Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-06-23, Aktenzeichen 4 K 466/06.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2006:0623.4K466.06.NW.0A

Tenor:
1. Das Verfahren wird gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz (GG), Art. 130 Abs. 3 der Verfassung für Rheinland-Pfalz (LV), § 94 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ausgesetzt.
2. Es soll eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz darüber eingeholt werden, ob die Regelung in Art. 12 Abs. 2 des Ersten Landesgesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung durch Flexibilisierung landesrechtlicher Standards (Erstes Standardflexibilisierungsgesetz - SFG - ) vom 5. April 2005 (GVBl. S. 98) mit Art. 77 LV zu vereinbaren ist.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Überblick
I.) Sach- und Streitstand
II.) Voraussetzungen der Vorlage an den Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz
A) Die Erheblichkeit der Vorlagefrage
1. Ergebnis im Falle der Ungültigkeit des Art. 12 Abs. 2 SFG
2. Ergebnis im Falle der Gültigkeit des Art. 12 Abs. 2 SFG
a) Reduzierung der Erstattungsansprüche der Klägerin für 2002 bis 2004
b) Rückwirkung des Art. 12 Abs. 2 SFG trotz Art. 15 SFG
B) Die Verfassungswidrigkeit des Art. 12 Abs. 2 SFG
1. Inhalt der verfassungsrechtlichen Garantie
a) Umfang und Reichweite des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbots
(1) Grundsatz
(2) Abgrenzung: Echte – unechte Rückwirkung
(3) Abgrenzung: Rückbewirkung von Rechtsfolgen – tatbestandliche Rückanknüpfung
(4) Rechtsstaatliches Verbot der echten Rückwirkung bzw. der Rückbewirkung von Rechtsfolgen
(5) Ausnahmen vom Verbot der echten Rückwirkung bzw. vom Verbot der Rückbewirkung von Rechtsfolgen
b) Rechtsstaatliches Verbot rückwirkender Gesetze schützt auch Gemeinden
2. Verstoß des Art. 12 Abs. 2 SFG gegen das Rückwirkungsverbot
a) echte Rückwirkung bzw. Rückbewirkung von Rechtsfolgen durch Art. 12 Abs. 2 SFG
b) Keine Ausnahme vom rechtsstaatlichen Verbot der echten Rückwirkung bzw. vom Verbot der Rückbewirkung von Rechtsfolgen
(1) Schutzwürdiges Vertrauen in die 2002 bis 2004 bestehende Rechtslage
(a) Keine unklare und verworrene Rechtslage
(b) Keine fehlende Schutzwürdigkeit des Vertrauens wegen des durch § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGD erzeugten Rechtsscheins
(c) Schutzwürdigkeit trotz Information über die Absicht einer Neuregelung
(2) Keine zwingenden Gründe des Gemeinwohls
3. Zum Verhältnis der Anrufung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz zu der des Bundesverfassungsgerichts
Die Klägerin begehrt vom Beklagten eine höhere Erstattung von Personalkosten für kommunale Revierförster. Dabei streiten die Beteiligten um die Verfassungsmäßigkeit der Regelung in Art. 12 Abs. 2 des Ersten Landesgesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung durch Flexibilisierung landesrechtlicher Standards (Erstes Standardflexibilisierungsgesetz - SFG - ) vom 5. April 2005 (GVBl. S. 98).
Auf dem Gebiet der Klägerin bestehen vier kommunale Forstreviere, die jeweils von einem kommunalen Forstbeamten betreut werden. Für diesen Revierdienst durch Bedienstete kommunaler Körperschaften schreibt § 28 Abs. 2 Satz 3 Landeswaldgesetz (LWaldG) vom 30. November 2000 (GVBl. S. 504) i.V.m. § 9 Abs. 2 der Landesverordnung zur Durchführung des Landeswaldgesetzes ( LWaldGDVO ) vom 15. Dezember 2000 (GVBl. S. 587) die Erstattung anteiliger Personalkosten durch den Beklagten vor.
§ 28 Abs. 2 Satz 3 Landeswaldgesetz (LWaldG) vom 30. November 2000 hat folgenden Inhalt:
Beim Revierdienst durch Bedienstete der Körperschaft erstattet das Land für die Durchführung der sonstigen forstlichen Aufgaben den Körperschaften anteilige Personalausgaben in Form eines Hundertsatzes der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche.
§ 28 Abs. 4 LWaldG lautet:
Das Nähere über …. die Grundlagen für die Ermittlung der durchschnittlichen Personalausgaben, die Erstattung der Personalausgaben nach dem Verhältnis der betrieblichen zu den sonstigen forstlichen Ausgaben sowie .… regelt das fachlich zuständige Ministerium durch Rechtsverordnung.
Der aufgrund § 28 Abs. 4 LWaldG erlassene § 9 Abs. 2 LWaldGDVO verordnet:
Für die Durchführung der sonstigen forstlichen Aufgaben beim Revierdienst durch Bedienstete der Körperschaft erstattet das Land den Körperschaften 30 v.H. der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche für den Revierdienst, für jede Bedienstete oder jeden Bediensteten der Körperschaft im Revierdienst eines Forstreviers jedoch höchstens 30 v.H. der durchschnittlichen Personalausgaben je Person.
Für das Jahr 2001 erstattete der Beklagte der Klägerin für die Durchführung der sonstigen forstlichen Aufgaben beim kommunalen Revierdienst zunächst insgesamt 134.400,-- DM (= 68.717,63 €). Dabei reduzierte er den Betrag entsprechend der Kappungsgrenze in § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO für die vier Forstreviere auf jeweils 30 % der durchschnittlichen Personalausgaben je Person. Dagegen wandte sich die Klägerin mit dem Argument, § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO sei wegen fehlender gesetzlicher Grundlage nichtig. Das Verwaltungsgericht Neustadt/Weinstraße teilte die Auffassung der Klägerin und verpflichtete den Beklagten mit Urteil vom 5. Dezember 2002 (Az. 4 K 1429/02.NW) zur Zahlung von weiteren 14.706,42,-- € an die Klägerin. Die zugelassene Berufung wies das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit rechtskräftigem Urteil vom 9. Juli 2003 (Az. 8 A 10429/03.OVG) zurück. Zur Begründung führte das OVG aus:
„Die zulässige Berufung ist unbegründet. Die Klägerin kann gemäß §§ 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG, 9 Abs. 2, Halbsatz 1 LWaldGDVO für den Revierdienst in der Revieren Bruttig-Fankel, Ediger-Eller, Senheim und Klotten die Erstattung von 30 Prozent der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche und damit eine weitere Zahlung in Höhe der Klageforderung beanspruchen.
Der Beklagte ist nicht berechtigt, den Erstattungsbetrag nach § 9 Abs. 2, Halbsatz 2 LWaldGDVO auf 30 Prozent der durchschnittlichen Personalausgaben je Person für jeden in den Revieren tätigen Bediensteten zu beschränken. Diese Vorschrift entbehrt nach zutreffender Ansicht der Vorinstanz einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage und ist daher nichtig.
Nach § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG erstattet das Land den Körperschaften beim Revierdienst durch deren Bedienstete anteilige Personalausgaben für die Durchführung der sonstigen forstlichen Aufgaben „in Form eines Hundertsatzes der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche “. § 28 Abs. 4 LWaldG ermächtigt den Verordnungsgeber nur, das Nähere über die Erstattung der Personalausgaben nach dem Verhältnis der betrieblichen zu den sonstigen forstlichen Aufgaben zu regeln. Diese Befugnis berechtigt den Verordnungsgeber lediglich, unter Berücksichtigung dieses Verhältnisses den in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG erwähnten „Hundertsatz der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche“ festzulegen. Ein Recht, von dem in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG gesetzlich vorgeschriebenen Grundsatz flächenbezogener Personalkostenerstattung abzuweichen, verleiht er indessen nicht.
Zunächst enthält der Wortlaut der Ermächtigung keine Anhaltspunkte dafür, dass der Erlass gesetzesabweichender Regelungen (s. zur grundsätzlichen Zulässigkeit einer solchen Ermächtigung Bauer in Dreier: GG, Art. 80, Rn 18 m.w.N.) in Form der Einführung einer vollständig oder teilweise personenbezogenen Erstattung ermöglicht werden soll. Denn der Regelungsauftrag bezieht sich nicht etwa allgemein auf die Erstattung der Personalausgaben nach dem Verhältnis der betrieblichen zu den sonstigen forstlichen Aufgaben, was eine Interpretation im Sinne des Beklagten zulassen könnte. Die Beschränkung der Ermächtigung auf „das Nähere“ über die Personalkostenerstattung verweist vielmehr gerade auf den von der gesetzlichen Erstattungsregelung in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG gezogenen Rahmen, den die Rechtsverordnung auszufüllen, aber auch einzuhalten hat.
Diesen Rahmen überschreitet die in § 9 Abs. 2, Halbsatz 2 LWaldGDVO geregelte, personenbezogene Kappungsgrenze aber eindeutig. Denn die Regelung beschränkt sich nicht etwa auf eine korrigierende Ausgestaltung des gesetzlichen Erstattungsmaßstabes, die lediglich in Ausnahmefällen unbillige und zweckwidrige Ergebnisse vermeiden soll. Vielmehr verdrängt sie weitgehend den gesetzlichen Maßstab. Ausweislich des Schriftsatzes des Beklagten vom 17. April 2003 liegen bei fast drei Vierteln aller kommunalen Forstreviere die aus der flächenbezogenen Erstattung resultierenden Beträge über der Kappungsgrenze; eine flächenbezogene Erstattung findet daher nur in einem Viertel aller Fälle statt.
Auch aus der Begründung des Regierungsentwurfs zu § 28 Abs. 4 LWaldG (LT-Drs. 13/5733, S. 39) ergibt sich nicht, dass der gesetzliche Erstattungsmaßstab zur Disposition des Verordnungsgebers gestellt werden soll. Hiernach beinhaltet der fragliche Teil der Ermächtigung nur das Recht, die Verteilung der durchschnittlichen Personalkosten je Hektar zwischen Körperschaft und Land zu regeln.
Überdies rechtfertigen auch sonstige entstehungsgeschichtliche sowie teleologische Erwägungen keine erweiternde Auslegung des § 28 Abs. 4 LWaldG.
Die vom Beklagten erstinstanzlich vorgelegte Fassung eines Referentenentwurfs zum LWaldG aus dem Jahre 1998 ist keine taugliche Grundlage der historischen Gesetzesauslegung. Gleiches gilt für die mit der Berufungsbegründung überreichten Erläuterungen des ehemaligen Referatsleiters Forstpolitik im Umweltministerium zu den Gründen für die vom Referentenentwurf abweichende Fassung des späteren Regierungsentwurfs. Als auslegungserheblicher „Wille des Gesetzgebers“ sind grundsätzlich nur die zutage liegende Grundabsicht desselben und diejenigen Vorstellungen anzusehen, die in den Beratungen der gesetzlichen Körperschaft oder ihrer zuständigen Ausschüsse zum Ausdruck gebracht wurden und ohne Widerspruch geblieben sind (s. Larenz: „Methodenlehre der Rechtswissenschaft“, 6. Aufl. 1991, S. 329). Die Grundabsicht des Gesetzgebers ergibt sich vor allem aus dem ins Parlament eingebrachten Regierungsentwurf und dessen Begründung, die Grundlage der parlamentarischen Beratungen ist. Im Gegensatz dazu stellt der Referentenentwurf als vom zuständigen Ressort geliefertes „Rohmaterial“ der späteren Gesetzesinitiative - jedenfalls soweit er nicht Bestandteil des Regierungsentwurfs wird - nicht einmal eine Willensäußerung der Landesregierung als Gesetzesinitiantin dar. Dass der Regierungsentwurf bestimmte Teile eines Referentenentwurfs nicht mehr enthält, ist daher kein geeignetes Kriterium, um den Willen des Gesetzgebers zu ermitteln (s. BSG, VersR 1997, 1030).
Auch der Versuch des Beklagten und des Vertreters des öffentlichen Interesses, die Normierung einer personenbezogenen Erstattung in § 9 Abs. 2, Halbsatz 2 LWaldGDVO teleologisch zu rechtfertigen, überzeugt nicht. Der Zweck des Gesetzes gebietet nicht, das Ergebnis der in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG angeordneten flächenbezogenen Personalkostenerstattung am Anteil der sonstigen forstlichen Aufgaben an den durchschnittlichen Personalkosten pro Person auszurichten.
Eine derartiges Erfordernis lässt sich nicht aus den allgemeinen Zielen des LWaldG ableiten. Dieses soll unter anderem die Eigenverantwortlichkeit der Waldbesitzer stärken und eine deutliche Deregulierung bewirken (LT-Drs. 13/5733, S. 31). Diesen Zielen entspricht ein Erstattungsmaßstab, der allein auf die Reviergröße, nicht aber auf den konkreten Personaleinsatz abstellt. Er ermöglicht etwa dem Waldbesitzer, ohne Auswirkungen auf die staatliche Kostenerstattung durch sparsamen Personaleinsatz die Rentabilität des Reviers zu verbessern oder durch vermehrten Personaleinsatz die Aufgabenwahrnehmung zu optimieren. Hierdurch wird seine Eigenverantwortlichkeit gestärkt. Zudem trägt ein solch einfacher Maßstab, der auf langfristig unveränderte, ohne besonderen Verwaltungsaufwand feststellbare Umstände abstellt, dem Deregulierungsgedanken Rechnung.
Auch steht das System der gesetzlich angeordneten hektarbezogenen Erstattung einer Ausrichtung am Anteil der sonstigen forstlichen Aufgaben an den durchschnittlichen Personalkosten pro Person entgegen. Denn das Ergebnis einer flächenabhängigen Erstattung kann naturgemäß allenfalls ausnahmsweise mit dem eines rein personenbezogenen Erstattungsmaßstabes übereinstimmen. So ergibt etwa eine Berechnung anhand der für 2001 ermittelten Zahlen (durchschnittliche Personalkosten je Hektar reduzierter Waldbodenfläche: 70,78 €; durchschnittliche Personalkosten pro Person: 61.615,26 €; Anteil der sonstigen forstlichen Aufgaben: 30%), dass eine solche Übereinstimmung nur bei Revieren mit einer Größe von ca. 870 ha auftritt, die von einem Förster bewirtschaftet werden. Bei kleineren und größeren Revieren mit gleichem Personalbesatz unter- bzw. überschreitet die hektarbezogene Erstattung stets 30 Prozent der durchschnittlichen Personalkosten pro Person. Bestünde daher der Zweck der Verordnungsermächtigung darin, das Ergebnis der flächenbezogenen Erstattung am Anteil der sonstigen forstlichen Aufgaben an den durchschnittlichen Personalkosten pro Person zu orientieren, müsste die LWaldGDVO folgerichtig nicht nur Regelungen zur Abwehr einer „Überfinanzierung“, sondern auch solche zur Vermeidung einer „Unterfinanzierung“ enthalten.
Ob die demnach fehlende Befugnis des Verordnungsgebers, den gesetzlich vorgeschriebenen Erstattungsmaßstab durch eine personenbezogene Regelung zu modifizieren, aus rechtspolitischer Sicht zwingend zu unbefriedigenden Ergebnissen führt, ist für die Entscheidung des Rechtsstreits ohne Belang. Gleichwohl hält der Senat auch die diesbezügliche Argumentation des Beklagten nicht für überzeugend. Der von diesem beschworenen Gefahr einer „ungerechtfertigten Bereicherung“ kommunaler Waldbesitzer mag im Rahmen der Ermächtigung des § 28 Abs. 4 LWaldG anders als durch Normierung einer personenbezogenen Kappungsgrenze begegnet werden können. Führt etwa die gesetzlich angeordnete, flächenbezogene Erstattung bei großen, aber nur mit einem Förster besetzten Revieren dazu, dass der Erstattungsbetrag außer Verhältnis zu den vorhandenen personellen Kapazitäten für die Durchführung sonstiger forstlicher Aufgaben steht, wäre innerhalb des gesetzlichen Systems eine Staffelung des durch die Rechtsverordnung festzulegenden Hundertsatzes nach Reviergrößen immerhin denkbar.
Die Nichtigkeit der in § 9 Abs. 2, Halbsatz 2 LWaldGDVO enthaltenen, anspruchsbegrenzenden Regelung lässt die Wirksamkeit der Verordnung im übrigen, insbesondere die der anspruchbegründenden Norm des § 9 Abs. 2, 1. Halbsatz LWaldGDVO, unberührt. Insoweit liegen die Voraussetzungen einer Teilnichtigkeit vor (vgl. dazu im einzelnen Gerhardt in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner: VwGO, § 47 Rn 110). Denn die strittige Kappungsgrenze ist nicht derart mit dem restlichen Normgefüge der Erstattungsregelung verbunden, dass die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen bleiben könnte. Insbesondere verfehlt die verbleibende, flächenbezogene Erstattungsregelung nicht den gesetzlichen Regelungsauftrag, sondern erfüllt ihn vielmehr.“
Unter dem Datum 30. Oktober 2003 versandte die Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd - Zentralstelle der Forstverwaltung – u. a. an die Klägerin folgende Mitteilung:
Sehr geehrte Damen und Herren,
im Zusammenhang mit der Revierkostenerstattung teile ich Ihnen mit, dass beabsichtigt ist, die vom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in seiner Entscheidung vom 09.07.2003 für nichtig erachtete Regelung des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 der Landesverordnung zur Durchführung des Landeswaldgesetzes rückwirkend für die Abrechnungsjahre 2001 bis 2004 als Übergangsvorschrift gesetzlich zu regeln.
Ich weise ausdrücklich darauf hin, dass vor diesem Hintergrund nicht darauf vertraut werden kann, dass die Begrenzung der Revierkostenerstattung für die Durchführung der sonstigen forstlichen Aufgaben auf höchstens 30 % der durchschnittlichen Personalausgaben je Person für den Zeitraum 2001 bis 2004 keine Anwendung findet.
Eingehende Forderungen nach zusätzlicher Erstattung der für die Anstellungskörperschaften günstigeren Differenzbeträge werden anerkannt und ausgezahlt, jedoch unter dem Hinweis, dass die Beträge nach erfolgter Änderung der Gesetzeslage zurückgefordert oder verrechnet werden.
Entsprechend dieser Mitteilung erstattete der Beklagte der Klägerin auch für die Jahre 2002 bis 2004 für die Durchführung sonstiger forstlicher Aufgaben im Revierdienst gemäß §§ 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG, 9 Abs. 2 Halbsatz 1 LWaldGDVO 30 % der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche ohne Beschränkung auf 30 % der durchschnittlichen Personalausgaben je Person.
Am 11. April 2005 wurde im Gesetz- und Verordnungsblatt das Erste Landesgesetz zur Stärkung der Kommunalen Selbstverwaltung durch Flexibilisierung landesrechtlicher Standards (Erstes Standardflexibilisierungsgesetz - SFG - ) vom 5. April 2005 verkündet (GVBl. S. 98). Art. 12 SFG betrifft die Änderung des Landeswaldgesetzes und hat folgenden Inhalt:
(1) Das Landeswaldgesetz vom 30. November 2000 (GVBl. S. 504), geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 2. März 2004 (GVBl. S. 202), BS 790-1, wird wie folgt geändert:
§ 28 wird wie folgt geändert:
1. Absatz 2 wird wie folgt geändert:
a) Satz 1 erhält folgende Fassung:
„Beim Revierdienst durch staatliche Bedienstete erstatten die Körperschaften dem Land für die Durchführung der forstbetrieblichen Aufgaben die anteiligen Personalausgaben in Form eines Hundertsatzes der durchschnittlichen Personalausgaben“
b) In Satz 3 werden die Worte „je Hektar reduzierter Holzbodenfläche“ gestrichen.
2. In Absatz 3 werden die Worte „je Hektar reduzierter Holzbodenfläche“ gestrichen.
3. Dem Absatz 4 wird folgender Satz angefügt:
„Bezugsgröße für die Ermittlung der durchschnittlichen Personalausgaben können insbesondere Holzeinschlag, Forstreviere, Bedienstete und Holzbodenfläche sein.“
(2) Die Verteilung der Personalausgaben beim Revierdienst in Forstrevieren mit Körperschaftswald erfolgt für die Abrechnungsjahre 2001 bis 2005 nach § 9 der Landesverordnung zur Durchführung des Landeswaldgesetzes (LWaldGDVO) vom 15. Dezember 2000 (GVBl. S. 587, BS 790-1-1). Für das Abrechnungsjahr 2001 findet die Regelung „für jede Bedienstete oder jeden Bediensteten der Körperschaft im Revierdienst eines Forstreviers jedoch höchstens 30 v.H. der durchschnittlichen Personalausgaben je Person“ des § 9 Abs. 2 LWaldGDVO keine Anwendung.
Art. 15 SFG regelt unter der Überschrift „In-Kraft-Treten“:
Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.
Im November 2005 zahlte der Beklagte an die Klägerin gemäß § 10 LWaldGDVO für das Jahr 2005 einen Abschlag auf den Erstattungsbetrag für die Durchführung der sonstigen forstlichen Aufgaben beim kommunalen Revierdienst. Basis für die Berechnung des Abschlags waren dabei die Erstattungen, die für das Jahr 2003 gezahlt wurden. Den sich danach ergebenden Betrag von 58.062,84,-- € reduzierte der Beklagte um 48.052,99,-- € und zahlte lediglich 10.009,85,-- € an die Klägerin aus. Diese Reduzierung erfolgte im Hinblick auf die Änderung der Gesetzeslage durch Art. 12 Abs. 2 SFG. Zur Erläuterung der Verrechnung führte der Beklagte in einem Schreiben vom 8. November 2005 an die Klägerin aus:
Mit Schreiben vom 30.10.2003 wurden die betroffenen Anstellungskörperschaften durch die Zentralstelle für Forstverwaltung informiert, dass beabsichtigt sei, die vom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in seiner Entscheidung vom 09.07.2003 für nichtig erachtete Regelung des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 der Landesverordnung zur Durchführung des Landeswaldgesetzes rückwirkend für die Abrechnungsjahre 2001 bis 2004 als Übergangsvorschrift gesetzlich zu regeln.
Es wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass vor diesem Hintergrund nicht darauf vertraut werden könne, dass die Begrenzung der Revierkostenerstattung für die Durchführung der sonstigen forstlichen Aufgaben auf höchstens 30% der durchschnittlichen Personalausgaben je Person für den Zeitraum 2001 bis 2004 keine Anwendung findet.
Es wurde zugesagt, dass eingehende Forderungen nach zusätzlicher Erstattung der für die Anstellungskörperschaft günstigeren Differenzbeträge anerkannt und ausgezahlt werden, jedoch unter dem Hinweis, dass die Beträge nach erfolgter Änderung der Gesetzeslage zurückgefordert oder verrechnet werden.
Im Rahmen des Ersten Landesgesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung durch Flexibilisierung landesrechtlicher Standards (Erstes Standardflexibilisierungsgesetz) vom 05.04.2005 (GVBl. S. 98) ist diese Änderung der Gesetzeslage eingetreten. Es beinhaltet in Art. 12 Abs. 2 eine Übergangsvorschrift, nach der für die Jahre 2001 bis 2005 gemäß § 9 LWaldGDVO abgerechnet wird. Allerdings erfolgt zugunsten der Anstellungskörperschaften kommunaler Revierleiter für das Abrechnungsjahr 2001 keine Begrenzung der Kostenerstattung durch das Land nach § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO.
Sie erhalten hiermit die revierweise Berechnung des Differenzbetrages und des Verrechnungsbetrages (s. Anlage).
Fazit:
Zurückzufordernde Beträge, die bereits für die Jahre 2002 bis 2004 ausgezahlt wurden, und zu erstattende Beträge, die für das Jahr 2001 noch nicht ausbezahlt wurden, werden nun mit der vorliegenden Abschlagszahlung für 2005 verrechnet (s. Anlage).
Die Klägerin hat daraufhin am 17. März 2006 Klage erhoben, mit der sie vom Beklagten einen weiteren Abschlag auf den Erstattungsbetrag für die Durchführung der sonstigen forstlichen Aufgaben beim kommunalen Revierdienst für das Jahr 2005 in Höhe von 48.052,99,-- € begehrt. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor:
Die durch Art. 12 Abs. 2 SFG vorgenommene rückwirkende Änderung des LWaldG sei verfassungswidrig. Bei dieser rückwirkenden Gesetzesänderung handele es sich um eine „echte Rückwirkung“ bzw. „Rückbewirkung von Rechtsfolgen“, da in abgeschlossene, in der Vergangenheit gelegene Tatbestände eingegriffen werde. Die Ansprüche auf Erstattung der anteiligen Revierkosten für die Jahre 2002 bis 2004, die durch die Neuregelung reduziert würden, seien nämlich auf der Grundlage der seinerzeit gültigen Fassung des Landeswaldgesetzes vom 30. November 2000 rechtswirksam entstanden und ausgezahlt worden. Eine solche echte Rückwirkung/Rückbewirkung von Rechtsfolgen verstoße grundsätzlich gegen das Rechtsstaatsprinzip. Eine der engen Ausnahmen vom rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbot sei vorliegend nicht gegeben.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, an sie 48.052,99,-- € zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz p.a. seit dem 17. März 2006 zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen
und erwidert:
Die rückwirkende Begrenzung der Personalkostenerstattung für den kommunalen Revierdienst für die Jahre 2002 bis 2004 auf 30 v. H. der durchschnittlichen Personalausgaben je Person durch Art. 12 Abs. 2 SFG sei nicht verfassungswidrig. Die Klägerin genieße als juristische Person des öffentlichen Rechts nur einen eingeschränkten Grundrechtschutz und könne sich daher auf Artikel 14 GG nicht berufen. Deshalb sei die Rückwirkung des Artikels 12 Abs. 2 SFG alleine an den Schranken des allgemeinen Rechtsstaatsprinzips zu messen. Die in Art 12 Abs. 2 SFG enthaltene Übergangsvorschrift verletze nicht das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Rückwirkungsverbot. Zwar handle es sich für die Jahre 2002 bis 2004 um eine echte und damit grundsätzlich unzulässige Rückwirkung, da diese Übergangsregelung erst im April 2005 in Kraft getreten sei. Jedoch sei vorliegend das Vertrauen der Regelungsunterworfenen in die bisherige Rechtslage aufgrund besonderer Umstände nicht schutzwürdig. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei dies u. a. dann der Fall, wenn der durch eine ungültige Rechtsnorm erzeugte Rechtsschein kein Vertrauen verdiene. Dann könne der Gesetzgeber unter Umständen die nichtige Norm rückwirkend durch eine rechtlich nicht zu beanstandende Norm ersetzen. Dies rechtfertige auch im vorliegenden Fall die Zulässigkeit einer echten Rückwirkung, da eventuelles Vertrauen ausnahmsweise unbeachtlich sei. Es habe nämlich bis zur Rechtskraft der Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz vom 9. Juli 2003 zumindest der Rechtsschein einer in § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO wirksam geregelten Kappungsgrenze bestanden, deren Regelung in Art. 12 Abs. 2 SFG lediglich erneut und diesmal in rechtlich nicht zu beanstandender Weise erfolgt sei. Mit dem vorliegenden Fall vergleichbar seien die beiden vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Präzedenzfälle BVerfGE 7, 89 und BVerfGE 22, 330, zu denen die nämliche Ausnahmekategorie entwickelt worden sei. Wie in diesen Fällen habe die Klägerin nicht auf die Nichtigkeit der scheinbar gültigen und nicht offensichtlich unberechtigten Kappungsgrenzen-Regelung vertrauen können, da diese bis zur Nichtigerklärung durch ein Gericht als gültig behandelt worden sei und nicht offensichtlich einer Grundlage entbehrt habe. Ein eventuelles „Spekulieren“ der Kommunen auf die Nichtigkeit der Regelung stelle kein schutzwürdiges Vertrauen dar. Einem Vertrauen der Kommunen auf eine unbeschränkte Erstattung, das infolge der gerichtlichen Nichtigerklärung der Kappungsgrenze hätte entstehen können, sei durch die Bekanntgabe des Gesetzesvorhabens mit Schreiben der SGD Süd vom 30. Oktober 2003 und 17. November 2003 sowie des Ministeriums für Umwelt und Forsten vom 8. Dezember 2003 und 27. Januar 2004 entgegengewirkt worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf die Schriftsätze der Beteiligten, die Verwaltungsakten und die beigezogene Gerichtsakte 4 K 1429/02.NW.
II.) Voraussetzungen der Vorlage an den Verfassungsgerichtshof Rheinland- Pfalz
Gemäß Art. 130 Abs. 3 LV ist das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs einzuholen, wenn das Gericht ein Landesgesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, mit der Landesverfassung nicht für vereinbar hält. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall gegeben.
A) Erheblichkeit der Vorlagefrage
Die vorliegende Klage der Klägerin gegen den Beklagten auf Zahlung eines zusätzlichen Abschlags auf den Erstattungsbetrag für die Durchführung der sonstigen forstlichen Aufgaben beim kommunalen Revierdienst für das Jahr 2005 in Höhe von 48.052,99,-- € ist als Leistungsklage zulässig.
Die Entscheidung des Streitfalls hängt maßgeblich von der Gültigkeit des Art. 12 Abs. 2 SFG ab. Bei Gültigkeit dieser Vorschrift kommt das Gericht nämlich zu einem anderen Ergebnis als im Falle ihrer Ungültigkeit.
Gemäß § 10 LWaldGDVO sind auf die Beträge nach § 28 Abs. 2 LWaldG Abschläge zu zahlen. Dementsprechend steht der Klägerin auf der Basis der Erstattungen, die für das Jahr 2003 gezahlt wurden, für das Jahr 2005 ein Abschlag in Höhe von 58.062,84,-- € zu. Dies ist zwischen den Parteien unstreitig. Im Falle der Ungültigkeit des Art. 12 Abs. 2 SFG hat die Klägerin daher Anspruch auf einen erhöhten Abschlag für das Jahr 2005. Die Klage ist dann begründet.
Ist hingegen die Regelung in Art. 12 Abs. 2 SFG verfassungsgemäß, so ist die Klage abzuweisen, weil unter dieser Voraussetzung der Beklagte zu Recht den für das Jahr 2005 zu zahlenden Abschlag im Wege der Verrechnung um 48.052,99,-- € auf 10.009,85,-- € reduziert hat. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Auf der Grundlage der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Neustadt/Weinstraße und des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz zahlte der Beklagte an die Klägerin für die Jahre 2002 bis 2004 gemäß §§ 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG, 9 Abs. 2 Halbsatz 1 LWaldGDVO für die Durchführung sonstiger forstlicher Aufgaben im Revierdienst 30 Prozent der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche ohne Beschränkung auf 30 Prozent der durchschnittlichen Personalausgaben je Person nach § 9 Abs. 2, Halbsatz 2 LWaldGDVO. Die Mehrerstattung an die Klägerin infolge der unterbliebenen Kappung der Beträge gemäß § 9 Abs. 2, Halbsatz 2 LWaldGDVO beläuft sich für die Jahre 2002 bis 2004 auf insg. 48.052,99,-- €. Der am 11. April 2005 im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündete Art. 12 Abs. 2 Satz 1 SFG schreibt nunmehr vor, dass die Verteilung der Personalausgaben beim Revierdienst in Forstrevieren mit Körperschaftswald für die Abrechnungsjahre 2001 bis 2005 nach § 9 der Landesverordnung zur Durchführung des Landeswaldgesetzes (LWaldGDVO) vom 15. Dezember 2000 zu erfolgen hat. Art. 12 Abs. 2 Satz 2 SFG schließt die Begrenzung auf 30 Prozent der durchschnittlichen Personalausgaben je Person nach § 9 Abs. 2, Halbsatz 2 LWaldGDVO nur für das Jahr 2001 aus. Nach Art. 12 Abs. 2 SFG soll mithin für die Jahre 2002 bis 2004 entgegen der bisherigen Rechtslage die Kostenerstattung gemäß § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO auf 30 Prozent der durchschnittlichen Personalausgaben je Person gekappt werden. Auf dieser rechtlichen Grundlage hätte die Klägerin für die Jahre 2002 bis 2004 den diese Begrenzung übersteigenden Betrag von 48.052,99,-- € zurückzuzahlen und der Beklagte diese Summe zu Recht mit dem Abschlag für 2005 verrechnet.
Die obigen Ausführungen gelten trotz der Regelung in Art. 15 SFG, wonach das Erste Standardflexibilisierungsgesetz am Tag nach seiner Verkündung, mithin erst am 12. April 2005 in Kraft getreten ist. Art. 12 Abs. 2 SFG entfaltet gleichwohl
Rückwirkung. Diese Übergangsvorschrift setzt nämlich abweichend von Art. 15 SFG den Beginn ihres zeitlichen Anwendungsbereich normativ auf das Jahr 2001 fest und damit auf einen Zeitpunkt, der vor dem Zeitpunkt liegt, zu dem die Norm rechtlich existent, d.h. gültig wurde.
Rechtlich existent werden nach deutschem Staatsrecht Normen des geschriebenen Rechts mit ihrer ordnungsgemäßen Verkündung, d. h. regelmäßig im Zeitpunkt der Ausgabe des ersten Stücks des Verkündungsblattes. Davon zu unterscheiden ist der Zeitpunkt des Beginns des zeitlichen Anwendungsbereichs eines Gesetzes, d.h. die Festsetzung seines zeitlichen Geltungsbereichs.Art. 113 Abs. 2 Satz 1 LV schreibt insoweit vor, dass jedes Gesetz den Tag seines In-Kraft-Tretens bestimmen soll. Fehlt eine solche Bestimmung, so tritt das Gesetz nach Art. 113 Abs. 2 Satz 2 LV am 14. Tag nach der Ausgabe des Gesetzes- und Verordnungsblattes in Kraft.
Durch diese Verfassungsnorm soll sichergestellt werden, dass über den Zeitpunkt der Normverbindlichkeit Klarheit herrscht. Die Bestimmung des zeitlichen Geltungsbereichs einer Rechtsvorschrift bedarf im Hinblick auf die vielfach weittragende Wirkung einer hinreichend genauen Fixierung, damit der Normadressat den Beginn seiner aus dem Gesetz folgenden Berechtigung oder Verpflichtung in ausreichender Weise erkennen kann. Auch Exekutive und Rechtsprechung müssen auf möglichst einfache Weise feststellen können, von wann ab eine neue Vorschrift anzuwenden ist. Die Bestimmung des Tages des In-Kraft-Tretens dient somit den rechtsstaatlichen Geboten der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit über die zeitliche Geltung des Rechts (BVerfGE 15, 313 <320>; 42, 263 <285>). Diese Erfordernisse konkretisiert Art. 113 Abs. 2 Satz 1 LV, indem er vorschreibt, dass das Gesetz den Zeitpunkt seines In-Kraft-Tretens mit hinreichender Bestimmtheit regeln muss. Andererseits sind an die Tatbestandsmerkmale, die das In-Kraft-Treten eines Gesetzes regeln, prinzipiell keine höheren Bestimmtheitsanforderungen zu stellen als an solche, von denen sonstige materielle Rechtsfolgen abhängen. Zweifel, die sich bei der Feststellung des Zeitpunkts des In-Kraft-Tretens ergeben können, sind für sich allein nicht geeignet, die Gültigkeit des Gesetzes in Frage zu stellen. Es genügt vielmehr, wenn sich der Termin des In-Kraft-Tretens nach den allgemeinen Auslegungsgrundsätzen ermitteln lässt (vgl. BVerfGE 42, 263 <286>). Dabei kann der Beginn des zeitlichen Anwendungsbereichs einheitlich für das gesamte Gesetz oder auch unterschiedlich für einzelne Bestimmungen festgelegt werden (vgl. BVerfGE 63, 343 <354>).
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist vorliegend festzustellen, dass die Übergangsvorschrift des Art 12. Abs. 2 SFG für die in Art. 12 SFG normierte Änderung des LWaldG einen zeitlichen Anwendungsbereich bestimmt, der von der generellen Regelung in Art. 15 SFG abweicht.
Gemäß Art. 15 SFG tritt das Erste Standardflexibilisierungsgesetz am Tag nach seiner Verkündung, mithin am 12. April 2005, in Kraft. Dies gilt jedoch nicht für die Änderung des Landeswaldgesetzes durch Art 12 SFG. Art. 12 Abs. 2 SFG enthält insoweit eine Übergangsvorschrift, deren Rechtsfolgen (auch) den vor der Verkündung liegenden Zeitraum betreffen sollen (vgl. die Begründung der Landesregierung zu Art. 12 Absatz 2 SFG, Landtagsdrucksache 14/3407 S. 18). Art. 12 Abs. 2 Satz 1 SFG schreibt nämlich vor, dass die Verteilung der Personalausgaben beim Revierdienst in Forstrevieren mit Körperschaftswald für die Abrechnungsjahre 2001 bis 2005 nach § 9 LJagdGDVO zu erfolgen hat, mithin für diesen Zeitraum nicht (mehr) nach § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG vom 30. November 2000 und auch nicht auf der Grundlage des § 28 LWaldG in der Fassung des Art. 12 Abs. 1 SFG. Aus dem eindeutigen Wortlaut des Art 12 Abs. 2 SFG folgt daher, dass die in dieser Übergangsvorschrift getroffene Regelung nicht erst ab April 2005, sondern bereits ab dem Jahr 2001 bis Ende 2006 Geltung beansprucht. Soweit dadurch rückwirkend ein vor der Verkündung liegender Zeitraum betroffen wird, verdrängt Art. 12 Abs. 2 SFG die bisher geltende Regelung in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG a.F. nach dem rechtsstaatlichen Grundsatz, dass im Falle der Normenkollision das später erlassene Gesetz dem früheren Gesetz vorgeht (lex posterior derogat legi priori; vgl. BVerwGE 111, 200 <210>; 115, 231 <235>).
B) Verfassungswidrigkeit des Art. 12 Abs. 2 SFG
Die Kammer hält die Regelung in Art. 12 Abs. 2 SFG für nicht vereinbar mit dem Rechtsstaatsgrundsatz, der in Art. 77 LV seine normative Ausprägung gefunden hat (vgl. Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, Urteil vom 18. April 1994, Az. VGH N 1 und N 2/93, AS 24, 321 <346>). Art. 12 Abs. 2 SFG enthält die Anordnung, eine für die Rechtsbetroffenen nachteilige Rechtsfolge solle schon vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm eintreten. Eine solche Rückbewirkung von Rechtsfolgen bzw. echte Rückwirkung verstößt gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot und ist daher grundsätzlich unzulässig. Gründe, die im vorliegenden Fall ausnahmsweise die Durchbrechung des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbots rechtfertigen, bestehen nicht.
Weder der Verfassung für Rheinland-Pfalz noch dem Grundgesetz lässt sich ein generelles Rückwirkungsverbot entnehmen (vgl. für das GG: BVerfGE 2, 237 <264 ff.>; 3, 58 <150>). Ein absolutes Rückwirkungsverbot ergibt sich aus Art. 6 Abs. 3 LV und Art. 103 Abs. 2 GG vielmehr lediglich für den Bereich des Strafrechts. Der Erlass rückwirkender belastender Gesetze wird aber darüber hinaus begrenzt durch das Rechtsstaatsprinzip, zu dessen wesentlichen Elementen Rechtssicherheit und Vertrauensschutz gehören. Die Verlässlichkeit der Rechtsordnung ist eine Grundbedingung freiheitlicher Verfassungen. Vor dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes und der Verfassung für Rheinland-Pfalz bedarf es daher besonderer Rechtfertigung, wenn der Gesetzgeber die Rechtsfolge eines der Vergangenheit zugehörigen Verhaltens nachträglich belastend ändert (vgl. BVerfGE 13, 215 <223>, 13, 261 <271>, 30, 272 <285>; 45, 142 <168>, 72, 200 <257 f.>; st.Rspr.).
Zur Beantwortung der Frage, welche Anforderungen erfüllt sein müssen, damit eine rückwirkende Rechtsänderung dem Rechtsstaatsgebot genügt, hat die ältere Rechtsprechung des BVerfG, an der der 1. Senat weiterhin festhält (vgl. z.B. BVerfGE 95, 64 <86>; 101, 239 <263>), danach differenziert, ob einem belastenden Gesetz echte (retroaktive) Rückwirkung oder unechte (retrospektive) Rückwirkung zukommt. Eine echte Rückwirkung, die nur in Ausnahmefällen mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar ist, liegt danach dann vor, wenn „das Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift“. Eine lediglich unechte Rückwirkung entfaltet eine Norm hingegen, wenn sie „auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Beziehungen für die Zukunft einwirkt und dabei zugleich die betroffenen Rechtspositionen nachträglich beeinträchtigt“ (vgl. BVerfGE 30, 392 <402>, 57, 361 <391>, 68, 287, <306>).
(3) Abgrenzung: Rückbewirkung von Rechtsfolgen –
tatbestandliche Rückanknüpfung
Ist mithin nach dieser Rechtsprechung das maßgebliche Kriterium für die verfassungsrechtliche Beurteilung rückwirkender Gesetze die rechtliche Abgeschlossenheit des zugrunde liegenden Sachverhalts, so knüpft demgegenüber die neuere Rechtsprechung des 2. Senats des BVerfG bei der Unterscheidung zwischen echt und unecht rückwirkenden Regelungen an den zeitlichen Anwendungsbereich einer Norm an, der von ihrem sachlichen Anwendungsbereich zu unterscheiden sei. Nach dieser Rechtsprechung betrifft der zeitliche Anwendungsbereich allein die zeitliche Zuordnung der normativ angeordneten Rechtsfolgen im Hinblick auf den Zeitpunkt der Verkündung der Norm. Gefragt wird danach, ob diese Rechtsfolgen für einen bestimmten, vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegenden Zeitraum eintreten sollen (sog. Rückbewirkung von Rechtsfolgen) oder ob dies für einen nach (oder mit) der Verkündung beginnenden Zeitraum geschehen soll. Einer Rechtsnorm kommt dementsprechend dann eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen bzw. echte Rückwirkung zu, wenn der Beginn ihres zeitlichen Anwendungsbereichs auf einen Zeitpunkt festgelegt ist, der vor dem Zeitpunkt liegt, zu dem die Norm gültig geworden ist (vgl. BVerfGE 72, 200 <241>; 97, 67 <78 f.>). Demgegenüber betrifft die tatbestandliche Rückanknüpfung ("unechte" Rückwirkung) nicht den zeitlichen, sondern den sachlichen Anwendungsbereich einer Norm. Die Rechtsfolgen eines Gesetzes treten erst nach Verkündung der Norm ein, deren Tatbestand erfasst aber Sachverhalte, die bereits vor Verkündung "ins Werk gesetzt" worden sind (vgl. BVerfGE 72, 200 <242>). Diese Tatbestände, die den Eintritt ihrer Rechtsfolgen von Gegebenheiten aus der Zeit vor ihrer Verkündung abhängig machen, berühren vorrangig die Grundrechte und unterliegen weniger strengen Beschränkungen als die Rückbewirkung von Rechtsfolgen (vgl. BVerfGE 92, 277 <344>; BVerfGE 97, 67 <79>).
(4) Rechtsstaatliches Verbot der echten Rückwirkung bzw.
der Rückbewirkung von Rechtsfolgen
Belastende Gesetze, die abgeschlossene Tatbestände rückwirkend erfassen (echte Rückwirkung) bzw. eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen mit sich bringen, sind regelmäßig unvereinbar mit dem Rechtsstaatsprinzip. Der von einem Gesetz Betroffene muss grundsätzlich bis zum Zeitpunkt der Verkündung einer Neuregelung darauf vertrauen können, dass die mit abgeschlossenen Tatbeständen verknüpften gesetzlichen Folgen anerkannt bleiben und er nicht nachträglich einer bisher nicht geltenden Belastung unterworfen wird (vgl. BVerfGE 18, 429 <439>; 27, 167 <173>; 30, 367 <385f.>; 72, 200 <242, 254>). Dieser Schutz des Vertrauens der dem Recht Unterworfenen in den Bestand der ursprünglich geltenden Rechtsfolgenlage findet seinen verfassungsrechtlichen Grund vorrangig in den allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen insbesondere des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit (vgl. BVerfGE 45, 142 <167 f.>; 72, 200 <242>; 83, 89 <109 f.>; 97, 67 <78 f.>). Die Rückwirkung von Gesetzen verstößt grundsätzlich gegen die sich aus der Rechtssicherheit ergebenden Grundsätze der Unverbrüchlichkeit des Rechts, der Bestimmtheit des Rechts, der Eindeutigkeit des Rechts, der Folgerichtigkeit des Rechts und der tendenziellen Dauerhaftigkeit des Rechts. Der Gesetzgeber handelt widersprüchlich, wenn er das früher maßgebliche, vielleicht sogar von ihm selbst gesetzte Recht verwirft und der Vergangenheit eine Regelung unterschiebt, die seinerzeit nicht gegolten hatte und deshalb auch nicht beachtet wurde und nicht beachtet werden konnte (vgl. Maurer, in: Handbuch des Staatsrechts, herausgegeben von Isensee und Kirchhof, Band III, 1988, § 60 Rdnr. 26 m.w.N.)
(5) Ausnahmen vom Verbot der echten Rückwirkung bzw.
vom Verbot der Rückbewirkung von Rechtsfolgen
Das rechtsstaatliche Verbot einer echten Rückwirkung darf ausnahmsweise aus zwingenden Gründen des gemeinen Wohls (vgl. BVerfGE 13, 215 <224>; 13, 261 <272>; 21, 117 <132>; 64, 367 <384>; 67, 1 <17>; 72, 200 <258,260> und in Bagatellfällen (vgl. BVerfGE 30, 367 <389>; 72, 200 <259>) durchbrochen werden. Außerdem findet das Rückwirkungsverbot im Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze. Auch ein gesetzlicher Eingriff mit echter Rückwirkung bzw. mit einer Rückbewirkung der Rechtsfolgen ist somit ausnahmsweise zulässig, wenn das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt und daher nicht schutzwürdig ist (vgl. BVerfGE 13, 261 <271f.>; 18, 429 <439>; 72, 200 <258>; 95, 64 <87>; 97, 67, <80>).
Nach der ständigen Rechtsprechung des BVerfG, der sich die Kammer für die Auslegung des Rückwirkungsverbotes nach der Landesverfassung anschließt, kann sich ein schutzwürdiges Vertrauen in den Fortbestand des geltenden Rechts insbesondere dann nicht bilden, wenn die Betroffenen schon in dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolge vom Gesetz zurückbezogen wird, mit dieser neuen Regelung rechnen mussten (vgl. BVerfGE 1, 264 <280>; 2, 237 <264 f.>; 8, 274 <304>; 13, 261 <272>; 18, 429 <439>; 30, 272 <286>; 31, 222 <227>; 32, 111 <123>; 43, 291 <392>; 72, 200 <258>; 81, 228 <239>; 88, 384 <404>). Ferner kommt der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes dann nicht zum Tragen, wenn die Rechtslage so unklar und verworren ist, dass ein Eingreifen des Gesetzgebers erwartet werden musste (vgl. BVerfGE 11, 64, <73>; 18, 429 <439>; 30, 367 <388>; 72, 200 <259>). Schließlich besteht auch kein Vertrauensschutz im Hinblick auf den durch eine ungültige Rechtsnorm erzeugten Rechtsschein (vgl. BVerfGE 7, 89 <94>; 13, 261 <272>; 19, 187<197>; 22, 330 <347>; 72, 200 <260>).
Das in Art. 77 LV verankerte Rechtsstaatsprinzip schützt auch Gemeinden vor rückwirkenden Gesetzen (vgl. LVerfG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 12. Dezember 1997, Az. LGV 12/97, LVerfGE 7, 304 <324>; Urteil vom 15. Januar 2002, Az. LGV 3/01; LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 4. Februar 1999, Az. LVerfG 1/98, LKV 1999, 319 <322>). Zwar sind Gemeinden als staatliche Untergliederungen grundsätzlich nicht grundrechtsfähig (vgl. BVerfGE 61, 82 <105>). Das Rechtsstaatsprinzip und damit die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes gehören jedoch zu den Leitlinien der Verfassung, die den Gesetzgeber auch außerhalb des Grundrechtsbereichs unmittelbar binden.
Die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit und der Rechtssicherheit sind nicht nur ein Postulat der Rechtskultur, sondern auch ein verfassungsrechtliches Gebot. Das Rechtsstaatsprinzip beansprucht daher Geltung in allen Rechtsbereichen. Wie der allgemeine Gleichheitsgrundsatz gelten dementsprechend auch die Verfassungsgrundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes für Beziehungen innerhalb des hoheitlichen Staatsaufbaus (vgl. für den allgemeinen Gleichheitssatz als rechtsstaatliches Prinzip: BVerfGE 35, 263 <272>; 75, 192 <196>; Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. Mai 1985, VGH 2/84, AS 19, 339 <340>; vgl. auch Maurer, in: Handbuch des Staatsrechts, Band III, 1988, § 60 Rdnr. 26). Diese Grundsätze und das daraus folgende Verbot rückwirkender Gesetze muss somit der Gesetzgeber auch gegenüber kommunalen Gebietskörperschaften beachten, zumal dies zugleich der verfassungsrechtlichen Absicherung der kommunalen Selbstverwaltung dient.
2. Verstoß des Art. 12 Abs. 2 SFG gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot
Gemessen an diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben verstößt Art. 12 Abs. 2 SFG gegen das Rechtsstaatsprinzip, das in Art. 77 LV seine normative Ausprägung gefunden hat, und das daraus abzuleitende Rückwirkungsverbot.
Die in Art. 12 Abs. 2 SFG getroffene Regelung stellt eine echte Rückwirkung im Sinne der Rechtsprechung des BVerfG dar, da diese Vorschrift nachträglich ändernd in abgeschlossene, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift.
Auf der Grundlage des rechtskräftigen Urteils des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Juli 2003 konnten die Kommunen vom Beklagten für den Revierdienst durch kommunale Forstbedienstete gemäß §§ 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG vom 30. November 2000, 9 Abs. 2 Halbsatz 1 LWaldGDVO die Erstattung von 30 Prozent der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche beanspruchen. Wegen der Nichtigkeit des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO wurden diese Erstattungsansprüche nicht auf 30 Prozent der durchschnittlichen Personalausgaben je Person für jeden in den Revieren tätigen Bediensteten begrenzt. Diese „ungekappten“ Erstattungsansprüche entstanden Kraft Gesetzes und waren gemäß § 10 LWaldGDVO am 1. April des laufenden Jahres als Abschlag und am 1. April des folgenden Jahres im Wege der Endabrechnung vom Beklagten an die Gemeinden zu zahlen. Im Zeitpunkt der Verkündung der gesetzlichen Neuregelung durch Art. 12 SFG am 11. April 2005 waren daher die unbegrenzten Erstattungsansprüche für die Jahre 2001 bis 2004 bereits Kraft Gesetzes entstanden und im Falle der Klägerin auch vom Beklagten bezahlt.
In diese abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Tatbestände greift der am 11. April 2005 verkündete Art. 12 Abs. 2 SFG zu Lasten der Gemeinden ein, indem diese Norm für die zurückliegenden Abrechnungsjahre 2002 bis 2004 eine nachträgliche Reduzierung der Erstattungsbeträge gemäß § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO auf höchstens 30 % der durchschnittlichen Personalausgaben je Person vorschreibt.
Mit der Regelung in Art. 12 Abs. 2 SFG geht auch eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen im Sinne der Rechtsprechung des zweiten Senats des BVerfG einher. Diese Übergangsvorschrift beansprucht nämlich für die Abrechnungsjahre 2001 bis 2005 Geltung und hat daher einen zeitlichen Anwendungsbereich, der (auch) vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm am 11. April 2005 liegt (vgl. oben II.) A) 2. b)).
Da Art. 12 Abs. 2 SFG eine echte Rückwirkung bzw. eine Rückbewirkung von (belastenden) Rechtsfolgen mit sich bringt, bedarf diese Norm besonderer Rechtfertigung, um vor dem Rechtsstaatsprinzip und dem daraus folgenden Rückwirkungsverbot bestehen zu können. Solche Gründe sind nach Überzeugung der Kammer nicht gegeben. Weder ist das Vertrauen der Klägerin in die in den Jahren 2002 bis 2004 gemäß § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG a.F. bestehende Rechtslage nicht schutzwürdig (1), noch muss dieses schutzwürdige Vertrauen gegenüber dem Allgemeininteresse zurücktreten (2).
Das Vertrauen der Klägerin (und der anderen betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften) in die Beständigkeit der gemäß § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG a.F. gegen den Beklagten in den Jahren 2002 bis 2004 entstandenen Erstattungsansprüche ist sachlich gerechtfertigt und daher schutzwürdig. Die diesbezügliche Rechtslage war nicht so unklar und verworren, dass ein rückwirkendes Eingreifen des Gesetzgebers erwartet werden musste (a). Auch die Existenz des § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO, der einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage entbehrte und daher nichtig war, entzog dem Vertrauen nicht die Grundlage (b). Schließlich ist das Vertrauen auf den Bestand der gesetzlichen Regelung in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG a.F auch nicht wegen der Information über die Absicht einer rückwirkenden Neuregelung schutzunwürdig (c).
Ist die Rechtslage unklar und verworren, so fehlt es bereits an der erforderlichen Vertrauensgrundlage, da zweifelhaft ist, was gelten soll. Die rückwirkende Klärung durch den Gesetzgeber ist dann zulässig, wenn nicht gar aus Gründen der Rechtssicherheit geboten. Dies war vorliegend jedoch bei der Neuregelung des § 28 LWaldG nicht der Fall. Der Inhalt des hier in Rede stehenden § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG und der Verordnungsermächtigung in § 28 Abs. 4 LWaldG war von vorneherein einer eindeutigen Auslegung zugänglich. Unklarheiten schuf lediglich der Verordnungsgeber durch die Regelung in § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO, der erkennbar eine hinreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage fehlte. Die diesbezügliche Rechtslage wurde durch das rechtskräftige Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Juli 2003 umfassend geklärt. Jedenfalls danach war eine rückwirkende Neuregelung zu Lasten der Klägerin aus Gründen der Rechtssicherheit weder geboten noch zulässig. Der Gesetzgeber darf die Rechtsprechung nicht durch ein rückwirkendes Gesetz ins Unrecht setzen, sondern kann allenfalls, wenn er mit ihr nicht einverstanden ist, die ihr zugrunde liegenden Rechtsvorschriften für die Zukunft präzisieren oder ändern (vgl. BVerfGE 18, 429 <439>; 30, 367 <389>; Maurer, in: Handbuch des Staatsrechts, Band III, 1988, § 60 Rdnr. 28).
(b) Keine fehlende Schutzwürdigkeit des Vertrauens wegen des durch § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO erzeugten Rechtsscheins
Auf den durch eine ungültige Rechtsnorm erzeugten Rechtsschein kann sich der Rechtsbetroffene nicht - oder jedenfalls nicht immer - verlassen (vgl. BVerfGE 7, 89 <94>; 13, 261 <272>; 19, 187<197>; 22, 330 <347>; 50, 177 <193f.>; 72, 200 <260>). Der Gesetzgeber kann daher u. U. rückwirkend eine nichtige Bestimmung durch eine nicht zu beanstandende Rechtsnorm ersetzen. Diesen Rechtfertigungsgrund für eine rückwirkende Rechtsänderung hält der Beklagte im Falle des Art. 12 Abs. 2 SFG für einschlägig (vgl. Schriftsatz vom 12. April 2006, Bl. 48 <51f.> der Gerichtsakte). Dem vermag die Kammer nicht zu folgen.
Das Vertrauen derjenigen Gemeinden, denen Art. 12 Abs. 2 SFG für die Jahre 2002 bis 2004 bereits entstandene Erstattungsansprüche rückwirkend nimmt, gründet nicht auf dem durch eine ungültige Rechtsnorm erzeugten Rechtsschein, sondern hat seine sachliche Rechtfertigung in der damaligen Rechtslage, wie sie in der rechtskräftigen Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Juli 2003 zum Ausdruck gekommen ist. Die Gemeinden vertrauen auf die Beständigkeit ihrer aus §§ 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG a.F., 9 Abs. 2 Halbsatz 1 LWaldGDVO folgenden Ansprüche. Sie verlassen sich mithin nicht auf den von § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO erzeugten Rechtsschein, sondern auf die - gerichtlich rechtskräftig festgestellte - Unvereinbarkeit dieser untergesetzlichen Vorschrift mit den gesetzlichen Vorgaben. Dieses Vertrauen ist schutzwürdig.
Zwar kann nach der Rechtsprechung des BVerfG ein Vertrauen auf die wirkliche Rechtslage, also auf die Ungültigkeit der fraglich gewordenen Norm, schon durch den Rechtsschein der Gültigkeit, den die noch nicht ausdrücklich aufgehobene Norm erzeugt, ausgeschlossen sein (vgl. BVerfGE 22, 330 <348>). Davon unterscheidet sich der vorliegende Fall jedoch schon dadurch, dass die Rechtslage durch das rechtskräftige Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 9. Juli 2003 umfassend geklärt wurde und damit § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO keinen Rechtsschein der Gültigkeit mehr entfalten konnte. Außerdem hat das BVerfG seine obige Aussage an die Voraussetzung geknüpft, dass die angegriffene Regelung an sich sachgerecht erscheint und ihr lediglich Bedenken formeller Art entgegenstehen. Auch dies ist vorliegend nicht der Fall.
§ 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO standen nicht nur Bedenken formeller Art entgegen, sondern diese Vorschrift verletzt materielles Recht, nämlich die Entscheidung des Gesetzgebers in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG a.F., die Kosten beim Revierdienst durch kommunale Bedienstete (ausschließlich) in Form eines Hundertsatzes der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche zu erstatten. Bei § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO handelt es sich mithin nicht um eine zwar fehlgeschlagene, aber dem (damaligen) erkennbaren Willen des Gesetzgebers entsprechende Regelung, die aus Gründen der Rechtssicherheit oder der materiellen Gerechtigkeit rückwirkend ersetzt werden müsste. § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO war vielmehr mit der materiellen Gesetzeslage nicht vereinbar, so dass die bloße Existenz dieser rechtswidrigen untergesetzlichen Vorschrift dem Vertrauen der Betroffenen in die wirkliche Rechtslage, wie sie in der Jahre 2002 bis 2004 bestanden hatte, nicht die Grundlage entziehen konnte.
Auch die Information über die Absicht einer rückwirkenden Neuregelung, insbesondere durch das Schreiben der SGD Süd vom 30. Oktober 2003, entzog dem Vertrauen der Gemeinden in die Beständigkeit ihrer aus §§ 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG a.F., 9 Abs. 2 Halbsatz 1 LWaldGDVO folgenden Ansprüche nicht die Schutzwürdigkeit.
Soweit die Ansprüche der Kommunen im Zeitpunkt der Information über die beabsichtigte rückwirkende Neuregelung bereits entstanden waren, ist diese Information von vorneherein nicht geeignet, das Vertrauen in den Bestand der Ansprüche zu zerstören. Der rückwirkende Entzug der vor dem 30. Oktober 2003 entstandenen Ansprüche durch Art. 12 Abs. 2 SFG kann daher unter diesem Gesichtspunkt keinesfalls gerechtfertigt werden.
Aber auch soweit von Art. 12 Abs. 2 SFG Ansprüche betroffen sind, die nach dem 30. Oktober 2003 entstanden sind, gilt im Ergebnis nichts anderes. Nach der ständigen Rechtsprechung des BVerfG, der sich die Kammer für die Auslegung des Rückwirkungsverbotes nach der Landesverfassung anschließt, lassen das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen und die öffentliche Berichterstattung über die Vorbereitung einer Neuregelung durch die gesetzgebende Körperschaften die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in die bisherige Rechtslage noch nicht entfallen. Dies ist vielmehr erst ab dem Zeitpunkt der Fall, in dem der Bundes- bzw. Landtag ein in die Vergangenheit zurückwirkendes Gesetz beschlossen hat (vgl. BVerfGE 13, 206 <213>; 14, 288 <298>; 23, 12 <33>; 30, 272 <287>; 31, 222 <227>; 43, 291 392>; 72, 200 <261>).
Auch zwingende Gründe des Gemeinwohls, die dem Gebot der Rechtssicherheit übergeordnet sind, rechtfertigen im vorliegenden Fall nicht die rückwirkende Regelung in Art. 12 Abs. 2 SFG. Solche zwingenden Gründe - die vom Beklagten auch nicht geltend gemacht werden - sind nicht ersichtlich, zumal die bis zur Neuregelung durch § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG a.F. i.V.m. § 9 Abs. 2 Halbsatz 1 LWaldGDVO gesetzlich angeordnete hektarbezogene Erstattung der anteiligen Personalkosten mit den allgemeinen Zielen des Landeswaldgesetzes vereinbar war (vgl. Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 9. Juli 2003, Az. 8 A 10429/03.OVG). Abweichende rechtspolitische Erwägungen reichen insoweit nicht aus.
Verstößt somit nach Auffassung der Kammer die entscheidungserhebliche Vorschrift des Art. 12 Abs. 2 SFG gegen das Rechtsstaatsprinzip, so war neben der Vorlage an den Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz gemäß Art. 130 Abs. 3 LV auch eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG in Betracht zu ziehen (zur parallelen Prüfungszuständigkeit: Verfassungsgerichtshof Rheinland - Pfalz, AS 3, 1,<6>). Die Kammer hält es für angemessen, die Sache zunächst dem Verfassungsgerichtshof des Landes vorzulegen, weil für den Fall, dass dieser die Überzeugung der Kammer teilt, eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht vermieden werden kann (vgl. zu Überlegungen zu einer Entlastung des Bundesverfassungsgerichts durch die Verfassungsgerichtshöfe der Länder: Schulte, DVBl. 1996, 1009, 1017; Kirchhof, P., NJW 1996, 1497, 1504).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG, 9 Abs. 2, Halbsatz 1 LWaldGDVO
§§ 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG, 9 Abs. 2 Halbsatz 1 LWaldGDVO
§§ 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG vom 30. November 2000, 9 Abs. 2 Halbsatz 1 LWaldGDVO
§§ 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG a.F., 9 Abs. 2 Halbsatz 1 LWaldGDVO folgenden Ansprüche. Sie verlassen sich mithin nicht auf den von § 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO
§§ 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG a.F., 9 Abs. 2 Halbsatz 1 LWaldGDVO
§ 10 LWaldGDVO
§ 9 LWaldGDVO
§ 9 LJagdGDVO
§ 28 LWaldG
§ 94
    Verwaltungsgerichtsordnung
§ 28 Abs. 4 LWaldG
§ 9 Abs. 2 LWaldGDVO
§ 9 Abs. 2 Halbsatz 2 LWaldGDVO
§ 9 Abs. 2, Halbsatz 2 LWaldGDVO
§ 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG
§ 9 Abs. 2, 1. Halbsatz LWaldGDVO
§ 28 Abs. 2 LWaldG
§ 9 Abs. 2 Halbsatz 1 LWaldGDVO
§ 9 Abs. 2 der Landesverordnung
§ 9 Abs. 2 Halbsatz 2 der Landesverordnung
§ 9 der Landesverordnung zur Durchführung des Landeswaldgesetzes
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz
Art. 130 Abs. 3 der Verfassung
Art. 77 LV
Art. 12 Abs. 2 SFG
Art. 15 SFG
Art. 12 SFG
Artikel 14 GG
Art 12 Abs. 2 SFG
Art. 130 Abs. 3 LV
Art. 12 Abs. 2 Satz 1 SFG
Art. 12 Abs. 2 Satz 2 SFG
Art. 113 Abs. 2 Satz 1 LV
Art. 113 Abs. 2 Satz 2 LV
Art 12 SFG
Art. 12 Absatz 2 SFG
Art. 12 Abs. 1 SFG
Art. 6 Abs. 3 LV
Art. 103 Abs. 2 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: VersR 1997, 1030
BVerfGE 7, 89
BVerfGE 22, 330
BVerfGE 15, 313
BVerfGE 42, 263
BVerfGE 63, 343
BVerwGE 111, 200
BVerfGE 2, 237
BVerfGE 13, 215
BVerfGE 95, 64
BVerfGE 30, 392
BVerfGE 72, 200
BVerfGE 92, 277
BVerfGE 97, 67
BVerfGE 18, 429
BVerfGE 45, 142
BVerfGE 30, 367
BVerfGE 13, 261
BVerfGE 1, 264
BVerfGE 11, 64
BVerfGE 61, 82
BVerfGE 35, 263
BVerfGE 13, 206
NJW 1996, 1497, 1504
4 K 1429/02
8 A 10429/03