Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-04-23, Aktenzeichen 2 S 2628/18

Tenor:
Die Anträge werden abgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Antragstellerin wendet sich im Wege des Normenkontrollantrags gegen die Gebührensatzung des Antragsgegners „für die Behandlung von tierischen Nebenprodukten, die nicht für den menschlichen Verzehr bestimmt sind“, vom 10.11.2017 für das Jahr 2018 (im Folgenden: Gebührensatzung 2018) sowie gegen die Änderungssatzungen für die Jahre 2019 und 2020.
2
Die Antragstellerin, die zu einem internationalen Fleischkonzern gehört, betreibt in Crailsheim einen von zwei Großschlachtbetrieben im Verbandsgebiet des Antragsgegners. Sie ist verpflichtet, dem Antragsgegner ihre Schlachtnebenprodukte (auch SNP), d.h. das bei der Schlachtung anfallende Material der Kategorie 1 im Sinne des Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 und der Kategorie 2 im Sinne des Art. 9 der genannten Verordnung zur Abholung zu überlassen, damit dieses Material in einem Verarbeitungsbetrieb für tierische Nebenprodukte (Tierkörperbeseitigungsanlage) beseitigt wird.
3
Der Antragsgegner, ein Zweckverband, wurde im Jahr 1984 auf Grundlage von § 6 ff. des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit (GKZ) und des Staatsvertrags zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern über Zweckverbände, öffentlich-rechtliche Vereinbarungen, kommunale Arbeitsgemeinschaften und Wasser- und Bodenverbände vom 23.02.1984 von zehn baden-württembergischen Stadt- und Landkreisen sowie einem bayerischen Landkreis - Landkreis Miltenberg - gegründet. Zum 01.01.1990 wurden weitere sieben Stadt- und Landkreise des Zweckverbands Tierkörperbeseitigung Karlsruhe in den Zweckverband aufgenommen.
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Dem Antragsgegner wurden von den nach § 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes (AGTierNebG) für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 nach § 3 Abs. 1 des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes (TierNebG) zuständigen Stadt- und Landkreisen seines Verbandsgebiets gemäß § 1 Satz 1 GKZ iVm § 1 Abs. 2 der Verbandssatzung vom 05.12.1984 die Aufgaben der beseitigungspflichtigen Körperschaften nach § 1 Satz 1 AGTierNebG übertragen, um Gefahren für Mensch, Tier und Umwelt durch auftretende Tierseuchen zu begegnen.
5
Der Antragsgegner ist somit nach § 3 Abs. 1 Satz 2 TierNebG verpflichtet, tierische Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 abzuholen, zu sammeln, zu verarbeiten und zu beseitigen. Bei den tierischen Nebenprodukten - auch Pflichtware genannt - handelt es sich im Wesentlichen um ganze Tierkörper oder Teile von Tieren oder Erzeugnisse tierischen Ursprungs bzw. andere von Tieren gewonnene Erzeugnisse, die nicht für den menschlichen Verzehr bestimmt sind. Es handelt sich dabei zum einen um die gefallenen Tiere (Tierkörper) und zum anderen um alle Tierkörperteile (= Schlachtnebenprodukte), die Material der Kategorien 1 und 2 enthalten.
6
Danach sind alle sogenannten Falltiere (Tierkörper), die in landwirtschaftlichen Betrieben verenden, andienungspflichtig und werden aus Seuchenschutzgründen von dem für das Einzugsgebiet zuständigen Beseitigungspflichtigen abgeholt und entsorgt. Auch verendete Heimtiere und bestimmte Wildtiere fallen in diese Kategorie.
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Bei den aus den Schlachtbetrieben stammenden andienungspflichtigen Schlachtnebenprodukten handelt es sich um Teile, die ein höheres Gesundheitsrisiko für Verbraucher darstellen und deshalb nicht für den menschlichen Verzehr zugelassen sind, wie etwa Gehirn, Rückenmark, Teile des Darms von Rindern oder Schafen/Ziegen und Teile des Darms bei Schweinen. Dazu gehören auch vom lokalen Veterinär während der Fleischbeschau als genussuntauglich definierte Teile (sogenannte Konfiskate), die entsorgt werden müssen.
8
Die - dargestellte - Pflichtware teilt sich in zwei Risikokategorien auf: Alle Tiere, die BSE oder TSE (vergleichbare Krankheit) bekommen können (Rinder, Schafe, Ziegen), sind als Kategorie 1 (höchste Risikokategorie, auch K 1) eingestuft. Auch bestimmte Teile von diesen Tieren, die den BSE/TSE-Erreger in sich tragen können (insbesondere Gehirn, Rückenmark), fallen in diese Kategorie. Tiere, die kein BSE/TSE-Risiko haben (insbesondere junge Rinder, Kälber, Schweine, Geflügel) und alle Schlachtnebenprodukte von diesen Tieren sowie Schlachtnebenprodukte von anderen Tieren, die keinen BSE/TSE-Erreger beinhalten können, sind als Kategorie 2 (mittlere Risikokategorie, auch K 2) eingestuft.
9
Zum menschlichen Verzehr zugelassene Teile tierischen Ursprungs, die nicht verkauft werden können/sollen, sind als tierische Nebenprodukte der niedrigsten Risiko-Kategorie 3 im Sinne des Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 eingestuft und werden auch als „freie Rohware“ bezeichnet. Dies sind Lebensmittel, die aufgrund des Absatzmarktes oder des höheren Preises in der Verwertung nicht den Weg zum Endverbraucher finden (z.B. Knochen, Blut, Fette, Häute). Dazu gehören auch abgelaufene oder verdorbene Lebensmittel. Für Material der Kategorie 3 besteht keine Überlassungspflicht.
10
Die tierischen Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 müssen zwingend nach der „Methode 1“ gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 verarbeitet werden. Danach ist das Material in einer Tierkörperbeseitigungsanlage auf eine Kantenlänge von maximal 50 mm zu zerkleinern und bei einem durch gesättigten Dampf erzeugten Druck von mindestens 3 Bar auf eine Kerntemperatur von 133° Celsius mindestens 20 Minuten lang ununterbrochen zu erhitzen. Anschließend wird das Material getrocknet, und es erfolgt eine Trennung, bei der als Endprodukt Tiermehl und Tierfett entsteht.
11
Diese Methode ist für eine Verarbeitung von Material der Kategorien 1 oder 2 identisch. Insofern kann Material der Kategorie 2 immer in einem K 1-Betrieb verarbeitet werden und ein K 2-Betrieb ist immer technisch dafür geeignet, als K 1-Betrieb die gesamte anfallende Pflichtware zu verarbeiten.
12
Die Endprodukte aus einem K 1-Betrieb müssen beseitigt werden. Dies erfolgt beim Tiermehl aus Material der Kategorie 1 (K 1-Tiermehl) in der Regel in Heizkraftwerken oder in der Zementindustrie, wo das Tiermehl als Ersatzbrennstoff eingesetzt wird. Für die Beseitigung des K 1-Tiermehls ist derzeit eine Zuzahlung erforderlich. Das Endprodukt K 1-Tierfett wird in der Biodieselerzeugung als nachwachsender Rohstoff eingesetzt, wobei Erlöse generiert werden.
13
Die Endprodukte aus einem K 2-Betrieb dürfen nicht verfüttert werden. Eine Beseitigungspflicht ist jedoch nicht mehr gegeben. Deshalb hat sich ein Markt für den Einsatz des Tiermehls aus Rohware der Kategorie 2 (K 2-Tiermehl) als Grundstoff für die Düngerherstellung etabliert. Bei einem Verkauf als Dünger generiert der Antragsgegner derzeit Erlöse. Das Tierfett aus Material der Kategorie 2 wird entweder als Grundstoff bei der Biodieselherstellung verwendet oder an die chemische Industrie veräußert, wobei ebenfalls Erlöse erzielt werden.
14
Vor diesem Hintergrund betreibt der Antragsgegner seine Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim seit Jahren durchgängig als K 2-Betrieb. Auf Grundlage einer vertraglichen Kooperation mit dem Zweckverband für Tierkörperbeseitigung Gunzenhausen, dem ebenfalls die Erfüllung der Aufgaben der Tierkörperbeseitigung von seinen Mitgliedern übertragen wurde, findet seit Jahren ein „Rohwarenaustausch“ statt, wobei ein Teil des im Einzugsgebiet des Antragsgegners anfallenden Materials der Kategorie 1 an den Zweckverband Gunzenhausen geliefert wird, der wiederum Material der Kategorie 2 dem Antragsgegner zur Verfügung stellt. Seit dem Jahre 2011 liefert der Antragsgegner zudem größere Mengen des Materials der Kategorie 1 zur Verarbeitung an die Tierkörperbeseitigungsanlage Walsdorf in Nordbayern.
15
Nach der Gebührenkalkulation des Antragsgegners für das Jahr 2018 ergibt sich aus dem Betrieb in Hardheim, wenn er ausschließlich Material der Kategorie 2 verarbeitet, ein Wertschöpfungsvorteil in Höhe von ca. 1.375.000,-- EUR. Der Wertschöpfungsunterschied bezogen auf das Produkt Tiermehl lag bei rund 132,50 EUR/t. Während für K 2-Mehl im Betrachtungszeitraum prognostisch rund 85,-- EUR/t erlöst werden, geht die Prognose für die Verbrennung von K 1-Mehl von einer Zuzahlung in Höhe von 47,50 EUR/t aus. Der Wertschöpfungsunterschied in den Verkaufserlösen zwischen K 1- und K 2-Fett liegt bei 20,-- EUR/t (520,-- EUR/t für K 2-Fett und 500,-- EUR/t für K 1-Fett).
16
In den Jahren 2009 bis 2011 ließ der Antragsgegner wesentliche Anlagenteile der Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim erneuern. Im Jahr 2009 wurden zwei sogenannte Talhamer Brecher, eine Schneckenpresse MBV 330, eine Fettsiloanlage 4 x 65 m³ und ein Mehlsilo/Verladeeinrichtung mit Waage und im Jahr 2010 Schneckenpressen, zwei Scheibentrockner G + R sowie ein Fleischbreibehälter G + R errichtet. Im Jahr 2011 wurde die Dampfkesseltechnik durch eine Neuanlage ersetzt. Die Auftragsvergabe für die genannten Anlagen erfolgte in der Zeit von November 2007 bis Dezember 2009. Die Gesamtsumme der Investitionen betrug 5.459.310,-- EUR.
17
Die Investitionsentscheidungen hinsichtlich der erforderlichen Kapazität der Anlage beruhten auf den Mengenströmen der Jahre 2003 bis 2008. Danach plante der Antragsgegner für die andienungspflichtigen Tierkörperteile (K 1 und K 2) mit einer Kapazität von 64.000 Tonnen pro Jahr, für die Tierkörper mit 15.600 Tonnen pro Jahr und folglich mit 79.600 Tonnen pro Jahr im Normalbetrieb, d.h. im 2-Schicht-Betrieb. Für die Tierkörper wird zudem eine Seuchenreserve von 20.400 Tonnen im Jahr vorgehalten, so dass die Tierkörperbeseitigungsanlage Hardheim auf eine Maximalkapazität von insgesamt 100.000 Tonnen jährlich (im 3-Schicht-Betrieb) ausgelegt ist.
18
In dem vom Antragsgegner für seine Investitionsentscheidung zugrunde gelegten Zeitraum der Jahre 2003 bis 2008 betrug die durchschnittliche Menge an Tierkörpern der Kategorie K 1 5310 Tonnen und der Kategorie K 2 10.244 Tonnen (= insgesamt 15.554 Tonnen). Im gleichen Zeitraum betrug die Menge an beseitigungspflichtigen Tierkörperteilen der Kategorie 1 im Durchschnitt 18.303 Tonnen und der Kategorie 2 45.712 Tonnen (= 64.015 Tonnen). Dementsprechend betrug die durchschnittlich im Jahr zu verarbeitende Pflichtware 79.569 Tonnen.
19
Auf Grundlage der Gebührenkalkulation für das Jahr 2018 lag die Menge der gesamten Rohware (= Pflichtware und „freie Rohware“) im Verbandsgebiet bei rund 51.200 Tonnen. Sie teilte sich auf in Pflichtware K 1 (6.648 Tonnen), Pflichtware K 2 (23.926 Tonnen), „freie Rohware“ aus dem Verbandsgebiet (13.648 Tonnen) und „freie Rohware“ aus der Rückfracht von den Kooperationspartnern (7.000 Tonnen).
20
Bei der Refinanzierung der Kosten der Tierkörperbeseitigung wird im Wesentlichen zwischen Tierkörpern von landwirtschaftlichen Nutztieren einerseits und Schlachtnebenprodukten der Kategorien 1 und 2 aus Schlachtbetrieben unterschieden. Seit dem 01.01.2005 zahlen die Halter von landwirtschaftlichen Nutztieren nach § 3 Abs. 3 AGTierNebG in Baden-Württemberg für die Beseitigung von Tierkörpern Gebühren in Höhe von 25 Prozent der Kosten für die Verarbeitung. Die verbleibenden 75 Prozent der Kosten der Verarbeitung (inkl. Beseitigung/Verwertung) und 100 Prozent der Kosten der vorgelagerten Einsammlung werden von den zuständigen Gebietskörperschaften übernommen. Die Finanzierung erfolgt in Form einer Umlage. Bei der Nutzergruppe der Schlachtbetriebe erhob der Antragsgegner bis zum Jahr 2017 kostendeckende Benutzungsgebühren, die sich an der Anzahl der geschütteten Behälter bzw. der Abholmenge (Gewicht) ausrichteten.
21
Mit der streitgegenständlichen Gebührensatzung ab dem 01.01.2018 stellte der Antragsgegner die Gebührenstruktur für die Refinanzierung der andienungspflichtigen Schlachtnebenprodukte auf eine Grundgebühr und eine Arbeitsgebühr/Mengengebühr um. Schlachtende Betriebe zahlen eine Grundgebühr in Abhängigkeit von den Schlachtzahlen des Vorjahres (unterteilt in Großvieh- und Kleinvieheinheiten) und eine mengenabhängige Behälter- oder Gewichtsgebühr (Arbeitsgebühr). Bei der mengenabhängigen Gebühr wird dabei im Hinblick auf die höhere Wertschöpfung für die K 2-Rohware zwischen den Kategorien 1 und 2 unterschieden. Nichtschlachtende Betriebe (reine Zerlege- bzw. Weiterverarbeitungsbetriebe), die ihre Schlachtnebenprodukte dem Antragsgegner ebenfalls andienen, zahlen nur eine nutzungsabhängige Gebühr bzw. ein Entgelt.
22
Aufgrund des Durchführungsbeschlusses (EU) 2016/1100 der Europäischen Kommission vom 05.07.2016 zur Änderung des Anhangs der Entscheidung 2007/453/EG hinsichtlich des BSE-Status von Costa Rica, Deutschland, Litauen, Namibia und Spanien ist der Anhang der Entscheidung der Kommission 2007/453/EG dahingehend geändert worden, dass Deutschland als Land mit vernachlässigbarem BSE-Status anerkannt wurde.
23
Vor dieser Rechtsänderung war ein wesentlicher Teil des Darmpakets (Darm und Inhalt) von Rindern als spezifiziertes Risikomaterial (K 1) eingestuft. Mit der Änderung des BSE-Status der Bundesrepublik Deutschland 2016 kann das Darmpaket ungetrennt insgesamt als K 2-Material verwertet werden. Zudem besteht mittlerweile die Möglichkeit, das Darmpaket von Rindern durch sogenannte Darmkotseparatoren zu reinigen und danach den Darm selbst als Nichtrisikomaterial der Kategorie K 3 und den Darminhalt zwar als K 2-Material - aber kostengünstiger - in Biogasanlagen zu verwerten. Beim Einsatz von Darmkotseparatoren kann danach die hinsichtlich des Darms dem Antragsgegner anzudienende Pflichtware praktisch „vollständig“ reduziert werden. Die Darmhaut kann als K 3-Material separat und damit gewinnbringend am Markt (z.B. als Tierfutter) verkauft werden.
24
Seit dem Jahr 2010 verminderte sich die Menge der von der Antragstellerin angedienten Schlachtnebenprodukte kontinuierlich. In den Jahren 2010 bis 2016 beruhte die Mengenreduzierung insbesondere auf dem Einsatz von Darmkotseparatoren bei der Schweineschlachtung, der es der Antragstellerin ermöglichte, das grundsätzlich andienungspflichtige Darmpaket bei Schweinen (K 2-Material) zu trennen und den Darminhalt kostengünstig in Biogasanlagen zu verwerten. Im Hinblick auf die Rechtsänderung im Jahre 2016 schaffte die Antragstellerin zudem zwei Darmkotseparatoren für die Rinderschlachtung an, von denen - nach ihrer Aussage - einer als Reserveanlage für den Fall eines Ausfalls des anderen Darmkotseparators vorgehalten wird. Sie betreibt diese seit Mitte des Jahres 2017. Auch vor diesem Hintergrund verminderte sich die Menge der Schlachtnebenprodukte, die die Antragstellerin andiente, insgesamt vom Höchststand des Jahres 2008 mit 15.785 Tonnen auf lediglich noch 4.278 Tonnen im Jahr 2017. Dies entspricht einem Rückgang des Gewichts der Schlachtnebenprodukte (sowohl Großvieheinheiten als auch Kleinvieheinheiten) von 17,10 kg im Jahr 2008 auf lediglich noch 3,55 kg im Jahr 2017.
25
Ausweislich der Niederschrift über die Verbandsversammlung des Antragsgegners am 10.11.2017 war insbesondere bei den (beiden) Großschlachtbetrieben im Verbandsgebiet seit Jahren ein starker Rückgang der Pflichtware feststellbar. Im Protokoll der Verbandsversammlung vom 10.11.2017 heißt es dazu u.a. wie folgt:
26
Die veränderten rechtlichen Rahmenbedingungen (u.a. vernachlässigbarer BSE-Status ab Juli 2016) geben der Schlachtindustrie die Möglichkeit, durch Trennung und Bearbeitung (die) Rohware von Pflichtware K 1 / K 2 hin zu freier Rohware K 3 zu verschieben. Bei dem bisherigen Gebührensystem mit variablen Entgelten in EUR/t wird der Anteil, den die Schlachtbetriebe von den bestehenden Fixkosten refinanzieren, immer geringer und der Refinanzierungsanteil der Tierkörper immer höher, da dieser Mengenstrom relativ stabil ist.
27
Diese Verschiebung der Kostendeckung entspricht nicht mehr dem Verhältnis, zu dem die bestehenden Kapazitäten errichtet bzw. erneuert wurden und ist damit nicht mehr verursachungsgerecht. Es ist somit zu überlegen, inwieweit auch „historische“ Schlüssel zur Verteilung der Fixkosten - im Rahmen einer Grundgebühr - in der Gebührenkalkulation zugrunde gelegt werden können, um die drohende Kostenverschiebung auf Tierkörper und damit auf die Verbandumlage zu verringern. ...
28
Die Mengen in diesen Jahren 2003 bis 2008 waren relativ stabil und indizierten eine für die Verarbeitung der aufkommenden Rohware notwendige Kapazität ohne Seuchenreserven (also im 2-Schicht-Betrieb) in Höhe von rund 55.000 t K 2 bzw. 80.000 t K 1 / K 2. Da der ztn (= Antragsgegner) seine Anlage als K 2-Betrieb genutzt hat, war mit einer Auslastung von 60.000 t K 2 / K 3 und einer Kapazität von rund 83.000 t die notwendige Reservekapazität für Seuchen und Mengenspitzen vorhanden. Bei einer Verarbeitung der gesamten Pflichtware in Höhe von rund 80.000 t in einer K 1-Anlage in Hardheim wäre die bestehende Kapazität eher zu gering dimensioniert. ...
29
Durch die zunehmende Verringerung der Pflichtware aus den Schlachtbetrieben wird der Anteil der Kosten, die der Kostenträger SNP zugerechnet bekommt, immer geringer und der relative Anteil der Tierkörper an den Kosten immer höher, da dieser Mengenstrom relativ stabil ist. Diese Kostenverteilung entspricht jedoch nicht mehr dem Verhältnis, nach dem die bestehenden Kapazitäten errichtet bzw. erneuert worden sind. Der Großteil der Kapazitäten des VtN (= Tierkörperbeseitigungsanlage) in Hardheim wurde für SNP errichtet. Die Rohwarenentwicklung stellt jedoch diese Verteilung in Frage. Die aus den Investitionen aus den Jahren 2009 ff. - aufgrund der damals beseitigungspflichtigen K 2 SNP-Mengen - resultierenden Fixkosten sind nicht abbaubar und können bei der Verschiebung des Verhältnisses von SNP zu TK (= Tierkörper) nicht nur allein zu Lasten der TK (Verbandsumlage) gehen. Dies ist nicht verursachungsgerecht....
30
Die Verbandsversammlung des Antragsgegners beschloss am 10.11.2017 die am 15.12.2017 bekannt gemachte Gebührensatzung „für die Behandlung von tierischen Nebenprodukten, die nicht für den menschlichen Verzehr bestimmt sind“ (im Folgenden: Gebührensatzung 2018). Die Satzung trat am 01.01.2018 in Kraft. Die maßgeblichen Regelungen lauten wie folgt:
31
§ 3Gebührenmaßstäbe für Tierkörperteile gemäß VO (EG) 1069/2009
32
(1) Für die Entsorgung von tierischen Nebenprodukten im Systembehälter (Umleerverfahren/Containerwechselverfahren) wird bei Betrieben, die gemäß der nachfolgenden Definition Großvieh (GV) oder Kleinvieh (KV) schlachten, eine Benutzungsgebühr erhoben, die sich aus einer Grundgebühr je Schlachttier nach GV und KV zuzüglich einer mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühr zusammensetzt.
33
(2) Für die Entsorgung von tierischen Nebenprodukten im Systembehälter (Umleerverfahren/Containerwechselverfahren) wird bei allen anderen Betrieben eine Benutzungsgebühr erhoben, die sich nur aus einer mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühr zusammensetzt.
34
(3) Die Berechnung der Grundgebühr richtet sich für gewerbliche Betriebe gemäß Nr. 1 nach den amtlichen Schlachtzahlen des Vorjahres, die durch die Landkreise und kreisfreien Städte auf Basis der amtlichen Fleischbeschau ermittelt wurden. Ist dies nicht möglich, wird auf Basis der genehmigten Schlachtzahlen abgerechnet.
35
Die Grundgebühr wird getrennt berechnet nach GV und KV.
36
Definition: GV = Pferde und Rinder > = 6 Monate
37
KV = Schweine, Schafe, Ziegen, Gehegewild und Kälber < 6 Monate
38
Je angefangene 35 Schlachtungen von Ferkeln/Lämmern gelten als eine GV-Einheit. (4) ...
Je angefangene 35 Schlachtungen von Ferkeln/Lämmern gelten als eine GV-Einheit.
(4) ...
39
§ 4Grundgebührensätze für die Entsorgung von Tierkörperteilen der Kategorien 1 und 2
40
Die Grundgebühr je Schlachttier für Betriebe gemäß § 3 Abs. 1 beträgt:
41
a) je Großvieh 1,46 EUR im Sinne § 3 Abs. 3b) je Kleinvieh 0,16 EUR im Sinne § 3 Abs. 3
42
§ 5Behälter- bzw. Gewichtsgebührensätze für die Abholung und Beseitigung von Tierkörperteilen der Kategorie 1 (spezifiziertes Risikomaterial)
43
(1) Zuzüglich der nach § 4 berechneten Grundgebühr erhebt der ztn bei Betrieben nach § 3 Abs. 1 die folgende Benutzungsgebühr nach Behälter oder Gewicht je Einheit: a) ...
(1) Zuzüglich der nach § 4 berechneten Grundgebühr erhebt der ztn bei Betrieben nach § 3 Abs. 1 die folgende Benutzungsgebühr nach Behälter oder Gewicht je Einheit:
a) ...
44
b) für die regelmäßige Entleerung/Entsorgung in einem wöchentlichen oder mehrwöchigen Rhythmus von bis zu 1.100 ltr. je entleertem Behälter
45
45,82 EUR c) ...
45,82 EUR
c) ...
46
(2) Bei Betrieben ohne Grundgebühr gemäß § 3 Abs. 2 erhebt der ztn die folgende Benutzungsgebühr nach Behälter oder Gewicht je Einheit: a) ...
(2) Bei Betrieben ohne Grundgebühr gemäß § 3 Abs. 2 erhebt der ztn die folgende Benutzungsgebühr nach Behälter oder Gewicht je Einheit:
47
§ 6Behälter - bzw. Gewichtsgebührensätze für die Abholung und Beseitigung von Tierkörperteilen der Kategorie 2
48
(1) Zuzüglich der nach § 4 berechneten Grundgebühr erhebt der ztn bei Betrieben nach § 3 Abs. 1 die folgende Benutzungsgebühr nach Behälter oder Gewicht je Einheit: a) ... b) ...
b) ...
49
c) für die regelmäßige Entleerung/Entsorgung durch Übernahme von Wechsel- Großcontainern ab 5 t Inhalt je Abholvorgang und ermitteltem Gewicht, pro Tonne
50
49,33 EUR
51
(2) Bei Betrieben ohne Grundgebühr gemäß § 3 Abs. 2 erhebt der ztn die folgende Benutzungsgebühr nach Behälter oder Gewicht: a) ...
(2) Bei Betrieben ohne Grundgebühr gemäß § 3 Abs. 2 erhebt der ztn die folgende Benutzungsgebühr nach Behälter oder Gewicht:
52
§ 7Entgelte für die Abholung und Beseitigung von nicht beseitigungspflichtigen tierischen Nebenprodukten
53
(1) Über die Verwertung von nicht beseitigungspflichtigen tierischen Nebenprodukten der Kategorie 3 werden Einzelvereinbarungen getroffen. (2) ...
(1) Über die Verwertung von nicht beseitigungspflichtigen tierischen Nebenprodukten der Kategorie 3 werden Einzelvereinbarungen getroffen.
(2) ...
54
Am 12.11.2018 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg einen Normenkontrollantrag gestellt. Sie macht zusammengefasst im Wesentlichen Folgendes geltend:
55
Die Gebührensatzung sei nicht ordnungsgemäß zustande gekommen, weil es an der erforderlichen Erteilung des Einvernehmens durch das Innenministerium des Freistaats Bayern fehle. Gemäß Art. 3 Abs. 2 des Staatsvertrags zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern über Zweckverbände, öffentlich-rechtliche Vereinbarungen, kommunale Arbeitsgemeinschaften und Wasser- und Bodenverbände vom 23.02.1984 führe die Aufsichtsbehörde des Zweckverbands das Einvernehmen mit dem Innenministerium des anderen Landes oder der von ihm bestimmten Behörde herbei, bevor sie über die Änderung seiner Satzung entscheide. Der Staatsvertrag sei in Baden-Württemberg durch Gesetz vom 10.12.1984 ratifiziert und besitze daher selbst die rechtliche Qualität eines Gesetzes. Vorliegend habe das Regierungspräsidium Karlsruhe als Aufsichts- und Genehmigungsbehörde des Antragsgegners das erforderliche Einvernehmen über die Satzungsänderungen mit der zuständigen bayerischen Behörde nicht herbeigeführt. Die Auffassung des Antragsgegners, wonach nur eine Änderung der Verbandssatzung, nicht aber anderer Satzungen eines Zweckverbands einer Einvernehmenserteilung bedürfe, überzeuge nicht. Sie stehe im Widerspruch zum Wortlaut von Art. 3 Abs. 2 des Staatsvertrags. In Art. 3 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 werde begrifflich zwischen der „Änderung seiner Satzung“ und „Änderungen der Verbandssatzung“ unterschieden. Hätten das Land Baden-Württemberg und der Freistaat Bayern den Anwendungsbereich der Einvernehmensherstellungspflicht in Art. 3 Abs. 2 Satz 1 auf die Änderung der Verbandssatzung des Zweckverbands beschränken wollen, so hätten sie auch in dieser Vorschrift den Begriff Verbandssatzung verwendet, wie im nachfolgenden Satz 2. Die Parteien des Staatsvertrags hätten bewusst zwischen einer Änderung der (einfachen) Satzung und bestimmten Änderungen der Verbandssatzung eines Zweckverbands unterschieden.
56
Die Bemessung der Grundgebühr nach den amtlichen Schlachtzahlen des Vorjahres verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz und das Äquivalenzprinzip. Es sei anerkannt, dass bei der Grundgebühr eine Gebührenbemessung über einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab anzustellen sei, der das vom jeweiligen Benutzer ausgehende höchstmögliche Abfallpotential abbilde. Jedenfalls seitdem die Bundesrepublik Deutschland im Jahre 2016 als Land mit vernachlässigbarem BSE-Status eingestuft worden sei, sei der Wahrscheinlichkeitsmaßstab der amtlichen Schlachtzahl nicht mehr geeignet, die höchstmögliche Inanspruchnahme des Antragsgegners seitens der beiden im Verbandsgebiet ansässigen Großschlachtbetriebe auch nur grob abzubilden. Durch den Einsatz von Darmkotseparatoren bei der Rinderschlachtung habe sich die von den Großschlachtbetrieben zur Entsorgung überlassene Pflichtware an K 1-Material um bis zu 90 Prozent verringert, so dass die amtlichen Schlachtzahlen des jeweiligen Vorjahres kein geeigneter Maßstab mehr seien, um die höchstmögliche Inanspruchnahme der Entsorgungsleistung des Antragsgegners für K 1- und K 2-Material abzubilden. Im Hinblick auf das stark abweichende Abfallpotential der Großschlachter sei zumindest eine weitere Verfeinerung des Maßstabs für die Bemessung der Grundgebühr im Hinblick auf den Einsatz von Darmkotseparatoren geboten. Das Abstellen auf die amtlichen Schlachtzahlen verzerre die tatsächliche Situation, indem es Betriebe, die die Verwertung des Darmpakets vornähmen, mit solchen, die dies nicht täten, gleichbehandle. Es existierten auch keine Anhaltspunkte dafür, dass Deutschland wieder einen BSE-Status erhalten werde, der eine Verwertung des Darmpakets durch den Einsatz von Darmkotseparatoren ausschließen würde.
57
Auch die Grundsätze der Verwaltungspraktikabilität und Einfachheit des Bemessungsmaßstabs sprächen nicht dagegen, Darmkotseparatoren, die nur bei größeren Schlachtbetrieben im Einsatz seien, gebührenmindernd zu berücksichtigen. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners würden diejenigen Schlachtbetriebe, die über einen oder mehrere Darmkotseparatoren verfügten, diese auch mehr oder weniger regelmäßig einsetzen. Der vom Antragsgegner angeführte Ausfall von Darmkotseparatoren verschiedener Schlachtbetriebe in der Vergangenheit sei nur in zeitlich geringem Umfang aufgetreten. Darmkotseparatoren signalisierten daher - trotz einzelner Ausnahmen - zuverlässig und regelmäßig ein geringeres Mengenaufkommen pro geschlachteter Vieheinheit.
58
Unabhängig davon unterscheide sich die in einem Kalenderjahr angediente Pflichtware pro Großvieh- und Kleinvieheinheit zwischen den einzelnen Schlachtbetrieben deutlich. Die von ihr angediente Menge an Schlachtnebenprodukten der Kategorien K 1 und K 2 habe in der Zeit von 2007 bis 2016 kontinuierlich abgenommen. Im Jahre 2007 habe die Menge an Schlachtnebenprodukten noch 15,78 kg je Einheit betragen, im Jahre 2016 nur noch 6,35 kg, die durch den Einsatz von Darmkotseparatoren bei der Rinderschlachtung nochmals um rund die Hälfte auf 3,55 kg im Jahre 2017 gesunken sei. Demgegenüber sei ein kontinuierlicher Anstieg der Schlachtzahlen sowohl an Kleinvieh- als auch an Großvieheinheiten über die Jahre 2007 bis 2017 in ihrem Betrieb zu verzeichnen.
59
Bei einem Vergleich verschiedener Schlachtbetriebe gestaffelt nach Betriebsgrößen - etwa für kleine Landschlachter, mittlere Landschlachter und Großschlachtbetriebe - ergebe sich, dass über die vergangenen Jahre vollkommen unterschiedliche Pflichtwarenmengen je Kleinvieh- und Großvieheinheit angedient worden seien.
60
Dass der Schlachtzahlenmaßstab nicht einmal als grober Anhaltspunkt für die Inanspruchnahme der Arbeitsbereitschaft und zur Bestimmung des Höchstmaßes des bei Gebührenschuldnern anfallenden entsorgungspflichtigen Materials geeignet sei, werde auch durch die Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 24.02.1997 (- 3 K 2811/94 - juris) bestätigt. Danach sei die Bemessung von Gebühren für die Abholung und Beseitigung von Tierkörperteilen aus Schlachtungen anhand der amtlichen Schlachtzahlen mit dem Äquivalenzprinzip nicht vereinbar. Die Entscheidung betreffe zwar die Bemessung von Benutzungsgebühren, lasse sich aber auch für die Bemessung von Grundgebühren heranziehen. Letztlich gehe es um die Frage, ob der Schlachtzahlenmaßstab geeignet sei, einen Anhaltspunkt dafür zu geben, dass mit der Zahl der Schlachtungen die Menge des entsorgungspflichtigen Materials korreliere.
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Über die Grundgebühr würden von den fixen Kosten des Verarbeitungsbetriebs des Antragsgegners 60 Prozent der gebührenfähigen Verarbeitungskosten umgelegt. Von diesen 60 Prozent würden in einem zweiten Schritt 64 Prozent der Kosten auf die schlachtenden Betriebe - Benutzergruppe Schlachtnebenprodukte - und 36 Prozent der Fixkosten den Landwirten bzw. der Benutzergruppe Tierkörper-Bereich zugeordnet. Dieser Verteilungsschlüssel für die Vorhaltekosten, der auf den durchschnittlich pro Jahr zu entsorgenden Mengen an Tierkörpern einerseits (jährlich 15.555 Tonnen an Tierkörpern der Kategorie 1 und 2 einschließlich einer Seuchenkapazitätsreserve in Höhe von 20.400 Tonnen) und den angefallenen Schlachtnebenprodukten der Kategorien 1 und 2 (66.015 Tonnen) andererseits in den Jahren 2003 bis 2008 beruhe, verstoße gegen den Gleichheitssatz und das Äquivalenzprinzip.
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Der Antragsgegner begründe die Anwendung dieses - auf den früheren Umfang der Benutzung abstellenden - Kostenverteilungsschlüssels damit, dass die Erzeuger von Schlachtnebenprodukten die Ersatzinvestitionen im Verhältnis des früheren Umfangs der Inanspruchnahme des Antragsgegners verursacht hätten. Dieser Kostenverteilungsmaßstab stehe aber in einem offensichtlichen Missverhältnis zum heutigen Umfang der Inanspruchnahme der Vorhalteleistung des Antragsgegners durch die Benutzergruppen Schlachtbetriebe mit Schlachtnebenprodukten und landwirtschaftliche Betriebe mit beseitigungspflichtigen Tierkörpern. Das Mengenaufkommen der Schlachtbetriebe an Schlachtnebenprodukten und der Landwirte an Tierkörpern habe sich auf Grundlage der Ist-Zahlen für das Jahr 2016 für die Prognose des Jahres 2018 weitgehend angenähert. Der erwarteten Menge von 16.379 Tonnen Schlachtnebenprodukten stünden 14.400 Tonnen an Tierkörpern gegenüber, woraus sich ein Verhältnis von ca. 53 Prozent an Schlachtnebenprodukten und ca. 47 Prozent an Tierkörpern ergebe. Hierzu stehe die Verteilung der Fixkosten mit 64 Prozent zu Lasten der Schlachtbetriebe außer Verhältnis.
63
Die Erzeuger von Schlachtnebenprodukten, vor allem die beiden Großschlachtbetriebe, nähmen danach die Entsorgungskapazität des Antragsgegners im Verarbeitungsbetrieb in Hardheim im Jahr 2018 nur in Höhe von ca. 16,3 Prozent der vorgehaltenen jährlichen Höchstkapazität von 100.000 Tonnen in Anspruch. Der Verteilungsschlüssel perpetuiere das frühere Mengenverhältnis an Pflichtware von den Schlachtbetrieben einerseits und den Landwirten andererseits aus dem Zeitraum 2003 bis 2008 auf Dauer. Dies führe zu einer „Ewigkeitshaftung“ der Benutzergruppe der Schlachtbetriebe mit Mindestpflichtwarenanteil für die Ersatzinvestitionen des Antragsgegners.
64
Der kontinuierliche Rückgang an Schlachtnebenprodukten seit 2007 beruhe nicht auf temporären Vorkommnissen - wie etwa Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten im Herstellungsprozess oder Seuchen -, sondern auf einer grundlegenden Veränderung bei der industriellen Verarbeitung in den Großschlachtbetrieben. Diese grundlegenden und dauerhaften Mengenverschiebungen müssten bei der Verteilung der Vorhaltekosten, die sich an der Inanspruchnahme der Arbeitsbereitschaft auszurichten habe, Berücksichtigung finden.
65
Zudem sei der Verteilungsschlüssel auch deshalb nicht sachgerecht, weil der Verarbeitungsbetrieb in Hardheim bereits seit 2002 als reiner K 2- und K 3-Betrieb geführt werde. Die Benutzergruppe der Schlachtbetriebe habe danach die Vorhalteleistung des Antragsgegners im Verarbeitungsbetrieb Hardheim seit März 2002 ausschließlich für die Beseitigung von K 2- und K 3-Material in Anspruch genommen. Wenn schon auf den historischen Umfang der Inanspruchnahme abgestellt werde, käme dies allenfalls in Bezug auf die Mengen an K 2-Material in Betracht.
66
Schließlich müssten auch die Andiener von K 3-Material für einen Teil der Vorhaltekosten herangezogen werden. Sie trügen dazu bei, dass Anlagenaggregate frühzeitig erneuert werden müssten. Zudem werde dadurch möglicherweise Personal, das angesichts der geringeren Auslastung mit Pflichtware längst hätte abgebaut werden müssen, weiterbeschäftigt.
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Die Grundgebührenregelung verstoße gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, weil die unterschiedlichen Benutzergruppen ohne sachlichen Grund ungleich behandelt würden. Die Einführung der Grundgebühr führe - im Vergleich zur bisherigen Gebührenstruktur - zu einer besonders starken Belastung großer Schlachtbetriebe, kleinere Schlachtbetriebe würden nur sehr moderat höherbelastet, während kleinere und mittlere Landschlachter sogar entlastet würden. Dies sei aus dem vom Antragsgegner angestellten Musterbetriebsvergleich, der seiner Beschlussfassung vom 10.11.2017 zugrunde gelegt worden sei, ersichtlich. Der Musterbetriebsvergleich zeige eine eklatante Mehrbelastung eines Großschlachtbetriebs im Vergleich zu den anderen (kleineren) Schlachtbetrieben.
68
Zudem profitierten die Schlachtbetriebe mit Mindestpflichtwarenanteil nicht stärker von der Leistungsbereitschaft des Antragsgegners als die anderen Benutzergruppen. Deshalb sei es nicht gerechtfertigt, dass gewerbliche Betriebe wie reine Zerlegebetriebe, sonstige gewerbliche Betriebe ohne Mindestpflichtwarenanteil sowie die Gruppe der Landwirte keine Grundgebühren zu zahlen hätten. Unter dem Aspekt der Belastungsgleichheit sei es geboten, auch diese Benutzergruppen in gleichem Maße zur Finanzierung der Vorhaltekosten heranzuziehen.
69
Zu Unrecht gehe der Antragsgegner davon aus, dass mangels vorgehaltener Kapazitäten für Material der Kategorie K 3 auch keine Vorhaltekosten anzusetzen seien. Die Vorhaltekosten, die der Entsorgung von K 3-Material zuzurechnen seien, müssten vielmehr bei der Kalkulation der privatrechtlichen Entgelte für die Entsorgung dieses Materials angesetzt und bei der Kalkulation der Grundgebühren herausgerechnet werden. Denn diese Kosten seien nicht von den Gebührenschuldnern verursacht, die K 1- und K 2-Material andienten. Selbst wenn die Planung der Kapazität der Ersatzaggregate nur auf die Pflichtware ausgerichtet gewesen sein sollte, ändere dies nichts daran, dass die Andiener von K 3-Material dieselbe Leistung vom Antragsgegner und damit die Vorhalteleistung in Anspruch nähmen. Auch das nicht der Andienungspflicht unterliegende K 2-Material, das auf Grundlage der Vereinbarung mit dem Zweckverband für Tierkörperbeseitigung Gunzenhausen in der Tierkörperbeseitigungsanlage Hardheim verwertet werde, nehme an der Vorhalteleistung teil und müsse im Rahmen der Grundgebühren Berücksichtigung finden. Aufgrund der Entwicklung der letzten Jahre werde die Leistungsbereitschaft des Verarbeitungsbetriebs zu einem großen Teil von den Erzeugern von K 3-Material sowie von nicht aus dem Satzungsgebiet stammendem K 2-Material in Anspruch genommen. Dementsprechend verursachten alle Benutzergruppen mit dem Abruf der öffentlichen Leistung einen gewissen Anteil an Fixkosten und müssten entsprechend ihrem Anteil an diesen fixen Kosten durch die Erhebung einer Grundgebühr beteiligt werden.
70
Der Gebührensatz für die Grundgebühr in § 4 der Satzung verstoße gegen das Kostenüberschreitungsverbot gemäß § 14 Abs. 1 KAG iVm § 3 Abs. 1 AGTierNebG. Die Anlage des Antragsgegners in Hardheim sei überdimensioniert. Sie werde seit dem Jahr 2002 als reiner K 2- und K 3-Betrieb geführt. Seit diesem Zeitpunkt bediene sich der Zweckverband zur Entsorgung des ihm angedienten K 1-Materials der Tierkörperbeseitigungsanlage in Gunzenhausen und habe zu diesem Zweck mit diesem Träger einen Liefer- und Behandlungsvertrag abgeschlossen. Es sei zulässig, dass sich der Zweckverband auf Grundlage von § 3 Abs. 1 Satz 4 TierNebG zur Erfüllung seiner Beseitigungsaufgabe bezüglich des Materials der Kategorie 1 eines Dritten bediene. Sei - wie hier - gewährleistet, dass er Fremdleistungen in Anspruch nehmen könne, bestehe aber kein Grund mehr, für die von Dritten ausgeführten Verarbeitungsleistungen eigene Kapazitäten zu schaffen und auf Dauer vorzuhalten. § 3 Abs. 1 TierNebG schreibe gerade nicht vor, dass der Beseitigungspflichtige zur Erfüllung seiner Pflichtaufgabe insgesamt eine eigene Anlage vorhalten müsse. Deshalb sei der Antragsgegner verpflichtet gewesen, die langjährig praktizierte und zulässige Fremdbeauftragung des Betriebs in Gunzenhausen bei der Planung seiner Ersatzinvestitionen in den Jahren 2009 bis 2011 kapazitätsmindernd zu berücksichtigen. Danach sei die Anlage überdimensioniert, soweit die jährliche Kapazität 75.956 Tonnen für K 2-Material (10.244 Tonnen Tierkörper + 45.712 Tonnen Schlachtnebenprodukte + 20.000 Tonnen Seuchenreserve) überschreite. Demgegenüber seien die Ersatzaggregate der Anlage aber überdimensioniert auf Basis einer Kapazität von 100.000 Tonnen pro Jahr angeschafft worden.
71
Entgegen der Auffassung des Antragsgegners sei die Zusammenarbeit mit dem Zweckverband Gunzenhausen zur Fremdentsorgung von K 1-Material auch nicht als „befristet“ anzusehen. Nach § 25 Abs. 5 Satz 2 GKZ bedürfe die Aufhebung einer Vereinbarung über eine interkommunale Zusammenarbeit, wie sie der Liefer- und Behandlungsvertrag darstelle, der Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde. Diese könne und müsse ihre Genehmigung aus öffentlichen Interessen versagen, wenn eine anderweitige Verarbeitung des dem Antragsgegner angedienten K 1-Materials nicht sichergestellt wäre. Die in § 3 des Liefer- und Behandlungsvertrags vorgesehene Kündigungsmöglichkeit stehe daher unter dem Vorbehalt einer anderweitigen Verarbeitung/Beseitigung des K 1-Materials.
72
Bei einer Havarie bzw. einem zeitweiligen Ausfall der Anlage in Gunzenhausen sei die ordnungsgemäße Entsorgung des K 1-Materials aus dem Verbandsgebiet des Antragsgegners ebenfalls gesichert. Auch wenn der Antragsgegner eigene Verarbeitungskapazitäten für K 1-Material nicht vorhalte, stünden im Notfall zwei nahegelegene Verarbeitungsbetriebe in Lampertheim und in Warthausen zur Verfügung. Gleiches gelte bei einem Wegfall der Wirtschaftlichkeit der Zusammenarbeit mit dem Zweckverband Gunzenhausen und einer darauf beruhenden Vertragsbeendigung.
73
Auch eine behördliche Untersagung der Verbringung von Pflichtware in andere Bundesländer - wie vom Antragsgegner angeführt - sei ein theoretischer Fall, da der Antragsgegner und die Rechtsaufsichtsbehörde die ordnungsgemäße Entsorgung von K 1-Materal weiterhin gewährleisten müssten. Schließlich habe der Antragsgegner selbst angegeben, sein Verarbeitungsbetrieb verfüge nur über eine Zulassung zur Verarbeitung von K 2- und K 3-Material. Wenn mangels Zulassung das K 1-Material nicht entsorgt werden dürfe, sei die Schaffung entsprechender Kapazitäten erst Recht nicht erforderlich. Die Ausführungen des Antragsgegners, er sei in der Lage, innerhalb weniger Stunden die erforderlichen genehmigungsrechtlichen Voraussetzungen zur Verarbeitung von K 1-Material in seiner Anlage zu schaffen, seien doch stark zu bezweifeln. Die bestandskräftige Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung könne sich erfahrungsgemäß über Monate bzw. mehrere Jahre hinziehen.
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Die Anlagen im Verarbeitungsbetrieb Hardheim seien - unabhängig vom bisherigen Vortrag - auch deshalb überdimensioniert, weil im relevanten Zeitraum 2008 bis 2011 ein deutlicher Rückgang der dem Antragsgegner angedienten Pflichtware der Kategorien 1 und 2 zu verzeichnen gewesen und dieser Rückgang bei der Dimensionierung der Anlagenteile nicht berücksichtigt worden sei. Der Antragsgegner habe seine Kapazitätsplanung auf Grundlage des jährlichen Mengendurchschnitts der Jahre 2003 bis 2008 vorgenommen und danach die Anlagen für eine Kapazität von 83.000 Tonnen Material im Zwei-Schicht-Betrieb errichtet. Im Jahr 2008 habe die Menge an Pflichtware im Verbandsgebiet des Antragsgegners 78.680 Tonnen betragen. Diese Menge sei im Jahr 2009 auf 73.679 Tonnen, im Jahr 2010 auf 71.242 Tonnen und im Jahr 2011 auf nur noch 62.681 Tonnen gesunken. Bereits nach dem Mengenrückgang vom Kalenderjahr 2008 auf das Jahr 2009 hätte der Antragsgegner reagieren und seine Kapazitätsprognose für die nachfolgenden Jahre nach unten anpassen müssen. Selbst wenn man unterstellte, dass der Antragsgegner die Beseitigungskapazität für beide Pflichtwarenkategorien K 1 und K 2 in seinem Verarbeitungsbetrieb vorhalten müsse, überstiegen die aufgebauten Kapazitäten einen etwaigen - dem Antragsgegner zuzugestehenden - Sicherheitszuschlag. Zur Bestimmung der Erforderlichkeit der in Ansatz gebrachten Kosten sei entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht auf den Zeitpunkt der Planung der Anlagenteile, sondern auf den Zeitpunkt der Errichtung abzustellen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die höchsten Investitionskosten in den Jahren 2010 und 2011 entstanden seien.
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So sei insbesondere die Dampfkesselanlage, die mit ca. 2.568.000,-- EUR die teuerste Einzelinvestition gewesen sei, überdimensioniert. Zu Unrecht stelle der Antragsgegner darauf ab, dass zum Zeitpunkt der Errichtung der Dampfkesselanlage im Jahr 2011 die übrigen Anlagen schon in Betrieb genommen worden seien und deshalb eine Verringerung der geplanten Kapazität nicht möglich gewesen sei. Eine bereits erfolgte Errichtung der anderen Aggregate bedeute nicht, dass die Dampfkesselanlage nicht mit geringerer Kapazität hätte errichtet werden können. Mit dem sinkenden Mengeninput sinke auch der Dampfbedarf der Verarbeitungsaggregate. Dadurch verringere sich wiederum der Kapazitätsbedarf der Dampfkesselanlage. Vor diesem Hintergrund hätte der Antragsgegner bezüglich aller angeschafften Ersatzaggregate, insbesondere hinsichtlich der Dampfkesselanlage, auf die seit Jahren gesunkene Inputmenge reagieren können und müssen.
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Die Regelungen über die Erhebung von Grundgebühren in § 3 Abs. 1 bis 3 der Gebührensatzung verstießen gegen das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit von Abgabensatzungen, weil daraus nicht hervorgehe, welche Betriebe nach dem Willen des Satzungsgebers der Grundgebühr unterworfen werden sollten und welche nicht. Nach dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 der Satzung müssten alle Betriebe, die Großvieh oder Kleinvieh schlachteten, eine Grundgebühr zahlen. Unter § 3 Abs. 2 der Satzung fielen demgegenüber alle anderen Betriebe, d.h. alle gewerblichen Betriebe, die nicht Großvieh oder Kleinvieh schlachteten. Der Satzungsgeber habe offensichtlich aber etwas anderes beschließen wollen, als er in der Gebührensatzung geregelt habe. Nach dem Regelungswillen des Satzungsgebers habe die Erhebung der Grundgebühr von gewerblichen Betrieben von einem bestimmten Mindestpflichtwarenanteil abhängen sollen. Dementsprechend habe die Verbandsversammlung für die Grundgebühr zwei Benutzergruppen bilden wollen: Gewerbliche Betriebe, bei denen Pflichtwarenmengen bis zu einer bestimmten Grenze anfielen, und Schlachtbetriebe, bei denen immer Pflichtware anfalle. Aus dem Wortlaut der Satzung ergebe sich aber nicht, wie hoch der Mindestpflichtwarenanteil bei der erstgenannten Gruppe sein müsse. Aus der Satzung gehe mit anderen Worten nicht hervor, dass die Zahlung der Grundgebühr von gewerblichen Betrieben von einem bestimmten Mindestpflichtwarenteil abhängig sein solle und wie hoch dieser Anteil sei. Danach seien die Regelungen zur Grundgebühr nicht hinreichend bestimmt und deshalb wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig.
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Die Benutzungsgebühren in § 5 Abs. 1 b) und § 6 Abs. 1 c) der Gebührensatzung in den Fassungen der Jahre 2018, 2019 und 2020 verstießen auch deshalb gegen das Kostenüberschreitungsverbot, weil der Antragsgegner den Liefer- und Behandlungsvertrag mit dem Zweckverband Gunzenhausen aus dem Jahr 2010 unter Verstoß gegen Vergabevorschriften erteilt habe und das vereinbarte Entsorgungsentgelt für die Entsorgung von Rohware der Kategorie K 1 in Höhe von 50,-- EUR pro Tonne die preisrechtlichen Vorschriften nicht einhalte. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners greife die Ausnahme von den vergaberechtlichen Ausschreibungspflichten für Verträge im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit nach § 108 Abs. 6 Nr. 3 GWB nicht ein. Die Regelung setze u.a. voraus, dass die öffentlichen Auftraggeber auf dem Markt weniger als 20 Prozent der Tätigkeiten erbringen würden, die durch die Zusammenarbeit der beiden öffentlichen Auftraggeber erfasst seien. Der Marktanteil des Antragsgegners und des Zweckverbands Gunzenhausen liege aber auf ihrem jeweiligen Verbandsgebiet bei 100 Prozent. Auch in ihrem jeweiligen räumlichen Einzugsbereich, der sich beim Antragsgegner auch nach Hessen erstrecke, liege der Marktanteil der beiden Zweckverbände weit höher als 20 Prozent.
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Bei einem Verstoß gegen die vergaberechtlich vorgeschriebene Ausschreibung müsse der den Auftrag erteilende Abgabengläubiger nachweisen, dass die dabei zugrunde gelegten Preise sich noch im Rahmen des Erforderlichen bewegten. Dieser Nachweis könne zwar als geführt angesehen werden, wenn der geschlossene Vertrag den Vorschriften des öffentlichen Preisrechts entspreche. Der Antragsgegner habe jedoch den Nachweis nicht erbracht, dass das im Liefer- und Behandlungsvertrag vereinbarte Entsorgungsentgelt für Rohware der Kategorie 1 den Vorschriften des öffentlichen Preisrechts entspreche. Er habe auch nicht nachgewiesen, dass in die Berechnung des Entsorgungsentgelts kein überhöhter Unternehmergewinn eingeflossen sei. Er habe lediglich behauptet, die Preisbildung basiere auf reinen Selbstkosten und enthalte keinen überhöhten Unternehmergewinn. Wie hoch der kalkulatorische Gewinn sei, der in die Bemessung des Entsorgungsentgelts eingestellt worden sei, habe der Antragsgegner indes nicht dargelegt. Ob das Fremdleistungsentgelt erforderlich sei, könne folglich nicht nachvollzogen werden.
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Im Laufe des Normenkontrollverfahrens hat die Verbandsversammlung des Antragsgegners mit Beschluss vom 09.11.2018 zum 01.01.2019 Änderungen der Gebührensatzung hinsichtlich der Höhe der Behälter- bzw. Gewichtsgebührensätze und mit weiterem Beschluss vom 18.11.2019 zum 01.01.2020 Änderungen der Gebührensatzung hinsichtlich der Höhe der Grundgebührensätze sowie der Behälter- bzw. Gewichtsgebührensätze beschlossen. Am 22.02.2019 hat die Antragstellerin die Änderung hinsichtlich der Behälter- bzw. Gewichtsgebühren für das Jahr 2019 und am 26.10.2020 die Änderungen hinsichtlich der Grundgebühren und der Behälter- bzw. Gewichtsgebühren für das Jahr 2020 in das Normenkontrollverfahren einbezogen.
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Die Antragstellerin beantragt zuletzt,
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1. § 3 Abs. 1 bis 3, § 4, § 5 Abs. 1 b) und § 6 Abs. 1 c) der Gebührensatzung des Zweckverbands Tierische Nebenprodukte Neckar-Franken vom 10.11.2017 für unwirksam zu erklären,
82
2. § 5 Abs. 1 b) und § 6 Abs. 1 c) der Änderungssatzung des Zweckverbands Tierische Nebenprodukte Neckar-Franken vom 09.11.2018 für unwirksam zu erklären und
83
3. § 4, § 5 Abs. 1 b) und § 6 Abs. 1 c) der Änderungssatzung des Zweckverbands Tierische Nebenprodukte Neckar-Franken vom 18.11.2019 für unwirksam zu erklären.
84
Der Antragsgegner beantragt,
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die Anträge abzuweisen.
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Er erwidert: Die angegriffene Gebührensatzung sei vom Wortlaut des Art. 3 Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrags nicht erfasst, so dass kein Einvernehmen mit der zuständigen bayerischen Behörde herbeizuführen gewesen sei. Ein Einvernehmen mit dem Innenministerium des jeweils anderen Landes sei nach Art. 3 Abs. 2 des Staatsvertrags nur dann einzuholen, wenn die Aufsichtsbehörde des Zweckverbands über die Änderung seiner Satzung entscheide. Aus dem Wortlaut („seiner Satzung“) und dem Zusammenhang insbesondere mit Satz 2 des Art. 3 Abs. 2 sei eindeutig ersichtlich, dass mit „Satzung“ die Verbandssatzung des jeweiligen Zweckverbands und nicht etwa alle Satzungen gemeint seien, die ein Zweckverband zu erlassen befugt sei.
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Die Heranziehung der Schlachtzahlen sei als Bemessungsgrundlage für die Grundgebühren (Wahrscheinlichkeitsmaßstab) geeignet und entspreche dem Äquivalenzprinzip. Diese Bemessungsgrundlage sei gewählt worden, weil die tatsächlichen (amtlichen) Schlachtzahlen in der Regel die potentielle Entsorgungsmenge realistisch abbildeten. Von der Zahl der Schlachtungen hänge typischerweise die Menge der zu beseitigenden Schlachtabfälle ab. Der sogenannte Schlachteinheitenmaßstab gehe zu Recht davon aus, dass es eine direkte und proportionale Beziehung zwischen den Vorhaltekosten der Entsorgungseinrichtung und den Schlachtzahlen gebe.
88
Der Annahme der Antragstellerin, das Abfallpotential von Betrieben mit und ohne Darmkotseparator würde erheblich voneinander abweichen, sei zu widersprechen. Zwar ermögliche der Einsatz von Darmkotseparatoren der Antragstellerin grundsätzlich eine höhere Wertschöpfung, da bei einer Trennung von Darm und Inhalt (Darmpaket) der Darm als Material der Kategorie 3 vermarktet und der Inhalt als Biomasse - z.B. in einer Biogasanlage - verwertet werden könne. Hierbei entstehe somit kein andienungspflichtiges Material. Ein ungetrenntes Darmpaket hingegen sei als andienungspflichtiges Material der Kategorie 2 kostenpflichtig in der Tierkörperbeseitigungsanstalt zu entsorgen. Daher bestehe prinzipiell ein Interesse der Schlachtbetriebe, das Darmpaket zu trennen. Wenn aber die Absatzwege für den getrennten Darm wirtschaftlich nicht mehr interessant wären, weil etwa der Markt vorübergehend gesättigt wäre oder die Darmkotseparatoren ausfielen bzw. andere Gründe (Abwasserprobleme, Geruchsbeschwerden oder -belästigung) gegeben wären, würden die Darmpakete wieder wie gehabt dem Antragsgegner angedient.
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Entgegen der Behauptung der Antragstellerin sei es auch keineswegs unmöglich, dass Deutschland wieder einen BSE-Status erhalte, der eine Verwertung des Darmpakets mit Darmkotseparatoren ausschließen würde. In diesem Fall wäre die Verwertung von Darmpaketen und anderen Schlachtnebenprodukten wieder verboten und die beseitigungspflichtige Behörde müsste unmittelbar wieder in der Lage sein, die entsprechenden Mengen zu beseitigen. Auch bei Einführung einer Grundgebühr verbleibe weiterhin ein wirtschaftlicher Anreiz für die Antragstellerin, Darmkotseparatoren einzusetzen, da weniger angedientes Material zwar die Grundgebühr nicht senke, aber sehr wohl die Benutzungsgebühr.
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Vor diesem Hintergrund solle der Wahrscheinlichkeitsmaßstab die von den Benutzergruppen ausgehende höchstmögliche Inanspruchnahme der Einrichtung abbilden, d.h. das Potential jedes Benutzers, die höchstmögliche Arbeitsbereitschaft der Einrichtung abzurufen. Selbst wenn einzelne Betriebe einen Großteil der Schlachtnebenprodukte nicht andienten, sei der Rückschluss von der Zahl der Schlachtungen auf die potentielle Menge an Tierkörperteilen jedenfalls nicht willkürlich. Bei der Bemessung der Gebühr könne auch die Praktikabilität des Gebührenmaßstabs Berücksichtigung finden. Der Vorteil eines Schlachteinheitenmaßstabs liege darin, dass die erforderlichen Daten bekannt und leicht abzurufen seien und es fast keinen zusätzlichen Erhebungsaufwand gebe.
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Selbst wenn die Menge des entsorgungspflichtigen Materials langfristig niedrig bleibe, müsse die Behörde stets die Entsorgungssicherheit allen potentiellen Materials gewährleisten können. Die Situation sei insoweit mit der Entsorgungssituation von gewerblichen Abfällen und der damit verbundenen Erhebung einer Gewerbegrundgebühr vergleichbar. Das Verwaltungsgericht Köln habe es in seinem Urteil vom 20.03.1998 (- 14 K 827/95 - juris) als unangebracht angesehen, dass gewerbliche Unternehmen durch eine intensive Nutzung einer Abfalldeponie in früheren Zeiten nicht durch Rücklagen gedeckte Nachsorgekosten verursacht hätten und infolge einer nunmehr geringeren Nutzung der Deponie wegen einer eigenen oder anderweitigen Verwertung ihrer Abfälle nur noch an den Nachsorgekosten entsprechend ihrer jetzt geringeren Inanspruchnahme beteiligt würden. Diese Überlegungen seien auf den Bereich der Tierkörperbeseitigung übertragbar.
92
Die Schlachtbetriebe suchten für ihre Schlachtnebenprodukte die wirtschaftlichsten Wege und betrieben eine - gesetzlich zulässige - „Rosinenpickerei“ bei der Inanspruchnahme der Entsorgungsleistungen. In Zeiten von Krise und Unwirtschaftlichkeit werde aber entsprechend auf die Behörde zurückgegriffen. Diese müsse Vorhalteleistungen erbringen, die nur über Grundgebühren (realistisch) abgebildet werden könnten.
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Richtig sei zwar, dass bei der Antragstellerin trotz eines gewissen Anstiegs der Schlachtzahlen die angediente Menge an Pflichtware gesunken sei. Die mögliche (typischerweise anfallende) Menge an Pflichtware, für die die Behörde entsorgungspflichtig sei, habe sich aber nicht verringert. Hieran müsse sich die Vorhalteleistung und die Entsorgungsbereitschaft ausrichten. Dementsprechend würden Grundgebühren für die Entsorgungsbereitschaft erhoben und diese seien unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme zu bemessen. Die mögliche Menge an andienungspflichtigem Material sei unabhängig vom Einsatz eines Darmkotseparators. Der Einsatz von Darmkotseparatoren wirke hinsichtlich der tatsächlichen Menge und der damit verbundenen Benutzungsgebühren zu Gunsten der Antragstellerin kostenmindernd. Die Vorhalteleistung könne aber nicht reduziert werden.
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In einem vom Niedersächsischen Oberveraltungsgericht (Urteil vom 24.02.1997 - 3 K 2811/94 - juris) behandelten Fall seien die Gebühren für die Entsorgung der Tierkörperteile leistungsunabhängig nur nach den amtlichen Schlachtzahlen erhoben worden, ohne die tatsächlich entsorgten Mengen in der Gebührenstruktur zu berücksichtigen. Dies sei in der hier streitgegenständlichen Gebührensatzung gerade nicht der Fall. Grundgebühren würden nach Schlachtzahlen für Klein- und Großvieh erhoben, die die Vorhalteleistung abbildeten. Für die tatsächlich entsorgten Mengen würden Benutzungsgebühren erhoben.
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Der später stattgefundene Mengenrückgang sei im Planungszeitraum 2003 bis 2008 nicht absehbar gewesen. Dementsprechend bilde der Wahrscheinlichkeitsmaßstab entsprechend den Schlachteinheiten bei typisierender Betrachtungsweise das jeweilige Abfallpotential der Schlachtbetriebe ab, das der geschaffenen Entsorgungsleistung zugrunde gelegt worden sei. Die von der Antragstellerin nach Anschaffung der Ersatzinvestitionen vorgenommenen Trennungsmaßnahmen (insbesondere bei der Schweineschlachtung) bis zum Jahr 2016 und die im Zuge der Rechtsänderung im Jahre 2016 erfolgte weitere Trennung des Darmpakets bei Rindern seien beim Aufbau der Entsorgungsleistung nicht absehbar und damit auch nicht berücksichtigungsfähig gewesen. Dementsprechend könnten die umfangreichen Rückgänge an entsorgungspflichtigem Material, die aufgrund dieser Trennungsmöglichkeiten erfolgt seien, bei der Bemessung der Vorhaltekosten keine Berücksichtigung finden.
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Die Anwendung des Kostenverteilungsschlüssels von 64 Prozent (Kostenträger Schlachtnebenprodukte) zu 36 Prozent (Kostenträger Tierkörper) auf den zugrunde gelegten Anteil an Fixkosten begründe kein Missverhältnis der Kostenverteilung unter den verschiedenen Benutzergruppen. Der Kostenverteilungsschlüssel diene dazu, die Fixkosten nach einem festen, mengenunabhängigen Schlüssel entsprechend der historischen Kapazitätsnutzung auf die Kostenträger zu verteilen. Dies sei deshalb gerechtfertigt, weil die von diesen Benutzergruppen angedienten Mengen Grundlage für die Ersatzinvestitionen im Verarbeitungsbetrieb Hardheim in den Jahren 2009 bis 2011 gewesen seien.
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Die Schlachtbetriebe würden auch nicht dadurch benachteiligt, dass von der Benutzergruppe Tierkörper keine Grundgebühren erhoben würden. Der dieser Benutzergruppe zugerechnete gesamte „Fixkostenblock“ (15.600 Tonnen Tierkörper sowie eine Seuchenreserve von 20.000 Tonnen) werde über die Umlage insbesondere von den Gebietskörperschaften bezahlt.
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Zu Recht seien beim Verteilungsmaßstab der Vorhaltekosten für die Benutzergruppe der Schlachthöfe die andienungspflichtigen Mengen sowohl an K 2- als auch an K 1-Material berücksichtigt worden. Dass das K 1-Material aus Gründen der Wirtschaftlichkeit seit 2010 in einer anderen Anlage verarbeitet werde, führe nicht dazu, dass der Zweckverband aus seiner Entsorgungsverantwortung in Bezug auf die Gesamtmenge an Pflichtware entlassen werde. Der Verarbeitungsbetrieb in Hardheim sei technisch in der Lage, auch die angedienten Mengen von Material der Kategorie 1 jederzeit zu verarbeiten. Dementsprechend werde die Vorhalteleistung auch insoweit erbracht.
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Für die sogenannten Zerlege- bzw. Weiterverarbeitungsbetriebe (nichtschlachtende Betriebe) ohne Mindestpflichtwarenanteil werde keine Vorhalteleistung erbracht. Entsprechend seien auch keine Grundgebühren zu erheben. Auch in Bezug auf die sogenannte freie Rohware (Material der Kategorie 3) halte der Zweckverband keine Kapazitäten vor. Für dieses Material bestehe keine Andienungsflicht. Die Andienung erfolge nach Marktlage. Dementsprechend seien in den Entgelten auch keine Vorhaltekosten enthalten. Die Planung der Kapazitäten sei nur auf die Pflichtware ausgerichtet gewesen. Es seien keine besonderen Kapazitäten für „freie Rohware“ geplant gewesen. Der Zweckverband verarbeite „freie Rohware“ lediglich zur besseren Auslastung der für die Pflichtware vorzuhaltenden Kapazitäten.
100
Die Annahme der Antragstellerin, dass für das K 3-Material sowie für das nicht der Andienungspflicht unterliegende K 2-Material etwa des Zweckverbands Gunzenhausen dieselbe Leistung in Anspruch genommen würde wie bei der Andienung der Pflichtware, sei unzutreffend. Die Kunden mit „freier Rohware“ verfügten nicht über die Entsorgungssicherheit wie die Antragstellerin. Eine Vorhalteleistung für diese Nutzergruppe werde nicht erbracht. Sofern die Verarbeitung von nicht andienungspflichtigem Material vom Zweckverband nicht mehr sichergestellt werden könne, werde die Annahme verweigert. Das gelte aber nicht für die Pflichtware der Antragstellerin.
101
Dennoch würden die Benutzergruppen, die „freie Rohware“ andienten, im Ergebnis ebenfalls an den Fixkosten der Anlage beteiligt, da in jedem Fall Deckungsbeiträge erwirtschaftet würden, die wiederum zu einer Reduzierung der Fixkostenbelastung der Pflichtwarennutzer führten.
102
Die Ersatzinvestitionen seien erforderlich gewesen, sie beruhten auf einer sorgfältigen Planung, der die entsprechenden Mengenanalysen im Zeitraum 2003 bis 2008 zugrunde gelegen hätten. Die Kooperation mit dem Zweckverband Gunzenhausen führe nicht dazu, dass der Zweckverband aus seiner Pflicht zur Entsorgung aller andienungspflichtiger Materialien aus seinem Einzugsbereich entlassen werde. Bei einer Beendigung der Zusammenarbeit mit dem Zweckverband Gunzenhausen, bei einer Havarie in der dortigen Anlage, bei einer fehlenden Wirtschaftlichkeit der Zusammenarbeit oder einer behördlichen Untersagung der Verbringung von Pflichtware in andere Bundesländer müsse der Zweckverband sofort die vollständige Entsorgung der gesamten andienungspflichtigen Rohware in seiner Anlage selbst durchführen. Deshalb habe er entsprechende Kapazitäten für die Verarbeitung der gesamten Rohware vorzuhalten und habe die Anlage auf eine Jahreskapazität im Normalbetrieb von rund 80.000 Tonnen ausgelegt.
103
Hinzu komme, dass die Kooperation mit dem Zweckverband Gunzenhausen seit 2010 darauf basiere, dass er, der Antragsgegner, im Austausch Material der Kategorie 2 bzw. vermischt mit Kategorie 3 des Zweckverbands Gunzenhausen verarbeite, um diesen zu entlasten. Die Kapazitäten des Zweckverbands Gunzenhausen seien nicht ausreichend, um seine eigene Pflichtware und zusätzlich das K 1-Material aus dem Satzungsgebiet des Antragsgegners zu verarbeiten. Der Zweckverband Gunzenhausen habe nicht einmal ausreichende Kapazitäten, um die Entsorgung des gesamten andienungspflichtigen K 1- Materials des Antragsgegners sicherzustellen. Es werde jeweils täglich kurzfristig abgestimmt, ob eine K 1-Verarbeitung beim Zweckverband Gunzenhausen möglich sei oder auf einen anderen Verarbeitungsbetrieb ausgewichen werden müsse.
104
Die Zusammenarbeit mit dem Zweckverband Gunzenhausen basiere zudem auf einer einfachen zivilrechtlichen Vereinbarung, die jederzeit beendet werden könne. Eine Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde sei dafür nicht erforderlich. Es handele sich nicht um eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung auf der Grundlage des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit (GKZ). Der Zweckverband habe auch keinen Zugriff auf andere Entsorgungsanlagen, etwa in Lampertheim oder Warthausen. Die Entsorgungsanlage in Hardheim stehe für eine Verarbeitung von Material der Kategorie 1 auch jederzeit zur Verfügung. Die technischen Voraussetzungen für eine Verarbeitung dieses Materials lägen vollständig vor. Der formale Akt der „Zulassung“ könne jederzeit durch das zuständige Regierungspräsidium binnen Stunden erteilt werden.
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Die Beseitigungspflicht für K 1- und K 2-Material obliege unverändert dem Zweckverband, die Aufgabe sei gerade nicht einem Dritten übertragen worden. Dies ergebe sich aus den Regelungen im Liefer- und Behandlungsvertrag mit dem Zweckverband Gunzenhausen vom 11.02.2010. Läge im Übrigen eine echte Aufgabenübertragung vor, hätte er, der Antragsgegner, wiederum seine Kapazitäten unter Berücksichtigung der K 2-Mengen des Zweckverbands Gunzenhausen planen müssen. Dies sei gerade aber nicht der Fall gewesen, die ausgetauschten Mengen würden jeweils nur zur wirtschaftlicheren Verarbeitung im jeweiligen Betrieb genutzt.
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Es sei eine Ermessensentscheidung des Aufgabenträgers, wie er die Entsorgungssicherheit für die Aufgabenerfüllung sicherstelle. Dabei spielten auch Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkte eine Rolle. Vorliegend habe der Zweckverband durch die Kooperation gerade eine wirtschaftliche Aufgabenerfüllung sichergestellt. Gleichzeitig stelle er aber durch die eigenen Anlagen die Entsorgungssicherheit her.
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Bei der Kapazitätsplanung für die Ersatzaggregate hätten die durchschnittlichen Mengen in den Jahren 2003 bis 2008 zugrunde gelegt werden dürfen. Für die andienungspflichtigen Tierkörperteile (K 1 und K 2) sei dabei mit einer Kapazität von 64.000 Tonnen im Jahr geplant worden, für die Tierkörper mit 15.600 Tonnen im Jahr, insgesamt mit 69.600 Tonnen im Jahr im Normalbetrieb (= 2-Schicht-Betrieb). Als Gesamtkapazität sei nicht die Kapazität im Normalbetrieb, sondern eine Kapazität im Seuchenfall in Höhe von 100.000 Tonnen, bei der die Anlage im Dauerbetrieb gefahren werde, angenommen worden. Vor allem die Änderung des BSE-Status in Deutschland, die erst im Jahr 2016 erfolgt und im Planungszeitraum weder angekündigt noch abzusehen gewesen sei, habe zu einem wesentlichen Mengenrückgang geführt. Vor diesem Hintergrund sei die von der Antragstellerin geforderte Kapazitätsanpassung weder geboten noch überhaupt sinnvoll gewesen, zumal die Planungen für die Neuinvestitionen bereits im Jahr 2005 begonnen hätten.
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Die von der Antragstellerin angeführten Mengendifferenzen zwischen Planungs- und Errichtungszeitraum seien eher als gering anzusehen und sprächen gerade gegen einen Planungsfehler. Zudem müsse die Kapazität der Anlage auf Belastungsspitzen ausgelegt werden. Kurzfristige Marktveränderungen könnten nicht zu ständigen Kapazitätsanpassungen führen.
109
Eine Tierkörperbeseitigungsanlage sei als Gesamteinheit zu planen und einheitlich zu beurteilen. Der gesamte Verarbeitungsprozess gliedere sich in einzelne Teilprozesse auf, deren Aggregate bezüglich ihrer Größe und Leistungsfähigkeit aufeinander abgestimmt sein müssten. Die Größe einzelner Baugruppen bedinge die notwendige Größe vor- oder nachgelagerter Aggregate. Die Hauptinvestition im Jahr 2011 sei die Erneuerung der Aggregate des Hilfsprozesses der Dampferzeugung gewesen. Diese Investition sei unabhängig von einer - die Kapazität der Anlage bestimmenden - Mengenplanung erforderlich gewesen, um die bereits installierten Anlagen mit Dampf zu versorgen. Der Großteil der auf die Ersatzinvestitionen der Jahre 2009 und 2010 folgenden weiteren Investitionen hätte keinen kapazitätsbestimmenden Charakter gehabt, wie z.B. eine SPS-Steuerung, eine Zentrifuge zur Fettreinigung oder die Investition in eine Umfahrung auf dem Gelände.
110
Im Übrigen hätten die Kapazitäten auch deshalb nicht angepasst werden müssen, weil die Kosten der Aggregate nicht proportional zur jeweiligen Anlagengröße seien. Zudem könnten größere Aggregate durch die geringeren Betriebsstunden (geringere Belastung) grundsätzlich technisch vorteilhafter sein als kleine Aggregate. Schließlich müsse die Kapazität höher als die Ist-Jahresmenge geplant werden, um die üblichen Schwankungen auszugleichen. Zu nennen sei hierbei eine sinkende Verarbeitungskapazität im Sommer, da die klimatischen Rahmenbedingungen und die qualitative Zusammensetzung der zu verarbeitenden Rohware dann sehr schlecht seien und dadurch die Durchlaufleistung absinke.
111
Die Regelungen über die Erhebung der Grundgebühr in § 3 der Satzung seien hinreichend bestimmt. Die Regelung unterscheide in Absatz 1 und Absatz 2 einerseits Betriebe, die Großvieh (Rinder älter als sechs Monate und Pferde) und Kleinvieh (Kälber jünger als sechs Monate, Schweine, Schafe, Ziegen und Gehegewild) schlachteten, und andererseits alle anderen Betriebe, die entweder andere Tiere oder überhaupt nicht schlachteten. Die Regelung gründe auf der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009, die in Art. 8 bis 10 die drei genannten Material-Kategorien tierischer Nebenprodukte unterscheide. Daraus gehe hervor, dass in den in § 3 Abs. 1 iVm Abs. 3 der Gebührensatzung genannten Betrieben immer andienungspflichtiges Material anfalle („Mindestpflichtwarenanteil“), wohingegen bei „allen anderen Betrieben“ im Regelfall kein K 1- oder K 2-Material entstehe. Die Grundgebührenpflicht sei dementsprechend klar bestimmt, je nachdem, ob die Schlachthöfe Großvieh und/oder Kleinvieh schlachteten oder eben nicht.
112
Ein Verstoß gegen Ausschreibungspflichten liege nicht vor. Bei der Vereinbarung mit dem Zweckverband Gunzenhausen handele es sich um eine zulässige vergabefreie interkommunale Kooperation gemäß § 108 Abs. 6 GWB. Die Benutzungsgebühren verstießen danach nicht gegen das Kostenüberschreitungsverbot, da weder der Liefer- und Behandlungsvertrag mit dem Zweckverband Gunzenhausen vergaberechtswidrig zustande gekommen sei noch das vereinbarte Entsorgungsentgelt die preisrechtlichen Vorgaben nicht einhalte.
113
§ 108 Abs. 6 Nr. 3 GWB regele, dass die beteiligten öffentlichen Auftraggeber auf dem offenen Markt (Wettbewerbsmarkt) nur weniger als 20 Prozent der durch die Zusammenarbeit erfassten Tätigkeiten erbringen dürften. Hier seien die Aufgabenträger aber im Wesentlichen im Rahmen ihrer hoheitlichen Aufgaben tätig.
114
Unabhängig davon wäre ein Verstoß gegen Ausschreibungspflichten gebührenrechtlich auch unerheblich. Denn das Entgelt genüge den Vorgaben des öffentlichen Preisrechts und basiere auf den Selbstkosten des Zweckverbands Gunzenhausen. Aus der Kalkulation des Zweckverbands Gunzenhausen ergebe sich, dass die bei der Abrechnung der Leistungen berücksichtigten Verarbeitungskosten nur einen Teil der Kosten des Zweckverbands zugrunde legten. Ein Gewinnzuschlag sei ebenfalls nicht berücksichtigt worden, auch wenn dieser preisrechtlich zulässig gewesen wäre. Die tatsächlichen Verarbeitungskosten im Sinne von Selbstkosten des Zweckverbands Gunzenhausen lägen demzufolge deutlich über den vertraglich vereinbarten 50,-- EUR pro Tonne (Vollkosten = 91,61 EUR/t; Ansatz für Kalkulation = 70,-- EUR/t; abzüglich der Erlöse aus Fett und Mehl 19,22 EUR/t = Entsorgungsentgelt 50,78 EUR/t gerundet auf 50,-- EUR/t).
115
Im Übrigen seien die Vorgaben des öffentlichen Preisrechts in den Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (Anlage zur VO PR 30/53) niedergelegt. Vertraglich hiervon abweichende, nicht mit dem Preisrecht zu vereinbarende Regelungen, seien nichtig. Die Leitsätze hätten Höchstpreis-charakter. Deshalb dürften die Preise nicht höher sein, als es die Bestimmungen der VO PR Nr. 30/53 im Einzelnen zuließen. Das vorliegend deutliche Unterschreiten der abgerechneten Kosten von den grundsätzlich ansatzfähigen Kosten des Verarbeitungsbetriebs sei preisrechtlich nicht zu beanstanden.
116
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A.
117
Die Normenkontrollanträge sind zulässig.
118
Bei der angegriffenen Gebührensatzung des Antragsgegners „für die Behandlung von tierischen Nebenprodukten, die nicht für den menschlichen Verzehr bestimmt sind“, vom 10.11.2017 (im Folgenden: Gebührensatzung 2018) sowie den Änderungssatzungen für die Jahre 2019 und 2020 handelt es sich um im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO iVm § 4 AGVwGO. Die Antragstellerin besitzt auch die erforderliche Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), da sie als Betreiberin eines Großschlachtbetriebs im Gebiet des Antragsgegners geltend machen kann, durch die auf Grundlage der angegriffenen Satzungsbestimmungen erlassenen Gebührenbescheide für die Jahre 2018 bis 2020 unmittelbar in ihren Rechten verletzt zu sein; die Antragstellerin ist verpflichtet, gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 TierNebG, § 3 Abs. 1 Satz 1 TierNebG, § 1 AGTierNebG, § 1 Satz 1 GKZ iVm § 1 Abs. 2 der Verbandssatzung des Antragsgegners vom 05.12.1984 seine bei der Schlachtung anfallenden Schlachtnebenprodukte dem Antragsgegner zur Abholung zu überlassen und auf Grundlage von § 3 Abs. 1 AGTierNebG idF bis 03.04.2020 iVm § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG Benutzungsgebühren für die Beseitigung dieser Schlachtnebenprodukte zu bezahlen.
119
Die Anträge sind auch fristgerecht innerhalb der ab dem Tag der Bekanntmachung der Gebührensatzungen laufenden Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Die Antragstellerin hat den Antrag gegen die am 15.12.2017 bekannt gemachte Gebührensatzung 2018 am 12.11.2018 gestellt, die am 28.12.2018 in Baden-Württemberg und 21.12.2018 in Bayern bekannt gemachte Änderungssatzung für das Jahr 2019 hat sie am 22.02.2019 und die am 06.12.2019 bekannt gemachte Änderungssatzung für das Jahr 2020 hat sie am 26.10.2020 jeweils rechtzeitig in das Normenkontrollverfahren einbezogen.
120
Da die Antragstellerin die ihr gegenüber ergangenen Gebührenbescheide für die Jahre 2018, 2019 und 2020 angefochten hat und die entsprechenden Verfahren noch nicht abgeschlossen sind, ist das Rechtsschutzbedürfnis - auch hinsichtlich der außer Kraft getretenen Rechtsvorschriften über die Höhe der Gebühren - ohne Weiteres zu bejahen. B.
Da die Antragstellerin die ihr gegenüber ergangenen Gebührenbescheide für die Jahre 2018, 2019 und 2020 angefochten hat und die entsprechenden Verfahren noch nicht abgeschlossen sind, ist das Rechtsschutzbedürfnis - auch hinsichtlich der außer Kraft getretenen Rechtsvorschriften über die Höhe der Gebühren - ohne Weiteres zu bejahen.
B.
121
Die Anträge sind jedoch unbegründet. Die angegriffenen Regelungen über die Erhebung von Benutzungsgebühren der Gebührensatzung 2018 und der Änderungssatzungen für die Jahre 2019 und 2020 sind wirksam.
122
Nach der neuen Gebührenstruktur ab dem Jahr 2018 erhebt der Antragsgegner für die Entsorgung von tierischen Nebenprodukten/Schlachtnebenprodukten bei Betrieben, die Großvieh oder Kleinvieh schlachten, eine Benutzungsgebühr, die sich aus einer Grundgebühr je Schlachttier zuzüglich einer mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühr zusammensetzt (§ 3 Abs. 1 Gebührensatzung 2018). Die Berechnung der Grundgebühr richtet sich im Regelfall nach den amtlichen Schlachtzahlen des Vorjahres und wird getrennt berechnet nach Großvieh- und Kleinvieheinheiten (§ 3 Abs. 3 Gebührensatzung 2018). Für die Entsorgung von tierischen Nebenprodukten/Schlachtnebenprodukten wird bei allen anderen (den nichtschlachtenden) Betrieben nur eine mengenabhängige Behälter- oder Gewichtsgebühr erhoben (§ 3 Abs. 2 Gebührensatzung 2018). Die Höhe der Grundgebühr unterscheidet sich nach Großvieh- und Kleinvieheinheit und ergibt sich aus § 4 Gebührensatzung 2018 bzw. § 4 Änderungssatzung 2020. Bei den Behälter- bzw. Gewichtsgebührensätzen wird die Gebühr für Schlachtbetriebe und nichtschlachtende Betriebe in unterschiedlicher Höhe festgesetzt, und es wird zudem danach differenziert, ob es sich um Schlachtnebenprodukte der Kategorie 1 im Sinne des Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 oder der Kategorie 2 im Sinne des Art. 9 der genannten Verordnung handelt; bei der Größe der Behälter wird zwischen 240 ltr. Behältern, 1.100 ltr. Behältern und Großcontainern ab 5 Tonnen Inhalt unterschieden (§ 5 und § 6 Gebührensatzung 2018 bzw. § 5 und § 6 Änderungssatzungen 2019 und 2020).
123
Rechtsgrundlage für die Erhebung der dargestellten Benutzungsgebühren für die Tierkörperbeseitigung im Jahre 2018 ist § 3 Abs. 1 Satz 1 AGTierNebG iVm § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG, wonach die beseitigungspflichtigen Körperschaften oder - wie hier - die von ihnen gebildeten Zweckverbände Benutzungsgebühren nach Maßgabe des Kommunalabgabengesetzes erheben können. Die nach § 1 Satz 1 AGTierNebG für die Beseitigung der tierischen Nebenprodukte/Schlachtnebenprodukte im Sinne von § 3 Abs. 1 TierNebG ursprünglich zuständigen Stadt- und Landkreise im Verbandsgebiet des Antragsgegners haben diesem gemäß § 1 Satz 1 GKZ iVm § 1 Abs. 2 der Verbandssatzung vom 05.12.1984 die Aufgaben der beseitigungspflichtigen Körperschaft übertragen; die Aufgabenübertragung umfasst auch das Recht, eine Gebührensatzung zu erlassen, und die Zuständigkeit zur Gebührenerhebung (§ 4 Abs. 3 der Verbandssatzung). Für die Änderungssatzungen 2019 und 2020 ergibt sich nichts Abweichendes.
124
Die Gebührensatzung 2018 sowie die Änderungssatzungen für die Jahre 2019 und 2020 sind davon ausgehend entgegen der Auffassung der Antragstellerin ordnungsgemäß zustande gekommen und damit formell rechtmäßig (dazu I.). Die dargestellten Regelungen über die Einführung bzw. Erhebung einer Grundgebühr von den Schlachtbetrieben und über die Höhe dieser Grundgebühr (§ 3 Abs. 1 bis 3 und § 4 Gebührensatzung 2018) verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (dazu II.). Auch die angegriffenen Gebührensätze für die mengenabhängige Behälter- bzw. Gewichtsgebühr (§ 5 Abs. 1 b) und § 6 Abs. 1 c) Gebührensatzung 2018) sind rechtlich nicht zu beanstanden und verstoßen insbesondere nicht gegen das Kostenüberschreitungsverbot (dazu III.). I.
Die Gebührensatzung 2018 sowie die Änderungssatzungen für die Jahre 2019 und 2020 sind davon ausgehend entgegen der Auffassung der Antragstellerin ordnungsgemäß zustande gekommen und damit formell rechtmäßig (dazu I.). Die dargestellten Regelungen über die Einführung bzw. Erhebung einer Grundgebühr von den Schlachtbetrieben und über die Höhe dieser Grundgebühr (§ 3 Abs. 1 bis 3 und § 4 Gebührensatzung 2018) verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (dazu II.). Auch die angegriffenen Gebührensätze für die mengenabhängige Behälter- bzw. Gewichtsgebühr (§ 5 Abs. 1 b) und § 6 Abs. 1 c) Gebührensatzung 2018) sind rechtlich nicht zu beanstanden und verstoßen insbesondere nicht gegen das Kostenüberschreitungsverbot (dazu III.).
I.
125
Zu Unrecht meint die Antragstellerin, die angegriffene Gebührensatzung 2018 (sowie die Änderungssatzungen 2019 und 2020) seien nicht ordnungsgemäß zustande gekommen, weil das Innenministerium des Freistaats Bayern bzw. die vom Innenministerium bestimmte bayerische Aufsichtsbehörde das erforderliche Einvernehmen zu der Gebührensatzung nicht erteilt habe.
126
Der Antragsgegner ist im Jahr 1984 auf Grundlage von § 6 ff. GKZ und des Staatsvertrags zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern über Zweckverbände, öffentlich-rechtliche Vereinbarungen, kommunale Arbeitsgemeinschaften und Wasser- und Bodenverbände vom 23.02.1984 von zehn baden-württembergischen Stadt- und Landkreisen sowie einem bayerischen Landkreis - Landkreis Miltenberg - gegründet worden. Da es sich beim Antragsgegner danach um einen Zweckverband zur gemeinsamen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben über die Landesgrenze hinweg im Sinne von Artikel 1 des Staatsvertrags handelt, finden auf diesen Zweckverband die Artikel 2 bis 5 des Staatsvertrags Anwendung. Artikel 3 des Staatsvertrags lautet auszugsweise wie folgt:
127
(1) Die Aufsicht über den Zweckverband führt das Innenministerium des Landes, in dem der Zweckverband seinen Sitz hat, oder die von ihm bestimmte Behörde (Aufsichtsbehörde).
128
(2) Die Aufsichtsbehörde des Zweckverbandes führt das Einvernehmen mit dem Innenministerium des anderen Landes oder der von ihm bestimmten Behörde herbei, bevor sie über die Bildung oder Auflösung des Zweckverbandes sowie eine Änderung seiner Satzung entscheidet oder wenn sie über die Information hinausgehende Aufsichtsmaßnahmen gegen den Zweckverband einleitet. Änderungen der Verbandssatzung, die die Aufnahme oder das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern zum Inhalt haben, bedürfen der Genehmigung auch dann, wenn nach dem anzuwendenden Landesrecht eine Genehmigung nicht erforderlich ist. ...
129
Danach hat die für den Antragsgegner, der in Mosbach und damit in Baden-Württemberg seinen Sitz hat (§ 1 Abs. 4 der Verbandssatzung), zuständige Aufsichtsbehörde in Baden-Württemberg das Einvernehmen mit dem Innenministerium des Freistaats Bayern bzw. mit der vom Innenministerium bestimmten bayerischen Behörde nur dann einzuholen, wenn sie über eine Änderung der Verbandssatzung des Zweckverbands zu entscheiden hat. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 3 Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrags, wonach das Einvernehmen mit dem Innenministerium des jeweils anderen Landes nur bei Bildung oder Auflösung des Zweckverbandes sowie eine(r) Änderung „seiner Satzung“ herbeizuführen ist; die Formulierung „seiner Satzung“ nimmt erkennbar Bezug auf die im Satz vorangestellte Alternative und damit auf den Zweckverband.
130
Unbehelflich ist insbesondere der Einwand der Antragstellerin, in Art. 3 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 des Staatsvertrags werde begrifflich zwischen der „Änderung seiner Satzung“ und „Änderungen der Verbandssatzung“ unterschieden. In Art. 3 Abs. 2 Satz 1 bedurfte es deshalb nicht der ausdrücklichen Formulierung „Verbandssatzung“, weil bei der letztgenannten Alternative der „Satzungsänderung“ auf die vorangegangene Formulierung „des Zweckverbandes“ ohne nochmalige Wiederholung Bezug genommen werden konnte (durch die Verwendung des Possessivpronomens „seiner“), wohingegen in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 zur Klarstellung und zum Verständnis der Regelung die Formulierung „Verbandssatzung“ gewählt werden musste. Hätte der Gesetzgeber - wie die Antragstellerin meint - die Erteilung des Einvernehmens generell bei Satzungsänderungen vorsehen wollen, dann hätte er in Art. 3 Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrags die Formulierung „seiner Satzungen“ und damit die Plural-Form verwendet; die Auslegung der Antragstellerin kann mit anderen Worten durch die Verwendung des Possessivpronomens „seiner“ und der Singularform „Satzung“ von vornherein ausgeschlossen werden.
131
Dass die Erteilung des Einvernehmens nur bei einer Änderung der Verbandssatzung und nicht etwa - wie hier - bei Änderungen der Gebührensatzung erforderlich ist, zeigt auch eine Gesamtschau von Satz 1 und Satz 2; die Regelung in Satz 2, wonach Änderungen der Verbandssatzung, die die Aufnahme oder das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern zum Inhalt haben, selbst dann der Genehmigung bedürfen, wenn nach dem anzuwendenden Landesrecht eine Genehmigung nicht erforderlich ist, knüpft erkennbar an die Regelung in Satz 1 an. In Satz 1 ist allgemein das Einvernehmen für Änderungen der Verbandssatzung vorgeschrieben, in Satz 2 wird konkretisierend eine Fallkonstellation aufgegriffen, die die Vertragsparteien für auslegungsbedürftig hielten, und auch für diese Konstellation eine ausdrückliche Genehmigung klarstellend vorgesehen.
132
Schließlich spricht auch der Sinn und Zweck der Gesamtregelung in Art. 3 des Staatsvertrags dafür, dass ein Einvernehmen nur bei der grundlegenden bzw. bedeutsamen Änderung der Verbandssatzung erforderlich ist. Das Einvernehmen ist auch im Übrigen nach Art. 3 Abs. 2 des Staatsvertrags nur bei wesentlichen den Zweckverband betreffenden Entscheidungen notwendig, d.h. bei Bildung oder Auflösung des Zweckverbands oder bei Aufsichtsmaßnahmen gegen den Zweckverband. Das Einvernehmen ist nach der Grundsystematik des Art. 3 Abs. 2 danach nur bei wesentlichen, insbesondere die Struktur des Zweckverbands betreffenden Entscheidungen einzuholen und nicht bei den Geschäften der laufenden Verwaltung des Zweckverbands, wie etwa der jährlichen Kalkulation der Gebührensätze und dem Erlass der entsprechenden Satzungsregelungen. II.
Schließlich spricht auch der Sinn und Zweck der Gesamtregelung in Art. 3 des Staatsvertrags dafür, dass ein Einvernehmen nur bei der grundlegenden bzw. bedeutsamen Änderung der Verbandssatzung erforderlich ist. Das Einvernehmen ist auch im Übrigen nach Art. 3 Abs. 2 des Staatsvertrags nur bei wesentlichen den Zweckverband betreffenden Entscheidungen notwendig, d.h. bei Bildung oder Auflösung des Zweckverbands oder bei Aufsichtsmaßnahmen gegen den Zweckverband. Das Einvernehmen ist nach der Grundsystematik des Art. 3 Abs. 2 danach nur bei wesentlichen, insbesondere die Struktur des Zweckverbands betreffenden Entscheidungen einzuholen und nicht bei den Geschäften der laufenden Verwaltung des Zweckverbands, wie etwa der jährlichen Kalkulation der Gebührensätze und dem Erlass der entsprechenden Satzungsregelungen.
II.
133
Der Gebührenmaßstab für Schlachtbetriebe, der sich aus einer nach den amtlichen Schlachtzahlen des Vorjahres ausgerichteten Grundgebühr sowie einer mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühr zusammensetzt, und die Grundgebührensätze sind rechtlich nicht zu beanstanden.
134
Das baden-württembergische Kommunalabgabengesetz enthält - im Unterschied zum Recht anderer Länder - keine ausdrückliche Regelung über die Zulässigkeit einer verbrauchsunabhängigen Grundgebühr. Die Erhebung einer solchen Gebühr - insbesondere auch auf dem Gebiet der Abfallentsorgung - ist jedoch trotz des Fehlens einer speziellen gesetzlichen Regelung allgemein anerkannt (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011 - 2 S 550/09 - juris Rn. 55; Normenkontrollbeschluss vom 11.10.2004 - 2 S 1998/02 - BWGZ 2005, 67, juris Rn. 45; Normenkontrollbeschluss vom 29.10.2003 - 2 S 2407/02 - DÖV 2004, 713, juris Rn. 105; Urteil vom 02.03.2004 - 10 S 15/03 - ZUR 2004, 358, juris Rn. 201). Unter einer Grundgebühr ist eine Benutzungsgebühr zu verstehen, die für die Inanspruchnahme der Lieferungs- bzw. Betriebsbereitschaft einer Entsorgungseinrichtung erhoben wird. Mit ihr sollen die durch das Bereitstellen und ständige Vorhalten der Einrichtung entstehenden verbrauchsunabhängigen Betriebskosten (sogenannte Fixkosten wie z.B. Abschreibungsbeträge und Zinsen) ganz oder teilweise abgegolten werden (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 55; vgl. auch Rieger in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 595).
135
Die Grundgebühr wird deshalb nicht - verbrauchsabhängig - nach dem Maß der Benutzung, sondern - verbrauchsunabhängig - nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen, der sich an der Vorhalteleistung und der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung als Anhalt für die vorzuhaltende Höchstlastkapazität zu orientieren hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.08.1986 - NVwZ 1987, 231, juris Rn. 15; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 56; Rieger, aaO). Neben der Grundgebühr ist zusätzlich eine sich nach dem Maß der jeweiligen Inanspruchnahme richtende Verbrauchsgebühr (Leistungs- oder Arbeitsgebühr) zu erheben, mit der die laufenden verbrauchsabhängigen Kosten sowie gegebenenfalls der mit der Grundgebühr nicht abgedeckte Teil der Vorhaltekosten (Fixkosten) gedeckt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.08.1986, aaO; Beschluss vom 12.08.1981 - 8 B 20.81 - KStZ 1982, 31, juris Rn. 4; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 55).
136
Für den Bereich der kommunalen Abfallentsorgung hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 56 und 57; Urteil vom 02.03.2004, aaO juris Rn. 201) angenommen, die Heranziehung der Gebührenschuldner zur Abgeltung der Vorhalteleistungen der kommunalen Abfallentsorgung durch Zahlung einer Grundgebühr rechtfertige sich durch die Erwägung, dass die Betroffenen die Abfallentsorgungseinrichtung jederzeit in Anspruch nehmen können. Die Grundgebühr stellt danach ein rechtlich zulässiges Instrument dar, um die Erzeuger und Besitzer (verhältnismäßig) geringer Abfallmengen an den unabhängig vom Ausmaß der tatsächlichen Inanspruchnahme einer Abfallentsorgungseinrichtung entstehenden Fixkosten angemessen zu beteiligen (so auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 20.01.2000 - 9 L 2396/99 - NVwZ-RR 2001, 128, juris Rn. 8). Damit ist die Erhebung von Grundgebühren insbesondere im Bereich der gewerblichen Abfallentsorgung ein rechtlich zulässiges Instrument, um die hohen Fixkosten, die die Abfallentsorgung in den kommunalen Gebietskörperschaften verursacht, auch auf die gewerblichen Abfallerzeuger und damit diejenigen umzulegen, für deren Entsorgung die Anlagen in der Vergangenheit (auch) errichtet worden sind (vgl. dazu auch Brüning in Driehaus, aaO § 6 Rn. 336a; Queitsch, KStZ 1999, 21, 24 und derselbe, StuGR 1999, 9, 11). Denn bei einer lediglich abfallmengenabhängigen Umlegung der Kosten - insbesondere auch der Nachsorgekosten für Deponien - und deutlich geringeren Mengen an gewerblichen Abfällen sind die privaten Bürgerinnen/Bürger diejenigen, die einen Großteil der hohen Fixkosten zu tragen haben.
137
Diese Überlegungen können auch auf den Bereich der Tierkörperbeseitigung und damit auf die Entsorgung von tierischen Nebenprodukten gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 vom Grundsatz her übertragen werden. Die Abrechnung der hohen Fixkosten, die aus der Schaffung ausreichender Tierkörperbeseitigungskapazitäten in der Vergangenheit resultieren, über eine Grundgebühr ist als verursachungsgerecht anzusehen, wenn die gewerblichen Unternehmen der Schlachtindustrie durch eine intensive Nutzung der Tierkörperbeseitigungsanlage in früheren Zeiten diese Kosten veranlasst haben, derzeit aber - etwa im Hinblick auf Rechtsänderungen oder Veränderungen im industriellen Schlachtprozess - der Tierkörperbeseitigungsanlage nur noch in deutlich geringerem Umfang Schlachtnebenprodukte andienen.
138
Auf Grundlage von § 3 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 TierNebG waren die beseitigungspflichtigen Körperschaften in der Vergangenheit verpflichtet, ausreichende Entsorgungskapazitäten für die Behandlung, Verarbeitung und Beseitigung der tierischen Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 der Großschlachtbetriebe zu schaffen und im Interesse der Entsorgungssicherheit dauerhaft vorzuhalten. Eine Abrechnung der Fixkosten der Tierkörperbeseitigung allein im Wege von nutzungsabhängigen Leistungsgebühren würde dazu führen, dass die Benutzergruppe der Schlachtbetriebe entsprechend ihrer jetzt deutlich geringeren Inanspruchnahme der Tierkörperbeseitigung auch nur noch in entsprechend geringerem Umfang an den Vorhaltekosten (Fixkosten) beteiligt würde und die andere Nutzergruppe, die Tierkörper andient, einen entsprechend höheren Anteil dieser Kosten zu tragen hätte; eine Abrechnung der Kosten allein über eine nutzungsabhängige Verbrauchsgebühr bewirkt bei einem drastischen Rückgang der angedienten Mengen an tierischen Nebenprodukten durch die Schlachtbetriebe und einer damit verbundenen fehlenden Auslastung der geschaffenen Entsorgungskapazitäten eine deutliche Steigerung der Kostenbelastung für die Nutzer der Tierkörperbeseitigung aus dem Bereich der Landwirtschaft und damit gleichzeitig für die öffentliche Hand, die für die Beseitigung von Tierkörpern 75 Prozent der Kosten der Verarbeitung (inkl. Beseitigung/Verwertung) und 100 Prozent der vorgelagerten Kosten der Einsammlung zu tragen hat. Die Erhebung von Grundgebühren stellt danach auch im Bereich der Tierkörperbeseitigung ein rechtlich zulässiges Instrument dar, um die Schlachtbetriebe bzw. die Erzeuger der Schlachtnebenprodukte auch bei deutlich zurückgehenden „Abfallmengen“ angemessen an den entstandenen Fixkosten der Tierkörperbeseitigungsanlagen zu beteiligen, die gerade auch in ihrem Interesse und für ihren früheren Bedarf geschaffen worden sind.
139
Nach diesen Vorgaben ist die Einführung eines „Grundgebührensystems“ für Schlachtbetriebe durch den Antragsgegner dem Grunde nach rechtlich zulässig. Die Grundgebühr wird insbesondere den dargestellten allgemeinen Anforderungen gerecht, da mit ihr nur ein Teil der Fixkosten der Tierkörperbeseitigung abgegolten wird und der andere Teil der Fixkosten sowie die mengenabhängigen Kosten bei der gleichzeitig erhobenen Arbeitsgebühr, d.h. bei der mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühr, eingestellt werden.
140
Die Regelungen über die Grundgebühr verstoßen auch nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und das Äquivalenzprinzip. Der Gebührensatz für die Grundgebühr in § 4 Gebührensatzung 2018 verstößt auch nicht gegen das Kostenüberschreitungsverbot gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG iVm § 3 Abs. 1 AGTierNebG. Schließlich verletzen die Regelungen über die Erhebung der Grundgebühren in § 3 Abs. 1 bis 3 Gebührensatzung 2018 auch nicht den Bestimmtheitsgrundsatz. Im Einzelnen:
141
1. Ohne Erfolg wendet sich die Antragstellerin gegen den Gebührenmaßstab für die Schlachtbetriebe, der sich nach den amtlichen Schlachtzahlen (des Vorjahres) richtet (§ 3 Abs. 3 iVm Abs. 1 Gebührensatzung 2018). Die Antragstellerin behauptet, die Bemessung der Grundgebühren nach den Schlachtzahlen sei weder mit dem Gleichheitsgrundsatz noch mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar. Dem kann nicht gefolgt werden.
142
a) Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutet für den Gesetzgeber die allgemeine Weisung, bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln; dies gilt freilich nicht unter allen Umständen, sondern nur, wenn die Gleichheit oder Ungleichheit der Sachverhalte so bedeutsam sind, dass ihre Beachtung unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint. Danach ist der Satzungsgeber bei der Gebührenbemessung im Rahmen seines Ermessens nicht gehalten, den jeweils gewählten Maßstab derart weit auszudifferenzieren, dass möglichst jedem Einzelfall - im Sinne einer Einzelfallgerechtigkeit - entsprochen wird. Mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG ist bei festgestellter ungleicher Betroffenheit nur zu fragen, ob für die Differenzierung oder Nichtdifferenzierung sachlich einleuchtende Gründe bestehen, nicht hingegen, ob der Satzungsgeber die jeweils zweckmäßigste und gerechteste Lösung gefunden hat. Eine willkürliche Satzungsgestaltung kann ihm nur vorgeworfen werden, wenn sich kein sachlicher, aus der Natur der Sache einleuchtender Grund für die Ungleichbehandlung finden lässt. Das satzungsgeberische Ermessen verbietet den Gerichten die Prüfung, ob der vernünftigste, gerechteste oder wirklichkeitsnächste Maßstab gewählt worden ist. Dabei kann das Entscheidungsermessen des Satzungsgebers zusätzlich insbesondere vom Gesichtspunkt der Praktikabilität geleitet werden (vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschluss vom 19.12.2007 - 7 BN 6.07 - juris Rn. 8; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 63; Urteil vom 19.03.2009 - 2 S 2650/08 - VBlBW 2009, 472, juris Rn. 19).
143
b) Der hier zu beurteilende Maßstab für die Gebührenbemessung nach den Schlachtzahlen verstößt in Anwendung dieser Rechtsgrundsätze nicht gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Es kann angenommen werden, dass die Zahl der Schlachtungen einen geeigneten Wahrscheinlichkeitsmaßstab darstellt, um in typisierender Weise die höchstmögliche Inanspruchnahme der Entsorgungseinrichtung/Tierkörperbeseitigungsanlage mit Schlachtnebenprodukten durch die andienungspflichtigen Schlachtbetriebe abzubilden. Die Anzahl der Schlachtungen lässt mit anderen Worten einen ausreichenden Rückschluss auf den Umfang zu, in dem die Nutzer der Einrichtung und damit die Schlachtbetriebe „möglicherweise“ die Vorhalteleistung bzw. die höchstmögliche Arbeitsbereitschaft der Tierkörperbeseitigungseinrichtung in Anspruch nehmen könnten.
144
Die Heranziehung Betroffener zur Abgeltung verbrauchsunabhängiger Vorhaltekosten durch die Erhebung einer Grundgebühr ist - wie dargelegt - durch die Erwägung gerechtfertigt, dass die Betroffenen die Tierkörperbeseitigungseinrichtung unbeschränkt jederzeit in Anspruch nehmen können. Die Ungleichbehandlung, die darin liegt, dass von jedem Schlachtbetrieb je Schlachteinheit derselbe Grundgebührensatz erhoben wird, obwohl die Inanspruchnahme der Entsorgungseinrichtung je Schlachteinheit durchaus unterschiedlich sein wird, ist mit Blick auf den Gleichheitssatz dadurch gerechtfertigt, dass die Bereitstellung einer betriebsbereiten Entsorgungseinrichtung Vorhaltekosten verursacht, die bei einer geringeren Inanspruchnahme durch einzelne Gebührenpflichtige nicht in gleichem Maße abnehmen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 20.12.2000 - 11 C 7.00 - juris Rn. 37). Auf Grundlage von § 3 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 TierNebG iVm § 8 Abs. 3 Satz 1 TierNebG ist die beseitigungspflichtige Körperschaft verpflichtet, die anfallenden Schlachtnebenprodukte der Schlachtbetriebe jederzeit und in vollem Umfang abzuholen und zu beseitigen. Die Körperschaft hat deshalb die Leistungen ihrer Einrichtung entsprechend der Höchstmenge der gesamten in Betracht kommenden Schlachtnebenprodukte in ihrem Entsorgungsgebiet bereitzustellen bzw. vorzuhalten. Daraus folgend hat sich die Grundgebühr nicht an dem Maß der Benutzung, d.h. der Menge der aktuell angedienten Schlachtnebenprodukte, zu orientieren, sondern an der für den jeweiligen Schlachtbetrieb vorzuhaltenden Höchstlastkapazität. Maßgeblich ist mit anderen Worten das Potential an Schlachtnebenprodukten bzw. das „Abfallpotential“ des jeweiligen Schlachtbetriebs (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 68 für die vergleichbare Konstellation bei der gewerblichen Abfallentsorgung).
145
Vor dem Hintergrund, dass mit der Erhebung von Grundgebühren das „Schlachtnebenproduktepotential“ der Schlachtbetriebe abzubilden ist, liegt ein grober Maßstab in der Natur der Sache. Zu Recht weist der Antragsgegner in diesem Zusammenhang auch darauf hin, dass die für den Schlachteinheitenmaßstab erforderlichen Daten bekannt und leicht abrufbar sind und es fast keinen zusätzlichen Erhebungsaufwand gibt; gerade unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität des Gebührenmaßstabs, den der Satzungsgeber grundsätzlich in den Blick zu nehmen hat, drängt sich auch dem Senat ein anderer geeigneterer Wahrscheinlichkeitsmaßstab für die Bemessung der Grundgebühren nicht auf.
146
Dass der Schlachteinheitenmaßstab bei typisierender Betrachtung einen ausreichend sicheren Rückschluss auf die potentielle Entsorgungsmenge der Schlachtbetriebe zulässt, wird auch durch die frühere Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zur Zulässigkeit eines solchen Maßstabs selbst bei Abrechnung von „reinen“ Benutzungsgebühren bestätigt (vgl. dazu etwa OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16.09.1996 - 9 A 160/94 - juris Rn. 37; VGH Baden-Württemberg, Normenkontrollbeschluss vom 26.09.1986 - 2 S 472/84 - juris Leitsatz; VG Karlsruhe, Urteil vom 02.09.1997 - 11 K 3642/96 - juris Rn. 16). Dabei kann offenbleiben, ob an dieser Auffassung im Rahmen der Abrechnung verbrauchsabhängiger Benutzungsgebühren festzuhalten wäre oder ob im Sinne eines sachnäheren Wahrscheinlichkeitsmaßstabs bei einer „reinen“ Benutzungsgebühr ein mengenabhängiger Behälter- oder Gewichtsmaßstab zwingend vorzusehen wäre. Es besteht aber jedenfalls die für die Erhebung einer Grundgebühr erforderliche lockere Abhängigkeit zwischen der Zahl der Schlachtungen und der Menge der zu beseitigenden Schlachtnebenprodukte.
147
Dass der Schlachteinheitenmaßstab, der nach § 3 Abs. 3 iVm § 4 a) und b) Gebührensatzung 2018 zwischen Großvieh- und Kleinvieheinheiten und somit nach Art und Gewicht der geschlachteten Tiere (im Hinblick auf die sich daraus typischerweise ergebende angediente Menge an Schlachtnebenprodukten) differenziert und insoweit unterschiedliche Gebührensätze vorsieht, gleichheitswidrig ausgestaltet wäre, ist nicht ersichtlich. Auch die Antragstellerin hat gegen diese Differenzierung keine Einwendungen erhoben und damit die für die Gebührenbemessung gewählte Relation zwischen Großvieh und Kleinvieh zur Abbildung des „Abfallpotentials“ nicht in Frage gestellt.
148
aa) Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin im Kern darauf, im Hinblick auf die von ihr in den vergangenen Jahren vorgenommene Trennung der Schlachtabfälle - insbesondere durch den Einsatz der Darmkotseparatoren - sei die von ihr angediente Menge an Schlachtnebenprodukten - anders als bei den Vergleichsgruppen „kleiner Landschlachter“, „mittlerer Landschlachter“ und „mittelgroßer Schlachthof“ - so stark zurückgegangen, dass zwischen der Zahl der Schlachtungen und der Menge der zu beseitigenden Schlachtnebenprodukte kein hinreichend plausibler Zusammenhang (mehr) bestehe und die höchstmögliche Inanspruchnahme des Antragsgegners seitens der beiden im Verbandsgebiet ansässigen Großschlachtbetriebe nicht mehr zutreffend abgebildet werde.
149
Es ist zwar zutreffend, dass - jedenfalls seit dem Jahr 2010 - die von der Antragstellerin angediente Menge an Schlachtnebenprodukten der Kategorien K 1 und K 2 kontinuierlich und in großem Umfang abgenommen hat, während ein vergleichbarer Rückgang bei den anderen (kleineren) Schlachtbetrieben nicht feststellbar ist. Bei einer Gesamtschau von Klein- und Großvieheinheiten hat die Antragstellerin im Jahre 2009 der Tierkörperbeseitigungsanlage noch 15,96 kg an Schlachtnebenprodukten je Einheit angedient, im Jahre 2016 lag die entsprechende Menge an Schlachtnebenprodukten bei nur noch 6,35 kg und durch den Einsatz der Darmkotseparatoren bei den geschlachteten Rindern ist die Menge an Schlachtnebenprodukten im Jahre 2017 auf nur noch 3,55 kg je Einheit gesunken, und dies bei einem gewissen Anstieg der Schlachtzahlen insbesondere hinsichtlich der Kleinvieheinheiten. Der Rückgang in den Jahren 2010 bis 2016 beruht insbesondere auf einer Intensivierung der Trennungsbemühungen der Antragstellerin im Kleinviehbereich (Schweine), d.h. insbesondere dem Einsatz von Darmkotseparatoren, der nach ihren Angaben ab dem Jahr 2009 durch technologischen Fortschritt bzw. neue Maschinen ermöglicht worden ist. Die Änderung des BSE-Status und der daraus resultierende Einsatz der Darmkotseparatoren bei der Rinderschlachtung hat es der Antragstellerin zudem ermöglicht, die Menge der Schlachtnebenprodukte der höchsten Risikokategorie K 1 von 23,10 kg je Großvieheinheit im Jahre 2016 auf lediglich noch 1,59 kg je Einheit im Jahre 2017 zu reduzieren.
150
Bei den übrigen - kleineren - Schlachtbetrieben im Satzungsgebiet des Antragsgegners, insbesondere bei den mittleren und kleinen Landschlachtern, ist im gleichen Zeitraum kein nennenswerter Rückgang der angedienten Mengen an Schlachtnebenprodukten zu verzeichnen gewesen, da diese Betriebe nicht über die technischen Apparaturen zur Aussonderung des Risikomaterials der Kategorien 1 und 2 verfügen bzw. sich für diese Betriebe der Einsatz technisierter Verfahren, wie etwa der Einsatz von Darmkotseparatoren, wirtschaftlich nicht lohnt. Aber auch bei dem zweiten Großschlachtbetrieb im Satzungsgebiet des Antragsgegners, der im Wesentlichen Großvieheinheiten und damit Rinder schlachtet, kann ein dauerhafter Rückgang der angedienten Pflichtware (K 1 und K 2) in vergleichbarem Umfang wie bei der Antragstellerin nicht festgestellt werden. Die Gesamtmenge an Pflichtware ist von einem Höchststand von 89,62 Kilogramm je Großvieheinheit im Jahre 2011 auf zunächst noch 35,56 Kilogramm je Großvieheinheit im Jahre 2017 gesunken, seitdem aber wieder angestiegen auf 73,84 Kilogramm je Großvieheinheit im Jahre 2019 und 69,15 Kilogramm je Großvieheinheit im Jahre 2020.
151
Der dargestellte Rückgang der angedienten Schlachtnebenprodukte durch die Antragstellerin seit dem Jahre 2010 führt jedoch nicht dazu, dass sie durch den Schlachteinheitenmaßstab im Vergleich zu den übrigen Schlachtbetrieben gleichheitswidrig (mehr) belastet wird; der Antragsgegner war insbesondere nicht gehalten, den Einsatz der Darmkotseparatoren bei der Bemessung der Grundgebühr zugunsten der Großschlachtbetriebe zu berücksichtigen. Allein der gewählte Schlachteinheitenmaßstab gewährleistet vielmehr eine am Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG orientierte Heranziehung aller Schlachtbetriebe zur Grundgebühr.
152
Der gewählte Wahrscheinlichkeitsmaßstab entsprechend den Schlachteinheiten bildet bei typisierender Betrachtungsweise das jeweilige Potential an andienungspflichtigen Schlachtnebenprodukten aller Schlachtbetriebe ab, das der geschaffenen Entsorgungsleistung bzw. Entsorgungskapazität im Rahmen der Erneuerung wesentlicher Anlagenteile der Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim in den Jahren 2009 bis 2011 zugrunde gelegt worden ist (vgl. zur Frage, ob der Antragsgegner Prognosefehler gemacht bzw. fehlerhaft Überkapazitäten geschaffen hat: sogleich unter II. 4.). Der Umfang der Entsorgungskapazitäten, der durch die Ersatzinvestitionen in der Tierkörperbeseitigungsanlage Hardheim in den Jahren 2009 bis 2011 geschaffen worden ist, beruhte bei typisierender Betrachtung auf dem Umstand, dass alle schlachtenden Betriebe der Tierkörperbeseitigungsanlage in etwa vergleichbare Mengen an Risikomaterial der Kategorien 1 und 2 je Schlachteinheit angedient hatten.
153
Der wesentliche Rückgang der angedienten Schlachtnebenprodukte durch die Antragstellerin, wie er durch den Einsatz technisierter Verfahren für die Absonderung des Risikomaterials einerseits und die Rechtsänderung im Juli 2016 andererseits, wonach Deutschland von der Europäischen Kommission als Land mit vernachlässigbarem BSE-Status eingestuft wurde, erst ermöglicht worden ist, ist zeitlich erst nach Aufbau der der Abrechnung zugrundeliegenden Entsorgungskapazität erfolgt. In den Jahren 2009 und 2010 war lediglich in geringerem Umfang ein Rückgang der Gesamtmenge der angedienten Schlachtnebenprodukte durch die Schlachtbetriebe auf zunächst 58.219 Tonnen und dann 55.819 Tonnen zu verzeichnen. Erst im Jahre 2011 erfolgte ein deutlicher Rückgang dieser Gesamtmenge auf 47.767 Tonnen.
154
Danach sind die hier zu beurteilenden Entsorgungskapazitäten in erster Linie nicht für die kleineren Schlachtbetriebe - insbesondere nicht für die kleinen und mittleren Landschlachter -, sondern vor allem im Interesse der Entsorgungssicherheit für die beiden Großschlachtbetriebe im Satzungsgebiet geschaffen worden. Der Antragsgegner hat mit anderen Worten der Bemessung der Entsorgungskapazität für alle Schlachtbetriebe je Schlachteinheit vergleichbare Mengen an andienungspflichtigem Risikomaterial und danach je Schlachteinheit ein vergleichbares „Abfallpotential“ zugrunde gelegt. Dementsprechend können auch die Vorhaltekosten, die durch die damals geschaffene Entsorgungskapazität entstanden sind, auf Grundlage des „historischen“ Abfallpotentials und damit nach einem „historischen Schlüssel“ auf die Nutzergruppen umgelegt werden. Nur der Schlachteinheitenmaßstab, der in gleichheitsgerechter Weise die „historische“ Kostenverursachung für die Tierkörperbeseitigungsanlage berücksichtigt, gewährleistet danach eine angemessene Kostenbeteiligung der Betriebe, für die die Entsorgungskapazitäten gerade geschaffen worden sind. Deshalb ist die Einführung einer Grundgebühr auch auf dem Gebiet der Tierkörperbeseitigung ein rechtlich zulässiges Instrument, um die hohen Vorhaltekosten, die durch die Beseitigung des andienungspflichtigen Risikomaterials der Großschlachtbetriebe verursacht worden sind, auch auf diese „Abfallerzeuger“ umzulegen, für deren Entsorgungssicherheit die Anlagen in der Vergangenheit (gerade) errichtet worden sind.
155
bb) Der Schlachteinheitenmaßstab bildet - unabhängig von den Ausführungen zur „historischen“ Verursachung der Kosten der Tierkörperbeseitigungsanlage - das Abfallpotential aller Schlachtbetriebe und damit auch der Großschlachtbetriebe sachgerecht ab. Denn die Einschätzung des Antragsgegners, nach wie vor sei bei allen Schlachtbetrieben - sei es ein Großschlachtbetrieb wie die Antragstellerin, sei es ein mittelgroßer Schlachtbetrieb oder ein mittlerer bzw. kleiner Landschlachter - das Potential an entsorgungspflichtigen Schlachtnebenprodukten je Schlachteinheit (in etwa) gleichgeblieben, kann nicht beanstandet werden. In diesem Zusammenhang kommt es entgegen der Auffassung der Antragstellerin gerade nicht maßgeblich auf die tatsächliche Menge an Schlachtnebenprodukten an, die aktuell dem Antragsgegner angedient wird. Dieser hat vielmehr im Hinblick auf seine unbeschränkte Beseitigungspflicht eine Höchstlastkapazität vorzuhalten, die sich an der potentiellen Höchstmenge je Schlachteinheit auszurichten hat. Vor diesem Hintergrund ist den entsorgungspflichtigen Körperschaften im Hinblick auf zahlreiche Unwägbarkeiten bei der Bewertung des Abfallpotentials der Schlachttiere eine Einschätzungsprärogative und damit ein weiter Einschätzungsspielraum zuzubilligen. Solche Unwägbarkeiten ergeben sich bei der Abschätzung zukünftiger Seuchenfälle aus der Natur der Sache. Aber auch nicht absehbare Rechtsänderungen - etwa auf dem Gebiet des Umweltschutzrechts oder des Tierschutzrechts - sowie die betriebswirtschaftlichen Eigengesetzlichkeiten im Bereich der Schlachtindustrie können zu für den Antragsgegner kaum abschätzbaren, unvorhersehbaren Schwankungen bei der Menge der angedienten Schlachtnebenprodukte führen.
156
Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 und das auf dieser Grundlage erlassene Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz dienen dem Schutz überragender Gemeinschaftswerte, insbesondere soll mit der Vermeidung von Seuchen grundlegenden Gefahren für die menschliche Gesundheit und das Leben begegnet werden (vgl. dazu etwa den ersten Erwägungsgrund in der genannten Verordnung und § 2a TierNebG). Vor diesem rechtlichen Hintergrund kann nicht beanstandet werden, wenn die beseitigungspflichtigen Behörden - auch gerade im Hinblick auf die Erfahrungen mit der BSE-Seuche - bei der Seuchenbekämpfung den „sichersten Weg“ wählen und deshalb das gesamte Abfallpotential des jeweiligen Schlachttiers berücksichtigen und dementsprechend Entsorgungskapazitäten „für den schlimmsten Fall“ vorhalten.
157
Die Änderung des BSE-Status der Bundesrepublik Deutschland liegt gerade fünf Jahre zurück. Die BSE-Seuche macht deutlich, in welch kurzer Zeit und in welch bedeutendem Umfang Mengenverschiebungen bei den angedienten Schlachtnebenprodukten möglich sind. Die Änderung des BSE-Status der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 2016 hat es der Schlachtindustrie ermöglicht, durch den Einsatz von Darmkotseparatoren bei der Rinderschlachtung, anstatt den Darm als ungetrenntes Darmpaket als andienungspflichtiges Material der Kategorie 2 der Tierkörperbeseitigungsanstalt andienen zu müssen, den Darm selbst als Material der Kategorie 3 zu vermarkten und den Darminhalt - trotz Einstufung als K 2-Material - als Biomasse in einer Biogasanlage kostengünstig zu verwerten; große Mengen andienungspflichtigen Materials in Form des ungetrennten Darmpakets werden damit der Tierkörperbeseitigungsanlage vollständig entzogen. Nach unwidersprochenem Vortrag des Antragsgegners war es deshalb der Schlachtindustrie möglich, bei der Rinderschlachtung das Risikomaterial der höchsten Kategorie 1 von 75 kg je Schlachttier noch im Mai 2015 auf nur noch rund 15 kg je Schlachttier ab August 2016 (nach der Rechtsänderung zum BSE-Status) bzw. sogar auf 500 g je Schlachttier, wenn zusätzlich der Kopf des Rindes „ausgepult“ wird, zu senken und damit eine Absenkung auf nur noch 20 Prozent bzw. 0,67 Prozent der vor der Rechtsänderung ursprünglich angedienten Mengen zu erzielen. Für den Fall, dass der heutige BSE-Status der Bundesrepublik Deutschland wieder geändert würde, müssten die entsorgungspflichtigen Körperschaften bei der Rinderschlachtung wieder mit der ursprünglichen Menge an andienungspflichtigem Material der Kategorie 1 rechnen und in entsprechend großem Umfang Entsorgungskapazitäten zur Verfügung stellen.
158
Eine solche Entwicklung ist derzeit zwar nicht absehbar und erscheint - so zu Recht die Antragstellerin - aus heutiger Sicht auch nicht überwiegend wahrscheinlich. Der Antragsgegner hat allerdings in diesem Zusammenhang auf einige - wenn auch wenige - Fälle hingewiesen, in denen auch in neuerer Zeit BSE-Erreger bei Rindern in den europäischen Ländern Frankreich und Großbritannien nachgewiesen worden sind. Im Hinblick auf die außergewöhnliche Gefahrenlage, die mit der Verbreitung des BSE-Erregers für Mensch und Tier verbunden ist, kann eine solche zukünftige Rechtsänderung jedenfalls nicht völlig ausgeschlossen werden.
159
Da die Gefahr von Tierseuchen - wie BSE eindrücklich gezeigt hat - nach Art und Umfang weder vorhersehbar noch abschätzbar ist, kann es jedenfalls nicht beanstandet werden, wenn die Behörde Entsorgungskapazitäten für das „gesamte“ Abfallpotential des jeweiligen Schlachttieres schafft. Im Hinblick auf die dargestellte grundlegende Gefahrenlage bei Tierseuchen können - wie die Vergangenheit gezeigt hat - restriktive und niedrigschwellige gesetzliche Regelungen, die durch den Vorsorgegedanken geprägt sind, nicht ausgeschlossen werden; dies zeigt sich beispielsweise daran, dass die Veränderung des BSE-Status der Bundesrepublik Deutschland erst im Jahre 2016 erfolgt ist, BSE-Fälle in Deutschland aber bereits seit dem Jahr 2006 nicht mehr in nennenswertem Umfang zu verzeichnen waren (siehe Wikipedia - Bovine spongiforme Enzephalopathie - Bearbeitungsstand 18.02.2021, seit dem Jahr 2006 noch 26 Fälle, seit dem Jahr 2010 noch zwei Fälle).
160
Darüber hinaus kann die Vorhaltung einer Höchstlastkapazität gerade auch für die beiden Großschlachtbetriebe im Satzungsgebiet des Antragsgegners deshalb nicht beanstandet werden, weil diese weitreichende Gestaltungsmöglichkeiten haben, mit denen sie - etwa nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten - die Menge der andienungspflichtigen Schlachtnebenprodukte vermindern und wieder erhöhen können. So lässt etwa die Antragstellerin seit dem Jahr 2003 die bei ihr anfallenden Rinderköpfe bei einem darauf spezialisierten Zerlegebetrieb in Niederbayern bearbeiten, so dass im Einzugsbereich des Antragsgegners insoweit kein Risikomaterial mehr anfällt. Nach Angaben der Antragstellerin fällt auch seit Jahren der überwiegende Teil des andienungspflichtigen Wirbelknochens von Rindern, d.h. das Material der Hinterviertel und damit ca. 70 Prozent des Wirbelknochens, nicht als Pflichtware im Satzungsgebiet des Antragsgegners an, da sie diese Hinterviertel an einen Abnehmer nach Bayern liefert. Im Hinblick auf die erst spätere Zerlegung der Hinterviertel fallen deshalb die enthaltenen Wirbelknochen im Zuständigkeitsbereich einer anderen beseitigungspflichtigen Körperschaft an. Hielte die Antragstellerin aber die derzeitige Bearbeitung von Rinderkopf und Hinterviertel der Rinder außerhalb des Satzungsgebiets des Antragsgegners nicht mehr für betriebswirtschaftlich sinnvoll, dann müsste dieser entsprechend seiner gesetzlichen Verpflichtung aus § 3 Abs. 1 TierNebG die Schlachtnebenprodukte der Antragstellerin wieder in vollem Umfang abnehmen und beseitigen.
161
Nach dem Vortrag des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung hat der zweite Großschlachtbetrieb in seinem Satzungsgebiet, der fast ausschließlich Rinder schlachtet, in vergangener Zeit seine Darmkotseparatoren nur in reduziertem Umfang eingesetzt, und er wird im Rahmen eines Betriebsumbaus auch über einen längeren Zeitraum hinweg Darmkotseparatoren nicht einsetzen und dementsprechend dem Antragsgegner jedenfalls für geraume Zeit das vollständige Darmpaket als K 2-Material andienen. Bestätigt wird diese Aussage auch durch die vom Antragsgegner insoweit vorgelegte Übersicht (Anlage AG 25), wonach bei diesem Großschlachtbetrieb die Menge der angedienten Schlachtnebenprodukte seit dem Jahr 2017 signifikant angestiegen ist; im Jahr 2017 betrug die Pflichtware 35,56 Kilogramm je Großvieheinheit, im Jahre 2018 53,56 Kilogramm, im Jahre 2019 73,84 Kilogramm und im Jahre 2020 69,15 Kilogramm. Auch diese Entwicklung zeigt beispielhaft, dass der Einsatz der Darmkotseparatoren und der sonstigen technisierten Einrichtungen zur Bearbeitung nicht verwertbarer Schlachtabfälle allein nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten in ausschließlicher Verantwortung der Schlachtbetriebe erfolgt und dementsprechend die beseitigungspflichtige Körperschaft insoweit keinen Einfluss auf die angediente Menge an Pflichtware hat. Deshalb kann es nicht beanstandet werden, dass der Antragsgegner im Rahmen seines Einschätzungsspielraums auch das ungetrennte „Darmpaket“ in den Blick nimmt und hierfür ausreichende Entsorgungskapazitäten vorhält.
162
Auch im Übrigen kann trotz des Einsatzes der Darmkotseparatoren sowohl bei der Schweine- als auch bei der Rinderschlachtung nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass den beseitigungspflichtigen Körperschaften in Zukunft wieder das vollständige „Darmpaket“ angedient wird. Bei dem Darminhalt, der durch die Schlachtbetriebe derzeit kostengünstig in Biogasanlagen entsorgt werden kann, handelt es sich weiterhin um Risikomaterial der Kategorie 2, für das der Antragsgegner „grundsätzlich“ nach § 3 Abs. 1 TierNebG beseitigungspflichtig ist. Sollte sich für die Schlachtbetriebe in Zukunft die Verwertung des Darminhalts in Biogasanlagen wirtschaftlich nicht mehr „rechnen“ oder eine Verwertung in Biogasanlagen rechtlich nicht mehr zulässig sein (etwa im Falle schärferer Hygiene- oder Umweltschutzvorschriften), müsste der Antragsgegner umgehend Entsorgungskapazitäten zur Verfügung stellen. Vor diesem Hintergrund liegt es gerade im Interesse der Großschlachtbetriebe, dass auch für den Fall der Veränderung der rechtlichen oder betriebswirtschaftlichen Rahmenbedingungen ausreichende Entsorgungskapazitäten vorgehalten werden, damit der Produktionsprozess bei diesen Betrieben ungehindert und frei von behördlichen Einschränkungen (etwa im Fall des Auftretens einer Seuche) ununterbrochen fortgesetzt werden kann.
163
cc) Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen bedarf auch die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob bei der Bewertung des „Abfallpotentials“ der Großschlachtbetriebe ein möglicher Ausfall der eingesetzten Darmkotseparatoren eingestellt werden muss und sich bereits aus diesem Grund ihre Berücksichtigung beim Gebührenmaßstab verbietet, keiner Beantwortung mehr. Die dargestellte Entwicklung beim zweiten Großschlachtbetrieb im Satzungsgebiet zeigt jedenfalls, dass der Antragsgegner ausreichende Entsorgungskapazitäten für einen möglichen Ausfall der eingesetzten Darmkotseparatoren vorzuhalten hat.
164
Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin schließlich auf das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 24.02.1997 (- 3 K 2811/94 - juris), wonach die Bemessung von Gebühren für die Abholung und Beseitigung von Tierkörperteilen aus Schlachtungen anhand der amtlichen Schlachtzahlen mit dem Äquivalenzprinzip nicht vereinbar sei. Diese Entscheidung betrifft - so zu Recht der Antragsgegner - die Frage, ob ein Maßstab nach den amtlichen Schlachtzahlen zulässig ist, wenn die gesamten Kosten der Tierkörperbeseitigung, d.h. sämtliche Fixkosten und die verbrauchsabhängig nach dem Maß der Benutzung anfallenden Kosten, einheitlich nach einem solchen Maßstab abgerechnet werden. Ein solcher Gebührenmaßstab unterscheidet sich aber grundlegend von dem hier zu beurteilenden Maßstab, bei dem ein Teil der Fixkosten über die Grundgebühr und der restliche Teil der Fixkosten sowie die verbrauchsabhängigen Kosten über eine Leistungs- bzw. Arbeitsgebühr umgelegt werden.
165
dd) Dass der dargestellte Rückgang der von der Antragstellerin angedienten Mengen an Risikomaterial bei der Bemessung der Grundgebühr außer Betracht bleibt, kann schließlich auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nicht beanstandet werden. Über die Grundgebühr werden von den Vorhaltekosten der Tierkörperbeseitigung lediglich 60 Prozent der gebührenfähigen Verarbeitungskosten umgelegt. Die übrigen 40 Prozent der Vorhaltekosten sowie die verbrauchsabhängigen Kosten werden weiterhin nach dem Maß der Benutzung - hier im Wege der mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühr - abgerechnet mit der Folge, dass sich der Rückgang des angedienten Risikomaterials zwar nicht bei der Grundgebühr, jedoch bei der Behälter- bzw. Gewichtsgebühr gebührensenkend auswirkt. Die Investitionen, die die Antragstellerin für die Anschaffung der Darmkotseparatoren und der sonstigen technischen Hilfsmittel zur Aussonderung des Risikomaterials getätigt hat, sind somit nicht nutz- bzw. wertlos; auch nach Einführung des neuen Gebührensystems besteht für die Antragstellerin weiterhin ein wirtschaftlicher Anreiz, die Menge des andienungspflichtigen Risikomaterials und damit die Höhe der zu zahlenden Gesamtgebühren zu reduzieren.
166
c) Der weitere Einwand der Antragstellerin, die Bemessung der Grundgebühren nach dem Schlachteinheitenmaßstab begründe zusätzlich einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip, greift ebenfalls nicht durch.
167
Das Äquivalenzprinzip ist als ein auf die Gebührenerhebung bezogener Ausdruck des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit anzusehen. Er besagt aber lediglich, dass die Gebühr nicht in einem groben Missverhältnis zu der vom Träger öffentlicher Verwaltung erbrachten Leistung stehen darf (allgemeine Meinung, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 19.01.2000 - 11 C 5.99 - juris Rn. 40; Urteil vom 16.09.1981 - 8 C 48.81 - juris Rn. 17). Deswegen verbleibt dem Satzungsgeber bei der Beantwortung der Frage, wie eine sachgerechte Verknüpfung zwischen dem Wert einer Leistung und der Gebührenhöhe herzustellen ist, ein weiter Ermessensspielraum. Bei der Tierkörperbeseitigung bestimmt - wie auch bei der kommunalen Müllabfuhr - der regelmäßige Abholdienst entscheidend den Wert der vom Gebührenschuldner in Anspruch genommenen Leistung. Denn dem Gebührenschuldner wird auf Grundlage von § 3 Abs. 1 TierNebG garantiert, dass ihm das - leichtverderbliche und nur geringe Zeit lagerbare - Risikomaterial der Kategorien 1 und 2 jederzeit von der beseitigungspflichtigen Behörde abgenommen wird (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 20.12.2000 - 11 C 7.00 - juris Rn. 37 zur kommunalen Müllabfuhr; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 110 für die gewerbliche kommunale Müllentsorgung). Danach ist eine auf Kostendeckung abzielende Gebühr - wie sie hier vom Antragsgegner erhoben wird - mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar, solange der Verteilungsmaßstab dem Gleichheitsgrundsatz Rechnung trägt. Die nach Art. 3 Abs. 1 GG anzustrebende Belastungsgleichheit gewährleistet im Fall einer Gebühr, mit der der behördliche Aufwand abgedeckt wird, zugleich ein angemessenes Verhältnis zwischen Wert der Leistung und Gebührenhöhe (vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.11.2001 - 9 B 50.01 - juris Rn. 12; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 110). Da nach den bisherigen Ausführungen eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes nicht vorliegt, scheidet damit zugleich ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bzw. den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aus.
168
2. Es kann auch nicht beanstandet werden, dass der Antragsgegner die Vorhaltekosten der Tierkörperbeseitigungsanlage ausschließlich zwischen den Benutzergruppen Landwirte/Tierkörper einerseits und Schlachtbetriebe/Schlachtnebenprodukte andererseits aufgeteilt und die Kosten mit einem Schlüssel von 64 Prozent den Schlachtbetrieben und von 36 Prozent den Landwirten zugeordnet hat.
169
Über die Grundgebühr legt der Antragsgegner von den Vorhaltekosten des Verarbeitungsbetriebs 60 Prozent der gebührenfähigen Verarbeitungskosten um. Von diesen 60 Prozent der Vorhaltekosten werden in einem zweiten Schritt 64 Prozent der Benutzergruppe Schlachtnebenprodukte und 36 Prozent der Benutzergruppe Tierkörper zugeordnet. Der Verteilungsschlüssel geht davon aus, dass der Verarbeitungsbetrieb im Zwei-Schicht-Normalbetrieb auf die Verarbeitung einer jährlichen Gesamtkapazität von 80.000 Tonnen des Risikomaterials der Kategorien 1 und 2 zuzüglich einer Seuchenreserve in Höhe von ca. 20.000 Tonnen ausgelegt ist. Dementsprechend wird der Benutzergruppe Tierkörper-Bereich ein Anteil von 16 Prozent im Wesentlichen durch die andienungspflichtigen Landwirte sowie von 20 Prozent für die vorzuhaltende Seuchenreserve zugewiesen. Der dargestellte Verteilungsschlüssel beruht auf der in den Jahren 2003 bis 2008 jährlich von den Schlachtbetrieben und den Landwirten angedienten Menge an Risikomaterial der Kategorien 1 und 2. Danach diente der Tierkörper-Bereich (Landwirte) im genannten Zeitraum jährlich durchschnittlich 15.554 Tonnen an Tierkörpern und die Schlachtbetriebe dienten jährlich 66.520 Tonnen an Tierkörperteilen/Schlachtnebenprodukten dem Verarbeitungsbetrieb an.
170
a) Vor diesem tatsächlichen Hintergrund rügt die Antragstellerin ohne Erfolg, dass die dargestellte Verteilung der Vorhaltekosten auf die Benutzergruppen der Schlachtbetriebe und der Landwirte gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und das Äquivalenzprinzip verstoße. Die Antragstellerin macht in diesem Zusammenhang im Wesentlichen geltend, der Kostenverteilungsschlüssel, der auf das Verhältnis des früheren Umfangs der Inanspruchnahme der Tierkörperbeseitigungsanlage des Antragsgegners abstelle, stehe in einem offensichtlichen Missverhältnis zum heutigen Umfang der Inanspruchnahme der Vorhalteleistung durch die Benutzergruppen Schlachtbetriebe einerseits und landwirtschaftliche Betriebe mit beseitigungspflichtigen Tierkörpern andererseits. Das Mengenaufkommen der Schlachtbetriebe an Schlachtnebenprodukten (16.379 Tonnen) und der Landwirte an Tierkörpern (14.400 Tonnen) habe sich auf Grundlage der Ist-Zahlen für das Jahr 2016 weitgehend angenähert, weshalb die Verteilung der Vorhaltekosten mit 64 Prozent zu Lasten der Schlachtbetriebe nicht mehr dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genüge. Diesen Ausführungen kann nicht gefolgt werden.
171
Um willkürliche Zuordnungen bei der Grundgebühr auszuschließen, bedarf es bei der Schaffung gebührenrechtlicher Gruppenbildungen nachvollziehbarer Gründe, warum unterschiedliche Benutzergruppen gebildet werden und weshalb gerade die vorgenommene Gruppenbildung angezeigt ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 60; Urteil vom 02.03.2004, aaO juris Rn. 203). Dementsprechend muss die Verteilung der Vorhaltekosten auf die beiden genannten Nutzergruppen im Hinblick auf die Systematik, die mit der Erhebung von Grundgebühren verbunden ist, sachlich gerechtfertigt sein.
172
Davon ausgehend kann die Umlegung der Vorhaltekosten nach dem „historischen“ Schlüssel und damit nach der historischen Kapazitätsnutzung, die Grundlage für die Ersatzinvestitionen im Verarbeitungsbetrieb Hardheim in den Jahren 2009 bis 2011 war, nicht beanstandet werden. Insoweit kann in vollem Umfang auf die bisherigen Ausführungen unter II. 1. b) aa) verwiesen werden. Es entspricht gerade dem Sinn und Zweck der Erhebung von Grundgebühren, diejenigen Nutzer einer öffentlichen Entsorgungseinrichtung, in deren Interesse die Entsorgungskapazitäten auf Grundlage einer nicht zu beanstandenden Prognose (vgl. dazu sogleich unter II. 4.) geschaffen worden sind, angemessen an den Vorhaltekosten der Einrichtung zu beteiligen.
173
Unbehelflich ist auch der Einwand der Antragstellerin, der „historische“ Verteilungsschlüssel perpetuiere das frühere Mengenverhältnis des angedienten Risikomaterials der Kategorien 1 und 2 von Schlachtbetrieben einerseits und den landwirtschaftlichen Betrieben andererseits aus dem Zeitraum 2003 bis 2008 auf Dauer und dies führe zu einer „Ewigkeitshaftung“ der Benutzergruppe der Schlachtbetriebe für die Ersatzinvestitionen des Antragsgegners. Die Schlachtbetriebe haften für die entstandenen Kosten nicht in alle Ewigkeit, die Haftungsdauer ist vielmehr auf die Lebensdauer der Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim, d.h. auf eine Dauer von 20 bis 30 Jahren, beschränkt. Diese Haftung ist - wie im Einzelnen erläutert - deshalb gerechtfertigt, weil die Schlachtbetriebe durch eine intensive Nutzung der Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim in den Jahren 2003 bis 2008 die hier zu beurteilenden Ersatzinvestitionen veranlasst haben. Die Haftung für die heutigen Leerkosten der Anlage in Hardheim ist zum einen verursachungsgerecht, soweit der Rückgang der angedienten Menge an Schlachtnebenprodukten auf die Veränderungen im industriellen Schlachtprozess bzw. auf die sie jedenfalls teilweise ermöglichenden Rechtsänderungen zurückzuführen ist. Darüber hinaus ist es aber auch sachgerecht, die Leerkosten, die durch den Rückgang der Zahl der Rinderschlachtungen - die Antragstellerin hat dargelegt, dass im Zeitraum zwischen 2009 und 2019 die Zahl der Rinderschlachtungen in den Regierungsbezirken Karlsruhe und Stuttgart um 25 Prozent zurückgegangen ist - entstanden sind, den Schlachtbetrieben zuzuordnen; auch insoweit haben sie durch eine höhere Anzahl an Schlachtungen und damit durch eine intensivere Nutzung der Tierkörperbeseitigungsanlage in früherer Zeit die geschaffenen Kapazitäten verursacht. Danach besteht für den Antragsgegner erst nach Ablauf der Betriebsdauer der Anlage in Hardheim Anlass und Verpflichtung, die Verteilung der Vorhaltekosten auf die Benutzergruppen der Schlachtbetriebe und der Landwirte zu überdenken und gegebenenfalls den zukünftigen Verhältnissen anzupassen. Für den Fall einer Neuplanung der Entsorgungskapazität ist der Antragsgegner gehalten, eine nochmalige Prognose hinsichtlich des „Abfallpotentials“ und damit eine Prognose über die für die Schlachtbetriebe vorzuhaltende Höchstlastkapazität anzustellen.
174
Der danach unter dem Gesichtspunkt einer verursachungsgerechten Kostenverteilung gerechtfertigte Fixkostenanteil für die Schlachtbetriebe von 64 Prozent wäre nur dann mit dem Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr vereinbar, wenn die für die Nutzergruppe landwirtschaftliche Betriebe und damit für die Beseitigung der Tierkörper vorgehaltene Vorhalteleistung bei einem Vergleich des zugrunde gelegten „historischen“ Umfangs mit dem für die Kalkulation der Grundgebühr zugrunde gelegten Umfang - Prognose für das Jahr 2018, in dem das Grundgebührensystem eingeführt wurde - nennenswert angestiegen wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall, da die dem Antragsgegner angedienten Mengen an Tierkörpern der Kategorien K 1 und K 2 über die ganzen Jahre hinweg mit ca. 15.000 Tonnen pro Jahr gleichgeblieben sind. Die Benutzergruppe der landwirtschaftlichen Betriebe nimmt danach auch nach der Gebührenkalkulation für das Jahr 2018 die Vorhalteleistung in dem Umfang in Anspruch, in dem Entsorgungskapazitäten für diese Gruppe geschaffen worden sind. Dementsprechend ist es nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner für die Gebührensatzung 2018 auf den „historischen“ Verteilungsschlüssel abgestellt hat.
175
Die Umlegung der Vorhaltekosten nach dem „historischen“ Schlüssel ist - unabhängig davon - für die Gebührenkalkulation 2018 und auch für den heutigen Zeitpunkt deshalb gerechtfertigt, weil bei allen Schlachtbetrieben das Potential an entsorgungspflichtigen Schlachtnebenprodukten je Schlachteinheit (in etwa) gleichgeblieben ist. Auch insoweit kann vollumfänglich auf die Ausführungen unter II. 1. b) bb) verwiesen werden.
176
b) Zu Unrecht meint die Antragstellerin ferner, der dargestellte Verteilungsschlüssel sei auch deshalb zu beanstanden, weil der Antragsgegner verpflichtet gewesen sei, die langjährig praktizierte und zulässige Fremdbeauftragung des Entsorgungsbetriebs in Gunzenhausen bei der Planung seiner Ersatzinvestitionen kapazitätsmindernd zu berücksichtigen. Die Antragstellerin macht in diesem Zusammenhang geltend, die Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim werde seit Jahren durchgängig ausschließlich als K 2-Betrieb geführt, das Risikomaterial der Kategorie 1 werde hingegen durch den Zweckverband Gunzenhausen bzw. andere Entsorgungsbetriebe verarbeitet, weshalb die Kapazität der Anlage in Hardheim nur auf Grundlage der durchschnittlich angedienten Mengen an K 2-Material hätte geplant werden dürfen und dementsprechend auch nur diese Mengenströme dem Verteilungsschlüssel hätten zugrunde gelegt werden dürfen. Diesem Einwand kann nicht gefolgt werden, insoweit wird auf die Ausführungen zur Frage eines Verstoßes gegen das Kostenüberschreitungsverbot verwiesen (vgl. sogleich unter II. 4.).
177
c) Der Antragsteller wendet sich schließlich gegen den dargestellten Verteilungsschlüssel hinsichtlich der Vorhaltekosten ohne Erfolg mit der Begründung, auch die angedienten Mengen an Material der Kategorie 3 aus dem Verbandsgebiet, d.h. im Wesentlichen das Material der sogenannten Zerlege-bzw. Weiterverarbeitungsbetriebe sowie das nicht der Andienungspflicht unterliegende K 2-Material bzw. das Gemisch aus K 2- und K 3-Material, das auf Grundlage der Vereinbarung mit dem Zweckverband für Tierkörperbeseitigung Gunzenhausen aus dem Jahr 2010 in der Anlage des Antragsgegners verwertet werde, nähmen an der Vorhalteleistung teil und müssten deshalb bei der Verteilung der Vorhaltekosten im Rahmen der Grundgebühren Berücksichtigung finden. Die Antragstellerin macht in diesem Zusammenhang geltend, auch diese Benutzergruppen verursachten mit dem Abruf der öffentlichen Leistung einen gewissen Anteil an den Vorhaltekosten, sie trügen beispielsweise dazu bei, dass Anlagenaggregate frühzeitig erneuert werden müssten und zudem werde dadurch möglicherweise Personal, das angesichts der geringeren Auslastung durch Pflichtware der Kategorien 1 und 2 längst hätte abgebaut werden müssen, weiter beschäftigt. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden.
178
Die Entsorgungskapazitäten, die auf Grundlage der Ersatzinvestitionen in den Jahren 2009 bis 2011 geschaffen worden sind, sind - wie dargestellt -vollständig auf die prognostizierten Mengen an Risikomaterial der Kategorien 1 und 2 ausgerichtet. Besondere Kapazitäten für „freie Rohware“ bzw. K 3-Material lagen der Planung nicht zugrunde, da insoweit keine Andienungspflicht besteht und die Anlieferung nach Marktlage erfolgt. Der Antragsgegner verarbeitet dieses Material nur zur besseren Auslastung der für die Pflichtware der Kategorien 1 und 2 vorzuhaltenden Kapazitäten. Zu Recht weist er in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Kunden mit „freier Rohware“ gerade nicht über die Entsorgungssicherheit wie die Schlachtbetriebe verfügten. Sofern die Verarbeitung von nicht andienungspflichtigem Material der Kategorie 3 vom Zweckverband - etwa im Seuchenfall - nicht mehr sichergestellt werden kann, wird er die Annahme verweigern und diese Nutzergruppe auf andere Entsorgungswege verweisen müssen. Die Andiener der Schlachtnebenprodukte der Kategorien 1 und 2 hingegen können sich im Hinblick auf das von diesem Material ausgehende Gefahrenpotential - insbesondere für Leben und Gesundheit - jederzeit auf die Beseitigungspflicht des Antragsgegners nach § 3 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 iVm § 2 a TierNebG verlassen.
179
Diese Erwägungen gelten in gleicher Weise für die Rückfracht des K 2-Materials bzw. des Gemisches aus K 2- und K 3-Material aus dem Gebiet des Zweckverbands Gunzenhausen. Der sogenannte „Rohwarenaustausch“ zwischen dem Antragsgegner und dem Zweckverband Gunzenhausen erfolgt allein aus betriebswirtschaftlichen Gründen zur Generierung eines Wertschöpfungsvorteils (vgl. dazu sogleich unter II. 4.). Die gesetzliche Entsorgungssicherheit für das Material aus Gunzenhausen wird jedoch durch den Antragsgegner nicht gewährleistet.
180
Der Umstand, dass für die „freie Rohware“ und das Material der Kategorie 2 bzw. das Mischmaterial K 2/K 3 aus Gunzenhausen keine Vorhaltekosten im Wege einer Grundgebühr abgerechnet werden, darf aber nicht dazu führen, dass diese „Nutzergruppen“ im Ergebnis an den Vorhaltekosten der Tierkörperbeseitigungsanlage nicht beteiligt werden. Die Verarbeitung der „freien Rohware“ aus dem Verbandsgebiet und der Rückfracht aus Gunzenhausen dient ja gerade dazu, die Auslastung der Tierkörperbeseitigungsanlage sicherzustellen, Wertschöpfungsvorteile zu erzielen und damit insgesamt eine höhere Kostendeckung der Anlage zu erreichen.
181
Auf Grundlage der Gebührenkalkulation 2018 kann - entgegen der Ansicht der Antragstellerin - angenommen werden, dass die Benutzergruppen, die „freie Rohware“ andienen, sowie die Rückfracht von Gunzenhausen angemessen an den Vorhaltekosten der Tierkörperbeseitigungsanlage in Form von Deckungsbeiträgen beteiligt werden (vgl. dazu die Vorkalkulation 2018 mit Grundgebühren, S. 5, 9 und 17 sowie den Gesamtkostenvergleich K 1-/K 2-Betrieb im Verarbeitungsbetrieb Hardheim, S. 10 und 17). Danach werden die Vorhaltekosten in einem ersten Schritt nur auf die Pflichtware der Kategorien 1 und 2 verteilt, um Deckungsbeiträge für das K 3-Material bzw. die „freie Rohware“ ausweisen zu können. Die Verteilung der Vorhaltekosten erfolgt nach dem dargestellten Vorhalteschlüssel auf die K 1- und K 2-Kostenträger, da die Anlage - wie ausgeführt - nur für die Pflichtware vorgehalten wird. Im letzten Schritt erfolgt dann die Gutschrift der berechneten Deckungsbeiträge aus „freier Rohware“ bzw. aus der Rückfracht von Gunzenhausen auf die geplante Pflichtware des Kalkulationszeitraums. Der Antragsgegner trägt in diesem Zusammenhang vor, in der Kalkulation der Gebühren für das Jahr 2018 seien Deckungsbeiträge aus der Verarbeitung von „freier Rohware“ in Höhe von 1.085.000,-- EUR eingeflossen. Das entspreche einer Vorhaltekostendeckung in Höhe von rund 53,-- EUR je Tonne. Von den Deckungsbeiträgen werde ein Anteil in Höhe von 571.000,-- EUR dem Gebührenbedarf der Schlachtnebenprodukte der Kategorien K 1 und K 2 kostenverringernd zugerechnet. Diesen Angaben ist die Antragstellerin nicht entgegengetreten. Auch für den Senat sind insoweit keine Berechnungsfehler ersichtlich.
182
3. Auf Grundlage der bisherigen Ausführungen kann auch dem weiteren Einwand der Antragstellerin, die unterschiedliche Belastung der einzelnen Benutzergruppen der Einrichtung im Rahmen der Erhebung der Grundgebühr verstoße gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, nicht gefolgt werden.
183
a) Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin in diesem Zusammenhang zunächst darauf, eine sachlich nicht gerechtfertigte Schlechterstellung der Großschlachtbetriebe ergebe sich augenfällig aus dem vom Antragsgegner angestellten Musterbetriebsvergleich, der seiner Beschlussfassung vom 10.11.2017 über die Gebührensatzung 2018 zugrunde gelegt worden sei.
184
Es ist zwar zutreffend, dass bei einem Vergleich des bisherigen Gebührensystems mit „reinen“ mengenabhängigen Behälter- bzw. Gewichtsgebühren mit dem hier zu beurteilenden Mischsystem aus Grundgebühr zuzüglich einer mengen- bzw. gewichtsabhängigen Arbeitsgebühr Großschlachtbetriebe wie die Antragstellerin im Vergleich zu anderen (kleineren) Schlachtbetrieben deutlich stärker belastet werden. Die Einführung der Grundgebühr führt dazu, dass die Gesamtbelastung der Antragstellerin mit Gebühren im Jahr 2018 im Vergleich mit dem Vorgängerjahr 2017 um etwa 200.000,-- EUR angestiegen ist. Mittelgroße Schlachtbetriebe mit jährlichen Schlachtzahlen von 1.500 Großvieh- und 50.000 Kleinvieheinheiten werden durch die neue Gebührenstruktur moderat höher belastet, kleine Landschlachter mit Schlachtzahlen von 100 Großvieh- und 750 Kleinvieheinheiten sowie mittlere Landschlachter mit Schlachtzahlen von 1.500 Großvieh- und 20.000 Kleinvieheinheiten werden danach sogar (teilweise) entlastet. Die Einführung einer Grundgebühr führt aber - wie im Einzelnen dargestellt worden ist - nicht zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung der Großschlachtbetriebe im Vergleich zu den übrigen Schlachtbetrieben; die Großschlachtbetriebe werden vielmehr entsprechend dem Gleichheitssatz angemessen an den Vorhaltekosten der Tierkörperbeseitigungsanlage beteiligt, die in ihrem Interesse in der vom Antragsgegner geschaffenen Kapazität errichtet worden ist. Die der Grundgebühr zugrunde gelegte Entsorgungskapazität bildet zudem - unabhängig von den tatsächlich geringeren Mengen an angedientem Material der Kategorien 1 und 2 - das Abfallpotential der von der Antragstellerin verarbeiteten Schlachteinheiten zutreffend ab.
185
b) Neben der Sache liegt der weitere Einwand der Antragstellerin, eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der Schlachtbetriebe liege deshalb vor, weil die Gruppe der Landwirte, die der Tierkörperbeseitigungsanlage Tierkörper der Kategorien 1 und 2 andiene, keine Grundgebühren zu zahlen habe.
186
Die Schlachtbetriebe werden im Rahmen der Grundgebühr nur mit einem Anteil von 64 Prozent und danach mit dem Anteil in Anspruch genommen, der der für sie geschaffenen Entsorgungskapazität entspricht. Der restliche Anteil der Vorhaltekosten in Höhe von 36 Prozent der eigentlich ansatzfähigen Kosten, d.h. der der Benutzergruppe der Landwirte zugerechnete „Fixkostenblock“, der der zugrunde gelegten Entsorgungskapazität für 15.600 Tonnen an Tierkörpern (= durchschnittlich angediente Menge an Tierkörpern in den Jahren 2003 bis 2008) sowie einer Seuchenreserve in Höhe von 20.000 Tonnen entspricht, wird zwar nicht im Wege einer Grundgebühr umgelegt, der Anteil wird jedoch in vollem Umfang von dieser Nutzergruppe und nicht von den Schlachtbetrieben getragen. Auch wenn der der Benutzergruppe der Landwirte zugeordnete Anteil der Vorhaltekosten danach auf Grundlage der gesetzlichen Vorgaben nach einem unterschiedlichen Maßstab - die Halter von landwirtschaftlichen Nutztieren zahlen nach § 3 Abs. 3 AGTierNebG in Baden-Württemberg für die Beseitigung ihrer Tierkörper Gebühren in Höhe von 25 Prozent der Kosten für die Verarbeitung, die verbleibenden 75 Prozent der Kosten der Verarbeitung (inkl. Beseitigung/Verwertung) und 100 Prozent der Kosten der vorgelagerten Einsammlung tragen die zuständigen Gebietskörperschaften in Form einer Umlage - abgerechnet wird, entspricht die Aufteilung der Vorhaltekosten auf die beiden Nutzergruppen dem Gebot der Belastungsgleichheit; insoweit kann vollumfänglich auf die Ausführungen unter II. 2. verwiesen werden.
187
c) Eine dem Gleichheitssatz widersprechende Belastung der Benutzergruppen liegt schließlich auch nicht darin begründet, dass die Schlachtbetriebe, für deren Entsorgungssicherheit die entsprechenden Entsorgungskapazitäten geschaffen worden sind, für die sich daraus ergebenden Vorhaltekosten zur Grundgebühr herangezogen werden, für die Verarbeitung von „freier Rohware“ der Kategorie K 3 und für die vom Zweckverband Gunzenhausen angelieferten Mengen an Material der Kategorien K 2 und K 3 aber keine Grundgebühren erhoben und damit auch keine Vorhaltekosten abgerechnet werden; diese unterschiedliche Behandlung der letztgenannten Benutzergruppen ist deshalb sachlich gerechtfertigt, weil diese nicht über eine gesetzlich normierte Entsorgungssicherheit verfügen und indirekt im Wege von Deckungsbeiträgen ebenfalls an den Vorhaltekosten der Anlage beteiligt werden; insoweit wird auf die Begründung unter II. 2. c) verwiesen.
188
d) Auch der Umstand, dass die Gruppe der sogenannten Zerlege- bzw. Weiterverarbeitungsbetriebe (Lebensmittelindustrie, Handel, nichtschlachtender Metzger) im Einzelfall nach Anordnung des Veterinärs in geringem Umfang Risikomaterial der Kategorien 1 und 2 anliefert, rechtfertigt nicht ihre Heranziehung zu einer Grundgebühr. Bei der vorzunehmen typisierenden Betrachtung fällt bei diesen Betrieben nur in sehr geringem Umfang andienungspflichtiges Material an, so dass diese Fälle im Hinblick auf ihre Atypik unberücksichtigt bleiben dürfen. Die Nichterhebung einer Grundgebühr ist mit anderen Worten deshalb gerechtfertigt, weil bei diesen Betrieben im Regelfall kein andienungspflichtiges Risikomaterial der Kategorien 1 und 2 entsteht.
189
4. Der Gebührensatz für die Grundgebühr in § 4 Gebührensatzung 2018 verstößt nicht gegen das Kostenüberschreitungsverbot gemäß § 3 Abs. 1 AGTierNebG iVm § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG.
190
Nach diesen Vorschriften dürfen die Gebühren für die Tierkörperbeseitigung höchstens so bemessen werden, dass die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen insgesamt ansatzfähigen Kosten (Gesamtkosten) der Einrichtung gedeckt werden, wobei bei der Bemessung der Gebühren die Verwertungserlöse zu berücksichtigen sind. Danach ist eine im Zusammenhang mit dem Betrieb einer öffentlichen Einrichtung getätigte Ausgabe nur dann im Rahmen der Gebührenbemessung einrechenbar, wenn sie betriebsbedingt ist, d.h. wenn sie für den Betrieb der öffentlichen Einrichtung erforderlich ist. Die Rechtfertigung dafür, den Umfang der als gebührenfähig anzusehenden Kosten durch den Grundsatz der Erforderlichkeit zu begrenzen, folgt aus der Überlegung, dass eine wirtschaftliche und sparsame Haushaltsführung überall dort im Interesse der Betroffenen geboten ist, wo das behördliche Handeln Gebührenpflichten auszulösen vermag. Die Rechtfertigung folgt ferner aus dem Äquivalenzprinzip, nach dem Gebühren in einem angemessenen Verhältnis zu der von der öffentlichen Hand erbrachten Leistung stehen müssen. Dieses angemessene Verhältnis ist aber gestört, wenn der festgelegte Gebührentarif in nennenswertem Umfang auf nicht erforderlichen Kostenpositionen beruht (vgl. zum Ganzen etwa OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 30.01.1995 - 2 L 128/94 - juris Rn. 31 bis 33; Brüning in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 70 und 71).
191
Nach dem Prinzip der Erforderlichkeit ist im Regelfall der Ansatz von sogenannten Leerkosten in der Gebührenkalkulation ausgeschlossen, die allein durch die Überkapazität einer Anlage bedingt sind (vgl. zum Prinzip der Erforderlichkeit bei Überkapazitäten: Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 27.09.2006 - 5 N 358/04 - juris Rn. 39; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20.09.2001 - 12 A 10063/01 - juris Rn. 22 ff.; OVG Schleswig-Holstein, aaO juris Rn. 30 ff.). Maßgeblich ist aber die Frage, ob tatsächlich eine Überkapazität einer Anlage vorliegt. Wenn eine Anlage faktisch nicht ausgelastet ist, muss deshalb nicht zwangsläufig eine gebührenrelevante Überdimensionierung anzunehmen sein. Es kommt vielmehr maßgeblich darauf an, ob Planungsfehler im Planungszeitpunkt bzw. Planungszeitraum (vgl. dazu OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20.09.2001, aaO juris Rn. 27; Brüning in Driehaus, aaO § 6 Rn. 74) gemacht worden sind. Gebührenrechtlich relevant sind (nur) von Prognosespielraum und Prognoseunwägbarkeiten nicht erfasste Leerkosten. Soweit Vorhaltekosten einer vertretbar überdimensionierten Anlage auch im weiteren Betrieb nicht verringert werden können und damit notwendig sind, müssen sie von den Gebührenschuldnern getragen werden (vgl. dazu nochmals Brüning, aaO Rn. 74). Die Tierkörperbeseitigungsanlage des Antragsgegners in Hardheim ist nach diesen Maßstäben nicht überdimensioniert, so dass die Kosten der Ersatzinvestitionen in den Jahren 2009 bis 2011 in vollem Umfang gebührenrechtlich ansatzfähig sind. Die Leerkosten, die durch den Rückgang der angedienten Mengen an Risikomaterial der Kategorien K 1 und K 2 - insbesondere in ganz erheblichem Umfang ab dem Jahr 2011 - entstanden sind, durfte der Antragsgegner deshalb auf die Gebührenschuldner umlegen.
192
a) Zu Unrecht meint die Antragstellerin, der Antragsgegner sei verpflichtet gewesen, die langjährig praktizierte, zulässige Fremdbeauftragung des Zweckverbands Gunzenhausen mit der Entsorgung des Risikomaterials der Kategorie K 1 bei der Planung seiner Ersatzinvestitionen kapazitätsmindernd zu berücksichtigen, und deshalb sei die Anlage überdimensioniert, soweit die jährliche Kapazität 75.956 Tonnen für K 2-Material auf Grundlage der durchschnittlich angedienten Mengen in den Jahren 2003 bis 2008 (10.244 Tonnen Tierkörper + 45.712 Tonnen Schlachtnebenprodukte + 20.000 Tonnen Seuchenreserve) überschreite. Der Antragsgegner durfte vielmehr bei der Planung seiner Ersatzinvestitionen eine Jahreskapazität im Normalbetrieb von rund 80.000 Tonnen (für K 1- und K 2-Material) und einschließlich der Seuchenreserve damit eine Gesamtkapazität von 100.000 Tonnen im Jahr zugrunde legen.
193
Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 TierNebG ist der Antragsgegner als beseitigungspflichtige Körperschaft verpflichtet, die in seinem Verbandsgebiet anfallenden tierischen Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 zu beseitigen. Nach § 3 Abs. 1 Satz 4 TierNebG kann er sich zur Erfüllung seiner Pflichten eines Dritten bedienen. Vor dem Hintergrund dieser gesetzlichen Systematik kann die Ermessensentscheidung des Antragsgegners, mit der eigenen Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim ausreichende Kapazitäten zu schaffen, um das prognostizierte Gesamtaufkommen an tierischen Nebenprodukten und Tierkörpern unter Einschluss des K 1-Materials aus seinem Satzungsgebiet verarbeiten und beseitigen zu können, nicht beanstandet werden. Auch unter Berücksichtigung der langjährigen Kooperation mit dem Zweckverband Gunzenhausen und des dabei praktizierten „Rohwarenaustausches“ durfte der Antragsgegner seine Verpflichtung zur Entsorgung aller andienungspflichtigen Materialien aus seinem Einzugsgebiet nach § 3 Abs. 1 Satz 2 TierNebG dadurch erfüllen, dass er für das gesamte Risikomaterial die Entsorgungskapazität vorhält.
194
Die Zusammenarbeit mit dem Zweckverband Gunzenhausen beruht ersichtlich auf betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten und soll im Kern Wertschöpfungsvorteile zugunsten des Antragsgegners und damit zugunsten aller Nutzer der Tierkörperbeseitigungsanlage generieren. Ausweislich der als Anlage AG 6 vorgelegten Wertschöpfungsanalyse werden nach der Prognose für das Jahr 2018 in der Anlage in Hardheim rund 1.400.000,-- EUR höhere Erlöse erzielt, wenn der Betrieb als reiner K 2-Betrieb - anstatt als K 1-Betrieb mit gleichzeitiger Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 - „gefahren“ wird. Dieser erhöhte Erlös resultiert fast vollständig aus der höheren Wertschöpfung bei Tiermehl der Kategorie 2 im Vergleich zu Tiermehl der Kategorie 1. Dem dargestellten Wertschöpfungsvorteil stehen allerdings zusätzliche Kosten der Logistik für den Ferntransport des K 1-Materials nach Gunzenhausen gegenüber. Dabei kann aber der Wertschöpfungsvorteil im Falle eines reinen K 2-Betriebs nur dann erzielt werden, wenn zusätzlich mit der Rückfracht aus Gunzenhausen, d.h. mit der Verarbeitung von K 2- bzw. K 3-Material des dortigen Entsorgungsgebiets, Deckungsbeiträge erzielt werden können, die die durch die Verarbeitung von Pflichtware entstehenden Gesamtkosten reduzieren. Die dargestellte Kostenanalyse zeigt, dass die Zusammenarbeit mit dem Zweckverband Gunzenhausen nur unter bestimmten wirtschaftlichen Voraussetzungen, die einerseits durch die Höhe der Transportkosten und andererseits durch die Marktlage für die Endprodukte der Tierkörperbeseitigungsanlage bestimmt werden, einen Wertschöpfungsvorteil bietet und deshalb - auch gebührenrechtlich - nur bei einem entsprechenden wirtschaftlichen Umfeld zu rechtfertigen ist.
195
Darüber hinaus führt die Zusammenarbeit mit dem Zweckverband Gunzenhausen - wie die Wertschöpfungsanalyse deutlich macht - nicht zu der Möglichkeit, dass sich der Antragsgegner „einseitig“ seines Risikomaterials der Kategorie 1 entledigen kann; die Zusammenarbeit begründet vielmehr ein „do ut des-Verhältnis“, wonach der Antragsgegner seinerseits verpflichtet ist, entsprechende Entsorgungskapazitäten für die Rückfracht aus Gunzenhausen vorzuhalten.
196
Da nach alledem die Kooperation mit dem Zweckverband Gunzenhausen allein der wirtschaftlicheren Verarbeitung des Risikomaterials im jeweiligen Betrieb dient und der Antragsgegner zudem für die Rückfracht (K 2- und K 3-Gemisch) aus Gunzenhausen eigene Entsorgungskapazitäten vorzuhalten hatte und hat, liegt keine Fallkonstellation vor, bei der im Sinne einer dauerhaften und endgültigen Entsorgung durch Dritte auf den Aufbau eigener Entsorgungskapazitäten zur Erfüllung der Pflichten aus § 3 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 TierNebG hätte verzichtet werden können.
197
Unabhängig von der zwischen den Beteiligten umstrittenen Rechtsnatur des Liefer- und Behandlungsvertrags mit dem Zweckverband Gunzenhausen vom 11.02.2010 kann ausgeschlossen werden, dass der Zweckverband Gunzenhausen hinsichtlich des K 1-Materials aus dem Satzungsgebiet des Antragsgegners die Aufgabe der entsorgungspflichtigen Körperschaft im Rechtssinne dauerhaft übernommen hat. Der Liefer- und Behandlungsvertrag vom 11.02.2010 kann nach seinem § 3 mit einer Frist von sechs Wochen zum Quartalsende gekündigt werden, zudem wird im Vertrag zwar das jeweilige Entgelt für das zu entsorgende Material geregelt, eine Vereinbarung über die jeweils abzunehmende Menge oder gar eine Verpflichtung des Zweckverbands Gunzenhausen, das gesamte Material der Kategorie K 1 dem Antragsgegner abzunehmen, ist dagegen nicht vereinbart worden. Auch aus der Präambel des Vertrags erschließt sich ohne Weiteres, dass Vertragsgrundlage für die interkommunale Kooperation allein der Gesichtspunkt einer „höchstmöglichen Wertschöpfung“ ist und vor diesem Hintergrund vertragliche Anpassungen bis hin zu einer Kündigung bei Wegfall dieser Vertragsgrundlage rechtlich ohne Weiteres zulässig sind.
198
Dass der Vertrag mit dem Zweckverband Gunzenhausen den Antragsgegner nicht davon entbindet, für unvorhersehbare künftige Entwicklungen eigene Entsorgungskapazitäten für K 1-Material vorzuhalten, zeigt auch die tatsächliche Entwicklung des mit dem Zweckverband Gunzenhausen vereinbarten „Rohwarenaustausches“. Während der Antragsgegner in den Jahren 2011 bis 2015 noch ca. 15.000 Tonnen an K 1-Material in die Anlage nach Gunzenhausen lieferte, ist die Menge in den Jahren ab 2016 kontinuierlich auf nur noch knapp 3.000 Tonnen im Jahre 2020 zurückgegangen. Wie der Zweckverband Gunzenhausen mit Schreiben vom 23.03.2021 bestätigt hat, ist durch eine Änderung der Rohwarenzusammensetzung in den letzten Jahren die maximale jährliche Verarbeitungskapazität im Betrieb in Gunzenhausen signifikant zurückgegangen. Vor diesem tatsächlichen Hintergrund lässt der Antragsgegner in den letzten Jahren sein K 1-Material in größerem Umfang im Verarbeitungsbetrieb Walsdorf in Nordbayern entsorgen. Im Hinblick auf die dargestellten Unwägbarkeiten, die mit einem „Rohwarenaustausch“ über die Landesgrenzen hinweg verbunden sind, kann nicht beanstandet werden, dass der Antragsgegner auch für die Entsorgung des K 1-Materials den „sichersten“ Weg im Sinne der Vorhaltung eigener Verarbeitungskapazitäten gewählt hat.
199
Auch der weitere Vortrag der Antragstellerin, für die Beseitigung des anfallenden K 1-Materials stünden zudem Verarbeitungsbetriebe in Lampertheim und Warthausen zur Verfügung, bleibt ohne Substanz. Der Antragsgegner hat in diesem Zusammenhang unwidersprochen vorgetragen, er habe keinen rechtlich gesicherten Zugriff auf die Entsorgungsanlagen in Lampertheim oder Warthausen.
200
Zu Unrecht meint die Antragstellerin schließlich, die entsprechenden Kapazitäten für die Beseitigung des K 1-Materials hätten bereits deshalb nicht geschaffen werden dürfen, weil die Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim gar nicht über die rechtlichen Voraussetzungen zur Verarbeitung dieses Materials in ihrer Anlage verfüge. Der Antragsgegner hat in diesem Zusammenhang durch Bestätigung der zuständigen Umweltbehörde nachgewiesen, dass die Anlage in Hardheim nicht nur über die technischen Voraussetzungen für eine Verarbeitung des gesamten Materials der Kategorien K 1 und K 2 verfügt, sondern darüber hinaus die immissionsschutzrechtliche Zulassung - mangels weitergehender immissionsschutzrechtlicher Anforderungen - binnen Stunden erteilt werden kann.
201
Die Behauptung des Antragsgegners, die Kapazität für das K 1-Material des Verbandsgebiets müsse auch deshalb vorgehalten werden, weil etwa auch für den Fall einer Untersagung der Verbringung von Pflichtware in andere Bundesländer Vorsorge zu treffen sei, kann dahinstehen. Der Antragsgegner kann - wie dargelegt - bereits unter dem Gesichtspunkt der Unwirtschaftlichkeit einer weiteren Zusammenarbeit mit dem Zweckverband Gunzenhausen die Entsorgung des K 1-Materials in der eigenen Anlage vornehmen, weshalb die Entscheidung zur Schaffung entsprechender Entsorgungskapazitäten nicht zu beanstanden ist.
202
b) Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin ferner, die Anlagen im Verarbeitungsbetrieb Hardheim seien auch deshalb überdimensioniert, weil der Antragsgegner seine Kapazitätsplanung auf Grundlage des jährlichen Mengendurchschnitts der Jahre 2003 bis 2008 vorgenommen und den deutlichen Rückgang der ihm angedienten Pflichtware der Kategorien 1 und 2 im Zeitraum 2009 bis 2011 nicht berücksichtigt habe.
203
Es ist zwar zutreffend, dass bereits im Zeitraum der Inbetriebnahme der Ersatzaggregate, d.h. in den Jahren 2009 bis 2011, ein Rückgang der Gesamtmenge an Schlachtnebenprodukten von noch knapp 64.000 Tonnen im Jahr 2008 auf etwas über 58.000 Tonnen im Jahr 2009 und schließlich auf ca. 48.000 Tonnen im Jahr 2011 zu verzeichnen war. Es kann jedoch nicht beanstandet werden, dass der Antragsgegner seiner Planung den ihm über den längeren Zeitraum von 2003 bis 2008 in etwa gleichgebliebenen Umfang des angedienten Pflichtmaterials der Kategorien 1 und 2 in Höhe von rund 80.000 Tonnen jährlich zugrunde gelegt hat (im Durchschnitt der Jahre 2003 bis 2008 diente der Bereich Tierkörper dem Antragsgegner durchschnittlich 15.554 Tonnen und der Bereich Schlachtnebenprodukte 64.015 Tonnen an). Vor dem Hintergrund der dargestellten durchschnittlichen Mengen im Beurteilungszeitraum von ca. 80.000 Tonnen jährlich insgesamt und über 64.000 Tonnen allein aus dem Bereich der Schlachtnebenprodukte kann die durchschnittlich angesetzte Verarbeitungskapazität im 2-Schicht-Normalbetrieb von ca. 80.000 Tonnen nicht beanstandet werden.
204
Der Antragsgegner durfte in diesem Zusammenhang - wie bereits im Einzelnen erläutert - hinsichtlich der einzustellenden Menge an Schlachtnebenprodukten das „gesamte“ Abfallpotential des jeweiligen Schlachttieres in den Blick nehmen und danach eine Höchstkapazität mit einem ausreichenden „Puffer“ vorsehen. Die Erfahrungswerte der Jahre 2003 bis 2008 decken einen ausreichend langen Zeitraum ab, um gerade auch im Interesse der Entsorgungssicherheit für die Großschlachtbetriebe dauerhaft ausreichende Entsorgungskapazitäten zur Verfügung stellen zu können. Eine technische Großanlage wie die hier zu beurteilende Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim kann im Hinblick auf die erforderliche lange Planungsphase - nach Angaben des Antragsgegners hat sie mit den Planungen für die Ersatzaggregate bereits im Jahre 2005 begonnen -, die längere Errichtungsphase - hier die Jahre 2009 bis 2011 - und schließlich die geplante langfristige Betriebsdauer von 20 bis 30 Jahren nicht unter Berücksichtigung kurzfristiger jährlicher Schwankungen geplant und errichtet werden.
205
Im Streitfall bedarf es auch keiner abschließenden Beurteilung, ob für die Frage einer möglichen Überdimensionierung einer Anlage auf den Errichtungszeitpunkt der jeweiligen Anlageteile oder auf die Planungsphase abzustellen ist. Bei großtechnischen Anlagen kann jedenfalls angenommen werden, dass nach endgültiger Auftragsvergabe eine Änderung der Planung im Sinne eines reduzierten Ausbaus nur dann angezeigt ist, wenn ein entsprechender Rückgang der benötigten Kapazitäten ausreichend valide abschätzbar bzw. dauerhaft absehbar ist. Davon kann indes im vorliegenden Fall nicht ausgegangen werden. Für sämtliche Ersatzaggregate erfolgte die Auftragsvergabe bereits bis Ende des Jahres 2009. Für die Dampfkesselanlage - das teuerste Ersatzaggregat - erteilte der Antragsgegner den Auftrag im Juli 2008.
206
Zudem ist zu berücksichtigen, dass der Rückgang der angedienten Menge an Schlachtnebenprodukten in den Jahren 2009 und 2010 mit einem Rückgang auf zunächst 58.219 Tonnen und danach auf 55.819 Tonnen als moderat zu bewerten ist und für den Antragsgegner keinen Anlass bot, Planungsänderungen vorzunehmen, zumal kapazitätsbestimmende Aggregate wie die Fettpresse, ein Scheibentrockner G + R sowie der Fleischbreibehälter bereits im Jahr 2009 bzw. bis Mitte des Jahres 2010 in Betrieb genommen worden sind. Kurzfristige Marktveränderungen können - so zu Recht der Antragsgegner - nicht zu ständigen „Kapazitätsanpassungen“ führen. Ein deutlicherer Rückgang der angedienten Menge an Schlachtnebenprodukten ist erst im Laufe des Jahres 2011 mit lediglich noch 48.000 Tonnen aufgetreten. Dass dieser Rückgang von vornherein nicht mehr berücksichtigungsfähig war, ergibt sich bereits deshalb, weil am 08.07.2011 die Dampfkesseltechnik und damit das zeitlich letzte Ersatzaggregat in Betrieb genommen worden ist. Die weiteren deutlichen Rückgänge der angedienten Mengen an Schlachtnebenprodukten in den Jahren 2012 bis 2016 und erst Recht nach der Änderung des BSE-Status der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 2016 waren - unabhängig von den bisherigen Ausführungen - für den Antragsgegner nicht absehbar und damit auch nicht berücksichtigungsfähig.
207
Unabhängig davon durfte der Antragsgegner bei seiner Planung zudem berücksichtigen, dass die Verarbeitungskapazität einer Tierkörperbeseitigung auch saisonalen Schwankungen unterliegt und deshalb ein umfangreicher „Puffer“ im Sinne einer vorzuhaltenden Höchstkapazität für den Sommer einzuplanen ist. Da die klimatischen Rahmenbedingungen und die qualitative Zusammensetzung der zu verarbeitenden Rohware in dieser Jahreszeit sehr schlecht sind und dadurch die Durchlaufleistung absinkt, ist die Anlage bereits aus diesem Grund mit größeren Aggregaten auszustatten. Der Vertreter des Antragsgegners hat in der mündlichen Verhandlung im Einzelnen erläutert, dass im Betrieb in Hardheim bei ungünstigen klimatischen Bedingungen die normale Verarbeitungskapazität von 15 Tonnen Material auf lediglich noch 5 bis 6 Tonnen Material absinken kann. Dementsprechend sinkt die Verarbeitungskapazität des Betriebs bei ungünstigen klimatischen Verhältnissen auf nur noch ein Drittel der eigentlichen Kapazität.
208
Schließlich vermag der Senat auch der Auffassung der Antragstellerin nicht zu folgen, aufgrund der fortlaufenden Rechtsänderungen in den Jahren von 2000 bis 2008 sei der spätere Rückgang der angedienten Menge an Schlachtnebenprodukte jedenfalls in groben Zügen absehbar gewesen. Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin in diesem Zusammenhang im Kern darauf, die rechtlichen Möglichkeiten für die maschinelle Bearbeitung der Schweinedärme seien schon in den Jahren 2002 und 2003 geschaffen worden, es sei deshalb vorhersehbar gewesen, dass die schon vorhandenen Maschinen zur Bearbeitung von Schweinedärmen weiterentwickelt und schließlich eine effektive und rechtskonforme Trennung ermöglichen würden. Auf Grundlage des dargestellten weiten Einschätzungsspielraums, der den entsorgungspflichtigen Körperschaften bei der Bewertung des Abfallpotentials der Schlachttiere zuzubilligen ist, durfte der Antragsgegner das tatsächliche Aufkommen an Schlachtnebenprodukten über lange Jahre hinweg zur Grundlage seiner Ersatzinvestitionen machen. Der auf den Einsatz von Schweinekotseparatoren zurückzuführende Rückgang an K 2-Material im Betrieb der Antragstellerin ist in erheblichem Umfang erst im Jahre 2010 und damit nach der Auftragsvergabe für die Ersatzaggregate erfolgt. Es liegt auf der Hand, dass der Antragsgegner im Hinblick auf seine rechtliche Verpflichtung, jederzeit ausreichende Entsorgungskapazitäten zur Verfügung zu stellen, im Rahmen der von ihm anzustellenden Prognose nicht bereits „erste Ansätze“ bei der technisierten Bearbeitung von Schweindärmen berücksichtigen musste.
209
Im Übrigen begegnet die Prognose des Antragsgegners hinsichtlich der zu schaffenden Entsorgungskapazität bereits deshalb keinen Bedenken, weil die vorgehaltene Höchstlastkapazität im Hinblick auf das im Wesentlichen unveränderte Abfallpotential der jeweiligen Schlachttiere auch aus heutiger Sicht - wie unter II. 1. b) bb) ausgeführt wurde - nicht beanstandet werden kann.
210
5. Die Regelungen über die Erhebung von Grundgebühren in § 3 Abs. 1 und Abs. 3 Gebührensatzung 2018 verstoßen - entgegen der Ansicht der Antragstellerin - nicht gegen das Erfordernis einer hinreichenden Bestimmtheit von Abgabensatzungen.
211
Nach dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot ist eine Rechtsnorm - auch und gerade im Abgabenrecht - so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Auch wenn der Normgeber nicht alle Einzelheiten entscheiden kann und muss und deshalb die Notwendigkeit, Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden zu beantworten, eine Norm nicht unbestimmt macht, so müssen die Betroffenen doch in der Lage sein, die Rechtslage zu erkennen und ihr Verhalten daran auszurichten. Im Abgabenrecht sollen sie die auf sie entfallende Abgabe in gewissem Umfang vorausberechnen können (vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -BVerfGE 108, 186, 234 f. und vom 18.05.2004 - 2 BvR 2374/99 - BVerfGE 110, 370, 396 f.; Kammerbeschluss vom 30.05.2018 - 1 BvR 45/15 - juris Rn. 15 f.).
212
Diesen Maßgaben genügen die Regelungen über die Erhebung von Grundgebühren der Gebührensatzung 2018. Die Vorgaben in § 3 Gebührensatzung 2018 bestimmen insbesondere ausreichend klar und unmissverständlich, von welchen Benutzergruppen eine Grundgebühr zuzüglich einer mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühr erhoben wird und von welchen Betrieben eine Grundgebühr nicht erhoben wird, sondern die Abrechnung allein auf Basis einer mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühr erfolgt.
213
Die Regelung in § 3 Gebührensatzung 2018 unterscheidet in Absatz 1 und Absatz 2 einerseits zwischen Betrieben, die Großvieh (Rinder älter als sechs Monate und Pferde) und Kleinvieh (Kälber jünger als sechs Monate, Schweine, Schafe, Ziegen und Gehegewild) schlachten und andererseits allen anderen Betrieben, die entweder andere Tiere oder überhaupt nicht schlachten. Die Bestimmung beruht auf der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009, die in Art. 8 bis 10 die drei genannten Risikomaterial-Kategorien für tierische Nebenprodukte unterscheidet. Für tierische Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 hält der Antragsgegner entsprechend seiner Beseitigungspflicht (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 Gebührensatzung 2018) die Vorhalteleistung seiner Anlage in Hardheim zur Verfügung. Vor diesem tatsächlichen und rechtlichen Hintergrund geht der Satzungsgeber davon aus, dass in den in § 3 Abs. 1 iVm Abs. 3 Gebührensatzung 2018 genannten Schlachtbetrieben immer andienungspflichtiges Material der Kategorien 1 und 2 anfällt, wohingegen bei „allen anderen Betrieben“ (etwa der Lebensmittelindustrie, des Handels oder bei nicht schlachtenden Fleischverarbeitungsbetrieben) bei typisierender Betrachtungsweise im Regelfall kein K 1- oder K 2-Material und damit kein „Mindestpflichtwarenanteil“ entsteht. Die Grundgebührenpflicht ist - so zu Recht der Antragsgegner - deshalb klar bestimmt, je nachdem, ob die Schlachthöfe Großvieh und/oder Kleinvieh schlachten oder eben nicht. Es reicht - entsprechend dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 Gebührensatzung 2018 - aus, wenn einmalig pro Kalenderjahr ein Großvieh oder ein Kleinvieh geschlachtet wird. Die zu zahlende Grundgebühr wird nach dem Schlachteinheitenmaßstab entsprechend dieser Anzahl für das Folgejahr berechnet.
214
Die Nutzer der Tierkörperbeseitigungsanlage können die auf sie entfallenden Gebühren auch in gewissem Umfang vorausberechnen. So kann etwa die Antragstellerin die Höhe der Grundgebühr auf Grundlage ihrer Schlachtzahlen des Vorjahres bzw. ihrer aktuellen Schlachtzahlen abschätzen. Gleiches gilt für die mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühren, deren Vorausberechnung im Hinblick auf die Gebührensätze in §§ 4, 5 und 6 Gebührensatzung 2018 und ihren langjährigen Erfahrungen ohne Weiteres möglich ist.
215
Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang der Einwand der Antragstellerin, der Satzungsgeber habe offensichtlich etwas anderes beschließen wollen, als er in § 3 Abs. 1 bis 3 Gebührensatzung 2018 tatsächlich geregelt habe. Die Antragstellerin behauptet in diesem Zusammenhang, nach dem Willen des Satzungsgebers habe dieser für die Grundgebühr zwei Benutzergruppen bilden wollen, einmal gewerbliche Betriebe, bei denen Pflichtwarenmengen bis zu einer bestimmten Grenze anfielen, und zum anderen Schlachtbetriebe, bei denen immer Pflichtware anfalle. Für einen solchen Willen des Satzungsgebers, der in völligem Widerspruch zu der dargestellten tatsächlichen Regelung, wonach nur zwischen Schlachtbetrieben und allen anderen Betrieben differenziert wird, stehen würde, ist nichts ersichtlich. III.
Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang der Einwand der Antragstellerin, der Satzungsgeber habe offensichtlich etwas anderes beschließen wollen, als er in § 3 Abs. 1 bis 3 Gebührensatzung 2018 tatsächlich geregelt habe. Die Antragstellerin behauptet in diesem Zusammenhang, nach dem Willen des Satzungsgebers habe dieser für die Grundgebühr zwei Benutzergruppen bilden wollen, einmal gewerbliche Betriebe, bei denen Pflichtwarenmengen bis zu einer bestimmten Grenze anfielen, und zum anderen Schlachtbetriebe, bei denen immer Pflichtware anfalle. Für einen solchen Willen des Satzungsgebers, der in völligem Widerspruch zu der dargestellten tatsächlichen Regelung, wonach nur zwischen Schlachtbetrieben und allen anderen Betrieben differenziert wird, stehen würde, ist nichts ersichtlich.
III.
216
Die Behälter- bzw. Gewichtsgebührensätze für die Abholung und Beseitigung von Tierkörperteilen der Kategorien 1 und 2 in § 5 Abs. 1 b) und § 6 Abs. 1 c) Gebührensatzung 2018 verstoßen ebenfalls nicht gegen das Kostenüberschreitungsverbot gemäß § 3 Abs. 1 AGTierNebG iVm § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG.
217
Die Antragstellerin beruft sich in diesem Zusammenhang im Kern darauf, der Liefer- und Behandlungsvertrag mit dem Zweckverband Gunzenhausen aus dem Jahr 2010 sei ohne die vergaberechtlich vorgeschriebene Ausschreibung erfolgt und vor diesem Hintergrund habe der Antragsgegner nicht nachgewiesen, dass das vereinbarte Entgelt für die Entsorgung des Risikomaterials der Kategorie K 1 in Höhe von 50,-- EUR je Tonne den Vorschriften des öffentlichen Preisrechts entspreche; auch sei nicht nachgewiesen, dass in die Berechnung des Entsorgungsentgelts kein überhöhter Unternehmergewinn eingeflossen sei. Diesen Einwendungen kann nicht gefolgt werden.
218
Die Rechtsfrage, ob der Liefer- und Behandlungsvertrag zwischen dem Antragsgegner und dem Zweckverband Gunzenhausen vom 11.02.2010 als interkommunale Kooperation im Sinne von § 108 Abs. 6 GWB, für die das Vergaberecht und damit die vergaberechtlichen Ausschreibungspflichten keine Anwendung findet, zu werten ist, kann hier dahinstehen; es bedarf insbesondere keiner abschließenden Beurteilung, ob es sich bei der Zusammenarbeit der beiden Zweckverbände um eine „echte Zusammenarbeit“ auf Grundlage eines kooperativen Konzepts im Sinne des Art. 12 Abs. 4 Buchstabe a der Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.02.2014 „über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG“ handelt (vgl. dazu EuGH, Urteil vom 04.06.2020 - C-429/19 - juris Rn. 22 f.).
219
Denn nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteil vom 31.05.2010 - 2 S 2423/08 - juris Rn. 41; vgl. auch Brüning in Driehaus, aaO § 6 Rn. 196 und Driehaus in Driehaus, aaO § 8 Rn. 350a) kann aus einem Verstoß gegen vergaberechtliche Vorschriften für sich allein nicht auf die fehlende Erforderlichkeit des aus dem Auftrag resultierenden finanziellen Aufwands geschlossen werden, da mit den vergaberechtlichen Bestimmungen ein Schutz der eventuellen Gebührenzahler nicht bezweckt ist. Bei Abschluss eines Fremdleistungsvertrags, wie er hier hinsichtlich der Entsorgung des Risikomaterials der Kategorie K 1 geschlossen worden ist, beurteilt sich die Frage, ob ein Verstoß gegen das Kostenüberschreitungsverbot vorliegt, dem Wesen der Gebühr entsprechend allein nach dem Prinzip der Erforderlichkeit der Kosten als Ausprägung des allgemeinen abgabenrechtlichen Gebots der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung. Ist danach die Fremdleistung, deren Entgelt in die Gebührenkalkulation eingestellt wird, nicht aufgrund einer Ausschreibung nach Vergaberecht vergeben worden, so ist der Nachweis der Erforderlichkeit der Höhe des Entgelts in der Regel dann erbracht, wenn der geschlossene Vertrag den Vorschriften des öffentlichen Preisrechts entspricht (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.05.2010, aaO juris Rn. 42; vgl. auch Hessischer VGH, Urteil vom 11.12.2018 - 5 A 1305/17 - juris Rn. 30; Lichtenfeld in Driehaus, aaO § 6 Rn. 738a; Brüning in Driehaus, aaO § 6 Rn. 197).
220
Der Antragsgegner hat davon ausgehend plausibel und nachvollziehbar im Einzelnen dargelegt, dass das für die Entsorgung des Risikomaterials der Kategorie K 1 zugrunde gelegte Entgelt den Vorgaben der Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (Anlage zur Verordnung PR Nr. 30/53 vom 21.11.1953, BAnz 1953 Nr. 244, zuletzt geändert durch Art. 289 VO vom 25.11.2003, BGBl. I S. 2304) - LSP - genügt und damit die entsprechenden Kosten gebührenrechtlich erforderlich sind (vgl. zur Anwendbarkeit der Leitsätze für die Preisermittlung VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.05.2010, aaO juris Rn. 43 f.; Hessischer VGH, Urteil vom 11.12.2018, aaO juris Rn. 30). Die Verordnung PR Nr. 30/53 unterscheidet zwischen Markt- und Selbstkostenpreisen. Für marktgängige Leistungen dürfen die im Verkehr üblichen preisrechtlich zulässigen Preise (Marktpreise) nicht überschritten werden (§ 4 Abs. 1 VO PR Nr. 30/53). Selbstkostenpreise dürfen aber dann vereinbart werden, wenn wie hier für die Entsorgung der Schlachtnebenprodukte der Kategorie K 1, für deren Beseitigung allein öffentlich-rechtliche Körperschaften zuständig sind, kein Marktpreis festgestellt werden kann (§ 5 Abs. 1 VO PR Nr. 30/53).
221
Aus der vom Antragsgegner vorgelegten Kalkulation hinsichtlich des Verarbeitungspreises für K 1-Material des Zweckverbands Gunzenhausen (Anlage AG 18) ergibt sich danach, dass der Zweckverband Gunzenhausen in seiner Kalkulation anstatt der zulässigen Vollkosten von etwas über 90,-- EUR lediglich 70,-- EUR Selbstkosten je Tonne in Ansatz gebracht hat und dementsprechend nach Abzug der Erlöse für das Tierfett und das Tiermehl lediglich ein Preis von 50,-- EUR angesetzt wurde. Bei der Berechnung wurden 30 Prozent der Personalkosten, 25 Prozent der Stromkosten sowie sämtliche Fixkosten in Form von kalkulatorischen Abschreibungen und kalkulatorischen Zinsen nicht berücksichtigt; auch der Ansatz eines kalkulatorischen Gewinns erfolgte - entgegen der Vermutung der Antragstellerin - nicht. Einwendungen gegen diese im Einzelnen aufgeschlüsselten Kostenpositionen, die Grundlage für die Höhe der Fremdleistung sind, hat die Antragstellerin nicht erhoben, solche sind auch für den Senat nicht ersichtlich.
222
Soweit die Antragstellerin pauschal behauptet, der Antragsgegner habe nicht nachgewiesen, dass in die Berechnung des Entsorgungsentgelts kein überhöhter Unternehmergewinn eingeflossen sei, ist dem nicht weiter nachzugehen. Dass der Antragsgegner als öffentlich-rechtliche Körperschaft in diesem Zusammenhang vorsätzlich unrichtige Angaben gemacht hat und er hinsichtlich der Frage eines Unternehmergewinns seiner prozessualen Wahrheitspflicht nicht nachgekommen ist, kann mangels greifbarer Anhaltspunkte nicht angenommen werden. IV.
Soweit die Antragstellerin pauschal behauptet, der Antragsgegner habe nicht nachgewiesen, dass in die Berechnung des Entsorgungsentgelts kein überhöhter Unternehmergewinn eingeflossen sei, ist dem nicht weiter nachzugehen. Dass der Antragsgegner als öffentlich-rechtliche Körperschaft in diesem Zusammenhang vorsätzlich unrichtige Angaben gemacht hat und er hinsichtlich der Frage eines Unternehmergewinns seiner prozessualen Wahrheitspflicht nicht nachgekommen ist, kann mangels greifbarer Anhaltspunkte nicht angenommen werden.
IV.
223
Die Vorschriften über die Behälter- bzw. Gewichtsgebührensätze für die Abholung und Beseitigung von Tierkörperteilen der Kategorien 1 und 2 der Änderungssatzungen des Antragsgegners vom 09.11.2018 für das Jahr 2019 und vom 08.11.2019 für das Jahr 2020 sowie die Neuregelung der Grundgebührensätze für das Jahr 2020 (§ 4 der Änderungssatzung vom 08.11.2019) sind rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Antragstellerin hat hinsichtlich der Änderungssatzungen für die Jahre 2019 und 2020 keine eigenständigen bzw. weitergehenden Einwendungen erhoben, sondern sich auch insoweit auf ihre Ausführungen zur Unwirksamkeit der Gebührensatzung 2018 berufen. Dementsprechend kann auch hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Gebührenregelungen für die Jahre 2019 und 2020 vollumfänglich auf die bisherigen Ausführungen Bezug genommen werden.
224
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
225
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
226
Beschluss vom 23. April 2021
227
Der Streitwert des Verfahrens vor dem Verwaltungsgerichtshof wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG unter Abänderung der vorläufigen Streitwertfestsetzung vom 14.11.2018 auf 597.305,72 EUR festgesetzt.
228
Der Streitwert für ein Normenkontrollverfahren gegen eine Gebührensatzung, die die Gebührensätze für die Entsorgung von Tierkörperteilen im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 regelt, ergibt sich aus dem Jahresbetrag der strittigen (Benutzungs-)Gebühren. Der Senat orientiert sich dabei an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zur Höhe des Streitwerts für Normenkontrollverfahren gegen Vergnügungssteuersatzungen/Wettbürosteuersatzungen (vgl. zuletzt etwa VGH Baden-Württemberg, Normenkontrollurteil vom 19.01.2021 - 2 S 1948/19 - juris Rn. 184), wonach regelmäßig der Jahresbetrag der strittigen Steuer festzusetzen ist.
229
Die gegenüber der Antragstellerin für das Kalenderjahr 2018 festgesetzten Grundgebühren belaufen sich auf 415.694,95 EUR und die Behälter- bzw. Gewichtsgebühren auf 181.611,32 EUR (= Gesamtbetrag von 597.305,72 EUR).
230
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 AGVwGO
§ 1 AGTierNebG
§ 2a TierNebG
§ 2 a TierNebG
§ 1 Satz 1 AGTierNebG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 TierNebG
§ 3 Abs. 3 AGTierNebG
§ 14 Abs. 1 KAG
§ 3 Abs. 1 AGTierNebG
§ 3 Abs. 1 Satz 4 TierNebG
§ 3 Abs. 1 TierNebG
§ 108 Abs. 6 Nr. 3 GWB
§ 108 Abs. 6 GWB
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 3 Satz 1 TierNebG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 TierNebG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 KAG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 AGTierNebG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 TierNebG
§ 4 Abs. 1 VO
§ 5 Abs. 1 VO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 289 VO

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2004, 713
NVwZ 1987, 231
NVwZ-RR 2001, 128
BVerfGE 108, 186, 234
BVerfGE 110, 370, 396
3 K 2811/94
14 K 827/95
2 S 550/09
2 S 1998/02
2 S 2407/02
10 S 15/03
8 B 20.81
9 L 2396/99
7 BN 6.07
2 S 2650/08
11 C 7.00
9 A 160/94
2 S 472/84
11 K 3642/96
11 C 5.99
8 C 48.81
9 B 50.01
2 L 128/94
5 N 358/04
12 A 10063/01
2 BvL 1/99
2 BvR 2374/99
1 BvR 45/15
2 S 2423/08
5 A 1305/17
89 VO vom 25.11
2 S 1948/19