Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-03-02, Aktenzeichen 5 B 273/01
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2001:0302.5B273.01.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zugelassen.
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 16. Februar 2001 wird geändert.
Es wird festgestellt, dass der Antragsgegner nicht berechtigt ist, die Antragsteller als Teilnehmer eines als "Demonstration gegen Rechts" geplanten Aufzuges oder als Teilnehmer einer entsprechenden Spontanversammlung am 3. März 2001 in Dortmund ohne eine auf der Grundlage des Versammlungsgesetzes zuvor verfügte Auflösung der Versammlung in Anwendung allgemeiner präventiv-polizeilicher Ermächtigungsgrundlagen im Wege der Einkesselung in polizeilichen Gewahrsam zu nehmen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 12.000,-- DM festgesetzt.
Der Beschluss soll den Beteiligten vorab per Fax bekannt gegeben werden.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Beschwerde hat Erfolg.
Die Beschwerde ist zuzulassen, weil an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses vom 16. Februar 2001 aus den nachfolgenden Gründen die von den Antragstellern dargelegten ernstlichen Zweifel bestehen (§ 146 Abs. 4 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Die zugelassene Beschwerde ist begründet.
Der Senat versteht das mit dem Antrag zu 1. verfolgte Begehren der Antragsteller unter besonderer Berücksichtigung der Begründung ihres Zulassungsantrages (insbesondere S. 4, Ende des vorletzten Absatzes der Antragsschrift) und ihres Schriftsatzes vom 28. Februar 2001 dahin, dass sie verhindern wollen, als Teilnehmer einer Versammlung am 3. März 2001 in Dortmund von Polizeikräften eingekesselt und in polizeilichen Gewahrsam genommen zu werden, ohne dass die Versammlung, an der sie teilnehmen, zuvor aufgelöst worden ist.
Das damit der Sache nach auf die Gewährung vorläufigen vorbeugenden Rechtsschutzes - hier in der Form der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO - zielende Begehren hat Erfolg.
Die Antragsteller haben einen Anordnungsgrund (§ 123 Abs. 3 VwGO, §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO) glaubhaft gemacht. Vorläufiger vorbeugender Rechtsschutz kommt ausnahmsweise in Betracht, wenn es dem Rechtsschutzsuchenden nicht zugemutet werden kann, die Rechtsverletzung abzuwarten. Dies ist anzunehmen, wenn schon die kurzfristige Hinnahme der befürchteten Handlungsweise geeignet ist, den Betroffenen in seinen Rechten in besonders schwer wiegender Weise zu beeinträchtigen. Insoweit muss eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung von Grundrechten der Antragsteller drohen, die über die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann, es sei denn, dass ausnahmsweise überwiegende, besonders gewichtige Gründe entgegenstehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1988 - 2 BvR 745/88 -, NJW 1989, 827; BVerwG, Beschluss vom 11. April 1972 - I WB 32.72 -, BVerwGE 43, 340 ff.; OVG Berlin, Urteil vom 2. Mai 1977 - II B 2/77 -, NJW 1977, 2283; OVG NRW, Beschluss vom 6. September 1994 - 25 B 1507/94 -, NVwZ-RR 1995, 278.
Diese (besonderen) Voraussetzungen sind hier gegeben. Die Antragsteller haben glaubhaft gemacht, dass der Antragsgegner am 21. Oktober 2000 und 16. Dezember 2000 Versammlungen i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG, § 1 Abs. 1 VersammlG ohne vorherige Auflösung der Versammlung eingekesselt hat und in gleicher Weise gegebenenfalls auch in Zukunft verfahren will.
Entgegen der Auffassung des Antragsgegners handelt es sich bei Gruppen von Demonstranten - wie den vom Antragsgegner am 21. Oktober und 16. Dezember 2000 eingekesselten - um Versammlungen im Sinne des Versammlungsrechts. Der Begriff der öffentlichen Versammlung i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG, § 1 Abs. 1 VersammlG setzt lediglich die Zusammenkunft einer zahlenmäßig nicht bestimmten Mehrheit von Menschen voraus, deren Zusammentreffen einen kollektiven Prozess von gewisser Dauer mit Bezug auf die öffentliche Meinungs- und Willensbildung auslöst.
Vgl. Ridder/Breitbach/Rühl/Steinmeyer, Versammlungsrecht, Rn. 17 zu Art. 8 GG, Rn. 12 zu § 1 VersammlG.
Die Demonstration als besondere Form der Versammlung wird gekennzeichnet durch den die Versammlung verbindenden Zweck kollektiver Meinungskundgabe.
Vgl. Dietl/Gienzel/Kniesel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 12. Aufl., Rn. 18 zu § 1 VersammlG.
Art. 8 Abs. 1 GG schützt Versammlungen und Aufzüge - im Unterschied zu bloßen Ansammlungen oder Volksbelustigungen - als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung. Dieser Schutz ist nicht auf Veranstaltungen beschränkt, auf denen argumentiert und gestritten wird, sondern umfasst vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens bis hin zu nicht verbalen Ausdrucksformen. Es gehören auch solche mit Demonstrationscharakter dazu, bei denen die Versammlungsfreiheit zum Zwecke plakativer oder aufsehenerregender Meinungskundgabe in Anspruch genommen wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233, 341/81 -, BVerfGE 69, 315 ff. (343).
Der Tatbestand der kollektiven Meinungskundgabe war nach den substantiierten Bekundungen der Antragsteller sowohl bei der am 26. Oktober als auch bei der am 21. Dezember 2000 vom Antragsgegner eingekesselten Gruppe erfüllt. In der am 26. Oktober 2000 an der Gutenbergstraße eingekesselten Gruppe, in die die Antragsteller mit ihrem zuvor entrollten Transparent "Nazis raus" hineingedrängt worden sind, wurden Fahnen geschwenkt mit der Aufschrift "Solid Sozialistische Jugendvereinigung" und Sprüche skandiert wie "Nazis raus; Hoch die internationale Solidarität; Schützt die Synagogen, nicht die NPD". An der kollektiven Meinungskundgabe der Antragsteller und der genannten Gruppe besteht auf der Grundlage des vom Antragsgegner insoweit nicht bestrittenen Vorbringens der Antragsteller kein Zweifel. Entsprechendes gilt für die Veranstaltung am 21. Dezember 2000: In der am Heiligen Weg eingekesselten Gruppe wurden ebenfalls Parolen gerufen wie "Nazis raus; Schützt die Synagogen, nicht die NPD" etc.; des weiteren wurde eine Vielzahl von Transparenten getragen, wie die im Verfahren vorgelegte Lichtbildkopie belegt. Auch insoweit besteht nach dem Vorbringen der Antragsteller hinsichtlich der Qualität der Zusammenkunft als Versammlung i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG und § 1 Abs. 1 VersammlG kein Zweifel.
Soweit der Antragsgegner der Auffassung sein sollte, es habe sich nicht um Versammlungen gehandelt, weil eine Bestätigung der Versammlungsbehörde nicht erfolgt sei oder Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung bestanden hätten, geht diese Ansicht fehl.
Die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch eine Versammlung ist keine konstitutive Voraussetzung, um den Begriff der Versammlung i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG, § 1 Abs. 1 VersammlG zu erfüllen. Dies wird bestätigt durch § 15 Abs. 2 VersammlG, der für den Fall, dass von einer Versammlung unmittelbar Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ausgehen, die Versammlung nicht etwa von der Geltung des Versammlungsgesetzes ausnimmt, sondern auch für derartige Versammlungen die Notwendigkeit vorheriger Auflösung normiert und damit die speziellen Regelungen des Versammlungsgesetzes auch für derartige Versammlungen zur Geltung bringt. Auch ohne behördliche "Bestätigung" unterfallen (auch solche) Versammlungen im Übrigen dem Versammlungsgesetz.
Die Antragsteller haben des weiteren glaubhaft gemacht, dass der Antragsgegner gegebenenfalls auch am 3. März 2001 aus polizeitaktischen Gründen ohne vorherige Auflösung Versammlungen einkesseln wird. Dies hat der Antragsgegner in seinen Stellungnahmen im erst- und zweitinstanzlichen Verfahren hinreichend konkret bestätigt. Hiernach will er auch in Zukunft die Einkesselung vergleichbarer Versammlungen ohne vorherige Auflösung praktizieren, weil er diese - zu Unrecht - nicht als Versammlungen i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG, § 1 Abs. 1 VersammlG ansieht und sich deshalb berechtigt glaubt, zur Verhinderung von Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Anwendung der allgemeinen präventiv-polizeilichen Ermächtigungsgrundlagen vorzugehen.
Der damit verbundene schwer wiegende Eingriff in die verfassungsrechtlich garantierte Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) und die Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 1 GG) kann den Antragstellern nicht zugemutet werden. Eine Hauptsacheentscheidung - auch im Rahmen einer vorbeugenden Feststellungs-/Unterlassungsklage - käme in jedem Fall zu spät und wäre selbst im Falle des Obsiegens der Antragsteller nicht geeignet, die erlittenen Grundrechtseingriffe nachträglich zu beseitigen. In anderer Weise als durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung kann den Antragstellern effektiver Rechtsschutz i.S.d. Art. 19 Abs. 4 GG nicht gewährt werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. November 1972 - 2 BvR 820/72 -, BVerfGE 34, 160 (163).
Die Antragsteller haben auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Der Antragsgegner ist nicht berechtigt, die Antragsteller als Teilnehmer an einer öffentlichen Versammlung i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG, § 1 Abs. 1 VersammlG in Anwendung präventiv-polizeilicher Ermächtigungsgrundlagen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts einzukesseln, wenn er nicht zuvor die Versammlung nach § 15 Abs. 2 VersammlG förmlich aufgelöst hat. Handelt es sich um eine den besonderen Vorschriften des Versammlungsgesetzes unterfallende öffentliche Versammlung, kann diese nur durch eine Auflösung nach § 15 Abs. 2 VersammlG, nicht aber auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel oder über polizeiliche Standardmaßnahmen, insbesondere die Ingewahrsamnahme durch Einkesselung, beendet werden.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1987 - 1 B 219.86 -, NVwZ 1988, 250; VG Hamburg, NVwZ 1987, 829; VGH Mannheim, Urteil vom 26. Januar 1998 - 1 S 3280/96 -, NVwZ 1998, 761; OVG Bremen, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BA 15/86 -, NVwZ 1987, 235; VG Mainz, Urteil vom 25. September 1990 - 3 K 3/90 -, NVwZ-RR 1991, 242; VG Berlin, Urteil vom 7. Juli 1989 - 1 A 585/87 -, NVwZ-RR 1990, 188 ff.; VG Bremen, Urteil vom 10. Februar 1986 - 4 A 364/83 -, NVwZ 1986, 862; VG Hamburg, Urteil vom 30. Oktober 1986 - 12 VG 2442/Sb -, NVwZ 1987, 829; LG Hamburg, Urteil vom 6. März 1987 - 3 O 229/86 -, NVwZ 1987, 833; OLG München, Urteil vom 20. Juni 1996 - 1 U 3098/94 -, NJW-RR 1997, 279.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers unterfällt, wie oben dargelegt, eine Versammlung i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG, § 1 Abs. 1 VersammlG selbst dann dem Regime des Versammlungsgesetzes, wenn von ihr Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ausgehen.
Ob und inwieweit die Sperrwirkung des Versammlungsgesetzes dann nicht greift, wenn die Polizei Aufgaben nach §§ 163 ff. StPO wahrnimmt, mag hier dahingestellt bleiben.
Vgl. insoweit OLG München, Urteil vom 20. Juni 1996, a.a.O.
Jedenfalls kann die Einkesselung einer Versammlung zum Zwecke der Identitätsfeststellung gemäß § 163 b StPO mit Blick auf die verfassungsrechtlich geschützte Versammlungsfreiheit und den rechtsstaatlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen in Betracht kommen. Soweit das OLG München (a.a.O.) angenommen hat, der Schutz des Art. 8 GG ende dort, wo es den eingekesselten Demonstranten um die gewaltsame - mithin strafbare - Verhinderung einer Veranstaltung gegangen sei, steht eine solche Fallkonstellation hier nicht in Rede. Nach dem insoweit unstreitigen Vorbringen der Beteiligten ist hier vielmehr davon auszugehen, dass die fraglichen Gegendemonstrationen insgesamt friedlich verlaufen sind und es lediglich zu vereinzelten Übergriffen einiger weniger Demonstranten, nicht jedoch zu Gewalttätigkeiten aller Versammlungsteilnehmer oder einer Mehrzahl von ihnen gekommen ist.
Zur Wahrung der Rechte der Antragsteller erscheint es ausreichend, den Beschlusstenor auf die Feststellung der fehlenden Berechtigung des Antragsgegners zu beschränken, da davon auszugehen ist, dass der Antragsgegner angesichts seiner Bindung an Gesetz und Recht gemäß Art. 20 Abs. 3 GG sein zukünftiges Verhalten danach einrichten wird.
Über den Antrag zu 2. ist nicht mehr zu befinden, da dieser Antrag erkennbar nur für den Fall gestellt ist, dass die Antragsteller mit dem Antrag zu 1. unterliegen. Im Übrigen fehlt es in Bezug auf den Antrag zu 2. an konkreten Anhaltspunkten für eine Wiederholungsgefahr.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 1 und 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§§ 163 ff.
StPO
§ 123 VwGO
§ 1 VersammlG
§ 163 b StPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 123 Abs. 3
VwGO
§ 1 Abs. 1 VersammlG
§ 1 Abs. 1
VersammlG
§ 15 Abs. 2
VersammlG
§ 15 Abs. 2 VersammlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1
Satz 2, 14 Abs. 1 und 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 1
Abs. 1 VersammlG selbst dann dem Regime des
Versammlungsgesetzes
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 8 GG
Art. 8
Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW
1989, 827
BVerwGE 43,
340
NJW 1977, 2283
NVwZ-RR 1995, 278
BVerfGE 69,
315
BVerfGE
34, 160
NVwZ 1988,
250
NVwZ 1987, 829
NVwZ 1998, 761
NVwZ 1987, 235
NVwZ-RR 1991, 242
NVwZ-RR 1990, 188
NVwZ 1986, 862
NVwZ 1987, 833
NJW-RR 1997, 279
2 BvR 745/88
I WB 32.72
II B 2/77
25 B 1507/94
2 BvR 820/72
1 B 219.86
1 S 3280/96
1 BA 15/86
3 K 3/90
1 A 585/87
4 A 364/83
3 O 229/86
1 U 3098/94