Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2018-03-15, Aktenzeichen 12 KN 38/17

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Antragstellerin kann eine vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit der 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2010 – RROP – (sachlicher Teilabschnitt Energie) – 1.Änd.RROP – des Antragsgegners, weil diese Änderung eine Errichtung von Windenergieanlagen auf dem Betriebsgelände der Antragstellerin hindert.
Die Antragstellerin trägt ein Unternehmen der Entsorgungswirtschaft, das unter der Anschrift E., eine Betriebsstätte unterhält, in der Klärschlämme getrocknet, kompostiert und verwertet werden. Ihr dortiges in etwa rautenförmiges Betriebsgelände ist ein ehemaliges Treibstoffdepot der Bundeswehr mit einer Größe von ca. 150.000 m² (vgl. Bl. 47 der Gerichtsakte - GA -). Es grenzt im Osten und Süden an größere, im Westen an eine kleinere Forstfläche an. Im Übrigen ist es von landwirtschaftlich genutzten Flächen umgeben. Das Betriebsgelände wird unterteilt durch ein ringartiges System aus betonierten oder gepflasterten Wegen, an denen Lagerhallen liegen. Aus der Zeit der Bundeswehr ist es im Süden mit zwei größeren sowie im Westen und in der Mitte mit 19 kleineren Hallen bebaut. Bis auf die zu dem Gelände führende Stichstraße ist es identisch mit dem Plangebiet des Bebauungsplans Nr. F. „Sondergebiet G.“ der Stadt I. (in Beiakte - BA - 22). Mit der Aufstellung dieses Bebauungsplans im Jahre 2011 wurde auch der Flächennutzungsplan der Samtgemeinde I. dieser Planung durch die Festsetzung einer „Sonderbaufläche für Elektrizität, Gas und Abfall“ angepasst (41. Änderung, in BA 21). Durch den Bebauungsplan werden im östlichen Drittel des Betriebsgrundstücks ein größeres Sondergebiet „Biogastechnik“ (SO 2) und ein kleineres Sondergebiet „Dienstleistungen Energiepark + Umwelttechnik“ (SO 3) festgesetzt. Gemäß der textlichen Festsetzung Nr. 1.9 des Bebauungsplans sind die in den Sondergebieten SO 2 und SO 3 zulässigen baulichen und sonstigen Nutzungen und Anlagen unzulässig, wenn mit dem Bau der Anlagen nicht bis zum 31. Juli 2012 unter Beachtung des zu dem Bebauungsplan mit der Stadt I. abgeschlossenen städtebaulichen Vertrages begonnen worden ist. Die beiden großen Hallen im Süden sowie die Gebäude auf den beiden westlichen Dritteln des Betriebsgeländes gehören dagegen zu dem dritten festgesetzten Sondergebiet „Klärschlammbehandlung, insbesondere Trocknung“ (SO 1). Zwischen den Gebäuden und Zuwegungen des Sondergebietes SO 2, vor allem aber des Sondergebietes SO 1, sind in dem Bebauungsplan größere Flächen als private Grünflächen festgesetzt, und zwar überwiegend für die Erhaltung von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen. In dem Umweltbericht zur 41. Änderung des Flächennutzungsplanes der Samtgemeinde I. und zum Bebauungsplan Nr. F. „Sondergebiet G.“ (in BA 21) – mit Stand vom Februar 2011 – wird das Gelände unter 3.2 u. a. wie folgt beschrieben und entsprechend kartiert (Karte 1):
Das untersuchte ehemalige Militärgelände ist heute weitgehend bewaldet, wobei durch Aufforstung sowie durch Sukzession entstandene Waldflächen zu unterscheiden sind. Bei den Waldflächen handelt es sich überwiegend um Gehölze der Altersklasse 1 (bis 40 Jahre). In den spontan besiedelten Bereichen dominiert als Pioniergehölzart die Hänge-Birke neben Zitter-Pappel und Weiden. Aufgeforstete Bereiche sind mit Fichte, Wald-Kiefer, Stiel-Eiche und Lärche bestockt. Die Nadelforste wurden entsprechend der dominanten Art zugeordnet. Einige bereits geschlossene Waldbereiche wurden vor wenigen Jahren nachträglich mit Berg-Ahorn und Linde unterpflanzt … . Im Bereich der Einfahrt wurden zur Eingrünung Ziergehölze gepflanzt, etwas weiter hinter den Gebäuden im südlichen Eingangsbereich stehen zwei schon herangewachsene Vogelkirschen. Eine Restfläche von Heide in trockener Ausprägung mit Besenheide und punktuell feuchter Variante mit Glockenheide ist noch im Südosten des Untersuchungsgeländes vorhanden (ehemaliger Hubschrauberlandeplatz). An der tiefsten Stelle steht das Wasser oberflächlich an und bedeckt einige Quadratmeter, die ringsum mit Pfeifengras bestanden sind. An der Grabenböschung am Rande eines Pioniergehölzbestandes besteht ein kleiner ca. 10 m² großer Heidelbeerbestand. Am Rande des Kleingewässers im Südwesten des Plangebietes hat der Zwerg-Holunder über Wurzelausläufer einen geschlossenen Bestand aufgebaut.
Ausweislich der dem genannten Umweltbericht beigefügten Karte 2 (in BA 21) bleibt von einer Umsetzung der Planungen auf den Eingriffsflächen der Bestand an Gehölzen auf den westlichen zwei Dritteln des Betriebsgrundstücks nahezu unberührt.
Eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 30. Januar 2013 gestattet der Antragstellerin nach eigenem Vortrag im Bereich des Sondergebietes SO 2 den Bau einer Bio-Energieanlage mit einer Kapazität von 50 t. Nachdem ein vorzeitiger Baubeginn zugelassen worden war, wurde das Baufeld schon im damaligen zeitlichen Zusammenhang freigemacht. Die Anlage ist noch immer in Bau. Denn die Bauarbeiten gerieten ins Stocken, nachdem inzwischen die Errichtung einer Anlage mit einer Kapazität von 100 t angestrebt wird, für die eine immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung zwar erforderlich und beantragt, aber noch nicht erteilt worden ist. Neben dem Betrieb der Biogasanlage möchte die Antragstellerin auf dem restlichen Betriebsgrundstück bei Aufgabe der Klärschlammbehandlung mindestens eine Windenergieanlage errichten und betreiben. Daran sieht sie sich durch die mit der umstrittenen 1. Änderung des RROP verbundene Standortsteuerung der Windenergienutzung gehindert.
Durch die 1. Änderung des RROP werden an 32 Standorten Festlegungen im Bereich Windenergie getroffen (Satzung über die 1.Änd.RROP einschließlich der beschreibenden und zeichnerischen Darstellung - Satzung 1.Änd.RROP -, S. 9, Übersichtskarte [Wind], sowie Begründung zur 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2010 für den Landkreis Emsland [sachlicher Teilabschnitt Energie] - Begründung 1.Änd.RROP -, S. 62 f., in BA 18). Den „Vorranggebieten Windenergienutzung“ soll die Wirkung von Eignungsgebieten gemäß § 8 Abs. 7 ROG a. F. beigelegt werden (vgl. Begründung 1.Änd.RROP -, S. 9, oben, in BA 18). Dementsprechend ist unter 4.9 02 Satz 5 der 1. Änderung des RROP als Ziel der Raumordnung festgelegt, dass die Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen außerhalb der in der zeichnerischen Darstellung festgelegten Vorrang- und Eignungsgebiete nicht zulässig ist – Ausschlusswirkung – (Satzung 1.Änd.RROP, S. 6, in BA 18). Deshalb steht das RROP des Antragsgegners in der Fassung der hier umstrittenen Änderung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB grundsätzlich auch dem Vorhaben der Antragstellerin entgegen. Denn deren Betriebsgelände liegt außerhalb der festgelegten Vorrang- und Eignungsgebiete rund hundert Meter südlich des Vorranggebietes Nr. 38 (vgl. Satzung 1.Änd.RROP -, S. 34, Detailkarte zu Fläche 38, in BA 18; Einzelfallprüfung von Potentialflächen für die Windenergienutzung, Gebiet 38, S. 8, Karte 3, am Ende in BA 18). Es wurde im Wege der Abwägung anhand der folgenden „weichen Tabukriterien“ ausgeschieden: die Einhaltung eines Schutzabstandes von 800 m zu südlich gelegener Wohnbebauung, die Einordnung der Fläche als „Wald“ (in Anknüpfung sowohl an deren Darstellung im Amtlichen Liegenschaftskataster als auch an ihre Zugehörigkeit zu den „Vorbehaltsgebieten Wald“ des RROP) sowie (quasi hilfsweise) die Einhaltung eines Schutzabstandes von 100 m zu den angrenzenden Waldgebieten (vgl. Bl. 47 GA).
Eine Änderung des RROP wurde unter anderem deshalb erforderlich, weil der erkennende Senat die sachlichen Teilabschnitte Energie des Regionalen Raumordnungsprogramms 2000 sowie des RROP in dessen Erstfassung wegen fehlender Unterscheidung zwischen zwingenden „harten“ Ausschlusskriterien und den einer Abwägung zugänglichen „weichen“ Kriterien bei der Ermittlung der Potentialflächen für unwirksam erklärt hatte (vgl. Urt. v. 28.8.2013 - 12 KN 22/10 -, NuR 2013, 808 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 23 ff., bzw. Urt. v. 28.8.2013 - 12 KN 146/10 -, NuR 2013, 813 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 27 ff.).
Das Verfahren zur 1. Änderung des RROP verlief im Wesentlichen wie folgt: Der Kreistag des Antragsgegners beschloss am 24. Juni 2013, sein RROP im sachlichen Teilabschnitt Energie einer Überprüfung zu unterziehen und unter anderem mit dem Ziel zu ändern, die bestehende Kulisse der „Vorranggebiete Windenergienutzung“ zu erweitern (vgl. Bl. 1 ff. BA 3). Mit der Bekanntmachung der allgemeinen Planungsabsichten im Amtsblatt für den Landkreis Emsland vom 28. Juni 2013 wurde das Verfahren eingeleitet (vgl. Begründung 1.Änd.RROP, S. 3, in BA 18). Am 2. Oktober 2013 erfolgte die frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange (in BA 4). Den danach erarbeiteten 1. Entwurf der Änderung des RROP nahm der Antragsgegner zur Grundlage eines ersten Beteiligungsverfahrens gemäß § 3 Abs. 2 und 3 NROG a. F. i. V. m. § 10 Abs. 2 Satz 2 und 3 ROG a. F. In diesem Verfahren nahm die Samtgemeinde I. mit Schreiben vom 9. April 2014 für sich und (u. a.) die Stadt I. Stellung (Bl. 29 ff. [32] BA 5). Sie vertrat den Standpunkt, dass die Darstellung des gesamten Betriebsgrundstücks der Antragstellerin als Vorbehaltsgebiet Wald in dem RROP durch die für diese Fläche erfolgte Bauleitplanung obsolet sei. Es wurde sodann ein 2. Entwurf der 1. Änderung des RROP verfasst, der aufgrund diverser Veränderungen der Tabukriterien (vgl. Bl. 199 f. BA 11) zum Gegenstand eines erneuten Beteiligungsverfahrens gemacht wurde. Der 2. Entwurf lag zur Unterrichtung der Öffentlichkeit in der Zeit vom 20. März 2015 bis einschließlich 20. April 2015 in einem Dienstgebäude des Antragsgegners aus und konnte auch im Internet eingesehen werden (vgl. Bl. 408 f. BA 11). Für die Öffentlichkeit bestand die Möglichkeit, spätestens bis zum 4. Mai 2015 (einschließlich) Stellung zu nehmen. Die in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen erhielten gleichfalls Gelegenheit, sich bis dahin zu äußern (vgl. Bl. 401 f. BA 11). Vor Ablauf des 4. Mai 2015 erhoben sowohl die Antragstellerin (Schreiben vom 20. April 2015, Bl. 120 ff. BA 15 = Bl. 48 ff. GA) als auch die Samtgemeinde I. – zugleich für die Stadt I. – (Schreiben vom 29. April 2015, Bl. 27 ff. BA 13 = Bl. 43 ff. GA) Einwendungen, die darauf zielten, das vorgesehene „Vorranggebiet Windenergienutzung“ Nr. 38 um das Betriebsgelände der Antragstellerin bzw. zumindest Teile desselben zu erweitern. Die bis zum 4. Mai 2015 bei dem Antragsgegner eingegangenen Stellungnahmen wurden sodann am 2. Juni 2015 erörtert (vgl. Bl. 297 ff. [303] BA 11). Im Hinblick auf erneute Änderungen und Präzisierungen des 2. Entwurfs, die sich u. a. auf andere als das hier interessierende Vorranggebiet bezogen, fanden im November 2015 eine Auslegung der davon betroffenen Teile des 2. Entwurfs sowie ein weiterer Erörterungstermin statt (vgl. Bl. 118 ff. bzw. 100 ff. BA 11). In der Bekanntmachung der Auslegung war von dem Antragsgegner allerdings festgelegt worden, dass nur zu den geänderten bzw. präzisierten Teilen der Planung Stellungnahmen abgegeben werden könnten. Der Kreistag des Antragsgegners beschloss in seiner Sitzung vom 21. Dezember 2015 unter anderem die von der Kreisverwaltung vorgeschlagenen Abwägungen zu jenen Einwendungen, welche die Samtgemeinde I. und die Antragstellerin zum 2. Entwurf der Änderungsplanung erhoben hatten (vgl. 1.Änd.RROP, 2. Entwurf, Abwägungsvorschläge der eingegangenen Hinweise und Anregungen, Teil 1, lfd. Nr. 3, S. 7 ff. [10 ff.], und Teil 3, lfd. Nr. 173, S. 41 ff. [42 ff. Anhang 1], in BA 17). Zugleich beschloss der Kreistag die 1. Änderung des RROP als Satzung (vgl. Bl. 95 ff. [99] BA 11). Das Amt für regionale Landesentwicklung Weser-Ems genehmigte die 1. Änderung des RROP mit Bescheid vom 28. Januar 2016 (Bl. 80 f. BA 11). Die Erteilung dieser Genehmigung und das Inkrafttreten der Änderung machte der Antragsgegner im Amtsblatt für den Landkreis Emsland vom 15. Februar 2016 bekannt (Bl. 18, 27 BA 11). Die Bekanntmachung (Bl. 12 BA 11) belehrte über die Unbeachtlichkeit bzw. das Unbeachtlich-Werden einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften nach § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 NROG a. F. Darüber hinaus enthielt sie den Satz: „Ansonsten wird auf die Ausschlussregelung für die fristgebundene Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften und die Rechtsfolgen gemäß § 12 ROG verwiesen.“
Um Vorrang- und Eignungsgebiete für die Windenergienutzung festzulegen, ging der Antragsgegner in mehreren Arbeitsschritten vor (Begründung 1.Änd.RROP, S. 22 ff., in BA 18). Er legte dabei seinen Planungen eine „Musterwindenergieanlage“ (Referenzanlage) von ca. 200 m Gesamthöhe zugrunde (Begründung 1.Änd.RROP, S. 22, in BA 18).
Zunächst wurden in einem 1. Arbeitsschritt anhand „harter“ Ausschlusskriterien sogenannte „harte Tabuzonen“ ermittelt (vgl. Begründung 1.Änd.RROP, Karte 1, in BA 18). Zu den „harten Tabuzonen“ zählte auch ein Abstand von 400 m zu Wohnnutzungen im Außenbereich, den der Antragsgegner „unter Rückgriff auf die Musterwindenergieanlage“ von 200 m Höhe damit rechtfertigte, dass näherungsweise davon ausgegangen werden könne, die Entfernung von Windenergieanlagen zu Wohnnutzungen müsse mindestens das Zweifache der Anlagenhöhe betragen, um eine unzumutbare optisch bedrängende Wirkung zu vermeiden (Begründung 1.Änd.RROP, S. 26, in BA 18).
In einem 2. Arbeitsschritt ergänzte der Antragsgegner die „harten Tabuzonen“ anhand „weicher“ Ausschlusskriterien um „weiche Tabuzonen“ (vgl. Begründung 1.Änd.RROP, Karte 2, in BA 18), darunter folgende Flächen (Begründung 1.Änd.RROP, S. 31 f., 36 f. und 44 f., in BA 18):
·
Schutzabstand zu Wohngebäuden im Außenbereich nach § 35 BauGB („weiche Tabuzone“ 400 m - 800 m)
Wald aus dem Amtlichen Liegenschaftskataster (ALKIS) ab einer Größe von 0,5 ha, bereinigt um linienhafte Gehölzbestände (Hecken, Alleen, etc.) und isoliert im Offenland stehende Feldgehölze – zuzüglich eines Schutzabstandes von 100 m
Flächen des Vorbehaltsgebiets Wald aus dem RROP – zuzüglich eines Schutzabstandes von 100 m.
Durch Heranziehung weiterer auf der Ebene der Abwägung angesiedelter Kriterien (Prüfung auf räumlichen Zusammenhang, Anwendung von Mindestgröße und Mindestabstand, Ergänzung von Bauleitplanung durch gesicherten Bestandsflächen) wurde aus der anhand „harter und weicher Tabukriterien“ ermittelten „Potenzialflächenkulisse“ eine „Suchraumkulisse“ entwickelt (Begründung 1.Änd.RROP -, S. 51 ff., in BA 18). Deren Ergebnisse (vgl. Begründung 1.Änd.RROP -, Karte 4, in BA 18) unterzog der Antragsgegner in einem 3. Arbeitsschritt einer gebietsbezogenen Abwägung – Einzelfallprüfung – (Begründung 1.Änd.RROP -, S. 60 ff., in BA 18).
Schließlich prüfte der Antragsgegner in einem 4. Arbeitsschritt, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben werde, und bejahte dies (Begründung 1.Änd.RROP, S. 62 ff., in BA 18). Dabei ging er unter anderem davon aus, dass die durch die 1. Änderung des RROP festgelegten Vorrang- und Eignungsgebiete für die Windenergienutzung zusammen eine Größe von 4.389 ha hätten, was einem Anteil von 1,52 % an seinem Gebiet (von rund 288.218,1 ha - vgl. Windenergieerlass, Gem. RdErl. d. MU, d. ML, d. MS, d. MW u. d. MI vom 24.2.2016 - MU-52-29211 -, Nds. MinBl. 190 [207], Anlage 1, A n l a g e 1, Tabelle 1) und von 4,34 % an jenen Flächen entspreche, die nach Abzug der von ihm ermittelten „harten Tabuzonen“ verblieben (vgl. Begründung 1.Änd.RROP, S. 64, in BA 18).
Am 10. Februar 2017 hat die Antragstellerin ihren Normenkontrollantrag gestellt (Bl. 1 GA).
Zur Begründung dieses Antrags bringt sie im Wesentlichen Folgendes vor:
Ihr Antrag sei zulässig. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO habe sie eingehalten und sei im Sinne dieser Norm auch antragsbefugt. Denn es komme in Betracht, dass der Antragsgegner durch die umstrittene 1. Änderung des RROP zu ihren Lasten das in § 7 Abs. 2 ROG a. F. enthaltene Abwägungsgebot verletzt habe. Dieses Gebot sei drittschützend, soweit es abwägungserhebliche private Belange betreffe. Ihre privaten Belange als Eigentümerin eines Grundstücks, das außerhalb der festgelegten Vorrang- und Eignungsgebiete liege, seien für die von dem Antragsgegner vorzunehmende Abwägung erheblich gewesen, weil ihr die Rechtswirkungen nachteilig seien, die sich aus der als Ziel der Raumordnung festgelegten Ausschlusswirkung ergäben. Denn ihrer Absicht, auf ihrem Betriebsgelände eine Windenergieanlage zu errichten, stehe diese Ausschlusswirkung gemäß den §§ 1 Abs. 4 und 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen, obgleich sowohl die Samtgemeinde I. als auch die Stadt I. zu Änderungen ihres Flächennutzungs- bzw. Bebauungsplans bereit wären, die ein solches Vorhaben zuließen.
Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Denn bezogen auf ihr, der Antragstellerin, Betriebsgrundstück werde die Planung des Antragsgegners den Anforderungen nicht gerecht, die an die Rechtfertigung der mit der positiven Standortentscheidung verbundenen Ausschlusswirkung zu stellen seien. Diese Wirkung müsse durch besondere und gute Gründe legitimiert werden, die sich aus dem Schutzzweck des durch sie geschützten Gebietes herleiten ließen. Überall, wo dies – wie hier – nicht zutreffe, sei die Planung insgesamt abwägungsfehlerhaft und hindere die Nutzung der Windenergie zu Unrecht.
Die Tabuisierung eines Schutzabstandes von 400 m - 800 m zu Wohngebäuden im Außenbereich sei zu pauschal. Denn soweit dieses Tabu einer Windenergienutzung auf ihrem, der Antragstellerin, Betriebsgrundstück entgegenstehe, sei nicht berücksichtigt worden, dass sich keine Freifläche, sondern bewaldetes Gebiet zwischen dem Betriebsgrundstück und der in der Nähe gelegenen Wohnbebauung befinde.
Auch wenn man davon ausgehe, dass es grundsätzlich rechtmäßig sei, Wald ebenfalls zu einer „weichen Tabuzone“ zu bestimmen, sei die damit verbundene Tabuisierung ihres eigenen Betriebsgrundstücks nicht rechtens.
Soweit in Betracht gezogen werde, diese Tabuisierung so zu verstehen, dass sie rechtlich nicht unmittelbar an den tatsächlichen Zustand der betroffenen Flächen, sondern an deren Darstellung als „Wald“ in dem Amtlichen Liegenschaftskataster anknüpfe, sei dem nicht zu folgen. Im Übrigen müsste sie, die Antragstellerin, sich eine solche Anknüpfung nicht entgegenhalten lassen, weil der Antragsgegner im Rahmen der am 21. Dezember 2015 zugleich mit der angegriffenen Satzung beschlossenen Abwägung ihrer Einwendungen selbst auf die tatsächlichen Verhältnisse auf dem Betriebsgrundstück abgehoben habe. Diese Behandlung der Einwendungen sei jedenfalls in Bezug auf die Abwägung speziell ihrer eigenen Belange vorrangig und allein maßgeblich.
Es könnten folglich zumindest in ihrem Falle nur tatsächlich mit Wald bestockte Flächen der Tabuzone „Wald“ zugerechnet werden. Es sei jedoch grob fehlerhaft anzunehmen, ihr in Rede stehendes Betriebsgrundstück sei waldbestanden. Der hieraus resultierende Mangel im Abwägungsvorgang sei erheblich, da er offensichtlich und von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sei. Der zum Teil zwischen den Gebäuden vorhandene Bewuchs – Sträucher u. ä. – bilde keinen Wald im Sinne des niedersächsischen Waldgesetzes und des RROP. Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 NWaldG sei Wald jede mit Waldbäumen bestückte Grundfläche, die aufgrund ihrer Größe und Baumdichte einen Naturhaushalt mit eigenem Binnenklima aufweise. Dessen Entwicklung stünden hier jedoch schon die das Grundstück prägende Bebauung und das Wegenetz entgegen. Dem optischen Gesamteindruck nach handle es sich ebenfalls nicht um eine Wald-, sondern um eine Gewerbefläche. Das gehe auch aus den in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Lichtbildern und der überreichten aktuellen Karte des Katasteramts Lingen hervor.
Zu Recht habe außerdem die Samtgemeinde I. darauf hingewiesen, dass die Darstellung des Betriebsgrundstücks in dem RROP als „Vorbehaltsfläche Wald“ angesichts der kommunalen Bauleitplanung obsolet sei. Diese rechtsgültige Bauleitplanung sei entsprechend dem Gegenstromprinzip auch vom Träger der Regionalplanung zu berücksichtigen (§ 1 Abs. 3 Halbsatz 2 ROG a. F.). Es sei nicht nachzuvollziehen, weshalb die Regionalplanung die von den Gemeinden begrüßte Einbeziehung auch der Windenergie in die Entwicklung eines örtlichen Energieparks zur Nutzung umweltfreundlicher Ressourcen verhindere.
Lediglich ergänzend werde darauf hingewiesen, dass gemäß dem Windenergieerlass vom 24. Februar 2016 (Anlage 1, Nr. 2.15, vorletzter Spiegelstrich) und im Anschluss an die Begründung des Landesraumordnungsprogramms Waldflächen im Bereich von Konversionsflächen vorbelastete Flächen seien, die trotz ihres Waldbestandes bei Bedarf für die Windenergienutzung in Anspruch genommen werden könnten.
Die – etwaige – pauschale Festlegung einer 100 m breiten Schutzzone um sämtliche Waldränder sei ebenfalls fehlerhaft.
Insoweit sei die Planung bereits nicht aus sich heraus verständlich. Denn ihre Begründung sei widersprüchlich, weil die tabellarische Übersicht der zur Anwendung gebrachten Tabukriterien auf den Seiten 29 ff. einen derartigen Schutzstreifen nicht erwähne, während er später auf Seite 44 als „weiche Tabuzone“ dargestellt werde, sodass offenbleibe, was gelten solle.
Zudem wäre die – etwaige – Festlegung einer solchen Schutzzone willkürlich, weil es statt einer pauschalen Betrachtung einer flächenspezifischen avifaunistischen Kartierung des Übergangsbereichs zwischen Wald und Offenlandschaft bedürfe, um auf dieser Basis flächenspezifische Entscheidungen treffen zu können.
Der Antragsgegner habe schließlich seine eigenen Vorgaben nicht beachtet, da es auf der Seite 11 der (beschlossenen) Abwägungsvorschläge (2. Entwurf 03/2015, Stand 26.5.2015) heiße, dass die Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen in dem unter anderem von der Stadt I. beplanten Bereich den Kriterien (Wald und Waldabstand) widerspreche, die dem gesamträumlichen Planungskonzept zugrunde lägen. Eine Erweiterung des Vorranggebietes Nr. 38 sei jedoch auch unter Beachtung des – etwaigen – Schutzabstandes von 100 m um Waldränder in substantieller Weise möglich, was sich aus der Karte (Bl. 47 GA) ergebe, die der Einwendung der Samtgemeinde I. vom 29. April 2015 als Anlage beigelegen habe.
Der hiernach gebotenen Einzelfallprüfung stehe die Festlegung einer Mindestgröße von Potenzialflächen für die Windkraft nicht entgegen, weil das in Rede stehende Betriebsgrundstück ganz oder teilweise in das Vorranggebiet Nr. 38 einbezogen werden könnte. Es wäre daher auch in die „Suchraumkulisse“ einzubeziehen gewesen. Was die im folgenden Arbeitsschritt vorzunehmende Einzelfallprüfung angehe, könne insoweit auf die Einzelfallprüfung für das Gebiet Nr. 38 „Vorranggebiet Samtgemeinde I.“ in dem RROP zurückgegriffen werden, da keine wesentlichen Unterschiede zu den von diesem Gebiet erfassten Flächen erkennbar seien. Ergänzend beziehe sie, die Antragstellerin, sich auf ihre Ausführungen zur ökologischen Wertigkeit der Fläche im Anhang zu ihrer Stellungnahme vom 20. April 2015.
Die Antragstellerin beantragt,
die Satzung betreffend die 1. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2010 für den Landkreis Emsland (sachlicher Teilabschnitt Energie), öffentlich bekannt gemacht am 15. Februar 2016, für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er ist der Auffassung, der Antrag sei unbegründet, weil die Planung die Antragstellerin nicht in deren Rechten verletze. Zwar müsse das zur Herbeiführung der Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erforderliche schlüssige gesamträumliche Planungskonzept auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen, nicht von positiven Standortzuweisungen erfassten Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigen. Potenziell für die Windenergienutzung geeignete Bereiche dürften aber aus sachlichen Gründen als „weiche Tabuzonen“, und zwar auch mittels der Ausweisung von großen Schutzabständen, von der Windenergienutzung ausgeschlossen werden. Der Plangeber müsse seine Ausweisung lediglich rechtfertigen und aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er ein Bewertungsspielraum habe, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Dies sei hier geschehen.
Entgegen dem Vortrag der Antragstellerin sei deren Betriebsgrundstück als Waldfläche zu klassifizieren. Es sei sowohl in der „Alkis-Datenbank“ als Wald verzeichnet als auch in dem RROP planerisch als Wald festgesetzt. Berücksichtige man, dass Bundeswehrdepots – wie hier das von der Antragstellerin übernommene – oftmals in Waldgebiete gesetzt worden seien, um sie besser zu tarnen, erscheine es abwegig vorzutragen, dass Betriebsgrundstück sei keine Waldfläche. Um Wald im Sinne des § 2 Abs. 3 NWaldLG zu sein, müsse die bestockte Fläche keine Mindestgröße aufweisen. Selbst kleinere Feldgehölze könnten Wald darstellen. Eine Fläche sei auch dann als Wald zu klassifizieren, wenn zwar Teile der Bestockung nicht das typische Waldbinnenklima entfalteten, aber mit solchen zusammenhingen und bei natürlicher Betrachtung eine Einheit bildeten. Dabei nehme es einem als Einheit zu wertenden Gesamtbereich nicht den Charakter als Wald, dass auf einzelnen Teilflächen des Grundstücks – etwa noch asphaltierten Wegeflächen und früheren Baulichkeiten – keine Forstpflanzen aufstocken könnten. Unerheblich sei, wie eine Fläche in der Bauleitplanung ausgewiesen werde. Maßgeblich für die Qualifikation als Wald seien allein die tatsächlichen Verhältnisse. Das niedersächsische Forstamt H. habe bereits in einer Stellungnahme vom 8. September 2006 festgestellt, dass die Fläche des ehemaligen Militärstandortes als Wald zu klassifizieren sei. In den Verfahren der Bauleitplanung (41. Änderung des Flächennutzungsplans sowie 38. Änderung des Bebauungsplans „Sondergebiet Energiepark I.“) habe das beteiligte Forstamt Nordhorn/Emsland darauf hingewiesen, dass es sich beim Plangebiet um einen Wald im Sinne des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung handele. Hierzu habe die Stadt I. im Rahmen eines Abwägungsvorschlags ausgeführt, dass sich auf dem Gelände des ehemaligen Treibstoffdepots waldartige Strukturen bzw. Ruderalfluren entwickelt hätten, die im Bereich der Klärschlammtrocknungsanlage unberührt blieben, da der Bebauungsplan Nr. 38 in dem Sondergebiet 1 eine erweiterte Nutzung ausschließe und der Erhalt der Waldstrukturen über die Festsetzung einer privaten Grünfläche mit einem Erhaltungsgebot für Bäume, Sträucher und die sonstige Bepflanzung gesichert werde. Auch aus dem Umweltbericht der BioCosult Belm (Stand: 17.8.2010) und der dazugehörigen Biotoptypenkartierung (Stand: 08/2010), die im Zuge der 41. Änderung des Flächennutzungsplans der Samtgemeinde I. und der Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 38 erstellt worden seien, gehe die Waldeigenschaft der Fläche hervor. Die Samtgemeinde I. habe im Rahmen der 41. Änderung des Flächennutzungsplanes den in Rede stehenden Bereich ebenfalls als Wald erhalten und entsprechend bezeichnet. Lediglich der an der östlichen Grenze in Nord-Süd-Richtung verlaufende Streifen der Sondergebiete SO 2 und SO 3 sei nicht mehr bewaldet. Er grenze aber im Osten an Waldflächen an. Der westliche Teil der Sondergebietsfläche sei mit ca. 40 Jahre alten Baumbeständen, überwiegend Nadelwald, bestockt, sodass jedenfalls die Teilfläche des Betriebsgrundstücks, die auf dem von ihm, dem Antragsteller, in der mündlichen Verhandlung überreichten Luftbild rot umrandet eingezeichnet worden sei, weiterhin als Wald im Sinne des § 2 Abs. 3 NWaldLG angesehen werden müsse. Nach der forstlichen Einschätzung des Forstamts H. vom 22. Januar 2018 sei das umstrittene Gelände unter Ausnahme der Gebäude als Wald im rechtlichen Sinne einzustufen. In die gleiche Richtung weise eine Stellungnahme seines, des Antragsgegners, Fachbereichs Umwelt, Abteilung Naturschutz und Forsten, vom 19. Februar 2018.
Mit ihrem Hinweis, dass von dem Grundsatz, Wald nicht für Windenergieanlagen in Anspruch zu nehmen (Kap. 4.2, Ziffer 04, Satz 8 des Landesraumordnungsprogramms - LROP -), bei vorbelastetem Wald eine Ausnahme möglich sei, verkenne die Antragstellerin, dass es an der weiteren Voraussetzung für eine solche Ausnahme fehle. Denn auch außerhalb des Waldes stünden hier ausreichende Flächenpotenziale für die Windenergienutzung zur Verfügung. Er, der Antragsgegner, habe in den genügend vorhandenen Offenlandbereichen Vorrang- und Eignungsgebiete von insgesamt 4.389 ha ausgewiesen und damit die Zielvorgabe des Windenergieerlasses von 3.368,2 ha (Windenergieerlass v. 24.2.2016 - MU-52-29211 -, Nds. MinBl. 190 [207], Anlage 1, A n l a g e 1, Tabelle 1) bei Weitem übertroffen. Im Rahmen der Gewinnung von erneuerbaren Energien liege er unter den Landkreisen und kreisfreien Kommunen landesweit auf Platz 1. Es könne keine Rede davon sein, dass der Nutzung der Windenergie in seinem Gebiet nicht hinreichend substantiell Raum verschafft worden sei. Daher falle es nicht ins Gewicht, wenn die von der Antragstellerin angestrebten beiden Windenergieanlagen nicht verwirklicht werden könnten.
Das Betriebsgelände der Antragstellerin sei auch aufgrund der „weichen Tabuzone“ eines Schutzabstands von 100 m um Waldgebiete für die Windenergie nicht nutzbar. Die Begründung der als Satzung beschlossenen 1. Änderung des RROP enthalte hinsichtlich dieses Schutzabstands nicht den von der Antragstellerin geltend gemachten Widerspruch. Die Antragstellerin beziehe sich wohl auf eine alte Entwurfsfassung, die später einer redaktionellen Überarbeitung unterzogen worden sei. Selbst ohne diese Überarbeitung wäre die Planung aber aus sich heraus verständlich gewesen, da nicht die gekürzten Angaben in einer tabellarischen Übersicht, sondern nur die ausführlichen Begründungen zu den einzelnen Tabukriterien als Grundlage dafür herangezogen werden könnten, den Geltungsanspruch solcher Kriterien zu bestimmen.
Die festgelegte Schutzzone von 100 m um Waldränder sei zum Schutz von deren ökologischer Funktion und Erlebnisqualität gerechtfertigt. Waldränder seien die Heimstätte für viele zunehmend aus der intensiv landwirtschaftlich genutzten Feldflur verdrängte Pflanzen und Tiere. Sie stellten wichtige mikroklimatische Sonderstandorte lebensraumspezialisierter Tier- und Pflanzenarten dar und hätten auch eine hohe Bedeutung für den Erholungswert der Landschaft. Der Forderung der Antragstellerin, eine flächenspezifische, avifaunistische Kartierung des Übergangsbereichs zwischen Wald und Offenland vorzunehmen, anstatt einen pauschalen Schutzabstand von 100 m um sämtliche Waldränder zu legen, könne nicht gefolgt werden. Denn ihr nachzukommen, käme einer „Einzelfallprüfung“ gleich und sei auf der Ebene des Regionalplans weder gefordert noch zu leisten. Zwar liege es auf der Hand, dass ein solcher Schutzabstand als „weiche Tabuzone“ dazu führen könne, dass im Einzelfall Bereiche für die Windenergienutzung nicht zugänglich seien, auf denen unter ökologischen Gesichtspunkten die Errichtung eine Windenergieanlage möglich wäre. Es müsse aber nicht jede grundsätzlich geeignete Fläche der Windenergienutzung zugänglich gemacht werden, sondern reiche aus, wenn dieser Nutzung – wie hier geschehen – substantiell Raum verschafft werde. Die Planung eines Regionalen Raumordnungsprogramms im Maßstab 1:50.000 könne die von der Antragstellerin geforderte Detailschärfe nicht aufweisen. Eine Kartierung des Übergangsbereichs zum Wald wäre angesichts der Größe des dann insgesamt zu betrachtenden Untersuchungsraums aller Waldränder im Plangebiet nicht in adäquater Zeit zu leisten, zumal es für den Fall, dass eine solche Untersuchung geboten wäre, nicht mit einer lediglich avifaunistischen Betrachtung sein Bewenden haben könnte. Vielmehr müsste dann auch die Vereinbarkeit der Windenergienutzung mit anderen Tierarten und dem Landschaftsbild geprüft werden.
Selbst wenn man gleichwohl eine Einzelfallprüfung vornähme, käme das Betriebsgrundstück der Antragstellerin nicht als Potenzialfläche in Betracht. Denn es sei unstreitig von Waldflächen eingerahmt und nach seiner, des Antragsgegners, Auffassung sogar mit Wald bestockt. Die Ausweisung einer Potenzialfläche im Wald selbst hätte jedoch eine negative Vorbildwirkung auf andere vergleichbare Flächen im Emsland. Auch wenn er, der Antragsgegner, das Betriebsgrundstück in die „Suchflächenkulisse“ einbezogen hätte, wäre es – weil im Wald gelegen sowie von drei Seiten von diesem umschlossen – nicht als Vorranggebiet festgelegt worden. Die Fläche sei auch wegen ihrer dementsprechend geringen Größe für die Errichtung von Windenergieanlagen ungeeignet. Ihre mangelnde Eignung ergebe sich zudem unter artenschutzrechtlichen und avifaunistischen Gesichtspunkten. Es habe sich zum Zeitpunkt der planerischen Abwägung im Rahmen der auf der Planungsebene allein gebotenen überschlägigen Risikoabschätzung bereits ein so erhebliches artenschutzrechtliches Konfliktpotenzial erkennen lassen, dass eine Einbeziehung der Fläche in Vorrangstandorte einem Hineinplanen in artenschutzrechtliche Verbotstatbestände gleichgekommen wäre. Im Bereich des (ehemaligen) Bundeswehrdepots befinde sich ein Fledermausquartier mit mindestens 15 Individuen, sodass das artenschutzrechtliche Tötungsverbot zu beachten sei. Im unmittelbaren Bereich des Vorhabenstandortes gebe es zudem einen Reviermittelpunkt der Heidelerche sowie Brutplätze von Sperber und Mäusebussard. Die naturschutzfachliche Beurteilung seines, des Antragsgegners, Fachbereichs Umwelt vom 19. Februar 2018 mache eine hohe Konzentration von Brutvogelarten in den Waldflächen des umstrittenen Grundstücks sowie den angrenzenden Forstflächen deutlich. Dies gelte insbesondere für bis zu vier Reviere des Mäusebussards einschließlich besetzter Horststandorte im relevanten Umfeld. Ausweislich faunistischer Kartierungen aus den Jahren 2013 bis 2015 befinde sich einer der Brutstandorte des Mäusebussard unmittelbar südlich des Grundstücks der Antragstellerin. Auch für die in diesem Bereich vorkommende Waldschnepfe bestehe nach der naturschutzfachlichen Bewertung ein eingehendes Risiko. Die naturschutzfachliche Beurteilung vom 19. Februar 2018 mache auch die besondere Gefährdung von Fledermäusen deutlich. Unter anderem bestehe ein besonders hohes Nahrungsangebot im Bereich der Klärschlammablagerungen auf dem streitgegenständlichen Gelände.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die ihrem wesentlichen Inhalt nach Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Beratung im Senat gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet.
A) Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
I. Der Antrag ist statthaft. Denn gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine solche Bestimmung hat der niedersächsische Gesetzgeber mit § 75 NJG getroffen, und die 1. Änderung des RROP des Antragsgegners ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift, weil sie nach § 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 NROG a. F. als Satzung erlassen wurde.
II. Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO setzt die Antragsbefugnis die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch die angegriffene Norm oder deren Anwendung voraus. Es besteht die Möglichkeit, dass die Antragstellerin durch die 1. Änderung des RROP des Antragsgegners, soweit darin eine Ausschlusswirkung angeordnet worden ist, in eigenen Rechten verletzt wird. Denn die angeordnete Ausschlusswirkung bewirkt gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, dass außerhalb der festgesetzten Gebiete Windenergieanlagen in der Regel nicht errichtet werden dürfen. Zum Kreis der insoweit nachteilig Betroffenen gehören auch die Eigentümer von Grundstücken in der Ausschlusszone (BVerwG, Beschl. v. 7.4.1995 - BVerwG 4 NB 10.95 -, NVwZ-RR 1996, 8 f.; Nds. OVG, Urt. v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580, hier zitiert nach juris, Rn. 22).
III. Der Antragstellerin fehlt auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Dieses liegt nicht vor, wenn sich die Inanspruchnahme des Gerichts für den Rechtsschutzsuchenden als nutzlos oder rechtsmissbräuchlich erweist (BVerwG, Beschl. v. 25.5.1993 - BVerwG 4 NB 50.92 -, NVwZ 1994, 269; hier zitiert nach juris, Rn. 13 ff.; Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 47 Rn. 89, m. w. N.). Die Antragstellerin kann jedoch durch die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes ihre rechtliche Position konkret verbessern, weil mit der beantragten Erklärung der Unwirksamkeit der 1. Änderung des RROP die vorbezeichnete Ausschlusswirkung entfällt und dies für sie als Eigentümerin ihres in der „Ausschlusszone“ gelegenen Betriebsgrundstücks vorteilhaft ist. Denn dann bestünde nach ihrem glaubhaften Vortrag eine Bereitschaft sowohl der Samtgemeinde als auch der Stadt I., ihre Bauleitpläne so zu ändern, dass sich auf dem Betriebsgelände der Antragstellerin ein Vorhaben der Windenergie verwirklichen lässt.
IV. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO wurde gewahrt.
B) Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet.
I. Die beschlossene 1. Änderung des RROP beruht ersichtlich auf einer im Ansatz richtigen Vorgehensweise.
Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. etwa Urt. v. 26.10.2017 - 12 KN 119/16 -, juris, Rn. 62, v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, BauR 2017, 1953 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 28, v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 62, und v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 18) ist in rechtlicher Hinsicht von Folgendem auszugehen: Einer nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB möglichen Konzentrationsflächenplanung muss ein anhand der Begründung/Erläuterung sowie der Aufstellungsunterlagen und Verfahrensakten nachvollziehbares (vgl. u. a. Urt. d. Sen. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; Urt. v. 28.1.2010 - 12 LB 243/07 -; Urt. v. 11.7.2007 - 12 LC 18/07 -, BRS 71 Nr. 106; Beschl. v. 29.8.2012 - 12 LA 194/11 -, NordÖR 2012, 494; zur Übertragbarkeit der diesbezüglichen Anforderungen an Flächennutzungspläne auf Raumordnungspläne vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl. 2013, Rn. 166, 179) schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liegen, das nicht nur Auskunft darüber gibt, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.4.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017 und v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 und 2.11 -, BVerwGE 145, 231), der sich der Senat angeschlossen hat (Urt. v. 14.5.2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654, v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; v. 28.8.2013 - 12 KN 146/12 -, NuR 2013, 812, u. - 12 KN 22/10 -, NuR 2013, 808; v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580; Beschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504) muss sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts in folgenden Abschnitten vollziehen: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Diesen Unterschied muss sich der Planungsträger auf dieser ersten Stufe des Planungsprozesses bewusst machen und ihn dokumentieren. Das ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den „harten Tabuzonen“ handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung auf der Ebene der Bauleitplanung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan dann, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.3.2004 - BverwG 4 CN 4.03 -, BVerwGE 120, 239). „Harte Tabuzonen“ sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB bzw. § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG a. F.) entzogen. Demgegenüber sind „weiche Tabuzonen“ zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die „weichen Tabuzonen“ einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.2008 - BVerwG 4 CN 2.07 -, NVwZ 2008, 559). Während „harte Tabuzonen“ kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden, muss der Plangeber seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei „harten“ Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses hinsichtlich der Frage, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben wurde, anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die „weichen“ Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 u. Urt. v. 11.4.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der „harten und weichen Tabuzonen“ übrigbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.
Diese Schrittfolge wurde im vorliegenden Verfahren durchlaufen und dabei auch das Kriterium einer Mindestgröße ausreichend gerechtfertigt (Begründung 1.Änd.RROP, S. 53 ff., in BA 18).
Dem Antragsgegner dürfte es zwar nicht gelungen sein, bei Inkraftsetzung der 1. Änderung des RROP einen den Anforderungen der §§ 27 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 5 Satz 2 ROG genügenden Hinweis auf namentlich ein Unbeachtlich-Werden von Mängeln des Abwägungsvorgangs zu geben. Der Senat hat aber keine Planungsfehler von Amts wegen bemerkt, die es rechtfertigen, die umstrittene Satzung aus von den Beteiligten nicht erörterten Gründen für unwirksam zu erklären.
II. Die gegen die Planung erhobenen Einwände der Antragstellerin greifen nicht durch. Sie richten sich entsprechend deren Interessen in erster Linie gegen den Abwägungsschritt, welcher der Ermittlung der „weichen Tabuzonen“ zugrunde liegt. Für die gerichtliche Überprüfung (auch) dieses Abwägungsschrittes ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Antragsgegners über die 1. Änderung des RROP maßgebend (§§ 27 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 3 Satz 1 ROG). Hier kommt es deshalb auf die Verhältnisse am 21. Dezember 2015 an. Mängel im Abwägungsvorgang sind nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§§ 27 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 3 Satz 2 ROG).
Inwiefern im Rahmen der Abwägung nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG a. F. bei einer Zielfestlegung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG a. F.) auch private Belange zu berücksichtigen sind, ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.12.2016 - BVerwG 4 BN 17.16 -, BRS 84 Nr. 174, hier zitiert nach juris, Rn. 9). In die Abwägung nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG a. F. sind danach alle öffentlichen und privaten Belange einzustellen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene (Landes- oder Regionalplan) erkennbar und von Bedeutung sind. Abwägungsrelevant sind alle Belange, die mehr als geringwertig, schutzwürdig, nicht mit einem Makel behaftet und für den Planer erkennbar sind (BVerwG, Beschl. vom 10.2.2016 - BVerwG 4 BN 37.15 -, ZfBR 2016, 376 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 9). Nicht schutzwürdig sind etwa ungewisse Zukunftserwartungen; diesen kommt kein rechtliches Gewicht zu (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.8.1996 - BVerwG 4 A 29.95 -, Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 8, hier zitiert nach juris, Rn. 31; Beschl. v. 9.11.1979 - BVerwG 4 N 1.78 u. a. -, BVerwGE 59, 87 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 50, und Urt. v. 28.4.1999 - BVerwG 4 A 24.98 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 152, hier zitiert nach juris, Rn. 15). Des Weiteren ist aus den Aufgaben der Raumordnung als einer zusammenfassenden, übergeordneten Planung, ihrer weiträumigen Sichtweise und ihrem Rahmencharakter die Befugnis des Planungsträgers zu Typisierungen abzuleiten (BVerwG, Urt. v.13.3.2003 - BVerwG 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33 [44]). Das Abwägungsmaterial braucht mithin nicht so kleinteilig zusammengestellt zu werden wie auf den nachgeordneten Planungsebenen (BVerwG, Beschl. v. 22.5.2014 - BVerwG 4 B 56.13 -, ZfBR 2014, 583 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 8), es sei denn, kleinteilige private Belange wären dann auch auf der nachfolgenden Planungs- oder Zulassungsebene nicht mehr zu prüfen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.3.2016 - BVerwG 4 BN 41. bis 45.15 -, juris). Vielmehr kann sich der Plangeber wegen des nur groben Rasters der raumordnerischen Abwägung und der damit verbundenen Ungenauigkeiten darauf beschränken, private Belange in einer pauschalen, typisierenden Art und Weise, als Gruppenbelange zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urt. v.13.3.2003 - BVerwG 4 C 4.02 -, a. a. O., Beschl. v. 24.3.2016 - BVerwG 4 BN 41.15 -, BRS 84 Nr.176, hier zitiert nach juris, Rn. 8; Nds. OVG, Urt. v. 6.4.2017 - 12 KN 6/16 -, ZNER 2017, 343 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 16 f., m. w. N.). Dies gilt auch dann wenn – wie hier – Konzentrationsflächenplanung und Ausschlusswirkung miteinander verknüpft werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.5.2014 - BVerwG 4 B 56.13 -, a. a. O.).
Gemessen an diesen Maßstäben sind die „weichen Tabuisierungen“ nicht zu beanstanden.
1. Das Betriebsgelände der Antragstellerin wird im Süden bogenförmig von dem „weichen Anteil“ eines Schutzabstandes von 800 m zu Wohngebäuden im Außenbereich überlagert. Dieses Kriterium führt dazu, dass ein im Westen rund 100 m, im Osten rund 150 m breiter Streifen des Betriebsgrundstücks als Potenzialfläche nicht in Betracht kommt, auf dem sich insbesondere die beiden im Süden des Grundstücks gelegenen großen Hallen sowie das Sondergebiet SO 3 „Dienstleistungen Energiepark + Umwelttechnik“ befinden (vgl. Bl. 47 und 55 GA). Gegen dieses Tabukriterium hat die Antragstellerin zunächst keine substantiierten Bedenken erhoben und erst in der mündlichen Verhandlung eingewandt, es sei zu pauschal, weil in ihrem Falle nicht berücksichtigt worden sei, dass sich Wald zwischen dem Betriebsgrundstück und der in der Nähe gelegenen Wohnbebauung befinde. Dieser Einwand vermag indessen nicht zu überzeugen. Schon aufgrund der Höhe der Referenzanlage, die der Antragsgegner seiner Planung zugrunde gelegt hat, kann nämlich nicht davon ausgegangen werden, dass Wald gegenüber den Auswirkungen, die solche Anlagen auf benachbarte Wohnbebauung haben, eine abschirmende Wirkung hat, die im Rahmen zulässiger Pauschalisierung von Schutzabständen nicht vernachlässigt werden dürfte. Auch im Übrigen bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen den „weichen“ Schutzabstand von 400 m bis 800 m. Er legt sich nämlich um einen „harten“ Schutzabstand, den der Antragsgegner „unter Rückgriff auf die Musterwindenergieanlage“ von 200 m Höhe damit gerechtfertigt hat, dass näherungsweise davon ausgegangen werden könne, die Entfernung von Windenergieanlagen zu Wohnnutzungen müsse mindestens das Zweifache der Anlagenhöhe betragen, um eine unzumutbare optisch bedrängende Wirkung zu vermeiden. Diese Rechtfertigung eines „harten“ Schutzabstandes zu Wohnnutzungen ist in der Rechtsprechung des Senats bereits gebilligt worden (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 26.10.2017 - 12 KN 119/16 -, juris, Rn. 80). Es bestehen auch keine durchgreifenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der immissionsschutzrechtlichen Erwägungen (vgl. Begründung 1.Änd.RROP -, S. 36 ff., in BA 18), mit denen der Antragsgegner die an den „harten“ Schutzabstand sodann anschließende „weiche Tabuzone“ von 400 m bis 800 m begründet hat. Insbesondere hat der Antragsgegner zutreffend berücksichtigt, dass im Außenbereich gelegene Wohnhäuser nach der TA Lärm deutlich höhere Lärmimmissionen hinnehmen müssen als Wohnbebauung im Innenbereich (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 7.11.2017 - 12 KN 107/16 -, S. 14 des Abdrucks), und diesem Gesichtspunkt dadurch Rechnung getragen, dass er den „weichen“ Schutzabstand zu Wohnhäusern im Außenbereich um 200 m geringer als zu Wohnbebauung im Innenbereich bemessen hat.
Da das „weiche Tabukriterium“ des weiteren Schutzabstandes von 400 m bis 800 m trägt, kommt es hinsichtlich der von ihm erfassten Teilfläche des Betriebsgrundstücks für die Rechtmäßigkeit der Abwägung nicht darauf an, ob diese Teilfläche zugleich anhand ihrer Einordnung als „Wald“ tabuisiert werden durfte oder inwieweit von einer zusätzlichen Überlagerung mit dem Kriterium des Schutzabstandes von 100 m zu Waldrändern auszugehen wäre. Denn etwaige diese Kriterien betreffende Rechtsfehler sind insoweit ersichtlich nicht von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen (§§ 27 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 3 Satz 2 ROG).
2. Der Kritik der Antragstellerin an der Tabuisierung ihres Betriebsgrundstücks als „Wald“ ist ebenfalls nicht begründet. Das gilt sowohl, soweit diese Tabuisierung auf der Grundlage eines generalisierenden Ansatzes dazu geführt hat, dass der Antragsgegner (auch) das Betriebsgelände der Antragstellerin nicht zu den Potenzialflächen des Planungsraums gezählt hat (a), als auch, soweit er zu diesem Ergebnis im Rahmen der einzelfallbezogenen Abwägung der Einwendungen der Antragstellerin gelangt ist (b).
a) Es ist nicht zweifelhaft, dass mit der namentlich an die Nutz-, Schutz- und Erholungsfunktion sowie die klimaökologischen Leistungen des Waldes und die relative Waldarmut im Kreisgebiet anknüpfenden Erwägungen des Antragsgegners (Begründung 1.Änd.RROP, S. 44 f., in BA 18) eine „weiche Tabuisierung“ von Waldflächen hinreichend gerechtfertigt wurde. Der These der Antragstellerin, es könnten allerdings nur tatsächlich mit Wald bestockte Flächen einer „weichen Tabuzone“ zugeordnet werden, ist nicht zu folgen. Zwar ist die Tabuisierung durch den Antragsgegner dem Bestreben geschuldet, tatsächlich vorhandenen oder sich entwickelnden Wald zu schützen. Die Festlegung der entsprechenden „weichen Tabuzone“ knüpft aber rechtlich nicht unmittelbar an den tatsächlichen Zustand der betroffenen Flächen an, sondern an deren Darstellung als „Wald“ in dem Amtlichen Liegenschaftskataster sowie an die die Belegenheit des Grundstücks in einem „Vorbehaltsgebiet Wald“ des RROP. Dementsprechend ist in der Begründung zu der umstrittenen 1. Änderung des RROP – zutreffend – von „Wald im Sinne des Planungskonzepts“ die Rede und legt sich der Normgeber – wenn auch unter anderem als dem hier interessierenden Blickwinkel – dort ausdrücklich Rechenschaft darüber ab, dass es aufgrund der „verwendeten Datengrundlage“ zu Abweichungen zwischen dem als „Wald im Sinne des Planungskonzepts“ erfassten Flächen und dem tatsächlich vorhandenen Waldbestand kommen könne (vgl. Begründung 1.Änd.RROP, S. 45, letzter Absatz, in BA 18). Trotz solcher Abweichungen halten sich die hier vorgenommenen planerischen Anknüpfungen im Rahmen einer auf der Ebene der regionalen Raumordnungsplanung zulässigen Typisierung. Denn der Plangeber durfte bei typisierender Betrachtung davon ausgehen, dass Flächen, die in dem Liegenschaftskataster als „Wald“ dargestellt sind oder sich in einem entsprechenden Vorbehaltsgebiet des RROP befinden, typischerweise bereits mit Wald bestockt sind oder sich zu diesem entwickeln sollen.
aa) Die Anknüpfung an einzelne Angaben in dem Amtlichen Liegenschaftskataster ist nicht ohne normatives Vorbild. Denn auch der Niedersächsische Landesgesetzgeber hebt – wenn auch in anderem rechtlichen Zusammenhang – zur Identifizierung von Flächen bestimmter Beschaffenheit seit Langem auf die Eintragungen des Liegenschaftskatasters ab (vgl. Anlage 5 zu § 64 Abs. 1 Satz 4 NWG und Nds. OVG, Urt. v. 22.8.2017 - 10 LB 19/17 -, BzAR 2017, 496 ff., hier zitiert nach juris, Rnrn. 55 ff.). Es sind keine zureichenden Anhaltspunkte dafür vorgetragen oder ersichtlich, dass diese Eintragungen zu dem hier entscheidungserheblichen Zeitpunkt in großem Umfang überholt gewesen wären. Allein die geltend gemachte Zweifelhaftigkeit der Darstellung für den Einzelfall des eigenen Betriebsgrundstücks ist aber grundsätzlich nicht ausreichend, um die Zulässigkeit der Typisierung infrage zu stellen. Denn von – etwaigen – Unrichtigkeiten des Liegenschaftskatasters betroffenen Grundeigentümern – wie der Antragstellerin – waren nicht nur eigene Korrekturmöglichkeiten an die Hand gegeben (α); es bleiben zudem (eingeschränkte) Möglichkeiten eröffnet, kleinteilige private Belange auch auf der nachfolgenden Planungs- (β) oder Zulassungsebene (γ) zu prüfen. In der Zusammenschau ist dies ausreichend.
α) Für die von etwa fehlerhaften Eintragungen im Liegenschaftskataster betroffenen Grundeigentümer bestand die Möglichkeit, und ggf. auch eine als Obliegenheit überwirkende Verpflichtung, spätestens während einer – wie hier – erheblichen Dauer des Planungsverfahrens, für geboten erachtete Korrekturen des Liegenschaftskatasters selbst herbeizuführen. Wenn der Nachweis von Liegenschaften nicht mit den tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen übereinstimmt, hat nämlich ein Grundeigentümer die Aktualisierung des Nachweises zu veranlassen, insbesondere die Erfassung und Eintragung der Gebäude (§ 7 Abs. 1 Satz 1 NVermG). Er kann selbst die Korrektur des Liegenschaftskatasters anregen (vgl. § 3 Abs. 3 NVermG), woraufhin unrichtige Angaben des amtlichen Vermessungswesens (zwingend) zu berichtigen sind (vgl. § 3 Abs. 3 Satz 1 NVermG). Auf diese Weise ist auch die Bildung von Flurstücksabschnitten im Hinblick auf die tatsächliche Nutzung möglich, sofern sie für den örtlichen Gesamteindruck von Bedeutung und ihre Flächen in der Regel mindestens 1.000 m² groß sind. Im Fall einer sich nach diesen Kriterien ergebenden Unrichtigkeit berichtigt das zuständige Katasteramt die Eintragung der tatsächlichen Nutzung von Amts wegen und kostenfrei (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 12.9.2012 - 13 LC 73/10 -, OVGE MüLü 55, 382 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 34). Insoweit obliegt es daher dem planbetroffenen Grundeigentümer, das Seine dazu beizutragen, dass ihm aus der typisierenden Anknüpfung an das Liegenschaftskataster keine Nachteile erwachsen, und kann er diese Typisierung grundsätzlich nicht erfolgreich als fehlerhaft rügen, wenn er von ihm gegebenen Gelegenheiten, eine Korrektur herbeizuführen, – so wie die Antragstellerin – nicht beizeiten Gebrauch zu machen versucht hat.
β) Außerdem lässt und ließ die beanstandete Typisierung die Möglichkeit offen, gemäß § 6 Abs. 2 ROG (a. F.) i. V. m. § 8 NROG (a. F.) ein Zielabweichungsverfahren durchzuführen. Dieses Korrektiv kann ebenfalls zugunsten der Zulässigkeit der umstrittenen Typisierung angeführt werden, ohne dass es dazu in jedem konkreten Einzelfall Erfolg versprechen müsste.
γ) Schließlich ist zu berücksichtigen, dass gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB die Ausschlusswirkung der in einem Regionalplan festgelegten Vorranggebiete einem gebietsexternen Windenergievorhaben nicht strikt und unabdingbar, sondern nur in der Regel entgegensteht. Dieser Planungsvorbehalt unterliegt damit einem gesetzlichen „Ausnahmevorbehalt“, der die Möglichkeit der Abweichung in atypischen Einzelfällen eröffnet. Der „Ausnahmevorbehalt“ stellt ein weiteres Korrektiv dar, das unverhältnismäßigen (unzumutbaren) Beschränkungen des Grundeigentümers in Sonderfällen vorbeugt, ohne dass die Grundzüge der Planung infrage gestellt werden (BVerwG, Urt. v.13.3.2003 - BVerwG 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33 [44]).
Nach alledem war der Antragsgegner nicht von vornherein gehalten, von einer Anknüpfung an die Darstellungen im Amtlichen Liegenschaftskataster Abstand zu nehmen und stattdessen der Frage nach der tatsächlichen Beschaffenheit des Betriebsgrundstücks der Antragstellerin nachzugehen.
bb) Zwar ist der Senat der Auffassung, dass es trotz der dargestellten Befugnis des Antragsgegners zu Typisierungen in Fällen großflächiger evidenter Fehlerhaftigkeit der Angaben des Liegenschaftskatasters, namentlich dann, wenn im Raumordnungsverfahren ausdrücklich auf sie hingewiesen wurde, geboten sein kann, der Planung etwa vom Liegenschaftskataster abweichende tatsächliche Verhältnisse zu Grunde zu legen. Dies muss aber auf Ausnahmefälle beschränkt bleiben, in denen die Unvertretbarkeit der Angaben des Liegenschaftskatasters für die durch eine Einwendung konkretisierte und insoweit als Einheit in den Blick zu nehmende umstrittene Fläche auf der Hand liegt. Es lässt sich indessen nicht feststellen, dass die Darstellung des umstrittenen Betriebsgrundstücks in dem Amtlichen Liegenschaftskataster zu dem maßgeblichen Zeitpunkt des 21. Dezember 2015 insgesamt oder auch nur ganz überwiegend evident falsch gewesen ist. Unabhängig davon, dass die Antragstellerin zum damaligen Zeitpunkt ihre für die Sondergebiete SO 2 und SO 3 vorgesehenen Planungen bereits durch eine Baufeldfreimachung ins Werk zu setzen begonnen und entsprechende Gehölzbestände auf den Eingriffsflächen beseitigt hatte, unterliegt es nämlich aufgrund der fachkundigen Beschreibung des Geländes in dem Umweltbericht zur 41. Änderung des Flächennutzungsplanes der Samtgemeinde I. und zum Bebauungsplan Nr. 38 „Sondergebiet Energiepark I.“ (in BA 21) keinem Zweifel, dass jedenfalls im Bereich des Sondergebietes SO 1 auf dem Betriebsgrundstück der Antragstellerin (schon seit 2011) ein flächenmäßig überwiegender Waldbestand vorhanden war. Diese Einschätzung wird durch die in der mündlichen Verhandlung von den Beteiligten vorgelegten Luftbilder bestätigt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass selbst isolierte bewaldete Flächen bereits ab 0,2 ha zum Wald im Sinne des § 2 Abs. 1 BWaldG zählen, da es keine kleineren Flächen im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 4 WaldG sind (vgl. Edres, BWaldG, Berlin 2014, § 2 Rn. 15), dass sogar Flächen, die kleiner als 0,2 ha sind, unter den in § 2 Abs. 3 Satz 1 NWaldLG aufgeführten Voraussetzungen Wald sein können, und dass Wald auch dann anzunehmen ist, wenn Teile der Bestockung nicht das typische Waldbinnenklima entfalten, aber mit hierzu geeigneten Beständen zusammenhängen (Keding/Henning/Thomas, NWaldLG, Stand: Mai 2017, § 2 Anm. 2.2, m. w. N.). Hiernach ist namentlich im Westen des Betriebsgrundstücks der Antragstellerin eine – sogar unabhängig von der Umgebung – als Wald zu betrachtende Bestockung vorhanden und kann zumindest im Hinblick auf den mit ihr und den angrenzenden Waldbeständen bestehenden Zusammenhang ohne weiteres von einer großteiligen Bewaldung des Sondergebiets SO 1, und damit sogar des Betriebsgrundstücks insgesamt, ausgegangen werden. Entgegen der Annahme der Antragstellerin stellt es keinen Widerspruch dar, dass eine Fläche zugleich Wald und Teil eines gewerblich genutzten Grundstücks ist, wie sich auch aus der von ihr zitierten Nr. 2.1.5 Satz 3 der Anlage 1 zum Windenergieerlass vom 24. Februar 2016 ergibt.
cc) Die Kritik, welche die Antragstellerin daran übt, dass ihr Betriebsgelände auch deshalb den „weichen Tabuzonen“ zugeordnet wurde, weil es in einem „Vorbehaltsgebiet Wald“ des RROP liegt, ist ebenfalls nicht begründet.
α) Das in Rede stehende „Vorbehaltsgebiet Wald“ des RROP ist nicht durch die Bauleitplanung der Samtgemeinde I. bzw. der Stadt I. „obsolet“ geworden. Zwar mag es in Betracht kommen, dass auch Festlegungen eines Regionalen Raumordnungsprogramms funktionslos werden. Dies kann aber allenfalls der Fall sein, wenn die Realisierung der Planung – hier die Aufrechterhaltung eines „Vorbehaltsgebiets Wald“, in welchem (als Grundsatz der Raumordnung) der raumbedeutsamen Nutzung als Wald bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen besonderes Gewicht beizumessen ist (vgl. § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 ROG a. F.) – wegen rechtlicher oder tatsächlicher Umstände ausgeschlossen erscheint (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 8.12.2011 - 12 KN 208/09 -, NUR 2012, 406 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 28, unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 22.7.2010 - BVerwG 4 B 22.10 -, BauR 2010, 2060 f., hier zitiert nach juris, Rn. 7 ff.). Angesichts der im Verhältnis zu der Größe des in Rede stehenden „Vorbehaltsgebiets Wald“ geringen Größe des Betriebsgrundstücks der Antragstellerin und im Hinblick darauf, dass auf dem Betriebsgelände selbst zwischen den Gebäuden und Zuwegungen, namentlich des Sondergebietes SO 1, größere private Grünflächen festgesetzt sind, auf denen Bäume, Sträucher und sonstige Bepflanzungen erhalten werden sollen, kann keine Rede davon sein, dass die Festlegung des „Vorbehaltsgebiets Wald“, zu dem das Betriebsgelände der Antragstellerin gehört, insgesamt oder auch nur hinsichtlich des Betriebsgrundstücks funktionslos geworden wäre. Darauf, ob einzelne Teilflächen des Betriebsgeländes, namentlich die Sondergebiete SO 2 und SO 3, bereits am 21. Dezember 2015 infolge der Freimachung des Baufeldes überwiegend nicht mehr bewaldet waren, kommt vor dem Hintergrund der Befugnis des Antragsgegners zur Typisierung aus den oben unter B) II. vor 1. genannten Gründen, die auch für die Anknüpfung an die Festlegung als „Vorbehaltsgebiet Wald“ gelten, nicht an.
ß) Erfolglos hebt die Antragstellerin hervor, dass der Antragsgegner aufgrund des sogenannten Gegenstromprinzips i. V. m. den Bauleitplanungen der Samtgemeinde bzw. der Stadt I. gehindert gewesen sei, ihr Betriebsgelände als „Wald“ in „weiche Tabuzonen“ für die Windenergienutzung einzubeziehen. Gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 ROG a. F. (das NROG a. F. traf keine abweichende Regelung im Sinne des § 1 Abs. 1 NROG a. F.) sind Flächennutzungspläne und die Ergebnisse der von Gemeinden beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planungen bei der Aufstellung von Regionalplänen entsprechend § 1 Abs. 3 ROG in der Abwägung nach § 7 Abs. 2 ROG a. F. zu berücksichtigen. Demnach hat sich die Regionalplanung mit den städtebaulichen Planungen auseinander zu setzen, d. h. diese zu gewichten und ins Verhältnis zu den sonstigen einschlägigen Belangen zu setzen (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, BauR 2017, 1953 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 31; BVerwG, Urt. v. 27.1.2005 - BVerwG 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364 [374 f.]; Hess. VGH, Urt. v. 10.5.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, hier zitiert nach juris, Rn. 62). Eine unreflektierte „bindende“ Übernahme verbietet sich jedoch (Nds. Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, a. a. O., m. w. N.). Ausweislich insbesondere der beschlossenen Abwägungen zu jenen Einwendungen, welche die Samtgemeinde I. zum 2. Entwurf der hier umstrittenen Änderungsplanung erhoben hatte (vgl. 1.Änd.RROP, 2. Entwurf, Abwägungsvorschläge der eingegangenen Hinweise und Anregungen, Teil 1, lfd. Nr. 3, S. 7 ff. [10 ff.], in BA 17), hat sich der Antragsgegner mit den städtebaulichen Planungen der Samtgemeinde und der Stadt I. auseinandergesetzt. Er hat dabei den Inhalt der vorhandenen Bauleitpläne zutreffend wiedergegeben, aus denen sich ergibt, dass kein Konflikt zwischen diesen städtebaulichen Planungen und einem Ausschluss der Windenergienutzung auf dem überplanten Betriebsgelände der Antragstellerin erkennbar ist. Denn selbst soweit der Flächennutzungsplan der Samtgemeinde I. eine Sonderbaufläche (auch) für „Elektrizität“ darstellt, ergibt sich doch aus seiner Begründung, dass damit keine Stromerzeugung jeglicher Art unter Einschluss der Nutzung der Windenergie, sondern lediglich eine Stromerzeugung mithilfe einer Biogasanlage gemeint ist. Die Bestrebungen der Antragstellerin und der beiden Gemeinden, das in Rede stehende Betriebsgelände auch für die Windenergienutzung zu öffnen, finden daher in den Ergebnissen bereits vorhandener Bauleitpläne keine Stütze, sondern sind lediglich Ausdruck noch nicht in Angriff genommener, unverbindlicher Planungsabsichten. Diesen hatte der Antragsgegner nach Maßgabe des Gegenstromprinzips kein Gewicht beizulegen. Das gilt auch für die Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 38, und zwar selbst dann, wenn man zugunsten der Antragstellerin davon ausgeht, dass diejenigen Festsetzungen, welche Bebauung auf den Sondergebieten SO 2 und SO 3 zuließen, zu dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des 21. Dezember 2015 noch wirksam waren, weil mit dem Bau der Anlagen bis zum Ablauf des 12. Juli 2012 begonnen worden war. Der Antragsgegner konnte deshalb im Rahmen der Abwägung uneingeschränkt darauf abheben, dass die bauleitplanerisch nicht vorbereiteten Windkraftprojekte der Antragstellerin seinem eigenen Planungskonzept zuwiderliefen.
Es bedarf keiner weiteren Ausführungen, dass die Antragstellerin in eigenen Belangen ebenfalls nicht schutzwürdig ist, soweit sie ungewisse Zukunftserwartungen an lediglich denkbare künftige Änderungen der gemeindlichen Bauleitplanung geknüpft hat, selbst wenn sich eine lokalpolitische Unterstützung für solche Änderungen abzeichnete.
b) Obwohl es darauf nicht mehr entscheidungserheblich ankommt, weil unter anderem die Erwägungen zu B) II. 2. a) cc) selbstständig die gerichtliche Beurteilung tragen, dass die Tabuisierung des Betriebsgrundstücks der Antragstellerin für die Windenergienutzung rechtens ist, gelangt der Senat auch dann nicht zu der Einschätzung, dass die unter Rückgriff auf den Datenbestand des Amtlichen Liegenschaftskatasters vorgenommene Tabuisierung dieses Grundstücks rechtswidrig ist, wenn er vorrangig die zugleich mit der Satzung am 21. Dezember 2015 beschlossene Abwägung der Einwendungen der Antragstellerin in den Blick nimmt. Zwar ist der Antragstellerin einzuräumen, dass sich im Rahmen dieser Abwägung vereinzelt Aussagen finden, die vordergründig etwas stärker auf die tatsächlichen Verhältnisse auf dem umstrittenen Betriebsgrundstück der Antragstellerin abheben, indem es dort etwa heißt, „Als Wald im Sinne des Planungskonzepts des Landkreis Emsland wurden zunächst die faktischen Waldbestände gemäß dem Amtlichen Liegenschaftskataster … berücksichtigt.“ und „Daneben ist ein Großteil der ehemaligen militärischen Liegenschaft bewaldet …“ (vgl. 1.Änd.RROP, 2. Entwurf, Abwägungsvorschläge der eingegangenen Hinweise und Anregungen, Teil 3, lfd. Nr. 173, S. 41 ff. [46 f. und 48], in BA 17; Bl. 140, 143 GA). Es liegt darin jedoch nach Auffassung des Senats keine Abkehr von der oben unter B) II. 2. a) vor aa) bezeichneten Typisierung. Selbst wenn man aber noch weiter ginge und – entgegen der Auffassung des Senats – einmal unterstellte, im Rahmen der Abwägungen der Einwendungen der Antragsgegnerin sei der Antragsgegner von der Anknüpfung an das Amtliche Liegenschaftskataster als Form der Typisierung abgegangen und habe stattdessen dem Liegenschaftskataster nur noch die Bedeutung eines Beweismittels beigelegt, würde dies nicht dazu führen, dass deshalb die Einordnung des Betriebsgrundstücks der Antragstellerin als „Wald“ rechtswidrig wäre. Denn auch dann es bliebe es unter dem Gesichtspunkt der Pauschalisierung auf der Ebene der Regionalplanung zulässig, das Betriebsgrundstück als Einheit zu betrachten und seine Einordnung von dem dort vorherrschenden Charakter der Fläche abhängig zu machen. Eine entsprechende Betrachtungsweise führt jedoch – wie bereits oben unter B) II. 2. a) bb) dargestellt – nicht dazu, dass der Einordnung der Fläche als „Wald“ nicht mehr gefolgt werden könnte.
3. Die seitens der Antragstellerin gerügte Fehlerhaftigkeit der Festlegung einer Schutzzone von 100 m um sämtliche Waldränder vermag der Senat ebenfalls nicht festzustellen.
a) Die Begründung des 1. Änderung des RROP enthält in ihrer maßgeblichen am 21. Dezember 2015 beschlossenen Fassung keinen Widerspruch zwischen den Angaben in der tabellarischen Übersicht (Begründung 1.Änd.RROP, S. 32, in BA 18) und der ausführlichen schriftlichen Erläuterung (Begründung 1.Änd.RROP, S. 45, zweiter Absatz, in BA 18). Insbesondere ist die verkürzte Angabe in der Tabelle im Lichte der ausführlicheren schriftlichen Erläuterungen zu lesen, sodass die tabuisierte Schutzzone von 100 m auf alle Waldränder, und nicht lediglich auf die Ränder solcher Wälder zu beziehen ist, deren Tabuisierung sich aus ihrer Belegenheit in einem „Vorbehaltsgebiet Wald“ des RROP ergibt.
b) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die Tabuisierung einer Schutzzone von 100 m um Waldränder auch nicht „willkürlich“, weil es stattdessen einer flächenspezifischen avifaunistischen Kartierung des Übergangsbereichs zwischen Wald und Offenlandschaft bedurft hätte. Vielmehr bieten die in der Begründung der 1. Änderung des RROP (S. 45, zweiter Absatz, in BA 18) gegebenen Erläuterungen, dass Waldränder die Heimstätte für viele aus der Feldflur verdrängte Pflanzen und Tiere seien, dass sie wichtige mikroklimatische Sonderstandorte lebensraumspezialisierter Tier- und Pflanzenarten darstellten und auch eine hohe Bedeutung für den Erholungswert der Landschaft hätten, unter Berücksichtigung der Befugnis des Antragsgegners zu einer der Planungsebene entsprechenden Pauschalisierung und Typisierung (vgl. oben unter B) II. vor 1.) eine hinreichende Rechtfertigung für ihre vorgenommene generalisierende Tabuisierung.
c) Die Antragstellerin meint zwar, der Antragsgegner sei den eigenen Kriterien („Wald“ und „Waldabstand“) nicht gefolgt und habe verkannt, dass selbst bei einer unterstellten Rechtmäßigkeit des Schutzabstandes von 100 m um Waldränder auf ihrem Betriebsgrundstück Windenergieanlagen errichtet werden könnten. Aus der (hilfsweisen) Anwendung des Kriteriums des „Waldabstandes“ von 100 m auf die das Betriebsgrundstück der Antragstellerin umgebenden fremden Forste ergäbe sich aber letztlich ebenfalls nichts zu ihren Gunsten. Denn folgte man dem Ansatz der Antragstellerin, anhand des Kriteriums „Waldabstand“ Teilflächen ihres Betriebsgrundstücks in den Blick zu nehmen, so käme es – entgegen ihrer Intention – in erster Linie in Betracht, mithilfe dieses Kriteriums im Süden und Osten des Betriebsgrundstücks diejenigen Flächen zu tabuisieren, die mit den beiden großen Hallen bebaut sind bzw. auf denen der ganz überwiegende Teil der baulichen Anlagen errichtet werden soll, die für die Sondergebiete SO 2 und SO 3 vorgesehen sind. Dies aber verdeutlicht noch weiter (vgl. bereits oben unter B) II. 1.), dass gerade hinsichtlich derjenigen Teilflächen des Betriebsgeländes, deren rechtliche Einordnung als „Wald“ aufgrund überwiegend nicht mehr vorhandenen Bewuchses am 21. Dezember 2015 in erster Linie problematisch sein könnte, ein etwaiger Fehler dieser Einordnung ohne Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen ist (§§ 27 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 3 Satz 2 ROG). Die mögliche Ergebnisrelevanz der Kritik, welche die Antragstellerin an der Einordnung ihres Betriebsgeländes als „Wald“ übt, kann nämlich gerade bei Einbeziehung des Hilfskriteriums „Waldabstand“ perspektivisch auf diejenige Fläche beschränkt werden, die weder im Osten (und Süden) von dem Kriterium eines „Waldabstandes“ von 100 m zu benachbarten fremden Forstflächen erfasst würde noch im Süden von dem Kriterium eines weiteren Schutzabstandes von 400 m bis 800 m um Wohngebäude im Außenbereich erfasst wird. Hinsichtlich dieser dann noch verbleibenden Fläche – und damit auch bezogen auf die seitens der Samtgemeinde I. davon wiederum für eine Erweiterung des Vorranggebietes Nr. 38 in den Blick genommenen Teilfläche – ist aber die Einordnung als „Wald“ erst recht nicht zu beanstanden. Das ergibt sich unter Berücksichtigung der dort überwiegend vorhandenen Bestockung, des Zusammenhangs mit anderen Waldflächen im Westen und der Befugnis des Antragsgegners zu Pauschalisierungen.
III. Nach alledem bestand kein Erfordernis, das Betriebsgelände der Antragstellerin einer Einzelfallbetrachtung (im Sinne des schrittweisen Vorgehens des Antragsgegners) zu unterziehen. Es musste insbesondere nicht untersucht werden, ob eine Ausdehnung des Vorranggebietes Nr. 38 auf dieses Gelände eine auch im Interesse der Antragstellerin liegende noch bessere Ausnutzung der Windenergie gewährleistet hätte. Es genügt nämlich, wenn auf den als Ergebnis eines nicht zu beanstandenden schrittweisen Planungsprozesses vorgesehenen Vorrangflächen die Voraussetzungen für eine dem Zweck angemessene Nutzung gegeben sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 ff., hier zitiert nach juris, Rnrn. 17 f.; Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 79.). Der Antragsgegner war hiernach auch im Hinblick auf die gebotene Förderung der Windenergienutzung nicht gehalten, der Windenergie "bestmöglich" Rechnung zu tragen. Dementsprechend muss es ein Grundeigentümer – wie hier die Antragstellerin – hinnehmen, dass ihm als Ergebnis einer rechtmäßig typisierenden Regionalplanung eine möglicherweise rentablere Nutzung seines Grundstücks grundsätzlich verwehrt wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.5.2014 - BVerwG 4 B 56.13 -, ZfBR 2014, 583 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 7).
C) Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 4 und 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§§ 27 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 12 ROG
§ 35 BauGB
§ 75 NJG
§ 19 FStrG
§ 17 FStrG
§ 8 NROG
§ 8 Abs. 7 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 3 Abs. 2 und 3 NROG
§ 10 Abs. 2 Satz 2 und 3 ROG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 NROG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 NWaldG
§ 1 Abs. 3 Halbsatz 2 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 2 Abs. 3 NWaldLG
§ 2 Abs. 3 NWaldLG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 NROG
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 27 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 5 Satz 2 ROG
§ 27 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 3 Satz 1 ROG
§ 27 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 64 Abs. 1 Satz 4 NWG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 NVermG
§ 3 Abs. 3 NVermG
§ 3 Abs. 3 Satz 1 NVermG
§ 6 Abs. 2 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 2 Abs. 1 BWaldG
§ 2 Abs. 2 Nr. 4 WaldG
§ 2 Abs. 3 Satz 1 NWaldLG
§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 ROG
§ 8 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 1 Abs. 1 NROG
§ 1 Abs. 3 ROG
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1996, 8
NVwZ 1994, 269
NordÖR 2012, 494
NVwZ 2013, 1017
BVerwGE 145, 231
BVerwGE 120, 239
NVwZ 2008, 559
BVerwGE 59, 87
BVerwGE 118, 33
BVerwGE 122, 364
BVerwGE 117, 287
12 KN 22/10
12 KN 146/10
4 NB 10.95
12 KN 80/12
4 NB 50.92
12 KN 119/16
12 KN 206/15
12 KN 64/14
12 KN 216/13
12 KN 285/12
12 LB 243/07
12 LC 18/07
12 LA 194/11
4 CN 2.12
4 CN 1.11
12 KN 29/13
12 KN 146/12
12 LA 49/12
4 CN 4.03
4 CN 2.07
4 BN 17.16
4 BN 37.15
4 A 29.95
4 N 1.78
4 A 24.98
4 C 4.02
4 B 56.13
4 BN 41.15
12 KN 6/16
12 KN 107/16
10 LB 19/17
13 LC 73/10
12 KN 208/09
4 B 22.10
4 C 5.04
4 C 841/11
4 C 15.01