Verwaltungsgericht Kassel (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-11-15, Aktenzeichen 1 L 941/12.KS
ECLI: ECLI:DE:VGKASSE:2012:1115.1L941.12.KS.0A

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller trat am 1. Oktober 1984 das Amt des Bürgermeisters der Stadt A-Stadt an, in das er zunächst durch die Stadtverordnetenversammlung und dann im Jahr 1996 durch Direktwahl jeweils auf sechs Jahre wiedergewählt wurde. Nach seiner Direktwahl zum Landrat des Landkreises E. im Jahr 1997 wurde er am 17. Dezember 1997 für eine am 1. Januar 1998 beginnende 6-jährige Amtszeit zum Landrat ernannt. Nach Wiederwahl erfolgte seine Ernennung für eine weitere 6-jährige Amtszeit bis zum 31. Dezember 2009.
Nach seinem Ausscheiden aus dem Amt des Landrats ist der Antragsteller als Beschuldigter bzw. als Zeuge in verschiedene strafrechtliche Ermittlungsverfahren involviert. Des Weiteren schwebt gegen ihn beim Regierungspräsidium F. ein Disziplinarverfahren. All diese Verfahren stehen im sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit der früheren Tätigkeit des Antragstellers als Landrat im Dienst des Antragsgegners.
Insoweit sind derzeit bei der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Kassel die folgenden Ermittlungsverfahren anhängig:
- 5610 Js 23542/10 (Gegenstand: Verdacht der Untreue im Zusammenhang mit der Anlage von Geldern bei der C),
- 5610 Js 31883/11 (Gegenstand: Verdacht der Anstiftung zur Untreue im Zusammenhang mit der unvollständigen Schadensanzeige anlässlich einer Brillenbeschädigung),
- 5610 Js 36020/10 (Gegenstand: Verdacht der Untreue gegen einen anderen Kreismitarbeiter, Ladung des Antragstellers als Zeugen),
- 5610 Js 41668/10 (Gegenstand: Verdacht der Anstiftung zur Untreue im Zusammenhang mit dem Verkauf von EDV-Gegenständen),
- 5610 Js 36022/10 (Gegenstand: Verdacht der Untreue im Zusammenhang mit Zahlungen an den ehemaligen Büroleiter des Antragstellers),
- 5610 Js 35873/10 (Gegenstand: Verdacht der Untreue im Zusammenhang mit der Meldung eines Unfallschadens am Privat-Pkw als dienstunfallbedingt).
Das gegen den Antragsteller eingeleitete - derzeit gemäß § 25 Abs. 3 HDG bis zum Abschluss der strafrechtlichen Ermittlungen ausgesetzte - Disziplinarverfahren ist bei dem Regierungspräsidium F. unter dem Aktenzeichen 07/2010 anhängig.
Seit dem Jahr 1991 besteht zwischen dem Antragsgegner und der D-Versicherung/D-Rechtsschutz ein Versicherungsvertragsverhältnis, das die Gewährung von Versicherungsschutz bei der Einleitung von Ermittlungs-, Straf- bzw. Disziplinarverfahren umfasst, die sich gegen Mitarbeiter der Kreisverwaltung richten. Versicherungsnehmer bzw. Begünstigter dieser Rechtsschutzversicherung ist der Antragsgegner. Mitversicherungsschutz besteht für den vorgenannten Personenkreis nach den einschlägigen Versicherungsbedingungen unter der Voraussetzung, dass der Landkreis diesbezüglich gegenüber der Versicherung seine Zustimmung erklärt. Das gilt auch für Rechtsschutzfälle, in denen der betroffene Bedienstete aus den Diensten des Antragsgegners ausgeschieden ist, soweit sich der Versicherungsschutz auf die frühere Tätigkeit für den Versicherungsnehmer bezieht (vgl. Ziffer 1 Abs. 5 und 6 der Sonderbedingungen für den Spezial-Strafrechtsschutz der D-Rechtsschutz). Nach den Versicherungsbedingungen ist maßgeblich für den Eintritt des Versicherungsfalls die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens gegen den Versicherten, wobei ein Verfahren als eingeleitet gilt, wenn es bei der zuständigen Behörde als solches verfügt ist (vgl. Ziffer 6 Abs. 1 der Sonderbedingungen). Der Versicherungsschutz entfällt rückwirkend, wenn der betroffene Bedienstete wegen einer vorsätzlich begangenen Straftat rechtskräftig verurteilt wird. In diesem Fall besteht für den Versicherer die Möglichkeit, die betroffene Person in Regress zu nehmen. Eine Inanspruchnahme des Versicherungsnehmers ist insoweit nicht vorgesehen (vgl. Ziffer 2 Abs. 1 der Sonderbedingungen).
Im Hinblick auf das von der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Kassel zuerst gegen den Antragsteller eingeleitete Ermittlungsverfahren 5610 Js 9586/10, das inzwischen abgeschlossen ist und den Anfangsverdacht der Untreue im Zusammenhang mit der Abrechnung von Dienstreisekostenabrechnungen zum Gegenstand hatte, zeigte der Antragsgegner gegenüber der D-Rechtsschutz mit Schreiben vom 9. April 2010 den Eintritt des Versicherungsfalls an und bat darum, Versicherungsschutz zu gewähren. Daraufhin wurde seitens des Versicherungsunternehmens mit Schreiben vom 30. April 2010 für die außergerichtliche erstinstanzliche Interessenvertretung Versicherungsschutz zugesagt.
Im Hinblick auf die einleitend aufgeführten strafrechtlichen Ermittlungsverfahren und das eingeleitete Disziplinarverfahren hat der Antragsteller vorprozessual gegenüber der D-Rechtsschutz ebenfalls die Übernahme der ihm insoweit entstehenden Kosten - insbesondere Rechtsanwaltskosten - begehrt. Insoweit wurde er durch den Rechtsschutzversicherer darauf verwiesen, dass die Inanspruchnahme der Rechtsschutzversicherung nach den Versicherungsbedingungen von der vorherigen Zustimmung des Antragsgegners abhängig sei.
Nach umfangreichem Schriftwechsel in dieser Angelegenheit zeigte der Antragsgegner mit Schreiben vom 28. Juni 2012 bei der D-Rechtsschutz in allen oben aufgeführten Verfahren „rein vorsorglich“ den Versicherungsfall an und teilte mit, dass über die (erforderliche) Zustimmung zur Rechtsschutzgewährung nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens entschieden werde.
In dem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren 5610 Js 23542/10 („C“) hatte der Antragsgegner dem damaligen Bevollmächtigten des Antragstellers eine entsprechende Mitteilung bereits mit Schreiben vom 28. März 2011 übermittelt. Den hiergegen vom Antragsteller eingelegten Widerspruch hat der Antragsgegner mit Widerspruchsbescheid vom 16. August 2011 als formell nicht ordnungsgemäß erhoben - und damit unzulässig - zurückgewiesen.
Mit bei Gericht am 6. August 2012 eingegangenem Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 1. August 2012 hat der Antragsteller in der Hauptsache Klage erhoben, mit der er die Verurteilung des Antragsgegners dazu erstrebt, gegenüber der D-Rechtsschutz-versicherung in allen anhängigen Ermittlungsverfahren die Zustimmung zur Rechtsschutzgewährung zu erteilen. Diese Klage ist bei der Kammer unter dem Aktenzeichen 1 K 917/12.KS anhängig.
Mit weiterem Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 10. August 2012, bei Gericht eingegangen am 13. August 2012, hat der Antragsteller den vorliegenden Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO gestellt. Er macht im Kern geltend, dass die vom Antragsgegner eingenommene Haltung, die nach den Versicherungsvertragsbestimmungen erforderliche Zustimmung zur Inanspruchnahme der Rechtsschutzversicherung zu verweigern und hierüber erst nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens entscheiden zu wollen, nach Lage der Dinge weder nachvollziehbar noch rechtlich haltbar sei. Durch die Art und Weise, wie der Antragsgegner in dem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren 5610 JS 9586/10 verfahren sei, in dem der Rechtsschutzfall verbunden mit der Bitte um Gewährung von Versicherungsschutz gegenüber der D-Rechtsschutz angemeldet worden sei, habe sich der Antragsgegner in der Weise gebunden, dass ihm kein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum dahingehend mehr zustehe, in weiteren Fällen seine Zustimmung zur Rechtsschutzgewährung durch den Versicherungsträger zu verweigern. Das folge auch aus der Rechtsschutzverfügung vom 10. Mai 2005, mit der er - der Antragsteller - in seiner damaligen Funktion als Landrat den Rechtsschutz für Kreisbedienstete in der Weise geregelt habe, dass für den Geschäftsbereich der Kreisverwaltung auf Antrag Rechtsschutz im Rahmen der Rechtsschutzversicherung des Kreises in Strafsachen, Disziplinarverfahren sowie Zivil- und Verwaltungsgerichtsverfahren gelte, die im Zusammenhang mit dem dienstlichen Verhalten, der dienstlichen Tätigkeit oder der dienstlichen Stellung von Kreisbediensteten stünden. In dieser Verfügung sei zudem festgelegt, dass (nur) in anderen Rechtsschutzsachen, für die keine Rechtsschutzversicherung seitens des Kreises bestehe, die jeweiligen Richtlinien für die Landesbediensteten entsprechend Anwendung zu finden hätten. Die betreffende Verfügung habe er seinerzeit an seinen büroleitenden Beamten gerichtet. Die damit bestehende Rechtsschutzregelung müsse jedenfalls in Verfahren Anwendung finden, die noch aus seiner aktiven Zeit als Landrat bis zum 31. Dezember 2009 resultierten. Es sei auch davon auszugehen, dass der frühere büroleitende Beamte die Rechtsschutzverfügung an den zuständigen Fachdienst weitergeleitet habe, so dass diese zur Grundlage der behördlichen Verwaltungspraxis geworden sei. Sinn und Zweck von Rechtsschutz sei es, sich sachgerecht und effizient verteidigen zu lassen. Dies bedeute für ihn - den Antragsteller - angesichts der politischen Brisanz der Angelegenheit und öffentlichen Aufmerksamkeit in den Medien, dass er sich renommierter und versierter Kanzleien mit entsprechendem Aufwand bedienen müsse. Durch das rechtswidrige Verhalten des Landkreises werde er wirtschaftlich „ausgeblutet“, indem er an Grenzen stoße, die adäquate und notwendige Strafverteidigung wirtschaftlich noch leisten zu können. Letztendlich sei er Opfer einer vom Antragsgegner selbst inszenierten und in Funk und Fernsehen ausgetragenen Kampagne, in deren Rahmen er mit einer beispiellosen Flut von Ermittlungs- und Disziplinarverfahren überzogen worden sei. Die Fülle der laufenden Verfahren, in denen zur Strafverteidigung ganz erhebliche Vorschussleistungen gezahlt werden müssten und laufend anfielen, verlange eine schnelle Rechtsschutzgewährung.
Im Hinblick auf das weitere Vorbringen des Antragstellers wird auf die Antragsschrift vom 10. August 2012, die damit in Bezug genommene und im Hauptsacheverfahren vorgelegte Klageschrift vom 1. August 2012, die sie ergänzenden Schriftsätze vom 25. August 2012, 21. September 2012, 13. Oktober 2012 und die hiermit - insbesondere zur Glaubhaftmachung des Vortrags - vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.
Der Antragsteller beantragt,
dem Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung aufzugeben, vor einer rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren 1 K 917/12.KS und unter Vorbehalt dieser rechtskräftigen Entscheidung die nach den Versicherungsbestimmungen der von dem Antragsgegner für seine Bediensteten abgeschlossenen Rechtsschutzversicherung erforderliche schriftliche Bestätigung zur Inanspruchnahme der D-Rechtsschutzversicherungs-AG für die gegen den Kläger eingeleiteten Straf- und Disziplinarverfahren vorläufig zu erteilen, und zwar, a) für das Verfahren 5610 Js 23542/10 der StA beim LG Kassel, Schaden-Nr. 2011/024061 der D, b) für das Verfahren 5610 Js 31883/11 der StA beim LG Kassel, Schaden-Nr. 2012 der D, c) für das Verfahren 5610 Js 36020/10 der StA Kassel, Schaden-Nr. 2012/096027 der D, d) für das Verfahren 5610 Js 41668/10 der StA beim LG Kassel, Schaden-Nr. 2012/110087 der D, e) für das Verfahren 5610 Js 36022/10 der StA beim LG Kassel, Schaden-Nr. 2012/131443 der D, f) für das Verfahren 5610 Js 35873/10 der StA beim LG Kassel, Schaden-Nr. 2012/147376 der D, g) für das beim RP Kassel anhängige Disziplinar-Verfahren 07/2010, Schaden-Nr. 2012/131427 der D.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Hierzu wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass der Antragsteller sich weder auf einen Anordnungsanspruch noch auf einen Anordnungsgrund berufen könne. Ihm stehe ein Anspruch auf Inanspruchnahme der abgeschlossenen Rechtsschutzversicherung durch den Landkreis nicht zur Seite. Dem Dienstherrn eines Beamten stehe ein weites Ermessen zur Verfügung, in welchem Umfang er dienstlichen Rechtsschutz gewähre. Die Ausübung dieses Ermessens dürfe der Dienstherr durch Verwaltungsrichtlinien näher regeln und ausgestalten. Zu Beginn des Jahres 2011 habe sich für den Antragsgegner grundlegend die Frage gestellt, wie zukünftig die Gewährung dienstlichen Rechtsschutzes gehandhabt werden solle. Auslöser hierfür sei der Umstand gewesen, dass der Antragsgegner selbst die Staatsanwaltschaft um Aufklärung bestimmter Vorgänge gebeten habe, was zu Ermittlungen gegen Mitarbeiter des Landkreises geführt habe. Vor diesem Hintergrund sei nunmehr im März 2011 das Verwaltungshandeln des Landkreises in solchen Fällen grundlegend festgelegt worden. Im März 2011 sei entschieden worden, dass die Inanspruchnahme von Versicherungsschutz entsprechend den Verwaltungsvorschriften über die Gewährung von Rechtsschutz für Landesbedienstete gehandhabt werden solle. Danach setze die Gewährung von Rechtsschutz u. a. voraus, dass ein dienstliches Interesse an einer zweckentsprechenden Rechtsverteidigung bestehe. Ein dienstliches Interesse werde üblicherweise anzunehmen sein, es sei denn, die zur Last gelegte Straftat richte sich gegen die Interessen des Dienstherrn. Da die dem Antragsteller zur Last gelegten Taten sämtlich letzterer Kategorie zuzuordnen seien, sei die Entscheidung über die Gewährung von Versicherungsschutz einstweilen zurückgestellt worden. So sei in sämtlichen Fällen strafrechtlicher Ermittlungen gegen Mitarbeiter der Verwaltung verfahren worden, denen Straftaten vorgeworfen würden, die den Interessen des Dienstherrn zuwiderlaufen könnten. Eine derartige Handlungsweise sei durch nachvollziehbare sachliche Erwägungen gekennzeichnet und folglich ermessensgerecht. Seit der Festlegung der Voraussetzungen für die Inanspruchnahme von Versicherungsschutz im Jahr 2011 existiere eine klar definierte Verwaltungspraxis mit einer entsprechenden Selbstbindung der Verwaltung. Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei die dem Antragsgegner eingeräumte Freiheit zur Ermessensbetätigung auch durch die von ihm herangezogene sog. Rechtsschutzverfügung vom 10. Mai 2005 nicht eingeschränkt. Diese sei den mit der Bearbeitung von Versicherungsangelegenheiten betrauten Mitarbeitern des Antragsgegners nicht bekannt und schon gar nicht Leitlinie des Verwaltungshandelns in Rechtsschutzangelegenheiten oder Grundlage für eine in der Vergangenheit gegenüber der D-Rechtsschutzversicherung erteilte Zustimmung zur Inanspruchnahme der Versicherung geworden. Insgesamt bleibe die Verfügung vom 10. Mai 2005 ein „Phantom“, für deren Existenz es in den Verwaltungsvorgängen keinerlei Hinweis gebe und auf welche sich - außer dem Antragsteller selbst - kein anderer Begünstigter, weder Kreisbediensteter noch Mitdezernent, jemals berufen habe. Nach Lage der Dinge bestehe auch kein Bedürfnis zum Treffen einer vorläufigen Regelung. Es könne dem Antragsteller ohne weiteres zugemutet werden, dass eine Entscheidung über die Gewährung von Versicherungsschutz erst zu einem späteren Zeitpunkt getroffen werde. Eine solche verfehle auch nicht Sinn und Zweck des Versicherungsschutzes. Der Antragsteller bediene sich in sämtlichen angezeigten Verfahren eines Verteidigers. Die dafür entstehenden Kosten müsse er auch im Falle einer späteren Entscheidung über die Rechtsschutzgewährung nicht zwingend selbst tragen. Abgesehen davon wäre eine Rechtsschutzgewährung bereits zum jetzigen Zeitpunkt nicht mehr rückgängig zu machen. Dies sei auch nicht ausnahmsweise im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG und das daraus folgende Gebot eines effektiven Rechtsschutzes hinzunehmen. Dem Antragsteller drohten keine unzumutbaren oder nicht rückgängig zu machenden Nachteile. Es könne ihm angesichts seiner Einkommenssituation angesonnen werden, die Kosten seiner Verteidigung jedenfalls einstweilen vorzustrecken.
Im Hinblick auf das weitere Vorbringen des Antragsgegners wird auf die Antragserwiderung vom 17. August 2012, den diese ergänzenden Schriftsatz vom 9. Oktober 2012 sowie die hiermit vorgelegten Unterlagen und eidesstattlichen Versicherungen von Kreismitarbeitern Bezug genommen.
Des Weiteren wird zur Ergänzung des Sachverhalts auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, des Hauptsacheverfahrens 1 K 917/12.KS sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Im vorliegenden Streitfall ist gemäß § 40 Abs. 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Zwar geht es dem Antragsteller im Ergebnis darum, Versicherungsschutz aus einem privatrechtlich zwischen der D-Rechtsschutz und dem Antragsgegner begründeten Versicherungsvertragsverhältnis in Anspruch nehmen zu können. Hierfür muss er jedoch zunächst einmal die insoweit erforderliche Zustimmung seines ehemaligen Dienstherrn erstreiten, worauf er mit seinem Eilantrag abzielt. Mithin steht hier die Reichweite und Ausformung der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht im Vordergrund, was der Streitigkeit öffentlich-rechtlichen Charakter verleiht.
Der auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO gerichtete Antrag ist auch statthaft.
Wie sich aus § 123 Abs. 5 VwGO ergibt, setzt die Statthaftigkeit eines solchen Antrags voraus, dass kein Fall der §§ 80, 80a VwGO gegeben ist. Für die Verfolgung des Begehrens im Hauptsacheverfahren muss mithin eine andere Klageart als die Anfechtungsklage statthaft sein (vgl. dazu auch Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., § 123 Rdnr. 18). So liegt es hier. Im Hauptsacheverfahren erstrebt der Antragsteller die Verurteilung des Antragsgegner dazu, gegenüber der D-Rechtsschutzversicherung in Bezug auf die angezeigten Schadensfälle die nach den Versicherungsbestimmungen für die Gewährung von Rechtsschutz an Kreisbedienstete erforderliche Zustimmung zur Inanspruchnahme des Versicherungsschutzes zu erteilen. Für die Durchsetzung dieses Begehren in der Hauptsache ist die allgemeine Leistungsklage die statthafte Klageart, da der vom Antragsteller erwünschten Erklärung des Antragsgegners gegenüber dem Versicherungsunternehmen keine „Außenwirkung“ im Sinne des § 35 Satz 1 HVwVfG und damit nicht die Qualität eines Verwaltungsaktes beizumessen ist. Es handelt sich hierbei um eine innerdienstliche Maßnahme, die die Wahrnehmung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn und damit das sog. Betriebsverhältnis des (ehemaligen) Beamten betrifft und die nicht auf das beamtenrechtliche Grundverhältnis bzw. Statusfragen abzielt. Folglich sind die Bestimmungen der §§ 80, 80a VwGO über die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vorliegend nicht vorrangig.
Einem Erfolg des Eilantrags stehen auch sonstige im Bereich des Prozessrechts angesiedelte Gründe nicht entgegen.
Im vorliegenden Eilverfahren wäre dem Antragsteller die Möglichkeit zur Sicherung der von ihm beanspruchten materiell-rechtlichen Rechtsposition allerdings dann von vornherein verwehrt, wenn diese in einem Hauptsacheverfahren mit gleichem Streitgegenstand - sei es auch nur aus prozessualen Gründen - nicht mehr mit Erfolg durchgesetzt werden kann. In diese Richtung gehende Bedenken könnten vorliegend deshalb angebracht sein, weil es in Bezug auf die Durchsetzung des vom Antragsteller verfolgten Begehrens jedenfalls bislang - mit Ausnahme der Verweigerung der Zustimmung zur Rechtsschutzgewährung in dem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren 5610 Js 23542/10 („C“) - an der Durchführung eines Vorverfahrens nach § 68 VwGO fehlt. Von der (ordnungsgemäßen) Durchführung eines solchen Verfahrens als notwendige Sachurteilsvoraussetzung für eine Sachentscheidung des Gerichts im Hauptsacheverfahren ist der Antragsteller im Grundsatz auch nicht suspendiert, obwohl die Zustimmung des Antragsgegners gegenüber der D-Rechtsschutz - wie oben dargelegt - im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu erstreiten ist. Für den Bereich des Beamtenrechts schreibt § 126 Abs. 3 Satz 1 BRRG nämlich die Durchführung eines Vorverfahrens nach § 68 VwGO auch für allgemeine Leistungs- und Feststellungsklagen aus dem Beamtenverhältnis vor. Ungeachtet der etwaigen prozessualen Bedeutung dieses Umstands im bereits anhängigen Hauptsacheverfahren kann der Antragsteller jedoch hierauf im vorliegenden Eilverfahren nicht verwiesen werden. Soweit ersichtlich hat der Antragsgegner die vorprozessual gestellten Anträge des Antragstellers, der Rechtsschutzgewährung durch die D-Rechtsschutz zuzustimmen, lediglich in einem - dem einleitend benannten - staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren förmlich beschieden. In allen anderen Fällen hat der Antragsgegner von einer förmlichen Bescheidung oder auch nur informellen Benachrichtigung des Antragstellers von der ins Auge gefassten Verfahrensweise abgesehen und sich hierzu lediglich gegenüber dem Versicherungsunternehmen geäußert. Über die insoweit eingenommene Haltung des Landkreises ist der Antragsteller augenscheinlich durch die D-Rechtsschutz informiert worden. Bei dieser Sachlage fehlt es bereits an einem Gegenstand, auf den ein etwaiger Widerspruch des Antragstellers sich hätte beziehen können, so dass ihm zumindest gegenwärtig noch die Möglichkeit offensteht, den von ihm eingenommenen Rechtsstandpunkt in einem Hauptsacheverfahren weiterzuverfolgen, sei es im Wege der Untätigkeitsklage oder aber auch im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens, das nach förmlicher Ablehnung seiner Anträge noch durchzuführen wäre.
In Bezug auf die erstrebte Rechtsschutzgewährung für das strafrechtliche Ermittlungsverfahren 5610 Js 23542/10 („C“) gilt insoweit im Ergebnis nichts anderes. Zwar beinhaltet die Notwendigkeit zur (erfolglosen) Durchführung des Vorverfahrens als Sachurteilsvoraussetzung im Hauptsacheverfahren grundsätzlich die Notwendigkeit, dass dieses ordnungsgemäß, d. h. unter Einhaltung der in §§ 68 ff. VwGO für die Einlegung des Widerspruchs vorgeschriebenen Erfordernisse (Form, Frist usw.) durchgeführt worden ist (vgl. dazu im Einzelnen auch Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl., § 68 Rdnr. 7). Mit der Begründung des Widerspruchsbescheids vom 16. August 2012 hat der Antragsgegner dies in dem hier in Rede stehenden Verfahren in Abrede gestellt, indem er den Antragsteller darauf verwiesen hat, im Zusammenhang mit der Widerspruchseinlegung per E-Mail mit Schreiben vom 7. März 2012 seien die Formerfordernisse des § 70 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht eingehalten, der Widerspruch folglich als unzulässig zu behandeln. Aus Sicht der Kammer erweist sich diese Begründung indes als nicht tragfähig. Denn das dem Antragsgegner auf diese Weise übermittelte Widerspruchsschreiben war mit einer handschriftlich angebrachten - offenbar eingescannten - Signatur des Antragstellers versehen. Damit war für den Antragsgegner als Empfänger zweifelsfrei feststellbar, dass der Widerspruch vom Widerspruchsführer herrührte („Urheberschaft“) und mit dessen Willen an die Behörde gelangt ist, zumal die Beteiligten in der Rechtsschutzangelegenheit zuvor schon mehrfach durch Übermittlung von Schreiben auf elektronischem Wege miteinander kommuniziert hatten. Den Anforderungen an die Schriftform nach § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO hat der Antragsteller damit genügt, so dass ihm insoweit der Weg zur - fristgemäß erfolgten - Klageerhebung in der Hauptsache eröffnet war.
Der Antrag erweist sich jedoch als unbegründet.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung des Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (sog. Sicherungsanordnung). Nach Satz 2 dieser Vorschrift sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn die Regelung vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um insbesondere wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen notwendig erscheint (sog. Regelungsanordnung). § 123 Abs. 1 VwGO setzt mithin in beiden tatbestandlichen Alternativen ein Bedürfnis für die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes - d. h. das Vorliegen eines Anordnungsgrundes - voraus, und daneben das Bestehen eines Anordnungsanspruchs, d. h. die sich bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ergebende hinreichende Aussicht auf Erfolg oder zumindest auf einen Teilerfolg des geltend gemachten Begehrens in der Hauptsache. Die Tatsachen, auf welche Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund gestützt werden, sind vom Antragsteller glaubhaft zu machen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl., § 123 Rdnr. 24).
Der Sache nach geht es dem Antragsteller nicht um die Sicherung des Status quo, d. h. die Bewahrung einer von ihm bereits innegehaltenen Rechtsposition. Vielmehr verfolgt er das Ergehen einer (vorläufigen) Regelung in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis, namentlich das Bestehen einer Verpflichtung des Antragsgegners zur Erteilung der Zustimmung zur Rechtsschutzgewährung. Ausgehend davon ist das Begehren des Antragstellers prozessual nicht auf den Erlass einer Sicherungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO gerichtet, sondern es steht der Erlass einer Regelungsanordnung im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO im Raum. Maßstab für das Vorliegen eines Anordnungsgrundes im Bereich der Regelungsanordnung ist letztlich, ob es dem Antragsteller nach Lage der Dinge unzumutbar ist, den Abschluss des Hauptsacheverfahrens abzuwarten, also Gründe vorliegen, aus denen sich die besondere Dringlichkeit einer „Zwischenregelung“ ergibt. Ein Anordnungsgrund ist hier insbesondere gegeben, wenn dem Antragsteller bei Verweis auf das Hauptsacheverfahren eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Grundrechten droht, die durch eine spätere Entscheidung im Klageverfahren nicht mehr beseitigt werden kann. In solchen Fallkonstellationen kann es im Einzelfall auch gerechtfertigt sein, im Anordnungsverfahren die Hauptsache vorwegzunehmen (vgl. dazu Posser/Wolff, VwGO, 1. Aufl. 2008, § 123 Rdnrn.122 ff., 126 ff. und Beschluss der Kammer vom 8. Juni 2011 - 1 L 571/11.KS -).
Auch unter Berücksichtigung der Darlegungen des Antragstellers zu seinen finanziellen und persönlichen Verhältnissen erscheinen der Kammer durchaus Zweifel daran angebracht, ob er für den Fall, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung unterbleibt, (grundrechtsrelevante) Nachteile von derartigem Gewicht - hier im Sinne des von ihm befürchteten „wirtschaftlichen Ausblutens“ - tatsächlich zu gewärtigen hätte. Das Gericht hält es jedoch für entbehrlich, diesem Gesichtspunkt - gegebenenfalls durch nähere Aufklärung der Einkommenssituation des Antragstellers und der Höhe seiner Belastung mit Rechtsanwaltskosten - weiter nachzugehen und den Sachverhalt auf der Basis so gewonnener Erkenntnisse abschließend zu bewerten. Dem Antrag kann nämlich jedenfalls deshalb in der Sache kein Erfolg beschieden sein, weil dem Antragsteller ein Anordnungsanspruch, der den Erlass einer Regelungsanordnung rechtfertigen könnte, nicht zur Seite steht. Gemessen an den hier einschlägigen Rechtsvorschriften ist es aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden und insbesondere auch mit der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht vereinbar, dass der Antragsgegner die Erteilung seiner Zustimmung zur Rechtsschutzgewährung durch die D-Rechtsschutz in Bezug auf die Ermittlungsverfahren, die der Antragsteller zum Gegenstand des vorliegenden Antrags gemacht hat, zumindest vorläufig nicht erklärt und sich eine abschließende Entscheidung hierüber nach Abschluss dieser Verfahren vorbehalten hat.
Aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die einen Bestandteil der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) darstellt, ergibt sich für den Beamten grundsätzlich ein Anspruch auf Gewährung von Rechtsschutz, d. h. auf Übernahme der Kosten für die Verteidigung in einem Ermittlungs- oder Strafverfahren. Im Rahmen des beamtenrechtlich begründeten Dienst- und Treueverhältnisses hat der Dienstherr für das Wohl des Beamten zu sorgen. Er schützt ihn bei seiner amtlichen Tätigkeit und in seiner Stellung als Beamter. Wird gegen den Beamten wegen seines Verhaltens bei einer amtlichen Tätigkeit etwa Strafanzeige erstattet, dann gebietet es regelmäßig die Fürsorgepflicht, den Beamten von wirtschaftlichen Belastungen freizustellen, die ihm durch seine Verteidigung in dementsprechenden Ermittlungs- bzw. Strafverfahren erwachsen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn den Beamten kein bzw. nur geringfügiges Verschulden trifft. Da die Art und Weise der Gewährung von Rechtsschutz gesetzlich nicht näher geregelt ist, steht dem Dienstherrn ein Spielraum zur Verfügung, auf welche Art und Weise und in welchem Umfang er diesen Schutz gewährleistet. Es liegt grundsätzlich im Ermessen des Dienstherrn, wie er seiner Fürsorgepflicht in entsprechenden Fällen gerecht wird (vgl. dazu im Einzelnen etwa Urteil der Kammer vom 13. August 2009 - 1 K 888/08.KS -, nicht veröffentlicht, sowie VG Kassel, Urteil vom 19. Juni 2008 - 7 E 213/05 -, Juris).
Diese ihm durch das Gesetz in der Ausübung der Fürsorgepflicht eingeräumte Gestaltungsfreiheit darf der Dienstherr durch Verwaltungsvorschriften für bestimmte Fallgruppen nach generellen Gesichtspunkten binden, sofern die zugrundegelegten Erwägungen der Zielsetzung der vom Gesetz eingeräumten Ermächtigung entsprechen. Werden Verwaltungsvorschriften zur Regelung des vorliegend in Frage stehenden Sachverhalts erlassen, bewirken diese über das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG eine Selbstbindung, die nicht im Einzelfall ohne hinreichenden Grund vernachlässigt werden darf (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 1984 - 2 B 45/84 -, NJW 1985, 1041 ff.; Hess. VGH, Urteil vom 27. April 1994 - 1 UE 2110/09 -, NVwZ-RR 1994, 596 ff., siehe auch Urteil der Kammer vom 13. August 2009 - 1 K 888/08.KS -). Über Art. 3 Abs. 1 GG entfalten solche Verwaltungsvorschriften unmittelbare Rechtswirkung und können folglich grundsätzlich Anspruchsgrundlage für einen Erstattungsanspruch oder die Versagung der Kostenübernahme sein (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 5. März 2009 - 1 A 1890/07 -, Juris).
Die Anwendung dieser Grundsätze führt im vorliegenden Fall zu dem Ergebnis, dass dem Antragsteller in keinem der Fälle, die er zum Gegenstand des vorliegenden Antrags gemacht hat, ein Anspruch auf Erstattung der ihm anfallenden Kosten seiner Rechtsverteidigung zusteht. Infolgedessen kann er auch nicht verlangen, dass der Antragsgegner ihm durch die Abgabe der erwünschten Zustimmungserklärung gegenüber der D-Rechtsschutz die Möglichkeit eröffnet, im Wege der Inanspruchnahme einer Rechtsschutzversicherung eine - gegebenenfalls auch nur vorläufige - Kostenerstattung zu erreichen.
Dieser Einschätzung legt die Kammer zugrunde, dass im Bereich der Landkreisverwaltung des Antragsgegners bis März 2011 keine verbindliche Vorgaben in Bezug auf die Ermessensausübung in Rechtschutzfällen in Kraft gesetzt worden waren, die als - ermessenslenkende - Grundlage für die vom Antragsteller erwünschte Rechtsschutzgewährung herangezogen werden könnten.
Das Gericht geht nach seinem gegenwärtigen Erkenntnisstand davon aus, dass das vom Antragsteller in Ablichtung vorgelegte und von ihm als „Rechtsschutzverfügung“ bezeichnete Schreiben vom 10. Mai 2005 eine solche Bedeutung nicht erlangt hat, obgleich es inhaltlich in der Weise gefasst ist, dass der Verfasser hiermit offensichtlich in verbindlicher Form eine gleichförmige Handhabung des Ermessens der Rechtsschutzgewährung für Kreisbedienstete in gleichgelagerten Fällen sicherstellen wollte. Der Antragsteller beruft sich insoweit darauf, dass mit dieser von ihm selbst erstellten Verfügung das Verwaltungshandeln zur Rechtsschutzgewährung während seiner aktiven Zeit als Behördenleiter für alle Kreisbediensteten grundlegend geregelt worden sei. Der Tatsachenvortrag, aus dem der Antragsteller diese Auffassung abzuleiten sucht, ist jedoch nicht in ausreichendem Maße glaubhaft gemacht. Der Antragsteller hat hierzu ausgeführt, er habe das betreffende Schreiben seinerzeit mit dem Vermerk „ab“ versehen und an seinen damaligen büroleitenden Beamten weitergeleitet. Dieser Beamte sei bei grundlegenden Verwaltungsentscheidungen nahezu ausschließlich sein Ansprechpartner und Adressat von Verfügungen und Vorgaben gewesen, die er - wenn diese die Zuständigkeit anderer Fachdienste betroffen hätten - stets entsprechend weitergegeben habe. Da sein damaliger Büroleiter ein hervorragend befähigter Mitarbeiter und eine exzellente Führungskraft gewesen sei, sei davon auszugehen, dass auch mit der Rechtsschutzverfügung auf diese Weise verfahren worden sei. Zum Beleg dieses Vorbringens hat der Antragsteller Ablichtungen des betreffenden Schriftstücks sowie einen E-Mail Verkehr mit seinem damaligen Büroleiter aus August/September 2012 vorgelegt. Hierin teilt der Betreffende dem Antragsteller mit, ihm sei der Text der Rechtsschutzverfügung beim Lesen des Schriftstücks am 28. August 2012 - offenbar wurde dies vom Antragsteller zuvor übermittelt - bekannt vorgekommen und er gehe davon aus, dass dieses am 10. Mai 2005 über seinen Tisch gegangen und an die zuständige Abteilung weitergeleitet worden sei. Der Antragsgegner hat den Verweis des Antragstellers auf das Schreiben vom 10. Mai 2005 damit kommentiert, dass dieses den mit der Bearbeitung von Versicherungsangelegenheiten betrauten Kreismitarbeitern der zuständigen Fachreferate (Fachdienste Personal und Finanzen) nicht bekannt und ein solches auch bei den in der Kreisverwaltung geführten Verwaltungsakten nicht auffindbar sei. Die vom Antragsteller so bezeichnete Rechtsschutzverfügung habe deshalb zu keinem Zeitpunkt Einfluss auf das Verwaltungshandeln des Landkreises gehabt und sei nie Grundlage für eine in der Vergangenheit gegenüber der D-Rechtsschutz erteilte Zustimmung zur Inanspruchnahme der Versicherung geworden. Im Zusammenhang mit dieser Aussage hat sich der Antragsgegner auf vier eidesstattliche Versicherungen von Kreisbediensteten gestützt, in denen der damalige Leiter der für Versicherungsangelegenheiten zuständigen Fachabteilung und weitere aktuell bzw. früher mit der Bearbeitung solcher Angelegenheiten befasste Kreisbedienstete erklären, das betreffende Schreiben erstmals im Jahr 2012 im Zusammenhang mit den Vorgängen erblickt zu haben, die zu dem vorliegenden Rechtsstreit geführt hätten. Insgesamt bleibe - so der Antragsgegner - die Rechtsschutzverfügung vor diesem Hintergrund ein „Phantom“, für deren Existenz es in den Verwaltungsvorgängen keinerlei Hinweise gebe und auf welche sich - außer dem Antragsteller selbst - zuvor kein anderer Begünstigter jemals berufen habe. Bei sachgerechter Würdigung dieses widerstreitenden Vortrags der Beteiligten und der ansonsten zu Tage getretenen Umstände erscheint der Kammer zweifelhaft, jedenfalls aber nicht in hinreichendem Maße glaubhaft gemacht, dass der Antragsteller die von ihm selbst ausgefertigte Rechtsschutzverfügung seinerzeit tatsächlich auf die von ihm dargestellte Weise über seinen büroleitenden Beamten in den Verwaltungsumlauf gebracht hat. Maßgeblich fällt hierbei auch ins Gewicht, dass für das Gericht nicht zweifelsfrei feststeht, ob es sich bei dem Original der Rechtsschutzverfügung tatsächlich um ein Schriftstück handelt, das während der Amtszeit des Antragstellers in dem insoweit dargestellten dienstlichen Zusammenhang ausgefertigt worden ist. So hat der Antragsteller im Rahmen seines vorprozessualen Herantretens an die D-Rechtsschutz und auch im gerichtlichen Verfahren zunächst nur eine Ablichtung des Schreibens vom 10. Mai 2005 vorlegt, auf der ein (mitkopierter) handschriftlicher Vermerk „ab“ nicht angebracht ist. Offenbar in Reaktion auf die Ausführungen in der Antragserwiderung hat sich der Antragsteller dann gehalten gesehen, eine weitere Ablichtung dieses Dokuments zu den Akten zu reichen, auf der ein solcher handschriftlicher Vermerk enthalten ist. Wie der dadurch dokumentierte Besitz zweier unterschiedliche Ausfertigungen des Schreibens vom 10. Mai 2005 zu erklären ist, hat der Antragsteller nicht näher erläutert. Hierzu hätte jedoch durchaus Anlass bestanden, weil der Antragsgegner diesen Gesichtspunkt ausdrücklich angesprochen und kritisch gewürdigt hat. Ebenso wenig erschließt sich der Kammer, was den Antragsteller letztlich dazu veranlasst hat, sich offenbar bereits im Zusammenhang mit dem Aufsetzen des - nach damaliger Sachlage für ihn selbst sicherlich nicht in besonderem Maße bedeutsamen - Schreibens vom 10. Mai 2005 gleich mehrfach Kopien (mit und ohne „ab“ Vermerk) für seine eigenen Unterlagen zu fertigen. Eine solche Vorgehensweise dürfte bei der Wahrnehmung von derart alltäglichen Dienstgeschäften durch einen Landrat wohl eher unüblich sein. Auch hierzu hat sich der Antragsteller nicht näher eingelassen, sondern allein angemerkt, dass sich heute zeige, wie vorausschauend er seinerzeit vorgegangen sei. Nach alledem fehlt es an einem ausreichenden Nachweis dafür, dass das Schreiben vom 10. Mai 2005 nach seiner Ausfertigung die Büroräume des Antragstellers verlassen und über den leitenden Bürobeamten als Vorgabe für die zukünftige Sachbearbeitung an die für die Bearbeitung von Rechtsangelegenheiten bzw. Versicherungsangelegenheiten zuständigen Mitarbeiter der Fachdienste Personal bzw. Finanzen gelangt ist. Folglich kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die hierin festgelegte Verfahrensweise innerhalb der Landkreisverwaltung zu irgendeinem Zeitpunkt einmal zur Richtschnur für die Handhabung der Rechtsschutzgewährung in Rechtsschutzfällen geworden ist.
Der Umstand, dass der Antragsgegner in dem ersten gegen den Antragsteller eingeleiteten strafrechtlichen Ermittlungsverfahren 5610 Js 9586/10 mit Schreiben vom 9. April 2010 gegenüber der D-Rechtsschutz den Eintritt des Versicherungsfalls angemeldet und um die Gewährung von Versicherungsschutz für den Antragsteller nachgesucht hat, vermag sich in dem hier in Frage stehenden rechtlichen Zusammenhang ebenfalls nicht zu seinen Gunsten auszuwirken. Diese Verfahrensweise kann nicht als Ausdruck einer fortlaufend praktizierten Verwaltungsübung gewertet werden, aus der der Antragsteller Vertrauensschutz bzw. eine Ermessensbindung des Antragsgegners in Bezug auf die Behandlung der weiteren zum Gegenstand seines Rechtsschutzbegehrens gemachten Fälle ableiten kann. Sie ist nämlich ganz offensichtlich einmalig geblieben. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die Inanspruchnahme des Versicherungsschutzes für Kreisbedienstete in anderen potentiellen Schadensfällen stets in vergleichbarer Weise gehandhabt worden wäre. Das diesbezügliche Vorbringen der Beteiligten deutet insoweit vielmehr eher in die gegenteilige Richtung. Der Antragsgegner hat in diesem Zusammenhang dargetan, dass von einer gleichförmigen Verwaltungspraxis in der Herangehensweise für die Vergangenheit vor 2011 schon angesichts der geringen Zahl einschlägiger Fällen nicht gesprochen werden könne. Insoweit seien nur einige Einzelfallentscheidungen getroffen worden, die zudem unterschiedlich ausgefallen seien. So sei einer Mitarbeiterin, die wegen eines Vermögensdelikts zum Nachteil des Antragsgegners strafrechtlich belangt worden sei, kein Rechtsschutz durch Inanspruchnahme der Rechtsschutzversicherung gewährt worden. Dem ist der Antragsteller nicht entgegengetreten. Er hat in diesem Zusammenhang allein hervorgehoben, dass während seiner 12-jährigen Amtszeit nach seiner Erinnerung kein bedeutender Rechtsschutzvorgang evident geworden sei, was zu vorstehenden Ausführungen nicht in Widerspruch steht.
Damit bleibt festzuhalten, dass im Haus des Antragsgegners jedenfalls bis zum März 2011 weder verbindliche Vorgaben erlassen worden waren, die als Prüfungsmaßstab für die Behandlung von Rechtsschutzanträgen herangezogen werden könnten, noch für die Handhabung solcher Fälle eine gefestigte Verwaltungspraxis existierte.
Eine entsprechende Richtschnur für die Bindung seines zukünftigen Verwaltungshandelns in Rechtsschutzfällen hat sich der Antragsgegner erstmals im März 2011 gegeben, wobei hierfür offenbar ausschlaggebend war, dass die entsprechende Problematik innerhalb der Kreisverwaltung im Zusammenhang mit der Einleitung zahlreicher Ermittlungsverfahren gegen den Antragsteller und weitere Kreisbedienstete evident geworden war. Dem beigezogenen Verwaltungsvorgang kann hierzu entnommen werden, dass der Landrat und der Leiter der zuständigen Fachabteilung des Antragsgegners unter dem 23./25./28. März 2011 einer entsprechenden Heranziehung der Verwaltungsvorschriften über die Gewährung von Rechtsschutz für Landesbedienstete, Gemeinsamer Runderlass des Ministeriums des Innern und für Sport vom 9. Juni 1997 (StAnz. S. 1790) - GemRErl - zugestimmt haben. Mit dieser Festlegung sind die Betreffenden einer näher begründeten Empfehlung des Fachdienstes Recht und Kommunalaufsicht des Landkreises gefolgt, in der u. a. hervorgehoben ist, dass der genannte Runderlass den Kommunen unter seiner Nummer 11 ausdrücklich anrate, auf diese Weise zu verfahren (vgl. dazu den vom Antragsgegner vorgelegten Hefter „Rechtsschutzversicherung/Verfahren gegen Mitarbeiter/Allgemein“). Zu berücksichtigen ist allerdings, dass der Gemeinsame Runderlass die Modalitäten der Erstattung von Kosten der Rechtsverteidigung an Landesbedienstete nur insoweit regelt, als es um die Inanspruchnahme der Landesverwaltung selbst geht. Demgegenüber enthält der Gemeinsame Runderlass keine Bestimmungen darüber, wie in Fällen zu verfahren ist, in denen der Dienstherr die nach der Erlasslage begründete Kostentragungspflicht - wie vorliegend - durch den Abschluss einer Rechtsschutzversicherung abgedeckt hat. Ausgehend davon interpretiert die Kammer die - ermessensbindende - Anlehnung des Antragsgegners an die Festlegungen in dem gemeinsamen Runderlass in der Weise, dass die nach den Versicherungsbedingungen der D-Rechtsschutz erforderliche Zustimmung des Landkreises zur Inanspruchnahme der Rechtsschutzversicherung dann erteilt werden soll, wenn einem Bediensteten nach den Bedingungen des Gemeinsamen Runderlasses Kostenerstattung zu gewähren wäre.
Bei Heranziehung des Gemeinsamen Runderlasses ergibt sich zunächst, dass der Antragsteller die Zustimmung zur Inanspruchnahme der Rechtsschutzversicherung in Bezug auf das inzwischen abgeschlossene strafrechtliche Verfahren 5610 Js 36020/10 nicht beanspruchen kann. In dieses Verfahren, das einen anderen Kreismitarbeiter betroffen hat, war der Antragsteller nicht als Beschuldigter involviert und keinerlei Strafverfolgungsmaßnahmen ausgesetzt, sondern lediglich für den Hauptverhandlungstermin am 14. Mai 2012 als Zeuge geladen. Eine Kostenerstattung in einer solchen Fallkonstellation sieht der Gemeinsame Runderlass nicht vor. Vielmehr ist hierfür gemäß Ziffer 1 GemRErl die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens der Staatsanwaltschaft, die Erhebung der öffentlichen Klage im strafgerichtlichen Verfahren oder Privatklageverfahren oder der Erlass eines Strafbefehls „in eigener Sache“ Voraussetzung. Die Erlasslage trägt damit dem Umstand Rechnung, dass es sich bei der - vorbehaltlich etwaiger Zeugnis- und Auskunftsverweigerungsrechte bestehenden - Pflicht, in einem Strafverfahren als Zeuge aussagen zu müssen, um eine „Jedermanns-Pflicht“ handelt, die einen spezifischen Bezug zur Tätigkeit oder Stellung als Beamter nicht erkennen lässt.
Für die vom Antragsteller verfolgte Inanspruchnahme der Rechtsschutzversicherung in Bezug auf die Rechtsverteidigung in dem gegen ihn eingeleiteten Disziplinarverfahren ist bei Berücksichtigung der durch die Erlasslage bewirkten Ermessensbindung ebenfalls kein Raum. Denn nach Ziffer 5 Satz 2 GemRErl wird bei Disziplinarverfahren Rechtsschutz nicht gewährt.
Bei Beachtung der Vorgaben des Gemeinsamen Runderlasses sind die jeweils gleichlautenden Erklärungen, die der Antragsgegner gegenüber der D-Rechtsschutz im Hinblick auf die gegen den Antragsteller selbst eingeleiteten strafrechtlichen Ermittlungsverfahren abgegeben hat (Zurückstellung der Zustimmung zur Rechtsschutzgewährung jeweils bis zum Abschluss des Verfahrens), aus Rechtsgründen ebenfalls nicht zu beanstanden.
Die Gewährung von Rechtsschutz setzt nach Ziffer 1 Satz 3 Buchstabe a GemRErl u. a. voraus, dass ein dienstliches Interesse an einer zweckentsprechenden Rechtsverteidigung besteht. Ein solches dienstliches Interesse liegt gemäß Ziffer 1 Satz 4 GemRErl im Regelfall vor, es sei denn, die zur Last gelegte Straftat richtet sich gerade gegen die Interessen des Dienstherrn oder der Dienstherr missbilligt die Tat aus anderen Gründen ausdrücklich. Ein offenkundiges schweres Verschulden schließt die Gewährung von Rechtsschutz regelmäßig aus (Ziffer 1 Satz 5 GemRErl). Zur Auslegung des Merkmals „dienstliches Interesse“ in einschlägigen Verwaltungsvorschriften vertritt das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in seinem Urteil vom 28. Juni 2000 - 2 A 10283/00 -, veröffentlicht in Juris, die Auffassung, dass im Zusammenhang mit der Beantwortung der Frage, ob ein solches Interesse vorliege, auch das Vertrauen der Bevölkerung in die Integrität der öffentlichen Verwaltung und ein möglicher Ansehensverlust der Behörde berücksichtigt werden könne. Gelange der Dienstherr - so das Oberverwaltungsgericht - nach pflichtgemäßer Prüfung zu der Einschätzung, dass ein offenkundiges Verschulden des Bediensteten nicht erkennbar sei und die weiteren Voraussetzungen der Verwaltungsvorschrift vorlägen, werde eine Gewährung von Rechtsschutz für Landesbedienstete regelmäßig in Betracht kommen. Sei dagegen der Ausgang des Strafverfahrens für die Dienstbehörde nicht absehbar, sei die Sachlage eine andere. Erhärte sich nämlich im Nachhinein der Tatvorwurf, wäre es dem Ansehen der öffentlichen Verwaltung in hohem Maße abträglich, wenn einem Beamten für dieses Verfahren Rechtsschutz gewährt worden sei. Das gelte jedenfalls dann, wenn das Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts auf Straftaten im Amt von der Behörde selbst eingeleitet worden sei, diese mithin ihr - eigenes - Interesse an der rückhaltlosen Aufklärung des Sachverhalts offenbart habe. Da bei einem solchen Verdacht das Interesse des Beamten (auch im Hinblick auf mögliche Disziplinarmaßnahmen) mit dem berechtigten Interesse des Dienstherrn an der Aufklärung der Vorwürfe jedenfalls dann nicht übereinstimme, wenn der Ausgang der Ermittlungsverfahren offen sei, könne in derartigen Fällen der Dienstbehörde eine gleichsam „automatische“ Rechtsschutzgewährung schlechterdings nicht zugemutet werden (so OVG Rheinland-Pfalz, a. a. O.).
Die Kammer folgt dieser Rechtsprechung. Damit ist die Entscheidung des Antragsgegners, nach der gegebenen Sachlage - zumindest vorläufig - nicht durch Erteilung der Zustimmung zur Inanspruchnahme der abgeschlossenen Rechtsschutzversicherung zu einer Erstattung der Rechtsverteidigungskosten des Antragstellers beitragen zu wollen, von diesem rechtlich hinzunehmen. Die hier gegebene Fallkonstellation entspricht dem Sachverhalt, der der Entscheidungsfindung durch das OVG Rheinland-Pfalz zugrunde lag. Die Einleitung von strafrechtlichen Ermittlungsverfahren gegen den Antragsteller beruht auf dem Umstand, dass der Antragsgegner die Staatsanwaltschaft selbst um die Aufklärung bestimmter, möglicherweise strafrechtlich relevanter Vorgänge innerhalb der Kreisverwaltung gebeten hatte, die im Zusammenhang mit der damaligen Amtsausübung durch den Antragsteller zu sehen sind. Insofern befürchtet der Antragsgegner zu Recht, dass das Ansehen der öffentlichen Verwaltung im Allgemeinen und des Landkreises im Besonderen erheblichen und nachhaltigen Schaden nehmen könnte, wenn bei der gegebenen Sachlage zunächst dienstlicher Rechtsschutz durch Zustimmung zur Inanspruchnahme der Rechtsschutzversicherung gewährt würde und sich am Ende die Tatvorwürfe weiter erhärten bzw. sogar bestätigen sollten. Dies gilt umso mehr, als über die hier im Raum stehenden Vorgänge in der Tagespresse ausführlich berichtet worden ist und diese ein breites öffentliches Echo ausgelöst haben. In dieser Situation kann es dem Antragsgegner nicht zugemutet werden, Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung zu stellen, solange der Verdacht im Raum steht, dass der Antragsteller die ihm zur Last gelegten und sich unmittelbar gegen die Interessen des Landkreises richtenden Taten begangen hat.
Gegen diese Betrachtungsweise kann der Antragsteller auch nicht mit Erfolg einwenden, dass die ihm zur Last gelegten Tatvorwürfe allesamt Vorgänge während seiner aktiven Amtszeit betreffen. Zwar waren seinerzeit innerhalb der Kreisverwaltung einheitliche Standards zur Rechtsschutzgewährung noch nicht in Kraft gesetzt und es existierte auch keine einheitliche Verwaltungspraxis (vgl. oben). Dieser Umstand begründet für den Antragsteller jedoch keinen Vertrauensschutz dergestalt, dass über seine Anträge auf Rechtsschutzgewährung unabhängig von ermessenslenkenden Vorschriften - namentlich den Vorgaben des Gemeinsamen Runderlasses - zu befinden wäre. Eine insoweit abweichende Betrachtungsweise ist insbesondere nicht im Hinblick auf die Grundsätze geboten, die im Zusammenhang mit dem sog. Rückwirkungverbot im Zusammenhang mit dem Erlass neuer Gesetze oder Verordnungen Geltung beanspruchen. Insoweit mag dahinstehen, ob und inwieweit diese Grundsätze (vgl. dazu etwa BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1981 - 1 BvL 28/77 -, BVerwGE 57, 360, 391) in Bezug auf den Erlass ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften überhaupt herangezogen werden können. Auch unter dieser Prämisse könnte der Antragsteller hieraus für sich nämlich keinen rechtlichen Vorteil ableiten. Eine echte Rückwirkung, die aus dem Gesichtspunkt des Rechtsstaatsprinzips grundsätzlich unzulässig ist, kann nur dann angenommen werden, wenn die in Frage stehende Regelung nachteilige Rechtsfolgen für einen vor ihrem Inkrafttreten liegenden Zeitpunkt und nicht etwa für einen erst danach beginnenden Zeitraum begründen würde. Die in Frage stehende Vorschrift muss also nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen (vgl. BVerfG, a. a. O.). Eine solche Situation ist im vorliegenden Verfahren nicht gegeben. Der Umstand, dass der Antragsgegner seine Verwaltungspraxis in Anlehnung an den oben genannten Erlass ab März 2011 einheitlich geregelt hat, beinhaltet für den Antragsteller keine Rückbewirkung von Rechtsfolgen in Bezug auf ihm schon zuvor gewährte Rechtsschutzzusagen, sondern regelt die Anforderungen hierfür für die Zukunft. Es ist hier auch kein Fall gegeben, in dem die Unzulässigkeit einer unechten Rückwirkung anzunehmen ist. Eine solche Unzulässigkeit ist dann anzunehmen, wenn mit der Änderung der fraglichen Vorschrift ein Eingriff vorgenommen wird, mit dem der Betroffene nicht zu rechnen brauchte und eine Situation gegeben ist, in der das Vertrauen des Betroffenen schutzwürdiger ist als die mit dem Rechtssetzungsakt verfolgten Anliegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92 u. a. -, BVerfGE 95, 64 f.). Dass die hier fragliche Vereinheitlichung der Verwaltungspraxis im Jahr 2011 nicht in dieser Weise zu qualifizieren ist, ergibt sich schon daraus, dass mit dieser - wie oben im Einzelnen dargelegt - keine Änderung einer zuvor langjährig etablierten Verwaltungsübung zum Nachteil des Antragstellers verbunden war.
Nach alledem war der Antrag mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte zur Bewertung des vom Antragsteller im vorliegenden Fall verfolgten Interesses bewertet die Kammer dieses mit dem einfachen Auffangstreitwert in Höhe von 5.000,00 €. Eine Reduzierung dieses (Hauptsache-)Streitwerts um 50 % angesichts des regelmäßig nur vorläufigen Charakters des Eilverfahrens war hier nicht angezeigt, da bei einem Erfolg des Antragstellers im vorliegenden Verfahren faktisch die Hauptsache vorweggenommen worden wäre.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80, 80a VwGO
§§ 68 ff. VwGO
§ 123 VwGO
§ 68 VwGO
§ 25 Abs. 3 HDG
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 35 Satz 1 HVwVfG
§ 126 Abs. 3 Satz 1 BRRG
§ 70 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1985, 1041
NVwZ-RR 1994, 596
BVerwGE 57, 360, 391
BVerfGE 95, 64
10 Js 23542/10
10 Js 31883/11
10 Js 36020/10
10 Js 41668/10
10 Js 36022/10
10 Js 35873/10
10 Js 9586/10
1 K 917/12
10 JS 9586/10
1 L 571/11
1 K 888/08
7 E 213/05
2 B 45/84
1 UE 2110/09
1 A 1890/07
2 A 10283/00
1 BvL 28/77
1 BvL 44/92