Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-09-22, Aktenzeichen 8 A 10652/20
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2020:0922.8A10652.20.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin werden unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 13. September 2019 in der Fassung vom 21. Oktober 2019 der Bescheid vom 24. Oktober 2018 sowie der Widerspruchsbescheid vom 8. Februar 2019 aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge hat der Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über den (Teil-)Widerruf eines Zuwendungsbescheids für Wiederaufforstungen im Körperschaftswald.
Im Februar 2009 beantragte die Klägerin unter Mitwirkung des Forstamts Rennerod die Gewährung von Zuwendungen für die Anlage von Wald (Wiederaufforstungen) nach dem Orkan „Kyrill“ unter Zugrundelegung der Fördergrundsätze-Forst 2007 – FGF – und der Verwaltungsvorschrift zum Vollzug der Landeshaushaltsordnung – VV - LHO –.
Darauf erteilte ihr der Beklagte am 25. Februar 2009 eine Vorabgenehmigung zur Durchführung der Maßnahmen und wies gleichzeitig darauf hin, dass in ihrem Fall aufgrund hoher Wildbestände von einer Gefährdung des Zuwendungsziels bei der geplanten Wiederaufforstung durch Wildschäden ausgegangen werde. Nach Ziffer 5.8.1 FGF drohe eine Rückforderung einer gewährten Zuwendung, sofern eine aufgeforstete Fläche nicht so geschützt und gepflegt werde, dass der Bestand gesichert sei. Durch entsprechende Schutzmaßnahmen wie Bau, Kontrolle und Unterhaltung eines wilddichten Zaunes, ggf. in Verbindung mit Hinwirken auf geringere Wilddichten, könne aber das Zuwendungsziel erreicht werden.
Nach Vorlage des Verwendungsnachweises bewilligte der Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 6. August 2009 als erste Förderrate Zuwendungen aus Mitteln des Bundes und des Landes in Höhe von 13.767,00 € für den Kulturtyp Laubkultur auf Flächen von insgesamt 8,72 Hektar für mehrere Förderprojekte. Der Betrag wurde in der Folge auch ausgezahlt. In Ziffer 1 der Nebenbestimmungen zum Bescheid wurden u.a. die Angaben in dem Antrag der Klägerin, die FGF und die VV-LHO zu § 44, insbesondere die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung – ANBest-P – und für kommunale Gebietskörperschaften – ANBest-K –) zum Gegenstand der Bewilligung gemacht. Weiter heißt es unter Ziffer 6.6 des Bewilligungsbescheids:
Sonstige Bestimmungen:
„Wird eine aufgeforstete Fläche gerodet oder nicht so geschützt und gepflegt, dass der Bestand gesichert ist, können innerhalb von zehn Jahren nach Auszahlung die erhaltenen Zuwendungen ganz oder teilweise zurückgefordert werden.“
Im Oktober 2017 überprüfte das Forstamt Rennerod von Amts wegen den Zustand der Kulturflächen und stellte u.a. infolge von Wildverbissschäden erhebliche Störungen im Höhenwachstum bis hin zu totalen Ausfällen der geförderten Ausgangspflanzen fest. Es wurde daraufhin vermerkt, dass das Förderziel einer gesicherten Laubholzkultur hinsichtlich Pflanzenzahl, -größe, -dichte und -verteilung auf Teilflächen nicht erreicht worden sei.
In mehreren Aufnahmebögen zur Prüfung „gesicherte Kultur“ wurde zu „Zustand und Ursachen (Verbiß, Konkurrenzsituation, Ausfälle usw.)“ bzw. „Bewertung“ sinngemäß vermerkt, es sei trotz intensiver Pflege, Schutzmaßnahmen und Nachbesserung zu Ausfällen und nicht gelungenen Flächen gekommen.
Das Forstamt Rennerod übersandte die Aufnahmebögen der Zentralstelle der Forstverwaltung und teilte mit, in insgesamt zehn Projekten seien die Kulturen nicht gesichert.
Nachfolgend bewilligte der Beklagte der Klägerin auf Antrag die zweite Rate der Zuwendung gemäß Ziffer 3.2.9 FGF für eine Gesamtaufforstungsfläche von 1,85 Hektar.
Mit Schreiben vom 6. Juli 2018 hörte der Beklagte die Klägerin zu dem beabsichtigten teilweisen Widerruf und der anteiligen Rückforderung der gewährten Zuwendung an. Nach den Feststellungen des Forstamts Rennerod sei der Verwendungszweck mit dem Ziel einer gesicherten Kultur nur auf Teilflächen von 0,45 Hektar erfüllt. Es sei eine Rückforderung für eine Fläche von 3,6319 Hektar in Höhe von 6.061,00 € beabsichtigt, für eine Fläche von 3,238 Hektar – auf der die Kultursicherung auch nicht erreicht sei – solle wegen positiver Prognose von einer Rückforderung abgesehen werden.
Die Klägerin machte geltend, die beabsichtigte Rückforderung sei rechtswidrig. Der Zuwendungsbescheid enthalte keine ausdrückliche Auflage zur Sicherung der Kultur. Insbesondere sei die Vorgabe, die Zweckerreichung erfordere eine Quote von 75 % der Ausgangspflanzen mit einer Höhe von 1,50 Meter, nicht Bestandteil des Zuwendungsbescheids geworden. Ferner fehlten detaillierte Informationen zum konkreten jeweiligen Pflanzenbestand. Der Förderzweck sei nicht verfehlt.
Mit Bescheid vom 24. Oktober 2018 widerrief der Beklagte den Zuwendungsbescheid vom 6. August 2009 in Höhe eines Teilbetrages von 6.061,00 € mit Wirkung für die Vergangenheit (Ziffer 1) und forderte die gewährte Zuwendung in dieser Höhe zurück (Ziffer 2). Dieser Betrag sei bis zum 26. November 2018 bei der Landesoberkasse Rheinland-Pfalz einzuzahlen (Ziffer 3) und mit fünf Prozent über dem Basiszinssatz zu verzinsen (Ziffer 4).
Zur Begründung führte der Beklagte aus, nach Abwägung des eingeräumten Ermessens werde der Bewilligungsbescheid gestützt auf § 49 Abs. 3 Nr. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – i.V.m Nr. 8.2.3 (Teil I) der VV-LHO zu § 44 mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen. Die Geldleistung sei nicht zweckgerecht verwendet worden. Nach den Nebenbestimmungen des Bescheids seien u.a. die FGF und die VV zu § 44 LHO zum Gegenstand der Bewilligung geworden, insbesondere die ANBest-K. Letztere enthielten Vorgaben zum Nachweis und der Verwendung von Zuwendungen zur Projektförderung. Gemäß FGF könne man Zuwendungen u.a. nur bei einer Mindestpflanzenzahl je Hektar Aufforstungsfläche erhalten. Ziel der Förderung sei die Schaffung von arten- und strukturreichen Wirtschaftswäldern mit hohen Vorratsdichten, einer hohen Kohlenstoffspeicherung und hohen Holznutzungspotentialen gemäß den Grundsätzen des § 5 Landeswaldgesetz – LWaldG –. Die Voraussetzungen einer gesicherten Kultur ergäben sich aus den allgemein anerkannten Maßstäben der ordnungsgemäßen Forstwirtschaft gemäß § 5 LWaldG, den FGF und dem Schreiben der Zentralstelle Forstverwaltung vom 20. April 2007 – Jahresrundschreiben –.
Ein Anteil von insgesamt 6,87 Hektar der geförderten Fläche sei als nicht gesichert anzusehen; für eine Teilfläche davon (3,238 Hektar) sei im Hinblick auf die noch vorhandenen Pflanzen eine günstige Prognose zu stellen, daher werde auf eine Rückforderung verzichtet. Auf der übrigen nicht gesicherten Fläche (3,6319 Hektar) sei es u.a. durch Wildverbissschäden zu erheblichen Wachstumsstörungen und Totalausfällen gekommen. Auf die Gefahr von Wildschäden sei die Klägerin zuvor ausdrücklich hingewiesen worden. Das auszuübende Ermessen sei im Hinblick auf die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit intendiert, außergewöhnliche Umstände lägen nicht vor. Die Möglichkeit des Widerrufs ergebe sich aus Ziffer 6.6 des Bewilligungsbescheids. Die Klägerin als Antragstellerin sei allein für die förderkonforme Ausführung der Maßnahmen verantwortlich.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 8. Februar 2019 zurück. Der teilweise Widerruf und die teilweise Rückforderung wegen Zweckverfehlung seien rechtmäßig. Der Förderzweck ergebe sich aus den in den Bescheid einbezogenen FGF in Verbindung mit dem Jahresrundschreiben nebst Anlage, in der wiederum die zu erreichenden Quoten und Wuchshöhen genannt seien. Diese Vorgaben seien auf Teilflächen nicht erfüllt, so dass der Förderzweck dort nicht erreicht worden sei. Ausweislich der Unterlagen habe das zuständige Forstamt Rennerod jedes Aufforstungsobjekt anhand von vorgeschriebenen Aufnahmebögen im Wesentlichen durch Soll-Ist-Abgleich im gutachterlichen Verfahren, in der Regel durch Aufnahme und Begutachtung von Probeflächen, bewertet. Ermessensfehler seien nicht ersichtlich, das Ermessen sei intendiert (Ziffer 8.2.3 VV- LHO zu § 44). Die Erstattungspflicht folge aus den ebenfalls zum Gegenstand des Zuwendungsbescheids gemachten Ziffern 9.1 und 9.2.2 ANBest-K.
Die Klägerin hat daraufhin Klage erhoben und diese ergänzend zum früheren Vorbringen wie folgt begründet: Der vom Beklagten angenommene Förderzweck, der eine Quote von 75 % der Ausgangspflanzen mit einer Höhe von 1,50 Meter vorgebe, ergebe sich nicht als Primärförderzweck aus dem Zuwendungsbescheid; die Vorgabe sei willkürlich. Soweit in Ziffer 6.6 des Zuwendungsbescheids auf die Sicherung des Bestands abgestellt werde, sei dies als Förderzweck nicht hinreichend bestimmt und lediglich als Klarstellung ohne konkreten Regelungsgehalt anzusehen. Ziffer 3.2.9 FGF betreffe nur die Auszahlungsbedingungen der zweiten Rate.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid vom 26. Oktober 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Februar 2019 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat angeführt, zwar sei primärer Förderzweck nicht die Sicherung der Kultur, sondern die Wiederaufforstung mit standortgerechten Baumarten mit dem Ziel, die Stabilität und Leistungsfähigkeit des Waldes zu erhöhen. Nur bei einer gesicherten Kultur aber sei dieser Förderzweck zu erreichen. Selbstverständlich sei auch der Erhalt des Bestandes ein wesentlicher Förderzweck. Von einem stabilen und leistungsfähigen Wald könne ausgegangen werden, wenn im achten Jahr nach der Zuwendung 75% der Pflanzen noch vorhanden seien und eine Höhe von 1,50 Meter aufwiesen, also dem Rehwildäser entwachsen seien. Die Ursache für den teilweisen Misserfolg sei unerheblich, denn der Zuwendungsempfänger habe die üblichen Risiken der Forstwirtschaft zu tragen. Es liege auch kein Ermessensfehler vor, denn in Fällen der Zweckverfehlung bei der Subventionsvergabe gingen die finanziellen Interessen des Staates in der Regel den individuellen Interessen des Empfängers am Erhalt der Förderung vor.
Mit Urteil vom 13. September 2019 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat es im Wesentlichen angeführt, Rechtsgrundlage für den Widerruf sei § 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz – LVwVfG – i.V.m. § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG. Die Klägerin habe die Zuwendung nicht im vollen Umfang zweckgemäß verwendet. Das Förderziel der Aufforstungsmaßnahme, wonach nach spätestens acht Jahren noch mindestens 75% der Anpflanzungen mit einer Wuchshöhe von 1,50 Meter vorhanden sein müssten, sei als Bestandteil des Bewilligungsbescheides primärer Zweck der Förderung. Zur Auslegung des Bescheides sei nicht nur Ziffer 6.1 der Nebenbestimmungen heranzuziehen, sondern auch die in Bezug genommenen FGF und das im Betreff genannte Jahresrundschreiben. In der Zusammenschau von Ziffer 3.2.1, 3.2.8 und 3.2.9 FGF und der Anlage 1 zum Jahresrundschreiben sowie der Ziffer 6.6 des Bewilligungsbescheids ergebe sich die Kultursicherung als Förderzweck. Dieses Ziel sei auf den betreffenden Flächen nicht erreicht worden. Ermessensfehler lägen nicht vor, das Ermessen sei auf Null reduziert gewesen. Die Jahresfrist des §§ 49 Abs. 3 S. 2, 48 Abs. 4 S. 1 VwVfG sei gewahrt. Die Rückzahlungsanordnung einschließlich Zinsen finde ihre Grundlage in § 1 LVwVfG i.V.m. § 49a Abs. 1 S. 1 und Abs. 3 S. 1 VwVfG.
Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung hält die Klägerin daran fest, es fehle an einer Zweckverfehlung. Die Zuwendung sei vollständig für die Wiederaufforstung nach abiotischen Schäden und damit für den vorgesehenen Zweck verwandt worden. Das Gericht habe fehlerhaft den Zustand der gesicherten Kultur als Primärzweck angesehen. Nach dem Wortlaut von Ziffer 3.2.9 FGF sei das Vorliegen einer gesicherten Kultur (nur) Auszahlungsbedingung für die zweite Förderrate und nicht Rechtsgrund für das Behaltendürfen der ersten Rate. Von der Mehrheit der Zwecke sei im Wege der Auslegung aus der Sicht des Empfängers der nächstliegende im Verhalten des Empfängers angestrebte Zweck als Zuwendungszweck zu bestimmen. Wegen des möglichen Widerrufs seien hohe Anforderungen an die Bestimmtheit des Bescheides zu stellen; Unklarheiten gingen zu Lasten der Behörde. Hilfsweise macht sie geltend, der Widerruf sei ermessensfehlerhaft, da die Ursache der Zweckverfehlung – wenn überhaupt – in der Risikosphäre der Forstbehörden liege. Die Planung und Umsetzung der Maßnahme habe nämlich dem Forstamt Rennerod bzw. der Revierleitung, die durch staatliche Bedienstete ausgeübt werde, oblegen. Sie, die Klägerin, habe kein Weisungs- oder Mitspracherecht gehabt und könne keine Angaben zu Schutz- und Pflegemaßnahmen machen.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 13. September 2019 in der berichtigten Fassung vom 21. Oktober 2019 den Bescheid vom 24. Oktober 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Februar 2019 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er knüpft an seine bisherigen Ausführungen an und führt aus, Förderzweck sei nicht die reine Anpflanzung, vielmehr sollte darüber hinaus die Kultursicherung mit den entsprechenden Wuchsergebnissen gegeben sein. Dies ergebe sich im Wege der Auslegung aus dem Förderbescheid. Ziffer 3.2.9 FGF sei im Zusammenhang mit Ziffern 3.2.8 und 3.2.12 FGF sowie Ziffer 6.6. der Nebenbestimmungen zu lesen. Aus der Anlage zum Jahresrundschreiben ergebe sich, wann von einer Kultursicherung auszugehen sei. Die stichprobenartige Überprüfung habe ergeben, dass in neun Abteilungen die Kultur nicht gesichert sei; dies wiederum führe dazu, dass der Zuwendungsweck – eine stabile und leistungsfähige Waldfläche – nicht erreicht werden würde. Der Zuwendungsempfänger habe den Erfolg der Maßnahme sicherzustellen. Die staatliche Beförsterung sei unerheblich, im Übrigen seien – dies ergebe sich aus der Auskunft des Forstamts – wegen der hohen Wildbestände Schutzmaßnahmen durchaus umgesetzt worden. Ursache für den teilweisen Misserfolg seien biotische und abiotische Schäden, Wildverbiss spiele eine besondere Rolle.
Der Senat hat eine amtliche Auskunft des Forstamtes Rennerod zur Durchführung der Wiederaufforstungsmaßnahmen und der Schutz- und Pflegemaßnahmen eingeholt, die unter dem 8. Juli 2020 erteilt wurde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die Verwaltungsakte verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet; das Verwaltungsgericht hätte ihrer zulässigen Anfechtungsklage stattgeben müssen.
Der Bescheid vom 24.Oktober 2018 und der Widerspruchsbescheid vom 8. Februar 2019 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Sie waren nach § 113 Abs. 1 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – aufzuheben.
Der Beklagte hat den Zuwendungsbescheid vom 6. August 2009 zu Unrecht teilweise widerrufen. Damit fehlt es auch an einer Rechtsgrundlage für die im streitigen Bescheid gleichzeitig angeordnete anteilige Rückforderung der ausgezahlten Zuwendung.
I. Der Widerruf des Zuwendungsbescheids findet seine Ermächtigung nicht in § 1 LVwVfG i.V.m. § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG. Danach kann u.a. ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht oder nicht mehr für den bestimmten Zweck verwendet wird.
Zwar liegt hier ein rechtmäßiger Verwaltungsakt vor, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt (1.); jedoch ist keine zweckwidrige Verwendung der Geldleistung erfolgt (2.).
1. Der Zuwendungsbescheid vom 6. August 2009 über den Zuschuss von 13.767,00 € war ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt. Anhaltspunkte für die Rechtswidrigkeit des Bescheides sind nicht geltend gemacht oder sonst ersichtlich. Die Zuwendung der Fördersumme war auch zweckgebunden. Laut Bescheid durfte der Zuschuss nämlich nur für die in der Anlage zum Bescheid wie auch im Förderantrag aufgeführten Pflanzmaßnahmen verwendet werden.
2. Es fehlt indes an einem Widerrufsgrund, denn die Klägerin hat die ihr zugewendeten Fördermittel nicht zweckwidrig verwendet.
Der in dem Bescheid bestimmte Zweck im Sinne des § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG ist hier – anders als der Beklagte annimmt – nicht die Sicherung der geförderten Kultur, welche nach den Erläuterungen in der Anlage zum Jahresrundschreiben wiederum voraussetzt, dass nach acht Jahren noch 75% der angepflanzten Forstpflanzen in einer Wuchshöhe von 1,50 Metern vorhanden sind; diese Sicherung ist lediglich eine weitere erwünschte Folge der Zuwendung. Als primären Zweck entnimmt der Senat dem Zuwendungsbescheid indes die unmittelbare Durchführung der Maßnahme, also das Anpflanzen in der festgelegten Art und Anzahl und nachfolgend die Durchführung der ordnungsgemäßen Schutz- und Pflegemaßnahmen (dazu a.). Diesen Zweck hat die Klägerin bei der Verwendung der Fördersumme jedoch nicht verfehlt (dazu b.).
a) Im Grundansatz gilt bei der Ermittlung des im Zuwendungsbescheids bestimmten Zwecks, dass zu unterscheiden ist zwischen dem (primären) Subventionszweck, der das durch die Gewährung stimulierte Verhalten des Empfängers bezeichnet, und dem (sekundären) Subventionsziel (vgl. Ziekow, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 5. Aufl. 2020, § 6 Rn. 12; vgl. auch OVG RP, Urteil vom 16. April 1980 – 2 A 21/79 –, NJW 1981, 882). Zuwendungen als Steuerungsinstrument sollen Begünstigte nach ihrer Grundausrichtung zu einem bestimmten Verhalten veranlassen, das den dahinterliegenden politischen Zweck der Zuwendung fördert (vgl. Müller/Richter/Ziekow, Handbuch Zuwendungsrecht, 2017, Teil A Rn. 7).
aa) Von der Mehrheit der mit der Subventionsvergabe verfolgten Intentionen ist in § 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG aber (nur) der nächstliegende, mit der Zuwendung im Verhalten des Empfängers angestrebte Zweck angesprochen, der sich allein als Verwendungsrichtmaß eignet (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 49 Rn. 101; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1983 – 7 C 70.80 –, juris Rn. 18 - zu einem Widerrufsvorbehalt im Falle nicht zweckentsprechender Verwendung: abzustellen auf den unmittelbaren Zweck der Subvention). Diese Anknüpfung an das unmittelbar zu stimulierende Verhalten des Empfängers erfordert auch bereits der Wortlaut des § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG, der auf die zweckentsprechende Verwendung der Geldleistung abstellt und damit nach allgemeinem Sprachgebrauch – vereinfacht formuliert – auf das Ausgeben der Mittel abzielt. Dem Adressaten obliegt es daher regelmäßig nur, den unmittelbar durch sein Verhalten erreichbaren Primärzweck zu verwirklichen, während die seinem Einfluss entzogenen weiteren Zuwendungsziele des Leistenden im Zweifel schon nicht an der in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweckbindung teilhaben (Suerbaum, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 49 Rn. 133). Nur ein fassbares und überschaubares Verhalten ist zudem überhaupt geeignet, der für den Zuschuss geltenden Zweckbindung Inhalt und Konturen zu geben. Durch die Zweckbindung wird nämlich eine rechtliche Obliegenheit mit allen Konsequenzen, die nach den Nebenbestimmungen und der Verwaltungsvorschrift bei Nichterfüllung vorgesehen sind, begründet. Deshalb muss das dem Subventionsempfänger obliegende Verhalten klar und eindeutig fassbar sein (vgl. zu alledem OVG RP a.a.O.).
bb) In Anwendung dieser Grundsätze ist der Zuwendungsbescheid so zu verstehen, dass das Anpflanzen mit anschließenden ordnungsgemäßen Schutz- und Pflegemaßnahmen als primärer Zuwendungszweck festgelegt ist, nicht aber auch der angestrebte Erfolg einer gesicherten Kultur.
Das mit der Gewährung der Zuwendung angestrebte unmittelbare Empfängerverhalten im Sinne der obigen Definition sind hier gemäß Ziffer 2 des Bewilligungsbescheids das Anpflanzen der Bäume in der im Zuwendungsantrag aufgeführten Anzahl und Art auf den angegebenen Flächen, und zwar unter Beachtung der Vorgaben in Ziffer 6.2 bis 6.4 des Bewilligungsbescheids. Ferner sind auch die anschließenden ordnungsgemäßen Pflege- und Schutzmaßnahmen vom Primärzweck umfasst.
Das zwangsläufige Erfordernis von Pflege- und Schutzmaßnahmen folgt bereits aus Ziffer 3.2.12 FGF. Danach wird nämlich die Pflanzenpauschale u.a. als Zuwendung für Schutz und Pflege der Kultur gewährt. Außerdem ergibt sich das Erfordernis von Schutz und Pflege aus Ziffer 6.6 des Bescheids („Wird eine aufgeforstete Fläche […] nicht so geschützt und gepflegt, dass der Bestand gesichert ist, können […] die erhaltenen Zuwendungen […] zurückgefordert werden.“) und nicht zuletzt auch daraus, dass anderenfalls die Aufforstung vorhersehbar mehr oder weniger erfolglos im Hinblick auf das weitere Zuwendungsziel der Erhöhung der Stabilität und Leistungsfähigkeit des Waldes (vgl. Ziffer 3.2.1 FGF) bliebe. Zudem ergibt sich aus dem Schreiben des Beklagten vom 25. Februar 2009 zur absehbaren Gefahr des Wildverbisses hinreichend klar, dass Pflege- und Schutzmaßnahmen durchzuführen sind.
Demgegenüber ist die Festlegung eines Wuchsergebnisses nach obiger Definition wegen der naturgemäß gegebenen Unwägbarkeiten der biotischen und abiotischen Umstände schon grundsätzlich nicht geeignet, an der (Verwendungs- )Zweckbestimmung i.S.d. § 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG teilzuhaben. Das Erreichen des Zustands der Kultursicherung ist vielmehr weiteres Zuwendungsziel und nach Ziffer 3.2.9 FGF Voraussetzung für die Bewilligung der zweiten Rate der Förderung (siehe hierzu unter II.2.a). Im Übrigen hat auch der Beklagte selbst erstinstanzlich in seiner Klageerwiderung vom 22. März 2019 angeführt, dass die Sicherung der Kultur nicht als primärer Förderzweck anzusehen sei, sondern nur als weiterer Förderungszweck, so dass diese Einordnung zwischen den Beteiligten schon gar nicht im Streit steht.
cc) Selbst wenn man aber abweichend von der hier vertretenen Auffassung davon ausginge, dass vom Zweck im Sinne des § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG über den Primärzweck hinaus auch das Erreichen entfernterer Zuwendungsziele erfasst sein kann (vgl. in diesem Sinn jedenfalls grundsätzlich OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 20. Januar 2011 – 1 L 77/10 –, juris Rn. 8), würde dies hier nicht dazu führen, dass auch die Kultursicherung als primärer Zuwendungszweck anzusehen wäre. Denn dies würde jedenfalls voraussetzen, dass dieser Zuwendungszweck in dem Bescheid hinreichend genau beschrieben wird. Wenn nämlich – wie hier – der Zuwendungsempfänger eine Art Garantiehaftung übernehmen soll, durch die das Äquivalenzverhältnis zwischen Zuwendungen und Aufwand massiv verändert wird, ist dies in dem Bescheid hinreichend deutlich und bestimmt zum Ausdruck zu bringen (BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1996 – 3 C 18.94 –, juris Rn. 20f.). Denn der Verfassungsgrundsatz der Rechtssicherheit verlangt größtmögliche Bestimmtheit bei der in den Zuwendungsbescheid aufzunehmenden Zweckbestimmung (vgl. insgesamt BayVGH, Urteil vom 22. Mai 1997 – 22 B 96.3646 –, juris Rn. 18) und Unklarheiten gehen zu Lasten der Behörde (BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1983 a.a.O.). Diese Bestimmtheitsanforderungen sind hier jedenfalls nicht erfüllt, da aus Sicht der Klägerin als Bescheidempfängerin nicht hinreichend deutlich aus dem Bescheid hervorgeht, dass sie auch bei ordnungsgemäßer Durchführung von Pflege und Schutz für den Nichteintritt des Erfolgs der Kultursicherung einstehen soll (siehe hierzu unter II.2.a).
b) Der in obigem Sinne auszulegende Zuwendungszweck der Anpflanzung in der vorgegebenen Art und Anzahl sowie nachfolgend ordnungsgemäßen Pflege- und Schutzmaßnahmen ist nicht verfehlt worden.
Unstreitig hat die Klägerin die Anpflanzungen in der erforderlichen Art und Anzahl und im Anschluss ordnungsgemäße Pflege- und Schutzmaßnahmen auf den Flächen durchgeführt. Der Beklagte hat hierauf in der Berufungserwiderung ausdrücklich selbst hingewiesen und der Vertreter des Forstamts Rennerod hat in der mündlichen Verhandlung über akribische Pflegemaßnahmen auf den geförderten Flächen berichtet. Die Durchführung von Pflege- und Schutzmaßnahmen entnimmt der Senat darüber hinaus den entsprechenden Eintragungen in den Aufnahmebögen, im Einzelnen für die Projekte Gemeinde Bölsberg Abt. 4a1 (Bl. 120 VA), Gemeinde Stockhausen Abt. 4b1 (Bl. 129 VA), Gemeinde Dreisbach Abt. 2a (Bl. 145 VA), Gemeinde Dreisbach Abt. 5a (Bl. 170 VA), Gemeinde Dreisbach Abt. 4a (Bl. 160 VA), Gemeinde Dreisbach Abt. 6c (Bl. 162 VA) und Gemeinde Nistertal Abt. 1a (Bl. 54 VA). Schließlich sind auch in der Auskunft des Forstamts Rennerod vom 8. Juli 2020 jährliche Pflege- und Schutzmaßnahmen – in Form von Zaunbau und Einzelschutz – zur Verhinderung von Wildschäden sowie Nachpflanzungen bestätigt worden. Soweit der Beklagte im Termin zur mündlichen Verhandlung – in Übereinstimmung mit der Auskunft des Forstamts Rennerod – angeführt hat, in einem Fall – laut Auskunft in der Gemeinde Dreisbach – habe man auf Drängen des Jagdpächters den Schutzzaun nicht angebracht, ergibt sich daraus nichts Abweichendes. Der Beklagte hat schon nicht konkret angegeben, um welche Pflanzfläche es sich handelt und wie im Einzelnen die Entscheidungsfindung hierzu verlaufen ist. Zu Letzterem bedurfte es schon deshalb weiterer Darlegungen, weil die forstfachliche Leitung für alle geförderten Flächen vom Forstamt ausgeübt wird (§ 27 Abs. 1 LWaldG) und die Revierleitung (§ 28 Abs. 1 LWaldG) durch staatliche Bedienstete durchgeführt wurde. Dass ein Zusammenhang zwischen unzureichenden Pflege- und Schutzmaßnahmen und dem Nichterreichen des Zustands der Kultursicherung bestehe oder die Pflege- und Schutzmaßnahmen nicht ordnungsgemäß gewesen seien, ist nicht hinreichend dargelegt und auch sonst nicht ersichtlich, zumal sich die Zentralstelle der Forstverwaltung auch nicht zum Erlass eines Auflagenbescheids veranlasst sah, wie es allerdings in den Erläuterungen der Bewilligungsbehörde zu den FGF (Anlage zum Jahresrundschreiben, Ziffer 3.2.9) in problematischen Fällen vorgesehen ist. Der Beklagte hat zur Kausalität in der Klageerwiderung vom 22. März 2019 dementsprechend auch ausgeführt, es spiele keine Rolle, auf welche Ursache es zurückzuführen sei, dass keine stabile und leistungsfähige Waldfläche erreicht worden sei. Laut der Auskunft des Forstamtes sind auch die Pflegemaßnahmen entsprechend der Wuchsentwicklung der Zielbaumarten unter Berücksichtigung der Konkurrenzvegetation erfolgt. Schließlich ist auch nicht etwa vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass die Anpflanzungen in einer von vornherein nicht erfolgversprechenden Art und Weise vorgenommen worden wären. Vielmehr ist laut der Auskunft die Pflanzenauswahl unter Berücksichtigung des Standorts erfolgt.
Eine zum Widerruf berechtigende Zweckverfehlung ist nach alledem nicht festzustellen, so dass der Beklagte den Zuwendungsbescheid nicht nach § 1 LVwVfG i.V.m. § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG widerrufen konnte.
II. Der von dem Beklagten (nur) auf § 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG gestützte Widerruf des Zuwendungsbescheids ist auch nicht – mit Wirkung nur für die Zukunft – nach § 1 LVwVfG i.V.m. § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwVfG gerechtfertigt (vgl. zum Erfordernis dieser Prüfung und zu einer Umdeutung in solchen Fällen BVerwG, Urteil vom 19. September 2018 – 8 C 16.17 –, juris Rn. 23ff.). Danach kann ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf im Verwaltungsakt vorbehalten ist.
1. Die Regelung in Ziffer 6.6 des Zuwendungsbescheids und wortgleich in Ziffer 5.8.1 FGF zur Rückforderung der erhaltenen Zuwendungen enthält zwar einen Widerrufsvorbehalt. Der Formulierung ist klar zu entnehmen, dass der Beklagte die Befugnis haben soll, den Zuwendungsbescheid später wieder aufzuheben (zur Definition des Widerrufsvorbehalts: Störmer, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2016, § 36 VwVfG Rn. 21).
2. Es fehlt jedoch an einem Widerrufsgrund, denn die Voraussetzungen, unter denen sich der Beklagte den Widerruf des Zuwendungsbescheids vorbehalten hat, liegen nicht vor.
a) Die vorzunehmende Auslegung der Ziffer 6.6 des Zuwendungsbescheids bzw. Ziffer 5.8.1 FGF ergibt, dass ein Widerruf nur möglich sein soll, wenn der Zuwendungsempfänger die Schutz- und Pflegemaßnahmen nicht ordnungsgemäß durchführt.
Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist nach ständiger Rechtsprechung entsprechend der §§ 133, 157 BGB durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises zu ermitteln (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 14 m.w.N.). Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umstände heranzuziehen (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Oktober 2013 – 8 C 21.12 –, juris Rn. 14 und vom 26. Oktober 2017, a.a.O.); Unklarheiten gehen dabei zu Lasten der Behörde (BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1983, a.a.O. Rn. 15 – zur Auslegung eines Widerrufsvorbehalts). Wie oben bereits ausgeführt, gilt im Rahmen der Auslegung schließlich auch, dass vor allem die Übernahme einer Garantiehaftung, durch die das Äquivalenzverhältnis zwischen Zuwendungen und Aufwand massiv verändert wird, in dem Bescheid hinreichend deutlich und bestimmt zum Ausdruck zu bringen ist (BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1996, a.a.O.).
Bei Beachtung dieser Auslegungsregeln ergibt sich hier, dass der Beklagte sich den Widerruf und die Rückforderung für den Fall vorbehalten hat, dass der Zuwendungsempfänger – wie hier nicht – die Kultur nach dem Anpflanzen nicht ordnungsgemäß schützt und pflegt, und nicht etwa auch für Fälle, in denen zwar Pflege und Schutz gewährleistet sind, das Forstamt aber trotzdem im Rahmen der Überprüfung die Kultur nicht als gesichert ansieht bzw. die angestrebten Wuchsziele nicht erreicht werden.
Weder aus dem Bescheid selbst, noch aus den FGF und dem im Betreff des Bescheids erwähnten Jahresrundschreiben nebst der zugehörigen Anlage mit den Erläuterungen zu den FGF ergibt sich hinreichend klar, dass der Zuwendungsempfänger im Falle des Nichteintretens der Sicherung der Kultur auch bei Gewährleistung von Schutz und Pflege in ordnungsgemäßer Form mit einem Widerruf rechnen muss, also letztlich eine Erfolgshaftung übernimmt. Insbesondere enthält Ziffer 5.8.1 FGF nebst Erläuterungen bzw. Ziffer 6.6 des Bescheids keine eindeutige Verknüpfung mit dem Begriff der Kultursicherung bzw. sind deren Voraussetzungen dort nicht einmal andeutungsweise erwähnt. Auch der Wortlaut der Ziffer 3.2.9 FGF deutet darauf hin, dass das Erreichen der Sicherung der Kultur (nur) für die Frage der Bewilligung der zweiten Rate von Bedeutung sein soll. Der Beklagte selbst hat dementsprechend im Widerrufsbescheid (dort S. 3 oben) ausgeführt, spätestens im achten Kalenderjahr nach Auszahlung müssten diese Ergebnisse erreicht sein, und damit eine Verknüpfung mit der Bewilligung und Zahlung der zweiten Rate vorgenommen, die nach Ziffer 3.2.9 FGF spätestens nach acht Jahren zu erfolgen hat. Soweit der Beklagte hierzu darauf verweist, die Beurteilung des Zustandes der Kultur habe nach Ziffer 3.2.9 FGF unabhängig von der Beantragung und Bewilligung der zweiten Rate zu erfolgen (S. 6 des Widerrufsbescheids), teilt der Senat dieses Verständnis der Regelung nicht. Vielmehr wird die Verknüpfung gerade dadurch hergestellt, dass die Überprüfung im unmittelbaren Zusammenhang mit der Beantragung und Bewilligung der zweiten Rate erwähnt wird. Auch die Formulierung des Widerrufsvorbehalts muss der Empfänger keinesfalls so verstehen, dass auch bei ordnungsgemäßer Pflege eine Rückforderungsmöglichkeit besteht. Denn der zweite mit Ziffer 6.6 des Zuwendungsbescheids bzw. Ziffer 5.8.1 FGF geschaffene Widerrufstatbestand – nämlich die Rodung der Fläche – setzt ein absichtliches und vollständiges Aufgeben des weiteren Förderziels – Schaffung eines stabilen und leistungsfähigen Waldes – voraus. Es liegt aber fern, dass die gleichen schwerwiegenden Folgen an ein Vorgehen geknüpft werden sollen, bei dem trotz ordnungsgemäßer Pflege- und Schutzmaßnahmen (nur) Entwicklungsziele nicht erreicht werden. Auch wegen der in der Kommentarspalte zu Ziffer 5.8.1 FGF genannten vergleichbaren Konstellationen (Laubbäume aus Mischkulturen entnehmen; Fräsen der Flächen), in denen eine absichtliche Entfernung von Pflanzen erfolgt, liegt es vielmehr nahe, dass ein Widerruf nur im Falle von nicht ordnungsgemäßer Pflege bzw. nicht ordnungsgemäßem Schutz der Pflanzen erfolgen können soll. Dieses Verständnis des Widerrufsvorbehalts legt auch das Schreiben des Beklagten vom 25. Februar 2009 zur Wildverbissgefahr nahe, in dem es ausdrücklich heißt, dass im Falle des Ergreifens entsprechender Schutzmaßnahmen – wie der Errichtung von Zäunen, die hier auch erfolgt ist – das Zuwendungsziel sicherzustellen sei und so eine Rückforderung verhindert werden könne. Gleiches gilt für die Formulierung der Erläuterungen zu Ziffer 2.6 FGF (Anlage zum Jahresrundschreiben). Dort wird nämlich eine mögliche Rückforderung wegen „nicht durchgeführter Pflege“ thematisiert.
b) Bei diesem Verständnis der Widerrufsvoraussetzungen lagen die Voraussetzungen des vorbehaltenen Widerrufs nicht vor, da die Klägerin auf den Aufforstungsflächen – wie oben (unter I.2.b) bereits ausgeführt – ordnungsgemäße Pflege- und Schutzmaßnahmen durchgeführt hat.
Demnach scheidet auch der Widerruf nach § 1 LVwVfG i.V.m. § 49 Abs. 2. S. 1 Nr. 1 VwVfG aus.
III. Fehlt es demnach schon an einer Widerrufsberechtigung, kommt es für die gerichtliche Entscheidung auf Ermessenserwägungen und die Frage, ob von einem Widerruf wegen der Staatsbeförsterung und im Hinblick auf mangelndes Verschulden der Klägerin und die dokumentierten Pflege- und Schutzmaßnahmen ausnahmsweise abzusehen war, nicht (mehr) an.
IV. Mangels Aufhebung des Verwaltungsaktes liegen auch die Voraussetzungen eines Erstattungsanspruchs nach § 49a VwVfG oder nach den Grundsätzen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs – unabhängig von der Frage, ob im Falle des Widerrufs nur mit Wirkung für die Zukunft die Leistung überhaupt rechtsgrundlos erfolgt wäre (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1983, a.a.O. Rn. 21) – nicht vor.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 6.061,00 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 49 Abs. 3 S. 2, 48 Abs. 4 S. 1 VwVfG
§§ 133, 157 BGB
§§ 708 ff. ZPO
§§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG
§ 44 LHO
§ 5 LWaldG
§ 1 LVwVfG
§ 36 VwVfG
§ 49a VwVfG
§ 167 VwGO
§ 49 Abs. 3 Nr. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 49a Abs. 1 S. 1 und Abs. 3 S. 1 VwVfG
§ 113 Abs. 1 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG
§ 27 Abs. 1 LWaldG
§ 28 Abs. 1 LWaldG
§ 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 49 Abs. 2. S. 1 Nr. 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1981, 882
2 A 21/79
7 C 70.80
1 L 77/10
3 C 18.94
22 B 96.36
8 C 16.17
8 C 18.16
8 C 21.12