Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-12-14, Aktenzeichen 3 K 1756/09

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 28.05.2009 und deren Widerspruchsbescheid vom 22.07.2009 werden aufgehoben.
Die Beklagte wird verurteilt, den Klägern einen Zuschuss zu den Schülerbeförderungskosten für das Schuljahr 2008/2009 in Höhe von jeweils 55 EUR zu gewähren.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand:
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Die Kläger begehren die Gewährung eines Zuschusses zu ihren Schülerbeförderungskosten für das Schuljahr 2008/2009.
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Die Kläger sind wohnhaft in ... und besuchen das in Trägerschaft der Beklagten stehende ...-Gymnasium in .... Den Schulweg bestreiten sie mit öffentlichen Verkehrsmitteln. Sie sind im Besitz eines Fahrausweises in Form eines sog. ScoolCard-Jahresabonnements des .... Hierfür gewährt die Beklagte auf Grundlage ihrer Satzung über die Erstattung der notwendigen Schülerbeförderungskosten den in ihrem Stadtgebiet wohnhaften Schülern einen Zuschuss in Höhe von 55 EUR pro Schuljahr.
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Die Kläger wandten sich mit Schreiben vom 19.12.2008 und 15.05.2009 an die Beklagte und begehrten die Gewährung eines solchen Zuschusses. Zur Begründung führten sie aus, sie hätten die Schule in ... u.a. deshalb gewählt, weil sie mit öffentlichen Verkehrsmitteln besser zu erreichen sei als etwa Schulen in .... Ihr Wohnort ... verfüge über kein eigenes Gymnasium. Für die Erstattung von Schülerbeförderungskosten seien grundsätzlich die Stadt- oder Landkreise des Schulortes zuständig und nicht derjenige des Wohnortes. Daher würden beispielsweise auch Schülern, die auf dem Gebiet der Beklagten wohnten, durch den Landkreis ... die notwendigen Kosten in Form des Zuschusses zur ScoolCard erstattet, wenn diese Schüler eine Schule im Landkreis besuchten. Der Beklagten stehe zwar das Recht zu, die Schüler zu den Kosten ihrer Beförderung heranzuziehen und lediglich einen Zuschuss zu gewähren. Hierbei sei jedoch der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz in seiner Ausprägung als Willkürverbot zu berücksichtigen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb für Schüler aus dem Landkreis, die Schulen im Stadtgebiet der Beklagten besuchten, gem. § 6 Abs. 1 b) der Satzung nur Monatsfahrkarten bezuschusst würden, nicht aber die ScoolCard. Die Beantragung eines Zuschusses für Monatsfahrkarten für die erforderliche Wabenanzahl lohne sich wirtschaftlich nicht. Eine Rechtfertigung dafür, dass § 6 Abs. 1 c) der Satzung an den Wohnort ... anknüpfe, sei nicht ersichtlich, zumal die Beklagte nach § 6 Abs. 1 b) der Satzung grundsätzlich bereit sei, auch an die Schüler 55 EUR im Jahr zu zahlen, die außerhalb ihres Stadtgebietes wohnten.
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Mit Bescheid vom 28.05.2009 lehnte die Beklagte die Gewährung eines Zuschusses für die ScoolCard der Kläger in Höhe von jeweils 55 EUR mit der Begründung ab, nach der Satzung über die Erstattung der Schülerbeförderungskosten sei dieser Zuschuss lediglich für die in ... wohnenden Schüler vorgesehen. Die Kläger gehörten als Nichteinwohner nicht zum Kreis der Zuschussberechtigten. Die Stadt- und Landkreise könnten diesen aufgrund ihrer Satzungsautonomie selbst bestimmen. Daher stehe es ihr als Schulträgerin frei, ... Familien besser zu stellen als auswärtige.
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Hiergegen legten die Kläger rechtzeitig Widerspruch ein, der von der Beklagten mit Bescheid vom 22.07.2009 zurückgewiesen wurde.
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Am 28.07.2009 haben die Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung sie vortragen, ihnen stehe ein sekundärer Leistungsanspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG zu. Für eine Unterscheidung der Schüler danach, ob diese im Stadtgebiet der Beklagten wohnhaft seien oder nicht, fehle ein sachlicher Grund. Daher sei der Kreis der Begünstigten zu erweitern. Die Aufgabe der Tragung der Kosten der Schülerbeförderung obliege den Stadt- und Landkreisen als Pflichtaufgabe. Diese Aufgabe sei ihnen nicht in Anknüpfung an ihre Einwohner - also an den Wohnort der Schüler - auferlegt, sondern in Anknüpfung an den Sitz der jeweiligen Schule. Welche Schulen ein Schüler besuchen dürfe oder besuchen müsse, regele das Schulrecht. Nach § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 FAG könnten die Stadt- und Landkreise durch Satzung die Höhe und das Verfahren der Erhebung eines Eigenanteils oder der Gewährung eines Zuschusses bestimmen, wobei ihnen ein weiter Gestaltungsspielraum zukomme. Eine Vorschrift über den berechtigten Personenkreis und die Höhe des Zuschusses enthalte das Gesetz nicht. Jedoch sei der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz in seiner Ausprägung als Willkürverbot zu beachten. Durch die Satzung habe die Beklagte auswärtige Schüler faktisch von der Bezuschussung der Schülerbeförderungskosten ausgeschlossen.
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Die Kläger beantragen,
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die Beklagte unter Aufhebung deren Bescheids vom 28.05.2009 und deren Widerspruchsbescheids vom 22.07.2009 zu verurteilen, ihnen einen Zuschuss zu den Schülerbeförderungskosten für das Schuljahr 2008/2009 in Höhe von jeweils 55 EUR zu gewähren und
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die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung verweist sie auf die in dieser Sache ergangenen Bescheide. Ergänzend führt sie aus, die Differenzierung nach dem Wohnort der Schüler sei im Zuge der Erweiterung der ScoolCard auf das gesamte Netz des Verkehrsverbundes erfolgt und sei daher tarifrechtlich zu erklären.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den der Kammer vorliegenden Verwaltungsvorgang der Beklagten, auf die gewechselten Schriftsätze und die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die allgemeine Leistungsklage ist zulässig und begründet. Die Kläger haben für das Schuljahr 2008/2009 einen Anspruch auf Gewährung eines Zuschusses zu den Kosten für ihre ScoolCard in Höhe von jeweils 55 EUR. Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 28.05.2009 und deren Widerspruchsbescheid vom 22.07.2009 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Der Anspruch der Kläger ergibt sich aus den §§ 1, 6 Abs. 1 c) der Satzung der Beklagten über die Erstattung notwendiger Schülerbeförderungskosten vom 21.06.1983 (Amtsblatt vom 01.07.1983); zuletzt geändert durch Satzung vom 23.07.2002 (Amtsblatt vom 13.09.2002) i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG. Die Beschränkung der Gewährung des Zuschusses von 55 EUR bei Erwerb einer Jahreskarte auf die im Stadtgebiet der Beklagten wohnhaften Schüler verstößt gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Den Klägern, die die übrigen Voraussetzungen der Zuschussgewährung unstreitig erfüllen, ist daher gleichsam der in § 6 Abs. 1 c) der Satzung vorgesehene Zuschuss zu gewähren.
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Die Satzung über die Erstattung notwendiger Schülerbeförderungskosten findet ihre gesetzliche Grundlage in § 18 des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich (- FAG -, in der Fassung der Bekanntmachung vom 01.01.2000 (GBl. 2000, S. 14)). Diese Vorschrift setzt zunächst stillschweigend voraus, dass die Tragung der Schülerbeförderungskosten den Schulträgern obliegt (VGH Baden-Württ., Urteil v. 20.11.2001 - 9 S 239/01 - NVwZ-RR 2002, 436 ff.). Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 FAG haben die Stadt- und Landkreise den Schulträgern die notwendigen Schülerbeförderungskosten zu erstatten. Soweit die Stadt- und Landkreise - wie hier - selbst Schulträger sind, tragen sie nach § 18 Abs. 1 Satz 4 FAG die ihnen entstehenden Beförderungskosten selbst. Hierfür erhalten sie gemäß § 18 Abs. 3 FAG vom Land Baden-Württemberg pauschale Zuweisungen. Nach § 18 Abs. 2 Satz 1 FAG können die Stadt- und Landkreise die Modalitäten der Erstattungen durch Satzung regeln. Insbesondere können sie die Höhe und das Verfahren der Erhebung eines Eigenanteils der Schüler oder der Gewährung eines Zuschusses zu deren Beförderungskosten bestimmen. Die Vorschrift des § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG stellt es der Beklagten frei, ob und unter welchen Voraussetzungen das „Eigenanteilsverfahren“ oder das „Zuschussverfahren“ gelten soll (VGH Baden-Württ., Beschluss v. 27.07.1999 - 9 S 2818/98 -, NVwZ-RR 2000, 631 ff.). Somit ist es der Beklagten grundsätzlich erlaubt, die Schüler bzw. deren Eltern zu den notwendigen Kosten der Schülerbeförderung durch die bloße Gewährung eines Zuschusses heranzuziehen. Die Einzelheiten der Zuschussgewährung, wie beispielsweise den berechtigten Personenkreis und die Höhe des Zuschusses, darf die Beklagte grundsätzlich nach ihrem Ermessen festlegen. Dabei wird ihr im Rahmen der Satzungsautonomie ein weiter Gestaltungsspielraum zugestanden. Insbesondere ist sie gesetzlich nicht verpflichtet, die Schüler völlig von ihren Beförderungskosten freizustellen (VGH Baden-Württ., Urteil v. 22.11.2001 - 9 S 2714/00 -, NVwZ-RR 2002, 438 ff.). Andererseits darf sie die Tragung der Beförderungskosten auch nicht vollständig versagen.
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Dem Gestaltungsspielraum der Beklagten sind durch Art. 3 Abs. 1 GG Grenzen gesetzt. Der allgemeine Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebietet es, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Verschiedenes nach seiner Eigenart verschieden zu behandeln. Welche Sachverhaltselemente „wesentlich“ sind, so dass ihre Übereinstimmung eine Gleichbehandlung oder ihrer Verschiedenheit eine Ungleichbehandlung rechtfertigt, unterliegt regelmäßig der Entscheidung des jeweiligen Normgebers. Sein Spielraum endet jedoch dort, wo die ungleiche Behandlung nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, wo mit anderen Worten ein aus der Natur der Sache sich ergebender oder sonst sachlich einleuchtender Grund für die Differenzierung fehlt (st. Rspr. des BVerfG, vgl. Beschluss vom 07.10.1980 - 1 BvL 50/79 u.a. -, BVerfGE 55, 72 < 89 f.>; Beschluss vom 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u.a. -, DVBl 2001, 191; im Anschluss hieran VGH Baden-Württ., Urteil v. 22.11.2001, a.a.O.; Urteil v. 20.11.2001, a.a.O., m.w.N.; Beschluss v. 27.07.1999, a.a.O.).
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Die Nichteinbeziehung der nicht im Stadtgebiet der Beklagten wohnhaften Schüler in den Kreis der Zuschussberechtigten nach § 6 Abs. 1c) der Satzung über die Erstattung der notwendigen Schülerbeförderungskosten verstößt gegen diese Grundsätze der Gleichbehandlung. Die Eigenschaft als Einwohner bzw. Nichteinwohner ist für die Schülerbeförderung und die Frage der Kostentragung kein sachgerechtes Differenzierungskriterium (bereits anklingend im obiter dictum des VGH Baden-Württ., Urteil v. 22.11.2001., a.a.O.). Zwar sind die Gemeinden bei den Verwaltungsleistungen, die sie im Bereich der freiwilligen Selbstverwaltung erbringen, darin frei, die eigenen Einwohner stärker zu fördern als Nichteinwohner. Die notwendigen Schülerbeförderungskosten ihrer eigenen Schulen zu tragen bzw. den Trägern der in ihrem Gebiet gelegenen Schulen die Kosten zu erstatten, obliegt den Stadt- und Landkreisen jedoch als Pflichtaufgabe (§ 18 Abs. 1 FAG; st. Rspr., vgl. VGH Baden-Württ., Urteil v. 22.11.2001, a.a.O.; Urteil v. 20.11.2001, a.a.O., m.w.N.). Diese Aufgabe ist ihnen nicht in Anknüpfung an ihre Einwohner - also an den Wohnort der Schüler - auferlegt, sondern in Anknüpfung an den Sitz der jeweiligen Schule. Dies zeigt sich nicht zuletzt aus § 18 Abs. 1 Satz 3 FAG, nach dem für die Zuordnung einer Schule zu einem Stadt- oder Landkreis der Schulort maßgebend ist. Eine Anknüpfung an den Wohnort findet sich nur für solche Schüler, die Schulen außerhalb Baden-Württembergs besuchen (§ 18 Abs. 1 Satz 1 FAG). Auch die pauschale Zuweisung des Landes nach § 18 Abs. 3 FAG bezweckt die Finanzierung der von den Schulträgern zu tragenden Beförderungskosten. Eine Stadt, die gleichzeitig Schulträger ist, erhält diese Mittel im Hinblick auf die ihre Schulen besuchenden Schüler, unabhängig davon, ob diese in ihrem Stadtgebiet leben oder nicht. Welche Schule ein Schüler besuchen darf oder besuchen muss, insbesondere an welchem Schulort diese Schule liegt, regelt das Schulrecht. Die Wahlfreiheit der Schüler und Eltern findet ihre Grenzen in den Bestimmungen des Schulgesetzes sowie in den Entscheidungen der staatlichen Schulverwaltung. Ein Stadt- oder Landkreis darf den Zustrom zu den Schulen in seiner kommunalen Trägerschaft nicht mittelbar dadurch steuern, dass die Schülerbeförderungskosten unterschiedlich hoch subventioniert werden (vgl. VGH Baden-Württ., Urteil v. 22.11.2001, a.a.O.). Nach alledem hat die Beklagte sämtliche Schüler unabhängig von ihrem Wohnort selbst dann in gleicher Art und Weise zu bezuschussen, wenn sie sich nicht nur darauf beschränkt, den auf sie entfallenden Anteil der staatlichen Zuweisung nach § 18 Abs. 3 FAG an die Schüler weiterzugeben (zweifelnd, ob eine solche bloße Weitergabe zulässig wäre: VGH Baden-Württ., Beschluss v. 27.07.1999, a.a.O.; Urteil v. 22.11.2001, a.a.O.), sondern der Zuschuss auch aus eigenen Mitteln der Stadt stammt.
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Der Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG bewirkt die Nichtigkeit der verfassungswidrigen Satzungsregelung. Einem Leistungsanspruch der Kläger auf Gewährung des Zuschusses fehlt es danach eigentlich weiterhin an der rechtlichen Grundlage. Wenn wie hier eine satzungsrechtliche Regelung unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG eine Personengruppe benachteiligt, so steht es den Verwaltungsgerichten grundsätzlich nicht zu, die Gleichheit im Wege der richterlichen Lückenschließung dadurch herzustellen, dass es selbst diese Gruppe in die begünstigende Regelung einbezieht. Darin läge ein Übergriff in die dem Satzungsgeber vorbehaltene Gestaltungsfreiheit. Grundsätzlich bleibt es dem Ermessen des Normgebers überlassen, wie die aus der Verfassungswidrigkeit resultierende Lücke zu schließen ist (BVerfG, Beschluss v. 17.01.2006 - 1 BvR 541/02, 1 BvR 542/02 -, BVerfGE 115, 81 ff.; BVerwG, Urteil v. 11.10.1996 - 3 C 29/96 -, BVerwGE 102, 113 ff.). Etwas anderes gilt aber ausnahmsweise dann, wenn das normative Ermessen des Satzungsgebers rechtmäßig nur in diesem Sinne ausgeübt werden könnte oder wenn sich mit Sicherheit annehmen lässt, dass er - wäre ihm die Verfassungswidrigkeit bewusst - den Anforderungen des Gleichbehandlungsgebots gerade in diesem Sinne Rechnung tragen würde. Dann folgt aus dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG die Berechtigung der Verwaltungsgerichte, die begünstigende Regelung unmittelbar auf die benachteiligten Kläger anzuwenden (zur vergleichbaren Situation bei verfassungswidrigen Rechtsverordnungen BVerwG, Urteil v. 25.07.2007 - 3 C 10/06 -, BVerwGE 129, 116 ff.; Urteil v. 11.10.1996, a.a.O.).
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Ein solcher Ausnahmefall liegt hier vor. Die Kläger begehren die Gewährung des Zuschusses für das bereits abgeschlossene Schuljahr 2008/2009. Zwar ist es nicht grundsätzlich ausgeschlossen, Satzungen auch mit Wirkung für die Vergangenheit zu ändern. Jedoch ist der Regelungsspielraum des Satzungsgebers hierbei durch den gebotenen Vertrauensschutz und das Gebot der Rechtssicherheit gegenüber denjenigen, die von der bisherigen Regelung begünstigt waren, stark eingeschränkt (BVerwG, Urteil v. 25.07.2007, a.a.O.). So ist es unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes schlechthin ausgeschlossen, von den durch § 6 Abs. 1 c) der Satzung begünstigten, in ... wohnhaften Schülern den für das vergangene Schuljahr gewährten Zuschuss ganz oder teilweise zurückzufordern. Die Gleichstellung der Kläger mit diesen kann daher nur dadurch erreicht werden, dass ihnen der Zuschuss für das Schuljahr 2008/2009 in gleicher Höhe gewährt wird. Für den in der Vergangenheit liegenden, abgeschlossenen Sachverhalt besteht daher keine andere Möglichkeit, um die verfassungswidrige Ungleichbehandlung zu beseitigen, als im Sinne der Klageforderung zu erkennen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.
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Ein Grund für die Zulassung der Berufung nach § 124 a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegt nicht vor.
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Gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO war die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren zu bejahen. Den Klägern war es aufgrund ihrer persönlichen Kenntnisse und Erfahrungen und im Hinblick auf die rechtlichen und tatsächlichen Probleme des Falls nicht zuzumuten, ihre Rechte gegenüber der Verwaltung ohne einen Bevollmächtigten wahrzunehmen (BVerwG, Urteil v. 26.01.1996, Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 36). Dass es zur Erhebung einer allgemeinen Leistungsklage gemäß § 68 VwGO grundsätzlich keines Vorverfahrens bedarf, steht angesichts des Vorliegens des ablehnenden Bescheids vom 28.05.2009 der Notwendigkeit der Hinzuziehung nicht entgegen.
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Beschluss
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Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 3,33 Abs. 1 GKG auf 110,-- EUR festgesetzt.
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Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO
§§ 52 Abs. 3,33 Abs. 1 GKG
§ 80 VwVfG
§ 68 VwGO
§ 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 FAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 1 FAG
§ 18 Abs. 1 Satz 4 FAG
§ 18 Abs. 3 FAG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 FAG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG
§ 18 Abs. 1 FAG
§ 18 Abs. 1 Satz 3 FAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 436
NVwZ-RR 2000, 631
NVwZ-RR 2002, 438
BVerfGE 55, 72
DVBl 2001, 191
BVerfGE 115, 81
BVerwGE 102, 113
BVerwGE 129, 116
9 S 239/01
9 S 2818/98
9 S 2714/00
1 BvL 50/79
1 BvR 2307/94
1 BvR 541/02
1 BvR 542/02
3 C 29/96
3 C 10/06