Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-04-14, Aktenzeichen 5 K 1113/08

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 14.05.2008 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 10.09.2008 wird hinsichtlich der unter Ziffer l, Punkt A, Nr. 1, getroffenen Verfügung insoweit aufgehoben, als darin die Vorlage eines Sanierungsvorschlages angeordnet worden ist. Des Weiteren wird der Bescheid hinsichtlich der unter Ziffer l, Punkt A, Nr. 2.2 getroffenen Verfügung einschließlich des hierzu angedrohten Zwangsgeldes aufgehoben.
Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beklagten und der Beigeladenen tragen die Klägerin zu zwei Dritteln, die Beklagte zu einem Sechstel und die Beigeladenen zu je einem Zwölftel. Die außergerichtlichen Kosten des Beklagten und der Beigeladenen trägt die Klägerin zu zwei Dritteln, im Übrigen tragen diese ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Der Streitwert wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein Mineralölkonzern, wendet sich gegen die auf das Bundesbodenschutzgesetz gestützte Verfügung des Beklagten.
Die Beigeladenen sind Eigentümer des Grundstücks …straße … in C-Stadt, Parzellen-Nrn. … und …. Auf dem Grundstück, das innerhalb der Schutzzone II des geplanten Wasserschutzgebietes "Würzbachtal" liegt, befindet sich eine Tankstelle. Diese Tankstelle wurde in den Jahren 1958 bis 1991 von der ... AG betrieben. Im Jahr 1990 schlossen die Beigeladenen mit der Deutschen ... GmbH, deren Rechtsnachfolgerin die Klägerin ist, einen Tankstellen-Vertrag über den Betrieb einer Tankstelle auf dem genannten Grundstück. Nach diesem Vertrag übernahmen die Beigeladenen als Handelsvertreter die Lagerung und den Vertrieb von Kraft- und Schmierstoffen und sonstigen ...-Erzeugnissen sowie die Einziehung der Verkaufserlöse. In einem weiteren Vertrag mit gleichem Inhalt, wurde die Tankstelle von der Deutschen ... GmbH an einen Herrn ... als Betreiber überlassen. In den Jahren 1996 bis 2003 wurde die Tankstelle von den Beigeladenen selbst bzw. einem Herrn ... im Rahmen des Tankstellen-Vertrages mit der Deutschen ... GmbH betrieben. Von 2003 bis 2008 wurde die Tankstelle von einer Frau ... geführt. Heute befindet sich auf dem Grundstück eine ...-Tankstelle.
Auf Grund des geplanten Inhaberwechsels von der ... AG zur Deutschen ... GmbH wurde bei Dr. Ing. … ein Gutachten über vorhandene Untergrundkontaminierungen in Auftrag gegeben. In dem Gutachten vom 18.12.1990 ist ausgeführt, es seien Kontaminierungen mit Kohlenwasserstoffen ermittelt worden, die nur geringfügig über dem Sanierungszielwert von 100 mg/kg innerhalb von Wasserschutzgebieten lägen. Da die niedergebrachten Bohrsondierungen lediglich nadelstichartige Stichproben darstellten, sei eine Verallgemeinerung eine „etwas zweifelhafte Angelegenheit“. Aus der Erfahrung schätze man, dass im Bereich der beiden nördlichen Domschächte und im Bereich der Zapfsäule für Dieselkraftstoff eine geringe Kontaminierung vorliege. Dieser sollte aber im Einzelnen durch Schürfarbeiten genau nachgegangen werden.
Nachdem im Januar 1991 die unterirdischen Tanks gehoben und erneuert wurden, konnte durch Vertreter der damals zuständigen unteren Wasserbehörde des Saarpfalz-Kreises und des früheren Landesamtes für Umweltschutz vor Ort organoleptisch kein Anhaltspunkt für einen Sanierungsbedarf hergeleitet werden. In einem TÜV-Bericht vom 23.02.2000 wird ausgeführt, dass die Domschächte nicht flüssigkeitsdicht seien und der Sockelschacht der Tanksäule abzudichten sei. Der darauf folgende TÜV-Bericht vom 19.04.2005 wies keinerlei Mängel mehr aus.
Mit Vereinbarung vom 11.08.2005 wurde der Tankstellen-Vertrag zum 31.08.2005 aufgehoben. Im Jahr 2006 wurde vor dem Hintergrund der Beendigung des Tankstellenpachtvertrages zwischen der Klägerin und den Beigeladenen die ... AG (nachfolgend: ...) von der Firma …, mit einer technischen Untersuchung auf dem Gelände der Tankstelle beauftragt. In dem Gutachten der ... vom 07.11.05 ist ausgeführt, es sei bei der Sondierung "S 1" in einer Teufe von 2,2 m ein Maximalwert für die Belastung mit Aromatischen Kohlenwasserstoffen (BTEX) von 156,2 mg/kg festgestellt worden. Eine zeitliche Zuordnung der entstandenen Verunreinigungen könne nicht vorgenommen werden. In einem weiteren von den Beigeladenen bei Herrn Dr. … in Auftrag gegebenen Gutachten von 23.02.2006 ist ausgeführt, auf Grund der vorliegenden Informationsquellen lasse sich eine zeitliche Zuordnung der Kontamination dahingehend machen, dass sich der Entstehungszeitraum auf die Jahre 1991 bis 2000 eingrenzen lasse, wenn man der wahrscheinlichen Annahme folge, dass Ursache Undichtigkeiten im Bereich der Domschächte seien.
Mit Schreiben vom 05.01.2007 teilte die Untere Wasserbehörde beim Saarpfalz-Kreis der Klägerin mit, dass auf Grund des Gutachtens der ... davon auszugehen sei, dass eine Nachbeprobung erfolgen müsse, um die flächige und vertikale Ausdehnung des Schadens zu ermitteln. Sollte bis zum 05.02.2007 keine Nachricht vorliegen, so werde die Erstellung eines Ergänzungsgutachtens kostenpflichtig angeordnet. Hierauf erwiderte die Klägerin mit E-Mail vom 01.02.2007, es sei im Nutzungszeitraum ... kein Schadensereignis dokumentiert. Es sei daher höchst unwahrscheinlich, dass die betreffende Verunreinigung durch den Betrieb von ... verursacht worden sei. Es handele sich daher um Altschäden, so dass ihre Heranziehung als alleinige Störerin unverhältnismäßig wäre.
Mit Wirkung von 01.01.2008 ging die Zuständigkeit von der Unteren Wasserbehörde beim Saarpfalz-Kreis auf den Beklagten über.
Sowohl die Beigeladenen als auch die derzeitigen Pächter bzw. Mieter des streitgegenständlichen Grundstückes teilten dem Beklagten mit, dass sie mit einer von der Klägerin durchzuführenden Detailuntersuchung zur Gefährdungsabschätzung nutzungsbedingt eingetretener Kontaminationen einverstanden seien.
Mit Bescheid vom 14.04.2008 verfügte der Beklagte gegenüber der Klägerin folgende Anordnungen:
A. Vorlage einer Detailuntersuchung
1. Innerhalb einer Frist von zwölf Wochen nach Bestandskraft dieser Anordnung ist dem Landesamt für Umwelt- und Arbeitsschutz (LUA), Saarbrücken die Dokumentation einer Detailuntersuchung (DU) durch einen Gutachter über die mit aromatischen Kohlenwasserstoffen (BTEX) kontaminierten Flächen auf den Grundstücken … und … (ehemalige ... Tankstelle der …) in C-Stadt, Gemarkung…, …straße … einschließlich eines Sanierungsvorschlages vorzulegen.
2. Zu Ziff. 1, Punkt A, Nr. 1 sind folgende Vorgaben einzuhalten:
2.1 Es ist eine detaillierte horizontale und vertikale Erfassung der Ausdehnung der bereits im von der Firma …, in Auftrag gegebenen Gutachten der ..., vom 07.11.2005 (Projekt Nr. 2051432) dokumentierten Schadensbereiche im Umfeld der Sondierung "S 1' (s. Anlage, die Bestandteil dieser Anordnung ist) unter besonderer Berücksichtigung des Wirkungspfades Boden-Grundwasser vorzunehmen.
2.2 Die Sanierungskonzeption ist auf einen Sanierungszielwert für BTEX von 7 mg/kg auszurichten.
3. Innerhalb einer Frist von vier Wochen nach Bestandskraft dieser Anordnung hat der beauftragte Gutachter Art und Umfang der Untersuchungen mit dem LUA abzustimmen.
4. Für den Fall, dass Sie dieser Anordnung nicht fristgerecht nachkommen, drohe ich Ihnen hiermit gemäß §§ 15, 19 und 20 Saarländisches Verwaltungsvollstreckungsgesetz (SVvVG) in der derzeit gültigen Fassung ein Zwangsgeld
zu Ziffer 1
in Höhe von 1500 EUR
zu Ziffer 2.1
in Höhe von 1000 EUR
zu Ziffer 2.2
zu Ziffer 3
an und setze es zugleich fest.
…..
B. Vorbehalt:
Die Anordnung steht unter dem Vorbehalt, dass nachträglich weitere Untersuchungs- und/oder Sanierungsmaßnahmen, die sich in Folge der unter Punkt A, Ziff. 1, Nr. 1 geforderten DU ergeben, angeordnet werden können.
Zur Begründung ist in dem Bescheid ausgeführt, das streitgegenständliche Grundstück, das sich innerhalb der Schutzzone II des geplanten Wasserschutzgebietes "Würzbachtal" befinde, sei mit einer Tankstelle sowie einem Kfz-Service-Center bebaut. Auf der Grundlage gutachterlich nachgewiesener schädlicher Bodenverunreinigungen seien jetzt deren Ausmaß und Gefährdungsabschätzung in einer Detailuntersuchung (DU) zu dokumentieren. In einem Gutachten der ... vom 07.11.05 bzgl. der BTEX-Kontaminierung sei ein Maximalwert von 156,2 mg/kg festgestellt worden. Innerhalb von Wasserschutzgebieten werde ein Sanierungszielwert von 7 mg/kg BTEX festgelegt. Da die BBodSchV für diesen Parameter keinen Bodenwert anbiete, werde für die Beurteilung der Notwendigkeit weiterer Untersuchungen das Merkblatt „ALEX 02" herangezogen. Dort werde der orientierende Prüfwert oPW2 mit 7 mg/kg (Wohnbebauung) angegeben, was sich mit der LUA-internen Vorgabe decke. Das bedeute, dass auf Grund der deutlichen Überschreitung des Prüfwertes der Nachweis einer schädlichen Bodenveränderung gemäß § 2 Abs. 3 BBodSchG erbracht worden sei, der weitere Untersuchungen nach § 9 Abs. 2 BBodSchG erforderlich mache. Die Voruntersuchungen durch die ... könnten als orientierende Untersuchung gemäß § 2 Abs. 3 BBodSchV gewertet werden. Im Gutachten der ... sei bei den Bohrungen S 1 und S 3 ein Wasserstand von 6,35 bis 6,5 m gelotet worden. Angaben über die Grundwasserfließrichtung lägen nicht vor, der Gutachter gehe jedoch von einer Fließrichtung des Grundwassers in Richtung auf den ca. 120 m nördlich des Tankstellengeländes verlaufenden Würzbach aus. Im unmittelbaren Umkreis des Tankstellengeländes befänden sich zwei Bohrungen, die derzeit zur Trinkwasserförderung genutzt würden. Bohrung 1 liege ca. 115 m nordwestlich, Bohrung 3a ca. 345 m nordöstlich des kontaminierten Areals. Es sei somit nicht nur das Schutzgut Boden von der Kontamination betroffen, sondern darüber hinaus bestehe auch die Gefahr einer Grundwasserverunreinigung auf Grund der Lage der Grundstücke innerhalb dieses sensiblen, wasserwirtschaftlich relevanten und für das Wohl der Allgemeinheit bedeutsamen Gebietes.
Eine zeitliche Einordnung der Entstehung der Kontamination könne lt. Gutachten der ... nicht vorgenommen werden. Ein im Auftrag der Beigeladenen erstelltes Gutachten ermittele den Entstehungszeitraum auf die Zeit zwischen 1991 und 2000. Dies werde durch die TÜV-Berichte aus dem Jahr 2000 und vom 19.04.2005 belegt. Die unter Ziff. 1., Punkt A, Nr. 3 geforderte Absprache mit dem LUA stelle sicher, dass entbehrliche bzw. ineffiziente Untersuchungen nicht durchgeführt würden. Der unter Ziff. 1., Punkt A, Nr. 2.2 festgelegte Sanierungszielwert sei bei der Bewertung der Ergebnisse und einer potenziellen späteren Sanierung grundsätzlich heranzuziehen. Da jede Sanierung eine Einzelfallbetrachtung sei, liege es im Ermessen des LUA, von den festgesetzten Werten abzuweichen, wenn der Gutachter für diese Notwendigkeit triftige Gründe angeben könne. In Abhängigkeit der Ergebnisse der zu dokumentierenden Detailuntersuchung werde vorbehalten, weitere Untersuchungen bzw. Sanierungsmaßnahmen, die zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht absehbar seien, auf dieser Grundlage nachzufordern.
Es sei zwar richtig, dass 1991 die unterirdischen Tanks ausgetauscht und die Fahrbahn erneuert worden seien. Die Domschächte seien jedoch nicht flüssigkeitsdicht ausgebildet gewesen, obwohl bereits seit dem 16.05.1991 gemäß einem Erlass des Ministeriums für Umwelt betreffend Technische Regeln - Teilbereich Abfüllanlagen von Tankstellen - zur Verordnung über Anlagen zum Lagern, Abfüllen und Umschlagen wassergefährdender Stoffe (TRVAwS 4) die Domschächte der Lagerbehälter flüssigkeitsundurchlässig gemäß DIN 6626 oder 6627 hätten ausgebildet sein müssen. Es sei bekannt, dass bezüglich der Entstehung von Verunreinigungen im Bereich von Tankstellen die Tankbefüllung ein besonderer Schwachpunkt sei. Innerhalb des Domschachtes komme es immer wieder zu Mineralölverlusten, die zum Versickern dieser Stoffe im Erdreich führten und auch mit einer Kontamination des Grundwassers einhergehen könnten. Die Anordnung sei daher an die Klägerin als Verhaltensstörerin zu richten, wobei zu beachten ist, dass die Aufzählung in § 4 Abs. 3 BBodSchG keine Rangfolge vorgebe. Die Klägerin als Betreiberin habe die Tankstelle im voraussichtlichen Entstehungszeitraum der Kontaminationen mit Mineralölprodukten beliefert. Es bestehe die hinreichend begründete Vermutung, dass die schädlichen Kontaminationen durch Produktverluste beim Befüllvorgang entstanden seien. Dies sei für die Inanspruchnahme der Klägerin als Verantwortliche zur Erforschung des Gefahrenpotentials und Ermittlung des Sanierungsbedarfs ausreichend.
Der Bescheid wurde der Klägerin am 19.05.2008 zugestellt.
Am 28.05.2008 hat die Klägerin Widerspruch erhoben, den sie nicht begründet hat.
Der Widerspruch wurde mit Bescheid des Ministeriums für Umwelt vom 10.09.2008 zurückgewiesen. Zur Begründung werden in dem Bescheid im Wesentlichen die Ausführungen des Ausgangsbescheides wiederholt.
Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 16.09.2008 zugestellt.
Mit Eingang vom 01.10.2008 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie führt aus, auf dem Grundstück, auf dem die Kontaminationen festgestellt worden seien, sei bereits seit dem Jahr 1958 eine Tankstelle betrieben worden und zwar von 1958 bis 1991 von dem Unternehmen .... 1990 sei ein Tankstellenvertrag zwischen der ... und den Beigeladenen geschlossen worden, wonach diese als Handelsvertreter der ... Kraftstoffe im Auftrag der ... verkauften. Das Grundstück sei dabei von der ... von den Beigeladenen angemietet worden. Die Beigeladenen hätten sogleich Herrn ... als Erfüllungsgehilfen den Tankstellenbetrieb überlassen. Zwischen 1996 und 2003 hätten die Beigeladenen die Tankstelle selbst betrieben. Von 2003 bis zur Beendigung des mit der ... … begründeten Vertragsverhältnisses am 31.05.2008 sei Frau ... Erfüllungsgehilfin der Beigeladenen gewesen. Im Rahmen des Tankstellenvertrages hätten sich die Beigeladenen verpflichtet, die Tankstelle zu warten, zu überprüfen und entsprechend der gesetzlichen Erfordernisse zu betreiben. Diese Vereinbarung sei Folge der jeweiligen Einflussmöglichkeiten der am Vertrag Beteiligten auf die technischen Einrichtungen. Weder sie noch ihre Rechtsvorgängerin seien in der Lage, tatsächlich jede einzelne Tankstelle in Deutschland hinreichend zu überwachen. Hierzu sei allein der vor Ort agierende Tankstellenbetreiber, der den Betrieb leite und überwache, in der Lage. Während des gesamten Vertragszeitraumes habe sie weder von den Beigeladenen noch deren Erfüllungsgehilfen irgendeine Mitteilung über Schadensereignisse erhalten. Zu Beginn des Vertragsverhältnisses im Jahre 1991 seien umfangreiche Modernisierungsmaßnahmen durchgeführt und in diesem Zusammenhang auch die einwandigen Behälter gegen doppelwandige Behälter ausgetauscht worden. Es sei davon auszugehen, dass die Kontaminationen aus dem früheren Tankstellenbetrieb also aus dem Zeitraum von 1958 bis 1991 stammten. Sie seien mithin dem damaligen Betreiber zuzurechnen, da dieser nach Lage der Dinge die Kontaminationen verursacht habe. Selbst wenn die Kontamination erst aus der Zeit nach 1991 stammen sollte, so lasse sich diese nicht ihr zurechnen, da sie nicht Betreiberin der Tankstelle gewesen sei, sondern ausschließlich die Beigeladenen. Das Gutachten von Herrn Dr. … vom 23.02.2006, das von einem Entstehungszeitpunkt zwischen 1991 und 2000 ausgehe, sei falsch, da dessen Prämisse, nämlich die Undichtigkeit des Domschachts, nicht zutreffe. Auch in dem Gutachten des Ingenieurs … vom 18.12.1990 sei festgestellt worden, dass das Grundstück mit Kohlenwasserstoffen belastet gewesen sei. Hinzu komme, dass die Tankstellennutzung vor ihrem Vertragseintritt bereits deutlich mehr als 30 Jahre lang praktiziert worden sei, während sich der Zeitraum 1991 bis 2005, in dem sie bzw. ihre Rechtsvorgängerin involviert gewesen sei, wesentlich kleiner sei. Wenn der Beklagte bei der Störerinanspruchnahme schon auf objektiv Feststehendes verzichte und gewisse Wahrscheinlichkeiten für hinreichend erachte, dann müsse auch dieser zeitliche Aspekt Beachtung finden. Dass die umwelttechnischen Anforderungen früher wesentlich geringer gewesen seien, erhöhe die Wahrscheinlichkeit einer bereits lange zurückliegenden Kontamination noch weiter.
Die Tankstelle habe über zwei Zapfinseln verfügt, auf denen sich zwei bzw. drei Zapfsäulen befänden. Die vorhandenen unterirdischen Kraftstoffbehälter (ein Doppelkammertank für Diesel- und Vergaserkraftstoff mit 20.000 Liter und ein Vierkammertank für Vergaserkraftstoff mit 50.000 Liter) seien nicht über eine zentrale Befüllung, sondern über die Domschächte direkt befüllt worden. Vergleiche man die Darstellung der Sondieransatzpunkte der ..., so lasse sich hieraus keineswegs die Verursachung der Bodenkontamination auf den Zeitraum ihrer Nutzung des Tankstellengeländes beziehen. Denn bislang sei nicht untersucht worden, ob einer der Domschächte ursächlich für die im Sondierungspunkt 1 festgestellte Bodenverunreinigung gewesen sei. Die Domschächte und deren Nutzung gingen ausschließlich auf die Beigeladenen als Betreiber der Tankstelle zurück. Das Dichtigkeitsverhalten dieser Domschächte sei nicht untersucht. Nicht dargelegt und mangels Anhaltspunkten nicht darlegbar sei, ob es zu Überfüllungsschäden gekommen sei, die ursächlich für die festgestellte Bodenverunreinigung seien. Die Ansatzpunkte für die Rammkernsondierungen S 1 bis S 3 lägen allesamt in vergleichbarem Abstand zu den jeweiligen Domschächten. Indes unterschieden sich die Ergebnisse der jeweiligen Rammkernsondierungen in Bezug auf aufgefundene Bodenverunreinigungen erheblich. Gleichwohl stütze sich der Beklagte allein auf die unbelegte Vermutung, wonach es zu der festgestellten Bodenverunreinigung im Ansatzpunkt S 1 der genannten Rammkernsondierung durch einen undichten Domschacht gekommen sei. Die im Rahmen des Gutachtens Zangl durchgeführten Rammkernsondierungen seien an ganz anderer Stelle niedergebracht worden und gäben keinerlei Aufschluss über die eventuelle Belastung des Bodens im Bereich der von ... niedergebrachten Rammkernsondierungen S 1 bis S 3. Dies gelte auch für die anderen 1991 gemachten Feststellungen.
Die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme als Verhaltensstörerin gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG lägen nicht vor. Es sei bereits völlig offen, ob die Kontamination überhaupt in dem Zeitraum stattgefunden habe, in dem sie bzw. ihre Rechtsvorgängerin in einem Vertragsverhältnis mit den Beigeladenen gestanden hätten. Vielmehr sprächen die besseren Gründe dafür, dass bereits vorher die Kontamination stattgefunden habe. Doch selbst wenn davon ausgegangen werden könnte, dass die Kontamination in diesem Zeitraum stattgefunden habe, so sei sie keine Verursacherin. Es lasse zwar nicht der zwingende Schluss ziehen, dass die Kontamination vor dem Jahr 1991 stattgefunden haben müsse. Aber noch sehr viel weniger stehe fest, dass dies nach dem Jahr 1991 stattgefunden habe. Auf einer derart unsicheren Grundlage komme jedoch ihre Haftung nicht in Betracht, da diese zu einer Gefährdungshaftung führe. Vorliegend ließe sich auf die Beigeladenen wegen ihrer Eigentümerstellung, wegen der tatsächlichen Sachherrschaft und auch wegen der Verursachungshaftung zurückgreifen. Aufgrund deren vertraglicher Pflicht zur Wartung und Instandhaltung auch der Domschächte führten etwaige Undichtigkeiten an einem Domschacht ohne weiteres zu einer Überschreitung der Gefahrenschwelle durch die Beigeladenen und damit zu deren Verursacherhaftung. Auch ließe sich u. U. auf das Unternehmen ... zurückgreifen. Die Kosten für die geforderte Dokumentation in Höhe von ca. 10.000,-- EUR seien für die Beigeladenen zumutbar. Zudem entspreche es ständiger Rechtsprechung, dass bei der Frage der Inanspruchnahme eines Störers primär auch die zivilrechtlichen Regelungen des internen Ausgleiches heranzuziehen seien. In dem Tankstellenvertrag sei eine solche Klausel enthalten. Gleichwohl sei an eine solche Heranziehung der Eigentümer und Betreiber der Tankstelle ausweislich der Verfahrensakte nicht gedacht worden.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 14.05.2008 und den Widerspruchsbescheid vom 10.09.2008 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus, er habe sein Ermessen bei der Störerauswahl nach § 4 Abs. 3 BBodSchG nicht fehlerhaft ausgeübt. Die Klägerin sei Betreiberin der Tankstelle gewesen, was sich auch aus den vorgelegten TÜV-Berichten ergebe. Bisher sei zwar nicht endgültig geklärt, wie es zu der schädlichen Kontaminierung des Bodens gekommen sei. Daraus könne aber nicht den Schluss gezogen werden, dass die Klägerin nicht als Verursacherin im Sinne vom § 4 Abs. 3 BBodSchG zu den Untersuchungen nach § 9 Abs. 2 BBodSchG herangezogen werden könne. Für die Inanspruchnahme ist entscheidend, dass die Gefahrenschwelle in ihrem Tankstellenbetrieb und durch ihre Befüllungsmaßnahmen und damit in ihrem Verantwortungsbereich überschritten worden sei, durch welche konkrete Ursache dies auch immer geschehen sein mag. Dass die schädlichen Bodenverunreinigungen nicht durch die Befüllung der Tanks entstanden seien, stehe nach den bisher angefertigten Gutachten gerade nicht fest. So ergebe sich bereits aus den vorgelegten TÜV-Berichten, dass die Domschächte nicht flüssigkeitsdicht ausgebildet gewesen seien. Trotz fehlender Meldung von Überfüllungsschäden seien solche aber nicht grundsätzlich ausgeschlossen, weil geringe Fehlmengen nicht erkannt werden könnten. Zudem sei die Klägerin als Betreiberin der Tankstelle auch für die Durchführung der Befüllungen mitverantwortlich. Hinsichtlich der Behauptung der Klägerin, die schädlichen Bodenverunreinigungen stammten aus der Zeit, als die Tankstelle noch von der ... betrieben worden sei, ergebe sich aus der Aktenlage ein anderes Bild. Dabei habe sich die Behörde bei der Auswahl des heranzuziehenden Störers mit den Inhalten aller drei vorgelegten Gutachten auseinander gesetzt. Aus dem Gutachten des Herrn … ergäben sich zwar Hinweise auf geringfügige Verunreinigungen des Bodens, aber keine Anhaltspunkte für eine größere flächenhafte Verteilung. Zudem hätten die Konzentrationen in größeren Tiefen in einer unbedeutenden Größenordnung gelegen. Eine organoleptische Untersuchung anlässlich des Austausches der unterirdischen Tanks im Jahr 1991 habe keine Verunreinigungen ergeben, die einen Sanierungsbedarf hätten erkennen lassen. Der Gutachter Dr. … komme zu dem Ergebnis, dass die Verunreinigungen auf die undichten Domschächte zurückzuführen seien. Seine zeitliche Zuordnung der Verunreinigungen sei zwar keine wissenschaftlich belegbare, aber aufgrund des Akteninhaltes nachvollziehbare, zunächst nicht widerlegbare Aussage. Das Gutachten der ... mache weder zu möglichen Verursachungsgründen der Verunreinigungen noch zu einer zeitlichen Einordnung Angaben. Im Gutachten würden die Verunreinigungen lediglich nach den einzelnen Stoffen und Gehalten festgestellt und ohne Angaben von Gründen dargelegt, dass eine zeitliche Einordnung nicht möglich sei. Es könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass auf Grund der früher wesentlich geringeren umwelttechnischen Anforderungen die Wahrscheinlichkeit einer bereits lange zurückliegenden Verunreinigung höher sei. Denn es sei festgestellt worden, dass vor Übernahme durch die Klägerin zwar Verunreinigungen vorgelegen hätten, diese allerdings so gering gewesen seien, dass Sanierungsmaßnahmen nicht für erforderlich gehalten worden seien. Es könne auch derjenige zu Altlastenerkundungs- und Sanierungsmaßnahmen herangezogen werden, der einen möglicherweise geringeren Beitrag zu der Verunreinigung geleistet habe, sofern sein Anteil auch für sich betrachtet ein Einschreiten der zuständigen Behörde unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit rechtfertige. Vorliegend seien Anhaltspunkte vorhanden, die den Schluss rechtfertigten, die Klägerin sei Mitverursacherin der eingetretenen Bodenverunreinigung. Im Übrigen habe sie nicht substantiiert dargelegt, warum die Beigeladenen wesentlich besser als die Klägerin als Adressat der streitgegenständlichen Anordnung geeignet wären.
Die Beigeladenen beantragen,
Sie tragen vor, die Tankstellenpächter ... und ... hätten im Einverständnis mit der Klägerin als deren Erfüllungsgehilfe und in deren Auftrag die Produkte der Klägerin in Kommission für die Klägerin verkauft. Es sei auch nicht richtig, dass sie verpflichtet gewesen seien die technischen Einrichtungen zu erstellen, zu warten und zu überprüfen, sondern gemäß einer Ergänzung vom 21.06.1990 zum Tankstellenvertrag habe sich die Klägerin verpflichtet die Tankstelleneinrichtung zu erstellen. Die Klägerin habe regelmäßig die Zapfsäulen und Schächte geprüft und warten lassen. Obwohl im Jahre 2000 der TÜV beanstandet habe, dass die Domschächte nicht wasserdicht errichtet worden seien, was zum Zeitpunkt der Errichtung der Tankstellenanlage durch die Klägerin bereits vorgeschrieben gewesen sei, habe die Klägerin bis heute die Auflage des TÜV nicht erfüllt. Dies habe u.a. dazu geführt, dass durch die Fa. … am 05.03.2001 ca. 600 Liter Wasser aus dem Tank für Superbenzin entfernt werden mussten. Die Betankung sei durch Erfüllungsgehilfen der Klägerin durchgeführt worden und nicht durch sie - die Beigeladenen -. Sie hätten zwar die Verpflichtung gehabt Überfüllungsschäden zu melden. Damit seien sie jedoch nicht Verantwortliche geworden. Hinzu komme, dass die Betankung oft nachts erfolgt sei und sie dadurch eventuelle Überfüllungen nicht hätten erkennen können. Zu den Wartungsarbeiten, die die Klägerin in Auftrag gegeben habe, seien sie kostenmäßig nie herangezogen worden. Sie seien auch nicht frei gewesen, welche Firma sie bei technischen Problemen hätten beauftragen können. So seien sie von der Klägerin schriftlich angewiesen worden, dass sämtliche Probleme technischer Art ausschließlich mit der Firma … auszugleichen seien. Der Klägerin sei im Jahr 2000 gemeldet worden, dass eine "große BE-Saugleitung“ leicht beschädigt gewesen sei. Die Leitung sei daraufhin am 25.09.2000 auf ca. 15 m neu verlegt worden. Sie seien auch technisch gar nicht in der Lage gewesen, diese Arbeiten korrekt und kurzfristig in Auftrag zu geben und die korrekte Bearbeitung durch ein Bauunternehmen zu überwachen.
Beim Wechsel von ... zur Klägerin seien die alten Tankanlagen komplett ausgebaut worden. Da die von der Klägerin verlegten Tanks größer gewesen seien, sei der Boden umfangreich bis zu 5 Meter Tiefe ausgehoben worden. Nach dem Entfernen der Tanks und dem entsprechende Bodenaushub für die neuen Tanks seien vor Einbringen der neuen Tanks Probebohrungen vorgenommen worden, die nach ihrer Kenntnis eine Kontaminierungsfreiheit des Bodens ergeben hätten. Die jeweiligen Unterpächter seien verpflichtet gewesen mit der Klägerin einen Tankstellenvertrag nach dem bei ... allgemein üblichen Muster abzuschließen. Nach dem Ausscheiden von ... und Führung der Tankstelle durch sie habe sodann ein Herr ... in der Zeit von März 2001 bis 2003 die Tankstelle betrieben, bevor dann die letzte Pächterin, Frau ... die Tankstelle bis zum Ende der Vertragszeit geführt habe. Außerdem sei die Oberfläche der Tankstelle mit einer wasserabweisenden Schicht behandelt ist, so dass ein normales Eindringen von Kraftstoff aufgrund von überlaufendem Sprit beim Betanken einzelner Pkws, nicht in Frage komme. Es gebe daher keine andere Möglichkeit, als dass durch die undichten und nicht wasserabweisenden Domschächte Kraftstoff in das Erdreich gelangt sei. Die Freistellungsklausel im Tankstellenvertrag, wenn man sie so auslegen sollte, sei eine Überraschungsklausel und wäre daher ungültig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsunterlagen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und teilweise begründet.
1. Keinen Erfolg hat die Klage, soweit sich die Klägerin gegen die unter Ziffer 1. des Bescheides des Beklagten vom 14.05.2008 enthaltene Verfügung wendet, wonach ihr aufgegeben worden ist, die Dokumentation einer Detailuntersuchung durch einen Gutachter über die mit aromatischen Kohlenwasserstoffen kontaminierten Flächen auf den Grundstücken … und … in C-Stadt, Gemarkung …, …straße … vorzulegen.
Rechtsgrundlage für diese Regelung ist § 9 Abs. 2 Sätze 1 und 2 des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz – BBodSchG) vom 17.03.1998 (BGBl. I S. 502). Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde anordnen, dass die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 genannten Personen die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung von Sachverständigen oder Untersuchungsstellen nach § 18 durchführen lassen, wenn auf Grund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast besteht. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben.
§ 9 BBodSchG sieht in seinen Absätzen 1 und 2 bei der Frage der Pflichtigkeit für die Untersuchung einer altlastverdächtigen Fläche i. S. von § 2 Abs. 6 i.V.m. § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG ein gestuftes Verfahren vor. Solange es sich nicht bereits um eine Altlast im Sinne von § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG handelt, weil der Verdacht bereits zur Gewissheit geworden ist, unterscheidet das Gesetz zwischen einem Anfangsverdacht ("Anhaltspunkte") und einem "hinreichenden Verdacht". Sofern ein Anfangsverdacht besteht, bedarf es einer "orientierenden Untersuchung", die den Anfangsverdacht entweder entkräften oder erhärten kann (siehe § 9 Abs. 1 und 2 BBodSchG, § 2 Nr. 3 der Bundesbodenschutz- und Altlastenverordnung vom 12.07.1999, BGBl I S. 1554 - BBodSchV -). Diese Vorschriften treffen damit eine Abgrenzung zwischen der Amtsermittlungspflicht der Behörde und der Sanierungsverantwortung des Sanierungspflichtigen. Orientierende Untersuchungen obliegen demnach der Behörde, erst nach Erhärtung des Anfangsverdachtes beginnt die Verantwortlichkeit der in § 4 Abs. 3, 5 und 6 genannten Personen.
Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 09.07.2003 - 20 CS 03.103 -, NVwZ 2003, 1281 = NuR 2003, 696 = DVBl 2003, 1468 = UPR 2004, 33 = BayVBl 2004, 243; Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 9 BBodSchG Rdnr. 52.
Eine hinreichende Wahrscheinlichkeit bzw. ein hinreichender Verdacht ist nur dann zu bejahen, wenn sich die Hinweise auf eine schädliche Bodenveränderung bzw. eine Altlast soweit verdichtet haben, dass mehr als eine bloße, insbesondere spekulative Möglichkeit gegeben ist. Vom Vorliegen von Anhaltspunkten i.S. von § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG kann dann ausgehen werden, wenn eine – auch nur geringe - Tatsachenbasis vorliegt, die zu dem Schluss berechtigt, dass das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast nicht ganz unwahrscheinlich ist.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.12.2007 - 10 S 2351/06 -, NuR 2008, 424 = ZUR 2008, 325 = NVwZ-RR 2008, 605; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 11.10.2007 - 1 A 10281/07 -, NuR 2008, 346; Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2. Auflage 2005, § 9 Rdnr. 16.
Im vorliegenden Fall liegt ein hinreichender Verdacht i.S. des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG vor. Zwar wurde vom Beklagten selbst keine orientierende Untersuchung i.S. des § 2 Nr. 3 BBodSchV durchgeführt. Allerdings war dies vorliegend entbehrlich, da sich bereits aus den dem Beklagten vorliegenden Untersuchungen hinreichende Anhaltspunkte für eine Bodenverseuchung ergaben. Denn auf Grund der Untersuchung auf dem Gelände der Tankstelle, die von der ... im Auftrag der Klägerin durchgeführt worden ist, wurden konkrete Feststellungen getroffen, die für eine Verseuchung des Bodens auf diesem Grundstück sprechen. In dem Gutachten der ... vom 07.11.05 ist nämlich ausgeführt, es sei bei der Sondierung "S 1" in einer Teufe von 2,2 m ein Maximalwert für die Belastung mit Aromatischen Kohlenwasserstoffen (BTEX) von 156,2 mg/kg festgestellt worden. Dieser Wert von 156,2 mg/kg liegt so hoch, dass zumindest ein Verdacht für schädliche Bodenveränderung ausreichend belegt ist. Einer weiteren orientierenden Untersuchung bedarf es bei einer solchen Sachlage nicht.
Der Beklagte hat auch zu Recht die Klägerin für die Durchführung einer Detailuntersuchung in Anspruch genommen. In § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG wird hinsichtlich des in Anspruch zu nehmenden Kreises von Verantwortlichen auf die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Personen verwiesen. Dies umfasst u.A. den Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, den Grundstückseigentümer und den Inhaber der tatsächlichen Gewalt. Hinsichtlich des in Anspruch zu nehmenden Personenkreises besteht hinsichtlich des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG insofern eine Besonderheit, als diese Vorschrift bereits dann eine Inanspruchnahme für die Durchführung der notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung zulässt, wenn nur der Verdacht einer Verseuchung des Bodens besteht. Dies bedingt aber, dass häufig auch hinsichtlich der Frage des Verursachers der potentiellen schädlichen Bodenveränderung noch keine endgültige Klärung besteht. Es kann daher auch derjenige in Anspruch genommen werden, dessen Verursachungsbeitrag zur Bodenverschmutzung noch nicht endgültig geklärt ist. Folglich lässt die Vorschrift zu, dass auch der Anscheins- oder Verdachtsverpflichtete Adressat einer Verfügung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG sein kann. Es ist insoweit unerheblich, ob sich der Verdacht auf das Bestehen der Belastung oder auf die Pflichtigkeit bezieht. Damit ist für den Bereich des Altlastenrechts dem Umstand Rechnung zu tragen, dass es vor allem bei gewerblich genutzten Grundstücken sehr häufig nicht möglich sein wird, den konkreten Nachweis zu führen, welcher von mehreren Grundstücksnutzern eine Bodenverunreinigung verursacht hat. So ist es insbesondere, wenn Streit darüber bezieht, welcher von mehreren Tankstellenbetreibern aus der Vergangenheit eine noch nicht vollständig untersuchte Bodenverunreinigung verursacht hat, zulässig, einen davon in Anspruch zu nehmen, ohne dass zuvor aufwendige Untersuchungen darüber angestellt werden müssen, aus welchem Zeitraum die Verschmutzung tatsächlich stammt. Auch ist es in solchen Fällen nicht zwingend, den immer leicht zu ermittelnden Grundstückseigentümer in Anspruch zu nehmen.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 03.09.2002 - 10 S 957/02 -, NuR 2003, 29 = NVwZ-RR 2003, 103 = DÖV 2003, 421; Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 9 Rdnrn. 36 ff.
Eine Grenze für eine Inanspruchnahme ist erst dort zu sehen, wo keine Anhaltspunkte für eine Verantwortlichkeit des in Anspruch genommenen potentiellen Störers bestehen. Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall: So steht fest, dass die Klägerin in den Jahren 1991 bis 2005 die Tankstelle auf dem Anwesen …straße … in C-Stadt mit Kraftstoff beliefert hat und es bestand dabei die Möglichkeit, dass es im Rahmen der Befüllung der Tanks zu Verschmutzungen des Bodens gekommen ist. Ob dies tatsächlich der Fall war - wogegen durchaus spricht, dass sowohl die Beigeladenen als auch die anderen Pächter der Tankstelle wohl keinen Befüllungsschaden gemeldet haben - spielt dabei keine Rolle. Entscheidend ist allein, dass insoweit zumindest die Möglichkeit eines solchen Schadensablaufes besteht und die Klägerin nicht nachweisen konnte, dass es in der Zeit ihrer Belieferung der Tankstelle nie zu einem solchen Ereignis gekommen ist oder die Verschmutzung eindeutig aus der Zeit stammt, als sie noch nicht die Tankstelle beliefert hat. Auch ist die Möglichkeit nicht völlig von der Hand zu weisen, dass die von der Klägerin errichteten unterirdischen Kraftstofftanks im Bereich der Domschächte nicht flüssigkeitsdicht ausgeführt worden sind, so dass es in diesem Bereich zu einem Austritt von Kraftstoffen gekommen ist. Hierfür spricht insbesondere der TÜV-Bericht vom 23.02.2000. Die vorhandenen Anhaltspunkte reichen auf jeden Fall für die Bejahung eines Anscheins einer Verursachung aus.
Im Übrigen ist auch davon auszugehen, dass die Klägerin außerdem als Betreiberin der Tankstelle Verursacher i.S. des § 4 Abs. 3 BBodSchG ist. Dabei ist unerheblich, dass die Klägerin nicht selbst die Kraftstoffe an dieser Tankstelle verkauft hat, sondern dass dies durch Pächter wie die Beigeladenen bzw. durch Unterpächter erfolgt ist. Denn diese waren, wie sich aus den vorgelegten Tankstellen-Verträgen ergibt, als Handelsvertreter für die Klägerin bzw. deren Rechtsvorgängerin für die Lagerung und den Vertrieb von Kraft- und Schmierstoffen tätig. Nach dem Inhalt des Vertrages wurden die Zapfsäulen von der Rechtsvorgängerin der Klägerin nur leihweise zur Verfügung gestellt und das Eigentum an den Kraftstoffen verblieb bis zur Abgabe an den Käufer im Eigentum der Klägerin bzw. deren Rechtsvorgängerin. Dies reicht jedoch für die Verursachereigenschaft i.S. des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG aus.
Vgl. auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 23.06.2004 - 22 CS 04.1048 - GewArch 2004, 390; VG Düsseldorf Urteil vom 29.09.2009 - 17 K 4572/08 - ZUR 2010, 85.
Auch die vom Beklagten durchgeführte Störerauswahl ist nicht zu beanstanden. Offen kann dabei bleiben, ob § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG bei mehreren in Betracht kommenden Personen eine Rangfolge in der Weise vorgibt, dass zunächst der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung dann der Grundstückseigentümer und zuletzt der Inhaber der tatsächlichen Gewalt in Anspruch zu nehmen ist (so wohl OVG A-Stadt-Brandenburg, Urteil vom 08.11.2007 - 11 B 14.05 -, UPR 2008, 154) oder ob bei der Störerauswahl das öffentliche Interesse an einer effektiven Gefahrbeseitigung im Vordergrund stehen muss, so dass kein abstrakter Vorrang der Inanspruchnahme des Handlungsstörers (Verursachers) gegenüber dem Zustandsstörer (Grundstückseigentümer) besteht.
So Bayerischer VGH Beschluss vom 17.02.2005 - 22 ZB 04.3472 -, NVwZ-RR 2005, 466; vgl. auch Buck: Die Störerhaftung nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, NVwZ 2001, 51; Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 9 Rdnr. 40.
Denn wie bereits ausgeführt ist die Klägerin als Verursacherin i.S. des § 4 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG anzusehen. Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte nicht die Beigeladenen als Eigentümer des Grundstücks und zeitweise Pächter der Tankstelle in Anspruch genommen hat. Denn es ist nach den vorliegenden Gutachten nicht eindeutig feststellbar, wann es zu den weiter zu untersuchenden Verschmutzungen mit BTEX auf dem Grundstück der Beigeladenen gekommen ist. Insofern ist eine eindeutige Zuordnung der Verschmutzung an einen bestimmten Verursacher derzeit noch nicht möglich. Jedoch steht fest, dass die Klägerin bzw. deren Rechtsvorgängerin von 1991 bis 2005 Betreiberin der Tankstelle gewesen ist. Insofern ist es nicht ermessensfehlerhaft und insbesondere nicht willkürlich die Klägerin für weitere Untersuchungen in Anspruch zu nehmen und nicht die Beigeladenen oder einen anderen der früheren Pächter oder die vorherige Betreiberin .... Der Beklagte hat die verschiedenen möglichen Personen für eine Inanspruchnahme gesehen und sich in nachvollziehbarer Weise für die Klägerin entschieden. Insbesondere sprechen die vom Beklagten angesprochenen Verhältnismäßigkeitsgründe erheblich mehr eine Inanspruchnahme der Klägerin als solventes und technisch fachkundiges Mineralölunternehmen als für ein Vorgehen gegen die Beigeladenen als Grundstückseigentümer und zeitweise Pächter der Tankstelle. Dabei ist weder eine Entscheidung darüber getroffen, wer nachfolgend die Kosten für eine eventuell erforderliche Sanierung des Bodens trägt noch inwieweit eine Ausgleichspflicht gemäß § 24 Abs. 2 BBodSchG besteht. Daher musste sich der Beklagte auch nicht mit der zivilrechtlich zwischen der Klägerin und den Beigeladenen noch ungeklärten Rechtsfrage auseinandersetzen, ob auf Grund des zwischen ihren geschlossenen Tankstellen-Vertrages sowie der Vereinbarung vom 11.08.2005 eine alleinige Kostentragungspflicht der Beigeladenen für alle Untersuchungs- und Sanierungsmaßnahmen besteht.
Der Umfang der Detailuntersuchung ist auch im angegriffenen Bescheid hinreichend bestimmt. Denn in Ziff. 2.1 des Bescheides ist genau ausgeführt, welche Untersuchungen von der Klägerin bei einem Gutachter in Auftrag zu geben sind. Im Übrigen ergeben sich die Anforderungen hinsichtlich der Detailuntersuchung aus § 2 Nr. 4 BBodSchV.
Daher ist der Bescheid des Beklagten vom 14.05.2008 insoweit nicht zu beanstanden als von der Klägerin die Vorlage einer Detailuntersuchung verlangt wird.
2. Der Bescheid des Beklagten vom 14.05.2008 in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid vom 10.09.2008 erhalten hat, ist dagegen rechtwidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), soweit ihr darin die Vorlage eines Sanierungsvorschlages aufgegeben wird.
Der Beklagte hat sich beim Erlass des Bescheides insoweit als Rechtsgrundlage auf die §§ 9, 10 BBodSchG gestützt.
Diese Rechtsgrundlage ist jedoch nicht geeignet gegenüber der Klägerin eine Verfügung zu erlassen, mit der von ihr die Vorlage eines Sanierungsvorschlages verlangt wird.
Dies gilt zunächst offensichtlich für § 9 Abs. 2 BBodSchG. Wie bereits ausgeführt, ist dies die Rechtsgrundlage für die Forderung nach der Durchführung einer Detailuntersuchung zur Gefährdungsabschätzung. Dagegen regelt § 9 Abs. 2 BBodSchG bereits nach seinem Wortlaut nicht die Voraussetzungen für den Erlass einer Anordnung zur Durchführung von Untersuchungsmaßnahmen zur Vorlage eines Sanierungskonzeptes. Dies wird von § 13 Abs. 1 BBodSchG erfasst. Den Bestimmungen des § 9 Abs. 2 und § 13 Abs. 1 BBodSchG liegt dabei eine gesetzessystematisch klare Abgrenzung zwischen den Maßnahmen der Gefahrenabschätzung, denen noch die Gefahrermittlungsmaßnahmen nach § 9 Abs. 1 BBodSchG vorgeschaltet sein können, einerseits und den sanierungsvorbereitenden Untersuchungen, denen dann die eigentliche förmliche Sanierungsplanung nachfolgt, andererseits zugrunde. Diese Differenzierung ist insbesondere deshalb von erheblicher Bedeutung, weil die Maßnahmen nach § 13 Abs. 1 BBodSchG von besonderen qualifizierten Anforderungen abhängig gemacht werden, die ohne eine solche Trennung möglicherweise nicht genügend in den Blick genommen werden könnten. Diese Differenzierung wird sodann in den Bestimmungen der BBodSchV weiter entfaltet. Nach § 3 Abs. 4 Satz 2 BBodSchV sollen im Falle des Bestehens eines hinreichenden Verdachts im Sinne des § 9 Abs. 2 BBodSchG sogenannte Detailuntersuchungen durchgeführt werden. Bei der Detailuntersuchung handelt es sich somit eindeutig um eine Maßnahme im Sinne des § 9 Abs. 2 BBodSchG. Nach § 3 Abs. 5 BBodSchV soll bei einer Detailuntersuchung auch festgestellt werden, ob sich aus räumlich begrenzten Anreicherungen von Schadstoffen innerhalb einer Verdachtsfläche oder altlastverdächtigen Fläche Gefahren ergeben, und ob und wie eine Abgrenzung von nicht belasteten Flächen geboten ist (vgl. auch Ziffer 1.2 des Anhangs 1 zur BBodSchV). Diese Detailuntersuchungen sind anschließend gemäß § 4 Abs. 4 BBodSchV einer Bewertung dahin gehend zu unterziehen, ob und in welchem Umfang Sanierungs- bzw. Schutz- und Beschränkungsmaßnahmen nach § 2 Abs. 7 bzw. Abs. 8 BBodSchG erforderlich sind. Sofern die Sanierung nicht nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 BBodSchG erfolgen soll, kann diese auch auf der Grundlage des § 10 BBodSchG „formlos“ angeordnet werden (vgl. auch § 5 BBodSchV). Insofern ist eine trennscharfe Abgrenzung zwischen (noch) erkundungsvorbereitenden und (schon) sanierungsvorbereitenden Maßnahmen nicht erforderlich, da für Letztere keine gegenüber § 9 Abs. 2 BBodSchG erhöhten tatbestandlichen Eingriffsvoraussetzungen aufgestellt sind. Sofern nach dem Willen der Behörde eine förmliche und qualifizierte Sanierungsplanung im Sinne des § 13 Abs. 1 BBodSchG durchgeführt werden soll, können dieser allerdings spezifische Sanierungsuntersuchungen vorangehen (vgl. § 6 BBodSchV i.V.m. Ziffer 1 der Anhang 3 zur BBodSchV), aufgrund derer die für die Sanierung in Betracht kommenden geeigneten, erforderlichen und angemessenen Maßnahmen ermittelt werden sollen. Diese Untersuchungen sollen nach Ziffer 1 Abs. 2 des Anhangs 3 u.a. unter Verwendung der nach § 3 BBodSchV gewonnenen Daten erfolgen. Dieses ist aber nur und erst dann möglich, wenn die Detailuntersuchungen und die darauf aufbauenden Bewertung bereits zur Feststellung eines qualifizierten Sanierungsbedarf bei einer Altlast geführt haben. Es muss daher zum Zeitpunkt des Erlasses einer Anordnung von sanierungsvorbereitenden Untersuchungen aufgrund einer sachgerechten Prognosestellung das Erfordernis einer qualifizierten Sanierungsplanung bereits feststehen und nur deren konkrete Ausgestaltung offen sein. Dies schließt es allerdings nicht aus, dass sich bei der späteren Durchführung der Sanierungsuntersuchungen herausstellen kann, dass ein qualifizierter Sanierungsbedarf doch nicht besteht.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.12.2007, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 15.01.2003 - 22 CS 02.3223 -, NVwZ 2003, 1137 = BayVBl 2003, 467; OVG A-Stadt, Beschluss vom 19.01.2001 - 2 S 7.00 -, NVwZ 2001, 582 = UPR 2001, 196 = ZUR 2001, 217; Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 9 Rdnr. 28.
Dies bedeutet, wenn – wie im vorliegenden Fall – noch keine Gefährdungsabschätzung vorliegt und damit noch nicht festgestellt worden ist, ob durch die Bodenverunreinigung auf Grund ihrer Menge und räumlichen Verteilung, ihrer mobilen oder mobilisierbaren Anteile, ihrer Ausbreitungsmöglichkeiten in Boden, Gewässer und Luft sowie der Möglichkeit ihrer Aufnahme durch Menschen, Tiere und Pflanzen (vgl. § 2 Nr. 4 BBodSchV) überhaupt eine Gefährdung für die Umwelt besteht, weil erst eine Detailuntersuchung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG durchgeführt werden soll, so kann nicht gleichzeitig mit der Durchführung der Gefährdungsabschätzung die Vorlage eines Sanierungskonzeptes in Anwendung des § 13 Abs. 1 BBodSchG verlangt werden. Vorliegend hat der Beklagte seine Verfügung hinsichtlich des verlangten Sanierungsvorschlages zudem nicht auf § 13 Abs. 1 BBodSchG gestützt, sondern auf § 9 Abs. 2 BBodSchG sowie ergänzend auf § 10 BBodSchG. § 10 BBodSchG ist aber keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Heranziehung zur Vorlage eines Sanierungskonzeptes. Das Bundes-Bodenschutzgesetz sieht die Anordnung der Vorlage von "Konzepten" nur in der Form von Sanierungsplänen vor. Die Erstellung eines Sanierungsplans kann nur gemäß § 13 BBodSchG für qualifizierte Altlasten und nicht auf der Grundlage des § 10 Abs. 1 BBodSchG für schädliche Bodenveränderungen angeordnet werden.
Vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 23.08.2004 - 6 TG 1119/03 -, DÖV 2005, 124 = NVwZ 2005, 718 = UPR 2005, 392 = NuR 2005, 653; Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 13 Rdnr. 6.
§ 13 Abs. 1 BBodSchG verdrängt daher für den Bereich der Anordnung von Sanierungskonzepten als speziellere Vorschrift die allgemeine Ermächtigungsgrundlage des § 10 Abs. 1 BBodSchG.
So auch Troidl, zehn Jahre Bundes-Bodenschutzgesetz – rechtswidrige Sanierungsverfügungen, NVwZ 2010, 154.
Auf § 13 Abs. 1 BBodSchG hat der Beklagte seine Verfügung hinsichtlich des verlangten Sanierungskonzeptes aber nicht gestützt. Auch das Gericht kann insoweit keinen Austausch der Rechtsgrundlage vornehmen, da die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 BBodSchG, insbesondere das Vorliegen einer Altlast, überhaupt noch nicht festgestellt worden sind.
Im Übrigen muss auch davon ausgegangen werden, dass es im Rahmen des § 13 Abs. 1 BBodSchG im Gegensatz zu § 9 Abs. 2 BBodSchG nicht zulässig ist, eine Verfügung bereits gegen einen Anscheins- oder Verdachtsverpflichteten zu richten. Hierfür spricht bereits der Wortlaut der Vorschriften. So kann nach § 9 Abs. 2 BBodSchG die Anordnung, die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen, gegen die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 genannten Personen gerichtet werden. Dagegen ist in § 13 Abs. 2 BBodSchG geregelt, dass von einem nach § 4 Abs. 3, 5 oder 6 zur Sanierung Verpflichteten die notwendigen Untersuchungen zur Entscheidung über Art und Umfang der erforderlichen Maßnahmen (Sanierungsuntersuchungen) sowie die Vorlage eines Sanierungsplans verlangt werden soll. Aus dieser Formulierung ist zu schließen, dass es für Anordnung einer Sanierungsuntersuchung erforderlich ist, dass im Rahmen der vor dem Erlass der Verfügung durchgeführten Untersuchungen festgestellt worden ist, dass die in Anspruch genommene Person tatsächlich einen Beitrag zur Verschmutzung geleistet hat und nicht nur Anscheins- oder Verdachtsverpflichteter ist.
Daher ist der Bescheid vom 14.05.2008 hinsichtlich seiner Ziffer 1. insoweit aufzuheben, als darin von der Klägerin die Vorlage eines Sanierungsvorschlages verlangt worden ist. Darin anknüpfend ist auch Ziffer 2.2 des Bescheides aufzuheben, da darin das Verlangen nach einem Sanierungsvorschlag weiter konkretisiert wird.
3. Im Hinblick auf den Erfolg der Klage hinsichtlich der unter Ziffer 2.2 getroffenen Verfügung ist insoweit auch die Zwangsgeldbewehrung rechtswidrig und deshalb aufzuheben. Im Übrigen entsprechen Androhung und bedingte Festsetzung der Zwangsgelder den Vorschriften der §§ 13 ff., 20 SVwVG und sind daher nicht zu beanstanden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 i.V.m. §§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Da der Schwerpunkt der Verfügung auf der Erstellung der Detailuntersuchung liegt, sind die Kosten des Verfahrens überwiegend der Klägerin aufzuerlegen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO nicht vorliegen.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9, 10 BBodSchG
§§ 13 ff., 20 SVwVG
§§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG
§ 9 BBodSchG
§ 10 BBodSchG
§ 5 BBodSchV
§ 6 BBodSchV
§ 3 BBodSchV
§ 13 BBodSchG
§ 2 Abs. 3 BBodSchG
§ 9 Abs. 2 BBodSchG
§ 2 Abs. 3 BBodSchV
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG
§ 9 Abs. 1 und 2 BBodSchG
§ 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG
§ 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG
§ 2 Nr. 3 BBodSchV
§ 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
§ 24 Abs. 2 BBodSchG
§ 2 Nr. 4 BBodSchV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 BBodSchG
§ 9 Abs. 1 BBodSchG
§ 3 Abs. 4 Satz 2 BBodSchV
§ 3 Abs. 5 BBodSchV
§ 4 Abs. 4 BBodSchV
§ 2 Abs. 7 bzw. Abs. 8 BBodSchG
§ 10 Abs. 1 BBodSchG
§ 13 Abs. 2 BBodSchG
§ 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 1281
DVBl 2003, 1468
BayVBl 2004, 243
NVwZ-RR 2008, 605
NVwZ-RR 2003, 103
DÖV 2003, 421
NVwZ-RR 2005, 466
NVwZ 2001, 51
NVwZ 2003, 1137
BayVBl 2003, 467
NVwZ 2001, 582
DÖV 2005, 124
NVwZ 2005, 718
NVwZ 2010, 154
20 CS 03.10
10 S 2351/06
1 A 10281/07
10 S 957/02
22 CS 04.10
17 K 4572/08
11 B 14.05
22 ZB 04.34
22 CS 02.32
2 S 7.00
6 TG 1119/03