Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-08-29, Aktenzeichen 1 A 3005/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0829.1A3005.15.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten im Berufungsverfahren noch um die Gewährung einer weiteren Beihilfe zu den Aufwendungen für die vollstationäre Pflegeheimunterbringung der Ehefrau des Klägers im Monat Januar 2013. Bezogen auf die Monate November und Dezember 2012 hat der Kläger die Klage in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht zurückgenommen. Soweit das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich der Aufwendungen für Februar 2013 abgewiesen hat, ist kein Rechtsmittel eingelegt worden.
Der am 23. Mai 1953 geborene Kläger ist in Altersteilzeit als Obergerichtsvollzieher (A 9; Erfahrungsstufe 11, Amtszulage A9/Fn.3, allgemeine Stellenzulage) beim Amtsgericht N. beschäftigt und beihilfeberechtigt. Im Januar 2013 betrug seine monatliche Bruttobesoldung (nach altersteilzeitbedingter Aufstockung) 2.456,14 Euro; die Pflegeversicherung zahlte 465,00 Euro.
Seine am 30. Mai 1955 geborene Ehefrau ist aufgrund eines im März 1998 erlittenen Unfalls pflegebedürftig. Im streitgegenständlichen Zeitraum war sie in die Pflegestufe III eingestuft und in vollstationärer Pflege im B -haus in N. , einer nach § 72 SGB XI zugelassenen Pflegeeinrichtung, untergebracht. Sie nahm hier die sogenannte „Junge Pflege“ in Anspruch, die das Pflegeheim neben der Seniorenpflege anbietet. Die Kosten der stationären Pflege beliefen sich in dem streitbefangenen Monat auf täglich 153,60 Euro. Diese Summe setzte sich aus dem Pflegesatz (103,78 Euro), den Verpflegungskosten (14,62 Euro), den Unterkunftskosten (19,00 Euro) sowie den Investitionskosten (16,20 Euro) zusammen.
Einen Antrag auf Pflegewohngeld für seine Ehefrau lehnte der Oberbürgermeister der Stadt N. mit Bescheid vom 4. Januar 2013 ab, da ein Vermögen vorhanden sei, das deutlich über der Schongrenze von 10.000 Euro liege. Der Einsatz des Vermögens für die Finanzierung der Investitionskosten stelle auch keine unzumutbare Härte dar.
Mit Beihilfeantrag vom 8. Januar 2013 beantragte der Kläger eine Beihilfe für die vollstationäre Pflege seiner Ehefrau für den Leistungsmonat Januar 2013. Er legte eine Rechnung des Pflegeheims vom 3. Januar 2013 über Kosten in einer Gesamthöhe von 4.761,60 Euro vor. Mit Bescheid vom 6. Februar 2013 bewilligte der Beklagte eine Gesamtbeihilfe in Höhe von 2.540,37 Euro. Dabei wurde der Pflegesatz als beihilfefähig anerkannt und bei einem Bemessungssatz von 70 Prozent eine Beihilfe in Höhe von 2.252,03 Euro festgesetzt. Aufgrund einer Eigenanteilsberechnung wurde für die Unterkunfts- und Verpflegungskosten ferner eine Beihilfe in Höhe von 288,34 Euro bewilligt. Eine Beihilfe für die Investitionskosten wurde abgelehnt. Hiergegen legte der Kläger unter dem 13. Februar 2013 Widerspruch ein und wies zur Begründung darauf hin, dass ihm nach Abzug der nicht gedeckten Pflegeaufwendungen lediglich 476,00 Euro verblieben. Dies sei weniger als ein Hartz IV-Empfänger erhalte.
Mit Bescheid vom 12. März 2013 bewilligte der Beklagte auch für den Leistungsmonat Februar 2013 lediglich eine Beihilfe für den Pflegesatz sowie für die Unterkunfts- und Verpflegungskosten. Hiergegen legte der Kläger ebenfalls Widerspruch ein.
Mit Widerspruchsbescheid vom 22. April 2013 wies der Beklagte die Widersprüche zurück und führte zur Begründung aus, die Gewährung der Beihilfe entspreche den rechtlichen Regelungen. Im Rahmen der Unterkunfts- und Verpflegungskosten sei der Eigenanteil zu berücksichtigen. Eine Beihilfe für Investitionskosten scheide dem Grunde nach aus. Diese Kosten seien der allgemeinen Lebensführung zuzuordnen und müssten aus dem jeweiligen Einkommen und Vermögen beglichen werden. Eine Besserstellung der Beamten und von deren Angehörigen im Vergleich zu den gesetzlich Versicherten solle verhindert werden. Der Beamte habe auch die Möglichkeit, durch Pflegewohngeld jedenfalls teilweise die Investitionskosten erstattet zu bekommen, wenn bestimmte Einkommens- und Vermögensgrenzen nicht überschritten würden.
Unter dem 2. August 2013 erließ der Beklagte u. a. einen Änderungs- und Rückforderungsbescheid für Januar 2013. Hintergrund waren die Auswirkungen der Besoldungserhöhung zum 1. Januar 2013 auf die Eigenanteilsberechnung. Der Beihilfebetrag für die Unterkunfts- und Verpflegungskosten reduzierte sich dadurch von ursprünglich 288,84 Euro auf 267,76 Euro.
Mit Bescheid vom 13. Juni 2014 bewilligte der Beklagte schließlich noch einen Pflegezuschuss für Januar 2013 in Höhe von 82,97 Euro.
Daraus ergibt sich folgende Übersicht über die entstandenen / erstatteten Kosten für Januar 2013:
Pflegesatz
Unterkunft / Verpflegung
Investitions-kosten
Gesamt
Kosten
3.217,18 Euro
1.042,22 Euro
502,20 Euro
4.761,60 Euro
Beihilfezahlung Pflegezuschuss
Beihilfezahlung
Pflegezuschuss
2.252,03 Euro 82,97 Euro
2.252,03 Euro
82,97 Euro
267,76 Euro
----------------
2.602,76 Euro
Leistung der Pflege-versicherung
465,00 Euro
-------------------
Ungedeckte Kosten
417,18 Euro
774,46 Euro
1.693,84 Euro
Der Kläger hat bereits am 22. Mai 2013 Klage erhoben.
Zur Begründung hat er vorgetragen, der Beklagte habe schon zu Unrecht nur 70 Prozent des reinen Pflegesatzes erstattet. Die Regelung des § 5c BVO NRW sehe eine solche Beschränkung nicht vor. Zudem habe er einen Anspruch auf Bewilligung einer weiteren Beihilfe zu den Unterkunfts-, Verpflegungs- und Investitionskosten, da er ansonsten mit erheblichen Kosten belastet bliebe, die er nicht durch angemessene Eigenvorsorge und die Regelalimentation bewältigen könne, ohne seinen amtsangemessenen Lebensunterhalt zu gefährden. Die Fürsorgepflicht verpflichte den Beklagten in einem solchen Ausnahmefall, eine entsprechende Beihilfe zusätzlich zu bewilligen. Unzureichende Eigenvorsorge könne ihm nicht vorgehalten werden, da er diese mit Abschluss einer Unfallversicherung in Höhe von 400.000 DM getroffen habe. Mit diesem Geld habe er sein Eigenheim barrierefrei umgebaut und die Pflegekosten in der Vergangenheit bezahlt.
Nachdem der Kläger in der mündlichen Verhandlung die Klage betreffend die Monate November und Dezember 2012 zurückgenommen hatte, hat er zuletzt beantragt,
den Beklagten unter Abänderung der Beihilfebescheide vom 6. Februar 2013 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 2. August 2013 und 13. Juni 2014 sowie des Beihilfebescheides vom 12. März 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. April 2013 zu verpflichten, weitere ihm anlässlich der stationären Pflege seiner Ehefrau entstandenen Aufwendungen als beihilfefähig anzuerkennen und ihm aus dem sich hieraus ergebenen Betrag Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er auf die angegriffenen Bescheide verwiesen und weiter ausgeführt, bei der Berechnung der Beihilfe zu dem Pflegesatz habe er zu Recht einen Beihilfebemessungssatz von 70 Prozent angenommen. Auch für die Unterkunfts-, Verpflegungs- und insbesondere die Investitionskosten komme die Zahlung einer weiteren Beihilfe nicht in Betracht. Seit dem 1. Januar 2013 seien Investitionskosten nicht mehr beihilfefähig. Der Beamte werde den gesetzlich Versicherten nur gleichgestellt. Daher müsse er diese Kosten selbst tragen, weil es sich insoweit nicht um Krankheits- oder Pflegekosten, sondern um Kosten der allgemeinen Lebensführung handele. Eine Verletzung der Fürsorgepflicht bestehe nicht, da der Beamte grundsätzlich auf das Pflegewohngeld verwiesen werden könne. Scheide aufgrund vorhandenen Vermögens die Zahlung von Pflegewohngeld aus, so müsse der Beamte – wie gesetzlich Versicherte auch – zunächst sein Vermögen einsetzen, um die Investitionskosten zu tragen. Der Bemessungssatz könne im vorliegenden Fall auch nicht erhöht werden, da es an einem entsprechenden Härtefall fehle. Zunächst könnten die Kosten der Aufwendungen reduziert werden, indem der Aufschlag für die „Junge Pflege“ durch Wechsel der Pflegeeinrichtung eingespart werde. Es müsse weiter vorab geklärt werden, ob der Kläger ausreichende Eigenvorsorge – z. B. in Form einer privaten Pflegezusatzversicherung – betrieben habe. So habe die Möglichkeit bestanden, eine Pflegetagegeldversicherung abzuschließen.
Mit dem angefochtenen Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der noch anhängigen Klage teilweise stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe von 488,80 Euro zu den Aufwendungen für Januar 2013 nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit dem 23. Mai 2013 zu zahlen. Hinsichtlich des Leistungszeitraums Februar 2013 hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, ein Anspruch des Klägers auf eine weitere Beihilfe folge zwar nicht aus § 5c Abs. 1 BVO NRW in der damals geltenden Fassung. Für den Monat Januar 2013 stehe ihm jedoch eine weitere Beihilfebewilligung aus § 12 Abs. 5 Buchst. c) BVO NRW in der damals geltenden Fassung bzw. unmittelbar aus der Fürsorgepflicht zu. Bei der Berechnung des Anspruchs sei zu berücksichtigen, dass der Kläger Altersteilzeit in Anspruch nehme. Diese freiwillige (Einkommens-) Einbuße müsse rechnerisch nachvollzogen werden. Dem Kläger sei es dennoch im Januar 2013 nicht mehr möglich gewesen, mit seiner Alimentation den amtsangemessenen Lebensunterhalt sicherzustellen und diese Situation durch zumutbare Eigenvorsorge abzuwenden. Entsprechende Versicherungsangebote habe es bis zum Zeitpunkt des Unfalls nicht gegeben. Eine Reduzierung der Pflegekosten durch einen Wechsel der Pflegeeinrichtung oder durch den Einsatz des Vermögens bzw. solcher Einkünfte, die nicht zur Regelalimentation gehörten, sei nicht zumutbar.
Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor: Die Berücksichtigung der Investitionskosten im Rahmen der Beihilfe scheide grundsätzlich aus. Diese Kosten seien als allgemeine Lebenshaltungskosten aus der Besoldung zu bestreiten, da eine Besserstellung der Beamten gegenüber gesetzlich Versicherten vermieden werden solle. Eine Berücksichtigung der Investitionskosten im Rahmen der Beihilfe sei auch nicht notwendig, weil die Beihilfeberechtigten auf das Pflegewohngeld verwiesen werden könnten, durch welches die hier streitige Kostenposition bereits öffentlich gefördert werde. Die Berechnung des Verwaltungsgerichts sei zudem fehlerhaft. So habe es die Gesamteinkünfte des Klägers unvollständig ermittelt. Dieser habe im Jahr 2013 eine Vollstreckungsvergütung in Höhe von 3.844,44 Euro sowie eine Bürokostenentschädigung in bisher unbekannter Höhe erhalten. Weiter müssten die jährliche Sonderzuwendung auf die jeweiligen Monate umgerechnet (73,12 Euro) und die vermögenwirksamen Leistungen (monatlich 6,65 Euro) berücksichtigt werden. Darüber hinaus sei bei der Berechnung des Besoldungsanteils, der für einen amtsangemessenen Lebensunterhalt notwendig sei, fehlerhaft 60 Prozent des bereinigten Bruttoeinkommens zugrunde gelegt worden. Dem Kläger sei im Rahmen einer zumutbaren Eigenvorsorge auch der Abschluss einer Pflegetagegeldversicherung möglich gewesen.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern, soweit der Klage stattgegeben wurde, und die Klage insgesamt abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Hinsichtlich des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung wird auf das Protokoll der öffentlichen Sitzung des Senats vom 29. August 2017 verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat dem Kläger zu Recht einen Anspruch auf weitere Beihilfe zu den Aufwendungen für die vollstationäre Pflege seiner Ehefrau im Januar 2013 zuerkannt. Der angefochtene Bescheid vom 6. Februar 2013 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 22. April 2013 ist insoweit rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Beklagte ist verpflichtet, eine weitere Beihilfe in Höhe von – mangels Anschlussberufung des Klägers vorliegend allein streitgegenständlichen – 488,80 Euro zu zahlen. Dieser Anspruch folgt aus § 5c Abs. 2 Sätze 1 und 5 BVO NRW in der seit dem 1. Januar 2012 geltenden Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2011 (GV. NRW. S. 703) (BVO NRW 2012). Nach § 5c Abs. 2 Satz 1 BVO NRW 2012 sind Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung sowie Investitionskosten nicht beihilfefähig, es sei denn, dass sie unter Anrechnung des zustehenden Pflegewohngeldes einen bestimmten Eigenanteil (hier: 40 Prozent des um 520 Euro verminderten Einkommens im Sinne des Satzes 2) übersteigen; die den Eigenanteil übersteigenden Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung einschließlich Investitionskosten werden als Beihilfe gezahlt (Satz 5).
Der Beklagte hat rechnerisch fehlerfrei Beihilfe für die Pflegekosten sowie zu den Unterkunfts- und Verpflegungskosten geleistet (dazu 1.). Zusätzlich hätten jedoch auch die Aufwendungen für Investitionskosten in Höhe von 16,20 Euro pro Tag berücksichtigt werden müssen, da die mit Art. 1 Nr. 10 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 (GV. NRW. S. 642) ab dem 1. Januar 2013 erfolgte vollständige Streichung der Investitionskosten aus dem Kreis der bis dahin im Einzelfall berücksichtigungsfähigen Aufwendungen unter Fürsorgepflichtgesichtspunkten mit der Folge unwirksam ist, dass die bis zum 31. Dezember 2012 geltende Fassung der Vorschrift wieder auflebt (dazu 2.). In Anwendung dieser Vorschrift steht dem Kläger ein weiterer Beihilfeanspruch zu den Investitionskosten in der oben genannten Höhe zu (dazu 3.).
1. Der Beklagte hat für die Bestimmung der Beihilfe zutreffend auf die Beihilfevorschriften abgestellt, die zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen galten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2008– 2 C 19.06 – , juris, Rn. 8; OVG NRW, Urteil vom 14. August 2013 – 1 A 1481/10 –, juris, Rn. 41 f. m. w. N.
Für den Beihilfeanspruch des Klägers zu den pflegebedingten Aufwendungen seiner Ehefrau aus dem Monat Januar 2013 ist daher zunächst § 5c BVO NRW in der Fassung der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 (GV. NRW. S. 642) – BVO NRW 2013 – heranzuziehen. Der mit der Dritten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 6. Januar 2013 (GV. NRW. S. 23) neu eingeführte § 17a Abs. 3 BVO NRW bestimmt, dass die Regelungen der Zweiten Änderungsverordnung u. a. für Aufwendungen nach § 5c BVO NRW gelten, die nach dem 31. Dezember 2012 entstanden sind.
a. § 5c Abs. 1 BVO NRW 2013 bestimmt, dass bei der stationären Pflege in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung der nach dem Grad der Pflegebedürftigkeit in Betracht kommende Pflegesatz für die pflegebedingten Aufwendungen, die Aufwendungen der sozialen Betreuung sowie die Aufwendungen für medizinische Behandlungspflege beihilfefähig sind. Der Beklagte hat dem Kläger dem entsprechend eine Beihilfe in Höhe von 2.252,03 Euro bewilligt. Dies entspricht 70 Prozent – dem hier maßgeblichen Bemessungssatz nach § 12 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c) BVO NRW 2013 – der im Januar 2013 für die Ehefrau des Klägers entstandenen Pflege(satz-)kosten. Später bewilligte der Beklagte unter rückwirkender Anwendung der ab dem 1. Januar 2014 geltenden Fassung des § 5c Abs. 1 Sätze 2 und 3 BVO NRW in der Fassung der Vierten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 15. November 2013 (GV. NRW. S. 644 – BVO NRW 2014) noch einen sog. Pflegezuschuss in Höhe von 82,97 Euro.
b. § 5c Abs. 2 Satz 1 BVO NRW 2013 regelt, dass Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung sowie Investitionskosten nicht beihilfefähig sind. Nach Satz 2 wird für Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung eine Beihilfe gezahlt, wenn die Aufwendungen einen gewissen Eigenanteil übersteigen. Unter Anwendung der Eigenanteilsregelung gewährte der Beklagte – ebenfalls rechnerisch zutreffend – eine Beihilfe für die Unterkunfts- und Verpflegungskosten in Höhe von 267,76 Euro. Eine Berücksichtigung der Investitionskosten ist unterblieben.
2. Der Beklagte hat die Investitionskosten bei der Beihilfeberechnung allerdings zu Unrecht nicht berücksichtigt. Die ab dem 1. Januar 2013 erfolgte vollständige Streichung der Möglichkeit, im Einzelfall die bei der vollstationären Pflege anfallenden Investitionskosten im Rahmen der Beihilfe geltend zu machen, ist unwirksam. Der Verordnungsgeber erfüllt damit nicht (mehr) seine Verpflichtung, der Fürsorgepflicht entsprechende normative Vorkehrungen zu treffen (dazu a.). Ein fürsorgepflichtgemäßes Ergebnis kann nicht durch die Anwendung einer vorhandenen Härtefallregelung erreicht werden (dazu b.). Der vollständige Ausschluss der Investitionskosten lässt sich auch weder mit dem Hinweis rechtfertigen, es handele sich hierbei um grundsätzlich aus der Regelalimentation aufzubringende Kosten der allgemeinen Lebensführung, noch mit der Zielsetzung, die Beamten den gesetzlich Versicherten gleichzustellen (dazu c.).
Vgl. allgemein zu den Anforderungen an einen Leistungsausschluss: OVG NRW, Urteile vom 20. Juni 2013 – 1 A 334/11 –, juris, Rn. 43, und vom 12. September 2014 – 1 A 1601/13 –, juris, Rn. 32 ff.
a. Der Ausschluss der Investitionskosten von der Beilhilfe wird der verfassungsrechtlich verankerten Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht gerecht.
aa. Die Fürsorgepflicht ergänzt die ebenfalls durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht des Dienstherrn. Sie verlangt weder, dass Aufwendungen der Beamten in Krankheitsfällen durch Leistungen einer beihilfekonformen Krankenversicherung und ergänzende Beihilfen vollständig gedeckt werden, noch, dass die von der Beihilfe nicht erfassten Kosten in vollem Umfang versicherbar sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002– 2 BvR 1053/98 –, juris, Rn. 29; BVerwG, Urteile vom 26. August 2009 – 2 C 62.08 –, juris, Rn. 14, vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, juris, Rn. 13, und vom 28. Mai 2008 – 2 C 24.07 –, juris, Rn. 23.
Im Grundsatz konkretisieren die Beihilfevorschriften das, was der Dienstherr auf Grund seiner Fürsorgepflicht an Leistungen u. a. in Krankheits- und Pflegefällen für geboten und angemessen ansieht. Die systembedingt regelmäßig auftretenden Typisierungen im Beihilfebereich führen zwangsläufig zu Härten, Unebenheiten und Friktionen in einzelnen von der jeweiligen Regelung betroffenen Fällen, die aus Gründen der Gleichbehandlung allerdings grundsätzlich hinzunehmen sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009– 1 A 1524/08 –, juris, Rn. 77 ff.
Die Fürsorgepflicht hält den Dienstherrn jedoch dazu an, Beihilfe für notwendige und angemessene Aufwendungen im Krankheitsfall nicht ohne Rücksicht auf die wirtschaftlichen Folgen für den Beamten auszuschließen. Er muss im Blick behalten, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten und seiner Familie nicht gefährdet werden darf.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002– 2 BvR 1053/98 –, juris, Rn. 30; BVerwG, Urteile vom 26. August 2009 – 2 C 62.08 –, juris, Rn. 17, und vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, juris, Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2013– 1 A 334/11 –, juris, Rn. 52.
Im Falle des auch vorliegend praktizierten Mischsystems aus Eigenvorsorge und ergänzender Beihilfe müssen beide aufeinander bezogenen Elemente der Fürsorgepflicht gerecht werden. Der Dienstherr darf dem Beamten namentlich nicht immer mehr Eigenvorsorge abverlangen, ohne ihm im Rahmen der Alimentation auch die finanziellen Mittel dafür bereitzustellen.
Leistungskürzungen und -einschränkungen sind dabei umso kritischer zu würdigen, je mehr dasjenige, was den Beihilfeberechtigten in seiner Gesamtheit abverlangt wird, in die Nähe eines Eingriffs in die amtsangemessene Alimentation rückt. Eine Verletzung der Fürsorgepflicht liegt vor, wenn beihilferechtliche Leistungsbegrenzungen oder Leistungsausschlüsse dazu führen, dass der Beihilfeberechtigte durch krankheits- oder pflegebedingte Aufwendungen in seiner Lebensführung unzumutbar eingeschränkt wird. Das ist dann der Fall, wenn er mit erheblichen krankheits- bzw. pflegebedingten Aufwendungen belastet bleibt, die er nicht durch die Regelalimentation und durch eine zumutbare Eigenvorsorge bewältigen kann.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002– 2 BvR 1053/98 –, juris, Rn. 29; BVerwG, Urteile vom 24. Januar 2012 – 2 C 24.10 –, juris, Rn. 16, und vom 30. April 2009 – 2 C 127.07 –, juris, Rn. 9; ferner Beschluss vom 23. August 2010– 2 B 13.10 –, juris, Rn. 16; OVG NRW, Urteile vom 14. August 2013 – 1 A 1481/10 –, juris, Rn. 80, und vom 26. November 2009– 1 A 1524/08 –, juris, Rn. 84, 86, und Beschluss vom 14. Dezember 2010 – 1 A 3/09 –, juris, Rn. 13.
Mit Blick auf solche Fälle muss der Dienstherr jedenfalls bei erkennbarem Anlass abstrakt-generelle Vorkehrungen (z. B. in Form von Härtefallregelungen) treffen, die sicherstellen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen u. a. durch Krankheit nicht gefährdet wird.
bb. Gemessen hieran hat der Senat im Grundsatz keine Bedenken, wenn Beihilfe zu den pflegebedingten Aufwendungen für Unterkunft, Verpflegung und Investitionskosten nur im Einzelfall nach Überschreitung eines (angemessenen) Eigenanteils des Einkommens bzw. der Alimentation des Beihilfeberechtigten geleistet wird. Diese Vorgehensweise entspricht der Doppelnatur dieser Kosten (dazu unten 2. c. aa.). Es bestehen ferner keine Anhaltspunkte, dass die in § 5c Abs. 2 BVO NRW 2012/2013 vorgesehenen Eigenanteile unter Fürsorgepflichtgesichtspunkten zu hoch angesetzt wären.
cc. Mit der vollständigen Streichung der Investitionskosten aus dem Beihilferegime kommt der Verordnungsgeber seiner Verpflichtung, im Krankheits- oder Pflegefall den amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten sicherstellende, normative Vorkehrungen zu treffen, allerdings nicht (mehr) nach. Es ist nicht ausgeschlossen, dass diese Streichung jedenfalls in Einzelfällen zu einer erheblichen und nicht mehr zumutbaren finanziellen Belastung von Beihilfeberechtigten führt. Die pflegebedingten Investitionskosten können sich nach der Erfahrung des Senats in diesem und etlichen vergleichbaren Verfahren monatlich durchaus auf 500,00 Euro und mehr belaufen und damit einen nicht unerheblichen Anteil der Besoldung oder Versorgung ausmachen. So entsprechen Investitionskosten in einer Höhe von 500,00 Euro etwa bei einem Versorgungsempfänger mit der Besoldungsgruppe A 16 (Endstufe) bei einem maximalen Ruhegehaltssatz von 71,75 Prozent schon über 10 Prozent der Bruttoversorgung. Eine solche zusätzliche – und darüber hinaus dauerhafte – Belastung, die bei Beamten niedrigerer Besoldungsgruppen noch ein ggf. deutlich höheres Gewicht haben dürfte, kann nicht von vorneherein als gering qualifiziert werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003– 2 C 36.02 –, juris, Rn. 17 f., wonach ein Leistungsausschluss, der weniger als ein Prozent der Jahresbezüge ausmacht, als gering zu bewerten ist (Kostendämpfungspauschale Niedersachsen); OVG NRW, Urteil vom 10. September 2007– 1 A 4955/05 –, juris, Rn. 53.
dd. Anders als der Beklagte meint, können Beihilfeberechtigte nicht generell darauf verwiesen werden, das Pflegewohngeld sei – wohl im Sinne einer „Ersatzbeihilfe“ – gegenüber entsprechenden Beihilfeleistungen vorrangig. Diese Ansicht findet weder im Pflegewohngeldrecht eine Stütze (1), noch steht sie mit den Anforderungen der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht in Einklang (2).
(1) Zwar konnte nach dem – am 15. Oktober 2014 außer Kraft getretenen – Landespflegegesetz NRW (PfG NRW) i. V. m. der Pflegeeinrichtungsförderungsverordnung (PflFEinrVO) zu den gesondert berechenbaren und berechneten Investitionskosten Pflegewohngeld beantragt werden. Das Pflegewohngeldrecht sieht aber einen Vorrang des Pflegewohngeldes gegenüber der Beihilfe nicht vor, sondern bestimmt (im hier maßgeblichen Zeitraum) im Gegenteil ausdrücklich einen Vorrang der Beihilfeleistungen.
Nach § 12 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 PfG NRW wird vollstationären Dauerpflegeeinrichtungen zur Finanzierung ihrer betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen Pflegewohngeld gewährt, wenn das Einkommen und das Vermögen der Heimbewohnerin oder des Heimbewohners zur Finanzierung der Aufwendungen für Investitionskosten ganz oder teilweise nicht ausreicht. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 PfG NRW gelten die Vorschriften des Ersten bis Dritten Abschnitts des Elften Kapitels des SGB XII und der §§ 25 ff. BVG zur Bestimmung des anrechenbaren Einkommens und des Vermögens bei der stationären Hilfe zur Pflege entsprechend. Abweichend hiervon ist bei der Anrechnung des Einkommens ein weiterer Selbstbehalt von 50 Euro monatlich, mindestens jedoch der jeweilige Einkommensüberhang, zu belassen, § 12 Abs. 3 Satz 3 PfG NRW. Die Gewährung von Pflegewohngeld darf zudem nicht abhängig gemacht werden von dem Einsatz oder der Verwertung kleinerer Barbeträge und sonstiger Geldwerte in Höhe von bis zu 10.000 Euro, vgl. § 12 Abs. 3 Satz 4 PfG NRW.
Beihilfeberechtigten Beamten wird Pflegewohngeld dabei nur insoweit gewährt, als die gesondert berechenbaren Aufwendungen bei der Beihilfegewährung nicht berücksichtigt werden, vgl. § 4 Abs. 2 Satz 6 PflFEinrVO. Diese Vorschrift normiert eine „Deckelung“ des Pflegewohngeldes in den Fällen der Beihilfeberechtigung des Heimbewohners dergestalt, dass der von der Beihilfe gewährte Zuschuss zu den Aufwendungen für Investitionskosten zusammen mit dem Pflegewohngeld die von der Pflegeeinrichtung in Rechnung gestellten Investitionskosten nicht übersteigen darf. Diese Konzeption entspricht der Bezugnahme in § 12 Abs. 3 Satz 3 PfG NRW auf die fiktive oder tatsächliche Sozialhilfebedürftigkeit des Heimbewohners und damit auf den sozialhilferechtlichen Selbsthilfegrundsatz.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2013– 12 A 212/12 –, juris, Rn. 34.
Nur der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass § 14 Abs. 2 Satz 1 des ab dem 16. Oktober 2014 geltenden Alten- und Pflegegesetzes NRW (APG NRW) vorsieht, dass Pflegewohngeld u. a. (schon) dann nicht gezahlt wird, wenn die erforderliche Leistung von Dritten oder Trägern anderer Sozialleistungen außerhalb des SGB XII vorgesehen ist. Die Gewährung von Pflegewohngeld scheidet damit nicht – wie zuvor – erst dann und insoweit aus, wenn und als die Beihilfe einen Zuschuss zu den Investitionskosten tatsächlich leistet, sondern schon dann, wenn die Beihilfevorschriften eine solche Leistung vorsehen.
(2) Der generelle Verweis auf das Pflegewohngeld wird auch den Anforderungen der Fürsorgepflicht nicht gerecht. Er missachtet den qualitativen Unterschied, der zwischen staatlicher Hilfe besteht, die – wie das an sozialhilferechtlichen Maßstäben orientierte Pflegewohngeld – der Erhaltung eines Mindestmaßes an sozialer Sicherung aller Bürger dient, und der finanziellen Unterstützung, die der Staat dem ihm gegenüber in einem besonderen Dienst- und Treueverhältnis stehenden Beamten leisten muss.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. November 2007– 1 A 35/06 –, juris, Rn. 65 ff. m. w. N.
Letztere muss deutlich vor dem Eintritt der Sozialhilfebedürftigkeit ansetzen.
Der vollständige Rückzug der Beihilfe aus der Erstattung der Investitionskosten unter Hinweis auf die Möglichkeit des Pflegewohngeldes ist zudem deshalb fürsorgepflichtwidrig, weil damit von dem Beamten – jedenfalls mittelbar – der vorrangige Einsatz seines Vermögens bis zu der Schongrenze des § 12 Abs. 3 Satz 4 PfG NRW von 10.000 Euro verlangt wird. Beihilfe für krankheits- oder pflegebedingte Aufwendungen darf indes nicht mit der Begründung verneint werden, der Beamte oder Versorgungsempfänger müsse zunächst sein Vermögen einsetzen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2012– 2 C 24.10 –, juris, Rn. 18; OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009 – 1 A 1524/08 –, juris, Rn. 105.
Unter Beachtung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn darf der Beihilfeberechtigte durch Krankheit oder Pflegebedürftigkeit nämlich nicht in eine zeitlich nicht absehbare Lage geraten, die ihn – insofern dauerhaft – finanziell so überfordern würde, dass etwa vorhandenes Vermögen kontinuierlich aufgezehrt wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009– 1 A 1524/08 –, juris, Rn. 102, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 26. August 2009– 2 C 62.08 –, juris, Rn. 14.
Dass – wie der Beklagte behauptet hat – nur ein geringer Teil der beihilfeberechtigten Beamten über Vermögen oberhalb der Schongrenze verfügen soll, ändert nichts daran, dass es solche Beihilfeberechtigte dennoch ersichtlich gibt. Im Übrigen deckt sich diese pauschale Behauptung nicht mit allgemein zugänglichen Erkenntnissen. So sollen nach der als Aufsatz im Monatsbericht März (S. 61 ff.) veröffentlichten Studie der Deutschen Bundesbank „Vermögen und Finanzen privater Haushalte in Deutschland: Ergebnisse der Vermögensbefragung 2014“ Pensionäre ein Durchschnittssachvermögen (brutto) zwischen 216.100 Euro (Median) und 276.000 Euro (Mittelwert) und zusätzlich noch ein Finanzvermögen (brutto) zwischen 42.200 Euro (Median) und 92.800 Euro (Mittelwert) haben (S. 78 der Studie).
Vgl. https://www.bundesbank.de/Redaktion/DE/Downloads/Veroeffentlichungen/Monatsberichtsaufsaetze/2016/2016_03_vermoegen_finanzen_private_haushalte.pdf.
ee. Es hatten schließlich auch zumindest nicht alle Beihilfeberechtigten Gelegenheit, hinreichende Eigenvorsorge für die neu entstandene Belastung zu treffen. Insoweit kommt es maßgeblich auf den Zeitpunkt an, ab dem konkret damit gerechnet werden musste, dass die in der Summe nicht unwesentlichen Investitionskosten vollständig aus dem Beihilferegime fallen. Eine allgemeine Pflicht zum Abschluss einer sämtliche Heimkosten betreffenden Zusatzversicherung „ins Blaue hinein“ trifft den Beihilfeberechtigten nicht. Eine Kenntnis in dem vorstehenden Sinne kann aber grundsätzlich nicht vor dem 1. Januar 2013 angenommen werden. Denn das hier relevante neue – seit dem 1. Januar 2017 wieder entfallene – Kostenrisiko „Investitionskosten“ ist erst ab diesem Zeitpunkt und ohne „Vorwarnung“ durch eine bedeutsamere Diskussion der beabsichtigten Neuregelung in der Öffentlichkeit entstanden. Hinzu kommt, dass sich zahlreiche hochbetagte Beihilfeberechtigte zu dem betreffenden Zeitpunkt wegen ihres Alters und ggf. auch wegen einer schon eingetretenen Pflegebedürftigkeit gar nicht mehr zusatzversichern konnten. Davon abgesehen ist auch der in der Alimentation einkalkulierte Durchschnittssatz für die Eigenvorsorge nicht entsprechend angepasst worden.
Vgl. zur grundsätzlichen Frage, ob und ab wann für einen Beamten der Abschluss einer privaten Pflegezusatzversicherung naheliegen kann: OVG NRW, Urteile vom 14. August 2013– 1 A 1481/10 –, juris, Rn. 98, vom 26. November 2009 – 1 A 1524/08 –, juris, Rn. 101, und vom 26. November 2007 – 1 A 35/06 –, juris, Rn. 83 ff.; ferner Beschluss vom 14. Dezember 2010– 1 A 3/09 –, juris, Rn. 17.
Ob es investitionskostenspezifische Versicherungsangebote überhaupt gegeben hat, ist daher ohne Belang und muss folglich im vorliegenden Verfahren nicht geklärt werden. Ein Versicherungsabschluss scheidet hier nämlich von vornherein aus, weil sich der Versicherungsfall bereits mit der eingetretenen stationären Pflegebedürftigkeit realisiert hatte.
b. Eine Härtefallregelung, die im Einzelfall zu einer fürsorgepflichtgemäßen Entscheidung führen könnte, ist nicht vorhanden.
Vgl. zu dieser Anforderung: BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, juris, Rn. 15 ff.
aa. Der Verordnungsgeber hat im Rahmen der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 keine spezifische Härtefallregelung für den Wegfall der Einbeziehung der Investitionskosten in die Beihilfeberechnung geschaffen.
bb. Die im nordrhein-westfälischen Beihilfesystem bereits vorhandenen Härtefallregelungen sind nicht geeignet, in Fällen der vorliegenden Art eine im Einzelfall fürsorgepflichtgemäße Entscheidung sicherzustellen. Dies gilt sowohl für § 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2013 (1) als auch für § 77 Abs. 9 Satz 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. April 2009 (GV. NRW. S. 224) – LBG NRW 2009 – (2).
(1) Der Verordnungsgeber kann den Beihilfeberechtigten nicht darauf verweisen, investitionskostenbedingte Härtefälle könnten durch eine Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2013 für die bei der stationären Pflege insoweit allein relevanten Aufwendungen für den Pflegesatz, pflegebedingte Aufwendungen, Aufwendungen der sozialen Betreuung und Aufwendungen für medizinische Behandlungspflege abgemildert werden. Danach kann der jeweils geltende Bemessungssatz gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 BVO NRW 2013 in besonderen Ausnahmefällen, die nur bei Anlegung des strengsten Maßstabes anzunehmen sind, mit Zustimmung des Finanzministeriums von der Festsetzungsstelle im Einzelfall erhöht werden.
Eine unmittelbare Anwendung dieser Vorschrift auf die nicht beihilfefähigen Investitionskosten kommt nicht in Betracht, weil ihre Voraussetzungen insoweit in zweierlei Hinsicht nicht erfüllt sind. Zum einen handelt es sich bei den Investitionskosten nicht um beihilfefähige Kosten (vgl. die Bezugnahme von § 12 Abs. 5 Satz 1 BVO NRW 2013 u. a. auf § 12 Abs. 1 Satz 1 BVO NRW 2013). Zum anderen wird die Beihilfe nach § 5c Abs. 2 BVO NRW 2013 gerade nicht nach einem Bemessungssatz geleistet, sondern als Zuschuss gezahlt (vgl. auch § 77 Abs. 7 LBG NRW 2009).
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2012– 2 C 24.10 –, juris, Rn. 23; OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009 – 1 A 1447/08 –, juris, Rn. 52; Mohr/Sabolewski, Beihilfenrecht, Band I, Stand: Mai 2017, B I § 12 Anm. 6.
Die Fürsorgepflicht bezüglich der Investitionskosten kann nach der hier maßgeblichen Rechtslage und -anwendung auch nicht in effektiver Weise – mittelbar – durch eine Beihilfesatzerhöhung nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2013 bezogen auf die Aufwendungen nach § 5c Abs. 1 BVO NRW 2013 gewahrt werden. Eine solche Beihilfesatzerhöhung kommt von vorneherein nur dann in Betracht, wenn die pflegebedingten Aufwendungen i. S. d. § 5c Abs. 1 BVO NRW 2013 nicht vollständig erstattet werden. Nach den Angaben des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen in den Stellungnahmen vom 16. September 2013 und vom 31. März 2014 soll nach der Vorstellung des Verordnungsgebers, wie sie vorliegend auch in der konkreten Rechtsanwendung Ausdruck gefunden hat, dieser Fall allenfalls noch ausnahmsweise eintreten können, nämlich wenn die nach § 5c Abs. 1 BVO NRW 2013 beihilfefähigen Aufwendungen über den Höchstgrenzen des Pflegezuschusses liegen (vgl. dazu § 5c Abs. 1 Satz 3 in der Fassung der Vierten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 15. November 2013 (GV. NRW. S. 644) – BVO NRW 2014 –, der dieser Zielrichtung entsprechend hier rückwirkend ab dem 1. Januar 2013 angewandt wurde). Der intendierte Regelfall ist damit – im Zusammenspiel mit den Leistungen der Pflegekassen – die vollständige Abdeckung der notwendigen und angemessenen Pflegekosten. Dem sollen nach dem im Gerichtsverfahren dargestellten Verständnis des Verordnungsgebers auch die Höchstgrenzen für den Pflegezuschuss nicht entgegenstehen, da sich diese Grenzen an den Durchschnittskosten der Pflege in Abhängigkeit zur jeweiligen Pflegestufe orientiert hätten. Im Übrigen seien darüber hinausgehende Kosten regelmäßig nicht mehr angemessen bzw. könnten einen Härtefall i. S. d. § 12 Abs. 5 BVO NRW 2013 nicht begründen, weil durch die Berücksichtigung der Durchschnittskosten ein Großteil der Beihilfeberechtigten nicht zusätzlich mit Pflegesatzkosten belastet sein dürfte. Würden dennoch weitere Pflegesatzkosten anfallen, fuße dies auf einer privaten Entscheidung des jeweiligen Beihilfeberechtigten, die dieser im Ergebnis dann selbst zu tragen habe. Jedenfalls müsste ein bei Anlegung des strengsten Maßstabes anzunehmender Ausnahmefall in einer solchen Situation ausgeschlossen sein. Dieses systematische Verständnis des Verordnungsgebers wird auch durch die Regelungen des § 12 Abs. 5 BVO NRW 2014 bestätigt bzw. noch verstärkt. Danach kann der Bemessungssatz (nur) „für im Grundsatz beihilfefähige Aufwendungen“ erhöht werden (Klarstellung im Vergleich zu der zuvor geltenden Rechtslage) und ist vor allem eine Erhöhung für „Aufwendungen nach § 5c“ vollständig ausgeschlossen.
Auch eine analoge Anwendung der Vorschrift auf nicht beihilfefähige Aufwendungen scheidet aus. Eine analoge Anwendung der von einer Norm angeordneten Rechtsfolge auf Sachverhalte, die dieser Norm nicht unterfallen, setzt eine planwidrige Regelungslücke voraus. Der Anwendungsbereich der Norm muss wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig sein. Eine derartige Lücke darf von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte. Dabei darf der erkennbare Wille des Gesetzgebers nicht beiseitegeschoben und durch eine autark getroffene richterliche Abwägung der Interessen ersetzt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2013– 1 A 334/11 –, juris, Rn. 63 f., m. w. N.
Gemessen daran liegt schon keine planwidrige Regelungslücke vor. Dem Verordnungsgeber musste aus den gerichtlichen Entscheidungen der Vergangenheit,
vgl. allein BVerwG, Urteile vom 30. April 2009– 2 C 127.07 –, juris, Rn. 12, vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, juris, Rn. 15 ff.; OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2013 – 1 A 334/11 –, juris, Rn. 65 ff.,
bekannt sein, dass er im Rahmen von nicht geringfügigen Leistungsausschlüssen gehalten ist, eine abstrakt-generelle Ausgleichsregelung für Härtefälle zu erlassen. Es ist daher davon auszugehen, dass er es nicht einfach übersehen hat, diesem Erfordernis zu genügen. Wie gezeigt bestand auch aus der – allerdings irrigen – Sicht des Verordnungsgebers keine Notwendigkeit für eine Härtefallregelung.
(2) Auch § 77 Abs. 9 Satz 1 LBG NRW 2009 (jetzt: § 75 Abs. 9 LBG NRW vom 14. Juni 2016) stellt keine Härtefallregelung dar, die die Fürsorgepflichtverletzung hinsichtlich der Investitionskosten ausgleichen könnte. Danach dürfen die Kostendämpfungspauschale und Eigenbehalte die Belastungsgrenze von zwei Prozent der Jahresdienstbezüge oder Jahresversorgungsbezüge nach beamtenrechtlichen Vorschriften oder Grundsätzen nicht übersteigen. Der Senat hat mit Urteil vom 12. September 2014 – 1 A 1601/13 –, juris, zwar entschieden, dass diese Härtefallregelung nicht abschließend zu verstehen ist und es einer Einbeziehung der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel bei der Berechnung der Belastungsgrenze bedarf. Eine entsprechende Berücksichtigung der Investitionskosten bei der Berechnung der Zwei-Prozent-Belastungsgrenze wäre jedoch systemwidrig. Sie würde den qualitativen Unterschied zwischen den Aufwendungen für Arzneimittel und den Aufwendungen für die Investitionskosten bei der vollstationären Pflege vernachlässigen und so zu einer im Lichte des Art. 3 Abs. 1 GG ungerechtfertigten Ungleichbehandlung führen. Anders als die Kosten für (medizinisch notwendige) Arzneimittel sind Investitionskosten – wie unten in Punkt 2. c. aa. ausgeführt – aufgrund ihrer Doppelnatur auch Kosten der allgemeinen Lebensführung, die – unter Berücksichtigung eines Eigenanteils – zu einem signifikanten Teil aus der Regelalimentation aufgebracht werden müssen. Dieser Besonderheit wird eine Belastungsgrenze von nur zwei Prozent der Jahresdienstbezüge oder der Jahresversorgungsbezüge ersichtlich nicht gerecht. Würden die Investitionskosten entsprechend der Härtefallklausel berücksichtigt, verbliebe dem Beihilfeberechtigten bei einem Eigenanteil von zwei Prozent ein Einkommensbestandteil von 98 Prozent zur freien Verfügung. Eine derartige Privilegierung ist gemessen an Art. 3 GG nicht begründbar.
Im Übrigen handelt es sich bei § 77 Abs. 9 LBG NRW 2009 im Grundsatz um eine Überforderungsklausel für solche Beihilfeberechtigten, die in einem Jahr eine erhebliche finanzielle Belastung zu tragen haben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. September 2014– 1 A 1601/13 –, juris, Rn. 62 f. unter Verweis auf die LT-Drs. 14/8889, S. 7.
Die stationären Pflegekosten stellen schon nicht einen derartigen Sonderfall dar; diese Kosten belasten den Beihilfeberechtigten nicht nur bezogen auf außergewöhnliche Jahreszeiträume, sondern regelmäßig auf unabsehbare Zeit.
c. Der vollständige Ausschluss der Investitionskosten lässt sich nicht aus den vom Beklagten hierfür angeführten Gründen rechtfertigen.
aa. Das Argument, bei den Investitionskosten handele es sich nicht um pflegebedingte Aufwendungen, sondern um Ausgaben, die grundsätzlich zur allgemeinen Lebensführung gehörten, greift zu kurz. Es berücksichtigt nicht, dass die Investitionskosten eine Doppelnatur aufweisen. Gemäß § 82 Abs. 2 Nr. 1 SGB XI fallen unter die Kostenposition „Investitionskosten“ alle Aufwendungen für Maßnahmen einschließlich Kapitalkosten, die dazu bestimmt sind, die für den Betrieb der Pflegeeinrichtung notwendigen Gebäude und sonstigen abschreibungsfähigen Anlagegüter herzustellen, anzuschaffen, wiederzubeschaffen, zu ergänzen, instand zu halten oder instand zu setzen. Sie sind damit – wie die Unterkunfts- und Verpflegungskosten – zunächst Kosten der allgemeinen Lebenshaltung. Kosten vergleichbarer Art fallen grundsätzlich auch ohne eine Pflegebedürftigkeit in gewisser Höhe an und sind aus der Regelalimentation zu tragen. Dieser Umstand rechtfertigt die beihilferechtliche Forderung nach einem angemessenen Eigenbehalt auch im Fall der vollstationären Pflege. Mit dieser Einordnung als Kosten der allgemeinen Lebenshaltung hat es jedoch nicht sein Bewenden. Denn die Investitionskosten stehen zugleich in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Pflege und müssen – unumgänglich – als Pflegenebenkosten aufgebracht werden. Anders als im Regelfall, in dem die Höhe der Kosten der allgemeinen Lebensführung auf einer eigenverantworteten Entscheidung des Beamten beruht, der im Idealfall allenfalls die finanziellen Spielräume ausnutzt, die seine Alimentation bietet, hat der Beihilfeberechtigte keine Möglichkeit, die pflegebedingten Aufwendungen für Unterkunft, Verpflegung und Investitionskosten seiner – gleichbleibenden – Alimentation anzupassen, um eine finanzielle Überlastung zu verhindern. Die Höhe der Investitionskosten hängt vielmehr von den wirtschaftlichen Entscheidungen des Trägers der Pflegeeinrichtung ab. Die Höhe der Investitionskosten lässt sich zudem – insofern im Unterschied zu den Kosten der Unterkunft und Verpflegung – für die Zukunft kaum sicher absehen. Die Entwicklung der Unterkunfts- und Verpflegungskosten dürfte sich jedenfalls näherungsweise an der allgemeinen Teuerungsrate orientieren. Im Gegensatz dazu kann der Pflegebedürftige vorab kaum abschätzen, ob und in welchem Umfang beispielsweise ein Sanierungsstau in der konkreten Einrichtung besteht. Gerade hier muss somit ergänzend die Fürsorgepflicht des Dienstherrn greifen, dem der Schutz des Beamten vor einer derartigen krankheits- oder pflegebedingten Überlastung obliegt.
Im Übrigen ist anzumerken, dass der Verordnungsgeber bei der Herausnahme der Investitionskosten aus § 5c Abs. 2 BVO NRW seine Absicht, Kosten der allgemeinen Lebensführung von der Beihilfe auszuschließen, mit der Streichung allein der Investitionskosten auch nicht stringent verfolgt hat.
bb. Die Streichung der Investitionskosten ist auch nicht aus Gründen der Gleichbehandlung der beihilfeberechtigten Beamten mit den gesetzlich Versicherten gerechtfertigt. Denn die Sicherungssysteme „gesetzliche Krankenversicherung“ und „private Eigenvorsorge mit ergänzender Beihilfe“ weisen grundlegende Strukturunterschiede auf. Sie unterscheiden sich im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Verankerung, die Finanzierung, die Leistungsvoraussetzungen, das Leistungsspektrum und die Leistungsformen. Aus diesem Grund wird das Gebot der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG durch Unterschiede bei der Leistungsgewährung in aller Regel nicht verletzt. Erst recht vermag das Bestreben nach einer Angleichung der Systeme Eingriffe in den durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Kernbereich der Fürsorgepflicht nicht zu rechtfertigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008– 2 C 2.07 –, juris, Rn. 18, m. w. N.
Nichts anderes gilt aber für den in Rede stehenden Fall der beabsichtigten Angleichung des Beihilferechts an das Recht der gesetzlichen Pflegeversicherung. Denn auch dieses Sicherungssystem weist die genannten grundlegenden Strukturunterschiede zum System der Beihilfe auf.
Vgl. so bereits OVG NRW, Beschluss vom 14. Dezember 2010 – 1 A 3/09 –, juris, Rn. 21.
3. Verstößt die Streichung der Investitionskosten durch Art. 1 Nr. 10 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 nach alledem gegen höherrangiges Recht, ist die betreffende Rechtsnorm nichtig. Dies festzustellen fällt in die Kompetenz der Fachgerichte, hier des Senats, weil Prüfungsgegenstand kein formelles Gesetz ist. Ein Anwendungsfall des Art. 100 Abs. 1 GG liegt somit nicht vor.
Die Entscheidung über die Gewährung der Beihilfe für Investitionskosten richtet sich daher nach § 5c Abs. 2 BVO NRW 2012. Danach sind Aufwendungen für Investitionskosten nicht beihilfefähig, es sei denn, dass sie unter Anrechnung des zustehenden Pflegewohngeldes die monatlichen Eigenanteile übersteigen. Bei einem Beihilfeberechtigten mit einem Angehörigen – wie im Fall des Klägers – beträgt der Eigenanteil 40 Prozent des um 520 Euro verminderten Einkommens. Einkommen sind die monatlichen (Brutto-) Dienstbezüge (ohne sonstige variable Bezügebestandteile) oder Versorgungsbezüge, das Erwerbseinkommen sowie Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung und aus einer Alters- oder Hinterbliebenenversorgung des Beihilfeberechtigten. Wird zu den Aufwendungen für die Pflege eines Angehörigen eine Beihilfe gewährt, sind dem Einkommen des Beihilfeberechtigten das Erwerbseinkommen, die Versorgungsbezüge sowie die Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung und aus einer Alters- oder Hinterbliebenenversorgung des Ehegatten oder eingetragenen Lebenspartners hinzuzurechnen.
Maßgebliches Einkommen ist danach vorliegend nur die Bruttobesoldung des Klägers für Januar 2013 in Höhe von 2.456,14 Euro. Seine Ehefrau hatte keine eigenen zu berücksichtigenden Einkünfte.
Der Umstand, dass die Besoldung des Klägers aufgrund der (Alters-)Teilzeit reduziert ist, bleibt unberücksichtigt. § 5c Abs. 2 Satz 2 BVO NRW 2012 stellt ausschließlich auf die tatsächlich zugeflossenen Dienstbezüge ab. Die Berechnung fiktiver Bezüge ist nicht vorgesehen. Dies entspricht im Übrigen auch dem Zweck der Vorschrift, im Bereich der Massenverwaltung zügige Bewilligungsentscheidungen treffen zu können. Etwas anderes gilt auch nicht deshalb, weil die Ursache für die geringere Besoldung in der Sphäre des Klägers liegt.
Vgl. hierzu das vom Verwaltungsgericht angeführte Urteil des OVG Lüneburg vom 8. Juli 2013 – 5 LA 106/13 –, juris, Rn. 10.
Dass seine Bezüge gemindert sind, fällt – anders als in der Fallkonstellation in dem zitierten Urteil des OVG Lüneburg, in der die Versorgungsbezüge des dortigen Klägers aufgrund eines scheidungsbedingten Versorgungsausgleichs vermindert waren – nicht in den alleinigen Verantwortungsbereich des Klägers. Die Entscheidung für die Altersteilzeit konnte er vielmehr nur einvernehmlich in Absprache mit seinem Dienstherrn unter Berücksichtigung der jeweiligen Interessen/Bedürfnisse einvernehmlich treffen.
Die vom Beklagten gewünschte einkommenserhöhende Berücksichtigung der jährlichen Sonderzahlung scheidet schon nach dem eindeutigen Wortlaut des § 5c Abs. 2 Satz 2 BVO NRW 2012 aus. Danach kommt es nur auf die ausgewiesenen monatlichen Bezüge an. Im Übrigen zählen die Sonderzahlungen – wie die vermögenswirksamen Leistungen – nicht zu den Dienstbezügen, sondern sind sonstige Bezüge, vgl. für den hier streitigen Leistungszeitraum: § 1 Abs. 1 des Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. Februar 2006 in der ab dem 1. Januar 2008 gültigen Fassung vom 20. Dezember 2007 (GV. NRW. S. 750) – LBesG NRW 2008 – i. V. m. § 86 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Juni 2009 (BGBl. I S. 1434) – BBesG 2009 – i. V. m. § 1 Abs. 3 Nr. 2 und 3 BBesG in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung – BBesG 2006 –.
Vgl. im Ergebnis ebenso: Mohr/Sabolewski, Beihilfenrecht, Band I, Stand: Mai 2017, B I § 5d, B 78/73.
Nicht gefolgt werden kann auch der Ansicht des Beklagten, auch die Vollstreckungsvergütung und die Bürokostenentschädigung seien als Einkommen zu berücksichtigen. Bei der Vollstreckungsvergütung nach der Verordnung über die Vergütung für Beamte im Vollstreckungsdienst (VollstrVergV NRW) handelt es sich um einen variablen Bestandteil der Dienstbezüge, der ausdrücklich unberücksichtigt bleiben soll. Nach § 1 Abs. 2 VollstrVergV NRW beträgt die Vergütung 15 Prozent der durch den Gerichtsvollzieher für die Erledigung der Aufträge vereinnahmten Gebühren. Die Höhe hängt also entscheidend vom Erfolg des Gerichtsvollziehers ab und lässt sich nicht vorab bestimmen. Die Bürokostenentschädigung ist eine Aufwandsentschädigung und keine Vergütung. Sie ist damit bereits kein Bestandteil der Besoldung, vgl. für den hier streitigen Leistungszeitraum: § 1 Abs. 1 LBesG NRW 2008 i. V. m. § 86 BBesG 2009 i. V. m. § 1 Abs. 2 BBesG 2006.
Der Beklagte hat daher im Rahmen der Berechnung der Beihilfe für die Unterkunfts- und Verpflegungskosten zu Recht lediglich die tatsächlich erhaltene Bruttobesoldung im oben aufgezeigten Umfang berücksichtigt. In diesem Zusammenhang hat es zum Jahreswechsel 2012/2013 auch keine Änderung des § 5c BVO NRW gegeben.
Demnach beträgt der Eigenanteil in Höhe von hier 40 Prozent des bereinigten Einkommens (2.456,14 Euro abzgl. 520 Euro) 774,46 Euro. Diesen Eigenanteil brachte der Beklagte bereits vollständig bei den Unterkunfts- und Verpflegungskosten in Ansatz und bewilligte deshalb für diese Kosten eine Beihilfe in Höhe von 267,76 Euro.
Die Investitionskosten beliefen sich auf 502,20 Euro. Da der Eigenanteil bereits vollständig berücksichtigt wurde, ergibt sich rechnerisch ein Anspruch auf eine weitere Beihilfe in Höhe von 502,20 Euro.
Dem Kläger steht gleichwohl nur eine weitere Beihilfe in Höhe von 488,80 Euro zu. Denn das Verwaltungsgericht hat den Beklagten (nur) verpflichtet, eine weitere Beihilfe in Höhe von 488,80 Euro betreffend die Aufwendungen für Januar 2013 zu bewilligen, und der Kläger hat selbst kein (Anschluss-) Rechtsmittel eingelegt. Soweit die Klage (bzgl. des Leistungsmonats Februar 2013) abgewiesen wurde, ist das Urteil bereits (teil-) rechtskräftig.
Der Kläger hat auch Anspruch auf Zahlung von Zinsen in der geltend gemachten Höhe. Er kann gemäß § 291 BGB analog Prozesszinsen beanspruchen. Das einschlägige Fachgesetz enthält keine abweichende Regelung. Prozesszinsen können auch verlangt werden, wenn die Behörde – wie bei der Bewilligung der Beihilfe – zum Erlass eines die Zahlung unmittelbar auslösenden Verwaltungsaktes verpflichtet wird. Voraussetzung ist allein, dass der Umfang der zugesprochenen Geldschuld – wie vorliegend – feststeht oder rein rechnerisch unzweifelhaft ermittelt werden kann. Aus der Verweisung des § 291 Satz 2 BGB auf § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB ergibt sich die Zinshöhe.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 BRRG nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 25 ff. BVG
§ 72 SGB XI
§ 5c BVO
§ 86 BBesG
§ 291 BGB
§ 711 ZPO
§ 127 BRRG
§ 5c Abs. 1 BVO
§ 5c Abs. 2 Satz 1 BVO
§ 17a Abs. 3 BVO
§ 5c Abs. 2 BVO
§ 12 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 PfG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 PfG
§ 12 Abs. 3 Satz 3 PfG
§ 12 Abs. 3 Satz 4 PfG
§ 4 Abs. 2 Satz 6 PflFEinrVO
§ 12 Abs. 1 Satz 2 BVO
§ 12 Abs. 5 Satz 1 BVO
§ 12 Abs. 1 Satz 1 BVO
§ 77 Abs. 7 LBG NRW
§ 12 Abs. 5 BVO
§ 77 Abs. 9 Satz 1 LBG NRW
§ 75 Abs. 9 LBG NRW
§ 77 Abs. 9 LBG NRW
§ 82 Abs. 2 Nr. 1 SGB XI
§ 5c Abs. 2 Satz 2 BVO
§ 1 Abs. 3 Nr. 2 und 3 BBesG
§ 1 Abs. 2 VollstrVergV
§ 1 Abs. 1 LBesG
§ 1 Abs. 2 BBesG
§ 291 Satz 2 BGB
§ 288 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 5c Abs. 1 Sätze 2 und 3 BVO NRW in der Fassung der Vierten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung
§ 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2013 (1) als auch für § 77 Abs. 9 Satz 1 des Beamtengesetzes
§ 5c Abs. 1 Satz 3 in der Fassung der Vierten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung
§ 1 Abs. 1 des Besoldungsgesetzes
§ 86 des Bundesbesoldungsgesetzes
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 19.06
1 A 1481/10
1 A 334/11
1 A 1601/13
2 BvR 1053/98
2 C 62.08
2 C 2.07
2 C 24.07
1 A 1524/08
2 C 24.10
2 C 127.07
2 B 13.10
1 A 3/09
2 BVO NRW 2012/20
2 C 36.02
1 A 4955/05
12 A 212/12
1 A 35/06
00 Euro (Median) und 276.00
00 Euro (Median) und 92.80
1 A 1447/08
5 LA 106/13