Verwaltungsgericht Darmstadt (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-03-16, Aktenzeichen 6 K 1379/14.DA
ECLI: ECLI:DE:VGDARMS:2016:0316.6K1379.14.DA.0A

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 14.07.2014 wird bezüglich Ziffer I.3. aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens haben die Klägerin zu 1/5 und der Beklagte zu 4/5 zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid des Beklagten, mit dem ihr die gewerbliche Sammlung von Alttextilien in einigen Gemeinden und Städten untersagt worden ist.
Die Klägerin ist ein zertifizierter Entsorgungsbetrieb, der gewerbliche Sammlungen von Alttextilien im Bereich Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg und Hessen durchführt. Unter dem 21.06.2012 zeigte die Klägerin dem Beklagten ihre beabsichtigten Sammlungen an. Der Beklagte forderte die Klägerin mit Schreiben vom 27.06.2012 auf, ihre Anzeige den Vorgaben entsprechend zu ergänzen. Dem kam die Klägerin mit Schreiben vom 16.07.2012 nach und teilte die genauen Standorte der Container mit. Die erwartete Jahressammelmenge wurde für alle Sammelstellen mit 300 Tonnen (Mg) beziffert. Ferner legte die Klägerin die Verwertungswege dar und übermittelte die Bestätigung der Anzeige der Sammeltätigkeit nach § 53 KrWG.
Im Rahmen des Beteiligungsverfahrens nach § 18 Abs. 4 KrWG forderte der Beklagte mit Schreiben vom 15.08.2012 den Zweckverband Abfallwirtschaft Kreis Bergstraße (ZAKB), die Stadt Lampertheim, die Stadt Lorsch, den Müllabfuhr-Zweckverband Odenwald (MZVO), den Zweckverband Riedwerke, den Zweckverband Abfall - und Wertstoffeinsammlung (ZAW) (Darmstadt-Dieburg), den Eigenbetrieb für kommunale Aufgaben und Dienstleistungen der Stadt Darmstadt (EAD), die Stadt Dietzenbach und die Stadt Rödermark auf, mitzuteilen, ob und inwieweit der angezeigten gewerblichen Sammlung überwiegende Interessen im Sinne des § 17 Abs. 3 KrWG entgegenstehen.
Der MZVO teilte mit Schreiben vom 23.08.2012 mit, dass durch eine Vereinbarung mit dem Deutschen Roten Kreuz eine flächendeckende und dauerhafte Altkleidersammlung sichergestellt sei. Die Stadt Lampertheim bekundete mit Schreiben vom 12.09.2012, dass aus abfallrechtlicher Sicht keine Bedenken gegen die beabsichtigten Sammlungen bestünden. Auch der ZAW erklärte mit Schreiben vom 06.09.2012, dass er als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger des Landkreises Darmstadt-Dieburg weder eine Alttextilsammlung anbiete noch plane.
Der ZAKB äußerte mit Schreiben vom 14.09.2012 Bedenken gegen die beabsichtigte gewerbliche Sammlung unter Hinweis darauf, dass er in seinem Zuständigkeitsbereich bereits ein Erfassungssystem für Alttextilien und Schuhe anbiete. Über das gesamte Zuständigkeitsgebiet bestehe die Möglichkeit, die entsprechenden Stoffe in den Wertstoffhöfen abzugeben (Bringsystem). Daneben werde als Zusatzleistung im Rahmen der Elektroschrotteinsammlung die kostenlose Abholung von Alttextilien und Schuhen (Holsystem) angeboten. Daher werde durch die angezeigte Sammlung die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt. Zudem würden die Gebühren gefährdet werden. Um dies genau zu belegen, seien aber noch weitere Angaben erforderlich.
Der EAD rügte die Unvollständigkeit der vorgelegten Unterlagen und beantragte hilfsweise die Untersagung der gewerblichen Sammlung.
Mit Schreiben vom 30.08.2012 verneinte der Zweckverband Riedwerke zunächst entgegenstehende öffentliche Interessen, da die Riedwerke eine solche Sammlung nicht durchführen würde und dies auch in Zukunft nicht geplant sei. Jedoch erklärten sie mit Schreiben vom 13.09.2012, dass sie ab dem 01.11.2012 ein Holsystem für Alttextilien einführen werden und daher der gewerblichen Sammlung öffentliche Interessen entgegenstünden.
Unter dem 04.02.2014 wurde die Klägerin zur beabsichtigten Untersagung der angezeigten Sammlung in einigen Gebieten angehört.
Mit Bescheid des Beklagten vom 14.07.2014 wurde in Ziffer 1 festgestellt, dass sich die Anzeige der Klägerin auf Abfälle aus privaten Haushaltungen mit dem Abfallschüssel 20 01 10 (Bekleidung) und 20 01 11 (Textilien) gemäß der Anlage der Vorordnung über das Europäische Abfallverzeichnis (Abfallverordnung - AVV) beziehe. Ferner wurde ihr unter Ziffer 2 gestattet, in Hirschhorn, Lampertheim, Lorsch, Dietzenbach, Dreieich, Rödermark und in den Städten und Gemeinden des Odenwaldkreises und des Landkreises Darmstadt-Dieburg, die von der Klägerin bereits bedient wurden, weiterhin die Sammlungen unbefristet durchzuführen. Für die übrigen von der Sammlung betroffenen Gemeinden bzw. Städten des Landkreises Bergstraße, der kreisfreien Stadt Darmstadt sowie den Gemeinden und kreisfreien Städten des Landkreises Groß-Gerau wurde die angezeigte Sammlung nur noch bis zum 31.12.2016 gestattet (Ziffer 3). In den Nebenbestimmungen wurde der Klägerin die Verpflichtung auferlegt, die Menge der gesammelten Abfälle in einer Jahresübersicht, wenn möglich nach Sammelgebieten getrennt, zu dokumentieren und rechtzeitig mitzuteilen, falls die Sammlung eingestellt werde.
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Sammlung sei in den genannten Gebieten (Ziffer 3) zu untersagen, da die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen nicht anders zu gewährleisten sei. In diesen Bereichen stünden der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegen.
Mit bei Gericht am 13.08.2014 eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin Klage erhoben und rügt den Bescheid als formell rechtswidrig, da das Beteiligungsverfahren nach § 18 Abs. 4 KrWG fehlerhaft durchgeführt worden sei. Im Landkreis Bergstraße seien nur einige kreisangehörige Städte beteiligt worden. Im Landkreis Groß-Gerau sei die Beteiligung der Riedwerke verfahrensfehlerhaft.
Der Bescheid sei jedoch auch materiell rechtswidrig. Die Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG sei nicht anwendbar. Die vom Landkreis Bergstraße angebotene Entgegennahme von Altkleidern (Stellungnahme vom 14.09.2012, Bl. 47 der BA) sei weder haushaltsnah noch in sonstiger Weise hochwertig i.S.des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG.
Bezüglich der Riedwerke sei schon fraglich, ob dieser überhaupt als öffentlichrechtlicher Entsorgungsträger zu qualifizieren sei. Jedenfalls sei die Sammlung des AWS (Abfall-Wirtschafts-Service GmbH), eine 100 %ige Tochter des Zweckverbands Riedwerke, nicht als hochwertig i.S. des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG einzustufen. Das Holsystem sei nicht haushaltsnah oder anderweitig hochwertig, da es den Angaben der Internetseite des AWS zufolge von einer vorherigen Registrierung und der vorherigen Anmeldung einer Elektronikschrottabholung abhängig sei.
Selbst wenn § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG Anwendung finden würde, wäre eine hinreichende Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nicht dargelegt worden. Darlegungspflichtig für die Tatsachen, aus denen sich ein Entgegenstehen überwiegender öffentlicher Interessen ergebe, sei die zuständige Behörde. Zwar sei nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG eine Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst würden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von ihm beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführe. Das bloße Bestehen einer Erfassung und Verwertung von Abfällen i. S. des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG sei nicht ausreichend, um entgegenstehende öffentliche Interessen i.S. des § 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG anzunehmen. Dies ergebe sich aus der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG und aus einer europarechtskonformen Auslegung. Nur wesentliche Beeinträchtigungen seien beachtlich. Der Gesetzgeber sei davonausgegangen, dass öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger durchaus Beeinträchtigungen durch gewerbliche Sammlungen hinzunehmen hätten (BT-Drucks. 17/6052 S. 87). Vorliegend seien aber wesentliche Beeinträchtigungen nicht dargelegt worden.
Ferner sei die Abfallschlüsselbeschränkung unter Nr. I.1. mangels Rechtsgrundlage rechtswidrig, dies gelte auch für die Dokumentations- und Vorlagepflicht.
Die Klägerin beantragt,
Nr. I.1., I.3. und Nr. II.1. und II.2. des Bescheides des Beklagten vom 14.07.2014 (Aktenzeichen: Az.: IV/Da 42.2 100b 04.03-§ 18-) aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wird auf den angefochtenen Bescheid Bezug genommen und ergänzend ausgeführt, dass sowohl der ZAKB, die Riedwerke und der MZVO öffentlichrechtliche Entsorger für die ihnen angeschlossenen Kommunen seien. Dies resultiere aus der nach altem Recht (§ 16 Krw-/AbfG) vorgenommenen Übertragung der Pflichten, die nach § 72 Abs. 1 KrWG fortgelte.
Der ZAKB habe 2012 mit der Sammlung begonnen. Folgende Mengen seien gesammelt worden:
2012: ca. 10 Mg
2013: 48,85 Mg
2014: 179 Mg. Als Ziel werde eine Gesamtmenge von 528 Mg angestrebt.
Der EAD habe flächendeckend im Stadtgebiet ca.140 Altkleidercontainer aufgestellt und habe
2012: 541 Mg
2013: 588 Mg
2014: 588 Mg
gesammelt. Durch den Anstieg der Verwertungspreise für Alttextilien seien auch die gewerblichen Sammlungen angestiegen, was zu einem Rückgang der Sammelmenge des EAD um bis zu 19 % geführt habe. Die Summe der angegebenen Sammelmengen aller Anzeigen der gewerblichen Sammler erreiche bereits annähernd die statistisch verfügbare Alttextilmenge in Darmstadt, so dass der EAD bei Durchführung aller angezeigten gewerblichen Sammlungen seine Sammlung komplett einstellen müsste, was zu einem direkten Verlust von mindesten 2 bis 3 Arbeitsplätzen beim EAD führen würde. Neben dem Erhalt von Arbeitsplätzen würden die erzielten Verkaufserlöse aus der Vermarktung der Alttextilien zur Gegenfinanzierung defizitärer Entsorgungsbereiche beitragen. Die Vermarktung der Wertstoffe mit positivem Marktwert stabilisiere für die Bürger die Abfallgebühren und halte diese auf einem niedrigen Niveau.
Der Zweckverband Riedwerke habe im November 2012 mit der Sammlung begonnen und folgende Mengen gesammelt:
2012: 2,4 Mg
2013: 108,29 Mg
2014: 223,64 Mg Die Erfassung der Alttextilien erfolge in einem kombinierten Hol- und Bringsystem durch eine haushaltsnahe Abholung sowie Annahme an fünf Wertstoffhöfen, die in Groß- Gerau, in Büttelborn, in Bischofsheim, in Riedstadt-Erfelden, Stockstadt und in Mörfelden-Walldorf betrieben werden. Des Weiteren stellten die Städte Groß-Gerau, Ginsheim-Gustavsburg, Riedstadt, Gernsheim sowie die Gemeinden Bischofsheim, Büttelborn und Stockstadt Altkleidercontainer im öffentlichen Raum zur Verfügung. Den Riedwerken seien bislang 38 Anzeigen über gewerbliche Sammlungen von Alttextilien in dem Entsorgungsgebiet zur Stellungnahme übermittelt worden. Gesicherte Erkenntnisse, wieviel über diese gewerblichen Sammlungen gesammelt wird, lägen nicht vor.
Die Klassifizierung nach der Abfallverzeichnis-Verordnung beschränke die Klägerin nicht. Sie entspräche den gesetzlichen Vorgaben und könne durch entsprechende Anzeige erweitert werden.
Die Dokumentation sei zur Überwachung erforderlich.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf die zu den Akten gereichten Schriftsätze. Die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft Behördenakten) sind beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und in dem im Tenor genannten Umfang begründet.
Die Untersagung der gewerblichen Sammlung in den unter Ziffer I.3. des angefochtenen Bescheides vom 14.07.2014 aufgezählten Gebieten über den 31.12.2016 hinaus ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Bescheid im Übrigen ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in Ihren Rechten.
Die Bedenken hinsichtlich des Beteiligungsverfahrens wurden seitens des Bevollmächtigten der Klägerin nicht aufrechterhalten.
Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides ist § 18 Abs. 5 Satz 2 2. Alt. Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) vom 24. Februar 2012 (BGBl. I S. 212, zuletzt geändert durch § 44 Abs. 4 Tiergesundheitsgesetz v. 22.05.2013 (BGBl. I S. 1324).
Danach hat die Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Der hier maßgebliche § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG, der eine Ausnahme von den Überlassungspflichten begründet, besagt, dass eine Überlassungspflicht für Abfälle nicht besteht, wenn diese durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Wann überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, ist in § 17 Abs. 3 KrWG geregelt. Überwiegende öffentliche Interessen stehen entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist weiterhin dann anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlichenrechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere dann anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung (1. ) Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, (2. ) die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder (3. ) die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird. Dabei finden die Nummern 1 und 2 keine Anwendung, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung (Satz 4).
Vorliegend stehen der gewerblichen Sammlung der Klägerin keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen. Zwar werden von der Sammlung der Klägerin Altkleider und damit Abfälle erfasst, für die der ZAKB, der EAD und der Zweckverband Riedwerke eine haushaltsnahe Erfassung und Verwertung i.S.d. § 17 Abs. § Satz 3 Nr. 1 KrWG durchführen, jedoch hat die angezeigte Sammlung keine Auswirkung auf die Erfassung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger.
Zunächst bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken an der Gültigkeit des § 17 Abs. 3 KrWG (s.a.: VGH München, Urt. v. 10.02.2015 - 20 B 14.710 -, juris). Auch wenn die Überlassungspflichten einen Ausschluss gewerblicher Sammler bewirken und damit einen Eingriff in die durch Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit darstellen, hat das Bundesverfassungsgericht diesbezüglich keine Bedenken gehabt und den Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen in der damals gültigen Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW- /AbfG als eine verfassungs 1 GG bewertet (BVerfG, Beschl. v. 12.10.1977 - 1 BvR 216/75 -, BVerfGE 46,120 [149]).
Das Gericht hat auch unter europarechtlichen Vorgaben, sofern diese bei der Anwendung der Vorschrift berücksichtigt werden, keine Bedenken an der Gültigkeit dieser Ermächtigungsgrundlage. Zwar beschränken gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht die Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 ff. AEUV) und die Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) (so ausdrücklich auch die Gesetzesbegründung zu § 17 KrWG, BT-Drucks. 17/6052, S. 87), diese Beschränkungen können jedoch europarechtlich gemäß Art. 106 Abs. 2 AEUV grundsätzlich gerechtfertigt sein. Nach dem eindeutigen Wortlaut dieser Bestimmung können unter den dort genannten Voraussetzungen Beschränkungen sowohl der Warenverkehrsfreiheit als auch der Wettbewerbsfreiheit legitimiert werden (EuGH, Urt. v. 10.11.1998 - C-360/96 - Slg. 1998, I-6846 Rdnr. 52). Allerdings stehen die Vorgaben des Art 106 Abs. 2 AEUV unter dem Vorbehalt der Erforderlichkeit, sofern Monopolstrukturen geschaffen werden (EuGH, Urt. v. 15.11.2007 - C - 162/06 - [International Mail Spain], juris; Urt. v. 17.05.2001 - C - 340/99 -, juris).
Vor diesem europarechtlichen Hintergrund, insbesondere des Vorbehalts der Erforderlichkeit, verbietet sich allerdings ein rein formales Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG (VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 09.09.2013 - 10 S 1116/13 Rdnr. 38 -, juris; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, KrWG, § 17 Rdnr. 111; a.A.: eine Korrektur im Sinne einer einschränkenden Auslegung sei nicht erforderlich: OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 21.09.2015 - 20 A 2120/14, Rdnr. 119 -, und Urt. v. 26.01.2016 - 20 A 318/14, 20 A 319/14 Rdnr. 110 -, juris).
Denn nach dem reinen Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG wäre bereits eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die dieser eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung durchführt, sofern die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle nicht wesentlich leistungsfähiger ist (§ 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG). Da es sich bei der Abfallsammlung um Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse i.S. des Art. 106 Abs. 2 AEUV handelt, sind die europarechtlichen Vorgaben zu berücksichtigen. Grundsätzlich gewährt der EuGH den Mitgliedstaaten einen weiten Ermessenspielraum bei der Reglementierung von Dienstleistungen der Daseinsvorsorge. So ist es nach der Rechtsprechung des EuGH möglich, dass Mitgliedstaaten einem Unternehmen ausschließliche Rechte erteilen und damit den Wettbewerb beschränken können, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der diesem Unternehmen übertragenen besonderen Aufgaben von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse sicherzustellen (EuGH, Urt. v. 23.05.2000 - C - 209/98 [Kopenhagen], NVwZ, 2000,1151 ; EuGH, Urt. v. 19.05.1993 - C - 320/91 [Corbeau], Slg. 1993 2533 [2568]).
Dass diese europarechtlichen Vorgaben auch im Gesetzgebungsverfahren Einfluss gefunden haben, ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes. Während der Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052 S. 17) in § 17 Abs. 3 zunächst folgende Fassung hatte:
"...Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird; Auswirkungen der gewerblichen Sammlung auf die Planungssicherheit und die Organisation der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind zu berücksichtigen..."
erhielt § 17 Abs. 3 KrWG nach der Anrufung des Vermittlungsausschusses (BT-Drucks. 17/7505 S. 42) im Wesentlichen die später zum Gesetz gewordene ergänzte Fassung.
Zur Begründung heißt es zu § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG (S.44):
"Der neu aufgenommene Satz 3 konkretisiert die Schwelle, ab der eine "wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung" angenommen werden kann und gibt den Betroffenen und Behörden eine klare Leitlinie vor. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach Satz 3 insbesondere in drei Fallgruppen anzunehmen: Nach der ersten Fallgruppe erhält die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durchgeführte hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung einen besonderen Schutz, insbesondere gegenüber dem sogenannten "Rosinenpicken"...Die Regelung verdeutlicht, dass hochwertige Wertstofferfassungssysteme in rechtssicherer Weise geschützt werden können."
Vor dem Hintergrund des Art. 106 AEUV hatte die EU-Kommission im Notifizierungsverfahren zum Gesetzentwurf zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vom 28. Mai 2011 darauf hingewiesen, dass nur "wesentliche" Auswirkungen gewerblicher Sammlungen auf die Kommunen im Rahmen der Einzelfallabwägung des § 17 Abs. 3 KrWG berücksichtigt werden dürften; andernfalls könne der Zugang eines neuen Wettbewerbers EU-rechtswidrig behindert werden (Mitteilung SG[2011] D/51545 im Notifizierungsverfahren 2011/0148/D http://www.kompost.de/fileadmin/docs/HuK/Mitteilung_EU_Kommission_Notifiz__KrWG. pdf). Unter ausdrücklicher Erinnerung an diesen Vorgang hat die Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren in ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates die EU-rechtskonforme Fassung des § 17 Abs. 3 KrWG angemahnt (BT-Drucks. 17/6645, S. 5).
Nach Sinn und Zweck des gestuften Regelungssystems des § 17 Abs. 3 KrWG dient Satz 3 Nr. 1 KrWG der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlich organisierten Entsorgungssystems (Satz 1). Eine "Gefährdung" dieser Funktionsfähigkeit (Satz 2) durch eine "wesentliche Beeinträchtigung" der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers kann allenfalls angenommen werden, wenn die gewerbliche Sammlung - "in ihrer konkreten Ausgestaltung" und ggf. "im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen" (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) - mehr als nur einen geringen Anteil des gesamten Aufkommens einer bestimmten Abfallart (hier: Alttextilien) im Entsorgungsgebiet erfasst. Dabei konkretisiert § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG, wann von einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgers auszugehen ist (VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 09.09.2013 - a.a.O.). Die dabei verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe wie "überwiegende öffentliche Interessen" - § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - ; "Funktionsfähigkeit des Aufgabenträgers" - § 17 Abs. 3 Satz 1 - KrWG und "wesentliche Beeinträchtigung" § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG - ermöglichen die am Sinn und Zweck des § 17 Abs. 3 KrWG ausgerichtete europarechtskonforme Auslegung.
Der Gesetzgeber des KrWG hat die gewerblichen Sammlungen nicht grundsätzlich unterbunden - was europarechtlich auch bedenklich wäre -, sondern für den Fall einer Kollision bezüglich der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers eine Einzelfallprüfung mit der Maßgabe vorgesehen, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger vor Beeinträchtigungen durch Konkurrenz dann geschützt wird, wenn er eine hochwertige Entsorgung gewährleistet, jedoch nur insofern, als nicht der gewerbliche Sammler leistungsfähiger ist. Da aber die Mitgliedsstatten nach der EuGH-Rechtsprechung (z.B. EuGH, Urt. v. 15.11.2007 - a.a.O. Rdnr. 34 ff) die Grenzen ihres Gestaltungsermessens dann überschreiten, wenn sie Monopolstellungen mit bloßen Zweckmäßigkeitserwägungen begründen, muss eine Art Missbrauchskontrolle möglich sein, um auch bei Daseinsvorsorgeleistungen dem europarechtlich gebotenen Wettbewerbsprinzip zu genügen (Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, KrWG, § 17 Rdnr. 111).
In diesem Sinne sind daher die Besonderheiten des Einzelfalls in den Blick zu nehmen, um zu beurteilen, ob beispielsweise durch die gewerbliche Sammlung die Funktionsfähigkeit des Aufgabenträgers tangiert ist. Weiterer Anknüpfungspunkt für entgegenstehende öffentliche Interessen können Aussagen darüber sein, wie sich die Sammelmenge auf das Entsorgungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auswirkt und ob und inwiefern ein Anpassungsbedarf erforderlich ist. Ferner können sich Anhaltspunkte auch daraus ergeben, ob und in welchem Umfang bisher ein unbeanstandetes Nebeneinander der Sammlungen erfolgte (ähnl.: OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 21.09.2015 - 20 A 2120/14, Rdnr. 154 -, und Urt. v. 26.01.2016 - 20 A 318/14, 20 A 319/14 Rdnr. 100 -, juris, allerdings unter der Prämisse eines Regel-/Ausnahme- Verhältnisses).
Eine wesentliche Beeinträchtigung ist jedoch auszuschließen, wenn die konkret beabsichtigte gewerbliche Sammlung selbst kein nennenswertes Gewicht im Vergleich zum bestehenden System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hat oder eine gewerbliche Sammlung sich in keiner Weise auf die Funktionsfähigkeit des öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgers auswirkt. Dies bedeutet aber, dass immer dann, wenn sich die Sammlung des gewerblichen Sammlers auf die Sammlung des öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgers nicht auswirkt, keine europarechtliche Rechtfertigung gegeben ist, den gewerblichen Sammler auszuschließen (im Ergebnis auch: OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 21.09.2015 - a.a.O.).
So verhält es sich bei der Sammlung der Klägerin im Verhältnis zum Zweckverband Abfallwirtschaft Kreis Bergstraße (ZAKB), zum Eigenbetrieb für kommunale Aufgaben und Dienstleistungen (EAD) und zum Zweckverband Riedwerke.
Der ZAKB hat, nachdem er im Jahre 2012 seine Sammlung von Alttextilien aufgebaut hat, die Sammelmenge in den folgenden Jahren kontinuierlich von beginnend 10 Mg (2012) auf 179 Mg (2014) um ein Vielfaches steigern können. Bei einer Steigerung der Sammelmenge ist schon begrifflich keine Beeinträchtigung erkennbar. Es ist daher nicht ersichtlich, dass die gewerbliche Sammlung der Klägerin den ZAKB in dessen Funktionsfähigkeit beeinträchtigt.
Die Absicht des ZAKB, die Sammelmenge auf 528 Mg zu steigern, erfordert keine andere Beurteilung. Die Steigerung der Sammelmenge stellt einen Ausbau des vorhandenen Betriebs dar. Ein lediglich erhoffter Zuwachs in der Zukunft ist jedoch bei der Frage der Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit nicht maßgeblich. Im Hinblick auf eine erwartete Sammelmenge kann dieser erhoffte Zuwachs, ohne dass noch andere Umstände vorgetragen werden, keine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit darstellen. Anhaltspunkte dafür, dass diese Sammelmenge Voraussetzung für ein funktionierendes Sammelsystem wäre, hat der ZAKB nicht dargelegt. Als reine Gewinnchance ist eine erhoffte Menge jedoch nicht schützenswert.
Auch der EAD konnte nicht darlegen, dass die Sammlung der Klägerin die Funktionsfähigkeit seines öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems beeinträchtigt. Angesichts der flächendeckend ca. 140 aufgestellten Container im Stadtgebiet des EAD ist gerichtlicherseits nicht nachvollziehbar, inwieweit die Sammlung über einen Container den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch nur ansatzweise tangiert.
Eine andere Beurteilung ist auch unter dem Gesichtspunkt des sog. " Rosinenpickens" nicht erforderlich. Dafür, dass die Klägerin mit diesem einen Container angesichts der im Übrigen 140 flächendeckend aufgestellten Container sich die besten Stücke heraus sucht, sind keinerlei Anhaltspunkte vorgetragen worden.
Die Bewertung hat auch dann Bestand, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, in den Blick genommen wird (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG). Selbst wenn andere gewerbliche Sammlungen bei der Beurteilung, ob die Funktionsfähigkeit beeinträchtigt wird, zu berücksichtigen sind, ist eine Beeinträchtigung nicht konkret dargelegt. Die Sammelmengen des EAD in den Jahren 2012 bis 2014 sind annähernd gleich geblieben. Soweit der EAD sich darauf bezieht, dass ein Rückgang von 19 % der Sammelmenge zu verzeichnen sei, ist bei gleichbleibender Sammelmenge gerichtlicherseits nicht nachvollziehbar, worauf sich dieser Rückgang bezieht. Darüber hinaus ist auch nicht belegt, ob und inwiefern sich dieser Rückgang überhaupt auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgers auswirkt.
Dass die Sammlung der Klägerin darüber hinaus die Stabilität der Gebühren der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger - EAD und ZAKB - gefährdet, ist weder konkret dargelegt noch anhand entsprechender Angaben nachprüfbar.
Auch bezüglich des Zweckverbands Riedwerke stehen der Sammlung der Klägerin keine öffentlichen Belange entgegen. Der Zweckverband Riedwerke konnte seine Sammelmengen trotz der Sammlung der Klägerin kontinuierlich von 2,4 Mg (2012) auf 223,64 Mg (2014) steigern. Mithin ist - wie bereits o.a. - schon begrifflich nicht von einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit auszugehen, die als öffentliche Belange der Sammlung der Klägerin entgegen zu halten wären. Es liegen schon keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers tangiert wird.
Des Weiteren kommt eine Untersagung auch schon deshalb nicht in Betracht, weil der Zweckverband Riedwerke seine Sammlung erst nach der Anzeige durch die Klägerin aufgenommen hat. Bezüglich der Beurteilung, ob öffentliche Belange entgegenstehen, ist auf den Zeitpunkt der Anzeige abzustellen (Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, KrWG § 17 Rdnr. 139).
Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin in den angezeigten Gebieten auch schon vor Inkrafttreten des Gesetzes gesammelt hat, weswegen ihr die Sammlung nur unter den eingeschränkten Voraussetzungen des § 18 Abs. 7 KrWG untersagt werden könnte. Denn soweit eine gewerbliche Sammlung bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des KrWG durchgeführt wurde und bislang die Funktionsfähigkeit des öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgers nicht gefährdet hat, dürfte unter Berücksichtigung der Gesetzesbegründung (BT-Drucks. 17/6052, S. 89), dass im Hinblick auf Art. 14 GG bestehende Sammlungen "schonend an die neue Rechtslage" heranzuführen seien, eine Untersagung nicht in Betracht kommen (Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, KrWG § 18 Rdnr. 48).
Hinsichtlich der Abfallschlüsselbeschränkung unter Nr. I.1. ist der Bescheid jedoch nicht zu beanstanden. Die Klägerin wird durch die Festlegung der von ihr angezeigten Materialien gemäß der Verordnung über das Europäische Abfallverzeichnis (Abfallverzeichnis-Verordnung - AVV) auf "20 01 10" - Bekleidung und " 20 01 11" - Textilien - nicht belastet. Die Abfallbezeichnung der von ihr angezeigten Fraktionen folgt dem entsprechenden Abfallschlüssel der AVV, die gemäß § 1 AVV für die Bezeichnung von Abfällen Anwendung findet.
Soweit die Klägerin die Rechtmäßigkeit der Dokumentations- und Vorlagepflicht anzweifelt, kann sie damit ebenfalls nicht durchdringen. Die Dokumentations- und Vorlagepflicht ergibt sich aus § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG. Danach kann die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung mit Auflagen versehen, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 KrWG sicherzustellen. Selbst wenn man die Ansicht vertreten würde, eine Nebenbestimmung ist mangels Grundverwaltungsakt nicht möglich, so bliebe die Anordnung auf der Grundlage von § 62 KrWG bestehen. Nach § 62 KrWG kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes treffen. Die Dokumentations- und Vorlagepflicht ist aber erforderlich, um dem Beklagten die Überwachung zu ermöglichen.
Nach alledem war die Entscheidung mit der Kostenfolge, wie sie sich aus dem Tenor ergibt, zu treffen (§§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Gericht legt dabei zugrunde, dass die Klägerin hinsichtlich der Untersagungsverfügung obsiegt und bezüglich der Abfallschlüsselbezeichnung und der Dokumentations- und Vorlagepflicht unterliegt.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung wird gemäß § 124a i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, denn die Frage, wann überwiegende öffentliche Interessen bei Bestehen eines hochwertigen Erfassungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen, hat grundsätzliche Bedeutung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 Abs. 4 KrWG
§ 17 Abs. 3 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG
§ 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG
§ 72 Abs. 1 KrWG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG
§ 18 Abs. 7 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG
§ 17 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 KrWG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 12 GG
Art. 28 ff. AEUV
Art. 101 ff. AEUV
Art. 106 Abs. 2 AEUV
Art 106 Abs. 2 AEUV
Art. 106 AEUV
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 46,120
20 B 14.71
1 BvR 216/75
10 S 1116/13 R
20 A 2120/14
20 A 318/14
20 A 319/14 R