Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-06-29, Aktenzeichen 24 L 83/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:0629.24L83.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit ist zu beachten, dass der von § 113 VwGO abweichende Begründetheitsmaßstab des § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG für derartige Rechtsbehelfe gilt. (Rn.17)
2. Bildet die nachträglich beigefügten Nebenbestimmung mit dem Ausgangsbescheid einen einheitlichen Verwaltungsakt unterliegt er nur als untrennbare Einheit der gerichtlichen Kontrolle. (Rn.18)
3. Das Bestimmtheitsgebot erfordert, dass der Adressat einer Regelung in der Lage sein muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zwar in dem Sinne, dass der behördliche Wille keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist. (Rn.20)
Die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers (VG 24 K ) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 30. Januar 2023, Geschäftszeichen IIIB20-OA-FAS/788, in Gestalt des Bescheides des Antragsgegners vom 30. März 2023, Geschäftszeichen IIIB20-OA-FAS/788.1, wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller, eine zur Einlegung von Rechtsbehelfen anerkannte Naturschutzvereinigung, sucht um vorläufigen Rechtsschutz gegen eine naturschutzrechtliche Ausnahme nach, die die Senatsverwaltung für R... (Senatsverwaltung) an das Bezirksamt X... (Bezirksamt) richtete.
Das Bezirksamt beabsichtigt, die Bestattungskapazitäten des Landschaftsfriedhofs L... zu erweitern. Zu diesem Zweck soll die Friedhofsfläche erweitert werden, wobei die Erweiterung ein Gebiet umfassen soll, auf dem Zauneidechsen (Lacerta agilis) vorkommen (Erweiterungsfläche 3). Auf Antrag des Bezirksamtes gestattete die Senatsverwaltung mit Bescheid vom 30. Januar 2023 zum Zwecke der Herstellung von Grabfeldern auf dieser Fläche die Vornahme umfangreicher Bodenarbeiten, die nicht nur den Lebensraum von Zauneidechsen beschädigen bzw. zerstören, sondern auch zur Tötung von Zauneidechsen führen können, die sich überwinternd im Boden befinden.
Gegen diesen Bescheid erhob der Antragsteller die am 21. Februar 2023 bei Gericht eingegangene Klage (VG 24 K ). Am 13. März 2023 ordnete der Antragsgegner die sofortige Vollziehbarkeit seines Bescheides vom 30. Januar 2023 an.
Mit dem am 20. März 2023 bei Gericht eingegangenem Eilantrag wendet sich der Antragsteller gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung und begehrt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage.
Mit einem als Auflagenbescheid bezeichneten Schreiben vom 30. März 2023 gab die Senatsverwaltung dem Bezirksamt die verpflichtende Absammlung und Umsiedlung von Zauneidechsen von der Erweiterungsfläche auf. In dem Bescheid hieß es insbesondere: „Die Vorbereitung der Umsiedlung ist unverzüglich einzuleiten, um entsprechend der Witterungsverhältnisse den Abfangbeginn schnellstmöglich zu gewährleisten (…) Eine endgültige Beendigung des Abfangs darf nur mit Zustimmung der oNB [= obere Naturschutzbehörde] stattfinden. (…) Mit einer Baufeldberäumung in den besetzten Flächen darf erst begonnen werden, wenn das Abfangen der Zauneidechsen erfolgreich abgeschlossen ist (nach Bestätigung der oNB) bzw. eine anderslautende rechtskräftige Entscheidung des Gerichts vorliegt.“
Im Klageverfahren erklärte der Antragsteller daraufhin, die mit Klageschrift vom 21. Februar 2023 erhobene Klage richte sich nunmehr gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 30. Januar 2023 in Gestalt des Bescheids vom 30. März 2023. Im vorliegenden Eilverfahren stellte er klar, sein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung beziehe sich nunmehr auf die derart geänderte Klage.
Der Antragsteller trägt zur Begründung insbesondere vor, der Auflagenbescheid erwecke zwar auf den ersten Blick den Anschein, als solle der von ihm erhobenen Forderung nach einer Umsiedlung der Zauneidechsen vor Beginn der Bodenarbeiten nachgekommen werden. Allerdings ergebe sich aus der Formulierung „bzw. eine anderslautende rechtskräftige Entscheidung des Gerichts vorliegt“ und aus der Bescheidbegründung, dass die Auflagen wohl lediglich dazu dienen sollten, die Umsiedlung einer größtmöglichen Anzahl von Tieren für die Dauer des Eilverfahrens zu gewährleisten. Unklar sei, wie die als auflösende Bedingung im Bescheid aufgenommene „anderslautende rechtskräftige Entscheidung des Gerichts“ noch ergehen könne, wenn die Ausnahme in ihrer durch den Auflagenbescheid abgeänderten Gestalt nun verbindlich die Umsiedlung der Zauneidechsen vorschreibe. Die Bescheidbegründung und die auflösende Bedingung stünden im Widerspruch zueinander.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
die aufschiebende Wirkung der Klage VG 24 K gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 30. Januar 2023 in Gestalt des Auflagenbescheides vom 30. März 2023 wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Der Antragsgegner trägt zur Begründung insbesondere vor, die auflösende Bedingung der „anderweitigen rechtskräftigen Entscheidung des Gerichts“ solle die Durchführung des Fangs und damit Minimierung zu tötender Echsen für diese Schwebezeit regeln. Der Abfang der Zauneidechsen finde bereits statt.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Senatsverwaltung und des Bezirksamtes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat Erfolg.
1. Der Antrag ist gemäß § 80a Abs. 3, § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft, da der Antragsgegner gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung angeordnet hat und die Klage des Antragstellers gegen den Bescheid vom 30. Januar 2023 (Ausgangsbescheid) in Gestalt des Bescheides vom 30. März 2023 (Änderungsbescheid) keine aufschiebende Wirkung entfaltet, auch wenn der für sofort vollziehbar erklärte Ausgangsbescheid nach der Anordnung des Sofortvollzugs durch eine Bedingung nachträglich geändert worden ist.
Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist der Antragsteller gemäß § 2 Abs. 1 des Gesetzes über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umweltrechtsbehelfsgesetz – UmwRG), antragsbefugt. Die angefochtene naturschutzrechtliche Ausnahme im Bescheid vom 30. Januar 2023 ist eine Entscheidung im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG und unterfällt damit dem Anwendungsbereich des Umweltrechtsbehelfsgesetzes. Die hier streitentscheidenden Regelungen insbesondere in § 45 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG) sind umweltbezogene Vorschriften im Sinne der genannten Norm. Der Antragsteller ist eine anerkannte inländische Vereinigung nach § 3 UmwRG, zu deren satzungsgemäßem Aufgabenkreis die Förderung des Naturschutzes, der Landschaftspflege und das Eintreten für die Belange des Umweltschutzes gehören (§ 2 Abs. 1 der Satzung). Der Antragsteller macht nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG insbesondere geltend, dass die Entscheidung des Antragsgegners über die naturschutzrechtliche Ausnahme gegen die einschlägigen artenschutzrechtlichen Vorschriften als umweltbezogene Rechtsvorschriften verstoße (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG) und zum anderen wegen der Aufnahme der aufschiebenden Bedingung in sich widersprüchlich sei, so dass der Regelungsgehalt des Verwaltungsakts unklar bleibe.
2. Der Antrag ist begründet. Dem besonderen formellen Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist Genüge getan. Die danach eröffnete Interessenabwägung geht zugunsten des Antragstellers aus. Denn das vom Antragsteller geltend gemachte öffentliche Interesse, vorläufig die Vollziehung des artenschutzrechtlichen Ausnahmezulassung aussetzen zu lassen, überwiegt das vom Antragsgegner geltend gemachte öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der naturschutzrechtlichen Ausnahmezulassung. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung erweist sich nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur möglichen und allein gebotenen summarischen Prüfung als rechtswidrig. Bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit ist zu beachten, dass vorliegend der von § 113 VwGO abweichende Begründetheitsmaßstab des § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG für Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gilt. Derartige Rechtsbehelfe sind im Fall einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG oder deren Unterlassung begründet, soweit die Entscheidung oder deren Unterlassung gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind, und der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert.
Der Ausgangsbescheid bildet mit der nachträglich beigefügten Nebenbestimmung einen einheitlichen Verwaltungsakt und unterliegt nur als untrennbare Einheit der gerichtlichen Kontrolle. Die nachträglich beigefügte Bedingung, Befristung und der nachträglich beigefügte Widerrufsvorbehalt bilden zusammen mit dem Hauptverwaltungsakt einen einheitlichen materiellen Verwaltungsakt. Die nachträglich mit einem Verwaltungsakt verbundene Auflage und der nachträglich verbundene Auflagenvorbehalt sind hingegen selbständige Verwaltungsakte, die zu dem Hauptverwaltungsakt akzessorisch sind (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 36 Rn. 37, beck-online). Vorliegend handelt es sich um eine Bedingung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes in Verbindung mit § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (nachfolgend als VwVfG zitiert), weil sich aus der Gesamtschau des Regelungsinhalts des Änderungsbescheides ergibt, dass dieser den Eintritt der im Ausgangsbescheid verfügten Zulassung der Zerstörung bzw. Beschädigung von Lebensräumen und Tötung von Zauneidechsen vom erfolgreichen Abschluss des Abfangs der Zauneidechsen bzw. einer anderslautenden rechtskräftigen Entscheidung des Gerichts (17. Spiegelstrich des Änderungsbescheides) abhängig macht.
Der Ausgangsbescheid in Gestalt des Änderungsbescheides ist materiell rechtswidrig, weil er nicht hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG ist, was der Antragsteller nach dem hier geltenden Prüfungsmaßstab auch rügen darf. Der Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot nach § 37 Abs. 1 VwVfG ist untrennbar mit der naturschutzrechtlichen Ausnahmezulassung in der Weise verbunden, dass er auf ihren Regelungsinhalt durchschlägt. Denn ohne die erforderliche Gewissheit, wann die durch den Änderungsbescheid beigefügte aufschiebende Bedingung eintritt, ist die Reichweite der Ausnahmezulassung nach § 45 Abs. 7 Nr. 5 BNatSchG unklar und damit eine umweltbezogene Vorschrift im Sinne des § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG verletzt. Der Verstoß berührt zudem Belange, die zu den Zielen gehören, die der Antragsteller nach seiner Satzung fördert, weil er damit satzungsgemäß für den Naturschutz eintritt.
Das Bestimmtheitsgebot erfordert zum einen, dass der Adressat einer Regelung in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zwar in dem Sinne, dass der behördliche Wille keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist. Zum anderen muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts, insbesondere nach dem Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und dem mit ihm verfolgten Zweck (BVerwG, Beschluss vom 13. Oktober 2010 – 7 B 50.10 –, juris Rn. 8 m.w.N.; NdsOVG, Beschluss vom 4. Juni 2019 – 8 ME 39/19 –, juris Rn. 34 m.w.N.). Dabei muss sich die „Regelung“ (§ 35 Satz 1 VwVfG) nicht unmittelbar und allein aus dem Entscheidungssatz ergeben. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist vielmehr durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln (BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 14 m.w.N.). Hinreichende Bestimmtheit liegt vor, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (BVerwG, a.a.O.; vgl. auch Urteil vom 25. April 2001 – 6 C 6.00 –, juris Rn. 13 m.w.N.). Verbleiben nicht durch Auslegung aufzulösende Unklarheiten oder Widersprüche innerhalb des verfügenden Teils ist der Verwaltungsakt unbestimmt.
So liegt der Fall hier. Die Bedingung, wonach mit der Baufeldberäumung auch dann begonnen werden darf, wenn eine „anderslautende rechtskräftige Entscheidung“ des Gerichts vorliegt, ist nicht hinreichend bestimmt. Sie ist bereits deshalb unbestimmt, weil völlig unklar ist, worauf sich der Begriff „anderslautend“ genau bezieht. Dies wird auch aus den ergänzenden Erläuterungen des Antragsgegners nicht klarer. Sofern der Antragsgegner mit der „anderslautenden“ gerichtlichen Entscheidung eine gerichtliche Entscheidung über die unbedingte Ausnahme vom Tötungsverbot im Ausgangsbescheid meinen sollte, wäre eine solche Entscheidung schon rechtlich unmöglich, weil das Gericht nach Erlass des Änderungsbescheids gar nicht mehr (isoliert) über die Rechtmäßigkeit der unbedingten naturschutzrechtlichen Ausnahme entscheiden kann. Diese ursprüngliche Regelung ist der gerichtlichen Kontrolle entzogen, da der Ausgangsbescheid – wie oben dargelegt – mit der nachträglich erlassenen Bedingung eine untrennbare Einheit bildet. Das Gericht kann somit nur noch über die Rechtmäßigkeit der durch den Abfang der Zauneidechsen bedingten Ausnahme vom Tötungsverbot entscheiden. Darüber hinaus ist auch unklar, wann die Bedingung einer „anderslautenden gerichtlichen Entscheidung“ eintreten würde, da aus den Erklärungen des Antragsgegners nicht eindeutig hervorgeht, ob er sich auf eine gerichtliche Entscheidung im Eilverfahren oder in der Hauptsache bezieht.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung mit § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes und orientiert sich an Ziff. 1.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Verbandsklagen), wobei die Kammer den unteren Rahmen des dort aufgeführten Werts (15.000 Euro bis 30.000 Euro) zu Grunde legt und diesen Wert im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes halbiert (vgl. Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 113 VwGO
§ 3 UmwRG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 7 Nr. 5 BNatSchG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 53 Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung mit § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 7 B 50.10
8 ME 39/19
8 C 18.16
6 C 6.00
00 Euro bis 30.00