Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-07-26, Aktenzeichen 13 K 3813/18

Tenor:
Dem Land Baden-Württemberg, vertreten durch das Regierungspräsidium Stuttgart, wird für den Fall, dass es der im Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26.07.2017 (13 K 5412/15) auferlegten Verpflichtung zur Fortschreibung des Luftreinhalteplanes für den Regierungsbezirk Stuttgart/Teilplan Landeshauptstadt Stuttgart unter Beachtung der Maßgaben des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.02.2018 (7 C 30.17) nicht bis zum 31.08.2018 nachkommt, ein Zwangsgeld in Höhe von 10 000 Euro angedroht.
Der Vollstreckungsschuldner trägt die Kosten des Verfahrens, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Tatbestand:
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Der Vollstreckungsgläubiger, eine bundesweit tätige, nach § 3 Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) anerkannte Umweltvereinigung, begehrt die Vollstreckung einer Verpflichtung aus einem Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart.
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Am 18.11.2015 erhob der Vollstreckungsgläubiger beim Verwaltungsgericht Stuttgart eine Klage auf Fortschreibung des Luftreinhalteplans für den Regierungsbezirk Stuttgart/Teilplan Landeshauptstadt Stuttgart, mit der Begründung, der seit dem 01.01.2010 zum Schutz der menschlichen Gesundheit geltende Jahresmittelgrenzwert für NO2 sei im Plangebiet des Teilplans Landeshauptstadt Stuttgart an allen verkehrsnahen Messstationen nach wie vor erheblich überschritten.
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Anfang Mai 2017 legte der Vollstreckungsschuldner den Entwurf einer „3. Fortschreibung des Luftreinhaltungsplans für den Regierungsbezirk Stuttgart/Teilplan Stuttgart zur Minderung von PM10 und NO2-Belastungen“ vor, der unter anderem auch eine Maßnahme M1 mit folgendem Wortlaut enthielt:
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M1: Ab dem 01.01.2020 gilt ein ganzjähriges Verkehrsverbot in der Umweltzone Stuttgart für alle Fahrzeuge mit Ausnahme von Fahrzeugen der Stufe 5 gemäß der 35. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung zur Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung - 35.BImSchV) (Blaue Plakette), vorausgesetzt, die 35. BImSchV ist bis zu diesem Zeitpunkt so verändert, dass sie mindestens eine weitere Stufe (5) der Kennzeichnungsmöglichkeit enthält.
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In der Begründung dieses Planentwurfes konkretisierte der Vollstreckungsschuldner den Inhalt dieses ab dem 01.01.2020 vorgesehenen „ganzjährigen Verkehrsverbotes“ dahingehend, dass dieses
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- alle Kraftfahrzeuge mit Ottomotoren (benzin- und gasbetriebene Fahrzeuge) unterhalb der Schadstoffklasse Euro 3/III sowie- alle Dieselfahrzeuge unterhalb der Schadstoffklasse Euro 6/VI
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betreffe (vgl. S. 68 des Planentwurfes vom Mai 2017).
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Gleichzeitig stellte der Vollstreckungsschuldner im Weiteren unter Bezugnahme auf die Ergebnisse des Gesamtwirkungsgutachtens vom Februar 2017 auch die Eignung dieses Verkehrsverbotes fest, indem er diesem Verkehrsverbot eine „signifikante Reduktion“ der PM10 und NO2 -Emissionen bzw. -Immissionen im Stadtgebiet Stuttgart, Im Talkessel und ebenso an der Messstelle Am Neckartor zuschrieb (vgl. S. 68 bis 71 des Planentwurfes vom Mai 2017).
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Da diese Maßnahme wegen ihrer Anknüpfung an die nicht absehbare Einführung einer „Blauen Plakette“ und ebenso die anderen in diesem Planentwurf vorgesehenen Maßnahmen nicht als „geeignete Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Immissionsgrenzwerte“ eingestuft werden konnten (vgl. hierzu im Einzelnen RN 157 bis 233), gab das Verwaltungsgericht Stuttgart der Klage des Vollstreckungsgläubigers im Verfahren 13 K 5412/15 mit Urteil vom 26.07.2017 statt und verurteilte den Vollstreckungsschuldner,
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den am 01.01.2006 in Kraft getretenen und derzeit in seiner Fassung der 1. und 2. Fortschreibung vom Februar 2010 bzw. Oktober 2014 geltenden Teilplan Landeshauptstadt Stuttgart des Luftreinhalteplans für den Regierungsbezirk Stuttgart so fortzuschreiben bzw. zu ergänzen, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO2 i. H. v. 40 µg/m³ und des Stundengrenzwertes für NO2 von 200 µg/m³ bei maximal 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr im der Umweltzone Stuttgart enthält.
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Gegen dieses Urteil legte der Vollstreckungsschuldner mit Zustimmung des Vollstreckungsgläubigers die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision zum Bundesverwaltungsgericht ein. Zur Begründung führte der Vollstreckungsschuldner aus, ein ganzjähriges zonales Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge mit schlechterer Abgasnorm als Euro 6 sowie für alle Kraftfahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm Euro 3 sei rechtlich unzulässig, „weil der mit dem Klageantrag geltend gemachte Anspruch nicht anders erfüllt werden könne als mit diesem Verkehrsverbot, für welches es aber an einer Rechtsgrundlage fehle“ (vgl. hierzu im Einzelnen BVerwG, Urt. v. 27.02.2018 - 7 C 30.17 -, RN 8 in juris).
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Auf diese Sprungrevision wurde das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26.07.2017 - unter Zurückweisung der Revision im Übrigen - vom Bundesverwaltungsgericht durch Urteil vom 27.02.2018 dahingehend geändert, dass der Vollstreckungsschuldner verurteilt wurde,
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den Teilplan Landeshauptstadt Stuttgart für den Regierungsbezirk Stuttgart unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten fortzuschreiben.
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Daraufhin hat der Vollstreckungsgläubiger am 26.03.2018 das vorliegende Vollstreckungsverfahren eingeleitet. Zur Begründung seines Vollstreckungsbegehrens trägt er im Wesentlichen vor, das bisherige Verhalten des Vollstreckungsschuldners rechtfertige die Annahme, dass dieser weiterhin nicht bereit sei, seiner vom Bundesverwaltungsgericht bestätigten Verpflichtung zur Fortschreibung des Luftreinhalteplanes nachzukommen (vgl. im Einzelnen Anwaltsschriftsätze vom 26.03.2018, 08.05.2018, 18.05.2018, 06.06.2018 und vom 17.07.2018).
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Der Vollstreckungsgläubiger beantragt,
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dem Vollstreckungsschuldner zur Erfüllung seiner im Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26.07.2017 (13 K 5412/15) auferlegten Verpflichtung eine Frist zu setzen und ihm ein Zwangsgeld von bis zu 10.000 Euro für den Fall anzudrohen, dass er dieser Verpflichtung innerhalb der gesetzten Frist nicht nachkommt.
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Der Vollstreckungsschuldner beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Zur Begründung trägt er vor, der Antrag sei bereits wegen fehlender grundloser Säumnis unbegründet. Außerdem entspreche der nun beabsichtigte Planentwurf auch inhaltlich den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. im Einzelnen Anwaltsschriftsätze vom 26.04.2018, 23.05.2018, 25.06.2018, 09.07.2018 und vom 16.07.2018).
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Die Beigeladene har keinen Antrag gestellt.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die dem Vollstreckungsgericht vorliegenden Behördenakten verwiesen.
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Der Berichterstatter hat am 28.06.2018 mit den Beteiligten die Sach- und Rechtslage in einer nicht-öffentlichen Verhandlung erörtert. Wegen des wesentlichen Ergebnisses dieses Erörterungstermins wird auf die Sitzungsniederschrift vom 28.06.2018 Bezug genommen.II.
Der Berichterstatter hat am 28.06.2018 mit den Beteiligten die Sach- und Rechtslage in einer nicht-öffentlichen Verhandlung erörtert. Wegen des wesentlichen Ergebnisses dieses Erörterungstermins wird auf die Sitzungsniederschrift vom 28.06.2018 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Der Vollstreckungsantrag hat Erfolg. Dem Vollstreckungsschuldner ist das beantragte Zwangsgeld anzudrohen, weil er der im Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26.07.2017 (13 K 5412/15) auferlegten Verpflichtung zur Festsetzung eines ganzjährigen zonalen Verkehrsverbotes im Rahmen der Fortschreibung des Luftreinhalteplans für den Regierungsbezirk Stuttgart/Teilplan Landeshauptstadt Stuttgart, die vom Bundesverwaltungsgericht durch Urteil vom 27.02.2018 (7 C 30.17) lediglich in Bezug auf die Ausgestaltung des festzusetzenden Verkehrsverbotes inhaltlich beschränkt wurde, nicht nachkommt.
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Die vorliegend begehrte Vollstreckung eines verwaltungsgerichtlichen Urteils richtet sich gemäß § 167 Abs. 1 VwGO nach den §§ 168 ff. VwGO. Die allgemeinen (dazu unter 1.) und besonderen (dazu unter 2.) Vollstreckungsvoraussetzungen sind erfüllt.
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1. Die in den §§ 168 ff. VwGO genannten allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen liegen vor.
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1.1. Für das vorliegende Vollstreckungsbegehren gilt § 172 VwGO. Danach kann das Gericht des ersten Rechtszuges auf Antrag gegen die Behörde, die ihr in einem Urteil oder in einer einstweiligen Anordnung auferlegten Verpflichtung bisher nicht nachgekommen ist, durch Beschluss zunächst unter Fristsetzung ein Zwangsgeld bis 10.000 EUR androhen, nach fruchtlosem Fristablauf auch festsetzen und vom Amts wegen vollstrecken (vgl. § 172 Satz 1 VwGO). § 172 VwGO ist auch dann anwendbar, wenn die Vollstreckung einer durch Urteil ausgesprochenen Verpflichtung auf Fortschreibung eines Luftreinhalteplanes begehrt wird (vgl. hierzu im Einzelnen: BayVGH, Beschl. v. 27.02.2017 - 22 C 16.1427 -; RN 67, in juris).
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1.2. Der Vollstreckungsgläubiger hat den nach § 172 VwGO notwendigen Antrag auf Androhung eines Zwangsgeldes beim Verwaltungsgericht Stuttgart, dem Gericht des ersten Rechtszugs, gestellt.
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1.3. Bei dem im Verfahren 13 K 5412/15 ergangenen und inzwischen rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26.07.2017 handelt es sich um einen Vollstreckungstitel i. S. d. § 168 Abs. 1 Nr. 3 VwGO. Dieses Urteil ist auch vollstreckungsfähig, denn es hat mit der dem Vollstreckungsschuldner auferlegten Verpflichtung, den Teilplan Landeshauptstadt Stuttgart des Luftreinhalteplans für den Regierungsbezirk Stuttgart (im Weiteren: Luftreinhalteplan Stuttgart) so fortzuschreiben bzw. zu ergänzen, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO2 i. H. v. 40 µg/m³ und des Stundengrenzwertes für NO2 von 200 µg/m³ bei maximal 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr im der Umweltzone Stuttgart enthält, einen hinreichend bestimmten und damit vollstreckbaren Inhalt (vgl. zum Bestimmtheitserfordernis auch: BVerwG, Urt. v. 05.09.2013 - 7 C 21/12 -; in juris).
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1.4. Es liegt auch eine mit einer Vollstreckungsklausel im Sinne des § 171 VwGO versehene vollstreckbare Ausfertigung des Urteils vor.
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Da das Vorliegen dieser allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen vom Vollstreckungsschuldner nicht in Abrede gestellt wird, bedürfen diese auch keiner tiefer gehenden Erörterung.
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2. Die in § 172 Satz 1 VwGO normierte besondere Vollstreckungsvoraussetzung der Nichterfüllung einer in einem Urteil auferlegten behördlichen Verpflichtung ist ebenfalls erfüllt. Denn es steht bereits jetzt fest, dass der Vollstreckungsschuldner der ihm durch Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart auferlegten Verpflichtung (dazu unter 2.1.) mit dem inzwischen für Mitte/Ende August 2018 angekündigten Planentwurf zur 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplanes Stuttgart nicht in vollem Umfang nachgekommen wird (dazu unter 2.2.). Soweit diese Verpflichtung auch die Festsetzung eines Verkehrsverbotes für alle Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren der Schadstoffklasse Euro 5/V beinhaltet, ist der Vollstreckungsschuldner auch unter Berücksichtigung der Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts nicht befugt, die Erfüllung dieses Teils seiner Verpflichtung auf einen späteren Zeitpunkt zu verschieben (dazu unter 2.3.).
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2.1. Der Vollstreckungsschuldner wurde im Verfahren 13 K 5412/15 mit dem inzwischen rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26.07.2017 verurteilt,
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Den Inhalt und den Umfang dieser Verpflichtung hat das Gericht in den Entscheidungsgründen des genannten Urteils dahin konkretisiert, dass nach den Feststellungen der Gutachter im vorgelegten Gesamtwirkungsgutachten vom Februar 2017 und den dazu vorgelegten Dokumentationen Teil 1 und 2 vom April 2017 (im Weiteren: GWG) das Ziel der schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen NO2-Immissionsgrenzwerte nach derzeitigem Kenntnisstand nur mit einem
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ganzjährigen Verkehrsverbot in der Umweltzone Stuttgart für alle Kraftfahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren (einschließlich Hybrid-Fahrzeugen) unterhalb der Schadstoffklasse Euro 3/III sowie für alle Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 6/VI
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erreicht oder zumindest annähernd erreicht werden kann (vgl. VG Stuttgart, a.a.O., RN 234 bis 236, in juris).
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Von der Richtigkeit dieser - inzwischen rechtskräftigen - Tatsachenfeststellungen des Gerichts im Urteil vom 26.07.2017 und der Geeignetheit und Notwendigkeit des vorgenannten Verkehrsverbotes zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Immissionsgrenzwerte geht der Vollstreckungsschuldner selbst aus. Dies ergibt sich daraus, dass der Vollstreckungsschuldner nach Auswertung des GWG ein ganzjähriges zonales Verkehrsverbot bereits in seinen ersten Planentwurf zur 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplanes Stuttgart aufgenommen hat (vgl. Planentwurf vom Mai 2017, Ziffern 6.2.1.ff; Maßnahme M1, S. 66 bis 70).
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Dass der Vollstreckungsschuldner von diesem Inhalt der ihm auferlegten Verpflichtung auch selbst ausgeht, hat er darüber hinaus im Revisionsverfahren beim Bundesverwaltungsgericht im Rahmen seiner Revisionsbegründung zu erkennen gegeben, in der er ausgeführt hat, dass „zur Einhaltung des Jahresmittelgrenzwertes allein ein ganzjähriges zonales Verkehrsverbot für Fahrzeuge mit einer Abgasnorm schlechter als Euro 6 (Diesel) bzw. Euro 3 (Benziner) geeignet sei“ (vgl. BVerwG, a.a.O. RN 8, in juris).
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Die Richtigkeit dieser Einschätzung wird auch durch die Ergebnisse der inzwischen vorliegenden „Ergänzung zum Gesamtwirkungsgutachten zur immissionsseitigen Wirkungsermittlung der Maßnahmen der 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplans Stuttgart vom Juni 2018 (Im Weiteren: Ergänzungsgutachten zum GWG) nochmals bestätigt.
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Es ist daher nicht nur rechtskräftig festgestellt, der Vollstreckungsschuldner ist vielmehr bislang auch selbst davon ausgegangen, dass die durch das Urteil vom 26.07.2017 auferlegte Verpflichtung nur mit der Aufnahme des oben beschriebenen ganzjährigen zonalen Verkehrsverbotes in die nächste Fortschreibung des Luftreinhaltungsplanes Stuttgart erfüllt werden kann, solange sich der diesem Urteil zugrundeliegende Sach- und Erkenntnisstand nicht wesentlich geändert hat.
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Der Vollstreckungsschuldner hat dieser Verpflichtung auch bereits im Rahmen der jetzt beabsichtigten 3. Fortschreibung des Luftreinhaltungsplanes Stuttgart in vollem Umfang nachzukommen. Dies ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut des Tenors des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 26.07.2017, mit dem der Vollstreckungsschuldner ausdrücklich zur Fortschreibung des Luftreinhalteplanes Stuttgart in seiner derzeit geltenden 2. Fassung vom Oktober 2014 verurteilt wurde.
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2.2. Dieser Verpflichtung kommt der Vollstreckungsschuldner mit dem zuletzt beabsichtigten Planentwurf zur 3. Fortschreibung nicht in vollem Umfang nach. Zwar liegt der überarbeitete Planentwurf zur 3. Fortschreibung dem Gericht noch nicht vor, da dieser laut Angaben des Vollstreckungsschuldners zunächst bis 31.07.2018 und jetzt aller Voraussicht nach frühestens bis Mitte/Ende August 2018 fertig gestellt sein wird. Der Vollstreckungsschuldner hat dem Gericht auf dessen Aufklärungsverfügung vom 29.06.2018 jedoch mit Anwaltsschriftsatz vom 16.07.2018 bereits die Anlage AG 4 mit dem „Maßnahmenpaket zur Luftreinhaltung Stuttgart vom 11.07.2018“ übersandt, das u. a. auch eine überarbeitete Maßnahme M1 zur „Stufenweisen Einführung eines ganzjährigen Verkehrsverbotes in der Umweltzone Stuttgart (M1)“ enthält. Da der Vollstreckungsschuldner ausdrücklich seine Absicht erklärt hat, diese Maßnahme M1 in den endgültigen Planentwurf zur 3. Fortschreibung aufzunehmen und damit bereits jetzt feststeht, welche Regelungen dieser enthalten wird, besteht für das Gericht keine Notwendigkeit, die jetzt für Mitte bzw. Ende August 2018 angekündigte Vorlage des Planentwurfes abzuwarten. Bei dieser Sachlage ist das Gericht vielmehr gehalten, so schnell wie möglich über den Vollstreckungsantrag zu entscheiden, um dem Vollstreckungsschuldner bis zur Fertigstellung des Planentwurfes noch Gelegenheit zu geben, die Vorgaben des Vollstreckungsgerichts einzuarbeiten, um eine ansonsten drohende Zwangsgeldfestsetzung abzuwenden. Denn mit der in diesem Planentwurf bislang vorgesehenen Maßnahme M1 kommt der Vollstreckungsschuldner seiner durch Urteil auferlegten Verpflichtung nicht im gebotenen Umfang nach. Im Einzelnen gilt folgendes:
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2.2.1. Soweit der Vollstreckungsschuldner in der Maßnahme M1 auf die Festsetzung eines ganzjährigen zonalen Verkehrsverbotes für Kraftfahrzeuge mit Ottomotoren der Abgasnorm schlechter als Euro 3 verzichtet, hält das Gericht dies aufgrund neuer Erkenntnisse, die im Zeitpunkt des Urteils noch nicht vorlagen, für rechtlich unbedenklich. Denn die Vertreter des Vollstreckungsschuldners haben bereits im Erörterungstermin vom 28.06.2018 nachvollziehbar vorgetragen, dass das Emissionsminderungspotenzial eines solchen Verkehrsverbotes unter 1 µg/m³ liegen würde. Dieses sehr geringe Emissionsminderungspotenzial wird auch durch das Ergänzungsgutachten zum GWG bestätigt und im Übrigen auch vom Vollstreckungsgläubiger nicht bestritten. In Anbetracht dieses geringen Wirkungsgrades und der von dem Verkehrsverbot betroffenen Zahl von Kfz-Haltern hält es das Gericht daher für rechtlich vertretbar, von diesem Verkehrsverbot Abstand zu nehmen.
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2.2.2. Soweit der Vollstreckungsschuldner in der Maßnahme M1 ein zum 01.01.2019 in Kraft tretendes ganzjähriges zonales Verkehrsverbot für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren mit der Abgasnorm Euro 4/IV und schlechter festsetzen wird, kommt er damit seiner Verpflichtung aus dem erstinstanzlichen Urteil zwar hinsichtlich solcher Kraftfahrzeughalter nach, die ihren gemeldeten Wohnsitz außerhalb der Umweltzone haben und mit den genannten Kraftfahrzeugen in die Umweltzone einfahren wollen (z. B. Einpendler).
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Die beabsichtigte Ausnahmeregelung, die eine „Übergangsfrist bis 01.04.2019 für Anwohner“ vorsieht, ist mit diesem Wortlaut jedoch ohne eine entsprechende räumliche Bezugnahme (Anwohner welcher Straßen?) und ohne konkrete Benennung der von der Ausnahmeregelung betroffenen Kraftfahrzeuge bereits mangels hinreichender Bestimmtheit im Sinne des § 37 Abs. 1 LVwVfG rechtswidrig. Nach den Erläuterungen der Vertreter des Vollstreckungsschuldners im Erörterungstermin vom 28.06.2018 soll die genannte Ausnahmeregelung ausschließlich für Kraftfahrzeughalter gelten, die ihren gemeldeten Wohnsitz in der Umweltzone haben und für Kraftfahrzeuge, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Ausnahmeregelung in der Umweltzone auf diese Kraftfahrzeughalter zugelassen sind. Sollte die genannte Ausnahmeregelung in diesem Sinne beabsichtigt sein, wäre dies durch eine entsprechende Formulierung, die inhaltlich dem Bestimmtheitserfordernis des § 37 Abs. 1 LVwVfG genügt, zum Ausdruck zu bringen.
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Bei der Bemessung einer eventuellen Übergangsfrist hätte der Vollstreckungsschuldner zudem zu beachten, dass das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen seiner Ausführungen zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit trotz der Tatsache, dass „Bewohner der Zone“ durch ein zonales Verkehrsverbot erheblich stärker belastet werden als durch ein streckenbezogenes Verbot (vgl. BVerwG, a. a. O., RN 41) zu dem Ergebnis gelangt ist, dass es für die Festsetzung eines zonalen Verkehrsverbotes für die genannten Diesel-Kraftfahrzeuge unterhalb Euro 5/V keiner Übergangsfristen bedarf, und zwar unabhängig davon, ob es sich bei den Haltern dieser Kraftfahrzeuge um Bewohner der Zone handelt oder nicht (vgl. BVerwG, a. a. O, RN 43). Unter Zugrundelegung dieser Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts ließe sich die Einräumung einer Übergangsfrist für Bewohner der Zone daher - in entsprechender Anwendung der Überlegungen unter Ziffer 2.2.1. - allenfalls dann rechtfertigen, wenn diese so kurz bemessen wird, dass sich durch deren Einräumung das Emissionsminderungspotenzial des Verkehrsverbotes lediglich in einem vernachlässigbaren Umfang verringert, was vom Vollstreckungsschuldner im Rahmen der Begründung des Planentwurfs sodann noch nachvollziehbar zu belegen wäre. Ob der Vollstreckungsschuldner diesen Nachweis bei der beabsichtigten Übergangsfrist von drei Monaten führen kann, kann im Rahmen der hier zu treffenden Entscheidung jedoch offen bleiben, weil der Vollstreckungsschuldner mit der beabsichtigten Maßnahme M1 jedenfalls in Bezug auf Diesel-Kraftfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V gegen seine im erstinstanzlichen Urteil auferlegte Verpflichtung verstößt.
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2.2.3. Die schnellstmögliche Einhaltung der überschrittenen Immissionsgrenzwerte erfordert - wie bereits dargelegt - die Festsetzung eines ganzjährigen zonalen Verkehrsverbotes für alle Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 6/VI im Rahmen der nächsten Fortschreibung des Luftreinhaltungsplanes Stuttgart in seiner derzeit gültigen 2. Fassung vom Oktober 2014. Der Vollstreckungsschuldner kommt seiner Verpflichtung aus dem rechtskräftigen erstinstanzlichen Urteil folglich nur dann in vollem Umfang nach, wenn er neben dem im Planentwurf vorgesehenen ganzjährigen zonalen Verkehrsverbot für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren der Schadstoffklassen Euro 3/III und 4/IV (vgl. Absatz 1 der Ziffer 5.2.1/Maßnahme M1) auch noch ein solches Verkehrsverbot für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren der Schadstoffklasse Euro 5/V in die beabsichtigte 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplanes Stuttgart aufnimmt.
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Eine solche rechtsverbindliche Verkehrsverbots-Regelung enthält der zur Aufnahme in die 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplanes Stuttgart bislang vorgesehene Absatz 2 der Ziffer 5.2.1 (Maßnahme M1) jedoch nicht.
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Bei dem Satz 1 des Absatzes 2 der beabsichtigten Maßnahme M1 handelt es sich lediglich um eine Absichtserklärung des Vollstreckungsschuldners, Verkehrsverbote für alle Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren der Abgasnorm Euro 5/V vermeiden zu wollen.
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Satz 2 des Absatzes 2 enthält nur den Hinweis, dass „hierfür zusätzliche wirksame Maßnahmen ergriffen würden, um die Luftschadstoffbelastung zu senken“.
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Satz 3 des Absatzes 2 enthält ebenfalls lediglich eine Absichtserklärung, den Luftreinhalteplan zum 1. Januar 2020 ein weiteres Mal für den Fall fortzuschreiben, „dass zum 1. Juli 2019 die Einhaltung der Grenzwerte Ende 2019 nicht in Sicht ist“.
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Satz 4 des Absatzes 2 enthält nur die Ankündigung einer zeitlich befristeten Ausnahme („für eine Übergangszeit von 2 Jahren“) für nachgerüstete Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren der Abgasnorm Euro 5/V „von Verkehrsverboten“, die für diese Fahrzeuge mit der Maßnahme M1 aber noch gar nicht festgesetzt werden.
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Demnach lässt sich keiner der in den Sätzen 1 bis 4 des Absatzes 2 der Maßnahme M1 gewählten Formulierungen eine Bereitschaft des Vollstreckungsschuldners entnehmen, im Falle einer Ende 2019 weiterhin vorliegenden Überschreitung der Grenzwerte ein Verkehrsverbot für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren der Abgasnorm Euro 5/V aufzunehmen. Für diesen Fall hat der Vollstreckungsschuldner mit Satz 3 des Absatzes 2 der Maßnahme M1 vielmehr nur eine nochmalige Fortschreibung des Luftreinhalteplanes in Aussicht gestellt, deren Inhalt aber ausdrücklich offen gelassen.
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Der Vollstreckungsschuldner hat diese Formulierung in Satz 3 des Absatzes 2 offensichtlich bewusst so gewählt, um damit zum Ausdruck zu bringen, dass selbst bei einer Ende 2019 nach wie vor vorliegenden Überschreitung der Immissionsgrenzwerte eine weitere - sodann 4. - Fortschreibung des Luftreinhalteplanes nicht zwingend („automatisch“) ein Verkehrsverbot für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren der Abgasnorm Euro 5/V enthalten wird. Dass ein solcher „Automatismus“ mit der genannten Formulierung ausdrücklich ausgeschlossen werden sollte, haben insbesondere die obersten Regierungsvertreter des Vollstreckungsschuldners inzwischen sowohl in mehreren öffentlichen Presseverlautbarungen ausdrücklich bestätigt (vgl. insb. Bericht „Erste Fahrverbote treffen 30 000 Stuttgarter“ in der Stuttgarter Zeitung vom 12.07.2018 und Bericht „Bei Fahrverboten viele Fragen ungelöst“ in der Stuttgarter Zeitung vom 25.07.2018) als auch in der Plenarsitzung des Landtages vom 18.07.2018 unter TOP 1.
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Damit lässt sich dem Absatz 2 der Maßnahme M1 im Ergebnis aber lediglich entnehmen, dass in die nun beabsichtigte 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplans, die bis mindestens 31.12.2019 geltend soll, definitiv kein Verkehrsverbot für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren der Abgasnorm Euro 5/V aufgenommen wird und sich der Vollstreckungsschuldner für den Fall einer (4.) Fortschreibung des Luftreinhalteplans darüber hinaus bereits jetzt vorbehält, sogar über den 01.01.2020 hinaus auf die Festsetzung eines solchen Verkehrsverbotes selbst dann zu verzichten, wenn die genannten Immissionsgrenzwerte am 31.12.2019 immer noch erheblich überschritten sind.
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Mit der zuletzt beabsichtigten Maßnahme M1 bleibt der Vollstreckungsschuldner folglich sogar noch hinter der im ursprünglichen 3. Planentwurf vom Mai 2017 unter Ziffer 6.2.1 vorgesehen Maßnahme M1 zurück, mit der er die Eignung und Notwendigkeit eines Verkehrsverbots für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren der Abgasnorm Euro 5/V zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Immissionsgrenzwerte bereits anerkannt und deren Umsetzung er deshalb an keine weiteren Voraussetzungen mehr geknüpft hatte als die Einführung einer „Blauen Plakette“, deren rechtliche Notwendigkeit für die Bekanntgabe des Verkehrsverbotes das Bundesverwaltungsgericht inzwischen aber verneint hat (vgl. BVerwG, a.a.O., RN 51ff, in juris).
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Es steht daher außer Zweifel, dass der Vollstreckungsschuldner mit der nun beabsichtigten Maßnahme M1 seiner Verpflichtung aus dem Urteil nicht in vollem Umfang nachkommen wird, weil diese - im Gegensatz zu der noch im Planentwurf vom Mai 2017 unter Ziffer 6.2.1 vorgesehenen Maßnahme M1 - kein Verkehrsverbot für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren der Abgasnorm Euro 5/V mehr enthält.
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2.2.4. Andere, einem Verkehrsverbot gleichwertige Luftreinhaltemaßnahmen sind zur Aufnahme in den Planentwurf zur 3. Fortschreibung bislang ebenfalls nicht vorgesehen. Insbesondere handelt es sich bei dem vom Vollstreckungsschuldner in Betracht gezogenen „Maßnahmenpaket zur Luftreinhaltung“ im Bereich „Infrastruktur, ÖPNV, Elektromobilität, Innovationen sowie Soft- und Hardware-Nachrüstung“ um keine gleichwertigen Handlungsalternativen zu dem genannten Verkehrsverbot. Diese können daher den Verzicht des Vollstreckungsschuldners auf eine Aufnahme des genannten Verkehrsverbots in den Planentwurf nicht rechtfertigen. Für die unter Ziffer 4 der Anlage AG 4 zum Anwaltsschriftsatz vom 16.07.2018 im Einzelnen aufgelisteten Vorhaben gelten vielmehr die Feststellungen des Gerichts im Urteil vom 26.07.2017 zu den im ursprünglichen Planentwurf vom Mai 2017 enthaltenen Maßnahmen M3 bis M20 entsprechend:
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Bei der weit überwiegenden Mehrzahl der aufgelisteten Vorhaben handelt es sich bereits um keine Luftreinhaltemaßnahmen im Rechtssinne, weil es sich teilweise lediglich um inhaltlich unsubstantiierte Absichtserklärungen des Vollstreckungsschuldners handelt oder - soweit die Vorhaben von Dritten realisiert werden sollen - es ausnahmslos an rechtsverbindlichen Vorgaben zur Sicherstellung ihrer Umsetzung und zu den jeweiligen Umsetzungszeitpunkten fehlt. Bei den aufgelisteten Vorhaben handelt es sich zudem ausschließlich um mittel- und langfristige Projekte, deren Verwirklichung weder bis Mitte noch bis Ende 2019 zu erwarten ist und die folglich bereits aus diesem Grund keinen mit den Wirkungen des Verkehrsverbots gleichwertigen Beitrag zur Emissionsminderung werden leisten können.
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Einen entsprechenden Nachweis - etwa durch Vorlage eines entsprechenden Wirkungsgutachtens mit konkreten Feststellungen zu den Emissionsminderungspotenzialen der einzelnen Projekte des „Maßnahmenpakets“ - hat auch der Vollstreckungsschuldner, der für einen solchen Erfüllungseinwand darlegungs- und nachweispflichtig wäre, bislang nicht geführt.
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2.3. Der Vollstreckungsschuldner kann einen rechtlichen Handlungsspielraum für die mit der jetzigen Maßnahme M1 beabsichtigte (weitere) Verschiebung der Festsetzung des Verkehrsverbotes für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren der Schadstoffklasse Euro 5/V bis mindestens Ende 2019 oder sogar über diesen Zeitpunkt hinaus nicht aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.02.2018 (7 C 30.17) herleiten.
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2.3.1. Das Bundesverwaltungsgericht hat die rechtliche Zulässigkeit der Festsetzung eines Verkehrsverbotes bejaht und ausdrücklich festgestellt, dass die Festsetzung eines solchen Verkehrsverbotes
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- von Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50//EG verlangt wird, wenn es sich hierbei nach den erstinstanzlichen tatrichterlichen Feststellungen um die einzig geeignete Maßnahme zur schnellstmöglichen Einhaltung der Immissionsgrenzwerte handelt (vgl. BVerwG, a.a.O., RN 32 bis 36),
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- keine Entschädigungsregelung zugunsten der betroffenen Kraftfahrzeugeigentümer erfordert (vgl. BVerwG, a.a.O., RN 48),
65
- bei einer verhältnismäßigen Ausgestaltung mit entsprechenden Übergangs- und Ausnahmeregelungen nicht gegen den in Art. 14 GG verankerten Bestandsschutz des Eigentums verstößt (vgl. BVerwG, a.a.O., RN 49),
66
- mit der in der erstinstanzlichen Entscheidung vorgeschlagenen Beschilderung bekanntgegeben werden kann (vgl. BVerwG, a.a.O., RN 52 bis 58),
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- nicht wegen der erschwerten Kontrollmöglichkeiten solcher Verkehrsverbote rechtswidrig ist (vgl. BVerwG, a.a.O., RN 60 bis 64),
68
- nicht wegen eventueller Verkehrsverlagerungen ausgeschlossen ist, solange diese zu keiner erstmaligen und keinen weiteren Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte an anderer Stelle führen (vgl. BVerwG, a.a.O., RN 65 und 66),
69
- auch nicht aus anderen Gründen (Steigerung des CO2-Ausstoßes; Belange der kommunalen Selbstverwaltung) rechtlich unzulässig ist (vgl. BVerwG, a.a.O., RN 67 und 68).
70
Das Bundesverwaltungsgericht hat damit bestätigt, dass die erstinstanzlichen Ausführungen und Feststellungen zur rechtlichen Zulässigkeit und Umsetzbarkeit des genannten zonalen Verkehrsverbotes im Einklang mit Bundesrecht stehen (vgl. BVerwG, a.a.O., RN 13).
71
2.3.2. Soweit das Bundesverwaltungsgericht der Revision des Vollstreckungsschuldners stattgegeben und die dem Vollstreckungsschuldner auferlegte Verpflichtung unter Bezugnahme auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beschränkt hat (vgl. hierzu im Einzelnen BVerwG, a.a.O., Ziffer B., RN 38 bis 43), betreffen diese Einschränkungen nicht die Zulässigkeit der Festsetzung des Verkehrsverbotes, sondern ausschließlich dessen inhaltliche Ausgestaltung.
72
Das Bundesverwaltungsgericht hat unter Ziffer B.1.a., Randnummer 41 seines Urteils aus Gründen der Verhältnismäßigkeit lediglich eine gestufte Einführung der zonalen Verkehrsverbote durch Einräumung unterschiedlicher „Übergangsfristen“ (Euro 3 und 4: keine; Euro 5: nicht vor dem 01.09.2019) für rechtlich geboten erachtet und dies mit den unterschiedlichen Nutzungszeiträumen bei (älteren) Diesel-Kraftfahrzeugen der Abgasnormen 3 bzw. 4 (mindestens seit 01.01.2001 bzw. 01.01.2011 oder länger) und bei (neueren) Diesel-Kraftfahrzeugen der Abgasnorm 5 (mindestens seit dem 01.09.2015 oder länger) begründet. Diese einschränkenden Vorgaben beziehen sich nach ihrem klaren Wortlaut ausdrücklich auf die „nähere Ausgestaltung des in Betracht zu ziehenden Verkehrsverbots“ und damit ausschließlich auf den im Rahmen der Maßnahme (hier: M1) festzulegenden Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verkehrsverbotes. Allein dieser Zeitpunkt muss aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nach dem 01.09.2019 liegen. Diesen Vorgaben kann der Vollstreckungsschuldner bereits dadurch entsprechen, dass er für das Inkrafttreten des festzusetzenden Verkehrsverbots für Diesel-Kraftfahrzeuge der Abgasnorm 5 einen Zeitpunkt nach dem 01.09.2019 festlegt.
73
Aus diesen Vorgaben zur Gestaltung des Verkehrsverbotes kann der Vollstreckungsschuldner folglich keine Befugnis ableiten, die Festsetzung des Verkehrsverbotes im Rahmen der Fortschreibung des Luftreinhalteplans auf einen - noch dazu bislang völlig unbestimmten - späteren Zeitpunkt zu verschieben.
74
Ein solcher Handlungsspielraum ergibt sich auch nicht aus den Ausführungen unter Ziffer B.1.a., Randnummer 44 des Urteils, die sich ebenfalls ausdrücklich auf die „Festlegung des Zeitpunkts der Geltung von etwaigen Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge insbesondere der Abgasnorm Euro 5“ beziehen und lediglich klarstellen, dass der Vollstreckungsschuldner dabei die zwischenzeitliche Entwicklung und insbesondere eine deutlich stärkere Abnahme der Grenzwertüberschreitungen als bisher prognostiziert zu berücksichtigen hat, allerdings nur, wenn sich dies aus „aktuellen Erhebungen“ ergibt.
75
Solche aktuellen Erhebungen, welche die Richtigkeit der bisherigen Prognosen der Gutachter des Vollstreckungsschuldners im GWG vom April 2017 und in der Ergänzung zum GWG vom Juni 2018 zur voraussichtlichen Entwicklung der Grenzwertüberschreitungen in Frage stellen und einen Verzicht auf die oder eine spätere Einführung des Verkehrsverbotes für Dieselfahrzeuge insbesondere der Abgasnorm Euro 5 im Sinne der BVerwG-Entscheidung bereits jetzt rechtfertigen könnten, liegen derzeit nicht vor. Auch dies bedarf keiner weiteren Darlegung, nachdem der Vollstreckungsschuldner im vorliegenden Vollstreckungsverfahren nichts Gegenteiliges vorgetragen hat.
76
Soweit der Vollstreckungsschuldner lediglich die Erwartung geäußert hat, dass die Grenzwertüberschreitungen aufgrund seines „Maßnahmenpakets zur Luftreinhaltung“ bis Juli 2019 bzw. Ende 2019 so deutlich abnehmen werden, dass die Grenzwerteinhaltung „in Sicht“ ist, ist dies unbeachtlich. Denn das Bundesverwaltungsgericht setzt für einen solchen Verzicht oder eine spätere Einführung ausdrücklich neue Tatsachen aufgrund „aktueller Erhebungen“ voraus, die hier nicht vorliegen.
77
Doch selbst wenn der Vollstreckungsschuldner eine solche erhebliche Verbesserung der Grenzwertüberschreitungen aufgrund seines Maßnahmenpakets bis Ende 2019 tatsächlich für möglich halten würde, würde dies ein Verschieben der ihm auferlegten Verpflichtung zur schnellstmöglichen Schadstoffreduzierung durch Festsetzung eines Verkehrsverbotes Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5 dennoch nicht rechtfertigen. Denn in diesem Fall könnte der Vollstreckungsschuldner der von ihm angenommenen Möglichkeit einer Einhaltung oder nur noch geringfügigen Überschreitung der Immissionsgrenzwerte im Zeitpunkt des vorgesehenen Inkrafttretens des festzusetzenden Verkehrsverbotes problemlos durch einen entsprechenden Vorbehalt in Bezug auf diesen Geltungszeitpunkt Rechnung tragen. Da es sich hierbei um eine auflösende Bedingung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG handeln würde, deren Rechtswirkungen von einem zukünftigen Ereignis abhängt, dessen Eintritt objektiv feststellbar sein muss, wäre eine Formulierung, wonach das Verkehrsverbot zum vorgesehenen Zeitpunkt nicht in Kraft tritt, wenn die Einhaltung der Grenzwerte „in Sicht ist“ allerdings zu unbestimmt (vgl. § 37 Abs. 1 LVwVfG). Um dem Bestimmtheitsgrundsatz und den berechtigten Interessen sowohl der betroffenen Autofahrer als auch der Bewohner der Umweltzone an einer klaren Regelung Rechnung zu tragen, wäre vielmehr eine eindeutige Festlegung erforderlich, bei welcher Überschreitung der geltenden Grenzwerte das Verkehrsverbot (noch) nicht in Kraft tritt. Die Vertreter des Vollstreckungsschuldners haben im Erörterungstermin vom 28.06.2018 zu erkennen gegeben, dass die Formulierung so gemeint sei, dass die Grenzwerte nur noch geringfügig, also in einer Größenordnung von unter 10 % überschritten sein dürften.
78
Sollte der Vollstreckungsschuldner also tatsächlich der Überzeugung sein, mit seinem Maßnahmenpaket die überschrittenen Immissionsgrenzwerte bis zum 01.01.2020 einhalten oder nahezu einhalten zu können, kann er dem durch eine entsprechende Formulierung im Rahmen der festzusetzenden Maßnahme M1 Rechnung tragen, etwa mit dem Inhalt, dass das Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V zum 01.01.2020 nicht in Kraft tritt, wenn die Immissionsgrenzwerte zu diesem Zeitpunkt eingehalten oder nur noch um (...) überschritten sind.
79
Dagegen kann der Vollstreckungsschuldner aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts keinen Handlungsspielraum für sich herleiten, das festzusetzende Verkehrsverbot allein unter Hinweis auf das beabsichtigte Maßnahmenpaket auf unbestimmte Zeit zu verschieben, weil damit das Risiko, dass dieses nicht die erhofften Emissionsminderungen bewirken wird, weiterhin allein der betroffenen Wohnbevölkerung der Umweltzone aufgebürdet würde.
80
Es wird noch darauf hingewiesen, dass der Vollstreckungsschuldner nach den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts zur Verhältnismäßigkeit der Verkehrsverbote befugt ist, eine Ausnahmeregelung für nachgerüstete Kraftfahrzeuge in die 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplans aufzunehmen (vgl. BVerwG, a.a.O., RN 45). Diese bedürfte auch keiner zeitlichen Befristung, wenn die in Betracht kommenden hardware- oder software-Nachrüstungen zu einer Einhaltung der für die Abgasnorm Euro 6/VI geltenden Abgaswerte führen oder dieses Ziel zumindest weitgehend erreicht werden kann und es sich bei diesen Nachrüstungen auch nicht lediglich um reine Software-updates zur Beseitigung einer bislang nicht regelkonformen Motorsteuerungs-Software handelt.
81
3. Da der Vollstreckungsschuldner der im Klageverfahren 13 K 5412/15 mit Urteil vom 26.07.2017 auferlegten Verpflichtung ohne ausreichenden Grund nicht in vollem Umfang nachkommt, ist gegen diesen nach § 172 VwGO das beantragte Zwangsgeld anzudrohen.
82
Bei der Festlegung der Höhe des angedrohten Zwangsgeldes ist in Ausübung ordnungsgemäßen Ermessens wegen des hohen Ranges der betroffenen Rechtsgüter der Vollstreckungsgläubiger (Leben und Gesundheit) der in § 172 VwGO vorgesehen Maximalbetrag von 10.000 Euro sofort auszuschöpfen.
83
Aufgrund dessen, dass der ursprüngliche Entwurf zur 3. Fortschreibung vom Mai 2017 bereits eine zur Erfüllung der auferlegten Verpflichtung geeignete Verkehrsverbotsregelung mit entsprechender Begründung enthielt, die lediglich einer inhaltlichen Anpassung an die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts und des vorliegenden Beschlusses bedarf, hält das Gericht die gesetzte Frist bis 31.08.2018 für ausreichend, um das fehlende Verkehrsverbot für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren der Schadstoffklasse Euro 5/V noch in den ohnehin zeitnah vorzulegenden Planentwurf zur 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplans Stuttgart einzuarbeiten und damit der durch Urteil auferlegten Verpflichtung nachzukommen.
84
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.
85
Eine Streitwertfestsetzung erübrigt sich, da nach Ziffer 5301 des Kostenverzeichnisses zu § 3 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG) für Handlungen der Zwangsvollstreckung nach § 172 VwGO unabhängig von der Schwierigkeit und Bedeutung der Rechtsache lediglich eine Festgebühr von 15 Euro erhoben wird.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 168 ff. VwGO
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 172 VwGO
§ 171 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 172 Satz 1 VwGO
§ 168 Abs. 1 Nr. 3 VwGO
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG
§ 3 Abs. 2 Gerichtskostengesetz
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 K 5412/15
7 C 30.17
22 C 16.14
7 C 21/12