Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-11-16, Aktenzeichen OVG 10 B 1.17
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2017:1116.OVG10B1.17.00

Tenor:
Orientierungssatz
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 - BVerwG 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301(Rn.48) (Rn.59)
Verfahrensgang
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Gegenstand des Berufungsverfahrens ist das Begehren einer Gemeinde auf Zulassung einer Abweichung von einem in einem landesweiten Raumordnungsplan festgelegten Ziel der Raumordnung.
Die Klägerin ist eine Stadt im Landkreis Uckermark im Land Brandenburg. Sie will mit einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan ein als „Forstbetriebsgebäude Mausoleumsberg“ bezeichnetes Vorhaben eines Vorhabenträgers planungsrechtlich ermöglichen und begehrt hierfür eine Abweichung von der Festlegung Ziffer 4.2 des Landesentwicklungsplanes Berlin-Brandenburg vom 27. Mai 2015 (LEP B-B). Der Beigeladene ist das im Zielabweichungsverfahren beteiligte u.a. für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Ministerium des Landes.
Die Stadtverordnetenversammlung der Klägerin beschloss am 4. Juni 2008, einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan „Forstbetriebsgebäude Mausoleumsberg“ aufzustellen.
Räumlicher Geltungsbereich des Bebauungsplans sollen die im Eigentum des Vorhabenträgers stehenden Grundstücke der Gemarkung Görlsdorf, Flur 1, Flurstück 1..., und Teile der Flurstücke 1... und 1... sein. Das bislang unbebaute ca. 3,2 ha große Gebiet besteht aus einer von landwirtschaftlich genutzten Ackerflächen umgebenen bewaldeten Anhöhe des Mausoleumsbergs in der Nähe des Großen Plötzsees. Die Seenfläche des Großen Plötzsees mit einer 100 m breiten Schutzzone entlang des Ufers ist Bestandteil des Naturschutzgebietes Nr. 17 "Großer Plötzsee". Der geplante räumliche Geltungsbereich des Planes befindet sich vollständig im Biosphärenreservat Schorfheide-Chorin in der als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesenen Schutzzone III. Das - im nachfolgenden Luftbild rot umrandete - Plangebiet liegt nördlich des Siedlungsgebiets des Ortsteils Görlsdorf außerhalb der bebauten Ortslage und ca. 700 m von der nördlichen Grenze der Siedlung entfernt.
Ziel der Planung ist es, die Errichtung des Bauvorhabens „Forstbetriebsgebäude Mausoleumsberg“ mit Wohnnutzungen planungsrechtlich zu sichern. Vorhabenträger ist Fürst zu O... und O.... Der Vorhabenträger bewirtschaftet ca. 3.000 ha in seinem Eigentum stehenden Wald im Land Brandenburg. Er möchte für seine „Fürst zu O... Forstverwaltung“ einen weiteren Betriebssitz mit repräsentativen Wohnnutzungen im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans errichten. Die Forstverwaltung des Vorhabenträgers hat ihren Sitz in Oettingen (Bayern) und unterhält derzeit u.a. ein Reviergebäude in der A... im Ortsteil Görlsdorf. Ausweislich der Bau- und Betriebsbeschreibung des Vorhabenträgers vom 5. Mai 2009, die er bei der Klägerin eingereicht hat, sollen auf einem Teil des Flurstücks 1... drei um einen Hof gruppierte Gebäude errichtet werden. Das Hauptgebäude soll zwei Vollgeschosse und ein weiteres Geschoss im ausgebauten Dach haben. Sie sollen zur Erfüllung der „Führungs- und Steuerungsaufgaben“ der fürstlichen Forstverwaltung dienen. Weitere Räume sollen als Eigentümer-, Betriebs- und Gästewohnungen genutzt werden. Es sollen u. a. sechs Büros für den Eigentümer Fürst zu O..., den „Erbprinzen“, den Generalbevollmächtigten, den Betriebsleiter, Schreibkräfte und ein Großraumbüro für Revierleiter und Berufsjäger errichtet werden. Zudem sollen eine Wohnung für den Erbprinzen, ein Appartement für den Generalbevollmächtigten und eine weitere Wohnung für den Hausmeister errichtet werden. Die Gebäude sollen auch „gewissen repräsentativen Mindestanforderungen“ gerecht werden. Sie sollen nach der Betriebsbeschreibung zwar „nicht im gleichen Maß wie die räumliche Infrastruktur im fürstlichen Schloss in O...“, so doch auch „einen repräsentativen Charakter“ aufweisen. Das Gebäudeensemble soll im Hinblick auf die „geschäftliche und gesellschaftliche Position“ des Vorhabenträgers, der in den Umgang mit einem „Personenkreis aus dem öffentlichen Leben“ integriert sei, mit einer „einbruchsicheren Umfriedung“ umgeben sein. Fotos des Architekturmodells des Vorhabenträgers mit Darstellungen des Entwurfs der Gebäude sind nachfolgend dargestellt.
Zudem soll eine Gedenkstätte unter Verwendung der Ruinenreste eines Mausoleums, das als Begräbnisstätte diente, errichtet werden. Auf den Flurstücken 1... und 1...(teilweise) soll eine als „Wirtschaftsweg“ bezeichnete Erschließungsstraße errichtet werden.
Wesentlicher Inhalt des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Forstbetriebsgebäude Mausoleumsberg“ sollen nach dem Vorentwurf vom 18. März 2011 Festsetzungen zu Flächen mit dem besonderen Nutzungszweck „Forstbetriebsgebäude“ sein. Dort sollen alle für den Forstbetrieb und die forstliche Verwaltung erforderlichen Gebäude und Anlagen zulässig sein. Darüber hinaus sollen Eigentümer-, Betriebs- und Gästewohnungen zulässig sein. Weiterhin soll eine Fläche mit dem besonderen Nutzungszweck „Gedenkstätte“ festgesetzt werden. Darüber hinaus sollen Baugrenzen und Flächen für Wald und Landwirtschaft festgesetzt werden. Im Übrigen wird auf den nachfolgenden Auszug aus dem Entwurf des Bebauungsplans Bezug genommen.
Die Klägerin beteiligte zuvor u.a. die Beklagte an dem Bebauungsplanverfahren. Diese teilte mit Schreiben vom 11. August 2009 mit, dass die angezeigte Planung im Widerspruch zu dem Ziel 4.2 des LEP B-B stehe, wonach neue Siedlungsflächen an vorhandene Siedlungsgebiete anzuschließen sind.
Die Klägerin beantragte daraufhin bei der Beklagten am 25. März 2011 eine Abweichung vom Ziel Ziffer 4.2 LEP B-B für das Plangebiet des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Forstbetriebsgebäude Mausoleumsberg“. Der Beigeladene teilte im Rahmen der Beteiligung der fachlich berührten Stellen mit Schreiben vom 4. Mai 2011 mit, dass das Einvernehmen zur Abweichung von dem Ziel der Raumordnung für den vorhabenbezogenen Bebauungsplan nicht erteilt wird. Zur Begründung führte er im Wesentlichen an, dass das Plangebiet vollständig im Biosphärenreservat Schorfheide-Chorin liege. Die dem Zielabweichungsverfahren zugrunde liegende Planung sehe vor, auf einer bewaldeten Anhöhe im unbebauten Außenbereich in unmittelbarer Nähe zum Großen Plötzsee ein aus mehreren Gebäudekomplexen bestehendes Forstbetriebsgebäude mit repräsentativem Wohnbereich von nicht geringem Umfang zu errichten. Eine Ortsanbindung sowie technische Erschließung und eine Zuwegung existierten nicht. Das Vorhaben widerspreche in erheblichem Maß dem Schutzzweck des Biosphärenreservats, da es mit den geplanten baulichen Anlagen in der beabsichtigten Größenordnung auf der bewaldeten Anhöhe durch seine exponierte Lage das Landschaftsbild des bisher unverbauten Landschaftsraumes baulich überpräge. Zudem komme der Festlegung Ziffer 5.2 LEP B-B zum festgelegten Freilandverbund an dieser Stelle erhebliches Gewicht zu.
Die Beklagte ließ mit Bescheid vom 16. August 2011, der der Klägerin am 24. August 2011 bekannt gegeben wurde, eine Abweichung vom Ziel der Raumordnung in der Festlegung Ziffer 4.2 des LEP B-B nicht zu. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass das Einvernehmen der fachlich berührten Stelle des Beigeladenen nicht habe hergestellt werden können. Im Übrigen geht aus den Gründen des Bescheides hervor, dass die Beklagte eine Abweichung von Ziffer 4.2 LEP B-B unter raumordnerischen Gesichtspunkten für vertretbar hielt und die Grundzüge der Planung nicht als berührt ansah.
Die Klägerin hat am 16. September 2011 Verpflichtungsklage beim Verwaltungsgericht erhoben. Sie habe einen Anspruch auf Zulassung der Abweichung vom Ziel der Raumordnung in der Festlegung Ziffer 4.2 LEP B-B aus Art. 10 des Landesplanungsvertrages. Die Beklagte sei verpflichtet, das von dem Beigeladenen rechtswidrig versagte Einvernehmen in entsprechender Anwendung von § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB zu ersetzen. Der Beigeladene habe das Vorhaben zunächst positiv begleitet. Der Versagung des Einvernehmens hätten keine naturschutzfachlichen, sondern „eher in der Politik zu verortende Gründe“ zugrunde gelegen. Der Standort des Vorhabens auf dem Mausoleumsberg sei alternativlos. Der Vorhabenträger habe seit 1996 systematisch Waldflächen in Brandenburg gekauft und bewirtschafte diese. Bei dem Vorhaben gehe es um den Aufbau des Forstbetriebes im räumlichen und historischen Kontext zu den bewirtschafteten Waldflächen und eines ehemaligen Mausoleums auf dem in der Nähe des Ortsteils Görlsdorf gelegenen Mausoleumsberg. Auf diesem befänden sich Ruinenteile der Begräbnisstätte der Fürstin zu L....
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 13. Juni 2013 abgewiesen. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung der von ihr begehrten Zulassung einer Abweichung habe. Die Beklagte habe im Ergebnis zu Recht wegen des von dem Beigeladenen versagten Einvernehmens die Zulassung der Abweichung versagt. Denn die Zulassung einer Abweichung vom Ziel der Raumordnung in Ziffer 4.2 LEP B-B für den vorhabenbezogenen Bebauungsplan sei unter raumordnerischen Gesichtspunkten nicht vertretbar und berühre die Grundzüge der Planung. Die Klägerin beabsichtige, über einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan die planungsrechtlichen Voraussetzungen zur Errichtung eines Forstbetriebssitzes durch den Vorhabenträger auf den nördlich von dem Ortsteil Görlsdorf gelegenen unbebauten Waldflächen zu schaffen, die sich nicht an das vorhandene Siedlungsgebiet anschlössen. Die dem Zielabweichungsverfahren zugrunde liegende Planung der Klägerin verstoße gegen den Grundsatz Ziffer 5.2 LEP B-B, da das Vorhaben den in der Festlegungskarte 1 des LEP B-B festgesetzten Freiraumverbund in Anspruch nehme, der zu sichern und in seiner Funktion zu entwickeln sei. Die konkrete Darstellung und Dimensionierung des Vorhabens rechtfertige ebenfalls nicht die gewählte Lage inmitten des Außenbereichs in unmittelbarer Nähe des Naturschutzgebietes. Die funktionale Beziehung der geplanten baulichen Anlagen zum Forstbetrieb sei nicht erkennbar. Die besonderen Nutzungsarten und die erhebliche Fläche mit besonderem Nutzungszweck sowie die Lage des Vorhabens sprächen vielmehr dafür, dass das Vorhaben nicht dem Forstbetrieb i.S.v. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB diene.
Der Senat hat die Berufung auf Antrag der Klägerin mit Beschluss vom 31. März 2017, der ihr am 7. April 2017 zugestellt worden ist, zugelassen. Nachdem der Vorsitzende des Senats die Begründungsfrist auf einen von der Klägerin vor Ablauf der Frist gestellten Antrag bis zum 8. Juni 2017 verlängert hat, ist die Berufung an dem vorgenannten Tag im Wesentlichen wie folgt begründet worden:
Die Klägerin habe einen Anspruch auf Zulassung einer Abweichung vom Ziel der Raumordnung in der Festlegung Ziffer 4.2 LEP B-B aus Art. 10 des Landesplanungsvertrages.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass eine Abweichung von dem Ziel Ziffer 4.2 LEP B-B unter raumordnerischen Gesichtspunkten nicht vertretbar sei, weil die Planung der Klägerin auch gegen das Ziel Ziffer 5.2 LEP B-B verstoße, sei unzutreffend. Der Freiraumverbund werde tatsächlich nicht in Anspruch genommen, weil der Vorhabenstandort ausweislich der Darstellungen der Festlegungskarte nicht in dem festgelegten Freiraumverbund liege.
Die Abweichung von dem Ziel Ziffer 4.2 LEP B-B sei auf den konkreten Standort beschränkt, der in einem räumlichen und historischen Kontext zu den Waldflächen des rückerworbenen Familienbesitzes stehe. Die Zielabweichung sei unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar und die Grundzüge der Planung würden nicht berührt. Es würde nur punktuell, nämlich an dem verfahrensgegenständlichen Standort, von dem Ziel, dass neue Siedlungsflächen an vorhandene Siedlungsgebiete anzuschließen seien, abgewichen, ohne dieses Ziel grundsätzlich in Frage zu stellen.
Hinsichtlich der Ermessensentscheidung über die Zielabweichung habe die Beklagte zutreffend und fehlerfrei von ihrem Ermessen Gebrauch gemacht und festgestellt, dass es sich bei dem Vorhaben um einen begründeten atypischen Einzelfall handele, der eine Abweichung ermögliche. Das Ermessen der Beklagten sei auf null reduziert, da sie verpflichtet sei, das rechtswidrig versagte Einvernehmen zu ersetzen, und sie selbst festgestellt habe, dass die Zielabweichung begründet sei, weil ihre materiellen Voraussetzungen vorlägen.
Der Zulassung einer Abweichung stehe auch nicht entgegen, dass das Einvernehmen des Beigeladenen versagt worden sei. Es sei rechtswidrig versagt worden und könne von der Beklagten in analoger Anwendung von § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB ersetzt werden. Die im Zielabweichungsverfahren fachlich berührte Stelle könne ihr Einvernehmen rechtmäßig nur aus Gründen der Raumordnung versagen. Dies sei hier nicht geschehen, weil die Versagung des Einvernehmens auf naturschutzfachliche Gründe gestützt worden sei. Jedenfalls könne sich das Verwaltungsgericht über das fehlende Einvernehmen hinwegsetzen.
Das Vorhaben der erneuten Bebauung des Mausoleumsberges werde dem Charakter der Landschaft als historische Kulturlandschaft mit besonderer Funktion für das Landschaftsbild gerecht. Ohne die Erschließung des Mausoleumsberges im Rahmen des vorhabenbezogenen Bebauungsplans sei ein Naturerlebnis für die Öffentlichkeit überhaupt nicht möglich. Es befinde sich bereits Bebauung auf der „Kuppe“ des Mausoleumsbergs, denn Fragmente des zerstörten Mausoleums seien noch vorhanden.
Der Klägerin erschließe sich auch nicht, warum die Errichtung des NABU-Naturerlebniszentrums Blumberger Mühle im Gemeindegebiet der Klägerin mit erheblichen Landschaftseingriffen genehmigungsfähig gewesen sei, während der Beigeladene im Zielabweichungsverfahren hinsichtlich des Vorhabens auf dem Mausoleumsberg sein Einvernehmen verweigert habe. Das gleiche Recht wie der Naturschutzbund könne auch die Klägerin bei der Bebauung des Mausoleumsbergs für sich beanspruchen.
Das Vorhaben diene entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts einem forstwirtschaftlichen Betrieb. Das erstinstanzliche Gericht verkenne, dass die gesellschaftliche Stellung des Vorhabenträgers sowie seiner möglichen Gäste und deren Sicherungsbedürfnis das Vorliegen des privilegierten Vorhabens i.S.v. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB nicht ausschlösse. Die besonderen Sicherheitsanforderungen an das Vorhaben seien von der Klägerin dargelegt worden. Aus einem Schreiben des bayerischen Staatsministeriums des Inneren gehe hervor, dass in dem Anwesen des Vorhabenträgers im bayerischen Oettingen Veranstaltungen stattfänden, die aufgrund der Teilnahme von hochgestellten bzw. gefährdeten Persönlichkeiten aus Politik, Wirtschaft und Gesellschaft ein besonderes Schutzinteresse erforderten. Ein abgeschlossener Gebäudekomplex erleichtere die erforderlichen Schutzmaßnahmen wesentlich.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 13. Juni 2013 zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 16. August 2011 zu verpflichten, eine Abweichung vom Ziel der Raumordnung in der Festlegung Ziffer 4.2 des Landesentwicklungsplanes Berlin-Brandenburg vom 27. Mai 2015 zuzulassen,
hilfsweise, das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 13. Juni 2013 zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 16. August 2011 zu verpflichten, über eine Abweichung vom Ziel der Raumordnung in der Festlegung Ziffer 4.2 des Landesentwicklungsplanes Berlin-Brandenburg vom 27. Mai 2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil im Ergebnis und führt aus, dass es zutreffend sei, dass sie im Zielabweichungsverfahren davon ausgegangen sei, dass kein Verstoß gegen Ziffer 5.2 LEP B-B vorliege, mithin das Vorhaben nicht in dem festgesetzten Freiraumverbund des LEP B-B liege.
Unzutreffend sei die Rechtsauffassung der Klägerin, wonach die Beklagte das versagte Einvernehmen des Beigeladenen habe ersetzen müssen. Die Notwendigkeit der Einvernehmenserteilung sei eine eigenständige Tatbestandsvoraussetzung von Art. 10 des Landesplanungsvertrages. Der Beigeladene sei berechtigt, das Einvernehmen aus Gründen zu verweigern, die in seinen Zuständigkeitsbereich fielen, und die einschlägigen naturschutzrechtlichen Regelungen verpflichteten den Beigeladenen nicht, das Einvernehmen zu erteilen. Darüber hinaus existiere auch keine Rechtsgrundlage für eine Ersetzungsbefugnis. Es liege auch keine planwidrige Regelungslücke vor, weshalb § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB nicht entsprechend angewandt werden könne. Das Verhältnis der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung zu der Beigeladenen sei mit dem Verhältnis des Landkreises zu den Gemeinden nicht vergleichbar.
Der Beigeladene, der keinen Antrag gestellt hat, hält die Berufung für unbegründet. Er habe sein Einvernehmen rechtmäßig versagt. Zur Begründung bezieht er sich auf seine Stellungnahme im Zielabweichungsverfahren. Das Vorhaben widerspreche im erheblichen Maß dem Schutzzweck des Biosphärenreservats. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan ermögliche bauliche Anlagen auf der bewaldeten Anhöhe und beeinträchtige den Lebensraum dort dauerhaft. Durch seine exponierte Lage werde das Landschaftsbild des bislang unverbauten Lebensraumes baulich überprägt. Das Plangebiet weise eine hohe Empfindlichkeit des Landschaftsbildes auf. Der typische Charakter dieser Landschaft solle erhalten bleiben und in den exponierten Bereichen (Kuppen) von Bebauung freigehalten werden.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die vom Senat zugelassene Berufung (vgl. §§ 124 Abs. 1, 124a Abs. 5 Satz 5 VwGO) der Klägerin ist zwar zulässig, insbesondere fristgerecht (vgl. § 124a Abs. 6 Satz 1 und 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 3 VwGO) begründet worden. Die Berufung ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
I. Die Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) der Klägerin ist zulässig.
Sie ist statthaft. Ihr Klageziel ist die Verpflichtung zur Zulassung einer Zielabweichung von der Festlegung Ziffer 4.2 des Landesentwicklungsplans Berlin-Brandenburg (LEP B-B) vom 27. Mai 2015 (GVBl. II/15 Nr. 24) und damit der Erlass eines die Klägerin im Hinblick auf ihre Bauleitplanung begünstigenden Verwaltungsaktes. Der von der Klägerin als Gemeinde begehrten Zielabweichung kommt Verwaltungsaktqualität zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 – BVerwG 4 C 3.09 –, juris Rn. 14; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 5. September 2006 – 8 A 10343/06 –, juris Rn. 14; Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 6 Rn. 47; Runkel/Spannowsky/Reitzig/Schmitz, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 7/2017, § 6 Rn 183).
Die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) der Klägerin als kommunale Gebietskörperschaft folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 5 Raumordnungsgesetz – ROG - i.d. bis zum 28. November 2011 gültigen Fassung vom 22. Dezember 2008, BGBl. I 2008,S. 2986; zuletzt geändert durch Art. 2 Abs. 14a des Gesetzes v. 20.Juli 2017, BGBl. I S. 2808) ein Zielabweichungsverfahren beantragen zu können (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 ROG; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Dezember 2009 – 3 S 2110/08 –, juris Rn. 69), denn sie hätte das Ziel, von dem hier eine Abweichung zugelassen werden soll, gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG bei ihrer Bauleitplanung zu beachten.
Einer vorherigen Nachprüfung in einem Vorverfahren bedurfte es nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und Abs. 2 VwGO nicht, denn der Bescheid vom 16. August 2011 ist von der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung als oberste Landesbehörde (Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Landesplanungsvertrag i.d.F. vom 13. Februar 2012 (GVBl. I/12 Nr. 14) erlassen worden.
II. Die Verpflichtungsklage der Klägerin ist hinsichtlich des Hauptantrages, die Beklagte zu verpflichten, eine Abweichung vom Ziel der Raumordnung in der Festlegung Ziffer 4.2 LEB B-B zuzulassen, unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 16. August 2011 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Bei der hier gegebenen Verpflichtungssituation gilt die allgemeine Regel, dass die Klägerin grundsätzlich die Darlegungs- und Beweislast für alle Umstände trägt, die ihren Anspruch stützen. Die Klägerin hat danach gegen die Beklagte keinen Anspruch auf Zulassung einer Abweichung vom Ziel der Raumordnung in der Festlegung Ziffer 4.2 LEP B-B zur Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans. Maßgeblicher Zeitpunkt zur Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei dieser Verpflichtungsklage ist grundsätzlich der Zeitpunkt der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts aufgrund der mündlichen Verhandlung (u.a. BVerwG, Beschluss vom 17. Juni 2003 – BVerwG 4 B 14.03 –, juris Rn. 9 m.w.N.).
Anspruchsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Abweichung von dem Ziel der Raumordnung ist § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. Art. 10 des Landesplanungsvertrages. Das Zielabweichungsverfahren erfüllt die Funktion, dass rechtsverbindlich darüber entschieden wird, ob von einem Ziel der Raumordnung, das einem konkreten Vorhaben oder einer Bauleitplanung entgegensteht, unter gesetzlich geregelten Voraussetzungen abgewichen und damit der Weg für die Verwirklichung des Vorhabens bzw. die Aufstellung des Bebauungsplans frei gemacht werden kann. Von Zielen der Raumordnung kann nach den gesetzlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG abgewichen werden, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Im Übrigen gilt die ergänzende landesrechtliche Regelung (vgl. § 28 Abs. 3 ROG; Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 6 Rn. 37) des Art. 10 des Landesplanungsvertrages. Es ist nämlich Sache der Länder, für ihre Raumordnungspläne jedenfalls hinsichtlich der Regelung des Verfahrens der Zielabweichung Regelungen zu treffen (vgl. Deutscher Bundestag, Drs. 16/10292, S. 23; siehe auch zu der nunmehr bestehenden Abweichungskompetenz der Länder für Regelungen der Raumordnung Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG). Die Gemeinsame Landesplanungsabteilung kann im Einvernehmen mit den fachlich berührten Stellen und im Benehmen mit den betroffenen Gemeinden auf Antrag der in § 3 Abs. 1 Nr. 5 und in § 4 des ROG genannten öffentlichen Stellen und Personen, die das Ziel der Raumordnung zu beachten haben, im Einzelfall Abweichungen von den Zielen der Raumordnung nach § 6 Abs. 2 ROG zulassen.
Gemessen an diesen Anforderungen besteht kein Anspruch der Klägerin gegen die Beklagte, die begehrte Abweichung vom Ziel der Raumordnung in der Festlegung Ziffer 4.2 LEP B-B zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen der Anspruchsgrundlage des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. Art. 10 des Landesplanungsvertrages aus drei Gründen nicht vorliegen. Der Beigeladene als fachlich berührte Stelle hat erstens sein Einvernehmen zur Abweichung von dem Ziel der Raumordnung nach der landesrechtlichen Regelung i.S. von Art. 10 des Landesplanungsvertrages ohne Überschreitung des ihm rechtlich gesetzten Rahmens nicht erteilt, mit der Folge, dass kein Anspruch auf Zulassung der Zielabweichung besteht (vgl. 1.). Hinzu kommt zweitens, dass die von der Klägerin begehrte Zulassung der Abweichung für den geplanten vorhabenbezogenen Bebauungsplan mit neuen, den bestehenden Freiraum auf der Anhöhe des Mausoleumsbergs in Anspruch nehmenden Siedlungsflächen die Grundzüge der Planung i.S. von § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berühren würde (vgl. 2.). Darüber hinaus besteht drittens kein Anspruch auf die begehrte Zielabweichung, weil das Ermessen der Beklagten, eine Abweichung von den Zielen der Raumordnung nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. Art. 10 des Landesplanungsvertrages zuzulassen, in der hiesigen Fallkonstellation nicht auf null reduziert ist (vgl. 3). Im Einzelnen:
1. Das Verwaltungsgericht ist im Ergebnis zu Recht zu der Würdigung und Bewertung gelangt, dass die Klägerin keinen Anspruch auf die begehrte Zielabweichung hat, weil die Beklagte hier nicht gegen den Willen des Beigeladenen als zur Mitwirkung berufene fachlich berührte Stelle die Abweichungen von den Zielen der Raumordnung zulassen durfte. Der Beigeladene hat nämlich nach Art. 10 des Landesplanungsvertrages ohne Überschreitung des ihm rechtlich gesetzten Rahmens sein Einvernehmen nicht erteilt.
a. Der Begriff des Einvernehmens mit der fachlich berührten Stelle in Art. 10 des Landesplanungsvertrages regelt eine starke Berücksichtigung der beteiligten Stelle. Einvernehmen bedeutet - nicht anders als Zustimmung - nach Wortlaut und Sinn und Zweck der Regelung, dass die Gemeinsame Landesplanungsabteilung nicht gegen den Willen der zur Mitwirkung berufenen fachlich berührten Stellen Abweichungen von den Zielen der Raumordnung nach § 6 Absatz 2 ROG zulassen darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Februar 1986 – BVerwG 4 C 43.83 –, juris Rn. 11 zu § 36 BauGB; Runkel/Spannowsky/Reitzig/Schmitz, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 7/2017, § 6 Rn. 165).
Der Beigeladene als Ministerium u. a. für Umwelt, der die fachlich für Gesichtspunkte des Naturschutzes und der Landschaftspflege berührte Stelle ist (vgl. § 52 Satz 1 BbgNatSchG in der bis zum 1. Juni 2013 geltenden Fassung, vgl. Gesetz vom 21. Januar 2013, GVBl. I/13; § 30 Abs. 1 BbgNatSchAG vom 21. Januar 2013, GVBl. I /13, S. 1), hat sein Einvernehmen zur Abweichung von dem Ziel der Raumordnung mit Schreiben vom 4. Mai 2011 nicht erteilt, mit der Folge, dass die Zielabweichung mit Bescheid vom 16. August 2011 zu Recht nicht zugelassen worden ist.
b. Entgegen der Auffassung der Klägerin sind hier Anhaltspunkte dafür, dass der Beigeladene als für Naturschutz und Landschaftspflege fachlich berührte Stelle mit der Nichterteilung des Einvernehmens den ihm für das Zielabweichungsverfahren gesetzten Rahmen überschritten hätte und damit die Versagung des Einvernehmens rechtswidrig wäre, weder von der darlegungspflichtigen Klägerin hinreichend dargetan noch sonst ersichtlich.
Gründe, aus denen der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Beigeladene als fachlich berührte Stelle das Einvernehmen nach Art. 10 des Landesplanungsvertrages für die Zulassung einer Abweichung von den Zielen der Raumordnung versagen kann, sind nicht nur rein raumordnerische Gesichtspunkte im engeren Sinne. Gründe, aus denen das Einvernehmen versagt werden kann, könnten in dieser Fallkonstellation auch fachliche Gesichtspunkte des Naturschutzes und der Landschaftspflege einschließlich des Schutzes des Landschaftsbildes sein, die dem Ziel der Raumordnung, von dem eine Abweichung zugelassen werden soll, zu Grunde liegen oder die von der Zielabweichung berührt würden, jedenfalls dann, wenn sie mit raumordnerischen Gesichtspunkten im Zusammenhang stehen. Eine ausdrückliche gesetzliche Anordnung, wie sie die bauplanungsrechtliche Vorschrift des § 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB für das gemeindliche Einvernehmen enthält, aus welchen Gründen die fachlich berührte Stelle das Einvernehmen für die Zulassung einer Abweichung von den Zielen der Raumordnung versagen kann, enthalten weder Art. 10 des Landesplanungsvertrages noch andere Regelungen des Raumordnungsrechts. Die Versagungsgründe sind damit zumindest landesrechtlich nicht gesetzlich auf die sich aus dem Tatbestand des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG ergebenden (rein) raumordnerischen Gründe beschränkt. Sinn und Zweck des Beteiligungs- und Einvernehmenserfordernisses des Art. 10 des Landesplanungsvertrages ist es vor allem, Fachkenntnisse im Interesse einer sachgerechten Entscheidung über die Zielabweichung zu gewinnen und zu nutzen. Es soll eine zusätzliche Beurteilung der Sach- und Rechtsfragen durch die fachlich berührten Stellen herbeiführen und so fachliche Belange, insbesondere öffentliche Belange und Schutzzwecke, die möglicherweise von der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung nicht gesehen werden, für die Entscheidung über die Zielabweichung nutzbar machen (vgl. Runkel/Spannowsky/Reitzig/Schmitz, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 7/2017, § 6 Rn. 164; Schrage, Zielabweichungsverfahren bei Raumordnungsplänen, 1998, S. 171). Angesichts dieses Sinns und Zwecks der Regelung und des Wortlautes des Art. 10 des Landesplanungsvertrages, der von „fachlich berührten“ Stellen spricht, folgt daraus aber, dass der Beigeladene zumindest dann über den rechtlich gesetzten Rahmen hinaus gehen würde, wenn er eine Zielabweichung aus rein politischen Gründen versagen würde. Denn Art. 10 des Landesplanungsvertrages regelt nicht nur, welche Stelle im Zielabweichungsverfahren beteiligt werden muss, sondern aus der Norm kann im Wege der Auslegung auch entnommen werden, dass von der Zielabweichung berührte Stellen die Erteilung oder Versagung des Einvernehmens nur von fachlichen Gründen und Gesichtspunkten abhängig machen dürfen, die sich aus dem betroffenen Ziel der Raumordnung selbst ergeben oder aus denjenigen, die von der Zulassung einer Abweichung von den Zielen der Raumordnung berührt würden. Vor dem Hintergrund, dass die Landesregierung den Landesentwicklungsplan gemäß Art. 8 Abs. 4 Satz 1 Landesplanungsvertrag als Rechtsverordnung (vgl. näher OVG Bln-Bbg, Urteil vom 16. Juni 2014 – OVG 10 A 8.10 –, juris Rn. 83) erlassen hat, der Beigeladene also nicht „nur“ fachlich berührte Stelle i.S. des Art. 10 Landesplanungsvertrag ist, sondern auch bei der Aufstellung und dem Erlass des landesweiten Raumordnungsplanes und den darin festgelegten Zielen der Raumordnung als Teil des Plangebers mitgewirkt hat, geht er jedenfalls nicht über den ihm im Zielabweichungsverfahren gesetzten Rahmen hinaus, wenn er aus fachlichen Gesichtspunkten oder Gründen das Einvernehmen versagt, die der Festlegung des Ziels der Raumordnung, von dem eine Abweichung zugelassen werden soll, zu Grunde lagen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Zulassung einer Zielabweichung nicht nur rein raumordnerische Gesichtspunkte berühren kann, sondern auch Auswirkungen auf andere durch sie berührte Belange und Schutzzwecke haben kann. Mit raumordnerischen Gesichtspunkten, wie hier der Steuerung der Siedlungsentwicklung durch das Ziel, dass neue Siedlungsflächen an vorhandene Siedlungsflächen anzuschließen sind (Ziffer 4.2 LEP B-B), können auch andere Gesichtspunkte und Belange verbunden sein, auf welche die Abweichung von Zielen der Raumordnung Auswirkungen haben kann (vgl. Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 6 Rn. 28). Konkret können dies hier Gesichtspunkte und Schutzzwecke des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Freiraum sein. Hinzu kommt, dass die Entscheidung über die Zulassung einer Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. Art. 10 des Landesplanungsvertrags im Ermessen der Beklagten steht (vgl. Runkel/Spannowsky/Reitzig/Schmitz, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 7/2017, § 6 Rn. 130). Der Wortlaut der vorgenannten Normen bringt dies mit der Wendung „kann“ zum Ausdruck. Der Beigeladene als fachlich berührte Stelle kann die Versagung des Einvernehmens daher auch auf solche Ermessenserwägungen stützen (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 36 Rn. 13 zu § 36 BauGB), die über rein raumordnerische Gesichtspunkte im engeren Sinne hinausgehen.
Gemessen an den vorgenannten Grundsätzen ist das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht zu der Würdigung und Bewertung gelangt, dass der Beigeladene die Versagung des Einvernehmens zumindest auch auf mit raumordnerischen Gesichtspunkten im Zusammenhang stehende Belange und Schutzwecke des Naturschutzes und der Landschaftspflege vor allem im Hinblick auf eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes im Freiraum gestützt hat, die auch der Zielfestlegung Ziffer 4.2 LEP-BB zu Grunde liegen und die im Falle der Zulassung der Zielabweichung berührt würden. Im Wesentlichen hat der Beigeladene in seinem Schreiben vom 4. Mai 2011 angeführt, dass sich der Geltungsbereich der Planung und die Vorhabenfläche vollständig im Biosphärenreservat Schorfheide-Chorin befänden, was zutrifft. Der Geltungsbereich des Bebauungsplanes befindet sich nach § 3 Abs. 1 der Verordnung über die Festsetzung von Naturschutzgebieten und einem Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung mit der Gesamtbezeichnung „Biosphärenreservat Schorfheide-Chorin“ vom 12. September 1990 (GVBl.II/90, [Nr. 1472], Sonderdruck, ber. GVBl.II/08 S.327, zuletzt geändert durch Verordnung vom 19. Mai 2014 (GVBl.II/14); zur Wirksamkeit der vom Ministerrat der früheren DDR erlassenen und gemäß Art. 9 des Einigungsvertrages als Landesrecht geltenden Verordnung vgl. zuletzt OVG Bln-Bbg, Urteil vom 4. April 2017 – OVG 11 B 3.16 –, juris Rn. 25 m.w.N.) ausweislich der Karte 9 in der als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesenen Schutzzone III. Der Beigeladene hat weiter ausgeführt, dass das Vorhaben im erheblichen Maße dem Schutzzweck des Biosphärenreservats Schorfheide-Chorin widerspreche, da die dem Zielabweichungsverfahren zugrunde liegende Planung vorsehe, dass auf der bewaldeten Anhöhe im unbebauten Außenbereich – also raumordnerisch außerhalb des vorhandenen Siedlungsgebietes des Ortsteils Görlsdorf – in unmittelbarer Nähe zum Großen Plötzsee ein aus mehreren Komplexen bestehendes Forstbetriebsgebäude mit repräsentativen Wohnbereichen von nicht geringem Umfang errichtet werden solle. Eine Ortsanbindung sowie die technische Erschließung und eine Zuwegung existierten nicht. Das Vorhaben widerspräche im erheblichen Maß dem Schutzzweck des Biosphärenreservats, da es mit den geplanten baulichen Anlagen in der beabsichtigten Größenordnung auf der bewaldeten Anhöhe den Boden dauerhaft beeinträchtige und insbesondere durch seine exponierte Lage das Landschaftsbild (vgl. §§ 13, 14 Abs. 1 BNatSchG) eines bisher unverbauten Landschaftsraums baulich überprägen würde. Diese vor allem auf den Naturschutz und die Landschaftspflege abstellenden fachlichen Gesichtspunkte des Beigeladenen sind rechtlich nicht zu bestanden. In der als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesenen Schutzzone III wird nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 der Biosphärenreservatsverordnung insbesondere die Vielfalt, Eigenart und Schönheit des Landschaftsbildes geschützt, das durch die neuen Siedlungsflächen des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Forstbetriebsgebäude Mausoleumsberg“ „baulich überprägt“ würde, womit eine erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes eintreten würde.
Eine andere Bewertung folgt auch nicht aus dem erstinstanzlichen Vorbringen der Klägerin, wonach die Versagung des Einvernehmens durch den Beigeladenen keine naturschutzfachlichen, sondern „eher in der Politik zu verortende“ Gründe habe. Insoweit zitiert sie aus einem Vermerk einer für sie tätigen Planerin, wonach eine Mitarbeiterin des beigeladenen Ministeriums sich dieser gegenüber telefonisch dahingehend geäußert habe, dass nach einem politischen Wechsel (in der Hausleitung) die neue Ministeriumsspitze hinter der ablehnenden Stellungnahme stehe. Die Klägerin hat auch damit nicht dargetan, dass der Beigeladene über den rechtlich gesetzten Rahmen bei der Versagung des Einvernehmens hinausgegangen wäre und aus rein politischen Gründen dieses versagt hätte. Vielmehr zeigen die oben genannten mit den raumordnerischen Gesichtspunkten im Zusammenhang stehenden vorgenannten fachlichen Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege und des Schutzes des Landschaftsbildes, welche die Entscheidung über die Versagung des Einvernehmens tragen, dass der Beigeladene nicht über den genannten rechtlich gesetzten Rahmen als fachlich berührte Stelle hinausgegangen ist. Es bestehen damit keine rechtlichen Anhaltspunkte dafür, dass die Versagung des Einvernehmens hier rechtswidrig war oder ist.
Für die Rechtmäßigkeit der Versagung des Einvernehmens unerheblich ist, dass der Beigeladene als weiteren – raumordnerischen – Grund für die Versagung des Einvernehmens mit Schreiben vom 4. Mai 2011 angegeben hat, dass dem Ziel Ziffer 5.2 LEP B-B an dieser Stelle erhebliches Gewicht zukomme, da das Vorhaben den Freiraumverbund in Anspruch nehme. Zwar hat die Klägerin im Berufungsverfahren zutreffend dargetan, dass entgegen der Annahme des Beigeladenen der im Landesentwicklungsplan festgelegte Freiraumverbund durch das geplante Vorhaben nicht in Anspruch genommen wird. Der räumliche Geltungsbereich des geplanten vorhabenbezogenen Bebauungsplans nördlich des Siedlungsgebiets des Ortsteils Görlsdorf liegt nämlich nicht in dem in der Festlegungskarte 1 des LEP B-B (vgl. GVBl. II/15 Anlage I) festgelegten Freiraumverbund (vgl. dazu bereits Beschluss des Senats vom 31. März 2017 – OVG 10 N 21.15 – EA S. 3). Auch die beklagte Landesplanungsabteilung, die den LEP B-B aufgestellt hat (vgl. Art. 8 Abs. 4 Satz 1 Landesplanungsvertrag), hat im Berufungsverfahren bestätigt, dass das Vorhaben nicht im Freiraumverbund des Ziels Ziffer 5.2 LEP B-B liegt. Da der Beigeladene seine Entscheidung über die Versagung des Einvernehmens aber auf einen selbstständig tragenden, rechtlich nicht zu beanstandenden anderen Grund, nämlich eine Beeinträchtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege einschließlich des Schutzes des Landschaftsbildes gestützt hat, kann der zusätzlich angeführte raumordnerische Grund aus Ziffer 5.2 LEP B-B hinweggedacht werden, ohne dass die Versagung des Einvernehmens rechtswidrig würde.
Da damit keine Gründe dafür bestehen, dass der Beigeladene das Einvernehmen nach Art. 10 des Landesplanungsvertrages rechtswidrig versagt hat, bedarf es keiner Entscheidung des Senats darüber, ob die Verpflichtungsklage der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung auch deshalb keinen Erfolg haben könnte, weil mangels einer gesetzlichen Rechtsgrundlage im Raumordnungsrecht die Ersetzung des Einvernehmens des Beigeladenen als fachlich berührte Stelle im Verwaltungsverfahren durch die Beklagte oder im gerichtlichen Verfahren durch das Gericht unter Beachtung des Ziels der Rechtsschutzgewährleistung (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG), auch bei einer rechtswidrigen Versagung, rechtlich unmöglich sein könnte (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Dezember 2009 – 3 S 2110/08 -, juris Rn. 79; Schrage, Zielabweichungsverfahren bei Raumordnungsplänen, 1998, S.172.).
2. Die Zulassung einer Abweichung vom Ziel der Raumordnung in der Festlegung Ziffer 4.2 zur Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „Forstbetriebsgebäude Mausoleumsberg“ würde auch die Grundzüge der Planung nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berühren.
a. Mit dem Erfordernis, dass von Zielen der Raumordnung nur dann abgewichen werden kann, wenn die Grundzüge der Planung von der Abweichung nicht berührt werden, setzt § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG eine in jedem Fall zu beachtende Grenze für die Zielabweichung. Das Erfordernis soll sicherstellen, dass die Ziele der Raumordnung (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) als verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums und damit räumliche und sachliche Konkretisierungen der Entwicklung des Planungsraumes nicht beliebig durch einen Verwaltungsakt der Beklagten außer Kraft gesetzt werden können. Es trägt dem Umstand Rechnung, dass ein Raumordnungsplan, wie hier der Landesentwicklungsplan, nicht durch die Landesplanungsabteilung als Behörde, sondern gemäß Art. 8 Abs. 4 Satz 1 Landesplanungsvertrag nur von der Landesregierung als Plangeber durch Rechtsverordnung geändert werden kann (vgl. § 7 Abs. 7 ROG; OVG Bln-Bbg, Urteil vom 30. Juni 2017 – OVG 10 B 10.15 –, juris Rn. 21 zu § 31 Abs. 2 BauGB). Eine Abweichung von in Raumordnungsplänen festgelegten Zielen der Raumordnung ist daher nur möglich, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Der Begriff „Grundzüge der Planung" ist gesetzlich nicht definiert. § 6 ROG unterscheidet ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und „Abweichungen", über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB. Insofern kann die Rechtsprechung zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 – BVerwG 4 C 8.10 –, juris Rn. 26). Wann eine Abweichung von den Zielen der Raumordnung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 – BVerwG 4 C 8.10 –, juris Rn. 26 zu § 6 Abs. 2 ROG; OVG Bln-Bbg, Urteil vom 30. Juni 2017 – OVG 10 B 10.15 –, juris Rn. 21 zu § 31 Abs. 2 BauGB). Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 – BVerwG 4 C 8.10 –, juris Rn. 26 m.w.N.; vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 5. September 2006 – 8 A 10343/06 –, juris Rn. 21; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 4. Juli 2012 – 3 S 351/11 –, juris Rn. 57).
b. Unter Anwendung dieser Grundsätze würde die von der Klägerin begehrte Zulassung einer Abweichung von Ziffer 4.2 LEP B-B durch die Beklagte die Grundzüge der Planung zur Steuerung der Siedlungs- und Freiraumentwicklung des LEP B-B berühren. Die Ziffer 4.2 LEP B-B zugrunde liegende Planungskonzeption zur Steuerung der Siedlungsentwicklung für neue Siedlungsflächen würde nämlich durch die Planungen des vorhabenbezogenen Bebauungsplans mit dem Ziel, das Vorhaben „Forstbetriebsgebäude Mausoleumsberg“ u.a. mit allen für den Forstbetrieb und die fürstliche Verwaltung erforderlichen Gebäuden und Anlagen sowie (repräsentativen) Eigentümer- und Gästewohnungen zu ermöglichen, in beachtlicher Weise beeinträchtigt, weil eine neue Siedlungsfläche nach Maßgabe des Bebauungsplans auf der Anhöhe des Mausoleumsbergs im Freiraum läge und nicht an das vorhandene Siedlungsgebiet des Ortsteils Görlsdorf anschließen würde.
(1) Nach der landesrechtlichen Regelung der Ziffer 4.2 LEP B-B vom 27. Mai 2015 sind neue Siedlungsflächen an vorhandene Siedlungsgebiete anzuschließen. Dabei handelt es sich um ein Ziel der Raumordnung i.S. von §§ 3 Abs. 1 Nr. 2, 6 Abs. 2 Satz 1 ROG (vgl. näher OVG Bln-Bbg, Urteil vom 1. Dezember 2016 – OVG 10 A 15.12 –, juris Rn. 45). Es ist auch im Rahmen dieses Berufungsverfahrens davon auszugehen, dass das in Ziffer 4.2 des LEP B-B vom 27. Mai 2015 genannte Ziel wirksam festgelegt worden ist. Zum einen hat die Klägerin im Klageverfahren keine Einwendungen gegen die Wirksamkeit des vorgenannten Ziels vorgebracht, weshalb sich der Senat nicht gleichsam „ungefragt“ auf Fehlersuche zu begeben hat und nicht verpflichtet ist, jedem möglichen Rechtsfehler der Rechtsverordnung über den Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg vom 27. Mai 2015, unabhängig von den von den Beteiligten vorgebrachten Rügen, nachzugehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 2002 - BVerwG 9 CN 1.01 -, juris Rn. 43; OVG Bln-Bbg, Urteil vom 1. Dezember 2016 – OVG 10 A 15.12 –, juris Rn. 46). Zum anderen erweist sich die im ergänzenden Verfahren zur Behebung der Verletzung des Zitiergebots nach § 12 Abs. 6 ROG erfolgte rückwirkende Inkraftsetzung der Rechtsverordnung der Landesregierung über den Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg vom 27. Mai 2015 nach der derzeitigen Bewertung des Senats als nicht offensichtlich fehlerhaft, jedenfalls soweit die Verordnung mit Rückwirkung ab dem 22. September 2011 in Kraft gesetzt wurde und damit auch im Zeitpunkt der künftigen Beschlussfassung über den Bebauungsplan „Forstbetriebsgebäude Mausoleumsberg“ gelten würde (vgl. dazu näher OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 51 ff.).
(2) Dass die von der Klägerin begehrte Zulassung einer Abweichung vom Ziel der Festlegung Ziffer 4.2 LEP B-B die Grundzüge der Planung berühren würde, zeigt zunächst die dem Ziel zugrunde liegende Planungskonzeption des Landesentwicklungsplans zur Steuerung neuer Siedlungsflächen.
Das Ziel Ziffer 4.2 LEP B-B vom 27. Mai 2015 (vgl. auch Ziel 5.2. Abs. 1 des Entwurfes des Landesentwicklungsplans Hauptstadtregion Berlin-Brandenburg vom 19. Juli 2016 [LEP HR]), wonach neue Siedlungsflächen an vorhandene Siedlungsgebiete anzuschließen sind, ist eine verbindliche Vorgabe zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Planungsraums. Es will die Entstehung neuer, selbstständiger Siedlungsansätze („Inseln“) verhindern. Durch den Anschluss neuer Siedlungsflächen an bereits vorhandene Siedlungsgebiete sollen eine Zersiedlung und eine Neubildung von Splittersiedlungen vermieden werden und möglichst wenig Freiraum beansprucht werden. Es soll damit ein unerwünschter Flächenverbrauch im bestehenden Freiraum (vgl. Ziffer 5.1 LEP B-B), auch soweit er nicht landesplanerisch als Freiraumverbund festgelegt ist (vgl. Ziffer 5.2 LEP), vermieden werden und sichergestellt werden, dass bei Erschließungsmaßnahmen für neue Siedlungsflächen an die Infrastruktur vorhandener Siedlungsgebiete angeknüpft wird (vgl. OVG Bln-Bbg, Urteil vom 1. Dezember 2016 – OVG 10 A 15.12 –, juris Rn. 47). Dass dies vom Plankonzept des Ziels in der hiesigen Planungssituation gewollt ist, zeigt auch die Begründung des Plangebers (GVBl. II vom 2. Juni 2015, S. 30) zu Ziffer 4.2 LEP BB. Die Inanspruchnahme von weiterem Freiraum soll danach zumindest so lange vermieden werden, wie innerhalb oder am Rande innerörtlicher Siedlungsflächen Flächenaktivierungen möglich sind. Angesichts der knappen Mittel für die Sicherung und den Ausbau technischer Infrastrukturen sei es erforderlich, vorrangig die Entwicklung unter Berücksichtigung gewachsener Siedlungsstrukturen voranzutreiben. Die Entwicklung neuer Siedlungsflächen soll möglichst nur behutsame Erweiterungen der technischen und sozialen Infrastruktur erforderlich machen und auch die Inanspruchnahme von Freiraum für zusätzliche Erschließungswege möglichst gering halten. Planerisch gewollt ist zudem eine nachhaltige Freiraumentwicklung i.S. der Minimierung der Inanspruchnahme bisher nicht durch Siedlung oder Infrastruktureinrichtungen genutzter Flächen (Flächensparziel). Belangen des Freiraumschutzes (vgl. Grundsatz Ziffer 5.1. LEP-BB) käme dabei eine hohe Bedeutung zu. Vom Plangeber gewollt ist, dass der Freiraum grundsätzlich so entwickelt werden soll, dass seine Bedeutung als natürliche Lebensgrundlage, als ökologischer Ausgleichs- und landschaftlicher Erlebnisraum für die Erholungsnutzung gleichermaßen berücksichtigt wird (vgl. Begründung GVBl. II vom 2. Juni 2015, S. 43). Diese dem Ziel Ziffer 4.2 LEP B-B zugrunde liegende raumordnerische Planungskonzeption entspricht weitgehend der Funktion der bauplanungsrechtlichen Regelung des § 35 BauGB zum Außenbereich. Nach dem Grundgedanken des § 35 BauGB soll der Außenbereich grundsätzlich von Bebauung freigehalten werden, soweit nicht die besondere Funktion des Vorhabens seine Ausführung im Außenbereich rechtfertigt (BVerwG, Beschluss vom 10. März 1993 – BVerwG 4 B 254.92 –, juris Rn. 5). Der Schutz des Außenbereichs hat in erheblichem Maße Bedeutung für den Umweltschutz im Allgemeinen sowie für die Wahrung spezifischer städtebaulicher und bodenrechtlicher Belange, die im Katalog der öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB ihren Ausdruck finden (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: 1. September 2017, § 35 Rn. 13).
Die von der Klägerin begehrte Abweichung von dem Ziel Ziffer 4.2 LEP B-B mit dem Zweck, das Vorhaben „Forstbetriebsgebäude Mausoleumsberg“, bestehend aus einem forstwirtschaftlichen Betrieb, allen für die fürstliche Verwaltung erforderlichen Gebäuden und repräsentativen Eigentümer- und Gästewohnungen, planungsrechtlich durch einen Bebauungsplan zu ermöglichen, würde in beachtlicher Weise die dem Ziel der Raumordnung in Ziffer 4.2 LEP B-B zugrunde liegende vorgenannte Planungskonzeption beeinträchtigen.
Die Klägerin plant, mit dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan auf einer bislang im Freiraum gelegenen exponierten bewaldeten Anhöhe des Mausoleumsbergs eine neue Siedlungsfläche i.S.v. Ziffer 4.2 LEP B-B zu schaffen. In wesentlichen Teilen des Geltungsbereichs des Bebauungsplans sollen ausweislich der Planzeichnung und der textlichen Festlegung Ziffer 1.1 auf Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 9 BauGB Flächen mit dem besonderen Nutzungszweck „Forstbetriebsgebäude“ festgesetzt werden. In diesen sollen alle für den Forstbetrieb und die forstliche Verwaltung erforderlichen Gebäude sowie Eigentümer-, Betriebs- und Gästewohnungen zulässig sein. Infolge der geplanten Baugrenzen würde dabei im Freiraum eine neue Siedlungsfläche mit drei Gebäuden zulässigerweise errichtet werden können. Es handelt sich insoweit um eine neue Siedlungsfläche i.S. Ziffer 4.2 LEP B-B und nicht, wie die Klägerin meint, um eine „erneute Bebauung“ i.S. eines Wiederaufbaus von Gebäuden auf dem Mausoleumsberg. Von dem zerstörten Gebäude des ehemaligen Mausoleums sind ausweislich der Begründung des Bebauungsplanes nur Ruinenreste im Sinne von einzelnen Bauteilen aus Granitsäulen vorhanden. Die Klägerin selbst spricht von „Fragmenten“ des ehemaligen Gebäudes, das in den sechziger Jahren des vorigen Jahrhunderts zerstört wurde. Nach Ablauf von mehreren Jahrzehnten hat sich die Verkehrsauffassung auf den durch die Zerstörung bewirkten Wandel der Boden- und Grundstückssituation auf dem Mausoleumsberg eingestellt und der durch die Zerstörung des Gebäudes bewirkte Eingriff ist als endgültig anzusehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981 – BVerwG 4 C 65.80 –, juris Rn. 16 m.w.N.). Danach ist von einer neuen Siedlungsfläche auszugehen, die nicht an die vorhandenen Siedlungsgebiete i.S. Ziffer 4.2 LEP B-B des Ortsteils Görlsdorf anschließt. Vielmehr liegt das Plangebiet außerhalb der bebauten Ortslage ca. 700 m von der nördlichen Grenze des Siedlungsgebiets von Görlsdorf entfernt. Dazwischen liegt ein im Wesentlichen aus Wald und landwirtschaftlich genutzten Flächen bestehender Freiraum. Auch die Ausnahme der Ziffer 4.2 LEP B-B für den Gestaltungsraum Siedlung gemäß Ziffer 4.5 nach Ziffer 4.2 Satz 1, 2. Halbsatz LEP B-B greift hier nicht, weil das Stadtgebiet der Klägerin außerhalb des Gestaltungsraumes Siedlung liegt. Auch die weitere, in Ziffer 4.2 Satz 2 LEP B-B geregelte Ausnahme bei der Entwicklung von Gewerbe- und Industrieflächen greift nicht, weil der geplante Bebauungsplan keine solchen Gebiete festsetzen soll.
Auch soweit die Klägerin der Sache nach geltend macht, die beantragte Abweichung sei von minderem Gewicht, weil nur punktuell, nämlich an dem verfahrensgegenständlichen Standort auf dem Mausoleumsberg, von Ziffer 4.2 LEP B-B abgewichen werde, ohne dass dieses Ziel grundsätzlich in Frage gestellt werde, wird daraus nicht ersichtlich, dass die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Auch wenn die neue Siedlungsfläche auf dem Mausoleumsberg im Vergleich zu dem vorhandenen Freiraum eher eine untergeordnete Fläche in Anspruch nehmen würde, hätte die Abweichung erhebliche Bedeutung. Die Qualität der Abweichung ergibt sich zum einen daraus, dass im Wege der Bauleitplanung im bisherigen Außenbereich unter der Inanspruchnahme des Freiraums ohne Berücksichtigung der gewachsenen Siedlungsstruktur des Ortsteils Görlsdorf eine neue Siedlungsfläche geschaffen würde. Es würde auf dem Mausoleumsberg quasi eine neue, selbstständige „Siedlungsinsel“ entstehen. Hinzu kommt zum anderen, dass für die neue Siedlungsfläche auf dem Mausoleumsberg hinsichtlich der Erschließung des Vorhabens nicht an die vorhandene Infrastruktur des Siedlungsgebiets von Görlsdorf räumlich angeknüpft werden kann. Zur Sicherung der wegemäßigen Erschließung des Bauvorhabens an öffentliche Straßen müsste nämlich ausweislich der Planzeichnung und des Entwurfs der Begründung des Bebauungsplans eine als „Wirtschaftsweg“ bezeichnete Erschließungsstraße von beachtlicher Länge in den Waldflächen des Mausoleumsbergs unter Inanspruchnahme des Freiraums und der landwirtschaftlich genutzten Ackerflächen in südlicher Richtung hin zur Straße B... neu hergestellt werden. Auch die Erschließung an Versorgungsanlagen für Wasser ist nur möglich durch eine Anbindung an das öffentliche Trinkwassernetz, das derzeit in der mindestens 700 m entfernt liegenden bebauten Ortslage von Görlsdorf endet. Ausweislich des Entwurfs der Planbegründung ist zudem der Anschluss des Plangebiets an die zentrale Abwasserkanalisation des Ortsteils Görlsdorf nicht möglich.
Dass die Abweichung von Ziffer 4.2 LEP B-B die dem Ziel zugrunde liegende Planungskonzeption in beachtlicher Weise beeinträchtigt, folgt auch daraus, dass die Zulassung der Abweichung rechtlich relevante Vorbildwirkung für vergleichbare weitere Vorhaben im Freiraum ohne Anschluss an vorhandene Siedlungsgebiete haben kann. Der Freiraum könnte so in einer Vielzahl von Schritten in erheblicher Weise reduziert werden. Da die Zulassung einer Abweichung nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG im Ermessen der Beklagten steht, könnte das Ermessen durch eine Selbstbindung der Verwaltung aus Art. 3 Abs. 1 GG reduziert werden in der Weise, dass bei vergleichbaren Sachverhalten auch in anderen Fällen eine Zielabweichung zuzulassen wäre (vgl. Runkel/Spannowsky/ Reitzig/Schmitz, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 7/2017, § 6 Rn. 131). Angesichts dessen ist die Befürchtung des Beigeladenen, der im Vermerk vom 1. März 2010 ausgeführt hat, dass bislang Bauvorhaben im baulichen Außenbereich inmitten des Landschaftsschutzgebietes nicht genehmigt worden seien und eine Abkehr von dieser Praxis eine negative Beispielswirkung für vergleichbare Planungen befürchten lasse, begründet. Dies gilt schon deshalb, weil das geplante Vorhaben des Vorhabenträgers in nicht unerheblicher Weise auch repräsentative Wohnnutzungsfunktionen aufweist und damit Vorbild für andere - insoweit vergleichbare - Vorhaben im Freiraum sein könnte.
Hinzu kommt, dass die neuen Siedlungsflächen des Bebauungsplans auf einer exponierten Anhöhe des Mausoleumsbergs in der Schutzzone III des Biosphärenreservat Schorfheide-Chorin liegen, das als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen ist. Nach dem Schutzweck des § 4 Abs. 2 Nr. 1 der Biosphärenreservatsverordnung wird das Landschaftsschutzgebiet insbesondere wegen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit des Landschaftsbildes (vgl. auch §§ 13 Satz 1, 14 Abs. 1 BNatSchG) geschützt. Das Landschaftsbild in der Gemarkung Görsdorf würde im Falle einer Zielabweichung in erheblicher Weise beeinträchtigt. Ausweislich des in dem beigezogenen Verwaltungsvorgang befindlichen Entwurfs des Grünordnungsplans zu dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan ist das Landschaftsbild in dieser Gegend der Uckermark durch ein stark bewegtes Relief, Vegetationsbestände und eine wenig besiedelte Landschaft geprägt. Aus der Lage der geplanten Bebauungen im Freiraum auf der bewaldeten Anhöhe des Berges würde sich eine erhebliche Veränderung des Landschaftsbildes ergeben. Der Beigeladene als fachlich berührte Stelle hat insoweit zu Recht darauf hingewiesen, dass die Lage des mit dem Bebauungsplan ermöglichten Vorhabens durch seinen exponierten Standort inmitten des bisher unbebauten und unbesiedelten Landschaftsraums einen erheblichen Eingriff in das Landschaftsbild darstellt.
Obgleich die vorgenannten Gründe bereits für sich genommen zeigen, dass die begehrte Zulassung einer Abweichung vom Ziel der Festlegung Ziffer 4.2 LEP B-B die Grundzüge der Planung berühren würde, kann zudem auch unter Berücksichtigung der bauplanungsrechtlichen Wertungen des § 35 BauGB nicht angenommen werden, dass die Abweichung noch in dem Bereich dessen liegt, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 – BVerwG 4 C 8.10 –, juris Rn. 26). Bei objektiver Betrachtung kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Plangeber des Landesentwicklungsplans in der hiesigen Planungssituation unter Berücksichtigung der Wertungen des § 35 BauGB gewollt hätte, dass zur Verwirklichung des Vorhabens im Freiraum eine neue Siedlungsfläche auf dem Mausoleumsberg entsteht, die nicht an das vorhandene Siedlungsgebiet des Ortsteils Görlsdorf anschließt. Zwar ist es bauplanungsrechtlich grundsätzlich möglich, dass eine Gemeinde durch die Aufstellung von Bebauungsplänen für den Außenbereich die Zulässigkeit von Vorhaben abweichend von § 35 Abs. 1 und 2 BauGB regelt oder durch Einbeziehung einer Fläche in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans i.S. von § 30 BauGB diese nicht mehr Teil des Außenbereichs i.S. von § 35 Abs. 1 BauGB ist, solange die Gemeinde dabei die Ziele der Raumordnung gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG beachtet. Bei der Frage, ob raumordnerisch ein sachlicher Grund für die Abweichung von dem vom Plangeber des Landesentwicklungsplans festgesetzten Ziel der Raumordnung besteht und daher angenommen werden kann, dass die Abweichung in dem Bereich dessen liege, was der Plangeber gewollt hätte, kann in der hiesigen Fallkonstellation auf die gesetzliche Wertung des § 35 BauGB zur Zulässigkeit von Vorhaben im Außenbereich zurückgegriffen werden.
Nach dessen Wertung wäre es nicht zulässig, das Vorhaben des Vorhabenträgers im Außenbereich ohne Anschluss an das vorhandene Siedlungsgebiet des Ortsteils Görlsdorf zu verwirklichen, weshalb das Verwaltungsgericht im Ergebnis auch zu Recht zu der Bewertung gelangt ist, dass im konkreten Fall das Festhalten an der Aussage der Ziffer 4.2 LEP B-B weder für die Klägerin als planende Gemeinde noch für den Vorhabenträger einen „Härtefall“ (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 – BVerwG 4 C 8.10 –, juris Rn. 27) darstellt.
Wie erwähnt soll nach dem Grundgedanken des § 35 BauGB der Außenbereich grundsätzlich von Bebauung freigehalten werden, soweit nicht die besondere Funktion des Vorhabens seine Ausführung im Außenbereich rechtfertigt. Ein Vorhaben der hier in Streit stehenden Art ist nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und wenn es einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dient und nur einen untergeordneten Teil der Betriebsfläche einnimmt. Ein forstwirtschaftlicher Betrieb i.S. des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB ist durch folgende Merkmale gekennzeichnet: Ähnlich wie bei der Landwirtschaft ist die Privilegierung an eine bestimmte Form der Bodenbewirtschaftung und Bodennutzung geknüpft. Die Bewirtschaftung erstreckt sich darauf, Wald im Rahmen der gesetzlichen Zweckbestimmung (vgl. § 1 Nr. 1 Bundeswaldgesetz) wegen seines wirtschaftlichen Nutzens (Nutzfunktion) und wegen seiner Bedeutung für die Umwelt, insbesondere für die dauernde Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes, das Klima, den Wasserhaushalt, die Reinhaltung der Luft, die Bodenfruchtbarkeit, das Landschaftsbild, die Agrar- und Infrastruktur und die Erholung der Bevölkerung (Schutz- und Erholungsfunktion) zu erhalten, erforderlichenfalls zu mehren und seine ordnungsgemäße Bewirtschaftung nachhaltig zu sichern. Damit § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB tatbestandlich eingreift, muss hinzukommen, dass die forstwirtschaftliche Bodennutzung in betrieblich organisierter Form planmäßig und eigenverantwortlich ausgeübt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 1996 – BVerwG 4 B 20.96 –, juris Rn. 6). Durch das Tatbestandsmerkmal des "Dienens" in § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB soll sichergestellt werden, dass das Bauvorhaben zu dem privilegierten forstwirtschaftlichen Betrieb tatsächlich in einer funktionalen Beziehung steht. Für die Privilegierung ist es nicht ausreichend, wenn das Vorhaben dem Betrieb lediglich förderlich ist. Das Baugesetzbuch lässt Bauvorhaben, die einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dienen, nicht deshalb bevorzugt im Außenbereich zu, weil es die Landwirte oder Forstwirte als Personengruppe begünstigen will, sondern weil Landwirtschaft und Forstwirtschaft typischerweise Bodenertragsnutzung auf Außenbereichsflächen ist und weil die möglichst nahe räumliche Zuordnung der Hofstelle bzw. der forstwirtschaftlichen Betriebsstelle zu den Betriebsflächen der landwirtschaftlichen oder forstwirtschaftlichen Betriebsweise in besonderer Weise dienlich und für den Betriebserfolg im allgemeinen von Bedeutung ist. Abzustellen ist auf einen "vernünftigen Landwirt", auch dann, wenn das Vorhaben nicht vom Betriebsinhaber selbst oder seinem betrieblichen Stellvertreter, sondern von einem sonstigen Mitarbeiter im Betrieb genutzt werden soll. Die eigentliche Zweckbestimmung des Erfordernisses des "Dienens" liegt darin, Missbrauchsversuchen begegnen zu können. Nicht der nur behauptete Zweck des Vorhabens, sondern seine wirkliche Funktion soll entscheidend sein. Es sollen Vorhaben verhindert werden, die zwar objektiv geeignet wären, einem privilegierten Betrieb zu dienen, die aber in Wirklichkeit nicht zu diesem Zweck benutzt werden (vgl. u.a. BVerwG, Beschluss vom 10. März 1993 – BVerwG 4 B 254.92 –, juris Rn. 5). Im Regelfall stellt ein Wohngebäude oder eine Wohnung ein von der Privilegierung eines forstwirtschaftlichen Vollerwerbsbetriebs erfasstes Vorhaben dar, wenn und soweit es eine auf die betrieblichen Belange ausgerichtete dienende Funktion ausübt. Es muss zum Betrieb eine Hilfsfunktion haben; nicht der Zweck des Wohnens darf im Vordergrund stehen. Mit Rücksicht auf den Grundsatz der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs muss das Wohngebäude bzw. müssen die Wohnungen in dem Gebäude zum Betrieb angemessen sein, wobei auch der angemessene Wohnbedarf des Betriebsinhabers und seiner Familie mit zu berücksichtigen ist, ebenso der Bedarf an Flächen für die dem Betrieb entsprechende Büronutzung, die im Wohnhaus untergebracht werden kann. Ein repräsentatives Wohngebäude scheidet daher aus, wenn eine dienende Beziehung zu der naturgegebenen Bodennutzung fehlt (BVerwG, Beschluss vom 28. November 1968 – BVerwG IV B 110.68 –, Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 78, juris; Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2017, § 35 Rn. 39 f. m.w.N.).
Die vom Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht vorgenommene tatrichterliche Würdigung kommt zu der Bewertung, dass das Vorhaben des Vorhabenträgers, das durch den Bebauungsplan der Klägerin planungsrechtlich im Freiraum ohne Anschluss an das vorhandene Siedlungsgebiet des Ortsteils Görlsdorf verwirklicht werden soll, kein privilegiertes Vorhaben i.S.v. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB wäre. Zwar enthalten die drei zum Vorhaben gehörenden Gebäude auch dem forstwirtschaftlichen Betrieb dienende Nutzungen, die zur ordnungsgemäßen Bewirtschaftung der Waldflächen des Vorhabenträgers, von der etwa 2.600 ha im Gemeindegebiet der Klägerin gelegen sind, in funktionaler Beziehung stehen. Genannt seien hier zum Beispiel die in der Bau- und Betriebsbeschreibung der Forstverwaltung vom 5. Mai 2009 aufgeführten Büros für den Betriebsleiter, den Revierleiter und die Schreibkräfte sowie die in der mündlichen Verhandlung von einem Vertreter des Vorhabenträgers angeführten Garagen und Werkstätten für Forstmaschinen. Soweit das Vorhaben, für das nach dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan in der textlichen Festsetzung 1.1. auch „alle“ für die forstliche Verwaltung erforderlichen Gebäude zugelassen werden sollen, Büroräume zur Erfüllung der „Führungs- und Steuerungsaufgaben“ enthalten soll, die funktional nicht mehr dem konkreten forstwirtschaftlichen Betrieb Görlsdorf dienen, ist es kein privilegiertes Vorhaben i.S.v. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. So hat die darlegungspflichtige Klägerin nicht dargetan, dass beispielsweise die Büroräume für den im bayerischen O... wohnhaften Eigentümer Fürst zu O... und den „Erbprinzen“, der seinen Wohnsitz künftig im Gebiet der Klägerin nehmen soll, von ihrer wirklichen Funktion zur Bewirtschaftung der Waldflächen in der Nähe des Standortes auf dem Mausoleumsbergs und damit für den konkreten forstwirtschaftlichen Betrieb in besonderer Weise dienlich sein sollen. Auch soweit das Vorhaben, für das nach dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan in der textlichen Festsetzung 1.1. auch Eigentümer- und Gästewohnungen zugelassen werden sollen, in nicht unerheblichem Maß auch zu Wohnzwecken genutzt werden soll, die mit dem forstwirtschaftlichen Betrieb zur ordnungsgemäßen Bewirtschaftung des Waldes nicht in einem hinreichenden funktionalen Zusammenhang stehen, sondern bei denen nach einer aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung der Zweck des repräsentativen Wohnens auf dem Mausoleumsberg im Vordergrund steht, handelt es sich nicht um ein privilegiertes Vorhaben. So hat die Klägerin beispielsweise nicht dargetan, dass für die Bewirtschaftung der Waldflächen des Vorhabenträgers im Gemeindegebiet oder für die Bewirtschaftung weiterer Waldflächen im Land Brandenburg es in besonderer Weise dienlich ist und für den Betriebserfolg im Allgemeinen von Bedeutung ist, dass neben dem Appartement des Generalbevollmächtigten, der den Betrieb für den Betriebsinhaber offenbar führen soll, zusätzlich im bestehenden Freiraum eine Wohnung für den Erbprinzen vorgesehen ist. Dass es für die Waldbewirtschaftung durch den forstwirtschaftlichen Betrieb funktional dienlich ist, dass auch der Erbprinz als (nur) künftiger Eigentümer eine Wohnung in den Gebäuden des Vorhabens im Freiraum erhält, hat die Klägerin nicht substantiiert dargetan. Soweit die Betriebsbeschreibung ausführt, dass der Erbprinz nach Abschluss seines Studiums seinen Wohnsitz in Görlsdorf nehmen soll und den Forstbetrieb in eigener Gesamtverwaltung ausbauen soll, ist nicht ersichtlich, dass betriebliche Belange es erfordern, dass der Erbprinz dazu gerade eine Wohnung im Außenbereich auf dem Mausoleumsberg durch die Neuerrichtung eines Gebäudes erhalten muss. Bei einer Gesamtbetrachtung auch unter Einbeziehung der von der Klägerin vorgelegten Gebäudeansichten, insbesondere des Hauptgebäudes und des Architekturmodells des Gesamtvorhabens, das nach der nicht beanstandeten Feststellung des Verwaltungsgerichts eine überbaute Gesamtfläche von 980 m² umfasst, ist die Würdigung des Verwaltungsgerichts, dass das Vorhaben auch repräsentative Wohnnutzungen enthält und insgesamt ein repräsentativer Charakter im Vordergrund steht, der mit dem forstwirtschaftlichen Betrieb nicht in einem hinreichenden funktionalen Zusammenhang steht, nicht zu beanstanden. Die Betriebsbeschreibung des Vorhabenträgers spricht selbst davon, dass das Gebäude „gewissen repräsentativen Mindestanforderungen“ gerecht werden müsse, auch wenn das Gebäude „nicht im gleichen Maß wie die räumliche Infrastruktur im fürstlichen Schloss“ im bayerischen O... ausgestaltet werden müsse. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang der Sache nach geltend macht, dass in dem Vorhaben auch Veranstaltungen „höhergestellter bzw. gefährdeter Persönlichkeiten aus Politik, Wirtschaft und Gesellschaft“ stattfinden sollen, bestätigt dies, dass das Vorhaben in seiner wirklichen Funktion jedenfalls teilweise nicht nur einem forstwirtschaftlichen Betrieb dient, sondern in nicht unerheblicher Weise auch die Funktion eines repräsentativen Verwaltungs- und Wohnsitzes haben soll und damit gerade keinen hinreichenden funktionalen Zusammenhang zur ordnungsgemäßen Bewirtschaftung des Waldes hat.
Im Hinblick darauf, dass die Klägerin wegen des Vorhabens, das durch den vorhabenbezogenen Bebauungsplan verwirklicht werden soll, mehrfach auf die „gesellschaftliche Stellung“ des Vorhabenträgers hingewiesen hat, sei ausgeführt, dass diese keinen sachlichen Grund für die Zulassung einer Abweichung von den Zielen der Raumordnung nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG sein kann (vgl. Art. 3 Abs. 3 GG).
3. Die von der Klägerin mit dem Hauptantrag nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO begehrte Verpflichtung der Beklagten, eine Abweichung vom Ziel der Raumordnung in der Festlegung Ziffer 4.2 LEP B-B zuzulassen, hat zudem keinen Erfolg, weil – wie oben ausgeführt – die Entscheidung über die Zulassung der Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. Art. 10 des Landesplanungsvertrages keine gebundene, sondern eine im Ermessen der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung stehende Entscheidung ist und in der hiesigen Fallkonstellation eine Ermessensreduzierung auf null nicht eingetreten ist. Ein Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung bestünde nämlich nur dann, wenn eine Reduzierung des Ermessens nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. Art. 10 des Landesplanungsvertrages auf null angenommen werden könnte (Runkel/Spannowsky/Reitzig/Schmitz, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 7/2017, § 6 Rn. 130 f.). Dies wäre dann der Fall, wenn auch bei einer Ermessensentscheidung nur eine einzige Handlungsalternative in Betracht kommt, weil jede andere Entscheidung rechtswidrig wäre (Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 9. Aufl. 2013, S. 443 m.w.N.).
Dies ist hier nicht gegeben. In der Literatur wird angenommen, dass eine Reduktion des Abweichungsermessens auf null durch eine Selbstbindung der Verwaltung eintreten kann (Runkel/Spannowsky/Reitzig/Schmitz, Stand 7/2017, Raumordungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, § 6 Rn. 131). Die Beklagte hat eine Zulassung einer Abweichung von Ziffer 4.2 LEP B-B aber nicht wirksam zugesichert (vgl. § 38 VwVfG) noch ist sonst ersichtlich, dass sie sich rechtlich gebunden hat. Soweit die Klägerin argumentiert, die Beklagte habe bereits mit Bescheid vom 16. August 2011 von ihrem Ermessen Gebrauch gemacht und festgestellt, dass es sich bei dem Vorhaben, welches der Bauleitplanung zugrunde liege, um einen atypischen Einzelfall handele, der eine Abweichung ermögliche, trifft dies nicht zu. Die Beklagte hat im Bescheid vom 16. August 2011 die vom Kläger begehrte Zielabweichung gerade nicht zugelassen und zwar deshalb, weil aufgrund des nichtbestehenden Einvernehmens des Beigeladenen die Abweichung nicht zugelassen werden konnte. Zwar geht aus den Gründen des Bescheides hervor, dass die Gemeinsame Landesplanungsabteilung eine Abweichung von dem Ziel Ziffer 4.2 LEP B-B unter raumordnerischen Gesichtspunkten für vertretbar hielt und – anders als nach der Einschätzung des Senats – die Grundzüge der Planung nicht berührt seien. Eine Ermessensbetätigung oder gar eine Ermessensausübung der Behörde dahingehend, dass abgesehen von der Versagung des Einvernehmens der Erlass der Zielabweichung die einzige Entscheidungsalternative wäre, enthält der Bescheid aber gerade nicht.
Dass die gemeindliche Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) als Recht der Klägerin auf Planung und Regelung der Bodennutzung in ihrem Gebiet hier zur einer Reduktion des Abweichungsermessens auf null führen würde, hat die Klägerin nicht ansatzweise dargetan. Im Übrigen ist das Recht der Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze garantiert. In den Bereich der Selbstverwaltung einschließlich der Planungshoheit kann gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG aufgrund von Gesetzen eingegriffen werden. Der Begriff „Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfasst nicht nur Gesetze im förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen wie die Verordnung über den LEP B-B mit ihrem Ziel Ziffer 4.2 LEP B-B. Angesichts dessen steht die Selbstverwaltungsgarantie einschließlich der Planungshoheit der Bindung der Klägerin bei der gemeindlichen Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung, insbesondere wie sie im LEP B-B vom 27. Mai 2015 zur Entwicklung von neuen Siedlungsflächen geregelt ist, nicht prinzipiell entgegen (vgl. näher OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 6. Mai 2016 – OVG 10 S 16.15 –, juris Rn. 79 m.w.N.). Die Klägerin hat auch nicht dargetan noch ist sonst ersichtlich, dass im gesamten Gemeindegebiet keine anderen Möglichkeiten der Siedlungsentwicklung bestehen oder geschaffen werden können, als die Schaffung der neuen Siedlungsflächen in Form einer „Insel“ auf dem Mausoleumsberg im bestehenden Freiraum ohne Anschluss an das vorhandene Siedlungsgebiet.
Dass die Grundrechte des Vorhabenträgers aus Art. 12 Abs. 1 GG im Hinblick auf seinen forstwirtschaftlichen Betrieb und Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG im Hinblick auf sein Grundeigentum am Mausoleumsberg zu einer entsprechenden Reduktion des Abweichungsermessens auf null führen würden, hat die Klägerin ebenfalls nicht dargetan. Die hier betroffene Zielregelung in Ziffer 4.2 LEP B-B ist eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG), weshalb nicht ersichtlich ist, dass die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG hier eine Zulassung einer Abweichung von Zielen der Raumordnung zur Verwirklichung des geplanten Bauvorhabens im Freiraum gebieten würde.
Auch soweit die Klägerin die Errichtung des NABU-Naturerlebniszentrums Blumberger Mühle im Gemeindegebiet der Klägerin - das im Jahr 1997 fertig gestellt wurde – anführt, ist nicht erkennbar, dass der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) hier zu einer Reduktion des Abweichungsermessens auf null im Sinne eines Anspruchs auf Zulassung der Zielabweichung führt. Insbesondere hat die Klägerin nicht dargetan, dass die Beklagte mit der Nichtzulassung der Zielabweichung für das Vorhaben am Mausoleumsberg willkürlich von ihrer langjährigen Verwaltungspraxis in vergleichbaren Sachverhalten ohne sachlichen Grund abgewichen wäre. Für das Vorhaben „Schorfheide Informationszentrum Blumberger Mühle“ war nach den nachvollziehbaren Darlegungen der Beklagten kein Zielabweichungsverfahren erforderlich, denn zu dem Bauleitplanverfahren für das Vorhaben wurde im Mai des Jahres 1994 die Vereinbarkeit mit den Zielen der Raumordnung auf der Grundlage des inzwischen außer Kraft getretenen Vorschaltgesetzes zum Landesplanungsgesetz und zum Landesentwicklungsprogramm für das Land Brandenburg von der Beklagten bestätigt.
III. Auch der hilfsweise gestellte Bescheidungsantrag der Klägerin, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides zu verpflichten, über eine Abweichung vom Ziel der Raumordnung in der Festlegung Ziffer 4.2 des LEP B-B unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden, ist unbegründet. Bei Vorschriften wie § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. Art. 10 des Landesplanungsvertrages, welche der Behörde ein Ermessen einräumen, hat das Gericht gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zu prüfen, ob eine Anwendung der Vorschrift überhaupt tatbestandlich möglich ist. Das gilt sowohl hinsichtlich ihrer tatsächlichen als auch hinsichtlich ihrer rechtlichen Voraussetzungen (BVerwG, Beschluss vom 16. März 1993 – BVerwG 4 B 253.92 –, juris Rn. 20; vgl. Bader/Funke-Kaiser/Stulfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 113 Rn. 103). Die Anwendung der Vorschriften nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. Art. 10 ist hier nicht möglich, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen für die von der Klägerin begehrte Ermessensentscheidung der Beklagten über die Zielabweichung nicht gegeben sind. Die formelle Voraussetzung des Art. 10 des Landesplanungsvertrages liegt nicht vor, weil der Beigeladene rechtmäßig sein Einvernehmen zur Abweichung von dem Ziel der Raumordnung nicht erteilt hat und zudem die begehrte Zulassung der Abweichung von den Zielen der Raumordnung in der Festlegung Ziffer 4.2 LEP B-B materiell die Grundzüge der Planung i.S. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berühren würde. Die Klägerin hat daher keinen Anspruch gegen die Beklagte, dass sie über die begehrte Zielabweichung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu beschieden wird.
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, da er keinen Antrag gestellt hat und damit kein Kostenrisiko eingegangen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Die Auslegung und Anwendung von Art. 10 des Landesplanungsvertrages und von Ziffer 4.2 des Landesentwicklungsplans sind keine Fragen revisiblen Rechts i.S.v. § 137 Abs. 1 VwGO. Die Auslegung des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG wirft unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine entscheidungserheblichen Fragen von grundsätzlicher Bedeutung auf.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 36 BauGB
§ 6 ROG
§ 35 BauGB
§ 30 BauGB
§ 35 BBauG
§ 38 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 124 Abs. 1, 124a Abs. 5 Satz 5 VwGO
§ 124a Abs. 6 Satz 1 und 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 6 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 28 Abs. 3 ROG
§ 4 des ROG
§ 6 Abs. 2 ROG
§ 6 Absatz 2 ROG
§ 52 Satz 1 BbgNatSchG
§ 30 Abs. 1 BbgNatSchAG
§ 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 7 Abs. 7 ROG
§ 31 Abs. 2 BauGB
§ 3 Abs. 1 Nr. 2, 6 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 12 Abs. 6 ROG
§ 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 9 BauGB
§ 13 Satz 1, 14 Abs. 1 BNatSchG
§ 35 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 137 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 der Verordnung
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 der Biosphärenreservatsverordnung
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 der Biosphärenreservatsverordnung
Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 3 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 138, 301
4 C 8.10
5 K 1839/11
4 C 3.09
8 A 10343/06
3 S 2110/08
4 B 14.03
4 C 43.83
10 A 8.10
11 B 3.16
10 N 21.15
10 B 10.15
3 S 351/11
10 A 15.12
9 CN 1.01
10 S 16.15
4 B 254.92
4 C 65.80
4 B 20.96
IV B 110.68
4 B 253.92