Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-12-19, Aktenzeichen 3 M 87/23
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2023:1219.3M87.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Der Glücksspielstaatsvertrag geht von dem auch im Wettbewerbsrecht geltenden Werbebegriff aus. (Rn.11)
2. Die Ziele des GlüStVtr ST 2021 sind nicht zu unbestimmt, um eine taugliche Rechtsgrundlage für werberechtliche Nebenbestimmungen abzugeben. (Rn.13)
3. Es gibt keine verfassungsrechtliche Verpflichtung, Verbote bestimmter Arten und Formen von Werbung unmittelbar gesetzlich zu regeln. (Rn.15)
4. Zur Rechtmäßigkeit einzelner Nebenbestimmungen in einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen. (Rn.17)
5. Die Beschränkung von Boni- und Rabattaktionen ist erforderlich, um keinen Konflikt zu den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags entstehen zu lassen. (Rn.31)
6. Nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung schätzt es der Senat jedenfalls derzeit als realitätsfern ein, dass Influencer-Marketing durch einen Social-Media-Multiplikator in Beachtung der bestehenden zeitlichen Beschränkungen tatsächlich praktikabel realisierbar ist. (Rn.41)
7. Dass sich die den Glücksspielstaatsvertrag unterzeichnenden Bundesländer auch in Ansehung der besonderen Gefährlichkeit der erstmals erlaubnisfähigen Glücksspielarten dafür entschieden haben, die grundsätzliche Entscheidung des Gesetzgebers in VwGO § 80 Abs 1 S 1 zu beachten, und hinsichtlich etwaiger Nebenbestimmungen zu glücksspielrechtlichen Erlaubnissen davon abgesehen haben, das Entfallen der aufschiebenden Wirkung im GlüStVtr ST 2021 anzuordnen, rechtfertigt weder die Annahme, dass die Anordnung des Sofortvollzugs nach VwGO § 80 Abs 2 S 1 Nr 4 VwGO in bestimmten (vorliegenden) Fällen ausgeschlossen ist, noch folgt daraus, dass bei bestimmten – hier vorliegenden – (Werbe-)Nebenbestimmungen das Erlassinteresse mit dem Vollzugsinteresse nicht identisch ist. (Rn.55)
Verfahrensgang
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 7. Kammer - vom 6. Oktober 2023 teilweise geändert:
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (7 A 209/23 HAL) gegen die Bestimmung 13 Buchst. p in Abschnitt B des Bescheides der Antragsgegnerin vom 22. Februar 2023 wird wiederhergestellt, soweit die Werbung auf Influencer-Eigenkanälen innerhalb der Zeit von 21.00 bis 6.00 Uhr betroffen ist.
Im Übrigen wird der die Bestimmung 13 Buchst. p betreffende weitere Antrag sowie der Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (7 A 209/23 HAL) gegen die Bestimmung 13 e Satz 1 und w erster Teilsatz („Werbung für virtuelles Automatenspiel und Online-Poker ist bei öffentlichen Filmveranstaltungen, die sich vorwiegend an Kinder und Jugendliche richten, verboten“) in Abschnitt B des Bescheides der Antragsgegnerin vom 22. Februar 2023 wiederherzustellen, abgelehnt.
Die Kosten des Verfahren tragen in beiden Rechtszügen die Antragstellerin zu 83 % und die Antragsgegnerin zu 17 %.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle - 7. Kammer - vom 6. Oktober 2023 hat teilweise Erfolg.
A. Die Beschwerde richtet sich gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, mit der das Gericht u.a. die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (7 A 209/23 HAL) gegen die Bestimmungen 13 Buchst. e Satz 1, p und w erster Teilsatz („Werbung für virtuelles Automatenspiel und Online-Poker ist bei öffentlichen Filmveranstaltungen, die sich vorwiegend an Kinder und Jugendliche richten, verboten) in Abschnitt B des Bescheides der Antragsgegnerin vom 22. Februar 2023 wiederhergestellt hat. Die Beschwerde greift nicht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Bestimmungen in Buchst. k und w letzter Teilsatz („und in Übrigen erst nach 21.00 Uhr zulässig“) an.
B. Die von der Antragsgegnerin vorgebrachten Einwände, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen zur teilweisen Abänderung des Beschlusses. Die aufschiebende Wirkung der Klage ist nur hinsichtlich der Regelung 13 p insoweit wiederherzustellen, als die Werbung auf Influencer-Eigenkanälen innerhalb der Zeit von 21.00 bis 6.00 Uhr betroffen ist. Im Übrigen hat der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die im Beschwerdeverfahren noch streitbefangenen Bestimmungen (13 Buchst. e Satz 1, p - soweit nicht wiederherzustellen war - und w erster Teilsatz) keinen Erfolg.
1. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO hinsichtlich der (noch streitgegenständlichen) angefochtenen Bestimmungen statthaft ist. Bei den von der Antragstellerin angefochtenen Regelungen handelt es sich um selbständig anfechtbare Nebenbestimmungen des Erlaubnisbescheides vom 22. Februar 2023. Das Vorbringen der Antragsgegnerin, das sich mit dem Vortrag in gleichgelagerten bereits vom Senat entschieden Verfahren deckt, rechtfertigt keine andere Bewertung (vgl. u.a. Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023 - 3 M 14/23 - juris Rn. 5-10, 11 f.).
2. Entgegen der Bewertung der Antragstellerin - offengelassen vom Verwaltungsgericht - ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung auch nicht aufgrund einer unzureichenden Begründung der Antragsgegnerin formell rechtswidrig (vgl. u.a. Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023 - 3 M 14/23 - juris Rn. 14-23). Das Vorbringen der Antragstellerin, das sich mit dem Vortrag in gleichgelagerten, vom Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin geführten Verfahren (u.a. Az. 3 M 14/23) deckt, rechtfertigt keine andere Bewertung.
Soweit die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren rügt, das Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin habe sich mit Teilen der angefochtenen Entscheidung auseinandergesetzt, die dort mit keinem Wort Erwähnung fänden, führt dies nicht weiter. Es trifft zwar zu, dass sich die Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren unzutreffend darauf berufen hat, dass die Anforderungen, die das Verwaltungsgericht an die gesetzlichen Vorgaben des § 80 Abs. 3 VwGO gestellt habe, das gesetzliche Begründungserfordernis übersteigen würden. Diese unrichtige Annahme berührt die Entscheidung indes nicht.
3. Im Rahmen eines Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO trifft das Gericht aufgrund der sich im Zeitpunkt seiner Entscheidung darstellenden Sach- und Rechtslage eine eigene Ermessensentscheidung darüber, ob die Interessen, die für einen sofortigen Vollzug des angefochtenen Verwaltungsakts sprechen, oder diejenigen, die für die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung streiten, höher zu bewerten sind (vgl. BayVGH, Beschluss vom 18. September 2017 - 15 CS 17.1675 - juris Rn. 11; NdsOVG, Beschluss vom 26. Februar 2009 - 15 MF 6/09 - Rn. 17). Dabei kommt es zunächst maßgeblich auf die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache an. Erweist sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtswidrig, überwiegt regelmäßig das private Aussetzungsinteresse, weil in einem Rechtsstaat kein öffentliches Interesse am Vollzug eines ersichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts bestehen kann. Ist er dagegen offensichtlich rechtmäßig, überwiegt bei der Abwägung das öffentliche Vollzugsinteresse, sofern zugleich ein besonderes öffentliches Interesse an seiner sofortigen Vollziehung besteht. Nur wenn bei summarischer Überprüfung nicht festgestellt werden kann, ob der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig oder offensichtlich rechtswidrig sei, beschränkt sich die gerichtliche Kontrolle des angeordneten Sofortvollzugs auf die Durchführung einer reinen Interessenabwägung.
Bei der gebotenen Interessenabwägung überwiegt das Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung vorläufig verschont zu bleiben, gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Regelungen allein hinsichtlich der Nebenbestimmung 13 Buchst. p, soweit darin Influencern die Werbung auf Eigenkanälen in der Zeit zwischen 21.00 und 6.00 Uhr verboten ist. Im Übrigen erweisen sich die noch streitbefangenen Nebenbestimmungen nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage als rechtmäßig (a). An der sofortigen Vollziehung der aller Voraussicht nach rechtmäßigen Nebenbestimmungen besteht - wie es die Beschwerde entgegen der Bewertung des Verwaltungsgerichts aufzeigt - zudem ein besonderes öffentliches Interesse (b).
a) Die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Nebenbestimmungen, die durch das Verwaltungsgericht nicht geprüft worden ist, ist nach summarischer Prüfung wie folgt zu beurteilen:
aa) Soweit die Antragstellerin der Rechtmäßigkeitskontrolle der angegriffenen Werberegulierungen in Nr. 13 (im Folgenden: Buchst. bb] - dd]) allgemein voranstellt, dass es an einer tauglichen Rechtsgrundlage fehle, weil die angegriffenen Nebenbestimmungen sich größtenteils als vollständige Werbeverbote darstellten und damit über die bloße Ausgestaltung von Werbung für öffentliches Glücksspiel in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 hinausgingen, kann dem in dieser Allgemeinheit nicht gefolgt werden (so bereits Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023, a.a.O. Rn. 26 ff.).
Der Glücksspielstaatsvertrag geht von dem auch im Wettbewerbsrecht geltenden Werbebegriff aus. Werbung ist danach in Übereinstimmung mit Art. 2 Buchst. a RL 2006/114/EG „jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen zu fördern“. Werbung setzt danach eine ganz weit zu verstehende Äußerung mit dem Ziel der Absatzförderung voraus. Sie ist in keiner Weise auf die Formen klassischer Werbung beschränkt. Der weit zu verstehende Begriff der Werbung erfasst jede Art von Werbung, außer der unmittelbar produktbezogenen Werbung also auch die mittelbare Absatzförderung sowie geschäftliche Handlungen zugunsten eines fremden Unternehmens. Soweit die Definition noch auf eine subjektive Komponente (Ziel der Absatzförderung) abstellt, ist dies im Sinne einer objektiven Zweckrichtung zu verstehen (BayVGH, Beschluss vom 21. August 2018 - 10 CS 18.1211 - juris Rn. 20 m.w.N.).
Rechtsgrundlage für Werberegulierungen ist § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Danach sind in der Erlaubnis Inhalts- und Nebenbestimmungen u.a. zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen. Die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmungen ist zudem an der Regelung des § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 bzw. § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 zu messen. Nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 sind u.a. in der Erlaubnis für die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Hiernach sind Werberegulierungen insbesondere dann geboten, wenn sie die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 sicherstellen. Gemäß § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 darf Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen. Die Werbung darf nicht übermäßig sein. Werbung hat maßvoll und strikt begrenzt auf das zu sein, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den erlaubten Glücksspielen zu lenken (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - C 212/08 - juris Rn. 72). Eine Politik der kontrollierten Expansion mit einem „gewissen Werbeumfang“ hat der Europäische Gerichtshof nur für zulässig erklärt, soweit dies erforderlich ist, um Spieler, die verbotenen geheimen Spiel- oder Wetttätigkeiten nachgehen, zum legalen Angebot hinzulenken (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 - juris Rn. 101). Werbung darf jedoch insbesondere nicht gezielt Unentschlossene anreizen und zur Teilnahme motivieren wollen (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - juris Rn 37.).
Der generelle Einwand der Antragstellerin, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags seien zu unbestimmt, um eine taugliche Rechtsgrundlage darzustellen, überzeugt nicht. Dem in Bezug genommenem Aufsatz von Prof. Dr. S. in der NVwZ-Extra 1-2/2022 (wohl: NVwZ-Extra 3/2022, S. 1-3) lässt sich diese Aussage nicht entnehmen. Insbesondere werden in der Problemstellung (I.) nicht - wie die Antragstellerin vorgibt - entsprechende Ausführungen gemacht. Unter Ziffer II. des Aufsatzes wird am Ende lediglich ausgeführt, dass die Erteilung einer Erlaubnis von objektiven, vorhersehbaren und nichtdiskriminierenden Kriterien abhängen müsse und die Versagungsgründe nicht zu unbestimmt sein dürften, wie dies bei einer generellen Verweisung auf § 1 GlüStV 2021 der Fall sei. Die Versagung der Erlaubnis als solche steht vorliegend schon nicht im Streit.
Das Fehlen einer Rechtsgrundlage für die fraglichen Nebenbestimmungen ergibt sich auch nicht aus den Erwägungen zum Entwurf eines Gesetzes zum Schutz von Kindern vor Werbung für Lebensmittel mit hohem Zucker-, Fett oder Salzgehalt (Kinder-Lebensmittel-Werbegesetz - KLWG) und im Tabakerzeugnisgesetz (TabakerzG). Diesen Regelungen lässt sich schon nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, dass es einer unmittelbaren gesetzlichen Grundlage für Beschränkungen bestimmter Arten und Formen von Werbung bedarf. Die von der Antragstellerin aufgeführten Regelungen beruhen offensichtlich auf dem Entschluss des Gesetzgebers, die dort bezeichnete Werbung unmittelbar zu untersagen. Entsprechende Regelungen gibt es auch im Glücksspiel-Staatsvertrag 2021 (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 4, Abs. 2 Satz 4, 6 und 7, Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 6 und Abs. 7 GlüStV 2021). Daraus lässt sich jedoch nicht der Schluss ziehen, dass der Gesetzgeber von einer generellen (verfassungs-)rechtlichen Pflicht ausgegangen ist, Verbote bestimmter Arten und Formen von Werbung unmittelbar gesetzlich zu regeln. Insbesondere ist nicht ersichtlich, warum der Gesetzgeber im Zusammenhang mit den vorgenannten Gesetzen überhaupt erwogen haben sollte, etwaige Werbeverbote lediglich als Nebenbestimmungen zu Erlaubnissen bestimmter (gewerblicher) Tätigkeiten zu ermöglichen und hiervon Abstand genommen hat, weil er eine solche Vorgehensweise für unzulässig hielt (so bereits Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023, a.a.O. Rn. 31).
Es gibt auch keine verfassungsrechtliche Verpflichtung, Verbote bestimmter Arten und Formen von Werbung unmittelbar gesetzlich zu regeln. Eine solche Pflicht lässt sich insbesondere nicht aus dem Grundsatz ableiten, dass der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen darf (sog. „Wesentlichkeitsdoktrin“, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u.a. - juris Rn. 199; Urteil vom 3. März 2009 - 2 BvC 3/07 - juris Rn. 132; Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 - juris Rn. 54; Urteil des Senats vom 30. Juni 2022 - 3 K 55/20 - juris Rn. 67). In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass der Glücksspielstaatsvertrag - wie bereits ausgeführt - diverse Vorgaben enthält, an denen sich Nebenbestimmungen zur Beschränkung von Werbung zu orientieren haben (vgl. §§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3, 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 GlüStV 2021). Zudem handelt es sich bei den fraglichen Nebenbestimmungen um Regelungen zur Berufsausübung, mit denen der Antragstellerin die Werbung für das von ihr betriebene Glücksspiel nicht umfassend untersagt wird. Die Bestimmungen verbieten vielmehr lediglich bestimmte Arten und Formen von Werbung (so bereits Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023, a.a.O. Rn. 32).
Der Einwand der Antragstellerin, es lägen größtenteils generelle Werbeverbote vor, die nicht von der Befugnis in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 gedeckt seien, greift nicht durch. Die Antragstellerin macht selbst geltend, dass (lediglich) die Möglichkeit der „Ausgestaltung“ bestehe, also etwa Einschränkungen hinsichtlich Zeit, Medium und Umfang/Art erlassen werden dürften. Um nichts anderes handelt es sich bei der Bestimmung über die Zulässigkeit der Werbung für Boni und Rabatte (13 e Satz 1 [Umfang]) und dem Verbot von Influencer-Marketing (13 p [Umfang/Art]) bzw. der Werbung bei öffentlichen Filmveranstaltungen [Kino] (13 w erster Teilsatz [Umfang]). Auch verfängt der pauschale Hinweis der Antragstellerin darauf, dass es für die Werberegelungen in der Erlaubnis keine wissenschaftlichen Anhaltspunkte für ihre Verhältnismäßigkeit gebe, obwohl nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die Behörde im Rahmen eines Gerichtsverfahrens empirische Untersuchungen zur Verhältnismäßigkeit und Kohärenz der von ihr erlassenen Regelungen vorlegen müsse, in dieser Allgemeinheit nicht. Nach summarischer Prüfung liegen den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 - wie die Erläuterungen zu diesem zeigen - eine Vielzahl empirischer Untersuchungen zugrunde. Zudem war Gegenstand der in Bezug genommenen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs der Jahre 2010 bis 2018 nicht der GlüStV 2021 (so bereits Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023, a.a.O. Rn. 33).
bb) Die angegriffene Nebenbestimmung 13 e Abs. 1 Satz 1 begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Darin wird geregelt: „Soweit mit nach Ziffer 35 gestatteten Bonusaktionen oder Rabattsystemen, die sich direkt oder indirekt an den Spieler richten, geworben werden soll, wird die Werbung für diese zur besseren Erreichung des Kanalisierungsziels gemäß § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 für den Zeitraum der Gültigkeit dieser Erlaubnis gestattet.“
Die streitgegenständliche Nebenbestimmung 13 e Abs. 1 Satz 1 beinhaltet nicht nur eine - die Antragstellerin begünstigende - Gestattung von Werbung im Zusammenhang mit Bonus- und Rabattaktionen, die nach Ziffer 35 zulässig sind, sondern zugleich das Verbot von Werbung für bzw. mit Bonus- und Rabattaktionen, die nach der Nebenbestimmung 35 untersagt sind. Hiergegen richtet sich der vorliegende Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gegen die fragliche Nebenbestimmung.
Ziffer 35 regelt in den Sätzen 1 bis 5 zur Höhe von Rabatten und Boni Folgendes:
„Zur besseren Erreichung des Ziels des GlüStV 2021 kann die Erlaubnisinhaberin auf eigene Rechnung Preisnachlässe (Rabatte) in Höhe von 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) gewähren. Der gewährte Rabatt darf den Betrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen. Andere Vergünstigungen (Boni) können in einem Wert von bis zu 10 Prozent des Spieleinsatzes (inkl. Gebühren) gewährt werden. Der gewährte Bonus darf den Betrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen. Boni- und Rabattaktionen dürfen nur solange und soweit erfolgen, wie sie geeignet sind, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen, insbesondere den Schwarzmarkt zu bekämpfen.“
Hinsichtlich dieser Regelung hat die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung nicht angeordnet. Dies schließt allerdings die Rechtmäßigkeit des Sofortvollzugs der Nebenbestimmung 13 e Abs. 1 Satz 1 nicht aus. Die in Ziffer 35 getroffene Regelung betrifft die Durchführung von Boni- und Rabattaktionen, nicht die Werbung für bzw. mit Boni- und Rabattaktionen. Anders gewendet: Es wird allein festgelegt, wie Boni- und Rabattaktionen durchgeführt werden dürfen, nicht aber, inwieweit mit ihnen geworben werden darf. Soweit der Antragstellerin aufgrund der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Nebenbestimmung 35 vorläufig die Durchführung von Boni- und Rabattaktionen gestattet sein sollte, umfasst dies nicht zugleich die Werbung für solche Aktionen.
Das Werbeverbot im Zusammenhang mit den nach Ziffer 35 untersagten Boni- und Rabattaktionen ist voraussichtlich rechtmäßig. Es ist bereits rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Durchführung von Bonus- und Rabattaktionen auf den dort näher beschriebenen Umfang beschränkt wird; erst recht bestehen gegen das Werbeverbot für hiernach unzulässige Boni- und Rabattaktionen keine rechtlichen Bedenken.
Die Nebenbestimmung in Ziffer 35 des streitgegenständlichen Bescheids verfolgt - wie dort auch ausgeführt - den Zweck, die Ziele des § 1 GlüStV zu verwirklichen. Maßgebende Rechtsgrundlage für die - hier inzident zu prüfende - Beschränkung des Umfangs von Boni und Rabatten sind die §§ 4 Abs. 2 Satz 1, 4c Abs. 2 GlüStV 2021. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 zuwiderläuft; § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 regelt demgegenüber - wie dargestellt -, dass u.a. in der Erlaubnis für die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen sind, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Die Begrenzung der Boni- und Rabattaktionen durch die Nebenbestimmung bewegt sich innerhalb der Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 4 Abs. 2 Satz 1, 4c Abs. 2 i.V.m. § 1 GlüStV 2021. Es ist davon auszugehen, dass Boni- und Rabattaktionen nur dann mit den Zielen des GlüStV 2021 vereinbar sind, wenn sie nicht die Entstehung von Spielsucht fördern und zusätzliche Spielanreize setzen. Denn entsprechende Aktionen fördern bei Spielern das Gefühl, ein „Schnäppchen“ zu machen, wenn sie zu diesen Bedingungen spielen. Das wirkt in besonderem Maße spielfördernd und wird deshalb in unterschiedlichen Glücksspielbereichen, insbesondere auch beim unerlaubten Glücksspiel zum Zwecke der Steigerung der Attraktivität des Produkts eingesetzt (zum Ganzen: vgl. VG Hannover, Beschluss vom 19. September 2023 - 10 B 1190/23 - Beschlussabdruck S. 18). Anders gewendet: In Entsprechung der Ziele des GlüStV 2021 dienen Boni- und Rabattaktionen zwar der Lenkung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete Bahnen und schützen damit in einem gewissen Umfang vor den Gefahren der Glücksspielsucht bzw. wirken der Schwarzmarktbildung entgegen. Dies findet jedoch dort seine Grenze, wo Boni- und Rabattaktionen geeignet sind, die Entstehung der Spielsucht zu fördern, indem sie insbesondere zusätzliche Spielanreize setzen. Dieses Spannungsverhältnis kann nur durch die Beschränkung des Umfangs von Boni und Rabatten gelöst werden. Soweit die Antragstellerin meint, die Beschränkung diene gerade nicht dem Kanalisierungsziel, sondern wirke diesem diametral entgegen, berücksichtigt sie das beschriebene Spannungsverhältnis nicht. Es mag zutreffen, dass Boni und Rabatte ein ganz wesentlicher Bestandteil des Spielerlebnisses sind und deren Begrenzung dazu führt, dass Erlaubnisinhaber mit Schwarzmarktangeboten nicht konkurrieren können, da erlaubte Angebote demgegenüber als unattraktiv wahrgenommen werden. Hieraus folgt allerdings nicht deren unbegrenzte Zulässigkeit im legalisierten Glücksspielmarkt bzw. ein Recht, in einem vergleichbaren Umfang wie unerlaubte Glücksspielanbieter werben zu dürfen. Der Einwand der Antragstellerin, dass sie mit Boni- und Rabattaktionen auf die Bindung von Bestandskunden und nicht auf die Spielteilnahme Unentschlossener abziele, führt zu keiner anderen Betrachtung. Auch wenn die Antragstellerin allein diese Zielstellung verfolgt, schließt die Werbung mit Boni- und Rabattaktionen nicht aus, dass neue Verbraucherkreise, so auch Spielunentschlossene, einem Spielanreiz ausgesetzt werden.
Entgegen der Bewertung der Antragstellerin ist die von der Antragsgegnerin gewählte Höchstgrenze von Rabatten und Boni von 10 % des Spieleinsatzes bis zu einem Maximalbetrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist sie verhältnismäßig.
Es liegt für den Senat auf der Hand, dass das Setzen einer Höchstgrenze geeignet ist, Spielanreize zu begrenzen und damit den Gefahren der Glücksspielsucht wirksam zu begegnen, mithin das oben beschriebene Spannungsverhältnis zwischen dem Kanalisierungsziel und den vorbezeichneten Zielstellungen des GlüStV 2021 zu lösen. Die Boni- und Rabattaktionen zielen als Werbemittel unmittelbar und mittelbar darauf ab, Kunden zu binden bzw. Neukunden (Spielentschlossene und - unentschlossene) zu gewinnen, indem sie zum fortgesetzten bzw. erstmaligen Spiel bei der Antragstellerin angehalten werden. Soweit die Antragstellerin unter Verweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs rügt, die Antragsgegnerin habe die Geeignetheit und Kohärenz der getroffenen Maßnahme nicht empirisch nachgewiesen, bedarf es eines solchen empirischen Nachweises jedenfalls derzeit nicht, da die Erlaubnisfähigkeit von virtuellen Automatenspielen erst durch den GlüStV 2021 eingeführt worden ist, so dass nähere Erkenntnisse nicht abschließend vorliegen können. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin - wie im Folgenden dargestellt - im Beschwerdeverfahren auf empirischen Daten beruhend bereits im Ansatz begründet, weshalb angesichts der branchenüblichen Bonus- und Rabattbedingungen die gesetzte Höchstgrenze verhältnismäßig ist. Auch die im GlüStV 2021 getroffenen Regelungen über Berichtspflichten, die ausweislich der streitbefangenen glücksspielrechtlichen Erlaubnis auch die Antragstellerin treffen, lassen in Zukunft nähere Erkenntnisse erwarten.
Die Höchstgrenze ist auch erforderlich. Ein milderes Mittel anstelle der Begrenzung ist vor dem Hintergrund der geltenden Geschäftsbedingungen der Antragstellerin nicht ersichtlich (dazu im Folgenden). Der Senat folgt der Bewertung der Antragstellerin nicht, die gewählte Höchstgrenze sei zu gering gegriffen. Hierbei haben die Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Antragstellerin, die nach unwidersprochenen Angaben der Antragsgegnerin die branchenüblichen Bonus- und Rabattbedingungen wiedergeben, Berücksichtigung zu finden. Danach muss u.a. ein Bonus 35-mal umgesetzt werden, bevor er in echtes Geld umgewandelt werden kann (vgl. Nr. 6). Die Bonusprämie hat eine (nur) vierzehntägige Gültigkeit (vgl. Nr. 7). Das bedeutet, dass der Spieler (lediglich) 14 Tage Zeit hat, die Umsatzbedingungen, die an den Bonus geknüpft sind, zu erfüllen. Im Fall der Nichterfüllung verfällt das Bonusgeld zusammen mit den daraus erzielten Gewinnen (vgl. Nr. 7). Daneben wird bestimmt, das nur Einsätze, die mit Bonusgeld getätigt wurden, für die Umsatzbedingungen zählen und während der Zeit, in der ein Spieler einen aktiven Bonus hat, alle Einsätze zunächst vom Echtgeldguthaben abgezogen werden, wobei erst dann, wenn kein Echtgeld-Guthaben mehr vorhanden ist, die weiteren Einsätze vom Bonusguthaben abgezogen werden (vgl. Nr. 11).
Ausgehend hiervon wird ein Spieler zum einen unter Zeitdruck gesetzt, die Bonusbedingungen zu erfüllen. Die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang angestrengte Berechnung, wonach nicht einmal „5 (fünf!) Stunden“ benötigt würden, um das Umsatzerfordernis zu erfüllen (3.500 Euro / 12 Spins die Minute / 60 Minuten pro Stunde), führt zu keiner anderen Bewertung, da das Verlustrisiko nach Quote schon keine Berücksichtigung findet. Das Freispielen des Bonusguthabens setzt fortgesetzte Einzahlungen auf das Spielerkonto voraus, da nur Echtgeldeinsätze die Bonusbedingungen (35 x umzusetzen) erfüllen. Dies hat zur Folge, dass der vorgeblich zusätzliche Vorteil zügig und vielfach aufgewogen wird, mithin der Spieler zum fortgesetzten Spiel angehalten wird (Umsatzdruck), um aus der Aktion Vorteile ziehen zu können. Zutreffend weist die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang darauf hin, dass den Vorgaben der Antragstellerin der wirtschaftliche Gedanke innewohnt, mit dem Umsatzerfordernis eine mit dem Verlustrisiko nach Quote verbundene Spielteilnahme in einem solchem Ausmaß und mit einer solchen Wiederholungsrate zu steigern, dass zum einen ein wirtschaftlich verwertbares Guthaben auf dem Spielkonto aus dem gesondert erfassten Bonusguthaben (zunächst) nicht erwächst und zum anderen möglichst hohe - weitere - Einzahlungen auf dem Spielerkonto erfolgen. Die Umsatzvoraussetzungen in Nr. 6 der Geschäftsbedingungen setzen rechnerisch voraus, dass Einsätze in Höhe von mindestens 3.500 Euro (Einzahlungen und Gewinne aus diesen Einzahlungen) binnen 14 Kalendertagen getätigt werden müssen, damit sich der Maximalbonus von 100 Euro überhaupt geldwert als Gewinn wandeln und in der Folge dem Spieler zufließen kann.
Soweit die Antragstellerin die Berechnung auf Seite 15 der Beschwerdebegründung als nicht verständlich ansieht, insbesondere die Überlegungen zu den zusätzlich notwendigen Einzahlungen für schleierhaft erachtet und auf ihre „bereits zweimal ausführlich dargestellte[…] Berechnung“ verweist, vermag der Senat den Einwand nicht nachzuvollziehen. Weder im erstinstanzlichen Verfahren (Antragsbegründung vom 13. März 2023, Schriftsatz vom 11. Juli 2023) noch im Beschwerdeverfahren legt die Antragstellerin eine Berechnung vor. Im Beschwerdeverfahren führt die Antragstellerin allein aus, dass weitere Einzahlungen zur Erlangung des Bonusbetrags nicht erforderlich seien. Dies trifft im Regelfall nicht zu. Die Antragstellerin berücksichtigt die Verlustquote bzw. den Anteil der Einsätze nicht, der im langfristigen Durchschnitt wieder in Form von Gewinnen zurück zu den Spielern fließt (RTP). Nimmt man einen durchschnittlichen RTP von 95 an, so bedarf es sehr wohl über die erste Einzahlung zur Erlangung des Bonus weiterer Einzahlungen, um die Bonusbedingungen überhaupt erfüllen zu können, da mit dem eingesetzten Geld zur Erlangung des Bonus die Umsatzbedingungen nicht erfüllt werden können. Geht man beispielsweise von einer ersten Einzahlung von 100 Euro aus und legt sodann einen RTP (Return to Player) von 95 zugrunde, geht die erforderliche Einzahlung zur Realisierung des Bonus über die Einzahlung zur Erlangung des Bonus hinaus. Hierdurch nährt sich der Spieler automatisch dem monatlichen anbieterübergreifenden Einzahlungslimit an, will er aus dem Bonus Vorteile ziehen. Dass manche Spieler mehr und andere weniger von dem Bonusgeld hätten, weil dies dem Glücksspiel immanent und letztlich dem Zufall überlassen sei, rechtfertigt angesichts der durchschnittlichen Verlustquote bzw. Quote nach RTP keine andere Bewertung.
Dass die Umsatzvorgaben dem Einzahlungslimit entgegenstehen können, wird auch durch die von der Antragsgegnerin zitierten anonymisierten Spielerbeschwerden deutlich. In den Spielerbeschwerden werden die Veranstalter u.a. durch die Spieler angehalten, das festgelegte Einzahlungslimit zu erhöhen, damit der jeweilige Spieler den Umsatzvorgaben entsprechen kann und seinen vermeintlichen Bonusvorteil nicht verliert. Die Spielerbeschwerden verdeutlichen, dass branchenübliche Bonusbedingungen nicht ohne Weiteres mit dem Einsatzlimit korrespondieren. Selbst wenn sich diese Spielerbeschwerden - wie die Antragstellerin vorträgt - auf den ersten Blick allesamt auf Sportwetten bezögen - wird gleichwohl deutlich, dass das Einzahlungslimit des GlüStV 2021 der Erfüllung der Bonusbedingungen entgegenstehen kann. Wieso eine vergleichbare Bewertung bei virtuellen Automatenspielen ausscheiden soll, erschließt sich dem Senat nicht. Im Übrigen kommt es insoweit auch darauf an, inwieweit sich der Spieler dem monatlichen Einzahlungslimit bereits durch sein vergangenes Spiel (Bestandskunde bzw. Neukunde, der zuvor bei anderen Anbietern gespielt hat) angenähert hat, bevor er an einer Boni- und Rabattaktion teilnimmt. Ist das Limit mit der Teilnahme an der Aktion bereits erreicht, kann der Spieler die Bonusbedingungen im Regelfall nicht mehr erfüllen.
Der Verweis der Antragstellerin darauf, dass es lizensierten Glücksspielanbietern möglich sei, ein erhöhtes Einzahlungslimit bei der Glücksspielbehörde zu beantragen, führt in diesem Zusammenhang nicht weiter. Die Antragstellerin zielt offenkundig auf die Regelung des § 6c Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 ab, wonach in der Erlaubnis zur Erreichung der Ziele des § 1 festgelegt werden kann, dass und unter welchen Voraussetzungen der Erlaubnisinhaber im Einzelfall mit anbieterübergreifender Wirkung einen abweichenden Betrag festsetzen kann. Ausweislich der Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 dient diese Erhöhung des gesetzlichen Höchstbetrags von 1.000 Euro unter Berücksichtigung der übrigen Ziele des § 1 der Lenkung des natürlichen Spieltriebs in geordnete und überwachte Bahnen und der Zurückdrängung des vorhandenen sowie die Verhinderung der Ausbreitung des Schwarzmarktes im Einzelfall von Personen, die jedenfalls nicht spielsuchtgefährdet und finanziell leistungsfähig sind (vgl. dort S. 60 [2. Absatz]). Der gesetzliche Höchstbetrag des Einzahlungslimits und der daran orientierte Umfang von Boni- und Rabattaktionen wird dadurch nicht berührt. Im Übrigen macht die Antragstellerin auch nicht geltend, dass sie vorliegend berechtigt ist, einen abweichenden Betrag festzusetzen bzw. sodann nur personenbezogene Boni- und Rabattaktionen vornehmen zu wollen bzw. ihre Werbung entsprechend einzuschränken.
Nach alledem ist die Beschränkung von Boni- und Rabattaktionen erforderlich, um keinen Konflikt zu den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags entstehen zu lassen. Eine nur begrenzte Zulassung im verfügten Umfang ist dafür zwingend, um der spielanreizerhöhenden Wirkung von Boni- und Rabattaktionen zu begegnen.
Vor diesem Hintergrund ist auch der Bewertung der Antragstellerin, die Höchstgrenze sei willkürlich gegriffen, nicht zu folgen. Bei der Beurteilung der Angemessenheit von Höchstgrenzen kommt der Antragsgegnerin ein Ermessens- und Prognosespielraum zu. Dieser Spielraum lässt sich insbesondere daraus ableiten, dass die Erlaubnisfähigkeit von virtuellen Automatenspielen erst durch den GlüStV 2021 eingeführt worden ist, mithin keine konkreten Erfahrungen im Hinblick auf Boni- und Rabattaktionen und der Auflösung des beschriebenen Spannungsverhältnisses zwischen den einzelnen Zielen des GlüStV 2021 bestehen. Dies kommt auch in Satz 4 der Nebenbestimmung 35 zum Ausdruck, wonach Boni- und Rabattaktionen nur solange und soweit erfolgen dürfen, wie sie geeignet sind, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen, insbesondere den Schwarzmarkt zu bekämpfen (Satz 4). Dementsprechend legt die Vorschrift in Satz 5 auch fest, dass die Kanalisierungswirkung und der damit in Zusammenhang stehende Schutz vor den Gefahren der Glücksspielsucht fortgesetzt zu überprüfen ist. Die Kanalisierungswirkung, die zwar auch dem Schutz vor Gefahren der Glücksspielsucht (im Schwarzmarkt) dient, findet dort ihre Grenze, wo übermäßige Spielanreize auf dem legalen Markt die Glücksspielsucht fördern. Die Kanalisierung ist kein Selbstzweck. Die Berichtspflicht ist Grundlage zur Beurteilung der Wirksamkeit und Notwendigkeit der (beschränkten) Boni- und Rabattaktionen, die konkret von der Antragstellerin durchgeführt werden. Nach alledem bedurfte es der Vorlage statistischer Belege für die gewählte konkrete Höhe der Begrenzung von Boni und Rabatten durch die Antragsgegnerin nicht.
Ferner hat die Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren - ohne dass sich die Antragstellerin hiermit näher auseinandersetzt - unter Bezugnahme auf einen Aufsatz von Dr. H. (Das Einzahlungslimit von 1.000 EUR für Online-Glücksspiele: Warum diese Grenze zu hoch angesetzt ist, ZfWG 2022, 217) nachvollziehbar ausgeführt, dass bereits bei Einzahlungen von 100 Euro monatlich und den damit verbundenen Verlustrisiken nach dem durchschnittlichen monatlichen Bruttogehalt in Deutschland (3.203 Euro) die Wahrscheinlichkeit von Fehlanpassungen im Umgang mit Glücksspielen erhöht ist bzw. das Risiko für das Vorliegen glücksspielbedingter Schäden bei einem monatlichen Einsatz von 3% (oberer Schwellenwert) des monatlichen Bruttoeinkommens, d.h. bei einem Monatseinsatz von 96 Euro, steigt. Ausgehend hiervon findet unter Berücksichtigung der branchenüblichen Bonus- und Rabattbedingungen eine Bonushöhe von 100 Euro ohne Weiteres seine Rechtfertigung. Es ist Sache der Antragstellerin, ihre Allgemeinen Geschäftsbedingungen anders zu gestalten, um einen höheren Bonus- und Rabattbetrag an die Spieler zur Kundenbindung bzw. an Neukunden auszuschütten.
Unter Berücksichtigung dieses Ermessens- und Prognosespielraums ist das Setzen der Höchstgrenze auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Der mit der Beschränkung verfolgte Zweck steht in einem abgewogenen Verhältnis zu der damit verbundenen Beeinträchtigung. Es ist zur Gewährleistung des Spielerschutzes angemessen und zumutbar, die Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs vom Schwarzmarkt in einen geordneten Markt auf ein solches Maß zu begrenzen, dass die Spielsucht durch solche Spielanreize nicht übermäßig gefördert wird.
Die Beschränkung von Boni- und Rabattaktionen ist zudem hinreichend bestimmt i.S.d. § 1 VwVfG LSA i.V.m. § 37 Abs. 1 VwVfG. Die „10 Prozent des Spieleinsatzes (inkl. Gebühren)“ weisen einen festen Bezugspunkt auf und sind damit klar verständlich: Aus dem Wortlaut der Nebenbestimmung ergibt sich, dass bei jedem einzelnen Einsatz, den ein Spieler tätigt, Preisnachlässe maximal in Höhe von 10 % desselben gewährt werden dürfen. Von dem Wort „Gebühren“ sind ohne weiteres sämtliche Gebühren umfasst. Im Übrigen weist auch der in der Nebenbestimmung Nr. 35 verfügte (Maximal-)Betrag von 100 Euro einen ausreichenden Bezugspunkt auf, indem er sich auf die gewährten Preisnachlässe bezieht. Der Preisnachlass darf also den absoluten Wert von 100 Euro jeweils nicht überschreiten.
Begegnet nach alledem der in Ziffer 35 gestattete Umfang von Boni und Rabatten, auf den nach der hier streitbefangenen Nebenbestimmung in Ziffer 13 e Satz 1 die Werbung zu beschränken ist, keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, so kommt eine über diesen Umfang hinausgehende Werbung - die die Antragstellerin mit ihrem Eilantrag erstrebt - bereits nicht in Betracht.
cc) Das Verbot von Influencer-Marketing in der Nebenbestimmung 13 p begegnet nur insoweit durchgreifenden rechtlichen Bedenken, als Werbung auf der Antragsgegnerin bekanntzugebenden Influencer-Eigenkanälen innerhalb der Zeit von 21.00 bis 6.00 Uhr betroffen ist. Im Übrigen spricht Überwiegendes dafür, dass das Verbot des Influencer-Marketings rechtmäßig ist. Ginge man davon aus, dass insoweit offene Erfolgsaussichten bestehen, überwiegt bei der gebotenen Interessenabwägung das Interesse an der sofortigen Vollziehung gegenüber dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin.
Der Senat hat bereits in seinem Beschluss 15. Juni 2023 (Az. 3 M 14/23, a.a.O. Rn. 60-65) zum Verbot von Influencer-Marketing ausgeführt:
„Hierbei geht der Senat in Übereinstimmung mit der Antragstellerin und der von ihr in Bezug genommenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hamburg (Beschluss vom 20. Dezember 2022 - 14 E 3058/22 - juris Rn. 41 f.) zunächst davon aus, dass die Nebenbestimmung auf § 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 beruht und den legitimen Zweck verfolgt, die Ziele des Gesundheits-, Minderjährigen- und Spielerschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 zu sichern. Der Senat teilt auch die Auffassung, dass es dem Erlaubnisinhaber nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 schon nicht erlaubt ist, die Gestaltung der Werbung Dritten zu überlassen, weil sie dem Erlaubnisinhaber vollumfänglich inhaltlich zurechenbar sein muss. Dies folgt aus § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021, wonach der Erlaubnisinhaber vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelungen für die erlaubten Glücksspiele werben und Sponsoring betreiben darf bzw. Dritte mit der Durchführung der Werbung beauftragen kann. Hinsichtlich Satz 2 ist es der ausdrückliche Wille der Länder, dass sich die Beauftragung eines Dritten nur auf die Durchführung beziehen darf (vgl. Erläuterung zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, Seite 44). Überlässt ein Erlaubnisinhaber einem Dritten - so auch beispielsweise einem Social-Media-Multiplikator (sog. Influencer) - entgegen der Regelung in Satz 1 der Vorschrift einen Gestaltungsspielraum, kann die Glücksspielbehörde, ohne dass es der streitgegenständlichen Nebenbestimmung bedarf, gegen die Inhaberin der Erlaubnis mit aufsichtsrechtlichen Mitteln vorgehen, d.h. Entscheidungen im Einzelfall gegenüber dem Erlaubnisinhaber treffen, um dem rechtswidrigen Verhalten zu begegnen. Influencer-Marketing verstößt mithin nicht gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021, soweit die vom Influencer/Social-Media-Multiplikator durchgeführte Werbung durch den Erlaubnisinhaber „geskriptet“ und vollständig kontrolliert wird, so dass sie unbeschränkt diesem zuzurechnen ist. Legt man dies zugrunde, kommt es auf den zwischen den Beteiligten geführten Streit über die Begrifflichkeit des „Influencers“ nicht mehr maßgebend an. Gleichwohl folgt der Senat den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Hamburg in der vorzitierten Entscheidung, die im Wesentlichen den Meinungsstreit der hiesigen Beteiligten widerspiegelt:
,Die Auffassung des Antragsgegners, dass der Begriff des „Influencer-Marketings“ enger als der Begriff des ‚populärwissenschaftlichen Begriff des Influencers‘ sein sollte, erschließt sich dem Gericht nicht (vgl. Troge, Herausforderung: Influencer-Marketing, GRUR-Prax 2018, 87, 87; s.a. Henning-Bodewig, Influencer-Marketing – der „Wilde Westen des Werbens“, WRP 2017, 1415, 1415; Lehmann, Lauterkeitsrechtliche Risiken beim Influencer Marketing, WRP 2017, 772, 772f.; Mallick/Weller, Aktuelle Entwicklungen im Influencer Marketing – Ein Blick in die Praxis, WRP 2018, 155, 155f.). Eine begriffliche Unterscheidung des Influencers und des Influencer-Marketings auf Grundlage dessen, ob die Tätigkeit des Influencers auf einem Manuskript beruht, ist dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht zu entnehmen. Als sogenannte ‚Influencer‘ werden Blogger in sozialen Netzwerken verstanden, die dank einer großen Anzahl sogenannter ‚Follower‘ (Nutzer, die ihnen in dem jeweiligen Social-Media-Kanal folgen) eine große Reichweite haben und für Werbetreibende wegen ihrer Glaubwürdigkeit und ihres zielgruppengenauen Einflusses interessant sind (Troge, a.a.O., 87; s.a. Henning-Bodewig, a.a.O., 1415; Lehmann, a.a.O., 772f.; Mallick/Weller, a.a.O., 155f.). Dass der Antragsgegner den Begriff des Influencer-Marketings in Abgrenzung zu dem des Influencers dem allgemeinen Sprachgebrauch zuwider deutlich enger definiert, kann ihm nicht zugutekommen. Der Begründung des Bescheids vom 22. Juni 2022 ist das im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens vertretene Verständnis des Antragsgegners auch nicht klar und unmissverständlich zu entnehmen. Es heißt in der Begründung: ‚Influencer-Marketing im Sinne dieser Nebenbestimmung ist das geplante Zusammenwirken eines Veranstalters oder Vermittlers von Glücksspielen mit Social-Media-Multiplikatoren (Influencer), um durch deren Empfehlungen die Wertigkeit von Markenbotschaftern zu steigern und um das Glücksspielverhalten der Zielgruppen positiv zu beeinflussen. Im Gegensatz zu traditionellen Werbemaßnahmen (TV-Spots, Internet-Anzeigen etc.), bei denen der Veranstalter ganzheitlich Einfluss auf den Inhalt und die Darstellung der Werbemaßnahmen haben, ist diese Einflussnahmemöglichkeit bei dem Einsatz von Influencern nicht gegeben. Die Influencer entscheiden vielmehr selbst über den Inhalt und die Art und Weise der Darstellung‘. Letztere Aussagen sind sachlich ungenau, führen jedoch nicht zu einer Abwandlung der zunächst zutreffenden, üblichen Definition des Influencers bzw. des damit korrespondierenden Influencer-Marketings und so auch nicht zu einer Eingrenzung des weitreichenden Verbots von Influencer-Marketings in Ziffer 5. k. des Bescheids vom 22. Juni 2022.‘
Das Vorbringen der Antragstellerin und die vorzitierte Bewertung in der Rechtsprechung berücksichtigen allerdings nicht, dass nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 Werbung u.a. im Internet täglich zwischen 6.00 Uhr und 21.00 Uhr verboten ist und damit das zeitliche Einsatzfeld des Influencer-Marketings auf täglich 9 Stunden beschränkt ist. Hiervon ausgehend schätzt es der Senat nach der hier im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung jedenfalls derzeit als realitätsfern ein, dass Influencer-Marketing durch einen Social-Media-Multiplikator in Beachtung der bestehenden zeitlichen Beschränkungen tatsächlich praktikabel realisierbar ist. Hierbei geht der Senat zunächst davon aus, dass das vorliegend allein streitbefangene „Influencer-Marketing“ auf unterschiedlichen Social-Media-Plattformen im Internet - und nicht etwa im Rundfunk - stattfindet. Anders gewendet: ein Influencer kann zwar als Werbebotschafter im Rundfunk tätig sein. Dies ist aber kein Bestandteil des Influencer-Marketings im Sinne der Nebenbestimmung. Der Begriff der sozialen Medien (englisch: Social Media) umfasst Angebote auf Grundlage digital vernetzter Technologien, die es Menschen ermöglichen, Informationen aller Art zugänglich zu machen und davon ausgehend soziale Beziehungen zu knüpfen und/oder zu pflegen. Diese Definition verdeutlicht die Rolle sozialer Medien für die Informationsgesellschaft sowie ihre Bedeutung für das soziale Handeln und zwischenmenschliche Kommunikation. Zwar sind aus kommunikationswissenschaftlicher Perspektive alle Medien als Bestandteil von Kommunikationsakten und Interaktionsprozessen zu betrachten und somit als „sozial“ zu bezeichnen. Die sogenannten sozialen Medien grenzen sich von klassischen Massenmedien wie Fernsehen, Radio oder der Zeitung allerdings dadurch ab, dass sie das Sender-Empfänger-Prinzip auflösen, eine nicht lineare Kommunikation und zudem die Vernetzung mit anderen ermöglichen. In diesem Kontext sind Nutzer sozialer Medien nicht nur als Rezipient medial vermittelter Informationen, sondern auch als Produzent von Inhalten zu verstehen (vgl. Bayerisches Forschungsinstitut für Digitale Transformation: https://www.bidt.digital/glossar/soziale-medien/).Zwar dürfte nicht generell auszuschließen sein, dass temporär verfügbare Social-Media-Inhalte innerhalb des erlaubten Zeitkorridors durch Influencer erstellt werden können. An der Realität vorbei geht jedoch die Annahme, dass ein Influencer produzierte Inhalte außerhalb des Zeitkorridors bei Zeitablauf am jeweiligen Morgen regelmäßig löscht oder sperrt. Eine tatsächlich praktikable Realisierbarkeit der zeitlichen Begrenzung liegt für den Senat insbesondere mit Blick auf die Vielfalt der Social-Media-Plattformen nicht auf der Hand. Um den Zugriff, mithin Werbemaßnahmen außerhalb des erlaubten Zeitkorridors, zu verhindern, bedarf es besonderer administrativer und technischer Voraussetzungen, die je nach Social-Media-Plattformen unterschiedlich gestaltet sein dürften. Mit Blick auf die mit einer Werbung für Online-Glücksspiel verbundenen Gefahren - insbesondere für Minderjährige oder ähnlich gefährdete Spieler - muss es der abschließenden Überprüfung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben, ob bzw. inwieweit administrative und technische Gegebenheiten ein zeitlich differenziertes Influencer-Marketing auf der jeweiligen Social-Media-Plattform ermöglichen.“
Der Senat ist somit in dem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O.) davon ausgegangen, dass das Verbot des Influencer-Marketings grundsätzlich rechtlich nicht zu beanstanden ist. Zugleich hat der Senat ein auf die Nachtzeiten zwischen 21.00 Uhr und 6.00 Uhr beschränktes Influencer-Marketing zwar für zulässig gehalten, aber gleichwohl das vollständige Verbot als verhältnismäßig angesehen, weil er die Möglichkeit zeitlicher Begrenzungen als realitätsfern angesehen hat. Der Senat sieht keinen Anlass, von seiner Beurteilung zur Zulässigkeit des Influencer-Marketings abzurücken, hält aber nicht mehr in vollem Umfang daran fest, dass eine zeitliche Begrenzung praktisch nicht durchführbar ist. Nach dem unbestritten gebliebenen (erstinstanzlichen) Vorbringen der Antragstellerin dürfte auf sog. Eigenkanälen von Influencern ein Marketing mit zeitlicher Begrenzung praktikabel realisierbar sein, so dass sich insoweit das Verbot des Influencer-Marketing in den Zeiten zwischen 21.00 Uhr und 6.00 Uhr als voraussichtlich rechtswidrig erweist.Der Senat geht auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragstellerin davon aus, dass es nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstößt, Influencer-Marketing grundsätzlich zu untersagen, auch soweit davon - außerhalb von Eigenkanälen - die Nachtzeiten betroffen sind. Es liegt weiterhin auf der Hand, dass Werbung durch Influencer außerhalb des zeitlichen Korridors von 21.00 bis 6.00 Uhr besondere administrative und technische Maßnahmen erfordert, die je nach Social-Media-Plattform verschieden und nicht ohne Weiteres nachvollziehbar gesichert sind. Gerade die Vielfältigkeit der Werbepersonen und der Social-Media-Plattformen setzen für die Antragsgegnerin angesichts der besonderen verkaufsfördernden Wirkung des Influencer-Marketings prüfbare administrative und technische Begrenzungen voraus, an denen es bislang offensichtlich fehlen dürfte. Auch die Antragstellerin verweist ausschließlich, wenn auch nur beispielhaft, auf die - ohne weiteres mögliche - zeitliche Begrenzbarkeit von Werbung auf Influencer-Eigenkanälen. Ist selbst die Antragstellerin, die von Influencer-Marketing Gebrauch machen will, nicht in der Lage, weitere Beispiele zu nennen, sieht auch der Senat keinen Anlass (und im Hinblick auf die Eilbedürftigkeit im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auch keine Möglichkeit), durch Maßnahmen der Amtsermittlung zu klären, ob es außerhalb der Eigenkanäle praktikable technische Möglichkeiten zur zeitlichen Begrenzung des Influencer-Marketings gibt. Für eine Verletzung des Amtsermittlungsgrundsatzes ist danach nichts ersichtlich.Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist es auch nicht geboten, Influencer-Marketing generell außerhalb der Sperrzeit zu erlauben. Wie bereits ausgeführt, ist das Influencer-Marketing insoweit nicht mit den Zielen des Gesundheits-, Minderjährigen- und Spielerschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 vereinbar. Das entsprechende Verbot des Influencer-Marketings erweist sich vor diesem Hintergrund als eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechende Maßnahme, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zu fördern. Ein repressives Vorgehen mittels Untersagungsverfügungen oder ähnlichen Maßnahmen wäre kein gleich effektives Mittel. Es wären vielmehr erhebliche Vollzugsdefizite zu erwarten, weil die Antragsgegnerin nicht die Kapazitäten hat, die in Betracht kommenden Influencer und die von ihnen genutzten Social-Media-Plattformen umfassend zu überwachen.Erweist sich das Verbot des Influencer-Marketings teilweise (im Hinblick auf das zeitlich begrenzte Marketing auf sog. Eigenkanälen) als voraussichtlich rechtswidrig, ist insoweit die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die fragliche Nebenbestimmung 13 p wiederherzustellen. Insoweit ist der Streitgegenstand auch teilbar. Von einer sachlichen Teilbarkeit ist grundsätzlich auszugehen, wenn der Verwaltungsakt, um dessen Vollziehbarkeit gestritten wird, selbst teilbar ist (vgl. Eyermann/Hoppe, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 80 Rn. 109). Das ist hier der Fall, denn das in der Nebenbestimmung geregelte Verbot kann auch ohne Einbeziehung des zeitlich begrenzten Influencer-Marketings auf sog. Eigenkanälen selbständig bestehen bleiben.Soweit noch Bedenken bestehen, ob zeitliche Begrenzungen des Influencer-Marketings außerhalb der Eigenkanäle technisch möglich und auf praktikable Weise umsetzbar sind, muss die endgültige Klärung dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Die insoweit im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotene Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Wie ausgeführt, verfolgt das Verbot des Influencer-Marketings die Ziele des Gesundheits-, Minderjährigen- und Spielerschutzes und dient damit überragend wichtigen Gemeinwohlzielen, hinter denen die Interessen der Antragstellerin zurückzustehen haben. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin selbst nicht vorgetragen hat, von welchem konkreten Influencer-Marketing sie Gebrauch machen will, das die Grenzen zulässiger Werbung nicht überschreitet.dd) Die Nebenbestimmung in 13 w erster Teilsatz, wonach Werbung für virtuelles Automatenspiel und Online-Poker bei öffentlichen Filmveranstaltungen, die sich überwiegend an Kinder und Jugendliche richten, verboten ist, ist rechtmäßig. Zur weiteren Begründung wird auf die den Beteiligten bekannten und insbesondere von der Antragstellerin auch nicht in Abrede gestellten insoweitigen Ausführungen des Senats in seiner Entscheidung vom 15. Juni 2023 verwiesen (Az. 3 M 14/23, a.a.O. Rn. 83 ff.). Die Antragstellerin trägt weder im erstinstanzlichen Verfahren noch im Beschwerdeverfahren vor, weshalb der hier allein noch streitgegenständliche erste Teilsatz der Nebenbestimmung in 13 w rechtlichen Bedenken begegnen soll.b) Mit der Beschwerde ist entgegen der Bewertung des Verwaltungsgerichts von einem besonderen Vollzugsinteresse hinsichtlich der Nebenbestimmungen 13 e Abs. 1 Satz 1, 13 p - soweit die Regelung nicht für rechtswidrig erachtet wurde - und 13 w erster Teilsatz auszugehen.Das Verwaltungsgericht beschreibt zunächst zutreffend unter Bezugnahme auf die bundesverfassungsgerichtliche und obergerichtliche Rechtsprechung, dass das gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO erforderliche besondere öffentliche Interesse gerade an der sofortigen Vollziehung nicht nur ein gesteigertes Erlassinteresse, sondern ein Interesse von qualitativ anderer Art erfordert. Denn in deutlicher Unterscheidung zu dem öffentlichen Interesse, das den Erlass des Verwaltungsakts rechtfertigt, muss sich das besondere Vollziehungsinteresse gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO gerade auf den sofortigen, also dringenden Vollzug des Verwaltungsakts beziehen. Bezugspunkt ist insofern die Dimension „Zeit“ und es werden besondere Gründe für die alsbaldige, vor der Entscheidung über das Rechtsmittel erfolgende Verwirklichung des Verwaltungsakts gefordert. Nur diese Eilbedürftigkeit ist in der Lage, die Durchbrechung des vom Gesetzgeber als Regelfall vorgesehenen Suspensiveffekts zu rechtfertigen. Hiernach genügt es regelmäßig nicht, sich auf die Wiederholung der den Verwaltungsakt selbst tragenden Gründe zu beschränken, da sich das Interesse an der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts qualitativ von dem Interesse am Erlass und an der Durchsetzung des Verwaltungsaktes unterscheidet. Das Gesetz lässt die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsakts deshalb nur dann zu, wenn überwiegende öffentliche Belange es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Betroffenen einstweilen zurücktreten zu lassen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls in die Wege zu leiten. Allerdings darf sich die Behörde - worauf der Senat in dem den Beteiligten und dem Verwaltungsgericht bekannten Beschluss vom 15. Juni 2023 (Az. 3 M 14/23) ausdrücklich hingewiesen hat - in bestimmten Fällen - so auch hier - auch auf die den Verwaltungsakt selbst tragenden Erwägungen stützen, wenn die den Erlass des Verwaltungsakts rechtfertigenden Gründe zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung belegen. Denn es ist nicht ausgeschlossen, dass ein und dieselbe Rechtsquelle (Ermächtigungsgrundlage) sowohl die Gesichtspunkte für den Erlass des Verwaltungsakts zu liefern als auch die Dringlichkeitsgründe für die Vollziehbarkeitsanordnung zu indizieren vermag. Insoweit kann von der Identität zwischen Erlassinteresse und Vollziehungsinteresse gesprochen werden (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 4. EL März 2023, § 80 VwGO Rn. 209). Das besondere Vollzugsinteresse kann sich im Einzelfall aus dem allgemeinen Erlassinteresse des Verwaltungsaktes selbst ergeben bzw. mit diesem identisch sein und dem privaten Aussetzungsinteresse vorgehen, etwa, wenn bei Maßnahmen der Gefahrenabwehr die begründete Besorgnis besteht, die mit der Anordnung bekämpfte Gefahr werde sich bereits vor Abschluss des Hauptsacheverfahrens realisieren (vgl. Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023 - 3 M 14/23 - Rn. 14 m.w.N.; Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 4. EL März 2023, § 80 VwGO Rn. 209 ff.: mit Rspr.-Beispielen u.a. aus dem Gefahrenabwehrrecht [Rn. 210], Wirtschaftsverwaltungsrecht [Rn. 216b], Verkehrsrecht [Rn. 216d]). So liegt der Fall auch hier.
Der Senat hält zunächst an seinen Ausführungen im Beschluss vom 15. Juni 2023 (3 M 14/23, a.a.O.) zu den Begründungsanforderungen nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO (Rn. 16-23) und dem Vorliegen eines besonderen Vollzugsinteresses (Rn. 56 f.) fest:
„Dem Umstand, dass der Glücksspielstaatsvertrag den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage (nur) gegen Anordnungen der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 und 1a GlüStV 2021 geregelt hat (§ 9 Abs. 2 GlüStV 2021), kann nicht die Wertung entnommen werden, dass die Einschränkungen, die in der Rechtsprechung für die Anforderungen an die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung im Bereich der Gefahrenabwehr anerkannt sind, für die Anfechtung von Nebenbestimmungen zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht gelten sollen. Anordnungen der Glücksspielaufsicht dienen u.a. der Bekämpfung von Suchtgefahren und dem Minderjährigenschutz und verfolgen somit dasselbe Ziel wie die vorliegenden Nebenbestimmungen. Die Dringlichkeit ergibt sich in beiden Fällen aus dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr. Gesetzessystematische Gründe sprechen nicht gegen dieses Verständnis. So sieht auch das Straßenverkehrsgesetz nur in bestimmten Fällen vor, dass Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis keine aufschiebende Wirkung haben (vgl. §§ 2a Abs. 6 und 4 Abs. 9 StVG). Gleichwohl ist anerkannt, dass das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung auch in anderen Fällen der Entziehung der Fahrerlaubnis auf den Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr gestützt werden kann und das Interesse an der Fahrerlaubnisentziehung mit dem öffentlichen Vollziehungsinteresse identisch ist (vgl. Beschluss des Senats vom 13. September 2021 - 3 M 161/20 [nachträgliche Korrektur durch den Senat: 3 M 160/21] - Rn. 20 zur Fahrerlaubnisentziehung nach § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG).
Die Antragsgegnerin hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung u.a. damit begründet, dass die Anordnung erforderlich sei, um zu gewährleisten, dass die Erlaubnisvoraussetzungen fortdauernd sichergestellt sind und die nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 bestehenden Pflichten eingehalten werden. In diesem Zusammenhang hat die Antragsgegnerin auch auf die Ziele des § 1 GlüStV 2021, namentlich die Bekämpfung von Glücksspielsucht und des Jugend- und Spielerschutzes hingewiesen. Weiter hat die Antragstellerin ausgeführt, dass die Beachtung der Schutzgüter lückenlos und dauerhaft gewährleistet sein müsse und die Antragstellerin ohne die Anordnung - zumindest vorübergehend - von der Einhaltung der Nebenbestimmungen befreit sei, was dem Schutzzweck des Glücksspielstaatsvertrags 2021 und dem öffentlichen Interesse eines staatlich kontrollierten Glücksspielbetriebs widerspräche. Die Antragsgegnerin hat ferner ausgeführt, warum ihres Erachtens das Interesse an der aufschiebenden Wirkung der Klage gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung zurücktreten müsse. Mit diesen Ausführungen hat die Antragsgegnerin den Aspekt der Gefahrenabwehr angesprochen und auf die Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags, deren Sicherung die Nebenbestimmungen dienen sollen, Bezug genommen. Mit dieser - zureichenden - Bezugnahme knüpft die Antragsgegnerin auch an die Begründungen der jeweiligen Nebenbestimmungen an, in denen die Zielsetzungen für die einzelnen Nebenbestimmungen erläutert wurden. In den Erwägungen kommt zudem zum Ausdruck, dass sich die Antragsgegnerin darüber bewusst gewesen ist, dass einer Klage gegen die Nebenbestimmungen üblicherweise aufschiebende Wirkung zukommt und es sich bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung um eine Ausnahme handelt, von der sie hier aufgrund der aus ihrer Sicht überwiegenden öffentlichen Interessen Gebrauch gemacht hat (so bereits Beschluss des Senats vom 24. April 2023, a.a.O.).
Dagegen kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg einwenden, dass es sich bei der Begründung um eine „lediglich floskelhafte Erklärung“ handele, die die Antragsgegnerin und andere Glücksspielaufsichtsbehörden seit einiger Zeit für sämtliche Erklärungen des Sofortvollzugs heranziehe, egal ob Erlaubnisse von Sportwetten, Lotterien oder virtuellen Automatenspielen betroffen seien. Allein der Umstand, dass mit der Begründung eine Vielzahl von Fällen auch verschiedener Glücksspielformen erfasst werden können, führt nicht etwa dazu, dass die jeweilige Begründung unzureichend ist, wenn - wie hier - glücksspieltypische Interessenlagen beschrieben werden. Hinzutritt, dass die Teilnahme an der hier streitbefangenen Glücksspielform (virtuelles Automatenspiel) - wie bereits ausgeführt - ausweislich zahlreicher Studien häufiger als bei anderen Spielformen mit problematischem bzw. pathologischem Spiel assoziiert ist bzw. die Teilnahme an solchen Spielen ein Prädiktor für das Vorliegen glücksspielbezogener Probleme ist. Die angegriffenen Werbeverbote und -beschränkungen (13) sowie die Registrierungspflicht (25 a dritter Spiegelstrich) dienen zuvorderst dem Spielerschutz. Werbeverbote und -beschränkungen dienen der Bekämpfung der Spielsucht (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2014 - 8 C 36/12 - juris Rn. 22). Die Registrierungspflicht (25) dient insbesondere der Spielsuchtfrüherkennung sowie dem Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler (Erläuterungen zum Glücksspielstaatvertrag 2021, a.a.O., S. 54). Ob die angefochtenen Regelungen tatsächlich geeignete und erforderliche Mittel sind, um Suchtgefahren zu begegnen, ist für die Frage, ob die Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung den - formellen - Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO entspricht, unerheblich. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO erfordert nicht, dass die von der Behörde gewählte Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts einer materiellen Überprüfung standhält. Unerheblich ist daher, ob die gegebene Begründung inhaltlich richtig und ein überwiegendes öffentliches Interesse am Sofortvollzug tatsächlich gegeben ist (NdsOVG, Beschluss vom 12. Dezember 2022 - 4 ME 120/22 - juris Rn. 10; OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 7. April 202 - OVG 4 S 7/22 - juris Rn. 4 jeweils m.w.N.).
Die von der Antragstellerin unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Senats vom 23. April 2023 (a.a.O.) erhobenen Einwände greifen nicht durch:
Der Senat ist nicht davon ausgegangen, dass sich die Antragsgegnerin in der Begründung der Anordnung des Sofortvollzugs auf die den Erlass der Nebenbestimmungen rechtfertigenden Gründe im Bescheid berufen hat. Vielmehr wurde davon ausgegangen, dass die Antragsgegnerin zur Begründung der Anordnung des Sofortvollzugs auf die Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 Bezug genommen und damit in der Begründung der Anordnung des Sofortvollzugs an die Begründung der Nebenbestimmungen „angeknüpft“ hat. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung und die Begründung der Nebenbestimmungen verfolgen dieselbe Zielsetzung; eine ausdrückliche Berufung auf die Begründung der Nebenbestimmung hält der Senat - auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragstellerin - nicht für erforderlich.
Die besondere Eilbedürftigkeit wird zwar in den Begründungen der jeweiligen Nebenbestimmungen nicht hervorgehoben. Sie ergibt sich aber auch ohne nähere Erläuterungen daraus, dass die angefochtenen Nebenbestimmungen der Gefahrenabwehr (insbesondere der Bekämpfung von Suchtgefahren sowie dem Spieler- und Minderjährigenschutz) zu dienen bestimmt sind. Daher liegt es auf der Hand, dass die den Erlass der Nebenbestimmung rechtfertigen Gründe zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung belegen. Auch das von der Antragstellerin hervorgehobene Kanalisierungsziel nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 entspricht diesem Ziel. Kanalisierung ist kein Selbstzweck. Hinter dem Ziel, Glücksspiel in geordnete Bahnen zu lenken und der Ausbreitung von unerlaubtem Glücksspiel in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, stehen die von unerlaubtem Glücksspiel ausgehenden Gefahren. Wie bereits ausgeführt, dient der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 GlüStV 2021 dazu, die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Entsprechend wird in den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (a.a.O., Seite 4) hervorgeheben, dass dem Ziel der Kanalisierung auch eine unterstützende Funktion für die anderen Ziele des Staatsvertrags zukommt: Vorgaben zur Suchtprävention und -bekämpfung, zum Spieler- und Jugendschutz, zur Kriminalitätsprävention und zur Vermeidung von Gefahren für die Integrität des Sports können nur in einem erlaubten und geordnetem Markt, nicht jedoch in Schwarzmärkten sichergestellt und überwacht werden.
Die Nebenbestimmungen verfolgen das Ziel der Gefahrenabwehr und damit keine anderen Ziele als das „klassische“ Abwehrrecht. Durch Nebenbestimmungen soll zuvorderst sichergestellt werden, dass die Voraussetzungen für die glücksspielrechtliche Erlaubnis eingehalten werden (vgl. u.a. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021: „dauernde Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen“). Ferner können die Nebenbestimmungen darauf gerichtet sein, unzulässige, den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zuwiderlaufende Werbung zu verhindern (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021). Es geht also auch hier um das Unterbinden verbotener Handlungen.
Wie oben ausgeführt, kann § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 auch keine „Wertentscheidung“ entnommen werden, aus der sich ergibt, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht - wie hier - auf Gesichtspunkte der vom Glücksspiel ausgehenden Gefahren gestützt werden kann.
[…]
An der sofortigen Vollziehung der nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage rechtmäßigen Nebenbestimmungen 13e Abs. 2 und 3, 13 h, l aa, o, t, y, z Satz 1, 25 j Satz 4 und m Satz 3 ein besonderes öffentliches Interesse.
Mit der Vollziehung der angefochtenen Bestimmungen kann nicht bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens abgewartet werden. Es handelt sich um Maßnahmen der Gefahrenabwehr, die für die Bekämpfung von Suchtgefahren und den Minderjährigenschutz geboten sind und keinen Aufschub dulden. Wie bereits ausgeführt, schützt die Regelung über die Werbung mit Rabatten und Boni (Nebenbestimmung 13e Abs. 2 und 3) Spieler insbesondere vor dem gefährlichen Spiel im Schwarzmarkt. Das Verbot der Werbung für bestimmte unentgeltliche Online-Spiele (13 h) soll verhindern, dass nicht Glücksspielwillige an Glücksspiele herangeführt werden. Pflichthinweise über Suchtgefahren und Hilfsmöglichkeiten (13 l aa) dienen unmittelbar der Bekämpfung von Suchtgefahren. Pflichthinweise auf die White List (13 o) dienen der Abwehr von Schwarzmarktspielen. Entsprechendes gilt auch für das Verbot von Affiliate-Marketing bei gleichzeitiger Verlinkung auf unerlaubtes Glücksspiel (13 t). Die Aufzeichnungs- und Dokumentationspflichten für Werbung (13 y) dienen nicht nur der Feststellung, ob es in der Vergangenheit Verstöße gab, sondern ermöglichen es der Behörde auch, ggf. aufsichtsrechtliche Maßnahmen gegen Verstöße zu treffen, die letztlich den Spielerschutz sicherstellen. Die Anpassungspflicht (13 z Satz 1) soll die fortwährende Einhaltung glücksspielrechtlicher Anforderungen, die insbesondere dem Spielerschutz dienen, sicherstellen. Mit dem Verbot von Rabatten und Boni nach Aufhebung der Spielersperre (25 j Satz 4) soll der Gefahr von ausuferndem Glückspiel bei besonders gefährdeten Spielern begegnet werden. Mit der Dokumentationspflicht für Ablehnungen unzulässiger Mehrfachregistrierungen (25 m Satz 3) erhält die Glücksspielaufsicht Kenntnisse, um Problemspieler von unzulässigem Parallelspiel abzuhalten.“
Die dagegen vorgebrachten - von der Beschwerde in Zweifel gezogenen - Erwägungen des Verwaltungsgerichts, die von der Antragstellerin geteilt werden, führen zu keiner abweichenden Bewertung. Soweit das Verwaltungsgericht gegen die Entscheidung des Senats einwendet, der Senat habe die Intention der den GlüStV 2021 unterzeichnenden Bundesländer in § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 außer Acht gelassen, ist dem nicht zu folgen. Zutreffend führt das Verwaltungsgericht zwar aus, dass Klagen gegen Nebenbestimmungen i.S.d. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 (bzw. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV) auch unter Berücksichtigung der Ziele des GlüStV 2021 grundsätzlich der Regelung des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO unterfallen und damit aufschiebende Wirkung haben. Dass sich die den Glücksspielstaatsvertrag unterzeichnenden Bundesländer auch in Ansehung der besonderen Gefährlichkeit der erstmals erlaubnisfähigen Glücksspielarten dafür entschieden haben, die grundsätzliche Entscheidung des Gesetzgebers in § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu beachten, und hinsichtlich etwaiger Nebenbestimmungen zu glücksspielrechtlichen Erlaubnissen davon abgesehen haben, das Entfallen der aufschiebenden Wirkung im GlüStV 2021 anzuordnen, rechtfertigt jedoch weder die Annahme, dass die Anordnung des Sofortvollzugs nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO in den drei vorliegenden Fällen ausgeschlossen ist, noch folgt daraus, dass bei den hier streitbefangenen (Werbe-)Nebenbestimmungen das Erlassinteresse mit dem Vollzugsinteresse nicht identisch ist. Insbesondere lässt sich aus dem Normengefüge des GlüStV 2021 Entsprechendes nicht folgern. Das Glücksspielrecht sieht mit § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 eine gesetzliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit aufsichtsrechtlicher Anordnungen der Glücksspielbehörde nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO vor. Daraus folgt jedoch nicht, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung in anderen Fällen grundsätzlich ausgeschlossen ist. Vielmehr ist den Regelungen des GlüStV 2021 zu entnehmen, dass den hier betroffenen Rechtsgütern (Schutz vor Suchtgefahren, Schutz der Jugend und Spieler) ein so hoher Rang zukommt, dass das besondere Sofortvollzugsinteresse mit dem Erlassinteresse durchaus identisch sein kann.Nach § 9a Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 GlüStV 2021 übt die Antragsgegnerin gegenüber den Erlaubnisnehmern ab dem Zeitpunkt der Erlaubniserteilung auch die Aufgaben der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 aus; sie kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen und nach dem für sie geltenden Landesrecht vollstrecken sowie dazu Amtshandlungen in anderen Ländern vornehmen. Die zuständige Behörde überwacht insbesondere die Einhaltung der Inhalts- und Nebenbestimmungen der Erlaubnis und entscheidet über Maßnahmen nach §§ 4a bis 4d, wobei u.a. § 9 Abs. 2, wonach Widerspruch und Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung haben, entsprechend gilt. Aufgabe der Glücksspielaufsicht ist es, die Erfüllung der nach dem Staatsvertrag bestehenden oder aufgrund dieses Staatsvertrags begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtung zu überwachen. Die Glücksspielaufsicht kann die erforderlichen Maßnahmen im Einzelfall erlassen, insbesondere Anforderungen an die Werbung für die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von Glücksspiel stellen (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 GlüStV 2021). Zu den mit der Regelung des § 9 Abs. 2 GlüStV 2021 geschützten Rechtsgütern zählen damit auch der Schutz vor Suchtgefahren sowie der Jugend- und Spielerschutz durch sog. Werbenebenbestimmungen. Aus dieser hervorgehobenen Bedeutung, die der Gesetzgeber den Schutzgütern im Rahmen von aufsichtsrechtlichen Maßnahmen beimisst, kann nach Auffassung des Senats - ohne Weiteres - abgeleitet werden, dass der Verweis auf die durch die Nebenbestimmungen betroffenen Schutzgüter dem Begründungserfordernis für den Einzelfall dann genügen kann, wenn das mit der Nebenbestimmung verknüpfte Gebot bzw. Verbot auf konkrete Gefahren für diese Schutzgüter gestützt wird. Eine konkrete Gefahr besteht, wenn Tatsachen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit erwarten lassen, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die Schutzgüter eintreten wird. Dies ist vorliegend der Fall. Hinsichtlich der zu attestierenden Gefahren besteht die begründete Besorgnis, die mit den (noch) streitbefangenen Nebenbestimmungen bekämpfte Gefahr werde sich bereits vor Abschluss des Hauptsacheverfahrens realisieren. Denn ohne die Begrenzung der Werbung mit Rabatten und Boni (13 e Satz 1), das teilweise Verbot eines Influencer-Marketings (13 p, soweit nicht auf Eigenkanälen) und das Werbeverbot bei öffentlichen Filmveranstaltungen, die sich vorwiegend an Kinder und Jugendliche richten (13 w erster Halbsatz), ist es der Antragstellerin möglich, Werbemaßnahmen vorzunehmen, die dem Jugend- und Spielerschutz und dem Schutz vor Suchtgefahren zuwiderlaufen. Mit der hier verbotenen Werbung werden deutliche Anreize zur Spielaufnahme bzw. zum fortgesetzten Spiel gesetzt, so dass die Gefahr einer Verletzung von Rechtsgütern droht, ohne dass diese Verletzung rückgängig gemacht werden könnte.Bei dieser Betrachtungsweise verliert die gesetzliche Anordnung des Sofortvollzugs in den Fällen des § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 nicht an der durch den Gesetzgeber zugemessenen gesteigerten Bedeutung. Denn den streitbefangenen Werbestimmungen kommt nicht nur eine jugend-, spieler- und gesundheitsschützende Tendenz zu, sie sind auch darauf angelegt, den beschriebenen konkreten Gefahren für die Rechtsgüter zu begegnen. Die Erwägung des Verwaltungsgerichts, dass die Regelung in § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 praktisch bedeutungslos wäre, wenn man mit der Antragsgegnerin sinngemäß annehmen würde, dass für alle Bescheide aufgrund des Gesetzeszwecks und der lückenlosen und dauerhaften Gewährleistung der in § 1 GlüStV 2021 genannten Schutzgüter jeweils zwingend der Sofortvollzug angeordnet werden müsste, greift nicht durch. Während der Glücksspielstaatsvertrag - wie sich aus der Regelung des § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 ergibt - davon ausgeht, dass der Sofortvollzug in den Fällen aufsichtsrechtlicher Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 und 1a GlüStV 2021 stets geboten ist, hat die Glücksspielbehörde bei Nebenbestimmungen im Einzelfall zu entscheiden, ob sie die sofortige Vollziehung für die jeweilige Nebenbestimmung im öffentlichen Interesse anordnet. Der Glücksspielstaatsvertrag räumt der Behörde also im Hinblick auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung bei Nebenbestimmungen einen Entscheidungsspielraum ein, von dem auch die Antragsgegnerin Gebrauch gemacht hat: Sie hat gerade nicht hinsichtlich aller in Buchstabe B getroffenen Bestimmungen des streitbefangenen Bescheids die sofortige Vollziehung angeordnet. Vor diesem Hintergrund ist schon der Ansatz des Verwaltungsgerichts unzutreffend, dass der Senat in seinem Beschluss vom 15. Juni 2023 (a.a.O.) davon ausgeht, dass „für alle Bescheide […] zwingend der Sofortvollzug angeordnet werden müsste“. Es kann auch keine Rede davon sein, dass § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 unter Zugrundelegung der vom Senat vertretenen Auffassung bedeutungslos wäre. Die Regelung betrifft allgemein glücksspielrechtliche Anordnungen nach § 9 Abs. 1 und 1a GlüStV 2021, denen keineswegs entsprechende Nebenbestimmungen in glücksspielrechtlichen Erlaubnissen zugrunde liegen müssen.Entschließt sich die Glücksspielaufsichtsbehörde zur Anordnung der sofortigen Vollziehung, weil sie damit Ziele der Gefahrenabwehr verfolgt, die auch der Regelung des § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 zugrunde liegen, kann auch von einem Wertungswiderspruch keine Rede sein. Ein Wertungswiderspruch zur Regelung des § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 würde sich vielmehr ergeben, wenn man der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgte, dass für die sofortige Vollziehung bei Nebenbestimmungen grundsätzlich kein besonderes öffentliches Interesse bestünde. Denn wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung für Nebenbestimmungen, die etwa Anforderungen an die Werbung für bestimmte Glücksspiele stellen oder Werbung für bestimmte Glücksspiele untersagen, grundsätzlich ausgeschlossen wäre und entsprechend die Klage gegen solche Nebenbestimmungen grundsätzlich aufschiebende Wirkung hätte, würde sich die Frage stellen, ob und warum glücksspielaufsichtsrechtliche Anordnungen, mit denen gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 und 3 GlüStV 2021 dieselben Anforderungen und Verbote geregelt werden könnten, nach der Regelung des § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 stets sofort vollziehbar sein sollten. Ginge man davon aus, dass Klagen gegen Nebenbestimmungen in einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis grundsätzlich aufschiebende Wirkung haben sollen, müsste dies auch für Klagen gegen aufsichtsrechtliche Maßnahmen zur Durchsetzung solcher Nebenbestimmungen gelten. Das stünde mit den Zwecken der effektiven Gefahrenabwehr, die der Regelung des § 9 Abs. 2 GlüStV 2021 zugrunde liegen, nicht in Einklang.Nach alledem kann nicht davon ausgegangen werden, dass die gesetzliche Wertung in § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 darauf abzielt, die behördliche Anordnung des Sofortvollzugs bei Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis auszuschließen. Das zwischen § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO und § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO bestehende Regel-Ausnahme-Verhältnis wird nicht verkehrt, wenn wie im vorliegenden Fall der Werbebestimmungen das besondere Vollzugsinteresse mit dem allgemeinen Erlassinteresse des Verwaltungsakts, das der Abwehr einer konkreten Gefahr dient, identisch ist. Besteht damit zugleich die Gefahr, dass sich die mit der jeweiligen Werbebestimmung bekämpften Gefahren - wie dargestellt - vor Abschluss des Verfahrens in der Hauptsache realisieren, überwiegt das Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse des Betroffenen.Diese Betrachtungsweise widerspricht auch nicht der vom Verwaltungsgericht und der Antragstellerin in Bezug genommenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 12. September 1995 - 2 BvR 1179/95 - juris). Die nach § 80 Abs. 1 VwGO für den Regelfall vorgeschriebene aufschiebende Wirkung von Widerspruch und verwaltungsgerichtlicher Klage ist eine adäquate Ausprägung der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantie und ein fundamentaler Grundsatz des öffentlich-rechtlichen Prozesses. Andererseits gewährleistet Art. 19 Abs. 4 GG die aufschiebende Wirkung der Rechtsbehelfe im Verwaltungsprozess nicht schlechthin. Überwiegende öffentliche Belange können es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Dies muss jedoch die Ausnahme bleiben. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis darf nicht verkehrt werden. Für die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes ist daher nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über jenes Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt. Der Rechtsschutzanspruch des Bürgers ist dabei umso stärker und darf umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches bewirken (zum Ganzen: vgl. BVerfG, a.a.O. Rn. 41 m.w.N. [BVerfGE 35, 382 <402>; 38, 52 <58>; 69, 220 <228>]). Hiervon ausgehend ist zunächst festzustellen, dass die Antragsgegnerin - wie dargestellt - nicht stets für Nebenbestimmungen die sofortige Vollziehung angeordnet hat, mithin noch von einem Einzelfall auszugehen ist. Zum anderen sind die der Antragstellerin mit dem Sofortvollzug auferlegten Belastungen (nicht mit unerlaubten Rabatten und Boni werben zu dürfen, teilweise kein Influencer-Marketing betreiben zu dürfen bzw. in öffentlichen Filmaufführungen, die sich vorwiegend an Kinder- und Jugendliche richten, nicht werben zu dürfen) von geringem Gewicht, da darüber hinaus vielfältige und durch die Antragstellerin daneben nutzbare Werbemöglichkeiten bestehen. Die Anordnung des Sofortvollzugs bewirkt folglich für die Antragstellerin nichts Unabänderliches, weil gleichwohl das erlaubte Glücksspielangebot noch hinreichend beworben werden kann. Demgegenüber ist zu konstatieren, dass hier insbesondere Suchtgefahren im Raum stehen, die im Fall ihrer Realisierung hin zur Erkrankung (behördlich) nicht rückgängig gemacht werden könnten.Zudem teilt der Senat mit der Beschwerde die Bewertung des Verwaltungsgerichts nicht, dass im vorliegenden Fall der Vergleich „zu anderen Gefahrenabwehrrechten“ ein besonderes Vollzugsinteresse nicht rechtfertige. Hierbei schätzt das Verwaltungsgericht ein, dass anders als bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Entziehung der Fahrerlaubnis nach §§ 46 FeV, 3 Abs. 1 StVG i.V.m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO gewichtige Rechtsgüter, wie Leben und körperliche Unversehrtheit, nicht in Rede stünden. Dies trifft nicht zu.Die körperliche Unversehrtheit als Grundrecht aller Menschen (vgl. Art. 2 Abs. 2 GG) umfasst neben der physischen die psychische Gesundheit. Das pathologische, zwanghafte Glücksspiel wurde als eigenständige psychische Erkrankung in die internationalen Klassifikationssysteme ICD-10 und DSM-5 aufgenommen. Im allgemeinen Sprachgebrauch hat sich der Begriff Glücksspielsucht zur Kennzeichnung dieser psychischen Störung durchgesetzt. Grundsätzlich wird darunter eine exzessiv-destruktive Teilnahme am Glücksspiel verstanden. Im Vordergrund der Symptomatik steht ein subjektiv erlebter Kontrollverlust im Umgang mit Glücksspielen in Verbindung mit der zunehmenden Einengung der allgemeinen Lebensführung auf die Glücksspielaktivitäten und die Geldbeschaffung dafür (vgl. Glücksspielatlas, https://gluecksspielatlas2023.isd-hamburg.de/dl/Gluecksspielatlas_2023.pdf., S. 66). 2,3% der Bevölkerung zwischen 18 und 70 Jahren in Deutschland haben eine Glücksspielstörung (vgl. Glücksspielatlas 2023, a.a.O. S. 70; Glücksspiel-Survey 2021, S. 5, 34). Von allen Glücksspielenden sind dies 7,7% bzw. in absoluten Zahlen ca. 1,3 Mio. Menschen. Weitere 5,7% der Bevölkerung (ca. 3,25 Mio. Menschen) zeigen erste Symptome einer Glücksspielstörung, gleichzusetzen mit einem riskanten Glücksspielverhalten (vgl. Glücksspielatlas 2023, a.a.O. S. 70; Glücksspiel-Survey 2021, S. 6, 34 [wobei dort von 7,5% aller Spielenden ausgegangen wird]). Hinzu tritt, dass Online-Glücksspiel im Vergleich zu anderen Glücksspielarten mit einem erhöhten Suchtrisiko verbunden ist, da Online-Glücksspiele, zu denen auch virtuelle Automatenspiele zählen, rund um die Uhr immer und überall gespielt werden können (vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA), Pressemitteilung vom 24. Juni 2021). Bei Automatenspielen im Internet handelt es sich um eine problemverursachende Glücksspielform, deren Anteil sich in den Jahren 2021 und 2022 merklich erhöht hat (vgl. Brosowski/Hayer, Klienten*innendokumentation der ambulanten Glücksspielberatungen in Niedersachsen 2017-2022, 4. Juli 2023, S. 20, 96). Insbesondere ist auch ersichtlich, dass sich der Anteil von virtuellen Automatenspielen am erstmaligen Kontakt zum Glücksspiel seit dem Jahr 2017 bis zum Jahr 2022 deutlich erhöht hat.Soweit die Antragstellerin im Hinblick auf die oben beschriebene Zahlenlage einwendet, dass der Glücksspiel-Survey 2021 als Datengrundlage für den GlüStV 2021 nicht anwendbar sei, folgt der Senat dieser Bewertung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht. Die fehlende statistische Belastbarkeit der Ergebnisse des Glücksspiel-Survey 2021 leitet die Antragstellerin aus dem von ihr vorgelegten Gutachten zu den „Qualitätsanforderungen an Studien zur Ableitung von Regulierungsmaßnahmen: Kritische Evaluation des Glücksspiel-Survey 2021“ aus September 2023 und der ebenso vorgelegten Zusammenfassung der Autorin des Gutachtens, Frau Sch., ab. Hiernach weist die Antragstellerin auf verschiedene Problemkreise hin, u.a. darauf, dass im Glücksspiel-Survey 2021 8% der 18- bis 70-jährigen Bevölkerung problematisches Spielverhalten aufwiesen (S. 6), wohingegen die letzte Erhebung der BZgA von einem Bevölkerungsanteil von Problemspielern von lediglich 0,73% ausgegangen sei (BZgA-Forschungsbericht von Januar 2020, https://www.bzga.de/fileadmin/user_upload/PDF/studien/BZgA-Forschungsbericht_Gluecksspielsurvey_2019.pdf, S. 13). Hierbei berücksichtigt die Antragstellerin nicht, dass - worauf auch die Autoren des Glücksspiel-Survey 2021 hingewiesen haben - die Befunde im BZgA-Forschungsbericht mit den aktuellen Ergebnissen aufgrund der differierenden Screening-Instrumente sowie veränderter Rahmenbedingungen nur eingeschränkt vergleichbar sind (vgl. Glücksspiel-Survey 2021, S. 34 Fn. 14). Zudem geht die Antragstellerin auch nicht auf die von der Beschwerde überreichte Stellungnahme der Autoren des Glücksspiel-Survey 2021 ein, die zu den zentralen Kritikpunkten des Gutachtens von Frau Sch. Stellung genommen haben (grundlegender Wechsel der Erhebungsmethodik, Querschnittsbefragung, Quota-Auswahl, Nonresponse-Quote der Online-Befragung, Pretests, Bildung der Kategorie „riskante Spieler“, peer-reviewed-Verfahren). Im Übrigen haben die Autoren darin auch ausgeführt, dass die Bedeutung der Konfidenzintervalle für Glücksspielstörungen nach DSM 5 künftig nachvollziehbarer erklärt würden und dies im Glücksspiel-Survey 2023 Berücksichtigung fände. Hiervon ausgehend besteht für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes kein hinreichender Anlass, die Datengrundlage in Zweifel zu ziehen. Zum einen nimmt der Glücksspiel-Survey 2021 eine Vergleichbarkeit mit den Ergebnissen des BZgA-Forschungsbericht für sich schon nicht in Anspruch. Zum anderen ist mit Blick auf differenzierte Präventions- und Hilfemaßnahmen nichts dagegen zu erinnern, dass der Glücksspiel-Survey 2021 auch „riskante Spieler“, d. h. solche erfasst, die 1 bis 3 Kriterien des DSM-5 aufweisen, mithin erste Symptome einer Glücksspielstörung zeigen. Allein der Umstand, dass diese Kategorie wissenschaftlich umstritten sei, schließt eine Erfassung nicht aus. Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass der Bevölkerungsanteil an Problemspielern gleichgeblieben wäre bzw. sich nur minimal gegenüber 2019 erhöht hätte, rechtfertigt bereits dieser Anteil die vom Senat geteilte Gefahrenbewertung der Antragsgegnerin.Auch der in diesem Zusammenhang geführte Einwand greift zu kurz, bei der Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 3 Abs. 1 StVG reagiere die Behörde auf Tatsachen, die die fehlende Eignung und Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen belegten, wohingegen den Anbietern die Erlaubnis für die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen erteilt worden sei, weil bereits im Vorfeld deren Eignung und Zuverlässigkeit geprüft worden sei. Dieser Einwand berücksichtigt nicht, dass - wie dargestellt - die Nebenbestimmungen darauf gerichtet sind, den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zuwiderlaufende Werbung zu verhindern (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021), mithin verbotene Handlungen zu unterbinden. Damit dient die Anordnung des Sofortvollzugs im vorliegenden Fall wie auch im Fall der Entziehung der Fahrerlaubnis der Gefahrenabwehr. Weshalb die Anordnung des Sofortvollzugs von Werbebestimmungen ausscheiden soll, weil hinsichtlich der Anbieter die Eignung und Zuverlässigkeit im Vorfeld festgestellt worden sei, erschließt sich dem Senat nicht. Das vorliegende Verfahren zeigt, dass ungeachtet dieser Feststellung die Antragstellerin den Einsatz der angefochtenen Werbemittel insbesondere auch für die Dauer des Verfahrens in der Hauptsache erstrebt, obgleich die begehrten Werbemaßnahmen konkrete Gefahren für die Schutzgüter mit sich bringen. Im Übrigen liegen auch hier Tatsachen zugrunde, die darauf schließen lassen, dass ein bestimmtes - durch die Antragstellerin erstrebtes - (Werbe-)Verhalten gegen die Ziele des GlüStV 2021 verstößt. Die Schutzgüter sind - wie dargestellt - einer konkreten Gefahr ausgesetzt.Daneben verdeutlichen Beispiele aus dem Wirtschaftsverwaltungsrecht, dass allein die Eignung und Zuverlässigkeit eines Erlaubnisnehmers die Anordnung des Sofortvollzug von Nebenbestimmungen einer Erlaubnis nicht ausschließen. Nach § 5 Abs. 1 GastG können Gewerbetreibenden, die einer Erlaubnis bedürfen, jederzeit Auflagen zum Schutze der Gäste gegen Ausbeutung und gegen Gefahren für Leben, Gesundheit oder Sittlichkeit (Nr. 1), der im Betrieb Beschäftigten gegen Gefahren für Leben, Gesundheit oder Sittlichkeit (Nr. 2) oder gegen schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und sonst gegen erhebliche Nachteile, Gefahren oder Belästigungen für die Bewohner des Betriebsgrundstücks oder der Nachbargrundstücke sowie der Allgemeinheit (Nr. 3) erteilt werden. Diese Maßnahmen der Gefahrenabwehr können, wenn hochrangige Rechtsgüter gefährdet werden und dringlich zu schützen sind, mit der Anordnung des Sofortvollzugs nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO versehen werden (vgl. BayVGH, Beschluss vom 22. August 2023 - 22 CS 23.1265 - juris Rn. 26; Beschluss vom 13. August 2009 - 22 CS 09.1961- juris; SchlHOVG, Beschluss vom 11. Juni 2020 - 5 MB 14/20 - juris 2 ff.). Hierbei können sich die Gründe für den Erlass der Ordnungsverfügung mit denen für die Anordnung ihrer sofortigen Vollziehung decken (vgl. SchlHOVG, a.a.O.). Auch eine Fahrtenbuchauflage nach § 31a StVZO wird regelmäßig mit der Anordnung des Sofortvollzugs nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO verknüpft (vgl. Beschluss des Senats vom 5. März 2021 - 3 M 224/20 - juris 14 m.w.N.; VGH BW, Beschluss vom 25. Februar 2021 - 13 S 3272/20 - juris; Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 47. Aufl. 2023, § 31a StVZO Rn. 74 f.; NK-GVR/Klaus-Ludwig Haus, 3. Aufl. 2021, StVZO § 31a Rn. 13). Zwar ist die Fahrerlaubnis und somit auch nicht die Fahreignung des Betroffenen Voraussetzung dafür, Halter eines Fahrzeugs zu sein. Die Fahreignung eines Halters eines Fahrzeugs, der Inhaber einer Fahrerlaubnis ist, wird durch die (sofort vollziehbare) Fahrtenbuchauflage aber gleichwohl nicht berührt. Nach alledem greift auch der Einwand der Antragstellerin nicht durch, dass das vom Senat im Beschluss vom 15. Juni 2023 (Az. 14/23, a.a.O., Rn. 14) in Bezug genommene Rechtsprechungsbeispiel (Beschluss des Senats vom 2. Februar 2020 - 3 M16/20 - juris Rn. 3) mit dem vorliegenden Fall der „Lizenzerteilung“ nicht vergleichbar sei.Entgegen der Darstellung des Verwaltungsgerichts hat der Senat in seiner Entscheidung vom 15. Juni 2023 (Az. 3 M 14/23, a.a.O.) nicht aus dem Kanalisierungsziel die besondere Eilbedürftigkeit abgeleitet, sondern mit den dortigen Ausführungen auf einen Einwand der Antragstellerin im dortigen Verfahren reagiert, wonach den hier maßgebenden und die Anordnung der Nebenbestimmung nebst ihres Sofortvollzugs tragenden Zielstellungen (Jugend-, Spielerschutz und Bekämpfung von Suchtgefahren) das (gleichrangige) Kanalisierungsziel (vgl. § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021) entgegenzuhalten sei. Der Senat hat in der Folge - wie bereits dargestellt - beschrieben, dass von der dortigen Antragstellerin hervorgehobene Kanalisierungsziel den hier tragenden Zielen entspricht, weil Kanalisierung kein Selbstzweck ist. Hinter dem Ziel, Glücksspiel in geordnete Bahnen zu lenken und der Ausbreitung von unerlaubtem Glücksspiel in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, stehen die von unerlaubtem Glücksspiel ausgehenden Gefahren. Der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 GlüStV 2021 dient dazu, die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Entsprechend wird in den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (a.a.O., Seite 4) hervorgeheben, dass dem Ziel der Kanalisierung auch eine unterstützende Funktion für die anderen Ziele des Staatsvertrags zukommt: Vorgaben zur Suchtprävention und -bekämpfung, zum Spieler- und Jugendschutz, zur Kriminalitätsprävention und zur Vermeidung von Gefahren für die Integrität des Sports können nur in einem erlaubten und geordnetem Markt, nicht jedoch in Schwarzmärkten sichergestellt und überwacht werden. Hieran ist festzuhalten. Die Kanalisierung findet dort ihre Grenze - wie schon an anderer Stelle der Entscheidung dargestellt -, wo übermäßige Spielanreize auf dem legalen Markt die Glücksspielsucht fördern bzw. der notwendige Jugend- und Spielerschutz nicht mehr gewährleistet ist.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1, 154 Abs. 2 VwGO. Dabei ist der Senat davon ausgegangen, dass jeder angefochtenen Nebenbestimmung in etwa die gleiche Bedeutung zukommt. Der tenorierten Kostenquote liegt zugrunde, dass die Antragstellerin erstinstanzlich bei einem Streitwert von 50.000 Euro zu 1/6 (2 [hinsichtlich Buchst. k vollständig bzw. p und w zu je ½] von insgesamt 12 Nebenbestimmungen) und zweitinstanzlich bei einem Streitwert von 5.000 Euro zu 1/5 (½ [hinsichtlich Buchst. p zu ½] von insgesamt 2 ½ Nebenbestimmungen) obsiegt hat.
III. Die Reduzierung des sich nach § 52 Abs. 1 GKG ergebenden Streitwerts folgt aus der Beschränkung des Beschwerdegegenstandes auf die Nebenbestimmungen in 13 Buchst. e, p und w erster Teilsatz in Abschnitt B des streitbefangenen Bescheides.
IV. Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 GlüStV
§ 1 VwVfG LSA
§ 80 VwGO
§ 4 GlüStV
§ 46 FeV
§ 31a StVZO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 4c Abs. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 4, Abs. 2 Satz 4, 6 und 7, Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 6 und Abs. 7 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3, 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 1, 4c Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 6c Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV
§ 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 und 1a GlüStV
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 2a Abs. 6 und 4 Abs. 9 StVG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 StVG
§ 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 9a Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 und 3 GlüStV
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 StVG
§ 5 Abs. 1 GastG
§ 155 Abs. 1, 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 2 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 35, 382
7 B 210/23
7 A 209/23
3 M 14/23
15 CS 17.16
15 MF 6/09
10 CS 18.12
8 C 10.12
2 BvF 1/15
2 BvC 3/07
2 BvR 1322/12
3 K 55/20
10 B 1190/23
14 E 3058/22
00 Uhr und 21.00
00 Uhr und 6.00
3 M 161/20
3 M 160/21
8 C 36/12
4 ME 120/22
4 S 7/22
2 BvR 1179/95
22 CS 23.12
22 CS 09.19
3 M 224/20
13 S 3272/20