Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-07-14, Aktenzeichen 15 A 2321/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0714.15A2321.14.00

Tenor:
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 9. Oktober 2014 wird abgelehnt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 8.406,18 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die mit dem Zulassungsbegehren vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht.
Ernstliche Zweifel sind gegeben, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Solche Zweifel sind im Ergebnis nicht dargetan. Zwar zieht die Beklagte die tragende Begründung des verwaltungsgerichtlichen Urteils, die Beitragsansprüche seien nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i.V.m. §§ 169, 170 Abs. 1 AO verjährt, mit ihrem Antragsvorbringen grundsätzlich mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in Zweifel (dazu 1.). Das angegriffene Urteil erweist sich aber aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig, weil die Voraussetzungen des § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB für die Erhebung eines Erschließungsbeitrages nicht vorliegen (dazu 2.).
1. Die tragende Begründung des verwaltungsgerichtlichen Urteils, die Erschließungsbeitragsansprüche seien nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i.V.m. §§ 169, 170 Abs. 1 AO verjährt, wird durch das Vorbringen der Beklagten im Zulassungsantrag schlüssig in Zweifel gezogen.
Nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i.V.m. §§ 169, 170 Abs. 1 AO verjährt der Beitragsanspruch vier Jahre nach Ende des Jahres, in dem er entstanden ist (sog. Festsetzungsverjährung). Gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB entsteht die Beitragspflicht des Anliegers – und damit umgekehrt der Beitragsanspruch der Gemeinde – von Gesetzes wegen mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage.
Die endgültige Herstellung der Erschließungsanlage beurteilt sich nach der gemäß § 132 Nr. 4 BauGB in die Erschließungsbeitragssatzung aufzunehmenden Herstellungsregelung. Dabei ist es nicht notwendig, dass in der Satzung selbst eine Flächeneinteilung der Straßen vorgenommen wird. Der Verzicht auf eine satzungsmäßige Festlegung bezüglich der flächenmäßigen Teileinrichtungen bedeutet allerdings nicht, dass insoweit keinerlei Festlegungen erforderlich sind. Anderenfalls fehlte es an Anhaltspunkten für die Beantwortung der Frage, wann eine bestimmte Straße im Sinne des § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB endgültig hergestellt ist. Vielmehr tritt bei Anbaustraßen hinsichtlich der flächenmäßigen Teileinrichtungen an die Stelle der Satzung bzw. des satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramms in der Regel das auf eine konkrete Einzelanlage bezogene Bauprogramm. Dieses bestimmt, welche flächenmäßigen Teileinrichtungen in welchem Umfang die gesamte Breite der jeweiligen Straße in Anspruch nehmen sollen. Eine Anbaustraße ist mithin erschließungsbeitragsrechtlich erstmalig endgültig hergestellt, wenn sie zum ersten Mal die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (für die nicht flächenmäßigen Teileinrichtungen) und dem (dieses bezüglich der flächenmäßigen Teileinrichtungen ergänzenden) Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen aufweist und diese dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 1995 – 8 C 13.94 –, BVerwGE 99, 308 = juris Rn. 19; OVG NRW, Beschlüsse vom 23. Mai 1996 – 3 B 3248/94 ‑, juris Rn. 8, sowie vom 29. September 2015 – 15 A 1163/14 –, RSE OVG, zu § 133 BauGB; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 11 Rn. 50.
Das Bauprogramm kann (auch) formlos aufgestellt werden und sich (mittelbar) aus Beschlüssen des Rates oder seiner Ausschüsse sowie den zugrunde liegenden Unterlagen und sogar aus der Auftragsvergabe ergeben.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Januar 1991 – 8 C 14.89 –, juris Rn. 26, und vom 10. Oktober 1995– 8 C 13.94 –, juris Rn. 19; OVG NRW, Beschluss vom 29. September 2015 – 15 A 1163/14 –, RSE OVG, zu § 133 BauGB.
Bleibt eine Gemeinde beim Ausbau einer Straße hinter dem nach § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB maßgeblichen Bauprogramm zurück, ist es für den Zeitpunkt der erstmaligen endgültigen Herstellung (und damit für den Beginn der Verjährungsfrist) grundsätzlich unerheblich, ob es sich bei dieser Abweichung vom Bauprogramm (lediglich) um einen Minderausbau im Sinne von § 125 Abs. 3 Nr. 1 BauGB im Vergleich zu den Festsetzungen des Bebauungsplans handelt. Maßgeblich ist vielmehr allein, ob das Bauprogramm als solches erfüllt worden ist.
Vgl. etwa VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14. Dezember 1998 – 2 S 1457/98 –, juris Rn. 6.
Eine Anwendbarkeit von § 125 Abs. 3 Nr. 1 BauGB auf das Bauprogramm ergibt sich in dieser Hinsicht nur dann, wenn das flächenmäßige Teileinrichtungsprogramm im Bebauungsplan dargestellt ist und diese Darstellung nicht nur nachrichtlich erfolgt, sondern sie insoweit als Festsetzung gerade an der Rechtssatzqualität des Bebauungsplans teilnimmt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Januar 1991 – 8 C 14.89 –, juris Rn. 13.
Eine Festsetzungsverjährung wäre damit vorliegend im Hinblick auf den Erlass der beklagten Erschließungsbeitragsbescheide im Januar 2012 nur dann anzunehmen, wenn die Beitragspflicht spätestens bis Ende des Jahres 2007 entstanden ist, also das Bauprogramm zu diesem Zeitpunkt (vollständig) erfüllt gewesen ist. Dies war nicht der Fall, weil die nach dem Bauprogramm erforderlichen durchgehenden Bürgersteige auf beiden Seiten der Straße nicht hergestellt worden sind.
Dabei kann dahinstehen, ob sich das Bauprogramm für die Erschließung aus dem Vertrag aus 1897 oder aus dem Fluchtlinienplan Nr. 68 ergibt: Die Beklagte ist ausweislich des Verwaltungsvorgangs davon ausgegangen, dass das Bauprogramm durch den Vertrag betreffend den Straßenbau vom 21. Januar 1897 festgelegt worden ist. Nach § 1 des Vertrages sollten – unter Bezugnahme auf einen zugehörigen Plan – beidseitig der Straße Bürgersteige mit einer Breite von jeweils 2,50 m errichtet werden. In Betracht zu ziehen ist aber ebenfalls der Fluchtlinienplan Nr. 68 aus dem Jahr 1903. Nach Streitigkeiten über den Ausbau der Straße wurden im Anschluss an einen gerichtlichen Vergleich die betroffenen Parzellen mit notarieller Erklärung vom 13. August 1912 an die Beklagte aufgelassen, um – so die notarielle Erklärung – eine Wegeverbreiterung nach Maßgabe festgesetzter Fluchtlinien durchzuführen. Der Fluchtlinienplan Nr. 68 sieht für die S.------straße durchgängig auf beiden Seiten Bürgersteige in einer Breite von jeweils 2,25 m vor.
Dabei würde auch ein Abstellen auf den Fluchtlinienplan Nr. 68 nicht zu einer Anwendbarkeit des § 125 Abs. 3 Nr. 1 BauGB in dem oben dargestellten Sinne führen. Bei einem – wie hier – auf der Grundlage des preußischen Straßen- und Baufluchtengesetzes vom 2. Juli 1875 ergangenen Fluchtlinienplan sind die Fluchtlinienfestsetzungen nicht dazu bestimmt, die Einteilung der Straßen etwa in Fahrbahn und Bürgersteig zu regeln. Enthält er solche Angaben, nehmen sie nicht an seiner rechtlichen Verbindlichkeit teil und können jederzeit abgeändert werden.
Vgl. Meyer/Saß, Straßen- und Baufluchtengesetz, 6. Auflage 1934, § 1 Rn. 18.
Das so ausgestaltete Bauprogramm ist in Bezug auf die Errichtung der Gehwege am östlichen Ende der S.------straße bis Ende des Jahres 2007 nicht umgesetzt worden. Dies gilt insbesondere auch für die Baumaßnahmen in den Jahren 2002/2003. Zwar mag der geringfügige Überbau des Schutzbunkers (und gegebenenfalls auch dessen hervortretender Eingang) der bauprogrammgemäßen Fertigstellung des Gehwegs auf der südlichen Straßenseite nicht entgegenstehen, weil die Funktion des Gehwegs insoweit nicht erheblich beeinträchtigt wird.
Vgl. hierzu OVG Nds., Urteil vom 14. Februar 1989– 9 A 124/87 –, Nds. MBl. 1989, 812, Seite 12 f. des Urteilsabdrucks, für den Fall der Vorgabe durch den Bebauungsplan; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Auflage 2012, § 19 Rn. 3.
Östlich des Bunkereingangs ist der südliche Gehweg aber – entgegen dem Bauprogramm – nicht gebaut worden. Gleiches gilt für den nördlichen Gehweg. Dieser wurde zwar im Jahr 2002 überwiegend hergestellt, endet aber westlich der Einfahrt zu dem Umspannwerk; eine Fortsetzung bis zum östlichen Ende gemäß Bauprogramm fehlt. Hier käme beiden Gehwegen wegen der östlich anschließenden Bebauung auf dem Grundstück S.------straße 10 auch eine Erschließungsfunktion zu; diese entfällt insbesondere nicht dadurch, dass sich die östlich gelegene Bebauung auf ein Wohnhaus mit Nebengebäuden beschränkt. Schließlich wurde die S.------straße , wie der angenommenen Ratsvorlage Drs.-Nr. 14/0670 vom 18. Februar 2011 zu entnehmen ist, auch unter Berücksichtigung des zwischenzeitlich in Kraft getretenen, die S.------straße bereits verkürzenden Bebauungsplans 518 nicht in voller Länge ausgebaut; hier ist ein auf den Lichtbildern erkennbarer Grünstreifen verblieben.
2. Das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts erweist sich aber aus einem anderen Grund im Ergebnis als richtig. In der Folge ist die auf der Grundlage des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO von der Beklagten begehrte Zulassung der Berufung abzulehnen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 – 7 AV 4.03 –, juris Rn. 9; OVG NRW, Beschluss vom 31. Juli 1998 – 10 A 1329/98 –, juris Rn. 10, 88; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Auflage 2016, § 124 Rn. 7a; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 124 Rn. 101.
Der Senat hat den Beteiligten hierzu mit Verfügung vom 4. Mai 2017 rechtliches Gehör gewährt.
Vorliegend sind die Voraussetzungen des § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB für die Erhebung der Erschließungsbeiträge nicht erfüllt, weil das Bauprogramm bis heute nicht umgesetzt worden ist. Das Bauprogramm sieht – gleich ob man dieses in dem Vertrag von 1897 oder dem Fluchtlinienplan Nr. 68 aus dem Jahr 1903 erblickt – entsprechend den obigen Ausführungen auf beiden Seiten der S.------straße Gehwege bis zum Ende der Straße vor. Diese fehlen – wie dargelegt – auch bis heute auf beiden Straßenseiten im östlichen Straßenabschnitt in Höhe des Grundstücks S.------straße Nr. 10.
Der Minderausbaubeschluss des Rates der Beklagten vom 12. Mai 2011 ändert hieran nichts. Gemäß der Anlage 4 (Lageplan Minderausbau) zu der angenommenen Ratsvorlage Drs.-Nr. 14/0670 vom 18. Februar 2011 umfasst der beschlossene Minderausbau – welcher zugleich eine Änderung des Bauprogramms darstellt –
vgl. zur Möglichkeit der (grundsätzlich formlos möglichen) Änderung des Bauprogramms BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 1995 – 8 C 13.94 –, BVerwGE 99, 308 = juris Rn. 19; OVG NRW, Urteil vom 29. September 1998 – 3 A 1193/94 –, NWVBl. 1999, 395 = juris Rn. 9, und Beschluss vom 23. Mai 1996 – 3 B 3248/94 –, juris Rn. 12; zum Erfordernis eines Ratsbeschlusses bei Änderung eines vom Rat beschlossenen Bauprogramms vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Februar 2000 – 15 A 4167/96 –, NWVBl. 2000, 348 = juris Rn. 13 ff, und Beschluss vom 29. September 2015 – 15 A 1163/14 –, RSE OVG, zu § 133 BauGB.
(nur) die dort schraffiert dargestellten Flächen, also den Bunker-Überbau sowie das östlichste, nie als Fahrbahn hergestellte Stück des Straßenflurstücks Nr. 14 (Grünfläche). Mithin ist das Bauprogramm im Übrigen nicht geändert worden, so dass es für den Ausbau der Gehwege auf beiden Seiten ansonsten (auf der Südseite östlich des Bunkers und auf der Nordseite ab der Zufahrt zum Umspannwerk) fortbesteht, aber nicht erfüllt worden ist.
Etwas anderes ergibt sich entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. In dem angeführten Urteil,
BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1991 – 8 C 56.89 –, BVerwGE 88, 53 = juris Rn. 15,
wird als Erschließungsanlage im Sinne der §§ 127 Abs. 2, 132 Nr. 4 und 133 Abs. 2 BauGB im Fall der planabweichenden, von § 125 Abs. 3 BauGB gedeckten Herstellung unabhängig von dem Planinhalt die Anlage in ihrem tatsächlichen Umfang beschrieben. Diese Ausführungen beziehen sich auf den Fall, dass eine tatsächlich nicht hergestellte Fläche wegen ihrer Einbeziehung in den Bebauungsplan nach der maßgeblichen Erschließungsbeitragssatzung gleichwohl als Teil der Erschließungsanlage abgerechnet werden sollte. Für diesen Fall hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, das Planungsrecht habe wegen der im Erschließungsbeitragsrecht zugrunde zu legenden natürlichen Betrachtungsweise keinen Einfluss auf den Begriff der beitragsfähigen Erschließungsanlage.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1991 – 8 C 56.89 –, BVerwGE 88, 53 = juris Rn. 18.
Gegenstand der Entscheidung ist mithin das Verhältnis von planungsrechtlichen Instrumenten und dem Begriff der (fertiggestellten) Erschließungsanlage. Zu dem Verhältnis zwischen dem der Erschließung zu Grunde liegenden Bauprogramm – mag es vorliegend gegebenenfalls auch in dem Fluchtlinienplan Nr. 68 zu sehen sein – und den umgesetzten baulichen Maßnahmen verhält sich die angeführte Entscheidung indes nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 sowie § 52 Abs. 3 GKG
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 133 BauGB
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 132 Nr. 4 BauGB
§ 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 125 Abs. 3 Nr. 1 BauGB
§ 125 Abs. 3 Nr. 1 BauGB
§ 127 Abs. 2, 132 Nr. 4 und 133 Abs. 2 BauGB
§ 125 Abs. 3 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 99, 308
BVerwGE 88, 53
8 C 13.94
3 B 3248/94
15 A 1163/14
8 C 14.89
8 C 13.94
2 S 1457/98
9 A 124/87
7 AV 4.03
10 A 1329/98
3 A 1193/94
15 A 4167/96
8 C 56.89