Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-10-18, Aktenzeichen 18 K 4276/10
ECLI: ECLI:DE:VGD:2010:1018.18K4276.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die in I wohnhafte Klägerin ist Halterin eines Hundes, den sie nach ihrem Vortrag regelmäßig im (nicht als Erholungswald ausgewiesenen), ca. 400 Hektar großen Stadtwald der Beklagten ausführt.
Sie wendet sich gegen einen durch die 4. und 5. Änderung der Ordnungsbehördlichen Verordnung zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in der Stadt I. (nachfolgend OBV) begründeten Leinenzwang für Hunde im Stadtwald.
Mit der zum 1. April 2010 in Kraft getretenen 4. Änderung der OBV durch Beschluss vom 18. März 2010 ergänzte der Rat der Beklagten den für bestimmte näher bezeichnete Bereiche im Stadtgebiet bereits bestehenden Leinenzwang für Hunde um den Bereich des Stadtwaldes durch Einführung des Halbsatzes in § 5 Abs. 3 "und in den durch Beschilderung ausgewiesenen Bereichen des Stadtwaldes". Nachdem die Klägerin mit Schreiben vom 26. April 2010 formelle und materielle Bedenken gegen die Regelung angemeldet hatte, beschloss der Rat der Beklagten in seiner Sitzung vom 10. Juni 2010 die am Folgetag in Kraft getretene 5. Änderung der OBV durch Hinzufügung von § 5 Abs. 3 Satz 2 "Die das Gebiet der Anleinpflicht darstellende Karte wird der Verordnung als Anlage beigefügt."
Die vorgerichtliche Bitte der Klägerin vom 8. Juni 2010, ihr wegen näher behaupteter Mängel der OBV zu bestätigen, dass sie ihren Hund im Stadtwald auf Wegen unangeleint führen dürfe und dass gegen sie in diesem Fall kein Bußgeld verhängt werde, wies der Bürgermeister der Beklagten mit Schreiben seines Ordnungsamtes vom 14. Juni 2010 unter Berufung auf seine Bindung an den Ratsbeschluss zurück unter Hinweis auf die zwischenzeitliche 5. Änderung der OBV.
Mit ihrer am 3. Juli 2010 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter.
Sie trägt vor, sie beabsichtige auch zukünftig, ihren Hund unangeleint im Stadtwald der Beklagten auszuführen. Da es ihr unzumutbar sei, sich einem Bußgeldverfahren zu unterziehen, bestehe ihr Interesse an der Feststellung der Unwirksamkeit der Änderung der OBV auf dem Verwaltungsrechtsweg.
§ 5 Abs. 3 OBV sei unwirksam, weil der Beklagten die Regelungskompetenz fehle. Der Gesetzgeber des Landes Nordrhein-Westfalen habe in § 2 Abs. 3 des Landesforstgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LFoG) die Nutzung des Waldes durch Spaziergänger mit Hunden dahingehend geregelt, dass die Hunde unangeleint auf den Wegen geführt werden dürften. Für eine gemeindliche Regelung verbleibe daher kein Raum. Eine derartige Kompetenz besitze nach § 50 LFoG nur die höhere Forstbehörde. Auch sei das Benehmen mit den in § 50 Abs. 1 LFoG genannten Behörden nicht eingeholt worden. Die Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 25, 27 OBG NRW seien nicht erfüllt, weil weder ein Schutzgut noch eine abstrakte Gefahr erkennbar sei. Die Norm sei auch in der 5. Änderungsfassung nicht hinreichend bestimmt, weil erst der Lageplan mitteile, wo Hunde anzuleinen seien, hiervon abweichend der Text in § 5 Abs. 3 Satz 1 OBV jedoch auf den ausgeschilderten Bereich abstelle. § 5 Abs. 3 OBV sei auch deshalb unwirksam, weil er lediglich dem Zweck diene, anderen Behörden die Durchsetzung ihrer Aufgaben abzunehmen. Die Bußgeldregelung in § 14 Abs. 2 OBV sei als dynamische Fremdverweisung unzulässig.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass sie in dem Bereich des Stadtwaldes der Beklagten, soweit dieser nicht zu den sogenannten FFH-Gebieten gehört, ihren Hund auf Wegen unangeleint führen darf,
hilfsweise festzustellen, dass ihr für ein unangeleintes Führen ihres Hundes auf den Wegen innerhalb des Stadtwaldes des Beklagten keine Geldbuße nach der Ordnungsbehördlichen Verordnung zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in der Stadt I1 in Verbindung mit dem Ordnungswidrigkeitengesetz auferlegt werden darf.
Die Beklagte verteidigt §§ 5 und 14 OBV und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Klage der Klägerin, über die der Einzelrichter im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet, hat keinen Erfolg.
Der mit dem Haupantrag verfolgte Feststellungsantrag ist nicht gegen den Bürgermeister als Behörde, sondern gegen die Gemeinde als Körperschaft zu richten, (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 1 AG VwGO NRW), weshalb die Kammer das Rubrum von Amts wegen berichtigt hat. Er ist unter Bejahung des Feststellungsinteresses aus den von der Klägerin benannten Gründen zulässig, aber unbegründet.
§ 5 Abs. 3 OBV in der 5. Änderungsfassung leidet nicht an den von der Klägerin gerügten Mängeln. § 2 Abs. 3 Satz 2 LFoG steht der Anordnung eines Anleinzwangs für Hunde durch ordnungsbehördliche Verordnung auf der Grundlage der gefahrenrechtlichen Generalklausel (§§ 25, 27 OBG NRW) nicht entgegen,
a. A. wohl: Amtsgericht Essen, Urteil vom 12. September 1983, - 39 OWI 81 Js 916/83 -, Juris,
weil er einen anderen Zweck verfolgt als § 5 Abs. 3 OBV. Das in Ausfüllung der Rahmenkompetenz durch das Bundeswaldgesetz erlassene Landesforstgesetz bezweckt ebenso wie das den Rahmen bildende Bundeswaldgesetz allein, den Wald wegen seines wirtschaftlichen Nutzens und wegen seiner Bedeutung für die Umwelt, insbesondere für die dauernde Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes, das Klima, den Wasserhaushalt, die Reinhaltung der Luft, die Bodenfruchtbarkeit, das Landschaftsbild, die Agrar- und Infrastruktur und die Erholung der Bevölkerung (Schutz- und Erholungsfunktion) zu erhalten, erforderlichenfalls zu mehren und seine ordnungsgemäße Bewirtschaftung nachhaltig zu sichern (§ 1 Nr. 1 BundeswaldG), die Forstwirtschaft zu fördern (§ 1 Nr. 2 BundeswaldG) und einen Ausgleich zwischen dem Interesse der Allgemeinheit und den Belangen der Waldbesitzer herbeizuführen (§ 1 Nr. 3 BundeswaldG). Diese Ziele sind ersichtlich abschließend. Weitere Ziele verfolgen das BundeswaldG und das in Ausfüllung hierzu erlassene LFoG nicht. Das LFoG dient insbesondere nicht dem Schutze des Menschen vor den von Hunden anderer Menschen ausgehenden Gefahren. Daraus folgt, dass die Regelung in § 2 Abs. 3 Satz 2 LFoG, wonach Hunde im Wald außerhalb von Wegen nur angeleint mitgeführt werden dürfen, nur und allein dem Schutz des Waldes, insbesondere der Flora und Fauna, dient. Insbesondere wild lebende Tiere sollen nicht durch im Wald frei außerhalb der Wege laufende Hunde aufgeschreckt werden. Der Aussagegehalt des § 2 Abs. 3 LFoG beschränkt sich daher auf die Annahme des Gesetzgebers, dass von nicht angeleinten Hunden im Regelfall keine Gefahr für den Wald ausgeht, solange diese die Wege nicht verlassen.
§ 5 Abs. 3 Satz 1 OBV dient auf Grund seiner Ermächtigung in § 27 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG) demgegenüber nicht dem Schutz des Waldes, sondern dem Schutz von den Wald zur Erholung aufsuchenden Menschen (und Hunden) vor denjenigen Gefahren, die von Hunden anderen Menschen ausgehen, die den Wald ebenfalls zur Erholung aufsuchen. Zu derartigen Regelungen wiederum ermächtigt § 1 BundeswaldG nicht. Das BundeswaldG bezweckt allein einen Ausgleich zwischen dem Interesse der Allgemeinheit und den Belangen der Waldbesitzer (§ 1 Nr. 3 BundeswaldG), nicht aber einen Ausgleich zwischen unterschiedlichen Teilen der Waldbesucher, insbesondere auch nicht von Waldbesuchern mit und ohne Hund.
Der Rat der Beklagten ist in Ausfüllung der gefahrenrechtlichen Ermächtigung des OBG tätig geworden. Dem steht nicht entgegen, dass mit dem Anleinzwang auch andere Zwecke, wie etwa der Schutz des Waldes, erreicht werden. Entscheidend ist, aus welchem Anlass der Rat der Beklagten tätig geworden ist. Wie sich aus dem Bericht des Tiefbau- und Grünflächenamtes der Beklagten vom 18. August 2009 ergibt, ist dort als wesentlicher Missstand unter anderem aufgeführt, dass Hunde "Wild hetzen – oder schlimmer – Waldbesucher belästigen". Mit dem Begriff "schlimmer" bringt der Amtsleiter zutreffend zum Ausdruck, dass der Schutz von Menschen vor von Hunden ausgehenden Belästigungen und Gefahren nach der Bedeutung und Rangfolge der Rechtsgüter ein wichtiges Ziel darstellt, welches in der Bedeutung u.a. den Schutz des Wildes überwiegt. Wenn der Rat sich die sachkundigen Tatsachenfeststellungen des Amtsleiters zu den festgestellten Konfliktfällen zwischen Menschen und nicht angeleinten Hunden zu eigen macht und sodann in Übernahme der zutreffenden Rechtsgüterbewertung des Amtsleiters aus Gründen des Schutzes von Menschen vor Hunden Anlass für ein ordnungsbehördliches Anleinverbot sieht, so ist dies am Zweck der Ermächtigung orientiert. Diese gefahrenabwehrrechtliche Motivation des Leinenzwangs hat der Rat, auch wenn zwischenzeitlich andere Zwecke erörtert worden sind, zu keiner Zeit aus dem Blick verloren. In der Erläuterung und Begründung der Beschlussvorlage WP 09-14 SV 66/009 wird nochmals betont, dass es um "die gebotene Rücksichtnahme auf die berechtigten Erholungsansprüche anderer Waldbenutzer" geht, die zunehmend missachtet würden; beispielhaft wird in der Vorlage eine aktuelle Beschwerde aufgeführt, bei der ein Kind von einem Hund angefallen worden sei.
Der damit eröffneten Zuständigkeit des Rates, aus Gründen der Abwehr der von unangeleinten Hunden ausgehenden Gefahren für Menschen im Stadtwald einen generellen Leinenzwang anzuordnen, steht § 50 LFoG nicht entgegen. Zwar können gem. § 50 Abs. 4 Nr. 4 LFoG in einem von der höheren Forstbehörde als Erholungswald ausgewiesenen Wald Vorschriften über das Verhalten der Waldbesucher erlassen werden. Der Stadtwald der Beklagten ist jedoch nicht als Erholungswald ausgewiesen. Nur in einem förmlich ausgewiesenen Erholungswald würde sich die Frage des Vorrangs von § 50 Abs. 4 Nr. 4 LFoG vor § 27 OBG stellen, wobei auch zu prüfen wäre, ob die Regelung in § 50 Abs. 4 Nr. 4 LFoG überhaupt durch die Ziele und Zwecke des § 1 BundeswaldG gedeckt ist. Die nicht ausgeübte, formal bestehende Befugnis nach § 50 Abs. 1 Satz 1 LFoG begründet keine Sperrwirkung zu Lasten einer ordnungsbehördlichen Verordnung, weil die Beklagte im Rahmen ihrer örtlichen Angelegenheiten ausschließlich und eigenverantwortlich Träger der öffentlichen Verwaltung ist, vgl. § 2 GO NRW. Ein Einvernehmen mit den Forstbehörden musste die Beklagte nicht einholen, weil nach dem Regelungsgehalt der Maßnahme wald- und forstwirtschaftliche Zwecke nicht negativ beeinträchtigt werden können.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 25, 27 OBG sind eröffnet. Von unangeleinten Hunden gehen aufgrund der Unberechenbarkeit ihres Verhaltens Gefahren für Menschen an Leib und Leben sowie für andere Hunde aus, die geeignet sind, die allgemeine Anordnung eines Leinenzwangs zu rechtfertigen.
Oberverwaltungsgericht für das Land Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. Mai 2010, - OVG 5 A 1.08 -, Juris, ebenda Randziffer 27 mit weiteren Nachweisen u. a. auch auf Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Dezember 2007, 5 A 83/07.
Denn zum Verhaltensrepertoire von Hunden gehören z.B. das Beißen, Hetzen, Anspringen, Schnappen und Nachrennen, das sich bei freilaufenden Tieren spontan und unberechenbar äußern und zu einer Gefährdung unbeteiligter Dritter, insbesondere von älteren Menschen und Kindern, sowie von anderen Tieren führen kann. Diese Gefahreneinschätzung bedarf keiner zusätzlichen Absicherung durch statistische Erhebungen oder Einholung fachlicher Gutachten. Dass das oben geschilderte Verhaltensrepertoire bei unangeleinten Hunden jederzeit in eine Gefahrensituation umschlagen kann, wird bereits durch die allgemeine Lebenserfahrung belegt.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Dezember 2007, 5 A 83/07, Juris, ebenda Randziffern 6 und 8.
Nach den Feststellungen der als Ranger im Dienste der Beklagten tätigen Mitarbeiter wird der Stadtwald von einheimischen und auswärtigen Erholungssuchenden in einer Intensität frequentiert, die sich der Inanspruchnahme einer öffentlichen Grünanlage nähert. Angesichts dessen ist die Ausweisung des gesamten Stadtwaldes nicht unverhältnismäßig und vom Ermessen des Rates der Beklagten gedeckt.
§ 5 Abs. 3 OBV in der 5. Änderungsfassung ist hinreichend bestimmt. Bei verständiger Würdigung ergibt sich für jeden Normadressaten, dass die Anleinpflicht nicht mehr an die in Satz 1 geregelte Beschilderung anknüpft, wie es allerdings nach der 4. Änderung noch der Fall war, sondern dass seit der 5. Änderung die räumlichen Darstellungen der nach Satz 2 ebenda der OBV mit dieser Änderung beigefügten Karte maßgeblich sind. Eine abweichende oder im Einzelfall fehlende Beschilderung ist nach dem erkennbaren Zweck der Regelung in der 5. Änderungsfassung nachrangig gegenüber dem eindeutigen Aussagegehalt der beigefügten Karte, zumal diese auch textlich bestimmt, dass sie (und eben nicht die Beschilderung) die "Abgrenzung Bereich der Anleinpflicht im Stadtwald" regelt.
Die Annahme der Klägerin, § 5 Abs. 3 OBV sei unwirksam, weil er lediglich dem Zweck diene, anderen Behörden die Durchsetzung ihrer Aufgaben abzunehmen, trifft nicht zu. Wie bereits ausgeführt, ist es gerade nicht Aufgabe der Forstbehörden, die aus der vermehrten Nutzung des Waldes miteinander konkurrierenden Nutzungsinteressen zu regeln und Waldbesucher vor den von Hunden anderer Waldbesucher ausgehenden Gefahren zu schützen.
Der Hilfsantrag der Klägerin ist unzulässig. Der Anleinzwang ist rechtmäßig. Wenn die Klägerin den dafür geregelten Bußgeldzwang bezweifelt, so mag sie dies in einem zukünftigen Bußgeldverfahren gegenüber der Behörde bzw. dem Amtsrichter vortragen. Hierzu kann es aber erst kommen, wenn sich die Klägerin nicht mehr rechtstreu verhält. Die Hoffnung, bei materiell ordnungswidrigem Verhalten aus formellen Gründen von einem Bußgeld verschont zu bleiben, begründet kein verwaltungsrechtliches Feststellungsinteresse.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die weiteren Nebenentscheidungen beruhen auf den §§ 167 Abs. 2 und 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 25, 27 OBG
§§ 5 und 14 OBV
§§ 167 Abs. 2 und 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO
§ 50 LFoG
§ 1 BundeswaldG
§ 27 OBG
§ 2 GO NRW
§ 5 Abs. 3 OBV
§ 50 Abs. 1 LFoG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 OBV
§ 14 Abs. 2 OBV
§ 5 Abs. 2 Satz 1 AG VwGO
§ 2 Abs. 3 Satz 2 LFoG
§ 1 Nr. 1 BundeswaldG
§ 1 Nr. 2 BundeswaldG
§ 1 Nr. 3 BundeswaldG
§ 2 Abs. 3 LFoG
§ 50 Abs. 4 Nr. 4 LFoG
§ 50 Abs. 4 Nr. 4 LFoG
§ 50 Abs. 1 Satz 1 LFoG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 5 Abs. 3 Satz 2 "Die das Gebiet der Anleinpflicht darstellende Karte wird der Verordnung
§ 2 Abs. 3 des Landesforstgesetzes
§ 27 des Ordnungsbehördengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 81 Js 916/83
14 SV 66/00
5 A 1.08
5 A 83/07