Sozialgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, )
Beschluss vom 2025-03-22, Aktenzeichen S 12 KA 922/25 ER
ECLI: ECLI:DE:SGSTUTT:2025:0322.S12KA922.25ER.00

Tenor:
1. Die Anträge auf einstweiligen Rechtsschutz werden abgelehnt.
2. Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.
3. Der Streitwert wird endgültig auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Mit ihren am 28. Februar 2025 beim Sozialgericht Stuttgart gestellten Anträgen auf einstweiligen Rechtsschutz verfolgen die Antragstellerinnen, drei kommunale Gebietskörperschaften im Land Baden-Württemberg, das Ziel, die von der Antragsgegnerin im Zuge ihres „Zukunftskonzepts 2024+“ zur Neustrukturierung des ärztlichen Bereitschaftsdienstes beabsichtigte Schließung der am jeweiligen Standort bisher vorhandenen Notfallpraxen zum 31. März 2025 zu suspendieren. Eine Hauptsacheklage der Antragstellerinnen und zehn weiterer Gebietskörperschaften ist unter dem Az. S 12 KA 923/25 anhängig.
Die Antragstellerinnen tragen vor, sie könnten nach §§ 86, 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X von der Antragsgegnerin verlangen, an den Planungen zur Reform des ärztlichen Bereitschaftsdienstes und dem damit verbundenen Standortkonzept beteiligt zu werden, sofern es die Standorte der Notfallpraxen in Bad S. (Antragstellerin zu 1), N. (Antragstellerin zu 2) und K. (Antragstellerin zu 3) betreffe. Die hierauf gerichtete Klage in der Hauptsache sei zulässig und begründet, jedenfalls aber nicht offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet.
Ausgangspunkt der von den Antragstellerinnen geltend gemachten Beteiligungsrechte seien die allgemeinen Regelungen der §§ 86, 95 Abs. 1 SGB X zu Kooperationspflichten von Leistungsträgern sowie den im Sozialgesetzbuch genannten öffentlich-rechtlichen Vereinigungen.
§ 86 SGB X enthalte ein Gebot zur engen Zusammenarbeit der Leistungsträger, ihrer Verbände und der im Sozialgesetzbuch genannten öffentlich-rechtlichen Vereinigungen untereinander. Gegenüber der vormaligen Regelung des § 17 Abs. 2 SGB I a.F. beschränke sich dieses Kooperationsgebot nicht nur auf den Bereich der Sozialleistungen, sondern uneingeschränkt auf die „Erfüllung ihrer Aufgaben“ und damit auf sämtliche Tätigkeiten der Leistungsträger, ihrer Verbände und der im Sozialgesetzbuch genannten öffentlich-rechtlichen Vereinigungen. Der Begriff der Zusammenarbeit sei dabei weit zu verstehen; die Formen der Zusammenarbeit seien vielgestaltig und reichten von informellen Kontakten, gegenseitigen Informationen bis hin zur Schaffung eigenständiger Institutionen. Das Gebot der Zusammenarbeit solle dabei dem Interesse an einer möglichst optimalen Leistungserbringung dienen und sicherstellen, dass die zur Ausführung von Sozialleistungen erforderlichen sozialen Dienste und Einrichtungen rechtzeitig und in ausreichendem Umfang für die Bürgerinnen und Bürger zur Verfügung stünden. § 86 SGB X werde insbesondere als Anknüpfungspunkt von Rücksichtnahmepflichten verstanden: Die zur Zusammenarbeit verpflichteten Stellen hätten die Belange anderer Leistungsträger sowie u.U. auch Dritter angemessen zu berücksichtigen. Mit dem Zusatz „eng“ mache der Gesetzgeber zudem deutlich, dass die Zusammenarbeit eine hohe Intensität erreichen solle.
Im System der Regelungen des Sozialgesetzbuchs nehme § 86 SGB X damit die Stellung einer Generalklausel ein. Die Vorschrift komme demnach nur dort zum Einsatz, wo der in § 86 SGB X zum Ausdruck kommende Kooperationsgrundsatz nicht spezialgesetzlich weiter ausgestaltet werde. Umgekehrt könne überall dort auf die Generalklausel des § 86 SGB X zurückgegriffen werden, wo keine spezialgesetzlichen Regelungen vorhanden seien.
§ 86 SGB X stelle keinen bloß unverbindlichen Programmsatz dar, sondern einen allgemeinen Grundsatz mit Rechtsverbindlichkeit. Aus dieser Regelung lasse sich eine Rechtspflicht zu einem kooperativen Handeln ableiten; die in § 86 SGB X genannten Stellen dürften keine Maßnahmen zum Nachteil anderer Leistungsträger bzw. öffentlich-rechtlicher Vereinigungen des Sozialrechts treffen. § 86 SGB X begründe damit zugleich ein öffentlich-rechtliches Schuldverhältnis. In der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts sei zudem anerkannt, dass das Gebot der Zusammenarbeit nach § 86 SGB X das durch § 12 Abs. 2 Satz 1 SGB X eingeräumte Ermessen, einen anderen Träger zu einem Verwaltungsverfahren hinzuziehen, auf Null reduzieren könne. Auch wenn die Rechtsfolgen einer Verletzung der Kooperationspflicht nach § 86 SGB X nicht ausdrücklich normiert seien, müsse eine Missachtung der Kooperationspflicht nach § 86 SGB X gerichtlich geltend gemacht werden können, entweder in Form einer allgemeinen Leistungsklage nach § 54 Abs. 5 SGG oder – sofern schon über das Bestehen einer Kooperationspflicht gestritten werde – auch im Wege einer Feststellungsklage nach § 55 Abs. 1 Nr. 1 SGG. Eine ausdrückliche höchstrichterliche Rechtsprechung liege dazu noch nicht vor. Allerdings gehe das Bundessozialgericht davon aus, dass aus § 86 SGB X eine allgemeine, der Kooperationsbeziehung der Leistungsträger immanente Verpflichtung folge, offensichtlich fehlerhafte Entscheidungen zu korrigieren.
§ 86 SGB X richte sich an Leistungsträger, deren Verbände und die in diesem Gesetzbuch genannten öffentlich-rechtlichen Vereinigungen. Als Leistungsträger würden gemäß § 12 SGB I alle Körperschaften, Anstalten und Behörden erfasst, die für die Durchführung der sozialen Sicherungssysteme zuständig seien und die hierzu die in § 18 bis § 29 SGB I aufgeführten Sozialleistungen erbrächten. Der Adressatenkreis erstrecke sich daneben auch auf Verbände der Leistungsträger sowie andere „in diesem Gesetzbuch genannte öffentlich-rechtliche Vereinigungen“. Hierunter seien alle Institutionen zu subsumieren, die im Sozialgesetzbuch als Vereinigungen bezeichnet würden und deren Existenz durch öffentlich-rechtliche Normen begründet werde.
Die Rechtsverbindlichkeit des § 86 SGB X stehe konkretisierenden Regelungen nicht entgegen. § 86 SGB X enthalte lediglich eine Grundnorm über die Zusammenarbeit der Leistungsträger, die durch weitere Regelungen für einzelne Handlungsfelder konkretisiert werde. Im Dritten Kapitel des SGB X erfolge dies durch §§ 87 bis 96. Von besonderer Bedeutung sei im vorliegenden Fall die Regelung in § 95 Abs. 1 SGB X, die das Kooperationsgebot hinsichtlich Planungen und Forschungsvorhaben der in § 86 SGB X genannten Stellen konkretisiere. Danach sollten die in § 86 SGB X genannten Stellen bei Planungen, die auch für die Willensbildung und Durchführung von Aufgaben anderer Stellen von Bedeutung seien, diese „im Benehmen miteinander abstimmen“ (§ 95 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB X). Der Begriff „Planungen“ sei dabei in einem weiten Sinne zu verstehen. Darunter fielen sämtliche Handlungen, mit denen künftige Maßnahmen eine Entscheidungsgrundlage erhielten und damit vorbereitet würden bzw. alle Vorbereitungen auf künftige Handlungen unter Berücksichtigung der jeweiligen Bedarfslage und Zielvorstellungen. Die Verpflichtung zur Abstimmung bei Planungen wirke sich verfahrensrechtlich dahingehend aus, dass sich die in § 86 SGB X genannten Stellen gegenseitig diejenigen Informationen liefern sollten, die benötigt würden, um über die Notwendigkeit einer Abstimmung der Planungen zu entscheiden. Die der Kooperationsverpflichtung unterliegende Stelle müsse sich dazu aktiv bei denjenigen Stellen erkundigen, die von den Planungen betroffen sein könnten. Diese seien von ihr anzuhören. Das setze voraus, dass die Planungen für die Willensbildung und für die Durchführung von Aufgaben der zu beteiligenden Stellen von Bedeutung sein könnten; eine Erkundigungspflicht – und damit auch eine Abstimmungspflicht – könne dort nicht bestehen, wo ausgeschlossen werden könne, dass die Interessen der anderen Stellen in irgendeiner Weise durch die Planung berührt würden. Die eingereichten Stellungnahmen seien dann im Rahmen einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung zu berücksichtigen. Die Planungshoheit der planenden Stelle bleibe im Ergebnis allerdings unberührt. Es entstehe über § 95 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB X kein Zwang zur Einigung.
Nach § 95 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB X seien von den in § 86 SGB X genannten Stellen gemeinsame örtliche und überörtliche Pläne in ihrem Aufgabenbereich über soziale Dienste und Einrichtungen, insbesondere deren Bereitstellung und Inanspruchnahme, „anzustreben“. Nr. 2 betreffe damit nicht den Planungsvorgang, sondern das Planungsergebnis. Die Rechtsnatur der jeweiligen Planung sei dabei unerheblich. Inhaltlich bleibe die Rechtspflicht nach Nr. 2 („anzustreben“) in ihrer Reichweite hinter Nr. 1 („im Benehmen miteinander abzustimmen“) zurück. Auch hier bestehe jedoch zumindest eine Rechtspflicht zur gemeinsamen Bedarfsermittlung.
Während § 95 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 SGB X die Zusammenarbeit der Leistungsträger untereinander regelten, regele § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X die Beteiligung weiterer Institutionen an den Planungen der in § 86 SGB X genannten Stellen, insbesondere die Beteiligung der jeweiligen Gebietskörperschaften sowie gemeinnütziger und freier Einrichtungen. Unter Gebietskörperschaften im Sinne von § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X seien sämtlich Gebietskörperschaften zu subsumieren, in deren räumlich definierten Zuständigkeitsbereit die in § 86 SGB X genannten Stellen ihre Tätigkeit entfalteten (z.B. indem sie dort eine Notfallpraxis eingerichtet hätten oder zu schließen beabsichtigten), oder die ebenfalls Einrichtungen unterhielten, die als Leistungserbringer in Frage kämen (z.B. Krankenhausstandort mit kommunalen Trägern). Die planenden Stellen seien danach gehalten, auf die Kenntnisse, Bedürfnisse und Erfahrungen der jeweiligen Gebietskörperschaft bei ihren Planungen zurückzugreifen.
Anders als § 17 Abs. 3 SGB I, wonach die Leistungsträger in Zusammenarbeit mit gemeinnützigen und freien Einrichtungen und Organisationen lediglich darauf hinwirken sollten, dass sich ihre Tätigkeit und die der genannten Einrichtungen und Organisationen zum Wohl der Leistungsempfänger wirksam ergänzten, ohne jedoch die Form des Zusammenwirkens zu konkretisieren, normiere § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X ein explizites Gebot der Beteiligung Dritter an Planungsprozessen. Eine Beteiligung im Sinne von § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X setze voraus, dass der zu beteiligenden Stelle Informationen dazu übermittelt würden, welche planerischen Überlegungen bei der planenden Stelle angestellt würden. Die so eingebundenen Partner träten in eine Art „Austauschbeziehung“ ein: Ihre Vorstellungen könnten von der planenden Stelle in ihre Überlegungen mit einbezogen werden. Nach der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 9/95, S. 22) sollten die genannten Stellen in allen Phasen beteiligt werden, also auch schon in einem Frühstadium der Planungen. Die Zielsetzung des § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X, nämlich die Sicherstellung bzw. Verbesserung der Qualität von Planungen und Plänen, lasse sich nur dann erreichen, wenn die Beteiligung zu einem Zeitpunkt erfolge, zu dem sich die gegenseitigen Informationen auch noch auf die Qualität der Planungsergebnisse auswirken könnten.
Die Voraussetzungen des § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X lägen vor. Bei der Antragsgegnerin handele es sich zwar nicht um einen Leistungsträger im Sinne des § 12 SGB I. Die Kassenärztlichen Vereinigungen erbrächten keine Sozialleistungen und würden deshalb vom Bundessozialgericht auch nicht als Leistungsträger qualifiziert. Allerdings stelle die Antragsgegnerin eine „in diesem Gesetzbuch genannte öffentlich-rechtliche Vereinigung“ im Sinne des § 86 SGB X dar. Darunter seien alle Institutionen zu subsumieren, die im Sozialgesetzbuch als Vereinigungen bezeichnet würden und deren Existenz durch öffentlich-rechtliche Normen werde. Hierzu zählten gemäß § 77 SGB V auch die Kassenärztlichen Vereinigungen und deren Bundesvereinigungen, mithin also auch die Antragsgegnerin.
Unabhängig davon, dass den Antragstellerinnen bislang weder bekannt sei, welche Organe der Antragsgegnerin welche Beschlüsse im Zusammenhang mit der Reform des ärztlichen Bereitschaftsdienstes in Baden-Württemberg getroffen hätten, noch welche Auswahl- und Entscheidungskriterien den Reformüberlegungen der Antragsgegnerin konkret zugrunde lägen, handele es sich bei der Reform des ärztlichen Bereitschaftsdienstes und der Ausarbeitung eines neuen allgemeinen Standortkonzepts als integraler Teil dieser Reform um „Planungen“ im Sinne von § 95 Abs. 1 Nr. 1 SGB X. Die Vorschrift erfasse sämtliche Vorbereitungen auf künftige Handlungen unter Berücksichtigung der jeweiligen Bedarfslage und Zielvorstellungen. Dies sei bei der Festlegung der künftigen lokalen bzw. regionalen Struktur der Notdienstpraxen in Baden-Württemberg offensichtlich der Fall. Die Festlegung sei nach Aussagen der Antragsgegnerin auch auf Grundlage von den Antragstellerinnen im Einzelnen nicht bekannten Bedarfsermittlungskriterien erfolgt, wie z.B. der Fahrtzeiten zur nächstgelegenen Notdienstpraxis. Mit der Festlegung auf ein neues Standortkonzept zwingend verbunden seien weitergehende Überlegungen und Vorbereitungen für die Schließung konkreter Notfallpraxen sowie für Kompensationsmaßnahmen zur Gewährleistung der medizinischen Versorgung der Bevölkerung nach der angedachten Schließung von Notfallpraxen, nämlich Planungen für den Ausbau von Arztkapazitäten an den Ausweichstandorten, für eine Ausweitung des Fahrtdienstes sowie den Einsatz telemedizinischer Anwendungen. Daher sei es folgerichtig, dass selbst die Beklagte im Zusammenhang mit der Reform „Zukunftskonzept 2024+“ von „Planungen“ spreche und in ihren Unterlagen auf den jeweiligen „Planungsstand“ abstelle.
Die Planungen der Antragsgegnerin zur Reform des kassenärztlichen Notdienstes wirkten sich auch erheblich auf andere Leistungsträger, öffentlich-rechtliche Vereinigungen und Dritte aus. Allein durch die Planungen für ein neues Standortkonzept und die damit verbundene Schließung von Notfallpraxen verlagerten sich die Patientenströme außerhalb der üblichen Praxiszeiten spürbar weg vom ärztlichen Bereitschaftsdienst und hin zu den Notaufnahmen der Krankenhäuser sowie zum Rettungsdienst. Die bereits in den vergangenen Jahren erfolgten Schließungen von Notfallpraxen in Baden-Württemberg belegten diese Verlagerungstendenzen. Die Planungen für die Reform des ärztlichen Bereitschaftsdienstes und dessen regionale Struktur berührten sowohl die wirtschaftlichen Interessen der Krankenhäuser (infolge finanzieller Nachteile durch stärkere Bindung von Kapazitäten in den Notaufnahmen), als auch deren Betriebs- und Versorgungsabläufe als auch die ärztliche Versorgung der Bürgerinnen und Bürger der von den Schließungsplanungen betroffenen Gebietskörperschaften.
Im vorliegenden Fall gingen die Planungen für das neue, allgemeine Standortkonzept fließend in konkrete „Pläne“ im Sinne von § 95 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB X über. Denn aus dem auf der Grundlage nicht vollständig bekannter Bedarfsermittlungskriterien entwickelten Standortkonzept leite die Antragsgegnerin konkrete Maßnahmen ab, nämlich die Schließung von weiteren 18 Notfallpraxen in Baden-Württemberg. Verstöße gegen die Beteiligungspflichten während des Planungsvorgangs würden durch den Abschluss der Planungen nicht geheilt, sondern infizierten die formell fehlerhaft zustande gekommenen Pläne.
Bei den Antragstellerinnen handele es sich um Gebietskörperschaften im Sinne von § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X. Ihre örtliche Betroffenheit folge aus dem räumlichen Bereich, der von den Planungen der Antragsgegnerin betroffen sei. Diese beträfen alle Gebietskörperschaften, in deren räumlich definierten Zuständigkeitsbereichen die Antragsgegnerin ihre Tätigkeit entfalte (z.B. indem sie dort eine Notfallpraxis eingerichtet habe) sowie Gebietskörperschaften, die ebenfalls – unmittelbar oder mittelbar – Einrichtungen unterhielten, die als Leistungserbringer in Frage kämen (z.B. Krankenhaus mit kommunaler Beteiligung). Hinsichtlich der Antragstellerinnen liege die räumliche Betroffenheit auf der Hand. In ihrem jeweiligen Stadtgebiet befänden sich Notfallpraxen, welche die Antragsgegnerin ab dem 1. April 2025 schließen wolle.
Die allgemeinen Vorgaben zum Abstimmungsgebot bei Planungen in §§ 86, 95 Abs. 1 Sätze 1 und 2 SGB X würden nicht durch die Regelungen der §§ 99 ff. SGB V verdrängt, die sich mit der vertragsärztlichen Bedarfsplanung befassten.
Der Wortlaut des § 99 SGB V lasse auf den ersten Blick nicht erkennen, ob die Planung des vertragsärztlichen Notdienstes ebenfalls von § 99 SGB V erfasst sei. Die Formulierung „Sicherstellung der vertragsärztlichen Versorgung“ lasse sich jedenfalls dahingehend verstehen, dass sie auch den ärztlichen Bereitschaftsdienst mitumfasse. Denn nach § 75 Abs. 1b Satz 1 SGB V beziehe sich der Sicherstellungsauftrag der Kassenärztlichen Vereinigungen auch auf „die vertragsärztliche Versorgung zu den sprechstundenfreien Zeiten (Notdienst)“. Sowohl die Regelungssystematik als auch der Sinn und Zweck der Regelungen sprächen jedoch gegen ein solches Normverständnis. Gemäß § 75 Abs. 1b Satz 3 SGB V sollten die Kassenärztlichen Vereinigungen den Notdienst „sicherstellen“. Dazu nehme der Gesetzgeber die Kassenärztlichen Vereinigungen in die Pflicht, den ärztlichen Bereitschaftsdienst selbst zu organisieren. Hierbei komme den Kassenärztlichen Vereinigungen grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Die Organisationsverpflichtung treffe die Kassenärztlichen Vereinigungen selbst.
Demgegenüber sähen die Regelungen der §§ 99 ff. SGB V i.V.m. § 12 Ärzte-ZV vor, dass die Kassenärztlichen Vereinigungen die Aufgabe der Zulassung und Verteilung von Vertragsarztsitzen wahrnähmen. Die konkrete Organisation der Vertragsarztpraxis obliege hingegen den zugelassenen Vertragsärzten, während die Notdienstpraxis von einem Notfallpraxisbeauftragten der Antragsgegnerin organisiert werde (§ 2 Abs. 6 NFD-O). Folgerichtig enthielten weder die §§ 99 ff. SGB V noch die Regelungen der Ärzte-ZV oder die Bedarfsplanungsrichtlinie Regelungen zu einer Bedarfsplanung hinsichtlich des kassenärztlichen Notdienstes. Es sei daher auch konsequent, dass die Antragsgegnerin den kassenärztlichen Notdienst gerade nicht innerhalb der Bedarfsplanung nach § 99 Abs. 1 SGB V (mit-)regele, die sie im Einvernehmen mit den Landesverbänden der Krankenkassen und den Ersatzkassen nach Maßgabe der Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses aufzustellen habe, sondern die Organisation des ärztlichen Bereitschaftsdiensts gesondert geregelt habe. In Umsetzung ihres Sicherstellungsauftrags nach § 75 Abs. 1b SGB V habe die Beklagte eine eigenständige Notfalldienstordnung erlassen, die in ihrem § 2 Abs. 1 bestimme, dass Notfalldienstbereiche gebildet würden, ohne jedoch zu regeln, wie diese gebildet würden. Über die Errichtung und Schließung von Notfallpraxen des kassenärztlichen Notdienstes entschieden nach § 8 Abs. 1 NFD-O die örtlich zuständigen Notfalldienst-Kommissionen in Abstimmung und vorbehaltlich der Zustimmung durch den Vorstand der Antragsgegnerin.
In der Gesamtschau dieser Regelungen werde deutlich, dass die Antragsgegnerin selbst davon ausgehe, dass sich die Bedarfsplanung nach § 99 ff. SGB V ausschließlich und abschließend auf die „Regelversorgung“ beziehe, während die Beklagte im Bereich des ärztlichen Bereitschaftsdienstes bzw. Notdienstes zu einer organisatorischen Sicherstellung verpflichtet sei. Die Vorschriften zur Bedarfsplanung im Bereich der vertragsärztlichen Versorgung nach §§ 99 ff. SGB V enthielten keine spezielleren Vorgaben zur organisatorischen Sicherstellung der vertragsärztlichen Versorgung zu den sprechstundenfreien Zeiten. Daher könnten die §§ 99 ff. SGB V die Anwendbarkeit der allgemeinen Regelung des § 95 Abs. 1 Satz 1 SGB X nicht verdrängen.
Im Ergebnis gelte dies auch bezüglich § 75 Abs. 1b SGB V, jedenfalls hinsichtlich der Pflicht zur Beteiligung der betroffenen Gebietskörperschaften im Sinne von § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X an den Planungen der Antragsgegnerin. Denn insoweit enthalte auch § 75 Abs. 1b SGB V keine speziellere Regelung, die eine Einbindung von Gebietskörperschaften in den Planungsprozess positiv regele oder ausdrücklich ausschließe. Hinsichtlich der kommunalen Krankenhäuser sei es zwar theoretisch denkbar, § 75 Abs. 1b SGB V speziellere Regelungen zu Kooperationspflichten der Beklagten zu entnehmen. So sehe § 75 Abs. 1b Satz 3 SGB V vor, dass die Kassenärztlichen Vereinigungen den Notdienst auch durch Kooperation und eine organisatorische Verknüpfung mit zugelassenen Krankenhäusern sicherstellten; hierzu sollten sie entweder Notdienstpraxen in oder an Krankenhäusern einrichten oder Notfallambulanzen der Krankenhäuser unmittelbar in den Notdienst einbinden. Insoweit regele der Gesetzgeber eine Kooperationspflicht der Antragsgegnerin im Verhältnis zu den Krankenhäusern bei der Organisation des ärztlichen Bereitschaftsdienstes. Die Kooperationspflicht, die in § 75 Abs. 1b SGB V explizit für die Organisation des Notdienstes normiert werde, setze hier aber auf einer anderen Ebene an. Aus der 2015 entsprechend geänderten Regelung des § 75 Abs. 1b Satz 3 SGB V lasse sich der klare Auftrag an die Kassenärztlichen Vereinigungen nehmen, aktiv mit den Krankenhäusern vor Ort über Kooperationen im Bereich des ärztlichen Bereitschaftsdiensts zu sprechen und den Abschluss von Kooperationsvereinbarungen anzustreben. Hinsichtlich der Frage, wie die Kassenärztlichen Vereinigungen ihrer Kooperationsverpflichtung gegenüber den Krankenhäusern nachzukommen hätten, bestehe hingegen ein weiter Gestaltungsspielraum, der insbesondere dazu diene, den regionalen Versorgungsbedürfnissen gerecht werden zu können. Die Kooperationsverpflichtung nach § 75 Abs. 1b SGB V setze aber gerade nicht auf Ebene der Bedarfsermittlung als Grundlage für entsprechende Planungen der Kassenärztlichen Vereinigungen an.
Der Gesetzgeber habe somit in § 75 Abs. 1b SGB V etwas anderes geregelt als in § 95 Abs. 1 SGB X. § 75 Abs. 1b Satz 3 SGB V erweitere die Pflichtenstellung der Kassenärztlichen Vereinigungen bei der Organisation des ärztlichen Bereitschaftsdienstes, lasse aber Verpflichtungen der Kassenärztlichen Vereinigungen, die sich aus den allgemeinen Regelungen des Sozialgesetzbuchs ergäben, auf der Planungsebene nicht entfallen. Die Konkretisierung der Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Kooperation mit Krankenhäusern bei der Organisation des ärztlichen Bereitschaftsdienstes nach § 75 Abs. 1b Satz 3 SGB V ändere deshalb auch nichts an der Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Beteiligung der betroffenen Gebietskörperschaften im Rahmen der Bedarfsermittlung nach § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X.
Die Antragsgegnerin habe die Antragstellerinnen nicht an den Planungen für die Reform des ärztlichen Bereitschaftsdiensts in Baden-Württemberg und insbesondere nicht an der Ausarbeitung des neuen Standortkonzepts beteiligt. Die Antragsgegnerin habe die Antragstellerinnen auch nicht in die Bedarfsermittlung einbezogen, wie dies § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X für Planungsverfahren so ausdrücklich vorsehe.
Die Antragstellerinnen seien am 1. Oktober 2024 von der Antragsgegnerin unspezifisch darüber informiert worden, dass eine Projektgruppe der Antragsgegnerin seit Beginn des Jahres die künftige Struktur ausarbeite, um den Bereitschaftsdienst robust, zukunftsfest und mit besserer Qualität zu organisieren. In dieser Mitteilung sei zudem angekündigt worden, dass Ende Oktober ein Standortkonzept veröffentlicht werden solle und dass parallel dazu weiter an dem „Zukunftskonzept 2024+“ gearbeitet werde, in dessen Rahmen u.a. auch die künftigen Öffnungszeiten der Notfallpraxen festgelegt werden sollten, sowie an einem Fahrplan für die Schließung einzelner Standorte.
Die Antragsgegnerin habe zu keinem Zeitpunkt beabsichtigt, die Antragstellerinnen am Planungsprozess zu beteiligen. Gespräche mit den Standortgemeinden der zur Schließung vorgesehenen Notfallpraxen hätten erst nach der Veröffentlichung des intern schon beschlossenen Standortkonzepts erfolgen sollen. An der Ausarbeitung des Standortkonzepts hätten die Antragstellerinnen hingegen nicht mitwirken sollen. Sie seien nicht von der Antragsgegnerin zur Bedarfsermittlung befragt und auch nicht über das Planungsverfahren informiert worden. Auch wenn § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X die Form der Beteiligung der jeweiligen Gebietskörperschaften an den Planungen der Antragsgegnerin nicht festlege, sei jedenfalls davon auszugehen, dass eine Beteiligung an Planungen im Sinne von § 95 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB V mindestens voraussetze, dass die Ergebnisse der Beteiligung von der planenden Stelle im Planungsprozess noch berücksichtigt würden und sich so auf die Qualität der Planungen positiv auswirken könnten. Eine nachgelagerte Information über die Planungen genüge daher nicht für eine wirksame Beteiligung an den Planungen.
Die fehlende Beteiligung der Antragstellerinnen als Standortgemeinden derjenigen Notfallpraxen, die im Rahmen des Strukturkonzepts der Beklagten ab dem 1. April 2025 geschlossen werden sollten, verletze die Antragstellerinnen auch in subjektiven Rechten. § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X als Ausprägung des Gebots zur Abstimmung nach § 86 SGB X vermittele den an den Planungen zu beteiligenden Gebietskörperschaften ein subjektives Recht, dessen Einhaltung auch einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich sein müsse.
Höchstrichterlich und obergerichtlich sei diese Frage bislang nicht entschieden, in der sozialrechtlichen Literatur sei sie umstritten. Nach Auffassung der Antragstellerinnen spreche die Gesetzesbegründung für die die Annahme eines subjektiven Rechts auf Beteiligung aus § 95 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 SGB X. Die Materialien zur wortgleichen Vorgängervorschrift in § 101 SGB X sprächen von einer „regelmäßigen Pflicht“ zur Abstimmung, „insbesondere“ bei der Bedarfsanalyse (BT-Drs. 9/95, S. 22). Zur Vorgängerregelung des § 95 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB X heiße es dort zudem, dass Absatz 1 Satz 2 „sicherstelle“, dass auch die Vorstellungen anderer als der in Absatz 1 Satz 1 Genannten in die Überlegungen einzubeziehen seien. Die Intention des Gesetzgebers werde unterlaufen, wolle man eine gerichtliche Überprüfung der Einhaltung der Vorgaben aus § 95 Abs. 1 SGB X ausschließen. Die Konkretisierung der allgemeinen Kooperationsverpflichtung der in § 86 SGB X genannten Stellen würde zu einem reinen „Kooperationsappell“ abgestuft, hätte die zu beteiligende Stelle keine Möglichkeit, die für den Regelfall vorgesehene „Pflicht“ zur Abstimmung bzw. Beteiligung auch effektiv durchsetzen zu lassen. Insofern sei es nicht überzeugend, wenn aus der Umschreibung als „regelmäßige Pflicht“ in der Gesetzesbegründung zwar die Überprüfungsbefugnisse der Aufsichtsbehörde hergeleitet würden, aber derjenigen Stelle, die zu beteiligen sei, jegliche Möglichkeit genommen werden solle, die „regelmäßige Pflicht“ zur Abstimmung bzw. Beteiligung auch konsequent durchsetzen zu lassen. Daher sprächen die besseren Argumente für die Annahme, dass die zu beteiligenden Stellen jedenfalls „regelmäßig“ ihre Beteiligung einklagen bzw. eine unterbliebene Beteiligung gerichtlich überprüfen lassen könnten.
Diese Auffassung werde auch durch den Wortlaut des § 95 Abs. 1 SGB X bestärkt. Sowohl bei § 95 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB X als auch bei § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X werde den planenden Stellen aufgegeben, dass sie andere Stellen beteiligen „sollten“. Der Gesetzgeber verwende nicht die Formulierung „können“, sondern äußere mit dem Wortlaut der Norm die klare Erwartung, dass es auch tatsächlich zu einer Beteiligung bei den Planungen der in § 86 SGB X genannten Stellen komme.
Hinzu komme, dass der Gesetzgeber in § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X eine ausdrückliche Regelung der Einbeziehung von Gebietskörperschaften und gemeinnützigen und freien Einrichtungen bei sie betreffenden Planungen treffe. Durch den Zusatz „insbesondere hinsichtlich der Bedarfsermittlung“ gebe er zu erkennen, dass es sich aus seiner Sicht um einen typischen Fall des Einbindungserfordernisses handele. Die betroffenen Gebietskörperschaften sollten nicht nur Objekt der Planungen der in § 86 SGB X genannten Stellen sein, sondern sie sollten ihre besonderen Kenntnisse der örtlichen Situation in die Planungen einbringen. Dies diene sowohl der Sicherstellung einer qualitativ hochwertigen, dem Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeitsgrundsatz Rechnung tragenden Planung als auch der verfahrensrechtlichen Sicherstellung der über Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Planungshoheit der Gebietskörperschaft; denn durch ihr Recht auf Beteiligung an den Planungen der in § 86 SGB X genannten Stellen könne die Gebietskörperschaft darauf hinwirken, dass die Planungen der in § 86 SGB X genannten Stellen nicht eigenen Planungen vor Ort zuwiderliefen bzw. verhinderten, dass sich eigene Planungen aufgrund zwischenzeitlicher Planungen der in § 86 SGB X genannten Stellen nicht mehr realisieren ließen. Plane die Standortgemeinde z.B. die Ansiedlung eines Medizinischen Versorgungszentrums, könne der Umstand, dass es vor Ort eine Notfallpraxis gebe, für die Planungsentscheidungen der Kommune von besonderer Relevanz sein. Dass es Wechselwirkungen zwischen Planungen der Antragsgegnerin und eigenen Planungen von Kommunen geben könne, zeige mit § 105 Abs. 5 SGB V auch eine Regelung aus dem Vertragsarztrecht. Danach könnten Kommunen mit Zustimmung der Kassenärztlichen Vereinigungen auch selbst eigene Einrichtungen zur unmittelbaren medizinischen Versorgung der Versicherten betreiben, wenn eine Versorgung auf andere Weise nicht sichergestellt werden könne. Insofern bestehe hier ein Wechselwirkungsverhältnis zwischen den Planungen und Maßnahmen der Kommune und den Planungen und Maßnahmen der Kassenärztlichen Vereinigung.
Im Übrigen erkenne auch die Antragsgegnerin den besonderen örtlichen Bezug der Planungen über die Errichtung und Schließung von Notfallpraxen an, wenn sie die Zuständigkeit für die Entscheidung über die Schließung von Notfallpraxen im allgemeinen und gebietsärztlichen Notfalldienst gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 NFD-O nicht dem Vorstand der Antragsgegnerin in S., sondern der jeweils örtlich zuständigen Notfalldienst-Kommission in Abstimmung und vorbehaltlich der Zustimmung durch den Vorstand zuweise. Hinter dieser Regelung stecke – wie im Übrigen auch hinter der Regelung in § 12 Abs. 3 Satz 1 Ärzte-ZV bei der Bedarfsplanung nach § 99 SGB V („unter Beachtung der Ziele und Erfordernisse der Raumordnung“) – die Erkenntnis, dass die örtliche Notfalldienst-Kommission die Auswirkungen der Schließung eines Standortes einer Notfallpraxis auf die bereitschaftsärztliche Versorgung vor Ort und die Belange der jeweiligen Standortgemeinde deutlich besser beurteilen könne, was insgesamt zu einer besseren Qualität der Planung führe. Gerade weil sich die Schließung einer Notfallpraxis typischerweise ganz wesentlich auf die Planungen der Standortgemeinde auswirken könne, bedürfe es eines besonderen Schutzes der jeweiligen Gebietskörperschaften durch eine Einbindung der Gebietskörperschaften in das Planungsverfahren. Denn nur die Gebietskörperschaften kennten die konkreten Rahmenbedingungen und örtlichen Besonderheiten, die auch für die Planungsparameter relevant sein könnten (z.B. die Erreichbarkeit eines Standortes, spezifische örtliche Bedarfe, etc.). Dieser besondere Schutz der jeweiligen Gebietskörperschaften durch Einbindung in das Planungsverfahren liefe letztlich aber leer, könnten die Gebietskörperschaften ihr „Einbindungsrecht“ aus § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X nicht wirksam geltend machen.
Auch systematische Gründe sprächen für die Einklagbarkeit des Beteiligungsrechts aus § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X. Wenn schon hinsichtlich des allgemeinen Gebots zur Zusammenarbeit nach § 86 SGB X einem Leistungsträger ein einklagbarer Anspruch auf Zusammenarbeit erwachsen solle, sollte der Normadressat seine Kooperationspflicht missachten, dann müsse dies erst recht für eine Verletzung von Beteiligungspflichten nach dem den allgemeinen Kooperationsgrundsatz konkretisierenden § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X gelten. Es wäre systemwidrig, wenn die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen die konkreten Beteiligungspflichten nach § 95 Abs. 1 SGB X hinter den Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen den allgemeinen Grundsatz der Zusammenarbeit nach § 86 SGB X zurückblieben, oder umgekehrt, wenn die Einhaltung des allgemeinen Grundsatzes der Zusammenarbeit gerichtlich überprüft werden könne, dann müsse auch ein Verstoß gegen Konkretisierungen dieses Grundsatzes gerichtlich überprüfbar sein.
Für das Bestehen eines subjektiven Rechts auf Beteiligung spreche schließlich auch, dass die zu beteiligende Stelle eine spezifische Pflicht zur Beteiligung treffe, auf die die diesbezüglich einfach-gesetzlichen Maßstäbe zur Amtshilfe angewendet werden sollten. Kämen sie ihrer Beteiligungspflicht nicht nach, finde eine Kontrolle über die Kommunalaufsicht und die Sozialgerichte statt. Wenn sich aus § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X eine Verpflichtung der zu beteiligenden Stelle ergeben solle, wonach diese die planende Stelle insbesondere bei der Bedarfsermittlung zu unterstützen habe, und wenn die Befolgung dieser Verpflichtung über die Kommunalaufsicht und die Sozialgerichte kontrolliert werden könne, müsse umgekehrt auch die zu beteiligende Stelle ihr (subjektives) Recht auf Beteiligung geltend machen können.
Auch eine Interessenabwägung falle eindeutig zu Gunsten der Antragstellerinnen aus. Den negativen Auswirkungen auf die ärztliche Versorgung der Bevölkerung außerhalb der regulären Praxisöffnungszeiten durch weitere Anfahrtswege, längere Wartezeiten und einen zusätzlichen Patientendruck auf die Notfallambulanzen und der damit verbundenen Bindung der ohnehin schon knappen Ressourcen in diesem Bereich (sollten die Anträge abgelehnt werden) stünde eine lediglich zeitlich verzögerte Umsetzung des neuen Standortkonzepts der Antragsgegnerin gegenüber, die voraussichtlich zu keinen, allenfalls aber zu geringen Auswirkungen auf die Sicherstellung der vertragsärztlichen Versorgung außerhalb der Praxiszeiten führen könne (sollte den Anträgen stattgegeben werden).
Der Anordnungsgrund ergebe sich aus der Gefahr der Vereitelung der Beteiligungsrechte der Antragstellerinnen durch die von der Antragsgegnerin angekündigte, unmittelbar bevorstehende Schließung der drei Notfallpraxen in Bad S., N. und K. Es drohe die Schaffung vollendeter Tatsachen zum 1. April 2025, also zu einem Zeitpunkt, bevor die Antragstellerinnen wirksamen Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren erlangen könnten.
Die Antragstellerin zu 1 beantragt,
der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 86b Abs. 2 SGG vorläufig bis zu einer Entscheidung über die Klage im Hauptsacheverfahren zu untersagen, die Notfallpraxis in Bad S. zum 31. März 2025 zu schließen.
Die Antragstellerin zu 2 beantragt,
der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 86b Abs. 2 SGG vorläufig bis zu einer Entscheidung über die Klage im Hauptsacheverfahren zu untersagen, die Notfallpraxis in N. zum 31. März 2025 zu schließen.
Die Antragstellerin zu 3 beantragt,
der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 86b Abs. 2 SGG vorläufig bis zu einer Entscheidung über die Klage im Hauptsacheverfahren zu untersagen, die Notfallpraxis in K. zum 31. März 2025 zu schließen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Sie trägt vor, die Antragstellerinnen könnten ihr Begehren, die Schließung der Bereitschaftspraxen aufgrund vorgetragener unterbliebener Beteiligung vorläufig zu untersagen, mit den vorliegenden Anträgen auf einstweilige Anordnung nicht erreichen. Die Klage im Hauptsacheverfahren werde mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit weder im Leistungsantrag noch im Feststellungsantrag Erfolg haben.
Vorliegend sei bereits ein Anordnungsanspruch nicht gegeben. Aus § 86 SGB X ergebe sich nichts für das geltend gemachte Recht der Antragstellerinnen auf Beteiligung, da sie als Gebietskörperschaften von dessen Anwendungsbereich gar nicht erfasst seien. Die Zusammenarbeit zwischen oder mit anderen als den in § 86 SGB X genannten Stellen sei nicht Gegenstand von § 86 SGB X. Das belege gerade auch § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X, der anderenfalls überflüssig wäre.
Auch § 95 Abs. 1 SGB X sei nicht anwendbar. Diese Vorschrift gebiete es den in § 86 SGB X genannten Stellen, ihre Planungen, die für die Willensbildung und Durchführung von Aufgaben der anderen (also der anderen in § 86 genannten Stellen, zu denen die Antragstellerinnen aber nicht gehörten), von Bedeutung seien, im Benehmen miteinander abzustimmen. Dagegen sollten gemäß Satz 2 der Vorschrift die jeweiligen Gebietskörperschaften insbesondere hinsichtlich der Bedarfsermittlung beteiligt werden. § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X stelle sicher, dass auch die Vorstellungen anderer als der in Absatz 1 Satz 1 Genannten in die Überlegungen einzubeziehen seien. Dadurch sollten Überschneidungen bei den genannten Vorhaben, die doppelte Investitionen an Arbeit, Zeit und Geld verursachten, vermieden werden. Ziel seien sinnvolle und nur notwendige Planungen und Pläne in Vermeidung von unnötigen und damit unwirtschaftlichen Doppelangeboten. Sätze 1 und 2 des § 95 Abs. 1 SGB X seien hinsichtlich der Zusammenarbeit bei Planungen dahingehend abzugrenzen, dass Satz 1 die Zusammenarbeit innerhalb der unterschiedlichen Stellen der Sozialverwaltung und Satz 2 die Zusammenarbeit mit den einschlägigen Gebietskörperschaften sowie mit gemeinnützigen und freien Einrichtungen und Organisationen betreffe. Das bedeute, dass im Verhältnis der Antragsgegnerin zu den Gebietskörperschaften allenfalls § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X einschlägig sein könne, was jedoch nicht der Fall sei.
§ 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X könne die Antragsgegnerin nicht zur Beteiligung der jeweiligen Gebietskörperschaften an der Planung des Bereitschaftsdienstes (z.B. Errichtung und Schließung von Bereitschaftspraxen) verpflichten, da er durch die Spezialvorschrift des § 75 Abs. 1b SGB V verdrängt werde und insoweit eine Sperrwirkung hinsichtlich allgemein gehaltener Vorschriften, wie der des § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X, eintrete. Soweit spezialgesetzliche Regelungen eingriffen, gingen diese der Bestimmung des § 95 SGB X vor. So würden zum Beispiel auch Bedarfsplanungen im Bereich des Vertragsarztrechts durch § 95 SGB X nicht berührt. Aus den gleichen Gründen würden auch Planungsvorhaben im Bereich der Krankenhausfinanzierung in § 95 SGB X nicht angesprochen. Nichts anderes könne für den Sicherstellungsauftrag, der auch die sprechstundenfreien Zeiten umfasse, gelten, den der Bundesgesetzgeber in § 75 Abs. 1 und Abs. 1b SGB V ausschließlich den Kassenärztlichen Vereinigungen zugewiesen habe. Das bestätige bereits die Gesetzesbegründung, wo ausgeführt werde, Fragen, die sich in diesem Zusammenhang im Kassenarztrecht stellten, würden hier nicht beantwortet. Die Sonderregelungen der Reichsversicherungsordnung gingen nach § 87 vor. Aufgaben und Befugnisse von Bund und Ländern in bezug auf die Krankenhausbedarfsplanung würden durch die Vorschrift nicht berührt (BT-Drs. 9/95, S. 22). Gemäß dem damaligen § 87 (Vorbehalt abweichender Regelungen) hätten die Vorschriften dieses Kapitels für alle Sozialleistungsbereiche dieses Gesetzbuchs gegolten, soweit sich aus den besonderen Teilen nichts Abweichendes ergeben habe.
Da die Sicherstellung der vertragsärztlichen Versorgung auch zu den sprechstundenfreien Zeiten gemäß § 75 Abs. 1 und 1b SGB V ausschließlich den Kassenärztlichen Vereinigungen im Rahmen ihrer ureigensten Planungs- und Organisationshoheit obliege, berühre das Betreiben bzw. Schließen von Bereitschaftspraxen somit in keinster Weise den Zuständigkeitsbereich der Gebietskörperschaften. Insbesondere könne es in diesem Bereich zu keinen Doppelangeboten durch die Kommunen kommen. Die Planungen im vertragsärztlichen Bereitschaftsdienst, insbesondere die Bedarfsermittlung, berührten somit nicht den Aufgabenbereich der Gebietskörperschaften, zumal die Antragsgegnerin aufgrund der ihr vorliegenden Zahlen und Erfahrungswerte hinsichtlich der Inanspruchnahme der Bereitschaftsdienstleistungen in den einzelnen Bereitschaftspraxen Fragen des Bedarfs aufgrund ihrer besonderen Sachnähe per se sehr viel besser als die Antragstellerinnen beantworten könne. Die Kommunen verfügten nicht über eine besondere Sachnähe in dem Sinne, dass sie den Bedarf besser einschätzen könnten als die Antragsgegnerin. Der Antragsgegnerin lägen vielmehr sämtliche für die Planungen relevanten Daten vor, also neben Entfernungs- und sonstigen topographischen Daten auch etwa Fallzahlen, Arztzahlen, die Anzahl der Dienste insgesamt und je Dienstart und Standort, das Inanspruchnahmeverhalten der Patienten, sonstige Abrechnungsdaten etc. sowie auch die Abrechnungsdaten der Notfallambulanzen der Krankenhäuser. Dabei werde die besondere Sachnähe der Antragsgegnerin durch die Sachkunde der je Regierungsbezirk im Bereich der Antragsgegnerin eingerichteten Notfalldienstkommissionen ergänzt, die die Lage vor Ort genau kennten, von der Antragsgegnerin in die Planung eingebunden worden seien und die die Schließung der jeweiligen Bereitschaftspraxen allesamt einstimmig gemäß § 2 Abs. 9 NFD-O beschlossen hätten (Notfalldienstkommission für den Regierungsbezirk Karlsruhe am 9. Dezember 2024, Notfalldienstkommission für den Regierungsbezirk Stuttgart am 11. Dezember 2024, Notfalldienstkommission für den Regierungsbezirk Tübingen am 11. Dezember 2024).
Selbst wenn der Anwendungsbereich des § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X vorliegend eröffnet wäre und nicht spezialgesetzlich verdrängt würde, könnten die Antragstellerinnen nicht verlangen, an den Planungen der Antragsgegnerin beteiligt zu werden. Gemäß § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X sollten die jeweiligen Gebietskörperschaften hinsichtlich der Bedarfsermittlung beteiligt werden. Als jeweilige Gebietskörperschaft sei diejenige zu verstehen, auf deren räumlichen Zuständigkeitsbereich sich die Planungen und Pläne nach Satz 1 bezögen. Das seien zum Beispiel die Städte, Gemeinden und Landkreise für örtliche Planungen. Für landesweite Planungen seien dies hingegen die Länder. Bei der Reform des ärztlichen Bereitschaftsdienstes handele es sich um eine landesweite, über die einzelnen Städte und Landkreise hinausgehende Planung, die den gesamten Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin, also das gesamte Bundesland Baden-Württemberg, betreffe. Damit wären nicht die Antragstellerinnen in ihrem jeweiligen lokalen Kontext, sondern vorrangig das Land Baden-Württemberg betroffen und zu beteiligen. Dass die Beteiligungsvorschrift des § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X bei einer landesweiten Planung wie hier nicht anders als im Sinne einer Beteiligung des Landes Baden-Württemberg und nicht im Sinne einer kleinteiligen, lokalen Beteiligung verstanden werden könne, ergebe sich schon aus Effizienzgründen, da anderenfalls zu befürchten wäre, dass die Planung nicht in einem überschaubaren Zeitraum abgeschlossen werden könne. Damit wären nicht die Antragstellerinnen, sondern das Land Baden-Württemberg zu beteiligen. Dieses sei von der Antragsgegnerin auch in ihre Planungen einbezogen worden.
Obwohl die Antragsgegnerin nicht zu weiteren kleinteiligeren Beteiligungen verpflichtet gewesen sei, habe sie auch die Landräte sowie die Ober-/Bürgermeister einbezogen.
Selbst wenn ein Verstoß gegen § 95 SGB Abs. 1 Satz 2 SGB X dergestalt vorliegen würde, dass die Antragsgegnerin nicht jede einzelne von der Schließung der örtlichen Bereitschaftspraxis räumlich betroffene Gemeinde beteiligt habe, hätte dies nicht die Rechtswidrigkeit der Planung zur Folge. Insbesondere seien die aus § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X erwachsenden Verpflichtungen der planenden Stelle nicht einklagbar. Das bedeute, dass den Antragstellerinnen aus der Rüge einer Verletzung des § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X keine derartige Rechtposition im Sinne eines subjektiven Rechts erwachsen könne, die eine nahezu abgeschlossene Planung im Hinblick auf Bereitschaftspraxen bereits zum 31. März 2025 suspendieren könne.
Eine unterlassene Abstimmung könne lediglich rechtsaufsichtsrechtlich beanstandet werden, wenn die unterlassene Beteiligung gleichzeitig gegen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit oder gegen haushaltsrechtliche Vorgaben verstoßen würde. Indem kein Einigungszwang bestehe, sei es möglich, dass der Abstimmungsprozess nicht mit einer Einigung zwischen planender und betroffener Stelle abgeschlossen werde. Die planende Stelle könne aufgrund ihrer Planungshoheit die Pläne weiter vorantreiben und, da die Zuständigkeit sich auch durch § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X nicht geändert habe, auch umsetzen. Dabei könne eventuell nicht berücksichtigter Vortrag der betroffenen Stelle allenfalls insoweit von Belang sein, als dass nochmals zu prüfen wäre, ob die Planung mit dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Einklang stehe. Die Schließung von Bereitschaftspraxen habe gerade auch die Einsparung monetärer Ressourcen zur Folge. Es liege auf der Hand, dass dies mit dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit vereinbar sei.
Eine Interessenabwägung müsse ebenfalls zugunsten der Antragsgegnerin ausfallen. Bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache werde eine weitere große Zahl von Hausärzten im Ruhestand sein, und Praxissitze blieben unbesetzt. Wenn nicht sofort damit begonnen werde, bessere Bedingungen für die kommende Ärztegeneration zu schaffen, werde dies zu massiven Engpässen, vor allem in der Regelversorgung, führen. Damit ginge insgesamt eine massive Verschlechterung der vertragsärztlichen Versorgung der Bevölkerung sowohl innerhalb als auch außerhalb der Sprechstundenzeiten einher.
Darüber hinaus seien die fraglichen Bereitschaftspraxen bereits nahezu abgewickelt. In diesen Praxen würden auch keine Ärzte mehr zum Bereitschaftsdienst eingeteilt. Dies könne auch nicht kurzfristig nachgeholt werden. Die Dienstpläne hätten eine mindestens sechs- bis zwölfmonatige Vorlaufzeit und beträfen auch Bereitschaftsdienstzeiten unter der Woche, was für die Vertragsärzte eine Organisation ihres Praxisbetriebs im Rahmen der Regelsprechstunde mit sich bringe und nicht ad hoc erfolgen könne. Die Vertragsärzte am Standort K. seien bereits für die Bereitschaftspraxen im Bereitschaftsdienstbereich E. eingeteilt, die Vertragsärzte am Standort N. in P. sowie die Vertragsärzte am Standort Bad S. in S.
Auch ein Anordnungsgrund sei zu verneinen. Eine entsprechende Eilbedürftigkeit sei nicht ersichtlich. Patientengefährdungen würden von den Antragstellerinnen weder behauptet, noch seien solche ersichtlich. Die Patienten aller drei Bereitschaftspraxen könnten in den benachbarten Bereitschaftspraxen versorgt werden. Die alternativen Standorte könnten für 100 % der Bevölkerung der jeweiligen Landkreise in 30 Minuten erreicht werden. Damit könnten längere Wege nicht zu Patientengefährdungen führen. Gesetzliche Hilfsfristen wie in den Rettungsdienstgesetzen der Länder gebe es für den ärztlichen Bereitschaftsdienst nicht. Gleiches gelte für längere Wartezeiten. Für lebensbedrohliche Zustände sei ohnehin der Rettungsdienst zuständig.
Die Eilbedürftigkeit könne auch nicht mit der Schaffung vollendeter Tatsachen begründet werden, da die Schließungen der Bereitschaftspraxen bereits eingeleitet seien und nicht mehr ohne Weiteres rückgängig gemacht werden könnten.
Auch aus der von den Antragstellerinnen angeführten Gefahr der Vereitelung von Beteiligungsrechten lasse sich eine Eilbedürftigkeit nicht entnehmen. Ein Verstoß gegen § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X habe für sich nicht die Rechtswidrigkeit der Planung zur Folge.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die beim nach § 57a Abs. 2 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) örtlich zuständigen Sozialgericht Stuttgart gestellten Anträge auf einstweiligen Rechtsschutz sind statthaft gemäß § 86b Abs. 2 Satz 1 SGG. Danach kann das Gericht der Hauptsache, soweit ein Fall des Absatzes 1 nicht vorliegt, zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn die Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile nötig erscheint. Ein Fall des Absatzes 1 liegt hier nicht vor, da die Antragstellerinnen nicht die Suspendierung eines Verwaltungsaktes begehren.
Die Anträge sind auch ansonsten zulässig. Insbesondere können die Antragstellerinnen sie als Streitgenossinnen gemeinschaftlich stellen, da gleichartige und auf einem im Wesentlichen gleichartigen tatsächlichen und rechtlichen Grund beruhende Ansprüche den Gegenstand des Rechtsstreits bilden (§ 74 SGG i.V.m. § 60 ZPO), die Rechtsschutzbegehren sich gegen denselben Antragsgegner richten, im Zusammenhang stehen und dasselbe Gericht zuständig ist (§ 56 SGG). § 74 SGG gehört zu den gemeinsamen Verfahrensvorschriften und gilt dementsprechend für alle Verfahren, auch für solche des einstweiligen Rechtschutzes (Straßfeld, in: Roos/Wahrendorf/Müller, BeckOGK, SGG § 74 Rn. 3). Da die subjektive zugleich eine objektive Antragshäufung darstellt, müssen auch die Voraussetzungen des § 56 SGG vorliegen (Schmidt, in: Meyer-Ladewig/Keller/Schmidt, SGG, 14. Aufl. 2023, § 74 Rn. 2).
Die Anträge sind jedoch unbegründet.
Eine Regelungsanordnung ist zu erlassen, wenn dem Antragsteller bei summarischer Prüfung ein Anspruch auf die begehrte Leistung zusteht (Anordnungsanspruch) und die Durchsetzung des Anspruchs wegen besonderer Eilbedürftigkeit nicht bis zur Entscheidung in der Hauptsache warten kann (Anordnungsgrund). Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund sind glaubhaft zu machen (§ 86 Abs. 2 Satz 4 SGG i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).
Es fehlt an einem Anordnungsanspruch. Die Antragstellerinnen haben nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung keinen Rechtsanspruch, von der Antragsgegnerin an der Entscheidung über die Schließung der jeweiligen örtlichen Notfallpraxen beteiligt zu werden.
Die Sicherstellung der vertragsärztlichen Versorgung zu den sprechstundenfreien Zeiten (Notdienst) ist nach § 75 Abs. 1b Satz 1 i.Vm. Abs. 1 Satz 1 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch (SGB V) Aufgabe der Kassenärztlichen Vereinigungen; nicht jedoch die notärztliche Versorgung im Rahmen des Rettungsdienstes, soweit Landesrecht nichts anderes bestimmt. Aus der Abgrenzung ergibt sich eine dem Wirtschaftlichkeitsgebot (§ 12 Abs. 1 SGB V) entsprechende Stufenfolge. Besonders schwerwiegende akute Gesundheitsstörungen (z.B. Schlaganfälle, Herzinfarkte) werden über den Rettungsdienst versorgt, unabhängig davon, ob die Gesundheitsstörung während der üblichen vertragsärztlichen Sprechstundenzeiten auftritt oder außerhalb. Wenn weniger gravierende oder schwer eindeutig zu beurteilende Gesundheitsstörungen auftreten, sollen die Patienten während der Sprechstundenzeiten ihren Arzt in der Praxis und außerhalb dieser Zeiten die Notfallpraxis oder den Arzt aufsuchen, der den Notdienst versieht (BSG, Urteil vom 11. Mai 2011 – B 6 KA 23/10 R –, Rn. 23).
Die Organisation des Notdienstes obliegt der Kassenärztlichen Vereinigung. Gesetzliche Vorgaben, in welcher Weise der Notdienst zu organisieren ist, bestehen nicht. Vielmehr können die Kassenärztlichen Vereinigungen die Einzelheiten der Organisation und Finanzierung des vertragsärztlichen Notdienstes im Rahmen ihrer Satzungsautonomie regeln. Dabei steht ihnen als Selbstverwaltungskörperschaften ein weiter Gestaltungsspielraum zu (BSG, Urteil vom 25. Oktober 2023 – B 6 KA 20/22 R –, Rn. 27; BSG, Urteil vom 24. Oktober 2023 – B 12 R 9/21 R –, Rn. 25; BSG, Urteil vom 11. Mai 2011 – B 6 KA 23/10 R –, Rn. 17; BSG, Urteil vom 6. September 2006 – B 6 KA 43/05 R –, Rn. 12; LSG Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Oktober 2020 – L 5 KA 1248/19 –; LSG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 5. September 2011 – L 11 KA 40/11 B ER –, Rn. 49, juris; LSG Niedersachsen-Bremen, Beschluss vom 15. August 2005 – L 3 KA 78/05 ER –, Rn. 13, juris; Klückmann, in: Hauck/​Noftz, SGB V, § 75 Rn. 4c; Rademacker, in: Rolfs/Körner/Krasney/Mutschler, BeckOGK SGB V, § 75 Rn. 32, 34; Hesral, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB V, 4. Aufl., § 75 Rn. 127; BT-Drucks. 17/6906, S. 56).
Ein Anspruch Dritter auf Beteiligung an der Organisation des Notdienstes – in welcher Form auch immer – bedarf darum einer besonderen – nicht notwendigerweise formalgesetzlichen – Rechtsgrundlage. Hierfür kommt allein § 95 Abs. 1 Satz 2 Zehntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB X) in Betracht. Danach sollen die jeweiligen Gebietskörperschaften sowie die gemeinnützigen und freien Einrichtungen und Organisationen insbesondere hinsichtlich der Bedarfsermittlung beteiligt werden. Die Vorschrift bezieht sich sowohl auf Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 als auch auf Nr. 2 (Engelmann, in: Schütze, SGB X, 9. Aufl. 2020, § 95 Rn. 12), wonach die in § 86 genannten Stellen (1.) Planungen, die auch für die Willensbildung und Durchführung von Aufgaben der anderen von Bedeutung sind, im Benehmen miteinander abstimmen sowie (2.) gemeinsame örtliche und überörtliche Pläne in ihrem Aufgabenbereich über soziale Dienste und Einrichtungen, insbesondere deren Bereitstellung und Inanspruchnahme, anstreben sollen. In § 86 SGB X werden genannt die Leistungsträger, ihre Verbände und die in diesem Gesetzbuch – nämlich dem SGB – genannten öffentlich-rechtlichen Vereinigungen. Zu letzteren zählen alle Institutionen, die im SGB als Vereinigungen bezeichnet sind und deren Existenz durch öffentlich-rechtliche Normen hervorgerufen worden ist (Herbst, in: Rolfs/Körner/Krasney/Mutschler, BeckOGK SGB X, § 86 Rn. 89), darunter auch die Kassenärztlichen Vereinigungen (Feddern, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB X, 3. Aufl., § 86 Rn. 25; Hochheim in: Hauck/​Noftz, SGB X, § 86 Rn. 5a; Brosius-Gersdorf, in: Ruland/Becker/Axer, SRH, 7. Aufl. 2022, § 9 Rn. 7).
Auch § 86 SGB X statuiert ein Kooperationsgebot; die dort genannten Stellen sind verpflichtet, bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetzbuch eng zusammenzuarbeiten. Das allgemeine Zusammenarbeitsgebot des § 86 SGB X wird jedoch durch § 95 SGB X konkretisiert (Sehnert, in: Hauck/​Noftz, SGB X, § 95 Rn. 1; Herbst, in: Rolfs/Körner/Krasney/Mutschler, BeckOGK SGB X, § 95 Rn. 6). Soweit § 95 SGB X tatbestandlich einschlägig ist, geht er darum § 86 SGB X kraft Spezialität vor (Hochheim, in: Hauck/​Noftz, SGB X, § 86 Rn. 10). § 95 SGB X wird wiederum gemäß § 37 Erstes Buch Sozialgesetzbuch (SGB I) durch abweichende Regelungen in den übrigen Büchern des SGB verdrängt.
Das ist hier nicht der Fall. Die Vorschriften des Ersten und Zehnten Buches gelten grundsätzlich für alle Bücher des SGB. § 37 Satz 1 Halbs. 2 SGB I ordnet jedoch einen Vorbehalt zugunsten von Einzelregelungen in den besonderen Büchern des SGB und solchen Gesetzen an, die als besondere Teile des SGB gelten. Damit werden der Konflikt zwischen den allgemeinen Kollisionsregeln des „lex specialis derogat legi generali“ und des „lex posterior derogat legi priori“ gelöst und der Grundsatz des „lex generalis posterior non derogat legi priori speciali“ bzw. des „lex specialis prior derogat legi generali posteriori“ für den Anwendungsbereich des SGB gesetzlich normiert (Reyels, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB I, 4. Aufl., § 37 Rn. 20).
Eine abweichende Regelung i.S.d. § 37 Satz 1 SGB I liegt vor, wenn zwar der Regelungsgegenstand der gleiche, Regelungsinhalt und -umfang aber nicht identisch sind (Just, in: Hauck/​Noftz, SGB I, § 37 Rn. 9). Eine Abweichung gegenüber dem SGB X kann, muss aber nicht dem Wortlaut der vorrangigen Vorschrift unmittelbar zu entnehmen sein. Verdrängende Wirkung kommt einer Spezialregelung im Rahmen der besonderen Teile des SGB auch ohne ausdrückliche Anordnung zu, wenn sich aus ihrem Sinn und Zweck bei Berücksichtigung der zugrundeliegenden Interessenbewertung ergibt, dass der von ihr erfasste Sachverhalt eigenständig und abweichend geregelt werden soll (BSG, Urteil vom 23. Juli 2015 – B 2 U 15/14 R –, Rn. 12). Da dem Allgemeinen Teil entsprechend dem Zweck der Kodifikation ein möglichst weiter Anwendungsbereich zu verschaffen ist, müssen sich die Abweichungen jedoch zwingend aus Systematik und Struktur des besonderen Teils ergeben. Insbesondere allgemeine Grundsätze, die ohne Beeinträchtigung der grundsätzlichen Zielsetzung und Systematik des jeweilige Sozialgesetzbuchs auch anders geregelt werden können, sind nachrangig gegenüber den ausdrücklichen Vorschriften des Ersten und Zehnten Buches. Die Vermutung spricht stets dafür, dass die Regeln der SGB I und SGB X anwendbar sind (Just, in: Hauck/​Noftz, SGB I, § 37 Rn. 9).
Nach diesen Maßstäben kann nicht davon ausgegangen werden, dass § 95 SGB X im Vertragsarztrecht grundsätzlich unanwendbar wäre. Soweit die Gesetzesbegründung Gegenteiliges formuliert („Fragen, die sich in diesem Zusammenhang im Kassenarztrecht stellen, werden hier nicht beantwortet. Die Sonderregelungen der Reichsversicherungsordnung [RVO] gehen nach § 87 [jetzt § 37] vor“), kommt dem für die Auslegung des § 95 SGB X durchaus Bedeutung, aber keine Verbindlichkeit zu. Zwar war ein ärztlicher Notdienst als Teil der Sicherstellung der kassenärztlichen Versorgung bereits in der RVO geregelt (§ 368 Abs. 3), sodass sich nicht wird vertreten lassen, er sei von der Gesetzesbegründung nicht umfasst. Bindend ist gleichwohl allein der Normtext. Die historische bzw. subjektiv-teleologische Auslegung nach dem Willen des historischen Normgebers ist nur eine unter den verschiedenen anerkannten Auslegungsmethoden. Eine bestimmte Auslegungsmethode schreibt die Verfassung nicht vor (BVerfG, Beschluss vom 30. März 1993 – 1 BvR 1045/89 –, BVerfGE 88, 145-168, Rn. 67). Das Bundesverfassungsgericht hat dabei wiederholt ausgesprochen, dass die Gesetzesmaterialien mit Vorsicht, nur unterstützend und insgesamt nur insofern herangezogen werden sollen, als sie auf einen objektiven Gesetzesinhalt schließen lassen. Der sogenannte Wille des Gesetzgebers bzw. der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten kann hiernach bei der Interpretation insoweit berücksichtigt werden, als er auch im Text Niederschlag gefunden hat. Die Materialien dürfen nicht dazu verleiten, die subjektiven Vorstellungen der gesetzgebenden Instanzen dem objektiven Gesetzesinhalt gleichzusetzen (BVerfG, Urteil vom 16. Februar 1983 – 2 BvE 1/83, 2 BvE 2/83, 2 BvE 3/83, 2 BvE 4/83 –, BVerfGE 62, 1-116, Rn. 124 m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 – 2 BvR 383/03 –, BVerfGE 111, 54-115, Rn. 190). Maßgebend für die Interpretation eines Gesetzes ist der in ihm zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers (BVerfG, Beschluss vom 9. November 1988 – 1 BvR 243/86 –, BVerfGE 79, 106-126, Rn. 66) – nicht, was der Gesetzgeber zu regeln meinte, sondern was er geregelt hat (BVerfG, Beschluss vom 16. August 2001 – 1 BvL 6/01 –, Rn. 22, juris; kritisch Hillgruber, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 97 Rn. 55 ff.).
Als von § 95 SGB X abweichende Regelungen i.S.d. § 37 Satz 1 SGB I sind u.a. §§ 99 ff. SGB V (Bedarfsplanung), § 6 Krankenhausfinanzierungsgesetz – KHG (Krankenhausplanung) und § 80 Achtes Buch Sozialgesetzbuch – SGB VIII (Jugendhilfeplanung) anerkannt (Weiß, in: Rolfs/Giesen/Meßling/Udsching, BeckOK SozR, SGB X § 95 Rn. 1; Herbst, in: Rolfs/Körner/Krasney/Mutschler, BeckOGK SGB X, § 95 Rn. 4 f.; Sehnert, in: Hauck/​Noftz, SGB X, § 95 Rn. 2; Brosius-Gersdorf, in: Ruland/Becker/Axer, SRH, 7. Aufl. 2022, § 9 Rn. 61). Kennzeichnend für diese Vorschriften ist, dass sie die jeweilige Planung näher ausgestalten und insbesondere eigenständige Regelungen zur Beteiligung anderer Stellen enthalten (§ 99 Abs. 1 SGB V, § 6 Abs. 4 KHG i.V.m. § 4 Abs. 2 Landeskrankenhausgesetz Baden-Württemberg, § 80 Abs. 4 SGB VIII). Beim Notfalldienst ist dem nicht so. Hier beschränkt sich das Gesetz auf die bloße Zuweisung des Sicherstellungsauftrages. Inhaltliche Überschneidungen zum Regelungsgehalt des § 95 SGB X – die es rechtfertigen würden, von einer „Abweichung“ zu sprechen – gibt es schlechterdings nicht.
Dass § 75 Abs. 1b SGB V den Kassenärztlichen Vereinigungen die alleinige Befugnis zur Organisation des Notfalldienstes überträgt, steht einer Anwendbarkeit des § 95 SGB X dabei nicht entgegen. § 95 SGB X berührt die Planungshoheit der planenden Stelle gerade nicht (Herbst, in: Rolfs/Körner/Krasney/Mutschler, BeckOGK SGB X, § 95 Rn. 14).
§ 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X räumt den Gebietskörperschaften jedoch kein subjektiv-öffentliches (und damit justiziables) Recht auf Beteiligung ein (ebenso Breitkreuz, in: Diering/Timme/Stähler, LPK-SGB X, 6. Aufl. 2023, § 95 Rn. 1; Brosius-Gersdorf, in: Ruland/Becker/Axer, SRH, 7. Aufl. 2022, § 9 Rn. 58; Engelmann, in: Schütze, SGB X, 9. Aufl. 2020, § 95 Rn. 6; a.A. Feddern, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB X, 3. Aufl., § 95 Rn. 16: Anspruch auf pflichtgemäße Ausübung des Ermessens durch den Planenden). Der beachtenswerten und sorgfältig begründeten gegenteiligen Auffassung der Antragstellerinnen vermag die Kammer im Ergebnis nicht zu folgen. Es kann und muss darum auch offenbleiben, ob als „jeweilige“ Gebietskörperschaft im Streitfall das Land Baden-Württemberg – da die Planung der Antragsgegnerin sich auf ihr gesamtes Zuständigkeitsgebiet erstreckt – oder die von den Schließungen von Notfallpraxen jeweils betroffenen Antragstellerinnen zu verstehen sind und ob die – von der Antragsgegnerin ausführlich dargelegten – Maßnahmen den Anforderungen an eine Beteiligung i.S.d. § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X genügt haben, worüber die Beteiligten sich in ihrer jeweiligen Einschätzung nachvollziehbarerweise nicht einig sind. § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X unterliegt lediglich der rechtsaufsichtsrechtlichen Überprüfung (Sehnert, in: Hauck/​Noftz, SGB X, § 95 Rn. 9).
Wie von den Antragstellerinnen dargelegt, existiert zu dieser Frage, soweit ersichtlich, keine obergerichtliche – und, wie zu ergänzen wäre, auch keine veröffentlichte erstinstanzliche – Rechtsprechung. Dies mag bereits ein Hinweis darauf sein, dass § 95 SGB X, obgleich bereits seit 1981 in Geltung, bisher noch nicht zur Inanspruchnahme von Beteiligungsrechten operationalisiert wurde. Dogmatisch ist diese Beobachtung freilich völlig irrelevant.
Eine Verletzung in subjektiven Rechten liegt vor, wenn der Verstoß gegen eine Schutznorm, d.h. eine Vorschrift geltend gemacht wird, die den von ihrem Regelungsgehalt Betroffenen nach dem in ihr enthaltenen Entscheidungsprogramm zu schützen bestimmt ist und ihm die Rechtsmacht verleiht, eine Verletzung der Norm insbesondere vor Gericht geltend zu machen. Fehlt es an einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung, setzt dies, soweit es um ein subjektiv-öffentliches Recht im Verhältnis Bürger-Staat geht, bei dem die Klagbarkeit durch Art. 19 Abs. 4 GG sichergestellt wird, zum einen voraus, dass sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen lässt, der sich von der Allgemeinheit hinreichend unterscheidet. Aus dem Schutzzweck der Norm muss sich zum anderen ergeben, dass sie unmittelbar (auch) dem rechtlichen Interesse dieses Personenkreises zu dienen bestimmt ist und nicht nur tatsächlich, also reflexartig, seine Rechte berührt. Entsprechendes gilt ungeachtet der Reichweite des Begriffs des subjektiv-öffentlichen Rechts, wenn – wie hier – Rechte im staatlichen Binnenbereich in Rede stehen. Aufgabenzuweisungen an und Zuständigkeiten von Hoheitsträgern sind zwar – vorbehaltlich einer ausnahmsweise begründeten Grundrechtsträgerschaft – keine Rechte im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG, so dass deren gerichtliche Durchsetzung verfassungsrechtlich nicht gewährleistet ist. Sie können gleichwohl Rechte im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO sein, sofern die Rechtsordnung einzelnen Rechtsträgern oder deren Organen verselbständigte Rechtspositionen im „organschaftlichen Rechtskreis“ einräumt, die im Konfliktfall auch gegenüber anderen Hoheitsträgern durchsetzbar sein sollen (BVerwG, Urteil vom 27. September 2018 – 7 C 23/16 –, Rn. 14, juris). Ob dies der Fall ist, muss durch Auslegung bestimmt werden. Maßgeblich ist der gesetzlich bezweckte Interessenschutz. Fehlt dieser, so handelt es sich bei einer durch die Norm bewirkten Begünstigung um einen bloßen Rechtsreflex (Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider, VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 45).
Im Rahmen des § 95 Abs. 1 SGB X – Abs. 2 regelt die Zusammenarbeit bei Forschungsvorhaben und ist damit hier ersichtlich nicht einschlägig – sind zwei tatbestandlich klar getrennte Konstellationen zu unterscheiden: Satz 1 betrifft die Zusammenarbeit der in § 86 genannten Stellen untereinander, Satz 2 die Beteiligung der jeweiligen Gebietskörperschaften sowie die gemeinnützigen und freien Einrichtungen und Organisationen an den Planungen der in § 86 genannten Stellen (Sehnert, in: Hauck/​Noftz, SGB X, § 95 SGB Rn. 3). Die Antragstellerinnen sind nur vom Tatbestand des Satzes 2 erfasst, und nur hinsichtlich dessen stellt sich somit die Frage einer subjektiv-öffentlichen Berechtigung (soweit Herbst, in: Rolfs/Körner/Krasney/Mutschler, BeckOGK SGB X, § 95 Rn. 19 einen Anspruch der anderen Stelle auf Abstimmung für denkbar hält, bezieht sich dies offenbar auf Satz 1 Nr. 1).
Gegen die Annahme einer solchen spricht bereits die Weite und Unbestimmtheit des Tatbestandes. Unter den „gemeinnützigen und freien Einrichtungen und Organisationen“ werden diejenigen Institutionen (vor allem der Wohlfahrtspflege) verstanden, die nicht von Gebietskörperschaften erbracht werden, also nicht öffentlich-rechtlich im verwaltungsrechtlichem Sinn sind (Herbst, in: Rolfs/Körner/Krasney/Mutschler, BeckOGK SGB X, § 95 Rn. 30). Dazu zählen das Deutsche Rote Kreuz, die Innere Mission, das Hilfswerk der Evangelischen Kirchen in Deutschland, der Deutsche Caritas-Verband, die Arbeiterwohlfahrt und auch die Kirchen mit öffentlich-rechtlichem Status (Engelmann, in: Schütze, SGB X, 9. Aufl. 2020, § 95 Rn. 13), ferner die Johanniter-Unfall-Hilfe und der Arbeiter-Samariter-Bund (Herbst, in: Rolfs/Körner/Krasney/Mutschler, BeckOGK SGB X, § § 95 Rn. 31), wobei diese Aufzählung nicht abschließend sein dürfte. Der Kreis der zu beteiligenden Einrichtungen und Organisationen bestimmt sich danach, welche dieser Institutionen von den Planungen und Plänen betroffen sind (Sehnert, in: Hauck/​Noftz, SGB X, § 95 SGB Rn. 18). Ob das Gesetz all diesen ein subjektiv-öffentliches Recht einräumen wollte oder nach welchen Kriterien bejahendenfalls deren Kreis abzugrenzen wäre, ist zweifelhaft. Zwar sind die „jeweiligen Gebietskörperschaften“ abgesehen von dem Tatbestandsmerkmal „jeweilig“, s.o., deutlich präziser bestimmt. Eine Unterscheidung innerhalb der Norm zwischen Betroffenen mit (Gebietskörperschaften) und ohne (übrige Institutionen) wehrfähige Rechtsposition erscheint dennoch nicht überzeugend.
Dass es sich bei § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X um eine bloße Sollvorschrift handelt, schließt die Annahme eines subjektiv-öffentliches Rechtes nicht grundsätzlich aus (siehe aber Sächsisches OVG, Urteil vom 9. Februar 2023 – 1 C 27/22 –, Rn. 33, juris), bewirkt aber eine zusätzliche Unschärfe auf Rechtsfolgenseite, die zu dem unbestimmten Kreis der Betroffenen auf Tatbestandsebene noch hinzutritt. Die Uneindeutigkeit des hier normierten Rechtsbefehls steht der Annahme entgegen, die Vorschrift solle den Betroffenen die Rechtsmacht zu dessen Durchsetzung verleihen. Eine „zwingende“ (und sei es auch nur mit Blick auf einen auszufüllenden Spielraum der Verwaltung) Rechtsnorm nennt Eyermann als erste Voraussetzung für eine Schutznorm (Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 42 Rn. 89).
Vor allem aber besteht nach Auffassung der Kammer der Regelungszweck des § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X darin, die Qualität der Planung zu verbessern, nicht zuletzt zur Vermeidung ineffektiver Doppelstrukturen oder einander gar wechselseitig abträglicher Aufgabenerfüllung (BT-Drs. 9/95, S. 22: „um hierdurch Überschneidungen soweit wie möglich zu vermeiden“; Breitkreuz, in: Diering/Timme/Stähler, LPK-SGB X, 6. Aufl. 2023, § 95 Rn. 1: „Rationalisierung der Aufgabenerfüllung“; Engelmann, in: Schütze, SGB X, 9. Aufl. 2020, § 95 Rn. 2: „nicht allein im Hinblick auf eine bessere Leistungserbringung, sondern vor allem aus Rationalisierungsgründen“). Die planende Stelle ist gehalten, auf die Kenntnisse, Bedürfnisse und Erfahrungen der jeweiligen Gebietskörperschaft, die über eine besondere Ortsnähe verfügen wird, zurückzugreifen. Gleiches gilt für die freien Organisationen und Einrichtungen, insbesondere im Hinblick auf deren Erfahrungen und deren Versichertennähe (Feddern, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB X, 3. Aufl., § 95 Rn. 27).
Nach dem Wortlaut soll die Beteiligung „insbesondere hinsichtlich der Bedarfsermittlung“ erfolgen. Eine Bedarfsermittlung dient primär den Bedürfnissen der planenden Stelle und dem objektiven Interesse an einer bedarfsgerechten Planung. Dementsprechend soll aus § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X eine Rechtspflicht der Gebietskörperschaften zur Mitwirkung im Sinne einer spezifischen Pflicht zur Amtshilfe folgen (Herbst, in: Rolfs/Körner/Krasney/Mutschler, BeckOGK SGB X, § 95 Rn. 35). Den Umkehrschluss, dass den Gebietskörperschaften ein korrespondierender Anspruch auf Beteiligung zukomme, lässt dies freilich nicht zu.
Dieses Verständnis entspricht ferner der – mit § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X korrespondierenden – Regelung des § 17 Abs. 3 SGB I, wonach die Leistungsträger in der Zusammenarbeit mit gemeinnützigen und freien Einrichtungen und Organisationen darauf hinwirken, dass sich ihre Tätigkeit und die der genannten Einrichtungen und Organisationen zum Wohl der Leistungsempfänger wirksam ergänzen. Auch hier wird ein subjektiv-öffentliches Recht der freien Träger, das gesondert einklagbar wäre, abgelehnt; ein solches sei aus der Normstruktur nicht ableitbar, Abs. 3 enthalte rein objektiv-rechtliche Aufgabennormen bzw. Programmsätze (Spellbrink, in: Rolfs/Körner/Krasney/Mutschler, BeckOGK SGB I, § 17 Rn. 73; Öndül, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB I, 4. Aufl., § 17 Rn. 98).
Aus § 86 SGB X lässt sich für die hier zu entscheidende Frage nichts gewinnen. Zwar wird dieser Vorschrift – die, wie bereits erwähnt die Leistungsträger, ihre Verbände und die in diesem Gesetzbuch genannten öffentlich-rechtlichen Vereinigungen verpflichtet, bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetzbuch eng zusammenzuarbeiten – die Bedeutung einer Generalklausel oder „Generalnorm“ zugemessen, die als Grundsatz und als Maßstab für die in diesen Regelungen enthaltenen Einzelfragen ergänzend neben §§ 87–96 SGB X stehen soll (Brosius-Gersdorf, in: Ruland/Becker/Axer, SRH, 7. Aufl. 2022, § 9 Rn. 13). Auch ist weithin anerkannt, dass § 86 SGB X eine Rechtspflicht der Leistungsträger, ihrer Verbände und der öffentlich-rechtlichen Vereinigungen im Verhältnis zueinander begründet, die nicht nur im Wege der Aufsicht, sondern ggf. auch gerichtlich durchgesetzt werden kann (Hochheim, in: Hauck/​Noftz, SGB X, § 86 Rn. 12). Ein Erst-recht-Schluss kann hieraus jedoch nicht gezogen werden. Da § 96 Abs. 1 Satz 2 SGB X die Pflicht zur Beteiligung auf Institutionen erstreckt, die – wie die Antragstellerinnen – von § 86 SGB X nicht erfasst werden, überschneidet sich der Geltungsbereich beider Normen tatbestandlich nicht; mit dem Bezug auf Planungen (Satz 1 Nr. 1) und Pläne (Satz 1 Nr. 2) weist § 96 Abs. 1 Satz 2 SGB X wiederum einen deutlich engeren Anwendungsbereich auf als § 86 SGB X, der die Pflicht zur Zusammenarbeit auf jegliche Aufgabenerfüllung nach dem SGB erstreckt. Auch ist die sich aus § 86 SGB X ergebende Rechtsposition nicht notwendigerweise als Anspruch auf Beteiligung zu verstehen, wie ihn die Antragstellerinnen geltend machen. Ein grober Verstoß gegen die Pflicht zur Zusammenarbeit kann durchaus zu einem Herstellungsanspruch des Geschädigten führen (Feddern, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB X, 3. Aufl., § 86 Rn. 39). Da die allgemein gehaltene Pflicht zur Zusammenarbeit sich aber im Einzelfall zu ganz unterschiedlichen Handlungs- oder sogar Unterlassungspflichten konkretisieren kann, hat die Rechtsprechung aus Verstößen allerdings in vielfältiger Kasuistik ganz unterschiedliche Rechtsfolgen abgeleitet (siehe etwa die Nachweise bei Hochheim, in: Hauck/​Noftz, SGB X, § 86 Rn. 12). Im Übrigen sind die Anwendungsfälle der Pflicht zur Zusammenarbeit und die Rechtsfolgen eines Pflichtenverstoßes weder zusammenhängend noch abschließend geklärt, da die höchstrichterliche Rechtsprechung sich mit § 86 SGB X bislang nur eher punktuell befassen musste (Weiß, in: Rolfs/Giesen/Meßling/Udsching, BeckOK SozR, SGB X § 86 Rn. 16). Sowohl Tatbestandsvoraussetzungen als Rechtsfolgen von § 86 und § 95 Abs. Satz 2 SGB X unterscheiden sich daher zu deutlich, als dass unmittelbar von der einen Vorschrift auf die andere geschlossen werden könnte; beide bedürfen hier je eigener Auslegung.
Eine Schutzrichtung zugunsten der Antragstellerinnen lässt sich § 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X nach alledem nicht entnehmen; die mit der Beteiligung verbundene Möglichkeit der Gebietskörperschaften, sich über die sich auf ihren Zuständigkeitsbereich auswirkenden Planungen und Pläne zu informieren, ihre Kenntnisse, Erfahrungen und Bedürfnisse insbesondere in die Bedarfsermittlung einbringen und ihrer Koordinierungsaufgabe sachgerecht nachkommen zu können (so Sehnert, in: Hauck/​Noftz, SGB X, § 95 Rn. 16), erweist sich demgegenüber als bloßer Rechtsreflex im Sinne der Schutznormlehre.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 197a SGG i.V.m. §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), 100 Abs. 1 der Zivilprozessordnung. Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. Besteht der unterliegende Teil aus mehreren Personen, so haften sie für die Kostenerstattung nach Kopfteilen. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 197a Abs. 1 Satz 1 SGG i.V.m. §§ 1 Abs. 2 Nr. 3, 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 4, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG). Im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ist eine Reduzierung des Auffangstreitwertes um die Hälfte üblich und angemessen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 99 ff. SGB V
§§ 99 ff. SGB V noch die Regelungen der Ärzte-ZV
§ 86 SGB X
§ 12 SGB I
§ 29 SGB I
§ 77 SGB V
§ 99 SGB V
§ 12 Ärzte-ZV
§ 101 SGB X
§ 95 SGB X
§ 95 SGB
§ 74 SGG
§ 60 ZPO
§ 56 SGG
§ 37 Erstes Buch Sozialgesetzbuch
§ 6 Krankenhausfinanzierungsgesetz
§ 86 SGB X
§ 197a SGG
§ 17 Abs. 2 SGB I
§ 12 Abs. 2 Satz 1 SGB X
§ 54 Abs. 5 SGG
§ 55 Abs. 1 Nr. 1 SGG
§ 95 Abs. 1 SGB X
§ 95 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB X
§ 95 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB X
§ 95 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 SGB X
§ 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X
§ 17 Abs. 3 SGB I
§ 95 Abs. 1 Nr. 1 SGB X
§ 75 Abs. 1b Satz 1 SGB V
§ 75 Abs. 1b Satz 3 SGB V
§ 2 Abs. 6 NFD-O
§ 99 Abs. 1 SGB V
§ 75 Abs. 1b SGB V
§ 8 Abs. 1 NFD-O
§ 95 Abs. 1 Satz 1 SGB X
§ 95 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB V
§ 95 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 SGB X
§ 105 Abs. 5 SGB V
§ 8 Abs. 1 Satz 1 NFD-O
§ 12 Abs. 3 Satz 1 Ärzte-ZV
§ 86b Abs. 2 SGG
§ 75 Abs. 1 und Abs. 1b SGB V
§ 75 Abs. 1 und 1b SGB V
§ 2 Abs. 9 NFD-O
§ 86b Abs. 2 Satz 1 SGG
§ 86 Abs. 2 Satz 4 SGG
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 12 Abs. 1 SGB V
§ 95 Abs. 1 Satz 2 Zehntes Buch Sozialgesetzbuch
§ 37 Satz 1 SGB I
§ 6 Abs. 4 KHG
§ 80 Abs. 4 SGB VIII
§ 95 Abs. 1 Satz 2 SGB X
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 96 Abs. 1 Satz 2 SGB X
§ 95 Abs. Satz 2 SGB X
§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 197a Abs. 1 Satz 1 SGG
§ 1 Abs. 2 Nr. 3, 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 4, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
§ 57a Abs. 2 des Sozialgerichtsgesetzes
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 88, 145
BVerfGE 62, 1
BVerfGE 111, 54
BVerfGE 79, 106
S 12 KA 923/25
B 6 KA 23/10 R
B 6 KA 20/22 R
B 12 R 9/21 R
B 6 KA 43/05 R
L 5 KA 1248/19
L 11 KA 40/11 B
L 3 KA 78/05
B 2 U 15/14 R
1 BvR 1045/89
2 BvE 1/83
2 BvE 2/83
2 BvE 3/83
2 BvE 4/83
2 BvR 383/03
1 BvR 243/86
1 BvL 6/01
7 C 23/16
1 C 27/22