Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-10-18, Aktenzeichen 1 A 1887/17 SN

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aus dem Urteil gegen ihn insgesamt vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Landespolizeibeamter des Landeswasserschutzpolizeiamts M-V bei der Wasserschutzpolizeiinspektion A-Stadt und begehrt von dem Beklagten die Gewährung einer Marinezulage.
Der Kläger wird als Besatzungsmitglied auf dem Küstenstreifenboot „Warnow“ eingesetzt, welches sich auf einem Liegeplatz im Rostocker Hafen befindet. Die Besatzungsmitglieder der Küstenstreifenboote beginnen und beenden ihren Dienst im Überseehafen A-Stadt in der dortigen Station der Wasserschutzpolizei.
Bis zum 31. Dezember 2013 wurde dem Kläger eine Zulage gemäß Nr. 9a der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Marinezulage) gewährt. Als Besatzungsmitglied erhielt der Kläger diese Zulage in Höhe von zuletzt monatlich 42,94 Euro.
Mit Bescheid vom 29. Oktober 2013 wurde die dem Kläger bis dahin gewährte Marinezulage mit Ablauf des 31. Dezember 2013 eingestellt. Eine Überprüfung habe ergeben, dass der Kläger nicht die geforderten Voraussetzungen für den Erhalt der Zulage erfülle.
Der Kläger erhob hiergegen mit Schreiben vom 22. November 2013 Widerspruch.
Angesichts mehrerer gleichgearteter Verfahren wurde auf Vorschlag des Beklagten zunächst ein Musterklageverfahren vor dem Verwaltungsgericht Schwerin unter dem Aktenzeichen 1 A 921/14 SN durchgeführt, welches durch das mittlerweile rechtskräftige Urteil vom 12. September 2016 entschieden wurde. Das Gericht sah dabei die Voraussetzungen für die Gewährung der Zulage nicht als erfüllt an, da sich das Boot, auf dem der dortige Kläger eingesetzt wurde, nicht mehrstündig jenseits der Grenzen der Seefahrt befunden habe.
Mit Widerspruchsbescheid vom 14. März 2017, zugegangen am 24. März 2017, wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung hieß es, die Anspruchsvoraussetzungen seien ohne Ansehung der von dem Beamten persönlich zu erfüllenden Anforderungen jedenfalls hinsichtlich der Anforderungen an die Verwendung der eingesetzten Boote, auf denen der Beamte seinen Dienst versehe, nicht erfüllt. Um einen Anspruch in Bezug auf die Verwendung der Boote zu begründen, müssten diese überwiegend (bezogen auf die Gesamteinsatzzeit mindestens die Hälfte der Zeit), zusammenhängend (ohne Unterbrechung) und mehrstündig (mindestens zwei Stunden) seewärts der Grenze der Seefahrt verwendet werden. Diese Voraussetzungen müssten dabei nicht nur gelegentlich, sondern dauerhaft erfüllt sein. Im Ergebnis einer Überprüfung der Bootstagebücher sei festgestellt worden, dass die verbrachte ununterbrochene mehrstündige Fahrtzeit (ohne Anlegen, seewärts der Grenze der Seefahrt) in der Regel die Hälfte der an Bord verbrachten Gesamtzeit unterschreite, womit die für einen Anspruch erforderliche überwiegend zusammenhängende mehrstündige Verwendung nicht erreicht werde. Das Einsatzprofil der Küstenstreifenboote entspreche damit in Einzelfällen, aber nicht dauerhaft regelmäßig der für die Marinezulage geforderten Verwendung. Die Anlegevorgänge der Boote im Hafen seien, entsprechend den Entscheidungsgründen des Urteils im Verfahren 1 A 921/14 SN, als Unterbrechung der anspruchsbegründenden zusammenhängenden Verwendung anzusehen, wobei die Bestimmung der Grenze der Seefahrt nach § 1 Flaggenrechtsverordnung (FlRV) vorzunehmen sei.
Am 19. April 2017 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Er ist der Ansicht, er habe einen Anspruch auf die Gewährung der Zulage, da sich das Küstenstreifenboot, auf dem er eingesetzt werde, schon an seinem Liegeplatz im Überseehafen A-Stadt seewärts der Grenze der Seefahrt befinde. Denn in den Überseehafen münde die Warnow, bei der es sich um eine Binnenwasserstraße im Sinne des Bundeswasserstraßengesetzes handele. Daher befinde sich die Grenze der Seefahrt nach § 1 Nr. 2 FlRV an der seewärtigen Begrenzung der Warnow, also bei deren Einmündung in den Überseehafen A-Stadt. § 1 Nr. 3 FlRV könne schon deswegen keine Anwendung finden, weil der Rostocker Hafen kein an der Küste gelegener Hafen sei. Im Übrigen ist der Kläger der Ansicht, der Gesetzgeber habe bei Schaffung der Marinezulage in erster Linie eine Steigerung der Attraktivität des Berufs des Wasserschutzpolizisten verfolgt und nicht die besonderen Belastungen ausgleichen wollen, denen die Besatzungen seegehender Schiffe ausgesetzt seien.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 29. Oktober 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. März 2017 zu verpflichten, ihm über den 31. Dezember 2013 hinaus die Stellenzulage nach Nr. 9a Abs. 2 Nr. 1 der Allgemeinen Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B Bundesbesoldungsgesetz, die sogenannte Marinezulage, zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, die hier streitgegenständliche Grenze der Seefahrt befinde sich nach § 1 Nr. 3 FlRV bei dem unmittelbar an der Küste gelegenen Überseehafen A-Stadt an der Verbindungslinie der Molenköpfe der Hafeneinfahrt und –ausfahrt. Daher befinde sich der Liegeplatz des Bootes, auf dem der Kläger eingesetzt werde, nicht außerhalb der Grenze der Seefahrt. Abgesehen davon müsse für die Erfüllung der Anforderungen der Zulage aber auch das Boot, auf dem der Kläger tätig sei, im Sinne der Nr. 9a Abs. 2 Nr. 1 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B „verwendet“ werden, was nur bei der Durchführung von Fahrten auf See der Fall sei. Die bloße Besetzung des an seinem Liegeplatz befindlichen Bootes reiche für eine Verwendung nicht aus. Eine Auswertung der Bootstagebücher aller vier im Bereich des LWSPA M-V genutzten Küstenstreifenboote im Zeitraum Januar bis Oktober 2014 im Rahmen des Verwaltungsstreitverfahrens 1 A 921/14 SN habe auch das Boot „Warnow“ umfasst und ergeben, dass im genannten Zeitraum nur bei 17 von 103 Fahrten die Voraussetzungen der Zulage als erfüllt angesehen werden könnten. Die Streifenfahrten des Bootes fänden zwar regelmäßig außerhalb der Grenze der Seefahrt statt und dauerten oft auch mehr als zwei Stunden, jedoch unterschreite die verbrachte ununterbrochene Fahrtzeit regelmäßig deutlich die Hälfte der an Bord verbrachten Gesamtzeit. Die Kriterien „überwiegend“ und „zusammenhängend“ seien nicht erfüllt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten sowie die Gerichtsakte in dem Verfahren 1 A 921/14 SN Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Klage ist unbegründet. Der die weitere Gewährung der Marinezulage ablehnende Ausgangsbescheid des Beklagten vom 29. Oktober 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14. März 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Gewährung der Marinezulage nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 LBesG M-V i. V. m. Nr. 9a Abs. 2 Nr. 1 der Anlage 1 Bundesbesoldungsordnungen A und B. Hiernach erhalten Beamte und Soldaten mit einer Verwendung als Angehörige der Besatzung anderer (als die in Absatz 1 genannten) seegehender Schiffe eine Stellenzulage nach Anlage IX (die sog. Zulage im Marinebereich - Marinezulage), wenn die Schiffe nach Auftrag oder Einsatz überwiegend zusammenhängend mehrstündig außerhalb der Grenze der Seefahrt verwendet werden.
Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, weil das Küstenstreifenboot „Warnow“, auf dem der Kläger eingesetzt wird, nicht nach Auftrag oder Einsatz „überwiegend zusammenhängend mehrstündig seewärts der Grenze der Seefahrt verwendet“ wird.
Aus der vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung zum Verfahren 1 A 921/14 SN eingereichten exemplarischen Auswertung der Ausfahrten der „Warnow“ und der Schichtzeiten der Besatzungsmitglieder im Zeitraum Januar bis Juli 2014 wird deutlich, dass nur in seltenen Ausnahmefällen die seewärts der Grenze der Seefahrt verbrachte Zeit die Hälfte der von den Besatzungsmitgliedern an Bord der „Warnow“ verbrachten Schichtzeit übersteigt. In aller Regel liegt schon die in der Übersicht aufgeführte längste seewärts verbrachte Zeit (teils deutlich) darunter.
Die aus den Bootstagebüchern hervorgehenden Anlegestellen der „Warnow“ in Häfen wie dem Yachthafen in Kühlungsborn, liegen ebenso wie der Liegeplatz der „Warnow“ im Rostocker Hafen nicht seewärts, sondern landseitig der Grenze der Seefahrt. Denn bei an der Küste gelegenen Häfen befindet sich die Grenze der Seefahrt nach § 1 Nr. 3 Flaggenrechtsverordnung (FlRV) an der Verbindungslinie der Molenköpfe.
Bei dem Rostocker Hafen handelt es sich entgegen der Ansicht des Klägers auch um einen an der Küste gelegenen Hafen im Sinne des § 1 Nr. 3 FlRV. Der Rostocker Hafen grenzt, auch wenn sich das Hafenbecken innerhalb des Stadtgebiets in Gestalt der Unterwarnow bis zu zehn Kilometer ins Inland erstreckt, offensichtlich direkt an die Ostsee, zumal der Kreuzfahrthafen Warnemünde als Teilbereich des Hafens der Hansestadt gemäß § 1 S. 2 i. V. m. Anlage 1 Hafennutzungsordnung der Hansestadt A-Stadt auch unmittelbar an der Hafenausfahrt bei den Molenköpfen und damit auch direkt auf der Küstenlinie liegt. Zwischen der Grenze des Hafengebiets und der Ostsee befindet sich kein anderes Binnengewässer. Sämtliche Hafengebiete, einschließlich des direkt an der Hafenausfahrt gelegenen Kreuzfahrthafens und des an die Altstadt grenzenden Stadthafens bilden nach § 1 Abs. 3 der Verordnung für die Häfen in Mecklenburg-Vorpommern i. V. m. § 1 S. 2 und Anlage 1 der Hafennutzungsordnung der Hansestadt A-Stadt den Gesamthafen der Hansestadt A-Stadt. Der Ansicht des Klägers, an der Küste gelegene Häfen seien nur solche Häfen, die sich direkt auf der Küstenlinie befänden und deren Hafenbecken nicht im Inland liege, wird nicht gefolgt. Denn es ist nicht nachvollziehbar, wieso ausschließlich in solchen Häfen, die nur auf dem Seeweg angelaufen werden können, die Grenze der Seefahrt an den Molenköpfen enden soll. Vielmehr ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber mit der Formulierung der „an der Küste gelegenen Häfen“ solche Häfen ausklammern wollte, die sich so weit im Inland befinden, dass sie von Seeschiffen nur über verbindende Binnengewässer angelaufen werden können.
Die Grenze der Seefahrt bestimmt sich vorliegend hingegen nicht nach § 1 Nr. 2 FlRV. Hiernach wäre die Grenze der Seefahrt die seewärtige Begrenzung der Binnenwasserstraße, also bei der Warnow gemäß Anlage 1 Nr. 61 zu § 1 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 5 und § 2 Abs. 2 Bundeswasserstraßengesetz (WaStrG) die Unterwarnow, d.h. die Verbindungslinie zwischen der nördlichen Böschungsunterkante auf der Landzunge zwischen Osthafen und Warnow (geografische Koordinaten im Bezugssystem WGS84: 54° 05' 40" N/012° 09' 03" E) und der nordwestlichen Böschungsunterkante am östlichen Ende des Stadthafens A-Stadt (geografische Koordinaten im Bezugssystem WGS84: 54° 05' 45" N/012° 09' 07" E).
§ 1 FlRV beruht auf § 22 Nr. 1 des Gesetzes über das Flaggenrecht der Seeschiffe und die Flaggenführung der Binnenschiffe (Flaggenrechtsgesetz). Mit der Differenzierung zwischen Gewässern innerhalb und außerhalb der Grenze der Seefahrt sollen Seeschiffe, also Schiffe die auf deutschen Küstengewässern und internationalen Gewässern, d. h. innerhalb der Grenze der Seefahrt verkehren, von Binnenschiffen, die auf Binnengewässern landseitig der Grenze der Seefahrt verkehren, unterschieden werden. Denn für Seeschiffe, die die Küstengewässer und internationalen Gewässer befahren, bestimmt das Flaggenrechtsgesetz insbesondere die Beflaggung mit der Bundesflagge (die beispielsweise im Strafrecht erheblich sein kann, vgl. § 4 StGB). Mithilfe von § 1 FlRV sollen daher Gewässer voneinander abgegrenzt werden, die eindeutig zum deutschen Staatsgebiet gehören – und auf denen verkehrende Schiffe daher keiner besonderen Beflaggung bedürfen – und solche, die ohne eine sichtbare Grenze in internationale Gewässer übergehen, und auf denen daher besondere Beflaggungsvorschriften nach dem Flaggenrechtsgesetz gelten. Eindeutig zum deutschen Staatsgebiet gehören die vom deutschen Festland umgrenzten Binnengewässer und Hafenbecken der Küstenhäfen, sie liegen also landseitig bzw. außerhalb der Grenze der Seefahrt. Sofern § 1 Nr. 2 FlRV mithin formuliert, die Grenze der Seefahrt sei die seewärtige Begrenzung der Binnenwasserstraßen, so kann bei gleichzeitigem Vorhandensein eines Küstenhafens, in dessen Hafenbecken die Binnenwasserstraße mündet, die Grenze der Seefahrt nicht an der Einmündung in das Hafenbecken liegen. Anders als der Kläger meint, muss die Grenze der Seefahrt die Verbindungslinie der Molenköpfe darstellen. Denn logischerweise muss die Grenzregelung Anwendung finden, welche die letzte Durchlaufstation eines Binnengewässers unmittelbar vor der Einmündung in die offene See beschreibt. Dies ist in A-Stadt jedenfalls nicht die Einmündung der Warnow in den Rostocker Hafen an der in Anlage 1 Nr. 61 zu § 1 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 5 und § 2 Abs. 2 WaStrG genannten Stelle, da diese nicht unmittelbar in die offene See, sondern eben in das Hafenbecken einmündet.
Die „Warnow“ befindet sich daher auf ihrem Liegeplatz im Becken des Rostocker Hafens nicht seewärts der Grenze der Seefahrt. Die dort verbrachten Anlegezeiten können mithin auch nicht als Verwendung des Schiffes seewärts der Grenze der Seefahrt gewertet werden; sie müssen unabhängig vom jeweiligen Anlass für das Anlegen als Unterbrechung der anspruchsbegründenden zusammenhängenden Verwendung angesehen werden.
Unabhängig hiervon dürfte aber auch in der bloßen Besetzung des Bootes an seinem Liegeplatz keine „Verwendung“ im Sinne von Nr. 9a Abs. 2 Nr. 1 der Anlage 1 Bundesbesoldungsordnungen A und B liegen. Dem Vortrag des Beklagten ist insofern zu folgen, als er hierfür die Durchführung von Fahrten auf See voraussetzt. Denn nur bei einer derartigen Verwendung ergeben sich aufgrund der Abgeschiedenheit vom Festland die besonderen Bedingungen der Arbeit auf einem Schiff und ihre Auswirkungen auf die Besatzung, die diese von der Arbeit in einer auf dem Festland gelegenen Betriebsstätte unterscheidet und die durch die Gewährung der Zulage Berücksichtigung finden soll. Auch wenn es sich bei der Marinezulage nicht um eine ausdrückliche Erschwerniszulage handelt, berücksichtigt diese doch – anders als der Kläger meint – durchaus die gesteigerten Gefahren und Belastungen in der Berufsausübung sowie in der persönlichen Lebensführung, denen die Besatzungen seegehender Schiffe ausgesetzt sind (vgl. Urteil des BVerwG zur U-Boot Zulage nach Nr. 9a Abs. 1 S. 1 Nr. 2 Anlage 1 Bundesbesoldungsordnungen A und B; BVerwG, Urteil vom 07. April 2005 – 2 C 23/04 –, Rn. 22, juris). Diesen Belastungen ist ein Beamter, der auf einem im Hafen vertäut liegenden Boot tätig wird, gerade nicht ausgesetzt. Die bloße Besetzung des Bootes an seinem Liegeplatz unterscheidet sich im Hinblick auf die mit ihr für die Besatzung verbundenen Gefahren und Belastungen sowie Auswirkungen auf die persönliche Lebensführung nicht erheblich von der Arbeit in jeder anderen stationären an Land gelegenen Betriebsstätte und vermag daher die Gewährung der Zulage nicht zu rechtfertigen.
Sofern der Kläger argumentiert, die Marinezulage solle lediglich die Attraktivität des Berufs des Wasserschutzpolizisten steigern und der Zweck der Norm richte sich daher nicht darauf, besondere Belastungen bei der Berufsausübung auszugleichen, so kann dem nicht gefolgt werden. Denn hätte der Gesetzgeber eine reine Attraktivitätssteigerung des Berufs beabsichtigt, so hätte er nicht die dezidierten Voraussetzungen einer überwiegenden zusammenhängenden mehrstündigen Verwendung seewärts der Grenze der Seefahrt aufgestellt. Dafür, dass die Marinezulage auf den Ausgleich besonderer Belastungen bei der Berufsausübung auf einem Schiff gerichtet ist, das durch Fahrten auf See verwendet wird, spricht zudem, dass andere Zulagen der Anlage 1 Bundesbesoldungsordnungen A und B für bestimmte Berufsgruppen – beispielsweise für Kampfschwimmer und Minentaucher nach Nr. 9a Abs. 1 Nr. 3 der Anlage 1 Bundesbesoldungsordnungen A und B – durchaus eine Gewährung der Zulage ohne weitere einschränkende Voraussetzungen vorsehen. Hier sieht der Gesetzgeber die Gewährung der Zulage allein schon in der bloßen Ausübung des Berufs gerechtfertigt. Gerade die vom Kläger begehrte Zulage nach Nr. 9a Abs. 2 Nr. 1 Anlage 1 Bundesbesoldungsordnungen A und B stellt für Beamte als Angehörige der Besatzung seegehender Schiffe aber weitere, den Anwendungsbereich einschränkende Anforderungen auf.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht aufgrund von § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Entscheidung zur Zulassung der Berufung beruht auf § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 1 FlRV
§ 4 StGB
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 1 Nr. 2 FlRV
§ 1 Nr. 3 FlRV
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 LBesG
§ 2 Abs. 2 WaStrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 1 Abs. 3 der Verordnung
§ 1 S. 2 und Anlage 1 der Hafennutzungsordnung

Zitierte Entscheidungen: 1 A 921/14 S
2 C 23/04