Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-09-19, Aktenzeichen 17 K 5544/15
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2017:0919.17K5544.15.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger jeweils zu ½.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Am 21. August 2013 fand im Rahmen der Qualifikation zur UEFA Champions League das Fußballspiel zwischen dem FC Schalke 04 und dem griechischen Verein PAOK Saloniki in der Veltins-Arena in Gelsenkirchen statt. Während des Spieles kam es zu einem Polizeieinsatz in der Nordkurve des Stadions. Die Kläger begehren die Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Einsatzes.
Die Kläger sind Anhänger des FC Schalke 04 und Mitglieder der Fangruppierung Ultras H. e. V.; der Kläger zu 1. ist dessen Vorsitzender. Sie besuchten am 21. August 2013 das Fußballspiel zwischen dem FC Schalke 04 und PAOK Saloniki und hielten sich als Zuschauer in der Nordkurve der Veltins-Arena im Fan-Block N4 auf.
Die Gästefans (ca. 1700 – 1800) waren während des Spiels überwiegend in den Blöcken V und W untergebracht, die durch eine Plexiglaswand von den weiteren Rängen getrennt sind. Weitere Gäste saßen in den Blöcken 57 und 58 (VIP). Auch die Blöcke U und S1, die etwa 800 Plätze aufweisen, waren zur Hälfte mit griechischen Fans besetzt. Diese Bereiche sind baulich nicht von den weiteren Rängen getrennt. Das Spielfeld befindet sich in einer „Wanne“ und ist von den Tribünen durch einen 2-3 m hohen Graben getrennt. Ein Aufstieg in die Zuschauerreihen ist während des Spiels nur im Bereich des Schalker Fan-Blocks N4 über eine dort angestellte schmale Nottreppe möglich. Insgesamt fasst die Veltins-Arena bei internationalen Spielen ca. 54.000 Zuschauer.
Das Spiel wurde im Vorfeld nicht als „Risikospiel“ eingestuft. Allerding hatten die Fans von PAOK Saloniki im August 2012 im Rahmen eines Europa-League Spiels bei Rapid Wien unter Einsatz von Pyrotechnik den Platz gestürmt und erhebliche Ausschreitungen provoziert. Zur Bewältigung des Polizeieinsatzes setzte der Beklagte insgesamt 274 Polizeibeamte ein. Für den Verein FC Schalke 04 waren 650 Ordner tätig.
Seit Beginn des Spiels um 20.45 Uhr hing an der Brüstung in der Nordkurve unmittelbar hinter dem Tor im Bereich des Banners der Ultras H. ein weiteres Banner, auf dem der sog. Stern von Vergina, ein goldener 16-strahliger Stern auf rotem Grund, abgebildet war. Auf dem Banner befand sich außerdem eine Aufschrift in kyrillischer Schrift, welche – wie sich erst im Nachhinein herausstellte - übersetzt „Komiti Düsseldorf“ bedeutet.
Das Symbol „Stern von Vergina“ war Bestandteil der ersten von Griechenland nicht anerkannten Flagge des Staates Mazedonien, wurde aber nach Protesten Griechenlands, das den Stern ebenfalls als nationales Symbol beansprucht, durch eine achtstrahlige Sonne ersetzt.
Ausweislich verschiedener nachträglich gefertigter aktenkundiger Stellungnahmen von in der Veltins-Arena eingesetzten Polizeibeamten traten ungefähr ab der 10. Spielminute griechische Fans, szenekundige Beamte (SKB) aus Griechenland und Kräfte der Bereitschaftspolizei vermehrt an den in der Veltins-Arena eingesetzten Ordnungsdienst des Vereins Schalke 04 sowie an Polizeikräfte des Beklagten heran, um mitzuteilen, dass sich griechische Fans durch das aufgehängte Banner massiv provoziert und beleidigt fühlten und mit einem Sturm des Spielfeldes drohten, wenn das Banner nicht abgehängt werden würde. Ein deutsch sprechender griechischer Fan wurde mit den Worten zitiert, das Aufhängen des Banners sei „so als ob ihr gegen Tel Aviv spielt und es würde eine Hakenkreuzfahne ausgehängt“. Ein griechischer SKB wies darauf hin, dass der Inhalt des Banners mit „Nord-Makedonien“ zu übersetzen und für die Fans von Saloniki höchst politisch und provozierend sei und er bei einem kollektiven Erkennen dieser Fahne durch die PAOK-Fans mit schweren Ausschreitungen wie in Wien rechne.
In weiteren Stellungnahmen wird davon berichtet, dass ca. in der 15. Spielminute 15 griechische Fans versucht hätten, die Absperrung des Blockes V zu überklettern, um über den Balkon der VIP-Tribüne zu den Schalker Fans zu gelangen. Zu diesem Zeitpunkt bat der verantwortliche Polizeiführer, Polizeidirektor PD T. , den Sicherheitsbeauftragten des Vereins Schalke 04, Herrn G. , zu sich, um diesen aufzufordern, für das Abhängen der Fahne zu sorgen. Diesen Auftrag gab Herr G. an den Fanbeauftragten von Schalke 04 Herrn B. weiter, dem es jedoch nicht gelang, die Fans in der Nordkurve zum Abhängen der Fahne zu bewegen; das Banner sei bereits mehrfach bei Heimspielen präsentiert worden, ohne Anstoß zu erregen. Ca. in der 30. Spielminute wurde Herr G. erneut durch den Beklagten aufgefordert, die Fans zum Abhängen zu bewegen, da die griechischen Fans mit einem Platzsturm oder dem Sturm der Nordkurve drohten, um einen Spielabbruch zu erreichen. Zu diesem Zeitpunkt wurde seitens des Beklagten gegenüber Herrn G. die Möglichkeit eines Polizeieinsatzes angekündigt, wenn das Banner nicht abgehängt werden würde. Ein nachfolgender weiterer Versuch des Herrn B. zur Entfernung des Banners mittels Einwirkens auf die Fans des FC Schalke blieb erfolglos.
In der Halbzeitpause des Spiels fand eine Besprechung statt, an der PD T. , die Abschnittsführer, einige SKB, Herr G. sowie u.a. der Polizeiführer der Bundespolizei, Erster Polizeihauptkommissar (EPHK) L. , teilnahmen. Letzterer erhärtete, gestützt auf seinen jahrelangen Aufenthalt auf dem Balkan anlässlich internationaler Polizeimissionen, die Bewertung des griechischen SKB von der Brisanz des Banners. Bei der Besprechung wurden Lösungsmöglichkeiten diskutiert, um die griechischen Fans zu beruhigen. Es wurde beschlossen, dass Herr G. , der zuvor einen Platzsturm durch die gegnerischen Fans als nicht realistisch bewertet hatte, noch einen letzten Versuch unternehmen sollte, um die Schalker Fans vom Abhängen des Banners zu überzeugen. Gleichzeitig sollte den Fans für den Fall, dass diese sich weigerten, ein Polizeieinsatz im Fanblock angekündigt werden. Ein Vorgehen unmittelbar gegen die Gästefans wurde insbesondere wegen deren Aufteilung in verschiedene Blöcke als nicht möglich verworfen. Herr G. forderte sodann im Auftrag der Polizeileitung den Kläger zu 1.) und Herrn C. als Vertreter der Ultras auf, für die Entfernung des Banners Sorge zu tragen; andernfalls wurde ein Einsatz der Polizeikräfte in der Nordkurve angekündigt. Die Angesprochenen weigerten sich mit der Begründung, dass sich das Abhängen des Banners bei den Fans des FC Schalke nicht darstellen ließe und die Polizeikräfte sowieso nicht in den Block kämen.
PD T. ordnete daraufhin die Entfernung des Banners an. Es sollte erreicht werden, dass die Fahne bis zum Spielende nicht mehr gezeigt werden würde. Dazu sollte von oben durch Aufmarsch eines Polizeizuges ein Ablenkungsmanöver der Fans in der Nordkurve erfolgen, während von einem anderen Polizeizug von unten aus dem Graben das Banner heruntergezogen werden sollte. Die Fans sollten zudem über den Stadionsprecher unter Angabe des Einsatzgrundes (Sicherstellung der Fahne) aufgefordert werden, ruhig zu bleiben. Nach Aussage des Herrn G. wurde nachfolgend über Lautsprecher mindestens ein Erscheinen der Polizei im Block N 4 angekündigt.
Der Plan scheiterte daran, dass ein schneller Aufmarsch der Einsatzkräfte im Graben durch einen dafür vorgesehenen Tunnel nicht möglich war, da dieser mit Fanutensilien zugestellt war. Der Anmarsch erfolgte dann ca. ab der 75. Spielminute im Sichtbereich der Fans und nahm eine relativ lange Zeit in Anspruch. Da das Banner in der Zwischenzeit durch die Fans in den Block hochgezogen worden war, gelang es den einmarschierenden Polizeikräften nicht, das Banner herunterzuziehen. Die Polizeikräfte nutzten daraufhin die Treppe zum Aufstieg in den Block N 4. Gleichzeitig versuchten Polizeikräfte durch das Mundloch von oben über die Treppenabgänge in den Block zu gelangen, um die durch den Graben aufmarschierenden Polizeikräfte zu sichern.
Sie wurden von den – teilweise vermummten – Fans beleidigt, bespuckt, getreten, geschlagen, mit Bierbechern beworfen und mit Fahnenstangen angegangen. Das Banner wurde von den Fans noch einmal hoch gehalten, bevor es unter den Reihen nach hinten weitergereicht wurde und schließlich aus dem Blick der Polizeikräfte verschwand. Die Polizeikräfte setzten ihrerseits den Einsatzmehrzweckstock (EMS) und Reizgas gegen die Fans ein. Sie wurden von den Fans blockiert. Bis zum Abpfiff gelang es den Polizeikräften nicht, die Fahne in ihren Besitz zu bringen. Sie hielten die Lage „statisch“. Die Fahne wurde von den Fans nicht mehr gezeigt. Mit dem Abpfiff des Spieles zogen die Polizeikräfte aus dem Block ab. Tumulte nach dem Spiel gab es nicht.
Durch den Einsatz von Reizgas wurden ca. 80 Zuschauer verletzt, eine Person erlitt einen Herz- und Atemstillstand und musste intensivmedizinisch behandelt werden. Durch Beschädigungen, die von den griechischen Fans während des Spiels im Gästeblock – vornehmlich an den Sitzschalen – vorgenommen worden waren, entstand ein Sachschaden in Höhe von 20.817,07 EUR. Dabei handelte es sich nach Aussage des Sicherheitsbeauftragten G. um einen höheren, aber nicht ungewöhnlich hohen Schaden.
In Folge der Ereignisse ergingen vielfache Strafanzeigen, darunter des Klägers zu 1., gegen den Einsatzleiter PD T. und andere Polizeibeamte wegen des Vorwurfs der Körperverletzung im Amt, in deren Zusammenhang ein rechtswidriges und unverhältnismäßiges Einschreiten der Polizeikräfte gerügt wurde. In diesem staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren wurden zahlreiche Betroffene und Polizeibeamte als Beschuldigte und Zeugen vernommen sowie umfängliches Videomaterial der verschiedenen Stadionkameras sowie der Beweissicherungstrupps des Beklagten ausgewertet. Auf dem Videomaterial sind nach einvernehmlicher Bewertung bezüglich des Verhaltens der Gästefans im gesamten Zeitraum keine Auffälligkeiten zu erkennen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Videoauswertung (Bl. 528 bis 578 BA1) bzw. die Vernehmungsprotokolle (Bl. 404 bis 527 BA 1) verwiesen. Das Ermittlungsverfahren wurde von der Staatsanwaltschaft F. mit Verfügung vom 14. April 2015 mangels hinreichenden Tatverdachts nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt. Auf den Einstellungsvermerk wird wegen der Einzelheiten Bezug genommen (BA 1 a.E.). Die dagegen erhobenen Rechtsmittel einschließlich eines Klageerzwingungsantrags blieben erfolglos (OLG Hamm, Beschluss vom 02. Juni 2016 – III – 5 Ws 91/16 OLG Hamm, 2 Zs 1485/15 GStA Hamm, 305 Js 352/13 StA F. -).
Auch zahlreiche der im Block N 4 eingesetzten Polizeibeamten erstatteten ihrerseits Strafanzeige u.a. wegen Landfriedensbruchs und gefährlicher Körperverletzung. Gegen den Kläger zu 2. wurde am 4. März 2015 Anklage wegen Widerstands gegen Polizeivollzugsbeamte nach § 113 Abs. 1 StGB erhoben. Das Verfahren wurde vom Amtsgerichts H. -C1. gemäß § 153a Abs. 2 StPO gegen Zahlung einer Geldbuße in Höhe von 250,- € zunächst vorläufig und nach deren Begleichung endgültig eingestellt (617 Ds-28 Js 320/14-73/15). In der Hauptverhandlung vom 10. November 2015 hatte sich der Kläger zu 2. dahin eingelassen, sich nicht mehr genau an den Vorfall erinnern zu können; er habe zwischen 17.00 und 18.00 Uhr acht halbe Liter Bier getrunken und sei hochgradig alkoholisiert gewesen; er habe sich der Stimmung angeschlossen, es tue ihm leid.
Am 23. Dezember 2015 haben der Kläger zu 1. und am 29. März 2016 der Kläger zu 2. Klage erhoben. Zu deren Begründung wird ausgeführt:
Klagegegenstand seien die polizeilichen Maßnahmen anlässlich des Einsatzes in der Veltins-Arena. Die Klagebefugnis des Klägers zu 1. ergebe sich daraus, dass er Adressat der Aufforderung gewesen sei, die Fahne abzuhängen bzw. dafür zu sorgen; ihm gegenüber sei ein Polizeieinsatz angedroht worden. Außerdem habe sich die Maßnahme ausdrücklich gegen die H1. Ultras gerichtet, so dass er als deren Vorstandsmitglied direkt betroffen gewesen sei. Der Kläger zu 2. habe das Banner unmittelbar vor dem Einsatz des Beklagten kurzzeitig in der Hand gehalten und sei folglich direkt betroffen gewesen.
Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit bestehe aufgrund einer Wiederholungsgefahr. Es bestünden konkrete Anhaltspunkte für zukünftige rechtswidrige Polizeieinsätze in der Nordkurve der Veltins-Arena. Der Beklagte erachte den Einsatz für rechtmäßig, das Banner werde nach wie vor bei Heimspielen des FC Schalke 04 aufgehängt, der Verein werde weiterhin an internationalen Wettbewerben teilnehmen mit der Möglichkeit des erneuten Aufeinandertreffens auf eine griechische Mannschaft. Der Kläger zu 1. beabsichtige als Vorstand der Ultras H. e. V. und Dauerkarteninhaber sämtliche Heimspiele zu besuchen. Tatsächlich habe das Banner bei einem erneuten Heimspiel gegen PAOK Saloniki am 22. Februar 2017 wiederum ausgehangen. Zudem bestehe ein Rehabilitationsinteresse, weil die Polizeikräfte durch ihr Vorgehen den Eindruck erweckt hätten, die Zuschauer der Nordkurve einschließlich der Kläger hätten eine schwere Straftat begangen; durch diese Stigmatisierung würden sie in ihrem Persönlichkeitsrecht verletzt. Im Übrigen habe der Beklagte mehrfach geäußert, es habe sich bei dem Aufhängen des Banners um eine gezielte Provokation der Ultras H. e.V. gehandelt. Der Kläger zu 2. sei sogar Beschuldigter in einem Strafverfahren gewesen.
In materiell-rechtlicher Hinsicht sei der Polizeieinsatz aus mehreren Gründen rechtswidrig gewesen. Bereits eine den Einsatz rechtfertigende Gefahrenlage habe nicht bestanden. Die lückenlosen Videoaufzeichnungen belegten weder irgendwelche besondere Aggressionen seitens der griechischen Fans noch sonstige besondere Vorkommnisse. Auch sämtliche auf Seiten des FC Schalke 04 seit Jahren mit der Gewährleistung eines sicheren Spielablaufs Betrauten hätten keine Gefährdungslage erkannt. Die Aussagen zahlreicher beteiligter Polizeikräfte seien teilweise widersprüchlich oder sogar widerlegt. Die Gefahrenlage sei konstruiert worden, um die falsche Rechtseinschätzung über den angeblich volksverhetzenden Inhalt des Banners nachträglich zu rechtfertigen. Der Polizeieinsatz sei erfolgt, um den T1. Ultras zu zeigen, wer „Herr im Haus“ sei.
Selbst wenn die Gefahr eines Platzsturms bestanden hätte, hätte diese anders abgewendet werden können. Ein seitliches Ausbrechen der Gästefans wäre mit vergleichsweise wenigen Einsatzkräften zu verhindern gewesen. Die T1. Zuschauer seien mangels Provokationsabsicht keine sog. Zweckveranlasser. Das Banner sei als Zeichen einer bestehenden Fanfreundschaft schon Monate zuvor gezeigt worden. Keinesfalls hätten die Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme der Zuschauer der Nordkurve als Nichtstörer vorgelegen. Für diese habe eine vorher ersichtliche erhebliche Eigengefährdung bestanden, die sich durch den großflächigen Einsatz von Pfefferspray auch verwirklicht habe. Der Polizeieinsatz sei vorher nicht angekündigt worden. Unbeteiligte hätten sich nicht rechtzeitig entfernen können.
Im Übrigen hätten die Maßnahmen spätestens abgebrochen werden müssen, nachdem die Fahne nicht mehr zu sehen gewesen sei. Trotz der sich aus den Funkprotokollen ergebenden Bedenken der in der Nordkurve eingesetzten Polizeibeamten sei aber der Befehl gegeben worden, die Lage „statisch zu halten“, ein Zurückziehen wäre, wie es in einem Funkspruche heiße, „als Niederlage betrachtet“ worden. Ein vermeintlicher Ansehensverlust sei kein zulässiger Grund für die Inanspruchnahme von Nichtstörern. Schließlich sei der Polizeieinsatz, vornehmlich der Einsatz unmittelbaren Zwanges, unverhältnismäßig gewesen.
In der mündlichen Verhandlung hat der Prozessbevollmächtigte elf schriftliche Beweisanträge hilfsweise zur gerichtlichen Bescheidung gestellt, auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird.
Die Kläger beantragen,
festzustellen, dass der Polizeieinsatz in der Nordkurve der Veltins-Arena in H. am 21. August 2013, insbesondere die Anwendung unmittelbaren Zwangs, rechtswidrig gewesen ist.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor: Die Klage sei unzulässig. Den Klägern fehle die Klagebefugnis. Sie seien weder Adressaten der Aufforderung gewesen, die Fahne abzuhängen, noch des Ziels der Polizeimaßnahme, die Fahne sicherzustellen. Sie seien zudem nicht von der Anwendung unmittelbaren Zwangs betroffen gewesen. Die Maßnahme habe sich auch nicht speziell gegen den Fanclub der Ultras H. , sondern gegen diejenigen gerichtet, die im Besitz der Fahne gewesen seien oder Widerstand geleistet hätten.
Auch ein Feststellungsinteresse bestehe weder in Gestalt einer Wiederholungsgefahr noch eines Rehabilitationsinteresses. In Bezug auf den Kläger zu 2. ergebe sich ein Rehabilitationsinteresse insbesondere nicht aus dem gegen ihn geführten Ermittlungsverfahren, da dessen Gegenstand ausschließlich die vom Kläger zu 2. begangenen Straftaten und nicht der Polizeieinsatz als solcher gewesen seien. Dessen Einlassungen vor dem AG H. -C1. würden belegen, dass er die Sache, an die er aufgrund starken Alkoholgenusses keine genaue Erinnerung mehr habe, zum Abschluss habe bringen wollen.
Die Klage sei auch unbegründet. Zum Zeitpunkt des polizeilichen Einschreitens habe aufgrund des zur Verfügung stehenden Erkenntnisstandes nach der maßgeblichen ex-ante Bewertung infolge der angedrohten Gewaltaktionen der griechischen Fans eine gegenwärtige Gefahr für Leib und Leben zahlreicher Stadionbesucher sowie für Sacheigentum bestanden. Aus Sicht der zuständigen Beamten habe es keinen Zweifel daran gegeben, dass Gewaltausbrüche seitens der griechischen Fans kurz bevorgestanden hätten, denen durch die Sicherstellung des Banners als mildestes und gleichzeitig effektivstes Mittel habe begegnet werden sollen. Bei einer Eskalation wäre die Lage in dem vollbesetzten Stadion nicht mehr kontrollierbar gewesen. Demgegenüber hätte die Sicherstellung der Fahne gegenüber den diese gerade im Besitz habenden T1. - Fans einen sehr geringen Eingriff beinhaltet. Die Fans hätten gewusst, dass bei einem Nichtabhängen des Banners ein Polizeieinsatz erfolgen würde.
Die von der Maßnahme betroffenen Fans seien als Zweckveranlasser polizeirechtlich Verantwortliche. Spätestens nach den durch den Fanbeauftragten übermittelten polizeilichen Ersuchen zum Abhängen der Fahne sei deren Provokationswirkung bekannt und die Folgen ihres Verhaltens für die Fans objektiv erkennbar gewesen. Daneben hätten auch die Voraussetzungen für deren Inanspruchnahme als Nichtstörer vorgelegen. Die verfügbaren Polizeikräfte hätten aufgrund der seinerzeitigen konkreten Gegebenheiten (Verteilung der Gästefans u.a.) die griechischen Fans nicht wirksam in Anspruch nehmen können. Auch der Einsatz des EMS und von Pfefferspray sei von den massiv angegangenen Polizeikräften zur Abwehr körperlicher Angriffe und zur Durchbrechung der Kette der Fans als mildestes Mittel rechtmäßig erfolgt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der beigezogenen Strafakte der Staatsanwaltschaft F. , Az. 28 Js 320/14, sowie 305 Js 352/13 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die durch den Parteibeitritt des Klägers zu 2. bewirkte Klageänderung ist wegen des im Wesentlichen unverändert bleibenden Streitstandes und zur Vermeidung eines sonst zu erwartenden weiteren Prozesses jedenfalls sachdienlich (§ 91 Abs. 1 VwGO). Keiner Entscheidung bedarf deshalb, ob sich der Beklagte auf die geänderte Klage i.S.d. § 91 Abs. 2 VwGO eingelassen hat.
Die Klage ist unzulässig (A) und darüber hinaus auch unbegründet (B).
A)
Die Kläger sind klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO), weil nicht auszuschließen ist, dass sie durch den streitbefangenen Polizeieinsatz als Adressat einer polizeilichen Anordnung betroffen oder als sonstige Betroffene in ihren Rechten verletzt sein könnten. Die Kammer legt in diesem Zusammenhang u.a. das unbestritten gebliebene Vorbringen des Klägers zu 2. zu Grunde, er habe während des Polizeieinsatzes das fragliche Banner gehalten. Dem diese Tatsache unter Beweis stellenden Hilfsbeweisantrag zu 11. war deshalb nicht nachzugehen.
Die nach Erledigung des Polizeieinsatzes vom 23. August 2013 erhobene Klage ist als allgemeine Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) oder als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft.
Vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 28. März 2012 – 6 C 12.11 -, juris, Rn. 15.
Die Klage ist aber mangels schutzwürdigen Interesses der Kläger an der begehrten Feststellung unzulässig. Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Entscheidend ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position der Kläger in den genannten Bereichen zu verbessern. Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das (Fortsetzungs-)Feststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen.
BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 20/12 -, juris, Rn. 11; BVerwG, Urteil vom 21. März 2013 - 3 C 6/12 -, juris, Rn. 11.
Das ist hier nicht der Fall. Es besteht keine Wiederholungsgefahr, den Klägern steht kein Rehabilitationsinteresse und auch nicht aus anderen Gründen ein (Fortsetzungs-)Feststellungsinteresse zur Seite.
Die Annahme einer Wiederholungsgefahr erfordert die konkrete Gefahr, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird und dass die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sind.
BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 20/12 -, juris, Rn. 12; BVerwG, Urteil vom 21. März 2013 - 3 C 6/12 -, juris, Rn. 13; OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 1 A 749/06 -, juris, Rn. 7 f. m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Februar 2015 - 1 S 554/13 -, juris, Rn. 67.
Ist dagegen ungewiss, ob in Zukunft noch einmal die gleichen tatsächlichen Verhältnisse eintreten wie im Zeitpunkt des Erlasses des erledigten Verwaltungsakts bzw. der streitbefangenen Maßnahme, kann das (Fortsetzungs-)Feststellungsinteresse nicht aus einer Wiederholungsgefahr hergeleitet werden.
BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 2006 - 4 C 12/04 -, juris, Rn. 8.
So liegt der Fall hier.
Es ist ungewiss, ob die tatsächlichen Verhältnisse, die für den polizeilichen Einsatz am 21. August 2013 maßgebend waren, auch in einem (ungewissen) zukünftigen Zeitpunkt mit hinreichender Wahrscheinlichkeit gegeben sein werden. Für eine Wiederholungsgefahr reicht die vage oder abstrakte Möglichkeit einer Wiederholung nicht aus.
VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Februar 2015- 1 S 554/13 -, juris, Rn. 67.
Eine Wiederholungsgefahr erwächst insbesondere nicht daraus, dass die Fahne mit dem „Stern von Vergina“ weiterhin bei Heimspielen des FC Schalke 04 aufgehängt werden wird, der Kläger zu 1. als Dauerkarteninhaber sowie ggf. auch der Kläger zu 2. beabsichtigen, jedes Heimspiel des FC Schalke 04 zu besuchen und nicht auszuschließen ist, dass es in absehbarer Zeit in einem europäischen Wettbewerb zu einem erneuten Aufeinandertreffen des FC Schalke 04 mit einer griechischen Fußballmannschaft kommen könnte. Hinzukommen müssten vielmehr noch weitere für den hier in Rede stehenden Polizeieinsatz maßgeblich gewesene Umstände. Deren Eintreten ist indes in hohem Maße unwahrscheinlich.
Die Konstellation am 21. August 2013 war u.a. dadurch geprägt, dass das fragliche Spiel nicht als Risikospiel eingestuft, der Beklagte deshalb nur mit einem vergleichsweise geringen Polizeiaufgebot in der Schalke Arena präsent war und sich die griechischen Fans durch das aufgehängte Banner in besonderem Maße provoziert gefühlt sowie mit Gewaltaktionen bis hin zu einem Platzsturm gedroht hatten. Zudem war der Beklagte über die Bedeutung des Banners zunächst nicht informiert und ist sodann teilweise fehlerhaft über dessen Aufschrift informiert worden, indem diese von einem griechischen SKB aus nicht recht nachvollziehbaren Gründen fälschlich mit „Nord-Makedonien“, statt richtig mit „Komiti E. “ übersetzt worden ist, was zusammen mit der weiteren dramatisierenden Bewertung der Gefährdungslage durch den Einsatzleiter der Bundespolizei zur Annahme eines volksverhetzenden und damit strafbaren Inhalts des Banners und von auch deshalb drohenden Gewalteskalationen durch gegnerische Fans führte. In die Betrachtung einzubeziehen ist zudem, dass es weder vor dem 21. August 2013 noch in der Zeit danach jemals während eines Fußballspiels zu einem Polizeieinsatz in der vollbesetzten Nordkurve der Arena gekommen ist und die hier streitigen Maßnahmen nach der eigenen Bewertung des Beklagten als ultima ratio bezeichnet worden sind.
Diese vielfältigen spezifischen tatsächlichen und rechtlichen Umstände lassen es bei der vorzunehmenden Gesamtschau - in die auch die nachträgliche massive Kritik an dem Polizeieinsatz einzubeziehen ist - als gänzlich ungewiss erscheinen, dass die Vielzahl der Besonderheiten, die in der Summe für den Polizeieinsatz ursächlich waren, in vergleichbarer Weise noch einmal eintreten könnten.
Diese Bewertung wird nachdrücklich dadurch bestätigt, dass es bei einem weiteren Heimspiel des FC Schalke 04 gegen PAOK Saloniki am 22. Februar 2017 unstreitig zu keinen besonderen Vorkommnissen in der Arena gekommen ist, obwohl das Banner – unstreitig – präsentiert worden ist. Dies beruhte jedenfalls auch darauf, dass der Beklagte auf dieses Spiel grundsätzlich anders vorbereitet war als im August 2013. Entsprechendes ist für zukünftige im Ansatz vergleichbare Spielpaarungen zu Grunde zu legen. Das erneute Aufeinandertreffen im Februar 2017 war nunmehr als Risikospiel eingestuft worden mit der Folge, dass vor Ort vierfach größere Polizeikräfte zur Verfügung standen. Zudem wurde im Vorfeld der Begegnung auf beide Fanseiten mittels gesonderter Fanbriefe mäßigend eingewirkt und es war dem Beklagten bewusst, dass das in Rede stehende Banner erlaubt ist und keinen volksverhetzenden oder sonst strafbaren Inhalt hat, wie auch den griechischen Fans vorab ausdrücklich kommuniziert worden ist. An den entsprechenden Ausführungen des Beklagtenvertreters in der mündlichen Verhandlung zu zweifeln, besteht kein Anlass. Dahingehende Bedenken haben auch die Kläger nicht angemeldet. Die konkrete Gefahr einer Wiederholung der Ereignisse vom August 2013 besteht hiernach nicht.
Aus den vorstehenden Darlegungen folgt, dass dem hilfsweise gestellten Beweisantrag zu 5. („…Tatsache, dass das streitgegenständliche Banner weiterhin bei Spielen des FC Schalke 04 gezeigt wird,…“) nicht nachzugehen ist, weil die unter Beweis gestellte Tatsache wegen Unerheblichkeit als zutreffend unterstellt werden kann.
Auch ein Rehabilitationsinteresse ist nicht zu bestätigen. Ein solches besteht nach ständiger Rechtsprechung nur dann, wenn es bei vernünftiger Würdigung der Verhältnisse des Einzelfalls als schutzwürdig anzuerkennen ist. Dafür reicht es nicht aus, dass der Betroffene die von ihm beanstandete Maßnahme als diskriminierend empfunden hat. Maßgebend ist vielmehr, ob bei objektiver und vernünftiger Betrachtungsweise abträgliche Nachwirkungen der Maßnahme fortbestehen, denen durch eine gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungshandelns wirksam begegnet werden kann.
BVerwG, Urteil vom 21. März 2013 - 3 C 6/12 -, juris, Rn. 15, m.w.N.
Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitation besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen im der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern. Die tatsächlichen Umstände für das Vorliegen eines besonderen Feststellungsinteresses sind dabei von den Klägern vorzutragen. Das Vorbringen muss so substantiiert sein, dass das Gericht erkennen kann, welchen Bedeutungsgehalt die begehrte Feststellung für die Klage hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 20/12 -, juris, Rn. 16 m.w.N.; Wolff in Sodan/Ziekow, 4. Aufl. 2014, § 113, Rn. 267 m.w.N.
Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.
Keiner Entscheidung bedarf an dieser Stelle, ob der Einsatz der Polizeikräfte sich überhaupt in individualisierbarer Weise gegen die Kläger gerichtet hat. Jedenfalls ist auch auf der Grundlage ihres Vorbringens nicht ersichtlich, inwieweit der Polizeieinsatz geeignet ist, die Kläger in einer Weise zu stigmatisieren, die geeignet ist, ihr Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Die Kläger waren zu keinem Zeitpunkt einem persönlichen Vorwurf im Zusammenhang mit der Präsentation des Banners bzw. dessen Nichtabnahme ausgesetzt. Soweit der Kläger zu 2. darauf verweist, gegen ihn sei (sogar) ein Strafverfahren geführt worden, liegt der Grund hierfür nicht in dem Zeigen/der Nichtabnahme des Banners, sondern darin begründet, dass er verdächtigt worden ist, strafbaren Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte geleistet zu haben und ist nicht geeignet, eine im vorstehenden Zusammenhang beachtliche Stigmatisierung zu begründen.
Mit der polizeilichen Maßnahme zur Verhinderung eines weiteren Zeigens des Banners war ein individuell ehrenrühriger Vorwurf gegenüber den Klägern ebenso wenig verbunden wie durch die nachträglichen öffentlichkeitswirksamen Bekundungen der Polizei über einen vermeintlich strafbaren/volksverhetzenden Inhalt des Banners. Erst recht ist nicht ersichtlich, inwieweit etwaige abträgliche Nachwirkungen der seinerzeitigen Ereignisse aktuell für die Kläger fortbestehen. Allein persönlich empfundene Nachteile reichen nicht aus, ein Rehabilitationsinteresse zu begründen. Deshalb war dem Hilfsbeweisantrag zu 8. („...Tatsache, dass die H1. Polizei nach dem streitgegenständlichen Einsatz in Stellungnahmen erklärte, das Zeigen der „Sonne von Vergina“ erfülle den Tatbestand der Volksverhetzung im Sinne des § 130 StGB…“) nicht nachzugehen. Dieser Umstand kann wegen rechtlicher Unerheblichkeit als zutreffend unterstellt werden.
Ein Rehabilitationsinteresse erwächst auch nicht aus der Mitgliedschaft der Kläger im Verein Ultras H. e. V.
Zwar wurde von Seiten des Beklagten im Zusammenhang mit den Ereignissen vom 21. August 2013 mehrfach verallgemeinernd über einen Einsatz gegen „die Ultras“ gesprochen und vorwurfsvoll kritisiert, dass diese ein Abhängen des Banners verweigert hätten. Auch handelt es sich bei dem Banner um die Fahne eines Fanklubs des mazedonischen Fußballvereins Vardar Skopje, zu welchem die Ultras H. eine Fanfreundschaft pflegen. Doch erfolgte auch durch die klägerseitig benannten Verlautbarungen des Beklagten keine individuelle Herabwürdigung/Stigmatisierung sämtlicher Mitglieder der Ultras in der Öffentlichkeit. Auch wenn die Geschehnisse aufgrund der weitreichenden medialen Berichterstattung eine breite Öffentlichkeit erreicht haben mögen, ist nicht ersichtlich und von den Klägern auch nicht substantiiert worden, inwiefern sich hieraus für sie, vornehmlich für den Kläger zu 1. als Vorsitzender des benannten Vereins, individualisierbare nachteilige Wirkungen ergeben haben sollen, die zudem aktuell noch fortbestehen.
Soweit mit dem Hilfsbeweisantrag zu 9. die Erklärung eines Leitenden Polizeidirektors des Beklagten anlässlich einer Pressekonferenz unter Beweis gestellt wird, wonach die Polizei „die Ultras H. “ nach zweimaliger erfolgloser Aufforderung, das Banner abzunehmen, rechtmäßig in Anspruch genommen hätten bzw. mit dem Hilfsbeweisantrag zu 10. Eine Erklärung des PD T. anlässlich dieser Pressekonferenz unter Beweis gestellt wird, durch den Einsatz seien „die Ultras H. “ in Anspruch genommen worden, damit sie das Banner abhängen, können diese Tatsachen folglich ebenfalls als unerheblich unterstellt werden.
Den Klägern steht auch nicht aus sonstigen Gründen ein (Fortsetzungs-)Feststellungsinteresse zur Seite. Ein solches lässt sich hier nicht mit dem Vorliegen eines tiefgreifenden Grundrechtseingriffs begründen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 20/12 - juris, Rn. 20.
Einfache, sich tatsächlich nicht mehr auswirkende Grundrechtsbeeinträchtigungen lösen die Garantie effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht aus. Das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz fordert eine Rechtmäßigkeitskontrolle des Eingriffs nur in Fällen tiefgreifender, tatsächlich jedoch nicht mehr fortwirkender Grundrechtseingriffe, wenn die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene die gerichtliche Entscheidung kaum erlangen kann.
BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 1998- 1 BvR 831/89 -, juris, Rn. 25.
Ausgehend von diesen Grundsätzen scheitert die Annahme eines Feststellungsinteresses daran, dass auf der Grundlage des Vorbringens der Kläger eine tiefgreifende Beeinträchtigung in ihren Grundrechten nicht ersichtlich ist. Insbesondere ist nicht geltend gemacht worden, dass sie persönlich von der Anwendung unmittelbaren Zwangs durch Polizeikräfte betroffen gewesen sind. Etwaige kurzfristige Einschränkungen eines „ungestörten“ Spielbeobachtens oder gewisse räumliche Beschränkungen und sonstige bloße Beeinträchtigungen, die mit dem Polizeieinsatz verbunden gewesen sein mögen, bewirken allenfalls geringfügige Beschränkungen der grundrechtlichen Freiheiten der Kläger und begründen kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse. Auf einen Eingriff in Art. 5 Abs. 1 GG haben sich die Kläger nicht berufen, so dass offen bleiben kann, ob das regelmäßige Präsentieren des fraglichen Banners eines (befreundeten) Fanclubs bei Heimspielen überhaupt eine dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG unterfallende Meinungskundgabe (der Kläger) beinhaltet.
B)
Die Klage ist auch unbegründet. Der Polizeieinsatz in der Nordkurve der Veltins-Arena in H. am 21. August 2013 ist rechtmäßig gewesen und verletzt die Kläger dadurch nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4, § 43 Abs. 1 VwGO).
Der Polizeieinsatz ist im Wesentlichen durch die Anordnung zum Entfernen bzw. Ergreifen des Fanbanners/Stern von Vergina (nachfolgend I.) sowie durch den anschließenden unmittelbaren Zwang zur Erreichung dieses Ziels (nachfolgend II.) im Wege des sog. gestreckten Verfahrens gekennzeichnet und als solcher rechtmäßig durchgeführt worden. Darüber hinaus wären die Maßnahmen aber auch rechtmäßig, wenn diese als solche des sog. Sofortvollzuges einzuordnen wären (nachfolgend III.).
I.
Rechtsgrundlage für die beabsichtigte Entfernung des Banners war § 43 Nr. 1 PolG NRW (Sicherstellung) oder die polizeiliche Generalklausel des § 8 Abs. 1 PolG NRW. Gegen eine polizeilich angenommene Sicherstellung könnte u.a. sprechen, dass Ziel des Polizeieinsatzes nicht die Erlangung eigener tatsächlicher Gewalt in Form einer Verwahrung des Banners (vgl. § 44 PolG NRW), sondern dessen bloßes Entfernen (Nichtzeigen) für die Dauer des Fußballspiels gewesen sein dürfte. Das bedarf aber keiner Entscheidung. Wenn § 43 Nr. 1 PolG NRW nicht einschlägig wäre, wäre die Maßnahme gemäß § 8 Abs. 1 PolG NRW rechtmäßig ergangen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen beider Rechtsgrundlagen waren erfüllt: Die formellen Voraussetzungen einer ordnungsgemäß bekanntgegebenen und hinreichend bestimmten polizeilichen Anordnung wurden gewahrt (1.). Es lag eine gegenwärtige Gefahr bzw. (erst Recht) eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit vor (2.). Die Störerauswahl ist rechtlich nicht zu beanstanden (3.) und die Maßnahmen waren verhältnismäßig (4.).
1.
Das polizeilich veranlasste Einwirken auf diejenigen T1. Ultras, die maßgeblichen Einfluss auf die Präsentation des Banners hatten, beinhaltet eine hinreichende Anhörung i.S.d. § 28 Abs. 1 VwVfG NRW. Es unterliegt keinen Zweifeln und wurde von den Klägern auch nicht in Abrede gestellt, dass noch während der 1. Halbzeit der Spielbegegnung der T1. Fanbeauftragte Herr B. auf Ersuchen des Beklagten an die verantwortlichen Ultras, vornehmlich an den Kläger zu 1. und an ein weiteres Vorstandsmitglied dieses Vereins mit der Intention einer Entfernung des Banners herangetreten ist, andernfalls mit polizeilichen Maßnahmen zur Erreichung dieses Ziels zu rechnen sei. Läge hierin keine vorherige Anhörung, wäre eine solche im Anschluss an die erfolglos gebliebenen Gespräche des Fanbeauftragten jedenfalls gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW wegen der dann bestehenden Gefahr im Verzug (s. dazu unter 2. und 3.) jedenfalls entbehrlich.
Die von PD T. getroffene Anordnung zur (vorübergehenden) Entfernung des Banners ist den verantwortlichen T1. Ultras ordnungsgemäß mündlich bekanntgegeben worden (§ 41 Abs. 1 VwVfG NRW); diese Anordnung war hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW).
Auch insoweit steht außer Streit, dass neben einem weiteren Vorstandsmitglied insbesondere der Kläger zu 1. im Auftrag des Polizeiführers zunächst von dem Fanbeauftragten Herrn B. und sodann von dem Sicherheitsbeauftragten des FC Schalke O4, Herrn G. , ersucht worden ist, das Banner zu entfernen bzw. dafür Sorge zu tragen. Bei diesen Ersuchen handelte es sich nach den erkennbaren Gesamtumständen aus objektiver Empfängersicht um eine verbindliche polizeiliche Aufforderung mit hinreichend bestimmter Regelungswirkung und nicht lediglich um eine unverbindliche Bitte. Eine Bekanntgabe i.S.d. § 41 VwVfG kann auch durch Dritte an Dritte erfolgen.
Vgl. Kopp/Ramsauer VwVfG 10. Aufl., § 41, RdNr. 8.
So lag es hier. Der verbindliche Regelungscharakter wird durch die ebenfalls unstreitig mit Hilfe der genannten T1. Verantwortlichen an den Kläger zu 1. übermittelte weitere Ankündigung erhärtet, dass für den Fall der Nichtentfernung des Banners ein Einsatz der Polizei in der Nordkurve angedroht wurde.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich unmittelbar, dass den Hilfsbeweisanträgen zu Nr. 6. („Der Einsatzleiter Klaus T. ließ die Ultras H. über den FC Schalke 04 auffordern, das Banner abzuhängen. Diese Aufforderung richtete sich auch gegen Personen, die nicht in unmittelbaren Besitz des Banners waren, aber für dessen Beseitigung sorgen konnten.“) und zu Nr. 7. („Der Kläger zu 1. wurde von dem Fanbeauftragten und dem Sicherheitsbeauftragten des FC Schalke 04 im Auftrag der Einsatzleitung der Polizei aufgefordert, das Banner abzuhängen beziehungsweise für dessen Entfernung zu sorgen. Ihm wurde angedroht, dass andernfalls Polizeikräfte in die Nordkurve kämen, um das Banner zu beschlagnahmen.“) ebenso wenig nachzugehen war wie den schon benannten Hilfsbeweisanträgen zu 9. („Am Tag nach dem streitgegenständlichen Polizeieinsatz erklärte der damalige Leitende Polizeidirektor L1. O. bei einer Pressekonferenz, die Ultras H. seien zweimal erfolglos im Auftrag der Polizei durch den Fanbeauftragten und den Sicherheitsbeauftragten des FC Schalke 04 aufgefordert worden, das Banner abzuhängen…“) und zu 10. Denn diesen Sachverhalt legt das Gericht seiner Entscheidungsfindung zu Grunde. Ob es sich hierbei überhaupt durchgängig um dem Beweis zugängliche Tatsachen handelt, kann deshalb dahinstehen.
Wegen der Bekanntgabe sowohl der polizeilichen Anordnung zur Entfernung des Banners als auch der Androhung unmittelbaren Zwangs durch den angekündigten Einsatz der Polizei in der Nordkurve an den Kläger zu 1. als Vorsitzenden der Ultras und an ein weiteres Vorstandsmitglied und damit an diejenigen, die maßgeblichen Einfluss auf das weitere Zeigen bzw. auf das Entfernen des Banners hatten bzw. hätten nehmen können, bedarf es keiner weiteren Ausführungen dazu, in welchem Umfang an wen entsprechende polizeiliche Anordnungen darüber hinaus mittels Lautsprecherdurchsagen oder unmittelbar durch die im weiteren Verlauf in der Nordkurve eingesetzten Polizeikräfte bekanntgegeben worden sind.
2.
Die polizeiliche Anordnung diente der Abwehr einer gegenwärtigen (vgl. § 43 Nr. 1 PolG NRW) bzw. beinhaltete eine notwendige Maßnahme zur Abwehr einer im Einzelfall bestehenden konkreten (vgl. § 8 Abs. 1 PolG NRW) Gefahr für die öffentliche Sicherheit.
Das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit umfasst die objektive Rechtsordnung, alle Individualrechtsgüter, die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen und kollektive Schutzgüter. Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn bei ungehindertem Ablauf des Geschehens in überschaubarer Zukunft mit einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann. In tatsächlicher Hinsicht bedarf es in Abgrenzung zu einem bloßen Gefahrenverdacht einer genügend abgesicherten Prognose auf den drohenden Eintritt von Schäden.
Gegenwärtig ist eine Gefahr dann, wenn die Einwirkung des schädigenden Ereignisses bereits begonnen hat oder unmittelbar bzw. in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit bevorsteht. Dabei sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit des Schadens geringer, je größer die drohende Schädigung ist.
OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 2014 – 5 B 446/14 –, juris und Urteil vom 09. Februar 2012 – 5 A 2382/10 –, juris, Rn. 34.
Eine „echte Gefahr“ im vorgenannten Sinne liegt auch dann vor, wenn sämtliche erkennbaren Anhaltspunkte bei verständiger Würdigung des Betrachters auf eine reale Gefahr hindeuten, ein Schaden aber tatsächlich nicht gedroht hat, ein besonnener und sachkundiger Amtswalter aus der insoweit maßgeblichen ex-ante Sicht aufgrund der objektiven Erkenntnislage und bei verständiger Würdigung des Sachverhaltes aber eine Gefahr annehmen durfte (sog. Anscheinsgefahr). Solange nicht zu erkennen ist, dass in Wirklichkeit die angenommene Gefahr nicht vorliegt, sind die notwendigen Maßnahmen zulässig.
Maßgeblich für die Bewertung der Rechtmäßigkeit des polizeilichen Handelns im Hinblick auf das Vorliegen einer (gegenwärtigen) Gefahr ist allein, ob die verantwortlichen Polizeibeamten zum Zeitpunkt der Anordnung der Maßnahme („ex-ante-Betrachtung“) aufgrund der Aussagen der Beteiligten sowie anderer vorhandener oder zumutbar ohne wesentlichen zeitlichen Verzug zu beschaffender Erkenntnismittel zu der Einschätzung gelangen durften, es bestehe eine solche Gefahr.
Vgl. zum ex-ante-Maßstab: OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2010 - 5 E 1700/09 -; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 24. Februar 2006 - 3 O 4/06 ‑, juris.
Diese im Zeitpunkt des Einschreitens zu treffende Prognoseentscheidung ist auf der Grundlage der im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegenden Erkenntnisse in vollem Umfang einer nachträglichen gerichtlichen Überprüfung zugänglich.
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze begegnet die hier in Rede stehende polizeiliche Prognoseentscheidung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Der verantwortliche Polizeiführer durfte aufgrund der ihm im maßgeblichen Zeitpunkt zur Verfügung stehenden Erkenntnislage davon ausgehen, dass eine konkrete, mit größter Wahrscheinlichkeit unmittelbar bevorstehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit bestand.
In dem bloßen Aufhängen der Fahne, auf welcher der „Stern von Vergina“ abgebildet war, lag allerdings entgegen der seinerzeitigen polizeilichen Annahme kein Verstoß gegen die Rechtsordnung. Wie die Prüfung der Staatsanwaltschaft F. unter dem Aktenzeichen 29 UJs 211/13 ergeben hat, und die sich das erkennende Gericht zu eigen macht, handelte es sich nicht um einen volksverhetzenden Inhalt im Sinne von § 130 Abs. 1 StGB. Auch ein Verstoß gegen andere Vorschriften des geltenden Rechts ist nicht ersichtlich. Ob der Polizeiführer aufgrund des ihm seinerzeit zur Verfügung stehenden Erkenntnisstandes in Gestalt u.a. von Verlautbarungen des die Aufschrift des Banners fehlerhaft übersetzenden griechischen SKB und der dramatisierenden Bewertung des Einsatzführers der Bundespolizei von einer unmittelbar durch das Aufhängen des Banners mit vermeintlich strafbarem Inhalt verursachten Anscheinsgefahr ausgehen durfte, wofür Vieles spricht, bedarf keiner Entscheidung.
Denn eine konkrete und gegenwärtige Gefahr bestand jedenfalls in Gestalt der angedrohten Gewaltaktionen durch griechische Fans und damit in einer Gefährdung der überragend wichtigen Schutzgüter von Leben und Gesundheit einer Vielzahl der in der Veltins-Arena befindlichen Menschen und auch von Sachgütern.
Für diese Bewertung sind folgende Umstände wesentlich:
Der verantwortliche Polizeiführer hat aus unterschiedlichen Quellen im wesentlichen gleichlautende Informationen erhalten, dass die über verschiedene Blöcke in der Arena verteilten griechischen Fans sich durch das Zeigen des Banners stark provoziert und beleidigt fühlten und diese für den Fall, dass das Banner nicht entfernt werden würde, Gewaltaktionen bis hin zu einen Platzsturm gegen die Anhänger des FC Schalke 04 angedroht hatten. Das ergibt sich in einer keinen berechtigten Zweifeln unterliegenden Weise aus den umfänglichen Aussageprotokollen und sonstigen Erkenntnissen in den durchgeführten staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren.
Diese Informationen stammten zunächst von den für verschiedene Bereiche gesondert verantwortlichen Beamten des Beklagten:
- Dem Leiter Aufklärung EA 1 (Gästefans) PHK X.--- fiel auf, dass Gästefans sich kurz nach Anpfiff aus ihm zunächst unverständlichen Gründen ausgesprochen aggressiv verhielten, auf die Sperrzäune kletterten und Richtung Nordkurve skandierten. Er sei von der deutsch sprechenden Begleitperson eines Rollstuhlfahrers angesprochen worden, die die bereits tatbestandlich zitierte Aussage tätigte, wonach die rote Fahne (= das den Stern von Vergina darstellende Banner) eine totale Provokation für die Griechen darstelle: „Das ist so, als ob ihr gegen Tel Aviv spielt und es würde eine Hakenkreuzfahne ausgehängt“ (vgl. Bl. 426/ BA 1). Diese Aussage ist in ihrer Bedeutung unmissverständlich sowie inhaltlich schwer erträglich. PHK X.---ringhaus hat zudem aus eigener Wahrnehmung die Aussage des griechischen SKB bestätigt, „dass das richtig sei“.
- Auch der für den Bereich der Statistik zuständige und u.a. in der Befehlsstelle der Arena eingesetzte PHK T2. hat nach eigenem Bekunden im Verlauf der ersten Halbzeit festgestellt, dass die Stimmung im Bereich der Gästefans aufgeheizter und aggressiver wurde, auch wenn er persönlich Ausschreitungen im Gästeblock nicht selbst hat verifizieren können. Die Ursachen der Aggressionen in Gestalt des mazedonischen Banners seien durch die griechischen SKBs´ an die Polizeiführung herangetragen worden. Der Leiter der Einsatzhundertschaft Münster EPHK Strübe habe telefonisch mehrfach gemeldet, dass Griechen mit der Aufforderung an Polizei herangetreten seien, das Banner zu entfernen (vgl. Bl. 420 ff/BA 1).
- Der Führungsassistent von PD T. , PHK T3. -Zweckel, hat ebenfalls über eine Mitteilung von EPHK Strübe etwa 5-10 min nach Spielbeginn berichtet, wonach dieser von griechischen Fans wegen des Zeigens einer mazedonischen Flagge im Ultra-Block massiv angegangen werde und dieser nachfolgend, noch vor der Halbzeitpause, fast minütlich dazu aufgefordert habe, die Abnahme des Banners zu veranlassen (Bl. 415/416 BA 1). PHK T3. -A. hat zudem die Erläuterung des „perfekt deutsch“ sprechenden griechischen SKB dahingehend wiedergegeben, dass „die Fahne für jeden Griechen eine extremste Ehrverletzung darstellt“ und die noch zu Beginn der 2. Halbzeit getroffene Einschätzung des EPHK T4. mit den Worten zitiert, dass „Nach seiner Bewertung stünde ein Platzsturm unmittelbar bevor.“ (Bl. 416 BA 1).
- Auch der Leiter Einsitzabschnitt Arena, EPHK G1. , hat Entsprechendes bestätigt (Bl. 444ff/BA 1). Hiernach seien vor der Pause in der Befehlszentrale weitere Informationen aus dem Gästeblock eingegangen, „dass etwas passieren muss, ... die Fans (würden) sonst selbst tätig werden“ (vgl. Bl. 446/1). In diesem Zusammenhang hat er die Äußerungen des EPHK L. in der Halbzeitbesprechung bekräftigt, dass dieser keinerlei Zweifel daran gelassen habe, dass es jederzeit bei den Griechen zu Gewaltausbrüchen kommen könnte (vgl. Bl. 451/1); EPHK G1. hat insbesondere die Gefahr eines Platzsturms als nach dortiger Bewertung realistisch untermauert, vornehmlich hinsichtlich eines Ausbrechens der Gäste aus den Blöcken U und S1. Nach dessen substantiiert wiedergegebener Einschätzung wäre(n) mit den verfügbaren Kräften zwar der durch eine besondere Absperrung gesicherte Bereich der Blöcke V und W unter Kontrolle zu halten gewesen, nicht aber die weiteren Blöcke, in denen sich gegnerische Fans aufhielten, wie U und S1; auch der nicht unerhebliche Höhenunterschied von 3,60 m hätte nach seiner Bewertung, wenn auch mit Schwierigkeiten, durch eine größere Anzahl von „Fans“ überwunden werden können, mit der Folge, dass „…dann die Gefahrenlage nicht mehr kalkulierbar gewesen (wäre)“. Diesen Gefahren hätte auch nicht mittels der vom Verein FC Schalke 04 gestellten Ordnern wirksam begegnet werden können; für diese habe bei einem massiven Andrängen gegnerischer Fans vielmehr die Gefahr bestanden, in den Graben zu fallen (Bl. 446/BA 1); eine seitliche Ausdehnung in die Blöcke der Schalke Fans wäre ebenfalls nicht zu verhindern gewesen (Bl. 447/1).
Die vorstehend nur verkürzend wiedergegebenen Darlegungen wurden u.a. durch die in der Befehlszentrale anwesenden Polizei- G2. PHK C2. und X1. im Wesentlichen bestätigt (Bl. 405 f und 409 f /BA 1).
Den für die maßgebliche Prognoseentscheidung des verantwortlichen Polizeiführers entscheidungserheblichen Sachverhalt haben als weitere Quellen auch Vertreter der Bundespolizei erhärtet:
- Der Zugtruppführer der 10. BPH X2. , PHK C3. , hat nach eigenem Bekunden allein im Block U ca. 50 – 60 Fans der Kategorie B und C (= gewaltbereit bzw. gewaltsuchend) wahrgenommen (Bl. 430 ff/ BA 1) . Darüber hinaus habe er 5 Min. nach Spielbeginn Streitigkeiten zwischen Ordnern und griechischen Fans über Funk mitbekommen; die Fans hätten sich an Kollegen gewandt und über eine Fahne beschwert; 15 min nach Spielbeginn hätten ca. 15 Griechen versucht, die Absperrung des Blocks V zu überklettern, um über den Balkon der VIP-Tribüne zu den Schalkern zu gelangen; EPHK T5. habe mit dem Rädelsführer gesprochen und versichert, dass sich die Polizei kümmere; die Situation habe sich dann beruhigt. Der an der Halbzeitbesprechung teilnehmende griechische SKB habe die Brisanz der Situation unter Verweis auf die beim Spiel Saloniki / Rapid Wien deutlich gewordene Unberechenbarkeit der Griechen hervorgehoben; diese Einschätzung habe der Einsatzleiter der Bundespolizei unterstützt.
- Der vorstehend angesprochene Einsatzführer der Bundespolizei, EPHK L. , hat die Wahrnehmungen von den konkreten Gewaltandrohungen durch griechische Fans nicht nur bestätigt, sondern auch als schlüssig und plausibel untermauert (Bl. 434 ff BA 1). Nach dessen Aussage sei er von der Gewaltbereitschaft der Griechen (bei der Ankunft am Bahnhof), darunter 150 gewaltbereite High-Risk-Fans, überrascht gewesen. In der Halbzeitbesprechung habe, so EPHK L. , der auf Probleme wegen der mazedonischen Fahne angesprochene griechische SKB die Hintergründe dergestalt erläutert, dass die griechischen Fans die Abnahme der Fahne gefordert hätten, weil sie sich – und auch der SKB – durch deren Zeigen beleidigt gefühlt hätten. „Sollte die Fahne nicht abgenommen werden, würden die Fans sich die Fahne holen.“ (Bl. 435 BA/1). Der SKB habe die Ernsthaftigkeit der Drohung mit den Ausschreitungen anlässlich des Spiels Saloniki vs Wien belegt. EPHK L. hat zudem die Nachfrage des PD T. , ob es sich wirklich um eine derart schwerwiegende Beleidigung handele, unter Verweis auf seine persönlichen Erfahrungen anlässlich seines jahrelangen Einsatzes auf dem Balkan bei internationalen Polizeimissionen ausdrücklich bejaht. Auch hat er „vor dem Hintergrund der bislang erlebten Gewaltbereitschaft der Griechen“ die Einschätzung der verantwortlichen Polizeikräfte mitgetragen, dass eine Verhinderung des möglichen Platzsturms nicht realistisch sei und die Folgen eines zu erwartenden Platzsturms schwerwiegender zu gewichten seien als kontrollierte Maßnahmen im Block N 4 (Bl. 435 BA /1).
- Als weitere Quelle hat, wie aus den Aussagen der beteiligten Polizeibeamten deutlich wird, insbesondere der in der Halbzeitbesprechung anwesende griechische SKB die Dringlichkeit der konkreten Gefahrenlage nachdrücklich untermauert. Der Sache nach hat der griechische Beamte Entsprechendes in einer im staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren eingeholten schriftlichen Verlautbarung auch nachträglich bestätigt (Bl. 469 u 470a/ BA 1). Dessen Beurteilung kommt als (vermeintlich) besonders Sachkundiger der griechischen Fanszene für die polizeiliche Gefahrenbeurteilung und die daran anknüpfende Prognoseentscheidung ein besonderes, wenn auch nicht allein ausschlaggebendes Gewicht zu. Es bestand für den Polizeiführer kein Anlass, an der Qualifikation des SKB und an der Richtigkeit seiner Einschätzung zu zweifeln. Dass dessen Aussage jedenfalls hinsichtlich der Bedeutung des Aufdrucks des Banners (Nord-Makedonien statt, richtig, Komiti E. ) dem aktuellen Erkenntnisstand nach unrichtig war und als solche schwerlich erklärbar erscheint, ist deshalb für die Rechtmäßigkeit der ex-ante Prognose rechtlich unerheblich.
Schließlich haben auch mehrere Sicherheitsverantwortliche des Vereins Schalke 04 die Tatsache entsprechender Meldungen an die verantwortlichen Polizeiführer über die konkrete Gefahrenlage in Gestalt eines angedrohten Platzsturmes von sich in hohem Maße provoziert fühlenden Griechen nicht nur vom Hörensagen bestätigt, sondern zumindest teilweise auch aufgrund eigener Wahrnehmung bekräftigt:
- Der Sicherheitsbeauftragte G. hat die vorstehend skizzierten wesentlichen Aussagen der Polizeibeamten dergestalt wiedergegeben, dass ein im Gästebereich eingesetzter Hundertschaftsführer über die „hochemotionale Situation“ und über einen angedrohten Platzsturm berichtet habe und „dass man die Fans nur dadurch beruhigt bekommen hätte, dass man den Fans angekündigt hat, dass man sich um das Banner kümmern wird“ (Bl. 477 / BA 1). Herr G. hat zudem darauf verwiesen, dass auch seine „rechte Hand“, Frau C4. , die sich im Gästeblock 58 aufgehalten hat, mitgeteilt habe, „dass es dort zu emotionalen Reaktionen aufgrund des Banners kommt.“(Bl. 479 BA 1). Schließlich hat Herr G. jedenfalls die Ernsthaftigkeit der Gefahrensituation – wie sie die Polizeileitung wahrgenommen bzw. bewertet hat – erkannt, auch wenn er einen Platzsturm nach eigenem Bekunden nicht für realistisch hielt und er selbst auch keine besondere Aggressivität etc. bei den Griechen wahr genommen hatte (Bl. 475, 476 BA 1). Das kommt durch seine weitere Aussage zum Ausdruck, erstmals seit 12 Jahren persönlich mit den Fans im Block N 4 Kontakt aufgenommen zu haben, um diese auf polizeiliches Ersuchen zum Abhängen des Banners zu veranlassen (Bl. 478 BA 1).
- Die Vertreterin des Sicherheitsbeauftragten, Frau C4. , hat bestätigt, dass ab der 20- oder 30. Spielminute in der Leitstelle des Ordnungsdienstes eine Person aus dem Block 58 mit einem Ordner in die Leitstelle gekommen sei und „uns mit (teilte), dass es eine Fahne gibt, welche die Fans provoziert“. Herr G. habe darauf hingewiesen, man wisse schon Bescheid. Vor allem hat Frau C4. aus eigener Wahrnehmung einen Vorfall bekundet, der sich in etwa während der Halbzeitbesprechung, an der sie selbst nicht teilgenommen hat, zugetragen hat, der die Annahme von (auch) zu diesem Zeitpunkt drohenden gewalttätigen Aktionen der griechischen Fans nachhaltig stützt. „Ich weiß auch, dass erneut ein Mann aus dem Block 58 zu der Befehlsstelle des Ordnungsdiensts kam und ankündigte, dass man von Seiten der Griechen etwas unternehmen würde, wenn das Banner nicht entfernt würde. Es wurde den Griechen mitgeteilt, dass bereits etwas unternommen wird“ (Bl. 496 BA 1).
Bei einer Gesamtwürdigung dieser und der zahlreichen sonstigen in den umfänglichen Ermittlungsakten protokollierten Aussagen und Erkenntnisse ist nicht ernstlich zweifelhaft, dass aufgrund der dem verantwortlichen Polizeiführer zum Einsatzzeitpunkt vorliegenden vielschichtigen, auf Nachfrage erhärteten Informationen aus der maßgeblichen objektiven ex ante-Sicht die hinreichende Wahrscheinlichkeit, jedenfalls aber die ernstliche Möglichkeit kurzfristig bevorstehender gewaltsamer körperlicher Auseinandersetzungen zwischen sich in hohem Maße provoziert fühlenden griechischen Fans, die sich die Fahne „holen“ wollten, und den „Besitzern“ dieser Fahne sowie in diesem Zusammenhang die Möglichkeit eines Platzsturms und damit eine erhebliche konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit bestand.
Die Einschätzung der Gefahrensituation durch PD T. war aufgrund der wiederholten und im Wesentlichen übereinstimmenden Berichte von verschiedenen Polizeibeamten, einschließlich des Einsatzführers der Bundespolizei aber auch von griechischen SKB hinreichend tatsachengestützt und plausibel. Er durfte sich insbesondere auf den Hinweis des griechischen SKB verlassen, wonach der Inhalt des Banners für die Fans von Saloniki höchst politisch und provozierend und bei einem kollektivem Erkennen durch die PAOK-Fans und polizeilicher Untätigkeit mit schweren Ausschreitungen zu rechnen sei. Angesichts der unstreitigen Tatsache, dass die Fans von PAOK Saloniki im August 2012 im Rahmen eines Europa-League Spiels von PAOK Saloniki bei Rapid Wien unter Einsatz von Pyrotechnik den Platz gestürmt und erhebliche Ausschreitungen provoziert hatten, durfte der Beklagte zudem davon ausgehen, dass die – als unberechenbar beschriebenen - griechischen Fans ihre Drohung eines Platzsturms auch in der Veltins-Arena wahrmachen würden. Aufgrund der damit einhergehenden drohenden erheblichen Gefahren für Leben und Gesundheit einer Vielzahl auch unbeteiligter Besucher im Stadion dürfen die Anforderungen an das Vorliegen einer Gefahrenlage nicht überspannt werden. Etwaige Auswirkungen eines Platzsturmes in der vollbesetzten Arena wären unabsehbar gewesen. Die hier gegebene vernünftige Annahme der drohenden Gefahr reicht in diesem Zusammenhang aus.
Die Gefahr war auch gegenwärtig, weil der Polizeiführer zutreffend davon ausgehen musste, dass die Gefahr jederzeit in eine tatsächliche Störung umschlagen konnte. Der vergleichsweise lange Zeitraum bis zum Ergehen der polizeilichen Anordnung zur Sicherstellung des Banners im Verlauf der Halbzeitbesprechung und der nachfolgenden Umsetzung während der zweiten Halbzeit steht dem nicht entgegen. Den vorliegenden Erkenntnissen lässt sich unzweideutig entnehmen, dass sich die Situation zum Zeitpunkt der polizeilichen Anordnung nicht dauerhaft beruhigt, sondern im Gegenteil griechische Fans unmittelbar zuvor damit gedroht hatten, aufgrund der vermeintlichen Untätigkeit des Beklagten nunmehr selbst etwas gegen die Fahne zu unternehmen.
Die griechischen Zuschauer waren zwar nach Bekanntwerden der Probleme wenige Minuten nach Spielbeginn vorübergehend mit der Erklärung zufrieden gestellt worden, dass sich die Polizei darum kümmern würde. Nachdem aber über längere Zeit hin (bis zur Halbzeit) das Banner immer noch sichtbar gewesen war, haben griechische Fans ihre Drohungen erneuert und bekräftigt, wie sich gerade auch aus der bereits zitierten Aussage der Frau C4. ergibt. Zudem handelte es sich ersichtlich um einen schwierigen Entscheidungsprozess. Ein Polizeieinsatz in der Nordkurve war nie zuvor angeordnet bzw. durchgeführt worden. Es ist nachvollziehbar, wenn nicht geboten, dass der Polizeiführer möglichst sicher gehen wollte, ob die Gefahr tatsächlich in dem ihm vermittelten Umfang bestand und dementsprechend bei den Teilnehmern der Halbzeitbesprechung, soweit dies unter dem gegebenen Zeitdruck möglich war, intensiv nachfragte. Dabei wurden sorgsam andere Einsatzstrategien zur Verhinderung bzw. Beseitigung der Gefahr erwogen. Diese sind auch teilweise umgesetzt worden, indem durch die T1. Verantwortlichen, vornehmlich Herrn B. und sodann Herrn G. , mehrfach auf die T1. Ultras eingewirkt worden ist, die Fahne für die verbleibende Spielzeit abzuhängen. Nachdem diese Versuche fehlgeschlagen waren, bestand die akute Gefahrenlage ungeachtet des vergangenen Zeitraumes umso mehr fort.
Demgegenüber verfangen die klägerischen Einwände nicht.
Die zutreffende Einschätzung einer gegenwärtigen Gefahrensituation bestand unabhängig davon, ob etwa 15 griechische Fans ca. in der 15. Spielminute tatsächlich versucht hatten, die Absperrung des Blockes V zu überklettern, um über den Balkon der VIP-Tribüne zu den Fans des FC Schalke zu gelangen und ob Frau C4. eine solche Aussage getätigt hat. Deshalb ist dem Hilfsbeweisantrag zu 1. („Für die Tatsache, dass in der 15. Spielminute keine griechischen Zuschauer versuchten, über die Absperrung des Block V zu klettern…“) nicht nachzugehen. Diese Tatsache kann als solche unterstellt werden, weil es hierauf für die Entscheidung nicht ankommt. Denn selbst wenn Frau C4. diese Aussage nicht getätigt und ein solcher Versuch tatsächlich nicht stattgefunden hätte, änderte dies nichts daran, dass eine solche Meldung als eine von vielen, indes nicht allein ausschlaggebenden Hinweisen bzw. Indiztatsachen für eine bestehende Gefährdung der öffentlichen Sicherheit gegenüber dem verantwortlichen Entscheidungsträger so verlautbart worden ist, ohne dass sich diesem deren Unrichtigkeit aufdrängen musste. Es bedarf deshalb keiner Abklärung, ob die benannten Zeugen (Frau C4. und die die Stadionkameras steuernden Polizeibeamten sowie die vorhandenen Videoaufnahmen) überhaupt geeignete Beweismittel zur Erbringung der fraglichen Negativtatsache sind.
Der Polizeiführer durfte auch ungeachtet der baulichen Situation in der Arena aufgrund des ihm auf mehrfache Nachfragen unterbreiteten Erkenntnisstandes die Möglichkeit eines „Ausbrechens“ der griechischen Fans bis hin zu einem drohenden Platzsturm als realistisch zu Grunde legen. Auch wenn die tatbestandlich beschriebenen speziellen örtlichen Gegebenheiten (besondere Sicherung der Gästefanblöcke V und W, höherer Graben zu dem in einer Wanne befindlichen Spielfeld u.a.) darauf ausgerichtet sind, Ausschreitungen von Fans zu verhindern, war es aufgrund der unter Würdigung der konkreten Umstände jenes Spieltages verlautbarten übereinstimmenden Einschätzungen erfahrener Polizeibeamter, vornehmlich der bereits auszugsweise benannten Aussage des Leiters Einsatzabschnitt Arena, EPHK G1. (Bl. 444 BA 1), nicht ausgeschlossen, dass die griechischen Fans den baulichen Gegebenheiten trotzten. Insbesondere waren zahlreiche, zudem in nicht unerheblicher Anzahl als gewaltbereit eingestufte griechische Fans nicht in den von einer zusätzlichen Absperrwand umgebenen Blöcken V und W, sondern in nicht besonders gesicherten Bereichen untergebracht. Die ca. 800 Plätze der Blöcke U und S1 waren zur Hälfte mit griechischen Fans besetzt, wie eindrücklich bspw. auch auf dem vom Beklagten am 24. Juli 2017 per Link zugänglich gemachten Videoausschnitt sichtbar wird. Allein von diesen mithin etwa 400 Fans waren ca. 50 bis 60 der Kat. C und B zugeordnet worden (vgl. Bl. 476, 494, 430 BA 1). Daneben saßen ca. 300 Gästefans in den Blöcken 57 und 58 (VIP) (Bl. 450, 494 BA 1). Angesichts dessen erweist sich der polizeiliche Erkenntnisstand, den Gästefans sei es bei einem gemeinsamen Agieren nicht unmöglich, den Bereich der Schalke Fans und das Spielfeld zu erreichen, als nachvollziehbar und plausibel. Ob die griechischen Fans ihre Drohung wahrgemacht hätten und ein Schaden an den bedrohten Individualgütern einer Vielzahl (auch unbeteiligter) Zuschauer tatsächlich eingetreten wäre, ist für die Rechtmäßigkeit der polizeilichen Prognoseentscheidung unerheblich, wobei das Ausmaß der von den griechischen Fans während des Spiels nachweislich verursachten Beschädigungen weder für noch gegen eine Bestätigung der Gefahrenprognose spricht.
Bereits bei der Bewertung der Gefahrensituation ist zudem von maßgeblicher Bedeutung, dass das Spiel vorab nicht als Risikopartie eingestuft worden war und demgemäß vergleichsweise geringe Polizeikräfte vor Ort waren. Darauf wird bei dem Kriterium der Störerauswahl noch näher eingegangen werden. Insgesamt standen dem Beklagten (nur) 274 Polizeibeamte zur Verfügung, von denen ein nicht unerheblicher Anteil nicht unmittelbar in der Arena eingesetzt wurde, sondern für die umfängliche logistische Sicherung einer solchen Großveranstaltung, wie bspw. der Sicherung des Straßen- und Bahnverkehrs benötigt wurde. Das hat der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung in einer keinen Zweifeln unterliegenden Weise näher dargelegt. Deshalb geht der klägerische Hinweis ins Leere, dass bei einem nachfolgenden - gerichtsbekannt - Hochrisiko- Spiel FC Schalke 04 / Borussia Dortmund ein „Ausbrechen“ der Gästefans polizeilich hat verhindert werden können, nachdem es diesen – entgegen den Erwartungen - doch möglich gewesen war, die besondere Gästeblocksicherung zu überwinden.
Die gegenteilige Bewertung des T1. Sicherheitsverantwortlichen Herrn G. , der einen Platzsturm am 21. August 2013 als nicht realistisch angesehen hat, mag demgegenüber für den Regelfall als nachvollziehbar erscheinen, wird jedoch der hier maßgeblichen, durch zahlreiche Besonderheiten gekennzeichneten komplexen Situation nicht gerecht und vermag auch deshalb die Rechtmäßigkeit der polizeilichen Bewertung nicht in Frage zu stellen.
Das gilt in gleicher Weise für dessen auch von Herrn B. bestätigten Eindruck, für sie sei keine besonders aggressive Stimmung unter den Gästefans erkennbar gewesen - eine Aussage, die überdies, wie ebenfalls u.a. aufgrund zahlreicher Presseveröffentlichungen und sonstiger öffentlich gewordener Verlautbarungen gerichtsbekannt ist, von zahlreichen anwesenden neutralen Zuschauer der Partie geteilt wurde – sowie für den außer Streit stehenden Umstand, dass eine solche besondere Aggression (-ssteigerung) auch auf dem umfänglichen Videomaterial der Spielbegegnung nicht zu sehen ist.
Auch diese Gegebenheiten stehen der aktenkundigen, von verschiedenen Quellen belegten wesentlichen Tatsache nicht entgegen, dass dem verantwortlichen Polizeiführer zahlreiche gegenteilige Meldungen höchster Eindringlichkeit über die angedrohten Gewaltaktionen von sich massiv provoziert fühlenden griechischen Fans unterbreitet worden sind, mögen die angedrohten Aggressionen auch (noch) nicht nach außen sichtbar geworden sein. Diese in der Befehlsstelle eingegangenen Erkenntnisse stammten, wie bereits erwähnt, nicht nur von unmittelbar dem Beklagten unterstehenden Beamten, sondern waren auch von dem Polizeiführer der Bundespolizei und griechischen SKB nachdrücklich gestützt und in Bezug auf ihre Ernsthaftigkeit erhärtet worden. Es bestand für PD T. kein begründeter Anhalt, die Kernaussage all dieser Meldungen, die tragende Grundlage für die von ihm getroffene Entscheidung waren, in Zweifel zu ziehen. Die Tatsache entsprechender Meldungen über angedrohte (Gewalt)Aktionen und das hieraus resultierende ernstliche Bedrohungsszenario als solche sind ausdrücklich auch von den T1. Sicherheitsverantwortlichen Herrn G. und Frau C4. wahrgenommen und teilweise aus eigenem Wissen erhärtet worden (vgl. nur deren bereits zitierte Aussage „Ich weiß auch, dass erneut ein Mann…kam und ankündigte, dass man von Seiten der Griechen etwas unternehmen würde, wenn das Banner nicht entfernt würde…“).
Aus den vorstehenden Darlegungen folgt, dass auch dem Hilfsbeweisantrag zu 2. („…Tatsache, dass es während des Fußballspiels keine deutliche Aggressionssteigerung bei den Gästefans zu erkennen war und keine Anhaltspunkte für einen unmittelbar bevorstehenden Platzsturm zu sehen waren…“ durch Inaugenscheinnahme der Videos der Stadionüberwachung und Vernehmung näher benannter Zeugen), nicht nachzugehen war, weil diese Tatsachen als für die Rechtmäßigkeit der polizeiliche Anordnung unerheblich unterstellt werden können. Das gilt in gleicher Weise, soweit mit dem Hilfsbeweisantrag zu 4. unter Beweis gestellt worden ist, „dass sich das Verhalten der griechischen Fans im Gästefanblock durch das Abhängen der Fahne nicht veränderte“.
Überdies besagt der Umstand, dass (besondere) Aggressionen auf den umfänglichen Videomitschnitten nicht „zu sehen“ sind, nicht, dass es solche nicht gegeben hat. Der Vertreter des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung darauf verwiesen, dass (auch) die gegnerischen Fan-Blöcke nicht lückenlos gefilmt würden und bspw. die – unstreitig vorgekommenen – erheblichen Verwüstungen an den Sitzschalen in diesen Blöcken ebenfalls nicht auf den Videomitschnitten zu sehen seien. Dem haben die Kläger nichts entgegen gesetzt. Sonstige Zweifel an der Richtigkeit dieser Aussage sind auch sonst nicht ersichtlich.
Ebenfalls als für die Rechtmäßigkeit der polizeilichen Anordnung unerheblich unterstellt werden kann die im Hilfsbeweisantrag zu 3. unter Beweis gestellte Tatsache, dass „… die Assistentin des Sicherheitsbeauftragten, Frau C5. nicht die Polizei um Hilfe bat…“. Eine solche an die Polizeiführung (fälschlich) übermittelte Aussage wäre angesichts der Vielzahl der anderweitig erfolgten Meldungen überdies für die streitige polizeiliche Anordnung nicht ursächlich gewesen. Gleiches gilt, soweit darüber hinaus im Hilfsbeweisantrag zu 3. unter Beweis gestellt wird, „dass der Ordnungsdienst die Situation im Gästefanblock unter Kontrolle hatte“. Diese Aussage ist zudem nicht hinreichend bestimmt und beinhaltet eine nicht eine dem Beweis zugängliche Tatsache, sondern eine Bewertung.
Soweit die Kläger widersprüchliche Aussage der beteiligten Polizeibeamten rügen, fehlt eine nähere Substantiierung dieses Vorwurfs. Überdies lassen etwaige Widersprüche in Randbereichen, wie sie bei der Vielzahl der aktenkundigen Aussagen auch kaum gänzlich vermeidbar erscheinen und teilweise unzutreffend oder möglicherweise missverständlich wiedergegebene Aussagen Dritter, bspw. der Frau C5. , keinen tragfähigen Rückschluss darauf zu, dass die aktenkundigen Aussagen der an der Entscheidungsfindung maßgeblich Beteiligten in ihrem Wesenskern unzutreffend sein könnten. Dabei verkennt die Kammer nicht, dass gerade die unmittelbar beteiligten Beamten des Beklagten ein nicht unerhebliches Interesse daran hatten bzw. haben, den öffentlich heftig kritisierten Polizeieinsatz als gerechtfertigt darzustellen. Gleichwohl entbehrt bei der vorzunehmenden Gesamtwürdigung aller Umstände der klägerseitig erhobene Vorwurf, die Gefahrenlage sei im Nachhinein „konstruiert“ worden, um den streitigen Polizeieinsatz, vornehmlich die falsche Rechtseinschätzung über den angeblich volksverhetzenden Inhalt des Banners nachträglich zu rechtfertigen und der Einsatz erfolgt sei, um den Ultras zu zeigen, „wer Herr im Haus sei“, jeder Grundlage. Selbst wenn eine solche Aussage beiläufig getätigt worden sein sollte, erscheint die Annahme abwegig, eine solche Motivation sei auch nur ansatzweise mitursächlich für die hier streitige polizeiliche Anordnung gewesen und habe der Polizeiführer eine als Folge seiner Anordnung nicht auszuschließende Gefährdung der körperliche Unversehrtheit auch unbeteiligter T1. Fans im Block N 4 und die der ihm unterstellten Polizeibeamten aus derartigen Erwägungen in Kauf genommen.
3.
Die Maßnahme der Anordnung der Entfernung der Fahne richtete sich in zulässiger Weise an die nach den §§ 4 - 6 PolG NRW Verantwortlichen.
a) Die T1. Fans/Ultras, die das fragliche Banner im Zeitpunkt des Einsatzes im Block N 4 in Händen hielten bzw. Zugriff auf dieses hatten, und auf die der Kläger zu 1. als Vorsitzender der Ultras entscheidenden Einfluss hätte ausüben können, wurden zu Recht nach § 4 Abs. 1 PolG NRW in Anspruch genommen, weil sie die in Rede stehende Gefahr unter dem Gesichtspunkt der Zweckveranlassung maßgeblich (mit) verursacht haben.
Verursacher ist nach allgemeinem Polizei- und Ordnungsrecht derjenige, dessen Verhalten die Gefahr "unmittelbar" herbeiführt, also bei einer wertenden Zurechnung die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschreitet. Personen, die entferntere, nur mittelbare Ursachen für den eingetretenen Erfolg setzen, also nur den Anlass für die unmittelbare Verursachung durch andere geben, sind in diesem Sinne keine Verursacher. Nach der gebotenen wertenden Betrachtungsweise kann allerdings auch ein als "Veranlasser" auftretender Hintermann (mit)verantwortlich sein, wenn dessen Handlung zwar nicht die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschreitet, aber mit der durch den Verursacher unmittelbar herbeigeführten Gefahr oder Störung eine natürliche Einheit bildet, die die Einbeziehung des Hintermanns in die Polizeipflicht rechtfertigt. Eine derartige natürliche Einheit besteht typischerweise beim "Zweckveranlasser" als demjenigen, der die durch den Verursacher bewirkte Polizeiwidrigkeit gezielt auslöst.
BVerwG, Beschluss vom 12. April 2006 - 7 B 30.06 -, juris, Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 09. Februar 2012 – 5 A 2382/10 -, juris Rn. 45; OVG NRW, Beschlüsse vom 11. April 2007 - 7 A 678/07 -, juris und vom 11. November 2002 - 5 A 4177/00 -, juris.
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze durften die betroffenen T1. Fans als „Zweckveranlasser“ in Anspruch genommen werden, selbst wenn sie durch das Zeigen des Banners ursprünglich nicht beabsichtigt hatten, eine Provokation der griechischen Fans zu bewirken.
Im Rahmen der gebotenen wertenden Betrachtung war der Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang zwischen dem Zeigen des Banners mit der Symbolik des „Sternes von Vergina“ und der Reaktion der griechischen Fans derart eng, dass die „Verursachung“ durch das Aufhängen des Banners und die durch die Drohung der griechischen Fans veranlasste Gefahr als Einheit angesehen werden müssen. Unter den hier gegebenen Umständen stand für diejenigen, die das Banner aufgehängt hatten, zu erwarten, dass dies eine Provokation für die griechischen Fans bedeuten kann und diese darauf auch mit Gewaltaktionen reagieren würden. Dieser Zusammenhang reicht in der vorstehenden Konstellation für eine Inanspruchnahme unter dem Gesichtspunkt des „Zweckveranlassers“ aus.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 09. Februar 2012 – 5 A 2382/10 ‑, juris Rn. 45 ff.
Aufgrund der vom Kläger zu 1. selbst bekundeten besonderen Bedeutung von Fan-Bannern ist bereits davon auszugehen, dass die für das Aufhängen des streitgegenständlichen Banners Verantwortlichen sich darüber bewusst waren, dass die griechischen Fans dieses zumindest als Provokation auffassen könnten, zumal das Banner am 21. August 2013 an einer besonders auffälligen Stelle unmittelbar hinter dem Tor der Nordkurve im Bereich der Fahne der H1. Ultras deutlich sichtbar angebracht war.
Es spricht auch alles dafür, dass dem Fan-Club Komiti E. und den H1. Ultras der Platzsturm und die erheblichen Ausschreitungen, die die Fans von PAOK Saloniki im August 2012 im Rahmen eines Europa-League Spiels bei Rapid Wien verursacht hatten, bekannt und eine gewisse Gewaltbereitschaft in den Reihen der Fans von PAOK Saloniki vorhersehbar war.
Selbst wenn man aber annehmen würde, dass die für das Aufhängen des Banners verantwortlichen Fans in der Nordkurve sich der Bedeutung der Symbolik auf dem Banner in Gestalt der 16 strahligen Sonne und deren Provokationswirkung ursprünglich nicht bewusst waren sowie ihnen die Vorfälle aus Wien nicht bekannt gewesen sein sollten, musste ihnen die durch das Banner am 21. August 2013 hervorgerufene Provokationswirkung und die daran anknüpfende Gewaltbereitschaft bzw. Drohungen mit Gewalt der griechischen Fans spätestens gewahr geworden sein, nachdem sie durch den Fanbeauftragten Herrn B. aufgefordert worden waren, das Banner aufgrund der Reaktion der Griechen abzuhängen. Insoweit steht nicht nur aufgrund der Bekundungen der beteiligten Polizeibeamten, sondern auch aufgrund der Aussage des Herrn B. fest, dass dieser bereits während der ersten Halbzeit im Auftrag der Polizei an die Fans herangetreten ist, um das Abhängen des Banners zu bewirken. Herr B. hat die Verantwortlichen, insbesondere auch den Kläger zu 1. – wie aus den Aussagen des Herrn B. und des Herrn G. im Ergebnis eindeutig hervorgeht - ausdrücklich aufgefordert, ihren Einfluss geltend zu machen und um ein Abhängen des Banners gebeten (Bl. 489 BA 1); zudem ist deutlich geworden, dass im Weigerungsfall mit einem Einschreiten der Polizei zu rechnen sei. Das wird vom Kläger zu 1. in den Hilfsbeweisanträgen zu 6. und 7. der Sache nach auch ausdrücklich eingeräumt.
Wenn die Verantwortlichen gleichwohl nicht für eine Abnahme des Banners Sorge tragen, mit dem Bemerken, ein entsprechendes Ansinnen sei den Fans „nicht zu vermitteln“, haben sie das Geschehen in Gestalt der ihnen konkret bekannt gewordenen Provokationen und angedrohten Gewaltaktionen durch griechische Fans spätestens ab diesem Zeitpunkt billigend hingenommen.
Vgl. dazu OVG, Beschluss vom 11.04.2007 a.a.O.
Sie durften deshalb in Gestalt der ihnen durch Herrn G. bekannt gegebenen polizeilichen Anordnung als verhaltensverantwortliche Störer belangt werden.
b) Auch die polizeiliche Störerauswahl lässt Rechtsfehler nicht erkennen.
Insoweit steht außer Frage und wird von dem Beklagten auch nicht in Abrede gestellt, dass nicht die T1. Ultras, sondern die griechischen Fans mit der Anwendung von Gewalt gedroht hatten und folglich gefahrenabwehrrechtliche Maßnahmen gemäß § 4 Abs. 1 PolG NRW auch gegen die gewaltbereiten griechischen Fans hätten gerichtet werden dürfen. Oberstes Gebot bei der Auswahl zwischen mehreren Störern ist die Effektivität der Gefahrenabwehr. Die Polizei hat unter den in Betracht kommenden Störern denjenigen heranzuziehen, durch den die Gefahrenbeseitigung am wirksamsten, d.h. schnellsten, verlässlichsten und gründlichsten erfolgt.
Davon ausgehend sind die Ermessenserwägungen des Beklagten (vgl. § 3 Abs. 1 PolG NRW), von den in Betracht kommenden Störern die verantwortlichen T1. Ultras in Anspruch zu nehmen, gerichtlich nicht zu beanstanden.
Die streitbefangene polizeiliche Anordnung war auf die bloße Entfernung des Banners (dieses sollte „nicht mehr sichtbar“ sein) gerichtet. Das schlichte Abhängen der Fahne durch die T1. Fans wäre zweifellos einfach und schnell umzusetzen gewesen. Zweifel an der Wirksamkeit der Gefahrenbeseitigung schon durch das Abhängen des Banners bestanden nicht. Die Griechen hatten sich, wie dargelegt, wiederholt mit der bloßen Ankündigung zufrieden gegeben und waren damit „beruhigt“ worden, dass die Polizei selbst sich um das Banner, d.h. um dessen Abhängen kümmern würde. Es sprach prognostisch mithin alles dafür, dass die drohende Gefahr gewalttätiger Übergriffe im Stadion bereits bei einem Entfernen des Banners für die Dauer des Spiels endgültig und verlässlich beseitigt sein würde.
Aufgrund der vorangegangenen fehlgeschlagenen Versuche, die verantwortlichen T1. Ultras mittels des polizeilichen Einwirkens über die T1. Fan- bzw. Sicherheitsbeauftragten zu einem „freiwilligen“ Abhängen des Banners zu bewegen, stand allerdings nicht sicher zu erwarten und war eher zweifelhaft, dass die Ultras einer (schließlich über Herrn G. ) förmlich verlautbarten polizeilichen Anordnung Folge leisten würden. Die Notwendigkeit des Einsatzes unmittelbaren Zwanges zur tatsächlichen Umsetzung der Anordnung lag deshalb prognostisch nicht fern.
Indes hatte der Polizeiführer für diesen Fall ein Einsatzkonzept entwickelt, das einen denkbar geringen Einsatz unmittelbaren Zwangs erfordert hätte. Denn die zu jener Zeit unmittelbar hinter dem Tor im unteren Bereich des Blocks N 4 in Spielfeldhöhe aufgehängte Fahne sollte, wie tatbestandlich näher dargelegt, begleitet von einem unmittelbar vorhergehenden polizeilichen Ablenkungsmanöver im oberen Bereich des Blocks von anderen Polizeikräften vom Spielfeldrand aus schlicht heruntergezogen/abgehängt werden. Ein Einsatz unmittelbaren Zwangs direkt im Block N 4 unmittelbar gegenüber den – wie polizeibekannt - „nicht polizeifreundlichen“ Ultras war nicht primär beabsichtigt. Im Falle eines solchen Einsatzes war „jedem klar, dass …mit erheblicher Gegenwehr zu rechnen ist“ (vgl. Aussage PHK C3. ; Bl. 431 BA 1). Dieser Plan scheiterte im Wesentlichen aufgrund eines durch Fanutensilien versperrten Zugangstunnels, der ein rechtzeitiges Erscheinen des Polizeizuges zum (überraschenden) Abhängen des Banners vom Spielfeldrand aus verhinderte. - Soweit der Prozessbevollmächtigte des Klägers die entsprechenden aktenkundigen Darlegungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung als von vornherein unschlüssig mit dem Hinweis zu widerlegen sucht, die beiden den Zugang zum Spielfeld ermöglichenden Tunnel seien von dem Banner in etwa gleich weit entfernt, so dass über beide Tunnel ein gleich langer, in keinem Fall unbemerkt gebliebener Aufmarsch(weg) verbunden gewesen wäre, verkennt er die geplante zeitliche Abfolge des Einsatzes: Die Ablenkung „von oben“ sollte beginnen, unmittelbar bevor der Eingreifzug „von unten“ aufmarschierte, um das Banner zu ergreifen. Infolge der Versperrung des fraglichen Tunnels begann das „Ablenkungsmanöver“ zu früh und war folglich „verpufft“, als der Zug „von unten“ durch den zweiten Tunnel überhaupt erst aufmarschieren konnte.-
Das rückschauend festzustellende Fehlschlagen des nicht von vornherein offenbar aussichtslosen Einsatzkonzeptes führt nicht zur Rechtswidrigkeit der maßgeblichen Auswahlentscheidung.
Denn in Bezug auf die alternativ in Betracht zu ziehenden Maßnahmen unmittelbar gegenüber den griechischen Verhaltensstörern war aufgrund der seinerzeitigen polizeilichen Erkenntnislage schon von vornherein ernstlich zweifelhaft, ob ein wirksamer Einsatz gegen die Griechen überhaupt möglich sein würde.
Auch insoweit wären allerdings polizeiliche Aufforderungen an die griechischen Fans, sich durch die Fahne nicht provozieren zu lassen und sich ruhig zu verhalten sowie die ihnen zugewiesenen Blöcke während des Spiels nicht zu verlassen, vergleichsweise einfach umzusetzen gewesen, indem entsprechende (Lautsprecher‑) Durchsagen erfolgt wären. Es stand aber aufgrund der vom Polizeiführer zu Recht angenommenen, die Gefahrenlage entscheidend tragenden besonderen Provokationswirkung durch die Fahne und der verlautbarten Gewaltbereitschaft nicht wirklich zu erwarten, dass die Fans von PAOK Saloniki einem solchen verbal verlautbarten bloßen Appell Folge geleistet hätten. Eine solche Aufforderung hätte mit anderen Worten die drohende Gefahr nur wirksam beseitigt, wenn sie zugleich mit begleitenden polizeilichen Maßnahmen auch hätte umgesetzt werden, die Griechen also notfalls durch Anwendung unmittelbaren Zwangs an einem Ausbrechen aus den verschiedenen Blöcken und damit an dem angedrohten Platzsturm hätten gehindert werden können. Das war nach dem Erkenntnistand des Polizeiführers aufgrund der Gegebenheiten an jenem Tag prognostisch gerade nicht zu erwarten.
Insoweit gewinnen die bereits bei den Ausführungen zur gegenwärtigen Gefahrenlage dargelegten Tatsachen der vergleichsweise geringen Polizeistärke sowie der Verteilung der griechischen Fans auf verschiedene Blöcke besondere Bedeutung. Der Leiter des Einsatzabschnitts Arena, EPHK G1. , hat in seiner bereits auszugsweise wiedergegebenen Aussage dezidiert angegeben, dass und warum er davon ausgegangen ist, dass mit den verfügbaren Polizeikräften nur der gesondert eingezäunte Gästebereich in den Blöcken V und W „haltbar“ gewesen wäre, nicht aber eine Absperrung der sonstigen Blöcke, vornehmlich U und S 1, und die Verhinderung eines Ausbrechens der griechischen Fans aus diesen auch nicht mit Hilfe der Ordner des FC Schalke 04 zu unterbinden gewesen wäre. Hierauf wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen.
Es ist nicht tatsachengestützt ersichtlich, warum sich der Polizeiführer auf eine solche Bewertung des erfahrenen Beamten nicht hätte verlassen dürfen. Angesichts der Vielzahl von griechischen Fans (ca. 1800), davon viele Hundert in nicht gesicherten Bereichen, darunter wiederum mehrere Dutzend der Kat. B und C und insgesamt ca. 54.000 Stadionbesuchern ist die polizeiliche Einschätzung, nicht in der Lage gewesen zu sein, der Gefahr mit nicht einmal 274 Polizeikräften vor Ort wirksam begegnen zu können, jedenfalls plausibel und nachvollziehbar. Das gilt umso mehr als die vorgenannte Einschätzung des EPHK G1. u.a. von dem Leiter der Führungsgruppe, EPHK I. , sowie dem Leiter der Bundespolizei, EPHK L. , uneingeschränkt geteilt worden ist. Auch nach deren Bewertungen wäre ein Einsatz gegen die Griechen nicht möglich bzw. eine Verhinderung des Platzsturmes nicht realistisch gewesen, sondern hätte ein solcher Einsatz „sicherlich zu einer Eskalation geführt“ (Bl. 458, 435 BA 1). Eine etwaig in die Erwägungen mit einzubeziehende Anforderung zusätzlicher Polizeikräfte wäre angesichts der fortgeschrittenen Zeit ersichtlich nicht rechtzeitig möglich gewesen.
Hiernach bestand aus der maßgeblichen Sicht des verantwortlichen Entscheidungsträgers zumindest ein erhebliches Risiko, dass ein Einsatz gegenüber den griechischen Fans fehlschlagen würde mit dem daraus resultierenden hohen Gefahrenpotenzial einer unabsehbaren Eskalation in der vollbesetzten Arena. Die Entscheidung des Polizeiführers, angesichts dieses Erkenntnisstandes nicht gegen die griechischen Fans als Störer vorzugehen, erweist sich vor diesem Hintergrund als nicht rechtsfehlerhaft.
4. Die Anordnung zur vorübergehenden Entfernung des Banners war auch verhältnismäßig.
Aus den vorstehenden Darlegungen ergibt sich unmittelbar die Erforderlichkeit und Geeignetheit dieser Maßnahme. In Anbetracht der erheblichen Gefahren, die im Falle eines „Ausbrechens“ der griechischen Fans bis hin zu einem Platzsturm drohten, war es auch angemessen, die Fahne für die verbleibende Zeit des Spieles abzunehmen. Der hierdurch verursachte Eingriff in die Rechte der betroffenen Fans in der Nordkurve, ihr Banner nicht durchgängig präsentieren zu können, war im Vergleich zu den drohenden Beeinträchtigungen der körperlichen Integrität zahlreicher Fans und unbeteiligter Stadionbesucher als deutlich geringer einzustufen.
II.
Die infolge der Weigerung der betroffenen Fans in der Nordkurve, das Banner abzunehmen, notwendig gewordene Anwendung unmittelbaren Zwangs war zur Durchsetzung der polizeiliche Anordnung gemäß §§ 50 Abs. 1, 51 Abs. 1 Nr. 3, 55, 57 ff PolG NRW als Vollstreckungshandlung rechtmäßig. Die formellen (nachfolgend 1.) und materiellen Voraussetzungen (nachfolgend 2.) lagen vor.
Nach § 55 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW kann die Polizei unmittelbaren Zwang als ultima ratio anwenden, wenn andere Zwangsmittel nicht in Betracht kommen oder keinen Erfolg versprechen oder unzweckmäßig sind. Diese Voraussetzungen waren erfüllt.
Da eine unvertretbare Handlung in Rede stand bzw. zeitnah unmittelbar körperliche Kraft anzuwenden war, kam das Zwangsmittel der Ersatzvornahme nach § 52 PolG NRW nicht in Betracht. Auch die Verhängung eines Zwangsgeldes bzw. ersatzweise von Zwangshaft waren ersichtlich ungeeignet. Angesichts der Gefahrenlage war es notwendig zu gewährleisten, dass die Fahne noch während des laufenden Fußballspiels tatsächlich entfernt wurde.
Der Polizeieinsatz war gemäß § 51 Abs. 2, § 56 Abs. 3 PolG NRW zuvor hinreichend angedroht worden.
Aus den Aussagen der Herren G. und B. ergibt sich, dass den Ultras ein Polizeieinsatz angekündigt worden war, wenn die Fahne nicht abgehängt werden würde (Bl. 478, 489 BA 1). Einer vertiefenden Darlegung bedarf das nicht, weil die Kläger entsprechendes selbst vortragen (vgl. Hilfsbeweisantrag zu 7.). Herr G. hat darüber hinaus bestätigt, dass der Polizeieinsatz zuvor über eine Lautsprecherdurchsage angekündigt worden war (Bl. 478 BA 1). Auch wenn dabei der Grund für den Einsatz nicht mitgeteilt worden sein mag, war dieser aufgrund der zuvor ergebnislos gebliebenen Gespräche für die verantwortlichen Ultras offensichtlich. Diese wussten Bescheid, um was es ging und was die Polizei wollte. Aus der maßgeblichen objektivierten Empfängersicht war mit den vorherigen Androhungen die Ankündigung verbunden, dass die Polizei die Fahne ggf. unter Einsatz von unmittelbarem Zwang abhängen wollte. Damit war dem Sinn und Zweck von § 51 Abs. 2, § 56 Abs. 3 PolG NRW Genüge getan und erschien die Polizei nicht ohne konkrete Vorwarnung „im Block“.
Unabhängig davon wäre eine Androhung gemäß § 56 Abs. 1 Satz 3, § 61 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW hier entbehrlich gewesen. Denn wie sich aus den Darlegungen zum Vorliegen einer Gefahr ergibt, ließen die Umstände zu dem Zeitpunkt, als die nach der verfolgten polizeilichen Strategie zunächst nicht vorgesehenen Anwendung unmittelbaren Zwanges in der Nordkurve tatsächlich angeordnet bzw. dieser umgesetzt wurde, eine gesonderte vorherige Anhörung zur Abwehr der gegenwärtigen Gefahr nicht mehr zu. Aus diesem Grund liegt auch kein Verstoß gegen § 61 Abs. 3 Satz 1 PolG NRW vor. Danach ist gegenüber einer Menschenmenge die Anwendung unmittelbaren Zwangs „möglichst“ so rechtzeitig anzudrohen, dass sich Unbeteiligte noch entfernen können. Angesichts der fortgeschrittenen Zeit und der drohenden Eskalationen hätte Unbeteiligten, also Fans, die mit der Fahnenaktion nichts zu tun hatten und damit auch nichts zu tun haben wollten, keine angemessene Zeit mehr eingeräumt werden können, sich aus dem vollbesetzten Fanblock geordnet zu entfernen. Die dafür benötigte Zeit stand den Einsatzkräften faktisch nicht mehr zur Verfügung. Eine etwaige gesonderte Aufforderung an derart Unbeteiligte, sich aus dem Block zu entfernen, hätte zudem das Risiko des Fehlschlagens des Einsatzziels, der Fahne habhaft zu werden, deutlich erhöht, wenn nicht offensichtlich zunichte gemacht.
Hiernach kann offen bleiben, ob sich die Kläger überhaupt auf einen etwaigen Verstoß gegen die vorbenannten Regelungen hätten berufen können.
Auch die materiellen Voraussetzungen für die Anwendung unmittelbaren Zwangs lagen vor.
Eine vollstreckbare, auf vorübergehende Entfernen des Banners gerichtete Grundverfügung gemäß § 50 Abs. 1 PolG NRW i.V.m. § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO bestand nach Maßgabe der Ausführungen unter I. 1. unabhängig davon, ob als Rechtsgrundlage auf § 43 Nr. 1 oder § 8 PolG NRW abzustellen ist.
Diese polizeiliche Anordnung war auch, wie dargelegt, rechtmäßig. Deshalb bedarf vorstehend keiner Entscheidung, ob es im Rahmen einer (Fortsetzungs-) Feststellungsklage, die sich, wie hier, gegen Grundverfügung und Vollstreckungsmaßnahme gleichermaßen richtet, für die Beurteilung der Vollstreckungsmaßnahme überhaupt auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung ankommt.
Vgl. dazu OVG Bremen, Urteil vom 2. September 2008 ‑ 1 A 161/06 - juris, Rn. 104 ff.
Insoweit ist allerdings anerkannt, dass die Betroffenen bis zum Eintritt der Erledigung der Grundverfügung aufgrund von deren sofortiger Vollziehbarkeit Vollstreckungsmaßnahmen dulden müssen und sich ihnen gegenüber nicht auf eine etwaige Rechtswidrigkeit der Grundverfügung berufen können. Denn insoweit hängt die Rechtmäßigkeit der Anwendung des unmittelbaren Zwangs nicht von der Rechtmäßigkeit der Grundverfügung ab. Tragender Grundsatz des Verwaltungs-Vollstreckungsrechts ist vielmehr, dass die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Verwaltungsakte Bedingung für die Rechtmäßigkeit der folgenden Akte und letztlich der Anwendung des Zwangsmittels ist.
BVerfG, Kammerbeschluss 7.12.1998 – 1 BvR 831/89 -, juris Rn. 30.
Dies beruht auf der Situationsgebundenheit der Entscheidung, deren Vollzug nicht bis zur verbindlichen oder auch nur vorläufigen Klärung der Rechtsfrage aufgeschoben werden kann. Das gilt auch und gerade dann, wenn Grundrechte betroffen sind.
Vgl. auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 30. April 2007 ‑ 1 BvR 1090/06 –, juris.
Selbst wenn die von der polizeilichen Maßnahme betroffenen Ultras die polizeiliche Aufforderung, das Banner abzuhängen bzw. dieses vorübergehend an die Polizei herauszugeben, für rechtswidrig erachteten - und diese tatsächlich rechtswidrig gewesen wäre -, durften sie sich aufgrund des staatlichen Gewaltmonopols der polizeilichen Maßnahme nicht widersetzen, erst recht nicht mittels Gewalt. Leisten die Betroffenen, wie hier zahlreiche Ultras, sofort vollziehbaren polizeilichen Anordnungen keine Folge, sondern hindern die Polizei im Gegenteil sogar gewaltsam an der Umsetzung der polizeilichen Maßnahmen, begehen sie ggf. strafbaren Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte und sind ihrerseits allein deshalb polizeiliche Störer – also nicht etwa „nicht verantwortliche Personen“ i.S.d. § 6 PolG NRW.
Auch die Art und Weise der konkreten Durchführung der Vollstreckungsmaßnahme war rechtmäßig, insbesondere verhältnismäßig. Dahingestellt bleiben kann deshalb, in welchem Umfang eine dahingehende Rechtmäßigkeitsüberprüfung im Rahmen des vorstehenden Klageverfahrens überhaupt geboten ist, weil weder vorgetragen noch sonst ersichtlich ist, dass die Kläger zu 1. und 2. von dem unmittelbaren Zwang, sei es in Form einfacher körperlicher Gewalt, sei es in Gestalt des Einsatzes von Reizgas und des EMS, überhaupt betroffen waren.
Von der Einsatzleitung war gemäß § 59 Abs. 1 PolG NRW der zur Entfernung der Fahne im Block erforderliche Einsatz unmittelbaren Zwangs allgemein vorab angeordnet worden. Die Anwendung des unmittelbaren Zwangs war erforderlich, da die verantwortlichen Ultras den vorherigen dahingehenden Ersuchen zur Entfernung des Banners bzw. der nachfolgenden polizeilichen Anordnung keine Folge geleistet hatten und prognostisch nicht zu erwarten stand, dass sie dieser Aufforderung während der verbleibenden Spielzeit noch nachkommen würden.
Der Einsatz von Reizmitteln und des EMS, die als Hilfsmittel körperlicher Gewalt bzw. als Waffe gemäß § 58 Abs. 3, Abs. 4 PolG NRW zugelassen sind, war nicht von vornherein beabsichtigt, sondern in erster Linie eine Reaktion auf die massiven körperlichen Angriffe der Ultras, die den Polizeikräften entgegengetreten sind, um eine Entfernung des Banners durch den Beklagten zu verhindern. Zu diesem Zweck haben sich zahlreiche Ultras im Block N 4 in Form von tätlichen Angriffen und Beleidigungen gegen die Polizeikräften zur Wehr gesetzt. Dabei übten sie Gewalt aus, indem sie die Polizisten bespuckten, bewarfen, traten und mit Fahnenstangen stießen. Das steht aufgrund einer Auswertung des Akteninhalts in Übereinstimmung mit der Bewertung in den strafrechtlichen Ermittlungsverfahren (vgl. S. 8 des staatsanwaltschaftlichen Einstellungsvermerks vom 14. April 2015) fest; diese Gegebenheiten werden von den Klägern auch letztlich nicht in Zweifel gezogen.
Im Hinblick darauf war auch der gezielte Einsatz des EMS und des Reizgases gegen diejenigen Fans, die sich den Polizeikräften derart massiv widersetzten, erforderlich und auch im Übrigen verhältnismäßig.
Deren Gebrauch diente - nachdem das Banner zwar abgehängt worden war, aber im Block N 4 noch nach außen sichtbar gezeigt wurde - zu Beginn des Einsatzes dem legitimen Zweck, sich auf die Tribüne „vorzuarbeiten“, um das Banner für die Dauer des Spiels verlässlich zu entfernen; ein milderes, gleich geeignetes Mittel war nicht ersichtlich. Die sog. „Fans“ in der Nordkurve hatten sich teilweise mit ihren Armen ineinander verhakt, um auf diese Weise eine Art „Menschenkette“ zu bilden und die Polizeikräfte so an einem Voranschreiten auf die Tribünen zu hindern. Ohne den Einsatz der Hilfsmittel/Waffen in Gestalt des EMS und des Reizgases wäre es von vornherein und offenkundig nicht möglich gewesen, die Fans an ihrem Widerstand zu hindern und das Ziel zur Entfernung der Fahne zu erreichen. In welchem Umfang der konkrete Gebrauch der Zwangsmittel darüber hinaus auch aus Gründen der Notwehr gerechtfertigt war, bedarf hier keiner Vertiefung (s. auch dazu den staatsanwaltschaftlichen Einstellungsvermerk vom 14. April 2015).
Zur Erreichung des vorgenannten polizeilichen Zweckes war der Einsatz auch geeignet, da die Chancen der Polizeikräfte, das Banner zu erreichen, zumindest gefördert wurden. Aufgrund des massiven Widerstandes durch die Fans in der Nordkurve wäre eine Annäherung an das Banner ohne den Einsatz der Hilfsmittel von vornherein aussichtslos gewesen. Der Einsatz war auch angemessen. Der Einsatz von EMS und Reizgas stand nicht außer Verhältnis zu dem übergeordneten Ziel, den angedrohten Platzsturm und weitere, unkalkulierbare Gewaltaktionen und damit einhergehende Gefahren für Leib und Leben einer unbestimmten Vielzahl von Stadionbesuchern sowie Sachschäden zu verhindern. Dahinter mussten etwaig berührte Rechte aus Art. 2 Abs. 1, Art 5 Abs. 1 GG der im Block N 4 Betroffenen zurückstehen. Eine etwaige unangemessene Anwendung von Pfefferspray und des EMS im Einzelfall gegenüber erkennbar unbeteiligten Fans würde nicht die Rechtswidrigkeit der polizeilichen Maßnahmen als solche nach sich ziehen. Überdies ist das Vorliegen einer solchen Ausnahmekonstellation vorstehend nicht ersichtlich; erst Recht könnten die Kläger daraus keine Verletzung eigener Rechte ableiten.
Die Maßnahmen wurden schließlich nicht dadurch unverhältnismäßig, dass die Fahne kurze Zeit nach Beginn des Polizeieinsatzes bis zum Spielende nicht mehr zu sehen war. Der von den Klägern in diesem Zusammenhang gerügte Einsatzbefehl, die Lage „statisch zu halten, begegnet nicht nur keinen Bedenken, sondern war zur Verhinderung der fortbestehenden Gefahrenlage geradezu geboten.
Nachdem das Banner nicht mehr sichtbar war, wurde vom Beklagten nicht versucht, „um jeden Preis“ weiter in den Block vorzurücken, um des Banners habhaft zu werden; der Einsatzbefehl stellt damit eine angemessene Reaktion auf die veränderte Sachlage dar. Auch die Geeignetheit und Erforderlichkeit war ungeachtet der aus den Funksprüchen deutlich werdenden und der Polizeileitung nicht verborgen gebliebenen erheblichen Schwierigkeiten der im Block eingesetzten Polizeikräfte, sich der Übergriffe der Ultras zu erwehren, weiterhin gegeben. Denn durch den fortwährenden Polizeieinsatz wurde den griechischen Fans – entsprechend den vorherigen polizeilichen Ankündigungen – nach außen vernehmbar verdeutlicht, dass die Polizei tatsächlich einschritt. Ein „vollständiges“ Abrücken aus dem Block bereits zu diesem Zeitpunkt, also etwa 15 Minuten vor Spielende war nicht angezeigt, weil prognostisch andernfalls die drohende Gefahrenlage unmittelbar erneut wieder erwachsen wäre. Denn wenn die Polizei noch während des Spiels „abgezogen“ wäre, war mit größter Wahrscheinlichkeit zu erwarten, dass ein solcher Rückzug von den Ultras als Zeichen des „Triumphs“ über die Polizei gewertet worden und das Banner sofort wieder sichtbar geworden wäre. Eine solche Entwicklung hätte die griechischen Fans umso mehr provozieren und zu gewaltsamen Auseinandersetzungen auch noch nach Spielschluss veranlassen können. Der Einsatz der Zwangsmittel bis zum Spielende erschöpfte sich demgemäß in dem legitimen Zweck, die Lage „statisch“ zu halten.
III.
Selbst wenn nicht von einer wirksam bekannt gegebenen polizeilichen Grundverfügung mit nachfolgender Verwaltungsvollstreckung nach Maßgabe der Ausführungen unter I. und II. ausgegangen würde, wäre der streitbefangene polizeiliche Einsatz in Gestalt des tatsächlichen Versuchs, ein Abhängen der Fahne im Block N 4 für die Dauer der Fußballspiels herbeizuführen und der dazu angewandte unmittelbare Zwang auf der Grundlage der §§ 50 Abs. 2, 55 Abs. 1 ff PolG NRW als Maßnahme des Sofortvollzuges rechtmäßig erfolgt.
Nach § 50 Abs. 2 PolG NRW kann Verwaltungszwang auch ohne vorausgehenden Verwaltungsakt angewendet werden, wenn das zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig ist, insbesondere weil Maßnahmen gegen Personen nach den §§ 4 bis 6 nicht oder nicht rechtzeitig möglich sind oder keinen Erfolg versprechen, und die Polizei hierbei innerhalb ihrer Befugnisse handelt. Diese Voraussetzungen lagen hier vor.
Aus den obigen Darlegungen unter B) I. 2. ergibt sich, dass der Einsatz zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig war. Maßnahmen gegen Personen nach den §§ 4 bis 6 versprachen keinen Erfolg:
Das gilt für die gegen die griechischen Fans in Betracht zu ziehenden Maßnahmen deshalb, weil die Polizei ausgehend von ihrem Erkenntnisstand gegen diese nicht wirksam und effektiv hätte vorgehen können (vgl. oben unter B) I. 3. lit. b).
Stellt man auf die verantwortlichen T1. Ultras - als Zweckveranlasser ebenfalls Störer nach § 4 PolG NRW ab – (vgl. oben unter B) I. 3. lit. a) ‑ gilt nichts anderes. Aus den einschlägigen Ausführungen ergibt sich, dass auch diesen gegenüber rechtmäßig die Aufforderung zum Entfernen des Banners hätte ergehen können. Wenn entgegen den Darlegungen unter I. 1. keine wirksam bekannt gegebene und hinreichend bestimmte Grundverfügung zur Entfernung des Banners angenommen würde, folgt aus dem dort ausgewerteten Geschehensablauf jedenfalls, dass darüber hinaus gehende (weitere) Maßnahmen in Gestalt einer gesonderten, sofort vollziehbaren Grundverfügung mit nachfolgender Vollstreckung gegenüber den verantwortlichen Ultras angesichts des Eilbedürftigkeit keinen Erfolg (mehr) versprachen. Abgesehen davon, wem gegenüber eine solche Grundverfügung noch hätte erlassen werden können, folgt aus den der Polizei bekannt gewordenen Reaktionen (…Abhängen des Banners nicht vermittelbar …), dass die verantwortlichen Ultras wie auch die Mitglieder des Fanclubs Skopje einer entsprechenden Aufforderung nicht mit Aussicht auf Erfolg nachgekommen wären.
Der Beklagte handelte auch innerhalb seiner Befugnisse. Unabhängig von der Frage, ob es sich bei dem beabsichtigten Entfernen des Banners um eine Sicherstellung nach § 43 Abs. 1 PolG NRW oder um eine Maßnahme nach § 8 Abs. 1 PolG NRW handelte, konnte eine solche Grundverfügung jedenfalls rechtmäßig erlassen werden. Die Voraussetzungen sowohl des § 43 Abs. 1 PolG NRW als auch des § 8 Abs. 1 PolG NRW lagen, wie ausgeführt, vor.
Schließlich begegnet auch die Art und Weise der Durchführung der Vollstreckungsmaßnahme einschließlich der Anwendung von Pfefferspray und EMS keinen Rechtmäßigkeitsbedenken. Die Ausführungen unter B) II. gelten auch und erst Recht bei Anwendung des § 50 Abs. 2 PolG NRW.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO analog i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2, 108 Abs. 1 Satz 1 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 - 6 PolG NRW
§§ 50 Abs. 1, 51 Abs. 1 Nr. 3, 55, 57 ff PolG NRW
§§ 50 Abs. 2, 55 Abs. 1 ff PolG NRW
§ 44 PolG NRW
§ 41 VwVfG
§ 52 PolG NRW
§ 8 PolG NRW
§ 6 PolG NRW
§ 4 PolG NRW
§ 170 Abs. 2 StPO
§ 113 Abs. 1 StGB
§ 153a Abs. 2 StPO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Nr. 1 PolG NRW
§ 8 Abs. 1 PolG NRW
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 41 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 130 Abs. 1 StGB
§ 4 Abs. 1 PolG NRW
§ 3 Abs. 1 PolG NRW
§ 55 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW
§ 56 Abs. 3 PolG NRW
§ 56 Abs. 3 PolG NRW
§ 61 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW
§ 61 Abs. 3 Satz 1 PolG NRW
§ 50 Abs. 1 PolG NRW
§ 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 59 Abs. 1 PolG NRW
§ 58 Abs. 3, Abs. 4 PolG NRW
§ 50 Abs. 2 PolG NRW
§ 43 Abs. 1 PolG NRW
§ 8 Abs. 1 PolG NRW
§ 159 Satz 1 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art 5 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 Ws 91/16
2 Zs 1485/15 GS
05 Js 352/13 S
28 Js 320/14
05 Js 352/13 B
6 C 12.11
8 C 20/12
3 C 6/12
1 A 749/06
1 S 554/13
4 C 12/04
1 BvR 831/89
5 B 446/14
5 A 2382/10
5 E 1700/09
3 O 4/06
29 UJs 211/13
7 B 30.06
7 A 678/07
5 A 4177/00
1 A 161/06
1 BvR 1090/06