Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-02-13, Aktenzeichen 1 S 1721/23
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:0213.1S1721.23.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass § 1a Abs. 5 Satz 1, § 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt., § 1a Abs. 6 Nr. 9 und § 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 23.06.2020 in der Fassung der Sechsten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 01.11.2020 im Zeitraum vom 02.11.2020 bis einschließlich 06.11.2020 unwirksam waren.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin zu fünf Sechsteln und der Antragsgegner zu einem Sechstel.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin, die in B... das Parkhotel „...“ mit zwei Restaurants und einem Bäderbereich betreibt, begehrt die nachträgliche Feststellung der Unwirksamkeit des in der Corona-Verordnung des Landes Baden-Württemberg im November 2020 geregelten Betriebsverbots für Hotelübernachtungen zu touristischen Zwecken, für Restaurants sowie für Bäder und Saunen.
Ende 2019 wurde in China der Ausbruch der durch das Coronavirus SARS-CoV-2 verursachten Infektionskrankheit COVID-19 bekannt. Das Infektionsgeschehen breitete sich rasch weltweit aus. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) stufte die Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 als Pandemie ein.
Aufgrund der hohen Zahl von Neuerkrankungen, die bei älteren Personen häufig zu schweren und tödlichen Krankheitsverläufen führten, einer erheblich gestiegenen Auslastung der Intensivstationen und zunehmender Schwierigkeiten, den Ursprung der Infektionen zu ermitteln, entschloss sich die Landesregierung Ende Oktober 2020, in Umsetzung der Ergebnisse der Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28.10.2020 zunächst befristet weitergehende Maßnahmen zur Beschränkung des öffentlichen Lebens in Deutschland für die Zeit ab dem 02.11.2020 umzusetzen, um eine Abbremsung des exponentiellen Wachstums und eine nachhaltige Senkung der Infektionszahlen zu erreichen und so eine Überlastung der Kapazitäten des Gesundheitssystems für eine intensivmedizinische Behandlung zu verhindern (sogenannter „Teil-Lockdown“ oder „Lockdown light“).
Die in der Sechsten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 01.11.2020 (GBl. S. 959) geregelten Maßnahmen sollten am Tag nach der Verkündung in Kraft (Art. 2) und mit Ablauf des 30.11.2020 außer Kraft (Art. 1 Nr. 4) treten. Der hierbei eingefügte § 1a CoronaVO regelte in seinen Absätzen 2 bis 9 gegenüber den übrigen Regelungen der Corona-Verordnung vorgehende befristete Maßnahmen zur Abwendung einer akuten Gesundheitsnotlage bis einschließlich 30.11.2020.
§ 1a Abs. 5 und 6 CoronaVO untersagte den Betrieb bestimmter Einrichtungen:
„§ 1a
[…]
(5) Übernachtungsangebote gegen Entgelt dürfen unabhängig von der Betriebsform nur zu geschäftlichen, dienstlichen oder, in besonderen Härtefällen, zu privaten Zwecken zur Verfügung gestellt werden. Die Untersagung gilt nicht für Übernachtungsangebote, die vor dem 2. November 2020 angetreten worden sind. Ferner untersagt wird der Betrieb von Reisebussen im touristischen Verkehr.
(6) Der Betrieb folgender Einrichtungen wird für den Publikumsverkehr untersagt
8. Schwimm-, Hallen-, Thermal-, Spaßbäder und sonstige Bäder sowie Badeseen mit kontrolliertem Zugang, mit Ausnahme einer Nutzung für den Schulsport, Studienbetrieb, Spitzen- und Profisport,
9. Saunen,
10. das Gastgewerbe, insbesondere Schank- und Speisewirtschaften, einschließlich Shisha- und Raucherbars und gastgewerbliche Einrichtungen im Sinne des § 25 Absatz 2 Gaststättengesetz, mit Ausnahme gastgewerblicher Einrichtungen und Leistungen im Sinne des § 25 Absatz 1 Gaststättengesetz, des Außer-Haus-Verkaufs sowie von Abhol- und Lieferdiensten; ebenfalls ausgenommen ist die Verpflegung im Zusammenhang mit zulässigen Übernachtungsangeboten im Sinne von Absatz 5 Sätze 1 und 2
[…].“
Zur Begründung führte die Landesregierung das Ziel an, physische Kontakte im öffentlichen Raum zu reduzieren, hierdurch Infektionsketten zu unterbrechen und damit die weitere Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus zu verlangsamen (S. 3 der Begründung zu den wesentlichen Eckpunkten der Sechsten Änderungsverordnung – im Folgenden: VO-Begr.). Die Untersagung von entgeltlichen Übernachtungsangeboten für nicht notwendige private Zwecke sollte einer weiteren räumlichen Verbreitung des Infektionsgeschehens durch touristische Reisen nach und in Baden-Württemberg und einem durch eine verstärkte Reisetätigkeit begünstigten Entstehen von nicht mehr nachvollziehbaren Infektionsketten entgegenwirken (S. 10 VO-Begr.). Der Betrieb von Bädern und Saunen, aber auch Gaststätten, der jeweils durch die kontaktnahe Zusammenkunft einer Vielzahl unbekannter Personen in eng begrenzten Räumen über einen längeren Zeitraum gekennzeichnet sei, bei der sich Schutz-, Hygiene- und Abstandsmaßnahmen nur eingeschränkt realisieren ließen, ginge mit einer hohen Infektionsgefahr einher (S. 15 ff. VO-Begr.).
Mit dem am 27.11.2020 bei Gericht eingegangenen Normenkontrollantrag - 1 S 3885/20 - hat die Antragstellerin sich gegen § 1a Abs. 5 und Abs. 6 Nr. 8 1. Alt., Nr. 9 und Nr. 10 CoronaVO in der ab dem 02.11.2020 geltenden Fassung gewandt.
Einen Antrag der Antragstellerin gemäß § 47 Abs. 6 VwGO, den Vollzug der angefochtenen Vorschriften im Wege einer einstweiligen Anordnung außer Vollzug zu setzen, hat der Senat bereits mit Beschluss vom 06.11.2020 - 1 S 3386/20 - abgelehnt.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags hat die Antragstellerin vorgetragen:
Sie betreibe in B... das Parkhotel „ ... “ mit 122 Zimmern, mit den Restaurants „ ... “ und „ ... “ nebst „ ... “ und beschäftige 118 Mitarbeiter und 20 Auszubildende. Zum Schutz der Gäste und des Personals vor einer Ansteckung mit dem SARS-CoV-2-Virus habe sie unter professioneller Mitwirkung von Experten ein detailliertes Hygienekonzept entwickelt, welches den geltenden rechtlichen Vorgaben entspreche. Für die Umsetzung dieses Hygienekonzepts habe sie einen erheblichen Kostenaufwand für die Anschaffung von Sachmitteln (Schutzwände, Desinfektionsmittel, Handschuhe) und für zusätzlichen Personaleinsatz (Anstellung einer Vollzeitkraft, Überstunden) betrieben. Das Hygienekonzept sehe organisatorische und bereichsübergreifende wie bereichsspezifische Schutzmaßnahmen vor. Ferner beinhalte es für sämtliche Räumlichkeiten ein Frischluft- und Lüftungskonzept. Für sämtliche Verkehrswege sei ein Leitsystem für die Gäste vorgesehen gewesen. In der Vergangenheit habe sich dieses Hygienekonzept als praktikabel und erfolgreich erwiesen. Im Einzugsbereich der Antragstellerin habe kein Infektionsgeschehen festgestellt werden können. Die Wirksamkeit der Hygienekonzepte der Hotelbranche sei von dem Robert-Koch-Institut (RKI) in seinem epidemiologischen Bulletin vom 17.09.2020 bestätigt worden. Der Beschreibung der Infektionsausbrüche nach dem Infektionsumfeld sei zu entnehmen, dass sowohl die Zahl der Ausbrüche als auch die Fallzahlen pro Ausbruch in den Kategorien „Restaurant, Gaststätte“ und „Hotel, Pension, Herberge“ gegenüber den hohen Werten für private Haushalte, Alten-/Pflegeheime, Flüchtlings-, Asylbewerberheime und Krankenhäuser sehr niedrig gewesen seien.
Danach erweise es sich als unlogisch, ausgerechnet die Hotel- und Gastronomiebetriebe starken Einschränkungen zu unterwerfen, während mit Blick auf das Infektionsgeschehen weitaus kritischere Bereiche ohne Beschränkungen geblieben seien. In diesem Zusammenhang werde auch auf den Senatsbeschluss vom 15.10.2020 - 1 S 3156/20 - verwiesen. Zudem bestehe die Gefahr, dass sich in der Folge einer Schließung der Restaurants das gastronomische Geschehen in die Privathaushalte verlagere, die ihrerseits die größten Infektionsherde darstellten und nicht kontrollierbar seien. Ein von der Kassenärztlichen Bundesvereinigung veröffentlichtes Positionspapier von Wissenschaft und Ärzteschaft erachte es daher für gesellschaftlich und infektionsepidemiologisch vorzugswürdig, wenn Menschen sich in öffentlichen Räumen mit Hygienekonzepten treffen und sich die sozialen Begegnungen nicht in die vergleichsweise weniger sicheren privaten Innenräume verlagerten.
Die erneute Betriebsschließung habe sie vor erhebliche – potentiell existenzgefährdende – wirtschaftliche Schwierigkeiten gestellt. Für den Fall einer kompletten Schließung des Betriebs für den Monat November 2020 sei ein Verlust von 250.800 Euro zu erwarten gewesen. Bei den angekündigten sogenannten „Novemberhilfen“ habe es sich zum damaligen Zeitpunkt nur um politische Absichtserklärungen gehandelt. Die Auswirkungen für die Beschäftigten seien immens gewesen.
Die angefochtenen Verordnungsregelungen hätten sich (danach) als rechtswidrig dargestellt. Es habe bereits an einer ausreichenden Rechtsgrundlage gefehlt. Die gesetzliche Ermächtigung in § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG habe für – hier existenzgefährdende – Eingriffe in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit nicht dem Parlamentsvorbehalt genügt. Dies gelte ungeachtet der Befristung der Maßnahmen bis zum 30.11.2020. Weder die Ministerpräsidentenkonferenz unter der Leitung der Bundeskanzlerin noch eine anschließende informelle Diskussion im Landtag habe die erforderliche Entscheidung des Gesetzgebers zu ersetzen vermocht. Nachdem seit dem ersten „Lockdown“ sieben Monate vergangen gewesen seien und detaillierte Erkenntnisse hinsichtlich des Infektionsgeschehens, der Schutzmaßnahmen und der gefährdeten Personengruppen vorgelegen hätten, habe auch nicht mehr angenommen werden können, dass die bestehenden Regelungen des Infektionsschutzgesetzes aufgrund eines unvorhergesehenen Ereignisses für eine Übergangszeit ausnahmsweise noch eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die erlassenen Maßnahmen gewesen seien. Eine gesetzliche Regelung konkreter Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie durch den Bundestag wäre zwischenzeitlich möglich gewesen.
Ferner liege ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG vor. Differenzierungen aus anderen als infektionsschutzrechtlichen Gründen seien dem Verordnungsgeber auf der Grundlage des § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG nicht erlaubt.
Schließlich hätten die angefochtenen Vorschriften die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) verletzt. Der durch die Betriebsschließung begründete schwerwiegende Eingriff, der durch die vorangegangene Schließung während des ersten „Lockdowns“ verstärkt worden und für die Antragstellerin, die nur selten nicht touristische Gäste beherberge, einem Totalverbot gleichgekommen sei, sei nicht gerechtfertigt gewesen. Die Maßnahmen erwiesen sich als unverhältnismäßig, weil sie weder geeignet, erforderlich noch angemessen gewesen seien. Die Hygienekonzepte der Hotel- und Gastronomiebranche, deren Wirksamkeit belegt gewesen sei, seien unberücksichtigt geblieben. Die existenzgefährdenden wirtschaftlichen Auswirkungen hätten ein unzumutbares Ausmaß erreicht gehabt. Die Unverhältnismäßigkeit entfalle auch nicht aufgrund der angekündigten Entschädigungen. Eine solche Entschädigung sei zum damaligen Zeitpunkt nicht gesetzlich geregelt gewesen. Die Details möglicher Entschädigungszahlungen seien noch völlig unklar gewesen.
Mit Schriftsatz vom 15.01.2021 hat die Antragstellerin ihren Normenkontrollantrag auf ein Feststellungsbegehren umgestellt und vorgetragen, dass die medial angekündigten „Novemberhilfen“ weiter nicht ausgezahlt worden seien.
Mit Beschluss vom 05.08.2021 hat der Senat das Verfahren bis zum Abschluss des Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht auf den Vorlagebeschluss des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 19.05.2021 - VerfGH 110/20 - ausgesetzt und mit Verfügung vom 31.10.2023 unter dem neuen gerichtlichen Aktenzeichen 1 S 1721/23 wieder angerufen.
Zur weiteren Begründung ihres Antrags hat die Antragstellerin angeführt: Wie sich nunmehr retrospektiv herausgestellt habe, seien die Hotellerie und die Gastronomie zu keinem Zeitpunkt Treiber der Pandemie gewesen. Die Einschätzungen des Antragsgegners seien wissenschaftlich nicht haltbar. Die gegenüber der Antragstellerin ergriffenen Maßnahmen hätten sich damit als nicht verhältnismäßig dargestellt.
Die Antragstellerin beantragt - sachdienlich gefasst -,
festzustellen, dass § 1a Abs. 5 Satz 1 und § 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt. sowie § 1a Abs. 6 Nr. 9 und Nr. 10 1. Hs. der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 23.06.2020 in der Fassung der Sechsten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 01.11.2020 unwirksam waren.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung hat er zunächst auf seine Antragserwiderung vom 05.11.2020 im einstweiligen Anordnungsverfahren 1 S 3386/20 verwiesen: Danach seien die angefochtenen Regelungen Teil eines zeitlich befristeten Maßnahmenpakets gewesen, mit dem die Landesregierung auf die – in der Risikobewertung des RKI dokumentierte – zum damaligen Zeitpunkt aktuelle Entwicklung des Infektionsgeschehens, die sich durch einen sehr starken Anstieg der Zahl der Neuinfektionen und eine starke Auslastung der intensivmedizinischen Kapazitäten ausgezeichnet habe, mit dem Ziel reagiert habe, gestützt auf die Empfehlungen der Wissenschaft, durch eine signifikante Reduzierung physischer Kontakte in der Bevölkerung um 75 Prozent das Infektionsgeschehen flächendeckend zu reduzieren und eine akute nationale Gesundheitsnotlage abzuwenden. Am 04.11.2020 seien dem Landesgesundheitsamt (LGA) 2.840 Neuinfektionen gemeldet worden. Die 7-Tages-Inzidenz habe sich landesweit auf 121,4 belaufen. Bei steigender Tendenz hätten sich 276 Personen mit COVID-19 in intensivmedizinischer Behandlung befunden, von denen 146 Personen invasiv beatmet worden seien. 76 Prozent der betreibbaren Intensivbetten seien belegt gewesen. Angesichts des diffusen und nicht mehr nachzuverfolgenden Infektionsgeschehens, bei dem in über 60 % der Fälle nicht mehr nachvollzogen werden könne, wo sich eine Person infiziert habe, sei eine Beschränkung von Maßnahmen der Kontaktreduzierung auf wenige ausgewählte Einrichtungen und Bereiche mit einem besonders hohen Infektionsrisiko nicht mehr möglich und ausreichend gewesen. Auf den von der Antragstellerin maßgeblich geltend gemachten Umstand, dass es sich bei ihren Betrieben nicht um nachweisliche „Treiber der Pandemie“ handele, komme es daher nicht (mehr) an. Die Landesregierung habe dabei einen in zweifacher Hinsicht beschränkten Ansatz verfolgt: Zum einen seien die Maßnahmen von vornherein zeitlich befristet worden; zum anderen beschränkten sich diese auf Einrichtungen der Freizeitgestaltung, die darauf angelegt seien, dass sich Menschen begegnen. Bewusst ausgenommen gewesen seien Einrichtungen von aktueller und zukünftiger essentieller gesellschaftlicher Bedeutung wie etwa Bildungseinrichtungen und Kernbereiche der (nicht publikumsintensiven) Wirtschaft. So seien etwa auch Übernachtungen zu geschäftlichen oder dienstlichen Zwecken weiterhin möglich gewesen. Wesentlicher Bestandteil der Abstimmung der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Bundesländer mit der Bundeskanzlerin vom 28.10.2020 sei die Ankündigung gewesen, die finanziellen Einbußen der von den Schließungsanordnungen betroffenen Einrichtungen zu einem großen Teil zu kompensieren. Die angefochtenen Regelungen stellten sich danach auf der Grundlage der Risikoeinschätzungen des RKI vom 26.10.2020 und wissenschaftlicher Untersuchungen und unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers als notwendige, insbesondere geeignete, erforderliche und angemessene Schutzmaßnahmen dar. Das Ansteckungsrisiko sei trotz aller Hygienemaßnahmen erhöht, wenn – wie in einem Beherbergungsbetrieb oder in Schank- und Speisewirtschaften – mehrere Menschen über einen längeren Zeitraum in geschlossenen Räumen zusammenkämen. Bei dem von der Antragstellerin dargelegten Hygienekonzept handele es sich deshalb jedenfalls nicht um eine in gleichem Maße wirksame Maßnahme; das Ziel, physische Kontakte zu reduzieren, würde nicht erreicht. Die angefochtenen Maßnahmen erwiesen sich auch unter Berücksichtigung der signifikanten wirtschaftlichen Auswirkungen auf den Betrieb der Antragstellerin als angemessen. In Erfüllung der staatlichen Pflicht zum Schutz von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen führten sie zu einer Reduzierung der Zahl an Todesfällen und schweren Krankheitsverläufen sowie zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Gesundheitsversorgung. Weiter sei zu würdigen, dass die betroffenen Einrichtungen von Bund und Land finanziell in erheblichem Umfang unterstützt worden seien, und die grundsätzliche Bereitschaft der Bevölkerung, die Privaträume zu verlassen und öffentlich zugängliche Innenräume aufzusuchen, schon vor Inkrafttreten der angefochtenen Regelungen deutlich abgenommen hätte. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass der sogenannte „Außer-Haus-Verkauf“ von Restaurants wie auch die Übernachtung zu geschäftlichen Zwecken oder zu Vermeidung von Härtefällen auch zu privaten Zwecken zulässig geblieben sei.
Weiter trägt der Antragsgegner vor: § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG habe bei Erlass der angefochtenen Fassung der Corona-Verordnung am 01.11.2020 eine verfassungsgemäße gesetzliche Grundlage für die durch die angefochtenen Vorschriften angeordneten Schutzmaßnahmen gebildet, die insbesondere den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots und des Parlamentsvorbehalts genügt habe. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht für den hier maßgeblichen Zeitraum bis Mitte November 2020 entschieden (Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 -). Die streitgegenständlichen Maßnahmen seien auch – wie der Senat (Beschl. v. 06.11.2020 - 1 S 3386/20 -) und das Bundesverwaltungsgericht für identische Regelungen der Sächsischen Corona-Verordnung (Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris) bereits entschieden hätten – verhältnismäßig gewesen. Schließlich begegneten die angegriffenen Regelungen keinen Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG. Das Bundesverwaltungsgericht habe differenzierte Schutzmaßnahmen auch dann als mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar angesehen, wenn sich die Differenzierungen nicht streng an infektionsschutzrechtlichen Gründen oder überragend wichtigen Gründen des Gemeinwohls ausrichteten. Hierbei habe es anerkannt, dass der Verordnungsgeber bei der Beurteilung der Notwendigkeit von Einrichtungen berücksichtigen dürfe, ob diese – wie etwa die Vor-Ort-Gastronomie oder das Angebot von Übernachtungen für touristische Zwecke – im Wesentlichen der Freizeitgestaltung dienten (Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris Rn. 83 ff.). Spätestens mit Inkrafttreten des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite (3. COVIfSGAnpG) zum 19.11.2020 und der damit verbundenen Aufnahme der Regelung in § 28a Abs. 6 Sätze 2 und 3 IfSG habe der parlamentarische Gesetzgeber klargestellt, dass der Verordnungsgeber bei der Entscheidung über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen habe und dass einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden könnten.

Entscheidungsgründe:
Der als Feststellungsbegehren aufrechterhaltene Normenkontrollantrag, über den der Senat mit dem Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO), hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Er ist zulässig (A.), jedoch überwiegend nicht begründet (B.).
A. I. Der Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 AGVwGO statthaft, wonach der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften – wie hier einer Verordnung der Landesregierung – entscheidet.
II. Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag am 27.11.2020 und damit während der Geltungsdauer der angegriffenen Verordnungsregelung vom 02.11.2020 bis 30.11.2020 und innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO anhängig gemacht (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Beschl. v. 28.07.2022 - 3 BN 8.21 - juris Rn. 10, 12, 16 f.).
III. Die Antragstellerin ist antragsbefugt.
Antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Erforderlich, aber auch ausreichend ist es, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die die geltend gemachte Rechtsverletzung zumindest möglich erscheinen lassen (st. Rspr.; vgl. nur Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - juris Rn. 34; BVerwG, Beschl. v. 17.07.2019 - 3 BN 2.18 - juris Rn. 11; jeweils m. w. N.).
Dies ist hier ohne Weiteres der Fall. Denn es ist jedenfalls nicht von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass die Antragstellerin, die in Baden-Württemberg ein Hotel mit zwei Restaurants und einem Bäder- und Saunabereich betreibt, durch die angefochtene Untersagung von entgeltlichen Übernachtungsangeboten für nicht notwendige private Reisen (§ 1a Abs. 5 Satz 1 CoronaVO) und die Untersagung des Betriebs von Schwimm-, Hallen-, Thermal-, Spaßbädern und sonstigen Bädern (§ 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt. CoronaVO) sowie Saunen (§ 1a Abs. 6 Nr. 9 CoronaVO) und die Untersagung des Betriebs des Gastgewerbes (§ 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. CoronaVO) in ihrem Grundrecht der Berufsfreiheit und dem allgemeinen Gleichheitssatz verletzt wurde (Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG).
IV. Die Antragstellerin verfügt trotz des zwischenzeitlichen Außerkrafttretens der angefochtenen Vorschrift weiter über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall einer noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ist die angegriffene Norm – wie hier – nach der gerichtlichen Antragstellung außer Kraft getreten, bleibt der Normenkontrollantrag indes zulässig, wenn der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen gerichtlichen Feststellung hat, dass die Rechtsvorschrift unwirksam war (st. Rspr., vgl. nur Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 1079/20 - juris Rn. 73, und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 46; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - juris Rn. 9 und 13; jeweils m. w. N.).
Das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) verlangt, ein berechtigtes Feststellungsinteresse über die einfach-rechtlichen Konkretisierungen hinaus auch dann anzuerkennen, wenn ein gewichtiger Eingriff in die Grundrechte sich typischerweise so kurzfristig erledigt, dass gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren regelmäßig nicht erlangt werden kann (st. Rspr.; vgl. nur Senat, Beschl. v. 20.12.2023 - 1 S 4108/20 - juris Rn. 32 m. w. N.; BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris Rn. 14, und Urt. v. 24.04.2024 - 6 C 2.22 - juris Rn. 20 ff., jeweils m. w. N.; BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 - juris Rn. 28).
So verhält es sich hier. Die Antragstellerin hat ein schützenswertes Interesse an der nachträglichen gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelungen. Bei § 1a Abs. 5 Satz 1, § 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt., § 1a Abs. 6 Nr. 9 und § 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. CoronaVO vom 23.06.2020 in der Fassung der Sechsten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 01.11.2020 (im Folgenden: CoronaVO), deren Geltungsanspruch sich auf den Zeitraum vom 02.11.2020 bis 30.11.2020 beschränkte, handelt es sich um Rechtsvorschriften, die sich – wie auch die weiteren zur Verhinderung der Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus erlassenen Regelungen der Corona-Verordnung – ihrer Eigenart nach typischerweise erledigten, bevor gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren erlangt werden konnte (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - juris Rn. 14; BVerfG, Beschl. v. 03.06.2020 - 1 BvR 990/20 - juris Rn. 8, und v. 10.02.2022 - 1 BvR 1073/21 - juris Rn. 25). Die Untersagung von entgeltlichen Übernachtungsangeboten für nicht notwendige private Reisen, des Betriebs von Schwimm-, Hallen-, Thermal-, Spaßbädern und sonstigen Bädern sowie Saunen und des Betriebs des Gastgewerbes führten hierbei zu einem gewichtigen Eingriff in das Grundrecht der Antragstellerin auf Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG).
B. Der Antrag ist überwiegend nicht begründet. § 1a Abs. 5 Satz 1, § 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt., § 1a Abs. 6 Nr. 9 und § 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. CoronaVO wiesen zwar im Zeitraum vom 02.11.2020 bis 06.11.2020 einen zu ihrer Unwirksamkeit führenden formell-rechtlichen Fehler auf (I.), stellten sich im Übrigen jedoch als materiell rechtmäßig dar (II.).
I. Die angefochtenen Vorschriften der Sechsten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 01.11.2020 litten vom 02.11.2020 bis zum 06.11.2020 unter einem formell-rechtlichen Fehler (1.), der zur gerichtlichen Feststellung ihrer Unwirksamkeit für diesen Zeitraum führt (2.).
1. Bei Erlass der streitgegenständlichen Verordnung hat der Antragsgegner die aus Art. 63 Abs. 2 LV und dem Verkündungsgesetz folgenden Anforderungen an die Ausfertigung und die Verkündung einer Rechtsverordnung der Landesregierung nicht von Anfang an vollständig erfüllt.
Der Senat hat mit rechtskräftigen Urteilen vom 02.06.2022 (1 S 926/20 - juris Rn. 93 ff., 1 S 1067/20 - juris Rn. 56 ff., und 1 S 1079/20 - juris Rn. 86 ff.), woran er mit Urteilen vom 11.04.2024 (1 S 930/23 - juris Rn. 116, 1 S 932/23 - juris Rn. 79 und 1 S 278/23 - juris Rn. 302) festgehalten hat, erkannt, dass die Ausfertigung einer Rechtsverordnung gemäß Art. 63 Abs. 2 1. Hs LV die Herstellung der Originalurkunde der Rechtsverordnung ist, mit der die Authentizität des Norminhalts bestätigt und der Verkündungsbefehl erteilt wird, dass die Ausfertigung voraussetzt, dass die erlassende Stelle die Originalurkunde unterzeichnet, dass für die Ausfertigung einer Rechtsverordnung der Landesregierung nach Art. 63 Abs. 2 1. Hs LV die Unterschrift des Ministerpräsidenten ausreicht, dass die Ausfertigung einer Rechtsverordnung vor der Verkündung erfolgen muss und dass dies auch im Fall einer Notverkündung nach § 4 VerkG gilt.
Diesen Anforderungen genügte die angefochtene Verordnung zunächst nicht. Die Sechste Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 01.11.2020 wurde am 01.11.2020 gemäß § 4 VerkG notverkündet und anschließend in der Ausgabe des Gesetzblatts vom 06.11.2020 gemäß § 2 VerkG regulär verkündet (GBl. S. 959). Nach dem Vortrag des Antragsgegners lag vor der Notverkündung noch keine unterschriebene Originalurkunde vor. Die Ausfertigung und in der Folge die Notverkündigung der Sechsten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 01.11.2020 waren danach zunächst unwirksam.
2. Dieser Ausfertigungs- und Verkündungsmangel wurde jedoch für den Geltungszeitraum ab dem 07.11.2020 geheilt.
Der Senat hat bereits entschieden, dass der durch die fehlende Unterzeichnung der Originalurkunde der Verordnung im Zeitpunkt der Notverkündung begründete formell-rechtliche Fehler mit Wirkung ex nunc ab dem Tag nach der Verkündung geheilt wird, wenn im Zeitpunkt der regulären Verkündung der Verordnung im Gesetzblatt eine ausgefertigte Originalurkunde vorliegt (vgl. Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 107 und 111, 1 S 1067/20 - juris Rn. 72 und 75 f., und 1 S 1079/20 - juris Rn. 102 und 105 f.; Urt. v. 11.04.2023 - 1 S 932/23 - juris Rn. 84, und 1 S 278/23 - juris Rn. 302 und 307).
So verhält es sich hier. Der Ausfertigungs- und Verkündungsmangel der Sechsten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 01.11.2020 wurde mit Wirkung ex nunc geheilt. Im Zeitpunkt der regulären Verkündung im Gesetzblatt am 06.11.2020 lag eine unterschriebene Originalurkunde der Verordnung vor. Nach Art. 2 trat die Sechste Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 01.11.2020 damit am Tag nach ihrer Verkündung – am 07.11.2020 – in Kraft.
II. Im Geltungszeitraum vom 07.11.2020 bis 30.11.2020 stellten sich die angefochtenen Vorschriften des § 1a Abs. 5 Satz 1, § 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt., § 1a Abs. 6 Nr. 9 und § 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. CoronaVO als materiell rechtmäßig dar.
Sie fanden in § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG eine Rechtsgrundlage (1.), die ihrerseits im maßgeblichen Zeitpunkt noch eine verfassungsgemäße Grundlage für den Erlass von Rechtsverordnungen zur Bekämpfung von COVID-19 war (2.). Die tatbestandlichen Voraussetzungen der gesetzlichen Vorschriften waren im Geltungszeitraum der beanstandeten Bestimmung erfüllt (3.). Die Untersagung von Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken (§ 1a Abs. 5 Satz 1 CoronaVO) und des Betriebs von Bädern (§ 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt. CoronaVO) und Saunen (§ 1a Abs. 6 Nr. 9 CoronaVO) sowie des Betriebs des Gastgewerbes (§ 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. CoronaVO) waren notwendige Schutzmaßnahmen, die mit höherrangigem Recht vereinbar waren, namentlich nicht unverhältnismäßig in die Grundrechte der Betroffenen eingriffen (4.). Die Maßnahmen verletzten im streitgegenständlichen Zeitraum schließlich auch nicht den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) (5.).
1. Die angefochtenen Verordnungsbestimmungen konnte der Antragsgegner für den streitgegenständlichen Zeitraum auf § 32 IfSG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG in der Fassung vom 27.03.2020 stützen (a). Die Vorschrift des § 28a IfSG in der Fassung vom 18.11.2020 scheidet als (weitere) gesetzliche Grundlage aus (b).
a) § 32 Satz 1 IfSG ermächtigt die Landesregierungen, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Gemäß § 28 Abs. 1 IfSG trifft die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten (Satz 1). Unter diesen Voraussetzungen kann die zuständige Behörde auch Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 IfSG genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen (Satz 2).
Der Anwendungsbereich dieser infektionsschutzrechtlichen Generalklausel war für die streitgegenständlichen landesweiten Betriebseinschränkungen und -schließungen dem Grunde nach eröffnet. Sind – wie hier (siehe unter B. II. 3.) – Kranke festgestellt, können auch Regelungen zur vollständigen oder teilweisen Untersagung des Betriebs bestimmter Einrichtungen, die als präventive Maßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung einer bereits aufgetretenen übertragbaren Krankheit ergriffen werden, notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 28 Abs. 1 IfSG sein (so bereits ausführlich für Betriebsschließungen: BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris Rn. 17 ff. und 54 ff.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 126 ff.). Der Verordnungsgeber ist, wie sich dem Wortlaut und der Entstehungs- und Entwicklungsgeschichte, namentlich der bereits nach dem Ausbruch der Corona-Pandemie aus „Gründen der Normenklarheit“ erfolgten Bestätigung des § 28 Abs. 1 IfSG durch den Gesetzgeber mit dem Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27.03.2020 (BGBl. I S. 587), sowie dem Sinn und Zweck der Vorschrift, die zuständigen Behörden zum Schutz von Leben und Gesundheit der Bevölkerung zu ermächtigen, die zur Bekämpfung sämtlicher bekannter und aller in Zukunft neu auftretender übertragbarer Krankheiten auch bei einem dynamischen und bedrohlichen Infektionsgeschehen erforderlichen Schutzmaßnahmen treffen zu können, entnehmen lässt, nicht auf Maßnahmen gegen Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider beschränkt, sondern kann Maßnahmen auch gegenüber „Nichtstörern“ und damit der Allgemeinheit treffen (vgl. ausführlich BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 21 ff.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 184 ff., und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 95; jeweils m. w. N.).
Regelungen zur Beschränkung von entgeltlichen Übernachtungsangeboten, zur Schließung von Einrichtungen, die der Freizeitgestaltung dienen, und zur Untersagung des Betriebs von gastronomischen Einrichtungen, die unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht in den betroffenen Betrieben oder Einrichtungen zur Verhinderung der Verbreitung einer übertragbaren Krankheit angeordnet werden, können notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG sein, wenn sie an dem Ziel ausgerichtet sind, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern, und verhältnismäßig, das heißt geeignet und erforderlich, den Zweck zu erreichen, sowie verhältnismäßig im engeren Sinne sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris Rn. 20, und v. 21.06.2023 - 3 CN 1.22 - juris Rn. 23; jeweils m. w. N.).
b) Die mit dem Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18.11.2020 (BGBl I, S. 2397) eingefügte Vorschrift des § 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG, wonach notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag insbesondere auch die Untersagung oder Beschränkung des Betriebs von Einrichtungen, die der Freizeitgestaltung zuzurechnen sind (Nr. 6), der Sportausübung (Nr. 8), von – insbesondere touristischen – Reisen (Nr. 11), von Übernachtungsangeboten (Nr. 12) und des Betriebs von gastronomischen Einrichtungen (Nr. 13) sein können, kommt dagegen nicht als (weitere) gesetzliche Grundlage in Betracht, weil sie erst am 19.11.2020 und damit nach Erlass der angefochtenen Bestimmung der Sechsten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 01.11.2020 in Kraft getreten ist. Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt jedoch eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage (spätestens) im Zeitpunkt der Ausfertigung der Rechtsverordnung (vgl. Dürig/Herzog/Scholz/Remmert, GG, 105. EL, Art. 80 Rn. 50 und 52; Huber/Voßkuhle/Brenner, 8. Aufl. 2024, GG Art. 80 Rn. 28; Kment, in Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl., Art. 80 Rn. 21; Mann, in Sachs, GG, 10. Aufl., Art. 80 Rn. 7; Uhle, in BeckOK GG, Art. 80 Rn. 8; Wallrabenstein, in v. Münch/Kunig, GG, 7. Aufl., Art. 80 Rn. 12).
2. Bei dem dargelegten Verständnis war § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG noch eine verfassungsgemäße Grundlage für den befristeten Erlass einer Rechtsverordnung zur Bekämpfung von COVID-19 für den streitgegenständlichen Zeitraum.
a) § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG erfüllte nach der Rechtsprechung des Senats und des Bundesverwaltungsgerichts im maßgeblichen Zeitpunkt der Ausfertigung der angefochtenen Sechsten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 01.11.2020 für eine von dem Verordnungsgeber von vornherein auf den Monat November 2020 befristete Regelung noch die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots und entsprach den Anforderungen des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips (vgl. ausführlich BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 34 ff.; für den Zeitraum bis Mitte November: BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 4.22 - juris Rn. 26 ff, und v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - juris Rn. 21 ff. m. w. N.; so bereits Senat, Urt. v. 11.04.2023 - 1 S 930/23 - juris Rn. 145 ff., und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 97). Die gesetzliche Ermächtigung der zuständigen Behörde, „die notwendigen Schutzmaßnahmen“ zu treffen, insbesondere „Personen (zu) verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten“ (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG), und „sonstige Ansammlungen von Menschen (zu) beschränken oder (zu) verbieten und Badeanstalten (zu) schließen“ (§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG), genügte für die angefochtene Untersagung von Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken (§ 1a Abs. 5 Satz 1 CoronaVO) und des Betriebs von Bädern (§ 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt. CoronaVO) sowie Saunen (§ 1a Abs. 6 Nr. 9 CoronaVO) und des Betriebs des Gastgewerbes (§ 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. CoronaVO) bei Berücksichtigung der tatsächlichen Besonderheit des Regelungsgegenstandes des Infektionsschutzrechts, dass der Gesetzgeber die vielfältigen und komplexen Möglichkeiten des Auftretens einer neuartigen übertragbaren Krankheit nicht vorhersehen kann, und der aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgenden Beschränkung der zuständigen Behörde auf notwendige Schutzmaßnahmen den grundgesetzlichen Anforderungen des Parlamentsvorbehalts, wonach der Gesetzgeber die Fragen, die wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte sind, selbst zu regeln hat.
b) Die mit dem Inkrafttreten des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite am 19.11.2020 eingetretene Änderung der Gesetzeslage, namentlich die Einfügung der Vorschrift des § 28a IfSG, ließ die Wirksamkeit der angefochtenen Verordnungsbestimmung unberührt.
Die Änderung oder der Wegfall der gesetzlichen Grundlage nach Erlass einer Rechtsverordnung lassen deren Fortgeltung grundsätzlich unberührt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.07.1962 - 2 BvL 4/62 - BVerfGE 14, 245 - juris Rn. 16, v. 23.03.1977 - 2 BvR 812/74 - BVerfGE 44, 216 - juris Rn. 26, und v. 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 u. a. - BVerfGE 78, 179 - juris Rn. 55; BVerwG, Urt. v. 06.10.1989 - 4 C 11.86 - juris Rn. 10, und v. 23.04.1997 - 11 C 4.96 - BVerwGE 104, 331 - juris Rn. 12; Dürig/Herzog/Scholz/Remmert, GG, 105. EL, Art. 80 Rn. 51 ff.; Kment, in Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl., Art. 80 Rn. 21; Uhle, in BeckOK GG, Art. 80 Rn. 8; Wallrabenstein, in v. Münch/Kunig, GG, 7. Aufl., Art. 80 Rn. 12; a. A. Kotulla, NVwZ 2000, 1263). Ein Außerkrafttreten der Rechtsverordnung setzt grundsätzlich ihre förmliche Aufhebung durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber voraus. Anders verhält es sich nur dann, wenn die Verordnung ihrem Inhalt nach mit der neuen Gesetzeslage nicht mehr zu vereinbaren ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 06.10.1989 - 4 C 11.86 - juris Rn. 10; Kment, in Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl., Art. 80 Rn. 21; Uhle, in BeckOK GG, Art. 80 Rn. 8).
Dies ist hier nicht der Fall. Weder der Bundesgesetzgeber noch der Landesverordnungsgeber hat das Inkrafttreten des § 28a IfSG am 19.11.2020 zum Anlass genommen, die streitgegenständliche Verordnungsregelung förmlich aufzuheben. Die angefochtenen Bestimmungen widersprechen offenkundig auch nicht der ab dem 19.11.2020 geltenden Gesetzeslage. Vielmehr hat der Bundesgesetzgeber in § 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG ausdrücklich geregelt, dass die Untersagung oder Beschränkung des Betriebs von Einrichtungen, die der Freizeitgestaltung zuzurechnen sind (Nr. 6), der Sportausübung (Nr. 8), von – insbesondere touristischen – Reisen (Nr. 11), von Übernachtungsangeboten (Nr. 12) und des Betriebs von gastronomischen Einrichtungen (Nr. 13) notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 sein können.
3. Die Tatbestandsvoraussetzungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG waren für den maßgeblichen Zeitraum erfüllt.
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer notwendigen Schutzmaßnahme gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ist nach allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts die objektive Sachlage im Zeitpunkt des Handelns der zuständigen Infektionsschutzbehörde – hier der Geltungszeitraum der angefochtenen Bestimmung der Corona-Verordnung im Zeitraum vom 02.11.2020 bis 30.11.2020 (vgl. hierzu Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 88 f. m. w. N.).
a) Bei der durch das SARS-CoV-2-Virus – zum hier zu beurteilenden Zeitraum in der sogenannten „Basisvariante“ – verursachten Krankheit COVID-19 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Eine solche liegt nach der gesetzlichen Definition des § 2 Nr. 3 IfSG vor, wenn sie durch Krankheitserreger oder deren toxische Produkte, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden, verursacht wird. SARS-CoV-2 (Severe acute respiratory syndrome coronavirus type 2) ist ein neues Coronavirus, das Anfang 2020 als Auslöser der COVID-19 („coronavirus disease 2019“) Erkrankung identifiziert wurde. Es verursacht vorwiegend milde Erkältungskrankheiten, kann aber auch zu schweren Erkrankungen mit tödlichem Verlauf, vor allem bei alten und immunsupprimierten Menschen führen (vgl. RKI „SARS CoV-2 Virologische Basisdaten sowie Virusvarianten im Zeitraum von 2020-2022“, unter Verweis auf zahlreiche Quellen, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virologische _Basisdaten.html, Stand: 21.09.2023, zuletzt abgerufen am 05.02.2025). Der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 ist die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen (vgl. RKI, „Übertragungswege in der Allgemeinbevölkerung“, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html, Stand 26.11.2021, zuletzt abgerufen am 05.02.2025).
b) Im streitbefangenen Zeitraum vom 02.11.2020 bis 30.11.2020 gab es zahlreiche an COVID-19 Erkrankte (vgl. § 2 Nr. 4 IfSG) und mit SARS-CoV-2 Infizierte und damit vielfach Krankheits- und Ansteckungsverdächtige (vgl. § 2 Nr. 5 und Nr. 7 IfSG) in der Bundesrepublik Deutschland und im Land Baden-Württemberg. Ein Krankheitsverdacht besteht, sofern Symptome gegeben sind, welche das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen (vgl. § 2 Nr. 5 IfSG), ein Ansteckungsverdacht liegt vor, wenn von einer Person anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein (vgl. § 2 Nr. 7 IfSG). Nach den jeweiligen Tagesberichten des Robert Koch-Instituts (abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Archiv_2020_tab.html) waren exemplarisch am 18.10.2020 (Zeitpunkt des Erlasses der Fünften Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung) im Bundesgebiet 361.974 Personen, davon 59.353 Personen in Baden-Württemberg mit SARS-CoV-2 infiziert. Am 01.11.2020 (Zeitpunkt des Erlasses der Sechsten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung) wurden im Bundesgebiet 532.930 und in Baden-Württemberg 82.334 SARS-CoV-2-Infektionen festgestellt. Über den bezeichneten Zeitraum ereignete sich somit eine deutliche Zunahme der Infektionen. Aufgrund der leichten Übertragbarkeit von SARS-CoV-2 konnte ohne Zweifel davon ausgegangen werden, dass zahlreiche Kontaktpersonen der Infizierten ansteckungsverdächtig waren.
4. Die angefochtenen Untersagungen von entgeltlichen Übernachtungsangeboten für nicht notwendige private Reisen (§ 1a Abs. 5 Satz 1 CoronaVO), des Betriebs von Schwimm-, Hallen-, Thermal-, Spaßbädern und sonstigen Bädern (§ 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt. CoronaVO) sowie Saunen (§ 1a Abs. 6 Nr. 9 CoronaVO), und des Betriebs des Gastgewerbes (§ 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. CoronaVO) waren notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, die mit höherrangigem Recht vereinbar waren. Die Regelungen verfolgten ein nach der gesetzlichen Ermächtigung des Infektionsschutzgesetzes zulässiges Ziel (a), beruhten auf einer tatsächlich tragfähigen Gefahreneinschätzung des Verordnungsgebers (b), erwiesen sich als geeignet (c), erforderlich (d) sowie verhältnismäßig im engeren Sinne (e).
a)Das von dem Verordnungsgeber mit den in § 1a CoronaVO geregelten befristeten zusätzlichen Maßnahmen verfolgte Ziel, die öffentlichen und privaten physischen Kontakte in der Bevölkerung weitgehend (um 75 Prozent) zu reduzieren, um eine flächendeckende Eindämmung der Ausbreitung des Corona-Virus zu erreichen, welche die drohende Überlastung des nationalen Gesundheitssystems und die damit einhergehenden Gefahren für Leib und Leben einer Vielzahl von Menschen abzuwenden vermag (S. 1 f. VO-Begr.), entsprach dem Zweck der Verordnungsermächtigung, übertragbare Krankheiten zu bekämpfen (§ 32 Satz 1 IfSG) und ihre Verbreitung zu verhindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG) (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 49, und v. 21.06.2023 - 3 CN 1.22 - juris Rn. 31; BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 - Rn. 175 f.; Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 137 ff.). Der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit des Einzelnen und der Bevölkerung ist ein verfassungsrechtlich legitimer Zweck (vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), der aufgrund des hohen Gewichts des Schutzgutes selbst schwerwiegende Grundrechtseingriffe rechtfertigen kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.03.2022 - 1 BvR 1295/21 - juris Rn. 21; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 203, und v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 184 ff.).
b) Die Annahme des Verordnungsgebers, dass dieses Ziel ohne die erlassenen Ge- und Verbote gefährdet und die Gefahr wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems dringlich war, beruhte auf einer tragfähigen tatsächlichen Grundlage (vgl. zu diesem Erfordernis: BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 - juris Rn. 177; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 52 ff.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 204 ff., und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 187 ff.).
Maßgeblich ist die Beurteilung der Lage durch den Verordnungsgeber aus der ex ante-Perspektive (BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 57; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 209, und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 187). Die damalige Situation war durch erhebliche Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage geprägt. Die Möglichkeiten des Verordnungsgebers, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, waren deshalb begrenzt. Es genügte daher auch für schwerwiegende Grundrechtseingriffe, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientierte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 - juris Rn. 171, 185, 204). Erkenntnisse, die erst nach dem Erlass und der Geltungsdauer der getroffenen Maßnahmen vorlagen, haben deshalb außer Betracht zu bleiben und können ex post allenfalls indizielle Anhaltspunkte für die Vertretbarkeit und Richtigkeit der damaligen Entscheidung des Verordnungsgebers liefern.
Der Verordnungsgeber durfte die – öffentlich zugänglichen – fachlichen Erkenntnisse und Bewertungen des RKI zu SARS-CoV-2 und COVID-19 wie ein Sachverständigengutachten bei seiner Entscheidung berücksichtigen und seinen Maßnahmen zugrunde legen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 55 ff.; ebenso ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 486 ff.). Das RKI ist gemäß § 4 IfSG die nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen (Abs. 1 Satz 1). Es arbeitet u. a. mit wissenschaftlichen Einrichtungen und Fachgesellschaften, mit ausländischen Stellen und internationalen Organisationen sowie mit der Weltgesundheitsorganisation zusammen (Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 Satz 1). Zu seinen Aufgaben gehört die Erstellung von Empfehlungen und sonstigen Informationen zur Vorbeugung, Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten (Absatz 2 Nr. 1). Es wertet die Daten zu meldepflichtigen Krankheiten und Nachweisen von Krankheitserregern infektionsepidemiologisch aus (Abs. 2 Nr. 2) und stellt die Ergebnisse der Auswertungen u. a. den obersten Landesgesundheitsbehörden und den Gesundheitsämtern zur Verfügung (Abs. 2 Nr. 3 Buchst. c und d). Durch seine Aufgabe, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, verfügt es über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit.
Danach beruhten die angegriffenen Maßnahmen des Antragsgegners in rechtmäßiger Weise auf der nachvollziehbar begründeten fachlichen Einschätzung des RKI im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt, welches die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland unter Berücksichtigung des Krankheitsbildes von COVID-19, der Übertragungswege des SARS-CoV-2-Virus, der Entwicklung des Infektionsgeschehens und der fehlenden Möglichkeit einer Impfung oder spezifischen Medikation insgesamt als hoch und für Risikogruppen als sehr hoch einstufte.
Die Erkrankung manifestiert sich als Infektion der Atemwege mit den Leitsymptomen Fieber und Husten. Das SARS-CoV-2-Virus verursacht vorwiegend milde Erkältungskrankheiten, kann aber auch zu schweren Erkrankungen mit tödlichem Verlauf, vor allem bei alten und immunsupprimierten Menschen führen. Bei 81 % der Patienten ist der Verlauf mild, bei 14 % schwer und 5 % der Patienten sind kritisch krank. Klinisch präsentiert sich die SARS-CoV-2 Infektion initial oft pulmonal als Pneumonie. Mögliche Verlaufsformen waren die Entwicklung eines akuten Lungenversagens (Acute Respiratory Distress Syndrome - ARDS) sowie, bisher seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Neben der Lunge sind häufig andere Organsysteme betroffen, was sich in einem breiten Spektrum zum Teil schwerwiegender extrapulmonaler Manifestationen äußert. Beschriebene Komplikationen sind unter anderem Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens (vgl. zum Krankheitsbild im Einzelnen mit weiteren Nachweisen: RKI, SARS CoV-2 Virologische Basisdaten sowie Virusvarianten im Zeitraum von 2020-2022, unter Verweis auf zahlreiche Quellen, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Virologische_Basisdaten.html, Stand: 21.09.2023, zuletzt abgerufen am 05.02.2025; Kluge/Janssens/Welte/Weber-Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik - Intensivmedizin und Notfallmedizin v. 12.03.2020, veröffentlicht unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, zuletzt abgerufen am 05.02.2025). Eine dysregulierte, überschießende Immunantwort kann zu einem lebensgefährlichen Zytokinsturm führen, welcher organspezifische Entzündungsreaktionen und eine Endothelschädigung mit thrombo-embolischen Komplikationen hervorrufen (vgl. RKI, a. a. O.). Obwohl schwere Verläufe auch bei Personen ohne Vorerkrankung auftraten und auch bei jüngeren Patienten beobachtet wurden, hatten ältere Personen (mit stetig steigendem Risiko für einen schweren Verlauf ab etwa 50 bis 60 Jahren), Raucher, Personen mit bestimmten Vorerkrankungen des Herz-Kreislauf-Systems (z. B. koronare Herzerkrankung und Bluthochdruck) und der Lunge (z.B. COPD) sowie Patienten mit chronischen Lebererkrankungen, mit Diabetes mellitus (Zuckerkrankheit), mit einer Krebserkrankung oder mit geschwächtem Immunsystem (z. B. aufgrund einer Erkrankung, die mit einer Immunschwäche einhergeht oder durch Einnahme von Medikamenten, die die Immunabwehr schwächen, wie z.B. Cortison) ein erhöhtes Risiko für schwere Verläufe.
Der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 ist die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen. Kleinere Aerosole können dabei auch über längere Zeit in der Luft schweben und sich in geschlossenen Räumen verteilen. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber infektiösen Partikeln jeglicher Größe im Umkreis von ein bis zwei Metern um eine infektiöse Person herum erhöht. Beim Aufenthalt in Räumen kann sich die Wahrscheinlichkeit einer Übertragung durch Aerosole auch über eine größere Distanz als 1,5 m erhöhen, insbesondere wenn der Raum klein und schlecht belüftet ist. Besonders groß ist die Infektiosität von Personen, wenn sie bereits Krankheitszeichen (Symptome) entwickelt haben. Da aber auch im Zeitraum vor dem Auftreten von Symptomen eine hohe Infektiosität besteht, steckt sich ein relevanter Anteil von Personen innerhalb von ein bis zwei Tagen bei bereits infektiösen, aber noch nicht symptomatischen Personen an. Die Dauer von der Ansteckung (Infektion) bis zum Beginn der eigenen Ansteckungsfähigkeit (Infektiosität) ist genauso variabel wie die Inkubationszeit (vgl. RKI, Was sind die Ansteckungswege bei SARS-CoV-2, abrufbar unter: https://www.rki.de/SharedDocs/FAQs/DE/COVID-19/FAQ-gesamt.html, Stand 18.09.2023, zuletzt abgerufen am 05.02.2025).
Die Verbreitungsdynamik in der Gesamtbevölkerung wird mittels des sog. „R-Wertes“ angegeben. Die Basisreproduktionszahl R0 gibt an, wie viele Personen von einer infizierten Person durchschnittlich angesteckt werden, vorausgesetzt, dass in der Bevölkerung keine Immunität besteht und keine infektionspräventiven Maßnahmen ergriffen wurden. Eine Infektion breitet sich langfristig nur dann aus, wenn ihr R0 über 1 liegt. Für die Basisreproduktionszahl des im streitgegenständlichen Zeitraum relevanten ursprünglichen SARS-CoV-2-„Wildtyps“ wurde in mehreren systematischen Studien ein mittlerer Wert (Median) von 2,8 bis 3,8 ermittelt (vgl. RKI, „Reproduktionszahl“, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.ht ml, Stand 26.11.2021, zuletzt abgerufen am 21.01.2025). Ohne Schutzmaßnahmen war daher davon auszugehen, dass eine Person durchschnittlich 2,8 bis 3,8 andere Personen mit SARS-CoV-2 infizieren würde.
Zum aktuellen Infektionsgeschehen im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verordnungsbestimmung berichtete das RKI im Lagebericht vom 01.11.2020 (S. 1 f.; abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Nov_2020/2020-11-01-de.pdf; zuletzt abgerufen am 05.02.2025):
„Zusammenfassung der aktuellen Lage
• Aktuell ist eine zunehmende Beschleunigung der Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland zu beobachten. Daher wird dringend appelliert, dass sich die gesamte Bevölkerung für den Infektionsschutz engagiert.
• Die Inzidenz der letzten 7 Tage ist deutschlandweit weiter auf 114,6 Fälle pro 100.000 Einwohner (EW) angestiegen.
• Seit Anfang September nimmt der Anteil älterer Personen unter den COVID-19-Fällen wieder zu. Die 7-Tage-Inzidenz bei Personen ≥ 60 Jahre ist weiter auf aktuell 75,1 Fälle/100.000 EW angestiegen.
• Die 7-Tage-Inzidenz liegt in den Bundesländern Bayern, Berlin, Bremen, Hessen, Nordrhein-Westfalen und dem Saarland über der bundesweiten Gesamtinzidenz.
• Die Anzahl der Kreise mit einer hohen 7-Tage-Inzidenz steigt weiter an. Nur noch 6 Stadt- und Landkreise weisen eine 7-Tage-Inzidenz ≤ 25 Fällen/100.000 EW auf. In 154 Kreisen liegt die 7-Tage Inzidenz bei > 50-100 Fällen/100.000 EW, in 197 Kreisen bei > 100 Fällen/100.000 EW und davon in 23 Kreisen bei > 200 Fällen/100.000 EW.
• Der bundesweite Anstieg wird verursacht durch zumeist diffuse Geschehen, mit zahlreichen Häufungen in Zusammenhang mit privaten Feiern im Familien- und Freundeskreis oder Gruppenveranstaltungen, aber zunehmend auch in Gemeinschaftseinrichtungen und Alten- und Pflegeheimen, sowie in beruflichen Settings und ausgehend von religiösen Veranstaltungen.
• Die Zahl der intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Fälle hat sich in den vergangenen 2 Wochen von 769 Patienten am18.10.2020 auf 2.061 Patienten am 01.11.2020 fast verdreifacht.
• Insgesamt wurden in Deutschland 532.930 laborbestätigte COVID-19-Fälle an das RKI übermittelt, darunter 10.481 Todesfälle in Zusammenhang mit COVID-19-Erkrankungen.
Allgemeine aktuelle Einordnung
Nach einer vorübergehenden Stabilisierung der Fallzahlen auf einem erhöhten Niveau Ende August und Anfang September ist aktuell in allen Bundesländern ein weiterer Anstieg der Übertragungen in der Bevölkerung zu beobachten (s. Abbildung 3). Der Anteil der COVID-19-Fälle in der älteren Bevölkerung nimmt aktuell zu. Die berichteten R-Werte lagen seit Anfang Oktober stabil deutlich über 1. Seit Anfang dieser Woche ist ein leichter Abwärtstrend zu verzeichnen.
Landkreisen [sic!] Ausbrüche, die mit unterschiedlichen Situationen in Zusammenhang stehen, u.a. größeren Feiern im Familien- und Freundeskreis und in Betrieben. Es werden auch wieder vermehrt COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alten- und Pflegeheimen gemeldet. Zusätzlich kommt es in zahlreichen Landkreisen zu einer zunehmend diffusen Ausbreitung von SARS-CoV-2-Infektionen in die Bevölkerung, ohne dass Infektionsketten eindeutig nachvollziehbar sind.
Aktuell nehmen jedoch die Erkrankungen unter älteren Menschen wieder zu. Da diese häufiger einen schweren Verlauf durch COVID-19 aufweisen, steigt ebenso die Anzahl an schweren Fällen und Todesfällen. Diese können vermieden werden, wenn wir mit Hilfe der Infektionsschutzmaßnahmen die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus verlangsamen.“
Weiter stellte das RKI fest, dass der R-Wert seit Anfang Oktober stabil deutlich über 1 lag und am 01.11.2020 sowohl der 4-Tage-R-Wert als auch der 7-Tage-R-Wert jeweils 1,13 betrug (S. 6 f.). Das DIVI-Intensivregister, welches bundesweit die Bettenkapazitäten der Intensivstationen der Krankenhäuser und die auf diesen behandelten COVID-19-Patienten erfasste, wies am 01.11.2020 bei registrierten 28.920 Intensivbetten, von denen 20.950 (72 %) belegt waren, 2.061 COVID-19-Fälle in intensivmedizinischer Behandlung aus, von denen 1.086 Patienten invasiv beatmet wurden. Von 21.051 Patienten, deren Behandlung zu diesem Zeitpunkt abgeschlossen war, waren 4.752 Personen verstorben (S. 8).
Im Wesentlichen übereinstimmend meldete das Landesgesundheitsamt (LGA) im Tagesbericht COVID-19 vom 01.11.2020 für das Land Baden-Württemberg (S. 1) (abrufbar unter https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/de/fachinformationen/infodienste-newsletter/infektnews/seiten/lagebericht-covid-19-archiv/; zuletzt abgerufen am 05.02.2025):
„Beschreibung der Lage in Baden-Württemberg:
Seit der 41. KW steigt die Anzahl übermittelter Fälle an. Insgesamt wurden 83.597 laborbestätigte COVID-19-Fälle aus allen 44 Stadt- bzw. Landkreisen berichtet, darunter 2.030 Todesfälle. Die 7-Tage-Inzidenz ist landesweit auf 116,3 pro 100.000 Einwohner angestiegen. Alle 44 Stadt- und Landkreisen liegen über dem Grenzwert von 50 gemeldeten Fällen pro 100.000 Einwohner in den letzten 7 Tagen (Abbildung 1). Nach Daten des DIVI-Intensivregisters (www.intensivregister.de) von Krankenhaus-Standorten mit Intensivbetten zur Akutbehandlung sind mit Datenstand 01.11.2020, 16 Uhr 243 COVID-19-Fälle in Baden-Württemberg in intensivmedizinischer Behandlung, davon werden 130 (54 %) invasiv beatmet. Insgesamt sind derzeit 2.244 Intensivbetten von betreibbaren 2.983 Betten (75 %) belegt.“
Auf der Grundlage seiner Erkenntnisse gelangte das RKI für den streitgegenständlichen Zeitraum zu der folgenden – unter dem 26.10.2020 angepassten – „Risikobewertung zu COVID-19“ (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, zuletzt abgerufen am 20.01.2025):
„Es handelt sich weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Weltweit und in angrenzenden Ländern Europas nimmt die Anzahl der Fälle rasant zu. Seit Ende August (KW 35) werden wieder vermehrt Übertragungen in Deutschland beobachtet.
Der Anstieg wird durch Ausbrüche, insbesondere im Zusammenhang mit privaten Treffen und Feiern sowie bei Gruppenveranstaltungen, verursacht. Bei einem zunehmenden Anteil der Fälle ist die Infektionsquelle unbekannt. Es werden wieder vermehrt COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alten- und Pflegeheimen gemeldet und die Zahl der Patienten, die auf einer Intensivstation behandelt werden müssen, hat sich in den letzten zwei Wochen mehr als verdoppelt. Nach wie vor gibt es keine zugelassenen Impfstoffe und die Therapie schwerer Krankheitsverläufe ist komplex und langwierig. Das Robert Koch-Institut schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland weiterhin als hoch ein, für Risikogruppen als sehr hoch.“
Danach durfte der Verordnungsgeber bei Erlass der streitgegenständlichen Verordnung auf der Grundlage der regelmäßig von ihm ausgewerteten Daten des RKI und des LGA zum aktuellen Infektionsgeschehen ohne Rechtsfehler davon ausgehen, dass eine ungebremste Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus wegen der zum damaligen Zeitpunkt noch fehlenden Immunität und Verfügbarkeit von Impfungen und spezifischen Therapien zu einer weiteren erheblichen Steigerung der Krankheitslast in Deutschland und in Baden-Württemberg geführt hätte. Nachvollziehbar durfte er annehmen, dass bei vielen schweren Verläufen eine Überlastung der Versorgungskapazitäten für eine intensivmedizinische Behandlung gedroht hätte, die die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung gefährdet hätte (vgl. S. 1 f. VO-Begr.).
c) Der Verordnungsgeber durfte die angefochtenen Maßnahmen als geeignet ansehen, die mit der Verordnung verfolgten Ziele zu erreichen.
aa) Für die Bejahung der Eignung genügt es, wenn die Verordnungsregelung den verfolgten Zweck fördern kann. Bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung reicht aus. Dem Verordnungsgeber stand wegen der damals in der Fachwissenschaft vorhandenen Ungewissheiten über die Eigenschaften des Virus SARS-CoV-2 ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung zu. Die Grenzen dieses Spielraums sind überschritten, wenn die Eignungsprognose des Verordnungsgebers nicht auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruht oder wenn das Prognoseergebnis nicht plausibel ist. Ob dies der Fall ist, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Prüfung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 - juris Rn. 185; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 59; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 212; jeweils m. w. N.).
bb) Danach ist die Annahme des Verordnungsgebers, die in § 1a Abs. 5 Satz 1, § 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt., § 1a Abs. 6 Nr. 9 und § 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. CoronaVO geregelten Schließungen und Beschränkungen des Betriebs bestimmter Einrichtungen seien geeignete Mittel, um das Ziel der Verordnung zu erreichen, nicht zu beanstanden.
Die Untersagung von entgeltlichen Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken, die Untersagung des Betriebs von Schwimm-, Hallen-, Thermal-, Spaßbädern und sonstigen Bädern sowie Saunen und die Schließung von gastronomischen Betrieben, die jeweils typischerweise auf eine Begegnung einer großen Zahl einander unbekannter Menschen angelegt sind, waren ohne Weiteres geeignet, das erklärte Ziel des Verordnungsgebers zu erreichen (S. 3 VO-Begr.), physische Kontakte im öffentlichen Raum zu reduzieren, hierdurch Infektionsketten zu unterbrechen und damit die weitere Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus zu verlangsamen. Zu Recht durfte der Verordnungsgeber insbesondere davon ausgehen (S. 10 VO-Begr.), dass die Untersagung von entgeltlichen Übernachtungsangeboten für nicht notwendige private Zwecke einer weiteren räumlichen Verbreitung des Infektionsgeschehens durch touristische Reisen nach und in Baden-Württemberg und einem durch eine verstärkte Reisetätigkeit begünstigten Entstehen von nicht mehr nachvollziehbaren Infektionsketten entgegenwirken würde.
d) Der Verordnungsgeber durfte die angefochtenen Maßnahmen auch als erforderlich ansehen, die mit der Verordnung verfolgten Ziele zu erreichen.
aa) An der Erforderlichkeit einer Regelung fehlt es, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit hatte der Verordnungsgeber angesichts der im hier maßgeblichen Zeitraum fehlenden Erfahrungen mit dem SARS-CoV-2-Virus und den Wirkungen von Schutzmaßnahmen einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren. Ein solcher Spielraum hat jedoch Grenzen. Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen. Das Ergebnis der Prognose muss einleuchtend begründet und damit plausibel sein. Dies unterliegt der gerichtlichen Überprüfung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 - juris Rn. 205; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 63 f.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 215; jeweils m. w. N.).
bb) Danach ist die Annahme des Verordnungsgebers, die Regelungen in § 1a Abs. 5 Satz 1, § 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt., § 1a Abs. 6 Nr. 9 und § 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. CoronaVO seien erforderlich gewesen, um durch die weitgehende Reduzierung von physischen Kontakten in der Bevölkerung eine zeitnahe und flächendeckende Eindämmung des Infektionsgeschehens zu erreichen, welche die weitere Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems sicherstellte, nicht zu beanstanden.
(1) Der Verordnungsgeber durfte aufgrund der Erkenntnislage im November 2020, namentlich der in Baden-Württemberg in drei von fünf Fällen nicht mehr gewährleisteten Nachverfolgung von Infektionsketten (S. 2, 3 VO-Begr.) und der erheblich steigenden Zahl von Neuinfektionen und stark zunehmenden Auslastung der intensivmedizinischen Kapazitäten (S. 5 VO-Begr.), davon ausgehen, dass es kein gleich geeignetes milderes Mittel zur umgehenden Verhinderung von weiteren Übertragungen des SARS-CoV-2-Virus (mehr) gab als – im Zusammenwirken mit einer Vielzahl weiterer Maßnahmen auch – die angefochtenen Untersagungen von entgeltlichen Übernachtungsangeboten für touristische Reisen, des Betriebs von Schwimm-, Hallen-, Thermal-, Spaßbädern und sonstigen Bädern sowie Saunen und des Betriebs von gastronomischen Einrichtungen, weil (nur) hierdurch zeitnah und sicher physische Kontakte vermieden werden konnten, die grundsätzlich die Gefahr einer Übertragung und damit einer weiteren Ausbreitung des Coronavirus begründeten. Nachvollziehbar hat er insbesondere angenommen, dass der Betrieb von Bädern und Saunen, aber auch von Gaststätten, der jeweils durch die kontaktnahe Zusammenkunft einer Vielzahl unbekannter Personen in eng begrenzten Räumen über einen längeren Zeitraum gekennzeichnet ist, bei der sich Schutz-, Hygiene- und Abstandsmaßnahmen naturgemäß nur eingeschränkt realisieren lassen, mit einer hohen Infektionsgefahr einhergeht (S. 15 ff. VO-Begr.). Impfschutz, eine hinreichende Immunisierung der Bevölkerung aufgrund abgelaufener Infektionen oder ausreichende Therapiemöglichkeiten waren zu diesem Zeitpunkt (noch) nicht gegeben.
(2) Ohne Erfolg wendet die Antragstellerin gegen die Erforderlichkeit des Beherbergungsverbots für nicht notwendige private Reisen ein, dass die von den Hotelbetrieben ausgehende Ansteckungsgefahr gegenüber anderen Lebensbereichen nach den zum damaligen Zeitpunkt vorliegenden Daten nachweislich nur eine untergeordnete Rolle gespielt habe. Zwar weist die von der Antragstellerin hierzu angeführte Auswertung des RKI im Epidemiologischen Bulletin 38/2020 vom 17.09.2020 die Hotelbetriebe nicht als ein Infektionsumfeld mit zahlreichen Ausbrüchen aus (S. 5 ff.; abrufbar unter: https://edoc.rki.de/bitstream/handle/176904/6944/38-2020-DOI-Infektionsumfeld.pdf; zuletzt abgerufen am 05.02.2025). Allerdings beruhte diese Beurteilung noch auf einem Datenstand vom 11.08.2020 (a. a. O.). Nach den Feststellungen des RKI im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verordnungsbestimmungen war indes eine konkrete Zuordnung von Infektionen zu einem bestimmten Infektionsumfeld nicht (mehr) möglich, weil sich ein zumeist diffuses Infektionsgeschehen entwickelt hatte, in dem sich Infektionsketten nicht mehr eindeutig nachvollziehen ließen (vgl. Lagebericht RKI vom 01.11.2020, S. 1 f.; abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Nov_2020/ 2020-11-01-de.pdf; zuletzt abgerufen am 05.02.2025). Nachvollziehbar durfte der Verordnungsgeber daher davon ausgehen (S. 3 und 5 VO-Begr.), dass eine Beschränkung der Maßnahmen auf Bereiche und Einrichtungen mit einem besonders hohen Infektionsrisiko weder mehr möglich noch ausreichend war, um eine weitere Ausbreitung des Infektionsgeschehens zu verhindern, sondern auch solche Einrichtungen vorübergehend geschlossen werden mussten, für die bisher nicht empirisch nachgewiesen werden konnte, dass sie spezifische „Treiber“ der Pandemie gewesen waren.
Der Antragsgegner durfte daher auch annehmen, dass der – von der Antragstellerin sinngemäß maßgeblich als milderes Mittel geltend gemachte – Einsatz von Hygienekonzepten keine gleich geeignete Maßnahme (mehr) darstellte (S. 3 und 5 VO-Begr.). Denn die Entwicklung in den Wochen vor Erlass der angefochtenen Verordnungsbestimmungen hatte entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin gezeigt, dass trotz der in weiten Bereichen entwickelten Hygienekonzepte viele Infektionen nicht verhindert werden konnten und sich das Coronavirus auch außerhalb von sogenannten „Hotspots“ in beinahe allen Teilen des Bundesgebiets ausbreiten konnte und die Zahl der Neuinfektionen und der schweren und tödlichen Krankheitsfälle kurzfristig erheblich gestiegen war. Dies schließt die bis zum Inkrafttreten der streitgegenständlichen Sechsten Änderungsverordnung vom 01.11.2020 in § 14 Satz 1 Nr. 12 CoronaVO geregelte Verpflichtung der Beherbergungsbetriebe zur Einhaltung der allgemeinen Hygieneanforderungen (§ 4 CoronaVO) und zur Erstellung eines Hygienekonzepts (§ 5 CoronaVO) ein. Die von der Antragstellerin aufgezeigte (weitere) konsequente Umsetzung von umfangreichen Hygiene- und Lüftungskonzepten stellte sich danach nicht (mehr) als ebenso effektiv wie das in § 1a Abs. 5 Satz 1 CoronaVO geregelte teilweise Beherbergungsverbot dar, mit dem der Verordnungsgeber insoweit Infektionen in diesen Einrichtungen durch die vollständige Kontaktverhinderung sicher unterband.
Soweit die Antragstellerin schließlich anführt, dass eine Schließung der Restaurants die Gefahr barg, dass das gastronomische Geschehen sich in die Privathaushalte verlagerte, die ihrerseits die größten Infektionsherde darstellten, übergeht sie das Regelungsziel des Verordnungsgebers, derartige Kontakte vollständig, zumindest aber weitreichend zu unterbinden. Folgerichtig waren daher auch Ansammlungen und private Veranstaltungen nach § 1a Abs. 2 Satz 1 CoronaVO nur gestattet mit Angehörigen des eigenen Haushalts (Nr. 1) oder mit Angehörigen des eigenen und eines weiteren Haushalts einschließlich deren Ehegatten, Lebenspartnern, Partnern einer nichtehelichen Lebensgemeinschaft, Verwandten in gerader Linie, mit insgesamt nicht mehr als zehn Personen (Nr. 2).
e) Die angefochtenen Maßnahmen waren schließlich verhältnismäßig im engeren Sinne.
aa) Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 - juris Rn. 216; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 75; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 220; jeweils m. w. N.).
bb) Gemessen an diesen Anforderungen stellten sich die von dem Verordnungsgeber zur Erreichung der von ihm verfolgten Ziele gewählten Mittel, entgeltliche Übernachtungsangebote zu touristischen Zwecken, den Betrieb von Schwimm-, Hallen-, Thermal-, Spaßbädern und sonstigen Bädern sowie Saunen und den Betrieb des Gastgewerbes zu untersagen, im maßgeblichen Zeitpunkt der Geltung der angefochtenen Vorschriften als angemessen dar.
(1) Die angefochtenen Regelungen griffen für einen begrenzten Zeitraum schwerwiegend in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der Betreiber und in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) der Nutzer der genannten Einrichtungen, nicht dagegen in das Eigentumsgrundrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) der Betreiber ein (vgl. hierzu bereits ausführlich Senatsurt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 228 ff.; offengelassen – mit der Erwägung, dass ein etwaiger Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs jedenfalls nicht weiter als der durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz reiche – von BVerwG, Urt. v. 25.07.2024 - 3 CN 3.33 - juris Rn. 43 m. w. N.).
(a) Für die Beurteilung des Gewichts der Grundrechtseingriffe sind zeitlich vorausgehende vergleichbare Maßnahmen, nicht aber nachfolgende Verordnungsregelungen zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 79; Senatsurt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 135).
Danach ist für die Prüfung der Angemessenheit der angefochtenen Untersagungen von entgeltlichen Übernachtungsangeboten für nicht notwendige private Reisen (§ 1a Abs. 5 Satz 1 CoronaVO), des Betriebs von Schwimm-, Hallen-, Thermal-, Spaßbädern und sonstigen Bädern (§ 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt. CoronaVO) sowie Saunen (§ 1a Abs. 6 Nr. 9 CoronaVO) und des Betriebs des Gastgewerbes (§ 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. CoronaVO), die als solche jeweils erstmalig mit Art. 1 der Sechsten Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung vom 01.11.2020 mit Geltungsanspruch ab dem 02.11.2020 befristet bis einschließlich 30.11.2020 eingeführt und tatsächlich umgesetzt wurden, zunächst ein Zeitraum vom 02.11.2020 bis 30.11.2020 zugrunde zu legen.
Weiter ist zu berücksichtigen, dass es sich bereits um die zweite Schließung innerhalb eines halben Jahres nach dem sogenannten ersten „Lockdown“ von Hotelbetrieben vom 18.03.2020 bis 28.05.2020 (vgl. § 7 Abs. 2 CoronaVO v. 17.03.2020, GBl S. 120, und § 4 Abs. 1 Nr. 11 und Abs. 2 Nr. 18 CoronaVO v. 09.05.2020 idF 1. ÄV v. 16.05.2020, GBl. 289), von Speisewirtschaften vom 18.03.2020 bis 17.05.2020 (vgl. § 5 Abs. 1 CoronaVO v. 17.03.2020, GBl S. 120, und § 4 Abs. 1 Nr. 8 und Abs. 2 Nr. 2 CoronaVO v. 09.05.2020, GBl. S. 266) und von Bädern und Saunen vom 18.03.2020 bis 30.06.2020 (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 4 CoronaVO v. 17.03.2020, GBl S. 120, § 4 Abs. 1 Nr. 4 CoronaVO v. 09.05.2020, GBl. S. 266, und § 4 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO v. 09.05.2020 idF 4. ÄV v. 16.06.2020, GBl. S. 406) handelte.
Schließlich ist zu würdigen, dass die Betreiber der genannten Einrichtungen zwischenzeitlich – wie der Vortrag der Antragstellerin anschaulich belegt – erhebliche Investitionen getätigt hatten, um ihre bis zum Inkrafttreten der angefochtenen Sechsten Änderungsverordnung vom 01.11.2020 geltende Verpflichtung zur Einhaltung der allgemeinen Hygieneanforderungen und zur Erstellung eines Hygienekonzepts zu erfüllen (vgl. § 14 Satz 1 in Verbindung mit § 4 und § 5 CoronaVO v. 23.06.2020 idF 5. ÄV v. 18.10.2020, GBl. S. 951).
(b) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der Betreiber von Beherbergungsbetrieben, Bädern und Saunen sowie gastgewerblichen Einrichtungen wogen danach schwer. Die in § 1a Abs. 5 Satz 1, § 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt., § 1a Abs. 6 Nr. 9 und § 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. CoronaVO geregelten (teilweisen) Schließungen nahmen den betroffenen Personen und Unternehmen im Monat November 2020 vollständig oder zumindest weitreichend die Möglichkeit, Einnahmen zu erzielen. Hierdurch drohten (weitere) wirtschaftliche Einbußen, die unter Berücksichtigung der finanziellen Auswirkungen des mehrmonatigen sogenannten ersten „Lockdowns“ bereits im Frühjahr 2020 – ohne Ausgleichsmaßnahmen – grundsätzlich geeignet waren, die Existenz einzelner Betriebe und Selbständiger zu gefährden. Auch die mit den Vorschriften verbundenen Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) der Nutzer der betroffenen Einrichtungen waren angesichts der vorangegangenen mehrmonatigen und daneben geltenden weiteren Einschränkungen von erheblichem Gewicht.
Eingriffsmildernd ist zu berücksichtigen, dass von der Schließung der Beherbergungsbetriebe entgeltliche Übernachtungsangebote zu geschäftlichen, dienstlichen oder, in besonderen Härtefällen, auch zu privaten Zwecken ausgenommen waren (§ 1a Abs. 5 Satz 1 CoronaVO) und Übernachtungsangebote, die vor dem 02.11.2020 angetreten wurden, nicht untersagt wurden (§ 1a Abs. 5 Satz 2 CoronaVO). Im Rahmen dieser nicht untersagten Übernachtungsangebote durften für die Übernachtungsgäste auch gastronomische Dienstleistungen erbracht werden (§ 1a Abs. 6 Nr. 10 2. Hs. CoronaVO).
Dem Eingriff in den Betrieb des Gastgewerbes nahm der Verordnungsgeber dadurch Gewicht, dass er den Außer-Haus-Verkauf und Abhol- und Lieferdienste weiterhin zuließ (§ 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. CoronaVO). Nach seinem erklärten Willen galt dies auch für Restaurants oder Bars in Hotel- und Beherbergungsbetrieben (S. 17 VO-Begr.).
Schließlich erfasste die Untersagung des Betriebs von Bädern nicht die Nutzung für den Schulsport, Studienbetrieb, Spitzen- und Profisport (§ 1a Abs. 6 Nr. 8 CoronaVO).
(2) Diesen durch die Betriebsschließungen bewirkten Grundrechtseingriffen standen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber, zu deren Wahrung bei Erlass der Verordnung und während ihrer Geltung dringlicher Handlungsbedarf bestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60 - juris Rn. 80, und v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 71). Ziel der Corona-Verordnung war es, die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus und der dadurch verursachten bedrohlichen COVID-19-Erkrankung (vgl. § 2 Nr. 3a IfSG) zu verlangsamen. Mit der angefochtenen befristeten Regelung von weitergehenden Maßnahmen in § 1a CoronaVO wollte der Verordnungsgeber eine zeitnahe flächendeckende Reduzierung des Infektionsgeschehens erreichen, um die Bevölkerung vor Lebens- und Gesundheitsgefahren zu schützen und eine drohende Überlastung der Kapazitäten des Gesundheitssystems abzuwenden. Das Leben und die Gesundheit einer Vielzahl (potentiell) an COVID-19 Erkrankter, zu deren Schutz der Staat verpflichtet ist (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), haben als Rechtsgüter von Verfassungsrang eine überragende Bedeutung (st. Rspr, vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223 - juris Rn. 231 m. w. N.). Das mit der Untersagung von entgeltlichen Übernachtungsangeboten zu nicht notwendigen privaten Zwecken, der Untersagung des Betriebs von Bädern und Saunen sowie der Untersagung des Betriebs des Gastgewerbes – neben zahlreichen weiteren Maßnahmen – verfolgte Ziel, physische Kontakte in der Bevölkerung im öffentlichen Raum weitgehend zu unterbinden, war nach dem plausiblen Konzept des Verordnungsgebers das zentrale Mittel, um die Gesundheit einer Vielzahl von Menschen zu schützen. Denn ein Impfschutz oder eine spezifische Medikation standen nicht zur Verfügung. Nach den fachlich begründeten tatsächlichen Feststellungen des Verordnungsgebers war bei Erlass der Verordnung von einer hohen Gefährdungslage auszugehen. Der Verordnungsgeber durfte annehmen, dass es bei unterbleibenden Kontaktbeschränkungen zu einem weiteren Anstieg der Infektionen und der schweren und tödlichen Verläufe einer COVID-19-Erkrankung und in der Folge zu einer Überlastung der Kapazitäten für eine intensivmedizinische Behandlung kommen würde.
(3) Für den hier zu beurteilenden Zeitraum hat der Verordnungsgeber bei der Ausgestaltung der angefochtenen Betriebsuntersagungen und -einschränkungen einen angemessenen Ausgleich zwischen den mit den Maßnahmen verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den hiermit verbundenen schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigungen gefunden (vgl. bereits BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 67 ff. für Regelungen im November 2020 zur Schließung von Fitnessstudios und Sporteinrichtungen sowie Gastronomieeinrichtungen sowie zum Verbot von Übernachtungsangeboten für touristische Zwecke).
Von ausschlaggebendem Gewicht bei der gebotenen Abwägung ist die Dynamik des Infektionsgeschehens, die im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verordnungsbestimmung ein Tätigwerden der Landesregierung zum Schutz von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen dringend verlangte. Nach sachverständiger Einschätzung konnte im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt nicht ausgeschlossen werden, dass die Kapazitäten zur Behandlung der mit dem Coronavirus infizierten Personen in naher Zukunft nicht mehr ausreichen würden.
Die Verhältnismäßigkeit der angefochtenen Betriebsuntersagungen und -einschränkungen hat der Verordnungsgeber maßgeblich mit der originären Befristung der Regelungen in § 1a Abs. 1 CoronaVO sichergestellt (vgl. S. 5 ff. VO-Begr.).
Darüber hinaus durfte der Verordnungsgeber annehmen (S. 4 f. VO-Begr.), dass das Gewicht des Grundrechtseingriffs in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) erheblich durch die für die von den Verboten und Schließungen in § 1a CoronaVO betroffenen Betriebe und Selbständige vorgesehenen staatlichen Hilfsprogramme gemindert wurde (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 69; zur Relevanz dieses Gesichtspunkts s. a. BVerfG, Beschl. v. 23.03.2022 - 1 BvR 1295/21 - juris, Rn. 28; ausführlich für den hier betroffenen Zeitraum OVG NRW, Urt. v. 29.05.2024 - 13 D 261/20.NE - juris Rn. 192 ff.).
Hierzu gehörten die als nichtrückzahlungspflichtiger Zuschuss ausgestaltete sogenannte „Novemberhilfe“ und Überbrückungshilfe II (vgl. hierzu im Einzelnen BMWK/BMF, Überbrückungshilfe II, abrufbar unter: https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/DE/FAQ/Ubh-II/ueber brueckungshilfe-ii.html; zuletzt abgerufen am 05.02.2025; BMF, Monatsbericht November 2020, Kapitel: Schlaglicht Novemberhilfe und Überbrückungshilfe III, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/2020/11/Kapitel/kapitel-2b-schlaglicht.html; zuletzt abgerufen am 05.02.2025), der erleichterte Zugang zum Kurzarbeitergeld (vgl. Bundesregierung, Leichterer Zugang zum Kurzarbeitergeld, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/kurzarbeitergeld-1729626; zuletzt abgerufen am 05.02.2025; BMF, Monatsbericht April 2020, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/2020/04/Inhalte/Kapitel-2b-Schlaglicht/2b-Mit-aller-Kraft-gegen-Corona-Krise_pdf.pdf?__blob=publicationFile&v=3; zuletzt abgerufen am 05.02.2025) sowie das im November 2020 verlängerte und ausgeweitete KfW-Sonderprogramm einschließlich des KfW-Schnellkredits (KfW, Pressemitteilung vom 06.11.2020, abrufbar unter: https://www.kfw.de/%C3%9Cber-die-KfW/Newsroom/Aktuelles/Pressemitteilungen-Details_616256.html#:~:text=November %202020%2C%20steht%20der%20KfW,im%20Jahre%202019%20erzielten% 20Umsatz; zuletzt abgerufen am 05.02.2025) und die Aussetzung der Insolvenzantragspflicht (vgl. § 1 SanInsKG).
Zwar ist das Grundrecht der Berufsfreiheit in erster Linie persönlichkeitsbezogen und konkretisiert im Bereich der individuellen beruflichen Leistung und Existenzerhaltung das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit. Eine finanzielle Kompensation kann daher für sich genommen dem Bedeutungsgehalt der Berufsfreiheit nicht gerecht werden. Gleichwohl verminderten Hilfsprogramme die Wahrscheinlichkeit einer existenzbedrohenden Lage und unterstützten die Betroffenen darin, die ausgeübte Tätigkeit künftig weiterhin wirtschaftlich ausüben zu können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.03.2022 - 1 BvR 1295/21 - juris Rn. 28 m. w. N.). Auch wenn die staatlichen Hilfsmaßnahmen zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses noch nicht in Kraft gesetzt waren, durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass diese Hilfen, die Teil des Beschlusses der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28.10.2020 waren (Ziffer 11 und 12; abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/1805024/5353edede 6c0125ebe5b5166504dfd79/2020-10-28-mpk-beschluss-corona-data.pdf; zuletzt abgerufen am 05.02.2025), den betroffenen Betrieben alsbald zur Verfügung gestellt würden (so ausdrücklich BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 69; OVG NRW, Urt. v. 29.05.2024 - 13 D 261/20.NE - juris Rn. 209 ff.).
In der gebotenen Zusammenschau erweist sich der Eingriff in die Berufsfreiheit der Betreiber der von den angefochtenen Untersagungen betroffenen Einrichtungen daher jedenfalls bis zum 30.11.2020 als angemessen.
Die Abwägung des Verordnungsgebers ist schließlich auch nicht zu beanstanden, wenn man darüber hinaus auch die Auswirkungen der angefochtenen Betriebsschließungen und -einschränkungen für die Nutzer der betroffenen Einrichtungen in die Abwägung einstellt. Mit seiner Einschätzung, das Ziel, die weitere Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus zu verlangsamen, habe angesichts des aktuellen Infektionsgeschehens im maßgeblichen Zeitpunkt ein so hohes Gewicht, dass es auch die negativen Folgen der vorübergehenden Untersagung einer bestimmten Form der Freizeitgestaltung überwiege, hat der Verordnungsgeber seinen Einschätzungs- und Bewertungsspielraum nicht überschritten.
5. Die angefochtenen Betriebsuntersagungen und -einschränkungen verstießen im streitgegenständlichen Zeitraum nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).
a) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Normgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (BVerfG, Beschl. v. 21.06.2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49 - juris Rn. 63 f., 68 f. und v. 21.07.2022 - 1 BvR 469/20 u. a. - BVerfGE 162, 378 - juris Rn. 155 f., jeweils m. w. N.; BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 75, und v. 18.04.2024 - 3 CN 7.22 - juris Rn. 14). Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (st. Rspr.; vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 18.07.2012 - 1 BvL 16/11 - BVerfGE 132, 179 - juris Rn. 30 m. w. N.).
Bei der Ordnung von Massenerscheinungen ist der Gesetzgeber berechtigt, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu verwenden, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen. Jedoch setzt eine zulässige Typisierung voraus, dass diese Härten unter Berücksichtigung der praktischen Erfordernisse der Verwaltung nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist (st. Rspr.; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.04.1999 - 1 BvL 11/94 u. a. - BVerfGE 100, 138 - juris Rn. 130, und Beschl. v. 27.06.2018 - 1 BvR 100/15 u. a. - juris Rn. 15; jeweils m. w. N.).
Dieser aus Art. 3 Abs. 1 GG für den parlamentarischen Gesetzgeber folgende Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend. Der dem Verordnungsgeber hierbei zukommende Gestaltungsspielraum ist allerdings insoweit enger, als dieser auf den durch die gesetzliche Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen (Art. 80 Abs. 1 GG) beschränkt ist (so bereits Senatsbeschl. v. 30.04.2020 - 1 S 1101/20 - juris Rn. 50, und v. 06.11.2020 - 1 S 3430/20 - juris Rn 19; zwischenzeitlich bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 18.04.2024 - 3 CN 7.22 - juris Rn. 15). Der Verordnungsgeber darf keine Differenzierungen vornehmen, die über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten (st. Rspr.; vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 26.02.1985 - 2 BvL 17/83 - BVerfGE 69, 150, 160 - juris Rn. 39, und v. 16.07.2002 - 2 BvR 1912/98 - juris Rn. 7 m. w. N.). Der Verordnungsgeber soll das Gesetz konkretisieren und „zu Ende denken“, weiter reichen seine Befugnisse nicht. Er muss daher den Zweckerwägungen folgen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind; gesetzlich vorgegebene Ziele darf er weder ignorieren noch korrigieren (so bereits Senatsbeschl. v. 30.04.2020 - 1 S 1101/20 - juris Rn. 50, und v. 06.11.2020 - 1 S 3430/20 - juris Rn 19; SächsOVG, Urt. v. 10.08.2022 - 3 C 62/20 - juris Rn. 46).
b) Gemessen an diesem Maßstab waren die Regelungen in § 1a Abs. 5 Satz 1, § 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt., § 1a Abs. 6 Nr. 9 und § 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. CoronaVO, soweit diese überhaupt zu einer rechtfertigungsbedürftigen Ungleichbehandlung führten (aa), jedenfalls sachlich gerechtfertigt (bb).
aa) Eine nach Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung der von den angefochtenen Untersagungen betroffenen Betriebe kommt unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Verordnungsgebers, mit den in § 1a CoronaVO geregelten Maßnahmen die physischen Kontakte in der Bevölkerung weitreichend zu reduzieren (S. 2 f. VO-Begr.) und (unter anderem) nur „Kernbereiche der (nicht publikumsintensiven) Wirtschaft“ aufgrund deren essentieller Bedeutung für den Erhalt von Arbeitsplätzen und die wirtschaftliche Zukunft des Landes auszunehmen (S. 3 und 6 VO-Begr.), allein gegenüber solchen wirtschaftlichen Betätigungen in Betracht, die in vergleichbarer Weise auf ein publikumsintensives kommerzielles Angebot ausgerichtet sind.
Dies trifft auf den nach den Vorschriften der angefochtenen Corona-Verordnung unter Einschränkungen weiter zugelassenen Betrieb des Einzelhandels nicht in verallgemeinerungsfähiger Weise zu (offengelassen noch im einstweiligen Anordnungsverfahren, vgl. Senatsbeschl. v. 06.11.2020 - 1 S 3886/20 - S. 13 BA). Jedenfalls mit dem in § 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt. und Nr. 9 CoronaVO untersagten Betrieb von Bädern und Saunen, für den der Verordnungsgeber aufgrund der räumlich eng begrenzten Zusammenkunft einer Vielzahl unbekannter Personen über einen längeren Zeitraum ohne die Möglichkeit von Schutzmaßnahmen nachvollziehbar eine besonders hohe Infektionsgefahr annimmt (S. 15 VO-Begr.), ist der Betrieb des Einzelhandels schon nicht vergleichbar. Die Einrichtungen weisen unter dem von dem Verordnungsgeber als maßgeblich angesehenen Gesichtspunkt der Publikumsintensität einen wesentlichen Unterschied auf.
bb) Soweit danach überhaupt eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG anzunehmen ist, erweist sich eine solche aber in dem durch den Gesetzgeber dem Verordnungsgeber gesetzten Rahmen (1) jedenfalls als sachlich gerechtfertigt (2).
(1) Die Vorschriften der Corona-Verordnung der Landesregierung hatten sich an den zum maßgeblich Zeitpunkt ihres Erlasses am 01.11.2020 in § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 IfSG geregelten Zweck der bundesgesetzlichen Verordnungsermächtigung auszurichten, Schutzmaßnahmen aus Gründen des Infektionsschutzes zu regeln, soweit und solange diese zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist.
Nicht maßgeblich ist die erst nachträglich am 19.11.2020 in Kraft getretene Bestimmung des § 28a Abs. 6 IfSG, wonach bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen sind, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vereinbar ist (Satz 2), und einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden können, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) nicht zwingend erforderlich ist (Satz 3).
Ungleichbehandlungen durch die Corona-Verordnung durften danach in dem hier maßgeblichen Zeitpunkt grundsätzlich nur aus „infektiologisch bedeutsamen“ Gründen erfolgen (so bereits Senatsbeschl. v. 30.04.2020 - 1 S 1101/20 - juris Rn. 51, v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - juris Rn. 133, und v. 06.11.2020 - 1 S 3430/20 - juris Rn 20; zur Begrifflichkeit vgl. BVerwG, Urt. v. 18.04.2024 - 3 CN 7.22 - juris Rn. 16). Bei der Konkretisierung des infektiologisch bedeutsamen Grundes für eine Ungleichbehandlung verfügte der Verordnungsgeber über einen Gestaltungsspielraum (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.07.2024 - 3 CN 3.22 - juris Rn. 46). Hierbei durfte er auch soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen von Maßnahmen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit berücksichtigen (a. a. O. Rn. 46). Ein sachlicher Differenzierungsgrund konnte unter anderem darin liegen, ob ein bestimmtes Waren-, Dienstleistungs- oder sonstiges Angebot von (besonderer) Bedeutung für die (Grund-)Versorgung der Bevölkerung ist (a. a. O. Rn. 67) oder nur der Freizeitgestaltung dient (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 84). Bei der Beantwortung der Frage, ob der Betrieb einer einzelnen Einrichtung im allgemeinen Interesse der Bevölkerung notwendig erscheint, besaß der Verordnungsgeber einen Einschätzungsspielraum (BVerwG, Urt. v. 25.07.2024 - 3 CN 3.22 - juris Rn. 68) und eine Typisierungsbefugnis (BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 84).
(2) Gemessen an diesen Anforderungen waren die angefochtenen Untersagungen von entgeltlichen Übernachtungsangeboten zu touristischen Zwecken (§ 1a Abs. 5 Satz 1 CoronaVO), des Betriebs von Bädern (§ 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt. CoronaVO) und Saunen (§ 1a Abs. 6 Nr. 9 CoronaVO) sowie des Betriebs des Gastgewerbes (§ 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. CoronaVO) gegenüber dem fortgesetzten (eingeschränkten) Betrieb des Einzelhandels zumindest durch die berechtigte Annahme des Verordnungsgebers sachlich gerechtfertigt (S. 8 VO-Begr. und Ziffer 5 des Beschlusses der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28.10.2020), dass es sich bei deren Besuch (nur) um eine (vorübergehend) verzichtbare Form der Freizeitgestaltung handelt (so bereits für Fitnessstudios, Sporteinrichtungen, Gastronomiebetriebe und Übernachtungsangebote für touristische Zwecke: BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 83 f.). Die fortgesetzte Öffnung des Einzelhandels war demgegenüber grundsätzlich durch das Allgemeininteresse gerechtfertigt, die Versorgung der Bevölkerung sicherzustellen. Der Verordnungsgeber trug hiermit dem unterschiedlichen Gewicht der mit der Beschränkung von physischen Kontakten verbundenen Auswirkungen für die Bevölkerung Rechnung. Zu einer weiteren Beurteilung der Notwendigkeit einzelner Warenangebote im Einzelhandel war der Verordnungsgeber dabei nicht verpflichtet. Der Verzicht auf eine Differenzierung innerhalb des Handels zwischen verschiedenen Sortimenten im Hinblick auf die Dringlichkeit des Bedarfs war in der damaligen Pandemie-Situation von der Typisierungsbefugnis des Verordnungsgebers gedeckt (so BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322 - juris Rn. 84).
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
D. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§ 1a CoronaVO
§ 4 AGVwGO
§ 4 VerkG
§ 2 VerkG
§ 32 IfSG
§ 28a IfSG
§ 33 IfSG
§ 4 IfSG
§ 4 CoronaVO
§ 5 CoronaVO
§ 1 SanInsKG
§ 1a Abs. 5 und 6 CoronaVO
§ 25 Absatz 2 Gaststättengesetz
§ 25 Absatz 1 Gaststättengesetz
§ 1a Abs. 5 und Abs. 6 Nr. 8 1. Alt., Nr. 9 und Nr. 10 CoronaVO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1a Abs. 5 Satz 1 CoronaVO
§ 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt. CoronaVO
§ 1a Abs. 6 Nr. 9 CoronaVO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 4 IfSG
§ 2 Nr. 5 und Nr. 7 IfSG
§ 2 Nr. 5 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 14 Satz 1 Nr. 12 CoronaVO
§ 1a Abs. 2 Satz 1 CoronaVO
§ 7 Abs. 2 CoronaVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 11 und Abs. 2 Nr. 18 CoronaVO
§ 5 Abs. 1 CoronaVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 8 und Abs. 2 Nr. 2 CoronaVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 4 CoronaVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO
§ 1a Abs. 5 Satz 2 CoronaVO
§ 1a Abs. 6 Nr. 8 CoronaVO
§ 2 Nr. 3a IfSG
§ 1a Abs. 1 CoronaVO
§ 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt. und Nr. 9 CoronaVO
§ 28a Abs. 6 IfSG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt., § 1a Abs. 6 Nr. 9 und § 1a Abs. 6 Nr. 10 1. Hs. der Verordnung
§ 1a Abs. 6 Nr. 8 1. Alt. sowie § 1a Abs. 6 Nr. 9 und Nr. 10 1. Hs. der Verordnung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 63 Abs. 2 LV
Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 177, 60
BVerfGE 14, 245
BVerfGE 44, 216
BVerfGE 78, 179
BVerwGE 104, 331
NVwZ 2000, 1263
BVerfGE 159, 223
BVerwGE 178, 322
BVerfGE 129, 49
BVerfGE 162, 378
BVerfGE 132, 179
BVerfGE 100, 138
BVerfGE 69, 150, 160
1 S 3885/20
1 S 3386/20
1 S 3156/20
1 S 1721/23
3 CN 6.22
3 BN 8.21
1 S 1458/12
3 BN 2.18
1 S 1079/20
1 S 932/23
3 CN 1.21
1 S 4108/20
6 C 2.22
1 BvR 461/03
1 BvR 990/20
1 BvR 1073/21
1 S 926/20
1 S 1067/20
1 S 930/23
1 S 278/23
3 CN 1.22
3 CN 4.22
2 BvL 4/62
2 BvR 812/74
1 BvR 482/84
4 C 11.86
11 C 4.96
28a IfSG am 19.11
1 BvR 781/21
1 BvR 1295/21
3 CN 3.33
13 D 261/20
1 BvR 2035/07
1 BvR 469/20
3 CN 7.22
1 BvL 16/11
1 BvL 11/94
1 BvR 100/15
1 S 1101/20
1 S 3430/20
2 BvL 17/83
2 BvR 1912/98
3 C 62/20
1 S 3886/20
1 S 1357/20
3 CN 3.22