Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-07-04, Aktenzeichen 1 L 2142/16
ECLI: ECLI:DE:VGD:2016:0704.1L2142.16.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der am 22. Juni 2016 bei Gericht anhängig gemachte Antrag der Antragstellerin,
den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung
zu verpflichten, bei der Neukonstituierung der Ausschüsse des Antragsgegners am 7. Juli 2016 auf deren Verkleinerung um einen Sitz zu verzichten und die bisherige Ausschussgröße von je 18 Mandatsträgern beizubehalten,
hilfsweise festzustellen,
dass die in der Sitzung des Antragsgegners am 7. Juli 2016 vorgesehene Verkleinerung der Ausschüsse des Antragsgegners rechtswidrig ist und die Antragstellerin in ihren organschaftlichen Rechten verletzt,
äußerst hilfsweise,
dem Antragsgegner zu untersagen, die Neukonstituierung des Antragsgegners und seiner Ausschüsse in seiner Sitzung am 7. Juli 2016 vorzunehmen, sofern dies auf der Grundlage der Verkleinerung der Ausschüsse um einen oder mehrere Sitze geschehen soll,
hat keinen Erfolg.
Für den Hauptantrag, mit dem nach seinem Wortlaut die Verpflichtung des Antragsgegners zum Verzicht auf eine Verkleinerung seiner Ausschüsse und die Beibehaltung der Ausschussgröße von 18 Mandatsträgern angestrebt wird, folgt dies bereits daraus, dass er in unzulässiger Weise auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist. Grundsätzlich kann das Gericht dem Wesen und Zweck der einstweiligen Anordnung gemäß nur vorläufige Regelungen treffen und dem Antragsteller nicht schon in vollem Umfang das gewähren, was er nur in einem entsprechenden Hauptsacheverfahren erreichen könnte.
Vgl. zum sog. Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache etwa Kopp, VwGO, 14. Auflage, § 123 Rdnr. 13 mit umfangreichen weiteren Nachweisen.
Die mit dem Hauptantrag erkennbar und in Abgrenzung zu dem „äußerst hilfsweise“ gestellten dritten Antrag verfolgte dauerhafte Festschreibung der Ausschussgröße auf 18 Mandatsträger ist ein – allenfalls – im Hauptsacheverfahren mögliches Rechtsschutzziel, das über das zur vorläufigen Sicherung der im Wege des Kommunalverfassungsstreitverfahrens geltend gemachten Wahrnehmungskompetenzen der Antragstellerin Notwendige hinausgeht.
Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag ist unstatthaft und damit ebenfalls unzulässig. Er stellt ein in die äußere Form eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gekleidetes Feststellungsbegehren dar. Solche verbindlichen Feststellungen sind dem Hauptsacheverfahren vorbehalten.
Vgl. Beschluss der Kammer vom 17. März 2005 – 1 L 150/05 – ; OVG NRW Beschluss vom 25. April 1996 – 15 B 2786/95 – .
Der äußerst hilfsweise gestellte dritte Antrag, mit dem die Antragstellerin im Wege der einstweiligen Anordnung eine für die Sitzung des Antragsgegners am 7. Juli 2016 befürchtete Verkleinerung der Zahl der Ausschussmitglieder zu verhindern sucht, ist unbegründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann eine einstweilige Anordnung auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis getroffen werden, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt in beiden Fällen voraus, dass der zu Grunde liegende materielle Anspruch, der Anordnungsanspruch, und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, der Anordnungsgrund, glaubhaft gemacht sind (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 294, 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung – ZPO).
Bei der Bewertung der Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung ist zu berücksichtigen, dass im Kommunalverfassungsstreit anders als im Außenrechtsstreit nicht über Individualrechte, sondern über innerorganisatorische Kompetenzen zu entscheiden ist. Diese – hier das Recht auf Mitwirkung in den Ausschüssen des Antragsgegners – sind der Antragstellerin nicht um ihrer selbst willen, sondern im Interesse der Gemeinde zugewiesen und daher weder aus den Grundrechten herzuleiten noch im Schutzbereich der Rechtsweggarantie (Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes) angesiedelt. Danach kommt es für den Anordnungsgrund in einem Kommunalverfassungsstreit nicht auf die subjektive Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf an, ob die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig erscheint. Regelmäßig kann ein später nachfolgendes Urteil die gesetzlich vorgegebene Kompetenzabgrenzung in einer dem gerichtlichen Rechtsschutzauftrag entsprechenden Weise sichern, mag es auch während des Schwebezustandes zu Zuständigkeitsverletzungen gekommen sein.
Vgl. Beschlüsse der Kammer vom 16. Juli 2004 – 1 L 1270/04 – , vom 6. Dezember 2004 – 1 L 3340/04 – und vom 17. März 2005 – 1 L 150/05 – sowie Beschlüsse des OVG NRW vom 12. Juni 1992 – 15 B 2283/92 – und vom 27. September 2002 – 15 B 855/02 – .
Gemessen daran hat die Antragstellerin einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht. Zunächst erscheint es aus Sicht der Kammer mit Rücksicht auf die ausweislich der vorgelegten Protokolle der interfraktionellen Gespräche vom 7. und 21. Juni 2016 durchaus kontrovers geführte Debatte über die Frage einer Änderung der Zahl der Ausschussmitglieder keineswegs als sicher, dass es zu der von der Antragsstellerin befürchteten Verringerung auf 17 Ausschussmitglieder tatsächlich kommen wird. Im Interesse der Stadt N. als hinter dem Antragsgegner stehender Gebietskörperschaft erscheint der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung zudem schon deshalb nicht im beschriebenen Sinne notwendig, weil entgegen der Befürchtung der Antragstellerin die künftige Arbeit der Ausschüsse des Antragsgegners nicht mit dem Verdikt der Unwirksamkeit behaftet ist und insbesondere Entscheidungen der Ausschüsse, die möglicherweise bis zur Klärung der zwischen den Beteiligten streitigen Rechtsfrage ergehen, wirksam bleiben,
ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, vgl. schon Beschluss vom 11. November 1953 – 1 BvR 444/53 –, BVerfGE 3, S. 41, 45.
Unabhängig hiervon fehlt es schließlich – auch unter Einbeziehung der subjektiven Betroffenheit der Antragstellerin – deshalb an der erforderlichen Eilbedürftigkeit, weil nach den Angaben der Antragstellerin sich an die Sitzung des Antragsgegners vom 7. Juli 2016 die Sommerpause anschließt, in der es voraussichtlich zu keinen weiteren Rats- oder Ausschusssitzungen kommen wird. Damit besteht aber auch keine unmittelbare Gefahr, dass sich die befürchtete und die Antragstellerin nach ihrer Ansicht in ihren Rechten verletzende Verringerung der Zahl der Ausschussmitglieder kurzfristig in einer konkreten Beschränkung der Mitwirkungsrechte der Antragstellerin bei der Ausschusstätigkeit realisieren könnte.
Weiterhin hat die Antragstellerin zum jetzigen Zeitpunkt auch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Es ist nicht ersichtlich, dass die für die Sitzung des Antragsgegners am 7. Juli 2016 befürchtete Verringerung der Zahl der Ausschussmitglieder auf 17 Mandatsträger und die auf dieser Basis nach § 50 Abs. 3 Satz 1 bis 6 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) vorzunehmende Neukonstituierung der Ausschüsse Mitwirkungsrechte der Antragstellerin verletzt.
Dabei geht die Kammer – in Übereinstimmung mit den Beteiligten – von folgenden rechtlichen Rahmenbedingungen aus: Aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG folgt, dass Ausschüsse der kommunalen Vertretungen als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln müssen (Grundsatz der Spiegelbildlichkeit).
Vgl. BVerwG, Urteile vom 9. Dezember 2009 – 8 C 17/08 – und vom 10. Dezember 2003 – 8 C 18/03 –, OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2005 – 15 B 673/05 –, jeweils mwN.
Allerdings kann aufgrund der gegenüber dem Plenum geringeren Größe eines Ausschusses regelmäßig kein Berechnungs- oder Wahlverfahren die Spiegelbildlichkeit in letzter Konsequenz herstellen, weshalb weder eine gewisse Über- oder Unterrepräsentation einzelner Fraktionen oder Gruppen rechtlich zu beanstanden ist, noch zwingend jede kleinere Fraktion bei der Ausschussbesetzung berücksichtigt werden muss. Wie die Spiegelbildlichkeit im Detail verwirklicht werden soll, liegt in der – hier durch § 50 Abs. 3 Satz 2 ff. GO NRW rechtmäßig ausgeübten – Gestaltungsfreiheit des Landesgesetzgebers.
OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2005 – 15 B 673/05 –, Beschluss der Kammer vom 17. März 2005 – 1 L 150/05 –, jeweils mwN.
Die konkrete Festlegung der Anzahl der Ausschussmitglieder fällt gemäß § 58 Abs. 1 GO NRW in das Organisationsermessen der Vertretung, wobei in der Rechtsprechung vielfach davon ausgegangen wird, dass jedenfalls bei einer Ausschussgröße von mindestens einem Viertel der Mitglieder der Vertretung eine den Anforderungen des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes genügende Abbildung der Zusammensetzung der Vertretung möglich ist.
Urteil der Kammer vom 14. Dezember 2001 – 1 K 7978/99 –, OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15. Mai 2013 – 10 A 10229/13 –; OVG Schleswig, Urteil vom 15. März 2006 – 2 LB48/05 –.
Gemessen hieran dürfte es grundsätzlich unter dem Gesichtspunkt der Anforderungen des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes rechtlich unproblematisch sein, die Zahl der Mitglieder der Ausschüsse der aus 54 Stadtverordneten (und dem Oberbürgermeister, vgl. § 40 Abs. 2 Satz 2 GO NRW) bestehenden Gemeindevertretung auf 17 Mandatsträger festzulegen.
Ob die befürchtete Verringerung der Zahl der Ausschussmitglieder dennoch deshalb die Rechte der Antragstellerin verletzt, weil sie – wie es die Antragstellerin annimmt – willkürlich und ohne sachlichen Grund erfolgt, kann zum jetzigen Zeitpunkt vor der Entscheidung des Antragsgegners über die Festlegung der Zahl der Ausschussmitglieder nicht verlässlich beurteilt werden. Zwar wird in der Rechtsprechung angenommen, dass eine willkürliche, nicht durch einen sachlichen Grund getragene Verkleinerung der Ausschussgröße, die zum Ausschluss einer Fraktion von der Mitwirkung bei der Ausschussarbeit führt, rechtswidrig sein kann.
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15. Mai 2013 – 10 A 10229/13 –; OVG Schleswig, Urteil vom 15. März 2006 – 2 LB48/05 –; OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2005 – 15 B 673/05 –; VG Osnabrück, Urteil vom 19. November 2002 – 1 A 56/02 –; VG Münster, Urteil vom 8. Dezember 2015 – 1 K 2591/14 –.
Allerdings liegen angesichts der Umstände, dass im Vorfeld über Vor- und Nachteile einer möglichen Verringerung der Mitgliedszahl im Rahmen der o.g. interfraktionellen Gespräche vom 9. und 21. Juni 2016 durchaus kontrovers diskutiert wurde, der Kammer keine Beschlussvorlage mit entsprechenden Erwägungen zu der zur Abstimmung gestellten Entscheidung vorgelegt wurde und insbesondere möglicherweise erst in einer der Beschlussfassung vorausgehenden Debatte Sachgründe dargestellt werden, die sich der Antragsgegner in einer späteren Beschlussfassung zu eigen macht,
vgl. VG Münster, Urteil vom 8. Dezember 2015 – 1 K 2591/14 – zu den Anforderungen an die Darlegung der Gründe für die Bestimmung der Ausschussgröße,
zum jetzigen Zeitpunkt keine ausreichend tragfähigen Erkenntnisse vor, die eine Verringerung der Zahl der Ausschussmitglieder als willkürlich und damit rechtswidrig erscheinen lässt.
Dementsprechend wird es Aufgabe eines späteren Hauptsacheverfahrens sein zu klären, ob eine Verringerung der Zahl der Ausschussmitglieder willkürlich erfolgt ist und die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt. Hierbei wird neben den dann möglicherweise erkennbaren Sachgründen für eine Verringerung der Mitgliederzahl auch die Frage von Bedeutung sein, inwieweit die Grundsätze der oben angeführten gerichtlichen Entscheidungen, denen stets ein durch die Festlegung der Zahl der Ausschussmitglieder bedingter vollständiger Ausschluss einer Fraktion von der Ausschussarbeit zu Grunde lag, auf den hier – je nach Wahlausgang - (nur) in Rede stehenden Verlust eines Ausschusssitzes übertragen werden können. Zudem wird zu klären sein, wie es sich auf die Beurteilung der Frage einer möglichen Willkürlichkeit auswirkt, dass die Verringerung der Anzahl der Ausschussmitglieder anlässlich der Entstehung der Antragstellerin als Fraktion und der aus diesem Grund erforderlich gewordenen Neukonstituierung der Ausschüsse erfolgt ist, die Neuverteilung also gewissermaßen nach einem eine Zäsur darstellenden Ereignis erfolgte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) und orientiert sich an Ziffer 22.7 (Kommunalverfassungsstreit) des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Da der Antrag auf Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist, hat die Kammer von einer Reduzierung des Streitwertes abgesehen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 294, 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung
§ 123 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 50 Abs. 3 Satz 1 bis 6 Gemeindeordnung
§ 50 Abs. 3 Satz 2 ff. GO NRW
§ 58 Abs. 1 GO NRW
§ 40 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 L 150/05
15 B 2786/95
1 L 1270/04
1 L 3340/04
15 B 2283/92
15 B 855/02
1 BvR 444/53
8 C 17/08
8 C 18/03
15 B 673/05
1 K 7978/99
10 A 10229/13
1 A 56/02
1 K 2591/14