Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-14, Aktenzeichen 13 K 1511/10
ECLI: ECLI:DE:VGK:2013:1114.13K1511.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch den Beklagten durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestandt:
Die Klägerin betreibt im ehemaligen Tagebau "W. W1. " die ehemalige Industrierückstandsdeponie der I. AG.
Diese Industrierückstanddeponie (sowie die benachbarte Hausmülldeponie der Stadt L2. ) ließ das Landesoberbergamt NRW (LOBA) durch Planfeststellungsbeschluss vom 7. Juli 1982 zu. Mit Anordnung vom 25. November 1992 forderte das LOBA die I. AG auf, ein Nachrüstprogramm für die Angleichung des Deponiebetriebs an die TA-Abfall aufzustellen und vorzulegen. Nach Einholung eines hydrogeologischen und hydrologischen Gutachtens des Ingenieurbüros Q. . N. & Q1. GmbH („N. -Gutachten“) vom 15. November 1994 genehmigte das LOBA durch Plangenehmigung vom 17. Januar 1997 die unter dem 14. Juli 1995 beantragte Umsetzung eines Nachrüstprogrammes entsprechend dem N. -Gutachten. Genehmigt wurde der Bau einer Vertikalabdichtung zur Unterbindung von Wasserzuläufen über den Liegendton am Südwestrand der Deponie, die Verfüllung der betrieblichen Abschnitte der Deponie bis zu einer Höhe von bis zu + 100m NN (Altbereiche) und Erstellung und Betrieb eines Deponieteils für besonders überwachungsbedürftige Abfälle nach den Anforderungen der TA Abfall oberhalb + 100 m NN. Als Nebenbestimmung wurde unter III. B.1. geregelt: „Unverzüglich nach Errichtung des 1. Deponieabschnittes gemäß TA Abfall, spätestens jedoch ab dem 1.1.1999, dürfen zur Verfüllung der Altdeponieabschnitte bis zu einer Höhe von + 100m NN (bis Unterkante Zwischenabdichtung) nur Abfälle abgelagert werden, die die Zuordnungswerte der Nrn. 3 und 4 des Anhangs B der TA Siedlungsabfall für die Deponieklasse II, ggf. nach Konditionierung, einhalten“. In der Begründung findet sich der Hinweis: Über die Nutzung des Optionsraums ist derzeit noch nicht entschieden.
Mit Schreiben vom 31. Juli 2003 zeigte die damalige Betreiberin der Deponie L1. , die S. V. AG, nach § 14 Abs. 1 DepV 2002 an, dass sich die Deponie am 1. August 2002 in der Ablagerungsphase befunden habe, auch weiterhin befinde und alle entsprechenden Anforderungen der DepV 2002 erfülle. Die Anforderungen an eine geologische Barriere und das Basisabdichtungssystem seien erfüllt. Zumindest sei von einer Gleichwertigkeit bestimmter Systemkomponenten auszugehen. Vorsorglich bean-tragte die Betreiberin die Zulassung des unbefristeten Weiterbetriebs gemäß § 14 Abs. 2 und 3 DepV 2002 für den Fall, dass Bedenken hinsichtlich der vollständigen Erfüllung der Anforderungen der DepV 2002 bestünden.
Am 15. September 2003 beantragte die S. V. AG die Erteilung einer Plangenehmigung für die technische Gestaltung der Kombinationsabdichtung des Anschüttdammes im Optionsraum und die Verfüllung des Optionsraumes. Mit Bescheid vom 12. Februar 2004 erteilte die Bezirksregierung Arnsberg die Plangenehmigung zur Errichtung der Kombinationsabdichtung des Trenndamms, nicht aber bezüglich der Verfüllung. Vielmehr findet sich die Wendung: „Über die Verfüllung ergeht ein gesonderter Bescheid“.
Auf die Aufforderung der Bezirksregierung Arnsberg, mit Blick auf den beantragten Weiterbetrieb der Deponie die Gleichwertigkeit der Deponiesystemkomponenten näher zu erläutern, legte die Klägerin unter dem 14. Oktober 2005 eine Gutachterliche Stellungnahme hierzu vom Oktober 2005 vor. Durch Bescheid vom 22. Dezember 2005 ließ die Bezirksregierung Arnsberg den unbefristeten Weiterbetrieb der Sonderabfalldeponie (SAD) L1. als Deponie der Klasse III gemäß § 2 Nr. 9 DepV gestützt auf § 14 Abs. 2 und 3 DepV 2002 zu. Unter Ziffer II. des Bescheides wurden zu dessen Bestandteil die Antragsschreiben vom 31. Juli 2003 und 14. Oktober 2005 sowie die Gutachterliche Stellungnahme vom Oktober 2005 erklärt. Unter „III. Nebenbestimmungen“ ist u.a. geregelt:
- „1. Der Weiterbetrieb der Deponie ist entsprechend den unter II. aufgeführten und gestempelten Antragsunterlagen unter Beachtung des Standes der Technik durchzuführen.“
Anfang 2007 teilte die Klägerin der Bezirksregierung Arnsberg unter Vorlage eines Gut-achtens ihre Rechtsauffassung mit, die DepV 2002 wirke unmittelbar auf die Rechtspositionen der Betreiber bereits zugelassener, den Anforderungen der DepV 2002 nicht entsprechender Anlagen ein, der Planfeststellungsbeschluss in der Gestalt seiner Änderungsbescheide für die SAD L1. sei teilweise durch die DepV 2002 in Verbindung mit dem Bescheid vom 22. Dezember 2005 erloschen und für die Annahme von Abfällen auf dem gesamten Bereich der SAD gälten ausschließlich die Annahmebedingungen in den §§ 6 und 8 DepV 2002; eine Unterscheidung zwischen < 100m NN und > 100m NN sei nicht mehr vorzunehmen.
Mit formlosem Schreiben vom 2. September 2009 teilte die Bezirksregierung Arnsberg der Klägerin mit, die von ihr dargelegte Rechtsauffassung werde nicht geteilt. Die Möglichkeit, auch unterhalb 100 m NN Deponat der Klasse III ablagern zu dürfen und der Verzicht auf den Einbau einer Zwischenabdichtung seien nicht Gegenstand des Antrages vom 31. Juli 2003 bzw. 14. Oktober 2005 gewesen. Der Weiterbetriebsbescheid regele nicht, welches Schadstoffinventar unterhalb der Zwischenabdichtung vertretbar sei. Es werde anheimgestellt, ein entsprechendes Änderungsgenehmigungsverfahren einzuleiten mit dem Ziel, den Bereich unterhalb der Zwischenabdichtung an den derzeitigen DK-III-Standard anzupassen.
Die Klägerin hat am 26. März 2010 Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, die früheren bestandskräftigen Zulassungsentscheidungen hätten sich durch § 14 Abs. 2 DepV 2002 sowie die Zulassungsentscheidung vom 22. Dezember 2005 teilweise erledigt mit der Folge, dass die gegenüber der DepV 2002 strengeren Anforderungen an den Betrieb der Deponie nicht mehr fortgälten. Der verfügende Teil des Planfeststellungsbeschlusses vom 7. Juli 1982 in der Fassung der jeweiligen Änderungsbescheide werde durch den Zulassungsbescheid vom 22. Dezember 2005 ersetzt. Dieser habe umfassend den Weiterbetrieb der SAD L1. geregelt. Darüberhinaus habe der letztgenannte Bescheid auch eine Feststellungswirkung, da der unbefristete Weiterbetrieb der SAD L1. als Deponie der Klasse III gemäß § 2 Nr. 9 DepV 2002 zugelassen worden sei. Dies werde bestätigt durch die in Nebenbestimmung III. 1 in Bezug genommen Antragsunterlagen. Die damit in Bezug genommene Gutachterliche Stellungnahme habe nämlich eine Gleichwertigkeitsbetrachtung der Deponiesystemkomponenten für den gesamten Deponiekörper vorgenommen; sie sei unter Berücksichtigung einer Einstufung der SAD L1. als Deponie der Klasse III sowohl für den Bereich < 100 m als auch für den Bereich > 100 m erfolgt. Die im Gutachten vorgenommene rechtliche und fachliche Einschätzung habe das Landesumweltamt ausdrücklich geteilt. Mit der erfolgten Feststellung, dass es sich bei SAD L1. um eine Deponie der Klasse III gemäß § 2 Nr. 9 DepV 2002 handele, seien die früheren Regelungen (teil-)erledigt worden, die qualitative Begrenzungen für die abzulagernden Abfälle im Hinblick auf die Ordnungswerte für die Deponieklasse II enthalten hätten. Auch die Verpflichtung zum Einbau einer Zwischenabdichtung habe sich erledigt. Indem der Bescheid vom 22. Dezember 2005 regele, maßgeblich für den Betrieb seien die Antragsunterlagen, soweit nicht durch Nebenbestimmungen andere Regelungen getroffen würden, sollten frühere Nebenbestimmungen, die nicht in den Zulassungsbescheid übernommen worden seien, nicht mehr maßgeblich sein. Einzuhalten seien lediglich die Anforderungen der DepV 2002 sowie die im Bescheid vom 22. Dezember 2005 genannten Verpflichtungen.
Hinsichtlich der Verfüllung des Optionsraumes sei zuvor eine Regelung nicht getroffen worden. Als die Bezirksregierung Arnsberg im Bescheid vom 12. Februar 2004 hinsicht-lich des Optionsraums ausgeführt habe, über dessen Verfüllung ergehe ein gesonderter Bescheid, habe ihr der Antrag vom Juli 2003 auf Zulassung des Weiterbetriebs bereits vorgelegen. Schon deshalb müsse davon ausgegangen werden, dass eine Entscheidung über die Verfüllung des Optionsraumes in dem Genehmigungsbescheid über die Zulassung des Weiterbetriebs beabsichtigt gewesen sei. Da in den Antrag der Optionsraum mit einbezogen gewesen sei – dies ergebe sich aus der Darstellung in Anlage 3 zu dem Antrag sowie dem Verweis auf die Plangenehmigung vom 12. Februar 2004 auf Seite 37 der Gutachterlichen Stellungnahme -, sei mit der Zulassung des Weiterbetriebs eine Entscheidung auch über den Optionsraum getroffen worden. Hinsichtlich des auf dem Grundstück der S1. AG liegenden Teils des Optionsraumes, bezüglich dessen ein mit der Behörde abgestimmter Vertrag zwischen der Klägerin und der S1. AG vom 9. Februar 2005 über einen Volumentausch bestehe, sei eine An-gliederung an die SAD L. durch die Planfeststellungswirkung des Bescheides vom 12. Februar 2004 erfolgt. Damit folge aus dem Bescheid vom 22. Dezember 2005 auch insoweit, dass für die Verfüllung die Deponieklasse III einschlägig sei.
Auch nach § 25 DepV 2009 dürfe die SAD L. in der dargelegten Art und Weise weiterbetrieben werden. Der auf § 14 Abs. 2, Abs. 3 DepV 2002 gestützte Weiterbetriebsbescheid vom 22. Dezember 2005 sei dabei als Plangenehmigung im Sinne des § 31 Abs. 3 KrW-/AbfG zu qualifizieren, auch wenn diese Norm bei den in Bezug genommenen Rechtsgrundlagen übersehen worden sei.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen,
dass es sich bei der Sonderabfalldeponie SAD L. um eine Deponie der Klasse III handelt und die Klägerin als Betreiberin der SAD L. auf der gesamten Deponiefläche (sowohl in den Deponiebereichen < 100 m NN und ≥ 100 m NN) Abfälle ablagern darf, die die Zuordnungskriterien des Anhangs 3 Nr. 2 der Deponieverordnung für die Deponieklasse III einhalten,
weiterhin festzustellen,
dass für die Qualität der abzulagernden Abfälle im so genannten Optionsraum ausschließlich die Vorgaben der Deponieverordnung entscheidend sind
und
dass die Verpflichtung zum Einbau einer Zwischenabdichtung zwischen den Bereichen < 100 m NN und ≥ 100 m NN durch den Bescheid vom 22. Dezember 2005 der Bezirksregierung Arnsberg bestandskräftig aufgehoben worden ist,
hilfsweise,
das Schreiben der Bezirksregierung Arnsberg vom 2. September 2009 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die erhobene Feststellungsklage insoweit für unzulässig, als es um die Qualität der im Optionsraum abzulagernden Abfälle geht. Insoweit habe die Klägerin zunächst auf eine Bescheidung hinwirken müssen.
Im Übrigen sei die Klage unbegründet.
Der Beklagte ist der Ansicht, ausschließlich auf den Bereichen oberhalb + 100 m NN sei die Ablagerung von Abfällen der Deponieklasse III genehmigt; der DK III-Bereich der Deponie sei auf die bereits zwischenabgedichteten so genannten Entwässerungsfelder beschränkt. Die vorgenommene Unterscheidung sei aus wasserwirtschaftlicher Sicht weiterhin notwendig und auch für die noch ausstehende Verfüllung des so genannten Optionsraumes maßgeblich. Über Letztere sei bislang eine Verwaltungsentscheidung noch nicht ergangen. Der Klägerin sei bekannt, dass die Behörde stets an dem Erfordernis der Trennung der Ablagerungsbereiche in Bereiche unter- und oberhalb 100 m NN mit entsprechenden Anforderungen an die Qualität der jeweils abzulagernden Abfälle festgehalten habe. Dies sei Konsens im durchgeführten Verwaltungsverfahren gewesen. Die Wahl der Bezeichnung „Deponieklasse III“ hänge damit zusammen, dass das Hauptaugenmerk auf dem DK III-Teil der Deponie gelegen habe. Zu keinem Zeitpunkt sei jedoch vorgesehen gewesen, die Unterteilung in Ablagerungsbereich DK II und DK III aufzugeben. Die Klägerin gehe in ihrem Gutachten vom Oktober 2005 selbst davon aus, dass die Nachweisführung hinsichtlich der Gleichwertigkeit des bestehenden Systems auch auf dem niedrigen Sickerwasseraustritt beruhe, der wiederum seinerseits auf der Zwischenabdichtung basiere. Es treffe zu, dass die Beteiligten in dem Verwaltungsverfahren auf Zulassung des Weiterbetriebs im Jahr 2005 vom Vorliegen einer Deponie der Klasse III ausgegangen seien. Dies habe jedoch nur die Berechnungs- und Gutachtengrundlage im Hinblick auf die Anforderungen der DepV 2002 für den Weiterbetrieb gebildet. Es habe Konsens bestanden, dass die Wortwahl auf einer Gesamtbetrachtung der Deponie als einer Deponie der Klasse III im Lichte der TA-Abfall beruhe. Dabei habe festgestanden, dass es Deponiebereiche gebe, auf denen nur Abfälle der Klasse II gelagert werden dürften. Ziel des Verwaltungsverfahrens sei gewesen, die Fortsetzung einer bereits begonnenen Tätigkeit im zuvor zugelassenen Umfang zuzulassen, nicht aber die Rechte der Klägerin hinsichtlich der Ablagerungsmöglichkeiten zu erweitern. Ob eine Ablagerung von Abfällen der Klasse III in den unter + 100 m NN liegenden Bereichen aus fachlicher Sicht möglich sei, sei nie überprüft worden. Dies sei in einem neuen Antragsverfahren zu überprüfen. Eine Aufgabe der Unterscheidung zwischen den unterschiedlichen Deponiebereichen sei von der Klägerin nie beantragt worden. Die Klägerin könne sich nicht allein auf den objektiven Erklärungswert des Zulassungsbescheides vom 22. Dezember 2005 berufen; dieser werde vielmehr eingeschränkt durch die entgegen gesetzte Erkenntnislage der Klägerin, der die Bedeutung der Unterscheidung und die Haltung der Behörde hierzu bekannt gewesen sei. Weder die DepV 2002 noch der Bescheid vom 22. Dezember 2005 hätten bewirkt, dass die frühere Unterteilung aufgehoben worden sei. Zwar habe die DepV 2002 unmittelbare Rechtswirkung und könne Zulassungsentscheidungen modifizieren; jedoch sei vorliegend eine Modifikation nicht erforderlich, da die Zulassungsentscheidung im Einklang mit der DepV 2002 stehe. Eine modifizierende Wirkung der DepV 2002 könne aber nur dann eintreten, wenn Zulassungsentscheidungen – anders als hier - weniger strenge Anforderungen an den Deponiebetrieb stellten als die DepV 2002, die Mindeststandards setze. Die erfolgte Zulassung nach § 14 DepV 2002 sei als Zwischenfreigabe zu umschreiben, während die Planfeststellung eine Eröffnungskontrolle darstelle. Mit der erfolgten Zulassung des Weiterbetriebs sei keine konstitutive Entscheidung der Zulassung der Aufnahme des Deponiebetriebes verbunden gewesen.
Über die Verfüllung des Optionsraumes sei im Bescheid vom 22. Dezember 2005 nicht entschieden worden. Hierüber habe ein gesonderter Bescheid ergehen sollen, wie der Klägerin bekannt gewesen sei.
Ebensowenig sei die bestandskräftige Verpflichtung zum Einbau einer Zwischenabdichtung aufgehoben worden. Da die Unterteilung in unterschiedliche Ablagerungsbereiche nicht aufgegeben worden sei, bestehe auch nach wie vor das Bedürfnis zum Einbau der Zwischenabdichtung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Feststellungsklage bleibt insgesamt ohne Erfolg.
Dies gilt zunächst insoweit, als die Klägerin die Feststellung begehrt, dass es sich bei der Sonderabfalldeponie SAD L. um eine Deponie der Klasse III handelt und sie deshalb als deren Betreiberin auf der gesamten Deponiefläche (sowohl in den Deponiebereichen < 100 m NN und ≥ 100 m NN) Abfälle ablagern darf, die die Zuordnungskriterien des Anhangs 3 Nr. 2 der Deponieverordnung 2009 für die Deponieklasse III einhalten.
Diese Feststellung kann das Gericht nicht treffen, da für den Betrieb der Deponie nach wie vor die Plangenehmigung des LOBA vom 17. Januar 1997 verbindlich ist, mit der die Differenzierung zwischen Ablagerungsbereichen bis zu einer Höhe von 100m NN und solchen oberhalb von 100m NN eingeführt worden ist. Als Nebenbestimmung wurde unter III. B.1. geregelt: „Unverzüglich nach Errichtung des 1. Deponieabschnittes gemäß TA Abfall, spätestens jedoch ab dem 1.1.1999, dürfen zur Verfüllung der Altdeponieabschnitte bis zu einer Höhe von + 100m NN (bis Unterkante Zwischenabdichtung) nur Abfälle abgelagert werden, die die Zuordnungswerte der Nrn. 3 und 4 des Anhangs B der TA Siedlungsabfall für die Deponieklasse II, ggf. nach Konditionierung, einhalten“. Auch diese Nebenbestimmung beansprucht weiterhin Geltung.
Sie hat sich insbesondere nicht infolge des Inkrafttretens der DepV 2002 (teil-) erledigt. Die von der Klägerin für ihre Auffassung zitierten Entscheidungen,
OVG NRW, Urteil vom 28. Dezember 2003 – 20 D 116/01.AK und BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 2004 – 7 B 14/04 -,
sind vorliegend nicht einschlägig, da sie eine andere Fallgestaltung betreffen.
Soweit das Bundesverwaltungsgericht im zitierten Beschluss ausgeführt hat, die DepV 2002 wirke unmittelbar auf die Rechtsposition der Betreiber bereits zugelassener Anlagen ein, die den Anforderungen der Verordnung nicht genügten; diese bedürften einer neuen behördlichen Zulassung, ein Widerruf oder eine nachträgliche Anordnung seien zur Durchsetzung der Anforderungen der Verordnung nicht erforderlich, wobei das Verhältnis der Verordnung zu bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüssen damit im Sinne eines unmittelbar wirkenden, die Zulassungsentscheidungen modifizierenden Vorrangs der Verordnung geregelt sei, wie dies bereits die gesetzliche Ermächtigung des § 36 c Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG (in dem von geringeren Anforderungen die Rede ist) vorsehe, betraf die Entscheidung den gegenteiligen Fall. Den Entscheidungen lag eine Fallgestaltung zugrunde, in der die behördliche Zulassung geringere Anforderungen an den Deponiebetrieb stellte als die DepV 2002. Entsprechend führt das BVerwG aus: „Die Bindungswirkung einer bestehenden Betriebsgenehmigung schließt es nicht aus, unmittelbar durch Verordnung erhöhte Vorsorgeanforderungen zu stellen und damit auf die Betreiberpflicht rechtsgestaltend einzuwirken.“ Dass die DepV 2002 frühere strengere behördliche Anforderungen beseitigt hätte, ist damit gerade nicht gesagt und auch nicht anzunehmen. Vielmehr teilt das Gericht die Rechtsauffassung des Beklagten, die DepV 2002 habe Mindeststandards normiert.
Damit kann auch der Annahme der Klägerin nicht gefolgt werden, dass das Bundesverwaltungsgericht mit der Wendung „Anlagen, die den Anforderungen der Verordnung nicht genügen“, auch solche gemeint habe, an die qua bestandskräftiger Plangenehmigung höhere bzw. differenzierende Anforderungen gestellt worden sind.
Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, inwiefern die mit Plangenehmigung vom 17. Januar 1997 eingeführte „Zweiteilung“ gegen die DepV 2002 verstoßen haben sollte.
Die Regelungen der Plangenehmigung vom 17. Januar 1997 hinsichtlich der unterschiedlichen Deponatklassen und Ablagerungsbereiche sind auch nicht durch den auf § 14 Abs. 2 und 3 DepV 2002 gestützten Zulassungsbescheid vom 22. Dezember 2005 aufgehoben worden oder entfallen.
Nach § 14Abs. 1 DepV 2002 hatte, befand sich eine Deponie oder ein Deponieabschnitt am 1. August 2002 in der Ablagerungsphase und erfüllte alle entsprechenden Anforderungen dieser Verordnung sowie bei Deponien im Geltungsbereich der Abfallablagerungsverordnung zusätzlich deren Anforderungen, der Betreiber dies spätestens zum 1. August 2003 der zuständigen Behörde schriftlich anzuzeigen. Für die Anzeige nach Satz 1 galten § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 bis 11 sowie 13 entsprechend; § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 12 fand nur Anwendung, soweit für die Deponie nach den Vorschriften des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt wurde.
Entsprach eine am 1. August 2002 in der Ablagerungsphase befindliche oberirdische Deponie, Monodeponie oder ein Deponieabschnitt, die unter den Anwendungsbereich der TA Abfall fielen, nicht allen Anforderungen dieser Verordnung, so konnte die zuständige Behörde nach § 14 Abs. 2 DepV 2002 auf Antrag des Betreibers den Weiterbetrieb zulassen, wenn die Deponie oder der betriebene Deponieabschnitt alle entsprechenden Anforderungen nach Nummer 11 der TA Abfall erfüllte. Für Monodeponien, die unter den Anwendungsbereich der TA Siedlungsabfall fielen, galten die Übergangsregelungen in § 6 der Abfallablagerungsverordnung. Der Deponiebetreiber hatte einen An-trag nach Satz 1 oder Satz 2 spätestens zum 1. August 2003 bei der zuständigen Behörde einzureichen. Die Zulassung war im Fall von Satz 1 oder Satz 2 längstens bis zum 15. Juli 2009 zu befristen.
Nach Absatz 3 des § 14 DepV 2002 konnte von einer Befristung nach Absatz 2 Satz 4 abgesehen werden, wenn der Deponiebetreiber zusammen mit dem Antrag nach Absatz 2 Satz 1 oder Satz 2 die Zulassung aller erforderlichen Maßnahmen beantragte, die er zur Anpassung an den in dieser Verordnung festgelegten Stand der Technik, mit Ausnahme der Anforderungen nach den Nummern 9.3.1 und 9.3.2 der TA Abfall, vor dem 15. Juli 2009 durchzuführen beabsichtigte. Hierzu musste er im Einzelfall den Nachweis erbringen oder erbracht haben, dass die Schutzziele nach den Nummern 9.3.1 und 9.3.2 der TA Abfall durch andere geeignete Maßnahmen erreicht worden sind und das Wohl der Allgemeinheit gemessen an den Anforderungen dieser Verordnung nicht beeinträchtigt wird. Die Anforderungen der Grundwasserverordnung blieben unberührt.
Der ergangene Zulassungsbescheid vom 22. Dezember 2005 ist angesichts des Umstandes, dass er einerseits den Weiterbetrieb der SAD L. als Deponie der Klasse III gemäß § 2 Nr. 9 DepV 2002 zulässt, andererseits bislang jedoch in Teile der Deponie nur Deponat der Klasse II eingelagert werden durfte, auslegungsbedürftig.
Welchen Inhalt ein Verwaltungsakt hat, ist nach den für Willenserklärungen allgemein geltenden Auslegungsgrundsätzen zu bestimmen. § 133 BGB ist entsprechend anzuwenden. Maßgebend ist der erklärte Wille, wie ihn der Adressat von seinem Standpunkt aus bei verständiger Würdigung verstehen konnte (objektiver Erklärungswert im Gegensatz zum subjektiven Verständnis). Die Betonung des erklärten Willens bedeutet nicht, dass der wirkliche Wille bedeutungslos wäre; hat der Erklärungsempfänger den wirklichen Willen erkannt, so bestimmt dieser Wille den Inhalt der Erklärung. Im An-tragsverfahren können der Antrag und die ihm beigefügten Unterlagen den Inhalt des Verwaltungsakts mitbestimmen, sofern sie im Verwaltungsakt in Bezug genommen werden. Auslegungserheblich können auch die Umstände vor und beim Ergehen der behördlichen Maßnahme sein. Als Indizien können für die Auslegung zudem herangezogen werden, inwieweit die Behörde verpflichtet und befugt war, den Sachverhalt zu überprüfen und eine Entscheidung zu treffen. Ein vom gesetzlich vorgeschriebenen Inhalt abweichender Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts kommt nur in Betracht, wenn sich dieser Inhalt eindeutig aus dem Verwaltungsakt ergibt. Anderenfalls spricht auf Grund des Verfassungsgrundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung die Vermutung für den rechtmäßigen Inhalt von Verwaltungsakten,
vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 7. Auflage: U. Stelkens, § 35 Rdn. 71ff. sowie Sachs, § 43 Rdn. 74.
In Anwendung dieser Grundsätze ist Folgendes zu konstatieren:
Zwar ist in Antrag/Anzeige vom 31. Juli 2003, die Bestandteil des Bescheides vom 22. Dezember 2005 ist, davon die Rede, bei der Deponie L. handele es sich – quasi insgesamt - um eine Deponie der Klasse III gem. § 2 Nr. 9 DepV 2002; die bestehenden besonderen Regelungen im Hinblick auf die Qualität der abzulagernden Abfälle unterhalb 100 m, mit denen lediglich das wasserwirtschaftliche Gutachten von Q. . N. umgesetzt werde, hätten keine Auswirkungen auf die Einstufung der ehemaligen Industrierückstandsdeponie für deren rechtliche Einordnung. Auch sind sich die Beteiligten darüber einig, dass das von der Klägerin vorgelegte Gutachten vom Oktober 2005, das ebenfalls Bestandteil des Bescheides vom 22. Dezember 2005 ist, bei der Nachweisführung insgesamt die Ablagerung von DK III-Abfällen angenommen habe.
Vor diesem Hintergrund ist die im Bescheid gewählte isolierte Formulierung, der „unbe-fristete Weiterbetrieb der Sonderabfalldeponie L. als Deponie der Klasse III gemäß § 2 Nr. 9 DepV“ werde „zugelassen“ – ohne Hinweis auf Deponiebereiche, in denen weiterhin nur Abfälle der Klasse II gelagert werden dürfen -, mindestens missverständlich. Diese Umstände könnten in der Tat nahelegen, dass nunmehr auch im Bereich bis 100 m NN eine Ablagerung von Abfällen der DK III zulässig sein soll.
Andererseits ist zu berücksichtigen, dass in der Vergangenheit auch mitunter nur der Teil oberhalb 100 m NN als „SAD“ bezeichnet worden ist ((vgl. Plangenehmigung der Bezirksregierung Arnsberg vom 11. April 2001 über die Erweiterung des Abfallartenkataloges mit Differenzierung zwischen Altteil der Deponie (unterhalb + 100 m NN) einerseits sowie SAD-Teil der Deponie (oberhalb des Niveaus der Zwischenabdichtung und Deponieabschnitt Feld C oberhalb von + 100 m NN) andererseits).
Diese Unterscheidung nimmt etwa auch der Zulassungsbescheid vom 22. Dezember 2005 im Rahmen seiner Begründung auf, indem er ausführt, es sei festgestellt worden, dass der Deponiebetrieb der SAD vor Inkrafttreten der TA-Abfall begonnen worden sei. Dieses gelte sowohl für den Bereich bis 100 m als auch für den Bereich über 100 m, für den Nachbesserungsarbeiten entsprechend dem N. -Gutachten durchgeführt worden seien.
Unter dem Gesichtspunkt des Empfängerhorizontes ist des Weiteren festzustellen, dass der Klägerin bekannt war, dass der Behörde weiterhin an der „Zweiteilung“ gelegen war. Dies ergibt sich etwa aus dem Vermerk über ein Abstimmungsgespräch am 1. September 2005, an dem u.a. der Prozessbevollmächtigte der Klägerin und der Niederlassungsleiter der Deponie L. teilgenommen haben. In diesem Gespräch ist vonseiten der Bezirksregierung L2. darauf hingewiesen wurde, dass unterhalb von 100 m Abfälle mit DK II-Qualitäten statt DK III-Qualitäten eingebracht werden.
Letztlich und vor allem aber lässt der Bescheid vom 22. Dezember 2005 eben lediglich den Weiterbetrieb zu, mithin dasjenige, das vorher erlaubt war und nichts Neues oder Abweichendes. Nur hierzu ermächtigten auch § 14 Absätze 2 und 3 DepV 2002. Ob die gesamte Deponie als SAD bzw. Deponie der Klasse III bezeichnet wird – wie von der Klägerin - oder nur derjenige Teil über 100 m NN, ist letztlich unerheblich: Denn jedenfalls bestanden für den Bereich unterhalb 100 m NN Sonderregelungen hinsichtlich der abzulagernden Abfälle. Die Zulassung eines Weiterbetriebs beinhaltet dann eben von ihrem Wortsinn auch nur, dass der weitere Betrieb unter den bisherigen Regeln erfolgt. Dabei lehnte sich die Bezirksregierung Arnsberg mit der gewählten Formulierung „Sonderabfalldeponie L. ... als Deponie der Klasse III gemäß § 2 Nr. 3 DepV“ lediglich an die von der Klägerin in ihrer Anzeige vom 31. Juli 2003 benutzte Terminologie an.
Aus Vorstehendem ergibt sich zugleich, dass auch die Verpflichtung zum Einbau einer Zwischenabdichtung zwischen den Bereichen unterhalb von 100 m NN und oberhalb davon nicht durch den Bescheid vom 22. Dezember 2005 bestandskräftig aufgehoben worden ist.
Der Bescheid vom 22. Dezember 2005 verhält sich ohnehin nicht zu einer etwaigen Aufhebung der Verpflichtung zum Einbau der Zwischenabdichtung. Ihr Sinn ist auch nicht entfallen, da weiterhin die unterschiedlichen Abfallklassen getrennt werden müssen. Das Argument, im Bescheid vom 22. Dezember 2005 werde nicht auf denjenigen vom 17. Januar 1997 verwiesen bzw. nicht auf Nebenbestimmungen zu früheren Bescheiden, greift nicht durch: Wird lediglich der Weiterbetrieb dessen, was bislang erlaubt war, zugelassen, hat der Weiterbetrieb – wie dargelegt - auch zu den bisherigen Konditionen – und damit inklusive Zwischenabdichtung – zu erfolgen.
Schließlich kann auch die begehrte Feststellung, dass für die Qualität der abzulagernden Abfälle im sogenannten Optionsraum ausschließlich die Vorgaben der Deponieverordnung entscheidend sind, nicht getroffen werden.
Der Zulassungsbescheid vom 22. Dezember 2005 regelt die Verfüllung des Optionsraumes nicht, und zwar weder ausdrücklich noch konkludent.
Dabei spricht schon Vieles dafür, dass die Verfüllung des Optionsraums gar nicht Gegenstand der Anzeige/des Antrages vom 31. Juli 2003/14. Oktober 2005, die den Optionsraum nicht erwähnt, war. Hierfür spricht auch, dass sich der Deponieabschnitt „Optionsraum“ im Sinne des § 2 Nr. 11 DepV 2002 noch gar nicht – wie in § 14 Abs. 2 DepV 2002 vorausgesetzt - in der Ablagerungsphase befunden und mithin insoweit kein „Weiterbetrieb“ in Rede gestanden haben dürfte.
Vielmehr ist ein ausdrücklicher Antrag betreffend die Verfüllung des Optionsraumes erst unter dem 15. September 2003 gestellt worden. Dieser ist mit Plangenehmigung vom 12. Februar 2004 unbeschieden geblieben: Es heißt nämlich in der Genehmigung vom 12. Februar 2004 - anders als in einem Entwurf, nach dem auch die Verfüllung geregelt werden sollte - ausdrücklich: „Über die Verfüllung ergeht ein gesonderter Bescheid“.
Selbst wenn man die Anzeige/den Antrag nach § 14 DepV 2002 als konkludent auch den Optionsraum umfassend verstehen wollte, konnte jedenfalls die Klägerin den Bescheid vom 22. Dezember 2005 nicht als konkludente Regelung über die Verfüllung des Optionsraumes verstehen. Nachdem die Bezirksregierung Arnsberg in der Plangenehmigung vom 12. Februar 2004 hinsichtlich des Optionsraumes ausdrücklich den Erlass eines gesonderten Bescheides über dessen Verfüllung angekündigt hatte, konnte die Empfängerin des Bescheides vom 22. Dezember 2005, der den Optionsraum mit keinem Wort erwähnte, auch keine konkludente diesbezügliche Regelung in ihm erblicken
Damit war die Feststellungsklage insgesamt abzuweisen.
Der damit zur Entscheidung des Gerichts gestellte Anfechtungsantrag ist bereits unzulässig.
Gegenstand einer Anfechtungsklage kann nur ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG sein. Bei dem angefochtenen Schreiben der Bezirksregierung Arnsberg vom 2. September 2009 handelt es sich indes nicht um einen – ggf. feststellenden - Verwaltungsakt. Denn mit dem genannten Schreiben hat die Behörde lediglich formlos ihre Rechtsansicht mitgeteilt, nicht aber eine verbindliche Festlegung bzw. Entscheidung im Sinne einer Regelung getroffen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Anlass, die Berufung zuzulassen, bestand nicht. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hätte.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 und 8 DepV
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 25 DepV 2009
§ 14 DepV
§ 133 BGB
§ 35 VwVfG
§ 14 Abs. 1 DepV
§ 14 Abs. 2 und 3 DepV
§ 2 Nr. 9 DepV
§ 14 Abs. 2 DepV
§ 14 Abs. 2, Abs. 3 DepV
§ 31 Abs. 3 KrW-/AbfG
§ 36 c Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 2 Nr. 11 DepV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 6 der Abfallablagerungsverordnung

Zitierte Entscheidungen: 20 D 116/01
7 B 14/04