Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-07-10, Aktenzeichen 2 K 7650/19

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Tatbestand:
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Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines (unter anderem) von den Klägern als Vertrauenspersonen initiierten Bürgerbegehrens „Innenstadtentwicklung-Ost“ des Aktionsbündnisses „Pro Bäder, Schulen, Kitas – statt Innenstadt-Ost“.
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Hintergrund dieses Bürgerbegehrens ist ein im Jahr 2013 eingeleiteter Prozess zur Findung und Erarbeitung neuer städtebaulicher Konzepte zur Fortentwicklung der Innenstadt der Beklagten. Hierzu wurde zunächst ein wettbewerbliches Dialogverfahren durchgeführt, zu dem anfangs sieben potentielle Investoren als Bieter zugelassen wurden. Im Verlauf des Dialogprozesses wurden bis zum Ende der vierten Dialogphase im November 2018 vier Bieter aufgrund von Beschlüssen des Gemeinderats der Beklagten ausgeschieden, während ein Bieter seine Bewerbung von sich aus zurückzog, sodass zu diesem Zeitpunkt nur noch zwei Bieter am Verfahren beteiligt waren. Mit Beschluss vom 13.11.2018 schloss der Gemeinderat der Beklagten in nicht-öffentlicher Sitzung aufgrund der Vorlage Q 1610, auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird, einen dieser beiden verbliebenen Bewerber aus und stellte fest, dass mit dem verbleibenden Bewerber eine Lösung gefunden worden sei, die die Bedürfnisse und Anforderungen der Stadt erfülle. Diese sieht im Kern den Abriss des alten Technischen Rathauses der Beklagten, den Ankauf mehrerer innerstädtischer Grundstücke von der Beklagten durch den Investor und die Anmietung von Verwaltungsflächen seitens der Beklagten in von dem Investor auf diesen Grundstücken (u.a.) zu errichtenden Verwaltungs-Neubauten vor. Gleichzeitig wurde die Dialogphase insgesamt für abgeschlossen erklärt und die Verwaltung beauftragt, den verbliebenen Bewerber zur Abgabe eines finalen Angebots aufzufordern. Im Anschluss lehnte der Gemeinderat der Beklagten mit Beschluss ebenfalls vom 13.11.2018 in öffentlicher Sitzung mehrheitlich bei 39 Anwesenden mit 16 Nein-Stimmen ohne Enthaltung den Antrag aufgrund der Vorlage Q 1604, auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird, einen Antrag der Fraktion WiP/Die Linke vom 03.07.2018 auf Durchführung eines Bürgerentscheids mit der Frage „Soll das Verfahren Wettbewerblicher Dialog Pforzheim-Mitte / Innenstadtentwicklung-Ost fortgeführt und das Ergebnis des Verfahrens umgesetzt werden?“ ab.
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Mit Schreiben vom 22.11.2018 teilten daraufhin die Kläger sowie vier weitere Unterzeichner dem Oberbürgermeister der Beklagten im Namen eines „Aktionsbündnis Bäder, Schulen, Kitas – statt Innenstadtentwicklung Ost“ mit, sie beabsichtigten am 23.11.2018 mit der Sammlung von Unterschriften für ein von ihnen gestartetes Bürgerbegehren zum Projekt „Innenstadtentwicklung-Ost“ zu beginnen. Sie teilten ferner mit, sie würden anstreben, Ende Februar zu einem Ergebnis zu kommen und dem Oberbürgermeister die eingegangenen Unterschriften zu überreichen. Voraussetzung für ein solches Verfahren sei allerdings, dass der Oberbürgermeister davon absehe, nach einem denkbaren Ratsbeschluss über den ausgehandelten Vertrag vom 18.12.2018 diesen Vertrag vor Ende des Bürgerbegehrens zu unterzeichnen, um damit den Bürgerentscheid auszuhebeln.
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Ab dem 23.11.2018 sammelten die Initiatoren des Bürgerbegehrens in der Folge Unterschriften für das Bürgerbegehren auf Unterschriftenlisten, die neben den Kontaktdaten der drei Vertrauenspersonen und der Bitte, die Unterschriftenliste so schnell wie möglich an eine dieser Vertrauenspersonen zurückzugeben, folgenden Inhalt hatte:
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Am 18.12.2018 beschloss der Gemeinderat der Beklagten aufgrund der Vorlage Q 1654, auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird, in nicht-öffentlicher Sitzung mit 22 Ja-Stimmen gegen 12 Nein-Stimmen ohne Enthaltung, sich in dem Vergabeverfahren Wettbewerblicher Dialog Pforzheim Mitte die Bewertung des Angebots der ...-Projektentwicklungs-GmbH zu eigen zu machen (Ziffer 1) und den Zuschlag auf das Angebot der ...-Projektentwicklungs-GmbH vom 03.12.2018 zu erteilen (Ziffer 2). Im Anschluss gab der Oberbürgermeister der Beklagten diesen Beschluss im öffentlichen Teil der Gemeinderatssitzung vom 18.12.2018 bekannt.
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Am 26.02.2019 unterzeichnete der Oberbürgermeister der Beklagten auf der Grundlage des Zuschlagsbeschlusses des Gemeinderats vom 18.12.2018 sämtliche notariellen Verträge zur Umsetzung des Projekts „Innenstadtentwicklung-Ost“, darunter auch den im Bürgerbegehren bezeichneten Mietvertrag mit dem Investor.
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Am 18.03.2019 übergaben die Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens der Beklagten 875 (zuzüglich einer nachgereichten) Unterschriftenlisten mit nach ihrer Zählung 7.686 Unterschriften und beantragten die Durchführung eines Bürgerbegehrens zu der genannten Fragestellung. An diesem Tag zählte die Beklagte 92.157 wahlberechtigte Bürgerinnen und Bürger.
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Eine Prüfung der vorgelegten Unterschriften durch die Beklagte ergab am 13.04.2019, dass insgesamt 8.045 Unterschriften geleistet wurden, von denen 2.207 Unterschriften bereits im Zeitraum vor dem Gemeinderatsbeschluss vom 18.12.2018 geleistet worden waren, während 5.838 Unterschriften nach diesem Datum geleistet wurden. Von diesen 5.838 Unterschriften stammten der Prüfung der Beklagten zufolge 5.069 Unterschriften nachvollziehbar von Einwohnerinnen und Einwohnern der Beklagten, die zum Zeitpunkt der Einreichung des Bürgerbegehrens auch das Wahlrecht besaßen.
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Am 07.05.2019 beschloss der Gemeinderat der Beklagten nach Anhörung der Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens (vgl. ferner das Schreiben des Oberbürgermeisters der Beklagten vom 15.04.2019 sowie das Schreiben der Kläger vom 01.05.2019) aufgrund der Beschlussvorlage Q 1774, auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird, mit 24 Ja-Stimmen gegen 10 Nein-Stimmen bei 4 Enthaltungen, das am 18.03.2019 eingereichte Bürgerbegehren, einen Bürgerentscheid zu der Frage: „Sind Sie dafür, dass die Stadt Pforzheim keinen Vertrag abschließt, der Mietkosten für das Technische Rathaus ersetzende Verwaltungsflächen vorsieht, die bei einer angenommenen Mietdauer von 30 Jahren über 21 Millionen Euro liegen?“ durchzuführen, sei unzulässig.
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Die Beklagte wies mit Bescheid vom 03.06.2019 daraufhin das mit Datum vom 18.03.2019 eingereichte Bürgerbegehren, einen Bürgerentscheid zu der Frage: „Sind Sie dafür, dass die Stadt Pforzheim keinen Vertrag abschließt, der Mietkosten für das Technische Rathaus ersetzende Verwaltungsflächen vorsieht, die bei einer angenommenen Mietdauer von 30 Jahren über 21 Millionen Euro liegen?“ durchzuführen, gegenüber den drei Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens jeweils mit gesonderten, aber gleichlautenden Bescheiden als unzulässig zurück (Ziffer 1). Zur Begründung führte die Beklagte aus, über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheide gemäß § 21 Abs. 4 GemO der Gemeinderat, ohne dass ihm insoweit ein Ermessen eingeräumt wäre. Der Gemeinderat der Beklagten habe in seiner Sitzung vom 07.05.2019 die Unzulässigkeit des vorliegenden Bürgerbegehrens festgestellt, wofür folgende Gründe maßgeblich gewesen seien:
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Zum einen habe das Bürgerbegehren als ein sog. „kassatorisches Bürgerbegehren“ bei Einreichung am 18.03.2019 nicht innerhalb der Frist von drei Monaten nach Bekanntgabe des Beschlusses des Gemeinderates, gegen den es sich wende, das nach § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 und Satz 6 GemO i.V.m. § 41 Abs. 1 KomWG erforderliche Unterschriftenquorum von 7 % der wahlberechtigten Bürger der Beklagten erreicht. Zum Zeitpunkt der Einreichung des Bürgerbegehrens am 18.03.2019 habe die Beklagte 92.157 wahlberechtigte Bürger im Sinne der §§ 12 Abs. 1, 14 GemO gehabt, weshalb für ein zulässiges Bürgerbegehren mindestens 6.451 Unterschriften aus diesem Personenkreis notwendig gewesen seien. Bei dem von den Vertrauenspersonen eingereichten Bürgerbegehren handle es sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren im Sinne des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO, das gegen den Beschluss des Gemeinderats vom 18.12.2018 gerichtet sei. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg sei ein Bürgerbegehren nicht nur dann kassatorischer Natur, wenn es die uneingeschränkte Aufhebung eines Gemeinderatsbeschlusses bezwecke, vielmehr genüge es für die Charakterisierung als kassatorisch, wenn damit eine wesentlich andere als die vom Gemeinderat beschlossene Lösung angestrebt werde. Dies gelte auch für ein Bürgerbegehren, das auf eine wesentliche Änderung der Umsetzungsmodalitäten eines Vorhabens ziele, mit denen die Umsetzung selbst betroffen sei. Hierbei komme es nicht auf den Wortlaut der Fragestellung des Bürgerbegehrens an, sondern vielmehr darauf, wie die Unterzeichner und die Gemeindevertreter als dessen Adressaten die Fragestellung im Gesamtkontext verstehen müssten. Es sei somit unerheblich, ob die für die Fragestellung verantwortlich zeichnenden Initiatoren eines Bürgerbegehrens diese als initiierend verstanden wissen wollten; maßgeblich sei vielmehr das Verständnis der Unterzeichnenden – somit der Allgemeinheit – und der Gemeindevertretung (Gemeinderat und Verwaltung) bei wertender Betrachtung aller für das Bürgerbegehren entscheidender Umstände. Von einem sog. „initiierenden“ Bürgerbegehren werde demgegenüber regelmäßig gesprochen, wenn das Bürgerbegehren generell Regelungen von Ratsbeschlüssen nicht widerspreche, gleichsam „ein noch unbearbeitetes Feld bearbeite“ und damit ausschließlich gemeindliche Aktivitäten anstoße, also anders als kassatorische Bürgerbegehren nicht in vom Rat bereits getroffene Regelungen eingreife.
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Im Lichte dieser Rechtsprechung ziele das Bürgerbegehren gegen die Verwirklichung des Gesamtprojekts „Innenstadtentwicklung-Ost“, wie es sich aus dem endgültigen Zuschlagsbeschluss des Gemeinderats vom 18.12.2018 ergebe. Dieser Beschluss umfasse u.a. als Voraussetzung, mit der das Angebot stehe und falle, den Abschluss des Mietvertrags für städtische Verwaltungsflächen, der Gegenstand des Bürgerbegehrens sei. Das „Verbot“ des Abschlusses eines solchen Mietvertrags, wie es die Frage des Bürgerbegehrens impliziere, stelle eine ganz wesentliche Änderung der Modalitäten der Realisierung des Gesamtprojekts Innenstadtentwicklung-Ost dar, nachdem dieser Mietvertrag wesentlicher Teil des endverhandelten Angebots des Investors sei, das nur im Ganzen von der Beklagten angenommen oder abgelehnt werden könne. In dieser Form sei das Bürgerbegehren im Übrigen sowohl von der Bürgerschaft als auch von den Gemeindevertretern verstanden worden. Schon die augenscheinlich komplexe Fragestellung des Bürgerbegehrens mache deutlich, dass die Initiatoren sichtlich bemüht gewesen seien, keine Inhalte dieses Projekts zum Gegenstand der Entscheidung zu machen, die bereits im Wortlaut durch den Gemeinderat entschieden gewesen seien. Die Initiatoren hätten vielmehr bei der Formulierung der Frage großen Wert darauf gelegt, ein einzelnes Detail des Gesamtprojekts zum Gegenstand der Entscheidung zu machen, das lediglich ein – allerdings wesentlicher – Teil eines bindenden Angebots im Rahmen eines formalisierten Ausschreibungsverfahrens gewesen sei und somit bei Wegfall oder Modifikation dieses Teils das gesamte Angebot hinfällig werden lasse. Darüber hinaus sei das Bürgerbegehren auch durch die Initiatoren selbst regelmäßig in der Presse im Rahmen der Diskussion um die entsprechenden Gemeinderatsbeschlüsse als gegen das Gesamtprojekt „Innenstadtentwicklung Ost“ gerichtet dargestellt worden. Da das vorliegende Bürgerbegehren in sämtliche Beschlüsse des Gemeinderats zum Thema Innenstadtentwicklung Ost, insbesondere den vom 18.12.2018, eingreife und keine Thematik anstoße, die nicht bereits in der Öffentlichkeit behandelt und durch den Gemeinderat entschieden worden sei, sei festzustellen, dass dieses nicht die Voraussetzungen eines sog. „initiierenden“ Bürgerbegehrens erfülle, sondern als ein ausschließlich kassatorisches Bürgerbegehren einzuordnen sei.
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Folglich sei das Bürgerbegehren mit der erforderlichen Anzahl an Unterschriften spätestens drei Monate nach der Bekanntgabe des Gemeinderatsbeschlusses vom 18.12.2018 einzureichen gewesen. Nachdem der Oberbürgermeister der Beklagten diesen Beschluss noch in der nämlichen Sitzung am 18.12.2018 der Öffentlichkeit bekannt gegeben habe und die Tagespresse darüber am Folgetag ausführlich berichtet habe, sei die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO mit Ablauf des 18.03.2019 abgelaufen. Zwar sei das Bürgerbegehren noch vor Ablauf dieser Frist bei der Verwaltung eingereicht worden, allerdings sei für die Frage der Ermittlung des erforderlichen Quorums zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg nur diejenigen Unterschriften berücksichtigt werden könnten, die zeitlich nach dem Gemeinderatsbeschluss geleistet worden seien, gegen den sich das Bürgerbegehren richte (und dessen maßgebliche Inhalte im vorliegenden Fall hinsichtlich des Mietvertrags und seiner Begleitumstände sowohl vor als auch nach der Gemeinderatssitzung vom 18.12.2018 in der Berichterstattung der örtlichen Tagespresse der Öffentlichkeit ausführlich zugänglich gemacht worden seien). Demgegenüber seien sämtliche Unterschriften, die für ein Bürgerbegehren „vorsorglich“ für den Fall eines in der Zukunft liegenden Gemeinderatsbeschlusses gesammelt würden, in die Ermittlung des Quorums nicht einzubeziehen, da sich die bürgerschaftliche Entscheidungsbildung regelmäßig am jeweils aktuellen Planungsstand orientiere und sich der Sach- und Informationsstand der Bürgerschaft aufgrund in einer Sitzung des Gemeinderats für und wider ausgetauschter Argumente ändern könne, weshalb die maßgebliche Entscheidung des Gemeinderats sowie die öffentliche Diskussion darüber den einen oder anderen Bürger dazu bewegen könne, sich entgegen seiner früheren Absicht nicht mehr mit einer früheren Unterschriftsleistung für die Durchführung eines Bürgerentscheids einzusetzen oder auch umgekehrt.
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Die Vertrauenspersonen könnten sich auch nicht mit Erfolg auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe berufen, wonach die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO gemäß § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO nicht zu laufen beginne, wenn der Gegenstand des Gemeinderatsbeschlusses unter Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz in nicht-öffentlicher Sitzung behandelt worden sei. Insofern könne dahinstehen, dass der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg diese Entscheidung zwischenzeitlich aufgehoben habe, denn ein Verstoß gegen das Öffentlichkeitsgebot liege bereits nicht vor, weil sowohl Gründe des öffentlichen Wohls als auch berechtigte Interessen Einzelner die Nicht-Öffentlichkeit aller Gemeinderatssitzungen einschließlich der Zuschlagserteilung am 18.12.2018 geboten hätten. Das Bürgerbegehren sei danach bereits deshalb unzulässig, weil das erforderliche Quorum von 6.541 Unterschriften mit lediglich 5.069 Unterschriften wahlberechtigter Bürgerinnen und Bürger, die ab dem 18.12.2018 geleistet worden seien, nicht erreicht worden sei.
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Unabhängig hiervon sei das Bürgerbegehren zum anderen auch deshalb als unzulässig zurückzuweisen, weil es entgegen der zwingenden gesetzlichen Vorgabe des § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO keinen Kostendeckungsvorschlag enthalte und seine Begründung aufgrund ihrer unvollständigen Abbildung der im Erfolgsfall entstehenden Kostensituation bei der Beklagten irreführend sei. Der regelmäßig notwendige Kostendeckungsvoranschlag eines Bürgerbegehrens diene dem Zweck, den Bürgern in finanzieller Hinsicht die Tragweite und Konsequenz der vorgeschlagenen Entscheidung deutlich zu machen, damit sie in ihrer Entscheidung auch die Verantwortung für die wirtschaftlichen Auswirkungen auf das Gemeindevermögen übernehmen könnten, weshalb nicht nur die unmittelbaren Kosten einer vorgeschlagenen Maßnahme sondern auch zwangsläufige Folgekosten, der Verzicht auf Einnahmen und die Kosten einer erzwungenen Alternativmaßnahme zu berücksichtigen seien. Dies gelte insbesondere in den – häufigen – Fällen, in welchen die Fragestellung eines Bürgerbegehrens auf das bloße Unterlassen einer Handlung durch die Verwaltung gerichtet sei, welche per se zwar kostenneutral sei, jedoch regelmäßig andere Kosten für dann notwendige Alternativmaßnahmen auslöse. Dürfte in all diesen Fällen regelmäßig in der Begründung auf Ausführungen zu im Erfolgsfall notwendigen Alternativmaßnahmen und auf einen Kostendeckungsvorschlag verzichtet werden, würde die Regelung des § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO in diesen Fällen regelmäßig leerlaufen.
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Nachdem das Unterlassen der Unterzeichnung des Mietvertrags für die Verwaltungsflächen mit dem Investor zwangsläufig die Nichtanmietung der gesamten Flächen zur Folge haben würde und die Räumlichkeiten des bestehenden Technischen Rathauses bereits heute das Ende der gewöhnlichen Lebensdauer bei weitem überschritten hätten, hätte ein Kostendeckungsvorschlag und eine Begründung des Bürgerbegehrens zumindest auf eine dann notwendige Alternativmaßnahme (z.B. Sanierung des Technischen Rathauses und Interimsunterbringung der betroffenen Ämter oder Abbruch des technischen Rathauses und anderweitig Anmietung/Neubau vergleichbarer erforderlicher Flächen) eingehen und einen einfachen Kostendeckungsvorschlag für zumindest eine Alternativmaßnahme aufzeigen müssen. Das vollständige Fehlen einer Beschreibung von im Erfolgsfall des Bürgerbegehrens notwendigen Alternativmaßnahmen sowie des dafür notwendigen Kostendeckungsvorschlags führe die Bürgerinnen und Bürger in einem wesentlichen Punkt des Bürgerbegehrens in die Irre und sei geeignet, bei diesen die Fehlvorstellung zu erzeugen, dass ein einfaches Unterlassen der Unterzeichnung des angegriffenen Mietvertrags keine Folgekosten verursache – die allerdings im Falle der Sanierung des Technischen Rathauses nach den dem Gemeinderat bereits vorgelegten Berechnungen deutlich höher ausfallen dürften. Vielmehr solle nach der Begründung des Bürgerbegehrens „der ersparte Differenzbetrag“ für „andere wichtige Dinge“ ausgegeben werden, was bei der Bürgerschaft die Fehlvorstellung erzeuge, ein Unterlassen des Mietvertragsabschlusses erziele Einsparungen von erheblichem Umfang.
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Die Kläger legten hiergegen als Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens (ebenso wie die dritte Vertrauensperson mit gesondertem Schreiben) mit am 27.06.2019 bei der Beklagten eingegangenem Schreiben vom 25.06.2019 Widerspruch ein. Zu dessen Begründung führten sie aus, die vorliegende Fallgestaltung sei mit der vom Verwaltungsgerichtshof im Jahr 2011 entschiedenen schon deshalb nicht vergleichbar, weil die damals gegebene Kenntnis aufgrund in einer öffentlichen Sitzung des Gemeinderats ausgetauschter Argumente im Falle der am 18.12.2018 beschlossenen Vorlage Q 1654 gar nicht möglich gewesen, weil diese Beschlussfassung nicht-öffentlich erfolgt sei und der Mietpreis, den die Beklagte entrichten müsse, ebenso wie die gesamte Vorlage Q 1654 ebenfalls nach wie vor nicht-öffentlich sei. Die Bevölkerung habe weder vor noch nach der Sitzung gewusst, in welcher Höhe tatsächlich Mietkosten anfielen. Die Gemeindeordnung selbst enthalte nirgends einen Passus, der besagen oder auch nur andeuten würde, eine Geheimentscheidung über einen Mietvertrag führe dazu, dass alle zuvor für einen Kostendeckel für einen solchen Mietvertrag geleisteten Unterschriften ihre Gültigkeit verlören. Schließlich sei die Übertragbarkeit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs aus dem Jahr 2011 auf die vorliegende Fragestellung auch grundsätzlich in Frage zu stellen, nachdem die Gemeindeordnung im Bereich der Bürgerbeteiligung zwischenzeitlich im Jahr 2015 vom Landesgesetzgeber explizit mit dem Ziel reformiert worden sei, die Beteiligungs- und Entscheidungsmöglichkeiten der Bürger zu erweitern und zu vereinfachen. Vor diesem Hintergrund sei in Zweifel zu ziehen, ob die im Jahr 2015 neugefasste Gemeindeordnung von der Verwaltungsgerichtsbarkeit nun in gleicher Weise ausgelegt würde, wie im Jahr 2011. Jedwedem Gemeinderat und jedweder Verwaltung ein Instrument an die Hand zu geben, mit dem jedes Bürgerbegehren durch einen einfachen Beschluss, der die Erreichbarkeit des Quorums ausheble, zu Fall gebracht werden könne, widerspreche den Zielen der Reform der Gemeindeordnung aus dem Jahr 2015 diametral.
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Ferner sei auch ein Kostendeckungsvorschlag nicht erforderlich gewesen. Das Bürgerbegehren habe das Ziel verfolgt, der Bürgerschaft die Abstimmung über die Frage der Einführung eines Mietkostendeckels für zu ersetzende Verwaltungsflächen des Technischen Rathauses zu ermöglichen. Aus einem positiven Votum für die Deckelung der Mietkosten auf einen Preis von 10 EUR pro Quadratmeter, wie er als Mietpreis aus der einzigen öffentlichen Vorlage über die Mietkosten (Q 0883, auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird) hervorgehe, entstünden Minderausgaben, sofern der Gemeinderat am 18.12.2018 nicht-öffentlich einen höheren Mietpreis beschlossen habe. Der tatsächliche Mietpreis sei der Bevölkerung weder zu Beginn des Bürgerbegehrens noch im Zeitpunkt der Widerspruchserhebung bekannt gewesen. Die gewählte Summe in Höhe von 21 Millionen EUR als Maximalmietpreis entspreche dabei aufgerundet dem Startpreis von 10 EUR pro Quadratmeter inklusive eines Inflationsausgleichs in Höhe von 10 % alle fünf Jahre. Eine Sanierung des Technischen Rathauses werde von der Stadtverwaltung mit 24,1 Millionen EUR beziffert, allerdings ohne die Einpreisung von zu erwartenden Sanierungszuschüssen, die sich auf bis zu 51 % belaufen könnten. Insofern habe etwa der letzte in Dialogphase 5 ausgeschiedene Bewerber dargelegt, dass eine Sanierung des Baudenkmals Technisches Rathaus kostengünstiger wäre als ein Neubau. Von den Initiatoren könne zudem nicht erwartet werden, selbst Analysen über die Kosten einer Sanierung des Technischen Rathauses zu erstellen. Vergleichsmaßstab sei vielmehr die in Vorlage Q 0883 dargestellte von der Verwaltung in Auftrag gegebene Untersuchung sowie die Schätzung der Verwaltung über die Kosten der Interimsunterbringung, die Nebenkostenunterschiede sowie die Instandhaltungsaufwendungen. Die ersatzweise Sanierung des Technischen Rathauses liege demnach unter dem in der Frage formulierten Kostendeckel, weshalb in jedem Fall eine Kostenbeschränkung bei einem positiven Votum einträte, unabhängig davon, ob der Investor dann einen niedrigeren Mietpreis akzeptiere oder das Projekt ad acta gelegt und stattdessen das Technische Rathaus saniert werden müsste. Eine solche Sanierung ergebe sich mit Blick auf die Rechtslage beim Denkmalschutz automatisch, da die Abrissgenehmigung im Zusammenhang mit dem Projekt „Innenstadtentwicklung-Ost“ erteilt worden sei und sich bei dessen Nichtzustandekommen erübrigen würde.
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Da ein erfolgreiches Votum danach in jedem Fall Minderausgaben zur Folge hätte und in der Begründung für das Bürgerbegehren dargelegt worden sei, den Differenzbetrag in andere wichtige Dinge investieren zu wollen, sei schließlich auch eine Irreführung nicht erkennbar. Auch sei die Argumentation der Beklagten zweifelhaft, das Bürgerbegehren führe zwangsläufig zum Unterlassen der Unterzeichnung eines Mietvertrags, denn es habe der Verwaltung freigestanden, einen Mietvertrag vorzubereiten, der sich an den in Vorlage Q 0883 kommunizierten (einzig öffentlichen) Mietpreisen orientiere und diesen mit dem Investor für den Fall abzustimmen, dass ein Bürgerentscheid zu Gunsten eines Kostendeckels für die Verwaltungsflächen ausginge.
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Das Regierungspräsidium Karlsruhe wies den Widerspruch (ebenso wie den der dritten Vertrauensperson des Bürgerbegehrens) der Kläger jeweils mit gesonderten, aber gleichlautenden Widerspruchsbescheiden vom 29.10.2019 jeweils als unbegründet zurück (Ziffer 1). Zur Begründung führte es aus, bei dem verfahrensgegenständlichen Bürgerbegehren handle es sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren, das sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats richte und für das damit die Fristenregelung des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 gelte. Demgegenüber könne hier nicht von einem initiierenden Bürgerbegehren ausgegangen werden, weil gerade noch kein „unbestelltes Feld“ bearbeitet und gemeindliche Aktivitäten erst angestoßen worden seien. Entgegen der Argumentation der Kläger, der Gemeinderat könne mit Beschlüssen jederzeit ein initiierendes Bürgerbegehren in ein kassatorisches verwandeln und damit vor dem Beschluss gefasste Unterschriften ungültig machen, sei nach der genannten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs vielmehr jeder „weichenstellende“ Grundsatzbeschluss, der eine Planung einleite oder eine Planungsstufe abschließe, (erneut) „bürgerbegehrensfähig“. Der Vorteil dieser Sichtweise für die Bürger sei, dass die Anerkennung der Angreifbarkeit auch vergleichsweise spät im Verfahren gefasster Beschlüsse das Vorhaben durch (kassatorische) Bürgerbegehren zu diesem späten Zeitpunkt noch einmal insgesamt zur Debatte gestellt werden könne.
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Die Würdigung der Beklagten, dass das Bürgerbegehren gegen das Projekt „Innenstadt-Ost“ gerichtet sei, wie es sich aus dem Zuschlagsbescheid des Gemeinderats vom 18.12.2018 ergebe, sei nicht zu beanstanden. Für diese Einschätzung sprächen ergänzend auch diverse Berichte des „Pforzheimer Kuriers“ bzw. der „Pforzheimer Zeitung“ über Äußerungen der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu dessen Zielsetzung sowie Informationsflyer zum Bürgerbegehren, die unter dem Logo der FDP firmierten und ausdrücklich die Fragen aufwürfen, ob eine Sanierung tatsächlich unwirtschaftlich sei und ob der Abriss des Technischen Rathauses damit immer noch wirtschaftlich sei. Messe man all diese Äußerungen an der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, wonach für die Bestimmung des Gegenstands eines Bürgerbegehrens nicht der Wortlaut der Fragestellung maßgeblich sei, sondern sich dieser vielmehr aus der Zielrichtung des Bürgerbegehrens ergebe, sei festzustellen, dass das Bürgerbegehren nach dem maßgeblichen Empfängerhorizont der Unterzeichner und der Gemeindevertretung eindeutig gegen die Realisierung des Projekts „Innenstadtentwicklung-Ost“ insgesamt gerichtet gewesen sei. Selbst wenn man in Rechnung stelle, dass die Presseberichterstattung unabhängig erfolgt sei und nicht zwingend vollständig mit den Einschätzungen des Aktionsbündnisses übereinstimme, sei doch zu berücksichtigen, dass die Presse eine Interpretation des Bürgerbegehrens vornehme und davon auszugehen sei, dass auch große Teile der Bevölkerung das Bürgerbegehren so verstanden hätten. Schon dies lasse den Schluss zu, dass nach dem Empfängerhorizont von einem gegen einen Gemeinderatsbeschluss gerichteten Bürgerbegehren auszugehen sei, zumal die Tatsache, dass das genannte Projekt bereits seit Jahren Thema im Gemeinderat der Beklagten sei, allgemein bekannt gewesen sein dürfte. Hinzu komme, dass auch das Aktionsbündnis selbst auf den Informationsflyern ganz zentrale Punkte dieses Projekts aufgreife und grundsätzlich in Frage stelle. Dagegen erfolge an keiner Stelle, auch nicht auf den Unterschriftslisten selbst, eine Erläuterung, woraus sich die für den Kostendeckel herangezogene Zahl von 21 Millionen EUR konkret ergebe. Der Informationsflyer erwähne diese Zahl überhaupt nicht, sondern stelle nur auf die von der Stadt geschätzten Kosten für die Sanierung des Technischen Rathauses von 24,1 Millionen EUR sowie auf die Zahl von 42,6 Millionen EUR ab, die nach Darstellung des Flyers innerhalb von 30 Jahren als Mietzins an den Investor fließen sollten. Gerade der Abriss des Technischen Rathauses und die Schließung des Schlossbergs für den motorisierten Verkehr seien sowohl in der Vergangenheit als auch aktuell heftig umstritten, gleichzeitig aber zentrale Punkte bei der Vereinbarung mit dem Investor, dem in der Gemeinderatssitzung der Zuschlag erteilt worden sei. Es komme hinzu, dass man die Erwartung, ein Investor werde einen Vertrag abschließen, der mehr als 50 % unter den von ihm angebotenen Konditionen liege, als lebensfremd bezeichnen müsse.
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Gehe man mit der Beklagten zugunsten des Aktionsbündnisses davon aus, dass sich das Bürgerbegehren gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 18.12.2018 richte – und nicht gegen den vorangehenden Gemeinderatsbeschluss vom 13.11.2018, wofür manches sprechen könnte – so sei die Einreichung des Bürgerbegehrens am 18.03.2019 noch innerhalb der Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO erfolgt. In diesem Fall seien jedoch alle Unterschriften, die vor dem 18.12.2018 nach der – in ihrer Bedeutung zwischen den Beteiligten umstrittenen – Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs vom 08.04.2011 als ungültig zu betrachten, womit das Quorum hier nicht erreicht sei. Zuzugeben sei zwar, dass die Beschlüsse hier in nicht-öffentlicher Sitzung gefasst worden seien; allerdings habe im Anschluss an die Sitzung eine umfangreiche Presseberichterstattung stattgefunden, sodass sich die Bürger durchaus über den neuen Sachstand hätten informieren können und es nicht ausgeschlossen werden könne, dass sich ihre Einstellung zu dem Projekt auf dieser Grundlage verändert habe. Gegen die Behandlung dieser Thematik in einer nicht-öffentlichen Gemeinderatssitzung bestünden keine Bedenken und der Beschluss sei noch am 18.12.2018 öffentlich in der Sitzung bekanntgegeben worden, weshalb die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO in jedem Fall ausgelöst worden sei. Auch der Einwand, der zitierte Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs beziehe sich auf die Rechtslage vor Änderung der Gemeindeordnung, mit der eine Ausweitung direkt-demokratischer Instrumente erfolgt sei, greife nicht durch. Denn mit dieser Änderung sei zwar die Frist für die Sammlung der Unterschriften verlängert worden, am Erfordernis, dass sich ein (ergänze: kassatorisches) Bürgerbegehren nur gegen einen konkreten, bereits existierenden Gemeinderatsbeschluss wenden könne, sei ersichtlich festgehalten worden.
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Die weitere Argumentation der Kläger, auf einen Kostendeckungsvorschlag hätte verzichtet werden können, weil das Bürgerbegehren lediglich auf eine Kostenbeschränkung abziele, wäre nur korrekt, wenn das Bürgerbegehren tatsächlich ausschließlich auf die Festlegung einer Deckelung für die Mietkosten abgezielt hätte, was jedoch bei lebensnaher Betrachtung hier wie gesehen nicht der Fall sei. Selbst in diesem Fall bliebe es aber dabei, dass die Begründung des Bürgerbegehrens unvollständig und damit irreführend sei. Spätestens seit einem Presseartikel des „Pforzheimer Kuriers“ vom 22.11.2018 sei öffentlich bekannt gewesen, dass die ursprünglich zugrunde gelegte Nutzfläche von 4.500 m2 für den Flächenbedarf der Verwaltung nicht ausreichen werde, sondern den Angaben des Oberbürgermeisters zufolge mindestens 6.000 m2 benötigt würden, einem weiteren Bericht der „Pforzheimer Zeitung“ vom 23.11.2018 zufolge sogar 6.200 m2. Die Zahl von 4.500 m2 sei anfangs zugrunde gelegt worden, weil es sich hierbei um das Flächenprogramm handle, das nach einer Sanierung des Technischen Rathauses dort zur Verfügung stehen würde. Mit der Frage, wie sich der von der Verwaltung errechnete Flächenmehrbedarf von 1.500 m2 bis 1.700 m2 auf die Mehrkosten auswirke, setze sich die Begründung nicht einmal ansatzweise auseinander. Es werde lediglich ausgeführt, dass nun „ein weit höherer Mietpreis und eine wesentlich größere Fläche“ im Gespräch sei. Der Vollständigkeit halber hätte aber zumindest die Frage thematisiert werden müssen, warum dies der Fall sei und dass dieser Flächenbedarf bei der ursprünglichen Kostenschätzung nicht berücksichtigt gewesen sei. Gerade die nicht unwesentliche Erhöhung der anzumietenden Fläche sei bei der Beurteilung der Angemessenheit des zu zahlenden Mietpreises bzw. der Preissteigerungen seit Beginn der Planungen ein wesentlicher Faktor. Zwar könnte man bei einem wörtlichen Verständnis der Fragestellung des Bürgerbegehrens auch den Eindruck gewinnen, dieses ziele alleine auf die Deckelung der Mietkosten auf 21 Millionen EUR für 4.500 m2 („für das Technische Rathaus ersetzende Flächen“) im genannten Miet-zeitraum von 30 Jahren ab. In diesem Fall müsste sich die Begründung (und ggf. auch die Fragestellung selbst) aber erst recht eine Irreführung der Unterzeichner vorwerfen lassen, da keinerlei Hinweise darauf gegeben würden, dass bei diesem Verständnis auch der Abschluss eines Vertrages mit einem deutlich höheren Mietzins möglich wäre, wenn mehr als 4.500 m2 angemietet würden. Lege man demgegenüber das naheliegende Verständnis des Bürgerbegehrens zugrunde, dass der Abschluss des Mietvertrages insgesamt verhindert werden solle, hätte darauf hingewiesen werden müssen, dass dann nicht nur Kosten für die Sanierung des Technischen Rathauses anfielen, sondern auch für die Anmietung der Flächen, die von der Verwaltung benötigt würden, aber das maximale Flächenprogramm des Technischen Rathauses überstiegen. Die Beifügung eines Kostendeckungsvorschlages sei danach erforderlich gewesen; zudem sei die Begründung des Bürgerbegehrens zumindest unvollständig, wenn nicht sogar irreführend.
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Die Kläger haben gegen die beiden an sie adressierten Widerspruchsbescheide am 28.11.2019 Klage vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben. Zu deren Begründung tragen sie vor, sie seien als Unterzeichner und Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens durch die angegriffene Entscheidung in ihren Rechten verletzt.
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Entgegen der Auffassung der Beklagten sei zunächst einmal das erforderliche Unterschriftenquorum erreicht worden, weil es sich bei dem streitgegenständlichen Bürgerbegehren nicht um ein kassatorisches, sondern um ein initiierendes gehandelt habe. Das Bürgerbegehren betreffe nicht den am 18.12.2018 nicht-öffentlich gefassten Gemeinderatsbeschluss in Gänze, sondern wolle lediglich einen untergeordneten Teil dieses Beschlusses aufgreifen und modifizieren, weshalb von einem kassatorischen Bürgerbegehren keine Rede sein könne. Es komme hinzu, dass die Bürgerinitiative der Beklagten bereits mit Schreiben vom 22.11.2018 mitgeteilt habe, dass sie Unterschriften für ihr Bürgerbegehren sammle und die Beklagte sie daraufhin im guten Glauben gelassen habe, dass die Sammlung der Unterschriften schon ihre Ordnung habe. Wenn die Beklagte sich nunmehr im Nachhinein auf die Unbeachtlichkeit dieser Unterschriften berufe, verstoße dies – auch im Lichte der Zielsetzung des Gesetzes zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften im Jahr 2015 und der damit verbundenen Erweiterung der Möglichkeiten der direkten Demokratie – gegen Treu und Glauben.
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Selbst wenn man von einer kassatorischen Natur des Bürgerbegehrens ausgehen wolle, müssten nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO die vor dem 18.12.2018 geleisteten Unterschriften Berücksichtigung finden. Diese Vorschrift verlange ausdrücklich lediglich, dass ein Bürgerbegehren, das sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats richte, innerhalb von drei Monaten nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht werden müsse. Dass die Unterschriften gegen diesen Beschluss innerhalb dieser drei Monate gesammelt werden müssten, verlange die Vorschrift demgegenüber nicht. Dem stehe auch die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 08.04.2011 - 1 S 303/11 - nicht entgegen, da diese ausdrücklich von der – hier nicht erfüllten – Prämisse ausgehe, dass das Für und Wider eines Projektes in öffentlicher Gemeinderatssitzung ausgetauscht worden sei, während im vorliegenden Fall eine öffentliche Diskussion der Gemeinderäte, die einen „Befürworter“ zu einem „Gegner“ des Bürgerbegehrens gemacht haben könnte, aufgrund der Beschlussfassung in nicht-öffentlicher Sitzung nicht stattgefunden habe. Es sei schlicht unwahr, dass die örtliche Presse über das Für und Wider in der Gemeinderatssitzung unter Nennung sämtlicher interner Details und Fakten berichtet habe. Vielmehr sei in der nicht-öffentlichen Gemeinderatssitzung vom Kläger zu 1. ein ausgiebiger Fragenkatalog verlesen worden, bei dem er insbesondere zu den finanziellen Risiken für die Stadt mehrfach nachgefragt und weitreichende Informationen zu Details des Vertrages zwischen der Stadt und dem Investor verlangt habe. Über diese sei aufgrund der Nicht-Öffentlichkeit der Sitzung weder berichtet worden, noch seien diese Informationen jemals frei zugänglich gemacht worden. Kenntnis dessen, was in der Sitzung berichtet worden sei, hätten danach nur die anwesenden Stadträte, Bürgermeister, Verwaltungsmitarbeiter und Anwälte gehabt, nicht hingegen die Presse.
27
Das Bürgerbegehren habe schließlich auch keines Deckungsvorschlags bedurft, da dessen Fragestellung lediglich eine Anmietung von Verwaltungsflächen durch die Beklagte für 30 Jahre für insgesamt 21 Millionen EUR zum Gegenstand gehabt habe. Zum einen wäre eine Anmietung von Verwaltungsflächen unterhalb dieses Betrags weiterhin möglich gewesen, zum anderen hätte auch der Status Quo beibehalten werden können, denn auch zum damaligen Zeitpunkt seien gemeindeeigene Flächen vorhanden gewesen, in denen die technische Verwaltung untergebracht gewesen sei. Schließlich müsse dem Bürgerbegehren auch insoweit zu Gute gehalten werden, dass die maßgeblichen Beschlüsse in nicht-öffentlicher Sitzung gefasst worden und damit nicht für die Öffentlichkeit bestimmt gewesen seien, sodass auch aus diesem Grund dem Bürgerbegehren das Fehlen eines Kostendeckungsvorschlags nicht vorgeworfen werden könne.
28
Die Kläger beantragen,
29
die Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 03.06.2019 und der Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.10.2019 zu verpflichten, das am 18.03.2019 bei der Beklagten eingereichte Bürgerbegehren mit der Fragestellung „Sind Sie dafür, dass die Stadt Pforzheim keinen Vertrag abschließt, der Mietkosten für das technische Rathaus ersetzende Verwaltungsflächen vorsieht, die bei einer angenommenen Mietdauer von 30 Jahren über 21 Millionen Euro liegen?“ für zulässig zu erklären.
30
Die Beklagte beantragt,
31
die Klage abzuweisen.
32
Zur Begründung verweist die Beklagte zunächst hinsichtlich der Klageart sowie des Ob und Wie einer etwaigen Rechtsverletzung der Kläger auf einen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zum hessischen Kommunalrecht, wonach die Vertrauensleute eines Bürgerbegehrens eine organschaftliche Funktion wahrnähmen und sie allenfalls eine Verletzung ihrer mit dem Bürgerbegehren verbundenen Kompetenzen im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits geltend machen könnten. Ob dieser – vom Verwaltungsgericht Gelsenkirchen bereits auf die nordrhein-westfälische Rechtslage übertragene – neue rechtliche Ansatz (im Sinne einer Begrenzung) auch auf die Rechtslage in Baden-Württemberg zu übertragen sei, wo allerdings gemäß § 21 Abs. 9 GemO i.V.m. § 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG nicht nur die Vertrauenspersonen, sondern jeder Unterzeichner ausdrücklich die Möglichkeit eingeräumt bekomme, gegen die Zurückweisung eines Bürgerbegehrens die Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage zu erheben, wäre zu prüfen.
33
Die Beklagte trägt zur Frage der Einordnung als kassatorisches Bürgerbegehren weiter vor, die Klagebegründung gehe mit keinem Wort auf das unter umfassender Zitierung der einschlägigen Rechtsprechung, insbesondere des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, hergeleitete Ergebnis des Ausgangs- wie des Widerspruchsbescheids ein, dass sich das Bürgerbegehren bei objektiver Betrachtungsweise gegen die Verwirklichung des Gesamtprojekts „Innenstadtentwicklung-Ost“ als Ganzes richte, wie es sich aus dem endgültigen Zuschlagsbeschluss des Gemeinderats vom 18.12.2018 ergebe.
34
Hinsichtlich des von der Klägerseite beanstandeten Verstoßes gegen Treu und Glauben sei festzustellen, dass das Gesetz für die von den Klägern mit diesem Vortrag unterstellte Hinweispflicht der Verwaltung auf Zeitpunkt und Zeitdauer der Unterschriftensammlung keinen Anhaltspunkt gebe und sich eine solche auch nicht aus übergeordneten Grundsätzen ergebe. Im Übrigen habe sich keiner der Kläger in ihrer Eigenschaft als Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens und mithin „Organe“ der Gemeinde je wegen einer rechtlichen Beratung vor Sammlung der Unterschriften bzw. vor Einreichung des Bürgerbegehrens an die Beklagte gewandt. Sie hätten vielmehr noch nicht einmal das ihnen nach § 21 Abs. 3 Satz 5 GemO zustehende Recht der Informations- und Auskunftserteilung zur Erstellung des Kostendeckungsvorschlags wahrgenommen, weshalb die Beachtung der Rechtslage und damit auch der Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO ausschließlich Sache der (den Rechtsstreit betreibenden) Vertrauensleute in ihrer Funktion als „Organe“ der Gemeinde gewesen sei.
35
Entgegen der Auffassung der Kläger komme vorliegend auch die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 08.04.2011 zur Anwendung, wonach nur diejenigen Unterschriften im Rahmen eines kassatorischen Bürgerbegehrens für das Quorum berücksichtigt werden könnten, die nach dem angegriffenen Gemeinderatsbeschluss geleistet worden seien, mit der Folge, dass eine vorherige „Unterschriftensammlung auf Vorrat“ ausscheide. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass der hier maßgebliche Gemeinderatsbeschluss vom 18.12.2018 in nicht-öffentlicher Sitzung gefasst worden sei bzw. gefasst habe werden müssen, denn die Beschlussfassung in öffentlicher Sitzung als solche sei ausweislich der genannten Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs nicht konstitutiv für die Beantwortung der Frage, wann (frühestens) mit der Unterschriftensammlung für ein kassatorisches Bürgerbegehren begonnen werden dürfe. Es gehe vielmehr der Sache nach um den Informationsstand der Bürgerschaft, wie er sich (nicht zuletzt) anhand der in der Gemeinderatssitzung ausgetauschten Argumente ergebe. Nachdem die Beschlussfassung des Gemeinderats noch am 18.12.2018 vom Oberbürgermeister der Beklagten öffentlich bekannt gemacht worden sei und die örtliche Presse bereits am Folgetag hierüber und über das Für und Wider in der Gemeinderatssitzung unter Nennung sämtlicher interner Details und Fakten berichtet habe (hierfür verweist die Beklagte auf die in einem Faszikel „Presse“ von ihr mit den Verwaltungsakten vorgelegte Berichterstattung), sei die Bürgerschaft allemal im Sinne der genannten Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs ausreichend über den aktuellen Planungsstand und die im Gemeinderat ausgetauschten Argumente informiert gewesen. Dies werde im Übrigen auch durch das Verhalten der Kläger selbst bestätigt, die sich beeilt hätten, spätestens drei Monate nach der Gemeinderatssitzung vom 18.12.2018, nämlich am 18.03.2019, das Bürgerbegehren bei der Beklagten einzureichen. Im Ergebnis könne auch ein Gemeinderatsbeschluss, der wie im vorliegenden Fall in nicht-öffentlicher Sitzung gefasst worden sei, die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO jedenfalls dann auslösen, wenn dieser Gemeinderatsbeschluss unverzüglich bekannt gemacht worden sei und hierüber in engem zeitlichen Zusammenhang in der örtlichen Presse berichtet werde. Dies gelte umso mehr, als das Für und Wider der „Innenstadtentwicklung Ost“ bereits seit dem Jahr 2013 sowohl im Gemeinderat als auch in der Öffentlichkeit intensiv beraten und erörtert worden sei. Soweit die Kläger in diesem Zusammenhang auf den vom Kläger zu 1. bei der Gemeinderatssitzung am 18.12.2018 verlesenen Fragenkatalog hinwiesen, sei dieser nicht geeignet gewesen, wesentlich zur Entscheidungsfindung der Bürger hinsichtlich der grundsätzlichen Fragestellung des Bürgerbegehrens beizutragen. Ausweislich des in Anlage beigefügten Auszugs aus dem Protokoll dieser Gemeinderatssitzung habe es sich vielmehr lediglich um Detailfragen des der Beschlussfassung zugrunde liegenden Vertragswerks gehandelt, die die zuständigen Amtsleiter der Beklagten sowie der Vertreter des beauftragten Beratungsunternehmens beantwortet hätten bzw. bezüglich derer sie entsprechende Klarstellungen vorgenommen hätten.
36
Soweit die Kläger schließlich vortrügen, das Bürgerbegehren habe keines Kostendeckungsvorschlags bedurft, erschöpfe sich ihr Vorbringen in unsubstantiierten Behauptungen und gehe auch nicht auf die Tatsache ein, dass die „bestehenden Verwaltungsflächen“, die „beibehalten hätten werden können“, tatsächlich abgängig gewesen seien und dass durch eine notwendige Sanierung Alternativkosten ausgelöst worden wären. Auch insoweit fehle es wieder an einer inhaltlichen Auseinandersetzung mit den Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden. Gleiches gelte für die dort weiter geltend gemachte Unvollständigkeit der Begründung des Bürgerbegehrens, aus der zusätzlich bei objektiver Betrachtungsweise eine Irreführung der Bürgerschaft resultiere.
37
Dem Gericht haben die einschlägigen Behördenakten der Beklagten (4 Bände) sowie des Regierungspräsidiums Karlsruhe (3 Bände) vorgelegen. Hierauf sowie auf die im Gerichtsverfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
38
Die Kammer konnte in ihrer aus dem Rubrum ersichtlichen Besetzung über den Rechtsstreit entscheiden, insbesondere war der ehrenamtliche Richter ... nicht deshalb von der Ausübung dieses Amtes ausgeschlossen, weil er Mitglied der Freien Demokratischen Partei Deutschlands (FDP) ist, deren Fraktionsvorsitzender im baden-württembergischen Landtag der Kläger zu 1. ist.
39
Gemäß § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 42 Abs. 1 ZPO kann ein Richter sowohl in den – hier nicht vorliegenden (vgl. den Katalog des § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 41 ZPO sowie § 54 Abs. 2 und 3 VwGO) – Fällen, in denen er von der Ausübung des Richteramtes kraft Gesetzes ausgeschlossen ist, als auch wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnt werden. Gemäß § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 42 Abs. 2 ZPO findet die Ablehnung wegen Besorgnis der Befangenheit statt, wenn ein Grund vorliegt, der geeignet ist, Misstrauen gegen die Unparteilichkeit eines Richters zu rechtfertigen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist aber die Zugehörigkeit oder Nähe zu einer politischen Partei für sich allein von vornherein ungeeignet, die Besorgnis der Befangenheit im Sinne von § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 42 Abs. 2 ZPO zu rechtfertigen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.09.2011 - 1 B 21.11 -, juris unter Verweis auf BVerfG, Beschl. des Zweiten Senats vom 22.02.1960 - 2 BvR 36/60 -, BVerfGE 11, 1 <3>; vgl. ferner aus der Rspr. des BVerfG zuletzt BVerfG, Beschl. des Zweiten Senats v. 13.02.2018 - 2 BvR 651/16 -, NJW 2018, 1307 m.w.N.: „Den Bestimmungen über die Wahl von Richtern des Bundesverfassungsgerichts (Art. 94 Abs. 1 GG, §§ 3 ff. BVerfGG) liegt als selbstverständlich, sogar als erwünscht, zugrunde, dass auch Personen, die als Repräsentanten von Parteien politische Funktionen in den Parlamenten ausgeübt oder politische Ämter in den Regierungen bekleidet haben, zu Mitgliedern des Bundesverfassungsgerichts gewählt und ernannt werden können, um ihre politischen Erfahrungen für die Verfassungsrechtsprechung fruchtbar zu machen.“ Gleiches dürfte nach Auffassung der Kammer auch für die Vorschrift des § 28 VwGO gelten, nach deren Abs. 1 Satz 1 die Kreise und kreisfreien Städten in jedem fünften Jahr eine Vorschlagsliste für ehrenamtliche Richter aufstellen, auf denen jedenfalls nach baden-württembergischer Praxis regelmäßig auch [partei-]politisch aktive Mitglieder von Gemeinderäten oder etwa frühere Bürgermeister zu finden sind).
40
Auch die etwaige Mitgliedschaft eines Richters und von organschaftlichen Vertretern einer Partei in demselben Verein ist – ebenso wie etwa die Zugehörigkeit zur gleichen politischen Partei – noch kein Umstand, der bei vernünftiger Betrachtung aus der Sicht eines Prozessbeteiligten Zweifel an der Neutralität und Distanz des abgelehnten Richters zu begründen vermöchte (vgl. hierzu OLG Karlsruhe, Beschl. v. 17.08.1987 - 15 W 24/87 -, NJW-RR 1988, 1534 zur Mitgliedschaft in demselben Rotary Club). Etwas Anderes kann etwa dann gelten, wenn der Richter – anders als hier – in der Öffentlichkeit seine Meinung zu einer politischen oder gesellschaftlichen Frage äußert, die in engem Zusammenhang zu dem anhängigen Verfahren steht und aufgrund besonderer Umstände ausnahmsweise als irreversibel erscheint (vgl. zu einer solchen Fallgestaltung Kimmel, in: BeckOK VwGO, 53. Edition, Stand: 01.04.2020, § 54 unter Verweis auf Hessischer VGH, Beschl. v. 18.10.1984 - 2 TE 2437/84 -, NJW 1985, 1105). Dementsprechend haben auch die Beteiligten des vorliegenden Rechtsstreits im Rahmen der ihnen eingeräumten Gelegenheit zur Stellungnahme zu der telefonischen Mitteilung des genannten ehrenamtlichen Richters, er sei wie der Kläger zu 1. Mitglied der FDP Baden-Württemberg, mitgeteilt, hierin keinen Befangenheitsgrund zu sehen und sich insoweit rügelos eingelassen (§ 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 43 ZPO). Diese Auffassung teilt auch die Kammer angesichts des Umstands, dass das vorliegende Bürgerbegehren nicht die grundsätzlich von der FDP auf Landesebene vertretenen Positionen berührt, sondern eine lokale Fragestellung auf gemeindlicher Ebene, das streitgegenständliche Bürgerbegehren zudem auch von anderen im Gemeinderat der Beklagten vertretenen Fraktionen mit initiiert wurde und der ehrenamtliche Richter ... im Übrigen noch mitgeteilt hat, den Kläger zu 1. persönlich gar nicht zu kennen.
41
Die Klage hat keinen Erfolg. I.
Die Klage hat keinen Erfolg.
I.
42
Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig, insbesondere bedarf es keiner Vertiefung der vom Prozessbevollmächtigten der Beklagten unter Hinweis auf einen Nichtannahme-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zum hessischen Kommunalrecht aufgeworfenen Problematik, wonach die Vertrauensleute eines Bürgerbegehrens eine organschaftliche Funktion wahrnähmen und sie allenfalls eine Verletzung ihrer mit dem Bürgerbegehren verbundenen Kompetenzen im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits geltend machen könnten (vgl. BVerfG, Nichtannahme-Beschl. der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 22.02.2019 - 2 BvR 2203/18 -, NVwZ 2019, 642), womit in der Konsequenz durch Vertrauenspersonen erhobene Klagen auf Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens je nach Landesrecht gegebenenfalls gegen den Gemeinderat zu richten und im Wege der Feststellungs- oder Leistungsklage zu erheben wären (in diesem Sinne für die nordrhein-westfälische Rechtslage zuletzt denn auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 13.11.2019 - 15 K 2349/19 -, juris ; vgl. zur Rechtsstellung der Vertrauenspersonen nach nordrhein-westfälischem Kommunalrecht auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. V. 27.06.2019 - 15 A 2503/18 -, juris ).
43
Denn ungeachtet der fehlenden Bindungswirkung des genannten Nichtannahmebeschlusses nach § 31 BVerfGG (vgl. auch hierzu VG Gelsenkirchen, Urt. v. 13.11.2019 - 15 K 2349/19 -, juris m.w.N. auch zur Rspr. des BVerfG) und dessen – angesichts der Doppelnatur der Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens – durchaus zweifelhafter Begründung (ablehnend etwa Heusch/Dickten, NVwZ 2019, 1238 <1244>; Roth, NVwZ 2019, 1419; Dünchheim, jurisPR-ÖffBauR 5/2019 Anm. 1; Muckel, JA 2019, 633 <635>) ist der dort entwickelte innenrechtliche Ansatz jedenfalls auf die Rechtslage in Baden-Württemberg nicht zu übertragen. Denn das baden-württembergische Kommunalrecht sieht in § 21 Abs. 9 GemO i.V.m. § 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG ausdrücklich vor, dass „jeder Unterzeichner“ gegen die Zurückweisung eines Antrags auf ein Bürgerbegehren – die nach baden-württembergischem Landesrecht gerade Außenwirkung mit der Bekanntgabe durch den Bürgermeister gegenüber den Vertrauenspersonen erlangt (vgl. hierzu zuletzt in Fortführung der Senatsrechtsprechung VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 25.07.2019 - 1 S 699/19 -, juris = VBlBW 2020, 122 <123>; ferner Engel/Heilshorn, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 11. Aufl. 2018, § 16 ; Pautsch, in: BeckOK Kommunalrecht Baden-Württemberg, 9. Edition, Stand: 01.04.2020, § 21 GemO jeweils m.w.N.) – Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erheben kann. Schließlich sind die ablehnende Entscheidung der Beklagten vom 03.06.2019 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 25.06.2019 hier auch nicht bestandskräftig geworden (vgl. zu einer solchen Fallgestaltung bei Erhebung einer Klage durch einzelne Unterzeichner eines Bürgerbegehrens nach Eintritt der Bestandskraft aufgrund Zustellung gegenüber den Vertrauenspersonen dieses Bürgerbegehrens nochmals VGH Baden-Württemberg, Beschl. 25.07.2019 - 1 S 699/19 -, juris = VBlBW 2020, 122 <123>), nachdem die Kläger (und die dritte Vertrauensperson) gegen die ihnen bekannt gegebene Entscheidung der Beklagten vom 03.06.2019 jeweils fristgerecht Widerspruch und die beiden Kläger sodann die vorliegende Klage erhoben haben. II.
Denn ungeachtet der fehlenden Bindungswirkung des genannten Nichtannahmebeschlusses nach § 31 BVerfGG (vgl. auch hierzu VG Gelsenkirchen, Urt. v. 13.11.2019 - 15 K 2349/19 -, juris m.w.N. auch zur Rspr. des BVerfG) und dessen – angesichts der Doppelnatur der Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens – durchaus zweifelhafter Begründung (ablehnend etwa Heusch/Dickten, NVwZ 2019, 1238 <1244>; Roth, NVwZ 2019, 1419; Dünchheim, jurisPR-ÖffBauR 5/2019 Anm. 1; Muckel, JA 2019, 633 <635>) ist der dort entwickelte innenrechtliche Ansatz jedenfalls auf die Rechtslage in Baden-Württemberg nicht zu übertragen. Denn das baden-württembergische Kommunalrecht sieht in § 21 Abs. 9 GemO i.V.m. § 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG ausdrücklich vor, dass „jeder Unterzeichner“ gegen die Zurückweisung eines Antrags auf ein Bürgerbegehren – die nach baden-württembergischem Landesrecht gerade Außenwirkung mit der Bekanntgabe durch den Bürgermeister gegenüber den Vertrauenspersonen erlangt (vgl. hierzu zuletzt in Fortführung der Senatsrechtsprechung VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 25.07.2019 - 1 S 699/19 -, juris = VBlBW 2020, 122 <123>; ferner Engel/Heilshorn, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 11. Aufl. 2018, § 16 ; Pautsch, in: BeckOK Kommunalrecht Baden-Württemberg, 9. Edition, Stand: 01.04.2020, § 21 GemO jeweils m.w.N.) – Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erheben kann. Schließlich sind die ablehnende Entscheidung der Beklagten vom 03.06.2019 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 25.06.2019 hier auch nicht bestandskräftig geworden (vgl. zu einer solchen Fallgestaltung bei Erhebung einer Klage durch einzelne Unterzeichner eines Bürgerbegehrens nach Eintritt der Bestandskraft aufgrund Zustellung gegenüber den Vertrauenspersonen dieses Bürgerbegehrens nochmals VGH Baden-Württemberg, Beschl. 25.07.2019 - 1 S 699/19 -, juris = VBlBW 2020, 122 <123>), nachdem die Kläger (und die dritte Vertrauensperson) gegen die ihnen bekannt gegebene Entscheidung der Beklagten vom 03.06.2019 jeweils fristgerecht Widerspruch und die beiden Kläger sodann die vorliegende Klage erhoben haben.
II.
44
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf die begehrte Verpflichtung der Beklagten, das am 18.03.2019 bei ihr eingereichte Bürgerbegehren mit der Fragestellung „Sind Sie dafür, dass die Stadt Pforzheim keinen Vertrag abschließt, der Mietkosten für das technische Rathaus ersetzende Verwaltungsflächen vorsieht, die bei einer angenommenen Mietdauer von 30 Jahren über 21 Millionen Euro liegen?“ für zulässig zu erklären. Die Bescheide der Beklagten vom 03.06.2019 und die Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.10.2019 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger daher nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
45
1. Gemäß § 21 Abs. 3 Satz 1 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (Gemeindeordnung - GemO) in der Fassung vom 24.07.2000 (GBl. 2000, 581, ber. 698) zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 7. Mai 2020 (GBl. S. 259) kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ein Bürgerbegehren darf nur Angelegenheiten zum Gegenstand haben, über die innerhalb der letzten drei Jahre nicht bereits ein Bürgerentscheid auf Grund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist (§ 21 Abs. 3 Satz 2 GemO). Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden, dabei findet § 3a LVwVfG keine Anwendung; richtet es sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats, muss es innerhalb von drei Monaten nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein (§ 21 Abs. 3 Satz 3 GemO). Das Bürgerbegehren muss die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten (§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO). Die Gemeinde erteilt zur Erstellung des Kostendeckungsvorschlags Auskünfte zur Sach- und Rechtslage (§ 21 Abs. 3 Satz 5 GemO). Das Bürgerbegehren muss von mindestens 7 vom Hundert der Bürger unterzeichnet sein, höchstens jedoch von 20 000 Bürgern (§ 21 Abs. 3 Satz 6 GemO). Es soll bis zu drei Vertrauenspersonen mit Namen und Anschrift benennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten (§ 21 Abs. 3 Satz 7 GemO). Sind keine Vertrauenspersonen benannt, gelten die beiden ersten Unterzeichner als Vertrauenspersonen (§ 21 Abs. 3 Satz 8 GemO). Nur die Vertrauenspersonen sind, jede für sich, berechtigt, verbindliche Erklärungen zum Antrag abzugeben und entgegenzunehmen (§ 21 Abs. 3 Satz 9 GemO).
46
Gemäß § 21 Abs. 2 GemO findet ein Bürgerentscheid nicht statt über Weisungsaufgaben und Angelegenheiten, die kraft Gesetzes dem Bürgermeister obliegen (Nr. 1), Fragen der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung (Nr. 2), die Rechtsverhältnisse der Gemeinderäte, des Bürgermeisters und der Gemeindebediensteten (Nr. 3), die Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe sowie die Kommunalabgaben, Tarife und Entgelte (Nr. 4), die Feststellung des Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses der Gemeinde und der Jahresabschlüsse der Eigenbetriebe (Nr. 5), Bauleitpläne und örtliche Bauvorschriften mit Ausnahme des verfahrenseinleitenden Beschlusses (Nr. 6) sowie über Entscheidungen in Rechtsmittelverfahren (Nr. 7).
47
Über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheidet gemäß § 21 Abs. 4 Satz 1 GemO der Gemeinderat nach Anhörung der Vertrauenspersonen unverzüglich, spätestens innerhalb von zwei Monaten nach Eingang des Antrags. Nach Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens dürfen die Gemeindeorgane bis zur Durchführung des Bürgerentscheids keine dem Bürgerbegehren entgegenstehende Entscheidung treffen oder vollziehen, es sei denn, zum Zeitpunkt der Einreichung des Bürgerbegehrens haben rechtliche Verpflichtungen hierzu bestanden (§ 21 Abs. 4 Satz 2 GemO). Der Bürgerentscheid entfällt, wenn der Gemeinderat die Durchführung der mit dem Bürgerbegehren verlangten Maßnahme beschließt (§ 21 Abs. 4 Satz 3 GemO).
48
2. Ausgehend von diesen rechtlichen Grundlagen steht der Zulässigkeit des streitgegenständlichen Bürgerbegehrens, dessen Voraussetzungen nach § 21 Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 bis 3 GemO im Übrigen gegeben sind, sowohl die Nichterreichung des Quorums von mindestens 7 vom Hundert der Bürger gemäß § 21 Abs. 3 Satz 6 GemO innerhalb der Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO entgegen (unter a) als auch das Fehlen eines Kostendeckungsvorschlags nach § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO (unter b). Darüber hinaus ist das Bürgerbegehren schließlich auch nach den von der Rechtsprechung insoweit zu § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO entwickelten Grundsätzen wegen einer irreführenden Fragestellung als unzulässig einzustufen (unter c).
49
a) Da es sich bei dem hier eingereichten Bürgerbegehren nicht, wie von den Klägern angenommen, um ein sog. initiierendes, sondern um ein kassatorisches Bürgerbegehren handelt, das der Sache nach (jedenfalls auch) gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 18.12.2018 gerichtet ist (unter aa) und die Frist von drei Monaten gemäß § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO in der vorliegenden Fallgestaltung trotz Nicht-Öffentlichkeit der Beschlussfassung des Gemeinderats eine Sammlung von Unterschriften hiergegen allein im Zeitraum vom 18.12.2018 bis zum 18.03.2019 zuließ (unter bb), verfehlt das von den Klägern eingereichte Bürgerbegehren hier das nach § 21 Abs. 6 GemO erforderliche Quorum von 7 vom Hundert der Bürger der Beklagten (unter cc).
50
aa) Für die Bestimmung des Gegenstands eines Bürgerbegehrens ist nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg nicht der Wortlaut der Fragestellung maßgeblich. Der Gegenstand eines Bürgerbegehrens ergibt sich vielmehr aus seiner Zielrichtung. Bei der Ermittlung dieser Zielrichtung kommt es in erster Linie darauf an, wie die Unterzeichner den Text verstehen müssen, da sichergestellt sein muss, dass die Bürger bei der Leistung der Unterschrift wissen, was Gegenstand des Bürgerbegehrens ist. Daneben ist auch das Verständnis der Gemeindevertretung als Adressatin des Begehrens auf Durchführung eines Bürgerentscheids für die Auslegung relevant. Es bedarf insoweit einer Kongruenz der Auslegung aus dem Empfängerhorizont sowohl der unterzeichnenden Bürger als auch der Gemeindevertretung. Gegen einen Gemeinderatsbeschluss ist ein Bürgerbegehren dabei nicht nur dann gerichtet, wenn es die uneingeschränkte Aufhebung des Beschlusses bezweckt. Es genügt, dass eine wesentlich andere als die vom Gemeinderat beschlossene Lösung angestrebt wird. Das gilt auch für ein Bürgerbegehren, das auf eine wesentliche Änderung der Modalitäten der Umsetzung eines Vorhabens zielt, mit denen die Umsetzung selbst betroffen ist. Denn mit einer in wesentlichen Umständen gegenüber dem Beschluss des Gemeinderats geänderten Verwirklichung eines Vorhabens verfolgt ein Bürgerbegehren im Kern ein anderes Vorhaben, als es der Gemeinderat beschlossen hat. Somit ist es im Sinne des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO „gegen einen Beschluss des Gemeinderats gerichtet“ mit der Folge, dass für ein solches kassatorisches Bürgerbegehren die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO gilt (vgl. zum Ganzen zuletzt nur VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 19.12.2016 - 1 S 1883/16 -, juris = VBlBW 2017, 295 <296> m.w.N.).
51
Soweit die Kläger diesbezüglich vortragen, bei dem von ihnen angestoßenen und unterzeichneten Bürgerbegehren habe es sich nicht um ein kassatorisches, sondern um ein initiierendes gehandelt, weil es nicht den nicht-öffentlich gefassten Gemeinderatsbeschluss vom 18.12.2018 in Gänze betreffe, sondern lediglich einen untergeordneten Teil dieses Beschlusses aufgreifen und modifizieren wolle, vermag die Kammer dem nicht zu folgen. Vielmehr ergibt sich bereits aus dem – u.a. von den Klägern unterzeichneten – Schreiben der Initiatoren vom 22.11.2018, mit dem diese dem Oberbürgermeister der Beklagten im Namen des „Aktionsbündnis Bäder, Schulen, Kitas – statt Innenstadtentwicklung Ost“ mitteilten, sie beabsichtigten am 23.11.2018 mit der Sammlung von Unterschriften für ein von ihnen gestartetes Bürgerbegehren zum Projekt „Innenstadtentwicklung-Ost“ zu beginnen und würden anstreben, Ende Februar zu einem Ergebnis zu kommen und dem Oberbürgermeister die eingegangenen Unterschriften zu überreichen, ausdrücklich, dass Voraussetzung für ein solches Verfahren sei, dass der Oberbürgermeister davon absehe, „nach einem denkbaren Ratsbeschluss über den ausgehandelten Vertrag vom 18.12.2018 diesen Vertrag vor Ende des Bürgerbegehrens zu unterzeichnen, um damit den Bürgerentscheid auszuhebeln“. Mithin war den Unterzeichnern dieses Schreibens, darunter auch den Klägern, erklärtermaßen bereits bei der Einleitung ihrer Unterschriftensammlung bewusst, dass am 18.12.2018 ein Gemeinderatsbeschluss getroffen werden könnte, der (jedenfalls auch) den Gegenstand des von ihnen angestoßenen Bürgerbegehrens betreffen würde.
52
Darüber hinaus wird bereits in diesem gewissermaßen „verfahrenseinleitenden“ Schreiben vom 22.11.2018 auch das Projekt „Innenstadt-Ost“ als solches als (zu verhinderndes) Ziel des Bürgerbegehrens ebenso ausdrücklich in Bezug genommen, wie auf den in der Folge eingesetzten Unterschriftenlisten unter der Überschrift „Bürgerbegehren ‚Innenstadtentwicklung-Ost‘ des Aktionsbündnisses ‚Pro Bäder, Schulen, Kitas – statt Innenstadt-Ost‘“, wo im Rahmen der Begründung des Bürgerbegehrens weiter ausgeführt wird, „[s]eit dem Jahr 2012 [seien] in der Stadt Pforzheim Pläne gereift und mit mehreren Gemeinderatsbeschlüssen weiter vorangetrieben worden, die vorsehen, den Bereich der östlichen Innenstadt weiterzuentwickeln, das Projekt ‚Innenstadtentwicklung-Ost‘“. Dass das Bürgerbegehren mit dem – nach der genannten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs ohnehin nicht maßgeblichen – Wortlaut seiner Fragestellung unmittelbar zunächst einmal nur auf den – als ein Teilelement dieses Gesamt-Projekts mit dem vom Gemeinderat der Beklagten ausgewählten Investor – abzuschließenden Mietvertrag abzielt, ist nach Auffassung der Kammer schon deshalb nicht ausschlaggebend, weil bereits im Text der Begründung zum Ausdruck kommt, dass die im Zusammenhang dieses größeren Projekts der Beklagten stehenden Pläne lediglich „u.a. Verwaltungsflächen [umfassen], die aufgrund des schlechten Zustands des Technischen Rathauses ersetzt werden müssen.“
53
Vor diesem Hintergrund hat die Beklagte zutreffend entschieden, dass das Bürgerbegehren gegen die Verwirklichung des Gesamtprojekts „Innenstadtentwicklung-Ost“ gerichtet ist, wie es sich aus dem endgültigen Zuschlagsbeschluss des Gemeinderats vom 18.12.2018 ergibt, weil die Unterbindung des Abschlusses des Mietvertrags über Verwaltungsflächen oberhalb eines bestimmten „Kostendeckels“, auf das die Frage des Bürgerbegehrens ausdrücklich abzielt, im Sinne der genannten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs in der Tat eine ganz wesentliche Änderung der Modalitäten der Realisierung des Gesamtprojekts „Innenstadtentwicklung-Ost“ darstellt, nachdem dieser Mietvertrag ein zentraler Teil des – neben diversen anderen Leistungen und Gegenleistungen im Ganzen verhandelten – komplexen Vertragswerks mit dem Investor ist. Schließlich hätte eine – mit dem Bürgerbegehren ausdrücklich in den Blick genommene – Neuverhandlung des nach europaweiter Ausschreibung in mehrjährigen Dialogsitzungen und zuletzt in Verhandlungen mit dem nunmehr ausgewählten Investor ausgearbeiteten Gesamtprojekts zur „Innenstadtentwicklung-Ost“ in jedem Falle auch einen ganz erheblichen Zeitablauf zur Folge gehabt, womit dieses Bürgerbegehren jedenfalls in zeitlicher Hinsicht auf ein „im Wesentlichen anderes Vorhaben, als es der Gemeinderat beschlossen hat,“ abzielt (vgl. auch zu diesem zeitlichen Gesichtspunkt nochmals VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 19.12.2016 - 1 S 1883/16 -, juris = VBlBW 2017, 295 <296>). Dieser Beschluss des Gemeinderats vom 18.12.2018 stellt sich auch als ein „weichenstellender“ Grundsatzbeschluss im Sinne der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs dar, der eine Planung einleitet oder – wie hier – eine Planungsstufe abschließt und damit als solcher (jeweils erneut) „bürgerbegehrensfähig“ ist (vgl. hierzu nur VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 08.04.2011 - 1 S 303/11 -, juris = VBlBW 2011, 388 <389 f.> m.w.N. zur Rspr. des Senats).
54
All dies gilt bereits bei Berücksichtigung allein der Fragestellung und Begründung auf den ausgelegten Unterschriftenlisten sowie des Schreibens der Initiatoren an den Oberbürgermeister der Beklagten vom 22.11.2018, ohne dass es noch darauf ankäme, ob auch die von einzelnen Unterstützern des Bürgerbegehrens – namentlich unter dem Logo der Partei des Klägers zu 1. – verteilten Flyer und die Äußerungen einzelner Initiatoren des Bürgerbegehrens in der Presse diesem im vorliegenden Zusammenhang zuzurechnen sind, wie das Regierungspräsidium Karlsruhe im Widerspruchsbescheid ergänzend angenommen hat. Dass sich das vorliegende Bürgerbegehren gegen den genannten Beschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 18.12.2018 richtet, haben letztlich auch die Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens (darunter auch die Kläger) implizit eingeräumt, indem sie dieses am 18.03.2019 – und damit exakt drei Monate nach dieser Beschlussfassung bei der Beklagten eingereicht und somit die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO gewahrt haben.
55
bb) Richtet sich danach das Bürgerbegehren in zulässiger Weise gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 18.12.2018, so muss es nach der gesetzlichen Bestimmung in § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO innerhalb von drei Monaten nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht und in diesem Zeitraum von der in § 21 Abs. 3 Satz 6 GemO vorgegebenen Anzahl der Bürger unterzeichnet sein. Diesen Anforderungen genügt das vorliegende Bürgerbegehren nicht, wobei der Lauf der Frist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs an die Bekanntgabe des angegriffenen Beschlusses anknüpft und deshalb – grundsätzlich und auch hier – auch bei einem Bürgerbegehren gegen einen in nicht-öffentlicher Sitzung gefassten Gemeinderatsbeschluss ein Zeitfenster für die Unterschriftensammlung von drei Monaten – erst und ausschließlich – nach der angegriffenen Beschlussfassung eröffnet.
56
(1) Eine Vorgehensweise wie die hier vorliegende, bei der Unterschriften für das Bürgerbegehren bereits im Vorfeld des der Sache nach angegriffenen Gemeinderatsbeschlusses vom 18.12.2018 gewissermaßen „auf Vorrat“ gesammelt wurden, ist nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg mit der gesetzlichen Ausgestaltung des § 21 Abs. 3 GemO nicht vereinbar. Soll ein Gemeinderatsbeschluss durch einen mit dem Bürgerbegehren bezweckten Bürgerentscheid zu Fall gebracht und ersetzt werden, so setzt dies einen bereits existenten Gemeinderatsbeschluss voraus. Denn nur gegen einen solchen kann sich das Bürgerbegehren im Sinne der Fristenregelung richten. Aus der auf die Bekanntgabe des Beschlusses abstellenden Frist in § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO folgt, dass nicht nur die Einreichung der Unterschriften innerhalb der vorgegebenen Frist erfolgen muss, sondern dass die Bürger vor ihrer Unterschriftsleistung auch Gelegenheit zur Kenntnis des angegriffenen Gemeinderatsbeschlusses hatten und damit die vorgegebene Anzahl von Unterschriften auch innerhalb dieser Frist geleistet werden muss. Dies ergibt sich aus dem Regelungszusammenhang sowie Sinn und Zweck der Regelung. Die bürgerschaftliche Entscheidungsbildung orientiert sich regelmäßig am jeweils aktuellen Planungsstand. Der Sach- und Informationsstand der Bürgerschaft kann sich aufgrund in einer öffentlichen Sitzung des Gemeinderats für und wider ein Vorhaben ausgetauschter Argumente ändern und den einen oder anderen Bürger dazu bewegen, sich entgegen seiner früheren Absicht nicht mehr mit seiner Unterschriftsleistung für die Durchführung eines Bürgerentscheids einzusetzen oder auch umgekehrt. Eine Unterschriftensammlung auf Vorrat, ohne dass die Bürgerschaft Kenntnis vom abschließenden Entscheidungsprozess des Gemeinderats hat, ist danach mit Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens kaum zu vereinbaren. Es spricht daher alles dafür, dass das Quorum jeweils innerhalb der Ausschlussfrist erreicht werden muss und ein Stimmensammeln zu einem Bürgerbegehren „auf Vorrat“ unzulässig ist, da andernfalls die gesetzliche Frist bei kassatorischen Bürgerbegehren leerlaufen würde. Mit dem Zuwarten auf eine vorhersehbare und erneut bürgerbegehrensfähige Beschlussfassung, bevor mit der Unterschriftensammlung begonnen wird, wird der Bürgerschaft auch nichts Unzumutbares angesonnen. Die gesetzliche Ausschlussfrist, die zwischenzeitlich von sechs Wochen auf drei Monate erweitert wurde, mag zwar immer noch knapp bemessen sein, ist aber der Rechtssicherheit und dem Grundsatz der Effizienz und Sparsamkeit der gemeindlichen Aufgabenwahrnehmung geschuldet und ermöglicht es bei entsprechender Vorbereitung und Information der Bürgerschaft in hinreichendem Maße, das erforderliche Quorum an Unterschriften innerhalb der Frist zu sammeln (vgl. zum Ganzen – noch anhand einer früheren Fassung der Norm, die eine Frist von lediglich sechs Wochen vorsah – VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 08.04.2011 - 1 S 303/11 -, juris = VBlBW 2011, 388 <390> m.w.N.; vgl. ferner auch den Beschl. v. 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, juris = VBlBW 2011, 471 <472>).
57
(2) Soweit die Kläger demgegenüber im Widerspruchsverfahren eingewandt haben, die Übertragbarkeit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs aus dem Jahr 2011 auf die vorliegende Fragestellung sei schon grundsätzlich in Frage zu stellen, nachdem die Gemeindeordnung im Bereich der Bürgerbeteiligung zwischenzeitlich im Jahr 2015 vom Landesgesetzgeber explizit mit dem Ziel reformiert worden sei, die Beteiligungs- und Entscheidungsmöglichkeiten der Bürger zu erweitern und zu vereinfachen, teilt die Kammer diese Bedenken der Kläger nicht. Zwar hat der Landesgesetzgeber in der Tat mit dem Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 28.10.2015 (GBl. S. 870) die Zielsetzung verfolgt, die direkte Demokratie auf kommunaler Ebene zu erweitern, indem bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden die Quoren gesenkt, die Frist für Bürgerbegehren gegen Beschlüsse des Gemeinderats verlängert, der Anwendungsbereich erweitert und das Verfahren einfacher ausgestaltet werden sollte (vgl. die Gesetzesbegründung auf LT-Drs. 15/7265, S. 1).
58
Im Hinblick auf die hier relevante Fragestellung zur Fristberechnung für die Erfüllung des Quorums bei einem kassatorischen Bürgerbegehren hat die von den Klägern in Bezug genommene Novellierung der Vorschriften über das Bürgerbegehren jedoch lediglich insoweit Änderungen vorgenommen, als zum einen die Frist für Bürgerbegehren gegen Gemeinderatsbeschlüsse auf drei Monate verlängert wurde, um ausreichend Zeit für die Vorbereitung und ggf. die Inanspruchnahme der neu geschaffenen Beratungsmöglichkeit der Gemeinde hinsichtlich des Kostendeckungsvorschlags und die Durchführung des Bürgerbegehrens vorzusehen, sowie zum anderen das Unterschriftenquorum für die Durchführung von Bürgerbegehren auf sieben vom Hundert gesenkt wurde (vgl. hierzu nochmals LT-Drs. 15/7265, S. 36). Durch die Verlängerung der Frist sollten Bürgerbegehren grundsätzlich erleichtert werden, weil für die Unterschriftensammlung mehr Zeit bleibe und das damit verbundene Hinausschieben der Planungs- und Rechtssicherheit zur Stärkung der direkten Demokratie vertretbar sei. Demgegenüber wurde einer vom Verein „Mehr Demokratie e.V.“ erhobenen Forderung, die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO ganz zu streichen, ausdrücklich eine Absage erteilt, um die mit dem völligen Wegfall der Frist verbundene andauernde Rechtsunsicherheit zu vermeiden (vgl. auch hierzu LT-Drs. 15/7265, S. 27 f.). Für die Rechtsauffassung der Kläger im Hinblick auf die hier aufgeworfene Problematik einer Unterschriftensammlung „auf Vorrat“ ergibt sich aus der mit dem Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vorgenommenen Novellierung der Vorschriften zum Bürgerbegehren in § 21 GemO mithin nichts Weiterführendes (vgl. hierzu auch Aker, VBlBW 2016, 1 <4 f.>). Offenbar sah der Gesetzgeber auch in Ansehung der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg insoweit keinen Anlass zu einer Änderung.
59
(3) Soweit die Beteiligten in diesem Zusammenhang auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe Bezug nehmen, wonach die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO gemäß § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO nicht zu laufen beginne, wenn der Gegenstand des Gemeinderatsbeschlusses unter Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz in nicht-öffentlicher Sitzung behandelt worden sei (VG Karlsruhe, Beschl. v. 19.10.2012 - 5 K 1969/12 -, juris), ist diese Entscheidung hier schon deshalb nicht einschlägig, weil dort ein Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz aus § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO festgestellt wurde, während in der vorliegenden Fallgestaltung ein solcher Verstoß von den Klägern schon nicht geltend gemacht wird (insbesondere haben diese nicht vorgetragen, gemäß § 35 Abs. 1 Satz 3 GemO die Verweisung in die öffentliche Sitzung beantragt zu haben, vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 24.02.1992 - 1 S 2242/91 -, juris = VBlBW 1992, 375 f.) und auch sonst für die Kammer nicht ersichtlich ist. Auch bei Zugrundelegung der Ausführungen des VG Karlsruhe in der genannten Entscheidung läge im Übrigen ein solcher Verstoß nicht vor (vgl. VG Karlsruhe, Beschl. v. 19.10.2012 - 5 K 1969/12 -, juris : „Es kann zum Beispiel nicht dem Gemeinwohlinteresse entsprechen, wenn die Vertragskonditionen, die die Gemeinde im Einzelnen zu gewähren bereit ist, öffentlich beraten würden, da dies die Verhandlungsposition der Gemeinde in etwaigen weiteren Vertragsverhandlungen schwächen könnte.“).
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(4) Im Übrigen hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die genannte Entscheidung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe mit Beschluss vom 25.02.2013 geändert und zur Begründung ausgeführt, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts führe ein etwaiger Verstoß gegen die Vorschrift des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO über die Öffentlichkeit der Sitzungen des Gemeinderats in der dortigen Fallgestaltung nicht dazu, dass die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2GemO nicht in Lauf gesetzt worden sei. Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzungen gehöre zu den wesentlichen Verfahrensbestimmungen des Gemeinderechts. Er habe die Funktion, dem Gemeindebürger Einblick in die Tätigkeit der Vertretungskörperschaften und ihrer einzelnen Mitglieder zu ermöglichen und dadurch eine auf eigener Kenntnis und Beurteilung beruhende Grundlage für eine sachgerechte Kritik sowie die Willensbildung zu schaffen, den Gemeinderat der allgemeinen Kontrolle der Öffentlichkeit zu unterziehen und dazu beizutragen, der unzulässigen Einwirkung persönlicher Beziehungen, Einflüsse und Interessen auf die Beschlussfassung des Gemeinderats vorzubeugen. Der Verstoß gegen das Gebot der Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzungen begründe regelmäßig eine schwerwiegende Verfahrensrechtsverletzung und begründe daher die Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses. Die Folgen eines solchen Verfahrensverstoßes und der Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses ließen sich allerdings nicht für alle Gemeinderatsbeschlüsse einheitlich bestimmen (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 25.02.2013 - 1 S 2155/12 -, juris VBlBW 2013, 269 <270> m.w.N.).
61
Da der in der damaligen Fallgestaltung angegriffene Beschluss eine unmittelbar rechtsbegründende, -vernichtende oder -gestaltende Wirkung im Verhältnis zu Dritten nicht hatte, der Umsetzung durch die Gemeindeverwaltung der Antragsgegnerin bedurfte und dieser hierfür inhaltliche Vorgaben gab, sei klar gewesen, dass für den Verkauf selbst wiederum ein Gemeinderatsbeschluss notwendig sein würde. Bei dieser Ausgangslage sei eine Anstoßfunktion für den einzelnen Gemeindeeinwohner gegeben gewesen. Die gesetzliche Ausschlussfrist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO solle im Interesse der Rechtssicherheit und -klarheit vermeiden, dass die Ausführung von Gemeinderatsbeschlüssen in wichtigen Gemeindeangelegenheiten längere Zeit nicht in Angriff genommen werden könne oder gar mit besonderem Aufwand rückgängig gemacht werden müsse. Die Regelung diene damit der Effektivität und Sparsamkeit der Gemeindeverwaltung und sei zugleich Ausdruck eines Vorrangs der Entscheidungsbefugnis des Gemeinderats im System der repräsentativen Demokratie. Zugleich sei durch die Bekanntgabe der Gemeinderatsbeschlüsse zu gewährleisten, dass die in der Gemeindeordnung vorgesehenen Mittel direkter Demokratie von den Bürgern effektiv wahrgenommen werden könnten. Der einzelne Gemeindeeinwohner habe in einer solchen Situation hinreichenden Anlass und die Möglichkeit gehabt, sich über den Inhalt des in nicht-öffentlicher Sitzung gefassten Beschlusses zu unterrichten und eine eigene Entscheidung im Hinblick auf ein Bürgerbegehren zu treffen. Die Anstoßfunktion sei mithin gegeben. Ob anderes gelten würde, wenn der Verstoß gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO offenkundig wäre, könne offen bleiben, denn eine solche Konstellation habe nicht vorgelegen (vgl. auch hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 25.02.2013 - 1 S 2155/12 -, juris = VBlBW 2013, 269 <270 f.> m.w.N.; ferner das Urt. v. 21.04.2015 - 1 S 1949/13 -, juris = VBlBW 2015, 375 <379> zum fehlenden Fristlauf im Falle der Nichtigkeit des Beschlusses). Diesen Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs schließt sich die Kammer an und hält sie auch für auf die vorliegende Fallgestaltung übertragbar, in der der angegriffene Gemeinderatsbeschluss vom 18.12.2018 ebenfalls keine unmittelbar rechtsbegründende, -vernichtende oder -gestaltende Wirkung im Verhältnis zu Dritten hatte und der Umsetzung durch die Verwaltung der Beklagten bedurfte.
62
Maßgeblich ist danach auch hier, ob der angegriffene Beschluss vom 18.12.2018, nachdem dieser in nicht-öffentlicher Sitzung beschlossen wurde, im Sinne des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2GemO „bekanntgegeben“ wurde. Der Begriff der Bekanntgabe in § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO ist nicht identisch mit dem der öffentlichen Bekanntmachung in § 4 Abs. 3 Satz 1 GemO. In dem Bereich, in dem der Einzelne nicht durch den Beschluss unmittelbar betroffen ist, bedarf es nicht einer förmlichen Bekanntmachung. Vielmehr reicht hier aus, wenn ohne formelle Bekanntmachung gewährleistet ist, dass der Bürger von der Beschlussfassung Kenntnis erlangen kann. Denn die nichtamtliche Bekanntgabe erfüllt im Wesentlichen eine „Anstoßfunktion“, die erkennen lässt, dass ein möglicherweise die Ausschlussfrist in Lauf setzender Gemeinderatsbeschluss gefasst wurde, und den Betroffenen auf diese Weise veranlasst, sich rechtzeitig und umfassend über den Inhalt der Beschlussfassung zu vergewissern. Der Lauf der Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO knüpft dabei nicht an die Beschlussfassung selbst an. Bereits der Gesetzeswortlaut legt nahe, dass zu der Beschlussfassung ein zusätzliches Ereignis, nämlich die Bekanntgabe hinzutreten muss, um die Frist auszulösen, und dass es sich dabei um eine nach außen tretende Verlautbarung handeln muss. Dafür mag auch der Zweck des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO sprechen, den Fristbeginn davon abhängig zu machen, dass die Einwohner hinreichenden Anlass haben, die Einleitung eines Bürgerbegehrens zu prüfen. Den Begriff der Bekanntgabe i.S.d. § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO hat der Gesetzgeber freilich nicht definiert. Für in nicht-öffentlicher Sitzung gefasste Beschlüsse sieht § 35 Abs. 1 Satz 4 GemO insoweit vor, dass diese nach Wiederherstellung der Öffentlichkeit oder in der nächsten öffentlichen Sitzung bekanntzugeben sind (vgl. zum Ganzen nochmals VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 25.02.2013 - 1 S 2155/12 -, juris = VBlBW 2013, 269 <270> m.w.N. unter Offenlassung der Frage, ob für das Auslösen der notwendigen „Anstoßfunktion“ auf die Verlautbarung des Beschlusses selbst und nur hilfsweise, sofern eine solche nicht erfolgt, auf die erste Veröffentlichung in der Presse oder einem Amtsblatt abzustellen ist).
63
Diese Anstoßfunktion ist hier jedenfalls gegeben, nachdem der Oberbürgermeister der Beklagten den in nicht-öffentlicher Sitzung gefassten Gemeinderatsbeschluss vom 18.12.2018, den Zuschlag auf das Angebot der ...-Projektentwicklungs-GmbH vom 03.12.2018 zu erteilen, der Öffentlichkeit noch in der Sitzung am 18.12.2018 bekanntgegeben (vgl. § 35 Abs. 1 Satz 4 GemO) und die örtliche Tagespresse hierüber – wie auch über die vorangegangenen Verfahrensschritte betreffend das Gesamtprojekt „Innenstadtentwicklung Ost“ (vgl. hierzu neben den angegriffenen Widerspruchsbescheiden, dort jeweils S. 7 f. und 13 f. den von der Beklagten vorgelegten umfangreichen Aktenband „Presse“) – breit berichtet hat. So titelte die „Pforzheimer Zeitung“ (PZ) am 19.12.2018, die Mehrheit des Gemeinderats habe „Grünes Licht für Innenstadt-Ost“ gegeben und erwähnte in ihrem Aufmacher zugleich, dass das – u.a. von den Klägern – initiierte Aktionsbündnis bereits an dem vorliegenden Bürgerbegehren „gegen diese Entscheidung“ arbeite (vgl. ferner auch den weiteren Artikel im Innenteil der PZ vom 19.12.2018 auf S. 17, „Das neue Herz der Stadt“, in dem ausdrücklich auf die Unterschriftensammlung für das Bürgerbegehren in den folgenden Tagen an verschiedenen Infoständen in der Stadt hingewiesen wird). Auch die Lokalausgabe der „Badischen Neuesten Nachrichten“ (BNN), der „Pforzheimer Kurier“, berichtete auf S. 17 der BNN-Ausgabe vom 19.12.2018 ausführlich sowohl über den getroffenen Gemeinderatsbeschluss als auch darüber, dass diesem „womöglich ein Bürgerentscheid entgegen stehen könnte“, hinsichtlich dessen aber „Vorkehrungen im Vertrag“ getroffen worden seien.
64
Anders als die Kläger offenbar annehmen, ist für das Vorliegen dieser Anstoßfunktion auch nicht die ins Einzelne gehende Kenntnis sämtlicher Details des getroffenen Beschlusses erforderlich, zumal insoweit auch die Wertungen des § 35 Abs. 1 und 2 GemO zur Öffentlichkeit bzw. Nicht-Öffentlichkeit der Sitzungen des Gemeinderats und der im letzteren Falle zu beachtenden Verschwiegenheitspflicht der Gemeinderäte zu berücksichtigen sind. Entgegen der zuletzt nochmals in der mündlichen Verhandlung dezidiert geäußerten Rechtsauffassung der Kläger führt dies jedoch nicht zu der Konsequenz, dass die erforderliche Anstoßfunktion für ein Bürgerbegehren bei – wie hier häufig gerade komplexen – Gemeinderatsbeschlüssen in nicht-öffentlicher Sitzung nicht gegeben wäre, maßgeblich ist vielmehr, ob der einzelne Gemeindeeinwohner im konkreten Fall hinreichenden Anlass und die Möglichkeit hatte, sich über den – wesentlichen – Inhalt des in nicht-öffentlicher Sitzung gefassten Beschlusses zu unterrichten und eine eigene Entscheidung im Hinblick auf ein Bürgerbegehren hiergegen zu treffen. Demgegenüber kommt es nicht darauf an, ob die Bürger von der Beschlussfassung (oder gar von den Details der Beratung im Gemeinderat) tatsächlich Kenntnis erlangt haben (vgl. hierzu nochmals VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 25.02.2013 - 1 S 2155/12 -, juris = VBlBW 2013, 269 <270 f.>; ferner Hofmann, VBlBW 2014, 136 <138>; Bock, in: Kunze/Bronner/Katz, GemO, Band 1, 26. Lieferung, Stand: Juni 2019, § 21 GemO jeweils m.w.N. zur Rspr.: „Veröffentlichung des wesentlichen Inhalts der Beschlussfassung“ genügt). Dies war hier nach dem Vorstehenden insbesondere auch vor dem Hintergrund der mehrjährigen Planungsphase des Projekts „Innenstadtentwicklung-Ost“ und der umfangreichen Presseberichterstattung hierüber wie auch über das beabsichtigte Bürgerbegehren gewährleistet.
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cc) Aus alledem folgt hier, dass die Beklagte zutreffend davon ausgegangen ist, dass sämtliche vor dem 18.12.2018 geleisteten Unterschriften für die Erfüllung des Quorums nach § 21 Abs. 3 Satz 6 GemO keine Berücksichtigung finden können, womit das Bürgerbegehren schon wegen Nichterfüllung dieses Quorums von 7 vom Hundert der Bürger der Beklagten im Sinne der §§ 12 Abs. 1, 14 GemO (hier: 6.451 Bürger zum Zeitpunkt der Einreichung am 18.03.2019) unzulässig ist, da die im (allein) maßgeblichen Zeitraum vom 18.12.2018 (bzw. 19.12.2018) bis zum 18.03.2019 geleisteten 5.069 gültigen Unterschriften wahlberechtigter Bürger dieses Quorum unstreitig nicht erfüllen (vgl. im Einzelnen AS 99-105 der Verfahrensakte der Beklagten).
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(1) Soweit die Kläger im gerichtlichen Verfahren beanstanden, es verstoße – auch im Lichte der Zielsetzung des Gesetzes zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften im Jahr 2015 und der damit verbundenen Erweiterung der Möglichkeiten der direkten Demokratie – gegen Treu und Glauben, wenn die Beklagte sich nunmehr im Nachhinein auf die Unbeachtlichkeit dieser Unterschriften berufe, nachdem die Bürgerinitiative der Beklagten bereits mit Schreiben vom 22.11.2018 mitgeteilt habe, dass sie Unterschriften für ihr Bürgerbegehren sammle und die Beklagte sie daraufhin im guten Glauben gelassen habe, dass die Sammlung der Unterschriften schon ihre Ordnung habe, führt auch dieser Vortrag nicht auf ein ihnen günstigeres Ergebnis.
67
Der Verwaltungsgerichtshof hat hierzu in anderem Zusammenhang ausgeführt, dass die Gemeindeorgane den Handlungsschranken unterliegen, die sich aus dem im Staatsrecht entwickelten und auf das Verhältnis der Gemeindeorgane zur Bürgerschaft im Rahmen eines Bürgerbegehrens übertragbaren Grundsatz der Organtreue ergeben. Dieser verpflichtet hier die Gemeindeorgane, sich so gegenüber dem Bürgerbegehren zu verhalten, dass dieses seine gesetzlich eröffnete Entscheidungskompetenz ordnungsgemäß wahrnehmen kann, mit anderen Worten, dass bei der Ausübung der gemeindlichen Kompetenzen von Rechts wegen auf die Willensbildung der Bürgerschaft im Rahmen eines Bürgerbegehrens Rücksicht zu nehmen ist. Ein in diesem Sinne treuwidriges Handeln eines Gemeindeorgans setzt jedoch voraus, dass dessen Handeln – sei es in der Sache selbst oder hinsichtlich des dafür gewählten Zeitpunkts – bei objektiver Betrachtung nicht durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt ist, sondern allein dem Zweck dient, dem Bürgerbegehren die Grundlage zu entziehen und damit eine Willensbildung auf direkt-demokratischem Wege zu verhindern. Der Grundsatz der Organtreue steht dabei allerdings nur solchen Maßnahmen entgegen, die einen Bürgerentscheid endgültig vereiteln würden (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 27.06.2011 - 1 S 1509/11 -, juris = VBlBW 2011, 471 <474> m.w.N.).
68
Ausgehend von diesem Maßstab ist für die Kammer ein Verstoß der Beklagten gegen Treu und Glauben bzw. den Grundsatz der Organtreue nicht erkennbar. Zunächst ist bereits nicht ersichtlich, dass ein gedachter Verstoß der Verwaltung bzw. des Gemeinderats der Beklagten gegen eine unterstellte Hinweispflicht in der vorliegenden Fallgestaltung einen Bürgerentscheid endgültig vereitelt hätte. Ferner könnte eine solche Hinweispflicht frühestens nach eigener Prüfung und Feststellung durch die genannten Gemeindeorgane bestanden haben, dass es sich bei dem vorliegenden Bürgerbegehren um ein kassatorisches handelte und sich hieran nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg die genannten rechtlichen Konsequenzen im Hinblick auf das für die Unterschriftensammlung zur Verfügung stehende Zeitfenster von drei Monaten erst ab Bekanntgabe des angegriffenen Gemeinderatsbeschlusses vom 18.12.2018 knüpften. Da aber die Verwaltung der Beklagten nach Aktenlage selbst erst mit der Vorlage eines Kurzgutachtens zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ihres jetzigen Prozessbevollmächtigten im Entwurfsstadium am 30.03.2019 (vgl. AS 41 ff. der Verfahrensakte der Beklagten) sichere Kenntnis (vgl. im Vorfeld noch den Mail-Verkehr zwischen der dritten Vertrauensperson des Bürgerbegehrens und dem Leiter des Rechtsamts der Beklagten auf AS 11-17 der Verfahrensakte, in dessen Zuge letzterer mit E-Mail vom 31.01.2019 mitteilte, „dass eine abschließende rechtliche Beurteilung hinsichtlich des Zeitpunktes des Ablaufs der Frist noch nicht getroffen“ sei) vom Vorliegen eines kassatorischen Bürgerbegehrens und den damit verbundenen rechtlichen Konsequenzen hatte, zu diesem Zeitpunkt aber die Unterschriftenlisten bereits übergeben waren, kann hier dahinstehen, ob und wenn ja, unter welchen Voraussetzungen aus dem Grundsatz der Organtreue eine solche Hinweispflicht überhaupt abzuleiten wäre. Die Kammer weist allerdings darauf hin, dass es jedenfalls auch den Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens in Anbetracht ihrer „organschaftlichen Funktion“ gegenüber den anderen Organen der Gemeinde (vgl. nochmals VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 25.07.2019 - 1 S 699/19 -, juris = VBlBW 2020, 122 f.) oblegen hätte, sich über die einzelnen Zulässigkeitsvoraussetzungen des von ihnen initiierten Bürgerbegehrens zu informieren, wofür hier umso mehr Anlass bestanden hätte, als diese sich ausweislich des Schreibens vom 22.11.2018 bereits bei Einleitung dieses Prozesses darüber im Klaren waren, dass ein „denkbare[r] Ratsbeschluss über den ausgehandelten Vertrag vom 18.12.2018“ getroffen werden könnte (vgl. AS 3 f. der Verfahrensakte der Beklagten).
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(2) Soweit die Kläger schließlich noch vorgetragen haben, es widerspreche den Zielen der Reform der Gemeindeordnung aus dem Jahr 2015 diametral, jedwedem Gemeinderat und jedweder Verwaltung ein Instrument an die Hand zu geben, mit dem jedes (gemeint ist: initiierende) Bürgerbegehren durch einen einfachen Beschluss, der die Erreichbarkeit des Quorums ausheble, zu Fall gebracht werden könne, betrifft dies im Tatsächlichen jedenfalls nicht den vorliegenden Sachverhalt (vgl. nochmals das Schreiben vom 22.11.2018) und trifft dies auch in der rechtlichen Wertung nicht zu. Zwar ist ein initiierendes Bürgerbegehren in der Tat nicht mehr möglich, sobald der Gemeinderat ein bestimmtes Thema im Wege eines oder mehrerer „weichenstellender Grundsatzbeschlüsse“ im Sinne der genannten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs aufgegriffen und in Bearbeitung genommen hat. Dieser – allerdings letztlich in der Natur der Sache liegende – „Nachteil“ der genannten Rechtsprechung wird aber kompensiert durch die auf deren Grundlage zugleich eröffnete Angreifbarkeit jedes weiteren solchen „weichenstellenden Grundsatzbeschlusses“ im Wege eines kassatorischen Bürgerbegehrens, solange ein gemeindliches Projekt – wie hier – noch nicht endgültig umgesetzt wurde und sofern eine erneute Sachdiskussion noch stattfindet (vgl. auch hierzu nochmals VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 08.04.2011 - 1 S 303/11 -, juris = VBlBW 2011, 388 <391>; Engel/Heilshorn, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 11. Aufl. 2018, § 16 jeweils m.w.N. zur Rspr.).
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b) Unabhängig hiervon erweist sich das von den Klägern eingereichte Bürgerbegehren auch deshalb als unzulässig, weil es keinen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthielt (§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO).
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Der Kostendeckungsvorschlag eines Bürgerbegehrens dient nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg dem Zweck, den Bürgern in finanzieller Hinsicht die Tragweite und Konsequenzen der vorgeschlagenen Entscheidung deutlich zu machen. Da ein Bürgerentscheid die Wirkungen eines Gemeinderatsbeschlusses hat und nur eingeschränkt abänderbar ist (§ 21 Abs. 8 GemO), muss der Kostendeckungsvorschlag den Bürgern die Verantwortung für die wirtschaftlichen Auswirkungen auf das Gemeindevermögen klarmachen. Daher sind jedenfalls in Form einer überschlägigen Schätzung die durch die Maßnahme voraussichtlich entstehenden Kosten und ein Vorschlag für deren Deckung anzugeben. Ein Kostendeckungsvorschlag ist allerdings entbehrlich, wenn keine Kosten anfallen, mit der Realisierung des Bürgerbegehrens sogar Einsparungen verbunden sind oder eine Kostenentwicklung nicht voraussehbar ist.
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Zu den Kosten, die im Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens anzugeben sind, gehören nicht nur die unmittelbaren Kosten der vorgeschlagenen Maßnahme, sondern auch die notwendigen Folgekosten. Denn auch diese sind Kosten der „verlangten Maßnahme“ im Sinne des § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO, da sie von dieser zurechenbar verursacht werden. Eventuelle Schadensersatzansprüche im Zusammenhang mit der durch einen Bürgerentscheid bewirkten Nichtdurchführung einer Maßnahme sind hingegen keine Kosten der verlangten Maßnahme. Denn sie sind keine direkte, zurechenbare Folge der verlangten Maßnahme. Sie müssen daher nicht Gegenstand des Kostendeckungsvorschlags sein.
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Entgehen der Gemeinde durch die verlangte Maßnahme zukünftig Einnahmen, sind diese nur dann Kosten der verlangten Maßnahme im Sinne des § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO und daher im Kostendeckungsvorschlag zu berücksichtigen, wenn die Gemeinde diese Beträge bisher schon – z.B. aufgrund eines vertraglichen Anspruchs – tatsächlich eingenommen hat und diese aufgrund der verlangten Maßnahme nun wegfallen. Denn in diesem Fall ist der Wegfall der bisherigen Einnahmen unmittelbare Folge der verlangten Maßnahme. Auch der Zweck des Erfordernisses eines Kostendeckungsvorschlags, dass die Bürger bei ihrer Entscheidung ihre Verantwortung für das Gemeindevermögen erkennen und übernehmen können, gebietet hier die Angabe der zukünftig wegfallenden, bisher erzielten Einnahmen im Kostendeckungsvorschlag. Anderes gilt, wenn die verlangte Maßnahme lediglich dazu führt, dass die Gemeinde mögliche Einnahmen, die sie bisher nicht erzielt, auch zukünftig nicht haben wird. Die verlangte Maßnahme führt dann nicht zum unmittelbaren Verlust bisheriger Einnahmen, der anderweitig auszugleichen wäre. Auch der Zweck der Vorschrift macht es daher nicht notwendig, den Verzicht auf diese künftig bloß möglichen Einnahmen im Kostendeckungsvorschlag darzustellen (vgl. zu diesen Maßstäben zuletzt VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 13.06.2018 - 1 S 1132/18 -, juris = VBlBW 2018, 469 <470> m.w.N.). Da der Gesetzeswortlaut einen Kostendeckungsvorschlag im Grundsatz zwingend vorschreibt („muss [...] enthalten“), ist der Verzicht auf einen solchen Vorschlag der Struktur der Vorschrift nach nur in Ausnahmefällen möglich, etwa wenn eindeutig ist, dass eine der drei genannten Fallgruppen (kein Anfall von Kosten, Kosteneinsparungen oder Unvorhersehbarkeit) vorliegt (in diesem Sinne Aker, in: derselbe/Hafner/Notheis, GemO-Kommentar, 1. Aufl. 2013, § 21 GemO ).
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Ausgehend von diesen Maßstäben wäre ein Kostendeckungsvorschlag hier entgegen der Auffassung der Kläger erforderlich gewesen. Da sich das vorliegende Bürgerbegehren der Sache nach – wie gesehen – gegen die Erteilung des Zuschlags auf ein Angebot eines Investors richtet, das den (zwischenzeitlich erfolgten) Abschluss eines komplexen Vertragswerks mit diversen im Gegenseitigkeitsverhältnis stehenden Leistungen und Gegenleistungen der Beklagten wie auch des Investors erforderlich macht (vgl. hierzu nochmals die Ausführungen oben unter II. 2. a) aa), hätte das Bürgerbegehren auch die insoweit „notwendigen Folgekosten“ für die weitere bzw. alternative Planung der Beklagten im Falle eines erfolgreichen Bürgerentscheids zumindest in den Blick nehmen müssen, auch wenn die hier zur Entscheidung gestellte Frage vordergründig lediglich eine isolierte „Begrenzung“ der Kosten auf der „Ausgabenseite“ des Gesamtvertrags zum Gegenstand der Frage macht. Zutreffend weist die Beklagte vor diesem Hintergrund darauf hin, dass ein Kostendeckungsvorschlag, nachdem eine Nicht-Unterzeichnung des Mietvertrags für die Verwaltungsflächen mit dem Investor (nach dem Gesamtvertragswerk) aller Voraussicht nach die Nichtanmietung der gesamten Flächen zur Folge haben würde und die Räumlichkeiten des bestehenden Technischen Rathauses das Ende der gewöhnlichen Lebensdauer bereits überschritten hätten, zumindest auf eine der dann notwendigen Alternativmaßnahmen (z.B. Sanierung des Technischen Rathauses und Interimsunterbringung der betroffenen Ämter oder Abbruch des Technischen Rathauses und anderweitige Anmietung bzw. Neubau vergleichbarer erforderlicher Flächen) hätte eingehen müssen. Dies ist jedoch – anders als etwa im Widerspruchsschreiben der Kläger vom 25.06.2019 – vor Einreichung des Bürgerbegehrens nicht geschehen.
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Die hiernach gegebene Erforderlichkeit eines solchen nachvollziehbaren Kostendeckungsvorschlags war danach gerade auch mit Blick auf den – auch von den Klägern hervorgehobenen – Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens geboten. Mit den beiden Rechtsinstituten des Bürgerentscheids und des Bürgerbegehrens wird das der Gemeindeordnung zugrundeliegende System der repräsentativen Demokratie zugunsten einer aktiven Einbeziehung der Bürger im Sinne einer unmittelbaren Demokratie bei solchen Angelegenheiten durchbrochen, die für eine Gemeinde von besonderer Bedeutung sind. Der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines endgültigen Beschlusses des Gemeinderats und ist nur eingeschränkt abänderbar (vgl. § 21 Abs. 8 GemO). Diese Form der unmittelbaren Demokratie legt den Bürgern ein nicht unerhebliches Maß an Verantwortung für ihre Entscheidung auf. Dementsprechend erschöpft sich eine Beteiligung der Bürger in Form eines Bürgerbegehrens nicht in dem Anspruch auf eine Leistung, vielmehr wird die Selbstverantwortung der Bürger gerade bei der Beurteilung der die Bürgerschaft treffenden Kostenbelastung gefordert. Es kommt hinzu, dass die Entscheidung des Bürgers, ob er einem Bürgerbegehren beitritt oder sich im Rahmen des Bürgerentscheides positiv für die Verwirklichung der verlangten Maßnahme ausspricht, wesentlich auch von der Frage beeinflusst wird, welche Kosten durch diese Maßnahme ausgelöst und letztlich die Bürgerschaft treffen werden (vgl. zum Ganzen grundlegend VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 06.07.1982 - 1 S 1526/81 -, VBlBW 1983, 269 <270 f.> m.w.N. zu den Gesetzgebungs-Materialien).
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Nach diesen Grundsätzen sollen die zur Entscheidung berufenen Bürger auf Basis der tatsächlichen Gegebenheiten zumindest in den Grundzügen selbst nachvollziehen und beurteilen können, für wie realistisch sie die Finanzierbarkeit der widerstreitenden Vorschläge einschätzen; nicht aber soll ihnen nach dieser gesetzgeberischen Zwecksetzung lediglich das – regelmäßig und auch hier – umstrittene Ergebnis einer – notwendig subjektiven und naturgemäß im Wettbewerb der Parteien vor Ort befangenen (vgl. allgemein zu den „wettbewerbsdemokratischen Bedingungen“ des baden-württembergischen Kommunalverfassungssystems Katz, VBlBW 2009, 373 <377 f.>) – Kostenrechnung durch die handelnden Personen in Verwaltung, Gemeinderat oder – wie im vorliegenden Fall – seitens der Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens gewissermaßen „vorweggenommen“ präsentiert werden.
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Anders, als es insbesondere der Vortrag der Kläger zuletzt in der mündlichen Verhandlung nahelegt, hätte es insoweit auch nicht einer gleichsam abschließenden detaillierten Kostenrechnung hinsichtlich aller denkbaren Entscheidungsalternativen bedurft. Vielmehr ergeben sich nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg Grenzen der diesbezüglichen Anforderungen aus der Natur des jeweiligen Vorschlags selbst. Geht eine verlangte Maßnahme, etwa die Errichtung einer öffentlichen Einrichtung, über ein Planungsstadium im Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht hinaus, wird zum einen lediglich verlangt werden können, dass der Kostendeckungsvorschlag eine überschlägige Kostenschätzung enthält. Zum andern steht den Antragstellern eines Bürgerentscheids in aller Regel nicht das Fachwissen der Behörde zur Verfügung. Insoweit aber ist allerdings die neu eingeführte und vom Beklagten-Vertreter in der mündlichen Verhandlung mehrfach hervorgehobene Auskunftsverpflichtung nach § 21 Abs. 3 Satz 5 GemO in den Blick zu nehmen. Von den Antragstellern kann deshalb nicht mehr als ein nachvollziehbarer und im Übrigen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbarer Vorschlag zur Deckung der Kosten verlangt werden. Die so umrissene Pflicht zur Angabe der Kosten der verlangten Maßnahme wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass es bei der aus Anlass des Deckungsvorschlags gebotenen Prognose möglicherweise zu einer erheblichen Breite der Kostenschätzung kommen kann, wie dies insbesondere bei Großprojekten – wie dem vorliegenden – der Fall sein wird. Für die Prognose ist kennzeichnend, dass sie von den zur Verfügung stehenden Erkenntnismitteln getragen wird, und solche sind den Antragstellern typischerweise nur eingeschränkt zugänglich. Dies rechtfertigt es jedoch nicht, im Hinblick auf den genannten Gesetzeszweck die Kosten der Maßnahme völlig zu vernachlässigen, wenn solche in erheblichem Umfang als Folge eines Bürgerentscheids entstehen können (vgl. zum Ganzen nochmals VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 06.07.1982 - 1 S 1526/81 -, VBlBW 1983, 269 <271>; vgl. zur erforderlichen „Tiefe“ des Kostendeckungsvorschlags auch Aker, in: derselbe/Hafner/Notheis, GemO-Kommentar, 1. Aufl. 2013, § 21 GemO ; Engel/Heilshorn, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 11. Aufl. 2018, § 16 jeweils m.w.N. zur Rspr.).
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Ausgehend hiervon lässt sich im Übrigen auch dem im gesamten Verfahrensverlauf wiederholt vorgetragenen Einwand der Kläger Rechnung tragen, letztlich hätte es ihnen die Beschlussfassung in nicht-öffentlicher Sitzung unmöglich gemacht, einen (hinreichend detaillierten) Kostendeckungsvorschlag zu unterbreiten, vielmehr hätten sie sich an den Kosten der einzig öffentlichen Beschlussvorlage Q 0883 aus dem Jahr 2016 orientieren müssen. Im Rahmen des genannten Maßstabs dürften die Wertungen des § 35 Abs. 1 und 2 GemO zur Öffentlichkeit bzw. Nicht-Öffentlichkeit dergestalt zu berücksichtigen sein, dass mit Blick auf die hier gegebene Nicht-Öffentlichkeit der Beschlussfassung lediglich eine überschlägige Kostenschätzung der Größenordnung nach erforderlich gewesen wäre, die den wahlberechtigten Bürgern der Beklagten die finanziellen Auswirkungen der zur Entscheidung stehenden Alternativen nachvollziehbar gemacht hätten. Abgesehen davon, dass auch die Begründung des Bürgerbegehrens selbst implizit einräumt, dass die dort genannten Flächen und Zahlen zwischenzeitlich überholt waren, bedarf die – nach alledem einzelfallabhängige – erforderliche „Tiefe“ des Kostendeckungsvorschlags hier allerdings letztlich ohnehin keiner abschließenden Klärung, da das vorliegende Bürgerbegehren ausdrücklich, aber unzutreffend auf einen Kostendeckungsvorschlag verzichtet hat. Vor diesem Hintergrund braucht auch die Frage nach dem Umfang der Auskunftsverpflichtung nach § 21 Abs. 3 Satz 5 GemO nicht weiter vertieft zu werden, zumal die Vertrauensleute des Bürgerbegehrens auch hiervon keinen Gebrauch gemacht haben.
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c) Darüber hinaus folgt die Unzulässigkeit des eingereichten Bürgerbegehrens hier schließlich auch daraus, dass dessen Begründung in einem wesentlichen Punkt unvollständig und damit im Ergebnis irreführend ist (§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO).
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Gemäß § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. An die Begründung sind keine hohen Anforderungen zu stellen. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Der Bürger muss wissen, über was er abstimmt. Dabei lassen Raumgründe eine ausführliche Erörterung des Für und Wider regelmäßig nicht zu. Die Begründung darf auch für das Bürgerbegehren werben. Aus diesen Funktionen der Begründung folgt, dass diese zum einen die Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffend darstellen muss und dass sie zum anderen Wertungen, Schlussfolgerungen und Erwartungen enthalten darf, die einem Wahrheitsbeweis nicht zugänglich sind. Maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Ist dies gewährleistet, ist es vorrangig Sache der abstimmungsberechtigten Bürger, sich selbst ein eigenes Urteil darüber zu bilden, ob sie den mit dem vorgelegten Bürgerbegehren vorgetragenen Argumenten folgen wollen oder nicht. Gewisse Überzeichnungen und bloße Unrichtigkeiten in Details sind daher hinzunehmen. Die Grenze einer sachlich noch vertretbaren, politisch unter Umständen tendenziösen Darstellung des Anliegens des Bürgerbegehrens ist jedoch dann überschritten, wenn die Begründung in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend ist. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde liegt (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 22.08.2013 - 1 S 1047/13 -, juris = VBlBW 2014, 141 <142> m.w.N.).
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Ausgehend von diesen Grundsätzen ergibt sich eine Unvollständigkeit der Begründung des Bürgerbegehrens hier schon aus dem punktuellen Herausgreifen lediglich eines Vertragselements in der Fragestellung ohne hinreichende Erläuterung von dessen Bedeutung für das Gesamtprojekt, mit dem zugleich – wie bereits ausgeführt – das Fehlen eines zumindest überschlägigen Kostendeckungsvorschlags trotz zwangsläufigem Entstehen von Kosten auch bei alternativer Vorgehensweise der Beklagten einhergeht. Die Begründung des Bürgerbegehrens erweist sich damit jedenfalls im Ergebnis auch als irreführend, weil sie letztlich geeignet ist, die Fehlvorstellung hervorzurufen, der (isolierte) Nichtabschluss des Mietvertrags mit dem Investor erziele (zwangsläufig) eine Kostenersparnis der Beklagten, die den „ersparte[n] Differenzbetrag“ sodann (gewissermaßen voraussetzungslos) für „andere wichtige Dinge“ hätte ausgeben können. Diese Ausführungen in der Begründung des Bürgerbegehrens bildeten jedoch wie ausgeführt nicht die tatsächliche Entscheidungssituation ab, wie sie sich sowohl für die Bürgerschaft der Beklagten als auch für deren Gemeindeorgane im Zeitpunkt des Beginns der Unterschriftensammlung am 23.11.2018, aber auch der Einreichung des Bürgerbegehrens am 18.03.2019, darstellte.
82
Die Entscheidung zu den Kosten folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 159 Satz 1 und 2 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. In Anwendung des § 167 Abs. 2 VwGO wird davon abgesehen, die Kostenentscheidung für vorläufig vollstreckbar zu erklären.
83
Die Berufung gegen dieses Urteil ist nicht gemäß § 124a Abs. 1 S. 1 VwGO zuzulassen, da keiner der in § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.
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Beschluss vom 10.07.2020
85
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 und 2 GKG auf 15.000,- Euro festgesetzt (in Anlehnung an Ziffer 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013; eine Vervielfachung des Streitwerts im Hinblick auf die Anzahl der Kläger kam hier nach Ziffer 1.1.3 des Streitwertkatalogs auch in Ansehung des Umstands nicht in Betracht, dass jeder von ihnen einen eigenen Widerspruchsbescheid erhalten hat, da die Kläger gleichwohl eine Maßnahme als Rechtsgemeinschaft begehren und die Entscheidung ihnen gegenüber auch nur einheitlich ergehen kann, vgl. in diesem Sinne zuletzt VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 25.07.2019 - 1 S 699/19 -, juris = VBlBW 2020, 122 <123> m.w.N.; anders Hessischer VGH, Beschl. v. 21.01.2020 - 8 B 2370/19 -, juris ).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 12 Abs. 1, 14 GemO
§§ 3 ff. BVerfGG
§§ 154 Abs. 1 und 159 Satz 1 und 2 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. In Anwendung des § 167 Abs. 2 VwGO
§ 41 ZPO
§ 28 VwGO
§ 43 ZPO
§ 31 BVerfGG
§ 21 GemO
§ 3a LVwVfG
§ 21 Abs. 4 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 und Satz 6 GemO
§ 41 Abs. 1 KomWG
§ 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO
§ 35 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO
§ 21 Abs. 9 GemO
§ 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG
§ 21 Abs. 3 Satz 5 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 3 GemO
§ 54 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 ZPO
§ 54 Abs. 2 und 3 VwGO
§ 42 Abs. 2 ZPO
§ 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 21 Abs. 3 Satz 1 der Gemeindeordnung
§ 21 Abs. 3 Satz 2 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 6 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 7 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 8 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 9 GemO
§ 21 Abs. 2 GemO
§ 21 Abs. 4 Satz 1 GemO
§ 21 Abs. 4 Satz 2 GemO
§ 21 Abs. 4 Satz 3 GemO
§ 21 Abs. 6 GemO
§ 21 Abs. 3 GemO
§ 35 Abs. 1 Satz 3 GemO
§ 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2GemO
§ 4 Abs. 3 Satz 1 GemO
§ 35 Abs. 1 Satz 4 GemO
§ 35 Abs. 1 und 2 GemO
§ 21 Abs. 8 GemO
§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2 GKG
Art. 94 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 11, 1
NJW 2018, 1307
NJW-RR 1988, 1534
NJW 1985, 1105
NVwZ 2019, 642
NVwZ 2019, 1238
NVwZ 2019, 1419
1 S 303/11
1 B 21.11
2 BvR 36/60
2 BvR 651/16
15 W 24/87
2 TE 2437/84
2 BvR 2203/18
15 K 2349/19
15 A 2503/18
1 S 699/19
1 S 1883/16
1 S 1509/11
5 K 1969/12
1 S 2242/91
1 S 2155/12
1 S 1949/13
1 S 1132/18
1 S 1526/81
1 S 1047/13
2 GKG auf 15.00
8 B 2370/19