Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-01-17, Aktenzeichen 6 A 6233/00

Tenor:

Tatbestand:
Die 1976 geborene Klägerin ist Staatsangehörige von Zimbabwe und hat in ihrem Heimatland von 1983 bis 1989 eine Primary School sowie von 1990 bis 1996 eine Secondary School besucht, wobei sie von Januar 1994 bis November 1997 die Klassen 9 bis 11 wiederholte. Im November 1996 schloss sie ihre Schulausbildung in Zimbabwe mit der Prüfung zum General Certificate of Education - GCE - und dem dabei erreichten Abschluss Ordinary Level ab. Das Zeugnis des GCSE enthält die Aufzählung von drei Prüfungsfächern, die mit dem Grad C oder höher abgeschlossen worden sind, nämlich Science, Human and Social Biology sowie Commerce. Bereits im November 1993 hatte sie für das GCE die Prüfung in English Language mit dem Grad C und im November 1994 die Prüfung für ihre Muttersprache Ndebele mit dem Grad B absolviert. Im Anschluss an ihre Schulausbildung war die Klägerin in den Jahren 1997 und 1998 jeweils befristet für ein Schulhalbjahr als Lehrerin an einer Primary School in Zimbabwe beschäftigt.
Unter Vorlage des Abschluss-Zeugnisses vom November 1996 sowie der GCE-Zeugnisse von November 1993 und November 1994 beantragte die Klägerin im April 2000 bei der Beklagten die Bewertung ihres Schulabschlusses. Mit Bescheid vom 5. Mai 2000 übersandte die Beklagte der Klägerin eine Bescheinigung darüber, dass die von der Klägerin vorgelegten Unterlagen als Nachweis einer dem Sekundarabschluss I - Hauptschulabschluss gleichwertigen Vorbildung gelten. Zugleich wurde der Klägerin mitgeteilt, dass eine darüber hinausgehende Bewertung auf der Ebene eines Realschulabschlusses nicht möglich sei, weil sie keine Abschlussprüfung im Fach Mathematik nachweisen könne.
Dagegen erhob die Klägerin Widerspruch mit folgender Begründung: Sie habe an der Secondary School zwar am Mathematikunterricht teilgenommen, dieses Fach aber mit nicht genügenden Leistungen absolviert, so dass es nicht auf dem GCE erscheine. Sie meine, dass ihr Abschluss dem Sekundarabschluss I - Realschulabschluss gleichwertig sei. Sie bitte aber die Dauer ihres Schulbesuchs, die Fächerauswahl und das vorgelegte Junior Certificate mit sämtlichen Fächern zu berücksichtigen. Mit ihrer Fächerwahl könne sie auch ohne Abschluss im Fach Mathematik nach nur zwei Jahre längerem Schulbesuch ein Studium an einer europäischen Universität aufnehmen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 16. November 2000 wies die Bezirksregierung Hannover den Widerspruch als unbegründet zurück. Sie führte aus, die von der Klägerin vorgelegten Bildungsnachweise seien dem Sekundarabschluss I - Realschulabschluss nicht gleichwertig, weil dieses nach der Praxis der Beklagten ein GCE mit dem Ordinary Level und der Mindestnote Grad C in folgenden Fächern voraussetze: Muttersprache, Fremdsprache, Mathematik, in einem der Fächer Biologie, Physik oder Chemie und in einem der Fächer Geschichte, Politik oder Geografie. Diese Voraussetzungen erfülle die Klägerin nicht. Das Fach Mathematik sei in den Zeugnissen nicht verzeichnet. Die bloße Teilnahme am Mathematikunterricht erfülle nach dem Ergebnis einer eingeholten Stellungnahme der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen die Anforderungen nicht. Das Fach Geschichte sei nur mit dem Grad E bewertet worden, das Fach Commerce könne als berufsbildendes Fach nicht zugeordnet werden. Da die Klägerin aber einen mindestens zehnjährigen Schulbesuch nachgewiesen habe und die Fächerabschlüsse weitgehend der Stundentafel der Hauptschule entsprächen, könne der Sekundarabschluss I - Hauptschulabschluss zuerkannt werden. Die Tatsache, dass die Klägerin befristet als Lehrerin an einer Primary School unterrichtet habe, ändere an der nachgewiesenen Schulbildung nichts, da diese Tätigkeit nicht auf einer Lehrerausbildung, sondern auf dem starken Lehrermangel in Zimbabwe beruht habe.
Die Klägerin hat am 20. Dezember 2000 Klage erhoben. Sie trägt vor, der in Zimbabwe nach britischem Vorbild erworbene Abschluss Ordinary Level werde nur erteilt, wenn in einer Prüfung in fünf voneinander unabhängigen Fächern die Mindestnote C erreicht werde. Hierfür seien 29 % der erforderlichen Leistungen zu erbringen, wobei in Mathematikprüfungen wesentlich strengere Anforderungen gestellt würden als in Deutschland. Dass sie die Mindestnote C in Mathematik nicht nachweisen könne, bedeute somit nicht, dass ihre Bildung nicht dem Realschulabschluss gleichwertig sei, zumal in Deutschland auch ein Abitur mit 01 oder 02 Punkten in Mathematik möglich sei und das Fach Mathematik auch im Übrigen für keinen Schulabschluss mit der Note ausreichend absolviert werden müsse. Schließlich habe sie das Fach Mathematik abgewählt, um mit einem anderen Fach, nämlich Science, den Ordinary Level zu erhalten. Das Fach Commerce sei der Wirtschaftskunde zuzuordnen. Außerdem habe sie in mehr Fächern Unterricht erteilt bekommen als dieses hier an einer Hauptschule der Fall gewesen wäre. Für das Erreichen des Ordinary Level in Zimbabwe sei ein 11 Jahre währender Schulbesuch erforderlich, während der Realschulabschluss in Deutschland nach 10 Jahren erreicht werde.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, ihr zu bescheinigen, dass die von ihr mit Schreiben vom 2. April 2000 vorgelegten Unterlagen als Nachweis einer dem Sekundarabschluss I - Realschulabschluss gleichwertigen Vorbildung gelten und den Bescheid der Beklagten vom 5. Mai 2000 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 16. November 2000 aufzuheben, soweit die Bescheide der Verpflichtung der Beklagten entgegenstehen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte trägt vor, für die Bewertung des in Zimbabwe erworbenen Schulabschlusses eines Ordinary Level könnten die für Großbritannien geltenden Bewertungsgrundsätze herangezogen werden. Der bis 1993 als General Certificate of Education - GCE - Ordinary Level erteilte und jetzt in Großbritannien durch das General Certificate of Secondary Education - GCSE - ersetzte Abschluss könne danach sowohl einem Hautschul- als auch einem mittleren Schulabschluss entsprechen. Denn die in den Prüfungen zum Ordinary Level bestandenen Fächer, die der Prüfling aus einer großen Anzahl von Fächern selbst wählen könne, würden mit den Notenstufen A bis E bewertet, wobei der Grad A die beste Note sei und der Grad C von Weiterbildungseinrichtungen, Universitäten und Arbeitgebern als Mindestnote gefordert werde. Dasselbe gelte für die nach zwei weiteren Schuljahren abgelegte Prüfung zum Advanced Level. Da das britische Bildungssystem auf den frei wählbaren Einzelfachprüfungen ohne verbindliche Fächerbreite basiere, sei keine direkte Vergleichbarkeit der Abschlüsse gegeben. Deshalb müsse ein Fächerkanon für den Vergleich der Abschlüsse ausschlaggebend sein, der durch den Unterricht in der Muttersprache, in einer Fremdsprache, in Mathematik, in mindestens einem der naturwissenschaftlichen Fächer sowie in einem gesellschaftswissenschaftlichen Fach bestimmt werde. Dieser Fächerkanon sei auch für den Vergleich mit ausländischen Bildungsnachweisen verbindlich, die im Unterschied zu dem vorliegenden den Abschluss eines Lehrplanes belegten. An einem solchen curricularen Niveau gemessen, habe die Klägerin mit der Mindestnote C nur die Fächer Muttersprache (B), Fremdsprache Englisch (C) und die Naturwissenschaft Human and Social Biology (B) abgeschlossen. History liege als gesellschaftswissenschaftliches Fach mit dem Grad E unterhalb der Mindestnote, für Mathematik liege gar kein Prüfungsergebnis vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts nimmt das Gericht auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist nicht begründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Bescheinigung des Inhalts, dass die der Beklagten mit Schreiben vom 2. April 2000 vorgelegten Zeugnisse aus Zimbabwe als Nachweis einer dem Sekundarabschluss I - Realschulabschluss gleichwertigen Vorbildung gelten. Die angefochtenen Bescheide der Beklagten vom 5. Mai 2000 und 16. November 2000 sind rechtmäßig.
Das Verfahren und die inhaltlichen Voraussetzungen der Feststellung der Gleichwertigkeit einer im Ausland erworbenen allgemein bildenden, nicht zum Hochschulzugang berechtigenden schulischen Vorbildung mit einem deutschen Schulabschluss ist in Niedersachsen weder gesetzlich noch in Verwaltungsvorschriften geregelt. Die ablehnenden Bescheide der Beklagten lassen sich aus diesem Grund nur dahingehend überprüfen, ob die Beklagte im Fall der Klägerin die von ihr zur Bescheinigung der Gleichwertigkeit geübte Verwaltungspraxis eingehalten hat oder ob die Beklagte im Fall der Klägerin ohne sachliche Rechtfertigung davon abgewichen ist. Die Klägerin kann zwar aus der Verwaltungspraxis der Beklagten keine unmittelbaren Ansprüche herleiten. Die staatliche Verwaltung ist aber unter dem Gesichtspunkt des verfassungsrechtlichen Gebots der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet, ihre Verwaltungspraxis auch auf die Klägerin anzuwenden und die Klägerin dabei nicht aus unsachlichen Gründen von der Erteilung der begehrten Bescheinigung über die Gleichwertigkeit der ausländischen Schulausbildung auszuschließen. Insoweit entfaltet die im Rahmen der sachlichen Zuständigkeit (RdErl. des MWK vom 1.7.1998 - 21 - 73001 Allg. -) entwickelte Verwaltungspraxis eine Selbstbindung, welche die Beklagte verpflichtet, die nach internen Richtlinien entwickelte Verwaltungspraxis auch zu Gunsten der Klägerin pflichtgemäß auszuüben (vgl. BVerwGE 113, 373 [376], m.w.N.).
Danach ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte einen im britischem Ausbildungssystem als Abschluss der Secondary School erworbenen Ordinary Level nur dann als dem Sekundarabschluss I - Realschulabschluss gleichwertig ansieht, wenn für seinen Erwerb die Fächer Muttersprache, eine Fremdsprache, Mathematik und mindestens eines der naturwissenschaftlichen Fächer sowie ein gesellschaftswissenschaftliches Fach zum Prüfungsgegenstand gemacht worden sind und in jedem dieser Fächer mindestens der Grad C als Prüfungsnote erreicht worden ist. Entscheidende Grundlage für die Vergleichbarkeit einer im Ausland erworbenen Vorbildung mit einem deutschen Schulabschluss ist die Gleichwertigkeit der Ausbildung (vgl. § 18 Abs. 2 Nr. 1 und 3 NHG für Hochschulzugangsberechtigungen, § 4 Abs. 2 Nr. 2 BB-GVO für Vorbildungen im berufsbildenden Schulwesen). Hiervon geht auch die Beklagte aus; entgegen der von der Klägerin vertretenen Rechtsauffassung legt die Beklagte den - gerichtlich uneingeschränkt nachprüfbaren - unbestimmten Rechtsbegriff der Gleichwertigkeit im Fall der Klägerin zutreffend aus.
Die Gleichwertigkeit einer im Ausland erfolgreich abgeschlossenen Schulbildung setzt nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte (vgl. VGH Mannheim, NVwZ-RR 2001, 104 [105] m.w.N.) voraus, dass sie sowohl nach den Ausbildungsgegenständen als auch nach der Wirksamkeit ihrer Vermittlung gleichwertig ist. Ausbildungsgegenstände und die Wirksamkeit ihrer Vermittlung ergeben in ihrer Summe die in den verschiedenen Ländern erworbenen Ausbildungsstände. Sollen diese miteinander verglichen werden, kommt es nicht auf die individuellen Kenntnisse und Fähigkeiten des jeweiligen Antragstellers, sondern ausschließlich auf die objektiven Umstände seines im Ausland absolvierten Ausbildungsganges an (ständ. Rechtsprechung, vgl. BVerwGE 92, 88 [94 f.] = NJW 1993 S. 3005; BVerwGE 102, 44 [46] = NJW 1997 S. 1650). Wären dagegen individuelle Kenntnisse und Fähigkeiten einer im Ausland ausgebildeten Person Gegenstand der Gleichwertigkeitsprüfung, müssten sie zunächst durch eine an deutschen Maßstäben orientierte Prüfung ermittelt werden (vgl. BVerwGE 98, 180 [183]), was aber im Fall der Klägerin gesetzlich nicht vorgesehen ist und von ihr auch nicht begehrt wird.
Die Entscheidung der Beklagten ist nicht schon deshalb rechtsfehlerhaft, weil sie nicht ausschlaggebend berücksichtigt, dass der Bildungsweg zum Sekundar-Schulabschluss des Ordinary Level in Zimbabwe nach den Angaben der Klägerin einen Schulbesuch von insgesamt 11 Jahren im Primar- und Sekundarbereich erforderlich macht, während der von der Klägerin für gleichwertig erachtete Sekundarabschluss I - Realschulabschluss in nur 10 Jahren erreicht wird. Die vorgeschriebene Dauer des Schulbesuches ist zwar ein gewichtiges Indiz für die Wirksamkeit der Vermittlung eines bestimmten Ausbildungsstandes (BVerwGE 92, 88 [92]). Dieses Indiz spricht aber im Fall der Klägerin weder für noch gegen die Gleichwertigkeit des GCE Ordinary Level mit dem Sekundarabschluss I - Realschulabschluss, denn auch der von der Beklagten als gleichwertig zuerkannte Sekundarabschluss I - Hauptschulabschluss setzt nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung über die Abschlüsse im Sekundarbereich I - AVO-S I - einen mindestens 10-jährigen Schulbesuch voraus. Für den Vergleich dieser beiden in Betracht kommenden Abschlüsse lassen sich danach keine greifbaren Qualitätsunterschiede aus der Dauer eines 11-jährigen Schulbesuchs herleiten. Außerdem stellt die Dauer des Schulbesuchs nicht dass allein ausschlaggebende Gleichwertigkeitskriterium dar. Für die Frage, ob im Ausland vergleichbare Bildungsinhalte (Schulfächer) ausreichend wirksam vermittelt worden sind, ist es ebenso von Bedeutung, dass die im Ausland erworbene schulische Vorbildung dort mit Erfolg abgeschlossen worden ist. Dieses stützt sich auf den Sinn und Zweck von Abschlussprüfungen und die daran anknüpfende Annahme, aus dem endgültigen Scheitern in einer ausländischen Ausbildung müsse gefolgert werden, dass in der vor der Prüfung liegende Studienzeit keine für eine Vergleichbarkeit der Ausbildungsstände ausreichenden Kenntnisse und Fähigkeiten vermittelt worden sind (vgl. BVerwGE 98, 180, [184 f.] betr. Medizinstudium).
Dieses vorausgesetzt ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte für die Zuerkennung der Gleichwertigkeit des GCE Ordinary Level mit dem Sekundarabschluss I - Realschulabschluss entscheidend an das Erreichen der Notenstufe C in den Prüfungen zum Abschluss GCE Ordinary Level anknüpft. Im Einklang mit den Bewertungsvorschlägen der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen im Sekretariat der Kultusministerkonferenz ist davon auszugehen, dass der Grad C im britischen Bildungssystem die Mindestnote für einen berufsqualifizierenden Inhalt des Abschlusses eines Ordinary Level darstellt. Der Grad C ist darüber hinaus erforderlich, um den Bildungsweg im allgemein bildenden Schulwesen fortzusetzen, wenn eine Hochschulzugangsberechtigung erworben werden soll. Zweifel an der Richtigkeit dieser Einschätzung hat das Gericht nicht. Den Bewertungsvorschlägen der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen im Sekretariat der Kultusministerkonferenz kommt im Rechtsstreit um die Bewertung einer ausländischen Schulbildung die Bedeutung eines sogenannten "antizipierten Sachverständigengutachtens" zu, mit der Folge, dass sich die Behörde oder das Gericht über sie nur hinwegsetzen könnte, wenn die Vorschläge entweder als methodisch zweifelhaft oder sachlich überholt widerlegt werden oder aber wenn im jeweiligen Einzelfall Besonderheiten auftreten, die von ihnen erkennbar nicht bedacht worden sind (VGH Mannheim, a.a.O.,
S. 106), was vorliegend nicht der Fall ist.
Die zweite Voraussetzung der Verwaltungspraxis der Beklagten, nämlich die Gleichwertigkeit des GCE Ordinary Level mit dem Sekundarabschluss I - Realschulabschluss nur dann zu bescheinigen, wenn das GCE beurkundet, dass der Grad C in bestimmten Kernfächern erreicht worden ist, begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Auch diese Voraussetzung knüpft an die Notwendigkeit des Vergleichs der Ausbildungsstände an, was zumindest teilweise eine Identität der in Zimbabwe wirksam vermittelten Bildungsinhalte mit denen des niedersächsischen Bildungssystems erforderlich macht. Kernfächer der Stundentafel für eine Abschlussklasse (10. Klasse) der Haupt- und Realschule sind die Fächer Deutsch (= Muttersprache), mindestens eine Fremdsprache (an der Realschule mindestens zwei Fremdsprachen) und das Fach Mathematik (s. jeweils die Vorschriften unter Nr. 3 der schulformbezogenen Erlasse des MK vom 25.3.1997 SVBl. S. 110 und SVBl. S. 118). Danach ist die Annahme der Beklagten, objektiv vergleichbare Ausbildungsstände lägen nur vor, wenn zumindest bestimmte Kernfächern der Stundentafel mit ausreichenden Leistungen abgeschlossen worden sind, rechtlich nicht zu beanstanden.
Im Fall der Klägerin scheitert diese Annahme schon daran, dass sie in Zimbabwe für den Ordinary Level keine ausreichenden Prüfungsleistungen im Fach Mathematik erbracht, sondern das Fach "abgewählt" hat. Die erfolgreiche Teilnahme am Unterricht des Pflichtfaches Mathematik in der 10. Klasse der Hauptschule oder der Realschule ist aber Mindestvoraussetzung für den Erwerb des Sekundarabschlusses I - Realschulabschluss und damit Bedingung der Vergleichbarkeit der in Rede stehenden Schulausbildungen. Nach § 6 AVO-S I setzt der Abschluss an der Realschule generell das Erfüllen der Mindestanforderungen in allen Pflichtfächern und Wahlpflichtkursen voraus, an der Hauptschule sind darüber hinaus im Durchschnitt befriedigende Leistungen in allen Pflichtfächern und Wahlpflichtfächern erforderlich, § 3 AVO-S I. Dem lässt sich von Seiten der Klägerin nicht entgegenhalten, dass der Sekundarabschluss I - Realschulabschluss im Fall eines Ausgleichs nach § 23 AVO-S I auch mit der Note mangelhaft in Mathematik erreicht werden könnte. Die Frage, ob und mit welcher Maßgabe nicht ausreichende Leistungen ausgeglichen werden können, setzt eine einzelfallbezogene Prüfung der Leistungen in den einzelnen Fächern voraus. Bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit einer ausländischen Schulbildung, die in einem anderen Leistungssystem erworben worden ist, kann aber nach dem oben dargelegten Grundsatz, dass individuelle Kenntnisse und Fähigkeiten bei einem Vergleich der Ausbildungsstände außer Betracht bleiben müssen, nur auf die generellen Mindestanforderungen abgestellt werden. Aus demselben Grund kann es nicht auf die von der Klägerin herangezogenen "Qualitätsunterschiede" einer nicht ausreichenden Leistung in der Mathematikprüfung in Zimbabwe einerseits und in der 10. Klasse einer deutschen Haupt- oder Realschule andererseits ankommen, denn Qualitätsunterschiede bei der Abgrenzung zwischen den Bewertungen ausreichend und mangelhaft lassen sich nicht zuverlässig einordnen und vergleichen, sondern würden wiederum eine weitere Einzelfallprüfung nach deutschen Maßstäben voraussetzen, um festzustellen, mit welcher vergleichbaren Qualität der Grad D (oder niedriger) bei der Prüfung zum Ordinary Level tatsächlich erreicht worden ist. Daraus folgt, dass es rechtlich nicht beanstandet werden kann, wenn die Beklagte generell den Nachweis ausreichender Leistungen unter anderem in Mathematik verlangt, damit die vergleichbaren Mindestanforderungen eines Sekundarabschlusses I - Realschulabschluss als erfüllt gelten.
Schließlich begegnet es auch keinen rechtlichen Bedenken, dass die Beklagte der befristeten Aushilfstätigkeit der Klägerin als Lehrkraft an einer Primary School in Zimbabwe keine entscheidende Bedeutung beigemessen hat. Auch wenn es nach dem Inhalt der im Widerspruchsverfahren eingeholten Stellungnahme der Zentralstelle für ausländische Bildungswesen möglich ist, mit dem Abschluss eines Ordinary Level eine Lehrerinnenausbildung an einem Primary Teachers's College aufzunehmen, so hat die Klägerin eine solche, ihre allgemein bildende Schulausbildung ergänzende Berufsausbildung nicht absolviert.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 Abs. 2 Nr. 1 und 3 NHG
§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BB-GVO
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 113, 373
NVwZ-RR 2001, 104
BVerwGE 92, 88
BVerwGE 102, 44
BVerwGE 98, 180