Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-04-28, Aktenzeichen 7 K 7984/14
ECLI: ECLI:DE:VGD:2015:0428.7K7984.14.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides ihres Präsidenten vom 24. Februar 2015 und entsprechender Abänderung ihrer Entscheidung vom 7. Februar 2015 verpflichtet, die Wahl zur Kammerversammlung der Zahnärztekammer O. vom 0.00.2014 für ungültig zu erklären, soweit der Wahlbezirk E. betroffen ist, und eine Wiederholungswahl in diesem Wahlbezirk anzuordnen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Wahl der Kammerversammlung der beklagten Zahnärztekammer vom 0.00.2014 mit der Begründung, er sei zu Unrecht nicht zu dieser Wahl zugelassen worden.
Er ist niedergelassener Zahnarzt in E. und damit Angehöriger der beklagten Zahnärztekammer, die alle fünf Jahre ihre Kammerversammlung wählt.
Der Vorstand der Beklagten gab im S. Ärzteblatt, ihrem offiziellen Organ und amtlichen Mitteilungsblatt, in der Ausgabe von Juni 2014 bekannt, dass im Herbst 2014 die Kammerversammlung neu zu wählen sei und der Kammervorstand als Tag der Neuwahl Montag, den 0.00.2014 festgelegt habe. Zur Einreichung von Wahlvorschlägen werde aufgefordert; die Wahlvorschläge müssten spätestens bis Dienstag, den 15. September 2014, 18.00 Uhr beim Wahlleiter eingereicht werden. Wahlvorschläge könnten als Einzelwahlvorschläge oder in Form von Listen eingereicht werden. Gemäß § 16 des Heilberufsgesetzes des Landes O. -Westfalen (vom 9. Mai 2000, GV. NRW. 2000 S. 403 ff., zuletzt geändert durch Gesetz vom 30. April 2013, GV. NRW 2013 S. 201 ff., nachfolgend: HeilBerG) müssten Listenwahlvorschläge ebenso wie einzelne Wahlvorschläge von mindestens 15 wahlberechtigten Zahnärztinnen oder Zahnärzten unterschrieben sein (Unterstützungserklärung). Die Unterschrift sei auf dem Wahlvorschlag selbst oder auf einem gesonderten Beiblatt zu leisten. Ein Wahlberechtigter dürfe nur einen Wahlvorschlag unterzeichnen. Habe jemand mehrere Wahlvorschläge unterzeichnet, so sei seine Unterschrift auf allen Wahlvorschlägen ungültig. Wer in einem Wahlvorschlag benannt sei, müsse hierzu seine Zustimmung erteilen (Zustimmungserklärungen). Diese sei auf einem gesonderten Beiblatt zu erklären und dem Wahlvorschlag beizufügen. Die Zustimmung sei dann unwiderruflich. Jeder Wahlvorschlag werde durch eine Vertrauensperson vertreten. Von den Unterzeichnern des Wahlvorschlags gelte der erste als Vertrauensperson für den Wahlvorschlag, der zweite als Stellvertreter, sofern keine anderen Personen ausdrücklich benannt würden. Zudem wurde in dieser Ausgabe des S. Ärzteblattes die Wahlordnung für die Wahl zu den Kammerversammlungen der Heilberufskammern vom 20. September 2013 (GVBl. NRW vom 30. Oktober 2013, S. 573 ff., nachfolgend: WahlO) veröffentlicht.
Am 8. September 2014 leitete eine Sachbearbeiterin der Beklagten dem Kläger per E-Mail Vordrucke betreffend die Wahl der Kammerversammlung am 0.00.2014 zu, wozu neben den Vordrucken „Unterstützung eines Wahlvorschlages“ und „Zustimmungserklärung“ auch das Merkblatt für die Erstellung von Wahlvorschlägen zählte, auf dem es unter anderem heißt: „Gemäß § 16 HeilBG müssen Listenwahlvorschläge ebenso wie einzelne Wahlvorschläge von mindestens 15 wahlberechtigten Zahnärztinnen oder Zahnärzten unterschrieben sein. Die Unterschrift ist auf dem Wahlvorschlag selbst oder auf einem gesonderten Beiblatt zu leisten (Unterstützungserklärung).“
In den nächsten Tagen unterzeichneten mehrere Zahnärzte ausgefüllte Vordrucke mit der Überschrift „Zustimmungserklärung zum Wahlvorschlag: V. J. “. Dort heißt es in dem vorformulierten Text unter anderem, „… stimme ich hiermit meiner Benennung als Bewerber in den obigen Wahlvorschlag zu.“ Im Einzelnen unterzeichneten die Zustimmungserklärungen
1. Dr. I. am 9. September 2014 (Beiakte Heft 1 Bl. 43),
2. Herr L. am 10. September 2014 (Beiakte Heft 1 Bl. 34),
3. Dr. Q. am 10. September 2014 (Beiakte Heft 1 Bl. 40),
4. Frau W. am 11. September 2014 (Beiakte Heft 1 Bl. 37),
5. Herr N. am 11. September 2014 (Beiakte Heft 1 Bl. 38),
6. Dr. L1. am 11. September 2014 (Beiakte Heft 1 Bl. 42),
7. Dr. S. am 12. September 2014 (Beiakte Heft 1 Bl. 33),
8. Herr N1. am 12. September 2014 (Beiakte Heft 1 Bl. 35),
9. Dr. X. am 12. September 2014 (Beiakte Heft 1 Bl. 36),
10. Dr. L2. am 12. September 2015 (Beiakte Heft 1 Bl. 41),
11. Dr. C. am 15. September 2014 (Beiakte Heft 1 Bl. 39),
12. Dr. X1. -N2. am 15. September 2014 (Beiakte Heft 1 Bl. 29),
13. Dr. C1. am 15. September 2014 (Beiakte Heft 1 Bl. 30),
14. Dr. Dr. T. am 15. September 2014 (Beiakte Heft 1 Bl. 31),
15. Dr. Q1. (undatiert) (Beiakte Heft 1 Bl. 32) sowie
16. der Kläger selbst am 15. September 2015 (Beiakte Heft 1 Bl. 44).
Desweiteren unterzeichneten am 15. September 2014 folgende Zahnärzte den ausgefüllten Vordruck „Unterstützung eines Wahlvorschlages“ mit dem Text „Ich unterstütze hiermit durch meine Unterschrift den Wahlvorschlag V. J. für den Wahlkreis E. /L3. und erkläre, dass ich in dem o.g. Wahlkreis wahlberechtigt bin. …“:
1. Frau W. (Beiakte Heft 1 Bl. 45),
2. Herr N3. (Beiakte Heft 1 Bl. 46),
3. Dr. C. (Beiakte Heft 1 Bl. 47),
4. Dr. Q. (Beiakte Heft 1 Bl. 48),
5. Dr. L2. (Beiakte Heft 1 Bl. 49),
6. Dr. L1. (Beiakte Heft 1 Bl. 50),
7. Dr. I. (Beiakte Heft 1 Bl. 51),
8. Herr O. am (Beiakte Heft 1 Bl. 52) und
9. der Kläger selbst (Beiakte Heft 1 Bl. 53).
Am Nachmittag des 15. September 2014 reichte der Kläger unter dem Briefkopf „Freie Zahnärzte O. “ beim Wahlleiter ein Schreiben mit dem Bezug „Kammerwahl am 0.00.2014, Wahlvorschlag: V. J. “ ein, in dem er darauf hinwies, dass über 15 Kolleginnen und Kollegen ihm ihre Zustimmung zu seinem Wahlvorschlag erteilt, es aber versäumt hätten, die zugehörige Unterstützungserklärung zu unterzeichnen. Man sei der Ansicht gewesen, dass die Zustimmung auch die Unterstützung beinhalte. Da er erst am 15. September 2014 durch zufällige Nachfrage bei der Kammer erfahren habe, dass auch Unterstützungserklärungen notwendig seien, sei es ihm in der Kürze der Zeit nur noch gelungen, zu den 15 Zustimmungen lediglich neun zugehörige Unterstützungen zu realisieren. Er bitte und beantrage, die Unterstützungserklärungen in den nächsten Tagen nachreichen zu dürfen.
Dem Schreiben beigefügt war ein Einzelwahlvorschlag mit dem Namen des Klägers, auf dem zusätzlich noch Namen und Anschriften von drei weiteren Personen standen (Dr. I. , Herr N3. , Frau W1. ), wobei als Vertrauensperson der Kläger selbst und als dessen Stellvertreter Dr. I. benannt wurde. Ferner waren die vorgenannten 16 Zustimmungserklärungen und – etwas später – die neun Unterstützungserklärungen auf jeweils getrennten Blättern beigefügt, darunter die jeweils vom Kläger selbst unterschriebene Zustimmungs- und die Unterstützungserklärung.
Mit Schreiben vom 18. September 2014, persönlich abgegeben um 16.40 Uhr, reichte der Kläger „wie übereingekommen“ weitere sechs ausgefüllte und von Zahnärzten unterschriebene Formblätter „Unterstützung eines Wahlvorschlages“ beim Wahlleiter ein, und zwar von
1. Dr. S. (unterzeichnet am 16. September 2014, Beiakte Heft 1 Bl. 57),
2. Dr. Dr. T. (unterzeichnet am 16. September 2014, Beiakte Heft 1 Bl. 58),
3. Herrn L. (unterzeichnet am 16. September 2014, Beiakte Heft 1 Bl. 57),
4. Frau C1. (unterzeichnet am 18. September 2014, Beiakte Heft 1 Bl. 60),
5. Dr. X1. -N2. (unterzeichnet am 18. September 2014, Beiakte Heft 1 Bl. 61) und
6. Herrn N1. (unterzeichnet am 18. September 2014, Beiakte Heft 1 Bl. 62),
Nach der am selben Tag (18. September 2014) erfolgten Sitzung des Wahlausschusses teilte der Wahlleiter dem Kläger mit formlosen Schreiben vom 18. September 2014 mit, dass der von ihm eingereichte Einzelwahlvorschlag nicht zur Wahl habe zugelassen werden können, weil ihm nur neun statt 15 Unterstützungserklärungen beigefügt gewesen seien.
Unter dem 20. September 2014 reichte der Kläger eine weitere, am 19. September 2014 von Dr. Q1. unterzeichnete Unterstützungserklärung nach.
Ferner wandte er sich mit Schreiben vom 6. Oktober 2014 (Eingang am 7. Oktober 2014) gegen die Entscheidung des Wahlausschusses und trug zur Begründung im Wesentlichen vor, der Umstand, dass seine Kollegen ihre Unterstützung durch Unterschrift auf dem Vordruck der Zustimmungserklärung abgegeben hätten, ändere nichts an ihrer Absicht, ihn an der Teilnahme der Kammerwahl zu unterstützen. § 16 HeilBerG sehe vor, dass die Unterschriften auf dem Wahlvorschlag selbst oder einem gesonderten Blatt zu leisten seien. Diese Voraussetzung habe er mit seinem Wahlvorschlag – jedenfalls sinngemäß – erfüllt. Zudem sei er von dem unüblich und unerwartet vorverlegten Abgabetermin überrascht worden und habe daher nur knapp eine Woche Zeit gehabt, um die formalen Unterstützungserklärungen einzuholen, so dass er am 15. September 2014 zunächst nur neun dieser Unterschriften auf der Unterstützungserklärung habe beibringen können. Man sei dann übereingekommen, dass er die weiteren Unterstützungserklärungen nachreichen könne. Dies habe er am 18. September 2014 persönlich getan. Die Entscheidung des Wahlausschusses sei daher einseitig zu seinem Nachteil erfolgt. Er bitte um Zulassung seines Wahlvorschlages und lege gegen die Entscheidung des Wahlausschusses Widerspruch/Einspruch ein.
Der Hauptwahlausschuss lehnte in seiner Sitzung vom 15. Oktober 2014 den Einspruch des Klägers gegen die Ablehnung seines Einzelwahlvorschlages ab. Dieser Wahlvorschlag sei am 15. September 2014 nicht formgerecht eingereicht worden, weil ihm zwar 16 Zustimmungserklärungen, aber nur neun Unterstützungserklärungen beigefügt gewesen seien. Die weiteren Unterstützungserklärungen seien verspätet nachgereicht worden. Der Kläger habe von der Zahnärztekammer sämtliche Mustervordrucke sowie das Merkblatt für die Erstellung eines Wahlvorschlages erhalten und sei telefonisch am 10. September 2014 noch einmal über die Erforderlichkeit der 15 Unterstützungserklärungen aufgeklärt worden. Auch seien die Voraussetzungen für die diesjährige Wahl nach Inhalt und Form der Wahlvorschläge durch Veröffentlichung des Hauptwahlleiters im S. Zahnärzteblatt 6/2014 festgelegt und auf diese Weise allen Kammermitgliedern bekannt gegeben worden.
Diese Entscheidung wurde dem Kläger mit Begleitschreiben vom 20. Oktober 2014 zugeleitet mit dem Hinweis, dass die WahlO ein Rechtsmittel hiergegen nicht vorsehe.
Der Kläger vertiefte mit Schreiben vom 24. Oktober 2014 seine bisherige Argumentation und führte aus, dass das Formblatt “Zustimmungserklärung“ nach allgemeinem Sprachgebrauch auch die Unterstützung umfasse. Das Formblatt „Unterstützungserklärung“ sei lediglich beispielhaft aufgeführt worden und stelle nicht zwingend die Form für die Unterstützungsunterschrift dar. Vielmehr sei die Form des Beiblattes, auf dem die Unterstützungsunterschriften geleistet werden, Auslegungssache. Das in der Entscheidung des Hauptwahlausschusses erwähnte Telefonat vom 10. September 2014 habe es nicht gegeben. Aus Zeitgründen habe er am Tag der Abgabe, am 15. September 2014, zusätzlich zu den auf dem Formblatt „Zustimmungserklärung“ vorgelegten Unterstützungsunterschriften lediglich neun Unterstützungsunterschriften auf dem dafür an sich vorgesehenen Formblatt „Unterstützungserklärung“ vorlegen können. Er habe aber mit dem Wahlleiter Einvernehmen erzielt, dass er die sechs noch fehlenden Unterschriften auf diesem Formblatt nachreichen könne. Dies habe er am 18. September 2014 noch vor Zusammenkunft des Wahlausschusses getan. Im Übrigen sei der Termin zur Abgabe der Wahlvorschläge überraschend vorverlegt worden, wovon er erst am 8. September 2014 erfahren habe. Er beantrage, seinen Wahlvorschlag zur Wahl der Kammerversammlung am 0.00.2014 zuzulassen.
Hierauf erwiderte der Hauptwahlleiter mit formlosen Schreiben vom 30. Oktober 2014, der Einspruch des Klägers vom 6. Oktober 2014 gegen die Entscheidung des Wahlausschusses vom 18. September 2014, die am 21. September 2014 zugegangen sei, sei nicht fristgerecht erfolgt, da die Einspruchsfrist gemäß § 13 Abs. 4 WahlO lediglich drei Tage nach Bekanntgabe betragen habe. Dem Kläger habe keine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden können, weil die WahlO dies nicht vorsehe und zudem eine unverschuldete Verhinderung an der rechtzeitigen Einlegung des Einspruchs nicht glaubhaft gemacht worden sei. Auch in der Sache habe der Einspruch keinen Erfolg, weil die rechtzeitig und in ausreichender Zahl vorgelegten Zustimmungserklärungen einen anderen Erklärungsinhalt gehabt hätten als die Unterstützungserklärungen. Am 15. September 2014 hätten nur neun der erforderlichen 15 Unterstützungserklärungen vorgelegen. Ein Einvernehmen mit dem Wahlleiter dahingehend, die noch ausstehenden sechs Unterstützungserklärungen nachzureichen, sei nicht getroffen worden. Die WahlO sehe ein Rechtsmittel gegen die Entscheidung des Hauptwahlausschusses nicht vor.
Unter dem 28. Oktober 2014 bezweifelte der Kläger für die Gruppe „Freie Zahnärzte O. “ die Unparteilichkeit der Ausschussmitglieder und beantragte, das bisherige Verfahren zur Vorbereitung der Wahl der Kammerversammlung für nicht wahlrechtskonform zu erklären. Dies lehnte der Hauptwahlausschuss in seiner Sitzung vom 7. November 2014 als unzulässig ab. Das Gesuch sei bereits nicht hinreichend bestimmt, weil der Hauptwahlausschuss aus insgesamt acht Personen bestehe und nicht erkennbar sei, gegen welche Personen sich der Antrag richten solle. Soweit sich das Ablehnungsgesuch gegen die Mitglieder des Wahlausschusses richte, sei es unbegründet. Es seien keine Gründe vorgetragen und glaubhaft gemacht worden, aus denen sich die Besorgnis seiner Befangenheit ergebe.
Der Kläger hat unter dem Briefkopf „Freie Zahnärzte O. “ am 1. Dezember 2014 die vorliegende Klage erhoben und gleichzeitig um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht (7 L 2914/14). Er bittet um Prüfung, ob der Ausschluss von der Wahl zur Kammerversammlung „legitim, rechtens bzw. verhältnismäßig“ sei, wobei er seine bisherige Argumentation wiederholt und vertieft, die rechtzeitig und in ausreichender Zahl vorgelegten Unterstützungsunterschriften auf dem Formblatt „Zustimmungserklärung“ hätten ausgereicht. Zudem habe der Wahlleiter, Dr. S1. , einem Nachreichen der noch fehlenden sechs Formblätter „Unterstützung eines Wahlvorschlages“ zugestimmt. Selbst wenn man das Vorliegen der Zustimmungserklärungen nicht als Unterstützungsunterschriften auslegen sollte, habe er, der Kläger, jedenfalls durch das Nachreichen der restlichen Unterstützungserklärungen noch vor Tagung des Wahlausschusses am 18. September 2014 den Mangel im Einklang mit § 12 Abs. 1 WahlO beseitigt. Außerdem müssten die Mitglieder beider Wahlausschüsse als befangen gewertet werden. Der im weiteren Verlauf von der Gegenseite vorgetragene Einwand, der Einspruch sei verspätet, werde zurückgewiesen, weil auf die kurze Frist von drei Tagen nicht hingewiesen worden sei.
Das erkennende Gericht hat den Eilantrag mit Beschluss vom 4. Dezember 2014 – 7 2914/14 – abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die mit dem Eilantrag begehrte Vorwegnahme der Hauptsache sei nicht erfolgreich, weil dem Kläger bei einem Abwarten des Hauptsacheverfahrens keine schlechthin unzumutbaren Nachteile drohten. Er habe die Möglichkeit, nach der Wahl der Kammerversammlung seine Nichtzulassung im Rahmen eines Wahlprüfungsverfahrens überprüfen zu lassen.
Am 0.00.2014 hat die Wahl zur Kammerversammlung der beklagten Zahnärztekammer stattgefunden, ohne dass der Kläger hierzu zugelassen war.
Mit Schreiben vom 15. Januar 2015 hat der Kläger – wiederum unter dem Briefkopf „Freie Zahnärzte O. “ – bei der beklagten Zahnärztekammer beantragt, die konstituierende Kammerversammlung möge den Ausschluss von der Wahl als nicht konform mit den Vorgaben im Heilberufsgesetz werten, die Wahl insoweit für ungültig erklären und ihn nachträglich in Form von Neuwahlen zu einer Wahl für eine Kammerversammlung zulassen.
In ihrer konstituierenden Kammerversammlung am 7. Februar 2015 hat die Kammerversammlung der beklagten Zahnärztekammer den Antrag des Klägers ohne Aussprache zurückgewiesen. Mit Bescheid vom 24. Februar 2015 hat der Präsident der beklagten Zahnärztekammer dem Kläger mitgeteilt, dass die Kammerversammlung am 7. Februar 2015 beschlossen habe, seinen Anspruch zurückzuweisen und die Wahl für gültig zu erklären. Sein Wahlvorschlag sei ungültig im Sinne des § 12 Abs. 3 WahlO gewesen. Gemäß § 16 Abs. 1 HeilBerG habe der Wahlvorschlag von mindestens 15 im Wahlkreis wahlberechtigten Personen unterschrieben werden müssen. Dabei liege gemäß § 12 Abs. 3 WahlO ein gültiger Wahlvorschlag dann nicht vor, wenn die Form oder Frist nicht gewahrt sei, die erforderlichen gültigen Unterschriften fehlten oder die Zustimmungserklärungen der Bewerberinnen und Bewerber fehlten. Der Kläger habe seinen Wahlvorschlag zwar fristgemäß dem zuständigen Wahlleiter für den Wahlkreis E. eingereicht, ihm jedoch lediglich neun Unterstützungserklärungen beigefügt. Der Vorschlag sei somit ungültig gewesen. Die weiteren, am 18. und 23. September 2014 nachgereichten Unterstützungserklärungen seien dagegen nicht fristgerecht eingegangen und hätten daher keine Berücksichtigung finden können. Eine Umdeutung der vorgelegten Zustimmungserklärungen in Unterstützungserklärungen sei wegen des unterschiedlichen Erklärungsinhalts nicht möglich gewesen.
Der Kläger beantragt nunmehr schriftsätzlich sinngemäß,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides ihres Präsidenten vom 24. Februar 2015 und entsprechender Abänderung ihrer Entscheidung vom 7. Februar 2015 zu verpflichten, die Wahl zur Kammerversammlung der Zahnärztekammer O. vom 0.00.2014 für ungültig zu erklären, soweit der Wahlkreis E. betroffen ist, und eine Wiederholungswahl in diesem Wahlkreis anzuordnen.
Die beklagte Zahnärztekammer beantragt schriftsätzlich sinngemäß,
die Klage abzuweisen.
Sie bezieht sich zur Begründung auf ihre Ausführungen im Eilverfahren. Dort rügt sie, dass der Kläger, soweit er für die Gruppierung „Freie Zahnärzte O. “ aufgetreten sei, nicht antragsbefugt sei, da kein (Listen-)Wahlvorschlag mit der Bezeichnung „Freie Zahnärzte O. “ eingebracht worden sei. Soweit er im eigenen Namen auftrete, sei der Antrag unbegründet. Er habe keinen Anspruch auf Zulassung seines Wahlvorschlages. Dieser sei innerhalb der ordnungsgemäß bekannt gegebenen Frist beim zuständigen Wahlleiter für den Wahlkreis E. eingereicht worden, doch seien ihm entgegen § 16 Abs. 1 HeilBerG lediglich neun statt 15 Unterstützungserklärungen beigefügt gewesen. Die später nachgereichten Unterstützungserklärungen seien nicht mehr fristgerecht und hätten daher nicht berücksichtigt werden können. Soweit sich der Kläger darauf berufe, die von ihm vorgelegten Zustimmungserklärungen enthielten die erforderlichen Unterschriften nach § 16 Abs. 1 HeilBerG, dringe er nicht durch. Zweck und Inhalt von Unterstützungserklärungen einerseits und Zustimmungserklärungen andererseits wichen erheblich voneinander ab. Die Unterstützungserklärungen dienten dazu, die Zulassung von Wahlvorschlägen von einer gewissen Unterstützung im Kreise der Wahlberechtigten abhängig zu machen und somit den Wahlakt auf ernsthafte Bewerber zu beschränken, ohne dass die erklärende Person selbst in den Wahlvorschlag eingebunden sei. Demgegenüber habe eine Zustimmungserklärung die Bedeutung, dass nur ein Bewerber in einen Wahlvorschlag aufgenommen werden könne, der schriftlich seine Zustimmung hierzu erteilt habe. Entsprechend seien die beiden Formulare gefasst. Eine Umdeutung der Zustimmungserklärung in eine Unterstützungserklärung könne somit angesichts des eindeutigen Wortlauts nicht erfolgen. Die Notwendigkeit von 15 Unterstützungserklärungen für einen Wahlvorschlag und zudem das Erfordernis von Zustimmungserklärungen der Personen, die in den Wahlvorschlag benannt seien, sei in der ersten Wahlbekanntmachung des Hauptwahlleiters ausführlich und eindeutig erläutert worden. Die Wahlbekanntmachung sei im S. Zahnärzteblatt, das auch dem Kläger per Post zugeschickt worden sei und zudem auf der Internetseite der Beklagten eingesehen werden könne, verbreitet worden. Außerdem habe man dem Kläger das Merkblatt und die erforderlichen Formulare noch einmal unmittelbar zugeleitet und ihm telefonisch die Notwendigkeit der 15 Unterstützungserklärungen erläutert. Soweit er behaupte, eine telefonische Anfrage bei der Kammer am Abgabetag habe keine einheitliche Deutung der Merkblattformulierung ergeben, sei dies ebenso unzutreffend wie seine Behauptung, mit dem Wahlleiter am 15. September 2014 eine Vereinbarung über das Nachreichen der fehlenden Unterstützungserklärungen getroffen zu haben. Im Übrigen habe der Wahlausschuss auf den Einspruch des Klägers, der entgegen § 13 Abs. 4 WahlO nicht innerhalb von drei Tagen nach Bekanntgabe eingegangen sei, trotz verspäteter Einlegung entschieden, den Einspruch jedoch zurückgewiesen. Auch das Ablehnungsgesuch gegen die Ausschussmitglieder sei in Anlehnung an die gesetzlichen Vorgaben für Richter entschieden worden. Ein Ermessensfehlgebrauch zu Lasten des Klägers liege schon deshalb nicht vor, weil der Wortlaut des § 12 Abs. 3 WahlO keine Ermessensentscheidung vorsehe. Schließlich ist an den vom Kläger kritisierten Vorgaben der Wahlordnung zur Vorlage der Unterstützungserklärungen nichts auszusetzen. Vielmehr hätten die in § 16 Abs. 1 HeilBerG vorgesehenen Unterstützungsunterschriften den Zweck, den Wahlakt auf ernsthafte Bewerber zu beschränken. Verfassungsrechtliche Bedenken hiergegen bestünden nicht, wie sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 12. März 2014 – 2 BvE 1/14 –) ergebe.
Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 2. Dezember 2014 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen. Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung ergehen, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die Klage hat Erfolg.
Das Klagebegehren ist wie im Tatbestand formuliert auszulegen. Zwar hatte der Kläger bereits am 1. Dezember 2014 und damit noch vor der Wahl vom 0.00.2014 und vor der Entscheidung der Kammerversammlung vom 7. Februar 2015 die Klage eingelegt mit dem Ziel, ihn noch zur Wahl am 0.00.2014 zuzulassen. Nach Durchführung und Überprüfung der Gültigkeit der Wahl durch die neugewählte Kammerversammlung (§ 24 Abs. 1 WahlO) ist sein Begehren jedoch als Wahlprüfungsantrag auszulegen. Das ergibt sich aus den Gesamtumständen. Nachdem das erkennende Gericht ihn mit Beschluss vom 4. Dezember 2014 im Eilverfahren 7 L 2114/14 auf diesen Weg verwiesen hatte, äußerte er mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2014, er ändere die Klage dahingehend ab, dass sie nunmehr gegen die Ablehnung des Wahlvorschlages durch die Kammer nach der Wahl gerichtet sei; sofern die neue Kammerversammlung dem Antrag zuvor stattgebe, werde er die Klage zurücknehmen. Entsprechend verfolgt er sein Anliegen nach der für ihn negativen Entscheidung der neuen Kammerversammlung, die ihm mit Bescheid vom 24. Februar 2015 mitgeteilt wurde, mit Schriftsatz vom 14. März 2015 in der Sache weiter mit dem Ziel, seinen Wahlvorschlag nunmehr im Rahmen einer Wiederholungswahl zuzulassen.
Der so verstandene Antrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) zulässig mit der Maßgabe, dass die Klage im Namen des Klägers selbst und nicht im Namen der „Freien Zahnärzte O. “ erhoben wurde. Auf den ersten Absatz im Beschluss vom 4. Dezember 2014 – 7 L 2914/14 – wird insoweit Bezug genommen. Eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 110 Abs. 1 S. 1 und 2 JustG NRW nicht.
Die Klage ist auch begründet, weil die Beklagte den gemäß § 24 Abs. 5 Nr. 2 WahlO gestellten Wahlprüfungsantrag des Klägers zu Unrecht abgelehnt hat (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass die Beklagte die Wahl zur Kammerversammlung der Zahnärztekammer O. vom 0.00.2014 für ungültig erklärt, soweit der Wahlkreis E. betroffen ist, und eine Wiederholungswahl in diesem Wahlkreis anordnet.
Die von ihm geltend gemachten Umstände begründen Unregelmäßigkeiten im Sinne des § 24 Abs. 5 Nr. 2 WahlO bei der Vorbereitung oder Durchführung der Wahl, die auf das Wahlergebnis im Wahlkreis von entscheidendem Einfluss gewesen sein können. Unregelmäßigkeiten in diesem Sinne sind Umstände, die dem Schutzzweck der wahlrechtlichen Bestimmungen und Grundsätze zuwiderlaufen,
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land O. -Westfalen, Beschluss vom 17. April 1997 – 15 A 5809/96 –, juris.
Derartige Umstände liegen hier vor, weil der Kläger zur Wahl hätte zugelassen werden müssen. Sein mit Schreiben vom 15. September 2014 eingereichter Wahlvorschlag erfüllt die im Heilberufsgesetz und in der Wahlordnung für die Wahl zu den Kammerversammlungen der Heilberufskammern festgelegten Voraussetzungen. Insbesondere waren ihm Unterstützungserklärungen in hinreichender Zahl beigefügt, die den Anforderungen der zu Grunde liegenden Vorschriften entsprachen.
Hierzu regelt § 16 Abs. 1 S. 1 HeilBerG, die Wahl erfolge aufgrund von Wahlvorschlägen, die bei den Wahlen zu den Zahnärztekammern von mindestens 15 in dem Wahlkreis wahlberechtigten Personen unterschrieben sein müssen. In der gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 5 HeilBerG erlassenen Wahlordnung heißt es in § 11 Abs. 3 S. 1 WahlO, die Unterschriften der Wahlberechtigten seien auf dem Wahlvorschlag selbst oder auf einem gesonderten Beiblatt zu leisten.
Die auf den Vordrucken mit der Überschrift „Zustimmungserklärung“ abgegebenen 15 Unterstützungsunterschriften waren als Unterstützung seines Wahlvorschlages zu werten. Das ergibt sich aus einer unter Berücksichtigung der Gesamtumstände erfolgten Auslegung.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. Urteile vom 12. Dezember 2001 - 8 C 17.01 -, vom 11. November 2004 - 3 C 4.04 -, vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 - und vom 11. Januar 2011 - 1 C 1.10 -, Beschluss vom 22. September 2011 – 6 B 19/11 –, alle bei juris,
sind öffentlich-rechtliche Willenserklärungen und Anträge, mithin auch die hier in Rede stehenden Unterstützungserklärungen, entsprechend den für die Auslegung von empfangsbedürftigen Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Rechtsgrundsätzen der §§ 133 und 157 BGB auszulegen.
Nach § 133 BGB ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Dabei kommt es nicht auf den inneren Willen der erklärenden Partei, sondern darauf an, wie die Erklärung aus der Sicht des Empfängers bei objektiver Betrachtungsweise zu verstehen ist. Der Empfänger ist nach Treu und Glauben verpflichtet, unter Berücksichtigung aller ihm erkennbaren Umstände mit gehöriger Aufmerksamkeit zu prüfen, was der Erklärende gemeint hat. Dabei hat die Auslegung vom Wortlaut der Erklärung auszugehen. Wird für die Erklärung ein Formular des Empfängers benutzt, ist darauf abzustellen, wie der Erklärende das Formular verstehen durfte. Maßgeblich ist im Zweifel der allgemeine Sprachgebrauch. Nach der Ermittlung des Wortsinnes sind in einem weiteren Schritt die außerhalb des Erklärungsaktes liegenden Begleitumstände in die Auslegung einzubeziehen, soweit sie einen Schluss auf den Sinngehalt der Erklärung zulassen.
Zum Vorstehenden vgl. Ellenberger, in: Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 74. Auflage, 2015, § 133 Rn. 9,10, 14 und 15 mit jeweils weiteren Nachweisen.
Nach diesen Grundsätzen musste die Beklagte die – rechtzeitig – vorgelegten 15 Unterschriften auf dem Formular „Zustimmungserklärung“ als Unterstützungserklärungen im Sinne des § 16 Abs. 1 HeilBerG, § 11 Abs. 3 WahlO verstehen.
Ausgehend vom Wortlaut der Erklärung war zunächst deren Überschrift heranzuziehen. Die Unterschriften standen unter den Worten „Zustimmungserklärung zum Wahlvorschlag: V. J. für die Wahl zur Kammerversammlung der Zahnärztekammer O. am 0.00.2014, Wahlkreis E. /L3. “. Diese Überschrift ist nach allgemeinem Sprachgebrauch ohne weiteres dahingehend zu verstehen, dass die Unterzeichnenden den Kläger bei seiner Wahl unterstützen wollen.
Dem folgenden weiteren Text, in dem es unter anderem heißt, „… stimme ich hiermit meiner Benennung als Bewerber in den obigen Wahlvorschlag zu“ (Unterstreichung durch das Gericht), kommt demgegenüber keine entscheidende Bedeutung zu. Das Gericht tritt insoweit der Auffassung der Beklagten ausdrücklich entgegen. Das ergibt sich zum Einen aus der Gestaltung des Formulars, in dem die Überschrift gegenüber dem weiteren Text hervorgehoben ist und ins Auge springt. Zum Anderen ist zu berücksichtigen, dass der nachfolgende Text Bestandteil eines von der Beklagten erstellten Formulars ist und nicht von den Erklärenden selbst verfasst wurde. Er ist daher in erster Linie der Beklagten und weniger den Unterzeichnenden zuzuschreiben. Die Beklagte konnte auch nicht ohne weiteres davon ausgehen, dass sich die Unterzeichnenden die Formulierungen in allen Einzelheiten durch ihre Unterschriftsleistung zu Eigen gemacht haben. Denn trotz der vorherigen Bekanntmachung der Wahleinzelheiten kann die Beklagte nicht zwingend zu Grunde legen, dass solchen Zahnärzten, die nicht selbst für die Wahl kandidieren und sich daher nicht weiter mit den Details befasst haben, der Unterschied zwischen den im allgemeinen Sprachgebrauch synonym verwandten Begriffen Zustimmungserklärung und Unterstützungserklärung geläufig ist. Wenn der Kläger ihnen ein Formular „Zustimmungserklärung“ vorlegt mit dem Hinweis, er wolle sich zur Wahl stellen und benötige hierfür ihre Unterstützung, die sie durch Unterschriftsleistung auf diesem Formular dokumentieren mögen, drängt es sich geradezu auf, diese Unterschrift als ebensolche Unterstützungserklärung zu deuten.
Hinzu kommen die außerhalb des unmittelbaren Erklärungsaktes liegenden Begleitumstände.
Dazu gehört, dass die Unterschriften im engen zeitlichen und inhaltlichen Zusammenhang mit dem Wahlvorschlag des Klägers standen und diesem ersichtlich mit dem Ziel beigefügt waren, die Anforderung der gesetzlich vorgegebenen Unterstützungserklärungen zu erfüllen. Sie ergeben daher nur dann einen Sinn, wenn sie diesem Wahlvorschlag als Unterstützungserklärung zugeordnet werden.
Desweiteren konnte die Beklagte den vom Kläger rechtzeitig eingereichten Unterlagen entnehmen, dass sieben der Zahnärzte, die das Formular „Zustimmungserklärung“ unterzeichnet hatten, auch das Formular „Unterstützung eines Wahlvorschlages“ unterschrieben hatten (W. , N. , Dr. C. , Dr. Q. , Dr. L2. , Dr. L1. und Dr. I. ). Der Kläger hatte hierzu in seinem Begleitschreiben – vom tatsächlichen Ablauf her nachvollziehbar und lebensnah – erläutert, man sei zunächst der Ansicht gewesen, die Zustimmung beinhalte auch die Unterstützung. Erst am 15. September 2014 habe er von der Beklagten erfahren, dass auch Unterstützungserklärungen notwendig seien und es ihm in der Kürze der Zeit nur noch gelungen sei, neun Unterstützungserklärungen zu beschaffen (neben den o. g. sieben Zahnärzten waren damit die Erklärungen eines Herrn O. und des Klägers selbst gemeint). Auch dies spricht massiv dafür, dass die nicht nur die sieben Zahnärzte, die beide Erklärungen unterzeichnet hatten, sondern alle Unterzeichner der „Zustimmungserklärung“ mit ihrer Unterschrift den Wahlvorschlag des Klägers unterstützen wollten.
Vor allem aber spricht für die Auslegung als Unterstützungserklärung der Umstand, dass die Unterschriften auf dem Formular Zustimmungserklärung von Personen stammen, für die es keine eigenen Wahlvorschläge gab. Die Beklagte hätte sich die Frage stellen müssen, weshalb 15 Zahnärzte ihrer eigenen Wahl hätten zustimmen sollen, obwohl sie gar nicht selbst zur Wahl standen. Eine Zustimmungserklärung zu etwas, was es nicht gibt, geht ins Leere und ist daher sinnlos.
Dem steht nicht entgegen, dass die Beklagte sowohl für die Zustimmungserklärung wie auch für die Unterstützungserklärung Formulare entworfen und diese dem Kläger auch zugeleitet hat. Hieraus ergibt sich nicht, dass die Unterstützungserklärungen zwingend auf den hierfür vorgesehenen Formularen vorzulegen sind. Die Verwendung derartiger Formulare sehen die maßgeblichen Vorschriften nicht vor. In § 11 Abs. 3 WahlO heißt es lediglich, die Unterschriften der Wahlberechtigten seien auf dem Wahlvorschlag selbst oder auf einem gesonderten Beiblatt zu leisten. Zwar kann eine Behörde grundsätzlich die Verwendung vorgesehener Formblätter verlangen, auch wenn dies nicht durch Rechtsvorschriften ausdrücklich vorgeschrieben ist, doch ist eine Erklärung, die nicht unter Verwendung des vorgeschriebenen Formblattes erfolgt, nur dann unwirksam, wenn das Formblatt durch Rechtsnorm vorgeschrieben worden ist.
Vgl. Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 13. Auflage, § 64 Rn. 9 m.w.N. zur Stellung von Anträgen.
Nach alledem ergibt somit eine sachgerechte Auslegung, dass der Kläger seinem Wahlvorschlag am 15. September 2014 15 Unterstützungsunterschriften im Sinne der zugrundezulegenden Vorschriften beigefügt hatte. Die Beklagte kann sich folglich nicht darauf berufen, ein gültiger Wahlvorschlag habe wegen der fehlenden erforderlichen gültigen Unterschriften nicht vorgelegen (§ 12 Abs. 3 Nr. 2 WahlO).
Ohne dass es für die Entscheidung noch darauf ankäme, weist das Gericht ferner darauf hin, dass ein mit Mängeln behafteter Wahlvorschlag gemäß § 12 Abs. 1 S. 2 WahlO noch bis zur Entscheidung über die Zulassung nachgebessert werden kann. Diese Entscheidung wurde vorliegend erst in der Sitzung des Wahlausschusses am 18. September 2014 getroffen. Bis zu diesem Zeitpunkt hätten somit gegebenenfalls fehlende Unterstützungserklärungen noch nachgereicht werden können, und zwar unabhängig davon, ob dies zwischen dem Kläger und dem Wahlleiter vereinbart war. Das Schreiben des Klägers vom 18. September 2014, mit dem er weitere sechs unterschriebene Formulare „Unterstützung eines Wahlvorschlages“ beim Wahlleiter eingereicht hat, wäre als derartige Mängelbeseitigung im Sinne des §§ 12 Abs. 1 WahlO zu werten, soweit es vor der Sitzung des Wahlausschusses eingegangen sein sollte. Ob allerdings zu diesem Zeitpunkt 15 Unterstützungsunterschriften auf dem dafür vorgesehenen Formular beim Wahlleiter vorlagen, kann offen bleiben. Bedenken hieran bestehen immerhin deshalb, weil eine der 15 auf den Unterstützungsformularen vorgelegten Unterschriften vom Kläger selbst stammt und nur 14 von anderen Zahnärzten.
Die Nichtzulassung des Klägers zur Wahl vom 0.00.2014 kann auf das Wahlergebnis im Wahlkreis auch von entscheidendem Einfluss im Sinne des § 24 Abs. 5 Nr. 2 WahlO gewesen sein, weil es möglich erscheint, dass sich aufgrund seiner Kandidatur die Zusammensetzung der Kammerversammlung in seinem Wahlkreis ändert. Daher war die Wahl, bezogen auf den Wahlkreis E. , für ungültig zu erklären. Sie ist daher nach Maßgabe der §§ 25 ff. WahlO insoweit zu wiederholen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO, §§ 708, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133 und 157 BGB
§§ 12 Abs. 1 WahlO
§§ 25 ff. WahlO
§§ 708, 711 ZPO
§ 16 HeilBG
§ 16 HeilBerG
§ 133 BGB
§ 167 VwGO
§ 16 des Heilberufsgesetzes
§ 13 Abs. 4 WahlO
§ 12 Abs. 1 WahlO
§ 12 Abs. 3 WahlO
§ 16 Abs. 1 HeilBerG
§ 16 Abs. 1 HeilBerG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 24 Abs. 1 WahlO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 110 Abs. 1 S. 1 und 2 JustG NRW
§ 24 Abs. 5 Nr. 2 WahlO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 24 Abs. 5 Nr. 2 WahlO
§ 16 Abs. 1 S. 1 HeilBerG
§ 18 Abs. 1 Nr. 5 HeilBerG
§ 11 Abs. 3 S. 1 WahlO
§ 11 Abs. 3 WahlO
§ 12 Abs. 3 Nr. 2 WahlO
§ 12 Abs. 1 S. 2 WahlO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 7 L 2914/14
2 BvE 1/14
7 L 2114/14
15 A 5809/96
8 C 17.01
3 C 4.04
6 C 19.06
1 C 1.10
6 B 19/11