Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-03-12, Aktenzeichen 9 K 40/17.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2018:0312.9k40.17.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung, dass seine Alimentation nach der Besoldungsgruppe A 10 der Hessischen Besoldungsordnung (HBesG) seit dem 01.07.2016 nicht amtsangemessen ist.
Der Kläger ist Polizeibeamter im Dienste des Landes Hessen. Er ist in der Besoldungsgruppe A 10, Erfahrungsstufe 8. Er ist geschieden und hat ein unterhaltspflichtiges Kind. Der Kläger zahlt die sog. Wahlleistung Beihilfe in Höhe von 18,90 Euro. Der monatliche Bruttoverdienst belief sich im August 2016 auf 3.905,46 Euro. Der monatliche Nettoverdienst belief sich im August 2016 auf monatlich 2.932,21 Euro. Der Kläger ist der Steuerklasse 4 zugeordnet. Kindergeld erhält er nicht.
Mit Schreiben vom 02.09.2016 erhob der Kläger gegen die Bezügemitteilung vom August 2016 fortfolgend Widerspruch. Der Widerspruch richte sich gegen die Höhe der gewährten Besoldung. Diese genüge nicht mehr den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Es liege eine verfassungswidrige Unteralimentation vor.
Mit Widerspruchsbescheid vom 12.12.2016 wies die Hessische Bezügestelle den Widerspruch zurück. Die Besoldung der Beamten sei im Hessischen Besoldungsgesetz vom 27. Mai 2013 (GVBl. S. 256, 508), zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. Juli 2016 (GVBl. S. 110), geregelt. Da die Besoldung in Übereinstimmung mit diesen Bestimmungen gezahlt werde, bestehe für eine höhere Besoldung keine gesetzliche Grundlage. Die Besoldung des Jahres 2016 sei verfassungsgemäß. Insoweit sei auf das Gesetzgebungsverfahren, insbesondere auf die Drucksache 19/3373 zu verweisen.
Die Zustellung des Widerspruchsbescheides erfolgte am 20.12.2016.
Mit Schriftsatz vom 01.01.2017 dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main zugegangen am 03.01.2017, hat der Kläger Klage erhoben.
Die Klage sei zulässig und begründet.
Das Hessische Besoldungsanpassungsgesetz 2016 vom 14.07.2016 verstoße gegen Art. 33 Abs. 5 GG.
Es verletze den relativen Normbestandsschutz für das in Art. 33 Abs. 5 GG verankerte Alimentationsprinzip, und die darin vorgenommene Festlegung der Besoldungsanpassung (von 1 % ab 01.07.2016) genüge nicht den prozeduralen Anforderungen an die Begründungspflicht.
Im Gesetzentwurf fänden sich keine Ausführungen dazu, in welchem Umfange u.a. die Alimentation von Polizeibeamten an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und der allgemeinen Lebensstandards anzupassen sei.
Der Koalitionsvertrag der Hessischen Landesregierung habe schon Ende 2013 für das Jahr 2015 eine Besoldungsnullrunde sowie ab 01.07.2016 die Erhöhung um 1 % p. a. vorgesehen. Mit einer Besoldungsanpassung auf dieser Grundlage verletze der Hessische Landesgesetzgeber seine Pflicht zur regelmäßigen Überprüfung und Anpassung der Alimentation seiner Landesbeamten.
Ferner werde der rechtliche Zusammenhang zwischen den Tarifabschlüssen für den öffentlichen Dienst und der Beamtenbesoldung nicht gewahrt. Angemessenheit der Alimentation bemesse sich aber vor allem aufgrund eines Vergleiches mit dem Nettoeinkommen der Tarifbeschäftigten des öffentlichen Dienstes. Zwar sei der Besoldungsgesetzgeber nicht zu einer strikten Parallelität verpflichtet, zugleich dürfe er aber die Tarifergebnisse bei der Festsetzung der Beamtenbesoldung nicht außer Betracht lassen. Die Tarifabschlüsse für den öffentlichen Dienst stellten sich wie folgt dar:
2013:
2,8 %
2014:
2015:
2 %, die zum 01.02.2016 fällig wurden
2016:
2,4 %, die zum 01.04.2016 fällig wurden.
Für die Beamten stelle sich die Besoldungsanpassung wie folgt dar:
2,6 %
Nullrunde
1 %
Addiert errechne sich ein Unterschied zwischen den Angestellten des öffentlichen Dienstes und den Beamten in Höhe von 3,8 % in 4 Jahren.
Die Abkoppelung der Beamtenbesoldung von den Tarifabschlüssen für den öffentlichen Dienst verlange den Beamten ein verfassungswidriges Sonderopfer ab.
Die Übertragung der Tarifabschlüsse für den öffentlichen Dienst für die Beamten des Bundes und aller anderen Bundesländer in 2016 auf Hessen sei nicht erfolgt. Eine Begründung dafür, warum die grundgesetzlich gebotene Anpassung der Alimentation in Hessen so grundlegend anders vorzunehmen gewesen sei als in allen anderen Bundesländern und dem Bund fehle der Gesetzesvorlage.
Auch hinter den von den Tarifparteien der freien Wirtschaft anerkannten Tarifabschlüssen von durchschnittlich 2,9 % im Jahr 2015 und 3,0 % im Jahr 2016 bleibe die Besoldungsanpassung in Hessen deutlich zurück.
Für die unterlassene Anpassung der Alimentation lägen sachfremde Erwägungen vor. Aus der Koalitionsvereinbarung vom 23.11.2013 lasse sich entnehmen, dass die Besoldungsanpassung 2016 allein das Ziel der Haushaltskonsolidierung verfolge. Besoldungsimmanente Gründe für die Abkopplung der Besoldung von der positiven Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse fänden sich hingegen weder in der Koalitionsvereinbarung noch in der Gesetzesvorlage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vermöge aber ungeachtet der sogenannten Schuldenbremse allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentierung nicht einzuschränken.
Die notwendigen prozeduralen Sicherungen in Form von Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten des Gesetzgebers ließen sich aus dem Gesetzentwurf nicht entnehmen. Auch insoweit genüge das Gesetz nicht den prozeduralen Anforderungen und sei bereits deshalb verfassungswidrig.
Die Anpassung der Besoldung sei nicht das Ergebnis einer Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für die verfassungsrechtlich gebotene Anpassung der Besoldung, sondern sei unabhängig davon in der Koalitionsvereinbarung vom 23.11.2013 festgelegt worden. Im Gesetzentwurf sei lediglich versucht worden, dem 2013 ausgehandelten Ergebnis eine nachträgliche Begründung zu geben. Dies wird näher dargelegt, worauf Bezug genommen werden kann.
Der Kläger beantragt,
unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 12.12.2016 festzustellen, dass die von dem Beklagten dem Kläger gewährte Besoldung seit dem 01.07.2016 nicht mehr den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt und ferner,
das Verfahren auszusetzen und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob das Gesetz über die Anpassung der Besoldung und Versorgung in Hessen 2016 (GVBl. Nr. 9/2016, S. 110), in Bezug auf die in Art. 1 Nr. 2 vorgenommene Besoldungserhöhung um 1 % zum 01.07.2016 mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar ist.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht komme nicht in Betracht, da der Kläger im streitgegenständlichen Zeitraum amtsangemessen alimentiert werde.
Die Klage sei unbegründet.
Der Beklagte trägt vor, die Besoldungsanpassung 2016 sei verfassungskonform. Es lägen bereits keine Indizien dafür vor, dass die Bezüge verfassungsrechtlich nicht mehr akzeptabel wären und damit ein Verstoß gegen den absoluten Schutz des Alimentationsprinzips vorläge. Sonstige Gründe für eine evident unangemessene Alimentation seien nicht ersichtlich. Auch die prozeduralen Anforderungen seien eingehalten. All dies wird näher ausgeführt, worauf Bezug genommen werden kann.
Wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den Inhalt der vorgelegten Behördenakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig.
Die Klage ist als Feststellungsklage statthaft. Die Frage der Amtsangemessenheit der Alimentation ist im Wege der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zu klären. Der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber der allgemeinen Leistungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) steht der Zulässigkeit der erhobenen Klage nicht entgegen. Aufgrund des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers können Beamten auch dann, wenn die Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage steht, keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Vielmehr sind sie darauf verwiesen, Ihren Alimentationsanspruch dadurch geltend zu machen, dass sie Klagen auf Feststellung erheben, ihr Nettoeinkommen sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen (BVerwG, Urteil vom 28.04.2011, 2 C 51.08, Rn. 15, juris; BVerfG, Beschluss vom 14.10.2009, 2 BvL 13/08, Rn. 12, juris).
Die Klage ist unbegründet.
Die streitgegenständliche Besoldung der Beamtinnen und Beamten, Richterinnen und Richter ist im Hessischen Besoldungsgesetz vom 27.05.2013 (GVBl. 5, 218, 256, 508), geändert durch Gesetz über die Anpassung der Besoldung und Versorgung in Hessen 2016 (HBesVAnpG 2016) vom 14.07.2016 (GVBl. S. 110) geregelt. Danach betrug die Erhöhung der Besoldung ab 1. Juli 2016 1 %, mindestens jedoch 35,- Euro monatlich. Dem liegt zugrunde der Gesetzentwurf vom 10.05.2016, LT-Drs. 19/3373, S. 1, sowie der Änderungsantrag vom 08.07.2016 zum Gesetzentwurf vom 10.05.2016, LT-Drs. 19/3581S, i 8. Durch Gesetz vom 30.06.2017 (GVBl. S. 114) wurde das Hessische Besoldungsgesetz neu gefasst und die Beamtenbesoldung ab 1. Juli 2017 um 2 % und ab dem 1. Februar 2018 um 2,2 % erhöht.
Die Bemessung der Besoldung des Klägers für den Zeitraum ab dem 01.07.2016 ist nicht zu beanstanden. Sie verstößt nicht gegen das Alimentationsprinzip aus Art. 33 Abs. 5 GG und die dieses Prinzip konkretisierende Norm des § 16 HBesG, wonach die Besoldung entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und unter Berücksichtigung der mit den Dienstaufgaben verbundenen Verantwortung durch Gesetz regelmäßig anzupassen ist.
Die vom Bundesverfassungsgericht in seinen Leitentscheidungen (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, BVerfGE 139, 64, juris, und Beschluss vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. -, BVerfGE 140, 240, juris) aufgestellten Anforderungen an eine nicht mehr amtsangemessene, verfassungswidrige (Unter-)Alimentation sind im Fall des Klägers für die Besoldung ab dem 01.07.2016 offensichtlich nicht erfüllt, namentlich eine
- deutliche Differenz (mindestens 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung) zwischen der Besoldung und der Tarifentlohnung im öffentlichen Dienst bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren bis zu dem verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt [Parameter 1],
- deutliche Differenz (mindestens 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung) zwischen der Besoldung und dem Nominallohnindex im jeweils betroffenen Land bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren bis zu dem verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt [Parameter 2],
- deutliche Differenz (mindestens 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung) zwischen der Besoldung und dem Verbraucherpreisindex im jeweils betroffenen Land bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren bis zu dem verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt [Parameter 3], und ein
- systeminterner Besoldungsvergleich zeigt eine Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 % in den zurückliegenden fünf Jahren [4. Parameter], und eine
- streitgegenständliche Besoldung, die mindestens 10 % unter dem Durchschnitt des Bundes und der übrigen Länder liegt - Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und der übrigen Länder - [Parameter 5].
Auch der Kläger selbst ist der Auffassung, dass diese Parameter letztlich nicht verletzt sind. Die vorliegende Abkopplung der Beamtenbesoldung in zwei Jahren (2015/2016) erfüllt gerade nicht den notwendigerweise zu betrachtenden Referenzzeitraum von 15 Jahren. Der 15-jährige Betrachtungszeitraum wurde gerade gewählt, um einzelne Ausschläge abzufangen. "Ausgehend von dem jeweils streitgegenständlichen Zeitabschnitt ist die Betrachtung dabei auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken, um einerseits zufällige Ausschläge aufzufangen und andererseits eine methodische Vergleichbarkeit noch zu gewährleisten", so das BVerfG (Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O, Rn. 81). Die isolierte Betrachtung der sicherlich bezogen auf diese beiden Jahre zu attestierenden Abkopplung reicht entgegen der Auffassung des Klägers also nicht aus, um eine Abkopplung der Besoldung von den Tariflöhnen, dem Nominallohn und den Verbraucherpreisen bzw. der Besoldung in den anderen Bundesländern und dem Bund im Sinne der Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts festzustellen. Zudem liegt die Differenz zwischen Besoldung und Tariflöhnen auch in den Jahren 2015 und 2016 unter 5 %. Denn die Tariflöhne wurden 2015 um 2 % zum 01.03.2015 und 2016 um 2,4 % zum 01.04.2016 erhöht, während die Besoldung zum 01.07.2016 um 1 % erhöht wurde.
Das erkennende Gericht hat vor diesem Hintergrund keine hinreichenden Anhaltspunkte gesehen, die Erfüllung bzw. Nichterfüllung der Voraussetzungen dieser Parameter von sich aus zu überprüfen.
Der Einwand des Klägers, der Besoldungsgesetzgeber habe die Wochenarbeitszeit der Beamten in Hessen berücksichtigen müssen, ändert nichts an dem gefundenen Ergebnis. Der jeweilige "Stundenlohn" beeinflusst nicht die Frage, ob die Alimentation amtsangemessen ist. Die Besoldung stellt kein Entgelt für bestimmte Dienstleistungen des Beamten dar, sondern ein "Korrelat" des Dienstherrn für die mit der Berufung in das Beamtenverhältnis verbundene Pflicht des Beamten, unter Einsatz seiner ganzen Persönlichkeit jenem - grundsätzlich auf Lebenszeit - seine volle Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen (BverfG, Beschluss vom 17.01.2017 — 2 BvL 1/10 -, NVwZ 2017, 392).
Da somit letztlich keiner der genannten fünf Parameter als erfüllt angenommen werden kann, besteht auch keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation. Denn die Vermutung einer der angemessenen Beteiligung an der allgemeinen Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des Lebensstandards nicht genügenden und damit verfassungswidrigen Unteralimentation besteht nur, wenn jedenfalls drei der oben genannten fünf Parameter erfüllt sind. Diese Vermutung kann im Rahmen einer Gesamtabwägung durch Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien widerlegt oder erhärtet werden. Mangels Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation ist eine weitergehende Gesamtabwägung nicht geboten.
Der relative Schutzgehalt des Alimentationsprinzips ist gleichfalls nicht verletzt. Es liegt keine Besoldungskürzung vor. Ob es sachliche Gründe für die sehr moderate Besoldungsanpassung in 2015/2016 gibt, braucht daher nicht überprüft zu werden.
Jenseits der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation, wie sie sich aufgrund der oben dargestellten Gesamtabwägung ergibt, genießt die Alimentation des Beamten einen relativen Normbestandsschutz. Der Gesetzgeber darf hier Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge vornehmen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 -, juris, Rn. 128).
Weder hat der Gesetzgeber die Besoldung tatsächlich gesenkt, noch kann eine sehr moderate Anpassung faktisch als Besoldungskürzung bewertet werden. Entgegen der Auffassung des Klägers bedarf es nicht schon deswegen einer sachlichen Rechtfertigung, weil der Gesetzgeber bei der Besoldung von der Tariflohnentwicklung abweicht. Hierin liegt noch keine Kürzung der Besoldung. Auch die Veränderungen im Bereich der Beihilfe stellen keine die Evidenzgrenze überschreitende Kürzung dar.
Auch die prozeduralen Anforderungen hat der Gesetzgeber eingehalten.
Die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber ist an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft. Diese Anforderungen treffen ihn insbesondere in Form von Begründungspflichten (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 -, juris, Rn. 129).
Der Gesetzgeber ist gehalten, bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe zu begründen. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalisierungsgewinn kann - auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz - effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgen und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert werden (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 -, juris, Rn. 130). Die Prozeduralisierung zielt auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung, das heißt nachträgliche Begründung (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 -, juris, Rn. 130).
Ob der Gesetzgeber mit dem HBesVAnpG 2016 diese prozeduralen Anforderungen in Form von Begründungspflichten gewahrt hat, kann dahinstehen. Selbst eine fehlerhafte Begründung rechtfertigt für sich genommen nicht die Feststellung einer unangemessenen Alimentation. Der verfassungsrechtliche Gestaltungsauftrag des Gesetzgebers würde ohne Grund übermäßig eingeschränkt, wenn Gesetze unabhängig vom Einhalten der materiellen Anforderungen bereits wegen einer ggf. unvollständigen Begründung im Gesetzentwurf verfassungswidrig wären (OVG Thüringen, Urt. v. 23.08.2016 - 2 KO 333/14, juris, Rn. 119; OVG Lüneburg, Urt. vom 25.04.2017, 5 LC 227/15, Rn. 354).
Da die Höhe der Besoldung des Klägers ab dem 01.07.2016 bis zu der nächsten Besoldungsanpassung ab dem 01.07.2017 amtsangemessen ist, gilt dies erst Recht nach der Erhöhung um 2 % ab dem 01.07.2017. Die Amtsangemessenheit der Besoldung des Klägers ab 2018 ist einer gerichtlichen Entscheidung nicht zugänglich, da das erforderliche Zahlenmaterial für das Jahr 2018 noch nicht vorliegt.
Die Nebenentscheidungen folgen aus §§ 154 Abs. 1, 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1, 167 VwGO
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 139, 64
BVerfGE 140, 240
NVwZ 2017, 392
2 C 51.08
2 BvL 13/08
2 BvL 17/09
2 BvL 19/09
2 BvL 1/10
2 KO 333/14
5 LC 227/15