Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2026-03-09, Aktenzeichen 1 LC 24/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2026:0309.1LC24.24.00

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover vom 18. Dezember 2023 () geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der in erster Instanz erfolgreiche Kläger wendet sich gegen die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts für ein bislang landwirtschaftlich genutztes Flurstück.
Mit notariellem Kaufvertrag vom 2. November 2020 erwarb der Kläger von dem Beigeladenen landwirtschaftlich genutzte Flächen, darunter das Flurstück J., Flur K., Gemarkung L., mit einer Größe von 12.568 qm zu einem Preis von 125.680 EUR. Das Flurstück liegt im Außenbereich, wird ackerbaulich genutzt und grenzt an das Baugebiet M. am nordwestlichen Rand des Ortsteils L. der Beklagten. Im Flächennutzungsplan ist es als Wohnbaufläche dargestellt.
Die Beklagte erhielt von den Verkaufsabsichten des Beigeladenen erstmals im Sommer 2020 Kenntnis, entschied sich aber gegen den Versuch eines freihändigen Erwerbs und für einen Erwerb durch Ausübung des Vorkaufsrechts. Dazu fassten der Verwaltungsausschuss der Beklagten am 10. September 2020 und der Rat der Beklagten am 14. September 2020 in jeweils nichtöffentlicher Sitzung den Beschluss, dass nach Mitteilung des Kaufvertrags das Vorkaufsrecht in Bezug auf das streitgegenständliche sowie ein weiteres Flurstück (Streitgegenstand des Parallelverfahrens 1 LC 23/24) ausgeübt werden solle und zu diesem Zweck ein Betrag in Höhe des erwarteten Aufwands im Nachtragshaushalt 2020 bereitgestellt werde. Über die tatsächliche Ausübung des Vorkaufsrechts habe der Verwaltungsausschuss zu entscheiden. Jeweils am selben Tag beschlossen der Verwaltungsausschuss in nichtöffentlicher Sitzung und der Rat in öffentlicher Sitzung den Nachtragshaushalt 2020 mit der Bereitstellung der zusätzlichen Mittel.
Nach Mitteilung des Kaufvertrags beschloss der Verwaltungsausschuss am 2. Dezember 2020 die Ausübung des Vorkaufrechts. Die aufgrund des über der bisherigen Erwartung liegenden Kaufpreises zusätzlich erforderlichen Mittel würden im Haushalt 2021 bereitgestellt. Die Beklagte hörte sodann den Kläger und den Beigeladenen zu der beabsichtigten Ausübung des Vorkaufsrechts an. Parallel brachte sie den Haushalt 2021 auf den Weg, der im Finanzhaushalt eine Erhöhung des Ansatzes für die Ausübung von Vorkaufsrechten vorsah (Beschluss des Verwaltungsausschusses in nichtöffentlicher Sitzung am 2.12.2020, Beschluss des Rates in öffentlicher Sitzung am 14.12.2020).
Mit gegenüber dem Beigeladenen ergangenem Bescheid vom 29. Dezember 2020 übte die Beklagte das Vorkaufsrecht für das eingangs bezeichnete Flurstück aus. Sie benötige das im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche dargestellte Flurstück für die Siedlungsentwicklung. Die Verkaufszahlen von städtischen Baugrundstücken seien in den letzten Jahren stark gestiegen. Bei gleichbleibender Wohnbaulandnachfrage könne sie voraussichtlich Ende 2021 keine erschlossenen Grundstücke mehr als Bauland für den Wohnungsbau zur Verfügung stellen. In L. seien schon in diesem Jahr voraussichtlich keine freien Baugrundstücke mehr vorhanden. Sie werde auch kurzfristig den Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans herbeiführen und so das bereits seit 1994 vorhandene und im Jahr 2003 erweiterte Baugebiet "M." - wie im Flächennutzungsplan vorgesehen - nach Westen erweitern. Von rückläufigen Einwohnerzahlen sei nicht auszugehen; im Gegenteil rechne sie mit einem Einwohnerzuwachs, der sich schon jetzt zeige. Eine relevante Belastung der landwirtschaftlichen Tätigkeit des Klägers sehe sie, die Beklagte, nicht. Der Kaufpreis liege mit 10 EUR/qm deutlich über dem ortsüblichen Kaufpreis für Ackerland; zudem sei die Fläche vergleichsweise klein und auch in der Gesamtschau mit den übrigen erworbenen Flächen unter betriebswirtschaftlichen bzw. agrarstrukturellen Gesichtspunkten zur Bewirtschaftung wenig geeignet.
Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte - nachdem Verhandlungen über eine Abwendung des Vorkaufsrechts gescheitert waren - mit Widerspruchsbescheid vom 14. Mai 2021 zurück. Darin erläuterte sie, dass sie das Aufstellungsverfahren für den Bebauungsplan "M. -West" bereits begonnen und entsprechende Planungsaufträge erteilt habe. Sie verfüge gegenwärtig noch über vier Baugrundstücke zur Veräußerung; zudem seien drei privat angebotene Grundstücke auf dem Markt, keines davon in L.. Um die Einwohnerzahl nicht nur stabil zu halten, sondern auch zu entwickeln, benötige sie baureife Grundstücke. Sie gehe davon aus, dass die etwa 25 möglichen Baugrundstücke auch aufgrund ihrer optimalen Lage in der Landschaft in etwa zwei Jahren veräußert seien.
Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, die Ausübung des Vorkaufsrechts sei schon deshalb rechtswidrig, weil nur der Verwaltungsausschuss und nicht der Rat darüber beschlossen habe. Zudem lägen die materiellen Voraussetzungen nicht vor. Im Gebiet der Beklagten gebe es keinen Bedarf an weiteren Baugrundstücken. Die Einwohnerzahlen seien seit Jahren rückläufig; in den letzten 20 Jahren habe die Beklagte von ehemals etwa 11.500 Einwohnern mehr als 1.500 verloren. Dieser Trend werde sich fortsetzen. Tatsächlich seien zudem weit mehr Bauplätze verfügbar, als die Beklagte einräume. Das ergebe sich unter anderem aus dem Grundstücksmarktbericht 2021 und betreffe den Wohnpark-Ost mit insgesamt mehr als 100 Bauplätzen. Eine Ortsbesichtigung Anfang 2021 habe zahlreiche freie Bauplätze in weiteren Ortsteilen ergeben. Dabei komme es nicht nur auf Bauplätze an, die die Beklagte selbst anbieten könne, sondern es müssten auch die Bauplätze berücksichtigt werden, die von privater Seite auf den Markt gebracht würden. Zu berücksichtigen sei zudem Bauerwartungsland im Eigentum der Beklagten im Umfang von mindestens 8,6 ha. Eine Baulandreserve könne mit dem Instrument des Vorkaufsrechts nicht geschaffen werden; dieses diene nicht der Bodenbevorratung, auf die die Beklagte tatsächlich abziele.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 29. Dezember 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Mai 2021 aufzuheben
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Entscheidungszuständigkeit habe beim Verwaltungsausschuss gelegen; jedenfalls aber habe der Rat mit seinen Beschlüssen über den Nachtragshaushalt 2020 und den Haushalt 2021 die entsprechenden Finanzmittel zur Verfügung gestellt und damit seine Zustimmung zu der Vorkaufsrechtsausübung erteilt. Folglich sei von dem Verwaltungsausschuss allein der haushaltsmäßige Vollzug der bereits getroffenen Entscheidung vorzunehmen; ein weiterer Ratsbeschluss sei nicht erforderlich gewesen. In der Sache sei die Ausübung des Vorkaufsrechts durch Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt. Die Einwohnerzahlen seien seit dem Jahr 1999 tatsächlich zunächst gefallen; seit dem Jahr 2015 nehme die Bevölkerung aber wieder leicht zu. Sie, die Beklagte, wolle diesen Trend durch Bereitstellung von Baugrundstücken verstärken. Zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts seien insgesamt zehn Baugrundstücke verfügbar gewesen. Insofern habe das Angebot nicht ausgereicht. Das gelte fort. Im Wohnpark-Ost hätten im März 2022 38 Baugrundstücke angeboten werden können; dazu habe es 51 Reservierungsanfragen gegeben. Eine weitere Entwicklung des Wohnparks-Ost sei nicht absehbar, sodass hier keine aktuell nutzbaren Reserven bestünden. In weiteren Baugebieten liege das aktuelle Angebot bei maximal elf Bauplätzen, die im Wesentlichen erst im Jahr 2021 erschlossen worden seien. Daher reagiere sie, die Beklagte, auf einen bestehenden Bedarf und wolle keine Baulandreserve schaffen.
Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich zur Sache nicht geäußert.
Mit dem angegriffenen Urteil vom 18. Dezember 2023 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und die Bescheide aufgehoben. Diese seien rechtswidrig, weil der Verwaltungsausschuss für die Beschlussfassung über die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht zuständig gewesen sei. Die Zuständigkeit habe gemäß § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG beim Rat gelegen, der über die Verfügung über Vermögen der Kommune oberhalb einer Bagatellgrenze von hier 20.000 EUR abschließend entscheide. Der Begriff der Verfügung erfasse jede körperschaftsinterne verbindliche Entscheidung über die rechtsgeschäftliche Veränderung des Vermögens der Kommune. Die Ausübung des Vorkaufsrechts stelle eine solche Verfügung dar, weil damit das Geldvermögen der Kommune reduziert werde. Dass dem ein Zugewinn an Sachvermögen gegenüberstehe, sei unerheblich. Die Vorschrift greife auch dann, wenn der Rat bereits Haushaltsmittel zur Verfügung gestellt habe. § 58 Abs. 1 NKomVG ziele erkennbar darauf ab, dass die wesentlichen Entscheidungen über das Vermögen der Kommune durch den Rat getroffen würden, woraus zwingend folge, dass auch über die konkrete Verwendung der Gelder, die in den Haushaltstiteln abstrakt zur Verfügung gestellt worden seien, der Rat zu entscheiden habe. Eine Ratsentscheidung fehle in diesem Fall. Mit seinem Beschluss vom 14. September 2020 habe der Rat die Entscheidung ausdrücklich auf den Verwaltungsausschuss delegiert und gerade keine eigene Entscheidung getroffen. Das sei unzulässig. Die Entscheidungen zur Bereitstellung von Haushaltsmitteln seien ebenfalls nicht als Beschlussfassung über die Ausübung des Vorkaufsrechts anzusehen. Grundsätzlich sei dies zwar denkbar, allerdings nur, wenn im Haushalt der konkrete Kaufgegenstand und der konkrete Kaufpreis angegeben seien. Das sei nicht der Fall. Die fehlende Organzuständigkeit führe zur Rechtswidrigkeit der Vorkaufsrechtsausübung; der Mangel sei auch nicht nachträglich innerhalb der Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB geheilt worden. Auf die Frage der materiellen Rechtmäßigkeit der Vorkaufsrechtsausübung komme es deshalb nicht an.
Mit ihrer vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor, die Entscheidungszuständigkeit habe gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 NKomVG beim Verwaltungsausschuss gelegen. Eine Ratszuständigkeit nach § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG habe nicht bestanden; die Vorschrift erfasse keine vermögensmehrenden Geschäfte wie beispielsweise einen Grundstücksankauf. Zudem liege keine Vermögensverfügung im Sinne der Bestimmung vor, wenn die Vermögensreduzierung nicht einer Reduzierung des Sachvermögens, sondern lediglich in einer Geldausgabe bestehe; andernfalls unterläge jedes kassenwirksame Geschäft der Beschlussfassung der Vertretung. Ein solcher Zuständigkeitsvorbehalt für alle rechtsgeschäftlichen Veränderungen des Vermögens der Kommune sei vom Gesetzgeber nicht gewollt worden. Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift zeige im Gegenteil, dass ursprünglich eine Ratszuständigkeit auch für den Erwerb von Grundstücken vorgesehen gewesen sei. Diese Zuständigkeit sei im parlamentarischen Verfahren ersatzlos gestrichen worden mit dem Argument, die Regelung sei überflüssig, da jede Ausgabe ohnehin an die dem Rat vorbehaltene Bewilligung von Mitteln geknüpft sei. Daher bedürfe es jedenfalls dann keines zusätzlichen Ratsbeschlusses, wenn die Eingehung einer (Zahlungs-)Verpflichtung zu beurteilen sei, zu der bereits durch den Haushaltsplan oder in anderer Weise die Zustimmung des Rates vorliege. Jedenfalls das sei hier der Fall gewesen. Am 14. September 2020 habe sich der Rat hinsichtlich der Ausübung des Vorkaufsrechts festgelegt und Finanzmittel bereitgestellt. Diese Festlegung habe er durch die Bereitstellung ergänzender Finanzmittel am 14. Dezember 2020 nochmals bekräftigt. Konkreter habe der Rat seine Beschlüsse nicht fassen müssen. Weder sei es erforderlich, dass die Höhe des Kaufpreises im Beschluss explizit benannt werde, noch bedürfe es exakter Angaben zum jeweiligen Grundstück.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover vom 18. Dezember 2023 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht eine Entscheidungszuständigkeit des Rats gemäß § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG angenommen. Begreife man das Geldvermögen als Teil des Vermögens, bewirke die Vorschrift einen "Zuständigkeitsvorbehalt für alle bedeutenden Fälle". Eine Eingrenzung erfolge über die Möglichkeit, eine Bagatellgrenze zu bestimmen. Das reiche aus, um einer zu weiten Ausdehnung der Vorschrift entgegenzuwirken; jedenfalls aber müsse die Ratszuständigkeit für den gemeindlichen Grunderwerb gelten. Es habe deshalb eines Ratsbeschlusses über die konkrete Ausübung des Vorkaufsrechts für ein bestimmtes Grundstück zu einem bestimmten Preis bedurft; ein solcher Beschluss fehle. Am 14. September 2020 habe noch kein Kaufvertrag vorgelegen; das Vorkaufsrecht habe also noch nicht ausgeübt werden können. Dem Beschluss vom 14. Dezember 2020 habe die Annahme des Rats zugrunde gelegen, die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts sei bereits gefallen; es gehe nur um die Bereitstellung weiterer Mittel. Im Übrigen sei der Beschluss zu abstrakt. Er enthalte vor allem keine brauchbare Ermessensbetätigung, da ihm die tragenden Erwägungen nicht zu entnehmen seien. Zudem müsse über die Ausübung des Vorkaufsrechts in öffentlicher Sitzung entschieden werden. Schließlich habe die Beklagte einen Bedarf an weiteren Wohnbaugrundstücken nicht plausibel dargelegt; tatsächlich gebe es in ihrem Stadtgebiet genügend Bauland.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag und hat sich schriftsätzlich nicht geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Der Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts und der dazu ergangene Widerspruchsbescheid sind rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die Ausübung des Vorkaufsrechts ist § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB. Nach dieser Vorschrift steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht zu beim Kauf von Grundstücken im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans, soweit es sich um unbebaute Flächen im Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist. Das Vorkaufsrecht musste nach der zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses geltenden Fassung des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB binnen zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer ausgeübt werden. Das hat die Beklagte mit Bescheid vom 29. Dezember 2020 fristgerecht getan.
I.
In formeller Hinsicht sind die Bescheide nicht zu beanstanden; insbesondere sind die gemeindeinternen Zuständigkeitsregeln beachtet worden. Die Bescheide sind entsprechend den Anforderungen des § 86 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 NKomVG vom Bürgermeister der Beklagten unterzeichnet. Ihnen liegt ein willensbildender Beschluss des gemeindeintern sachlich zuständigen Organs, hier des von der Beklagten als Verwaltungsausschusses bezeichneten Hauptausschusses, zugrunde (zur Erforderlichkeit vgl. nur Senatsurt. v. 7.3.2024 - 1 LB 109/22 -, BauR 2024, 1024 = NdsVBl 2024, 251 = juris Rn. 18 m.w.N.). Soweit der Senat in vergangener Zeit ohne Begründung entschieden hat, in Niedersachsen sei der Rat für die Ausübung des Vorkaufsrechts zuständig (vgl. Senatsurt. v. 28.4.2005 - 1 LB 270/02 -, NdsVBl 2005, 264 = BRS 69 Nr. 124 = juris Rn. 33), ist daran nicht festzuhalten.
Die gemeindeinterne Zuständigkeit des Hauptausschusses für die Entscheidung über die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts im Rahmen des Haushaltsvollzugs folgt aus § 76 Abs. 2 Satz 1 NKomVG, soweit kein Geschäft der laufenden Verwaltung vorliegt (vgl. Senatsurt. v. 10.11.2022 - 1 LB 2/22 -, ZfBR 2023, 168 = NdsVBl 2023, 143 = juris Rn. 17). Danach beschließt der Hauptausschuss über diejenigen Angelegenheiten, über die nicht die Vertretung, der Stadtbezirksrat, der Ortsrat oder der Betriebsausschuss zu beschließen hat und für die nicht nach § 85 NKomVG die Hauptverwaltungsbeamtin oder der Hauptverwaltungsbeamte zuständig ist. Mit anderen Worten verfügt er über eine Allzuständigkeit, soweit das Kommunalverfassungsrecht keine abweichenden Zuständigkeitsvorgaben enthält. Eine solche abweichende Vorgabe sieht das niedersächsische Kommunalverfassungsrecht für die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht vor; insbesondere besteht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keine Zuständigkeit der Vertretung gemäß § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG.
1.
Gemäß § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG beschließt die Vertretung ausschließlich über die Verfügung über Vermögen der Kommune, insbesondere Schenkungen und Darlehen, die Veräußerung oder Belastung von Grundstücken und die Veräußerung von Anteilen an einer Gesellschaft oder anderen Vereinigung in einer Rechtsform des privaten Rechts, ausgenommen Rechtsgeschäfte, deren Vermögenswert eine von der Hauptsatzung bestimmte Höhe nicht übersteigt. Dem ersten Teil des Wortlauts zufolge erfasst die Bestimmung jede Verfügung über gemeindliches Vermögen; das sind alle verbindlichen Entscheidungen über eine Veränderung des Vermögensbestands durch Rechtsgeschäft. Sie beschränkt sich - wie die in der Bestimmung genannten Anwendungsbeispiele, darunter das Darlehen, zeigen - nicht auf sachenrechtliche Verfügungsgeschäfte, sondern erfasst zugleich schuldrechtliche Verpflichtungsgeschäfte. Sie unterscheidet auch nicht danach, ob sich die Verfügung unter Berücksichtigung einer etwaigen Gegenleistung in der Gesamtschau als vermögensmindernd oder vermögensmehrend erweist (vgl. zur Definition Mehde, in: Dietlein/Mehde, BeckOK Kommunalrecht Niedersachsen, 36. Ed. 1.1.2026, § 58 Rn. 24 m.w.N.; enger Koch, in: Ipsen, NKomVG, 2011, § 58 Rn. 37: nur vermögensmindernde Rechtsgeschäfte), sondern erfasst auch Verfügungen, die sich - wie insbesondere bei Grundstücks- oder Beteiligungsverkäufen möglich - als besonders gewinnbringend darstellen.
Der zweite Teil des Wortlauts des § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG, der Anwendungsbeispiele der Vorschrift enthält, belegt indes, dass das vorgenannte sehr weite Normverständnis einer Begrenzung bedarf und insbesondere nicht jede Geldausgabe einschließt. Die Beispiele betreffen ausschließlich Fallgestaltungen, bei denen die Gemeinde Vermögensbestandteile aus der Hand gibt und entweder die Art des Rechtsgeschäfts - Schenkung, Darlehen - oder aber die Art des hinzugebenden Vermögensbestandteils - Grundstück bzw. grundstücksbezogenes Recht, Gesellschaftsanteil - bei typisierender Betrachtung ein besonderes Risiko für das gemeindliche Vermögen begründet. Im erstgenannten Fall besteht für die Gemeinde ein unmittelbares bzw. potenzielles Risiko des Totalverlusts, ohne dass dem eine Gegenleistung gegenübersteht. Im zweitgenannten Fall werden Vermögensbestandteile aus der Hand gegeben, die für die gemeindliche Entwicklung typischerweise von besonderer Bedeutung sind. Die genannten Fallgestaltungen weisen zudem die Besonderheit auf, dass das damit begründete besondere Risiko typischerweise keiner anderweitigen Kontrolle durch die Vertretung als Hauptorgan der Kommune (§ 45 Abs. 1 Satz 1 NKomVG), insbesondere nicht vermittelt durch die Haushaltskompetenzen (§ 58 Abs. 1 Nr. 9 NKomVG), unterliegt. Bei Schenkungen - in Betracht kommen gemäß § 125 Abs. 1 und 3 NKomVG regelmäßig nur Sachschenkungen - und Darlehen liegt das Risiko in den Verlust- und Missbrauchsmöglichkeiten einerseits und - beim Darlehen - in der Wahl des Vertragspartners und dessen finanzieller Leistungsfähigkeit andererseits. Sachschenkungen erfolgen üblicherweise ohne konkrete Abbildung im Haushalt; bei Darlehen wird mit dem Haushalt üblicherweise nur über die generelle Höhe der für eine Darlehenshingabe zur Verfügung stehenden Mittel, nicht aber über den Vertragspartner und den konkreten Darlehensbetrag entschieden. Bei der Veräußerung von Grundstücken und Beteiligungen kann im Haushalt eine entsprechende Einnahmeerwartung hinterlegt werden; das Risiko liegt indes in dem mit der Veräußerung verbundenen Verlust von Gestaltungs- und Steuerungsmöglichkeiten, der sich nach den haushaltsrechtlichen Kompetenzen der Kontrolle durch die Vertretung entziehen kann. § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG schließt insofern eine andernfalls bestehende Lücke.
Die vom Gesetzgeber gewählten Beispiele, die zugleich zeigen, welche Anwendungsfälle ihm bei der Schaffung der Vorschrift vor Augen standen, begrenzen den nach dem ersten Teil der Vorschrift möglichen weiten Anwendungsbereich auf verbindliche Entscheidungen über eine Veränderung des Vermögensbestands durch Rechtsgeschäft, mit denen ein besonderes Risiko verbunden ist und bei denen mit Blick auf das Risiko keine anderweitige Kontrolle durch die Vertretung gewährleistet ist. Hätte der Normgeber hingegen ein weitergehendes Normverständnis beabsichtigt, hätte es weitaus näher gelegen, entweder auf konkretisierende Beispiele ganz zu verzichten oder weit gefasste Beispiele zu wählen, die auf jede rechtsgeschäftlich begründete Hingabe von Geld- oder Sachleistungen hinauslaufen.
2.
Die Systematik des § 58 NKomVG bestätigt im Zusammenspiel insbesondere mit den §§ 76, 85 NKomVG das vorgenannte Verständnis. Den Vorschriften liegt ein System zugrunde, nach dem die Vertretung als Hauptorgan ihre Zuständigkeit in finanziellen Angelegenheiten insbesondere dadurch wahrnimmt, dass sie über die Haushaltssatzung, das Haushaltssicherungskonzept, über- und außerplanmäßige Aufwendungen, Auszahlungen und Verpflichtungen nach Maßgabe der §§ 117 und 119 NKomVG sowie über das Investitionsprogramm beschließt (§ 58 Abs. 1 Nr. 9 NKomVG). Mit ihrem in dieser Vorschrift begründeten Haushaltsrecht steuert die Vertretung die kommunale Mittelverwendung und setzt zugleich einen Rahmen, in dem sich die weiteren Gemeindeorgane nach Maßgabe ihrer Zuständigkeiten bewegen. Vor diesem Hintergrund liegt die Zuständigkeit für Geschäfte der laufenden Verwaltung gemäß § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 NKomVG beim Hauptverwaltungsbeamten, während die Zuständigkeit - wie eingangs ausgeführt - im Übrigen beim Hauptausschuss liegt (§ 76 Abs. 2 Satz 1 NKomVG).
Diese Systematik, die der gesamten inneren Kommunalverfassung zugrunde liegt, würde bei Annahme einer Allzuständigkeit der Vertretung für die Entscheidung über rechtsgeschäftlich begründete Geld- und Sachleistungen durchbrochen. Denn § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG erfasst - anders als die parallelen Vorschriften des § 58 Abs. 1 Nr. 16 und 20 NKomVG - bei einer solchen Auslegung auch Geschäfte der laufenden Verwaltung, ohne dass ein sachlicher Grund dafür ersichtlich ist, diese der Zuständigkeit des Hauptverwaltungsbeamten zu entziehen. Insbesondere der Vergleich zu der in § 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG geregelten gemeindlichen Risikoübernahme (näher dazu Senatsurt. v. 7.3.2024 - 1 LB 109/22 -, BauR 2024, 1024 = NdsVBl 2024, 251 = juris Rn. 19 ff.), die Geschäfte der laufenden Verwaltung explizit ausklammert, zeigt, dass der Normgeber auch (?) bei finanzwirksamen Rechtsgeschäften den von § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 NKomVG begründeten Zuständigkeitsbereich des Hauptverwaltungsbeamten nicht schmälern wollte. Im Gegensatz dazu fehlt ein Vorbehalt zugunsten der Geschäfte der laufenden Verwaltung in den Fällen, in denen - wie beispielsweise nach § 58 Abs. 1 Nr. 11 bis13 NKomVG (Gründung und Beteiligung an Gesellschaften im weitesten Sinne) oder § 58 Abs. 1 Nr. 18 NKomVG (Errichtung einer Stiftung u.ä.) - ein solches Geschäft aufgrund der Bedeutung und/oder Singularität der Handlung ohnehin nicht vorliegt. Dies aber legt ein Verständnis des § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG nahe, welches Geschäfte der laufenden Verwaltung von vornherein aus dem Tatbestand ausscheidet. Eine Auslegung, die nur Geschäfte mit besonderem Risiko ohne anderweitige Kontrolle durch die Vertretung erfasst, entspricht diesem Verständnis; derartige Rechtsgeschäfte sind grundsätzlich niemals Geschäfte der laufenden Verwaltung. Die Annahme, jede rechtsgeschäftliche Vermögensverfügung werde von § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG erfasst, ist hingegen mit der dargestellten Systematik unvereinbar.
Die Systematik der innergemeindlichen Zuständigkeitsverteilung führt auf ein weiteres Argument für das vorgenannte, an den vom Normgeber verwendeten Beispielen orientierte Verständnis des § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG. Wie aus § 58 Abs. 1 Nr. 9 NKomVG ersichtlich, nimmt die Vertretung ihre Verantwortung für das kommunale Ausgabewesen insbesondere dadurch wahr, dass sie über die Haushaltssatzung, den ihr zugrundeliegenden Haushaltsplan (vgl. §§ 112 ff. NKomVG) sowie über- und außerplanmäßige Aufwendungen (§ 117 NKomVG) beschließt. Mit dieser Beschlussfassung liegt der Rahmen für das kommunale Ausgabewesen fest. Alles spricht vor diesem Hintergrund dafür, die konkrete Bewirtschaftung des Haushalts, also die Umsetzung der mit dem Haushaltsplan getroffenen Grundsatzentscheidungen dem Hauptverwaltungsbeamten einerseits (§ 85 Abs. 1 NKomVG) und dem Hauptausschuss andererseits (§ 76 Abs. 2 Satz 1 NKomVG) zu überlassen. Ein Grund dafür, der Vertretung neben der Grundsatzentscheidung über die Bereitstellung der Mittel im Haushaltsplan sowie deren Zweckbindung generell auch die Entscheidung über die konkrete Ausgabe zuzuweisen, ist weder dem Gesetz zu entnehmen, noch gibt es für eine derartige Dominanz der Vertretung gegenüber den übrigen Organen einen Sachgrund. § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG liegt daher nicht die Annahme zugrunde, dass für Verfügungen über das Vermögen der Kommune die haushaltsrechtlichen Beschlüsse nicht ausreichen (so aber nicht überzeugend Hartmann/Welzel, NdsVBl 2015, 103 [107]); sie begründet auch keinen "Zuständigkeitsvorbehalt der Vertretung für alle bedeutenden Fälle". Die Vorschrift steht nicht selbstständig neben den haushaltsrechtlichen Zuständigkeiten des Rates, sondern ergänzt die nach § 58 Abs. 1 Nr. 9 NKomVG ohnehin bestehende Zuständigkeit der Vertretung für den Haushalt um diejenigen vermögenswirksamen Entscheidungen, die in der Haushaltssatzung, dem Haushaltsplan und den weiteren vorbehaltenen haushaltsrechtlichen Entscheidungen der Vertretung keine finanzielle Grundlage finden. Andernfalls würde eine Doppelzuständigkeit der Vertretung begründet, die im Widerspruch zu dem die Kompetenzverteilung im demokratischen Rechtsstaat prägenden Grundsatz stünde, dass dasjenige Organ entscheidungsbefugt sein soll, das sowohl nach seiner Legitimation als auch nach seiner Struktur dafür am besten geeignet ist. Die Vertretung ist aufgrund ihrer Größe und ihrer vergleichsweise geringen Sitzungshäufigkeit denkbar schlecht geeignet, die im konkreten Haushaltsvollzug anfallenden Routineentscheidungen zu treffen. Eine Zuständigkeit der Vertretung führte daher zu einem schwerfälligen Haushaltsvollzug, der in erkennbarem Widerspruch zu den auf Effizienz ausgerichteten Vorschriften der §§ 76, 85 NKomVG stünde (vgl. zutreffend Kamlage, Rathaus & Recht 2024, 12 [13]). Ungleich besser geeignet ist hingegen der kleinere und häufiger tagende Hauptausschuss, dessen Zusammensetzung sich an den Mehrheitsverhältnissen in der Vertretung orientiert.
3.
Abschließend belegt die von der Beklagten erstmals im Berufungsverfahren mit hoher Überzeugungskraft herausgearbeitete Entstehungsgeschichte des § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG, dass dem Normgeber ein enges, die vorgenannten systematischen Gegebenheiten berücksichtigendes Normverständnis vor Augen stand. Im Gesetzgebungsverfahren zur Schaffung einer Niedersächsischen Gemeindeordnung hatte sich der federführende Ausschuss für innere Verwaltung des Niedersächsischen Landtags in Anlehnung an die Regierungsvorlage (LT-Drs. 2/323, S. 489) zunächst auf einen § 41 Nr. 16 NGO-E verständigt, der dem Rat die Beschlussfassung über den "Erwerb, die Veräußerung oder die Belastung von Grundstücken und grundstücksgleichen Rechten, soweit es sich nicht um Geschäfte der laufenden Verwaltung handelt," vorbehielt (LT-Drs. 2/841, S. 1526). Im weiteren Gesetzgebungsverfahren wurde daraus § 41 Nr. 10 NGO-E, der den Ratsvorbehalt auf "die Verfügung über Gemeindevermögen, insbesondere Veräußerung oder Belastung von Grundstücken (...)," begrenzte. Entfallen war damit insbesondere der Tatbestand des Erwerbs von Grundstücken. Zur Begründung der Neufassung hieß es, Nr. 16 sei, "soweit nicht in Nr. 10 enthalten, nicht mehr aufgenommen worden, da jede Ausgabe ohnehin an die dem Rat vorbehaltene Bewilligung von Mitteln geknüpft ist und die Vorschrift daher überflüssig erscheint" (Arbeitsunterlage des MI zu LT-Drs. 2/841 als Teil der Vorlage Nr. 53, S. 4). Dieser Auffassung schloss sich der Ausschuss für innere Verwaltung in seiner Sitzung am 15. Dezember 1954 (vgl. Niederschrift v. 6.1.1955, S. 6 f.) an; in dieser Fassung wurde die Vorschrift vom Niedersächsischen Landtag in seiner Sitzung am 10. Februar 1955 beschlossen (Nds. GVBl. S. 55).
4.
Nach alledem bedarf der in § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG enthaltene Begriff der Verfügung über Vermögen der Kommune der einschränkenden Auslegung. Die Vorschrift erfasst nur rechtsgeschäftliche Veränderungen des Vermögensbestands, mit denen ein besonderes Risiko verbunden ist und bei denen mit Blick auf das Risiko keine anderweitige Kontrolle durch die Vertretung gewährleistet ist. In den Fällen, in denen die Vertretung gemäß § 58 Abs. 1 Nr. 9 NKomVG mittels der Beschlussfassung über den Haushalt sowie über über- und außerplanmäßige Aufwendungen den Rahmen setzt, findet § 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG keine Anwendung. Die Vorschrift betrifft mit anderen Worten nicht Verfügungen über die veranschlagten Haushaltsmittel, sondern nur solche außerhalb des Haushalts (vgl. zutreffend Thiele, NKomVG, 2. Aufl. 2017, § 58 Rn. 22 f.; ebenso Koch, in: Ipsen, NKomVG, 2011, § 58 Rn. 38; Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen, 9. Aufl. 2023, S. 552; OLG Celle, Beschl. v. 17.11.2011 - 13 Verg 6/11 -, juris Rn. 41; im Grundsatz auch Blum, in: Blum/Meyer, NKomVG, 6. Aufl., 2022, § 58 Rn. 31b; Mehde, in: Dietlein/Mehde, BeckOK Kommunalrecht Niedersachsen, 36. Ed. 1.1.2026, § 58 Rn. 25; generell ablehnend wohl nur Hartmann/Welzel, NdsVBl 2015, 103 [107]).
Besondere Anforderungen an die Art und Weise der Mittelveranschlagung im Rahmen des Haushalts bestehen nicht. Bei der Bereitstellung von Mitteln für Grundstücksgeschäfte ist es daher entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht erforderlich, dass im Haushaltsplan Angaben zum konkret zu erwerbenden Grundstück, zu dessen Kaufpreis sowie zur Person des Vertragspartners enthalten sind (so aber Mehde, in: Dietlein/Mehde, BeckOK Kommunalrecht Niedersachsen, 36. Ed. 1.1.2026, § 58 Rn. 25; undeutlich Blum, in: Blum/Meyer, NKomVG, 6. Aufl., 2022, § 58 Rn. 31b); derartige Angaben wären bei der allgemeinen Bereitstellung von Haushaltsmitteln auch unüblich. Es reicht mit Blick auf die obigen Ausführungen aus, dass überhaupt Haushaltsmittel in auskömmlicher Höhe zur Verfügung stehen. Die Zulässigkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts durch Verwaltungsakt aufgrund eines Beschlusses des Hauptausschusses steht demzufolge unter dem Vorbehalt, dass der Rat die erforderlichen Mittel - sei es durch allgemeine Veranschlagung der Mittel im Haushalt, in einem Nachtragshaushalt oder durch Bewilligung einer überplanmäßigen Ausgabe - bereitstellt; das hat der Hauptverwaltungsbeamte bzw. der für ihn handelnde Bearbeiter - wie bei allen ausgabewirksamen Verwaltungsakten - vor Erlass des Vorkaufsrechtsbescheides zu prüfen.
5.
Gemessen daran begegnet die Ausübung des Vorkaufsrechts keinen formellen Bedenken. Bei Bescheiderlass waren sowohl der erforderliche Beschluss des Verwaltungsausschusses als auch die Bereitstellung der Mittel im Nachtragshaushalt 2020 bzw. Haushalt 2021 seitens des Rates erfolgt.
Keinen Bedenken begegnet, dass der Verwaltungsausschuss gemäß § 78 Abs. 2 Satz 1 NKomVG nicht öffentlich getagt hat. Eine rechtliche Vorgabe, dass über die Ausübung des Vorkaufsrechts in öffentlicher Sitzung zu entscheiden ist, enthält das insoweit maßgebliche niedersächsische Kommunalverfassungsrecht nicht; Bundesrecht trifft dazu keine Aussage. Etwas anderes gilt insbesondere nicht mit Blick auf die Grundrechtsrelevanz der Ausübung des Vorkaufsrechts. Richtig ist zwar, dass die Ausübung dieses Rechts in die eigentumsbezogene, von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Privatautonomie eingreift. Der Eingriff ist aber schon nicht von besonderer Intensität (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.6.2025 - 4 C 3.24 -, BVerwGE 186, 72 = BauR 2025, 1792 = juris Rn. 17 m.w.N.). Das Interesse des Verkäufers, das auf den Erhalt des Kaufpreises gerichtet ist, muss die Gemeinde - vom hier nicht einschlägigen Sonderfall des § 28 Abs. 3 und 4 BauGB abgesehen - voll befriedigen, sodass nur das Interesse an der freien Auswahl des Vertragspartners verbleibt. Für den Käufer gilt, dass dieser nur über eine von vornherein mit der Möglichkeit einer Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts belastete Erwerbschance verfügt. Realisiert sich diese Chance nicht, steht er nicht schlechter, als er zuvor gestanden hat. Hinzu kommt selbstständig tragend, dass es im gesamten öffentlichen Bundes- und Landesrecht keinen Grundsatz gibt, dass über besonders grundrechtsrelevante Einzelfallenscheidungen auf gemeindlicher Ebene die Vertretung zu entscheiden hat. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urt. v. 23.6.2015 - 8 S 1386/14 -, juris Rn. 40 ff.) bezieht sich auf die dortige abweichende Rechtslage; in Baden-Württemberg ist der öffentlich tagende Gemeinderat für die Entscheidung über das Vorkaufsrecht zuständig.
Hat demzufolge der Verwaltungsausschuss der Beklagten zu Recht über die Ausübung des Vorkaufsrechts entschieden, kommt es auf die Frage, ob - bei Annahme einer Zuständigkeit der Vertretung - § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 46 VwVfG zu ihren Gunsten eingegriffen hätte, nicht mehr an (vgl. dazu Senatsurt. v. 7.3.2024 - 1 LB 109/22 -, BauR 2024, 1024 = NdsVBl 2024, 251 = juris Rn. 24).
II.
Die materiellen Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts liegen vor. Die betroffenen Flächen liegen - wie § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB voraussetzt - im Außenbereich sowie im Geltungsbereich des Flächennutzungsplans der Beklagten, der diese als Wohnbauflächen darstellt. Das Vorkaufsrecht darf nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB zudem nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt. Auch dieser Anforderung ist genügt.
Ob die Ausübung des Vorkaufsrechts durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt ist, bestimmt sich nach den Zielen, die mit den einzelnen Tatbeständen in § 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB verfolgt werden. § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB bezweckt, Flächen für den Wohnungsbau verfügbar zu machen. Dies schließt solche Grundstücke ein, die der infrastrukturellen Ausstattung des zu entwickelnden Wohngebiets dienen sollen. Daher rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB nur, wenn damit Flächen - unmittelbar oder mittelbar (als Tauschland) - für die Errichtung von Wohngebäuden oder für deren infrastrukturelle Ausstattung erworben werden sollen. Dagegen steht das Vorkaufsrecht der Gemeinde nicht als Instrument einer allgemeinen Bodenbevorratung zur Verfügung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.1.2010 - 4 B 53.09 -, BauR 2010, 874 = BRS 76 Nr. 113 = juris Rn. 5). Auch in zeitlicher Hinsicht unterliegt die Ausübung des Vorkaufsrechts Grenzen. Das öffentliche Wohl rechtfertigt die Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers nur dann, wenn die Gemeinde alsbald diejenigen (weiteren) Schritte vornimmt, die erforderlich sind, um das städtebauliche Ziel, Wohnbauland bereit zu stellen, zu verwirklichen. Der Gesetzgeber hat die Befugnisse der Gemeinden erweitert, damit diese einem akuten Wohnraummangel begegnen können. Im Regelfall wird dies die alsbaldige Aufstellung eines entsprechenden Bebauungsplans gebieten (BVerwG, Beschl. v. 25.1.2010 - 4 B 53.09 -, BauR 2010, 874 = BRS 76 Nr. 113 = juris Rn. 8).
Gemessen daran ist die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat nachgewiesen, dass zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts und ebenso noch zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids im Gemeindegebiet ein Bedarf zur Entwicklung weiterer Wohnbaugrundstücke bestand und sie diesen Bedarf zeitnah durch Aufstellung eines Bebauungsplans für die im Wege des Vorkaufsrechts zu erwerbenden Flächen decken wollte. Die dagegen erhobenen Einwände überzeugen nicht.
Bereits im erstinstanzlichen Verfahren hat die Beklagte als Anlage B2 eine Übersicht über die von privater und öffentlicher Seite angebotenen bzw. verkauften Baugrundstücke zum Stichtag 29. Dezember 2020, dem Tag des Bescheiderlasses, vorgelegt. Aus dieser Übersicht ergibt sich, dass es im Stadtgebiet der Beklagten noch zehn frei verfügbare Baugrundstücke gab; alle übrigen Grundstücke waren verkauft oder verbindlich reserviert. Aus der Übersicht ergibt sich weiter, dass im Stadtgebiet seit dem Jahr 2015 mehr als 50 von Seiten der Stadt angebotene Wohnbaugrundstücke verkauft oder verbindlich reserviert worden waren. Angesichts dieser Marktdynamik, die sich in den Grundstücksmarktberichten für die Region B-Stadt, den Landkreis Hameln-Pyrmont, den Landkreis D-Stadt und den Landkreis Schaumburg ab dem Jahr 2016 widerspiegelt (Rückgang der im Gebiet der Beklagten verfügbaren Grundstücke von 79 [2016] auf 28 [2021)], ist die damalige Annahme der Beklagten, ein Baulandangebot von nur noch zehn Grundstücken reiche nicht aus, nicht zu beanstanden.
Soweit der Kläger dem auf der Grundlage einer Besichtigung der Baugebiete sowie der Grundstücksmarktberichte (Angaben für das Jahr 2021: 28 freie Bauplätze, 130 weitere Baugrundstücke könnten erschlossen werden) entgegenhält, tatsächlich seien das verfügbare Baulandangebot sowie die Bauflächenreserven erheblich größer, überzeugt das nicht. Eine Besichtigung lässt - wie der Kläger selbst erkannt hat - naturgemäß keine Aussage darüber zu, ob ein unbebautes Grundstück am Markt noch verfügbar ist; demzufolge ist das Vorliegen von zahlreichen unbebauten Grundstücken im ersten Halbjahr 2021 nicht relevant. Für den Grundstücksmarktbericht 2021 gilt, dass dieser nur den Zeitraum vom 1. November 2019 bis zum 31. Oktober 2020 betrachtet (s. S. 12). 14 der in der Anlage B2 aufgeführten rund 50 Verkäufe bzw. verbindlichen Reservierungen fanden später statt; weitere fünf lagen so nah am Ende des Betrachtungszeitraums, dass fraglich ist, ob sie in den Bericht Eingang gefunden haben. Eine Diskrepanz zwischen Grundstücksmarktbericht und Angaben der Beklagten besteht demzufolge nicht; im Gegenteil sind die Angaben (nahezu) deckungsgleich.
Hinsichtlich der Baulandreserven von bis zu 8,6 ha bzw. der erschließbaren 130 Baugrundstücke hat die Erörterung in der mündlichen Verhandlung ergeben, dass sich diese Angaben auf die Bauabschnitte 3 und 4 des bei Ausübung des Vorkaufsrechts in seinem Abschnitt 1 bereits realisierten und mittlerweile auch im Abschnitt 2 am Markt befindlichen Wohnpark-Ost im Kernort beziehen. Dazu hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass einer weiteren Entwicklung des Wohnparks-Ost zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts entgegengestanden habe und noch heute entgegenstehe, dass sich nicht alle benötigten Flächen in ihrem Eigentum befänden. Vor diesem Hintergrund verfügt die Erschließung der etwa 8,6 ha der Bauabschnitte 3 und 4 nur über eine insbesondere zeitlich ungesicherte Perspektive, sodass die Flächen zur Deckung eines konkreten Bedarfs nichts beitragen.
Der Kläger kann der Beklagten auch nicht entgegenhalten, dass sich die Marktlage nach dem Jahr 2022 unter anderem aufgrund gestiegener Zinsen und Baukosten deutlich verschlechtert habe. Spätestmöglicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Vorkaufsrechtsausübung ist der Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids im Mai 2021 (vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt BVerwG, Beschl. v. 30.9.2020 - 4 B 45.19 -, ZfBR 2021, 66 = BRS 88 Nr. 80 = juris Rn. 19; Urt. v. 9.11.2021 - 4 C 1.20 -, BVerwGE 174, 109 = BauR 2022, 444 = BRS 89 Nr. 66 = juris Rn. 21 einerseits; OVG RP, Urt. v. 22.3.2023 - 1 A 10150/22.OVG -, BauR 2023, 1630 = BRS 91 Nr. 58 = juris Rn. 25 ff.; VGH BW, Urt. v. 17.9.2024 - 3 S 865/23 -, juris Rn. 106 andererseits). Zu diesem Zeitpunkt war nicht absehbar, dass die Nachfrage nach Wohnbaugrundstücken nachlassen würde. Vor diesem Hintergrund ist es auch ohne Relevanz, dass gegenwärtig im Stadtgebiet der Beklagten ausreichend Baugrundstücke verfügbar sind.
Nicht zutreffend ist der Einwand des Klägers, die Beklagte betreibe eine ungezügelte Baulandentwicklung trotz schrumpfender Einwohnerzahlen. Richtig ist, dass die Beklagte seit der Jahrtausendwende zunächst geschrumpft, seit dem Jahr 2016 aber wieder gewachsen ist. Der Trend ständig sinkender Einwohnerzahlen war bei Ausübung des Vorkaufsrechts demzufolge gebrochen. Hinzu kommt, dass die Beklagte - wie ihr Bürgermeister in der mündlichen Verhandlung nochmals deutlich gemacht hat - eine Städtebaupolitik betreibt, die unter anderem mittels eines Angebots günstiger und attraktiver Bauplätze auf eine Erhöhung ihrer Einwohnerzahl, etwa durch Zuzug junger Familien, abzielt. Eine solche Politik hält sich innerhalb der Zielsetzungen des Baugesetzbuchs und ist legitim. Von vornherein unrealistisch war sie angesichts der Erfahrungen, die die Beklagte in den Jahren nach 2016 gemacht hatte, nicht; von einer unabwendbaren Schrumpfungstendenz musste sie angesichts der bestehenden Baulandnachfrage nicht ausgehen.
Gewahrt ist schließlich die zeitliche Komponente. Die Beklagte hat - wie bereits bei Ausübung des Vorkaufsrechts beabsichtigt - unmittelbar nach der Ausübung die nötigen Beschlüsse gefasst, um einen Bebauungsplan aufzustellen. Der Aufstellungsbeschluss datiert vom 18. Februar 2021. Bereits Anfang 2022 lagen ein erster Planentwurf sowie ein städtebaulicher Entwurf vor, auf dessen Grundlage die Beklagte die frühzeitige Beteiligung nach § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 BauGB durchgeführt hat. Nach Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung steht der Satzungsbeschluss - abhängig vom Ausgang dieses und des Parallelverfahrens 1 LC 23/24 - unmittelbar bevor. Diese Abfolge zeigt, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts dazu diente, die erworbenen Flächen unverzüglich zu Wohnbauland zu entwickeln.
III.
Keinen Bedenken begegnet schließlich die Ermessensbetätigung. Die Beklagte hat in Bezug auf den Verkäufer zutreffend berücksichtigt, dass die Belastung für diesen im Wesentlichen darin liegt, sich seinen Vertragspartner nicht aussuchen zu können. Dieses Interesse hat sie zutreffend für nicht besonders gewichtig gehalten und in der Abwägung nicht durchgreifen lassen. In Bezug auf den Kläger als Erwerber hat die Beklagte seine ihr aufgrund der Anhörung bekannten Interessen fehlerfrei hinter ihre im Einklang mit § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB verfolgten städtebaulichen Zielsetzungen zurückgestellt. Mit Blick auf eine landwirtschaftliche Nutzung hat sie zu Recht den vergleichsweisen hohen Kaufpreis sowie die von den weiteren erworbenen Flächen isolierte Lage berücksichtigt. Zu einer Eigenentwicklung der Flächen als Wohnbauland war der Kläger nicht willens bzw. in der Lage; entsprechende Verhandlungen hat er beendet.
Die in der mündlichen Verhandlung von Seiten des Klägers vorgebrachten Einwände, er plane, im Gebiet der Beklagten auf den weiteren erworbenen Flächen eine Walnusszucht zu etablieren, deshalb benötige er das ortsnahe Flurstück zur Errichtung eines landwirtschaftlichen Gebäudes, nur im Paket ergebe der Erwerb Sinn, begründen ebenfalls keinen Ermessensfehler. Das gilt schon deshalb, weil der Beklagten dieser Einwand nach Lage der Akten nicht bekannt war; vorgetragen wurde er gegenüber der Beklagten - wie der Kläger selbst eingeräumt hat - erstmals in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat. Der weitere Einwand, die Beklagte handele treuwidrig, wenn sie einerseits auf einen ihr möglichen freihändigen Erwerb verzichte und damit nach außen ihr Desinteresse zu erkennen gebe, andererseits aber von ihrem Vorkaufsrecht Gebrauch mache, verfängt ebenfalls nicht. Die Beklagte hat die freie Wahl, ob sie einen beabsichtigten Grunderwerb am Markt vornimmt oder von einem Vorkaufsrecht Gebrauch macht. Wenn sich eine Gemeinde - wie hier - zur Verhinderung eines Bieterwettbewerbs auf das Vorkaufsrecht beschränkt, ist das demzufolge nicht zu beanstanden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Hinweis:
Hinweis: Das Dokument wurde redaktionell aufgearbeitet und unterliegt in dieser Form einem besonderen urheberrechtlichen Schutz. Eine Nutzung über die Vertragsbedingungen der Nutzungsvereinbarung hinaus - insbesondere eine gewerbliche Weiterverarbeitung außerhalb der Grenzen der Vertragsbedingungen - ist nicht gestattet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 85 NKomVG
§ 58 NKomVG
§ 117 NKomVG
§ 46 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 58 Abs. 1 Nr. 14 NKomVG
§ 58 Abs. 1 NKomVG
§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 76 Abs. 2 Satz 1 NKomVG
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB
§ 45 Abs. 1 Satz 1 NKomVG
§ 58 Abs. 1 Nr. 9 NKomVG
§ 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 NKomVG
§ 58 Abs. 1 Nr. 16 und 20 NKomVG
§ 58 Abs. 1 Nr. 16 NKomVG
§ 58 Abs. 1 Nr. 11 bis13 NKomVG
§ 58 Abs. 1 Nr. 18 NKomVG
§ 85 Abs. 1 NKomVG
§ 78 Abs. 2 Satz 1 NKomVG
§ 28 Abs. 3 und 4 BauGB
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 4 Abs. 1 BauGB
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 186, 72
BVerwGE 174, 109
1 LC 23/24
1 LB 109/22
1 LB 270/02
1 LB 2/22
13 Verg 6/11
4 C 3.24
8 S 1386/14
4 B 53.09
4 B 45.19
4 C 1.20
1 A 10150/22
3 S 865/23