Verwaltungsgericht Berlin (Berlin, )
Urteil vom 2025-11-20, Aktenzeichen 35 K 496/24 V
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2025:1120.35K496.24V.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Kläger begehren die Erteilung von Visa zum Aufenthalt aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen, hilfsweise die Erklärung ihrer Aufnahme aus dem Ausland.
Sie sind afghanische Staatsangehörige und leben in Kabul. Die Kläger zu 1) und 2) sind nach eigenen Angaben miteinander verheiratet und die gemeinsamen Eltern der minderjährigen Kläger zu 3) bis 5). Der Kläger zu 1) stand jedenfalls vom 1. August 2016 bis zur Machtergreifung durch die Taliban am 15. August 2021 (Vertragsdauer bis zum 30. September 2021) in den werkvertraglichen Diensten der Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH (GIZ). Hierbei war er zunächst im Police Cooperation Project (PCP) und später im Afghan National Army Literacy Training Programme (ALP) tätig.
Am 29. Juli 2022 erstattete der Kläger zu 1) bei der GIZ als ehemaliger Projektgeberin eine sogenannte Gefährdungsanzeige im Rahmen des von der Beklagten geschaffenen Ortskräfteverfahrens (OKV). Nach Weiterleitung der Gefährdungsanzeige samt einem ausgefüllten Fragebogen für Arbeitgeber/Arbeitnehmer sowie Vertragsdokumenten und weiteren Unterlagen teilte ihm die GIZ mit E-Mail vom 16. Januar 2023 mit, das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung habe den Vorgang geprüft. Die übermittelten Unterlagen enthielten aber keinen hinreichenden Nachweis, dass seine Tätigkeit für deutsche Stellen in Afghanistan eine individuelle, sich in seinem Fall realisierende Gefahr begründe, die über die in Afghanistan allgemein herrschende Gefahr hinausgehe. In dieser E-Mail führte die GIZ weiter aus, diese Entscheidung führe nicht zum Ausschluss der Möglichkeit eines normalen Antragsverfahrens auf Erteilung eines Visums zur Einreise nach Deutschland.
Am 11. Dezember 2024 haben die Kläger Klage erhoben.
Sie machen geltend, sie hätten einen Anspruch auf die Erteilung von Visa zur Aufnahme aus dem Ausland. Der Kläger zu 1) sei in Afghanistan aufgrund seiner früheren Tätigkeit für die GIZ als exponierte Person gefährdet gewesen. Es handele sich bei der Aufnahme von Afghanen um ein „Verwaltungsverfahren sui generis“. Die Visumerteilung sei nicht losgelöst von dem Aufnahmeverfahren und beides als Einheit zu betrachten. Eines vorherigen Visumantrags bedürfe es deshalb nicht. Dieser könne praktisch auch nicht gestellt werden, weil die Auslandsvertretungen Termine für Visumanträge ohne Vorliegen einer Aufnahmeerklärung nicht vergäben. In dem vorliegenden Verfahren sei zu prüfen, „ob die zwingenden Ortskräftevorschriften in angemessener Art und Weise beachtet“ worden seien. Trotz Vorliegens der Voraussetzungen habe die Beklagte die Erteilung einer Aufnahmezusage willkürlich abgelehnt. Kein staatliches Handeln sei der gerichtlichen Kontrolle entzogen; anderenfalls wäre der Zugang zu effektivem Rechtsschutz versperrt.
Nachdem die Kläger ursprünglich ausschließlich die Erteilung von Visa begehrt hatten, haben sie ihre Klage mit Schriftsatz vom 17. November 2025 geändert, nämlich um einen Hilfsantrag erweitert, und beantragen nunmehr zuletzt,
die Beklagte zu verpflichten, ihnen Visa aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen zu erteilen;
hilfsweise zu verurteilen, ihre Aufnahme aus dem Ausland zu erklären.
Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung vom 20. November 2025 in die hierin liegende Änderung der Klage eingewilligt und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die zuständige Auslandsvertretung sei weder in den Vorgang betreffend die Gefährdungsanzeige des Klägers zu 1) involviert gewesen noch sei sie hinsichtlich der Erteilung von Visa vorbefasst. Ein förmlicher Visumvorgang sei in Ermangelung einer persönlichen Vorsprache an einer Auslandsvertretung der Beklagten bislang nicht entstanden.

Entscheidungsgründe:
Zur Entscheidung ist der Einzelrichter berufen, weil die Kammer ihm den Rechtsstreit hierzu übertragen hat (§ 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).
Die Klage hat keinen Erfolg, denn sie ist im Hauptantrag (1.) und im Hilfsantrag (2.) bereits unzulässig.
1. Hinsichtlich des Hauptantrags, die Beklagte zur Erteilung von Visa zu verpflichten, ist die besondere Sachurteilsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der zuständigen Behörde nicht erfüllt.
Die Kläger haben keinen Antrag auf Visumerteilung bei einer deutschen Auslandsvertretung gestellt. Dieser Umstand steht einer gerichtlichen Verpflichtung der Beklagten zur Visumerteilung entgegen. Die Zulässigkeit der – hier insoweit vorliegenden – Verpflichtungsklage (vgl. § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO) hängt grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des zum Gegenstand der Klage gemachten Verwaltungsakts ab. Die Erteilung des in Rede stehenden nationalen Visums (vgl. § 6 Abs. 3 des Aufenthaltsgesetzes - AufenthG) erfolgt zudem ausschließlich auf einen entsprechenden Antrag. Der Ausländer hat das Visumverfahren bei der zuständigen deutschen Auslandsvertretung zu betreiben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 4. Juni 2025 – OVG 6 B 4/24 – juris, Rn. 18 m.w.N.). Ein solcher Visumantrag kann auch formlos gestellt werden, etwa durch ein Schreiben an die (zuständige) Botschaft, wenn aus diesem hinreichend deutlich hervorgeht, dass die Erteilung eines Visums beantragt wird (vgl. nur OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 5. Dezember 2023 – 3 B 38/23 – juris, Rn. 25; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25. Januar 2022 – OVG 3 S 87/21 – juris, Rn. 19; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. Januar 2021 – OVG 3 M 154/20 – juris, Rn. 9). Auf die Vergabe eines Termins zur persönlichen Vorsprache und Visumantragstellung waren die Kläger – soweit es die Zulässigkeit des Hauptantrags anbelangt – nicht angewiesen.
Die Gefährdungsanzeige des Klägers zu 1) steht einem Antrag auf Visumerteilung nicht gleich. Gemäß § 22 Satz 2 AufenthG ist eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, wenn das Bundesministerium des Innern oder die von ihm bestimmte Stelle zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland die Aufnahme erklärt hat. Die Beklagte hat zu der in Zusammenhang mit afghanischen Ortskräften eingerichteten Verfahrensweise ausgeführt, im Rahmen des seit dem Jahr 2013 existierenden OKV biete sie den bei Auslandseinrichtungen ihrer Ministerien in Afghanistan tätigen Ortskräften an, im Fall einer aus dieser Tätigkeit erwachsenen individuellen Gefährdung eine Gefährdungsanzeige zu stellen. Für das Arbeitsverhältnis erfolge eine Einzelfallprüfung der Gefährdungslage durch den Ressortbeauftragten, der ein Aufnahmevotum gegenüber dem Auswärtigen Amt abgebe. Das Auswärtige Amt leite, sofern einem Aufnahmevorschlag keine außenpolitischen Aspekte entgegenstünden, den Vorgang an das Bundesministerium des Innern weiter. Dieses könne die Aufnahme erklären und setze hierüber das Auswärtige Amt in Kenntnis. Auf dieser Grundlage nehme das Auswärtige Amt durch die zuständige Auslandsvertretung einen gesondert zu stellenden Visumantrag entgegen, prüfe Sicherheitsbedenken nach § 73 Abs. 1 AufenthG und erteile, soweit keine Sicherheitsbedenken bestünden, ein Visum. Die Aufnahmeerklärung erstrecke sich auch auf Ehepartner sowie eigene, minderjährige, ledige, im selben Haushalt lebende Kinder, für die ggf. ebenfalls Visa zu beantragen seien (insoweit gleichgelagert OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 4. Juni 2025 – OVG 6 B 4/24 – juris, Rn. 21).
Vor diesem Hintergrund leitete die von dem Kläger zu 1) abgegebene Gefährdungsanzeige eine politische Willensbildung zur Klärung der Frage ein, ob die Aufnahme erklärt werden soll. Diese politische Willensbildung war nicht Bestandteil eines Visumverfahrens, sondern ging ihm voraus. Dementsprechend stellt die Gefährdungsanzeige kein Äquivalent zum Visumantrag dar. Sie ist vielmehr eine von der Beklagten (nur) anheimgestellte, informelle Möglichkeit für Ausländer, auf ihre Lage aufmerksam zu machen. Sie stellt lediglich eine Selbsteinschätzung dar (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 4. Juni 2025 – OVG 6 B 4/24 – juris, Rn. 22).
Erst wenn die Beklagte eine Gefährdungsanzeige zum Anlass nimmt, eine interne politische Willensbildung einzuleiten und am Ende jener Willensbildung eine die Aufnahme vorläufig befürwortende Entscheidung steht, hält die Beklagte den Ausländer zur Stellung eines Visumantrags an. Erst mit der Stellung des Visumantrags wiederum beginnt das auf die von den Klägern erstrebte Visumerteilung gerichtete Verwaltungsverfahren (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 4. Juni 2025 – OVG 6 B 4/24 – juris, Rn. 23).
2. Die Klage ist auch im Hilfsantrag unzulässig.
Zwar bestehen keine Bedenken gegen die im Hilfsantrag liegende Eventualklagehäufung (§ 44 VwGO). Haupt- und Hilfsantrag richten sich – unabhängig davon, welche Behörde für die Erteilung der Visa einerseits und die Erklärung der Aufnahme aus dem Ausland andererseits sachlich zuständig ist – gegen dieselbe Beklagte, nämlich gegen die Bundesrepublik Deutschland als Rechtsträgerin aller in Betracht kommenden obersten Bundesbehörden. Die geltend gemachten Klagebegehren stehen ferner im Zusammenhang. Schließlich ist das erkennende Gericht auch für den Hilfsantrag zuständig, weil alle obersten Bundesbehörden, die für die Erklärung der Aufnahme aus dem Ausland im Sinne des § 22 Satz 2 AufenthG im vorliegenden Fall zuständig sein könnten, ihren (ersten) Dienstsitz im Sprengel des erkennenden Gerichts haben (§ 52 Nr. 5 VwGO).
Weiter hat die Beklagte in die Klageänderung hin zum hier fraglichen Hilfsantrag in der mündlichen Verhandlung eingewilligt (§ 91 Abs. 1 Var. 1 VwGO). Darauf, ob die Klageänderung sachdienlich ist (§ 91 Abs. 1 Var. 2 VwGO), kommt es nicht an.
Die mit dem Hilfsantrag erhobene Leistungsklage, mit der die „Erteilung“ einer Aufnahmeerklärung, nämlich eines Realakts von bloßem innerdienstlichem Charakter ohne Außenwirkung (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 4. Juni 2025 – OVG 6 B 4/24 – juris, Rn. 33) und ohne Regelungswirkung (vgl. VG Berlin, Urteil vom 2. Juli 2025 – VG 35 K 183/24 V – juris, Rn. 32) im Sinne des § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes erstritten werden soll, ist jedoch – ungeachtet weiterer Zulässigkeitsvoraussetzungen – jedenfalls deshalb unzulässig, weil es an der erforderlichen Klagebefugnis fehlt.
Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO muss ein Kläger geltend machen können, durch den angefochtenen Verwaltungsakt oder durch die Ablehnung oder Unterlassung eines begehrten Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein. Dasselbe gilt bei einem mit einer Leistungsklage zu verfolgenden sonstigen Verwaltungshandeln, wie es hier mit der von den Klägern mit ihrem Hilfsantrag begehrten Aufnahmeerklärung – wie oben gezeigt – in Rede steht. Diese sogenannte Klagebefugnis ist gegeben, wenn unter Zugrundelegung des Klagevorbringens eine Verletzung des geltend gemachten Rechts möglich erscheint. Daran fehlt es, wenn die vom Kläger geltend gemachte Rechtsposition offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder ihm zustehen kann (st.Rspr., vgl. etwa nur BVerwG, Urteil vom 19. November 2015 – BVerwG 2 A 6/13 – juris, Rn. 15 m.w.N.).
Eine derartige subjektive Rechtsposition gerichtet auf die Erklärung der Aufnahme aus dem Ausland oder auf eine erneute Entscheidung hierüber steht den Klägern, denen eine Aufnahme in diesem Sinne zuvor nie erklärt worden ist, nicht zu.
§ 22 Satz 2 AufenthG vermittelt kein subjektiv-öffentliches Recht. Die Vorschrift dient nicht dem Schutz und der Verwirklichung von Grundrechten der einzelnen Ausländer, sondern zielt auf eine politische Entscheidung, die Ausdruck autonomer Ausübung des außenpolitischen Spielraums des Bundes ist. Die Entscheidung über die Aufnahme ist grundsätzlich nur Angelegenheit der Bundesregierung und einer gerichtlichen Überprüfung entzogen. Es steht grundsätzlich allein im weiten Ermessen der Exekutive zu bestimmen, ob und unter welchen Voraussetzungen über die im Aufenthaltsgesetz zum Schutz individueller Rechte normierten Zuwanderungsmöglichkeiten hinaus zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland bestimmte einzelne Ausländer aus dem Ausland aufgenommen werden (BT-Drs. 15/420, S. 77; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 4. Juni 2025 – OVG 6 B 4/24 – juris, Rn. 32 ff. m.w.N.; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 14. Juni 2018 – 13 ME 208/18 – juris, Rn. 13; vgl. ferner zum insoweit vergleichbaren § 23 Abs. 2 AufenthG BVerwG, Urteil vom 15. November 2021 – BverwG 1 C 21.10 – juris, Rn. 16).
Ein weitergehender Pflichtenkreis erwächst der Beklagten auch nicht daraus, dass sie das OKV eingerichtet hat, in dessen Rahmen Ausländer eine Gefährdungsanzeige übermitteln können. Das OKV ermöglicht es der Beklagten, auf individuell gefährdete Personen aufmerksam zu werden, deren Aufnahme aus dem Ausland den politischen Interessen der Beklagten entsprechen könnte. Um an die für eine Entscheidung über das Bestehen derartiger Interessen erforderlichen Informationen zu gelangen, nehmen die Arbeitgeber der betroffenen Ausländer Gefährdungsanzeigen entgegen. Im Falle des Klägers zu 1) füllte die GIZ im Anschluss an die Gefährdungsanzeige einen Fragebogen aus. Der Ressortbeauftragte dokumentierte auf Grundlage der gesammelten Informationen seine Einzelfallprüfung und verneinte im Ergebnis eine im Zusammenhang mit der Tätigkeit für die GIZ stehende individuelle Gefährdung. Das Auswärtige Amt wurde danach nicht zugunsten der Kläger tätig. Damit war ein politischer Willensbildungsprozess abgeschlossen, auf dessen Durchführung die Kläger einen Anspruch weder hatten noch haben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 4. Juni 2025 – OVG 6 B 4/24 – juris, Rn. 36).
Die Bedeutung der Vorschrift als Ausdruck staatlicher Souveränität, die nicht die Begünstigung einzelner Ausländer im Blick hat, und der deshalb rein behördeninterne politische Charakter des beschriebenen Meinungsbildungsprozesses verdeutlicht zugleich, dass die dabei jeweils getroffenen Einzelfallentscheidungen keine Außenwirkung entfaltende Verwaltungspraxis darstellen. Es ist daher verfehlt anzunehmen, der Meinungsbildungsprozess führe zu einer Selbstbindung der Verwaltung, die in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG Ansprüche betroffener (ehemaliger) Ortskräfte begründen könne (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 4. Juni 2025 – OVG 6 B 4/24 – juris, Rn. 37).
Soweit die Kammer in der Vergangenheit im Zusammenhang mit der Prüfung von Ansprüchen aus § 22 Satz 2 AufenthG eine Willkürprüfung durchgeführt hat (vgl. etwa VG Berlin, Urteil vom 2. Juli 2025 – VG 35 K 183/24 V – juris), lagen dem stets Fälle zugrunde, in denen – anders als hier – Aufnahmeerklärungen bereits erteilt und sodann wieder aufgehoben oder suspendiert worden waren, wobei die Kammer in keinem dieser Fälle entscheiden musste und auch stets offen gelassen hat, ob in einem solchen Fall – der hier nicht vorliegt – eine Willkürprüfung überhaupt durchzuführen ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Anordnung der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf
25.000,00 Euro
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 44 VwGO
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 22 Satz 2 AufenthG
§ 73 Abs. 1 AufenthG
§ 52 Nr. 5 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 23 Abs. 2 AufenthG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung
§ 6 Abs. 3 des Aufenthaltsgesetzes
§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 B 4/24
3 B 38/23
3 S 87/21
3 M 154/20
35 K 183/24
2 A 6/13
13 ME 208/18
1 C 21.10