Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2004-03-15, Aktenzeichen 12 LA 410/03

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe (ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils, grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache, Divergenz, besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten) liegen nicht vor.
Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil die Klage des Klägers, der Internationalen Gesellschaft für Krishna-Bewußtsein (Deutschland) e.V., der sogenannten Hare-Krishna-Bewegung auf Feststellung, dass für die Straßenmission des Klägers mit religiösen Büchern in öffentlichen Fußgängerbereichen der Beklagten unter bestimmten Voraussetzungen keine Sondernutzungserlaubnis erforderlich ist, abgewiesen. Die gesondert in dem Klageantrag aufgezählten Voraussetzungen lauten wie folgt:
Die Missionare des Klägers sprechen Passanten auf ihr Interesse an der religiösen Literatur an, die sie mit sich tragen.
Es werden höchstens drei Missionare verteilt auf die Fußgängerbereiche tätig (keine Gruppenbildung).
Die Missionare wechseln spätestens alle 15 Minuten ihren Standort, wenn sie nicht ohnehin ständig umhergehen.
Die Missionstätigkeit findet höchstens an 10 Tagen im Jahr (ausgenommen Sonn- und Feiertage) statt.
Die Missionare passen sich dem Fußgängerfluss an und vermeiden Staubildungen an Engstellen.
Bücher werden an interessierte Passanten aus der Hand abgegeben, die dafür relativ geringfügige Schutzentgelte entrichten.
Passanten werden nicht bedrängt. Uninteressierten wird nicht nachgesetzt.
In dem klagabweisenden Urteil des Verwaltungsgerichts ist zur Begründung unter anderem ausgeführt:
"Gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 und 2 Niedersächsisches Straßengesetz (NStrG) ist die Benutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus Sondernutzung, die der Erlaubnis bedarf.
Das Ansprechen von Passanten in Werbungsabsicht unterliegt nicht mehr dem Gemeingebrauch.
Eine solche erlaubnispflichtige Sondernutzung liegt nach Auffassung des Gerichts vorliegend bei der Missionstätigkeit des Klägers vor. Das Nds. OVG hat in einem Urteil vom 13.11.1995 (12 L 1856/93, NVwZ-RR 1996, S. 247 ff. = NdsVBl. 1996, 59) unter anderem ausgeführt, dass – anders als das bloße Verteilen von Werbezetteln oder Faltblättern, welches nach dem objektiven Verkehrsverhalten der Straßennutzer in der Regel dem Gemeingebrauch zuzuordnen ist – das Ansprechen von Passanten auf öffentlichen Straßen in werbender Absicht der Sondernutzung zuzuordnen ist. Die Trennungslinie zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung werde mit dem Ansprechen von Passanten in werbender Absicht überschritten. Das ergebe sich für das Niedersächsische Straßenrecht daraus, dass die Straße in solchen Fällen nicht mehr vorwiegend zum Verkehr genutzt werde, auch nicht zum kommunikativen Verkehr, weil der Begriff des kommunikativen Verkehrs das gezielte Ansprechen von bestimmten Passanten in werbender Absicht auf Fußwegen öffentlicher Straßen oder in Fußgängerbereichen nicht mehr erfasse. Das verkehrsübliche Maß der Straßennutzung werde dadurch überschritten. Die Angesprochenen würden durch diese Art des Ansprechens ohne ihren Willen einer intensiven persönlichen Einwirkung ausgesetzt und in die Zwangslage gebracht, sich unvorbereitet mit einem bestimmten Angebot befassen zu müssen.
Dies zugrunde gelegt vermag das erkennende Gericht auch die Missionstätigkeit des Klägers nicht mehr als im Rahmen des Gemeingebrauchs zu beurteilenden kommunikativen Verkehr anzusehen. Dabei kommt es entgegen der Auffassung des Klägers in dem oben genannten Urteil des Nds. OVG nicht entscheidend darauf an, ob das werbende Ansprechen von Passanten gewerblichen Zwecken dient oder nicht. Entscheidend ist vielmehr, dass Passanten in werbender Absicht für die von dem Kläger vertretene Religion gezielt angesprochen werden sollen, was nach Auffassung des Nds. OVG und auch des erkennenden Gerichts über den Gemeingebrauch hinausgeht."
Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) greifen letztlich nicht durch. Die verwaltungsgerichtliche Entscheidung erweist sich im Ergebnis als zutreffend. Die von dem Verwaltungsgericht zitierte und den Beteiligten bekannte Entscheidung des Senats, die sich mit einer straßenrechtlichen Untersagungsverfügung gemäß § 22 NStrG der auch vorliegend beklagten Stadt Hannover gegen Werbemaßnahmen einer Scientology-Vereinigung auf öffentlichen Straßen ohne Sondernutzungserlaubnis befasst, gibt das Verwaltungsgericht in dem hier wesentlichen und oben zitierten Teil, der Trennungslinie zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung in derartigen Fällen, zutreffend wieder. Darauf wird verwiesen.
Verfolgt die Kontaktaufnahme mit Passanten neben werbenden missionarischen auch gewerbliche Zwecke, ist eine Sondernutzungserlaubnis auch unter Berücksichtigung der Glaubensfreiheit zulässig.
Der Kläger führt als maßgeblichen Unterschied des vorliegenden Sachverhalts gegenüber dieser Senatsentscheidung den Umstand an, dass er mit dem gezielten Ansprechen von bestimmten Passanten in den Fußgängerbereichen nicht gewerblich tätig wird. Dazu ist zu bemerken: Zwar trifft es zu, dass der Senat entschieden hat, dass auch einer Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaft das (ohne Sondernutzungserlaubnis erfolgte) gezielte Ansprechen von bestimmten Passanten in werbender Absicht auf öffentlichen Straßen untersagt werden kann, wenn es neben der Mitgliederwerbung zugleich gewerblichen Zwecken dient. Damit ist aber weder eine weitere Voraussetzung für die Erforderlichkeit einer Sondernutzungserlaubnis nach § 18 gegenüber dem Gemeingebrauch nach § 14 NStrG festgelegt worden – insoweit bleibt die oben vom Verwaltungsgericht zitierte Differenzierung zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung aufrecht erhalten – noch eine zwingende Voraussetzung für eine straßenrechtliche Untersagungsverfügung gegenüber Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaften auf Grund der Religionsfreiheit des Art. 4 GG bestimmt worden. Vielmehr kommt darin zum Ausdruck, dass jedenfalls dann, wenn das persönliche Einwirken auf Passanten zugleich gewerblichen Zwecken dient, eine Sondernutzungserlaubnis auch unter Berücksichtigung des vorbehaltlos gewährten Grundrechts der Glaubensfreiheit gefordert werden kann. Das besagt aber nicht, dass in allen anderen Fällen der Missionierung auf öffentlichen Straßen eine Sondernutzungserlaubnis nach niedersächsischem Straßenrecht nicht erforderlich ist.
Es ist nicht zu beanstanden, Äußerungsformen der grundsätzlich vorbehaltlos gewährleisteten Glaubensfreiheit - wie im übrigen auch der Kunstfreiheit - im Straßenraum einer Sondernutzungserlaubnis zu unterwerfen. Werden andere grundrechtlich geschützte Positionen wie Handlungsfreiheit und Anliegergebrauch nicht wesentlich beeinträchtigt, besteht ein Anspruch auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis.
Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu in der die Nichtzulassungsbeschwerde zurückweisenden und den Beteiligten ebenfalls bekannten Entscheidung vom 4. Juli 1996 - BVerwG 11 B 23.96 – (NZV 1996, 468) sinngemäß ausgeführt, es sei nicht zu beanstanden, dass der Senat in Anwendung des Niedersächsischen Landesstraßengesetzes zwar das bloße Verteilen von Werbezetteln und Faltblättern dem Gemeingebrauch zugeordnet habe, intensivere Formen der "persönlichen Einwirkung" auf Straßenpassanten aber als Sondernutzung ansehe. Soweit eine vom Landesrecht als Sondernutzung qualifizierte Straßennutzung als Ausübung des vorbehaltlos gewährleisteten Grundrechts der Glaubensfreiheit (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG) zu werten sei, würden dieselben bundesrechtlichen Grundsätze gelten, die das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung im Hinblick auf die – gleichfalls vorbehaltlos gewährleistete – Kunstfreiheit (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG) für Fälle der Straßenkunst entwickelt habe. Danach sei das behördliche Kontrollverfahren der Sondernutzungserlaubnis grundsätzlich mit diesen Grundrechten vereinbar; denn es diene dazu, die verschiedenen grundrechtlich geschützten Belange, die bei der Benutzung des "knappen Gutes öffentliche Straße" miteinander in Konflikt geraten könnten, in Einklang zu bringen. Der Zwang, zu diesem Zweck eine Erlaubnis zu beantragen, stelle in der Regel nur eine geringe und damit keine unverhältnismäßige Belastung dar. Ob in Einzelfällen eine Ausnahme von der genannten Regelung geboten sei, hänge von der Würdigung der tatsächlichen Umstände des Einzelfalles ab. Ergebe die Einzelfallprüfung, dass die beabsichtigte Straßenbenutzung weder die durch Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG im Kern geschützten Rechte der Verkehrsteilnehmer noch andere Grundrechte noch das Recht auf Anliegergebrauch ernstlich beeinträchtige, so bestehe in aller Regel jedenfalls ein Anspruch auf Erlaubniserteilung. Dass die Straßenbenutzung nicht nur die "Missionierung", sondern zugleich den Verkauf von Waren und Dienstleistungen bezwecke, könne je nach den konkreten Umständen für die Beurteilung des Störungsgrades dieser Tätigkeit im öffentlichen Verkehrsraum von Bedeutung sein (vgl. zum Ganzen die zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts S. 4, 5, 6 des Beschlussabdrucks).
Werden Passanten in werbender Absicht gezielt angesprochen und werden ihnen Bücher gegen Entgelt, aber nicht in gewerblicher Absicht angeboten, löst dieses Verhalten ebenso wie gewerbliche Tätigkeiten das Erfordernis einer Sondernutzungserlaubnis aus, weil das äußere Erscheinungsbild insofern gleichartig ist.
Dem vorliegenden Sachverhalt liegt das werbende gezielte Ansprechen von bestimmten Passanten in Fußgängerbereichen gleichfalls zu Grunde, womit nach der vom Bundesverwaltungsgericht nicht beanstandeten Rechtsprechung des Senats das grundsätzliche Erfordernis einer Sondernutzungserlaubnis verbunden ist. Die Glaubensfreiheit des Art. 4 GG steht dem gleichfalls nicht entgegen, da zwar nach den Ausführungen des Klägers eine gewerbliche Betätigung mit der Straßenmissionierung nicht verbunden ist. Dennoch ist zugleich mit der Missionierung die Abgabe von Büchern und sonstiger Literatur gegen Entgelt beabsichtigt und damit eine Betätigung, die in ihrem maßgeblichen äußeren Erscheinungsbild nach den konkreten Umständen der Straßenbenutzung als Verkaufsverhandlung hervortritt (BVerwG v. 4.7.1996 a.a.O., Leitsatz und S. 7 BA). Das gleichartige äußere Erscheinungsbild von gewerblichen und sonstigen Verkaufsverhandlungen bei dem Verkauf von Büchern und anderen Schriften anlässlich der Missionierung von Religionsgemeinschaften auf öffentlichen Straßen rechtfertigt auch eine gleichartige Beurteilung des Erfordernisses der Sondernutzungserlaubnis unter dem Gesichtspunkt der Glaubensfreiheit, auch wenn die Abgabe von Büchern und anderer Literatur nicht gewerblich erfolgt, sondern im Rahmen der Missionierung zum Selbstkostenpreis und vom Kläger der Kaufpreis als Schutzentgelt bezeichnet wird.
Eine abweichende Beurteilung durch andere Oberverwaltungsgerichte ist kein Berufungszulassungsgrund im Sinn der Divergenz.
Damit steht zugleich fest, dass der Rechtssache weder die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zukommt (zumal eine konkrete Frage, die allgemeingültiger Klärung zugänglich ist, in diesem Zusammenhang vom Kläger nicht formuliert und auch nicht sinngemäß aufgeworfen wird), noch die geltend gemachte Abweichung von der Rechtsprechung des Senats (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) vorliegt. Die anderweitige Beurteilung der werbenden Tätigkeit der Hare-Krishna-Bewegung auf öffentlichen Straßen durch andere Oberverwaltungsgerichte (OVG Hamburg, Urt. v. 14.12.1995 – Bf II 1/93 - , NJW 1996 2051; OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 26. Januar 1999 – 1 A 10071/98.OVG - ) stellt einen Zulassungsgrund im Rahmen der Divergenz nicht dar, da es dabei nur auf das dem Verwaltungsgericht im Rechtsmittelzug zugeordnete Oberverwaltungsgericht ankommt.
Im Zusammenhang mit den eben zitierten oberverwaltungsgerichtlichen Entscheidungen ergeben sich auch keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten (Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO), wie der Kläger meint, weil diese Gerichte die Abgrenzung von Gemeingebrauch und Sondernutzung nach dem jeweiligen Landesstraßenrecht vornehmen und die diesen Entscheidungen zu Grunde liegenden Sachverhalte noch dem Gemeingebrauch zurechnen, auf zusätzliche Gesichtspunkte im Hinblick auf die Glaubensfreiheit brauchten sie daher nicht einzugehen. Besondere rechtliche Schwierigkeiten ergeben sich auch nicht im Zusammenhang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts oder des Bundesverwaltungsgerichts, wie der Kläger meint. Die vom Kläger zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 8.11.1960 - 1 BvR 59/56 - , BVerfGE 12, 1, Leitsatz 2), wonach die Glaubensfreiheit auch die Werbung für den eigenen Glauben umfasst, bleibt von der Senatsentscheidung unberührt (siehe auch den zitierten Beschluss des BVerwG vom 4.7.1996 a.a.O. S. 9 BA); das gilt ebenfalls für die vom Kläger erwähnte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 27.3.1992 – BVerwG 7 C 21.90 - , BVerwGE 90, 112, 116 ff.), wonach einer Religionsgemeinschaft der Schutz des Art. 4 GG auch dann nicht zu versagen ist, wenn sie sich wirtschaftlich betätigt (vgl. dazu das Urt. d. Sen. v. 13.11.1995 a.a.O. S. 14 UA sowie den Beschl. d. Bundesverwaltungsgerichts v. 4.7.1996 a.a.O. S. 7 BA).
Dem Kläger wird es damit keineswegs verwehrt, Straßenmissionierung zu betreiben. Er hat nur dann, wenn er – wie hier beabsichtigt – in Fußgängerbereichen bestimmte Personen gezielt in werbender Absicht ansprechen und zugleich Bücher und sonstige Schriften gegen Entgelt abgeben will, eine Sondernutzungserlaubnis zu beantragen, die ihm in aller Regel nicht verwehrt werden kann, wenn die beabsichtigte Straßennutzung nicht gleichwertige Rechtsgüter anderer beeinträchtigt, wie oben ausgeführt.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 22 NStrG
§ 14 NStrG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
Art. 4 GG
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NZV 1996, 468
BVerfGE 12, 1
BVerwGE 90, 112, 116
12 L 1856/93
11 B 23.96
1 A 10071/98
1 BvR 59/56
7 C 21.90