Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-03-24, Aktenzeichen OVG 1 A 1.09
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2010:0324.OVG1A1.09.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Eine Gleichbehandlung der Gruppen der Berliner Taxifahrer mit auswärtigen Taxifahrern ist nach dem verfassungsmäßigen „raumgebundenen“ Regelungskonzept des Personenbeförderungsgesetzes nicht geboten.(Rn.41)
2. Die Eröffnung des zur Zeit im Bau befindlichen Großflughafens Berlin Brandenburg International und die Schließung des Flughafens Tegel im Berliner Stadtgebiet und der dadurch verlagerte Beförderungsbedarf werden eine Neuordnung der Zulassung der Berliner Taxen erforderlich machen.(Rn.42)
Die Regelung unter I Nr. 2 Buchstabe b der 1. Änderung der Taxenordnung des Landkreises Dahme-Spreewald vom 17. Dezember 2008 (Amtsblatt für den Landkreis Dahme-Spreewald Nr. 38 vom 23. Dezember 2008 S. 1) ist unwirksam.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst zu tragen hat.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner darf die Vollstreckung des Antragstellers gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des jeweiligen Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist Taxiunternehmer in Berlin. Mit dem Antrag stellt er Vorschriften der Taxenordnung des Landkreises D. zur Überprüfung, die die Aufstellung der Taxen am Flughafen Schönefeld regeln. Er rügt eine Benachteiligung der Taxen aus Berlin gegenüber den im Gebiet des Antragsgegners konzessionierten Taxen.
Taxen mit Betriebssitz in Berlin dürfen aufgrund von zwischen dem Antragsgegner mit dem beigeladenen Land Berlin seit 1990 abgeschlossenen Vereinbarungen zur Durchführung des Taxenverkehrs am Flughafen Berlin-Schönefeld Fahrgäste aufnehmen. In der Gemeinde Schönefeld, innerhalb derer der Taxenstand des Flughafens liegt und in der es nur einen weiteren Taxenstand am Bahnhof gibt, haben nur wenige Taxi-Unternehmen ihren Betriebsitz, für weitere Taxen aus umliegenden kreisangehörigen Gemeinden ist der Flughafen Sonderstandort. Insgesamt gab es zur Jahreswende 2008/2009 im Gebiet des Antragsgegners 48 Taxi-Unternehmen mit 67 Fahrzeugen, von denen nach Darstellung des Antragsgegners nur 20 (Antragsteller: höchstens 30 Fahrzeuge) den Flughafen bedienen, was zur Deckung des durch den Flughafen ausgelösten Bedarfs an individuellen Beförderungsmöglichkeiten bei weitem nicht ausreicht. Deshalb werden zur Sicherung der ordnungsgemäßen Personenbeförderung im individuellen Gelegenheitsverkehr auch die Taxen aus Berlin (Jahreswende 2008/2009: ca. 7000 Fahrzeuge) unter Erweiterung des Pflichtfahrbereichs auf die Umlandgemeinden mit einem Umfang von 30 Kilometern vom Flughafen zugelassen. Die bisherigen Vereinbarungen sahen keine besondere Abrede vor, wie sich die Fahrzeuge am Flughafen aufzustellen hatten; praktisch stellten sich die Taxen in der Reihenfolge ihrer Ankunft am Flughafen auf. Das führte zu Beschwerden der im Landkreis D. betriebsansässigen Taxiunternehmer, die sich durch lange Wartezeiten infolge der Vielzahl an Berliner Taxen benachteiligt sahen.
Deshalb kündigte der Antragsgegner die laufende Vereinbarung aus dem Jahre 2005 fristgerecht zum Ende des Jahres 2008 und erreichte in Neuverhandlungen mit dem Beigeladenen Ende November 2008 eine Vereinbarung, die eine „Bereithalteordnung am Flughafen Berlin-Schönefeld“ (§ 3 der Vereinbarung) vorsieht, wonach für Taxen aus dem Landkreis und solchen aus Berlin getrennte Bereithalteräume vorgesehen sind, nämlich für Taxen aus dem Landkreis die nördliche Verbindungsstraße zwischen Zu- und Abfahrtstraße zum Terminalgebäude und für die Taxen aus Berlin eine westlich der Zufahrt gelegene Fahrbahnschleife. Von diesen Bereithaltungsräumen sollen die Taxen aus Berlin und Brandenburg im Verhältnis 1:1 zum Zwischenspeicher vor dem eigentlichen Halteplatz vorrücken bzw. unmittelbar an diesen heranfahren. Die Regelung soll nur greifen, soweit sich Taxen in beiden Aufstellungsräumen bereithalten; ist einer der Bereithaltungsräume unbesetzt, dürfen die Taxen aus dem anderen unmittelbar aufrücken. Die Vereinbarung sieht im Übrigen vor, dass sich die Beteiligten verpflichten, die in ihrem Zuständigkeitsbereich bestehende Taxenordnung und Taxentarifverordnung den Bestimmungen der Vereinbarung soweit erforderlich anpassen.
Der Kreistag des Antragsgegners beschloss in seiner 3. Sitzung am 17. Dezember 2008 unter dem Tagesordnungspunkt 4.5 einstimmig eine 1. Änderungsverordnung der Taxenordnung des Landkreises D. (Vorlage KT 2008/125), die zum 1. Januar 2009 in Kraft treten sollte. Die Beschlussvorlage weist in der Erläuterung darauf hin, dass den Landkreisen „mit § 6 der Verordnung über die zuständigen Behörden und über die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen ( ) die Zuständigkeit zum Erlass von Rechtsverordnungen über den Umfang der Betriebspflicht, die Ordnung auf Taxiständen sowie Einzelheiten des Dienstbetriebes und zur Festsetzung von Beförderungsbedingungen und Beförderungsentgelten für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen nach dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG) übertragen“ wurde. Der Verordnungstext sah nach der Überschrift: „1. Änderung der Taxenordnung des Landkreises D.“ und der Einleitungsformel: „Der Kreistag des Landkreises D. hat am 17. 12 2008 die nachstehende 1. Änderung der Taxenordnung des Landkreises D. vom 14.12.2005 beschlossen“ unter I. („Änderungen der Verordnung) u.a. die Anfügung eines fünften und sechsten Absatzes an § 4 der Taxenordnung vom 14. Dezember 2005 („Bereithalten von Taxen“) mit folgendem Wortlaut vor:
„(5) Für die Taxiunternehmen im Gebiet des Landkreises D. mit Laderecht am Flughafen Berlin-Schönefeld und die im Gebiet des Landes Berlin zugelassenen Taxiunternehmen stehen auf dem Gelände des Flughafens Berlin-Schönefeld getrennte Bereithaltungsräume zur Verfügung. Der Bereithaltungsraum für die im Gebiet des Landkreises D. zugelassenen Taxiunternehmen mit Laderecht am Flughafen Berlin-Schönefeld ist eine gesonderte Fläche auf der nördlichen Verbindungsstraße zwischen Zu- und Ausfahrt zum Flughafenterminal nördlich vom Parkplatz 1. Der Bereithaltungsraum für die Berliner Taxen ist die Fahrbahnschleife, die im Anfangsbereich der Zufahrt zum Flughafenterminal westlich der Zufahrtstraße liegt.
(6) Die Vorfahrt aus den beiden Bereithaltungsräumen zu dem gemeinsam genutzten Zwischenspeicher und anschließend zum ebenfalls gemeinsam genutzten Halteplatz unmittelbar vor dem Terminal erfolgt für die Taxen im Verhältnis 1:1. Das bedeutet, dass jeweils abwechselnd eine Taxe des Landkreises und eine Berliner Taxe zum Zwischenspeicher vorfahren.“
In der Erläuterung der Kreistagsvorlage wurde ferner auf die neue mit dem Land Berlin getroffene Vereinbarung hingewiesen und ergänzend ausgeführt, dass es Beschwerden der Taxiunternehmer aus dem Landkreis gegeben habe, weil der große Anteil von Berliner Taxen den einheimischen Taxen kaum Chancen gelassen habe, und eine Lösung gefordert wurde, die den ortsansässigen Taxen gewisse Vorrechte einräume.
Die beschlossene Änderungsverordnung wurde unter dem Datum vom 18. Dezember 2008 durch den Landrat ausgefertigt und aufgrund der Bekanntmachungsanordnung vom selben Tage im Amtsblatt für den Landkreis D. Nr. 38 vom 23. Dezember 2008 bekanntgemacht.
Der danach für die örtlichen Taxen vorgesehene Bereithaltungsraum ist durch verkehrsbehördliche Anordnung mit Haltverbotsschildern (Zeichen 283 zu § 41 StVO) und dem Zusatzzeichen „Taxi frei“ gekennzeichnet; der Bereithaltungsraum für die Berliner Taxen („Fahrbahnschleife“) ist im Zufahrtsbereich als Einbahnstraße (Zeichen 220 zu § 41 StVO, an der Ausfahrt mit Zeichen 267 zu § 41 StVO) sowie mit dem Zeichen „Verbot für Fahrzeuge aller Art“ (Zeichen 250 zu § 41 StVO) und dem Zusatzzeichen „außer KOM“ beschildert; rechtsseitig ist auf der zurück zur Zufahrtstraße zum Terminal (dort befindet sich der als Taxenstand ausgewiesene Zwischenspeicher) führenden Fahrbahn wiederum ein absolutes Haltverbot ohne Zusatzbeschilderung angeordnet.
Mit dem am 10. März 2009 gestellten Normenkontrollantrag macht der Antragsteller gegen die Gültigkeit der zitierten Bestimmungen geltend: In der Praxis führten sie dazu, dass die im Bereich des Antragsgegners zugelassenen Taxen ohne nennenswerte Wartezeiten zur Aufnahme von Fahrgästen durchfahren könnten, während die – zur Gewährleistung ausreichender individueller Verkehrsbedienung am Flughafen benötigten - Berliner Taxen während einer Zwölf-Stunden-Schicht nur zwei- bis dreimal eine Fuhre bekämen. Vor Inkraftsetzung der Regelung habe er während einer Schicht eine oder zwei Fahrten mehr vom Flughafen machen können. Daraus ergebe sich eine tägliche Mindereinnahme von 60 bis 70 Euro. Da ihn die Regelung nachteilig betreffe, sei er antragsbefugt. Die Einschränkung der Lademöglichkeiten am Flughafen Berlin-Schönefeld verletze ihn in seiner Berufausübungsfreiheit und in seinem Recht auf Gleichbehandlung. Die Regelung sichere den ortsansässigen Taxen volle Auslastung, ohne dass das örtliche Taxigewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht oder ruinösem Wettbewerb ausgesetzt sei. Ein sachlicher Grund für den durch die Einführung getrennter Bereithalteräume bewirkten Konkurrenzschutz sei nicht erkennbar. Seine Betroffenheit werde auch dadurch belegt, dass der Antragsgegner angebliche Verstöße gegen die Bereithaltevorschriften durch Berliner Taxifahrer als Ordnungswidrigkeiten verfolge.
Der Antragsteller beantragt festzustellen,
dass § 4 Abs. 5 und 6 der Taxenordnung des Landkreises D. in der Fassung der 1. Änderungsverordnung vom 17. Dezember 2008 nichtig sind.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Der Antragsgegner hält den Antrag für unbegründet. Die angegriffenen Bestimmungen der Änderungsverordnung seien gültig und verstießen nicht gegen höherrangiges Recht. Die Regelungen bewirkten tatsächlich nur eine geringfügige Verschiebung des Anteils der Taxen aus Brandenburg an der Gesamtzahl der Fuhren vom Flughafen. Zählungen am 4. September 2008 (alte Regelung) und am 27. März 2009 (neue Regelung) hätten ergeben, dass Fahrgastaufnahmen durch Taxen aus dem Landkreis nur um 3,3 v.H. gestiegen seien. Die Taxenordnung stelle keine Beschränkung der Zulassung am Flughafen Berlin-Schönefeld dar, sondern beschreibe die aktuellen Bedingungen der Zulassung der Berliner Taxen, die ohne entsprechende Vereinbarung nach dem 1. Januar 2009 nicht mehr berechtigt gewesen wären, dort Fahrgäste aufzunehmen. Die Zulassung der Berliner Taxen bezwecke nicht, diesen eine lukrative Einnahmequelle zu erschließen, sondern sei allein dadurch bedingt, dass das örtliche Taxigewerbe nicht in der Lage sei, den öffentlich-rechtlichen Beförderungsauftrag und den bestehenden Beförderungsbedarf zu decken. Die Änderung der Taxenaufstellung sei aus wirtschaftlichen Gründen für das kreisliche Taxigewerbe dringend erforderlich und entspreche dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Seit Fertigstellung des Hauptbahnhofs und des Bahnhofs Südkreuz in Berlin sei der Beförderungsbedarf am Bahnhof Schönefeld drastisch zurückgegangen, so dass Einnahmen im Wesentlichen aus Fahrten vom Flughafen zu erzielen seien. Dort müssten die ansässigen Taxiunternehmer mit der großen Zahl Berliner Taxen konkurrieren. Diese hätten schon an ihrem Betriebssitz Berlin die Möglichkeit, eine Vielzahl von Standplätzen zu bedienen und könnten allein dadurch das Gewerbe auskömmlich ausüben. Es handele sich mithin um eine unterschiedliche Behandlung aufgrund von Sachverhaltsunterschieden, die mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz vereinbar sei. Gleiches gelte auch für die unterschiedlichen Taxitarife, die durch die Verschiedenheit der Beförderungsvorgänge in der Großstadt Berlin und dem angrenzenden Landkreis zurückzuführen seien. Dass die Fahrt nach Berlin mit einem Taxi aus dem Kreis mitunter teurer sei als mit einem Berliner Taxi, sei auf diese strukturell bedingten Unterschiede der Tarifordnungen zurückzuführen. Auf einen einheitlichen Flughafentarif habe man sich in der Vergangenheit nicht einigen können.
Der Beigeladene schließt sich den Ausführungen des Antragsgegners im Wesentlichen an, stellt jedoch keinen Antrag.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und zur Entstehung der zur Überprüfung gestellten Rechtsverordnung wird neben der Streitakte auf die Vorgänge des Antragsgegners, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 BbgVwGG statthafte und fristgerecht innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der damit zur Überprüfung gestellten Rechtsverordnung anhängig gemachte Normenkontrollantrag ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist der Antragsteller nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt; er kann geltend machen, durch die Rechtsvorschrift bzw. ihre Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein. Zwar spricht viel dafür, dass sich die Regelungen der Taxenordnung des Antragsgegners in erster Linie an die Taxiunternehmer und –fahrer wenden, die in den kreisangehörigen Gemeinden ihren Betriebssitz haben. Dies gilt auch mit Blick auf die vom Antragsteller beanstandete Begünstigung gerade dieser Gruppe durch die zur Überprüfung gestellten Vorschriften. Mit dieser Begünstigung gehen indes auch Verhaltenspflichten für den Antragsteller einher; er soll einen bestimmten Bereithaltungsraum nutzen und muss Taxen aus dem Gebiet des Antragsgegners in dem geregelten Verhältnis die Vorfahrt zum Zwischenspeicher ermöglichen. Verstöße gegen diese Verhaltenspflichten können nach § 9 der Taxenordnung als Ordnungswidrigkeit verfolgt werden. Insofern betreffen die zu prüfenden Vorschriften den Antragsteller in seiner Rechtsstellung, und zwar unmittelbar und nicht bloß reflexartig, so dass die Möglichkeit einer Rechtsverletzung nicht ausgeschlossen werden kann.
2. Der Antrag ist auch begründet. Die fraglichen Bestimmungen sind ungültig. Sie verstoßen gegen höherrangiges Recht.
a) Zwar besteht grundsätzlich die Kompetenz des Landkreises zur Regelung des Umfangs der Betriebspflicht, der Ordnung an Taxenständen und zu Einzelheiten des Dienstbetriebes durch Rechtsverordnung. Die gesetzliche Ermächtigung hierzu findet sich in § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG, der die Landesregierung zum Erlass einer Rechtsverordnung mit diesen Inhalten ermächtigt. In § 47 Abs. 3 Satz 2 PBefG wird die Landesregierung ermächtigt, die Ermächtigung durch Rechtsverordnung zu übertragen. Dies ist im Land Brandenburg durch § 6 der Verordnung über die zuständigen Behörden und über die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach dem Personenbeförderungsgesetz (PBefGZV) vom 11. Mai 1993 (GVBl. II S. 218) mit nachfolgenden - hier belanglosen – Änderungen in der Weise geschehen, dass die Ermächtigung nach § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG auf die Landkreis und kreisfreien Städte übertragen worden ist. Im Übrigen kann dahinstehen, ob landesrechtliche Verfahrens- und Formvorschriften nichtverfassungsrechtlicher Art eingehalten sind, da Verstöße insoweit nicht innerhalb der Jahresfrist seit der öffentlichen Bekanntmachung substantiiert gerügt worden sind (§§ 131 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. 3 Abs. 6 Satz 2 und Abs. 4 BbgKVerf; zu den Anforderungen substantiierter Rüge, insbesondere der „Inter omnes“-Wirkung einer hinreichenden Rüge zu § 5 Abs. 4 GO a.F.: OVG Bbg., Urteil vom 16. April 2003 – 2 D 19/02.NE – S. 6 ff. d. Urteilsabdrucks). Auch dürfte die im Amtsblatt für den Landkreis D. erfolgte Veröffentlichung, den Betroffenen hinreichend ermöglicht haben, sich in zumutbarer Weise verlässlich Kenntnis von dem Satzungsinhalt zu verschaffen (§ 3 Abs. 4 Satz 3 letzter Halbsatz BbgKVerf), was auch im Hinblick auf den nicht ortsansässigen Antragsteller anzunehmen ist.
b) Zu den landesrechtlichen Verfahrens- und Formvorschriften im vorerwähnten Sinne zählt jedoch nicht das in der Landesverfassung verankerte Zitiergebot bei Rechtsverordnungen nach Art. 80 Satz 3 BbgVerf. Es handelt sich insoweit um eine verfassungsrechtliche Anforderung, die nicht durch einfachgesetzliche Bestimmungen für unbeachtlich erklärt werden kann. Abgesehen davon gilt das Zitiergebot im - hier nicht einschlägigen – Bereich der kommunalen Satzungsautonomie ohnehin nicht; auch daraus folgt, dass landesrechtliche Formvorschriften im Sinne des auf den Bereich der kommunalen Rechtssetzung bezogenen § 3 Abs. 4 Satz 1 BbgKVerf jedenfalls das Zitiergebot nach Art. 80 Satz 3 BbgVerf nicht einschließen.
Gegen dieses verfassungsrechtliche Zitiergebot hat der Antragsgegner verstoßen. Zwar hat er in der Einleitungsformel der Änderungsverordnung die zu ändernde Verordnung (sog. Stammverordnung) bezeichnet, aber weder die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage selbst noch die gesetzliche Grundlage für die Delegation der Verordnungsermächtigung auf den Landkreis und auch nicht die Delegationsverordnung selbst. Dem Zitiergebot wird auch nicht dadurch genügt, dass es bei Erlass der Stammverordnung beachtet wurde und sich in der Erläuterung der Kreistagsvorlage ein Hinweis auf die Kompetenz des Antragsgegners befindet. Das reicht nämlich nicht aus, um für die vorliegende Änderungsverordnung dem Zitiergebot nach Art. 80 Satz 3 BbgVerf zu genügen.
Das Bundesverfassungsgericht hat zu der parallelen Vorschrift des Grundgesetzes (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG) für bundesrechtliche Verordnungen (Urteil vom 6. Juli 1999 – 2 BvF 3/99 -, BVerfGE 101,1 [41 ff.] „Legehennenverordnung“) Folgendes ausgeführt:
„1. Im gewaltenteilenden System des Grundgesetzes dient das Zitiergebot dem Zweck, die Delegation von Rechtssetzungskompetenz auf die Exekutive in ihren gesetzlichen Grundlagen verständlich und kontrollierbar zu machen.
Nach der rechtsstaatlich-demokratischen Verfassungsordnung des Grundgesetzes bedarf die Rechtssetzung durch die Exekutive einer besonderen Ermächtigung durch die Legislative. Art. 80 Abs. 1 GG legt fest, welchen Anforderungen solche Ermächtigungen und die auf ihrer Grundlage erlassenen Verordnungen genügen müssen.
Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG soll nicht nur die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage kenntlich und damit auffindbar machen. Es soll auch die Feststellung ermöglichen, ob der Verordnunggeber beim Erlaß der Regelungen von einer gesetzlichen Ermächtigung überhaupt Gebrauch machen wollte (vgl. Nierhaus in: Bonner Kommentar , Art. 80 Rn. 322). Die Exekutive muß durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es kommt daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muß sich die in Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben (vgl. BVerwG, NJW 1983, S. 1922).
Außerdem dient Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG der Offenlegung des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Verordnung. Das soll ihm die Kontrolle ermöglichen, ob die Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG statuiert insoweit ein rechtsstaatliches Formerfordernis, das die Prüfung erleichtern soll, ob sich der Verordnunggeber beim Erlaß der Verordnung im Rahmen der ihm erteilten Ermächtigung gehalten hat (vgl. BVerfGE 24, 184 <196>).
2. Hiervon ausgehend muß eine Verordnung, die auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, diese vollständig zitieren und bei inhaltlicher Überschneidung mehrerer Ermächtigungsgrundlagen diese gemeinsam angeben. Allerdings muß nicht zu jeder Bestimmung der Verordnung im einzelnen angegeben werden, auf welcher der Ermächtigungen sie beruht (vgl. BVerfGE 20, 283 <292>).
3. Das Zitiergebot erfordert vor allem, daß die einzelne Vorschrift des Gesetzes genannt wird, in welcher die Ermächtigung enthalten ist. Nur auf diese Weise kann sichergestellt werden, daß die Adressaten einer Verordnung deren Rechtsgrundlagen erkennen und ihre Einhaltung durch den Verordnunggeber nachprüfen können (vgl. BVerfGE 24, 184 <196>).
4. Eine Mißachtung des Zitiergebots verletzt ein "unerläßliches Element des demokratischen Rechtsstaates" (vgl. Bartlsperger, Zur Konkretisierung verfassungsrechtlicher Strukturprinzipien, VerwArch 58 <1967>, S. 249 ff. <270>). Ein solcher Mangel führt deshalb zur Nichtigkeit der Verordnung (vgl. Wilke in: v. Mangoldt/Klein, Bonner Grundgesetz, 2. Aufl. 1969, Art. 80 Anm. XI. 2 d; Nierhaus, a.a.O., Rn. 328 <"formelle Wirksamkeitsvoraussetzung">; Bauer in: Dreier , Grundgesetz, Kommentar, Bd. 2 1998, Art. 80 Rn. 43; Ossenbühl in: HStR III, § 64 Rn. 65).“
Diese Grundsätze haben im Schrifttum keinen nennenswerten Widerspruch erfahren (s. nur: Schwarz, Das Zitiergebot bei Rechtsverordnungen, DÖV 2002, 852ff.); sie werden auf die parallelen landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen übertragen (vgl. etwa OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 24. November 2008 – 3 M 556/08 – juris Rn. 4; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. Oktober 2008 – 1 A 10362/08 – DVBl. 2009, 56, juris Rn. 27; SächsOVG, Urteil vom 24. Januar 2007 – 1 D 10/05 – LKV 2008, 40; NdsOVG, Urteil vom 21. August 1992 – 6 L 119/90 – NVwZ 1993, 1216). Sie sind auch im Rahmen des Art. 80 der Verfassung des Landes Brandenburg anzuwenden.
Der vorliegende Mangel führt daher zur Unwirksamkeit der Verordnung.
Über ihn kann auch nicht etwa deshalb hinweggesehen werden, weil es sich bei der zur Überprüfung gestellten Vorschrift nur um eine Bestimmung einer Änderungsverordnung handelt, deren Einleitungsformel wie erwähnt immerhin die zu ändernde Stammverordnung vom 14. Dezember 2005 erwähnt, die ihrerseits dem Zitiergebot Rechnung trägt. Es kann dahinstehen, ob bei Änderungsverordnungen immer der gleiche rechtliche Maßstab anzulegen ist wie bei der Stammverordnung, also die maßgebliche Ermächtigung für die konkreten Änderungsvorschriften in die Ermächtigung aufzunehmen ist; das mag jedenfalls dann diskussionswürdig sein, wenn lediglich Bestimmungen des bisherigen Normbestandes geändert werden, insbesondere wenn dadurch der Anwendungsbereich einer Vorschrift nur enger als in der Stammverordnung ausgestaltet werden sollte. Allerdings sprechen solche Auslegungsfragen möglicherweise auch komplett gegen das Zitiergebot materiell einschränkende Betrachtungen. Im vorliegenden Fall spricht jedenfalls dagegen, dass die zur Überprüfung gestellten Bestimmungen neu in die Taxenordnung eingefügt werden sollen, sich mithin gerade die Frage stellt, ob und welche gesetzliche Ermächtigung insoweit greift und ob ihr Rahmen eingehalten ist. Dann sind die dargestellten Funktionen des Zitiergebots einschlägig, so dass seine Beachtung zwingend ist.
c) Darüber hinaus kann auch nicht festgestellt werden, dass das gegenwärtige Regelungswerk von der Ermächtigung des § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG gedeckt ist. Im Kern fällt die Bereithaltung von Taxen, was die Aufstellung in Wartebereichen am Flughafen angeht, unter den Regelungsgegenstand der Ordnung an Taxenständen. Insofern ist zu beachten, dass der Ermächtigung zur landesrechtlichen Regelung in der Taxenordnung Grenzen dadurch gesetzt sind, dass die Ordnung des Straßenverkehrs Gegenstand der bundesrechtlichen Straßenverkehrsordnung auf der Grundlage von § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG ist. Die Regelungen von Taxiordnungen müssen sich auf den Bereich durch Zeichen 229 zu § 41 StVO ausgewiesene Taxenstände beschränken (so auch OLG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Oktober 2005 – 5 Ss (OWi) 146/05 – (OWi) 88/05 I – NStZ-RR 2006, 351, juris Rn. 5 ff., 8). Die unterschiedlichen Bereitstellungsflächen sind jedoch gegenwärtig straßenverkehrsrechtlich nicht als Taxenstände (Zeichen 229 zu § 41 StVO) ausgewiesen; vielmehr sind dafür bestimmte verkehrsbehördliche Anordnungen getroffen, die allerdings nur für die Verbindungsstraße zwischen Zu- und Abfahrtstraße zum Hauptgebäude des Flughafens ein Halten für Taxen ge-statten. Sie unterfallen damit vollständig dem bundesrechtlichen Regime der Straßenverkehrsordnung und sind aktuell einer Regelung in der Taxenordnung des Antragsgegners nicht zugänglich. Um den Anwendungsbereich der Ermächtigung in § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG zu eröffnen, müssen auch die als Bereithaltungsräume vorgesehenen Verkehrsflächen straßenverkehrsrechtlich als Taxenstände (Zeichen 229 zu § 41 StVO) ausgewiesen werden, und zwar mit einer personenbeförderungsrechtlich begründeten Zusatzbeschilderung, die sie als Bereithaltungsraum oder Wartezone ausweist, wie dies etwa am bisherigen Berliner Flughafen Tegel durch die Kennzeichnung als (jeweils mit Ordnungszahl versehene) Nachrückbereiche geschehen ist.
3. Die Bedenken des Antragstellers gegen den Vorfahrtmodus im Verhältnis 1:1 zum sog. Zwischenspeicher, d.h., seine Bedenken in der Sache, greifen dagegen nicht durch. Die zu prüfenden Bestimmungen sind mit Art. 12 Abs. 1 und 3 Abs. 1 GG vereinbar. Die vermeintliche Ungleichbehandlung der Berliner Taxen durch Zuweisung einer besonderen Bereitstellungsfläche ist keine Beschränkung der Zulassung, sondern kennzeichnet die Bedingungen, unter denen nach dem 1. Januar 2009 Berliner Taxen überhaupt nur Fahrgäste am Flughafen Berlin-Schönefeld aufnehmen dürfen.
aa) Ausgangspunkt ist insoweit die einfachgesetzliche Bestimmung des § 47 Abs. 2 Satz 1 PBefG. Danach dürfen Taxen – wie jeder Taxifahrer weiß - nur in der Gemeinde bereitgehalten werden, in der der Unternehmer seinen Betriebssitz hat. Diese Bestimmung ist Ausdruck des Regelungskonzepts des Personenbeförderungsgesetzes, öffentliche Verkehrsinteressen jeweils in einen örtlichen Bezug zu stellen. Dieser Regelungsansatz ist als solcher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dass sich öffentliche Verkehrsinteressen aus den örtlichen Gegebenheiten ableiten, folgt aus der Natur der Sache. Dass der Gelegenheitsverkehr mit Taxen wichtige Interessen der Allgemeinheit berührt, weil es sich um öffentliche Verkehrsmittel zur individuellen Verkehrsbedienung handelt, die die notwendige Ergänzung des öffentlichen Linien- und des Straßenbahnverkehrs anderer Verkehrsträger darstellen und deren Stellung im Rahmen des Verkehrsganzen es rechtfertigt, Existenz und Funktionieren dieses Zweiges des Gelegenheitsverkehrs als ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut im Sinne der Auslegung des Art. 12 Abs. 1 GG anzusehen, ist seit langem anerkannt (vgl. BVerfG. Beschluss vom 8. Juni 1960 – 1 BvL 53/55 u.a.- BVerfGE 11, 168 <186 f.>). Beiden Regelungszwecken dient es, dass Taxen nur in der Betriebssitzgemeinde bereitgehalten werden dürfen. Denn die zur Gewährleistung von Existenz und Funktion notwendige Kontingentierung ist nur raumbezogen sinnvoll möglich (vgl. Heinze, PBefG, § 47, Anm. 5). Fehlte eine solche Bindung an ein bestimmtes Gebiet, könnten weder öffentliche Verkehrsinteressen noch in der Folge auskömmliche Beförderungsentgelte konkretisiert werden. Das stünde jeder Übersicht, Planung und Bemessung entgegen.
bb) Insofern bedeutet die Regelung in § 47 Abs. 2 Satz 3 PBefG eine Ausnahme und Durchbrechung dieses notwendigen örtlichen Bezuges, wenn danach im Einvernehmen mit anderen Genehmigungsbehörden das Bereithalten an behördlich zugelassenen Stellen außerhalb der Betriebssitzgemeinde gestattet und ein größerer Bezirk festgesetzt werden kann. Diese Durchbrechung setzt besondere verkehrliche Interessen voraus, die es erfordern, gemeindeübergreifende Bereitstellungsrechte einzurichten. Solche Bedürfnisse ergeben sich zunehmend bei Flughäfen, die außerhalb der Gemeinden liegen, zu und von denen die Mehrzahl der Beförderungsvorgänge mit Taxen erfolgt (vgl. Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Kommentar, Loseblattslg. Stand Okt. 2009, § 47, Rn. 50; Bauer, PBefG, 2010, § 47, Rn. 18). Im Schrifttum wird auch darauf hingewiesen, dass der Umstand, dass die funktionelle Zuständigkeit heute vielfach entgegen der ursprünglichen Konzeption des Personenbeförderungsgesetzes nicht mehr bei der Gemeinde liegt, sondern allein beim Landkreis, weshalb diesen die besondere Verpflichtung treffen soll, eine mögliche Störung der lokalen Verkehrsmarktordnungen der beteiligten Gemeinden zu prüfen (vgl. Fielitz/Grätz, a.a.O. Rn. 52). Diese Erwägung greift angesichts der oben dargestellten Bedeutung des örtlichen Bezuges eher noch zu kurz. Eine Ausnahme durch Zulassung von Taxen aus den Bezirken anderer Genehmigungsbehörden darf nur soweit reichen, wie verkehrliche Interessen sie gebieten. Sie hat dem Prinzip zu folgen, dass Taxen aus dem Bezirk anderer Genehmigungsbehörden nur zur Ergänzung des örtlich für die Verkehrsbedienung unzureichenden Taxigewerbes zuzulassen sind. Auskömmlichkeitsüberlegungen sind weiterhin nur mit Blick auf das örtliche Taxigewerbe anzustellen, nicht auch hinsichtlich der auswärtigen Taxen, denen – im Interesse notwendiger Verkehrsbedienung – lediglich eine zusätzliche Einnahmequelle verschafft wird. Überdies sind auch sonstige verkehrliche Interessen der Gemeinden des Bezirks der Genehmigungsbehörde zu berücksichtigen. Im Ergebnis bedeutet die gebotene Einbeziehung der übrigen Verkehrsinteressen und der Situation des örtlichen Taxigewerbes, dass die Zulassung auswärtiger Taxen nicht zwingend uneingeschränkt zu erfolgen hat, sondern durchaus Einschränkungen unterworfen werden kann, unter Umständen sogar unterworfen werden muss, um die Existenz und Funktion des Taxenverkehrs in den kreisangehörigen Gemeinden im Interesse der Allgemeinheit nicht zu gefährden.
cc) Auch wenn der Antragsgegner als zuständige Genehmigungsbehörde hier nicht umhinkommt, Berliner Taxen zuzulassen, weil verkehrliche Interessen dies gebieten, verbleibt ihm ein Spielraum dafür, wie weit er dabei Beeinträchtigungen der sich aus dem Regelungszusammenhang des Personenbeförderungsgesetzes objektiv-rechtlich ergebenden Position der örtlichen Taxiunternehmer in Kauf nehmen will. Diese Abwägung muss die gesetzliche Stellung der Taxen aus der Betriebssitzgemeinde berücksichtigen und darf diese nicht weiter einschränken, als dies im Interesse der Verkehrsbedienung geboten ist. Die in den Blick zu nehmenden verkehrlichen Interessen des Antragsgegners beschränken sich allerdings nicht nur auf die Verkehrsbedienung des Flughafens, insbesondere den Verkehr von und nach Berlin, sondern umfassen den gesamten Gelegenheitsverkehr mit Taxen im Gebiet des Landkreises. Insofern spricht viel für eine sachliche Berechtigung, die geringe Zahl von Taxen aus dem Landkreis nicht durch Wartezeiten in einer gemeinsamen Aufstellung mit den Berliner Taxen übermäßig am Flughafen zu binden, weil sie während dieser Wartezeiten für eine Verkehrsbedienung im Pflichtfahrbereich außerhalb der Beförderungen vom und zum Flughafen nicht zur Verfügung stehen.
Gemessen hieran ist die Vereinbarung zwischen dem Antragsgegner und dem Beigeladenen sachbezogen durch örtliche Verkehrsinteressen gegenwärtig gerechtfertigt. Sie ermöglicht eine ausreichende Verkehrsbedienung am Flughafen durch die Berliner Taxen, die dann, wenn keine Taxen aus dem Landkreis warten, auch unmittelbar und nacheinander den Zwischenspeicher auffüllen dürfen. Zugleich stellt sie sicher, dass die örtlichen Taxen nicht mehr als erforderlich in der ihnen gesetzlich eingeräumten Vorrangstellung eingeschränkt werden. Dabei ist die Einbeziehung von Unternehmen aus benachbarten Betriebssitzgemeinden des Landkreises durch Einräumung eines Sonderstandortes am Flughafen Berlin-Schönefeld aufgrund der unterschiedlichen verkehrlichen Strukturen in diesen Gemeinden und in der Großstadt Berlin gerechtfertigt und – vor dem Hintergrund des von allen gemeinsam zu durchlaufenden Zwischenspeichers – auch verhältnismäßig.
dd) Dagegen verfehlen die Überlegungen des Antragstellers zur Zulässigkeit von Konkurrenzschutzerwägungen bei der Konzessionierung von Taxen nach § 13 Abs. 4 PBefG die vorliegende Problematik. Die Argumentation ist der Regelung entnommen, die sich auf die Wettbewerbssituation innerhalb einer Betriebssitzgemeinde bezieht. Bei der Verkehrsbedienung des Flughafens geht es jedoch nicht um die Zulassung zum Beruf des Taxifahrers schlechthin, sondern (für den Berliner Taxifahrer) nur um die Eröffnung weiterer beruflicher Chancen als sie nach dem Gesetz für konzessionierte Unternehmer bestehen, die sich auf das Bereithalten in der Betriebssitzgemeinde beschränken müssen. Insofern geht es hier nicht um eine objektive Zulassungsschranke der Berufsfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG. § 47 Abs. 2 Satz 3 PBefG eröffnet die Möglichkeit, im Interesse der Allgemeinheit das allgemeine Regelungskonzept zu ergänzen, was den Rechtskreis der dadurch zusätzlich zugelassenen Taxenunternehmer nur erweitert, denjenigen der ortsansässigen Taxiunternehmer eigentlich wohl unberührt lassen soll. Es ist deshalb schon fraglich, ob Vorschriften, die Pflichten der Taxiunternehmer und –fahrer im Rahmen der Erweiterung ihrer Zulassung regeln, nicht nur die Modalitäten des erweiterten Zugangs regeln und schon deshalb nicht als Beschränkungen der Berufsfreiheit aufgefasst werden können. Bei einer von der Zulassung im fremden Gebiet isolierten Betrachtung handelt es sich nur um schlichte Berufsausübungsregeln, die zulässig sind, soweit sie durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt und im Übrigen verhältnismäßig sind. Dass die vorliegende Bereithaltungsordnung diesen Anforderungen grundsätzlich gerecht wird, ist nicht zweifelhaft.
ee) Eine Verletzung des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) liegt ebenfalls nicht vor. Eine Gleichbehandlung der Gruppen der Berliner Taxifahrer und der Taxifahrer aus Schönefeld bzw. dem Landkreis D. ist nach dem verfassungsmäßigen „raumgebundenen“ Regelungskonzept des Personenbeförderungsgesetzes nicht geboten. Die Berliner Taxiunternehmer und -fahrer sind nur im Rahmen der zwischen dem Antragsgegner und dem Beigeladenen getroffenen Vereinbarungen zur Beförderung vom Flughafen Berlin-Schönefeld zugelassen. Wettbewerbsgleichheit können der Antragsteller und die übrigen Berliner Taxifahrer nicht verlangen. Das rechtfertigt im Übrigen auch die Unterschiede bei den Beförderungsentgelten des Antragsgegners und denjenigen des Beigeladenen. Insoweit ist auch darauf hinzuweisen, dass Berliner Taxifahrer unbestreitbare Wettbewerbsvorteile dadurch haben, dass sie derzeit den Berliner Tarif für Fahrten vom Flughafen in Schönefeld nach Berlin anwenden dürfen und sich dieser abhängig von der letztlich zurückgelegten Strecke als etwas günstiger erweist, zumal sie zusätzlich dadurch begünstigt sind, dass sie sich nach Absetzen eines Fahrgastes vom Flughafen Schönefeld in Berlin im Bereich ihrer Betriebssitzgemeinde befinden und deshalb – anders als das Taxigewerbe im Bezirk des Antragsgegners – kaum, jedenfalls deutlich kürzere Leerfahrten zu befürchten haben. Auch in seiner Ausprägung als allgemeines Willkürverbot ist der Gleichheitssatz nicht verletzt; die Differenzierung hinsichtlich des Bereitstellungsraumes findet ihren sachlichen Grund in der durch die örtlichen Verkehrsinteressen des Antragsgegners gebotenen Gewährleistung der Funktion und Existenz des Taxigewerbes in der Gemeinde Schönefeld und in den übrigen kreisangehörigen Gemeinden.
4. Die möglicherweise mit der Durchführung des Normenkontrollverfahrens verbundene Erwartung, eine Unwirksamkeit der beanstandeten Regelung führe dazu, dass die in der Vereinbarung des Antragsgegners mit dem Beigeladenen getroffene Abrede über die Vorfahrt aus unterschiedlichen Bereitstellungsräumen im Verhältnis 1:1 keine Anwendung mehr findet, ist nach allem nicht berechtigt. Die Vereinbarung hat für die Berliner Taxifahrer ausschließlich begünstigenden Charakter und stellt aus Sicht des Senats für die gegenwärtigen Verhältnisse auch einen angemessenen Interessenausgleich dar. Sie bindet den Antragsgegner und den Beigeladenen hinsichtlich der Zulassung der Berliner Taxen und ihrer Modalitäten (Vorfahrt 1:1 aus unterschiedlichen Bereitstellungsräumen, Anwendung des Berliner Tarifs) auch ohne Regelung in der Taxenordnung des Antragsgegners bereits gem. § 47 Abs. 2 Satz 3 PBefG. Berliner Taxifahrer dürfen insoweit nicht verkennen, dass sie bei Missachtung der Modalitäten ihrer Zulassung am Flughafen Berlin-Schönefeld nicht zur Beförderung zugelassen sind, was gegebenenfalls auch zu Maßnahmen seitens der zuständigen Behörden des Beigeladenen führen könnte. Zur Bekanntmachung der Vereinbarung reicht nämlich die Information durch die zuständige Genehmigungsbehörde aus. Die Vereinbarung gilt jedoch längstens bis zur Eröffnung des zur Zeit im Bau befindlichen Großflughafens Berlin Brandenburg International am Standort Schönefeld. Mit der Eröffnung des Großflughafens und der Schließung des Flughafens Tegel im Berliner Stadtgebiet verlagert sich der durch ankommende Fluggäste ausgelöste individuelle Beförderungsbedarf vollständig in das Gebiet des Antragsgegners, was eine Neuordnung auch der Zulassung der Berliner Taxen unter Berücksichtigung dessen, dass weiterhin der weitaus überwiegende Teil der Fluggäste nach Berlin zu befördern sein wird und die Verlegung des Flughafens einen bedeutsamen wirtschaftlichen Einschnitt für die gewachsenen Strukturen des Berliner Taxigewerbes bedeutet, erforderlich machen wird. Das Ergebnis dieser Neuordnung ist dabei weder durch rechtliche Vorgaben des Personenbeförderungsgesetzes noch durch die gegenwärtige, auf einer anderen tatsächlichen Situation beruhende Vereinbarung zwischen dem Beigeladenen und dem Antragsgegner vorgezeichnet. Es dürfte insoweit im Interesse der Allgemeinheit liegen, wenn der räumlichen Verflechtung Berlins mit den Umlandgemeinden durch eine Angleichung der Lade- und Tarifbedingungen, die zugleich auch einen gerechten Ausgleich der Wettbewerbschancen der Taxiunternehmen bewirken könnte, Rechnung getragen würde.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit dem hier entsprechend anwendbaren § 708 Nr. 10 und § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Die Entscheidungsformel ist nach Unanfechtbarkeit vom Antragsgegner im Amtsblatt für den Landkreis D. zu veröffentlichen (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 41 StVO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 4 Abs. 1 BbgVwGG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG
§ 47 Abs. 3 Satz 2 PBefG
§ 5 Abs. 4 GO
§ 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 PBefG
§ 47 Abs. 2 Satz 3 PBefG
§ 13 Abs. 4 PBefG
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 6 der Verordnung
§ 4 der Taxenordnung
§ 4 Abs. 5 und 6 der Taxenordnung
§ 9 der Taxenordnung
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 80 der Verfassung
Art. 12 Abs. 1 und 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 101,1
BVerfGE 24, 184
BVerfGE 20, 283
DÖV 2002, 852
NVwZ 1993, 1216
NStZ-RR 2006, 351
BVerfGE 11, 168
2 D 19/02
2 BvF 3/99
3 M 556/08
1 A 10362/08
1 D 10/05
6 L 119/90
5 Ss (OWi) 146/05
1 BvL 53/55