Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-12-22, Aktenzeichen 9 K 877/04
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2005:1222.9K877.04.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor einer Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit der Erhebung von Sondernutzungsgebühren für die Nutzung einer Zufahrt zu einer Bundesstraße, die seit alters her von einem Hotel und nunmehr zusätzlich durch ein Wohnhaus des Hotelleiters genutzt wird.
Der Kläger ist Miteigentümer des Grundstücks I. , Gemarkung T. , Flur 9, Flurstücke 1305, 1306,1514, 498 und 1751 (I1. Straße 74). Auf diesen Flurstücken befindet sich das Hotel L. mit einem zugehörigen Parkplatz. Das Hotelgrundstück grenzt unmittelbar an die Bundesstraße 83 und verfügt seit alters her über eine entsprechende Zufahrt. Zu dem Grundbesitz gehören weiter die nördlich des Hotelgrundstücks gelegenen Flurstücke 494, 495, 496 und 497, die im Juni 2003 in das Alleineigentum des Klägers übertragen wurden. Gleichzeitig wurde ein Wegerecht bestellt, das eine Erschließung der letztgenannten Flurstücke über das Hotelgrundstück sichert.
Unter dem 31.03.2003 stellte der Kläger bei dem Bürgermeister der Stadt I. einen Bauantrag für die Errichtung eines Einfamilienwohnhauses mit Doppelcarport auf seinem Grundstück, wobei die Zufahrt über das Hotelgrundstück erfolgen sollte.
Der im Baugenehmigungsverfahren beteiligte Beklagte erteilte mit Bescheid vom 20.05.2003 die straßenrechtliche Ausnahmegenehmigung für die Errichtung des Wohnhauses und die Sondernutzungserlaubnis für die Zufahrt zur Bundesstraße. In der Begründung führte er aus, dass für das Wohnhaus keine neue Zufahrt angelegt, sondern die verkehrliche Erschließung ausschließlich über die vorhandene Zufahrt des Hotels zur Bundesstraße erfolgen solle. Weiter kündigte er die Festsetzung von Sondernutzungsgebühren an. Der Bescheid des Beklagten enthält weiter u.a. die Nebenbestimmung, dass die unmittelbare, vorhandene Zufahrt zur Bundesstraße 83 durch die geänderte Nutzung zu einer kostenpflichtigen Sondernutzung wird.
Diese Nebenbestimmung wurde in die am 16.06.2003 erteilte Baugenehmigung übernommen. Weiter wurde für die obengenannten Flurstücke des Hotelgrundstücks und des Wohnhauses eine Vereinigungsbaulast eingetragen und die durch Baulast gesicherte Verpflichtung übernommen, das Betriebswohnhaus ausschließlich für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie Betriebsinhaber und -leiter zur Verfügung zu stellen und das Haus künftig nicht losgelöst von dem Betrieb zum Zwecke betriebsfremden Wohnens zu veräußern.
Mit Bescheid vom 04.11.2003 setzte der Beklagte für die Zeit ab 01.01.2004 für die Sondernutzungserlaubnis für die Zufahrt eine jährliche Sondernutzungsgebühr in Höhe von 409,03 EUR fest. Dabei ging der Beklagte davon aus, dass die Zufahrt der Erschließung des Hotelgrundstücks und des Einfamilienwohnhauses diene. Bei der Berechnung legte er ein gewerblich genutztes Grundstück an einer Bundesstraße mit einer Verkehrsdichte von bis zu 8.000 Kfz/24 Std. und täglich bis etwa 100 Zufahrtbenutzungen sowie einem Recht auf private Nutzung der Zufahrt für eine Wohneinheit zugrunde.
Gegen den Gebührenbescheid legte der Kläger mit Schreiben vom 18.11.2003 Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus, dass sein Wohngrundstück keine Zufahrt zur Bundesstraße 83 habe. Die Erschließung führe über die bereits vorhandene Zufahrt des Hotels. Die Nutzung dieser Zufahrt werde durch die Mitbenutzung nur ganz unwesentlich gesteigert, da die Bewohner des Wohnhauses sie täglich allenfalls zwei bis drei Mal benutzten. Für das Hotel bestehe wegen des Bestandsschutzes Gebührenfreiheit.
Mit Schreiben vom 08.12.2003 wies der Beklagte den Kläger darauf hin, dass der Bestandsschutz für die Zufahrt des Hotels erstmals bei der Erweiterung des Hotels aufgrund der Baugenehmigung vom 31.10.1980 aufgehoben worden sei. Mit der Zustimmung zu dem Anbau von Clubräumen und der Änderung des Eingangs am 20.07.1988 sei die Pflicht zur Zahlung von Sondernutzungsgebühren begründet worden. Leider sei zum damaligen Zeitpunkt irrtümlich versäumt worden, diese festzusetzen. Nach einer weiteren Erläuterung der Berechnung wies der Beklagte den Kläger darauf hin, dass auf die Erteilung getrennter Bescheide an beide Grundstückseigentümer verzichtet worden sei, da der Kläger auch Miteigentümer des Hotelgrundstücks und Betreiber des Hotels sei.
Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 29.01.2004 zurück. Zur Begründung führte er vertiefend aus, dass die Anlage einer neuen oder die wesentliche Änderung einer bestehenden Zufahrt zu einer Bundesstraße eine gebührenpflichtige Sondernutzung darstelle. Der Bestandsschutz berechtige nur, eine frühere rechtmäßig und gebührenfrei genutzte Zufahrt wie bisher zu nutzen. Erfolge jedoch eine Änderung der Bausubstanz und der damit untrennbar verbundenen Grundstückszufahrt wie im vorliegenden Fall, so gelte eine solche geänderte Zufahrt als Sondernutzung und unterliege daher der allgemeinen Gebührenpflicht von Sondernutzungen.
Der Kläger hat daraufhin am 04.03.2004 Klage erhoben. Zur Begründung vertieft er sein bisheriges Vorbringen und trägt ergänzend vor, dass das Hotel bezüglich seiner Zufahrt Bestandsschutz genieße und er lediglich auf einem gesonderten Grundstück ein Wohnhaus errichtet habe. Hierfür sei er bereit, eine Sondernutzungsgebühr zu entrichten. Diese könne jedoch angesichts der nicht gewerblichen Nutzung und bei nur etwa zwei bis drei Zu- und Abfahrten nach dem Punkteschema des Beklagten nur 35,79 EUR jährlich betragen.
Der Kläger beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 04.11.2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 29.01.2004 aufzuheben, soweit eine jährliche Sondernutzungsgebühr über einen Betrag von mehr als 35,79 EUR festgesetzt worden ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er vertieft die Begründung der angefochtenen Bescheide und führt ergänzend aus, dass dem Kläger bereits der Dispens von dem Anbauverbot nicht hätte erteilt werden dürfen, da die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorgelegen hätten. Unabhängig davon stelle die Zufahrt des Hotels spätestens seit der Erschließung des Neubaus des Klägers eine Sondernutzung dar, da der bisherige Zustand geändert und durch den Anschluss des Einfamilienhauses die Nutzungsintensität der Zufahrt gestiegen sei. Es handele sich auch nur um eine und nicht um zwei Zufahrten, so dass auch die Gebühr für die Sondernutzung nur einheitlich erhoben werden könne. Der Kläger sei als Erlaubnisnehmer auch gebührenpflichtig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der Bauakten der Stadt I. Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, jedoch nicht begründet.
Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 04.11.2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29.01.2004 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Der Beklagte hat den Kläger zu Recht zur Zahlung von Sondernutzungsgebühren für die gemeinsame Zufahrt des Hotels und des Wohnhauses zur Bundesstraße 83 verpflichtet.
Die Rechtsgrundlage für den Gebührenbescheid ergibt sich aus § 8 Abs. 3 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - in Verbindung mit § 1 der Sondernutzungsgebührenverordnung vom 31.03.1976 - SonGebV -. Danach werden für Sondernutzungen an Bundesfernstraßen mit Ausnahme der Ortsdurchfahrten Gebühren erhoben, die in den Ortsdurchfahrten den Gemeinden und im Übrigen dem Träger der Straßenbaulast zustehen und deren Höhe sich gemäß § 2 SonGebV nach dem der Verordnung beigefügten Gebührentarif richtet. Der Beklagte ist zu Recht davon ausgegangen, dass es sich bei der Zufahrt zu dem Hotel und dem Wohnhaus um eine gebührenpflichtige Sondernutzung handelt.
Nach § 8 a Abs. 1 Satz 1 FStrG gelten Zufahrten und Zugänge zu Bundesstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile als Sondernutzungen, wenn sie neu angelegt oder geändert werden. Nach Satz 2 liegt eine Änderung auch vor, wenn eine Zufahrt oder ein Zugang gegenüber dem bisherigen Zustand einem erheblich größeren oder einem andersartigen Verkehr als bisher dienen soll.
Das außerhalb einer Ortsdurchfahrt gelegene Hotel verfügte früher über eine sogenannte Zufahrt von alters her kraft Gemeingebrauchs, die vor Inkrafttreten der ersten Fassung des Fernstraßengesetzes vom 06.08.1953 (BGBl. I S. 903) angelegt worden war und als solche keine Sondernutzung darstellte, für die Gebühren hätten verlangt werden können.
Vgl. zur Problematik alter Zufahrten BVerwG, Urteil vom 28.09.1979 - 7 C 22.78 - BVerwGE 58, 316; Urteil vom 26.06.1981 - 4 C 73.78 - Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 17; OVG Lüneburg, Urteil vom 04.11.1993 - 12 L 1137/92 - juris; Marschall/Schroeter/Kastner Bundesfernstraßengesetz, Kommentar, 4. Aufl. 1977, § 7 Rn. 5.22.
Allerdings sind bereits in den siebziger und achtziger Jahren des vorigen Jahrhunderts an dem Hotel umfangreichen Umbau- und Erweiterungsarbeiten durchgeführt worden, die zu einer Änderung der Zufahrt im Sinne des § 8 a Abs. 1 Satz 1 und 2 FStrG geführt haben, da die Zufahrt danach einem erheblich größeren Verkehr als bis dahin diente. So ist nach den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt I. am 26.01.1973 eine Baugenehmigung für den Anbau einer Kegelbahn und von vier Garagen, am 23.03.1977 eine Baugenehmigung für den Ausbau des Parkplatzes, am 31.01.1980 eine Baugenehmigung für eine Erweiterung des Hotels durch einen Anbau und am 07.10.1988 eine Baugenehmigung für den Anbau von Clubräumen erteilt worden.
Der Bestandsschutz ist daher bereits damals weggefallen, mit der Folge, dass die Zufahrt schon vor der Errichtung des Wohnhauses eine gebührenpflichtige Sondernutzung darstellte. Ob im Zuge der Erweiterungen jeweils Sondernutzungserlaubnisse erteilt wurden, ist für die Gebührenpflichtigkeit unerheblich, da allein darauf abzustellen ist, ob eine Sondernutzung tatsächlich ausgeübt wurde bzw. wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.10.1970 - IV C 38.69 -, DÖV 1971, 103.
Durch die Anbindung des Wohnhauses des Klägers ist die Zufahrt wiederum im Sinne des § 8 a Abs. 1 FStrG geändert worden. Zwar ist die tatsächliche Inanspruchnahme der Zufahrt nur unwesentlich gestiegen, die Zufahrt dient nunmehr jedoch auch dem andersartigen Verkehr zu dem privat genutzten Wohngrundstück.
Entgegen der Ansicht des Klägers kann auch nicht zwischen einer Zufahrt zu dem Hotel und einer Zufahrt zu dem Wohnhaus differenziert werden. Es handelt sich sowohl tatsächlich als auch rechtlich um eine einheitliche Zufahrt, die die Verbindung eines Grundstücks mit einer Bundesstraße darstellt. Dementsprechend ist für die Ermittlung der Sondernutzungsgebühr auf die insgesamt ausgeübten Nutzungen abzustellen, auch wenn verschiedene Personen das Grundstück unterschiedlich nutzen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.08.1985 - 9 B 2267/85 -.
Die von dem Beklagten daher einheitlich vorgenommene Ermittlung der Gebührenhöhe ist rechtlich nicht zu beanstanden. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 SonGebV bestimmt sich die Höhe der Gebühren nach dem anliegenden Gebührentarif. Dieser sieht unter Nr. 1.4 für Zufahrten und Zugänge von gewerblich genutzten Grundstücken, z.B. Industriewerken, Einkaufszentren, Tankstellen, Kiesgruben, Steinbrüchen, Gaststätten, Lager-, Camping- und Ausstellungsplätzen eine Rahmengebühr von jährlich 100,00 DM bis 5.000,00 DM (51,12 EUR bis 2556,45 EUR) vor. Innerhalb dieses Rahmensatzes ist gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 SonGebV die Gebühr im Einzelfall zu bemessen nach Art und Ausmaß der Einwirkung auf die Straße und den Gemeingebrauch sowie die wirtschaftlichen Interessen des Gebührenschuldners (vgl. auch § 8 Abs. 3 Satz 6 FStrG).
Die danach von dem Beklagten zu treffende Ermessensentscheidung kann vom Gericht gemäß § 114 VwGO nur auf Ermessensfehler überprüft werden. Solche sind hier jedoch nicht ersichtlich.
Um eine einheitliche Ermessensausübung zu gewährleisten, ist es zulässig, wenn nicht sogar geboten, dass sich der Beklagte an Ermessensrichtlinien orientiert. Dabei ist es sachgerecht, zum einen auf die Verkehrsdichte und zum anderen auf Art und Umfang des Anliegerverkehrs abzustellen. Je höher nämlich die Verkehrsdichte und je intensiver die Nutzung der Zufahrten ist, desto größer ist auch die Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs durch die an einer freien Strecke einer Bundesstraße grundsätzlich nicht zulässigen Zufahrten. Darüber hinaus lassen Art und Umfang des Anliegerverkehrs bei gewerblich genutzten Grundstücken einen Schluss auf die wirtschaftliche Bedeutung der Zufahrtsmöglichkeit für den Gebührenschuldner zu.
Dementsprechend hat der Beklagte das dem angefochtenen Gebührenbescheid vom 04.11.2003 beigefügte Berechnungsschema entwickelt und für die Ermittlung der Gebührenhöhe verwendet. Die dabei erfolgte Annahme einer Verkehrsdichte von 8.000 Kfz/24 Std auf der Bundesstraße und eine tägliche Zufahrtsbenutzung im Rahmen des Hotelbetriebs von bis etwa 100 Ein- und Ausfahrten sowie die daraus abgeleiteten Punktwerte sind schlüssig und auch von dem Kläger nicht konkret beanstandet worden. Dies gilt auch für die Bewertung der Zufahrt zu dem Wohnhaus mit einem Zuschlag von einem Punkt.
Die Heranziehung des Klägers als Eigentümer des Wohnhauses zu den Sondernutzungsgebühren hält sich noch im Rahmen des dem Beklagten bei der Schuldnerauswahl eingeräumten Ermessens.
Nach § 4 Abs. 1 SonGebV sind Gebührenschuldner der Erlaubnisnehmer und sein Rechtsnachfolger sowie wer die Sondernutzung ausübt oder in seinem Interesse ausüben lasst. Danach sind sowohl der Kläger als Eigentümer des Wohnhauses und Erlaubnisnehmer der mit Bescheid vom 20.05.2003 erteilten Sondernutzungserlaubnis als auch die Inhaber des Hotelbetriebes als Gebührenschuldner anzusehen. Bei einer Auswahl zwischen den Gebührenpflichtigen hätte es im Rahmen der Ermessensausübung nahe gelegen, die Inhaber des Hotels heranzuziehen, da - wie oben ausgeführt - die Zufahrt zu dem Hotel bereits seit Jahren als Sondernutzung anzusehen ist und der durch den Hotelbetrieb verursachte Verkehr auch den weitaus überwiegenden Teil der Zufahrtsnutzung ausmacht.
Das Gericht hält gleichwohl unter Berücksichtigung der Regelung des § 4 Abs. 2 SonGebV, wonach mehrere Gebührenschuldner als Gesamtschuldner haften, eine Ermessensausübung dahingehend, den Kläger heranzuziehen, für rechtlich vertretbar. Der Kläger ist nämlich nicht nur Eigentümer des Wohnhauses sondern neben seiner Mutter auch Miteigentümer des Hotelgrundstückes und der Gesellschaft, die das Hotel betreibt, sowie Geschäftsführer dieser Gesellschaft. Er kann daher im Innenverhältnis maßgeblichen Einfluss auf einen Ausgleich der wirtschaftlichen Belastungen zwischen den Gesamtschuldnern nehmen.
Die Klage ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2 SonGebV
§ 8 FStrG
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 8 Abs. 3 des
Bundesfernstraßengesetzes
§ 8 a Abs. 1 Satz 1 FStrG
§ 8 a Abs. 1 Satz 1 und 2 FStrG
§ 8 a Abs. 1 FStrG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 SonGebV
§ 2 Abs. 1
Satz 2 SonGebV
§ 8 Abs. 3 Satz 6 FStrG
§ 4 Abs. 1 SonGebV
§ 4 Abs. 2
SonGebV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 1 der
Sondernutzungsgebührenverordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 58, 316
DÖV 1971, 103
7 C 22.78
4 C 73.78
12 L 1137/92
IV C 38.69
9 B 2267/85