Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-04-28, Aktenzeichen 14 A 585/11
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2011:0428.14A585.11.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsantragsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 112 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil der allein geltend gemachte Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts) nicht vorliegt oder im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht hinreichend dargelegt ist. Kein tragender Rechtssatz und keine erhebliche Tatsachenfeststellung des angegriffenen Urteils ist mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt worden.
Die Beklagte wendet sich gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die rückwirkende Inkraftsetzung der 2. Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung der Zweitwohnungssteuer in der Stadt L. vom 19. Dezember 2008 (Amtsblatt der Stadt L. 2008, S. 837) durch Satzung vom 18. Oktober 2010 (Amtsblatt der Stadt L. 2010, S. 972) zum 1. Januar 2005 sei nichtig, da die Voraussetzungen für eine rückwirkende Satzung nicht vorgelegen hätten.
Mit den Ausführungen in der Antragsbegründung hat die Beklagte es nicht vermocht, diese Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts schlüssig in Frage zu stellen. Die Beklagte sieht eine Rechtfertigung für die Rückwirkungsanordnung darin, dass eine unklare Regelung, selbst wenn sie belastend sei, anerkanntermaßen auch mit Wirkung für die Vergangenheit klargestellt werden könne, und hier der Regelungsumfang des § 2 Abs. 6 ZwStS in seiner ursprünglichen Gestalt der 1. Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung der Zweitwohnungssteuer in der Stadt L. vom 16. Dezember 2005 gerade unklar gewesen sei.
Insoweit verweist die Beklagte zu Recht darauf, dass "die Frage, ob eine Klarstellung gegeben (sei), ... zunächst einmal nach objektiven Kriterien zu beurteilen" sei, und räumt ein, dass "der Wortlaut des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. aus sich heraus verständlich war".
Soweit sie indes geltend macht, "der zu Tage liegende Regelungswille, der aus dem allgemein bekannten Anlass der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Besteuerung von Ehegatten zur Einführung des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. folgte, (habe) den Wortlaut in einem Maße (unterminiert), dass von einer unklaren Rechtslage gesprochen werden konnte", kann der Beklagten nicht gefolgt werden. Die Beklagte setzt sich insoweit nicht hinreichend mit den zutreffenden Gründen der angefochtenen Entscheidung auf S. 8 ff UA auseinander, wonach § 2 Abs. 6 ZwStS in seinem ursprünglichen, gegenüber dem ab dem 1. Januar 2009 weiteren Anwendungsbereich (jede Erwerbszweitwohnung Verheirateter erfasst) gemessen an höherrangigem Recht weder nichtig noch rechtlich unklar gewesen ist oder zu objektiven Lücken geführt hat.
Das Verwaltungsgericht hat herausgearbeitet, dass § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. mit seinem gegenüber der vom Bundesverfassungsgericht für erforderlich gehaltenen Ausgestaltung des Schutzes von Ehe und Familie hinausgehenden Anwendungsbereich nicht nur mit dem Wesen der Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer in Einklang gestanden, sondern insbesondere auch nicht gegen die Grenzen verstoßen hat, die Art. 3 Abs. 1 GG für das Steuerrecht zieht. Denn dem Satzungsgeber war es – worauf das Verwaltungsgericht auf S. 10 U.A. zu Recht hinweist – "nicht verwehrt, die Ausnahmeregelung des § 2 Abs. 6 ZwStS über die Mindestanforderungen, die nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur Behebung des dort festgestellten Verfassungsverstoßes zu erfüllen waren
BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 2005
- 1 BvR 1232/00 und 1 BvR 2627/03 -,
BVerfGE 114, 316 ff -,
hinaus weiter zu fassen, ohne gegen Art. 3 GG zu verstoßen."
Das Verwaltungsgericht hat auf S. 9, 10 UA ausgeführt, dass die ursprünglich bestimmte weitergehende Befreiung Verheirateter von der Steuerpflicht einen sachlichen Grund in der ehelichen Verbindung der begünstigten Person habe. In Anbetracht des dem Steuergesetzgeber zustehenden weiten Gestaltungsspielraums und des durch Art. 6 Abs. 1 GG begründeten Auftrags der Förderung der Ehe sei es dem Satzungsgeber nicht verwehrt, Verheiratete gegenüber den Vertretern anderen Lebensformen zu begünstigen. Unter Hinweis auf die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat es ausgeführt, dass die ehebegünstigenden Normen insbesondere im Steuerrecht ihre Berechtigung in der gemeinsamen Gestaltung des Lebensweges der Ehepartner finden könnten. Die Privilegierung der Ehe werde durch die auf Dauer übernommene, auch rechtlich verbindliche Verantwortung für den Partner gerechtfertigt. Mit der weitreichenden Steuerbefreiung knüpfe der Satzungsgeber an die Entscheidung eines in einer ehelichen Verbindung Lebenden an, trotz der Notwendigkeit am Beschäftigungsort eine Wohnung zu halten, weiterhin am Familienwohnort mit dem Ehepartner zusammen zu leben. Es bestehe ein innerer Zusammenhang zwischen der differenzierenden Regelung und dem Unterscheidungsmerkmal des Familienstandes darin, dass der Ledige bei der Frage, ob er vom bisherigen Wohnort ganz an den Beschäftigungsort ziehe, freier sei als der Verheiratete. So stünden bei einer Familie, zumal wenn Kinder dazugehörten, wegen der vielfältigen Einbindungen in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht erhebliche Widerstände der Verlegung des Familienwohnsitzes entgegen. Selbst kinderlose Eheleute, die beide an verschiedenen Orten berufstätig seien, müssten sich gegenüber Ledigen bei der Wahl des Familienwohnsitzes besonders abstimmen.
Dem allen hat die Beklagte in der Zulassungsantragsbegründung nichts entgegen gesetzt.
Geht man hiervon aus, so ist nicht ersichtlich, dass der weite Anwendungsbereich des § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. zu Unklarheiten oder objektiven Lücken in der ursprünglichen satzungsrechtlichen Regelung geführt hätte.
Welcher Stellenwert einem eventuell abweichenden Regelungswillen des historischen Ortsgesetzgebers bei Zugrundelegung der anerkannten Auslegungsmethoden zugemessen werden müsste, kann im Einzelnen dahinstehen. Denn in dem Urteil vom 16. Juni 2010 - 21 K 5193/08 -, NRWE, dessen Begründung sich das Verwaltungsgericht auf S. 5 unten, S. 6 oben U.A. im vorliegenden Verfahren zu eigen gemacht und mit dem sich die Beklagte in der Zulassungsantragsbegründung an verschiedenen Stellen befasst hat, ist näher dargelegt (vgl. dort Rn. 48, 49), dass sich ein Wille zur lediglich einschränkenden Regelung den Satzungsmaterialien nicht entnehmen lässt.
Ist die Frage, ob eine klarstellungsbedürftige Regelung vorgelegen hat, den Darlegungen der Beklagten in der Zulassungsantragsbegründung entsprechend nach objektiven Kriterien zu beurteilen, wobei etwa späteren Regelungs- und Erkenntnisakten des Satzungsgebers keine Bedeutung zukommen soll, so spricht das auch dagegen, der zwischenzeitlich eine teleologische Reduktion der in Rede stehenden Satzungsnorm befürwortenden Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts L. - abgesehen von den insoweit angeführten Argumenten - als solcher eine Aussagekraft bei der Beantwortung der Frage zuzumessen, ob § 2 Abs. 6 ZwStS a.F. unklar gewesen ist.
Der Beklagten kann nicht gefolgt werden, wenn sie hilfsweise geltend macht, "dass hier die Fallgruppe zulässiger Rückwirkung vorliegt, in der der Steuernormgeber durch eine rückwirkende Norm lediglich eine in der Vergangenheit herrschende Rechtspraxis kodifiziert, um so einer zwischenzeitlich erfolgten Rechtsprechungsänderung entgegenzuwirken." Zwar trifft es zu, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 15. Oktober 2008 - 1 BvR 1138/06 -, BVerfGK 14, 338 = juris, mit dem es eine Verfassungsbeschwerde gegen den Beschluss des Bundesfinanzhofs vom 22. Februar 2006 - I B 145/05 - nicht zur Entscheidung angenommen hat, ausgeführt hat, ein Steuerpflichtiger könne, wenn eine gefestigte höchstrichterliche Rechtsprechung und finanzbehördliche Praxis zu einer bestimmten Steuerrechtsfrage bestehe, gegenüber einer rückwirkenden gesetzlichen Festschreibung dieser Rechtsanwendungspraxis grundsätzlich kein schutzwürdiges Vertrauen für sich reklamieren. Mit dem Fall einer gefestigten, jahrzehntelangen höchstrichterlichen Rechtsprechungspraxis zu einer bestimmten Steuerfrage - wie dort - ist die hier vorliegende Konstellation einer nur wenige Jahre währenden und wieder aufgegebenen erstinstanzlichen, weder obergerichtlich noch gar höchstrichterlich bestätigten Rechtsprechung nach erstmaliger Einführung der in Rede stehenden Regelung erst im Jahre 2005 nicht vergleichbar. Einer langjährigen höchstrichterlichen Rechtsprechung kommt nicht nur wegen ihrer stärkeren Publizitätswirkung und ihres in verschiedenen prozessualen Vorschriften (vgl. etwa §§ 124 Abs. 2 Nr. 4, 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zum Ausdruck kommenden Gewichts auch im Rahmen der Vertrauensschutzprüfung eine deutlich höhere Bedeutung zu. Die L1. Zweitwohnungssteuerpflichtigen durften sich am klaren Wortlaut der Regelung des § 2 Abs. 6 a.F. orientieren. Ein Hintergrundwissen, das ihnen einen davon abweichenden Regelungsgehalt hätte nahelegen müssen, kann nicht unterstellt werden.
Es bleibt deshalb dabei, dass letztlich nicht berechtigte Zweifel an der Klarheit bzw. Rechtmäßigkeit des bestehenden Satzungsrechts hier eine rückwirkende belastende Änderung nicht rechtfertigen. Die Abgabenpflicht richtet sich nach altem Recht und ist einer Neuregelung entzogen.
Vgl. de Vivie, Leitfaden für die Erstellung rückwirkender kommunaler Satzungen im Abgabenrecht, KStZ 2010, 224 (225), m.w.N.
Die unter Nr. 1.a) der Antragsbegründung benannten vermeintlichen Widersprüche in der Argumentation des angegriffenen Urteils, einmal werde eine rückwirkende Klarstellung für möglich gehalten und ein andermal nicht, bestehen nicht. Die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Entscheidung 21 K 5193/08 des Verwaltungsgerichts L. geht nämlich gerade nicht (mehr) davon aus, dass es sich bei der Änderung um eine Klarstellung handele (NRWE Rn. 53 ff.). Das tut auch die angegriffene Entscheidung nicht, die die Ursprungsfassung - zutreffend - für weder nichtig, noch rechtlich unklar oder objektiv lückenhaft hält (S. 8). Die Ausführungen auf S. 10 ff. des Urteils unterstellen allein die - fehlerhafte - Annahme der Beklagten, es handele sich um die Beseitigung einer Unklarheit und knüpfen daran im Sinne einer Hilfsbegründung Überlegungen, die ebenfalls zur Unwirksamkeit der Rückwirkung führen sollen.
Da sich somit das selbständige tragende Argument des angegriffenen Urteils, die alte Regelung sei klar und zulässig gewesen, so dass eine rückwirkende Verschärfung unzulässig sei, als richtig erweist, braucht - da von der Beklagten als nur "hilfsweise ... angeführt" (Seite 2 der Zulassungsantragsbegründung) bzw. als "Hilfsargument" (Seite 4 der Zulassungsantragsbegründung) eingeordnet - nicht entschieden zu werden, ob der Erwägung des Verwaltungsgerichts gefolgt werden kann, aufgrund der ursprünglichen Satzungsänderung nur für die Zukunft sei ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden, der einer späteren rückwirkenden Inkraftsetzung entgegenstünde.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes.
Dieser Beschluss ist gem. § 152 Abs. 1 VwGO und - hinsichtlich der Streitwertfestsetzung - §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 124 Abs. 2 Nr. 4, 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 6 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 114, 316
1 BvR 1232/00
1 BvR 2627/03
21 K 5193/08
1 BvR 1138/06
I B 145/05