Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2005-07-07, Aktenzeichen 5 KN 239/03

Tenor:

Tatbestand:
I. Der Antragsteller ist als Gerichtsvollzieher im Geschäftsbereich des Niedersächsischen Justizministeriums beim Amtsgericht D. vollzeitbeschäftigt tätig.
Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollzieher sind Beamtinnen und Beamte des mittleren Justizdienstes in einer Sonderlaufbahn, welche die Ämter der Besoldungsgruppe A 8 (Eingangsamt), A 9 sowie A 9 + Amtszulage umfasst. Ihr Dienstverhältnis weist die Besonderheit auf, das sie auf eigene Kosten ein Geschäftszimmer einzurichten und zu unterhalten haben (§ 46 GVO). Neben den Dienstbezügen aus dem ihnen übertragenen Amt erhalten sie eine Vergütung nach der Verordnung über die Vergütung für Beamte im Vollstreckungsdienst (Vollstreckungsvergütungsverordnung - VollStrVergV -) vom 8. Juli 1976 in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. Januar 2003 (BGBl. I S. 8), und zwar gemäß § 1 Abs. 2 VollStrVergV 15 vom Hundert der durch den Beamten für die Erledigung der Aufträge vereinnahmten Gebühren, und eine Bürokostenentschädigung nach der gemäß den Ermächtigungen in § 49 Abs. 3 BBesG durch das Niedersächsische Justizministerium im Einvernehmen mit dem Niedersächsischen Finanzministerium erlassenen Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten im Gerichtsvollzieherdienst vom 1. Dezember 1998 (Nds.GVBl. S. 703), geändert durch die vom Antragsteller angegriffene Verordnung vom 12. August 2002 (Nds.GVBl. S. 362) - GVEntschVO -. Die Entschädigungsregelung beruht auf einem zwischen den Landesjustizverwaltungen und der Finanzministerkonferenz vereinbarten bundeseinheitlichen Entschädigungsmodell.
Mit der angegriffenen Verordnung wurden für das Jahr 2001 der Gebührenanteil, der den Gerichtsvollziehern als Bürokostenentschädigung zusteht, auf 67,91 vom Hundert (§ 2 Abs. 2 Satz 3) und der Jahreshöchstbetrag, bis zu dem der Gebührenanteil voll und darüber hinaus zu 50 vom Hundert des Mehrbetrages zusteht, in § 3 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO auf 58.348,-- DM (29.832,86 €) festgesetzt. Auf der Grundlage dieser Verordnung setzte der Direktor des Amtsgerichts Bad Iburg die dem Antragsteller für das Jahr 2001 zustehende Bürokostenentschädigung fest. Über die vom Antragsteller hiergegen erhobene Klage ist bisher nicht entschieden worden.
Mit seinem am 1. Juli 2003 gestellten Normenkontrollantrag wendet sich der Antragsteller gegen die Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten im Gerichtsvollzieherdienst vom 12. August 2002 (Nds.GVBl. S. 362) und trägt zur Begründung vor: Der Normenkontrollantrag sei zulässig und begründet. Die angegriffene Verordnung verstoße gegen den aus § 49 Abs. 3 BBesG abzuleitenden Grundsatz einer dem Gerichtsvollzieher als „verbeamteten Zwangsunternehmer“ zustehenden großzügigen Deckung der typischerweise für ein angemessenes Gerichtsvollzieherbüro betriebswirtschaftlich sachgerecht anfallenden Kosten. Es sei davon auszugehen, dass die angegriffene Verordnung noch nicht einmal dazu geeignet sei, sicherzustellen, dass - wie aus dem Alimentationsgrundsatz folge - die tatsächlich bei Gerichtsvollziehern im Geltungsbereich der Verordnung regelmäßig anfallenden Kosten in jedem Fall abgedeckt werden. Im Übrigen verstoße die Verordnung im Hinblick auf die ihr zugrundeliegende unzulässige Typisierung und Pauschalierung in jedem Fall gegen den aus dem allgemeinen (Art. 3 Abs. 1 GG) wie für den Bereich des Beamtenrechts spezialgesetzlich als Teil der hergebrachten Grundsätze des Beamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) geregelten Gleichheitsgrundsatz. Im Hinblick auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. August 2004 - 2 C 41.03 - könne nicht mehr daran festgehalten werden, dass es für die Bemessung der Bürokostenentschädigung der Gerichtsvollzieher auf den objektiven Bedarf eines ordnungsgemäß ausgestatteten Gerichtsvollzieherbüros ankomme. Maßgebend sei vielmehr, ob der Antragsgegner die anfallenden notwendigen Sach- und Personalkosten realitätsnah festgesetzt hat. Er müsse den jährlichen Sach- und Personalkostenaufwand aktuell und realitätsnah ermittelt und die Balance zwischen „Auskömmlichkeit“ und „Realitätsnähe“ im Lichte der verfassungsrechtlichen und einfachrechtlichen Vorgaben (Art. 33 Abs. 5, 20 Abs. 3 GG, § 49 Abs. 3 BBesG) hergestellt haben. Der Verordnungsgeber müsse die Richtigkeit der Festsetzung der Bürokostenentschädigung anhand repräsentativer, sachlich richtiger und aktueller Erhebungen belegen und unter Kontrolle halten. Sachlich richtig sei die Ermittlung der abzugeltenden Bürokosten nur dann, wenn der Antragsgegner - wie vom Bundesverwaltungsgericht gefordert - der innerhalb der Stichprobe aufgetretenen Varianz durch entsprechende Bereinigungen Rechnung getragen, insbesondere bei den Personalkosten, aber auch bei sonstigen signifikanten Unterschieden innerhalb der Vergleichsgruppe (regionale Unterschiede, Varianz aufgrund inhomogener Schuldnerstruktur, Sondererschwernisse und Bezirkszuschnitt etc.) im Rahmen der Durchführung und Auswertung der Erhebung in der gebotenen Weise Korrekturen vorgenommen hat. Aus den bei allen von seinen - des Antragstellers - Prozessbevollmächtigten vertretenen Gerichtsvollziehern erhobenen und durch die Diplompolitologin E. ausgewerteten empirischen Daten („E.-Studie“) ergebe sich, dass der Jahreshöchstbetrag des § 3 Abs. 2 Satz 1 der angegriffenen GVEntschVO mit 58.348,00 DM (29.832,86 Euro) zu gering bemessen sei. Außerdem verstoße die angegriffene Änderungsverordnung gegen das Jährlichkeitsprinzip und damit gegen den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung sowie das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot. Schließlich führe die Anwendung der angegriffenen Verordnung zu einer mittelbaren Diskriminierung von teilzeitbeschäftigten Gerichtsvollziehern und verstoße damit gegen Gemeinschaftsrecht (Art. 141 EGV i.V.m. Richtlinie 75/117/EWG-ABlEG Nr. L 045 v. 19.02.1975, S. 19 f., und die Richtlinie 97/81/EG des Rates v. 15.12.1997).
Der Antragsteller beantragt,
Art. 1 und 2 der Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Abgeltung der Bürokostenentschädigung im Gerichtsvollzieherdienst vom 12. August 2002 (Nds. GVBl. S. 362) für nichtig zu erklären,
hilfsweise,
festzustellen, dass Art. 1 der Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten im Gerichtsvollzieherdienst vom 12. August 2002 wegen Verstoßes gegen Art. 141 EGV i.V.m. Art. 1 der Richtlinie 75/117/EWG des Rates vom 10. Februar 1975 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten über die Anwendung des Grundsatzes gleichen Entgeltes für Männer und Frauen sowie wegen Verstoßes gegen die Richtlinie 97/81/EG des Rates vom 15. Dezember 1997 zu der von UNICE, CEEP und EGW geschlossenen Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit nicht anwendbar ist.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er hält die angegriffene Verordnung für rechtmäßig. Sie verstoße weder gegen § 49 Abs. 3 BBesG noch gegen das Gebot der amtsangemessenen Alimentation aus Art. 33 Abs. 5 GG. Die Bürokostenentschädigung habe nicht einen alimentativen Charakter und gewähre auch nicht einen Anspruch auf einen „Unternehmergewinn“ in der Weise, dass sie so bemessen sein müsse, dass sie auch eine Mehrarbeit des Gerichtsvollziehers sowie eine eventuelle unentgeltliche Mitarbeit von Familienangehörigen des Gerichtsvollziehers abgelte.
Die vom Antragsteller vorgetragenen Zweifel hinsichtlich der methodischen Durchführung der Festsetzung der Bürokostenentschädigung seien nicht begründet. Sollten im Einzelfall ein - oder auch mehrere - Gerichtsvollzieher nachweisen können, dass die ihnen entstehenden notwendigen Bürokosten nicht abgedeckt seien, führe dies aufgrund der zulässigen Pauschalierung und Typisierung nicht zur Rechtswidrigkeit der GVEntschVO. Es liege gerade in der Rechtsnatur einer Pauschalierung, dass es im Einzelfall zu einer Unterdeckung oder auch zu einer Übererstattung kommen könne. Den betroffenen Gerichtsvollziehern stehe zudem die Möglichkeit offen, gemäß § 3 Abs. 7 GVEntschVO aufgrund der Umstände des Einzelfalles eine höhere Bürokostenentschädigung zu beantragen.
Die niedersächsischen Gerichtsvollzieher seien nicht gezwungen, eigene Mittel für die Einrichtung und den Betrieb des Gerichtsvollzieherbüros einzusetzen. Im Jahre 2000 habe der Arbeitskreis für Besoldungsfragen eine Arbeitsgruppe „Bürokostenentschädigung der Gerichtsvollzieher“ mit einer Erhebung der tatsächlichen Bürokosten beauftragt. Die Arbeitsgruppe habe sich aus Besoldungs- und Justizfachleuten aus Bayern, Baden-Württemberg, Sachsen, Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Bremen und Brandenburg zusammengesetzt und sei von Vertretern der Rechnungshöfe Baden-Württembergs und Nordrhein-Westfalens beraten worden. Die Auswertung der Ergebnisse im Bund habe ergeben, dass bei einer durchschnittlichen Belastung von 154 % die durchschnittlichen tatsächlichen Personalkosten 16.135,-- DM, die durchschnittlichen tatsächlichen Sachkosten 16.507,-- DM und damit die durchschnittlichen tatsächlichen Gesamtkosten 32.642,-- DM betragen. Das ergebe einen Jahreskostenbetrag von 23.725,-- DM. Als Konsequenz aus dieser Erhebung hätten die Finanzministerkonferenz am 14. Februar 2002 und die Justizministerkonferenz in der Sitzung vom 10. bis 12. Juni 2002 beschlossen, den Jahreskostenbetrag 2001 nicht fortzuschreiben, sondern bei 47.652,-- DM zu belassen und ihn erst für das Jahr 2002 - ebenfalls ohne Fortschreibung - um 8.000,-- DM auf 39.652,-- DM (= 20.274,-- €) abzusenken. Damit sei das Entschädigungsmodell in zulässiger Weise modifiziert worden, weil der Jahreskostenbetrag auch ohne Fortschreibung und nach Absenkung ausreiche, um die Kosten eines angemessen eingerichteten und ordnungsgemäß geführten Gerichtsvollzieherbüros zu decken. Dieses Ergebnis sei auch durch eine im Rahmen einer Organisationsuntersuchung des Bürobetriebs der Gerichtsvollzieher in Niedersachsen durchgeführte Erhebung zum tatsächlichen Einsatz und zur tatsächlichen Vergütung von Hilfskräften im Herbst 2001 und Frühjahr 2002 bestätigt worden. Die Beschäftigung einer familienfremden Hilfskraft mit halber Arbeitskraft und einer Vergütung entsprechend VI b/VII BAT stelle einen absoluten Ausnahmefall dar. Vielmehr würden überwiegend Familienangehörige mit einer geringeren Stundenzahl und wesentlich niedrigerer Vergütung (zum Teil auch ohne Vergütung) beschäftigt, obwohl die volle Bürokostenentschädigung gewährt werde.
Demgegenüber seien die vom Antragsteller vorgelegten Unterlagen, die auf Erhebungen einzelner weniger Gerichtsvollzieher basieren („E.-Studie“), und die entsprechenden Ausführungen hierzu nicht als Beleg dafür geeignet, dass die auf der Grundlage der angegriffenen Verordnung gewährte Bürokostenentschädigung für die einem durchschnittlichen Gerichtsvollzieher entstehenden Bürokosten nicht ausreichend seien. Die E.-Studie gehe von falschen Voraussetzungen aus, so dass die dortigen Erhebungen und deren Auswertungen nicht als realistische Ermittlung der einem Gerichtsvollzieher typischerweise entstehenden Bürokosten akzeptiert werden könnten. Da die Bürokostenentschädigung eine reine Aufwandsentschädigung sei, könnten nur die tatsächlich verauslagten Kosten und nicht die in der Studie erhobenen „an der erlaubten Ausstattung und den marktüblichen Kosten“ bemessenen Aufwendungen berücksichtigt werden.
Selbst wenn man über diese Bedenken hinwegsähe, ergebe sich auch ohne Vornahme der erforderlichen Korrektur der in die Studie eingeflossenen fiktiven und kalkulatorischen Ansätze aus dem Vorbringen des Antragstellers, dass die gewährte Bürokostenentschädigung auskömmlich sei und sogar über dem in der E.-Studie ermittelten Bedarf liege.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei die GVEntschVO nicht zu spät erlassen. Sie verstoße weder gegen das Jährlichkeits- noch gegen das Rechtsstaatsprinzip.
Der vom Antragsteller gerügte Verstoß gegen europarechtliche Vorschriften über die Teilzeitarbeit führe nicht zur Nichtigkeit der GVEntschVO. Unabhängig von der Frage, ob die genannten Richtlinien auf die Bürokostenentschädigung der Gerichtsvollzieher überhaupt anwendbar seien, folge dies bereits aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Normenkontrollantrag zwei Jahre nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen sei. Diese Frist sei in Bezug auf die gerügten Verstöße gegen EU-Recht versäumt.
In der mündlichen Verhandlung hat der Antragsteller folgende Beweisanträge gestellt:
1. Zum Nachweis der Tatsache, dass der Antragsgegner im Zuge der Bürokostenerhebung 2001 die tatsächlich im maßgebenden Abrechnungsjahr anfallenden Sach- und Personalkosten (Bürokosten) der niedersächsischen Gerichtsvollzieher nicht aktuell sachlich richtig und repräsentativ ermittelt hat, dem Antragsgegner aufzugeben, die vollständigen (zumindest niedersächsischen) Datensätze der durchgeführten Bürokostenerhebung vorzulegen und auf der Grundlage dieser Daten ein sekundär analytisches Sachverständigengutachten einzuholen;
2. zum Nachweis der Tatsache, dass aufgrund einer signifikanten Varianz bei den Personal- und Sachkosten der niedersächsischen Gerichtsvollzieher im Rahmen der statistischen Auswertung der Erhebungsbefunde Bereinigungen vorzunehmen waren, die vorliegend unterblieben sind, auf der Grundlage der vom Antragsgegner vorzulegenden vollständigen Datensätze ein Sachverständigengutachten einzuholen;
3. zum Nachweis der Tatsache, dass der Antragsgegner im Rahmen seiner Erhebung die arbeitnehmergleiche Beschäftigung von Angehörigen, die ohne oder gegen nicht marktübliches Entgelt erfolgte, bei der Auswertung seiner Erhebung nicht außer Betracht gelassen hat, Beweis zu erheben durch Beiziehung der vollständigen Datensätze der Erhebung und aussagekräftiger Auswertungsprotokolle und auf der Basis des so ermittelten Sachverhaltes ein Sachverständigengutachten (nach Auswahl des Gerichtes) einzuholen;
4. zur Feststellung der Tatsache, dass der zur Ermittlung des jährlichen Durchschnittspensums verwendete sogenannte „F. Pensenschlüssel“ aufgrund der Veränderungen der letzten Jahre (Änderungen des Aufgabenspektrums etc.) ungeeignet ist, für die maßgebenden Abrechnungsjahre einen hinreichenden Zusammenhang zwischen den anfallenden Erledigungen und der tatsächlichen zeitlichen Belastung herzustellen, ein Sachverständigengutachten einzuholen.
Der Senat hat die Beweisanträge in der mündlichen Verhandlung unter Mitteilung der hierfür maßgeblichen Gründe abgelehnt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze und wegen des Sachverhalts im Übrigen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (Beiakten A bis Z und Z 1 bis Z 14) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
II. Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber nicht begründet.
Zutreffend gehen die Beteiligten davon aus, dass der Normenkontrollantrag - abgesehen von dem mit dem Hilfsantrag gerügten Verstoß gegen europarechtliche Bestimmungen - zulässig ist. Bei der von dem Antragsteller angegriffenen Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten im Gerichtsvollzieherdienst vom 12. August 2002 (Nds.GVBl. S. 362) - GVEntschVO - handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, über deren Gültigkeit gemäß § 7 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung das Oberverwaltungsgericht nach Maßgabe des § 47 VwGO entscheidet. Als Gerichtsvollzieher und Beamter des Antragsgegners ist der Antragsteller, der von den Regelungen der Verordnung über den den Gerichtsvollziehern als Bürokostenentschädigung zustehenden Gebührenanteil und über den Jahreshöchstbetrag betroffen ist, antragsbefugt. Eine Verletzung der Rechte des Antragstellers gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, insbesondere seines verfassungsrechtlich geschützten Rechtes auf amtsangemessene Alimentation (Art. 33 Abs. 5 GG) bzw. dessen einfachgesetzlicher Ausprägung (§ 49 Abs. 3 BBesG) erscheint, was zur Zulässigkeit des Antrags ausreicht, möglich (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.07.2002 - 2 C 13.01 -, NVwZ 2002, 1505 (1506)). Was den Gebührenanteil und den Jahreshöchstbetrag angeht, ist der Normenkontrollantrag auch innerhalb der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von zwei Jahren nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt worden.
Nicht innerhalb der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt ist der Antrag, soweit mit ihm hilfsweise die Feststellung begehrt wird, dass Art. 1 GVEntschVO vom 12. August 2002 (Nds.GVBl. S. 362) wegen Verstoßes gegen Art. 141 EGV i.V.m. Art. 1 der Richtlinie 75/117/EWG des Rates vom 10. Februar 1975 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten über die Anwendung des Grundsatzes gleichen Entgeltes für Männer und Frauen sowie gegen die Richtlinie 97/81/EG des Rates vom 15. Dezember 1997 zu der von UNICEF, CEEP und EGB geschlossenen Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit nicht anwendbar ist. Die Grundzüge über die Abgeltung der Bürokosten im Gerichtsvollzieherdienst sind bereits in der Verordnung vom 1. Dezember 1998 (Nds.GVBl. S. 703) geregelt. Das trifft insbesondere auf die Vorschrift des § 3 Abs. 5 der Verordnung vom 1. Dezember 1998 zu, nach der bei Teilzeitbeschäftigung oder ermäßigter Arbeitszeit die Höchstbeträge nach Absatz 2 Satz 1 und Absatz 3 sowie der Erhöhungsbetrag nach Absatz 4 in Anlehnung an § 6 des Bundesbesoldungsgesetzes in gleichem Verhältnis wie die Arbeitszeit zu verringern sind. Diese 1998 in Kraft getretene Regelung, die der Antragsteller für unvereinbar mit den genannten, die Teilzeitarbeit betreffenden europarechtlichen Bestimmungen hält, gilt seit ihrem In-Kraft-Treten (1998) unabhängig von Art. 1 GVEntschVO vom 12. August 2002 (Nds. GVBl. S. 362), den der Antragsteller, der im Übrigen als vollzeitbeschäftigter Gerichtsvollzieher von § 3 Abs. 5 GVEntschVO 1998 nicht betroffen ist, zum Gegenstand seines hilfsweise gestellten Normenkontrollantrages gemacht hat. Weder die GVEntschVO vom 12. August 2002 noch die Verordnung vom 21. August 2003 enthält eine Änderung des § 3 Abs. 5 GVEntschVO 1998. Die Verordnung vom 1. Dezember 1998 ist am 18. Dezember 1998 bekannt gegeben worden. Die Antragsfrist ist also bereits am 18. Dezember 2000 abgelaufen gewesen. Durch die genannten Änderungsverordnungen ist diese Frist auch nicht erneut in Gang gesetzt worden, weil § 3 Abs. 5 GVEntschVO in keiner Weise verändert worden ist (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 24.11.2003 - 2 MN 334/03 -, Nds. Rpfl. 2004, 111).
Ist mithin der Hilfsantrag des Antragstellers wegen Versäumung der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig, ist in dem vorliegenden Normenkontrollverfahren für eine sachliche Entscheidung über diesen Hilfsantrag oder die angeregte Vorlage der in dem Hilfsantrag gestellten Frage an den Europäischen Gerichtshof kein Raum.
Der im Übrigen zulässige Normenkontrollantrag (Hauptantrag) ist nicht begründet. Die Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten im Gerichtsvollzieherdienst vom 12. August 2002 (Nds.GVBl. S. 362) ist rechtmäßig.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers verstoßen die Regelungen der angegriffenen Verordnung über den Gebührenanteil und den Jahreshöchstbetrag weder gegen § 49 Abs. 3 BBesG noch gegen das Gebot der amtsangemessenen Alimentation aus Art. 33 Abs. 5 GG. § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG ermächtigt die Landesregierungen, durch Rechtsverordnung die Abgeltung der den Gerichtsvollziehern für die Verpflichtung zur Errichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Kosten zu regeln. Von dieser Ermächtigung hat der Antragsgegner in Übereinstimmung mit § 49 Abs. 3 Satz 2 BBesG durch die Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten im Gerichtsvollzieherdienst vom 1. Dezember 1998 (Nds.GVBl. S. 703), geändert durch die hier vom Antragsteller angegriffene Verordnung vom 12. August 2002 (Nds.GVBl. S. 362), Gebrauch gemacht. Wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 19. August 2004 (- 2 C 41.03 -, NVwZ-RR 2005, 214 = DGVZ 2005, 7), zu einer entsprechenden Regelung in Bayern ausgeführt hat, enthält § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG nicht nur eine bloße Ermächtigung zum Erlass einer Abgeltungsregelung, sondern verpflichtet den Dienstherrn zugleich zum regelmäßigen Ersatz der angefallenen Bürokosten, was aus dem verfassungsrechtlichen Gebot amtsangemessener Alimentation (Art. 33 Abs. 5 GG) folge. Den Gerichtsvollziehern solle nicht zugemutet werden, Kosten selbst zu übernehmen, die ihnen zwangsläufig aufgrund dienstlicher Verpflichtungen entstehen und die andere Beamte gleichen Amtes nicht zu tragen haben. Deshalb sei die Entschädigung an den anfallenden notwendigen Sach- und Personalkosten auszurichten und realitätsnah festzusetzen, wobei der Dienstherr zur Pauschalierung und Typisierung, im Falle gravierender regionaler Unterschiede auch zu Staffelungen befugt oder gar verpflichtet sei. Ein bestimmtes Entschädigungsmodell sehe § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG nicht vor, wie aus Wortlaut, systematischer Stellung, Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte des § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG folge. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil, dem der erkennende Senat sich anschließt, weiter ausgeführt:
„Der Zweck der Vorschrift besteht - wie der Senat bereits im Urteil vom 4. Juli 2002 (- BVerwG 2 C 13.01 -, Buchholz 240 § 49 BBesG, Nr. 2), ausgeführt hat - nicht darin, den Gerichtsvollziehern zusätzliche Alimentation zu gewähren, sondern darin, eine landesrechtliche Aufwandsentschädigung zu ermöglichen, um die Beamten nicht mit Kosten zu belasten, die ihnen aufgrund dienstlicher Verpflichtungen effektiv entstehen und die sie aus ihrer Alimentation zu bestreiten hätten.
Auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift spricht für die Annahme einer Aufwandsentschädigung und gegen die Annahme einer zusätzlichen Alimentation. Da einem typisierend und pauschalierend ermittelten Kostenaufwand nicht zwingend ein gleich hoher tatsächlicher Aufwand gegenübersteht und es im Fall eines im Vergleich zur Abgeltung geringeren tatsächlichen Aufwandes zu einem steuerpflichtigen Einkommen des Gerichtsvollziehers kommen würde, sollte mit § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG eine im Verhältnis zu § 17 BBesG speziellere Vorschrift geschaffen werden, die den rechtlichen Tatbestand einer Aufwandsentschädigung klarstellt (vgl. Bericht des Innenausschusses zum Vierten Bundesbesoldungserhöhungsgesetz vom 26. Mai 1975, BTDrucks. 7/3689, Teil A, Art. IV Nr. 1 a).
Die den Gerichtsvollziehern entstehenden Kosten sind nach § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG in dem Umfang typisierend und pauschalierend abzugelten, in dem sie durch die Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehen. Nach der bundeseinheitlich gefassten Gerichtsvollzieherordnung - GVO - darf der Gerichtsvollzieher seinen Geschäftsbetrieb zwar nach eigenem Ermessen gestalten, soweit hierüber keine besonderen Bestimmungen bestehen (§ 45 Abs. 1 GVO), er muss aber jedenfalls an seinem Amtssitz ein Geschäftszimmer unterhalten, dessen Ausstattung im Einzelnen in § 46 Abs. 3 GVO geregelt ist. Nach § 49 Abs. 1 GVO ist er verpflichtet, Büro- und Schreibhilfen zu beschäftigen, soweit es der Geschäftsbetrieb erfordert. An den Kosten dieses Einsatzes von Hilfskräften hat sich die Abgeltung realitätsnah zu orientieren.
Bundesrechtlich ist kein bestimmtes Entschädigungsmodell vorgeschrieben. Der Verordnungsgeber ist in den beschriebenen Grenzen frei. Er darf pauschalieren, typisieren und regional staffeln. Er muss sich aber, da er lediglich zum Kostenersatz verpflichtet ist, realitätsnah an den tatsächlich entstehenden Kosten orientieren. Dies verbietet es, auf einen - wie immer definierten - für erforderlich gehaltenen Bedarf abzustellen. Denn der Ersatz eines fiktiven Aufwandes ist keine Abgeltung eines tatsächlich entstehenden Aufwandes. Daher ist der Rechtssatz des Berufungsgerichts, ein idealtypisches, ordentlich organisiertes, an den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit ausgerichtetes Gerichtsvollzieherbüro benötige eine halbtagsbeschäftigte Bürohilfskraft, nicht mit § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG vereinbar. Bereits der gedankliche Ausgangspunkt des Berufungsgerichts, einen fiktiven Personalkostenaufwand zugrunde zu legen, um die „Selbstausbeutung der Gerichtsvollzieher und ihrer mitarbeitenden Familienangehörigen“ zu verhindern, ist unzutreffend. Es mag zwar sein, dass Gerichtsvollzieher trotz Erforderlichkeit keine Bürohilfskraft beschäftigen, sondern die Büroarbeit selbst erledigen oder sich von Familienangehörigen unentgeltlich unterstützen lassen. Richtig ist auch, dass dieser Umstand wegen der anzustellenden typisierenden und pauschalierenden Durchschnittsberechnung statistisch zu einem geringeren Aufwand führt. Beschäftigt der Gerichtsvollzieher jedoch eine Bürohilfskraft oder - gegen vertraglich vereinbartes Entgelt - einen Familienangehörigen, so erhöht sich zwangsläufig der vom Beklagten realitätsnah zu ermittelnde durchschnittliche Kostenaufwand. Die vom Berufungsgericht beabsichtigte Gegensteuerung zu der unterstellten Fehlentwicklung mit Hilfe fiktiver Personalkosten ist daher nicht geboten.
Andererseits darf die grundsätzlich zulässige Kompensation von Sach- und Personalaufwand nicht dazu führen, dass ein vom Beklagten zu niedrig bemessener Sachkostenersatz durch unentgeltliche Büroarbeit des Gerichtsvollziehers oder seiner Angehörigen - faktisch - ausgeglichen werden muss. Der Dienstherr ist vielmehr gehalten, den jährlichen Sach- und Personalkostenaufwand aktuell und realitätsnah zu ermitteln. Typisiert und pauschaliert er anhand eines landesweit oder gar bundesweit einheitlich ermittelten Aufwandes, wird er dieser Verpflichtung nur gerecht, wenn keine wesentlichen regionalen Unterschiede (z.B. Stadt - Land - Gefälle) zur Differenzierung zwingen. Eine arbeitnehmergleiche Beschäftigung von Angehörigen, die ohne Entgelt und ohne die Entrichtung von Sozialbeiträgen erfolgt, hat er, da es sich um ein Umgehungsgeschäft handelt, bei der Auswertung seiner Erhebungen außer Betracht zu lassen.“
Diesen Anforderungen wird die angegriffene Verordnung gerecht. Die auf ihrer Grundlage berechnete Bürokostenentschädigung entspricht dem mit der Ermächtigung des § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG zur Regelung einer Kostenabgeltung verfolgten Zweck, dass ein Gerichtsvollzieher nicht mit Kosten belastet wird, die ihm aufgrund dienstlicher Verpflichtungen effektiv entstehen und die er sonst aus seiner Alimentation zu bestreiten hätte. Ein bestimmtes Entschädigungsmodell ist durch § 49 Abs. 3 BBesG nicht vorgeschrieben. Pauschalierungen und Typisierungen sind zulässig. Selbst wenn der Antragsteller - wozu er sich allerdings nach seiner in der mündlichen Verhandlung abgegebenen Erklärung nicht in der Lage sieht - nachweisen könnte, dass die ihm entstehenden notwendigen Bürokosten nicht abgedeckt werden, führte dies aufgrund der zulässigen Pauschalierung und Typisierung nicht zur Rechtswidrigkeit der GVEntschVO. Es liegt gerade in der Rechtsnatur einer Pauschalierung, dass es im Einzelfall zu einer Unterdeckung oder auch zu einer Übererstattung kommen kann. Gemäß § 3 Abs. 7 GVEntschVO steht den betroffenen Gerichtsvollziehern zudem die Möglichkeit offen, aufgrund der Umstände des Einzelfalles eine höhere Bürokostenentschädigung zu beantragen. Allerdings ist nach den vorstehend wiedergegebenen Grundsätzen der Verordnungsgeber gehalten, den jährlichen Sach- und Personalkostenaufwand aktuell und realitätsnah zu ermitteln und verpflichtet, zur Differenzierung zwingende, wesentliche Unterschiede (z.B. Stadt-Land-Gefälle) zu berücksichtigen, wenn anhand eines landes- oder gar bundesweit einheitlich ermittelten Aufwands pauschaliert wird. Maßgeblich für die Feststellung des Aufwandes ist grundsätzlich der Geltungsbereich der Verordnung, in dem hier zu beurteilenden Fall also das Land Niedersachsen. Insoweit sind bei Ermittlung des Aufwandes neben den aus sieben weiteren Bundesländern herangezogenen 274 Betrieben lediglich 24 von 429 niedersächsischen Gerichtsvollzieherbetrieben im Rahmen der Erhebungen der im Jahre 2000 gebildeten Arbeitsgruppe „Bürokostenentschädigung der Gerichtsvollzieher“ berücksichtigt worden. Zur Frage, ob zur Differenzierung zwingende, wesentliche Unterschiede, beispielsweise aufgrund eines Stadt-Land-Gefälles bestehen, sind von der Arbeitsgruppe und auch im übrigen Feststellungen nicht getroffen worden.
Aus diesen Bedenken hinsichtlich der Ermittlung des Bürokostenaufwandes lässt sich entgegen der Auffassung des Antragstellers aber ein Verstoß der angegriffenen Verordnung gegen § 49 Abs. 3 BBesG nicht herleiten. Denn der Verordnung liegt nicht der in der beschriebenen Weise ermittelte durchschnittliche Bürokostenaufwand in Höhe von 32.642,-- DM (Personalkosten: 16.135,-- DM + Sachkosten: 16.507,-- DM =
32.642,-- DM), sondern ein Jahreskostenbetrag in Höhe von 47.652,-- DM zugrunde, der auf Berechnungsgrundlagen aus dem Jahre 1975 und anschließenden Erhöhungen beruht und im Hinblick auf die durch die Arbeitsgruppe gewonnenen Ergebnisse zunächst nicht erhöht und dann für Jahr 2002 um 8.000,-- DM auf 39.652,-- DM abgesenkt wurde.
Dass die niedersächsischen Gerichtsvollzieher nicht gezwungen sind, eigene Mittel für die Einrichtung und den Betrieb des Gerichtsvollzieherbüros einzusetzen, ergibt sich aus diesen Berechnungsunterlagen für die in der angegriffenen Verordnung festgesetzten Berechnungsgrößen. Diese enthalten auch mit tatsächlichen Aufwendungen nicht in Verbindung stehende Elemente wie etwa fiktive Personalkosten für unentgeltlich mitarbeitende Familienangehörige. Dabei ist es - auch nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 19. August 2004 (- 2 C 41.03 -, NVwZ RR 2005, 214 = DGVZ 2005, 7) - grundsätzlich zulässig, dass ein Überschuss bei der Personalkostenerstattung eine zu geringe Sachkostenabgeltung kompensiert (Urteilsabdruck S. 8 vgl.: VGH Bad.-Württ., Urt. v. 5.10.1999 - 4 S 43/97 -).
Dass die gezahlte Bürokostenentschädigung im Durchschnitt für alle Gerichtsvollzieher in Niedersachsen auskömmlich war, ergibt sich auch aus der zur Unterstützung seiner Auffassung von dem Antragsteller herangezogenen „E.-Studie“ vom 8. Dezember 2003; der eine Auswertung von 176 Fragebögen zugrunde liegt, nach der ohne Berücksichtigung fiktiver Personalkosten ein Betrag von 25.891,-- € erforderlich ist, um bei 90 % der befragten niedersächsischen Gerichtsvollzieher die jährlichen Gesamtkosten ihres Gerichtsvollzieherbüros abzudecken. Da nach den insoweit unwidersprochen gebliebenen Berechnungen des Antragsgegners, an deren Richtigkeit zu zweifeln, kein Anlass besteht, die durchschnittliche Bürokostenentschädigung für das Jahr 2001 einschließlich der zu berücksichtigenden Dokumentenpauschale mit 34.427,47 € über dem in der E.-Studie errechneten Bedarf liegt, ist die Annahme gerechtfertigt, dass die den niedersächsischen Gerichtsvollziehern gewährte Bürokostenentschädigung auskömmlich ist. Für die vom Antragsteller beantragte Einholung eines Sachverständigengutachtens über Einzelheiten der durchgeführten Erhebung über die Bürokosten ist daher kein Raum. Selbst wenn Elemente wie zum Beispiel die Berücksichtigung von Kosten der Beschäftigung von Angehörigen, die ohne oder gegen nicht marktübliches Entgelt erfolgt, unrichtig sind, führt dies nicht zu einer Rechtsverletzung des Antragstellers, weil solche Aufwendungen - wie bereits aufgeführt - gar nicht zu berücksichtigen sind und sich diese unrichtige Berücksichtigung deshalb zugunsten der Gerichtsvollzieher auswirkt.
Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich auch, dass die angegriffenen Verordnungsbestimmungen nicht gegen das Alimentationsprinzip (Art. 33 Abs. 5 GG) verstoßen. Denn das kann - wie bereits ausgeführt - nur angenommen werden, wenn die Gerichtsvollzieher mit Kosten belastet werden, die ihnen aufgrund der Verpflichtung, ein Büro zu unterhalten, effektiv entstehen und die sie aus ihrer Alimentation zu bestreiten hätten. Das ist aber - wie sich aus dem Vorstehenden ergibt - nicht der Fall. Bestätigt wird dies durch den Umstand, dass weder der E.-Studie noch dem Vortrag des Antragstellers Anhaltspunkte dafür entnommen werden können, dass einem in Niedersachsen tätigen Gerichtsvollzieher im Jahre 2001 effektiv Bürokosten entstanden sind, die durch die in der angegriffenen Verordnung vorgesehene Aufwandsentschädigung nicht ausgeglichen und aus der Alimentation des Gerichtsvollziehers bestritten worden sind.
Zu Unrecht rügt der Antragsteller, dass die angegriffene Änderungsverordnung gegen das Jährlichkeitsprinzip und das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot verstoße.
Wie bereits ausgeführt, ist aus § 49 Abs. 3 BBesG nicht ein bestimmtes Entschädigungsmodell abzuleiten; auch enthält diese Vorschrift nicht die Festlegung eines bestimmten Zeitpunktes für die Neufestsetzung. Auch dem Wortlaut des § 2 Abs. 2 Sätze 2 und 3 GVEntschVO ist nicht zu entnehmen, dass eine Neufestsetzung zwingend noch im selben Kalenderjahr erfolgen muss (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 09.07.2003 - RN 1 K 03.321 und RN 1 K 03.587 -). Wenn nach § 2 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO der Gebührenanteil „jeweils jährlich“ festzusetzen ist, so bezieht sich dies nur auf den für die endgültige Festsetzung geltenden Zeitraum, sagt aber nichts aus über den Zeitpunkt, zu dem die jeweilige Änderungsverordnung zu erlassen ist. Entgegen der von dem Antragsteller vertretenen Auffassung kann eine Verpflichtung des Verordnungsgebers, den Gebührenanteil innerhalb des Jahres, für das er bestimmt ist (hier: 2001), festzusetzen, aus § 2 Abs. 2 Satz 2 GVEntschVO nicht hergeleitet werden. Nach dieser Regelung gilt der Gebührenanteil des vorangegangenen Kalenderjahres bis zu einer Neufestsetzung vorläufig weiter. Dem kann eine zeitliche Begrenzung der vorläufigen Weitergeltung und eine Bestimmung, nach der die Neufestsetzung innerhalb des dem vorangegangenen Kalenderjahr folgenden Jahres (hier: innerhalb des Jahres 2001 für das Jahr 2001) zu normieren ist, nicht entnommen werden. Die vorgesehene jährliche Festsetzung des Gebührenanteils wird durch den Zeitpunkt ihrer Normierung nicht beeinflusst und die Auswirkungen einer zunächst vorläufigen und später endgültigen Festsetzung des Gebührenanteils werden durch den Zeitpunkt der Normierung nur in relativ geringem Umfang beeinflusst. Ein Verstoß gegen ein einheitliches Entschädigungsmodell und gegen eine eventuelle Selbstbindung der Verwaltung liegt daher nicht vor.
Auch gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Rückwirkungsverbot verstößt die angegriffene Verordnung nicht. Gemäß § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 1 Satz 1 GVEntschVO waren die Gebührenanteile für das Jahr 2001 bis zur Anpassung durch die neue Entschädigungsverordnung vorläufig nach den für das Jahr 2000 geltenden Sätzen zu berechnen und einzubehalten. Die Gerichtsvollzieher konnten dem Text der Verordnung selbst entnehmen, dass noch eine endgültige Festsetzung und Abrechnung rückwirkend zum 1. Januar 2001 zu erwarten war. Durch die endgültige Festsetzung in der GVEntschVO wurde somit nicht in bereits abgewickelte und abgeschlossene Sachverhalte eingegriffen. Es liegt daher nicht eine echte, sondern nur eine unechte Rückwirkung vor, gegen deren Zulässigkeit verfassungsrechtliche Bedenken grundsätzlich nicht bestehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.02.1998 - 1 BvR 1318, 1484/86 -, BVerfGE 97, 271 (289)). Zudem wurden die Gerichtsvollzieher mit Schreiben des Niedersächsischen Justizministeriums vom 10. Dezember 2001 darauf hingewiesen, dass eine Änderung erfolgen würde. Sie konnten und durften mit Ablauf des Jahres 2001 daher nicht darauf vertrauen, dass eine abweichende endgültige Festsetzung nicht mehr erfolgen würde.
Aus diesen Gründen erweist sich die angegriffene Verordnung als rechtmäßig. Dem Normenkontrollantrag des Antragstellers ist daher der Erfolg zu versagen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 46 GVO
§ 47 VwGO
§ 49 BBesG
§ 17 BBesG
§ 1 Abs. 2 VollStrVergV
§ 49 Abs. 3 BBesG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 der angegriffenen GVEntschVO
§ 3 Abs. 7 GVEntschVO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 3 Abs. 5 GVEntschVO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG
§ 49 Abs. 3 Satz 2 BBesG
§ 45 Abs. 1 GVO
§ 46 Abs. 3 GVO
§ 49 Abs. 1 GVO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO
§ 2 Abs. 2 Satz 2 GVEntschVO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GVEntschVO
§ 3 Abs. 5 der Verordnung
§ 6 des Bundesbesoldungsgesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 33 Abs. 5, 20 Abs. 3 GG
Art. 141 EGV
Art. 1 GVEntschVO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2002, 1505
NVwZ-RR 2005, 214
BVerfGE 97, 271
2 C 41.03
2 C 13.01
2 MN 334/03
4 S 43/97
1 K 03.32
1 K 03.58