Schleswig-Holsteinisches Landesverfassungsgericht (Schleswig-Holstein, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-06-30, Aktenzeichen LVerfG 3/23
ECLI: ECLI:DE:LVGSH:2023:0609.LVERFG3.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
1a. Das Bestehen einer ungewissen Rechtslage bis zu einer Entscheidung durch das Landesverfassungsgericht in der Hauptsache ist die notwendige Folge der Einleitung eines nicht von vornherein unzulässigen oder offensichtlich unbegründeten abstrakten Normenkontrollverfahrens. Würde schon dieser Umstand die Aussetzung des Vollzuges des jeweiligen Gesetzes rechtfertigen, müsste bei jedem derartigen Normenkontrollantrag – gegebenenfalls von Amts wegen – eine einstweilige Anordnung erlassen werden. (Rn.20)
1b. Nach § 33 Abs 4 LVerfGG (RIS: VerfGG SH) kann das VerfG volle oder teilweise Erstattung der Auslagen anordnen. Diese Vorschrift ermöglicht dem VerfG eine Ermessensentscheidung unter Billigkeitsgesichtspunkten (vgl BVerfG, 22.01.2013, 1 BvR 367/12, BVerfGE 133, 37 ). (Rn.21)
2. Hier:
2a. Das VerfG hält an der Ablehnung des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung fest. Den Antragstellerinnen ist es auch in der Begründung ihres Widerspruchs und im Rahmen der mündlichen Verhandlung nicht gelungen, in einer den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Weise darzulegen, dass für den Fall des weiteren Vollzugs der nunmehr höheren gesetzlichen Fraktionsmindestgröße besonders schwere Nachteile drohen, die die Nachteile im Falle einer Aussetzung der Regelungen überwiegen. (Rn.9)
2b. Inwieweit eine graduelle Veränderung des bestehenden Rechtszustands für sich genommen einen besonders schweren Nachteil mit sich bringen soll und daher die Außervollzugsetzung eines Parlamentsgesetzes bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren rechtfertigen soll, haben die Antragstellerinnen nicht dargelegt. (Rn.14)
2c. Besondere Billigkeitsgründe für die Erstattung der Auslagen sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Die Antragstellerinnen können als Fraktionen im Schleswig-Holsteinischen Landtag die für die Führung des Rechtsstreits erforderlichen Aufwendungen aus Mitteln öffentlicher Haushalte (vgl § 6 FraktionsG ) bestreiten (vgl BVerfG, 15.11.2000, 2 BvH 3/91 ; VerfGH Münster, 28.01.2020, 5/18 ). (Rn.22)
3. Dokumentarischer Hinweis: Es handelt sich beim Entscheidungsdatum und das Datum der Zustellung des Urteils an die Parteien.
Verfahrensgang
1. Der Widerspruch wird zurückgewiesen.
2. Der Antrag der Antragstellerinnen auf Erstattung ihrer Auslagen wird abgelehnt.

Tatbestand:
Mit Beschluss vom 10. Mai 2023 hat das Landesverfassungsgericht den Antrag der Antragstellerinnen,
einstweilen vor der Kommunalwahl am 14.05.2023 anzuordnen, dass Artikel 1 Nr. 2 und Artikel 2 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften (GVOBI. Schl.-H 2023; Ausgabe 6. April 2023, S. 170) vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht in Kraft treten,
abgelehnt. Durch das am 1. Juni 2023 in Kraft getretene Gesetz wurden die Mindestzahlen der Mitglieder einer Fraktion in Gemeindevertretungen mit 31 oder mehr Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertretern und in den Kreistagen jeweils von zwei auf drei angehoben.
Der Antrag auf Erlass einer einstweilen Anordnung hatte keinen Erfolg, weil der Antrag in der Hauptsache zwar nicht von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist, der Vortrag der Antragstellerinnen im Eilverfahren jedoch nicht den bei Anträgen zur Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes besonders hohen Anforderungen an die Darlegung der zu befürchtenden Nachteile bei Vollzug des Gesetzes genügte. Hinsichtlich der Einzelheiten der Begründung wird auf den Inhalt der Begründung des Beschlusses vom 10. Mai 2023 Bezug genommen.
Mit Schriftsatz vom 22. Mai 2023 haben die Antragstellerinnen Widerspruch gegen den Beschluss des Landesverfassungsgerichts erhoben.
Der vom Landesverfassungsgericht angewandte strenge Maßstab bei der einstweiligen Außervollzugsetzung von Gesetzen begegne grundsätzlicher Kritik. Selbst wenn man diesen strengen Maßstab anlegen wolle, so ergebe sich aus den Stellungnahmen von Landesregierung und Landtag, dass dieser Maßstab hier erfüllt sei.
Darüber hinaus seien bestimmte Annahmen des Landesverfassungsgerichts unzutreffend. Zum einen treffe es nicht zu, dass ein fraktionsloser Gemeindevertreter grundsätzlich ein Recht habe, in einem Ausschuss beratend mitzuwirken. Zum anderen sei auch unzutreffend, dass Fraktionszuwendungen fakultativ seien.
Die Antragsstellerinnen beantragen,
den Beschluss des Landesverfassungsgerichts vom 10. Mai 2023 abzuändern und dem Antrag auf einstweilige Anordnung vom 3. Mai 2023 dergestalt stattzugeben, dass Art. 1 Nummer 2 und Art. 2 Nummer 2 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften (GVOBl. Schl.-H. 2023; Ausgabe 6. April 2023, S. 170) vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache einstweilen außer Vollzug gesetzt werden.
Die Landesregierung beantragt,
den Antrag abzulehnen.

Entscheidungsgründe:
Der nach § 30 Abs. 3 Satz 1 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes (LVerfGG) statthafte und auch ansonsten zulässige Widerspruch ist nicht begründet.
Das Landesverfassungsgericht hält an der Ablehnung des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung fest. Den Antragstellerinnen ist es auch in der Begründung ihres Widerspruchs und im Rahmen der mündlichen Verhandlung nicht gelungen, in einer den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Weise darzulegen, dass für den Fall des weiteren Vollzugs der nunmehr höheren gesetzlichen Fraktionsmindestgröße besonders schwere Nachteile drohen, die die Nachteile im Falle einer Aussetzung der Regelungen überwiegen. Hinsichtlich der insoweit anzuwendenden besonders strengen Maßstäbe, an denen festgehalten wird, wird auf den Inhalt des Beschlusses vom 10. Mai 2023 Bezug genommen (dort Rn. 18 bis 22 und 26).
I. Soweit die Antragstellerinnen besonders schwere Nachteile für das gemeine Wohl für den Fall des weiteren Vollzugs bis zur Entscheidung in der Hauptsache daraus herleiten, dass Fraktionen in kommunalen Vertretungen zwingend Zuschüsse zu gewähren seien, fehlt eine Auseinandersetzung mit dem Wortlaut von § 32a Abs. 4 Satz 1 der Gemeindeordnung (GO) bzw. § 27a Abs. 4 Satz 1 der Kreisordnung (KrO), wonach die Gemeinde bzw. der Kreis die Zuschüsse gewähren „kann“. Auch auf die Literatur, nach der auf die Gewährung der Zuschüsse kein Rechtsanspruch besteht
(vgl. Dehn, in: Borchert u. a., Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein, Stand Februar 2018, § 32a Rn. 27; Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 568; s. a. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2018 - 10 CN 1.17 -, juris Rn. 32),
gehen die Antragsstellerinnen nicht ein. Dass die Gemeinde bzw. der Kreis, wenn sie oder er von der Ermächtigung Gebrauch macht, den allgemeinen Gleichheitssatz beachten muss
(BVerwG, a. a. O.),
kann für sich genommen keinen besonders schweren Nachteil für fraktionslose Abgeordnete durch die Anhebung der Fraktionsmindestgröße begründen. Dass für die Zeit bis zur Entscheidung in der Hauptsache die gegebenenfalls nur vorübergehende Nichtgewährung von Zuschüssen für eine nur zwei Personen umfassende Gruppe einen derart schwerwiegenden Nachteil darstellt, haben die Antragstellerinnen nicht plausibel dargelegt. Im Übrigen dürfte es den Gemeinden und Kreisen unbenommen sein, auch an fraktionslose Vertreterinnen bzw. Vertreter über die in § 24 Abs. 4 GO und § 32 Abs. 3 Satz 3 GO (bzw. § 27 Abs. 3 Satz 1 KrO i. V. m. § 24 Abs. 4 GO und § 24 Abs. 3 Satz 3 KrO) vorgesehenen Leistungen hinaus weitere Unterstützung zu gewähren.
II. Ein aus der gesetzlichen Anhebung der Fraktionsmindestgröße folgender besonders schwerer Nachteil für den Fall des weiteren Vollzugs bis zur Entscheidung in der Hauptsache ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass nach der Auffassung der Stadt Bad Schwartau und möglicherweise auch des Innenministeriums bei einer Wahl von Ausschussmitgliedern nach dem Meiststimmenverfahren die Regelung des § 46 Abs. 2 Satz 4 GO keine Anwendung finden soll, wonach Gemeindevertreterinnen und -vertreter verlangen können, in einem Ausschuss ihrer Wahl beratendes Mitglied zu werden, sofern sie nicht bereits stimmberechtigtes Mitglied eines Ausschusses sind. Zum einen setzen sich die Antragstellerinnen nicht damit auseinander, ob diese wohl aus der Literatur übernommene Rechtsauffassung
(vgl. Dehn/Wolf, in: Borchert u. a., Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein, Stand Februar 2018, § 46 Rn. 7)
möglicherweise unzutreffend ist. Gegen diese Rechtsauffassung könnte etwa sprechen, dass § 46 Abs. 2 Satz 4 GO anders als § 46 Abs. 2 Satz 1 GO nicht ausdrücklich Bezug auf § 46 Abs. 1 GO nimmt, der die Verhältniswahl auf Verlangen einer Fraktion regelt. Diese Frage wäre jedoch in einem konkreten Einzelfall – gegebenenfalls im Eilverfahren – durch die Verwaltungsgerichte zu klären.
Im Übrigen können alle Vertreterinnen und Vertreter, die nicht Mitglieder der Ausschüsse sind, an deren Sitzungen teilnehmen. Ihnen ist dort auf Wunsch das Wort zu erteilen (vgl. § 46 Abs. 9 Satz 1 und 2 GO/§ 41 Abs. 9 Satz 1 und 2 KrO). Das gilt auch für den Hauptausschuss
(vgl. Dehn/Wolf, in: Borchert u. a., Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein, Stand August 2018, § 46 Rn. 43).
Fraktionslose Vertreterinnen und Vertreter können in den Ausschüssen darüber hinaus auch Anträge stellen (vgl. § 46 Abs. 9 Satz 3 GO/§ 41 Abs. 9 Satz 3 KrO).
III. Die Antragstellerinnen berücksichtigen bei ihrer Argumentation nicht hinreichend, dass die Privilegierung von Fraktionen gegenüber fraktionslosen Abgeordneten nicht Folge der jetzigen gesetzlichen Anhebung der Fraktionsmindestgröße ist, sondern sich diese bereits aus der Anerkennung von Fraktionen überhaupt und der Einräumung besonderer Rechte an diese ergibt. Bereits die Durchführungsverordnung zur Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 12. September 1959 (GVOBl. S. 177) erkannte die Bildung von Fraktionen an, legte die Mindestzahl ihrer Mitglieder auf zwei fest (§ 19 Abs. 2) und räumte ihnen bei der Durchführung von Wahlen bestimmte Rechte ein (§ 20 Abs. 1). Durch das Gesetz zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts vom 5. August 1977 (GVOBl. S. 210) wurden die zu diesem Zeitpunkt geltenden Regelungen der Durchführungsverordnung zu Fraktionen als § 32a in die Gemeindeordnung übernommen
(vgl. LT-Drucksache 8/474, S. 90).
Die jetzige Anhebung der Fraktionsmindestgröße schafft – unabhängig von der Frage ihrer Verfassungsmäßigkeit – jedenfalls keine weitergehenden Privilegierungen für Fraktionen, sondern macht den Zugang zu diesen besonderen Rechten nunmehr davon abhängig, dass sich nicht nur zwei, sondern drei Vertreterinnen bzw. Vertreter zur Bildung einer Fraktion zusammenfinden müssen. Die von den Antragstellerinnen befürchteten Nachteile für fraktionslose Vertreterinnen und Vertreter für den Fall des weiteren Vollzugs des Gesetzes bestanden unverändert schon unter der vorherigen Regelung. Die Neuregelung sorgt nur dafür, dass es in gewissem Umfang mehr fraktionslose Abgeordnete geben kann. Inwieweit diese graduelle Veränderung des bestehenden Rechtszustands für sich genommen einen besonders schweren Nachteil mit sich bringen soll und daher die Außervollzugsetzung eines Parlamentsgesetzes bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren rechtfertigen soll, haben die Antragstellerinnen nicht dargelegt.
IV. Auch berücksichtigen die Antragstellerinnen bei der notwendigen Darlegung eines besonders schweren Nachteils nicht, dass die Anhebung der Fraktionsmindestgröße die Rechte der einzelnen (fraktionslosen) Vertretungsmitglieder nicht einschränkt. Ihr Stimmgewicht in der jeweiligen Vertretung wird nicht vermindert. Sie haben nach wie vor Anspruch auf Auslagenersatz und Ersatz des entgangenen Einkommens (§ 24 Abs. 1 GO/i. V. m. § 27 Abs. 3 KrO), auf einen Zuschuss für private IT-Ausstattung, die für die Tätigkeit als Vertretungsmitglied benötigt wird (§ 24 Abs. 4 GO/i. V. m. § 27 Abs. 3 KrO) sowie Anspruch auf Fortbildung im Rahmen der bereitgestellten Haushaltsmittel (§ 32 Abs. 3 Satz 3 GO/§ 27 Abs. 3 Satz 3 KrO). Die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister bzw. die Landrätin oder der Landrat hat ihnen in allen Selbstverwaltungsangelegenheiten und zu allen Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung auf Verlangen Auskunft zu erteilen und Akteneinsicht zu gewähren (§ 30 Abs. 1 Satz 1 GO und § 36 Abs. 2 Satz 1 GO/§ 25 Abs. 1 Satz 1 und § 31 Abs. 2 Satz 1 KrO).
Sie können – jedenfalls bei einer Ausschussbesetzung im Wege der Verhältniswahl – verlangen, in einem Ausschuss ihrer Wahl beratendes Mitglied zu werden, sofern sie nicht bereits stimmberechtigtes Mitglied eines Ausschusses sind (§ 46 Abs. 2 Satz 4 GO/§ 41 Abs. 2 Satz 4 KrO). Die beratenden Mitglieder können Anträge stellen (§ 46 Abs. 2 Satz 6 GO/§ 41 Abs. 2 Satz 6 KrO). Sämtliche Vertretungsmitglieder, die nicht Mitglieder der Ausschüsse sind, können an den Sitzungen der Ausschüsse teilnehmen. Ihnen ist auf Wunsch das Wort zu erteilen (§ 46 Abs. 9 Satz 1 und 2 GO/§ 41 Abs. 9 Satz 1 und 2 KrO). Fraktionslose Vertretungsmitglieder können dort auch Anträge stellen (§ 46 Abs. 9 Satz 3 GO/§ 41 Abs. 9 Satz 3 KrO).
Bei den Sitzungen der Gemeindevertretung bzw. des Kreistags haben fraktionslose Vertreterinnen bzw. Vertreter zwar nicht die Fraktionen zustehende Möglichkeit, die Aufnahme eines Tagesordnungspunktes in die Tagesordnung zu erzwingen (§ 34 Abs. 4 Satz 3 GO/§ 29 Abs. 4 Satz 3 KrO). Der jeweilige Vorsitzende ist aber verpflichtet, einen entsprechenden Antrag eines einzelnen Mitglieds auf Aufnahme eines Tagesordnungspunkts in Betracht zu ziehen und darf diesen nicht willkürlich übergehen
(OVG Schleswig, Urteil vom 16. November 1993 – 2 L 124/93 –, juris Rn. 29 ff.).
Fraktionslose Mitglieder können schließlich den Ausschluss der Öffentlichkeit von einer Sitzung beantragen (§ 35 Abs. 2 Satz 1 und 2 GO/§ 30 Abs. 2 Satz 1 und 2 KrO) und einen Antrag auf Feststellung der Beschlussunfähigkeit stellen (§ 38 Abs. 1 Satz 2 GO/§ 33 Abs. 1 Satz 2 KrO) sowie Stadträtinnen bzw. Stadträte vorschlagen (§ 67 Abs. 1 GO).
V. Schließlich kann das Argument der Antragstellerinnen, dass bei einem weiteren Vollzug der Neuregelung und deren späterer Nichtigerklärung durch das Landesverfassungsgericht insbesondere Gremien zwischenzeitlich falsch besetzt seien und dies möglicherweise Auswirkungen auf die Gültigkeit ihrer Entscheidungen hätte, für sich genommen keinen die Aussetzung des Gesetzesvollzugs rechtfertigenden besonders schweren Nachteil begründen. Denn diese behauptete Folge träte gleichermaßen ein, wenn das Landesverfassungsgericht den Vollzug des Gesetzes einstweilen aussetzte, zwei Vertreterinnen bzw. Vertreter sich zu einer Fraktion zusammenschließen könnten, die Ausschüsse auf dieser Grundlage besetzt würden und später im Hauptsacheverfahren die Verfassungsgemäßheit des Gesetzes festgestellt würde. Vor einer Entscheidung in der Hauptsache ist die Verfassungsmäßigkeit des hier angegriffenen Gesetzes weder in der einen, noch in der anderen Weise geklärt.
Das Bestehen einer ungewissen Rechtslage bis zu einer Entscheidung durch das Landesverfassungsgericht in der Hauptsache ist die notwendige Folge der Einleitung eines nicht von vornherein unzulässigen oder offensichtlich unbegründeten abstrakten Normenkontrollverfahrens. Würde schon dieser Umstand die Aussetzung des Vollzuges des jeweiligen Gesetzes rechtfertigen, müsste bei jedem derartigen Normenkontrollantrag – gegebenenfalls von Amts wegen – eine einstweilige Anordnung erlassen werden.
C.
Das Verfahren ist gerichtskostenfrei (§ 33 Abs. 1 LVerfGG). Der Antrag der Antragstellerinnen auf Auslagenerstattung ist abzulehnen. Nach § 33 Abs. 4 LVerfGG kann das Landesverfassungsgericht volle oder teilweise Erstattung der Auslagen anordnen. Diese § 34a Abs. 3 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes (BVerfGG) nachgebildete Vorschrift ermöglicht dem Landesverfassungsgericht eine Ermessensentscheidung unter Billigkeitsgesichtspunkten
(vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Januar 2013 - 1 BvR 367/12 -, BVerfGE 133, 47, juris Rn. 2; Burmeister, in: Barczak, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 2018, § 34a Rn. 10; Scheffczyk, in: Beck’scher Online-Kommentar Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand 1. Dezember 2022, § 34a Rn. 13).
Besondere Billigkeitsgründe für die Erstattung der Auslagen sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Die Antragstellerinnen können als Fraktionen im Schleswig-Holsteinischen Landtag die für die Führung des Rechtsstreits erforderlichen Aufwendungen aus Mitteln öffentlicher Haushalte (vgl. § 6 des Gesetzes über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen im Schleswig-Holsteinischen Landtag ) bestreiten
(vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 - 2 BvE 1/76 -, BVerfGE 44, 125, juris Rn. 172; Beschluss vom 15. November 2000 - 2 BvH 3/91 -, juris Rn. 9; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 28. Januar 2020 - 5/18 -, juris Rn. 115).
Das Urteil ist einstimmig ergangen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 FraktionsG
§ 33 Abs 4 LVerfGG
§ 32a Abs. 4 Satz 1 der Gemeindeordnung
§ 24 Abs. 4 GO
§ 32 Abs. 3 Satz 3 GO
§ 27 Abs. 3 Satz 1 KrO
§ 24 Abs. 3 Satz 3 KrO
§ 46 Abs. 2 Satz 4 GO
§ 46 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 46 Abs. 1 GO
§ 41 Abs. 9 Satz 1 und 2 KrO
§ 41 Abs. 9 Satz 3 KrO
§ 32a in die Gemeindeordnung
§ 27 Abs. 3 KrO
§ 27 Abs. 3 Satz 3 KrO
§ 30 Abs. 1 Satz 1 GO
§ 31 Abs. 2 Satz 1 KrO
§ 41 Abs. 2 Satz 4 KrO
§ 41 Abs. 2 Satz 6 KrO
§ 29 Abs. 4 Satz 3 KrO
§ 30 Abs. 2 Satz 1 und 2 KrO
§ 33 Abs. 1 Satz 2 KrO
§ 67 Abs. 1 GO
§ 33 Abs. 1 LVerfGG
§ 33 Abs. 4 LVerfGG
§ 30 Abs. 3 Satz 1 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes
§ 27a Abs. 4 Satz 1 der Kreisordnung
§ 34a Abs. 3 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 133, 37
BVerfGE 133, 47
BVerfGE 44, 125
1 BvR 367/12
2 BvH 3/91
10 CN 1.17
2 L 124/93
2 BvE 1/76