Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-01-10, Aktenzeichen 12 A 405/11

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Aufhebung eines eine einzelbetriebliche Investitionsförderung stattgebenden Bescheides der Beklagten.
Die aus dem Einzelunternehmen K. hervorgegangene Klägerin stellt seit 1. Januar 2000 in E. Krawatten aller Art und Herren-Accessoires her und vertreibt diese über Einzelhandelsunternehmen im Raum Niedersachsen. Wegen stetiger Expansion des Unternehmens beabsichtigte die Klägerin die Erweiterung (Anbau) der bestehenden Betriebshalle.
Unter dem 14. August 2009, bei der Beklagten am 14. September 2009 eingegangen, beantragte sie wegen der beabsichtigten Erweiterung der Betriebsstätte einen Investitionszuschuss aus Mitteln des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“. Die Gesamtkosten für die Investitionsmaßnahme sollten sich auf 325.000,-- € belaufen. Das Vorhaben, mit dem noch nicht begonnen worden sei, solle in der Zeit vom 20. September 2009 bis 31. Januar 2010 durchgeführt werden. Mit ebenfalls am 14. September 2009 eingegangenen Schreiben vom 11. September 2009 beantragte die Klägerin die Genehmigung, mit der Baumaßnahme vorzeitig beginnen zu dürfen. Die Beklagte stellte mit Schreiben vom 23. September 2009 die grundsätzliche Förderfähigkeit fest und genehmigte den vorzeitigen Maßnahmebeginn ab Zugang des Schreibens, der am 24. September 2009 erfolgte. Der Landkreis Cloppenburg genehmigte das Bauvorhaben der Erweiterung der Krawattenfabrik mit Baugenehmigung vom 24. September 2009.
Nach Einholung verschiedener Stellungnahmen und Anpassung des Förderantrages gab die Beklagte dem Antrag der Klägerin mit Bescheid vom 3. Mai 2010 statt und bewilligte ihr eine Zuwendung als nicht rückzahlbaren Zuschuss in Höhe von 12 % der zuwendungsfähigen Ausgaben, höchstens 39.000,-- €. Das Investitionsvorhaben sei in der Zeit vom 24. September 2009 bis zum 31. März 2010 durchzuführen. Innerhalb von drei Monaten nach Bewilligung des Bewilligungszeitraumes sei der Verwendungsnachweis vorzulegen.
Die Klägerin legte den Verwendungsnachweis im September/Oktober 2010 vor.
Auf den Hinweis der Beklagten, dass sich aus den vom Kläger eingereichten Belegen ergebe, dass die Auftragsvergabe einzelner Gewerke bereits vor Antragstellung erfolgt sei, teilte die Klägerin im Schreiben vom 10. November 2010 mit, dass die beanstandete Rechnung der Firma B. sich auf Schottermaterial beziehe, mit welchem die Zuwegung zur Hinterseite des Grundstücks und zur Baustelle gewährleistet werden sollte. Der Zugang sei am 2. September 2009 für Ausmessungsarbeiten erfolgt. Für die Firmen D. und A. & C. seien diese Vorarbeiten erforderlich gewesen, um im Vorfeld alle für den An- und Neubau nötigen statischen und technischen Berechnungen zu machen und einen genauen Kostenplan in Absprache mit der Architektin zu erstellen.
Mit Bescheid vom 10. Januar 2011 widerrief die Beklagte den Zuwendungsbescheid und führte zur Begründung an, dass die Klägerin schon vor dem 24. September 2009 Aufträge vergeben bzw. Lieferungen erhalten, somit bereits mit der bezuschussten Maßnahme begonnen habe.
Die Klägerin hat am 17. Februar 2011 Klage erhoben. Zur Begründung führte sie aus: Sie habe nicht vor dem 24. September 2009 mit der Baumaßnahme begonnen. Die von der Beklagten angeführten Belege bezögen sich auf Maßnahmen der Planung und der Bodenuntersuchung, die vom Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns nicht erfasst seien. Erst nach Zugang der Bestätigungserklärung der Beklagten vom 24. September 2009 und der Baugenehmigung vom selben Tag seien den Firmen der Herstellungs- und Fertigstellungsauftrag erteilt worden. Sie habe den Firmen vor dem 24. September 2009 keine rechtsverbindlichen Bauaufträge erteilt. Vorher habe sie lediglich Planungsarbeiten in Auftrag gegeben. In den später erteilten Rechnungen der Firmen seien diese Unterscheidungen nicht immer beachtet worden. Es könne für die Frage, ob ein vorzeitiger Vorhabenbeginn vorliege oder nicht, nicht darauf ankommen, was seitens der Firmen einseitig in die Rechnungen geschrieben worden sei, wann Abschlagsrechnungen erstellt bzw. gezahlt worden seien, sondern ausschließlich darauf, wann ein Vertrag abgeschlossen worden sei. Es dürfe ihr nicht zum Nachteil gereichen, dass sie auch noch nicht fällige Abschlagsrechnungen sofort beglichen habe. Schließlich sei der Widerruf jedenfalls ermessensfehlerhaft, weil die angeblichen Verstöße lediglich Teilgewerke von etwa 68.000,-- € beträfen, eine Aufhebung der Gesamtzusage deshalb fehlerhaft sei.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 20. Januar 2011 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie tritt den Ausführungen der Klägerin im Einzelnen entgegen und verweist auf die Hinweise in den vorgelegten Rechnungsbelegen, dass die Auftragsvergabe bereits vor dem 24. September 2009 erfolgt sei. Die Firma D. sei mit Planungs- und Bodenuntersuchungsmaßnahmen, die die Baumaßnahme betroffen habe, nicht beauftragt worden. Diese Firma habe externe Stahlbetonfertigteile herstellen, liefern und montieren sollen. Der entsprechende Auftrag sei vor dem 24. September 2009 erteilt worden. Das gelte auch für den Auftrag an die Firma A. und C. Für die zu erstellenden Baufertigteile sei nur ein Auftrag erteilt worden, der die Planung, statische Berechnung und Produktion umfasst habe. Die Vergabe der Herstellung von Porenbetonwandplatten umfasse auch die Planung dieser Platten, deren entsprechender Auftrag vor dem 24. September 2009 erteilt worden sei. Es handele sich um speziell für das Bauvorhaben der Klägerin anzufertigende Bauteile, denen eine statische Berechnung vorausgegangen sei. Die Fertigung spezieller Bauteile sei aufgrund eines entsprechenden Vertrages erfolgt, so dass ein vorzeitiger Maßnahmebeginn vorgelegen habe. Dies belegten auch die Lieferscheine der Fa. D. vom 16. und 17. September 2009. Schließlich liege ein Ermessensfehler nicht vor, da sie bei vorzeitigem Maßnahmebeginn grundsätzlich die Zuwendung insgesamt widerrufe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 20. Januar 2011 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Die Aufhebung des Zuwendungsbescheides stützt sich auf §§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 48 VwVfG. Der Zuwendungsbescheid ist rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 VwVfG, schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand des Zuwendungsbescheides im Sinne des § 48 Abs. 2 VwVfG liegt ebenso wenig wie ein Ermessensfehler für die vorzunehmende Ermessensentscheidung der Beklagten vor.
Gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Abs. 2 bis 4 zurückgenommen werden. Insbesondere darf ein rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakt nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist.
Der Zuwendungsbescheid ist rechtswidrig. Die Zuwendung wurde aus Mitteln des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) - Zielgebiet regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung (RWB) und der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) zur Verfügung gestellt. Die gewährte Zuwendung stützt sich u.a. auf die §§ 23, 44 LHO und den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften (VV LHO), dem Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW-Gesetz), europäische Regelungen und den Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendung zur Projektförderung (ANBestP). Entsprechend Nr. 1.3 der VV LHO zu § 44 LHO ist unter Nr. 13 d des Zuwendungsbescheides der Beklagten vom 3. Mai 2010 geregelt, dass mit dem Vorhaben nicht vor Erhalt der Bestätigung der grundsätzlichen Förderfähigkeit begonnen werden dürfe. Der Beginn des Investitionsvorhabens sei grundsätzlich der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrages. Bei vorzeitigem Vorhabenbeginn werde der Zuwendungsbescheid zurückgenommen und der ausgezahlte Zuwendungsbetrag zurückgefordert.
Diese Regelung des Verbots des vorzeitigen Maßnahmebeginns ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie entspricht dem Gebot, dass der Staat an den Investitionen ein erhebliches Interesse hat, das aber ohne die Zuwendung nicht oder nicht im angestrebten Umfang befriedigt werden kann. Dieser Grundsatz ist Ausdruck des haushaltsrechtlichen Subsidiaritätsprinzips, wonach einmal die Entscheidungsfreiheit der Zuwendungsbehörde gewährleistet bleiben und insbesondere der möglichst wirksame Einsatz der Haushaltsmittel gesichert werden soll. Der jeweilige Antragsteller soll die Vergabe der Haushaltsmittel nicht dadurch beeinflussen, dass er durch den Beginn der Maßnahme bereits nicht mehr rückgängig zu machende Tatsachen geschaffen hat. Die Bewilligungs-/Zuwendungsbehörde soll auf die Ausgestaltung des Verfahrens noch vor Beginn der Maßnahme Einfluss nehmen können. Deshalb soll die Zuwendung nur für den Fall gewährt werden, dass der jeweilige Antragsteller die geplante Maßnahme ohne die beantragte Zuwendung mangels finanzieller Mittel gar nicht durchgeführt hätte. Die Zuwendung soll im Allgemeininteresse einen Anreiz zur Durchführung der Maßnahme haben. Dagegen sollen solche Maßnahmen nicht gefördert werden, zu deren Ausführung und Finanzierung der Antragsteller ohnehin entschlossen ist. Dies zeigt sich gerade darin, dass er schon vor der Zusage der Zuwendung mit der Maßnahme begonnen hat (vgl. Thüringer OVG, Urteil vom 27. April 2004 - 2 KO 433/03 -, juris; VG Oldenburg, Urteil vom 18. Februar 2003 - 12 A 1781/01 -, juris; VG Köln, Urteil vom 19. April 2012 - 16 K 3618/10 -, BeckRS 2012, 56961). Die Beklagte hat das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns nach ihren Angaben - wie auch die Regelung in Nr. 13 d des Zuwendungsbescheides vom 3. Mai 2010 zeigt - in ihre für die rechtliche Überprüfung maßgebliche Verwaltungspraxis übernommen (vgl. zu diesem Erfordernis Nds. OVG, Beschluss vom 22. Juni 2011 - 8 LA 23/11 -, BeckRS 2011, 51697 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 23. April 2003 - 3 C 25.02 -, NVwZ 2003, 1384 m.w.N.).
Ein solcher Verstoß gegen das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns liegt hier vor.
Die geförderte Baumaßnahme betrifft die Erweiterung einer Betriebsstätte. Nach dem verbindlichen Investitionsplan sollten die zuwendungsfähigen Ausgaben für bauliche Investitionen 180.000,- €, für immaterielle Wertgegenstände 15.000,- € und für Maschinen, Anlagen 130.000,- €, somit insgesamt 325.000,- € betragen. Die baulichen Investitionskosten beinhalten zum einen Kosten für die Vermessung, das Grundbuch mit der Genehmigung, Kosten für den Architekten und Erdarbeiten in Höhe von 10.376,- €. Die übrige Summe der Baukosten bezieht sich auf die Erstellung von Wandplattenbetonstützen, Betonträgern, Sockeln, Dachabdeckungen, Bodenplatte, Essstrich, dem Mauerwerk, Sanitäranlagen, Elektroarbeiten und dem Innenausbau. Auf diese Ausgaben beziehen sich die beanstandeten Rechnungen der Firmen A. & C. und der Firma D. In der Rechnung der Firma A. & C. vom 3. November 2009 (Schlussrechnung) ist aufgeführt, dass Wandplatten geliefert, montiert und beschichtet worden seien. Der Auftrag sei am 21. September 2009 erteilt worden. In der Rechnung der Firma D. vom 29. September 2009 ist von einer Auftragserteilung des 31. Juli 2009 die Rede. Der Ausführungszeitraum beziehe sich auf den 28. August 2009 bis 21. September 2009. Die erste Abschlagszahlung sei bereits am 10. September 2009 gezahlt worden. Demgegenüber wird in der ersten Abschlagsrechnung der Firma D. vom 24. September 2009 der Ausführungszeitraum angegeben mit 28. September 2009 bis 2. Oktober 2009. Darin wird auch eine Auftragserteilung vom 24. September 2009 angesprochen. Die Klägerin verweist insbesondere auf diese Rechnung und ihre Schreiben, dass die Auftragserteilung auf den 24. September 2009 datiert sei. Es sei deshalb schuldrechtlich erst zu diesem Zeitpunkt zum Abschluss des Vertrages gekommen. Die Frage, ob es tatsächlich erst am 24. September 2009 zu einem verbindlichen Vertrag gekommen ist, kann dahinstehen. Entscheidend ist, dass die Klägerin - insoweit unwidersprochen - am 10. September 2009 bereits eine Summe von 25.718,79 € und damit etwa 60 % der Schlussrechnungssumme gezahlt hat. Damit ist es unabhängig von den schuldrechtlichen Fragen tatsächlich zu einem Maßnahmebeginn vor dem 24. September 2009 gekommen. Die Firma D. ist beauftragt worden, entsprechend ihrem Angebot Stahlbeton-Fertigteile zu erstellen. Die Firma hat in ihren Räumlichkeiten mit der Maßnahme begonnen und auf das Bauvorhaben der Klägerin zugeschnittenen Bauteile gefertigt. Damit hat sie mit der Fertigung der für das Bauvorhaben der Klägerin benötigten Bauteile begonnen. Es hat eine tatsächliche Produktion stattgefunden, die Produktionskosten sind von der Klägerin auch bereits am 10. September 2009 übernommen worden. Wegen des erheblichen Baufortschritts hatte die Firma D. mit Rechnung vom 4. 9. 2009 die erste Abschlagszahlung eingefordert. In der Rechnung wird der Montagebeginn für die 38. Kalenderwoche (14. 9. - 20. 9. 2009) angekündigt. Die Klägerin hat die erhebliche Abschlagssumme bereits am 10. 9. 2009 und damit vor dem 24. September 2009 gezahlt. Somit ist dieser Teil des Auftrages erledigt worden. Ihm lag unabhängig von den weiteren Vorbehalten der Lieferung und Installation insoweit ein Auftrag zugrunde. Die jedenfalls faktische Auftragsvergabe bestätigte die Klägerin zudem in dem Anschreiben an die Fa. D. vom 5. 9. 2009, die Rechnungen an eine bestimmte Adresse zu schicken. Da sich dieser Auftrag (Fertigung der Bauteile) auf die geförderte Baumaßnahme bezieht, liegt ein vorzeitiger Maßnahmebeginn vor. Der Auftrag lässt sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht lediglich auf die Installation und tatsächliche Lieferung beschränken. Dementsprechend legte die Klägerin auch die sich auf die Fertigung der Bauteile bezogenen Rechnungsbeträge im Verwendungsnachweis vor.
Der Beginn des Vorhabens zeigt sich auch darin, dass die Fa. D. bereits am 16. und 17. September verschiedene Bauteile geliefert hat, die die Klägerin angenommen hat und die anschließend in dem Bauvorhaben eingebaut worden sind. Unabhängig davon, wann es tatsächlich zum Einbau gekommen ist, ist die unbeanstandete Lieferung bereits vor dem 24. September 2009 erfolgt. Die Lieferungen selbst werden durch die vorgelegten Lieferscheine der Fa. D. belegt.
Die von der Beklagten angeführten und beanstandeten Rechnungen beziehen sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht lediglich auf Planungskosten, Bodenuntersuchungs- und Grunderwerbskosten, die grundsätzlich noch nicht als maßgeblicher Maßnahmebeginn anzusehen sind. Diese Planungskosten, die im Investitionsplan insgesamt mit etwa 10.000,- € angesetzt wurden, sind in diesen Rechnungen nicht enthalten. Sie beziehen nicht auf die Herstellung einzelner Bauteile, die speziell für das Bauvorhaben der Klägerin angefertigt werden mussten.
Damit steht fest, dass die Klägerin deutlich vor dem maßgeblichen Stichtag des 24. September 2009 mit der der Förderung zugrundeliegenden Maßnahme begonnen hat.
Die Rücknahme des danach rechtswidrigen Zuwendungsbescheides ist auch nicht wegen schutzwürdigen Vertrauens der Klägerin in dessen Bestand ausgeschlossen. Ob dieses Vertrauen bereits deshalb nicht schutzwürdig ist, weil die Klägerin fingierte Rechnungen vorgelegt hat - wie die Beklagte vorbringt -, kann dahinstehen. Die Klägerin hat den Verwaltungsakt jedenfalls durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG. Sie reichte den Antrag auf Bezuschussung zum 14. September 2009 bei der Beklagten ein und behauptete im Antragsverfahren, dass sie mit der Maßnahme noch nicht begonnen habe. Da sie zu diesem Zeitpunkt bereits eine nicht unerhebliche Abschlagszahlung geleistet hat, entspricht dies nicht den Tatsachen. Ihr war deshalb auch die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes bekannt im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG.
Schließlich liegen auch keine Ermessensfehler der Beklagten vor. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte bei einem Verstoß gegen das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns den Zuwendungsbescheid insgesamt zurücknimmt. Bei mangelnder Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den Bestand des Zuwendungsbescheides ist das Ermessen der Behörde in der Regel dahingehend intendiert, den Zuwendungsbescheid zurückzunehmen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 22. Juni 2011, a.a.O.). Ein atypischer Sachverhalt, der Anlass bietet, hiervon abzuweichen, liegt nicht vor.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 48 VwVfG. Der Zuwendungsbescheid ist rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 VwVfG, schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand des Zuwendungsbescheides im Sinne des § 48 Abs. 2 VwVfG
§§ 23, 44 LHO
§ 44 LHO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 1384
2 KO 433/03
12 A 1781/01
16 K 3618/10
8 LA 23/11
3 C 25.02