Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-05-27, Aktenzeichen 4 L 54/20

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg, weil die Darlegungen, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO), nicht geeignet sind, die Annahme der geltend gemachten Zulassungsgründe gemäß § 124 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 zu rechtfertigen.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen, wenn der Rechtsmittelführer im Zulassungsverfahren einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten infrage stellt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77 <83>). Schlüssige Gegenargumente in diesem Sinn liegen dann vor, wenn substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände dargelegt werden, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung (im Ergebnis) unrichtig ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2010 - 1 BvR 2011/10 -, juris, Rn. 19). Daran fehlt es hier.
a) Das Verwaltungsgericht hat die Gebührenbescheide des Beklagten vom 3. Juni 2013 sowie vom 11. März 2019 aufgehoben und zur Begründung ausgeführt, der Beklagte sei nicht berechtigt gewesen, Kosten für Rechnungsprüfungen mittels der streitigen Bescheide festzusetzen. Der auf § 127 Abs. 2 GO LSA bzw. § 138 Abs. 2 KVG LSA beruhende öffentlich-rechtliche Kostenerstattungsanspruch könne nicht mittels Verwaltungsakts durchgesetzt werden, weil sich vorliegend zwei Rechtsträger des öffentlichen Rechts (Landkreis und Gemeinde) in ihrer Eigenschaft als Hoheitsträger gegenüberstünden. In derartigen Konstellationen komme ein Handeln durch Verwaltungsakt mangels eines Subordinationsverhältnisses nicht in Betracht, es sei denn, die Verwaltungsaktbefugnis sei ausdrücklich gesetzlich vorgesehen. § 127 Abs. 2 GO LSA bzw. § 138 Abs. 2 KVG LSA lasse sich allerdings keine explizite Handlungsbefugnis entnehmen, die Kosten für die Rechnungsprüfungen gegenüber einer Gemeinde in Form eines Bescheids festzusetzen. Ein Subordinationsverhältnis und eine daraus folgende (implizite) Verwaltungsaktbefugnis folge hier auch nicht aus anderen Regelungen oder aus der „Natur der Sache“. Der Beklagte sei darauf verwiesen, seinen Kostenansatz im Wege der Kostenrechnung geltend zu machen und notfalls im Wege einer Leistungsklage durchzusetzen.
b) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit dieser Ausführungen wirft das Zulassungsvorbringen nicht auf.
aa) Dies gilt zunächst für den Einwand, ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch sei vorliegend nicht gegeben, weil dieser eine Vermögensverschiebung ohne rechtlichen Grund voraussetze; der Beklagte sei allerdings nicht ohne Rechtsgrund, sondern aufgrund von § 127 GO LSA bzw. § 138 KVG LSA tätig geworden. Insoweit erschließt sich bereits nicht, weshalb das Fehlen der Voraussetzungen eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs die tragende Auffassung des Verwaltungsgerichts in Zweifel ziehen sollte, es fehle vorliegend an der Befugnis, durch Verwaltungsakt zu handeln. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht den Beklagten zur Geltendmachung seines Anspruchs nicht auf den (allgemeinen) öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch - ein Institut des Staatshaftungsrechts (vgl. Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, S. 529 ff.) - verwiesen, sondern auf den auf § 127 Abs. 2 GO LSA bzw. § 138 Abs. 2 KVG LSA beruhenden „öffentlich-rechtlichen Kostenerstattungsanspruch“ (Urteilsumdruck S. 7, Absatz 2; siehe auch Urteilsumdruck S. 8, Absatz 3 am Ende: „Dem Kläger [gemeint: Beklagten] ist es möglich, seinen Kostenansatz im Wege der Kostenrechnung geltend zu machen und notfalls im Wege einer Leistungsklage durchzusetzen.“). Insoweit ist das Verwaltungsgericht nicht davon ausgegangen, dass der Beklagte die Rechnungsprüfung „rechtsgrundlos“ durchgeführt habe, sondern aufgrund der entsprechenden Aufgabenzuweisung in § 127 Abs. 2 GO LSA bzw. § 138 Abs. 2 KVG LSA (siehe etwa Urteilsumdruck S. 8, letzter Absatz und passim).
bb) Nicht weiterführend ist vorliegend der Verweis auf die Rechtslage in Thüringen und Hessen, wonach die Landkreise, die die Rechnungsprüfung für die Gemeinden durchführten, befugt seien, Prüfungsgebühren durch Verwaltungsakt auf Grundlage einer Satzung zu erheben. Der Beklagte übersieht die insoweit abweichende Rechtslage in diesen Ländern. So heißt es in § 81 Abs. 2 Satz 1 ThürKO, dass Landkreise, deren Rechnungsprüfungsämter nach § 81 Abs. 1 Satz 3 ThürKO tätig werden, hierfür Gebühren nach Maßgabe einer Gebührensatzung erheben. § 129 Satz 4 HGO lautet: „Zum Ausgleich der Kosten, die dem Landkreis durch diese Prüfungstätigkeit entstehen, können Prüfungsgebühren erhoben werden“. Diese Normen enthalten ausdrückliche Befugnisse für die Erhebung von Prüfungsgebühren (durch Verwaltungsakt), die in § 127 Abs. 2 GO LSA bzw. § 138 Abs. 2 KVG LSA fehlen, wo stattdessen ein Kostenerstattungsanspruch normiert wird. Mangels Befugnis zur Gebührenerhebung fehlt es zugleich an der Verwaltungsaktbefugnis, die nach (zutreffender) Auffassung des Verwaltungsgerichts allerdings Voraussetzung für das Handeln durch Verwaltungsakt ist. Aus der Kommentierung von Stelkens ergibt sich entgegen der Auffassung des Beklagten nichts anderes, soweit es dort heißt, Verwaltungsträger können (Hervorhebung im Original) im Verhältnis zueinander auch Regelungen im Sinne des § 35 VwVfG erlassen. Denn weiter wird ausgeführt, die Fähigkeit zum Erlass eines Verwaltungsakts sage nichts über die Berechtigung für diese Handlungsform aus (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 187). Die Befugnis zur Gebührenerhebung oder eine sonstige Verwaltungsaktbefugnis lässt sich - wie ausgeführt - § 127 Abs. 2 GO LSA bzw. § 138 Abs. 2 KVG LSA nicht entnehmen. Dem entsprechend führt auch der Verweis des Beklagten auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Meiningen vom 23. Januar 2007 (2 K 484/04) nicht weiter, weil sich dieses auf die Rechtslage in Thüringen (§ 81 ThürKO) bezieht.
cc) Soweit der Beklagte ausführt, die Aufgabe zur Rechnungsprüfung nach § 127 Abs. 2 GO LSA bzw. § 138 Abs. 2 KVG LSA könne nur als Pflichtaufgabe des Landkreises verstanden werden, die als von der Klägerin veranlasste Amtshandlung im Sinne von § 4 Abs. 1 KAG-LSA den Beklagten auch zur Erhebung von Gebühren auf satzungsrechtlicher Grundlage berechtige, ist auch dies unbehelflich. Es handelt sich hierbei letztlich um eine petitio principii, mit der die ganz überwiegende und auch vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung, ein Handeln durch Verwaltungsakt komme zwischen verschiedenen Hoheitsträgern grundsätzlich - abgesehen von gesetzlich geregelten Ausnahmen - nicht in Betracht (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 185 f., m.w.N.; explizit zur Geltendmachung von Geldleistungsansprüchen zwischen Verwaltungsträgern auch Schoch, Jura 2010, S. 670 <676>), nicht substantiiert in Zweifel gezogen wird. Im Übrigen deutet die Formulierung, die Rechnungsprüfung obliege dem Rechnungsprüfungsamt des Landkreises „auf Kosten der Gemeinde“ (§ 127 Abs. 2 GO LSA bzw. § 138 Abs. 2 KVG LSA) eher darauf hin, dass der Landkreis hier anstelle der Gemeinde tätig wird, das heißt eine Aufgabe der Gemeinde wahrnimmt und keine eigene (Pflicht-)Aufgabe (vgl. Kraft-Zörcher/Neubauer, LKV 2000, S. 528 <531>, zur entsprechenden Formulierung in § 114 Abs. 3 Bbg LKO).
dd) Schließlich greift auch der Einwand nicht durch, es sei widersprüchlich, wenn das Verwaltungsgericht einerseits die Auffassung vertrete, die Rechnungsprüfungsgebühren seien nicht in Form eines Verwaltungsakts zu erheben, andererseits jedoch bemängele, dass das erforderliche Vorverfahren gemäß §§ 68 ff. VwGO nicht durchgeführt worden sei. Dem ist nicht zu folgen. Das Vorverfahren als Zulässigkeitsvoraussetzung einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ist - sofern nicht ausnahmsweise etwas anderes gesetzlich bestimmt ist (§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO) - stets durchzuführen, wenn ein Verwaltungsakt angefochten oder der Erlass eines Verwaltungsaktes begehrt wird. Voraussetzung für die Einleitung eines Vorverfahrens ist also, dass objektiv ein Verwaltungsakt vorliegt bzw. begehrt wird. Ob der Verwaltungsakt - etwa mangels Verwaltungsaktbefugnis - rechtswidrig oder gar nichtig ist, ist für die Frage der Erforderlichkeit der Durchführung eines Vorverfahrens dagegen unerheblich (vgl. Dolde/Porsch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 68 Rn. 5 , m.w.N.). Dass der Beklagte seine bisherige Rechtsauffassung mit Blick auf § 8a Abs. 2 Nr. 4b AG VwGO LSA korrigiert hat, ist vor diesem Hintergrund ohne Relevanz.
2. Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist eine Rechtssache, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich und im Sinne der Rechtseinheit klärungsbedürftig ist (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 11. Februar 2008 - 2 BvR 2575/07 -, juris, Rn. 12; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 28. November 2016 - 4 L 46/16 -, juris, Rn. 9). Zur Darlegung des Zulassungsgrundes ist die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage entweder schon auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden oder aber (ggf. ergänzend) auf der Basis bereits vorliegender Rechtsprechung ohne weiteres beantworten lässt.
Nach diesen Grundsätzen ist die von dem Beklagten aufgeworfene Rechtsfrage,
„ob die Landkreise als Ausgleich der dafür anfallenden Kosten von den geprüften Gemeinden auf der Grundlage des § 138 KVG LSA i.V.m. §§ 2, 4 KAG LSA i.V.m. einer Verwaltungsgebührensatzung mittels Verwaltungsakt/Gebührenbescheid oder auf andere Art und Weise Kosten erheben dürfen/müssen“,
nicht klärungsbedürftig, denn sie lässt sich ohne weiteres aufgrund der vorliegenden Rechtsprechung und des Gesetzeswortlauts beantworten. Es entspricht - wie ausgeführt - der ganz überwiegenden Auffassung in Rechtsprechung und Literatur, dass ein Handeln durch Verwaltungsakt zwischen verschiedenen Hoheitsträgern grundsätzlich - abgesehen von gesetzlich geregelten Ausnahmen - nicht zulässig ist (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 185 f., m.w.N.; explizit zur Geltendmachung von Geldleistungsansprüchen zwischen Verwaltungsträgern auch Schoch, Jura 2010, S. 670 <677>). § 138 Abs. 2 KVG LSA lässt - im Gegensatz zu entsprechenden Kostenregelungen anderer Länder (§ 81 Abs. 2 Satz 1 ThürKO, § 129 Satz 4 HGO) - ein Handeln durch Verwaltungsakt gerade nicht zu. Danach ist der Landkreis nach zutreffender Ansicht des Verwaltungsgerichts darauf verwiesen, den Anspruch auf Erstattung der Kosten für die „auf Kosten der Gemeinde“ durchgeführte Rechnungsprüfung im Wege einer Kostenrechnung geltend zu machen und notfalls im Wege der Leistungsklage durchzusetzen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 ff. VwGO
§§ 2, 4 KAG LSA
§ 127 GO LSA
§ 138 KVG
§ 35 VwVfG
§ 81 ThürKO
§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 127 Abs. 2 GO LSA
§ 138 Abs. 2 KVG
§ 81 Abs. 2 Satz 1 ThürKO
§ 81 Abs. 1 Satz 3 ThürKO
§ 129 Satz 4 HGO
§ 4 Abs. 1 KAG-LSA
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 8a Abs. 2 Nr. 4b AG VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 77
1 BvR 461/03
1 BvR 2011/10
2 K 484/04
2 BvR 2575/07
4 L 46/16