betrieben auf die Stufe 2 und mit einem Betrieb auf die Stufe 3 aufteilen, ohne dass vereinende oder abgrenzende betriebsspezifische Eigenschaften ersichtlich wären, die die Differenzierung nach Untergliederungspunkten und damit verbunden 13,875-fach höhere Entgelte für Ferkel- oder Lammschlachtungen bzw. 13,25-fach höhere Entgelte für Schweine-, Kälber-, Gehegewild, Schaf- oder Ziegenschlachtungen im Vergleich der Untergliederungspunkte 1 und 3 rechtfertigen könnten. Wie die Beigeladene selbst ausgeführt hat, müssen tierische Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 „zwingend nach einer bestimmten Methode gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 verarbeitet werden“ (vgl. Berufungsbegründungsschriftsatz der Beigeladenen vom 13. Oktober 2022, S. 4). Der entstehende Aufwand ist demnach, wie auch das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, stets gleich.
Die Differenzierungen führen damit offensichtlich zu einer erheblichen faktischen Privilegierung zumindest des dem Untergliederungspunkt 3 zugehörigen Großschlachtbetriebs, für die ohne Weiteres keine sachliche Rechtfertigung ersichtlich ist.
bb) Auch das für kleinere Schlachtbetriebe vorgesehene Grundentgelt in Abschnitt B Ziff. 1 lit. b der Entgeltliste 2019/2020 ist rechtswidrig, da es den grundlegenden Anforderungen an die Verursachungsgerechtigkeit nicht genügt. Die Genehmigung der Entgeltliste 2019/2020 verletzt insoweit auch den Kläger zu 1. in seinen Rechten.
(1) Weder die Beigeladene noch der Beklagte haben nachvollziehbare Gründe benannt, weshalb in der Entgeltliste 2019/2020 für kleinere Schlachtbetriebe in Abschnitt B Ziff. 1 lit. b verglichen mit den Schlachtbetrieben im Großcontainerwechselverfahren (mehr als 50.000 Gesamtschlachtungen oder mehr als 5.000 Rinderschlachtungen im Kalenderjahr, Abschnitt B Ziff. 1 lit. d) wesentlich unterschiedliche Verrechnungsmethodiken angewendet werden. Während die kleineren Schlachtbetriebe nämlich einen Anfahrtspreis (37,00 € pro Anfahrt), ein vom jeweiligen Schlachttier abhängiges Schlachtentgelt und ein von der Behältergröße abhängiges Behälterentgelt zahlen müssen, fällt für Schlachtbetriebe im Großcontainerwechselverfahren lediglich ein schlachttierabhängiges Entgelt an. Die Erklärung des Beklagten, bei den drei Kategorien der Schlachtbetriebe im Großcontainerwechselverfahren sei der Entgeltblock – gemeint ist damit wohl der Entgeltbedarf – deutlich geringer und könne hinreichend über Schlachtentgelte dargestellt werden, während eine Dreiteilung „nicht erforderlich sei“, ist bereits im Ansatz nicht überzeugend. Selbst wenn ein stark abweichender Entgeltbedarf bestehen sollte, rechtfertigt allein ein solcher keine derart unterschiedliche Verrechnungsmethodik. Unter Bezugnahme auf die vorstehenden Ausführungen wäre vielmehr eine zwischen verbrauchsabhängigen und verbrauchsunabhängigen Kosten differenzierte Betrachtung auch bei den Schlachtbetrieben im Großcontainerwechselverfahren erforderlich gewesen.
(2) Nach den Ausführungen der Beigeladenen werden mit dem für die kleineren Schlachtbetriebe im Umleerverfahren vorgesehenen Grundentgelt ausschließlich verbrauchsunabhängige Kosten abgedeckt. Insoweit ist allerdings nicht nachvollziehbar, weshalb das verbrauchsunabhängige Grundentgelt für Ferkel- und Lammschlachtungen bei solch kleineren Schlachtbetrieben (0,75 €) fast zehnmal höher ist als das für Schlachtbetriebe mit mehr als 500.000 Gesamtschlachtungen im Kalenderjahr aufgerufene (Gesamt-) Entgelt (0,08 €), das nicht nur verbrauchsunabhängige, sondern noch dazu auch verbrauchsabhängige Kosten beinhalten soll. Auch das von kleineren Schlachtbetrieben zu zahlende Grundentgelt für Schweine-, Kälber-, Gehegewild-, Schaf- oder Ziegenschlachtungen (2,50 €) ist fast neunmal höher als das (Gesamt-) Entgelt, das von Schlachtbetrieben mit mehr als 500.000 Gesamtschlachtungen im Kalenderjahr gezahlt werden muss (0,28 €) und ebenfalls nicht nur verbrauchsunabhängige, sondern noch dazu auch verbrauchsabhängige Kosten beinhalten soll.
Weder die Beigeladene noch der Beklagte haben dargelegt, weshalb die verbrauchsunabhängigen Kosten, die letztlich für die bloße Inanspruchnahme der jederzeitigen Sammlungs- und Betriebsbereitschaft der Entsorgungseinrichtung gezahlt werden, bei den verschiedenen Schlachtbetriebsgrößen überhaupt und noch dazu in dem dargestellten eklatanten Ausmaß abweichen müssten. Zudem haben sie keine Ausführungen dazu gemacht, wie sie bei der rechnerischen Ermittlung der verbrauchsunabhängigen Kosten vorgegangen sind.
(3) Der Beklagte kann die von kleineren Schlachtbetrieben zu tragenden höheren Grundentgelte auch nicht mit seinen Ausführungen zu einem erhöhten Entgeltbedarf der kleineren Schlachtbetriebe (Berufungsbegründung des Beklagten vom 29. September 2022, S. 11) rechtfertigen.
Der Beklagte führt hierzu aus, der Entgeltbedarf falle aus mehreren Gründen höher aus als für die Großschlachtbetriebe. So begründe insbesondere ein „hoher Anteil an der Rohwarenmenge“ den erhöhten Entgeltbedarf. Tatsächlich entfallen auf kleinere Schlachtbetriebe – beispielhaft für die Entgelte des Jahres 2020 – mit 6.500 Tonnen weniger Rohware als auf die sieben Großschlachtbetriebe mit insgesamt 9.025 Tonnen. Allein aufgrund der Tatsache, dass die Beigeladene die sieben Großschlachtbetriebe – wie bereits ausgeführt – ohne nachvollziehbare Gründe in verschiedene Kategorien aufgeteilt hat, mithin den Gesamtumfang an Rohwaren für Großschlachtbetriebe künstlich aufgespaltet hat, kann kein höherer Entgeltbedarf der kleineren Schlachtbetriebe abgeleitet werden. Unabhängig davon kann ein hoher Anteil an der Rohwarenmenge auch nicht zur Begründung eines erhöhten verbrauchsunabhängigen – und damit von der jeweils anfallenden Rohwarenmenge losgelösten – Grundentgelts herangezogen werden. Gleiches gilt für den vom Beklagten zur Rechtfertigung des erhöhten Entgeltbedarfs kleinerer Schlachtbetriebe angeführten relativ hohen Anteil an der Anzahl der Aufträge, den relativ hohen Anteil an der Anzahl der Betriebe und die insgesamt relativ hohe Belastung durch die Kosten des Hilfskostenträgers „Einsammlung“. Auch insofern zieht die Beigeladene aufwandsbezogene Inhalte auch zur Begründung eines gesteigerten verbrauchsunabhängigen Grundentgelts heran, was bereits aus sich heraus nicht überzeugen kann.
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Beigeladene aus Gründen einer „regelmäßigen, zeitnahen und seuchenhygienisch einwandfreien Entsorgung von tierischen Nebenprodukten der Kategorie 1 und 2“ das Sammlungsentgelt von an sich rechnerisch „mehr als 80,00 €“ auf 37,00 € reduzieren und den ungedeckten Fehlbetrag den Behälterentgelten zuschlagen durfte.
4. Da sich die Genehmigung der Entgeltliste 2019/2020 schon aus den vorstehenden Gründen in dem vom Verwaltungsgericht tenorierten Umfang als rechtswidrig erweist und deshalb aufzuheben war, bedarf es keiner Entscheidung, ob der von der Beigeladenen ermittelte Entgeltbedarf nach den oben genannten Maßstäben zutreffend ermittelt worden ist.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 der Zivilprozessordnung – ZPO –.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Revisionszulassungsgründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 559.876,97 € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes – GKG –).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 AGTierNebG
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 315 Abs. 3 des Bürgerlichen Gesetzbuchs
§ 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 83 Satz 1 VwGO
§ 52 Nr. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 5 AGTierNebG
§ 1 Abs. 4 Satz 2 AGTierNebG
§ 1 Abs. 3 Satz 4 AGTierNebG
§ 1 Abs. 4 Satz 1 AGTierNebG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 AGTierNebG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 AGTierNebG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 AGTierNebG
§ 3 Abs. 2 Satz 3 AGTierNebG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 AGTierNebG
§ 3 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 AGTierNebG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 AGTierNebG
§ 3 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 AGTierNebG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 des Landesgesetzes
§ 17a Abs. 1 des Gerichtsverfassungsgesetzes
§ 3 Abs. 2 Nr. 4 des Gerichtsorganisationsgesetzes
§ 5 Abs. 4 Satz 2 der Verordnung
§ 5 und 6 der Verordnung
§ 2 Abs. 1 Nr. 8 der Landesverordnung
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2008, 220
6 A 10166/20
6 K 762/21
8 B 59.20
6 A 10582/20
3 C 20.16
3 B 61.09
3 AV 1.16
5 F 625/13
2 F 10675/16
2 B 142.86
9 C 4.20
2 B 10327/14
7 C 33.07
3 A 967/08
4 ZB 06.10
2 S 2628/18
3 K 2811/94