Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-09-19, Aktenzeichen 11 A 7659/05

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Kläger betreiben eine Hundezucht für Bullterrier und begehren mit ihrer Klage die Feststellung, dass sie berechtigt seien, Bullterrier zu Zuchtzwecken aus Großbritannien nach Niedersachsen zu importieren, hilfsweise begehren sie die Verpflichtung der Beklagten, ihnen eine entsprechende Ausnahmegenehmigung zu erteilen.
Unter dem 14.06.2004 beantragten die Kläger bei dem Bundesministerium für Verbraucherschutz und Landwirtschaft eine Ausnahmegenehmigung zur Einfuhr eines Standardbullterriers aus England. Dieser Antrag wurde an das Niedersächsische Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zur Bearbeitung weitergereicht. Unter dem 07.07.2004 teilte dieses Ministerium den Klägern mit, die hier zuständige Behörde könne Ausnahmen vom grundsätzlichen Verbot des Verbringens von Hunden der Rasse Bullterrier nur genehmigen, wenn eine der in der zum HundVerbrEinfG erlassenen Verordnung aufgeführten Konstellationen vorlägen. Das Ministerium gab diesen Vorgang am 02.08.2004 zur weiteren Bearbeitung an die Bezirksregierung Hannover weiter. Diese wies die Kläger mit Schreiben vom 16.08.2004 nochmals darauf hin, dass nur bei Vorliegen der in der Verordnung genannten Ausnahmefälle eine Ausnahmegenehmigung erteilt werden könne. Die Voraussetzungen eines Ausnahmefalls seien nicht vorgetragen. Im Übrigen habe das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsbeschwerde gegen das zurückgewiesen. Im Anschluss hat die Bezirksregierung Hannover den Vorgang der Beklagten zuständigkeitshalber zugeleitet.
Mit Schriftsatz vom 04.11.2005 haben die Kläger Klage erhoben. Sie sind im Grundsatz der Auffassung, auch ohne eine Ausnahmegenehmigung zur Einfuhr von Bullterriern aus England berechtigt zu sein.
Im Wesentlichen tragen die Kläger dazu vor, sie seien zur Fortsetzung ihres Zuchtbetriebes auf Importtiere aus Großbritannien angewiesen. Es entspreche dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Stand, der sich auch so in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 16.03.2004 niedergeschlagen habe, dass keine Hunderasse per se gefährlich sei. Insbesondere ihre Zuchtlinie weise keine übersteigertes Aggressionsverhalten auf. Hierfür verweisen die Kläger auf eine Untersuchung der Medizinischen Hochschule Hannover.
Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts könne ihrem Begehren nicht entgegengehalten werden. Der Entscheidung fehle eine Auseinandersetzung mit dem rassespezifischen Eigenschaften und Auffälligkeiten der als gefährlich eingeschätzten Hunde. Das Bundesverfassungsgericht habe seine Entscheidung ausdrücklich nur auf eine Augenblicksaufnahme gestützt und den Gesetzgeber zur Korrektur verpflichtet, wenn eine bessere Erkenntnisgrundlage vorliege. Eine solche Korrektur sei auch dann vorzunehmen, wenn in die Liste fälschlicherweise eine Rasse aufgenommen worden sei, die im Vergleich zu den anderen Genannten über ein deutlich geringeres Gefahrenpotenzial verfüge. So sei es im Falle der Bullterrier, bei ihnen fehle es an Anhaltspunkten für ihre Gefährlichkeit.
Die Zuordnung der Bullterrier zu der Gruppe der als gefährlich eingestuften Hunderassen halte einer Überprüfung nicht stand. Es sei insgesamt wissenschaftlich unhaltbar, sämtliche Tiere einer Rasse als „gefährlich“ einzustufen. Auch die Gutachter, auf die sich das Bundesverfassungsgericht gestützt habe, beurteilten dies nicht anders, führten vielmehr aus, dass die angeborenen Verhaltensbereitschaften bei verschiedenen Hunderassen erheblich gleichartiger seien, als es der äußere Anschein erwarten lasse. Insbesondere halte auch Frau Dr. Eichelberg, auf die sich das Bundesverfassungsgericht stütze, es für sinnlos, die Zucht bzw. die Haltung bestimmter Rassen zu verbieten oder ihre Haltung von vornherein bestimmten Einschränkungen zu unterwerfen, weil der Missbrauch von bestimmten Hunden so nicht verhindert werden könne. Insgesamt ergebe sich, dass es weder zum Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts noch nach der Weiterentwicklung der wissenschaftlicher Erkenntnis Anhaltspunkte dafür gäbe, dass Bullterrier, insbesondere die Bullterrierzuchtlinie, die sie selbst verträten, eine Vermutung der allgemeinen Gefährlichkeit rechtfertigten, vielmehr sei diese Annahme als wissenschaftlich widerlegt zu betrachten. Insgesamt gäbe es Anhaltspunkte dafür, dass die Aufnahme der Bullterrier in die Liste der gefährlichen Hunde dem Namen der Rasse geschuldet sei und nicht tatsächlich festgestelltem aggressiven Verhalten. So sei die Rasse der Bullterrier auch ursprünglich nicht in Gesetzesentwurf enthalten gewesen. Dieser sei erst im Gesetzgebungsverfahren in den Gesetzentwurf aufgrund des Namens und der körperlichen Vergleichbarkeit mit anderen dort genannten Rassen hineingenommen worden. Bei den Bullterriern handele es sich nicht um Kampf-, sondern um Ausstellungs- und Begleithunde, die in England für die „Upper class“ gezüchtet worden seien.
Die der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zugrunde liegenden statistischen Annahmen seien durch die aktuellen Erkenntnisse überholt. Amtliche Statistiken über Beißvorfälle seien erst seit Beginn der 90er Jahre vorhanden, sie seien jedoch lückenhaft und man könne ihnen allenfalls geringe Aussagekraft beimessen. Den Statistiken, die in Ansehung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geführt worden seien, käme daher eine erheblich gesteigerte Bedeutung zu. Diese Statistiken ließen einen Rückschluss auf eine besondere Gefährlichkeit von Bullterriern nicht zu. Trotz der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sei fachgerichtlich zu überprüfen, ob Bullterrier noch zu den gefährlichen Rassen gehörten. Käme das Gericht bei seiner Prüfung zu dem Ergebnis, dass diese Voraussetzungen nicht oder nicht mehr vorlägen, dann müsse es die einschlägige Norm nochmals zur Überprüfung dem Bundesverfassungsgericht vorlegen.
Das Einfuhrverbot verstoße im Übrigen nicht nur gegen den durch das BVerfG geprüften Art. 12 GG, sondern auch gegen Art. 3 Satz 1 Grundgesetz. Wie bereits dargelegt, unterscheide sich der Bullterrier in seiner Gefährlichkeit nicht von anderen Rassen, die einem Einfuhrverbot nicht unterlägen. Die durch das Gesetz vorgenommene Ungleichbehandlung wäre nur dann gerechtfertigt, wenn sie der strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung genügte, d.h. zur Abwehr der hier relevanten Verfahren geeignet, erforderlich und schließlich auch angemessen wäre. Da - wie bereits ausgeführt - keine Hunderasse per se gefährlich sei, insbesondere aber diese Merkmal auf die Bullterrier nicht zuträfe, lägen damit die Voraussetzungen für eine erlaubte Differenzierung nicht vor.
Auch der weite gesetzgeberische Beurteilungs- und Typisierungsspielraum führe nicht zum Wegfall des Verfassungsverstoßes, denn bei einer typisierenden Betrachtung bestehe für den Gesetz- oder Verordnungsgeber lediglich die Möglichkeit, atypische Fälle mit in den Regelungsbereich einzubeziehen, wenn ein Risikopotenzial bei einer bestimmten Rasse vorliege. Dies bedeute jedoch, dass eine Risikovorsorgemaßnahme nur für die Gruppe ergriffen werden dürfe, bei der ein Risiko zu vermuten sei. Hier gebe es jedoch nur wenige Einzelfälle, die nicht dazu geeignet seien, Rückschlüsse auf die Gesamtpopulation zu ziehen.
Schließlich erscheine es unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 GG im hohen Maße zweifelhaft, wenn unstrittig die absolut überwiegende Anzahl schwerer Beißvorfälle, die durch Schäferhunde verursacht würden, im Hinblick auf die Vielzahl der Halter dieser Hunde ignoriert werden würde, während bei anderen Hunderassen Wesenstests vorgeschrieben würden und darüber hinaus weitere Maßnahmen zur Risikominimierung erfolgten. Dies gelte insbesondere dann, wenn es sich um gravierende Beeinträchtigungen wie das vorliegende Importverbot handele. Wenn es das Ziel des Gesetzgebers sei, die Bevölkerung vor gefährlichen Hunden zu schützen, dann gelte es zur Vermeidung willkürlichen Verhaltens dort anzusetzen, wo mit Abstand die meisten Schadensfälle entstanden seien.
Darüber hinaus habe das Gericht zu prüfen, ob sich das Hundeverbringungs- und Einfuhrbeschränkungsgesetz in Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht der EU befände. Tatsächlich sei dies nicht der Fall.
Das Gesetz verstoße insbesondere gegen die Richtlinie 91/174/EWG des Rates vom 25.03.1991. Danach hätten die Mitgliedstaaten Sorge dafür zu tragen, dass die Vermarktung reinrassiger Tiere aus züchterischen oder genealogischen Gründen weder untersagt noch eingeschränkt oder behindert werde und dass jegliche Diskriminierung einzelner Rassen unterbleibe. Das Einfuhrverbot für die in der Liste genannten Hunde sei nur unter der damaligen Geltung des Zuchtverbots zu verstehen. Da dies mittlerweile entfallen sei, müsse das Importverbot neu überprüft werden. Das Importverbot führe zu einer züchterischen Beschränkung, die EU-rechtlich nicht haltbar sei.
Das Einfuhr- und Verbringungsverbot verstoße aber auch gegen die Verkehrfreiheit des § 28 EG Vertrag. Bei Hunden handele es sich um Waren im Sinne dieser Bestimmung. Die Ausnahmevorschrift des Art. 30 EG Vertrag sei nicht anwendbar, auch wenn Beschränkungen zum Schutz der dort genannten Güter grundsätzlich zulässig seien. Da aber Bullterrier tatsächlich nicht gefährlich seien, sei die Beschränkung nach Maßgabe des Art. 30 EG Vertrag nicht gerechtfertigt. Im Übrigen sei diese Bestimmung nach der Rechtsprechung des EuGH eng auszulegen.
Die Kläger beantragen,
1. festzustellen, dass die Kläger berechtigt sind, Hunde der Rasse Bullterrier zu Zuchtzwecken nach Niedersachsen aus Großbritannien zu importieren,
2. hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, den Klägern die Erlaubnis zum Import von Hunden der Rasse Bullterrier zu Zuchtzwecken nach Niedersachsen aus Großbritannien zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie bezweifelt die Zulässigkeit der Klage und hält sich im Übrigen angesichts des eindeutigen Wortlauts des Hundeverbringungs- und Einfuhrgesetzes und der dazu erlassenen Verordnung für gehindert, die Einfuhrerlaubnis zu erteilen.
Wegen des weiteren Sachverhalts im Einzelnen und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens sowie den Verwaltungsvorgang der Beklagen verwiesen, der beigezogen wurde und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Feststellungsklage gem. § 43 VwGO mit dem Hauptantrag zulässig, sie ist jedoch nicht begründet. Die Kläger dürfen einen Bullterrier nicht zu Zuchtzwecken einführen.
Gem. § 2 Abs. 1 S. 1 Gesetz zur Beschränkung des Verbringens oder der Einfuhr gefährlicher Hunde in das Inland - Hundeverbringungs- und -einfuhrbeschränkungsgesetz - HundVerbrEinfG - vom 16.03.2004 ( BGBl. I 2001, 530) dürfen unter anderem Hunde der Rasse Bullterrier nicht in das Inland eingeführt werden. Der Wortlaut des Gesetzes schließt die Feststellung der Einfuhrberechtigung für einen Zuchtrüden dieser Hunderasse aus.
Das Gericht sieht keine Veranlassung, die Sache - wie von den Klägern angeregt - dem Bundesverfassungsgericht wegen Verstoßes gegen das Grundgesetz vorzulegen.
Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsmäßigkeit des HundVerbrEinfG geprüft und das Gesetz hinsichtlich des hier relevanten Einfuhrverbotes des § 2 nicht verworfen ( U. v. 16.03.2004, 1 BvR 1778/01 -, E 110, 141ff). Es ist dabei davon ausgegangen, dass die Regelungen des Gesetzes auch dann nicht gegen das Grundgesetz verstoßen, wenn eventuell keine Hunderasse per se gefährlich sei. Zum Schutz von Menschen reiche die Gefährdung aus der Kombination von haltendem Mensch und Hunden bestimmter Rassen aus, um die Einschränkungen des Gesetzes zu rechtfertigen.
Es bestehen gegenwärtig keine - neuen - Zweifel an der Übereinstimmung des Gesetzes mit Art. 12 GG, die einen Vorlagebeschluss rechtfertigen würden.
Die Kläger können nicht mit dem Argument gehört werden, Bullterrier seien quasi „aus Versehen“ in die Liste in § 2 Hundeverbringungs- und Einfuhrgesetz aufgenommen worden, dieser Aspekt sei vom BVerfG übersehen worden und daher die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes in Hinblick auf Bullterrier nochmals zu überprüfen.
Anders als die Kläger meinen, vermag das Gericht keine relevanten Unterschiede zwischen dem Bullterrier und den anderen in § 2 Abs. 1 S. 1 Hundeverbringungs- und Einfuhrgesetz genannten Rassen zu erkennen. Er unterscheidet sich auch nach den von den Klägern selbst einreichten Unterlagen hinsichtlich einer möglichen Gefährlichkeit nicht von den anderen im Gesetz genannten Hundearten. So führt Eichenberg in „Kampfhunde?“ gefährliche Hunde (Verband für das Deutsche Hundewesen (VDH) e. V., 2000, 5. Auflage) S. 7 aus, Bullterrier seien zum Schutz vor Großwild und zu dessen Jagd gezüchtet worden. „Es ist unbestritten, dass die gelisteten Hundegruppen ein Potential zur Erzeugung eines „gefährlichen“ Hundes darstellen“. Feddersen-Petersen nennt den Bullterrier in , „Kampfhunde?“ gefährliche Hunde ( a.a.O.). S. 14, in einer Reihe mit den anderen inkriminierten Rassen, Ausführungen zu Besonderheiten von Bullterriern fehlen. Unselm weist in , „Kampfhunde?“ gefährliche Hunde ( a.a.O.) S. 20-21 ausdrücklich darauf hin, dass auch Bullterrier bei Auseinandersetzungen überrepräsentiert seien. Gerade am Beispiel des Bullterriers stellt Feddersen-Petersen in: Hundepsychologie - Wesen und Sozialverhalten -(3. Aufl. Stuttgart 1989, S. 78) die Schädigung des Sozialverhaltens durch aggressionsorientierte Zucht vor.
Auch unter dem Aspekt der Art. 3 und 14 GG kann das Gericht einen Verfassungsverstoß nicht feststellen. Das BVerfG hat sich in der zitierten Entscheidung ausführlich mit der Vereinbarkeit des - HundVerbrEinfG mit beiden Grundrechten befasst und in beiden Fällen bejaht ( BVerfG, juris Rndnr. 89ff bzw. 91ff ). Dem schließt sich die Kammer an.
Auch darauf, ob die Bullterrier der Linie „F.“ besonders ungefährlich sind, kommt es nicht an. Relevant ist vielmehr, ob es genügend Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass Hunde bestimmter Rassen für den Menschen in besonderer Weise gefährlich werden können. Dies hat das BVerfG in der bereits zitierten Entscheidung vom 16.03.2004 (a.a.O. juris. Rndnr. 74). nach dem gegenwärtigen Stand der Kenntnis bejaht. Dies schließt eine Vielzahl friedfertiger Hunde und ganzer Zuchtlinien diese Hunderasse nicht aus.
Ein Vorlagebeschluss kommt auch nicht unter dem Aspekt in Betracht, die Bundesregierung evaluiere die Entwicklung nicht, wie vom BVerfG aufgegeben. Wie sich aus der den Beteiligten übersandten Umfrage des Bundesministeriums des Inneren vom 26.02.2007 ergibt, geht die Bundesregierung den Entwicklungen nach, wenn auch noch keine Ergebnisse vorliegen. Dass die Auswertung aufgrund der fehlenden Erhebung zu den Populationsgrößen der erfassten Hunderassen in einzelnen Ländern - wie auch in Niedersachsen - eventuell gegenwärtig auf Schwierigkeiten stoßen kann, lässt nicht den Umstand entfallen, dass die Bundesregierung Evaluierung betreibt. Es ist ihr überlassen, in welcher Weise und mit welchen Mitteln sie die Gefährlichkeit der genannten Hunderassen bzw. der Gefährlichkeit ihrer Verbindung mit Menschen überprüft. Erst bei Vorlage des Ergebnisses kann dessen Tragfähigkeit, bzw. die Belastbarkeit seiner Erkenntnisquellen, beurteilt werden.
Es ergeben sich auch keine Anhaltspunkte dafür, dass das seit der Entscheidung des BVerfG entstandene statistischen Material bereits jetzt eine valide Grundlage für die Aussage über Gefährlichkeit des Bullterriers erlaube. Es liegen allenfalls Ergebnisse über Beißvorfälle über 2 Jahre vor. Es handelt sich dabei um eine zeitlich so schmale Grundlage, dass zuverlässige Aussagen aufgrund dieses Materials nicht getroffen werden können.
Auch eine Vorlage der Sache an den Europäischen Gerichtshof kommt nicht in Betracht. Eine Verletzung von EU-Recht ist nicht erkennbar
Ein solcher Verstoß gegen die Richtlinie 91/174/EWG des Rates vom 25.03.1991 liegt nicht vor. Nach Art. 2 dieser Verordnung tragen die Vertragsstaaten dafür Sorge, dass die Vermarktung reinrassiger Tiere und ihre Samens, ihrer Eizellen oder Embryonen aus züchterischen oder genealogischen Gründen weder untersagt noch eingeschränkt oder behindert wird. Zum einen handelt es sich um eine Richtlinie, die ausdrücklich die Zucht im Rahmen einer landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit betrifft, die hier wohl nicht vorliegt. Zum anderen geht es in § 2 HundVerbrEinfG nicht um Zuchtbeschränkungen im Rahmen des landwirtschaftlichen Wirtschaftsverkehrs, sondern im eine Beschränkung aus - im weiteren Sinne - polizeilichen Gründen. Darüber hinaus fehlt es an einer Durchführungsvorschrift nach Art. 6 der Richtlinie für Hunde. Somit bleibt es gem. Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie bei den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften, wenn auch unter Beachtung der allgemeinen Bestimmungen des EU-Vertrages (vgl. EuGH, U. v. 03.12.1998 - RS C-67/97- zitiert nach juris).
Ein Verstoß ergibt sich auch nicht aus dem EG-Vertrag. Nach § 28 EGV sind mengenmäßige Beschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedsstaaten verboten. Unter einer mengenmäßige Beschränkung ist auch das komplette Einfuhrverbot zu verstehen ( Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 28 Rz.: 1), so dass ein Verstoß gegen Art. 28 grundsätzlich in Betracht kommt.
Nach Art. 30 EGV stehen die Regelungen des § 28 EGV jedoch solchen Einfuhrverboten nicht entgegen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Sicherheit und Ordnung zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren gerechtfertigt sind. Der Schutz von Gesundheit und Leben von Menschen haben den „ersten Rang“ unter den in Art. 30 EGV genannten Schutzgütern. Die Mitgliedstaaten haben einen weiten Ermessensspielraum, wie sie diesen Schutz gewährleisten wollen (Grabitz/Hilf, a.a.O. Art. 30 Rz. 16). Dass diese Grenzen hier nicht überschritten wurden, ergibt sich aus der bereits zitierten Entscheidung des BVerfG. Folgt man - wie die erkennende Kammer - der darin begründeten Annahme, dass der Gesetzgeber von der Gefährlichkeit der genannten Hunderassen ausgehen durfte, hat der Gesetzgeber auch nicht seinen Spielraum zur Beurteilung, ob das Einfuhrverbot zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen i. S. d. Art. 30 EGV gerechtfertigt ist, überschritten. Der Wegfall des Zuchtverbots lässt die Sinnhaftigkeit des Einfuhrverbots nicht entfallen. Es ist nicht auf ein Zuchtverbot ausgerichtet, sondern soll einen Beitrag dazu leisten, die Zahl der für gefährlich gehaltenen Hunde im Bundesgebiet zu verringern und damit Beißvorfällen mit ihnen vorzubeugen ( BVerfG a.a.O., juris Rndnr. 81f).
Auch mit dem Hilfsantrag hat die Klage keinen Erfolg. Wie bereits oben dargelegt, hindert der Wortlaut des § 2 Abs. 1 S. 1 HundVerbrEinfG die Beklagte daran, die begehrte Genehmigung zu erteilen. Auch die Ausnahmen des § 2 der Verordnung über Ausnahmen zum Verbringungs- und Einfuhrverbot von gefährlichen Hunden in das Inland - Hundeverbingungs- und -einfuhrverordnung - vom 03.04.2002 ( BGBl. I 2002, 1248) ermöglicht die begehrte Genehmigung nicht, denn es liegen erkennbar die dort genannten Voraussetzungen für eine Ausnahme nicht vor.
Da die Kläger im Verfahren unterlegen sind, haben sie gem. § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28 EG
§ 43 VwGO
§ 2 HundVerbrEinfG
§ 28 EGV
§ 2 Abs. 1 S. 1 HundVerbrEinfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 2 der Verordnung
Art. 3 und 14 GG
Art. 12 GG
Art. 3 Satz 1 Grundgesetz
Art. 3 GG
Art. 30 EG
Art. 30 EGV

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 1778/01