Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-02-20, Aktenzeichen 7 D 30/13.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:0220.7D30.13NE.00

Tenor:
Der Satzung zur Teilaufhebung des Bebauungsplans Nr. 27 vom 16. Mai 2012 ist unwirksam.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen einen Bebauungsplan der Antragsgegnerin, mit dem der Bebauungsplan Nr. 27 „M. Talsperre“ in den Teilbereichen X. Berg und L. aufgehoben wird, sowie gegen die Satzung der Antragsgegnerin zur Festlegung der Grenzen für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil X. Berg.
Der Antragsteller ist Eigentümer der Grundstücke Gemarkung N. , Flur 12, Flurstücke 522 und 523. Diese Grundstücke liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 27. Sie werden auch von dem genannten Teilaufhebungsbebauungsplan erfasst. Vom Geltungsbereich der Satzung X. Berg werden sie nicht erfasst.
Die Satzungsgebiete liegen am östlichen Ende der Talsperre der M. , nördlich des Hauptorts von N. . Zwischen den höher gelegenen Bereichen X. Berg und L. verläuft die M. von Norden her kommend und fließt dort in die Talsperre. Die überwiegend bergige Umgebung ist teils landwirtschaftlich, teils forstwirtschaftlich, teils durch Anlagen für Erholungszwecke genutzt und teils mit kleineren Siedlungen bzw. Siedlungssplittern bebaut.
Der Bebauungsplan Nr. 27 setzte für den Bereich X. Berg und für den Bereich L. jeweils ein Wochenendhausgebiet und Straßenverkehrsflächen fest. Der Bebauungsplan enthielt für andere Bereiche ebenfalls Festsetzungen zu Wochenendhausgebieten und auch Sondergebieten für Campingflächen. Ursprünglich betraf der Plan acht Teilbereiche; fünf dieser Bereiche sind zwischenzeitlich durch Bebauungspläne geändert und ersetzt worden. In der Begründung des Bebauungsplans Nr. 27 hieß es, das Erholungsgebiet um die Talsperre sei in der Vergangenheit durch ungeordnetes wildes Zelten und Aufstellung von Wohnwagen sowie Errichtung von ungenehmigten Wochenendhäusern und anderen Baulichkeiten stark beeinträchtigt worden. Um diese Fehlentwicklung in geordnete Bahnen zu lenken, sei es erforderlich, das Gebiet für die Zukunft zu gestalten und auch ortsrechtlich abzusichern. Der Rat der Antragsgegnerin hatte in seiner Sitzung vom 19. Dezember 1966 den Bebauungsplan als Satzung beschlossen. Aufgrund einer Einwendung in der Öffentlichkeitsbeteiligung hatte er hierbei in Abweichung von der Fassung der Offenlage eine Erweiterung des Wochenendhausgebiets im Bereich L. in Gestalt einer nördlich anschließenden Fläche festgesetzt. Mit Verfügung vom 11. Juli 1967 genehmigte der Regierungspräsident Köln den Plan, nahm allerdings die Teilfläche nördlich des Wochenendhausgebiets L. von der Genehmigung aus. In der Sitzung vom 29. August 1967 beschloss der Rat der Antragsgegnerin, von dem Rechtsmittel des Widerspruchs gegen die Verfügung der Genehmigungsbehörde keinen Gebrauch zu machen. Am 2. Oktober 1967 erfolgte die Bekanntmachung der Genehmigung des Regierungspräsidenten unter Hinweis auf die Möglichkeit, den Plan bei der Antragsgegnerin einzusehen.
In den folgenden Jahren wurden die Bereiche L. und X. Berg weitgehend bebaut, dabei wurden auch Gebäude errichtet, die zu Wohnzwecken genutzt wurden.
Der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin stellt die Bereiche L. und X. Berg jeweils als Sondergebiet mit der Zweckbindung Erholung dar. Der Regionalplan der Bezirksregierung Köln stellt für die Bereiche X. Berg und L. einen allgemeinen Siedlungsbereich für die zweckgebundene Nutzung Ferieneinrichtung und Freizeitanlagen dar. Der Regionalplan enthält hierzu u. a. folgende textliche Darstellungen:
B.2.3 ASB für zweckgebundene Nutzungen
Ziel 4 (F. und P. Kreis)
Als ASB mit Zweckbindung für Ferieneinrichtungen und Freizeitanlagen sind dargestellt und sollen der vorhandenen speziellen Nutzung vorbehalten bleiben:
…
- N. /M1.
Anlass für die Planung zur Aufhebung des Bebauungsplans Nr. 27 war ein gerichtliches Streitverfahren bei dem Verwaltungsgericht Köln, in dem der Antragsteller des Verfahrens - 7 D 29/13.NE - die Genehmigung eines Vorhabens im Bereich L. angriff, für das eine Löschwasserentnahmestelle an der Brücke der zu seinem Haus führenden Straße über die M. vorgesehen war. Im Rahmen dieses Verfahrens wurden planwidrige Dauerwohnnutzungen in dem Bereich festgestellt. Die Antragsgegnerin fragte zunächst bei der Bezirksregierung Köln an, ob eine Änderung des Flächennutzungsplans zur Ermöglichung von reinen Wohnnutzungen landesplanerischen Bedenken begegne. Die Bezirksregierung teilte hierzu mit Schreiben vom 24. September 2007 mit, die geplante Änderung des Flächennutzungsplans entspreche nicht den Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Daraufhin leitete die Antragsgegnerin im Dezember 2007 das Aufhebungsverfahren in Verbindung mit der Absicht ein, Klarstellungs- und Einbeziehungssatzungen für die Bereiche L. und X1. aufzustellen. Der Aufstellungsbeschluss umfasste die drei Teilbereiche X. Berg und L. nordwestlich der Talsperre der M. sowie einen Teilbereich am südlichen Ufer der Talsperre in der Nähe von P1. .
Die erste öffentliche Auslegung des Planentwurfs erfolgte in der Zeit vom 9. Oktober bis 10. November 2008. Hierzu erhob der Rechtsvorgänger des Antragstellers Einwendungen und rügte u. a., die planbedingten Auswirkungen auf seine Grundstücke.
Der P2. Kreis gab während des Verfahrens gegenüber der Antragsgegnerin mit Schreiben vom 13. Januar 2010 folgende Erklärung ab:
„…Für den Fall, dass das Aufhebungsverfahren zum Bebauungsplan Nr. 27 wie geplant abgeschlossen wird und der Aufhebungsbebauungsplan in Kraft tritt, stelle ich jedoch in Aussicht und sichere hiermit zu, gegen die in den beiden Ortsteilen ausgeübten Wohnnutzungen nicht einzuschreiten und, soweit Verfahren bereits eingeleitet worden sind, diese Verfahren einzustellen und keine neuen Verfahren mehr einzuleiten…“
Am 16. März 2010 wurde der Aufstellungsbeschluss auf die Bereiche L. und X. Berg beschränkt und eine erneute Offenlage beschlossen. Die zweite öffentliche Auslegung erfolgte in der Zeit vom 19. April bis 20. Mai 2010. Hierzu erhob der Antragsteller mit Schreiben vom 18. Mai 2010 Einwendungen.
Im Rahmen der Behördenbeteiligung wies die Bezirksregierung Köln unter dem 20. April 2010 auf entgegen stehende Ziele des Regionalplans hin und erklärte, die Durchsetzung der landesplanerischen Ziele liege in kommunaler Verantwortung und sei weiter zu beachten; da die inhaltliche Substanz der Darstellung eines Allgemeinen Siedlungsbereichs überwiegend entfallen sei, werde die Regionalplanungsbehörde prüfen, ob die Darstellung zu streichen sei.
Eine dritte öffentliche Auslegung erfolgte vom 3. Februar bis 5. März 2012.
In der Sitzung vom 8. Mai 2012 fasste der Rat der Antragsgegnerin den Satzungsbeschluss. Der Bürgermeister unterzeichnete am 16. Mai 2012 eine Bekanntmachungsanordnung. Der Beschluss des Rats wurde nach vorherigem öffentlichen Hinweis im „Rundblick“ durch Aushang in der Zeit vom 25. Mai bis 1. Juni 2012 ortsüblich bekannt gemacht.
In der Begründung der Satzung wird im Wesentlichen ausgeführt: Die Teilaufhebung des Bebauungsplans sei städtebaulich erforderlich, da der Plan in den beiden Teilbereichen X. Berg und L. seine Zielsetzung, nämlich die durch ungeordnetes wildes Zelten und Abstellen von Wohnwagen sowie die Errichtung von ungenehmigten Wochenendhäusern und anderen Baulichkeiten gekennzeichnete Situation einer geordneten Wochenendhausnutzung zuzuführen, nicht weiter zu erfüllen vermöge. In den beiden Bereichen hätten sich dauerhafte Wohnnutzungen nach außen erkennbar eingerichtet, die heute den mehrheitlichen Nutzungsanteil gegenüber der Wochenendhausnutzung darstellten. Die beiden Teilbereiche seien aufgrund dieser Entwicklung funktionslos geworden, so dass aus Gründen der Rechtsklarheit ein Aufhebungsverfahren durchzuführen sei, da so genannte Nicht-Anwendungsbeschlüsse rechtlich nicht zulässig seien. Mit der Aufhebung werde daneben das weitere Ziel verfolgt, dem Wohnbedarf der Bevölkerung im Rahmen des § 34 BauGB Rechnung zu tragen.
Die Satzung X. Berg stellt ebenso wie die Satzung für das östlich der M2. gelegene Gebiet L. durch Bezugnahme auf einen Lageplan die Grenzen des im Zusammenhang bebauten Ortsteils klar und bezieht ferner vier am östlichen Rand des Satzungsgebiets gelegene Grundstücke mit einer Größe von etwa 700 bis 1000 qm als Außenbereichsflächen ein. Nach § 2 gelten für diese Außenbereichsflächen weitere Festsetzungen.
Das Verfahren der Aufstellung der Satzung X. Berg verlief im Wesentlichen parallel zum Verfahren der teilweisen Aufhebung des Bebauungsplans Nr. 27. Im Rahmen der ersten Öffentlichkeitsbeteiligung erhob der Rechtsvorgänger des Antragstellers Einwendungen und machte geltend, bei der Entscheidung über die Teilaufhebung des Bebauungsplans und bei der Abgrenzung des Geltungsbereichs der Satzung X. Berg habe die Antragsgegnerin nicht hinreichend berücksichtigt, dass seine Grundstücke bislang jedenfalls mit einem Wochenendhaus bebaubar gewesen seien und dass diese Nutzungsmöglichkeit nun entzogen werde. Seine Grundstücke müssten in die Satzung einbezogen werden. Entsprechende Einwendungen erhob der Antragsteller im Wesentlichen unter dem 18. Mai 2010 im Rahmen der zweiten Offenlage.
Der Satzungsbeschluss wurde am 8. Mai 2012 gefasst. Am 16. Mai 2012 unterzeichnete der Bürgermeister eine Bekanntmachungsanordnung. Nach vorherigem Hinweis im „Rundblick“ wurde die Satzung im Aushangkasten vor dem Rathaus Mariendorf vom 25. Mai bis 1. Juni öffentlich ausgehängt. Zur Begründung der Satzung wurde ausgeführt: Der Bereich sei zu 90 % mit insgesamt 67 Gebäuden bebaut. Eine Abfrage habe 48 Hauptwohnsitze, 17 Nebenwohnsitze, 2 nicht erfasste Wohnsitze ergeben. 12 von insgesamt 79 Grundstücken seien unbebaut. Es handele sich um einen Bebauungskomplex im Sinne von § 34 BauGB mit einem prägenden Anteil von Wohnhäusern und Wochenendhäusern. Die vier einbezogenen Grundstücke rundeten die Grenzen des Ortsteils sinnvoll ab. Ferner wurde Bezug genommen auf ein Versickerungsgutachten, nach dem eine Versickerung von Niederschlagswasser in Teilbereichen des Satzungsgebiets für möglich gehalten wurde.
Mit Schreiben vom 6. Mai 2013 rügte der Antragsteller bei der Antragsgegnerin Mängel der Planaufstellung.
Der Antragsteller hat am 22. Mai 2013 Antrag auf Normenkontrolle gestellt. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Er sei antragsbefugt. Dies ergebe sich aus der Aufhebung der Bebaubarkeit seiner Flurstücke durch den genannten Aufhebungsbebauungsplan. Durch die Einbeziehungs- und Klarstellungssatzung X. Berg werde er in seinen Rechten verletzt, weil er Eigentümer der Flurstücke 522 und 523 sei. Sein Interesse an einer Einbeziehung seines Grundeigentums in das Satzungsbiet sei nicht hinreichend berücksichtigt worden. Dieses Interesse sei abwägungsrelevant. Entschließe sich eine Gemeinde zur Aufstellung einer Klarstellungssatzung und beziehe einzelne angrenzende Grundstücke nicht mit ein, so sei dies eine für den Eigentümer nachteilige Festsetzung. Die strengeren Anforderungen an die Einbeziehung von Grundstücken in einen Bebauungsplan könnten im Rahmen der Klarstellungssatzung keine Anwendung finden. Die Klarstellungssatzung sei kein Planungsinstrument, sie diene der Entlastung des Baugenehmigungsverfahrens. Es bestehe auch ein Rechtsschutzinteresse. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin komme es nicht darauf an, ob auf den Flurstücken 520 - 523 Wald im Sinne des Landesforstgesetzes NRW stehe, denn es könne nicht von Vornherein ausgeschlossen werden, dass eine Waldumwandlungsgenehmigung für die Errichtung einer baulichen Anlage erteilt werde. Der Teilaufhebungsbebauungsplan zum Bebauungsplan Nr. 27 sei unwirksam. Die Antragsgegnerin sei in unzutreffender Weise davon ausgegangen, dass der Bebauungsplan Nr. 27 in den betroffenen Bereichen funktionslos sei. Deshalb fehle es an der städtebaulichen Erforderlichkeit für die Teilaufhebung. Zudem liege deshalb ein Abwägungsfehler vor, weil die Antragsgegnerin die Bedeutung seines Interesses an der Beibehaltung der Bebaubarkeit seiner Flurstücke mit einem Wochenendhaus nicht erkannt und diesen Belang demnach nicht in der gebotenen Weise in die Abwägung eingestellt habe. Ferner lägen Verstöße gegen den Regionalplan gemäß § 1 Abs. 4 BauGB und gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB vor. Auch die Klarstellungs- und Einbeziehungssatzung sei unwirksam. Sie sei unter Verstoß gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB zu Stande gekommen. Die Flurstücke 522 und 523 lägen unmittelbar nördlich der Bebauung und würden ebenso durch die großzügige Anliegerstraße erschlossen. Da der südliche Teil der Flurstücke 520 - 523 nur einen geringen Bewuchs aufweise, der sich zudem an die Gegebenheiten des südlich gelegenen Grundstücks anlehne, vermittle erst die Einbeziehung der Flurstücke 522 und 523 den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit des Geltungsbereichs der neuen Satzung. Die Flurstücke 522 und 523 rundeten den Ortsteil topographisch ab. Die Gefahr einer unangemessenen Ausdehnung des Innenbereichs durch die Einbeziehung der Flurstücke 522 und 523 bestehe nicht. Die Frage der Waldeigenschaft der Flurstücke 522 und 523 sei in diesem Kontext irrelevant. Ein unbebautes Grundstück am Waldrand könne ein Bestandteil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils sein. Angesichts der geschilderten Gegebenheiten hätte die Antragsgegnerin die Flurstücke 522 und 523 mit in die Satzung einbeziehen müssen. Daraus ergebe sich ein offenkundiger Abwägungsmangel. Für den Fall, dass die genannten Flurstücke nicht als dem Innenbereich zugehörig zu qualifizieren seien, sei jedenfalls davon auszugehen, dass das Unterlassen der Einbeziehung der genannten Flurstücke in die Einbeziehungssatzung abwägungsfehlerhaft sei.
Der Antragsteller beantragt,
die Satzung über die Teilaufhebung des Bebauungsplans Nr. 27 M. Talsperre sowie die Satzung zur Festlegung der Grenzen für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil X. Berg für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Der Antrag sei bereits unzulässig, es fehle an der erforderlichen Antragsbefugnis. In Bezug auf den Teilaufhebungsbebauungsplan folge dies daraus, dass es sich bei dem Bebauungsplan Nr. 27 nicht um einen qualifizierten Bebauungsplan gehandelt habe, sondern um einen einfachen Bebauungsplan. Die Zulässigkeit von Vorhaben habe sich damit bereits in der Vergangenheit im Übrigen nach § 35 BauGB beurteilt. Dementsprechend sei sie, die Antragsgegnerin, auch in der Abwägung richtigerweise davon ausgegangen, dass sich auch früher die Zulässigkeit eines Vorhabens auf dem Grundstück des Antragstellers nach § 35 BauGB beurteilt habe. Allein die Festsetzung der Art der baulichen Nutzung „Wochen-endhausgebiet“ habe nicht die Bebauung seiner Flurstücke und die Nutzung der baulichen Anlage als Wochenendhaus ermöglicht. Aus dem zitierten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. August 1992 ergebe sich nichts anderes. Im Hinblick auf die Satzung X. Berg lasse sich eine Antragsbefugnis aus dem vom Antragsteller zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. September 2010 nicht herleiten. Dem Antragsteller sei vielmehr das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. April 2004 - 4 CN 1.03 - entgegenzuhalten, wonach das Interesse, mit einem bisher unbebauten und nicht bebaubaren Grundstück in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans einbezogen zu werden, für sich genommen kein abwägungserheblicher Belang sei. Für eine Klarstellungs- und Einbeziehungssatzung könne kein anderer rechtlicher Maßstab gelten. Ungeachtet dessen fehle es aus den gleichen Gründen auch an dem erforderlichen Rechtsschutzinteresse. Abgesehen davon sei der Antrag auch unbegründet. Sie, die Antragsgegnerin, sei zu Recht davon ausgegangen, dass der Bebauungsplan Nr. 27 im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen teilweise funktionslos geworden sei. Entgegen der Auffassung des Antragstellers liege auch nicht im Hinblick auf die Beibehaltung der Bebaubarkeit seiner Flurstücke mit einem Wochenendhaus ein Abwägungsfehler vor. Entgegen der Auffassung des Antragstellers liege auch kein Verstoß gegen den Regionalplan bzw. das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB vor. Auch die Satzung X. Berg sei nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei nicht davon auszugehen, dass die Grundstücke, auf die er sich beziehe, nach § 34 BauGB zu beurteilen und deshalb deklaratorisch in eine Klarstellungssatzung einzubeziehen seien. Einer Einbeziehung dieser Außenbereichsflächen in die Satzung stünden Belange der Forstwirtschaft entgegen, die der Landesbetrieb Wald und Holz in seiner Stellungnahme vom 13. Januar 2009 im Einzelnen dargelegt habe.
Das Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes NRW hat unter dem 18. März 2013 unter Bezugnahme auf einen Bericht des P3. Kreises vom 2. April 2012 diesen als Bauaufsichtsbehörde gebeten, im Jahr 2007 zurückgestellte ordnungsbehördliche Verfahren wieder aufzunehmen und die Dauerwohnnutzungen in den in Rede stehenden Gebäuden zu untersagen, zugleich hat es sich damit einverstanden erklärt, bei Verzicht auf Rechtsmittel gegen die Nutzungsuntersagung solchen Personen eine fortdauernde Wohnnutzung zu ermöglichen, die als Eigentümer seit mindestens 2009 ein Gebäude bewohnten.
Der Berichterstatter des Senats hat die Örtlichkeit am 6. November 2014 in Augenschein genommen. Wegen der dabei getroffenen Feststellungen wird auf die Terminsniederschrift Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- von Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vom Antragsteller eingereichten Unterlagen sowie auf die Gerichtsakte zum Verfahren - 7 D 29/13.NE - und die zu diesem Verfahren beigezogenen Aufstellungsvorgänge in Bezug auf den Teilaufhebungsbebauungsplan und die Satzungen L. und X. Berg Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Der Antrag hat nur insoweit Erfolg, als er sich gegen den Teilaufhebungsbebauungsplan richtet.
I. Der Antrag ist insoweit zulässig.
1. Der Antragsteller ist insbesondere antragsbefugt, soweit er diesen Plan angreift.
Antragsbefugt ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt werden zu können. Es genügt, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch Festsetzungen des Bebauungsplans in einem Recht verletzt wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 ‑ 4 BN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46 = BauR 1999, 134.
Die Antragsbefugnis steht danach regelmäßig dem Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks zu, der sich gegen sein Eigentum betreffende Festsetzungen wendet.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2014 ‑ 7 D 102/12.NE-, juris.
Die Antragsbefugnis ergibt sich hier schon daraus, dass der Antragsteller Eigentümer von Grundeigentum im Bereich des Aufhebungsbebauungsplans ist, das durch die Planung in rechtlich erheblicher Weise nachteilig betroffen ist.
Maßstab für die Beurteilung der Betroffenheit ist in diesem Zusammenhang, die städtebauliche Ordnung, die als Ergebnis der Aufhebung eines Bebauungsplans nach Maßgabe der §§ 34 oder 35 BauGB hergestellt wird. Mit der Aufhebung eines Bebauungsplans muss die Gemeinde zugleich darüber entscheiden, welche städtebauliche Ordnung an die Stelle der mit dem Plan vordem beabsichtigten Ordnung treten soll.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. April 2014 - 2 D 43/13.NE -, juris.
Seine Grundstücke, die im Bereich des Bebauungsplans Nr. 27 liegen und für die eine Nutzung als Wochenendhaus planungsrechtlich zulässig war, sind von einer wirksamen Aufhebung des Bebauungsplans nachteilig betroffen. Dies gilt ungeachtet des Umstands, dass es sich lediglich um einen einfachen Bebauungsplan handelt und von einer Lage der Grundstücke im planungsrechtlichen Außenbereich auszugehen ist. Denn Festsetzungen eines einfachen Bebauungsplans können geeignet sein, einem öffentlichen Belang die gegen ein Außenbereichsvorhaben sprechende Wirkung zu nehmen, soweit sie in Bezug auf diesen Belang eine Aussage treffen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 1983 - 4 B 68.83 -, juris.
Eine solche Wirkung der im Bebauungsplan getroffenen Festsetzung über die zulässige Art der Nutzung erscheint nicht ausgeschlossen.
2. Der Antragsteller ist auch nicht gemäß § 47 Abs. 2a VwGO präkludiert. Dass er im Rahmen der dritten Offenlage - soweit aus den vorgelegten Akten ersichtlich - keine Einwendungen mehr erhoben hat, führt nicht zur Präklusion. Wird - wie hier - eine erneute unbeschränkte öffentliche Auslegung (§ 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB) durchgeführt, in der in Bezug auf Belange, die den Antragsteller betreffen, keine Änderungen erfolgen, bedarf es nach Sinn und Zweck des § 47 Abs. 2a VwGO keiner erneuten Einwendung. Dies entnimmt der Senat der ähnliche Fallgestaltungen betreffenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Februar 2014 ‑ 4 CN 1.13 -, BauR 2014, 1136 und vom 24. März 2010 - 4 CN 3.09 -, BRS 76 Nr. 66 = BauR 2010, 1051.
3. Es fehlt auch nicht an einem Rechtsschutzinteresse.
Besteht - wie hier - eine Antragsbefugnis, so ist regelmäßig auch das für einen Normenkontrollantrag erforderliche Rechtsschutzinteresse gegeben. Mit dem Erfordernis des Vorliegens eines allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses neben der Antragsbefugnis soll vermieden werden, dass die Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssen, deren Ergebnis für den jeweiligen Antragsteller wertlos ist. Zu fragen ist, ob der jeweilige Antragsteller durch die von ihm angestrebte Unwirksamkeitserklärung des Bebauungsplans seine Rechtsstellung verbessern kann. Es ist aber nicht erforderlich, dass die begehrte Unwirksamkeitserklärung unmittelbar zum eigentlichen Rechtsschutzziel führt. Für das Rechtsschutzinteresse reicht es aus, dass sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Antragsteller von Nutzen sein kann. Zur Bejahung des Rechtsschutzinteresses genügt es, wenn im Sinne einer tatsächlichen Prognose zu erwarten ist, dass die Gemeinde einen neuen Bebauungsplan mit möglicherweise für den Antragsteller günstigeren Festsetzungen aufstellen wird. Unnütz wird das Normenkontrollverfahren nur dann in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, sein eigentliches Ziel zu erreichen. Nicht nutzlos ist auch eine Entscheidung des Normenkontrollgerichts, wenn sie für den Antragsteller lediglich aus tatsächlichen Gründen vorteilhaft ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2014 ‑ 7 D 102/12.NE -, juris, m. w. N.
Gemessen an diesen Grundsätzen kann hier ein Fehlen des Rechtsschutzinteresses des Antragstellers nicht festgestellt werden. Die Antragsgegnerin macht ohne Erfolg geltend, der Plan Nr. 27 sei ohnehin von Anfang an wegen Fehlens eines erforderlichen Beitrittsbeschlusses auch in dem hier maßgeblichen Bereich unwirksam, deshalb könne sich durch die beantragte Feststellung der Unwirksamkeit des Aufhebungsplans die Rechtsstellung des Antragsteller nicht verbessern.
Diese Auffassung trifft nicht zu. Der Bebauungsplan Nr. 27 ist nicht von Vornherein aus dem aufgezeigten Grund unwirksam gewesen. Zwar wurde ein ausdrücklicher Beitrittsbeschluss nach der Genehmigung und vor der Bekanntmachung des Plans Nr. 27 im Jahr 1967 nicht gefasst.
Das Fehlen eines erforderlichen Beitrittsbeschlusses führt grundsätzlich zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans. Wird ein Bebauungsplan mit seinem von der Gemeinde beschlossenen Inhalt nicht genehmigt und ist der unter „Auflagen“ genehmigte Plan von der Gemeinde so nicht beschlossen worden (fehlender Beitrittsbeschluss) kann ein solcher Bebauungsplan nicht wirksam werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1986 - 4 C 31.85 -, BauR 1987, 166; OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2003 - 7 A 188/02 -, juris, m. w. N.
Hier stellt sich der Sachverhalt allerdings in wesentlicher Hinsicht anders dar. Der Plan ist regional teilweise genehmigt und mit dieser Einschränkung durch Bekanntmachung der Genehmigung bekannt gemacht worden. Der Rat ist mit der teilweisen Versagung der Genehmigung vor der Bekanntmachung befasst worden und hat mit dem Beschluss, der teilweisen Versagung nicht mit Rechtsmitteln entgegen zu treten, der Sache nach bekundet, auch mit der räumlich eingeschränkten Planung einverstanden zu sein.
Abgesehen davon fehlt das Rechtsschutzinteresse aber auch dann nicht, wenn man hier von einer Unwirksamkeit des ursprünglichen Bebauungsplans aus anderen, von der Antragsgegnerin nicht aufgezeigten Gründen ausgehen müsste. Ein erfolgreicher Normenkontrollantrag gegen den Aufhebungsplan ist jedenfalls aus tatsächlichen Gründen für den Antragsteller vorteilhaft, weil dann der Rechtsschein des ursprünglichen Bebauungsplans Nr. 27 für eine Zulässigkeit der Nutzung der Grundstücke des Antragstellers im Plangebiet durch Wochenendhausbebauung spricht.
Vgl. zur Bedeutung des Rechtsscheins eines früheren Bebauungsplans im Normenkontrollverfahren: BVerwG, Urteil vom 21. November 1986 ‑ 4 C 60.84 -, BRS 46 Nr. 4; OVG NRW, Urteil vom 7. August 2006 - 7 D 67/05.NE -, juris.
Es kann auch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit festgestellt werden, dass eine Bebaubarkeit seines Grundeigentums mit einem Wochenendhaus auch im Falle eines Fortbestands des bisherigen Bebauungsplans von Vornherein ausgeschlossen wäre und deshalb der Normenkontrollantrag dem Antragsteller keinen Nutzen brächte. Hierzu wird auf die vorstehenden Ausführungen zur Antragsbefugnis verwiesen.
II. Der Antrag ist in Bezug auf den Teilaufhebungsbebauungsplan auch in der Sache begründet. Der Teilaufhebungsbebauungsplan ist unwirksam. Er verstößt gegen § 1 Abs. 4 BauGB (dazu 1.), § 8 Abs. 2 BauGB (dazu 2.) sowie § 2 Abs. 3 BauGB (dazu 3.).
1. Der Plan verstößt gegen § 1 Abs. 4 BauGB, wonach Bebauungspläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind; die einschlägige Darstellung des Regionalplans Köln ist ein Raumordnungsziel (dazu a.), dem der Teilaufhebungsplan widerspricht (dazu b.), an der Wirksamkeit des Ziels bestehen keine durchgreifenden Zweifel (dazu c.).
a) Die Darstellung des Regionalplans, die unter B. 2.3 der Textlichen Darstellung einen Allgemeinen Siedlungsbereich mit der Zweckbindung für Ferieneinrichtungen und Freizeitanlagen für den Bereich N. /M1. beinhaltet, und diese zeichnerisch auf Blatt L 4910/12 abgrenzt, ist ein Raumordnungsziel im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB.
Gemäß der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind Ziele der Raumordnung nicht zugänglich. Dem für die Festlegung eines Ziels charakteristischen Erfordernis einer abschließenden Abwägung ist genügt, wenn die auf der landesplanerischen Ebene getroffene klare Aussage keiner Ergänzungen bedarf. Von der Festlegung eines Ziels der Raumordnung kann dann keine Rede mehr sein, wenn die entsprechende Kernaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende planerische Abwägung nicht vornimmt.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 18. Oktober 2013 ‑ 10 D 4/11.NE -, juris, und 18. März 2014 - 10 D 61/12.NE -.
Ein solches Ziel der Raumordnung liegt hier vor. Es handelt sich um eine örtlich und sachlich hinreichend konkretisierte und abschließend abgewogene landesplanerische Aussage für den in Rede stehenden Bereich.
b) Die Planung der Antragsgegnerin widerspricht diesem Ziel der Raumordnung.
Dies gilt zunächst bei isolierter Betrachtung des Aufhebungsplans, mit dem der bisherige Plan mit der Festsetzung eines Wochenendhausgebiets beseitigt wird. Zwar trifft der Plan keine ausdrücklich der Darstellung des Regionalplans widersprechende Festsetzung. Er hebt lediglich die Festsetzung eines Wochenendhausgebiets auf, mit der bislang die Darstellung des Raumordnungsplans umgesetzt war. Maßgeblich für die Betrachtung ist allerdings nicht isoliert der Gegenstand der Aufhebung, sondern die angestrebte bzw. damit hergestellte städtebauliche Ordnung.
Vgl. allg. für die Überprüfung eines Aufhebungsbebauungsplans: OVG NRW, Urteil vom 8. April 2014 - 2 D 43/13.NE -, juris.
Diese - auf die infolge der Aufhebungsplanung hergestellte städtebauliche Ordnung bezogene - Betrachtung entspricht auch dem Regelungsgehalt der Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB. Dessen Zweck besteht in der Gewährleistung materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2007 ‑ 4 BN 17.07 -, BRS 71 Nr. 45 = BauR 2007, 1712.
Diese angestrebte städtebauliche Ordnung, nach der auch Wohnnutzungen dauerhafter Art zulässig sein sollen, widerspricht dem Raumordnungsziel. Der Sache nach zielt der Plan darauf ab, in Anwendung des § 34 BauGB Wohnnutzungen zuzulassen. Damit wird für die Bereiche L. und X. Berg eine städtebauliche Gemengelage aus reinen Wohnnutzungen und Wochenendhausnutzungen geschaffen, die überwiegend nach § 34 Abs. 1 BauGB - und lediglich für die Randbereiche, die Gegenstand der Einbeziehung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB waren, nach § 35 BauGB - zu beurteilen ist.
Nach der übereinstimmenden Auffassung der Beteiligten ist der genannte Bereich L. bzw. der Bereich X. Berg im Kern bereits als Bebauungskomplex im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB zu werten. Dies ergibt sich aus dem vorliegenden Karten- und Bildmaterial und entspricht auch dem Eindruck des Berichterstatters, der die Örtlichkeit besichtigt und den dabei gewonnenen Eindruck dem Senat in der Beratung vermittelt hat.
Eine dauerhafte Wohnnutzung widerspricht aber dem Gebietscharakter eines Wochenendhausgebiets. Nichts anderes gilt für ein Gebiet mit einer besonderen Zweckbestimmung der hier dargestellten Art.
Vgl. dazu näher OVG Rh.-Pf., Urteil vom 22. November 2011 - 8 A 10443/11 -, BRS 78 Nr. 84 = BauR 2012, 903; OVG M.-V., Urteil vom 19. Februar 2014 - 3 L 212/12 -, juris; Bay. VGH, Urteil vom 15. Oktober 2013 - 1 N 11.421 u. a. -, juris, bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 11. September 2014 - 4 CN 3.14 -, juris.
Das Ziel ist nicht etwa nur so zu verstehen, dass es die örtliche Planung dahin steuert, dass auch Freizeitanlagen, wie z. B. Wochenendhäuser, bauleitplanerisch ermöglicht werden sollen. Es beschränkt sich nicht darauf, einen bauleitplanerischen Ausschluss solcher Einrichtungen zu verhindern. Es soll vielmehr eine Steuerung dahin erfolgen, dass Vorhaben, die mit der besonderen Zweckbestimmung nicht in Einklang stehen, bauleitplanerisch nicht zugelassen werden sollen.
Dieses Verständnis wird auch durch die Vorbemerkung (1) zu dem genannten Ziel bekräftigt. Danach wird ein ASB mit Zweckbindung immer dann dargestellt, wenn ein Bereich aufgrund seiner räumlichen Lage, seiner besonderen Standortfaktoren oder rechtlichen Vorgaben einer bestimmten baulich geprägten Nutzung vorbehalten bleiben soll, die Art und /oder Ausprägung dieser baulichen Nutzung wird durch eine textliche Darstellung konkretisiert. Würde bauleitplanerisch auch Dauerwohnen zugelassen, wären die Bereiche nicht mehr in diesem Sinne der genannten Zweckbindung „vorbehalten“.
Dagegen kann nicht mit Erfolg eingewandt werden, dass sich das Ziel auf die „vorhandene“ spezielle Nutzung bezieht. Denn dies betrifft die noch in hinreichendem Maß vorhandene Freizeitnutzung in Form der Wochenendhausnutzung.
Nichts Anderes gilt, wenn man die Satzungen L. und X. Berg als Teil der Konzeption der Antragsgegnerin in die Betrachtung einbezieht. Auch dann besteht ein Widerspruch zwischen der durch die Konzeption angestrebten städtebaulichen Ordnung und dem Ziel der Raumordnung und Landesplanung.
Es bedarf keiner abschließenden Erörterung, ob ein Widerspruch zu dem Raum-ordnungsziel möglicherweise durch eine andere Planungskonzeption vermieden werden könnte, die das Gebiet auf der Grundlage der geänderten Fassung des § 10 BauNVO überplant und gemäß § 1 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 BauNVO in gewissem - den Gebietscharakter noch wahrenden - Umfang Wohnnutzungen zulässt.
Vgl. dazu allg. BVerwG, Urteil vom 11. September 2014 - 4 CN 3.14 -, juris, m. w. N.
c) Der Regionalplan ist nicht seinerseits hinsichtlich der in Rede stehenden Darstellung unwirksam. Er ist insbesondere nicht funktionslos geworden, wie die Antragsgegnerin meint.
Für Bauleitpläne ist anerkannt, dass von einer Funktionslosigkeit auszugehen ist, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse im Plangebiet so weit verselbständigt haben, dass von den planerischen Festsetzungen, die Gegenstand der gemeindlichen Beschlussfassung waren, keine steuernde Wirkung mehr ausgehen kann.
Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 22. November 2011 - 8 A 10443/11 -, BRS 78 Nr. 84 = BauR 2012, 903.
Soweit diese Grundsätze auf Regionalplandarstellungen zu übertragen sind, ergibt sich danach - entgegen der Meinung der Antragsgegnerin - eine Funktionslosigkeit der Darstellung nicht aus der bisherigen tatsächlichen Entwicklung mit einem erheblichen Anteil von Dauerwohnnutzungen in dem in Rede stehenden Bereich, da dieser Umstand aus den nachfolgenden Gründen (vgl. unten 3. a) auch nicht zur Funktionslosigkeit des Bebauungsplans Nr. 27 führt.
Eine Funktionslosigkeit ergibt sich im Übrigen auch nicht mit Blick auf die nachfolgende Entwicklung unter Berücksichtigung des Schreibens des zuständigen Ministeriums vom 18. März 2013, nach dem in gewissem Umfang Wohnnutzungen durch Eigentümer geduldet werden sollen.
Vgl. zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt für die Überprüfung der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB: BVerwG, Beschluss vom 14. Mai 2007 - 4 BN 8.07 -, BRS 71 Nr. 29 = BauR 2007, 1837.
Denn damit soll eine bauleitplanerische Steuerung, die neue Dauerwohnnutzungen verhindert und bestehende Dauerwohnnutzungen auf lange Sicht zurückdrängt, gerade unterstützt werden.
Aus der beiläufigen Erklärung in der Stellungnahme der Bezirksregierung Köln vom 20. April 2010 im Beteiligungsverfahren, die Darstellung werde überprüft, lässt sich ebenfalls kein Anhaltspunkt für eine Funktionslosigkeit der Darstellung des Regionalplans entnehmen. Im Übrigen ist auch weder geltend gemacht noch aus den beigezogenen Akten der Bezirksregierung Köln ersichtlich, dass eine zwischenzeitliche Aufhebung oder Änderung des in Rede stehenden Raumordnungsziels erfolgt wäre.
Danach mag dahinstehen, ob es bei Raumordnungszielen wegen deren spezifischer Steuerungswirkung, insbesondere für die Bauleitplanung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB, nicht ohnehin über die in Rede stehenden tatsächlichen Entwicklungen hinaus reichender zusätzlicher Umstände - etwa in Gestalt rechtlich nicht mehr angreifbarer örtlicher Bauleitpläne - bedürfte, um eine Funktionslosigkeit im Rechtssinne annehmen zu können.
2. Der angefochtene Plan verstößt ferner in beachtlicher Weise gegen das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB.
a) Entgegen dieser Vorschrift ist der Plan nicht aus dem Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin mit seiner Darstellung eines Sondergebiets für Wochenendhäuser entwickelt.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der Flächennutzungsplan aufgrund seiner geringeren Detailschärfe Gestaltungsspielräume offen lässt, die auf der Ebene der gemeindlichen Bebauungsplanung ausgefüllt werden dürfen. Unter der Voraussetzung, dass die Grundzüge des Flächennutzungsplans unangetastet bleiben, gestattet das Entwicklungsgebot auch Abweichungen. Festsetzungen, die mit den Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht vollständig übereinstimmen, indizieren nicht ohne weiteres einen Verstoß gegen das Entwicklungsgebot. Ob den Anforderungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB genügt ist, hängt davon ab, ob die Konzeption, die ihm zugrunde liegt, in sich schlüssig bleibt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Februar 2004 ‑ 4 BN 1.04 -, BRS 67 Nr. 55 = BauR 2004, 1264, m. w. N.
Dies ist hier aber nicht mehr der Fall. Die Konzeption des Flächennutzungsplans wird durch die Teilaufhebung konterkariert. Wie bereits aufgezeigt, widerspricht die Zulassung von Dauerwohnnutzungen dem Charakter eines Wochenendhausgebiets, das der Flächennutzungsplan darstellt.
Entgegen der Meinung der Antragsgegnerin ist nicht von einer Funktionslosigkeit des Flächennutzungsplans auszugehen. Die tatsächlichen Entwicklungen in den Bereichen L. und X. Berg stehen seiner Darstellung aus den nachfolgenden Gründen nicht in einer zur Funktionslosigkeit führenden Weise entgegen.
b) Der Mangel ist auch nicht gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unbeachtlich. Denn die Aufhebung des Plans in dem betroffenen Bereich führt aus den vorstehenden Gründen zu einer Beeinträchtigung der sich aus dem Flächennutzungsplan ergebenden geordneten städtebaulichen Entwicklung.
c) Der Mangel ist schließlich nicht gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB unbeachtlich geworden. Denn der Antragsteller hat diesen Aspekt im Rügeschreiben vom 16. Mai 2013 hinreichend angesprochen.
3. Der Plan leidet ferner an einem beachtlichen Mangel des Abwägungsvorgangs gemäß § 2 Abs. 3 BauGB.
a) Gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Abwägungsgebot umfasst als Verfahrensnorm das Gebot der zutreffenden Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (§ 2 Abs. 3 BauGB), inhaltlich stellt es Anforderungen an den Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BRS 73 Nr. 31 = BauR 2008, 1268.
Nach § 1 Abs. 8 BauGB gilt dieses Gebot auch für die Aufhebung von Bebauungsplänen.
Vgl. zur Abwägung bei Aufhebungsplänen: OVG NRW, Urteil vom 8. April 2014 - 2 D 43/13.NE -, juris.
Ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot in Gestalt eines Ermittlungs- bzw. Bewertungsfehlers liegt vor, wenn die planende Gemeinde bei der Abwägung der in Rede stehenden Belange von unzutreffenden rechtlichen Voraussetzungen ausgeht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2013 ‑ 7 D 52/12.NE -, m. w. N.
Ein solcher Fehler liegt hier vor. Die Antragsgegnerin ist im Rahmen der Abwägung von einer in wesentlicher Hinsicht unzutreffenden rechtlichen Bewertung ausgegangen. Sie hat ihrer Abwägungsentscheidung die Annahme zugrundegelegt, der Bebauungsplan Nr. 27 sei in seinen Teilbereichen L. und X. Berg funktionslos geworden. Diese rechtliche Annahme ist unzutreffend.
Bebauungspläne können nur in äußerst seltenen Fällen funktionslos sein. Eine bauplanerische Festsetzung kann funktionslos sein, wenn und soweit die tatsächlichen Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, ihre Verwirklichung auf unabsehbare Zeit ausschließen und diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortwirkung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient. Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist für jede Festsetzung gesondert zu prüfen. Dabei kommt es nicht auf die Verhältnisse einzelner Grundstücke an. Entscheidend ist vielmehr, ob die jeweilige Festsetzung geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen wirksamen Beitrag zu leisten. Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zu Grunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv abweichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein. Das setzt voraus, dass die Festsetzung unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar ist, bei einer Gesamtbetrachtung die Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung noch in eine bestimmte Richtung zu steuern.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. April 2008 ‑ 7 B 251/08 -, juris, m. w. N.
In Anwendung dieser Grundsätze hat der Senat angenommen, dass erst ein sehr hoher Anteil an Dauerwohnnutzungen in einem Wochenendhausgebiet zu der Funktionslosigkeit des betreffenden Bebauungsplans führen kann. Er ist dabei z. B. davon ausgegangen, dass eine Funktionslosigkeit bei planwidriger Wohnnutzung in 73 von 217 Gebäuden zu verneinen war und hat eine Funktionslosigkeit in einem Einzelfall bei etwa 75 % planwidriger Wohnnutzung bejaht, wobei auch eine Trendwende angesichts des Verhaltens der zuständigen Baubehörden nicht zu erwarten war.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 26. Juni 2006 - 7 A 3730/04 -, juris, vom 23. Oktober 2006 - 7 A 4947/05 -, BRS 70 Nr. 187 = BauR 2007, 1009; und vom 25. November 2005 - 7 A 2687/04 -, juris.
Hierzu ist mit Blick auf das Vorbringen der Beteiligten klarzustellen, dass die Zahl der Dauerwohnnutzungen ihrerseits aber nur ein Indiz für eine Verselbständigung der tatsächlichen Verhältnisse im Sinne der dargestellten Grundsätze ist, die letztlich jedoch nur aufgrund einer umfassenden Würdigung der Einzelfallumstände festgestellt werden kann.
Dem Charakter eines Gebiets entgegen stehende Wohnnutzungen können im Hinblick auf die Ordnungsfunktion eines Bebauungsplans nur dann durchgreifende Relevanz für die Annahme einer Funktionslosigkeit gewinnen, wenn sie etwa durch die Erteilung einer Baugenehmigung rechtlich gesichert sind oder in einer Weise geduldet werden, die keinen Zweifel daran lässt, dass sich die zuständigen Behörden mit ihrem Vorhandensein (endgültig) abgefunden haben; die tatsächlichen Verhältnisse müssen sich so verfestigt haben, dass sie dem Geltungsanspruch der Norm auf unabsehbare Zeit entgegen stehen.
Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 22. November 2011 - 8 A 10443/11 - BRS 78 Nr. 84 = BauR 2012, 903.
Gemessen an diesen Grundsätzen lag hier eine Funktionslosigkeit entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht vor.
Zwar steht außer Streit, dass tatsächlich planwidrige Dauerwohnnutzungen vorlagen, die durch den unter Geltung der Baunutzungsverordnung in der Fassung von 1962 erlassenen Plan generell ausgeschlossen waren (vgl. § 10 BauNVO 1962).
Bereits die aufgezeigte Quote tatsächlich vorhandener Wohnnutzungen reicht allerdings nicht, um eine Funktionslosigkeit in Betracht ziehen zu können. Sie liegt lediglich bei etwa 60 %, wenn man auf die - indizielle - melderechtliche Lage abstellt. Auch nach dem tatsächlichen Eindruck der Örtlichkeit kann aber nicht von einer tatsächlichen Verselbständigung der Verhältnisse im Plangebiet im Sinne der vorstehenden Grundsätze zur Funktionslosigkeit ausgegangen werden. Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung unter Einbeziehung quantitativer und qualitativer Aspekte ist - ungeachtet der das Gebiet L. ebenso wie das Gebiet X. Berg prägenden Gebäude mit dem äußeren Erscheinungsbild dauerhaft genutzter Wohnhäuser - festzustellen, dass es jeweils eine erhebliche Zahl von Gebäuden gibt, die auf Nutzungen als Wochenendhäuser bzw. Ferienhäuser zugeschnitten sind sowie unbebaute Grundstücke, die einer entsprechenden Nutzung zugeführt werden können. Dies belegen die bei den Akten befindlichen Karten und Pläne sowie die eingereichten Fotodokumentationen der Antragsgegnerin, die dem Eindruck des Berichterstatters entsprechen, den er bei der Ortsbesichtigung gewonnen und dem Senat in der Beratung vermittelt hat. Danach vermitteln beide Gebiete nicht den Eindruck, dass es sich um auf unabsehbare Zeit durch weit überwiegende Dauerwohnnutzungen geprägte Bereiche handelt. Anhaltspunkte für wesentliche Veränderungen seit Fassung des Satzungsbeschlusses sind weder konkret aufgezeigt noch sonst zu erkennen.
Auch die nach den aufgezeigten Grundsätzen erforderliche hinreichende Verfestigung dieser Nutzung, etwa durch den Festsetzungen widersprechende Genehmigungen oder aktive Duldungen im Sinne der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2014 - 2 A 2313/13 -, m. w. N.,
fehlt hier. Die Antragsgegnerin hat weder aufgezeigt noch ist es sonst ersichtlich, dass über tatsächliche Duldungen hinaus von der zuständigen Baugenehmigungsbehörde Genehmigungen erlassen worden oder aktive Duldungen erfolgt sind. Auf die vom Prozessbevollmächtigten der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats dargestellte 30 Jahre währende Untätigkeit der Bauaufsicht kommt es mithin nicht an. Die in der mündlichen Verhandlung des Senats von ihrem Prozessbevollmächtigten eindrücklich geschilderten Bemühungen der Antragsgegnerin, durch Maßnahmen etwa im Bereich der Infrastruktur (z. B. Müllentsorgung, Winterdienst, Schulbusverkehr), Dauerwohnnutzungen zu ermöglichen bzw. zu unterstützen, sind danach ebenfalls im Ergebnis unerheblich.
Hiervon ausgehend war im Übrigen auch eine „Trendwende“ im Sinne der aufgezeigten Grundsätze der zitierten Senatsurteile nicht ausgeschlossen. Dies bestätigt auch die Auswertung des Berichts der Bauaufsicht des P3. Kreises an die Bezirksregierung Köln vom 2. April 2012.
Aus dem Schreiben des P3. Kreises vom 13. Januar 2010 folgt nichts anderes. Die darin gegebene Erklärung ist an die Bedingung des Inkrafttretens des Aufhebungsplans geknüpft. Erforderlich gewesen wäre aber zumindest eine verbindliche Erklärung gegenüber den Grundstückseigentümern, die als unbedingte Voraussetzung für die Annahme hätte gewertet werden können, dass die zuständige Baubehörde den planwidrigen Zustand hinnimmt und deshalb eine Trendwende nicht zu erwarten war. Abgesehen davon bezieht sich das Schreiben des P3. Kreises ohnehin auf einen anderen Planungsstand. Denn nach diesem Schreiben wurde die Planung im Rahmen der zweiten Offenlage hinsichtlich des Geltungsbereichs in wesentlicher Hinsicht geändert.
b) Der Mangel des Plans gemäß § 2 Abs. 3 BauGB ist nicht nach § 214 BauGB unbeachtlich.
Die Antragsgegnerin hat im Sinne von § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange in einem wesentlichen Punkt nicht zutreffend ermittelt bzw. bewertet.
Dieser Mangel ist auch offensichtlich. Ein offensichtlicher Mangel ist gegeben, wenn konkrete Umstände positiv und klar auf einen solchen hinweisen. Das Merkmal der Offensichtlichkeit soll nur zum Ausdruck bringen, dass es nicht auf die innere Seite, also etwa auf die Vorstellungen oder Motive der Ratsmitglieder ankommt. Abzustellen ist vielmehr auf die leichte Erkennbarkeit des Mangels und damit auf die äußere Seite des Abwägungsvorgangs. Beachtlich ist alles, was auf objektiv erfassbaren Umständen beruht, also auch Fehler und Irrtümer, die die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials betreffen, wenn sie sich aus den Planungsunterlagen ergeben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2013
- 7 D 52/12.NE -, m. w. N.
Eine solche Offensichtlichkeit ist hier gegeben.
Der Mangel ist auch von Einfluss auf das Ergebnis des Verfahrens gewesen. Ein Mangel ist im Sinne des Gesetzes von Einfluss auf das Ergebnis der Abwägung bzw. des Verfahrens, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder nahe liegender Umstände abzeichnet, dass die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2014 ‑ 7 D 102/12.NE -, juris.
Diese Voraussetzung ist hier ebenfalls erfüllt.
c) Der Mangel ist schließlich nicht nachträglich gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich geworden.
Wie der Prozessbevollmächtigte des Antragstellers im parallelen Verfahren 7 D 29/13.NE zutreffend aufgezeigt hat, fehlte es bereits an dem nach § 215 Abs. 2 BauGB erforderlichen Hinweis auch auf die Rechtsfolgen in der Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses.
Eine Belehrung nach § 215 Abs. 2 BauGB darf keinen irreführenden Zusatz haben und darf insbesondere nicht geeignet sein, einen Betroffenen vom rechtzeitigen Geltendmachen von Mängeln abzuhalten. Ein Hinweis, der geeignet ist, beim Betroffenen einen rechterheblichen Irrtum hervorzurufen und ihn davon abzuhalten, gegenüber der Gemeinde einen die Verletzung der in § 215 Abs. 1 BauGB genannten Vorschriften begründenden Sachverhalt geltend zu machen, löst die Unbeachtlichkeit nicht aus.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Juni 2012 - 4 CN 5.10 -, BRS 79 Nr. 41 = BauR 2012, 1620.
Ein solcher Sachverhalt liegt hier vor. So wird in der Bekanntmachung unter dem ersten Punkt des Abschnitts zu 2. behauptet, unbeachtlich sei gemäß § 215 Abs. 1 BauGB eine nach § 214 Abs. 1 bis 3 BauGB beachtliche Verletzung der dort genannten Verfahrens- und Formvorschriften. Dies steht in Widerspruch zum Gesetzeswortlaut, der sich in Bezug auf § 214 Abs. 1 BauGB nur auf § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB (Hervorhebung durch den Senat) bezieht und damit etwa Mängel nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB (z. B. Fehlen eines Beschlusses der Gemeinde über die Satzung oder Nichterreichung des mit der Bekanntmachung der Satzung verfolgten Hinweiszwecks) nicht erfasst. Dass es sich insoweit um einen im vorliegenden Zusammenhang wesentlichen Mangel handelt, hat auch die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats nicht in Abrede gestellt.
Abgesehen davon liegt ohnehin auch eine hinreichende Rüge innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung vor. § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB verlangt zur Fristwahrung, dass Mängel konkretisiert und substantiiert schriftlich gegenüber der Gemeinde geltend gemacht werden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 2012 ‑ 4 BN 35.11 -, BRS 79 Nr. 50 = BauR 2013, 55.
Der Mangel ist der Sache nach bereits mit dem Rügeschreiben vom 16. Mai 2013 im parallelen Verfahren und damit rechtzeitig innerhalb der maßgeblichen Frist gegenüber der Antragsgegnerin hinreichend geltend gemacht. Abgesehen davon erfolgte auch eine entsprechende rechtzeitige Rüge, indem mit Schriftsatz vom 22. Mai 2013 die maßgeblichen Aspekte im Zusammenhang mit Fragen der städtebaulichen Rechtfertigung auch als Abwägungsmangel thematisiert wurden. Dass die Stoßrichtung der Darlegungen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Dezember 2013 ‑ 7 D 17/12. NE -, juris,
nicht in erster Linie das Abwägungsgebot bzw. der Mangel nach § 2 Abs. 3 BauGB war, sondern die städtebauliche Erforderlichkeit gemäß § 1 Abs. 3 BauGB, ist unschädlich, weil die Rüge jedenfalls der Sache nach den maßgeblichen Aspekt thematisiert.
B. Der Antrag gegen die Satzung zur Festlegung der Grenzen für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil X. Berg bleibt indes erfolglos, weil er nicht zulässig ist. Der Antragsteller ist in Anwendung der oben aufgezeigten Maßstäbe nicht im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
I. Der Antragsteller kann sich insbesondere nicht darauf berufen, dass im Rahmen der Abwägung auch sein privates Interesse an der Einbeziehung der Grundstücke Flurstücke 522 und 523 in den Geltungsbereich der Satzung abwägungserheblich wäre. Aus den in der Antragsbegründung zitierten Gerichtsentscheidungen folgt keine andere Beurteilung. Dies hat die Antragsgegnerin in der Antragserwiderung vom 7. März 2014 unter Bezugnahme auf die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2004 - 4 CN 1.03 -, BRS 67 Nr. 51 = BauR 2004, 1427,
zutreffend aufgezeigt. Ob bei einem willkürlichen Unterlassen der Einbeziehung eines Grundstücks in den Geltungsbereich einer Satzung anderes gelten kann, kann offen bleiben, weil für eine solche willkürliche Handhabung keine Anhaltspunkte bestehen.
II. Der Antragsteller ist auch nicht ansonsten in anderer Weise in einer eine Antragsbefugnis begründenden Weise durch die Satzung betroffen. Der Antragsteller hat entsprechende Aspekte weder aufgezeigt noch sind solche sonst ersichtlich. Auch in Bezug auf die normative Wirkung der Regelungen, die die Satzung als Klarstellungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB hinsichtlich der verbindlichen Festlegung der Grenzen des Innenbereichs trifft, liegt danach keine Antragsbefugnis vor.
Eine Klarstellungssatzung legt die Grenze des im Zusammenhang bebauten Ortsteils - wenn auch nur deklaratorisch - verbindlich fest.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 2010 ‑ 4 CN 2.10 -, BRS 76 Nr. 89 = BauR 2011, 225.
Dass der Antragsteller durch die streitige Klarstellungssatzung möglicherweise in seinen Rechten im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verletzt sein könnte, vermag der Senat nicht zu erkennen. Eine Einordnung seiner Grundstücke als Teil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB (Innenbereich) erscheint auf der Grundlage der vorliegenden Akten eindeutig ausgeschlossen. Seine Grundstücke liegen schon nach dem bei den Akten befindlichen Bild- und Kartenmaterial eindeutig außerhalb des Bebauungszusammenhangs am Rande der Bebauung auf dem X. Berg.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative VwGO.
Die Entscheidung über die Nichtzulassung der Revision folgt aus § 132 Abs. 2 VwGO; Gründe für eine Revisionszulassung sind weder konkret aufgezeigt noch sonst ersichtlich.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 34 oder 35 BauGB
§ 34 BauGB
§ 35 BauGB
§ 10 BauNVO
§ 10 BauNVO
§ 214 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2a VwGO
§ 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 47 Abs. 2a VwGO
§ 8 Abs. 2 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 BauNVO
§ 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 1 Abs. 8 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 215 Abs. 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 bis 3 BauGB
§ 214 Abs. 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 155 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 7 D 29/13
4 CN 1.03
4 BN 2.98
7 D 102/12
2 D 43/13
4 B 68.83
4 CN 1.13
4 CN 3.09
4 C 31.85
7 A 188/02
4 C 60.84
7 D 67/05
10 D 4/11
10 D 61/12
4 BN 17.07
8 A 10443/11
3 L 212/12
1 N 11.42
4 CN 3.14
4 BN 8.07
4 BN 1.04
4 CN 1.07
7 D 52/12
7 B 251/08
7 A 3730/04
7 A 4947/05
7 A 2687/04
2 A 2313/13
4 CN 5.10
4 BN 35.11
7 D 17/12
4 CN 2.10