Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-10-24, Aktenzeichen 7 K 3111/13
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2014:1024.7K3111.13.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen wurde.
Der Auflagenbescheid des Beklagten vom 15.10.2013 wird aufgehoben, soweit die gewerbliche Sammlung bis zum 31.12.2014 befristet wurde.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin und der Beklagte je zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Im Mai 2013 zeigte die Klägerin beim Beklagten gemäß § 18 KrWG an, dass die Sammlung von Alttextilien, Altkleidern, Schuhen etc. im Kreis Borken geplant sei, unter anderem auch in Ahaus. Nach Anhörung der kreisangehörigen Städte und Gemeinden erließ der Beklagte einen Auflagenbescheid vom 15.10.2013. Dieser enthielt neben verschiedenen Nebenbestimmungen eine Befristung der gewerblichen Sammlung in der Stadt Ahaus bis zum 31.12.2014. Begründet wurde dies im Bescheid damit, dass die Befristung erforderlich und auch angemessen sei, um zum Fristablauf zu prüfen, ob die Klägerin als Anzeigende weiterhin die notwendige Zuverlässigkeit besitze und ob der weiteren Sammlung dann überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden.
Gegen die Befristung wendet sich die Klägerin mit der vorliegenden Klage. Sie trägt zur Begründung unter anderem vor:
Aus den Verwaltungsvorgängen ergebe sich nicht ansatzweise ein Erfordernis, nach Ablauf von einem Jahr zu prüfen, ob öffentliche Interessen in irgendeiner Art und Weise beeinträchtigt seien. Die Stadt Ahaus führe keine eigene Altkleidersammlung durch. Die Befristung sei zudem ermessensfehlerhaft ausgesprochen. Es sei nicht erkennbar, welche Tatsachen bei der Frage, ob eine Befristung auszusprechen sei, berücksichtigt worden seien.
Die von der Klägerin geplante Sammlung solle dauerhaft betrieben werden, mindestens jedoch drei Jahre, wie im Anzeigeverfahren mitgeteilt. Es sei nicht möglich, lediglich für den Zeitraum von nicht einmal einem Jahr die geplante Sammlungstätigkeit wirtschaftlich vertretbar zu organisieren. Es müssten privatrechtliche Mietverträge über die Stellplätze abgeschlossen werden, die eine entsprechende Mindestdauer von mehreren Jahren hätten. Es sei nicht möglich, die Betriebsabläufe zur Durchführung der Sammlungstätigkeit jetzt einzurichten, ohne Gewissheit dafür zu haben, dass die Sammlung längerfristig durchgeführt werden könne.
Die Klägerin hat zunächst beantragt, den Auflagenbescheid vom 15.10.2013 aufzuheben, soweit eine Befristung der Sammlung bis zum 31.12.2014 ausgesprochen wurde, sowie den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin angezeigte Sammlung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Unter Zurücknahme der Klage im Übrigen beantragt die Klägerin nunmehr,
den Auflagenbescheid vom 15. Oktober 2013 aufzuheben, soweit eine Befristung der Sammlung bis zum 31. Dezember 2014 ausgesprochen wurde.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt er unter anderem vor:
Die Befristung sei erforderlich, um zum Fristablauf auf der Grundlage der dann zu erhebenden Daten prüfen zu können, ob die Klägerin weiterhin die notwendige Zuverlässigkeit besitze und die von ihr durchgeführte Sammlung überwiegende öffentliche Interessen gefährde. Die Stadt Ahaus habe vorgehabt, selbst die Rechte und Pflichten aus dem KrWG und dem LAbfG wahrzunehmen. Inzwischen habe der Kreis Borken mit fast allen kreisangehörigen Städten und Gemeinden - auch mit der Stadt Ahaus - eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung geschlossen, wonach das Einsammeln und Befördern von Alttextilien und Schuhen auf den Kreis übertragen worden sei. Hiermit solle ab dem 1.1.2015 begonnen werden. Deshalb sei konkret zu erwarten, dass der gewerblichen Sammlung der Klägerin öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 KrWG entgegenstünden.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klage zurückgenommen wurde, war das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.
Die Anfechtungsklage ist erfolgreich.
I.
Sie ist zulässig.
Die Klägerin wendet sich gegen die ausgesprochene Befristung, die der Beklagte auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 S. 1 KrWG getroffen hat. Statthafte Klageart hierfür ist die Anfechtungsklage und nicht die Verpflichtungsklage, da es sich bei den in § 18 Abs. 5 S. 1 KrWG genannten Bedingungen, Befristungen oder Auflagen nicht um Nebenbestimmungen im Sinne von § 36 VwVfG, sondern um eigenständige Verwaltungsakte handelt. Hier steht nicht die Erteilung einer Erlaubnis bzw. Genehmigung infrage, sondern lediglich ein Anzeigeverfahren, so dass für eine Verpflichtungsklage von vornherein kein Raum ist.
Vgl. Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 18Rn. 68,111 m.w.N.
II.
Die Anfechtungsklage ist auch begründet.
Die Befristung im angefochtenen Auflagenbescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Absatz 1 S. 1 VwGO).
Mögliche Ermächtigungsgrundlage für die angefochtene Verfügung ist § 18 Abs. 5 S. 1 KrWG. Danach kann die zuständige Behörde eine angezeigte Sammlung zeitlich befristen, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG sicherzustellen. Nach der hier allein in Betracht kommenden Regelung des § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 KrWG besteht eine Überlassungspflicht nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Überwiegende öffentliche Interessen in diesem Sinne stehen nach § 17 Abs. 3 S. 1 KrWG einer gewerblichen Sammlung u.a. entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährdet. Eine Gefährdung in diesem Sinne wiederum ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (§ 17 Abs. 3 S. 2 KrWG). Dabei ist eine wesentliche Beeinträchtigung unter anderem insbesondere dann anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (§ 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG).
Unter Heranziehung dieser Regelungen liegen die Voraussetzungen für die ausgesprochene Befristung nicht vor.
1.
Die Befristung kann schon vom Ansatz her nicht auf die (fehlende) Zuverlässigkeit der Klägerin gestützt werden, da dieser Umstand in § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 und 4 KrWG nicht erwähnt wird. Bei Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit des Anzeigenden hat die zuständige Behörde vielmehr die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen (§ 18 Abs. 5 S. 2 KrWG). Unabhängig hiervon hat der Beklagte nicht ansatzweise Umstände vorgetragen, aus denen sich entsprechende Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit ergeben könnten; Entsprechendes ist auch nicht ersichtlich.
2.
Auch der Umstand, dass der Beklagte ab dem 1.1.2015 selbst die Durchführung entsprechender Sammlungen plant, kann die Befristung nicht rechtfertigen.
a)
Zwar plant der Beklagte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle im Sinne von § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG; für den Anwendungsbereich dieser Vorschrift muss ein derartiges System nicht bereits bestehen, sondern es reicht aus - wie sich aus § 17 Abs. 3 S. 4 KrWG indirekt ergibt -, dass die diesbezüglichen Leistungen konkret geplant sind.
Vgl. Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 17Rn. 172 m.w.N.
Die bloße Existenz eines derartigen Systems ist jedoch nicht ausreichend, um eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung bejahen zu können. Dies ergibt sich aus dem Regelungszusammenhang der genannten Vorschriften:
§ 17 Abs. 3 KrWG stellt eine Kollisionsklausel dar. Damit sollen die einer gewerblichen Sammlung im Einzelfall entgegenstehenden öffentlichen Interessen bestimmt und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes abgewogen werden. Für die Auslegung von § 17 Abs. 3 KrWG ist primär die Rechtsprechung des EuGH zu Artikel 106 Abs. 2 AEUV heranzuziehen.
Vgl. BT-Drs. 17/6052, S. 87 unter Hinweis auf die Entscheidungen des
EuGH vom 15.05.2001 (C-340/99) und vom 15.11.2007 (C-162/06).
In den genannten Entscheidungen hat der EuGH unter anderem ausgeführt, dass die Mitgliedstaaten Unternehmen mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrauen dürfen und dabei ausschließliche Rechte verleihen können, die den Wettbewerb in dem Maß beschränken oder sogar ausschließen, in dem dies erforderlich ist, um es den Unternehmen zu ermöglichen, ihre im allgemeinen Interesse liegenden Aufgaben zu erfüllen, und zwar zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen. Dabei genügt es, dass ohne diese Rechte die Erfüllung der einem Unternehmen übertragenen besonderen Aufgaben gefährdet wäre oder dass die Beibehaltung dieser Rechte erforderlich ist, um ihrem Inhaber die Erfüllung seiner im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse liegenden Aufgaben zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen.
Vgl. Urteil des EuGH vom 15.11.2007, Rn. 34,35.
Hieraus ergibt sich, dass im Einzelfall jeweils zu prüfen ist, ob eine derartige Aufgabengefährdung bzw. Aufgabenerfüllung zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen vorliegt, wie dies in § 17 Abs. 3 S. 2 KrWG seinen Niederschlag gefunden hat. Gesetzestechnisch bzw. dogmatisch gesehen knüpft die Regelung in § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG hieran lediglich an und muss sich dementsprechend an dessen Vorgaben halten. Das bedeutet, dass die bloße Existenz eines Erfassungs- und Verwertungssystems eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht automatisch eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung darstellen kann; dies würde in dieser Absolutheit auf einen strikten Konkurrenzschutz hinauslaufen und das Gegenteil dessen darstellen, was das Gesetz mit der Einführung von § 17 Abs. 3 KrWG unter Anpassung an die EU-rechtlichen Vorgaben bezwecken will.
Im Ergebnis ebenso Urteil des VG Düsseldorf vom 18.7.2014 – 17 K 4917/13 -; Urteil des VG Köln vom 22.9.2014 – 13 K 3470/13 -; Jarass/Petersen, a.a.O., § 17 Rn. 175 ff., jeweils m.w.N.; anderer Ansicht noch Beschluss des VG Köln vom 25.4.2013 – 13 L 220/13 -; Siederer/Wenzel/Schütze, AbfallR 2014, S.79 ff.; das OVG NRW hat im Beschluss vom 11.12.2013 – 20 B 541/13 - im Beschwerdeverfahren den Beschluss des VG Köln bestätigt, ohne allerdings diese rechtliche Problematik angesprochen zu haben.
Dagegen spricht nicht, dass die hier in Rede stehende Bestimmung des § 17 Abs. 3 S. 3 KrWG erst im späteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens eingeführt wurde; denn auch nach der dazugehörigen Gesetzesbegründung soll sichergestellt sein, dass sich der Schutzkatalog innerhalb der EU-rechtlichen Grenzen bewegt.
Vgl. BT-Drs. 17/7505, S. 43 unten.
b)
Daran anknüpfend liegt hier eine wesentliche Beeinträchtigung im dargestellten Sinne nicht vor. Nach der Gesetzesbegründung ist in diesem Zusammenhang maßgeblich zu berücksichtigen, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen wäre oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen unterlaufen würde.
Vgl. BT-Drs. 17/6052, S. 88.
Um dies überprüfen zu können, ist zunächst eine Ermittlung der Mengen an Alttextilien und Schuhen erforderlich, die von den gewerblichen Sammlern einerseits und vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger andererseits eingesammelt werden. Derartige Zahlen hat der Beklagte nicht vorgelegt. Dies ist auch gar nicht möglich, da der Beklagte nach seinen Planungen die Sammlungen erst ab Januar 2015 starten will. Daher kann jedenfalls zum jetzigen Zeitpunkt eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nicht festgestellt werden. Der Beklagte will vielmehr offenkundig einer gewerblichen Sammlung vorsorglich Grenzen auferlegen, um eigene Sammlungen zukünftig ohne Konkurrenten aufbauen und durchführen zu können. Dieser Gesichtspunkt ist jedoch in § 17 Abs. 3 KrWG nicht vorgesehen; die Vorschrift dient ganz allgemein nicht dazu, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger grundsätzlich vor unliebsamer Konkurrenz durch private Sammler in Schutz zu nehmen.
Erst wenn hier die geplanten Sammlungen des Beklagten in der Praxis tatsächlich umgesetzt worden sind und hinreichende Zahlen vorliegen, aus denen hervorgeht, ob und in welchem Umfang das eigene System angenommen wurde, kann die Prüfung vorgenommen werden, ob eine wesentliche Beeinträchtigung vorliegt oder nicht.
Schließlich ist auch weder seitens des Beklagten vorgetragen noch sonst wie ersichtlich, dass die Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen im Sinne von § 17 Abs. 3 S. 2 KrWG verhindert wird.
Die Kostenentscheidung beruht hinsichtlich der Klagerücknahme auf § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Zulassung von Berufung und Sprungrevision erfolgt wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß §§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO bzw. §§ 134 Abs. 2 S. 1, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO bzw. §§ 134 Abs. 2 S. 1, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 18 KrWG
§ 36 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 KrWG
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 18 Abs. 5 S. 1 KrWG
§ 113 Absatz 1 S. 1 VwGO
§ 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG
§ 17 Abs. 3 S. 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 S. 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG
§ 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 und 4 KrWG
§ 18 Abs. 5 S. 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 S. 4 KrWG
§ 17 Abs. 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 S. 3 KrWG
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Artikel 106 Abs. 2 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 17 K 4917/13
13 K 3470/13
13 L 220/13
20 B 541/13