Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-07-05, Aktenzeichen 1 A 51/15

Tenor:
Die gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 12. Dezember 2014 – 1 K 354/13 – eingelegte Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, die im Saarland mehrere Spielhallen betreibt, begehrt die Feststellung, dass verschiedene Regelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes – SSpielhG –, namentlich das Verbot von Internet-Terminals, das Rauchverbot (hilfsweise dessen konkrete Ausgestaltung), die Ausweitung der Sperrzeit sowie das Verbot von Geldausgabeautomaten, für sie keine verbindliche Wirkung entfalten.
Zur Begründung ihrer diesbezüglich beim Verwaltungsgericht am 30.1.2013 eingegangenen (negativen) Feststellungsklage hat die Klägerin vorgetragen, die von ihr beanstandeten Vorschriften seien in formeller Hinsicht bereits deshalb nicht anwendbar, weil sie gegenüber der Europäischen Kommission nicht notifiziert worden seien. Nach der Richtlinie 98/34/EG vom 22.6.1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften über die Dienste der Informationsgesellschaft müssten die Mitgliedstaaten der Europäischen Union Entwürfe von Regelungen gegenüber der Europäischen Kommission notifizieren, bevor sie innerstaatlich in Kraft treten könnten. Der Verstoß gegen die Notifizierungspflicht habe die Ungültigkeit der Vorschriften und die Unanwendbarkeit der Gesamtregelung auf Einzelne zur Folge.
Insbesondere sei das Verbot des Aufstellens von Geldausgabeautomaten als Beeinträchtigung des Handels mit diesen notifizierungspflichtig. Die diesbezüglich in den Spielhallen zum Einsatz kommenden Systeme seien nicht mit herkömmlichen Geldausgabeautomaten vergleichbar, sondern speziell für den Spielhallenmarkt konzipiert und den dortigen Geldverwaltungssystemen angepasst bzw. in diese integriert. Sie hätten keine andere Verwendungsmöglichkeit. Das Verbot des Aufstellens von Geldausgabeautomaten falle damit als „technische Vorschrift“ unter die dritte Kategorie nach Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG. Folge man dieser ihrer Ansicht nicht, handele es sich bei dem Verbot des Aufstellens von Geldausgabeautomaten auf Grund der Tragweite des Verbots jedenfalls um eine „sonstige Vorschrift“ der zweiten Kategorie nach Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG, weil es die Zusammensetzung, die Art oder die Vermarktung des betreffenden Erzeugnisses wesentlich beeinflussen könne. Das Verbot von Geldausgabeautomaten, mittels derer sich der Spieler Geld beschaffen könne, beeinträchtige den Handel mit entsprechenden Geldverwaltungssystemen unmittelbar und sei wesentlich. Für Hersteller und Aufsteller der Systeme entfalle infolge des Verbots ein lukrativer Markt, der im Saarland aktuell (Stand: 1.1.2012) 253 konzessionierte Spielhallen umfasse und damit in etwa die Größe aufweise wie der gesamte Markt für Geldausgabeautomaten der Banken.
Auch unterfalle das Spielhallengesetz als Ganzes der Notifizierungspflicht, weil es als „sonstige Vorschrift“ im Sinne der zweiten Kategorie nach Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG geeignet sei, den Handel mit Geldspielgeräten wesentlich zu beeinflussen. Die gesetzlichen Regelungen machten allein und insbesondere in ihrer Kombination den Betrieb einer Spielhalle wirtschaftlich unattraktiv und führten zu Umsatzeinbußen der Spielhallenbetreiber, die sich im Falle der Klägerin auf rund 30% beliefen. Die hieraus resultierende Marktbereinigung schlage unmittelbar auf die Hersteller von Geldspielgeräten durch. Die Einschränkung der Vermarktung von Geldspielgeräten selbst unterfalle als „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG ebenfalls der Notifizierungspflicht.
Die in Rede stehenden Vorschriften stellten zudem einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG dar. Das Verbot, in Spielhallen Internet-Terminals bereitzuhalten, beschränke sich nicht auf sogenannte Sportwettterminals, sondern solle Internetangebote, „die zur Umgehung der Vorschriften genutzt werden könnten oder ein problemloses Ausweichen ermöglichen“, ausschließen (LT-Drs. 15/15, S. 73). Das Verbot von Internet-Terminals sei jedoch zur Durchsetzung dieses Verbots ungeeignet. So bestehe bereits kein generelles Verbot von Online-Glücksspielen mehr. Hinzu trete, dass Online-Glücksspiele von jedem anderen PC verfügbar seien. Ein isoliertes Verbot von Internet-Terminals in Spielhallen mache daher keinerlei Sinn. Es bestünden keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass an Internet-Terminals in Spielhallen in nennenswertem Umfang Online-Sportwetten getätigt würden. Die Durchsetzung des Trennungsgebots sei bereits mit dem vorhandenen ordnungsrechtlichen Instrumentarium durchsetzbar. Das Verbot von Internet-Terminals in Spielhallen sei zudem unverhältnismäßig. Der vermeintliche Nutzen der Regelung stehe völlig außer Verhältnis zu dem mit ihr verbundenen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Spielhallenbetreiber. Viel größer sei der Nutzen der Internet-Terminals, da sie dem Spieler eine attraktive und beliebte Alternative zum Spiel an den Geldspielgeräten böten und ihn animierten, zusätzliche Spielpausen einzulegen. Auch existiere ein vergleichbares Verbot bei den Spielbanken nicht. Es seien keine sachlichen Gründe ersichtlich, die eine Ungleichbehandlung diesbezüglich rechtfertigten.
Auch was das Rauchverbot anbelange, würden Spielhallen im Vergleich zu Spielbanken ungleich behandelt. Es stelle sich bereits die Frage, ob § 2 Abs. 1 Nr. 7 saarländisches Nichtraucherschutzgesetz (SNRSG), wonach in Spielhallen und Spielcasinos nicht geraucht werden darf, soweit in den Räumen eine Gaststätte betrieben wird, auf Spielbanken Anwendung finde. In der Verwaltungspraxis jedenfalls werde diese Regelung auf Spielbanken nicht angewandt. Nach den Feststellungen der Klägerin würden tatsächlich in allen Betriebsstätten der S…-Spielbank GmbH alkoholische Getränke ebenso verabreicht wie sonstige Getränke und Speisen, ohne dass dort das Rauchen untersagt wäre. Für den Fall, dass das Rauchverbot für zulässig erachtet werde, bleibe zu klären, was genau unter „untergeordneter und abgetrennter Bereich“ im Sinne des Spielhallengesetzes zu verstehen sei.
Die Ausweitung der Sperrzeit auf mindestens sechs Stunden von 04.00 Uhr bis 10.00 Uhr verletze sie, die Klägerin, ebenfalls in ihrer Berufsfreiheit. Nachweise oder gar ein empirischer Beleg für die Annahme in der Begründung des Gesetzes, wonach eine verlängerte Sperrzeit der Bekämpfung pathologischen Spielverhaltens diene, existierten nicht. In der für Spielhallen geltenden Sperrzeit könnten die Spieler ohne weiteres auf Gaststätten oder Spielbanken ausweichen, in denen bis 05.00 Uhr gespielt werden könne. Hinzu kämen zahllose illegale Spielmöglichkeiten. Die Sperrzeitausweitung sei darüber hinaus auch unverhältnismäßig und entwerte die unbefristet erteilten Spielhallenerlaubnisse in ihrer Substanz um praktisch ein Drittel, da sie bereits für sich genommen eine wirtschaftliche Betriebsführung nahezu unmöglich mache. Auch liege hinsichtlich der Festsetzung der Sperrzeit eine Ungleichbehandlung von Spielhallen und Spielbanken vor. Spielhallen betreffend sei festgesetzt, dass die Sperrzeit täglich um 04.00 Uhr beginne und um 10.00 Uhr ende. Damit bestehe keine Möglichkeit, die Sperrzeit nach betriebswirtschaftlichen Bedürfnissen zu variieren. Demgegenüber bestehe gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 SpielbG-Saar im Bereich der Spielbanken Raum für flexiblere Lösungen.
Das Verbot von Geldausgabeautomaten benachteilige ebenfalls Spielhallen im Verhältnis zu Spielbanken. Ein solches Verbot bestehe für Spielbanken nicht. Da das Pathologie-Potenzial bei gewerblichen Geldspielgeräten nicht höher, sondern sogar niedriger als bei den Slotmachines der Spielbanken sei, verbiete es sich, die durch das Spielhallengesetz zu Lasten der Spielhallen begründete Ungleichbehandlung mit dem Pathologie-Potenzial der Geldspielgeräte zu rechtfertigen.
Die jeweiligen Beeinträchtigungen der Klägerin unterlägen weiter nicht nur einer isolierten Kontrolle, sondern bedürften der Prüfung als Teil eines additiven Grundrechtseingriffs und der Betrachtung der kumulativen Wirkung der Grundrechtseingriffe. Mit jeder Einzelbeeinträchtigung sei unweigerlich eine - aus der Summe der übrigen Einzelbeeinträchtigungen dieses Grundrechtseingriffs gebildete - Gesamtlast verbunden. Die Einzelregelungen machten in ihrer Gesamtheit und in Kombination mit der geplanten Änderung der Spielverordnung und der veränderten Bemessung der Vergnügungssteuer einen wirtschaftlichen Spielhallenbetrieb nahezu unmöglich. Aufgrund seiner „erdrosselnden“ Gesamtwirkung für bestehende und neue Spielhallen wirke das Regelungsgefüge des Spielhallengesetzes nicht nur als Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit, sondern auch als faktisches Verbotsgesetz, für das die erheblich strengeren Maßstäbe der objektiven Berufszulassungsregel Geltung beanspruchten.
Die dargestellten Eingriffe in ihre Berufsfreiheit entsprächen auch nicht den Anforderungen an eine konsequente Glücksspielpolitik und ließen aufgrund der völlig konträren Regulierung des sogenannten „kleinen Spiels“ der Spielbanken auch die gebotene Folgerichtigkeit des Gesetzgebers vermissen. Der Gesetzgeber nehme ein akutes Regelungsdefizit beim Automatenspiel der zu 100% im staatlichen Eigentum stehenden Spielbanken hin. Aktuell gebe es in den saarländischen Spielbanken und Zweigspielbetrieben rund 850 Slotmachines, deren Zahl sich in den letzten 5 Jahren fast verdoppelt habe. Den rund 850 Slotmachines stünden 2.589 gewerbliche Geldspielgeräte in Spielhallen gegenüber. Das Verhältnis von Slotmachines in Spielbanken und Zweigspielbetrieben zu denen in Spielhallen werde sich infolge der Abstandsregelung und des Verbots von Mehrfachkonzessionen weiter zu Gunsten des Spiels in Spielbanken und Zweigspielbetrieben verändern. Hinzu kämen die in illegalen „Spielcafés“ betriebenen Geldspielgeräte. Bei diesen Betrieben handele es sich rechtlich nicht um Schankwirtschaften, sondern um spielhallenähnliche Betriebe. Zudem stünden den Spielern 1.578 Geldspielgeräte in gastronomischen Betrieben zur Verfügung. Das Einschränken allein des Glücksspiels in Spielhallen lasse die gebotene Folgerichtigkeit des Gesetzgebers vermissen. Es verletze deshalb die Berufsfreiheit der Klägerin, da die saarländische Gesetzgebung nicht konsequent am Ziel der Bekämpfung der Spielleidenschaft ausgerichtet sei.
Weiterhin verstießen die aufgezeigten Regelungen gegen die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs nach dem Vertrag über die Arbeitsweise der europäischen Union (Art. 56 AEUV), weil sie nicht deren Anforderungen der Geeignetheit und Kohärenz entsprächen. Diese Regelungen seien hier anwendbar, weil die Dienste der Klägerin zu einem nicht unwesentlichen Teil von französischen Staatsbürgern nachgefragt bzw. diesen gegenüber erbracht würden. Die in Grenznähe befindlichen Spielhallen der Klägerin würden regelmäßig von Spielern aus Frankreich frequentiert, wo Spielhallen generell verboten seien. Insbesondere aufgrund der expansiven Politik im Bereich des Automatenspiels der Spielbanken könne nicht von einer kohärenten Glückspielpolitik ausgegangen werden.
Zu berücksichtigen sei auch, dass der schleswig-holsteinische Sonderweg nach dessen Glücksspielgesetz vom 01.01.2012, das bis zum Beitritt Schleswig-Holsteins zum Glücksspielstaatsvertrag am 08.02.2013 gegolten habe, Casinospiele und Sportwetten im Internet rund um die Uhr vollumfänglich zugelassen habe.
Die Klägerin hat beantragt,
1. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, beim Betrieb ihrer Spielhallen die in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG normierten Anforderungen einzuhalten (Verbot von Internet-Terminals),
2. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, beim Betrieb ihrer Spielhallen die in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG normierten Anforderungen einzuhalten (partielles Rauchverbot),
3. hilfsweise zu 2.
festzustellen, dass der Beklagte nicht zu einem ordnungsbehördlichen Einschreiten wegen Verletzung von § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG befugt ist, wenndie abgegrenzten Raucherbereiche flächenmäßig kleiner sind (weniger als 50%) als die Nichtraucherbereiche,die Gesamtzahl aller in den Nichtraucherbereichen aufgestellten Geld- und Unterhaltungsspielgeräte größer ist als im Raucherbereich (mehr als 50%),Aufsichtstheken, Kassen und Toiletten, die auch von den übrigen Gästen der Spielhalle benutzt werden, rauchfrei sind,die Raucherbereiche baulich abgetrennt und belüftet sind, so dass der Rauch von dort nicht in die anderen Räume gelangen kann,und in den Raucherbereichen keine entgeltliche und unentgeltliche Verabreichung von Speisen und Getränken erfolgt.
weiter hilfsweise zu 3.
festzustellen, dass der Beklagte nicht zu einem ordnungsbehördlichen Einschreiten wegen Verletzung von § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG befugt ist, wenn die abgegrenzten Raucherbereiche flächenmäßig weniger als 40% der Gesamtnutzfläche betragen,die Gesamtzahl aller in den Nichtraucherbereichen aufgestellten Geld- und Unterhaltungsspielgeräte gleich oder weniger 40% aller Geräte beträgt,Aufsichtstheken, Kassen und Toiletten, die auch von den übrigen Gästen der Spielhalle benutzt werden, rauchfrei sind,die Raucherbereiche baulich abgetrennt und belüftet sind, so dass der Rauch von dort nicht in die anderen Räume gelangen kann,und in den Raucherbereichen keine entgeltliche und unentgeltliche Verabreichung von Speisen und Getränken erfolgt.
4. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, beim Betrieb ihrer Spielhallen die in § 7 Abs. 1 SSpielhG normierte Sperrzeit von 4.00 Uhr bis 10.00 Uhr einzuhalten,
5. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, beim Betrieb ihrer Spielhallen die in § 8 Abs. 2 SSpielhG normierten Anforderungen einzuhalten (Verbot des Aufstellens von Geldautomaten oder anderen Geräten oder Vorrichtungen, mittels derer sich der Spieler Geld beschaffen kann).
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte hat vorgetragen, die von der Klägerin gerügte Notifizierungspflicht des Spielhallengesetzes bestehe nicht. Durch das SSpielhG werde weder die Art noch die Vermarktung der Geldspielgeräte wesentlich beeinflusst. Zudem sei der Glücksspielstaatsvertrag der Kommission unstreitig am 15.4.2011 notifiziert worden. Soweit das Spielhallengesetz über die Regelung des Glückspielstaatsvertrages hinausgehe, folge daraus kein notifizierungspflichtiger Inhalt. Nur bei wesentlichen Änderungen bereits notifizierter Bestimmungen sei eine Anzeige an die Kommission erforderlich. Dies sei jedoch deshalb zu verneinen, weil alle relevanten Inhalte der im Spielhallengesetz enthaltenen Beschränkungen bereits in den Vorschriften des Glückspielstaatsvertrages angelegt seien.
Auch materiell-rechtlich seien die angegriffenen Regelungen nicht zu beanstanden.
Das Verbot von Internet-Terminals basiere auf dem gesetzgeberischen Motiv der Spielsuchtbekämpfung. Ausweislich der Gesetzesbegründung solle Internetangeboten entgegengewirkt werden, die zur Umgehung der Vorschriften genutzt werden könnten, und ein Ausweichen auf illegale sonstige Glücksspielangebote verhindert werden. Ausgeschlossen seien Manipulationsversuche nur bei einem vollständigen Ausschluss solcher Terminals. Das Spielhallengesetz verfolge, wie eine Reihe von Regelungen zeige, zudem auch das Ziel, die Aufenthaltsdauer pathologischer und gefährdeter Spieler in der Spielhalle zu begrenzen. Das Verbot der Internet-Terminals diene in diesem Gesamtkontext mit dazu, Anlockeffekte auszuschließen und die Anreizwirkungen, die zum längeren Verweilen in der Spielhalle einladen, zu begrenzen. Die Verfügbarkeit des Internets habe zur Folge, dass die Spielhalle als Aufenthaltsort über lange Zeitdauer diene und damit jederzeit die Rückkehr vom Internet-Terminal zurück an ein Geldspielgerät möglich sei. Vor diesem Hintergrund könne nur ein vollständiges Verbot des Aufstellens von Internet-Terminals die Spielsuchtprävention garantieren. In den saarländischen Spielbanken würden Internet-Terminals nicht vorgehalten.
Was das Rauchverbot in Spielhallen anbelange, sei der Begriff „untergeordnete und abgetrennte Bereiche“, in denen das Rauchen zulässig sei, dahingehend auszulegen, dass diese Raucherbereiche mit einer so ausreichenden Belüftung versehen sein müssten, dass die Gefahr des Passivrauchens für Nichtraucher ausgeschlossen sei. Zudem müssten die Raucherbereiche in ihrer Nutzung, Fläche und optischen Ausgestaltung deutlich kleiner als die rauchfreien Bereiche sein, so dass dort deutlich weniger Spielgeräte aufgestellt sein dürften als in den rauchfreien Bereichen. Insbesondere die von der Klägerin angedachten Aufteilungen der Spielhallenfläche erfüllten in keiner Weise das Kriterium „untergeordnet“. Die flächenmäßige Unterordnung des Raucherbereichs müsse so deutlich hinter der verbleibenden Fläche des Nichtraucherbereichs zurückbleiben, dass die Unterordnung auf den ersten Blick erkennbar sei. Diese Überlegung gelte entsprechend auch für das funktionale Element des Merkmals „untergeordneter Bereich“. Das Landesverwaltungsamt gehe grundsätzlich von einem Verhältnis von 4:1 aus. Das bedeute, dass die Raucherbereiche nicht mehr als 20% der Grundfläche der Spielhalle einnehmen dürften und dort auch nicht mehr als 20% der Spielgeräte stehen dürften. Es verstehe sich von selbst, dass alle Räume, die auch von Nichtrauchern genutzt würden, wie Aufsichtstheke, Kassen und Toiletten, rauchfrei sein müssten. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 SNRSG finde im Übrigen auch auf Spielbanken Anwendung.
Ziel der Ausweitung der Sperrzeit sei es, die zuvor gegebene jederzeitige Verfügbarkeit der Gelegenheit zum Spiel für gefährdete oder bereits erkrankte Spieler zu begrenzen. Dabei seien die Zeiten bewusst so bestimmt festgelegt, um die Möglichkeit des Ausweichens auf andere Angebote auszuschließen. Auch die Spielbanken und deren Zweigspielbetriebe hielten derzeit eine Sperrzeit von 6 Stunden ein. Beabsichtigt sei, diese zukünftig ebenfalls einheitlich ab 04.00 Uhr geschlossen zu halten.
Das Verbot von Geldausgabeautomaten sei erforderlich, um den Bestrebungen entgegenzuwirken, EC-Cash-basierte Zahlungsverfahren in Spielhallen verstärkt anzubieten. Durch die Notwendigkeit, das Spielgerät und die Spielhalle zu verlassen, um Bargeld abzuheben, werde eine enge Gerätebindung verhindert. Der Einsatz von Geldwechselsystemen bei der Klägerin - ohne Nutzung der EC-Cash-Technik - werde durch dieses Verbot nicht berührt.
Auch bei einer Gesamtschau sämtlicher Spielhallen betreffender Regelungen sei kein unzulässiger Grundrechtseingriff anzunehmen. Die getroffenen Regelungen hielten sich im Rahmen des dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich eingeräumten Beurteilungs- und Prognosespielraums.
Hinsichtlich der geforderten Kohärenz sei kein übertrieben strenger Maßstab für die Bejahung einer Gesamtkohärenz anzulegen. Das Kohärenzgebot stelle weder ein Uniformitätsgebot dar, noch werde die Optimierung der Zielverwirklichung verlangt.
Mit dem angefochtenen Urteil vom 12.12.2014 – 1 K 354/13 – hat das Verwaltungsgericht die Feststellungsklage abgewiesen. Die Klage sei zulässig. Der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 VwGO stehe der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Insbesondere weil die Befolgung der hier zur gerichtlichen Überprüfung gestellten Regelungen des saarländischen Spielhallengesetzes jeweils bußgeldbewehrt sei, sei es der Klägerin nicht zuzumuten, ein Bußgeldverfahren über sich ergehen zu lassen, um die Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen herbeizuführen. Der von einer bußgeldbewehrten Regelung Betroffene habe ein schutzwürdiges Interesse daran, den Verwaltungsrechtsweg als „fachspezifischere” Rechtsschutzform einzuschlagen, insbesondere wenn ihm – wie vorliegend der Klägerin – ein Ordnungswidrigkeitenverfahren drohe.
Die Feststellungsklage sei aber unbegründet. Die Klägerin sei verpflichtet, beim Betrieb ihrer Spielhallen sämtliche mit der vorliegenden Klage angegriffenen Regelungen des SSpielhG einzuhalten. Ein Verstoß dieser Regelungen gegen höherrangiges Recht könne nicht angenommen werden.
Die von der Klägerin gerügten Vorschriften des Spielhallengesetzes seien nicht wegen Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht der Richtlinie 98/34/EG vom 22.06.1998, ABl. L 204 S. 37, in der Fassung der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Spielhallengesetzes gegebenen Änderungen durch die Richtlinie 98/48/EG vom 20.07.1998, ABl. L 217 S. 18, und die Richtlinie 2006/96/EG vom 20.11.2006, ABl. L 363 S. 81, unanwendbar.
In tatsächlicher Hinsicht könne nicht festgestellt werden, dass durch die Regelungen des Spielhallengesetzes der Handel mit Geldspielgeräten oder mit Geldausgabeautomaten bzw. die Art der Geldausgabeautomaten in einer Qualität beeinträchtigt werde, dass diese vorab der Europäischen Kommission hätten notifiziert werden müssen. Ausgehend von der Entscheidung Fortuna, Grand, Forta des Europäischen Gerichtshofs vom 19.07.2012 (C-213/11, C-214/11 und C-217/11) kämen im Anwendungsbereich der Richtlinie 98/34/EG, soweit hier relevant, drei Kategorien in Betracht, nämlich die „technische Spezifikation“ im Sinne von Art. 1 Nr. 3 Richtlinie 98/34/EG, die „sonstige Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 Richtlinie 98/34/EG und als „technische Vorschrift“ das Verbot von Herstellung, Einfuhr, in Verkehr bringen oder Verwendung eines Erzeugnisses im Sinne von Art. 1 Nr. 11 Richtlinie 98/34/EG. Die streitgegenständlichen Regelungen unterfielen keiner dieser Kategorien.
Zunächst handele es sich weder um „technische Spezifikationen“ noch um „technische Vorschriften“ im vorgenannten Sinne. Damit eine nationale Maßnahme unter die erste Kategorie und den diese charakterisierenden Begriff der „technischen Spezifikation“ falle, sei erforderlich, dass sie sich notwendigerweise auf das Erzeugnis und seine Verpackung als solche beziehe und daher eines der vorgeschriebenen Merkmale für ein Erzeugnis festlege. Die von der Klägerin gerügten Regelungen des Spielhallengesetzes bezögen sich aber nicht auf Geldspielgeräte bzw. Geldausgabegeräte als solche und legten daher auch nicht deren Merkmale fest. Eine „technische Vorschrift“, i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie setze voraus, dass die streitigen nationalen Vorschriften in ihrer Tragweite klar über eine Begrenzung bestimmter möglicher Verwendungen des in Rede stehenden Erzeugnisses hinausgehen und seine Verwendung nicht bloß beschränken. Erforderlich sei, dass bloß eine marginale und keine andere Verwendung, wie man sie für das betreffende Erzeugnis vernünftigerweise erwarten könne, durch die streitigen nationalen Maßnahmen zugelassen wird.
Das Spielhallengesetz habe aber nicht zur Folge, dass Geldspielgeräte oder Geldausgabegeräte nur noch marginal verwendet werden könnten. Allein der vom Spielhallengesetz unberührte Einsatz von Geldspielgeräten in Gaststätten, aber auch die - ungeachtet der mit dem Spielhallengesetz einhergehenden Beschränkungen - fortbestehende Einsatzmöglichkeit in Spielhallen stünden der Annahme einer verbleibenden bloßen marginalen Verwendung solcher Geräte entgegen. Entsprechendes gelte für Geldausgabeautomaten. Der Klagevortrag zur Verwendung spielhallenspezifischer Geldwechselgeräte mit EC-Cash-Technik ohne andere Verwendungsmöglichkeit stehe dem nicht entgegen, da diese zu reinen Geldwechselgeräten umprogrammiert werden könnten.
Auch Art. 1 Nr. 4 Richtlinie 98/34 EG sei nicht einschlägig. Danach sei notifizierungspflichtig eine „sonstige Vorschrift“ „für ein Erzeugnis, die keine technische Spezifikation ist und insbesondere zum Schutz der Verbraucher oder der Umwelt erlassen wird und den Lebenszyklus des Erzeugnisses nach dem Inverkehrbringen betrifft, wie Vorschriften für Gebrauch, Wiederverwertung, Wiederverwendung oder Beseitigung, sofern diese Vorschriften die Zusammensetzung oder die Art des Erzeugnisses oder seine Vermarktung wesentlich beeinflussen können“. Es obliege dem angegangenen Gericht, zu prüfen, ob die von der Klägerin angegriffenen Verbote die Art oder die Vermarktung der Geldspielgeräte bzw. Geldwechselgeräte mit EC-Cash-Technik wesentlich beeinflussen können. Zum Handel mit Geldwechselgeräten mit EC-Cash-Technik, habe die Klägerin vorgetragen, diese Modelle würden spielhallenspezifisch hergestellt. Dies zugrunde legend sei festzustellen, dass die Verwendung der Geldwechselgeräte ohne EC-Cash-Terminal keine wesentliche Beeinflussung der Art des Erzeugnisses darstelle, da die Art des Erzeugnisses von der Nutzung als Geldwechselgerät bestimmt werde. Diese Nutzungsart bleibe aber voll umfänglich erhalten. Wie der Beklagte unwidersprochen vorgebracht habe, könnten Geldwechselgeräte, wie sie in den Spielhallen zum Einsatz kommen, mit bzw. ohne EC-Cash-Technik als Geldwechselgeräte verwendet werden. Geldwechselgeräte mit EC-Cash-Technik könnten nach Umprogrammierung wie normale Geldwechselgeräte verwendet werden. Eine wesentliche Beeinflussung der Vermarktung dieses Erzeugnisses könne daher nicht festgestellt werden.
Eine gegenwärtige wesentliche Beeinflussung der Vermarktung von Geldspielgeräten ergebe sich auch nicht unter Berücksichtigung des im Spielhallengesetz normierten Mindestabstands einer Spielhalle von 500 m Luftlinie zu einer anderen Spielhalle, § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG, und des Verbots von Spielhallen im baulichen Verbund (Mehrfachkonzession), § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG. Zwar gehe damit ohne Zweifel eine Reduzierung der Zahl der Spielhallen und damit auch der Zahl der Geldspielgeräte einher. Dies beschreibe jedoch lediglich die Betroffenheit von Art. 1 Nr. 4 Richtlinie 98/34 EG. Eine wesentliche Beeinflussung der Vermarktung im Sinne dieser Vorschrift erfordere hingegen darüber hinaus die Feststellung einer besonderen Qualität des Eingriffs. Diese werde nicht erreicht, da es weiterhin Spielhallen und Gaststätten geben werde, in denen Geldspielgeräte zur Aufstellung gelangen. Allein die Reduzierung des Marktes für Geldspielgeräte im Saarland durch die hier streitigen Maßnahmen, wie von der Klägerin projiziert, um rund ein Drittel stelle keine wesentliche Beeinflussung der Vermarktung dieser Geräte dar.
Die von der Klägerin angegriffenen Vorschriften seien auch materiell-rechtlich mit höherrangigem Recht vereinbar.
Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die Feststellung, nicht verpflichtet zu sein, beim Betrieb ihrer Spielhallen das in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG normierte Verbot von Internet-Terminals einzuhalten.
Das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG schütze nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Eingriffe in dieses Recht seien nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dies sei der Fall, wenn die eingreifende Norm kompetenzmäßig erlassen wurde, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genüge die angegriffene Regelung. Sie sei als Berufsausübungsregelung und nicht als objektive oder subjektive Berufswahlbeschränkung zu qualifizieren. Denn weder werde der Zugang zum Beruf eines Spielhallenbetreibers an sich verhindert, noch werde dieser von besonderen subjektiven Voraussetzungen abhängig gemacht oder die Klägerin verpflichtet, diesen Beruf aufzugeben. Die streitgegenständliche Regelung beschränke lediglich die Ausübung dieser beruflichen Tätigkeit und sei durch eine vernünftige Erwägung des Allgemeinwohls gerechtfertigt. Das Verbot von Internet-Terminals beruhe auf der Erwägung, dass eine Kumulation von Glücksspiel im Internet und des gewerblichen Glücksspielangebots mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages und Spielhallengesetzes nicht vereinbar sei. Zu deren Zielen gehöre unter anderem die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht. Diesem Ziel liefe es zuwider, wenn in Spielhallen auch Glücksspiel im Internet eingerichtet werden dürfte. Hierdurch würde die Gelegenheit zum Online-Glücksspiel in einer Umgebung eröffnet, in der sich Personen aufhielten, von denen eine beträchtliche Zahl anfällig für die Entwicklung einer Spiel- oder Wettsucht sei. Es sei davon auszugehen, dass das Automatenspiel die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten hervorbringe. Die räumliche Verknüpfung von gewerblichem Spiel mit Glücksspiel im Internet würde daher für Automatenspieler einen unerwünschten Anreiz bieten, sich auch dem Online-Glücksspiel zuzuwenden.
Ausgehend von diesem vom Gesetzgeber verfolgten Zweck erweise sich das Verbot jeglichen Aufstellens von Internet-Terminals als rechtmäßig. Dass sich das Saarland nicht wie andere Bundesländer dazu entschlossen habe, das Verbot lediglich auf das Aufstellen und den Betrieb von Geräten, an denen Glückspiele im Internet ermöglicht werden, zu beschränken, begründe nicht die Unverhältnismäßigkeit des Verbots. Im Gegenteil spreche die Normklarheit des absoluten Verbots für dessen Rechtmäßigkeit. Der Landesgesetzgeber sei nicht gehalten gewesen, hinsichtlich des Ziels, Glücksspiele im Internet über Internet-Terminals auszuschließen, dem Verwaltungsvollzug die Aufklärbarkeit der in tatsächlicher Hinsicht schwierigen Frage zu überlassen, ob dieses Ziel auch über die Software von Internet-Terminals erreicht werden kann. Der Gesetzgeber habe hier zum einen in den Blick nehmen dürfen, inwieweit solche Einschränkungen der Nutzung technisch überhaupt sicher realisiert werden können. Andererseits habe er den Kontrollaufwand der mit der Überwachung von Spielhallen betrauten Behörden berücksichtigen dürfen. Im Ausgleich der widerstreitenden Interessen sei es nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber sich für ein absolutes Verbot von Internet-Terminals in Spielhallen ausgesprochen habe.
Darüber hinaus bezwecke die Vorschrift, dass der Spieler zur Internetnutzung das Spiel unterbrechen und die Spielhalle verlassen müsse. Mit der Regelung werde das Anliegen verfolgt, der Kumulation potentiell suchtgefährdenden Verhaltens entgegen zu wirken und dem Spielerschutz in der Weise zu dienen, dass die durch das Internetverbot erzwungene Spielpause es dem Spieler ermöglichen solle, vom Spielgeschehen Abstand zu nehmen. Auch dies rechtfertige das Verbot jeglichen Aufstellens von Internet-Terminals.
Dass es für Spielbanken keine solche Regelung gebe, verstoße auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Denn zwischen Spielhallen und Spielbanken bestünden Unterschiede, die nach ihrer Art und ihrem Gewicht die ungleiche Behandlung rechtfertigten. Der Beklagte habe unwidersprochen vorgetragen, Internet-Terminals würden in den saarländischen Spielbanken nicht vorgehalten. Von daher liege eine ungleiche Duldung der Veranstaltung von Online-Glücksspielen in Spielbanken nicht vor. Der Gesetzgeber sei Spielbanken betreffend nicht zum Handeln aufgerufen gewesen. Er müsse nicht jede abstrakte Möglichkeit der Betätigung von Spielbanken parallel zum Recht der Spielhallen regeln.
Des Weiteren könne die Klägerin nicht die Feststellung beanspruchen, nicht verpflichtet zu sein, beim Betrieb ihrer Spielhallen das in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG normierte (partielle) Rauchverbot zu beachten.
Die von der Klägerin mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG gerügte Ungleichbehandlung gegenüber staatlichen Spielbanken könne nicht festgestellt werden. Mit Rücksicht auf den Nichtraucherschutz seien sowohl Spielbanken als auch Spielhallen dem Verbot des Rauchens nach § 2 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 SNRSG unterworfen, soweit in den Räumen der Spielhallen oder Spielbanken eine Gaststätte betrieben werde. Wenn in den Spielbanken und Zweigspielbetrieben, wie von der Klägerin vorgetragen, Speisen und Getränke an die Gäste verabreicht würden, finde demzufolge das absolute Rauchverbot nach § 2 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 SNRSG Anwendung. Eine Ungleichbehandlung gegenüber staatlichen Spielbanken läge allenfalls dann vor, wenn sich eine Spielbank - entgegen dem gegenwärtig üblichen Konzept - dazu entschließen würde, auf jegliche Bewirtung der Gäste zu verzichten. In dieser Konstellation wäre in der Spielbank bzw. dem Zweigspielbetrieb das Rauchen erlaubt. Demgegenüber wäre es in Spielhallen, in denen gleichfalls keine Speisen oder Getränke verabreicht werden, nur in untergeordneten und abgetrennten Bereichen erlaubt zu rauchen. Dass der Landesgesetzgeber für diesen hypothetischen Fall das Spielbankgesetz nicht parallel zum Spielhallengesetz im Jahr 2012 angepasst habe, begründe keine Art. 3 GG zuwiderlaufende Ungleichbehandlung. Der Gesetzgeber habe insoweit von der - auch von der Klägerin bis heute nicht in Frage gestellten - Lebenswirklichkeit ausgehen können, dass in Spielbanken und Zweigspielbetrieben seit Inkrafttreten des § 2 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 SNRSG im Jahr 2010 auch weiterhin regelmäßig Speisen und Getränke an die Gäste verabreicht werden. Nicht jeder denkbare zukünftige Geschehensablauf erfordere bei Einschränkungen der gewerblichen Betätigung ein präventives Tätigwerden des Gesetzgebers in tatsächlich anders gelagerten Bereichen.
Eine Ungleichbehandlung hinsichtlich des gesetzlichen Nichtraucherschutzes in Spielhallen und Spielbanken lasse sich gegenwärtig auch nicht aufgrund des von der Klägerin vorgetragenen unterschiedlichen Verwaltungsvollzugs des Nichtraucherschutzgesetzes in Spielhallen und in Spielbanken feststellen. In diesem Zusammenhang sei relevant, dass der für den Verwaltungsvollzug in Spielhallen zuständige Beklagte erst mit dem Aufgreifen von Verstößen gegen den Nichtraucherschutz in Spielhallen begonnen habe und andererseits zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht habe festgestellt werden können, dass das für das Glücksspielwesen zuständige Ministerium Verstöße gegen den Nichtraucherschutz in Spielbanken oder deren Zweigspielbetrieben, etwa in Bezug auf deren Bistros und Bars, auch nach der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 20.11.2014 – 1 B 351/14 – systematisch dulde.
Soweit die Klägerin mit ihren beiden Hilfsanträgen zum partiellen Rauchverbot eine Klärung der tatsächlichen Voraussetzungen eines behördlichen Einschreitens wegen Missachtens des Rauchverbots herbeiführen wolle, könne sie die jeweils begehrte Feststellung bereits deshalb nicht erlangen, weil es in beiden Fällen an der erforderlichen räumlichen Unterordnung des im jeweiligen Hilfsantrag beschriebenen Raucherbereichs mangele. Dabei handele es sich um einen gerichtlich voll überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff, der der konkretisierenden Auslegung bedürfe und eine deutliche sowohl räumliche als auch funktionale Unterordnung verlange. Mit einer - wie im 1. Hilfsantrag bezeichneten - Fläche des Raucherbereichs von lediglich „weniger als 50%“, d.h. auch im Falle von 49%, sei bereits eine wahrnehmbare räumliche Unterordnung des Raucherbereichs nicht gewährleistet. Eine solch geringe Differenz würde den Kunden das Angebot gleichwertiger Bereiche für Nichtraucher und Raucher vermitteln. Vergleichbares gelte bei einem Raucherbereich von „weniger als 40% der Gesamtnutzfläche“. Ausweislich der Gesetzesbegründung knüpfe der Gesetzgeber mit der Begrifflichkeit „untergeordneten Bereich“ nicht nur an die Größe, sondern auch an die Bedeutung des Raumes für den Betrieb der jeweiligen Spielhalle im Vergleich zu den sonstigen Räumlichkeiten an: „Die Möglichkeit, in Spielhallen zu rauchen, wird stark begrenzt und ist lediglich noch in untergeordneten und abgetrennten Bereichen zulässig, also in gegenüber der Spielhalle kleineren belüfteten Nebenräumen, die baulich so abgegrenzt sind, dass Gefahren durch Passivrauchen nicht bestehen.“ Aus diesem Ziel, die Möglichkeit, in Spielhallen zu rauchen, stark zu begrenzen, lasse sich ableiten, dass auch das Angebot, welches der Betreiber den Gästen mit einem Raucherbereich unterbreiten dürfe, gegenüber dem Hauptraum deutlich untergeordnet sein müsse. Damit vereinbar sei offensichtlich kein Raucherbereich, der - wie von der Klägerin zur Entscheidung gestellt - in seiner Grundfläche mehr als ein Drittel der Spielhallenfläche umfasse.
Auch die Regelung in § 7 Abs. 1 SSpielhG, wonach die Sperrzeit für Spielhallen täglich um 04.00 Uhr beginne und um 10.00 Uhr ende, somit sechs Stunden umfasse, sei nicht zu beanstanden, so dass der diesbezügliche Feststellungsantrag ebenfalls abzuweisen sei.
Ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG sei nicht gegeben. § 7 Abs. 1 SSpielhG stelle eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Berufsausübungsregelung dar. Es sei augenfällig, dass die sechsstündige Schließung der Spielhallen geeignet sei, eine Spielpause in Spielhallen herbeizuführen. Damit werde ein Zweck des Spielhallengesetzes nicht nur gefördert, was für die Eignung seiner Regelung ausreichen würde, sondern erreicht. Für die Beschränkung der Betriebszeiten sprächen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Die zwangsweisen Ruhe- oder Unterbrechungszeiten, die den Anreiz zum Weiterspielen hemmen oder unterbrechen sollten, seien zumindest förderlich, das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern bzw. einer Spielsucht entgegenzuwirken und damit die in § 1 Satz 1 GlüStV formulierten Gemeinwohlziele zu erreichen. Auch verstoße die Differenzierung zwischen Spielhallen und Spielbanken sowie zwischen Spielhallen und Gaststätten nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Zwar sei bei der Prüfung der Einhaltung des Gleichheitssatzes von einer strengeren Bindung des Gesetzgebers auszugehen, weil sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten, hier in Gestalt der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Berufsausübung, nachteilig auswirken könne. Daran gemessen sei die unterschiedliche Regelung der Sperr- bzw. Öffnungszeiten für Spielhallen, Spielbanken sowie Gaststätten aber nicht verfassungswidrig. Für Erlaubnis und Betrieb einer Spielbank (mit sog. kleinem Spiel, d.h. Automatenspiel) gälten besondere Bestimmungen, die bedeutsam und mit Gewicht von den Bestimmungen des Spielhallengesetzes abwichen. Der Betrieb von Spielbanken in überwiegend staatlicher Trägerschaft - wie sie § 5 Abs. 1 SpielbG-Saar vorsehe und so auch von den beiden vorhandenen Spielbanken und ihren organisatorisch und aufsichtsrechtlich angebundenen unselbständigen Zweigspielbetrieben (Automatenspielsäle) erfüllt würden - ermögliche eine im Interesse der Gefahrenabwehr bessere Betriebssteuerung und schlankere Kontrollmechanismen, weil eigene Erwerbsinteressen nicht berührt würden und Kontrollierende und Kontrollierte in dieselben öffentlich-rechtlichen Strukturen – zu nennen sei hier insbesondere die Kontrolle durch den Obersten Rechnungshof mit strikten dienstlichen Sanktionen – eingebunden seien. Bereits durch die gesetzlich vorgegebene Organisationsstruktur werde einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs - unter dieser sei die im wirtschaftlichen Sinne „ausbeuterische“ Ausnutzung eines durch gesteigerte Gewinnerwartung geschaffenen Anreizes zu verstehen, sich mit unkontrollierter Risikobereitschaft einer großen Verlustgefahr auszusetzen - besser entgegengewirkt. Dies werde verstärkt durch weitere Kontrollmechanismen. Die strengen rechtlichen Rahmenbedingungen für den Betrieb der Spielbanken und der ihnen angegliederten Automatenspielsäle und die Aufsichts- und Kontrollmechanismen bezüglich des Besucherkreises, die auf ein breites Publikum eine eher abschreckende Wirkung haben könnten, rechtfertigten eine prinzipiell unterschiedliche Regelung der Öffnungs- bzw. Sperrzeiten für private Spielhallen und überwiegend in öffentlicher Hand betriebene Automatenspielsäle als Spielbankzweigbetrieb.
Gleichfalls sei ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz im Hinblick auf die seit dem 1.7.2012 abweichende Regelung der Sperrzeit bei Gaststätten, die um 5 Uhr beginne und um sechs Uhr ende, nicht feststellbar. Das Gaststättengesetz verfolge mit seinen Regelungen vor allem den Schutz des Lebens, der Gesundheit und Sittlichkeit des Gaststättenpersonals und der Gaststättenbesucher sowie den Schutz der Nachbarschaft und der Allgemeinheit vor erheblichen Umwelteinwirkungen, Belästigungen und Nachteilen und knüpfe damit unmittelbar an den Betrieb der Gaststätte an. Die Sperrzeitregelung für Spielhallen verfolge demgegenüber vor allem das Ziel der Suchtprävention und des Spielerschutzes durch Verknappung der zeitlichen Verfügbarkeit von Geldspielautomaten. Ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 7 SSpielhG (LT-Drs. 15/15, S. 74) habe der Gesetzgeber im Bereich der Spielhallen die jederzeitige Verfügbarkeit für gefährdete Spieler einschränken wollen, um ein „Abkühlen“ durch die erzwungene Pause herbeizuführen und dadurch das rauschhafte Weiterspielen über einen langen Zeitraum zu begrenzen. Durch die einheitliche Zeitbestimmung habe die Möglichkeit einer Umgehung der Sperrzeit durch Wechsel von einer Spielhalle in eine andere mit abweichenden Öffnungszeiten ausgeschlossen werden sollen. Beginn und Ende der Sperrzeit seien so ausgestaltet, dass in diesem Zeitraum auch die meisten Gaststätten geschlossen seien, so dass auch ein Ausweichen auf die dort aufgestellte geringere Anzahl an Automaten weitestgehend ausgeschlossen werde. Diese unterschiedliche Zielrichtung der gaststättenrechtlichen und glücksspielrechtlichen Sperrzeitregelungen rechtfertige die unterschiedliche gesetzliche Festsetzung der Sperrzeit für Gaststätten und Spielhallen.
Die Klägerin habe schließlich auch keinen Anspruch auf die Feststellung, dass sie nicht verpflichtet ist, beim Betrieb ihrer Spielhallen die in § 8 Abs. 2 SSpielhG normierten Anforderungen (Verbot des Aufstellens von Geldautomaten oder anderen Geräten oder Vorrichtungen, mittels derer sich der Spieler Geld beschaffen kann) einzuhalten.
Ein Verstoß gegen Art 12 GG sei offensichtlich ausgeschlossen. Das Verbot von Geldausgabeautomaten in Spielhallen nach § 8 Abs. 2 SSpielhG sei eine geeignete, erforderliche und auch verhältnismäßige Regelung zum Schutz der Spieler. Die Möglichkeit, sich in einer Verlustphase schnell neue Barmittel zu beschaffen und am gleichen Geldspielgerät weiter zu spielen, sei erheblich eingeschränkt, wenn die Spielhalle erst verlassen werden müsse. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG wegen der grundsätzlichen Zulässigkeit von Geldausgabeautomaten bei Spielbanken sei aus den dargelegten Erwägungen zur Sperrzeit und den strengen rechtlichen Rahmenbedingungen für den Betrieb der Spielbanken sowie den Aufsichts- und Kontrollmechanismen bezüglich des Besucherkreises ebenfalls nicht gegeben.
Auch unter dem von der Klägerin geltend gemachten Gesichtspunkt einer Kumulation/Addition der den Betrieb einer Spielhalle treffenden baurechtlichen und ordnungsrechtlichen Beschränkungen wie auch steuerrechtlichen Belastungen könne keine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG gesehen werden. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei zunächst die Erhebung der Spielvergnügungssteuer aufgrund des saarländischen Vergnügungssteuergesetzes nicht mit in die Gesamtwirkung der Spielhallen betreffenden Regelungen mit einzubeziehen. Die Rechtsfigur des sogenannten kumulativen oder additiven Grundrechtseingriffs erlaube es nicht, alle für sich betrachtet zulässigen Grundrechtseingriffe gegen einen Grundrechtsträger in einer Gesamtbetrachtung unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten als unzulässigen kumulativen Grundrechtseingriff zu qualifizieren. Zumindest sei für eine kumulative Gesamtbetrachtung erforderlich, dass es sich um Eingriffe mit gleichem Regelungsziel in den gleichen Lebensbereich handele. Daran fehle es fallbezogen. Die Erhebung der Vergnügungssteuer diene vornehmlich der Erzielung von Steuereinnahmen, während die gewerbe- und glücksspielrechtlichen Beschränkungen der Bekämpfung der Spielsucht dienten. Im Übrigen sei auch bei einer Berücksichtigung sämtlicher von der Klägerin angeführten Beschränkungen bzw. Belastungen nicht davon auszugehen, dass diese gegenwärtig die berufliche Tätigkeit der Klägerin unmöglich oder unzumutbar machten. Das belegten allein schon die von der Klägerin selbst angegebenen aktuellen Umsätze. Ungeachtet der in jüngerer Zeit zu verzeichnenden Umsatzrückgänge seien diese weiterhin mehr als beachtlich. Als Berufsausübungsregelung seien die Beschränkungen danach nicht zu beanstanden. Wie sich die Situation der Klägerin nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist der §§ 29 Abs. 4 GlüStV, 12 Abs. 1 SSpielhG - auch mit Blick auf die Befreiungsmöglichkeiten nach § 12 Abs. 2 SSpielhG - darstellen werde, sei nicht Gegenstand des zur Entscheidung anstehenden Klagebegehrens und könne daher dahinstehen.
Schließlich könne auch nicht festgestellt werden, dass die von der Klägerin angefochtenen Regelungen gegen Art. 56 AEUV verstoßen, weil sie deren Anforderungen an Geeignetheit und Kohärenz widersprächen. Zunächst könne dahinstehen, ob vorliegend überhaupt ein für die Anwendung von Art. 56 AEUV ausreichender grenzüberschreitender Bezug vorhanden sei. Soweit die Klägerin hierfür anführe, dass ihre in Grenznähe befindlichen Spielhallen regelmäßig von Spielern aus Frankreich frequentiert würden, erscheine sehr fraglich, ob dies bereits eine Anwendbarkeit von Art. 56 AEUV zu begründen vermöge. Dies bedürfe aber keiner weiteren Vertiefung, weil selbst bei Anwendbarkeit von Art. 56 AEUV ein Verstoß der von der Klägerin angefochtenen Regelungen gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht erkennbar sei. Die zu überprüfenden Regelungen würden nicht durch das Vorgehen in anderen Glücksspielsektoren in der Weise konterkariert, dass ihre Geeignetheit zur Erreichung der verfolgten Ziele in Frage gestellt würde. Der gesamte Glücksspielmarkt sei zunehmend strengen Regeln unterworfen, die sich in ihrer konkreten Ausgestaltung durchaus voneinander unterschieden. Letzteres stehe der Kohärenz dieser Regelungen allerdings nicht entgegen. Das Kohärenzgebot dürfe nicht als Uniformitätsgebot missverstanden werden und auch nicht als ein Gebot zur Optimierung der Zielverwirklichung. Ein Mitgliedstaat sei demnach nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dasselbe Konzept zu verfolgen. Auch für den in den Vergleich einbezogenen Spielbankenmarkt gebe es umfangreiche Vorgaben, die teilweise strenger seien als diejenigen für Spielhallen, teilweise aber hinter diesen zurückblieben. Dass die für Spielhallen verfolgte Politik durch die Regelungen für den Bereich der Spielbanken ihrer Wirksamkeit beraubt werden könnte, sei nicht ersichtlich. Die für das Glücksspiel in Gaststätten verfolgte Politik laufe den hier zu überprüfenden Regelungen ebenfalls nicht zuwider. Es bestünden vielmehr insbesondere auf bundesrechtlicher Ebene (wie etwa in der Spielverordnung und in dem Jugendschutzgesetz) zahlreiche Regelungen, welche eine Eindämmung des Glücksspiels auch im Bereich von Gaststätten bezweckten. Dies gelte schließlich auch für das Veranstalten oder Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet, welche nach § 4 Abs. 4 GlüStV und § 2 Abs. 1 Nr. 2 LGlüG sogar gänzlich verboten seien. Dass es bei der faktischen Durchsetzung dieses Verbots Probleme gebe, sei für die Prüfung der Kohärenz nicht entscheidend.
Soweit die Klägerin eine Berücksichtigung des schleswig-holsteinischen Sonderwegs nach dessen Glücksspielgesetz in der Zeit vom 1.1.2012 bis zum 8.2.2013 anmahne, biete auch dies keinen Anlass zu einer anderen Bewertung. Insoweit habe der Europäische Gerichtshof festgestellt, dass, selbst wenn man annehmen wollte, dass die weniger strenge Regelung von Schleswig-Holstein die Kohärenz der Verbotspolitik der übrigen Länder habe beeinträchtigen können, die Anwendung dieser liberalen Regelung zeitlich auf weniger als 14 Monate und räumlich auf ein Bundesland begrenzt gewesen sei. Von daher stelle das vorübergehende Vorliegen weniger strenger Vorschriften im Land Schleswig-Holstein die Eignung der in den anderen Ländern geltenden Beschränkungen zur Erreichung der verfolgten Ziele des Allgemeinwohls nicht ernsthaft in Frage. Folglich seien die 15 anderen Länder nicht verpflichtet gewesen, ihre Regelung in diesem Bereich allein deshalb zu ändern, weil ein einzelnes Land für einen begrenzten Zeitraum eine liberalere Politik verfolgt habe. Die negative Feststellungsklage habe daher insgesamt abgewiesen werden müssen.
Am 20.3.2015 hat die Klägerin gegen das ihr am 2.3.2015 zugestellte Urteil die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Nach Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist – bis zum 1.7.2015 – hat die Klägerin die Berufung mit am 30.6.2015 eingegangenem Schriftsatz begründet. Die Klägerin trägt vor, das Verwaltungsgericht habe fehlerhaft die unionsrechtliche Notifizierungspflicht der beanstandeten Vorschriften des Saarländischen Spielhallengesetzes anhand der Richtlinie 98/34/EG (sogenannte Informationsrichtlinie) verneint und ebenso fehlerhaft die Vereinbarkeit der Vorschriften mit höherrangigem Recht bejaht.
I.
Der Begriff der technischen Vorschrift sei weit zu verstehen. Zu den „sonstigen Vorschriften“, also solchen, die in einem Mitgliedstaat oder einem großen Teil dieses Staates verbindlich sind und die Zusammensetzung, die Art oder die Vermarktung des betreffenden Erzeugnisses „wesentlich“ beeinflussen können, zählten auch Regelungen, die – wie etwa das Verbot, Geldspielgeräte außerhalb von Spielcasinos zu betreiben – den Handel mit Automaten bzw. Geldspielgeräten wesentlich betreffen, indem sie die Nutzungskanäle für sie verringern. Unzutreffend sei insoweit die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die streitgegenständlichen Regelungen beeinflussten die Art oder die Vermarktung der Geldspielgeräte bzw. Geldwechselgeräte mit EC-Cash-Technik nicht wesentlich, da Geldwechselgeräte mit EC-Cash-Technik nach Umprogrammierung wie normale Geldwechselgeräte verwendet werden könnten. Falsch sei auch die Annahme, eine gegenwärtige wesentliche Beeinflussung der Vermarktung von Geldspielgeräten ergebe sich auch nicht unter Berücksichtigung des Mindestabstands einer Spielhalle zu einer anderen Spielhalle (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG) und des Verbots von Spielhallen im baulichen Verbund (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG). Dahinter stehe die irrige Annahme des Verwaltungsgerichts, die Reduzierung des Marktes für Geldspielgeräte im Saarland um rund ein Drittel begründe keine wesentliche Beeinflussung der Vermarktung dieser Geräte. Zweck des Notifizierungsverfahrens sei es, laufende Regelungsvorhaben in den Mitgliedstaaten für Marktteilnehmer in anderen Mitgliedstaaten und die Kommission transparent zu machen, um frühzeitig mögliche Hemmnisse für den Binnenmarkt zu identifizieren und den betreffenden Mitgliedstaat darauf aufmerksam zu machen, damit dieser diese noch rechtzeitig abwenden könne. Hiervon ausgehend sei richtigerweise danach zu fragen, ob eine Regelung geeignet sei, infolge der ihr zugeschriebenen Beeinflussung der Art und/oder Vermarktung des betroffenen Erzeugnisses ein wesentliches Handelshemmnis zu begründen. Dass der Begriff der „sonstigen Vorschrift“ nicht jedwede Bestimmung umfasse, welche die Absatzmöglichkeiten des Erzeugnisses beeinflussen könne, sei unbestritten, da eine Begriffsdefinition anderenfalls entbehrlich wäre. Andererseits müsse eine „wesentliche Beeinflussung der Art oder Vermarktung eines Erzeugnisses“ in Abgrenzung zu dem Begriff des „Verbots“ im Sinne von Art. 1 Nr.11 der Informationsrichtlinie bereits weit vor der Schwelle gegeben sein, ab der bloß noch eine marginale und keine andere Verwendung, wie man sie für das betreffende Erzeugnis vernünftigerweise erwarten könne, möglich sei. Anderenfalls wäre der Begriff der sonstigen Vorschrift überflüssig. Die Lösung sei zwischen den beiden Extremen anzusiedeln und betreffe auch und gerade Fälle der quantitativen Begrenzung bestimmter möglicher Verwendungen des in Rede stehenden Erzeugnisses, sofern sie die Wesentlichkeitsschwelle überschreiten. Die pauschale Behauptung, eine Verringerung der zugelassenen Stätten für Automatenspiele als solche löse die Notifikationspflicht unter keinen Umständen aus, sei ersichtlich falsch und durch den Europäischen Gerichtshof widerlegt, der mit Urteil vom 11.6.2015 (Rechtssache C-98/14) zur Auslegung von Art. 1 Nr. 11 Richtlinie 98/34/EG festgestellt habe, dass nationale Rechtsvorschriften, die den Betrieb von Geldspielautomaten außerhalb von Spielcasinos verbieten, technische Vorschriften im Sinne dieser Bestimmung seien, die als Entwurf gemäß Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Richtlinie übermittelt werden müssten. Das Verbot, Automatenspiele außerhalb von Spielcasinos zu betreiben, verringere die Nutzungskanäle für die betroffenen Spiele und bewirke eine quantitative Begrenzung bestimmter möglicher Verwendungen. Der EuGH habe nunmehr klargestellt, dass derart weitreichende Vorschriften die Vermarktung der Automatenspiele wesentlich beeinflussen könnten. Diese Bewertung habe er in seinem Urteil vom 19.7.2012 in der Rechtssache C-213, 214 und 217/11 – Fortuna, Grand und Forta – pro forma noch dem vorliegenden nationalen Gericht überlassen. Allerdings habe der EuGH dem vorlegenden Gericht aufgegeben, zu berücksichtigen, dass die Verringerung der zugelassenen Stätten für Automatenspiele mit niedrigen Gewinnen mit einer Begrenzung der Höchstzahl der Spielcasinos sowie der dort benutzbaren Spielautomaten einhergehe. Des Weiteren sei zu prüfen, ob die Automaten für Spiele mit niedrigen Gewinnen so programmiert oder umprogrammiert werden können, dass sie in Casinos als Glücksspielautomaten verwendet werden können, die höhere Gewinne ermöglichen und folglich eine größere Gefahr der Abhängigkeit des Spielers vom Spiel darstellen, was ihre Art wesentlich beeinflussen könnte. Hieraus folge unzweifelhaft, dass bereits die Verringerung der zugelassenen Stätten für Automatenspiele die Notifizierungspflicht auslösen könne. Wie die Reduzierung bewirkt werde, sei insoweit unerheblich. Entscheidend sei das Ergebnis. Ebenso deutlich werde, dass die bloße Möglichkeit, Automaten zum Zwecke einer weiteren Verwendung umzuprogrammieren, der Qualifikation nationaler Bestimmungen als sonstige Vorschriften im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Informationsrichtlinie nicht entgegenstehe, da die Umprogrammierung die Art der Automaten wesentlich beeinflussen könne.
1. Hiervon ausgehend bedeute § 8 Abs. 2 SSpielhG eine wesentliche Beeinträchtigung der Vermarktung von Geldausgabeautomaten. Nach der genannten Vorschrift dürfe der Erlaubnisinhaber das Aufstellen von Geldautomaten oder anderen Geräten oder Vorrichtungen, mittels derer sich der Spieler Geld beschaffen kann, nicht ermöglichen, dulden oder begünstigen, was nichts anderes als ein Totalverbot entsprechender Systeme darstelle. Dies sei deshalb bedeutend, weil die in den Spielhallen zum Einsatz kommenden Systeme nicht mit herkömmlichen Geldautomaten vergleichbar seien, sondern speziell für den Spielhallenmarkt konzipiert und den dortigen Geldverwaltungssystemen angepasst bzw. in diese integriert seien. Betreffe das Verbot des § 8 Abs. 2 SSpielhG mithin spielhallenspezifische Systeme, so falle es entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, das fälschlich undifferenziert von „Geldausgabegeräten“ spreche, bereits unter die dritte Kategorie technischer Vorschriften im Sinne der Informationsrichtlinie, die ein Verbot insbesondere der Verwendung eines Erzeugnisses betreffe und einschlägig sei, wenn die Maßnahmen keinen Raum für eine andere als bloß marginale Verwendung, wie man sie für das betroffene Erzeugnis vernünftigerweise erwarten kann, zulassen. Unerheblich sei insoweit, dass der Markt für spielhallenspezifische Geldausgabesysteme vergleichsweise klein sei. Die Regelungen für die Abgrenzung des Geltungsbereichs der Informationsrichtlinie seien abschließend. Eine Ausnahme wegen Geringfügigkeit, nach der nationale Maßnahmen, die nur verhältnismäßig geringfügige Auswirkungen auf den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr hätten, von der Mitteilungspflicht der Richtlinie 98/34 ausgenommen wären, existiere nicht. Jedenfalls aber handele es sich bei § 8 Abs. 2 SSpielhG um eine „sonstige Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34. Denn das Verbot beeinträchtige den Handel mit den spielhallenspezifischen Geldverwaltungssystemen unmittelbar, indem es die Nutzungskanäle verringere. Die Beeinträchtigung sei auch wesentlich. Für Hersteller und Aufsteller von Geldausgabeautomaten entfalle infolge des Verbots ein lukrativer Markt, der in etwa so groß sei, wie der gesamte Markt für Geldausgabeautomaten der Banken. Wesentlich beeinflusst werde erst recht die Vermarktung spielhallenspezifischer Geldverwaltungssystemen mit EC-Cash-Technik. Für entsprechende Systeme bestehe außerhalb von Spielhallen – mit Ausnahme der Spielbanken bzw. Zweigspielbetriebe der S…-Spielbank GmbH – keinerlei Verwendungsmöglichkeit mehr, was dem Verbot einer bestimmten Produktkategorie gleichkomme. Dass die Systeme nach Auffassung des Verwaltungsgerichts zu reinen Geldwechselgeräten umprogrammiert werden könnten, sei unerheblich und ändere nichts daran, dass entsprechende Systeme mit Geldausgabefunktion in Spielhallen nicht mehr aufgestellt werden dürften. Unberücksichtigt bleibe ferner, dass ein Geldverwaltungssystemen mit EC-Cash-Technik etwas grundlegend anderes sei, als ein Geldwechselgerät. Die Entfernung der EC-Cash-Technik aus Geldverwaltungssystemen erfordere umfassende technische Modifikationen und beeinflusste die Art des Erzeugnisses wesentlich, was sich nicht zuletzt an dem unterschiedlichen Preis und Design von Geldverwaltungssystemen mit und ohne EC-Cash-Technik ablesen lasse. Jedenfalls handele es sich bei § 8 Abs. 2 SSpielhG nach alldem um eine „sonstige Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Informationsrichtlinie und damit um eine notifizierungspflichtige „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG.
Unerheblich sei dabei auch, dass es sich bei der Vorschrift um Landesrecht handele, welches zwangsläufig nur im Saarland gelte. Das Saarland sei als Land der Bundesrepublik Deutschland ein auf höchster subnationaler Ebene gleichgeordnetes Glied im föderalen System mit eigener Staatlichkeit. Insoweit handele es sich um einen „großen Teil“ des Mitgliedstaates im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Informationsrichtlinie, was sich bereits aus der im Amtsblatt der Europäischen Union vom 31.5.2006 (ABl. C 127/14) veröffentlichten sogenannten „Liste der Behörden, die – neben den Regierungen der Mitgliedstaaten – verpflichtet sind, Entwürfe technischer Vorschriften mitzuteilen“ ergebe. In der Liste würden die 16 Bundesländer ausdrücklich als Verpflichtete benannt. Der Begriff eines „großen Teils eines Mitgliedstaats“ umfasse nicht nur die in geringer Zahl denkbaren Fälle, dass eine Regierung den nach Einwohnerzahl oder anderen Parametern größten Teil eines Mitgliedstaats umfasse, sondern auch Regelungen der einzelnen Bundesländer, unabhängig von ihrer flächenmäßigen Größe.
2. Auch die Vermarktung von Geldspielgeräten werde entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts durch die streitgegenständlichen Regelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes in deren Gesamtheit wesentlich beeinflusst. In Kombination mit dem Mindestabstand von 500 m Luftlinie zwischen Spielhallen (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG), dem Verbot sogenannter Mehrfachkonzessionen (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG) sowie den bauplanungsrechtlichen Vorgaben führten sie zu einem faktischen Errichtungsverbot neuer Spielhallen und spätestens nach Ablauf der Übergangsfrist des § 12 Abs. 1 SSpielhG zu einer massiven Marktbereinigung. Von den verbliebenen 221 Spielhallen würden 52 Spielhallen nach Ablauf der Übergangsregelungen wegen Verstoßes gegen das Verbundverbot keine glücksspielrechtliche Erlaubnis mehr erhalten. 52 weiteren Spielhallen würden die Erlaubnisse wegen Verstoßes gegen das Abstandsgebot versagt werden. Darüber hinaus würden 104 weitere Spielhallen wegen des Zusammentreffens von Verbundverbot und Abstandsgebot keine glücksspielrechtliche Erlaubnis mehr erhalten. Im Ergebnis würden damit von ursprünglich 221 Spielhallen lediglich 13 Spielhallen im Saarland verbleiben können, was einem fast vollständigen Verbot gleichkomme. Damit werde sich im Saarland ab 2017 der Bestand an Geldspielgeräten in Spielhallen von vormals 2.668 (Stand 1.1.2014) auf 156 reduzieren, was einem Rückgang von etwa 93 % entspreche und bedeute, dass die Vermarktung von Geldspielgeräten im Saarland unzweifelhaft wesentlich beeinflusst werde.
Dass Geldspielgeräte nicht nur in Spielhallen, sondern auch in der Gastronomie zur Aufstellung gelangen könnten, ändere hieran nichts, zumal es sich insoweit bereits regelmäßig um unterschiedliche Gerätetypen handele. Einen Bestand von 1.832 Geldspielgeräten in der Gastronomie unterstellt, seien im Saarland zum 1.1.2014 insgesamt 4.500 Geldspielgeräte in Spielhallen und Gaststätten aufgestellt gewesen. Deren Zahl werde sich allein infolge der Regelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes auf 1.988 verringern, was – entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts – nicht einer Reduzierung des Marktes für Geldspielgeräte im Saarland um rund ein Drittel, sondern einem Rückgang von rund 56 % entspreche. Die Reduzierung des Marktes für Geldspielgeräte um rund 56 % sei aber geeignet, die Vermarktung dieser Geräte wesentlich zu beeinflussen, indem sie die Nutzungskanäle mehr als halbiere. Der Markt werde sich künftig weiter verkleinern. Denn auch die Anforderungen an die Aufstellung von Geldspielgeräten seien mit der 6. Verordnung zur Änderung der Spielverordnung vom 4.11.2014 erheblich verschärft worden. Das Saarländische Spielhallengesetz wirke vor diesem Hintergrund auf die Vermarktung von Geldspielgeräten umso gravierender. Die Einbußen seien von den Automatenherstellern nicht durch die Erschließung alternativer Märkte aufzufangen, da die von der PTB zuzulassen Geldspielgeräte nur in den in § 1 Abs. 1 SpielV genannten Örtlichkeiten und nur in Deutschland aufgestellt werden dürften.
In ihrer Gesamtheit erschwerten die Regelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes aufgrund ihrer kumulativen Wirkungen die Vermarktung von Geldspielgeräten damit wesentlich und seien daher insgesamt als „sonstige Vorschriften“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG zu qualifizieren, die die Vermarktung von Geldspielgeräten wesentlich beeinflussen, und hätten damit als „technische Vorschriften“ im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Informationsrichtlinie auch insgesamt notifiziert werden müssen. Dementsprechend habe etwa das Land Brandenburg noch am 13.11.2012 die für den 15.11.2012 vorgesehene Verabschiedung des dem Saarländischen Spielhallengesetz ähnlichen Brandenburgischen Spielhallengesetzes gestoppt und den Gesetzentwurf der Europäischen Kommission zur Notifizierung vorgelegt. Wegen des breiten Anwendungsbereichs der Informationsrichtlinie sei ferner der Entwurf des Ersten GlüÄndStV in seiner Gesamtheit ebenso notifiziert worden wie der GlüStV (2006/658/D) oder die Fünfte Verordnung zur Änderung der SpielV (2005/409/D). Der Verstoß gegen die Notifizierungspflicht stelle einen groben Formfehler dar, der die Ungültigkeit der Vorschriften und ihre Unanwendbarkeit auf einzelne zur Folge habe. Dies gelte sowohl für § 8 Abs. 2 SSpielhG als auch für die übrigen Regelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes, die als „sonstige Vorschriften“ gemäß Art. 1 Nr. 4 der Informationsrichtlinie allesamt als „technische Vorschriften“ im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Informationsrichtlinie zu notifizieren seien.
Dass der GlüStV selbst notifiziert worden sei, ändere nichts an dem Erfordernis der Notifizierung des Saarländischen Spielhallengesetzes, da die streitgegenständlichen Regelungen in ihrer Gesamtheit gegenüber dem GlüStV eine eigenständige und erhebliche Verschärfung begründeten, die ihrerseits nach Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie eine erneute Notifizierungspflicht auslöse.
II.
Die angegriffenen Regelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes seien auch materiell-rechtlich mit höherrangigem Recht nicht vereinbar.
1. Das Verbot von Internet-Terminals in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG verletze sie, die Klägerin, in ihren Grundrechten und verstoße darüber hinaus gegen Unionsrecht.
a) Das Verbot verletze Art. 12 Abs. 1 GG.
Das Betreiben einer Spielhalle unterfalle als berufliche Tätigkeit dem Schutz des Grundrechts der Berufsfreiheit und werde durch § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG beeinträchtigt. Regelungen, die den Zugang zum Beruf eines Spielhallenbetreibers an sich verhinderten oder diesen von besonderen subjektiven Voraussetzungen abhängig machten, seien als Berufsausübungsregelungen nur dann gerechtfertigt, wenn vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls sie zweckmäßig erscheinen ließen. Hieran fehle es. Die Regelung solle Internetangebote, „die zur Umgehung der Vorschriften genutzt werden könnten oder ein problemloses Ausweichen ermöglichen“ (LT-Drs. 15/15, Seite 73) ausschließen. Sie müsse vor dem Hintergrund der § 4 Abs. 4 und § 21 Abs. 2 GlüStV gesehen werden und solle nach Auffassung des Verwaltungsgerichts die räumliche Verknüpfung von gewerblichem Spiel mit Glücksspiel im Internet verhindern, die für Automatenspieler einen unerwünschten Anreiz biete, sich auch dem Online-Glücksspiel zuzuwenden. Die dieser Prämisse zugrunde liegende Gleichsetzung von „Online-Glücksspiel“ und „Internet-Terminals“ sei falsch. Eine spezifische Gefährdungslage, zu deren Beseitigung ein Totalverbot reiner Internet-Terminals in Spielhallen dienen könnte, bestehe weder in Bezug auf das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) noch auf das in § 21 Abs. 2 GlüStV normierte“ Trennungsgebot“ von Sportwetten und Spielhallen, weshalb sich das Verbot von Internet-Terminals bereits als ungeeignet erweise. § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG richte sich vielmehr gegen eine Gefahr – Internet-Glücksspiel in Spielhallen –, die tatsächlich nicht bestehe. Bereits heute würden Sportwetten flächendeckend im Internet angeboten und seien dort rund um die Uhr legal verfügbar. Ein isoliertes Verbot von Internet-Terminals in Spielhallen mache zu ihrer Bekämpfung keinerlei Sinn. Das werde insbesondere deutlich, wenn man die üblicherweise genutzten internetfähigen „Smartphones“ in Betracht ziehe, mithilfe derer die Besucher problemlos und ungefiltert jederzeit und überall im Internet surfen könnten. Im Übrigen hätten die bis zum Inkrafttreten des Saarländischen Spielhallengesetzes in Spielhallen vorgehaltenen Internet-Terminals – wie jeder andere Internet-PC in einem „normalen“ Internetcafé auch – nicht der Teilnahme an Online-Sportwetten gedient, sondern dem „Surfen“ im Internet. Die Nutzer hätten die Möglichkeit gehabt, ihre E-Mails zu checken, zu chatten, einzukaufen oder Nachrichten zu lesen. Es handele sich bei den Terminals um speziell für den Einsatz in Spielhallen konzipierte Geräte, die – ohne ein Angebot an speziellen Spielen – einen technisch kontrollierten Zugang zum Internet böten. Die Hersteller böten für ihre Geräte zudem Filter an, die nicht nur Websites mit pornographischen und gewaltverherrlichenden Inhalten sperren könnten, sondern auch den Zugang zur Website mit Glücksspielangeboten blockierten. Vor diesem Hintergrund bestehe bereits in technischer Hinsicht für die Besucher von Spielhallen regelmäßig keine Möglichkeit, sich über die Internet-Terminals dem Online-Glücksspiel zuzuwenden. Ein wirtschaftliches Interesse der Spielhallenbetreiber daran, dass Kunden über Internet-Terminals an Online-Glücksspiel in teilnähmen, bestehe nicht. Die Spielhallenbetreiber würden hierdurch nur Umsatzeinbußen erleiden, da die für die Wetten und Ähnliches aufgewendeten Beträge nicht mehr für das gewerbliche Geldspiel zur Verfügung stünden und – anders als bei dem bereits durch § 21 Abs. 2 GlüStV in Spielhallen verbotenen Betrieb von Sportwettterminals – bei der Teilnahme an Internet-Glücksspielen über klassische Internet-Terminals keinerlei Provisionszahlungen an die Betreiber der Terminals erfolgten. Da über Internet-Terminals in Spielhallen folglich gar keine Online-Glücksspiele angeboten und die Spiele von den Besuchern auch nicht in signifikantem Maße nachgefragt würden, verbiete sich die vom Verwaltungsgericht behauptete Gleichsetzung von „Internet-Terminals“ mit „Glücksspiele im Internet“. Mangels real existierender Gefahrenlage sei das Totalverbot von Internet-Terminals in Spielhallen zur Bekämpfung pathologischen Spielverhaltens ungeeignet.
Zumindest sei es zur Bekämpfung pathologischen Spielverhaltens aber nicht erforderlich. Der bloße Umstand, dass Spielhallenbesucher an den Internet-Terminals über soziale Zwecke hinaus im Einzelfall auch an Online-Sportwetten teilnehmen könnten, eröffne keine spielhallenspezifische Gefahrenlage, die ein Totalverbot rechtfertigen könnte. Sollte festgestellt werden, dass ein Spielhallenbetreiber Internet-Terminals gezielt zum Abschluss von Sportwetten betreibe, könnte ihm dies jederzeit wegen Verstoßes gegen § 21 Abs. 2 GlüStV mittels einer Ordnungsverfügung untersagt werden, ohne dass es hierfür eines Totalverbots bedürfte.
Eine abstrakte Gefahrenlage durch den Betrieb von Internet-Terminals unterstellt, hätte sich der Gesetzgeber im Hinblick auf das Übermaßverbot – wie in anderen Bundesländern – zudem darauf beschränken müssen, das Verbot lediglich auf das Aufstellen und den Betrieb von Geräten, an denen Glückspiele im Internet ermöglicht werden, zu erstrecken. Ein solches Verbot bilde offenkundig ein gleich wirksames, aber das Grundrecht weniger stark einschränkendes Mittel, um der befürchteten Verknüpfung von gewerblichem Spiel in Spielhallen mit Glücksspiel im Internet entgegenzuwirken. Der mit der Überwachung eines eingeschränkten Verbots verbundene Mehraufwand wäre nur minimal, da auch das streitgegenständliche Totalverbot von Internet-Terminals durch unangekündigte Gewerbekontrollen durchgesetzt werden müsse. Das Totalverbot für Internet-Terminals erweise sich deshalb als unverhältnismäßig.
Dass § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG nach Auffassung des Verwaltungsgerichts darüber hinaus bezwecken solle, dass der Spieler zur Internetnutzung das Spiel unterbrechen und die Spielhalle verlassen müsse, rechtfertige keine andere Sichtweise. Es erscheine bereits fraglich, ob der Gesetzgeber dieses Ziel überhaupt verfolgt habe. Anhand der Gesetzesmaterialien und der Gesetzesbegründung sei dies nicht ersichtlich. Die Wahrscheinlichkeit, dass ein pathologischer Spieler nur deshalb sein Spiel unterbricht und die Spielhalle verlässt, um zu Hause im Internet zu surfen oder seine E-Mails abzurufen, sei zudem nicht zuletzt wegen der Verbreitung internetfähiger Smartphones verschwindend gering. Weit größer sei die Wahrscheinlichkeit, dass attraktiv gestaltete Internet-Terminals den Spieler veranlassten, zusätzliche Spielpausen einzulegen. Hier gelte nichts anderes als im Hinblick auf die sogenannten Unterhaltungsspiele, die in unbegrenzter Zahl in Spielhallen zusätzlich neben den streng limitierten und zahlenmäßig eng begrenzten Geldspielgeräten aufgestellt werden dürften und den Spielern ebenfalls eine Alternative zu dem als gefährlicher eingestuften Spiel an gewerblichen Geldspielgeräten böten. Es wäre daher geradewegs kontraproduktiv, Internet-Terminals in Spielhallen, an denen keine Glücksspiele im Internet ermöglicht würden, zu verbieten.
b) Das Totalverbot von Internet-Terminals in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG verstoße darüber hinaus gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Ungeachtet der Anforderungen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergäben, könnten Berufsausübungsregelungen nur dann Bestand haben, wenn sie auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsmäßig sein und insbesondere den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachteten. Das Gleichheitsgrundrecht sei verletzt, wenn der Gesetzgeber bei Regelungen, die Personengruppen betreffen, eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandele, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten.
Diesen Anforderungen werde das Verbot von Internet-Terminals in Spielhallen nicht gerecht. Während sowohl die Spielhallen als auch die gewerblichen Geldspielgeräte strikten regulatorischen Vorgaben unterlägen, fänden sich in den auf Spielbanken anwendbaren Vorschriften weder eine Begrenzung der Anzahl der Automaten für eine bestimmte Fläche oder pro Spielbank, noch Vorschriften zur Beschränkung des Suchtpotenzials des Automatenspiels wie eine Mindestspieldauer, Höchsteinsätze, Höchstgewinn- und Verlustmöglichkeiten oder Wartezeiten zwischen den Spielen. Auch dürften in den Spielbanken und Zweigspielbetrieben der S…-Spielbank GmbH – im Gegensatz zu Spielhallen – Internet-Terminals aufgestellt und betrieben werden. Dass dies aktuell nicht der Fall sei, sei Ausfluss einer jederzeit umkehrbaren autonomen Entscheidung der Geschäftsführung und rechtlich unerheblich, da eine Ungleichbehandlung durch den Gesetzgeber nicht von dem Verhalten privater Dritter abhängen könne.
Das Gefährdungspotenzial pathologischen Spielverhaltens an den gewerblichen Geldspielgeräten in Spielhallen sei nicht höher, sondern im Verhältnis sogar wesentlich geringer als an den Slotmachines der Spielbanken, in denen zudem die Möglichkeit bestehe, an EC-Geldautomaten Bargeld zu erhalten und Alkohol zu konsumieren. Das Risiko, in Spielbanken an Slotmachines ein pathologisches Spielverhalten zu entwickeln, sei rechnerisch 8,8-mal höher als an gewerblichen Geldspielgeräten, so dass sich eine Ungleichbehandlung zulasten der Spielhallen verbiete. Würden Internet-Terminals – was bestritten werde – für Automatenspieler tatsächlich einen unerwünschten Anreiz bieten, sich auch dem Online-Glücksspiel zuzuwenden, so bestünde diese Gefahr in Spielbanken in gleichem Maße. Auch die unterschiedliche Standortdichte ändere hieran nichts. Angesichts von rund 850 Glücksspielautomaten in zwei Spielbanken und fünf Zweigspielbetrieben könne jedenfalls im Saarland von einer „begrenzten Verfügbarkeit“ von Glücksspielautomaten keine Rede sein. Die Zahl der Glücksspielautomaten in den Spielbanken und ihren Zweigspielbetrieben belaufe sich auf etwa ein Drittel der Gesamtzahl an Geldspielgeräten in den Spielhallen, womit das Saarland bundesweit über die mit Abstand höchste Automatendichte verfüge. Die hohe Konzentration an Glücksspielautomaten auf engstem Raum kompensiere die Beschränkung auf sieben Standorte. Spätestens mit Ablauf der Übergangsfrist des § 12 Abs. 1 SSpielhG verkehre sich das Verhältnis sogar ins Gegenteil: 13 Spielhallen mit maximal 156 Geldspielgeräten stünden dann sieben Spielbanken und 850 Slotmachines gegenüber. Diese Entwicklung sei, da gesetzlich vorgezeichnet, bereits jetzt beachtlich.
Auch die für die Spielbanken bestehenden Zugangsbeschränkungen für das Automatenspiel, die sich von denen für Spielhallen unterschieden, könnten die Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen, denn sie hielten nur bereits gesperrte Spieler ab. Wenn aber durch das Verbot von Internet-Terminals gerade vermieden werden solle, dass sich Automatenspieler auch dem Online-Glücksspiel zuwenden, sei zwangsläufig der in der Spielbank befindliche ungesperrte problematische oder pathologische Spieler in den Blick zu nehmen, der dort nicht minder schutzwürdig sei, als in einer Spielhalle. Zumindest in Bezug auf Regelungen, die abstrakt der Entstehung der Spielsucht entgegenzuwirken bestimmt seien, erscheine eine Gleichbehandlung gerade als Ausfluss einer folgerichtigen Glücksspielpolitik geboten, zumal die Zugangskontrollen der Spielbanken die Entstehung von problematischem oder pathologischem Spielverhalten nicht verhindern, sondern erst dann greifen könne, wenn es bereits zu spät sei.
c) Das Totalverbot von Internet-Terminals verstoße darüber hinaus gegen Unionsrecht. § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG genüge nicht den Anforderungen der Geeignetheit und Kohärenz einer Beschränkung der in Art. 56 AEUV garantierten unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit und verstoße mit der Folge des Anwendungsvorrangs gegen diese Grundfreiheit. Es sei unumstritten, dass die Aufstellung und der Betrieb von Geldspielgeräten unter die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit fallen. Der grenzüberschreitende Bezug folge aus der Grenznähe ihrer – der Klägerin – Spielhallen, die – wie auch die Spielbanken und Zweigspielbetriebe der S…-Spielbank GmbH – regelmäßig von Spielern aus Frankreich frequentiert würden. Ihr – der Klägerin – Kundenstamm bestehe zu rund einem Drittel aus französischen Spielern. Dass Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein könnten, sei unumstritten. Die Beschränkungen müssten jedoch den sich aus der Rechtsprechung des EuGH ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen, d.h. sie müssten geeignet sein, die Erreichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, und dürften nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich sei. Eine nationale Regelung sei zudem nur dann geeignet, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht werde, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (sogenanntes Kohärenzgebot). Das Kohärenzerfordernis sei allgemeiner Natur. Ihm unterlägen alle Beschränkungen des in Art. 56 AEUV verbürgten freien Dienstleistungsverkehrs. Erforderlich sei eine zwischen Bund und Ländern koordinierte, sektorenübergreifende, systematisch und widerspruchsfrei am Monopolziel der Suchtbekämpfung orientierte Glücksspielpolitik, die vergleichbare Gefährdungen gleichermaßen erfasse. Eine Inkohärenz wegen konterkarierender Regelungen liege vor, wenn in einem anderen Glücksspielbereich mit gleichem oder höherem Suchtpotenzial eine Politik verfolgt werde, die zur Folge habe, dass das der Beeinträchtigung zu Grunde liegende Ziel nicht mehr wirksam verfolgt werden könne. Bereits die Möglichkeit, gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV erlaubnisfähige Online-Glücksspiele über internetfähige Smartphones zu jeder Zeit an jedem Ort mit Netzabdeckung legal in Anspruch zu nehmen, durchkreuze den mit § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG verfolgten Zweck. Ein Verbot von Internet-Terminals bestehe zudem weder in den Wettbüros der konzessionierten Buchmacher nach § 2 RWLG, noch in den Wettvermittlungsstellen der Konzessionsnehmer nach § 11 AG GlüStV-Saar, noch in den Spielbanken der S…-Spielbank GmbH, obwohl überall dort Glücksspiele angeboten würden, die nicht minder gefährlich als das gewerbliche Geldspiel in Spielhallen seien. Auch hier bestünden für Spieler Anreiz und Möglichkeit, sich dem Online-Glücksspiel zuzuwenden, weshalb den Totalverbot von Internet-Terminals in Spielhallen im Rahmen der unionsrechtlich gebotenen sektorenübergreifenden Betrachtung nicht mehr als eine Alibifunktion zukomme. Dies werde besonders deutlich bei einem Vergleich mit den staatlichen Spielbanken. Die abzusehende Marginalisierung der Spielhallen habe zur Folge, dass die Spieler bei ungebrochener Nachfrage nach Automatenspielen bestenfalls auf die Spielbanken und Zweigspielbetriebe der S…-Spielbank GmbH ausweichen, wo sie bei Aufstellung von Internet-Terminals nicht nur mit Online-Glücksspielen konfrontiert würden, sondern auch den unregulierten Slotmachines sowie dem sogenannten „Großen Spiel“ (Roulette, Black Jack, Poker, Baccara). Schlimmstenfalls würden Spieler unregulierte illegale Angebote im Internet oder in „Hinterzimmern“ nutzen, wodurch der Schwarzmarkt weiter anwachsen werde. Damit sei die mit dem Totalverbot von Internet-Terminals in Spielhallen angeblich intendierte “Entzerrung“ verschiedener Glücksspielarten von vornherein zum Scheitern verurteilt.
2. Auch die in § 7 Abs. 1 SSpielhG übergangslos eingeführte Sperrzeitverlängerung verletze sie, die Klägerin, in ihren Grundrechten.
a) Die Ausweitung der Sperrzeit von einer auf mindestens sechs Stunden (4:00 Uhr bis 10:00 Uhr) verletze Art. 12 Abs. 1 GG. In der Gesetzesbegründung heiße es, die Verankerung einer Sperrzeit von 6 Stunden mit genau festgelegten Beginn führe zu einem „Abkühlen“ und begrenze das rauschhafte weiterspielen über einen langen Zeitraum, indem durch die einheitliche Zeitbestimmung die Möglichkeit einer Umgehung der Sperrzeit durch einen Wechsel der Spielhalle ausgeschlossen werde (LT-Drs. 15/15, Seite 74). Nachweise oder gar ein empirischer Beleg dafür, dass die Öffnungszeiten von Spielhallen mit der Prävalenz problematischen oder pathologischen Spielverhaltens korrelieren, existierten indes nicht. Der Anteil problematischer und pathologischer Spieler an der Gesamtbevölkerung weise im Gegenteil bundesweit keine signifikanten Unterschiede auf, obwohl die Sperrzeiten seit jeher landesrechtlich höchst unterschiedlich geregelt seien. Ebenso sei auffallend, dass die Zahl pathologischer und problematischer Automatenspieler in der Bevölkerung seit Inkrafttreten des Ersten GlüÄndStV trotz zum Teil massiver Ausweitung der spielhallenspezifischen Sperrzeiten bundesweit konstant geblieben sei. Beides spreche klar gegen die der Regelung in § 7 Abs. 1 SSpielhG zugrunde liegende These, die Ausdehnung der Sperrzeiten sei aus Gründen der Spielsuchtprävention und des Spielerschutzes geboten. Der Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit während der festgesetzten Sperrzeiten lägen damit prinzipiell möglicherweise vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls zu Grunde. Allerdings seien diese zur Zielerreichung ungeeignet. Dass pathologische Spieler aufgrund der einseitigen Ausweitung der Sperrzeit zu Lasten der Spielhallen tatsächlich weniger spielen und nicht auf alternative Angebote ausweichen, erscheine auch deshalb fernliegend, weil gerade pathologische Spieler regelmäßig ein multiples Spielverhalten aufweisen (sogenannte Mehrfach-Spieler) und ohne spezifische Hilfsangebote ihr Verhalten nicht infolge einer Sperrzeitverlängerung ändern würden. Auch problematische Spieler, also solche, bei denen die Gefahr bestehe, dass sie ein pathologisches Spielverhalten entwickeln, würden infolge der Sperrzeitverlängerung nicht weniger spielen. Eine Verlängerung der Sperrzeit verlagere lediglich das problematische und pathologische Spielen und halte allenfalls zeitlich nicht flexible Gelegenheitsspieler vom Spielen ab, die ein unproblematisches Spielverhalten aufweisen und in ihrer Freizeit lediglich beiläufig Abwechslung, Unterhaltung und Vergnügen beim Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen suchten, ohne dass es zu irgendwelchen Auffälligkeiten oder Problemen komme.
Unabhängig davon erweise sich die Regelung zumindest als unverhältnismäßig, weil sie nicht folgerichtig sei. Ihr vermeintlicher Nutzen stehe nämlich in keinem Verhältnis zu ihren wirtschaftlichen Auswirkungen. Innerhalb der Sperrzeit könnten Spieler auf die 23 Stunden am Tag (von 6:00 Uhr bis 5:00 Uhr) verfügbaren 1.832 Geldspielgeräte in gastronomischen Betrieben sowie die zahllosen illegal betriebenen Geldspielgeräte in Spielcafés und Sportwettbüros zurückgreifen. Hierdurch werde das Ziel des Spielerschutzes schon im Ansatz durchkreuzt. Hiervon ausgehend fehle es jedenfalls an der Verhältnismäßigkeit des ihre – der Klägerin – Berufsfreiheit verletzenden Eingriffs im engeren Sinne. Die Unverhältnismäßigkeit des Eingriffs folge nicht zuletzt auch aus dem Fehlen einer Übergangsregelung. Während in anderen Bundesländern die Sperrzeitverlängerung nicht unmittelbar mit Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung erfolgt sei (etwa § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG), sei sie im Saarland unmittelbar in Kraft getreten. Für sie, die Klägerin, die ihren Geschäftsbetrieb an der einstündigen Sperrzeit ausgerichtet und personell entsprechend disponiert habe, begründe dies eine zusätzliche Belastung, da sie ihr Personal nicht zeitgleich habe freistellen können.
b) Die Sperrzeitverlängerung verstoße zudem gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Gemäß § 7 Abs. 1 SSpielhG beginne die Sperrzeit für Spielhallen täglich um 4:00 Uhr und ende um 10:00 Uhr. Damit bestehe keine Möglichkeit, die Sperrzeit nach betriebswirtschaftlichen Bedürfnissen zu variieren. Anders gestalte sich die Lage dagegen bei den Spielbanken: Gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 SpielbG-Saar könne das für das Glücksspielwesen zuständige Ministerium im Einvernehmen mit dem für Finanzen zuständigen Ministerium durch Verordnung eine Spielbankordnung erlassen, in der die tägliche Sperrzeit der Spielbank und der Zweigspielbetriebe sechs Stunden nicht unterschreiten dürfe, was Raum für flexiblere Lösungen schaffe. Nach der Gesetzesbegründung zu § 7 Abs. 1 SSpielhG solle durch die einheitliche Zeitbestimmung die Möglichkeit einer Umgehung der Sperrzeit durch Wechsel von einer Spielhalle in eine andere mit abweichender Sperrzeit ausgeschlossen werden. Diese Erwägungen beanspruchten im Interesse des Spielerschutzes Geltung auch für die Spielbanken. Solange deren Öffnungszeiten nicht einer einheitlichen Zeitbestimmung unterlägen, bestehe kein sachlicher Grund, die Sperrzeit für Spielhallen auf die Zeit von 4:00 Uhr bis 10:00 Uhr festzulegen. In den Spielbanken werde die gleiche Glücksspielform angeboten wie in Spielhallen, und gerade in den Automatensälen der Spielbanken würden die gleichen Spieler angesprochen. Vor diesem Hintergrund erscheine gerade in Ansehung des Gesetzeszwecks eine rechtliche Angleichung der Sperrzeiten umso dringlicher, um die Möglichkeit einer Umgehung der für Spielhallen geltenden starren Sperrzeit durch den Wechsel von einer Spielhalle in die Automatensäle der beiden Spielbanken bzw. deren Zweigspielbetriebe generell und dauerhaft auszuschließen.
c) Die Sperrzeitverlängerung verstoße schließlich gegen Unionsrecht.
Die unterschiedlichen Sperrzeitregelungen für Spielhallen einerseits und Spielbanken, Wettbüros konzessionierter Buchmacher sowie Wettvermittlungsstellen von Konzessionsnehmern nach § 11 AG GlüStV-Saar und Gaststätten andererseits seien inkohärent. Die kürzeren Öffnungszeiten der Spielhallen liefen leer, wenn Spieler nach Beginn der Sperrzeit ohne großen Aufwand zu gleich gefährlichen oder sogar gefährlicheren Glücksspielen wechseln könnten. Genau dies sei gerade im Saarland angesichts der ubiquitären Verbreitung von Geldspielgeräten der Fall.
3. Das Verbot von Geldausgabeautomaten in § 8 Abs. 2 SSpielhG verstoße ebenfalls gegen höherrangiges Recht.
a) Das Verbot sei mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.
Ein vergleichbares Verbot bestehe für die weitaus gefährlicheren Spielbanken nicht. Bis heute hätten Spieler in den sieben Spielbanken bzw. Zweigspielbetrieben der S…-Spielbank GmbH die Möglichkeit, sich mittels Geldautomaten oder sogenannten Elektronic-Cash-Systemen problemlos mit Bargeld zu versorgen, was mangels gerätebezogener Schutzmechanismen gerade in Kombination mit dem Ausschank von Alkohol und dadurch auftretenden Kontrollverlusten das Risiko unkontrollierter Vermögensverluste massiv erhöhe. Dieser Befund sei umso erschreckender, als in den Spielbanken keinerlei Verlustbeschränkungen vorgeschrieben seien und in kürzester Zeit um ein Vielfaches höhere Beträge an den Slotmachines verloren werden könnten, weil sie nicht den Beschränkungen der SpielV unterlegen. Sachliche Gründe für diese Ungleichbehandlung existierten aus den zu den anderen Verboten bereits dargelegten Gründen nicht.
b) Das Verbot verstoße darüber hinaus gegen Unionsrecht.
Der gesetzlich intendierte Spielerschutz laufe spätestens nach Ablauf der Übergangsfrist des § 12 Abs. 1 SSpielhG in Ansehung der divergierenden Regelung im Bereich der Spielbanken völlig leer. Infolge der abzusehenden Marginalisierung der Spielhallen und der nach Ablauf der Übergangsfrist zu erwartenden Abwanderung der Spieler vom Bereich des gewerblichen Geldspiels in Spielhallen zu dem Automatenspiel der Spielbanken verbleibe für § 8 Abs. 2 SSpielhG kein nennenswerter Anwendungsbereich.
4. Das partielle Rauchverbot in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG.
a) Die Regelung verbiete, in Spielhallen, außer in untergeordneten und abgetrennten Bereichen, zu rauchen. Gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 7 des Saarländischen Gesetzes zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens – SNRSG – vom einen 21.11.2007 dürfe in Spielhallen und Spielcasinos (nur) nicht geraucht werden, soweit in den Räumen eine Gaststätte betrieben werde. Ob § 2 Abs. 1 Nr. 7 SNRSG auf Spielbanken überhaupt Anwendung finde, scheine fraglich. Der Gesetzgeber habe gerade nicht auf die von ihm selbst im SpielbG-Saar und der SpielbO verwendete Terminologie der „Spielbank“ zurückgegriffen, sondern bewusst die für das gewerbliche Geldspiel gebräuchlichen Begriffe „Spielhalle“ und „Spielcasino“ gewählt. Dass der Begriff „Spielcasino“ mitunter auch für die Spielbanken bzw. deren Zweigspielbetriebe Verwendung finde, sei unerheblich. Umgangssprachlich sei er inzwischen vielerorts für die Bezeichnung von Spielhallen gebräuchlich. Hätte der Gesetzgeber tatsächlich die Spielbanken in den Anwendungsbereich des Nichtraucherschutzgesetzes einbeziehen wollen, hätte er bereits im Interesse der Rechtsklarheit und der Einheit der Rechtsordnung den im SpielbG-Saar und der SpielbO gebräuchlichen Begriff der „Spielbank“ verwendet. Es spreche daher einiges dafür, dass § 2 Abs. 1 Nr. 7 SNRSG auf Spielbanken keine Anwendung finde, worin zweifelsfrei eine Ungleichbehandlung zu sehen sei.
Nach gegenteiliger Auffassung des Verwaltungsgerichts sowie des erkennenden Senats seien Spielbanken dagegen dem Verbot des Rauchens nach § 2 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 SNRSG unterworfen, soweit in ihren Räumen eine Gaststätte betrieben werde. Sowohl der Beklagte als zuständige Aufsichtsbehörde als auch die S…-Spielbank GmbH interpretierten § 2 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 SNRSG als eingeschränktes Rauchverbot, welches lediglich in denjenigen Räumlichkeiten der Spielbanken bzw. ihrer Zweigspielbetriebe gelte, in denen Speisen und Getränke verzehrt werden dürfen. Sei in der Vergangenheit in den Spielbanken und ihren Zweigspielbetrieben noch umfassend geraucht worden, fänden sich dort nunmehr abgetrennte Bereiche, in denen zwar eine Vielzahl von Slotmachines aufgestellt seien und in denen zwar das Rauchen erlaubt sei, aber keine Getränke und Speisen mehr verzehrt werden dürften. Die Größe der Bereiche variiere. Ihre Einrichtung und Bestückung mit Slotmachines stehe im Belieben der S…-Spielbank GmbH. Flächenmäßige Vorgaben existierten ebenso wenig wie Vorgaben zur höchstzulässigen Zahl an Slotmachines.
Fände § 2 Abs. 1 Nr. 7 SNRSG keinerlei Anwendung auf die Spielbanken und deren Zweigspielbetriebe, läge die Ungleichbehandlung und damit der Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG auf der Hand. Bestünde gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 7 SNRSG ein Rauchverbot hingegen nur in denjenigen Räumen, in denen Speisen und Getränke angeboten und/oder verzehrt werden dürften, resultiere hieraus für die Spielbanken und ihre Zweigspielbetriebe im Vergleich zu den starren Vorgaben in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG ein erheblicher Zugewinn an operativer Flexibilität. Denn die Aufteilung der Räumlichkeiten in Raucher- und Nichtraucherbereiche unterläge dann allein ihrer autonomen Entscheidung und könnte aus betriebswirtschaftlichen Erwägungen jederzeit geändert werden. Der hieraus resultierende Wettbewerbsvorteil wäre von hohem Wert.
Aber selbst ein absolutes Rauchverbot in Spielbanken mit Gaststättenbetrieben würde eine Ungleichbehandlung begründen. Denn dann dürfte jedenfalls in denjenigen Spielbanken geraucht werden, in denen keine Gaststätte betrieben werde, d.h. wieder Speisen ausgegeben, noch Getränke ausgeschenkt werden. Eine solche (Wahl-)Möglichkeit bestehe für Spielhallen ungeachtet des Fehlens die Unterscheidung tragender sachlicher Gesichtspunkte nicht. Selbst wenn dort keinerlei Getränke ausgeschenkt würden, greife das Rauchverbot und zwinge den Spielhallenbetreiber zu kostenintensiven Umbaumaßnahmen, wolle er nicht Gefahr laufen, rauchende Kunden an Mitbewerber oder die Spielbanken zu verlieren. Dass es aktuell zum Geschäftsmodell der S…-Spielbank GmbH gehöre, in allen Betriebsstätten Speisen und Getränke an die Gäste zu verabreichen, sei in Anbetracht der Möglichkeit, hierauf künftig zu verzichten, unerheblich.
Darüber hinaus läge eine Ungleichbehandlung im Falle eines Totalverbots jedenfalls in faktischer Hinsicht vor, da in allen Spielbanken und Zweigspielbetrieben der S…-Spielbank GmbH trotz des Ausschanks von Getränken nach wie vor geraucht werde und das für das Glücksspielwesen zuständige Ministerium gegen Verstöße gegen den Nichtraucherschutz in Spielbanken oder deren Zweigspielbetrieben nicht vorgehe.
b) Die Verfassungskonformität des § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG unterstellt, bedürfe die Regelung, die es verbiete, in Spielhallen außer in untergeordneten und abgetrennten Bereichen zu rauchen, der Auslegung: Wann nämlich ein Bereich „untergeordnet“ sei, sei gesetzlich nicht definiert. Es handele sich um einen gerichtlich voll überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff, der zu konkretisieren sei. Das Verwaltungsgericht habe den Begriff dahingehend ausgelegt, dass der untergeordnete Bereich eine deutliche sowohl räumliche als auch funktionale Unterordnung voraussetze, welche bei einer Fläche von weniger als 40 % der Spielhallenfläche noch nicht gewährleistet sei. Diese Auslegung finde im Gesetzeswortlaut keine Grundlage. Die Gesetzesbegründung (LT-Drs. 15/59, Seite 3) umschreibe den Begriff der untergeordneten und abgetrennten Bereiche als gegenüber der Spielhalle kleinere belüftete Nebenräume, die baulich so abgegrenzt sind, dass Gefahren durch Passivrauchen nicht bestehen. Hiervon ausgehend liege ein untergeordneter und abgetrennter Bereich bei funktional-räumlicher Betrachtung vor, wenn der abgegrenzte Raucherbereich flächenmäßig kleiner sei als der Nichtraucherbereich, seine Fläche also weniger als 50 % der Gesamtfläche betrage, in funktionaler Hinsicht die Gesamtzahl aller in den Nichtraucherbereichen aufgestellten Geräte (Geldspielgeräte, andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit und Unterhaltungsspiele) größer sei als im Raucherbereich, also über 50 % der insgesamt vorhandenen Geräte betrage, die Aufsichtstheken, Kassen und Toiletten, die auch von den nicht rauchenden Gästen der Spielhalle benutzt werden, „rauchfrei“ seien, die Raucherbereiche baulich abgetrennt und belüftet seien, so dass der Rauch von dort nicht in die anderen Räume gelangen könne, und in den Raucherbereichen die (entgeltliche und die unentgeltliche) Verabreichung von Speisen und Getränken sowie die Einrichtung von Theken unterbleibe.
Dieses Verständnis entspreche dem Ziel der Regelung, die ausweislich der Gesetzesbegründung vorrangig der Bekämpfung der Gefahren durch Passivrauchen, also dem Gesundheitsschutz der Nichtraucher, diene. Die Gesetzesbegründung im ursprünglichen Gesetzentwurf, die darauf abgestellt habe, dass Rauchen in Spielhallen nicht nur den Nichtraucherschutz konterkariere, sondern darüber hinaus zu einer Kumulation potentiell suchtgefährdenden Verhaltens führe, dem durch erzwungene Spielpausen entgegengewirkt werden solle, sei im Rahmen der Überarbeitung des Gesetzentwurfs aufgegeben worden (LT-Drs. 15/15, Seite 73). Die Auslegung der Vorschrift habe sich mithin primär an den intendierten Nichtraucherschutz zu orientieren. Dem genüge eine nahezu gleichmäßige Verteilung der Geldspielgeräte zwischen Nichtraucher -und Raucherbereich, zumal es sich bei dem weit überwiegenden Teil der Gäste von Spielhallen um Raucher handele. Ferner sei zu berücksichtigen, dass sich der Gesetzgeber gerade nicht für ein totales Rauchverbot entschieden, sondern durch Normierung eines partiellen Rauchverbots bewusst eine Konzeption gewählt habe, bei der den Belangen der Spielhallenbetreiber und der Raucher stärkeres Gewicht beigemessen werde. Ein Schutz der Raucher „vor sich selbst“ werde, sofern vom Gesetzgeber mit der Regelung überhaupt verfolgt, hierdurch erheblich relativiert und habe als aufgedrängter Schutz vor einer gesetzlich zulässigen Selbstgefährdung hinter den Interessen der Raucher und Spielhallenbetreiber zurückzustehen. Dies gelte umso mehr, als bereits durch die strengen gerätebezogenen Vorgaben der SpielV ein ausreichender Spielerschutz gewährleistet sei.
Die Klägerin beantragt,
1. unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. Dezember 2014 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts – 1 K 354/13 – festzustellen, dass sie, die Klägerin, nicht verpflichtet ist, beim Betrieb ihrer Spielhallen die in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG normierten Anforderungen einzuhalten (Verbot von Internet-Terminals),
2. unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. Dezember 2014 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts – 1 K 354/13 – festzustellen, dass sie, die Klägerin, nicht verpflichtet ist, beim Betrieb ihrer Spielhallen die in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG normierten Anforderungen einzuhalten (partielles Rauchverbot),
3. hilfsweise zu 2. unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. Dezember 2014 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts – 1 K 354/13 –festzustellen, dass der Beklagte nicht zu einem ordnungsbehördlichen Einschreiten wegen Verletzung von § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG befugt ist, wenndie abgegrenzten Raucherbereiche flächenmäßig kleiner sind (weniger als 50%) als die Nichtraucherbereiche,die Gesamtzahl aller in den Nichtraucherbereichen aufgestellten Geld- und Unterhaltungsspielgeräte größer ist als im Raucherbereich (mehr als 50%),Aufsichtstheken, Kassen und Toiletten, die auch von den übrigen Gästen der Spielhalle benutzt werden, rauchfrei sind,die Raucherbereiche baulich abgetrennt und belüftet sind, so dass der Rauch von dort nicht in die anderen Räume gelangen kann,und in den Raucherbereichen keine entgeltliche und unentgeltliche Verabreichung von Speisen und Getränken erfolgt,
4. äußerst hilfsweise zu 3. unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. Dezember 2014 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts – 1 K 354/13 –festzustellen, dass der Beklagte nicht zu einem ordnungsbehördlichen Einschreiten wegen Verletzung von § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG befugt ist, wenndie abgegrenzten Raucherbereiche flächenmäßig weniger als 40% der Gesamtnutzfläche betragen,die Gesamtzahl aller in den Nichtraucherbereichen aufgestellten Geld- und Unterhaltungsspielgeräte gleich oder mehr als 60% aller Geräte beträgt,Aufsichtstheken, Kassen und Toiletten, die auch von den übrigen Gästen der Spielhalle benutzt werden, rauchfrei sind,die Raucherbereiche baulich abgetrennt und belüftet sind, so dass der Rauch von dort nicht in die anderen Räume gelangen kann,und in den Raucherbereichen keine entgeltliche und unentgeltliche Verabreichung von Speisen und Getränken erfolgt.
5. unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. Dezember 2014 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts – 1 K 354/13 – festzustellen, dass sie, die Klägerin, nicht verpflichtet ist, beim Betrieb ihrer Spielhallen die in § 7 Abs. 1 SSpielhG normierte Sperrzeit von 4.00 Uhr bis 10.00 Uhr einzuhalten,
6. unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. Dezember 2014 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts – 1 K 354/13 – festzustellen, dass sie, die Klägerin, nicht verpflichtet ist, beim Betrieb ihrer Spielhallen die in § 8 Abs. 2 SSpielhG normierten Anforderungen einzuhalten (Verbot des Aufstellens von Geldautomaten oder anderen Geräten oder Vorrichtungen, mittels derer sich der Spieler Geld beschaffen kann).
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor, das Verwaltungsgericht habe einen Verstoß der mit der Klage angegriffenen Regelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes gegen höherrangiges Recht überzeugend verneint.
1. Eine Notifizierungspflicht der Bestimmungen des Saarländischen Spielhallengesetzes bestehe nicht. Die insoweit von der Klägerin zitierte Entscheidung des EuGH vom 11.6.2015 – Rechtssache C-98/14 – sei nicht einschlägig, da sie ein vollständiges Verbot von Geldspielautomaten außerhalb von Spielcasinos zum Gegenstand gehabt habe. Aufsteller seien weiterhin berechtigt, in den von der SpielV vorgesehenen Örtlichkeiten Geldspielgeräte im Sinne von § 33c Abs. 1 GewO aufzustellen. Auch sei es Betreibern von Spielhallen nicht verwehrt, außerhalb eines Abstands von 500 m zu anderen Spielhallen solche zu errichten, solange nicht mehr als eine Spielhalle in einem Gebäude betrieben werde. Hiervon ausgehend habe auch das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg eine Notifizierungspflicht entsprechender Vorschriften des Berliner Spielhallengesetzes mit Urteil vom 11.6.2015 – OVG 1 B 5.13 – verneint.
Die von der Klägerin vorgenommenen Prognosen hinsichtlich der nach dem 30.6.2017 verbleibenden Spielhallen bzw. Geldspielgeräte im Saarland ließen außer Acht, dass nach dem 1.7.2012 gemäß § 2 SSpielhG Erlaubnisse erteilt worden seien, die nicht unter die Übergangsfrist der §§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, 12 SSpielhG fielen. Des Weiteren könnten gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4, Satz 5 GlüStV, § 12 Abs. 2 SSpielhG zur Vermeidung unbilliger Härten im Einzelfall ausnahmsweise Befreiungen von dem Abstandsgebot und dem Verbot der Mehrfachkonzessionen erteilt werden. Zudem seien außerhalb der Regelungen des § 3 Abs. 2 SSpielhG auch Neuerteilungen von Erlaubnissen möglich. Ein Rückgang von rund 93 % der vorhandenen Geldspielgeräte in Spielhallen werde demgemäß nicht eintreten, ungeachtet der Tatsache, dass Geldspielgeräte nach wie vor auch in Gaststätten aufgestellt werden dürften. Insoweit stehe auch eine Abwanderung von Spielern des gewerblichen Geldspiels in die Automatensäle der S...- Spielbank GmbH nicht zu befürchten. Soweit die Klägerin sich auf Verschärfungen der SpielV beziehe, die erst ab dem 10.11.2019 Geltung erlangen werden, könne hierdurch keine Notifizierungspflicht des Saarländischen Spielhallengesetzes ausgelöst werden.
Im Übrigen seien die Verpflichtungen aus der Informationsrichtlinie bereits anderweitig erfüllt. Unstreitig sei der GlüStV durch die Kommission am 15.4.2011 notifiziert worden. Im Zusammenhang mit den spielhallenbezogenen Normen des Staatsvertrags habe die Kommission keinerlei Beanstandungen geäußert. In Gestalt der Regelung von § 24 Abs. 1 GlüStV sei ein neues glücksspielrechtliches Erlaubnisverfahren für Spielhallen geschaffen worden. § 24 Abs. 2 GlüStV bestimme, dass die Erlaubnis zu versagen sei, wenn die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufen. Die Regelungen der §§ 2 Abs. 3, 24 Abs. 2 bis hin zu § 26 GlüStV bewirkten weitere rechtliche Angleichungen an die Regulierung der sonstigen Glücksspiele. Das insoweit in § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG statuierte Verbot von Mehrfachkonzessionen entspreche der Regelung in § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV. Darüber hinaus statuiere § 25 Abs. 1 GlüStV ein Mindestabstandsgebot, wobei die Länder ausdrücklich ermächtigt seien, Abstandsregelungen näher zu konkretisieren. Damit sei das Notifizierungsverfahren hinsichtlich der für Spielhallen geltenden Regelungen (§§ 1 bis 3, 4 Abs. 1, 3 und 4, §§ 5 bis 7 sowie 24 bis 26, 28 nebst Übergangsregelungen, insbesondere § 29 GlüStV) abgeschlossen. § 28 GlüStV ermächtige die Länder ausdrücklich, Ausführungsbestimmungen mit der Möglichkeit der Ahndung von Verstößen zu erlassen. Soweit das Saarland mit dem Saarländischen Spielhallengesetz hiervon Gebrauch gemacht habe, folge daraus kein über den GlüStV hinausgehender notifizierungspflichtiger Inhalt, denn gemäß Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 98/34/EG sei eine weitere Mitteilung an die Kommission nur bei – hier nicht gegebenen – wesentlichen Änderungen bereits notifizierter Bestimmungen erforderlich.
2. Das Verbot der Aufstellung von Internet-Terminals in Spielhallen sei mit Rücksicht auf das überragend wichtige Gemeinwohlziel der Spielsuchtprävention nicht zu beanstanden.
Mit diesem Verbot solle eine Kumulation von Glücksspiel im Internet und gewerblichem Glücksspiel verhindert werden. Dabei komme es nicht darauf an, ob die im Internet angebotenen Glücksspiele legal oder illegal seien. Entgegen der Auffassung der Klägerin hätte es auch nicht ausgereicht, das Verbot auf das Aufstellen und den Betrieb von Geräten zu beschränken, an denen Glückspiele im Internet ermöglicht würden. Der Landesgesetzgeber sei nicht gehalten, die Aufklärbarkeit der Frage, ob die Software der Internet-Terminals die Durchführung von Internet-Glücksspielen tatsächlich ausschließe, dem Verwaltungsvollzug zu überlassen. Ein in dieser Weise eingeschränktes Verbot wäre faktisch nicht kontrollierbar und würde damit gerade kein gleich wirksames Mittel darstellen.
Darüber hinaus bezwecke die Regelung, dass der Spieler zur Internetnutzung die Spielhalle verlassen müsse und ihm dadurch die Möglichkeit gegeben werde, sich vom Spielgeschehen zu lösen. Dadurch solle die Verweildauer des Spielers in einer Spielhalle begrenzt werden. Diese Zielsetzung komme im Übrigen in einer Vielzahl der Regelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes zum Ausdruck, beispielsweise im partiellen Rauchverbot, dem Verbot des Ausschanks von alkoholischen Getränken und den Sperrzeiten. Soweit die Klägerin argumentiere, dass Internet-Terminals den Spieler sogar veranlassen würden, das Spiel zu unterbrechen, verkenne sie, dass sich der Spieler bei Benutzung des Internet-Terminals nach wie vor der spielhallentypischen Gefährdungslage mit ihren spezifischen Reizen ausgesetzt sehen und sich sodann nach Beendigung der Nutzung des Terminals wieder dem Spiel an den Geldspielgeräten zuwenden würde. Auch angesichts der weit verbreiteten Nutzung internetfähiger Smartphones sei es angesichts der vielfältigen Nutzung des Internets – unter anderem zur Freizeitgestaltung mit Musik, Fernsehen usw. – durchaus schlüssig, dass ein Spieler zum Zwecke der Nutzung seines zuhause vorhandenen Internetzugangs das Spiel unterbreche und die Spielhalle verlasse. Die von der Klägerin ins Feld geführte Vergleichbarkeit von Internet-Terminals und sogenannten Unterhaltungsspielgeräten bestehe nicht. Die Erfahrung zeige vielmehr, dass Unterhaltungsspiele in Spielhallen kaum genutzt würden und überwiegend dazu dienten, eine möglichst hohe Fläche im Sinne der SpielV zu schaffen, um die Höchstzahl von Geldspielgeräten aufstellen zu können.
Das Verbot von Internet-Terminals in Spielhallen verstoße auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Spielhallen und Spielbanken seien nicht miteinander vergleichbar. Vielmehr bestünden Unterschiede, die nach ihrer Art und ihrem Gewicht die ungleiche Behandlung rechtfertigten, zumal zu beachten sei, dass in den Saarländischen Spielbanken keine Internet-Terminals aufgestellt seien, weshalb eine Ungleichbehandlung schon in tatsächlicher Hinsicht nicht vorliegen könne.
3. Auch das Rauchverbot in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sowohl Spielhallen als auch Spielbanken unterlägen dem Verbot des Rauchens nach § 2 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 SNRSG, soweit in den Räumlichkeiten eine Gaststätte betrieben werde. Da das gegenwärtige Konzept der Saarländischen Spielbanken vorsehe, Speisen und Getränke an die Gäste zu verabreichen, könne von einer ungleichen Behandlung nicht gesprochen werden.
§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG diene neben dem Schutz der Nichtraucher vor den Gefahren des Passivrauchens ausweislich des ursprünglichen Gesetzesentwurfs dem Spielerschutz. Die Vorschrift bezwecke eine Begrenzung des Anreizes zum längeren Verweilen in der Spielhalle und eine Verhinderung einer zu engen Bindung pathologischer oder gefährdeter Spieler an „ihr“ Geldspielgerät.
Die von der Klägerin vorgenommene Auslegung des Begriffs „untergeordnet“ stehe mit dem Wortlaut sowie mit Sinn und Zweck des § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG nicht im Einklang. „Untergeordnet“ bedeute „in seiner Funktion, Bedeutung weniger wichtig, zweitrangig, nicht so bedeutend, sekundär, nebensächlich, unwesentlich, nachgeordnet“ (Duden). Von einem diesem gesetzlichen Merkmal gerecht werdenden Verhältnis könne bei einer Trennung der unterschiedlichen Bereiche von 50 % zu 50 % oder 60 % zu 40 % nicht gesprochen werden. Ein untergeordneter Bereich sei vielmehr erst gegeben, wenn dessen Fläche so deutlich hinter der verbleibenden Fläche des Nichtraucherbereichs zurückbleibe, dass die Unterordnung auf den ersten Blick erkennbar sei. Entsprechendes gelte für das funktionale Element dieses Tatbestandsmerkmals. Unter diesem Gesichtspunkt sei ein Teilbereich erst dann untergeordnet, wenn dort mit Blick auf die Zweckbestimmung des Ganzen allenfalls ein Randgeschehen stattfinde. Nach der Gesetzesbegründung habe die Möglichkeit, in Spielhallen zu rauchen, „stark“ begrenzt werden und das Rauchen nur noch in gegenüber der Spielhalle kleineren belüfteten Nebenräumen möglich sein sollen. Maßgeblich für die funktionelle Unterordnung sei die Anzahl der Geldspielgeräte im Raucherbereich, nicht diejenige sonstiger Unterhaltungsgeräte ohne Gewinnmöglichkeit.
4. Verfassungsmäßig sei auch die Sperrzeitregelung in § 7 Abs. 1 SSpielhG, insbesondere verstoße diese nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG, denn ihr liege das überragend wichtige Gemeinwohlziel zugrunde, der Entstehung einer Spielsucht entgegenzuwirken.
Der Vortrag der Klägerin, dass Spieler nach Beginn der Sperrzeit für Spielhallen ihr Spiel ohne weiteres in den ubiquitär verbreiteten „Bistros“ und „Cafés“ bzw. Wettvermittlungsstellen fortsetzen könnten, entbehre jeder Grundlage. Zum einen seien die Wettvermittlungsstellen potentieller Konzessionsnehmer nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 SpielV, in denen Sportwetten vermittelt werden, noch nie erlaubt gewesen und daher keine geeigneten Aufstellungsorte für Geldspielgeräte, zum anderen zeigten die in Wettvermittlungsstellen durchgeführten Kontrollen, dass Geldspielgeräte in Wettvermittlungsstellen aufgrund des konsequenten behördlichen Vorgehens weitgehend der Vergangenheit angehörten. Dasselbe gelte für Örtlichkeiten, in denen die Verabreichung von Speisen oder Getränken nur eine untergeordnete Rolle spiele. Im Übrigen seien Wettvermittlungsstellen bei Beginn der Sperrzeit für Spielhallen in der Regel geschlossen.
In Gaststätten träten Spielautomaten als untergeordnete Nebenangebote in Erscheinung, während das Angebot an Speisen und Getränken Hauptzweck des Betriebs einer Gaststätte sei und die soziale Interaktion der Besucher im Vordergrund stehe. Insoweit bestehe ein erheblicher, eine differenzierte Regelung nach Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigender Unterschied zu Spielhallen.
Auch im Vergleich zu Spielbanken bestünden strukturelle Unterschiede, die ein unterschiedliches Regulierungsmodell erforderlich machten. Um den Spielerschutz zu gewährleisten, sähen das Saarländische Spielbankengesetz und die Spielbankordnung eine Vielzahl von Schutzvorschriften vor. Hervorzuheben seien das strikte Zugangskontrollsystem, welches die Teilnahme minderjähriger Spieler sowie anonymes Spiel vollständig ausschließe (§ 7 SpielbG-Saar), die permanente Videoüberwachung (§ 11 SpielbG-Saar) sowie insbesondere das Sperrsystem (§ 8 SpielbG-Saar), das nicht nur Selbst-, sondern auch Fremdsperren statuiere. Nach einer Fremdsperre werde weiteres problematisches bzw. schon pathologisches Weiterspielen in Spielbanken effektiv verhindert. Auch die Selbstsperre sei geeignet, der Entstehung von Glücksspielsucht entgegenzuwirken. Derart effektive Beschränkungen der Teilnahmemöglichkeit existierten in Spielhallen gerade nicht. Während Spielbanken auf wenige Standorte beschränkt seien, seien Spielhallen ubiquitär und in Ballungsräumen gehäuft vorhanden. Die Gefahr, dass eine spielsuchtgefährdete, aber zum Spiel noch nicht entschlossene Person zum Spielen verleitet werde, sei bei Spielhallen ungleich größer, da diese ohne großen Aufwand erreichbar seien. Sie könnten im Gegensatz zu den Spielbanken ohne Eintrittskarte und ohne Vorlage eines Lichtbildausweises betreten werden. Demgegenüber könne der Automatenspieler dem Spiel – anders als in Spielhallen – in Spielbanken gerade nicht in der Anonymität nachgehen, was die Schwelle zum Besuch einer Spielbank erhöhe. Dies sei umso bedeutsamer, als gerade das Automatenspiel die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Verhalten hervorbringe.
Zu beachten sei ferner, dass die Schließungszeiten der Saarländischen Spielbanken bzw. Zweigspielbetriebe zum Teil deutlich länger seien als die Sperrzeiten der Spielhallen. Der Wechsel eines Spielers von einer Spielhalle nach Beginn der dort geltenden Sperrzeit (4:00 Uhr) in eine Spielbank sei bereits aus tatsächlichen Gründen nicht möglich, da die Saarländischen Spielbanken und ihre Zweigspielbetriebe spätestens ab 4:00 Uhr geschlossen seien.
Die Sperrzeitregelung verstoße auch nicht gegen Unionsrecht. Die Mitgliedstaaten seien nicht verpflichtet, in sämtlichen Sektoren ein einheitliches Konzept zu verfolgen. Im Hinblick auf verschiedene Glücksspielformen könnten auch differenzierte Maßnahmen vorgesehen werden. In Bezug auf Spielbanken gebe es im Übrigen zum Teil sogar erheblich schärfere Regelungen als für Spielhallen. Es sei nicht erkennbar, dass die für Spielhallen verfolgte Politik durch die Regelungen im Spielbankenrecht ihrer Wirksamkeit beraubt werden könnte. Auch bezüglich der Gaststätten existierten wirksame Beschränkungen, die vorrangig der Suchtprävention und dem Spielerschutz dienten. Insoweit sei der Vorwurf einer inkohärenten Regelung der verschiedenen Glücksspielbereiche bzw. einer gegenläufigen Glücksspielpolitik in anderen Glücksspielsektoren haltlos.
5. Das Verbot des Aufstellens von Geldausgabeautomaten in § 8 Abs. 2 SSpielhG verstoße ebenfalls nicht gegen höherrangiges Recht. Mit dieser Regelung solle nach der Gesetzesbegründung zum Saarländischen Spielhallengesetz verhindert werden, dass der Spieler in der Spielhalle Bargeld zum Weiterspielen „im Rausch“ erhalten könne. In einer Situation, in der ein Spieler die Kontrolle über vernünftige Handlungsweisen verliere, solle dieser dazu veranlasst werden, die Spielhalle zu verlassen. Dies gebe ihm die Möglichkeit, zu überdenken, ob das Spiel trotz des Risikos eines weiteren Verlusts fortgeführt oder beendet werden soll. § 8 Abs. 2 SSpielhG sei demgemäß eine geeignete, erforderliche und verhältnismäßige Regelung zum Schutz der Spieler.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsunterlagen des Beklagten. Dieser Akteninhalt war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin ist unbegründet.
Die von der Klägerin erhobene negative Feststellungsklage ist zwar zulässig, insbesondere steht der Zulässigkeit nicht der Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 VwGO entgegen und kann sich die Klägerin auf ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung berufen. Insoweit kann auf die zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts, denen der Beklagte nicht entgegengetreten ist, Bezug genommen werden.
siehe auch BVerfG, stattgebender Kammerbeschluss vom 7.4.2003 – 1 BvR 2129/02 –, juris; BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6.15 –, juris, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 28.1.2010 – 8 C 19.09 –, juris; BVerwG, Urteil vom 17.1.1972 – I C 33.68 –, BVerwGE 39, 247, zitiert nach juris
Mit Recht hat das Verwaltungsgericht die Klage aber als unbegründet abgewiesen. Die Klägerin ist an die von ihr beanstandeten Vorschriften des zum 1.7.2012 in Kraft getretenen Saarländischen Spielhallengesetzes – SSpielhG – gebunden.
I. Notifizierung
Zunächst steht das von der Klägerin gerügte Unterlassen einer Notifizierung weder der Gültigkeit, noch der Anwendbarkeit der von der Klägerin angegriffenen einzelnen Vorschriften des Saarländischen Spielhallengesetzes entgegen.
Unter Notifizierung versteht Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 98/34/EG vom 22.6.1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft – in der hier anzuwendenden, zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Saarländischen Spielhallengesetzes gültig gewesenen Fassung der Richtlinie 2006/96/EG vom 20.11.2006 – (sogenannte Informationsrichtlinie) die Pflicht der Mitgliedstaaten zur unverzüglichen Übermittlung jedes Entwurfs einer technischen Vorschrift an die Kommission.
Urteil des Senats vom 27.4.2016 – 1 A 3/15 –, juris
1. Insoweit gibt das Vorbringen der Klägerin zunächst Anlass zu dem Hinweis, dass – unterstellt, es handele sich bei den angegriffenen Vorschriften des Saarländischen Spielhallengesetzes oder dem Gesetz im Ganzen um „technische Vorschriften“ im Sinne der Informationsrichtlinie – ein Verstoß gegen die Notifizierungspflicht entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zur Ungültigkeit des Saarländischen Spielhallengesetzes oder einzelner seiner Vorschriften führen würde. Dem Unionsrecht kommt kein Geltungsvorrang vor nationalem Recht zu. Ein Verstoß gegen die Notifizierungspflicht stünde der Verfassungsmäßigkeit der Normen des Saarländischen Spielhallengesetzes und seiner grundrechtseinschränkenden Wirkung daher nicht entgegen.
BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 2.2.2017 – 2 BvR 787/16 –, juris; Urteil des Senats vom 27.4.2016 – 1 A 3/15 –, a.a.O.
Allerdings kommt dem Unionsrecht im Rahmen der durch Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG für integrationsfest erklärten Grundsätze der Verfassung ein Anwendungsvorrang vor nationalem Recht zu,
BVerfG, stattgebender Kammerbeschluss vom 23.1.2017 – 2 BvR 2584/12 –, juris, mit weiteren Nachweisen
was im Falle eines Verstoßes gegen die in der Richtlinie 98/34/EG normierte Notifizierungspflicht zur Folge hätte, dass die Vorschriften des Saarländischen Spielhallengesetzes zwar nicht verfassungswidrig und damit ungültig wären, der Klägerin aber nicht entgegengehalten werden dürften, d.h., diese müsste die Vorschriften nicht beachten.
2. Ein derartiger Verstoß gegen Unionsrecht ist fallbezogen indes zu verneinen. Dies folgt bereits daraus, dass die Vorschriften des Saarländischen Spielhallengesetzes keine „technischen Vorschriften“ im Sinne der Informationsrichtlinie sind.
a) Das Verbot von Geldausgabeautomaten gemäß § 8 Abs. 2 SSpielhG ist keine notifizierungspflichtige technische Vorschrift.
Der Europäische Gerichtshof – EuGH – unterteilt den Begriff der „technischen Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Informationsrichtlinie – abgesehen von der hier nicht in Betracht zu ziehenden Kategorie der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft – in drei weitere Kategorien, nämlich die „technische Spezifikation“ im Sinne von Art. 1 Nr. 3 der Richtlinie, die „sonstige Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie sowie das Verbot von Herstellung, Einfuhr, Inverkehrbringen oder Verwendung eines Erzeugnisses im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie.
EuGH, Urteil vom 19.7.2012 – C-213/11 u.a. „Fortuna, Grand, Forta“ –, juris
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist geklärt, dass die Frage, ob eine nationale Vorschrift, die – wie vorliegend außer Streit – weder eine technische Spezifikation (Art. 1 Nr. 11 in Verbindung mit Nr. 3 der Richtlinie) zum Gegenstand hat noch eine Dienstleistung der Informationsgesellschaft (Art. 1 Nr. 11 in Verbindung mit Nr. 5 der Richtlinie) betrifft, als sonstige Vorschrift (Art. 1 Nr. 11 in Verbindung mit Nr. 4 der Richtlinie) bzw. als Rechts- oder Verwaltungsvorschrift im Sinn der vierten Kategorie des Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie dem Begriff der „technischen Vorschrift“ im Sinne des Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie unterfällt, zu verneinen ist, wenn die nationale Vorschrift lediglich die Voraussetzungen für die Niederlassung von Unternehmen oder die Erbringung von Dienstleistungen durch Unternehmen vorsieht, wie etwa Bestimmungen, die die Ausübung der gewerblichen Tätigkeit von einer vorherigen Erlaubnis abhängig machen.
EuGH, Urteil vom 13.10.2016 – C-303/15 –, juris, Rdnrn. 19 und 20 mit weiteren Nachweisen
Sind Gegenstand der nationalen Regelung nicht nur die Voraussetzungen für die Niederlassung von Unternehmen bzw. die Erbringung von Dienstleistungen durch Unternehmen, und ist daher festzustellen, ob die Vorschrift unter Art. 1 Nr. 4 oder Nr. 11 der Richtlinie fällt, so ist zu prüfen, ob sie als „Vorschrift“ über den Gebrauch des betreffenden Erzeugnisses die Zusammensetzung, die Art oder die Vermarktung dieses Erzeugnisses wesentlich beeinflussen kann oder ob es sich dabei um eine nationale Maßnahme handelt, die zur in Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie aufgeführten Kategorie der Verbote gehört, wobei die Tragweite des Verbots
EuGH, Urteil vom 13.10.2016 – C-303/15 –, a.a.O., Rdnrn. 25 und 30
sowie die Funktion und der Anwendungsbereich der Vorschrift in den Blick zu nehmen sind. Stellt die Vorschrift eine Bedingung hinsichtlich der Tätigkeit der Veranstaltung, mithin – allgemein formuliert – hinsichtlich der Tätigkeit des Gewerbetreibenden, dar, ist sie nicht als sonstige Vorschrift im Sinne des Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie zu qualifizieren, während sie dieser Kategorie zugehört, wenn sie Bedingungen hinsichtlich der betroffenen Produkte aufstellt, etwa indem sie deren Betrieb außerhalb von Casinos verbietet.
EuGH, Urteil vom 13.10.2016 – C-303/15 –, a.a.O., Rdnrn. 28 und 29
aa) Gemessen hieran stellt sich die Regelung des § 8 Abs. 2 SSpielhG, nach der die Erlaubnisinhaber das Aufstellen von Geldautomaten oder anderen Geräten oder Vorrichtungen, mittels derer sich der Spieler Geld beschaffen kann, in ihren Spielhallen nicht ermöglichen, dulden oder begünstigen dürfen, nicht als technische Vorschrift im Sinne des Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie dar.
Diese nationale Vorschrift normiert ausweislich ihrer amtlichen Überschrift eine Verpflichtung der Spielhallenbetreiber und regelt damit eine bestimmte Anforderung an die Ausübung ihrer gewerblichen Tätigkeit. Schon von daher ist die Frage, ob sie als sonstige Vorschrift im Sinn des Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie bzw. als eine der vierten Kategorie des Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie unterfallende Vorschrift der Notifizierungspflicht nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie unterliegt, im Ergebnis zu verneinen.
Der zweite Absatz des § 8 SSpielhG ist nämlich im Kontext mit § 8 Abs. 1 SSpielhG zu sehen. Die Vorschrift dient der Unterbindung jeglicher Kreditgewährung und entspricht insoweit der Regelung in § 8 Abs. 2 SpielV. § 8 Abs. 2 SSpielhG verbietet die Herstellung, die Einfuhr, dass Inverkehrbringen oder die Verwendung von Geldausgabegeräten nicht schlechthin, sondern aus Gründen des Spielerschutzes lediglich deren Verwendung in Spielhallen. Mit dem Verbot ist keine Einschränkung der für solche Geräte typischen Aufstellorte verbunden, die regelmäßig so gewählt werden, dass anlässlich üblicher täglicher Verrichtungen, etwa des Besuchs von Einkaufszentren bzw. in Geldinstituten, Bargeld abgehoben werden kann. Unter diesem Gesichtspunkt liegt auch die Annahme fern, die Vorschrift erlaube nur noch eine marginale und keine andere Verwendung von Geldausgabegeräten, wie man sie für das betreffende Erzeugnis vernünftigerweise erwarten kann. § 8 Abs. 2 SSpielhG bezweckt vielmehr ebenso wie das Kreditverbot in § 8 Abs. 1 SSpielhG bzw. § 8 Abs. 2 SpielV den Schutz von Spielern mit pathologischem Spielverhalten vor sich selbst sowie die Beschränkung des Gewinnsstrebens der Spielhallenbetreiber auf Kosten von Spielern, die im Spielrausch die Kontrolle über sich verlieren. Die sofortige Verfügbarkeit von Bargeld würde das Verbot der Kreditgewährung konterkarieren und für Spieler mit pathologischem Spielverhalten die Gefahr eines wirtschaftlichen Ruins mit sich bringen. § 8 Abs. 2 SSpielhG normiert mithin eine Verpflichtung des Spielhallenbetreibers zur Wahrung des Spielerschutzes, welcher dieser im Rahmen seiner Tätigkeit nachzukommen hat.
Aber auch wenn man unterstellt, der Anwendungsbereich des Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie sei grundsätzlich eröffnet, führt dies nicht zu einer Notifizierungspflicht. Denn § 8 Abs. 2 SSpielhG ist keine sonstige Vorschrift im Sinn des Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie und enthält auch kein Verbot im Sinn der vierten Kategorie des Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie.
Bei § 8 Abs. 2 SSpielhG handelt es sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht um die vierte Kategorie einer technischen Vorschrift im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Informationsrichtlinie in der durch die Richtlinie 2006/96/EG geänderten Fassung. Eine solche setzt voraus, dass die nationale Vorschrift bloß eine marginale und keine andere Verwendung, wie man sie für das betreffende Erzeugnis vernünftigerweise erwarten kann, zulässt.
EuGH, Urteil vom 19.7.2012 – C-213/11 u.a. „Fortuna, Grand, Forta“ –, juris-Rdnr. 32
Dem Erzeugnis „Geldautomat“ verbleiben, da die traditionellen Aufstellorte nicht infrage gestellt werden, alle Verwendungsmöglichkeiten, die man vernünftigerweise erwarten kann, so dass der Regelung in Bezug auf das betroffene Erzeugnis keine nennenswerte Tragweite zukommt.
Der Einwand der Klägerin, es gebe spielhallenspezifische, also speziell für die Nutzung in Spielhallen konzipierte und außerhalb von Spielhallen nicht einsetzbare Geldausgabegeräte, deren Verwendung durch § 8 Abs. 2 SSpielhG faktisch verboten werde, verfängt nicht. Abgesehen davon, dass die spielhallenspezifischen Cash-Dispenser, die die Geldausgabefunktion mit einer Geldwechselfunktion kombinieren, nach den diesbezüglichen Klarstellungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat besonderen Erlaubnispflichten unterliegen, insoweit offene Rechtsfragen beim Europäischen Gerichtshof anhängig und diese Geräte derzeit vom Markt verschwunden seien, betrifft die für Spielhallen in § 8 Abs. 2 SSpielhG normierte Verpflichtung der Erlaubnisinhaber allgemein das Aufstellen von Geldautomaten oder anderer Geräte oder Vorrichtungen, mittels derer sich der Spieler Geld beschaffen kann, und richtet sich damit nicht gegen die Verwendung ausschließlich in Spielhallen gebräuchlicher Erzeugnisse. Soweit der Europäische Gerichtshof in vergleichbarem Zusammenhang auf die Möglichkeit einer anderen Verwendung, wie man sie für das betreffende Erzeugnis vernünftigerweise erwarten kann, verweist, ist unter dem „betreffenden Erzeugnis“ das Erzeugnis zu verstehen, welches Gegenstand der mitgliedstaatlichen Regelung ist, hier also das Erzeugnis „Geldautomaten oder andere Geräte oder Vorrichtungen, mittels derer sich der Spieler Geld beschaffen kann“. Vor diesem Hintergrund kommt es schließlich nicht darauf an, ob spezifisch zur Nutzung in Spielhallen hergestellte Geräte zu (nicht verbotenen) Geldwechselgeräten umgerüstet werden können.
bb) Das Verbot von Geldausgabeautomaten kann auch nicht der Kategorie der „sonstigen Vorschriften“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Informationsrichtlinie zugeordnet werden. Vorschriften in diesem Sinne sind solche Vorschriften für ein Erzeugnis, die insbesondere zum Schutz der Verbraucher oder der Umwelt erlassen werden und den Lebenszyklus des Erzeugnisses nach dem Inverkehrbringen betreffen, wie Vorschriften für Gebrauch, Wiederverwertung, Wiederverwendung oder Beseitigung, sofern diese Vorschriften die Zusammensetzung oder die Art des Erzeugnisses oder seine Vermarktung wesentlich beeinflussen können.
Eine Verwendungsbeschränkung stellt nur dann eine nach Art. 8 Abs. 1 der Informationsrichtlinie notifizierungspflichtige „sonstige Vorschrift“ im Sinne des Art. 1 Nr. 4 dieser Richtlinie dar, wenn sie jedem einzelnen Erzeugnis anhaftet, was etwa bei einem Verbot der Verwendung von Erzeugnissen außerhalb bestimmter Einrichtungen der Fall ist, nicht jedoch bei einer einrichtungsbezogenen Beschränkung der Anzahl solcher Geräte.
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, juris, Leitsatz 5, zum SpielhG Berlin
Ob die Größe des Marktes für das Erzeugnis durch diesem nicht selbst anhaftende Anforderungen beeinflusst wird, ist für die Notifizierungspflicht unerheblich.
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, juris-Rdnr. 87, unter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 21.4.2005 – C-267/03 „Lindberg“ –
Die Verwendungsmöglichkeit muss sich demnach auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch kraft seiner Beschaffenheit im weiteren Lebenszyklus anhaften, was auch daran deutlich wird, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als „sonstige Vorschrift“ mitteilungspflichtig ist, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert, wenn also in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf.
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, juris-Rdnr. 87 unter Hinweis auf einschlägige Rechtsprechung des EuGH
Hinsichtlich des Verbots der Verwendung von Geldausgabegeräten nach § 8 Abs. 2 SSpielhG ist zwar zu sehen, dass das Verbot die Verwendungsmöglichkeiten für Geldausgabegeräte verringert, indem in Spielhallen kein Exemplar dieses Erzeugnisses mehr aufgestellt werden darf. Allerdings entzieht die Unterbindung des potentiellen – aber untypischen – Aufstellortes „Spielhalle“ dem Markt von Geldausgabegeräten keinen traditionellen Nutzungskanal, wobei die nach der Lebenserfahrung erwartungsgemäßen Verwendungsmöglichkeiten in keiner Weise vermindert werden. Hinzu kommt der bereits eingangs dargelegte Gesichtspunkt, dass § 8 SSpielhG – bereits die Überschrift der Vorschrift macht dies deutlich – Verpflichtungen des Spielhallenbetreibers, zum Spielerschutz beizutragen, begründet, also gerade nicht produktbezogen darauf ausgerichtet ist, die Verwendungsmöglichkeit eines Erzeugnisses zu regulieren. Aus dem oben bereits zitierten Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 19.7.2012 („Fortuna, Grand, Forta“) kann die Klägerin zur Stützung ihrer Auffassung nichts herleiten. In der Entscheidung wird festgestellt, dass nationale Bestimmungen, welche die Durchführung von Automatenspielen mit niedrigen Gewinnen an anderen Orten als in Casinos und Spielsalons beschränken oder sogar allmählich unmöglich machen können, „technische Vorschriften“ im Sinne der Informationsrichtlinie darstellen können. Demgegenüber handelt es sich bei dem Verbot des § 8 Abs. 2 SSpielhG gerade nicht um eine Norm, welche die Verwendung eines Erzeugnisses – mit Ausnahme bestimmter Einrichtungen – flächendeckend verbietet, sondern im Gegenteil um ein Verbot, welches allein in bestimmten Einrichtungen Geltung beansprucht, ohne eine sonstige Verwendung des Erzeugnisses, für die der Markt eine Fülle von weiteren Möglichkeiten bietet, einzuschränken.
Ginge man gleichwohl davon aus, dass ein derartiges Verbot nach der Rechtsprechung des EuGH eine „technische Vorschrift“ im Sinne der Informationsrichtlinie darstellen „kann“, so ist die in Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie normierte Verpflichtung einer Notifizierung aber des Weiteren nur zu bejahen, „sofern feststeht, dass die genannten Bestimmungen Vorschriften darstellen, welche die Art oder die Vermarktung des betreffenden Erzeugnisses wesentlich beeinflussen können“, was von dem jeweiligen Fachgericht – hier also vom erkennenden Senat – zu prüfen ist.
EuGH, Urteil vom 19.7.2012 – C-213/11 u.a. „Fortuna, Grand, Forta“ –, a.a.O., juris-Rdnr. 40
Hiervon ausgehend mangelt es nach Einschätzung des Senats unter Berücksichtigung der Berufungsbegründung an der Möglichkeit einer wesentlichen Beeinflussung von Art oder Vermarktung der betroffenen Geldausgabegeräte. Wie bereits dargelegt ist nichts dafür vorgetragen oder erkennbar, dass die Erzeugnisse, welche Gegenstand der Regelung in § 8 Abs. 2 SSpielhG sind, nicht in zumutbarer Weise dem vernünftigerweise zu erwartenden üblichen Verwendungszweck eines Geldausgabegeräts auf dem außerhalb von Spielhallen zugänglichen Markt zugeführt werden könnten.
b) Die mit den Vorschriften des Saarländischen Spielhallengesetzes einhergehende Einschränkung der Vermarktung von Geldspielgeräten erforderte nicht die Notifizierung des Gesetzes oder einzelner seiner Vorschriften. Fehl geht insbesondere die Annahme der Klägerin, die streitgegenständlichen Regelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes führten in Kombination mit dem Mindestabstand von 500 m Luftlinie zwischen Spielhallen (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG), dem Verbot sogenannter Mehrfachkonzessionen (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG) sowie den geltenden bauplanungsrechtlichen Vorgaben in ihrer kumulativen Wirkung zu einer wesentlichen Beeinflussung der Vermarktung von Geldspielgeräten und hätten daher sämtlich als „sonstige Vorschriften“ im Sinne der Richtlinie 98/34/EG notifiziert werden müssen. Wie zur fehlenden Notifizierung des Verbots der Geldausgabegeräte unter Hinweis auf die diesbezügliche Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits dargelegt, sind bloße einrichtungsbezogene Beschränkungen der Anzahl von Geldspielgeräten keine notifizierungspflichtigen „sonstigen Vorschriften“ im Sinne des Art. 1 Nr. 4 der Informationsrichtlinie und ist es für die Notifizierungspflicht unerheblich, ob die Größe des Marktes für das Erzeugnis durch diesem nicht selbst anhaftende Anforderungen beeinflusst wird. Eine geplante nationale Regelung ist daher nicht notifizierungspflichtig, wenn sie den potentiellen Einsatzbereich eines Erzeugnisses lediglich bestimmten Bedingungen unterwirft und ihn damit in einer Weise beschränkt, die nicht für jedes einzelne Exemplar zum Tragen kommt.
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, a.a.O., juris Rdnr. 87
In diesem Zusammenhang hat das BVerwG in dem zitierten Urteil bezogen auf dem Saarländischen Spielhallengesetz zumindest ähnliche Bestimmungen des Spielhallengesetzes Berlin ausgeführt:
„Weder die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen und sonstigen Einrichtungen noch die Verringerung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen oder sonstige der hier streitgegenständlichen Anforderungen an die Erlaubnis und den Betrieb von Spielhallen haften dem Erzeugnis der Spielautomaten als solches an und verringern ihre Nutzungskanäle. Sie führen vielmehr zu einer stärkeren Spreizung zulässiger Spielhallenstandorte im Berliner Stadtgebiet und zu einer verringerten Dichte an Geldspielgeräten innerhalb dieser Spielstätten. Anders als eine Beschränkung des Einsatzes von Glücksspielautomaten außerhalb einer definierten Kategorie stationärer Spielstätten haften sie nicht jedem Exemplar dieser Automaten an, sondern verringern die Größe des Marktes für Spielautomaten und möglicherweise auch deren Wert, was indes für die Frage der Notifizierungspflicht irrelevant ist (EuGH, Urteil vom 21. April 2005 – C-267/03 – Rn. 95).“
Diese Ausführungen, denen sich der Senat anschließt, beanspruchen auch fallbezogen Geltung.
Eine Pflicht zur Notifizierung der streitgegenständlichen Vorschriften des Saarländischen Spielhallengesetzes bzw. des Gesetzes in seiner Gesamtheit bestand demnach nicht.
c) Hiervon ausgehend kommt es nicht mehr entscheidend auf die Frage an, ob die Notifizierung des Glücksspielstaatsvertrags eine Notifizierung einzelner Vorschriften des Saarländischen Spielhallengesetzes bzw. des Gesetzes in seiner Gesamtheit – wie der Beklagte meint – zu ersetzen vermag, wofür allerdings mit einigem Gewicht die Erwägung spricht, dass Vorschriften, die den Zielen des § 1 GlüStV – insbesondere wie hier dem Spieler- und Jugendschutz sowie der Bekämpfung von Spielsucht – dienen, bereits in den §§ 24 ff. GlüStV und der dort vorgesehenen Ermächtigung der Länder zum Erlass von Ausführungsbestimmungen weitgehend angelegt sind.
Die angegriffenen Regelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes sind mit höherrangigem Recht, namentlich mit dem Grundgesetz, sowie mit Unionsrecht vereinbar.
Der Auffassung der Klägerin, das Verbot von Internet-Terminals und die Sperrzeitverlängerung verletzten sie in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 sowie Art. 3 Abs. 1 GG, und das Verbot von Geldausgabeautomaten sowie das partielle Rauchverbot seien mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar, kann nicht gefolgt werden.
1. Die Klägerin ist nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.
a) Die streitgegenständlichen Regelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes greifen in das Grundrecht der Berufsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG ein.
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1874/13 u.a. –, juris, Rdnr. 127 ff.
b) Die Rechtmäßigkeit eines solchen Eingriffs erfordert zunächst eine kompetenzgemäß erlassene gesetzliche Grundlage. Das Saarländische Spielhallengesetz ist eine solche der Gesetzgebungskompetenz des Landes unterfallende gesetzliche Grundlage. Die Länder besitzen die ausschließliche Zuständigkeit zur Regelung der gewerberechtlichen Anforderungen an den Betrieb und die Zulassung von Spielhallen. Der Kompetenztitel für das Recht der Spielhallen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ermächtigt die Länder zur Regelung sämtlicher Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebes einschließlich der räumlichen Bezüge in ihrem Umfeld.
BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1874/13 u.a. –, juris; BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, juris; Beschlüsse des Senats vom 19.6.2017 – 1 B 346/17 –, vom 12.6.2017 – 1 B 53/17 – und vom 12.6.2017 – 1 B 168/17 –, alle in juris
c) Der Eingriff in die Berufsfreiheit muss des Weiteren durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten.
stdg. Rspr. BVerfG und BVerwG: siehe zuletzt BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1874/13 u.a. – juris, Rdnr. 115; BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, a.a.O., juris-Rdnr. 35 mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung des BVerfG
Reine Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden, soweit Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Objektive und subjektive Berufswahlbeschränkungen sind dagegen nur zum Schutz überragender Gemeinwohlgüter zulässig. Dabei ist es vornehmlich Sache des Gesetzgebers, auf der Grundlage seiner wirtschafts-, arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Vorstellungen und Ziele sowie unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will. Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit fallen umso strenger aus, je mehr eine Regelung sich auf die Freiheit der Berufswahl auswirken kann. Wirkt eine auf die Berufsausübung zielende Regelung auf die Berufswahl zurück, weil sie in ihren Wirkungen einer Regelung der Berufswahl nahe kommt, so ist ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung an den Anforderungen an Regelungen betreffend die Berufswahl zu messen.
BVerfG, Beschluss vom 5.8.2015 – 2 BvR 2190/14 –, WM 2015, 1827, zitiert nach juris, und Beschluss vom 14.1.2015 – 1 BvR 931/12 –, 138, 261; BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, a.a.O., Rdnr. 35
Gemessen hieran stellen die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen bloße Berufsausübungsregelungen und nicht – etwa mit Blick auf eine kumulative Betrachtung sämtlicher gesetzlicher Beschränkungen – objektive Berufswahlbeschränkungen dar. Hierfür sind die Auswirkungen der betreffenden Regelungen in ihrem gesamten räumlichen Geltungsbereich zu betrachten.
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, a.a.O., Rdnr. 36
Dass die fallbezogen streitgegenständlichen Einzelregelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes für sich betrachtet bereits den Zugang zu der nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Tätigkeit des Spielhallenbetreibers ausschließen, kann nicht ernsthaft angenommen werden und wird von der Klägerin nicht vorgetragen.
Soweit sonstige Regelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes – namentlich das Verbundverbot in § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG und das Abstandsgebot in § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG – geeignet sein könnten, den Zugang zum Beruf des Spielhallenbetreibers in einer Weise einzuschränken, die einer objektiven Berufswahlbeschränkung gleichkommt, sind diese nicht Streitgegenstand des vorliegenden Rechtsstreits und hat das Bundesverfassungsgericht im Übrigen festgestellt, dass auch zur Rechtfertigung einer objektiven Berufszugangsbeschränkung hinreichende Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die sowohl das Verbundverbot als auch das Abstandsgebot im Saarländischen Spielhallengesetz tragen.
BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1874/13 u.a. –, juris, Rdnr. 132
d) Hiervon ausgehend ist das Grundrecht der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG durch die streitgegenständlichen Regelungen nicht verletzt, weil diese durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls legitimiert werden und Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Mit der Einführung des Saarländischen Spielhallengesetzes in seiner Gesamtheit wurde neben der Spielsuchtprävention und dem Jugend- und Spielerschutz eine Kanalisierungsfunktion bezweckt, welche dazu dienen sollte, ein Abdriften eines Spielhallenangebots in illegale Bereiche zu vermeiden.
LT-Drs. 15/15, Seite 70, zu § 1 SSpielhG
aa) Das Verbot von Internet-Terminals in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG ist mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Mit dem Verbot des Bereithaltens von Internet-Terminals verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, „Internetangebote, die zur Umgehung der Vorschriften genutzt werden könnten oder ein problemloses Ausweichen ermöglichen“, auszuschließen.
LT-Drs. 15/15, Seite 73, zu § 4 SSpielhG
Dem liegt – wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat – die Erwägung zugrunde, dass eine Kumulation von Glücksspiel im Internet und gewerblichem Glücksspielangebot in Spielhallen mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags und des Spielhallengesetzes, nämlich der Bekämpfung von Spiel- und Wettsucht, nicht vereinbar ist (vgl. § 21 Abs. 2 GlüStV). Auch der Senat geht in seiner Rechtsprechung davon aus, dass das Automatenspiel die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten hervorbringt. Die räumliche Verknüpfung von gewerblichem Geldautomatenspiel und die Möglichkeit der Teilnahme an Online-Glücksspielen bietet für diese in besonderem Maße suchtgefährdeten Personen einen nach der Zielsetzung des Glücksspielstaatsvertrages unerwünschten Anreiz, sich auch dem Online-Glücksspiel zuzuwenden.
zur Kumulation des Geldautomatenspiels mit der Vermittlung von Sportwetten s. Beschluss des Senats vom 19.5.2017 – 1 B 164/17 –, juris; s. auch Beschluss des Senats vom 10.2.2014 – 1 B 476/13 –, juris, Rdnr. 46
Die vorgenannten, dem Verbot von Internet-Terminals zugrunde liegenden Erwägungen des Gesetzgebers dienen dem Gemeinwohl, nämlich der Suchtprävention, und sind vor diesem Hintergrund auch nicht unvernünftig, sondern geeignet, eine erhöhte Suchtgefahr zu vermeiden.
Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, das Verbot beruhe auf der falschen Prämisse einer Gleichsetzung der Verfügbarkeit von Internet-Terminals und dem Zugang zu Online-Glücksspielen und beziehe sich damit auf eine Gefährdungslage, die tatsächlich nicht bestehe.
Die Klägerin trägt in diesem Zusammenhang vor, die bis zum Inkrafttreten des Saarländischen Spielhallengesetzes in Spielhallen vorgehaltenen Internet-Terminals hätten – wie jeder andere Internet-PC in einem „normalen“ Internetcafé auch – nicht der Teilnahme an Online-Sportwetten gedient, sondern dem „Surfen“ im Internet. Die Nutzer hätten die Möglichkeit gehabt, ihre E-Mails zu checken, zu chatten, einzukaufen oder Nachrichten zu lesen. Es handele sich bei den Terminals um speziell für den Einsatz in Spielhallen konzipierte Geräte, die – ohne ein Angebot an speziellen Spielen – einen technisch kontrollierten Zugang zum Internet böten. Die Hersteller böten für ihre Geräte zudem Filter an, die nicht nur Websites mit pornographischen und gewaltverherrlichenden Inhalten sperren könnten, sondern auch den Zugang zu Internetseiten mit Glücksspielangeboten blockierten. Vor diesem Hintergrund bestehe bereits in technischer Hinsicht für die Besucher von Spielhallen regelmäßig keine Möglichkeit, sich über die Internet-Terminals dem Online-Glücksspiel zuzuwenden. Überdies bestehe kein wirtschaftliches Interesse der Spielhallenbetreiber daran, dass Kunden über Internet-Terminals an Online-Glücksspielen teilnähmen.
Dieser Vortrag stellt die Eignung des Verbots von Internet-Terminals in Spielhallen zur Vermeidung erhöhter Suchtgefahren nicht durchgreifend in Frage.
Zum einen trägt die Klägerin selbst nicht substantiiert vor, geschweige denn ist belegt, dass die bis zum Inkrafttreten des Saarländischen Spielhallengesetzes in ihren Spielhallen vorgehaltenen Internet-Terminals tatsächlich mit einem Filter versehen waren, durch den der Zugang zu Online-Glücksspielen blockiert war. Sind Computer mit Internetzugang in Spielhallen aufgestellt, welche von Besuchern typischerweise deshalb aufgesucht werden, weil sie dem Spielvergnügen nachgehen wollen, so spricht dies mit Gewicht dafür, dass derartige Computer auch zur Teilnahme an Online-Glücksspielen verwendet werden können und verwendet werden.
vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25.11.2009 – 14 A 1554/07 –, juris, zur Vergnügungssteuerpflichtigkeit solcher Computer
Von einer erhöhten Suchtgefährdung durfte der Gesetzgeber mithin ausgehen.
Darüber hinaus ist das Verbot von Internet-Terminals in Spielhallen auch vor dem Hintergrund der von der Klägerin angeführten „normalen“ Nutzung des Internets zum „Surfen“, „Checken“ von E-Mails, „Chatten“, Einkaufen etc. eine vernünftige, der Suchtprävention und damit dem Gemeinwohl dienende Regelung. Diese verfolgt nach zutreffender Auffassung des Beklagten nämlich auch den Zweck, dass der Spieler zum Zwecke einer Internetnutzung – jedenfalls soweit diese über den üblichen (mobilen) Gebrauch eines internetfähigen „Smartphones“ hinausgeht – das Spiel unterbrechen und die Spielhalle verlassen muss, wobei die hierdurch erzwungene Spielpause es dem Spieler ermöglichen soll, vom Spielgeschehen Abstand zu nehmen. Dem steht nicht entgegen, dass dieser Aspekt des Spielerschutzes in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG nicht (nochmals) ausdrücklich genannt ist. Mit Recht weist der Beklagte darauf hin, dass der Gesichtspunkt, einen zusätzlichen Anreiz zum Verweilen zu vermeiden und dem Spieler durch eine Spielunterbrechung die Möglichkeit zu geben, über sein Spielverhalten nachzudenken, in einer Vielzahl von Vorschriften des Saarländischen Spielhallengesetzes zum Ausdruck kommt und von dem mit dem Saarländischen Spielhallengesetz insgesamt bezweckten Schutz vor den Gefahren der Spielsucht umfasst wird.
Das Verbot von Internet-Terminals ist zur Erreichung der vorgenannten Ziele auch geeignet. Dass die Teilnahme an Online-Glücksspielen außerhalb von Spielhallen möglich ist, steht dem ebenso wenig entgegen wie der Umstand, dass die meisten Spielhallenbesucher über ein internetfähiges Mobiltelefon verfügen dürften, mit dem sie auch in der in der Spielhalle Zugang zum Internet haben.
Hinsichtlich des Einwandes einer Möglichkeit des Zugangs zu Online-Glücksspielen außerhalb von Spielhallen verkennt die Klägerin, dass das Verbot von Internet-Terminals nicht die Teilnahme an Online-Glücksspielen schlechthin zu verhindern bezweckt, sondern die unter dem Gesichtspunkt der Suchtprävention besonders gefährliche Kumulation von Internet-Glücksspiel und Geldautomatenspiel ausschließen soll.
Auch der Hinweis der Klägerin auf die Möglichkeit der Nutzung internetfähiger Mobiltelefone verfängt nicht. Es trifft zwar zu, dass der Spieler mithilfe dieser Geräte auch in der Spielhalle über einen Zugang zum Internet – und damit gegebenenfalls auch zu Online-Glücksspielen – verfügt. Gleichwohl besteht insoweit ein die Ungeeignetheit der gesetzlichen Regelung ausschließender gravierender Unterschied zwischen der Nutzung eines „Smartphones“ und einem Internet-Terminal, also einem ortsfesten Computer mit Internetzugang. Dieser verfügt zum einen über einen großen Bildschirm, was allein bereits die Nutzung des Internets für den Spieler attraktiver macht, als dies bei einem Smartphone, das naturgemäß eher für den mobilen Einsatz konzipiert ist, der Fall ist. Wer eine Spielhalle aufsucht, um dem Spielvergnügen nachzugehen, wird zwar zwischen den Spielen sein Smartphone zum Austauschen von Nachrichten und Abrufen von E-Mails nutzen, während ein Internet-Terminal in der Spielhalle indes – je nach Ausstattung und Voreinstellung – zu einer intensiveren Nutzung einlädt und für einen breiter gefächerten Nutzungseinsatz geeignet ist.
Angesichts des Umstandes, dass die Klägerin diesen Unterschied ausblendet, stellt sich die Frage, aus welchem Grund sie sich angesichts der Verbreitung internetfähiger Mobiltelefone die Möglichkeit offen halten möchte, in ihren Spielhallen Internet-Terminals vorzuhalten. Diese Frage wird nach zutreffender Auffassung des Beklagten nur mit dem Interesse der Klägerin zu beantworten sein, dem Spieler einen weiteren Anreiz zum Verweilen in der Spielhalle zu bieten. Unter anderem dies soll aber mit der angegriffenen Regelung verhindert werden.
Das (Total-)Verbot von Internet-Terminals in Spielhallen gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG ist zur Zielerreichung auch erforderlich und nicht unverhältnismäßig. Entgegen der Auffassung der Klägerin wäre ein Verbot lediglich des Aufstellens und des Betriebs von Geräten, welche die Teilnahme an Glücksspielen im Internet ermöglichen, kein gleich wirksames Mittel der Spielsuchtbekämpfung.
Dies folgt bereits daraus, dass ein solches eingeschränktes Verbot zur Erreichung des Ziels, dem Spieler den mit der Verfügbarkeit des Internets als solchem verbundenen Anreiz zu ununterbrochenem Verweilen in der Spielhalle zu nehmen, nicht geeignet wäre. Zudem weist der Beklagte mit Recht darauf hin, dass das Vorhandensein von Internet-Terminals im Falle einer behördlichen Kontrolle wesentlich leichter wird festgestellt werden können als die im Falle erlaubter Internet-Terminals bestehende Möglichkeit eines verbotenen Zugangs zu Online-Glücksspielen. Dieser Gesichtspunkt rechtfertigt die Entscheidung des Gesetzgebers, ein Totalverbot von Internet-Terminals einzuführen, zusätzlich.
bb) Das in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG normierte partielle Rauchverbot verletzt die Klägerin ebenfalls nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG.
Auch das partielle Rauchverbot ist eine Berufsausübungsregelung, die von vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls getragen und – in der vom Beklagten dem Gesetzeszweck entsprechend zutreffend vorgenommenen Auslegung – verhältnismäßig ist.
Nach der zitierten Vorschrift ist es verboten, in Spielhallen zu rauchen, außer in untergeordneten und abgetrennten Bereichen, wobei in diesen Bereichen nicht nur die entgeltliche (so bereits § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 SSpielhG), sondern auch die unentgeltliche Verabreichung von Speisen oder Getränken untersagt ist. In der Begründung des Gesetzesentwurfs der Saarländischen Landesregierung vom 15.5.2012 zu Art. 5 des Gesetzes zur Neuregelung des Glücksspielwesens im Saarland, der noch ein absolutes Rauchverbot (§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 SSpielhG) vorgesehen hatte, heißt es hierzu, die bislang gegebene Möglichkeit des Rauchens in Spielhallen, die keine Gaststätten sind, konterkariere nicht nur den Gesetzeszweck des Nichtraucherschutzgesetzes – SNRSG –, sondern führe auch zu einer Kumulation potentiell suchtgefährdenden Verhaltens. Die Einführung des Rauchverbots diene damit unmittelbar dem Spielerschutz. Durch die so erzwungene Spielpause werde dem Spieler ermöglicht, vom Spielgeschehen Abstand zu nehmen.
LT-Drs. 15/15, Seite 73
Ob auch das im Verhältnis zum Gesetzentwurf abgemilderte partielle Rauchverbot dem letztgenannten Gesetzeszweck der Suchtprävention und des Spielerschutzes dient oder der Gesetzgeber durch die Gestattung des Rauchens in untergeordneten und abgetrennten Bereichen hiervon abgerückt ist, kann offen bleiben.
so bereits Beschluss des Senats vom 20.11.2014 – 1 B 351/14 –, nicht veröffentlicht
Das Verbot ist jedenfalls zur Erfüllung des Gesetzeszwecks des Nichtraucherschutzes geeignet, erforderlich sowie verhältnismäßig im engeren Sinne.
Soweit die Klägerin sich in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG ausweislich ihrer Berufungsbegründung verletzt sieht, weil das partielle Rauchverbot mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar sei, ist ihr nicht zu folgen. Wie noch darzulegen sein wird, genügt die Regelung den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG [s. hierzu 2. c) bb)].
cc) Auch die in § 7 Abs. 1 SSpielhG normierte Sperrzeit von täglich 4:00 Uhr bis 10:00 Uhr ist mit dem Grundrecht der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.
Die Vorschrift, mit der eine Sperrzeit von sechs Stunden mit genau festgelegtem Beginn gesetzlich verankert wird, begrenzt zum Zwecke der Bekämpfung der Spielsucht die jederzeitige Verfügbarkeit des Automatenspiels für gefährdete Spieler, um ein „Abkühlen“ durch die so erzwungene Spielpause herbeizuführen und dadurch das rauschhafte Weiterspielen über einen langen Zeitraum zu verhindern. Durch die einheitliche Zeitbestimmung soll die Möglichkeit einer Umgehung der Sperrzeit durch den Wechsel von einer Spielhalle in eine andere mit abweichenden Öffnungszeiten ausgeschlossen werden. Dabei wurden Beginn und Ende der Sperrzeit so ausgestaltet, dass in diesem Zeitraum auch die meisten Gaststätten geschlossen sind, so dass auch ein Ausweichen auf die dort aufgestellte geringere Anzahl an Automaten weitestgehend ausgeschlossen ist.
LT-Drs. 15/15, Seite 74, zu § 7 SSpielhG
Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei dieser Sperrzeitregelung um ein geeignetes und erforderliches Mittel zur Spielsuchtprävention.
Eine Regelung ist zur Zweckerreichung geeignet, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Insoweit kommt dem Gesetzgeber unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der erst dann überschritten ist, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können.
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, juris, Rdnr. 43, unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 12.12.2006 – 1 BvR 2576/04 –, BVerfGE 117, 263
Die gesetzgeberische Einschätzung, dass eine Spielpause nach Verlassen einer Spielhalle eine Abkühlungsphase gewährleisten kann, in der Spieler die Fortsetzung ihres Spiels überdenken können, ist nicht offensichtlich fehlsam. Sie greift auf das im gewerblichen Glücksspielrecht bereits in § 13 Nr. 6 und 6a SpielV verankerte Mittel der Suchtbekämpfung durch eine Spielpause zurück.
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, juris, Rdnr. 43
Ebenso wie hinsichtlich der Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetzgeber in Bezug auf ihre Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraums zu. Dieser ist nur dann überschritten, wenn aufgrund der dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und der bereits vorhandenen Erfahrungen feststellbar ist, dass weniger grundrechtsbelastende, aber gleich wirksame Regelungsalternativen in Betracht kommen.
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, a.a.O., Rdnr. 49
Derartige Tatsachen oder Erfahrungen sind nicht ersichtlich.
Die Sperrzeitregelung ist auch nicht – wie die Klägerin meint – unverhältnismäßig, weil sie nicht folgerichtig sei und ihr Nutzen außer Verhältnis zu dem wirtschaftlichen Schaden der Spielhallenbetreiber stehe. Insbesondere kann die Klägerin in diesem Zusammenhang nicht mit Erfolg einwenden, dass die Spieler „auf die 23 Stunden am Tag (6:00 Uhr bis 5:00 Uhr) verfügbaren 1.832 Geldspielgeräte in gastronomischen Betrieben sowie die zahllosen illegal betriebenen Geldspielgeräte in ‚Spielcafés‘ und Sportwettbüros zurückgreifen“ könnten. Der anfängliche Hinweis der Klägerin auf die Möglichkeit der Nutzung illegaler Glücksspielangebote verfängt – wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat eingeräumt hat – nicht, da derartige Glücksspielangebote behördlich nicht geduldet, sondern konsequent unterbunden werden. Auch die Möglichkeit des Automatenspiels in Gaststätten mindert den Nutzen der Sperrzeitregelung für Spielhallen nicht in dem von der Klägerin dargestellten Maß. Dies folgt bereits daraus, dass die von dem Automatenspiel in Spielhallen ausgehende Gefahr bedeutend größer ist als diejenige in Gaststätten. Während in Gaststätten nur drei Spielgeräte zulässig sind, ist deren Anzahl in Spielhallen bedeutend größer. In Gaststätten sehen sich Spieler anders als in Spielhallen regelmäßig einer Sozialkontrolle durch nicht spielende Gäste ausgesetzt. Auch spielt das Automatenspiel in Gaststätten – auch hierauf weist der Beklagte zutreffend hin – gegenüber dem Verabreichen von Speisen und Getränken lediglich eine untergeordnete Rolle, während Spielhallen regelmäßig allein um des Spielens Willen aufgesucht werden.
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, a.a.O., Rdnr. 80
Hinzu tritt, dass in der Gastronomie typischerweise andere Geldspielgeräte (Wandgeräte) verwendet werden, die nicht in gleichem Umfang wie die spielhallentypischen Standgeräte mit Sitzgelegenheit zum Verweilen einladen.
Die Zumutbarkeit der spielhallenrechtlich bedingten Beeinträchtigungen der Ausübung des Berufs eines Spielhallenbetreibers setzt im Übrigen nicht voraus, dass der Gesetzgeber die durch das Spielen an Spielautomaten hervorgerufenen Suchtgefahren gleichzeitig auch bezogen auf andere Aufstellorte konsequent oder gar mit uniformen Mitteln bekämpft. Eine gerichtliche Konsistenzkontrolle von Regelungen, die der Parlamentsgesetzgeber in Übereinstimmung mit sonstigem Verfassungsrecht erlassen hat, würde weit in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eingreifen und könnte allenfalls bei besonders intensiven Eingriffen wie einem gewerblichen Betätigungsmonopol des Staates in Betracht kommen.
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, a.a.O., Rdnr. 51
Davon abgesehen ist eine Inkonsistenz der von der Klägerin angegriffenen Sperrzeitregelung im Vergleich zu der in Gaststätten geltenden Rechtslage auch deshalb nicht gegeben, weil die verfassungsrechtliche Schlüssigkeitsprüfung sich auf Regelungen innerhalb ein und derselben gesetzgeberischen Maßnahme beschränkt und nicht bewertet, welche weiteren Regelungen der Gesetzgeber in anderen Regelungsbereichen hätte schaffen müssen. Bei Gaststätten und sonstigen Aufstellorten für Spielautomaten handelt es sich um gesonderte Bereiche, für die eine eigene Gefahreneinschätzung getroffen und andere gesetzliche Rahmenbedingungen geschaffen werden dürfen.
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, a.a.O., Rdnr. 52
Angesichts der überragenden Bedeutung der Suchtprävention für das Gemeinwohl, die sogar eine objektive Berufszugangsvoraussetzung zu rechtfertigen vermag,
BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1874/13 u.a. –, a.a.O., juris-Rdnr. 132
steht die mit der Regelung verbundene Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Interessen der Klägerin der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in ihr Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht entgegen.
dd) Das Verbot des Aufstellens von Geldausgabeautomaten in Spielhallen nach § 8 Abs. 2 SSpielhG verletzt die Klägerin nach dem bereits aufgezeigten Sinn und Zweck der Vorschrift ebenfalls nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Klägerin hat hierzu in der Berufungsbegründung auch nichts Spezifisches vorgetragen.
ee) Die von der Klägerin angegriffenen Regelungen greifen bei der gebotenen Gesamtbetrachtung
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, a.a.O., Rdnr. 71 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 27.3.2012 – 2 BvR 2258/09 –, BVerfGE 130, 372
auch kumulativ nicht unverhältnismäßig in die Berufsfreiheit der Klägerin ein. Bloße Vermutungen reichen zur Annahme eines durch Kumulation verschiedener Maßnahmen unverhältnismäßigen „additiven“ Grundrechtseingriffs nicht aus.
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, a.a.O., Rdnr. 71 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 13.9.2005 – 2 BvF 2/03 –, BVerfGE 114, 196
Gesicherte Erkenntnisse dafür, dass das Saarländische Spielhallengesetz selbst bei Berücksichtigung der Vergnügungssteuer und bauplanungsrechtlicher Einschränkungen zu einer wirtschaftlichen Erdrosselung von Spielhallenunternehmen führen würde, wobei die Möglichkeit in Betracht gezogen werden muss, Spielhallen in weniger attraktiven ländlichen Teilen des Saarlandes wirtschaftlich zu betreiben,
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, a.a.O., Rdnr. 71
liegen nicht vor. Zwar sind – dies hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung angegeben – 216 der im Saarland insgesamt an 141 Standorten betriebenen 232 Spielhallen (Stand 30.6.2017) von der zum 1.7.2017 in Kraft getretenen Änderung des Spielhallenrechts betroffen, wobei die Neuerteilung einer Spielhallenerlaubnis hinsichtlich der überwiegenden Anzahl von 204 Spielhallen mit Blick auf das Abstandsgebot bzw. das Verbundverbot problematisch ist. Allerdings bilden diese Zahlen lediglich den derzeit bestehenden „Ist-Zustand“ ab und besagen nichts über die weitere marktwirtschaftliche Entwicklung auf dem Gebiet des Spielhallenwesens. Zum einen sind nach den Angaben des Beklagten für 197 Spielhallen an 104 Standorten Härtefallanträge gestellt, über die noch nicht abschließend entschieden ist. Zum anderen liegen bereits Neuanträge vor, die mit dem Abstandsgebot und dem Verbundverbot nicht kollidieren. Insgesamt sei – so der Beklagte – die Tendenz eines Wiederanstiegs der Anzahl der Spielhallen durch Verlegung von Standorten erkennbar. Eben diese Veränderung, nämlich eine Auflösung der Massierung von Spielhallen in wenigen Zentren und eine großflächigere Verteilung der Spielhallenstandorte, hat der Gesetzgeber mit dem Abstandsgebot und dem Verbundverbot bezweckt. Anhaltspunkte dafür, dass diese Umverteilung zu einer Zerschlagung des Spielhallenmarkts führen wird, sind nicht erkennbar.
2. Die streitgegenständlichen Vorschriften des Saarländischen Spielhallengesetzes verstoßen auch nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
a) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Art. 3 Abs. 1 GG verwehrt dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Anforderungen, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern.
BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1874/13 u.a. –, a.a.O., juris-Rdnr. 171 mit Hinweis auf BVerfGE 138, 136 (180 f. Rdnr. 121 f.)
b) Die Klägerin sieht eine gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende Ungleichbehandlung in Bezug auf die anderen gesetzlichen Bestimmungen unterliegenden Spielbanken und hinsichtlich der Gaststätten.
Das Bundesverfassungsgericht hat demgegenüber zu dem Abstandsgebot in § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG und dem Verbundverbot (Verbot von Mehrfachkonzessionen) in § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht zu den Vorschriften des SpielhG Berlin wesentliche Unterschiede zwischen Spielhallen einerseits und Spielbanken sowie Gaststätten andererseits gesehen, die es rechtfertigen, das Glücksspiel in Spielhallen Beschränkungen zu unterwerfen, die für den Betrieb von Spielautomaten in Spielbanken und in Gaststätten nicht gelten.
BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1874/13 u.a. –, a.a.O., juris-Rdnr. 172 ff.; BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, a.a.O., juris-Rdnr. 76 ff.
Das Bundesverfassungsgericht (a.a.O.) hat hierzu ausgeführt:
„Durch die angegriffenen Vorschriften werden Spielhallenbetreiber gegenüber den Betreibern von Spielbanken und von Gaststätten ungleich behandelt, da Spielhallen Beschränkungen unterworfen werden, die für den Betrieb von Spielautomaten in Spielbanken und Geldspielgeräten in Gaststätten nicht gelten. Dabei sind diese Gruppen insofern wesentlich gleich, als in ihren Betrieben jeweils – zumindest auch – Glücksspiel um Geld an Spielautomaten beziehungsweise Geldspielgeräten angeboten wird. Dass sich die Bauart der Spielautomaten in Spielbanken von derjenigen der Geldspielgeräte in Spielhallen und Gaststätten unterscheidet, begründet keine wesentlichen, die Vergleichbarkeit ausschließenden Unterschiede. Im Übrigen sind zahlreiche Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag zu Suchtprävention gleichermaßen auf Spielbanken und Spielhallen anwendbar (vgl. Beaucamp, DVBl 2015, S. 1473 < 1481).>“
„Ausgehend hiervon ist die Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber den Betreibern von Spielbanken und Gaststätten mit Geldspielgeräten gerechtfertigt, selbst wenn angesichts der mit den spielhallenbezogenen Regelungen einhergehenden erheblichen Beeinträchtigungen des Grundrechts der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG ein über eine bloße Willkürkontrolle hinausgehender Verhältnismäßigkeitsmaßstab zugrunde gelegt wird.
Die Gesetzgeber verfolgen bei der Regulierung der Spielhallen und allgemein im Bereich des Glücksspielrechts mit der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel“. „Ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung von Spielhallen und Spielbanken liegt in dem unterschiedlichen Gefährdungspotential beider Typen von Spielstätten (Verankerung im Alltag bei Spielhallen gegenüber Abstand vom Alltag bei Spielbanken) und insbesondere in der sehr unterschiedlichen Verfügbarkeit der Spielmöglichkeiten, selbst wenn man die – insoweit freilich begrenzt zu haltenden – Dependancen beziehungsweise Zweigniederlassungen berücksichtigt“. „Aufgrund dieser sich auch auf die Suchtproblematik auswirkenden Unterschiede ist eine Ungleichbehandlung durch Vorschriften, die eine mengenmäßige Begrenzung des Spiels in Spielhallen bezwecken, gerechtfertigt.
Ungleichbehandlungen gegenüber Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, sind aufgrund der Unterschiede der Spielorte gerechtfertigt. Der Schwerpunkt der gewerblichen Tätigkeit von Gaststätten liegt nicht im Aufstellen und Bereithalten von Spielgeräten, sondern im entgeltlichen Anbieten von Speisen und Getränken. Die Möglichkeiten und Anreize zu ununterbrochenem Spiel in Spielhallen sind daher typischerweise größer als in Gaststätten (so bereits BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1991 – 1 B 174. 90 –, NVwZ-RR 1991, S. 403 <404>). Hinzu kommt, dass gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV höchstens drei, ab dem 10. November 2019 nur noch zwei Geldspielgeräte je Gaststätte aufgestellt werden dürfen (vgl. Art. 5 Nr. 1 Sechste Verordnung zur Reform der Spielverordnung vom 4. November 2014, BGBl I S. 1678 <1682>). Das Gefährdungspotential in Gaststätten ist somit aufgrund der geringeren Verfügbarkeit des Glücksspiels deutlich geringer als in Spielhallen und ermöglicht durch die Einbettung in den Gaststättenbetrieb darüber hinaus eine größere soziale Kontrolle. Der Betrieb von „Spielcafés“ oder „Cafécasinos“ als Gaststätten mit höchstens drei Spielgeräten, die faktisch das Gepräge von kleinen Spielhallen haben, ändert daran nichts, da solche Spielcafés als Spielhallen gelten und damit denselben Regeln unterworfen sind“.
Diese Ausführungen, wenngleich aus Anlass der Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des Verbundverbots und des Abstandsgebots formuliert, gelten in gleicher Weise für die fallbezogen von der Klägerin beanstandeten Beschränkungen des Saarländischen Spielhallengesetzes.
Der diesbezüglich von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Einwand, die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts bezögen sich auf die mengenmäßige Begrenzung des Spiels in Spielhallen, während sich die streitgegenständlichen Vorschriften auf Gegebenheiten innerhalb der Spielhalle bezögen, und es mache keinen eine Ungleichbehandlung rechtfertigenden Unterschied, ob diese Gegebenheiten in einer Spielhalle oder in eine Spielbank anzutreffen sind, verfängt nicht. Es trifft zwar zu, dass das Bundesverfassungsgericht die hier zugrunde gelegten Feststellungen zu Art. 3 Abs. 1 GG aus Anlass der Überprüfung von „Vorschriften, die eine mengenmäßige Begrenzung des Spiels in Spielhallen bezwecken“ getroffen hat. Die vom Bundesverfassungsgericht dargelegten Gründe, die eine Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen einerseits und Spielbanken sowie Gaststätten andererseits rechtfertigen, stellen aber allgemein auf die erheblichen Unterschiede in der von den genannten Spielstättentypen ausgehenden Gefährdung ab und können daher ohne weiteres auf die streitgegenständlichen Verbote bzw. Regulierungen übertragen werden. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit ausdrücklich allgemein formuliert: „Ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung von Spielhallen und Spielbanken liegt in dem unterschiedlichen Gefährdungspotential beider Typen von Spielstätten“. Dieses unterschiedliche Gefährdungspotenzial liegt durchaus nicht allein in der Menge der verfügbaren Spielautomaten begründet. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 7.3.2017 im Rahmen seiner Ausführungen zur Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde gegen die streitgegenständlichen Regelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes ausdrücklich zur Ungleichbehandlung von Spielhallen gegenüber Spielbanken durch das Verbot der Aufstellung von Geldautomaten (§ 8 Abs. 2 SSpielhG) auf das Fehlen einer Auseinandersetzung mit „naheliegenden Rechtfertigungsgründen“, „etwa den Unterschieden zwischen Spielhallen und Spielbanken im Hinblick auf Charakter, Zielgruppen, Erreichbarkeit und Verfügbarkeit für die Spielinteressierten“ abgestellt.
BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1874/13 u.a. –, a.a.O., juris-Rdnr. 95
In diesem Zusammenhang verkennt die Klägerin im Übrigen, dass die durch die angegriffenen Vorschriften des Saarländischen Spielhallengesetzes ausgesprochenen Verbote nicht ausschließlich der Gefährdungslage begegnen, die auf den sich bereits innerhalb der Spielhalle aufhaltenden Spieler einwirkt. Für die Sperrzeitverlängerung ist dies offensichtlich, da diese unmittelbar den Zugang zu Spielautomaten begrenzt. Hierzu dienen letztlich aber auch die übrigen streitgegenständlichen Vorschriften. Denn das von der Klägerin angestrebte Aufstellen von Internet-Terminals und Geldausgabeautomaten sowie die Möglichkeit uneingeschränkten Rauchens sind ersichtlich darauf ausgerichtet, die Attraktivität der Spielhallen zu steigern und so die Anzahl und insbesondere die Verweildauer der Spieler zu erhöhen. Dem wirken die streitgegenständlichen Verbote zum Schutz der Spieler mit Suchtpotenzial entgegen.
c) Die im Einzelnen angegriffenen Regelungen – mit Ausnahme des partiellen Rauchverbots nach § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG, dessen Geeignetheit zur Bekämpfung spielhallenspezifischer Suchtgefahren jedenfalls nicht offensichtlich ist [s. hierzu oben 1. d) bb)] – weisen mit Blick auf die Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung der Spielhallen mit Spielbanken und Gaststätten keine Besonderheiten auf.
aa) Dies gilt zunächst für das Verbot des Aufstellens und Bereithaltens von Internet-Terminals in Spielhallen nach § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG.
Dass diese Maßnahme zur Bekämpfung von Spielsucht geeignet und erforderlich und daher gemessen an Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden ist, ist oben bereits dargelegt. Angesichts des vom Bundesverfassungsgericht in den vorstehend zitierten Ausführungen hervorgehobenen Umstandes, dass von den in der Sphäre des Alltags verwurzelten und zumeist wohnungsnah erreichbaren Spielhallen ein weit größeres Suchtgefährdungspotential ausgeht als von Spielbanken, bestehen auch mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG keine Bedenken dagegen, dass Internet-Terminals in Spielhallen verboten sind, während ein solches Verbot für Spielbanken nicht besteht.
Im Vergleich zu Gaststätten ist zu sehen, dass deren Klientel dort üblicherweise nicht verweilt, um das Internet zu nutzen, und Internet-Terminals daher dort im Regelfall ohnehin nicht zur Verfügung gestellt werden.
bb) Auch das partielle Rauchverbot nach § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
Die Klägerin sieht eine gegen den Gleichheitssatz verstoßende Ungleichbehandlung darin, dass § 2 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 des Saarländischen Nichtraucherschutzgesetzes (SNRSG) – sofern die Vorschrift für Spielbanken überhaupt gelte – das Rauchen in Spielbanken jedenfalls nur insoweit verbiete, als in den Räumen eine Gaststätte betrieben wird, während das Rauchverbot in Spielhallen unabhängig von der Verabreichung von Speisen und Getränken Geltung beanspruche. Hieraus resultiere für die Spielbanken und ihre Zweigspielbetriebe im Vergleich zu den starren Vorgaben in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG ein erheblicher Zugewinn an operativer Flexibilität. Die Betreiber der Spielbanken hätten es nämlich – im Gegensatz zu den Betreibern von Spielhallen – in der Hand, von der Ausgabe von Speisen und Getränken Abstand zu nehmen und sich so dem Rauchverbot zu entziehen.
Diese Sichtweise vermag nicht zu überzeugen.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Rauchen in Saarländischen Spielbanken und deren Zweigspielbetrieben nunmehr speziell in § 6 Abs. 5 SSpielbG geregelt ist. Nach der zum 13.1.2017 in Kraft getretenen Vorschrift ist das Rauchen in saarländischen Spielbanken und deren Zweigspielbetrieben verboten, soweit dort auch eine Gaststätte betrieben wird (Satz 1). Ausgenommen hiervon sind untergeordnete, vollständig abgetrennte und deutlich als Raucherbereich gekennzeichnete Räume (Satz 2). In diesen Räumen ist die entgeltliche und die unentgeltliche Verabreichung von Speisen oder Getränken untersagt (Satz 3).
Bereits im Zeitraum vor dem 13.1.2017 fand auch auf Spielbanken das Saarländische Nichtraucherschutzgesetz (SNRSG) Anwendung, welches für den Fall, dass dort eine Gaststätte betrieben wird, in § 2 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 ein absolutes Rauchverbot nicht nur für die Räume des Spielcasinos, in denen die Gaststätte konkret betrieben wird, sondern uneingeschränkt für alle Räume und Nebenräume statuiert.
Beschluss des Senats vom 20.11.2014 – 1 B 351/14 –
Hiervon ausgehend trifft es zwar zu, dass dem Betreiber von Spielbanken die Möglichkeit offen steht, auf eine Bewirtung der Gäste mit Speisen und Getränken gänzlich zu verzichten und sich so dem Rauchverbot zu entziehen, während § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG das Rauchen in Spielhallen außer in untergeordneten und abgetrennten Bereichen unabhängig vom Betrieb einer Gaststätte untersagt.
Diese Ungleichbehandlung kommt bei realistischer Betrachtung indes faktisch nicht zum Tragen. Angesichts des typischen Gepräges einer Spielbank erscheint die Annahme, deren Betreiber wäre um der Ermöglichung des Rauchens Willen geneigt, seinen Gästen Speisen und Getränke vorzuenthalten, absolut lebensfremd. Dies gilt umso mehr, als zu den Gästen einer Spielbank auch Nichtraucher gehören, deren etwaiges künftiges Fernbleiben der Spielhallenbetreiber mit einer solchen Maßnahme in Kauf nehmen müsste.
Selbst wenn sich eine Spielbank gleichwohl entgegen dem üblichen Konzept dazu entschließen würde, auf jegliche Bewirtung der Gäste zu verzichten, würde für den Saarländischen Gesetzgeber – zum Schutz der Nichtraucher, nicht aber mit dem Ziel, das uneingeschränkte Rauchen in Spielhallen zu ermöglichen – Handlungsbedarf entstehen. Derzeit ist dies indes nicht der Fall. Vor diesem Hintergrund und angesichts der faktischen Gegebenheiten vermag der Senat eine Verletzung der Klägerin in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu erkennen.
Auch kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg darauf berufen, das Rauchverbot werde in den Räumen der Saarländischen Spielbanken nicht durchgesetzt. Zum einen steht dies nicht in der Verantwortung des Beklagten, da Spielbanken gemäß § 12 Abs. 1 SSpielbG allein ministerieller Aufsicht unterliegen. Zum anderen könnte die Klägerin aus einer Missachtung des Nichtraucherschutzgesetzes für sich nicht das Recht herleiten, ihrerseits die Vorgaben des § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG zu missachten.
Die Klägerin ist demnach verpflichtet, beim Betrieb ihrer Spielhallen das in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG normierte partielle Rauchverbot einzuhalten.
cc) Hiervon ausgehend haben auch die beiden Hilfsanträge der Klägerin zum partiellen Rauchverbot keinen Erfolg.
Zutreffend ist, dass im Saarländischen Spielhallengesetz nicht bestimmt wird, unter welchen Voraussetzungen ein Bereich der Spielhalle „untergeordnet“ ist. Insoweit handelt es sich um einen gerichtlich voll überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der konkretisierenden Auslegung bedarf.
Nach dem vom Gesetzgeber angestrebten Regelungsziel dürfen „untergeordnete“ Raucherbereiche einer Spielhalle im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG flächenmäßig nicht bis zu 49 % (1. Hilfsantrag) bzw. bis zu 39 % (2. Hilfsantrag) der Gesamtnutzfläche einnehmen und die Gesamtzahl der dort aufgestellten Geld- und Unterhaltungsspielgeräte darf nicht bis zu 49 % bzw. bis zu 39 % aller Geräte betragen. In diesem Sinne sind aber die Hilfsanträge der Klägerin zu verstehen.
Die den Gesetzesmaterialien zu entnehmende Entstehungsgeschichte der letztlich Gesetz gewordenen Regelung belegt, dass der Gesetzgeber im Saarländischen Spielhallengesetz das Anliegen verfolgt, dem Nichtraucherschutz auch in Spielhallen, die keine Gaststätten, aber den Gaststätten vergleichbar allgemein zugänglich sind (vgl. § 4 Abs. 3 Nr. 3 SSpielhG), prinzipiell Geltung zu verschaffen und eine Nutzung der Angebote derartiger Betriebe durch rauchende Spieler nur in ganz eingeschränktem Umfang zu ermöglichen. Gemessen daran erscheint es gerechtfertigt, den Begriff der „untergeordneten und abgetrennten Bereiche“ im Verständnis von § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG eng auszulegen und unter dem Gesichtspunkt des Nichtraucherschutzes eine deutliche sowohl räumliche als auch funktionale Unterordnung zu verlangen. Dabei erfordert die funktionale Unterordnung ausgehend vom Regelungsgegenstand des Saarländischen Spielhallengesetzes, welches in § 1 Abs. 2 und § 1 Abs. 3 in Verbindung mit den §§ 1 und 3 SpielV maßgeblich an die Aufstellung von Geldspielgeräten anknüpft, auch unter dem Gesichtspunkt des Nichtraucherschutzes, dass der deutlich überwiegende Teil des Angebots gerade an Geldspielgeräten dem Kreis der nicht rauchenden Spieler zur Verfügung gestellt wird.
Gemessen hieran müssen die beiden Hilfsanträge, die flächenbezogen und in funktionaler Hinsicht an feste Prozentobergrenzen anknüpfen und zudem nicht auf die Anzahl der Geldspielgeräte abstellen, sondern die Gesamtzahl der Geld- und Unterhaltungsspielgeräte in den Blick nehmen, ohne Erfolg bleiben.
Flächenbezogen wird das Kriterium des Untergeordnetseins im Einzelfall nicht gänzlich losgelöst von den konkreten räumlichen Gegebenheiten zu beurteilen sein, so dass sich feste Prozentgrenzen, jedenfalls wenn diese nicht durch den Gesetzgeber selbst vorgegeben werden, verbieten.
In Bezug auf das Erfordernis einer funktionalen Unterordnung ist allein die Anzahl der Geldspielgeräte von ausschlaggebender Bedeutung, und es liegt nahe, dem Raucherbereich eine flächenproportionale Ausstattung mit den maximal zulässigen bzw. – bei geringerer vorgehaltener Anzahl – tatsächlich vorhandenen Geldspielgeräten zuzugestehen.
Beschluss des Senats vom 20.11.2014 – 1 B 351/14 –, Seite 6 des amtlichen Abdrucks
Demgemäß kann der Senat zur Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs „untergeordnet“ kein exaktes prozentuales Verhältnis der Fläche eines Raucherbereichs und der darin aufgestellten Geldspielgeräte zur Gesamtfläche der Spielhalle bzw. zur Gesamtzahl der Geldspielgeräte festlegen, um zu bestimmen, ab welchem Verhältnis eine Unterordnung gegeben ist. Dem Beklagten ist aber darin zuzustimmen, dass ein Raucherbereich mit einer Grundfläche von fast 50 % bzw. von fast 40 % der gesamten Spielhalle und einer Spielgeräteanzahl von fast 40 % der insgesamt aufgestellten Spielgeräte dem Erfordernis einer deutlichen – d.h. im Sinne des Nichtraucherschutzes effektiven – sowohl räumlichen als auch funktionalen Unterordnung nicht entspricht.
dd) Die in § 7 Abs. 1 SSpielhG normierte Sperrzeit ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Hinsichtlich der sachlichen Gründe für die von der Klägerin insoweit beanstandete Ungleichbehandlung im Vergleich zu den Spielbanken kann auf die oben bereits zitierten Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1874/13 u.a. – Bezug genommen werden.
ee) Das Verbot von Geldausgabeautomaten in § 8 Abs. 2 SSpielhG ist ebenfalls mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Auch insoweit bestehen die vom Bundesverfassungsgericht dargelegten sachlichen Gründe für eine Ungleichbehandlung mit Spielhallen.
3. Einer für die Klägerin verpflichtenden Anwendung der angegriffenen Regelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes steht auch materielles Unionsrecht nicht entgegen.
Die Klägerin wendet insoweit ein, das in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG normierte Verbot von Internet-Terminals, die Sperrzeitregelung in § 7 Abs. 1 SSpielhG sowie das Verbot von Geldausgabeautomaten in § 8 Abs. 2 SSpielhG genügten – insbesondere im Hinblick auf das Fehlen entsprechend strenger Regelungen für Spielbanken – nicht den Anforderungen der in Art. 56 AEUV garantierten unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit an die Geeignetheit und Kohärenz einer Beschränkung. Dem kann nicht gefolgt werden.
a) Mit Recht hat das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil Zweifel an der Anwendbarkeit von Art. 56 AEUV geäußert. Der Gewähr-leistungsgehalt der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit ist nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt. Dafür reicht es nicht aus, dass die Klägerin oder Kunden ihrer Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten.
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, a.a.O., juris-Rdnr. 83 m.w.N.
Bei der Klägerin handelt es sich um eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland; ihre Spielhallen werden in Deutschland betrieben. Ob ein den Anwendungsbereich von Art. 56 AEUV eröffnender grenzüberschreitender Sachverhalt bereits deshalb gegeben ist, weil ein Großteil der Kunden der in Grenznähe betriebenen Spielhallen der Klägerin aus dem benachbarten Frankreich stammt, wo derartige Spielhallen verboten sind, erscheint fraglich. Gegen ein Eingreifen des Art. 56 AEUV könnte sprechen, dass die Regularien des Saarländischen Spielhallengesetzes trotz der beanstandeten, den Spielhallenbetreibern auferlegten Beschränkungen die Handlungsfreiheiten für die in Frankreich wohnenden EU-Ausländer, da gewerbliches Münzspiel dort gänzlich verboten ist, sogar erweitern.
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, a.a.O., juris-Rdnr. 83, wo die Frage offen gelassen wird
Die Frage kann aber letztlich dahingestellt bleiben.
Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu in der vorstehend zitierten Entscheidung in Bezug auf das Spielhallengesetz Berlin ausgeführt, dass dieses, selbst wenn unterstellt würde, dass die dortige Klägerin oder ihre Kunden durch die angegriffenen Regelungen in der Wahrnehmung einer unionsrechtlichen Grundfreiheit beschränkt würden, nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot unanwendbar wäre. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen lediglich ‚scheinheilig‘ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wären, tatsächlich aber einem anderen – insbesondere fiskalischen – Zweck dienten. Zu ihnen gebe es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten. Das Berufungsgericht habe festgestellt, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielen, die nach der bisherigen Regelung der Gewerbeordnung betrieben werden durften. Da sich nach dem Berufungsurteil Ausweichbewegungen von Spielern von Spielhallen zu Gaststätten in Berlin nicht feststellen ließen und Spielbanken sich in der Anzahl ihrer Außenstellen und der Zugangsreglementierung von Spielhallen wesentlich unterschieden, sei eine Expansionspolitik des Landes Berlin in einem Sektor mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial, die der Zielsetzung der für Spielhallen geschaffenen Regelungen zuwiderliefe, in keiner Weise erkennbar.
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, a.a.O., juris-Rdnr. 84 ff.
Letztere Ausführungen lassen sich ohne weiteres auf die Verhältnisse im Saarland übertragen.
Für das Verbundverbot und das Abstandsgebot hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass die Vorschriften des Saarländischen Spielhallengesetzes sowie die im Saarland für Spielbanken und Gaststätten geltenden Vorschriften konsequent und kohärent an dem Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ausgerichtet sind.
In der bereits zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7.3.2017 heißt es diesbezüglich:
„Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebs stellt ein legitimes Ziel für die Berufsfreiheit einschränkende Regelungen dar (vgl. BVerfGE 115, 276 <304 ff.>). Es gelten insofern allerdings besondere Anforderungen, sofern der Staat zugleich auf Teilen des Spielmarktes selbst wirtschaftend tätig ist (vgl. BVerfGE 115, 276 <307 ff.>). So verlangt ein beim Staat monopolisiertes Sportwettenangebot eine konsequente Ausgestaltung der Maßnahmen zur Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten (vgl. BVerfGE 115, 276 <309 f.>), da fiskalische Erwägungen des Staates solche Einschränkungen der Berufsfreiheit nicht tragen können (vgl. BVerfGE 115, 276 <307>). Auch über die - vorliegend nicht zur Prüfung stehende - Ausgestaltung staatlicher Monopole hinaus ist in einer Konfliktlage mit staatlicher Beteiligung am Spiel- und Wettmarkt eine Ausrichtung der staatlichen Maßnahmen auf die Bekämpfung der Spielsucht erforderlich. Dabei sind andere Glücksspielformen insbesondere dann einzubeziehen, wenn der Gesetzgeber (auch) eigene fiskalische Interessen verfolgt und die Glücksspielformen potentiell in Konkurrenz zueinander stehen. Denn auch hier kann die legitime Zielsetzung, die Wettleidenschaft zu begrenzen und die Wettsucht zu bekämpfen, in ein Spannungsverhältnis zu den fiskalischen Interessen des Staates geraten (vgl. BVerfGE 115, 276 <310 f.>). Die suchtpräventiv ausgerichtete staatliche Regulierung in einem Glücksspielsegment darf nicht durch die fiskalische Ausrichtung der Regulierung in einem anderen konterkariert werden. Dies gilt insbesondere dort, wo die Regulierung privater Angebote und staatliche Monopole zusammentreffen, wie dies bei der Regulierung von Spielhallen einerseits und Spielbanken andererseits der Fall sein kann.
Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind jedoch zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt. Föderal unterschiedliche oder auch konkurrierende Lösungswege sind zudem im Bundesstaat angelegt (vgl. zu Art. 3 GG BVerfGE 103, 225 <241>; 114, 371 <383>; für das unionsrechtliche Kohärenzgebot vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014, Digibet und Albers, C-156/13, EU:C:2014:1756, Rn. 33 ff.).
Dies wird auch den Anforderungen des Gerichtshofs der Europäischen Union an die staatliche Bekämpfung der Spielsucht im nicht monopolisierten Bereich gerecht (vgl. BVerfGE 115, 276 <316 f.>). Demnach ist die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung nur dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urteil vom 21. Oktober 1999, Zenatti, C-67/98, EU:C:1999:514, Rn. 36 f.; Urteil vom 6. November 2003, Gambelli u.a., C-243/01, EU:C:2003:597, Rn. 67; Urteil vom 6. März 2007, Placanica u.a., C-338/04 u.a., EU:C:2007:133, Rn. 52 f.; Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, C-46/08, EU:C:2010:505, Rn. 55, 64 f.; Urteil vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., C-316/07 u.a., EU:C:2010:504, Rn. 88).“
BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1874/13 u.a. –, a.a.O., juris-Rdnr. 122 - 124
„Das Verbundverbot und die Abstandsgebote sind konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind. Bei der Regulierung der Geldspielgeräte in Gaststätten sind keine gesteigerten fiskalischen Interessen auf Seiten der Länder erkennbar.
Mit dem in die Regelungen nicht einbezogenen Betrieb der Spielbanken sind allerdings gesteigerte fiskalische Interessen der Länder verbunden, weil ihnen nach Landesgesetz wesentliche Anteile an der Betreibergesellschaft gehören (vgl. § 5 Abs. 3 SpielbG-Saar) und sie Bruttospielertrag und Gewinn der Spielbanken abschöpfen (vgl. § 14 Abs. 1, § 15 SpielbG-Saar; § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 bis 5 SpBG Bln). Insofern ist nicht ausgeschlossen, dass das Verbundverbot und die weiteren Beschränkungen in den neuen Spielhallengesetzen indirekt auch fiskalische Interessen der Länder durch Verlagerung auf das Angebot der Spielbanken fördern. Insoweit besteht ein Konkurrenzverhältnis zwischen den - hier regulierten - Spielhallen und den - auch mit fiskalischen Interessen betriebenen - Spielbanken, die in Berlin und im Saarland Dependancen oder Zweigniederlassungen betreiben, in denen ausschließlich und losgelöst von den übrigen Glücksspielangeboten der Spielbanken vergleichbares Glücksspiel an Automaten beziehungsweise Geräten angeboten wird. Diese sind durch die ausdrückliche Ausnahme in § 33h Nr. 1 GewO von der Anwendbarkeit der spielhallenbezogenen Regelungen der Gewerbeordnung ausgenommen. Demgegenüber wird der Entstehung von Mehrfachspielhallen, die wegen des großflächigen Angebots und der größeren Zahl an verfügbaren Spielgeräten in die Nähe der Automatensäle von Spielbanken heranrücken, mit den angegriffenen Regelungen entgegengewirkt.
Dennoch liegt hierin keine Inkonsequenz in Bezug auf das von den Gesetzgebern verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht, da der Betrieb der Spielbanken und die Erlaubnis zur Aufstellung von Spielautomaten in eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs (§ 1 Nr. 2 GlüStV), ausgerichtet sind. Für Spielbanken sind umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen. So gelten für die Spielbanken gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV bundesweit die Werbebeschränkungen gemäß § 5 GlüStV, die Pflicht zur Entwicklung eines Sozialkonzepts gemäß § 6 GlüStV, die Aufklärungspflichten des § 7 GlüStV sowie insbesondere das bundesweite Spielersperrsystem mit der Möglichkeit von Selbst- und Fremdsperren gemäß § 8 GlüStV.
Im Hinblick auf den Angebotsumfang der Spielbanken ist überdies gesetzlich geregelt, dass dieser sich nicht an fiskalischen Interessen orientieren darf, sondern gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV an die Ziele des § 1 GlüStV gebunden ist. Dementsprechend sieht § 20 Abs. 1 GlüStV zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine Begrenzung der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. Damit sind auch der Zulassung von Zweigniederlassungen beziehungsweise Dependancen Grenzen gesetzt (zu deren Genehmigungsbedürftigkeit vgl. § 6 Abs. 3 SpielbG-Saar; zu Nebenbestimmungen § 2 Abs. 7 Nr. 1 SpBG Bln, § 6 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 SpielbG-Saar). So ist das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte (fünf in Berlin und sieben im Saarland) aus dem Alltag herausgehoben, während das Spiel in Spielhallen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist. Dieser Unterschied wird auch bei einer Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund der Abstandsgebote nach Ablauf der Übergangsfristen grundsätzlich fortbestehen. Nach den vorliegenden Untersuchungen fällt die vom kleinen Spiel an Spielautomaten in Spielbanken ausgehende Suchtproblematik sehr viel geringer aus als beim Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen (vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht, 2014, S. 189; Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends - Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 102; Meyer u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie: Entstehung, Komorbidität, Remission und Behandlung - Endbericht, S. 68).
Zusätzlich bestehen durch die Aufsicht der für Inneres zuständigen Landesministerien (vgl. § 12 SpBG Bln, § 2 Abs. 4 Satz 1 Allgemeines Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin i.V.m. Nr. 5 Abs. 5 Zuständigkeitskatalog Ordnungsaufgaben Berlin bzw. § 12 SpielbG-Saar, Nr. 2.16 der Anlage der Bekanntmachung der Geschäftsbereiche der obersten Landesbehörden des Saarlandes) hinreichende strukturelle Sicherungen dafür, dass die inhaltlichen Vorgaben im Hinblick auf die Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie der Kanalisierung des Spieltriebs vom Staat gegenüber den Spielbanken durchgesetzt werden können (vgl. BVerfGE 115, 276 <312>; BVerfGK 10, 525 <533>). Damit ist es den zuständigen Behörden beider Länder aufgegeben, eine an § 1 GlüStV orientierte Beschränkung sowohl der Dependancen oder Zweigniederlassungen der Spielbanken als auch des Angebots an Spielautomaten an den einzelnen Standorten der Spielbanken durchzusetzen.
Im Übrigen widerspricht das Angebot des Automatenspiels in Spielbanken in Berlin und im Saarland - soweit ersichtlich - auch in seiner tatsächlichen Ausgestaltung nicht den Zielen der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Spieltriebs und orientiert sich nicht an fiskalischen Interessen der Länder. Die Zahl der Zweigniederlassungen ist in beiden Ländern leicht gesunken, während die Zahl der Spielhallen und gerade der Mehrfachspielhallen in den letzten zehn Jahren sprunghaft angestiegen ist. Auch bei Berücksichtigung der "Ausdünnung" des Spielhallenmarktes durch Verbundverbot und Abstandsgebot nach Ablauf der Übergangsfristen zum 31. Juli 2016 beziehungsweise zum 30. Juni 2017 dürfte die absolute Zahl der Spielautomaten in Spielbanken erheblich geringer bleiben als die Zahl der Spielgeräte in Spielhallen.
Zur konsequenten Regulierung der Spielbanken und insbesondere des Automatenspiels mit dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht haben die Landesbehörden jedoch auch in Zukunft dafür Sorge zu tragen, dass die Reduzierung der Zahl der Spielhallen nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels und eine Vermehrung der Standorte von Spielbanken und ihren Dependancen konterkariert wird.“
BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1874/13 u.a. –, a.a.O., juris-Rdnr. 141 - 147
Der aufgezeigten Auslegung der Tragweite des unionsrechtlichen Kohärenzgebots schließt sich der Senat vollumfänglich an. Die auf ihr basierenden Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zur Auswertung der in tatsächlicher Hinsicht relevanten Erkenntnisse und Gegebenheiten sowie zur Begründung der rechtlichen Schlussfolgerung, das Abstandsgebot und das Verbundverbot verletzten das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht, überzeugen auch in Bezug auf die Frage der Vereinbarkeit der vorliegend beanstandeten Regelungen des Saarländischen Spielhallengesetzes mit dem unionsrechtlichen Kohärenzgebot. Denn auch insoweit gilt nach allem Gesagten, dass die Verbote von Internet-Terminals und Geldausgabeautomaten sowie die speziell für Spielhallen geltende Sperrzeitregelung dem diesen Glücksspielsektor prägenden Suchtpotenzial entgegenwirken sollen und hierzu auch geeignet sind, während das Glücksspiel in Spielbanken anderen, an dessen spezifischen Besonderheiten ausgerichteten Spielerschutzvorschriften unterliegt und es in Gaststätten eines den Spielhallen gleichgeschalteten Spielerschutzes nicht bedarf.
Von einer Inkohärenz auf dem Gebiet der landesrechtlichen Regulierung des Automatenspiels kann demnach – jedenfalls gegenwärtig – nicht ausgegangen werden.
Die Berufung ist nach alldem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.
Beschluss
Der Streitwert wird unter entsprechender Abänderung des erstinstanzlichen Streitwertbeschlusses für das erstinstanzliche Verfahren und das Berufungsverfahren auf 108.000,00 Euro (1.000,00 Euro [1/5 des Auffangwerts] x 4 Feststellungsanträge x 27 Spielhallen) festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, 52 Abs. 2, 40, 47 Abs. 1 GKG).
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 Abs. 4 GlüStV, 12 Abs. 1 SSpielhG - auch mit Blick auf die Befreiungsmöglichkeiten nach § 12 Abs. 2 SSpielhG
§§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, 12 SSpielhG
§§ 2 Abs. 3, 24 Abs. 2 bis hin zu § 26 GlüStV bewirkten weitere rechtliche Angleichungen an die Regulierung der sonstigen Glücksspiele. Das insoweit in § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG
§§ 1 bis 3, 4 Abs. 1, 3 und 4, §§ 5 bis 7 sowie 24 bis 26, 28 nebst Übergangsregelungen, insbesondere § 29 GlüStV
§§ 24 ff. GlüStV
§§ 1 und 3 SpielV
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO
§§ 63 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, 52 Abs. 2, 40, 47 Abs. 1 GKG
§ 7 SSpielhG
§ 2 RWLG
§ 11 AG
§ 2 SSpielhG
§ 1 GlüStV
§ 28 GlüStV
§ 8 SSpielhG
§ 1 SSpielhG
§ 4 SSpielhG
§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG
§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG
§ 7 Abs. 1 SSpielhG
§ 8 Abs. 2 SSpielhG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 SNRSG
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG
§ 2 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 SNRSG
§ 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 LGlüG
§ 12 Abs. 1 SSpielhG
§ 1 Abs. 1 SpielV
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 5 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG
§ 2 Abs. 1 Nr. 7 SNRSG
§ 33c Abs. 1 GewO
§ 29 Abs. 4 Satz 4, Satz 5 GlüStV
§ 12 Abs. 2 SSpielhG
§ 3 Abs. 2 SSpielhG
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 24 Abs. 2 GlüStV
§ 25 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 25 Abs. 1 GlüStV
§ 1 Abs. 1 Nr. 3 SpielV
§ 8 Abs. 1 SSpielhG
§ 8 Abs. 2 SpielV
§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 SSpielhG
§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 SSpielhG
§ 13 Nr. 6 und 6a SpielV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV
§ 6 Abs. 5 SSpielbG
§ 12 Abs. 1 SSpielbG
§ 4 Abs. 3 Nr. 3 SSpielhG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 33h Nr. 1 GewO* *von der Anwendbarkeit der* *spielhallenbezogenen* *Regelungen der Gewerbeordnung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 56 AEUV
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art 12 GG
Art. 79 Abs. 3 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 3 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 39, 247
WM 2015, 1827
BVerfGE 117, 263
BVerfGE 130, 372
BVerfGE 114, 196
BVerfGE 138, 136
BVerfGE 115, 276
BVerfGE 103, 225
1 K 354/13
00 Uhr bis 10.00
1 B 351/14
1 B 5.13
1 BvR 2129/02
8 C 6.15
8 C 19.09
I C 33.68
1 A 3/15
2 BvR 787/16
2 BvR 2584/12
8 C 6/15
1 BvR 1874/13
1 B 346/17
1 B 53/17
1 B 168/17
2 BvR 2190/14
1 BvR 931/12
1 B 164/17
1 B 476/13
14 A 1554/07
1 BvR 2576/04
2 BvR 2258/09
2 BvF 2/03