Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-07-13, Aktenzeichen 9 K 1724/02

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die vom Beklagten in der öffentlichen Gemeinderatssitzung am 25.04.2002 dem Kläger gegenüber ausgesprochene Rüge wegen seiner Nichtteilnahme an der Gemeinderatssitzung am 21.03.2002 rechtswidrig ist.
Der Beklagte wird verurteilt, in der auf die Rechtskraft des Urteils nachfolgenden öffentlichen Gemeinderatssitzung die Rechtswidrigkeit der gegen den Kläger ausgesprochenen Rüge bekannt zu geben.
Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens trägt der Kläger ¼, der Beklagte ¾.

Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer vom Beklagten in öffentlicher Gemeinderatssitzung ausgesprochenen Rüge. Darüber hinaus erstrebt er die Verpflichtung des Beklagten, die Rechtswidrigkeit dieser Rüge in einer Gemeinderatssitzung bekannt zu geben und die Rüge zurückzunehmen.
2
Der Kläger ist Mitglied des Gemeinderats der Stadt B., der Beklagte deren Bürgermeister. An der Gemeinderatssitzung am 21.03.2002 hatte der Kläger unentschuldigt gefehlt, weil er zur gleichen Zeit an der Gründungsversammlung einer Bürgerinitiative teilgenommen hat. Der Beklagte rügte darauf in der öffentlichen Gemeinderatssitzung am 25.04.2002 den Kläger wegen dessen Nichtteilnahme. Im Sitzungsprotokoll vom 25.04.2002 ist unter Tagesordnungspunkt 11 (Verschiedenes) vermerkt: „Bürgermeister E. rügt das unentschuldigte Fernbleiben des Stadtrats Dr. W. von der Gemeinderatssitzung am 21.03.2002 und verweist auf die Möglichkeiten der Gemeindeordnung.“ Über diesen Vorgang berichtete die örtliche Presse ausführlich (H. Zeitung und S. Bote jeweils am 27.04.2002).
3
Der Kläger erhob in der Gemeinderatssitzung am 16.05.2002 gegen die ausgesprochene Rüge mündlich „Widerspruch“ und übergab auch ein „Widerspruchsschreiben“. In dem Schreiben führte er aus, von der Rüge gehe eine diskriminierende Wirkung gegen seine Person aus, da diese in öffentlicher Sitzung und mit entsprechender Resonanz in der örtlichen Presse erfolgt sei. In 15-jähriger Ausübung eines kommunalen Ehrenamtes habe er zuvor nie unentschuldigt gefehlt. Die Rüge sei daher unverhältnismäßig. Im Übrigen sei der Beklagte zur Erteilung einer Rüge nicht berechtigt gewesen, denn dies obliege allenfalls dem Gemeinderatsgremium. Der Gemeinderat habe weder geprüft, ob für sein unentschuldigtes Fernbleiben von der Sitzung nicht ein wichtiger Grund vorliege, noch einen Beschluss über etwaige Ordnungsmaßnahmen gefasst.
4
Die Stadtverwaltung B. leitete das „Widerspruchsschreiben“ des Klägers zur Prüfung an das Kommunalamt des Landratsamtes Z. weiter. Das Landratsamt gelangte im Schreiben vom 19.07.2002 an den Kläger zu der Auffassung, dass im Ergebnis mit der ausgesprochenen Rüge kein Verstoß gegen gesetzliche Bestimmungen vorliege. Die Teilnahme an der Gründungsversammlung einer Bürgerinitiative stelle keinen wichtigen Grund für ein unentschuldigtes Fernbleiben von einer Gemeinderatssitzung dar. Die vom Beklagten ausgesprochene Rüge stelle keinen förmlichen Verwaltungsakt dar, gegen den ein Widerspruchs- und Klageverfahren zulässig wäre. Dieser habe im Hinblick auf ein künftiges Fernbleiben in vergleichbaren Fällen einen vorsorglichen Hinweis geben wollen verbunden mit der Absicht, ein derartiges Verhalten künftig zu vermeiden. Mit Schreiben vom 29.07.2002 äußerte sich der Landrat des Z.-kreises gegenüber dem Klägervertreter, das unbegründete und unentschuldigte Fernbleiben habe der Beklagte zum Anlass nehmen dürfen, um in öffentlicher Sitzung klare Hinweise zur rechtlichen Seite zu geben.
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Am 20.08.2002 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben. Er macht geltend, dass die Zulässigkeit einer kommunalverfassungsrechtlichen Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit in Verbindung mit einem Beseitigungsantrag für einen von einer Ermahnung oder Rüge betroffenen Gemeinderat von der Rechtsprechung anerkannt sei. Der Beklagte habe sich mit der ausgesprochenen Rüge rechtswidrig die Kompetenz des Gemeinderats angemaßt. Das sachlich für eine derartige Maßnahme zuständige Gemeinderatsgremium sei dabei in die Rolle des bloßen Zuschauers und Zuhörers gedrängt worden. Die Kommunalaufsicht hätte den Beklagten zur Vermeidung der Klage anweisen können, die Rüge gegenüber dem Kläger zurückzunehmen. Im Übrigen könne eine Pflichtverletzung des Gemeinderatsmitglieds nur dann geahndet werden, wenn ein grober Verstoß vorliege. Dabei müsse ein hohes Maß an gemeinschaftswidrigem Verhalten festzustellen sein. Dies könne zwar bei wiederholtem unentschuldigten Fehlen der Fall sein, nicht jedoch, wenn nach 15-jähriger Tätigkeit in einem kommunalen Ehrenamt erstmals eine Gemeinderatssitzung versäumt werde. Die Gründungsversammlung der Bürgerinitiative gegen einen auf dem Gemeindegebiet geplanten Windpark habe eine kommunalpolitisch bedeutsame Angelegenheit dargestellt. Die Zielsetzung der Bürgerinitiative habe zu seinen eigenen damaligen politischen Absichten in Widerspruch gestanden. Er habe daher seine Teilnahme an dieser Versammlung auch im Interesse der Stadt als wichtig angesehen und ihr gegenüber der Teilnahme an der Gemeinderatssitzung Priorität eingeräumt. Die ausgesprochene Rüge sei auch daran zu messen, dass andere Gemeinderatsmitglieder unbeanstandet jahrelang an Sitzungen nicht teilgenommen hätten. Selbstverständlich habe der Beklagte freies Rederecht und auch das Recht, die Teilnahme des Klägers an der Gründungsversammlung der Bürgerinitiative zu kritisieren. Im Gemeinderat spreche er aber als Bürgermeister und in dieser Eigenschaft als dessen Vorsitzender. Für den Bürgermeister gelte aber nicht nur das Recht der Meinungsfreiheit nach Art. 5 GG. Er habe sich auch an die Regelungen der Gemeindeordnung zu halten. Die ausgesprochene Rüge sei diskriminierend und geeignet, ihn, den Kläger, im öffentlichen Ansehen herabzusetzen. Er habe ein berechtigtes Interesse daran, dass die Rechtswidrigkeit der Rüge festgestellt werde. Er habe auch das Rehabilitationsinteresse, dass der Beklagte in öffentlicher Gemeinderatssitzung die Rechtswidrigkeit der Rüge bekannt gebe und die Rüge zurücknehme. Es könne davon ausgegangen werden, dass in den örtlich gelesenen Tageszeitungen dann darüber ebenso wie über die Erteilung der Rüge berichtet werde.
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Der Kläger beantragt,
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festzustellen, dass die vom Beklagten in der öffentlichen Gemeinderatssitzung am 25.04.2002 ihm gegenüber ausgesprochene Rüge wegen seiner Nichtteilnahme an der Gemeinderatssitzung am 21.03.2002 rechtswidrig ist, sowie den Beklagten zu verurteilen, in der auf die Rechtskraft des Urteils nachfolgenden öffentlichen Sitzung des Gemeinderats die Rechtswidrigkeit der gegen ihn ausgesprochenen Rüge bekannt zu geben und die Rüge zurückzunehmen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
10
Zur Begründung wird ausgeführt, der Kläger habe öffentlich und in Anwesenheit von Pressevertretern bei der Gründungsversammlung der Bürgerinitiative erklärt, dass er habe zwischen seiner Teilnahme an der Gemeinderatssitzung und der Gründungsversammlung Prioritäten setzen müssen. Darauf hätten sich Mitglieder des Gemeinderats und Bürger mit Entsetzen an den Beklagten gewandt. Vor diesem Hintergrund habe der Beklagte im Rahmen seines mitgliedschaftlichen Rederechts darauf hingewiesen, dass das unentschuldigte Fernbleiben des Klägers von der Gemeinderatssitzung, vor allem im Hinblick auf seine öffentlich geäußerte Motivation, eine Pflichtverletzung des Klägers darstelle. Im Rahmen seines Redebeitrags habe der Beklagte das Verhalten des Klägers gerügt und hierbei auch auf mögliche Sanktionen nach der Gemeindeordnung hingewiesen. In diesem Zusammenhang sei auch der Begriff „Rüge“ gefallen. Im Anschluss an seine Meinungsäußerung hätten sich die Sprecher der Fraktionen des Gemeinderats geäußert und das Verhalten des Klägers als respektlos bezeichnet. Rechtlich fehle mangels möglicher Rechtsverletzung im vorliegenden Fall bereits die Klagebefugnis. Denn der Beklagte habe lediglich von seinem Rederecht, das ausschließlich durch Art. 5 GG beschränkt sei, Gebrauch gemacht. Der Redebeitrag sei dabei nicht beleidigend, sondern in sachlicher Form erfolgt. Im Übrigen sei der Redebeitrag und der Hinweis auf die gesetzlichen Sanktionsmöglichkeiten rechtlich nicht zu beanstanden. Die Gemeindeordnung bestimme, dass das Gemeinderatsgremium schwerwiegende Verfehlungen eines ehrenamtlich tätigen Bürgers ahnden könne. Regelungen darüber, Mahnungen oder Rügen auszusprechen, enthalte die Gemeindeordnung nicht. Der Beklagte habe dem Kläger kein Ordnungsgeld gem. § 16 Abs. 3 GemO auferlegt. Es sei nicht ersichtlich, dass der Beklagte für eine Rüge unzuständig gewesen sein sollte. Der Beklagte sei als Vorsitzender des Gemeinderats im Übrigen für die ordnungsgemäße Durchführung der Gemeinderatssitzung und auch für die möglichst vollständige Anwesenheit der Mitglieder verantwortlich. Er habe eine persönliche Bewertung des Verhaltens des Klägers und eine spontane Kritik dieses Verhaltens geäußert. Die Wortwahl „Rüge“ ändere daran nichts. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Protokoll über die Gemeinderatssitzung. Der Gemeinderat habe an der Äußerung des Beklagten auch keinen Anstoß genommen, sondern deutlich gemacht, dass er die Ansicht des Beklagten uneingeschränkt teile. Abgesehen davon habe der Kläger ungerechtfertigter Weise gegen seine Pflicht zur Teilnahme an der Gemeinderatssitzung verstoßen und daher die Würde seines Ehrenamtes missachtet. Da das Verhalten des Beklagten rechtmäßig sei, fehle auch die Grundlage für einen Rehabilitationsanspruch.
11
Dem Gericht liegen die Akten der Stadtverwaltung B. zu diesem Verfahren sowie die Presseartikel vom 27.04.2002 vor. Hierauf und auf die Gerichtsakten wird wegen weiterer Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
12
Das vorliegende Verfahren stellt einen sogenannten Kommunalverfassungsstreit dar. Die Besonderheit derartiger Verfahren besteht darin, dass zwischen den Beteiligten kein Außenrechtsverhältnis besteht, diese vielmehr als Organe oder Organteile einer kommunalen Körperschaft um die Rechtmäßigkeit von Vorgängen aus dem internen Verfassungsleben dieser Körperschaft streiten. Derartige Verfahren gehören nach einhelliger Rechtsprechung zu den öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nicht verfassungsrechtlicher Art im Sinne des § 40 Abs. 1 VwGO, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 11.10.2000 - 1 S 2624/99 -, VBlBW 2001, 179, sowie vom 11.10.1995 - 1 S 1823/94 -, VBlBW 1996, 99; weitere Nachweise bei Ehlers, NVwZ 1990, 105).
13
Soweit es bei der Klage um die Feststellung der Rechtswidrigkeit der ausgesprochenen Rüge geht, ist sie als allgemeine Feststellungsklage im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Mit ihr wird die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Maßnahme des beklagten Bürgermeisters während einer Gemeinderatssitzung begehrt, die keine Verwaltungsaktsqualität aufweist. Denn Maßnahmen unterhalb der in § 16 Abs. 3 GemO genannten Sanktionen, die allgemein aus Gründen der Verhältnismäßigkeit zulässig sind, stellen keine Verwaltungsakte dar (VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 11.10.1995 und vom 11.10.2000, a.a.O). Der Kläger hat auch ein berechtigtes Feststellungsinteresse, da die vom Beklagten in der Gemeinderatssitzung am 25.04.2002 ausgesprochene Rüge geeignet ist, den Kläger zu diskriminieren, und er deshalb ein schutzwürdiges Rehabilitationsinteresse besitzt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.08.1993 - 1 S 1888/92 -, VBlBW 1993, 469). Die Feststellungsklage, die zur richterlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit der ausgesprochenen Rüge führen soll, scheitert auch nicht an § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann. Eine alleinige Leistungsklage ist im vorliegenden Fall in ihrer Reichweite und Effektivität gegenüber der Feststellungsklage aber nicht gleichwertig. Denn dem festzustellenden Rechtsverhältnis kommt über den durch Leistungsklage zu verfolgenden Folgenbeseitigungsanspruch hinaus hier besondere Bedeutung zu. Auch würde eine alleinige Leistungsklage das eigentliche Anliegen des Klägers nur als bloße, nicht der Rechtskraft fähige Vorfrage erfassen können (vgl. Eyermann/Happ, VwGO, 11. Auflage, § 43 RdNr. 41 mit Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29.04.1997 - 1 C 2.95 -, NJW 1997, 2534).
14
Die auf Folgenbeseitigung gerichtete Leistungsklage ist hingegen nur teilweise zulässig. Soweit sie auf die Zurücknahme der in der Gemeinderatssitzung am 25.04.2002 ausgesprochenen Rüge durch den Beklagten gerichtet ist, ist sie unzulässig, weil dem Kläger hierfür das Rechtschutzbedürfnis fehlt. Ein Rechtschutzbedürfnis hat er lediglich im Hinblick auf die von ihm verlangte Bekanntgabe der Rechtswidrigkeit der gegen ihn ausgesprochenen Rüge in einer Gemeinderatssitzung. Denn durch die Feststellung der Rechtswidrigkeit und der Verpflichtung des Beklagten, dies in einer Gemeinderatssitzung öffentlich bekannt zu geben, ist dem Rechtsschutzinteresse des Klägers in erschöpfender Form gedient; der Rücknahme der Maßnahme bedarf es nicht, da diese über ihre Verlautbarung hinaus keine Rechtswirkung entfaltete. Insoweit ist die Klage abzuweisen.
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Soweit die Klage zulässig ist, ist sie auch begründet. Der Kläger hat auch einen Anspruch auf Bekanntgabe des Ergebnisses der gerichtlichen Überprüfung der Ordnungsmaßnahme. Diese Prüfung ergibt, dass die ausgesprochene Rüge rechtswidrig ist.
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Für die ausgesprochene Rüge findet sich keine Rechtsgrundlage. Zwar gilt nach § 17 Abs. 4 GemO auch bei einer Pflichtverletzung eines zu ehrenamtlicher Tätigkeit bestellten Bürgers die Vorschrift des § 16 Abs. 3 GemO, nach der einem Bürger, der ohne wichtigen Grund eine ehrenamtliche Tätigkeit ablehnt oder aufgibt, ein Ordnungsgeld auferlegt werden kann. Die Gemeinderäte sind ehrenamtlich tätige Bürger, die auf die gewissenhafte Erfüllung ihrer Amtspflichten verpflichtet werden (§ 32 Abs. 1 GemO). Zu ihren Amtspflichten gehört auch, an den Sitzungen des Gemeinderats teilzunehmen (§ 34 Abs. 3 GemO). Durch diese Pflicht wird die Arbeitsfähigkeit des Gemeinderats als Verwaltungsorgan geschützt, die nur bei Anwesenheit seiner Mitglieder gewährleistet ist. Aus der sich insbesondere nach § 17 Abs. 1 GemO ergebenden Bedeutung des Amtes des Gemeinderats ist zu folgern, dass ein Gemeinderat grundsätzlich nicht unentschuldigt den Gemeinderatssitzungen fern bleiben kann. Im Falle einer gröblichen Pflichtverletzung ist nach § 16 Abs. 3 GemO allein das Gemeinderatsgremium befugt, einem Gemeinderatsmitglied eine Ordnungsmaßnahme aufzuerlegen. In der zuletzt genannten Vorschrift ist zwar allein die Auferlegung eines Ordnungsgeldes als Ordnungsmaßnahme genannt. In der Rechtsprechung ist jedoch unbestritten, dass aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auch Maßnahmen unterhalb der ausdrücklich erwähnten Sanktionsmöglichkeit zulässig sind (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.10.2000 - 1 S 2624/99 -, a.a.O.). Ein derartiger Beschluss des Gemeinderatsgremiums über eine Ordnungsmaßnahme gegenüber dem Kläger besteht jedoch nicht. Dem Beklagten als Vorsitzendem des Gemeinderats (§ 42 Abs. 1 GemO) steht ein derartiges Sanktionsrecht jedoch nicht zu. Unberührt bleibt hiervon die Aufgabe des Bürgermeisters, die Verhandlungen des Gemeinderats zu leiten, für die Ordnung während der Sitzungen zu sorgen und das Hausrecht auszuüben (vgl. § 36 Abs. 1 GemO). Um eine derartige Maßnahme handelt es sich bei der am 25.04.2002 gegenüber dem Kläger ausgesprochenen Rüge, mit der ein vergangenes und beendetes Verhalten des Klägers sanktioniert werden sollte, offensichtlich nicht.
17
Die vom Beklagten ausgesprochene Rüge stellt auch eine formbedürftige Ordnungsmaßnahme im Rahmen des § 16 Abs. 3 GemO dar. Hierfür spricht zunächst die Wortwahl „Rüge“, welche einen aus ernstem Anlass in entschiedener Form vorgebrachten Tadel darstellt. Dass das Wort „Rüge“ gefallen ist, ist unter den Beteiligten unstreitig. Dies ergibt sich im übrigen auch aus dem Protokoll über die Gemeinderatssitzung vom 25.04.2002. Im allgemeinen Sprachgebrauch, vor allem in der gesprochenen Sprache, hat das Wort „Rüge“ einen förmlichen und offiziellen Charakter. Vom Empfängerhorizont aus, auf den hier abzustellen ist, lag bei der gegebenen Situation daher eine vom Beklagten beabsichtigte Ordnungsmaßnahme vor. So wurde dies offenbar auch von Außenstehenden verstanden, wie sich aus den Presseberichten entnehmen lässt, wonach der Beklagte dem Kläger eine „offizielle Rüge“ erteilt habe (H. Zeitung vom 27.04.2002) bzw. wegen des Verhaltens des Klägers „eine Rüge“ ausgesprochen habe (S. Bote vom 27.04.2002).
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An der Auffassung, der Beklagte habe am 25.04.2002 eine förmliche Ordnungsmaßnahme ausgesprochen, für die der Gemeinderat zuständig gewesen wäre, ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte im weiteren Verlauf auf die Sanktionsmöglichkeiten der Gemeindeordnung verwiesen hat. Denn diese ermöglicht - über die bloße Rüge hinaus - die Auferlegung weiterer Ordnungsmaßnahmen und erwähnt ausdrücklich die Auferlegung eines Ordnungsgeldes. Die Äußerung des Beklagten ist demnach nicht so zu verstehen, dass er im Rahmen seines Rederechts allein das Verhalten des Klägers kritisieren wollte und im Übrigen auf die Sanktionsmöglichkeiten der Gemeindeordnung hinwies, ohne selbst von einer förmlichen Ordnungsmaßnahme Gebrauch zu machen. Aufgrund der Gesamtsituation und der Vorgeschichte handelte es sich nicht um eine lediglich kritische Meinungsäußerung im Rahmen eines Redebeitrags.
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Ist die ausgesprochene formelle Rüge - allein schon wegen der fehlenden Zuständigkeit des Beklagten hierzu - rechtswidrig, so hat der Kläger im vorliegenden Fall zu seiner Rehabilitation über die bloße Feststellung der Rechtswidrigkeit der Rüge hinaus einen Folgenbeseitigungsanspruch auf Bekanntgabe der Rechtswidrigkeit der gegen ihn ausgesprochenen Rüge in einer öffentlichen Sitzung des Gemeinderats (vgl. zum Folgenbeseitigungsanspruch gegenüber Ordnungsmaßnahmen des Gemeinderats: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.10.2000 - 1 S 2624/99 -, a.a.O.).
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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Berufung ist durch das Verwaltungsgericht nicht zuzulassen, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124 a Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 16 Abs. 3 GemO
§ 40 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 4 GemO
§ 32 Abs. 1 GemO
§ 34 Abs. 3 GemO
§ 17 Abs. 1 GemO
§ 42 Abs. 1 GemO
§ 36 Abs. 1 GemO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 124 a Abs. 1 VwGO
Art. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1990, 105
NJW 1997, 2534
1 S 2624/99
1 S 1823/94
1 S 1888/92
1 C 2.95