Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-08-05, Aktenzeichen 13 A 2816/10
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:0805.13A2816.10.00

Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 15. November 2010
wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 25.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin vermarktet homöopathische Arzneimittel, darunter das streitgegenständliche Arzneimittel S. HM.
Mit bestandskräftigem Bescheid vom 10. März 2003 verlängerte das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) dessen fiktive Zulassung nach § 105 Abs. 4f AMG. Die Anwendungsgebiete leiten sich ausweislich der Zulassung von den homöopathischen Arzneimittelbildern ab. Dazu gehören Schwächezustände des Stütz- und Bindegewebes und der Knochen. Bei anhaltenden, unklaren oder neu auftretenden Beschwerden solle ein Arzt aufgesucht werden, da es sich um Erkrankungen handeln könne, die einer ärztlichen Abklärung bedürften.
Teil des Zulassungsbescheides sind „Auflagen gemäß § 28 Abs. 2 AMG“. Als „A.1 Gegenanzeigen“ ist hinsichtlich der Anwendung bei Kindern und in der Schwangerschaft und Stillzeit die Aufnahme des Verweises „Siehe unter „Vorsichtsmaßnahmen für die Anwendung und Warnhinweise“.“ verfügt.
Gemäß der „Auflage A.2“ ist unter „Vorsichtsmaßnahmen für die Anwendung und Warnhinweise“ folgender Hinweis aufzunehmen: „Was ist bei Kindern zu berücksichtigen? Zur Anwendung dieses Arzneimittels bei Kindern liegen keine ausreichend dokumentierten Erfahrungen vor. Es soll deshalb bei Kindern unter zwölf Jahren nicht angewendet werden.“ Zur Begründung führte das BfArM aus, wenn das Arzneimittel bei Säuglingen, Kleinkindern und Schulkindern angewendet werden solle, sei präparatespezifisches Erkenntnismaterial einzureichen, dass die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der Wirkstoffkombination in diesen Altersgruppen belege. Das umfangreiche Erkenntnismaterial in Form von Literaturzitaten zu den Einzelbestandteilen reiche nicht aus. Die für die einzelnen Wirkstoffe herangezogenen Monographien der Kommission D seien stoffspezifisch und nicht präparatespezifisch erstellt worden. Deshalb könnten diese zum Beleg der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit für die Altersgruppe bis zwölf Jahre nicht ausschließlich herangezogen werden. Für das Kombinationspräparat „S. HM“ lägen keine wissenschaftlichen Erkenntnisse vor.
Mit Schreiben vom 5. Februar 2008 zeigte die Klägerin dem BfArM Änderungen nach § 29 Abs. 2a Satz 1 Nr. 1 AMG an. Der Hinweis, dass das Arzneimittel bei Kindern unter zwölf Jahren nicht angewendet werden solle, solle entfallen. Zur Begründung verwies die Klägerin auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juni 2007 – 3 C 39.06 –. Es sei eine Dosierungsangabe für Kinder aufzunehmen, die sie in Anlehnung an die Bekanntmachung des Bundesgesundheitsamtes im Bundesanzeiger vom 2. Juli 1993 formuliert habe. Danach erhielten Säuglinge nach Rücksprache mit einem Arzt nicht mehr als ein Drittel der Erwachsenendosis, Kleinkinder bis zum sechsten Lebensjahr nicht mehr als die Hälfte und Kinder zwischen dem sechsten und zwölften Lebensjahr nicht mehr als zwei Drittel der Erwachsenendosis. Diese betrage bei akuten Zuständen höchstens zwölfmal täglich eine Tablette, bei chronischen Verlaufsformen einmal bis dreimal täglich eine Tablette.
Das BfArM lehnte eine Zustimmung zu dieser Änderungsanzeige mit am 29. April 2008 zugestelltem Bescheid vom 22. April 2008 ab. Zur Begründung verwies es auf eine beigefügte medizinische Stellungnahme vom 4. Februar 2008. Danach seien keine Unterlagen vorgelegt worden, die die toxikologische Unbedenklichkeit bei Kindern aller Altersklassen belegten. Für altersgruppenspezifische Angaben zur Dosierung werde um Berücksichtigung der ICH-Guideline E 11 „Clinical Investigation of Medicinal Products in the Paediatric Population“ vom 27. Juli 2000 gebeten.
Die Klägerin erhob am 28. Mai 2008 Widerspruch. Die Praxis der Beklagten, wegen des Fehlens spezifischer Untersuchungen in Bezug auf Kinder sämtlichen homöopathischen Kombinationsarzneimitteln auf Verdacht die Verlängerung der Zulassung zu verweigern, obwohl diese Arzneimittel seit Jahrzehnten unbeanstandet auf dem Markt seien, sei nicht zu rechtfertigen. Das BfArM habe auch nicht das Vorliegen eines Versagungsgrundes nach § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 oder Nr. 5 AMG dargelegt. Die für sämtliche sechs Wirkstoffe vorhandenen Monographien der Kommission D lägen der Zulassung zu Grunde. Das Kombinationspräparat genüge auch den Bewertungskriterien der Kommission D vom 24. April 1997 für fixe Kombinationen homöopathischer Einzelmittel.
Das BfArM wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 27. Februar 2009 als unbegründet zurück. Der Sache nach stelle die beantragte Aufhebung der Auflage A.2 eine Erweiterung des Anwendungsgebietes dar. Einer Streichung des Kinderhinweises stünden die Versagungsgründe des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 AMG entgegen. Die vorgelegten Unterlagen seien unvollständig. Der Änderungsanzeige seien entgegen §§ 22, 29 Abs. 1 AMG keine Unterlagen beigefügt worden. Wissenschaftliches Erkenntnismaterial im Sinne des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG liege nicht vor. Die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit für Kinder könne auch bei Homöopathika nicht ohne weiteres aus den Erwachsene betreffenden Daten abgeleitet werden. Die Monographien der Kommission D seien nicht mehr aktuell. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juni 2007 sei nicht übertragbar. Für die begehrte Erweiterung der Zulassung gelte § 22 AMG entsprechend. Dass der Hersteller homöopathischer Arzneimittel auch nach dem Zulassungsverfahren nicht generell von der Vorlage wissenschaftlichen Erkenntnismaterials entbunden sei, ergebe sich aus neuerer höchstrichterlicher Rechtsprechung.
Die Klägerin hat am 27. März 2009 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen, sie habe Anspruch auf eine erneute Entscheidung des BfArM über ihre Änderungsanzeige. Diese erweitere nicht die Zulassung, die bereits unbeschränkt erteilt worden sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müssten Einschränkungen des Anwenderkreises nämlich in der Zulassungsentscheidung selbst enthalten sein und nicht wie hier in einer Auflage. Die Zulassung könne auch ohne die Auflage rechtmäßig Bestand haben. Die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit von S. HM auch bei Kindern sei durch jahrzehntelange Anwendung, wissenschaftliche Veröffentlichungen und die weiterhin aktuellen Monographien zu den einzelnen Wirkstoffen belegt. Keine dieser Monographien beschränke die Anwendung auf bestimmte Personengruppen. Die Beklagte habe nicht aufgezeigt, weshalb die Monographien dem aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstand nicht mehr entsprächen. Die von ihr herangezogene ICH-Guideline sei für chemisch definierte Präparate konzipiert und auf homöopathische Komplexarzneimittel nicht anwendbar. Diesen seien pharmakodynamische und pharmakokinetische Betrachtungen und eine generelle Unterscheidung der Anwendung bei Erwachsenen und bei Kindern fremd. Die Beklagte habe ihre toxikologischen Bedenken auch nicht substantiiert. Die Schweizerische Zulassungsbehörde Swissmedic fordere für S. HM keine toxikologischen Dossiers, sondern sehe die Wirkstoffe in ihren jeweiligen Verdünnungsgraden als sicher an. Schließlich belege der sogenannte „Periodic Update Safety Report (PSUR)“ aus dem Jahr 2008 ein positives Nutzen-Risiko-Verhältnis.
Die Klägerin hat mit ihrer Klagebegründung ein Gutachten zu toxikologischen Wirkungen der in S. HM enthaltenen Wirkstoffe vorgelegt. Dieses stützt sich unter anderem auf Recherchen in den toxikologischen Datenbanken „Hazardous Substances Database (HDSB)“ und „Registry of Toxic Effects on Chemical Substances (RTECS)“ sowie den medizinischen Datenbanken „MEDLINE“ und „EMBASE“.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 22. April 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Februar 2009 zu verpflichten, über die Zustimmung zur Änderungsanzeige vom 5. Februar 2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt, die Klage sei unbegründet. Die Klägerin habe den sogenannten Kinderhinweis und die Streichung der sogenannten Kinderdosierung aus dem Zulassungsbescheid bestandskräftig werden lassen. Diese Auflagen beschränkten inhaltlich den Umfang der Zulassung, da die Informationstexte den Inhalt der Zulassung wiedergäben. Ohne die Auflagen könne die Zulassung keinen rechtmäßigen Bestand haben. Die Versagungsgründe nach § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 4 AMG seien gegeben, da die Begründung der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit bei Kindern unzureichend sei. Es fehle der konkrete Beleg, dass die Symptomatik der in Anspruch genommenen Erkrankungen bei Kindern durch die Monographien bzw. die Arzneimittelbilder der Einzelbestandteile abgedeckt würden.
Eine solche Herleitung aus den relevanten Anwendungsgebieten der Einzelbestandteile sei auch tatsächlich nicht möglich. Das Anwendungsgebiet der „Schwächezustände des Stütz- und Bindegewebes und der Knochen“ betreffe bei Erwachsenen Probleme des höheren Alters. Bei Kindern könne es im Wesentlichen als Umschreibung der Rachitis, der Osteogenesis imperfecta, der Progerie und anderer genetischer Störungen verstanden werden. Nach den Kriterien der Kommission D zu Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie seien all diese Erkrankungen weder selbstlimitierend, noch wenig belastend, noch dem Patienten bekannt. Sie erforderten spezifische Therapien oder seien als genetische Störung einer kurativen Behandlung nicht zugänglich.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfe das BfArM bei homöopathischen Kombinationsarzneimitteln auch im Nachzulassungsverfahren wissenschaftliches Erkenntnismaterial verlangen, sofern Monographien keine hinreichende Bewertung ermöglichten. Damit sei die begehrte Dosierungsangabe obsolet. Im Übrigen entspreche sie nicht dem aktuellen Erkenntnisstand. Nach Auffassung der Kommission D sei für Erwachsene bei akuten Erkrankungen eine tägliche Maximaldosis von sechs Tabletten, bei chronischer Erkrankung die Einnahme von drei Tabletten ausreichend. Nach dem Selbstverständnis der Therapierichtung steige bei höheren Dosierungen das Risiko des Auftretens von Erstverschlimmerungen und Arzneimittelprüfsymptomen.
Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte durch das angefochtene Urteil vom 15. November 2010 antragsgemäß zur Neubescheidung verpflichtet. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Umfang der Zulassung sei durch die bestandskräftigen Auflagen nicht beschränkt worden. Die Zulassung umfasse auch die Anwendung bei Kindern unter zwölf Jahren. Daher begehre die Klägerin keine Ausweitung der Anwendungsgebiete, so dass eine Prüfung der angezeigten Änderung an den Versagungsgründen des § 25 Abs. 2 AMG ausscheide. Eine „Nachbewertung“ der Zulassungsunterlagen komme nur im Rahmen einer Rücknahme bzw. eines Widerrufs (§ 30 AMG) oder einer Verlängerung der Zulassung (§ 31 Abs. 3 AMG) in Betracht. Die Beklagte habe zu prüfen, ob die Zulassungsentscheidung ohne die streitgegenständlichen Auflagen rechtmäßig bestehen könne. Dabei sei zu berücksichtigen dass die Klägerin im gerichtlichen Verfahren weitergehende Ausführungen zur Anwendung des Arzneimittels bei Kindern gemacht und hierzu Material vorgelegt habe.
Im Rahmen ihrer vom Senat mit Beschluss vom 29. Juni 2011 zugelassenen, rechtzeitig eingelegten Berufung wiederholt und vertieft die Beklagte ihr erstinstanzliches Vorbringen. Ergänzend trägt sie vor, die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur begrenzten Regelungswirkung von Auflagen seien angesichts der Bestandskraft der streitigen Auflagen nicht einschlägig. Die Bestandskraft umfasse den Verwaltungsakt mit seinem „objektiv erkennbaren Regelungsinhalt“. Aus Sicht der Anwender bedeuteten die Auflagen A.1 und A.2, dass eine Anwendung des Arzneimittels bei Kindern unter 12 Jahren mangels ausreichender Begründung der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit nicht erfolgen solle. Die sei ein integraler Teil der Zulassungsentscheidung gewesen. Die Darlegungs- und materielle Beweislast trage sie nur bei der Verfügung von Auflagen nach § 28 Abs. 2 AMG, nicht aber bei der Anzeige von Änderungen bestandskräftiger Auflagen nach § 29 Abs. 2a AMG.
Die von der Klägerin begehrte Änderung der Zulassungsentscheidung sei an § 25 Abs. 2 Satz 1 AMG zu messen. Die dort in Nr. 1 und 2 genannten Versagungsgründe lägen vor, die Darlegungslast sei im Vergleich zu den übrigen Versagungsgründen erleichtert. Sie habe im Rahmen des Ausgangs- und des Widerspruchsbescheides dargelegt, dass die Wirksamkeit und die Unbedenklichkeit der Anwendung von S. HM bei Kindern mangels Vorlage präparatespezifischen wissenschaftlichen Erkenntnismaterials durch die Klägerin nicht bejaht werden könne. Das im Klageverfahren vorgelegte toxikologische Gutachten sei nicht präparatespezifisch. Bei der Erstellung der für die einzelnen Wirkstoffe vorhandenen Monographien der Kommission D sei die Anwendung auf Kinder noch nicht kritisch diskutiert worden. Diese Monographien spiegelten daher nicht den aktuellen Stand der wissenschaftlichen Forschung wieder. Die begehrte Dosierungsangabe sei daher obsolet. Zudem widerspreche sie aktuellen Erkenntnissen der Kommission D. Auch solle für toxikologisch relevante Substanzen, für die eine Hintergrundbelastung bestehe, die tägliche Aufnahme mittels Homöopathika zehn Prozent der mit der Nahrung aufgenommenen Menge nicht überschreiten.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 15. November 2010 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt im Wesentlichen vor, ihr Änderungsantrag bewirke nach höchstrichterlicher Rechtsprechung keine Ausweitung der Zulassungsentscheidung. Auch ermögliche
§ 29 Abs. 2a Satz 1 Nr. 1 AMG gerade eine Einschränkung bestandskräftiger Gegenanzeigen und Änderung bestandskräftiger Angaben über die Dosierung.
Für das Vorhandensein von Versagungsgründen sei das BfArM darlegungs- und beweispflichtig. Die von ihr schon im Rahmen des Antrags auf Verlängerung der (fiktiven) Zulassung vorgelegten Unterlagen erfüllten die vom Bundesverwaltungsgericht für den Beleg der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der Anwendung von Homöo-pathika bei Kindern für maßgeblich erachteten Anforderungen. Insbesondere könne sie sich weiterhin auf die Monographien der Kommission D zu den einzelnen Wirk-stoffen berufen, die keine Alterseinschränkung enthielten. Weshalb diese nicht mehr aktuell seien sollten, habe die Beklagte nicht konkret belegt. Dagegen habe sie bereits erstinstanzlich auf die von ihr im Rahmen der Nachzulassung vorgelegten Belege der Anwendung der Wirkstoffe bei Kindern hingewiesen. Die nun durch das BfArM angezweifelte Sinnhaftigkeit der Kombination der Wirkstoffe habe dieses im Rahmen der Nachzulassung anerkannt. Zudem habe es die streitgegenständlichen Auflagen nicht auf eine fehlende Kombinationsbegründung gestützt. Wenn das BfArM ihren sachgerechten Vorschlag einer Dosierungsvorgabe für Kinder nicht als sachgerecht ansehe, dürfe es diesen nicht ersatzlos ablehnen, sondern müsse als milderes Mittel eine andere Dosierung vorgeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und die von der Klägerin eingereichten Unterlagen ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über die Berufung der Beklagten durch Beschluss nach § 130a Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), weil er sie einstimmig für unbegründet und die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Rechtssache weist keine außergewöhnlich großen Schwierigkeiten in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht auf, die einer Entscheidung durch Beschluss entgegenstehen könnten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 ‑ 6 C 28.03 ‑, BVerwGE 121, 211.
Vielmehr ergibt sich unter Anwendung der höchstrichterlichen Rechtsprechung zur begrenzten Regelungsqualität arzneimittelrechtlicher Auflagen aus der bisher unzureichenden Darlegung des Vorliegens eines Versagungsgrundes ohne Weiteres, dass die Berufung der Beklagten unbegründet ist.
Die Beteiligten sind zu dieser Entscheidungsform unter Mitteilung des voraussichtlichen Ergebnisses gehört worden. Die in der Anhörung vom 16. Mai 2013 für eine Stellungnahme gesetzte Frist „bis zum 13. Juni 2012“ war offensichtlich fehlerhaft, erkennbar war der 13. Juni 2013 gemeint. Die Beklagte hat sich innerhalb dieser Frist geäußert und die Klägerin hat dazu Stellung genommen.
Die zulässige Berufung ist unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte im Ergebnis zu Recht zur Neubescheidung der Änderungsanzeige der Klägerin vom 5. Februar 2008 verpflichtet, denn der Bescheid der Beklagten vom 22. April 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbeschei-des vom 27. Februar 2009 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Der Neubescheidungsanspruch der Klägerin folgt aus § 29 Abs. 2a Satz 1 Nr. 1 AMG. Ihre Änderungsanzeige unterfällt dieser Vorschrift. Gemäß § 29 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 AMG gelten die Absätze 2a und 3 des § 29 AMG für zulassungspflichtige homöopathische Arzneimittel, die zur Anwendung am Menschen bestimmt sind und die vor dem 1. Januar 1998 zugelassen worden sind oder – wie S. HM – als zugelassen galten. Mit der beabsichtigten Streichung der „Kinderauflage“ und Aufnahme der „Kinderdosierung“ in den Zulassungsbescheid beinhaltet die streitige Änderungsanzeige im Sinne des § 29 Abs. 2a Satz 1 Nr. 1 AMG eine Änderung der Angaben nach den §§ 10, 11 und 11a AMG über die Dosierung und eine Einschränkung der Gegenanzeigen.
Die Klägerin hat nach § 29 Abs. 2a Satz 1 Nr. 1 AMG (nur) insoweit einen Anspruch auf Zustimmung des BfArM zu dieser Änderung, als der Zulassungsbescheid mit dieser geänderten Auflage rechtmäßigerweise bestehen kann, also nicht gegen Vorschriften des Arzneimittelgesetzes verstößt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. November 2009 – 3 C 10.09 –, juris, Rn. 18, vom 18. Mai 2010 ‑ 3 C 25.09 ‑, juris, Rn. 16, 24 ff., und vom 21. März 2013 – 3 C 10.12 –, juris, Rn. 18; s. auch Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, Bd. III, § 29 Rn. 32.
Dieser Prüfkompetenz des BfArM, die das Vorliegen von Versagungsgründen nach § 25 Abs. 2 Satz 1 AMG einschließt, steht – entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts – nicht entgegen, dass die Umsetzung der Änderungsanzeige in Form der Streichung der „Kinderauflage“ und der Aufnahme der „Kinderdosierung“ von Rechts wegen keine Ausweitung der Zulassungsentscheidung vom 10. März 2003 bewirkt, da die bestandskräftigen Auflagen A.1 und A.2 die Zulassung inhaltlich nicht beschränken können.
Die Beschränkung einer Zulassung muss in der eigentlichen Zulassungsentschei-dung selbst enthalten sein. Wesentliche Merkmale eines Arzneimittels können nicht allein dadurch verbindlich gemacht werden, dass die Zulassungsbehörde im Wege einer Auflage einen entsprechenden Text für die Packungsbeilage und die Fachinformation vorschreibt. Insbesondere der Ausschluss einer Personengruppe kann in einer bloßen Auflage nicht wirksam vorgenommen werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. Juni 2007 ‑ 3 C 39.06 ‑, juris, Rn. 22, vom 19. November 2009 – 3 C 10.09 –, juris, Rn. 14, und vom 18. Mai 2010 – 3 C 25.09 –, juris, Rn. 15.
Die Zulassungsentscheidung zu S. HM schließt dessen Anwendung bei Kindern nicht aus. Die Bestandskraft der Auflagen A.1 und A.2 ändert nicht ihren Regelungsgehalt, der nach der zitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung die Zulassungsentscheidung im engeren Sinn nicht einzuschränken vermag. Dass die Beteiligten bei Verfügung der Auflage wohl von einer anderen rechtlichen Wirkung der Auflagen ausgegangen sind, ändert die objektive Rechtslage nicht.
Gerade weil die mit der Zulassung verfügte „Kinderauflage“ den personenbezogenen Umfang der Zulassung rechtlich nicht zu beschränken vermag, gebieten es die vom Gesetzgeber mit § 25 Abs. 2 Satz 1 AMG verfolgten Zwecke, insbesondere die Arzneimittelsicherheit, die einer Anwendung des Arzneimittels bei Kindern etwaig entgegenstehenden Gründe bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Zulassungsentscheidung im Falle der Umsetzung der nach § 29 Abs. 2a Satz 1 Nr. 1 AMG angezeigten Änderungen zu beachten. Wird in einer bestandskräftigen Auflage etwas geregelt, das Teil der unmittelbaren Zulassungsentscheidung hätte sein müssen, sind für die Prüfung der Zulässigkeit einer Änderung dieser Auflage die für die Zulassungsentscheidung maßgeblichen Bestimmungen entsprechend anzuwenden.
Dass die Zulassung in der Fassung der angezeigten Änderung gegen das Arznei-mittelgesetz verstößt, hat das BfArM bisher aber nicht nachvollziehbar aufgezeigt. Es ist nicht nur im Rahmen der (Nach-)Zulassungsentscheidung, sondern auch bei der Ablehnung von angezeigten Änderungen nach § 29 Abs. 2a AMG für das Vorliegen von Versagungsgründen darlegungs- und materiell beweispflichtig.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 – 3 C 10.09 –, juris, Rn. 29 f., und vom 18. Mai 2010 – 3 C 25.09 –, juris, Rn. 19.
Das Vorliegen des in dem Widerspruchsbescheid genannten Versagungsgrundes nach § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AMG, die Unvollständigkeit der vorgelegten Unterlagen, ist nicht erkennbar. Zwar gilt im Rahmen des § 29 Abs. 2a Satz 1 Nr. 1 AMG das Gebot der Beifügung von (zweckentsprechenden) Unterlagen nach § 29 Abs. 1 Satz 1 AMG,
vgl. Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, Bd. III, § 29 Rn. 32.
Gemäß § 105 Abs. 4a Satz 2 AMG finden im Nachzulassungsverfahren die Vorlagepflichten über eine pharmakologisch-toxikologische und eine klinische Prüfung (§ 22 Abs. 1 Nr. 2 und 3 und § 24 Abs. 1 Satz 2 und 3 AMG) auf homöopathische Arzneimittel aber grundsätzlich keine Anwendung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2007 ‑ 3 C 39.06 ‑, juris, Rn. 34.
Zwar kann das BfArM bei homöopathischen Kombinationsarzneimitteln im Nachzulassungsverfahren wissenschaftliches Erkenntnismaterial verlangen, sofern Monographien der Kommission D keine hinreichende Bewertung ermöglichen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 – 3 C 24.07 –, juris, Rn. 17 ff.
Es ist aber bisher nicht konkret dargelegt, weshalb die für alle Wirkstoffe des streitgegenständlichen Arzneimittels vorhandenen Monographien der Kommission D eine solche Bewertung nicht erlauben. Im Rahmen der Nachzulassungsentscheidung hat das BfArM die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der Kombination der homöopathischen Wirkstoffe für die zugelassenen Anwendungsgebiete angenommen. Der Hinweis, bei Erlass der Monographien sei die Problematik der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der Wirkstoffe bzw. der Dosierung bei Kindern noch nicht hinreichend beachtet worden, greift angesichts der Tatsache, dass die überwiegende Zahl der Monographien ausdrücklich Dosierungsempfehlungen für Kinder enthält, in dieser Allgemeinheit nicht durch. Zudem hat das BfArM den Vortrag der Klägerin, die Wirkstoffkombination entspreche den Bewertungskriterien der Kommission D für fixe Kombinationen homöopathischer Präparate, nicht ausgeräumt. Dass die für die einzelnen Wirkstoffe bestehenden Monographien stoffspezifisch und nicht präparate-spezifisch erstellt wurden, ist insoweit kein hinreichender Grund, da dies gerade monographietypisch ist. Es fehlt an einer hinreichend konkreten Darlegung, weshalb eine Vorlage präparatespezifischen wissenschaftlichen Erkenntnismaterials durch die Klägerin trotz der jahrelangen Anwendung und des auch nach Einschätzung des BfArM „umfangreichen“ Erkenntnismaterials in Form von Fachliteratur zu den Einzel-bestandteilen erforderlich ist.
Vgl. auch BVerwG, Urteile vom 21. Juni 2007 – 3 C 39.06 –, juris, Rn. 35, und vom 16. Oktober 2008 – 3 C 24.07 –, juris, Rn. 19 f., 29.
Darüber hinaus hat die Klägerin im Klageverfahren ein toxikologisches Gutachten vorgelegt. Eine nähere Auseinandersetzung mit dessen Inhalt hat die Beklagte ‑ wohl in Verkennung der eigenen Darlegungs- und materiellen Beweislast ‑ bisher nicht erkennen lassen.
Aus diesen Gründen hat die Beklagte auch einen Verstoß der Änderungsanzeige gegen § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG bisher nicht aufzuzeigen vermocht. Sie hat bezogen auf die jeweiligen Monographien der Kommission D nicht dargelegt, inwiefern diese nicht dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entsprechen und präparatespezifisches Erkenntnismaterial nötig ist.
Dies gilt auch in Ansehung ihres – die Frage (der zureichenden Begründung) der therapeutischen Wirksamkeit im Sinne des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 AMG betreffenden – Vortrags, das Anwendungsgebiet „Schwächezustände des Stütz- und Bindegewebes und der Knochen“ sei durch diese Monographien für die Personengruppe der Kinder nicht hinreichend belegt.
Auch insoweit ist zunächst in den Blick zu nehmen, dass im Rahmen der Nachzulassungsentscheidung die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der Kombination der homöopathischen Wirkstoffe für die zugelassenen Anwendungsgebiete bejaht worden ist. Die Beklagte trägt zwar nun vor, das Anwendungsgebiet „Schwächezustände des Stütz- und Bindegewebes und der Knochen“ könne – anders als bei Erwachsenen – im Kindesalter im Wesentlichen als Umschreibung der Rachitis, der Osteogenesis imperfecta (sog. Glasknochenkrankheit), der Progerie und anderer genetischer Störungen (Marfan-Syndrom, Überstreckbarkeit der Gelenke bei Trisonomie 21) verstanden werden, die ohne ärztliche Diagnostik nicht erkannt werden könnten und spezifische Therapien erforderten oder einer kurativen Behandlung nicht zugänglich seien. Es erschließt sich dem Senat aber nicht, weshalb bei zentraler Bedeutung der ärztlichen Diagnose für diese speziellen Ausprägungen des Anwendungsgebiets „Schwächezustände des Stütz- und Bindegewebes und der Knochen“ eine nennenswerte Gefahr bestehen sollte, dass ärztlicherseits eine Behandlung dieser besonderen Krankheiten (allein) mittels des streitgegenständlichen Homöopathikums und nicht (auch) mittels speziellerer Arzneimittel bzw. Wirkstoffe (z.B. Vitamin D bei Rachitis) angeordnet bzw. befürwortet werden sollte. Bei vergleichsweise selten auftretenden Erkrankungen, wie Progerie oder Marfan-Phänotyp, kann davon ausgegangen werden, dass die behandelnden Ärzte nötigenfalls zusätzliche Informationen einholen und sodann die jeweils passendste verfügbare Medikation auswählen. Zudem erscheint fraglich, dass die von der Beklagten genannten Krankheiten das Anwendungsgebiet „Schwächezustände des Stütz- und Bindegewebes und der Knochen“ bei Kindern tatsächlich (größtenteils) abdecken und ein der Anwendung bei Erwachsenen vergleichbarer Indikationsbereich nicht verbleibt.
Ebenso wenig hat das BfArM nach § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG potentiell relevante toxikologische Bedenken durch eine nähere Auseinandersetzung mit dem von der Klägerin im Rahmen der Verpflichtungsklage zulässigerweise eingebrachten Erkenntnismaterial substantiiert.
Die von ihr desweiteren angezeigte Ergänzung der Angaben über die Dosierung um eine nach dem Alter abgestufte Dosierungsangabe für Kinder kann die Klägerin zwar nicht mit den begehrten Mengenangaben beanspruchen.
Denn die Beklagte hat zutreffend darauf hingewiesen, dass die der begehrten Dosierungsangabe für Kinder als Ausgangspunkt zugrunde liegende Dosierung für Erwachsene (bei akuten Zuständen höchstens zwölfmal täglich eine Tablette, bei chronischen Verlaufsformen einmal bis dreimal täglich eine Tablette) nicht mehr dem aktuellen Erkenntnisstand entspricht. Die Klägerin hat (auch insoweit) kein präparatespezifisches Erkenntnismaterial vorgelegt, sondern sich auf die Dosierungsempfehlungen der Kommision D aus dem Jahr 1993 berufen. In einem solchen Fall findet nun jedoch die Neufassung der Dosierungsempfehlungen der Kommission D für homöopathische Arzneimittel vom 12. Dezember 2002 bzw. 17. März 2004, die zulässigerweise die Minderung des Risikos von Erstverschlimmerungen und des Auf-tretens einer Arzneimittelprüfsymptomatik bezweckt, generell auf die von ihr er-fassten (Komplex-)Homöopathika Anwendung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 – 3 C 10.09 –, juris, Rn. 32 bis 35, und Beschluss vom 12. Juni 2012 – 3 B 88.11 –, juris, Rn. 3 bis 9; OVG NRW, Urteile vom 15. September 2011 – 13 A 385/07 –, www.nrwe.de, Rn. 54 bis 74, und vom 7. November 2012 – 13 A 2710/08 –, www.nrwe.de, Rn. 54 bis 77.
Da die Beklagte aber erneut über die angezeigte Streichung der Gegenanzeige zur Anwendung bei Kindern zu entscheiden hat, die einer etwaigen Aufnahme einer Dosierungsangabe für Kinder vorgelagert ist, hat sie im Falle des Nichtvorliegens von Versagungsgründen auch eine erneute Entscheidung über die Dosierungsauflage zu treffen, die gegenwärtig allein die Anwendung bei Erwachsenen regelt.
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. Mai 2010 – 3 C 25.09 –, juris, Rn. 24.
Aufgrund der Beschränkung des Klagebegehrens auf die Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) ist der Senat nicht verpflichtet, die Sache dergestalt spruchreif zu machen, dass er von Amts wegen sämtliche in Betracht kommende Versagungsgründe prüft.
Vgl. auch Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012,
§ 113 Rn. 197 bis 199.
Die im Rahmen einer Anfechtungsklage erfolgten Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in dem Urteil vom 18. Mai 2010 – 3 C 25.09 – zu einer Prüfpflicht der Verwaltungsgerichte (juris, Rn. 18) sind wegen des abweichenden prozessualen Begehrens der Neubescheidung nicht übertragbar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO
i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1 und 2 i. V. m. § 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil ein Zulassungsgrund gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG. Die Beteiligten sind den sachgerechten Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Höhe des Streitwerts nicht entgegengetreten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 22, 29 Abs. 1 AMG keine Unterlagen beigefügt worden. Wissenschaftliches Erkenntnismaterial im Sinne des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG
§§ 10, 11 und 11a AMG
§ 22 AMG
§ 30 AMG
§ 130a Verwaltungsgerichtsordnung
§ 29 AMG
§ 167 VwGO
§ 105 Abs. 4f AMG
§ 29 Abs. 2a Satz 1 Nr. 1 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 oder Nr. 5 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 4 AMG
§ 25 Abs. 2 AMG
§ 31 Abs. 3 AMG
§ 28 Abs. 2 AMG
§ 29 Abs. 2a AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 AMG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 29 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AMG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 AMG
§ 105 Abs. 4a Satz 2 AMG
§ 24 Abs. 1 Satz 2 und 3 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 AMG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG
§ 113 Abs. 5 Satz 2  VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 121, 211
3 C 39.06
6 C 28.03
3 C 10.09
3 C 25.09
3 C 10.12
3 C 24.07
3 B 88.11
13 A 385/07
13 A 2710/08