Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-11-15, Aktenzeichen 8 K 5068/15
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2018:1115.8K5068.15.00

Tenor:
Der Beklagte wird verurteilt, den für das Stadtgebiet der Beigeladenen geltenden Luftreinhalteplan – unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten – bis zum 1. April 2019 so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Jahr gemittelten Grenzwertes für Stickstoffdioxid (NO2) in Höhe von 40 μg/m3 im Stadtgebiet der Beigeladenen enthält.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, welche diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist ein deutschlandweit tätiger Umweltverband. Er begehrt die Änderung des durch die Bezirksregierung Düsseldorf erlassenen Luftreinhalteplans „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ vom 15. Oktober 2011 zwecks Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid (NO2) in Höhe von 40 Mikrogramm Stickstoffdioxid pro Kubikmeter Luft (µg/m³) im Stadtgebiet der Beigeladenen.
Aufgrund von Grenzwertüberschreitungen hinsichtlich der Belastung durch Feinstaub (PM10) und Stickstoffdioxid an verkehrlichen Belastungsschwerpunkten im Stadtgebiet der Beigeladenen wurde durch die Bezirksregierung Düsseldorf mit Wirkung zum 4. August 2008 der regionale Luftreinhalteplan Ruhrgebiet – Bereich „Westliches Ruhrgebiet“ in Kraft gesetzt.
Im Jahr 2009 ließ der Beklagte eine Belastungskarte für das Stadtgebiet der Beigeladenen im Hinblick auf die dortige Verteilung der NO2-Belastung erstellen, die im Zuge der nachfolgenden Fortschreibung des Luftreinhalteplans abgedruckt wurde (dort Seite 32, Abb. 2.2.3/2):
Angesichts fortdauernder Überschreitungen der Grenzwerte wurde durch die Bezirksregierung Düsseldorf zum 15. Oktober 2011 der überarbeitete und ergänzte Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West" in Kraft gesetzt; zugleich traten die Regelungen des früheren Luftreinhalteplans aus dem Jahr 2008 außer Kraft mit Ausnahme der Regelung zu den Umweltzonen, die zum 31. Dezember 2011 außer Kraft trat.
Zu Stickstoffdioxid heißt es im Einführungskapitel des vorgenannten Luftreinhalteplans „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ unter Ziff. 1.3.2 (Seiten 14 f.):
„Stickstoffdioxid kann die menschliche Gesundheit nachhaltig schädigen. Als kurzfristige Effekte erhöhter Stickstoffdioxid-Belastungen wurden vor allem Beeinträchtigungen der Atemwege, Wirkungen auf Herz und Kreislauf und erhöhte Sterblichkeitsraten (alle Todesursachen sowie Mortalität aufgrund von Herz-Kreislauf- und Atemwegserkrankungen) festgestellt.
Eine langfristige Belastung gegenüber erhöhten Stickstoffdioxid-Konzentration [sic] in der Außenluft führt zu einer Zunahme der Sterblichkeit (alle Todesursachen, Herz- und Atemwegserkrankungen) sowie insbesondere zu einer Verschlechterung der Lungenfunktion und einer Erhöhung der Häufigkeit von infektionsbedingten Atemwegserkrankungen wie Husten oder Bronchitis.
Ein Ergebnis der unter Kap. 1.3.1 angesprochenen „Feinstaubkohortenstudie Frauen in NRW“ besagt, dass mit einer Zunahme der NO2-Konzentration um 15 µg/m³ das relative Risiko, an Herz-Kreislauf-Erkrankungen zu versterben, um die Hälfte steigt.
Allgemein muss pro Zunahme der NO2-Langzeitbelastung um 10 µg/m³ mit einem Anstieg der Häufigkeit von Bronchitissymptomen oder des Auftretens von Bronchitis um ca. 10 % gerechnet werden.
Besonders betroffen sind vor allem gesundheitlich vorgeschädigte Personen mit Atemwegserkrankungen sowie Kinder und Jugendliche. Aber auch Herz-Kreislauf-Erkrankungen und die Sterblichkeit nehmen in der Bevölkerung mit ansteigender Stickstoffdioxidkonzentration zu.
Auch für Stickstoffdioxid konnte bisher kein Schwellenwert, bei dessen Unterschreitung langfristige Wirkungen auf die menschliche Gesundheit ausgeschlossen werden können, ermittelt werden. Allerdings tragen auch vergleichsweise geringfügige Reduzierungen der Belastung zu einer Verbesserung des Gesundheitsschutzes bei.“
Zur Auswertung der damaligen Untersuchungsergebnisse betreffend die NO2-Jahresmittelwerte im Untersuchungsgebiet heißt es im vorgenannten Luftreinhalteplan aus dem Jahr 2011 sodann unter Ziff. 2.2.5 (Seite 40):
„Das Ergebnis der oben vorgestellten Modellierung zeigt, dass nicht nur einzelne wenige Straßenabschnitte im Ruhrgebiet, sondern ganze Straßennetze aufgrund der Belastung bei der Maßnahmenplanung zu berücksichtigen sind.“
In Kapitel 3 enthält der geltende Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ eine Ursachenanalyse. Unter anderem wird die Emittentengruppe des Verkehrs in Ziff. 3.2.2 (Seiten 47 ff.) betrachtet, die im Stadtgebiet der Beigeladenen neben der Industrie die Hauptquelle für NOx-Emissionen darstellt (siehe dazu die zusammenfassende Darstellung der relevanten Quellen in Ziff. 3.2.8, v. a. Seiten 62 f. und Tab. 3.2.8/1). Im Bereich des Verkehrs verursacht wiederum der Straßenverkehr den Hauptanteil der verkehrsbedingten NOx-Emissionen (zu diesem Fazit siehe Tab. 3.2.2/2 und Seiten 54 f.); die prozentualen Beiträge der einzelnen Verursachergruppen sowie des regionalen Hintergrundniveaus werden in Ziff. 3.3 (Seiten 64 ff.) für einzelne Messpunkte berechnet. Für das Stadtgebiet der Beigeladenen wird in Ziff. 3.3.2 (Seiten 71 f.) zusammenfassend festgehalten, dass die Quellen des Straßenverkehrs (lokaler und urbaner Anteil in Summe) mit bis zu 74 % den höchsten Beitrag an der NOx-Belastung leisten und neben dem regionalen Hintergrund die Industrie den drittgrößten Anteil an der NOx-Gesamtbelastung beiträgt. Während sich der Beitrag des sonstigen Verkehrs (u. a. Offroad-Verkehr, Schienen und Schiffsverkehr) zur NOx-Gesamtbelastung auf 2 bis 9 % belaufe, sei der Beitrag aus dem Hausbrand und Kleinfeuerungen mit einem Anteil von maximal rund 5 % (in der Vogelheimer Straße) zu vernachlässigen.
Zur Aufteilung des Straßenverkehrs auf verschiedene Fahrzeuggruppen heißt es in Ergänzung der tabellarisch gelisteten Ergebnisse (dazu Tab. 3.2.2/1, Seite 48) zusammenfassend (Seite 47 unten):
„Im Teilplangebiet West wird insgesamt eine Jahresfahrleistung von ca. 8.022 Mio. FZkm/a erbracht. Den höchsten Anteil (88,1 %) hat der Pkw-Verkehr. Die schweren Nutzfahrzeuge >3,5 t (LKW, Lastzüge, Sattelzüge und Busse) erbringen zusammen 6,7 % der Jahresfahrleistung. Den Rest bilden die leichten Nutzfahrzeuge und Kräder. Mit 6,2 % Jahresfahrleistung verursachen die schweren Nutzfahrzeuge ohne Busse 42,4 % NOx- und 32,5 % der PM10-Emissionen.“
Kapitel 5 beinhaltet die fortgeschriebenen sowie die neuen Maßnahmen der Luftreinhalteplanung. Hierzu zählen neben der stufenweisen Einführung einer großflächigen „grünen“ Umweltzone (unter Ziff. 5.3.1, Seiten 85 ff.), die mit Wirkung ab dem 1. Juli 2014 schließlich ein Einfahrtverbot in die Umweltzone Ruhrgebiet für Fahrzeuge der Schadstoffgruppen 1 bis 3 (d. h. Fahrzeuge ohne oder mit roter bzw. gelber Plakette) einrichten sollte, im Einzelnen die folgenden 25 regionalen Maßnahmen (unter Ziff. 5.3.2, Seiten 113 ff.; dort jeweils mit näherer Erläuterung):
Bezeichnung
Maßnahme
R.1
Mobilitätsmanagement als Beitrag zur Luftreinhaltung
R.2
VRR-Tickets
R.3
Angebot ÖPNV [Anm.: Öffentlicher Personennahverkehr]-FirmenTicket öffentliche Institutionen
R.4
Angebot ÖPNV-FirmenTicket für Unternehmen
R.5
Optimierung des individuellen Parkraummanagements
R.6
Anreize zur ÖPNV-Nutzung
R.7
Verdichtung des beschilderten Radverkehrsnetzes NRW/ Neubau, Ausbau und Instandhaltung von Radwegen und Bahntrassenradwegen
R.8
Neubeschaffung von Bussen ÖPNV
R.9
Vergabe von Fahrleistungen im ÖPNV und Schülerverkehr
R.10
Lkw-Routenplanung
R.11
Umweltbewusstes Fahren
R.12
Förderung umweltfreundlicher Dienstfahrten und -gänge
R.13
Förderung eines möglichst umweltfreundlichen Mobilitätsverhaltens in den Unternehmen
R.14
Landes- und Regionalplanung
R.15
Bauleitplanung
R.16
Staubmindernde Maßnahmen bei Baustellen
R.17
Emissionsarme Baumaschinen
R.18
Energieversorgung
R.19
Einzelraumfeuerungsanlagen für feste Brennstoffe
R.20
Betrieb von Einzelraumfeuerungsanlagen
R.21
Die Städte nehmen nach Möglichkeit am Zertifizierungsverfahren „European Energy Award“ (EEA) teil.
R.22
Zur Luftreinhalteplanung im Ruhrgebiet wird eine abgestimmte Pressearbeit durchgeführt.
R.23
Konzept zur Identifizierung maßgeblicher bestehender Quellen immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Anlagen (PM10 und NO2)
R.24
Kontrolle der verkehrlichen Maßnahmen
R.25
Umsetzungsüberprüfung der Maßnahmen des Luftreinhalteplans
Desweiteren sieht der Plan auch lokale Maßnahmen für das Stadtgebiet der Beigeladenen vor (unter Ziff. 5.3.3.2, Seiten 133 ff.; dort jeweils mit näherer Erläuterung):
E.1
Überprüfung der Anpassung der Lärmschutzwand zur Hombrucher Straße
E.2
Untersuchung Geschwindigkeitsbeschränkung auf der A40
E.3
Teilsperrung Anschlussstelle Essen-Frillendorf
E.4
Verlegung Anschlussstelle Essen-Frillendorf
E.5
Durchfahrtverbot Gladbecker Straße (B224) für Fahrzeuge mit mehr als 3,5 t zulässigem Gesamtgewicht in Fahrtrichtung Süden
E.6
Entlastung der Umleitungsstrecke Hafenstraße
E.7
Nahverkehrsplan (NVP)
E.8
ÖPNV-Bevorrechtigung/Vorrangschaltung Lichtsignalanlagen
E.9
Umsetzung Radverkehrsnetz
E.10
Umsetzung Radwegekonzept und Handlungsprogramm „Neue Wege zum Wasser“
E.11
Umsetzung Umweltfreundliches Verkehrskonzept
E.12
Vorrangiger Einsatz schadstoffarmer Reinigungs- und Entsorgungsfahrzeuge in stark belasteten Bereichen bzw. Optimierung der Abfalleinsammlung und Straßenreinigung durch Verlegung auf verkehrsarme Zeitpunkte
E.13
Einrichtung Vorrangschaltung auf der B224
E.14
Photovoltaikanlagen auf stadteigenen Gebäuden
E.15
Energieeffizienz im Konzern Stadt Essen
E.16
Energetische Gebäudemodernisierung
E.17
Beteiligung am europäischen Bündnis „Konvent der Bürgermeister/-innen“
E.18
Beteiligung am Projekt ÖKOPROFIT
E.19
Durchführung von Begrünungsmaßnahmen
E.20
Efeubepflanzungen Gladbecker Straße
E.21
Verkehrsüberwachung
E.22
Ausbau des Erdgas-Tankstellennetzes und Erdgasfahrzeuge
Mit dem Ziel einer Einhaltung u. a. des NO2-Grenzwerts erfolgt unter Ziff. 5.5 (Seiten 149 ff.) sodann eine Abwägung der Maßnahmen, die den Straßenverkehr – dort vor allem die schweren Nutzfahrzeuge – in den Blick nimmt. Dabei unterlägen die getroffenen Maßnahmen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und damit folgenden Erwägungen (zum nachstehenden Zitat vgl. Seiten 152 ff.):
„Insbesondere Maßnahmen zur Verkehrsvermeidung, d.h. Maßnahmen, die zur Reduzierung des motorisierten Individualverkehrs (z. B. das Anlegen von Bike&Ride-Plätzen) beitragen, werden als besonders wirkungsvoll eingeschätzt und können nachhaltig die Immissionsbelastung senken. Der Luftreinhalteplan enthält hierzu viele Einzelmaßnahmen. Ein schneller Erfolg kann hier jedoch nicht erwartet werden, da gerade in diesem Fall auch ein breiter gesellschaftlicher Umdenkungsprozess erforderlich ist, der zu Verhaltensänderungen führt. Um diesen Prozess wirksam anzustoßen und zu beschleunigen, sind weit größere Anstrengungen als bisher, insbesondere auch finanzieller Natur, von Nöten […].
[…] Eine wesentliche kurz- bis mittelfristig wirkende Maßnahme ist die Einrichtung einer großflächigen zusammenhängenden Umweltzone. Diese bewirkt eine flächendeckende Reduzierung der verkehrsbedingten Schadstoffemissionen und damit einhergehend eine unmittelbare Verbesserung der Luftqualität. Durch den großflächigen Ansatz der Umweltzone werden kleinräumige Ausweichverkehre nahezu ausgeschlossen. Dadurch wird die Umverteilung der Verkehrs- und Immissionsbelastung verhindert, die ansonsten zu neuen Hot Spots führen kann.
Die ansonsten verfügbaren Mittel, sowohl verkehrlicher als auch anderer Art, werden in diesem Plan bereits weitestgehend ausgeschöpft. […]“
In Kapitel 7 (vgl. Seiten 170 ff. des Luftreinhalteplans „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“) werden Möglichkeiten zur weiteren Verbesserung der Luftqualität aufgelistet, namentlich
- Wegfall der staatlichen Förderung von Dieselkraftstoff (Ziff. 7.1),
- Besteuerung von Dienstwagen – falsche Anreize (Ziff. 7.2),
- Stärkerer Ausbau des ÖPNV einschließlich finanzieller Unterstützung (Ziff. 7.3),
- Finanzieller Spielraum der Kommunen für weitergehende Maßnahmen der Luftreinhaltung – insbesondere Ausbau ÖPNV (Ziff. 7.4),
- Verschärfung der Emissionshöchstmengen-Richtlinie (National Emission Ceilings-Richtlinie, 2001/81/EG) – NEC-Richtlinie (Ziff. 7.5),
- Vorziehen der verbindlichen Einführung der Euro-6-Norm (Ziff. 7.6),
- Verlängerung des Förderprogramms zur Nachrüstung von Fahrzeugen mit Dieselpartikelfiltern (Ziff. 7.7),
- Förderung der Nachrüstung von SCRT-Filtersystemen im Bereich der ÖPNV-Flotten (Ziff. 7.8),
- Ausweitung des Mautsystems für LKW (Ziff. 7.9),
- Reduktion von Schiffsemissionen und Begrenzung der Binnenschiffsemissionen, Regelungen für kleine Feuerungsanlagen (Ziff. 7.10).
Darüber hinaus wurden im Stadtgebiet der Beigeladenen u. a. die folgenden planunabhängigen Maßnahmen ergriffen (vgl. Seiten 4 ff. in Band I der Gerichtsakte, Bl. 112-114):
Bezeichnung (durch das Gericht)
B.1
Projekt „Integrierte Energie- und Klimaschutzkonzepte der Stadt Essen (IEEK)“ mit dem Ziel der Verringerung von CO2-Emissionen bis zum Jahr 2020
B.2
Engagement in zahlreichen Projekten zur Förderung der Elektromobilität (z. B. Pedelecs für Dienstfahrten, öffentliche Ladestationen)
B.3
Einführung des Sozialtickets im VRR-Gebiet
B.4
Ausbau des Fahrradverleihsystems „metropolradruhr“
B.5
Beteiligung am Ausbau des Regionalen Radschnellweges Ruhr
B.6
Teilnahme an den Pilotprojekten „effizient mobil“ und „Mobil.Pro.Fit“
B.7
Neufassung der Dienstanweisung für die Nutzung städtischer Kraftfahrzeuge mit der Vorgabe einer ressourcenschonende Fahrweise
B.8
Elektrofahrzeuge bei zwei Stadttöchtern
B.9
Schulung von 200 städtischen Hausmeistern zum energiesparenden Verhalten
B.10
Thermalbefliegung des Stadtgebietes
B.11
Kostenlose Energie- und Förderberatung für Wohnungs- und Gebäudeeigentümer durch die Klimaagentur Essen
B.12
Umsetzung von Effizienzmaßnahmen im kommunalen Gebäudebestand
B.13
Deckung des Wärmeverbrauchs städtischer Liegenschaften zunehmend durch Holzpellets, Solarthermie, Nahwärme aus Biomasse und Kraft-Wärme-Kopplung
B.14
Strombezug der Stadt zu 100 % aus erneuerbaren Energien
B.15
Strategie Essen.2030: umfassende Maßnahmen und deren Umsetzung in fünf Handlungsfeldern mit breiter Einbindung der gesamten Stadtgesellschaft, um Megatrends der demografischen und klimatischen Veränderungen innerhalb der Metropolregion Ruhr wirksam begegnen zu können (v. a. Optimierung des Einsatzes immer knapper werdender Ressourcen)
Die Messwerte entwickelten sich an den Messpunkten im Stadtgebiet der Beigeladenen in den Jahren 2005 bis 2017 wie folgt:
Im Hinblick auf die prognostisch für das Jahr 2018 zu erwartenden Messwerte im Jahresmittel hat der Beklagte auf Nachfrage des Gerichts Abschätzungen vorgelegt, indem einerseits die Werte aus 2016 und 2020 linear verknüpft und andererseits die gleitenden Zwölfmonatsmittelwerte für die Stationen im Stadtgebiet der Beigeladenen mit Überschreitungen für den Zeitraum vom 1. Juli 2017 bis zum 30. Juni 2018 dargestellt wurden. Dies führt im Ergebnis zu folgender Übersicht:
Messstation
Lineare Abschätzung des Jahresmittelwertes NO2 für das Jahr 2018 in µg/m3
Gleitender 12-Monatsmittelwert für NO2 zwischen 1. Juli 2017 und 30. Juni 2018 in µg/m3
EMAL Alfredstraße 9/11
47
EWER Brückstraße
---*
39
VEAE Gladbecker Straße
41
40
EKRS Krayer Straße 213
43
* (Die Prognose ging noch von einer Umsetzung des Verkehrskonzepts Essen-Werden aus, die jedoch mit Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen [OVG NRW] vom 11. April 2018 – 8 B 1463/17 – im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes untersagt wurde.)
Angesichts der andauernden Grenzwertüberschreitungen im Stadtgebiet der Beigeladenen wandte sich der Kläger mit Schreiben vom 13. August 2015 an die Bezirksregierung Düsseldorf. Er rügte, dass die bislang ergriffenen Maßnahmen zur Verhinderung einer Grenzwertüberschreitung bei Stickstoffdioxid offenkundig nicht ausreichend seien und beantragte, den für das Stadtgebiet der Beigeladenen geltenden Luftreinhalteplan unverzüglich so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des NO2-Grenzwertes im gesamten Stadtgebiet enthalte.
Der Staatssekretär des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (MKULNV NRW) reagierte auf diese Eingabe in seinem auf den 3. September 2015 datierten Antwortschreiben dahingehend, dass die angesprochenen Fälle eine grundsätzliche Problematik bezogen auf die Luftschadstoffbelastung in Nordrhein-Westfalen im Ganzen aufwiesen, zu der ungeachtet der gesonderten Stellungnahmen einzelner Bezirksregierungen Stellung genommen werden solle. Die Überschreitung der NO2-Grenzwerte signalisiere, dass insbesondere an viel befahrenen Straßen der erforderliche Gesundheitsschutz für die Anwohner nicht sichergestellt sei und weitere Minderungsmaßnahmen zu ergreifen seien. Eine wichtige Rolle bei der Erreichung der Immissionswerte spielten die Luftreinhaltepläne. Häufig seien aus Sicht des Umweltschutzes sinnvolle und auch angemessene Maßnahmen denkbar, die jedoch nicht realisiert werden könnten, weil es an dem Einvernehmen der Beteiligten und gleichzeitig einer Rechtsgrundlage für eine zwangsweise Durchsetzung durch die Bezirksregierungen fehle. Hierzu würden zurzeit auf Ebene der Landesregierung die in der Diskussion befindlichen erfolgversprechenden legislativen und sonstigen Maßnahmen geprüft, darunter auch diejenigen des Klägers; insbesondere die legislativen Schritte ließen jedoch kurzfristig keinen Effekt erwarten. Andererseits müsse auch auf Regierungsebene das Erforderliche veranlasst werden, wenn deutlich sei, dass die Handlungsoptionen der Behörden zur Gewährleistung eines angemessenen Gesundheitsschutzes nicht ausreichend seien.
Vom 18. September bis 17. Oktober 2018 hat der Beklagte einen Entwurf der Planergänzung 2018 für das Stadtgebiet der Beigeladenen zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ öffentlich ausgelegt. Darin ist in Kapitel 5.3 (Seiten 51 ff. des Planergänzungsentwurfs) eine nach Maßnahmen-Paketen aufgegliederte Fortschreibung des bisherigen Maßnahmenkatalogs vorgesehen:
Maßnahmen-Paket 1: ÖPNV
E.23 VRR: Umsetzung des S-Bahn Konzeptes im Ruhrgebiet
E.24 VRR: RRX-Vorlaufbetrieb
E.25 VRR: Ausbau des RRX in den Zielzustand zur Stärkung des SPNV im Ruhrgebiet
E.26 VRR: Maßnahmen zum Abbau von Hürden im Bereich des Ticketing
E.27 Ruhrbahn und Stadt Essen: Maßnahmen im Bereich Ticketing (Angebot eines Sozialtickets, KombiTicket für Veranstaltungen, Ticket-Angebote im Rahmen „Modellstadt Essen“)
E.28 Ruhrbahn und Stadt Essen: Ausweitung des Angebotes
E.29 IHK zu Essen: Firmen-Ticket
E.30 HWK Düsseldorf: Firmenticket für die Mitarbeiter der Handwerkskammer
E.31 Stadt Essen und Ruhrbahn: Realisierung der Straßenbahn „Bahnhofstangente“
E.32 Ruhrbahn und Stadt Essen: Verknüpfung des Neubürgermarketings der Stadt Essen mit kostenlosen ÖPNV-Angeboten
E.33 Lückenschluss der Straßenbahnlinie 105
E.34 Ruhrbahn und Stadt Essen: Neubeschaffung von Bussen im ÖPNV
E.35 Stadt Essen: Maßnahmen zur Erneuerung der Fahrgastschiffe der Weißen Flotte Baldeney (Umrüstung der dieselbetriebenen Fahrgastschiffe, Beschaffung eines mit Methanol angetriebenen Fahrgastschiffes)
Maßnahmen-Paket 2: Förderung des Radverkehrs
E.36 Stadt Essen und Straßen NRW: Ausbau der Radverkehr-Infrastruktur (Regionaler Radschnellweg Ruhr [RS1], Radwegtrasse in Nord-Süd-Richtung, Einrichtung von Fahrradstraßen, Weiterentwicklung des Radroutennetzes zur Abstimmung auf RS1 und Radschnellweg Mittleres Ruhrgebiet [RSMR], Ausbau der Planungs- und Baukapazitäten zum Ausbau des Radverkehrsnetzes, Ausbau attraktiver Radabstellanlagen)
E.37 Stadt Essen: Ausbau des Fahrradverleihsystems "metropolrad-ruhr“
E.38 Stadt Essen: Durchführung öffentlichkeitswirksamer Aktionen für den Radverkehr (Fortführung der Projekte „Stadtradeln“ und „Radeln ohne Alter“
E.39 Stadt Essen: Optimierung an LSA für den Radverkehr („Grüne Welle“ für den Alltags-Radverkehr, „Grüner Pfeil“ an Ampeln für rechtsabbiegende Radfahrer)
E.40 Stadt Essen: Zustand der bestehenden Radwege verbessern
E.41 Stadt Essen: Gewährung von Arbeitgeberdarlehen zur Anschaffung eines Fahrrades/Pedelecs
E.42 Stadt Essen: Sichere Kinderwege / Kindgerechte Nahmobilität
Maßnahmen-Paket 3: Verkehrsmanagement
E.43 Stadt Essen: Neues Verkehrskonzept im Stadtteil Essen-Werden
E.44 Stadt Essen: Einsatz von Lastenrädern und Elektrofahrzeugen für Kurier und Paketdienste (KEP)
E.45 Stadt Essen: Umweltsensitive LSA-Steuerung
Maßnahmen-Paket 4: Elektro-Mobilität
E.46 Stadt Essen: Umstellprogramm städtischer Dienstfahrzeuge auf Elektrofahrzeuge
E.47 Stadt Essen: Ausbau der Ladeinfrastruktur
E.48 Stadt Essen: Unterstützung zur Einführung von Elektro-Taxen in Essen
E.49 IHK zu Essen: Förderung der Elektromobilität
E.50 HWK Düsseldorf und KH Essen: Selbsthilfegruppe E-Mobilität im Bereich „Leichte Nutzfahrzeuge“
E.51 KH Essen und HWK Düsseldorf: Förderung der Elektromobilität im Handwerk
Maßnahmen-Paket 5: Intermodale Angebote & Mobilitätsmanagement
E.52 VRR, Ruhrbahn und Stadt Essen: Mobilitätsmanagement
E.53 Ruhrbahn und Stadt Essen: Schaffung von intermodalen Verknüpfungen im ÖPNV
E.54 Stadt Essen: Förderung des CarSharing-Angebotes
E.55 Stadt Essen: Ausbau des Bike & Ride-Angebotes
E.56 KH Essen und HWK Düsseldorf: EnergieEffizienzNetzwerk Essener Innungsbetriebe und Unternehmerfrauen
E.57 Stadt Essen: Absenkung des Anteils des motorisierten Individualverkehrs zugunsten alternativer Verkehrsmittel
E.58 LANUV NRW: Einrichtung eines Pendlerportals
E.59 LANUV NRW: Nutzung von emissionsarmen Antrieben im Fuhrpark des LANUV
Maßnahmen-Paket 6: Informationsmanagement
E.60 Stadt Essen: Beratung privater Haushalte durch den Energiesparservice Essen
E.61 IHK zu Essen: Informationsveranstaltungen
E.62 IHK zu Essen: Artikelreihe Elektromobilität in Kammerzeitschrift MEO
E.63 HWK Düsseldorf und KH Essen: Regelmäßige Mitgliederinformation
E.64 KH Essen und HWK Düsseldorf: Zukunftskongress „Vision:M“
E.65 KH Essen: BAU-TAGE des Essener Handwerks
Maßnahmen-Paket 7: Partnerschaft & Kooperationen
E.66 Stadt Essen, KH Essen, HWK Düsseldorf und IHK zu Essen: Selbstverpflichtungssystem „Partnerschaft für effiziente und umweltgerechte Mobilität“
E.67 Stadt Essen und KH Essen: „Masterplan Klimaschutz im Handwerk“ – Schwerpunkt Mobilität
Im Zuge der Auswertung der „Ursachen für die Grenzüberschreitung“ wird in Kapitel 3 des Entwurfs der Planergänzung 2018 (dort Seite 30) ermittelt, dass die Jahres-Gesamtemissionen für NOx im Stadtgebiet der Beigeladenen ca. 2.469 t/a betragen, wovon 48 % vom Verkehr, 40 % aus Industrieanlagen und 12 % aus Kleinfeuerungsanlagen emittiert werden. Zum Verhältnis der verkehrsbedingten Auswirkungen gegenüber den Emissionen der Industrie und deren jeweiligem Anteil an der gesamten Immissionsbelastung heißt es an gleicher Stelle (a. a. O.):
„Bei der Beurteilung der Emissionen ist zu beachten, dass die meisten industriellen Emissionen über hohe Quellen (Schornsteine) emittiert werden. Diese Emissionen wirken sich, da sie weit getragen werden, auf den regionalen Hintergrund aus. Bei der Betrachtung der Immissionsbelastung in Straßenschluchten sind hingegen niedrige nahe gelegene Quellen relevant.“
In der Emittentengruppe des Verkehrs wird der weitaus größte Teil der NOx-Emissionen (vgl. hierzu a. a. O., Seite 26 bzw. dortige Tab. 3.2.2/2) durch den Straßenverkehr verursacht. Zu diesem verhält sich der Entwurf der Planergänzung 2018 im Besonderen wie folgt (dort Seite 24):
„Im Stadtgebiet Essen wird insgesamt eine Jahresfahrleistung von ca. 2.451 Mio. FZkm/a erbracht. Der höchste Anteil (ca. 90 %) davon besteht aus Pkw-Verkehr, der ca. 67 % der NOx-Emissionen verursacht. Ungefähr 80 % dieser Emissionen entfallen auf Diesel-Pkw. Die Gesamtmenge der NOx-Emissionen des Straßenverkehrs beträgt 1.036,5 t/a.
Die schweren Nutzfahrzeuge >3,5 t (Lkw, Lastzüge, Sattelzüge und Busse) erbringen zusammen ca. 4,5 % der Jahresfahrleistung. Den Rest bilden die leichten Nutzfahrzeuge (4 %) und Kräder. Mit 4 % Jahresfahrleistung verursachen die schweren Nutzfahrzeuge (ohne Busse) ca. 18 % der NOx-Emissionen des Straßenverkehrs.“
Zu den Anteilen der verschiedenen Verursachergruppen sowie des regionalen Hintergrundniveaus an der NOx-Belastung an den einzelnen Messpunkten mit Überschreitungen im Stadtgebiet der Beigeladenen (EFRO = Hausackerstraße, EKRS = Krayer Straße, EMAL = Alfredstraße, VEAE = Gladbecker Straße, EWER = Brückstraße) wird auf die folgende Abbildung Nr. 3.3/1 im Entwurf der Planergänzung 2018 (Seite 35; zu den Abkürzungen siehe die dortige Legende) verwiesen:
In Kapitel 4 setzt sich der Entwurf der Planergänzung 2018 mit der „Voraussichtliche[n] Belastung im Jahr 2020 ohne weitere Maßnahmen“ auseinander. Die zusammenfassende Darstellung der Entwicklung des Emissionsszenarios stellt fest (a. a. O., Seite 37):
„Die NOX-Emissionen des Straßenverkehrs verringern sich im gesamten Stadtgebiet von 1.036,5 t im Jahr 2016 auf 736,0 t im Jahr 2020. Dies entspricht einer Reduktion um ca. 29 %. Dieser prognostizierte Rückgang ist die Folge der fortschreitenden technischen Flottenentwicklung (natürliche Flottenmodernisierung/-erneuerung) nach HBEFA.“
Zu den erwarteten Immissionswerten heißt es sodann (a. a. O., Seite 40):
„Aus den Berechnungen unter Berücksichtigung der Reduktion des städtischen Hintergrundniveaus (also regionales Hintergrundniveau und städtischer Beitrag zum Hintergrundniveau) ergibt sich insgesamt, umgerechnet in NO2, eine Minderung von 2016 auf 2020 von etwa 3 μg/m³.
[…] Ohne Maßnahmen sinkt die zu erwartende NO2-Belastung in den Straßenschluchten bis zum Jahr 2020 um ungefähr 10 bis 15 % als Folge der lokalen Entwicklungen (Modernisierung der Fahrzeugflotte) und durch die Abnahme des regionalen Hintergrundniveaus. Dies entspricht einer Reduktion um 6‑10 μg/m³, je nach betrachtetem Straßenabschnitt im vorliegenden Luftreinhalteplan. Hiermit ist eine Einhaltung des Grenzwertes für den NO2-Jahresmittelwert an den meisten betrachteten Belastungsschwerpunkten zu erwarten. Lediglich an den primär durch städtischen Straßenverkehr belasteten Stellen Alfredstraße und Martin-Luther-Straße kann allein aufgrund der lokalen Entwicklung und durch die Abnahme des regionalen Hintergrundniveaus keine Grenzwerteinhaltung erwartet werden.“
Eine gesonderte Stellung nimmt die Messstation Hausackerstraße ein (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 67):
„Neben der Überschreitung an der Alfredstraße ist in 2020 weiterhin nicht mit einer Grenzwerteinhaltung an der Messstation Essen-Frohnhausen, die maßgeblich durch die BAB 40 beeinflusst wird, zu rechnen. An dieser sind die Möglichkeiten Maßnahmen zu ergreifen durch die geschützte Warenfreiheit nach dem Vertrag über die Arbeitsweise in der Europäischen Union (AEUV) allerdings stark eingeschränkt.
Denkbar ist eine Reduktion der zulässigen Geschwindigkeit auf 80 km/h. Eine weitere Absenkung unter 80 km/h ist vor dem Hintergrund der dann deutlich ansteigenden Emissionen des Schwerlastverkehrs nicht sinnvoll. Allerdings ist durch die vorhandenen Verkehrsbeeinflussungsanlagen (VBA) bereits jetzt eine Deckelung der Geschwindigkeit vorgesehen. Im ersten Halbjahr 2018 wurde an den VBA in Fahrtrichtung Dortmund bzw. Fahrtrichtung Duisburg in den verkehrsreichen Zeiten die maximale Geschwindigkeit nahezu durchgängig auf 60 bzw. 80 km/h festgesetzt.“
In Kapitel 6.2 befasst sich der Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seite 80 f.) mit Abschätzungen zum erwarteten Jahr der Grenzwerteinhaltung. Der Beklagte geht infolge der im Stadtgebiet der Beigeladenen noch umzusetzenden Maßnahmen davon aus, dass durch die Wirkung der Einzelmaßnahmen in Verbindung mit dem Rückgang der Hintergrundbelastung und der Flottenerneuerung eine Einhaltung des Grenzwerts für NO2-Immissionen im Jahresmittel bis ins Jahr 2020 an fast allen Problempunkten zu prognostizieren ist (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 81, dort nachstehende Tab. 6.2/4):
Erläuternd wird im Planergänzungsentwurf 2018 (dort Seite 80) festgestellt:
„Bei Umsetzung von lokal wirkenden emissionsmindernden Maßnahmen wäre auch eine frühere Grenzwerteinhaltung möglich.
Für die Alfredstraße und die Martin-Luther-Straße ist ohne zusätzliche Maßnahmen bis zum Jahr 2020 keine Einhaltung der Grenzwerte zu erwarten. […] An der Martin-Luther-Straße wird durch den vorgesehenen Austausch der Busflotte im ÖPNV der Grenzwert im Jahr 2020 bereits eingehalten. An der Alfredstraße reicht dies aber nicht zu einer Grenzwerteinhaltung, da an dieser kein lokaler Busverkehr vorhanden ist.“
Im Hinblick auf die Alfredstraße sind nach den weiteren Ausführungen im Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Tab. 6.3/1, Seite 82) weitere Maßnahmen erforderlich, um dort ebenfalls eine Grenzwerteinhaltung im Jahr 2020 zu erzielen. Im Zuge des sog. Maßnahmenbündels B sollen hierzu neben einer 100 %-igen Umsetzung der Software-Updates und Rückkaufprämien der Vorlaufbetrieb für den Rhein-Ruhr-Express (RRX), das S-Bahn Konzept im Ruhrgebiet, die Ausweitung des Angebots im ÖPNV sowie die Maßnahmen des Masterplans Verkehr beitragen.
In Kapitel 7 des Entwurfs der Planergänzung 2018 setzt sich der Beklagte u. a. auch mit der Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten auf der Alfredstraße auseinander (hierzu Seite 87 ff.). Auszugsweise heißt es zu streckenbezogenen Fahrverboten:
„Die vollständige Sperrung von Streckenabschnitten im Bereich der Alfredstraße für Dieselfahrzeuge gleichgültig welcher Kategorie ist mangels Eignung unverhältnismäßig.
[…] Die Alfredstraße ist als Teil der Bundesstraße 224 zentrale Zubringerstraße in die Innenstadt und nimmt zeitgleich einen hohen Anteil der zentralen auf der Nord-Süd-Achse verlaufenden Durchgangsverkehre zwischen den Essener Stadtteilen und den umgebenden Autobahnen auf. Dies führt zu hohen Schadstoffemissionen auf der Alfredstraße. […]
Die Alfredstraße wurde als Bundesstraße (B 224) gezielt ausgebaut, um eine hohe Verkehrslast zu ermöglichen und zu bündeln. Die Bündelung großer Verkehrsströme ermöglicht im umliegenden Straßennetz deutlich reduzierte Verkehrsstärken. […] Ein Fahrverbot würde zu erheblichen Verkehrsverlagerungen u.a. des Wirtschafts- und Güterverkehrs führen. Im Umfeld sind jedoch keine vergleichbaren Straßen vorhanden, die den Wirtschafts- und Güterverkehr entsprechend ungefährlich und verträglich abwickeln können. […]
Aufgrund der bereits heute hohen Belastung des gesamten Verkehrsnetzes wird es an vielen Stellen zu zusätzlichen Überlastungen kommen. Staus und Stop-and-Go-Verkehre werden im gesamten südlichen Stadtgebiet zunehmen. Durch die Sperrung der kürzesten Verbindung wird der Verkehrsaufwand in Personenkilometer je Tag durch die Umwegfahrten insgesamt zunehmen. In der Summe muss von rund 148.000 zusätzlichen am Tag gefahrenen Kilometern ausgegangen werden. Gleichzeitig sinkt die Durchschnittsgeschwindigkeit aufgrund der erhöhten Stauwahrscheinlichkeit auf den Ausweichstrecken. Die Schadstoffemissionen im Stop-and-Go-Verkehr sind deutlich höher als bei fließendem Verkehr. Ebenso ist es plausibel, die Zunahme der Lärmemissionen an den betroffenen Straßenabschnitten anzunehmen.“
Sodann setzt sich der Beklagte auch mit der „Einführung einer Umweltzone im Bereich um die Alfredstraße für Dieselfahrzeuge mit Schadstoffnorm unterhalb von Euro 6/VI und Benzinfahrzeuge unterhalb von Euro 3“ auseinander:
„Insgesamt waren zum 31. Dezember 2016 ca. 583.000 Personen in Essen gemeldet und ca. 285.000 Pkw zugelassen (Stand 1. Januar 2018). Zudem sind Pendler aus den umliegenden Kommunen betroffen. Nach Schätzungen sind dies werktäglich rund 152.000 Personen, die in die Stadt Essen einpendeln. Pendler in NRW nutzen zu ca. 70 % das Auto als Fortbewegungsmittel. Dies sind weitere rund 106.000 Fahrzeuge, die je nach Ziel im Essener Stadtgebiet von einem solchen Verbot betroffen sein könnten.
Aus den Zulassungszahlen des Kraftfahrtbundesamtes (Stand 1. Januar 2018) für die Stadt Essen in Kombination mit jeweiliger Schadstoffklasse des zugelassenen Wagens lässt sich feststellen, dass von den ca. 285.000 Pkw momentan 52.000 Diesel den Schadstoffnormen Euro 1‑5 zuzuordnen sind. Bei den aus auswärtigen Kommunen einpendelnden Bürgern ist von einem höheren Anteil an Dieselfahrzeugen auszugehen, da die Pendelstrecken hier üblicherweise größer und Dieselfahrzeuge auf langen Strecken wirtschaftlicher zu betreiben sind. […] Setzt man die gleiche Verteilung für die Fahrzeuge an, die aus umliegenden Kommunen nach Essen einfahren, so ist von weiteren ungefähr 20.000 betroffenen Fahrzeugen auszugehen. Hinzu kommen weiterhin rund 16.000 leichte Nutzfahrzeuge, Lkw und Lastzüge, die überwiegend per Dieselmotor angetrieben werden und in großen Teilen nicht der Schadstoffnorm Euro VI zuzuordnen sind.
[…] Sollten die durch die Umweltzone im Kernstadtbereich nicht mehr nutzbaren Fahrzeuge nicht durch Benzin-Pkw der Schadstoffklassen Euro 3 und neuer bzw. Diesel-Pkw der Schadstoffklasse Euro 6 ersetzt werden, so müssten die zuvor mit dem MIV [Anm.: motorisierten Individualverkehr] durchgeführten Fahrten durch den ÖPNV aufgefangen werden. Insbesondere würden sich diese Umsteiger während der Hauptverkehrszeiten bemerkbar machen. Ein solches Szenario ist unter den heute bereits teilweise angespannten Verhältnissen im ÖPNV schwer vorstellbar.
[…] Zunächst ist einmal festzustellen, dass der Grenzwert bis zum Prognosejahr 2020 für alle detaillierter betrachteten Belastungsschwerpunkte mit Ausnahme der Alfredstraße eingehalten wird (eine Sonderstellung nimmt die Messstation EFRO ein, vgl. Kap. 5.3.2). […] Im Rahmen der Abwägung zur Verhältnismäßigkeit ist daher insgesamt davon auszugehen, dass auch bei unvollständiger Umsetzung der Maßnahmen aus dem Diesel-Gipfel der Grenzwert in 2020 in der Alfredstraße ebenfalls nahezu eingehalten wird.
Angesichts dieser sehr geringen Überschreitung und der massiven Auswirkungen eines Verbots auf viele Bevölkerungsgruppen und stark eingreifenden Beschränkungen für die Allgemeinheit ist auch die Fallvariante eines zonalen Dieselfahrverbotes nicht angemessen und mithin unverhältnismäßig. […]
Bezogen auf die Situation in Essen ist also zu berücksichtigen, dass nach aktueller Datenlage auch ohne die Einführung einer Fahrverbotszone der Grenzwert […] an fünf der sechs erkannten Belastungsschwerpunkte spätestens im Jahr 2020 sicher eingehalten wird (vgl. Tab. 6.2/2) und dies auch im Falle einer vollständigen Umsetzung der Maßnahmen aus dem Diesel-Gipfel inkl. der geplanten Maßnahmen im ÖPNV für die Alfredstraße gilt (vgl. Tab. 6.3/1, Maßnahmenpaket B). Selbst bei einer bezogen auf die Umsetzung aus dem Diesel-Gipfel pessimistischen Betrachtung ergäbe sich als benötigte Minderungswirkung aus einem Verkehrsverbot an der Alfredstraße („Blaue Umweltzone“) bezogen auf den Grenzwert von 40 μg/m³ im Jahr 2020 absolut lediglich ein Wert von 3 μg/m³ (Umsetzungsquote Software-Updates 50 %) und damit relativ lediglich um ca. 7 %. Auch bei der Bewertung der früheren Grenzwerteinhaltung von höchstens bis zu zwei Jahren an der Alfredstraße ist zu berücksichtigen, dass dieser relative Abstand zur Situation mit Fahrverboten aufgrund der permanent fortschreitenden Flottenerneuerung kontinuierlich abnimmt, so dass im Zeitverlauf noch geringere relative Minderungen resultieren. In der Gesamtabwägung werden diese Vorteile als nicht so gewichtig eingestuft, dass sie vor dem Hintergrund der aufgezeigten vielfältigen resultierenden Einschränkungen im vorliegenden Fall und der bestehenden Chance einer Grenzwerteinhaltung in 2020 noch als angemessen anzusehen wären.
[…] Auch eine isolierte Einführung eines Fahrverbots für Diesel-Fahrzeuge der Abgasnorm Euro 4 wird nicht als verhältnismäßig angesehen. Insofern ist wesentlich zu berücksichtigen, dass nach HBEFA diese Fahrzeuge im Realbetrieb ein besseres Emissionsverhalten aufweisen als solche der Abgasnorm Euro 5 […].“
Der Beklagte hat im Termin zur mündlichen Verhandlung erklärt, dass der fortgeschriebene Luftreinhalteplan betreffend das Stadtgebiet der Beigeladenen zum 2. Januar 2019 in Kraft treten soll.
Der Kläger hat am 18. November 2015 Klage zum Verwaltungsgericht Düsseldorf erhoben. Dieses hat sich mit Beschluss vom 24. November 2015 für örtlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das erkennende Gericht verwiesen.
Zur Begründung seiner Klage führt der Kläger aus:
Spätestens seit dem 1. Januar 2010 habe nach der Luftqualitätsrichtlinie der verpflichtende Grenzwert von 40 µg/m³ für Stickstoffdioxid im Jahresmittel eingehalten werden müssen. Gleichwohl werde dieser Grenzwert im Stadtgebiet der Beigeladenen seit Jahren – sowohl an den Messpunkten als voraussichtlich auch darüber hinaus in Straßenabschnitten verteilt über die gesamten Stadtgebiete – überschritten. Die Überschreitungen seien ein Indiz dafür, dass die im Luftreinhalteplan 2011 bisher enthaltenen Maßnahmen nicht geeignet seien, die Grenzwertüberschreitung bezüglich des Schadstoffs Stickstoffdioxid so kurz wie möglich zu halten. Hierfür müsse die gesamte Planung ein kohärentes Gesamtkonzept erkennen lassen, das auf die schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung ziele. Dies setze eine umfassende Abschätzung des Wirkungspotenzials einzelner Maßnahmen und eine hierauf basierende Immissionsprognose voraus, wann der Grenzwert prognostisch eingehalten werde. Diesen Maßstäben würde der bestehende Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ schon deshalb nicht gerecht, weil dieser selbst nicht prognostiziere, bis wann an allen Messstellen der NO2-Grenzwert eingehalten werden könne. Entsprechend den Forderungen der EU-Kommission sei eine anhaltende Überschreitung der verbindlichen Immissionsgrenzwerte bis 2020 oder danach, wie sie der Beklagte anstrebe, nicht mit dem Ziel einer schnellstmöglichen Grenzwerteinhaltung vereinbar. Der Beklagte habe die zur Verfügung stehenden Möglichkeiten bei weitem noch nicht ausgeschöpft.
Eine spürbare Senkung der Stickoxidbelastung erfordere eine deutliche Reduktion der Verkehrsmengen insbesondere von Dieselfahrzeugen. Neben der Beschränkung des LKW-Durchfahrtverkehrs seien vor allem allgemeine Fahrverbote in Betracht zu ziehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) und 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) – seien Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge rechtlich zulässig, ohne dass es einer vorherigen Änderung des Bundes- oder Landesrechts bedürfe. Die Verlagerung von Verkehr (sog. Ausweichverkehr) sei hierbei nicht von vornherein unzulässig. Sofern es hierdurch an anderer Stelle zu Grenzwertüberschreitungen komme, sei diesen mit Verkehrsbeschränkungen auf den betroffenen Straßenzügen zu begegnen. Sollten als Folge dessen faktisch immer mehr Straßen zu beschränken sein, so sei ein zonales Verkehrsverbot umzusetzen. Die im Stadtgebiet der Beigeladenen bestehende „grüne Umweltzone“ sei hingegen zur Verminderung der NO2-Immissionen unzureichend, da eine nennenswerte NOx-Minderung bei Dieselfahrzeugen erst mit Euro 6/VI verbunden sei, grüne Plaketten jedoch bereits an Dieselfahrzeuge mit Abgasstandard Euro 4/IV vergeben würden. Die auf europäischer und nationaler Ebene bestehenden Regulierungs- und Umsetzungsdefizite im Bereich von Abgasnormen oder bei der Privilegierung von Dieselfahrzeugen minderten nicht die Verpflichtung des Beklagten zum Aufstellen wirksamer Luftreinhaltepläne.
Die Aufnahme von Diesel-Fahrverboten in den fortgeschriebenen Luftreinhalteplan verstoße auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Eine der schnellstmöglichen Grenzwerteinhaltung dienende Maßnahme könne nicht unter Hinweis auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (z. B. wegen zu hoher Kosten) ausgeschlossen werden; allenfalls könne bei der Realisierung ein Vorgehen durch stufenweise Verschärfung unter Gewährung von Übergangsfristen gerechtfertigt sein. Gleichwohl sei ein schrittweises Vorgehen im Sinne einer Annäherung an die Grenzwerte „in Tippelschritten“ nicht ausreichend, solange wirksamere Maßnahmen nicht geprüft würden. Der Verzicht auf eine wirksame Maßnahme setze zwangsläufig das gleichzeitige Ergreifen einer vergleichbar wirksamen Alternativmaßnahme voraus, wenn die Luftqualitätsziele sonst nicht erreicht würden. Schützenswerte Belange könnten bei der konkreten Ausgestaltung von Fahrverboten durch Übergangsfristen oder Ausnahmevorschriften berücksichtigt werden.
Entgegen der Auffassung des Beklagten werde es bei derart hohen Grenzwertüberschreitungen wie vorliegend nicht genügen, auf freiwillige Placebo-Lösungen wie Software-Updates oder wenige andere Maßnahmen zu setzen, um den Grenzwert spätestens im Jahr 2019 einzuhalten. Ungeachtet dessen ergebe sich die Motivation für sog. Hardware-Nachrüstungen erst durch die Einführung von Fahrverboten. Im Übrigen gehe der Beklagte auch von falschen Annahmen aus und entsprächen die den Prognosen im Planentwurf 2018 zugrunde gelegten Annahmen zur allgemeinen Flottenmodernisierung sowie zur Wirkung von Software-Updates und Rückkaufprämien weder der Realität noch lägen sie auf der sicheren Seite. Eine signifikante Senkung der Immissionsbelastung habe es im Jahr 2018 nicht gegeben. Nicht zuletzt, weil weiterhin Dieselfahrzeuge mit Abschalteinrichtungen akzeptiert würden, lägen die Realemissionen selbst bei Euro 6-Fahrzeugen immer noch deutlich über dem zulässigen Grenzwert. Darüber hinaus habe der Beklagte neben orientierenden Messungen durch Messcontainer oder Passivsammler mathematische Ausbreitungsrechnungen durchzuführen, welche Auskunft über die Verbreitung der Luftschadstoffe auch in anderen Straßen im Stadtgebiet geben könnten. Dies sei vorliegend durch den Plangeber nicht geschehen und eine aktuelle Belastungskarte bzw. Ausbreitungsrechnung für das gesamte Stadtgebiet der Beigeladenen sei nicht vorgelegt worden.
Der Kläger hatte zunächst beantragt, den Beklagten zu verurteilen, den für das Stadtgebiet der Beigeladenen geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwertes für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet der Beigeladenen enthält. Diesen Antrag hat der Kläger im Anschluss an die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Februar 2018 (s. o.) in zeitlicher wie auch inhaltlicher Hinsicht konkretisiert.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, den für das Stadtgebiet der Beigeladenen geltenden Luftreinhalteplan – unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten – bis zum 1. April 2019 so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwertes für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet der Beigeladenen enthält,
hilfsweise,
den Beklagten zu verurteilen, den für das Stadtgebiet der Beigeladenen geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwertes für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet der Beigeladenen enthält.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er widerspricht zunächst einer nach seiner Auffassung nicht sachdienlichen Änderung der Klageanträge. Der nunmehr angekündigte Hauptantrag sei unzulässig, weil ein Anspruch auf Aufnahme konkreter Einzelmaßnahmen in den Luftreinhalteplan nicht geltend gemacht werden könne. Bei der Auswahl der Maßnahmen verfüge die Behörde vielmehr über einen planerischen Gestaltungsspielraum.
Im Übrigen sei die Klage jedenfalls unbegründet. Der Beklagte arbeite aktuell – unter Berücksichtigung des Prüfungsprogramms des Bundesverwaltungsgerichts von Februar 2018 – an einer Teilfortschreibung des Luftreinhalteplans 2011 sowie an der Umsetzung weiterer Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der NO2-Grenzwerte. Gemessen an den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts in zeitlicher Hinsicht stehe eine Luftreinhalteplanung, bei der mit einer Einhaltung der Grenzwerte bis zum Jahr 2020 zu rechnen sei, nicht im Widerspruch zu den unionsrechtlichen Vorgaben. Außerdem bedeute die vom Bundesverwaltungsgericht geforderte umfassende Verhältnismäßigkeitsprüfung, dass bei der Aufstellung des Luftreinhalteplans zunächst alle zur Verfügung stehenden Maßnahmen mit Ausnahme von Fahrverboten zu berücksichtigen und in ihrer Wirksamkeit zu bewerten seien, bevor Fahrverbote in Erwägung gezogen werden könnten. Der Gestaltungsspielraum sei hierbei durch die Zuständigkeitsverteilung auf mehrere Behörden beschränkt. Zum einen setzten weitergehende Maßnahmen (z. B. Anhebung der Steuersätze für Dieselfahrzeuge) vielfach die Schaffung von entsprechendem Bundes- oder Europarecht voraus, zum anderen gebe der Luftreinhalteplan der planaufstellenden Behörde als interner Plan keine zusätzlichen Zuständigkeiten zur Umsetzung von Maßnahmen. Habe die planaufstellende Behörde alle realistisch zur Verfügung stehenden Maßnahmen ausgeschöpft und fehle es an der rechtlichen oder tatsächlichen Möglichkeit für weitergehende Maßnahmen, sei ihr die Erreichung der Grenzwerte unmöglich.
Zusammengefasst liege dem Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ ein kohärentes Gesamtkonzept zu Grunde, das auf (Emissions-) Messungen und Kartierungen sowie Ursachenanalysen zur Luftbelastungssituation vor Ort basiere. Die Wahrscheinlichkeit der Zielerreichung nach mehreren Jahren lasse sich jedoch nur durch empirisches Herantasten und Messen fassen. Von einer passiven Inkaufnahme der NO2-Grenzwertüberschreitungen könne jedenfalls keine Rede sein. Insgesamt werde eine landesweite Stickstoffdioxid-Minderungsstrategie verfolgt, die die Absenkung der landesweiten NO2-Hintergrundbelastung zum Ziel habe. Dies benötige allerdings einen angemessenen Zeitrahmen, um messbare Ergebnisse zu erzielen. Die großflächige zusammenhängende Umweltzone für das Ruhrgebiet bewirke als wesentliche kurz- bis mittelfristig wirkende Maßnahme eine flächendeckende Reduzierung der verkehrsbedingten Schadstoffimmissionen unter gleichzeitiger Vermeidung kleinräumiger Ausweichverkehre.
Auch im Rahmen der aktuell laufenden Teilfortschreibung des Luftreinhalteplans für das Stadtgebiet der Beigeladenen seien vielfältige weitere kommunale Maßnahmen vorgesehen. Gleiches gelte für den „Masterplan Verkehr Essen 2018“ der Beigeladenen. Prognostisch sei nach diesen Planungen bei einer Fortführung der bestehenden „Grünen Umweltzone“ und dem Fortschreiten der Flottenmodernisierung mit einer Grenzwerteinhaltung auf den betrachteten Straßenabschnitten zwischen 2017 und 2023 auszugehen. Im Prognosejahr 2020 könne lediglich an den primär durch städtischen Straßenverkehr belasteten Stellen Alfredstraße und Martin-Luther-Straße sowie zudem an der überwiegend durch die Bundesautobahn 40 belasteten Messstation Hausackerstraße der Grenzwert nicht allein aufgrund der erwarteten Entwicklung und durch die Abnahme des regionalen Hintergrundniveaus eingehalten werden. Hierfür sei eine Vielzahl neuer Maßnahmen angestoßen worden, die im Ergebnis im Rahmen des Möglichen zur Grenzwerteinhaltung im Jahr 2020 führten. Ergänzend zu den vorhandenen Messstellen habe das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV NRW) Modellrechnungen an den verkehrlichen Belastungsschwerpunkten (Hotspots) durchgeführt. Aktuelle Karten zur Darstellung der NO2-Belastung könnten allerdings nicht vorgelegt werden.
Da der Schutz der menschlichen Gesundheit in Art. 2 Abs. 2 GG einem einfachen Gesetzesvorbehalt unterliege, sei er einer Abwägung zugänglich. Deshalb habe die Planung unter Berücksichtigung der verschiedenen betroffenen öffentlichen Interessen, darunter insbesondere Aspekten der Finanzierbarkeit der einzelnen Maßnahmen und verkehrsrechtlichen Interessen, sowie der privaten Interessen (Eigentumsgarantie, Berufsfreiheit, Freizügigkeit und allgemeine Handlungsfreiheit) zu erfolgen. Unter Beachtung dieser Vorgaben habe sich die planaufstellende Behörde im vorliegenden Fall am Verursacherprinzip orientiert und demgemäß in dem zulässigen Maße den lokalen und urbanen Straßenverkehr in Anspruch genommen, der hauptsächlich zu den Überschreitungen des NO2-Grenzwertes beitrage. Dass diese Maßnahmen wirkten, lasse sich an der zwischenzeitlichen Einhaltung der Grenzwerte für Feinstaub (PM10) erkennen; bei Überschreitungen des Grenzwertes für NO2 bedürfe es hingegen generell eines längeren Zeitraums, um zu einem Absinken der Werte zu gelangen.
Demgegenüber seien sowohl streckenbezogene als auch zonale Dieselfahrverbote unverhältnismäßig. Dies gelte nicht nur infolge der nur geringfügigen Überschreitungen im Prognosejahr 2020, sondern auch vor dem Hintergrund, dass der zu erwartende Ausweichverkehr zu regelmäßigen Beeinträchtigungen im Verkehrsfluss und damit zu erheblich erhöhten Immissionen an anderen Stellen bzw. Verkehrsverlagerungen auf Straßen führen würde, die nicht über dieselben Qualitätsstandards verfügten wie die ausgebauten Hauptverkehrslinien. Zu bedenken sei auch die über das eigentliche Stadtzentrum hinausgehende Größe der Umweltzone im Stadtgebiet der Beigeladenen; wollte man das Verkehrsverbot auf kleinere Bereiche beschränken, so müssten diese zunächst festgelegt und zusätzlich ausgeschildert werden. Ein Verkehrsverbot für Dieselkraftfahrzeuge, die ca. den Faktor 10 – im Stadtverkehr bis zu Faktor 20 – mehr emittierten als benzinbetriebene Fahrzeuge, müsste durch Übergangsregelungen und Ausnahmemöglichkeiten abgefedert werden, um verhältnismäßig zu sein. Zudem bedürfe es zunächst einer Frist, in der sich die Betroffenen auf ein entsprechendes Fahrverbot einstellen könnten. In diesem Zeitraum müssten Ausweichverkehre geplant und organisiert werden, Schilder für die Abgrenzung einer Fahrverbotszone bestellt, geliefert und montiert werden und müsste die Möglichkeit bestehen, Ausnahmeanträge zu stellen und zu bescheiden.
Die Beigeladene hat weder einen Antrag gestellt noch eine inhaltliche Stellungnahme abgegeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge (Beiakten Hefte 1 bis 25) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die erstinstanzliche sachliche Zuständigkeit zur Entscheidung des Rechtsstreits liegt beim erkennenden Gericht. Eine von der grundsätzlichen sachlichen Eingangszuständigkeit des Verwaltungsgerichts gemäß § 45 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) abweichende, erstinstanzliche sachliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen ergibt sich vorliegend insbesondere nicht aus § 7 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchst. a) und Satz 2 des Gesetzes über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz; nachfolgend: UmwRG) in der aktuell gültigen Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes vom 23. August 2017 (BGBl. I, Seite 3290). Einer damit einhergehenden gesetzlichen Änderung der Zuständigkeit während des anhängigen Klageverfahrens steht vorliegend der aus § 83 Satz 1 VwGO i. V. m. § 17 Abs. 1 Satz 1 GVG folgende Grundsatz entgegen, dass die (sachliche) Zuständigkeit des Gerichts durch eine nach Rechtshängigkeit eintretende Veränderung der sie begründenden Umstände nicht berührt wird (Grundsatz der „perpetuatio fori“). Um von diesem prozessualen Grundsatz abzuweichen, hätte es einer ausdrücklichen gesetzgeberischen Normierung bedurft.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. März 1955 – I A 2.55 –, BVerwGE 2, 43 = juris Rn. 12; VG Mainz, Urteil vom 24. Oktober 2018 – 3 K 988/16.MZ –, juris Rn. 17.
Von dieser Möglichkeit hat der Gesetzgeber keinen Gebrauch gemacht. Die erstinstanzliche sachliche Zuständigkeit des erkennenden Verwaltungsgerichts entsprach der Rechtslage (§ 45 VwGO) im Zeitpunkt der Klagerhebung am 18. November 2015, die bis einschließlich zum 1. Juni 2017 fortgalt. Demgegenüber wurden § 7 Abs. 2 Satz 1 und § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG erstmals durch das Gesetz zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 (BGBl. I, Seite 1298) mit Wirkung zum 2. Juni 2017 (vgl. Art. 18 des Änderungsgesetzes) in Kraft gesetzt, ohne dass die Übergangsvorschrift in § 8 Abs. 2 UmwRG erkennbar die gesetzliche Änderung einer zuvor begründeten Gerichtszuständigkeit normiert. Auch wenn die begehrte Fortschreibung eines Luftreinhalteplans als eine Entscheidung über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG zu verstehen sein sollte (vgl. hierzu § 2 Abs. 7, § 35 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. Nr. 2.2. in Anlage 5 und Anlage 1 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPG]), ergeben sich weder aus dem Wortlaut des für Pläne allein einschlägigen § 8 Abs. 2 Nr. 2, 2. Alt. UmwRG noch aus der Historie der Gesetzesänderung,
siehe u. a. die Begründung der Überleitungsregelung im Regierungsentwurf (BT-Drs. 18/9526, Seite 46) sowie ferner die Beschlussempfehlung und den Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit vom 26. April 2017 (BT-Drs. 18/12146, Seite 16),
Anhaltspunkte, dass der Gesetzgeber hier eine Ausnahme von dem Grundsatz der „perpetuatio fori“ für am Stichtag (2. Juni 2017) noch anhängige Altverfahren schaffen wollte.
Im Ergebnis ebenfalls VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 26.
Die novellierte Fassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes findet schließlich auch nicht deshalb Anwendung, weil es nach ihrem Inkrafttreten am 2. Juni 2017 zu einer Änderung des Streitgegenstands gekommen wäre.
Zur Möglichkeit eines Zuständigkeitswechsels bei Streitgegenstandsänderung siehe etwa BFH, Beschluss vom 29. Juni 2015 – III S 12/15 –, juris Rn. 29 f. m. w. N., sowie Lückemann in: Zöller, Zivilprozessordnung, Kommentar, 32. Aufl. 2018, § 17 GVG Rn. 6.
Entgegen der Auffassung des Beklagten fehlt es vorliegend an einer Klageänderung im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO, die ohne die – hier verweigerte – Einwilligung des Beklagten nur unter der Voraussetzung der Sachdienlichkeit zulässig wäre. Die vorliegende Klage war sowohl nach der gewählten Formulierung des zunächst angekündigten Klageantrags, den der Kläger nun als Hilfsantrag weiterverfolgt, als auch nach dem weiteren Vortrag zur Sache von Anfang an – und ist es auch jetzt noch – auf die Verpflichtung des Beklagten zu einer Änderung des derzeit bestehenden Luftreinhalteplans für das Stadtgebiet der Beigeladenen gerichtet. Auf diesem Wege wollte und will der Kläger einem nach seiner Ansicht rechtswidrigen Unterlassen des Beklagten entgegenwirken. Dies soll seiner Vorstellung nach durch eine gerichtliche Verpflichtung des Beklagten zu weitergehenden Maßnahmen erfolgen, die die schnellstmögliche Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwertes für Stickstoffdioxid im Stadtgebiet der Beigeladenen zum Ziel haben. Dass der Kläger die aus seiner Sicht gebotenen Maßnahmen im Nachhinein – erstmals mit Schriftsatz vom 23. April 2018 (vgl. Band III der Gerichtsakte, Bl. 317) – durch sprachliche Ergänzung des ursprünglichen Antrags unter Formulierung eines im Wortlaut abweichenden Hauptantrags konkretisiert hat, führt nicht zu einer Änderung des Streitgegenstandes. Denn die nun konkret verlangten Maßnahmen waren zum einen bereits im ursprünglichen, deutlich weiter reichenden Antrag als Minus enthalten. Zum anderen hat der Kläger auch den jetzigen Hauptantrag dahingehend offen formuliert, die Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten zu beachten, ohne eine ausschließlich hierauf beschränkte Verpflichtung durch das Gericht anstelle der schon ursprünglich begehrten Fortschreibung des Luftreinhalteplans zu verlangen. Darüber hinaus hat er lediglich einen Zeitpunkt für die Fortschreibung in seinen Antrag aufgenommen, was den Klagegrund für sich genommen nicht ändert.
Im Ergebnis übereinstimmend ebenfalls schon VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 30 f.
Die Klage hat Erfolg, da sie zulässig und begründet ist.
Sie ist als allgemeine Leistungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Trotz der fehlenden Anwendbarkeit des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes in der bis zum 1. Juni 2017 geltenden Fassung und ungeachtet der offenen Frage, ob das Gesetz in der seitdem geänderten Fassung – über die Zuständigkeitsproblematik (s. o.) hinausgehend – auf bereits anhängige Klagen betreffend die Fortschreibung von Luftreinhalteplänen über § 8 Abs. 2 Nr. 2, 2. Alt. UmwRG Anwendung findet, fehlt es dem Kläger, bei dem es sich um einen im Sinne von § 3 UmwRG anerkannten Umweltschutzverband handelt, jedenfalls nicht an der nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21.12 –, BVerwGE 147, 312 = juris Rn. 18 und 38 ff.
Die Klage ist begründet. Der Kläger hat gegen den Beklagten einen Anspruch auf Änderung des streitbefangenen Luftreinhalteplans „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ für das Stadtgebiet der Beigeladenen bis zum 1. April 2019 dahingehend, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet der Beigeladenen enthält und hierbei die Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten beachtet.
Seiner Entscheidung legt das Gericht die im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltende Sach- und Rechtslage zu Grunde. Damit waren bei der Rechtsfindung weder die vom Bundeskabinett am Tag der mündlichen Verhandlung beschlossene Absichtserklärung,
abrufbar auf der Homepage der Bundesregierung, https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/bundes‌immissionsschutzgesetz-angepasst-1550292,
noch der diesbezügliche Gesetzentwurf der Bundesregierung (BR-Drs. 575/18) zur 13. Änderung des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG) zu berücksichtigen. Dieser sieht in Art. 1 die Einfügung eines Absatzes 4a) in § 47 BImSchG vor, wonach Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs für Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor wegen der Überschreitung des Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid unter anderem für Kraftfahrzeuge der Schadstoffklassen Euro 6/VI grundsätzlich nicht möglich sind (Satz 2 Buchstaben a) und f)) und im Übrigen in der Regel nur in Gebieten in Betracht kommen, in denen der Wert von 50 µg/m³ im Jahresmittel überschritten worden ist (Satz 1). Da das Gesetzgebungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist, lässt die Kammer offen, ob die vorstehende Regelung – sollte sie in Kraft treten – aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts, hier konkret der Vorgaben der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (sog. Luftqualitätsrichtlinie, ABl. L 152, Seite 1), außer Acht zu lassen wäre.
So bereits VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 33 f.
Anspruchsgrundlage für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch ist § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Nach dieser Vorschrift hat die zuständige Behörde dann, wenn durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 BImSchG festgelegte Immissionsgrenzwerte überschritten werden, einen Luftreinhalteplan aufzustellen, der die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG).
Diese Voraussetzungen eines klägerischen Anspruchs auf Änderung des streitbefangenen Luftreinhalteplans im Hinblick auf die – ausgehend vom klägerischen Begehren allein geltend gemachte – Einhaltung des Grenzwerts für NO2 im Stadtgebiet der Beigeladenen liegen hier vor.
Der rechtsverbindliche Immissionsgrenzwert für NO2 (dazu 1.) wird im Stadtgebiet der Beigeladenen überschritten (dazu 2.). Der hierfür aktuell geltende Luftreinhalteplan des Beklagten aus dem Jahr 2011 enthält nicht die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung der NO2-Belastung mit dem Ziel der Grenzwerteinhaltung (dazu 3.). Der Luftreinhalteplan ist daher so zu ändern, dass er Maßnahmen enthält, die die schnellstmögliche Einhaltung des maßgeblichen Grenzwerts erwarten lassen (dazu 4.). Diesbezüglich ist in die Fortschreibung des Luftreinhalteplans ein zonales Verkehrsverbot aufzunehmen, das nach Ablauf etwaiger Übergangsfristen mindestens Dieselkraftfahrzeuge unterhalb der Abgasnorm Euro 6/VI sowie Fahrzeuge mit Ottomotor unterhalb der Abgasnorm Euro 3/III erfasst (dazu 5.). Der Aufnahme eines solchen Konzepts für ein zonales Verkehrsverbot in den Luftreinhalteplan stehen keine rechtlichen Hindernisse entgegen (dazu 6.). Die Fortschreibung des Luftreinhalteplans für das Stadtgebiet der Beigeladenen hat bis zum 1. April 2019 zu erfolgen (dazu 7.). Darüber hinaus hat der Beklagte im Zuge der Planfortschreibung eine aktuelle Belastungskarte für das gesamte Stadtgebiet der Beigeladenen zu erstellen (dazu 8.).
1. Bei der 39. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes – Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen (39. BImSchV) vom 2. August 2010 (BGBl. I, Seite 1065), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 18. Juli 2018 (BGBl. I, Seite 1222), die unter anderem der Umsetzung der Richtlinie 2008/50/EG dient, handelt es sich um eine Rechtsverordnung im Sinne des § 47 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 48a Abs. 1 BImSchG, in der Immissionsgrenzwerte u. a. für NO2 festgelegt werden. Nach § 3 Abs. 1 dieser Verordnung beträgt der über eine volle Stunde gemittelte Immissionsgrenzwert für NO2 zum Schutz der menschlichen Gesundheit 200 µg/m³ bei 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr. Der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für NO2 beträgt 40 µg/m³ (§ 3 Abs. 2 der 39. BImSchV). Diese Werte entsprechen den in Abschnitt B des Anhangs XI der Richtlinie 2008/50/EG festgelegten und bereits zum 1. Januar 2010 für die Mitgliedstaaten verbindlichen Grenzwerten für NO2. Sie wurden inhaltlich identisch erstmals bereits in Art. 4 Abs. 1 i. V. m. Abschnitt I. in Anhang II der Richtlinie 1999/30/EG des Rates vom 22. April 1999 über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft (ABl. L 163, Seite 41) festgelegt.
2. Der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für NO2 von 40 µg/m³ wird im Stadtgebiet der Beigeladenen seit Jahren überschritten.
Auch wenn die Grenzwertüberschreitungen, worauf der Beklagte und die Beigeladene zu Recht hinweisen, insbesondere in der jüngeren Vergangenheit tendenziell rückläufig sind und der NO2-Grenzwert zuletzt an einer Mehrzahl von Messstationen im Stadtgebiet der Beigeladenen eingehalten werden konnte, wie der im Tatbestand dargestellten Übersicht entnommen werden kann, wurde der Grenzwert ausweislich der aktuell zur Verfügung gestellten Daten auch noch im Jahr 2017 an fünf Messstellen im Stadtgebiet der Beigeladenen überschritten. Dies gilt namentlich für den Messcontainer VEAE Gladbecker Straße 244 (41 µg/m³) sowie die NO2-Passivsammler EMAL Alfredstraße 9/11 (47 µg/m³), EKRS Krayer Straße 213 (45 µg/m³), EWER Brückstraße 29 (41 µg/m³) und EFRO Hausackerstraße 11 (49 µg/m³). Darüber hinaus wurden von Seiten des LANUV NRW die Belastungswerte im Jahr 2016 für die Martin-Luther-Straße (49 µg/m³) und Stauderstraße (41 µg/m³) modelliert (vgl. Seite 14 des Entwurfs der Planergänzung 2018 hinsichtlich des Luftreinhalteplans „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ für das Stadtgebiet der Beigeladenen); aktuellere Rechenwerte liegen dem Gericht insoweit nicht vor.
Für das Jahr 2018 hat der Beklagte im Sinne einer Abschätzung der jüngsten Entwicklungen die gleitenden Zwölfmonatsmittelwerte für den Zeitraum vom 1. Juli 2017 bis zum 30. Juni 2018 betreffend vier der o. g. fünf Messpunkte dargestellt. Danach wird der NO2-Grenzwert in 2018 weiterhin an den Messstationen EMAL Alfredstraße 9/11 (47 µg/m3) und EKRS Krayer Straße 213 (43 µg/m3) überschritten. Für den Messpunkt VEAE Gladbecker Straße 244 hat die Kammer entsprechend der Vorgehensweise des Beklagten anhand der insoweit öffentlich zugänglichen Monatsberichte der letzten 12 Monate,
abrufbar für die einzelnen Monate im Internet unter https://www.lanuv.nrw.de/umwelt/luft/immissionen/berichte-und-trends/monatswerte/,
eine Betrachtung für die Monate Oktober 2017 bis September 2018 vorgenommen. Diese gelangt – abweichend von der Betrachtung des Zeitraums Juli 2017 bis Juni 2018 durch den Beklagten (40 µg/m3) – zu einem unverändert fortbestehenden NO2-Messwert von (abgerundet) 41 µg/m3. Hinsichtlich des Messpunktes EFRO Hausackerstraße 11 in Essen-Frohnhausen wurde eine Abschätzung für das Jahr 2018 von Seiten des Beklagten nicht vorgelegt.
3. Der geltende Luftreinhalteplan der Beklagten aus dem Jahr 2011 legt nicht die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften, schnellstmöglichen Verminderung von Luftverunreinigungen durch Stickstoffdioxid im Stadtgebiet der Beigeladenen fest.
Wird der in § 3 der 39. BImSchV festgelegte Immissionsgrenzwert – wie hier – überschritten, ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG die Verpflichtung der zuständigen Behörden, einen zur Einhaltung des Grenzwerts führenden Luftreinhalteplan entweder erstmals aufzustellen oder einen vorhandenen Plan so zu ändern, dass er die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und damit den Anforderungen der 39. BImSchV entspricht. Dabei müssen die Maßnahmen des Luftreinhalteplans geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung des Grenzwerts so kurz wie möglich zu halten (§ 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG). Hierdurch werden die für die Mitgliedstaaten verbindlichen Regelungen aus Art. 13 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG in nationales Recht umgesetzt. Nach der letztgenannten Vorschrift sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, dafür zu sorgen, dass für Gebiete oder Ballungsräume, in denen Schadstoffwerte in der Luft einen Grenzwert überschreiten, Luftqualitätspläne erstellt werden, um die entsprechenden Grenzwerte einzuhalten (Unterabs. 1), und im Falle der Überschreitung von Grenzwerten geeignete Maßnahmen in die Luftqualitätspläne aufzunehmen, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann (Unterabs. 2). Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG verpflichtet die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen unter anderem die in Anlage XI festgelegten Grenzwerte für NO2 von dem dort unter B. genannten Zeitpunkt an (1. Januar 2010) nicht mehr überschritten werden dürfen.
Bei der konkreten Ausgestaltung des hinsichtlich der NO2-Belastung fortgeschriebenen Luftreinhalteplans, etwa bei der Festlegung der zu erlassenden Maßnahmen, verfügt die für den Erlass des Luftreinhalteplans zuständige Behörde über einen planerischen Gestaltungsspielraum als Ausfluss der Verpflichtungen aus Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21.12 –, BVerwGE 147, 312 = juris Rn. 55, 59, Beschluss vom 29. März 2007 – 7 C 9.06 –, BVerwGE 128, 278 = juris Rn. 27 a. E.; OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2011 – 8 A 2751/09 –, juris Rn. 50; siehe auch EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008 – C-237/07 (Janecek/Freistaat Bayern) –, juris Rn. 46, und VG Wiesbaden, Urteil vom 5. September 2018 – 4 K 1613/15.WI –, juris Rn. 92.
Diese planerische Gestaltungsfreiheit ist jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 31, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 34,
welcher die Kammer folgt, beschränkt durch die normative Vorgabe, dass die festgelegten Maßnahmen es ermöglichen müssen, den Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte so kurz wie möglich zu halten.
An diesem Minimierungsgebot müssen sich die Planung der Behörde und die von ihr zu treffende Entscheidung ausrichten; es ist auch rechtlicher Maßstab für die angesichts des Gestaltungsspielraums der Behörde eingeschränkte gerichtliche Kontrolle. Das Gebot, die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte möglichst schnell zu beenden, fordert eine Bewertung der zur Emissionsminderung geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen gerade im Hinblick auf eine zeitnahe Verwirklichung der Luftqualitätsziele. Daraus kann sich eine Einschränkung des planerischen Ermessens ergeben, wenn allein die Wahl einer bestimmten Maßnahme eine baldige Einhaltung der Grenzwerte erwarten lässt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21.12 –, BVerwGE 147, 312 = juris Rn. 59.
Dieses Verständnis entspricht auch den Vorstellungen des Gerichtshofs der Europäischen Union,
vgl. Urteil vom 25. Juli 2008 – C-237/07 (Janecek/Freistaat Bayern) –, juris Rn. 46 m. w. N.,
wonach der Ausübung des planerischen Spielraums hinsichtlich der Ausrichtung der Maßnahmen, die der Luftreinhalteplan enthalten muss, gemessen am Ziel der Verringerung der Grenzwertüberschreitung und der Beschränkung ihrer Dauer unter Berücksichtigung des Ausgleichs, der zwischen diesem Ziel und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen sicherzustellen ist, Grenzen gesetzt sind, die vor den nationalen Gerichten geltend gemacht werden können.
Innerhalb dieses Rahmens ist einzelfallbezogen der jeweilige Luftreinhalteplan anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls zu würdigen. Hierbei genügt nach der zitierten bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung indessen nicht schon ein insgesamt – für sich genommen begrüßenswerter und positiver – rückläufiger Trend bei der Immissionsbelastung, der jedoch nicht dazu führt, dass der Grenzwert eingehalten wird; denn erst mit der schnellstmöglichen Wahrung des Grenzwerts erfüllt die Luftreinhalteplanung die unionsrechtlichen Anforderungen aus Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 29, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 32, unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH mit Urteilen vom 5. April 2017 – C-488/15 (Europäische Kommission/‌Bulgarien) –, juris Rn. 69, und vom 22. Februar 2018 – C-336/16 (Kommission/Polen) –, juris Rn. 62, 65.
Im Zuge der Umsetzung von Maßnahmen mit dem Ziel der Grenzwerteinhaltung werden zwar gewisse Übergangszeiträume aus praktisch-faktischen Gründen akzeptiert, weil zwischen deren Erlass und der tatsächlichen Einhaltung des Grenzwerts zwangsläufig eine gewisse Zeitspanne liegt.
Zu dieser Problematik Giesberts, NVwZ 2018, 1276 (1277 f.).
Diese Betrachtung ändert aber nichts an der bestehenden (Rechts-)Verletzung des Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG, da für die Feststellung eines diesbezüglichen Verstoßes die Nichteinhaltung des Grenzwerts genügt und eine gewisse Dauer der Überschreitung nicht verlangt wird.
Siehe hierzu EuGH, Urteil vom 5. April 2017 – C-488/15 (Europäische Kommission/Bulgarien) –, juris Rn. 69.
Auf der Grundlage der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. Urteil vom 27. Februar 2018 – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 35,
und der dort in Bezug genommenen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union,
vgl. Urteil vom 5. April 2017 – C-488/15 (Europäische Kommission/Bulgarien) –, juris Rn. 115,
verstößt jedenfalls eine Luftreinhalteplanung gegen die aus Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG resultierende Verpflichtung, den Zeitraum einer Überschreitung des Grenzwerts „so kurz wie möglich“ zu halten, die die derzeit am besten geeigneten Luftreinhaltemaßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Grenzwerte nicht ergreift, sondern das Wirksamwerden dieser Maßnahmen vor dem 1. Januar 2020 ausschließt und sie zudem von Bedingungen abhängig macht, deren Eintritt ungewiss ist und die vom Plangeber nicht selbst herbeigeführt werden können.
Ebenfalls verstößt jedenfalls eine Luftreinhalteplanung gegen die vorgenannte Vorschrift, wenn darin lediglich Maßnahmen festgelegt werden, aufgrund derer der Grenzwert für Stickstoffdioxid erst zwischen den Jahren 2020 und 2024 oder später eingehalten werden kann, ohne geeignete Maßnahmen vorzusehen, die eine frühere Einhaltung des Grenzwertes herbeiführen und insbesondere eine differenzierte Auseinandersetzung mit der Problematik von Dieselfahrzeugen und deren überproportionalem Anteil an der Überschreitung des NO2-Grenzwerts vermissen lässt.
So BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 32.
Im Zuge der durchzuführenden einzelfallbezogenen Untersuchung ist auch die Länge des Zeitraums zu betrachten, während dem eine Grenzwertüberschreitung bereits anhält.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 31, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 34, unter Verweis auf EuGH, Urteil vom 5. April 2017 – C-488/15 (Europäische Kommission/Bulgarien) –, juris Rn. 115; siehe mit ähnlicher Begründung auch Hofmann, NVwZ 2018, 928 (934), und Giesberts, NVwZ 2018, 1276 (1277 f.).
Entgegen der Auffassung des Beklagten ist damit gerade nicht zum Ausdruck gebracht, dass eine Grenzwerteinhaltung im Laufe des Jahres 2020 ohne Weiteres den unionsrechtlichen Anforderungen genügt. Die Formulierung „jedenfalls“ macht deutlich, dass hier äußerste Grenzen benannt wurden, in denen eine schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung nicht mehr angenommen werden kann. Aufgrund der gesetzlichen Vorgabe, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten, wird der Beklagte bei der Aufstellung des Gesamtkonzepts nach Auffassung des Gerichts eine Zielerreichung, d. h. eine Einhaltung des Grenzwertes im gesamten Stadtgebiet der Beigeladenen, noch vor dem 1. Januar 2020 anzustreben haben. Anders ausgedrückt ist es geboten, auch solche Maßnahmen in Betracht zu ziehen, mit denen der Grenzwert innerhalb weniger Monate und damit noch im Laufe des Jahres 2019 eingehalten werden kann. Eine Luftreinhalteplanung genügt ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur schnellstmöglichen Einhaltung des dem Schutz eines hochwertigen Guts dienenden Grenzwerts daher nur dann, wenn sie all diejenigen Maßnahmen umfasst, die eine Einhaltung des hier maßgeblichen Grenzwerts für Stickstoffdioxid von 40 µg/m³ nunmehr wenigstens im Laufe des bevorstehenden Jahr 2019 erwarten lassen.
So im Ergebnis bereits VG Mainz, Urteil vom 24. Oktober 2018 – 3 K 988/16.MZ –, juris Rn. 28 a. E.
Dies bedeutet, dass der Beklagte vorrangig Maßnahmen in Betracht ziehen muss, die vor dem Beginn des Jahres 2020 wirksam werden können und sich nicht auf solche Maßnahmen beschränken darf, die erst später, etwa im Verlauf des Jahres 2020, Wirksamkeit entfalten. Eine derartige spätere Zielsetzung würde dem Gebot der schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwertes nicht gerecht, wenn die Möglichkeit zur früheren Minderung der NO2-Immissionsbelastung besteht und die diesbezüglich notwendigen Maßnahmen rechtlich zulässig, d. h. insbesondere auch verhältnismäßig sind.
Nur ein derartiges Verständnis entspricht dem allgemeinen Begriffsverständnis einer schnellstmöglichen Zielerreichung, wie sie sowohl § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG als auch Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG ihrem übereinstimmenden Wortlaut nach („so kurz wie möglich“) verlangen. Dies gilt nicht zuletzt auch in Anbetracht des langen Zeitraums von nahezu 20 Jahren, der zur Einhaltung u. a. der NO2-Grenzwerte zur Verfügung stand (vgl. Art. 4 Abs. 1 i. V. m. Abschnitt I. in Anhang II der Richtlinie 1999/30/EG). Der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für NO2 von 40 µg/m3, der dem Beklagten als solcher in dem gesamten Zeitraum bekannt war, ist spätestens seit dem 1. Januar 2010 verbindlich einzuhalten. Gegen die – auf Grundlage von Art. 22 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG maximal mögliche – Verlängerung der Umsetzungsfrist bis zum 1. Januar 2015, die im Übrigen bereits seit nahezu vier Jahren abgelaufen wäre, hat die Europäische Kommission in Bezug auf das Stadtgebiet der Beigeladenen Einwände erhoben,
vgl. Art. 1 Nr. 3 des Beschlusses der Kommission vom 20. Februar 2013 – C(2013)900 – betreffend die Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland über die Verlängerung der Frist für das Erreichen der NO2-Grenzwerte in 57 Luftqualitätsgebieten, Volltext im Internet abrufbar unter http://ec.europa.eu/environment/air/quality/legislation/pdf/NO2_DE1_de.pdf.
Wird der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für NO2 von 40 µg/m3 gleichwohl – wie hier im Stadtgebiet der Beigeladenen – entgegen der unionsrechtlichen Verpflichtung in einem erheblichen Zeitraum wie den vergangenen nahezu neun Jahren weiterhin überschritten, ist die prognostizierte Einhaltung erst innerhalb von weiteren zwei Jahren nicht mehr „so kurz wie möglich“ im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG, solange gleichzeitig effektivere Maßnahmen außer Ansatz gelassen werden. Diese wären zumindest vorübergehend zu ergreifen, bis andere mittel- und langfristige Maßnahmen eine Absenkung der NO2-Belastung unter den Grenzwert auch ohne derart stark belastende und einschneidende Maßnahmen erlauben.
Diesen rechtlichen Anforderungen genügt der Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ des Beklagten aktuell nicht; dies dürfte zwischen den Beteiligten auch im Kern unstreitig sein. Der Luftreinhalteplan in der im Entscheidungszeitpunkt maßgeblichen, da allein veröffentlichten und damit rechtsgültigen Fassung aus dem Jahr 2011 enthält keine Maßnahmen, deren Umsetzung die schnellstmögliche Einhaltung des Grenzwerts für NO2 erwarten lässt.
Der Luftreinhalteplan genügt in seiner derzeit geltenden Fassung bereits deswegen nicht den dargelegten rechtlichen Anforderungen, weil er selbst nicht ermittelt, bis wann die getroffenen Maßnahmen prognostisch eine Grenzwerteinhaltung erwarten lassen bzw. ob sie überhaupt dazu führen können. Mit Ausnahme einer Maßnahme (Sperrung der Gladbecker Straße für den LKW-Durchgangsverkehr, -7 µg/m³) fehlt es vollständig an Wirkungsprognosen des NO2-Minderungspotenzials. Einzelne andere Maßnahmen (Park & Ride, Verkehrsverflüssigung, Jobticket und ÖPNV-Förderung) werden lediglich pauschal mit einer Reduzierung der NO2-Belastung von -1 µg/m³ angegeben, jedoch ohne konkreten zeitlichen Horizont, bis wann mit einer Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten NO2-Grenzwertes gerechnet wird.
Über das abstrakte Prognosejahr 2015 hinausgehende zeitliche Überlegungen, wann der Jahresmittelwert von 40 µg/m³ eingehalten werden könne, lassen sich dem Luftreinhalteplan in der geltenden Fassung aus dem Jahr 2011 nicht entnehmen (zum Prognosejahr 2015 siehe die dortigen Seiten 76 und 167). Es ist lediglich davon die Rede (a. a. O., Seite 152), dass die Gesamtheit aller im Plan enthaltenen Maßnahmen zur Grenzwerteinhaltung erforderlich sei.
Überdies enthält der Luftreinhalteplan eine Vielzahl von Maßnahmen, die von Bedingungen abhängig gemacht werden, deren Eintritt ungewiss ist und die vom Plangeber nicht selbst herbeigeführt werden können, weil sie etwa auf ein geändertes Verkehrsverhalten abzielen, zuvor politischer Leitentscheidungen oder Förderzusagen bedürfen oder Unternehmen, Landesbehörden etc. betreffen, die die in ihre Zuständigkeit fallenden Entscheidungen entweder noch gar nicht getroffen oder aber jedenfalls noch nicht vollständig umgesetzt haben. Eine Luftreinhalteplanung, die von derartigen Bedingungen abhängig gemacht wird, ist aber nach der bereits zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unzulässig.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2018 – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 35.
Die im Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ festgelegten Maßnahmen haben ferner nachweislich trotz des langen Zeitraums von sieben Jahren seit seinem Inkrafttreten (zum 15. Oktober 2011, vgl. Seite 178 des Plans) bislang nicht zur Zielerreichung geführt. Dabei steht außer Frage, dass jede Maßnahme für sich genommen sowie das Konzept in seiner Gesamtheit aus Gründen des Umwelt- und Gesundheitsschutzes durchaus begrüßenswert sind.
In diesem Zusammenhang haben der Beklagte mit dem aktuell andauernden Verfahren der Planfortschreibung (siehe Entwurf der Planergänzung 2018 in der Fassung der Offenlage vom 19. September 2018, Beiakte Hefte 15 und 16) und die Beigeladene durch ihre ergänzende Aufstellung des Masterplans Verkehr 2018 für ihr Stadtgebiet (vgl. hierzu Beiakte Heft 21) selbst zu erkennen gegeben, dass sie die in der geltenden Fassung des Luftreinhalteplans aus dem Jahr 2011 enthaltenen Maßnahmen nach Ablauf von nunmehr sieben Jahren seit seinem Inkrafttreten (s. o.) nicht als ausreichend erachten, um das Ziel einer schnellstmöglichen Einhaltung des NO2-Grenzwerts (noch) – zumal so schnell wie möglich – zu erreichen. Einer näheren, detaillierten Betrachtung der einzelnen im Luftreinhalteplan 2011 festgelegten Maßnahmen bedarf es vor diesem Hintergrund nicht.
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union,
vgl. Urteile vom 19. Dezember 2012 – C-68/11 (Kommission/Italien) –, juris Rn. 63 f., vom 1. Oktober 1998 – C-71/97 (Kommission/Spanien) –, juris Rn. 15, und vom 4. März 2010 – C-297/08 (Kommission/Italien) –, juris Rn. 82,
ist es im Übrigen unerheblich, ob der Mitgliedstaat, dem der Verstoß zuzurechnen ist, diesen mit Absicht oder fahrlässig begangen hat oder ob er auf technischen Schwierigkeiten beruht, denen sich der Mitgliedstaat möglicherweise gegenüber sah. Eine Berufung des Mitgliedstaates auf unüberwindliche Schwierigkeiten, die ihn an der Erfüllung der gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen hindern, kommt allenfalls in besonderen Fällen, namentlich beim Vorliegen höherer Gewalt, in Betracht,
siehe – bezugnehmend auf die o. g. Rechtsprechung des EuGH – ebenfalls: BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 29, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 32,
und gilt auch dann nur für den Zeitraum, der zur Ausräumung dieser Schwierigkeiten erforderlich ist.
Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2001 – C-1/00 (Kommission/Frankreich) –, juris Rn. 131 m. w. N.
Derartige unüberwindliche Schwierigkeiten liegen vorliegend – ungeachtet der unstreitig bestehenden Möglichkeit zu einer kurzfristigeren Reaktion,
siehe hierzu nur die Ausführungen des Beklagten im Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seite 90), dass bei Umsetzung lokal wirkender emissionsmindernder Maßnahmen auch eine frühere Grenzwerteinhaltung möglich wäre –
indessen nicht vor. Sie ergeben sich insbesondere nicht aus der zwischenzeitlichen Erkenntnis, dass auch moderne Dieselfahrzeuge aufgrund herstellerseitiger Manipulationen im Realbetrieb deutlich mehr NO2 emittieren als sie dürften, was erst Ende des Jahres 2015 bekannt geworden ist (sog. Diesel- oder Abgasskandal).
Vgl. Umweltbundesamt, Pressemitteilung vom 25. April 2017, „Stickoxid-Belastung durch Diesel-Pkw noch höher als gedacht“: Hiernach emittiert ein Euro 5-Diesel-Pkw durchschnittlich 906 mg NOx/km (Grenzwert: 180 mg NOx/km), ein Euro 4-Diesel-Pkw durchschnittlich 674 mg NOx/km (Grenzwert: 250 mg NOx/km) und ein Euro 6-Diesel-Pkw ohne verbindlichen „RDE-Straßentest“ bei der Zulassung im Mittel 507 mg NOx/km (Grenzwert: 80 mg NOx/km), im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/‌presse/pressemitteilungen/stickoxid-belastung-durch-diesel-pkw-noch-hoeher).
4. Folge der vorstehenden Feststellung, dass der geltende Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ nicht die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften, schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts für Stickstoffdioxid festlegt, ist die Verpflichtung des Beklagten, den Plan im Hinblick auf die NO2-Belastung im Stadtgebiet der Beigeladenen dahingehend zu ändern, dass er die hierfür erforderlichen Maßnahmen enthält. Hierauf hat der Kläger gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG einen Anspruch. Schon wegen des bestehenden Anpassungsbedarfs hat der Kläger mit seiner Klage dem Grunde nach Erfolg.
Die aktuell nur im Entwurf vorliegende Planergänzung aus dem Jahr 2018, die sich im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung noch im laufenden Planaufstellungsverfahren befindet, ist demgegenüber nicht Grundlage der gerichtlichen Entscheidung zur Erforderlichkeit einer Fortschreibung, da das Verfahren im Entscheidungszeitpunkt noch nicht rechtswirksam abgeschlossen und der fortgeschriebene Luftreinhalteplan noch nicht in Kraft getreten ist. Sie kann insoweit nicht Grundlage der von der Kammer vorzunehmenden Prüfung sein, ob der Beklagte zu einem weiteren Tätigwerden verpflichtet ist, weil die dort getroffenen Maßnahmen im Entscheidungszeitpunkt noch nicht festgeschrieben wurden und daher aktuell noch nicht als Bestandteil eines gültigen Luftreinhalteplans zur Zielerreichung beitragen. Gleichwohl hat die Kammer die dortigen Ausführungen im Sinne weiterführender Hinweise und Erwägungen des Beklagten zum Verfahrensstand in das Verfahren einbezogen und sich mit der dortigen Einschätzung und Bewertung der weiteren tatsächlichen wie rechtlichen Möglichkeiten auseinander gesetzt.
Die von dem Beklagten zur Aufnahme in die Fortschreibung des Luftreinhalteplans vorgesehenen weiteren Maßnahmen zur Reduzierung der Stickstoffdioxidbelastung im Stadtgebiet der Beigeladenen stellen jedoch ebenfalls noch kein ausreichendes Vorgehen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid im Jahr 2019 dar (dazu a). Der Beklagte muss in seine Planergänzung vielmehr zusätzliche Regelungen für Verkehrsverbote betreffend Fahrzeuge mit hohen NOx-Emissionen aufnehmen (dazu b).
a) Der von dem Beklagten vorgelegte Entwurf der Planergänzung 2018 zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ im Hinblick auf das Stadtgebiet der Beigeladenen ist in seiner Gesamtheit nicht geeignet, eine schnellstmögliche Einhaltung des NO2-Grenzwerts im Jahresmittel zu gewährleisten.
Die Kammer verkennt hierbei nicht, dass der Beklagte durch die beabsichtigte Fortschreibung Maßnahmen auf den Weg zu bringen beabsichtigt, die geeignet sind, mittel- oder langfristig zur Reduzierung der NO2-Belastung im Stadtgebiet zu führen. Die Gesamtheit der in dem Entwurf der Fortschreibung des Luftreinhalteplans gelisteten Vorhaben lässt jedoch nicht ausreichend sicher erwarten, dass (allein) durch sie der Jahresgrenzwert für NO2 von 40 µg/m³ schnellstmöglich bereits im Jahr 2019 an allen stark mit Stickstoffdioxid belasteten Stellen im Stadtgebiet der Beigeladenen, darunter vor allem an den bekannten Messstandorten und modellierten Straßenzügen, eingehalten wird. Hiervon geht auch der Beklagte selbst nicht aus, wenn er ausführt (siehe hierzu im Entwurf der Planergänzung 2018, Seiten 75, 80 und 87), der Grenzwert für NO2 könne an der Mehrzahl der betroffenen Messpunkte (erst) im Jahresmittel 2020 unterschritten werden, unter der Prämisse, dass die in diesem Plan dargelegten Annahmen und Projektionen im Ergebnis zutreffen.
Eine – von dem Beklagten angenommene – Einhaltung des Immissionsgrenzwerts mit Hilfe der dort genannten Maßnahmen (erst) im Laufe des Jahres 2020 an der Mehrzahl der betroffenen Messpunkte nach dann zehnjähriger Überschreitung des zum Schutz der menschlichen Gesundheit eingeführten Grenzwerts ist nach den vorstehenden Ausführungen zum zeitlichen Horizont nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Gerichtshofs der Europäischen Union zu spät und stellt bereits für sich genommen nicht die gesetzlich geforderte schnellstmögliche Immissionsbegrenzung dar.
Mit demselben Ergebnis auch VG Mainz, Urteil vom 24. Oktober 2018 – 3 K 988/16.MZ –, juris Rn. 32.
Vor diesem Hintergrund genügt auch der allgemeine Trend der (langsamen) Abnahme von Stickstoffdioxidwerten – wie im Stadtgebiet der Beigeladenen über die letzten Jahre erkennbar – nicht, um eine schnellstmögliche Einhaltung des Jahresgrenzwertes für Stickstoffdioxid im gesamten Stadtgebiet der Beigeladenen herbeizuführen.
Dessen ungeachtet bestehen Zweifel an der Nachvollziehbarkeit und Plausibilität der vorgelegten Prognosen, soweit darin Eingangsdaten verwendet wurden, deren vollständige Erreichung bzw. Umsetzung bis ins Jahr 2020 realistischerweise nicht erwartet werden kann bzw. nach aktueller Prognosesituation ungewiss ist.
In diesem Zusammenhang erkennt die Kammer, dass der Umfang der gerichtlichen Kontrolle eines Luftreinhalteplans – vergleichbar sonstigen Planungsentscheidungen – Einschränkungen unterliegt. Dies liegt zum einen in den prognostischen Elementen begründet, die der Planung im Hinblick auf die Schadstoffentwicklung und Wirkung der von ihr festgelegten Maßnahmen zugrunde liegen, und ist zum anderen Folge der planerischen Gestaltungsfreiheit, die der Behörde bei der Auswahl und Ausgestaltung der im Luftreinhalteplan festgelegten Maßnahmen zusteht. Um der prognostischen Natur der Planungsentscheidung gerecht zu werden – wie generell bei der Überprüfung solcher Prognosen –, muss die gerichtliche Kontrolle auf den Zeitpunkt dieser Entscheidung abstellen. Dieser fällt hier ausnahmsweise mit dem aktuellen Entscheidungszeitpunkt zusammen, weil die endgültige Beschlussfassung über den fortzuschreibenden Plan erst noch bevorsteht. Inhaltlich beschränkt sich – wie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu sonstigen planerischen Entscheidungen hinreichend geklärt ist – die gerichtliche Überprüfung derartiger Prognosen darauf, ob die Prognose von zutreffenden Werten, Daten und Zahlen ausgeht, auf realistischen Annahmen beruht, methodisch einwandfrei erarbeitet worden ist und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 2012 – 3 B 78.11 –, juris Rn. 11, unter Bezugnahme auf Urteil vom 25. Juli 1985 – 3 C 25.84 –, BVerwGE 72, 38 = juris Rn. 56; siehe stellvertretend zur ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Prognoseentscheidungen auch etwa BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 – 7 A 2.15 –, BVerwGE 158, 1 = juris Rn. 40, und vom 9. Juni 2010 – 9 A 20.08 –, juris Rn. 73, jeweils m. w. N.
Auch unter Berücksichtigung dieses beschränkten gerichtlichen Kontrollmaßstabs bestehen Zweifel an den vorgenommenen Prognosen, die im Übrigen trotz des im Entscheidungszeitpunkt, d. h. Ende des Jahres 2018, noch andauernden Verfahrens der Planfortschreibung für ihre Prognose auf Daten eines zwei Jahre zurückliegenden Analysejahres (2016) zurückgreifen.
Von der Aufnahme eines Konzepts zu Verkehrsverboten für Kraftfahrzeuge mit hohen NOx-Emissionen in den fortgeschriebenen Luftreinhalteplan kann nicht schon deshalb abgesehen werden, weil die fortdauernde Überschreitung des NO2-Grenzwerts auch ohne zusätzliche Maßnahmen im gesamten Stadtgebiet so kurz wie möglich gehalten würde. Denn den Berechnungen des LANUV NRW, wonach bis ins Jahr 2020 als Folge der lokalen Entwicklungen (Modernisierung der Fahrzeugflotte) sowohl das regionale Hintergrundniveau als auch die städtische NO2-Belastung an den Belastungsschwerpunkten mit der Folge sinkt, dass der Grenzwert auch ohne Einführung eines Fahrverbots an den meisten Messpunkten im Laufe des Jahres 2020 eingehalten werden soll, ist im Ergebnis nicht zu folgen, abgesehen davon, dass eine Grenzwerteinhaltung erst im Jahre 2020 ohnehin nicht „schnellstmöglich“ wäre.
Im Übrigen führt der Beklagte selbst aus (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seiten 40 f., 75, 80), dass bis 2020 ohne zusätzliche Maßnahmen an der Alfredstraße und der Martin-Luther-Straße keine Grenzwerteinhaltung zu erwarten ist. Daneben ist dem Beklagten auch bekannt, dass an der Messstation Essen-Frohnhausen im Jahr 2020 ebenfalls noch nicht mit einer Grenzwerteinhaltung zu rechnen sein wird (vgl. a. a. O., Seite 67), zumal hierfür bislang keine wirksamen Maßnahmen mit dem erforderlichen Minderungspotenzial in die beabsichtigte Fortschreibung aufgenommen wurden. Ungeachtet der im Übrigen für das Jahr 2020 prognostizierten Grenzwerteinhaltung sei darauf hingewiesen, dass mit der Umsetzung von lokal wirkenden emissionsmindernden Maßnahmen – wie der Beklagte im Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seite 80) selbst betont – „auch eine frühere Grenzwerteinhaltung“ (als im Jahr 2020) an der Gladbecker Straße, der Krayer Straße und der Stauderstraße möglich wäre.
An der Belastbarkeit der zugrunde liegenden Prognosen hat die Kammer nicht unerhebliche Zweifel. Nach den vorangestellten Maßstäben hat das Gericht die der Prognoseentscheidung zugrunde gelegten Annahmen und Eingangsdaten auf ihre Nachvollziehbarkeit bzw. Richtigkeit zu untersuchen. Dies hat die Kammer ausgehend vom aktuellen Entscheidungszeitpunkt getan.
Im Ergebnis ist festzustellen, dass den im Planergänzungsentwurf 2018 enthaltenen Wirkungsprognosen zur NO2-Belastungsentwicklung bis ins Jahr 2020 keine hinreichend konservativen Annahmen zugrunde gelegt wurden. Diese liegen – bezogen auf den Zeitpunkt der Planfortschreibung Ende des Jahres 2018 als Ausgangszeitpunkt für die weitere Prognose – erkennbar nicht auf der sicheren Seite. Dies hat zur Folge, dass selbst mit Blick auf das – für sich genommen schon verspätete (s. o.) – Prognosejahr 2020 keine verlässliche Annahme möglich ist, die Umsetzung sämtlicher geplanter Maßnahmen sei unter Berücksichtigung des allgemeinen Rückgangs der Belastungssituation geeignet, die NO2-Belastung an allen Straßenzügen – darunter auch der Alfredstraße unter Einschluss des Maßnahmenbündels B (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 82) – bis zu diesem Zeitpunkt auf oder unter den Grenzwert abzusenken.
Die große Mehrzahl der festgelegten Maßnahmen in den Bereichen Öffentlicher Personennahverkehr, Förderung des Radverkehrs, Verkehrsmanagement, Elektro-Mobilität, Intermodale Angebote und Mobilitätsmanagement, Informationsmanagement sowie Partnerschaft und Kooperationen (vgl. im Einzelnen den im Tatbestand abgedruckten Maßnahmenkatalog weiterer 45 Maßnahmen im Entwurf der Planergänzung, Seiten 52 ff.) sind auf die Umsetzung oder Mitwirkung durch Dritte, insbesondere die Verkehrsteilnehmer, angewiesen, um eine weitere Reduzierung der NO2-Belastung erreichen zu können. In weiten Teilen sind sie auf eine Anreizfunktion beschränkt, etwa im Bereich der Maßnahmen zum Radverkehr, weshalb es im Kern auf die Teilnahmebereitschaft der Verkehrsteilnehmer ankommt. Ob die verschiedenen Maßnahmen tatsächlich von diesen angenommen werden, ist nicht ansatzweise empirisch belegt und nach Einschätzung der Kammer als insgesamt ungewiss anzusehen. Insbesondere erlaubt es keine verlässliche Beurteilung, ob und in welchem Umfang diese Maßnahmen noch im Jahr 2019 tatsächlich zu einer Verminderung der NO2-Immissionen im Stadtgebiet der Beigeladenen beitragen können. Da viele dieser Maßnahmen ein geändertes Verkehrsverhalten sowie einen vorangegangenen gesellschaftlichen Umdenkprozess voraussetzen, der Jahre oder sogar Jahrzehnte in Anspruch nehmen wird, sind sie eher mittel- oder langfristig als kurzfristig ausgerichtet.
Vgl. zu den vorstehenden Erwägungen ebenfalls VG Mainz, Urteil vom 24. Oktober 2018 – 3 K 988/16.MZ –, juris Rn. 36.
NO2-Minderungspotenziale, die nicht konkret bezifferbar sind, weil die zugrunde liegenden Maßnahmen ausschließlich auf eine Anreizfunktion beschränkt sind oder deren Eintritt ungewiss ist bzw. allenfalls längerfristige Effekte hervorrufen (vgl. z. B. weitere denkbare Maßnahmen Abschn. 5.3.3.1 bis 5.3.3.7 im Entwurf der Planergänzung 2018, Seiten 68 ff.), haben danach außer Betracht zu bleiben. Entsprechendes gilt für solche Maßnahmen, deren Umsetzung an Bedingungen geknüpft ist oder die reine Absichtsbekundungen darstellen, sowie schließlich auch für diejenigen Vorhaben des Beklagten, für die im Rahmen des Planergänzungsverfahrens 2018 bislang nur sehr pauschale und ungenaue Abschätzungen zur NO2-Immissionsreduktion vorgenommen wurden. Letzteres betrifft namentlich (mit einem angenommenen Reduktionspotenzial von jeweils < 0,5 µg/m³) die geplante Umsetzung des S‑Bahn-Konzepts im Ruhrgebiet, den Vorlaufbetrieb des Rhein-Ruhr-Express (RRX), die Ausweitung des Angebots im ÖPNV und die Umsetzung des Masterplans Verkehr 2018 der Beigeladenen (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seiten 79 f.). Belastbare Prognosewerte liegen diesbezüglich nicht vor, zumal die Wirkung sämtlicher Vorhaben – ungeachtet der begrüßenswerten Überlegungen hierzu – in erheblichem Maße davon abhängt, wie gut sie in der Bevölkerung aufgenommen werden (s. o.).
Auch die wesentliche Annahme der durchgeführten Prognoserechnungen, dass die NOx-Emissionen zwischen 2016 und 2020 – bei im Wesentlichen gleich bleibenden Fahrleistungen – merklich um 29 % über alle Bereiche hinweg zurückgehen, darunter ‑18 % bei Personenkraftwagen (Pkw), -36 % bei leichten Nutzfahrzeugen (lNfz), ‑57 % bei Bussen, -10 % bei Krädern und -54 % bei schweren Nutzfahrzeugen ohne Busse (sNoB) – lässt keinen sicheren Rückschluss auf die erwarteten Minderungspotenziale zu. Dies gilt selbst vor dem Hintergrund dessen, dass der prognostizierte Rückgang als Folge der fortschreitenden technischen Flottenentwicklung (natürliche Flottenmodernisierung/-erneuerung) eingeschätzt wird, vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 37 unter Bezugnahme auf die Datenerhebungen des beauftragten Ingenieurbüros AVISO GmbH. Denn die von der Aviso GmbH diesbezüglich aufgestellten Prognosen basieren auf Eingangsdaten aus dem Jahr 2016. Eine Aktualisierung der Daten zum hier entscheidungserheblichen Zeitpunkt hat nicht stattgefunden. Die auf Basis der für 2016 verfügbaren Eingangsdaten prognostizierten Entwicklungen der Flottenmodernisierung und -erneuerung sind aber überholt und damit nicht mehr tragfähig. Die Prognose ist nicht mehr auf der sicheren Seite. Dies zeigt sich bereits anhand der bis zum Jahre 2018 statistisch erfassten Entwicklung der im Stadtgebiet der Beigeladenen zugelassenen Fahrzeugflotte (statische Fahrzeugflotte).
Die Entwicklung des Bestandes der statischen Pkw-Flotte im Stadtgebiet der Beigeladenen zwischen 2015 und 2018 lässt sich der nachstehenden Tabelle entnehmen.
Bestand an PKW
Nach Kraftstoffarten
Darunter dieselangetriebene Pkwnach Emissionsgruppen
Jahr
Insgesamt
Benzin
Diesel
Euro 1
Euro 2
Euro 3
Euro 4
Euro 5
Euro 6
2018
285.071
201.491
77.238
149
2.282
7.642
14.928
27.167
24.624
Anteil anGesamt
100,00%
72,55%
27,81%
0,05%
0,80%
2,68%
5,24%
9,53%
8,64%
2017
282.160
197.534
78.681
153
2.637
8.695
16.851
31.894
18.020
70,01%
27,89%
0,93%
3,08%
5,97%
11,30%
6,39%
2016
277.737
195.904
75865
167
2.985
9.489
18.213
35.294
9.313
69,43%
27,32%
0,06%
1,07%
3,42%
6,56%
12,71%
3,35%
2015
274.031
195.437
72.695
188
3.393
10.375
19.470
35.853
3.014
69,26%
26,53%
0,07%
1,24%
3,79%
7,11%
13,08%
1,10%
Diese Tabelle ist das Ergebnis einer Auswertung der tabellarischen Zusammenstellungen des Kraftfahrt-Bundesamtes zum „Bestand an Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeuganhängern nach Zulassungsbezirken“ für die Jahre 2015 bis 2018, jeweils zum 1. Januar, im Internet abrufbar unter https://www.kba.de/SharedDocs/‌Publikationen/‌DE/Statistik/Fahrzeuge/FZ/2018/fz1_2018_xls.xls?__blob=publicationFile&v=3 (2018, dort Arbeitsblatt „Pkw“, Zeile „Nordrhein-Westfalen, 05113 Essen, Stadt“ sowie Spalten „Nach Kraftstoffarten“ sowie „Darunter dieselangetriebene Pkw nach Emissionsgruppen, Euro 6“), https://www.kba.de/‌SharedDocs/Publikationen/DE/Statistik/Fahrzeuge/FZ/2017/fz1_2017_pdf.pdf?__blob=publicationFile&v=3 (2017, dort Seite 48 f.), https://www.kba.de/SharedDocs/Publikationen/‌DE/Statistik/Fahrzeuge/FZ/2016/fz1_2016_pdf.pdf?__blob=publicationFile&v=9 (2016, auch dort Seite 48 f.) und https://www.kba.de/SharedDocs/Publikationen/DE/Statistik/‌Fahrzeuge/FZ/2015/fz1_2015_pdf.pdf?__blob=publication‌File&v=3 (2015, wiederum Seite 48 f.).
Ausgehend von den tabellarisch zusammengestellten Werten stellt sich die Entwicklung der statischen Dieselfahrzeugflotte bei Pkw der Abgasnorm Euro 6 im Zulassungsbezirk der Beigeladenen unter der günstigen Annahme einer sich annähernd linear fortsetzenden Entwicklung bis ins Jahr 2020 danach wie folgt dar:
Die hiernach anzunehmende (statische) Flottenstärke von etwa 39.400 Diesel-Pkw der Abgasnorm Euro 6 in 2020 im Zulassungsbezirk der Beigeladenen entspräche im gleichen Jahr einem Anteil von etwa 13,5 % am Gesamtbestand der zugelassenen Pkw im Zulassungsbezirk (ca. 292.900 Pkw im Trend 2020).
Ausgehend von der Annahme der Beigeladenen, dass für Abschätzungen zur Entwicklung der dynamischen Fahrzeugzusammensetzung (d. h. Fahrzeugzusammensetzung, die sich im Plangebiet real auf der Straße bewegt) auch ein Vergleich der statischen Flotten verschiedener Jahre herangezogen werden kann – vgl. hierzu Stellungnahme der Beigeladenen vom 2. November 2018 samt Anlagen (Band V der Gerichtsakte, Bl. 756) –, lassen die Bestandszahlen der statischen Fahrzeugflotte im Stadtgebiet der Beigeladenen für Euro 6-Diesel-Pkw im Jahr 2018 im Vergleich zu den Vorjahren nicht den sicheren Rückschluss zu, der für das Jahr 2020 avisierte Prognosewert von nahezu 23 % Dieselfahrzeugen der Emissionsgruppe Euro 6 am Dieselgesamtbestand (gegenüber etwa 5 % in 2016) könne bei der dynamischen Zusammensetzung erreicht werden.
Siehe zu diesen Prozentwerten betreffend die (dynamische) Flottenzusammensetzung auf Innerortsstraßen für den Zulassungsbezirk der Beigeladenen in der Fahrzeugkategorie Pkw, Analysejahr 2016 und Trend 2020: Aviso GmbH, Schlussbericht „Emissionsberechnungen im Rahmen der Aufstellung eines Luftreinhalteplans für das Plangebiet in der Kommune Essen“, Stand: November 2017, Seite 12, Bild 3.2 (Beiakte Heft 25).
So verschiebt sich die Zusammensetzung der statischen Fahrzeugflotte dieselangetriebener Pkw im Stadtgebiet der Beigeladenen seit dem Jahr 2016 zwar hin zu solchen der Emissionsgruppe Euro 6,
siehe hierzu die von der Beigeladenen im Klageverfahren vorgelegte Übersicht zu den „Kfz-Zulassungsdaten, Vergleich 1. Januar 2016 und 1. Januar 2018“, Anlage 1 zum Schriftsatz vom 2. November 2018 (Band V der Gerichtsakte, Bl. 756 f.),
doch verläuft diese Entwicklung – trotz eines im Wesentlichen gleich bleibenden Anteils der Diesel-Pkw am Fahrzeuggesamtbestand – unterhalb der Prognose des Beklagten. Trotz des anhaltenden Anstiegs ist die annähernd lineare – und zuletzt leicht degressive – Zunahme von Dieselfahrzeugen der neuesten Abgasnorm Euro 6 deutlich niedriger als von der Beklagten erwartet. Ausgehend von einem etwa 5 %-igen Anteil von Diesel-Pkw der Abgasnorm Euro 6 an der dynamischen Fahrzeugflotte im Jahr 2016 ist folglich – unter Berücksichtigung der statistischen Werte aus 2018 – keine Steigerung auf nahezu 23 % zu erwarten.
Entsprechendes gilt für die Entwicklung des Anteils aller Euro 4/5/6 Diesel-Pkw an dem Gesamtbestand der zugelassenen Pkw im Zulassungsbezirk der Beigeladenen, wobei der Anteil der Diesel-Pkw seit dem Jahr 2015 insgesamt bei 27 bis 28 % unverändert geblieben ist. Hinsichtlich der statischen Fahrzeugflotte im Zulassungsbezirk ist hier zwischen den Jahren 2015 und 2018 nur eine geringfügige Steigerung des Anteils der Euro 4/5/6 Diesel am Gesamtbestand von 21,3 % auf 23,4 % zu verzeichnen, im Falle der Euro 6-Diesel-Pkw wiederum mit degressiver Tendenz in 2018. Ausgehend von einem Anteil der Diesel-Pkw mit Euro 4/5/6 von 32,8 % an der dynamischen Flottenzusammensetzung auf Innerortsstraßen im Jahr 2016,
siehe hierzu wiederum: Aviso GmbH, Schlussbericht „Emissionsberechnungen im Rahmen der Aufstellung eines Luftreinhalteplans für das Plangebiet in der Kommune Essen“, Stand: November 2017, Seite 12, Bild 3.2 (Beiakte Heft 25),
ist für die Kammer – vor dem Hintergrund der statistischen Werte aus 2018 – nicht zu erkennen, dass bis zum Jahr 2020 noch eine Zunahme auf die prognostizierten 39,3 % wahrscheinlich ist, nachdem die Hälfte des ursprünglichen Prognosezeitraums bereits verstrichen ist.
Nach allem hat es der Beklagte angesichts des zeitlichen Verlaufs der Planfortschreibung versäumt, im Zuge des Planergänzungsverfahrens die Ausgangswerte der getroffenen Prognosen aus dem Jahr 2016 im aktuellen Zeitpunkt, d. h. nach der Hälfte des zugrunde gelegten Prognosezeitraums durch tragfähige aktuelle Eingangsdaten zu ersetzen.
Als nicht belastbar hinsichtlich seiner Wirkungsbeurteilung für das Stadtgebiet der Beigeladenen erscheint im Übrigen der Hinweis auf Reduktionspotenziale durch Software-Updates bei Dieselfahrzeugen als Folge freiwilliger Absprachen der Bundesregierung mit deutschen Fahrzeugherstellern anlässlich des sog. Dieselgipfels 2017.
Vgl. wiederum im Ergebnis schon VG Mainz, Urteil vom 24. Oktober 2018 – 3 K 988/16.MZ –, juris Rn. 35 a. E.
Hierbei handelt es sich, ebenso wie bei der derzeit nicht einschätzbaren Zahl an Hardware-Nachrüstungen von Euro 5- und Euro 6-Dieselfahrzeugen, um Maßnahmen, deren Eintritt ungewiss ist und die der Plangeber nicht selbst herbeiführen kann. Eine Luftreinhalteplanung, die von derartigen Bedingungen abhängig gemacht wird, ist aber nach der bereits zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unzulässig,
vgl. Urteil vom 27. Februar 2018 – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 35; darauf bezugnehmend auch bereits VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 79, 81.
Der Betrachtung im Entwurf der Planergänzung 2018 liegen die Annahmen zugrunde (vgl. zum Nachstehenden die dortige Seite 76), dass die Software-Updates für Diesel-Pkw nach dem Diesel-Gipfel 2017 in Nordrhein-Westfalen eine Immissionsminderung von durchschnittlich 25 % pro Diesel-Pkw bewirkten, wobei 50 % oder 100 % aller Diesel-Pkw Euro 5 und 6 dieses Software-Update erhielten. Zudem würden in Nordrhein-Westfalen 25 % der Diesel-Pkw Euro 1-4 als Folge der vereinbarten Rückkaufprämie für diese Fahrzeuge durch 75 % Diesel-Pkw Euro 6 und 25 % Diesel-Pkw Euro 6d ersetzt.
Auch diese Annahmen liegen nicht auf der sicheren Seite, weil es zum einen an wissenschaftlich fundierten Nachweisen für die Minderungswirkung von Software-Updates fehlt und zum anderen die prognostizierte Zahl der hiermit ausgerüsteten Fahrzeuge mit hoher Wahrscheinlichkeit überschätzt wird.
Die zu erzielende Emissionsreduktion von 25 bis 30 % beruht lediglich auf der Zielvereinbarung gemäß der zwischen Bund, Ländern und (deutscher) Automobilindustrie getroffenen Verständigung im Rahmen des „Nationalen Forums Diesel“ am 2. August 2017,
siehe hierzu Ergebnisprotokoll zum „Nationalen Forum Diesel“ vom 2. August 2017, im Internet abrufbar unter https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Anlage/K/170802-ergebnisprotokoll-nationales-diesel-forum.pdf?__blob=‌publicationFile.
Dem lagen offenbar die Schätzungen des Umweltbundesamtes zugrunde, das auf Basis von Auswertungen des Kraftfahrt-Bundesamtes zu den nachgebesserten Fahrzeugen im Rahmen des von diesem angeordneten Rückrufs bei der Volkswagen AG eine NOx-Emissionsminderung durch Software-Updates in einer Größenordnung zwischen 2 % und 45 % angenommen hat, mit einem gewichteten Mittel bei rund 25 %. Da nach Einschätzung des Umweltbundesamtes bei diesem Rückruf nicht alle NOx-Minderungspotenziale durch Software-Updates voll ausgeschöpft worden sein dürften, sei mit einer softwareseitigen Nachbesserung bei einem Euro 5-Flottendurchdringungsgrad von 40 bis 60 % – der gegebenenfalls aber höher liegen könnte – eine durchschnittliche NOx-Minderung deutlich unter 50 %, gleichzeitig allerdings über 25 % zu erwarten. Als Folge dessen sei innerhalb der Euro 5-Diesel-Pkw bei flottenweiter Betrachtung von einer NOx-Minderung zwischen 10 % (Annahme: 25 % Minderung x 40 % Flottendurchdringung) und 30 % (50 % Minderung x 60 % Flottendurchdringung) auszugehen.
Vgl. Umweltbundesamt, „Ergänzung der Bewertung zu marktverfügbaren fahrzeugseitigen NOx-Nachrüsttechnologien und Bewertung der Nachbesserung“, Stand: Juni 2017, Seiten 5 f., im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/2546/dokumente/uba_bericht_nachruestung_ii_0.pdf; in Entsprechung hierzu wurde auch im Endbericht der IVU Umwelt GmbH vom 5. März 2018 zur „Begutachtung der Wirkung von fahrzeugtechnischen Umrüstmaßnahmen bei Dieselfahrzeugen auf die Luftqualität hinsichtlich der Stickoxidkonzentration in Berlin und München“, im Internet abrufbar unter https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/‌Anlage/K/gutachten-dieselnachruestung-luftqualitaet-berlin-muenchen.pdf?__blob=publicationFile., das NOx/NO2-Emissionsminderungspotenzial lediglich nach der Vorgabe des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur als Auftraggeber mit 30 % angesetzt.
Im Nachgang der o. g. Verständigung hat das Umweltbundesamt die generelle Wirkung von Software-Updates sodann – nach eigenen Angaben unter optimistischen Annahmen – mit 15 % oder 25 % geschätzt,
vgl. Umweltbundesamt, „Wirkung der Beschlüsse des Diesel-Gipfels auf die NO2-Gesamtkonzentration“, Stand: 18. August 2017, zu den Schätzungen siehe Seiten 2 und 4, zu den optimistischen Annahmen siehe Seiten 3 und 7, im Internet abrufbar unter https://www.umwelt‌bundesamt.de/sites/default/files/medien/2546/dokumente/‌wirkung_der_beschluesse_des_diesel-gipfels_auf_die_‌no2-gesamtkonzentration.pdf,
jedoch keine nachvollziehbaren Untersuchungen zur tatsächlichen Emissionsminderung durch Software-Updates bei anderen Herstellern vorgelegt. Dies haben auch weder der Beklagte noch die Beigeladene getan. Demgegenüber belegt eine von dem Kläger im Klageverfahren vorgelegte Untersuchung
betreffend „NOx- und CO2-Messungen im realen Fahrbetrieb. Wirksamkeit von Software-Updates und Hardware-Nachrüstungen“ vom 15. August 2018 (Anlage K21, vgl. Band III der Gerichtsakte, Bl. 494 ff.), zudem im Internet abrufbar unter https://www.duh.de/fileadmin/user_upload/‌download/Projektinformation/Verkehr/dieselgate/EKI/2018-08-15_Bericht_Software-Updates_Hardware-Nachr%C3%‌BCstungen_final.pdf,
dass Software-Updates – anders als den deutlich wirksameren Hardware-Nachrüstungen – nur unter optimalen (äußeren) Bedingungen ein bis zu 30 %-iges Minderungspotenzial zukommen kann. Gleichzeitig wird darin festgestellt, dass es an einem entsprechenden Reduktionspotenzial insbesondere bei niedrigeren Temperaturen als den im Labor bzw. auf dem Prüfstand üblichen 20 bis 30 Grad Celsius,
zu dieser Angabe und gleichzeitig bestätigend für die (ohne Software-Update) erheblich ansteigenden NOx-Emissionen mit sinkender Außentemperatur siehe die Pressemitteilung des Umweltbundesamtes vom 25. April 2017, „Stickoxid-Belastung durch Diesel-Pkw noch höher als gedacht. Auch Euro-6-Diesel stoßen sechs Mal mehr Stickstoffoxide aus als erlaubt“, im Internet abrufbar unter https://www.umwelt‌bundesamt.de/presse/pressemitteilungen/stickoxid-belastung-durch-diesel-pkw-noch-hoeher,
mangelt. Ausgehend von der gewöhnlichen Jahresdurchschnittstemperatur in der Bundesrepublik Deutschland,
diese liegt bei etwa 10 Grad Celsius – siehe hierzu Umweltbundesamt, Trends der Lufttemperatur, Stand: 9. Mai 2018, im Internet abrufbar unter https://www.umwelt‌bundesamt.de/daten/klima/trends-der-lufttemperatur, sowie Statista GmbH, tabellarische Aufarbeitung „Jahre mit der höchsten Durchschnittstemperatur in Deutschland von 1881 bis 2017 (in Grad Celsius)“, Stand: 2018, im Internet abrufbar unter https://de.statista.com/statistik/daten/studie/‌164050/umfrage/waermste-jahre-in-deutschland-nach-durchschnitts‌temperatur/,
und der somit hälftig unter dieser Temperatur erbrachten Fahrleistungen,
vgl. Umweltbundesamt, Pressemitteilung vom 25. April 2017, „Stickoxid-Belastung durch Diesel-Pkw noch höher als gedacht. Auch Euro-6-Diesel stoßen sechs Mal mehr Stickstoffoxide aus als erlaubt“, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/presse/pressemitteilungen/stickoxid-belastung-durch-diesel-pkw-noch-hoeher,
ist daher zu befürchten, dass der Minderungseffekt bei niedrigeren Temperaturen erheblich geringer ausfällt bzw. – wie in einem der untersuchten Fälle – die NO2-Realemissionen bei sinkenden Außentemperaturen nach dem Software-Update gegenüber den Ergebnissen auf dem Prüfstand sogar ansteigen.
Siehe hierzu erneut die von der Klägerin vorgelegte Untersuchung betreffend „NOx- und CO2-Messungen im realen Fahrbetrieb. Wirksamkeit von Software-Updates und Hardware-Nachrüstungen“ vom 15. August 2018, Seiten 16 ff. (a. a. O.).
Gegenteilige Erkenntnisse auf Grundlage einer substantiierten und nachprüfbaren Tatsachenbasis für die NOx-Minderungswirkung von Software-Updates auch bei niedrigeren Temperaturen als 20 bis 30 Grad Celsius haben weder der Beklagte noch die Beigeladene vorgelegt. Mit Blick auf die vorstehenden Feststellungen und zudem die fehlenden Erkenntnisse zum tatsächlichen Wirkungsgrad von Software-Updates im Realbetrieb muss der Prognoserechnung vor diesem Hintergrund eine deutlich zurückhaltendere Schätzung zugrunde gelegt werden.
Gleiches gilt für die bis zum Jahr 2020 prognostizierte Zahl der mit einem Software-Update ausgerüsteten Fahrzeuge. Der Beklagte legt seiner Betrachtung zugrunde, dass 50 % oder 100 % „aller Diesel-Pkw Euro 5 und Euro 6“ ein solches Update erhalten (siehe hierzu samt Zitat: Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 76). Nach dem Fahrzeugbestand 2018 sind im Bundesgebiet ca. 9,4 Mio. Dieselfahrzeuge der – mit Software-Updates auf Basis der o. g. Verständigung vom 2. August 2017 allein nachzurüstenden – Abgasnormen Euro 5 und 6 zugelassen.
Vgl. Kraftfahrt-Bundesamt, „Fahrzeugzulassungen (FZ). Bestand an Kraftfahrzeugen nach Umwelt-Merkmalen“, Stand: 1. Januar 2018, im Internet abrufbar unter https://www.kba.de/SharedDocs/Publikationen/DE/Statistik/Fahrzeuge/FZ/2018/fz13_2018_pdf.pdf?__blob=publication‌File&v=2; siehe auch die Kurzübersicht „Bestand an Pkw in den Jahren 2009 bis 2018 nach ausgewählten Kraftstoffarten“, im Internet abrufbar unter https://www.kba.de/‌DE/Statistik/Fahrzeuge/Bestand/Umwelt/b_umwelt_z.html?nn=663524.
Hiervon sollten gemäß der genannten Vereinbarung,
siehe abermals: Ergebnisprotokoll vom 2. August 2017, im Internet abrufbar unter https://www.bmvi.de/SharedDocs/‌DE/Anlage/K/170802-ergebnisprotokoll-nationales-diesel-forum.pdf?__blob=publicationFile,
bis Ende 2018 zunächst 5,3 Mio. Fahrzeuge ein Software-Update erhalten; später wurde dieser Zielwert erhöht auf insgesamt 6,3 Mio. Diesel-Pkw. Nach dem letzten bekannten (Zwischen-)Stand zur laufenden Umsetzung konnten bislang 3,2 Mio. Pkw umgerüstet werden,
vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Ingrid Remmers, Jörg Cezanne, Dr. Gesine Lötzsch, weiterer Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE. – Drucksache 19/3902 – betreffend das Thema: „Dieselskandal – Fristgemäße Umsetzung und Wirksamkeit der freiwilligen Software-Updates“ (in: BT-Drs. 19/4198, Seite 1),
darunter 2,46 Mio. Diesel-Pkw infolge des verpflichtenden Rückrufs aufgrund der Anordnung des Kraftfahrt-Bundesamtes gegenüber der Volkswagen AG,
vgl. BT-Drs. 18/13669, Seite 4 unten.
Weil ein erheblicher Teil der Umrüstungen allerdings schon in den Jahren 2016 und 2017 stattfand,
zum Beispiel waren 1,94 Mio. Diesel-Pkw aufgrund des Rückrufs von Fahrzeugen der Volkswagen AG bereits zum 28. August 2017 umgerüstet (vgl. BT-Drs. 18/13669, Seite 4 unten),
und sich daher bereits in der zweiten Jahreshälfte 2017 sowie im Jahr 2018 ausgewirkt hat, wird das verbleibende Reduktionspotenzial für die kommenden Jahre bis 2020 von der Kammer als gering eingeschätzt. Dies gilt nicht zuletzt in Anbetracht des Umstandes, dass eine vollständige tatsächliche Umsetzung nicht abzusehen ist, solange für die Fahrzeuginhaber, die bislang noch nicht die Möglichkeit eines freiwilligen Software-Updates wahrgenommen haben, kein weiterer Anreiz besteht, das diesbezügliche Angebot in Anspruch zu nehmen. Die Hersteller sind insoweit – ungeachtet ihrer fristgerechten Einreichung der Software-Nachbesserungen beim Kraftfahrt-Bundesamt – auf freiwillige Rückmeldungen der Kunden angewiesen, was bislang – mit Ausnahme der verpflichtenden Rückrufe, wie die vorgenannten Zahlen belegen – nur geringfügige Wirkungen zeigt. Darüber hinaus werden herstellerseitig nicht alle betroffenen Autos umgerüstet, weil sich ein Update für einige Modelle wirtschaftlich nicht lohnt.
Vgl. hierzu beispielhaft Handelsblatt, Artikel auf der Homepage vom 27. August 2018 mit dem Titel „Software-Update. Warum der Zeitplan für die Diesel-Nachrüstung scheitern wird“, im Internet abrufbar unter https://www.handelsblatt.com/unternehmen/industrie/software-update-warum-der-zeitplan-fuer-die-diesel-nachruestung-scheitern-wird/22949992.html?‌ticket=ST-2265138-1EJS0TIeDRcZESrwcDSi-ap2.
Schließlich ist die vorgenannte Verständigung im Zuge des Diesel-Gipfels 2017 zur Durchführung von Software-Updates nur mit den deutschen Automobilherstellern getroffen worden, wohingegen deren internationale Wettbewerber, von denen etwa ein Drittel des Fahrzeugbestandes in Deutschland stammt,
vgl. hierzu Niedersächsisches Ministerium für Umwelt, Energie, Bauen und Klimaschutz, Bewertung des Ergebnisprotokolls, Seite 5, im Internet abrufbar unter https://www.umwelt.niedersachsen.de/download/122502/_Nationales_Forum_Diesel_am_02.08.2017_-_Bewertung_‌des_Ergebnisprotokolls.pdf,
lediglich dringend – im Ergebnis aber unverbindlich – aufgefordert wurden, mit vergleichbaren Maßnahmen ihren Beitrag zur Schadstoffminderung und damit für den Gesundheits- und Klimaschutz zu leisten.
Siehe wiederum Ergebnisprotokoll zum „Nationalen Forum Diesel“ vom 2. August 2017, im Internet abrufbar unter https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Anlage/K/170802-ergebnisprotokoll-nationales-diesel-forum.pdf?__blob=‌publicationFile.
Entsprechendes wie für die Software-Updates gilt im Ergebnis auch für die vereinbarten Rückkaufprämien, deren Wirkung insgesamt geringer eingeschätzt wird.
Vgl. Umweltbundesamt, „Wirkung der Beschlüsse des Diesel-Gipfels auf die NO2-Gesamtkonzentration“, Stand: 18. August 2017, Seite 4, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/2546/dokumente/wirkung_der_beschluesse_des_diesel-gipfels_auf_die_no2-gesamtkonzentration.pdf.
Die vorstehenden Erwägungen werden zudem durch eine aktuelle Ausarbeitung bestätigt, die sich damit befasst, inwieweit die Maßnahmen des „Nationalen Forums Diesel“ am 2. August 2017 innerhalb eines Jahres zu einer Verbesserung der NO2-Belastungssituation beigetragen haben. Einer von Seiten des Klägers vorgelegten Studie der Universität Duisburg-Essen aus Oktober 2018 zufolge,
siehe hierzu Dudenhöffer/Neuberger, „Stickdioxidbelastungen nur wenig verbessert. Diesel-Fahrverbote bleiben lange.“, Stand: 24. Oktober 2018 (Anlage K19, Band IV der Gerichtsakte, Bl. 603 ff.),
lässt sich auf Basis einer Auswertung der ersten neun Monate des Jahres 2018 weiterhin nur ein geringfügiger Rückgang der NOx-Emissionen erkennen, der bei hoch belasteten Stationen (45-49 µg/m³) – wie hier im Stadtgebiet der Beigeladenen vorhanden (gemäß der letzten im Jahresmittel vorliegenden Messergebnisse 2017: Alfredstraße, Krayer Straße und Hausackerstraße) – ohne weitere Maßnahmen gemäß einer Hochrechnung auf die kommenden Jahre erst im Jahr 2022 zu einer Grenzwerteinhaltung führen würde. Von einem sichtbaren oder sogar gegenüber den Vorjahren erhöhten Minderungseffekt der Maßnahmen des sog. Diesel-Gipfels 2017 kann vor diesem Hintergrund – wie sich der tabellarischen Aufstellung der Messwerte von 2005 bis 2017 im Tatbestand entnehmen lässt – nicht ausgegangen werden.
Soweit der Beklagte im Zuge des Planergänzungsverfahrens 2018 für das Stadtgebiet der Beigeladenen zusätzlich Maßnahmenkombinationen betrachtet hat (siehe v. a. Maßnahmenbündel A und B für die Alfredstraße, dazu a. a. O., Seite 82), führt dies nicht zu einem anderen Ergebnis. Denn auch in diese Betrachtungen sind bei sämtlichen Fallvarianten unterschiedliche Erfolgsprognosen für die Software-Updates (von mindestens 50 %) und die Rückkaufprämie einerseits sowie für nicht konkret bezifferbare Maßnahmen andererseits eingeflossen, weshalb die vorstehenden Ausführungen auch insoweit Anwendung finden.
Der generelle Rückgang des regionalen Hintergrundniveaus zwischen 2016 (22 µg/m³ NO2) und 2020 um etwa 3 µg/m³ NO2 (vgl. zu dieser Annahme: Entwurf der Planergänzung 2018, Seiten 40 und 74) ist demgegenüber nachvollziehbar. Nach überschlägiger Berechnung anhand der gleitenden Zwölfmonatsmittelwerte im Zeitraum Oktober 2017 bis September 2018 (Berechnung entsprechend der Tab. 3.1/1, abgedruckt a. a. O., Seite 23, anhand der vom LANUV NRW zur Verfügung gestellten Messwerte aus den letzten 12 Monaten,
abrufbar für die einzelnen Monate im Internet unter https://www.lanuv.nrw.de/umwelt/luft/immissionen/berichte-und-trends/monatswerte/)
beläuft sich der Jahresmittelwert für das regionale Hintergrundniveau im Rhein-Ruhr-Gebiet auf etwa 20,5 µg/m³ NO2, d. h. der aktuelle Rückgang liegt etwa zur Halbzeit des Prognosezeitraums (2016 bis 2020) innerhalb der prognostizierten Tendenz.
Dies alleine genügt jedoch nicht, um die bestehenden Grenzwertüberschreitungen so kurz wie möglich zu halten. Bereits im Juni 2017 hat das Umweltbundesamt festgestellt, dass der Grenzwert von 40 µg/m³ selbst an Straßen nicht vor dem Jahr 2025 mit Sicherheit einhalten werden könne, die zuletzt (im Jahr 2016) vergleichsweise moderate NO2-Grenzwertüberschreitungen aufwiesen, ohne zusätzliche Nachbesserung und Nachrüstung von Euro 5- und Euro 6-Diesel-Pkw sowie dem Ausschluss eines Teils der Diesel-Flotte (d. h. nicht nachgebesserter/‌nachgerüsteter Diesel-Pkw sowie Diesel-Pkw Euro 4 und älter) umzusetzen.
Vgl. hierzu Umweltbundesamt, „Ergänzung der Bewertung zu marktverfügbaren fahrzeugseitigen NOx-Nachrüsttechnologien und Bewertung der Nachbesserung“, Stand: Juni 2017, Seite 2, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/2546/dokumente/uba_bericht_nachruestung_ii_0.pdf.
Mit Blick auf eine möglichst schnelle Umsetzbarkeit von Maßnahmen und wegen der begrenzten Möglichkeiten zur kurzfristigen Reduzierung der NOx-Emissionen im Übrigen ist daher gemeinhin anerkannt, dass in den besonders belasteten Gebieten das Kfz-Verkehrsaufkommen gesenkt werden muss.
Siehe zu dieser Schlussfolgerung stellvertretend etwa LAI-Ausschuss „Luftqualität/Wirkungsfragen/Verkehr“, Bericht vom 16. Februar 2016 betreffend „Handlungsbedarf und ‑empfehlungen zur Einhaltung der NO2-Grenzwerte“, Seiten 3 und 11, im Internet abrufbar unter www.lai-immissionsschutz.de/documents/handlungs-bedarf_2_1503‌573109.pdf; siehe auch bereits die dahingehenden Feststellungen im Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ des Beklagten, Seiten 152 f.
Dies trifft auch auf die Mehrzahl der mit Stickstoffdioxid besonders belasteten Streckenabschnitte im Stadtgebiet der Beigeladenen zu, für die noch im Jahr 2018 Überschreitungen anhand der gleitenden Zwölfmonatswerte abgeschätzt wurden (s. o. in Abschnitt 2. dieser Entscheidung). Der über das Kalenderjahr gemittelte NO2-Grenzwert von 40 µg/m³ wird auch im Jahr 2020 trotz des bis dahin angenommenen Rückgangs des regionalen Hintergrundniveaus um weitere 1,5 µg/m³ prognostisch an der Alfredstraße sowie an der Krayer Straße überschritten. Lediglich an der Gladbecker Straße dürfte der Jahresgrenzwert im Jahr 2020 unter Berücksichtigung einer NO2-Minderung in dieser Höhe knapp eingehalten werden; insoweit ist aber im Zuge einer zurückhaltenden Betrachtung ebenfalls zu berücksichtigen, dass der an diesem Messpunkt durch ein Lkw-Fahrverbot initiierte Rückgang der letzten Jahre im Jahr 2018 stagniert (s. o.) und insoweit eine sorgfältige Prüfung im Jahr 2019 angezeigt erscheinen dürfte. Hinzu treten schließlich der Messpunkt Hausackerstraße sowie der modellierte Straßenzug Martin-Luther-Straße, für welche der Kammer lediglich ein Messwert aus dem Jahr 2017 (im erstgenannten Fall) bzw. ein Prognosewert aus dem Jahr 2016 (im letztgenannten Fall) vorliegen. Ausgehend von einem Rückgang der regionalen Hintergrundbelastung bis in das Jahr 2020 von etwa 2 bis 3 µg/m³ ist auch hier in beiden Fällen weiterhin eine deutliche Grenzwertüberschreitung im Prognosejahr 2020 zu erwarten. Den vorstehenden Ausführungen steht die vom Beklagten im Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seite 79, 2. Spalte in der Tab. 6.2/2) angenommene „Prognose-Situation (Grüne Umweltzone)“ für das Jahr 2020 vor dem Hintergrund des hier allein betrachteten Rückgangs des regionalen Hintergrundniveaus nicht entgegen.
Kurzfristige signifikante Effekte im Hinblick auf die Stickstoffdioxidbelastung bereits im Laufe des Jahres 2019 im Stadtgebiet der Beigeladenen lässt schließlich auch das von der Bundesregierung am 1. Oktober 2018 beschlossene „Konzept für saubere Luft und die Sicherung der individuellen Mobilität in unseren Städten“,
im Internet abrufbar auf der Homepage des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur, www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Artikel/K/konzept-klarheit-fuer-dieselfahrer.html,
nicht erwarten, das in dem Entwurf der Planergänzung 2018 noch nicht berücksichtigt wurde. Hinsichtlich der Umsetzung dieses Konzepts bleiben Fragen offen. So kann beispielsweise in zeitlicher Hinsicht nicht abgeschätzt werden, wann die dort genannten Maßnahmen der Hardwarenachrüstung für Dieselfahrzeuge (Kommunalfahrzeuge über 3,5 t und Handwerker- und Lieferfahrzeuge) mit SCR-Filtern umgesetzt werden können. Ebenso unsicher ist, wie sich die Annahmebereitschaft der betroffenen Fahrzeughalter entwickeln wird, u. a. weil die Bundesregierung Fragen der Kostentragung noch nicht endgültig mit den Automobilherstellern geklärt hat, die Hardwarenachrüstungen bislang skeptisch gegenüberstanden. Die Beigeladene zählt auch nicht (jedenfalls derzeit nicht) zu den in dem Konzept genannten 14 (bzw. mittlerweile 15) besonders mit Stickstoffdioxidimmissionen belasteten Städten, in denen bestimmten Dieselfahrzeughaltern zur Vermeidung von Verkehrsbeschränkungen die Möglichkeit von Fahrzeugumtauschangeboten oder alternativ Hardwarenachrüstungen eröffnet werden soll. Hier bestehen zahlreiche technische, rechtliche und kostenmäßige Unsicherheiten (u. a. Haftungsfragen), die das Annahmeverhalten der Dieselfahrzeughalter aller Voraussicht nach beeinflussen werden. Umfang und zeitlicher Rahmen einer NO2-Reduktion, die sich auch auf das Stadtgebiet der Beigeladenen positiv auswirken können, können daher derzeit nur als offen bezeichnet werden.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 24. Oktober 2018 – 3 K 988/16.MZ –, juris Rn. 38; dort unter Hinweis auf einen Artikel in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 6. Oktober 2018 mit dem Titel: „Reicht der Diesel-Plan nicht aus?“
b) Kann danach im hier maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht mit der erforderlichen Gewissheit davon ausgegangen werden, dass die von dem Beklagten und der Beigeladenen bereits ergriffenen Maßnahmen sowie das in dem aktuellen Entwurf der Planergänzung 2018 aufgeführte Maßnahmenpaket zur Erreichung des Ziels der schnellstmöglichen Einhaltung des NO2-Jahresmittelgrenzwerts im Jahr 2019 ausreichend sind, sind bei der notwendigen Fortschreibung des Luftreinhalteplans weitere geeignete, gegebenenfalls auch belastendere Maßnahmen in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan aufzunehmen. Die Handlungsmöglichkeiten des Beklagten sind insoweit – entgegen der Formulierung im Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ (dort Seite 154) – noch nicht ausgeschöpft. In Ermangelung von Alternativen erweist sich vor allem ein Konzept für Verkehrsverbote betreffend Fahrzeuge mit hohen NOx-Emissionen als allein gebotene und damit zwingende Maßnahme, um die andauernde Überschreitung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für Stickstoffdioxid so kurz wie möglich zu halten, wie es sowohl § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG als auch Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG verlangen. Der planerische Gestaltungsspielraum des Beklagten ist vorliegend insoweit eingeschränkt.
Die grundsätzlich bestehende planerische Gestaltungsfreiheit wird diesbezüglich durch die normative Zielvorgabe der schnellstmöglichen Einhaltung des NO2-Grenzwertes gemäß den zuvor genannten Vorschriften begrenzt. Allein hieran ist das in einem Luftreinhalteplan zum Ausdruck kommende Konzept zu messen. Bleibt dieses nach den bisherigen Planungen – wie hier – hinter den Anforderungen zurück, obliegt es den angerufenen nationalen Gerichten, gegenüber den nationalen Behörden jede erforderliche Maßnahme zu erlassen, damit diese den erforderlichen Plan gemäß den europarechtlich vorgeschriebenen Bedingungen erstellen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2018 – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 36; in gleicher Weise auch schon VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 85.
Da vorliegend auch unter Berücksichtigung der Minderungswirkungen der von dem Beklagten geplanten Maßnahmen keine schnellstmögliche Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts zu erwarten ist (dazu bereits die vorstehenden Abschnitte 3. und 4.a) dieser Entscheidung) und gleichzeitig keine anderen, gleichermaßen hierzu geeigneten Maßnahmen vorgetragen oder sonst ersichtlich sind, ist es unverzichtbar, trotz der weitreichenden wirtschaftlichen Belastungen und verkehrsrechtlichen sowie gesellschaftlichen Folgen Fahrverbote für Kraftfahrzeuge mit hohen NOx-Emissionen als Ultima Ratio in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan für das Stadtgebiet der Beigeladenen aufzunehmen. Nur auf diese Weise kann der seit dem 1. Januar 2010 dem Schutz der menschlichen Gesundheit geltenden Pflicht zur schnellstmöglichen Einhaltung des Jahresmittelgrenzwerts für NO2 angesichts der – trotz vielfältiger Maßnahmen – weiterhin andauernden Überschreitungen im Stadtgebiet der Beigeladenen hinreichend Rechnung getragen werden.
Um dieses Ziel zu erreichen, hat der fortzuschreibende Luftreinhalteplan eine Auflistung und Beschreibung aller beabsichtigten Maßnahmen sowie einen Zeitplan für deren Durchführung einschließlich einer Schätzung der angestrebten Verbesserung der Luftqualität zu enthalten (§ 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG, Art. 23 Abs. 1 Satz 3 und Anhang XV A. Nr. 8 der Richtlinie 2008/50/EG). Von der notwendigen Aufnahme von Verkehrsregelungen für Fahrzeuge mit hohen NOx-Emissionen in den Luftreinhalteplan ist – wie die Vorschrift des § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG erkennbar werden lässt – die tatsächliche Umsetzung der dort normierten Maßnahmen zu unterscheiden, die nur erforderlich ist, wenn und soweit der Immissionsgrenzwert weiterhin nicht eingehalten wird. Die Umsetzung von im Plan enthaltenen Maßnahmen steht und fällt letztlich mit der Entwicklung der Grenzwertüberschreitungen. Die normative Verpflichtung, die Überschreitung des Grenzwerts möglichst schnell zu beenden, fordert ohne weitere Verzögerung eine Bewertung und Aufnahme der zur Emissionsminderung zur zeitnahen Verwirklichung geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan. Nur so kann verhindert werden, dass sich die Erreichung des Grenzwerts nach – wie hier – langjähriger Überschreitung des Grenzwerts und späterer erneuter Feststellung der Nichteinhaltung immer weiter in die Zukunft verschiebt. Die mit einem weiteren Abwarten verbundene weitere Verzögerung der Zielerreichung ist angesichts der Notwendigkeit der zeitnahen Einhaltung des zum Schutz der menschlichen Gesundheit geltenden Grenzwerts einerseits und mit Blick auf dessen jahrelange Überschreitungen andererseits nicht mehr hinnehmbar.
Vgl. VG Mainz, Urteil vom 24. Oktober 2018 – 3 K 988/16.MZ –, juris Rn. 43.
5. In Anbetracht der vorstehenden Erkenntnisse ist in die Fortschreibung des Luftreinhalteplans betreffend das Stadtgebiet der Beigeladenen – auch unter Berücksichtigung des planerischen Gestaltungsspielraums des Beklagten – ein zonales Verkehrsverbot aufzunehmen (dazu a), das – nach Ablauf von Übergangsfristen – mindestens Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor (Dieselantrieb) der Abgasnormen Euro 5/V und älter sowie Fahrzeuge mit benzin- und gasbetriebenem Fremdzündungsmotor (Ottomotor) der Abgasnormen Euro 2/II und älter erfasst (dazu b).
a) Die zu errichtende sog. „blaue Umweltzone“ muss in räumlicher Hinsicht mindestens – von Westen nach Osten betrachtet – die Essener Stadtteile Frohnhausen, Altendorf, Holsterhausen, Rüttenscheid, Westviertel, Nordviertel, Vogelheim, Altenessen-Süd, Altenessen-Nord, Südviertel, Stadtkern, Ostviertel, Südostviertel, Huttrop, Frillendorf, Steele, Kray und Leithe umfassen und in die Fahrverbotszone auch die Teilstrecke der BAB 40 durch das Stadtgebiet der Beigeladenen einschließen.
Bei dieser räumlichen Ausdehnung befinden sich sowohl der Messpunkt Hausackerstraße unmittelbar oberhalb der BAB 40 in Essen-Frohnhausen (letzte Messung aus 2017: 49 µg/m³) als auch die vier städtischen Straßenzüge mit aktuellen Überschreitungen (in Klammern – soweit nicht anders angegeben – gleitende Zwölfmonatsmittelwert im jeweils genannten Zeitraum): Alfredstraße (Juli 2017 bis Juni 2018 = 47 µg/m³), Gladbecker Straße (Oktober 2017 bis September 2018 = 41 µg/m³), Krayer Straße (Juli 2017 bis Juni 2018 = 43 µg/m³) und Martin-Luther-Straße (modellierter Wert aus 2016 = 49 µg/m³) innerhalb der Fahrverbotszone.
Siehe zu den Steckbriefen der vorgenannten Messorte im Stadtgebiet der Beigeladenen (Hausackerstraße, Alfredstraße, Gladbecker Straße, Krayer Straße) auf der Homepage des LANUV NRW, im Internet abrufbar unter https://www.lanuv.nrw.de/umwelt/luft/immissionen/messorte-und-werte/.
Darüber hinaus ist die Zone so bemessen, dass sie die Mehrzahl derjenigen Verdachtsstrecken im Stadtgebiet der Beigeladenen erfasst, zu deren NO2-Belastung keine aktuellen Werte vorliegen, darunter vier der von der Beigeladenen benannten Straßenzüge (vgl. E‑Mail des LANUV NRW vom 5. Oktober 2017 = Bl. 24 in BA10 = Band 1 der ergänzenden Vorgänge zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“): Hindenburgstraße (vor allem zwischen Hachestraße und Ottilienstraße/‌Vereinstraße), Vogelheimer Straße (zwischen Gladbecker Straße [Bundesstraße (B) 224] und Altenessener Straße), Friedrichstraße (ebenfalls B224, zwischen Schederhofstraße und Bismarckstraße/‌Alfredstraße) sowie Kruppstraße (zwischen Friedrichstraße und Bismarckplatz).
Diese Verdachtsfälle wurden bislang von dem Beklagten nicht dahingehend untersucht, inwieweit die NO2-Belastung aktuell noch andauert. Bei der Festlegung der im Rahmen des aktuell laufenden Planergänzungsverfahrens 2018 zu untersuchenden Straßenabschnitte haben sich die Beigeladene sowie – für den Beklagten – die Bezirksregierung Düsseldorf und das LANUV NRW untereinander abgestimmt (vgl. Seite 2 im Schriftsatz des LANUV NRW an das Gericht vom 8. November 2018, Band IV der Gerichtsakte, Bl. 647). Hierbei wurden von neun zunächst ermittelten Verdachtspunkten im Essener Stadtgebiet, bei denen nicht sicher von einer Grenzwerteinhaltung ausgegangen werden konnte und zu denen die vier vorgenannten Stellen zählen, lediglich zwei Straßenabschnitte mit ImmisLuft1 modelliert. Die weiteren sieben Abschnitte wurden aus vielfältigen Gründen aufgrund der konkreten örtlichen Situation (z. B. Randbebauung vielfach unterbrochen) verworfen oder konnten wegen inhomogenen Straßenverlaufs (z. B. Baulücken, Einmündungen) nicht modelliert werden. Die letztgenannten Umstände, die eine Modellrechnung ausschließen, entbinden allerdings nicht von den erforderlichen Messungen, namentlich wenn nach der eigenen Einschätzung Anhaltspunkte für eine weiterhin andauernde Überschreitung des Jahresmittelgrenzwerts bestehen.
Neben den vier von der Beigeladenen selbst genannten Stellen werden noch weitere 19 Verdachtsfälle von der o. g. Fahrverbotszone erfasst, die sich anhand einer Betrachtung der letzten verfügbaren Belastungskarte für das gesamte Stadtgebiet der Beigeladenen aus dem Jahr 2009 (vgl. Seite 32 im Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“; abgedruckt im Tatbestand) ergeben. Dabei handelt es sich um
(1) Altendorfer Straße, zwischen Haedenkampstraße und Hirtsieferstraße,
(2) Altendorfer Straße, zwischen Kurt-Jooss-Straße und Mittelstraße,
(3) Altenessener Straße, zwischen Krablerstraße und Wildpferdehut,
(4) Altenessener Straße, zwischen Vogelheimer Straße und Wilhelm-Nieswandt-Allee,
(5) Am Zehnthof, zwischen Pramenweg und Am Bocklerbaum,
(6) Bismarckstraße, zwischen Friedrichstraße und Bismarckplatz,
(7) Burggrafenstraße, zwischen Frillendorfer Straße und Elisenstraße,
(8) Elisabethstraße, zwischen Elisenstraße und Ernestinenstraße,
(9) Elisenstraße, zwischen Elisenplatz/Engelbertstraße und Burggrafenstraße,
(10) Friedrich-Ebert-Straße, zwischen Kreuzeskirchstraße und Turmstraße,
(11) Frillendorfer Straße, zwischen Elisenplatz/Engelbertstraße und Burggrafenstraße,
(12) Helmholtzstraße, zwischen Sätzerstraße und Oberdorfstraße,
(13) Hubertstraße, zwischen Schwelmhöfe/Fischweiher und Krayer Straße,
(14) Hufelandstraße, zwischen Esmarchstraße/Cranachstraße und Ladenspelderstraße/‌Jennerstraße,
(15) Krampestraße, zwischen Franziskanerstraße/Gerhard-Stötzel-Straße und Storpstraße/‌Eintrachtstraße,
(16) Rubensstraße, zwischen Gemarkenstraße und Keplerstraße,
(17) Ruhrallee, zwischen Moltkeplatz und Moltkestraße,
(18) Steeler Straße, zwischen Oberschlesienstraße/Huttropstraße und Franziskanerstraße,
(19) Von-Schmoller-Straße, zwischen Witteringstraße und Friedrich-List-Straße.
Im Ergebnis stellt sich die danach mindestens erforderliche Fahrverbotszone im Stadtgebiet der Beigeladenen (rot markiert) unter Einschluss der BAB 40 (orange) bei gleichzeitiger Berücksichtigung der Straßen, an denen Messpunkte oder Modellierungen aktuell Überschreitungen belegen (gelb), sowie unter Einbeziehung der wesentlichen weiteren Verdachtsstrecken (lila) wie folgt dar:
Quelle des Kartenmaterials: Screenshot der interaktiven Karte des Stadtgebiets der Beigeladenen, im Internet abrufbar unter https://geo.essen.de/ein_blick_auf_stadtteile/; die farbigen Markierungen wurden zur Verdeutlichung des Umfangs der Fahrverbotszone und der örtlichen Lage der betroffenen Streckenabschnitte nachträglich durch das Gericht vorgenommen.
b) Das Verkehrsverbot muss inhaltlich – nach Ablauf von Übergangsfristen (vgl. Abschnitt 7. dieser Entscheidung) und unter Berücksichtigung von Ausnahmeregelungen (vgl. Abschnitt 6. b) dieser Entscheidung) – mindestens Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor (Dieselantrieb) der Abgasnormen Euro 5/V und älter sowie Fahrzeuge mit benzin- und gasbetriebenem Fremdzündungsmotor (Ottomotor) der Abgasnormen Euro 2/II und älter erfassen. Dies ergibt sich – ausgehend vom Verursacherprinzip (§ 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG) – anhand einer Betrachtung der durchschnittlichen NOx-Emissionen von Fahrzeugen verschiedener Abgasnormen. Nach der vorgenannten Vorschrift sind die in den Luftreinhalteplan aufzunehmenden Maßnahmen entsprechend dem Verursacheranteil unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen die Emittenten zu richten, die zum Überschreiten der Immissionswerte beitragen.
Die Orientierung am Verursacherprinzip zwingt dazu, den Straßenverkehr als stärkste Verursachergruppe der NOx-Emissionen an den Belastungspunkten im Stadtgebiet der Beigeladenen vorrangig in Anspruch zu nehmen. Diese gehen nach den Angaben des Beklagten in dem Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seite 30) zu 48 % auf den Verkehr zurück, darunter wiederum 87 % auf den Straßenverkehr (a. a. O., Seite 26). Innerhalb des Straßenverkehrs werden ca. 67 % der NOx-Emissionen durch den Pkw-Verkehr verursacht, davon wiederum 80 % von Diesel-Pkw, und ca. 18 % der NOx-Emissionen durch schwere Nutzfahrzeuge (ohne Busse), obwohl diese nur 4 % der Jahresfahrleistung erbringen (vgl. hierzu a. a. O., Seiten 24 f.). Eine Darstellung der prozentual berechneten Beiträge der verschiedenen Verursachergruppen bezüglich der einzelnen Messstandorte findet sich in der Abbildung Nr. 3.3/1 aus dem Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seite 35), die im Tatbestand abgedruckt ist.
Diese Zahlen entsprechen den Erhebungen auch in anderen Städten. Es ist mittlerweile allgemein bekannt, dass wichtigster Verursacher für die Überschreitung der Stickstoffdioxidgrenzwerte der motorisierte Straßenverkehr ist und dass rund vier Fünftel dieses Verkehrsbeitrags von Dieselfahrzeugen stammen.
Vgl. insoweit nur Bundesumweltamt, Neun Fragen und Antworten zum Diesel, im Internet abrufbar unter www.umweltbundesamt.de/themen/neun-fragen-antworten-diesel; desweiteren LAI-Ausschuss „Luftqualität/‌Wirkungsfragen/Verkehr“, Bericht vom 16. Februar 2016 betreffend „Handlungsbedarf und -empfehlungen zur Einhaltung der NO2-Grenzwerte“, Seiten 8 ff., im Internet abrufbar unter www.lai-immissionsschutz.de/documents/handlungsbedarf‌_2_1503573109.pdf; weiterhin auch Bay. VGH, Beschluss vom 27. Februar 2017 – 22 C 16.1427 –, juris Rn. 107 ff. unter Berufung u. a. auf eine Studie des Bayerischen Landesamtes für Umwelt vom 25. März 2015 zu Dieselfahrzeugen als Hauptverursachern der NO2-Belastung an stark befahrenen Straßen.
Neben dem Straßenverkehr (48 %, s. o.) setzen sich die Jahres-Gesamtemissionen für NOx vorliegend zwar zu weiteren 40 % aus solchen der Industrieanlagen sowie zu 12 % aus Kleinfeuerungsanlagen zusammen (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 30). Doch ist bei der Beurteilung der Emissionen nach den Angaben des Beklagten (ebenfalls a. a. O.) zu beachten, dass die meisten industriellen Emissionen über hohe Quellen (Schornsteine) emittiert werden. Diese Emissionen wirken sich, da sie weit getragen werden, „lediglich“ auf den regionalen Hintergrund aus (weiterhin a. a. O.); dessen NO2-Niveau wurde im Basisjahr 2016 für die weitere Betrachtung im Planergänzungsverfahren 2018 mit 22 µg/m³ angenommen (s. o. und zudem a. a. O., Seite 22) und beläuft sich aktuell auf etwa 20,5 µg/m³ (s. o.). Bei der Betrachtung der Immissionsbelastung in Straßenschluchten sind hingegen niedrige, nahegelegene Quellen relevant (vgl. a. a. O., Seite 30). Mit den Feststellungen im Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seite 35) ist folglich davon auszugehen, dass das regionale Hintergrundniveau (mit 32 % bis 47 %) und der lokale Straßenverkehr (mit 45 % bis 55 %) an den Messstandorten mit Grenzwertüberschreitung die höchsten Anteile an der NOx-Belastung leisten.
Innerhalb der Verursachergruppe des Straßenverkehrs weisen insbesondere Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor (Dieselantrieb) der Abgasnormen Euro 5/V und älter sowie Fahrzeuge mit benzin- und gasbetriebenem Fremdzündungsmotor (Ottomotor) der Abgasnormen Euro 2/II und älter besonders hohe NOx-Emissionen auf,
vgl. zur Erläuterung: Aviso GmbH und IFK, Universität Stuttgart, Schlussbericht „Identifizierung von Minderungspotenzialen und Erarbeitung von Maßnahmenvorschlägen im Rahmen der Stickoxidminderungsstrategie der Landesregierung NRW“, Stand: September 2016, Seiten 92 und 94 (vgl. Beiakte Heft 22).
Dies geht deutlich aus der vorliegenden, nach Fahrzeugen der verschiedenen Abgasnormen differenzierenden Grafik hervor:
Die Abbildung ist der Stellungnahme von Dr.-Ing. Reinhard Kolke, Leiter Test und Technik, ADAC e.V. zur Sachverständigenanhörung am 8. September 2016 in Berlin (vgl. Ausschuss-Drs. 18(31)37 des 5. Untersuchungsausschusses der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages), dortige Seite 10 (Abbildung 8), entnommen im Internet abrufbar unter https://www.bundestag.de/blob/438814/8e39f6440015‌4d842f9a916b00fad645/sv_1_kolke-data.pdf; die darin enthaltenen roten Markierungen wurden zum Zwecke besserer Verständlichkeit und zur Verdeutlichung der besonders emissionsstarken Abgasnormklassen nachträglich durch das Gericht vorgenommen.
In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die vorstehend hervorgehobenen Dieselfahrzeuge jüngeren Datums (v. a. Pkw der Abgasnormen Euro 4 und 5, jedoch auch solche mit Euro 6) im realen Fahrbetrieb – etwa bei Beschleunigungsvorgängen – deutlich mehr NOx-Emissionen ausstoßen als dies nach den Abgasnormen mit niedrigeren Grenzwerten im Typgenehmigungszyklus (Neuer Europäischer Fahrzyklus [NEFZ]) zulässig wäre.
Siehe hierzu zusammenfassend etwa Seiten 5 und 10 in der vorgenannten Stellungnahme von Dr.-Ing. Reinhard Kolke, Leiter Test und Technik, ADAC e.V. (a. a. O.); ferner grafische Darstellung in der zugehörigen Anlage 1; LAI-Ausschuss „Luftqualität/Wirkungsfragen/Verkehr“, Bericht vom 16. Februar 2016 betreffend „Handlungsbedarf und -empfehlungen zur Einhaltung der NO2-Grenzwerte“, Seiten 6 und 9, im Internet abrufbar unter www.lai-immissionsschutz.de/documents/handlungs-bedarf_2_1503‌573109.pdf.
Legt man diese Feststellungen zugrunde, verringert sich der Spielraum der zuständigen Behörde für schnell wirkende Handlungsoptionen deutlich. § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG verlangt angesichts des erheblichen Belastungsbeitrags des Straßenverkehrs insgesamt und des hierin enthaltenen Anteils der Dieselfahrzeuge unterhalb der Abgasnorm Euro 6/VI sowie der Fahrzeuge mit Ottomotor unterhalb der Abgasnorm Euro 3/III von dem Beklagten, diese Verursachergruppe als mit Abstand größten Emittenten von Stickstoffdioxid im Straßenverkehr als Adressaten von Maßnahmen zur Verringerung der NO2-Belastung vorrangig in den Blick zu nehmen, wenn keine anderen, zur schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts gleich geeigneten Maßnahmen zur Verfügung stehen.
Mit demselben Ergebnis einer vorrangigen Heranziehung v. a. von Dieselfahrzeugen: Bay. VGH, Beschluss vom 27. Februar 2017 – 22 C 16.1427 –, juris Rn. 138; VG Aachen, Urteil vom 8. Juni 2018 – 6 K 2211/15 –, juris Rn. 90; VG Wiesbaden, Urteil vom 5. September 2018 – 4 K 1613/15.WI –, juris Rn. 97.
Diesem Ziel werden weder die in den Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ noch die in den Entwurf einer Planergänzung 2018 für das Stadtgebiet der Beigeladenen aufgenommenen Maßnahmen gerecht: Der Beklagte kann mit den von ihm bereits ergriffenen sowie mit der Änderung des Luftreinhalteplans angedachten Maßnahmen nicht nur keine kurzfristige Einhaltung des Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid im Stadtgebiet der Beigeladenen noch im Laufe des Jahres 2019 gewährleisten, sondern darüber hinaus auch keine flächendeckende Grenzwerteinhaltung an sämtlichen Belastungspunkten im Jahr 2020 in Aussicht stellen. Letzteres gilt mindestens für die Messpunkte Hausackerstraße und Alfredstraße sowie für den modellierten Straßenzug der Martin-Luther-Straße.
6. Der Aufnahme des vorstehend skizzierten Verkehrsverbots in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan stehen ferner keine rechtlichen Hindernisse entgegen. Die höchstrichterliche Rechtsprechung hat zwischenzeitlich ihre verkehrsrechtliche Zulässigkeit bejaht (dazu a). Die Festlegung eines zonalen Fahrverbots der vorgenannten Art ist im vorliegenden Einzelfall auch verhältnismäßig (dazu b).
a) Für ein Fahrverbot fehlt es nicht an der aufgrund der damit einhergehenden Grundrechtseingriffe notwendigen (fach-)gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Dies hat bereits das Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen vom 27. Februar 2018,
vgl. Urteile in den Verfahren 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf), juris Rn. 16 ff., 33 f., und 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart), juris Rn. 19 ff., 36 f.,
unter Auseinandersetzung mit den bundes- und unionsrechtlichen Rahmenbedingungen ausdrücklich klargestellt. Zwar lassen die derzeit geltenden immissionsschutzrechtlichen Vorschriften für sich genommen derartige Verkehrsverbote nicht zu. Ihre Zulässigkeit ergibt sich aber unter Berücksichtigung des Unionsrechts. Um die volle Wirksamkeit des Unionsrechts zu ermöglichen, das die schnellstmögliche Einhaltung überschrittener NO2-Grenzwerte fordert, und ihm zur effektiven Durchsetzung zu verhelfen, sind die entgegenstehenden Vorschriften der 35. BImSchV entweder unionsrechtskonform auszulegen oder müssen insoweit unangewendet bleiben, als sie einem Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge entgegenstehen. Ermächtigungsgrundlage für eine solche Maßnahme ist § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Danach beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde den Kraftfahrzeugverkehr nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, soweit ein Luftreinhalteplan oder ein Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG dies vorsieht.
Eine Umsetzung von Verkehrsverboten scheitert auch nicht an straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften. Für die Kennzeichnung von Verkehrsverboten kann auf das Zeichen 251 aus der Anlage zu § 41 Abs. 1 StVO (Verbot für Kraftwagen) oder auf die Zeichen 270.1 und 270.2 (Beginn und Ende einer Verkehrsverbotszone zur Verminderung schädlicher Luftverunreinigungen in einer Zone) in Verbindung mit einem geeigneten – neu zu schaffenden – Zusatzzeichen zurückgegriffen werden.
Vgl. hierzu im Einzelnen BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 48 ff., 56, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 51 ff., 57 (dort auch zur möglichen Gestaltung des Zusatzzeichens).
Schließlich bestehen nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine Vollzugshindernisse, die auf ein normativ angelegtes Defizit zurückgehen. Die absehbaren Schwierigkeiten beim Vollzug eines Verkehrsverbots ohne eine Kennzeichnung der von dem Verkehrsverbot ausgenommenen Kraftfahrzeuge („Blaue Plakette“) führen nicht zur Rechtswidrigkeit einer solchen Verbotsregelung. Sowohl im ruhenden als auch im fließenden Verkehr erscheinen stichprobenartige Kontrollen von Kraftfahrzeugen im Wege von Halterabfragen oder durch Einsichtnahme in die Zulassungsbescheinigung Teil 1 möglich und ausreichend wirksam. Zur effektiven Kontrolle und konsequenten Durchsetzung eines Verkehrsverbots sind die Vollzugsbehörden verpflichtet.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 60 ff., und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 61 ff.
b) Die in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan aufzunehmenden Regelungen zu einem zonalen Verkehrsverbot im Stadtgebiet der Beigeladenen müssen verhältnismäßig ausgestaltet sein.
Dies folgt nicht nur aus dem verfassungsrechtlichen Rang des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der jegliches staatliche Handeln als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips und Ausdruck des allgemeinen Freiheitsanspruchs des Bürgers als Wesensmerkmal der Grundrechte beherrscht, sondern auch einfachgesetzlich aus § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit darf eine staatliche Maßnahme auch dann, wenn sie zur Erreichung eines legitimen Zwecks geeignet und erforderlich ist, nicht außer Verhältnis zum Zweck bzw. zum Ziel der Maßnahme stehen. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit erfordert eine Abwägung zwischen dem Nutzen der Maßnahme und den durch diese herbeigeführten Belastungen und setzt diesen hierdurch eine Grenze.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 36, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 39, jeweils m. w. N.
Ausgehend von allgemeinen Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit von Fahrverboten (dazu aa) ist das hier vorgesehene zonale Verkehrsverbot (vgl. Abschnitt 5. dieser Entscheidung) verhältnismäßig. Es ist zur Erreichung eines legitimen Zwecks (dazu bb) geeignet (dazu cc) und erforderlich (dazu dd) und steht nicht außer Verhältnis zum Zweck bzw. zum Ziel der Maßnahme (sog. Angemessenheit, dazu ee).
aa) Die Verhältnismäßigkeit gebietet es, weitreichende Beschränkungen wie das hier vorgesehene zonale Verkehrsverbot nur unter Berücksichtigung der damit für die Betroffenen verbundenen, insbesondere wirtschaftlichen Folgen auszusprechen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 38 a. E., und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 41 a. E.
Gleichwohl sind Verkehrsverbote zur Erreichung des Grenzwerts für Stickstoffdioxid nach der diesbezüglich zu Luftreinhalteplänen ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 35 ff., 38 ff., und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 38 ff., 41 ff.,
nicht von vornherein unverhältnismäßig. Vielmehr muss (lediglich) die nähere Ausgestaltung des in Betracht zu ziehenden Verkehrsverbots angemessen und für die vom Verbot Betroffenen zumutbar sein. Dies erfordert von der für die Erstellung eines Luftreinhalteplans zuständigen Behörde eine Abwägung zwischen den mit der Überschreitung des geltenden NO2-Grenzwerts verbundenen Risiken für die menschliche Gesundheit auf der einen Seite und den Belastungen und Einschränkungen auf der anderen Seite, die mit einem Verkehrsverbot insbesondere für die betroffenen Fahrzeughalter und -nutzer sowie darüber hinaus auch für die Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft verbunden sind. Dabei unterscheidet das Bundesverwaltungsgericht zwischen Verkehrsverboten, die lediglich einzelne Straßen oder Straßenabschnitte betreffen (streckenbezogene Verbote) und die ihrer Intensität nach nicht über sonstige straßenverkehrsrechtlich begründete Durchfahrt- und Halteverbote hinausgehen, mit denen Autofahrer stets rechnen und die sie grundsätzlich hinnehmen müssen, und solchen, die für ein großflächiges, aus einer Vielzahl von Haupt- und Nebenstraßen gebildetes zusammenhängendes Verkehrsnetz (zonale Verbote) gelten sollen.
Zusammenfassen lässt sich diese Rechtsprechung, der die Kammer folgt, dahingehend, dass streckenbezogene Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge ohne Übergangsfrist und damit sofort möglich sind. Hinsichtlich zonaler Verkehrsverbote ist zu unterscheiden: Dieselfahrzeuge unterhalb der Abgasnorm Euro 5/V dürfen ebenfalls ohne Übergangsfrist und damit sofort ausgeschlossen werden. Für Fahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V ist – aus Gründen des Vertrauens- bzw. Bestandsschutzes – ein Verkehrsverbot frühestens ab dem 1. September 2019 möglich.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 38 ff., und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 41 ff.
Wie das in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan aufzunehmende Konzept eines zonalen Verkehrsverbotes für Fahrzeuge mit hohen NOx-Emissionen, wie es in den vorangegangen Ausführungen mangels Alternativen als rechtlich gebotenes Minimum dargestellt wurde, im Einzelnen ausgestaltet wird, obliegt dem Beklagten in Ausübung seines planerischen Gestaltungsspielraums und unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.
Insofern ist es Sache der Bezirksregierung als planaufstellender Behörde, zu prüfen, für welche Gruppen, wie beispielsweise Gewerbetreibende/Handwerker oder bestimmte Anwohnergruppen und andere Anlieger, und für welche Einzelpersonen zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Ausnahmen oder Befreiungen von einem Verkehrsverbot zu gewähren sind. Dies kann neben dem Anliegerverkehr auch weitere berechtigte Interessengruppen (siehe zu einem entsprechenden Katalog bereits in Anhang 3 zur 35. BImSchV, ferner beispielsweise existenzerhaltender und zugleich unumgänglicher Zuliefererverkehr zu Gewerbebetrieben) erfassen. Bereits der Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ (dort Seite 102 ff.) enthielt für die grüne Umweltzone einen derartigen Ausnahmekatalog. Auch Ausnahmeregelungen in Gestalt der Einräumung von Übergangsfristen für die Nachrüstung von Dieselfahrzeugen namentlich der Abgasnorm Euro 5 mit geeigneter Abgasreinigungstechnik können einen Baustein zur Verhältnismäßigkeit des Verkehrsverbots darstellen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 42, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 45; dort jeweils auch dazu (siehe Rn. 58 f. bzw. Rn. 59 f.), dass diese Ausnahmen nicht durch Verkehrszeichen gekennzeichnet werden müssen.
Bei der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen oder Befreiungen wird der Beklagte diese jedoch grundsätzlich so auszugestalten haben, dass die unionsrechtlich vorgegebene Zielsetzung, den Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid schnellstmöglich im gesamten Stadtgebiet einzuhalten, nicht in Frage gestellt wird. Das wäre vor allem der Fall, wenn der Schadstoffminderungseffekt des Fahrverbots ausgehebelt würde. Stattdessen sollen wirksame Anreize zur baldigen Um- bzw. Nachrüstung der betroffenen Fahrzeuge oder beispielsweise zur Bildung von Fahrgemeinschaften gesetzt werden.
So auch VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 132.
Abgesehen von zu regelnden Ausnahmen und Befreiungen, die der Verhältnismäßigkeit eines Verkehrsverbotes für Kraftfahrzeuge mit hohen NOx-Emissionen dienen, sind keine Entschädigungsregelungen zugunsten der betroffenen Kraftfahrzeugeigentümer erforderlich, weil die hiermit verbundene verhältnismäßige Einschränkung der Nutzungsmöglichkeit eines Kraftfahrzeugs und dessen damit gegebenenfalls verbundener Marktwertverlust eine vom jeweiligen Eigentümer entschädigungslos hinzunehmende Inhaltsbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 45, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 48.
bb) Ein verfassungsrechtlich nicht zu beanstandendes legitimes Ziel von Fahrverboten ist die Minderung der Schadstoffbelastung mit Stickstoffdioxid im Stadtgebiet der Beigeladenen und insofern vorrangig der Gesundheitsschutz der in dem Bereich aufhältigen Personen, zu denen neben Anwohnern, Besuchern und dort Erwerbstätigen auch die Verkehrsteilnehmer zählen. Dies entspricht dem vorrangigen Ziel der Richtlinie 2008/50/EG zur Vermeidung, Verhütung oder Verringerung schädlicher Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt (vgl. Art. 1 Nr. 1 der Richtlinie; zu diesem Schutzzweck siehe auch Erwägungsgrund Nr. 2) sowie zur Erhaltung der Luftqualität dort, wo sie gut ist, und zur Verbesserung der Luftqualität, wo das nicht der Fall ist (vgl. Art. 1 Nr. 5 der Richtlinie; hierzu ebenfalls Erwägungsgrund Nr. 9).
cc) Das vorgesehene zonale Verkehrsverbot ist zur Erreichung des vorgenannten Ziels geeignet. Denn es ist unstreitig dazu in der Lage, die gesundheitsschädliche Stickstoffdioxidbelastung (dazu (1)) binnen kurzer Zeit nachhaltig zu senken und damit dem Gesundheitsschutz zu dienen bzw. die Gesundheit der betroffenen Menschen zu fördern (dazu (2)).
(1) Im Rahmen der Feststellungen sowohl in dem Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ (dort Seiten 9 f.; auszugsweise wiedergegeben im Tatbestand) als auch in dem Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seiten 9 f.) wird übereinstimmend darauf hingewiesen, dass Stickstoffdioxid die menschliche Gesundheit nachhaltig schädigen kann. Insbesondere kommt es hiernach durch eine erhöhte NO2-Belastung nachweislich zu einer Verschlechterung der Lungenfunktion und einer Erhöhung der Häufigkeit von infektionsbedingten Atemwegserkrankungen sowie schließlich auch zu einem Anstieg der Gesamtsterblichkeit, der Herz-Kreislauf-Sterblichkeit, der Krankenhausaufnahmen und Notfall-Konsultationen. Besonders betroffen sind davon vor allem gesundheitlich vorgeschädigte Personen mit Atemwegserkrankungen sowie Kinder und Jugendliche. Gleichzeitig hat der Beklagte in den o. g. Plänen selbst festgestellt, dass für Stickstoffdioxid bisher kein Schwellenwert habe ermittelt werden können, bei dessen Unterschreiten langfristige Wirkungen auf den Menschen ausgeschlossen werden können. Daher trägt nach dem dortigen Fazit (vgl. Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ und Entwurf der Planergänzung 2018, jeweils Seite 10) auch eine vergleichsweise geringfügige Reduzierung der Belastung zu einer Verbesserung des Gesundheitsschutzes bei.
Die vorstehenden Annahmen des Beklagten entsprechen den allgemeinen Erkenntnissen zu den gesundheitlichen Auswirkungen von Stickstoffdioxid.
Vgl. hierzu stellvertretend Hessisches Landesamt für Naturschutz, Umwelt und Geologie, „Stickstoffdioxid (NO2)“, Stand: Mai 2017, im Internet abrufbar unter https://www.hlnug.de/fileadmin/dokumente/luft/faltblaetter/Stickstoffoxid_12Seiten_2017_170606_Web.pdf; ferner Umweltbundesamt, „Wie sehr beeinträchtigt Stickstoffdioxid (NO2) die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland? Ergebnisse der Studie zur Krankheitslast von NO2 in der Außenluft“, Stand: 8. März 2018, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/479/publikationen/uba_factsheet_krankheitslasten_no2.pdf; siehe hierzu konkret: Umweltbundesamt, Abschlussbericht zum Thema „Quantifizierung von umweltbedingten Krankheitslasten aufgrund der Stickstoffdioxid- Exposition in Deutschland“, Stand: März 2018, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/421/publikationen/abschlussbericht_no2_krankheitslast_final_2018_03_05.pdf, und LANUV NRW, Informationen zur Wirkung von Stickstoffdioxid, im Internet abrufbar unter https://www.lanuv.nrw.de/umwelt/luft/immissionen/aktuelle-luftqualitaet/stickstoffdioxid-no2/#c5416.
Diese Feststellungen werden auch nicht durch einzelne öffentliche Stellungnahmen,
vgl. stellvertretend etwa die Aussagen des Präsidenten der Deutschen Gesellschaft für Arbeits- und Umweltmedizin Hans Drexler, abgedruckt in einem Online-Artikel bei „heise online“ vom 13. Februar 2018, im Internet abrufbar unter https://www.heise.de/newsticker/meldung/Diesel-Debatte-Umweltmediziner-haelt-NO2-Grenzwert-fuer-ueberzogen-3966520.html,
in Zweifel gezogen, wonach der unionsrechtlich determinierte Jahresmittelwert für die Stickstoffdioxidkonzentration in der Außenluft zu niedrig gewählt sei und auch höhere Konzentrationen von etwa 100 µg/m³ keinen krankmachenden Effekt haben dürften. Ohne derartige Aussagen weitergehend fachwissenschaftlich zu hinterfragen, beruht der Jahresmittelwert – wie auch andere Grenzwerte für Schadstoffe in der Außenluft – jedenfalls auf langfristigen, über Jahrzehnte hinweg in Studien beobachteten gesundheitlichen Auswirkungen auf die jeweils untersuchten Bevölkerungsgruppen (vgl. Hinweise hierzu in den vorstehenden Quellen). Darin konnten für sensible Bevölkerungsgruppen erhebliche gesundheitliche Risiken durch eine Langzeitbelastung festgestellt werden. Darüber hinaus entspricht der Grenzwert der aktuellen Empfehlung der Weltgesundheitsorganisation im Hinblick auf Stickstoffdioxid.
Siehe hierzu Word Health Organisation (WHO), Online-Bericht vom 2. Mai 2018 zum Thema „Ambient (outdoor) air quality and health“, dort Abschnitt „Nitrogen dioxide (NO2)“, im Internet abrufbar unter http://www.who.int/news-room/fact-sheets/detail/ambient-(outdoor)-air-quality-and-health; zu den zugrunde liegenden Erkenntnissen und Studien vgl. etwa WHO Regional Office for Europe, „Review of evidence on health aspects of air pollution – REVIHAAP Project. Technical Report”, Stand: 2013, Seiten 67 ff., im Internet (nur in englischer Sprache) abrufbar unter http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_‌file/0004/193108/REVIHAAP-Final-technical-report-final-version.pdf?ua=1.
Zudem existieren auch fachwissenschaftliche Erkenntnisse, denen zufolge bereits ab einer langfristigen durchschnittlichen Exposition von 20 µg/m³ mit gesundheitsrelevanten Auswirkungen von Stickstoffdioxid gerechnet werden muss.
Vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Dokumentation „Einzelfragen zu Stickoxiden“, Az. WD 8 – 3000 – 016/18, Stand: 5. März 2018, Seiten 5 und 10, im Internet abrufbar unter https://www.bundestag.de/‌blob/550740/0ed69bc0c343c0a1ce7c485923dc167c/wd-8-016-18-pdf-data.pdf; Umweltbundesamt, „Stickstoffdioxid-Belastung: Hintergrund zu EU-Grenzwerten für NO2“, Stand: 20. Februar 2018, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/themen/stickstoffdioxid-belastung-hintergrund-zu-eu.
Letztlich handelt es sich um einen vom europäischen und nationalen Gesetzgeber festgeschriebenen Grenzwert. Da dieser unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative jedenfalls nicht evident fehlerhaft ist, wie sich aus dem Vorstehenden ergibt, ist er für den Beklagten bindend und von diesem – ebenfalls nach den normativen Vorgaben – so schnell wie möglich einzuhalten.
(2) Ausgehend von dem Verursacherbeitrag (vgl. § 47 Abs. 4 BImSchG) verspricht das vorgesehene zonale Verkehrsverbot eine Verbesserung der Gesundheit betroffener Personen durch wirksame Senkung der Stickoxid- und damit Stickstoffdioxidbelastung an den zentralen Belastungspunkten im Stadtgebiet der Beigeladenen.
Die von den Fahrzeugen (insbesondere von denen mit hohem Schadstoffausstoß, vgl. Abschnitt 5.b) dieser Entscheidung) emittierten Stickoxide (NOx) sind im Wesentlichen ein Gemisch aus Stickstoffmonoxid (NO) und Stickstoffdioxid, die NO-Emissionen werden in der Luft durch chemische Prozesse in NO2(‑Immissionen) umgewandelt,
vgl. Hessisches Landesamt für Naturschutz, Umwelt und Geologie, „Stickstoffdioxid (NO2)“, Stand: Mai 2017, Seite 2, im Internet abrufbar unter https://www.hlnug.de/fileadmin/‌dokumente/luft/faltblaetter/Stickstoffoxid_12Seiten_2017_170606_Web.pdf; siehe hierzu ebenfalls Seite 34 im Entwurf der Planergänzung 2018.
Die Berechnungen des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (LANUV NRW) im vorliegenden Fall belegen, dass der NO2-Grenzwert für die Alfredstraße und die Martin-Luther-Straße – anders als ohne Maßnahmen – durch ein Dieselfahrverbot oder eine sog. „Blaue Umweltzone“ – wie die vorliegend von der Kammer zugrunde gelegte – bis zum Jahr 2020 eingehalten werden kann (siehe Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 79). Prognostisch kommt den Fahrverboten dort eine Minderungswirkung von 8 bzw. 5 µg/m³ (Alfredstraße) und 6 bzw. 5 µg/m³ (Martin-Luther-Straße) gegenüber der unveränderten Prognosesituation einer „Grünen Umweltzone“ zu.
Wenngleich es bislang in der Praxis noch an einer verbindlichen Begutachtung und Bewertung des tatsächlichen Minderungspotenzials von Verkehrsverboten fehlt, entspricht dies den bislang gewonnenen Erfahrungs- und Prognosewerten. Auch vor dem Verwaltungsgericht Aachen (6 K 2211/15) wurde von Seiten des LANUV NRW erklärt, dass einem Dieselfahrverbot ein Minderungspotenzial im zweistelligen µg/m³-Bereich zukomme.
Siehe hierzu VG Aachen, Urteil vom 8. Juni 2018 – 6 K 2211/15 –, juris Rn. 92, unter Bezugnahme auf das Protokoll einer Projektgruppensitzung zum dortigen Luftreinhalteplan vom 15. Mai 2017.
Entsprechend bestätigen die Erkenntnisse des Umweltbundesamtes, dass ein Einfahrverbot für stark emittierende Diesel-Pkw nachweislich die effektivste Maßnahme zur Minderung der NO2-Belastung in Städten ist.
Vgl. Umweltbundesamt, „Ergänzung der Bewertung zu marktverfügbaren fahrzeugseitigen NOx-Nachrüsttechnologien und Bewertung der Nachbesserung“, Stand: Juni 2017, Seite 4, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/2546/dokumente/uba_bericht_nachruestung_ii_0.pdf.
vgl. Urteil vom 21. Dezember 2011 – C-28/09 (Kommission/‌Österreich) –, juris Rn. 129,
steht ebenfalls außer Frage, dass die Einführung von Maßnahmen zur Verringerung des Straßenverkehrs, zu denen auch ein sektorales Fahrverbot zählt, zu einer Reduzierung der Luftschadstoffe führt und so zur Verbesserung der Luftqualität beiträgt.
Der hier angenommenen Eignung von Verkehrsverboten zur NO2-Reduzierung und damit zum Gesundheitsschutz steht auch schließlich nicht entgegen, dass Streckensperrungen nach allgemeiner Lebenserfahrung sowie auf Grundlage von Auswertungen in der Vergangenheit regelmäßig nicht zu einem Verzicht auf Fahrten mit stark emittierenden Fahrzeugen, sondern – jedenfalls hinsichtlich des Durchgangsverkehrs – zu Verkehrsverlagerungen auf andere, nicht gesperrte Strecken führen. Denn das Bundesverwaltungsgericht,
vgl. Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 64 f., und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 66 f.,
hält derartige Ausweichverkehre bis zur Erreichung der Grenzwerte an anderen Stellen für hinnehmbar. Im Übrigen stellen Verkehrsverlagerungen die generelle Eignung eines Verkehrsverbots zur schnellstmöglichen Einhaltung des NO2-Grenzwerts an den derzeit betroffenen Belastungspunkten nicht in Frage, weil der Beklagte auf derartige Entwicklungen nötigenfalls durch eine Ausdehnung der Fahrverbotszone oder weitere streckenbezogene Fahrverbote reagieren müsste. In Anbetracht der Vielfältigkeit der potentiell eintretenden Effekte ist hinsichtlich des Maßstabs der Geeignetheit lediglich zu fordern, dass sich die betrachtete Maßnahme bei einer Nettobetrachtung als insgesamt zweckförderlich erweist.
Siehe zum Vorstehenden schon eingehend Hofmann, NVwZ 2018, 928 (933 a. E.).
Das ist vorliegend zu bejahen.
dd) Ferner ist das vorgesehene zonale Verkehrsverbot auch erforderlich. Es sind, wie im Hinblick auf den Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ und den Entwurf der Planergänzung 2018 bereits dargelegt wurde, keine anderen Maßnahmen gleicher Eignung ersichtlich, die unter einem vergleichbar kurzen Wirkungszeitraum ein vergleichbares – konkret messbares – Minderungspotential aufweisen und daher eine schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung zur Folge haben.
Vor allem ist nicht festzustellen, dass die aktuell verfolgte Planergänzung, die nach den Angaben des Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung zum 2. Januar 2019 in Kraft treten soll, ein gleich geeignetes Maßnahmenpaket enthält, das auch ohne Verkehrsverbote auf hinreichend belastbarer Grundlage die schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung sicherstellt. Dies gilt insbesondere für den gesamten Katalog aus 45 neuen kommunalen Maßnahmen in 7 Paketen im ergänzenden Planentwurf 2018, darüber hinaus jedoch ebenso für sämtliche in den weiteren Konzepten der Beigeladenen (z. B. Masterplan Verkehr 2018) enthaltenen Maßnahmen zum Abbau der vorhandenen NO2-Belastung. Aus der Vielzahl von Maßnahmen sind für die Kammer keine weiteren erkennbar, die einerseits vergleichbar kurzfristig wirken wie Verkehrsverbote und andererseits – wie diese – eine Reduzierung der NO2-Belastung im Jahresmittel um die gebotene Mehrzahl an µg/m³ versprechen. Demgemäß erkennt der Beklagte selbst (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 87), dass keine der im Zuge des Planergänzungsverfahrens erwogenen Maßnahmen – auch nicht in Kombination – ein vergleichbares Minderungspotential in einem vergleichsweise kurzen Wirkungszeitraum aufweist. Viele der neu angedachten Maßnahmen setzen im Gegenteil einen längeren Vorlauf oder sogar ein gesellschaftliches Umdenken und einen Wandel vom motorisierten Individualverkehr (Diesel/Benziner) hin zu Elektrofahrzeugen, ÖPNV, Fahrradnutzung und vermehrten Wegen zu Fuß voraus. Das wird jedoch mehrere Jahre, wenn nicht eher Jahrzehnte in Anspruch nehmen. Ihnen kommt infolgedessen in der Prognosesituation – trotz der zu begrüßenden Ansätze – ein vor dem Hintergrund der normativen zeitlichen Vorgaben kaum messbares bzw. prognostizierbares Reduktionspotenzial bezüglich der Stickstoffdioxidbelastung zu.
Siehe hierzu exemplarisch die Bewertung einzelner Maßnahmen im Detail im Verwaltungsvorgang der Bezirksregierung Düsseldorf, vgl. Band 3 aus dem Verfahren der Planergänzung 2018 = Beiakte Heft 12, Bl. 1381 f.
In der Folge ist ein Verkehrsverbot die letzte verbleibende Möglichkeit zur schnellstmöglichen Einhaltung des NO2-Jahresgrenzwerts und damit einzig geeignete Maßnahme, den Zeitraum der Nichteinhaltung desselben so kurz wie möglich zu halten. Zudem liegt nur mit einem Verkehrsverbot die Prognosesituation nicht länger im Ungewissen aufgrund von Annahmen, die nicht auf der sicheren Seite liegen (z. B. Umsetzungsgrad der Software-Updates und Rückkaufprämie zu 100 %, dazu s. o.).
Andere gleichermaßen effektive Maßnahmen wie ein Verkehrsverbot sind nicht ersichtlich und werden auch von dem Beklagten oder der Beigeladenen nicht benannt. Dies schließt auch eine Kombination von anderen Maßnahmen ein, da diese ein vergleichbares Minderungspotential nicht in dem für ein Fahrverbot prognostizierten kurzen Zeitraum erreichen.
Zu weiteren möglichen/denkbaren Maßnahmen im Rahmen der Luftreinhaltung einschließlich der Abschätzung ihres jeweiligen NO2-Minderungspotenzials in Bezug auf das Stadtgebiet der Beigeladenen vgl. Projektsteckbriefe in dem in ihrem Auftrag erstellten „Masterplan Verkehr Essen 2018“, Seiten 53 ff., im Internet abrufbar unter https://media.‌essen.de/media/wwwessende/aemter/61/dokumente_7/‌verkehrsthemen/Masterplan_Verkehr_Essen_‌2018.pdf; ferner in Bezug auf Nordrhein-Westfalen: Aviso GmbH und IFK, Universität Stuttgart, Schlussbericht „Identifizierung von Minderungspotenzialen und Erarbeitung von Maßnahmenvorschlägen im Rahmen der Stickoxidminderungsstrategie der Landesregierung NRW“, Stand: September 2016, Seiten 107 ff. (vgl. Beiakte Heft 22); zur allgemeinen Möglichkeit inklusive Evaluierung des NO2-Minderungspotenzials siehe auch Umweltbundesamt, „Bestandsaufnahme und Wirksamkeit von Maßnahmen der Luftreinhaltung“, Stand: Mai 2014, Seiten 57 ff. und 105 ff., im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/‌default/files/medien/378/publikationen/texte_26_2014_komplett_23.5.2014_0.pdf; zudem LAI-Ausschuss „Luftqualität/‌Wirkungsfragen/Verkehr“, Bericht vom 16. Februar 2016 betreffend „Handlungsbedarf und -empfehlungen zur Einhaltung der NO2-Grenzwerte“, dort die zusammenfassende Darstellung möglicher Maßnahmen im Anhang (Seiten 22 ff.), im Internet abrufbar unter www.lai-immissionsschutz.de/documents/handlungs-bedarf_2_1503‌573109.pdf; weiterhin IVU Umwelt GmbH/‌Habermehl & Follmann Ingenieurgesellschaft mbH, Endbericht „Wirkungsanalyse verkehrsbezogener Maßnahmen in Darmstadt durch Modellierung“, Seiten 71 ff., im Internet abrufbar unter https://umwelt.hessen.de/sites/default/files/media/hmuelv/‌wirkungsanalyse_verkehrsbezogener_massnahmen_in_darmstadt_durch_modellierung_-_maerz_2014‌.pdf; Umweltbundesamt, Stellungnahme zum Klageverfahren mit dem Az. 4 K 1613/15.WI vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden vom 19. Juni 2018 (vgl. Band IV der Gerichtsakte, Bl. 657 ff. bzw. Band V, Bl. 670 ff.).
Insbesondere kommen andere Maßnahmen mit bezifferbarem, nicht unwesentlichem NO2-Minderungspotenzial entweder aus rechtlichen Gründen nicht in Betracht oder sind jedenfalls nicht gleichermaßen effektiv im Hinblick auf Umsetzbarkeit, Wirkung und den prognostizierten Zeithorizont bis zur Umsetzung und damit Einhaltung des Jahresgrenzwertes für Stickstoffdioxid:
Eine Form von City-Maut ist im Entscheidungszeitpunkt rechtlich nicht möglich, da es an einem entsprechenden, jedoch unerlässlichen Landesgesetz fehlt. Ein solches müsste erst noch geschaffen werden, zumal die Umsetzung eines Mautsystems im Übrigen deutlich komplexer und damit weniger schnell und effektiv sein dürfte.
Vgl. zu den rechtlichen Anforderungen an die Einführung einer City-Maut näher Klinger, ZUR 2016, 591 (592 ff.), und Schröer/Kullick, NZBau 2012, 760 (760 f.).
Ein LKW-Fahrverbot wäre ebenfalls erkennbar nicht gleichermaßen effektiv wie ein Verkehrsverbot für sämtliche Fahrzeuge mit hohen NOx-Emissionen. Denn zum einen wird damit nur ein Teil der Hauptverursacher dieser Emissionen ausgeschlossen, mit der Folge eines begrenzten Minderungspotenzials und zudem eines größeren zeitlichen Vorlaufs bis zur Grenzwerteinhaltung. Im Ergebnis entscheidend ist aber zum anderen, dass die infolge der wegfallenden Fahrleistung schwerer Nutzfahrzeuge entstehenden Lücken – nicht zuletzt wegen der damit verbundenen Beschleunigung im Verkehrsfluss – erfahrungsgemäß durch die verbleibenden Fahrzeuggruppen, d. h. mitunter ebenfalls stark emittierende Pkw, aufgefüllt werden,
siehe hierzu Umweltbundesamt, „Bestandsaufnahme und Wirksamkeit von Maßnahmen der Luftreinhaltung“, Stand: Mai 2014, Seite 123, im Internet im Volltext abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/378/publikationen/texte_26_2014_komplett_23.5.2014_0.pdf; ferner zu dem allgemeinen Grundsatz, dass ausgesperrte Fahrzeuge zu einer Umschichtung bei der Flottenzusammensetzung führen: Aviso GmbH und IFK, Universität Stuttgart, Schlussbericht „Identifizierung von Minderungspotenzialen und Erarbeitung von Maßnahmenvorschlägen im Rahmen der Stickoxidminderungsstrategie der Landesregierung NRW“, Stand: September 2016, Seite 128 (in Beiakte Heft 22),
was die Effizienz eines Lkw-Fahrverbots erheblich mindert. Für die Alfredstraße tritt hinzu, dass schwere Nutzfahrzeuge ohne Busse dort nur einen Anteil am Straßenverkehr von 3,0 % haben, wohingegen der Pkw-Verkehr mit 91 % den deutlichen Schwerpunkt bildet (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 33 in Tab. 3.2.7/1).
Die Anschaffung neuer Euro VI Busse für den ÖPNV führt für sich genommen nicht zu einem erheblichen Minderungspotenzial und daher auch nicht zur Grenzwerteinhaltung. Insbesondere auf den am stärksten betroffenen städtischen Straßenabschnitten beträgt der Busanteil 0 % (Alfredstraße) bzw. nur 0,8 % (Martin-Luther-Straße), vgl. Tab. 3.2.7/1 im Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 33. Ungeachtet der Schlüssigkeit der darauf beruhenden Berechnungen (a. a. O., Seite 79) ist die betrachtete Wirkung dieser Maßnahme jedenfalls weder schnellstmöglich, da Fahrverbote bereits in 2019 wirken würden, noch im Hinblick auf das gesamte Stadtgebiet und die am stärksten belasteten Strecken gleichermaßen effektiv, da das Einsparpotential vergleichsweise gering ist.
Entsprechendes gilt auch für den Messpunkt Hausackerstraße in Essen-Frohnhausen, dessen NO2-Belastungssituation, was die lokalen Kfz-Beiträge betrifft, nach den Einschätzungen des Beklagten im Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seite 67) und gemäß der aktuellen Stellungnahme des LANUV NRW an das Gericht vom 8. November 2018 (dort Seite 5 = Band IV der Gerichtsakte, Bl. 650) überwiegend von den Emissionen der Bundesautobahn (BAB) 40 beeinflusst wird, die in Troglage unterhalb der Messstelle vorbeiführt, ohne dass eine immissionsseitige Differenzierung der Anteile der Beiträge möglich sei. Ein diesbezügliches Reduktionspotenzial durch die Erneuerung der Busflotte ist allerdings auszuschließen, weil auf der BAB 40 in dem betroffenen Abschnitt keine Busse des ÖPNV fahren.
Vgl. zu letzterem die aktuellen Liniennetzpläne der Ruhrbahn für das Stadtgebiet der Beigeladenen, im Internet (getrennt nach Tag- und NachtNetz) abrufbar unter https://www.‌ruhrbahn.de/essen/fahrplan/liniennetzplaene.html.
An einer mit Verkehrsverboten vergleichbaren Effektivität bei der Reduktion von Stickstoffdioxid fehlt es im Ergebnis auch, soweit die Einführung einer umweltsensitiven Lichtsignalanlagen (LSA)-Steuerung auf den betroffenen Streckenabschnitten in Betracht gezogen wird. Eine solche wird von der Beigeladenen an der Alfredstraße bislang nur zur Prüfung gestellt (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 59, Maßnahme E.45) und muss in Bezug auf die BAB 40 von vornherein ausscheiden. Gleichzeitig fehlt es an konkreten Erkenntnissen, wie schnell eine solche Regelung umsetzbar wäre und welche Auswirkungen auf die NO2-Belastung dadurch je nach konkreter Ausgestaltung zu erreichen wären. Nach den Erfahrungen aus anderen Verfahren ist allerdings auch hier ein deutlicher Vorlauf nötig für die gutachterliche Einschätzung, wie die Steuerung gestaltet sein müsste und welche Voraussetzungen geschaffen werden müssten. Außerdem liegt die Minderungswirkung hinsichtlich der NOx-Emissionen nach Auskunft des LANUV NRW vom 8. November 2018 (dort Seite 6 = Band IV der Gerichtsakte, Bl. 651) unterhalb von 1 %, weshalb für das Jahr 2020 keine Verbesserung gegenüber der aktuell prognostizierten Belastung bei unveränderten Rahmenbedingungen angegeben wird.
Schließlich erachtet die Kammer ein umfassendes zonales Verkehrsverbot gegenüber streckenbezogenen Fahrverboten auf den vorgenannten Straßen mit Grenzwertüberschreitungen für geboten, weil letztere, worauf der Beklagte im Zuge des Planergänzungsverfahrens 2018 selbst ausführlich hinweist (vgl. Seiten 87 ff. im Entwurf), erhebliche kleinräumige Ausweichverkehre und damit Verkehrsverlagerungen innerhalb des Stadtgebiets zur Folge hätten. Da es sich bei den betroffenen Strecken in der Regel (z. B. Alfredstraße) um die Hauptverkehrslinien in die Innenstadt hinein bzw. aus dieser heraus handelt, ergäben sich verkehrsrechtliche Schwierigkeiten einerseits und eine erhebliche Verlagerung der Emissionsbelastung bei gleichzeitig erhöhtem Schadstoffausstoß andererseits. Hierbei hat die Kammer den Einwand des Beklagten im Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Seite 88) berücksichtigt, dass umliegende Straßen nicht dieselbe Qualität wie die betroffenen Hauptverkehrslinien haben und der Charakter als zentrale Zubringerstraße in die Innenstadt – insbesondere auch für Durchgangsverkehre – dort nicht gleichermaßen umgesetzt werden kann. Nach den plausiblen und durch eine Betrachtung von aktuellen Satellitenbildern,
im Internet abrufbar unter https://www.google.de/maps/‌place/Essen/@51.4408864,6.945979,22463m/data=!3m1!1e3!4m5!3m4!1s0x47b8c2b796abf639:0x6a00e111a4ad2c9d!8m2!3d51.4556432!4d7.0115552,
von Seiten des Gerichts nachvollzogenen Erläuterungen des Beklagten (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 87 ff.) ermöglicht es der jeweilige Charakter der betroffenen Straßen – anders als der Charakter des umliegenden Straßennetzes mit reduzierten Verkehrsstärken –, große Verkehrsströme zu bündeln und eine hohe Verkehrslast aufzunehmen. Weil zu erwarten ist, dass nur wenige Personen den Bereich weiträumig umfahren können, ist hiernach zu befürchten, dass andere Straßen zusätzliche Verkehre aufnehmen müssen, obwohl sie schon heute stark belastet sind, und dass es zu erheblichen Verkehrsverlagerungen u. a. des Wirtschafts- und Güterverkehrs kommt, was wiederum den Verkehrsfluss und möglicherweise sogar die Verkehrssicherheit beeinträchtigt. Dies wiederum hätte sinkende Durchschnittsgeschwindigkeiten, Staus, Stop & Go-Verkehr sowie viele gefahrene Mehrkilometer innerhalb des Stadtgebiets der Beigeladenen zur Folge. Im Ergebnis führten kleinräumige Verkehrsverlagerungen auf andere Straßenzüge im Stadtgebiet dort mit hoher Wahrscheinlichkeit zu Grenzwertüberschreitungen.
Zur Unzulässigkeit derartiger Auswirkungen siehe schon BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 64 f., und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 66 f.; siehe hierzu bereits VG Mainz, Urteil vom 24. Oktober 2018 – 3 K 988/16.MZ –, juris Rn. 46.
Dass es von Seiten des Beklagten an konkreten Angaben dazu fehlt, in welchem Umfang und Ausmaß Ausweichverkehre zu erwarten sind, steht der vorstehenden Ergebnisbetrachtung nicht entgegen. Denn der Beklagte hat im Zuge des Planergänzungsverfahrens 2018 (vgl. Entwurf, Seiten 88 f.) am Beispiel der Alfredstraße nachvollziehbar aufgezeigt, auf welchen anderen Straßenabschnitten mit Verlagerungen der Verkehrsströme zu rechnen ist.
Weiterhin erweist sich ein zonales gegenüber einem streckenbezogenen Fahrverbot als notwendig, um die zahlreichen Verdachtsfälle im Stadtgebiet der Beigeladenen einzubeziehen, die sich aus der Belastungskarte 2009 ergeben und die der Beklagte bislang – von wenigen Ausnahmen abgesehen – aktuell keiner Untersuchung unterzogen hat. In Ermangelung von aktuellen Untersuchungen der weiteren Verdachtsstellen im Stadtgebiet der Beigeladenen kann eine flächendeckende Schadstoffbelastung mit Stickstoffdioxid an weiteren Hotspots nicht ausgeschlossen werden, die über die einzelnen Streckenabschnitte mit Messpunkten hinausgeht. Angesichts dessen, dass sämtliche in der Belastungskarte 2009 rot markierte Strecken die typischen Indizien für eine erhöhte NO2-Belastung (typischer Schluchtcharakter eines Innenstadt-Hotspots mit hoher Verkehrsbelastung wegen geschlossener Randbebauung und dadurch mangelhafter Durchlüftungssituation) aufweisen,
was das Gericht mit Hilfe der öffentlich zugänglichen Satellitenbilder bei Google Maps nachvollzogen hat, im Internet abrufbar unter https://www.google.de/maps/place/‌Essen/@51.4408864,6.945979,22463m/data=!3m1!1e3!4m5!3m4!1s0x47b8c2b796abf639:0x6a00e111a4ad2c9d!8m2!3d51.4556432!4d7.0115552,
vermag die Kammer auf Grundlage des Vorbringens in der mündlichen Verhandlung nicht mit hinreichender Sicherheit zu erkennen, dass eine Grenzwertüberschreitung an diesen Stellen nicht länger existiert. Die pauschale Argumentation, an den dortigen Stellen dürfte wegen des allgemeinen Rückgangs der NO2-Belastung seit dem Jahr 2009 keine Grenzwertüberschreitung mehr existieren, ist nicht hinreichend substantiiert begründet worden. Die dringend erforderliche Aktualisierung der Belastungskarte für das gesamte Stadtgebiet nach Ablauf von nahezu 10 Jahren haben der Beklagte und der Beigeladene vermissen lassen. Im Gegenteil lässt sich – wie das Beispiel Martin-Luther-Straße zeigt, das als einer von nur zwei Verdachtsfällen im Zuge des Planergänzungsverfahrens 2018 modelliert wurde – nicht ausschließen, dass weitere Überschreitungen schon aktuell vorhanden sind oder jedenfalls durch einen möglichen Ausweichverkehr erneut akut werden. Selbst der im Termin zur mündlichen Verhandlung überreichten Belastungskarte 2009 mit abweichender Legende (Band V der Gerichtsakte, Bl. 800), die mit roter Markierung lediglich die in 2009 mit mehr als 45 µg/m³ belasteten Streckenabschnitte hervorhebt, lassen sich im Bereich der vorgesehenen Fahrverbotszone eine Mehrzahl solcher Straßenzüge entnehmen. In diesen Fällen sind – auch unter der Annahme eines generellen gleichmäßigen Rückgangs der NO2-Belastung an den damaligen Hauptbelastungspunkten – andauernde Grenzwertüberschreitungen in Straßenabschnitten verteilt über das Stadtgebiet der Beigeladenen nicht von der Hand zu weisen, denen der Beklagte gleichwohl nicht nachgegangen ist.
Schließlich hat die Kammer auch den Sonderfall des Messpunktes Hausackerstraße Nr. 11 in Essen-Frohnhausen in den Blick zu nehmen, der unmittelbar oberhalb der in Troglage vorbeiführenden Bundesautobahn (BAB) 40 liegt.
Zur örtlichen Lage siehe die Hinweise und Erläuterungen im Steckbrief für den Messort EFRO auf der Homepage des LANUV NRW, im Internet abrufbar unter https://www.‌lanuv.nrw.de/luqs/messorte/steckbrief.php?ort=EFRO.
Entgegen der Auffassung des Beklagten sind Verkehrsverbote auf Autobahnen auch unter Berücksichtigung des allgemeinen Grundsatzes der Freiheit der Warendurchfuhr innerhalb der Europäischen Union (vgl. Art. 28 bis 37 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union [AEUV]) nicht generell auszuschließen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs,
vgl. Urteile vom 15. November 2005 – C-320/03 (Kommission/Österreich) –, jurion Rn. 70 ff., 85, und vom 21. Dezember 2011 – C-28/09 (Kommission/Österreich) –, juris Rn. 119 ff., 125,
können nationale Maßnahmen, die geeignet sind, den innergemeinschaftlichen Handel zu behindern, durch Gründe des Gemeinwohls, wie etwa den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, oder durch ein zwingendes Erfordernis u. a. des Umweltschutzes gerechtfertigt sein, sofern sie geeignet sind, die Verwirklichung dieses Ziels zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zu dessen Erreichung erforderlich ist, d. h. in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen. Für die letztgenannte Anforderung kommt es nach der zitierten Rechtsprechung,
vgl. hierzu Urteile vom 15. November 2005 – C-320/03 (Kommission/Österreich) –, jurion Rn. 86 f., und vom 21. Dezember 2011 – C-28/09 (Kommission/Österreich) –, juris Rn. 139 ff. (letzteres anhand einer Prüfung konkret bezeichneter Alternativen),
entscheidend darauf an, ob andere, gegebenenfalls kombinierte Maßnahmen – wie etwa die Einführung von Geschwindigkeitsbegrenzungen oder von an die verschiedenen LKW-Klassen anknüpfenden Mautsystemen oder aber ein Ökopunktesystem –, geeignet wären, die Stickstoffdioxidemissionen auf ein annehmbares Maß zu verringern.
In dem von dem Gerichtshof der Europäischen Union entschiedenen Verfahren, welches sich auf die Inntal-Autobahn in Österreich und damit auf eine zentrale Transitstrecke im innereuropäischen Fernverkehr bezog, fand maßgebliche Berücksichtigung, dass die österreichischen Behörden vor dem Erlass einer so einschneidenden Maßnahme wie der eines völligen Fahrverbots auf einem Autobahnabschnitt, der eine überaus wichtige Verbindung zwischen bestimmten Mitgliedstaaten darstellt, sorgfältig zu prüfen hatten, ob nicht auf Maßnahmen zurückgegriffen werden könnte, die den freien Verkehr weniger beschränken, und solche nur ausschließen durften, wenn ihre Ungeeignetheit im Hinblick auf den verfolgten Zweck eindeutig feststand.
Vgl. hierzu vor allem EuGH, Urteil vom 15. November 2005 – C-320/03 (Kommission/Österreich) –, jurion Rn. 87 f.
Diesen Maßstäben trägt die Kammer nach erfolgter Auseinandersetzung mit dem Fehlen möglicher alternativer Maßnahmen sowie durch die konkrete Ausgestaltung des vorgesehenen zonalen Verkehrsverbots hinreichend Rechnung.
Denn aus der unionsrechtlichen Bedeutung der Warenverkehrsfreiheit folgt keineswegs ein absolutes Ausschlusskriterium für Fahrverbote auf Autobahnen, zumal hier Anwohner unmittelbar an einer das Stadtgebiet der Beigeladenen in West-Ost-Richtung schneidenden Bundesautobahn in erheblichem Maße von der Stickstoffdioxidbelastung (49 µg/m³ in 2017) betroffen sind. Ein weiterer Unterschied der vorliegenden Fallkonstellation gegenüber dem durch den Gerichtshof der Europäischen Union entschiedenen Sachverhalt ist ferner, dass durch die dort getroffenen behördlichen Maßnahmen bestimmte Warengruppen von einem Transport über die Autobahn vollständig ausgenommen wurden,
vgl. EuGH, Urteile vom 15. November 2005 – C-320/03 (Kommission/Österreich) –, jurion Rn. 24, und vom 21. Dezember 2011 – C-28/09 (Kommission/Österreich) –, juris Rn. 19 und 114,
wohingegen das Verkehrsverbot vorliegend lediglich Fahrzeuge bestimmter Schadstoffklassen/Abgasnormen betrifft und demgemäß der Transport von Gütern jeglicher Art grundsätzlich möglich bleibt.
Für die Minderung der von der Bundesautobahn ausgehenden NO2-Immissionen sieht weder der Entwurf der Planergänzung 2018 Lösungen vor noch haben der Beklagte oder die Beigeladene solche in ihren Schriftsätzen oder im Termin zur mündlichen Verhandlung benannt.
Auf dem maßgeblichen Streckenabschnitt der BAB 40 in Höhe Essen-Frohnhausen ist bereits eine Verkehrsbeeinflussungsanlage (VBA) vorhanden, die eine Deckelung der Geschwindigkeit auf 60 oder 80 km/h zu verkehrsreichen Zeiten vorsieht (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 67). Eine weitere Geschwindigkeitsreduzierung würde nicht nur zu verkehrsrechtlichen Schwierigkeiten führen und den Verkehrsfluss behindern, sondern wäre zudem mit deutlich ansteigenden Emissionen insbesondere des Schwerlastverkehrs verbunden (siehe hierzu a. a. O. und darüber hinaus die nachfolgend wiedergegebene Abb. 7.2.3.2/1 von der dortigen Seite 94, wonach das geringste NOx-Emissionsverhalten jedenfalls von Fahrzeugen der Abgasnormen Euro 4/5/6 im Bereich zwischen 60 und 80 km/h zu erwarten ist:)
Als langfristige Maßnahme erwägt die Beigeladene selbst eine Abdeckelung der Autobahn (siehe auch Masterplan Verkehr Essen 2018, Seiten 120 f.), die jedoch im Vergleich zu einem Fahrverbot wegen des erheblich längeren Vorlaufs nicht annähernd schnell Wirkungen hervorrufen kann.
Andere Möglichkeiten als ein Fahrverbot, um die verkehrsbedingte Stickstoffdioxidbelastung auf der Bundesautobahn schnellstmöglich zu senken, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Desweiteren ist der Beklagte für Fahrverbote auf der Autobahn („Anordnungen nach § 45 StVO zur Anbringung und Entfernung von Verkehrszeichen auf Autobahnen“) auch zuständig. Die Zuständigkeit liegt bei der jeweiligen Bezirksregierung als Straßenverkehrsbehörde (vgl. § 10 Abs. 2 der nordrhein-westfälischen Verordnung über Zuständigkeiten im Bereich Straßenverkehr und Güterbeförderung vom 5. Juli 2016 [GV.NRW Seite 527]). Der Bund ist hingegen allein Eigentümer der Bundesautobahnen (vgl. Art. 90 Abs. 1 GG) und Träger der Straßenbaulast (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 des Bundesfernstraßengesetzes [FStrG]), deren weitere Verwaltung im Auftrag des Bundes durch die Länder erfolgt (vgl. Art. 90 Abs. 3 GG). Die zuständige Straßenbaubehörde ist nach Nr. 54 (II. zu § 45 Abs. 3 StVO) der VwV-StVO vom 26. Januar 2001 in der Fassung vom 22. Mai 2017 lediglich „zu hören“, eines Einverständnisses vor allem des Bundes bedarf es – anders als bei der Widmung oder Aufstufung (vgl. § 2 Abs. 6 Satz 3 FStrG) – nicht. Die Klassifikationsstufe der BAB 40 als Autobahn (§ 2 Abs. 3a FStrG) wird durch das hier vorgesehene zonale Fahrverbot für stark emittierende Fahrzeuge nicht berührt.
ee) Schließlich ist das von der Kammer vorgesehene zonale Verkehrsverbot für Kraftfahrzeuge mit hohen NOx-Emissionen im Stadtgebiet der Beigeladenen auch angemessen.
An dieser Stelle ist der gebotene Interessenausgleich in Gestalt einer Abwägung zwischen dem Nutzen der Maßnahme und den durch diese herbeigeführten Belastungen vorzunehmen, d. h. die nähere Ausgestaltung des Verkehrsverbots muss für die hiervon betroffenen Personen angesichts des verfolgten Ziels zumutbar sein. Denn auch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union können Luftreinhaltepläne nur auf der Grundlage eines Ausgleichs zwischen dem Ziel der Verringerung der Gefahr der Verschmutzung und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen erstellt werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 37, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 40, jeweils unter Bezugnahme auf EuGH, Urteil vom 22. Februar 2018 – C-336/16 –, juris Rn. 93 m. w. N.
Im Rahmen dieses Ausgleichs gegenläufiger Interessen sind insbesondere die Gefährdung der Gesundheit der in den Bereichen mit Grenzwertüberschreitungen aufhältigen Personen – darunter Innenstadtbewohner ebenso wie Verkehrsteilnehmer und Besucher der Stadt – einerseits und die Beeinträchtigung der Mobilität der hiervon betroffenen Fahrzeugbesitzer – auch und gerade der Pendler – andererseits einzubeziehen. Daneben spielen weitere Gesichtspunkte wie die Versorgung der Bevölkerung, die Belange der gewerblichen Wirtschaft sowie der Umstand einer bislang eingeschränkten Aufklärung über gesundheitliche und investive Risiken bei gleichzeitiger staatlicher Förderung des Erwerbs von Dieselfahrzeugen in den vergangenen Jahren eine erhebliche Rolle.
Hierzu im Wesentlichen schon VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 116.
In Anbetracht der Mehrzahl nachweislich betroffener Straßenabschnitte, hierunter vor allem der BAB 40, sowie unter Berücksichtigung der ergänzenden, von dem Beklagten nur unzureichend untersuchten Verdachtsstrecken im Bereich der Innenstadt und entlang der BAB 40 sowie der B 224 ist ein zonales Verkehrsverbot für die betroffenen Stadtteile letztlich alternativlos (dazu (1)). Dieses muss zum Zwecke hinreichender Effektivität, insbesondere Wirksamkeit und Schnelligkeit, Dieselfahrzeuge unterhalb der Abgasnorm Euro 6/VI und Fahrzeuge mit Ottomotor unterhalb der Abgasnorm Euro 3/III einschließen (dazu (2)).
(1) Der Einwand des Beklagten, ein solches zonales Fahrverbot sei unverhältnismäßig, da mit Blick auf die Alfredstraße und die Martin-Luther-Straße nur relativ geringfügige sowie an allen übrigen Straßenabschnitten keine Überschreitungen des Grenzwerts im Prognosejahr 2020 zu erwarten seien, wohingegen ein solches Verbot massive Auswirkungen auf viele Bevölkerungsgruppen und starke Einschränkungen für die Allgemeinheit hätte, überzeugt nicht.
Zwar verweist der einzelne durchschnittliche Käufer eines Dieselfahrzeugs zutreffend darauf, gutgläubig ein vom Staat subventioniertes Fahrzeug mit entsprechender Fahrzeugtechnik gekauft zu haben. Im Zuge dessen ist der Kammer bewusst, dass es möglicherweise insbesondere Haltern älterer Diesel-Fahrzeuge nicht ohne Weiteres möglich sein wird, aufgrund ihrer Einkommenssituation kurzfristig ein anderes, schadstoffarmes Fahrzeug zu erwerben. Besondere Beachtung verdienen hierbei auch gewerbliche Betriebe, für die die Nutzung ihres Fuhrparks von existentieller Bedeutung ist und die diesen nicht kurzfristig austauschen können. Ferner verkennt das Gericht auch nicht den Umstand, dass vielen Betroffenen Fahrzeuge verkauft wurden, die den gesetzlichen Anforderungen an deren Abgasreinigung nicht entsprechen. Getäuschte Käufer sind hier jedoch darauf zu verweisen, sich an die Verantwortlichen zu halten und gegen diese gegebenenfalls zivilrechtlich vorzugehen.
Vgl. insoweit VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 117 f.
Allerdings ist in die Abwägung einzubeziehen, dass die Nichterreichung einer grenzwertkonformen Luftqualität seit nahezu neun Jahren andauert und noch länger, namentlich seit nahezu 20 Jahren, die Möglichkeit bestand, hinreichende Vorkehrungen zu treffen, um den bereits im Jahr 1999 beschlossenen NO2-Grenzwert im Jahresmittel zum Zeitpunkt seiner verbindlichen Geltung oder spätestens in den darauf folgenden Jahren einzuhalten. Dies entspricht nicht zuletzt auch der Linie in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union,
vgl. Urteil vom 5. April 2017 – C-488/15 (Europäische Kommission/Bulgarien) –, juris Rn. 76; siehe hierzu zusammenfassend auch Hofmann, NVwZ 2018, 928 (934),
wonach Schwierigkeiten eines Mitgliedstaates bei der Erfüllung der Richtlinienpflichten im Falle einer wiederholten und andauernden Überschreitung eines Grenzwerts außer Betracht bleiben.
Nach der Auffassung des Gerichtshofs der Europäischen Union,
vgl. Urteile vom 19. Dezember 2012 – C-68/11 (Kommission/Italien) –, juris Rn. 62 f. m. w. N., und vom 5. April 2017 – C-488/15 (Europäische Kommission/‌Bulgarien) –, juris Rn. 76,
ist für die Frage der Verletzung von Art. 13 der Richtlinie 2008/50/EG ausschließlich eine objektive Perspektive entscheidend. Insofern ist es unerheblich, ob der Mitgliedstaat, dem der Verstoß zuzurechnen ist, diesen mit Absicht oder fahrlässig begangen hat oder ob er auf technischen Schwierigkeiten beruht, denen er sich möglicherweise gegenübersah. Ausgehend von der Feststellung, dass die Grenzwerte in der Richtlinie 2008/50/EG u. a. für Feinstaub und Stickoxide dem Schutz der menschlichen Gesundheit und damit einem Gut von rechtlich hohem Wert dienen, steht der Gewährleistung der Grenzwerteinhaltung auch nicht entgegen, dass hierzu massive wirtschaftliche und soziale Maßnahmen sowie Eingriffe in Grundrechte und -freiheiten erforderlich sind.
Siehe zu diesem im Ergebnis erfolglosen Argument der Italienischen Republik: EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2012 – C-68/11 (Kommission/Italien) –, juris Rn. 40.
Denn diesen Einschränkungen steht auf der anderen Seite die Gefährdung der Gesundheit der Bevölkerung entgegen, die entgegen der Verpflichtung aus der Richtlinie 2008/50/EG bereits über viele Jahre andauert. Bei dem Gesundheitsschutz, dem über den Schutz in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) eine herausragende Bedeutung auch in der Wertordnung des Grundgesetzes zukommt,
vgl. BVerfG, Urteil vom 25. Februar 1975 – 1 BvF 1/74 –, BVerfGE 39, 1 = Rn. 81; siehe auch Bay. VGH, Beschluss vom 27. Februar 2017 – 22 C 16.1427 –, juris Rn. 154; VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 120,
handelt es sich um ein besonders hohes Schutzgut.
Wie in dem vorangegangenen Abschnitt 6. b) cc) (1) ausführlich dargelegt, sind die von einer mittel- oder langfristigen NO2-Exposition ausgehenden Gesundheitsgefahren ganz erheblich und betreffen eine nicht näher bezifferbare Vielzahl von Personen. In ihrer Gesamtheit überwiegen sie im Zuge der hier anzustellenden Gesamtbetrachtung des Einzelfalls die für die Bevölkerung und die Wirtschaft entstehenden Belastungen durch das zonale Verkehrsverbot.
Namentlich müssen die dem Schutz der Gesundheit gegenläufigen Interessen trotz des tendenziellen (langsamen) Rückgangs der Überschreitungen in den letzten Jahren, nicht zuletzt angesichts des bereits verstrichenen Zeitraums, in dem der NO2-Grenzwert im Stadtgebiet der Beigeladenen überschritten wurde, hinter diesem besonderen Schutzgut zurückstehen. Denn die in dem Gebiet aufhältige Bevölkerung, zu der neben den Anwohnern auch die Verkehrsteilnehmer selbst und ferner dort Erwerbstätige sowie Besucher der Stadt zählen, ist der mit Stickstoffdioxid belasteten Atemluft durchgehend ausgesetzt. Vor dem Hintergrund der erheblichen Gesundheitsgefahren durch Stickstoffdioxid ist die (gegebenenfalls auch nur vorübergehende) Einführung eines zonalen Fahrverbotes zur Sicherstellung gesetzlicher Grenzwerte und zum Schutz der Gesundheit nicht nur grundsätzlich angemessen, sondern auch geboten und alternativlos.
Mit demselben Ergebnis der Abwägung der gegenläufigen Belange schon VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 120 ff., das in diesem Kontext auf einkommensschwache Mieter einer Erdgeschosswohnung hinweist, die ebenfalls aus finanziellen Gründen nicht in der Lage sind, in eine Wohnung im Grünen umzuziehen (a. a. O., Rn. 123).
Die Einführung eines Fahrverbots für stark NO2-emittierende Fahrzeuge wird zugleich dem Verursacheranteil dieser Fahrzeuge gerecht, vgl. § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG. Der Straßenverkehr trägt nach den oben dargelegten prozentualen Anteilen überdurchschnittlich stark zu den Stickoxid-Emissionen im Stadtgebiet der Beigeladenen bei, darunter insbesondere Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor (Dieselantrieb) unterhalb der Abgasnorm Euro 6/VI sowie Fahrzeuge mit benzin- und gasbetriebenem Fremdzündungsmotor (Ottomotor) unterhalb der Abgasnorm Euro 3/III. Dies hat zur Folge, dass sich der planerische Gestaltungsspielraum des Beklagten für rasch wirkende NO2-mindernde Handlungsalternativen auf die Einführung eines Verkehrsverbots für die genannten Fahrzeuge reduziert. Würde gleichwohl von derartigen erforderlichen und insgesamt bei entsprechender Ausgestaltung verhältnismäßigen Maßnahmen abgesehen, käme dies einer Flucht aus der Verantwortung gleich, die gerade auch im Unionsrecht nicht zulässig ist (s. o.).
Angedeutet auch bei Hofmann, NVwZ 2018, 928 (935).
Wo sich das Fahrverbot im Einzelfall für einen Betroffenen doch als unzumutbar darstellt, können schließlich – zum Zwecke des insoweit gebotenen Interessenausgleichs – Ausnahmegenehmigungen oder Befreiungen erteilt werden.
Gleichzeitig steht vorliegend entgegen der Auffassung des Beklagten nicht nur eine unwesentlich frühere Einhaltung des Grenzwerts in Rede, da zum einen eine Zeitspanne von mindestens einem Jahr im Bereich des Gesundheitsschutzes nicht nur als unwesentlich zu charakterisieren ist und zum anderen eine Grenzwerteinhaltung im Laufe des Jahres 2020 längst nicht auf allen Straßen von dem Beklagten mit hinreichender Sicherheit und Verlässlichkeit prognostiziert werden kann. Auf die vorstehenden Ausführungen (siehe Abschnitt 4.a) dieser Entscheidung) wird Bezug genommen. Im Ergebnis ist ein zonales Verkehrsverbot die einzige verbleibende Möglichkeit, um schnellstmöglich die Einhaltung des Grenzwertes im gesamten Stadtgebiet der Beigeladenen zu erreichen, zumal Unsicherheiten bei der Grenzwerteinhaltung nicht hinzunehmen sind.
Namentlich führen die bisher ergriffenen Maßnahmen nicht zeitnah zur Einhaltung des Jahresgrenzwertes. Im Falle der Alfredstraße geht der Beklagte selbst frühestens im Jahr 2020 von einer Grenzwerteinhaltung aus, und das auch nur unter der Annahme eines Maßnahmenpaketes, das etwa eine 100 %-ige Umsetzung von Software-Updates unterstellt. Davon ist nach dem oben Gesagten nicht auszugehen.
Soweit der Beklagte im Entwurf der Planergänzung 2018 (dort Tab. 6.2/4 auf Seite 81) zum Teil eine Grenzwerteinhaltung vor 2020 darstellt, legt er nicht dar, dass diese Prognose auch im Entscheidungszeitpunkt noch unverändert zutrifft: Im Falle der Gladbecker Straße etwa sollte der Grenzwert im aktuell noch laufenden Jahr 2018 eingehalten werden. Legt man die jüngsten Zwölfmonatsmittelwerte (Oktober 2017 bis September 2018) zugrunde, wird dieses Ziel nicht erreicht. Als Folge dessen bleibt die Grenzwerteinhaltung auch im Jahr 2019 ungewiss, da seit 2017 kein Rückgang mehr zu verzeichnen ist. Entsprechendes gilt auch für die Krayer Straße im Hinblick auf die prognostizierte Grenzwerteinhaltung für das Jahr 2019, da hier seit dem Jahr 2013 kein Rückgang mehr zu verzeichnen ist und keine konkreten Maßnahmen getroffen wurden, die eine schnellstmögliche Schadstoffreduktion an dieser Stelle zur Folge hätten; auch diese Messstelle liegt im näheren Umfeld der BAB 40. Im Falle der Martin-Luther-Straße kann der Grenzwert nach der Prognose des Beklagten unter der Anordnung von Fahrverboten frühestens 2019 eingehalten werden, andernfalls nicht vor dem Jahr 2020. Insoweit stellt sich jedoch das Problem, dass die prognostizierte Umsetzung der Software-Updates und der Rückkaufprämie zu 100 % zum derzeitigen Stand nicht zu erwarten ist.
Schließlich wird der Messpunkt an der Hausackerstraße/BAB 40 in Essen-Frohnhausen im Entwurf der Planergänzung 2018 prognostisch überhaupt nicht betrachtet, sondern aus der weiteren Prüfung ausgeschieden (siehe dortige Seite 67). Mit Blick auf die dortige NO2-Belastung ist ein Fahrverbot auf der BAB 40 trotz der damit einhergehenden Belastung angesichts der normativen Zielvorgaben unausweichlich. Denn ohne ein Fahrverbot im Streckenabschnitt Essen-Frohnhausen könnte der Grenzwert an dem betroffenen Messpunkt Hausackerstraße noch über Jahre nicht eingehalten werden. Der ausschließlich wirkende Rückgang der regionalen und städtischen Hintergrundbelastung wäre noch in mehreren Jahren nicht hoch genug, um zu einer Grenzwerteinhaltung zu führen; der Beklagte prognostiziert selbst lediglich einen Rückgang um 3 µg/m3 bis zum Jahr 2020 (vgl. Entwurf der Planergänzung 2018, Seite 40). Angesichts der in dem betroffenen Bereich befindlichen Wohnbebauung direkt oberhalb der Autobahn-Fahrstreifen kann eine solche weitere Verzögerung – nicht zuletzt in Anbetracht der verstrichenen Zeiträume – nicht mehr hingenommen werden. Hinter der hohen Bedeutung des Gesundheitsschutzes haben auch die überregionale Bedeutung der Bundesautobahn sowie die hohe Belastung des Fahrzeugverkehrs durch ein Fahrverbot in dieser konkreten Situation, die dadurch geprägt ist, dass eine Bundesautobahn unmittelbar von einer beidseitigen städtischen Wohnbebauung gesäumt wird, zurückzustehen.
Ein streckenbezogenes Fahrverbot lediglich auf dem besonders stark betroffenen Autobahnabschnitt ist erkennbar dadurch ausgeschlossen, dass ein entsprechend kurzer Abschnitt, etwa von Autobahnabfahrt zur nächsten Auffahrt in beide Richtungen, kleinräumige Ausweichverkehre zur Folge hätte. Um dies zu vermeiden und gleichzeitig die Schadstoffbelastung an den Hotspots entlang der BAB 40 (v. a. auch Krayer Straße) zu senken sowie insgesamt eine positive Wirkung für die städtische Hintergrundbelastung zu erzielen, bedarf es zusätzlich eines großräumigen zonalen Verkehrsverbotes auf der Bundesautobahn im Bereich des Essener Stadtgebiets für besonders schadstoffintensive Fahrzeuge. Dies gilt nicht zuletzt auch mit Blick darauf, dass der Beklagte es bislang hat vermissen lassen, zu untersuchen, welche Teilstrecken gegebenenfalls noch von einer erhöhten NO2-Belastung betroffen sind; dem typischen Schluchtcharakter kommt insofern nur indizielle Wirkung zu, wohingegen an der besonders hohen Verkehrsbelastung der BAB 40 keine Zweifel bestehen dürften.
Einem solchen Verkehrsverbot auf der Bundesautobahn steht die unionsrechtliche Warenverkehrsfreiheit nicht entgegen, da diese Maßnahme zum Gesundheitsschutz notwendig ist und andere Möglichkeiten nach dem oben Gesagten ausscheiden.
Die räumliche Festlegung der Fahrverbotszone durch die Kammer berücksichtigt die besonders belasteten Bereiche im Stadtgebiet der Beigeladenen. Die Abgrenzung nach Stadtteilen empfiehlt sich, um eine klare Abgrenzbarkeit der Bereiche bei gleichzeitiger Erfassung sämtlicher Kernpunkte mit der Zone zu erreichen. Mit Blick auf die wenigen vereinzelten Hotspots im Essener Süden sowie im Nordwesten und Nordosten des Stadtgebietes der Beigeladenen erachtet die Kammer eine Reichweite der Fahrverbotszone („blaue Umweltzone“) entsprechend der aktuell gültigen grünen Umweltzone als zu großräumig.
Gleichzeitig ist jedoch darauf zu verweisen, dass – sollte es infolge von Ausweichverkehren oder zusätzlichen Erkenntnissen andernorts zu NO2-Grenzwertüberschreitungen kommen – der Beklagte gegebenenfalls auch eine von dem obigen Mindestumfang abweichende Bestimmung des Umfangs der Fahrverbotszone in Betracht zu ziehen haben wird. Eine derartige Ausweitung aus Gründen etwa des Verkehrs- oder Umweltrechts steht im planerischen Gestaltungsspielraum des Beklagten.
(2) Hinsichtlich der von dem zonalen Verkehrsverbot betroffenen Fahrzeuggruppen und der zeitlichen Staffelung schließt sich das Gericht den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts an,
vgl. Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 39 f., und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 42 f.,
wonach es hinsichtlich der Dieselfahrzeuge, die nur die Anforderung der Abgasnorm Euro 4/IV erfüllen sowie hinsichtlich der benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm Euro 3/III keiner Übergangsfristen für die Einführung zonaler Fahrverbote bedarf. Für die neueren Euro 5/V-Fahrzeuge (Geltung der Abgasnorm für alle Fahrzeuge seit 1. Januar 2011) kommen – so das Bundesverwaltungsgericht (weiterhin a. a. O.) – zonale Verbote aus Gründen des Bestandsschutzes jedenfalls nicht vor dem 1. September 2019 in Betracht.
Dem Verursacherbeitrag folgend hat die Kammer daher – unter Beachtung der Vorgabe des Bundesverwaltungsgerichts zur frühestmöglichen Einbeziehung von Euro 5-Dieselfahrzeugen in ein zonales Fahrverbot zum 1. September 2019 – auch diese Fahrzeuge in ihre Betrachtung einbezogen und beide Abgasnormen damit gleichermaßen erfasst.
Eine isolierte Einführung eines Fahrverbots für Diesel-Fahrzeuge ausschließlich der Abgasnorm Euro 4 wäre hingegen nicht ausreichend und im Übrigen auch nicht verhältnismäßig, weil diese Fahrzeuge im Realbetrieb ein (deutlich) besseres Emissionsverhalten aufweisen als solche der Abgasnorm Euro 5.
Vgl. hierzu etwa Aviso GmbH und IFK, Universität Stuttgart, Schlussbericht „Identifizierung von Minderungspotenzialen und Erarbeitung von Maßnahmenvorschlägen im Rahmen der Stickoxidminderungsstrategie der Landesregierung NRW“, Stand: September 2016, Seite 92, Bild 5.2 oben (in Beiakte Heft 22); ferner LAI-Ausschuss „Luftqualität/‌Wirkungsfragen/Verkehr“, Bericht vom 16. Februar 2016 betreffend „Handlungsbedarf und -empfehlungen zur Einhaltung der NO2-Grenzwerte“, Seite 9, im Internet abrufbar unter www.lai-immissionsschutz.de/documents/‌handlungsbedarf_2_1503573109.pdf; siehe auch Pressemitteilung des Umweltbundesamtes vom 25. April 2017, „Stickoxid-Belastung durch Diesel-Pkw noch höher als gedacht. Auch Euro-6-Diesel stoßen sechs Mal mehr Stickstoffoxide aus als erlaubt“, im Internet abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/presse/pressemitteilungen/stickoxid-belastung-durch-diesel-pkw-noch-hoeher.
Der Beklagte kann ungeachtet der vorstehenden Ausführungen selbstredend jederzeit das zonale Verkehrsverbot ausweiten, um im Rahmen seines planerischen Gestaltungsspielraums weitere Belastungsstrecken in die Zone einzubeziehen, die wirksame Verkehrsführung im Stadtgebiet zu gewährleisten oder zu erwartende Verlagerungseffekte auszugleichen. Maßgeblich ist auch hier die unionsrechtlich vorgegebene Zielsetzung, den Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid schnellstmöglich im gesamten Stadtgebiet einzuhalten.
Während der gesamten Zeit hat die Behörde bei ihrer Betrachtung gemäß der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 – 7 C 26.16 (Luftreinhalteplan Düsseldorf) –, juris Rn. 41, und – 7 C 30.17 (Luftreinhalteplan Stuttgart) –, juris Rn. 44,
die zwischenzeitliche Entwicklung der Grenzwertüberschreitungen anhand aktueller Erhebungen zu berücksichtigen. Sollten Grenzwertüberschreitungen deutlich stärker als bisher prognostiziert abnehmen, wäre hierauf gegebenenfalls – abhängig vom Umfang des Rückgangs – mit einem Verzicht auf die oder einer Verkleinerung der Fahrverbotszone oder mit einer Einschränkung der von ihr betroffenen Fahrzeugflotte zu reagieren.
7. Nach den vorstehend beschriebenen Maßgaben des Gerichts hat der Beklage den Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“ für das Stadtgebiet der Beigeladenen fortzuschreiben. Hierfür hält die Kammer eine Frist bis zum 1. April 2019 für ausreichend und angemessen.
Insbesondere ist es im Sinne einer schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwertes erforderlich und geboten, das Planungsermessen des Beklagten auf diesen Veröffentlichungszeitraum zu beschränken.
Siehe hierzu bereits VG Köln, Urteil vom 8. November 2018 – 13 K 6684/15 –, juris Rn. 84.
Angesichts der langjährigen Überschreitung des in Rede stehenden Grenzwerts vermag die Kammer auch unter Berücksichtigung der zwingenden Verfahrensvorgaben des § 47 BImSchG (insbesondere der Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß § 47 Abs. 5a BImSchG) nicht zu erkennen, dass die im Tenor antragsgemäß ausgesprochene Frist zu kurz bemessen wäre. Im Gegenteil ist dem Beklagten die Wahrung einer mehrmonatigen Frist zuzumuten. Das Gericht sieht es nicht zuletzt vor dem Hintergrund des bereits weit fortgeschrittenen Verfahrens zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans als realistisch an, dass eine der Rechtsauffassung des Gerichts entsprechende Anpassung der bislang beabsichtigten Planergänzung zeitnah erfolgen kann, damit der fortgeschriebene Luftreinhalteplan zum 1. April 2019 veröffentlicht werden und in Kraft treten kann. Der Beklagte hat durch das zur Zeit laufende Planergänzungsverfahren bereits die wesentlichen Schritte in die Wege geleitet, wenngleich es nach der notwendigen Überarbeitung und Anpassung an die gerichtlichen Vorgaben einer erneuten Auslegung des korrigierten Luftreinhalteplanentwurfs bedarf. Eine längere Frist als die hier vorgesehene bis zum 1. April 2019 würde dem Ziel eines zeitnahen Gesundheitsschutzes sowie den eindeutigen unionsrechtlichen Vorgaben zuwider laufen.
Für die Umsetzung der Inhalte einer solchen Fortschreibung erachtet die Kammer aus praktischen Gründen eine weitere Zeitspanne im Anschluss an das Inkrafttreten der Fortschreibung für geboten. Auch unter Berücksichtigung der zahlreichen zu treffenden Vorkehrungen erscheint die Einrichtung der Fahrverbotszone im Stadtgebiet der Beigeladenen betreffend Dieselfahrzeuge unterhalb der Abgasnorm Euro 5/V sowie Fahrzeuge mit Ottomotor unterhalb der Euro 3/III-Norm durch den Beklagten bis spätestens zum 1. Juli 2019 möglich. Beginnend mit dem 1. September 2019 ist das zonale Fahrverbot auch auf Dieselkraftfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V auszuweiten.
Insgesamt reicht für die notwendigen Vorbereitungshandlungen – beginnend mit der Urteilsverkündung am 15. November 2018 und unter Berücksichtigung einer ungefähr drei Wochen langen Dauer bis zur Zustellung der schriftlichen Entscheidungsgründe sowie eines Puffers von weiteren zwei Wochen – eine etwa halbjährige Vorlaufzeit aus. Dies gilt auch im Hinblick auf den Einwand des Beklagten, dass es den Betroffenen möglich sein müsse, sich auf ein Fahrverbot einzustellen. Mit der Planung und Organisation von Ausweichverkehren, der Vorbereitung auf Ausnahmeanträge und der Bestellung von Schildern zur Abgrenzung der Fahrverbotszone kann zeitgleich zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans ebenfalls frühzeitig begonnen werden. Die weitere Organisation kann sodann in den verbleibenden Monaten des Jahres 2019 erfolgen.
Eine derartige Zeitspanne von insgesamt mehr als einem halben Jahr zwischen der verbindlichen Ankündigung und der tatsächlichen Einführung des zonalen Verkehrsverbots im Stadtgebiet der Beigeladenen unter Einschluss der BAB 40 trägt auch hinreichend den Erwägungen des Gerichtshofs der Europäischen Union,
vgl. Urteil vom 15. November 2005 – C-320/03 (Kommission/Österreich) –, jurion Rn. 90,
Rechnung. Dieser hatte einen Übergangszeitraum von nur zwei Monaten bis zu dem vorgesehenen Zeitpunkt der Vollziehung eines Fahrverbots auf einer Autobahn für offensichtlich unzureichend gehalten, um es den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern in zumutbarer Weise zu ermöglichen, sich den neuen Gegebenheiten anzupassen. Vorliegend ist diese Vorbereitung – zumal es sich nicht um ein vollständiges Transportverbot für bestimmte Warengruppen handelt – beginnend noch im Jahr 2018 möglich, da die Kammer die Mindestgröße der Fahrverbotszone sowie die Einbeziehung der BAB 40 konkret umrissen hat und sich die Verkehrsteilnehmer – noch vor der endgültigen Fortschreibung des Luftreinhalteplans – hierauf einrichten können.
8. Zusätzlich zu der gebotenen Aufnahme eines Konzepts zu einer Fahrverbotszone im Stadtgebiet der Beigeladenen in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan hat der Beklagte im Zuge der Planfortschreibung eine aktuelle Belastungskarte für das gesamte Stadtgebiet zu erstellen. Dabei hat er namentlich zu prüfen, ob angesichts der Vielzahl weiterer Verdachtspunkte möglicherweise auch außerhalb des Innenstadtbereichs entlang der BAB 40 und der B 224, der von der o. g. Zone abgedeckt wird, von einer flächenhaften Schadstoffbelastung auszugehen ist. Ziel der Planfortschreibung bzw. der darin ergriffenen Maßnahmen muss die Grenzwerteinhaltung im gesamten Stadtgebiet sein.
Von der Untersuchung müssen insbesondere weitere drei Streckenabschnitte außerhalb der Fahrverbotszone erfasst sein, welche die Beigeladene im laufenden Verfahren der Planfortschreibung selbst als fortbestehende Verdachtsstrecken benannt hat (vgl. wiederum E‑Mail des LANUV NRW vom 5. Oktober 2017 = Bl. 24 in BA10 = Band 1 der ergänzenden Vorgänge zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“): B 224, vor allem zwischen Laupendahler Landstraße und Klemensborn (als Gegenstück zur Brückstraße auf der gegenüberliegenden Seite, an der ein Messpunkt liegt) sowie zwischen Kellerstraße und Kathagen (dort Velberter Straße), sowie desweiteren Frankenstraße, dort vor allem zwischen Rellinghauser Straße und Gottfried-Wilhelm-Straße. Auch diese wurden aus den bereits genannten Gründen bislang nicht näher untersucht (vgl. hierzu Abschnitt 5.a) in dieser Entscheidung bzw. Seite 2 im Schriftsatz des LANUV NRW an das Gericht vom 8. November 2018, Band IV der Gerichtsakte, Bl. 647).
Hinzu treten weitere sechs Verdachtsfälle, die die Kammer der letzten verfügbaren Belastungskarte für das Stadtgebiet der Beigeladenen aus dem Jahr 2009 (vgl. Seite 32 im Luftreinhalteplan „Ruhrgebiet 2011 – Teilplan West“; abgedruckt im Tatbestand) entnommen hat:
(1) Franziskastraße, zwischen Julienstraße und Paulinenstraße,
(2) Haus-Berge-Straße, zwischen Bocholder Straße/Friedrich-Lange-Straße und Hafenstraße,
(3) Haus-Berge-Straße, zwischen Dinslaker Straße und Jahnplatz,
(4) Huestraße, zwischen Westbergstraße/Ophoffstraße und Kleiner Bruch,
(5) Matthias-Erzberger-Straße, zwischen Langemarckstraße und Friedhofstraße,
(6) Schonnebeckhöfe, zwischen Gelsenkirchener Straße und Ückendorfer Straße.
Im Zuge der Untersuchung des gesamten Stadtgebiets der Beigeladenen auf die Einhaltung des Grenzwertes sind besonders die vorgenannten Verdachtsstrecken in den Blick zu nehmen, was etwa – soweit möglich – durch eine Modellierung oder im Übrigen durch Messungen geschehen kann. Das Aufstellen etwa von NO2-Passivsammlern ist nach Angaben des LANUV NRW,
vgl. die entsprechenden Angaben in der LANUV-Information „Luftqualitätsmessungen mit Passivsammlern“, im Internet abrufbar unter https://www.lanuv.nrw.de/fileadmin/‌lanuv/luft/pdf/passivsammler.pdf,
preisgünstig und relativ einfach zu handhaben. Gegebenenfalls sind im Anschluss an diese Untersuchung weitere örtliche Maßnahmen zu ergreifen, wenn außerhalb der festgelegten Fahrverbotszone Grenzwertüberschreitungen festgestellt werden; soweit andere geeignete Maßnahmen nicht existieren, sind hierbei gemäß den vorstehenden Ausführungen auch eine Ausdehnung der Fahrverbotszone oder einzelne streckenbezogene Fahrverbote in Betracht zu ziehen.
Da die Klage hiernach mit dem Hauptantrag Erfolg hat, war über den Hilfsantrag nicht mehr zu entscheiden.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladene keinen Antrag gestellt und sich damit keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), entspricht es der Billigkeit, ihre außergerichtlichen Kosten nicht für erstattungsfähig zu erklären.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 709 Satz 2 ZPO und beschränkt sich in entsprechender Anwendung des § 167 Abs. 2 VwGO auf die Kostenentscheidung. Die allgemeine Leistungsklage wird zwar von der letztgenannten Vorschrift nicht ausdrücklich erfasst, jedoch gilt der dortige Grundsatz nach Sinn und Zweck für eine Verpflichtung zu einem schlicht-hoheitlichen Handeln entsprechend. Die Kammer geht in Anlehnung an die gesetzgeberische Vorstellung davon aus, dass § 167 Abs. 2 VwGO auch für die bei Schaffung der Verwaltungsgerichtsordnung weitgehend nur für Geldleistungen geläufige,
siehe zu dieser Feststellung BT-Drs. III/55, Seite 31 (zu § 40 VwGO-E) und OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 3. Februar 2016 – 1 P 8/16 –, juris Rn. 5 m. w. N.,
jedoch zwischenzeitlich darüber hinaus anerkannte allgemeine Leistungsklage (vgl. § 43 Abs. 2, § 111, § 113 Abs. 4 VwGO) Anwendung findet.
So im Ergebnis (in Bezug auf Luftreinhaltepläne) auch schon VG Hamburg, Urteil vom 5. November 2014 – 9 K 1280/13 –, juris Rn. 53 mit Begründung und w. N.; hierauf bezugnehmend: VG Düsseldorf, Urteil vom 13. September 2016 – 3 K 7695/15 –, juris Rn. 66 f.; VG Aachen, Urteil vom 8. Juni 2018 – 6 K 2211/15 –, juris Rn. 123 f. m. w. N.; ohne Begründung ferner VG Wiesbaden, Urteil vom 5. September 2018 – 4 K 1613/15.WI –, juris Rn. 114.
Denn der Gesetzgeber,
vgl. zum Nachstehenden: Begründung zum Entwurf einer Verwaltungsgerichtsordnung, zu § 164, 2. Absatz, abgedruckt in: BT-Drs. III/55, Seite 48,
begründete den Anwendungsbereich der Vorschrift (ursprünglich: § 164 Abs. 2 VwGO-E) dahingehend, dass die – ihrem Charakter nach bedingte – vorläufige Vollstreckbarkeit den Verpflichtungsurteilen, die den Erlass von Verwaltungsakten anbefehlen, wegen der weitgehenden Bedingungsfeindlichkeit der hoheitlichen Tätigkeit nicht wesensgemäß sei. In diesen Fällen könne den Interessen des Klägers bis zur endgültigen Entscheidung durch einstweilige Anordnungen nach § 123 VwGO (damals § 122 VwGO-E) ausreichend Rechnung getragen werden.
Diese Erwägung gilt uneingeschränkt auch für allgemeine Leistungsklagen wie die vorliegende, in denen jedenfalls ein künftiges Handeln durch Verwaltungsakt innerbehördlich verpflichtend in einem Plan festgeschrieben wird.
Siehe zur Anwendbarkeit des § 123 VwGO, wenn bereits eine noch nicht rechtskräftige Hauptsacheentscheidung ergangen ist, die jedoch nach § 167 Abs. 2 VwGO nicht für vorläufig vollstreckbar erklärt werden kann: Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 23. Aufl. 2017, § 123 Rn. 18 a. E.; Puttler, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 5. Aufl. 2018, § 123 Rn. 57.
Ein derartiges Verständnis steht auch nicht im Widerspruch zum Effektivitätsgrundsatz des Unionsrechts („effet utile“),
vgl. allgemein zur Berücksichtigung des Effektivitätsgebotes im Zuge einer unionsrechtskonformen Auslegung: BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 7 C 21.12 –, BVerwGE 147, 312 = juris Rn. 21 und 46,
weil die effektive Durchsetzung unionsrechtlicher Zielsetzungen hinreichende Berücksichtigung auch bei der gerichtlichen Geltendmachung eines Sofortvollzugs im Wege einer einstweiligen Anordnung finden kann, namentlich bei den Anforderungen an das Bestehen eines Anordnungsgrundes.
Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat insbesondere mit Blick einerseits auf die Frage, unter welchen Voraussetzungen das Erfordernis der Aufnahme eines zonalen Verkehrsverbots für Fahrzeuge mit hohen NOx-Emissionen in die Fortschreibung eines Luftreinhalteplans bestehen kann, und zum anderen hinsichtlich der Zulässigkeit eines entsprechenden Fahrverbots auf einer Bundesautobahn grundsätzliche Bedeutung. Diese Fragestellungen sind in der Rechtsprechung – auch mit Blick auf die mehrfach zitierte bundesverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung vom 27. Februar 2018 – noch nicht abschließend geklärt und bedürfen zur Wahrung einer einheitlichen Rechtsanwendung einer obergerichtlichen Klärung.
Vgl. zu diesen Anforderungen an die grundsätzliche Bedeutung: OVG NRW, Beschluss vom 13. Januar 2016 – 8 A 1030/15 –, juris Rn. 27; Seibert, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 5. Aufl. 2018, § 124 Rn. 127.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 45 VwGO
§ 17 GVG
§ 3 UmwRG
§ 47 BImSchG
§ 45 StVO
§ 123 VwGO
§ 123 VwGO
§ 45 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 83 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 1 Satz 1 GVG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG
§ 8 Abs. 2 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG
§ 8 Abs. 2 Nr. 2, 2. Alt. UmwRG
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 48a Abs. 1 BImSchG
§ 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG
§ 3 Abs. 2 der 39. BImSchV
§ 3 der 39. BImSchV
§ 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG
§ 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG
§ 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG
§ 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG
§ 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG
§ 41 Abs. 1 StVO
§ 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG
§ 47 Abs. 4 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 des Bundesfernstraßengesetzes
§ 45 Abs. 3 StVO
§ 2 Abs. 6 Satz 3 FStrG
§ 2 Abs. 3a FStrG
§ 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG
§ 47 Abs. 5a BImSchG
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 2 ZPO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 4 VwGO
§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 90 Abs. 1 GG
Art. 90 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 2, 43
BVerwGE 147, 312
BVerwGE 128, 278
NVwZ 2018, 1276
NVwZ 2018, 928
BVerwGE 72, 38
BVerwGE 158, 1
NZBau 2012, 760
BVerfGE 39, 1
8 B 1463/17
7 C 26.16
7 C 30.17
I A 2.55
3 K 988/16
13 K 6684/15
III S 12/15
7 C 21.12
7 C 9.06
8 A 2751/09
4 K 1613/15
3 B 78.11
3 C 25.84
7 A 2.15
9 A 20.08
3 K 988/16
22 C 16.14
6 K 2211/15
4 K 1613/15
7 C 30.17
1 BvF 1/74
1 P 8/16
9 K 1280/13
3 K 7695/15
8 A 1030/15