Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-10-13, Aktenzeichen 3 S 2521/04

Tenor:

Tatbestand:
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Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des Beklagten, die 51. Änderung ihres Flächennutzungsplans mit der Darstellung von Vorrangflächen für Windenergieanlagen auch im Hinblick auf den Bereich Holzschlägermatte zu genehmigen.
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Mit der Änderung des Flächennutzungsplans hat die Klägerin die Standortbereiche Holzschlägermatte und Rosskopf als Vorrangflächen für die Windenergie dargestellt und diesen Darstellungen die Ausschlusswirkung für das übrige Gemeindegebiet zuerkannt. Dabei wurden die maximale Nabenhöhe von 98 m und die maximale Gesamthöhe von 133 m sowie die Einheitlichkeit des Anlagentyps festgeschrieben.
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Die Vorrangfläche „Holzschlägermatte“ liegt im räumlichen Geltungsbereich der Verordnung des Regierungspräsidiums Freiburg über das Natur- und Landschaftsschutzgebiet „Schauinsland“ vom 12.12.2002. Die Verordnung wurde am 30.1.2003 im Gesetzblatt Baden-Württemberg verkündet und lag mit Karten vom 30.1.2003 bis einschließlich 13.2.2003 öffentlich aus. Nach § 13 der Verordnung ist sie damit am 14.2.2003 in Kraft getreten. Mit dem Inkrafttreten trat die Verordnung des Badischen Ministers für Kultus und Unterrichts zum Schutz von Landschaftsteilen am Schauinsland vom 30.6.1939 außer Kraft. Das Naturschutzgebiet umfasst eine Fläche von ca. 1.000 ha, das Landschaftsschutzgebiet eine Fläche von (nunmehr) 5.660 ha (früher 1.560 ha); es umschließt das Naturschutzgebiet. In dem Gutachten der Bezirksstelle für Naturschutz und Landschaftspflege Freiburg vom November 1996 ist zum Bereich des Landschaftsschutzgebietes ausgeführt, die weitere Umgebung des Schauinsland zwischen Dreisamtal und Münstertal stelle eine sehr ansprechende, reich gegliederte Berglandschaft dar. Wegen der beson-deren Schönheit, der kulturhistorischen Bedeutung, der strukturellen Vielfalt und der unverzichtbaren Erholungsfunktion verdiene sie den Schutz als Landschaftsschutzgebiet nach § 22 NatSchG. Es handele sich um eine repräsentative, historisch gewachsene Kulturlandschaft des rhenanisch geprägten und eiszeitlich überformten Schwarzwaldes. Dort befänden sich zahlreiche z. T. landschaftsprägende Biotoptypen, die von lang währender Nutzung geprägt seien und sich in einem dauernden Wandel befänden. Der Aussichtsturm auf dem Schauinsland sei der Hauptanziehungspunkt. Die große Zahl von mehr als 500.000 erholungssuchenden Besucher im Winter und Sommer zeugten von dem hohen Erholungswert der Schauinsland-Umgebung. Innerhalb des sich über die westlichen Abhänge des Schauinsland erstreckenden, ausgedehnten Bergwalds der Stadt Freiburg sei die Holzschlägermatte mit dem gleichnamigen Wirtshaus die einzige Freifläche. Hier seien noch extensiv bewirtschaftete Goldhaferwiesen zu finden; am zum Teil reich strukturierten Waldrand gebe es Hochstaudenflure und Gehölze. Große Bereiche des Grünlandes mit etlichen Quellen seien in den letzten Jahrzehnten durch Aufschüttungen stark verändert worden. Bei der Prüfung der Einwendungen vom 21.10.2002 führte das Regierungspräsidium aus, die Einbeziehung des Bereichs Holzschlägermatte in das Landschaftsschutzgebiet sei fachlich gerechtfertigt und werde von der Stadt Freiburg unterstützt. Der Bau von Windenenergieanlagen im Landschaftsschutzgebiet sei ein erlaubnispflichtiger Tatbestand.
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Der Standort Holzschlägermatte liegt etwa 300 m unterhalb des Schauinslandgipfels. Die Vorrangfläche befindet sich zwischen ca. 625 m und 1,25 km von der westlichen Grenze des Landschaftsschutzgebietes und ca. 500 vom westlichen Rand des Naturschutzgebietes entfernt. Sie hat eine Längsausdehnung (West-Ost) von ca. 600 m. Von der Schauinslandbahn ist die Vorrangfläche mindestens 280 m entfernt.
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Mit Beschluss vom 15.6.1999 beauftragte der Gemeinderat die Verwaltung der Klägerin, ein Gutachten über die Windhöffigkeit auf der Gemarkung Freiburg als notwendige sachliche Voraussetzung für die Ausweisung von Flächen für Windenergieanlagen einzuholen. In dem Gutachten über Vorschläge zur Ausweisung von Flächen für die Windkraftnutzung auf dem Gebiet der Klägerin vom 24.7.2000 wurden sieben Standorte erster und drei Standorte zweiter Wahl und zwei ungeeignete Standorte vorgeschlagen. Bei den Standorten erster Wahl handelte es sich um die Standorte Tuniberg, Illenberg, Weißenfelsen Holzschlägermatte, Pflughalde, Rosskopf, Hornbühl und Uhlberg. Mit Beschluss vom 20.3.2001 beantragte der Gemeinderat die Verwaltung, auf der Grundlage dieses Gutachtens die Standortbereiche Hornbühl, Rosskopf (ohne Landschaftsschutzgebietsanteil) und Holzschlägermatte mit maximal zwei Windkraftanlagen in das Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans einzubringen und den hierfür erforderlichen Offenlagebeschluss vorzubereiten. Vom 25.9.2001 bis 5.11.2001 fand die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und vom 7.9.2001 bis 12.10.2001 die frühzeitige Bürgerbeteiligung statt. Am 23.7.2002 bestätigte der Gemeinderat den Beschluss vom 20.3.2001 und legte eine maximale Gesamthöhe baulicher Anlagen von 133 m sowie einen einheitlichen Anlagetyp als Konkretangebot für alle drei Standortbereiche durch Änderung des Flächennutzungsplans fest. Außerdem beschloss er in dieser Sitzung nach dem Ergebnis der Nachbarschaftsgespräche den Standortbereich Hornbühl nicht weiterzuverfolgen und die Standortbereiche Rosskopf (ohne Landschaftsschutzgebietsanteil) und Holzschlägermatte im Rahmen eines Flächennutzungsplan-Änderungsverfahrens als Vorrangflächen für Windenergieanlagen auszuweisen. In seiner Sitzung vom 22.10.2002 nahm der Gemeinderat die im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der von der Planung betroffenen Nachbargemeinden eingegangenen Anregungen zur Kenntnis, stimmte dem Vorschlag der Verwaltung über ihre Würdigung im Rahmen des Verfahrens zu, billigte den Entwurf der Flächennutzungsplanänderung einschließlich der planerischen Darstellung und des Erläuterungsberichts und beschloss auf der Grundlage dieser Planung die Offenlage gem. § 3 Abs. 2 BauGB. Die öffentliche Auslegung der Planunterlagen erfolgte vom 11.11.2002 bis einschließlich 16.12.2002.
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Mit Schreiben des Regierungspräsidiums Karlsruhe als höherer Naturschutzbehörde vom 30.10.2002 wurde die geplante Ausweisung einer großen Vorrangfläche für Windkraftanlagen an der Holzschlägermatte als raumbedeutsam beurteilt und die Zulassung im Wege der Befreiung in Frage gestellt. Mit Schreiben vom 17.12.2002 an den Oberbürgermeister der Klägerin äußerte das Landratsamt Breisgau-Hochschwarzwald Bedenken. Der Standort Holz-schlägermatte liege ausgesprochen exponiert. Sichtbeziehungen bestünden bis weit ins Elsass. Aber auch und vor allem im Nahbereich würden die Anlagen sehr massiv und dominant in Erscheinung treten und der Landschaft des Schauinslandgipfels ihren Stempel aufdrücken. Auch wenn sie in ihrer Gesamthöhe unterhalb des Schauinsland blieben, würden sie doch keineswegs von der Landschaftskulisse aufgenommen, vielmehr träten sie aus sehr vielen Blickwinkeln über die Silhouette hinaus und verstärkten den Eindruck als Fremdkörper in der Landschaft. Fast noch gravierender sei die Beeinträchtigung vom Schauinsland aus gesehen. Die Bergstation liege auf etwa 1.210 m, der Standortbereich auf ca. 960 m. Bei einer Gesamthöhe von 133 m und einer Entfernung der Anlagen zur Bergstation von ca. 1,2 km würden sie bei einem Blick in die Ebene deutlich wahrzunehmen sein, teilweise verstellten sie diesen Blick, der für den Schauinsland namensgebend gewesen sei und viel von seiner unverwechselbaren Qualität verlieren werde. Die Schauinslandbahn als Vorbelastung anzusehen, sei nicht tragfähig. Mit Schreiben an das Regierungspräsidium vom 25.11.2002 teilte die Klägerin mit, sie stimme dem Entwurf der Natur- und Landschaftsschutzverordnung zu, gehe aber davon aus, dass der Landschaftsschutzgebietsstatus im Bereich der Holzschlägermatte kein Hindernis für die dortigen Windkraftanlagen darstellten. Mit Schreiben vom 16.1.2003 wandte sich das Regierungspräsidium Freiburg gegen die Erhöhung der Windkraftanlagen, die eine andere Qualität und in diesem Bereich einen erheblichen Eingriff darstellten, der die Gefahr einer Verunstaltung des durch eine Landschaftsschutzverordnung geschützten Landschaftsbildes hervorrufe.
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In seiner Sitzung vom 21.1.2003 stimmte der Gemeinderat der Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen durch die Verwaltung zu, wies die gegen die Planung geäußerten Bedenken zurück und fasste auf dieser Grundlage den Feststellungsbeschluss zur 51. Änderung des Flächennutzungsplans „Ausweisung von Vorrangflächen für Windenergieanlagen“. In dem Erläuterungsbericht ist ausgeführt, das Freiburger Klimaschutzziel solle durch energiewirtschaftliche (u.a. Nutzung regenerativer Energiequellen) und verkehrstechnische Maßnahmen erreicht werden. Für die lokale Energieversorgung habe die Windenergie im Verbund mit anderen erneuerbaren Energien (Sonne, Wasser, Biomasse) eine angesichts der Endlichkeit der fossilen Energieträger zunehmende Bedeutung. Die untere Naturschutzbehörde sehe die Möglichkeit, für den Standortbereich Holzschlägermatte eine Befreiung von den Verboten der Landschaftsschutzverordnung für maximal zwei Windkraftanlagen zu erteilen. Am Standort Holzschlägermatte träten aufgrund seiner Lage ca. 300 m unterhalb des Schauinslandgipfels nahezu keine Horizontüberhöhungen durch die Windkraftanlagen auf, was als sehr günstig zu bewerten sei. Die prägenden Dimensionen in der Landschaft seien die Höhenzüge in ihrer Gesamthöhe von ca. 700 m bis 1.000 m über der Ebene. Nur im Nahbereich, z.B. beim Blick aus Richtung Eduardshöhe, sei die natürliche Maßstäblichkeit beeinträchtigt. Es sei festzustellen, dass in der Nahzone und der Mittelzone sowie in großen Teilen der Fernzone aufgrund von Sichtverschattungen und Horizontüberhöhungen und unter Berücksichtigung der Vorbelastung keine wesentliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes erfolge.
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Mit Schreiben vom 21.3.2003 beantragte die Klägerin beim Regierungspräsidium Freiburg die Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans gem. § 6 Abs. 1 BauGB. Mit Bescheid vom 23.6.2003 genehmigte das Regierungspräsidium Freiburg die vom Gemeinderat der Klägerin beschlossene Änderung des Flächennutzungsplans mit Ausnahme des Bereichs „Holzschlägermatte“. Die Genehmigung für diesen Bereich wurde versagt. In der Begründung ist ausgeführt, die 51. Flächennutzungsplanänderung stelle die Vorrangbereiche Rosskopf und Holzschlägermatte fest mit dem Ziel, die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB an anderer Stelle zu erzeugen. Die Abwägung des Gemeinderats weise in Bezug auf den Standort Holz-schlägermatte einen erheblichen Rechtsmangel nach § 1 Abs. 6 BauGB auf. Das Regierungspräsidium habe zwar grundsätzlich einen Standort für Windkraftanlagen im Bereich Holzschlägermatte für möglich gehalten, um andere viel empfindlichere Standorte auszuschließen. Dies habe allerdings nur für Anlagen mit einer Nabenhöhe von 60 m, wie sie ursprünglich im Verfahren vorgesehen gewesen seien, gegolten. Die nunmehr vorgesehenen Anlagen mit einer Nabenhöhe von 98 m bildeten eine neue Qualität und stellten in diesem Bereich eine Verunstaltung des Landschaftsbildes dar. Diese Bedenken seien nicht mit dem ihm zukommenden Gewicht hinreichend abgewogen worden. Zwei Anlagen dieser Größenordnung seien raumbedeutsam. Auch sei die Vereinbarkeit mit der neuen Landschaftsschutzgebietsverordnung unter diesem Gesichtspunkt nicht geprüft worden.
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Auf Weisung des Wirtschaftsministeriums Baden-Württemberg nahm die Klägerin die erteilte Baugenehmigung für die beiden Windenergieanlagen auf der Holzschlägermatte mit Verfügung vom 8.10.2003 zurück. Über die Klage gegen diese Rücknahme ist noch nicht entschieden (VG Freiburg, Az.: 4 K 730/04).
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Am 23.7.2003 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der Genehmigung, hilfsweise mit der Maßgabe, dass keine Aussage zur zulässigen Höhe, höchsthilfsweise mit der Maßgabe, dass die zulässige Höhe mit 60 m Nabenhöhe und 90 m Gesamthöhe dargestellt wird, begehrt. Zur Begründung wird ausgeführt, die der Änderung des Flächennutzungsplans zugrunde liegende Abwägung sei nicht zu beanstanden. Sie habe alle nach Lage der Dinge einschlägigen Belange in ihre Planungserwägungen einbezogen. Es habe der Standortsuche ein umfangreicher Katalog von Such- und Ausschlusskriterien zugrunde gelegen. Die Vorrangfläche Holzschlägermatte befinde sich deutlich unterhalb des breiten Gipfels des Schauinsland. Es handele sich bei diesem Bereich um eine im Schwarzwald an zahlreichen Stellen anzutreffende Abflachung im Gesamtaufstieg des Schauinsland. Die unmittelbare Umgebung sei bewaldet. In ca. 225 m Entfernung befinde sich das Gasthaus Holzschlägermatte mit einem großen Parkplatz mit über 100 Stellplätzen, das zudem direkt an der stark befahrenen Landesstraße L 124 liege. Die Schauinsland-Seilbahn mit ihrer rund 3,5 km langen Trasse durch den Wald sei selbst vom Rheintal aus noch gut erkennbar. Auf der Wiese im Kurvenbereich der Landstraße liege gut erkennbar die ehemalige Tribüne, die für die Autorennen dort errichtet worden sei. Auf dem Gipfel des Schauinsland, der durch die Windkraftanlagen nicht erreicht werde, stehe ein weithin erkennbarer Aussichtsturm. Unterhalb des Gipfels befänden sich einige Gebäude, die überwiegend gastronomischen oder Erholungszwecken zu dienen bestimmt seien. Der Standort Holzschlägermatte biete gegenüber anderen Standorten den Vorteil, dass dortige Windkraftanlagen im Wesentlichen nur aus einem flächenmäßig kleinen Sektor einsehbar seien. Von den Höhen des Hochschwarzwaldes aus seien Windkraftanlagen auf der Holzschlägermatte wegen ihrer Lage unterhalb des Schauinslandgipfels praktisch nicht sichtbar. Zumeist würden keine sog. Horizontüberhöhungen eintreten. Die Fernsicht vom Schauinslandgipfel werde nur in Nord-West-Richtung geringfügig hinsichtlich des Talblicks beeinträchtigt, sie seien vor allem von der Plattform des Aussichtsturms aus der Vogelperspektive zu sehen. Die Flächennutzungsplanänderung widerspreche nicht einer zu beachtenden Landschaftsschutzverordnung. Die Verordnung vom 30.6.1939 sei - wie das Verwaltungsgericht Freiburg zutreffend festgestellt habe - wegen fehlerhafter Ausfertigung unwirksam. Im Übrigen stehe diese Landschaftsschutzverordnung auch deshalb nicht entgegen, weil die untere Naturschutzbehörde am 12.12.2002 im damals bereits laufenden Baugenehmigungsverfahren eine Befreiung von entgegenstehenden Verboten der Verordnung in Aussicht gestellt habe. Selbst wenn hohe Windkraftanlagen als raumbedeutsam anzusehen seien, schließe dies eine beachtliche Befreiungslage nicht aus. Eine solche habe vorliegend bestanden. Die Vorrangfläche liege im weniger schützenswerten Randbereich des Landschaftsschutzgebiets. Die Erstellung von Windkraftanlagen sei zwar geeignet, beachtliche Beeinträchtigungen im Sinne des § 2 dieser Schutzverordnung hervorzurufen, jedoch könne hierfür eine naturschutzrechtliche Ausnahme nach § 3 in Aussicht gestellt werden. Die neue Landschaftsschutzgebietsverordnung sei zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Flächennutzungsplanänderung noch nicht in Kraft gewesen und habe somit nicht beachtet werden dürfen. Im Übrigen dürfte die Natur- und Landschaftsschutzgebietsverordnung „Schauinsland“ vom 12.12.2002 für den Bereich der in der 51. Flächennutzungsplanänderung darstellten Vorrangfläche für Windkraftanlagen auf der Holzschlägermatte teilnichtig sein. Die beabsichtigte Ausweisung der Vorrangfläche habe in der der Verordnung zugrunde liegenden Abwägung keine Rolle gespielt.
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Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat ausgeführt, die Errichtung von Windkraftanlagen sei mit der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Schauinsland“ vom 14.2.2002 unvereinbar. Eine objektive Befreiungslage liege nicht vor. Durch die vorgesehenen zwei Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von jeweils 133 m werde der Charakter des Landschaftsschutzgebiets weiträumig verändert und in seiner Schutzwürdigkeit massiv in Frage gestellt. Die Windkraftanlagen überragten den umgebenden Wald um ca. 100 m, so dass sie im Landschaftsschutzgebiet und im angrenzenden Naturschutzgebiet als technischer Fremdkörper dominierend auf das Landschaftsbild einwirkten. Der Naturgenuss und der besondere Erholungswert der Landschaft würden weiträumig beeinträchtigt. Die Schutzgebietsverordnung sei auch nicht teilnichtig. Das Regierungspräsidium habe sich ausdrücklich mit dem Windkraftanlagenstandort Holzschlägermatte auseinandergesetzt und mit den Belangen, die für eine Einbeziehung des Standorts sprachen, abgewogen und diese nicht zu beanstandend als gewichtiger eingestuft. Die im Rahmen des Feststellungsbeschlusses der Flächennutzungsplanänderung erfolgte Abwägung genüge nicht den Anforderungen des § 1 Abs. 6 BauGB. Die neue Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet sei nur unzureichend in der Abwägung berücksichtigt worden. Die Auswirkungen durch die bis zu 133 m hohen Windkraftanlagen auf das Landschaftsbild seien nur unzureichend ermittelt worden. Es seien lediglich drei Fotosimulationen gefertigt und nur eine Landschaftsbildverträglichkeitsuntersuchung sowie eine Ortsbesichtigung durchgeführt worden.
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Mit Urteil vom 24.6.2004 - 9 K 1332/03 - verpflichtete das Verwaltungsgericht Freiburg den Beklagten, die Genehmigung für die am 21.1.2003 beschlossene 51. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin auch für den Bereich „Holzschlägermatte“ zu erteilen, und hob den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.6.2003, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht, auf. Die Vorschriften der Verordnung des Regierungspräsidiums Freiburg über das Natur- und Landschaftsschutzgebiet „Schauinsland“ vom 12.12.2002 stünden der Genehmigung nicht entgegen. Zwar stehe die Ausweisung von Vorrangflächen zu den Verboten des § 7 dieser Verordnung in Widerspruch. Die entgegenstehenden naturschutzrechtlichen Bestimmungen erwiesen sich aber nicht als dauerhaftes rechtliches Hindernis. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass durch die Ausweisung einer Vorrangfläche für zwei Windkraftanlagen im Bereich der Holzschlägermatte die Landschaftsschutzgebietsverordnung insgesamt oder nur teilweise funktionslos werden könne. Hierfür sei ausschlaggebend, dass maximal zwei Windkraftanlagen vorgesehen seien, sich die fragliche Fläche im Randbereich des Landschaftsschutzgebiets befinde und die durch entsprechende Baumaßnahmen in Anspruch genommene Fläche nur ca. 0,8 ha der Gesamtfläche von rd. 5 465 ha betreffe. Außerdem sei eine naturschutzrechtliche Befreiung erteilt worden. Die beiden Windkraftanlagen verunstalteten die Landschaft nicht grob unangemessen, auch wenn sie als Fremdkörper in Erscheinung träten. Im fraglichen Bereich bestehe eine von vielen Standpunkten aus einsehbare Vorbelastung des Landschaftsbilds durch die Schauinslandbahn, die Landesstraße, das Gasthaus mit großem Parkplatz sowie die Zuschauertribüne der ehemaligen Rennstrecke, was zu einer niedrigeren Schutzwürdigkeit des Landschaftsbilds im dortigen Bereich führe. Die Abwägung sei nicht zu beanstanden.
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Mit Beschluss vom 26.10.2004 - 3 S 1827/04 - hat der Senat auf Antrag des Beklagten die Berufung wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen.
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Mit am 26.11.2004 eingegangenem Schriftsatz hat der Beklagte seine Berufung begründet. Er beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24.6.2004 - 9 K 1332/03 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Für die Beurteilung der Frage, ob die Änderung des Flächennutzungsplans insgesamt zu genehmigen sei, sei auf den Zeitpunkt der Entscheidung über den Genehmigungsantrag abzustellen. Entsprechend der Praxis bei der Erteilung von Baugenehmigungen sei es der höheren Baurechtsbehörde verwehrt, einen im Widerspruch zu geltenden Rechtsvorschriften stehenden Bau-leitplan zu genehmigen. Die Änderung des Flächennutzungsplans verstoße hinsichtlich des Bereichs „Holzschlägermatte“ gegen § 7 der Landschaftsschutzverordnung und damit gegen eine Rechtsvorschrift im Sinne von § 6 Abs. 2 BauGB. Bedenken gegen die Gültigkeit der Landschaftsschutzverordnung bestünden nicht. Es sei nicht möglich, für die Errichtung von zwei Windkraftanlagen mit einer Höhe von 133 m eine rechtmäßige Befreiung von dem Verbot des § 7 der Verordnung über das Natur- und Landschaftsschutzgebiet zu erteilen. Die Voraussetzungen des § 62 Abs. 1 NatSchG für eine Befreiung lägen nicht vor. Die Errichtung von zwei 133 m hohen Windkraftanlagen sei mit den Schutzzwecken der Verordnung nicht vereinbar. Die Anlagen seien auf Grund ihrer exponierten Lage über viele Kilometer hinweg aus nördlicher, westlicher und südlicher Richtung sichtbar und würden deutlich als Fremdkörper wahrgenommen. Eine Beeinträchtigung der historisch gewachsenen Kulturlandschaft und ihres Erscheinungsbilds ergebe sich nicht nur durch die Höhe der Anlagen, hinzu komme die Unruhe, die durch die Drehbewegungen der Rotoren erzeugt werde. Im Nah- und in Teilen des Mittelbereichs entfalteten die Anlagen eine erdrückende Wirkung, die das Landschaftsbild wesentlich und nachhaltig verändere und damit das Landschaftsschutzgebiet stark entwerte. Die Erwägungen des Verwaltungsgerichts seien nicht tragfähig. Die Vorrangfläche befinde sich nicht am Rande des Landschaftsschutzgebiets, sondern in der Mitte des Teils des Landschaftsschutzgebiets, der sich im Süden und Westen an das zentral gelegene Naturschutzgebiet anschließe. Von der Vorrangfläche aus gesehen erstrecke sich das Landschaftsschutzgebiet über mehrere Kilometer hinweg nach Norden und ca. 1 km nach Westen. Im Süden beginne in einer Entfernung von ca. 700 m das Naturschutzgebiet. Die Voraussetzungen für eine Befreiung seien nicht gegeben. Die mit der Baugenehmigung erteilte Befreiung durch die untere Naturschutzbehörde sei von der Klägerin auf Weisung des Landes zurückgenommen worden sei. Außerdem beziehe sie sich auf die Verordnung von 1939. Es könne keine Rede davon sein, dass im Schwarzwald bereits alle denkbaren Standorte für Windkraftanlagen in Anspruch genommen worden seien. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei auch eine Verunstaltung anzunehmen. Die vom Verwaltungsgericht erwähnten Vorbelastungen seien nicht derart schwerwiegend, dass ein besonders grober Eingriff in das Landschaftsbild verneint werden könne. Vielmehr sei dem Schauinsland und seiner Umgebung trotz der Vorbelastungen eine besondere Schutzwürdigkeit zuzubilligen. Im Übrigen weise die Abwägung beachtliche Fehler auf. Die geplante Landschaftsschutzverordnung sei nicht berücksichtigt worden.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen;
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hilfsweise: den Beklagten zu verpflichten, die 51. Änderung des Flächennutzungsplans unter der Maßgabe zu genehmigen, dass für die Vorrangfläche „Holzschlägermatte“ eine Darstellung der zulässigen Höhe nicht getroffen wird, und den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.6.2003 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht;
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höchsthilfsweise: den Beklagten zu verpflichten, die 51. Änderung des Flächennutzungsplans unter der Maßgabe zu genehmigen, dass für die Vorrangfläche „Holzschlägermatte“ eine Darstellung der zulässigen Höhe mit Nabenhöhe 60 m und Gesamthöhe 90 m getroffen wird, und den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.6.2003 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
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Sie wiederholt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen. Bei der Prüfung eines Bauleitplans komme es auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Gemeinderates an. Der in § 214 Abs. 3 BauGB bestimmte maßgebliche Zeitpunkt sei nicht nur für die Abwägung, sondern auch für alle damit in untrennbarem Zusammenhang stehenden Rechts- und Tatsachenfragen erheblich. Die Landschaftsschutzverordnung vom 12.12.2002 sei teilnichtig. Sie habe dem Regierungspräsidium gegenüber geltend gemacht, der Er-lass der Verordnung dürfe kein Hindernis für die laufende Windkraftplanung darstellen. Dieser Gesichtspunkt habe in der Abwägung zu der Verordnung keine Rolle gespielt und sei nicht berücksichtigt worden. Mit dem Erlass der Schutzgebietsverordnung sei auch gegen § 7 BauGB verstoßen worden. Es habe zudem eine objektive Befreiungslage bestanden. Die Ausweisung einer Vorrangfläche führe weder zur Funktionslosigkeit des Natur- und Landschaftsschutzgebietes noch zu einem großflächigen Eingriff in dieses Schutzgebiet. Die Vorrangfläche liege nicht 1 km, sondern nur 750 bis 850 m von der westlichen Grenze des Schutzgebietes entfernt. Sie befinde sich auch nicht auf dem Schwarzwaldkamm, sondern vorgelagert mehr als 300 Höhenmeter unter dem breiten Gipfel des Schauinsland, was dazu führe, dass auch 98 m hohe Anlagen aus nahezu jeder Blickrichtung von diesem Gipfel hinterlegt würden. Die Vorrangfläche führe auch nicht zur Funktionslosigkeit der Schutzgebietsverordnung. Die Erhöhung der Nabenhöhe von 60 m auf 98 m spreche nicht gegen eine Befreiungslage. In beiden Fällen überrage die Windkraftanlage die Baumwipfel und würden aus den gleichen Perspektiven wahrgenommen.
22
Das Gericht hat in der mündlichen Verhandlung den Standort der beiden Windkraftanlagen und dessen nähere und weitere Umgebung in Augenschein genommen. Wegen der dabei getroffenen Feststellungen wird auf die Anlage zur Niederschrift verwiesen.
23
Dem Gericht liegen die einschlägigen Akten der Klägerin (8 Hefte) und des Regierungspräsidiums Freiburg (13 Hefte) sowie des Verwaltungsgerichts Freiburg vor. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf diese Akten und die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Berufung des Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Un-recht den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.6.2003, soweit mit ihm die Erteilung der Genehmigung für den Bereich der Vorrangfläche „Holzschlägermatte“ abgelehnt wurde, aufgehoben und die Verpflichtung des Beklagten ausgesprochen, die Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans zu erteilen. Die Versagung der Genehmigung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen An-spruch auf Erteilung der Genehmigung (§ 113 Abs. 5 VwGO).
25
Der Flächennutzungsplan bedarf der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde (§ 6 Abs. 1 BauGB). Gegenstand der aufsichtlichen Prüfung ist im Fall der Änderung eines Flächennutzungsplans nur der betreffende (sachliche oder räumliche) Teilbereich. Die von der Änderung nicht berührten Teile sind nicht Gegenstand des Prüfungsverfahrens (Gierke in Brügelmann, BauGB, Stand März 2004, § 6 RdNr. 20a).
26
Die Erteilung der Genehmigung ist ein die Gemeinde begünstigender Verwaltungsakt, die prozessual im Wege der Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 2 VwGO erstrebt werden kann (für die Genehmigung eines Bebauungsplans: BVerwG, Urteil vom 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301; Bielenberg in Ernst-Zinkahn-Bielenberg, Kommentar zum BauGB, Stand Januar 2005, § 6 RdNr. 40).
27
Die Genehmigung darf nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder diesem Gesetzbuch, den auf Grund dieses Gesetzbuchs erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht (§ 6 Abs. 2 BauGB). Die Genehmigung des Flächennutzungsplans ist ein gebundener Verwaltungsakt. Ist der Flächennutzungsplan rechts-fehlerfrei, so hat die antragstellende Gemeinde einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung (Gierke in Brügelmann, Kommentar zum BauGB, Stand September 2001, § 6 RdNr. 52 h m.w.N.).
28
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht für die Frage, ob der Klägerin ein Rechtsanspruch auf Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung zusteht, auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abgestellt. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass bei der Entscheidung über Verpflichtungs- und Bescheidungsklagen grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz maßgeblich ist (BVerwG, Beschluss vom 17.6.2003 - 4 B 14.03 -, NVwZ-RR 2003, 719 und Urteil vom 10.4.1997 - 2 C 11.96 -, ZfBR 1997, 359). Aus § 113 Abs. 5 VwGO folgt, dass einer Verpflichtungs- oder Bescheidungsklage nur dann stattgegeben werden darf, wenn der Kläger im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf den mit der Klage begehrten Verwaltungsakt hat (BVerwG, Urteil vom 11.2.1999 - 2 C 4.98 -, Buchholz 239.2 § 28 SVG Nr. 2). Der gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebundenen Verwaltung ist es verwehrt, einen im Widerspruch zu geltenden Rechtsvorschriften stehenden Flächennutzungsplan zu genehmigen. Diese Auffassung über den maßgeblichen Zeitpunkt der rechtlichen Bewertung des klägerischen Verpflichtungsbegehrens ist auch im Hinblick darauf angemessen, dass bisweilen auch ein größerer Zeitraum zwischen Satzungsbeschluss und Genehmigungsantrag liegen kann, wobei es mit Sinn und Zweck der Prüfungskompetenz der oberen Bauaufsichtsbehörde und allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen, auch mit Art. 20 Abs. 3 GG, dem Vorrang des Gesetzes und dem Demokratieprinzip nicht vereinbar wäre, die Genehmigungsbehörde etwa an eine überholte frühere Rechtslage im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses der Gemeinde zu binden (vgl. zu diesen Ausführungen: Hess.VGH, Urteil vom 4.12.1996 - 4 UE 2575/90 -, BRS 58 Nr. 29; Gierke in Brügelmann, Kommentar zum BauGB, Stand März 2004, § 6 RdNr. 28 d).
29
Ein sich aus dem materiellen Recht ergebender, von diesem Grundsatz abweichender Rechtssatz ist vorliegend nicht gegeben. Soweit die Klägerin sich auf § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB beruft, wonach für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bauleitplan gilt, kann sie nicht durchdringen. Damit ist zwar für die Überprüfung von Abwägungsentscheidungen ausdrücklich eine unmittelbar geltende Gesetzesvorschrift erlassen worden, die aber für die Überprüfung des Plans auf Widersprüche gegen sonstige Rechtsvorschriften nichts hergibt. Steht bei der Abwägung das "Planungsermessen" der Gemeinde als politischen Wertungen zugängliches Willensmoment im Vordergrund, geht es bei der Widerspruchsfreiheit mit der Einheit der Rechtsordnung hingegen um objektive normative Schranken, die der Bebauungsplan bis zur Genehmigung nicht verletzen darf (Hess.VGH, Urteil vom 4.12.1996 - 4 UE 2575/90 -, BRS 58 Nr. 29).
30
Hinzu kommt, dass der Grundsatz des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht ausnahmslos gilt. Zwischen der Abwägungsentscheidung und dem Inkrafttreten des Bauleitplans können sich in Ausnahmesituationen die abwägungsrelevanten Umstände so ändern, dass sich das Abwägungsergebnis trotz eines korrekten Abwägungsvorgangs nachträglich als untragbar erweist und zu einer Neubewertung der Entscheidung zwingt. Denn auch im Zeitpunkt seines Inkrafttretens muss der Bauleitplan noch den Anforderungen des § 1 Abs. 6 bzw. § 1 Abs. 7 BauGB entsprechen. Nach übereinstimmender Auffassung in Rechtsprechung und Literatur verschiebt sich daher bei einer wesentlichen Veränderung der Sach- und Rechtslage und damit einhergehend der abwägungserheblichen Belange der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung des Bauleitplans auf den Zeitpunkt seines Inkrafttretens. So kann es bei einer tief greifenden Neubewertung der Belange von Natur und Landschaft liegen (BayVGH, Beschluss vom 10.4.2003 - 15 ZB 99.1658 -, BayVBl 2003, 568).
31
Die Vorschrift des § 6 Abs. 2 BauGB normiert abschließend die Voraussetzungen, nach denen die beantragte Genehmigung versagt werden darf und will die Genehmigungsfähigkeit auf eine Rechtsprüfung beschränken. Neben den "internen" Normen, welche das Baugesetzbuch selbst enthält, sind bei der Rechtsprüfung auch "externe" Normen zu berücksichtigen, zu denen auch Regelungen des Natur- und Landschaftsschutzes gehören. Auch diese hat die planende Gemeinde bereits bei den zu treffenden Darstellungen ihres Flächennutzungsplans zu beachten (BVerwG, Urteil vom 21.10.1999 - 4 C 1.99 -, BVerwGE 109, 371; vgl. hierzu auch BayVGH, Urteil vom 14.1.2003 - 1 N 01.2072 -, BauR 2003, 997 = BayVBl 2003, 686). In welcher Weise "sonstige Rechtsvorschriften" als dritte Alternative der Rechtsprüfung bereits bei der Aufstellung eines Flächennutzungsplans verbindlich und widerspruchsfrei zu beachten sind, ist auf der Grundlage der Aufgabe zu beurteilen, die der Plan gemäß § 1 Abs. 3 BauGB für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung zu erfüllen hat (BVerwG, Urteil vom 21.10.1999 - 4 C 1.99 -, BVerwGE 109, 371).
32
Die Darstellung einer Vorrangfläche für Windkraftanlagen im Bereich der Holzschlägermatte verstößt gegen § 1 Abs. 3 BauGB. Danach sind Bauleitpläne aufzustellen, zu ändern, zu ergänzen oder aufzuheben, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Der Gesetzgeber richtet mit dem Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit u.a. eine Planungsschranke für den Fall auf, dass sich eine Planung als nicht vollzugsfähig erweist, weil ihr auf unabsehbare Zeit unüberwindbare rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Ein Bauleitplan, der aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, vermag die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen und verstößt deshalb gegen das Gebot der Erforderlichkeit der Planung. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB setzt eine Darstellung voraus, bei der eine positive Standortzuweisung mit einer Ausschlusswirkung für das übrige Gemeindegebiet verknüpft wird. Das mit dieser Regelung verfolgte Ziel wird von vornherein verfehlt, wenn die Fläche, die für die vorgesehene Nutzung zur Verfügung stehen soll, für diesen Zweck aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen schlechthin ungeeignet ist (BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287). Diese Voraussetzungen können z.B. erfüllt sein, wenn eine Verwirklichung der Planung an genehmigungsrechtlichen Anforderungen scheitern würde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.8.1997 - 4 NB 12.97 -, NVwZ-RR 1998, 162 und Urteil vom 12.8.1999 - 4 CN 4.98 -, BVerwGE 109, 246). Allerdings kann von einer Vollzugsunfähigkeit eines Bauleitplans nur ausgegangen werden, wenn dessen Realisierung zwangsläufig an rechtlichen Hindernissen scheitern müsste. Dies ist zu verneinen, wenn z.B. durch Auflagen im Baugenehmigungsverfahren oder durch angemessene Beschränkungen der Nutzung Hindernisse über-windbar sind (BVerwG, Urteil vom 12.8.1999 - 4 CN 4.98 -, BVerwGE 109, 246).
33
Derartige rechtliche Hindernisse können auch in den naturschutzrechtlichen Verboten in Natur- und Landschaftsschutzgebieten liegen. Sieht der Verordnungsgeber allerdings davon ab, einer von ihm getroffenen Verbotsregelung absolute Geltung beizulegen und eröffnet gleichzeitig eine Abweichungsmöglichkeit, so schränkt er die Verbotswirkungen insoweit selbst von vornherein ein. Sind die Voraussetzungen, an die er den Ausnahmevorbehalt knüpft, objektiv erfüllt, so kann von einem unüberwindbaren rechtlichen Hindernis im Sinne der zu § 1 Abs. 3 BauGB ergangenen Rechtsprechung keine Rede sein. Von den Verbotsvorschriften, die sich in naturschutzrechtlichen Regelungen finden, kann unter Beachtung bestimmter gesetzlicher Vorgaben eine Befreiung gewährt werden (BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287; vgl. zu diesen Grundsätzen auch BVerwG, Urteile vom 21.3.2002 - 4 CN 14.00 -, BVerwGE 116, 144 und vom 19.5.1998 - 4 A 9.97 -, VerwGE 107, 1 <16>; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19.5.2004 - 7 A 3368/02 -, NuR 2004, 690). Die naturschutzrechtlichen Schutzvorschriften enthalten Verbote, die bestimmte Tathandlungen untersagen. Nicht der Bauleitplan oder einzelne seiner Darstellungen oder Festsetzungen, sondern erst deren Verwirklichung stellen somit den untersagten Eingriff dar. Befreiungsbedürftig nach § 62 BNatSchG ist deshalb das Vorhaben, dessen Reali-sierung mit den naturschutzrechtlichen Vorschriften kollidiert, nicht der Bau-leitplan, auf dessen Grundlage das Vorhaben verwirklicht werden soll. Adressat der Befreiungsvorschrift des § 62 BNatSchG ist nicht der Plangeber, sondern derjenige, der den Plan in die Tat umsetzen will. Für die Vollzugsfähigkeit eines Bauleitplans kommt es somit darauf an, ob die Verwirklichung der in ihm vorgesehenen Darstellungen oder Festsetzungen durch Erteilung einer naturschutzrechtlichen Befreiung ermöglicht werden kann. Die Planung einer baulichen Nutzung scheitert nicht an § 1 Abs. 3 BauGB, wenn eine Ausnahme oder Befreiung von naturschutzrechtlichen Verboten in Betracht kommt (für ein Bauverbot im Landschaftsschutzgebiet: BVerwG, Urteil vom 30.1.2003 - 4 CN 14.01 -, DVBl. 2003, 733 = NVwZ 2003, 742).
34
Für die Verwirklichung der Vorrangfläche „Holzschlägermatte“ bestehen un-überwindbare rechtliche Hindernisse. Die Vorrangzone für Windkraftanlagen liegt, soweit es den Bereich „Holzschlägermatte" betrifft, im Geltungsbereich der Verordnung über das Natur- und Landschaftsschutzgebiet "Schauinsland" vom 12.12.2002 - NLVO -, die es untersagt, in dem Landschaftsschutzgebiet Handlungen vorzunehmen, die den Charakter des Gebietes verändern oder dem Schutzzweck zuwiderlaufen, insbesondere wenn dadurch der Naturhaushalt geschädigt (Nr. 1), die Nutzungsfähigkeit der Naturgüter nachhaltig gestört (Nr. 2), eine im Sinne des § 6 geschützte Flächennutzung auf Dauer geändert (Nr. 3), das Landschaftsbild nachhaltig geändert oder die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigt oder eine Beeinträchtigung im Naturschutzgebiet nach § 4 Abs. 1 herbeigeführt (Nr. 4) oder der Naturgenuss oder der besondere Erholungswert der Landschaft beeinträchtigt wird (Nr. 5) (§ 7 NLVO). Anders als im Naturschutzgebiet (vgl. § 4 Abs. 3 NLVO) sind für das Landschaftsschutzgebiet keine konkreten verbotenen Handlungen wie z.B. die Errichtung baulicher Anlagen genannt und deshalb auch nicht absolut und generell untersagt, sondern nur verboten, wenn die aufgeführten Voraussetzungen eingreifen.
35
Die Verordnung ist entgegen der Auffassung der Klägerin rechtsgültig und nicht unwirksam. Der Einwand der Klägerin, die beabsichtigte Ausweisung der Vorrangflächen für Windkraftanlagen habe bei der Abwägung keine Rolle gespielt, wie sich aus dem Vermerk über die abschließende Prüfung der vorgetragenen Anregungen und Bedenken ergebe, trifft nicht zu. Mit Schreiben an das Regierungspräsidium vom 20.11.2001 teilte die Klägerin mit, der Gemeinderat habe der geplanten Ausweisung des Natur- und Landschaftsschutzgebiets zugestimmt. Aus den beigefügten Unterlagen ergibt sich ferner, dass die Forderung nach Herausnahme des Standortbereichs Holzschläger-matte aus der Planung für das Landschaftsschutzgebiet, wie sie vom Bundesverband Windenergie e.V. gefordert wurde, nicht dem Gemeinderatsbeschluss entspricht. Der Gemeinderat vertrat die Auffassung, zur Realisierung der Anzahl der für diesen Standort beschlossenen Windkraftanlagen sei die Aufhebung des Landschaftsschutzes nicht erforderlich, vielmehr werde die Realisierung über eine naturschutzrechtliche Befreiung in Aussicht gestellt. Auf die Mitteilung der Klägerin im Verfahren über die Änderung des Flächennutzungsplans vom 28.5.2002, dass nunmehr höhere Anlagen vorgesehen seien, teilte das Regierungspräsidium mit, dies bedürfe unter naturschutzrechtlichen Gesichtspunkten der eingehenden Prüfung. Intern wurde im Regierungspräsidium die Auffassung vertreten, dies müsse die Klägerin förmlich ins Verfahren über das Natur- und Landschaftsschutzgebiet einbringen, was nicht geschehen ist. Dies gilt auch für das Schreiben der Klägerin vom 8.8.2002, das ebenfalls im Verfahren über die Änderung des Flächennutzungsplans erfolgt ist. Das Schreiben vom 25.11.2002 beschränkt sich schließlich darauf mitzuteilen, dass man davon ausgehe, dass die Windkraftanlagen trotz des Erlasses dieser Verordnung errichtet werden können. Ist danach bereits zweifelhaft, ob die Klägerin ein abwägungsbeachtliches Interesse an einer Änderung des wirksam gewordenen Entwurfs der Rechtsverordnung hatte und eindeutig geltend gemacht hat, da sie in ihrer Stellungnahme vom 20.11.2001 eine solche Änderung ausdrücklich ausgeschlossen hat, ist die Unwirksamkeit aus diesem Grund (auch) deshalb nicht gegeben, weil dieses Interesse tatsächlich berücksichtigt worden ist. Wie sich aus dem Vermerk über die abschließende Prüfung der Einwendungen und Anregungen ergibt, hat das Regierungspräsidium auf die Einwendungen des Bundesverbandes Windenergie, der vorgeschlagen hatte, den Bereich Holzschlägermatte aus dem Landschaftsschutzgebiet herauszunehmen, um dort die Nutzung der Windkraft zu ermöglichen, ausdrücklich ausgeführt, die Einbeziehung des Bereichs Holzschlägermatte in das Landschaftsschutzgebiet sei fachlich gerechtfertigt und werde von der Klägerin ausdrücklich unterstützt; der Bau von Windenergieanlagen im Landschaftsschutzgebiet sei ein erlaubnispflichtiger Tatbestand. Dies ist zutreffend und ausreichend für die erforderliche Abwägung.
36
Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt die NLVO auch nicht gegen § 7 BauGB. Danach haben öffentliche Planungsträger, die nach §§ 4 oder 13 BauGB beteiligt worden sind, ihre Planungen dem Flächennutzungsplan insoweit anzupassen, als sie diesem Plan nicht widersprochen haben. Die Klägerin trägt vor, das Regierungspräsidium hätte berücksichtigen müssen, dass sie Darstellungen über die Nutzung der Windenergie im Flächennutzungsplan vorgesehen habe, und die NLVO anpassen müssen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Wirksamkeit des Flächennutzungsplans Voraussetzung für das Entstehen der Anpassungspflicht ist (vgl. Löhr in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 8. Aufl., § 7 RdNr. 5) oder ob ein Flächen-nutzungsplan auch schon vor seinem Inkrafttreten Vorwirkungen zeitigt, die eine Anpassungspflicht auslösen können (vgl. hierzu Bielenberg/Runkel in Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB Stand April 2005, § 7 RdNr. 13). Das Regierungspräsidium hat der Flächennutzungsplanung widersprochen. Die Anpassungspflicht ist deshalb nicht entstanden. Mit Schreiben an die Klägerin vom 30.10.2002 hat das Regierungspräsidium auf die nach seiner Auffassung bestehende Unverträglichkeit des Entwurfs des Flächennutzungsplans mit der bestehenden LVO und der beabsichtigten NLVO hingewiesen. Dies ist als Widerspruch anzusehen. Zwar wird in diesem Schreiben das Wort „Widerspruch“ nicht verwendet, auch wird nicht eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass das Regierungspräsidium seine naturschutzrechtlichen Planungen nicht der Flächennutzungsplanung anpassen will. Es kommt aber hinreichend deutlich zum Ausdruck, dass die bestehenden Planungen beider Seiten nicht kompatibel sind und dass insoweit eine Lösung gefunden werden muss. Auch in dem Schreiben des Regierungspräsidiums vom 16.1.2003, das auch vor dem Beschluss des Gemeinderates über die Teilfortschreibung des Flächennutzungsplans bei der Klägerin eingegangen ist, kommt zum Ausdruck, dass die Planungen im Hinblick auf die NVO als kritisch angesehen werden. Dies genügt für die Annahme, dass das Regierungspräsidium als öffentlicher Planungsträger der Planung widersprochen hat, so dass eine Anpassungspflicht nicht besteht.
37
Die Realisierung der Darstellung des Flächennutzungsplans für den Bereich Holzschlägermatte steht nicht in Einklang mit den Vorschriften der NLVO. Dargestellt im Flächennutzungsplan ist insoweit eine Vorrangfläche für Windkraft sowie eine Fläche für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft. Im Erläuterungsbericht sind weitere „Festlegungen“ bezüglich der Windkraftanlagen genannt. So werden in Nr. 7.3.2 „maximale Bauhöhen hinsichtlich der Nabenhöhe baulicher Anlagen von 98 m und hinsichtlich der Gesamthöhe baulicher Anlagen von 133 m fes-geschrieben“. Außerdem wird in Nr. 7.3.3 „die Verschiedenartigkeit von Windenergieanlagen ausgeschlossen“.
38
Von diesen Festlegungen ist auszugehen. Zwar ist der Erläuterungsbericht - ähnlich wie die Begründung des Bebauungsplans - nach § 5 Abs. 5 BauGB dem Flächennutzungsplan beizufügen und deshalb nicht Bestandteil des Flächennutzungsplans, so dass er grundsätzlich auch keine verbindlichen Festlegungen enthalten kann. Vielmehr dient er (nur) der Auslegung und Verdeutlichung des Flächennutzungsplans (Mitschang, ZfBR 2003, 431 <442>). Etwas Anderes kann sich nur im Hinblick auf die beabsichtigte Ausschlusswirkung ergeben. Allein nach ihrer Darstellung in der Planzeichnung kann der Darstellung einer Vorrangfläche regelmäßig nicht entnommen werden, ob und inwieweit ein Ausschluss der Windenergie an anderen Stellen im Gemeindegebiet stattfinden soll. Diese Absicht kann sich nur aus den Darlegungen im Erläuterungsbericht ergeben (Mitschang, a.a.O. m.w.N.). Im Übrigen müssen - wie bei der Begründung eines Bebauungsplans - alle Darstellungen mit rechtsverbindlicher Wirkung im normativen Teil des Flächennutzungsplans, also in der Planzeichnung oder im normativen textlichen Teil (für den Bebauungsplan vgl. Söfker in Ernst-Zinkahn-Bielenberg, Kommentar zum BauGB, Stand Januar 2005, § 9 RdNr. 288) enthalten sein.
39
Vorliegend konkretisieren die Ausführungen im Erläuterungsbericht die verbindliche Darstellung einer Vorrangfläche für Windkraftanlagen dahingehend, dass auf dieser Fläche gleichartige Windkraftanlagen mit den genannten Maximalhöhen realisiert werden sollen. Dies ergibt sich aus der Formulierung, wonach die maximalen Bauhöhen „festgeschrieben“ werden und die Verschiedenartigkeit der Anlagen „ausgeschlossen“ wird. Bei der Prüfung, ob die Realisierung dieser Darstellung mit der NLVO zu vereinbaren ist, ist danach von derartigen Windenergieanlagen auszugehen. Der Darstellung einer Vorrangfläche kommt nicht nur eine die Windkraftnutzung (in den anderen Bereichen) ausschließende, sondern (innerhalb der Vorrangfläche) auch eine die Windkraft zulassende Wirkung zu, jedenfalls insoweit, als die Belange abgewogen worden sind. Vorranggebiete sind Gebiete, die für bestimmte, raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen, Nutzungen oder Zielen der Raumordnung nicht vereinbar sind (§ 7 Abs. 4 Nr. 1 ROG). Die positive und die negative Komponente der Vorrangflächen bedingen einander. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (BVerwG, Urteil vom 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33 für Konzentrationszonen in Regionalplänen). Legt die Gemeinde im Flächennutzungsplan für ein bestimmtes Gebiet die Nutzung der Windkraft fest, werden einer für dieses Gebiet beantragten Windkraftanlage angesichts der gesetzgeberischen Privilegierung regelmäßig keine öffentlichen Belange mehr entgegenstehen (Wagner, UPR 1996, 370 <373>). Dem Eigentümer steht aufgrund der Darstellung im Flächennutzungsplan innerhalb einer Vorrangfläche für Windenergieanlagen vorbehaltlich entgegenstehender öffentlicher Belange grundsätzlich ein Anspruch auf Genehmigung einer Windenergieanlage zu (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 27.5.2004 - 7a D 55/03.NE -, BauR 2004, 1742 für den Fall einer Konzentrationszone; so auch Redeker in Festschrift für Hoppe, 2000, S. 329 ff; vgl. hierzu auch Greiving/Schröder, UPR 2003, 13 <15>; Enders/Bendermacher, ZfBR 2001, 450 <451>; Kirste, DVBl. 2005 S. 993 <1002>).
40
Die Errichtung von zwei Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von bis zu 133 m stellt eine nach § 7 NLVO verbotene Handlung dar, die nicht nach § 8 NLVO erlaubt werden kann. Nach § 8 Abs. 1 und 2 Nr. 2 NLVO bedürfen Handlungen, die den Charakter des Landschaftsschutzgebietes verändern oder dem Schutzzweck zuwiderlaufen können, insbesondere die Errichtung baulicher Anlagen im Sinne der LBO oder ihnen gleichgestellte Maßnahmen der Erlaubnis der unteren Naturschutzbehörde, die zu erteilen ist, wenn die Handlung Wirkungen der in § 7 genannten Art nicht zur Folge hat oder solche Wirkungen durch Auflagen oder Bedingungen abgewendet werden können (§ 8 Abs. 3 Satz 1 NLVO).
41
Bei der Errichtung der Windenergieanlagen handelt es sich um eine verbotene Handlung. Sie läuft dem Schutzzweck des Gebietes zuwider. Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes ist u.a. die Erhaltung der historisch gewachsenen Kulturlandschaft eines Schwarzwaldhochlagengebietes mit seinen in die umliegenden Täler reichenden Ausläufern mit eiszeitlich geprägten Geländeformen und dem Wechsel zwischen Wald und Feldflur, vielgestaltigen Waldrändern, Wiesen, Weiden und markanten Weidebäumen sowie die Erhaltung der Vielfalt, Eigenart und Schönheit der Natur und Landschaft (§ 6 NLVO). Der Senat ist nach den Feststellungen bei der Augenscheinseinnahme in der mündlichen Verhandlung davon überzeugt, dass der als Vorranggebiet dargestellte Bereich und seine nähere Umgebung dem Charakter und der Schutzwürdigkeit der Landschaft entspricht und nicht durch vorhandene bauliche oder sonstige Anlagen in seiner Schutzwürdigkeit entwertet ist. Insbesondere stellen die Schauinslandbahn und die anderen bauliche Einrichtungen wie das nahe gelegene Gasthaus, die Tribüne, der Aussichtsturm auf dem Schauinsland sowie die Straße die Schönheit und Vielfalt der Landschaft nicht entscheidend in Frage. Auch hat die Vertreterin der Klägerin in der mündlichen Verhandlung erklärt, die Qualität des Bereichs „Holzschlägermatte“ als schutzwürdiges Gebiet stelle die Klägerin nicht in Abrede.
42
Im Landschaftsschutzgebiet sind u.a. alle Handlungen verboten, wenn dadurch das Landschaftsbild nachhaltig geändert wird (§ 7 Nr. 4 NLVO). Diese Voraussetzungen sind vorliegend gegeben. Die Realisierung der Darstellung des Flächennutzungsplans durch die Errichtung von Windenergieanlagen ändert das Landschaftsbild nachhaltig. Die durch die Windenergieanlagen hervorgerufene Änderung des Landschaftsbildes ist nachhaltig, auch wenn entsprechende Genehmigungen regelmäßig nur zeitlich begrenzt und mit der Auflage erteilt werden, die Anlagen nach Ablauf der Genehmigung wieder abzubauen. Es geht vorliegend um die Darstellung einer Vorrangfläche im Flächennutzungsplan, so dass davon ausgegangen werden muss, dass diese Fläche auf Dauer und damit nachhaltig für diesen Nutzungszweck zur Verfügung steht. Ob durch die Errichtung der Windenergieanlagen weitere Verbotstatbestände der NLVO verwirklicht sind, kann dahingestellt bleiben.
43
Von den Verbotsvorschriften der NLVO kann nach § 63 NatSchG im Naturschutzgebiet von der höheren Naturschutzbehörde, im Landschaftsschutzgebiet von der unteren Naturschutzbehörde Befreiung erteilt werden (§ 11 NLVO). Zeichnet sich die Erteilung einer Befreiung für die Zukunft ab, weil eine Befreiungslage objektiv gegeben ist und einer Überwindung der Verbotsregelung auch sonst nichts im Wege steht, so darf die Gemeinde dies im Rahmen der Prognose, die sie bei der nach § 1 Abs. 3 BauGB gebotenen Erforderlichkeitsprüfung anzustellen hat, berücksichtigen. Hierbei bildet die Stellungnahme der zuständigen Naturschutzbehörde ein gewichtiges Indiz (BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 m.w.N.; vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.1.2003 - 1 N 01.2072 -, BauR 2003, 997 = BayVBl 2003, 686).
44
Der für die Errichtung der beiden Windenergieanlagen von der unteren Naturschutzbehörde erteilten Befreiung kommt keine Tatbestandswirkung zu. Diese Befreiung erging zu der NLVO in ihrer alten Fassung aus dem Jahr 1939, eine Befreiung zu der NLVO von 2002, die vorliegend allein entscheidungserheblich ist, liegt nicht vor.
45
Eine objektive Befreiungslage ist ebenfalls nicht gegeben. Die Voraussetzungen für eine Befreiung liegen nicht vor. Nach dem entsprechend anwendbaren (§ 63 Abs. 1 Satz 3 NatSchG) § 62 Abs. 1 NatSchG kann im Einzelfall Befreiung erteilt werden, wenn überwiegende öffentliche Belange die Befreiung erfordern (Nr. 1) oder der Vollzug der Bestimmung zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den öffentlichen Be-langen vereinbar ist (Nr. 2).
46
Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht gegeben. Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist zu entnehmen, dass hinsichtlich einer Befreiung aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit zwei Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sein müssen. Die der Naturschutzbehörde durch § 62 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG eröffnete Möglichkeit der Befreiung setzt zum Einen - wie auch in anderen Fällen einer gesetzlich vorgesehenen Befreiung - den so nicht vorausgesehenen und deshalb atypischen, singulären Fall voraus (BVerwG, Urteil vom 26.3.1998 - 4 A 7.97 -, UPR 1998, 382 und Beschluss vom 20.2.2002 - 4 B 12.02 -, BauR 2002, 1368 zu § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG; vgl. auch Beschluss vom 26.6.1992 - 4 B 1- 11.92 -, NVwZ 1993, 572). Ist diesem Erfordernis genügt, so bedarf es zusätzlich einer Abwägungsentscheidung. Der Bilanzierungsgedanke kommt im Tatbestandsmerkmal der "überwiegenden" Gründe zum Ausdruck. "Überwiegen" bedeutet, dass die Gründe des Gemeinwohls im Einzelfall so gewichtig sind, dass sie sich gegenüber den mit der Verordnung verfolgten Belangen durchsetzen. Ob dies (ausnahmsweise) der Fall ist, ist aufgrund einer Abwägung zu ermitteln (BVerwG, Beschluss vom 20.2.2002 - 4 B 12.02 -, BauR 2002, 1368 m.w.N.).
47
Durch den Hinweis auf das "Gemeinwohl" ist klargestellt, dass in die bilanzierende Betrachtung zugunsten einer Ausnahme nur Gründe des öffentlichen Interesses und nicht auch private Belange eingestellt werden dürfen. Dabei entspricht nicht jedes beliebige, sondern nur ein qualifiziertes öffentliches Interesse dem Gemeinwohl. Bei der Abwägung ist in Rechnung zu stellen, dass eine Ausnahme allenfalls in Betracht kommt, wenn Gründe des öffentlichen Interesses von besonderem Gewicht sie rechtfertigen (BVerwG, Beschluss vom 20.2.2002 - 4 B 12.02 -, BauR 2002, 1368 m.w.N.).
48
Sind überwiegende Gemeinwohlbelange gegeben, so müssen diese darüber hinaus die Befreiung auch "erfordern". Dies bedeutet zwar nicht, dass die Befreiung das einzige denkbare Mittel für die Verwirklichung des jeweiligen öffentlichen Zwecks sein muss, sie setzt aber voraus, dass es zur Wahrnehmung des öffentlichen Interesses vernünftigerweise geboten ist, mit Hilfe der Befreiung das Vorhaben an der vorgesehenen Stelle zu verwirklichen; dessen Erfüllung muss also nicht mit der Erteilung der Befreiung stehen und fallen. Auch dann, wenn andere auch weniger nahe liegende Möglichkeiten zur Erfüllung des Interesses zur Verfügung stehen, kann eine Befreiung im vorstehenden Sinn vernünftigerweise geboten sein. Nicht ausreichend ist, dass die Befreiung dem Gemeinwohl nur irgendwie nützlich oder dienlich ist (BVerwG, Beschluss vom 5.2.2004 - 4 B 110.03 -, BauR 2004, 1124 zu § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB; Thüringer OVG, Urteil vom 6.6.1997 - 1 KO 570/97 -, NVwZ 1998, 983). Sind alternative Lösungen erkennbar, die ohne unzumutbaren Aufwand oder langfristige Untersuchungen eine Realisierung der Interessen auch ohne Befreiung ermöglichen, ist eine Befreiung nicht erforderlich (Louis, NuR 1995 S. 62 <70>).
49
Die Gründe des Wohls der Allgemeinheit, die für die Errichtung der Windenergieanlagen sprechen, überwiegen vorliegend nicht die gegenläufigen öffentlichen Belange.
50
Grundsätzlich handelt es sich bei dem öffentlichen Interesse, das mit der Errichtung von Windenergieanlagen verfolgt wird, um ein in diese Abwägung mit hohem Gewicht einzustellendes qualifiziertes Interesse. Die Nutzung der Windenergie dient der Nutzung regenerativer Energiequellen und letztlich der Reduktion von Treibhausgasen und damit einem wichtigen umweltpolitischen Ziel. Dies kommt nicht zuletzt durch verschiedene Aktivitäten des Bundesgesetzgebers zum Ausdruck. So hat der Deutsche Bundestag dem Kyoto-Protokoll, mit dessen Annahme die Dritte Konferenz der Vertragsstaaten des Klimarahmenabkommens von 1992 erstmals verbindliche, quantitative Zielvorgaben und Umsetzungsinstrumente für die Reduktion von klimaschädlichen Treibhausgasen beschlossen hat, zu deren Umsetzung sich die in Anhang I genannten Industriestaaten verpflichtet haben, mit Vertragsgesetz vom 27. April 2002 (BGBl II S. 966) zugestimmt. Die Privilegierung der Windenergieanlagen in § 35 BauGB verfolgt den Zweck, den Anteil erneuerbarer Energien an der Energieversorgung aus klimaschutz-, energie- und umweltpolitischen Gründen zu steigern und den Ausstoß von Kohlendioxid zu senken (vgl. BTDrs. 13/4978, S. 1, 6) und dient insoweit auch den Reduzierungszielen des Protokolls von Kyoto. Andererseits schreibt das Protokoll weder die bestmögliche Förderung der Windenergie vor, noch legt es konkrete inner-staatliche Umsetzungsstrategien fest (BVerwG, Urteil vom 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33). Weiterhin wird in der Richtlinie 2001/77/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.9.2001 (ABl. L 283/33) ausgeführt, die Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen sei aus Gründen der Sicherheit und Diversifikation der Energieversorgung, des Umweltschutzes und des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts für die Gemeinschaft von hoher Priorität; Zweck der Richtlinie sei es, eine Steigerung des Anteils erneuerbarer Energiequellen an der Stromerzeugung im Elektrizitätsbinnenmarkt zu fördern und eine Grundlage für einen entsprechenden künftigen Gemeinschaftsrahmen zu schaffen (§ 1 der Richtlinie). Hinzu kommt der Erlass des Gesetzes für den Vorrang Erneuerbarer Energien (EEG) vom 21.07.04 (BGBl. I, 1918). Zweck dieses Gesetzes ist es, insbesondere im Interesse des Klima-, Natur- und Umweltschutzes eine nachhaltige Entwicklung der Energieversorgung zu ermöglichen, die volkswirtschaftlichen Kosten der Energieversorgung auch durch die Einbeziehung langfristiger externer Effekte zu verringern, Natur und Umwelt zu schützen, einen Beitrag zur Vermeidung von Konflikten um fossile Energieressourcen zu leisten und die Weiterentwicklung von Technologien zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien zu fördern sowie dazu beizutragen, den Anteil erneuerbarer Energien an der Stromversorgung bis zum Jahr 2010 auf mindestens 12,5 Prozent und bis zum Jahr 2020 auf mindestens 20 Prozent zu erhöhen (§ 1 EEG). Schließlich wird in dem vom Gemeinderat der Klägerin beschlossenen Freiburger Klimaschutzkonzept die Nutzung erneuerbarer Energien als prioritäres Ziel formuliert.
51
Andererseits überlässt die genannte EU-Richtlinie es den Mitgliedstaaten, "geeignete Maßnahmen" zu ergreifen, um die Steigerung des Verbrauchs von Strom aus erneuerbaren Energiequellen entsprechend den festgelegten nationalen Richtzielen zu fördern (Art. 1 und 3 Abs. 1) und enthält die Richtlinie keine verbindliche prozentuale Aufteilung des nationalen Richtziels auf die einzelnen Bundesländer, so dass es auch keine verbindlichen Bedarfsprognosen oder andere Vorgaben zur Anzahl und zum Umfang von Konzentrationsflächen in den regionalen Planungsräumen gibt (BVerwG, Urteil vom 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33). Außerdem gilt die die gesetzliche Anerkennung der Windkraftanlagen durch die Privilegierung in § 35 Abs. 1 Nr. 7 BauGB nicht uneingeschränkt. Vielmehr sollen öffentliche Belange nach dem ebenso eingefügten § 35 Abs. 3 S. 4 BauGB einem solchen Vorhaben in der Regel auch dann entgegenstehen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung oder Landesplanung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Danach handelt es sich bei der Förderung der Windenergie einerseits um ein gewichtiges öffentliches Interesse, dem aber andererseits nicht von vornherein Priorität gegenüber anderen öffentlichen Interessen zukommt. Insbesondere ist aus den genannten Regelwerken eine Realisierung des Interesses im Einzelfall bezogen auf einen bestimmten Standort nicht abzuleiten.
52
Diesem öffentlichen Interesse steht das in § 1 BNatSchG allgemein zum Ausdruck kommende Interesse an der dauerhaften Sicherung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts und der Vielfalt, Eigenart und Schönheit sowie des Erholungswerts von Natur und Landschaft entgegen. Diesem Interesse kommt vorliegend besonderes Gewicht zu. Der Vorrangbereich Holzschlägermatte liegt im räumlichen Geltungsbereich der Verordnung über das Natur- und Landschaftsschutzgebiet Schauinsland, die einen weiter gesteigerten Landschaftsschutz bewirkt. Sie bezweckt mit ihren Verboten in § 7, eine Vielzahl von Einwirkungen auf die Landschaftsgestaltung in den Schutzzonen zu verhindern. Mit dieser auf die Erhaltung der naturräumlichen Eigenart ausgerichteten Schutzfunktion in Verbindung mit den gebietstypischen Nutzungen sollen weitere, neue Eingriffe möglichst vermieden werden. Eine Befreiung im Einzelfall kann deshalb nur dann überwiegend gefordert sein, wenn die konkrete Anlage auch unter Berücksichtigung der Zwecke, die die Verordnung selbst im Auge hat, aus Gründen des Gemeinwohls geboten erscheint. Zentral kommt es dafür auf die Schutzwürdigkeit der Landschaft am vorgesehenen Standort an. Diese hängt insbesondere von der Schutzwürdigkeit des Landschaftsbildes und dem Grad der Beeinträchtigung durch die Windkraftanlagen ab.
53
Bei der Abwägung ist zum Einen der Umstand zu berücksichtigen, dass der vorliegende Bereich in den räumlichen Geltungsbereich der NLVO einbezogen worden ist. Dies bedeutet, dass den Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes eine gesteigerte Bedeutung und ein gesteigertes Gewicht zukommt. Denn nur Gebiete, die schutzwürdig und schutzbedürftig sind, dürfen als Natur- oder Landschaftsschutzgebiete ausgewiesen werden. Die hinreichende Schutzwürdigkeit von Natur und Landschaft ist eine der naturschutzbehördlichen Abwägung beim Erlass der Verordnung vorgelagerte objektive Voraussetzung für die Unterschutzstellung (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.6.2000 - 5 S 3161/98 -, NVwZ-RR 2001, 659; vgl. auch Urteil vom 18.11.1996 - 5 S 432/96 -, NVwZ-RR 1998, 99). Der Stellungnahme der Bezirksstelle für Natur- und Landschaftsschutz aus dem Jahr 1996 ist zu entnehmen, dass speziell die Holzschlägermatte eine eigenständige schutzwürdige Funktion hat. Danach handelt es sich um die einzige Freifläche innerhalb des Bergwaldes, auf der noch extensiv bewirtschaftete Goldhaferwiesen zu finden sind; am z. T. reich strukturierten Waldrand gebe es Hochstaudenflure und Gehölze. Wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen erklärt hat, gilt diese Einschätzung auch noch heute.
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Bei der Abwägung ist zum Anderen auch zu berücksichtigen, dass durch die Darstellung der Vorrangflächen eine Konzentration der Windenergienutzung im vorliegenden Bereich erreicht wird und die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch derartige Anlagen in anderen Bereichen ausgeschlossen wird, dass es sich nur um zwei Anlagen und nicht um einen Windpark mit einer Vielzahl von Anlagen handelt und dass nicht schon wegen der Neuartigkeit einer solchen Windkraftanlage stets davon ausgegangen werden kann, dass sie die natürliche Eigenart oder die Erholungsfunktion der Landschaft beeinträchtigt und als störender Fremdkörper anzusehen ist (BVerwG, Urteil vom 16.6.1994 - 4 C 20.93 -, BVerwGE 96, 95 m.w.N.). Hinzu kommt, dass die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung übergebene und erörterte Sichtbarkeitsanalyse ergibt, dass die beiden Anlagen nur aus ganz bestimmten Gebieten sichtbar und die Sichtbeziehungen maßgeblich eingeschränkt sind, insbesondere nicht „rundherum“ bestehen. Auch nehmen die beiden Anlagen verglichen mit der Gesamtfläche des Natur- und Landschaftsschutzgebietes eine relativ geringe Fläche ein, was allerdings durch die Fernwirkungen der 133 m hohen Anlagen relativiert wird. Weiter hat die Augenscheinseinnahme ergeben, dass von der Brücke am Bahnhof aus gesehen keine Horizontüberhöhungen vorhanden sind und die Anlagen vom Turm des Schauinslandgipfels und der Bergstation der Schauinslandbahn zwar deutlich ins Blickfeld fallen, aber den optisch hinter den Anlagen liegenden Schönberg bzw. sonstige Hügel nicht überragen und den umfassenden Blick ins Tal bis zu den Vogesen lediglich in einem Korridor einschränken.
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Gleichwohl ist der Senat unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte und auf der Grundlage der bei der Einnahme des Augenscheins getroffenen Feststellungen der Überzeugung, dass vorliegend keine überwiegenden Gründe für die Befreiung sprechen. Die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes ist derart gravierend, dass die Windenergieanlagen an dieser Stelle nicht - wie die untere Naturschutzbehörde meint - hingenommen werden können. Dies gilt insbesondere für die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes von Horben bzw. von der nahe gelegenen Eduardshöhe aus. Wie bei der Augenscheinseinnahme festzustellen war, überragen die Windkraftanlagen nicht nur den vorhandenen Wald um ca. 100 m, sondern auch die Höhenlinie des Schauinsland erheblich. Sie sind in der dortigen Landschaft ohne Beispiel. Mit Ausnahme des Turms auf dem Gipfel des Schauinsland, der aber hinsichtlich der Höhe und Gestaltung deutlich hinter den Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch die Windkraftanlagen zurückbleibt, gibt es keine „turmartigen“ Erhöhungen. Hinzu kommt die Verstärkung der optischen Wahrnehmung der Anlagen durch die luftverkehrsrechtlich erforderlichen Kennzeichnungen und die Bewegung der Rotorblätter. Die von der unteren Naturschutzbehörde und dem Verwaltungsgericht angeführten Vorbelastungen des Landschaftsbildes und des Gebietes fallen nicht derart ins Gewicht, dass die beeinträchtigende Wirkung der Windenergieanlagen geringer ausfiele. Der Senat teilt nicht die Auffassung, wonach das dortige Gebiet und das Landschaftsbild durch verschiedene bauliche Anlagen vorbelastet und deshalb nur eingeschränkt schutzwürdig sei. Der Vertreter der höheren Naturschutzbehörde hat in der mündlichen Verhandlung überzeugend dargelegt, dass es sich um eine schützenswerte Kulturlandschaft handelt, zu der auch bestimmte bauliche Anlagen, wie die typischen Schwarzwaldhöfe gehören. Insofern kann nicht schon jede bauliche Anlage als das Landschaftsbild beeinträchtigende Vorbelastung angesehen werden. Dies gilt insbesondere für das Gasthaus Holzschlägermatte, das mit den für das Landschaftsschutzgebiet typischen Höfen und Häusern vergleichbar ist und deshalb mit zur schützenswerten Kulturlandschaft gehört. Dies gilt aber auch, soweit von der Eduardshöhe Hofgebäude mit Nebengebäuden sichtbar sind. Die Schauinslandstraße ist ebenfalls nicht oder allenfalls in geringem Umfang als Vorbelastung für das Landschaftsbild zu werten. Eine solche Straße gehört zu einer Kulturlandschaft, die sich von einer von menschlichen Einflüssen freien Natur unterscheidet. Sie unterscheidet sich von ihrer Breite und dem übrigen baulichen Zustand auch nicht von einer üblichen Landstraße, auch wenn möglicherweise zu bestimmten Zeiten erheblicher Verkehr zu verzeichnen ist. Das denkmalgeschützte Tribünengebäude der ehemaligen Rennstrecke tritt jedenfalls beim Blick von der Eduardshöhe in seiner Wirkung auf das Landschaftsbild deutlich zurück und verglichen mit den Höfen und dem Gasthaus nicht unbedingt als Fremdkörper in Erscheinung. Schließlich beeinträchtigt die Schauinslandbahn das Landschaftsbild nicht wesentlich. Zwar erscheint sie als Fremdkörper in der vorhandenen schützenswerten Kulturlandschaft. Von der Eduardshöhe ist aber nur eine kleine Strecke der Bahn zu sehen; außerdem bleibt sie in der Höhe unterhalb der natürlichen Höhenlinie und fällt nicht gravierend in den Blick. Auch die Trasse ist allenfalls von bestimmten Standorten an der Bergstation deutlich zu sehen, da sie ansonsten unterhalb der Baumwipfel verläuft. Die Seilbahn ist aber mit ihren Auswirkungen auf das Landschaftsbild in keiner Weise vergleichbar mit den Beeinträchtigungen durch die Windenergieanlagen, da diese unvergleichlich höher sind und deshalb in ganz anderer Weise ins Blickfeld geraten. Dies gilt schließlich auch für die von der Eduardshöhe sichtbare 20-KV-Leitung, die das Landschaftsbild allenfalls unerheblich beeinträchtigt. Demgegenüber wirken die Windenergieanlagen von der Eduardshöhe aus fast erdrückend.
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Diese Beeinträchtigungen sind entgegen der Auffassung der unteren Naturschutzbehörde auch nicht deshalb als geringer anzusehen, weil die Möglichkeit besteht, die Windenergieanlagen nach Beendigung der Betriebszeit rückzubauen und den vormaligen Zustand herzustellen. Zum Einen geht es vorliegend um die Darstellung einer Vorrangfläche im Flächennutzungsplan und nicht um die Zulassung bestimmter Anlagen. Bei der Darstellung einer Vorrangfläche im Flächennutzungsplan ist davon auszugehen, dass diese auf Dauer in der vorgesehenen Weise genutzt wird, auch wenn die Betriebs- oder Genehmigungsdauer einer konkreten Anlage abgelaufen ist. Im Übrigen kommt es auf die Beeinträchtigung durch die Anlage als solche und nicht darauf an, dass die Beeinträchtigung möglicherweise nur eine begrenzte Zeit besteht.
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Schließlich ist entgegen der Auffassung der Klägerin und des Verwaltungsgerichts nicht anzunehmen, dass der Vorrangbereich sich im Randbereich des Landschaftsschutzgebietes, wie es durch die NLVO abgegrenzt worden ist, befindet. Nach den Plänen liegt der Vorrangbereich zwischen 700 und 1.000 m von der westlichen Grenze des Landschaftsschutzgebietes entfernt. Damit ist er zwar nicht weit von der Grenze des räumlichen Geltungsbereichs der NLVO entfernt und liegt auch nicht mitten im Landschaftsschutzgebiet. Es ist aber nicht davon auszugehen, dass er im Randbereich bzw. am Rand des Landschaftsschutzgebietes liegen würde, so dass die Schutzwürdigkeit dieses Bereichs auch nicht unter diesem Gesichtspunkt gemindert ist.
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Der Vollzug des Veränderungsverbotes nach § 7 NLVO führt auch nicht zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte im Sinne von § 62 Abs. 1 Nr. 2 NatSchG. Diese Befreiungsmöglichkeit will einer rechtlichen Unausgewogenheit begegnen, die sich ergeben kann, wenn auf Grund der besonderen Umstände des Einzelfalles Anwendungsbereich und materielle Zielsetzung einer Vorschrift nicht miteinander übereinstimmen; in derartigen (Sonder-)Fällen soll der generelle und damit zwangsläufig auch schematische Geltungsanspruch der Vorschrift zugunsten der Einzelfallgerechtigkeit durchbrochen werden (VGH Bad.-Württ., Urteile vom 29.7.1999 - 5 S 1603/97 -, VBlBW 2000, 117 und vom 7.2.1997 - 5 S 3223/95 -, VBlBW 1997, 269). Eine solche Fallgestaltung liegt hier nicht vor. Die sich aus der Verhinderung von Windenergieanlagen für einen potentiellen Betreiber möglicherweise ergebende Härte, die allenfalls in dem Verlust finanzieller Gewinnchancen liegen könnte, ist genauso wie die Verhinderung sonstiger beeinträchtigender baulicher Anlagen im Landschaftsschutzgebiet nicht unbeabsichtigt, sondern gewollt. Dies ist gerade Sinn und Zweck des Erlasses einer entsprechenden Verordnung und wird vorliegend belegt durch die "Entstehungsgeschichte" der Landschaftsschutzverordnung. Die Windenergieplanung der Klägerin war beim Er-lass der Verordnung bekannt. Es sollte u.a. gerade verhindert werden, dass Windenergieanlagen in diesem Gebiet errichtet werden (zu den allgemeinen Grundsätzen: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 29.7.1999 - 5 S 1603/97 -, VBlBW 2000, 117; vgl. auch Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 6.6.1997 - 1 KO 570/94 -, NVwZ 1998, 983 m.w.N.). Besonderheiten, die an dem konkreten Standort eine andere Beurteilung rechtfertigen könnten, sind nicht er-sichtlich.
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Die für diesen Fall von der Klägerin gestellten Hilfsanträge sind unzulässig. Insoweit fehlt der Klägerin das Rechtsschutzinteresse. Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, wenn der Kläger sein Ziel auf anderem Weg einfacher und schneller oder effizienter erreichen könnte. Eine Verpflichtungsklage setzt deshalb voraus, dass der Kläger bei der Behörde einen entsprechenden Antrag gestellt und eine angemessene Entscheidungsfrist abgewartet hat (Eyermann/Rennert, Kommentar zur VwGO, 11. Aufl., vor § 40 RdNrn. 12 f). Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich der Hilfsanträge der Klägerin nicht gegeben. Mit ihnen begehrt die Klägerin die Erteilung der Genehmigung für die Darstellung einer Vorrangfläche für Windenergieanlagen ohne Höhenbegrenzung bzw. mit einer Höhenbegrenzung von 98 m Gesamthöhe. Derartige Darstellungen sind aber vom Gemeinderat der Klägerin nicht beschlossen worden und deshalb auch nicht Bestandteil des Antrags auf Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans. Die in den Hilfsanträgen enthaltenen Modifizierungen der Darstellungen des Flächennutzungsplans sind auch nicht als „Minus“ im Hauptantrag bzw. im Antrag der Klägerin auf Erteilung der Genehmigung - quasi automatisch - enthalten. Zum einen hat der Gemeinderat keinen diesbezüglichen Beschluss gefasst. Zum anderen obliegt es dem Regierungspräsidium im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nicht, einen genehmigungsfähigen Inhalt zu ermitteln und diesen Inhalt als Beschluss des Gemeinderates der Prüfung im Genehmigungsverfahren zugrunde zu legen. Vielmehr handelt es sich jeweils um ein aliud, das vom Genehmigungsantrag der Klägerin, der keine diesbezügliche Erwägung erkennen lässt, nicht umfasst ist.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
62
B e s c h l u s s vom 11. Oktober 2005
63
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
64
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 oder 13 BauGB
§ 22 NatSchG
§ 7 BauGB
§ 28 SVG
§ 62 BNatSchG
§ 7 NLVO
§ 8 NLVO
§ 6 NLVO
§ 63 NatSchG
§ 11 NLVO
§ 35 BauGB
§ 1 EEG
§ 1 BNatSchG
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 6 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 6 Abs. 2 BauGB
§ 62 Abs. 1 NatSchG
§ 214 Abs. 3 BauGB
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 4 Abs. 3 NLVO
§ 5 Abs. 5 BauGB
§ 7 Abs. 4 Nr. 1 ROG
§ 8 Abs. 1 und 2 Nr. 2 NLVO
§ 8 Abs. 3 Satz 1 NLVO
§ 7 Nr. 4 NLVO
§ 63 Abs. 1 Satz 3 NatSchG
§ 62 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG
§ 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 7 BauGB
§ 35 Abs. 3 S. 4 BauGB
§ 62 Abs. 1 Nr. 2 NatSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 13 der Verordnung
§ 7 der Landschaftsschutzverordnung
§ 7 der Verordnung
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 34, 301
NVwZ-RR 2003, 719
BayVBl 2003, 568
BVerwGE 109, 371
BayVBl 2003, 686
BVerwGE 117, 287
NVwZ-RR 1998, 162
BVerwGE 109, 246
BVerwGE 116, 144
NVwZ 2003, 742
BVerwGE 118, 33
NVwZ 1993, 572
NVwZ 1998, 983
NVwZ-RR 2001, 659
NVwZ-RR 1998, 99
BVerwGE 96, 95
4 K 730/04
9 K 1332/03
3 S 1827/04
IV C 105.66
4 B 14.03
2 C 11.96
2 C 4.98
4 UE 2575/90
15 ZB 99.16
4 C 1.99
1 N 01.20
4 C 15.01
4 NB 12.97
4 CN 4.98
4 CN 14.00
4 A 9.97
7 A 3368/02
4 CN 14.01
4 C 4.02
7a D 55/03
4 A 7.97
4 B 12.02
4 B 110.03
1 KO 570/97
5 S 3161/98
5 S 432/96
4 C 20.93
5 S 1603/97
5 S 3223/95
1 KO 570/94
2 GKG auf 5.00