Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-06-12, Aktenzeichen 7 A 7963/17

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger führte in einem „Tattoostudio“ die gewerbliche Entfernung von Tätowierungen mittels Lasergerät durch.
Mit Bescheid vom 28. September 2017 untersagte die Beklagte dem Kläger die Durchführung von Entfernungen von Tätowierungen mittels Lasergerät. Sie stützte die Untersagungsverfügung auf § 11 Nds. SOG i.V.m. § 1 Abs. 1 und § 5 HeilprG und führte zur Begründung aus, dass der Kläger nicht im Besitz der erforderlichen ärztlichen Approbation oder Erlaubnis zur Ausübung der Heilkunde sei. Die Anwendung von Lasergeräten durch nicht qualifizierte Personen stelle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dar. Die Anwendung eines Lasergerätes erfordere spezifische medizinische Fachkenntnisse und könne erhebliche gesundheitliche Schädigungen verursachen, weshalb es sich um die Ausübung erlaubnispflichtiger Heilkunde handele. Bei der Anwendung von Lasergeräten finde eine Zerstörung von in der Hautzelle eingelagerten Pigmenten statt. Zudem könnten sich Schwierigkeiten bei der Eindringtiefe des Lasers in das Gewebe ergeben. Es bestehe die Gefahr von Narbenbildungen, Blutungen, Verbrennungen und allergischen Reaktionen. Auch könnten sich in den Tätowierungen bösartige Hautveränderungen befinden, die vor Anwendungsbeginn erkannt werden müssten, um Verschlechterungen zu verhindern oder ärztliche Diagnosen nicht zu erschweren.
Der Kläger hat am 18. Oktober 2017 Klage erhoben.
Er trägt vor: Der Bescheid der Beklagten verletze ihn in seinen Rechten aus Art. 3 und Art. 12 GG. Eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit liege nicht vor. Die Entfernung der Tätowierungen mittels Lasergerät sei nicht erlaubnispflichtig, da es sich nicht um Heilkunde i.S.d. § 1 Abs. 2 HeilprG handele. Voraussetzung dafür wäre, dass die Zielrichtung die Ausübung von Heilkunde sei, was nicht zutreffe. Die Erlaubnispflicht folge auch nicht aus einer etwaigen Gesundheitsgefährdung. Eine Narbenbildung trete bei richtiger Nachsorge auch bei Entstehung einer möglichen Schürfwunde nicht auf. Das Risiko einer allergischen Reaktion oder einer Hautveränderung werde durch die Behandlung nicht erhöht. Er verwende einen medizinischen Laser, der kein UV-Licht und keine Röntgenstrahlung aussende, so dass auch nicht von einer Zellschädigung oder einem erhöhten Hautkrebsrisiko auszugehen sei. Gegen das Vorliegen einer Gesundheitsgefährdung spreche auch die Verwaltungspraxis der Beklagten, nach der das Stechen von Tätowierungen nicht entsprechend untersagt werde, obwohl dieses starke Gesundheitsgefahren in sich berge, was ihn in seinen Rechten aus Art. 3 GG verletze.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 28. September 2017 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Ergänzend führt sie aus, dass auch Augenschäden nicht auszuschließen seien. Aufgrund des Gefährdungspotentials von Lasern habe das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit in einer Bekanntmachung vom 5. Dezember 2016 auf die Empfehlungen der Strahlenschutzkommission hingewiesen. Daraus gehe hervor, dass für Anwendung von Lasergeräten auf der Haut spezifische Fachkenntnisse zu fordern seien. Unter anderem müssten die Behandlungsparameter auf die individuellen Gegebenheiten der zu behandelnden Person eingestellt werden und es müsse sicher erkannt werden können, wann sich ein kosmetischer Einsatz – etwa aufgrund von Hautveränderungen – verbiete. Es sei im Übrigen unerheblich, ob es sich um klassische Heilkunde handele, da es mit dem Gesetzeszweck nur auf das Gefährdungspotential ankomme. Heilkunde liege danach immer dann vor, wenn die Behandlung medizinische Fachkenntnisse voraussetze und gesundheitliche Schäden verursachen könne. Da es um die Bewertung der Gefahren von Lasern auf der menschlichen Haut gehe, ginge der Vergleich zum Stechen von Tätowierungen ins Leere.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 28. September 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, insbesondere nicht aus Art. 12 Abs. 1 oder Art. 3 Abs. 1 GG (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Untersagungsverfügung ist mangels spezialgesetzlicher Regelung die in § 11 Nds. SOG normierte gefahrenabwehrrechtliche Generalklausel.
Die Entfernung von Tätowierungen mittels Lasergerät durch den Kläger stellt eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar, weil der Kläger nicht im Besitz der dazu erforderlichen Erlaubnis i.S.d. § 1 Abs. 1 Heilpraktikergesetz - HeilprG - ist und damit gesetzeswidrig handelt, sofern er dennoch derartige Behandlungen vornimmt (vgl. zur Strafbarkeit § 5 HeilprG). Darüber hinaus ist das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit in Gestalt der Patientengesundheit (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG) gefährdet.
Gem. § 1 Abs. 1 HPG bedarf der Erlaubnis, wer die Heilkunde ausüben will, ohne als Arzt bestallt zu sein. Nach § 1 Abs. 2 HPG ist Ausübung der Heilkunde im Sinne des Gesetzes jede berufs- oder gewerbsmäßig vorgenommene Tätigkeit zur Feststellung, Heilung oder Linderung von Krankheiten, Leiden oder Körperschäden bei Menschen, auch wenn sie im Dienste von anderen ausgeübt wird. Das Gesetz macht dabei keinen Unterschied, ob es sich bei den Krankheiten und Leiden um rein körperliche oder um solche seelischer Natur handelt. Ebenso wenig stellt es auf die Behandlungsweise und -methode ab. Es liegt nach der gebotenen Auslegung der Vorschrift stets dann Heilkunde im Sinne des Heilpraktikergesetzes vor, wenn die Tätigkeit nach allgemeiner Auffassung medizinische Fachkenntnisse voraussetzt, und wenn die Behandlung – bei generalisierender und typisierender Betrachtung der in Rede stehenden Tätigkeit – nennenswerte gesundheitliche Schädigungen verursachen kann (vgl. zum Ganzen OVG NRW, Beschluss v. 28. April 2006 – 13 A 2495/03 –, Rn. 20, nachgehend BVerwG, Beschluss v. 25. Juni 2007 – 3 B 82/06 –; VG Gelsenkirchen, Beschluss v. 22. Dezember 2017 – 7 L 3157/17 –, Rn. 9 ff.; jeweils juris). Mit dieser Auslegung soll dem Gesetzeszweck, der Bevölkerung einen ausreichenden Rechtsschutz gegenüber Gesundheitsgefährdungen durch Unberufene zu geben, Rechnung getragen werden (BVerwG, Urteil v. 25. Juni 1970 – I C 53.66 –, juris Rn. 27 mit Hinweis auf die Gesetzesbegründung). Die medizinischen Fähigkeiten können notwendig sein im Hinblick auf das Ziel, die Art oder die Methode der Tätigkeit selbst, die, ohne Kenntnisse durchgeführt, den Patienten zu schädigen geeignet ist, oder im Hinblick auf die Feststellung, ob im Einzelfall mit der Behandlung begonnen werden darf, ohne dass der Patient durch die Verrichtung selbst unmittelbar Schaden nimmt. Dabei fallen auch solche Verrichtungen unter die Erlaubnispflicht, die für sich gesehen ärztliche Fachkenntnisse nicht voraussetzen, die aber Gesundheitsgefährdungen mittelbar dadurch zur Folge haben können, dass die Behandelten die Anwendung gebotener medizinischer Heilmethoden unterlassen oder verzögern, weil der Heilbehandler nicht über das medizinische Fachwissen verfügt, um entscheiden zu können, wann medizinische Heilbehandlung notwendig ist (vgl. bereits BVerwG, Urteil v. 25. Juni 1970 – I C 53.66 –, juris Rn. 28).
Hier folgt die Erlaubnispflichtigkeit i.S.d. § 1 HeilprG daraus, dass der Einsatz des in Rede stehenden Lasergerätes zur Überzeugung des Gerichts nicht nur technische, sondern auch medizinische Kenntnisse erfordert und darüber hinaus geeignet ist, ernstliche gesundheitliche Schäden zu verursachen. Aufgrund der erheblichen Einwirkung auf die Haut und der möglichen Gesundheitsrisiken sind bereits zur Beurteilung der Frage, ob der Einsatz des entsprechenden Lasers auf der Haut überhaupt angezeigt ist oder Kontraindikationen vorliegen und gegebenenfalls eine medizinische Heilbehandlung erforderlich ist, umfassende medizinische Kenntnisse erforderlich (vgl. bereits OVG NRW, Beschluss v. 13. November 2008 – 13 B 1488/08 –, juris Rn. 6; vgl. mit dem Hinweis auf den Operationscharakter auch VG Arnsberg, Beschluss v. 8. Mai 2012 – 3 L 247/12 –, juris Rn. 14 und dem folgend VG Gelsenkirchen, Beschluss v. 22. Dezember 2017 – 7 L 3157/17 –, juris Rn. 12). Insbesondere handelt es sich auch nicht nur um geringfügige Gefahrenmomente, so dass die Tätigkeit auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit von einer Erlaubnis nach dem Heilpraktikergesetz abhängig gemacht werden kann. Dies ergibt die Auswertung der dem Gericht vorliegenden und im Folgenden genannten Stellungnahmen und Einschätzungen verschiedener fachkundiger Stellen:
Der Kläger setzt nach eigenen Angaben ein Lasergerät der Klasse 4 (vgl. Technische Regeln zur Arbeitsschutzverordnung zu künstlicher Strahlung, herausgegeben vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales, „TROS Laserstrahlung“, S. 42; vgl. bereits die Unfallverhütungsvorschrift § 2 Abs. 3 Nr. 5 der DGUV „Vorschrift 11“ bzw. (ehemals) „BGV B2 Laserstrahlung“) ein. Ausweislich der „TROS Laserstrahlung“ ist die zugängliche Laserstrahlung bei Lasergeräten der Klasse 4 "sehr gefährlich" für das Auge und "gefährlich" für die Haut. Auch diffus gestreute Strahlung könne gefährlich sein und die Laserstrahlung könne eine Brand- und Explosionsgefahr verursachen. Die Laserstrahlung von Lasereinrichtungen der Klasse 4 sei so intensiv, dass bei jeglicher Art von Exposition der Augen oder der Haut mit Schädigungen zu rechnen sei. Ein Lasergerät der Klasse 4 emittiere Wellen, die bis in das Unterhautfettgewebe eindringen und unterschiedliche biologische Wirkungen auslösen könnten.
In einem Schreiben der Bundesregierung vom 1. Dezember 2016 (BT-Drucks 18/10537), in dem wissenschaftliche Erkenntnisse des Bundesinstitutes für Risikobewertung und des Bundesamtes für Strahlenschutz ausgewertet werden, heißt es, dass die Anwendung von Lasern für „Tattooentfernungen“ nicht ohne Gesundheitsrisiken durchgeführt werden könne. Schwere Verbrennungen oder Narbenbildungen seien möglich. Auch die Diagnose oder Therapie von Hautkrebserkrankungen könne durch die Entfernung von Muttermalen und Pigmentstörungen verzögert oder gar verhindert werden. Bei mangelndem Augenschutz seien bleibende Schäden an der Retina möglich. Insbesondere bei der Behandlung pigmentierter Hautveränderungen seien medizinische Fachkenntnisse und Erfahrung in der Diagnose von Hautkrebs fachlich erforderlich, um die unsachgemäße Behandlung eines Melanoms auszuschließen. Es müsse auch beurteilt werden können, ob die Entfernung eines Muttermals oder einer Pigmentstörung durch Laser überhaupt das geeignete Mittel sei. Aus Sicht der Bundesregierung sei auch eine medizinische Beratung und Begutachtung vor Beginn eines Lasereinsatzes geboten.
Diese Einschätzung deckt sich mit einer Empfehlung der Strahlenschutzkommission vom 11./12. Februar 2016 (280. Sitzung der SSK, abrufbar im Internet unter „www.ssk.de/SharedDocs/Beratungsergebnisse_PDF/2016/2016-06-08_Empf_Laser.html?nn=2041716“). Dort wird die Notwendigkeit medizinischer Kenntnisse nahegelegt, auf die entsprechenden Risiken aufmerksam gemacht und unter anderem betont, dass eine Mitbehandlung von Pigmentmalen eine korrekte Diagnose für einen erfahrenen Dermatologen erschweren oder sogar unmöglich machen könnten, so dass es zu einer Verhinderung oder Verzögerung einer Therapie kommen könne.
Auch in der „Bekanntmachung einer Empfehlung mit wissenschaftlicher Begründung der Strahlenschutzkommission – Gefährdungspotential bei der Anwendung von Lasern und anderen optischen Strahlungsquellen an der menschlichen Haut“ des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit vom 5. Dezember 2016 (gültig ab 21. März 2017, Az.: RS II 2 – 17027/2 -, juris) heißt es, dass Komplikationen entstehen könnten, wenn diagnoseweisende Merkmale der Haut entfernt werden. Bei dem – auch hier – angewendeten „Nd:YAG-Laser“ könne es unter anderem zu posttherapeutischer Krusten- und Narbenbildung und allergischen Reaktionen kommen. Zudem habe das Bundesinstitut für Risikobewertung nun erstmals Blausäure nach Laserbehandlungen eines Tätowierungspigments nachgewiesen.
Aus alledem folgt insbesondere, dass die Behandlung pigmentierteer Hautstellen mit Lasern nicht ohne vorherige medizinisch-fachkundige Beurteilung erfolgen darf, da z.B. ein unerkannter Hautkrebs vorliegen könnte, dessen gebotene – möglichst frühzeitig erforderliche – Behandlung vereitelt werden könnte. Zudem sind beispielsweise Verbrennungen oder Blutungen auch bei grundsätzlich im Umgang mit dem Laser geschulten Anwendern nie gänzlich ausgeschlossen. Auch in diesen Fällen wird eine fachkundige medizinische Vorgehensweise (Diagnose, Weiterbehandlung, Überweisung zu einem [anderen] Arzt etc.) erforderlich. Gleiches gilt für den Fall auftretender allergischer Reaktionen.
Ob die Entfernung von Tätowierungen dem Krankheits-, Leidens, oder Körperschadensbegriff i.S.d. § 1 Abs. 2 HeilprG zuzuordnen ist, kann offen bleiben. Der Einwand des Klägers, es handele sich begrifflich nicht um eine „Heilbehandlung“ im Sinne des HeilprG, vermag angesichts der oben skizzierten gebotenen Auslegung des Begriffs „Heilkunde“ nicht zu überzeugen. Auch Eingriffe, die zu ästhetischen Zwecken vorgenommen werden, unterfallen dem Anwendungsbereich des HeilprG, jedenfalls wenn – wie hier – die Tätigkeit medizinische Kenntnisse voraussetzt und nicht unerhebliche Gesundheitsschäden auftreten können (vgl. OVG NRW, Beschluss v. 28. April 2006 – 13 A 2495/03 –, juris Rn. 26 m.w.N.). Die kosmetische Zielsetzung eines Eingriffs in den Körper schließt die Subsumtion des Eingriffs unter den Begriff der Heilkunde nicht aus, vielmehr hängt die Beantwortung der Frage nach der Einordnung der „Tattooentfernung“ mittels Lasergerät unter den Begriff der Heilkunde von den mit dieser Tätigkeit verbundenen – soeben skizzierten – Gesundheitsrisiken ab (vgl. BVerwG, Beschluss v. 25. Juni 2007 – 3 B 82/06 –, juris Rn. 4).
Es ist schließlich nichts dafür ersichtlich, dass die Untersagungsverfügung an Ermessensfehlern (§ 114 VwGO) leidet. Sie ist insbesondere nicht deshalb unverhältnismäßig, weil eine Erlaubnis nach dem HeilprG auf Antrag offensichtlich erteilt werden müsste. Vielmehr erfüllt der Kläger die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis nicht.
Die (Bundes-)Durchführungsverordnung zum HeilprG (HeilprGDV) sowie die Niedersächsische Richtlinie zur Durchführung des Verfahrens zur Erteilung einer Erlaubnis nach dem HeilprgG (Nds. MBl. 2015, 294) sehen für Heilpraktikeranwärter ein Prüfungsverfahren vor, in dem breit gefächert medizinische (Grundlagen-)Kenntnisse abgefragt werden. Die Prüfung erstreckt sich unter anderem auf den Ausschluss von Gefahren im Bereich der allgemeinen Krankheitslehre, auf das Erkennen und Unterscheiden von Krankheiten, die Praxishygiene und richtige Desinfektion und Sterilisation sowie die Grenzen und Gefahren diagnostischer Methoden (vgl. Ziff. 5.7.2 ff. der Richtlinie). Auch die Leitlinien des Bundesministeriums für Gesundheit zur Überprüfung von Heilpraktikeranwärtern vom 7. Dezember 2017 (BAnz AT 22.12.2017 B5) sehen vor, dass die antragstellende Person über medizinische Kenntnisse verfügen muss, wobei beispielhaft auch die Fähigkeit genannt wird, dermatologische Erkrankungen zu erkennen.
Dass der Kläger die danach zu fordernden Kenntnisse aufweist, ergibt sich aus den vom Kläger vorgelegten Teilnahmebescheinigungen der Deutschen Gesellschaft für Piercing (Workshop „ND:YAG Laser zur Tattooentfernung“) und des TÜV SÜD („Laserschutzbeauftragter“) nicht. Diese erfassen allenfalls einen Teilbereich der für das Entfernen von Tätowierungen mit einem Lasergerät erforderlichen – unter anderem technischen – Kenntnisse. Die Darstellung der in der Teilnahmebescheinigung der Deutschen Gesellschaft für Piercing genannten Themenbereiche, die ansatzweise einen medizinischen Bezug aufweisen könnten („Beurteilung der Hautstelle“), bleibt abstrakt und lässt die Ausbildungstiefe nicht erkennen. Jedenfalls macht der Besuch dieser Tagesveranstaltungen das Absolvieren der umfassenden Heilpraktikerprüfung nicht obsolet, auch wenn die in den beiden Veranstaltungen vermittelten Kenntnisse, speziell in Bezug auf die richtige Anwendung des Lasers, zusätzlich zur Ausübung der hier in Rede stehenden Tätigkeit erforderlich sein dürften. Es ist für die Heilpraktikerprüfung im Übrigen ein spezielles und formalisiertes Verfahren unter Aufsicht des zuständigen Gesundheitsamtes unter Beteiligung eines aus Ärzten und Heilpraktikern bestehenden Gutachterausschusses vorgesehen, so dass sich eine Entscheidung „nach Aktenlage“ verbietet. Durch die formalisierte Prüfung unter Beteiligung fachkundiger Personen wird sichergestellt, dass die mit dem HeilprG bezweckte präventive Kontrolle zum Schutz der Gesundheit (vgl. z.B. BVerfG, Beschluss v. 3. Juni 2004 – 2 BvR 1802/02 –, juris Rn. 13) wirksam ausgeübt wird.
Nach alledem ist der Kläger nicht in seinen Rechten aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt. Die Erlaubnispflicht führt zwar zu einem Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit, dieser ist jedoch zum Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter in Gestalt der Patientengesundheit (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG) gerechtfertigt.
Mit dem Einwand, die Verwaltungspraxis der Beklagten, wonach das Stechen von Tätowierungen anders als das Entfernen nicht einer Erlaubnispflicht unterliege, verstieße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, dringt der Kläger ebenfalls nicht durch.
Es handelt sich um andersartige, nicht vergleichbare Behandlungsmethoden, die ihrerseits jeweils gesondert auf gesundheitliche Risiken zu bewerten sind. Das Stechen einer Tätowierung unterscheidet sich bereits dadurch maßgeblich vom Entfernen einer Tätowierung mittels Lasergerät, dass nur bei letzterem pigmentierte Hautstellen entfernt werden, wohingegen beim Tätowieren Farbpigmente in die Haut eingebracht werden. Auch aus der hypothetischen Annahme, das Stechen von Tätowierungen sei mit gleich schweren Gesundheitsrisiken verbunden und dürfe nur von Heilpraktikern oder Ärzten durchgeführt werden, folgt nicht die Erlaubnisfreiheit der Entfernung von Tätowierungen mit einem Lasergerät, insbesondere besteht kein Anspruch auf eine Gleichbehandlung „im Unrecht“ (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil v. 26. Februar 1993 – 8 C 20/92 –, juris Rn. 14 m.w.N.). Der Frage, inwieweit das Tätowieren vergleichbare Gesundheitsrisiken in sich birgt, musste vor diesem Hintergrund nicht weiter nachgegangen werden (vgl. auch BVerwG, Urteil v. 6. Dezember 1989 – 6 C 52/87 –, juris Rn. 40).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 HeilprG
§ 1 HeilprG
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 2 HeilprG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 HPG
§ 1 Abs. 2 HPG
§ 2 Abs. 3 Nr. 5 der DGUV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
Art. 12 GG
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 A 2495/03
3 B 82/06
7 L 3157/17
I C 53.66
13 B 1488/08
3 L 247/12
2 BvR 1802/02
8 C 20/92
6 C 52/87