Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Urteil vom 2009-04-27, Aktenzeichen 3 A 495/07

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger, der als Richter am Amtsgericht im Dienst des Landes Niedersachsen steht, begehrt für die Teilnahme an einer Veranstaltung der Deutschen Richterakademie die Gewährung einer höheren Wegstreckenentschädigung.
Er ist seit Ende der 1970er Jahre als Strafrichter tätig. In der Zeit vom 02. bis 08. September 2007 nahm er an der Veranstaltung „Effektive Führung einer Hauptverhandlung und Kommunikationsanalyse für Strafjuristen“ der Deutschen Richterakademie in G. teil. Für die Hin- und Rückfahrt nutzte er seinen privaten Pkw. Auf seinen Antrag vom 14. September 2007 hin gewährte ihm der Beklagte mit Reisekostenabrechnung vom 21. September 2007 eine Wegstreckenentschädigung in Höhe von 10,00 €. Dabei wurden der Berechnung eine Wegstrecke von insgesamt 726 Kilometern und ein Kilometersatz von 0,20 €/km zugrunde gelegt. Das unter Berücksichtigung dieser Zahlen ermittelte Zwischenergebnis in Höhe von 145,20 € (726 km x 0,20 €/km = 145,20 €) wurde auf den in § 98 Abs. 1 Nr. 2 des Niedersächsischen Beamtengesetzes (NBG) in der Fassung vom 19. Februar 2001 geregelten Höchstbetrag von 60,00 € „gedeckelt“. Nach Abzug eines Eigenanteils in Höhe von 50,00 € gelangte der Beklagte zu dem Auszahlungsbetrag von 10,00 €.
Gegen diese Reisekostenabrechnung legte der Kläger unter dem 10. Oktober 2007 Widerspruch ein, zu dessen Begründung er im Wesentlichen ausführte: Der Eigenanteil in Höhe von 50,00 € sei von der Kilometerpauschale in Höhe von 145,20 € abzuziehen, weshalb sich der erstattungsfähige Betrag grundsätzlich auf 95,20 € belaufe. Da nach § 98 Abs. 1 Nr. 2 NBG eine Wegstreckenentschädigung bis zu einer Höhe von 60,00 € gewährt werden könne, ihm bislang jedoch lediglich 10,00 € ausbezahlt worden seien, habe er noch Anspruch auf 50,00 €.
Mit Widerspruchsbescheid vom 09. November 2007, dem Kläger zugestellt am 20. November 2007, wies das Oberlandesgericht H. den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. In den Hinweisen zur Kostenerstattung bei Reisen zum Zwecke der Fortbildung sei u.a. aufgeführt, dass bei der Anreise mit dem PKW grundsätzlich eine Wegstreckenentschädigung von 0,20 €/km bis zur Höhe von 60 € gewährt werde. Nach Nr. 18 der Allgemeinen Hinweise in der Bekanntmachung des Niedersächsischen Justizministeriums vom 19. September 2006 seien Fahrtkosten bis zur Höhe von 50 € von den Teilnehmern als Eigenanteil selbst zu zahlen. Nach Sinn und Zweck der Eigenbeteiligung müsse der Eigenanteil von dem in § 98 NBG geregelten Höchstbetrag in Abzug gebracht werden.
Am 20. Dezember 2007 hat der Kläger Klage erhoben. Zwar sei der in § 98 Abs. 1 Nr. 2 NBG festgelegte Höchstbetrag rechtlich wohl nicht zu beanstanden. Die Gewährung einer Wegstreckenentschädigung in Höhe von nur 10,00 € verstoße bei einer Fahrtstrecke von 726 Kilometern jedoch gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Für den Abzug des Eigenanteils bestehe keine gesetzliche Grundlage. Die Regelung in Nr. 18 der Allgemeinen Hinweise des MJ sei bedenklich, da der Dienstherr aufgrund seiner Fürsorgepflicht den durch eine Dienstreise verursachten notwendigen Mehraufwand erstatten müsse. Der maßgebliche Erlass stamme zudem aus einer Zeit, in der das Niedersächsische Beamtengesetz einen Kappungsbetrag von 60,00 € für die anlässlich einer Dienstreise zu erstattende Wegstreckenentschädigung noch nicht vorgesehen habe. Letztlich sei es auch mehr als fraglich, ob der Erlass den verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Ge-setzesvorbehalt genüge.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung der Reisekostenabrechnung des Präsidenten des Landgerichts D. vom 21. September 2007 und des Widerspruchsbescheides des Präsidenten des Oberlandesgerichts H. vom 09. November 2007 zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 14. September 2007 hin eine weitere Wegstreckenentschädigung in Höhe von 50,00 € zu bewilligen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die angefochtenen Bescheide für rechtmäßig und tritt den Ausführungen des Klägers im Einzelnen entgegen. Gemäß § 11 Abs. 4 Bundesreisekostengesetz (BRKG) könnten Auslagen für Reisen zum Zwecke der Fortbildung bis zur Höhe der für Dienstreisen zustehenden Reisekosten erstattet werden. Von dieser Möglichkeit der eingeschränkten Reisekostenerstattung habe die Justiz in Niedersachsen durch den Aus- und Fortbildungserlass vom 24. Januar 1995 Gebrauch gemacht. Dort sei unter Ziffer 3 geregelt, dass die Teilnehmer an Veranstaltungen der Deutschen Richterakademie von den Reisekosten einen Eigenanteil in Höhe von 50,- € zu tragen hätten. Unabhängig von dieser für Fortbildungsreisen geltenden Spezialregelung lege § 98 Abs. 1 Nr. 2 NBG für eine zu gewährende Wegstreckenentschädigung einen Höchstbetrag von 60,00 € fest. Im Ergebnis seien daher für eine Fahrt zu einer Fortbildungsveranstaltung der Deutschen Richterakademie Aufwendungen von bis zu 10,00 € als Wegstreckenentschädigung zu erstatten.
Auf Veranlassung des Gerichts hat das Niedersächsische Justizministerium mit Schreiben vom 11. August 2008 eine Stellungnahme abgegeben. Es hat hierin erklärt, Ziffer 3.4 des Fortbildungserlasses sei so zu verstehen, dass für die Fortbildungsreisen zur Deutschen Richterakademie je nach Wahl des Beförderungsmittels entweder ein Fahrtkostenersatz oder eine Wegstreckenentschädigung gewährt werden solle, allerdings jeweils unter Abzug eines Eigenanteils in Höhe von 50,00 €. Bei der Ermittlung der zu gewährenden Wegstreckenentschädigung sei der Eigenanteil von dem Höchstbetrag nach § 98 Abs. 1 Nr. 2 NBG in Abzug zu bringen. Es lägen keine Hinweise darauf vor, dass die jeweils zuständigen Kostenbeamten in der Vergangenheit nicht dieser Erlasslage entsprechend die Reisekosten ermittelt und gewährt hätten.
Die Beteiligten haben übereinstimmend auf eine mündliche Verhandlung verzichtet. Die Kammer hat den Rechtsstreit nach Anhörung der Beteiligten der Berichterstatterin als Einzelrichterin zur Entscheidung übertragen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage, über die im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist nicht begründet. Die angegriffenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 VwGO). Dieser hat keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, ihm auf seinen Antrag vom 14. September 2007 hin eine weitere Wegstreckenentschädigung in Höhe von 50,00 € zu gewähren (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).
Grundlage der rechtlichen Beurteilung des Klagebegehrens sind die Vorschriften des Bundesreisekostengesetzes vom 26. Mai 2005 i.V.m. § 98 Abs. 1 Nr. 2 NBG in der Fassung vom 19. Februar 2001 und § 4 Abs. 1 NRiG in der Fassung vom 14. Dezember 1962. Das für Bundesbeamte, Bundesrichter und Soldaten anwendbare Bundesreisekostengesetz regelt in § 3 Abs. 1 Satz 1, dass der Betroffene für eine Dienstreise auf Antrag eine Vergütung der dienstlich veranlassten notwendigen Reisekosten erhält. Dabei sind Dienstreisen nach der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb der Dienststätte. Gemäß § 5 Abs. 1 BRKG wird im Rahmen einer Dienstreise für Fahrten mit anderen als öffentlichen Beförderungsmitteln eine Wegstreckenentschädigung gewährt (Satz 1); diese beträgt bei Benutzung eines Kraftfahrzeuges oder eines anderen motorbetriebenen Fahrzeuges 20 Cent je Kilometer zurückgelegter Strecke, höchstens jedoch 130 € (Satz 2). Für Reisen zum Zwecke der Ausbildung oder Fortbildung , die teilweise im dienstlichen Interesse liegen, können mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr ermächtigten Behörde entstandene Kosten bis zur Höhe der für Dienstreisen zustehenden Reisekostenvergütung erstattet werden (§ 11 Abs. 4 BRKG). Diese Regelung schafft einerseits die Rechtsgrundlage für eine mögliche Kostenbeteiligung des Dienstherrn an bestimmten Reisen, die keine Dienstreisen im Sinne des § 2 Abs. 1 BRKG darstellen, da sie nicht ausschließlich der Erledigung von Dienstgeschäften dienen und somit nicht im ausschließlich dienstlichen Interesse liegen. Andererseits stellt sie klar, dass ein Rechtsanspruch auf Erstattung von Auslagen für Ausbildungs- und Fortbildungsreisen, die teilweise im dienstlichen Interesse liegen, nicht besteht. Die Entscheidung über die Gewährung einer Kostenerstattung liegt in diesen Fällen vielmehr im pflichtgemäßen Ermessen der obersten Dienstbehörde oder der von ihr ermächtigten Behörde.
Über die Bestimmung des § 98 Abs. 1 NBG in der bis zum 31. März 2009 gültigen Fassung vom 19. Februar 2001 fanden die Regelungen des Bundesreisekostengesetzes für Beamte im Dienst des Landes Niedersachsen entsprechend Anwendung, hinsichtlich der Zahlung einer Wegstreckenentschädigung jedoch mit der Maßgabe, dass der Höchstbetrag nach § 5 Abs. 1 Satz 2 BRKG 60,00 € betrug (§ 98 Abs. 1 Nr. 2 NBG). Über § 4 Abs. 1 NRiG in der ebenfalls bis zum 31. März 2009 gültigen Fassung vom 14. Dezember 1962 galt für die Rechtsverhältnisse der Berufsrichter im Dienst des Landes Niedersachsen - mangels entgegenstehender Spezialregelung im Deutschen Richtergesetz bzw. im Niedersächsischen Richtergesetz - § 98 NBG in der genannten Fassung entsprechend. Gestützt auf diese Regelungen konnte einem niedersächsischen Berufsrichter somit in der Vergangenheit für eine Fortbildungsreise im Sinne von § 11 Abs. 4 BRKG im Ermessenswege und mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde eine Wegstreckenentschädigung bis zur Höhe von 60,00 € gewährt werden, wenn er mit seinem privaten Kraftfahrzeug zum Veranstaltungsort fuhr.
Mit dem Erlass „Aus- und Fortbildungsveranstaltungen für Justizbedienstete einschl. Referendararbeitswochen“ vom 24. Januar 1995 (Az.: 2060 - 108.243), geändert durch die Erlasse vom 26. Mai 1997 (Az.: 2060 - 204.243) und vom 29. Oktober 2001 (Az.: 2060 - 106.243) (im Folgenden: Fortbildungserlass), hat das Niedersächsische Justizministerium von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die nach § 11 Abs. 4 BRKG erforderliche Zustimmung zur Erstattung von Kosten für Ausbildungs- und Fortbildungsreisen allgemein zu erteilen und den Umfang der Erstattungsansprüche festzulegen. Dieser Erlass enthält u.a. die folgenden Regelungen:
„ 1. Allgemeine Hinweise
1.1 Bei einer Reise zu einer Fortbildungsveranstaltung wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass sie teilweise im dienstlichen Interesse liegt (…), sofern nicht im Einzelfall vom Niedersächsischen Justizministerium etwas anderes festgestellt wird. In diesen Einzelfällen werden die Reisekosten wie bei einer Dienstreise abgerechnet. Im Übrigen erfolgt die Abrechnung der Reisekosten nach Abschnitt 2 und 3.
…
3. Fortbildungsveranstaltungen der Deutschen Richterakademie
3.1 Mit der Einladung durch das Niedersächsische Justizministerium oder das jeweilige Veranstalterland gilt eine Fortbildungsreise (…) als genehmigt.
3.4 Fahrtkosten werden nach Maßgabe von § 5 BRKG - unter Berücksichtigung der 2. Wagenklasse der Deutschen Bahn AG - erstattet, soweit sie 50 € überschreiten. Fahrkosten bis zur Höhe von 50 € sind von den Teilnehmerinnen und Teilnehmern als Eigenanteil selbst zu zahlen. Soweit Teilnehmerinnen und Teilnehmer mit der Bahn anreisen und im Besitz einer BahnCard sind, sind sie verpflichtet, diese für die Fahrt zu nutzen (…).“
Nicht zu berücksichtigen ist im vorliegenden Verfahren § 84 Abs. 1 Satz 1 NBG in seiner durch Artikel 1 des Gesetzes zur Modernisierung des niedersächsischen Beamtenrechts vom 25. März 2009 (Nds. GVBl. S. 72) geschaffenen Fassung, die mit Wirkung vom 01. April 2009 in Kraft getreten ist und die einem Beamten zu gewährende Reisekostenvergütung neu regelt. Zwar ist bei einer - hier vorliegenden - Verpflichtungsklage grundsätzlich darauf abzustellen, ob im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung (bzw. im Zeitpunkt der Entscheidung ohne mündliche Verhandlung) ein Rechtsanspruch auf Erlass des beantragten Verwaltungsakts bzw. auf eine Neubescheidung besteht. Dieser Grundsatz ist indes nicht starr; der maßgebliche Zeitpunkt bestimmt sich vielmehr nach dem jeweils heranzuziehenden materiellen Fachrecht (ständige Rechtsprechung; statt aller: BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 - 8 C 5.03 -, juris). Insbesondere bei zeitgebundenen Ansprüchen, d.h. bei Ansprüchen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt entstehen oder die sich auf einen bestimmten Zeitraum beziehen, ergibt sich der zeitliche Bezugspunkt aus dem Gesetz (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage, 2007, § 113 RdNr. 220 ff.). Damit ist auch der Anspruch des Klägers auf Gewährung einer Wegstreckenentschädigung für eine im September 2007 durchgeführte Fortbildungsreise anhand der zu diesem Zeitpunkt bestehenden Rechtsverhältnisse zu messen. Dies ist damit zu begründen, dass es andernfalls die Verwaltung allein durch die Steuerung der Bearbeitungszeit in der Hand hätte, einen zunächst begründeten Antrag auf Wegstreckenentschädigung unbegründet werden zu lassen. Aus dem gleichen Grund findet auch der Erlass „Aus- und Fortbildungsveranstaltungen für Justizbedienstete“ des Niedersächsischen Justizministeriums vom 15. Mai 2008 im vorliegenden Verfahren keine Anwendung.
Der Beklagte hat die Reise des Klägers zur Deutschen Richterakademie in G. als eine Reise im Sinne von § 11 Abs. 4 BRKG betrachtet und folglich bei der Berechnung der zu gewährenden Wegstreckenentschädigung die Regelungen des Fortbildungserlasses angewandt, indem er von dem Kappungsbetrag des § 98 Abs. 1 Nr. 2 NBG in der Fassung vom 19. Februar 2001 einen Eigenanteil in Höhe von 50,00 € abgezogen hat. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden. Bei der Teilnahme des Klägers an der Tagung der Deutschen Richterakademie hat es sich um eine Reise zum Zwecke der Fortbildung gehandelt (dazu weiter unter 1.). Die angegriffene Reisekostenabrechnung lässt auch keinen Ermessensfehler im Sinne von § 40 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG erkennen (dazu weiter unter 2.). Der Beklagte hat die Vorschrift über den Abzug eines Eigenanteils in Ziffer 3.4 des Fortbildungserlasses bei der Berechnung der streitgegenständlichen Wegstreckenentschädigung rechtsfehlerfrei angewandt (dazu weiter unter 2.a.). Durch den Abzug des Eigenanteils werden im vorliegenden Fall auch nicht die Grenzen des in § 11 Abs. 4 BRKG eröffneten Ermessens überschritten (dazu weiter unter 2.b).
1. Die Teilnahme an der Deutschen Richterakademie ist für den Kläger eine Fortbildungsreise im Sinne von § 11 Abs. 4 BRKG gewesen mit der Folge, dass er - anders als bei einer Dienstreise im Sinne von § 2 BRKG - nicht einen gebundenen Rechtsanspruch auf Auslagenerstattung, sondern lediglich einen Anspruch auf ermessensgerechte Entscheidung über die Gewährung einer Kostenerstattung hat.
Eine Dienstreise liegt nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG nur dann vor, wenn der Bedienstete ein Dienstgeschäft außerhalb der Dienststätte erledigt. Dabei knüpft der Begriff des Dienstgeschäfts an das konkret-funktionelle Amt an. Als Dienstgeschäfte sind demnach die dem Beamten/Richter in seinem konkreten Amt zur unmittelbaren Erledigung übertragenen Dienstaufgaben, einschließlich der diesen zuzurechnenden Vor- und Nachbereitungstätigkeiten, anzusehen (OVG Lüneburg, Urteil vom 09. Dezember 2008 - 5 LC 293/06 -, juris). Somit ist für einen bereits ausgebildeten Bediensteten die Beteiligung an einer Fortbildungsveranstaltung jedenfalls dann ein Dienstgeschäft, wenn er im Rahmen der Aufgaben seines Dienstpostens aus dienstlicher Veranlassung eine Fortbildungsveranstaltung leitet oder als Vortragender oder Aufsichtskraft daran mitwirkt (Meyer-Fricke, Reisekosten im öffentlichen Dienst, Stand: Dezember 2008, § 2 BRKG, RdNr. 18; BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1979 - 6 C 23.78 -, juris, RdNr. 15 zu Art. 2 Abs. 1 Satz 1 des Bayerischen Reisekostengesetzes, der mit § 2 Abs. 1 BRKG inhaltlich übereinstimmt). Zwar kann auch in anderen Fällen die Teilnahme an einer Fortbildungsveranstaltung im ausschließlich dienstlichen Interesse liegen, etwa wenn ein bereits ausgebildeter Beamter für eine ihm künftig zu übertragende Aufgabe besonders geschult oder in eine neuartige, von ihm anzuwendende Arbeitsmethode eingewiesen werden soll (Meyer-Fricke, a.a.O., § 2 BRKG, RdNr. 19; offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1979, a.a.O., RdNr. 15). Sofern die Fortbildung aber auch dem persönlichen Interesse des Beamten/Richters dienen soll, bemisst sich die Erstattung der entstandenen Reisekosten hingegen allein nach der Sonderregelung des § 11 Abs. 4 BRKG. Reisen zum Zwecke der Fortbildung, die nur teilweise im dienstlichen Interesse ausgeführt werden, sind in keinem Fall Dienstreisen (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1979, a.a.O., RdNr. 15).
Vorliegend diente die Reise nach G. nicht der unmittelbaren Erledigung des dem Kläger übertragenen dienstlichen Aufgabenbereichs. Dieser nahm an der Fortbildungsveranstaltung weder als Leiter noch als Vortragender oder Aufsichtskraft teil. Ihm sollte durch die Veranstaltung vielmehr Gelegenheit gegeben werden, sein Fachwissen und seine beruflichen Kenntnisse und Erfahrungen hinsichtlich der Führung einer Hauptverhandlung zu ergänzen und zu vertiefen. Die Fortbildungsveranstaltung in G. hatte folglich nur mittelbare Auswirkungen auf seine dienstliche Tätigkeit. Sie stand auch nicht im ausschließlich dienstlichen Interesse. Der Dienstherr des Klägers hat zwar ein erhebliches dienstliches Interesse daran, die beruflichen Kenntnisse und Erfahrungen seiner Beschäftigten zu fördern. Dem Kläger ging es bei der Fortbildungsveranstaltung aber nicht darum ging, sich beispielsweise für neue Aufgaben besonders schulen zu lassen; vielmehr ist seine Teilnahme daran auch als vorteilhaft für seine allgemeine berufliche Entwicklung bzw. sein berufliches Fortkommen anzusehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1979, a.a.O., RdNr. 17 ff.). Damit ist die Reise zwar ganz überwiegend durch Interessen geprägt, die dem Bereich des Dienstherrn zuzurechnen sind; trotzdem bestand an ihr ebenfalls ein - wenn auch nur geringes - Eigeninteresse des Klägers. Aus diesem Grund unterfällt die Reise dem Anwendungsbereich von § 11 Abs. 4 BRKG.
2. Die Entscheidung, dem Kläger die Gewährung einer weitergehenden Wegstreckenentschädigung zu versagen, lässt keinen Ermessensfehler im Sinne von § 40 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG erkennen. Verwaltungsvorschriften wie Ziffer 3.4 des Fortbildungserlasses, die dem Ziel dienen, eine gleichmäßige Ermessensausübung zu erreichen, sind grundsätzlich zulässig und mit der Ermächtigung der Verwaltung, nach Ermessen zu entscheiden, vereinbar (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage, 2008, § 40, RdNr. 51 mit zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung). Die Überprüfung der Anwendung solcher Vorschriften durch die Verwaltungsgerichte hat sich im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG an den Maßstäben zu orientieren, die in § 114 VwGO gesetzt sind. Insbesondere müssen die Verwaltungsvorschriften selbst dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung gerecht werden und deren Grenzen einhalten. Außerdem entbinden sie die Verwaltung nicht von der Pflicht, im Rahmen der Ermessensausübung die Besonderheiten des Einzelfalles zu berücksichtigen. Maßgeblich ist letztlich, dass das Ergebnis des Einzelfalles dem Zweck der das Ermessen einräumenden Norm entspricht und deren Grenzen eingehalten werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 - 3 C 111.79 -, BVerwGE 58, 45, 51 ff.; Kopp/Schenke, a.a.O., § 114, RdNr. 41 ff.).
a. Vorliegend ist der Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass die streitgegenständliche Reisekostenabrechnung dem Anwendungsbereich von Ziffer 3.4 des Fortbildungserlasses unterfällt. Diese Regelung bezieht sich ihrem Wortlaut nach zwar nur auf „Fahrtkosten nach § 5 BRKG“, also auf Kosten, die für die Benutzung öffentlicher Beförderungsmittel anfallen (vgl. § 5 BRKG in der Fassung vom 20. Dezember 1996), und damit gerade nicht auf die für die Benutzung eines privaten Kraftfahrzeugs zu gewährende Wegstreckenentschädigung. Allerdings ist der Fortbildungserlass keine Rechtsnorm, sondern eine Verwaltungsvorschrift, durch die sich die oberste Dienstbehörde selbst bindet. Im Interesse einer gleichmäßigen Handhabung für gleich gelagerte Fälle hat diese die ihr nach § 11 Abs. 4 BRKG obliegende Entscheidung über die Höhe einer Kostenerstattung für Fortbildungsveranstaltungen der Deutschen Richterakademie generell getroffen und in dem genannten Erlass festgelegt. Eine Verwaltungsvorschrift entfaltet Außenwirkung für den Einzelnen nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis" zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts begründen Verwaltungsvorschriften im Gegensatz zu Gesetzen und Rechtsverordnungen nämlich nicht schon durch ihr bloßes Vorhandensein Rechte und Pflichten des Betroffenen. Sie unterliegen daher - anders als Rechtsnormen - auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung, sondern sind vielmehr wie Willenserklärungen der anweisenden Behörde zu behandeln. Nach der auch im öffentlichen Recht geltenden Vorschrift des § 133 BGB kommt es folglich auf den wirklichen Willen des Erklärenden, d.h. auf den von ihm der Erklärung beigegebenen Sinn und Zweck, an (vgl. hierzu u.a. BVerwG, Urteil vom 07. Mai 1981 - 2 C 42.79 -, juris; BVerwG, Urteil vom 07. Mai 1981 - 2 C 5.79 -, juris, mit umfangreichen Nachweisen; Kopp/Schenke, a.a.O., § 114, RdNr. 42). Dabei ist insbesondere auch dem Grundsatz der Praktikabilität von Verwaltungsvorschriften Rechnung zu tragen. Da sich eine Rechtsverletzung durch Abweichung von den Verwaltungsvorschriften folglich nur mittelbar aus einem Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz ergeben kann, und die Verwaltungsvorschriften zur Disposition des Vorschriftengebers stehen, ist bei der Auslegung die tatsächliche Verwaltungspraxis jedenfalls insoweit heranzuziehen, als sie vom Urheber der Verwaltungsvorschriften gebilligt bzw. geduldet wurde oder wird (BVerwG, Urteil vom 07. Mai 1981 - 2 C 5.79 -, a.a.O., RdNr. 18). Entscheidend ist daher, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis und mit Billigung des Urhebers gehandhabt haben, und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG gebunden sind. Das gilt besonders für Fälle, in denen der Wortlaut einer Verwaltungsvorschrift unklar und darum auslegungsbedürftig ist (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 17.01.1996 - 11 C 5.95 - NJW 1996, 1766 mit weiteren Nachweisen).
Im vorliegenden Fall hat das Niedersächsische Justizministerium in seinem Schreiben vom 11. August 2008 gegenüber dem erkennenden Gericht erklärt, Ziffer 3.4 des Fortbildungserlasses sei so zu verstehen, dass für Fortbildungsreisen zur Deutschen Richterakademie je nach Wahl des Beförderungsmittels entweder ein Fahrtkostenersatz oder eine Wegstreckenentschädigung gewährt werden solle, allerdings jeweils unter Abzug eines Eigenanteils in Höhe von 50,00 €. Bei der Ermittlung der zu gewährenden Wegstreckenentschädigung sei der Eigenanteil von dem Höchstbetrag nach § 98 Abs. 1 Nr. 2 NBG in Abzug zu bringen. Es liegen keine Hinweise darauf vor, dass die zuständigen Beamten nicht diesem Verständnis der Erlasslage entsprechend in gängiger Praxis die Reisekosten ermittelt und vergütet haben. Folglich hat der Beklagte grundsätzlich zu Recht die Bestimmung von Ziffer 3.4 des Fortbildungserlasses auch bei der Ermittlung der dem Kläger zu gewährenden Wegstreckenentschädigung angewandt.
Aufgrund der gängigen Verwaltungspraxis vermag der Kläger auch mit seinem Vorbringen nicht durchzudringen, der Eigenanteil von 50,00 € sei bei der Berechnung der Wegstreckenentschädigung von dem Zwischenergebnis in Höhe von 145,20 € (726 km x 0,20 €/km), und nicht von dem Kappungsbetrag des § 98 Abs. 1 Nr. 2 NBG (Fassung vom 19. Februar 2001) in Abzug zu bringen. Zwar kann dem Wortlaut von Ziffer 3.4 des Fortbildungserlasses nicht eindeutig entnommen werden, von welchem Wert der Eigenanteil bei der Ermittlung der Wegstreckenentschädigung abgezogen werden soll. Dies folgt zum einen daraus, dass sich die genannte Regelung - wie bereits dargelegt - ihrem Wortlaut nach nur auf Fahrtkosten im Sinne von § 4 BRKG n.F. (§ 5 BRKG a.F.) bezieht, nicht jedoch auf eine Wegstreckenentschädigung nach § 5 BRKG n.F. (§ 6 BRKG a.F.). Zum anderen wurde der Fortbildungserlass zu einem Zeitpunkt erlassen, als die Gewährung einer Wegstreckenentschädigung noch nicht auf einen Kappungsbetrag beschränkt war (vgl. § 6 BRKG i.d.F. vom 29. November 1991). Da Ziffer 3.4 des Fortbildungserlasses als Verwaltungsvorschrift allerdings ohnehin keine unmittelbaren Rechte begründet, kann der Kläger die Verletzung seiner Rechte bei der Reisekostenabrechnung auch nicht unmittelbar aus dem Wortlaut oder aus einer bestimmten Interpretation der genannten Vorschrift herleiten. Er kann lediglich verlangen, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis" zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden (BVerwG, Urteil vom 29. April 1971 - BVerwG 2 C 20.69 -, juris; BVerwG, Beschluss vom 1. Juni 1979 - 6 B 33.79 -, juris). Nach den Erläuterungen des Niedersächsischen Justizministeriums im gerichtlichen Verfahren entspricht es jedoch genau der gängigen Verwaltungspraxis, bei der Berechnung der zu gewährenden Wegstreckenentschädigung den Eigenanteil von 50,00 € von dem Kappungsbetrag des § 98 Abs. 1 Nr. 2 NBG in Abzug zu bringen. Der Kläger kann daher nicht mit Erfolg verlangen, dass der Eigenanteil in seinem Fall ausnahmsweise schon von dem Zwischenergebnis, das sich bei Multiplikation von Weglänge und Kilometersatz ergibt, abgezogen wird.
b. Durch die Anwendung von Ziffer 3.4 des Fortbildungserlasses werden im vorliegenden Fall auch nicht die Grenzen des in § 11 Abs. 4 BRKG eröffneten Ermessens überschritten. Bei der Entscheidung nach § 11 Abs. 4 BRKG, ob und in welchem Umfang entstandene Kosten vergütet werden sollen, müssen insbesondere der Zweck der Veranstaltung und das Maß der dienstlichen und persönlichen Interessen an der Fortbildung berücksichtigt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1979 - 6 C 23.78 -, juris, RdNr. 18). Dabei ist es unter Ermessensgesichtspunkten grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn - wie hier durch Ziffer 3.4 des Fortbildungserlasses - bei der Festlegung des Umfangs der zu erstattenden Fahrtkosten/Wegstreckenentschädigung Pauschalierungen vorgenommen werden. Der dort geregelte Eigenanteil ist allerdings auf den Regelfall zugeschnitten, dass an der Teilnahme an einer Veranstaltung der Deutschen Richterakademie auch ein privates Interesse des Richters besteht. Daher würde die Anwendung von Ziffer 3.4 des Fortbildungserlasses den Ermessenserfordernissen nach § 40 VwVfG dann nicht mehr genügen, wenn sich im konkreten Einzelfall feststellen ließe, dass der Besuch der Deutschen Richterakademie ausschließlich im dienstlichen Interesse liegt. In einem solchen Fall wäre nur die vollständige Vergütung der entstandenen Reisekosten durch den Dienstherrn ermessensgerecht.
Die streitgegenständliche Fortbildungsreise war - wie bereits dargelegt wurde - ganz überwiegend durch dienstliche Interessen geprägt; an ihr bestand aber ebenfalls ein - wenn auch nur geringes - Eigeninteresse des Klägers. Der vorliegende Fall weist somit keine wesentlichen Besonderheiten auf im Vergleich zum Regelfall, auf den die Regelung über den Eigenanteil zugeschnitten ist. Für diesen Regelfall ist der pauschale Abzug eines Eigenanteils in Höhe von 50,- € unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Aufgrund des weit überwiegenden dienstlichen Interesses an der Fortbildungsreise wäre es zwar ermessensfehlerhaft, den Richter mehr als nur einen geringen Anteil der Reisekosten selbst tragen zu lassen. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass gemäß § 1 Abs. 2 BRKG der Begriff der „Reisekostenvergütung“ nicht nur die Fahrtkosten bzw. die Wegstreckenentschädigung (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BRKG), sondern auch das Tage- und Übernachtungsgeld (§ 1 Abs. 2 Nr. 3 und 4 BRKG) umfasst. Bei der Bemessung der Reisekostenvergütung nach § 11 Abs. 4 BRKG ist es daher erforderlich - aber auch ausreichend - wenn die aus den einzelnen Bestandteilen „Fahrtkosten/Wegstrecken-entschädigung“, „Tagegeld“ und „Übernachtungsgeld“ zusammengesetzte Reisekostenvergütung insgesamt einen Umfang erreicht, der das überwiegende dienstliche Interesse an der Fortbildungsreise hinreichend berücksichtigt. Die Entscheidung, wie sich die Reisekostenvergütung im Einzelnen zusammensetzen soll, liegt hingegen im Ermessen des Dienstherrn. Die Grenzen des auf diese Weise eröffneten Ermessens werden somit erst dann überschritten, wenn die einzelnen Bestandteile der Reisekostenvergütung in ihrer Summe das Interesse des Dienstherrn an der Fortbildungsreise nicht angemessen wiederspiegeln. Während den Fortbildungsveranstaltungen an der Deutschen Richterakademie, die in gemeinsamer Trägerschaft des Bundes und der Länder steht, erhält ein teilnehmender Richter aus Niedersachsen neben der teilweisen Fahrtkostenerstattung bzw. der teilweisen Gewährung einer Wegstreckenentschädigung eine unentgeltliche Vollverpflegung (Frühstück, Mittag- und Abendessen) als Ersatz für ein Tagegeld (vgl. § 6 Abs. 2 BRKG). Zudem wird ihm anstelle der Gewährung eines Übernachtungsgeldes eine Unterkunft unentgeltlich bereitgestellt (vgl. § 7 Abs. 2 BRKG). Im Ergebnis wird ein Richter daher durch den im Fortbildungserlass vorgesehenen Eigenanteil nur geringfügig an den Reisekosten, die durch die fünf- bis sechstägigen Fortbildungsveranstaltungen an der Deutschen Richterakademie verursacht werden, beteiligt. Da sich das jeweilige private Interesse des Richters, an einer solchen Fortbildungsveranstaltung teilzunehmen, nicht konkret bemessen lässt, ist der vom Niedersächsischen Justizministerium vorgesehene Abzug eines Eigenanteils von 50,- € im Regelfall nicht zu beanstanden.
Das gefundene Ergebnis ändert sich auch nicht deshalb, weil die zu vergütende Wegstreckenentschädigung bereits gemäß § 98 Abs. 1 Nr. 2 NBG auf einen Höchstbetrag von 60,- € begrenzt ist mit der Folge, dass ein niedersächsischer Richter nach der bis zum 31. März 2009 gültigen Rechtslage für eine Fahrt zur Deutschen Richterakademie nur maximal 10,- € als Wegstreckenentschädigung erhalten konnte. Der Erlassgeber war hinsichtlich der Regelung über den Eigenanteil nicht aus Gründen des Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet, zwischen Fortbildungsteilnehmern, die mit öffentlichen Verkehrsmitteln anreisen, und solchen, die ein privates Kraftfahrzeug nutzen, zu differenzieren. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, unter steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Zu einer Differenzierung bei ungleichen Sachverhalten ist der Gesetzgeber oder die Exekutive allerdings nur verpflichtet, wenn die tatsächliche Ungleichheit so groß ist, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht unberücksichtigt bleiben darf (vgl. BVerfG, Entscheidung vom 30. April 1952 - 1 BvR 14/52, 1 BvR 25/52, 1 BvR 167/52 -, juris, RdNr. 34; BVerfG, Beschluss vom 15. Mai 1984 - 1 BvR 464/81, 1 BvR 427/82, 1 BvR 440/82, 1 BvR 605/81 -, juris, RdNr. 57). Dabei zieht Art. 3 Abs. 1 GG umso engere Grenzen, je stärker sich die Gleichbehandlung auf verfassungsrechtlich gewährleistete Freiheiten auswirkt, und je weniger der Einzelne nachteilige Folgen durch eigenes Verhalten vermeiden kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 02. Dezember 1992 - 1 BvR 296/88 -, juris, RdNr. 28). Zwischen der Gruppe der Benutzer öffentlicher Verkehrsmittel und der Gruppe der Autofahrer bestehen solche wesentlichen Gründe, die eine Differenzierung verlangen würden, nicht. Zum einen ist der in Ziffer 3.4 des Fortbildungserlasses vorgesehene Eigenanteil betragsmäßig nicht so hoch, als dass er bezogen auf eine fünf- bis sechstägige Fortbildungsreise erheblich ins Gewicht fällt und einer Generalisierung daher zwingend entgegensteht. Zum anderen kann der einzelne Richter durch die Wahl des Verkehrsmittels, mit dem er zur Deutschen Richterakademie anreist, auf zumutbare Weise selbst bestimmen, nach welcher gesetzlichen Regelung die Kosten seiner Fahrt abgerechnet werden sollen.
Demnach ist die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 98 NBG
§ 5 BRKG
§ 40 VwVfG
§ 2 BRKG
§ 114 VwGO
§ 133 BGB
§ 4 BRKG
§ 6 BRKG
§ 167 VwGO
§ 98 Abs. 1 Nr. 2 NBG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 4 Abs. 1 NRiG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG
§ 5 Abs. 1 BRKG
§ 11 Abs. 4 BRKG
§ 2 Abs. 1 BRKG
§ 98 Abs. 1 NBG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 BRKG
§ 84 Abs. 1 Satz 1 NBG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 1 Abs. 2 BRKG
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BRKG
§ 1 Abs. 2 Nr. 3 und 4 BRKG
§ 6 Abs. 2 BRKG
§ 7 Abs. 2 BRKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 58, 45, 51
NJW 1996, 1766
8 C 5.03
5 LC 293/06
6 C 23.78
3 C 111.79
2 C 42.79
2 C 5.79
11 C 5.95
2 C 20.69
6 B 33.79
1 BvR 14/52
1 BvR 25/52
1 BvR 167/52
1 BvR 464/81
1 BvR 427/82
1 BvR 440/82
1 BvR 605/81
1 BvR 296/88