Verwaltungsgericht Meiningen (Thüringen, )
Urteil vom 2022-06-16, Aktenzeichen 1 K 328/20 Me
ECLI: ECLI:DE:VGMEINI:2022:0616.1K328.20ME.00

Tenor:
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Leistung einer Sicherheit in Höhe von 110 % des aus dem Urteil zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht zuvor der Beklagte Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
I.
Die Beteiligten streiten um die Umstufung einer Landes- in eine Gemeindestraße.
Die hier maßgebliche Teilstrecke der Landesstraße Nr. 2657 (im Folgenden: L 2657) verläuft als Stichstraße mit dem Namen „Talstraße“ zur Landesstraße Nr. 1148 von der Klägerin aus in nordöstliche Richtung als „Haselbacher Straße“ nach Haselbach - Ortsteil der Stadt Sonneberg, der ehemaligen Klägerin zu 2. -, wo sie in die Landesstraße Nr. 2658 übergeht; die Teilstrecke der L 2657 von der Gemeindegrenze der Klägerin bis zum Ast der L 2658 und der Kreisstraße K 32 im Ortsteil Haselbach - ursprünglich ebenfalls Gegenstand dieses Verfahrens - wurde bereits zur Gemeindestraße herabgestuft. Die stellt sich folgt dar:
Abb. 1: Teilstrecke der L 2657 (Geoproxy)
Mit Schreiben vom 24.04.2017 teilte das Thüringer Landesamt für Bau und Verkehr (im Folgenden: TLBV) der Klägerin mit, dass die Teilstrecke der L 2657 von der L 1148 (Netzknoten NK 5532 004, Stations-km 0,003) bis zur Anbindung an der Kreisstraße Nr. 32 (im Folgenden: K 32) im Ortsteil Haselbach der Stadt Sonneberg (NK 5533 403, Stations-km 4,967) sowie der 0,042 km lange Ast der L 2657 am Netzknoten 5533 403 in Haselbach nicht die Verkehrsbedeutung einer Landesstraße gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 ThürStrG hätten. Die benannte Teilstrecke diene vorwiegend dem nachbarlichen Verkehr zwischen der Klägerin und dem Ortsteil Haselbach der Stadt Sonneberg sowie dem Ziel- und Quellverkehr beider Orte und damit dem gemeindlichen Verkehr. Dies habe eine im Jahr 2013 im Rahmen der Umstufung der L 2657 Mengersgereuth/Hämmern-Steinach-Oberland am Rennsteig/Hasenthal durchgeführte Netzanalyse der Fachhochschule Erfurt ergeben. Bei der Netzanalyse sei ein Anteil von 59,26 % nachbarlicher Verkehr und ein Anteil von 36,90 % Ziel- und Quellverkehr ermittelt worden. Der Anteil des Durchgangsverkehrs habe 3,84 % betragen. Die Länge des umzustufenden Abschnitts betrage insgesamt 4,964 km und betreffe auch einen 1,919 km langen Teil, der der Stadt Sonneberg, der ehemaligen Klägerin zu 2., zuzuordnen sei. Für die Klägerin sei daher ein 3,087 km langer Abschnitt (NK 5532 403, Stations-km 0,003) bis zur Gemeindegrenze Steinach/Sonneberg (NK 5533 403, Stations-km 3,090) betroffen.
Die Klägerin erhielt die Möglichkeit, sich zu der beabsichtigten Umstufung binnen eines Monats zu äußern.
Hiervon machte die Klägerin mit Schreiben vom 01.06.2017 Gebrauch. Der beabsichtigten Umstufung werde nicht zugestimmt, da die Voraussetzungen hierfür nicht vorlägen. Zunächst bezögen sich die Zahlen der Netzanalyse auf das Jahr 2013. Zu dieser Zeit habe sich die Straße in einem desolaten Zustand befunden, sodass viele Verkehrsteilnehmer diese gemieden hätten. Hinzu gekommen seien Verkehrsbeschränkungen durch Baumaßnahmen, in deren Folge die Straße ohnehin wenig frequentiert gewesen sei. Darüber hinaus seien Bau und Unterhalt von Straßen, die überwiegend der Sicherung des regionalen und überregionalen Verkehrs dienten, keine kommunale Aufgabe. Hier reiche auch ihre derzeitige Leistungsfähigkeit nicht aus, um zusätzliche Aufgaben zu übernehmen.
Hierauf erwiderte das TLBV mit Schreiben vom 12.06.2017, dass es sich bei der Netzanalyse um keine klassische Verkehrserhebung mit Zählung/Messung und Befragung gehandelt habe, sondern um eine Modellierung des klassifizierten Straßennetzes auf Grundlage des Integrierten Verkehrsmodells Thüringen (im Folgenden: IVT), welches auf sozioökonomischen, raumbeschreibenden und das Verkehrsverhalten beschreibenden Daten beruhe. Es bilde die Verkehrsmengen und ihre quantitativen Bestimmungsgründe auf einem für landesweite Planungen relevanten Netz ab. Dabei könnten verschiedene Zeitpunkte der Vergangenheit (Analyse) und Zukunft (Prognose) dargestellt werden. Temporäre Verkehrseinschränkungen, z. B. durch Baustellen würden hingegen nicht betrachtet. Die finanzielle Leistungsfähigkeit einer Gemeinde sei grundsätzlich nicht entscheidungserheblich.
Mit Schreiben vom 26.07.2017 bat das TLBV das Thüringer Ministerium für Inneres und Kommunales um Zustimmung zu der geplanten Umstufung; dieses erklärte sein Einvernehmen mit Schreiben vom 24.08.2017.
Mit Schreiben vom 04.09.2017 bat das TLBV zudem das Thüringer Ministerium für Infrastruktur und Landwirtschaft um Zustimmung zu der geplanten Umstufung, welches diese mit Schreiben vom 22.09.2017 erklärte.
Daraufhin, d. h. mit Schreiben vom 25.09.2017, wurde der Klägerin - sowie auch der ehemaligen Klägerin zu 2. - die beabsichtigte Umstufung in dem in der Anhörung beschriebenen Umfang angekündigt.
Mit Allgemeinverfügung vom 28.09.2017 (Az.: 4311/19-27) stufte das Thüringer Ministerium für Infrastruktur und Landwirtschaft, soweit hier noch einschlägig, die Teilstrecke der Landesstraße Nr. 2657 in der Baulast des Freistaats Thüringen von der Landesstraße Nr. 1148 in der Stadt Steinach bis zur Gemeindegrenze Steinach/Sonneberg von NK 5532 004 (von km 0,003) nach NK 5533403 (bis km 3,090), mithin 3,087 km zur Gemeindestraße in der Baulast der Stadt Steinach ab, da sie nicht die Verkehrsbedeutung einer Landesstraße habe. Der Zeitpunkt für das Wirksamwerden der Umstufung wurde auf den 01.01.2018 festgesetzt. Diese Verfügung wurde im Thüringer Staatsanzeiger vom 20.11.2017 (Nr. 47/2017, S. 1774) mit Rechtsbehelfsbelehrung öffentlich bekannt gemacht.
Soweit die Allgemeinverfügung auch die Umstufung des insgesamt 1,919 km langen Teils der L 2657 in der Baulast der Stadt Sonneberg, ehemalige Klägerin zu 2., betraf, ist sie nicht mehr Gegenstand dieses Verfahrens und im Übrigen mittlerweile in Bestandskraft erwachsen.
II.
Gegen diese Verfügung erhoben die Klägerin am 19.12.2017 und auch die Stadt Sonneberg, ehemalige Klägerin zu 2., Klage (Az. 1 K 467/17 Me). Nachdem Vergleichsverhandlungen zwischen der ehemaligen Klägerin zu 2. und dem Beklagten zum Erfolg geführt hatten, wurde das Verfahren der ehemaligen Klägerin zu 2. mit Beschluss vom 27.09.2019 abgetrennt und, nachdem die ehemalige Klägerin zu 2. die Klage am 15.01.2020 zurückgenommen hatte, mit weiterem Beschluss vom 16.01.2020 (Az.: 1 K 1162/19 Me) eingestellt.
Die Klägerin im hiesigen Verfahren beantragt nunmehr (noch),
die Allgemeinverfügung des Thüringer Ministeriums für Infrastruktur und Landwirtschaft vom 28.09.2017, Az.: 4311/19-27, bekannt gemacht im Thüringer Staatsanzeiger vom 20.11.2017, Nr. 47/2017, S. 1774, zur Umstufung einer Straße in der Stadt Steinach, Landkreis Sonneberg, aufzuheben.
Zur Begründung trägt sie vor, dass die Allgemeinverfügung rechtswidrig sei, da sie nicht der aktuellen Gesetzeslage entspreche und auch im Übrigen die Annahmen im Verfahren unzutreffend seien. Die Umstufung verstoße zunächst gegen das Landesentwicklungsprogramm 2025. Dieses sei mit der Thüringer Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm vom 15.04.2014 verkündet worden und damit bei Verwaltungshandeln zu beachten. Auf dessen Seite 68 würden unter Ziffer 4.5 die Leitvorstellungen dargelegt. Zusammengefasst werde hier festgestellt, dass ein leistungsfähiges hierarchisch gegliedertes Netz von Verkehrswegen sowie darauf aufbauende Mobilitätsangebote für die Bevölkerung und die Wirtschaft vorgehalten werden sollten. Unter Ziffer 4. werde festgelegt, dass zur langfristigen Bewältigung des Straßenverkehrs das Bundes- und Straßenverkehrsnetz unter Beachtung des demografischen Wandels in einem den Verkehrsanforderungen genügenden Zustand bereitgestellt werde. In der Karte 3 (Seite 164) würden Autobahnen, Bundesstraßen und Landesstraßen dargestellt. Die hier maßgebliche Landesstraße sei in dem Landesentwicklungsprogramm Thüringen 2025 weiterhin vollumfänglich vorgesehen. Insoweit verstoße die Verfügung gegen höherrangiges Recht. Auch im Landesstraßenbedarfsplan 2030 sei die streitgegenständliche Landesstraße enthalten. Insbesondere erfolge eine Beurteilung der Verkehrsstärken sowie der Entwurfsklassen. In der Entwurfsklasse (Karte 5) sei die Landesstraße in dem hier streitgegenständlichen Bereich ebenfalls vollumfänglich in der Verkehrsplanung enthalten. Zudem sei die hier streitgegenständliche Straße in den letzten Jahren in mehreren Teilabschnitten planfestgestellt worden. Sowohl im Genehmigungsentwurf vom 30.06.2003 als auch im Planfeststellungsbeschluss vom 28.07.2006 sei die Erforderlichkeit der L 2657 mit dem überörtlichen Verkehr als tragende Planfeststellung begründet worden. Des Weiteren sei noch ein Planfeststellungsverfahren bezüglich des Lückenschlusses zwischen Mengersgereuth-Hämmern und Steinach zur L 2657 erfolgt. Die FFH-Verträglichkeitsprüfung sei zum damaligen Zeitpunkt im Wesentlichen damit begründet worden, dass ein Ausbau aufgrund der Lücke im örtlichen Verkehrsnetz zwingend erforderlich sei. Die Behörde setze sich insoweit gegen ihre eigene Planfeststellung in Widerspruch. Der Beklagte verkenne demnach, dass nicht nur die tatsächliche Verkehrsbedeutung der Straße, sondern auch die Zielplanung zur Verkehrsbedeutung maßgeblich sei, eben die beabsichtigte Funktion einer Straße. Auch das Thüringer Oberverwaltungsgericht stelle in einer seiner einschlägigen Entscheidungen (Az.: 2 KO 17/04) klar, dass grundlegende raumplanerische Grundsatzentscheidungen beachtlich seien. Eine solche Entscheidung bestehe aber vorliegend mit dem Landesentwicklungsprogramm und der Landesstraßenbedarfsplanung. Die Netzanalyse („zu dienen bestimmt“) spiele insoweit keine Rolle mehr.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Umstufung sei keine Ermessensentscheidung, sodass bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen diese vorzunehmen sei. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ThürStrG seien Landesstraßen solche, die innerhalb des Landesgebietes untereinander oder zusammen mit Bundesfernstraßen ein Verkehrsnetz bildeten und dem Durchgangsverkehr dienten oder zu dienen bestimmt seien. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 ThürStrG seien hingegen Gemeindestraßen solche, die dem Verkehr innerhalb des Gemeindegebiets oder dem nachbarlichen Verkehr zwischen Gemeinden oder dem weiteren Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen dienten oder zu dienen bestimmt seien. Die L 2657 erschließe keine regionalen Räume und diene weder dem Durchgangsverkehr, noch sei sie diesem zu dienen bestimmt. Sie erfülle nicht die Einstufungsmerkmale einer Landesstraße. Für die L 2657 sei auf Grundlage des IVT im Jahr 2013 eine Netzanalyse durchgeführt worden. Dies sei eine verkehrsplanerische Untersuchungsmethode, bei der Verkehrsverhaltensdaten aus Erhebungen und Algorithmen sowie die Ursache-Wirkung-Zusammenhänge zwischen Nachfrage, Angebot und individuellem Verkehrsverhalten mit Hilfe eines computergestützten Modells - Verkehrsmodell Thüringen - realitätsnah abgebildet würden. Aus den gewonnenen Verkehrsverhaltensdaten könnten sowohl qualitative als auch quantitative Aussagen zur Funktion von Straßen im Straßenverkehrsnetz getroffen werden. Soweit die Klägerin der Auffassung sei, die Umstufung verstoße gegen höherrangiges Recht, sei zu beachten, dass weder das Landesentwicklungsprogramm Thüringen 2025 noch der Landesstraßenbedarfsplan 2030 höherrangiges Recht darstellten. Zudem verstoße die Umstufung hiergegen gar nicht: Bei den im Landesentwicklungsprogramm dargestellten Leitvorstellungen handele es sich um programmatisch-strategische Aussagen ohne rechtliche Bindungswirkung im Sinne von § 3 Abs. 1 ROG (vgl. Nutzungshinweise, Punkt V. des Programms); die von der Klägerin zitierte Passage auf Seite 68 werde ausdrücklich als Leitvorstellung der Landesregierung bezeichnet. Soweit die Klägerin hieraus und aus dem Umstand, dass die L 2657 in der Karte 3 enthalten sei, den Schluss ziehe, dass der streitgegenständliche Abschnitt der Straße noch bis 2025 unverändert bleiben müsse, gehe sie fehl. Schon aus den als Hintergrund der Leitvorstellungen 4.5 Verkehrsinfrastruktur dargelegten Erläuterungen des Programms gehe unter anderem hervor, dass sich mit der Fertigstellung des Autobahnnetzes die Verkehrsbedeutung vieler Straßen ändern werde und Bundes- und Landesstraßen schrittweise entsprechend ihrer Verkehrsbedeutung neu geordnet und gegebenenfalls reduziert werden müssten. Der Landesstraßenbedarfsplan sei der strategische Rahmen für die Entwicklung der Straßenverkehrsinfrastruktur. In diesem würden Ergebnisse optimierter Erhaltungs- und Neubaustrategien und deren Finanzierung dargestellt. Gegenstand seien Landesstraßen in der Baulast des Landes im Zeitpunkt 2015, weshalb die L 2657 auch in der Form enthalten sei. Die L 2657 sei im Übrigen in der von der Klägerin benannten Karte 5 den Entwurfsklassen der Richtlinien für die Anlagen zugeordnet; dabei sei die L 2657 der Entwurfsklasse 4 zugeteilt - den Nahbereichsstraßen mit sehr geringer Verkehrsbedeutung. Der von der Klägerin aufgezeigte Genehmigungsentwurf vom 30.06.2003 und der Planfeststellungsbeschluss vom 27.07.2006 beträfen dieselbe Baumaßnahme, nämlich die L 2658 - Ortsdurchfahrt Hasenthal. Um eine Maßnahme der L 2657 handele es sich hingegen nicht. Ähnliches gelte für den erwähnten Lückenschluss zwischen Mengersgereuth-Hämmern und Steinach; hier sei ein ganz anderer Abschnitt der L 2657 betroffen. Da dieser in einem FFH-Gebiet liege, sei ein Planfeststellungsverfahren erforderlich gewesen
Dem Gericht lag die Verwaltungsakte der Beklagten (1 Heftung) vor, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung war.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Allgemeinverfügung des Beklagten vom 28.09.2017 (Az.: 4311/19-27), bekannt gemacht im Thüringer Staatsanzeiger vom 20.11.2017 (Nr. 47/2017, S. 1774) ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Die Voraussetzungen für die straßenrechtliche Umstufungsentscheidung von einer Landes- in eine Gemeindestraße liegen vor (§ 7 Abs. 2 ThürStrG).
Die Allgemeinverfügung ist zunächst formell rechtmäßig.
Sie wurde von dem nach § 7 Abs. 3 S. 1 ThürStrG zuständigen Ministerium für Infrastruktur und Landwirtschaft als oberster Straßenbaubehörde im Einvernehmen mit dem für kommunale Angelegenheiten und dem für Finanzen zuständigen Ministerium sowie nach Anhörung der beteiligten Träger der Straßenbaulast verfügt. Das Thüringer Ministerium für Inneres und Kommunales hat der Maßnahme mit Schreiben vom 24.08.2017 (Bl. 80 d. Verwaltungsakte) sein Einvernehmen erteilt, das Thüringer Finanzministerium hatte bereits mit Schreiben vom 29.07.1998, welches der Beklagte in der mündlichen Verhandlung überreicht hat, seine generelle Einwilligung zur Umstufung von Straßen im Freistaat Thüringen erteilt. Zudem wurde die Umstufung entsprechend § 7 Abs. 4 S. 1 ThürStrG zum Ende eines Haushaltsjahres - hier: 2017 - mit Wirksamwerden zum 01.01.2018 verfügt.
Die Umstufungsentscheidung ist auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.
Nach § 7 Abs. 2 S. 1 ThürStrG ist eine Straße, wenn sich ihre Verkehrsbedeutung ändert, in die entsprechende Straßengruppe umzustufen (Aufstufung, Abstufung). Das gleiche gilt, wenn eine Straße nicht in die ihrer Verkehrsbedeutung entsprechende Straßenklasse eingeordnet ist (Satz 2). Die Umstufungsmaßnahme enthält hiernach zwei Teilentscheidungen (hierzu bereits BVerwG, U. v. 22.08.1979 - IV C 34/76 -, juris, Rdnr. 15; s. auch Kodal/Herber, Straßenrecht, Handbuch, 7. Auflage 2010, 10/5), vorliegend nämlich die Feststellung, dass die derzeitige Einstufung der Straße deren Verkehrsbedeutung nicht mehr erfasst (Abstufung) und die Neueinstufung in die nunmehr der Verkehrsbedeutung entsprechende Straßengruppe (Einstufung).
Hier ist nicht § 7 Abs. 2 S. 1 ThürStrG einschlägig, da sich die Verkehrsbedeutung des von der Allgemeinverfügung betroffenen Teilabschnitts der L 2657 nicht geändert hat, sondern § 7 Abs. 2 S. 2 ThürStrG, auf den der Beklagte seine Entscheidung auch explizit stützt. Danach war eine Umstufung vorzunehmen, weil sich die bisherige Einstufung des Teilabschnitts der L 2657 von der L 1148 (Netzknoten NK 5532 004, Stations-km 0,003) bis zur Gemeindegrenze Steinach/Sonneberg (NK 5533 403, Stations-km 3,090) als fehlerhaft erwiesen hat; dieses Teilstück besitzt nicht die Verkehrsbedeutung einer Landesstraße, sondern die einer Gemeindestraße. Sowohl die Abstufungs- als auch die Einstufungsentscheidung sind damit in der zugrunde liegenden Allgemeinverfügung zutreffend getroffen worden.
Welche Verkehrsbedeutung einer Straße zukommt, beurteilt sich nach ihrer Funktion im Gesamtstraßennetz (vgl. VG Gera, U. v. 30.09.2014 - 3 K 1687/11 Ge -, Rdnr. 24, juris unter Bezugnahme auf OVG Rheinland-Pfalz, U. v. 24.11.1994 - 1 A 10644/94 -, Rdnr. 17, juris). In § 3 Abs. 1 ThürStrG sind insoweit Straßengruppen festgelegt, nach denen sich die Einteilung richtet; unterschieden werden Landesstraßen, Kreisstraßen, Gemeindestraßen und sonstige öffentliche Straßen.
Landesstraßen sind gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 ThürStrG Straßen, die innerhalb des Landesgebietes untereinander oder zusammen mit Bundesfernstraßen ein Verkehrsnetz bilden („Netzzusammenhang“) und dem Durchgangsverkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind („Verkehrsbedeutung“).
Der streitgegenständliche Teilabschnitt der L 2657 steht zwar in einem Netzzusammenhang. Hiervon ist dann auszugehen, wenn die Straße zumindest an einem Ende an das Landes- bzw. Bundesfernstraßennetz anschließt (vgl. Kodal/Herber, a. a. O., 9/25; ebenso ThürOVG, U. v. 15.12.2004 - 2 KO 17/04 -. juris, Rdnr. 41). Sie verläuft als Stichstraße zur L 1148 im Ortskern der Klägerin und wird über diesen Schnittpunkt an das überörtliche Verkehrsnetz angebunden.
Allerdings kommt dem streitgegenständlichen Teilabschnitt der L 2657 nicht die Verkehrsbedeutung einer Landesstraße zu.
Die Verkehrsbedeutung einer Landesstraße ergibt sich aus ihrer tatsächlichen oder beabsichtigten Aufgabe, den Durchgangsverkehr aufzunehmen, wobei es sich um einen überörtlichen Verkehr handeln muss (ThürOVG, a. a. O., Rdnr. 43). Bei der Qualifizierung des Verkehrs kommt es dabei nicht darauf an, von welcher Bedeutung die von der Straße erschlossenen Anlagen sind (ThürOVG, a. a. O.). Es kommt auch nicht maßgeblich auf einen bestimmten Ausbauzustand, Art und Umfang des Verkehrsaufkommens oder die Verkehrsbelastung im Sinne der Quantität der Verkehrsvorgänge an. Ausschlaggebend ist vielmehr die Bedeutung der Straße im Verkehr entsprechend ihrer Funktion im Gesamtstraßennetz (ThürOVG, a. a. O., m. w. N.). Dabei sind für die Einstufung einer Straße als überörtlich die Netzfunktionen des Verkehrsweges sowie die hierauf stattfindenden Verkehrsvorgänge von Bedeutung, die nicht durch den Ort selbst ausgelöst werden, dessen Ortslage der Verkehrsweg durchquert (ThürOVG, a. a. O. unter Bezugnahme auf: OVG Koblenz, U. v. 24.11.1994 - 1 A 10644/94 -, AS RP-SL 26, 140). Vielmehr ist zur Abgrenzung zur ebenfalls den überörtlichen Verkehr aufnehmenden Kreisstraße für eine Landesstraße bestimmend, dass die Straße einem überregionalen Durchgangsverkehr dient bzw. zu dienen bestimmt ist (ThürOVG, a. a. O.). Sie muss jedenfalls Regionen über Kreisgrenzen hinweg erschließen (ThürOVG, a. a. O.). Nur diese Einschränkung wird dem Typ einer Landesstraße im System der Straßenklassen gerecht und grenzt ihn entsprechend der gesetzgeberischen Intention, wie er in der Systematik des § 3 ThürStrG erkennbar wird, von den nachgeordneten Straßenklassen hinreichend ab (ThürOVG, a. a. O.). Dies stellen die Legaldefinitionen der Straßengesetze anderer Länder deutlich heraus, ohne dass erkennbar ist, dass der Thüringer Gesetzgeber etwas anderes regeln wollte (ThürOVG, a. a. O. unter Hinweis auf folgende Vorschriften: § 3 Abs. 2 Brandenburgisches Straßengesetz, § 3 Abs. 1 Hessisches Straßengesetz, § 3 Straßen- und Wegegesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern, § 3 Abs. 1 Niedersächsisches Straßengesetz).
Der streitgegenständliche Teilabschnitt dient nicht dem überregionalen Durchgangsverkehr. Dies ergibt sich aus der Netzanalyse, die der Beklagte der Umstufungsentscheidung zugrunde gelegt hat. Das „Integrierte Verkehrsmodell Thüringen, Netzanalyse im Rahmen von Umstufungen“ stellt eine Kooperationsmaßnahme zwischen dem Thüringer Landesamt für Bau und Verkehr und der Universität Erfurt dar. Es handelt sich um eine Modellierung des klassifizierten Straßennetzes basierend auf sozioökonomischen, raumbeschreibenden und das Verkehrsverhalten beschreibenden Daten. Das Modell bildet die Verkehrsmengen und ihre quantitativen Bestimmungsgründe auf einem für landesweite Planungen relevanten Netz ab. Dabei können verschiedene Zeitpunkte der Vergangenheit (Analyse) und Zukunft (Prognose) dargestellt werden. Temporäre Verkehrserscheinungen, z. B. durch Baustellen, werden hingegen nicht betrachtet. Es handelt sich dabei um eine zulässige Form der Verkehrserhebung, auch wenn diese von den üblichen Formen - Verkehrszählung und Verkehrsbefragung - abweicht. Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg führt in seinem Beschluss vom 22.04.2016 (Az.: 7 KS 35/12, juris, Rdnr. 96) Folgendes aus:
„Eine gesetzliche Vorgabe, nach welchen Methoden ein Verkehrsprognose im Einzelnen zu erstellen ist, gibt es nicht. Eine Verkehrsprognose ist mit den zu ihrer Zeit verfügbaren Erkenntnismitteln unter Beachtung der dafür erheblichen Umstände sachgerecht, d. h. methodisch fachgerecht zu erstellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2014 - 9 A 25.12 -, BVerwGE 149, 289). Dabei ist auch zu beachten, dass Verkehrsmodelle versuchen, menschliches Verhalten abzubilden. Sie basieren nicht auf festen Zusammenhängen, sondern auf statistischen Beziehungen, die für bestimmte Randbedingungen ermittelt wurden. Deshalb kann es nicht „das einzig richtige Modell" geben, sondern es sind verschiedene Ansätze möglich. Diese komplexen Modelle können nicht erfolgreich durch isoliertes Betrachten einzelner Knotenpunkte oder Verkehrsbeziehungen kritisiert werden (vgl. Urteil des Senats vom 19.02.2007, a. a. O.). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unterliegen Verkehrsprognosen nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle. Sie sind lediglich daraufhin zu überprüfen, ob eine geeignete fachspezifische Methode gewählt wurde, die Prognose nicht auf unrealistischen Annahmen beruht und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2014, a. a. O.; Urteil vom 09.06.2010 - 9 A 20.08 -, NVwZ 2011, 177; Urteil vom 27.10.1998 - 11 A 1.97 -, BVerwGE 107, 313).“
Diese Erwägungen, die das Oberverwaltungsgericht Lüneburg im Rahmen der Überprüfung eines Planfeststellungsbeschluss zur Verlegung einer Bundesstraße getroffen hat, sind nach Auffassung der Kammer ohne weiteres auch auf die Feststellung der Verkehrsbedeutung einer Straße in Fällen der Umstufung anwendbar. Unerheblich ist dabei, dass es naturgemäß bei der hier interessierenden Beurteilung nicht nur um eine Prognose des zu erwartenden Verkehrs, sondern auch um eine Analyse des tatsächlich stattgehabten geht. Hier wie dort finden dieselben Parameter Einzug. Das IVT ist aus Sicht der Kammer eine geeignete, fachspezifische Methode zur Durchführung der erforderlichen Netzanalyse. Aus der Verwaltungsakte (Bl. 58 ff.) ergeben sich Aufbau und Grundlagen des Modells. Es besteht aus folgenden Bestandteilen: Untersuchungsgebiet (Freistaat Thüringen), welches seinerseits in 1.200 Verkehrsbezirke zerlegt wurde, das Umland (Erweiterung auf die benachbarten Bundesländen im Bereich von ca. 70 km bis 100 km) und der Kordonbereich (insgesamt 19 Schnittpunkte zwischen dem Umland und dem übrigen Bundesgebiet); Umland und erweitertes Umland werden durch etwa 300 Verkehrsbezirke repräsentiert (vgl. die Darstellung Bl. 59 d. Verwaltungsakte). Dem Modell liegen die folgenden Dimensionen zugrunde: neun Haushaltstypen, sieben Wegzwecke, drei Verkehrsmittel („motorisierter Individualverkehr“, „öffentlicher Verkehr“, „nicht motorisiert“), fünf Jahresscheiben (2005, 2009, 2011, 2015, 2025), Straßennetze mit etwa 47.000 Strecken und mehr als 6.000 Anbindungen, 420 bau- bzw. Umstufungsmaßnahmen zur dynamischen Netzkonfiguration, georeferenzierte Erfassung aller ÖV-Zugangspunkte und Umsteigemöglichkeiten, umfassende und fahrplanfeine Abbildung der Liniennetze von Bahn, Bus und Straßenbahn. Elemente des Netzes sind Bundesautobahnen, Bundesstraßen, Landesstraßen, Kreisstraßen und Gemeinde-/Ortsverbindungsstraßen. Das Straßennetz wird regelmäßig um abgeschlossene Umstufungsverfahren erweitert; weiterer, wesentlicher Bestandteil sind die Verkehrsbeschränkungen gemäß Straßenverkehrsordnung; sämtliche verkehrsorganisatorischen Maßnahmen zur Nutzungseinschränkung bestimmter Verkehrsarten (z. B. Achslasten, Maximalhöhen, Verbot von Gefahrgut usw.). Die Grundlage des Modells bildet eine Vielzahl von Angaben zur individuellen Mobilität, speziell typische Wegeaufkommen nach Wegzwecken sowie Gewohnheiten bei der Verkehrsmittelnutzung nach Wegzwecken. Diese Daten wurden weiter differenziert nach sozialdemografischen Gruppen bzw. Haushaltstypen innerhalb der Thüringer Bevölkerung. Dem ganzen liegt der - allgemein akzeptierte - Kausalzusammenhang zugrunde, dass die Art und Lebenssituation, welche einen Haushalt charakterisieren, sowie der Regionstyp, in welchem der Haushalt angesiedelt ist, maßgeblich das Wegepensum aller Haushaltsmitglieder und folglich auch die mittlere, spezifische Verkehrsnachfrage bestimmen. Hier wird der Erklärungswert etwa aus dem Pkw-Zugriff, dem Fahrradbesitz oder der Ausstattung mit ÖPNV-Zeit- oder -Rabattkarten entnommen. Die verwandten Mobilitätsdaten basieren auf einer eigens aufgestockten thüringenweiten Stichprobe im Rahmen der Haushaltsbefragung „Mobilität in Deutschland“, welche zuletzt im Jahr 2008 durchgeführt wurde; hinzu kamen Auswertungen der Haushaltsbefragung 2008 des Systems repräsentativer Verkehrsbefragungen (eine durch die Technische Universität Dresden im Fünfjahresturnus durchgeführte Untersuchung), die sich auf ausgewählte Städte (2008 etwa Jena, Erfurt und Gera) bezieht. Die Anzahl und Zusammensetzung der für die Personenverkehrsnachfrage maßgeblichen Haushalte ergibt sich aus den Bevölkerungsdaten, die anhand von Zählungen aus zurückliegenden Jahren sowie regelmäßig aktualisierten, koordinierten Bevölkerungsvorausberechnungen für jeden Verkehrsbezirk des Modells aufbereitet wurden. In Verbindung zur Personen- und Güterverkehrsnachfrage stehen die Wirtschaftsaktivitäten der jeweiligen Verkehrsbezirke; die Strukturdatenbank enthält hier quantitative Indikatoren, wie zum regionalen Bruttoinlandsprodukt oder den durchschnittlichen Bruttolöhnen der Arbeitnehmer; thematische Rubriken sind etwa das Bildungswesen, der Arbeitsmarkt oder der gemeldete Fahrzeugbestand. Konzipiert wurde letztlich eine verkehrsarten-übergreifende Nachfrageberechnung; diese deckt die vier klassischen Stufen der Verkehrsmodellierung ab, nämlich die Verkehrserzeugung (also die Errechnung des Verkehrsaufkommens eines Gebietes, d. h. die Anzahl der Anwohner mit Ortsänderungswunsch), die Verkehrsaufteilung (also die Verkehrsmittelwahl), die Verkehrsverteilung (also die Aufspaltung und Zuordnung eines Quellverkehrsaufkommens des Quellverkehrsbezirks auf die möglichen Zielverkehrsbezirke und anders herum) sowie die Verkehrsumlegung (also die Zuordnung der Verkehrsströme in der Relation Zielverkehr/Quellverkehr zu den sich im Verkehrsnetz anbietenden Wegen). Diese umfassenden Erläuterungen führen dazu, dass die Kammer die Grundlagen des IVT als fachspezifischer Methode der Verkehrsanalyse gut nachvollziehen kann. Die Analyse bzw. Prognose basiert offensichtlich auf realistischen Annahmen, die ihrerseits plausibel erscheinen, ebenso wie deren Einbeziehung. Das Modell bedient sich eines umfassenden Konvoluts an Parametern und basiert insgesamt auf einer hochkomplexen Tatsachengrundlage. Hiervon ausgehend vermag die Kammer ohne Zweifel nachzuvollziehen, dass die entsprechenden Netzanalysen zu belastbaren Ergebnissen führen. An dieser Einschätzung ändert auch der klägerische Anwurf nichts, dass das IVT auf Daten mit dem Stand 2012/2013 beruhe und damit zum einen nicht aktuell sei und zum anderen eine im Jahr 2013 durchgeführte Baumaßnahme auf der streitgegenständlichen Straße dazu geführt hätte, dass diese nicht gut frequentiert gewesen sei. Hierzu ist zu berücksichtigen, dass, wie sich aus der Erläuterung zu den Grundlagen des IVT ergibt, kurzfristige Nutzungseinschränkungen, wie beispielsweise durch Baustellen, gerade nicht bei den Berechnungen berücksichtigt werden. Soweit der Stand 2012/2013 betroffen ist, stellt dies kein Manko dar. Denn dem Modell zugrunde liegen, wie ebenfalls dargelegt, fünf Jahresscheiben, die bis in das Jahr 2025 reichen und die bis dahin zu erwartenden Veränderungen berücksichtigen.
Ist das IVT daher grundsätzlich als geeignete und nachvollziehbare Methode zur Analyse und Prognose des tatsächlich stattgehabten Verkehrs zu betrachten, hat die Beklagte der streitgegenständlichen Umstufungsentscheidung zutreffend die vom IVT berechneten Ergebnisse zugrunde gelegt. Das Modell hat im Wesentlichen nachbarlichen Verkehr zwischen der Klägerin und Oberland (über Haselbach) errechnet (59,26 %) und weniger als 4 % Durchgangsverkehr bzw. insgesamt 96,16 % Gemeindestraßenverkehr (Ziel- und Quellverkehr von und nach Steinach/Oberland: 36,89 % zzgl. 59,26 % allein nachbarlichem Verkehr). Der streitgegenständliche Teilabschnitt der L 2657 dient mithin nicht dem Durchgangsverkehr.
Die Straße ist auch nicht dazu bestimmt, einen solchen Durchgangsverkehr aufzunehmen. Das Begriffsmerkmal „zu dienen bestimmt“ stellt auf die Zweckbestimmung der Straße ab (vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung vom 24.11.1992, LT-Drs. 1/1739, S. 32 - Begründung zu § 3). Diese Konzeption bestimmt der zuständige Straßenbaulastträger, wobei der Träger der jeweils höherrangigen Straßengruppe nach der Gesetzesbegründung Vorrang hat (VG Gera, U. v. 14.06.2018 - 3 K 594/14 Ge -, juris, Rdnr. 42). Allerdings kann diese Zweckbestimmung nicht auf einer bloß voluntativen Aussage des Straßenbaulastträgers beruhen (VG. Gera, a. a. O.). Sie muss sich vielmehr aus objektivierbaren Konzeptionen erschließen (VG Gera, a. a. O.). Denn bei der Wortgruppe „zu dienen bestimmt“ handelt es sich um ein Merkmal, das die Funktionszuordnung und die mit der Planung verbundene verkehrspolitische Absicht ausdrückt (VG. Gera, a. a. O.). Dabei ist die Zweckbestimmung einer Straße an keine bestimmte Form gebunden (VG Gera, a. a. O.). Sie kann sich etwa aus Raumordnungsplänen, Verkehrsplänen oder einem Abstufungskonzept des Straßenbaulastträgers oder auch konkludent aus entsprechenden Baumaßnahmen ergeben (vgl. OVG Lüneburg, U. v. 14.02.1994 - 12 L 7201/91 -, juris, Rdnr. 30).
Eine entsprechende grundlegende raumplanerische Grundsatzentscheidung des Beklagten besteht nicht. Eine solche ist weder in dem von der Klägerin angeführten Landesentwicklungsprogramm 2025 (im Folgenden LEP), noch in dem Landesstraßenbedarfsplan 2030 (im Folgenden: LStrBP 2030) oder den von ihr vorgelegten Planfeststellungsverfahren zu erblicken.
Dass zunächst das LEP 2025 - in welchem Umfang auch immer - der Umstufung von öffentlichen Straßen grundsätzlich entgegenstünde, ist diesem nicht zu entnehmen. Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung, wie auch bereits zuvor schriftlich, ausgeführt, die im LEP 2025 - insbesondere in Karte 3 - aufgeführten Landesstraßen (u. a.) unterlägen in ihrem Bestand letztlich der Unveränderlichkeit, weil das dort aufgeführte Straßennetz in dieser Form als - jedenfalls bis zum Jahr 2025 - „vorhanden“ zu betrachten sei. Das LEP 2025 setze das so erfasste Straßennetz quasi als gegeben voraus. Da es sich um eine Ausgestaltung des Raumordnungsgesetzes (ROG) handele, verstoße jede Abweichung letzten Endes gegen höherrangiges Recht, zumal das LEP 2025 mit der Thüringer Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm vom 15.05.2014 in Gesetzesform gegossen und für verbindlich erklärt worden sei. Eine Änderung bedürfe bereits in formeller Hinsicht des sogenannten Zielabweichungsverfahrens nach den Grundsätzen des ROG; ein solches Verfahren sei aber nicht durchgeführt worden. In materieller Hinsicht sei zu beachten, dass es sich bei der Klägerin um einen sogenannten Zentralen Ort, und zwar ein Grundzentrum, handele (vgl. Punkt 2.2.2 und 2.2.11, S. 22 und 27). Aus ihrer Klassifizierung als solches folge unter anderem das Erfordernis einer guten Erreichbarkeit (vgl. Punkte 2.2.3 und 2.2.12, S. 23 und 28); Planungen und Maßnahmen, die dieser Struktur entgegenwirkten, sollten vermieden werden (vgl. Punkt 2.2.2, S. 22), weil durch das System der Zentralen Orte die typische klein- und mittelstädtische polyzentrische Struktur Thüringens gestärkt werden solle. Aus Punkt 4.5 des LEP 2025, der sich mit der Verkehrsinfrastruktur befasse, folge weiterhin, dass ein leistungsfähiges, hierarchisch gegliedertes Netz von Verkehrswegen sowie darauf aufbauende Mobilitätsangebote für Bevölkerung und Wirtschaft zur Inwertsetzung Thüringens und zur europäischen Integration unter vorrangiger Nutzung vorhandener Infrastruktur gesichert und bedarfsgerecht entwickelt werden solle (Leitvorstellung 1, S. 68). Zur langfristigen Bewältigung des Straßenverkehrs solle das Bundes- und Landesstraßennetz in Thüringen unter Berücksichtigung des demographischen Wandels in einem den Verkehrsanforderungen entsprechenden Zustand bereitgestellt werden (Leitvorstellung 4, S. 68).
Die Klägerin kann indes mit diesen Anwürfen nicht durchdringen. Aus der Landesraumordnungsplanung ergeben sich keine Vorgaben, die der vorliegenden Umstufungsentscheidung entgegenstehen würden.
Das Raumordnungsgesetz bestimmt in seinem § 1 Abs. 1 als Aufgabe, dass der Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch Raumordnungspläne, durch raumordnerische Zusammenarbeit und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern sind. Leitvorstellung bei der Erfüllung der Aufgabe nach Absatz 1 ist eine nachhaltige Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung mit gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen führt. Das Raumordnungsgesetz formuliert damit letztlich einen Handlungsauftrag an die Bundesländer zur Erstellung von Raumordnungsplänen gemäß dessen Zielvorgaben. Dem ist der Beklagte mit Erlass des Thüringer Landesplanungsgesetzes (ThürLPlG) vom 11.12.2012 (GVBl. S. 450) sowie des wiederum hieraus resultierenden LEP (derzeit: 2025), welches die Ziele der Raumordnung für Thüringen festlegt (§ 4 ThürLPlG) nachgekommen. Das LEP ist wiederum durch die Thüringer Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm vom 15.05.2014 (vgl. § 4 Abs. 4 ThürLPlG) für verbindlich erklärt worden. Hinzu treten die von den Regionalen Planungsgemeinschaften erstellten Regionalpläne, die wiederum aus dem LEP entwickelt worden sind (vgl. § 5 ThürLPlG). Raumbedeutsame Maßnahmen und Planungen (also Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird, einschließlich des Einsatzes der hierfür vorgesehenen öffentlichen Finanzmittel, vgl. § 3 Nr. 6 ROG) haben sich folglich an den entsprechenden Vorgaben zu orientieren (vgl. § 4 ROG); gegebenenfalls muss ein sogenanntes Zielabweichungsverfahren durchgeführt werden (vgl. § 11 ThürLPlG i. V. m. § 6 Abs. 2 ROG), bei dem auf Antrag eine Abweichung von den Zielen der Raumplanung zugelassen werden kann.
Die Raumbedeutsamkeit einer Planung oder Maßnahme ist das Abgrenzungskriterium zu sonstigen Planungen oder Maßnahmen, die, weil nicht raumbedeutsam, auch nicht von den von Erfordernissen der Raumordnung ausgehenden Bindungswirkungen erfasst werden sollen (Spannowsky/Runkel/Goppel/Runkel, ROG, Kommentar, 2. Auflage 2018, § 3 Rdnr. 102). Auszuscheiden sind daher solche Planungen und Maßnahmen, deren Bedeutung für die Nutzung des Raums, seine Funktion oder Entwicklung nur eine untergeordnete Bedeutung haben (Spannowsky/Runkel/Goppel/Runkel, a. a. O.). Das Gesetz nennt als Kriterien, die erfüllt sein müssen, damit eine Planung oder Maßnahme als raumbedeutsam gelten kann, dass sie Raum in Anspruch nehmen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflussen müssen; die Planungen oder Maßnahmen müssen damit entweder raumbeanspruchend oder raumbeeinflussend sein (Spannowsky/Runkel/Goppel/Runkel, a. a. O., § 3 Rdnr. 105). Auch wenn naturgemäß hinsichtlich der Begrifflichkeit „Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen“ allem voran an Großprojekte zu denken ist, sind als „sonstige Maßnahme“ durchaus auch Anordnungen wie Gebote oder Verbote, sonstige Rechtsgestaltung, Feststellung oder Streitentscheidung sowie tatsächliches Handeln der öffentlichen Stellen denkbar (Spannowsky/Runkel/Goppel, a. a. O., § 3 Rdnr. 125).
Dies voraus geschickt ist die streitgegenständliche Umstufungsmaßnahme bereits keine raumbedeutsame Maßnahme im Sinne des Raumordnungsrechts, unabhängig von den weiteren Voraussetzungen, die erfüllt sein müssten, damit die Bindung an die Erfordernisse der Raumordnung ausgelöst würde.
Zunächst kann die von der Klägerin letztlich behauptete „Veränderlichkeitssperre“ betreffend der Einstufung bereits vorhandener Straßen nicht aus dem LEP 2025 entnommen werden. Damit stellt sie letztlich darauf ab, dass jede rechtliche Veränderung der im LEP 2025 benannten öffentlichen Straßen (scil. Umstufungsmaßnahmen) - wie etwa in Karte 3 - eine raumbedeutsame Maßnahme sei und damit den raumordnungsrechtlichen Regelungen unterläge. Eine solche Sichtweise widerspricht jedoch bereits dem Sinn des raumordnungsrechtlichen Anliegens an sich. Ziel der Raumordnung (vgl. § 1 ROG, s. o.) ist im Wesentlichen die nachhaltige Raumentwicklung unter Berücksichtigung sozialer, wirtschaftlicher und ökologischer Aspekte. Dementsprechend sind die Landesentwicklungsprogramme zwingend auf Dauer angelegt und stellen die Planung für einen größeren Zeitraum dar. Dies umfasst jedoch zwangsläufig, dass auf eintretende äußerliche Veränderungen in diesem Zeitraum reagiert werden können muss, gerade um die raumplanerischen Ziele zu sichern. Entnähme man dem LEP 2025 eine „Veränderungssperre“ in dem benannten Sinne, käme dies einem Entwicklungsstopp gleich, der sich mit den Zielen der Raumordnung überhaupt nicht vereinen ließe. Vielmehr ist daher das LEP 2025 als Bestandsaufnahme im Zeitpunkt seiner Entstehung zu deuten, welches ganz klar der Veränderung zugänglich ist, diese sogar erfordert. Zu denken ist dabei etwa an demographische Veränderungen oder solche im wirtschaftlichen Schwerpunkt einer Region, die die Umstufung einer öffentlichen Straße bedingen, und in der Folge die geplante räumliche Erschließung sichern. Auch umgesetzte Vorhaben, die sich aus der konkreten Raumplanung für einen bestimmten Zeitraum selbst ergeben, etwa der Bau einer Umgehungsstraße, kann derartige Veränderungsbedürfnisse zwingend nach sich ziehen. Genau diese Erwägungen beinhaltet das LEP 2025 auch selbst; beispielhaft sei auf Folgendes hingewiesen: Bereits die Leitvorstellung Ziffer 1 unter Punkt „4.5 Verkehrsinfrastruktur“ (LEP 2025, S. 68) - diesen hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung selbst besonders hervorgehoben - spricht davon, dass die Verkehrsinfrastruktur Thüringens gesichert und bedarfsgerecht entwickelt werden soll. Eine solche Entwicklung beinhaltet zwingend die Anpassung an Veränderungen in der Verkehrsrealität. Die Hintergrunderklärungen zu Punkt 4.5 (LEP 2025, S. 68) stellt ausdrücklich darauf ab, dass „(m)it Fertigstellung des Autobahnnetzes (…) sich die Verkehrsbedeutung vieler Straßen aufgrund geänderter Verkehrsbeziehungen und eines veränderten Verkehrsaufkommens, insbesondere in dünn besiedelten Räumen, wandeln (wird)“. An dieser Stelle geht das LEP 2025 sogar ausdrücklich auf die straßenrechtliche Kategorie der Verkehrsbedeutung ein, setzt die Anwendung mithin klar voraus. Weiterhin stellt etwa Punkt 4.5.2 (LEP 2025, S. 70) ausdrücklich klar, dass die von der Klägerin mehrfach in Bezug genommene Karte 3 (LEP 2025, Anhang) allein das Straßennetz auf Bundes- und Landesebene sowie das Schienennetz der Fern- und Nahverkehrsverbindungen mit Stand vom 1. Januar 2015 enthält und alle bis zu diesem Zeitpunkt im Bau befindlichen bzw. fertigzustellenden Maßnahmen berücksichtigt. Die Karte enthält insoweit keine Planung, sondern stellt eine Bestandsaufnahme dar. Die von der Klägerin in Ansatz gebrachte Auffassung würde jeder Entwicklung einen Riegel vorschieben und der sowohl das Straßenrecht als auch letztlich das Raumordnungsrecht leer laufen lassen.
Auch im Konkreten ist die streitgegenständliche Maßnahme keine raumbedeutsame. Sie hat weder raumbeanspruchenden noch raumbeeinflussenden Charakter, wobei - da das Merkmal der Raumbeanspruchung bodennutzungsbezogen zu verstehen ist -, wenn überhaupt, nur letzteres Kriterium in Betracht käme. Hierbei geht es stets um Maßnahmen, die einen unmittelbaren und konkreten Effekt auf die räumliche Entwicklung und/oder die Funktionen eines Gebietes haben (Spannowsky/Runkel/Goppel/Runkel, a. a. O., § 3 Rdnr. 113 ff.). Hierzu hat die Klägerin aber weder Substanziiertes vorgetragen, noch bestehen Anhaltspunkte dafür, dass derartige Effekte von der Umstufungsmaßnahme ausgingen. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung mit ihrer Eigenschaft als sogenanntes Grundzentrum argumentiert hat, ergibt sich auch hieraus nichts anderes. Zwar ist es zutreffend, dass sich aus der Konzeption der Zentralen Orte, wozu - wie dargelegt - auf unterster Stufe auch die Grundzentren gehören, ergibt, dass die Erreichbarkeit der Zentralen Orte untereinander sichergestellt sein soll. Dies bedeutet aber nicht, dass jeder Zentrale Ort, egal welcher Stufe, mit sämtlichen, ihn umgebenden Zentralen Orten, egal welcher Stufe, durch eine Landesstraße miteinander verbunden sein muss. Letztlich dürfte es darauf ankommen, wie sich die verkehrsmäßige Vernetzung der Zentralen Orte untereinander bei einer Betrachtung des Gesamtsystems darstellt. Eine solche ergibt aber vorliegend kein durch die streitgegenständliche Umstufungsmaßnahme ausgelöstes Ungleichgewicht. Die Klägerin, die als anerkannter Erholungsort zusätzlich eine besondere Stellung im Hinblick auf Tourismus und die damit zusammenhängende touristische Infrastruktur inne hat, ist weiterhin in ein überregionales Straßennetz eingebunden; so führen die L 657 in südwestlicher Richtung und die L 1148 in nordöstlicher Richtung unmittelbar auf Bundesstraßen bzw. führt die L 1148 im weiteren Verlauf in Richtung Süden nach Sonneberg. Selbst dann, wenn mit dem Gesichtspunkt des touristischen Verkehrs argumentiert würde, wäre die Umstufungsmaßnahme als nicht raunbeeinflussend einzustufen.
Auch aus dem LStrBP 2030 kann nichts hergeleitet werden, woraus zu schließen wäre, dass der streitgegenständliche Teilabschnitt der L 2657 dem Durchgangsverkehr zu dienen bestimmt wäre.
Bereits aus dem Vorwort des LStrBP 2030 wird ersichtlich, dass es sich um ein bloßes Strategiepapier handelt; es soll die „Grundlage für eine moderne Infrastruktur“ geschaffen werden, „welche den zukünftigen Anforderungen an die Verkehrsentwicklung im Freistaat gerecht wird“. Das federführende Thüringer Ministerium für Infrastruktur und Landwirtschaft teilt an dieser Stelle weiter mit, dass mit dem LStrBP 2030 erstmals ein langfristiger Strategieplan vorgelegt werde, der öffentlich zur Diskussion gestellt werde. Ein solches Konzept dient schon per definitionem nicht als rechtlich verbindliche Grundlage, sodass den enthaltenen Aussagen für die vorliegend streitgegenständliche Umstufungsmaßnahme keinerlei Bedeutung zukommt. Soweit die Klägerin konkret auf den Inhalt der Karte 5 (S. 27) Bezug nimmt und auch hieraus - wie bereits aus dem LEP 2025 - eine Art „Veränderlichkeitssperre“ hinsichtlich der dort aufgeführten Straßeneinteilungen herzuleiten versucht, kann ihr das nicht gelingen. In der betreffenden Karte sind die sogenannten Entwurfsklassen der Landesstraßen 2015 dargestellt. Die vier entwickelten Entwurfsklassen dienen laut Punkt 4.6 (S. 26) der Einteilung der Landesstraßen nach unterschiedlichen Kriterien, wie z. B. Querschnitt oder Linienführung, und verdeutlichen dem Verkehrsteilnehmer, auf welcher Straßenkategorie er sich befindet und welche Anpassung seines Verkehrsverhaltens für eine sichere Befahrung erforderlich ist. Aus der Karte 5 ergibt sich für den streitgegenständlichen Teil der L 2657 die (rangniedrigste) Entwurfsklasse 4, d. h. sie verfügt über eine befestigte Fahrbahnbreite von 4,0 m bis 6,0 m; abgebildet ist der Stand im Jahr 2015. Mehr ist der Karte nicht zu entnehmen.
Schließlich gilt im Ergebnis nichts anderes für den von der Klägerin angeführten Planfeststellungsbeschluss vom 28.07.2006 bzw. den Genehmigungsentwurf vom 30.06.2003. Keine der beiden Maßnahmen enthält in irgendeiner Weise verbindliche Aussagen für den hier streitgegenständlichen Teilabschnitt der L 2657. Der Planfeststellungsbeschluss vom 30.06.2006 betrifft den Ausbau der L 2658 OD Hasenthal, also die in Richtung Nordosten weiterführende Landesstraße ab dem Ortsteil Haselbach in Richtung Oberland am Rennsteig (Hasenthal). Die Planrechtfertigung (Bl. 15 des Planfeststellungsbeschlusses) beschreibt die betreffende Baumaßnahme als objektiv notwendig, da die Straße nicht den baulichen Anforderungen einer Landesstraße entspreche. Für die Verkehrsbedeutung des hiesigen Teilabschnitts ist hieraus überhaupt nichts herzuleiten. Dasselbe gilt für den zuvor erstellten Genehmigungsentwurf, der dasselbe Bauvorhaben betrifft.
Die Umstufungsentscheidung ist auch insoweit materiell rechtmäßig, als sie den Teilabschnitt der L 2657 als Gemeindestraße einstuft.
Eine Einstufung als Kreisstraße scheidet aus. Kreisstraßen sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG solche, die dem Verkehr zwischen benachbarten Kreisen und kreisfreien Städten, dem überörtlichen Verkehr innerhalb eines Kreises oder dem unentbehrlichen Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen an überörtliche Verkehrswege dienen oder zu dienen bestimmt sind.
Die streitgegenständliche Straße dient zunächst nicht dem unentbehrlichen Anschluss - Ortsteile sind nicht vorhanden - der Klägerin an überörtliche Verkehrswege. Der Straßenabschnitt der L 2657 verbindet die Klägerin mit dem Ortsteil Haselbach der ehemaligen Klägerin zu 2.).
Die streitgegenständliche Straße dient auch nicht dem überörtlichen Verkehr innerhalb des Kreises oder ist diesem zu dienen bestimmt. Als ungeschriebene Merkmale des Tatbestandes einer klassifizierten Straße, wie einer Kreisstraße, kommt dem überörtlichen Verkehr nur eine bestimmende Funktion zu, wenn er einen wesentlichen Teil der Nutzung der streitgegenständlichen Straße ausmacht und nicht nur vorübergehender Natur ist (ThürOVG, U. v. 15.12.2004 - 2 KO 17/04 -, juris, Rdnr. 55). Als nicht wesentlich ist der überörtliche Verkehr dann einzustufen, wenn der Anteil dieses Verkehrs hinter dem Anteil jeder Art der übrigen Verkehrsvorgänge - nämlich hier des örtlichen Verkehrs - zurückbleibt (ThürOVG, a. a. O., Rdnr. 56 unter Bezugnahme auf BVerwG, B. v. 23.10.2002 - 4 B 49/02 -, juris). Wie bereits ausführlich dargestellt, ergab die durchgeführte Netzanalyse, dass auf dem umgestuften Straßenabschnitt im Wesentlichen nachbarlicher Verkehr zwischen der Klägerin und Oberland (über Haselbach) stattfindet (59,26 %) und weniger als 4 % Durchgangsverkehr bzw. insgesamt 96,16 % Gemeindestraßenverkehr (Ziel- und Quellverkehr von und nach Steinach/Oberland: 36,89 % zzgl. 59,26 % allein nachbarlichem Verkehr). Dem überörtlichen Verkehr (im Landkreis Sonneberg) kommt damit nur eine untergeordnete Rolle zu.
Die streitgegenständliche Straße ist Gemeindestraße. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 ThürStrG sind Gemeindestraßen solche, die dem Verkehr innerhalb des Gemeindegebiets oder dem nachbarlichen Verkehr zwischen Gemeinde oder dem weiteren Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen dienen oder zu dienen bestimmt sind. Nach dem Ergebnis der Netzanalyse wird der umgestufte Abschnitt der L 2657 vom nachbarlichen Verkehr bestimmt.
Die Klage war danach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.
Die Kammer hat von der ihr gemäß § 124 a Abs. 1 S. 1 VwGO eingeräumten Möglichkeit, die Berufung gegen das Urteil zuzulassen, keinen Gebrauch gemacht, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 27.783,- € festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 43.4 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 18.07.2013 (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 25. Auflage 2019, Anh. § 164 Rdnr. 14). Danach ist für die Berechnung des Streitwertes in Verfahren, die die Anfechtung einer Umstufung zur Vermeidung der Straßenbaulast zum Gegenstand haben, maßgeblich der dreifache Jahreswert des Erhaltungs- und Unterhaltsaufwands der betreffenden Straße. Die Kammer schätzt - im Einvernehmen mit den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung - den Erhaltungsaufwand des streitgegenständlichen Teilabschnitts der L 2657 unter Berücksichtigung seines Ausbauzustandes auf 3.000,- € pro Kilometer jährlich. Der dreifache Jahreswert des insgesamt 3,087 km langen Abschnitts ergibt den festgesetzten Streitwert.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 ThürStrG
§ 4 ThürLPlG
§ 5 ThürLPlG
§ 4 ROG
§ 11 ThürLPlG
§ 1 ROG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 ThürStrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ThürStrG
§ 3 Abs. 1 ROG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 7 Abs. 2 ThürStrG
§ 7 Abs. 3 S. 1 ThürStrG
§ 7 Abs. 4 S. 1 ThürStrG
§ 7 Abs. 2 S. 1 ThürStrG
§ 7 Abs. 2 S. 2 ThürStrG
§ 3 Abs. 1 ThürStrG
§ 4 Abs. 4 ThürLPlG
§ 3 Nr. 6 ROG
§ 6 Abs. 2 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 4 ThürStrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 149, 289
NVwZ 2011, 177
BVerwGE 107, 313
1 K 467/17
1 K 1162/19
2 KO 17/04
IV C 34/76
3 K 1687/11
1 A 10644/94
7 KS 35/12
9 A 25.12
9 A 20.08
11 A 1.97
3 K 594/14
12 L 7201/91
4 B 49/02