Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen (Sachsen, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-06-12, Aktenzeichen Vf. 13-II-21 (HS)

Tenor:
Vf. 13-II-21 (HS) verkündet am 12. Juni 2025 gez. Zschämisch Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle DER VERFASSUNGSGERICHTSHOF DES FREISTAATES SACHSEN IM NAMEN DES VOLKES Urteil In dem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle des Abgeordneten Jörg Urban und weiterer 37 Mitglieder des 7. Sächsischen Landtages, - Antragsteller - Verfahrensbevollmächtigte: 1) Höcker Rechtsanwälte PartGmbB, Friesenplatz 1, 50672 Köln, 2) Rechtsanwalt Dr. Joachim M. Keiler, Reisewitzer Straße 44, 01159 Dresden, hat der Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen durch den Präsidenten des Verfassungs- gerichtshofes Matthias Grünberg, den Richter Andreas Wahl, die Richterinnen Simone Herber- ger, Elisa Hoven und die Richter Markus Jäger, Dirk Kirst, Klaus Schurig, Stefan Ansgar Strewe und Arnd Uhle aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 11. April 2025 für Recht erkannt:
2 I. 1. § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2 sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt zum Schutz vor dem Coronavirus SARS-CoV-2 und COVID-19 (Sächsische Corona-Schutz-Verordnung – SächsCoronaSchVO) vom 26. Januar 2021 (SächsGVBl. S. 162) und § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2 sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 (SächsGVBl. S. 213) verstießen gegen Art. 22 Abs. 1 SächsVerf und waren nicht mit der Verfassung des Freistaates Sachsen vereinbar. 2. § 2c SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 und § 2c SächsCoronaSchVO vom 12. Feb- ruar 2021 verstießen gegen Art. 16 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf und waren nicht mit der Verfassung des Freistaates Sachsen vereinbar. § 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Ja- nuar 2021 und § 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 verstie- ßen gegen Art. 16 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf und waren nicht mit der Verfassung des Freistaates Sachsen vereinbar, soweit sie sich auf § 2c SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 und 12. Februar 2021 bezogen. 3. § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Ja- nuar 2021 und § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 waren mit der Verfassung des Freistaates Sachsen vereinbar. 4. § 2b Satz 1, 2 Nr. 16 sowie § 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 und § 2b Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 19 sowie § 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 waren mit der Maßgabe mit der Verfassung des Freistaates Sachsen vereinbar, dass auch das bloße Verweilen im Freien unter Berücksichtigung der Kontaktbe- schränkungen des § 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 und 12. Februar 2021 gestattet war. § 2b Satz 1, 2 Nr. 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 und § 2b Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 7 SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 waren mit der Verfassung des Freistaates Sachsen vereinbar; insoweit waren die sich hierauf beziehenden § 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 und § 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 mit der Verfassung des Freistaates Sachsen vereinbar. 5. § 9 Abs. 3 sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. f SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 und § 9 Abs. 3 sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. e SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 waren mit der Verfassung des Freistaates Sachsen vereinbar. 6. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag als unzulässig verworfen.
3 II. Der Freistaat Sachsen hat den Antragstellern die notwendigen Auslagen zu einem Fünftel zu erstatten. Gründe: A. Die Antragsteller, 38 von 119 Mitgliedern des 7. Sächsischen Landtages, wenden sich mit am 4. Februar 2021 bei dem Verfassungsgerichtshof eingegangenen und mit Schriftsatz vom 5. Februar 2021 ergänzten Antrag im Wege der abstrakten Normenkontrolle gegen mehrere Vorschriften der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales und Gesell- schaftlichen Zusammenhalt zum Schutz vor dem Coronavirus SARS-CoV-2 und COVID-19 (Sächsische Corona-Schutz-Verordnung – SächsCoronaSchVO) vom 26. Januar 2021 (SächsGVBl. S. 162). Weiterhin wenden sie sich mit der Erweiterung des Antrags vom 1. März 2021 gegen mehrere Vorschriften der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vom 12. Feb- ruar 2021 (SächsGVBl. S. 213). I. 1. Die Sächsische Corona-Schutz-Verordnung vom 26. Januar 2021 wurde durch die Staatsministerin für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt ausgefertigt und am 27. Januar 2021 im Sächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt (SächsGVBl. S. 162) verkündet. Sie trat am 28. Januar 2021 in Kraft, mit Ablauf des 14. Februar 2021 außer Kraft (vgl. § 12 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021) und wurde durch die am 13. Februar 2021 im Sächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt (SächsGVBl. S. 213) verkündete Sächsische Corona-Schutz-Verordnung vom 12. Februar 2021 abgelöst. Diese trat am 15. Februar 2021 in Kraft und mit Ablauf des 7. März 2021 außer Kraft (vgl. § 12 SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021). Konkret wenden sich die Antragsteller gegen § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2, § 2b, § 2c, § 2d, § 4 Abs. 2 Nr. 8, 23, 25, § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 3 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 sowie gegen die damit korrespondierenden Ordnungswidrigkeitentatbestände des § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, c, d, f, Nr. 2 Buchst. a, b SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021. Diese Vorschriften lauteten wie folgt: § 2 Kontaktbeschränkung, Abstandsregelung (1) Der gemeinsame Aufenthalt im öffentlichen Raum, in privat genutzten Räumen und auf privat genutzten Grundstücken ist nur gestattet 1. den Angehörigen eines Hausstands, in Begleitung der Partnerin oder des Partners und mit Personen, für die ein Sorge- oder Umgangsrecht besteht und 2. einem Angehörigen eines weiteren Hausstands.
4 Satz 1 gilt nicht für die Unterbringung von Flüchtlingen in Aufnahmeeinrichtungen oder Gemeinschaftunterkünften, gemeinschaftliche Wohnformen der Eingliederungs- hilfe nach § 7 Absatz 1 Nummer 2 und 4 und für Assistenzkräfte bei Menschen mit Behinderungen sowie für Obdachloseneinrichtungen. Abweichend von Satz 1 ist die wechselseitige, unentgeltliche, nicht geschäftsmäßige Beaufsichtigung für Kinder un- ter 14 Jahren in festen, familiären oder nachbarschaftlich organisierten Betreuungs- gemeinschaften zulässig, wenn sie Kinder aus höchstens zwei Hausständen umfasst. Dies gilt auch für pflegebedürftige Angehörige. (2) – (3) (…) (4) Absatz 1 gilt nicht für Zusammenkünfte der Staatsregierung und der kommunalen Vertretungskörperschaften sowie die Teilnahme an oder Wahrnehmung von Termi- nen der Behörden, Gerichte, Staatsanwaltschaften oder anderer Stellen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, und Maßnahmen, die der Versorgung oder der Gesundheits- fürsorge der Bevölkerung dienen, für Zusammenkünfte von kommunalen Räten und von deren Ausschüssen und Organen, Nominierungsveranstaltungen von Parteien und Wählervereinigungen und notwendige Gremiensitzungen von juristischen Personen des privaten und öffentlichen Rechts, von rechtsfähigen und teilrechtsfähigen Gesell- schaften und Gemeinschaften, für Betriebsversammlungen und Veranstaltungen der Tarifpartner sowie für angeordnete Maßnahmen zur Tierseuchenbekämpfung und zur Prävention der Afrikanischen Schweinepest einschließlich der Jagdausübung. Die Teilnahme an öffentlichen Sitzungen und Terminen ist nach den geltenden Vorschrif- ten zu gewährleisten. § 2a Kirchen und Religionsgemeinschaften, Eheschließungen und Beerdigungen (1) § 2 Absatz 1 gilt nicht für Zusammenkünfte in Kirchen und auf den für die Reli- gionsausübung bestimmten Grundstücken und in Gebäuden von Religionsgemein- schaften zum Zwecke der Religionsausübung sowie für Eheschließungen und Beerdi- gungen im engsten Familienkreis. An Eheschließungen und Beerdigungen dürfen nicht mehr als zehn Personen teilnehmen. (…) (2) (…) § 2b Ausgangsbeschränkung Das Verlassen der Unterkunft ohne triftigen Grund ist untersagt. Triftige Gründe sind: 1. die Abwendung einer Gefahr für Leib, Leben, Kindeswohl und Eigentum, 2. die Ausübung beruflicher und ehrenamtlicher Tätigkeiten sowie zur Sicherstel- lung der Versorgung in Einrichtungen des Gesundheits- und Sozialwesens oder zur Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben, 3. der Besuch der Schule und von Einrichtungen der Kindertagesbetreuung, Ein- richtungen und Diensten der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderun- gen, teilstationären Einrichtungen gemäß § 71 Absatz 2 des Elften Buches Sozi- algesetzbuch – Soziale Pflegeversicherung – (Artikel 1 des Gesetzes vom 26. Mai 1994, BGBl. I S. 1014, 1015), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 22. Dezember 2020 (BGBl. I S. 3299) geändert worden ist, von Schulungen zur Pandemiebekämpfung, zur unmittelbaren Vorbereitung und Durchführung von unaufschiebbaren Prüfungen im Bereich der berufsbezogenen, schulischen oder akademischen Aus- und Fortbildung, von Einrichtungen zur Durchführung von Pflegekursen sowie von Kirchen und anderen Orten der Religionsausübung, 4. Versorgungsgänge für die Gegenstände des täglichen Bedarfs und der Grundver- sorgung nach § 4 Absatz 1 Satz 2 sowie die Inanspruchnahme sonstiger Dienst- leistungen im Umkreis von 15 Kilometern des Wohnbereichs, der Unterkunft oder des Arbeitsplatzes oder zur nächstgelegenen Einrichtung nach § 4 Absatz 1 Satz 2, 5. die Wahrnehmung des notwendigen Lieferverkehrs, einschließlich Brief- und Versandhandel,
5 6. Fahrten von Feuerwehr-, Rettungs- oder Katastrophenschutzkräften sowie des Technischen Hilfswerks und des Krankentransportes zum jeweiligen Stützpunkt oder Einsatzort, 7. die Inanspruchnahme medizinischer, psychosozialer und veterinärmedizinischer Versorgungsleistungen, heilpädagogischer Förderung nach dem Neunten Buch Sozialgesetzbuch vom 23. Dezember 2016 (BGBl. I S. 3234), das zuletzt durch Artikel 3 Absatz 6 des Gesetzes vom 9. Oktober 2020 (BGBl. I S. 2075) geändert worden ist, sowie der Besuch Angehöriger der Heil- und Gesundheitsberufe, so- weit dies medizinisch erforderlich ist oder im Rahmen einer dringend erforderli- chen seelsorgerischen Betreuung, 8. der Besuch von Ehe- und Lebenspartnern sowie von Partnern von Lebensgemein- schaften, hilfsbedürftigen Menschen, Kranken oder Menschen mit Einschränkun- gen und die Wahrnehmung des Sorge- und Umgangsrechts im jeweiligen priva- ten Bereich sowie Besuche im Sinne des § 7 Absatz 1, 9. die Teilnahme an Zusammenkünften der Staatsregierung und der kommunalen Vertretungskörperschaften sowie die Teilnahme an oder Wahrnehmung von Ter- minen der Behörden, Gerichte, Staatsanwaltschaften oder anderer Stellen, die öf- fentliche Aufgaben wahrnehmen (einschließlich Rechtsanwälte, Notare und rechtliche Betreuung); dazu gehört auch die Teilnahme an öffentlichen Gerichts- verhandlungen, die Einsichtnahme in Unterlagen, die nach den geltenden Vor- schriften auszulegen oder niederzulegen sind, die Wahrnehmung von Terminen kommunaler Räte und von deren Ausschüssen und Organen sowie Maßnahmen, die der Versorgung oder der Gesundheitsfürsorge der Bevölkerung oder dem Kin- derschutz dienen. Die Teilnahme an öffentlichen Sitzungen und Terminen ist nach den geltenden Vorschriften zu gewährleisten; 10. die Teilnahme an notwendigen Gremiensitzungen von juristischen Personen des privaten und öffentlichen Rechts, rechtsfähigen und teilrechtsfähigen Gesell- schaften und Gemeinschaften, an Betriebsversammlungen und Veranstaltungen der Tarifpartner sowie an Nominierungsveranstaltungen von Parteien und Wäh- lervereinigungen, 11. die Wahrnehmung unaufschiebbarer Termine gemeinsam mit einer Person eines weiteren Hausstands bei Steuerberatern, Wirtschaftsprüfern und Bestattern, 12. Zusammenkünfte und Besuche nach § 2 Absatz 1, 13. die Begleitung von unterstützungsbedürftigen Personen und Minderjährigen, 14. die Teilnahme an einer Eheschließung nach § 2a Absatz 1, 15. die Begleitung Sterbender im engsten Familienkreis sowie die Teilnahme an Be- erdigungen nach § 2a Absatz 1, 16. Sport und Bewegung im Freien im Umkreis von 15 Kilometern des Wohnbe- reichs oder der Unterkunft sowie der Besuch des eigenen oder gepachteten Klein- gartens oder Grundstücks unter Einhaltung der Kontaktbeschränkung nach § 2 Absatz 1, 17. unabdingbare Handlungen zur Versorgung von Tieren, 18. die Teilnahme an Versammlungen nach Maßgabe von § 9, 19. die Nutzung von Einrichtungen und Angeboten, deren Betrieb nicht nach dieser Verordnung oder einer Allgemeinverfügung der zuständigen kommunalen Be- hörde untersagt ist und die nicht in den Nummern 1 bis 18 genannt werden. § 2c Ausgangssperre (1) Im Freistaat Sachsen gilt zwischen 22 Uhr und 6 Uhr des Folgetages eine erwei- terte Ausgangsbeschränkung (Ausgangssperre). Das Verlassen der Unterkunft ist in dieser Zeit nur aus den folgenden triftigen Gründen zulässig: 1. die Abwendung einer Gefahr für Leib, Leben, Kindeswohl und Eigentum, 2. die Jagd zur Prävention der Afrikanischen Schweinepest, 3. die Ausübung beruflicher oder schulischer Tätigkeiten und kommunalpolitischer Funktionen einschließlich des hierfür erforderlichen Weges zur Notbetreuung oder Präsenzbeschulung nach § 5a einschließlich der Teilnahme an der Schüler- beförderung, 4. die Wahrnehmung des notwendigen Lieferverkehrs, einschließlich Brief- und Versandhandel, 5. Fahrten von Feuerwehr-, Rettungs- oder Katastrophenschutzkräften zum jeweili- gen Stützpunkt oder Einsatzort,
6 6. der Besuch von Ehe- und Lebenspartnern sowie von Partnern von Lebensgemein- schaften, hilfsbedürftigen Menschen, Kranken oder Menschen mit Einschränkun- gen und die Wahrnehmung des Sorge- und Umgangsrechts im jeweiligen privaten Bereich sowie Besuche im Sinne des § 7 Absatz 1, 7. die Inanspruchnahme medizinischer, psychosozialer und veterinärmedizinischer Versorgungsleistungen sowie der Besuch Angehöriger der Heil- und Gesund- heitsberufe, soweit dies medizinisch erforderlich ist oder im Rahmen einer erfor- derlichen seelsorgerischen Betreuung, 8. die Begleitung von unterstützungsbedürftigen Personen und Minderjährigen, 9. die Begleitung Sterbender im engsten Familienkreis, und 10. unabdingbare Handlungen zur Versorgung von Tieren. (2) Wird der Inzidenzwert von 100 Neuinfektionen auf 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen im Freistaat Sachsen an fünf Tagen andauernd unterschritten, kann der Landkreis oder die Kreisfreie Stadt die Ausgangssperre aufheben, wenn der Inzi- denzwert von 100 Neuinfektionen auf 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen im Landkreis oder der Kreisfreien Stadt an fünf Tagen andauernd unterschritten wird und die Ausgangssperre nicht weiterhin zur Bekämpfung der SARS-CoV-2-Pandemie erforderlich ist. Maßgeblich für den Inzidenzwert nach Satz 1 sind die veröffentlichten Zahlen des tagesaktuellen Lageberichts des Robert Koch-Instituts. Das Erreichen des maßgeblichen Inzidenzwertes nach Satz 1 ist durch die oberste Landesgesundheitsbe- hörde und die zuständige kommunale Behörde öffentlich bekannt zu machen. Die Aufhebung der Ausgangssperre ist durch die zuständige kommunale Behörde öffent- lich bekannt zu machen. § 2d Alkoholverbot Der Konsum von Alkohol ist auf den öffentlichen Verkehrsflächen der Innenstädte und an sonstigen öffentlichen Orten unter freiem Himmel, an denen sich Menschen entweder auf engem Raum oder nicht nur vorübergehend aufhalten, zu untersagen. Die konkret betroffenen Örtlichkeiten sind jeweils von der zuständigen Kreisfreien Stadt oder dem zuständigen Landkreis festzulegen. § 4 Schließung von Einrichtungen und Angeboten (1) (…) (2) Untersagt ist mit Ausnahme zulässiger Onlineangebote der Betrieb von: 1.-7. (…) 8. Anlagen und Einrichtungen des Sportbetriebs einschließlich Skiaufstiegsanlagen; das Verbot und die personenmäßige Beschränkung nach § 2 gelten nicht für sport- liche Betätigungen auf diesen Anlagen für Sportlerinnen und Sportler, a) für die ein Arbeitsvertrag besteht, der sie zu einer sportlichen Leistung gegen ein Entgelt verpflichtet und dieses überwiegend zur Sicherung des Lebensunterhalts dient oder die lizenzierte Profisportler sind, b) die dem Bundeskader (Olympiakader, Perspektivkader, Nachwuchskader 1) und Nachwuchskader 2 des Deutschen Olympischen Sportbundes oder dem Spitzen- kader des Deutschen Behindertensportverbandes angehören oder die Kader in ei- nem Nachwuchsleistungszentrum im Freistaat Sachsen, c) in der vertieften sportlichen Ausbildung an Sportoberschulen und Sportgymna- sien, die an der Präsenzbeschulung nach § 5a Absatz 5 teilnehmen, sowie d) von sportwissenschaftlichen Studiengängen, 9.-22. (…) 23. Gastronomiebetrieben sowie Bars, Kneipen und ähnlichen Einrichtungen. Ausge- nommen ist die Lieferung und Abholung von mitnahmefähigen Speisen und Ge- tränken zum Verzehr in der eigenen Häuslichkeit oder am Arbeitsplatz, 24. (…) 25. Betrieben im Bereich der körpernahen Dienstleistung, mit Ausnahme medizinisch notwendiger Behandlungen, 26. (…) (3) (…)
7 § 8 Maßnahmen der zuständigen kommunalen Behörden (1) Die zuständigen kommunalen Behörden können abhängig von der aktuellen regi- onalen Infektionslage verschärfende Maßnahmen ergreifen, die der Eindämmung des Infektionsgeschehens dienen. Die Maßnahmen sind öffentlich bekanntzugeben. Er- griffene Maßnahmen sind durch die zuständigen kommunalen Behörden hinsichtlich ihrer weiteren Aufrechterhaltung zu überprüfen. (2) (…) § 9 Versammlungen (1) Unter freiem Himmel sind Versammlungen im Sinne des Sächsischen Versamm- lungsgesetzes vom 25. Januar 2012 (SächsGVBl. S. 54), das zuletzt durch Artikel 7 des Gesetzes vom 11. Mai 2019 (SächsGVBl. S. 358) geändert worden ist, ausschließ- lich ortsfest und mit höchstens 1 000 Teilnehmerinnen und Teilnehmern zulässig, wenn 1. alle Versammlungsteilnehmerinnen und Versammlungsteilnehmer, die Ver- sammlungsleiterin oder der Versammlungsleiter sowie Ordnerinnen und Ordner eine Mund-Nasenbedeckung tragen; § 3 Absatz 2 gilt entsprechend; 2. zwischen allen Versammlungsteilnehmerinnen und Versammlungsteilnehmern ein Mindestabstand von 1,5 Metern gewahrt wird. (2) Bei fünf Tagen andauernder Überschreitung des Inzidenzwertes von 200 Neuin- fektionen auf 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen im Landkreis oder in der Kreisfreien Stadt sind Versammlungen abweichend von Absatz 1 auf eine Teil- nehmerzahl von maximal 200 Personen begrenzt. Maßgeblich für den Inzidenzwert nach Satz 1 sind die veröffentlichten Zahlen des tagesaktuellen Lageberichts des Ro- bert Koch-Instituts. Das Erreichen des maßgeblichen Inzidenzwertes nach Satz 1 und die von dieser Verordnung abweichenden Maßnahmen sind durch die zuständige kommunale Behörde öffentlich bekannt zu machen. (3) Bei fünf Tagen andauernder Überschreitung des Inzidenzwertes von 300 Neuin- fektionen auf 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen im Landkreis oder in der Kreisfreien Stadt sind Versammlungen abweichend von Absatz 1 auf eine Teil- nehmerzahl von maximal 10 Personen begrenzt. Absatz 2 Satz 2 und 3 gilt entspre- chend. (4) In den Fällen der Absätze 1 bis 3 können im Einzelfall Ausnahmen erteilt werden, wenn des aus infektionsschutzrechtlicher Sicht vertretbar ist. (5) Das Sächsische Versammlungsgesetz bleibt im Übrigen unberührt. § 11 Vollstreckungshilfe, Ordnungswidrigkeiten (1) (…) (2) Ordnungswidrig im Sinne des § 73 Absatz 1a Nummer 24 des Infektionsschutz- gesetzes handelt, wer 1. vorsätzlich a) sich entgegen § 2 Absatz 1 Satz 1 mit weiteren als den dort genannten Personen aufhält, b) (…) c) entgegen § 2a Absatz 1 Satz 2 die zulässige Personenanzahl überschreitet, d) entgegen § 4 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 Einkaufszentren, Einzel- oder Groß- handel, Ladengeschäfte, Einrichtungen oder Angebote öffnet, betreibt, durch- führt, besucht oder nutzt und keine Ausnahme nach Absatz 1 Satz 2 oder Absatz 2 vorliegt, e) (…) f) entgegen § 9 Absatz 1 bis 3 eine Versammlung veranstaltet, die nicht ortsfest ist oder an der mehr Personen teilnehmen als nach § 9 Absatz 1 bis 3 zulässig sind, ohne dass eine Ausnahme nach § 9 Absatz 4 vorliegt, 2. fahrlässig oder vorsätzlich
8 a) entgegen §§ 2b und 2c die Unterkunft ohne triftigen Grund verlässt, b) entgegen § 2d Alkohol in der Öffentlichkeit konsumiert, c)-n) (…) 2. Nach der Erweiterung ihres Antrags wenden sich die Antragsteller gegen § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 2a Abs. 1 Satz 1, 2, § 2b, § 2c, § 2d, § 4 Abs. 2 Nr. 8, 23, 25, § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 3 sowie gegen die korrespondierenden Ordnungswidrigkeitentatbestände des § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, c, d, e, Nr. 2 Buchst. a, b SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021. Diese Vor- schriften lauteten wie folgt: § 2 Kontaktbeschränkung, Abstandsregelung (1) Der gemeinsame Aufenthalt im öffentlichen Raum, in privat genutzten Räumen und auf privat genutzten Grundstücken ist nur gestattet 1. den Angehörigen eines Hausstands, in Begleitung der Partnerin oder des Partners und mit Personen, für die ein Sorge- oder Umgangsrecht besteht und 2. einem Angehörigen eines weiteren Hausstands. Satz 1 gilt nicht für die Unterbringung von Flüchtlingen in Aufnahmeeinrichtungen oder Gemeinschaftsunterkünften, gemeinschaftliche Wohnformen der Eingliede- rungshilfe nach § 7 Absatz 1 Nummer 2 und 4 und für Assistenzkräfte bei Menschen mit Behinderungen sowie für Obdachloseneinrichtungen. Abweichend von Satz 1 ist die wechselseitige, unentgeltliche, nicht geschäftsmäßige Beaufsichtigung für Kinder unter 14 Jahren in festen, familiären oder nachbarschaftlich organisierten Betreuungs- gemeinschaften zulässig, wenn sie Kinder aus höchstens zwei Hausständen umfasst. Dies gilt auch für pflegebedürftige Angehörige. (2) – (3) (…) (4) Absatz 1 gilt nicht für Zusammenkünfte der Staatsregierung und der kommunalen Vertretungskörperschaften sowie die Teilnahme an oder Wahrnehmung von Termi- nen der Behörden, Gerichte, Staatsanwaltschaften oder anderer Stellen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, und Maßnahmen, die der Versorgung oder der Gesundheits- fürsorge der Bevölkerung dienen, für Zusammenkünfte von kommunalen Räten und von deren Ausschüssen und Organen, Nominierungsveranstaltungen von Parteien und Wählervereinigungen und notwendige Gremiensitzungen von juristischen Personen des privaten und öffentlichen Rechts, von rechtsfähigen und teilrechtsfähigen Gesell- schaften und Gemeinschaften, für Betriebsversammlungen und Veranstaltungen der Tarifpartner sowie für angeordnete Maßnahmen zur Tierseuchenbekämpfung und zur Prävention der Afrikanischen Schweinepest einschließlich der Jagdausübung. Die Teilnahme an öffentlichen Sitzungen und Terminen ist nach den geltenden Vorschrif- ten zu gewährleisten. § 2a Kirchen und Religionsgemeinschaften, Eheschließungen und Beerdigungen (1) § 2 Absatz 1 gilt nicht für Zusammenkünfte in Kirchen und auf den für die Reli- gionsausübung bestimmten Grundstücken und in Gebäuden von Religionsgemein- schaften zum Zwecke der Religionsausübung sowie für Eheschließungen und Beerdi- gungen im engsten Familienkreis. An Eheschließungen und Beerdigungen dürfen nicht mehr als zehn Personen teilnehmen. (…) (2) (…) § 2b Ausgangsbeschränkung (1) Das Verlassen der Unterkunft ohne triftigen Grund ist untersagt. Triftige Gründe sind:
9 1. die Abwendung einer Gefahr für Leib, Leben, Kindeswohl und Eigentum, 2. die Ausübung beruflicher und ehrenamtlicher Tätigkeiten sowie zur Sicherstel- lung der Versorgung in Einrichtungen des Gesundheits- und Sozialwesens oder zur Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben, 3. der Besuch der Schule und von Einrichtungen der Kindertagesbetreuung, von Praxiseinrichtungen im Rahmen der beruflichen und studienqualifizierenden Aus-, Fort- und Weiterbildung, von Einrichtungen und Diensten der Eingliede- rungshilfe für Menschen mit Behinderungen, von teilstationären Einrichtungen gemäß § 71 Absatz 2 des Elften Buches Sozialgesetzbuch – Soziale Pflegeversi- cherung – (Artikel 1 des Gesetzes vom 26. Mai 1994, BGBl. I S. 1014, 1015), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 22. Dezember 2020 (BGBl. I S. 3299) geändert worden ist und von Schulungen zur Pandemiebekämpfung, 4. der Besuch von Aus-, Fort- und Weiterbildungseinrichtungen, soweit diese nach § 4 Absatz 2 Nummer 1 geöffnet sind, 5. der Besuch von Einrichtungen zur Durchführung von Pflegekursen, 6. der Besuch von Kirchen und anderen Orten der Religionsausübung, 7. Versorgungsgänge für die Gegenstände des täglichen Bedarfs und der Grundver- sorgung nach § 4 Absatz 1 Satz 2 und 3 und § 4 Absatz 4 sowie zur Inanspruch- nahme sonstiger zulässiger Angebote im Umkreis von 15 Kilometern um den Wohnbereich, die Unterkunft oder den Arbeitsplatz oder zum nächstgelegenen Angebot, 8. die Wahrnehmung des notwendigen Lieferverkehrs, einschließlich Brief- und Versandhandel, 9. Fahrten von Feuerwehr-, Rettungs- oder Katastrophenschutzkräften sowie des Technischen Hilfswerks und des Krankentransportes zum jeweiligen Stützpunkt oder Einsatzort, 10. die Inanspruchnahme medizinischer, psychosozialer und veterinärmedizinischer Versorgungsleistungen, heilpädagogischer Förderung nach dem Neunten Buch Sozialgesetzbuch vom 23. Dezember 2016 (BGBl. I S. 3234), das zuletzt durch Artikel 3 Absatz 6 des Gesetzes vom 9. Oktober 2020 (BGBl. I S. 2075) geändert worden ist, sowie der Besuch Angehöriger der Heil- und Gesundheitsberufe, so- weit dies medizinisch erforderlich ist oder im Rahmen einer dringend erforderli- chen seelsorgerischen Betreuung, 11. der Besuch von Ehe- und Lebenspartnern sowie von Partnern von Lebensgemein- schaften, hilfsbedürftigen Menschen, Kranken oder Menschen mit Einschränkun- gen und die Wahrnehmung des Sorge- und Umgangsrechts im jeweiligen priva- ten Bereich sowie Besuche im Sinne des § 7 Absatz 1, 12. die Teilnahme an Zusammenkünften der Staatsregierung und der kommunalen Vertretungskörperschaften sowie die Teilnahme an oder Wahrnehmung von Ter- minen der Behörden, Gerichte, Staatsanwaltschaften oder anderer Stellen, die öf- fentliche Aufgaben wahrnehmen (einschließlich Rechtsanwälte, Notare und rechtliche Betreuung); dazu gehört auch die Teilnahme an öffentlichen Gerichts- verhandlungen, die Einsichtnahme in Unterlagen, die nach den geltenden Vor- schriften auszulegen oder niederzulegen sind, die Wahrnehmung von Terminen kommunaler Räte und von deren Ausschüssen und Organen sowie Maßnahmen, die der Versorgung oder der Gesundheitsfürsorge der Bevölkerung oder dem Kin- derschutz dienen. Die Teilnahme an öffentlichen Sitzungen und Terminen ist nach den geltenden Vorschriften zu gewährleisten; 13. die Teilnahme an notwendigen Gremiensitzungen von juristischen Personen des privaten und öffentlichen Rechts, rechtsfähigen und teilrechtsfähigen Gesell- schaften und Gemeinschaften, an Betriebsversammlungen und Veranstaltungen der Tarifpartner sowie an Nominierungsveranstaltungen von Parteien und Wäh- lervereinigungen, 14. die Wahrnehmung unaufschiebbarer Termine gemeinsam mit einer Person eines weiteren Hausstands bei Steuerberatern, Wirtschaftsprüfern und Bestattern, 15. Zusammenkünfte und Besuche nach § 2 Absatz 1, 16. die Begleitung von unterstützungsbedürftigen Personen und Minderjährigen, 17. die Teilnahme an einer Eheschließung nach § 2a Absatz 1, 18. die Begleitung Sterbender im engsten Familienkreis sowie die Teilnahme an Be- erdigungen nach § 2a Absatz 1,
10 19. Sport und Bewegung im Freien im Umkreis von 15 Kilometern des Wohnbe- reichs oder der Unterkunft sowie der Besuch des eigenen oder gepachteten Klein- gartens oder Grundstücks unter Einhaltung der Kontaktbeschränkung nach § 2 Absatz 1, 20. unabdingbare Handlungen zur Versorgung von Tieren, 21. die Teilnahme an Versammlungen nach Maßgabe von § 9, 22. die Nutzung von Einrichtungen und Angeboten, deren Betrieb nicht nach dieser Verordnung oder einer Allgemeinverfügung der zuständigen kommunalen Be- hörde untersagt ist und die nicht in den Nummern 1 bis 21 genannt werden. (2) Wird der 7-Tage-Inzidenzwert von 100 Neuinfektionen auf 100 000 Einwohner im Freistaat Sachsen und im jeweiligen Landkreis oder in der Kreisfreien Stadt an fünf Tagen in Folge unterschritten, kann der Landkreis oder die Kreisfreie Stadt a) abweichend von Absatz 1 Nummer 7 die Beschränkung zulässiger Versor- gungsgänge für Gegenstände des täglichen Bedarfs, der Grundversorgung und zu sonstigen zugelassenen Angeboten auf einen Umkreis von 15 Kilometern zum Wohnbereich aufheben, b) Individualsport und Bewegung im Freien ohne touristische Zwecke und Ziele unter Beachtung der Hygieneregeln und Kontaktbeschränkung sowie der in Nachbarlandkreisen geltenden 15 Kilometer Bewegungsbeschränkungen zulas- sen. Maßgeblich für die Inzidenzwerte nach Satz 1 sind die veröffentlichten Zahlen des tagesaktuellen Lageberichts des Robert Koch-Instituts. Das Erreichen des je- weiligen maßgeblichen Inzidenzwertes nach Satz 1 ist durch die oberste Landes- gesundheitsbehörde und die zuständige kommunale Behörde öffentlich bekannt zu machen. Die von dieser Verordnung abweichenden Maßnahmen sind durch die zuständige kommunale Behörde öffentlich bekannt zu machen. Liegen die Voraussetzungen nach Satz 1 nicht mehr vor, sind die abweichenden Maßnahmen aufzuheben. Satz 3 gilt entsprechend. § 2c Ausgangssperre (1) Im Freistaat Sachsen gilt zwischen 22 Uhr und 6 Uhr des Folgetages eine erwei- terte Ausgangsbeschränkung (Ausgangssperre). Das Verlassen der Unterkunft ist in dieser Zeit nur aus den folgenden triftigen Gründen zulässig: 1. die Abwendung einer Gefahr für Leib, Leben, Kindeswohl und Eigentum, 2. die Jagd zur Prävention der Afrikanischen Schweinepest, 3. die Ausübung beruflicher oder schulischer Tätigkeiten und kommunalpolitischer Funktionen einschließlich der hierfür erforderlichen Wege, 4. die Wahrnehmung des notwendigen Lieferverkehrs, einschließlich Brief- und Versandhandel, 5. Fahrten von Feuerwehr-, Rettungs- oder Katastrophenschutzkräften zum jeweili- gen Stützpunkt oder Einsatzort, 6. der Besuch von Ehe- und Lebenspartnern sowie von Partnern von Lebensgemein- schaften, hilfsbedürftigen Menschen, Kranken oder Menschen mit Einschränkun- gen und die Wahrnehmung des Sorge- und Umgangsrechts im jeweiligen privaten Bereich sowie Besuche im Sinne des § 7 Absatz 1, 7. die Inanspruchnahme medizinischer, psychosozialer und veterinärmedizinischer Versorgungsleistungen sowie der Besuch Angehöriger der Heil- und Gesund- heitsberufe, soweit dies medizinisch erforderlich ist oder im Rahmen einer erfor- derlichen seelsorgerischen Betreuung, 8. die Begleitung von unterstützungsbedürftigen Personen und Minderjährigen, 9. die Begleitung Sterbender im engsten Familienkreis, und 10. unabdingbare Handlungen zur Versorgung von Tieren. (2) Wird der 7-Tage-Inzidenzwert von 100 Neuinfektionen auf 100 000 Einwohner im Freistaat Sachsen und im jeweiligen Landkreis oder in der Kreisfreien Stadt an fünf Tagen in Folge unterschritten, soll der Landkreis oder die Kreisfreie Stadt die Ausgangssperre aufheben, wenn die Ausgangssperre nicht weiterhin zur Bekämpfung der SARS-CoV-2-Pandemie erforderlich ist. Maßgeblich für die Inzidenzwerte nach Satz 1 sind die veröffentlichten Zahlen des tagesaktuellen Lageberichts des Robert Koch-Instituts. Das Erreichen des jeweiligen maßgeblichen Inzidenzwertes nach
11 Satz 1 ist durch die oberste Landesgesundheitsbehörde und die zuständige kommu- nale Behörde öffentlich bekannt zu machen. Die Aufhebung der Ausgangssperre ist durch die zuständige kommunale Behörde öffentlich bekannt zu machen. Liegen die Voraussetzungen nach Satz 1 nicht mehr vor, ist die Aufhebung der Ausgangssperre aufzuheben. Satz 3 gilt entsprechend. § 2d Alkoholverbot Der Konsum von Alkohol ist auf den öffentlichen Verkehrsflächen der Innenstädte und an sonstigen öffentlichen Orten unter freiem Himmel, an denen sich Menschen entweder auf engem Raum oder nicht nur vorübergehend aufhalten, zu untersagen. Die konkret betroffenen Örtlichkeiten sind jeweils von der zuständigen Kreisfreien Stadt oder dem zuständigen Landkreis festzulegen. § 4 Schließung von Einrichtungen und Angeboten (1) (…) (2) Untersagt sind die Öffnung und der Betrieb von: 1.-7. (…) 8. Anlagen und Einrichtungen des Sportbetriebs einschließlich Skiaufstiegsanlagen; das Verbot und die personenmäßige Beschränkung nach § 2 gelten nicht für sport- liche Betätigungen auf diesen Anlagen für Sportlerinnen und Sportler, a) für die ein Arbeitsvertrag besteht, der sie zu einer sportlichen Leistung gegen ein Entgelt verpflichtet und dieses überwiegend zur Sicherung des Lebensunterhalts dient oder die lizenzierte Profisportler sind, b) die dem Bundeskader (Olympiakader, Perspektivkader, Nachwuchskader 1) und Nachwuchskader 2 des Deutschen Olympischen Sportbundes oder dem Spitzen- kader des Deutschen Behindertensportverbandes angehören oder die Kader in ei- nem Nachwuchsleistungszentrum im Freistaat Sachsen, c) in der vertieften sportlichen Ausbildung an Sportoberschulen und Sportgymna- sien, die an der Präsenzbeschulung nach § 5a Absatz 3 teilnehmen, sowie d) von sportwissenschaftlichen Studiengängen, 9.-22. (…) 23. Gastronomiebetrieben sowie Bars, Kneipen, Cafés und ähnlichen Einrichtungen, mit Ausnahme der Lieferung und Abholung von mitnahmefähigen Speisen und Getränken zum Verzehr in der eigenen Häuslichkeit oder am Arbeitsplatz, 24. (…) 25. Betrieben im Bereich der körpernahen Dienstleistung, mit Ausnahme von a) medizinischer notwendiger Behandlungen und b) Friseurbetrieben und Fußpflegen ab dem 1. März 2021, 26. (…) (3)-(5) (…) § 8 Maßnahmen der zuständigen kommunalen Behörden (1) Die zuständigen kommunalen Behörden können abhängig von der aktuellen regi- onalen Infektionslage verschärfende Maßnahmen ergreifen, die der Eindämmung des Infektionsgeschehens dienen. Die Maßnahmen sind öffentlich bekanntzugeben. Er- griffene Maßnahmen sind durch die zuständigen kommunalen Behörden hinsichtlich ihrer weiteren Aufrechterhaltung zu überprüfen. (2) (…) § 9 Versammlungen (1) Unter freiem Himmel sind Versammlungen im Sinne des Sächsischen Versamm- lungsgesetzes vom 25. Januar 2012 (SächsGVBl. S. 54), das zuletzt durch Artikel 7 des Gesetzes vom 11. Mai 2019 (SächsGVBl. S. 358) geändert worden ist, ausschließ- lich ortsfest und mit höchstens 1 000 Teilnehmerinnen und Teilnehmern zulässig, wenn
12 1. alle Versammlungsteilnehmerinnen und Versammlungsteilnehmer, die Ver- sammlungsleiterin oder der Versammlungsleiter sowie Ordnerinnen und Ordner einen medizinischen Mund-Nasen-Schutz tragen; § 3 Absatz 2 gilt entsprechend; 2. zwischen allen Versammlungsteilnehmerinnen und Versammlungsteilnehmern ein Mindestabstand von 1,5 Metern gewahrt wird. (2) Bei fünf Tagen andauernder Überschreitung des Inzidenzwertes von 200 Neuin- fektionen auf 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen im Landkreis oder in der Kreisfreien Stadt sind Versammlungen abweichend von Absatz 1 auf eine Teil- nehmerzahl von maximal 200 Personen begrenzt. Maßgeblich für den Inzidenzwert nach Satz 1 sind die veröffentlichten Zahlen des tagesaktuellen Lageberichts des Ro- bert Koch-Instituts. Das Erreichen des maßgeblichen Inzidenzwertes nach Satz 1 und die von dieser Verordnung abweichenden Maßnahmen sind durch die zuständige kommunale Behörde öffentlich bekannt zu machen. (3) Bei fünf Tagen andauernder Überschreitung des Inzidenzwertes von 300 Neuin- fektionen auf 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen im Landkreis oder in der Kreisfreien Stadt sind Versammlungen abweichend von Absatz 1 auf eine Teil- nehmerzahl von maximal 10 Personen begrenzt. Absatz 2 Satz 2 und 3 gilt entspre- chend. (4) In den Fällen der Absätze 1 bis 3 können im Einzelfall Ausnahmen erteilt werden, wenn das aus infektionsschutzrechtlicher Sicht vertretbar ist. (5) Das Sächsische Versammlungsgesetz bleibt im Übrigen unberührt. § 11 Vollstreckungshilfe, Ordnungswidrigkeiten (1) (…) (2) Ordnungswidrig im Sinne des § 73 Absatz 1a Nummer 24 des Infektionsschutz- gesetzes handelt, wer 1. vorsätzlich a) sich entgegen § 2 Absatz 1 Satz 1 mit weiteren als den dort genannten Personen aufhält, b) (…) c) entgegen § 2a Absatz 1 Satz 2 die zulässige Personenanzahl überschreitet, d) entgegen § 4 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 Einkaufszentren, Einzel- oder Groß- handel, Ladengeschäfte, Einrichtungen oder Angebote öffnet, betreibt, durch- führt, besucht oder nutzt und keine Ausnahme nach § 4 Absatz 1 Satz 2 oder Ab- satz 2 vorliegt, e) entgegen § 9 Absatz 1 bis 3 eine Versammlung veranstaltet, die nicht ortsfest ist oder an der mehr Personen teilnehmen als nach § 9 Absatz 1 bis 3 zulässig sind, ohne dass eine Ausnahme nach § 9 Absatz 4 vorliegt, 2. fahrlässig oder vorsätzlich a) entgegen §§ 2b und 2c die Unterkunft ohne triftigen Grund verlässt, b) entgegen § 2d Alkohol in der Öffentlichkeit konsumiert, c)-p) (…) 3. Die Sächsischen Corona-Schutz-Verordnungen vom 26. Januar 2021 und 12. Februar 2021 stützten sich ausweislich ihres jeweiligen Vorspruchs auf § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 sowie § 28a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), geändert durch Art. 1 Nr. 16 und 17 des Gesetzes vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397), in der bis zum 30. März 2021 geltenden Fassung i.V.m. § 7 der Verordnung der Sächsischen Staatsregierung und des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt zur Regelung der Zuständigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz und für die Kostenerstattung für Impfungen und andere Maßnahmen der
13 Prophylaxe (Infektionsschutzgesetz-Zuständigkeitsverordnung – IfSGZuVO) vom 9. Januar 2019 (SächsGVBl. S. 83) in der vom 16. Januar 2021 bis 14. Mai 2021 geltenden Fassung. Die §§ 28, 28a, 32 IfSG in der hier maßgeblichen vom 19. November 2020 bis zum 30. März 2021 geltenden Fassung lauteten auszugsweise wie folgt: § 28 Schutzmaßnahmen (1) Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausschei- der festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaß- nahmen, insbesondere die in § 28a Absatz 1 und in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erfor- derlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich be- finden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr be- stimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zuständige Behörde Veran- staltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile da- von schließen. Eine Heilbehandlung darf nicht angeordnet werden. Die Grundrechte der körperlichen Unversehrtheit (Artikel 2 Absatz 2 Satz 1 des Grundgesetzes), der Freiheit der Person (Artikel 2 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes), der Versamm- lungsfreiheit (Artikel 8 des Grundgesetzes), der Freizügigkeit (Artikel 11 Absatz 1 des Grundgesetzes) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Absatz 1 des Grundgesetzes) werden insoweit eingeschränkt. (2)-(3) (…) § 28a Besondere Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) (1) Notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Absatz 1 Satz 1 und 2 zur Ver- hinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) können für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Absatz 1 Satz 1 durch den Deutschen Bundestag insbesondere sein 1. Anordnung eines Abstandsgebots im öffentlichen Raum, 2. Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (Maskenpflicht), 3. Ausgangs- oder Kontaktbeschränkungen im privaten sowie im öffentlichen Raum, 4. Verpflichtung zur Erstellung und Anwendung von Hygienekonzepten für Be- triebe, Einrichtungen oder Angebote mit Publikumsverkehr, 5. Untersagung oder Beschränkung von Freizeitveranstaltungen und ähnlichen Ver- anstaltungen, 6. Untersagung oder Beschränkung des Betriebs von Einrichtungen, die der Freizeit- gestaltung zuzurechnen sind, 7. Untersagung oder Beschränkung von Kulturveranstaltungen oder des Betriebs von Kultureinrichtungen, 8. Untersagung oder Beschränkung von Sportveranstaltungen und der Sportaus- übung, 9. umfassendes oder auf bestimmte Zeiten beschränktes Verbot der Alkoholabgabe oder des Alkoholkonsums auf bestimmten öffentlichen Plätzen oder in bestimm- ten öffentlich zugänglichen Einrichtungen, 10. Untersagung von oder Erteilung von Auflagen für das Abhalten von Veranstal- tungen, Ansammlungen, Aufzügen, Versammlungen sowie religiösen oder welt- anschaulichen Zusammenkünften, 11. Untersagung oder Beschränkung von Reisen; dies gilt insbesondere für touristi- sche Reisen, 12. Untersagung oder Beschränkung von Übernachtungsangeboten, 13. Untersagung oder Beschränkung des Betriebs von gastronomischen Einrichtun- gen,
14 14. Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhan- del, 15. Untersagung oder Beschränkung des Betretens oder des Besuchs von Einrichtun- gen des Gesundheits- oder Sozialwesens, 16. Schließung von Gemeinschaftseinrichtungen im Sinne von § 33, Hochschulen, außerschulischen Einrichtungen der Erwachsenenbildung oder ähnlichen Einrich- tungen oder Erteilung von Auflagen für die Fortführung ihres Betriebs oder 17. Anordnung der Verarbeitung der Kontaktdaten von Kunden, Gästen oder Veran- staltungsteilnehmern, um nach Auftreten einer Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 mögliche Infektionsketten nachverfolgen und unterbrechen zu kön- nen. (2) Die Anordnung der folgenden Schutzmaßnahmen nach Absatz 1 in Verbindung mit § 28 Absatz 1 ist nur zulässig, soweit auch bei Berücksichtigung aller bisher ge- troffenen anderen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erheblich gefährdet wäre: 1. Untersagung von Versammlungen oder Aufzügen im Sinne von Artikel 8 des Grundgesetzes und von religiösen oder weltanschaulichen Zusammenkünften nach Absatz 1 Nummer 10, 2. Anordnung einer Ausgangsbeschränkung nach Absatz 1 Nummer 3, nach der das Verlassen des privaten Wohnbereichs nur zu bestimmten Zeiten oder zu bestimm- ten Zwecken zulässig ist, und 3. Untersagung des Betretens oder des Besuchs von Einrichtungen im Sinne von Absatz 1 Nummer 15, wie zum Beispiel Alten- oder Pflegeheimen, Einrichtungen der Behindertenhilfe, Entbindungseinrichtungen oder Krankenhäusern für enge Angehörige von dort behandelten, gepflegten oder betreuten Personen. Schutzmaßnahmen nach Absatz 1 Nummer 15 dürfen nicht zur vollständigen Isolation von einzelnen Personen oder Gruppen führen; ein Mindestmaß an sozialen Kontakten muss gewährleistet bleiben. (3) Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) nach Absatz 1 in Verbindung mit § 28 Ab- satz 1, nach § 28 Absatz 1 Satz 1 und 2 und den §§ 29 bis 32 sind insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheits- systems auszurichten. Die Schutzmaßnahmen sollen unter Berücksichtigung des je- weiligen Infektionsgeschehens regional bezogen auf die Ebene der Landkreise, Be- zirke oder kreisfreien Städte an den Schwellenwerten nach Maßgabe der Sätze 4 bis 12 ausgerichtet werden, soweit Infektionsgeschehen innerhalb eines Landes nicht re- gional übergreifend oder gleichgelagert sind. Die Länder Berlin und die Freie und Hansestadt Hamburg gelten als kreisfreie Städte im Sinne des Satzes 2. Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen ist insbesondere die Anzahl der Neuinfektio- nen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100 000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen. Bei Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten las- sen. Bei Überschreitung eines Schwellenwertes von über 35 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind breit angelegte Schutzmaßnah- men zu ergreifen, die eine schnelle Abschwächung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. Unterhalb eines Schwellenwertes von 35 Neuinfektionen je 100 000 Einwoh- ner innerhalb von sieben Tagen kommen insbesondere Schutzmaßnahmen in Be- tracht, die die Kontrolle des Infektionsgeschehens unterstützen. Vor dem Überschrei- ten eines Schwellenwertes sind die in Bezug auf den jeweiligen Schwellenwert ge- nannten Schutzmaßnahmen insbesondere bereits dann angezeigt, wenn die Infektions- dynamik eine Überschreitung des jeweiligen Schwellenwertes in absehbarer Zeit wahrscheinlich macht. Bei einer bundesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektions- geschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. Bei einer landesweiten Über- schreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effek- tive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustre- ben. Nach Unterschreitung eines in den Sätzen 5 und 6 genannten Schwellenwertes können die in Bezug auf den jeweiligen Schwellenwert genannten Schutzmaßnahmen
15 aufrechterhalten werden, soweit und solange dies zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erforderlich ist. Die in den Landkrei- sen, Bezirken oder kreisfreien Städten auftretenden Inzidenzen werden zur Bestim- mung des nach diesem Absatz jeweils maßgeblichen Schwellenwertes durch das Ro- bert Koch-Institut im Rahmen der laufenden Fallzahlenberichterstattung auf dem RKI-Dashboard unter der Adresse http://corona.rki.de im Internet veröffentlicht. (4)-(7) (…) § 32 Erlass von Rechtsverordnungen Die Landesregierungen werden ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maß- nahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen ent- sprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlas- sen. Die Landesregierungen können die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. Die Grundrechte der Freiheit der Person (Artikel 2 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz), der Freizügigkeit (Artikel 11 Abs. 1 Grundgesetz), der Ver- sammlungsfreiheit (Artikel 8 Grundgesetz), der Unverletzlichkeit der Wohnung (Ar- tikel 13 Abs. 1 Grundgesetz) und des Brief- und Postgeheimnisses (Artikel 10 Grund- gesetz) können insoweit eingeschränkt werden. II. Zu der Situation der COVID-19-Pandemie (Coronavirus-Krankheit-2019) im entscheidungser- heblichen Zeitraum ergab sich sowohl aus den damals täglich herausgegebenen Lageberichten des Robert Koch-Instituts (im Folgenden: RKI) als auch aus den im Nachhinein veröffentlich- ten Protokollen des COVID-19-Krisenstabs des RKI, dass die Neuinfektionszahlen nach einem starken Anstieg im Dezember 2020, einem Rückgang während der Weihnachtsfeiertage und einem erneuten Anstieg in der ersten Januarwoche 2021 in den meisten Bundesländern leicht gesunken waren. Der Freistaat Sachsen war neben Sachsen-Anhalt und dem Freistaat Thürin- gen hingegen weiterhin führend bei der Betrachtung der Sieben-Tage-Inzidenz der Neuinfekti- onen. Es wurden weltweit verschiedene Virusvarianten nachgewiesen, für die sowohl die Aus- wirkung auf die Ausbreitung von SARS-CoV-2 als auch die Wirksamkeit von Impfungen ein- gehend untersucht wurden. Seit Mitte Dezember 2020 wurde aus dem Vereinigten Königreich über die zunehmende Verbreitung der neuen Virusvariante B.1.1.7 berichtet, für die es klinisch- diagnostische und epidemiologische Hinweise auf eine höhere Übertragbarkeit, jedoch keine Anhaltspunkte für schwerere Erkrankungen gab. Ebenfalls im Dezember 2020 wurde erstmals vom vermehrten Auftreten der Virusvariante B.1.351 in Südafrika berichtet, die andere Vari- anten verdrängte, sodass auch dort eine erhöhte Übertragbarkeit vermutet wurde. Daneben war auch eine in Brasilien zirkulierende Variante der Linie B.1.1.28 bereits in Deutschland nachge- wiesen (vgl. COVID-19-Lagebericht des RKI vom 25. Januar 2021; die täglichen Situations- berichte aus dem Jahr 2021 sind unter https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID- 19-Pandemie/Situationsberichte/Archiv_2021_tab.html?nn=16911042 abrufbar, zuletzt abge- rufen am 7. Mai 2025). Bei der Betrachtung der Zahlen der Sieben-Tages-Inzidenz an Neuin- fektionen je 100.000 Einwohner ergab sich im entscheidungserheblichen Zeitraum ebenfalls, dass diese bei der Gruppe der über 80-jährigen im Vergleich zum Durchschnitt deutlich höher ausfiel. Diese Gruppe erlitt auch häufiger schwere Erkrankungsverläufe mit der Folge, dass sich die Anzahl schwerer Fälle und Todesfälle weiterhin auf hohem Niveau bewegte (vgl. COVID- 19-Lagebericht des RKI vom 25. Januar 2021, a.a.O.). Der Anteil der Verstorbenen unter den
16 erfassten Infizierten lag Ende des Jahres 2020 zwischen 2,2 und 2,8 % (vgl. COVID-19- Lagebericht des RKI vom 12. Januar 2021, a.a.O.). Auch im Januar 2021 wurde in den Proto- kollen des COVID-19-Krisenstabs des RKI ein Anteil an Todesfällen von 2,2 bis 2,4 % unter den erfassten Infizierten angegeben (vgl. Protokolle vom 15., 18., 22., 25. Januar 2021, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/ COVID-19-Pandemie/Protokolle/COVID-19-Krisenstabsprotokolle_Teil1_Download.pdf?__ blob=publicationFile&v=6, S. 2041, 2056, 2079, 2090, zuletzt abgerufen am 7. Mai 2025). Un- ter den Verstorbenen waren 89 % 70 Jahre oder älter, der Altersmedian lag bei 84 Jahren. Um diese Todesfälle zu vermeiden, rief das RKI dazu auf, dass sich die gesamte Bevölkerung für den Infektionsschutz engagiert (vgl. COVID-19-Lagebericht vom 12. Januar 2021, a.a.O.). Aus dem Krisenstabsprotokoll vom 13. Januar 2021 (a.a.O., S. 2027 ff.) ergibt sich, dass die Bele- gung der Intensivstationen mit an COVID-19 Erkrankten – möglicherweise aufgrund des zwei- ten „Lockdowns“ – im Vergleich zur Vorwoche leicht gesunken war, gleichwohl noch über 5.000 Patienten in Behandlung waren, von denen über 90 % respiratorische Unterstützung brauchten. Es gab weiterhin viele tägliche Neuaufnahmen und Verlegungen. In zehn Bundes- ländern war der Anteil freier betreibbarer Intensivbetten unter die kritische 15%-Marke gefal- len. Die intensiv-medizinisch behandelten COVID-19-Patienten wurden seit April 2020 über das durch das RKI und die Deutsche Interdisziplinäre Vereinigung für Intensiv- und Notfall- medizin (DIVI) betriebene sog. DIVI-Intensivregister (https://www.intensivregister.de/#/in- dex) erfasst. So ergab sich im Januar 2021 eine Belegung von 82 % aller Intensivbetten. In neun Bundesländern lag der Anteil von COVID-19-Patienten an den belegten Intensivbetten bei 20 bis 30 % (Krisenstabsprotokoll vom 20. Januar 2021, a.a.O., S. 2070). Von den an COVID-19- Erkrankten, die auf der Intensivstation behandelt worden waren, sind bei der Betrachtung Ende Januar 2021 39 % verstorben (vgl. COVID-19-Lagebericht vom 24. Januar 2021, a.a.O.). Im Zeitraum von dem Inkrafttreten der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vom 26. Ja- nuar 2021 bis zum 12. Februar 2021 sank die Zahl an Neuinfektionen in sieben Tagen je 100.000 Einwohner; ein deutlicher Rückgang war auch für den Freistaat Sachsen festzustellen (vgl. Krisenstabsprotokoll vom 27. Januar 2021, a.a.O., S. 2101). Dort lag die Sieben-Tage- Inzidenz von Neuinfektionen je 100.000 Einwohner zum 11. Februar 2021 bei 75, auch wenn Sachsen weiterhin zu den fünf am stärksten betroffenen Bundesländern gehörte (COVID-19- Lagebericht vom 11. Februar 2021, a.a.O.) und gerade im Grenzgebiet zur Tschechischen Re- publik ein stärkeres Infektionsgeschehen festzustellen war. Der deutlichste Rückgang an Neu- infektionen wurde in der Altersgruppe der über 80-jährigen festgestellt (vgl. Protokoll vom 10. Februar 2021, a.a.O., S. 2178). Es gab erste Hinweise aus dem Vereinigten Königreich, dass Infektionen mit der Variante B.1.1.7 zu schwereren Krankheitsverläufen führen könnten, wobei die Wirksamkeit der Impf- stoffe kaum beeinträchtigt wurde (vgl. COVID-19-Lagebericht vom 29. Januar 2021, a.a.O.). Zum 10. Februar 2021 waren 2,9 % der Bevölkerung einmalig geimpft, vollständig mit zwei Impfdosen geimpft waren 1,3 % der Bevölkerung (COVID-19-Lagebericht vom 10. Februar 2021, a.a.O.). Die Anzahl der aufgrund einer Erkrankung an COVID-19 hospitalisierten Personen sank seit Beginn des Jahres 2021 leicht und betrug um die 10 % (vgl. COVID-19-Lagebericht vom
17 9. Februar 2021, a.a.O.). Dies galt auch für die wöchentlich gemeldeten Todesfälle, wobei es dabei blieb, dass unter den Verstorbenen 89 % der Personen 70 Jahre oder älter waren und der Altersmedian bei 84 Jahren lag. Dem RKI wurden bis zum 9. Februar 2021 13 COVID-19- Todesfälle bei unter 20-jährigen übermittelt, von denen neun validiert waren und hiervon acht Vorerkrankungen aufwiesen (vgl. COVID-19-Lagebericht vom 9. Februar 2021, a.a.O.). Nach Einschätzung des RKI zeigte der Rückgang der Zahlen die Erfolge der Maßnahmen zum Infek- tionsschutz (vgl. Protokoll vom 3. Februar 2021, a.a.O., S. 2139 ff.). Auch die Anzahl der ge- meldeten intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Patienten sank nach einem Höhepunkt zum Jahreswechsel 2020/2021 mit 5.762 behandelten Personen auf 3.675 zum 11. Februar 2021. Der Anteil an Personen, die trotz intensivmedizinischer Behandlung verstarben, sank auf 25 % (vgl. COVID-19-Lagebericht vom 11. Februar 2021, a.a.O.). Dennoch ging das RKI im Februar 2021 noch von einer hohen Anzahl an Verstorbenen aus, pro Woche waren nach dem damaligen Kenntnisstand 1/3 aller Sterbefälle auf COVID-19 zurückzuführen. Bei Kindern und Jugendlichen ergaben sich im Vergleich zu den älteren Personengruppen eine geringere Anzahl an Neuinfektionen je 100.000 Einwohner. So wurden in der zweiten Kalen- derwoche des Jahres 2021 im Alter bis fünf Jahren 44, im Alter von sechs bis zehn Jahren 59, im Alter von 11 bis 14 Jahren 69 und im Alter von 15 bis 20 Jahren 137 Fälle je 100.000 Einwohner gemeldet. Der Anteil der COVID-19-Fälle bei den unter 15-jährigen war in den Meldewochen im Januar 2021 relativ konstant und weiterhin geringer als ihr jeweiliger Anteil an der Gesamtbevölkerung. Von den gemeldeten Fällen im Alter bis fünf Jahren wurden 3,6 % hospitalisiert, 2,1 % mussten intensivmedizinisch behandelt werden (vgl. Monatsbericht der Corona-KiTa-Studie des Deutschen Jugendinstituts und Robert Koch-Instituts, Ausgabe 01/2021, Januar 2021, S. 24 f., abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID- 19/Projekte_RKI/KiTa-Studie-Berichte/KiTAStudie_01_2021.pdf?__blob=publicationFile&v =1, zuletzt abgerufen am 7. Mai 2025). Der im Verlauf der Pandemie beobachtete Zusammen- hang, dass die Inzidenzen umso niedriger sind, je jünger die betrachtete Altersgruppe ist, wurde auch im Februar 2021 festgestellt (vgl. Protokoll vom 5. Februar 2021, a.a.O., S. 2156 ff.). III. 1. Die Antragsteller beantragen, § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 2a Abs. 1 Satz 1, 2, § 2b, § 2c, § 2d, § 4 Abs. 2 Nr. 8, 23, 25, § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 3 sowie die damit korrespondierenden Ordnungswidrigkeiten- tatbestände des § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, c, d, f, Nr. 2 Buchst. a, b SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 als mit der Verfassung des Freistaates Sach- sen unvereinbar und nichtig zu erklären. Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor:
18 a) Die verfahrensgegenständlichen Vorschriften griffen in die Grundrechte aus Art. 15 Abs. 1 (allgemeine Handlungsfreiheit), Art. 16 Abs. 1 (Freiheit der Person), Art. 20 Abs. 1 (Meinungs- freiheit), Art. 23 Abs. 1 (Versammlungsfreiheit), Art. 28 Abs. 1 (Berufsfreiheit), Art. 30 Abs. 1 SächsVerf (Unverletzlichkeit der Wohnung) ein und widersprächen Art. 22 Abs. 1 SächsVerf (Schutz von Ehe und Familie) sowie Art. 18 Abs. 1 SächsVerf (allgemeiner Gleichheitssatz). b) Eine für eine Rechtfertigung dieser Grundrechtseingriffe erforderliche Ermächtigungsgrund- lage sei nicht gegeben. aa) § 28a IfSG sei verfassungswidrig, weil er seinerseits aufgrund einer fehlenden Regelung über finanzielle Ausgleichsansprüche für die nach § 28a Abs. 1 Nr. 12 und 13 IfSG betroffenen Beherbergungsbetriebe und Gaststätten gegen Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verstoße. Vom Schutzbereich der Eigentumsgarantie umfasst sei ebenfalls das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Vor diesem Hintergrund überzeuge die Auffassung nicht, nach der Betriebsschließungen, Beherbergungs- und Bewirtungsverbote aus- schließlich am Maßstab der Berufsfreiheit zu messen seien. Die einschneidenden Maßnahmen beträfen nicht bloße Umsatz- und Gewinnchancen, sondern in erster Linie das aus dem Eigen- tum und den Anlagen fließende Nutzungsrecht. Die Corona-Pandemie sei für die Beherber- gungsbetriebe und Gaststätten neben dauerhaften Einschränkungen in Form von Kapazitätsbe- grenzungen infolge staatlich geforderter Hygienekonzepte langfristig durch wiederkehrende, kurzfristig angeordnete, gravierende staatliche Maßnahmen geprägt und deren Aufhebung nicht vorhersehbar und damit nicht unternehmerisch kalkulierbar gewesen. Durch die Regelung in § 28a Abs. 1 Nr. 12 und 13 IfSG werde zielgerichtet und zwangsweise durchsetzbar in die grundrechtlich geschützte Rechtsposition eingegriffen. Dieser Eingriff sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil § 28a IfSG keine Regelung über finanzielle Ausgleichsansprüche für substantielle Nutzungsbeschränkungen unternehmerischen Eigentums enthalte. Es wäre vor dem Hintergrund des allgemeinen Gleichheitssatzes insbesondere zu berücksichtigen gewesen, dass die Schutzmaßnahmen nach § 28a IfSG bestimmte Branchen ungleich härter als die übrige Wirtschaft träfen. Die im Bereich der Hotellerie und Gastronomie tätigen Unternehmen er- brächten ein Sonderopfer für die Gemeinschaft. Überdies greife § 28a IfSG in die Berufsfreiheit der Beherbergungsbetriebe und Gaststätten ein. bb) Zudem seien § 32 Satz 1 und § 28 Satz 1, 2 i.V.m. § 28a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 IfSG nicht hinreichend bestimmt und bildeten damit keine ausreichende gesetzliche Grundlage für belastende staatliche Maßnahmen; insbesondere seien die Vorgaben von Art. 75 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf und des Parlamentsvorbehalts sowie der Wesentlichkeitstheorie nicht beachtet wor- den. Zwar möge der neu geschaffene § 28a IfSG in seinem Absatz 1 einen Katalog möglicher Maßnahmen umfassen; diese seien jedoch weder in ihren Voraussetzungen im Einzelnen näher beschrieben noch tatbestandlich eingegrenzt. Die geschaffenen Möglichkeiten, Versammlun- gen generell und flächendeckend zu untersagen oder Ausgangsbeschränkungen anzuordnen, kehrten für den praktischen Vollzug das rechtsstaatliche Verteilungsprinzip um, nach dem sich nicht der Bürger für den Gebrauch der Freiheit, sondern der Staat für ihre Beschränkung recht- fertigen müsse. Die in § 28a Abs. 3 IfSG genannten allgemeinen Tatbestandsvoraussetzungen, unter denen die entsprechenden Maßnahmen angeordnet werden dürften, seien zu unbestimmt.
19 So bleibe offen, auf welcher wissenschaftlichen Grundlage der Gesetzgeber die dort aufgeführ- ten Schwellenwerte bestimmt habe. c) Die Sächsische Corona-Schutz-Verordnung vom 26. Januar 2021 sei überdies formell ver- fassungswidrig. Die angegriffenen Vorschriften hätten aufgrund der Intensität der Eingriffs- dichte nicht (mehr) durch eine ausschließlich aufgrund von Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG durch die Landesregierung erlassene Rechtsverordnung geregelt werden dürfen, sondern durch eine In- halt, Zweck und Ausmaß konkretisierende Regelung des Landesgesetzgebers nach Art. 80 Abs. 4 GG. d) Schließlich seien die angegriffenen Vorschriften auch materiell verfassungswidrig. Sie ge- nügten bereits nicht den regelungstechnischen Anforderungen, die das Rechtsstaatsprinzip an die Klarheit des Regelungskonzepts im Kontext eines Grundrechtseingriffs stelle. Die schnelle Abfolge sich ändernder und zum Teil widersprüchlicher bzw. komplex ausgestalteter Regelun- gen sei für die allgemeine Öffentlichkeit nicht mehr nachvollziehbar. Sofern nunmehr auch die Landkreise und kreisfreien Städte ermächtigt würden, „verschärfende Maßnahmen“ zu ergrei- fen, wenn die aktuelle regionale Lage dies erfordere (§ 8 Abs. 1 Satz 1), werde nicht definiert, wann eine solche Verschärfung der Maßnahmen erforderlich sei; auch sei uferlos, was „ver- schärfende Maßnahmen“ seien. Es sei nicht mehr klar erkennbar, was unter welchen Voraus- setzungen geboten oder verboten sei, obwohl bei Verstößen ein Bußgeld drohe. e) Ebenso wenig entsprächen die angegriffenen Vorschriften dem Grundsatz der Verhältnismä- ßigkeit. aa) Durch die Regelungen in § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 SächsCoronaSchVO seien Art. 16 Abs. 1, Art. 30 und Art. 22 Abs. 1 SächsVerf verletzt. Es sei unverhältnismäßig, den Aufenthalt im öffentlichen und im privat genutzten Raum oder Grundstück auf Angehörige des eigenen und einen Angehörigen eines weiteren Hausstands – ohne eine entsprechende Ausnahmeregelung – zu begrenzen, umso mehr, wenn es sich bei den Betroffenen um Familienangehörige handele. Es sei zudem zu befürchten, dass die zuständigen Behörden zum Zwecke des Vollzugs in den Bereich der verfassungsrechtlich geschützten Wohnung einträten. Während Art. 30 Abs. 2 SächsVerf grundsätzlich den Regelfall bestimme, dass Durchsuchungen der Wohnung nur durch den Richter angeordnet werden dürften, solle nun unter Rückgriff auf Art. 30 Abs. 2 SächsVerf grundsätzlich als Regelfall gelten, dass Wohnungen durch die Gesundheits- und Si- cherheitsbehörden ohne Richtervorbehalt betreten werden dürften. Die Beschränkung privater Zusammenkünfte auf den Kreis der Angehörigen des eigenen Hausstandes und maximal einer weiteren nicht im Haushalt lebenden Person sei darüber hinaus offenkundig unverhältnismäßig und beeinträchtige den familiären Zusammenhalt im Sinne des Art. 22 Abs. 1 SächsVerf. Auch sei weder ein Grund ersichtlich noch bekannt, warum sonstige Veranstaltungen aus beruflichen, geschäftlichen, dienstlichen oder vergleichbaren Gründen stattfinden müssten, sodass insofern auch ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vorliege. bb) Die Beschränkung des Teilnehmerkreises von Eheschließungen und Beerdigungen auf nicht mehr als zehn Personen (§ 2a Abs. 1 Satz 1, 2 SächsCoronaSchVO) lasse unberücksich- tigt, dass insbesondere Eheschließungen unter dem besonderen Schutz der Verfassung stünden;
20 zudem sei diese Regelung zu unbestimmt mit Blick auf die Formulierung „engster Familien- kreis“. Es verletze schließlich den allgemeinen Gleichheitssatz, dass ohne sachlichen Grund bei Hochzeiten sowie Beerdigungen zwar der engste Familienkreis teilnehmen dürfe, nicht jedoch Angehörige des engsten Freundeskreises oder des erweiterten Familienkreises. Überdies ver- letze es den Gleichheitsgrundsatz, dass Trauerfeiern nicht privilegiert seien. cc) Völlig unverhältnismäßig sei, dass einer Person das Verlassen ihrer Unterkunft ohne trifti- gen Grund untersagt sei (§ 2b SächsCoronaSchVO); dies dränge den Verlassenden in einen Rechtfertigungsdruck gegenüber dem ihn sanktionierenden Staat. Insbesondere sei es nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu vereinbaren, sich nicht außerhalb von 15 km im Umkreis seiner Unterkunft aufhalten zu dürfen. Dies verletze Art. 16 Abs. 1 und Art. 15 SächsVerf sowie Art. 11 GG. Es könne auch innerhalb dieses Radius zu Ansteckungen kom- men, sodass die Regelung zur Eindämmung der Pandemie schon nicht geeignet sei. Zudem sei nicht ersichtlich, wie der Umkreis zu bestimmen sei. dd) Die Regelung zur Ausgangssperre zwischen 22 Uhr und 6 Uhr (§ 2c SächsCoronaSchVO) sei insbesondere vor dem Hintergrund unverhältnismäßig, dass sie Treffen untersage, die zu einem anderen Zeitpunkt erlaubt seien. Es stehe zu befürchten, dass hierdurch Zusammenkünfte nicht mehr in den Abend- bzw. Nachtstunden, sondern erst in den frühen Morgenstunden be- endet würden. Inwieweit dies das Infektionsgeschehen eindämmen solle, sei wissenschaftlich nicht zu erklären. ee) Mit Blick auf das Verbot, Alkohol auf den öffentlichen Verkehrsflächen der Innenstädte oder an sonstigen öffentlichen Orten unter freiem Himmel zu konsumieren (§ 2d SächsCoronaSchVO) sei nicht ersichtlich, in welchem Zusammenhang der Ausschank oder der Konsum von Alkohol in der Öffentlichkeit mit dem Infektionsgeschehen stehen solle. Schon die Geeignetheit der Regelung sei fraglich; jedenfalls in dieser Pauschalität sei sie unverhält- nismäßig, weil weder nach Zeit noch Ort differenziert werde. Ungeachtet dessen lasse aber auch § 28a Abs. 1 Nr. 9 IfSG kein landesweites Alkoholverbot zu, sondern nach der Rechtsprechung nur auf bestimmten öffentlichen Plätzen oder in bestimmten öffentlich zugänglichen Einrich- tungen. Sofern es den kreisfreien Städten und Landkreisen überlassen bleibe zu bestimmen, welche Örtlichkeit von dem Verbot betroffen sei, führe dies zwangsläufig zu landesweit unter- schiedlichen Ausgestaltungen der Norm und somit zu einer Ungleichbehandlung aller Konsu- menten von Alkohol. ff) Ferner sei es unverhältnismäßig, Anlagen und Einrichtungen des Sportbetriebs zu untersa- gen (§ 4 Abs. 2 Nr. 8 SächsCoronaSchVO), insbesondere weil dies auch den Reha-Sport um- fasse und damit auch in die körperliche Unversehrtheit eingreife. Zudem verstoße die Regelung auch gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 18 Abs. 2 SächsVerf, wenn einem eng um- grenzten Personenkreis des Spitzen- und Profisports der Betrieb und die Nutzung öffentlicher und privater Sportanlagen zu Trainingszwecken erlaubt werde. Es erschließe sich nicht, warum im Rahmen von § 4 Abs. 2 Nr. 4 und § 7 Abs. 1 Nr. 3 SächsCoronaSchVO Reha-Sportmaßnah- men erlaubt seien, dies jedoch bei Sportbetriebseinrichtungen anders geregelt werde.
21 gg) Die generelle Schließung von Gaststätten für den Publikumsverkehr und die Untersagung körpernaher Dienstleistungen – selbst dann, wenn belastbare Hygienekonzepte vorgelegt wer- den könnten – sei ebenfalls nicht verhältnismäßig (§ 4 Abs. 2 Nr. 23, 25 SächsCoronaSchVO) und verletze die Grundrechte der Berufs- und Eigentumsfreiheit sowie die Freiheit der Person der Gäste bzw. Kunden. Hierfür spreche, dass Gaststätten zwar generell für den Publikumsver- kehr zu schließen seien, Supermärkte und Einkaufszentren jedoch geöffnet bleiben dürften, ohne dass es hierfür eine wissenschaftliche Erklärung zum Nutzen einer solchen Regelung gebe. Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes liege darin, dass – ohne Anknüpfung an sachliche Gründe – die Belieferung, die Mitnahme von Speisen sowie der Außer-Haus-Ver- kauf zulässig seien, womit die Gastwirte ohne eine solche Möglichkeit benachteiligt seien. Für die Unverhältnismäßigkeit der Untersagung von Betrieben im Bereich der körpernahen Dienst- leistungen spreche, dass diese bei medizinischer Notwendigkeit erlaubt seien, obwohl sich hier- bei keine geringere Ansteckungsgefahr ergebe. hh) Die Norm des § 8 Abs. 1 SächsCoronaSchVO sei bereits aus formellen Gründen aufgrund der Nichtvereinbarkeit mit dem Prinzip der Normenklarheit verfassungswidrig, weil diese es in das Ermessen der Exekutive stelle, wann es zu einer Verschärfung der Maßnahmen komme. ii) Schließlich sei es unverhältnismäßig und verstoße gegen die Versammlungsfreiheit sowie die Meinungsfreiheit, Versammlungen auf zehn Teilnehmer zu begrenzen (§ 9 Abs. 3 SächsCoronaSchVO); die Versammlungsbehörde sei berechtigt, Versammlungen aufzulösen, wenn die Abstandsregelungen nicht eingehalten werden. jj) Soweit die verfahrensgegenständlichen Regelungen in §§ 2, 2a, 2b, 2c, 2d, 4, 8, 9 SächsCoronaSchVO verfassungswidrig seien, müsse dasselbe für die mit ihnen verbundenen Ordnungswidrigkeiten nach § 11 Abs. 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 gelten. kk) Der Gesetzgeber habe sich im Rahmen seines Einschätzungs- und Beurteilungsspielraums an wissenschaftlichen Fakten zu orientieren. Dies spreche gegen die Zugrundelegung des sog. „Inzidenzwertes“ als Orientierungspunkt für die Grundrechtseingriffe und die Anwendung von „PCR-Tests“ als Grundlage zum Nachweis von Infektionen. Zudem seien mit Stand vom 3. Februar 2021 in Sachsen 12.069 Infektionsfälle bestätigt, was gemessen an der Einwohner- zahl 0,3 % der Einwohner entspreche, sodass die angegriffenen Maßnahmen 99,7 % Nichtstörer beträfen. 2. Mit Schreiben vom 1. März 2021 haben die Antragsteller den Normenkontrollantrag auf die „überwiegend identischen bzw. inhaltsgleichen“ Normen der Sächsischen Corona-Schutz-Ver- ordnung vom 12. Februar 2021 erweitert. Sie beantragen § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 2a Abs. 1 Satz 1, 2, § 2b, § 2c, § 2d, § 4 Abs. 2 Nr. 8, 23, 25, § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 3 sowie die damit korrespondierenden Ordnungswidrigkeiten- tatbestände des § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, c, d, e, Nr. 2 Buchst. a, b
22 SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 als mit der Verfassung des Freistaates Sach- sen unvereinbar und nichtig zu erklären. Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor: Die in der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vom 12. Februar 2021 enthaltenen Normen seien wesensgleich mit den ursprünglich gegenständlichen Normen der Sächsischen Corona- Schutz-Verordnung vom 26. Januar 2021. Soweit Änderungen inhaltlicher Natur erfolgt seien, stellten diese eine bloße Klarstellung gegenüber den Vorgängerregelungen dar. Auch sofern die Änderungen Lockerungen darstellten, seien diese weiterhin unverhältnismäßig. Soweit Vorschriften geändert worden seien, gelte Folgendes: a) Zwar sehe die Regelung des § 2b Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 7 SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 nunmehr auch Versorgungsgänge zu Friseurbetrieben und Fußpflegen ab dem 1. März 2021 vor; dennoch verletze sie weiterhin die Grundrechte aus Art. 16 Abs. 1 und Art. 15 SächsVerf sowie der Freizügigkeit. Da bereits vor der Änderung zweifelhaft gewesen sei, ob die Beschränkung des Bewegungsradius zur Senkung der Infektionsfälle führen könne, sei dies nunmehr erst recht der Fall. b) Trotz der Erweiterung des § 4 Abs. 2 Nr. 25 SächsCoronaSchVO auf Friseurbetriebe und Fußpflegen greife diese weiterhin in nicht zu rechtfertigender Weise in die Grundrechte aus Art. 28 Abs. 1 SächsVerf und Art. 31 Abs. 1 SächsVerf sowie – hinsichtlich der Kunden – aus Art. 16 Abs. 1 SächsVerf ein. Die generelle Untersagung anderer körpernaher Dienstleistungen bleibe unverhältnismäßig. IV. 1. Der Sächsische Landtag hat von einer Stellungnahme zum Verfahren abgesehen. 2. Die Staatsregierung hält den Normenkontrollantrag für teilweise unzulässig und in vollem Umfang unbegründet. a) Die Ausführungen der Antragsteller genügten nicht durchgehend den Substantiierungsanfor- derungen aus § 10 SächsVerfGHG i.V.m. § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG. Sie legten zwar um- fangreich dar, weshalb die von der angegriffenen Verordnung als Rechtsgrundlage in Anspruch genommenen Bestimmungen des Infektionsschutzgesetzes mit dem Grundgesetz unvereinbar und daher nichtig seien, ohne dass die Rügen unmittelbar den Regelungsgehalt der angegriffe- nen Verordnungsbestimmungen beträfen. Sie beließen es aber bei der Behauptung, die Verord- nung sei aus förmlichen Gründen mangels eines zwischengeschalteten Landesgesetzes nach Art. 80 Abs. 4 GG verfassungswidrig, ohne Normen der Sächsischen Verfassung zu nennen, die eine solche Zwischenschaltung gebieten könnten. Es fehle eine Auseinandersetzung mit der Frage, ob es angesichts der in § 28a IfSG enthaltenen Detailregelungen hierfür noch Raum gebe und inwieweit eine solche Verfahrensweise aufgrund der tatsächlichen Umstände der Corona-
23 Pandemie zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses möglich und erforderlich gewesen sei. Nicht hinreichend substantiiert sei der Vortrag der Antragsteller zudem in Bezug auf eine angeblich mangelnde Klarheit des Regelungskonzepts der angegriffenen Verordnung. Die gegen einzelne Bestimmungen der Verordnung gerichteten Rügen stellten nicht das Regelungskonzept als sol- ches in Frage. Die Ausführungen zur Untersagung des Betriebs von Anlagen und Einrichtungen des Sportbetriebs ließen jegliche verfassungsrechtliche Auseinandersetzung zu den damit ver- folgten Zwecken vermissen. b) Soweit die Antragsteller eine mangelnde Vereinbarkeit der von der angegriffenen Verord- nung in Anspruch genommenen Ermächtigungsgrundlage im Infektionsschutzgesetz mit dem Grundgesetz rügen, stehe dem Verfassungsgerichtshof zwar die Prüfung zu. Im Hinblick auf dessen Entscheidungsbefugnis bestehe aber eine Vorlagepflicht an das Bundesverfassungsge- richt nur, wenn dieser von der Verfassungswidrigkeit überzeugt sei und es für die von ihm zu treffende Entscheidung auf die Gültigkeit des Bundesgesetzes ankomme. Die in der Präambel angegebenen Ermächtigungsgrundlagen genügten den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Bundesgesetzgeber habe die Zweifel, ob die bisherige Generalklausel im Infektions- schutzgesetz als Ermächtigungsgrundlage für die Corona-Schutzmaßnahmen ausreichend sei, durch die Einführung des § 28a IfSG ausgeräumt und habe mit dieser Gesetzesergänzung sub- stantiiert und detailreich seinen Willen bestätigt, für die Zeit des Andauerns der durch die Corona-Pandemie verursachten epidemischen Notlage von nationaler Tragweite Maßnahmen der hier in Rede stehenden Art unter den im Einzelnen dort beschriebenen Voraussetzungen zu gestatten. Im Lichte des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG könne vom Bundesgesetzgeber nicht verlangt werden, für die Bekämpfung der Corona-Pandemie noch weitergehende Regelungen als in § 28a IfSG zu treffen. Denn durch weitere Regelungen, wann von welchen Maßnahmen Ge- brauch gemacht werden dürfe, verlöre die bundesgesetzliche Verordnungsermächtigung ihre Flexibilität, die bei der sehr unterschiedlichen Entwicklung der Pandemielage in den einzelnen Teilen des Bundesgebiets zu deren wirkungsvoller Bekämpfung dringend erforderlich gewesen sei. Es spreche nichts dagegen, dass es so zu unterschiedlichen Regelungen in den Bundeslän- dern komme. Soweit die angegriffenen Regelungen des Infektionsschutzgesetzes die Nutzung betrieblichen Eigentums beeinträchtigten, handele es sich bei den Maßnahmen in keinem Fall um Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG. In den Fällen, die keine Enteignung seien, liege eine Sozialbindung des Eigentums vor, die jedoch nicht schrankenlos ohne Entschädigung statthaft sei. Hierbei bleibe dem Gesetzgeber jedoch ein breiter Gestaltungsspielraum; ein Aus- gleich sei darüber hinaus nicht erforderlich, wenn der Gesetzgeber die Einschränkung der Ver- wertbarkeit des Eigentums anderweitig ausgleiche. Hier habe der Bundesgesetzgeber einerseits für spezifische Einzelgesichtspunkte Entschädigungsregelungen in das Infektionsschutzgesetz aufgenommen und andererseits durch verschiedene Maßnahmen die betroffenen Kreise finan- ziell unterstützt. Jedenfalls sei die Rechtsgültigkeit der Bestimmungen der §§ 28, 28a IfSG nicht in Frage gestellt, weil den Bundesgesetzgeber allenfalls eine Nachbesserungspflicht träfe. Bei der Corona-Pandemie habe es sich für alle im Inland aufhaltenden Personen um eine le- bensgefährliche, potentiell tödliche Gefahr gehandelt, die mit allen rechtsstaatlich zur Verfü- gung stehenden Mitteln zu bekämpfen gewesen sei. Zöge man die Rechtsgültigkeit dieser Maß- nahmen wegen eines etwa erblickten Defizits an Entschädigungsregeln in Zweifel, beendete man damit die Pandemiebekämpfung. Dies sei nicht mit der den Bundesgesetzgeber treffenden Schutzpflicht für Leib und Leben zu vereinbaren.
24 c) Soweit die Rechtsgrundlagen aus dem Infektionsschutzgesetz an Art. 12 GG zu messen seien, bedürfe es keiner näheren Ausführungen, weil sich daraus keine weitergehenden verfas- sungsrechtlichen Konsequenzen ergäben als sie für das Eigentumsrecht ermittelt worden seien. Der Schutz der Berufsfreiheit für die unternehmerische Betätigung gehe in diesem Fall nicht weiter als der des Eigentumsrechts für diese berufliche Nutzung. d) Entsprechendes gelte auch für die Frage der Vereinbarkeit der Einzelregelungen des Infek- tionsschutzgesetzes im Verhältnis zueinander unter dem Gesichtspunkt des Gleichbehand- lungsgebots des Art. 3 Abs. 1 GG. Es erscheine anhand der Vielgestaltigkeit der erforderlichen- falls zu ergreifenden Maßnahmen bereits abstrakt kaum möglich, Vergleichspaare zu bilden. Selbst wenn bei einer derartigen Vergleichsbildung im Ergebnis eine Ungleichbehandlung fest- gestellt werden müsste, die nicht durch Sachgründe zu rechtfertigen sei, führte auch dies nicht zu einer Verwerfung der einfachgesetzlichen Norm des Bundesrechts, sondern riefe eine ergän- zende Entschädigungspflicht hervor. e) Es ergebe sich weder aus Art. 80 Abs. 4 GG noch aus der Sächsischen Verfassung eine Pflicht für den sächsischen Landesgesetzgeber, seinerseits von der bundesrechtlich bestehenden Verordnungsermächtigung aus dem Infektionsschutzgesetz in Gesetzesform Gebrauch zu ma- chen. Insbesondere wäre eine rechtzeitige Reaktion auf das dynamische Infektionsgeschehen durch parlamentsbeschlossene Landesgesetze nicht möglich gewesen. f) Zu der Verhältnismäßigkeit der im Einzelnen durch die Antragsteller angegriffenen Maßnah- men führt die Staatsregierung aus: aa) Die Rüge einer Verletzung des Art. 30 Abs. 1 SächsVerf gehe fehl, weil die angegriffene Verordnung an keiner Stelle Regelungen über ein Betreten von Wohnungen im Zusammenhang mit den hier in Rede stehenden Kontaktbeschränkungen enthalte. Die zur Verfolgung dieser Ordnungswidrigkeit zuständige Behörde bedürfte hierfür einer gesonderten Rechtsgrundlage. Der von den Antragstellern mitgerügte § 2 Abs. 4 SächsCoronaSchVO enthalte gerade keine Kontaktbeschränkungen, sondern einen Ausnahmekatalog von den Beschränkungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 SächsCoronaSchVO. Die angegriffene Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 1 SächsCoronaSchVO sei mit den Grundrechten vereinbar. Nur durch die gravierenden Be- schränkungen sei es möglich, die gerade im privaten Bereich unstrukturiert verlaufenden inter- personellen Kontakte auf das zur Infektionsbekämpfung gebotene Mindestmaß zu reduzieren. Die konkrete Regelung nehme auf enge persönliche Beziehungen auch außerhalb des durch Art. 22 SächsVerf verfassungsrechtlich geschützten Bereichs von Ehe und Familie Rücksicht. Die Beschränkungen seien nicht nur geeignet, sondern zur Pandemiebekämpfung erforderlich und angesichts des mit ihr verfolgten hochrangigen Ziels des Schutzes von Leben und Gesund- heit einer unbestimmten Vielzahl von Menschen trotz der mit ihnen verbundenen Belastungen nicht im engeren Sinne unverhältnismäßig. Dazu trage auch bei, dass sukzessive Begegnungen mit verschiedenen Personen nicht untersagt und damit in der Eigenverantwortung der an ihnen Beteiligten weiterhin möglich seien.
25 bb) Auch die Regelungen zur Beschränkung der Personenzahl bei Eheschließungen und Beer- digungen seien verfassungsgemäß. Grundsätzlich stellten die Regelungen des § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsCoronaSchVO eine Besserstellung gegenüber der allgemeinen Regelung dar. Der Beschränkung auf den „engsten Familienkreis“ fehle es nicht an der erforderlichen Be- stimmtheit. Nach dem natürlichen Verständnis der Betroffenen sei erkennbar, wer von dieser Bezeichnung umfasst sei. Auf eine weitergehende Präzisierung habe der Verordnungsgeber verzichtet, weil er andernfalls umfassende Differenzierungen hätte vornehmen müssen. Die quantitative Begrenzung sei zur Kontaktminimierung geeignet und erforderlich sowie nicht im engeren Sinn unverhältnismäßig. Denn nur mittels einer – gegenüber der grundsätzlichen Re- gelung bereits wesentlich erweiterten – zahlenmäßigen Begrenzung könne weitgehend vermie- den werden, dass sich die entsprechenden familiären Zusammentreffen zu Infektionsclustern entwickelten. Der Begriff der Beerdigung schließe auch eine zuvor gehaltene weltliche oder religiöse Abschiedsfeier ein. Es liege hinsichtlich des Teilnehmerkreises kein Gleichheitsver- stoß darin, dass außerfamiliäre Personen ausgeschlossen seien, denn nur durch die Begrenzung auf den engsten Familienkreis könne ermöglicht werden, dass es nicht zum Zusammentreffen von Personen aus zahlreichen verschiedenen Haushalten komme. cc) Die Regelungen des § 2b Satz 1, 2 Nr. 4 und 16 SächsCoronaSchVO genügten dem Be- stimmtheitsgebot sowohl für den Anknüpfungsgegenstand des Wohnbereichs oder der Unter- kunft als auch für die Bestimmung des Umkreises von 15 km. Die Ausgangsbeschränkungen seien zur Pandemiebekämpfung geeignet, weil sie der Beschränkung interpersoneller Kontakte diene. Sie seien auch erforderlich, denn bei der zum damaligen Zeitpunkt herrschenden Pande- mielage sei die Nachverfolgung einzelner Infektionsketten bereits aus rein objektiven Gründen nicht möglich. Es müsse davon ausgegangen werden, dass jeder mögliche interpersonelle Kon- takt auch eine Infektionsgefahr mit sich bringe; nur, wenn eine derartige Gefahr verlässlich für die einzelne Fallgestaltung ausgeschlossen werden könne, seien beschränkende Maßnahmen nicht erforderlich. Die Ausgangsbeschränkungen seien auch nicht im engeren Sinne unverhält- nismäßig. Der von den Antragstellern konkret benannte § 2b Satz 2 Nr. 4 SächsCoronaSchVO nehme auf den Umstand Rücksicht, dass die erforderlichen Versorgungseinrichtungen des täg- lichen Bedarfs und der Grundversorgung nicht immer in dem Umkreis von 15 km des Wohn- bereichs, der Unterkunft oder des Arbeitsplatzes zu erreichen seien. Für die Regelung des § 2b Satz 2 Nr. 16 SächsCoronaSchVO gelte, dass die Vorschrift dennoch ermögliche, etwa eine längere Fahrt mit dem Fahrrad innerhalb des 15-km-Radius zu unternehmen. Eine unverhält- nismäßige Beeinträchtigung der Entfaltungsmöglichkeiten der Betroffenen auf Grundlage ihres Grundrechts aus Art. 15 SächsVerf liege gemessen am Zweck der Regelung, es insbesondere an touristischen Schwerpunkten nicht zu einer Ballung von zahlreichen Besuchern kommen zu lassen, nicht vor. Die Erfahrung habe gezeigt, dass es beim Auftreffen größerer Menschenan- sammlungen unvermeidlich zu Verstößen gegen Abstands- und Maskentragepflichten komme. dd) Auch die Ausgangsbeschränkungen aus § 2c SächsCoronaSchVO belasteten die Betroffe- nen nicht unverhältnismäßig in ihren Grundrechten. Der dort angegebene Katalog der triftigen Gründe nehme in der gebotenen Weise Rücksicht auf die dort im Einzelnen genannten Belange und die hinter ihnen stehenden Rechte und Interessen der Betroffenen. Dass hierzu nicht auch touristische und sportliche Zwecke zählten oder der schlichte Wunsch, sich an der frischen Luft
26 aufzuhalten, bedeute keine unverhältnismäßige Einengung des Ausnahmekatalogs. Bei Zulas- sung auch derartiger Ausnahmezwecke könne insbesondere das Phänomen des „nächtlichen Umherziehens“ größerer Personengruppen im öffentlichen Raum nicht wirksam verhindert werden. Zudem enthalte die Bestimmung eine Rückausnahme für den Fall des Sinkens des In- zidenzwertes unter einen konkret benannten Wert. ee) Hinsichtlich der Regelung des § 2d SächsCoronaSchVO setzten sich die Antragsteller weit- hin mit einer Regelung auseinander, die so nicht Teil der Verordnung gewesen sei, denn es werde gerade keine landesweite Alkoholverbotsregelung getroffen, sondern im Kern lediglich die Ermächtigung zum Erlass von Allgemeinverfügungen geregelt. In dieser in Rede stehenden Delegationsbestimmung sei kein Verfassungsverstoß zu sehen. ff) Soweit die Antragsteller die Verhinderung von Reha-Sport im Zusammenhang mit der Re- gelung des § 4 Abs. 2 Nr. 8 SächsCoronaSchVO kritisierten, verkennten sie, dass nicht be- stimmte Sportarten, sondern allein der Betrieb bestimmter Sportstätten untersagt sei. Mithin sei es weiterhin möglich, Reha-Sport außerhalb von Anlagen und Einrichtungen des Sportbetriebs auszuüben, zumal medizinisch notwendige Behandlungen gestattet blieben. gg) In Bezug auf die Schließung von gastronomischen Einrichtungen aus § 4 Abs. 2 Nr. 23 SächsCoronaSchVO sei für den Betrieb von Kantinen darauf hinzuweisen, dass deren Öffnung nachhaltig eingeschränkt worden sei, sodass insbesondere eine Versorgung Außenstehender eindeutig nicht mehr gestattet sei. Die Antragsteller berücksichtigten nicht, dass im Gegensatz zu den gastronomischen Einrichtungen kein Verweis auf Vorbestellung und Abholung möglich sei. Insoweit komme ein Gleichheitsverstoß nicht in Betracht. hh) Hinsichtlich der Untersagung der Betriebe im Bereich der körpernahen Dienstleistungen durch § 4 Abs. 2 Nr. 25 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 werde auf die Ausführungen in der Rechtsprechung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts verwiesen, die auch die be- reits in den Vorgängerverordnungen enthaltenen Regelungen – unter Zurückweisung von Gleichheitsrügen wegen der seinerzeitigen Offenhaltung der Friseurgeschäfte und des Einzel- handels – gebilligt habe. Soweit auf das verbleibende Restrisiko einer Ansteckung bei den nach der Vorschrift weiterhin gestatteten medizinisch notwendigen Behandlungen Bezug genommen werde, stelle sich die Hinnahme des Restrisikos durch den Verordnungsgeber gerade als Be- achtung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dar, indem nicht nur den betreffenden Betrieben eine gewisse Umsatz- und Verdienstmöglichkeit erhalten bleiben solle, sondern auch den medizinisch begründeten Bedürfnissen der Kundschaft in dem durch ihr Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit gebotenen Umfang Rechnung getragen werde. Durch die Öffnungsbefugnis der Friseurbetriebe und der Fußpflegen durch die Sächsische Corona-Schutzverordnung vom 12. Februar 2021 ab dem 1. März 2021 sei dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genüge getan, weil die Betriebe durch die frühzeitige normative Festle- gung rechtzeitig mit den erforderlichen Vorbereitungen hätten beginnen können. Es stelle kei- nen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot dar, dass diese Erleichterungen noch nicht sämtlichen Betrieben körpernaher Dienstleistungen zugutekämen, weil hinsichtlich der objek- tiven Notwendigkeit des Aufsuchens derartiger Einrichtungen deutliche Unterschiede bestün- den.
27 ii) Auch die Ermächtigung der kommunalen Behörden, unter den in § 8 SächsCoronaSchVO genannten Voraussetzungen die dort geregelten verschärfenden Maßnahmen zu ergreifen, sei verfassungsgemäß. Es liege in formeller Hinsicht kein Verfassungsverstoß in der Delegations- bestimmung. In materiell-rechtlicher Hinsicht stelle sich die Regelung als Ausprägung des Ver- hältnismäßigkeitsgrundsatzes dar, weil der Verordnungsgeber so eine globale Regelung im Falle von verschärften Infektionslagen vermeide, die sich lediglich in einem bestimmten örtli- chen Bereich zeigten. Diese sei auch nicht unbestimmt, soweit sie die Maßnahmen ebenso we- nig bezeichne wie die konkreten Schwellenwerte, sondern stelle sich angesichts der Unabseh- barkeit weiterer Entwicklungen als zukunftsoffen dar. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz finde seinen Ausdruck gerade in der Pflicht der zuständigen kommunalen Behörden zur fort- laufenden Überprüfung der Aufrechterhaltung dieser Maßnahmen. jj) Soweit sich die Antragsteller gegen § 9 Abs. 3 SächsCoronaSchVO wendeten, sei diese Re- gelung mit Art. 23 SächsVerf vereinbar. Die aufgrund von § 32 Satz 1 i.V.m. § 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG erfolgte Beschränkung setze erst in einer Lage ein, die in extremer Weise über jeden für Maßnahmen in § 28a Abs. 3 Satz 4 ff. IfSG vorgesehenen Schwellenwert hinausgehe. Die Vorschrift enthalte lediglich Versammlungsauflagen, jedoch nicht deren Untersagung, so- dass sie nicht zusätzlich an § 28a Abs. 2 Nr. 1 IfSG zu messen sei. Selbst wenn man dies anders sehe, seien die Anforderungen des Gesetzes erfüllt, denn die Überschreitung des angegebenen Inzidenzwertes belege als Folge einer nicht kontrollierbaren Verbreitung der Infektion, dass auch bei Berücksichtigung aller bisher getroffenen Maßnahmen ohne die in Rede stehende Be- schränkung eine wirksame Eindämmung der Verbreitung erheblich gefährdet wäre. Überdies seien gemäß § 9 Abs. 4 SächsCoronaSchVO stets Ausnahmen im Einzelfall möglich. kk) Die Bußgeldvorschriften hingen untrennbar mit den jeweils durch sie sanktionierten Ver- botsregelungen zusammen. Hinsichtlich der Höhe der jeweils verwirkten Sanktion seien in der angegriffenen Vorschrift keine Regelungen enthalten, weshalb insoweit die allgemeinen Best- immungen des bundesrechtlichen Ordnungswidrigkeitenrechts heranzuziehen seien, welche nicht der Prüfung am Maßstab der Sächsischen Verfassung unterlägen. V. Auf einen Fragenkatalog des Verfassungsgerichtshofes zu den dem Verordnungsgeber tatsäch- lich vorliegenden Erkenntnissen, dem Hintergrund und der Anwendung der angegriffenen Vor- schriften hat die Staatsregierung schriftlich Stellung genommen.
28 B. Der Normenkontrollantrag ist zulässig, soweit er sich gegen § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 2a Abs. 1 Satz 1, 2, § 2b Satz 1, 2 Nr. 4 und 16, § 2c, § 9 Abs. 3, § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, c, f, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 und gegen § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 2a Abs. 1 Satz 1, 2, § 2b Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 7, 19, § 2c, § 9 Abs. 3 sowie § 11 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a, c, e, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 richtet. Im Übrigen ist er unzulässig. I. Mit ihrem ursprünglichen Antrag begehrten die Antragsteller, § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 2a Abs. 1 Satz 1, 2, § 2b, § 2c, § 2d, § 4 Abs. 2 Nr. 8, Nr. 23, Nr. 25, § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 3 sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, c, d, f, Nr. 2 Buchst. a, b SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 für verfassungswidrig zu erklären. Mit Schreiben vom 1. März 2021 erweiterten die Antragsteller den Normenkontrollantrag auf § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 2a Abs. 1 Satz 1, 2, § 2b, § 2c, § 2d, § 4 Abs. 2 Nr. 8, 23, 25, § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 3 sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, c, d, e, Nr. 2 Buchst. a und b SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021. II. Der Rechtsweg zum Verfassungsgerichtshof ist nach Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 SächsVerf, § 7 Nr. 2 SächsVerfGHG eröffnet. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit einer landesrechtlichen Regelung mit der Sächsischen Verfassung. Die Antragsberechtigung der Antragsteller ergibt sich aus Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 SächsVerf, § 21 SächsVerfGHG. Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, dass die angegriffene Sächsische Corona- Schutz-Verordnung vom 26. Januar 2021 bereits mit Ablauf des 14. Februar 2021 sowie die mit der Antragserweiterung angegriffene Sächsische Corona-Schutz-Verordnung vom 12. Feb- ruar 2021 mit Ablauf des 7. März 2021 außer Kraft traten. Grundsätzlich besteht ein objektives Klarstellungsinteresse, solange die angegriffenen Normen noch Rechtswirkungen entfalten und damit den Schutzzweck des abstrakten Normenkontrollverfahrens auslösen können (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2010, BVerfGE 127, 293 [319]; Beschluss vom 15. Januar 2008, BVerfGE 119, 394 [410]; Urteil vom 9. Juli 2007, BVerfGE 119, 98 [116]; Urteil vom 18. April 1989, BVerfGE 79, 311 [327 f.]; Rozek in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand August 2024, § 76 Rn. 59 m.w.N.). Insofern ist hier ausreichend, dass von der angegriffenen Verord- nung auch nach ihrem Außerkrafttreten noch Rechtswirkungen – z.B. im Hinblick auf schwe-
29 bende Ordnungswidrigkeitsverfahren oder geltend gemachte Amtshaftungs- und Entschädi- gungsansprüche (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 – 18/20 – juris Rn. 399) – ausgehen können. Es ist hier nichts dafür ersichtlich, dass derartige Rechtswirkungen unter keinem denkbaren Gesichtspunkt mehr vorliegen (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018, BVerfGE 150, 1 [77 f. Rn. 138] m.w.N.; ThürVerfGH, Urteil vom 28 Februar 2024 – 110/20 – juris Rn. 422; Beschluss vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 197). Zudem besteht mit Blick auf den objektiven Charakter des Normenkontrollverfahrens ein Entscheidungsinteresse über den Zeitraum der rechtlichen Wirkung der angegriffenen Verordnung hinaus. Denn aufgrund der begrenzten zeit- lichen Geltung aller Verordnungen, die im Zuge der Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV- 2 unmittelbar aneinander folgend erlassen wurden, könnten diese – würde mit dem Ende der rechtlichen Wirkung auch die Entscheidungsmöglichkeit des Verfassungsgerichtshofes entfal- len – kaum je einer landesverfassungsrechtlichen Kontrolle unterzogen werden, was mit der Intention des Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 SächsVerf nicht zu vereinbaren ist (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; ebenso ThürVerfGH, Urteil vom 28. Februar 2024 – 110/20 – juris Rn. 422; Urteil vom 1. März 2021 – 18/20 – juris Rn. 399; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 – 3 CN 6/22 – juris Rn. 10; Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1/21 – juris Rn. 14). Eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes schafft demgegen- über Klarheit und Rechtssicherheit für das nachfolgende Recht und die künftige Normsetzung (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. LVfG-LSA, Urteil vom 26. März 2021 – LVG 4/21 – juris Rn. 85). Überdies ist das objektive Klarstellungsinteresse im Hinblick auf § 2c SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 nicht dadurch entfallen, dass das Sächsische Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 27. April 2023 (3 C 8/21 – juris) festgestellt hat, dass dieser unwirksam gewesen ist. III. Die gegen die Sächsischen Corona-Schutz-Verordnungen vom 26. Januar 2021 und 12. Februar 2021 gerichteten Anträge genügen nur teilweise den Begründungsanforderungen (§ 10 Abs. 1 SächsVerfGHG i.V.m. § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG). 1. Die Zulässigkeit der abstrakten Normenkontrolle setzt gemäß § 10 Abs. 1 SächsVerfGHG i.V.m. § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG eine substantiierte Darlegung der behaupteten Verfassungs- widrigkeit durch den Antragsteller voraus (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; Beschluss vom 14. Oktober 2021 – Vf. 58-II-21; Beschlüsse vom 24. März 2021 – Vf. 121-II-20 und Vf. 174-II-20; Urteil vom 21. Juni 2012 – Vf. 77-II-11; Urteil vom 26. Juni 2009 – Vf. 79-II-08; vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007, BVerfGE 119, 247 [258 f.]; Rozek in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand August 2024, § 76 Rn. 61; Graßhof in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2. Aufl., § 76 Rn. 46). Insbe- sondere ist darzutun, aus welchen rechtlichen Erwägungen die angegriffene Norm mit welchem höherrangigen Recht für unvereinbar gehalten wird (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 –Vf. 197-II-20; Beschluss vom 14. Oktober 2021 – Vf. 58-II-21; Beschlüsse vom
30 24. März 2021 – Vf. 121-II-20 und Vf. 174-II-20; vgl. BVerfG, Urteil vom 24. November 2010, BVerfGE 128, 1 [32]; BbgVerfG, Beschluss vom 26. März 2021 – 5/21 eA – juris Rn. 23; RhPfVerfGH, Beschluss vom 15. Juni 2023 – VGH N 32/21 – juris Rn. 12). Die Substantiierungsanforderungen beinhalten, dass der verfassungsrechtliche Bezug unter Rückgriff auf verfassungsgerichtlich entwickelte Maßstäbe hergestellt wird; erforderlich ist eine Auseinandersetzung mit der einschlägigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; Beschluss vom 14. Oktober 2021 – Vf. 58-II-21; Beschlüsse vom 24. März 2021 – Vf. 121-II-20 und Vf. 174-II-20; vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2020 – 2 BvC 46/19 – juris Rn. 39; Beschluss vom 19. September 2017, BVerfGE 146, 327 [343 ff.]; Beschluss vom 15. Dezember 2020, BVerfGE 156, 224 [238 Rn. 39]). Wird – wie hier – die Verfassungswidrigkeit mehrerer Normen oder eines gesamten Gesetzes bzw. einer gesamten Verordnung geltend gemacht, folgt aus der Begründungspflicht, dass die angefochtenen Normen genau bezeichnet werden und hinsichtlich jeder einzelnen Regelung substantiiert dargelegt wird, aus welchen Gründen die Vereinbarkeit derselben mit welchen Bestimmungen der Landesverfassung bezweifelt wird (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. Au- gust 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. BVerfG [als Landesverfassungsgericht für Schleswig-Holstein], Beschluss vom 7. Mai 2001, BVerfGE 103, 332 [345 f.]; ThürVerfGH, Urteil vom 9. Juni 2017 – 61/16 – juris Rn. 112; vgl. auch BayVerfGH, Entscheidung vom 12. April 2021 – Vf. 21-VII- 21 – juris Rn. 10; Rozek in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand August 2024, § 76 Rn. 61); eine pauschale Anfechtung genügt nicht (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. Au- gust 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 29. Januar 2021 – Vf. 96-VII- 20 – juris Rn. 20). Fehlt es daran, ist der Antrag unzulässig; betrifft der Begründungsmangel nur eine von mehreren angegriffenen Normen, ist der Antrag nur insoweit unzulässig. In diesem Zusammenhang kann der Verfassungsgerichtshof den Antrag, an den er grundsätz- lich gebunden ist, anhand der gegebenen Begründung auslegen (SächsVerfGH, Urteil vom 25. Januar 2024 – Vf. 91-II-19 – juris Rn. 131; Urteil vom 21. Juni 2012 – Vf. 77-II-11; Urteil vom 26. Juni 2009 – Vf. 79-II-08; so auch gehandhabt in SächsVerfGH, Urteil vom 15. No- vember 2013 – Vf. 25-II-12; vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008, BVerfGE 122, 1 [18]; Urteil vom 25. Juli 2012, BVerfGE 131, 316 [331] m.w.N.). Darüber hinaus können von den Antragstellern nicht konkret angegriffene Vorschriften in die Prüfung einbezogen werden, wenn sie mit den zulässigerweise angegriffenen Vorschriften in einem engen inhaltlichen Re- gelungszusammenhang stehen (SächsVerfGH, Urteil vom 26. Juni 2009 – Vf. 79-II-08; vgl. BVerfG, Urteil vom 24. November 2010, BVerfGE 128, 1 [32]; Urteil vom 3. März 2004, BVerfGE 109, 279 [374]), etwa wenn die angegriffene Norm durch Verweisung auf eine andere oder durch den klaren inneren Zusammenhang mit anderen Vorschriften derart von den letzte- ren abhängt, dass sich aus der Verfassungswidrigkeit dieser Normen die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Norm ergibt (SächsVerfGH, Urteil vom 25. Januar 2024 – Vf. 91-II-19 – juris Rn. 131; Urteil vom 21. Juni 2012 – Vf. 77-II-11; vgl. BVerfG, Urteil vom 5. November 1975, BVerfGE 40, 296 [309 f.]).
31 2. Diesen Anforderungen werden die Anträge nur teilweise gerecht. a) Der gegen die Sächsische Corona-Schutz-Verordnung vom 26. Januar 2021 gerichtete An- trag genügt nur teilweise den Begründungsanforderungen (§ 10 Abs. 1 SächsVerfGHG i.V.m. § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG). aa) Der Antragsschrift kann eine hinreichende Behauptung der Verfassungswidrigkeit im Hinblick auf die Regelungen zu Kontaktbeschränkungen, zur Beschränkung von Zusammenkünften bei Eheschließungen und Beerdigungen, zur erweiterten Ausgangsbeschränkung und zu der Begrenzung der Teilnehmerzahl von Versammlungen (§ 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 2a Abs. 1 Satz 1, Satz 2, § 2c, § 9 Abs. 3 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021) sowie bezogen auf die damit einhergehenden Ordnungswidrigkeitentatbestände (§ 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, c, f, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021) entnommen werden. Diesbezüglich werden in der Antragsschrift in noch hinreichender Art und Weise sowohl Gründe aufgezeigt, weshalb die Anordnungen nach Sicht der Antragsteller gegen die Verfassung des Freistaates Sachsen verstoßen, als auch die betreffenden Verfassungsbestimmungen benannt und noch hinreichend substantiiert deren verfassungsrechtliche Maßstäbe dargetan. bb) Gemessen an den obigen Maßstäben fehlt es der Antragschrift an einer hinreichenden Be- gründung der Verfassungswidrigkeit im Übrigen. (1) Eine hinreichend substantiierte Begründung des Antrags erfolgt in Bezug auf § 2b SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 lediglich im Hinblick auf dessen Satz 1, 2 Nr. 4 und 16. Im Übrigen verbleibt es bei der pauschalen Behauptung der Verletzung der Freiheit der Person, der allgemeinen Handlungsfreiheit sowie der Freizügigkeit ohne Auseinandersetzung mit dem Zweck der Verordnung und der konkreten Ausgestaltung der einzelnen als Ausnahmen vorgesehenen triftigen Gründe. Nur insoweit ist auch der gegen die § 2b in Bezug nehmende Bußgeldvorschrift des § 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 gerichtete Antrag zulässig. (2) Der Antrag ist ebenfalls nicht hinreichend substantiiert begründet, soweit die Antragsteller einen unverhältnismäßigen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit, die Freiheit der Person sowie die Berufsfreiheit durch ein „landesweites Alkoholverbot“ durch § 2d SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 rügen. Sie führen – unter Bezugnahme auf Rechtsprechung des Bayrischen Verwaltungsgerichtshofes – an, dass ein landesweites Alkoholverbot nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 28a IfSG umfasst sei sowie es an Normenklarheit fehle, soweit den Kommunen die Bestimmung der Örtlichkeit überlassen sei. Hierbei setzen sich die Antragsteller jedoch nicht damit auseinander, dass die in Bezug genommene Entscheidung eine Regelung des bayerischen Verordnungsgebers zum Gegenstand hatte, die den Konsum von Alkohol im öffentlichen Raum generell untersagte, und behauptet damit die Übertragbarkeit auf den hiesigen Sachverhalt, ohne hierzu näher auf einfach- oder verfassungsrechtlicher Ebene auszuführen. Unzutreffend ist insbesondere die Behauptung, dass die Regelung nicht nach Örtlichkeiten unterscheide, denn die Norm begrenzte ihren Anwendungsbereich auf öffentliche Verkehrsflächen der Innenstädte und sonstige öffentliche Orte unter freiem Himmel, an denen sich Menschen entweder auf engem Raum oder nicht nur
32 vorübergehend aufhalten und überließ im Rahmen dessen den Kreisfreien Städten bzw. den Landkreisen die nähere Bestimmung dieser Örtlichkeiten. So setzt sich das Antragsvorbringen nicht damit auseinander, dass in der angegriffenen Vorschrift – anders als in anderen landesrechtlichen Regelungen (vgl. LVfG-LSA, Urteil vom 26. März 2021 – LVG 4/21 – juris Rn. 133 ff.) – eine Einschränkung des örtlichen Geltungsbereichs des Alkoholverbots vom Verordnungsgeber angelegt war. Dass es hierdurch zu einer Ungleichbehandlung aller Konsumenten von Alkohol im Freistaat Sachsen ohne sachlichen Grund komme, wird allenfalls behauptet. Eine Auseinandersetzung mit den verfassungsrechtlichen Maßstäben hierzu erfolgt nicht. Dies gilt auch, soweit die korrespondierende Bußgeldvorschrift des § 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 angegriffen wird. (3) Gemessen an den Maßstäben fehlt es auch in Bezug auf die Behauptung der Verfassungs- widrigkeit des § 4 Abs. 2 Nr. 8 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 an einer hinreichen- den Substantiierung. Mit der Rüge der Verletzung der Berufsfreiheit und der Freiheit der Person durch diese Vorschrift ist lediglich die pauschale Behauptung der Unverhältnismäßigkeit der Regelung im Hinblick auf die behauptete fehlende Gestattung des Reha-Sports verbunden. In- soweit fehlt es an einer auch nur ansatzweisen Auseinandersetzung mit den übrigen Regelungen des § 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 sowie den verfassungsrechtlichen Maßstäben für einen Eingriff in die Berufsfreiheit sowie das Gleichbehandlungsgebot. So erwähnen die Antragsteller nicht, dass in § 4 Abs. 2 Nr. 6 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 eine Rückausnahme für Fitnessstudios und ähnliche Einrichtungen bestand, soweit sie medizinisch notwendigen Behandlungen dienten, worunter auch Reha-Maßnahmen gefasst werden konnten. Überdies wird eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots behauptet, soweit sportliche Be- tätigungen auf Anlagen und Einrichtungen des Sportbetriebs für professionelle Sportler und weitere konkret bezeichnete Personenkreise gestattet blieben. Insoweit wird isoliert auf die An- steckungsgefahr abgestellt, ohne dass Vergleichsgruppen auch nur genannt werden, mit denen eine Ungleichbehandlung ohne Sachgrund erfolgt sein sollte. (4) Soweit sich die Antragsteller gegen die Untersagung des Betriebs von Gastronomieeinrich- tungen in § 4 Abs. 2 Nr. 23 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 sowie von Betrieben im Bereich der körpernahen Dienstleistungen in § 4 Abs. 2 Nr. 25 SächsCoronaSchVO vom 26. Ja- nuar 2021 wenden, legen sie nicht hinreichend substantiiert dar, aus welchen Gründen die Ver- einbarkeit derselben mit welchen Bestimmungen der Landesverfassung bezweifelt wird. Viel- mehr werden die in der Verfassung des Freistaates Sachsen verbürgten Grundrechte ohne Dif- ferenzierung hinsichtlich ihres Schutzbereiches aufgezählt und im Übrigen allgemeine Erwä- gungen zur Unverhältnismäßigkeit der Norm in der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung angestellt. Ungeachtet dessen, dass die Antragsteller nicht ausdrücklich auf ihre Ausführungen zu den grundgesetzlichen Gewährleistungen der Eigentumsgarantie und Berufsfreiheit im Zu- sammenhang mit ihrer Rüge der Rechtswidrigkeit der Ermächtigungsgrundlage verweisen, können diese auch nicht im Wege der Antragsauslegung zur Substantiierung der Rüge der Ver- fassungswidrigkeit der Bestimmungen der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung als solche herangezogen werden. Die Antragsteller setzen sich insoweit mit den Regelungen der Ermäch-
33 tigungsgrundlage im bundesrechtlichen Infektionsschutzgesetz auseinander und führen aus, in- wieweit diese mit im Grundgesetz verbürgten Grundrechten im Einklang stehen. Dies ist so- wohl hinsichtlich der der Prüfung unterzogenen Normen als auch hinsichtlich des verfassungs- rechtlichen Maßstabs von der durch den Verfassungsgerichtshof vorzunehmenden Prüfung der Regelungen in der Verordnung anhand der Bestimmungen der Verfassung des Freistaates Sach- sen zu unterscheiden. Das gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Antragsteller die Ermächtigungsgrundlage des § 28a IfSG als geeignet und erforderlich erachten und die Ange- messenheit damit verneinen, dass der (Bundes-)Gesetzgeber keine Regelungen über finanzielle Ausgleichsansprüche vorsah. Der Antrag ist ebenfalls unsubstantiiert, soweit er sich gegen die den § 4 Abs. 2 in Bezug nehmende Bußgeldvorschrift des § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. d SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 wendet. Diese Vorschrift ist vielmehr als Annex zu den Regelungen des § 4 Abs. 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 angegriffen, ohne dass hierzu selbständige, den Substantiierungsanforderungen genügende Ausführungen erfolgten. (5) Die Antragsteller beschränken sich in Bezug auf die angegriffene Vorschrift des § 8 Abs. 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 auf die bloße Behauptung eines Verstoßes gegen das Prinzip der Normenklarheit und gegen das Bestimmtheitsgebot. Es fehlt an jeglicher Auseinan- dersetzung mit den verfassungsrechtlich hierzu entwickelten Maßstäben, insbesondere zur Aus- legungsfähigkeit von Normen sowie zum Ermessen und dessen Begrenzungen aufgrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Zusammenhang mit dem Erlass von Allgemeinverfügun- gen durch kommunale Behörden. (6) Soweit die Antragsteller ohne Bezugnahme auf konkrete Normen die mangelnde Klarheit des Regelungskonzepts beanstanden, erschöpfen sich ihre Ausführungen im Wesentlichen in der Erörterung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des Verfassungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 3. Februar 2021 (LVG 4/21). Inso- weit fehlt es an einer substantiierten Darlegung, weshalb die konkret angegriffenen Vorschrif- ten allein oder in ihrer Zusammenschau mit anderen Vorschriften – insbesondere auch mit Blick auf die jeweiligen Begründungen in den Verordnungen – dem Bestimmtheitsgebot in seiner Ausprägung als Gebot der Normenklarheit nicht genügten (vgl. SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; zu den Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot im Zusam- menhang mit Corona-Schutz-Verordnungen anderer Bundesländer auch LVfG-LSA, Urteil vom 26. März 2021 – LVG 4/21 – juris Rn. 136 ff.; BayVerfGH, Entscheidung vom 9. Februar 2021 – Vf. 6-VII-20 – juris Rn. 54; Entscheidung vom 29. Januar 2021 – Vf. 96-VII-20 – juris Rn. 31). Die lediglich pauschale Behauptung, dass die schnelle Abfolge sich ändernder und zum Teil widersprüchlicher Regelungen für die allgemeine Öffentlichkeit nicht mehr nachvoll- ziehbar gewesen sei, genügt nicht den Anforderungen an eine schlüssige Darlegung eines Ver- stoßes gegen das Bestimmtheitsgebot (vgl. SächsVerfGH, Beschluss vom 14. Oktober 2021 – Vf. 58-II-21). Soweit die Bestimmtheit konkreter Normen der angegriffenen Verordnung in Zweifel gezogen wird, genügen die Ausführungen hingegen noch den Anforderungen an die Substantiierung ei- ner behaupteten Verfassungswidrigkeit.
34 b) Auch der gegen einzelne Bestimmungen der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vom 12. Februar 2021 gerichtete Antrag ist nur teilweise zulässig. aa) Der Zulässigkeit des gegen die Sächsische Corona-Schutz-Verordnung vom 12. Februar 2021 gerichteten Antrags steht nicht entgegen, dass dieser den ursprünglichen Antragsgegen- stand erweitert. Nach den allgemeinen verfahrensrechtlichen Grundsätzen, auf die der Verfas- sungsgerichtshof mangels ausdrücklicher anderslautender Regelungen zurückgreifen kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2023, BVerfGE 166, 93 [132 f. Rn. 109] m.w.N.), setzt die Zulässigkeit der Antragserweiterung jedenfalls einen Sachzusammenhang zu dem ursprünglich gestellten Antrag voraus (vgl. zum Organstreitverfahren BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2023, BVerfGE 166, 93 [132 f. Rn. 109]). Dieser wird dadurch hergestellt, dass sich der gegen die Folgeverordnung richtende Antrag auf die „wesensgleichen“ Nachfolgeregelungen zu den be- reits gegenständlichen Normen beschränkt und somit keine völlig neuen Regelungsgegenstände anhängig macht. bb) Die Ausführungen zur Zulässigkeit des gegen die Sächsische Corona-Schutz-Verordnung vom 26. Januar 2021 gerichteten Antrags gelten entsprechend, soweit sie sich auf die dem Wortlaut nach übernommenen Normen § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 2a Abs. 1 Satz 1, 2, § 2b Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 19, § 9 Abs. 3 sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, c, e, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 beziehen. Auch im Hinblick auf den im Wortlaut im Vergleich zur Vorgängerverordnung veränderten § 2b Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 7 SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 (vormals § 2b Satz 1, 2 Nr. 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021) und § 2c SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 werden in der Antragsschrift in noch hinreichender Art und Weise sowohl Gründe aufgezeigt, weshalb die Anordnungen nach Sicht der Antragsteller gegen die Verfassung des Freistaates Sachsen verstoßen, als auch die betreffenden Verfassungsbestimmungen benannt und noch hinreichend substantiiert deren verfassungsrechtliche Maßstäbe dargetan. Im Übrigen genügt der Antrag den oben dargestellten Anforderungen an seine Substantiierung nicht, soweit lediglich auf die bereits erfolgten Ausführungen in dem ursprünglichen Antrag Bezug genommen wird. Die ergänzenden Ausführungen zu § 4 Abs. 2 Nr. 25 SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 genügen nicht, um die Darlegungsmängel bezüg- lich der verfassungsrechtlichen Maßstäbe für die gerügten Eingriffe in die Berufsfreiheit, Ei- gentumsgarantie und Freiheit der Person aus dem gegen die Vorgängerregelung gerichteten Antrag zu beseitigen. Auch insoweit beschränkt sich das Vorbringen der Antragsteller auf die Behauptung, dass die Norm trotz der entsprechenden Lockerung nach wie vor in nicht zu recht- fertigender Weise in die Grundrechte aus Art. 28 Abs. 1, Art. 31 Abs. 1 und Art. 16 Abs. 1 SächsVerf eingreift. Die Substantiierungsmängel umfassen auch die korrespondierenden Buß- geldvorschriften des § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. d, Nr. 2 Buchst. b SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021.
35 C. Soweit der Normenkontrollantrag zulässig ist, ist er gemäß § 10 SächsVerfGHG i.V.m. § 24 BVerfGG teilweise begründet. § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2, § 2c sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 und § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2, § 2c sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 waren mit der Sächsischen Verfassung in dem im Tenor bestimmten Umfang nicht zu vereinbaren. § 2b Satz 1, 2 Nr. 16 sowie insoweit § 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 und § 2b Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 19 sowie insoweit § 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 waren bei verfassungskonformer Auslegung mit der Sächsischen Verfassung vereinbar. Die weiteren Vorschriften halten der verfassungsrechtlichen Überprüfung stand. I. Die zu prüfenden Vorschriften waren auf eine nicht offenkundig grundgesetzwidrige gesetzli- che Verordnungsermächtigung gestützt. Gemäß Art. 75 Abs. 1 SächsVerf, welcher Art. 80 Abs. 1 GG inhaltlich entspricht, kann die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nur durch ein Gesetz erteilt werden, das Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen muss. Dies ist Ausfluss des Gesetzesvorbehalts, der in der Verfassung nicht allgemein, sondern nur in zahlreichen Einzel- ausprägungen geregelt ist (Baumann-Hasske in: ders., Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 75 Rn. 1); die Exekutive ist nur dann befugt, materielles Recht im Wege einer Rechtsverordnung zu setzen, wenn der Rahmen für die Gestaltung durch Gesetz vorgegeben ist. Voraussetzung ist demnach eine ausreichende gesetzliche Grundlage, wobei gleichgültig ist, ob diese im Landes- oder im Bundesrecht zu finden ist (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20). Die durch die Sächsischen Corona-Schutz-Verordnungen vom 26. Januar 2021 und 12. Februar 2021 angeordneten Maßnahmen waren ausweislich ihres jeweiligen Vorspruchs auf die bundesgesetzliche Verordnungsermächtigung in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 und § 28a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 IfSG gestützt. Für die lan- desverfassungsgerichtliche Normenkontrolle kommt es darauf an, dass die bundesgesetzliche Verordnungsermächtigung nicht offenkundig ungültig ist, was vom Verfassungsgerichtshof in- zident geprüft werden kann (nachfolgend 1.). Diese Überprüfung ergibt keine offenkundige Ungültigkeit der Verordnungsermächtigung (nachfolgend 2.). 1. Als Bundesrecht ist die in Anspruch genommene Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 und § 28a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 IfSG nicht an der Verfassung des Freistaates Sachsen, sondern ausschließlich am Grundgesetz zu messen. Vom Verfassungs- gerichtshof ist sie aber insoweit auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu überprüfen, als das Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 1 Satz 2 SächsVerf, die Bindung des Verordnungsgebers an Recht und Gesetz gemäß Art. 3 Abs. 3 SächsVerf und der Vorbehalt einer nach Inhalt, Zweck
36 und Ausmaß hinreichend bestimmten parlamentsgesetzlichen Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen in Art. 75 Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsVerf es fordern. Jedoch erstreckt die landesverfassungsrechtliche Verankerung des Rechtsstaatsprinzips dessen Schutzwirkung nicht in den Bereich des Bundesrechts mit der Folge, dass jeder formelle oder inhaltliche Verstoß einer landesrechtlichen Vorschrift gegen Bundesrecht zugleich als Verletzung der Landesver- fassung anzusehen wäre. Eine Verletzung des Landesverfassungsrechts ist vielmehr erst dann gegeben, wenn der Widerspruch zum Bundesrecht offensichtlich und auch inhaltlich nach sei- nem Gewicht als schwerwiegender Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 21. Ok- tober 2020 – Vf. 26-VII-20 – juris Rn. 15). Kommt der Verfassungsgerichtshof dabei zu der Überzeugung, dass die Ermächtigungsgrund- lage mit dem Grundgesetz unvereinbar und nichtig ist, hat er unter den weiteren Voraussetzun- gen der konkreten Normenkontrolle gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG das Verfahren auszuset- zen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen (SächsVerfGH, Be- schluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Januar 1985, BVerfGE 69, 112 [117]; vgl. auch ThürVerfGH, Urteil vom 28. Februar 2024 – 110/20 – juris Rn. 434). Bloße Zweifel an der Vereinbarkeit der Ermächtigungsgrundlage mit dem Grundge- setz erlauben und erfordern eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG hingegen nicht (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. April 1992, BVerfGE 86, 52 [57]; vgl. auch ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 – 18/20 – juris Rn. 372). 2. Der Verfassungsgerichthof gelangt bei der Überprüfung der Verordnungsermächtigung in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 und § 28a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 IfSG, wie sie bei Erlass der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnungen vom 26. Januar 2021 und 12. Februar 2021 galten, nicht zu der Überzeugung, dass diese offenkundig grundgesetzwidrig war. a) Zweifel an der formellen Vereinbarkeit des § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 und § 28a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 IfSG mit dem Grundgesetz sind weder von den Antragstellern geäußert worden noch sonst ersichtlich. Insbesondere bestehen keine Zweifel an der Gesetzge- bungskompetenz des Bundes für die Ermächtigungsgrundlage des § 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG. Diese ergibt sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG, wonach Maßnahmen gegen übertragbare Krank- heiten beim Menschen in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes fallen (vgl. zu § 28 Abs. 1 IfSG i.d.F. des Gesetzes vom 27. März 2020: BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2023 – 3 CN 1/22 – juris Rn. 26; a.A. Enders/Koll, SächsVBl. 2023, 265 [268]). b) Der Verfassungsgerichtshof ist nicht davon überzeugt, dass die Ermächtigungsgrundlage zum maßgeblichen Zeitpunkt dem Parlamentsvorbehalt (aa) und dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG offenkundig widersprach (bb). Auch ist letztlich nicht ersichtlich, dass die Ermächtigungsgrundlage unverhältnismäßig war (cc). aa) Es ist nicht offenkundig, dass der Parlamentsvorbehalt hinsichtlich der gegenständlichen Regelungen zum hier maßgeblichen Zeitpunkt zwingend eine Normierung durch den parlamen- tarischen Gesetzgeber verlangte.
37 (1) In der Ordnung des Grundgesetzes trifft die grundlegenden Entscheidungen das vom Volk gewählte Parlament. In ständiger Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht daher aus grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten und dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) einer- seits sowie dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) andererseits die Verpflichtung des parlamentarischen Gesetzgebers abgeleitet, in allen grundlegenden normativen Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018, BVerfGE 150, 1 [96 Rn. 191]; Beschluss vom 1. April 2014, BVerfGE 136, 69 [114 Rn. 102]; Urteil vom 14. Juli 1998, BVerfGE 98, 218 [251]; Beschluss vom 29. Oktober 1987, BVerfGE 77, 170 [230 f.]; Beschluss vom 8. August 1978, BVerfGE 49, 89 [126]). Wesentlich bedeutet danach zum einen wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015, BVerfGE 139, 19 [45 Rn. 52]; Beschluss vom 27. November 1990, BVerfGE 83, 130 [142]; Beschluss vom 8. August 1978, BVerfGE 49, 89 [126]; Be- schluss vom 21. Dezember 1977, BVerfGE 47, 46, [79]); der Gesetzgeber ist zum anderen zur Regelung der Fragen verpflichtet, die für Staat und Gesellschaft von erheblicher Bedeutung sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018, BVerfGE 150, 1 [97 Rn. 194]). Insofern wirkt der Parlamentsvorbehalt auch als Delegationssperre (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Sep- tember 2018, BVerfGE 150, 1 [97 Rn. 195]; Uhle in: BeckOK GG, Stand 28. Dezember 2024, Art. 80 Rn. 7; Brenner in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl., Art. 80 Rn. 37; Haratsch in: Sodan, GG, 5. Aufl., Art. 80 Rn. 13; Pautsch, SächsVBl. 2021, 33 [35]). Wann es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur im Hinblick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegen- standes beurteilen (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018, BVerfGE 150, 1 [97 Rn. 193]; Beschluss vom 1. April 2014, BVerfGE 136, 69 [114]). Das Grundgesetz kennt keinen Ge- waltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts. Die in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG normierte organisatorische und funktionelle Trennung und Gliederung der Gewalten zielt auch darauf ab, dass staatliche Entscheidungen von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die bes- ten Voraussetzungen verfügen. Deshalb kann es die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs durchaus nahelegen, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999, BVerfGE 101, 1 [35]) und stattdessen die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs gemäß Art. 80 Abs. 1 GG dem Verordnungsgeber zu überlassen. Denn das Parlament ist schon wegen der aufwändigen parlamentarischen Prozesse kaum in der Lage, den Normierungsbedarf vollumfänglich zu befriedigen. So stößt das Gesetzgebungsverfahren gerade bei der flexiblen Anpassung von Normen an dynamische, sich schnell verändernde tat- sächliche oder rechtliche Situationen an seine Grenzen (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. Au- gust 2024 – Vf. 197-II-20; in diese Richtung BVerfG, Beschluss vom 21. September 2016, BVerfGE 143, 38 [61 Rn. 57]; Urteil vom 6. Juli 1999, BVerfGE 101, 1 [35]; Uhle in: Kluth/Krings, Gesetzgebung, 2014, § 24 Rn. 7 f.; vgl. Meissner in: Degenhart/ders., Handbuch der Verfassung des Freistaates Sachsen, 1997, § 13 Rn. 42). Vor diesem Hintergrund kann es dem Parlamentsvorbehalt genügen, wenn in besonders gela- gerten Ausnahmesituationen und für einen überschaubaren Zeitraum der hierzu ermächtigte Verordnungsgeber auf Basis einer generellen Ermächtigung konkrete Regelungen trifft, sofern
38 dies dem klar geäußerten Willen des Parlamentsgesetzgebers entspricht und andernfalls das angestrebte Gesetzesziel nicht hinreichend erfolgversprechend herbeigeführt werden kann (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 – 18/20 – juris Rn. 380). Allerdings wird dann, wenn ein regelungsbedürftiger Sachbereich über längere Zeit lediglich durch materielle Rechtsnor- men ausgestaltet ist, das Gebot größerer Regelungsdichte an Bedeutung gewinnen und sich da- mit zu einer Normierungspflicht im Sinne eines Fortentwicklungsauftrags für den parlamenta- rischen Gesetzgeber verdichten (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II- 20; vgl. auch ThürVerfGH, Urteil vom 28. Februar 2024 – 110/20 – juris Rn. 452). (2) Gemessen daran ist nicht offenkundig, dass die auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfenden Normen zwingend der Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedurft hätten. Der Gesetzgeber kann im Rahmen des Infektionsschutzrechts gehalten sein, für eine übertrag- bare Krankheit zu konkretisieren, unter welchen Voraussetzungen welche Schutzmaßnahmen ergriffen werden können, soweit sich Erkenntnisse in Bezug auf einen neuen Krankheitserreger sowie die Wirksamkeit möglicher Schutzmaßnahmen verbessert haben und soweit geeignete Parameter festgelegt wurden, um die Gefahrenlage zu beschreiben und zu bewerten (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 – 3 CN 6/22 – juris Rn. 36; Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1/21 – juris Rn. 41). Mit der beschlossenen Änderung der §§ 28 ff. IfSG durch das Dritte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 – und der damit verbundenen Einfügung des § 28a IfSG als Ergänzung der in § 28 IfSG enthal- tenen Generalklausel – brachte der Bundesgesetzgeber zum Ausdruck, dass angesichts der zum damaligen Zeitpunkt länger andauernden Pandemielage und der „fortgesetzt erforderlichen“ eingriffsintensiven Maßnahmen eine gesetzliche Präzisierung im Hinblick auf Dauer, Reich- weite und Intensität möglicher Maßnahmen angezeigt war und nunmehr der Gesetzgeber selbst die Abwägung der erforderlichen Maßnahmen und grundrechtlichen Schutzgüter vorzunehmen beabsichtigte (vgl. Gesetzesbegründung BT-Drs. 19/23944, S 2 und S. 21). Die mit der Geset- zesänderung aufgenommenen Regelbeispiele gaben dem Verordnungsgeber insoweit einen Rahmen vor, der die in § 28 Abs. 1 IfSG genannten Regelbeispiele klarstellend erweiterte (BT- Drs. 19/23944, S. 31). § 28a Abs. 1 IfSG enthielt eine konkretisierende Aufzählung möglicher notwendiger Schutzmaßnahmen i.S.d. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Ver- breitung von COVID-19 für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag. Die Vorschrift des § 28a Abs. 2 IfSG regelte die erhöhten Anforderungen an die Untersagung von Versammlungen sowie von religiösen und weltanschaulichen Zusammenkünften, die Anordnung von Ausgangs- beschränkungen und die Untersagung des Betretens oder des Besuchs von Einrichtungen des Gesundheits- und Sozialwesens. Mit § 28a Abs. 3 IfSG wurden die vom Verordnungsgeber zu verfolgenden Zielsetzungen und die regional bezogene Zahl der Neuinfektionen je 100.000 Einwohner (sog. Sieben-Tage-Inzidenzwerte) als Maßstab der Zulässigkeit von Schutzmaßnah- men geregelt.
39 Mit dem Erreichen einzelner Inzidenzwerte wurden allgemeine Anforderungen an die Art der zu ergreifenden Maßnahmen und die Pflicht einer bundesweiten bzw. landesweiten Abstim- mung gestellt. Folglich traf der Bundesgesetzgeber die Grundentscheidung, dass bei dem Erlass und der Aufhebung von Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie grundsätz- lich ein differenziertes Vorgehen geboten war, das sich an dem regionalen Infektionsgeschehen orientieren sollte (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 26. Juni 2024 – 4/22 – juris Rn. 526; Urteil vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 209; BayVGH, Beschluss vom 2. Juni 2021 – 20 NE 21.1383 – juris Rn. 12). Die datenschutzrechtlichen Anforderungen an die Kontaktda- tenerhebung wurden in § 28a Abs. 4 IfSG, die Verpflichtung des Landesverordnungsgebers zur Begründung und Befristung der Maßnahmen in § 28a Abs. 5 IfSG geregelt. In § 28a Abs. 6 IfSG wurde neben einem allgemeinen Abwägungsgebot bestimmt, dass die Maßnahmen kumu- lativ angeordnet werden können. Aus § 28a Abs. 7 IfSG folgten Vorgaben für den Fall, dass die Pandemie sich nicht mehr national, sondern nur noch in einzelnen Bundesländern ausbrei- tete. Es begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, dass die Ermächtigungsgrundlage des § 28 Abs. 1 i.V.m. § 28a IfSG dem Verordnungsgeber einen weiten Beurteilungs- und Ge- staltungsspielraum übertrug und ihn zu tief einschneidenden Grundrechtseingriffen ermächtigte (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 217; a.A. Eibenstein, COVuR 2020, 856 [589 f.]). Es wurden in § 28a Abs. 3 IfSG – abgesehen von den Sieben- Tages-Inzidenzwerten – keine spezifischen Voraussetzungen für den Erlass von Schutzmaß- nahmen zur Verhinderung einer weiteren Verbreitung von COVID-19 bestimmt. Der dem Ver- ordnungsgeber insoweit übertragene weite Entscheidungsspielraum fand jedoch seine Recht- fertigung in dem dynamischen Verlauf der Pandemie und den möglichen schwerwiegenden Folgen einer Erkrankung für bestimmte Personengruppen bei gleichzeitigem Fehlen von für die Allgemeinheit zugänglichen Impfstoffen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 218). Mit einer abschließenden Regelung von Standardmaßnahmen bestünde die Gefahr von Schutzlücken, weil so ein flexibles und situativ angepasstes exekutives Handeln auf Grundlage der infektionsschutzrechtlichen Generalklausel in einem dynamischen Infekti- onsgeschehen erheblich erschwert gewesen wäre. So hätten möglicherweise nicht vorgesehene Schutzmaßnahmen, die aufgrund einer Virusmutation erforderlich gewesen sein könnten, nicht bestimmt werden können, weil fest normierte Standardmaßnahmen einen Rückgriff auf die Ge- neralklausel sperrten (vgl. Greve, NVwZ 2020, 1786 [1788]). Darüber hinaus ergab sich weder aus Art. 80 Abs. 4 GG noch aus der Verfassung des Freistaates Sachsen eine Pflicht für den sächsischen Landesgesetzgeber, seinerseits von der bundesrecht- lich bestehenden Verordnungsermächtigung in Gesetzesform Gebrauch zu machen, um auf der Grundlage der bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage Regelungen in dem hier zur Prü- fung stehenden Umfang zu treffen (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197- II-20). bb) Ferner ist nicht offenkundig, dass die in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG und § 28a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 IfSG enthaltene Verordnungsermächtigung zum hier maß- geblichen Zeitpunkt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG widersprochen hat.
40 (1) Das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Verordnungsermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Der parlamen- tarische Gesetzgeber muss daher durch die Ermächtigung selbst entscheiden, welche Fragen durch Rechtsverordnung geregelt werden können oder sollen. Dazu muss er die Grenzen einer solchen Regelung festlegen und angeben, welchem Ziel sie dienen (sog. Selbstentscheidungs- formel), und der ermächtigten Stelle ein „Programm“ an die Hand geben, das mit der Ermäch- tigung verwirklicht werden soll (sog. Programmfestsetzungsformel); schließlich soll bereits aufgrund der Ermächtigung vorhersehbar sein, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlas- senen Verordnungen haben können (sog. Vorhersehbarkeitsformel, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018, BVerfGE 150, 1 [101 Rn. 202] m.w.N.; st. Rspr.; SächsVerfGH, Be- schluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; Urteil vom 21. Juni 2012 – Vf. 77-II-11; Be- schluss vom 13. Dezember 2001 – Vf. 50-IV-01/Vf. 78-IV-01; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1/21 – juris Rn. 36). Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt dagegen nicht, dass die Ermächtigung in ihrem Wortlaut so konkret wie nur irgend möglich gefasst ist. Vielmehr reicht dieser Vorschrift eine hinreichende Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen aus, weshalb sie lediglich ein Untermaßverbot statuiert (so BVerfG, Urteil vom 19. September 2018, BVerfGE 150, 1 [101 Rn. 203] m.w.N.; Uhle in: BeckOK GG, Stand 28. Dezember 2024, Art. 80 Rn. 20). Das Bestimmtheitsgebot verwehrt es dem Gesetzgeber daher nicht, in der Er- mächtigungsnorm Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; Urteil vom 21. Juni 2012 – Vf. 77-II-11; vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Juni 2002, BVerfGE 106, 1 [19]; Urteil vom 6. Juli 1999, BVerfGE 101, 1 [32]). Vielmehr genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des (gesamten) Gesetzes (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; Urteil vom 21. Juni 2012 – Vf. 77-II-11; vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. März 2020 – 2 BvL 5/17 – juris Rn. 101; Beschluss vom 21. September 2016, BVerfGE 143, 38 [60 Rn. 55]; st. Rspr.; BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1/21 – juris Rn. 36). Das im konkreten Fall erforderliche Maß an Bestimmtheit hängt wiederum von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang dieser einer genau- eren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. September 2016, BVerfGE 143, 38 [61 Rn. 57]; Beschluss vom 18. Juli 2005, BVerfGE 113, 167 [268 f.]). Bei vielgestaltigen, komplexen Lebenssachverhalten oder absehbaren Än- derungen der tatsächlichen Verhältnisse sind geringere Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen als bei einfach gelagerten und klar vorhersehbaren Lebenssachverhalten (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; Urteil vom 21. Juni 2012 – Vf. 77-II-11). Dies ermöglicht sachgerechte, situationsbezogene Lösungen bei der Abgrenzung von Befugnissen des Gesetzgebers und der Exekutive (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018, BVerfGE 150, 1 [102 Rn. 204]; Beschluss vom 14. März 1989, BVerfGE 80, 1 [22]; Beschluss vom 20. Oktober 1981, BVerfGE 58, 257 [278]).
41 (2) Mit der bis zum 18. November 2020 geltenden Fassung der in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG enthaltenen Verordnungsermächtigung hat der Gesetzgeber dem Verordnungs- geber für die Bestimmung notwendiger Schutzmaßnahmen sowie für die Festlegung der Stra- tegie der Pandemiebekämpfung ein weites Ermessen eingeräumt. Der Gesetzgeber ist dem sich aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden ermächtigungsbezogenen Fortentwicklungsauftrag (hierzu ausführlich SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20) durch die Einführung des § 28a IfSG und die entsprechende Anpassung des § 28 IfSG im Zuge des Drit- ten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Trag- weise vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) nachgekommen (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. Uhle in: BeckOK GG, Stand 28. Dezember 2024, Art. 80 Rn. 27a.4; a.A. Eibenstein, COVuR 2020, 856 [858 f.]). Die zum Zeitpunkt des Erlasses der gegenständlichen Verordnungen geltenden Regelungen des § 28a IfSG ergänzten einerseits die Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG und konkretisierten andererseits auch die in- haltlichen Vorgaben der Verordnungsermächtigung des § 32 IfSG. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung ergaben sich aus § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. den darin in Bezug genommenen Regelungen der §§ 28 bis 31 IfSG. Ihr Zweck war die Verhinderung der Verbrei- tung von COVID-19, solange durch den Deutschen Bundestag eine epidemische Lage von na- tionaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt war. § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG rich- tete den Zweck von Schutzmaßnahmen gegen COVID-19 näher auf den Schutz von Leben und Gesundheit und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems aus (vgl. LVfG-LSA, Urteil vom 26. März 2021 – LVG 4/21 – juris Rn. 92). Inhalt der Ermächtigung in § 32 Satz 1 IfSG ist die abstrakt-generelle Regelung von Ge- und Verboten, die den in §§ 28 bis 31 IfSG genann- ten Maßnahmen entsprechen und an die dafür maßgeblichen Voraussetzungen gebunden sind. Der Gesetzgeber hat damit – jedenfalls in den Grundzügen – bestimmt, welche Schutzmaßnah- men zur Bekämpfung der Pandemie notwendig waren. Die Vorschrift hat zudem ausmaßbe- grenzende Wirkung, indem sich ihr Hinweise auf qualitative wie temporäre Grenzen der Ver- ordnungsermächtigung entnehmen lassen (vgl. Uhle in: BeckOK GG, Stand 28. Dezember 2024, Art. 80 Rn. 27a.4). Vor diesem Hintergrund ist jedenfalls nicht ersichtlich, dass sie den Anforderungen an die Bestimmtheit offensichtlich nicht genügte. Soweit die verfassungsrecht- liche Rechtfertigung einzelner Grundrechtseingriffe eine höhere parlamentsgesetzliche Rege- lungsdichte erforderte, boten die Tatbestände der §§ 28, 28a IfSG genug Ansatzpunkte für eine entsprechende Eingrenzung der Reichweite der Ermächtigung im Wege einer verfassungskon- formen Auslegung (vgl. LVfG-LSA, Urteil vom 26. März 2021 – LVG 4/21 – juris Rn. 92). Es bestand auch kein zwingendes Bedürfnis für die Regelung bundesweit einheitlich geltender Beschränkungen zur Eindämmung des Infektionsgeschehens durch selbstvollziehende Vor- schriften (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [289 Rn. 146]). cc) Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG und § 28a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 IfSG mit Blick auf die hier zu prüfenden Regelungen offenkundig unverhältnismäßig war. (1) Die in der zum Zeitpunkt des Erlasses der gegenständlichen Verordnungen in § 28a Abs. 1 IfSG aufgeführten, typisierten Schutzmaßnahmen ließen nach Wortlaut, Zweck, Systematik
42 und Entstehungsgeschichte erkennen, dass sie sich an die Allgemeinheit richteten und auch die Inanspruchnahme Nichtverantwortlicher umfassten. Zwar sind über einzelne, begrenzte Maß- nahmen hinaus auch weitreichende und länger andauernde Maßnahmen zur Bekämpfung über- tragbarer Krankheiten vom Willen des Gesetzgebers getragen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 222), die dem Verordnungsgeber weitreichende Un- tersagungs- und Beschränkungsmaßnahmen für ganze Bereiche des gesellschaftlichen Lebens sowie die Anordnung allgemeiner Verhaltenspflichten für jedermann ermöglichen und die zum Teil sehr weitgehend und tief in die Grundrechte der Betroffenen eingreifen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 8. Dezember 2020 – 20 NE 20.2461 – juris Rn. 24). Jedoch erfuhr diese Er- mächtigung bereits dadurch eine Einschränkung, dass es sich um „notwendige“ Schutzmaßnah- men handeln musste, und zwar solche, die zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 geboten waren. Zudem waren diese zum hier entscheidungserheblichen Zeitpunkt auf die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Deutschen Bun- destag beschränkt. Der parlamentarische Gesetzgeber rechtfertigte hierdurch infolge einer ei- genen Gefährdungseinschätzung dem Grunde nach auch einschneidende Maßnahmen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 222; BayVGH, Beschluss vom 8. Dezember 2020 – 20 NE 20.2461 – juris Rn. 24). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist ausdrücklich in § 28a Abs. 6 IfSG verankert. Neben den besonderen Verhältnismäßigkeitserwägungen nach § 28a Abs. 2 IfSG begrenzt auch die Pflicht zur Abwägung der infektiologischen Erfordernisse mit sozialen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit die weitreichende Er- mächtigung (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 225; BayVGH, Beschluss vom 8. Dezember 2020 – 20 NE 20.2461 – juris Rn. 25). Die in § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG bestimmte zeitliche Befristung der Rechtsverordnungen stellt nach der In- tention des Gesetzgebers eine regelmäßige Kontrolle der Maßnahmen ebenso sicher, wie die Prüfung, ob ihr Fortbestand im Hinblick auf die bestehende Gefahrenlage und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit weiterhin gerechtfertigt werden kann (vgl. BT-Drs. 19/24334, S. 74; so auch ThürVerfGH, Urteil vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 226). Hierbei handelt es sich um die ausdrückliche Normierung der ohnehin bestehenden ständigen Beobachtungs- und Überprüfungspflicht des Verordnungsgebers (vgl auch ThürVerfGH, Urteil vom 14. De- zember 2021 – 117/20 – juris Rn. 226). Soweit der Bundesgesetzgeber die Anzahl von Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS- CoV-2 je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen zum Anknüpfungspunkt für Schutz- maßnahmen machte, stellte dies keinen offenkundigen Verstoß gegen das Grundgesetz dar (so BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [312 Rn. 199]). Ausweislich der späteren Gesetzgebungsmaterialien zum Vierten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 (BGBl. I S. 802) erach- tete der Gesetzgeber diesen Wert als geeigneten Auslöser für Maßnahmen zur Pandemieein- dämmung, weil es sich um den frühesten Indikator für ein zunehmendes Infektionsgeschehen handele und damit die mit einem gewissen Zeitversatz eintretende Belastung des Gesundheits- systems und die Anzahl der zu erwartenden Todesfälle unter Berücksichtigung der Eigenschaf- ten der jeweils vorherrschenden Virusvariante vorzeitig abzuschätzen gewesen sei (vgl. BT- Drs. 19/28444, S. 9). Dies gilt auch für den Fall, dass sich ex post herausstellen sollte, dass das
43 Infektionsgeschehen anhand von anderen oder zusätzlichen Kriterien möglicherweise besser hätte abgebildet werden können. Im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Pandemie stand dem Gesetzgeber im Hinblick auf die gefährdeten Rechtsgüter, die Komplexität der Materie und die Notwendigkeit der Evaluierung fachbehördlicher und -wissenschaftlicher Erkenntnisse ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu (vgl. SächsOVG, Beschluss vom 22. April 2021 – 3 B 172/21 – juris Rn. 17). Eine Prognose wird nicht dadurch unzutreffend und verfas- sungswidrig, dass sie sich gegebenenfalls im Nachhinein als falsch erweist (vgl. BVerfG, Be- schluss vom 29. Januar 2025 – 1 BvL 9/24 – juris Rn. 19; Beschluss vom 18. Dezember 1968, BVerfGE 25, 1 [12 f.]; ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 – 18/20 – juris Rn. 429; SächsOVG, Beschluss vom 22. April 2021 – 3 B 172/21 – juris Rn. 18). Jedoch kann ein grob unzutreffendes Ergebnis ein Indiz dafür sein, dass die Prognose fehlerhaft war. Vor diesem Hintergrund ist der Gesetzgeber gehalten, die weitere Entwicklung zu beobachten, erlassene Normen zu überprüfen und gegebenenfalls zu revidieren, falls sich herausstellt, dass die ihnen zugrundeliegenden Annahmen fehlerhaft waren oder nicht mehr zutreffen (SächsVerfGH, Be- schluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018, BVerfGE 150, 1 [90 Rn. 176]). Vorliegend drängt sich nicht auf, dass der Gesetzgeber mit der Normierung der Sieben-Tage-Inzidenz als Anknüpfungspunkt für Grundrechtseingriffe seinen Ermessens- und Prognosespielraum überschritten hat. Es ist nicht ersichtlich, dass dieses Kri- terium offensichtlich von Anfang an unzureichend war, weil es über das Infektionsgeschehen keinerlei sachdienliche Auskünfte geben könnte (SächsVerfGH, Beschluss vom 11. Februar 2021 – Vf. 14-II-21 [e.A.]; BayVerfGH, Entscheidung vom 1. Februar 2021 – Vf. 98-VII-20 – juris Rn. 21; SächsOVG, Beschluss vom 22. April 2021 – 3 B 172/21 – juris Rn. 19). Dem steht nicht entgegen, dass im späteren Verlauf der Pandemie auch aufgrund des zunehmenden Anteils an geimpften und genesenen Personen in der Bevölkerung sowie der fortschreitenden Erkennt- nis zu den Eigenschaften der neu aufgetretenen Virusvarianten die begleitend zur Inzidenz der Neuinfektionen zu betrachtenden Hospitalisierungs- und Mortalitätsraten besser zur Bewertung des Schweregrades des Infektionsgeschehens geeignet gewesen sein mögen. (2) Der Verfassungsgerichtshof ist nicht zu der die Vorlagepflicht aus Art. 100 Abs. 1 GG aus- lösenden Überzeugung (vgl. zu den Anforderungen BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2014, BVerfGE 138, 64 [92 Rn. 82 ff.]) gelangt, dass die Verordnungsermächtigung selbst Grundrechte verletzt. (a) Es ist nicht offenkundig, dass die Verordnungsermächtigung selbst die Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG verletzte. Die Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung oder Beschränkung des Betriebs von Über- nachtungsangeboten (vgl. § 28a Abs. 1 Nr. 12 IfSG) und für die Untersagung oder Beschrän- kung des Betriebs von gastronomischen Einrichtungen (vgl. § 28a Abs. 1 Nr. 13 IfSG) griff bereits nicht offenkundig in den Schutzbereich der Eigentumsfreiheit nach Art. 14 Abs. 1 GG ein. Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage, ob das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb ebenfalls den Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG genießt, bislang offen
44 gelassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1295/21 – juris Rn. 14; Be- schluss vom 10. Februar 2022 – 1 BvR 1073/21 – juris Rn. 11; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 – 3 CN 4/22 – juris Rn. 14). Es hat jedoch immer wieder betont, dass der Schutz des Gewerbebetriebs jedenfalls nicht weiter gehen kann als der Schutz, den seine wirtschaftli- che Grundlage genießt (so bereits BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981, BVerfGE 58, 300 [353]) und nur den konkreten Bestand an Rechten und Gütern erfasst; bloße Umsatz- und Ge- winnchancen oder tatsächliche Gegebenheiten sind auch unter dem Gesichtspunkt des einge- richteten und ausgeübten Gewerbebetriebs nicht von der Eigentumsgarantie erfasst (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Juni 2020, BVerfGE 155, 238 [274 Rn. 86]; Urteil vom 6. Dezem- ber 2016, BVerfGE 143, 246 [331 Rn. 240]). Ebenfalls offen gelassen hat es die Frage im Zu- sammenhang mit einer Regelung im bis zum 31. Dezember 2000 geltenden Bundesseuchenge- setz vom 18. Juli 1961 (BGBl. I S. 1012), ob längerfristige und existenzgefährdende Tätigkeits- verbote die Eigentumsgarantie durch einen Eingriff in die Substanz berühren (BVerfG, Be- schluss vom 10. Februar 2022 – 1 BvR 1073/21 – juris Rn. 11; Beschluss vom 29. April 1981, BVerfGE 57, 107 [116 f.]). Es spricht viel dafür, dass selbst vollständige vorübergehende Be- triebsschließungen auf der Grundlage des § 28a Abs. 1 IfSG im Regelfall noch nicht zu einem Eingriff in die Substanz der geschlossenen Betriebe oder Einrichtungen führen, weil die Ver- ordnungsermächtigung befristete Betriebsschließungen und -beschränkungen ermöglicht und damit vorrangig zeitweilige Umsatz- und Gewinnchancen eines Betriebs betrifft (vgl. OVG M-V, Urteil vom 12. Juni 2024 – 1 K 410/21 OVG – juris Rn. 52 m.w.N.). Es drängt sich vorliegend nicht auf, dass die Ermächtigungsnorm selbst in die „Substanz des Eigentums“ eingriff, weil das Rechtsinstitut des Eigentums als solches allein durch die Ermög- lichung von vorübergehenden Untersagungen bzw. Beschränkungen von Übernachtungsange- boten und gastronomischen Einrichtungen berührt war (vgl. OVG M-V, Urteil vom 12. Juni 2024 – 1 K 410/21 OVG – juris Rn. 53). Grundsätzlich sind rechtliche und faktische Gegebenheiten, die sich günstig auf einen Betrieb auswirken, nicht vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG umfasst. Hieraus kann auch kein rechtlich schutzwürdiges Vertrauen auf den Fortbestand konkreter rechtlicher, politischer und ökonomischer Gegebenheiten hergeleitet werden. Das unternehmerische Risiko steht außerhalb der verfassungsrechtlich gewährten Eigentumsgarantie und erstreckt sich auch auf solche situ- ationsbedingte Marktdaten, die jederzeit Änderungen unterworfen sind (vgl. OVG M-V, Urteil vom 12. Juni 2024 – 1 K 410/21 OVG – juris Rn. 54). Zum typischen Unternehmensrisiko ge- hören auch einschneidende Veränderungen der äußeren Umstände mit erheblichen Auswirkun- gen auf Umsatz und Gewinn (vgl. OVG M-V, Urteil vom 12. Juni 2024 – 1 K 410/21 OVG – juris Rn. 54; VGH BW, Urteil vom 2. Juni 2022 – 1 S 926/20 – juris Rn. 236 ff. m.w.N.). Auch wenn es sich bei mehrmonatigen Betriebseinschränkungen oder -schließungen um Maßnahmen mit erheblichen wirtschaftlichen Auswirkungen für die betroffenen Betriebe handelte, erreich- ten diese hingegen typischerweise kein Ausmaß, bei dem zwingend davon auszugehen ist, dass es sich um eine die Substanz des Betriebes eingreifende Ermächtigung handelte. Trotz des er- heblichen Zeitraums, in dem Beschränkungen oder Schließungen hinzunehmen waren, beweg- ten sich die Auswirkungen noch im Rahmen derjenigen Risiken unternehmerischer Tätigkeit,
45 die – wie Umstände höherer Gewalt – sich grundsätzlich jederzeit realisieren können und hin- zunehmen sind (vgl. OVG M-V, Urteil vom 12. Juni 2024 – 1 K 410/21 OVG – juris Rn. 54; VGH BW, Urteil vom 2. Juni 2022 – 1 S 926/20 – juris Rn. 240). (b) Der Verfassungsgerichtshof gelangt auch nicht zu der Überzeugung, dass die Verordnungs- ermächtigung selbst offenkundig gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verstieß. Das Bundesverfassungsgericht hat zu der späteren Regelung des § 28b Abs. 1 IfSG in der Fas- sung des Art. 1 des Vierten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 (BGBl. I S. 802) (sog. „Bundesnotbremse“) ent- schieden, dass die allgemeinen Kontaktbeschränkungen einen legitimen Zweck verfolgten, so- wie geeignet und erforderlich waren (BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [298 ff. Rn. 168 ff.]). Dies erstreckte das Bundesverfassungsgericht auch auf die Be- schränkung der Berufsfreiheit durch die Untersagung der Öffnung von Gaststätten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1295/21 – juris Rn. 20 ff.). Für die hier entscheidungserheblichen Vorgängerregelungen im Infektionsschutzgesetz ergibt sich nichts anderes. Der Gesundheits- und Lebensschutz stellt einen legitimen Zweck dar, des- sen Verfolgung selbst schwere Eingriffe in die Berufsfreiheit zu rechtfertigen vermag (so BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1295/21 – juris Rn. 21; Beschluss vom 8. Juni 2010, BVerfGE 126, 112 [140 f.]). Die Schließung von Gaststätten war als eine spezifische Form der Kontaktbeschränkung auch geeignet, um ein persönliches Aufeinandertreffen und mögliche Virusübertragungen zu verhindern (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1295/21 – juris Rn. 22; Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [282 Rn. 128]); vgl. auch BT-Drs. 19/28444, S. 13). Es war auch von der Erforderlichkeit der Schlie- ßung oder Beschränkung des Betriebs der gastronomischen Einrichtungen auszugehen. Es ist nicht offenkundig, dass der Gesetzgeber insoweit seinen diesbezüglichen Beurteilungsspiel- raum überschritten und unvertretbarer Weise eine gleich geeignete, aber weniger grundrechts- belastende Maßnahme übergangen hätte (so BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1295/21 – juris Rn. 23). Die Einhaltung von Hygienemaßnahmen stellte insoweit kein milderes, aber gleich geeignetes Mittel dar, weil gerade die als für den Infektionsschutz als besonders wirksam anerkannte Maßnahme des Tragens einer Mund-Nasenbedeckung in gast- ronomischen Betreiben nicht durchgängig befolgt werden konnte (BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1295/21 – juris Rn. 23). Zwar kam dem Eingriff in die Berufsfreiheit durch die Regelungen des § 28a Abs. 1 Nr. 12, 13 IfSG ein erhebliches Gewicht zu. Dieser war aber noch angemessen. Eingriffserhöhend ist zu berücksichtigen, dass Schließungen oder Beschränkungen gerade von gastronomischen und Übernachtungsangeboten bereits vor Inkrafttreten der hier gegenständli- chen Verordnungsermächtigung auf die infektionsschutzrechtliche Generalklausel gestützt worden waren. Eingriffsmindernd ist in die Bewertung einzustellen, dass die Ermächtigungs- grundlage im entscheidungserheblichen Zeitraum dem Verordnungsgeber einen Spielraum zur konkreten Ausgestaltung der „notwendigen Schutzmaßnahmen“ belassen hatte und das pande- mische regionale Geschehen zu berücksichtigen war (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März
46 2022 – 1 BvR 1295/21 – juris Rn. 27). Zudem wurde das Eingriffsgewicht durch die von den Schließungen betroffenen Betriebe vorgesehenen staatlichen Hilfsprogramme gemindert (so BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1295/21 – juris Rn. 28). Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass das Grundrecht der Berufsfreiheit grundsätzlich im Be- reich der individuellen beruflichen Leistung und Existenzerhaltung das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit konkretisiert (BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1295/21 – juris Rn. 28; Urteil vom 30. März 2004, BVerfGE 110, 226 [251] m.w.N.) mit der Folge, dass eine finanzielle Kompensation allein dem Bedeutungsgehalt der Berufsfrei- heit nicht gerecht werden kann. Derartige Hilfsprogramme vermindern dennoch die Wahr- scheinlichkeit einer existenzbedrohenden Lage (BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1295/21 – juris Rn. 28). Zudem ist dem schwerwiegenden Eingriff in die Berufsfreiheit gegenüberzustellen, dass ange- sichts der Dynamik des Infektionsgeschehens während des hier entscheidungserheblichen Zeit- raums eine besondere Dringlichkeit bestand, zum Schutz der bedeutsamen Rechtsgüter Leben und Gesundheit sowie der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems tätig zu werden (vgl. zu der Situation im April 2021: BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1295/21 – juris Rn. 29). Der grundsätzliche Ansatz, den Schutz dieser Gemeinwohlbelange primär durch Maß- nahmen der Kontaktbeschränkung an Kontaktorten zu erreichen – wozu auch die Schließung von Gaststätten zu zählen war – ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. (c) Überdies drängt sich nicht auf, dass bereits die Verordnungsermächtigung aus § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG und § 28a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 IfSG gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Ungeachtet dessen, dass es den An- tragstellern nicht gelingt, konkret aufzuzeigen, welche vergleichbaren Sachverhalte ungerecht- fertigt ungleich behandelt werden, gelten die obigen Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage entsprechend. II. Die Vorschriften der § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 2b Satz 1, 2 Nr. 4, § 9 Abs. 3 sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, Buchst. f SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 und der § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 2b Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 7, § 9 Abs. 3 sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, Buchst. e SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 waren im tenorierten Umfang verfas- sungsgemäß. Dies gilt bei verfassungskonformer Auslegung auch für die Vorschriften der § 2b Satz 1, 2 Nr. 16 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 und § 2b Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 19 SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 sowie die darauf Bezug nehmenden § 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 und 12. Februar 2021. Hingegen wa- ren die Vorschriften der § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2, § 2c sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 und § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2, § 2c sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 nach der Maßgabe des Tenors nicht mit der Sächsischen Verfassung vereinbar.
47 1. Die Sächsischen Corona-Schutz-Verordnungen vom 26. Januar 2021 und 12. Februar 2021 waren formell verfassungsgemäß. a) Die zur Prüfung gestellten Verordnungen wurden durch das Sächsische Staatsministerium für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt erlassen, dem – entsprechend der Erlaubnis zur Subdelegation in Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG – die Ermächtigung des § 32 Satz 1 IfSG durch § 7 IfSGZuVO in der zum damaligen Zeitpunkt maßgeblichen Fassung weiterübertragen wor- den war. In der Eingangsformulierung dieser Verordnungen wurde die Ermächtigung zur Sub- delegation gemäß § 32 Satz 2 IfSG ausdrücklich zitiert. b) Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Verordnungen nicht in einem ord- nungsgemäßen Verfahren ergangen waren. Die angegriffene Verordnung vom 26. Januar 2021 wurde am selben Tag durch die Staatsministerin für Soziales und Gesellschaftlichen Zusam- menhalt ausgefertigt und gemäß Art. 76 Abs. 2 SächsVerf am 27. Januar 2021 im Sächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt (Nr. 4/2021, S. 162) verkündet. Die mit der Antragserweiterung angegriffene Verordnung vom 12. Februar 2021 wurde am selben Tag durch die Staatsministe- rin für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt ausgefertigt und gemäß Art. 76 Abs. 2 SächsVerf am 13. Februar 2021 im Sächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt (Nr. 7/2021, S. 213) verkündet. c) Die angegriffenen Verordnungen wurden auch gemäß § 28a Abs. 5 IfSG mit einer Begrün- dung versehen und zeitlich befristet. 2. Die Vorschriften in § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2, § 2c sowie insoweit § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 waren materiell verfassungswidrig. Im Übrigen waren die hier zu prüfenden Vorschriften materiell verfassungsgemäß. Dies gilt auch für § 2b Satz 1, 2 Nr. 16 sowie insoweit § 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO bei verfassungskonformer Auslegung. a) Die geprüften Regelungen der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vom 26. Januar 2021 waren von der Verordnungsermächtigung in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG und § 28a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 IfSG gedeckt. aa) Für die Prüfung, ob die zur Kontrolle gestellten Vorschriften von der in Anspruch genom- menen Ermächtigungsgrundlage gedeckt waren, sind weder das Grundgesetz noch die Verfas- sung des Freistaates Sachsen unmittelbar Prüfungsmaßstab. Insbesondere stellen sowohl Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG als auch Art. 75 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf Anforderungen nur an das ermächtigende Gesetz, nicht auch an die aufgrund der Ermächtigung erlassene Rechtsverord- nung (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999, BVerfGE 101, 1 [30]). Eine Regelung durch Rechtsverordnung genügt den Anforderungen des in den genannten Vorschriften zum Aus- druck gebrachten Gesetzesvorbehalts gleichwohl nur, wenn sie sich in den Grenzen der gesetz- lichen Ermächtigung hält; andernfalls würde Art. 80 Abs. 1 GG bzw. Art. 75 Abs. 1 Satz 1 SächsVerf unterlaufen (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. April 2014, BVerfGE 136, 69 [92 Rn. 45]).
48 Der Landesverordnungsgeber, der aufgrund einer bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage tätig wird, setzt – bei gleichzeitiger Bindung an die in der Ermächtigungsgrundlage enthaltenen Vorgaben – Landesrecht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1965, BVerfGE 18, 407 [414]) und bleibt an die Landesverfassung gebunden (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 9. Februar 2021 – Vf. 6-VII-20 – juris Rn. 31). Eine Prüfung der abgeleiteten Norm auf ihre Vereinbarkeit mit dem Landesverfassungsrecht ist insbesondere dann eröffnet, wenn die bundesrechtliche Er- mächtigungsgrundlage dem landesrechtlichen Normgeber einen Gestaltungsspielraum ein- räumt (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. BayVerfGH, Ent- scheidung vom 9. Februar 2021 – Vf. 6-VII-20 – juris Rn. 60). Eine derartige Entscheidungsfreiheit bestand vorliegend im Hinblick auf die hier in Rede ste- henden Regelungen der § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 2a Abs. 1 Satz 1, Satz 2, § 2b Satz 1, 2 Nr. 4 und 16, § 2c sowie § 9 Abs. 3 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021. Der Bundesge- setzgeber hat dem Landesverordnungsgeber über die Verweisung in § 32 Satz 1 IfSG auf den Maßnahmenkatalog des § 28a Abs. 1 bis 3 IfSG mögliche zu ergreifende notwendige Schutz- maßnahmen an die Hand gegeben; dieser war jedoch aufgrund der konkreten Ausgestaltung der bundesrechtlichen Ermächtigung nicht gezwungen, Kontaktbeschränkungen, Teilnehmerbe- grenzungen bei Eheschließungen und Trauerfeiern sowie Versammlungen nebst Ausgangsbe- schränkungen und -sperren wie geschehen zu regeln. Dieser wurde insoweit unter Ausschöp- fung seines Regelungsermessens tätig und war hierbei an die Vorgaben der Sächsischen Ver- fassung gebunden. bb) Die angegriffenen Vorschriften stimmten mit den Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage aus dem Infektionsschutzgesetz überein. (1) Mit Inkrafttreten des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 und der damit verbundenen Einfügung des § 28a IfSG waren die dort genannten typisierten Schutzmaßnahmen nach Wortlaut, Zweck, Systematik und Entstehungsgeschichte als Regelungen erkennbar, die an die Allgemeinheit ge- richtet waren und folglich die generelle Inanspruchnahme Nichtverantwortlicher einschlossen (vgl. LVfG-LSA, Urteil vom 26. März 2021 – LVG 4/21 – juris Rn. 117). Der Deutsche Bundestag hatte mit Beschluss vom 25. März 2020 festgestellt, dass aufgrund der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 eine epidemische Lage von nationaler Tragweite im Sinne des § 5 Abs. 1 IfSG vorlag (BT-PlPr. 19/154, S. 19169C) und diese aufgrund des Beschlusses vom 18. November 2020 (BT-PlPr. 19/191, S. 24109C) und nach weiteren Be- schlüssen in der Folge aufgrund § 5 Abs. 1 Satz 3 IfSG bis zum Ablauf des 25. November 2021 – und damit zum Zeitpunkt des Erlasses der hier gegenständlichen Verordnung – fortbestand. Folglich war der Verordnungsgeber wegen seiner verfassungsrechtlichen Schutzpflicht für Le- ben und körperliche Unversehrtheit zum Handeln nicht nur berechtigt, sondern auch verfas- sungsrechtlich verpflichtet, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 erforderlich war (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; Beschluss vom 3. Mai 2021 – Vf. 38-IV-21 [e.A.]; Beschluss vom 25. Februar 2021 – Vf. 19- IV-21 [e.A.]; Beschluss vom 14. Mai 2020 – Vf. 72-IV-20 [e.A.]; Beschluss vom 17. April 2020 – Vf. 51-IV-20 [e.A.] m.w.N.; vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Mai 2020 –
49 1 BvR 1021/20 – juris Rn. 8; BayVerfGH, Entscheidung vom 30. Dezember 2020 – Vf. 96- VII-20 – juris Rn. 21). Dem Normgeber kommt auch dann ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspiel- raum zu, wenn er verpflichtet ist, Maßnahmen zum Schutz eines Rechtsguts zu ergreifen (SächsVerfGH, Beschluss vom 3. Mai 2021 – Vf. 38-IV-21 [e.A.]; Beschluss vom 25. Februar 2021 – Vf. 19-IV-21 [e.A.]; Beschluss vom 30. April 2020 – Vf. 61-IV-20 [e.A.] u.a.; vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2020 – 1 BvR 1027/20 – juris Rn. 6). Grundsätzlich ist die Verfassungsmäßigkeit einer Regelung aus einer ex-ante-Perspektive im Hinblick auf die zum damaligen Zeitpunkt verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten zu beurteilen (BVerfG, Beschluss vom 27. April 2022, BVerfGE 161, 299 [397 f. Rn. 235]; Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 355 [437 Rn. 193]). Hinsichtlich dieses dem Verordnungsgeber – sowohl in tatsächlicher Hinsicht als auch im Hin- blick auf die Wahl der Mittel – eingeräumten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums ist die Kontrolldichte des Verfassungsgerichtshofes eingeschränkt. Die verfassungsrechtliche Prüfung erstreckt sich vor diesem Hintergrund nur darauf, ob sich der Verordnungsgeber die Kenntnis von der zur Zeit des Erlasses der Verordnung bestehenden tatsächlichen Ausgangslage in kor- rekter und ausreichender Weise verschafft hat, also etwa die ihm zugänglichen Erkenntnisquel- len ausgeschöpft hat. Ist dies der Fall, müssen Irrtümer in Kauf genommen werden; dem Ver- ordnungsgeber ist lediglich aufgegeben, die fehlerhafte Prognose nach Erkenntnis der tatsäch- lichen Entwicklung entsprechend aufzuheben oder zu ändern (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. März 2021 – 18/20 – juris Rn. 431 m.w.N.). Anhaltspunkte, dass der Verordnungsgeber bei seiner Gefahreneinschätzung von offensichtlich fehlerhaften Erwägungen ausging oder die von ihm zugrunde gelegte Gefahrenprognose nicht sachgerecht oder gar unvertretbar war, bestehen nicht. Der Sächsischen Corona-Schutz-Ver- ordnung vom 26. Januar 2021 lag das in der Beratung der Ministerpräsidenten mit der Bundes- kanzlerin vom 19. Januar 2021 beschlossene Maßnahmenkonzept (https://www.bundesregie- rung.de/resource/blob/974430/1840868/8e190fafc4ac9395b058bf1a4294ac0e/2021-01-19-m pk-data.pdf?download=1, zuletzt abgerufen am 7. Mai 2025) zugrunde. Wie oben (vgl. A.II.) bereits dargestellt, war die damalige Situation dadurch geprägt, dass die Impfstoffmengen An- fang des Jahres 2021 noch knapp sein würden, der Winter die Ausbreitung von Atemwegser- krankungen erleichterte und Virusmutationen aufgetreten waren, zu deren Eigenschaften man noch keine eindeutige Gewissheit hatte. Da zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses weder eine Impfung für alle Personen noch durchgreifend wirksame Medikamente zur Behandlung der Er- krankten zur Verfügung standen, konnte der Verordnungsgeber von einer (weiterhin bestehen- den) hohen Gefahr ausgehen und war folglich nach § 28 Abs. 1, § 28a IfSG zum Handeln ver- pflichtet. (2) Die angegriffenen Normen stimmten auch mit Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächti- gungsnorm überein.
50 Der Verordnungsgeber verfolgte mit den hier gegenständlichen Regelungen ausdrücklich den Zweck, das Risiko von Infektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 zu reduzieren (vgl. § 1 Abs. 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021). Der Bundesgesetzgeber gab mit § 28a Abs. 3 IfSG in seiner vom 19. November 2020 bis zum 30. März 2021 geltenden Fassung vor, dass die Schutzmaßnahmen unter Berücksichtigung des jeweiligen Infektionsgeschehens regional bezogen auf die Ebene der Landkreise, Bezirke oder kreisfreien Städte an den Schwellenwerten nach Maßgabe der Sätze 4 bis 12 ausgerichtet wer- den sollten, soweit Infektionsgeschehen innerhalb eines Landes regional übergreifend oder gleichgelagert waren. Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen waren insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohnern in- nerhalb von sieben Tagen. Bei Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfekti- onen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen waren umfassende Schutzmaßnahmen und bei Überschreitung eines Schwellenwertes von über 35 Neuinfektionen je 100.000 Ein- wohner innerhalb von sieben Tagen breit angelegte Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung bzw. schnelle Abschwächung des Infektionsgeschehens erwarten lie- ßen. Unterhalb eines Schwellenwertes von 35 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen waren insbesondere Schutzmaßnahmen möglich, die die Kontrolle des Infek- tionsgeschehens unterstützten. Vor dem Überschreiten eines Schwellenwertes waren die in Be- zug auf den jeweiligen Schwellenwert genannten Schutzmaßnahmen insbesondere bereits dann angezeigt, wenn die Infektionsdynamik eine Überschreitung des jeweiligen Schwellenwertes in absehbarer Zeit wahrscheinlich machte. Bei einer bundesweiten Überschreitung eines Schwel- lenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen waren bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgesche- hens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. Bei einer landesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Ta- gen waren landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infekti- onsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. Nach Unterschreitung eines in den Sätzen 5 und 6 genannten Schwellenwertes konnten die in Bezug auf den jeweiligen Schwel- lenwert genannten Schutzmaßnahmen aufrechterhalten werden, soweit und solange dies zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 erforderlich war. Die in den Landkreisen, Be- zirken oder kreisfreien Städten auftretenden Inzidenzen wurden zur Bestimmung des nach die- sem Absatz jeweils maßgeblichen Schwellenwertes durch das RKI veröffentlicht. Ausgehend davon hatte der Verordnungsgeber im hier entscheidungserheblichen Zeitraum ent- sprechend den Vorgaben des § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG umfassende Schutzmaßnahmen zu er- greifen, die eine effektive Eindämmung des Geschehens erwarten ließen. Ausweislich des La- geberichts des RKI vom 19. Januar 2021 war in allen sächsischen Landkreisen der Schwellen- wert von 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen teilweise er- heblich überschritten. Vor dem Hintergrund, dass sich diese Situation landkreis- und länder- übergreifend so darstellte, waren nach § 28a Abs. 3 Satz 9 und 10 IfSG bundes- und landesweit abgestimmte, umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzie- lende Schutzmaßnahmen anzustreben (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 90).
51 (a) Die in § 2 Abs. 1 Satz 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelten Kontaktbe- schränkungen und deren in Absatz 4 geregelten Ausnahmen beruhten auf der Ermächtigungs- norm des § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG und § 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG, welcher die Regelung von Ausgangs- oder Kontaktbeschränkungen im privaten sowie öffentlichen Raum als notwendige Schutzmaßnahme zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 er- achtete. Da die Übertragung des die Krankheit auslösenden Virus SARS-CoV-2 bei zwischen- menschlichen Kontakten stattfindet, entsprachen Kontaktbeschränkungen Inhalt, Zweck und Ausmaß der bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. (b) Die Regelungen zur Begrenzung der Teilnehmeranzahl bei Eheschließungen und Trauerfei- ern in § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 standen hinsichtlich ihres Inhalts, Zwecks und Ausmaßes mit den Ermächtigungsnormen gemäß § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1, § 28a IfSG in Einklang. Diese Norm stellte einen Unterfall des § 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG in der damals geltenden Fassung dar (vgl. LVfG-LSA, Urteil vom 26. März 2021 – LVG 4/21 – juris Rn. 123), der die Untersagung oder die Erteilung von Auflagen für das Abhalten von Veranstaltungen, Ansammlungen, Aufzügen, Versammlungen sowie religiösen oder welt- anschaulichen Veranstaltungen gestattete. (c) Die Regelungen zur Ausgangsbeschränkung nach § 2b Satz 1, 2 Nr. 4 und 16 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 standen hinsichtlich ihres Inhalts, Zwecks und Aus- maßes mit den Ermächtigungsnormen gemäß § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1, § 28a IfSG in Einklang. Diese Regelung stellte einen Unterfall des § 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG in der damals geltenden Fassung dar (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 42), der Ausgangs- oder Kontaktbeschränkungen im privaten sowie öffentlichen Raum gestattete. (d) Bei der in § 2c SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelten, zwischen 22 Uhr und 6 Uhr des Folgetages geltenden erweiterten Ausgangsbeschränkung (Ausgangssperre) handelt es sich ebenfalls um eine grundsätzlich von der Ermächtigungsgrundlage des § 32 IfSG i.V.m. § 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG gedeckte Maßnahme. Maßgeblich für die Auslegung des Regelungsgehaltes der Norm ist nicht allein der Wortlaut – hier der Überschrift –, sondern der in ihr zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, wie er sich aus dem Wortlaut und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist (vgl. BVerfG, Urteil von 19. März 2013, BVerfGE 133, 168 [205 Rn. 66]; Urteil vom 30. März 2004, BVerfGE 110, 226 [248]; SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 44). Der Erfassung des objektiven Willens des Gesetzgebers dienen die anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung aus dem Wortlaut der Norm, der Systematik, ihrem Sinn und Zweck sowie aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte, die einander nicht ausschließen, sondern sich gegenseitig ergänzen. Unter ihnen hat keine einen unbedingten Vorrang vor einer anderen (vgl. BVerfG, Urteil von 19. März 2013, BVerfGE 133, 168 [205 Rn. 66] m.w.N.). Gemessen daran war die Regelungen in § 2c Abs. 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 als Ausgangsbeschränkung im Sinne des § 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG zu verstehen, denn das Ver- lassen der Unterkunft wurde schon dem Wortlaut der Norm nach nicht vollständig untersagt,
52 sondern sie führte diverse Ausnahmetatbestände auf, die das Verlassen der Unterkunft auch im Zeitraum zwischen 22 Uhr und 6 Uhr gestatteten (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 45). Die Ausnahmetatbestände waren auch nicht so eng gefasst, dass die Ausgangsbeschränkung einer tatsächlichen „Sperre“ gleichgekommen wäre. Vielmehr wurde eine Reihe an Ausnahmen aufgeführt, die es einem nennenswerten Teil der Bevölkerung er- möglichte, auch zur Nachtzeit die Häuslichkeit zu verlassen (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 45). Auch hier verfolgte der Verordnungsgeber den Zweck der Verringerung der Infektionszahlen. Dies wird insbesondere durch die Regelung des § 2c Abs. 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Ja- nuar 2021 deutlich, wonach ab einer andauernden Unterschreitung des dort näher angegebenen Inzidenzwerts die Ausgangssperre aufgehoben werden konnte, wenn diese nicht weiterhin zur Bekämpfung der SARS-CoV-2-Pandemie erforderlich war. (e) Die Begrenzung der Teilnehmerzahl von Versammlungen in § 9 Abs. 3 SächsCoronaSchVO war im Sinne einer Auflage für das Abhalten von Versammlungen als not- wendige Schutzmaßnahme nach § 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG i.d.F. des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. No- vember 2020 zu verstehen und damit grundsätzlich von der Ermächtigungsgrundlage und ihrem Zweck gedeckt. (f) Die Bußgeldbewehrungen der Kontakt- und Ausgangsbeschränkungen sowie der Teilneh- merbegrenzungen von Eheschließungen, Beerdigungen und Versammlungen durch § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, c, f, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 sind von § 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG gedeckt. Der Wortlaut der Vorschrift enthält den dafür nötigen Verweis auf den gesetzlichen Ordnungswidrigkeitentatbestand. Der Blankettverweis in § 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG auf § 32 Satz 1 IfSG genügt zudem den Anforderungen an eine gesetzliche Bestim- mung des Ordnungswidrigkeitentatbestands, wie sie sich aus Art. 103 Abs. 2 GG ergeben (vgl. hierzu näher LVfG-LSA, Urteil vom 26. März 2021 – LVG 4/21 – juris Rn. 132). b) § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2, § 2c sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 verstie- ßen im tenorierten Umfang gegen höherrangiges Recht. aa) Die zur Prüfung stehenden Normen verstießen nicht gegen den Grundsatz der Normenklar- heit und Bestimmtheit. (1) Das allgemeine rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot zwingt den Gesetz- bzw. Verordnungs- geber als Gebot der Normenklarheit und Normenbestimmtheit, Vorschriften so klar zu fassen, dass die Rechtslage für den Betroffenen hinreichend deutlich zu erkennen ist, er sein Verhalten daran ausrichten und sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005, BVerfGE 113, 348 [375 ff.]; Beschluss vom 9. April 2003, BVerfGE 108, 52 [75]; LVfG-LSA, Urteil vom 26. März 2021 – LVG 4/21 – juris Rn. 137; Rozek in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Vor Art. 14 Rn. 46 m.w.N.). Rechtsvorschriften müssen so genau gefasst werden, wie dies nach der Eigenart der
53 zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Dabei sind unbestimmte Rechtsbegriffe grundsätzlich zulässig; allerdings dürfen verbleibende Unsicher- heiten nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit gefährdet wird (SächsVerfGH, Urteil vom 25. Januar 2024 – Vf. 91-II-19 – juris Rn. 147; Rozek, a.a.O.). Das erfordert insbesondere eine lesbare Normstruktur, eine stimmige und hinreichend über- sichtliche Regelungssystematik und eine aus sich selbst heraus verständliche Bestimmung des zeitlichen, räumlichen und personellen Anwendungsbereichs der Vorschriften. Die hinrei- chende Bestimmtheit der normativen Rechtsgrundlagen für Grundrechtseingriffe bemisst sich nicht an Umfang und Detailreichtum des Textes, sondern am sinntragenden, geordneten Einsatz abstrakt-genereller Tatbestände und Rechtsfolgenbestimmungen, die einer vorhersehbaren Auslegung und Anwendung im Einzelfall zugänglich sind (vgl. LVfG-LSA, Urteil vom 26. März 2021 – LVG 4/21 – juris Rn. 137 f.; Urteil vom 26. März 2021 – LVG 25/20 – juris Rn. 70 f.). Die Anforderungen des Rechtsstaatsgebots an die Regelungstechnik sind mit Rück- sicht einerseits auf den Empfängerhorizont der Regelungsadressaten, andererseits auf die Er- fordernisse eines effektiven, unter Umständen eilbedürftigen Regierungshandelns zu bestim- men. Sie sind gesteigert für eine Verordnung, die sich an die Allgemeinheit richtet und im An- satz alle Grundrechtsträger mit einschneidenden Beschränkungen alltäglich betätigter Freiheits- interessen belastet. Hingegen müssen sie vorübergehend zurückstehen können in Situationen, in denen der Verordnungsgeber eilig wirksame Regelungen treffen muss, ohne sie über eine längere Zeit vorbereiten und ausarbeiten zu können. Sie gewinnen aber wieder an Bedeutung, sobald der Zeitablauf dem Verordnungsgeber eine gründlichere Durcharbeitung und Rechts- förmlichkeitsprüfung der Regelungen unter den genannten Gesichtspunkten erlaubt, gegebe- nenfalls etwa auch nach Auswertung der in den Verordnungen anderer Bundesländer eingesetz- ten Regelungstechnik (vgl. LVfG-LSA, Urteil vom 26. März 2021 – LVG 4/21 – juris Rn. 142). (2) Diesen Anforderungen werden die angegriffenen Bestimmungen gerecht. (a) Die in § 2 Abs. 1 Satz 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelten Kontaktbe- schränkungen sowie die Ausnahmeregelung in dessen Absatz 4 genügten dem allgemeinen Ge- bot der Normenklarheit und -bestimmtheit. Der Inhalt des darin enthaltenen, den Kern der tat- bestandlichen Voraussetzungen bildenden unbestimmten Rechtsbegriffs des „Hausstands“ lässt sich mithilfe der gängigen Auslegungsmethoden, insbesondere mit Blick auf den jeweiligen Sinn und Zweck der Vorschrift und deren systematische Normzusammensetzung ermitteln (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE, 159, 223 [295 Rn. 162]). Der mit den Kontaktbeschränkungen verfolgte Zweck, die physischen und sozialen Kontakte auf ein absolut nötiges Minimum zu reduzieren, lässt darauf schließen, dass der Verordnungsgeber auf die sich typischerweise in denselben Wohnräumlichkeiten aufhaltenden Personen abstellen wollte (vgl. zu § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG i.d.F. des Vierten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [295 Rn. 162]). Es bestehen auch keine Bedenken gegen die Verwendung der Begriffe „Partnerin“ und „Partner“. Es wird hinreichend deutlich, dass der Verordnungsgeber über die Rechtsformen der Ehe und der eingetragenen Lebenspart- nerschaft hinaus auch Beziehungen darunter fassen wollte, die dem familienrechtlichen Begriff der nichtehelichen Lebensgemeinschaft entsprechen. Hierzu hat er sich der auch dem üblichen
54 Sprachgebrauch entsprechenden Begriffe bedient (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [296 f. Rn. 164]). Auch im Übrigen bestehen keine Bedenken gegen die Normenklarheit und Bestimmtheit der Norm. Solche sind durch die Antragsteller auch nicht vorgetragen worden. (b) Es ergab sich aus dem Wortlaut des § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 bei verfassungskonformer Auslegung noch hinreichend deutlich, dass auch Eheschließungen und Beerdigungen, die nicht im religiösen Kontext erfolgten, vom Anwen- dungsbereich umfasst sein sollten, obwohl die Regelung systematisch in eine Norm eingebettet war, die sich im Übrigen mit Kirchen und Religionsgemeinschaften befasste. Die Vorschrift regelte die Grenzen für die Teilnahme an Eheschließungen und Beerdigungen noch hinreichend klar. Der Begriff des „engsten“ Familienkreises ist ein unbestimmter Rechts- begriff, der zu Abgrenzungsunsicherheiten hinsichtlich der Reichweite des zugelassenen Krei- ses führen kann. Die Offenheit des Begriffs trägt allerdings der Notwendigkeit einer im Einzel- fall sachgerechten Bestimmung des Personenkreises Rechnung; die Nähebeziehung der Betei- ligten kann sich je nach familiärer Situation unterscheiden. Der Begriff findet auch im allge- meinen Sprachgebrauch Verwendung (vgl. LVfG-LSA, Urteil vom 26. März 2021 – LVG 4/21 – juris Rn. 150) und konnte von den Betroffenen noch situationsgerecht – weit – verstanden werden. Es ergibt sich jedenfalls nicht, dass die verwendeten Begrifflichkeiten jeder Auslegung entzogen sind. Der Begriff der Teilnahme ist noch hinreichend bestimmt. Angesichts der Zielsetzung der Norm, die Ausbreitung von Infektionen durch ein Zusammenkommen von mehr als zehn Per- sonen zu verhindern, muss das zur Durchführung erforderliche Personal, wie Sargträger oder Standesbeamte, eingerechnet werden. Der Begriff der „Beerdigung“ ist ebenfalls noch hinreichend normenklar, auch wenn dieser nicht einheitlich verwendet wird. Im Sächsischen Bestattungsgesetz vom 8. Juli 1994 (SächsGVBl. S. 1321, das zuletzt durch Art. 16 des Gesetzes vom 26. April 2018 (SächsGVBl. S. 198) geändert worden ist, findet sich der Begriff der Beerdigung an keiner Stelle, vielmehr ist ausschließlich von der Bestattung die Rede. Unter Bestattung wird die mit religiösen oder weltanschaulichen Gebräuchen verbundene Übergabe des menschlichen Leichnams an die Ele- mente verstanden (vgl. Barthel in: Gaedke/ders., Handbuch des Friedhofs- und Bestattungs- rechts, 13. Aufl., Kapitel 4 Rn. 10). Jedoch ist die Norm noch situationsgerecht verständlich, soweit auch im allgemeinen Sprachgebrauch von dem Begriff der Beerdigung – insoweit syno- nym zur Bestattung – die religiöse oder weltliche Trauerzeremonie umfasst wird. So werden im bürgerlichen Recht zu den Beerdigungskosten im Sinne des § 1968 BGB auch die Kosten einer üblichen religiösen oder weltlichen Feier gezählt (vgl. Weidlich in: Grüneberg, BGB, 84. Aufl., § 1968 Rn. 2; Lohmann in: BeckOK BGB, Stand 1. Februar 2025, § 1968 Rn. 5; Küpper in: Münchener Kommentar zum BGB, 9. Aufl., § 1968 Rn. 4). (c) Die Vorschriften des § 2b Satz 1, 2 Nr. 4 und 16 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 genügten den oben dargestellten Maßstäben an die Regelungsklarheit und Bestimmtheit. Ins-
55 besondere widerspricht die Regelungstechnik der grundsätzlichen Ausgestaltung von Ausnah- men nicht dem Bestimmtheitsgebot (vgl. zu § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG i.d.F. des Vierten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [335 Rn. 258]). Entgegen der Auffassung der Antragsteller war insbesondere der in diesen Normen vorgesehene 15-km-Radius hinreichend bestimmt. Es ist nach dem allgemeinen Sprachver- ständnis hinreichend klar, was unter dem Begriff des „Wohnbereichs“ bzw. der „Unterkunft“ zu verstehen ist. Diese seit langem gebräuchlichen Begrifflichkeiten verwendet die Rechtsord- nung in zahlreichen Teilrechtsgebieten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [335 Rn. 257] m.w.N.). Jedenfalls aus der Zusammenschau beider Begriffe ist nach dem Wortlaut eindeutig erkennbar, dass Anknüpfungspunkt der Ort sein sollte, an wel- chem der Normadressat sich regelmäßig zum Zweck des privaten Lebens aufhält, insbesondere an dem er übernachtet (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 61). Der räumliche Geltungsbereich war ebenfalls hinreichend bestimmt. Anders als in dem der Ent- scheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (Beschluss vom 26. Januar 2021 – 20 NE 21.162 – juris) zugrundeliegenden Sachverhalt, die durch die Antragsteller in Bezug ge- nommen wurde, bestimmte sich der Radius nach den hier zu prüfenden Normen gerade nicht ausgehend von der Wohnortgemeinde, sondern vom (individuellen) Wohnbereich oder der Un- terkunft bzw. des Arbeitsplatzes als erkennbarem Anfangspunkt (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 61). (d) Auch die Vorschrift des § 2c SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 wurde den Maßstä- ben an die Regelungsklarheit und Bestimmtheit gerecht. Entgegen der Ansicht der Antragsteller steht der Bestimmtheit der Norm nicht entgegen, dass in § 2c Abs. 2 Satz 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelt war, dass bei einem andauernden Unterschreiten des Inzidenzwertes von 100 Neuinfektionen auf 100.000 Einwoh- ner im Freistaat Sachsen innerhalb von sieben Tagen an fünf Tagen der Landkreis oder die Kreisfreie Stadt die Ausgangssperre aufheben konnte, wenn auch lokal dieser Inzidenzwert wie angegeben unterschritten wurde und die Ausgangssperre nicht weiterhin zur Bekämpfung der Pandemie erforderlich war. Hierbei ist davon auszugehen, dass es sich bei dem Hinweis auf die weggefallene Erforderlichkeit der Maßnahmen lediglich um eine Bezugnahme auf den Wort- laut der Ermächtigungsgrundlage des § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. § 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG handelte, die die Erforderlichkeit der Maßnahme besonders betonte. Ein zusätzliches Tatbe- standsmerkmal war darin nicht zu sehen (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris m.w.N.; a.A. Johann/Gabriel in: BeckOK Infektionsschutzrecht, Stand 8. Juli 2023, IfSG, § 28a Rn. 35). Unzutreffend ist die Annahme der Antragsteller, dass für den Normadres- saten unklar gewesen sei, welche Regelung für ihn gegolten habe, weil in § 2c Abs. 2 Satz 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 konkret geregelt war, dass die Aufhebung der Aus- gangssperre durch die zuständige kommunale Behörde öffentlich bekannt zu machen war. In- soweit ergab sich für den Normadressaten klar, dass die Ausgangssperre galt, solange eine öf- fentliche Bekanntmachung nicht deren Aufhebung bestätigte.
56 (e) Auch die Begrenzung der Teilnehmerzahl von Versammlungen auf maximal zehn Personen bei Überschreitung eines Inzidenzwertes von 300 Neuinfektionen auf 100.000 Einwohner in- nerhalb von sieben Tagen im Landkreis oder in der Kreisfreien Stadt in § 9 Abs. 3 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf das Bestimmtheitsgebot oder den Grundsatz der Normenklarheit. Insbesondere wurde durch den Verweis auf § 9 Abs. 2 Satz 2 und 3 SächsCoronaSchVO hinreichend deutlich, woher die die Regelung auslösenden Zahlen stammten und wie die betroffenen Personen hier- von Kenntnis erlangten. bb) Die zur Prüfung gestellten Vorschriften der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vom 26. Januar 2021 waren mit den in der Verfassung des Freistaates Sachsen verbürgten Grund- rechten nur teilweise vereinbar. (1) Die Regelung zu den Kontaktbeschränkungen aus § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 war noch mit der Verfassung des Freistaates Sachsen vereinbar. (a) Der Eingriff in das Grundrecht auf Schutz von Ehe und Familie aus Art. 22 Abs. 1 SächsVerf war noch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. (aa) Der durch Art. 22 Abs. 1 SächsVerf gewährleistete Schutz von Ehe und Familie gebietet dem Staat, neben der Eheschließungsfreiheit die Einheit und Selbstverantwortlichkeit von Ehe und Familie zu respektieren und zu fördern (SächsVerfGH, Beschluss vom 22. April 2008 – Vf. 72-IV-08 [HS]/Vf. 73-IV-08 [e.A.]; vgl. Mittag in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 22 Rn. 13). Der Schutz der Familie erfasst die tatsächliche Lebens- und Erziehungsgemeinschaft der Kinder und ihrer Eltern, unabhängig davon, ob Letz- tere miteinander verheiratet sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. März 2019, BVerfGE 151, 98 [124 f. Rn. 56]). Während die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ursprünglich den Schutz des Grundrechts auf Ehe und Familie ausschließlich der aus Eltern und ihren Kin- dern bestehenden Kleinfamilie als Lebens- und Erziehungsgemeinschaft zubilligte (vgl. Uhle in: BeckOK GG, Stand 28. Dezember 2024, Art. 6 Rn. 14a unter Verweis auf BVerfG, Be- schluss vom 18. April 1989, BVerfGE 80, 81 [90]), werden unter dem Begriff der Familie im verfassungsrechtlichen Verständnis nunmehr auch die spezifisch familiären Bindungen zwi- schen Großeltern und Enkelkindern sowie zwischen nahen Verwandten in der Seitenlinie um- fasst, soweit zwischen ihnen tatsächlich von familiärer Verbundenheit geprägte engere Bezie- hungen bestehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [276 Rn. 108]; Beschluss vom 24. Juni 2014, BVerfGE 136, 382 [388 f. Rn. 22 f.]; Uhle in: BeckOK GG, Stand 28. Dezember 2024, Art. 6 Rn. 14a). Unter der Bedingung des Vorliegens einer derartigen engeren familiären Bindung können daher auch Geschwister, Onkel, Tanten mit Nichten und Neffen grundsätzlich zur Familie im Sinne des Art. 22 Abs. 1 SächsVerf gehören, wobei Abstufungen der Intensität des Schutzes je nach Intensität der Nähe der Familienmitglie- der möglich bleiben (vgl. Uhle in: BeckOK GG, Stand 28. Dezember 2024, Art. 6 Rn. 14a; Robbers in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl., Art. 6, Rn. 88 f.). In seiner Ausprägung als Ab- wehrrecht gewährleistet das Familiengrundrecht auch die Freiheit, über die Art und Weise der Gestaltung des familiären Zusammenlebens selbst zu entscheiden (Mittag in: Baumann-Hasske,
57 Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 22 Rn. 13; vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [276 Rn. 108]; Beschluss vom 10. November 1998, BVerfGE 99, 216 [231]; Brosius-Gersdorf in: Dreier/dies., GG, 4. Aufl., Art. 6 Rn. 273). Hier- von umfasst ist auch das Recht, sich mit seinen Familienangehörigen beziehungsweise seinem Ehepartner in frei gewählter Weise und Häufigkeit zusammenzufinden und die familiären Be- ziehungen zu pflegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [276 Rn. 108] m.w.N.). In besonderer Weise gilt das für das Recht von Kindern und Jugendlichen auf persönlichen Umgang mit ihren Eltern und mit ihren sonstigen Familienangehörigen, auch jenen außerhalb des eigenen Hausstandes, weil dieser für ihre Persönlichkeitsentwicklung von grundlegender Bedeutung ist. Dies wird durch das Persönlichkeitsrecht der grundrechtsmündigen Kinder und Jugendlichen noch verstärkt (vgl. Badura in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand Oktober 2024, Art. 6 Rn. 30). Für die seelische Stabilisierung von Kindern und Jugendlichen gewinnt das Eltern-Kind-Verhältnis in Krisensituationen der Persönlichkeit erhöhte Bedeutung. Die Regelungen zu den Kontaktbeschränkungen machten Vorgaben für private Zusammen- künfte im öffentlichen und privaten Raum und beschnitten damit die Möglichkeiten, über die Ausgestaltung des familiären Zusammenlebens selbst frei zu entscheiden. So schlossen die Kontaktbeschränkungen im Grundsatz das Zusammenkommen von Personen aus mehr als zwei Hausständen aus, je nach individueller Situation bereits das persönliche Aufeinandertreffen von mehr als zwei Personen. Zulässig blieb allein der Kontakt über Mittel der Fernkommunikation (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [276 f. Rn. 109]), wobei hier zu berücksichtigen ist, dass ein Verweis auf die Fernkommunikation gerade für Kinder einen nur sehr eingeschränkten Ersatz für ein persönliches Aufeinandertreffen darstellen kann, weil ihre Kommunikation noch einen großen Schwerpunkt auf nonverbaler Ebene besitzt (vgl. Fuisz-Sammer/Samonig, Die Bedeutung des nonverbalen Ausdrucks für den Spracherwerb, 2011, S. 9 ff., abrufbar unter: https://www.dji.de/fileadmin/user_upload/bibs/672_Exper- tise_Fuisz-Szammer_Samonig.pdf, zuletzt abgerufen am 7. Mai 2025). Zudem hängt das Zu- standekommen einer Fernkommunikationsverbindung noch stärker als eine persönliche Verab- redung von der Begleitung durch einen Erwachsenen ab. Dies gilt entsprechend für Personen, die aufgrund von psychischen oder physischen Beeinträchtigungen auf eine die Kommunika- tion über technische Mittel vermittelnde Person angewiesen sind. Insofern griffen die Regelun- gen zu den Kontaktbeschränkungen tief in das Grundrecht auf Ehe und Familie ein. (bb) Der Eingriff war verfassungsrechtlich noch gerechtfertigt. Grundsätzlich ist das durch Art. 22 Abs. 1 SächsVerf geschützte Familiengrundrecht vorbehalt- los gewährleistet, unterliegt jedoch verfassungsunmittelbaren Schranken (vgl. BVerfG, Be- schluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [279 Rn. 116]; vgl. auch Brosius-Gersdorf in: Dreier/dies., GG, 4. Aufl., Art. 6 Rn. 305). Bei der Beurteilung der Maßnahmen im Zusam- menhang mit der Verhinderung der Verbreitung der Krankheit COVID-19 ist allgemein zu be- rücksichtigen, dass der Staat wegen seiner verfassungsrechtlichen Schutzpflicht für Leben und körperliche Unversehrtheit zum Handeln grundsätzlich nicht nur berechtigt, sondern auch ver- fassungsrechtlich verpflichtet war, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung der
58 Krankheit erforderlich war (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; Beschluss vom 3. Mai 2021 – Vf. 38-IV-21 [e.A.]; Beschluss vom 25. Februar 2021 – Vf. 19- IV-21 [e.A.]; Beschluss vom 14. Mai 2020 – Vf. 72-IV-20 [e.A.]; Beschluss vom 17. April 2020 – Vf. 51-IV-20 [e.A.] m.w.N.; vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Mai 2020 – 1 BvR 1021/20 – juris Rn. 8; BayVerfGH, Entscheidung vom 30. Dezember 2020 – Vf. 96- VII-20 – juris Rn. 21). Zwar lässt sich nicht jegliche Freiheitsbeschränkung damit rechtfertigen, dass sie dem Schutz der Grundrechte Dritter diene. Vielmehr hat der Staat stets einen verhält- nismäßigen Ausgleich zwischen der Freiheit der einen und dem Schutzbedarf der anderen zu schaffen (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. BVerfG, Be- schluss vom 13. Mai 2020 – 1 BvR 1021/20 – juris Rn. 8). Für eine Rechtfertigung von Grund- rechtseingriffen sprachen angesichts der Gefahren, die ein ungehindertes Infektionsgeschehen für Leib und Leben der Menschen und die Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems mit sich bringen kann, zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt aber gute Gründe (SächsVerfGH, Be- schluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. November 2020 – 1 BvR 2530/20 – juris Rn. 11). (aaa) Die in § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelten Kontaktbeschränkungen dienten verfassungsrechtlich legitimen Zwecken. Der Verordnungsge- ber wollte insoweit seiner aus Art. 16 Abs. 1 Satz 1 SächsVerf erwachsenden Pflicht zum Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit gerecht werden. Aus § 1 Abs. 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 wird deutlich, dass die physisch-sozialen Kontakte zu anderen Menschen außer den Angehörigen des eigenen Hausstandes auf ein Minimum re- duziert werden sollten. Nach den Vorstellungen des Verordnungsgebers, der insofern das in der Beratung der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder mit der Bundeskanzlerin vom 19. Januar 2021 beschlossene Maßnahmenkonzept umsetzen wollte, war bei den zum da- maligen Zeitpunkt festgestellten Mutationen von einem deutlich höheren Ansteckungspotential auszugehen. Aufgrund dessen befürchtete er – übereinstimmend mit dem Beratungsergebnis der Konferenz der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder mit der Bundeskanz- lerin – eine schwerwiegende Verschärfung der pandemischen Lage. Ziel war daher, die Infek- tionszahlen möglichst schnell zu senken, damit die Gesundheitsämter die Infektionsketten wie- der kontrollieren konnten, um ein erneutes exponentielles Ansteigen der Neuinfektionen zu verhindern. Sowohl der Lebens- und Gesundheitsschutz als auch die Funktionsfähigkeit des Gesundheits- systems sind bereits für sich genommen Gemeinwohlbelange von hoher Bedeutung und daher verfassungsrechtlich legitime Gesetzeszwecke (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [301 Rn. 176]; Urteil vom 30. Juli 2008, BVerfGE 121, 317 [356]). Die Beurteilung des Verordnungsgebers, es habe bei Erlass der Verordnung eine Gefahrenlage für Leben und Gesundheit sowie die Gefahr einer Überlastung des Gesundheitssystems bestan- den, beruhte auf von ihm zum damaligen Zeitpunkt als hinreichend tragfähig zu bewertenden, oben (vgl. A.II.) dargestellten Erkenntnissen. Der sachlich fundierte Umgang mit einer neuar- tigen globalen Pandemie war davon geprägt, dass wissenschaftliche Erkenntnisse, auf die
59 grundrechtsbeschränkende Maßnahmen gestützt wurden, fortlaufend gewonnen, aufbereitet und auch korrigiert wurden. (bbb) Die in § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 SächsCoronaSchVO geregelten Beschränkungen von Kontakten im privaten und öffentlichen Raum waren geeignet, die genannten Zwecke zu errei- chen, zumindest aber zu befördern. Ein Mittel ist bereits dann geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann; es ist nicht erforderlich, dass der Erfolg tatsächlich erreicht wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010, BVerfGE 126, 112 [144]; Beschluss vom 10. April 1997, BVerfGE 96, 10 [23]; st. Rspr.). Eine Regelung ist erst dann nicht mehr geeignet, wenn sie die Erreichung des Normzwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Januar 2025 – 1 BvL 9/24 – juris Rn. 19; Beschluss vom 29. September 2022, BVerfGE 163, 107 [149 Rn. 111]). Zudem steht dem Verordnungsgeber bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung eine Einschätzungsprärogative zu, die sich sowohl auf die Wahrnehmung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse erstreckt als auch auf die etwa erforderliche Prognose und die Wahl der Mittel, um seine Ziele zu erreichen (SächsVerfGH, Beschluss vom 30. April 2020 – Vf. 61-IV-20 [e.A.] u.a.; vgl. BVerfG, Be- schluss vom 29. Januar 2025 – 1 BvL 9/24 – juris Rn. 19; Urteil vom 5. November 2019, BVerfGE 152, 68 [130 f. Rn. 166] m.w.N.). Dieser Spielraum hängt etwa von der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden und der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter ab. Bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen dürfen tatsächliche Unsicherheiten grundsätzlich nicht ohne Weiteres zulasten der Grundrechtsträger gehen. Erfolgt der Eingriff jedoch zum Schutz gewichtiger ver- fassungsrechtlicher Güter und ist es dem Verordnungsgeber angesichts der tatsächlichen Unsi- cherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, ist die verfas- sungsgerichtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der Eignungsprognose beschränkt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Januar 2025 – 1 BvL 9/24 – juris Rn. 19; Beschluss vom 27. April 2022, BVerfGE 161, 299 [367 f. Rn. 166]). Liegen einer Regelung Prognosen zugrunde, kann die Eignung nicht nach der tatsächlichen späteren Entwicklung, sondern allein danach beurteilt werden, ob die Prognose des Verord- nungsgebers sachgerecht und vertretbar war. Erweist sich eine Prognose nachträglich als un- richtig, stellt dies die ursprüngliche Eignung einer Regelung nicht in Frage (vgl. BVerfG, Be- schluss vom 27. April 2022, BVerfGE 161, 299 [367 f. Rn. 167]; Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [306 Rn. 186]; Beschluss vom 18. Juli 2005, BVerfGE 113, 167 [234]; Beschluss vom 9. März 1971, BVerfGE 30, 250 [263]). Obwohl die Eignung folglich nicht voraussetzt, dass es zweifelsfreie empirische Nachweise der Wirkung oder Wirksamkeit der Maßnahmen gibt, kann eine zunächst verfassungskonforme Regelung dennoch mit Wirkung für die Zukunft verfassungswidrig werden, wenn ursprüngliche Annahmen eines Normgebers nicht mehr tragen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [306 Rn. 186]; Beschluss vom 22. November 2016, BVerfGE 143, 216 [245 Rn. 71]). Zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses entsprach es den wissenschaftlichen Erkenntnissen, dass der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 die respiratorische Aufnahme virushaltiger
60 Partikel (vgl. https://www.rki.de/SharedDocs/FAQs/DE/COVID-19/FAQ-gesamt.html?nn= 16911046#entry_16869910, zuletzt abgerufen am 7. Mai 2025) und die Wahrscheinlichkeit ei- ner Exposition gegenüber infektiösen Partikeln jeglicher Größe im Umkreis von einem bis zwei Metern um eine infektiöse Person herum erhöht ist (vgl. Epidemiologisches Bulletin, Ausgabe 2/2021, Stand 14. Januar 2021, S. 10 ff., abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/Epidemiologisches-Bulletin/2021/02_21.pdf? __blob=publicationFile&v=3; zuletzt abgerufen am 7. Mai 2025; vgl. auch SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 85). Nach dieser Maßgabe konnte sich der Verord- nungsgeber auf eine fachwissenschaftliche Grundlage für seine Annahme stützen, dass eine Beschränkung von zwischenmenschlichen Kontakten im öffentlichen und privaten Raum einen Beitrag zur Verringerung der Anzahl an Neuinfektionen leistet, weil mögliche Übertragungs- begegnungen grundsätzlich unterbunden wurden (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 9. Feb- ruar 2021 – Vf. 6-VII-20 – juris Rn. 74; SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 85). Die Annahme des Verordnungsgebers, dass die angeordnete Beschränkung des persönlichen Kontakts zwischen Menschen zum Lebens- und Gesundheitsschutz beitragen konnte, ist vor diesem Hintergrund verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Auch bestehen keine durch- greifenden Zweifel an der Eignung der Kontaktbeschränkungen, eine Überlastung des Gesund- heitssystems zu vermeiden. Denn die Reduktion der Anzahl von Infektionen ging mit einem Absinken auch der Anzahl der intensivpflichtig zu behandelnden Personen einher (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [311 Rn. 197]). (ccc) Es ist verfassungsrechtlich auch nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber von der Erforderlichkeit der angegriffenen Kontaktbeschränkungen als Maßnahmen zum Schutz von Leben und Gesundheit sowie zur Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheits- systems ausging. Eine Regelung ist dann nicht erforderlich, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Januar 2025 – 1 BvL 9/24 – juris Rn. 20; Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [314 Rn. 203]; Beschluss vom 21. März 2018, BVerfGE 148, 40 [57 Rn. 47]; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN2/21 – juris Rn. 15). Für die Beurteilung der Erforderlichkeit einer Regelung kommt dem Verord- nungsgeber ebenfalls ein Spielraum zu (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2018, BVerfGE 149, 86 [120 Rn. 94]), der die Prognose der Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen auch im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen beinhaltet und der sich wegen des betroffenen Grundrechts und der Intensität des Eingriffs verengen kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [314 Rn. 204]; Urteil vom 5. November 2019, BVerfGE 152, 68 [119 Rn. 134]). Hingegen reicht der Spielraum des Normgebers umso weiter, je höher die Komple- xität der zu regelnden Materie ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Januar 2025 – 1 BvL 9/24 – juris Rn. 20; Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [314 Rn. 204]; Urteil vom 19. September 2018, BVerfGE 150, 1 [89 Rn. 173]).
61 Infolge dieses Beurteilungsspielraums können Maßnahmen, die der Normgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Normgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000, BVerfGE 102, 197 [218] m.w.N.; st. Rspr.). Soweit der Eingriff dem Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter dient und es dem Normgeber angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich ist, die Lage hinreichend si- cher zu beurteilen, ist die verfassungsgerichtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der gesetzge- berischen Prognose beschränkt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [314 Rn. 204]). Der Verfassungsgerichtshof prüft daher nicht, ob die beste Lösung zur Erreichung des verfolgten Zwecks gefunden wurde (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20). Hiervon ausgehend bestand für den Verordnungsgeber ein weiter Beurteilungsspielraum, weil die pandemische Situation auch zum hier entscheidungserheblichen Zeitpunkt noch durch eine gefährliche, aber schwer vorhersehbare Dynamik geprägt war. Zwar wogen die flächendecken- den und alle Lebensbereiche umfassenden Einschränkungen schwer. Dem stand aber der Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit als besonders hoch anzusehender Verfassungsgüter gegenüber (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [315 Rn. 205]). Es war bei der hier zugrundezulegenden Sachlage zum damaligen Zeitpunkt verfassungsrechtlich nicht zu bean- standen, dass der Verordnungsgeber annahm, dass keine den angeordneten Kontaktbeschrän- kungen zur Zweckerreichung gleich wirksamen Mittel zur Verfügung standen. So musste er nicht davon ausgehen, dass durch die seit Dezember 2020 zur Verfügung stehen- den Impfstoffe ein gleich wirksamer Schutz vor der Ausbreitung des Virus zu erwarten war. Wie oben bereits ausgeführt, lag der Anteil der auch nur einfach geimpften Personen zum Zeit- punkt des Erlasses der Regelungen erst bei etwa zwei Prozent, sodass auch während der hier nur kurzen Geltungsdauer der angegriffenen Verordnung nicht mit einer Impfquote zu rechnen war, die einen Großteil der Bevölkerung oder auch nur alle Angehörigen von Risikogruppen vor schweren Krankheitsverläufen geschützt hätte (so auch zur Situation noch im April 2021: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [315 Rn. 206]). Nach den zum maßgeblichen Zeitpunkt vorliegenden Erkenntnissen ist ebenfalls nicht offen- kundig, dass der Verordnungsgeber den Zweck der effektiven Beschränkung zwischenmensch- licher Kontakte durch ein anderes Regelungssystem oder eine andere Ausgestaltung der ange- griffenen Regelungen gleich wirksam, jedoch weniger belastend für die Grundrechtsträger hätte erreichen können. Eine Kontaktbeschränkung lediglich im öffentlichen Raum wäre nicht gleich wirksam gewesen, weil die Virusübertragung unabhängig vom Aufenthalt im privaten oder öffentlichen Raum und sowohl im Innenraum als auch im Freien stattfand. Es lag noch im Einschätzungs- und Prog- nosespielraum des Verordnungsgebers, die allgemeinen Kontaktbeschränkungen auch auf den
62 öffentlichen Raum und Begegnungen im Freien zu erstrecken, um dem Infektionsgeschehen wirksamer entgegen zu treten. Zwar war die Wahrscheinlichkeit einer indirekten Infektion über Aerosole im Freien erheblich reduziert, ein genügend hohes Risiko einer direkten Infektion bestand nach dem damaligen Kenntnisstand hingegen auch dort (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [316 Rn. 209]). Der Verordnungsgeber durfte auch davon ausgehen, dass die Normierung von Verhaltensregeln für sonst unbeschränkte Kontakte kein gleich wirksames Mittel darstellte. Zwar war es möglich, das persönliche Zusammentreffen von Menschen möglichst infektionsarm verlaufen zu lassen. So konnte das ordnungsgemäße Tragen von Mund-Nasenbedeckungen, das Abstandhalten, Hy- gienemaßnahmen und regelmäßiges Lüften das Infektionsrisiko erheblich reduzieren. Dennoch gab es zum damaligen Zeitpunkt keine gesicherten Erkenntnisse darüber, dass das Infektions- risiko bei der Einhaltung sämtlicher Regelungen gleichermaßen ausgeschlossen gewesen wäre, wie bei einem Verzicht auf direkten Kontakt, zumal das Risiko der bewusst oder unbewusst fehlerhaften Anwendung der Regeln bestand (so BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [316 f. Rn. 210]). (ddd) Die in § 2 Abs. 1 Satz 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 angeordneten Kon- taktbeschränkungen mit den in Absatz 4 geregelten Ausnahmen waren auf der Grundlage der zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses verfügbaren Erkenntnisse angemessen. Die Angemessenheit verlangt, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwar- tende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zur Schwere des Eingriffs stehen. Hierbei ist eine Gesamtabwägung zwischen der Reichweite und dem Gewicht des Eingriffs in die Grund- rechte und der Bedeutung der Regelung für die Erreichung der legitimen Ziele vorzunehmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. September 2022 – 1 BvR 2380/21 – juris Rn. 19; Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [318 Rn. 216]; Beschluss vom 10. November 2020, BVerfGE 156, 11 [48 Rn. 95]; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 2/21 – juris Rn. 28). Die Interessen des Gemeinwohls müssen hierbei umso gewichtiger sein, je empfindlicher die Einzelnen in ihrer Freiheit beeinträchtigt werden (BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [318 f. Rn. 216]; Beschluss vom 14. Oktober 1975, BVerfGE 40, 196 [227]). Andererseits wird ein Handeln des Normgebers umso dringli- cher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können (BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [318 f. Rn. 216]; Urteil vom 26. Februar 2020, BVerfGE 153, 182 [283 Rn. 265]; Urteil vom 11. Juni 1958, BVerfGE 7, 377 [404 f.]). Ein Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers besteht auch bei der Prüfung der Ange- messenheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [319 Rn. 217]; Urteil vom 5. November 2019, BVerfGE 152, 68 [137 f. Rn. 183]; Urteil vom 30. Juli 2008, BVerfGE 121, 317 [356 f.]; Beschluss vom 31. Oktober 1984, BVerfGE 68, 193 [220]). Dies hat zur Folge, dass sich auch dahingehend die verfassungsrechtliche Prüfung darauf be- schränkt, ob der Normgeber seinen Einschätzungsspielraum in vertretbarer Weise gehandhabt hat, d.h. bei prognostischen Entscheidungen, ob die angestellte Prognose auf einer hinreichend
63 gesicherten Grundlage beruhte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [319 Rn. 217]; Beschluss vom 31. Oktober 1984, BVerfGE 68, 193 [220]). Durch die Beschränkung der Möglichkeiten des persönlichen Kontakts im Wesentlichen auf Angehörige des eigenen Hausstands und einer anderen, einem weiteren Hausstand angehörigen Person griff § 2 Abs. 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 tief in das Grundrecht auf Ehe und Familie ein, denn es war den Adressaten der Verordnung verwehrt, sich in frei gewähl- ter Weise zusammenzufinden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [320 Rn. 220]). Dies verstärkte sich je nach persönlicher Situation der Normadressaten dadurch, dass gerade Kindern und Jugendlichen der persönliche Kontakt zu Familienmitglie- dern eines anderen Hausstandes, zu denen durchaus dennoch ein enges persönliches Verhältnis bestehen kann (wie etwa zu Großeltern, Onkel, Tante, Cousins und Cousinen), insoweit er- schwert oder unmöglich gemacht wurde, dass ein Treffen mit mehr als einem anderen Famili- enmitglied nur ohne die im eigenen Hausstand lebenden Eltern oder nur mit einer Person des familiär verbundenen anderen Hausstandes möglich war. Dies stellte gerade für betroffene Kin- der eine erhebliche Beeinträchtigung ihrer Stellung im Familienverbund dar, denn für diese kann aus den oben genannten Gründen (vgl. C.II.2.b.bb.1.a.aa) eine Fernkommunikation keinen Ersatz für ein persönliches Aufeinandertreffen darstellen. Die Intensität der grundrechtlichen Beeinträchtigung wurde auch durch ihre Bußgeldbewehrung in § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 sowie den Umstand erhöht, dass zeitlich vorausge- hend bereits identische und zeitgleich weitere Beschränkungen auch bezüglich anderer Grund- rechte galten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [321 f. Rn. 222 f.]). Der Verordnungsgeber hat die besondere Bedeutung des Familiengrundrechts und der Ehege- staltungsfreiheit bei der konkreten Ausgestaltung der Regelungen berücksichtigt, soweit er zahlreiche Konstellationen des Zusammenkommens von Angehörigen zu erfassen versuchte. Ein unbeschränkter gemeinsamer Aufenthalt im öffentlichen und privaten Raum war demnach nicht nur Angehörigen desselben Hausstandes, sondern auch nicht im eigenen Hausstand le- benden Partnerinnen und Partnern und solchen Personen gestattet, für die ein Sorge- oder Um- gangsrecht bestand. Letzteres trug dem besonderen Gewicht des Elternrechts aus Art. 22 Abs. 3 SächsVerf Rechnung (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [322 Rn. 226]). Auch wenn – je nach persönlicher Situation – verschiedene Konstellationen unberücksichtigt blieben, ist es verfassungsrechtlich noch nicht zu beanstanden, dass der Ver- ordnungsgeber den durch die Kontaktbeschränkungen bewirkten erheblichen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 22 Abs. 1 SächsVerf nicht außer Verhältnis zum Zweck des Lebens- und Gesundheitsschutzes sowie zur Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheitssystems ansah. Auch waren weder zum Zeitpunkt des Normerlasses noch während der Geltungsdauer der Verordnung derart geänderte Umstände ersichtlich, die den Verordnungsgeber zur Herstel- lung der Angemessenheit zu einer Anpassung der hier gegenständlichen Kontaktbeschränkun- gen hätten veranlassen müssen. Den Kontaktbeschränkungen kam in dem Schutzkonzept des Verordnungsgebers eine zentrale Bedeutung als Mittel zur Zweckerreichung zu. Da zum hier maßgeblichen Zeitpunkt weder von
64 einem umfassenden Schutz der Bevölkerung durch Impfung noch von einer wirksamen medi- kamentösen Therapie bezüglich der Krankheit COVID-19 ausgegangen werden konnte, war ein Erreichen der Ziele des Lebens- und Gesundheitsschutzes eines Großteils der Bevölkerung so- wie der Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheitssystems realistisch nur über die Senkung der Infektionszahlen erreichbar. Hierzu hatte sich im Laufe der Pandemie die Be- schränkung von persönlichen Kontakten als hochwirksam herausgestellt (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [323 f. Rn. 228 f.]). Ausweislich des Lageberichts des RKI vom 19. Januar 2021 wurde in allen sächsischen Land- kreisen der Schwellenwert von 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen teilweise erheblich überschritten; landesweit lag die Inzidenz je nach Landkreis zwi- schen 100 und bis über 400 Neuinfektionen in sieben Tagen je 100.000 Einwohner und damit in einem Bereich, in dem eine Kontaktnachverfolgung erschwert oder nicht mehr möglich war. Die Einschätzung eines zu erwartenden neuerlichen Anstiegs der Infektionszahlen aufgrund der festgestellten neuen Virusmutationen war jedenfalls nicht sachwidrig. Diese beruhte auf damals vorliegenden Hinweisen aus der Wissenschaft zur höheren Übertragbarkeit sowie den Erfah- rungen aus anderen Ländern, in denen diese Virusmutationen bereits vorherrschten (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 98). Der Verordnungsgeber durfte aus verfassungsrechtlicher Sicht folglich davon ausgehen, dass die verfolgten Gemeinwohlziele von hoher Bedeutung waren und dies durch umfassende und effektiv an allen maßgeblichen Kontaktorten geltende Kontaktbeschränkungen zu erreichen war. Er hat dabei seinen Einschät- zungsspielraum wegen der tatsächlichen Lage bei Verordnungserlass nicht dadurch überschrit- ten, dass er annahm, die bedeutsamen Rechtsgüter Leben und Gesundheit in dieser Weise be- sonders zu schützen und insoweit mit besonderer Dringlichkeit zu handeln (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [324 f. Rn. 230 f.]). Der Verordnungsgeber hat für den maßgeblichen Zeitraum einen noch verfassungsgemäßen Ausgleich zwischen den mit den Kontaktbeschränkungen verfolgten besonderen Gemeinwohl- belangen und dem intensiven Eingriff in das Grundrecht aus Art. 22 Abs. 1 SächsVerf vorge- nommen. Bei der konkreten Ausgestaltung der Kontaktbeschränkungen nahm er die genannten Vorkehrungen vor, die den Eingriff abmilderten, ohne seine Pflicht zum Schutz von Leben und Gesundheit zu verletzen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [325 Rn. 232]). In diesem Zusammenhang ist ebenfalls zu berücksichtigen, dass die Regelung allenfalls ein gleichzeitiges Zusammentreffen unterbinden sollte. Ein sukzessives Zusammen- treffen unterschiedlicher Personen des in der Norm genannten kleinen Personenkreises blieb weiterhin gestattet. Zudem regelte der Verordnungsgeber eine Ausnahme in § 2 Abs. 1 Satz 3 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 dergestalt, dass auch die wechselseitige unentgeltli- che und nicht geschäftsmäßige Beaufsichtigung von Kindern unter 14 Jahren in festen, famili- ären oder nachbarschaftlich organisierten Betreuungsgemeinschaften möglich war, soweit die Kinder aus höchstens zwei Hausständen stammten. Dies erstreckte § 2 Abs. 1 Satz 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 auch auf pflegebedürftige Angehörige. Gleichwohl wird mit den nunmehr gewonnenen Erkenntnissen bei einer etwaigen zukünftigen Regelung in die Abwägung einzustellen sein, inwieweit dem aus Art. 22 SächsVerf erwachsen-
65 den eigenen Recht der Kinder und Jugendlichen auf persönlichen Umgang mit Familienmit- gliedern außerhalb des eigenen Hausstandes bessere Geltung verschafft werden kann. Eine Re- gelung, die die Persönlichkeitsentfaltung der Kinder und Jugendlichen im Familienverbund ebenso intensiv einschränkt wie den familiären Umgang erwachsener Familienmitglieder, dürfte nach den während des Verlaufs der Pandemie gewonnenen Erkenntnissen zukünftig ver- fassungsrechtlich einer die Rechte und Interessen von Kindern und Jugendlichen in besonderem Maße berücksichtigenden Begründung bedürfen. (b) Der durch die Kontaktbeschränkungen bewirkte Eingriff in das allgemeine Persönlichkeits- recht war verfassungsrechtlich noch gerechtfertigt. (aa) Die Beschränkungen zwischenmenschlicher Kontakte durch § 2 Abs. 1 Satz 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 griffen in das allgemeine Persönlichkeitsrecht aller Adressaten dieser Regelung aus Art. 15 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 SächsVerf ein, das seinerseits für Kinder und Jugendliche durch Art. 9 Abs. 1 und 2 SächsVerf verstärkt wird. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht schützt die engere persönliche Lebenssphäre der Bürger und die Erhaltung ihrer Grundbedingungen (SächsVerfGH, Beschluss vom 14. Juli 2016 – Vf. 10-IV-16; Rozek in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 15 Rn. 15; vgl. BVerfG, Urteil vom 1. April 2008, BVerfGE 121, 69 [90]). Es erfasst auch die Privatsphäre (Rozek, a.a.O., Rn. 17; vgl. BVerfG, Urteil vom 1. April 2008, BVerfGE 121, 69 [90]). Zudem gewährleistet es auch solche Elemente der Persönlichkeitsentfaltung, die – ohne bereits Gegenstand gesondert geregelter Freiheitsgarantien zu sein (Rozek, a.a.O., Rn. 14) – diesen in ihrer konstituierenden Bedeutung für die Persönlichkeit nicht nachstehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [278 Rn. 113]; Urteil vom 19. April 2016, BVerfGE 141, 186 [201 f. Rn. 32]). Es schützt zwar nicht jede Zusam- menkunft mit beliebigen anderen Personen, bietet aber doch Schutz davor, dass sämtliche Zusammenkünfte mit anderen Menschen unterbunden werden und die einzelne Person zur Ein- samkeit gezwungen wird. Denn anderen Menschen überhaupt begegnen zu können ist für die Persönlichkeitsentfaltung von konstituierender Bedeutung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [278 Rn. 113]). Das gilt erst recht für Kinder und Jugendliche, für deren Persönlichkeitsentwicklung soziale Kontakte eine unverzichtbare Grundbedingung darstellen. Diese Kontakte finden Kinder und Jugendliche vorrangig in ihrer von Art. 22 Abs. 1 SächsVerf geschützten Familie, darüber hin- aus aber auch in der Gemeinschaft und im Austausch mit anderen, insbesondere im Kontakt zu Gleichaltrigen. Auch die Begegnung mit nicht zur Familie gehörenden Dritten, namentlich mit anderen Kindern und Jugendlichen, trägt daher wesentlich dazu bei, ihnen Entfaltungsmöglich- keiten zu sichern, die für ihre Entwicklung zu einer eigenverantwortlichen Persönlichkeit in- nerhalb der sozialen Gemeinschaft von grundlegender Bedeutung sind. Demgemäß ist das all- gemeine Persönlichkeitsrecht der Kinder und Jugendlichen i.S.d. Art. 15 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 SächsVerf darauf gerichtet, ergänzend zum Schutz der Persönlichkeitsentfaltung in der Familie Freiräume für sonstige persönliche Kontakte, Begegnungen und Bindungen offenzuhalten. Das gilt umso mehr, als Art. 9 Abs. 1 und 2 SächsVerf dieses Recht in zweifacher Hinsicht nach-
66 drücklich verstärkt: um die explizite Anerkennung des Rechts der Kinder auf eine gesunde see- lische, geistige und körperliche Entwicklung und um den dezidierten Auftrag, die Jugend vor sittlicher, geistiger und körperlicher Gefährdung zu schützen. Das aus Art. 15 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 SächsVerf folgende und durch Art. 9 Abs. 1 und 2 SächsVerf verstärkte allgemeine Persönlichkeitsrecht der Kinder und Jugendlichen entfaltet seinen Schutz sowohl in einer abwehrrechtlichen als auch in einer leistungsrechtlichen Dimen- sion. In abwehrrechtlicher Hinsicht verbürgt es eine von staatlichen Eingriffen unbelastete Freiheit der Kinder und Jugendlichen, Gelegenheiten zur Kontaktaufnahme und -pflege, zur Begegnung und zum Austausch mit Dritten auch außerhalb des familiären Primärraums wahrzunehmen. Dieses Recht auf unbelastete Kindheit erstreckt sich auf jene für die Persönlichkeitsentwicklung wesentlichen Lebensbedingungen, die nicht bereits von Art. 22 Abs. 1 SächsVerf abgedeckt werden. Es ist als Teil des allgemeinen Persönlichkeitsrechts die subjektiv-rechtliche Beglei- tung der aus Art. 9 Abs. 1 und 2 SächsVerf resultierenden Verpflichtung des Staates, sich für eine gesunde seelisch-geistig-körperliche Entwicklung der Kinder und einen entsprechenden Schutz der Jugendlichen einzusetzen. Auf diese Weise sichert es die ungestörte Entwicklung der eigenen Persönlichkeit von Kindern und Jugendlichen durch einen den Umgang in der Fa- milie ergänzenden sozialen Austausch mit Dritten, vor allem mit anderen Kindern und Jugend- lichen. In leistungsrechtlicher Hinsicht folgt aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht der Kinder und Jugendlichen ein gegen den Staat gerichtetes Recht auf Unterstützung und Förderung bei der Entwicklung zu einer eigenverantwortlichen Persönlichkeit in der sozialen Gemeinschaft; der Staat muss diejenigen Lebensbedingungen sichern, die – wie Art. 9 Abs. 1 SächsVerf formuliert – für ein gesundes Aufwachsen erforderlich sind. Diese besondere Schutzverantwortung des Staates erstreckt sich wiederum auf die für die Persönlichkeitsentwicklung wesentlichen Le- bensbedingungen, die nicht bereits von Art. 22 Abs. 1 SächsVerf abgedeckt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 355 [381 f. Rn. 46]). Demzufolge ist der Staat auch verpflichtet, durch eine aktive Unterstützung und Förderung der Kinder und Jugendlichen dafür Sorge zu tragen, dass sich diese zu eigenverantwortlichen Persönlichkeiten entwickeln können (BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 355 [382 Rn. 46] m.w.N.). Aus dem Recht des Kindes auf Unterstützung seiner Persönlichkeitsentwick- lung können hierbei über die Sicherung der Elternverantwortung hinaus auch eigene, die elter- liche Fürsorge unterstützende und ergänzende Pflichten des Staates gegenüber den Kindern er- wachsen, wo dies für ihre Persönlichkeitsentwicklung bedeutsam ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 355 [382 Rn. 46] m.w.N.). Seiner Verpflichtung kommt der Staat in besonderer Weise in der öffentlichen Schule nach. In ihr verwirklicht er namentlich das im allgemeinen Persönlichkeitsrecht der Kinder und Jugendlichen wurzelnde Recht auf schulische Bildung (dazu BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 355 [355 Ls. 1, 380 f. Rn. 44, 382 f. Rn. 47 f.]; bestätigt durch BVerfG, Urteil vom 22. No- vember 2023 – 1 BvR 2577/15 u.a. – juris Rn. 74). Der Schutzbereich dieses Rechts umfasst die Schulbildung als Ganzes, soweit nicht die spezialgrundrechtlich geschützte berufsbezogene
67 Ausbildung in Frage steht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 355 [383 Rn. 49]). Die Kontaktbeschränkungen griffen tief in das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Erwachse- nen sowie der Kinder und Jugendlichen ein. Sie beschränkten die Freiheit, sowohl familienähnliche als auch sonstige persönliche Bindun- gen zu pflegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [277 Rn. 111 f.]). Ihnen war damit das Risiko immanent, in bestimmten Konstellationen erheblich zu Vereinzelung beizutragen, wobei besonders alleinstehende und -lebende Menschen betrof- fen waren. Denn die geregelten Ausnahmen waren vorrangig darauf ausgerichtet, familiäre Be- ziehungen zu pflegen und konnten nicht der Gefahr begegnen, dass alleinstehende Personen von persönlichen sozialen Kontakten isoliert waren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Novem- ber 2021, BVerfGE 159, 223 [278 Rn. 114]). Dies galt gleichermaßen für Personen, die auf- grund von Beeinträchtigungen, die – jenseits der in § 2 Abs. 1 Satz 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelten Ausnahmen für gemeinschaftliche Wohnformen der Eingliede- rungshilfe und Assistenzkräfte – auf Unterstützung bei persönlichen Treffen mit anderen Men- schen angewiesen sind. Zudem griffen die Kontaktbeschränkungen in das Recht auf unbelastete Kindheit ein, d.h. das Recht der Kinder und Jugendlichen, durch den persönlichen Kontakt zu Gleichaltrigen soziale Kompetenzen zu erwerben, die für die Entwicklung zu einer eigenverantwortlichen Persönlich- keit in der sozialen Gemeinschaft unerlässlich sind. Das stellt insoweit einen ebenso weitrei- chenden wie tiefgreifenden Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht dieser Altersgrup- pen dar, als bestimmte Phasen der Persönlichkeitsentwicklung und Sozialisierung in einem be- stimmten Alter erfolgen und eine Beeinträchtigung dieser zu einem späteren Zeitpunkt nach der Pandemie nur bedingt nachgeholt werden können (vgl. 8. Ad-hoc-Stellungnahme der Nationa- len Akademie der Wissenschaften Leopoldina vom 21. Juni 2021, S. 4, abrufbar unter: https://www.leopoldina.org/uploads/tx_leopublication/2021_Corona_Kinder_und_Jugendli- che.pdf, zuletzt abgerufen am 7. Mai 2025). Die konkrete Ausgestaltung der Kontaktbeschrän- kungen führte dazu, dass es insbesondere Kindern – außerhalb des bereits eingeschränkten Be- suchs von Kinderbetreuungsgemeinschaften und Kindertages- und Bildungseinrichtungen – nicht gestattet war, Gleichaltrigen persönlich zu begegnen, soweit sich die Kinder noch in ei- nem Alter befanden, das die Begleitung eines Sorgeberechtigten erforderte. So war einem El- ternteil mit einem oder mehreren Kindern aus einem Haushalt lediglich der Kontakt zu einem Angehörigen eines weiteren Hausstandes möglich und damit ein Kontakt mit einem anderen Kind und dem dieses begleitenden Erwachsenen ausgeschlossen. Darüber hinaus griffen die Kontaktbeschränkungen auch in das Recht auf Unterstützung und Förderung der Kinder und Jugendlichen, insbesondere in ihr Recht auf schulische Bildung, ein. Ungeachtet der in § 5a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 angeordneten Schließung von Schulen und Kindertageseinrichtungen mit Ausnahme der dort aufgeführten Notbetreuung war auch den in § 2 Abs. 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelten Kontaktbeschrän- kungen bereits immanent, dass eine aktive Unterstützung der Kinder und Jugendlichen in ihrer persönlichen Entwicklung durch persönlichen Umgang miteinander im Rahmen des Besuches
68 von Bildungseinrichtungen nicht möglich war (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 355 [393 f. Rn. 75 f.]). (bb) Auch der durch die angeordneten Kontaktbeschränkungen bewirkte tiefe Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht war zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses sowohl in der ab- wehrrechtlichen als auch in der leistungsrechtlichen Dimension verfassungsrechtlich noch ge- rechtfertigt. Anders als die vorbehaltlosen grundrechtlichen Gewährleistungen aus Art. 22 Abs. 1 SächsVerf garantiert Art. 15 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 SächsVerf, auch soweit er durch Art. 9 Abs. 1 und 2 SächsVerf verstärkt wird, die freie Entfaltung der Persönlichkeit lediglich im Rahmen der ver- fassungsmäßigen Ordnung, zu der die Gesamtheit aller Normen zählt, die formell und materiell verfassungsgemäß sind. Mit dem weiten Schutzbereich korrespondiert eine ebenso weit ange- legte Schranke der grundrechtlichen Gewährleistungen (SächsVerfGH, Beschluss vom 26. Mai 2008 – Vf. 96-IV-07 m.w.N.). Die obigen Ausführungen zum legitimen Zweck, der Geeignetheit und der Erforderlichkeit der angegriffenen Regelung des § 2 Abs. 1 SächsCoronaSchVO zur Beschränkung des persönli- chen Kontakts im Rahmen der Prüfung des Art. 22 SächsVerf gelten entsprechend für den durch diese Regelung bewirkten Eingriff in die grundrechtliche Gewährleistung des allgemeinen Per- sönlichkeitsrechts. Durch die Einschränkung des persönlichen Kontakts auf die ausdrücklich aufgeführten Kons- tellationen mit der Konzentration auf den eigenen Hausstand wurde es den Adressaten der Ver- ordnung untersagt, sich in frei gewählter Weise zusammenzufinden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [320 Rn. 220]). Zwar minderten die in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelten Ausnahmen die Eingriffsintensität vorrangig für die persönlichen Kontakte zwi- schen Erwachsenen, denen es möglich war, jeweils einen Angehörigen eines anderen Hausstan- des zu treffen. Für Kinder und Jugendliche erfuhr aber der Eingriff in die abwehrrechtliche Dimension ihres allgemeinen Persönlichkeitsrechts im Rahmen ihres eigenen, von der Familie losgelösten sozialen Umfelds eine besondere Verstärkung. Ungeachtet der abschließend gere- gelten Ausnahmetatbestände in der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung war ein persönli- ches Zusammentreffen nicht möglich, obwohl dieses – je nach Alter – von entscheidender Be- deutung für deren persönliche Entwicklung als Teil einer sozialen Gemeinschaft ist. Hierbei stehen in den verschiedenen Altersbereichen unterschiedliche Aspekte im Vorder- grund. Während für Babys und Kleinkinder Schutz, Versorgung und enge, stabile Bindungser- fahrungen wichtig sind, kommen für Kindergarten- und Vorschulkinder erste außerfamiliäre Kontakte und Freundschaften hinzu sowie das Erlernen des Umgangs mit Emotionen. Ab der Einschulung verstärken sich die Autonomiebestrebungen und soziale Kompetenzen und Werte gewinnen zunehmend an Bedeutung. In der Vorpubertät wird der Kontakt zu den Gleichaltrigen immer wichtiger, die Identität wird in Auseinandersetzungen mit diesen und der Familie ent- wickelt. In der Adoleszenz wird die Abgrenzung von den Eltern, zunehmende Selbständigkeit,
69 die Festigung der eigenen Körperidentität und das Bedürfnis nach Intimität wichtig und Bezie- hungen zu Gleichaltrigen stehen im Vordergrund. Eine Übertragung sozialer und emotionaler Erfahrungen im virtuellen Raum führt nicht zu den gleichen Reifungsprozessen wie in der rea- len Welt (vgl. dazu Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung, Belastungen von Kindern, Ju- gendlichen und Eltern in der Corona-Pandemie, BIB.Bevölkerungsstudien 2/2021, S. 24, ab- rufbar unter: https://www.bib.bund.de/Publikation/2021/pdf/Belastungen-von-Kindern-Ju- gendlichen-und-Eltern-in-der-Corona-Pandemie.pdf?__blob=publicationFile&v=3, zuletzt ab- gerufen am 7. Mai 2025). Bereits im Jahr 2020 gab es wissenschaftliche Veröffentlichungen, aus denen folgte, dass Kin- der und Jugendliche von der COVID-19-Pandemie und den behördlichen Eindämmungsmaß- nahmen besonders betroffen waren. Zu der erhöhten familiären Stressbelastung aufgrund des in vielen Familien umstrukturierten Tagesablaufs, der sich durch paralleles Arbeiten im Home- office und die Betreuung und den Distanzunterricht der Kinder auszeichnete, kamen existenzi- elle Sorgen wegen eingeschränkter Verdienstmöglichkeiten, Kurzarbeit oder Verlust des Ar- beitsplatzes. Gleichzeitig waren die Möglichkeiten der Stressregulierung für Kinder und Ju- gendliche – wie ein Austoben auf Spielplätzen, Sport im Verein oder Treffen mit Gleichaltrigen – ebenso reduziert oder unmöglich wie eine entlastende Betreuung durch etwa die Großeltern, weil diese typischerweise altersbedingt zur Risikogruppe für einen schweren Verlauf einer COVID-19-Erkrankung zählten (so Schlack/Neuperdt/Hölling u.a., Auswirkungen der COVID-19-Pandemie und der Eindämmungsmaßnahmen auf die psychische Gesundheit von Kindern und Jugendlichen, Journal of Health Monitoring 2020 5(4), S. 23 ff.). Nach der COPSY-Studie des Universitätsklinikums Hamburg-Eppendorf ergaben sich für Kinder und Jugendliche im Pandemieverlauf des Jahres 2020 vermehrt psychische Probleme. Die Lebens- qualität der Kinder und Jugendlichen verschlechterte sich, Ängstlichkeit und die Häufigkeit psychischer Auffälligkeiten nahmen zu (Ravens-Sieberer/Kaman/Otto u.a., Psychische Ge- sundheit und Lebensqualität von Kindern und Jugendlichen während der COVID-19-Pandemie – Ergebnisse der COPSY-Studie, Deutsches Ärzteblatt 2020, S. 828 f.) Es wurde jedoch auch darauf hingewiesen, dass es aufgrund der noch kurzen Beobachtungszeit zum Zeitpunkt der Verordnungserlasses seinerzeit nur wenig empirische Evidenz zu den lang- fristigen Auswirkungen der Pandemie auf die psychische Gesundheit von Kindern und Jugend- lichen in Deutschland gab und auch nicht abschließend beantwortet werden konnte, inwieweit die Erkenntnisse aus anderen Ländern mit anderen Sozialsystemen sowie möglicherweise ver- schiedenen kulturellen Besonderheiten auf die Situation in Deutschland zu übertragen waren (zum Kenntnisstand im Dezember 2020: Schlack/Neuperdt/Hölling u.a., a.a.O., S. 29; vgl. auch zum Kenntnisstand im Juni 2021: 8. Ad-hoc-Stellungnahme der Nationalen Akademie der Wis- senschaften Leopoldina vom 21. Juni 2021, S. 1, 14,; Bundesinstitut für Bevölkerungsfor- schung, Belastungen von Kindern, Jugendlichen und Eltern in der Corona-Pandemie, BIB.Bevölkerungsstudien 2/2021, S. 5, unter Hinweis auf die noch begrenzte Forschungslage mangels Datenerhebungen aus der Zeit des zweiten „Lockdowns“). Im weiteren Verlauf der Pandemie gab es hingegen immer mehr Untersuchungen und Erkennt- nisse zu den Auswirkungen von Kontaktbeschränkungen auf die Entwicklung von Kindern und
70 Jugendlichen. Es ergaben sich verstärkt Hinweise darauf, dass die Einschränkungen in der so- zialen Teilhabe zu Einsamkeitsgefühlen und Empfindungen von sozialer Isolation geführt ha- ben (vgl. 8. Ad-hoc-Stellungnahme Nationalen Akademie der Wissenschaften Leopoldina vom 21. Juni 2021, S. 10 f.; Walper/Reim/Schunke u.a., Die Situation Jugendlicher in der Corona- Krise, Kurzbericht des Deutschen Jugendinstituts, 2021, S. 13, abrufbar unter: https://www.dji.de/fileadmin/user_upload/bibs2021/2021-05-21_Walper%20et%20al_2021_ Die%20Situation%20Jugendlicher%20in%20der%20Coronakrise_1205%20%28003%29.pdf, zuletzt abgerufen am 7. Mai 2025). Das führte zu einer sich prozesshaft entwickelnden Reduk- tion der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers. Zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses unter Berücksichtigung der damals vorliegenden Er- kenntnisse und der Ungewissheit zum Infektionsgeschehens aufgrund des Auftretens der Vi- rusmutationen war der durch die Kontaktbeschränkungen bewirkte Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht – auch im Hinblick auf die Situation bei Kindern und Jugendlichen – ver- fassungsrechtlich noch gerechtfertigt. Der Verordnungsgeber hatte die angeordneten Maßnah- men der Kontaktbeschränkungen insoweit mit dem normgeberischen Ziel des Lebens- und Ge- sundheitsschutz der Gesamtbevölkerung sowie der Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheitssystems abzuwägen. Wie oben bereits ausgeführt (vgl. C.II.2.b.bb.1.a.bb.ddd), wa- ren die Kontaktbeschränkungen ein zentrales und hochwirksames Mittel zur Senkung der In- fektionszahlen. Es ist nicht ersichtlich, dass der Verordnungsgeber seinen Einschätzungsspiel- raum aus der ex-ante-Perspektive überschritten hatte, indem er die Kontaktbeschränkungen wie in § 2 Abs. 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 ausgestaltete. Dies galt zum damaligen Zeitpunkt auch noch, soweit das allgemeine Persönlichkeitsrecht von Kindern und Jugendlichen in der abwehrrechtlichen Dimension als ein Recht auf unbelastete Kindheit betroffen war, auch wenn sich die Eingriffstiefe durch den Verlust der Begleitkontakte verstärkte und der Eingriff mit der zunehmenden Dauer der Maßnahmen an Intensität gewann. Jedenfalls war Anfang 2021 noch nicht davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber durch die fehlende Regelung besonderer Ausnahmen für Kinder und Jugendliche seine Einschät- zungsprärogative überschritten hatte. Ausgehend von der Ausprägung, die das allgemeine Persönlichkeitsrecht im Lichte von Art. 9 Abs. 1 und 2 SächsVerf erhält, wird für Regelungen in zukünftigen vergleichbaren Situationen zu berücksichtigen sein, dass Kinder und Jugendliche auch eigene Ansprüche auf persönliche soziale Kontakte jenseits des Umgangs in Kindertages- und Bildungseinrichtungen haben, die für die Entwicklung von sozialen Kompetenzen wie den Aufbau von Beziehungen, den Gewinn von Selbstsicherheit und die Profilierung der eigenen Identität von essentieller Bedeutung sind (vgl. Walper/Reim/Schunke u.a., Die Situation Jugendlicher in der Corona-Krise, Kurzbericht des Deutschen Jugendinstituts, 2021, S. 18; vgl. auch Bundesinstitut für Bevölkerungsfor- schung, Belastungen von Kindern, Jugendlichen und Eltern in der Corona-Pandemie, BIB.Bevölkerungsstudien 2/2021, S. 23). Soweit in das allgemeine Persönlichkeitsrecht in seiner Ausprägung als ein Recht auf Unter- stützung und Förderung der Kinder und Jugendlichen und insbesondere in Verbindung mit ih-
71 rem Recht auf schulische Bildung eingriffen wurde, standen auch diesem bei Verordnungser- lass Gemeinwohlbelange von hoher Bedeutung in Gestalt des Schutzes der Bevölkerung vor infektionsbedingten Gefahren für Leib und Leben gegenüber (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 355 [421 Rn. 153]). Dass der Verordnungsgeber sich der grundsätzlichen Bedeutung des Kontakts von Kindern mit Gleichaltrigen bewusst war, zeigt sich bereits daran, dass er diesen Aspekt in die Begründung der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vom 12. Februar 2021 zur Öffnung von Einrich- tungen der Kindertagesbetreuung und Schulen der Primarstufe über eine Notbetreuung hinaus aufnahm. Eine Regelung, die eigene Kontakte des Kindes außerhalb von Einrichtungen und organisierten Betreuungsgemeinschaften nur als „Annex“ zum den Kontakt vermittelnden erwachsenen An- gehörigen des eigenen Hausstandes zulässt, dürfte zukünftig nach den während des Verlaufs der Pandemie gewonnenen Erkenntnissen verfassungsrechtlich kaum zu vertreten sein. (c) Entgegen der Annahme der Antragsteller griff die Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 bereits nicht in den Schutzbereich des Art. 30 Abs. 1 SächsVerf ein. Das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung soll gewährleisten, dass sich unter der Ab- schirmung der Privatsphäre in räumlicher Hinsicht die Persönlichkeit in einem geschützten Be- reich frei entfalten kann (vgl. Berlit in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sach- sen, 4. Aufl., Art. 30 Rn. 3). Damit wird dem Einzelnen im Hinblick auf seine Menschenwürde und im Interesse der freien Entfaltung der Persönlichkeit ein elementarer Lebensraum gewähr- leistet. In seinen Wohnräumen hat er das Recht, in Ruhe gelassen zu werden (SächsVerfGH, Beschluss vom 20. Oktober 2023 – Vf. 23-IV-23). Als Eingriffe werden insbesondere Durch- suchungen und das Betreten des geschützten Raumes durch Träger öffentlicher Gewalt oder von ihnen bestellter Personen angesehen (vgl. Berlit in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 30 Rn. 11). Eine derartige Ermächtigung sieht die angegrif- fene Vorschrift hingegen nicht vor. (d) Soweit die Antragsteller ausdrücklich auch die Verletzung der Freiheit der Person rügen, ist der Schutzbereich ebenfalls nicht eröffnet, weil die körperliche Bewegungsfreiheit selbst durch die angegriffenen Kontaktbeschränkungen nicht beeinträchtigt ist. (e) Der durch die Kontaktbeschränkungen bewirkte Eingriff in Art. 28 Abs. 1 SächsVerf war verfassungsrechtlich gerechtfertigt. (aa) Art. 28 Abs. 1 SächsVerf gewährleistet ein einheitliches Grundrecht der Berufsfreiheit, das die Berufswahl- und Berufsausübungsfreiheit ebenso umfasst wie die freie Wahl des Arbeits- platzes (SächsVerfGH, Beschluss vom 20. November 2008 – Vf. 63-IV-08; Beschluss vom 21. März 2002 – Vf. 71-IV-01; Rozek in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates
72 Sachsen, 4. Aufl., Art. 28 Rn. 2). Es konkretisiert das Grundrecht auf freie Entfaltung der Per- sönlichkeit und schützt eine möglichst unreglementierte berufliche Betätigung (Rozek in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 28 Rn. 2). Soweit die Ausübung der beruflichen Tätigkeit – jenseits der in § 2 Abs. 1, 3 und 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 genannten Ausnahmen – den persönlichen Kontakt mit mehr als einer Person erforderte, griff die in § 2 Abs. 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelte Kontaktbeschränkung in die Berufsausübungsfreiheit ein. (bb) Nach Maßgabe der obigen Ausführungen ist auch dieser Eingriff verfassungsrechtlich noch gerechtfertigt. Die Entscheidung des Verordnungsgebers, die Bestimmungen zu den Kon- taktbeschränkungen – bis auf die aufgezählten Ausnahmen – auch auf die berufliche Tätigkeit zu beziehen, hielt sich im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative. Unter Berücksichtigung des Ziels der Verordnung, persönliche Kontakte auf ein absolutes Minimum zu reduzieren war die konkrete Ausgestaltung der Beschränkung bzw. das Unterlassen der Zulassung weiterer Ausnahmen nicht verfassungswidrig. (f) Die in § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelten Kon- taktbeschränkungen griffen nicht in den Schutzbereich des Art. 31 Abs. 1 SächsVerf ein, denn die Eigentumsgarantie schützt den konkreten Bestand an vermögenswerten Gütern vor unge- rechtfertigten Eingriffen durch die öffentliche Gewalt (Rozek in: Baumann-Hasske, Die Ver- fassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 28 Rn. 2; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002, BVerfGE 105, 252 [277]). (g) Nach Maßgabe der obigen Ausführungen war auch der durch die Kontaktbeschränkungen des § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 hinsichtlich des über den in dieser Norm benannten Personenkreis hinausgehend bewirkte Eingriff in den Schutzbe- reich der allgemeinen Handlungsfreiheit verfassungsrechtlich gerechtfertigt. (h) Es ist auch kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 18 Abs. 1 SächsVerf festzustellen. (aa) Nach Art. 18 Abs. 1 SächsVerf ist der Normgeber verpflichtet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (SächsVerfGH, Beschluss vom 19. Januar 2023 – Vf. 18-IV-22; Beschluss vom 23. Januar 1997 – Vf. 7-IV-94). Damit ist dem Normgeber allerdings nicht jede Differenzierung verwehrt. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich vielmehr je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßig- keitserfordernisse reichen. Bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Normgeber regelmäßig einer strengen Bindung. Daher ist Art. 18 Abs. 1 SächsVerf verletzt, wenn er bei Regelungen, die Personengruppen betreffen, eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behand- lung rechtfertigen könnten (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; Beschluss vom 19. Januar 2023 – Vf. 18-IV-22; Beschluss vom 23. Januar 1997 – Vf. 7-IV-94;
73 vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008, BVerfGE 121, 317 [369]). Diese Grundsätze gelten auch, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Deshalb sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrecht- lich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (SächsVerfGH, Beschluss vom 19. Ja- nuar 2023 – Vf. 18-IV-22; Beschluss vom 20. November 2008 – Vf. 63-IV-08 m.w.N.; vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008, BVerfGE 121, 317 [369 f.]). Der allgemeine Gleichheitssatz enthält nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keinen für jeden Rege- lungsbereich in gleicher Weise geltenden Maßstab. Je nach Regelungsgegenstand und Diffe- renzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenlo- ser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaß- stab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2012, BVerfGE 132, 179 [188 Rn. 30]; Beschluss vom 21. Juli 2020, BVerfGE 126, 400 [416]; vgl. auch SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 130). Der aus dem allgemeinen Gleichheitssatz folgende Maßstab gilt für die normsetzende Exeku- tive entsprechend. Jedoch ist der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 130). Ein solcher besteht von vornherein nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rah- men (Art. 80 Abs. 1 GG). Der Verordnungsgeber darf keine Differenzierungen vornehmen, die über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Juli 2002 – 2 BvR 1912/98 – juris Rn. 7; Beschluss vom 26. Februar 1985, BVerfGE 69, 150 [160]). Die Befugnisse des Verordnungsgebers beschränken sich auf die Konkretisierung der Zwecker- wägungen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind. Hierbei darf er gesetzlich vorgegebene Ziele weder ignorieren noch korrigieren (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 130). (bb) Hiernach lässt sich kein Gleichheitsverstoß feststellen. Zwar liegt eine Ungleichbehandlung vor, soweit die Kontaktbeschränkungen Zusammenkünfte umfassen, die nicht von den in § 2 Abs. 1, 3 und 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelten Ausnahmen erfasst sind. Die Privilegierung der dort genannten Zusammenkünfte ist jedoch ausgehend vom Zweck der Verordnung verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Das Ziel des Verordnungsgebers ist es, das Aufeinandertreffen vieler verschiedener Personen aus unter- schiedlichen Hausständen zu vermeiden, um eine Weiterverbreitung der Infektionen zu ver- langsamen, Leben und Gesundheit einer Vielzahl an Personen zu schützen und das Gesund- heitssystem durch eine gleichzeitige Behandlungsbedürftigkeit vieler schwerer verlaufender Fälle nicht zu überlasten. Es begegnet keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Beden- ken, dass er sich bei der Regelung von Ausnahmen zu der Grundregel des § 2 Abs. 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 auf solche beschränkte, bei denen ein Aufeinander- treffen von Personen unterschiedlicher Hausstände entweder faktisch unvermeidbar (vgl.
74 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3) oder von besonderer Bedeutung für die Funktionsfähigkeit der öffentli- chen Verwaltung, der Daseinsvorsorge und anderen besonderen Gremien war (vgl. Abs. 4). Eine weitere Öffnung der Ausnahmetatbestände auf jegliche berufliche Tätigkeit oder ver- gleichbare Gründe hätte den Zweck des Verordnungsgebers der Beschränkung der persönlichen Kontakte auf das absolut notwendige Minimum gefährdet. (2) Die Regelung des § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 zur Teilnehmerbegrenzung bei Eheschließungen und Beerdigungen erweist sich als verfassungs- widrig. (a) Der hierdurch bewirkte Eingriff in das Grundrecht aus Art. 22 Abs. 1 SächsVerf war nicht gerechtfertigt. (aa) Wie oben (vgl. C.II.2.b.bb.1.a.aa.) dargestellt, umfasst das Grundrecht aus Art. 22 Abs. 1 SächsVerf auch das Recht, sich mit seinen Angehörigen in frei gewählter Weise und Häufigkeit zusammenzufinden und die familiären Beziehungen zu pflegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [276 Rn. 108]). Die in § 2a Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelte Be- schränkung der Personenanzahl für Eheschließungen und Beerdigungen griff in dieses Grund- recht ein, denn sie machte Vorgaben für die genannten privaten Zusammenkünfte und schränkte die Ausgestaltung des familiären und ehelichen Zusammentreffens und der Beziehungspflege in diesem Zusammenhang ein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [276 Rn. 109] m.w.N.). Überdies schloss die Regelung die Teilnahme von Familien- mitgliedern, die entweder nicht mehr zum „engsten Familienkreis“ gehörten sowie solche, die aufgrund der Teilnehmerbeschränkung auf zehn Personen nicht zugegen sein durften, von einer Zusammenkunft mit anderen Familienmitgliedern aus. (bb) Dieser Eingriff war nicht gerechtfertigt. (aaa) Nach den Vorstellungen des Verordnungsgebers, der insofern das in der Beratung der Ministerpräsidenten mit der Bundeskanzlerin vom 19. Januar 2021 beschlossene Maßnahmen- konzept umsetzen wollte, sollte auch durch die Beschränkung der Personenanzahl bei Ehe- schließungen und Beerdigungen eine Weiterverbreitung von Infektionen, insbesondere durch sog. „Infektionscluster“, verhindert werden, um hierdurch eine Überforderung des Gesund- heitssystems und damit letztlich Schädigungen von Leib und Leben vieler Menschen durch Erkrankungen mit COVID-19 zu vermeiden. Die Beschränkung der Teilnehmerzahl bei Ehe- schließungen und Beerdigungen diente damit einem legitimen und von der Ermächtigungs- grundlage gedeckten Zweck. (bbb) Es ist nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber davon ausging, die Beschränkung der Teilnehmerzahl bei Eheschließungen und Beerdigungen sei geeignet, das genannte Ziel zu erreichen. Wie oben bereits ausgeführt (vgl. C.II.2.b.bb.1.a.bb.bbb), konnte sich der Verordnungsgeber auf eine fachwissenschaftliche Grundlage für seine Annahme stützen, dass eine Beschränkung
75 von zwischenmenschlichen Kontakten im öffentlichen und privaten Raum einen Beitrag zur Verringerung der Anzahl an Neuinfektionen leistete, weil mögliche Übertragungsbegegnungen grundsätzlich unterbunden wurden (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 9. Februar 2021 – Vf. 6-VII-20 – juris Rn. 74; SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 85). Die Einschätzung des Verordnungsgebers, die quantitative Beschränkung der Teilnehmerzahl bei einem Zusammentreffen mehrerer Personen diene der Verringerung der Neuinfektionen, ist folglich verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Hierbei ist überdies zu berücksichtigen, dass es sich bei Eheschließungen und der im Zusammenhang mit einer Beerdigung stattfinden- den Trauerfeier im Geltungszeitraum der hier gegenständlichen Verordnung vorrangig um Ver- anstaltungen innerhalb geschlossener Räumlichkeiten gehandelt haben dürfte, bei denen bei einer größeren Teilnehmeranzahl Abstandsgebote nicht einzuhalten gewesen waren. (ccc) Der Verordnungsgeber durfte darüber hinaus davon ausgehen, dass diese Begrenzung der Teilnehmerzahl für die genannten Anlässe auch erforderlich war. Entsprechend der obigen Ausführungen hierzu (vgl. C.II.2.b.bb.1.a.bb.ccc) können Maßnah- men, die der Normgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts – wie der Abwehr von Gefahren – für erforderlich hält, aufgrund des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums verfas- sungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Normgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000, BVerfGE 102, 197 [218 m.w.N.]; st. Rspr.). Der Verfassungsgerichtshof prüft deshalb nicht, ob die beste Lösung zur Erreichung des verfolgten Zwecks gefunden wurde (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. Au- gust 2024 – Vf. 197-II-20). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Regelung des § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 bereits um eine Privilegierung gegenüber der Grund- satzregelung des § 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 mit den dort geregelten stren- geren Kontaktbeschränkungen handelte. Wie dem Zweck der Verordnung auf Begrenzung per- sönlicher Begegnungen auch bei gegenüber sonstigen Zusammenkünften privilegierten Veran- staltungen gerecht werden konnte, unterlag grundsätzlich der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers. Ein hierbei zu berücksichtigender Aspekt für die Effektivität der Maß- nahme konnte hierbei auch die Kontrollierbarkeit der Einhaltung der Verordnung sein (vgl. LVfG-LSA, Urteil vom 26. März 2021 – LVG 4/21 – juris Rn. 167). Gemessen daran ergibt sich nicht, dass der Verordnungsgeber aus verfassungsrechtlicher Sicht im Rahmen seines Entscheidungsspielraums eine andere Regelung als eine Begrenzung der Teilnehmerzahl hätte treffen müssen. Ein milderes, aber gleich geeignetes Mittel als eine Teil- nehmerbegrenzung drängte sich vorliegend nicht auf. (ddd) Die konkrete Ausgestaltung der Regelung war hingegen nicht mehr angemessen.
76 In Abwägung der Schwere des Eingriffs in das Grundrecht aus Art. 22 Abs. 1 SächsVerf mit dem Gewicht der den Eingriff rechtfertigenden Gründe standen die Maßnahmen außer Verhält- nis zum verfolgten Zweck. Die Norm machte konkrete Vorgaben zur Teilnehmerzahl und zur Zusammensetzung des Teilnehmerkreises, ohne diese an die Inzidenz anzuknüpfen und ohne zwischen den verschiedenen Anlässen der Eheschließung und Beerdigung zu differenzieren. Zwar ist das Grundrecht der Ehe und Familie trotz der vorbehaltlosen Gewährung verfassungs- unmittelbaren Schranken unterworfen, zu denen auch die Rechtsgüter des Lebens und der kör- perlichen Unversehrtheit gehören. Es lässt sich aber nicht jegliche Freiheitsbeschränkung damit rechtfertigen, dass sie dem Schutz der Grundrechte Dritter dient. Vielmehr hat der Staat stets einen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen der Freiheit der einen und dem Schutzbedarf der anderen zu schaffen (SächsVerfGH, Beschluss vom 15. August 2024 – Vf. 197-II-20; vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Mai 2020 – 1 BvR 1021/20 – juris Rn. 8). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn verlangt, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zur Schwere des Eingriffs stehen darf, wobei eine Gesamtabwägung zwischen der Reichweite und dem Ge- wicht des Eingriffs in die Grundrechte und der Bedeutung der Regelung für das Erreichen der legitimen Ziele vorzunehmen ist. Ein Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers besteht auch bei der Prüfung der Angemessenheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [319 Rn. 217]; Urteil vom 5. November 2019, BVerfGE 152, 68 [137 f. Rn. 183]; Urteil vom 30. Juli 2008, BVerfGE 121, 317 [356 f.]; Beschluss vom 31. Oktober 1984, BVerfGE 68, 193 [220]). Dies hat zur Folge, dass sich auch dahingehend die verfassungs- rechtliche Prüfung darauf beschränkt, ob der Normgeber seinen Einschätzungsspielraum in ver- tretbarer Weise gehandhabt hat, d.h. bei prognostischen Entscheidungen, ob die angestellte Prognose auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [319 Rn. 217]; Beschluss vom 31. Oktober 1984, BVerfGE 68, 193 [220]). Zwar ist ersichtlich, dass der Verordnungsgeber grundsätzlich eine Privilegierung zu den allge- meinen Kontaktbeschränkungen des § 2 Abs. 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 schaffen wollte und hierbei auch im Blick hatte, dass die Einhaltung einer zahlenmäßigen Be- grenzung leicht zu kontrollieren war, ohne dass es konkreter Ermittlungen im persönlichen Le- bensumfeld der Teilnehmer bedurfte. Es ist ihm dennoch nicht gelungen, einen verfassungsge- mäßen Ausgleich zwischen den mit der Teilnehmerbegrenzung verfolgten besonderen Gemein- wohlbelangen und dem intensiven Eingriff in das Grundrecht aus Art. 22 SächsVerf zu schaf- fen. Es ist nicht hinreichend erkennbar, inwieweit der Verordnungsgeber den besonderen Charakter der Zusammenkünfte anlässlich einer Eheschließung oder einer Beerdigung in seine Abwägung bei der Gestaltung des Privilegierungstatbestandes eingestellt hat. So lässt die Norm – anders als andere Regelungen derselben Verordnung – durch die Kombination aus einer starren Teil- nehmergrenze für beide Arten von Zusammenkünften, die auch zur Durchführung erforderli- ches Personal einschließt, unabhängig von der lokalen Inzidenz und unter zusätzlicher Bestim- mung der konkreten Zusammensetzung des Teilnehmerkreises einen Ausgleich zwischen dem
77 Schutz von Leben und Gesundheit und der besonderen Bedeutung einer Eheschließung und einer Beerdigung für das familiäre Miteinander als Ausprägung des Grundrechts auf Ehe und Familie nicht hinreichend erkennen. Dies konnte im Einzelfall dazu führen, dass neben vier Sargträgern und dem Geistlichen oder dem Trauerredner lediglich fünf Angehörige des engsten Familienkreises an einer Bestattung teilnehmen konnten. Je nach persönlicher Situation bedeu- tete dies mitunter, dass nur ein kleiner Teil des engsten Familienkreises teilnehmen durfte, auch wenn diese demselben Hausstand angehörten. Dies zeigt sich auch daran, dass eine Differen- zierung zwischen einer möglicherweise auch auf eine Zeit mit geringeren Inzidenzzahlen ver- schiebbaren Eheschließung(sfeier) und einer Beerdigung nicht stattfand. Die individuelle Ver- abschiedung von einem verstorbenen Familienmitglied ist nach vollzogener Bestattung den nicht an der Teilnahme berechtigten Personen unwiederbringlich verwehrt. Mangels der Rege- lung von Ausnahmen oder der Möglichkeit zur Erteilung von Ausnahmegenehmigungen war mit einer derartig engen Regelung der Bedeutung des Grundrechts auf Ehe und Familie nicht hinreichend Rechnung getragen. Überdies ergibt sich ein Wertungswiderspruch zwischen der inzidenzunabhängigen strengen Begrenzung der Teilnehmerzahl auf zehn Personen und den Kontaktbeschränkungen nach § 2 Abs. 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021, der auf die Angehörigkeit zu einem Haus- stand abstellte. So waren insbesondere bei Hausständen mit einer großen Anzahl von Personen Konstellationen denkbar, in denen – unter zusätzlicher Berücksichtigung des für eine Ehe- schließung oder Beerdigung erforderlichen Personals – nicht einmal alle Mitglieder eines Haus- standes an einer eigentlich als privilegiert intendierten Zusammenkunft teilnehmen konnten. (b) Wegen des bereits festgestellten Verfassungsverstoßes erübrigt sich eine Prüfung der Ver- einbarkeit des § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 mit anderen Grundrechten wie der Glaubensfreiheit aus Art. 19 Abs. 1, 2 SächsVerf, der allgemeinen Hand- lungsfreiheit aus Art. 15 SächsVerf, dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht aus Art. 15 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 SächsVerf, welches im Hinblick auf die mögliche Teilnahme des engsten Freun- deskreises an Beerdigungen und Eheschließungen eine besondere Bedeutung erfährt, sowie mit dem allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 18 Abs. 1 SächsVerf. (3) Die in § 2b Satz 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelte Ausgangsbeschrän- kung mit den in § 2b Satz 2 Nr. 4 und 16 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelten Ausnahmen war noch verfassungsgemäß. Die Vorschrift des § 2b Satz 1, 2 Nr. 16 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 ist verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass auch das bloße Verweilen im Freien unter Berücksichtigung der Kontaktbeschränkungen des § 2 Abs. 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 gestattet war. (a) Der Eingriff in das Grundrecht auf Freiheit der Person aus Art. 16 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf war noch gerechtfertigt. (aa) Art. 16 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf schützt ausschließlich die körperliche Bewegungsfreiheit, nicht die allgemeine Freiheit von staatlichem Zwang. Sonst entfiele jede Abgrenzung zur freien Entfaltung der Persönlichkeit. Eine Freiheitsbeschränkung liegt vor, wenn jemand durch die
78 öffentliche Gewalt gegen seinen Willen daran gehindert wird, einen Ort oder Raum, der ihm an sich (tatsächlich und rechtlich) zugänglich ist aufzusuchen, sich dort aufzuhalten oder diesen zu verlassen (SächsVerfGH, Urteil vom 25. Januar 2024 – Vf. 91-II-19 – juris Rn. 498; Urteil vom 10. Juli 2003 – Vf. 43-II-00 – juris Rn. 307; vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Mai 1996, BVerfGE 94, 166 [198]). Ein Eingriff in die Fortbewegungsfreiheit aus Art. 16 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf liegt nicht allein dann vor, wenn der staatliche Akt selbst mit der Anwendung un- mittelbaren Zwangs einhergeht, sondern auch solche Maßnahmen, die eine gesetzliche Grund- lage für Anordnungen von Eingriffen in die Fortbewegungsfreiheit im Einzelfall bilden, ohne sich selbst unmittelbar auf diese Freiheit zu beziehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Novem- ber 2021, BVerfGE 159, 223 [330 Rn. 244]; ThürVerfGH, Beschluss vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 263; vgl. auch Zimmermann in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 16 Rn. 22). Auf die Fortbewegungsfreiheit gerichtete Anwendung, Androhung oder Ermöglichung unmittelbar körperlich wirkenden Zwangs genügen dem Willenselement regelmäßig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [331 Rn. 246]; Beschluss vom 6. Februar 1980, BVerfGE 52, 152 [159 f.]). Es können aber auch staatliche Maßnahmen in die Fortbewegungsfreiheit eingreifen, die auf den Willen des Betroffenen zur Ausübung der Fortbewegungsfreiheit in vergleichbarer Weise wirken wie unmittelbarer Zwang, wenn dieser die an sich tatsächlich und rechtlich bestehende Möglichkeit aufhebt, von der Fortbewegungsfreiheit Gebrauch zu machen. Regelmäßig genügt dafür aber auch bereits, dass solcher Zwang angedroht wird oder ein Akt der öffentlichen Gewalt die rechtliche Grundlage für die Anwendung derartigen Zwangs schafft (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [331 Rn. 246]; ThürVerfGH, Beschluss vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 263). Dementsprechend kann in die Fortbewegungsfreiheit auch durch eine allein psychisch vermittelte Zwangswirkung eingegriffen werden, die nach Art und Ausmaß einem unmittelbar wirkenden physischen Zwang vergleichbar ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [331 Rn. 246]; BayVerfGH, Entscheidung vom 9. Februar 2021 – Vf. 6-VII-20 – juris Rn. 63). Ob eine vergleichbare Zwangswirkung gegeben ist, richtet sich nach den konkreten tatsächlichen und rechtlichen Umständen; so können für einen Eingriff staatlich angeordnete Verbote genügen, einen bestimmten Ort oder Bereich nicht ohne Erlaubnis zu verlassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [332 Rn. 246]; Beschluss vom 1. Dezember 2020, BVerfGE 156, 63 [159 Rn. 322]; ThürVerfGH, Beschluss vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 263). Vorliegend lag ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 16 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf vor, denn von den Ausgangsbeschränkungen ging ein psychisch vermittelter Zwang aus, diese einzuhal- ten und von der Fortbewegungsfreiheit keinen Gebrauch zu machen, wobei dieser jedenfalls dem von der möglichen Anwendung körperlich wirkenden Zwangs ausgehenden vergleichbar war (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [332 Rn. 247]; a.A. BayVerfGH, Entscheidung vom 9. Februar 2021 – Vf. 6-VII-20 – juris Rn. 64 ff.). Die in § 2b SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelte Ausgangsbeschränkung zielte nach Wort- laut und Zweck ausdrücklich darauf ab, die körperliche Bewegungsfreiheit der Verordnungs- adressaten auf den räumlichen Bereich der Unterkunft zu beschränken, wenn nicht abschlie- ßend aufgezählte Ausnahmen vorlagen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 26. Juni 2024 – 4/22 –
79 juris Rn. 554; Beschluss vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 264). Zudem ging mit der Beschränkung eine erleichterte Kontrolle der Einhaltung des Verbots einher, was für das Ausmaß der von der Untersagung ausgehenden Zwangswirkung von Bedeutung ist, weil jeder Adressat der Verordnung damit rechnen musste, dass das Verbot auch polizeilich durchgesetzt werden konnte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [332 f. Rn. 249]; ThürVerfGH, Urteil vom 26. Juni 2024 – 4/22 – juris Rn. 554; Beschluss vom 14. De- zember 2021 – 117/20 – juris Rn. 264). Die Ausgangsbeschränkung war auch nicht nur mittelbare Folge einer anderweitigen gesetzli- chen Verhaltenspflicht, sondern galt eigenständig und trat folglich neben die in § 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelten Kontaktbeschränkungen. So wurden auch weitere Grundrechtsausübungen außerhalb der eigenen Unterkunft ausgeschlossen, soweit sie nicht von den Ausnahmetatbeständen umfasst waren (so auch ThürVerfGH, Beschluss vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 265). (bb) Dieser Eingriff war gerechtfertigt. Der Verordnungsgeber war zum Handeln nicht nur be- rechtigt, sondern auch verfassungsrechtlich verpflichtet (vgl. C.II.2.b.bb.1.a.bb). (aaa) Wie oben bereits dargestellt, durfte der Verordnungsgeber den zum damaligen Zeitpunkt entsprechenden Erkenntnisstand der Wissenschaft zugrunde legen, dass eine Übertragung des SARS-CoV-2-Virus vorrangig über Aerosole bei engem zwischenmenschlichen Kontakt statt- findet. Ausgehend davon diente die in § 2b SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 geregelte Ausgangsbeschränkung dem legitimen Zweck, Übertragungsbegegnungen im öffentlichen Raum grundsätzlich zu unterbinden und somit einen Beitrag zur Reduzierung der Zahl von Neuinfektionen zu leisten (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 85; BayVerfGH, Entscheidung vom 9. Februar 2021 – Vf. 6-VII-20 – juris Rn. 74) und damit dem Fernziel, eine Überforderung des Gesundheitssystems und damit letztlich Schädigungen von Leib und Leben vieler Menschen durch Erkrankungen mit COVID-19 zu vermeiden. Ausweislich der Begründung ging der Verordnungsgeber davon aus, dass die Neuinfektions- zahlen sowie die Belastung der Krankenhäuser und Intensivstationen zwar leicht rückläufig waren, wenngleich sie sich weiterhin auf hohem Niveau bewegten. Jedoch war durch das Auf- treten neuer Mutationen auf eine neue Situation zu reagieren, weil zu deren Eigenschaften noch keine eindeutige Gewissheit bestand, jedoch nach dem damaligen Kenntnisstand davon auszu- gehen war, dass diese deutlich höher ansteckend und deshalb mit einer schwerwiegenden Ver- schärfung der pandemischen Lage verbunden waren. Vor diesem Hintergrund strebte der Ver- ordnungsgeber mit den getroffenen Regelungen an, die nach wie vor zu hohen Neuinfektions- zahlen auf eine Sieben-Tage-Inzidenz von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner zu sen- ken, um die Kontaktnachverfolgung zu gewährleisten. Dies stellte ein legitimes Ziel – auch im Sinne der Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 1 und § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG dar, weil die Kontaktnachverfolgung als eine Maßnahme der Unterbindung der Weiterverbreitung des Virus angesehen werden konnte. Zwar war diese nur ein Zwischenschritt zu Verhinderung der Ver- breitung des Virus, aber eine notwendige Bedingung, um potentiell infizierte Menschen zu er- kennen und weitere, konkrete Maßnahmen diesen gegenüber zu ergreifen. Diesen legitimen
80 Zielen folgte auch die angegriffene Regelung der Ausgangsbeschränkungen, weil sie die Ver- meidung zwischenmenschlicher Kontakte bezweckte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. No- vember 2021, BVerfGE 159, 223 [342 Rn. 275]; ThürVerfGH, Beschluss vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 275; vgl. auch SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 82). (bbb) Die Ausgangsbeschränkung mit den Ausnahmeregelungen des § 2b Satz 1, 2 Nr. 4 und 16 SächsCoronaSchVO war auch geeignet, um diesen Zweck zu erreichen. Wie oben ausge- führt, verfügt der Verordnungsgeber bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung über eine Einschätzungsprärogative, die sich sowohl auf die Einschätzung und Bewertung der tatsächli- chen Verhältnisse erstreckt als auch auf die etwa erforderliche Prognose und die Wahl der Mit- tel, um seine Ziele zu erreichen. Es begegnet keinen Bedenken, dass der Verordnungsgeber die Regelung von Ausgangsbeschränkungen als dem Zweck der Verhinderung von Übertragungs- begegnungen als grundsätzlich förderlich erachtete (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Novem- ber 2021, BVerfGE 159, 223 [342 f. Rn. 277]; ThürVerfGH, Urteil vom 26. Juni 2024 – 4/22 – juris Rn. 563; Beschluss vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 280). Dem steht nicht entgegen, dass Begegnungen unter freiem Himmel mit einer deutlich geringeren Übertragungs- wahrscheinlichkeit einhergingen als solche Treffen in geschlossenen Räumen (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 85). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass An- knüpfungspunkt für das RKI für die Übertragungswahrscheinlichkeit auch im Außenbereich der Mindestabstand zwischen Personen war (vgl. Epidemiologisches Bulletin, Ausgabe 2/2021, Stand 14. Januar 2021, S. 10 ff., abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Aktuelles/ Publikationen/Epidemiologisches-Bulletin/2021/02_21.pdf?__blob=publicationFile&v=3; zu- letzt abgerufen am 7. Mai 2025), sodass die Annahme der sehr geringen Übertragungswahr- scheinlichkeit bei Nichteinhaltung dieses Abstands gerade nicht uneingeschränkt zutraf (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 85). Überdies trat für den hier gegenständlichen Zeitraum hinzu, dass – wie oben bereits ausgeführt – Virusmutationen fest- gestellt wurden, bei denen die Erfahrungen in anderen Staaten für ein höheres Ansteckungspo- tential sprachen. Eine genaue Untersuchung war bei diesen im Vergleich zum Virus in seiner Ausgangsform veränderten Erreger noch nicht erfolgt, sodass die Annahme eines Übertra- gungsrisikos im Freien durch den Verordnungsgeber nicht völlig fernliegend war (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 85). Auch wenn fachwissenschaft- lich durchaus in Zweifel gezogen wurde, welchen genauen Beitrag Ausgangsbeschränkungen zur Eindämmung des Pandemiegeschehens leisten konnten (vgl. Wortprotokoll der 154. Sit- zung des Ausschusses für Gesundheit, Protokoll-Nr. 154, S. 12 f.), war die Maßnahme jeden- falls nicht offensichtlich wirkungslos oder gar kontraproduktiv (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [344 Rn. 279]; im Ergebnis auch ThürVerfGH, Urteil vom 26. Juni 2024 – 4/22 – juris Rn. 563). (ccc) Die Ausgangsbeschränkung mit den geregelten Ausnahmen in § 2b Satz 1 und 2 Nr. 4 und 16 SächsCoronaSchVO war auch erforderlich. Die Erforderlichkeit der Maßnahme wurde bereits durch die Ermächtigungsgrundlage des § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. § 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG besonders betont (vgl. ThürVerfGH, Be- schluss vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 283; SächsOVG, Urteil vom 27. April
81 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 91), indem die Anordnung einer Ausgangsbeschränkung, nach der das Verlassen des privaten Wohnbereichs nur zu bestimmten Zeiten oder nur zu bestimmten Zwecken gestattet, sowie nur dann zulässig war, soweit auch bei Berücksichtigung aller bis dahin getroffenen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung der Erkran- kung COVID-19 erheblich gefährdet war. Hierdurch brachte der Bundesgesetzgeber zum Aus- druck, dass Ausgangsbeschränkungen nur dann angeordnet werden durften, wenn andere Maß- nahmen nach § 28a Abs. 1 IfSG voraussichtlich nicht mehr griffen oder, sofern bei Erlass der Verordnung bereits Ausgangsbeschränkungen bestanden, auch weiterhin allein mit den sonsti- gen Maßnahmen nach § 28a Abs. 1 IfSG keine signifikante Verbesserung der Infektionslage zu erwarten war (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 26. Juni 2024 – 4/22 – juris Rn. 569; Beschluss vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 283; SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 93). Hierfür war eine ex-ante-Prognose bezogen auf das zu erwartende Pandemiegeschehen anzustellen (ThürVerfGH, Urteil vom 26. Juni 2024 – 4/22 – juris Rn. 569; Beschluss vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 284; vgl. SächsOVG, Beschluss vom 4. März 2021 – 3 B 26/21 – juris Rn. 48; Kießling in: dies., IfSG, 3. Aufl., § 28a Rn. 98). Eine „erhebliche Gefährdung“ der wirksamen Eindämmung konnte nicht bereits dann vorliegen, wenn ihr Unterlassen zu irgendwelchen Nachteilen in der Pandemiebekämpfung führte, son- dern konnte nur dann erwogen werden, soweit der Verzicht auf Ausgangsbeschränkungen auch unter Berücksichtigung übriger Maßnahmen zu einer wesentlichen, im Umfang der Gefahren- realisierung gewichtigen Verschlechterung des Infektionsgeschehens geführt hätte (vgl. VGH BW, Beschluss vom 5. Februar 2021 – 1 S 321/21 – juris Rn. 37; Kießling in: dies., IfSG, 3. Aufl., § 28a Rn. 98). Der Bundesgesetzgeber hat mit der Regelung in § 28a Abs. 3 IfSG eine Wertentscheidung da- hingehend getroffen, dass die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus je 100.000 Ein- wohner innerhalb von sieben Tagen als Maßstab heranzuziehen war. Ausweislich des § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG waren bei einer Sieben-Tage-Inzidenz von 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten ließen, zu denen nach der gesetzgeberischen Konzeption des § 28a Abs. 2 IfSG Ausgangsbeschränkungen gehörten; folglich waren Maßnahmen nach § 28a Abs. 2 IfSG – somit auch die Ausgangsbeschränkungen – unterhalb dieses Schwellenwertes in der Regel nicht zulässig (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 94). Demnach konnte – unter zusätzlicher Berücksichtigung der Grundrechtsschwere der in § 28a Abs. 2 IfSG normierten Maßnahmen – ein geringfügiges Überschreiten des Schwellenwertes im Regelfall noch nicht den Erlass von Ausgangsbeschränkungen rechtfertigen (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 94). Nach dieser Maßgabe war der Wert von 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen nur eine Untergrenze und im Übrigen ein Orientierungswert für die Zulässigkeit derartiger Schutzmaß- nahmen unter besonderer Bewertung der Infektionslage im Einzelfall im Hinblick auf die An- nahme einer erheblichen Gefährdung der Eindämmung (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 94). Für eine solche sprach ein exponentielles Wachstum mit hohen Sieben-Tages-Inzidenzwerten, wenn sich die Infektionszahlen auf einem hohen Niveau einpen- delten, sodass das Gesundheitssystem bereits überlastet oder durch dessen Funktionsfähigkeit jedenfalls gefährdet war. Eine wirksame Eindämmung konnte nur dann angenommen werden, wenn der Sieben-Tages-Inzidenzwert nachhaltig sank und gleichzeitig die Funktionsfähigkeit
82 des Gesundheitssystems nicht mehr gefährdet war (vgl. Kießling in: dies., IfSG, 3. Aufl., § 28a Rn. 100). Gegen die Einschätzung des Verordnungsgebers, die Ausgangsbeschränkungen in Gestalt des § 2b Satz 1, 2 Nr. 4 und 16 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 als erforderlich zu erach- ten, ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nichts zu erinnern. Der Verordnungsgeber hatte bis zum Erlass der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vom 11. Dezember 2020 erfolglos versucht, die steigenden Infektionszahlen ohne den Erlass von Ausgangsbeschränkungen zu bestimmten Zeiten oder Zwecken zu bewältigen (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 93). Ausweislich der Begründung zu der Säch- sischen Corona-Schutz-Verordnung vom 26. Januar 2021 hat der Verordnungsgeber in seine Prognoseerwägungen eingestellt, dass die bereits seit dem 14. Dezember 2020 (erneut) beste- henden Beschränkungen wirkten und die Neuinfektionszahlen zurückgingen, während sich die Belastung der Krankenhäuser und Intensivstationen leicht rückläufig entwickelten, wenngleich sie sich noch immer auf hohem Niveau bewegten. Es galt auf die neue Situation mit dem Auf- treten neuer Virusmutationen zu reagieren, zu deren Eigenschaften es noch keine eindeutige Gewissheit gab. Der Verordnungsgeber durfte jedoch zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses annehmen, dass diese deutlich höher ansteckend und deshalb mit einer schwerwiegenden Ver- schärfung der pandemischen Lage verbunden waren und durfte an dem Ziel festhalten, die nach wie vor zu hohen Neuinfektionszahlen auf eine Sieben-Tage-Inzidenz von 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner zu senken, um eine Kontaktnachverfolgung zu gewährleisten. Dies kon- kretisierend ging der Verordnungsgeber in der Begründung zu § 2b SächsCoronaSchVO davon aus, dass ohne Ausgangsbeschränkung eine wirksame Eindämmung der Verbreitung der COVID-19-Erkrankung erheblich gefährdet war. Diese Einschätzung begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Wie oben bereits dar- gestellt, war ausweislich des Lageberichts des RKI vom 19. Januar 2021 in allen sächsischen Landkreisen der Schwellenwert von 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen teilweise erheblich überschritten; landesweit lag die Inzidenz je nach Landkreis zwischen 100 und bis über 400 Neuinfektionen in sieben Tagen je 100.000 Einwohner. Aus der hier maßgeblichen ex-ante-Perspektive war die Einschätzung eines zu erwartenden neuerlichen Anstiegs der Infektionszahlen aufgrund der neuen Virusmutationen jedenfalls nicht sachwidrig, weil diese auf damals vorliegenden Hinweisen aus der Wissenschaft zur höheren Übertragbar- keit sowie den Erfahrungen aus anderen Ländern basierten, in denen diese Virusmutationen bereits vorherrschten basierte (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 98). Gegen die dieser Bewertung zugrundeliegende Annahme des Verordnungsgebers, dass auch die erlassenen Ausgangsbeschränkungen unverzichtbarer Bestandteil des Schutzkonzepts gewesen seien, um keinen signifikanten Anstieg der Neuinfektionszahlen zu riskieren und die hohen Infektionszahlen weiter zu senken, ist nichts zu erinnern (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 98). Es wird angesichts der Zusammenschau aus den Ausführungen im allgemeinen und besonderen Teil der Begründung zur Verordnung noch hin- reichend deutlich, dass die Lagebewertung des Verordnungsgebers noch auf die tatsächliche Infektionslage gestützt werden konnte.
83 Dies stand auch nicht im Widerspruch zu der Maßnahmenkonzeption, die mit der Bundeskanz- lerin und den Ministerpräsidenten am 19. Januar 2021 beschlossen wurde. Nach Nr. 1 Satz 1 dieses Beschlusses sollten die bisherigen Beschlüsse von Bund und Ländern zunächst befristet bis zum 14. Februar 2021 fortgelten. Über diesen Verweis fügt sich auch der Beschluss der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 13. De- zember 2020 in die dem Verordnungsgeber einzubeziehenden Umstände ein. Ausweislich der dortigen Nr. 12 des Beschlusses verständigten sich die Beteiligten der Telefonkonferenz darauf, dass bei besonders extremen Infektionslagen mit einer Inzidenz von über 200 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohnern pro Woche und diffusem Infektionsgeschehen die umfassenden all- gemeinen Maßnahmen nochmals erweitert werden sollten, um kurzfristig eine deutliche Ab- senkung des Infektionsgeschehens zu erreichen. Insbesondere sollten in Regionen lokale Maß- nahmen nach § 28a Abs. 2 IfSG spätestens erwogen werden, darunter auch weitgehende Aus- gangsbeschränkungen, wenn die Inzidenz von über 200 Neuinfektionen pro 100.000 Einwoh- nern pro Woche überschritten werde. Diese Einschätzung galt auch noch zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses am 26. Januar 2021 fort, auch wenn sich die Sieben-Tage-Inzidenz seit dem Beschluss vom 13. Dezember 2020 (teilweise) unterhalb dieser gezogenen Grenze befun- den haben mochte. Einerseits handelte es sich insoweit lediglich um einen Orientierungspunkt, andererseits war durch das Hinzutreten der ansteckenderen Virusmutationen eine veränderte Ausgangslage zu derer im Dezember nicht fernliegend und die Erwartung eines möglicherweise erneuten Anstiegs nicht völlig von der Hand zu weisen (vgl. zu allem SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 101). Der Eingriff in die Fortbewegungsfreiheit durch die Regelung des § 2b Satz 1, 2 Nr. 4 und 16 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 war auch im Übrigen erforderlich. Es stellte keine sachwidrige Annahme dar, dass der Verordnungsgeber Kontaktbeschränkungen und Abstandsregelungen nicht als mildere und gleich wirksame Mittel ansah. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Erwägungen der Staatsregierung in ihrer Stellungnahme zum hiesigen Verfahren der abstrakten Normenkontrolle zu den unvermeidlichen Verstößen gegen Abstandsregelungen und Maskenpflichten beim Aufeinandertreffen großer Menschen- ansammlungen an touristischen „Hotspots“ im Rahmen der Prüfung der Erforderlichkeit der Maßnahme als „nachgeschobene“ Erwägung des Verordnungsgebers herangezogen werden können. Zwar finden sich in der Begründung zu § 2b SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 gerade keine Ausführungen, die sich zu der örtlichen Beschränkung der Versorgungsgänge bzw. der Inanspruchnahme von Dienstleistungen oder des Sports oder der Bewegung im Freien lediglich im Umkreis von 15 km des Wohnbereichs verhalten. Jedoch wird im allgemeinen Teil der Verordnungsbegründung Bezug genommen auf die zwischen Bund und Ländern getroffe- nen Absprachen, die einerseits in dem unmittelbar dem Verordnungserlass vorangegangenen Beschluss vom 19. Januar 2021 zum Ausdruck kamen und sich andererseits – über die in diesem Beschluss in Nr. 1 festgehaltene Fortgeltung der bisherigen Beschlüsse – auch aus dem Be- schluss vom 5. Januar 2021 ergeben. In Nr. 5 dieses Beschlusses wurde sich darauf verständigt, dass bei einer Sieben-Tage-Inzidenz von über 200 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner wei- tere lokale Maßnahmen zu ergreifen seien, die insbesondere auch die Einschränkung des Be-
84 wegungsradius auf 15 km um den Wohnort beschränken könnten. Hierbei wurde auch festge- halten, dass tagestouristische Ausflüge explizit keine triftigen Gründe darstellten. Ausgehend davon ist der Begründung der Verordnung noch hinreichend zu entnehmen, dass der Verord- nungsgeber bei einer Infektionslage mit den dargestellten Schwellenwerten eine Verbreitung des Virus durch eine Beschränkung des Bewegungsradius insoweit umsetzen wollte, dass auch eine Ballung von Personen auf engem Raum infolge tagestouristischer Ausflüge verhindert werden sollte. Der Verordnungsgeber hat seinen Einschätzungsspielraum nicht überschritten. Seine damalige Annahme, dass nach den zu jenem Zeitpunkt bereits seit mehreren Wochen bestehenden Aus- gangsbeschränkungen ein verstärktes Bedürfnis nach überregionalen Ausflügen bestand, ist nicht zu beanstanden. Nach dem Regelungsgehalt der Norm sollte nach der Intention des Ver- ordnungsgebers verhindert werden, dass an beliebten Ausflugszielen eine große Anzahl von Personen aufeinandertrifft. Hierbei wäre es zu einem stärkeren zwischenmenschlichen Kontakt gekommen als dies wegen der weiteren Gründe, wegen derer die Unterkunft sonst verlassen werden durfte, erfolgt wäre (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 105). Hierbei ist es auch plausibel, dass die alleinige Berufung auf Abstandsregeln nicht als gleich wirksames Mittel anzusehen war, denn bei einem unkontrollierten Zusammentreffen einer Vielzahl an Personen erschien dies selbst bei Unterstellung der Rechtstreue sämtlicher Personen als tatsächlich unmöglich (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 105; vgl. auch BayVerfGH, Entscheidung vom 30. Dezember 2020 – Vf. 96-VII-20 – juris Rn. 31). Dass der Verordnungsgeber sich insoweit gegen die Sperrung von Ausflugszielen als mögliches milderes Mittel entschied, war ebenfalls von seinem Prognosespielraum gedeckt, weil dieses zur Erreichung des erstrebten Zweckes nicht gleich geeignet gewesen wäre. Vielmehr wäre es – ungeachtet der Frage der tatsächlichen Durchsetzbarkeit einer solchen Maßnahme – zu einer entsprechenden Verlagerung der Personenkonzentration auf andere Orte gekommen (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 105) und hätte unter Umständen dort zu einer Verschärfung der Situation im Hinblick auf das Aufeinandertreffen vieler ver- schiedener Personen geführt. (ddd) Die Regelungen des § 2b Satz 1, 2 Nr. 4 und 16 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 waren bei verfassungskonformer Auslegung auch noch angemessen. Die Angemessenheit einer Maßnahme erfordert, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zur Schwere des Eingriffs ste- hen, wobei die Interessen des Gemeinwohls umso gewichtiger sein müssen, je empfindlicher der Einzelne in seiner Freiheit beeinträchtigt ist und das gesetzgeberische Handeln umso dring- licher wird, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsaus- übung erwachsen können (s.o., C.II.2.b.bb.1.a.bb.ddd). Überdies muss die Abwägungsentscheidung erkennbar und plausibel vom Prinzip der größt- möglichen Schonung der Grundrechte der von den Freiheits- und Teilhabeeinschränkungen Be- troffenen geleitet sein, wobei Unsicherheiten über die Ursachen und die Ausbreitung des Virus
85 SARS-COV-2 nicht einem Automatismus gleich zu Lasten der Freiheits- und Teilhaberechte aufgelöst werden durften. Die Zumutung konkreter Einschränkungen bedurfte umso mehr der grundrechtssensiblen Rechtfertigung, je unklarer der Beitrag der untersagten Tätigkeit zur Ver- breitung des Virus SARS-COV-2 war und je länger diese Einschränkung dauerte (SächsVerfGH, Beschluss vom 11. Februar 2021 – Vf. 14-II-21 [e.A.]; vgl. VerfGH NRW, Be- schluss vom 29. Januar 2021 – 21/21.VB-3 – juris Rn. 41; SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 113). Vor dem Hintergrund, dass der Normgeber aus dem Grund- recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit zu Maßnahmen des Gesundheits- und Lebens- schutzes verpflichtet ist, war er auch nicht gehalten, eine neuerliche signifikante Gefahrerhö- hung durch das Steigen der Infektionszahlen hinzunehmen (SächsVerfGH, Beschluss vom 11. Februar 2021 – Vf. 14-II-21 [e.A.]; SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023– 3 C 8/21 – juris Rn. 113). Hinzu kommt, dass die Ermächtigungsgrundlage des Bundesgesetzgebers in § 28a Abs. 6 Satz 2 und 3 IfSG vorgab, dass bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen waren, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Ver- hinderung der Verbreitung der Erkrankung COVID-19 vereinbar war, wobei einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Be- deutung sind, von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden konnten, soweit ihre Einbe- ziehung zur Verhinderung der Verbreitung nicht zwingend erforderlich waren (so auch SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023– 3 C 8/21 – juris Rn. 113). Hierbei besteht grundsätzlich ein Einschätzungsspielraum des Normgebers, sodass sich die ver- fassungsrechtliche Prüfung darauf beschränkt, ob der Normgeber diesen in vertretbarer Weise gehandhabt hat. Dies setzt bei der Kontrolle prognostischer Entscheidungen voraus, dass die Prognose des Normgebers auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruhte (s.o., C.II.2.b.bb.1.a.bb.ddd). Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Entscheidung des Verordnungsgebers, bestimmte Lebensbereiche stark einzuschränken, auf dem Zusammenspiel einer Vielzahl je für sich kon- tingenter Maßnahmen beruhte, durch das namentlich im Bereich der Kontaktbeschränkungen eine hinreichende Reduktion potentieller Übertragungssituationen erreicht werden sollte; auch aus Gründen der Verhältnismäßigkeit sollte und konnte indes ein vollständiger, „perfekter“ Kontaktausschluss nicht bewirkt werden, sodass gewisse Unschärfen und Inkonsistenzen un- vermeidliche Folge der verfassungsrechtlich vorgegebenen Verhältnismäßigkeitsabwägung waren (SächsVerfGH, Beschluss vom 11. Februar 2021 – Vf. 14-II-21 [e.A.]; vgl. zum Begriff des Gesamtkonzepts auch: BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223, 348 f. Rn. 290]). Dieser Einschätzungsspielraum bestand auch trotz der zum entscheidungser- heblichen Zeitpunkt bereits seit mehreren Monaten andauernden Pandemie fort, denn gerade in diesem Zeitraum waren zwei neue Virusmutationen aufgetreten, zu denen es noch an Erkennt- nissen zu Übertragbarkeit und dem Risiko schwererer Krankheitsverläufe mangelte (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 87). Ausgehend hiervon war die streitgegenständliche Ausgangsbeschränkung mit den entsprechen- den Ausnahmetatbeständen des § 2b Satz 1, 2 Nr. 4 und 16 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 Bestandteil des vom Verordnungsgeber entwickelten umfassenden Schutzkonzepts, mit
86 dem er auf Grundlage sachlicher Erwägungen einen Ausgleich der widerstreitenden Interessen von Gesundheitsschutz und den mit den Maßnahmen eingeschränkten sozialen, gesellschaftli- chen und wirtschaftlichen Bereichen beabsichtigte (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 115; Beschluss vom 7. Januar 2021 – 3 B 424/20 – juris Rn. 36). Zwar griff die Regelung des § 2b SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 tief in die durch Art. 16 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf geschützte Fortbewegungsfreiheit ein, indem sie das Verlassen der Unterkunft untersagte und lediglich einen Katalog von Ausnahmetatbeständen bestimmte. Dieser war jedoch noch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die durch den Verordnungsgeber getroffene Abwägungsentscheidung stellte noch einen angemessenen Ausgleich zwischen dem mit der Maßnahme bezweckten Schutz der Allgemeinheit und der Grundrechtsbeeinträchtigung der Fortbewegungsfreiheit her. Die Anzahl der Menschen, die einen bestimmten Ort erreichen konnten, wurde erheblich redu- ziert mit der Folge, dass auch die möglichen zwischenmenschlichen Kontakte innerhalb dieses Bewegungsradius abnahmen. Die Vorschrift des § 2b Satz 1, 2 Nr. 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 trug der im ländlichen Bereich im Vergleich zu den Ballungsgebieten schlech- teren Versorgungslage insoweit Rechnung, dass die Versorgungsgänge bis zur nächstgelegenen Einrichtung gestattet waren, auch wenn diese sich außerhalb des Umkreises von 15 km um den Wohnbereich, die Unterkunft oder den Arbeitsplatz befanden. Soweit der triftige Grund des Sports und der Bewegung im Freien nach § 2b Satz 1, 2 Nr. 16 SächsCoronaSchVO vom 26. Ja- nuar 2021 nur im Umkreis von 15 km des Wohnbereichs oder der Unterkunft erlaubte, wurde die Grundrechtsausübung nur dahingehend eingeschränkt, dass die genannte räumliche Grenze nicht überschritten werden durfte. Damit war jedoch nicht ausgeschlossen, auch längere Stre- cken innerhalb dieses Umkreises zurückzulegen (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 122). Bei wertender Gesamtbetrachtung handelte es sich dabei um eine Beeinträchtigung der Freizeitgestaltung in einem begrenzten Bereich, der einen nicht unerheb- lichen Beitrag zum Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit leis- tete (vgl. SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 122). Soweit vom Wortlaut des Ausnahmetatbestands des § 2b Satz 2 Nr. 16 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 das bloße Verweilen im Freien allein oder mit Angehörigen des eigenen Hausstands nicht als triftiger Grund zum Verlassen der Unterkunft gestattet war, ist diese Norm insoweit erweiternd verfassungskonform auszulegen. Es verstößt gegen das Übermaßverbot, das Verbot auch auf den Ausgang für ein Verweilen im Freien ohne Kontakt zu hausstands- fremden Personen zu erstrecken. Es ist bereits zweifelhaft, ob dies einen relevanten Beitrag zur Verhinderung möglicher hausstandsübergreifender Kontakte zu leisten vermochte (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 2/21 – juris Rn. 23; BayVGH, Beschluss vom 4. Oktober 2021 – 20 N 20.767 – juris Rn. 80 ff.). Hierbei war zu berücksichtigen, dass das Ziel des Verordnungsgebers, physische zwischen- menschliche Kontakte außerhalb des eigenen Hausstandes auf ein absolut nötiges Minimum zu reduzieren, auch durch die Ausgangsbeschränkung mit den aufgeführten Gründen nicht voll- ständig zu erreichen war. Auch ein nach den geschriebenen Ausnahmetatbeständen des § 2b
87 Satz 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 erlaubtes Verlassen der Wohnung war mit Mobilität verbunden und konnte beabsichtigt oder unbeabsichtigt zu Kontakten mit Menschen außerhalb des eigenen Hausstands führen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 2/21 – juris Rn. 23). In der Begründung zu § 2b SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 gibt der Verordnungsgeber an, dass die genannten Ausnahmen der Wahrung der Verhält- nismäßigkeit dienten und sich im Wesentlichen auf Wege beschränkten, die unerlässlich für die unmittelbare Gefahrenabwehr und Daseinsvorsorge sowie für die Berufsausübung, Gesund- heitsfürsorge und die Funktionsfähigkeit von Staat, Einrichtungen und Gesellschaften seien. Soweit man den Erlaubnistatbestand des Sportes und der Bewegung im Freien zu dem Bereich der Gesundheitsfürsorge zählte, erschließt sich nicht, aus welchen Gründen das bloße Verwei- len im Freien nicht umfasst sein sollte. Wegen der zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt bereits über Monate andauernden pandemiebedingten Einschränkungen konnte es von großer Bedeutung sein, jedenfalls die Wohnung verlassen und an der frischen Luft verweilen zu kön- nen, ohne dafür einen weitergehenden Grund angeben und bei Bedarf glaubhaft machen zu müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 2/21 –juris Rn. 23). (b) Die Vorschrift des § 2b Satz 1, 2 Nr. 4, 16 SächsCoronaSchVO griff auch in die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 15 SächsVerf ein. Das Grundrecht schützt in sachlicher Hinsicht die menschliche Handlungsfreiheit im umfassenden Sinne. Geschützt wird jedes menschliche Ver- halten (SächsVerfGH, Beschluss vom 23. Januar 1997 – Vf. 7-IV-94). Dies umfasst auch die Freiheit, einen anderen Ort aufzusuchen. Nach Maßgabe der obigen Ausführungen war dieser auch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. (4) Die Regelung des § 2c SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 erweist sich als verfas- sungswidrig. (a) Der durch die Vorschrift zur nächtlichen erweiterten Ausgangsbeschränkung (Ausgangs- sperre) bewirkte Eingriff in die Fortbewegungsfreiheit aus Art. 16 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf war verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. (aa) Entsprechend den Ausführungen zu § 2b SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 lag in der Regelung des § 2c SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 ein Eingriff in die Fortbewe- gungsfreiheit aus Art. 16 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf. (bb) Dieser war nicht verfassungsrechtlich gerechtfertigt, weil die Regelung des § 2c SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 sich nicht als erforderlich erweist. (aaa) Die erweiterte Ausgangsbeschränkung zur Nachtzeit war geeignet, den Verordnungs- zweck zu fördern. In § 1 Abs. 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 war festgehalten, dass die physisch-sozialen Kontakte zu anderen Menschen außer den Angehörigen des eigenen Hausstandes auf das absolut nötige Minimum zu reduzieren seien. Aus dem Beschluss zur Maß- nahmenkonzeption der Bundeskanzlerin und den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 13. Dezember 2020 ist ersichtlich, dass bei besonders extremen Infektionsla- gen mit einer Inzidenz von über 200 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohnern pro Woche und diffusem Infektionsgeschehen die umfassenden allgemeinen Maßnahmen nochmals erweitert
88 werden sollten, um kurzfristig eine deutliche Absenkung des Infektionsgeschehens zu errei- chen. Hierzu sollten in Regionen auch weitgehende Ausgangsbeschränkungen erwogen wer- den. Dieser gefasste Beschluss galt nach dem Beschluss zur Maßnahmenkonzeption der Bun- deskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 19. Januar 2021 fort. Dort wurde erneut festgehalten, dass alle Kontakte auf das absolut notwendige Mi- nimum zu reduzieren seien und es erheblich zur Reduzierung des Infektionsrisikos beitrage, wenn die Zahl der sich begegnenden Haushalte möglichst konstant und klein gehalten werde. Zudem müssten die regionalen Maßnahmen vor dem Hintergrund der zu vermeidenden Aus- breitung der Virusmutationen so angepasst werden, dass ein Erreichen der Inzidenz von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohnern pro Woche bis Mitte Februar auch in Regionen mit derzeit noch besonders hoher Inzidenz realistisch werde. Die nächtliche Ausgangssperre konnte zur Erreichung des Ziels bereits deshalb beitragen, weil damit unbeabsichtigte Kontakte von Menschen, die auch nachts stattfinden können, verhindert wurden. Die nächtlichen Ausgangsbeschränkungen waren geeignet, um den Zweck der grundsätzlichen Unterbindung von Übertragungsbegegnungen im öffentlichen und privaten Raum zu fördern und einen Beitrag zur Reduzierung der Zahl von Neuinfektionen zu leisten, obwohl diese vor- wiegend der Kontrolle und Förderung der Einhaltung der allgemeinen Kontaktregeln dienten (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 9. Februar 2021 – Vf. 6-VII-20 – juris Rn. 74; ThürVerfGH, Urteil vom 26. Juni 2024 – 4/22 – juris Rn. 563; SächsOVG, Urteil vom 27. April 2023 – 3 C 8/21 – juris Rn. 85). Auch wenn der Anreiz zum Verlassen des privaten Wohnbe- reichs aufgrund der im Übrigen geltenden Kontaktbeschränkungen und der Schließung insbe- sondere gastronomischer Einrichtungen ohnehin nachts deutlich geringer war und dies auch ohne die nächtliche Ausgangsbeschränkung zu einer Verminderung der Anzahl der Kontakte führte (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 6. April 2021 – 13 ME 166/21 – juris Rn. 20), war diese dem Zweck der (weiteren) Verminderung von sozialen Kontakten und damit der Senkung der Zahl der Menschen, die eine infizierte Person im Mittel ansteckt, förderlich. (bbb) Die zusätzlich zu der Ausgangsbeschränkung des § 2b SächsCoronaSchVO vom 26. Ja- nuar 2021 nachts geltende erweiterte Ausgangsbeschränkung des § 2c SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 war nicht erforderlich. Mit der Bestimmung des § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 IfSG hat der Bundesgesetzgeber zum Aus- druck gebracht, dass Ausgangsbeschränkungen nur zulässig sind, soweit auch bei Berücksich- tigung aller bisher getroffenen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung der Erkrankung COVID-19 erheblich gefährdet wäre. Die Frage, ob eine wirksame Eindäm- mung der Verbreitung der Krankheit ohne die zusätzlichen nächtlichen Ausgangsbeschränkun- gen erheblich gefährdet gewesen wäre, verlangte eine auf die jeweilige Pandemiesituation be- zogene Gefährdungsprognose des Verordnungsgebers aus der ex-ante-Sicht. Entscheidend für die verfassungsrechtliche Beurteilung ist daher die Gefährdungsprognose zum Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verordnung (so ThürVerfGH, Urteil vom 26. Juni 2024 – 4/22 – juris Rn. 569; Beschluss vom 14. Dezember 2021 – 117/20 – juris Rn. 284). Erst im Nachhinein erlangte Erkenntnisse müssen vor diesem Hintergrund bei der Prüfung der Verfassungsmäßig- keit des Handelns des Verordnungsgebers außer Betracht bleiben.
89 Bezogen auf das zu erwartende Pandemiegeschehen erforderte die ex-ante-Prognose, dass die in § 28a Abs. 2 IfSG genannten Maßnahmen als „ultima ratio“ zu verstehen waren, sodass diese nur dann in Betracht zu ziehen gewesen seien, wenn Maßnahmen nach § 28a Abs. 1 IfSG nicht mehr griffen (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 6. April 2021 – 13 ME 166/21 – juris Rn. 28), d.h. wenn ein Unterlassen der Maßnahme zu einer wesentlichen, im Umfang der Gefahrenrealisie- rung gewichtigen Verschlechterung des Infektionsgeschehens geführt hätte (vgl. Kießling in: dies., IfSG, 3. Aufl., § 28a Rn. 98 u.a. unter Verweis auf VGH BW, Beschluss vom 5. Februar 2021 – 1 S 321/21 – juris Rn. 37). Es ist nicht ersichtlich, dass die hier zugrunde zu legende Gefahrenprognose des Verordnungs- gebers die Annahme rechtfertigte, dass ohne die nächtliche Ausgangsbeschränkung die wirk- same Eindämmung der Verbreitung von COVID-19 im Sinne des § 28a Abs. 2 Satz 1 IfSG erheblich gefährdet war. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass bereits durch die Regelungen in § 2 und § 2b SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 Kontakt- und Ausgangsbeschränkungen bestan- den. Es ist weder aus der Verordnungsbegründung noch aus der Stellungnahme der Staatsre- gierung ersichtlich, inwieweit sich aus einem Unterlassen der zusätzlichen Beschränkung des nächtlichen Ausgangs eine gewichtige Verschlechterung des Infektionsgeschehens ergäbe. So- weit – erst – im Rahmen des hiesigen Normenkontrollverfahrens ausgeführt wird, dass bei einer Zulassung sämtlicher auch tagsüber geltenden Ausnahmezwecke das Phänomen des „nächtli- chen Umherziehens größerer Personengruppen im öffentlichen Raum“ selbst bei unterstellter Beachtung eines möglicherweise verhängten Alkoholverbots nicht verhindert werden könnte, wobei dies zu „den besonders gewünschten Freizeitbetätigungen jüngerer Personenkreise“ ge- höre, handelt es sich hierbei um eine nicht näher substantiierte Behauptung. Dies reicht zur Rechtfertigung einer der gegenüber den bereits bestehenden, intensiv in Grundrechte eingrei- fenden Regelungen hinausgehenden, restriktiven nächtlichen Ausgangsbeschränkung nicht aus (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 6. April 2021 – 13 ME 166/21 – juris Rn. 31). Zu der Annahme, dass diese nächtlichen Treffen „in den späten Nachtstunden bis weit hinein in den frühen Mor- gen in geselliger Runde im öffentlichen Raum“ stattfanden und hierbei auch „oft“ nicht die allgemein vorgeschriebenen oder empfohlenen Infektionsschutzvorkehrungen, insbesondere nicht die Personenzahlbeschränkungen, eingehalten wurden, fehlt es an Belegen, in welcher Häufigkeit solche Szenarien zu erwarten gewesen bzw. welche konkreten Erfahrungen hierzu bereits vorhanden waren. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass zum Zeitpunkt der Geltungsdauer der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vom 26. Januar 2021 jahreszeitbe- dingt eher weniger damit zu rechnen gewesen sein durfte, dass der Großteil der Bevölkerung sich nachts in großen Gruppen umherziehend verhielt. Überdies unterstellte der Verordnungs- geber damit ebenfalls, dass die Bevölkerung sich grundsätzlich den bereits bestehenden Verbo- ten widersetzte, ohne hierbei aufzuzeigen, warum bei Wahrunterstellung dieser Annahme zu- sätzliche, eingriffsintensivere Maßnahmen, befolgt werden würden. Soweit das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 19. November 2021 (BVerfGE 159, 223) die mit dem Vierten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweise vom 22. April 2021 (BGBl. I S. 802) später eingeführte Rege-
90 lung des § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG zu nächtlichen Ausgangsbeschränkungen als erforder- lich erachtet hat, kann dies nicht unmittelbar auf die hier zu prüfende Norm übertragen werden. So hat der Bundesgesetzgeber – anders als der hiesige Verordnungsgeber – ausdrücklich das gesetzgeberische Ziel verfolgt, private Zusammenkünfte in den Abendstunden auch im privaten Raum zu begrenzen, weil diesen ein erhebliches Infektionsrisiko zugekommen sei (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021, BVerfGE 159, 223 [342 Rn. 275]; BT-Drs. 19/28444, S. 12). Diese Erwägungen sind weder im Rahmen der Verordnungsbegrün- dung noch in der Stellungnahme der Staatsregierung zum Normenkontrollverfahren gegen- ständlich gewesen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass dem Bundesverfassungsgericht aus- schließlich die Regelung einer nächtlichen Ausgangsbeschränkung zur Prüfung vorlag und ge- rade nicht – wie hier – eine Kombination aus einer ohnehin schon tagsüber geltenden und einer nachts weiter verschärften Beschränkung. (b) Ob daneben eine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 15 SächsVerf vor- lag, bedarf angesichts des bereits festgestellten Verfassungsverstoßes keiner Entscheidung. (5) Die Bestimmung des § 9 Abs. 3 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 war mit der Ver- fassung des Freistaates Sachsen vereinbar. (a) Die Begrenzung der Teilnehmerzahl auf maximal zehn Personen bei einer über fünf Tage andauernden Überschreitung des Inzidenzwertes von 300 Neuinfektionen auf 100.000 Einwoh- ner innerhalb von sieben Tagen im Landkreis oder in der Kreisfreien Stadt in § 9 Abs. 3 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 verstieß nicht gegen Art. 23 SächsVerf. (aa) Art. 23 Abs. 1 SächsVerf gehört als Kommunikationsgrundrecht zu den unentbehrlichen und grundlegenden Funktionselementen eines demokratischen Gemeinwesens (vgl. Rozek in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 23 Rn. 2). Das Recht, sich ungehindert und ohne besondere Erlaubnis mit anderen zu versammeln, gilt seit jeher als Zeichen der Freiheit, Unabhängigkeit und Mündigkeit des selbstbewussten Bürgers und ist für eine freiheitlich demokratische Staatsordnung konstituierend (vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Feb- ruar 2011, BVerfGE 128, 226 [50]; Beschluss vom 14. Mai 1985, BVerfGE 69, 315 [343]; Rozek in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 23 Rn. 2). Insbesondere kann demonstrativer Protest angezeigt sein, wenn die Organe des parlamentari- schen Regierungssystems sich abzeichnende Missstände und Fehlentwicklungen nicht oder nicht rechtzeitig erkennen oder aus Rücksichtnahme auf andere Interessen hinnehmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985, BVerfGE 69, 315 [347]; Rozek in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 23 Rn. 2). In sachlicher Hinsicht schützt die Versammlungsfreiheit zunächst das Recht, eine Versamm- lung zu veranstalten, einschließlich des Rechts, Inhalt, Art und Zeitpunkt sowie sonstige Mo- dalitäten selbst zu bestimmen (vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011, BVerfGE 128, 226 [50 f.]; Beschluss vom 14. Mai 1985, BVerfGE 69, 315 [343]; Rozek in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 23 Rn. 5). Grundrechtlich geschützt ist zudem der gesamte Vorgang des „Sich-Versammelns“, welcher auch den Zugang zu einer bevorste- henden oder sich bildenden Versammlung erfasst, weil andernfalls die Versammlungsfreiheit Gefahr liefe, durch staatliche Maßnahmen im Vorfeld ausgehöhlt zu werden (vgl. Rozek in:
91 Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 23 Rn. 5; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985, BVerfGE 69, 315 [349]). Überdies gewährleistet Art. 23 Abs. 1 SächsVerf das Versammlungsrecht grundsätzlich frei von Anmelde- und Erlaubnispflichten, sodass ein durch Rechtsverordnung angeordnetes gene- relles Versammlungsverbot mit Erlaubnisvorbehalt einen rechtfertigungsbedürftigen und nur begrenzt rechtfertigungsfähigen Eingriff in die Versammlungsfreiheit darstellt (vgl. Rozek in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 23 Rn. 13). Ange- sichts der grundrechtlichen Gewährleistungen der Versammlungsfreiheit kann dies entspre- chend für eine Begrenzung der Teilnehmerzahl angenommen werden. (bb) Versammlungen unter freiem Himmel können nach Art. 23 Abs. 2 SächsVerf durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden. Für Versammlungen in geschlossenen Räu- men findet dieser keine Anwendung, dennoch unterliegt die Versammlungsfreiheit insoweit verfassungsimmanenten Schranken, sodass Beschränkungen auf gesetzlicher Grundlage zum Schutze kollidierender Verfassungsgüter möglich sind (vgl. Rozek in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 23 Rn. 38). Grundsätzlich war die Regelung des § 9 Abs. 3 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 vom Gesetzesvorbehalt des Art. 23 Abs. 2 SächsVerf gedeckt, weil die Regelungen in § 9 SächsCoronaSchVO insgesamt an Versammlungen unter freiem Himmel gerichtet waren. Der durch die Regelung des § 9 Abs. 3 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 bewirkte Ein- griff in die Versammlungsfreiheit war verfassungsrechtlich gerechtfertigt. (aaa) Die Begrenzung der Teilnehmeranzahl von Versammlungen war grundsätzlich geeignet, den oben bereits dargestellten Zweck der Verminderung physischer zwischenmenschlicher Kontakte zu erreichen. Der Verordnungsgeber ging davon aus, dass die festgestellten Mutatio- nen des Virus mit einer deutlich höheren Ansteckungsfähigkeit und deshalb mit einer Verschär- fung der pandemischen Lage verbunden waren. Folglich blieb das Ziel, die nach wie vor zu hohen Neuinfektionszahlen auf eine Sieben-Tage-Inzidenz von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner zu senken, um eine Kontaktnachverfolgung zu gewährleisten (vgl. Begründung der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vom 26. Januar 2021, Allgemeiner Teil; vgl. auch Be- schluss der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 19. Januar 2021). Die Einschätzung des Verordnungsgebers, dass dieses Ziel ohne die Re- gelungen zur Begrenzung der Teilnehmerzahl gekoppelt an die jeweilige Sieben-Tage-Inzidenz der Neuinfektionen gefährdet und die Gefahr wegen einer möglichen Überlastung des Gesund- heitssystems dringlich war, hatte eine tragfähige tatsächliche Grundlage. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass eine Begrenzung der Teilnehmerzahl von Versammlungen gekoppelt an die jeweiligen Neuinfektionszahlen den Spielraum des Verord- nungsgebers bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung überschritten hat. Jedenfalls konnte eine derartige Begrenzung den verfolgten Zweck fördern.
92 (bbb) Infolge des dem Verordnungsgeber für die Beurteilung der Erforderlichkeit einer Rege- lung zukommenden Spielraums einer Regelung (vgl. C.II.2.b.bb.1.a.bb.ccc) können Maßnah- men verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Verordnungsgeber be- kannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit verspre- chen, die Betroffenen indessen weniger belasten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000, BVerfGE 102, 197 [218 m.w.N.]; st. Rspr.). Der Verfassungsgerichtshof prüft deshalb nicht, ob die beste Lösung zur Erreichung des verfolgten Zwecks gefunden wurde. Die Prognose des Verordnungsgebers, bei einer fünf Tagen andauernden Überschreitung des Inzidenzwertes von 300 Neuinfektionen auf 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen im Landkreis oder der Kreisfreien Stadt seien keine anderen Schutzmaßnahmen gleich effektiv, aber weniger eingriffsintensiv als eine über § 9 Abs. 1 und 2 SächsCoronaSchVO vom 26. Ja- nuar 2021 hinausgehende Begrenzung der Teilnehmerzahl von Versammlungen auf zehn, be- ruhte auf tragfähigen Annahmen und war plausibel. Insbesondere überschritt es nicht den Beurteilungsspielraum des Verordnungsgebers, dass die- ser in die Regelung des § 9 Abs. 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 keine ausdrückli- chen Ausnahmen für bestimmte Versammlungsformen aufgenommen hatte, bei denen mög- licherweise geringere Infektionsrisiken bestanden als bei herkömmlichen Versammlungen. Im Rahmen der ihm zustehenden Typisierungsbefugnis darf ein Normgeber sich am Regelfall ori- entieren und dabei von einer möglichst breiten, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegen- stände einschließenden Beobachtung ausgehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. April 2022, BVerfGE 161, 299 [379 f. Rn. 190]; BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2023 – 3 CN 1/22 – juris Rn. 40). § 9 Abs. 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 enthielt insoweit einen Geneh- migungsvorbehalt für infektiologisch vertretbare Versammlungen, der Sonderformen von Ver- sammlungen wie Fahrraddemos und Autokorsos erfassen konnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2023 – 3 CN 1/22 – juris Rn. 40). Dem trägt insoweit auch die Verordnungsbegrün- dung zu § 9 Abs. 5 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 Rechnung, in welcher der Ver- ordnungsgeber niedergelegt hatte, dass die Vorschrift verfassungskonform dahingehend ausge- legt werden konnte, dass bei atypischen Aufzügen wie einem Traktorumzug auch Ausnahmen von der Vorgabe einer ortsfesten Versammlung gemacht werden konnten. Der Verordnungsgeber durfte auch davon ausgehen, dass die Regelungen in der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vom 26. Januar 2021 zum Abstandsgebot und zum Tragen einer Mund-Nasenbedeckung das Ziel der weiteren Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 und der Krankheit COVID-19 zu verlangsamen, nicht ebenso wirksam erreicht hätten wie die Begren- zung der Teilnehmerzahl, die an verschiedene Inzidenzschwellen anknüpfte. Insbesondere durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass vor allem die Einhaltung von Abstandsge- boten mit zunehmender Teilnehmerzahl erschwert bis unmöglich war. Das Risiko einer Infek- tion bestand nach der maßgeblichen ex-ante-Sicht auch bei Versammlungen unter freiem Him- mel und bei einer begrenzten Teilnehmerzahl (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2023 – 3 CN 1/22 – juris Rn. 41) unter besonderer Berücksichtigung eines dynamischen Geschehens auch bei einer ortsfesten Versammlung durch An- und Abreise (vgl. HessVGH, Beschluss vom
93 19. März 2021 – 2 B 587/21 – juris Rn. 7). Angesichts der noch nicht flächendeckend verfüg- baren Impfungen und des Auftretens der neuen Virusmutationen hat der Verordnungsgeber sei- nen Einschätzungsspielraum nicht überschritten, indem er Verhaltensregeln nicht als gleich wirksame Maßnahmen erachtete. (ccc) Das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters einer Versammlung, welches die Festle- gung des Ortes, der Zeit sowie der Umstände und Inhalte der Versammlung umfasst (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. September 2003 – 1 BvQ 32/03 – juris Rn. 38; HessVGH, Beschluss vom 19. März 2021 – 2 B 587/21 – juris Rn. 4), gehört zum Gewährleistungskern der Ver- sammlungsfreiheit. Auch die Festlegung der Teilnehmerzahl zählt als wesentliches Element dazu. Eine Versammlung ist als eine Form der Meinungskundgabe und Mittel der Meinungs- bildung darauf angelegt, für die eigene Auffassung zu werben sowie weitere Anhänger und Unterstützer der eigenen Meinung zu gewinnen (vgl. VGH BW, Beschluss vom 16. Mai 2020 – 1 S 1541/20 – juris Rn. 4). Diese Möglichkeit des Expandierens ist wichtig, um an dem für das Funktionieren der Demokratie wesentlichen Prozess der öffentlichen Auseinandersetzung in der Gesellschaft teilzunehmen mit der Folge, dass Begrenzungen der Teilnehmerzahl – hier bereits im Verordnungswege – die Versammlungsfreiheit des Veranstalters empfindlich trifft (vgl. VGH BW, Beschluss vom 16. Mai 2020 – 1 S 1541/20 – juris Rn. 4). Zwar sind damit Begrenzungen der Teilnehmerzahl nicht per se unzulässig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. Mai 2020 – 1 BvR 1003/20 – juris Rn. 7), sie sind aber einer strikten Prüfung im Rahmen der Ver- hältnismäßigkeit zu unterziehen (vgl BVerfG, Beschluss vom 30. August 2020 – 1 BvQ 94/20 – juris Rn. 14; Beschluss vom 14. Mai 1985, BVerfGE 69, 315 [349]). Grundsätzlich können höchst ausnahmsweise besonders schwerwiegende Gefahren für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit, insbesondere gravierende Gefahren für die Schutzgüter von Leib und Leben, Begrenzungen der Teilnehmerzahl von Versammlungen rechtfertigen, so- weit die schwerwiegenden Gefahren in keiner Weise anders abwendbar sind und die Maßnah- men zugleich eine im Hinblick auf die Gefahrenlage möglichst weitgehende Verwirklichung des Selbstbestimmungsrechts des Veranstalters gewährleisten (vgl. VGH BW, Beschluss vom 16. Mai 2020 – 1 S 1541/20 – juris Rn. 4). Nach den damaligen Erkenntnissen war eine solche Gefährdungslage im Hinblick auf das zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses herrschende Infektionsgeschehen in Bezug auf COVID-19 grundsätzlich gegeben. Es genügt, dass nach damaligen wissenschaftlichen Erkenntnissen eine Unterschreitung eines Mindestabstands von 1,5 m ohne Mund-Nasenbedeckung u.a. bei größe- ren Menschenansammlungen auch im Freien ein erhöhtes Übertragungsrisiko mit sich brachte und – trotz der Dauer der pandemischen Lage – weiterhin eine ernst zu nehmende Situation vorlag, bei der auch wegen der Verbreitung neuer Varianten des Virus Sars-CoV-2 weiterhin von einer sehr hohen Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland auszuge- hen war (COVID-19-Lagebericht des RKI vom 19. Januar 2021, a.a.O.; vgl. HessVGH, Be- schluss vom 19. März 2021 – 2 B 587/21 – juris Rn. 7). Es ist nichts dagegen zu erinnern, dass auch Versammlungen unter freiem Himmel ein relevantes Infektionspotential zugesprochen wurde, insbesondere vor dem Hintergrund der Annahme, dass die neuen Varianten nach dem damaligen Kenntnisstand eine höhere Übertragbarkeit aufwiesen (vgl. HessVGH, Beschluss vom 19. März 2021 – 2 B 587/21 – juris Rn. 7).
94 Daher kam die Begrenzung der Teilnehmeranzahl einer Versammlung grundsätzlich als eine Maßnahme in Betracht, die die Schutzpflicht des Staates in Bezug auf die weitere Eindämmung der Ausbreitung der Corona-Pandemie einerseits sowie die Versammlungsfreiheit andererseits in Einklang bringen konnte. In Abwägung der Schwere des Eingriffs in das Grundrecht aus Art. 23 Abs. 1 SächsVerf und dem Gewicht der den Eingriff rechtfertigenden Gründe standen die Maßnahmen nicht außer Verhältnis zum verfolgten Zweck. Vor dem Hintergrund, dass der Normgeber aus dem Grund- recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit zu Maßnahmen des Gesundheits- und Lebens- schutzes verpflichtet ist und er auch nicht gehalten war, eine neuerliche signifikante Gefahrer- höhung durch das Steigen der Infektionszahlen hinzunehmen, lag die Beschränkung der Teil- nehmerzahl von Versammlungen im Verordnungswege im Rahmen seines Einschätzungsspiel- raums. So hat er durch die Anknüpfung an die Sieben-Tages-Inzidenzwerte von 200 und 300 Neuin- fektionen je 100.000 Einwohner und die daran gebundene Reduktion der maximalen Teilneh- merzahl den Umstand in die Abwägung einbezogen, dass er wegen seiner Handlungspflicht zum Schutz der körperlichen Unversehrtheit und des Lebens verpflichtet war, auf eine Ver- schärfung des Infektionsgeschehens mit weiteren Maßnahmen zu reagieren. Wegen des – aus der ex-ante-Sicht zu Recht – befürchteten, möglicherweise exponentiellen Anstiegs der Zahl der Neuinfektionen aufgrund der festgestellten Virusmutationen lag es noch im Rahmen seines Einschätzungsspielraums diese Teilnehmerbegrenzung auf 200 bzw. zehn Personen vorzuneh- men. Der Freistaat Sachsen lag zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses bei einer Sieben-Tage- sinzidenz von 161 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner – wobei einzelne Landkreise dies deutlich überschritten – und wies somit nach Sachsen-Anhalt und Thüringen gemeinsam mit Brandenburg den dritthöchsten Wert im bundesdeutschen Vergleich auf (vgl. COVID-19- Lagebericht des RKI vom 26. Januar 2021, a.a.O.). Der besonderen Bedeutung der Versammlungsfreiheit hat der Verordnungsgeber dadurch Rechnung getragen, dass er die Möglichkeit der Ausnahmen in § 9 Abs. 4 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 regelte. Hierdurch wurde der Versammlungsbehörde die Möglichkeit er- öffnet, die konkreten Umstände des Einzelfalls – wie Örtlichkeit, Ablauf, Art und Mittel der Kundgebung – hinreichend zu berücksichtigen. Insoweit unterschied sich die Regelung auch von der in § 2a Abs. 1 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021, die weder eine Anknüpfung an die lokale Inzidenz noch eine Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung vorsah. Zudem ist in die Abwägung einzustellen, dass jenseits der konkreten Kontaktsituation am Ver- sammlungsort auch die nicht über Versammlungsauflagen steuerbare An- und Abreise im Zu- sammenhang mit einer Versammlung einem gesteigerten Infektionsrisiko unterlag, welchem durch eine Begrenzung mit einer festen Teilnehmeranzahl begegnet werden konnte.
95 (b) Die angegriffene Bestimmung des § 9 Abs. 3 SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 verstößt nicht gegen Art. 20 Abs. 1 SächsVerf. Insoweit ist bereits der Schutzbereich der Mei- nungsäußerungsfreiheit nicht eröffnet, weil sich die gegenständliche Maßnahme nicht gegen die inhaltliche Ausrichtung von Versammlungen (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 5. Sep- tember 2003, BVerfGK 2, 1 [5]; Beschluss vom 24. März 2001 – 1 BvQ 13/01 – juris Rn. 23 ff; Beschluss vom 13. April 1994, BVerfGE 90, 241 [246 f.]), sondern allein gegen die Art und Weise der Durchführung ihrer Versammlung richtet. Solche sich nicht auf den Meinungsinhalt beziehende Maßnahmen sind hingegen allein am Grundrecht der Versammlungsfreiheit zu messen (so Gusy in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl., Art. 8 Rn. 87; Geis in: Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Stand Februar 2025, Art. 8 Rn. 204; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2007, BVerfGK 13, 82 [89]; Beschluss vom 23. Juni 2004, BVerfGE 111, 147 [154 f.]; Beschluss vom 11. April 2002 – 1 BvQ 12/02 – juris Rn. 7). (6) Soweit die Bußgeldvorschriften in § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, c, f, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 angegriffen wurden, teilen diese das Schicksal der oben geprüften zugrundeliegenden Bestimmungen. 3. Die hier zu prüfenden Vorschriften in § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2, § 2c sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 waren im tenorierten Umfang materiell verfassungswidrig. § 2b Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 19 sowie § 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 waren bei verfassungskonformer Ausle- gung demgegenüber verfassungsgemäß. Im Übrigen waren die Vorschriften materiell verfas- sungsgemäß. Die entsprechenden Ausführungen unter C.II.2. zu den wesensgleichen Regelun- gen der Vorgängerverordnung gelten entsprechend. Die unter A.II. geschilderte Situation führte – trotz der leichten Verbesserung der Infektionslage – nicht dazu, dass anzunehmen ist, dass der Verordnungsgeber seine Einschätzungsprognose zu den Regelungen der § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 2b Satz 1, 2 Nr. 4, § 9 Abs. 3 sowie die korrespondierenden Ordnungswidrigkeitentatbestände des § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, Buchst. f, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 im weiteren Verlauf für den Erlass der Regelungen der § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 2b Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 7, § 9 Abs. 3 sowie der diese in Bezug nehmenden Ordnungswidrigkeitentatbestände des § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a, Buchst. e, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 überschritten hat. Dies gilt bei verfassungskonformer Auslegung auch für die Regelungen in § 2b Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 19 sowie den diesen in Bezug nehmenden § 11 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021. Soweit die Vorschriften der § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2, § 2c sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 26. Januar 2021 für verfassungswidrig erklärt werden, gilt dies unter Verweis auf die obigen Ausführungen auch für die wesensgleichen Nachfolge- bestimmungen in § 2a Abs. 1 Satz 1 und 2, § 2c sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c, Nr. 2 Buchst. a SächsCoronaSchVO vom 12. Februar 2021 nach der Maßgabe des Tenors.
96 D. Die Entscheidung ist kostenfrei (§ 16 Abs. 1 Satz 1 SächsVerfGHG). Den Antragstellern sind in Anwendung von § 16 Abs. 4 SächsVerfGHG die notwendigen Auslagen zu einem Fünftel zu erstatten. gez. Grünberg gez. Wahl gez. Herberger gez. Hoven gez. Jäger gez. Kirst gez. Schurig gez. Strewe gez. Uhle

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28, 28a, 32 IfSG
§§ 2, 2a, 2b, 2c, 2d, 4, 8, 9
SächsCoronaSchVO
§§ 28, 28a IfSG
§§ 28 ff. IfSG
§§ 28 bis 31 IfSG
§ 2c SächsCoronaSchVO
§ 2 SächsCoronaSchVO
§ 12 SächsCoronaSchVO
§ 28a IfSG
§ 2b SächsCoronaSchVO
§ 10 SächsVerfGHG
§ 2d SächsCoronaSchVO
§ 8 SächsCoronaSchVO
§ 4 SächsCoronaSchVO
§ 28 IfSG
§ 32 IfSG
§ 7 IfSGZuVO
§ 1968 BGB
§ 5a SächsCoronaSchVO
§ 9 SächsCoronaSchVO
§ 2b Satz 1, 2 Nr. 4 SächsCoronaSchVO
§ 2b Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 7
SächsCoronaSchVO
§ 9 Abs. 3 SächsCoronaSchVO
§ 28a Abs. 1 Nr. 12 und 13 IfSG
§ 28a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 SächsCoronaSchVO
§ 2a Abs. 1 Satz 1, 2 SächsCoronaSchVO
§ 28a Abs. 1 Nr. 9 IfSG
§ 4 Abs. 2 Nr. 8 SächsCoronaSchVO
§ 7 Abs. 1 Nr. 3 SächsCoronaSchVO
§ 4 Abs. 2 Nr. 23, 25 SächsCoronaSchVO
§ 8 Abs. 1 SächsCoronaSchVO
§ 9 Abs. 3
SächsCoronaSchVO
§ 11 Abs. 2 SächsCoronaSchVO
§ 2b Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 7 SächsCoronaSchVO
§ 4 Abs. 2 Nr. 25 SächsCoronaSchVO
§ 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG
§ 2 Abs. 4 SächsCoronaSchVO
§ 2 Abs. 1 Satz 1
SächsCoronaSchVO
§ 2a Abs. 1
Satz 1 und 2 SächsCoronaSchVO
§ 2b Satz 1, 2 Nr. 4 und 16 SächsCoronaSchVO
§ 2b Satz 2 Nr. 4 SächsCoronaSchVO
§ 4 Abs. 2 Nr. 23
SächsCoronaSchVO
§ 28a Abs. 1
Nr. 10 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 4 ff. IfSG
§ 28a Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 9 Abs. 4 SächsCoronaSchVO
§ 7 Nr. 2
SächsVerfGHG
§ 10 Abs. 1
SächsVerfGHG
§ 10 Abs. 1 SächsVerfGHG
§ 4 Abs. 2 Nr. 6 SächsCoronaSchVO
§ 4 Abs. 2 Nr. 23 SächsCoronaSchVO
§ 8 Abs. 1
SächsCoronaSchVO
§ 4 Abs. 2 Nr. 25
SächsCoronaSchVO
§ 28a Abs. 1 Nr. 10 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 2 IfSG
§ 28a Abs. 4 IfSG
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 28a Abs. 6
IfSG
§ 28a Abs. 7 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG
§ 28 Abs. 1
Satz 1, 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1
IfSG
§ 28a Abs. 6 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 12 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 13 IfSG
§ 28b Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 12, 13
IfSG
§ 2b Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 19
SächsCoronaSchVO
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 28a Abs. 1 bis 3 IfSG
§ 5 Abs. 1 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 3 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 9 und 10 IfSG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 SächsCoronaSchVO
§ 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG
§ 2a Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsCoronaSchVO
§ 28a Abs. 1 Nr. 10
IfSG
§ 2b Satz 1, 2 Nr. 4 und 16
SächsCoronaSchVO
§ 2c Abs. 1 SächsCoronaSchVO
§ 2c Abs. 2 SächsCoronaSchVO
§ 73 Abs. 1a
Nr. 24 IfSG
§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG
§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG
§ 2c Abs. 2 Satz 1 SächsCoronaSchVO
§ 2c Abs. 2 Satz 4
SächsCoronaSchVO
§ 9 Abs. 2 Satz 2 und 3 SächsCoronaSchVO
§ 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4
SächsCoronaSchVO
§ 1 Abs. 1
SächsCoronaSchVO
§ 2 Abs. 1 SächsCoronaSchVO
§ 2 Abs. 1 Satz 3
SächsCoronaSchVO
§ 2 Abs. 1 Satz 4
SächsCoronaSchVO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 SächsCoronaSchVO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 SächsCoronaSchVO
§ 2 Abs. 1, 3 und 4
SächsCoronaSchVO
§ 2 Abs. 1, 3 und 4 SächsCoronaSchVO
§ 2 Abs. 1
SächsCoronaSchVO
§ 2a Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 SächsCoronaSchVO
§ 2a Abs. 1 Satz 1 und 2
SächsCoronaSchVO
§ 2b Satz 1 SächsCoronaSchVO
§ 2b Satz 2 Nr. 4 und 16 SächsCoronaSchVO
§ 2b Satz 1, 2 Nr. 16
SächsCoronaSchVO
§ 2b Satz 1, 2 Nr. 4 und
16 SächsCoronaSchVO
§ 2b Satz 1 und 2 Nr. 4
und 16 SächsCoronaSchVO
§ 2b Satz 1, 2 Nr. 16 SächsCoronaSchVO
§ 2b Satz 2 Nr. 16 SächsCoronaSchVO
§ 2b Satz 1, 2 Nr. 4, 16 SächsCoronaSchVO
§ 1 Abs. 1 SächsCoronaSchVO
§ 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 IfSG
§ 28a Abs. 2 Satz 1 IfSG
§ 9 Abs. 1 und 2 SächsCoronaSchVO
§ 9 Abs. 5 SächsCoronaSchVO
§ 2a Abs. 1 SächsCoronaSchVO
§ 16 Abs. 1 Satz 1 SächsVerfGHG
§ 16 Abs. 4 SächsVerfGHG
§ 2a Abs. 1 Satz 1 und 2 sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c der Verordnung
§ 7 der Verordnung
Art. 22 Abs. 1 SächsVerf
Art. 16 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf
Artikel 2 Abs. 2
Satz 2 Grundgesetz
Artikel 11 Abs. 1 Grundgesetz
Artikel 8 Grundgesetz
Art. 30 Abs. 1
SächsVerf
Art. 18 Abs. 1 SächsVerf
Art. 3
Abs. 1 GG
Art. 75 Abs. 1 Satz 2
SächsVerf
Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 80
Abs. 4 GG
Art. 30 Abs. 2
SächsVerf
Art. 15
SächsVerf
Art. 11 GG
Art. 18 Abs. 2 SächsVerf
Art. 28 Abs. 1 SächsVerf
Art. 31 Abs. 1 SächsVerf
Art. 16 Abs. 1 SächsVerf
Art. 80 Abs. 4 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2
GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 12 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 30 Abs. 1 SächsVerf
Art. 22 SächsVerf
Art. 15 SächsVerf
Art. 23 SächsVerf
Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 SächsVerf
Art. 16 Abs. 1
SächsVerf
Art. 75 Abs. 1 SächsVerf
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 1 Satz 2 SächsVerf
Art. 3 Abs. 3 SächsVerf
Art. 75 Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsVerf
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
Art. 20 Abs. 2
Satz 2 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 76 Abs. 2 SächsVerf
Art. 76 Abs. 2
SächsVerf
Art. 75 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf
Art. 75 Abs. 1 Satz 1
SächsVerf
Art. 103 Abs. 2 GG
Art. 22 Abs. 1
SächsVerf
Art. 16 Abs. 1 Satz 1 SächsVerf
Art. 22 Abs. 3
SächsVerf
Art. 14 Abs. 1 SächsVerf
Art. 9 Abs. 1 und 2 SächsVerf
Art. 14 Abs. 1
SächsVerf
Art. 9 Abs. 1 und 2
SächsVerf
Art. 9 Abs. 1 SächsVerf
Art. 9
Abs. 1 und 2 SächsVerf
Art. 18
Abs. 1 SächsVerf
Art. 19 Abs. 1, 2 SächsVerf
Art. 16 Abs. 1 Satz 2
SächsVerf
Art. 23 Abs. 1 SächsVerf
Art. 23 Abs. 2 SächsVerf
Art. 20 Abs. 1 SächsVerf

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 127, 293
BVerfGE 119,
394
BVerfGE 119, 98
BVerfGE 79, 311
BVerfGE 150, 1
BVerfGE 119, 247
BVerfGE 128, 1
BVerfGE 146, 327
BVerfGE 156, 224
BVerfGE 103, 332
BVerfGE 122,
1
BVerfGE 131, 316
BVerfGE 109, 279
BVerfGE 40, 296
BVerfGE 166, 93
BVerfGE 69, 112
BVerfGE 86, 52
BVerfGE 136, 69
BVerfGE 98, 218
BVerfGE 77, 170
BVerfGE 49, 89
BVerfGE 139, 19
BVerfGE 83, 130
BVerfGE 47, 46
BVerfGE 101, 1
BVerfGE 143, 38
NVwZ 2020, 1786
BVerfGE 106, 1
BVerfGE
113, 167
BVerfGE
150, 1
BVerfGE 80, 1
BVerfGE 58, 257
BVerfGE 159, 223
BVerfGE 25, 1
BVerfGE 138, 64
BVerfGE 58, 300
BVerfGE 155, 238
BVerfGE 143, 246
BVerfGE 57, 107
BVerfGE
159, 223
BVerfGE 126, 112
BVerfGE 110, 226
BVerfGE 18, 407
BVerfGE 161, 299
BVerfGE 159, 355
BVerfGE 133, 168
BVerfGE 133,
168
BVerfGE 113, 348
BVerfGE
108, 52
BVerfGE 151,
98
BVerfGE 80, 81
BVerfGE 136, 382
BVerfGE 99, 216
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BVerfGE 96, 10
BVerfGE 163, 107
BVerfGE 152, 68
BVerfGE 113, 167
BVerfGE 30, 250
BVerfGE 143, 216
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BVerfGE 149, 86
BVerfGE 102, 197
BVerfGE 156, 11
BVerfGE 40, 196
BVerfGE 153, 182
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BVerfGE 121, 69
BVerfGE 121,
69
BVerfGE 141, 186
BVerfGE
159, 355
BVerfGE 159,
355
BVerfGE 105, 252
BVerfGE 132, 179
BVerfGE
126, 400
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BVerfGE 94, 166
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348
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BVerfGE 69, 315
BVerfGE 90, 241
BVerfGE 111, 147
3 CN 6/22
3 CN 1/21
3 C 8/21
2 BvC 46/19
3 CN 1/22
20 NE 21.13
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1 K 410/21
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20 N 20.76
13 ME 166/21
2 B 587/21
1 BvQ 32/03
1 S 1541/20
1 BvR 1003/20
1 BvQ 94/20
1 BvQ 13/01
1 BvQ 12/02