Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-10-30, Aktenzeichen 15 A 2027/08
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:1030.15A2027.08.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kläger tragen die Kosten des Antragsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Antragsverfahren auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt, weil die geltend gemachten Berufungszulassungsgründe entweder schon nicht entsprechend den gesetzlichen Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt sind oder in der Sache nicht vorliegen.
Die zunächst geltend gemachten ernstlichen Zweifel der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht.
Das Verwaltungsgericht hat in der Urteilsbegründung ausgeführt, die mit dem Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellte Frage sei jedenfalls betreffend die Organisation eines überregionalen Architektenwettbewerbs nicht mehr geeignet, aus sich heraus verständlich und widerspruchsfrei der am Bürgerentscheid teilnehmenden Bevölkerung das Thema der Abstimmung mitzuteilen, nachdem zwischenzeitlich bereits ein Architektenwettbewerb durchgeführt worden sei. Angesichts dessen sei es allein entscheidend, dass die derzeit noch offene - in dem Bürgerbegehren nicht formulierte - Frage nur lauten könne, ob nunmehr noch ein neuer, zusätzlicher Wettbewerb stattfinden solle. Die hinsichtlich der Durchführung des Architektenwettbewerbs gegebene Teilunzulässigkeit führe in Anwendung des Rechtsgedankens des § 139 BGB zur Unzulässigkeit des gesamten Bürgerbegehrens. Denn es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass ausreichend viele Unterzeichner ihre Unterschriften auch dann geleistet hätten, wenn es ihnen nicht auch darum gegangen wäre, das Bürgerbegehren in dem wesentlichen Teil zu unterstützen, der die Durchführung eines überregionalen Wettbewerbs durch die Stadt betreffe.
Die auf den Unterschriftslisten abgedruckten Fragen seien sprachlich eindeutig dergestalt miteinander verbunden, dass sie einerseits nur dann mit Ja beantwortet werden könnten, wenn sowohl die Schaffung der Untersuchungskommission als auch die Organisation des überregionalen Architektenwettbewerbs und die Bürgerbeteiligung gewollt seien. Diese Fragen lauten:
"Soll eine Untersuchungskommission zur Klärung der Ursachen und Verursacher für die entstandenen Millionenschäden bei der I. -T. -Haus-Sanierung eingesetzt werden, zu der jede Ratsfraktion/-gruppe einen unabhängigen Sachverständigen und einen Vertreter aus den eigenen Reihen entsenden kann, sowie die Durchführung eines überregionalen Architektenwettbewerbs, Bürgerversammlungen und Informationsmaterial zur Einbeziehung der H. in die Planung und Entscheidung über die Zukunft des I1. -T1. -Hauses bzw. eines Neubaus von der Stadt organisiert werden?"
Der vorstehend dargestellten Urteilsbegründung hält das Antragsvorbringen entgegen, in Anwendung des § 139 BGB liege keine Unzulässigkeit des gesamten Bürgerbegehrens vor. Das Bürgerbegehren bestehe aus drei eigenständigen Bestandteilen, nämlich der Einsetzung einer Untersuchungskommission, der Durchführung eines überregionalen Architektenwettbewerbs und der Einbeziehung der H1. und H2. in die Entscheidungsfindung mittels Bürgerversammlungen und Informationsmaterial. Aufgrund der sprachlichen Verknüpfung sei vorliegend gerade anzunehmen, dass sich die unterzeichnenden Bürger mit ihrer Unterschrift explizit dafür ausgesprochen hätten, alle drei Teile des Bürgerbegehrens zu verwirklichen und für den Fall, dass ein Teil ohne die Durchführung eines Bürgerentscheids verwirklicht werde, jedenfalls über die anderen Bestandteile des Bürgerbegehrens im Wege eines Bürgerentscheids entscheiden zu wollen. Diese Antragsbegründung stellt die Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung nicht durchgreifend in Frage.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass die zur Abstimmung gestellte Frage den für sie geltenden Bestimmtheitsanforderungen nicht genügt. Nach § 26 Abs. 7 Satz 1 GO kann bei einem Bürgerbegehren über die gestellte Frage nur mit Ja oder Nein abgestimmt werden. Insoweit setzt § 26 Abs. 7 Satz 1 GO voraus, dass die Frage eindeutig formuliert, also hinreichend bestimmt ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Februar 2008 - 15 A 2961/07 - , NWVBl. 2008, 269 = NVwZ-RR 2008, 269 m.w.N.
An dieser hinreichenden Bestimmtheit fehlte es - wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat - im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor der Kammer, weil für den Bürger nicht hinreichend klar war, ob der zwischenzeitlich durchgeführte Architektenwettbewerb dem im Bürgerbegehren angesprochenen überregionalen Architektenwettbewerb entsprach. Diese Unbestimmtheit resultiert allerdings nicht erst aus der zwischenzeitlich eingetretenen Entwicklung, sondern sie kennzeichnet die mit dem Bürgerbegehren aufgeworfene Frage von Anfang an, weil der Text des Bürgerbegehrens den gemeinten überregionalen Architektenwettbewerb (z. B. Ideenwettbewerb oder Realisierungswettbewerb, jeweilige Vorgaben) nicht näher konkretisiert. Entsprechende Bestimmtheitsmängel bestehen im Übrigen auch hinsichtlich der Bürgerversammlungen und des Informationsmaterials, die nach der Fragestellung des Bürgerbegehrens von der Stadt H3. organisiert werden sollen, und wohl auch bezüglich der "Untersuchungskommission". Auch abgesehen davon bestehen Bedenken gegen die erforderliche Eindeutigkeit der lang gewundenen und verschachtelten Fragestellung, deren auch nur ungefährer Inhalt sich selbst geschulten Adressaten erst nach mehrmaliger Lektüre erschließt.
Bereits der Bestimmtheitsmangel hinsichtlich des überregionalen Architektenwettbewerbs führt - wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat - zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens insgesamt. Werden - wie im vorliegenden Fall - mit dem Bürgerbegehren mehrere Maßnahmen kumulativ (Untersuchungskommission, Architektenwettbewerb, Bürgerversammlungen und Informationsmaterial) zur Abstimmung gestellt, so bedeutet ein "Ja" die Zustimmung zu sämtlichen Maßnahmen. Dies lässt aber grundsätzlich nur den Schluss zu, dass das "Ja" bei kumulativer Durchführung sämtlicher, nicht aber bei isolierter Durchführung lediglich einzelner Maßnahmen gelten soll. Andernfalls bedarf es entsprechender Hinweise in der Fragestellung, die hier fehlen.
Der vorliegende Fall gibt Anlass zu der Feststellung, dass im Rahmen einer Verpflichtungsklage maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Bewertung eines Bürgerbegehrens als zulässig nicht nur der der mündlichen Verhandlung ist, sondern dass es - gerade auch für die Bestimmtheit der Fragestellung - wegen der Erforderlichkeit des in § 26 Abs. 4 GO geregelten Quorums aus materiell-rechtlichen Gründen auch auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens durch die Bürger ankommt.
Der Vollständigkeit halber weist der Senat darauf hin, dass das Bürgerbegehren "Licht in das Dunkel um das I2. -T2. -Haus" auch aus einem weiteren - nicht vom Verwaltungsgericht aufgegriffenen - Grund unzulässig sein könnte: Gemäß § 26 Abs. 1 GO können die Bürger beantragen, dass sie anstelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden. Ein Bürgerbegehren darf deshalb nicht lediglich darauf gerichtet sein, dem Rat Vorgaben für eine von ihm noch zu treffende Entscheidung zu machen. Vielmehr muss der angestrebte Bürgerentscheid die abschließende Entscheidung anstelle des Rates selbst treffen.
Vgl. zuletzt OVG NRW, Urteil vom 19. Februar 2008, a.a.O., m.w.N.
Diesen Anforderungen entspricht das Bürgerbegehren möglicherweise nicht, weil es nicht darauf gerichtet ist, die abschließende Entscheidung über die Zukunft des I3. -T3. - Hauses zu treffen, sondern auf das Verfahren zielt, in dem diese Entscheidung getroffen werden soll.
Aus den vorgenannten Gründen weist die Rechtssache auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).
Die Kläger haben schließlich nicht dargelegt, dass die Rechtssache die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung hat, bzw. diese ist in der Sache nicht gegeben (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache nur, wenn sie eine bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwirft, die bereits im erstinstanzlichen Verfahren entscheidungserheblich war, sich auch in dem erstrebten Berufungsverfahren stellen würde und die im Interesse der einheitlichen Auslegung und Anwendung oder der Fortentwicklung des Rechts der Klärung bedarf, oder wenn sie eine tatsächliche Frage aufwirft, deren in der Berufungsentscheidung zu erwartende Klärung verallgemeinerungsfähige Auswirkungen hat. Verallgemeinerungsfähige Auswirkungen hat die Klärung einer Tatsachenfrage, wenn sich diese Frage nicht nur in dem zu entscheidenden Fall, sondern darüber hinaus auch noch für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer Zukunft stellt.
Die Kläger halten zunächst für grundsätzlich bedeutsam,
"dass die Erledigung einer Teilfrage eines mehrgliedrigen, aus mehreren sprachlich verbundenen, objektiv und nach dem subjektiven Verständnis der das Bürgerbegehren unterzeichnenden Bürger jedoch selbstständig und unabhängig voneinander umzusetzenden und zu verwirklichenden Teilfragen bestehenden Bürgerbegehrens nicht zur Unzulässigkeit des gesamten Bürgerbegehrens sondern zur Teilzulässigkeit bezüglich derjenigen Teile des Bürgerbegehrens führt, deren Umsetzung und ggfls. Entscheidung durch Bürgerentscheid unabhängig vom erledigten Teil des Bürgerbegehrens noch möglich ist."
Mit den vorgenannten Ausführungen haben die Kläger eine klärungsbedürftige Frage nicht einmal formuliert und schon damit den Darlegungsanforderungen nicht genügt. Dieser Mangel ist auch nicht etwa lediglich formaler Natur und bei verständiger Würdigung durch Auslegung behebbar. Die grundsätzliche Bedeutung ist nämlich auch deshalb nicht dargelegt, weil es an Ausführungen zur Entscheidungserheblichkeit fehlt. Vielmehr gehen die Kläger von der vom Verwaltungsgericht gerade nicht geteilten Prämisse aus, dass die im vorliegenden Fall maßgeblichen Teilfragen selbstständig und unabhängig voneinander umsetzbar sind. Insoweit handelt es sich der Sache nach um eine als Grundsatzrüge ausgegebene Kritik an der Sachverhaltswürdigung des Verwaltungsgerichts. Dies rechtfertigt nicht die Zulassung der Berufung.
Die Kläger halten weiterhin für grundsätzlich bedeutsam,
"dass unter Verstoß gegen solche Bestimmungen der Geschäftsordnung des Rates, die zumindest auch dem Schutz außenstehender Dritter dienen, gefasste Ratsbeschlüsse rechtswidrig sind und für den betroffenen Dritten ein Rechtsschutzbedürfnis besteht."
Unabhängig von weiteren Bedenken fehlt es insoweit jedenfalls an der Entscheidungserheblichkeit der aufgeworfenen "Frage". Denn das Verwaltungsgericht hat ausdrücklich offen gelassen, ob der am 23. März 2006 gefasste Beschluss zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens wegen Verstoßes gegen die Geschäftsordnung des Rates rechtswidrig ist. Diese Wertung ist nicht mit durchgreifenden Zulassungsrügen angegriffen worden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung auf §§ 47, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§
47, 52 Abs. 2 GKG
§ 139 BGB
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 26 Abs. 7 Satz
1 GO
§ 26 Abs. 7 Satz 1 GO
§ 26 Abs. 1 GO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2008, 269
15 A 2961/07