Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-09-12, Aktenzeichen 8 C 563/13.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2013:0912.8C563.13.N.0A

Tenor:
Die Rechtsverordnung der Stadt Weiterstadt, in der diese das Offenhalten aller Verkaufsstellen in der „Friedrich-Schäfer-Straße“, „Gutenbergstraße“, bis „Am Dornbusch“, „Im Rödling“, „Industriestraße“, „Robert-Koch-Straße“, „Robert-Bosch-Straße“ und „Rudolf-Diesel-Straße“ östlich AS „Wald- und Wiesenstraße“ aus Anlass des „Wintershopping Weiterstadt“ am Sonntag, 6. Januar 2013 in der Zeit von 13.00 Uhr bis 19.00 Uhr freigegeben hat, ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn die die Antragstellerin Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin – eine Gewerkschaft – wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen eine von der Antragsgegnerin durch Rechtsverordnung verfügte Öffnung der Ladengeschäfte an einem Sonntag.
Mit Festsetzungsbescheid vom 20. Dezember 2012 setzte die Antragsgegnerin einen Jahrmarkt –„Shopping Weiterstadt“– unter Bezugnahme auf §§ 68 Abs. 2, 69 Abs. 1 GewO für Sonntag den 6. Januar 2013 mit dem Gegenstand „Verkauf von Waren im Rahmen einer Demonstration der Leistungsfähigkeit der Gewerbetreibenden in Weiterstadt“ und Ladenöffnungszeiten von 13.00 bis 19.00 Uhr fest. Zur Begründung wurde ausgeführt, die „Weiterstädter Automobilausstellung“ sei in den vergangenen Jahren vom Gewerbeverein Weiterstadt durchgeführt und als traditionelle Veranstaltung im Stadtkern etabliert worden. Der Gewerbeverein habe die Organisation dieser Traditionsveranstaltung übernommen. Eine entsprechende Festsetzung des Marktes habe daher vorgenommen werden können.
Unter Bezugnahme auf diesen Markt legte die Antragsgegnerin zudem mit Datum vom 20. Dezember 2012 fest, dass die Geschäfte in einzelnen, näher bezeichneten Straßen des Gemeindegebiets an diesem Sonntag in der Zeit von 13.00 bis 19.00 Uhr aus Anlass des „Wintershoppings Weiterstadt“ geöffnet haben dürften. Diese Festlegung wurde als „Verordnung über Verkaufszeiten anlässlich von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gem. § 6 (1) Hess. Ladenöffnungsgesetz“ im Wochenkurier vom 20. Dezember 2012 amtlich bekannt gemacht.
Die Antragstellerin ist Mitbegründerin und Mitglied der „Allianz für den freien Sonntag“. Sie plante daraufhin für Sonntag, den 6. Januar 2013 um 14.00. Uhr eine Veranstaltung zum Erhalt des arbeitsfreien Sonntags in der Gemeinde Weiterstadt, die sie zuvor bei der Antragsgegnerin anmeldete und zu gegebener Zeit auch durchführte. Mit dieser Veranstaltung sollten die Öffentlichkeit, die zuständigen Lokalpolitiker, die Mitglieder der Antragstellerin und sonstige Interessierte auf die Bedeutung und den besonderen Wert des arbeitsfreien Sonntags aufmerksam gemacht werden. Dabei ging es der Antragstellerin auch darum, ihre Positionen deutlich zu machen, für diese Positionen zu werben und die Auseinandersetzung über diese Problematik zu suchen. Gleichzeitig nutzte sie die Veranstaltung, um ihre Arbeit darzustellen sowie potentielle Mitglieder anzusprechen und für die Arbeit der Gewerkschaft zu interessieren.
Mit Schreiben vom 24. Dezember 2012 legte die Antragstellerin Widerspruch gegen die Verordnung ein, die ihrer Ansicht nach als Allgemeinverfügung anzusehen sei, und suchte zudem erfolglos bei dem Verwaltungsgericht Darmstadt um einstweiligen Rechtsschutz nach. Die Beschwerde zum Hessischen Verwaltungsgerichtshof blieb ebenfalls erfolglos, so dass die Sonntagsöffnung wie geplant am 6. Januar 2013 stattfand.
Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 12. Februar 2013 – eingegangen beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 14. Februar 2013 – hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung macht sie geltend, die Rechtsverordnung sei rechtswidrig und sie werde dadurch in ihren Rechten verletzt. Als Gewerkschaft sei sie antragsbefugt, da der Sonntagsschutz aus Art. 139 Weimarer Reichsverfassung (WRV) nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht nur der Religionsfreiheit, sondern auch der Verwirklichung anderer Grundrechte wie beispielsweise der Grundrechte aus Art. 9 Abs. 1 GG diene. Obwohl die Verordnung mittlerweile durch Zeitablauf keine unmittelbare Wirkung mehr entfalte, sei das von ihr angestrengte Normenkontrollverfahren als Fortsetzungsfeststellungsverfahren zulässig. Denn sie habe durch die Ladenöffnung einen Nachteil erlitten, weil diejenigen Beschäftigten, die an diesem Sonntag hätten arbeiten müssen, nicht an ihrer Veranstaltung hätten teilnehmen können. Da die Antragstellerin zudem für 2013 weitere Sonntagsöffnungen plane, sei eine Wiederholungsgefahr gegeben.
Der Normenkontrollantrag sei auch begründet, da die Verordnung rechtswidrig sei. Zum einen hätten die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 Hessischen Ladenöffnungsgesetzes (HLöG) nicht vorgelegen, weil neben der unter einem Motto stehenden Ladenöffnung keine Veranstaltung stattgefunden habe. Ein Jahrmarkt sei nicht abgehalten worden und die erwähnte „Weiterstädter Automobilausstellung“ sei für März 2013 geplant gewesen. Da Sonntagsöffnungen quasi nur als Beiprogramm für eine andere Hauptveranstaltung in Betracht kämen, schieden als Anlass für die Sonntagsöffnung solche Veranstaltungen aus, die den Zweck der Öffnung erst begründen sollten. Zweck der Sonntagsöffnung sei zudem die Gleichbehandlung der örtlichen Händler mit den auf der Veranstaltung agierenden auswärtigen Anbietern; vorliegend seien jedoch keine auswärtigen Händler aufgetreten. Weiter diene die Sonntagsöffnung der Versorgung auswärtiger Besucher der Veranstaltung; soweit jedoch die Öffnung der Geschäfte selbst Zweck der Veranstaltung sei, bestehe auch kein Versorgungsinteresse. Die Ladenöffnung am 6. Januar 2013 habe zudem gegen den Sonntagsschutz aus Art. 140 GG, Art. 139 WRV verstoßen. Der Sonntagsschutz gewährleiste den Wochenrhythmus der Sieben-Tage-Woche mit sechs Tagen Arbeit und einem Tag Ruhe. Ausnahmen davon seien zwar möglich, jedoch nur im Interesse des Schutzzwecks des Art. 139 WRV selbst (Arbeit für den Sonntag) oder im Interesse anderer verfassungsrechtlich geschützter Güter (Arbeit trotz des Sonntags). Rein wirtschaftliche Interessen der Händler oder das alltägliche Einkaufsinteresse der Kunden könnten Ausnahmen nicht rechtfertigen. Davon ausgehend sei die Freigabe am 6. Januar 2013 verfassungswidrig gewesen, da das Interesse an der Sonntagsöffnung selbst eine Öffnung nicht habe rechtfertigen können. Schließlich habe die Sonntagsöffnung auch gegen Art. 31 der Hessischen Verfassung (HV) verstoßen. Danach sei der Sonntag arbeitsfrei. Zwar seien im Interesse der Allgemeinheit Ausnahmen zulässig; eine rechtswidrige Beeinträchtigung des verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutzes diene jedoch nicht der Allgemeinheit. Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Antragsschrift vom 12. Februar 2013.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen am Sonntag, den 6. Januar 2013 vom 20. Dezember 2012, veröffentlicht im Wochenkurier vom 20. Dezember 2012, rechtsunwirksam ist.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie ist der Ansicht, der Antragstellerin fehle bereits die Antragsbefugnis. Im Übrigen sei die Rechtsverordnung vom 20. Dezember 2012 weder nichtig noch rechtswidrig. Eine Antragsbefugnis bestehe nur, wenn die Antragstellerin durch die Norm in ihren Rechten verletzt sei. Daran fehle es hier, denn die Antragstellerin habe gerade kein Recht darauf, dass alle ihre Mitglieder an ihrer Veranstaltung teilnehmen. Im Übrigen habe sie die Veranstaltung mit rund 30 Gewerkschaftsmitgliedern durchgeführt. Soweit die Antragstellerin vortrage, für eine Vielzahl koalitionsspezifischer Betätigungen sei ein kollektiver freier Tag Voraussetzung, sei dieses Vorbringen vor dem Hintergrund, dass von 52 Sonntagen lediglich vier durch eine Sonntagsöffnung betroffen sein könnten, irrelevant. Die bloße Vermutung einer Rechtsverletzung reiche nicht aus. Schließlich sei der Antrag aber auch unbegründet. Die streitgegenständliche Rechtsverordnung sei rechtmäßig. Unstreitig sei für den 6. Januar 2013 ein Jahrmarkt festgesetzt worden; damit seien die Voraussetzungen des § 6 HLöG gegeben gewesen. Die hessische Regelung über die Sonntagsöffnung sei nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber habe mit der getroffenen Regelung einen angemessenen Ausgleich zwischen den Interessen der Einzelhändler und dem notwendigen Feiertagsschutz getroffen. Außerdem habe er die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in seiner Entscheidung vom 1. Dezember 2009 hinreichend berücksichtigt. Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Antragserwiderung vom 16. August 2013.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte und die Akte des zugehörigen Eilverfahren – 8 B 19/13.N.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.) und begründet (II.).
I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig; er ist insbesondere gem. § 47 Abs. 1 Abs. 1 VwGO statthaft, die Antragstellerin ist antragsbefugt und ihr steht auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse zur Seite.
1. Der Normenkontrollantrag ist statthaft. Die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über die Ladenöffnung am Sonntag, den 6. Januar 2013 unterliegt als eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit der Normenkontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof ( § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 15 Hess AGVwGO). Denn maßgeblich für die Einordnung eines Aktes in das Rechtsschutzsystem ist grundsätzlich die äußere Erscheinungsform. Eine Regelung, die ihrer Form nach eine Rechtsverordnung darstellt, ist ungeachtet ihres Inhalts normenkontrollfähig und gegen eine Regelung, die in Form eines Verwaltungsaktes getroffen wurde, ist im Rahmen der Anfechtungsklage vorzugehen. Auf den Norminhalt, die Reichweite der Verbindlichkeit sowie den Adressatenkreis kommt es insoweit nicht an. (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 1.Oktober 1999 – 4 K 26/99– juris Rdnr. 21 unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts; Ziekow in Sodan/Ziekow, Kommentar zur VwGO, 3. Aufl. 2010, § 47 Rdnr. 100).
Die hier in Rede stehende Verordnung vom 20. Dezember 2012 ist auch – ungeachtet der Tatsache, dass sie lediglich den 6. Januar 2013 betraf – nach wie vor tauglicher Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens. Für dessen Durchführung ist die Existenz einer kontrollfähigen Rechtsnorm begriffsnotwendig, weil das Oberverwaltungsgericht – für den Fall, dass es zu der Überzeugung gelangt, die zur Kontrolle gestellte Rechtsvorschrift sei ungültig – diese für unwirksam erklärt (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Durchführung eines Normenkontrollverfahrens kommt daher nur hinsichtlich einer Norm in Betracht, die schon in Kraft getreten und weder aufgehoben noch mit einer nur begrenzten, inzwischen abgelaufenen Geltungsdauer versehen ist (vgl. dazu Ziekow, in Sodan/Ziekow, Kommentar zur VwGO, 3. Aufl. 2010, § 47 Rdnrn. 63 ff.).
Das vorausgesetzt ist das von der Antragstellerin angestrengte Normenkontrollverfahren statthaft, denn die Verordnung vom 20. Dezember 2012 ist nicht aufgehoben worden und war auch nicht von vornherein mit einer nur beschränkten Geltungsdauer versehen. Sie ist nach wie vor in Kraft, lediglich die inhaltlich darin getroffene Regelung hat sich infolge Zeitablaufs erledigt. Ob die Antragstellerin gleichwohl noch Rechtsschutz dagegen in Anspruch nehmen kann, ist keine Frage der Statthaftigkeit des Normenkontrollverfahrens, sondern eine Frage des Rechtsschutzbedürfnisses.
2. Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 VwGO.
Nach § 47 Abs. 2 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, den Normenkontrollantrag stellen. Vorliegend hat die Antragsgegnerin mit der angegriffenen Rechtsverordnung – abweichend von der generellen Sonntagsruhe – die Sonntagsöffnung der Geschäfte in den genannten Straßenzügen verfügt und dadurch möglicherweise die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt.
Die Antragstellerin macht unter Berufung auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Dezember 2009 (1 BvR 2857/07 und 1 BvR 2858/07, juris) geltend, durch die angegriffene Verordnung in ihrem Grundrecht auf Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 3 GG i.V.m. Art. Art. 140 GG und Art. 139 WRV verletzt zu werden. In dieser Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht betont, dass der Grundrechtsschutz sich in seinem klassischen Gehalt als subjektives Abwehrrecht nicht erschöpfe, sondern aus den Grundrechten vielmehr auch eine Schutzpflicht des Staates für das geschützte Rechtsgut abzuleiten sei (Rdnr. 134). Art. 139 WRV sei ein religiöser, in der christlichen Tradition wurzelnder Gehalt eigen, der mit einer dezidiert sozialen, weltlich-neutral ausgerichteten Zwecksetzung einhergehe (Rdnr. 141). Zum einen knüpfe er an die anerkannten religiösen Feiertage in ihrer überkommenen christlichen Bedeutung als arbeitsfreie Ruhetage an (Rdnr. 142). Gleichzeitig komme ihm aber auch die Aufgabe zu, Schutz vor einer weitgehenden Ökonomisierung des Menschen zu bieten. Mit der Gewährleistung rhythmisch wiederkehrender Tage der Arbeitsruhe konkretisiere Art. 139 WRV überdies das Sozialstaatsprinzip. Die Sonn- und Feiertagsruhe fördere und schütze daher nicht nur die Ausübung der Religionsfreiheit. Die Arbeitsruhe diene vielmehr auch der psychischen und physischen Regeneration und damit der körperlichen Unversehrtheit –Art. 2 Abs. 2 GG–, dem Schutz von Ehe und Familie –Art. 6 Abs. 1 GG– sowie der effektiven Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit –Art. 9 Abs. 1 GG (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009, a.a.O., juris Rdnrn. 141 ff.).
Die soziale Bedeutung des Sonn- und Feiertagsschutzes und damit der generellen Arbeitsruhe im weltlichen Bereich resultiert wesentlich aus der synchronen Taktung des sozialen Lebens. Der zeitliche Gleichklang einer für alle regelmäßigen Arbeitsruhe ist daher ein grundlegendes Element für die Wahrnehmung der verschiedenen Formen sozialen Lebens und betrifft insbesondere Familien und gesellschaftliche Verbände. Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist damit wesentlicher Bestandteil der Rahmenbedingungen des Wirkens politischer Parteien, der Gewerkschaften und sonstiger Vereinigungen. Insoweit kommt ihr wesentliche Bedeutung für die Gestaltung der Teilhabe im Alltag einer gelebten Demokratie zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857/07 und 1 BvR 2858/07 –, juris, Rdnr. 145).
Davon ausgehend wird auch die Antragstellerin durch die von der Antragsgegnerin mit der angegriffenen Verordnung festgesetzte Sonntagsöffnung in ihren Rechten berührt und möglicherweise verletzt, weil die Sonntagsruhe auch dem Schutz ihrer Interessen dient.
Insoweit kann der Antragstellerin auch nicht entgegengehalten werden, sie berufe sich rechtsmissbräuchlich auf eine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 9 GG, weil sie die von ihr geplante Veranstaltung der „Allianz für den freien Sonntag“ bewusst auf den 6. Januar 2013, 14.00 Uhr gelegt und damit sehenden Auges eine Terminkollision heraufbeschworen habe. Denn es ist Ausfluss der von Art. 9 Abs. 1 und 3 Satz 1 GG geschützten Vereinigungsfreiheit, dass die Antragstellerin im Rahmen ihres satzungsmäßigen Auftrags in plakativer und öffentlichkeitswirksamer Form auf die aus ihrer Sicht negativen Auswirkungen von Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen hinweisen kann. Das mit der Vereinigungsfreiheit Hand in Hand gehende Grundrecht der Demonstrationsfreiheit gem. Art. 8 GG gewährleistet den Grundrechtsträgern überdies das Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Veranstaltung (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – Brokdorf II – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 –, juris Rdnr. 61; Sächs. OVG, Beschluss vom 1. November 2010 – 3 B 291/10–, juris Rdnr. 22). Insoweit ist es für die Antragsbefugnis ohne Belang, ob eine konkrete Veranstaltung geplant ist bzw. bewusst zur gleichen Zeit angesetzt wird, da der Sonntagsschutz mit der Taktung des sozialen Lebens gerade die freie Gestaltung des Tages ermöglichen soll.
Inwieweit am 6. Januar 2013 nur die Arbeitnehmer eingesetzt wurden, die sich freiwillig dazu bereit erklärt hatten, ist an dieser Stelle ohne Belang. Denn im Rahmen der Antragsbefugnis kommt es nur auf die Möglichkeit einer Rechtsverletzung an; eine Verletzung der Antragstellerin in ihren Rechten erscheint aber möglich, zumal allein der Umstand, dass Arbeitsmöglichkeiten geboten werden, die freie Gestaltung des Sonntags beeinflusst und damit möglicherweise auch die Arbeit der Gewerkschaft beeinträchtigt.
3. Schließlich ist der Antragstellerin auch ein Rechtsschutzinteresse für ihren Normenkontrollantrag zuzugestehen, obwohl sich die mit der angegriffenen Verordnung getroffene Regelung nur auf den 6. Januar 2013 bezog und sich daher infolge Zeitablaufs erledigt hat.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es insoweit für die Zulässigkeit der Normenkontrolle maßgeblich darauf an, ob der Antragsteller geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift in seinen Rechten verletzt zu sein oder verletzt zu werden. Ist diese Hürde genommen, so ist regelmäßig auch von einem Rechtsschutzinteresse auszugehen, es sei denn, das Gericht müsste in eine Normprüfung eintreten, die für den Antragsteller im Ergebnis wertlos wäre (BVerwG, Urteil vom 23. April 2002 – 4 CN 3.01– juris Rdnr. 10).
Davon ausgehend erscheint es nicht ausgeschlossen, dass die vorliegende Normenkontrolle trotz der mittlerweile durch Zeitablauf eingetretenen Erledigung für die Antragstellerin noch von Nutzen sein kann. Zum einen handelt es sich um die Festsetzung nur einer von vier nach der Gesetzeslage zulässigen Sonntagöffnungen, so dass die Feststellung der Unwirksamkeit dieser Verordnung Auswirkungen für die Zukunft haben und damit jedenfalls aus tatsächlichen Gründen für die Antragstellerin vorteilhaft sein kann, was nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ausreicht. Im Übrigen wäre für die Antragstellerin auch die Feststellung, dass die von der Antragsgegnerin gewählte Form einer Entscheidung durch Rechtsverordnung rechtswidrig war, rechtlich von Vorteil. Denn in diesem Fall wäre die Antragsgegnerin gem. Art. 20 Abs. 3 GG für die Zukunft gehalten, derartige Entscheidungen in anderer Form, etwa als Allgemeinverfügung zu treffen. Damit aber wäre für die Antragstellerin ein deutlich verbesserter Rechtsschutz möglich, da eine Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung hätte und es zunächst Sache der Antragsgegnerin wäre, das Interesse für die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer solchen Verfügung darzulegen.
II. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Die Verordnung der Antragsgegnerin vom 20. Dezember 2012, mit der sie den 6. Januar 2013 als verkaufsoffenen Sonntag festgesetzt hat, ist unwirksam. Insoweit kommt es allein darauf an, ob die angegriffene Rechtsvorschrift zur Überzeugung des Oberverwaltungsgerichts gegen höherrangiges Recht verstößt und damit ungültig ist. Einer Rechtsverletzung gerade des Antragstellers bedarf es insoweit nicht, weil § 47 VwGO den materiellen Erfolg der Normenkontrolle bewusst nur an die Ungültigkeit der Norm und nicht – wie § 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 VwGO– auch daran knüpft, dass der Antragsteller dadurch zugleich in seinen Rechten verletzt ist. Damit trägt der Gesetzgeber der doppelten Funktion des Normenkontrollverfahrens Rechnung – als subjektives Rechtsschutzverfahren und objektives Prüfungsverfahren (BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1989 – 4 N 3.87–, juris Rdnr. 26 f.)
Zweifel am ordnungsgemäßen Zustandekommen der angegriffenen Verordnung sind nicht ersichtlich. Sie hält jedoch in materieller Hinsicht einer Überprüfung nicht stand, denn sie entbehrt einer tragfähigen Ermächtigungsgrundlage, da sie von der angegebenen Bestimmung des § 6 HLöG nicht gedeckt ist.
Nach § 6 Abs. 1 HLöG sind die Gemeinden u.a. aus Anlass von Märkten berechtigt, abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich bis zu vier Sonn- und Feiertagen freizugeben. Diese Bestimmung ist als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Rechtsverordnung nicht geeignet. Der Hessische Landtag ist zwar grundsätzlich nicht gehindert, auch andere Organe als die Landesregierung zum Erlass von Rechtsverordnungen zu ermächtigen (1.), Art und Ausmaß der Ermächtigung müssen jedoch in dem die Befugnis übertragenden Gesetz hinreichend Ausdruck finden; das ist hier für den Erlass einer Rechtsverordnung nicht der Fall (2.).
1. Aus dem Prinzip der Gewaltenteilung, das sowohl im Grundgesetz als auch in der Hessischen Verfassung (Art. 26 HV) vorausgesetzt wird, ist die Normsetzung ureigenste Aufgabe des Parlaments, das die politischen Leitentscheidungen zu treffen hat. Gleichwohl ist es mit rechtsstaatlichen Prinzipien vereinbar, wenn nicht allein die gesetzgebenden Körperschaften Recht setzen, sondern auch die Exekutive damit betraut wird. Da es bei der Gewaltenteilung vor allem um eine gegenseitige Hemmung und Kontrolle der Gewalten geht, ist die Exekutive bei der Ausübung von Rechtssetzungsbefugnissen jedoch gesetzesgebunden (Maunz/Dürig/Herzog, Kommentar zum GG, Band III, Stand: Juni 1978, Art. 80 Rdnr 1). Für Hessen legt Art. 118 HV die Voraussetzungen fest, unter denen der Landesregierung die Befugnis zum Erlass von Verordnungen übertragen werden kann. Darin hat der Verfassungsgeber eine Begrenzung der von der Exekutive auszuübenden Befugnis zum Erlass von Verordnungen festgelegt, die sich sowohl auf den Kreis der Ermächtigten als auch auf den Inhalt des durch Verordnungen zu regelnden Rechts bezieht. Diese Ermächtigung regelt jedoch nur den Erlass sog. gesetzesvertretender Verordnungen, d.h. solcher Verordnungen, die an vorgegebene formelle Gesetze nicht gebunden sind (Zinn/Stein, Kommentar zur Verfassung des Landes Hessen, Bd. II Stand: , Nrn. 2 ff). Dem Hessischen Staatsgerichtshof zufolge räumt Art. 118 HV damit – richtig verstanden – nicht die darin geregelte Delegationsbefugnis ein, sondern begrenzt sie, indem für einen besonderen Fall an kein anderes Organ der staatlichen Verwaltung als an die Landesregierung selbst die Rechtssetzung übertragen werden kann. Rechtsverordnungen, die sich im Rahmen der bestehenden Gesetze halten, behandelt die Hessische Verfassung hingegen nicht. Im Rahmen eines förmlichen Gesetzes ist es dem Landesgesetzgeber deshalb gestattet, auch andere Stellen als die Landesregierung zum Erlass einer (einfachen) Rechtsverordnung zu ermächtigen (Hess. Staatsgerichtshof, Urteil vom 12. Juni 1953 – P.St.130, Rdnrn. 13 f.).
2. Soweit der Exekutive die Befugnis zur Normsetzung übertragen wird, muss sich der Inhalt der verordnungsrechtlichen Norm jedoch am Willen des Gesetzgebers orientieren und auch orientieren können. Die Rechtssetzung durch die Exekutive kann sich daher nur in dem vom Gesetzgeber vorgezeichneten Rahmen bewegen; er hat die Grenzen der übertragenen Kompetenzen zu bedenken und auch zu bestimmen (BVerfG, Entscheidung vom 10. Oktober 1972 – 2 BvL 51/69– juris, Rdnrn. 30 f.). Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme rechtssetzender Akte müssen daher durch das ermächtigende Gesetz nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sein (Maunz/Dürig, a.a.O., Rdnr. 11). Das erfordert vor allem – zumindest in Fällen, in denen verschiedene Handlungsformen in Betracht kommen – eine konkrete Bezeichnung der Befugnis, die auf ein Organ der Exekutive übertragen werden soll. Daran fehlt es hier jedoch. § 6 Abs. 1 Satz 1 HLöG berechtigt die Gemeinden, die Öffnung von Verkaufsstellen an bis zu vier Sonn- und Feiertagen „freizugeben“, ohne jedoch die Rechtsform dieser „Freigabeentscheidung“ näher zu bestimmen. Dass damit die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung gemeint sein sollte, lässt sich dem Wortlaut der gesetzlichen Regelung nicht entnehmen und entspräche offensichtlich auch nicht dem Willen des Landesgesetzgebers. In der Gesetzesbegründung heißt es nämlich (Drs. 16/5959 S. 15):
„Die bisher in § 14 Ladenschlussgesetz vorgesehene Form der Freigabeentscheidung als Rechtsverordnung entfällt. Die Kommunen können Verkaufssonntage in den üblichen Formen der Verwaltungsentscheidung, insbesondere in Form der Allgemeinverfügung, bekannt geben.“
Die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin vom 20. Dezember 2012, mit dem diese den 6. Januar 2013 als verkaufsoffenen Sonntag festgelegt hat, ist daher mangels hinreichender Ermächtigung unwirksam.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 HLöG
§ 47 VwGO
§ 68 Abs. 2, 69 Abs. 1 GewO
§ 47 Abs. 1 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 HLöG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 HLöG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 9 Abs. 1 GG
Art. 140 GG
Art. 139 WRV
Art. 9 Abs. 3 GG
Art. 9 GG
Art. 9 Abs. 1 und 3 Satz 1 GG
Art. 8 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 26 HV
Art. 118 HV

Zitierte Entscheidungen: 00 Uhr bis 19.00
8 B 19/13
4 K 26/99
1 BvR 2857/07
1 BvR 2858/07
1 BvR 233/81
1 BvR 341/81
3 B 291/10
4 CN 3.01
4 N 3.87
2 BvL 51/69