Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-06-16, Aktenzeichen 16 K 12.10
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2010:0616.16K12.10.0A

Tenor:
Orientierungssatz
Nach dem Berliner Architekten- und Baukammergesetz sind Pflichtmitglieder der Baukammer im Bauwesen tätige Ingenieurinnen und Ingenieure, die ihren Beruf als gesetzliche Vertretungsberechtigte einer Ingenieurgesellschaft oder eines Vereins ausüben, die auch Vorhaben gemäß § 30 ABKG wahrnehmen und Leistungen für Vorhaben im Land Berlin erbringen.(Rn.17)
Verfahrensgang
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Pflichtmitgliedschaft in der beklagten Baukammer Berlin.
Der Kläger ist Geschäftsführer der ... Ingenieurgesellschaft für Umwelttechnik und Infrastruktur mbH mit Sitz in Leipzig. Das Unternehmen unterhält zudem Büros in München, Innsbruck, Prag und Berlin. Hier ist es unter „Beratung/Ingenieurbüros“ in einem örtlichen Branchen-Verzeichnis und ferner unter „Ingenieurbüros/Umweltschutz“ im Berliner Branchen-Verzeichnis der Deutschen Telekom für 2007/2008 mit seiner Berliner Anschrift aufgeführt. Gegenstand des Unternehmens sind laut Handelsregister die Erarbeitung von Gesamtkonzeptionen zur technischen Infrastruktur von Stadt-, Gemeinde- und Industriegebieten sowie alle Leistungen auf dem Gebiet von Forschung und Entwicklung, Projektierung, Beratung, Engineering, Planung, Service und sonstige Leistungen für den Tief-, Ingenieur- und Straßenbau, Ver- und Entsorgungsnetze und Umwelttechnik (ähnlich die Hompage-Eintragungen).
Mit Bescheid vom 16. Dezember 2008 teilte die Beklagte dem Kläger mit, er sei aufgrund der Entscheidung des Eintragungsausschusses vom 11. Dezember 2008 in das Verzeichnis der Pflichtmitglieder der Baukammer Berlin eingetragen worden.
Hiergegen richtet sich die am 30. Dezember 2008 bei Gericht eingegangene Klage, zu deren Begründung der Kläger geltend macht:
Die Pflichtmitgliedschaft sei verfassungswidrig, denn sie verstoße gegen die allgemeine Handlungsfreiheit. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit staatlichen Handelns sei verletzt, weil die Zwangsmitgliedschaft zur Erreichung der gesetzlichen Ziele nicht erforderlich sei. Die Aufgaben der Beklagten könnten ebenso gut oder besser durch eine private Organisation ausgeführt werden, und die freiwillige Mitgliedschaft in einem solchen Verband würde die Handlungsfreiheit des Einzelnen nicht einschränken. Eine Gesamtvertretung für alle Personen einer Berufsgruppe sei auch wenig effizient. Sie spiegele nicht die wirklichen Interessen der einzelnen Mitglieder wieder, sondern könne nur die üblichen Interessen wahrnehmen und keine Rücksicht auf individuelle Besonderheiten nehmen. Die Beklagte könne aber selbst die durchschnittlichen Interessen ihrer Mitglieder nicht wahrnehmen. Als Selbstverwaltungskörperschaft sei sie nämlich zur Erfüllung ihrer Aufgaben auf die Unterstützung und Akzeptanz der Mitglieder angewiesen, die indessen mehrheitlich kein Interesse an der erzwungenen Beteiligung hätten, wie schon die generell geringe Wahlbeteiligung bei Vertreterversammlungen zeige. Die Beklagte werde von den Mitgliedern als finanzielle Belastung und nicht als Unterstützung im beruflichen Alltag empfunden.
Die Zwangsmitgliedschaft verstoße zudem gegen den Grundsatz der Angemessenheit, denn er, der Kläger, erlange durch die Tätigkeit der Beklagten keine Vorteile. Das einzelne Mitglied müsse aber zumindest einen gewissen Nutzen aus der Pflichtmitgliedschaft ziehen können, der sich nicht nur auf eine Daseinsfürsorge beschränke. Hier verhinderten die räumliche Entfernung zwischen Sachsen und Berlin sowie die unterschiedlichen wirtschaftlichen Bedingungen beider Standorte eine gerechte Vertretung seiner Interessen. Auch sei die freiheitssichernde und legitimatorische Funktion der Pflichtmitgliedschaft nicht gewährleistet. Ihm sei schon aufgrund der Entfernung eine aktive und effiziente Teilhabe an den Entscheidungsprozessen verwehrt.
Die Pflichtmitgliedschaft sei ferner europarechtswidrig. Sie greife in den freien Wirtschaftsverkehr ein, denn sie behindere die Niederlassungsfreiheit. Der Eingriff in die Freiheitssphäre werde durch die mit der Zwangsmitgliedschaft einhergehende Beitragspflicht noch verstärkt. Darüber hinaus greife die Pflichtmitgliedschaft auch in die Dienstleistungsfreiheit ein. Die Erhebung von Kammerbeiträgen sei unverhältnismäßig, denn sie schreckten Unternehmen davor ab, hier Dienstleistungen zu erbringen, zumal diese ohnehin meist von begrenztem Umfang und entsprechend begrenzter finanzieller Attraktivität seien.
Letztlich sei eine Pflichtmitgliedschaft auch einfachgesetzlich nicht begründet, weil sich der Hauptsitz des Unternehmens in Leipzig befinde. Berlin sei lediglich eine unselbständige Niederlassung; hier übe er seinen Beruf nur gelegentlich aus. Die Zwangsmitgliedschaft beschränke sich aber denknotwendig auf Unternehmen, die ihren Hauptsitz und damit ihren Tätigkeitsschwerpunkt in Berlin hätten. Eine nur potenzielle Leistungserbringung in Berlin sei nicht ausreichend. Die Beklagte sei für ihn also gar nicht zuständig.
Sonstige im Bauwesen tätige Ingenieure könnten nur als freiwillige Mitglieder aufgenommen werden, was er aber nicht wolle. Er sei auch nicht Mitglied einer anderen Ingenieurkammer in Deutschland. Aus der Berliner Regelung, dass Pflichtmitglieder anderer Ingenieurkammern von der Pflichtmitgliedschaft bei der Beklagten befreit seien, sei zu folgern, dass dann, wenn bereits am Ort des Hauptsitzes des Unternehmens keine Pflicht zur Mitgliedschaft bestehe, eine solche erst recht nicht am Ort der unselbständigen Niederlassung bestehen könne. Anderenfalls würde mangels effizienter Teilhabemöglichkeiten eine funktionslose Zwangsmitgliedschaft begründet, die allein der Abschöpfung von Mietgliedsbeiträgen diene. Zumindest sei er aus Gleichheitsgründen von der Mitgliedschaft zu befreien, weil eine Pflichtmitgliedschaft für Geschäftsführer weder in Sachsen noch in Bayern bestehe. Im Übrigen sei Sinn und Zweck der Ausnahmeregelung bereits damit genüge getan, dass ein Angestellter seines Unternehmens Mitglied einer anderen Ingenieurkammer, nämlich der Ingenieurkammer Sachsen, sei. Diese Mitgliedschaft wirke zugunsten des Unternehmens und seines Geschäftsführers.
Der Kläger beantragt,
den Eintragungsbescheid der Beklagten vom 16. Dezember 2008 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt den angefochtenen Bescheid und macht geltend: Da das Unternehmen des Klägers nach dessen eigenem Vorbringen Bauleistungen in Berlin erbringe, seien die Eintragungsvoraussetzungen erfüllt. Ob es sich in Berlin um eine unselbständige Niederlassung handele, sei dafür unerheblich. Der Kläger könne auch nicht in die Liste der auswärtigen Ingenieure eingetragen werden, denn er sei unstreitig nicht Pflichtmitglied der Baukammer seines „Heimatbundeslandes“. Dieser Umstand führe aber nicht zur Befreiung in Berlin. Vielmehr regle jedes Bundesland die Voraussetzungen der Pflichtmitgliedschaft selbst. Nach der hiesigen Regelung werde er zum Pflichtmitglied, wenn er hier tätig sei. Die verfassungs- und europarechtlichen Rügen des Klägers seien nach der Rechtsprechung unbegründet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Streitakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und, soweit erheblich, Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet. Der Eintragungsbescheid der Beklagten vom 16. Dezember 2008 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Kläger ist Pflichtmitglied der Baukammer Berlin gemäß § 41 Abs. 1 Nr. 4 des Berliner Architekten- und Baukammergesetzes (ABKG) vom 6. Juli 2006 (GVBl. S. 720, mit hier nicht einschlägigen Änderungen durch Gesetz vom 3. Juli 2009, GVBl. S. 301). Danach sind Pflichtmitglieder der Baukammer im Bauwesen tätige Ingenieurinnen und Ingenieure, die ihren Beruf als gesetzliche Vertretungsberechtigte einer Ingenieurgesellschaft oder eines Vereins ausüben, die auch Aufgaben gemäß § 30 wahrnehmen und Leistungen für Vorhaben im Land Berlin erbringen. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Der Kläger ist als alleiniger Geschäftsführer der ... GmbH gesetzlicher Vertreter einer Ingenieurgesellschaft gemäß § 33 Abs. 1 ABKG. Die von dem Unternehmen erbrachten Ingenieurleistungen auf dem Gebiet der Umwelttechnik für bauliche Anlagen gehören unstreitig auch zu den Berufsaufgaben der im Bauwesen tätigen Ingenieure im Sinne von § 30 ABKG. Dass das Unternehmen zumindest gelegentlich auch Bauleistungen für Vorhaben im Land Berlin erbringt, hat der Kläger selbst eingeräumt. Im Übrigen dürfte schon die durch Eintragungen in hiesigen Branchen-Verzeichnissen dokumentierte werbende Tätigkeit der Gesellschaft bzw. ihrer örtlichen Niederlassung in Berlin und die damit bekundete Absicht, Bauleistungen ggf. auch hier zu erbringen, nach Sinn und Zweck der Regelung die Eintragungsvoraussetzungen erfüllen.
Auf die Ausnahmebestimmung des § 41 Abs. 3 ABKG kann sich der Kläger nicht mit Erfolg berufen. Nach dieser Vorschrift sind Personen, die Pflichtmitglied einer anderen Ingen-ieurkammer im Geltungsbereich des Grundgesetzes sind, von der Pflichtmitgliedschaft in der Baukammer Berlin befreit. Der Kläger ist nach seinem eigenen Vorbringen aber nicht Mitglied, schon gar nicht Pflichtmitglied einer anderen Ingenieurkammer in Deutschland, so dass die Vorschrift nach ihrem Wortlaut keine Anwendung findet. Der von ihm gezogene „Umkehrschluss“, damit seien von der Pflichtmitgliedschaft erst recht solche Personen suspendiert, die anderen Orts – und selbst an dem Hauptsitz ihres Unternehmens – keiner Pflichtmitgliedschaft unterlägen, geht fehl. Sinn dieser Ausnahmebestimmung ist es ersichtlich nur, wie auch der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung betont hat, eine Doppelbelastung solcher Personen auszuschließen, die wegen Tätigkeiten außerhalb Berlins bereits Pflichtmitglied in einer anderen deutschen Ingenieurkammer sind. Auch solche Personen müssen sich aber als auswärtige im Bauwesen tätige Ingenieure bzw. Ingenieurgesellschaften vor Aufnahme ihrer Tätigkeit im Land Berlin in das entsprechende von der Beklagten geführte Verzeichnis eintragen lassen; sie haben die für ihre Berufstätigkeit geltenden Berufspflichten in gleicher Weise wie die Pflichtmitglieder zu beachten und unterstehen wie diese der Berufsgerichtsbarkeit der Beklagten (§ 38 Abs. 1 und 2 ABKG). Wer indessen nicht Pflichtmitglied einer anderen deutschen Kammer ist, soll kraft Gesetzes Pflichtmitglied der Baukammer Berlin mit den damit verbundenen Rechten und Pflichten sein und den Schutz- und Überwachungsaufgaben der Beklagten nach § 40 ABKG unterliegen, sofern er hier Leistungen erbringt.
Dass einzelne Angestellte des Unternehmens des Klägers Mitglieder auswärtiger Ingen-ieurkammern sind, ist danach rechtlich ebenso unerheblich wie der Umstand, dass es sich bei der Berliner Zweigstelle der Gesellschaft nur um eine unselbständige Niederlassung handelt. Warum aus der gesetzlichen Differenzierung zwischen natürlichen und juristischen Personen (§ 41 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 ABKG), die der Prozessbevollmächtigte des Klägers in der mündlichen Verhandlung angesprochen hat, ein anderes Ergebnis folgen sollte, ist nicht nachvollziehbar. Ein Befreiungsanspruch ergibt sich auch nicht aus der abweichenden Rechtslage in anderen Bundesländern. Er lässt sich insbesondere nicht aus dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG herleiten. Vielmehr ist es dem Landesgesetzgeber im föderalen Bundesstaat unbenommen, auf Rechtsgebieten, auf denen ihm die Gesetzgebungskompetenz zukommt, wie hier im Kammerrecht der Bauingenieure, ihm sachgerecht erscheinende Regelungen zu treffen, mögen sie auch in anderen Bundesländern keine Entsprechung finden.
Die entscheidende Kammer vermag auch einen Verstoß gegen höherrangiges Recht nicht zu erkennen.
Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Pflichtmitgliedschaft des Klägers in der Baukammer Berlin bestehen nicht; insbesondere liegt kein unzulässiger Eingriff in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG vor. Denn die Errichtung der Baukammer als öffentlich-rechtliche Körperschaft und die Inanspruchnahme der Pflichtmitglieder erfolgt zur Erfüllung legitimer öffentlicher Aufgaben, ist dazu geeignet und erforderlich und wahrt die Grenze der Zumutbarkeit.
Die Baukammer Berlin erfüllt legitime öffentliche Aufgaben (vgl. § 40 ABKG). Die Befugnis des Staates, zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben öffentlich-rechtliche Körperschaften zu bilden, schließt zudem die Befugnis ein, dies mit einer Beitragspflicht zu verbinden, die der Abgeltung der durch die Mitgliedschaft entstehenden Vorteile dient. Der Beitrag ist eine Gegenleistung für den Vorteil, den das Mitglied aus der Kammerzugehörigkeit zieht. Dieser Vorteil besteht insbesondere darin, dass die Kammer ihre gesetzlichen Aufgaben erfüllt. Diese Aufgabenerfüllung kommt vorzugsweise den Kammermitgliedern zugute, deren Gesamtbelange die Kammer zu wahren hat (§ 40 Abs. 1 Nr. 3 ABKG). Dafür ist nicht erforderlich, dass sich der Nutzen dieser Tätigkeit bei dem einzelnen Mitglied in einem unmittelbaren wirtschaftlichen (finanziellen) Vorteil messbar niederschlägt. Mit ihrer die unterschiedlichen Interessen der Mitglieder bündelnden und ausgleichenden Tätigkeit steht die Kammer in einer Art Mittlerrolle zwischen Staat und freien Berufen. Auch sonst fehlt es nicht an der Erforderlichkeit der Zwangsmitgliedschaft. Eine Vereinigung ohne Zwangsmitgliedschaft stellt kein gleich geeignetes Mittel dar, um das Gesamtinteresse der Angehörigen der im Bauwesen Tätigen gegenüber staatlichen oder kommunalen Entscheidungsträgern zu vertreten. Denn nur die Pflichtmitgliedschaft sichert eine von Zufälligkeiten der Mitgliedschaft und Pressionen freie sowie umfassende Ermittlung, Abwägung und Bündelung der maßgeblichen Interessen, die erst eine objektive und vertrauenswürdige Wahrnehmung des Gesamtinteresses ermöglicht.
Die Pflichtzugehörigkeit verstößt schließlich nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Sie bedeutet als solche keine erhebliche, die Grenze des Zumutbaren überschreitende Beeinträchtigung der unternehmerischen Handlungsfreiheit der Mitglieder. Im Gegenteil eröffnet sie für die Mitglieder eine Chance zur Mitwirkung in der Kammer und zur Nutzung der Kammerleistungen, lässt aber auch die Möglichkeit offen, davon abzusehen. Auch die u.a. durch das Äquivalenzprinzip und den Gleichheitssatz begrenzte Belastung der Mitglieder mit einem Beitrag ist grundsätzlich zumutbar, weil die Kammer mit der Vertretung des Gesamtinteresses ihrer Mitglieder die Belange der Mitglieder wahrnimmt und fördert (so schon für die Pflichtmitgliedschaft in der Beklagten VG Berlin, Urteil vom 25. Juni 2007 – VG 13 A 18.07 – unter Hinweis auf das zur Pflichtmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer ergangene Urteil des BVerwG vom 21. Juli 1998 – BVerwG 1 C 32.97 -, BVerwGE 107, 169 [173 ff.]; vgl. ferner die dazu ergangene Verfassungsbeschwerdeentscheidung des BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2001, NVwZ 2002, 335).
Die entscheidende Kammer folgt dieser gefestigten Rechtsprechung. Die Einwände des Klägers gebieten keine andere Entscheidung. Die Legitimität öffentlich-rechtlicher Körperschaften als Organe der Berufsaufsicht und Interessenvertretung ist nicht abhängig vom Grad der Akzeptanz ihrer Mitglieder oder vom Umfang der Beteiligung an den Wahlen in der Kammer. Die Mitgliedschaft eröffnet auch dem Kläger als gesetzlicher Vertreter seines Unternehmens die Chance zur Mitwirkung in den Gremien und zur Nutzung der Kammerleistungen, sofern er daran interessiert ist, und ist deshalb keineswegs funktionslos. Wenn zutrifft, dass, wie der Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben hat, die Spezialgebiete des klägerischen Unternehmens etwa bei den Fortbildungsangeboten der Beklagten nicht hinreichend „repräsentiert“ sind, so steht es ihm frei, im Rahmen der Selbstverwaltung auf eine verstärkte Berücksichtigung seiner Interessen und Sachgebiete bei den Leistungen der Baukammer hinzuwirken; ein verfassungsrechtlich unzulässiges „Missverhältnis“ zwischen der Belastung durch die Pflichtmitgliedschaft einerseits und den damit verbundenen Vorteilen für die Mitglieder andererseits lässt sich daraus jedenfalls nicht herleiten. Der Umstand, dass sich der Kläger offenbar überwiegend nicht in Berlin, sondern in Leipzig aufhält, mag die Wahrnehmung der Teilhaberechte erschweren, schließt sie aber nicht aus und lässt seine Heranziehung als Pflichtmitglied nicht unverhältnismäßig erscheinen. Auch sprechen die unterschiedlichen wirtschaftlichen Bedingungen beider Standorte noch nicht gegen eine gerechte Interessenvertretung seitens der Beklagten, denn das Unternehmen des Klägers ist mit der Zweigniederlassung auch am Standort Berlin tätig. Der Kläger als Geschäftsführer des Unternehmens ist deshalb ebenfalls „Betroffener“ im Sinne der Betroffenenselbstverwaltung der Beklagten (vgl. für eine ähnliche Konstellation mit Auslandsbezug Diefenbach, Gewerbearchiv 2006, 217 [222]).
Schließlich kann sich der Kläger auch nicht mit Erfolg auf Verstöße gegen Unionsrecht berufen. Die Kammer kann offen lassen, ob die mit einer Beitragspflicht verbundene Pflichtmitgliedschaft in der Beklagten in diskriminierender Weise gegen die Grundsätze der Niederlassungsfreiheit (Art. 43 EGV, jetzt Art. 49 AEUV) und der Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EGV, jetzt Art. 56 AEUV) verstößt, weil sie den freien Wirtschaftsverkehr innerhalb der EU beeinträchtigt, wie der Kläger meint. Die genannten Gewährleistungen gelten nämlich nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht für Fälle, die keinen grenzüberschreitenden Bezug aufweisen, sondern sich wie hier ausschließlich innerhalb eines Mitgliedstaates der EU abspielen. Die Regelung rein interner Sachverhalte fällt vielmehr in den ausschließlichen Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten (vgl. Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Kommentar, 3. Auflage 2007, Art. 43 EGV Rnr. 6 und Art. 39 EGV Rnr. 46; Oppermann, Europarecht, 3. Auflage 2005, § 26 Rnr. 6; jeweils m.w.N.). Dass das Unternehmen des Klägers mit seinen Niederlassungen auch in Tschechien und Österreich tätig ist, wie der Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung noch einmal betont hat, macht den hier zu beurteilenden Sachverhalt noch nicht zu einem grenzüberschreitenden. Denn der Kläger als deutscher Staatsangehöriger und sein Unternehmen mit dem Hauptsitz in Leipzig sind nicht EU-Ausländer; nur diese genießen aber den Schutz der unionsrechtlichen Freiheitsgewährungen.
Im Übrigen können auch Eingriffe in die Niederlassungsfreiheit gerechtfertigt sein, wenn sie einen mit dem Unionsrecht zu vereinbarenden Zweck verfolgen und auf zwingenden Gründen des Allgemeininteresses beruhen; sie müssen zudem gemäß dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geeignet sein, die Verwirklichung des verfolgten Zwecks zu gewährleisten, und dürfen nicht über das dafür erforderliche Maß hinausgehen. Dies ist hier auch nach dem vom Kläger für seine Rechtsauffassung zitierten Aufsatz von Diefenbach (a.a.O., S. 221, m.w.N.) der Fall; auf die entsprechenden Ausführungen wird verwiesen.
Soweit nach dem genannten Aufsatz und der darin zitierten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs Einschränkungen jedenfalls der Dienstleistungsfreiheit in grenzüberschreitenden Sachverhalten wegen der Kammerbeitragspflicht für Unionsausländer kritischer zu sehen sind, kann der Kläger daraus nichts zu seinen Gunsten herleiten. Denn eine etwaige Inländerdiskriminierung wegen der unveränderten Beitragspflicht in Fällen ohne Auslandsbezug wäre unionsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. Calliess/Ruffert und Oppermann, jeweils a.a.O.).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 30 ABKG
§ 40 ABKG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 33 Abs. 1 ABKG
§ 41 Abs. 3 ABKG
§ 38 Abs. 1 und 2 ABKG
§ 41 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 ABKG
§ 40 Abs. 1 Nr. 3 ABKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 43 EGV
Art. 49 AEUV
Art. 49 EGV
Art. 56 AEUV
Art. 39 EGV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 107, 169
NVwZ 2002, 335
12 N 50.10
13 A 18.07
1 C 32.97