Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-10-27, Aktenzeichen 15 K 2526/03
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2006:1027.15K2526.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darum, ob die Beklagte einen Bürgerentscheid durchführen muss, nachdem auf Initiative der Kläger ein Bürgerbegehren stattgefunden hatte.
Mit Beschluss vom 4. Juli 2002 hatte der Rat der Stadt C. die Verwaltung beauftragt, mit der GmbH („") eine Mandatsvereinbarung über die Arrangierung einer Cross- Border-Leasing Transaktion abzuschließen; die entsprechende Unterzeichnung erfolgte am 12. Juli 2005.
Am 21. November 2002 beauftragte der Rat der Stadt C. die Verwaltung zum Abschluss eines sog. Cross-Border-Leasing-Vertrages über das städtische Kanalnetz (Beschlussvorlage der Verwaltung, Vorlage Nr. 20023055/00). Gleichzeitig traf er drei Vergabeentscheidungen betreffend die Finanzierung der Transaktion. Zusammengefasst geht es bei einem solchen Cross-Border-Leasing-Geschäft darum, das städtische Kanalnetz einem US-Trust für 99 Jahre zu vermieten, dessen Begünstigter ein US-Investor ist. Gleichzeitig mietet die Beklagte bei diesem Geschäft die Anlage für 29 Jahre wieder zurück. Eine Eigentumsübertragung findet nicht statt. Bei dieser Transaktion entsteht dem amerikanischen Investor ein Steuervorteil, an dem er die betroffene Kommune mit dem sog. Netto-Barwertvorteil partizipieren lässt. Dieser beträgt im vorliegenden Fall 20,2 Millionen Euro, der direkt nach Vertragsabschluss ausgekehrt wird.
Auf Initiative der drei Kläger kam es zur Durchführung eines Bürgerbegehrens zwecks Verhinderung des geplanten Vertragsabschlusses. Das Begehren hatte folgenden Abstimmungstext zum Gegenstand:
„Die Unterzeichnenden sind gegen das Verleasen und Rückleasen des Kanalnetzes mit einem US-Investor („US-Cross-Border-Lease- Transaktion") und somit für die Aufhebung des entsprechenden Ratsbeschlusses vom 21.11.2002."
Bei Durchführung des am 21. Februar 2003 bei der Beklagten eingereichten Bürgerbegehrens wurden insgesamt über 15.000 Unterschriften gesammelt, wovon 13.271 Einträge im Rahmen der anschließend seitens der Verwaltung vorgenommenen Eintragungsprüfung als gültig ermittelt wurden.
Nach Überprüfung der weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen stellte der Rat in seiner eigens hierfür einberufenen Sondersitzung vom 9. März 2003, einem Sonntag, die Zulässigkeit des von den Klägern initiierten Bürgerbegehrens einstimmig fest. Noch in derselben Sitzung beschloss der Rat anschließend mehrheitlich, dem Bürgerbegehren inhaltlich nicht zu entsprechen, weil ihm überwiegend öffentliche Belange entgegenstünden.
Mit Schreiben vom 12. März 2003 forderten die Kläger den (damaligen) Oberbürgermeister unter Fristsetzung bis zum 25. März 2003 auf, zu erklären, ob die Durchführung eines entsprechenden Bürgerentscheids beabsichtigt sei oder nicht.
Am 13. März 2003 wurde das betreffende Vertragswerk von Vertretern der Beklagten in New York (USA), wo die bereits am 11. März 2003 begonnen Endgespräche stattfanden, unterzeichnet; der Vertrag trat zum 19. März 2003 in Kraft. Daraufhin teilte der Oberbürgermeister der Stadt C. den Klägern den Vertragsabschluss mit Schreiben vom 24. März 2003 mit. Er führte darin aus, dass die Durchführung eines Bürgerentscheids nicht beabsichtigt sei, da mit vollzogenem Vertragsschluss gleichzeitig der bekämpfte Ratsbeschluss vom 21. November 2002 vollzogen sei. Ferner erklärte er, mit einer etwaigen Aufhebung dieses Beschlusses sei keine Rechtsfolge verbunden; eine Beschlussaufhebung würde daher ins Leere laufen.
Der sog. Barwertvorteil, der der an einem solchen Cross-Border-Leasing- Geschäft als Vertragspartner beteiligten Kommune zufließen soll, wurde der Beklagten zwischenzeitlich überwiesen.
Am 16. Mai 2003 haben die Kläger vor dem erkennenden Gericht Klage erhoben. Sie sind der Auffassung, einen Anspruch auf Durchführung eines Bürgerentscheids zu der zuvor im Bürgerbegehren gestellten Frage zu haben. Die Gemeindeordnung sehe für den Fall, dass einem als zulässig festgestellten Bürgerbegehren nicht auch in der Sache entsprochen werde, als gebundene Entscheidung vor, dass ein entsprechender Bürgerentscheid innerhalb von drei Monaten zwingend durchzuführen sei und dem Rat insoweit kein Ermessen zustehe; lediglich wenn der Rat einem Bürgerbegehren entspreche, unterbleibe ausnahmsweise der Bürgerentscheid. Ein noch durchzuführender erfolgreicher Bürgerentscheid hätte die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 21. November 2002 zur Folge. Er sei mit einem Ratsbeschluss vergleichbar, so dass auch der Oberbürgermeister ihn nach der Gemeindeordnung durchzuführen habe. Die Durchführung bestünde dann in der Rückgängigmachung des am 13. März 2003 abgeschlossenen Vertrages.
Der Abschluss des Vertrages hätte durchaus noch hinausgezögert werden können. Dies komme dadurch zum Ausdruck, dass die Vertragsunterzeichnung zum ursprünglich vorgesehenen Termin am 11. März 2003 nicht habe erfolgen können; vielmehr hätten in einem zeitaufwändigen Verfahren noch umfangreiche Vertragsverhandlungen stattgefunden mit der Folge, dass Formulierungen zum Teil nochmals neu oder anders gefasst worden seien. Außerdem hätten sich die Vertragsverhandlungen mit dem ursprünglich vorgesehenen Investor Anfang des Jahres 2003 zerschlagen; gleichwohl sei es möglich gewesen, in der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit bis März 2003 einen neuen Investor zu finden. Dies zeige, dass es nicht unmöglich sei, einen neuen Investor für ein solches Cross-Border- Leasing-Geschäft zu finden, so dass auch noch nach weiteren drei Monaten Abwartens bis zur Durchführung eines Bürgerentscheides ein Vertragsabschluss möglich gewesen wäre. Die Beklagte habe den Termindruck nur deshalb erzeugt, um vollendete Tatsachen zu schaffen und einem Bürgerentscheid zuvorzukommen. Wenn solch ein Verhalten rechtlich zulässig wäre, liefe die Vorschrift der Gemeindeordnung betreffend plebiszitärer Elemente ins Leere. Im Übrigen hätte die Beklagte als Herrin des Verfahrens betreffend die Durchführung eines Bürgerentscheides diesen entsprechend organisieren können, dass er in einer kürzeren Zeit als drei Monate hätte durchgeführt werden können. Außerdem habe die Beklagte nicht dargelegt, welche Bemühungen sie unternommen habe, um einen späteren Vertragsabschluss zu ermöglichen.
Für den Fall, dass die Durchführung des begehrten Bürgerentscheides zum jetzigen Zeitpunkt unzulässig sein sollte, weil der streitgegenständliche Ratsbeschluss durch die Vertragsunterzeichnung vollzogen worden sei, begehren die Kläger unter dem Gesichtspunkt einer Wiederholungsgefahr die Feststellung, dass eine Verpflichtung zur Durchführung eines entsprechenden Bürgerentscheids ursprünglich bestanden hätte. Hierzu wird auf Klägerseite die Ansicht vertreten, die Beklagte sei verpflichtet und in der Lage gewesen, den Bürgerentscheid vor Abschluss des Vertrages durchzuführen. Dies folge aus der Pflicht der Organtreue, die zwischen den Gemeindeorganen Rat und Bürgermeister einerseits und der Bürgerschaft andererseits bestehe und als Verpflichtung zur Rücksichtnahme anerkannt sei.
Ferner tragen die Kläger vor, angesichts der bestehenden finanziellen Probleme der Beklagten bestehe die Befürchtung, dass diese sich veranlasst sehe, weitere Cross-Border-Leasing-Geschäfte abzuschließen. Diese Annahme werde zudem durch den Umstand verstärkt, dass derzeit solche Transaktionen im gesamten europäischen Raum durchgeführt worden seien und solche Geschäfte weiterhin angeboten würden. Im Übrigen sei die kommunale Aufsichtsbehörde bisher noch in keinem Fall gegen Geschäfte dieser Art eingeschritten, so dass die Beklagte dies als Freibrief verstehen könne, weitere Cross-Border-Geschäfte zur Sanierung des Haushaltes abzuschließen. Sollte der angestrebte Bürgerentscheid im vorliegenden Fall nicht durchgeführt werden müssen, habe es die Beklagte in der Hand, den Bürgerwillen jeweils im Vorfeld auszuhebeln.
Schließlich führen die Kläger aus, ein Rehabilitationsinteresse im Hinblick auf die beantragte Feststellung zu haben. Sie stützen dieses darauf, Vertreter der Beklagten hätten sich in der Presse mehrfach negativ bezüglich des durch die Kläger initiierten Bürgerbegehrens und sich anschließenden Bürgerentscheids geäußert, was dazu geführt habe, dass bei den Initiatoren und den unterzeichnenden Bürgern der Eindruck entstanden sei, dass gegen die bekämpfte Entscheidung der Beklagten ohnehin nichts mehr zu unternehmen sei. Mit der begehrten Feststellung könne dem Eindruck entgegengetreten werden, der Bürger könne trotz des Aufrufs zum Plebiszit und der Teilnahme daran nichts bewirken, wenn die Verwaltung dies nicht wolle.
Im Übrigen sind die Kläger der Ansicht, der Erlös aus dem Cross-Border- Leasing-Geschäft habe nicht als allgemeines Deckungsmittel in den allgemeinen Haushalt der Beklagten eingestellt werden dürfen, sondern in den Gebührenhaushalt für das Kanalnetz. Die Einnahmen hätten daher den Gebührenzahlern zu Gute kommen müssen.
Zudem sei der Vertrag mangels Ausschreibung vergaberechtswidrig zustande gekommen und somit nichtig.
Die Kläger beantragen,
die Beklagte zu verurteilen, zu der Frage „Die Unterzeichner sind gegen das Verleasen und Rückleasen des Kanalnetzes mit einem US-Investor („US- Cross-Border-Lease-Transaktion") und somit für eine Aufhebung des entsprechenden Ratsbeschlusses vom 21.11.2002" einen Bürgerentscheid durchzuführen,
hilfsweise festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet gewesen wäre, einen Bürgerentscheid zu der Frage „Die Unterzeichner sind gegen das Verleasen und Rückleasen des Kanalnetzes mit einem US-Investor („US-Cross-Border- Lease-Transaktion") und somit für eine Aufhebung des entsprechenden Ratsbeschlusses vom 21.11.2002" vor Abschluss der Verträge durchzuführen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Ansicht, dass die Drei-Monats-Frist für die Durchführung eines Bürgerentscheids mittlerweile abgelaufen sei, so dass die Kläger für die Leistungsklage kein Rechtsschutzbedürfnis mehr hätten. In der Sache trägt sie vor, dass die nordrhein-westfälische Gemeindeordnung keine Aussage zu einer Sperrwirkung eines Bürgerbegehrens und damit zur Aussetzung des Vollzuges eines in dieser Weise bekämpften Ratsbeschlusses enthalte. Der Gesetzgeber habe den zeitlichen Wettlauf zwischen gleichrangig nebeneinander stehenden demokratischen Elementen wie Bürgerentscheid und Ratsbeschluss ausdrücklich zugelassen. Eine zeitliche Überholung durch faktisches Handeln der Kommune liege daher im Risiko der Vertreter des Bürgerbegehrens. Ein im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes im Vorfeld geltend zu machender Sicherungsanspruch könne allenfalls dann bestehen, wenn die Durchführung nicht aus Sachgründen erfolge, sondern um einem möglichen Bürgerentscheid zuvorzukommen. Dies sei aber vorliegend nicht der Fall: das Verfahren zum Abschluss des Leasing-Geschäfts sei vielmehr von Anfang an stringent verfolgt worden, so dass auch die Unterzeichnung selbst nahezu punktgenau zu dem dafür vorgesehenen Zeitpunkt stattgefunden habe. Sie - die Beklagte - verweist in diesem Zusammenhang auf den von Anfang an vorgesehenen Zeitplan für die Transaktion. Demnach habe der Vertrag ursprünglich bereits im Januar 2003 unterzeichnet werden sollen, was wegen des Wechselns des zunächst vorgesehenen Investors jedoch nicht möglich gewesen sei. Im Hinblick auf die Variabilität der Höhe der Zinssätze und des Dollarkurses sowie der vertraglichen Gleitklauseln und der Haushaltssituation der Beklagten sei schnellstmöglich ein neuer Investor gefunden worden. Als Unterzeichnungstermin sei nach einer Mitte Februar 2003 vorgenommenen Besichtigung der zu verleasenden Anlagen durch den neuen Investor in C. dann der 26. Februar 2003 vorgesehen gewesen. Dieser Termin sei schließlich auf den 11. März 2003 verschoben worden. Eine weitere Möglichkeit zum Vollzug des Geschäfts zu einem späteren Zeitpunkt bzw. ein erneutes Angebot an die Beklagte hätten nicht angestanden. Von einer willkürlichen Umsetzung des Ratsbeschlusses vor Durchführung eines Bürgerentscheids könne daher keine Rede sein. Angesichts des engen Zeitplans und der begrenzten zeitlichen Kapazitäten und Budgets der amerikanischen Vertragspartner für die Transaktionen wäre ein Aufschub der Vertragsunterzeichnung mit einer Ablehnung des Abschlusses gleichzusetzen gewesen.
Darüber hinaus könne ein Ratsbeschluss wegen wichtiger, überwiegender öffentlicher Belange vollzogen werden, selbst wenn einem erfolgversprechenden Bürgerentscheid dadurch die Grundlage entzogen würde. Eben solche Belange seien seitens des Rates vorliegend erkannt und für entscheidend befunden worden, weswegen auch dem Bürgerbegehren nicht entsprochen worden sei. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Grundsatz der Organtreue, wonach auf die Interessen des jeweils anderen Organs Rücksicht zu nehmen sei; bei den Vertretern des Bürgerbegehrens dürfte es sich wohl nicht um ein Gemeindeorgan handeln.
Schließlich ist die Beklagte der Meinung, dass die Durchführung des Bürgerentscheids im vorliegenden konkreten Fall zum jetzigen Zeitpunkt nicht mehr im Wege einer Leistungsklage einklagbar sei, da der Vertrag im Falle der Aufhebung des angegriffenen Ratsbeschlusses vom 21. November 2002 in seiner Wirksamkeit unberührt bliebe, weil er rechtmäßig unterschrieben worden sei; es gebe auch kein vorzeitiges ordentliches Kündigungsrecht. Um das seitens der Kläger anvisierte Ziel einer Vertragsaufhebung zur erreichen, müsse vielmehr ein weiterer anderslautender Beschluss gefasst werden. Ein Bürgerentscheid mit diesem Inhalt sei dann rechtlich jedoch auf etwas anderes als das vorausgegangene Bürgerbegehren gerichtet, was nicht zulässig sei. Diesbezüglich meint die Beklagte, eine Umdeutung des Begehrens komme insofern nicht in Betracht und der Klageantrag könne so nicht mehr erfolgreich vollzogen werden.
Hinsichtlich des Hilfsantrages trägt die Beklagtenseite vor, dass es an einem erforderlichen Feststellungsinteresse auf Seiten der Kläger fehle, da jedes neue Bürgerbegehren, sei es auch zu einem neuen Cross-Border-Leasing-Geschäft, wieder für sich neu geprüft werden müsse. Eine Wiederholungsgefahr in Bezug auf den vorliegenden Streitgegenstand, nämlich ein Cross-Border-Leasing-Geschäft über das städtische Kanalnetz, liege nicht vor. Ein Rehabilitationsinteresse sei gleichfalls zu verneinen, da in diesem Zusammenhang allein die Tatsache politischer Konfrontation und Ablehnung ein solches nicht rechtfertigen könne.
Eine Ausschreibung nach vergaberechtlichen Vorschriften sei im EU-Amtsblatt erfolgt. Das Vergabeverfahren sei längst abgeschlossen, Nichtigkeit könne selbst bei einem Verstoß gegen Vergaberechtsvorschriften nicht angenommen werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (Beiakten Hefte 1 und 2) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Richtiger Beklagter ist die Stadt C. als Rechtsträger. Eine Rubrumsänderung zugunsten des Rates der Stadt C. ist nicht erforderlich. Das ergibt sich daraus, dass die Gemeinde selbst für die Durchführung des hier begehrten Bürgerentscheids verantwortlich ist.
Die Klage hat keinen Erfolg. Sowohl der Haupt- als auch der Hilfsantrag sind bereits unzulässig.
I.
Den Klägern fehlt für die mit dem Hauptantrag verfolgte Leistungsklage das Rechtsschutzbedürfnis, so dass die auf Durchführung eines Bürgerentscheids nach § 26 Abs. 1, Abs. 6 Satz 3 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) gerichtete Klage abzuweisen ist.
Das Fehlen des Rechtsschutzbedürfnisses ergibt sich vorliegend daraus, dass das Rechtsschutzbegehren den Klägern in Bezug auf die Durchführung des Bürgerentscheids mit dem im Klageantrag genau bezeichneten Wortlaut selbst im Falle, dass ein entsprechender Anspruch bestanden hätte, zum jetzigen Zeitpunkt keinen Vorteil mehr bringen kann. Denn mit der Unterzeichnung des betreffenden Cross-Border-Leasing-Vertrages über das städtische Kanalnetz am 13. März 2003 haben die Vertreter der Beklagten den durch das Bürgerbegehren angegriffenen Ratsbeschluss vom 21. November 2002 vollzogen und damit dem begehrten Bürgerentscheid noch vor dessen Einleitung die Grundlage entzogen.
Zielrichtung des Bürgerbegehrens ist es nach seinem insoweit eindeutigen Wortlaut, den Beschluss vom 21. November 2002 aufzuheben, um so eine Ermächtigung der Vertreter der Stadt zur Unterzeichnung des betreffenden Leasingvertrages zu verhindern. Der Ratsbeschluss, der die Ermächtigung der Verwaltung zur Unterzeichnung der mit der in der Beschlussvorlage näher beschriebenen Transaktion in Zusammenhang stehenden Verträge beinhaltet, kann allerdings nicht mehr im Wege eines Bürgerentscheids aufgehoben werden.
Aus der Vorschrift des § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ergibt sich eine grundsätzliche Allzuständigkeit des Rates für sämtliche Angelegenheiten der kommunalen Verwaltung, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt. Eine anderweitige Bestimmung in diesem Sinne findet sich in § 41 Abs. 3 GO NRW, wonach die Geschäfte der laufenden Verwaltung als im Namen des Rates auf den Bürgermeister übertragen gelten. Dabei zeichnen sich Geschäfte der laufenden Verwaltung im Gegensatz zu anderen durch die Regelmäßigkeit und Häufigkeit des betreffenden Vorgangs aus.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 2001 - 15 A 5184/99 -, NWVBl 2002, 275 (276).
An einer solchen Regelmäßigkeit und Häufigkeit fehlt es bei einer Geschäftsanbahnung und dem dieses Einzelverfahren abschließenden Vertragsabschluss wie dem vorliegenden, der das Ver- und Rückleasen des städtischen Kanalnetzes zum Gegenstand hat. Mithin oblag die Entscheidung, ob das streitgegenständliche Geschäft geschlossen werden sollte, wie durch den Ratsbeschluss vom 21. November 2002 geschehen, dem Rat der Stadt C. . Während die Entschlussfassung darüber, ob die Verwaltung zu dem Abschluss der Cross-Border-Leasing-Transaktionen ermächtigt werden sollte, beim Rat lag, oblag es gemäß § 63 Abs. 1 GO NRW dem Bürgermeister, von der damit einhergehenden Ermächtigung zur Ausübung der Vertretungsmacht dem Willen der Beklagten entsprechend Gebrauch zu machen und den zur Rede stehenden Vertrag zu unterzeichnen.
Mit der Unterzeichung des Vertragswerkes in New York am 13. März 2003 wurde dem Ratsbeschluss vom 21. November 2002 als Ermächtigungsgrundlage entsprochen. Damit ist die Erklärung der Vertreter der beklagten Kommune gegenüber dem Vertragspartner wirksam erfolgt. Von dieser Erklärung geht als Teil der beiderseitigen Willenserklärungen und damit als Bestandteil des Vertrages weiterhin eine Wirkung aus; diese ist dabei aber nicht auf das Fortbestehen der ihr zu Grunde liegenden Ermächtigung in der Gestalt des Ratsbeschlusses vom 21. November 2002 in der Zukunft angewiesen, weswegen diesem seit dem Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung keine Wirkung mehr zukommt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -, NWVBl 2006, 426.
Der Ratsbeschluss bildete die Grundlage für die Abgabe der Willenserklärungen bei Vertragsunterzeichnung, er bildet jedoch nicht die Grundlage des Vertrages. Mit Abgabe der Erklärungen ist der Beschluss vom 21. November 2002 sozusagen „verbraucht"; er ist nicht mehr existent. Was jedoch rechtlich nicht mehr existent ist, kann auch nicht mehr - z.B. im Wege plebiszitärer Elemente wie Bürgerbegehren und -entscheid - aufgehoben werden. Ein entsprechendes Begehren der Kläger geht ins Leere; ihm fehlt der nach § 26 Abs. 1 GO NRW notwendige Regelungsgehalt eines Bürgerentscheids.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -, NWVBl 2006, 426, und vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003, 466 (467).
Das durchgeführte Bürgerbegehren hinderte die Beklagte nicht daran, den Vertrag zu unterzeichnen. Dies folgt aus der gesetzlichen Konzeption des Verhältnisses von repräsentativ-demokratischer Willensbildung durch den Rat einerseits und direkt-demokratischer Willenbildung durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid andererseits. Eine gegebenenfalls im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes geltend zu machende Entscheidungssperre sieht die nordrhein- westfälische Gemeindeordnung - im Gegensatz zur diesbezüglichen Regelung in Bayern - nicht vor, so dass die Entscheidungen der Bürgerschaftsvertretung nicht unter dem Vorbehalt eines anderweitigen Bürgerbegehrens bzw. -entscheides stehen, um dessen Wirksamkeit zu gewährleisten. Hätte der nordrhein-westfälische Gesetzgeber in derartigen Fällen eine Entscheidungssperre gewollt, hätte er dies ausdrücklich in der Gemeindeordnung vorgesehen. Das Fehlen eines solchen Entscheidungsverbots für den Rat bzw. den die Entscheidungen umsetzenden Hauptverwaltungsbeamten und das damit einhergehende Nebeneinander der beiden Willensbildungswege kann im Ergebnis dazu führen, dass der direkt-demokratische Entscheidungsprozess in der Form eines Bürgerentscheids durch die Weiterverfolgung und abschließende Umsetzung des repräsentativ-demokratisch legitimierten Beschlusses überholt wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -; NWVBl 2006, 426; Beschluss vom 2. November 1998 - 15 B 2329/98 -; VG Düsseldorf, Beschluss vom 22. Juli 2005 - 1 L 1439/05 -; VG Minden, Beschluss vom 28. Juni 2004 - 3 L 523/04; anders für das hessische Recht Hess. VGH, Beschluss vom 26. Oktober 1993 - 6 TG 2221/93 -, DÖV 1994, 270 = NVwZ 1994, 396, und wohl auch Held u.a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Band 1, Stand: Dezember 2005, § 26 Rn. 9.
Dies ist der nordrhein-westfälischen Regelung jedoch immanent. Trotz des Wortlauts in § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW, wonach ein Bürgerentscheid innerhalb von drei Monaten durchzuführen ist, wenn der Rat dem zulässigen Bürgerbegehren nicht entspricht, bedarf es keines Abwartens der drei Monate, bis der Ratsbeschluss umgesetzt wird. Insoweit liegt kein Treueverstoß seitens der Beklagten vor. Gerade wegen der Gleichwertigkeit von Ratsentscheidungen einerseits und von Bürgerentscheiden andererseits ist die Treuepflicht - soweit sie auf das Verhältnis zwischen Gemeinde und Bürgern im Rahmen eines Bürgerbegehrens bzw. Bürgerentscheids überhaupt anwendbar ist - nicht schon dann verletzt, wenn die Entscheidung des Rates den Bürgerentscheid erledigen würde. Etwas anderes mag nur dann gelten, wenn der Ratsentscheidung keine sachlichen Erwägungen, sondern allein die Zielsetzung zu Grunde läge, einem Bürgerentscheid zuvor zu kommen und damit eine Willensbildung auf direkt-demokratischem Wege zu verhindern.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. März 2004 - 15 B 674/04 -, NWVBl 2004, 312 mit weiteren Nachweisen.
Dafür gibt es im vorliegenden Verfahren jedoch keine Anhaltspunkte. Der Vertragsabschluss im März 2003 entsprach weitestgehend dem vorgesehenen Zeitplan, nachdem der zunächst vorgesehene US-Investor abgesprungen war. Von einer überstürzten und kurzfristig anberaumten Vertragsunterzeichnung lediglich zum Zwecke der Verhinderung eines Bürgerentscheides kann keine Rede sein. Immerhin fand vor Vertragsunterzeichnung eine eigens einberufene Sondersitzung des Rates statt, in der dieser sich ausschließlich mit dem Bürgerbegehren der Kläger beschäftigte. Zu berücksichtigen ist hier zusätzlich noch, dass zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses im Hinblick auf einen möglichen Bürgerentscheid noch überhaupt keine Vorbereitungen getroffen wurden. Im Übrigen tragen die Kläger die materielle Beweislast dafür, dass die Gemeinde in Abweichung vom Regelfall, wonach eine Entscheidungssperre nicht besteht, zur Vermeidung rechtsmissbräuchlichen Verhaltens zu einem Zuwarten verpflichtet gewesen wäre. Es bedarf keiner besonderen Gründe, eine Entscheidung in einer entscheidungsreifen Sache wie hier im März 2003 betreffend das Cross-Border- Leasing-Geschäft zu treffen und damit keine Verzögerung eintreten zu lassen. Vielmehr bedarf es umgekehrt besonderer Gründe, die es rechtfertigen, eine solche Handlung als rechtsmissbräuchlich zu qualifizieren.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. März 2004 - 15 B 674/04 -, NWVBl 2004, 312; VG Düsseldorf, Beschluss vom 22. Juli 2005 - 1 L 1439/05 -.
Die Klägerseite vermag jedoch den insoweit nachvollziehbaren Vortrag der Beklagten im Hinblick auf den vorgesehenen und im Wesentlichen eingehaltenen Zeitplan, der im Übrigen auch umfangreich belegt worden ist, nicht zu widerlegen.
Das durchgeführte Bürgerbegehren - und darauf aufbauend ein theoretisch denkbarer Bürgerentscheid - kann auch nicht dahingehend verstanden oder umgedeutet werden, dass es auf eine rückwirkende Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 21. November 2002 gerichtet wäre (ex tunc). Dann würde es ein gesetzwidriges Ziel verfolgen und damit gemäß § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW unzulässig sein. Der angegriffene Ratsbeschluss darf nicht durch einen späteren Bürgerentscheid rückwirkend aufgehoben werden. Durch Rückwirkung sollen die Verhältnisse entgegen ihrem tatsächlichen Geschehen im Nachhinein umgestaltet werden. Die Vergangenheit kann im Nachhinein nur umgestaltet werden, wenn das Recht dies so vorsieht, etwa im Zivilrecht bei der Anfechtung (§ 142 Abs. 1 Bürgerliches Gesetzbuch - BGB -) oder der Genehmigung (§ 184 Abs. 1 BGB). Nichts anderes gilt im öffentlichen Recht, wo z.B. ein Verwaltungsakt sich grundsätzlich nur dann Rückwirkung beimessen kann, wenn dies gesetzlich zugelassen ist, wie dies u.a. für die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten vorgesehen ist (§§ 48 Abs. 1, 49 Abs. 1 VwVfG NRW). Ebenso misst die Verwaltungsgerichtsordnung der verwaltungsgerichtlichen Aufhebung von Verwaltungsakten nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO explizit Rückwirkung zu. Eine solche Rückwirkung ist für den hier vorgesehenen Bereich gesetzlich nicht vorgesehen. Die einschlägige Ermächtigungsgrundlage des § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW gestattet es dem Beklagten lediglich, die kommunalen Angelegenheiten für die Zukunft im Beschlusswege zu gestalten; sie gibt ihm aber keine Ermächtigung, in der Vergangenheit getroffene Entscheidungen durch rückwirkende Aufhebung gleichsam ungeschehen machen zu können. Einzig durch einen actus contrarius ist der Gemeinderat befugt, seine in der Vergangenheit getroffene Entscheidung für die Zukunft zu beseitigen. Da die Bürger mit Hilfe eines Bürgerentscheids lediglich an Stelle des Rates über eine Gemeindeangelegenheit selbst entscheiden können (vgl. § 26 Abs. 1 GO NRW), muss diese eingeschränkte Befugnis des Rates auch für die Instrumente der direkt-demokratischen Willensbildung gelten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -, NWVBl 2005, 426 (427).
Eine rückwirkende Entziehung der Ermächtigung der Verwaltung zum Abschluss des Cross-Border-Leasing-Geschäfts ist zudem aus Gründen des Vertrauensschutzes zugunsten der in Ausübung der ihnen erteilten Vertretungsmacht unterzeichnenden Personen abzulehnen. Diese Vertreter dürfen nicht dadurch schutzlos gestellt werden, dass die rückwirkende Beseitigung der ihnen erteilten Ermächtigung in das Belieben des Ermächtigenden gestellt würde.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -, NWVBl 2006, 426 (427).
Das Bürgerbegehren kann auch nicht in der Weise umgedeutet werden, dass nunmehr nach Vertragsunterzeichnung nicht mehr die Aufhebung des Ratsbeschlusses, sondern die Aufhebung des Cross-Border-Leasing-Geschäftes als solches begehrt würde. Eine derartige Umdeutung oder Umformulierung ist nicht zulässig. Die Kläger und mit ihnen die Unterzeichner des Bürgerbegehrens verfolgen allein die Bekämpfung des Ratsbeschlusses vom 21. November 2002, der die Beauftragung und Ermächtigung der Verwaltung zum Abschluss einer Cross-Border- Leasing-Transaktion und abschließenden Unterzeichnung der damit einhergehenden Verträge zum Inhalt hat. Das geht deutlich aus dem Wortlaut der im Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellten Frage hervor. Gegenstand des Bürgerbegehrens ist hingegen nicht die Rückgängigmachung des am 13. März 2003 geschlossenen Vertrages, wenngleich dies von den Klägern und den übrigen Unterzeichnern des Bürgerbegehrens der Sache nach letztlich gleichsam politisch gewollt sein dürfte. Der maßgebliche ursprüngliche Text des vorliegenden Bürgerbegehrens ist nicht auf die Rückgängigmachung des abgeschlossenen Vertrages gerichtet, sondern greift lediglich die Entscheidung des Rates an, mit der das Zustandekommen eben dieses Geschäfts in Auftrag gegeben wurde. Bürgerbegehren und - nach Feststellung der Zulässigkeit eines Begehrens - anschließend durchzuführender Bürgerentscheid sind aufeinander aufgebaut. Daher muss der Bürgerentscheid den Text des Bürgerbegehrens zwingend uneingeschränkt übernehmen. Vom Text des Bürgerbegehrens darf im darauffolgenden Bürgerentscheid grundsätzlich nicht abgewichen werden.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 4. April 2006 - 15 A 5081/05 -, NWVBl 2006, 426 (427 f), vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003, 466, und vom 25. September 2001 - 15 A 2445/97 -, NWVBl 2002, 110 (111); Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Stand: Oktober 2004, § 26 Anm. VII 1.
Die Frage, ob der Barwertvorteil in den allgemeinen Haushalt oder vielmehr in den Gebührenhaushalt einzustellen ist, ist für das vorliegende Verfahren unerheblich und bedarf daher keiner Entscheidung.
Anhaltspunkte dafür, dass das Cross-Border-Leasing-Geschäft nichtig wäre, sind nicht ersichtlich. Wäre der Vertrag ohne ein zuvor durchgeführtes Vergabeverfahren durchgeführt worden - wogegen jedoch die Ausschreibung im EU-Amtsblatt sprechen dürfte -, würde das nicht zur Nichtigkeit des Vertrags führen.
Vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom 3. Dezember 2003 - VII-Verg 37/03 -, NJW 2004, 1331.
Selbst wenn der Vertrag nichtig wäre, so fehlte dem angestrebten Bürgerentscheid dennoch der Regelungsgehalt, weil der Ratsbeschluss vom 21. November 2002, der damit aufgehoben werden soll, auch in einem solchen Fall bereits „verbraucht" wäre (siehe oben).
II.
Die mit dem Hilfsantrag verfolgte Feststellungsklage ist unzulässig, weil sie nicht statthaft ist und die Kläger außerdem kein Feststellungsinteresse haben.
Die Feststellungsklage ist deshalb nicht statthaft, weil sie nicht auf das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses (§ 43 Abs. 1 VwGO) gerichtet ist, sondern auf eine abstrakte Rechtsfrage. Unter Rechtsverhältnis im Sinne der genannten Vorschrift versteht man die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer Rechtsnorm (des öffentlichen Rechts) ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 (264) = NJW 1996, 2046, und vom 23. Januar 1992 - 3 C 50.89 -, BVerwGE 89, 327 (329) mit weiteren Nachweisen.
Ein Rechtsverhältnis in diesem Sinne kann hier nicht festgestellt werden: die Kläger haben keine rechtliche Beziehung mehr zu der Frage, ob in den drei Tagen im März 2003 zwischen der Sondersitzung des Rates und dem Vertragsschluss ein Bürgerentscheid hätte durchgeführt werden müssen oder nicht. Hier fehlt nach Vertragsunterzeichnung der Bezug zu subjektiven Rechten der Kläger. Nicht als Gegenstand einer Feststellungsklage in Betracht kommen abstrakte Rechtsfragen oder auch konkrete Rechtsfragen, die nicht unmittelbar ein Rechtsverhältnis zum Gegenstand haben. Es ist nicht Aufgabe der Gerichte - soweit ihnen der Gesetzgeber nicht ausdrücklich die abstrakte Normenkontrolle zugewiesen hat -, Rechtsfragen um ihrer selbst willen rechtstheoretisch zu lösen. Sie sind vielmehr dazu berufen, als unabhängige Instanzen in Prozessen über rechtliche Auseinandersetzungen zu entscheiden, die zwischen den Prozessbeteiligten auf Grund eines bestimmten sie berührenden Sachverhalts in Bezug auf die Anwendung der Gesetze auf diesen Sachverhalt entstanden sind.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. November 1989 - 2 C 23.88 -, NJW 1990, 1866, und vom 8. Juni 1962 - VII C 78.61 -, BVerwGE 14, 235 (236).
Die hier mit dem Hilfsantrag zur Entscheidung gestellte Frage, ob grundsätzlich nach Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens, dem nicht entsprochen wird, ein Bürgerentscheid durchzuführen ist, ergibt sich eindeutig aus § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW. Hierzu bedarf es nach Vertragsunterzeichnung, wodurch die Frage nach dem Bürgerentscheid obsolet geworden ist (siehe oben), keiner Feststellungsklage. Die Kläger sind dadurch mittlerweile in keiner Weise mehr berührt.
Selbst wenn man die Feststellungsklage für statthaft hielte, so würde jedenfalls das Feststellungsinteresse fehlen. Angesichts dessen, dass es hier um einen zurückliegenden Zeitraum geht und sich die Frage nach Durchführung des Bürgerentscheides nach Vertragsschluss erledigt hat (siehe oben), erscheint es sachgerecht, für das Vorliegen des Feststellungsinteresses die insoweit strengeren Anforderungen einer Fortsetzungsfeststellungsklage, die vorliegend als Klageart mangels Verwaltungsaktsqualität nicht in Betracht kommt, sinngemäß anzuwenden.
Das insofern zu fordernde besondere Feststellungsinteresse kann auf eine Wiederholungsgefahr, ein Rehabilitierungsinteresse oder auf die Absicht gestützt werden, einen Schadensersatzanspruch geltend zu machen; zusätzlich kann sich ein berechtigtes Fortsetzungsfeststellungsinteresse daraus ergeben, dass die erledigte Maßnahme eine fortdauernde faktische Grundrechtsbeeinträchtigung nach sich zieht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2003 - 1 WB 14/03 -, BVerwGE 119, 341 mit weiteren Nachweisen.
Sofern es auf eine Wiederholungsgefahr gestützt wird, muss diese hinreichend bestimmt sein. Hierfür genügt weder die theoretische Möglichkeit einer Wiederholung, noch muss andererseits feststehen, dass eine vergleichbare Situation wieder eintritt. Vielmehr reicht es aus, wenn gewisse Anhaltspunkte vorliegen, die eine Wiederholung in absehbarer Zeit als möglich erscheinen lassen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Dezember 1993 - 23 A 865/91 -, DVBl 1994, 541 (542); Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 14. Aufl. 2005, § 113 Rn. 141.
Vorliegend sind keinerlei Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass ein vergleichbarer Sachverhalt in absehbarer Zeit droht. Nach der Änderung der entsprechenden US- Steuergesetze kommt ein ähnliches Geschäft ohnehin nicht mehr in Frage. Derartige Geschäfte sind für die US-Investoren auf Grund des Wegfalls der bisherigen Steuervergünstigungen nicht mehr attraktiv genug. Eine theoretische Wiederholungsgefahr im Hinblick darauf, dass Bürgerbegehren zu anderen Fragestellungen nicht entsprochen werden wird und ein an sich durchzuführender Bürgerentscheid durch Tätigwerden der Verwaltung obsolet wird, ist nicht konkret genug. Außerdem wäre bei Bürgerbehren zu anderen Themen schon zweifelhaft, ob man überhaupt von einer Wiederholung sprechen kann.
Anhaltspunkte für ein Rehabilitationsinteresse oder einen nicht unerheblichen Eingriff in einen grundrechtlich geschützten Bereich der Kläger sind nicht ersichtlich. Diesbezüglich fehlt es an der Voraussetzung, dass die Kläger diskriminiert, d.h. in ihrer Persönlichkeit beeinträchtigt worden sind. Dies wird von der Rechtsprechung nur in den Fällen bejaht, in denen ein tief greifender spezifischer Grundrechtseingriff dargelegt wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2001 - 2 BvR 527/99 u.a. -, NJW 2002 2456; BVerwG, Urteil vom 23. März 1999 - 1 C 12/97 -, NVwZ 1999, 991.
Dieser ist hier nicht erkennbar. Vorliegend fehlt es zum einen an der nötigen Intensität eines etwaigen Eingriffes in diesem Sinne. Insofern kann den von der Klägerseite angeführten Äußerungen von verschiedenen Vertretern der Stadt und Mitarbeitern der Verwaltung, die Effizienz und Erfolgsaussichten von Plebisziten auf kommunaler Ebene betreffend, keine diskriminierende Wirkung beigemessen werden.
Zum anderen werden die Kläger selbst weder als Einzelpersonen noch in ihrer Eigenschaft als Vertreter im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW seitens der Beklagten angegriffen.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 26 Abs. 1, Abs. 6 Satz 3 Gemeindeordnung
§ 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 41 Abs. 3 GO NRW
§ 63 Abs. 1 GO NRW
§ 26 Abs. 1 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW
§ 184 Abs. 1 BGB
§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 26 Abs. 6
Satz 3 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 167 Abs. 1
Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1994, 270
NVwZ 1994, 396
NJW 2004, 1331
BVerwGE 100, 262
NJW 1996, 2046
BVerwGE 89, 327
NJW 1990, 1866
BVerwGE 14, 235
BVerwGE 119, 341
DVBl 1994, 541
NVwZ 1999, 991
15 A 5184/99
15 A 5081/05
15 A 3916/02
15 B 2329/98
1 L 1439/05
3 L 523/04
6 TG
2221/93
15 B 674/04
15 A 2445/97
8 C 19.94
3 C 50.89
2 C 23.88
VII C 78.61
1 WB 14/03
23 A 865/91
2 BvR 527/99
1 C
12/97