Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-09-02, Aktenzeichen 15 A 2426/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0902.15A2426.07.00

Tenor:
Soweit die Hauptsache für erledigt erklärt worden ist, wird das Verfahren eingestellt. Das angegriffene Urteil ist hinsichtlich des Urteilsausspruchs auf die Klage der Klägerin zu 2. wirkungslos.
Die Berufung wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass festgestellt wird, dass den Klägerinnen das Zugriffsrecht auf den Vorsitz des Bauausschusses im Kreistag des Kreises E. zustand und sie das Zugriffsrecht auf diesen Vorsitz mit der Benennung des Kreistagsmitgliedes A. als Ausschussvorsitzende am 21. Dezember 2004 wirksam ausgeübt haben.
Hinsichtlich der erstinstanzlichen Kosten verbleibt es bei der Kostenentscheidung des angegriffenen Urteils. Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der beklagte Kreistag besteht aus 54 Mitgliedern, in dem die Fraktion der A mit 28, die der B mit 16, die der C mit 3 und die Wählergruppe K. mit einem Mitglied vertreten waren. Die Klägerin zu 1. verfügt über 4 Mitglieder, die Klägerin zu 2. verfügte früher über 2 Mitglieder. Inzwischen hat sich die Klägerin zu 2. aufgelöst.
In der Kreistagssitzung vom 3. November 2004 sollten die Ausschüsse des Kreistages und die Ausschussvorsitze besetzt werden. Der Kreistag fasste einstimmig den Beschluss, neben dem Jugendhilfeausschuss weitere neun Fachausschüsse zu schaffen. Diese neun Ausschüsse sollten mit jeweils 17 stimmberechtigten Mitgliedern besetzt werden. Bis auf den Wahlprüfungsausschuss wurden die Ausschüsse besetzt, wobei die Klägerin zu 1. im Bauausschuss mit einem sachkundigen Bürger vertreten war, während die Klägerin zu 2. einen sachkundigen Bürger als nur beratendes Mitglied in den Ausschuss entsandte.
Für die Verteilung der Ausschussvorsitze hatten sich die Fraktionen von A, B, C und möglicherweise der Vertreter der Wählergruppe auf einen gemeinsamen Vorschlag (Liste 1) geeinigt, nach dem an erster Stelle auf den Bauausschuss zugegriffen werden sollte. Bis auf den Wahlprüfungsausschuss wurden nach dieser Liste für alle Vorsitze und stellvertretenden Vorsitze Vorschläge unterbreitet. Die Klägerinnen hatten angekündigt, ebenfalls einen gemeinsamen Vorschlag (Liste 2) zu unterbreiten. Die Vertreter der Liste 1 änderten vor dem Zugriff ihre Listenreihenfolge in der Form, dass erst an 8. Stelle auf den Bauausschuss zugegriffen werden sollte. Über die Listen wurde abgestimmt. Dabei entfielen auf die Liste 1 48 Stimmen und auf die Liste 2 6 Stimmen. Ausgehend von diesen Zahlen zog der Landrat zwischen den gleich hohen Höchstzahlen 6 für den achten Zugriff das Los zwischen den beiden Listen. Es fiel zugunsten der Liste 2 aus, die erklärte, auf den Bauausschuss zugreifen zu wollen, und die Kreistagsabgeordnete A. als Vorsitzende und den Kreistagsabgeordneten L. als stellvertretenden Vorsitzenden benannte. Der Landrat stellte fest, dass die Liste 2 über keinen Kreistagsabgeordneten im Bauausschuss verfüge und daher ihren Zugriff verliere und der Zugriff auf die Liste 1 entfalle. Sodann kam es über die rechtliche Bewertung dieses Vorgangs im Kreistag zu unterschiedlichen Auffassungen. Der Landrat sagte eine Prüfung des Vorgangs zu.
Mit Schreiben vom 3. November 2004 teilte der Landrat den Klägerinnen das Ergebnis seiner Prüfung mit. Danach habe die Liste 2 mangels eines Kreistagsmitgliedes im Bauausschuss, dessen Vorsitz eigentlich ihr zufalle, das Zugriffsrecht verloren. Damit sei das Zugriffsrecht auf die Fraktion mit der nächsten Höchstzahl übergegangen. Für den Vorsitz in dem so von der Liste 1 zu besetzenden Bauausschuss habe diese Personen für die Ämter des Vorsitzenden und des Stellvertreters benannt.
Gegen die Niederschrift zur Kreistagssitzung vom 3. November 2004 erhoben die Kläger Einwendungen: Der Landrat habe das Zugriffsverfahren vor Besetzung des Vorsitzes im Bauausschuss beendet, um eine juristische Prüfung des Vorgangs vorzunehmen. Unter dem 2. Dezember 2004 benannten die Klägerinnen für die Kreistagssitzung am 21. Dezember 2004 als Vorsitzende des Bauausschusses das Kreistagsmitglied H. A. und als stellvertretenden Ausschussvorsitzenden das Kreistagsmitglied P. L. . Unter dem gleichen Datum beantragte die Klägerin zu 1. eine Nachwahl für den Bauausschuss für das zwischenzeitlich zurückgetretene Mitglied des Bauausschusses und seines ebenfalls zurückgetretenen Stellvertreters, an deren Stelle sie die Kreistagsmitglieder Frau A. als Mitglied und Herrn L. als Stellvertreter vorschlug.
In der Kreistagssitzung vom 21. Dezember 2004 wählte der Kreistag einstimmig als Nachfolger der zurückgetretenen Mitglieder des Bauausschusses die vorgeschlagenen Personen. Hinsichtlich der Einwendungen der Klägerinnen gegen die Niederschrift über die Kreistagssitzung vom 3. November 2004 beschloss der Kreistag unter dem Tagesordnungspunkt 18:
"Der Kreistag nimmt die Einwendungen der Fraktionen von E und F zur Kenntnis und stellt fest, dass das Zugreifverfahren am 03.11.2004 ordnungsgemäß abgeschlossen wurde und der rechtlichen Prüfung der Verwaltung hinsichtlich der ordnungsgemäßen Abwicklung des Zugreifverfahrens gefolgt wird."
Hinsichtlich des Antrags der Klägerinnen für die Benennung der Ausschussvorsitzenden und ihres Stellvertreters im Bauausschuss beschloss der Kreistag unter dem Tagesordnungspunkt 19:
"Der Kreistag lehnt mit Mehrheit den Antrag der E-Fraktion ab".
Mit der Klage haben sich die Klägerinnen gegen die Behandlung ihres Zugriffs auf den Vorsitz im Bauausschuss durch den Beklagten gewandt. Sie haben vorgetragen: Das Verfahren zur Bestimmung des Vorsitzenden und seines Stellvertreters im Bauausschuss hätte in der Kreistagssitzung vom 21. Dezember 2004 fortgesetzt werden müssen, da es in der vorangegangenen Kreistagssitzung an diesem Punkte unterbrochen worden sei. Es müsse unterschieden werden zwischen der Verteilung der Vorschlagsrechte für den Vorsitz in den Ausschüssen und der Benennung der konkreten Personen für den Vorsitz. Der Vorsitz im Bauausschuss sei in der Sitzung vom 3. November 2004 den Klägerinnen zugeteilt worden. Es gebe keine Vorschrift, wonach das nach Verteilung der Vorsitzendenstellen auszuübende Bestimmungsrecht verloren gehe, wenn jemand benannt werde, der aktuell nicht Ausschussvorsitzender sein könne. Darüber hinaus sei es ihnen unbenommen gewesen, jedenfalls ein Nichtfraktionsmitglied aus dem Bauausschuss zum Vorsitz vorzuschlagen. Im Zeitpunkt der Sitzung vom 21. Dezember 2004 sei die Benennung der Vorsitzenden durch die Klägerinnen wirksam gewesen, nachdem ihre bisherigen Mitglieder im Bauausschuss ausgeschieden und die freien Stellen nachbesetzt worden waren. Eine solche Auslegung, nach der das Zugriffsrecht bei den zur Besetzung berufenen Fraktionen verbleibt, sei aus Gründen des Minderheitenschutzes geboten. Danach hätten die Fraktionen einen Anspruch auf gleichberechtigte Mitwirkung im Kreistag. Den Klägerinnen hätte daher Gelegenheit gegeben werden müssen, zumindest einen anderen Vorschlag zu unterbreiten. Auch sei es nicht notwendig gewesen, nach Verteilung der Ausschussvorsitze unverzüglich die Personen zu benennen, die den Vorsitz übernehmen sollten. Die Handlungsfähigkeit der Ausschüsse gebiete dies nicht. Namentlich der Bauausschuss habe erst am 22. April 2005, also ein halbes Jahr nach der Kreistagssitzung vom 3. November 2004, seine erste Sitzung abgehalten. Die hier vertretenen Anforderungen an das Verfahren seien aus Gründen des Minderheitenschutzes für kleinere Fraktionen notwendig: Wenn - wie hier - zuerst die Besetzung der Kreistagsausschüsse festgelegt werde und erst dann die Vorsitze verteilt würden, müssten kleinere Fraktionen für alle Ausschüsse Kreistagsmitglieder benennen und auf die Benennung sachkundiger Bürger verzichten, um sicher zu stellen, dass sie im Rahmen des Zugriffsverfahrens die für sie verbleibenden Vorsitze auch besetzen könnten. Eine solche Beschränkung ihrer personellen Möglichkeiten sei im Sinne des Minderheitenschutzes nicht zulässig. Im Übrigen hätte zumindest der Vorsitz im Wahlprüfungsausschuss den Klägerinnen zugeteilt werden müssen. Der Fraktionsvorsitzende der Klägerin zu 1. habe im Vorfeld der Sitzung zur Vermeidung der nunmehr aufgetretenen Schwierigkeiten den Landrat darauf angesprochen, ob nicht besser eine andere Reihenfolge hinsichtlich der Besetzung der Ausschüsse und der Besetzung der Vorsitzendenstellen gewählt werden solle. Der Landrat habe mitgeteilt, dass die Reihenfolge so fest vorgegeben sei. Im Übrigen sei es sinnlos gewesen, auf eine Änderung der Reihenfolge zu drängen, da ein solcher Vorschlag nicht angenommen worden wäre.
Die Klägerinnen haben beantragt,
festzustellen, dass den Klägerinnen das Zugriffsrecht auf den Vorsitz des Bauausschusses zusteht und sie dieses mit der Benennung der Kreistagsmitglieder H. A. als Vorsitzende und P. L. als stellvertretenden Ausschussvorsitzenden wirksam ausgeübt haben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Das Zugriffsverfahren auf den Vorsitz im Bauausschuss sei in der Sitzung vom 3. November 2004 abgeschlossen worden, nachdem die Liste 1 erklärt habe, den Zugriff auf den Bauausschuss auszuüben. Dies habe die Liste 1 tun können, da die Liste 2 mangels Benennung eines im Bauausschuss vertretenen Kreistagsmitglieds zum Vorsitzenden oder stellvertretenden Vorsitzenden das Zugriffsrecht verloren habe. Das Angebot einer rechtlichen Prüfung des Vorgangs habe das Verfahren nicht unterbrechen sollen. Auch aus der Reihenfolge des Besetzungsvorgangs, nämlich zuerst die Wahl der Ausschussmitglieder und anschließend die Verteilung und Besetzung der Vorsitze, könne für die Klägerinnen nichts hergeleitet werden. Die Klägerinnen hätten keine andere Reihenfolge beantragt. Dieses eigene Versäumnis könne dem Beklagten nicht angelastet werden. Da Ausschüsse unverzüglich handlungsfähig sein müssten, müsse auch das Benennungsrecht unverzüglich ausgeübt werden. Der Fraktionsvorsitzende der Klägerin zu 1. habe zwar möglicherweise den Landrat auf die Reihenfolge angesprochen, dieser habe aber jedenfalls zutreffend ausgeführt, dass die Reihenfolge vorgegeben sei. Die Vermutung, ein Antrag auf Änderung der Reihenfolge wäre abgelehnt worden, sei eine bloße Spekulation. Die Klägerinnen suggerierten, dass die Reihenfolge aus taktischen Gründen gewählt worden sei, obwohl diese es lediglich versäumt hätten, auf eine andere Reihenfolge hinzuwirken. Aus dem Termin der ersten Sitzung des Bauausschusses könne nichts zu der Frage hergeleitet werden, ob die Handlungsfähigkeit der Ausschüsse schnell hergestellt werden müsse. Ausschüsse müssten unverzüglich handlungsfähig sein, nicht aber unverzüglich eine Sitzung abhalten.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben, soweit es um den Vorsitz im Bauausschuss durch das Kreistagsmitglied H. A. geht. Hinsichtlich der Benennung des Kreistagsmitglieds P. L. zum stellvertretenden Vorsitzenden hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen, weil stellvertretende Mitglieder eines Ausschusses weder Vorsitzende noch stellvertretende Vorsitzende sein könnten.
Gegen die Klagestattgabe wendet sich der Beklagte mit seiner zugelassenen und rechtzeitig begründeten Berufung. Er trägt vor: Zu Recht sei er davon ausgegangen, dass die Klägerinnen das Benennungsrecht verloren hätten, da sie keinen wirksamen Vorschlag in der Sitzung vom 3. November 2004 unterbreitet hätten oder auch nur hätten unterbreiten können. Der unterbreitete Vorschlag sei unzulässig gewesen, da die benannten Personen nicht Mitglied des Bauausschusses gewesen seien. Andere Vorschläge hätten die Klägerinnen nicht unterbreiten können, da sie lediglich mit sachverständigen Bürgern im Ausschuss vertreten gewesen seien. Fraktionen könnten aber nur Personen als Vorsitzende benennen, die der Fraktion oder dem Fraktionszusammenschluss angehörten. Dies ergebe sich aus § 41 Abs. 7 Satz 2 der Kreisordnung, der die Ausschussvorsitze "den Fraktionen" zuteile. Darin liege keine bloße Verfahrensregelung, sondern die Vorgabe, dass ausschließlich Fraktionsmitglieder zu Ausschussvorsitzenden berufen werden dürften. Auch § 41 Abs. 7 Satz 4 spreche für dieses Verständnis, da dort im Rahmen des Zugriffsverfahrens die Fraktionen ermächtigt würden, Ausschüsse zu benennen, deren Vorsitz sie beanspruchten. Wenn ein Fraktionsfremder benannt werden könnte, würde die Fraktion gerade nicht den Vorsitz "beanspruchen". Auch die Nachfolgeregelung in § 41 Abs. 7 Satz 5 für den Fall eines Ausscheidens eines Ausschussvorsitzenden spreche für diese Auslegung. Die Nachfolgebestimmung stehe danach nämlich der Fraktion zu, der der Vorgänger angehört habe. Das sei nur verständlich, wenn der Nachfolger ein Fraktionsmitglied derjenigen Fraktion sei, die auch den Ausschussvorsitz habe beanspruchen können. Aus der Regelung des § 41 Abs. 7 Satz 1, der für den Fall einer Einigung über die Verteilung der Ausschussvorsitze lediglich vorschreibe, dass die Vorsitzenden "aus der Mitte der den Ausschüssen angehörenden stimmberechtigten Kreistagsmitglieder" zu bestimmen seien, lasse sich für das vorliegende Zugriffsverfahren nichts herleiten. Der Minderheitenschutz erfordere nicht, dass einer Fraktion das Recht eingeräumt werde, einen Ausschussvorsitzenden zu bestimmen, der dieser Fraktion nicht angehöre. Schließlich könne auch keine Pflicht angenommen werden, einer Fraktion, die zur Besetzung eines Ausschussvorsitzes nicht in der Lage sei, eine angemessene Zeit für die Besetzung einzuräumen. Dafür gebe es keine gesetzliche Grundlage; die Benennung der Vorsitze stehe unter keinem derartigen Vorbehalt. Im Übrigen sei es unerheblich, ob die Klägerinnen auch einen Nichtfraktionsangehörigen zum Vorsitzenden benennen könnten. Sie hätten dies nicht getan, sondern Personen benannt, die mangels Mitgliedschaft im Ausschuss von vornherein als Ausschussvorsitzende ausgeschieden seien. Als die benannte Vorsitzende nach der Wahl in den Bauausschuss am 21. Dezember 2004 den Vorsitz hätten übernehmen können, sei dafür jedoch kein Raum mehr gewesen, da durch Benennung der Liste 1 bereits ein Vorsitzender bestellt gewesen sei. Die Annahme, das Zugriffsrecht verbleibe bei der zur Besetzung des Ausschussvorsitzes befugten Fraktion auch dann, wenn sie einen unwirksamen Vorschlag unterbreite, widerspreche der notwendigen Funktionsfähigkeit des Kreistages. Eine Fraktion hätte es dann in der Hand, die Besetzung eines Vorsitzes beliebig hinauszuzögern. Für den Verlust des Benennungsrechtes sei ein Beschluss des Kreistages nicht erforderlich. Der Verlust ergebe sich vielmehr kraft Gesetzes daraus, dass das Benennungsrecht nicht wirksam ausgeübt worden sei bzw. am 3. November 2004 nicht habe wirksam ausgeübt werden können.
Hinsichtlich der Klage der Klägerin zu 2. haben die Hauptbeteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt. Das Kreistagsmitglied A. hat inzwischen ihre Mitgliedschaft im Bauausschuss niedergelegt, und sie ist in einen anderen Ausschuss gewählt worden.
Der Beklagte beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Die Klägerin zu 1. beantragt,
die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass das Klagebegehren darauf gerichtet ist festzustellen, dass den Klägerinnen das Zugriffsrecht auf den Vorsitz des Bauausschusses zustand und sie dieses mit der Benennung des Kreistagsmitglieds H. A. als Vorsitzende wirksam ausgeübt haben.
Sie trägt vor: Von Rechts wegen verliere keine Fraktion ihr Zugriffsrecht, weil sie selbst im Ausschuss nicht mit einem stimmberechtigten Kreistagsmitglied vertreten sei. Das ergebe bereits der Wortlaut des § 41 Abs. 7 Satz 1, der als mögliche Ausschussvorsitzende lediglich die dem Ausschuss angehörenden stimmberechtigten Kreistagsmitglieder aufführe. Dies folge auch aus der Systematik der Besetzungsregelung. Ausschussvorsitzende könnten im Fall einer Einigung der Fraktionen keine anderen sein als im Zugriffsverfahren. Auch deute die Möglichkeit eines Zusammenschlusses mehrerer Fraktionen für die Besetzung eines Ausschusses darauf hin, dass die Frage des Ausschussvorsitzes und der Fraktionszugehörigkeit getrennt werden müsse. Aus der Nachfolgeregelung für ausscheidende Ausschussvorsitzende könne in dem hier in Rede stehenden Zusammenhang nichts gefolgert werden. Die erstmalige Bestellung der Ausschussvorsitze und die Nachfolgebestimmung seien grundsätzlich anders geregelt. Nach der Sondervorschrift für die Nachfolgeregelung sei diejenige Fraktion berufen, der das ausgeschiedene Mitglied bei seiner Wahl angehört habe. Dabei seien z.B. Fraktionszusammenschlüsse, die bei der ursprünglichen Ausschussbesetzung maßgeblich gewesen seien, von vornherein unerheblich. Die vorstehende Auffassung, dass das Zugriffsrecht nicht verloren gegangen sei, sei aus Gründen des Minderheitenschutzes unabdingbar, wie bereits erstinstanzlich vorgetragen worden sei. Unabhängig davon, dass das Zugriffsrecht ohnehin nicht automatisch verloren gehe, sei es aber auch deshalb bei den Klägerinnen verblieben, weil ein Verlust zumindest eine Fristsetzung durch den Kreistag voraussetze. Hier sei umgehend für die nächste Kreistagssitzung eine wirksame Benennung vorgenommen worden. Das Zugriffsrecht sei auch deshalb nicht verloren gegangen, weil das Zugriffsverfahren vor Besetzung des Vorsitzes im Bauausschuss abgebrochen worden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Hauptsache für erledigt erklärt worden ist (Klage der Klägerin zu. 2.), ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) und § 269 Abs. 3 Satz 1 der Zivilprozessordnung (ZPO) einzustellen und das angegriffene Urteil insoweit für wirkungslos zu erklären.
Die zulässige Berufung im Übrigen ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage der Klägerin zu 1. im tenorierten Umfang zu Recht stattgegeben. Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Klage der Klägerin zu 1. bleibt auch nach dem Wegfall der Fraktionseigenschaft der früheren Klägerin zu 2. zulässig. Das notwendige Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO hängt nicht davon ab, ob die Klägerin zu 1. das Zugriffsrecht in der von ihr beanspruchten Form heute noch gemeinschaftlich nur mit der früheren Klägerin zu 2. geltend machen könnte. Denn es geht allein um die Rechtswirksamkeit der im Jahre 2004 vorgenommenen Handlungen. Außerdem kann die Klägerin zu 1. jederzeit wieder in die Lage kommen, das Zugriffsrecht nur unter den auch im vorliegenden Falle obwaltenden Umständen ausüben zu können. Denn es erscheint gut möglich, dass auch im nächsten Kreistag die Mitglieder der bisherigen Liste 1 wieder eine Zugriffsgemeinschaft bilden und die Klägerin zu 1. als Minderheitsfraktion allein oder im Verbund mit anderen kleinen Fraktionen erneut nur Zugriff auf einen Ausschuss erhält, in dem sie lediglich mit sachkundigen Bürgern vertreten ist. Aus diesem Grunde liegt das Feststellungsinteresse sogar auch noch vor, nachdem Frau A. aus dem Bauausschuss ausgeschieden und jedenfalls seitdem nicht Vorsitzende dieses Ausschusses ist.
Die so zulässige Klage ist auch begründet. Der Beklagte hat durch die Ausgestaltung des Verfahrens der Besetzung der Ausschussvorsitze und durch den Beschluss vom 21. Dezember 2004 über die Tagesordnungspunkte 18 und 19 die Rechte der Klägerin zu 1. verletzt. Denn der Klägerin zu 1. stand zusammen mit der früheren Klägerin zu 2. das Zugriffsrecht auf den Vorsitz im Bauausschuss des Beklagten zu, und sie haben das Recht zur Benennung der Vorsitzenden des Bauausschusses am 21. Dezember 2004 wirksam ausgeübt.
Der Listenverbindung aus der Klägerin zu 1. und der ehemaligen Klägerin zu 2. stand - wie zwischen den Beteiligten im Ergebnis unstreitig ist - ursprünglich das Recht zu, den Zugriff auf den Vorsitz im Bauausschuss zu nehmen und den Vorsitzenden zu bestimmen. Für den hier gegebenen Fall fehlender Einigung der Fraktionen über die Verteilung der Ausschussvorsitze regelt § 41 Abs. 7 Satz 2 bis 4 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen i.d.F. der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV.NRW S. 646) mit den Änderungen bis zum Gesetz vom 3. Februar 2004 (GV.NRW S. 96) - KRO NRW -, dass den Fraktionen die Ausschussvorsitze in der Reihenfolge der Höchstzahlen zugeteilt werden, die sich durch Teilung der Mitgliederzahlen der Fraktionen durch 1, 2, 3, usw. ergeben; mehrere Fraktionen können sich zusammenschließen. Bei gleichen Höchstzahlen entscheidet das Los, das der Landrat zu ziehen hat. Die Fraktionen benennen die Ausschüsse, deren Vorsitz sie beanspruchen, in der Reihenfolge der Höchstzahlen und bestimmen die Vorsitzenden.
Daraus ergibt sich, dass die Klägerinnen das Recht des Zugriffs auf den achten Ausschussvorsitz hatten. Dabei kommt es nicht darauf an, dass zuvor eine Wahl zwischen den beiden Listen stattgefunden hat. Eine solche sieht das Gesetz zwar nicht vor, vielmehr bestimmt sich das Zugriffsrecht ohne Wahl nach den Mitgliederzahlen der Fraktionen. Dem entsprach aber das Wahlergebnis. Selbst wenn für die Liste 1 statt 48 Personen nur 47 anzusetzen gewesen wären, weil ein fraktionsloses Mitglied der Wählergruppe K1. sich der Liste 1 angeschlossen hatte, hätte der Liste 2 - allerdings ohne Losziehung - der Zugriff auf den achten Ausschussvorsitz zugestanden.
Entgegen der Auffassung des Beklagten haben die Klägerinnen das Zugriffs- und Bestimmungsrecht in der Kreistagssitzung vom 3. November 2004 nicht verloren. Die Ausgestaltung des Zugriffs- und Bestimmungsverfahrens im Einzelnen ist Gegenstand der Organisationshoheit des Kreises als Teil des kommunalen Selbstverwaltungsrechts (Art. 78 Abs. 1 der Verfassung für das Land Nordhrein- Westfalen, § 1 Abs. 1 KrO NRW) und liegt daher in seinem Ermessen, soweit es nicht durch gesetzliche Vorgaben beschränkt ist. Allerdings setzt eine solche Einschränkung des gewährten kommunalen Selbstverwaltungsrechts eine hinreichend eindeutige gesetzliche Regelung voraus.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Juni 2005 - 15 A 4221/03 -, NWVBl. 2006, 30 (31); Urteil vom 30. März 2004 - 15 A 2360/02 -, NWVBl. 2004, 378 (380).
Eine solche gesetzliche Vorgabe besteht für das Zugriffs- und Bestimmungsverfahren über die rudimentäre Regelung des § 41 Abs. 7 Satz 2 bis 4 Kreisordnung NRW hinaus nicht. Daher ist die Entscheidung des Beklagten, zuerst die Ausschüsse zu besetzen und erst anschließend die Ausschussvorsitze zu verteilen, grundsätzlich rechtlich unbedenklich.
Vgl. Kirchhof/Plückhahn, in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein- Westfalen, Loseblattsammlung (Stand: Februar 2008), § 58 GO Anm. 9.3., und § 41 KrO Anm. 11.1, dort jedoch als unzweckmäßig bezeichnet.
Allerdings ist das so eingeräumte Ermessen zur Gestaltung des Verfahrens der Ausschussvorsitzverteilung nicht völlig frei, vielmehr muss es pflichtgemäß unter Beachtung namentlich rechtsstaatlicher Grundsätze ausgeübt werden.
Vgl. dazu, dass rechtsstaatliche Grundsätze - im Gegensatz zu Grundrechten - auch im hoheitlichen Staatsaufbau Geltung beanspruchen, BVerfG, Beschluss vom 2. Mai 1967 - 1 BvR 578/63 -, BVerfGE 21, 362 (372).
Zu diesen rechtsstaatlichen Grundsätzen zählt das Gebot fairer Verfahrensgestaltung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Januar 2000 - 1 BvR 321/96 -, BVerfGE 101, 397 (405); Beschluss vom 26. Mai 1981 - 2 BvR 215/81 -, BVerfGE 57, 250 (275 f.); BVerwG, Beschluss vom 31. August 2000 - 11 B 30.00 -, NVWZ 2001, 94 (95); Urteil vom 11. November 1998 - 6 C 8.97 -, BVerwGE 107, 363 (368 f.); Beschluss vom 10. Mai 1996 - 7 B 74.96 -, Buchholz 428 § 28 VermG Nr. 4, Seite 4; Urteil vom 5. Dezember 1986 - 4 C 13.85 -, BVerwGE 75, 214 (230); Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 1, 2. Auflage, Seite 824 f.; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG Band 2, 2. Auflage, Artikel 20 (Rechtsstaat) Rn. 207 ff.; Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage, § 9 Rn. 60.
Allerdings enthält das Recht auf ein faires Verfahren keine in allen Einzelheiten bestimmten Gebote und Verbote. Es bedarf der Konkretisierung je nach den sachlichen Gegebenheiten. Erst wenn sich unzweideutig ergibt, dass rechtsstaatlich unverzichtbare Erfordernisse nicht mehr gewahrt sind, können aus dem Prinzip selbst konkrete Folgerungen für die Verfahrensgestaltung gezogen werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 1992 - 2 BvR 1041/88, 78/89 -, BVerfGE 86, 288 (317 f.); Beschluss vom 12. Januar 1983 - 2 BvR 864/81 -, BVerfGE 63, 45 (61).
Für die Ausgestaltung des hier in Rede stehenden Verfahrens zur Besetzung der Ausschussvorsitze bedeutet das: Die Vorgehensweise des Beklagten musste sich daran orientieren, den Fraktionen und insbesondere den Minderheitsfraktionen, die durch das Zugriffsverfahren des § 41 Abs. 7 Satz 2 bis 4 KrO NRW vor einer Besetzung aller Ausschussvorsitze durch eine bestimmte Mehrheit im Kreistag geschützt werden sollen, die Möglichkeit zu eröffnen, einen ihnen zustehenden Ausschussvorsitz auch tatsächlich zu besetzen. Das Gesetz gibt als Grundsatz vor, dass die Ausschussvorsitze entsprechend den Stärkeverhältnissen der Fraktionen auf diese verteilt werden, wobei Zusammenschlüsse zur Verstärkung des Gewichts zulässig sind. Der - ebenfalls dem Rechtsstaatsprinzip immanente - Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 , BVerfGE 38, 348 (368),
gebot es hier in Verbindung mit dem Prinzip fairer Verfahrensgestaltung, das Ermessen bei der Ausgestaltung des Besetzungsverfahrens an der Erreichung des gesetzlichen Ziels der Ausschussverteilung an die Fraktionen nach deren Stärke zu orientieren.
Vgl. zur Orientierung der Verwaltung am Gesetz als Ausfluss des Prinzips der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Band 2, 2. Auflage, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 92.
Dem wird die gewählte Verfahrensweise nicht gerecht. Sie zeichnet sich dadurch aus, dass zuerst die Ausschüsse besetzt und sodann die Ausschussvorsitze verteilt wurden. Dabei wurde der Zugriff für die Klägerinnen lediglich auf einen Ausschuss eröffnet, in dem sie nicht durch Kreistagsmitglieder vertreten waren. Schließlich wurde der Klägerin zu 1. keine Gelegenheit eingeräumt, den Ausschuss neu zu besetzen, damit sie ein Kreistagsmitglied in ihn entsenden konnte, das den Ausschussvorsitz übernehmen durfte. Mit dieser unsachgemäßen, die Minderheit benachteiligenden Verfahrensgestaltung würde, wenn sie zum Ziele führte, ohne rechtfertigenden Grund die Erreichung des gesetzlichen Ziels verhindert, dass die Klägerinnen den ihnen zustehenden Ausschussvorsitz bestimmen konnten.
Welche faire Verfahrensgestaltung zur Sicherstellung des gesetzlichen Ziels der Beklagte hätte wählen können, lag in seinem Ermessen: Er hätte zuerst die Ausschussvorsitze verteilen und danach erst die Ausschüsse besetzen können; er hätte eine Absprache zwischen den Listen über die Reihenfolge der Ausschüsse beim Zugriffsverfahren vornehmen lassen können; er hätte auch den Klägerinnen einräumen können, den Ausschussvorsitzenden erst in der nächsten Kreistagssitzung zu bestimmen. Allerdings standen auch die Klägerinnen unter dem Gebot sachgerechter Ausübung ihrer Verfahrensrechte, das es ihnen untersagt hätte, das Bestimmungsrecht ohne sachlichen Grund zu verzögern. Dagegen haben die Klägerinnen aber nicht verstoßen, vielmehr haben sie sofort versucht und in der nächsten Kreistagssitzung auch erreicht, dass die von ihnen als Vorsitzende ins Auge gefasste Person in den Ausschuss nachrückte.
Aus der Rechtwidrigkeit der gewählten Verfahrensgestaltung und dem Umstand, dass die Klägerinnen das Besetzungsverfahren nicht verzögert haben, folgt, dass die Klägerinnen ihr Zugriffsrecht am 3. November 2004 allein wegen der zum damaligen Zeitpunkt unwirksamen Benennung des Kreistagsmitglieds A. als Ausschussvorsitzende nicht verloren haben. Daraus folgt weiter, dass der Zugriff der Liste 1 auf den Bauausschussvorsitz unwirksam war. Vielmehr konnten die Klägerinnen den personell noch vakanten Ausschussvorsitz am 21. Dezember 2004, nachdem das Kreistagsmitglied A. Mitglied des Bauausschusses geworden war, wirksam besetzen.
Die gegen diese Rechtslage erhobenen Einwände des Beklagten führen zu keinem anderen Ergebnis: Den Klägerinnen kann nicht vorgehalten werden, sie hätten ein Vorziehen der Verteilung der Ausschussvorsitze vor die Besetzung der Ausschüsse beantragen müssen. Die Pflicht zur rechtsstaatlichen Verfahrengestaltung oblag dem Beklagten. Allerdings ergibt sich aus dem auf das Verhältnis zwischen kommunalen Organen und Organteilen übertragbaren Grundsatz der Organtreue, dass die Klägerinnen eine Obliegenheit traf, Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Verfahrensgestaltung in der verfahrensrechtlich gebotenen Form geltend zu machen. Wird diese Obliegenheit verletzt, so ist die spätere Geltendmachung der Rechtsverletzung treuwidrig und deshalb unzulässig.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, EildStNRW 2007, 132 (135).
Eine solche Obliegenheit traf die Klägerinnen nicht hinsichtlich der Frage, ob zuerst die Ausschüsse besetzt und dann die Ausschussvorsitze verteilt werden sollten, oder ob dies umgekehrt geschehen sollte. Wie oben ausgeführt, wäre auch bei der vom Beklagten gewählten Reihenfolge eine rechtsstaatlich unbedenkliche Verfahrensweise möglich gewesen, so dass die Klägerinnen keinen Anlass hatten, dagegen Bedenken zu erheben. Die Rechtsverletzung trat erst ein, als der Landrat, nachdem die Klägerinnen unwirksam auf den Bauausschuss zugegriffen hatten, das Zugriffsrecht der Liste 1 zuteilte und diese die Bestimmung vornahm. Dagegen haben die Klägerinnen sogleich Einwendungen erhoben.
Schließlich führt auch der Einwand, dass die Ausschüsse sofort funktionsfähig sein müssten und daher eine Verschiebung der Bestimmung der Ausschussvorsitze nicht verlangt werden könne, nicht weiter. Zwar ist die Herstellung der sofortigen Funktionsfähigkeit der Ausschüsse durch schnelle Besetzung der Vorsitze ein legitimer Gesichtspunkt für die Ausgestaltung des Zugriffs- und Bestimmungsverfahrens. Deshalb hätten auch die Klägerinnen das Zugriffsrecht verloren, wenn sie die Ausübung ihres Rechts ohne sachlichen Grund verzögert hätten. Das ist aber nicht geschehen: Die Klägerinnen haben für die nächste Kreistagssitzung den Austausch des bisherigen Mitgliedes gegen die vorgesehene Vorsitzende in die Wege geleitet und auch erreicht. Hätte der Beklagte dem Gesichtspunkt sofortiger Bestimmung der Vorsitzenden maßgebliche Bedeutung einräumen wollen, hätte er das Zugriffsverfahren so gestalten müssen, dass eine Bestimmung der Ausschussvorsitzenden durch alle dazu berufenen Fraktionen noch in der Sitzung am 3. November 2004 möglich war, etwa durch eine andere Reihenfolge von Ausschussbesetzung und Vorsitzverteilung oder durch Herbeiführung einer Absprache über die Reihenfolge der Verteilung der Vorsitze. Der Gesichtspunkt der Sicherstellung der sofortigen Funktionsfähigkeit der Ausschüsse ist daher nicht geeignet, die gewählte rechtwidrige Verfahrensart des Beklagten zu rechtfertigen.
Entsprechend dem im Berufungsverfahren angepassten Feststellungsantrag erstreckt sich die begehrte Feststellung ausschließlich auf die seinerzeitige Innehabung und wirksame Ausübung des Zugriffs auf den Vorsitz im Bauausschuss. Insbesondere ist nicht Verfahrensgegenstand, ob die Klägerin zu 1. alleine oder mit anderen heute noch das Bestimmungsrecht hat.
Die Kostenentscheidung hinsichtlich des erledigten Teiles beruht auf § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Der Sache nach war die erstinstanzliche Kostenentscheidung aufrecht zu erhalten, da die Rechte beider Klägerinnen im Umfang des Feststellungsausspruchs durch die Verfahrensgestaltung verletzt wurden und nur durch Wegfall der Fraktionseigenschaft die Klage der Klägerin zu 2. unzulässig wurde. Hinsichtlich des Berufungsverfahrens beruht die Kostenentscheidung auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 58 GO
§ 28 VermG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 269 Abs. 3 Satz 1 der Zivilprozessordnung
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 KrO
§ 41 Abs. 7 Satz 2 bis 4 KrO
§
154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 41 Abs. 7 Satz 2 bis 4
der Kreisordnung
Art. 78 Abs. 1 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 21, 362
BVerfGE 101,
397
BVerfGE 57, 250
BVerwGE 107, 363
BVerwGE 75, 214
BVerfGE 86,
288
BVerfGE 63, 45
BVerfGE 38, 348
15 A 4221/03
15 A 2360/02
1 BvR 578/63
1 BvR 321/96
2 BvR 215/81
11 B 30.00
6 C 8.97
7 B 74.96
4 C 13.85
2 BvR 1041/88
2 BvR 864/81
2 BvL 5/74
15 A 817/04