Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-10-20, Aktenzeichen OVG 1 B 6.10
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2011:1020.OVG1B6.10.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die Umweltzone Berlin wurde auf der Grundlage des Luftreinhalte- und Aktionsplans für Berlin 2005-2010 ohne Rechtsverstoß ausgewiesen und ist auch aus aktueller Sicht nicht zu beanstanden.(Rn.18)
2. Vergleiche zu Leitsatz 1 BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9.06 -, BVerwGE 128, 278 ff.(Rn.19)
3. Vergleiche zu Leitsatz 3 OVG Münster, Beschluss vom 25. Januar 2011 - 8 A 2751/09 - ZUR 2011, 199 ff. (Rn.25)
Verfahrensgang
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Einrichtung einer Umweltzone in Berlin aufgrund des Luftreinhalte- und Aktionsplans für Berlin 2005 bis 2010. Er wohnt innerhalb der Umweltzone und ist Halter eines PKW Daimler Benz 3.0 l. Diesel, der erstmals 1982 zugelassen wurde. Für dieses Fahrzeug wird eine Plakette der Schadstoffgruppen 2 bis 4 nicht erteilt. Der Kläger darf deshalb mit diesem Fahrzeug ab 1. Januar 2008 die Umweltzone nicht mehr befahren. Die Beteiligten stimmen darin überein, dass Ausnahmeregelungen für das Fahrzeug nicht oder noch nicht greifen.
Nachdem deutlich geworden war, dass die im Jahr 1999 von der Europäischen Union festgelegten Grenzwerte für Feinstaub in Berlin nicht einzuhalten sein würden, begann die damalige Senatsverwaltung für Stadtentwicklung – Planen Bauen Wohnen Umwelt Verkehr – im Jahr 2001 mit den Vorarbeiten zu einem Luftreinhalteplan. Parallel setzte die Bundesrepublik mehrere EU-Richtlinien zur Verbesserung der Luftqualität durch das Bundesimmissionsschutzgesetz um (vgl. insbesondere § 3 und § 4 der 22. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes – 22. BImSchV – in der ab 18. September 2002 geltenden Fassung nebst Auflistung der dort umgesetzten EU-Richtlinien in der Fußnote Nr. 1, BGBl. I 2002, 3626 ff.). Es folgten im November 2003 die ersten Abstimmungsgespräche. Im Jahr 2004 leitete die Senatsverwaltung das Verfahren zur Aufstellung eines Luftreinhalte- und Aktionsplans für Berlin ein. Der Entwurf des Plans wurde nach öffentlicher Bekanntmachung in der Zeit vom 15. Februar 2005 bis 31. März 2005 ausgelegt. Erlassen wurde der Plan dann vom Senat von Berlin am 16. August 2005. Er sieht neben anderen Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität die stufenweise Einrichtung einer Umweltzone innerhalb des Berliner S-Bahnrings ab 1. Januar 2008 vor. Durch Beschluss des Senats von Berlin vom 20. März 2007 wurde der Plan an die 35. Verordnung zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes angepasst. Die Anpassung betraf die Zuordnung der Fahrzeuge zu Schadstoffgruppen und die Einführung des Plakettensystems. Ende 2007 wurden an den Zufahrtsstraßen zur Umweltzone die dafür vorgesehenen Verkehrszeichen 270.1 der Anlage 2 zur Straßenverkehrsordnung – StVO – (zu § 41 Abs. 1 StVO) aufgestellt. Nach den Angaben des Beklagten handelt es sich um 89 Verbotszeichen. Seinerzeit gehörte Berlin zusammen mit Köln und Hannover zu den ersten Städten, die eine Umweltzone eingeführt haben. Zwischenzeitlich haben über 40 Städte in der Bundesrepublik eine Umweltzone eingerichtet. Die zweite Stufe der Umweltzone trat in Berlin zum 1. Januar 2010 in Kraft. Der Beklagte hat zwei Wirkungsuntersuchungen zur Umweltzone mit den Titeln „Ein Jahr Umweltzone Berlin“ und „Ein Jahr Umweltzone Stufe 2 in Berlin“ vorgelegt. Die Fortschreibung des Luftreinhalteplans ist Gegenstand aktueller Gutachtenaufträge der Senatsverwaltung für Gesundheit, Umwelt und Verbraucherschutz.
Gegen das Verbot der Teilnahme mit Kraftfahrzeugen am Verkehr in der Umweltzone legte der Kläger letztendlich am 14. Januar 2008 unter Bezugnahme auf 73 der aufgestellten Verkehrszeichen bei der Verkehrslenkung Berlin Widerspruch ein. Die Einrichtung der Umweltzone sei unverhältnismäßig, da sie keine Wirkung zeige. Er verwies insoweit auf ein vom Allgemeinen Deutschen Automobil-Club e.V. – ADAC – eingeholtes, von Prof. Dr. Möller von der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus unter dem 29. Oktober 2007 erstelltes Gutachten. Danach sei der Anteil des Verkehrs am Feinstaub der Größe P10 sehr gering. Die Überschreitung der Grenzwerte sei im Wesentlichen durch andere Faktoren bedingt, so dass die Feinstaubemission durch Kraftfahrzeuge vor Ort vernachlässigt werden könnten. Zur Stickstoffdioxidimmission (NO2) trage der Verkehr mit weniger als 50 % bei. Eine starke Erhöhung der Konzentration der Stickoxide sei nur in Straßennähe gegeben. Der Anteil der nicht schadstoffarmen Benzin-PKW sei zu gering, als dass die Umweltzone auf die Stickstoffdioxid-Belastung einen erheblichen Effekt haben könne. Selbst bei einer Grenzwertüberschreitung ergebe sich bei beiden Luftschadstoffen kein höheres Potential einer Gesundheitsgefährdung. Der Verwaltungsaufwand für die Einrichtung und Überwachung einer Umweltzone lohne sich nicht. Besitzer von nicht plakettenfähigen Kraftfahrzeugen würden diskriminiert. Für die Einzelheiten wird auf das Gutachten vom 29. Oktober 2007 (Bd. I Bl. 49 ff. der Gerichtsakte) Bezug genommen.
Der Widerspruch hatte keinen Erfolg. Zur Begründung führte die Verkehrslenkung Berlin an, dass die Umweltzone eingerichtet worden sei, weil die verbindlichen Feinstaub- und Stickstoffdioxidgrenzwerte an den stark belasteten Hauptverkehrsstraßen in der Berliner Innenstadt überschritten worden seien. Der Straßenverkehr sei dabei eine erhebliche Quelle für Feinstaub und Stickstoffdioxid. Die eigene auf wissenschaftliche Untersuchungen der Technischen Universität Berlin, der Freien Universität Berlin, der Universität Duisburg und des Landesumweltamtes Brandenburg gestützte Ursachenanalyse habe ergeben, dass ein erheblicher Teil der Immissionen in der Umweltzone vor Ort entstünden (vgl. Abschnitt II.3 des Anhangs zum Luftreinhalte- und Aktionsplan). Auch die Wirksamkeit von verschiedenen Umweltzonenvarianten sei unter Beteiligung der IVU Umwelt GmbH, der VMZ Berlin GmbH und des Instituts für Meteorologie der FU Berlin (Abschnitt III.2 des Anhangs zum Luftreinhalte- und Aktionsplan) abgeschätzt worden. Die Ursachenanalyse habe ergeben, dass durch die Verringerung der stark emittierenden Dieselfahrzeuge mit einem Rückgang der Feinstaubbelastung durch die beiden Stufen der Umweltzone von etwa 10 % zu rechnen sei. Dies werde einen Rückgang der Überschreitung des 24 h – Grenzwertes für Feinstaub um acht bis zwölf Tage bewirken. Diese Prognose widerlege auch das Gutachten von Prof. Dr. Möller nicht. Soweit dieser Gesundheitsgefahren einschätze, werde er außerhalb seines wissenschaftlichen Arbeitsgebiets tätig und er ignoriere die von der europäischen Gemeinschaft festgelegten Immissionsgrenzwerte für Feinstaub der Größe P10.
Der Kläger hat am 11. April 2008 Klage erhoben. Er hat ergänzend geltend gemacht, dass die Umweltzone zu groß und zu wenig differenziert ausgewiesen worden sei. So seien die Grenzwerte für Luftschadstoffe im Tiergarten und in Nebenstraßen nicht überschritten worden. Die Ursachenanalyse durch den Beklagten sei widersprüchlich und zu undifferenziert. Der Anteil des Straßenverkehrs am Feinstaubaufkommen sei gering, im Vordergrund stünden die Staubaufwirbelung und der Transport aus außerhalb Berlins gelegenen Quellen. Diese Quellen seien durch die Umweltzone nicht zu beeinflussen. Die geringe Beeinflussbarkeit der Grenzwertüberschreitungen durch Feinstaub der Größe P10 mittels verkehrsbeschränkender Maßnahmen ergebe sich auch aus einer Studie des Fraunhofer Instituts für Verkehrs- und Infrastruktursysteme (s. Bd. I Bl. 86 ff. der Gerichtsakte: Sähn/Klingner „Auswirkungen ordnungsrechtlicher Verkehrsmaßnahmen auf die lokale Feinstaubbelastung unter Berücksichtigung meteorologischer Einflüsse“, im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, Dresden, September 2006). Die Voraussetzungen für das Aufstellen der Verkehrszeichen, insbesondere die dafür erforderlichen besonderen Umstände im Sinne des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 der Straßenverkehrsordnung lägen nicht vor. Der Wirkungsuntersuchung „Ein Jahr Umweltzone Berlin“ hat der Kläger eine Studie des ADAC vom Juni 2009 zur Wirksamkeit von Umweltzonen sowie eine weitere gutachterliche Stellungnahme von Prof. Dr. Möller vom 4. Juni 2009 entgegen gehalten.
Der Klage ist der Beklagte mit seiner Erwiderung im Einzelnen entgegen getreten. Er hat auf die von ihm schon vor Einrichtung der Umweltzone ergriffenen Maßnahmen auch außerhalb des Straßenverkehrs zum Schutz vor Luftschadstoffen verwiesen. Da diese nicht ausreichend seien, müssten nunmehr weitere Maßnahmen hinzukommen, um die Einhaltung der Grenzwerte für Luftschadstoffe zu gewährleisten. Er hat insbesondere die von ihm durchgeführten Untersuchungen und Prognosen gegenüber dem Gutachten von Prof. Dr. Möller verteidigt. Dieses Gutachten setze der Prognose des Beklagten lediglich eine eigene Prognose entgegen, die ebenfalls mit den typischen prognosebedingten Unsicherheiten behaftet sei. Zudem entspreche das Gutachten wissenschaftlichen Standards nicht, es lasse vom Gutachter selbst erhobene Erkenntnisse unerwähnt, reiße isolierte Erkenntnisse aus dem Zusammenhang und verallgemeinere sie unzulässig. Dadurch unterschätze Prof. Dr. Möller den Anteil des Straßenverkehrs an der Luftschadstoffbelastung systematisch. Für die Zusammenhänge zwischen der Schadstoffbelastung durch den Straßenverkehr und den Gesundheitsrisiken für Anwohner hat er auf einen Bericht von Prof. Dr. Wichmann vom Helmholtz Zentrum München – Deutsches Forschungszentrum für Gesundheit und Umwelt, Institut für Epidemiologie verwiesen (Umweltmedizin in Forschung und Praxis 2008, 7 ff.), der einen wesentlichen Effekt von Umweltzonen darin sieht, dass eine Vielzahl von Menschen in geringerem Maße dem toxikologisch relevanten Feinstaub aus Dieselruß ausgesetzt werde. Der Beklagte ist zudem davon ausgegangen, dass die Wirksamkeit der Umweltzone dadurch erhöht werde, dass die Modernisierung der Fahrzeugflotte schneller voranschreite als erwartet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage am 9. Dezember 2009 als unbegründet abgewiesen. Das straßenverkehrsrechtliche Fahrverbot durch die aufgestellten Umweltzonenschilder sei zu Recht als Folge der Festlegungen im Luftreinhalte- und Aktionsplan angeordnet worden. Dabei komme es auf das Vorliegen der Voraussetzungen für straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen im Sinne des § 45 der Straßenverkehrsordnung nicht an. Sei ein immissionsschutzrechtlicher Plan aufgestellt, ergebe sich aus Straßenverkehrsrecht allein die Art und Weise der Umsetzung der Verkehrsbeschränkungen. Der für die Einrichtung der Umweltzone erforderliche Luftreinhalteplan sei formell und materiell-rechtlich ordnungsgemäß erstellt worden. Eine Veröffentlichung des Plans im Amtsblatt von Berlin sei nicht erforderlich, Pressemitteilungen über die Verabschiedung des Plans und seine Veröffentlichung im Internet seien ausreichend gewesen. Der Inhalt des Plans entspreche planungsrechtlichen Grundsätzen und den Mindestanforderungen, die § 11 Abs. 3 der 22. BImSchV an diesen stelle. Der Beklagte sei im Hinblick auf die Überschreitung der Grenzwerte für Feinstaub und Stickstoffdioxid verpflichtet gewesen, den Luftreinhalte- und Aktionsplan aufzustellen. Bei der Aufstellung des Plans stehe dem Beklagten ein Gestaltungsspielraum zu, den dieser rechtsfehlerfrei ausgefüllt habe. Die aus seinen Prognosen u.a. abgeleitete Maßnahme der Einrichtung einer Umweltzone sei zum Schutz der menschlichen Gesundheit erforderlich und geeignet. Die Abgrenzung der Umweltzone durch den Berliner S-Bahnring sei sachgerecht.
Der Kläger hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Er macht geltend, dass sein „persönlicher Beitrag“ für die Verringerung der Luftschadstoffe aufgrund des Fahrverbots in der Umweltzone letztendlich nicht messbar und damit auch nicht von Relevanz sei. Die Festsetzung einer Umweltzone durch den Luftreinhalte- und Aktionsplan sei unverhältnismäßig, da eine Umweltzone kein geeignetes Mittel sei, um die Feinstaubemissionen zu verringern. Die Umweltzone habe tatsächlich auch keine Verbesserungen gebracht. Dies sei dadurch belegt, dass im Jahr 2010 schon bis zum Monat März an 30 Tagen eine Überschreitung der zulässigen Feinstaubkonzentration gemessen worden sei. Es sei zudem nicht zwingend, dass die Verringerung von hochemittierenden Fahrzeugen auch zu einer Verringerung dieser Schadstoffe führe. Die Zusammensetzung der Feinstaubbelastung sei vielfältig und ihre Abhängigkeit von verschiedenen Faktoren – insbesondere den Wetterbedingungen – groß. Die von dem Beklagten verwendeten Methoden seien unzureichend, um den Nachweis der Wirksamkeit der Umweltzone führen zu können. Zudem sei die Rußkonzentration in Berlin auch ohne diese Maßnahme kontinuierlich gesunken. Der vom ADAC durchgeführte Vergleich zwischen Gebieten mit und ohne Umweltzone habe gezeigt, dass die Umweltzonen keinen signifikanten Einfluss auf die Feinstaub- und Stickstoffdioxidbelastung hätten. Die Untersuchung beruhe auf Vergleichen, die auch der Beklagte ziehe. Soweit die Stickstoffbelastung zurückgehe, liege dies daran, dass es in Berlin und Brandenburg mittlerweile weniger Kraftfahrzeuge gebe und die Fahrzeugflotte insgesamt erheblich modernisiert worden sei. Dies sei eine normale Entwicklung und sie stehe nicht im Zusammenhang mit der Umweltzone. Der Beklagte bekräftigt zudem seine Ansicht, dass das Verwaltungsgericht das Vorliegen einer Gefahrenlage im Sinne des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO hätte prüfen müssen. Eine solche Gefahrenlage habe tatsächlich nicht vorgelegen.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. Dezember 2009 zu ändern und die Anordnung der Verkehrslenkung Berlin gemäß Verkehrszeichen 270.1 zu § 41 Abs. 1 der Straßenverkehrsordnung zur Ausweisung der Umweltzone Berlin in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 2. April 2008 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte hält die Berufung für unzulässig und zudem für unbegründet. Die Berufung sei nicht wie erforderlich beim Verwaltungsgericht eingelegt worden, weil die Berufungsschrift an das Oberverwaltungsgericht Berlin gerichtet gewesen sei. Schon die Klage sei mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig gewesen, da sie ebenso wie das vorhergehende Widerspruchsverfahren nur gegen 73 der insgesamt 89 Verkehrszeichen gerichtet gewesen sei. Die Beseitigung nur eines Teils der Verkehrszeichen nütze dem Kläger nichts. In der Sache verteidigt der Beklagte das verwaltungsgerichtliche Urteil. Er verweist ergänzend auf eine erhebliche Relevanz der Stickstoffdioxidkonzentration in der Atemluft für Herz-Kreislauf-Erkrankungen. Schon die erste Stufe der Umweltzone habe ausweislich der Wirkungsanalyse 2009 eine Verminderung des Dieselrußes um 24 % und eine Verminderung der Stickstoffdioxidbelastung um sieben bis zehn Prozent im Jahresmittel erbracht. Er bestreitet, dass die Wirkungsanalyse nur auf Modellrechnungen beruhe, vielmehr lägen ihr auch Messungen zugrunde. Er verweist auf seine Prognosen im Luftreinhalte- und Aktionsplan, wonach die zweite Stufe der Umweltzone die Belastung mit Feinstaub P10 um fünf bis zehn Prozent und die Stickstoffdioxidkonzentration um 13 % senken werde. Vorsorglich weist er darauf hin, dass seiner Ansicht nach die Anpassung des Luftreinhalte- und Aktionsplans an die 35. BImSchV von ihm nicht öffentlich bekanntgemacht werden musste. Eine solche Verpflichtung bestehe nur für den Luftreinhalteplan, geändert worden sei in der Sache aber nur der Aktionsplan.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte (2 Bände), den Verwaltungsvorgang (12 Bände), den Widerspruchsvorgang sowie die beiden Wirkungsuntersuchungen „Ein Jahr Umweltzone Berlin“ und „Ein Jahr Umweltzone Stufe 2 in Berlin“ verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Klägers ist zulässig. Der vom Beklagten geltend gemachte Umstand, dass die Berufungsschrift an das nicht mehr existierende Oberverwaltungsgericht Berlin adressiert worden ist, erweist sich ausweislich der jedenfalls zutreffenden Hausanschrift des Verwaltungsgerichts und des tatsächlichen Eingangs dort als offensichtlicher Schreibfehler, der für die Bestimmung des Adressaten der Berufungsschrift ohne Belang ist.
Die Berufung ist aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
A. Die Anfechtungsklage ist allerdings zulässig. Sie richtet sich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, gegen verkehrsregelnde Maßnahmen durch Verkehrszeichen in der Form einer Allgemeinverfügung (vgl. auch OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Mai 2011 – 12 LC 139/09 – juris Rn. 28-29). Das Begehren des Klägers ist darauf gerichtet, ihm das Befahren der Umweltzone mit seinem nicht schadstoffarmen Fahrzeug zu ermöglichen. Dann braucht er, da er die Umweltzone als Ganzes angreift, im Hinblick auf deren Flächencharakter nicht jedes einzelne Verkehrszeichen, das seinem Begehren – an welcher Stelle auch immer – entgegenstehen könnte, in seinem Klageantrag zu benennen. Wird die Umweltzone grundsätzlich angegriffen, fallen oder stehen mit ihr alle zu ihrer Einrichtung erforderlichen Verbotszeichen. Den erforderlichen Widerspruch (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. März 2008 – OVG 11 S 16.08 – juris und 7. Mai 2008 – OVG 11 S 35.08 – juris) hat der Kläger, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, fristgerecht eingelegt.
B. Die Klage ist aber unbegründet. Die Verkehrslenkung Berlin hat die Verbotszeichen zur Umweltzone in Einklang mit den straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften und den Planvorgaben aufgestellt (I). Der für die Einrichtung der Umweltzone die erforderliche Grundlage bildende und deshalb hier inzident zu prüfende Luftreinhalte- und Aktionsplan für Berlin 2005 bis 2010 (Abgeordnetenhaus-Drucksache 15/4157, zit.: Luftreinhalte- und Aktionsplan) ist gemäß § 47 des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG) sowohl aus formell-rechtlicher (II.1) als auch materiell-rechtlicher Sicht (II.2) rechtmäßig zustande gekommen und erweist sich auch aus Sicht der vom Senat durchgeführten mündlichen Verhandlung im Nachhinein nicht als rechtswidrig oder zwischenzeitlich erledigt (III).
I. Die Berufung geht fehl, wenn sie eine Verpflichtung der Straßenverkehrsbehörde annimmt, die Voraussetzungen des § 45 der Straßenverkehrsordnung (StVO) – insbesondere das Vorliegen der in Abs. 9 der Vorschrift bezeichneten Gefahrenlage – bei der Ausweisung einer Umweltzone zu prüfen. Sie verkennt den Sinn und Zweck eines Planungsverfahrens. Ist ein Luftreinhalte- oder Aktionsplan aufgestellt worden, hat der zuständige Träger der öffentlichen Verwaltung die dort festgesetzten Maßnahmen durchzusetzen (so ausdrücklich § 40 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 47 Abs. 6 Satz 1 des Bundesimmissionsschutzgesetzes – BImSchG –; BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 – 7 C 9.06 – BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 32; vgl. ausführlich Jarass, BImSchG, 8. Aufl., 2010, § 40 Rn. 16 und 21 a). Ein Handlungsspielraum der insoweit hier zuständigen Straßenverkehrsbehörde besteht unter keinem Gesichtspunkt. Grundlage der Umsetzung ist allein die sich aus der Planaufstellung ergebende Notwendigkeit, die Umweltzone einzurichten. Die Belange des Straßenverkehrs hat die Straßenverkehrsbehörde ggf. schon vorab im Planungsverfahren einzubringen (so ausdrücklich § 47 Abs. 4 Satz 2 BImSchG). Dort werden die einzelnen Belange der Träger öffentlicher Gewalt und der Betroffenen auf ihre Relevanz und Berücksichtigungsfähigkeit bei der Festlegung der planerischen Maßgaben geprüft. Ist ein Plan aufgestellt, wird er entsprechend seinen Festsetzungen umgesetzt. Die Bestimmungen über nicht planabhängige straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen zum Zwecke des Schutzes vor Luftschadstoffen in § 40 BImSchG und § 45 StVO stehen unabhängig daneben.
Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Ausweisung der Umweltzone den im Luftreinhalte- und Aktionsplan festgesetzten Maßgaben nicht entspricht, und auch die Berufung macht solches nicht geltend. Die klare Abgrenzung der Umweltzone durch den Berliner S-Bahnring ermöglicht es, die Übereinstimmung von Festsetzung und Ausweisung der Umweltzone eindeutig nachzuvollziehen. Die Umweltzone ist im Luftreinhalte- und Aktionsplan als Dauermaßnahme festgesetzt und zeitlich nicht beschränkt. Sie wurde auch nicht nachträglich ausgesetzt oder aufgehoben.
II. Der Luftreinhalte- und Aktionsplan wurde entsprechend § 47 BImSchG aufgestellt. Nach § 47 Abs. 1 BImSchG hat die zuständige Behörde, wenn die durch eine Rechtsverordnung nach § 48 a Abs. 1 BImSchG festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten werden, einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Bestand die Gefahr, dass durch eine Rechtsverordnung nach § 48 a Absatz 1 BImSchG festgelegte Immissionsgrenzwerte oder Alarmschwellen überschritten werden würden, hatte die zuständige Behörde seinerzeit gemäß § 47 Abs. 2 BImSchG einen Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen aufzustellen (dies war in § 11 Abs. 4 der 22. Verordnung zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes [Verordnung über Immissionswerte für Schadstoffe in der Luft] – 22. BImSchV – wie erforderlich vorgesehen; die Grenzwerte ergaben sich aus den §§ 3 und 4 der 22. BImSchV). Die im Plan festgelegten Maßnahmen müssen geeignet sein, die Gefahr der Überschreitung der Werte zu verringern oder den Zeitraum, während dessen die Werte überschritten werden, zu verkürzen. Ein Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen kann Teil eines Luftreinhalteplans sein.
1. Verfahrensfehler bei der Aufstellung des hier inmitten stehenden Luftreinhalte- und Aktionsplans sind nicht ersichtlich. Insbesondere musste der aufgestellte Luftreinhalteplan nicht entsprechend § 47 Abs. 5 a Satz 5 BImSchG öffentlich bekannt gemacht werden, da diese Vorschrift gemäß der Übergangsbestimmung des § 67 Abs. 10 BImSchG nur für die Verfahren zur Aufstellung oder Änderung von Luftreinhalteplänen zur Anwendung kommt, die – anders als hier – nach dem 25. Juni 2005 eingeleitet worden sind. Besondere Bestimmungen über die Information der Öffentlichkeit bei der Aufstellung eines Aktionsplans bestehen erst seit dem 6. August 2010 (§ 47 Abs. 5 b BImSchG). Die am 20. März 2007 erfolgte Anpassung des Luftreinhalte- und Aktionsplans an die 35. BImSchV musste ebenfalls nicht öffentlich bekannt gemacht werden, denn sie stellt sich schon nicht als im Sinne des § 47 Abs. 5 a BImSchG öffentlich bekannt zu machende Planänderung dar. Die damit erfolgte Einarbeitung der erst nach der Planaufstellung geschaffenen bundesrechtlichen Bestimmungen über die Zuordnung der Fahrzeuge zu Schadstoffklassen innerhalb eines Plakettensystems, eine Verschärfung der Emissionsstandards und die Schaffung der Verkehrszeichen für die Umweltzone war bereits in dem am 16. August 2005 aufgestellten Plan selbst angelegt: Dort wird ausgeführt, dass weitere, entscheidende Randbedingung für die praktikable Durchführung der Umweltzone in der Berliner Innenstadt eine bundeseinheitliche Kennzeichnung von Fahrzeugen nach Schadstoffklassen sei. Hierzu müsse die Bundesregierung eine entsprechende Verordnung erlassen. Die derzeitigen Abgasstandards der EU müssten zudem dringend der technischen Entwicklung angepasst werden. Auch ein Verkehrsschild zur Kennzeichnung von Umweltzonen gebe es noch nicht. Dazu müsse die Bundesregierung die Straßenverkehrsordnung anpassen (s. Luftreinhalte- und Aktionsplan, S. 23 und S. 33, sowie die entsprechenden Ausführungen in der Vorlageverfügung an das Abgeordnetenhaus, Abgeordnetenhaus-Drucksache 15/4157 – Luftreinhalte- und Aktionsplan für Berlin 2005-2010 –). Ist eine veröffentlichungsbedürftige Änderung nicht erfolgt, kann dahinstehen, ob hier, wie der Beklagte meint, zudem nur der Aktionsplan von der Anpassung betroffen war. Da der Luftreinhalte- sowie der Aktionsplan, wie das Verwaltungsgericht treffend ausgeführt hat, beide keine Rechtsnormen sind, sondern als Verwaltungsinterna in ihrer Rechtsnatur Verwaltungsvorschriften ähnlich sind, gibt es über die speziellen Vorschriften des Bundesimmissionsschutzgesetzes hinaus keine Verpflichtung zu einer formellen Veröffentlichung (vgl. zur rechtlichen Einordnung der Pläne BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 – 7 C 9.06 – BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 27; OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Mai 2011 – 12 LC 139/09 – juris Rn. 29 m.w.N. und Jarass, BImSchG, 8. Aufl., 2010, § 47 Rn. 47 jeweils m.w.N.).
2. Der Luftreinhalte- und Aktionsplan erfüllt auch die materiell-rechtlichen Anforderungen, die gemäß § 47 BImSchG an diesen zu stellen sind. Dabei geht das Verwaltungsgericht zu Recht davon aus, dass der Beklagte vorliegend eine Entscheidung getroffen hat, die vom Verwaltungsgericht nur eingeschränkt überprüft werden darf (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 – 7 C 9.06 – BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 27; Oberverwaltungsgericht Münster, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 8 A 2751/09 – ZUR 2011, 199-202, juris Rn. 26 ff.; Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Urteil vom 12. Mai 2011 – 12 LC 139/09 – juris Rn. 41 ff.). Die Kontrolldichte hängt dabei von der Art des jeweiligen Plans ab: Vorliegend ist ein Luftreinhalteplan nach § 47 Abs. 1 BImSchG aufgestellt worden, in den gemäß § 47 Abs. 2 Satz 3 BImSchG ein Aktionsplan nach § 47 Abs. 2 BImSchG integriert wurde. Der Aktionsplan wurde hier mit der Eilbedürftigkeit von Maßnahmen wegen der Gefahr einer Überschreitung des 24 h – Grenzwertes für Feinstaub der Größe P10 im Jahr 2005 begründet (Luftreinhalte- und Aktionsplan, S. 6). Eine genaue Abgrenzung der Pläne braucht hier indes nicht zu erfolgen, da die Aufstellung beider Pläne verbindlich vorgeschrieben ist und, wie schon das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, die engeren Voraussetzungen für die Aufstellung eines Luftreinhalteplans nach § 47 Abs. 1 BImSchG vorliegend erfüllt sind (vgl. zum im Bundesimmissionsschutzgesetz angelegten Miteinander von Luftreinhalte- und Aktionsplan nur Jarass, BImSchG, 8. Aufl., 2010, § 47 Rn. 4).
Ein Luftreinhalteplan nach § 47 Abs. 1 BImSchG ist aufzustellen und die erforderlichen Maßnahmen sind festzulegen, wenn die vorgeschriebene Überwachung der Luftschadstoffbelastung nach § 44 BImSchG ergibt, dass die gemäß § 48 a Abs. 1 BImSchG i.V.m. der Verordnung über Immissionswerte für Schadstoffe in der Luft (22. BImSchV) festgelegten Immissionsschutzgrenzwerte bzw. die Toleranzmargen überschritten werden. Die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte hat das Verwaltungsgericht in vollem Umfang zu überprüfen (s. unten a.).
Den Schwerpunkt des Luftreinhalte- und Aktionsplans bilden die zur Einhaltung der verbindlichen Grenzwerte festgelegten Maßnahmen. Dabei ist die zukünftige Entwicklung der Luftschadstoffimmissionen in Wechselwirkung mit den zu ergreifenden Maßnahmen zu prognostizieren (s.u. b.). Die Maßnahmenauswahl erfolgt im Rahmen des § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nach planerischen Gesichtspunkten (vgl. § 47 Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 bis 5 b BImSchG). Bei der Auswahl der zu treffenden Maßnahmen und der von diesen negativ Betroffenen steht der planenden Behörde ein Gestaltungsspielraum zu (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 – 7 C 9.06 – BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 27). Auch die erforderliche Prognose über die weitere Entwicklung der zu berücksichtigenden Faktoren und die Effizienz der unterschiedlichen zu treffenden Maßnahmen kann durch das Verwaltungsgericht nur eingeschränkt überprüft werden, denn Prognosen entziehen sich regelmäßig einer exakten Tatsachenfeststellung. Sie können nur daraufhin überprüft werden, ob sie unter Berücksichtigung geeigneter Erkenntnismethoden methodisch einwandfrei erarbeitet und einleuchtend begründet worden sind. Für eine insoweit einwandfreie Prognoseentscheidung ist es grundsätzlich unerheblich, ob sie sich im Nachhinein bestätigt oder nicht (vgl. ausführlich Oberverwaltungsgericht Münster, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 8 A 2751/09 – ZUR 2011, 199-202, juris, Rn. 28 ff. und darauf Bezug nehmend Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Urteil vom 12. Mai 2011 – 12 LC 139/09 – juris Rn. 41 ff. jeweils m.w.N. und unter Hinweis auch auf einen gewissen experimentellen Charakter der drei Umweltzonen in Köln, Hannover und Berlin).
a. Die Erforderlichkeit eines Luftreinhalteplans nach § 47 Abs. 1 BImSchG und damit korrespondierend die Verpflichtung des Beklagten, einen solchen auch aufzustellen, wird auch von der Berufung nicht ernsthaft in Abrede gestellt; die Überschreitung der festgesetzten Grenzwerte bzw. Toleranzmargen wird nicht bestritten. Bei der Rechtfertigung der Planaufstellung bezog der Beklagte sich zu Recht auf die verbindlichen Grenzwerte der 22. BImSchV in der ab 18. September 2002 geltenden Fassung. Verbindliche Grenzwerte setzte diese für Feinstaub P10 ab dem 1. Januar 2005 fest (§ 4 der 22. BImSchV). Für Stickstoffdioxid (NO2) galten ab 18. September 2002 Toleranzmargen, die einen ab dem 1. Januar 2010 (§ 3 der 22. BImSchV) geltenden über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwert vorbereiteten. Bezogen auf den Feinstaub P10 (24 h – Wert) und Stickstoffdioxid (Jahresmittelwert) hatte der Beklagte auf der Grundlage von Messungen über mehrere Jahre und einer Modellrechnung für das Jahr 2002 seinerzeit festgestellt, dass es regelmäßig zu Grenzwertüberschreitungen kam, deren mehrjähriger Trend Verbesserungen kaum erkennen ließ. Die Überschreitungen betrafen das gesamte Hauptstraßennetz, wobei die Feinstaubwerte P10 zwar witterungsbedingt erheblich schwankten, es aber auch in meteorologisch günstigen Jahren meist zu wenn auch geringeren Grenzwertüberschreitungen kam (vgl. Luftreinhalteplan, S. 7 f.). Die Feststellung dieser Grenzwertüberschreitungen bis zur Aufstellung des Luftreinhalte- und Aktionsplans sowie deren Entwicklung danach hat das Verwaltungsgericht im Detail und zutreffend nachvollzogen, so dass auf die diesbezüglichen Ausführungen verwiesen werden kann (vgl. S. 9-10 des Urteilsabdrucks in VG 11 A 299.08). Die Brisanz der Luftschadstoffsituation, die zur Aufstellung des Luftreinhalte- und Aktionsplans geführt hat, wird dadurch bestätigt, dass es zu einer nachhaltigen Einhaltung der Grenzwerte unstreitig immer noch nicht kommt. Die Berufung verweist ihrerseits darauf, dass es im Jahr 2010 bis zum Monat März schon an 30 Tagen zur Überschreitung der zulässigen Feinstaubkonzentration gekommen sei (die Grenze liegt bei 35 Überschreitungstagen im Kalenderjahr). Dafür, dass es seinerzeit realistisch gewesen wäre, die Einhaltung der Grenzwerte statt durch die Aufstellung eines Luftreinhalteplans nebst Festsetzung dauerhafter Maßnahmen durch anderweitige, kurzfristige Einzelmaßnahmen zu erreichen, ist nichts dargelegt oder sonst ersichtlich. Sowohl die Analyse des Beklagten (vgl. Luftreinhalte- und Aktionsplan, S. A-60 bis A-61, A-67) als auch die vom Kläger vorgelegte Studie des Fraunhofer Instituts für Verkehrs- und Infrastruktursysteme (Bd. I Bl. 86 ff., 114 R der Gerichtsakte) machen deutlich, dass mit gezielten kurzfristigen Maßnahmen der Grenzwertüberschreitung an einzelnen Tagen nicht beizukommen ist. Vielmehr sind danach wirksam nur umfassende Maßnahmen mit einem zeitlichen Vorlauf.
b. Gemessen an dem oben dargestellten Maßstab ist auch nicht ersichtlich, dass der Beklagte mit der Einrichtung der Umweltzone seinen Prognose- und Gestaltungsspielraum bezüglich der Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor Gesundheitsschäden durch Luftverschmutzung überschritten hätte. Insbesondere ist die vom Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geforderte Geeignetheit und Erforderlichkeit der Umweltzone zur Senkung der Luftschadstoffe in den Hauptstraßen der Umweltzone aus prognostisch-planerischer Sicht gegeben.
aa. Der Beklagte durfte aufgrund seiner Ursachenanalyse (vgl. insbesondere S. 11 ff., S. A-43 ff. des Luftreinhalte- und Aktionsplans und die entsprechenden Gutachten im Bd. III des Verwaltungsvorgangs) davon ausgehen, dass die Belastung der Luft in den Innenstädten mit den Luftschadstoffen Feinstaub P10 und Stickstoffdioxid zu einem relevanten Teil durch den Kraftfahrzeugverkehr vor Ort erzeugt wird. Insbesondere durfte er bei der Beurteilung von Feinstaub P10 berücksichtigen, dass dieser nicht nur aus harmlosen, sondern auch aus als gesundheitsschädlich anerkannten Bestandteilen besteht, und an letzteren seine Maßnahmenprognose gezielt ausrichten.
Sowohl der Beklagte als auch das Verwaltungsgericht berücksichtigen, dass der durch die Umweltzone zu beeinflussende Feinstaub nur zum Teil vor Ort erzeugt wird und der Dieselruß nur einen Aspekt des gemessenen Feinstaubaufkommens ausmacht: Der Beklagte ermittelte für den Straßenverkehr einen Verursachungsanteil von 16 % am Feinstaub P10 (Luftreinhalte- und Aktionsplan, S. 11 unten). Für die hier besonders relevanten Hauptstraßen geht er allerdings davon aus, dass der lokale Verkehr für einen Anteil von 26 % der Gesamtmenge des dort gemessenen P10 verantwortlich ist, der etwa zur Hälfte als Dieselruß aus Abgasen stamme (Luftreinhalte- und Aktionsplan, S. 12 oben). Der prozentual nicht besonders große Anteil des Dieselrußes am Feinstaubaufkommen bedeutet nicht, dass die Gesamtfeinstaubmenge durch eine Verringerung der Dieselabgase nicht verringert wird. Davon unabhängig rechtfertigt sich bei einer Grenzwertüberschreitung beim Feinstaub P10 ohne weiteres ein Vorgehen gegen die als gesundheitsgefährdend eingeschätzten Dieselrußpartikel (s. im Einzelnen unten). Für das Stickstoffdioxid geht der Beklagte von einer Verursachung durch den Verkehr in Höhe von 80 % aus (Luftreinhalte- und Aktionsplan, S. 13).
Auch der Senat hat wie das Verwaltungsgericht keine Zweifel daran, dass der die hier relevanten Luftschadstoffe emittierende Kraftfahrzeugverkehr in erheblichem Umfang unmittelbar vor Ort zu den Luftschadstoffkonzentrationen beiträgt und deshalb die Verringerung des Verkehrsaufkommens von besonders stark emittierenden Fahrzeugen geeignet ist, zu einer Minderung der Luftschadstoffbelastung in den Hauptverkehrsstraßen beizutragen (vgl. für Feinstaub auch BVerwG, EUGH-Vorlage vom 29. März 2007 – 7 C 9.06 – BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 31; für Stickstoffdioxid auch Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Urteil vom 12. Mai 2011 – 12 LC 139/09 – juris Rn. 55). Die vom Verwaltungsgericht berichteten Erfahrungen aus anderen europäischen Städten mit verkehrsbeschränkenden Maßnahmen sprechen zudem dafür. Auch der Kläger bestreitet auf der Grundlage des Gutachtens von Prof. Dr. Möller vom 29. Oktober 2007 nicht, dass der Fahrzeugverkehr vor Ort zu den Luftschadstoffbelastungen beiträgt, nimmt nur geringere Werte an (direkte Rußemissionen unter 10 %, NO2 Emissionen unter 50 %).
bb. Soweit der Kläger die von den beiden Luftschadstoffen ausgehenden Gefahren anders bewertet, verkennt er schon, dass die Gesundheitsgefahren durch diese auf europarechtlicher und bundesrechtlicher Ebene anerkannt sind und letztendlich in § 3 und § 4 der 22. BImSchV ihren Niederschlag gefunden haben. Die Grenzwerte dienen ausweislich der genannten Bestimmungen dem Schutz der menschlichen Gesundheit. Dem liegen konsensfähige wissenschaftliche Erkenntnisse und Risikobewertungen zu Grunde, und das gesundheitlich relevante Risiko der Luftschadstoffe ist durch die festgelegten Grenzwerte rechtlich verbindlich konkretisiert worden (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 – 7 C 9.06 – BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 23). Schon die Lebenserfahrung spricht dagegen, dass in diesen mehrstufigen europarechtlichen und bundesrechtlichen Verfahren unter Beteiligung aller interessierten Kreise leichtfertig unnötige oder unnötig hohe Grenzwerte für Luftschadstoffe festgesetzt wurden. Dieser rechtlichen Konkretisierung auf hohem Niveau setzt die Berufung nichts Beachtliches entgegen: Prof. Dr. Möller beschäftigt sich in seinem Gutachten vom 29. Oktober 2007 zwar auch mit diesem Thema. Soweit er darlegt, dass er bestimmte über ihre Oberflächenstruktur wirkende Feinstaubpartikel (Steinstaub aus Brüchen, Asbest) nicht gefunden habe, trifft das aber schon nicht das Thema der Dieselrußimmissionen und die Gefahren durch höhere Stickstoffdioxidkonzentrationen. Unerheblich ist auch, dass der Dieselrußanteil am Gesamtfeinstaubaufkommen nach den vorliegenden Unterlagen wohl mit zunehmender Feinstaubbelastung nicht in gleichem Maße ansteigt (vgl. Luftreinhalte- und Aktionsplan, S. A-61), denn entscheidend ist nicht der prozentuale Anteil des Dieselrußes am gesamten Feinstaubaufkommen, sondern das unbestreitbare Ansteigen der absoluten Dieselrußwerte bei Wetterlagen mit geringem Luftaustausch und fehlenden Niederschlägen. Auch ist der Anteil des Dieselrußes am Gesamtfeinstaubaufkommen nicht entscheidend, sondern dessen gesundheitsschädliche Wirkung bei einer entsprechenden Konzentration. Soweit Prof. Dr. Möller davon ausgeht, dass toxikologisch relevante Inhaltsstoffe des Dieselrußes unter Berücksichtigung des Einflusses der Schutzmechanismen des menschlichen Atmungssystems noch nicht ausreichend erforscht seien, belegt dies nicht, dass Feinstäube mit Dieselrußanteil nebst deren Anhaftungen harmlos sind. Richtig ist, dass wegen der vielen auf den Menschen in Großstädten einwirkenden Luftschadstoffe und der mangelhaften Kenntnis über die konkrete Wirkungsweise einzelner Luftschadstoffe in der Regel ein Kausalitätsnachweis toxikologisch relevanter bzw. krebserregender Stoffe mit Langzeitwirkung für den einzelnen Krankheits- oder Todesfall schwierig ist. Es gibt aber genügend aussagekräftige Untersuchungen über den Zusammenhang zwischen der Morbidität bzw. Mortalität der Anwohner und den Luftschadstoffbelastungen durch den Straßenverkehr an Verkehrsschwerpunkten (vgl. nur die Übersicht bei Wichmann, Umweltmedizin in Forschung und Praxis 2008, 7- 9, m.w.N. sowie die weiterführenden Nachweise im Anhang zum Luftreinhalte- und Aktionsplan, S. A-86 sowie auf S. 17 des hier in Bezug genommenen Urteils VG 11 A 299.08).
Wenig aussagekräftig ist die Behauptung der Berufung, dass eine hohe Stickstoffdioxidkonzentration nur in Straßennähe gegeben sei, da es dem Beklagten ja gerade um den Schutz der dort von Abgasen betroffenen Menschen geht. Dass diese vor den gesundheitlichen Folgen, die dem Stickstoffdioxid zugeschrieben werden, ausreichend geschützt sind, erschließt sich nicht (Reizwirkung auf Schleimhäute, Schädigung des Herz- und Kreislaufsystems, vgl. Umweltbundesamt – http://www.umweltbundesamt.de/luft/schadstoffe/).
cc. Soweit die Berufung geltend macht, dass der Anteil der nicht schadstoffarmen Fahrzeuge am Straßenverkehr so gering gewesen sei, dass diese keinen erheblichen Schadstoffausstoß verursachen konnten, stehen dem die nachvollziehbaren Einschätzungen des Beklagten im Luftreinhalte- und Aktionsplan entgegen. Allein ausgehend von den in Berlin zugelassenen PKW hat der Beklagte für die Stufe 1 der Umweltzone ca. 40.000 betroffene PKW-Diesel und für die Stufe 2 der Umweltzone 20.000 PKW-Diesel erkannt. Die Zahl der im Hinblick auf ihren hohen Stickstoffdioxidausstoß betroffenen PKW mit Ottomotor war geringer, betrug aber immerhin insgesamt auch 7.800 Fahrzeuge (s. zu allem Luftreinhalte- und Aktionsplan, S. A-92 ff.). Hinzu kommen die von neu zugezogenen Personen, noch nicht umgemeldeten Fahrzeuge und die nicht aus Berlin stammenden Fahrzeuge der Pendler und Besucher. Zudem unterschätzt die Berufung den Umstand, dass die technische Entwicklung bei der Vermeidung von Luftschadstoffen bei Dieselfahrzeugen bezogen auf Feinstaub und bei Benzinern bezogen auf Stickstoffdioxid erheblich vorangeschritten war. Ältere Fahrzeuge waren schon gegenüber dem Standard bei Einführung der Umweltzone um den Faktor 7 - 9 im Rückstand (vgl. die entsprechenden Schadstofftabellen im Anhang zum Luftreinhalte- und Aktionsplan, S. A-92 f.). Zudem verkennt die Beschwerde, dass die Umweltzone nur eine der Maßnahmen des Luftreinhalte- und Aktionsplans ist, die zusammen mit anderen den erhofften Effekt einer dauerhaften Unterschreitung der Grenzwerte für Luftschadstoffe erbringen soll. Soweit der Kläger so verstanden werden könnte, dass er dem Beklagten vorwirft, im Luftreinhalte- und Aktionsplan 2005 bis 2010 insgesamt unzureichende Maßnahmen ergriffen zu haben, hat er Forderungen nach weitergehenden Maßnahmen nicht in einem entsprechenden Verwaltungsverfahren geltend gemacht.
c. Die Größe und auch die Abgrenzung der Umweltzone begegnen keinen Bedenken. Auch großräumige Maßnahmen sind aufgrund der planerischen Festsetzungen nach § 40 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 47 Abs. 1 und 2 BImSchG möglich (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 – 7 C 9.06 – BVerwGE 128, 278 ff., juris Rn. 31). Insbesondere der auf dauerhafte Maßnahmen abzielende Luftreinhalteplan fordert solche großräumigen Festlegungen heraus. Der Gestaltungsspielraum der zuständigen Behörde bei der Abgrenzung einer Umweltzone ist erst dann überschritten, wenn sie in die Umweltzone in erheblichem Umfang Gebiete einbezieht, für die Maßnahmen gegen Luftschadstoffe nicht erforderlich sind und die sinnvoll von der Umweltzone hätten ausgenommen werden können (vgl. Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Urteil vom 12. Mai 2011 – 12 LC 139/09 – juris Rn. 56). Gegen diese Grenzen seines Gestaltungsspielraums hat der Beklagte, wie schon das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, nicht verstoßen. Zutreffend hat es darauf abgestellt, dass sich das Plangebiet zweckmäßigerweise an klar erkennbaren Linien oder Merkmalen, wie z.B. Straßenzügen oder Stadtteilen, orientieren sollte. Die Begrenzung der Umweltzone durch den S-Bahnring ist eine unter vielen Gesichtspunkten praktikable Lösung, die den Verwaltungsaufwand erheblich reduziert und insbesondere für nicht ortskundige Fahrer ein hohes Maß an Übersichtlichkeit bietet. Auch die Berufung benennt keine Gebiete, die tatsächlich von der Umweltzone ausgenommen werden müssten. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass die Freigabe von Nebenstraßen zu einer Verlagerung des Verkehrs auf diese führen würde. Das trüge nicht nur die Gefahr einer Verlagerung der mit Luftschadstoffen besonders belasteten Gebiete in sich, sondern widerspräche auch dem Konzept des Beklagten, die Nebenstraßen zum Schutz der Bevölkerung von Verkehr zu entlasten. Soweit der Kläger behauptet, dass es im Tiergarten nicht zu Überschreitungen der Luftschadstoffgrenzen gekommen sei, verkennt er, dass dies, sollte es tatsächlich so sein, für ihn unerheblich wäre. Den Tiergarten selbst darf er auch sonst nicht mit einem Kraftfahrzeug befahren. Die den Tiergarten durchschneidenden Hauptverkehrsstraßen, insbesondere in Anbindung an den großen Stern, liegen im Innern der Umweltzone und sind dadurch für nicht schadstoffarme Fahrzeuge ohnehin ihrer Verkehrsfunktion beraubt.
III. Soweit der Kläger wenig stringent geltend macht, dass ein Erfolg der Umweltzone einerseits nicht messbar sei, andererseits für ihn heute feststehe, dass die Umweltzone keinen Effekt auf die Luftschadstoffsituation gehabt habe, ist dies schon deshalb unerheblich, weil eine getroffene Prognose, die sich später nicht bestätigen würde, dadurch grundsätzlich nicht rechtswidrig werden würde.
Etwas anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn die nachträgliche Entwicklung der Dinge derart extrem von der seinerzeit getroffenen Prognose abweicht, dass diese entweder von Anfang an als unsachgemäß erstellt oder bei unvorhersehbaren Ereignissen als zwischenzeitlich obsolet angesehen werden muss (vgl. zu diesem Maßstab allerdings im konkreten Fall für ein Planfeststellungsverfahren BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 – IV C 79.76 – BVerwGE 56, 110 ff., juris Rn. 57). Beides kann der Senat hier aber auch auf der Grundlage des Berufungsvortrages nicht erkennen. Die Grenzwerte für Feinstaub P10 und Stickstoffdioxid zum Schutz vor Gesundheitsgefahren sind zwischenzeitlich nicht revidiert, sie sind vielmehr in der 39. BImSchV mit Geltung ab 6. August 2010 bestätigt worden. Soweit anderweitige Entwicklungen das Erreichen der mit der Umweltzone verfolgten Ziele unterstützt haben sollten, würde dies die getroffene Prognose nicht in dem hier relevanten Maß berühren. Die beiden Wirkungsanalysen des Beklagten vom Mai 2009 und Juni 2011 legen zudem unter Darstellung einer nachvollziehbaren Methodik einen positiven Effekt der Umweltzone auf die Luftschadstoffbelastung an Hand von erhobenen Daten und Modellrechnungen nahe. Sie zeigen auf, dass die Konzentration an Feinstaub – darunter der besonders gesundheitsschädigende Dieselruß – und an Stickstoffdioxid prozentual bzw. unter Rückgang von Grenzwertüberschreitungen mit den jetzigen Stufen der Umweltzone deutlich messbar haben reduziert werden können; auf die diesbezüglichen Feststellungen nimmt der Senat Bezug (insbesondere S. 27 f. der Untersuchung vom Mai 2009 und S. 35 der Untersuchung vom Juni 2011). Der Behauptung des Klägers, eine positive Entwicklung der Luftschadstoffbelastung sei allein auf einen Rückgang der in der Region gemeldeten Fahrzeuge zurückzuführen, ist der Beklagte nachvollziehbar entgegengetreten, ohne dass der Kläger dies noch angegriffen hätte. Die der Wirksamkeit der Umweltzone entgegengehaltene ADAC-Untersuchung vom Juni 2009 ist ungeeignet, die Wirkungsuntersuchungen zu entkräften, da ihr der erforderliche nachvollziehbare wissenschaftliche Ansatz fehlt. Es wurden jeweils Luftschadstoffmessungen aus benachbarten Städten mit und ohne Umweltzone verglichen (z.B. Potsdam und Berlin). Schon das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass nicht einmal die Vergleichbarkeit der herangezogenen Standorte dargelegt wird (vgl. zu der Qualität der ADAC-Studie ausführlich und überzeugend auch Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Urteil vom 12. Mai 2011 – 12 LC 139/09 – juris Rn. 66, das in den Rn. 64 ff. zudem auch unter Hinweis auf die Wirkungsanalyse zur Umweltzone Berlin vom Mai 2009 darstellt, dass das Instrument der Umweltzone weiterhin im Verbund mit anderen Maßnahmen als geeignetes Mittel zur Reduzierung von Luftschadstoffen angesehen werden kann).
Soweit der Kläger darauf abstellt, dass die Modernisierung der Fahrzeugflotte in Berlin nunmehr derart vorangeschritten sei, dass die wenigen verbleibenden Altfahrzeuge vernachlässigt werden könnten, verkennt er, dass es Sache des Beklagten ist zu beobachten, ob seine im Luftreinhalteplan festgesetzte, erst ab Januar 2010 vollständig greifende Maßnahme „Umweltzone“ im Zusammenwirken mit anderen Maßnahmen das gesetzte Ziel erreicht hat und beendet werden kann. Er hat auch in Bezug auf die Aufhebung der Umweltzone einen Gestaltungsspielraum und er darf dabei berücksichtigen, dass es für die allgemeine Akzeptanz von Maßnahmen zur Verbesserung der Luftschadstoffsituation erheblich sein kann, dass diese stringent zu Ende geführt werden. Letztendlich behauptet auch der Kläger nicht, dass es keinerlei Fahrzeuge mehr gibt, für die die Umweltzone relevant ist. Auch er geht davon aus, dass 10 % der Fahrzeuge derzeit eine grüne Plakette nicht erhalten. Weiterhin ist es die Aufgabe des Beklagten, wenn – wie der Kläger anführt (vgl. zudem die Pressemitteilung der Senatsverwaltung für Gesundheit, Umwelt und Verbraucherschutz vom 13. Mai 2011: „Ausstoß von Dieselruß halbiert“) – die Grenzwerte für Luftschadstoffe immer noch nicht eingehalten werden, weitere Maßnahmen zu ergreifen, ggf. zuvor noch als unverhältnismäßig erachtete Maßnahmen einer erneuten Bewertung zu unterziehen und den Luftreinhalteplan ggf. fortzuschreiben. Ob zu den danach zu ergreifenden Maßnahmen auch die Fortschreibung der Umweltzone gehört, unterliegt zunächst der Entscheidung des Beklagten. Seinen Pflichten zur Überwachung der Luftqualität (vgl. § 44 BImSchG) und zur Überwachung der von ihm getroffenen Maßnahmen zur Verringerung der Luftschadstoffe kommt der Beklagte derzeit erkennbar nach, denn die Senatsverwaltung für Gesundheit, Umwelt- und Verbraucherschutz hat, wie der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, zwischenzeitlich Gutachtenaufträge betreffend die „Fortschreibung des Berliner Luftreinhalteplans 2009-2020“ und zur „Aktualisierung der Verkehrssituation und zum Vergleich der berechneten Emissionen und Immissionen im Berliner Hauptstraßennetz“ erteilt (vgl. dazu IVU Umwelt GmbH, http://www.ivu-umwelt.de).
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 und 4 der 22. BImSchV
§ 40 BImSchG
§ 45 StVO
§ 47 BImSchG
§ 44 BImSchG
§ 41 Abs. 1 StVO
§ 11 Abs. 3 der 22. BImSchV
§ 45 Abs. 9 Satz 2 StVO
§ 47 Abs. 4 Satz 2 BImSchG
§ 47 Abs. 1 BImSchG
§ 48 a Abs. 1 BImSchG
§ 48 a Absatz 1 BImSchG
§ 47 Abs. 2 BImSchG
§ 47 Abs. 5 a Satz 5 BImSchG
§ 67 Abs. 10 BImSchG
§ 47 Abs. 5 b BImSchG
§ 47 Abs. 5 a BImSchG
§ 47 Abs. 2 Satz 3 BImSchG
§ 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG
§ 47 Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 bis 5 b BImSchG
§ 4 der 22. BImSchV
§ 3 der 22. BImSchV
§ 47 Abs. 1 und 2 BImSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Satz 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 der Straßenverkehrsordnung
§ 45 der Straßenverkehrsordnung
§ 41 Abs. 1 der Straßenverkehrsordnung
§ 47 des Bundesimmissionsschutzgesetzes
§ 40 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 47 Abs. 6 Satz 1 des Bundesimmissionsschutzgesetzes
§ 11 Abs. 4 der 22. Verordnung zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 128, 278
BVerwGE 56, 110
7 C 9.06
8 A 2751/09
11 A 296.08
12 LC 139/09
11 S 16.08
11 S 35.08
11 A 299.08
IV C 79.76