Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-03-23, Aktenzeichen 2 A 10100/09
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2009:0323.2A10100.09.0A

Tenor:
Der Antrag der Klägerin, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 2. Dezember 2008 zuzulassen, wird abgelehnt.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1) und 2) zu tragen. Die Beigeladenen zu 3) und 4) haben ihre außergerichtlichen Kosten selbst zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,-- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil der allein geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - nicht vorliegt. Denn eine Abänderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung in einem späteren Berufungsverfahren ist nicht zu erwarten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Feststellung der Unwirksamkeit des Verzichts der Beigeladenen zu 1) und 2) auf ihr Amt als Mitglied im Verbandsgemeinderat und der Rechtswidrigkeit des Beschlusses über die Fortschreibung des Flächennutzungsplans der Beklagten zu 2) wegen der Mitwirkung der in den Rat nachgerückten Beigeladenen zu 3) und 4) zu Recht als unzulässig abgewiesen.
Bei dem Streit zwischen einer Fraktion und dem Gemeinderat über die Wirksamkeit der Niederlegung eines Ratsmandats und die Rechtmäßigkeit eines Beschlusses handelt es sich um einen Kommunalverfassungsstreit. Hierunter sind Streitigkeiten zwischen Organen einer Selbstverwaltungskörperschaft oder innerhalb solcher Organe zu verstehen (OVG RP, AS 9, 335). Gestritten wird dabei um die Rechtmäßigkeit von Beschlüssen und Handlungen dieser Organe aus dem Bereich ihres inneren Verfassungslebens. Trotz des Fehlens eines Außenrechtsverhältnisses setzt die Zulässigkeit der im Rahmen des kommunalen Verfassungsstreitverfahrens statthaften Feststellungsklage nach einhelliger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte die Möglichkeit der Verletzung kommunalverfassungsrechtlich eingeräumter eigener Rechte des klagenden Organs oder Organteils voraus. Denn andernfalls liefe der Kommunalverfassungsstreit auf ein objektives Beanstandungsverfahren hinaus, das dem auf Individualrechtsschutz angelegten System der Verwaltungsgerichtsordnung fremd wäre. Die Prüfung objektiver Rechtsverletzungen ist vielmehr ausschließlich der Staatsaufsicht zugewiesen (BVerwG, NVwZ 1989, 470; OVG RP, AS 19, 65 [67]; OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, juris; VGH BW, Urteil vom 25. März 1999 - 1 S 2059/98 -, juris).
Demnach setzt die Zulässigkeit der Klage im vorliegenden Fall voraus, dass die Klägerin durch den Verzicht der Beigeladenen zu 1) und 2) auf das Amt eines Ratsmitglieds gemäß § 30 Abs. 3 Gemeindeordnung - GemO - und durch den Beschluss der Beklagten zu 1) über die Fortschreibung des Flächennutzungsplans in ihrer durch die Gemeindeordnung gewährleisteten Stellung als Verbandsgemeinderatsfraktion und damit in eigenen Rechten betroffen sein kann. Dies ist nicht der Fall.
Nach § 30a Abs. 1 Satz 1 GemO können sich Ratsmitglieder zu einer Fraktion zusammenschließen. Die Fraktionen wirken gemäß § 30a Abs. 3 GemO bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Gemeinderat mit; sie können insoweit ihre Auffassung öffentlich darstellen. Dieses allgemeine Mitwirkungsrecht wird in weiteren Vorschriften näher ausgeformt: Nach § 33 Abs. 3 Satz 1 und 2 GemO hat eine Gemeinderatsfraktion gegenüber dem Bürgermeister das Recht auf Unterrichtung. Sie kann darüber hinaus verlangen, dass einem Ausschuss oder einzelnen vom Gemeinderat beauftragten Ratsmitgliedern Einsicht in die Akten gewährt wird, wenn hierfür ein berechtigtes Interesse des Gemeinderats vorliegt. Des Weiteren ist gemäß § 34 Abs. 5 Satz 2 GemO auf Antrag einer Fraktion eine Angelegenheit, die zu den Aufgaben des Gemeinderates gehört, auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung zu setzen. Außerdem werden nach § 45 Abs. 1 Satz 1 GemO die Mitglieder der Ausschüsse und ihre Stellvertreter aufgrund von Vorschlägen der im Gemeinderat vertretenen Gruppen und damit auch der Fraktionen gewählt. Schließlich haben Fraktionen aufgrund des § 16 Abs. 3 Satz 3 GemO das Recht, in einer Einwohnerversammlung zu den Gegenständen der Unterrichtung des Bürgermeisters Stellung zu nehmen.
Durch den Verzicht auf das Amt eines Ratsmitglieds gemäß § 30 Abs. 3 GemO werden weder der Bestand einer Fraktion noch ihre Möglichkeiten berührt, die gesetzlichen Mitwirkungsrechte wahrzunehmen. Handelt es sich bei dem ausgeschiedenen Ratsmitglied um einen Angehörigen der Fraktion, rückt gemäß § 45 Abs. 2 Kommunalwahlgesetz - KWG - vom Wahlvorschlag der jeweiligen Partei oder Gruppierung eine Ersatzperson in den Gemeinderat und die Fraktion nach. Damit bleibt die bisherige Fraktion als Organteil des Gemeinderates erhalten. Erst Recht wird die Rechtstellung einer Fraktion nicht berührt, wenn das Ratsmitglied, das auf sein Amt verzichtet, - wie vorliegend - nicht der klagenden Fraktion angehört. Des Weiteren kann eine Gemeinderatsfraktion die ihr von der Gemeindeordnung eingeräumten Rechte bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Gemeinderat ungehindert ausüben, auch wenn einzelne Mitglieder des Rates ihr Mandat niedergelegt haben.
Die Rechtsstellung einer Gemeinderatsfraktion umfasst über die im Einzelnen gesetzlich geregelten Mitwirkungsrechte hinaus nicht die Befugnis, die Unwirksamkeit des Verzichts auf das Amt eines Ratsmitglieds gerichtlich geltend zu machen. Nach § 30 Abs. 1 GemO üben die Ratsmitglieder ihr Amt unentgeltlich nach freier, nur durch die Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmter Gewissensüberzeugung aus; sie sind an Weisungen oder Aufträge ihrer Wähler nicht gebunden. Das hierdurch gesetzlich garantierte freie Ratsmandat schließt die Möglichkeit des Verzichts auf das Amt ein. Denn die Mitgliedschaft in einem Gemeinderat gehört zu den politischen Ehrenämtern nach § 18 Abs. 1 2. Halbsatz GemO, die jederzeit ohne Angabe von Gründen niedergelegt werden können. Dementsprechend ist der Verzicht auf das Amt eines Ratsmitglieds gemäß § 30 Abs. 3 GemO dem Bürgermeister lediglich schriftlich zu erklären. Abgesehen von dieser formellen Anforderung hängt die Wirksamkeit der Niederlegung des Mandats somit von keinen sonstigen, insbesondere materiell-rechtlichen Voraussetzungen ab. Deshalb entzieht sich die Entscheidung eines Ratsmitglieds, auf sein Amt zu verzichten, jeglicher rechtlicher Bewertung und Überprüfung. Anderenfalls würde unzulässig in das Recht eingegriffen, auf ein Ratsmandat ohne weiteres verzichten zu können. Folglich kann die Klägerin nicht geltend machen, die Beigeladenen zu 1) und 2), die von der Entscheidung über die Fortschreibung des Flächennutzungsplans gemäß § 22 GemO wegen Sonderinteresse ausgeschlossen waren, könnten ihr Amt nicht wirksam niederlegen, um die Mitwirkung unbefangener Ratsmitglieder zu ermöglichen. Die Frage, ob durch den Amtsverzicht die Ausschließungsregelung des § 22 GemO umgangen wird, kann nämlich nicht anhand rechtlicher Maßstäbe beantwortet werden.
Die Klägerin kann sich zur Begründung einer Verletzung in ihr zustehenden Rechten auch nicht darauf berufen, dass der Verzicht auf das Amt des Ratsmitglieds durch die Beigeladenen zu 1) und 2) und das Nachrücken der Beigeladenen zu 3) und 4) in den Verbandsgemeinderat als Ersatzleute den Erfolgswert der von ihren Mitgliedern im Rat abgegebenen Stimmen verletze. Der Erfolgswert einer Stimme kann nur dann berührt sein, wenn deren zahlenmäßiges Gewicht durch eine fehlerhafte Zusammensetzung des Rates verfälscht wird. Hieran fehlt es bereits. Denn der Verzicht der Beigeladenen zu 1) und 2) auf ihr Amt als Ratsmitglied ist rechtlich nicht zu beanstanden, weil die Wirksamkeit der Mandatsniederlegung - wie sich aus den bisherigen Ausführungen ergibt -, abgesehen von den im vorliegenden Fall eingehaltenen formellen Anforderungen, von keinen weiteren Voraussetzungen abhängt. Auch die Berufung der Beigeladenen zu 3) und 4) in den Verbandsgemeinderat als Ersatzleute gemäß § 45 KWG begegnet keinen Bedenken. Bei den danach verbleibenden möglichen Auswirkungen der veränderten Zusammensetzung des Verbandsgemeinderates auf Abstimmungsergebnisse handelt es sich um eine nur mittelbare Betroffenheit der Klägerin im Sinne eines Reflexes, der mangels einer unmittelbaren Verletzung eigener Rechte grundsätzlich nicht geeignet ist, eine Klagebefugnis zu begründen (vgl. OVG RP, AS 19, 65 [70]).
Schließlich kann die Klägerin nicht die Rechtswidrigkeit des Beschlusses über die Fortschreibung des Flächennutzungsplanes geltend machen. Da die Mandatsniederlegung der Beigeladenen zu 1) und 2) und das Nachrücken der Beigeladenen zu 3) und 4) in den Rat keine Rechtsfehler aufweisen, können die nachfolgend vom Verbandsgemeinderat gefassten Beschlüsse nicht wegen der Mitwirkung der Ersatzleute rechtswidrig sein. Im Übrigen besteht kein Recht einer Ratsfraktion auf die Überprüfung der objektiven Rechtmäßigkeit von Ratsbeschlüssen (vgl. OVG RP, AS 19, 65 [67].
Die Kostenentscheidung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes für das Zulassungsverfahren beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz in Verbindung mit Ziffer 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 22 GemO
§ 45 KWG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 30 Abs. 3 Gemeindeordnung
§ 30a Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 30a Abs. 3 GemO
§ 33 Abs. 3 Satz 1 und 2 GemO
§ 34 Abs. 5 Satz 2 GemO
§ 45 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 16 Abs. 3 Satz 3 GemO
§ 30 Abs. 3 GemO
§ 45 Abs. 2 Kommunalwahlgesetz
§ 30 Abs. 1 GemO
§ 18 Abs. 1 2. Halbsatz GemO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1989, 470
15 A 817/04
1 S 2059/98