Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-02-22, Aktenzeichen 7 A 1397/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0222.7A1397.15.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i. H. v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht zuvor die Beklagte i. H. v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Erteilung eines planungsrechtlichen Vorbscheids für die Errichtung eines Lebensmittel-Discountmarkts mit knapp 1.300 m² Verkaufsfläche.
Die Klägerin betreibt auf dem Grundstück Gemarkung M. , Flur 99, Flurstücke 2941 und 2942 (T.--------straße 28-32, L. ) einen Lebensmittel‑Discountmarkt mit ca. 850 m² Verkaufsfläche und 74 Einstellplätzen. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des am 20.1.1969 bekannt gemachten Bebauungsplans der Beklagten, der dort zum Teil ein Mischgebiet und zum Teil ein Gewerbegebiet festsetzt.
Am 14.1.2014 stellte die Klägerin bei der Beklagten einen Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids für die Errichtung eines Lebensmittel-Discountmarkts auf ihrem Grundstück. Sie fragte an, ob ein Lebensmittel-Discountmarkt mit einer Verkaufsfläche von 1.286 m² nach der Art der baulichen Nutzung bauplanungsrechtlich zulässig sei. Beigefügt war ein Lageplan im Maßstab 1:500, in dem auch eine Stellplatzanlage mit 95 Stellplätzen dargestellt war. Zum umbauten Raum gem. DIN 277 führte die Klägerin aus, „aus CAD-Daten ca. 12.566 m³“, und errechnete unter Zugrundelegung von Rohbaukosten von 100 Euro je m³ eine Gesamtsumme der Rohbaukosten von 1.256.600 Euro.
Durch Dringlichkeitsentscheidung vom 28.3.2014 beschloss der Stadtentwicklungsausschuss der Beklagten durch den Stadtdirektor und ein Ratsmitglied, unter anderem für das Vorhabengrundstück das Verfahren zur Aufhebung des Bebauungsplans einzuleiten und für das Gebiet im Wege des vereinfachten Verfahrens nach § 13 BauGB auf der Grundlage von § 9 Abs. 2 a BauGB einen Bebauungsplan mit dem Arbeitstitel „Nördlich F.-------straße in L. -O. “ aufzustellen. In der Beschlussvorlage wurde zur Begründung u. a. ausgeführt:
„Mit Beschluss vom 17.12.2013 hat der Rat der Stadt L. ein neues Einzelhandelskonzept beschlossen. Das Konzept dient dem Schutz der Versorgungszentren vor einem Kaufkraftabfluss durch dezentrale Einzelhandelsansiedlungen.
Das Nahversorgungszentrum Alt-O. , T.--------straße , erstreckt sich von der Endhaltestelle T.--------straße nach Norden bis auf Höhe der Kreuzung I.-----gasse /N. Straße. Südlich dieser Zentrenabgrenzung existiert ein Discount-Supermarkt in nicht integrierter Lage östlich der T.--------straße . Die Betreiber beabsichtigen, diesen Supermarkt auf 1.286 m² Verkaufsfläche zu erweitern und haben diesbezüglich eine Bauvoranfrage gestellt. Der bestehende Bebauungsplan weist in dem betreffenden Bereich Gewerbe- und Mischgebietsflächen aus. Gemäß der zur Zeit der Planaufstellung gültigen Baunutzungsverordnung können auf Grundlage dieser Festsetzungen großflächige Einzelhandelsbetriebe nicht ausgeschlossen werden. Aus diesem Grund sind zur Umsetzung des Einzelhandelskonzeptes die Teilaufhebung des Bebauungsplans sowie die Aufstellung eines neuen Bebauungsplanes notwendig. Hinsichtlich einer konsequenten Anwendung des Konzepts soll neben großflächigem Einzelhandel zentrenrelevanter Einzelhandel gemäß Sortimentsliste der Stadt L. generell ausgeschlossen werden. Der bestehende Einzelhandelsbetrieb genießt Bestandsschutz…“
Der Stadtentwicklungsausschuss genehmigte die Beschlussfassung am 3.4.2014. Die Beschlüsse wurden am 9.4.2014 im Amtsblatt der Beklagten bekannt gemacht.
Mit Schreiben vom 22.4.2014 erklärte die Klägerin zu ihrer Voranfrage, ausdrücklich ausgeklammert blieben etwaige Fragen nach der immissionsschutzrechtlichen Verträglichkeit etwa der Stellplatzanlage, diese Fragen sollten in einem nachfolgenden Genehmigungsverfahren geklärt werden.
Durch Bescheid vom 23.4.2014 stellte die Beklagte die Entscheidung über die Voranfrage gemäß § 15 BauGB bis zum 13.4.2015 zurück und ordnete die sofortige Vollziehung der Zurückstellung an. Zur Begründung führte sie aus, das Vorhaben sei mit dem Beschluss zur Aufstellung eines neuen Bebauungsplans (Arbeitstitel: „Nördlich F.-------straße in L. -O. “) nicht zu vereinbaren und erschwere wesentlich die Durchführung dieser städtebaulichen Planung.
Die Klägerin hat am 30.4.2014 Klage erhoben.
Am 16.12.2014 hat der Rat der Beklagten eine Veränderungssperre für den Bereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans mit dem Arbeitstitel „Nördlich F.-------straße in L. -O. “ beschlossen und die Satzung am 25.3.2015 im Amtsblatt der Beklagten bekannt gemacht. Mit Bescheid vom 26.3.2015 hat die Beklagte die Bauvoranfrage der Klägerin abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die beabsichtigte Errichtung eines Einzelhandelsbetriebs sei mit den Regelungen der erlassenen Veränderungssperre nicht zu vereinbaren sie könne auch nicht im Wege einer Ausnahme genehmigt werden.
Die Klägerin hat zur Begründung der Klage im Wesentlichen geltend gemacht: Ihre Bauvoranfrage sei vollständig und bescheidungsfähig. Einer Betriebsbeschreibung bedürfe es nicht. Mit der Bezeichnung des Vorhabens als Lebensmitteldiscounter sei ausreichend festgelegt, welche Nutzung beabsichtigt sei. Auch die notwendigen Angaben zum Brutto-Rauminhalt nach DIN 277 habe sie gemacht und einen umbauten Raum von 12.566 m³ ausgewiesen, eine darüber hinausgehende Konkretisierung sei nach den Bestimmungen der BauPrüfVO NRW nicht erforderlich, denn ihre Bauvoranfrage sei ausdrücklich auf die Zulässigkeit des Vorhabens hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung beschränkt. Sie habe nicht gefragt, ob das Vorhaben nach dem Maß der baulichen Nutzung zulässig sei. Unabhängig davon habe sie vorsorglich eine Betriebsbeschreibung sowie eine neue Berechnung zur Kostenermittlung eingereicht. Diese mit Schriftsatz vom 7.5.2015 von ihr nachgereichten Bauvorlagen seien im vorliegenden Verfahren zu berücksichtigen, da der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung entscheidungserheblich sei. Die Beklagte müsse diese neuen Bauvorlagen auch anerkennen, da sie die ursprünglichen Antragsunterlagen nicht zurückgewiesen habe. Die Veränderungssperre könne ihrem Vorhaben nicht entgegen gehalten werden, sie sei nämlich unwirksam. Es fehle an einem wirksam bekannt gemachten Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans. Nach § 7 Abs. 7 GO NRW gelte für die Form und den Vollzug der Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses die Bekanntmachungsverordnung NRW. Verwiesen werde damit auf §§ 4 und 6 der Bekanntmachungsverordnung NRW. Hier fehle die nach § 6 Abs. 4 Bekanntmachungsverordnung NRW zu verwahrende Bestätigung des Bürgermeisters nach § 2 Abs. 3 sowie die Verwahrung der unterzeichneten Bekanntmachungsanordnung. Angesichts der Unwirksamkeit der Veränderungssperre sei ihr Vorhaben nach der Art der baulichen Nutzung entweder auf der Grundlage des in Aufhebung befindlichen Bebauungsplans oder nach § 34 Abs. 1 BauGB zulässig. Jedenfalls sei die Beklagte unmittelbar vor der Bekanntmachung der Veränderungssperre, zumindest aber vor der Zustellung des Zurückstellungsbescheids verpflichtet gewesen, ihre Bauvoranfrage positiv zu bescheiden. Sie habe ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung. Denn sie beabsichtige, im Falle eines Unterliegens in der Hauptsache zivilrechtliche Schadensersatz- bzw. Entschädigungsansprüche gegen die Beklagte geltend zu machen. Der Feststellungsantrag sei auch begründet, da ihre Voranfrage schon ab Eingang bei der Beklagten vollständig und positiv bescheidungsfähig gewesen sei.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 26.3.2015 (Az.: 63/V25/0014/2014) zu verpflichten, ihre Bauvoranfrage vom 14.1.2014 in der Gestalt des Schreibens vom 22.4.2014 für die Errichtung eines Lebensmittel-Discount-markts mit einer Verkaufsfläche von 1.286 m² auf dem Grundstück Gemarkung M. , Flur 99, Flurstücke 2941 und 2942 (T.--------straße 28-32 in L. ) positiv zu bescheiden,
hilfsweise festzustellen, dass die Beklagte unmittelbar vor Inkrafttreten der Veränderungssperre vom 14.1.2015 verpflichtet war, ihre Bauvoranfrage vom 14.1.2014 in der Gestalt des Schreibens vom 22.4.2014 positiv zu bescheiden,
weiter hilfsweise festzustellen, dass die Beklagte unmittelbar vor Bekanntmachung des Zurückstellungsbescheides vom 23.4.2014 verpflichtet war, ihre Bauvoranfrage vom 14.1.2014 in der Gestalt des Schreibens vom 22.4.2014 positiv zu bescheiden.
Die Beklagte hat erklärt, sie widerspreche der Klageänderung hinsichtlich des zweiten Hilfsantrags, und hat im Übrigen beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie vorgetragen: Das Vorhaben sei aus den in dem Versagungsbescheid vom 26.3.2015 ausgeführten Gründen unzulässig. Die Veränderungssperre sei rechtswirksam. Der Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans mit dem Arbeitstitel „Nördlich F.-------straße in L. -O. “ sei formell ordnungsgemäß gefasst worden. Der Antrag auf Vorbescheid sei im Übrigen nicht vollständig gewesen. Es habe die erforderliche Betriebsbeschreibung gefehlt. Weiterhin habe die notwendige Berechnung des Brutto-Rauminhalts nach der DIN 277 nicht vorgelegen. Damit sei auch die zunächst erhobene Untätigkeitsklage unzulässig gewesen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 19.5.2015 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Dem Vorbescheid stehe im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts jedenfalls die Satzung über eine Veränderungssperre entgegen. Der erste Hilfsantrag habe keinen Erfolg, weil im Zeitpunkt unmittelbar vor Inkrafttreten der Veränderungssperre die Voranfrage nicht positiv zu bescheiden gewesen sei, ihre Bearbeitung sei gemäß § 15 BauGB rechtmäßig durch Bescheid unter Anordnung der sofortigen Vollziehung zurückgestellt worden. Der weitere Hilfsantrag sei nicht begründet, da der Antrag der Klägerin damals jedenfalls nicht den formellen Anforderungen des § 16 Bauprüfverordnung NRW genügt habe; es habe im maßgeblichen Zeitpunkt an der erforderlichen Berechnung zur Kostenermittlung gefehlt.
Der Senat hat die Berufung wegen besonderer Schwierigkeiten der Rechtssache zugelassen.
Am 4.1.2017 hat die Beklagte in ihrem Amtsblatt bekannt gemacht, dass am 17.11.2016 der Satzungsbeschluss zur Teilaufhebung des Bebauungsplans gefasst worden ist. Am 11.1.2017 hat sie in ihrem Amtsblatt bekannt gemacht, dass der Bebauungsplan Arbeitstitel „Nördlich F.-------straße in L. -O. “ am 20.12.2016 als Satzung beschlossen worden ist. Der Plan setzt unter Bezugnahme auf § 9 Abs. 2a BauGB fest, dass in seinem Geltungsbereich Einzelhandel mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten gemäß der zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimente des Einzelhandels in der Stadt L. „L1. Sortimentsliste“ (Ratsbeschluss vom 17.12.2013) ausgeschlossen ist, die genannte Sortimentsliste abgedruckt.
Die Klägerin trägt zur Begründung der Berufung im Wesentlichen folgendes vor: Ihre Bauvoranfrage sei vollständig und bescheidungsfähig. Insbesondere habe es keiner Betriebsbeschreibung bedurft. Auch die Angaben zu dem geplanten umbauten Raum nach DIN 277 zur Kostenermittlung seien bereits ursprünglich ausreichend gewesen. Der Bebauungsplan , den die Beklagte am 11.1.2017 bekannt gemacht habe, sei aus mehreren Gründen unwirksam. Es fehle bereits an der Voraussetzung, dass das Plangebiet im unbeplanten Innenbereich liege. Denn die Teilaufhebung des ursprünglichen Plans sei unwirksam. Es liege ein durchgreifender Abwägungsmangel vor, weil der Lärmkonflikt zwischen der nordöstlich des Plangebiets verlaufenden Schienentrasse und der Wohnbebauung, deren weitere Entwicklung beabsichtigt sei, nicht planerisch gelöst worden sei. Ein weiterer Abwägungsmangel des Plans liege deshalb vor, weil der Konflikt zwischen dem östlichen Plangebiet und dem Achtungsabstand des Störfallbetriebs B. U. Logistik Service nicht bewältigt worden sei. Der Bebauungsplan sei aber auch selbst mit Abwägungsfehlern behaftet. Er stütze sich auf das Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Beklagten, das keine taugliche Abwägungsgrundlage darstelle. Darin werde bei zentralen Versorgungsbereichen ein Radius von 700 m festgelegt, innerhalb dessen großflächiger Einzelhandel mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten ausgeschlossen sei und der starr gehandhabt werde. Das widerspreche dem Ziel, eine wohnortnahe Nahversorgung zu gewährleisten, weil etwa bei dem hier in Rede stehenden Versorgungsbereich der einzige Nahversorgungsbetrieb im nördlichen Drittel liege und eine fußläufige Erreichbarkeit für die Wohnbevölkerung in den südlich gelegenen Bereichen nur dann bestehe, wenn sie in einem maximalen Abstand von 200 m von der südlichen Grenze des Nahversorgungsbereichs wohne. Ferner widerspreche die starre Handhabung des Radius von 700 m den eigenen Steuerungsvorgaben des Einzelhandels- und Zentrenkonzepts für Vorhaben außerhalb zentraler Versorgungsbereiche. Auf Seite 73 des Konzepts werde ausgeführt, dass auch großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten in Nahversorgungslagen bzw. siedlungsräumlich integrierten sonstigen Lagen zugelassen werden könnten, sofern keine Auswirkungen im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO zu erwarten seien, es sei letztlich eine Einzelfallprüfung vorzunehmen. Eine solche Einzelfallprüfung innerhalb des um die Außengrenzen des zentralen Versorgungsbereichs gezogenen 700 m Abstands völlig auszuschließen, widerspreche dem Ziel, eine flächendeckende Nahversorgung zu erreichen. Ferner berücksichtige auch der angegriffene Bebauungsplan selbst nicht, dass durch den Ausschluss von zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandelsbetrieben eine flächendeckende Nahversorgung letztlich verhindert werde. Es sei schon nicht nachvollziehbar, dass in der Planbegründung ausgeführt werde, es handele sich um einen rein autokundenorientierten Standort und der Standort liege in einem Gewerbegebiet bzw. einer Randlage eines Wohngebietes. Vielmehr handele es sich um einen Standort, der nach den Kriterien des Einzelhandels- und Zentrenkonzepts der Beklagten (vgl. dort Seite 79) in städtebaulich integrierter Lage liege. Vorliegend sei der Standort überwiegend durch Wohnbebauung eingerahmt. Diese liege südlich der F.-------straße sowie westlich der T.--------straße . Diese Wohnbebauung sei bereits jetzt unterversorgt. Ferner habe die Beklagte im Planaufstellungsverfahren keine Einzelfallprüfung vorgenommen, obwohl diese nach dem Einzelhandels- und Zentrenkonzept vorgesehen sei. Nach der Auswirkungsanalyse des Büros C. vom Januar 2017 schädliche Auswirkungen auf zentraler Versorgungsbereiche durch die geplante Markterweiterung nicht zu befürchten. Deshalb gehe die Beklagte in der Bebauungsplanbegründung unter Nr. 7 von unzutreffenden Voraussetzungen aus, weil sie eine Verhinderung der Ansiedlung eines großflächigen Lebensmitteldiscounters außerhalb des Nahversorgungszentrums verhindern wolle, um den Nahkaufmarkt an der T.--------straße zu schützen. Es bleibe unklar, warum die Beklagte mit den Festsetzungen jeglichen Einzelhandel mit zentren-und nahversorgungsrelevanten Sortimenten nach der „L1. Liste“ ausschließe. Es erscheine allenfalls der Ausschluss von nahversorgungsrelevanten Sortimenten begründbar. Unklar bleibe, warum auch ein nicht großflächiger Einzelhandel mit zentrenrelevanten Sortimenten ausgeschlossen werde. Selbst kleinste Läden mit zentrenrelevanten Sortimenten, die den Erhalt und die Entwicklung des Nahversorgungszentrums unstreitig nicht berührten, seien danach unzulässig. Auch seien ihre Eigentümer- und Betreiberinteressen nicht ausreichend gewürdigt worden. Die Ausführungen in der Planbegründung zeigten, dass die Beklagte von der Fehlvorstellung ausgegangen sei, dass nur bei einer freiwilligen Geschäftsaufgabe neue Einzelhandelsnutzungen auf dem Vorhabengrundstück ausgeschlossen seien. Tatsächlich habe die Überplanung aber zur Folge, dass auch bei einer unfreiwilligen Zerstörung des Markts, beispielsweise durch ein Brandereignis, eine Wiedererrichtung durch die Überplanung unmöglich gemacht werde. Zudem zeigten die Ausführungen der Beklagten in der Planbegründung zu § 1 Abs. 10 BauNVO, dass sie sich fälschlicherweise daran gehindert gesehen habe, eine bestandsschützende Festsetzung zu Gunsten des Markts vorzusehen. Sei mithin von der Unwirksamkeit des Bebauungsplans auszugehen, sei das Vorhaben nach § 34 BauGB zulässig. Insbesondere seien nach der vorgelegten Auswirkungsanalyse vom Januar 2017 keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB zu befürchten. Für den Fall, dass von der Wirksamkeit des Plans ausgegangen würde, sei der hilfsweise geltend gemachte Feststellungsanspruch bezogen auf den Zeitpunkt vor Inkrafttreten des Bebauungsplans gegeben. Die Veränderungssperre sei von vornherein unwirksam gewesen. Ihr habe keine hinreichend konkrete und sicherungsfähige Planungsabsicht zu Grunde gelegen. Voraussetzung einer Sicherung der Planung nach § 9 Abs. 2a BauGB sei, dass die Gemeinde eine konkrete Vorstellung von dem durch die Ausschlussfestsetzungen zu schützenden oder seine Entwicklung fördernden zentralen Versorgungsbereich habe. Zudem sei klarzustellen, ob es sich bei dem zu überplanenden Bereich um ein Gebiet gemäß § 34 Abs. 1 oder Abs. 2 BauGB handele. Es müsse also klargestellt werden, welchen städtebaulichen Charakter der Bereich habe. Solche Ausführungen zu dem tatsächlichen Gebietscharakter des Plangebiets hätten vollkommen gefehlt. Das Vorhaben sei im maßgeblichen Zeitpunkt planungsrechtlich zulässig gewesen. Zu prüfen gewesen sei allein die Art der baulichen Nutzung. Gehe man von der Wirksamkeit des ursprünglichen Bebauungsplans aus, habe sich die Zulässigkeit aus §§ 6 und 8 BauNVO in der Fassung von 1962 ergeben. Der Plan habe für das Vorhabengrundstück ein Mischgebiet bzw. ein Gewerbegebiet vorgesehen. In beiden Gebieten seien Einzelhandelsbetriebe ohne Flächenbegrenzung auf der Grundlage der damaligen Fassung der Baunutzungsverordnung allgemein zulässig gewesen. Aber auch bei Unwirksamkeit des Bebauungsplans sei das Vorhaben nach § 34 Abs. 1 BauGB hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung zulässig gewesen. Es habe sich in die Eigenart der näheren Umgebung eingefügt. Auf dem Vorhabengrundstück befinde sich bereits ein großflächiger Lebensmitteldiscountmarkt, der Vorbild für die Errichtung des geplanten großflächigen Markts sei. Sollte die Veränderungssperre wirksam gewesen sein, so sei jedenfalls weiter hilfsweise festzustellen, dass die Beklagte unmittelbar vor Inkrafttreten der Veränderungssperre verpflichtet gewesen sei, die Bauvoranfrage positiv zu bescheiden. Der Zurückstellungsbescheid vom 23.4.2014 habe dem Vorhaben nicht entgegen gestanden. Denn es habe auch zum Zeitpunkt der Zurückstellung der Bauvoranfrage aus den aufgezeigten Gründen an einem sicherungsfähigen Konzept zur Aufstellung eines Bebauungsplans nach § 9 Abs. 2a BauGB gefehlt. Sollte von der Rechtmäßigkeit des Zurückstellungsbescheids auszugehen sein, sei der weitere Hilfsantrag ebenfalls zulässig und begründet. Die Bauvoranfrage sei bereits bei Eingang nach den vorstehenden Ausführungen vollständig und bescheidungsfähig gewesen. Das Vorhaben sei auch - wie dargelegt - in der Sache planungsrechtlich zulässig gewesen.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Beklagte unter Aufhebung ihres ablehnenden Bescheids vom 26.3.2015 zu verpflichten, die Bauvoranfrage der Klägerin vom 14.1.2014 in der Gestalt des Schreibens vom 22.4.2014 für die Errichtung eines Lebensmittel-Discountmarkts mit einer Verkaufsfläche von 1.286 m² auf dem Grundstück Gemarkung M. , Flur 99, Flurstücke 2941 und 2942, T.--------straße 28-32 in L. , positiv zu bescheiden,
hilfsweise, festzustellen, dass die Beklagte unmittelbar vor Inkrafttreten des Bebauungsplans verpflichtet war, die Bauvoranfrage der Klägerin vom 14.1.2014 in der Fassung des Schreibens vom 22.4.2014 positiv zu bescheiden,
weiter hilfsweise, festzustellen, dass die Beklagte unmittelbar vor Inkrafttreten der Veränderungssperre vom 14.1.2015 verpflichtet war, die Bauvoranfrage der Klägerin vom 14.1.2014 in der Gestalt des Schreibens der Klägerin vom 22.4.2014 positiv zu bescheiden,
weiter hilfsweise, festzustellen, dass die Beklagte unmittelbar vor Bekanntmachung des Zurückstellungsbescheids vom 23.4.2014 verpflichtet war, die Bauvoranfrage der Klägerin vom 14.1.2014 in der Gestalt des Schreibens der Klägerin vom 22.4.2014 positiv zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt im Wesentlichen vor: Das Vorhaben sei nach dem am 11.1.2017 bekannt gemachten Bebauungsplan unzulässig. Der Plan sei wirksam. Er betreffe einen Bereich im Sinne von § 34 BauGB. Entgegen der Meinung der Klägerin sei der frühere Bebauungsplan für den Planbereich wirksam aufgehoben. Ein etwaiger Immissionskonflikt mit dem Schienenverkehr begründe kein Planungserfordernis. Das Gleiche gelte mit Blick auf den Achtungsabstand zu einem östlich gelegenen Störfallbetrieb. Hierzu sei klarzustellen, dass das Gebiet der Teilaufhebung im östlichen Bereich an den Achtungsabstand des Störfallbetriebs lediglich angrenze. Der Geltungsbereich der Teilaufhebung liege nach einem Auszug aus der Kartografischen Abbildung von Betriebsbereichen und Anlagen nach Störfall-Verordnung des Landesamts für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (KABAS) außerhalb des Achtungsabstands. Die Planung beruhe auch auf einem städtebaulichen Konzept im Sinne von § 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB. Der Plan ziele auf die Umsetzung des Einzelhandels- und Zentrenkonzepts vom 17.12.2013 und sei geeignet, einen Beitrag zur Umsetzung dieses Konzepts zu leisten. Das Konzept sei auch eine taugliche Abwägungsgrundlage. Der Plan sei auch nicht wegen fehlerhafter Abwägung der Bestandsschutzinteressen der Klägerin unwirksam. Ihr, der Beklagten, sei entgegen der Meinung der Klägerin sehr wohl bewusst gewesen, dass mit der Festsetzung des Markts auf den passiven Bestandsschutz die Wiedererrichtung nach einem Brandereignis nicht mehr gegeben sei. Sie, die Beklagte, habe auch nicht verkannt, dass die Möglichkeit bestanden hätte, dem vorhandenen Betrieb durch eine räumlich begrenzte Sonderregelung am Standort auch für die Zukunft gewisse Entwicklungsmöglichkeiten zuzugestehen. Aus der Planbegründung ergebe sich nämlich, dass der Rat bei seiner Abwägungsentscheidung den bestehenden Markt im Blick gehabt habe und sich bewusst dafür entschieden habe, diesen zu überplanen und damit auf den passiven Bestandsschutz zu setzen. Das Vorhaben sei aber auch schon vor Erlass des Plans unzulässig gewesen. Die am 25.3.2015 bekannt gemachte Veränderungssperre habe dem Vorhaben entgegen gestanden. Es habe ein wirksamer Aufstellungsbeschluss eines Bebauungsplans vorgelegen. Die Veränderungssperre sei auch von einer hinreichend konkreten positiven Planungskonzeption getragen. Die Veränderungssperre habe der Sicherung der Planung für den Bebauungsplan mit dem Arbeitstitel „Nördlich F.-------straße in L. -O. “ gedient. Grundlage sei das vom Rat der Beklagten am 17.12.2013 beschlossene Einzelhandels- und Zentrenkonzept gewesen, das dem Schutz der Versorgungszentren vor einem Kaufkraftabfluss durch eine zentrenrelevante Einzelhandelsansiedlung diene. Durch das Vorhaben der Klägerin sei diese Zielsetzung gefährdet. Einen höheren Konkretisierungsgrad, um eine Veränderungssperre erlassen und einen Bauantrag ablehnen zu können, verlange das planungsrechtliche Instrument des § 9 Abs. 2a BauGB nicht. Die Planungskonzeption habe auch erkennen lassen, dass es sich bei dem Plangebiet um eine Gemengelage handelte. Die planerischen Vorstellungen bedürften nicht der unmittelbaren Bezugnahme durch Satzungsbeschluss. Vielmehr sei ein Rückgriff auf die einschlägigen Planungsunterlagen oder ein städtebauliches Konzept ausreichend. In der Begründung nach § 3 Abs. 2 BauGB zum Bebauungsplanentwurf sei vom städtebaulichen Charakter einer Gemengelage ausgegangen worden. Selbst wenn man der Ansicht der Klägerin folge und annehme, es sei nicht klargestellt worden, welchen städtebaulichen Charakter (faktisches Baugebiet oder Gemengelage) der überplante Bereich habe, sei darauf hinzuweisen, dass dies für die Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre nicht erforderlich sei. Vielmehr sei ausreichend, dass der Bereich dem unbeplanten Innenbereich zugeordnet werde, da der Wortlaut des § 9 Abs. 2a BauGB lediglich einen unbeplanten Innenbereich voraussetze. Entscheidend spreche gegen das Erfordernis der Bestimmung des städtebaulichen Charakters, dass dies eine ausführliche Bestandsanalyse voraussetze. Ein Bebauungsplan sei nur dann abwägungsgerecht, wenn ihm eine sorgfältige Bestandsaufnahme der vorhandenen Nutzungen im Plangebiet vorausgehe. Allerdings sei dies nur Rechtmäßigkeitsvoraussetzung des Bebauungsplans, es bestehe kein Rückbezug zu dem Konkretisierungsgrad, der für eine Veränderungssperre zu verlangen sei. Es reiche aus, wenn bei Erlass des Veränderungssperre absehbar sei, dass sich das Planziel erreichen lasse. Unbegründet sei auch der weitere Hilfsantrag. Der Zurückstellungsbescheid sei rechtmäßig. Auch der anschließende Hilfsantrag sei unbegründet. Der Vorbescheidsantrag der Klägerin sei unmittelbar vor Bekanntgabe des Zurückstellungsbescheids formell fehlerhaft gewesen, da die Bauvoranfrage nicht den Anforderungen gemäß § 16 Bauprüfverordnung NRW genügt habe. Es habe insbesondere die Berechnung des Bruttorauminhalts nach der DIN 277 gefehlt. Es sei auch nicht zu einer rechtzeitigen Vervollständigung des Antrags bekommen. Das Nachreichen von Unterlagen sei nur mit Erlaubnis der Behörde möglich. Eine solche Erlaubnis sei nicht erteilt worden. Abgesehen davon sei die Vervollständigung des Antrags ohnehin nicht bis zur Bekanntgabe des Zurückstellungsbescheids vom 23.4.2014 erfolgt. Auch nach den Angaben der Klägerin sei die Betriebsbeschreibung nebst Berechnung des Bruttorauminhalts erst mit Schriftsatz vom 7.5.2015 überreicht worden. Zu diesem Zeitpunkt sei der Sachantrag bereits erledigt gewesen. Das Vorhaben sei im Übrigen auch nach § 34 BauGB unzulässig.
Der Berichterstatter des Senats hat die Örtlichkeit am 2.11.2016 in Augenschein genommen. Wegen der dabei getroffenen Feststellungen wird auf die Terminsniederschrift Bezug genommen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie der Aufstellungsvorgänge zum Bebauungsplan sowie zum Teilaufhebungsplan Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.
Die Klage hat weder mit dem Hauptantrag (dazu A.) noch mit den Hilfsanträgen (dazu B. bis D.) Erfolg.
A. Die Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig, aber nicht begründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf positive Bescheidung ihrer Bauvoranfrage vom 14.1.2014 in der Gestalt vom 22.4.2014 mit der darin enthaltenen Fragestellung, weil diesem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen (§§ 71 Abs. 2, 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW). Es spricht Vieles dafür, dass der Antrag auf Erteilung des Bauvorbescheids den formellen Anforderungen nach § 71 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 i.V.m. § 69 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW und § 16 BauPrüfVO entspricht (dazu I.); der positiven Bescheidung steht aber der Bebauungsplan mit dem Arbeitstitel „Nördlich F.-------straße in L. -O. “ entgegen, der am 11.1.2017 bekannt gemacht worden ist (dazu II.).
I. Es spricht Vieles dafür, dass der Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids den formellen Anforderungen nach §§ 71, 69 BauO NRW entspricht. Die Bescheidungsfähigkeit dürfte insbesondere weder mit Blick auf die zur Beurteilung gestellte Frage (dazu 1.) noch mit Blick auf die Vollständigkeit des Antrags hinsichtlich der Angaben zur Kostenermittlung nach der BauPrüfVO NRW zweifelhaft sein (dazu 2.).
1. Nach § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW kann zu Fragen „des Bauvorhabens“ ein Bescheid (Vorbescheid) beantragt werden. Die gestellten Fragen müssen sich nach dem Wortlaut des Gesetzes damit auf ein bestimmtes Bauvorhaben beziehen. Dieses Vorhaben zu bestimmen, ist allein Sache des Antragstellers. Es spricht Überwiegendes dafür, dass es auch - wie hinsichtlich des vorliegenden Antrags - zulässig ist, nach der planungsrechtlichen Zulässigkeit eines Bauvorhabens seiner Art nach unter Ausklammerung von dessen immissionsschutzrechtlicher Verträglichkeit zu fragen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14.10.2013 - 2 A 204/12 -, BRS 81 Nr. 157 = BauR 2014, 676; anders noch OVG NRW, Beschluss vom 20.11.2006 - 10 A 434/05 - n. v. (Seite 4 des Amtlichen Abdrucks),
2. Ferner spricht Überwiegendes dafür, dass einer positiven Bescheidung nicht eine Unvollständigkeit des Antrags entgegen steht. Soweit der Antrag - wie nachfolgend aufgezeigt - ursprünglich insbesondere hinsichtlich der Angaben zur Kostenermittlung unvollständig war, ist dieser Mangel im Lauf des erstinstanzlichen Gerichtsverfahrens geheilt worden, da die Klägerin bereits erstinstanzlich mit Schriftsatz vom 7.5.2015 eine (ordnungsgemäße) Kostenermittlung eingereicht hat. Dies ist im gerichtlichen Verfahren zu berücksichtigen. Für die Beurteilung sind nach dem maßgeblichen materiellen Recht die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung über die Verpflichtungsklage auf Erteilung eines Bauvorbescheids bzw. einer Baugenehmigung zugrundezulegen.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 23.4.2015
- 7 A 1237/13 -, juris.
Dies entspricht auch der bisherigen Senatsrechtsprechung. Der Senat hat zwar in der Vergangenheit gelegentlich die Unvollständigkeit von Bauvorbescheidsanträgen wegen unzureichender Angaben zur Kostenermittlung bemängelt und nachgereichte Unterlagen nicht mehr berücksichtigt. Dies betraf indes besonders gelagerte Sachverhalte, in denen die Vervollständigung des jeweiligen Antrags nach dem maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt erfolgt war. Es war nur über Fortsetzungsfeststellungsanträge zu entscheiden und die Sache hatte sich jeweils bereits vor der Vervollständigung bzw. dem Ablauf der Sperrfrist nach § 75 VwGO erledigt, so dass der Mangel mit Blick auf den für die Fortsetzungsfeststellungsklage maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt nicht mehr in wirksamer Weise behoben werden konnte.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 6.3.2014
- 7 A 590/12 -, BauR 2014, 1284 und vom 28.8.2014 - 7 A 711/13 -, juris.
Ein solcher Sachverhalt liegt hier aber nicht vor. Damit bleibt es bei dem genannten Grundsatz, dass die im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts über die Verpflichtungsklage auf Erteilung eines Bauvorbescheids gegebene Sachlage maßgeblich ist. Dem steht hier auch nicht § 75 VwGO entgegen; die darin grundsätzlich vorgesehene dreimonatige Sperrfrist ist längst abgelaufen.
Der Berücksichtigung des hier vervollständigten Antrags stehen nicht die verwaltungsverfahrensrechtlichen Erwägungen der Beklagten entgegen. Sofern ein Antrag unvollständig und deshalb nicht bescheidungsfähig ist, hat sie es in der Hand, von den gesetzlichen Möglichkeiten Gebrauch zu machen, die ihr die BauO NRW zur Verfügung stellt (vgl. § 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW). Unterlässt sie dies, und bescheidet den Antrag in der Sache, begründet §§ 69 i. V. m. 72 BauO NRW kein „Verbot mit Erlaubnisvorbehalt für das Nachreichen von Unterlagen“, auf dessen Grundlage sie es in der Hand hätte, das Nachreichen zu gestatten oder abzulehnen.
II. Die Voraussetzungen für die Erteilung des begehrten Vorbescheids liegen aber in der Sache nicht vor. Dem Begehren der Klägerin steht der am 11.1.2017 bekannt gemachte Bebauungsplan mit dem Arbeitstitel: „Nördlich F.-------straße in L. -O. “ entgegen. Der Plan leidet nicht an beachtlichen Mängeln (dazu 1.) und schließt mit seinen Regelungen das Vorhaben der Klägerin aus (dazu 2.).
1. Der auf § 9 Abs. 2a BauGB gestützte Bebauungsplan leidet nicht an beachtlichen Mängeln.
Entsprechend den gesetzlichen Vorgaben (dazu a) bezieht sich der Plan auf einen zentralen Versorgungsbereich im Sinne des Gesetzes (dazu b), er überplant einen Bereich im Sinne von § 34 BauGB (dazu c), berücksichtigt ein städtebauliches Entwicklungskonzept (dazu d) und ist nicht abwägungsfehlerhaft (dazu e).
a) Nach § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB kann für im Zusammenhang bebaute Ortsteile zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, auch im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und der Innenentwicklung der Gemeinden, in einem Bebauungsplan festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB zulässigen baulichen Nutzungen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können; die Festsetzungen können für Teile des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans unterschiedlich getroffen werden. Ein hierauf bezogenes städtebauliches Entwicklungskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB ist zu berücksichtigen, das Aussagen über die zu erhaltenden oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche der Gemeinde oder eines Gemeindeteils enthält (§ 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB). Eine Festsetzung nach § 9 Abs. 2a BauGB kann auch darauf gerichtet sein, zentrale Versorgungsbereiche, die schon ihre Funktion verloren haben, wieder zu entwickeln.
Vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/
Krautzberger, BauGB, § 9 Rn. 242b;
OVG NRW, Urteil vom 30.10.2015
- 7 A 2621/13 -, juris, m.w.N.
b) Der Einzelhandelsausschluss i. S. d. § 9 Abs. 2a BauGB erfolgt hier zur Erhaltung und Entwicklung eines zentralen Versorgungsbereichs im Sinne des Gesetzes. Aus der beschlossenen Planbegründung ergibt sich, dass die Erhaltung und Entwicklung des Nahversorgungszentrums Alt-O. , T.--------straße , das städtebauliche Ziel der Planung ist. Bei diesem Nahversorgungszentrum handelt es sich um einen zentralen Versorgungsbereich im Sinne des Gesetzes.
Zentrale Versorgungsbereiche sind räumlich abgrenzbare Bereiche einer Gemeinde, denen auf Grund vorhandener Einzelhandelsnutzungen ‑ häufig ergänzt durch diverse Dienstleistungen und gastronomische Angebote ‑ eine Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommt. Bei der Beurteilung, ob ein Versorgungsbereich einen zentralen Versorgungsbereich im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB bildet, bedarf es einer wertenden Gesamtbe-trachtung der städtebaulich relevanten Gegebenheiten. Auch eine räumlich konzentrierte Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben, die darauf angelegt ist, einen fußläufigen Einzugsbereich zu versorgen, kann einen zentralen Versorgungs-bereich im Sinne des Gesetzes bilden. Entscheidend ist, dass der Versorgungsbereich nach Lage, Art und Zweckbestimmung eine für die Versorgung der Bevölkerung in einem bestimmten Einzugsbereich zentrale Funktion hat. Der Begriff ist nicht geografisch im Sinne einer Innenstadtlage oder Ortsmitte, sondern funktional zu verstehen. Ein "Versorgungsbereich" bietet Nutzungen, die für die Versorgung der Einwohner der Gemeinde ‑ gegebenenfalls auch nur eines Teils des Gemeindegebiets - insbesondere mit Waren aller Art von Bedeutung sind. "Zentral" sind Versorgungsbereiche, wenn die Gesamtheit der auf eine Versorgung der Bevölkerung ausgerichteten baulichen Nutzungen in dem betreffenden Bereich auf Grund der verkehrsmäßigen Erschließung und verkehrlichen Anbindung die Funktion eines Zentrums mit einem bestimmten Einzugsbereich hat. Diese Funktion besteht darin, die Versorgung des Gemeindegebiets oder eines Teilbereichs mit einem auf den Einzugsbereich abgestimmten Spektrum an Waren des kurz-, mittel- oder langfristigen Bedarfs funktionsgerecht sicherzustellen. Zentrale Versorgungsbereiche können sowohl einen umfassenden als auch einen hinsichtlich des Warenangebots oder des örtlichen Einzugsbereichs eingeschränkten Versorgungsbedarf abdecken. Zu den zentralen Versorgungsbereichen können deshalb auch Bereiche für die Grund- und Nahversorgung gehören. Diese versorgen in der Regel nur bestimmte Stadtteile größerer Städte bzw. gesamte kleinere Orte mit Waren des kurzfristigen und mittelfristigen Bedarfs. In größeren und mittleren Städten dienen sie der Versorgung der Bevölkerung verschiedener Quartiere von zumeist einigen tausend Einwohnern vornehmlich mit Waren des kurzfristigen Bedarfs, die regelmäßig auch durch beschränkte Angebote von einzelnen Waren des mittelfristigen Bedarfs sowie von Dienstleistungen (Bank, Lottoannahmestellen, Friseur etc.) ergänzt werden. Hierfür bedarf es grundsätzlich eines „Magnetbetriebs“ bzw. „Frequenzbringers“, d. h. eines Lebensmittelmarkts, der Kundschaft aus der Umgebung anzieht und dadurch auch den Bestand der weiteren auf „Laufkundschaft“ angewiesenen Geschäfte sichert.
Vgl. zum Begriff des Nahversorgungszentrums bzw. des zentralen Versorgungsbereichs: BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, BRS 74 Nr. 97 = BauR 2010, 736; sowie OVG NRW, Urteil vom 6.11.2008 - 10 A 1417/07 -, BRS 73 Nr. 89 = BauR 2009, 216.
Es ist daran gemessen nicht ersichtlich, dass die Beklagte das Nahversorgungszentrum Alt-O. , T.--------straße , zu Unrecht als einen zentralen Versorgungsbereich eingestuft hätte. Sie hat diese Einstufung in ihrem Einzelhandels- und Zentrenkonzept vom 17.12.2013 (vgl. S. 606 ff.) zum Ausdruck gebracht und daran im Planungsverfahren und auch im laufenden Gerichtsverfahren festgehalten. Die Beklagte ist insbesondere zutreffend von der Existenz eines „Magnetbetriebs“ für den hier in Rede stehenden Bereich in Gestalt des noch nicht großflächigen Nahkaufmarkts ausgegangen. Ferner bestehen neben Angeboten von Waren mit dem Schwerpunkt des kurzfristigen Bedarfs ergänzende Angeboten für andere Bedarfe sowie einschlägige Dienstleistungsbetriebe (Sparkasse, Postagentur, Friseur, Lottoannahmestelle) und Einrichtungen sozialer Infrastruktur. Die Klägerin hat Zweifel an der Einordnung als zentraler Versorgungsbereich erstmals in der mündlichen Verhandlung des Senats geltend gemacht. Der Senat teilt diese Zweifel nicht. Die Überzeugung des Senats beruht in Anwendung der dargestellten Grundsätze auf dem Inhalt der vorliegenden Akten, in denen sich umfassende Bestandsaufnahmen mit zahlreichen Fotos befinden und den Eindrücken des Berichterstatters des Senats, der die Örtlichkeit besichtigt und dem Senat seine Eindrücke vermittelt hat. Dies entspricht im Übrigen auch der Einschätzung der Verfasser der von der Klägerin selbst vorgelegten Auswirkungsanalyse vom Januar 2017, die keinerlei Zweifel an der Einordnung des Nahversorgungszentrums als zentraler Versorgungsbereich erkennen lässt.
Ebensowenig teilt der Senat die pauschale Kritik, die die Klägerin in der mündlichen Verhandlung an der räumlichen Abgrenzung des zentralen Versorgungsbereichs nach Süden hin geäußert hat. Die Grenzziehung im Bereich der Industriestraße etwa in Höhe der Stadtbahnhaltestelle erscheint vielmehr sachgerecht. Entgegen der Meinung der Klägerin musste die Beklagte den Bereich nicht enger fassen, sie musste ihn aber auch nicht etwa erweitern, um das Vorhabengrundstück einzubeziehen.
c) Bei dem Plangebiet handelt es sich auch um einen nach § 34 BauGB zu beurteilenden Bereich.
Zum dem bisherigen Bebauungsplan ist am 4.1.2017 und damit vor Bekanntmachung des neuen Plans für dessen Geltungsbereich der Satzungsbeschluss über die Aufhebung bekannt gemacht worden. Ob dies ausreichte oder ob es einer Aufhebung schon vor der Fassung des Satzungsbeschlusses bedurfte, kann ebenso dahingestellt bleiben wie die Frage, ob die Teilaufhebung des Plans aus den von der Klägerin aufgezeigten Gründen oder aus sonstigen Gründen in beachtlicher Weise mangelhaft war. Denn der Bebauungsplan aus dem Jahre 1969, um dessen teilweise Aufhebung es ging, war aus anderweitigen Gründen von vornherein unwirksam. Er enthält für das festgesetzte Gewerbegebiet u. a. die Bestimmung, dass erheblich belästigende gewerbliche Anlagen, welche an der Grenze der benachbarten Baugebiete die nach den VDI-Richtlinien 2058 festgesetzte Lautstärke überschreiten, nicht zuzulassen sind. Dabei handelt es sich um eine Zaunwertbestimmung, die nach der Rechtsprechung unwirksam ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.1.1998
- 4 NB 3.97 -, BRS 60 Nr. 26 = BauR 1998, 744.
Dies ist ein materieller „Ewigkeitsmangel“, der nach den maßgeblichen Grundsätzen, die den Prozessbevollmächtigten der Klägerin und auch der Beklagten aus zahlreichen Normenkontrollverfahren bekannt sind, insgesamt zur Unwirksamkeit des Plans führt.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 27.10.2016
- 7 D 5/15.NE -, juris, m. w. N.
Zudem liegt wegen der Bezugnahme auf die VDI-Norm 2058 ein Verkündungsmangel vor. Auf der Planurkunde findet sich kein Hinweis zur Einsichtnahmemöglichkeit bei der Behörde. Auch in der Bekanntmachung im Amtsblatt war ein solcher Hinweis nicht enthalten. Daraus resultiert nach der den Prozessbevollmächtigten der Klägerin ebenso wie der Beklagten hinlänglich bekannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats ein durchgreifender Verkündungsmangel, der ebenfalls ohne zeitliche Beschränkung zu berücksichtigen ist.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 2.10.2013
- 7 D 18/13.NE -, BRS 81 Nr. 11= BauR 2014, 221, m. w. N.
d) Der Bebauungsplan berücksichtigt auch ein städtebauliches Entwicklungskonzept i. S. d. § 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB.
§ 9 Abs. 2a BauGB ist an § 1 Abs. 5, Abs. 8 und Abs. 9 BauNVO angelehnt. Wie § 1 Abs. 9 BauNVO, der "besondere städtebauliche Gründe" fordert, stellt § 9 Abs. 2a BauGB zusätzliche, also über § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB hinausgehende Anforderungen an einen partiellen Einzelhandelsausschluss für zentren- und nahversorgungsrelevanter Sortimente. Diese zusätzlichen Anforderungen bestehen nicht in besonders gewichtigen Gründen, sondern in Gründen, welche die betreffende Feindifferenzierung aus der konkreten Planungssituation heraus zu rechtfertigen vermögen. Abwägerische Elemente enthalten sie nicht. Im Fall eines Einzelhandelsausschlusses für zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente kann der Plangeber sich die rechtfertigende Wirkung des Plankonzepts, des städtebaulichen Entwicklungskonzepts im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB, zunutze machen, sofern die Festsetzungen des Bebauungsplans jedenfalls geeignet sind, einen Beitrag zur Förderung des Plankonzepts - hier Erhaltung und/oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche - zu leisten. Über das hinaus knüpft die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 2a BauGB nicht daran an, dass schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche zu besorgen sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14.10.2013
- 2 A 204/12 -, BRS 81 Nr. 157 = BauR 2014, 676 und Urteil vom 30.10.2015 - 7 A 2621/13 -, juris.
Den so zu verstehenden Vorgaben des § 9 Abs. 2a BauGB wird der Bebauungsplan gerecht. Der Ausschluss des Einzelhandels mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Plangebiet ist in der konkreten Planungssituation gerechtfertigt. Er zielt auf die Umsetzung des Einzelhandels- und Zentrenkonzepts vom 17.12.2013. Zur Begründung des Plans hat die Beklagte u. a. ausgeführt:
„Um eine Erweiterung des vorhandenen Discounters und auch um eine künftige Agglomeration von Nahversorgern/Fachmärkten zu unterbinden, wird im Plangebiet der Ausschluss von Einzelhandel mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten im Sinne der „L1. Sortimentsliste“ vom 17.12.2013 festgesetzt. Die Festsetzung dient der Erhaltung und Entwicklung des Nahversorgungszentrums Alt-O. , T.--------straße , da davon auszugehen ist, dass durch den Ausschluss des zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandels im Plangebiet dessen weitere Ansiedlung im Nahversorgungszentrum Alt-O. , T.--------straße stattfinden wird.“
Der Plan ist auch geeignet, einen Beitrag zur Umsetzung dieses Konzepts zu leisten. Die städtebauliche Erforderlichkeit einer Festsetzung zur Umsetzung eines Einzelhandelskonzepts kann ohne ins Einzelne gehende Prüfung bejaht werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1.9.2015
- 10 D 44/13.NE - , juris, m. w. N.
e) Der Bebauungsplan ist auch nicht wegen einer fehlerhaften Abwägung unwirksam.
aa) Die Beklagte hat ihrer Abwägung nicht etwa mit dem Einzelhandels- und Zentrenkonzept vom 17.12.2013 eine untaugliche Abwägungsgrundlage zugrundegelegt.
Die von der Klägerin kritisierte Bildung der Radien von 700 m um die jeweiligen zentralen Versorgungsbereiche ist durch den Abwägungsspielraum der Beklagten gedeckt. Wenn das Konzept vorsieht, dass solche Radien nicht um einzelne Geschäfte des jeweiligen Versorgungsbereichs gezogen werden, sondern ein Radius orientiert an den äußeren Grenzen des Bereichs gebildet wird, erscheint dies in dem hier in Rede stehenden Umfang im Hinblick auf den Umstand, dass die einzelnen Geschäfte bezogen auf die Aufgabenstellung des Versorgungsbereichs einen funktionellen Verbund bilden, hinreichend gerechtfertigt. Dass dieses Verfahren zur Folge hat, dass der Weg zu einzelnen Geschäften im Versorgungsbereich im Einzelfall weiter als 700 m sein kann, macht das Konzept nicht von vornherein ungeeignet und ergibt daher nichts für einen Abwägungsfehler.
bb) Der Bebauungsplan ist auch nicht etwa deshalb abwägungsfehlerhaft, weil die Beklagte keine Einzelfallprüfung dahingehend unternommen hat, ob die streitige Betriebserweiterung wegen einer siedlungsräumlich integrierten Lage nach Maßgabe der Vorgaben des Einzelhandels- und Zentrenkonzepts (vgl. Seite 73) ausnahmsweise zulässig sein könnte. Eine solche Ausnahme ist nämlich nach dem Einzelhandels- und Zentrenkonzept nicht möglich, wenn das großflächige Einzelhandelsvorhaben mit nahversorgungsrelevanten Kernsortimenten seinen Standort innerhalb eines Radius von 700 m um einen zentralen Versorgungsbereich hat (Nr. 1.1 der Übersicht 4 auf Seite 78). Dies ist hier der Fall. Die Aussagen der Planbegründung, dass großflächiger Einzelhandel mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten innerhalb des Radius von 700 m um einen zentralen Versorgungsbereich generell auszuschließen sei, trifft deshalb mit der hier erfüllten Maßgabe zu, dass es sich um Kernsortimente handelt.
cc) Auch die Annahme der Beklagten, ausgehend von dem Einzelhandels- und Zentrenkonzept sei es zur Erreichung des städtebaulichen Ziels der Erhaltung und Entwicklung des Nahversorgungzentrums Alt-O. notwendig, einen Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB aufzustellen, begegnet keinen Bedenken. Die Aufstellung eines solchen Bebauungsplans erfordert, anders als § 34 Abs. 3 BauGB, nicht den Nachweis schädlicher Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich. Ob durch die hier streitige Betriebserweiterung der Klägerin die Existenz des Geschäfts Nahkauf im zentralen Versorgungsbereich gefährdet ist, was nach der von der Klägerin vorgelegten Auswirkungsanalyse der C. vom Januar 2017 nicht der Fall sein soll, ist deshalb im vorliegenden Zusammenhang unerheblich.
dd) Soweit der Bebauungsplan nicht nur nahversorgungsrelevanten, sondern darüber hinaus auch zentrenrelevanten Einzelhandel und dies zugleich in jeglicher Größenordnung ausschließt, ist dies im Sinne einer konsequenten Anwendung des Einzelhandels- und Zentrenkonzepts, auf die sich die Beklagte in der Planbegründung beruft, hinreichend begründet und hinzunehmen. Soweit sich der geschützte Versorgungsbereich bisher auf nahversorgungsrelevante Angebote beschränkt, ist es im Hinblick auf das Ziel der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche nicht zu beanstanden, dass die Beklagte dafür Sorge tragen will, dass eine eventuelle Ansiedlung darüber hinausgehender zentrenrelevanter Angebote im zentralen Versorgungsbereich und nicht an anderer Stelle stattfindet. Entsprechendes gilt im Ergebnis, soweit der Plan auch kleine Geschäfte, etwa Kioske, sowie auch Randsortimente ausschließt.
ee) Die Beklagte hat schließlich auch das Bestands- und Erweiterungsinteresse der Klägerin hinreichend erkannt und gewürdigt.
Werden vorhandene Nutzungen auf den bloßen passiven Bestandsschutz gesetzt, ist regelmäßig zu prüfen, ob ihnen im Interesse einer Erhaltung der Nutzungsmöglichkeiten des privaten Eigentums in gewissem Umfang Möglichkeiten zu ihrer weiteren Entwicklung einzuräumen sind.
Vgl. OVG Urteile vom 22.11.2010 - 7 D 1/09.NE -, BRS 76 Nr. 47 = BauR 2011, 789, m. w. N, und vom 30.11.2010 - 2 D 138/08.NE -, juris.
Denn die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG fordert, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten. Dabei ist in die Abwägung einzustellen, dass sich der Entzug baulicher Nutzungsmöglichkeiten für den Betroffenen wie eine Teilenteignung auswirken und dass dem Bestandsschutz daher ein den von Art. 14 Abs. 3 GG erfassten Fällen vergleichbares Gewicht zukommen kann. Bei einem Einsatz des Planungsinstruments des § 9 Abs. 2a BauGB kommt es insoweit in Betracht, vorhandenen Nutzungen durch räumlich begrenzte Sonderregelungen für ihren Standort auch für die Zukunft Entwicklungsmöglichkeiten zuzugestehen. Dass eine Absicherung vorhandener, künftig unzulässiger Nutzungen möglich ist, bedeutet aber nicht, dass dies auch regelmäßig zu erfolgen hat. Eine Gemeinde kann im Grundsatz die vorhandene Nutzung „festschreiben“, um die mit Erweiterungen verbundenen Auswirkungen - etwa auf die Funktionsfähigkeit zentraler Versorgungsbereiche - zu verhindern. Ob eine derartige Festsetzung abwägungsfehlerfrei ist und ob dabei der Schutz des Eigentums seiner Bedeutung entsprechend gewichtet ist, entzieht sich einer generellen Aussage. Maßgeblich ist, ob im konkreten Fall gewichtige, der Bestandsgarantie des Eigentums entgegenzuhaltende städtebauliche Gründe vorliegen, die die Zurücksetzung der privaten Belange des auf den passiven Bestandsschutz gesetzten Grundstückseigentümers rechtfertigen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30.10.2015
- 7 A 2621/13 -, juris, m. w. N.
Daran gemessen ist die Abwägungsentscheidung auch mit Blick auf die Bestandsschutzinteressen der Klägerin nicht zu beanstanden. Der Rat der Beklagten hat ausweislich der Planbegründung bei seiner Entscheidung die Existenz des bestehenden Markts gesehen. In der Planbegründung wird in diesem Zusammenhang u. a. ausgeführt:
„….Der im Geltungsbereich liegende Discounter genießt passiven Bestandsschutz. Dem Betrieb kann aus den oben genannten Gründen keine Erweiterungsmöglichkeit gegeben werden. Somit ist er auf seine derzeitige Verkaufsfläche begrenzt, muss aber aufgrund des Bestandschutzes geduldet werden. Durch die Überplanung gilt für diesen Betrieb kein erweiterter Bestandschutz, der sich auch nicht aus dem Eigentumsrecht (Artikel 14 Grundgesetz) herleiten lässt.“
Dass die Beklagte hinsichtlich des gewährten passiven Bestandsschutzes den Fall der Zerstörung, etwa durch Brand, nicht ausdrücklich erwähnt hat, ist unschädlich. Der in der Planbegründung benutzte Begriff des Bestandsschutzes schließt auch eine Neuerrichtung bei einer solchen unfreiwilligen Geschäftsaufgabe infolge eines Brandereignisses hinreichend deutlich aus. Ebenso wenig vermag der Senat zu erkennen, dass die Beklagte die Möglichkeit verkannt hätte, Bestandsschutzfestsetzungen ungeachtet der Unanwendbarkeit der Regelung des § 1 Abs. 10 BauNVO zu treffen. Vielmehr hat sie, wie aufgezeigt, bewusst entschieden, von einer solchen Möglichkeit keinen Gebrauch zu machen.
Den Markt auf den passiven Bestandsschutz zu setzen, stellt auch keine Fehlgewichtung dar. Es lag im Hinblick auf die nachvollziehbar aufgezeigte Beeinträchtigung der Perspektiven für Erhalt und Entwicklung des Nahversorgungszentrums Alt-O. im planerischen Gestaltungsspielraum der Beklagten, jegliche Erweiterung des im Plangebiet bestehenden Einzelhandels zugunsten des zu schützenden zentralen Versorgungsbereichs (komplett) auszuschließen.
2. Der Bebauungsplan schließt mit seinen Regelungen das Vorhaben aus.
Lebensmittel gehören zu den Sortimenten, die nach der L1. Sortimentsliste nahversorgungsrelevant sind. Einzelhandel mit diesen Sortimenten ist durch den Plan in seinem Geltungsbereich ausgeschlossen. Gegenstand des Vorhabens der Klägerin ist im Wesentlichen der Einzelhandel mit Lebensmitteln.
B. Der erste Hilfsantrag ist zulässig (dazu I.) aber nicht begründet (dazu II.).
I. Der Feststellungsantrag ist zulässig.
Der Antrag ist als Feststellungsantrag in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Das Inkrafttreten eines dem Vorhaben entgegen stehenden Bebauungsplans ist zwar ebenso wie bei einer Veränderungssperre keine Erledigung im eigentlichen Sinne des Worts, er ist einer solchen Erledigung nach ständiger Rechtsprechung aber gleichzustellen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2.10.1998
- 4 B 72.98 -, BRS 60 Nr. 100.
Der Feststellungsantrag bezieht sich ferner zutreffend auf die Sach- und Rechtslage unmittelbar vor Eintritt des erledigenden Ereignisses.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4.12.2014 - 4 C 33.13 -, BauR 2015, 810.
Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse i.S.v. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO an der Feststellung, dass die Beklagte im Zeitpunkt unmittelbar vor dem Inkrafttreten des Plans verpflichtet war, ihre Bauvoranfrage positiv zu bescheiden. Das Hilfsbegehren dient der Vorbereitung eines Amtshaftungs- oder sonstigen Entschädigungsprozesses vor dem zuständigen Zivilgericht, welches an die Entscheidung des Verwaltungsgerichts über die Rechtmäßigkeit des behördlichen Handelns gebunden ist. Die Klägerin hat hinreichend dargetan, dass sie ein solches zivilgerichtliches Verfahren gegen die Beklagte anstrengen möchte und hat auch den ihr entstandenen Schaden näher substantiiert. Da ein derartiger Prozess nicht offensichtlich aussichtslos ist, ist das Feststellungsbegehren, gegen das auch sonst keine prozessualen Bedenken bestehen, zulässig.
II. Der Feststellungsantrag ist aber nicht begründet. Im Zeitpunkt unmittelbar vor Inkrafttreten des Plans bestand kein Anspruch auf positive Bescheidung, weil dem die wirksame Veränderungssperre vom 14.1.2015 mit einer Geltungsdauer von 2 Jahren entgegen stand. Nach § 3 a dieser Veränderungssperre durften in dem der Veränderungssperre unterliegenden Planbereich Vorhaben i.S.v. § 29 BauGB nicht durchgeführt werden. Das Vorhaben der Klägerin unterfiel dieser Regelung.
Die Veränderungssperre vom 14.1.2015 war formell wirksam. Die Satzung war entgegen der Auffassung der Klägerin aber auch materiell wirksam. Die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB lagen vor.
Es lag ein wirksamer Bebauungsplanaufstellungsbeschluss vor. Der zuständige Stadtentwicklungsausschuss der Beklagten hat am 28.3.2014 im Wege der Dringlichkeitsentscheidung nach § 60 Abs. 2 Satz 1 GO NRW durch den allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters und ein dem Ausschuss angehörendes Ratsmitglied den nach § 14 Abs. 1 BauGB notwendigen Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans für das in Rede stehende Gebiet „Nördlich F.-------straße in L. -O. “ gefasst. Diese Dringlichkeitsentscheidung ist vom Stadtentwicklungsausschuss in dessen nächster Sitzung am 3.4.2014 genehmigt worden (§ 60 Abs. 2 Satz 2 GO NRW). Der Beschluss war entgegen der Auffassung der Klägerin auch rechtswirksam. Er ist insbesondere ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Die Beklagte hat bei der Bekanntmachung am 9.4.2014 in ihrem Amtsblatt die wesentlichen Verfahrensvorschriften beachtet. Das hat das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil detailliert ausgeführt. Auf diese Ausführungen, denen die Klägerin im Berufungsverfahren nicht mehr entgegen getreten ist, nimmt der Senat Bezug.
Die Veränderungssperre vom 14.1.2015 diente auch i.S.v. § 14 Abs. 1 BauGB der Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht hingegen nicht aus. Wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundstücksflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG - nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Die Veränderungssperre schützt nämlich die künftige Planung, nicht aber nur die abstrakte Planungshoheit einer Kommune.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.8.2012 - 4 C 1.11 -, BRS 79 Nr. 18 = BauR 2013, 191.
Gemessen daran waren die Absichten der Beklagten zur Aufstellung eines Bebauungsplans für das Gebiet nördlich der F.-------straße in L. -O. hinreichend konkretisiert. Die Beklagte wollte nicht etwa nur das Bauvorhaben der Klägerin verhindern. Ihre Planung beinhaltete vielmehr ein positives Nutzungskonzept für den betroffenen Grundstücksbereich und nicht eine reine Negativplanung. Die Beklagte wollte auf der Grundlage von § 9 Abs. 2a BauGB zur Sicherung des Nahversorgungszentrums Alt-O. , T.--------straße , einen einfachen Bebauungsplan aufstellen und in diesem Einzelhandelsnutzungen für zentrenrelevante bzw. nahversorgungsrelevante Sortimente ausschließen. Dieses Planungskonzept war hinreichend ersichtlich aus der Beschlussvorlage für die Dringlichkeitsentscheidung vom 28.3.2014. Die Beklagte wollte damit dem vom Rat am 17.12.2013 beschlossenen Einzelhandels- und Zentrenkonzept Rechnung tragen.
Neben der notwendigen Klarheit, welcher zentrale Versorgungsbereich mit der Planung geschützt werden soll, bestanden auch keine Zweifel, welchen Charakter der überplante Bereich aus Sicht der Beklagten hatte. Die Beklagte hat dazu in der genannten Beschlussvorlage auf den Bebauungsplan hingewiesen, der wegen der beabsichtigten Festsetzungen nach § 9 Abs. 2a BauGB teilweise aufgehoben werden müsse und eine städtebauliche Gemengelagesituation angenommen. Ob die Charakterisierung des überplanten Bereichs für den Erlass einer Veränderungssperre zwingend erforderlich ist,
so Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 1. Auflage 2007, Rn. 693,
kann hier deshalb offen bleiben.
Die mithin sicherungsfähigen Planungsabsichten der Beklagten waren auch rechtlich umsetzbar. Der Erlass einer Veränderungssperre ist dann nicht durch öffentliche Interessen gerechtfertigt, wenn bereits bei Erlass der Veränderungssperre erkennbar ist, dass die Planung der Gemeinde offensichtlich rechtswidrig und der Mangel nicht behebbar ist,
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19.2.2004
- 4 CN 13.03 -, BRS 67 Nr. 118 = BauR 2004, 1256.
Eine solche Fallgestaltung war hier nicht gegeben. Die von der Beklagten beabsichtigte Bauleitplanung war nicht offensichtlich unzulässig. An der städtebaulichen Erforderlichkeit der Planung gem. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bestanden keine Zweifel. Die Beklagte hatte in der Begründung der Vorlage für die Dringlichkeitsentscheidung vom 28.3.2014 ausreichende städtebauliche Erwägungen für ihre Planungsabsichten dargelegt. Die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche ist ein bedeutsamer städtebaulicher Belang, der nach § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB bei der Aufstellung der Bauleitpläne zu berücksichtigen ist. Für die beabsichtigten planerischen Festsetzungen bestand mit § 9 Abs. 2a BauGB auch die notwendige Rechtsgrundlage. Es war nicht ersichtlich, dass deren Voraussetzungen im Lauf des Planungsverfahrens nicht erfüllt werden könnten.
Einen Anspruch auf Zulassung einer Ausnahme nach § 4 der Veränderungssperre hatte die Klägerin nicht, weil ihrem Vorhaben überwiegende öffentliche Belange im Sinne dieser Bestimmung entgegen standen, da es mit dem Sicherungszweck der Veränderungssperre nicht zu vereinbaren war.
C. Der zweite Hilfsantrag der Klägerin hat ebenfalls keinen Erfolg.
I. Der Antrag ist zwar ebenso wie der auf den Zeitpunkt vor Inkrafttreten des Bebauungsplans bezogene Antrag als Feststellungsantrag statthaft. Er ist aber deshalb unzulässig, weil die Voraussetzung der Zulässigkeit der erhobenen Verpflichtungsklage im maßgeblichen Zeitpunkt (dazu 1.) mangels eines hinreichenden Vorbescheidsantrags nicht erfüllt war (dazu 2.).
1. Bei Erledigung eines Verpflichtungsbegehrens ist in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO eine als Fortsetzungsfeststellungsklage weiter verfolgte Klage unzulässig, wenn im Zeitpunkt der Erledigung die ursprüngliche Verpflichtungsklage unzulässig war. Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage ist ein ordnungsgemäßer Antrag.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28.8.2014 - 7 A 711/13 -, juris und vom 6.3.2014 - 7 A 590/12 -, BauR 2014, 1284.
2. Ein ordnungsgemäßer Antrag auf Erteilung des begehrten Vorbescheids lag im Zeitpunkt unmittelbar vor Inkrafttreten der Veränderungssperre im März 2015 nicht vor.
a) Ein Antrag auf Erteilung eines baurechtlichen Vorbescheids ist unvollständig, wenn nach §§ 16, 10, 6 BauPrüfVO NRW erforderliche Berechnungen oder Angaben zur Kostenermittlung fehlen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28.8.2014
- 7 A 711/13 -, juris.
Nach § 16 Satz 1 BauPrüfVO sind dem Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids die Bauvorlagen beizufügen, die zur Beurteilung der durch den Vorbescheid zu entscheidenden Fragen des Bauvorhabens erforderlich sind. § 16 Satz 2 BauPrüfVO ordnet an, dass § 10 Abs. 1 Satz 2 BauPrüfVO sinngemäß gilt. Nach dieser Bestimmung sind einem Bauantrag die Berechnungen oder Angaben zur Kostenermittlung (§ 6) in zweifacher Ausfertigung beizufügen. Nach § 6 Nr. 1 BauPrüfVO sind Berechnungen und Angaben zur Kostenermittlung bei Gebäuden eine nachprüfbare Berechnung des Brutto-Rauminhalts nach DIN 277 Teil 1 (Ausgabe 2005) oder für Gebäude, für die landesdurchschnittliche Rohbauwert-sätze je m³ Brutto-Rauminhalt nicht festgelegt sind, die Berechnung der veranschlagten (geschätzten) Rohbaukosten. Einschlägig ist hier § 6 Nr. 1 1. Alt. BauPrüfVO, da für das zu errichtende Gebäude landesdurchschnittliche Rohbauwertsätze je m³ Brutto-Rauminhalt festgelegt sind.
Vgl. Bekanntmachung des Ministeriums für Wirtschaft, Energie, Bauen, Wohnen und Verkehr - X A 2 - 66.2 vom 29.10.2010, MBl. NRW 2010, S. 829 in Verbindung mit Nr. 15 der Anlage zum Gebührentarif (zu Tarifstelle 2).
b) Hier fehlte es im maßgeblichen Zeitpunkt an der erforderlichen nachprüfbaren Berechnung des Brutto-Rauminhalts.
Die Klägerin hat mit ihrem Antrag lediglich den umbauten Raum gem. DIN 277 mit ca. 12.566 m³ angegeben, dazu auf „CAD-Daten“ verwiesen und auf der Grundlage des genannten umbauten Raums ausgehend von 100 Euro Rohbaukosten je m³ eine Rohbaukostensumme von 1.256.600 Euro ermittelt.
Diese Angaben genügten nicht den Anforderungen nach § 6 Nr. 1 1. Alt. BauPrüfVO, weil es an der erforderlichen Nachprüfbarkeit der Berechnung des Brutto-Rauminhalts nach DIN 277 Teil 1 (Ausgabe 2005) mangelte. Hierfür wäre zumindest die Angabe der Bruttogrundflächen und der dazugehörenden Höhen erforderlich gewesen. Ob es auch einer zeichnerischen Darstellung bedurft hätte, was die Klägerin unter Hinweis auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts in einem anderen Verfahren verneint, bedarf hier keiner Klärung. Die nach der Verordnung geforderte nachprüfbare Berechnung des umbauten Raums war auch nicht aus den von der Klägerin angeführten Gründen entbehrlich.
Die Forderung des Verordnungsgebers, bei jeder Art von Bauvoranfrage Berechnungen oder Angaben zur Kostenermittlung beizufügen, dient der Berechnung der für Bauvoranfragen zu erhebenden Gebühren. Nach Tarifstelle 2.4.6 des Allgemeinen Gebührentarifs der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung fallen bei der Entscheidung über die Erteilung eines Vorbescheids Gebühren an, deren Höhe unterschiedlich ausgestaltet ist. Geht es - wie hier - um die Errichtung eines Sonderbaus (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 BauO NRW), beträgt die Gebühr nach Tarifstelle 2.4.6 i. V. m. Tarifstelle 2.4.1.3 50 Euro bis 13 v. T. der Rohbausumme. Letztere wird wesentlich durch den Brutto-Rauminhalt bestimmt (vgl. Tarifstelle 2.1.2). Die Berechnung oder Angaben zur Kostenermittlung sind nach dem Willen des Verordnungsgebers auch dann unerlässlich, wenn es - wie hier - um einen Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids nur mit einer Fragestellung zur Art der baulichen Nutzung geht. Dies zeigt die Anmerkung zur Tarifstelle 2.4.6 des Allgemeinen Gebührentarifs der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung, aus der deutlich wird, dass dem Verordnungsgeber bewusst war, dass mit einem Antrag auf Vorbescheid Fragen in unterschiedlichem Umfang zur Entscheidung der Behörde gestellt werden können, dessen ungeachtet aber präzise Angaben zum Brutto-Rauminhalt erforderlich sind, weil nur auf dieser Grundlage die Berechnung der Rohbausumme möglich ist. Dem beschränkten inhaltlichen Umfang des begehrten Vorbescheids kann nach den maßgeblichen Regelungen Rechnung getragen werden. Die Tarifstelle 2.4.6 des Allgemeinen Gebührentarifs der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung räumt der zuständigen Bauaufsichtsbehörde bei der Festsetzung der Höhe der Gebühr für die Erteilung eines Vorbescheids ausdrücklich einen Ermessensspielraum ein. Diesen hat die Beklagte im konkreten Fall auszuschöpfen. Dabei muss sie u. a. berücksichtigen, welches Bauvorhaben konkret in Rede steht, ob nur eine oder mehrere dieses Vorhaben betreffenden Einzelfragen geklärt werden sollen oder weitergehend eine bauplanungsrechtliche Voranfrage rechtsverbindlich beschieden werden soll. Denn nur insoweit wird die Behörde den Vorgaben nach § 3 Abs. 1 GebG NRW gerecht, wonach zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Schuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehen muss.
Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegen halten, dass wegen der beschränkten Reichweite der Voranfrage, die sich in zulässiger Weise nur auf die Art der baulichen Nutzung bezogen habe, eine Präzisierung der Berechnung nicht möglich und erforderlich gewesen sei. Da die Grundfläche des Vorhabens im zur Voranfrage eingereichten Lageplan eingezeichnet war und der Klägerin ausweislich ihrer eigenen Angaben „CAD-Daten“ vorlagen, aus denen sie selbst den genannten Betrag ermittelt hatte, erschließt sich dem Senat nicht, weshalb es nicht möglich gewesen sei sollte, die jeweiligen Berechnungsparameter (Bruttogrundflächen und Höhen) offenzulegen.
II. Das zweite Hilfsbegehren der Klägerin ist im Übrigen auch nicht begründet. Die Beklagte war im Zeitpunkt unmittelbar vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre jedenfalls deshalb nicht verpflichtet, die Voranfrage positiv zu bescheiden, weil sie deren Bearbeitung auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB durch Bescheid vom 23.4.2014 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung bis zum 13.4.2015 zurückgestellt hatte. Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des vollziehbaren Zurückstellungsbescheids bestehen nicht. Insbesondere lagen die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre zum damaligen Zeitpunkt schon vor. Insoweit kann im Wesentlichen auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.
D. Schließlich hat auch der dritte und letzte Hilfsantrag der Klägerin keinen Erfolg. Der Antrag betrifft nicht die Rechtslage im Zeitpunkt des während des Klageverfahrens eingetretenen erledigenden Ereignisses, sondern erfasst einen davor liegenden Zeitraum, da die Klage am 30.4.2014, dem Tag der Zustellung des Zurückstellungsbescheids, erhoben worden ist. Insoweit liegt eine Klageänderung in Form einer Klageerweiterung in ein Feststellungsbegehren nach § 43 VwGO vor.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.4.1999 - 4 C 4.98 -, BRS 62 Nr. 175 = BauR 1999, 1153.
Dieses Feststellungsbegehren ist aus den zu dem zweiten Hilfsantrag aufgezeigten Gründen, die hier entsprechend gelten, unzulässig.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 6 der Bekanntmachungsverordnung NRW.
§§ 6 und 8 BauNVO
§§ 71 Abs. 2, 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§§ 71, 69 BauO NRW
§§ 69 i. V. m. 72 BauO NRW
§§ 16, 10, 6 BauPrüfVO
§§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO
§ 13 BauGB
§ 15 BauGB
§ 34 BauGB
§ 34 BauGB
§ 16 BauPrüfVO
§ 75 VwGO
§ 29 BauGB
§ 43 VwGO
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 2 a BauGB
§ 7 Abs. 7 GO NRW
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 1 Abs. 10 BauNVO
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 34 Abs. 1 oder Abs. 2 BauGB
§ 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 69 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
§ 72 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW
§ 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB
§ 34 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 9 Abs. 2a BauGB
§ 34 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 5, Abs. 8 und Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 60 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 60 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB
§ 16 Satz 1 BauPrüfVO
§ 16 Satz 2 BauPrüfVO
§ 10 Abs. 1 Satz 2 BauPrüfVO
§ 6 Nr. 1 BauPrüfVO
§ 6 Nr. 1 1. Alt. BauPrüfVO
§ 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 BauO NRW
§ 3 Abs. 1 GebG NRW
§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 3 sowie die Verwahrung der unterzeichneten Bekanntmachungsanordnung
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Artikel 14 Grundgesetz
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 A 204/12
10 A 434/05
7 A 1237/13
7 A 590/12
7 A 711/13
7 A 2621/13
4 C 2.08
10 A 1417/07
4 NB 3.97
7 D 5/15
7 D 18/13
10 D 44/13
7 D 1/09
2 D 138/08
4 B 72.98
4 C 33.13
4 C 1.11
4 CN 13.03
4 C 4.98