Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2018-05-03, Aktenzeichen 13 LB 80/16

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück - Einzelrichter der 6. Kammer - vom 18. Februar 2015 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu den Kosten einer infektionshygienischen Überwachung.
Die Klägerin betreibt in A-Stadt eine als Akutklinik zugelassene, auf die ambulante und stationäre Behandlung von Hautkrankheiten spezialisierte Fachklinik mit 60 Betten. Dem Beklagten obliegen die Aufgaben des Gesundheitsamtes nach dem Infektionsschutzgesetz.
Mit Schreiben vom 23. November 2011 avisierte der Beklagte der Klägerin, dass am 25. Januar 2012 ab 14.00 Uhr die diesjährige infektionshygienische Überprüfung ihrer Klinik vorgesehen sei. Er wies darauf hin, dass nach einem Vorgespräch eine Pflegestation besichtigt werden solle. Am Vorgespräch sollten möglichst die Ansprechpartner der Bereiche "Krankhausleitung, Hygienebeauftragter Arzt, Krankenhaushygieniker, Hygienefachkraft, Leitung aus dem ärztlichen und pflegerischen Bereich" teilnehmen. Zur Minimierung des Besichtigungs- und Kostenaufwands erbat der Beklagte die Erteilung einer Selbstauskunft auf einem Vordruck sowie um Übersendung der Hygienepläne, der Aufzeichnungen nach § 23 des Infektionsschutzgesetzes und der letzten beiden Protokolle der Hygienekommission. Die Klägerin erteilte die erbetene Selbstauskunft unter dem 2. Dezember 2011.
Am 25. Januar 2012 suchten für den Beklagten dessen Amtsarzt Dr. F., der Gesundheitsingenieur G., die Gesundheitsaufseherin H. und die beim Niedersächsischen Landesgesundheitsamt beschäftigte Dr. I. die Klinik der Klägerin auf, um nach einem Vorgespräch die angekündigte Besichtigung durchzuführen. Zu letzterem kam es nicht, da im Vorgespräch für die Klägerin nur deren Verwaltungsleiter und Pflegedienstleiterin, nicht aber ein hygienebeauftragter Arzt und ein Krankenhaushygieniker anwesend waren und die Mitarbeiter des Beklagten deshalb Vorgespräch und Besichtigung abbrachen.
Mit Schreiben vom 26. Januar 2012 wies der Beklagte die Klägerin auf das Fehlen eines hygienebeauftragten Arztes und eines Krankenhaushygienikers hin und forderte sie zur Beseitigung der hiermit verbundenen gravierenden Mängel im Hygienemanagement binnen vier Wochen auf.
Mit Bescheid vom 7. Februar 2012 zog der Beklagte die Klägerin zu Kosten für die Krankenhausbesichtigung am 25. Januar 2012 in Höhe von insgesamt 1.088,80 EUR heran. Diese beinhalten
Mindestgebühr für infektionshygienische Überwachung
43,00 EUR
5 Stunden Zeitaufwand Amtsarzt Dr. F. (70 EUR/h)
350,00 EUR
5 Stunden Zeitaufwand Gesundheitsingenieur G. (52 EUR/h)
260,00 EUR
4 Stunden Zeitaufwand Gesundheitsaufseherin H. (43 EUR/h)
172,00 EUR
Reisekosten (46 km x 0,30 EUR/km)
13,80 EUR
Honorar Dr. I., Niedersächsisches Landesgesundheitsamt
250,00 EUR
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 2. März 2012 bei dem Verwaltungsgericht Osnabrück Klage erhoben. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, der Beklagte habe eine gebührenpflichtige infektionshygienische Überwachung nicht durchgeführt. Am 25. Januar 2012 hätten seine Mitarbeiter nach etwa zwanzig Minuten die Klinik unverrichteter Dinge wieder verlassen. Dies sei nicht von ihr zu vertreten. Wenn der Beklagte einseitig Termine vorgebe, könne er nicht erwarten, dass alle von ihm für erforderlich erachteten Mitarbeiter der Klinik verfügbar seien. Er habe die Krankenhausbesichtigung auch ohne den hygienebeauftragten Arzt und den Krankenhaushygieniker durchführen können. Eine gesetzliche Anwesenheitspflicht bestehe nicht. Auch die Zahl der vom Beklagten eingesetzten Mitarbeiter sei überhöht. Vor- und Nachbereitungen der Krankenhausbesichtigung seien von vorneherein keine gebührenpflichtigen Amtshandlungen. Im Übrigen habe der Beklagte die Dauer dieser Tätigkeiten nicht nachgewiesen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Gebührenbescheid vom 7. Februar 2012 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat die Gebührenfestsetzung im angefochtenen Bescheid mit Schriftsatz vom 11. April 2012 um einen Betrag in Höhe von 65 EUR reduziert, der den Ansatz der Mindestgebühr für eine infektionshygienische Überwachung in Höhe von 43,00 EUR und den über die Höchstgebühr nach Nr. 49.1.12 des Kostentarifs der Allgemeinen Gebührenordnung von 760 EUR hinausgehenden Betrag in Höhe von 22 EUR umfasst. Im Übrigen hat der Beklagte den angefochtenen Bescheid verteidigt. Am 25. Januar 2012 habe eine gebührenpflichtige infektionshygienische Überwachung in der Klinik der Klägerin stattgefunden. Dass diese bereits im Vorgespräch beendet worden sei und eine Besichtigung nicht mehr stattgefunden habe, sei allein von der Klägerin zu vertreten und hindere im Übrigen die Gebührenpflicht nicht. Der Zeitaufwand sei zutreffend berücksichtigt worden. Er umfasse für alle drei Mitarbeiter eine zweistündige Vorbesprechung und Auswertung der von der Klägerin erteilten Selbstauskunft, die zur Vorbereitung der Krankenhausbesichtigung notwendig gewesen und Bestandteil der infektionshygienischen Überwachung seien, die Fahrtzeit zur Klinik, das zwanzigminütige Vorgespräch in der Klinik und eine halbstündige Nachbesprechung vor Ort. Für den Amtsarzt und den Gesundheitsingenieur sei darüber hinaus eine weitere Stunde für eine Nachbereitung des Termins und die Erstellung des Schreibens vom 26. Januar 2012 angesetzt worden. Der Einsatz des Personals sei angemessen. Aufgrund der Komplexität und verschiedener, zu beurteilender Themenfelder führe er die infektionshygienische Überwachung seit 2008 mit einem multiprofessionellen Team durch. Beteiligt seien grundsätzlich ein Amtsarzt, ein Gesundheitsingenieur und ein Gesundheitsaufseher. Der Gesundheitsaufseher verfüge über allgemeines Fachwissen in Bezug auf die Untersuchung von Krankenhäusern und übernehme während der Untersuchung auch die Protokollierung. Der Gesundheitsingenieur besitze das notwendige Fachwissen in Bezug auf die bestehenden Zusammenhänge zwischen technischen Fragen und Hygienebelangen. Der Amtsarzt verfüge über einen Gesamtüberblick über die relevanten medizinischen Fragen und übernehme als einziger Mediziner im Team die Leitung der Krankenhausbesichtigung. Das Niedersächsische Landesgesundheitsamt verstärke sein Team bei Krankenhausbesichtigungen mit einem Mitarbeiter, der speziell für Belange der Krankenhaushygiene ausgebildet sei und Unterstützung bei hygienetechnischen Spezialfragen biete. Die Leistungen der Mitarbeiterin des Landesgesundheitsamtes seien ihm unter dem 13. Februar 2012 in Rechnung gestellt worden und daher von der Klägerin als Auslagen zu erstatten.
Soweit der Beklagte die Gebührenfestsetzung im angefochtenen Bescheid aufgehoben hat, haben die Beteiligen das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt. Insoweit hat das Verwaltungsgericht Osnabrück - Einzelrichter der 6. Kammer - mit Urteil vom 18. Februar 2015 das Verfahren eingestellt und im Übrigen den Bescheid des Beklagten vom 7. Februar 2012 aufgehoben. Das Verwaltungsgericht hat zwar keinen Zweifel daran gelassen, dass der Beklagte am 25. Januar 2012 eine rechtmäßige "infektionshygienische Überwachung" der Klinik der Klägerin im Sinne des § 36 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes durchgeführt habe und hierzu von der Klägerin auch verlangen durfte, dass die nach den Empfehlungen des Robert-Koch-Instituts geforderten und mit den hygienefachlichen Aufgaben beauftragten Personen ihm für eine Erörterung zur Verfügung stehen. Nachdem dies nicht erfolgte, habe der Beklagte die Besichtigung aus einem sachlichen Grund abgebrochen. Bis dahin habe eine infektionshygienische Überwachung stattgefunden. Einer Gebührenpflicht dieser stehe selbst ein vom Beklagten zu verantwortender, nicht der Klägerin zurechenbarer Abbruch der Krankenhausbesichtigung nicht entgegen. Dieser hindere bei einer späteren Fortsetzung der Maßnahme gegebenenfalls einen wiederholten Ansatz von Gebührenpositionen. Es fehle aber an einer rechtlich tragfähigen Gebührenregelung. Der allein einschlägige Gebührentatbestand in Nr. 49.1.12 des Kostentarifs der Allgemeinen Gebührenordnung beschränke sich ohne jedwede weitere Konkretisierung auf eine Wiederholung der Aufgabenzuweisungs- und Ermächtigungsbestimmung in § 36 Abs. 1 Halbsatz 1 des Infektionsschutzgesetzes, wonach bestimmte Einrichtungen "der infektionshygienischen Überwachung" durch das Gesundheitsamt unterlägen. Auch der ebenfalls in Bezug genommene § 36 Abs. 2 des Infektionsschutzgesetzes verhelfe mit der sinngleichen Formulierung "können durch das Gesundheitsamt infektionshygienisch überwacht werden" zu keiner Spezifizierung des Gebührentatbestands. Danach wäre der Gebührentatbestand seinem Wortlaut nach dahin zu verstehen, dass der gesamte Verwaltungsaufwand eines Gesundheitsamtes zur Wahrnehmung der Verwaltungsaufgabe "infektionshygienische Überwachung" nach dem Maßstab des Zeitaufwands auf alle dieser Überwachung unterliegenden Betriebe durch die Gebühr umzulegen sein soll, mit der Folge einer - allein durch die Deckelung der Rahmengebühr begrenzten - kostendeckenden Gebührenfinanzierung dieser Verwaltungsaufgabe. Mangels weiterer normativer Vorgaben zur Ermittlung und Bemessung des auf die einzelnen überwachten Einrichtungen und Gewerbe jeweils anfallenden Verwaltungsaufwands fehle es damit an einer ausreichend bestimmten Spezifizierung der gebührenpflichtigen Verwaltungstätigkeit, die eine hinreichende Regelungsklarheit darüber verschaffe, welche Amtshandlungen und Kosten dieser öffentlichen Leistung sowie gegebenenfalls welche durch die öffentliche Leistung gewährten "Vorteile" bei der Gebührenerhebung und bei der Bemessung der Gebührenhöhe zu berücksichtigen seien. Das Substantiv "Überwachung" sei insoweit zu unspezifisch und lasse dies nicht erkennen. Das Adjektiv "infektionshygienisch" gebe zwar eine Zielgerichtetheit der "Überwachung" und damit ein materielles Kriterium zur Abgrenzung von anderen Verwaltungs-, insbesondere Überwachungstätigkeiten vor, ohne indes zielführend zur Spezifizierung der gebührenpflichtigen Verwaltungstätigkeit beizutragen. Durch einen solchen Gebührentatbestand sei insbesondere mit Blick auf das heterogene Spektrum der zu überwachenden Einrichtungen und Gewerbe von höchst unterschiedlicher Betriebsgröße wie auch infektionshygienischer Relevanz deshalb auch nicht gewährleistet, dass eine Gruppe von Gebührenschuldnern nicht im Vergleich zu anderen Gebührenschuldnern ungleich behandelt werde, obwohl zwischen ihnen keine eine ungleiche Behandlung rechtfertigenden Unterschiede ausreichender Art und ausreichenden Gewichts bestehen. Durch die Vorgabe eines Gebührenrahmens und der damit verbundenen Deckelung auf eine Höchstgebühr allein werde die Problematik in ihrem Gewicht gemildert, nicht aber aufgehoben. Angesichts dessen habe es nicht dem freien Ermessen der kommunalen Verwaltungen überlassen bleiben dürfen, den Umfang der Heranziehung der potentiellen Gebührenpflichtigen zur Finanzierung der ihnen übertragenen Verwaltungsaufgabe im Einzelfall per Gebührenbescheid zu bestimmen.
Eine Konkretisierung durch eine restriktive Auslegung des Gebührentatbestandes komme nicht in Betracht. Ob und inwieweit Amtshandlungen steuer- oder gebührenfinanziert erbracht würden, unterliege der normativen Entscheidung.
Der Beklagte könne von der Klägerin auch die Erstattung eines pauschal mit 250 EUR bemessenen "Honorars" für die Mitwirkung einer Beschäftigten des Landesgesundheitsamtes nicht verlangen. Die Verwaltungsaufgabe der infektionshygienischen Überwachung sei dem Beklagten und nicht seiner Fachaufsichtsbehörde übertragen, so dass er diese Aufgabe grundsätzlich mit eigenen personellen Mitteln zu bewältigen habe. Für eine regelmäßige Zuziehung einer Beschäftigten der Fachaufsichtsbehörde gäben die normativen Regelungen nichts her. Dass im Fall der Klägerin eine "Unterstützung bei hygienetechnischen Spezialfragen" besonders geboten gewesen wäre, sei weder dargetan noch sonst ersichtlich. Soweit der Beklagte angegeben habe, die regelmäßige Beteiligung des Landesgesundheitsamtes erfolge, "um einheitliche Standards in Niedersachsen zu schaffen und zu gewährleisten", sei dies eine der Fachaufsichtsbehörde obliegende Aufgabe, indes keine Aufgabe, die sich als "infektionshygienische Überwachung" der Klägerin verstehen ließe.
Gegen dieses Urteil richtet sich die Berufung des Beklagten, die der Senat mit Beschluss vom 24. März 2016 - 13 LA 39/15 - wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen hat.
Der Beklagte vertritt die Auffassung, dass Nr. 49.1.12 des Kostentarifs der Allgemeinen Gebührenordnung eine wirksame Rechtsgrundlage für die Erhebung von Gebühren für die von ihm durchgeführte infektionshygienische Überwachung sei. Die vom Verwaltungsgericht für erforderlich gehaltene Spezifizierung der gebührenpflichtigen Amtshandlungen ergebe sich aus § 36 Abs. 3 und § 16 Abs. 2 Satz 2 bis 4 des Infektionsschutzgesetzes. Hiernach zählten die Besichtigung vor Ort, die Befragung von Beschäftigten, die Einsicht in und die Prüfung von infektionshygienischen Unterlagen, die Untersuchung von Gegenständen und auch die Probenahme zur infektionshygienischen Überwachung im Sinne der Gebührenregelung. Diese stelle mit der Anknüpfung an die Überwachung einer Einrichtung oder eines Gewerbes auch den nach §§ 1, 5 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes erforderlichen individuellen Bezug von Amtshandlung und Gebührenpflicht her, so dass es - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - ausgeschlossen sei, einen konkreten Gebührenschuldner zur Finanzierung des Überwachungsaufwandes heranzuziehen, der nur allgemein oder bei einer anderen Einrichtung entstehe. Die vom Verwaltungsgericht aufgeworfene Frage, nach welchen Kriterien der allgemeine Überwachungsaufwand auf alle Einrichtungen zu verteilen sei, stelle sich daher nicht. Allein daraus, dass die Allgemeine Gebührenordnung in anderen Zusammenhängen eine Gebührenpflicht für Ortsbesichtigungen bestimme, könne nicht darauf geschlossen werden, dass diese im Rahmen der infektionshygienischen Überwachung nicht gebührenpflichtig sein sollen. Es habe aufgrund des umfassenden Ansatzes in Nr. 49.1.12 des Kostentarifs der Allgemeinen Gebührenordnung vielmehr kein praktisches Bedürfnis für eine ausdrückliche Nennung von Ortsbesichtigungen bestanden. Gleiches gelte für die Gebührenpflicht von Vor- und Nachbereitungshandlungen. Diese zählten zum erforderlichen Zeitaufwand. Dies belege auch die zuletzt vorgenommene Anhebung des Höchstsatzes der Gebühr von 760 auf 3.175 EUR. Der Verordnungsgeber habe erkannt, dass die infektionshygienische Überwachung einschließlich Vor- und Nachbereitung regelmäßig nicht mit dem Höchstsatz von 760 EUR kostendeckend refinanziert werden könne, und habe sich deshalb für eine deutliche Erhöhung entschieden. Die hierdurch ermöglichte Refinanzierung des weit überwiegenden Verwaltungsaufwandes sei nicht nur tatsächlich gewollt, sondern auch rechtlich möglich. Neben der Gebühr dürfe er - der Beklagte - auf der Grundlage des § 13 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes Auslagen erheben. Das an das Niedersächsische Landesgesundheitsamt erstattete Honorar für den Einsatz dessen Beschäftigter Dr. I. sei eine solche Auslage. Die Beschäftigte sei aufgrund ihres Spezialwissens und aufgrund ihrer landesübergreifenden Sicht auf die Durchführung infektionshygienischer Überwachungen hinzugezogen worden. Der hierdurch verursachte Verwaltungsaufwand sei nicht bereits mit der Gebühr nach Nr. 49.1.12 des Kostentarifs der Allgemeinen Gebührenordnung abgegolten.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück - Einzelrichter der 6. Kammer - vom 18. Februar 2015 zu ändern und die Klage der Klägerin gegen den Bescheid vom 7. Februar 2012 in der Fassung der Änderung vom 11. April 2012 abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen und verteidigt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Der Gebührenregelung in Nr. 49.1.12 des Kostentarifs der Allgemeinen Gebührenordnung fehle die erforderliche Bestimmtheit. Zur konkretisierenden Auslegung könnten auch nicht sämtliche Bestimmungen des Infektionsschutzgesetzes herangezogen werden, da die Gebührenregelung ausdrücklich nur auf § 36 Abs. 1 und 2 des Infektionsschutzgesetzes verweise. Anhand dieser Bestimmungen könne die erforderliche Spezifizierung des Gebührentatbestandes nicht erreicht werden; sie enthielten nur eine allgemeine Aufgabenzuweisung und Handlungsermächtigung. Selbst bei einer Heranziehung aller Bestimmungen des Infektionsschutzgesetzes könne die erforderliche Spezifizierung aber nicht erreicht werden, da das Infektionsschutzgesetz einen abschließenden Katalog von Amtshandlungen der infektionshygienischen Überwachung nicht enthalte, ein solcher für eine hinreichende Bestimmtheit der Gebührenregelung aber erforderlich sei. Auch aus der nachträglichen Anhebung des Höchstsatzes der Gebühr ergebe sich für deren Auslegung nichts. Der Umstand, dass bis zur Anhebung der Höchstsatz der Gebühr regelmäßig erreicht worden sei, deute vielmehr auf eine rechtswidrige Handhabung der Gebührenregelung hin. Die mangelnde Bestimmtheit der Gebührenregelung setze sich bei der Frage der Einbeziehung von Vor- und Nachbereitungsaufwand fort. Es sei nicht ansatzweise erkennbar, ob dieser Aufwand überhaupt und wenn ja, in welcher Höhe gebührenpflichtig sein solle. Die an anderen Tarifstellen, etwa Nrn. 97.1 bis 97.8, des Kostentarifs der Allgemeinen Gebührenordnung vorgesehene Festgebühr für Überprüfungen stelle die hier streitrelevante Gebührenregelung als gleichheitswidrig dar. Jedenfalls sei der im angefochtenen Bescheid angesetzte Zeitaufwand nicht erforderlich gewesen. Die eigentliche Besichtigung habe zwanzig Minuten gedauert. Gebührenpflichtig solle hingegen ein Zeitaufwand von vier bis fünf Stunden je Mitarbeiter bei drei Mitarbeitern insgesamt sein. Der Aufwand sei durch nichts belegt, beinhalte allgemeinen Verwaltungsaufwand und sei insgesamt überhöht. Auch die Einbeziehung einer Beschäftigten des Landesgesundheitsamtes sei zur Durchführung der Krankenhausbesichtigung nicht notwendig gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakte verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung des Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid des Beklagten vom 7. Februar 2012 in der Fassung der Änderung vom 11. April 2012 über die Heranziehung der Klägerin zu den Kosten einer infektionshygienischen Überwachung zu Recht aufgehoben. Der Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
A. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides ist die Sach- und Rechtslage in dem Zeitpunkt, in dem die gebührenpflichtige infektionshygienische Überwachung beendet ist.
Zwar ist bei Anfechtungsklagen grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage abzustellen, die im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides gilt (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.8.2005 - BVerwG 6 C 15.04 -, BVerwGE 124, 110, 113 - juris Rn. 20; Urt. v. 28.7.1989 - BVerwG 7 C 39.87 -, BVerwGE 82, 260, 261 - juris Rn. 8; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 15.6.2010 - 8 LB 115/09 -, juris Rn. 27 ff. jeweils m.w.N.). Das materielle Recht kann aber ausnahmsweise etwas Abweichendes regeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.6.2006 - BVerwG 6 C 19.06 -, BVerwGE 126, 149, 151 - juris Rn. 33 m.w.N.). Eine solche abweichende Regelung trifft § 6 NVwKostG. Danach entstehen eine Gebührenschuld mit Beendigung der Amtshandlung oder mit der Rücknahme des Antrages (Abs. 1) und eine Verpflichtung zur Erstattung der Auslagen mit der Aufwendung des zu erstattenden Betrages (Abs. 2). Diese Regelungen sollen sicherstellen, dass die mit der Vornahme von Amtshandlungen verbundenen Kosten für den Kostenschuldner vorhersehbar sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.10.2016 - BVerwG 7 C 6.15 -, NVwZ 2017, 485 - juris Rn. 13). Hiernach ist bei der Anfechtung von Bescheiden über die Heranziehung zu Kosten (Gebühren und Auslagen) maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Entstehens der Kostenschuld abzustellen (vgl. Sächsisches OVG, Urt. v. 20.1.2014 - 3 A 623/12 -, juris Rn. 44; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 14.10.1988 - 14 S 1771/87 -, juris).
Dies ist hier der Zeitpunkt, in dem die gebührenpflichtige infektionshygienische Überwachung beendet gewesen ist. Maßgeblich ist mithin die Sach- und Rechtslage am 26. Januar 2012, als die am 25. Januar 2012 begonnene infektionshygienische Überwachung abgebrochen und die Klägerin durch das Schreiben des Beklagten vom 26. Januar 2012 auf das festgestellte Fehlen eines hygienebeauftragten Arztes und eines Krankenhaushygienikers hingewiesen und zur Beseitigung der hiermit verbundenen gravierenden Mängel im Hygienemanagement binnen vier Wochen aufgefordert worden ist.
B. Der Bescheid des Beklagten vom 7. Februar 2012 in der Fassung der Änderung vom 11. April 2012 über die Heranziehung der Klägerin zu den Kosten einer infektionshygienischen Überwachung ist rechtswidrig.
§§ 3 Abs. 1, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) in der hier maßgeblichen, zuletzt durch Gesetz vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 471) geänderten Fassung bieten zwar eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die Heranziehung des Trägers eines Krankenhauses zu den Kosten von Amtshandlungen im Rahmen der infektionshygienischen Überwachung des Krankenhauses (I.). Die auf dieser Ermächtigungsgrundlage erlassene Gebührenregelung in Nr. 49.1.12 der Anlage - Kostentarif - zu § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung - AllGO -) vom 5. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 171; ber. 1998, 501) in der hier maßgeblichen, zuletzt durch Verordnung vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 491) geänderten Fassung ist aber materiell rechtswidrig; sie bietet keine Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu Gebühren im vorliegenden Fall (II.). Auch die Voraussetzungen für eine Heranziehung der Klägerin zu Auslagen nach § 13 Abs. 1 und 3 NVwKostG sind nicht erfüllt (III.).
I. Nach §§ 3 Abs. 1, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG ist das Finanzministerium im Einvernehmen mit dem zuständigen Fachministerium ermächtigt, die gebührenpflichtigen Amtshandlungen und die Höhe der Gebühren in einer Allgemeinen Gebührenordnung zu bestimmen (§ 3 Abs. 5 Satz 1 NVwKostG). In dieser Gebührenordnung sind die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden sollen, und die Höhe der Gebühren zu bezeichnen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG). Gebühren werden nur für Amtshandlungen in Angelegenheiten der Landesverwaltung und im übertragenen Wirkungskreis der Gebietskörperschaften und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts erhoben, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben (§ 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG). Für Aufwendungen, die im Zusammenhang mit einer Amtshandlung dem Grunde oder der Höhe nach nicht regelmäßig entstehen, können in den Gebührenordnungen Bestimmungen über Auslagen und deren Erhebung getroffen werden. Die Gebührenordnungen können insbesondere vorsehen, dass bestimmte Auslagen mit der Gebühr abgegolten oder neben der Gebühr zu erstatten sind; aus Gründen der Vereinfachung können pauschalierte Auslagensätze bestimmt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 NVwKostG). Gebührenschuldner ist derjenige, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat (§ 5 Abs. 1 NVwKostG).
1. Auf dieser Grundlage kann für Amtshandlungen im Rahmen der infektionshygienischen Überwachung eines Krankenhauses von dem Träger des Krankenhauses dem Grunde nach eine Gebühr erhoben werden. Der Träger des Krankenhauses gibt schon mit dem Betrieb des Krankenhauses einen hinreichenden Anlass im Sinne der §§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG für dessen infektionshygienische Überwachung.
Im Sinne der genannten Vorschriften des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes gibt schon derjenige zu einer Amtshandlung Anlass, der einen Tatbestand setzt, der die Behörde zur Vornahme der Amtshandlung veranlasst (vgl. grundlegend OVG Lüneburg, Urt. v. 20.2.1984 - 6 OVG A 76/83 -, OVGE 37, 464, 466; Urt. v. 22.4.1970 - IV OVG A 151/69 -, OVGE 26, 446, 447 f.). Der niedersächsische Landesgesetzgeber hat sich bewusst für diesen weiten Zurechnungszusammenhang zwischen dem Verhalten eines Betroffenen und der gebührenpflichtigen Amtshandlung entschieden (vgl. Entwurf eines Gesetzes über die Erhebung von Gebühren und Auslagen in der Verwaltung, LT-Drs. 4/222, S. 8) und nicht gefordert, dass die Amtshandlung von dem Betroffenen willentlich herbeigeführt worden ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.5.2002 - 11 LA 100/02 -, NVwZ-RR 2002, 834; Beschl. v. 13.7.2000 - 11 L 312/00 -, juris Rn. 13). Einen hinreichenden Anlass gibt danach auch derjenige, der eine bloße Ursache für die Amtstätigkeit setzt (vgl. Entwurf eines Gesetzes über die Erhebung von Gebühren und Auslagen in der Verwaltung, LT-Drs. 4/222, S. 11; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 27.8.1980 - 9 A 114/78 -, GewArch 1981, 346), der objektiv einen Tatbestand verwirklicht, an den das Gesetz für Aufsichts- oder Ordnungsbehörden eine Ermächtigung für ein Einschreiten knüpft (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 26.11.2012 - 8 LA 3/12 -, juris Rn. 18; Urt. v. 20.2.1984, a.a.O., S. 466), oder derjenige, in dessen Pflichtenkreis die Amtshandlung erfolgt (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 13.7.2000, a.a.O., Rn. 14; VG Hannover, Urt. v. 22.9.2016 - 15 A 610/15 -, juris Rn. 17).
a. Zum einen verwirklicht der Träger des Krankenhauses mit dem Betrieb des Krankenhauses willentlich einen Tatbestand, an den gesetzlich die Pflicht der zuständigen Behörden zur infektionshygienischen Überwachung des Krankenhauses geknüpft ist.
Nach § 23 Abs. 6 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG -) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045) in der hier maßgeblichen zuletzt durch das Gesetz zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze vom 28. Juli 2011 (BGBl. I S. 1622) geänderten Fassung unterliegen Krankenhäuser (vgl. die Legaldefinitionen in § 2 Nr. 1 KHG und in § 107 Abs. 1 SGB V und hierzu Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB V, 3. Aufl., § 107 Rn. 12 ff.) stets der infektionshygienischen Überwachung durch das Gesundheitsamt. Die mit der Überwachung beauftragten Personen sind nach § 23 Abs. 7 Satz 1 IfSG befugt, zu Betriebs- und Geschäftszeiten Betriebsgrundstücke, Geschäfts- und Betriebsräume, zum Betrieb gehörende Anlagen und Einrichtungen sowie Verkehrsmittel zu betreten, zu besichtigen sowie in die Bücher oder sonstigen Unterlagen Einsicht zu nehmen und hieraus Abschriften, Ablichtungen oder Auszüge anzufertigen sowie sonstige Gegenstände zu untersuchen oder Proben zur Untersuchung zu fordern oder zu entnehmen, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist. Der Inhaber der tatsächlichen Gewalt ist nach § 23 Abs. 7 Satz 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 2 Satz 2 IfSG verpflichtet, den mit der Überwachung beauftragten Personen des Gesundheitsamtes Grundstücke, Räume, Anlagen, Einrichtungen und Verkehrsmittel sowie sonstige Gegenstände zugänglich zu machen. Zur Auskunft fähige Personen sind nach § 23 Abs. 7 Satz 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 2 Satz 3 IfSG verpflichtet, auf Verlangen die erforderlichen Auskünfte insbesondere über den Betrieb und den Betriebsablauf einschließlich dessen Kontrolle zu erteilen und Unterlagen einschließlich dem tatsächlichen Stand entsprechende technische Pläne vorzulegen.
Die so beschriebene Pflicht zur infektionshygienischen Überwachung knüpft allein an den Betrieb eines Krankenhauses an. Dabei erfordert die infektionshygienische Überwachung nach § 23 Abs. 6 und 7 IfSG weder eine konkrete Gefahr oder einen konkreten Gefahrenverdacht im Sinne des § 16 Abs. 1 IfSG noch ist sie auf die Risiken nosokomialer Infektionen (vgl. die Legaldefinition in § 2 Nr. 8 IfSG) oder Infektionen mit resistenten Krankheitserregern im Sinne des § 23 Abs. 1 bis 4 IfSG beschränkt (so ausdrücklich Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und FDP, Entwurf eines … Gesetzes zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze, BT-Drs. 17/5178, S. 18).
b. Zum anderen erfolgt die infektionshygienische Überwachung eines Krankenhauses auch im Pflichtenkreis des Trägers des Krankenhauses.
Schon § 1 Abs. 1 und 2 IfSG betont die Pflicht auch der Krankenhäuser zur eigenverantwortlichen Mitwirkung und Zusammenarbeit bei der Vorbeugung übertragbarer Krankheiten beim Menschen sowie der frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen. Diese allgemeine Pflicht wird etwa in § 23 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Abs. 4 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 IfSG dahin konkretisiert, dass die Leitung eines Krankenhauses sicherzustellen hat, dass die nach dem Stand der medizinischen Wissenschaft erforderlichen Maßnahmen getroffen werden, um nosokomiale Infektionen zu verhüten und die Weiterverbreitung von Krankheitserregern, insbesondere solcher mit Resistenzen, zu vermeiden, dass die vom Robert-Koch-Institut nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b IfSG (seit der Änderung durch das Gesetz zur Modernisierung der epidemiologischen Überwachung übertragbarer Krankheiten v. 17.7.2017, BGBl. I S. 2615, mit Wirkung v. 25.7.2017: § 23 Abs. 4a IfSG) festgelegten nosokomialen Infektionen und das Auftreten von Krankheitserregern mit speziellen Resistenzen und Multiresistenzen fortlaufend in einer gesonderten Niederschrift aufgezeichnet, bewertet und sachgerechte Schlussfolgerungen hinsichtlich erforderlicher Präventionsmaßnahmen gezogen werden und dass die erforderlichen Präventionsmaßnahmen dem Personal mitgeteilt und umgesetzt werden, und dass innerbetriebliche Verfahrensweisen zur Infektionshygiene in Hygieneplänen festgelegt sind.
Ebenso verpflichtet der - aufgrund des § 23 Abs. 5 Satz 2 und Abs. 8 Sätze 1 und 2 IfSG erlassene - § 2 Abs. 1 der Niedersächsischen Verordnung über Hygiene und Infektionsprävention in medizinischen Einrichtungen (NMedHygVO) vom 26. März 2012 (Nds. GVBl. S. 41) die Leitung einer medizinischen Einrichtung sicherzustellen, dass die dem jeweiligen Stand der medizinischen Wissenschaft entsprechenden Regeln der Hygiene beachtet, alle nach dem jeweiligen Stand der medizinischen Wissenschaft erforderlichen Maßnahmen zur Verhütung, Erkennung, Erfassung und Bekämpfung von nosokomialen Infektionen und Krankheitserregern mit Resistenzen getroffen werden und dabei die baulich-funktionellen, betrieblich-organisatorischen sowie personell-fachlichen Voraussetzungen für die Einhaltung der dem jeweiligen Stand der medizinischen Wissenschaft entsprechenden Regeln der Hygiene geschaffen und die nach dem jeweiligen Stand der medizinischen Wissenschaft erforderlichen Maßnahmen der Hygiene umgesetzt werden. Hierzu muss die Leitung einer medizinischen Einrichtung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 und 2 NMedHygVO in ausreichender Zahl Fachpersonal im Sinne der §§ 3 Abs. 1, 4 ff. NMedHygVO einsetzen, wobei sich die Zahl nach einem Risikoprofil richtet, das sich aus dem Behandlungsspektrum der Einrichtung und der Gefahr für die Patientinnen und Patienten, sich nosokomial zu infizieren, ergibt.
Auch die Einhaltung dieser Pflichten wird im Rahmen der infektionshygienischen Überwachung eines Krankenhauses durch das Gesundheitsamt nach § 23 Abs. 6 und 7 IfSG überprüft. Die infektionshygienische Überwachung eines Krankenhauses erfolgt mithin auch im Pflichtenkreis des Trägers des Krankenhauses. Dass die infektionshygienische Überwachung zugleich dem öffentlichen Interesse an der Abwehr von Infektionsgefahren für die Bevölkerung, an einer funktionsfähigen Gesundheitsvorsorge von übertragbaren Erkrankungen und an effektiven Möglichkeiten zu ihrer Überwachung sowie an einer Erhaltung der Wirksamkeit von Antiinfektiva dient (vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und FDP, Entwurf eines … Gesetzes zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze, BT-Drs. 17/5178, S. 17; Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung seuchenrechtlicher Vorschriften (Seuchenrechtsneuordnungsgesetz – SeuchRNeuG), BT-Drs. 14/2530, S. 37 und 49), ist insoweit unerheblich. Denn jede staatliche Handlungsweise muss einen Bezug zum öffentlichen Wohl haben. Dass eine gebührenpflichtige Amtshandlung in diesem Sinne auch oder gar vorwiegend öffentliche Interessen verfolgt, ist daher kein Hindernis für eine Gebührenerhebung (so ausdrücklich BVerfG, Beschl. v. 8.5.2008 - 1 BvR 645/08 -, juris Rn. 19; BVerwG, Urt. v. 25.8.1999 - BVerwG 8 C 12.98 -, BVerwGE 109, 272, 276 f. - juris Rn. 23; Urt. v. 3.3.1994 - BVerwG 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, 200 f. - juris Rn. 37 jeweils m.w.N.).
2. Die danach gemäß §§ 3 Abs. 1, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG dem Grunde nach mögliche Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen im Rahmen der infektionshygienischen Überwachung eines Krankenhauses ist auch nicht aufgrund vorrangig zu beachtender spezieller Regelungen ausgeschlossen.
a. Die hier allein relevanten allgemeinen Amtshandlungen im Rahmen der infektionshygienischen Überwachung von Krankenhäusern unterfallen weder den in § 69 Abs. 1 Satz 1 IfSG (seit der Änderung durch das Gesetz zur Modernisierung der epidemiologischen Überwachung übertragbarer Krankheiten v. 17.7.2017, BGBl. I S. 2615, mit Wirkung v. 25.7.2017: § 69 Abs. 1 IfSG) genannten besonderen Amtshandlungen, deren Kosten grundsätzlich aus öffentlichen Mitteln zu bestreiten sind, noch den in §§ 18 und 38 IfSG geregelten besonderen Sachverhaltskonstellationen. Die landesrechtlichen Regelungen des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes zur Erhebung von Gebühren und Auslagen bleiben mithin, dies zeigt auch die deklaratorische Bestimmung des § 69 Abs. 1 Satz 2 IfSG (vgl. zu den - mangelnden - Auswirkungen der Aufhebung dieser Bestimmung: Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Aktualisierung der Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes, BT-Drs. 18/7988, S. 50), uneingeschränkt anwendbar.
b. Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Erhebung von Gebühren und Auslagen für allgemeine Amtshandlungen im Rahmen der infektionshygienischen Überwachung von Krankenhäusern die Bestimmungen in §§ 2, 11 Abs. 5 und 14 NVwKostG oder andere gesetzliche Vorschriften im Sinne des § 20 Abs. 2 NVwKostG entgegen stehen (vgl. zu kostenfrei zu erbringenden Leistungen im Rahmen der infektionshygienischen Überwachung nach § 36 IfSG a.F. den zwischenzeitlich außer Kraft getretenen Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung, Gebührenfreie Leistungen des NLGA, v. 15.8.2005, Nds. MBl. S. 705).
II. Die auf der Ermächtigungsgrundlage der §§ 3 Abs. 1, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG erlassene Gebührenregelung in Nr. 49.1.12 Kostentarif AllGO ist aber materiell rechtswidrig (1.); sie bietet keine Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu Gebühren im vorliegenden Fall (2.).
1. Nr. 49.1.12 Kostentarif AllGO genügt den Anforderungen des im Rechtsstaatsprinzip der Art. 20 Abs. 2 GG, Art. 1 Abs. 2 NV wurzelnden und in § 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 NVwKostG konkretisierten Bestimmtheitsgebots nicht.
Das Bestimmtheitsgebot im Bereich des Gebührenrechts erfordert eine dem jeweiligen Sachzusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörde ausschließt. Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können. Geregelt werden müssen daher (objektiv) die gebührenpflichtige Amtshandlung, (subjektiv) der Gebührenschuldner und (modal) - bei Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung - der Gebührensatz oder zumindest die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten (vgl. Senatsurt. v. 20.12.2017 - 13 LC 115/17 -, juris Rn. 104; v. 20.11.2014 - 13 LB 54/12 -, juris Rn. 78; Urt. v. 14.12.2011 - 13 LC 114/08 -, juris Rn. 46 jeweils m.w.N.).
Entgegen diesen Anforderungen bestimmt die in Nr. 49.1.12 Kostentarif AllGO getroffene Gebührenregelung eine gebührenpflichtige Amtshandlung nicht (a.) und schließt auch eine willkürliche Handhabung der Gebührenregelung nicht aus (b.).
a. Amtshandlung im Sinne des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes, etwa dessen § 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1, ist jede in einem konkreten Einzelfall, in Ausübung hoheitlicher Befugnisse und mit Außenwirkung vorgenommene Verwaltungstätigkeit unabhängig davon, ob ihr ein Regelungsgehalt zukommt und sie deshalb als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist oder ob es sich um schlichten Realakt handelt (vgl. Senatsurt. v. 18.12.1991 – 13 L 7679/91 -, OVGE MüLü 42, 441, 443 f.; Loeser/Barthel, NVwKostG, § 1 Anm. 3.1 ff. (Stand: Juli 2010) m.w.N., und zur insoweit vergleichbaren Rechtslage in anderen Ländern: Sächsisches OVG, Urt. v. 8.11.2017 - 5 A 319/15 -, juris Rn. 23; Bayerischer VGH, Urt. v. 4.6.2013 - 5 B 11.2412 -, juris Rn. 26; Thüringer OVG, Urt. v. 26.11.2009 - 3 KO 749/07 -, juris Rn. 46; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 19.10.2005 – 11 S 646/04 -, juris Rn. 40 f. jeweils m.w.N.). Keine Amtshandlungen sind aufgrund der Negativabgrenzung in § 14 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG die Benutzung öffentlicher Einrichtungen und Gegenstände und die Inanspruchnahme öffentlicher Leistungen (vgl. etwa zur insoweit abweichenden Rechtslage in Thüringen: Thüringer OVG, Urt. v. 26.11.2009, a.a.O., Rn. 46).
Eine solche Amtshandlung bestimmt die in Nr. 49.1.12 Kostentarif AllGO getroffene Gebührenregelung nicht. Sie unterwirft der Gebührenpflicht die gesamte "Infektionshygienische Überwachung einer Einrichtung oder eines Gewerbes nach § 36 Abs. 1 oder 2" IfSG. Die Gebührenregelung erschöpft sich damit, hierauf hat bereits das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung zutreffend hingewiesen, in einer bloßen Wiederholung der Aufgabenzuweisungsbestimmungen in § 36 Abs. 1 und 2 IfSG. Die in Wahrnehmung dieser öffentlichen Aufgaben vorzunehmenden konkreten und abgrenzbaren Verwaltungstätigkeiten mit Außenwirkung werden in der Gebührenregelung hingegen nicht bezeichnet. Die bloße Anknüpfung der Aufgabenzuweisungsbestimmung an eine konkrete Einrichtung oder ein konkretes Gewerbe ist hierfür ersichtlich nicht ausreichend. Die erforderliche Bestimmung einer die Gebührenpflicht auslösenden Amtshandlung fehlt schlichtweg. Der Verordnungsgeber hat die ihm obliegende Aufgabe, sich der zur Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe erforderlichen konkreten Verwaltungstätigkeiten zu vergewissern und diese Verwaltungstätigkeiten mit Blick auf die Anordnung einer Gebührenpflicht zu bewerten und normierend zu beschreiben (vgl. Loeser/Barthel, a.a.O., § 1 Anm. 3.1.2 (Stand: Juli 2010): "Maßstabs- und Schrankenfunktion" des Amtshandlungsbegriffs für den Verordnungsgeber), nicht erfüllt.
Die Bestimmung der gebührenpflichtigen Amtshandlung ist auch nicht deshalb ausnahmsweise entbehrlich, weil sich die Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe der infektionshygienischen Überwachung in einer einzigen konkreten Verwaltungstätigkeit erschöpft, mithin die öffentliche Aufgabe als solche und ihre Wahrnehmung durch eine konkrete Verwaltungstätigkeit deckungsgleich sind. Eine dahingehende Annahme ist angesichts der Vielzahl verschiedener Einrichtungen, die nach § 36 Abs. 1 und 2 IfSG der infektionshygienischen Überwachung unterliegen, aber auch die Vielgestaltigkeit konkreter Verwaltungstätigkeiten zur Durchführung einer infektionshygienischen Überwachung, etwa
·
Vor-Ort-Kontrolle der Einrichtung oder des Gewerbes, regelhaft oder anlassbezogen (§ 36 Abs. 3 IfSG),
Kontrolle vorgelegter Hygienepläne, Aufzeichnungen über infektionshygienische Vorkommnisse, Dokumentationen der Hygienekommission, Bücher oder sonstiger Unterlagen (§§ 23 Abs. 4 und 5, 36 Abs. 3 IfSG; § 7 NMedHygVO),
Untersuchung einzelner Gegenstände der Einrichtung oder des Gewerbes (§ 36 Abs. 3 IfSG),
Entnahme und/oder Untersuchung von Proben (§ 36 Abs. 3 IfSG),
vielmehr fernliegend.
Auch bestehen mit Blick auf Gebührenregelungen betreffend andere staatliche Überwachungstätigkeiten keine Zweifel daran, dass eine Bestimmung konkreter gebührenpflichtiger Amtshandlungen durch den Normgeber tatsächlich möglich ist (vgl. etwa Nrn. 2.1.26 ("Überwachung der Abfallvermeidung, -verwertung und -beseitigung"), 2.1.26.1 ("Örtliche Überprüfung von Abfallbeseitigungsanlagen, soweit nicht eine Gebühr nach Nr. 39 oder 44 zu erheben ist"); 6.4.1 ("Betäubungsmittelgesetz, Besichtigung im Rahmen der Überwachung nach § 19 Abs. 1 Satz 3") Kostentarif AllGO und Nrn. VI.2.4 (Kontrollen im Rahmen der Lebensmittelüberwachung; vgl. hierzu Senatsurt. v. 27.9.2017 - 13 LC 218/16 -, juris Rn. 87 ff.) und VIII.3. (Kontrollen und Probenahmen sowie -untersuchungen im Rahmen der Futtermittelüberwachung, vgl. hierzu Senatsurt. v. 20.12.2017 - 13 LC 115/17 -, juris Rn. 115 ff.) Kostentarif GOVV).
b. Im Übrigen schließt die Bestimmung in Nr. 49.1.12 Kostentarif AllGO auch eine willkürliche Handhabung der Gebührenregelung durch die Behörden nicht aus.
Dies gilt zum einen für die Frage, für welche einzelnen, konkreten im Rahmen der infektionshygienischen Überwachung vorgenommenen Amtshandlungen die Gebühr nach der genannten Gebührenregelung erhoben wird. Denn allein die gebührenerhebende Behörde legt fest, welche ihrer Verwaltungstätigkeiten als gebührenpflichtige Amtshandlungen anzusehen sind. Deutlich wird dies insbesondere auch bei der zwischen den Beteiligten umstrittenen Bewertung der behördlichen Vor- und Nachbereitung von Vor-Ort-Kontrollen. Ohne eine Regelung des Verordnungsgebers, die er in § 1 Abs. 4 Satz 4 AllGO nur für vom Kostenschuldner verursachte Wartezeiten und für die An- und Abfahrt zur Vornahme der Amtshandlung erforderliche Zeiten getroffen hat, bestimmt allein die gebührenerhebende Behörde, ob die behördliche Vor- und Nachbereitung als gebührenpflichtige Amtshandlung oder als nicht gebührenpflichtige amtshandlungsvorbereitende Verwaltungstätigkeit anzusehen ist (vgl. zur Abgrenzung: Loeser/Barthel, a.a.O., § 1 Anm. 3.1.9.1 (Stand: Juli 2010) m.w.N.).
Dies gilt zum anderen aber auch mit Blick auf die in der Gebührenregelung bestimmte Höchstgebühr. Die mangelnde Bestimmung konkreter gebührenpflichtiger Amtshandlungen überlässt es allein der Behörde festzulegen, ob die Gebührenerhebung für jede einzelne konkrete Amtshandlung erfolgt oder ob verschiedene einzelne konkrete Amtshandlungen bei der Gebührenerhebung zusammengefasst werden und bejahendenfalls auf welchen Zeitraum sich eine solche Zusammenfassung erstreckt. In der Folge liegt es allein in der Hand der Behörde, durch die Gestaltung der Gebührenerhebung und damit willkürlich zu bestimmen, ob und in welchem Umfang die Höchstgebühr zur Anwendung gelangt.
2. Unabhängig von der danach mangelnden Wirksamkeit der Rechtsgrundlage für eine Gebührenerhebung sind auch deren tatbestandliche Voraussetzungen für eine Heranziehung der Klägerin zu Gebühren hier nicht erfüllt.
Nr. 49.1.12 der Anlage - Kostentarif - zu § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung - AllGO -) vom 5. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 171; ber. 1998, 501) in der hier maßgeblichen, zuletzt durch Verordnung vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 491) geänderten Fassung definiert als gebührenpflichtige Amtshandlung nur die "Infektionshygienische Überwachung einer Einrichtung oder eines Gewerbes nach § 36 Abs. 1 oder 2" IfSG.
§ 36 Abs. 1 IfSG in der hier maßgeblichen, zuletzt durch das Gesetz zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze vom 28. Juli 2011 (BGBl. I S. 1622) mit Wirkung vom 4. August 2011 geänderten Fassung ist eine besondere Regelung im 6. Abschnitt ("Zusätzliche Vorschriften für Schulen und sonstige Gemeinschaftseinrichtungen") des Infektionsschutzgesetzes, die nur die infektionshygienische Überwachung von den in § 33 IfSG genannten Gemeinschaftseinrichtungen (Einrichtungen, in denen überwiegend Säuglinge, Kinder oder Jugendliche betreut werden, insbesondere Kinderkrippen, Kindergärten, Kindertagesstätten, Kinderhorte, Schulen oder sonstige Ausbildungseinrichtungen, Heime, Ferienlager und ähnliche Einrichtungen) (§ 36 Abs. 1 Nr. 1 IfSG), den Einrichtungen nach § 1 Abs. 1 bis 5 des Heimgesetzes (§ 36 Abs. 1 Nr. 2 IfSG), den Betreuungs- oder Versorgungseinrichtungen, die mit einer der in den Nummern 1 und 2 genannten Einrichtungen vergleichbar sind (§ 36 Abs. 1 Nr. 3 IfSG), den Obdachlosenunterkünften (§ 36 Abs. 1 Nr. 4 IfSG), den Gemeinschaftsunterkünften für Asylbewerber, Spätaussiedler und Flüchtlinge (§ 36 Abs. 1 Nr. 5 IfSG), den sonstigen Massenunterkünften (§ 36 Abs. 1 Nr. 6 IfSG) und den Justizvollzugsanstalten § 36 Abs. 1 Nr. 7 IfSG) betrifft, nicht aber die infektionshygienische Überwachung von Krankenhäusern. Auch wenn § 36 Abs. 2 IfSG Einrichtungen und Gewerbe, bei denen die Möglichkeit besteht, dass durch Tätigkeiten am Menschen durch Blut Krankheitserreger übertragen werden, der fakultativen infektionshygienischen Überwachung durch das Gesundheitsamt unterwirft und hiervon durchaus Krankenhäuser erfasst sein könnten, wird diese Bestimmung durch die speziellere Regelung des § 23 Abs. 6 Satz 1 IfSG, der eine infektionshygienische Überwachung von Krankenhäusern durch das Gesundheitsamt obligatorisch anordnet, verdrängt. Denn der Bundesgesetzgeber hat mit dem Gesetz zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze vom 28. Juli 2011 (BGBl. I S. 1622) eine Neuordnung der Regelungen zur infektionshygienischen Überwachung vorgenommen und die Regelungen zur infektionshygienischen Überwachung medizinischer Einrichtungen durch das Gesundheitsamt systematisch allein in § 23 IfSG zusammengefasst (so ausdrücklich Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und FDP, Entwurf eines … Gesetzes zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze, BT-Drs. 17/5178, S. 17).
Die infektionshygienische Überwachung von Krankenhäusern durch das Gesundheitsamt erfolgte mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze vom 28. Juli 2011 (BGBl. I S. 1622) am 4. August 2011 (vgl. Art. 7 Abs. 1 des Gesetzes zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze v. 28.7.2011) mithin allein auf der Grundlage des § 23 Abs. 6 IfSG. Für eine infektionshygienische Überwachung auf dieser Grundlage, wie sie auch im vorliegenden Fall erfolgte (siehe oben I.1.a.), ordnete Nr. 49.1.12 der Anlage - Kostentarif - zu § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung - AllGO -) vom 5. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 171; ber. 1998, 501) in der hier maßgeblichen, zuletzt durch Verordnung vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 491) geänderten Fassung eine Gebührenpflicht nicht an.
Der Niedersächsische Verordnungsgeber hat auf die Änderung der bundesgesetzlichen Bestimmungen des Infektionsschutzgesetzes erst mit Art. 1 Nr. 10 der Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Gebührenordnung vom 26. November 2012 (Nds. GVBl. S. 471) reagiert und Nr. 49.1.12 Kostentarif AllGO dahin geändert, dass der Gebührenpflicht die "Infektionshygienische Überwachung nach § 23 Abs. 6 oder § 36 Abs. 1 oder 2" IfSG unterworfen wird. Diese Änderung trat indes nicht rückwirkend, sondern gemäß Art. 2 der Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Gebührenordnung vom 26. November 2012 erst am 30. November 2012 in Kraft und ist daher für den vorliegenden Fall nicht anzuwenden.
III. Schließlich sind auch die Voraussetzungen für eine Heranziehung der Klägerin zu Auslagen nach § 13 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 Nr. 1 (Aufwendungen für Leistungen Dritter und anderer Behörden) und Nr. 4 (Aufwendungen für Dienstreisen und Dienstgänge) NVwKostG nicht erfüllt.
Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG hat der Kostenschuldner Auslagen, die bei der Vorbereitung oder bei der Vornahme einer Amtshandlung notwendig werden, zu erstatten; dies gilt nicht, wenn die Auslagen durch die Gebühr abgegolten werden.
1. Hier kann schon der danach erforderliche Zusammenhang ("b e i der Vorbereitung oder b e i der Vornahme einer Amtshandlung") zwischen dem Entstehen der Auslagen und der Vorbereitung oder Vornahme einer gebührenpflichtigen Amtshandlung (vgl. zu diesem Erfordernis: Thüringer OVG, Beschl. v. 18.11.2003 - 3 EO 381/02 -, juris Rn. 42; Loeser/Barthel, a.a.O., § 13 Anm. 2 (Stand: Juli 2010)) nicht hergestellt werden, da es an der hierfür notwendigen Bestimmung der Amtshandlung in einer Gebührenregelung fehlt (siehe oben II.1.a.).
2. Unabhängig davon handelt es sich bei dem Aufwand für den Einsatz einer Mitarbeiterin des Niedersächsischen Landesgesundheitsamtes im Rahmen der infektionshygienischen Überwachung eines Krankenhauses durch das Gesundheitsamt des Beklagten um Aufwand ("Auslagen") im Sinne des § 13 Abs. 1 Halbsatz 2 NVwKostG, der durch die Gebühr nach Nr. 49.1.12 Kostentarif AllGO abgegolten werden soll und der mithin von der Auslagenerstattung nach § 13 NVwKostG von vorneherein ausgeschlossen ist.
Die in Nr. 49.1.12 Kostentarif AllGO in Verbindung mit § 1 Abs. 4 AllGO getroffene Gebührenregelung sieht vor, dass die Gebühr nach dem Zeitaufwand bemessen wird, der zur Vornahme der gebührenpflichtigen Amtshandlung einschließlich der durch den Kostenschuldner verursachten Wartezeiten und der An- und Abfahrten erforderlich ist. Hiernach soll ersichtlich der Zeitaufwand für den Einsatz von (eigenem und fremden) Personal bereits mit der Gebühr abgegolten werden. Dieses Verständnis findet Bestätigung in der bestimmten Höchstgebühr, die durch die Erstattung von Personalaufwand als Auslagen umgangen werden könnte.
Für die Annahme, dass der gesamte Zeitaufwand für den Einsatz von (eigenem und fremdem) Personal bereits mit der Gebühr abgegolten werden soll, ist es unerheblich, ob in der Gebührenordnung selbst eine bloß klarstellende (vgl. hierzu Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes, des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes und anderer Gesetze, LT-Drs. 15/3000, S. 30) Abgeltungsregelung im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 NVwKostG getroffen wird (vgl. Loeser/Barthel, a.a.O., § 13 Anm. 7 (Stand: Juli 2010)).
3. Schließlich fehlt es an der Notwendigkeit der geltend gemachten Auslagen nach § 13 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 1 NVwKostG zur Vorbereitung oder Vornahme der Amtshandlung.
Dabei ist es unerheblich, dass es bereits an der Bestimmung einer gebührenpflichtigen Amtshandlung in der Gebührenregelung fehlt (siehe oben II.1.a.), auf die bezogen die Notwendigkeit der geltend gemachten Auslagen festzustellen wäre. Denn selbst bei einer Anknüpfung an die öffentliche Aufgabe der infektionshygienischen Überwachung als solche ist die Notwendigkeit der Hinzuziehung einer Mitarbeiterin des Niedersächsischen Landesgesundheitsamtes nicht ersichtlich. Die Durchführung der infektionshygienischen Überwachung obliegt nach §§ 23 Abs. 6 Satz 1, 36 Abs. 1 und 2, 2 Nr. 14 IfSG in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Niedersächsischen Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst - NGöGD - vom 24. März 2006 (Nds. GVBl. S. 178), in der hier maßgeblichen, zuletzt durch Gesetz vom 13. Oktober 2011 (Nds. GVBl. S. 353) geänderten Fassung dem Gesundheitsamt des beklagten Landkreises. Dem Niedersächsischen Landesgesundheitsamt kommt nach § 9 Satz 1 NGöGD lediglich eine beratende und unterstützende Funktion bei Fragen der Förderung und des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung zu (vgl. zu den hier nicht einschlägigen Sonderzuständigkeiten des Niedersächsischen Landesgesundheitsamts für die Wahrnehmung von Aufgaben nach dem Infektionsschutzgesetz: § 3 Abs. 2 NGöGD i.V.m. § 3 der Verordnung über Zuständigkeiten auf den Gebieten des Gesundheits- und des Sozialrechts - ZustVO-GuS - v. 1.12.2004, Nds. GVBl. S. 526).
Dass das Gesundheitsamt des Beklagten hier (ausnahmsweise) nicht in der Lage gewesen sein soll, die ihm obliegende öffentliche Aufgabe der infektionshygienischen Überwachung selbst und mit eigenem Personal durchzuführen, ist nicht nachgewiesen. Aus dem Hinweis des Beklagten darauf, dass das Niedersächsische Landesgesundheitsamt sein Team bei Krankenhausbesichtigungen mit einem Mitarbeiter verstärke, der speziell für Belange der Krankenhaushygiene ausgebildet sei und Unterstützung bei hygienetechnischen Spezialfragen biete, ergeben sich keine nachvollziehbaren Anhaltspunkte für eine solche Notwendigkeit. Unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beteiligten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten vermag der Senat nicht festzustellen, dass sich bei der infektionshygienischen Überwachung des Krankenhauses der Klägerin "hygienische Spezialfragen" gestellt haben oder hätten stellen können. Soweit der Beklagte darüber hinaus geltend gemacht hat, die regelmäßige Beteiligung des Niedersächsischen Landesgesundheitsamtes erfolge, "um einheitliche Standards in Niedersachsen zu schaffen und zu gewährleisten", ist dies eine, hierauf hat das Verwaltungsgericht bereits zutreffend hingewiesen, der Fachaufsichtsbehörde obliegende Aufgabe, aber keine Aufgabe, die sich als "infektionshygienische Überwachung" durch das Gesundheitsamt des Beklagten verstehen ließe.
C. Fehlt es danach an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu Gebühren für eine infektionshygienische Überwachung und sind auch die tatbestandlichen Voraussetzungen der einschlägigen Rechtsgrundlagen nicht erfüllt, ist der Bescheid des Beklagten vom 7. Februar 2012 in der Fassung der Änderung vom 11. April 2012 rechtswidrig. Der Bescheid verletzt die Klägerin auch in ihren Rechten im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Denn die Heranziehung der Klägerin zu Gebühren durch Verwaltungsakt trotz Fehlens einer wirksamen Rechtsgrundlage bewirkt jedenfalls einen verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigten Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG in deren Ausprägung als wirtschaftliche Betätigungsfreiheit.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 5 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes
§§ 18 und 38 IfSG geregelten besonderen Sachverhaltskonstellationen. Die landesrechtlichen Regelungen des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes
§ 6 NVwKostG
§ 36 IfSG
§ 7 NMedHygVO
§ 33 IfSG
§ 23 IfSG
§ 13 NVwKostG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 und 3 NVwKostG
§ 3 Abs. 1, Abs. 5 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1, 13 Abs. 2 NVwKostG
§ 3 Abs. 5 Satz 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 13 Abs. 2 NVwKostG
§ 5 Abs. 1 NVwKostG
§ 3 Abs. 1, 1 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 1 NVwKostG
§ 2 Nr. 1 KHG
§ 107 Abs. 1 SGB V
§ 23 Abs. 7 Satz 1 IfSG
§ 16 Abs. 2 Satz 2 IfSG
§ 16 Abs. 2 Satz 3 IfSG
§ 23 Abs. 6 und 7 IfSG
§ 16 Abs. 1 IfSG
§ 2 Nr. 8 IfSG
§ 23 Abs. 1 bis 4 IfSG
§ 1 Abs. 1 und 2 IfSG
§ 23 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Abs. 4 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 IfSG
§ 23 Abs. 4a IfSG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 und 2 NMedHygVO
§ 3 Abs. 1, 4 ff. NMedHygVO
§ 69 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 69 Abs. 1 IfSG
§ 69 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 20 Abs. 2 NVwKostG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 NVwKostG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 36 Abs. 1 und 2 IfSG
§ 36 Abs. 3 IfSG
§ 23 Abs. 4 und 5, 36 Abs. 3 IfSG
§ 1 Abs. 4 Satz 4 AllGO
§ 36 Abs. 1 IfSG
§ 36 Abs. 1 Nr. 1 IfSG
§ 1 Abs. 1 bis 5 des Heimgesetzes
§ 36 Abs. 1 Nr. 2 IfSG
§ 36 Abs. 1 Nr. 3 IfSG
§ 36 Abs. 1 Nr. 4 IfSG
§ 36 Abs. 1 Nr. 5 IfSG
§ 36 Abs. 1 Nr. 6 IfSG
§ 36 Abs. 1 Nr. 7 IfSG
§ 36 Abs. 2 IfSG
§ 23 Abs. 6 Satz 1 IfSG
§ 23 Abs. 6 IfSG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG
§ 13 Abs. 1 Halbsatz 2 NVwKostG
§ 1 Abs. 4 AllGO
§ 13 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 NVwKostG
§ 13 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 1 NVwKostG
§ 23 Abs. 6 Satz 1, 36 Abs. 1 und 2, 2 Nr. 14 IfSG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 23 des Infektionsschutzgesetzes
§ 36 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes
§ 36 Abs. 1 Halbsatz 1 des Infektionsschutzgesetzes
§ 36 Abs. 2 des Infektionsschutzgesetzes
§ 36 Abs. 3 und § 16 Abs. 2 Satz 2 bis 4 des Infektionsschutzgesetzes
§ 36 Abs. 1 und 2 des Infektionsschutzgesetzes
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
§ 3 Abs. 2 NGöGD i.V.m. § 3 der Verordnung
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 1 Abs. 2 NV
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 124, 110, 113
BVerwGE 82, 260, 261
BVerwGE 126, 149, 151
NVwZ 2017, 485
NVwZ-RR 2002, 834
BVerwGE 109, 272, 276
BVerwGE 95, 188, 200
13 LA 39/15
6 C 15.04
7 C 39.87
8 LB 115/09
6 C 19.06
7 C 6.15
3 A 623/12
14 S 1771/87
6 OVG A 76/83
IV OVG A 151/69
11 LA 100/02
11 L 312/00
9 A 114/78
8 LA 3/12
15 A 610/15
1 BvR 645/08
8 C 12.98
4 C 1.93
13 LC 115/17
13 LB 54/12
13 LC 114/08
13 L 7679/91
5 A 319/15
5 B 11.24
3 KO 749/07
11 S 646/04
13 LC 218/16
13 LC 115/17
3 EO 381/02