Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-02-21, Aktenzeichen 3 K 3004/15
ECLI: ECLI:DE:VGD:2017:0221.3K3004.15.00

Tenor:
Die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 17. April 2015 in der Änderungsfassung vom 24. April 2015 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger war Eigentümer des Grundstücks G. 00 in O. . Inzwischen ist sein Sohn N. C. Eigentümer dieses Grundstücks, wobei der Zeitpunkt des Eigentümerwechsels streitig ist.
Auf diesem Grundstück wurden eine Biogasanlage und eine Tierhaltungsanlage betrieben.
Ende März 2015 kündigte die Bezirksregierung E. nach Terminabsprache mit dem Kläger eine Umweltinspektion mit den Themenbereichen Tierhaltungsanlage, Biogasanlage, Störfall und Wasser-/Abwasseraspekte auf dem streitgegenständlichen Grundstück für den 17. April 2015 um 9:00 Uhr an. Die Zuständigkeit der Bezirksregierung E. anzweifelnd verweigerte der Kläger an diesem Termin den Zutritt zu dem Grundstück.
Mit Ordnungsverfügung vom 17. April 2015 verpflichtete die Bezirksregierung E. den Kläger, ihren „zuständigen Angehörigen“ und den durch sie Beauftragten am selbigen Tag Zutritt zum streitgegenständlichen Grundstück zu gestatten (Ziffer 1) und die zur Erfüllung der Aufgaben der Bezirksregierung E. notwendigen Auskünfte zu erteilen und Unterlagen vorzulegen (Ziffer 2). Des Weiteren wurde hinsichtlich Ziffern 1 und 2 die sofortige Vollziehung angeordnet (Ziffer 3) und unmittelbarer Zwang im Hinblick auf Ziffer 1 angedroht (Ziffer 4). Begründet wurde die Ordnungsverfügung damit, dass die Biogasanlage auf dem betroffenen Grundstück der Störfallverordnung unterliege und technische Mängel bei einer informatorischen Besichtigung im September 2014 festgestellt worden seien. Auch die Tierhaltungsanlage werde nicht ordnungsgemäß betrieben. Die Anzahl an Tieren sei zwischenzeitlich über die genehmigte Anzahl von 1.400 Rindern hinaus auf 2.200 Tiere erhöht worden. Die notwendige Stallerweiterung sei nicht errichtet worden.
Am 17. April 2015 hat der Kläger Klage erhoben und zeitgleich einstweiligen Rechtsschutz (3 L 1443/15) beantragt.
Der Kläger ist der Ansicht, die Bezirksregierung E. sei nicht zuständig, da die streitgegenständliche Biogasanlage nicht der zuständigkeitsbegründenden Störfallverordnung unterfalle. Auch sei er, der Kläger, nicht richtiger Adressat der Ordnungsverfügung, da er weder (alleiniger) Betreiber der Anlagen noch im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung Eigentümer des Grundstücks gewesen sei. Des Weiteren würden die Biogasanlage und die Tierhaltungsanlage genehmigungskonform betrieben.
Mit Änderungsbescheid vom 24. April 2015 hat die Bezirksregierung E. – unter Aufrechterhaltung der Ordnungsverfügung im Übrigen – Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 17. April 2015 dahingehend geändert, dass der Kläger nunmehr verpflichtet sei, den zuständigen Angehörigen der Bezirksregierung E. und den durch sie Beauftragten im Rahmen der Überwachung nach § 52 Abs. 1 BImSchG auf deren Verlangen zu den üblichen Betriebszeiten, zwischen 8.00 Uhr und 18.00 Uhr, Zutritt zu dem streitgegenständlichen Grundstück sowie zu den auf diesem Grundstück befindlichen Anlagen zu gestatten.
Diesen Änderungsbescheid hat der Kläger unter dem 28. April 2015 in das Verfahren einbezogen.
Der Kläger beantragt,
die Ordnungsverfügung vom 17. April 2015 in der Änderungsfassung vom 24. April 2015 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, der angegriffene Bescheid sei rechtmäßig. Insbesondere sei für das Betretungsrecht nicht Voraussetzung, dass eine Abwehr dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dies geböten. Auch sei der Kläger bei Erlass des angegriffenen Bescheides (noch) Eigentümer des streitgegenständlichen Grundstücks und damit richtiger Adressat der Verfügung gewesen.
Dem Beklagten ist mit Hängebeschluss vom 29. April 2015 aufgegeben worden, bis zu einer abschließenden Entscheidung der Kammer im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes (3 L 1443/15) von Maßnahmen der Vollziehung abzusehen. Die gegen diesen Hängebeschluss gerichtete Beschwerde des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) mit Beschluss vom 10. Juni 2015 (8 B 555/15) zurückgewiesen.
Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung einen Hilfsbeweisantrag zu der Frage gestellt, wer bei Erlass der Ordnungsverfügung Eigentümerin oder Eigentümer des streitgegenständlichen Betriebsgrundstücks gewesen ist.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten (auch der des zugehörigen Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes) und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Die Ordnungsverfügung vom 17. April 2015 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 24. April 2015 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Nach § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG sind Eigentümer und Betreiber von Anlagen sowie Eigentümer und Besitzer von Grundstücken, auf denen Anlagen betrieben werden, verpflichtet, den Angehörigen der zuständigen Behörde und deren Beauftragten den Zutritt zu den Grundstücken und zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung auch zu Wohnräumen und die Vornahme von Prüfungen einschließlich der Ermittlung von Emissionen und Immissionen zu gestatten sowie die Auskünfte zu erteilen und die Unterlagen vorzulegen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind.
Ziffer 1 des angegriffenen Bescheides in seiner geänderten Fassung erweist sich als unverhältnismäßig. Vor dem Hintergrund, dass die gesetzliche Regelung des § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG keine besonderen Tatbestandsvoraussetzungen für die Überwachung von Anlagen aufstellt,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2015 - 8 B 555/15 - im zugehörigen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes,
ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit von besonderer Bedeutung. Die Angehörigen und Beauftragten der Überwachungsbehörde haben auf die berechtigten Belange der Betroffenen Rücksicht zu nehmen.
Vgl. Hansmann / Röckinghausen, in: Landmann / Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Stand: 81. EL September 2016, BImSchG, § 52 Rn. 68.
Dies führt dazu, dass eine dem Zutritt und der Prüfung vorgeschaltete Ankündigung grundsätzlich erforderlich ist. Etwas anderes gilt nur dann, wenn sie den Zweck des Zutritts- und Prüfungsrechts vereiteln würde.
Vgl. Verwaltungsgericht Düsseldorf, Gerichtsbescheid vom 21. April 2016 - 3 K 3886/15 -, n. v. und n. rkr., z. Zt. OVG NRW - 8 A 999/16 -; Jarass, BImSchG, Kommentar, 11. Auflage 2015, § 52 Rn. 46; Dederer in: Kotulla, BImSchG, Kommentar, Stand: 20. Lfg. Mai 2016, § 52 Rn. 128; Lechelt in Führ, GK-BImSchG. Kommentar, 2016, § 52 Rn. 56.
Der angegriffene Bescheid in seiner geänderten Fassung sieht jedoch eine dem Zutritts- und Prüfungsrecht vorangehende Ankündigung nicht (mehr) vor. Die Notwendigkeit, den Überraschungseffekt einer Kontrolle zu nutzen, um das Ziel der Informationsgewinnung zum Zwecke der Aufgabenerfüllung zu erreichen, ist indes nicht ersichtlich. Von einer solchen ging die Bezirksregierung E. vor Änderung des Bescheides offenbar selbst nicht aus, da sie vor Erlass des Ausgangsbescheides die Inspektion nicht nur ankündigte, sondern auch eine Terminabsprache mit dem Kläger durchführte. Veränderte Umstände, die eine unangekündigte Überprüfung nunmehr notwendig erscheinen lassen, sind weder vorgetragen noch sonst erkennbar. Ein solcher Umstand ergibt sich auch nicht aus der Zutrittsverweigerung des Klägers am vereinbarten Inspektionstermin. Die (bislang) einmalige Verwehrung des Zutritts zwingt nicht zur Annahme endgültig mangelnder Kooperationsbereitschaft im Sinne einer gravierenden Verletzung der Mitwirkungspflicht, die eine vorgeschaltete Ankündigung als milderes Mittel gleicher Effizienz ausschlösse. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass der Kläger sein Verhalten auf sachliche Gründe stützte (angezweifelte Zuständigkeit der Bezirksregierung E. ).
Auch Ziffer 2 des angegriffenen Bescheides ist rechtswidrig. Die Bezirksregierung E. hat es versäumt, den angegriffenen Verwaltungsakt hinsichtlich der zu erteilenden Auskünfte und vorzulegenden Unterlagen gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG NRW hinreichend bestimmt auszugestalten. Ein Verwaltungsakt ist hinreichend bestimmt, wenn die durch ihn getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig zu erkennen ist, dass ohne weitere Ermittlungen oder Rückfragen erkennbar ist, von wem, was und wann verlangt wird.
Vgl. (allgemein) etwa Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 20. April 2005 - 4 C 18/03 -, BVerwGE 123, 261-286, juris Rn. 53; OVG NRW, Urteil vom 10. November 1989 - 4 A 762/89 -, juris Rn. 3; Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 17. Auflage 2016, § 37 Rn. 5 ff.; (speziell zu § 52 BImSchG) Lechelt in Führ, a. a. O., § 52 Rn. 58 (Auskünfte) und Rn. 67 (Unterlagen) jeweils m. w. N.
Diesen Bestimmtheitsanforderungen wird die Verpflichtung in Ziffer 2 nicht gerecht. Sie lässt den Adressaten im Unklaren darüber, welche konkreten Auskünfte und Unterlagen zur Erfüllung der – auch nicht näher spezifizierten – behördlichen Aufgaben notwendig sind.
Eine Klarstellung findet sich auch nicht in der Begründung des Bescheides. Unklarheiten wie diese gehen zu Lasten der Behörde.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 5. Februar 2002 - 22 ZS 01.3182 -, juris Rn. 16.
Insbesondere wenn – wie hier – die Verfügung an den Eigentümer des Grundstücks und nicht an den Betreiber der zu überwachenden Anlage(n) gerichtet ist, bedarf es einer konkretisierten Auflistung der Unterlagen und Auskünfte, mit denen auch der Grundstückseigentümer zur Aufgabenwahrnehmung der Behörde beitragen kann. Es erschließt sich nicht ohne Weiteres, welche Informationen des nur mittelbar mit den Anlagen in Beziehung stehenden Grundstückseigentümers von Relevanz sind. Im Gegensatz zu den Betreibern der streitgegenständlichen Anlagen – insbesondere der X. C. GmbH als Betreiberin der Biogasanlage – verfügt der Grundstückseigentümer in der Regel nicht über umfassende anlagenbezogene Unterlagen.
Zwar erkennt das Gericht die Schwierigkeit seitens der Bezirksregierung E. , die Auskünfte und Unterlagen zu spezifizieren, ohne nähere Kenntnis von der konkreten Ausgestaltung der (möglicherweise) überwachungspflichtigen Anlagen und des Grundstücks zu haben. Dies befreit die Behörde jedoch nicht von der Verpflichtung, die jedenfalls potentiell maßgeblichen Auskünfte und Unterlagen aufzuführen.
Die Zwangsmittelandrohung (Ziffer 4) gemäß §§ 57 Abs. 1 Nr. 3 Alt. 1 und Abs. 2, 62 Abs. 1, 63 VwVG NRW ist ebenfalls rechtswidrig. Es fehlt diesbezüglich nach den vorstehenden Ausführungen an einer tauglichen Grundverfügung im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW.
Über den hilfsweise gestellten Beweisantrag zur Frage des Zeitpunktes des Eigentümerwechsels ist nicht zu entscheiden. Wegen des Erfolgs der Klage aus vorgenannten Gründen kann dahinstehen, ob der Kläger bei Erlass des angegriffenen Bescheides Grundstückseigentümer und damit der richtige Adressat war.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.
Beschluss:
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Sätze 1 und 2 ZPO
§ 52 BImSchG
§ 52 Abs. 1 BImSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 57 Abs. 1 Nr. 3 Alt. 1 und Abs. 2, 62 Abs. 1, 63 VwVG NRW
§ 55 Abs. 1 VwVG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 123, 261
3 L 1443/15
00 Uhr und 18.00
8 B 555/15
3 K 3886/15
8 A 999/16
4 C 18/03
4 A 762/89
22 ZS 01.31
2 GKG auf 5.00