Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-09-03, Aktenzeichen 10 S 778/14

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 7. Oktober 2013 - 1 K 1348/12 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
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Der Kläger begehrt die Ersterteilung einer Fahrerlaubnis der Klasse B.
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Der im Jahre 1982 geborene Kläger ist im Zeitraum von November 1998 bis Oktober 2005 wiederholt mit Straßenverkehrsdelikten in Erscheinung getreten. Mit Urteil vom 08.07.1999 erteilte das Amtsgericht Mannheim dem Kläger eine jugendgerichtliche Verwarnung wegen einer am 18.11.1998 begangenen fahrlässigen Trunkenheit im Verkehr in Tateinheit mit vorsätzlichem Fahren ohne Fahrerlaubnis. Das Amtsgericht Mannheim (Jugendgericht) verurteilte den Kläger am 23.01.2003 wegen des vorsätzlichen Fahrens ohne Fahrerlaubnis in vier Fällen (Tatzeitpunkt: 20.03.2002 bis 21.03.2002 sowie 14.10.2002), in einem Fall in Tateinheit mit vorsätzlicher Straßenverkehrsgefährdung und fahrlässiger Körperverletzung, zu einem Dauerarrest von zwei Wochen und setzte die Entscheidung über die Verhängung einer Jugendstrafe für zwei Jahre zur Bewährung aus. Ferner ordnete das Strafgericht eine Sperrfrist für die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis von zwei Jahren an. Mit Strafbefehl des Amtsgerichts Mannheim vom 10.03.2005 wurde der Kläger wegen vorsätzlichen Fahrens ohne Fahrerlaubnis (Tattag: 22.01.2005) zu einer Geldstrafe von 30 Tagessätzen verurteilt. Des Weiteren ist in den Auszügen aus dem Verkehrszentralregister eine Entscheidung des Amtsgerichts Mannheim vom 03.07.2006 enthalten, mit der der Kläger wegen eines am 05.10.2005 begangenen Vergehens des Fahrens ohne Fahrerlaubnis verurteilt wurde.
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Am 18.10.2011 beantragte der Kläger bei der Beklagten erstmalig die Erteilung einer Fahrerlaubnis der Klasse B. Mit Schreiben vom 30.11.2011 ordnete die Fahrerlaubnisbehörde die Beibringung eines Gutachtens einer amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle zu der Fragestellung an, ob zu erwarten sei, dass der Kläger auch zukünftig erheblich oder wiederholt gegen verkehrsrechtliche Bestimmungen verstoßen werde. Zur Begründung führte die Fahrerlaubnisbehörde die von dem Kläger begangenen Verkehrsdelikte im Einzelnen auf und hob hervor, sie müsse gemäß § 11 Abs. 3 Nr. 4 FeV die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens anordnen. Zur Vorlage des Gutachtens bestimmte die Beklagte eine Frist bis zum 01.03.2012 und wies darauf hin, dass bei Nichtbeibringung gemäß § 11 Abs. 8 FeV auf die Nichteignung des Fahrerlaubnisbewerbers geschlossen werde. Einen Hinweis auf die Möglichkeit, Einsicht in die Akten der Fahrerlaubnisbehörde zu nehmen, enthielt das Aufforderungsschreiben vom 30.11.2011 nicht. Der Kläger verweigerte die Begutachtung und ließ mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 02.03.2012 vortragen, bei den in dem Aufforderungsschreiben erwähnten Verkehrsdelikten handle es sich um Jugendsünden, die mehr als sieben Jahre zurücklägen und deshalb nicht mehr geeignet seien, zum maßgeblichen Zeitpunkt Eignungsbedenken zu begründen.
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Mit Bescheid vom 21.03.2012 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Fahrerlaubnis der Klasse B ab. Aufgrund wiederholter Verstöße des Klägers gegen verkehrsrechtliche Vorschriften bzw. Strafgesetze hätten Bedenken an seiner Kraftfahreignung bestanden, sodass die Anordnung zur Beibringung eines Eignungsgutachtens erforderlich gewesen sei. Dieses Gutachten habe der Kläger nicht beigebracht; dadurch hätten sich die nach Aktenlage vorhandenen Eignungsbedenken auch nicht ausräumen lassen. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Widerspruchsbescheid vom 25.05.2012 zurück. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium im Wesentlichen aus, die Anordnung zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens habe sowohl den maßgeblichen formellen als auch materiell-rechtlichen Anforderungen entsprochen. Die Gutachtensanordnung finde ihre Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV, da der Kläger wiederholt Verstöße gegen verkehrsrechtliche Vorschriften begangen habe. Diese Taten könnten dem Kläger trotz des inzwischen verstrichenen Zeitraums noch vorgehalten werden, nachdem die maßgebliche Tilgungsfrist gemäß § 29 StVG noch nicht abgelaufen sei. Im Ergebnis sei festzuhalten, dass alle eingetragenen Verurteilungen erst im Januar 2018 tilgungsreif werden würden und deshalb bei der Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Fahrerlaubnis noch berücksichtigungsfähig gewesen seien. Fehl gehe der Einwand des Klägers, aufgrund desolater wirtschaftlicher Verhältnisse sei er zur Tragung der Gutachtenskosten nicht in der Lage.
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Am 12.06.2012 hat der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben und geltend gemacht, die ihm vorgehaltenen Verkehrsverstöße lägen bereits fast zehn Jahre zurück. Aktuell könnten ihm keine Verstöße im straßenverkehrsrechtlichen Bereich zur Last gelegt werden; vielmehr sei er sozial integriert und habe sein Verkehrsverhalten wesentlich verbessert. Auch wenn die Tilgungsreife der in der Vergangenheit abgeurteilten Vergehen erst im Jahre 2018 eintreten sollte, könne dies nicht Maßstab für die Entscheidung über die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Begutachtung sein. Jedenfalls habe die Fahrerlaubnisbehörde die vorgenannten Umstände nicht in ihre Ermessensausübung einfließen lassen.
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Mit Urteil vom 07.10.2013 hat das Verwaltungsgericht die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 21.03.2012 sowie des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 25.05.2012 verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Fahrerlaubnis der Klasse B unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, der Ablehnungsbescheid der Beklagten sei rechtswidrig; mangels Spruchreife sei diese gehalten, über den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Fahrerlaubnis erneut zu entscheiden. Die Beklagte habe aus der Nichtvorlage des von ihr angeforderten medizinisch-psychologischen Gutachtens nicht auf die fehlende charakterliche Eignung des Klägers zum Führen von Kraftfahrzeugen im Straßenverkehr schließen dürfen. Die scharfe Sanktion des § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV setze nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg eine in jeder Hinsicht rechtmäßige Gutachtensanordnung voraus. Indes fehle in der Anordnung der Beklagten vom 30.11.2011 die nach § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV erforderliche Mitteilung, dass der Betroffene die zu übersendenden Unterlagen einsehen kann. Die Gutachtensanordnung sei damit formell nicht ordnungsgemäß und könne den Schluss auf die Nichteignung des Klägers nicht stützen. Entgegen der Auffassung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs handle es sich bei der Mitteilungspflicht nach § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV nicht um eine bloße Ordnungsvorschrift, gegen die von der Fahrerlaubnisbehörde sanktionslos verstoßen werden könne. Der in § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV geforderte Hinweis auf die Einsichtsmöglichkeit sei notwendig, um dem Betroffenen eine sachgerechte Entscheidung darüber zu ermöglichen, ob er sich der Begutachtung unterziehen oder diese verweigern wolle. Für diese Entscheidung sei nicht nur die Kenntnis des Betroffenen von der Fragestellung, sondern auch von dem Inhalt der dem Gutachter zu übersendenden Unterlagen erforderlich. Vor diesem Hintergrund sei auch für die von der Beklagten vorgeschlagene analoge Anwendung von § 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG mangels Vergleichbarkeit zwischen dem dort geregelten Anhörungsfehler und dem fehlenden Hinweis auf die Einsichtsmöglichkeit kein Raum. Da die Eignung des Klägers zum Führen von Kraftfahrzeugen jedoch ebenfalls noch nicht erwiesen sei, lägen fortbestehende Eignungszweifel vor, welche die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens erforderten. Insoweit werde auf die zutreffenden Darlegungen im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe verwiesen, welche sich das Gericht gemäß § 117 Abs. 5 VwGO zu eigen mache und deshalb von einer weiteren Darstellung der diesbezüglichen Erwägungen absehe.
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Mit Beschluss vom 10.04.2014 - der Beklagten zugestellt am 17.04.2014 - hat der Senat die Berufung wegen ernstlicher Richtigkeitszweifel zugelassen. Mit einem am 16.05.2014 eingegangenen Schriftsatz hat die Beklagte unter Stellung eines Antrags die Berufung begründet: Entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts handle es sich bei der Mitteilungspflicht nach § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV um eine bloße Ordnungsvorschrift, deren Verletzung nicht zur Aufhebbarkeit der Versagungsverfügung führe. Die Vorschrift des § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV verpflichte die Fahrerlaubnisbehörde lediglich dazu, den Betroffenen aus Gründen der Klarheit auf ein bereits anderweitig, nämlich nach § 29 LVwVfG, bestehendes Akteneinsichtsrecht hinzuweisen. Die Bestimmung enthalte insoweit keine für den weiteren Verfahrensgang bedeutsame Mitteilung, sondern solle lediglich dafür sorgen, dass dem Betroffenen sein ihm ohnehin zustehendes Akteneinsichtsrecht nochmals vor Augen geführt werde. Im Übrigen stütze auch der Rechtsgedanke des § 46 LVwVfG die Auffassung, dass die Verletzung von § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV nicht die Fehlerhaftigkeit der Gutachtensaufforderung und damit die Rechtswidrigkeit der darauf gestützten Versagungsverfügung zur Folge haben könne. Denn der fehlende Hinweis auf die Einsichtsmöglichkeit könne an der abschließenden Entscheidung der Fahrerlaubnisbehörde nichts ändern und sei deshalb für deren Entscheidung nicht kausal. Insofern unterscheide sich die an die Fahrerlaubnisbehörde nach § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV gerichtete Aufforderung von der ihr nach § 11 Abs. 6 Satz 1 und Satz 2 1. Halbsatz FeV auferlegten Verpflichtung, dem Betroffenen die Gründe für die Gutachtensaufforderung, die vorgesehene Fragestellung, die Frist zur Vorlage des Gutachtens sowie die Pflicht zur Kostentragung mitzuteilen. Nur bei den letztgenannten Umständen handle es sich um Informationen, die zwingend erforderlich seien, damit der Betroffene eine eigene Entscheidung über die geforderte Begutachtung treffen könne. Unabhängig hiervon habe die Beklagte die Mitteilung über die mögliche Einsichtnahme in die zu übersendenden Unterlagen mit Schreiben vom 18.09.2013 an den Prozessbevollmächtigten des Klägers fürsorglich nachgeholt, ohne dass dieser Einsichtnahme in die Behördenakten begehrt habe. Es könne deshalb davon ausgegangen werden, dass der Prozessbevollmächtigte auch im vorausgegangenen Verwaltungsverfahren bewusst von einer Akteneinsicht abgesehen habe. Sofern man mit dem Verwaltungsgericht § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV nicht als eine bloße Ordnungsvorschrift ansehe, sei der daraus resultierende Fehler durch Nachholung der entsprechenden Mitteilung zumindest in entsprechender Anwendung von § 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG heilbar. Da die Anhörung ebenso wie die Akteneinsicht dem Schutz des Betroffenen diene, spreche alles für die analoge Anwendung dieser Bestimmung.
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Die Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 7. Oktober 2013 - 1 K 1348/12 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
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Der Kläger tritt der Berufung entgegen und verweist zur Begründung auf sein erstinstanzliches Vorbringen und das von ihm für richtig gehaltene Urteil des Verwaltungsgerichts. Er macht geltend, es sei keine ordnungsgemäße Anordnung zur Beibringung des geforderten medizinisch-psychologischen Eignungsgutachtens ergangen.
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Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts und die Fahrerlaubnisakte der Beklagten sowie die Widerspruchsakte vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die vom Senat wegen ernstlicher Richtigkeitszweifel zugelassene Berufung der Beklagten ist ordnungsgemäß innerhalb der Frist des § 124a Abs. 6 VwGO begründet worden und auch im Übrigen zulässig; sie hat darüber hinaus in der Sache Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Der Kläger hat weder einen Anspruch auf Neuerteilung der Fahrerlaubnis der Klasse B noch - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - auf entsprechende erneute Entscheidung über seinen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts; der versagende Bescheid der Beklagten vom 21.03.2012 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 25.05.2012 sind rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).
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Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist in der hier vorliegenden Konstellation der Versagungsgegenklage die letzte mündliche Verhandlung des Senats (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.02.2014 - 3 C 1.13 - BVerwGE 149, 74; und vom 29.01.2009 - 3 C 31.07 - NJW 2009, 1687).
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Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG müssen Fahrerlaubnisbewerber zum Führen von Kraftfahrzeugen geeignet sein. Dies ist gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 StVG, § 11 Abs. 1 Satz 1 FeV der Fall, wenn sie die körperlichen und geistigen Anforderungen erfüllen und nicht erheblich oder wiederholt gegen verkehrsrechtliche Vorschriften oder Strafgesetze verstoßen haben. Nach § 11 Abs. 1 Satz 2 FeV sind die Anforderungen insbesondere dann nicht erfüllt, wenn ein Mangel oder eine Erkrankung im Sinne von Anlage 4 oder 5 zur Fahrerlaubnis-Verordnung vorliegt. Gibt es hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass ein solcher Mangel vorliegen könnte, ist die Fahrerlaubnisbehörde nach Maßgabe der §§ 11 bis 14 FeV dazu berechtigt oder sogar verpflichtet, Maßnahmen zur Aufklärung bestehender Fahreignungszweifel zu ergreifen.
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Das Vorliegen der Fahreignung wird vom Gesetz positiv als Voraussetzung für die Erteilung einer Fahrerlaubnis gefordert; die Nichtfeststellbarkeit der Fahreignung geht also zu Lasten des Bewerbers (vgl. Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 43. Aufl. 2015, § 2 StVG Rn. 41). Ein Anspruch auf Erteilung der Fahrerlaubnis besteht nicht, solange Eignungszweifel vorliegen, welche die Anordnung zur Beibringung eines Gutachtens rechtfertigen (vgl. Senatsurteil vom 18.06.2012 - 10 S 452/10 - VBlBW 2013, 19). Wenn sich der Betroffene weigert, sich untersuchen zu lassen, oder das von der Fahrerlaubnisbehörde geforderte Gutachten nicht fristgerecht beibringt, darf die Fahrerlaubnisbehörde bei ihrer Entscheidung auf die Nichteignung schließen (§ 11 Abs. 8 Satz 1 FeV). Ein Schluss auf die Nichteignung ist indes nur zulässig, wenn die Anordnung des Gutachtens formell und materiell rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 05.07.2001 - 3 C 13.01 - NJW 2002, 78; sowie vom 09.06.2005 - 3 C 25.04 - NJW 2005, 3081; Senatsurteil vom 10.12.2013 - 10 S 2397/12 - VBlBW 2014, 337). Die Anordnung der Fahrerlaubnisbehörde zur Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens leidet entgegen der entscheidungstragenden Annahme des Verwaltungsgerichts nicht an einem durchgreifenden formell-rechtlichen Mangel (dazu unter 1.), auch bestehen gegen sie nicht die von dem Kläger geltend gemachten materiell-rechtlichen Bedenken (dazu unter 2.).
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1. Die Anordnung der Fahrerlaubnisbehörde vom 30.11.2011 zur Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens genügt nicht in jeder Hinsicht den formellen Anforderungen des § 11 Abs. 6 FeV. Danach legt die Fahrerlaubnisbehörde unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls und unter Beachtung der Anlagen 4 und 5 in der Anordnung zur Beibringung des Gutachtens fest, welche Fragen im Hinblick auf die Eignung des Betroffenen zum Führen von Kraftfahrzeugen zu klären sind (Satz 1). Die Behörde teilt dem Betroffenen unter Darlegung der Gründe für die Zweifel an der Eignung und unter Angabe der für die Untersuchung in Betracht kommenden Stellen mit, dass er sich innerhalb einer von ihr festgelegten Frist auf seine Kosten der Untersuchung zu unterziehen und das Gutachten beizubringen hat; sie teilt ihm außerdem mit, dass er die zu übersendenden Unterlagen einsehen kann (Satz 2). Diesen in § 11 Abs. 6 FeV normierten formellen Anforderungen entspricht die Gutachtensanordnung der Beklagten vom 30.11.2011 nicht in jeder Hinsicht. Zwar genügt die Aufforderung zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens den Anforderungen an die Konkretisierung der Fragestellung (dazu unter 1.1). Indes fehlt in dem Aufforderungsschreiben der Beklagten vom 30.11.2012 der in § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV vorgeschriebene Hinweis auf die Möglichkeit des Betroffenen, Einsicht in die an den Gutachter zu übersendenden Unterlagen zu nehmen. Bei dieser Vorschrift handelt es sich entgegen der Auffassung der Beklagten zwar nicht um eine bloße Ordnungsvorschrift, im hier zu beurteilenden Einzelfall führt der Verstoß jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der Gutachtensanordnung (dazu unter 1.2).
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1.1 Die Gutachtensanordnung der Beklagten vom 30.11.2011 genügt den in der Rechtsprechung des Senats aufgestellten formellen Anforderungen an die Bestimmtheit der aufgeworfenen Fragestellung. Aus dem Wortlaut und dem Sinn und Zweck von § 11 Abs. 6 FeV folgt, dass schon in der Gutachtensanordnung die Konkretisierung des Untersuchungsthemas zu erfolgen hat. Denn die Fragestellung ist nach dem Willen des Verordnungsgebers „in der Anordnung festzulegen und hat zudem die Besonderheiten des Einzelfalles zu berücksichtigen“. Damit wird der zuständigen Behörde die Pflicht auferlegt, bereits in der Anordnung der Gutachtensbeibringung festzulegen, welche konkreten Fragen im Hinblick auf die Eignung des Betroffenen zu untersuchen sind. Wird hingegen in der Gutachtensanordnung lediglich das Ziel genannt, die Fahreignung des Betroffenen zu klären, erschöpft sie sich in der Wiederholung des Gesetzestextes und lässt nicht erkennen, dass die Besonderheiten des Einzelfalles berücksichtigt worden sind. Hat die Entscheidung, was Gegenstand der Begutachtung sein soll, aber bereits im Rahmen der an den Betroffenen gerichteten Anordnung zu fallen, folgt hieraus auch, dass die zuständige Behörde dem Betroffenen die jeweilige Fragestellung nach § 11 Abs. 6 Satz 1 FeV in der Anordnung mitzuteilen hat. Dies ergibt sich zwar nicht aus dem Wortlaut des § 11 Abs. 6 FeV, der eine Mitteilungspflicht erst gegenüber der untersuchenden Stelle in § 11 Abs. 6 Satz 4 FeV erwähnt, wohl aber aus Sinn und Zweck der Regelung (vgl. hierzu näher Senatsurteil vom 10.12.2013 - 10 S 2397/12 - a.a.O.; Senatsbeschlüsse vom 20.04.2010 - 10 S 319/10 - VBlBW 2010, 323; sowie vom 10.12.2010 - 10 S 2173/10 -VBlBW 2011, 196).
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Welche Anforderungen § 11 Abs. 6 FeV an die Bestimmtheit der behördlichen Fragestellung stellt, kann dabei nicht abschließend abstrakt bestimmt werden. Auszugehen ist jedenfalls von der bzw. den für die jeweilige Fragestellung in Betracht kommenden, eine Gutachtensanordnung gebietenden oder in das Ermessen der Fahrerlaubnisbehörde stellenden Befugnisnorm bzw. -normen in der Fahrerlaubnis-Verordnung. Bereits deren tatbestandliche Voraussetzungen geben gewisse eingrenzende Zielrichtungen für die zu formulierende konkrete Fragestellung vor. In jedem Fall hat die Fahrerlaubnisbehörde die konkretisierende Fragestellung unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalles festzulegen und dem Betroffenen unter Darlegung der Gründe für die Eignungszweifel mitzuteilen. Etwa eine bloße sinngemäße Wiedergabe der Tatbestandsvoraussetzungen der Befugnisnorm genügt grundsätzlich nicht. Sodann ist auf der Rechtsfolgenseite ein hinreichender innerer Zusammenhang zwischen dem für die Eignungszweifel Anlass gebenden Ausgangssachverhalt und dem in der Gutachtensanordnung festgelegten Prüfprogramm zu fordern. Dies folgt bereits aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der überschießenden - vom Untersuchungsanlass her gesehen nicht erforderlichen - Untersuchungsvorgaben bzw. -inhalten mit Blick auf die damit einhergehenden Eingriffe in die Rechte des Betroffenen entgegensteht (vgl. zum Ganzen näher Senatsbeschluss vom 30.06.2011 - 10 S 2785/10 -NJW 2011, 3257).
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Diesen formellen Anforderungen an die Bestimmtheit der von der Behörde aufgeworfenen Fragestellung genügt das Schreiben der Stadt Mannheim vom 30.11.2011 noch. Insbesondere lässt sich dem Schreiben noch hinreichend deutlich entnehmen, welcher Sachverhalt nach Auffassung der Fahrerlaubnisbehörde die Eignungszweifel begründet. So legt die Fahrerlaubnisbehörde auf Seite 1 des Anforderungsschreibens vom 30.11.2011 - gesondert hervorgehoben vom übrigen Begründungsteil - dar, dass der Kläger im Zeitraum vom 18.11.1998 bis zum 05.10.2005 in mehreren Fällen ohne Fahrerlaubnis ein Fahrzeug im Straßenverkehr geführt habe. Damit hat die Beklagte für den Kläger hinreichend deutlich die Gründe dargelegt, aus denen sie ihre Zweifel an dessen Kraftfahreignung ableitet. Auch die in der Gutachtensanordnung aufgeworfene Fragestellung begegnet im Ergebnis keinen rechtlichen Bedenken. Die Fragestellung lautet:
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„Ist zu erwarten, dass der Betroffene auch zukünftig erheblich oder wiederholt gegen verkehrsrechtliche Bestimmungen verstoßen wird?“
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Diese mit der Anordnung verbundene Fragestellung ist inhaltlich angemessen und verhältnismäßig. Die Fragestellung knüpft inhaltlich an die zuvor genannten Verkehrsverfehlungen des Klägers an und entspricht dem in § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV statuierten Prüfprogramm. Auch verdeutlicht die Fragestellung sowohl dem Kläger als auch den zu beauftragenden Gutachtern hinreichend, was Gegenstand und Ziel der Begutachtung sein soll. Vor diesem Hintergrund hat der Kläger zu Recht keine durchgreifenden Einwände gegen die Bestimmtheit der Fragestellung erhoben.
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1.2 Der Anordnung der Beklagten vom 30.11.2011 fehlt jedoch die nach § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV erforderliche Mitteilung an den Kläger, dass er als Betroffener die von der Behörde an den Gutachter zu übersendenden Unterlagen einsehen kann. Dieser Hinweis war - wie zwischen den Beteiligten nicht streitig ist - auch nicht in dem dem Kläger übermittelten Formblatt enthalten. Ob es sich bei der Mitteilungspflicht des § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV um eine zwingende Verfahrens- oder lediglich um eine bloße Ordnungsvorschrift handelt, ist höchstrichterlich noch nicht geklärt und wird in der instanzgerichtlichen Rechtsprechung unterschiedlich beantwortet. Auch der Senat hat bisher noch nicht entschieden, ob allein die fehlende Mitteilung über die Einsichtsmöglichkeit in die zu übersendenden Unterlagen nach § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV zur Rechtswidrigkeit der Gutachtensanordnung mit der Folge führt, dass der Fahrerlaubnisinhaber oder -bewerber berechtigt ist, die Beibringung des Gutachtens zu verweigern, ohne die Rechtsfolge des § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV befürchten zu müssen (offen gelassen etwa in Senatsurteilen vom 18.06.2012 - 10 S 452/10 - a.a.O.; und vom 10.12.2013 - 10 S 2397/12 - a.a.O.). Der Senat beantwortet die Frage nunmehr dahingehend, dass es sich bei der Mitteilungspflicht nach § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV nicht um eine bloße Ordnungsvorschrift handelt, deren Verletzung in jedem Fall ohne Bedeutung ist (dazu unter 1.2.1). Indes begründet ein Verstoß gegen die Mitteilungspflicht auch nicht einen absoluten Verfahrensfehler, der stets zur Rechtswidrigkeit der anschließenden fahrerlaubnisrechtlichen Maßnahme führt. Entscheidend ist vielmehr, ob sich der Verstoß gegen die Mitteilungspflicht nach § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV auf die Willensentschließungsfreiheit des Betroffenen im konkreten Einzelfall ausgewirkt haben kann (dazu unter 1.2.2). Ausgehend hiervon hat sich der Verstoß gegen die Mitteilungspflicht im hier zu beurteilenden Fall nicht auf die Entschließungsfreiheit des Klägers ausgewirkt (dazu unter 1.2.3).
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1.2.1 Im Ausgangspunkt zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass es sich bei der in § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV geregelten Unterrichtungs- und Informationspflicht nicht um eine bloße Ordnungsvorschrift handelt, deren Verletzung gemäß § 46 LVwVfG in keinem Fall zur Aufhebung einer im Anschluss daran ergangenen Entziehung oder Versagung der Fahrerlaubnis führen kann. Das von dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof und der überwiegenden instanzgerichtlichen Rechtsprechung vertretene gegenteilige Auslegungsergebnis vermag den Senat vor allem unter systematischen und teleologischen Gesichtspunkten nicht zu überzeugen (vgl. zu dieser Auffassung Hess. VGH, Urteil vom 26.05.2011 - 2 B 550/11 - ESVGH 61, 243; VG Düsseldorf, Beschluss vom 26.04.2012 - 6 L 488/12 - juris; VG Ansbach, Beschluss vom 25.01.2012 - AN 10 S 12.00029 - juris). Gegen den Charakter von § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV als bloße Ordnungsvorschrift spricht - wenn auch nur als ein erster Anhaltspunkt - zunächst die dort verwendete zwingende Formulierung („teilt mit“). Bereits diese zwingende Formulierung - und nicht etwa die Verwendung einer Soll-Bestimmung - sowie das Fehlen jeglicher Ausnahmekonstellationen deutet bei einem ersten Zugriff darauf hin, dass der Verordnungsgeber die Hinweispflicht des § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV nicht als reine Ordnungsvorschrift konzipiert hat. Dieser Befund wird durch die historische, systematische und teleologische Auslegung von § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV bestätigt. Entgegen der Auffassung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs spricht auch die Entstehungsgeschichte der Norm dafür, dass es sich bei der Mitteilungspflicht nach § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV nicht um eine reine Ordnungsvorschrift handelt. So heißt es in der Begründung zur Änderung des § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV durch die Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften (FeVÄndV) vom 07.08.2002:
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„In Absatz 6 wird die Mitteilungspflicht der Behörde an den Betroffenen aufgenommen, dass er die zu übersendenden Unterlagen einsehen kann. Dadurch soll auch für weniger rechtskundige Bürger deutlich gemacht werden, dass die Fahrerlaubnisbehörde zwar bestimmt, welche Unterlagen für die Begutachtung zur Ausräumung von Zweifeln übersandt werden müssen, der Antragsteller als Auftraggeber des Gutachtens aber zumindest die Gelegenheit erhalten muss, sich darüber zu informieren. Die Möglichkeit zur Einsichtnahme soll auch im Hinblick auf die allgemein akzeptierte Forderung zur Transparenz des Verwaltungshandelns angeboten werden“ (BR-Drs. 492/02 vom 31.05.2002).
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Insoweit stimmt der Senat nicht mit der Ansicht des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs überein, dass durch den nunmehr erforderlichen Hinweis auf die Einsichtsmöglichkeit des Betroffenen lediglich verdeutlicht werden sollte, dass auch die Auswahl der der Begutachtungsstelle zu übersendenden Unterlagen dem Gebot der Transparenz des Verwaltungshandelns unterliege und sich die Änderung der Verordnung im Wesentlichen in einem deklaratorischen Hinweis auf das ohnehin gemäß § 29 LVwVfG bestehende Akteneinsichtsrecht des Betroffenen erschöpfe. Der Senat sieht in der Aufnahme dieses Hinweises durch den Verordnungsgeber vielmehr eine Bestätigung dafür, dass der Verordnungsgeber mit der neu statuierten Hinweispflicht die Rechtsstellung des Betroffenen stärken wollte. Gerade der in der Verordnungsbegründung enthaltene Hinweis auf die Transparenz des Verwaltungshandelns und die Bedeutung der Unterrichtungspflicht für den rechtsunkundigen Bürger spricht dagegen, dass sich die Änderung lediglich in einem deklaratorischen Hinweis auf ein ohnehin nach den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder bestehendes Akteneinsichtsrecht erschöpft. Mit der Statuierung der Mitteilungs- bzw. Hinweispflicht an den Betroffenen soll klargestellt werden, dass zwar grundsätzlich die Behörde darüber entscheidet, welche Unterlagen sie an die Begutachtungsstelle übersenden wird, der Betroffene als Auftraggeber des Gutachtens jedoch die entscheidende Position inne haben und somit der Begutachtung nicht lediglich als Subjekt ausgesetzt sein soll. Er soll nach der Vorstellung des Verordnungsgebers konkrete Kenntnis davon haben, welche Unterlagen der Begutachtung zugrunde liegen. Nach dem Willen des Verordnungsgebers soll durch die Mitteilungspflicht gerade der rechtsunkundige Bürger auf sein Einsichtsrecht hingewiesen werden, um seinem Rechtsschutzanspruch gerecht zu werden. Würde der Verordnungsgeber das Akteneinsichtsrecht gemäß § 29 LVwVfG in der konkreten Fallgestaltung für ausreichend erachten, hätte er nicht die besondere Mitteilungspflicht des § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV geschaffen, sondern es bei der Fassung der Vorgängervorschrift belassen.
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Für dieses Auslegungsergebnis spricht auch die Binnensystematik von § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV. Der Verordnungsgeber hat die neu eingeführte Mitteilungs- und Hinweispflicht in einem zweiten Halbsatz von § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV angeschlossen. Bereits der binnensystematische Zusammenhang mit den in § 11 Abs. 6 Satz 2 1. Halbsatz FeV statuierten formellen Anforderungen an die Begutachtungsanordnung, die nach dem unter 1.1 Ausgeführten zwingenden Charakter haben, deutet darauf hin, dass der Verordnungsgeber der Hinweispflicht eine gleiche Qualität zubilligen wollte.
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Schließlich bestätigen vor allem Sinn und Zweck von § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV, dass es sich bei der Unterrichtungs- und Hinweispflicht nicht um eine bloße Ordnungsvorschrift handelt. Mit den in § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV geregelten Unterrichtungs- und Informationspflichten (in Verbindung mit der der Behörde in Satz 1 der Vorschrift auferlegten Verpflichtung, die Fragestellung für die Begutachtung konkret festzulegen) soll der betroffene Fahrerlaubnisinhaber in die Lage versetzt werden, sich innerhalb der gesetzten Frist ein Urteil darüber zu bilden, ob die Aufforderung rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig ist, oder ob er sich ihr verweigern darf, ohne die negativen Folgen des § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV befürchten zu müssen. Zugleich soll der Betroffene sich für den Fall der Rechtmäßigkeit der Gutachtensanordnung auch darüber schlüssig werden können, ob er die mit einer Begutachtung regelmäßig verbundenen Eingriffe in sein Persönlichkeitsrecht und/oder sein Recht auf körperliche Unversehrtheit hinnehmen oder sich - mit der Gefahr negativer fahrerlaubnisbehördlicher Maßnahmen - einer entsprechenden Begutachtung verweigern will (vgl. hierzu Senatsurteil vom 10.12.2013 - 10 S 2397/12 - a.a.O.; und Senatsbeschluss vom 20.04.2010 - 10 S 319/10 - a.a.O.). Vor diesem Hintergrund und im Hinblick darauf, dass eine Gutachtensanordnung nicht isoliert mit Rechtsmitteln angegriffen werden kann (vgl. Senatsbeschluss vom 24.06.2002 - 10 S 985/02 - VBlBW 2002, 441, m.w.N), darf auf die strikte Einhaltung der vom Verordnungsgeber für die Rechtmäßigkeit einer solchen Anordnung festgelegten formellen Voraussetzungen nicht verzichtet werden. Nur unter der Voraussetzung, dass dem Betroffenen die konkrete Fragestellung der Behörde sowie sein Recht bekannt ist, die an den Gutachter zu übersendenden Unterlagen einsehen und überprüfen zu können, ob die Behörde aufgrund des vorliegenden Akteninhalts zu der Gutachtenanordnung berechtigt war, entspricht das in § 11 Abs. 6 und Abs. 8 FeV geregelte Verfahren zur Eignungsüberprüfung rechtsstaatlichen Anforderungen. Der Betroffene muss konkrete Kenntnis davon haben, welche Unterlagen der Begutachtung zugrunde liegen. Nur so kann er sich - bezogen auf die ihm zwingend mitzuteilende Fragestellung - auf die Begutachtung einstellen. Dies gilt gerade auch vor dem Hintergrund, dass der Gutachter regelmäßig auf die Verwertung der ihm von der Fahrerlaubnisbehörde zugeleiteten Unterlagen beschränkt ist (vgl. Nr. 1 a der Anlage 4a zu § 11 Abs. 5 der Fahrerlaubnis-Verordnung). Die in § 11 Abs. 6 Satz 1 und 2 FeV statuierten formellen Erfordernisse dienen zusammengefasst dazu, die Willensentschließungsfreiheit des Betroffenen zu schützen (vgl. hierzu allgemein BVerwG, Beschluss vom 05.02.2015 - 3 B 16.14 - DAR 2015, 216). In Anbetracht dieses Normwecks kann auch der in § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV statuierten Hinweispflicht eine Schutzfunktion zugunsten des Betroffenen nicht abgesprochen werden, was der Einstufung als bloße Ordnungsvorschrift entgegensteht.
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1.2.2 Entgegen einer teilweise in der Rechtsprechung vertretenen Auffassung (vgl. VG Osnabrück, Beschluss vom 07.03.2011 - 6 B 19/11 - NJW 2011, 2986) verlangt der oben dargestellte Normzweck von § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV jedoch nicht, dass ein Verstoß der Behörde gegen die Hinweispflicht nach der Art eines absoluten Verfahrensfehlers ausnahmslos und ohne Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalles zur Rechtswidrigkeit der Gutachtensanordnung führt. Gerade die Schutzfunktion von § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV gebietet vielmehr eine Differenzierung danach, ob der Verstoß gegen die Hinweispflicht die Willensentschließungsfreiheit des Betroffenen im konkreten Fall beeinflusst haben kann. Entscheidend ist entgegen der vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof vertretenen Auffassung nicht, ob sich der Verstoß gegen die Hinweispflicht auf das Ergebnis der fahrerlaubnisbehördlichen Entscheidung ausgewirkt haben kann. Eine Kausalität im Sinne von § 46 LVwVfG wird vor dem Hintergrund, dass § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV der Behörde im Rahmen der Frage, ob aus der Nichtvorlage des Gutachtens auf die Fahrungeeignetheit des Betroffenen geschlossen werden kann, kein Ermessen einräumt (vgl. hierzu Senatsbeschluss vom 24.01.2012 - 10 S 3175/11 - NJW 2012, 3321), nie vorliegen. Denn die Behörde wäre selbst bei einem Verstoß gegen die Hinweispflicht gemäß § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV sowohl zum Schluss auf die Ungeeignetheit als auch zu der daran anknüpfenden fahrerlaubnisrechtlichen Maßnahme der Fahrerlaubnisentziehung oder -versagung zwingend und ohne Ermessensbetätigung verpflichtet, wenn das angeforderte Gutachten - aus welchen Gründen auch immer - nicht vorgelegt wird. Das auch der Regelung des § 46 LVwVfG zugrunde liegende Beruhenskriterium, das einen allgemeinen Rechtsgrundsatz darstellt, ist in diesem Zusammenhang deshalb zu modifizieren; maßgeblich ist, ob sich der Verfahrensfehler auf die Willensentschließungsfreiheit des Betroffenen ausgewirkt haben kann. Mit dieser Auslegung wird dem oben dargestellten Normzweck von § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV Genüge getan. Damit wird zugleich verhindert, dass der in § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV normierte Schluss auf die Ungeeignetheit des Fahrerlaubnisinhabers auch in Fällen verwehrt ist, in denen der Verstoß gegen die Hinweispflicht für die Willensentschließungsfreiheit des Betroffenen ohne Belang war. So liegt es in Fallgestaltungen, in denen der Fahrerlaubnisinhaber durch eine Einsicht in die zu übersendenden Unterlagen keinen anderen Kenntnisstand erlangen konnte als ohne Einsicht, etwa weil die Fahrerlaubnisbehörde dem Betroffenen in der notwendigen Darlegung der Gründe gemäß § 11 Abs. 6 Satz 2 1. Halbsatz FeV den Sachverhalt, wie er sich aus den zu übersendenden Unterlagen ergibt, vollständig mitgeteilt hat (vgl. hierzu auch BayVGH, Beschluss vom 27.11.2012 - 11 ZB 12.1596 - ZfSch 2013, 177).
31
1.2.3 Gemessen hieran kann sich das Unterlassen des nach § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV gebotenen Hinweises auf die Einsichtsmöglichkeit in die Fahrerlaubnisakten nach den Umständen des zu beurteilenden Falles nicht auf die Willensentschließungsfreiheit des Klägers ausgewirkt haben. Hier bestanden die zu übersendenden Unterlagen aus Kopien der die Verkehrsverstöße des Klägers ahndenden Entscheidungen des Amtsgerichts Mannheim sowie aus Auszügen aus den entsprechenden Strafverfahrensakten. Ferner finden sich in der Fahrerlaubnisakte die Mitteilungen des Kraftfahrbundesamtes über diese Verstöße sowie der Fahrerlaubnisantrag des Klägers vom 04.10.2011. In unmittelbarem Anschluss an diese Dokumente folgt bereits die streitgegenständliche Gutachtensanordnung vom 30.11.2011. Wie oben aufgezeigt, werden in dieser die einzelnen Verkehrsverstöße des Antragstellers mit dem Datum des Tattages konkretisiert und dargestellt. Mithin wird der Inhalt dieser strafgerichtlichen Entscheidungen in der Gutachtensaufforderung der Fahrerlaubnisbehörde ausreichend wiedergegeben, um dem Kläger eine Entscheidung darüber zu ermöglichen, ob er sich der Begutachtung unter Übersendung der Unterlagen stellen möchte. Auch kann ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass dem Kläger der Inhalt dieser gegen ihn ergangenen strafgerichtlichen Verurteilungen bekannt ist. Dies zeigt sich etwa an der Reaktion seines Prozessbevollmächtigten mit Schreiben vom 02.03.2012, der sich mit der Gutachtensanordnung sachlich auseinandersetzt und im Einzelnen näher darstellt, dass die dem Kläger vorgehaltenen Vergehen mehr als sieben Jahre zurückliegen. Auch dieses Vorgehen verdeutlicht, dass der unterlassene Hinweis auf die Einsichtsmöglichkeit weder auf die Entscheidungsfindung des Klägers noch auf seine Rechtsverteidigung Einfluss hatte. Nicht zu folgen vermag der Senat dem Einwand des Klägers, eine Beeinflussung seiner Entscheidung könne bereits deshalb nicht ausgeschlossen werden, weil aus seiner Sicht sich in der Akte möglicherweise weitere relevante Unterlagen befunden haben könnten. Allein durch den Verweis auf diese hypothetische Möglichkeit wird jedoch eine Beeinflussung der Willensentschließungsfreiheit des Klägers oder eine Erschwerung seiner Rechtsverteidigung nicht dargelegt. Der Kläger wäre zumindest gehalten gewesen, im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens Umstände aufzuzeigen, die für seine Entscheidungsfindung erheblich sein konnten und die ihm bis zum Ablauf der von Behörde gesetzten Beibringungsfrist nicht bekannt waren.
32
2. Der Senat teilt die Auffassung der Fahrerlaubnisbehörde und des Verwaltungsgerichts, dass die Fahreignung des Klägers durch eine medizinisch-psychologische Begutachtung zu klären war.
33
Die Gutachtensanordnung begegnet im vorliegenden Fall in materieller Hinsicht keinen rechtlichen Bedenken. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV (dazu unter 2.1). Der Kläger dringt weder mit seiner Rüge, die lange zurückliegenden Verstöße dürften ihm aus zeitlichen Gründen nicht mehr entgegengehalten werden (dazu unter 2.2) noch mit seinem Einwand durch, die Fahrerlaubnisbehörde habe bei Erlass der Gutachtensanordnung vom 30.11.2011 kein Ermessen betätigt (dazu unter 2.3).
34
2.1 Die Fahrerlaubnisbehörde hat die Gutachtensanordnung zu Recht auf § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV gestützt. Nach dieser Vorschrift kann die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens zur Klärung von Eignungszweifeln angeordnet werden bei erheblichen oder wiederholten Verstößen gegen verkehrsrechtliche Vorschriften. Der Kläger hat diese Voraussetzungen erfüllt, da er im Zeitraum von 1998 bis 2005 wiederholt erhebliche Verkehrsverstöße begangen hat, die strafgerichtlich geahndet wurden. Dem steht nicht entgegen, dass die von der Fahrerlaubnisbehörde herangezogene Befugnisnorm des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV primär Ordnungswidrigkeiten oder sonstige nicht strafbewehrte Verstöße gegen Verkehrsvorschriften im Blick hat. Wie sich der Begründung zur Änderungsverordnung vom 09.08.2004 (BR-Drs. 305/04) entnehmen lässt, fehlte aus Sicht des Verordnungsgebers vor Neufassung des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV in der Fahrerlaubnis-Verordnung eine Regelung, wonach die Fahrerlaubnisbehörde eine medizinisch-psychologische Untersuchung anordnen kann, wenn aufgrund von Verstößen gegen verkehrsrechtliche Vorschriften, die keine Straftaten darstellen, Eignungszweifel bestehen; gerade beim Vorliegen einer Vielzahl von Ordnungswidrigkeiten oder der Teilnahme an illegalen Straßenrennen müsse im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung möglich sein. Weder die Systematik von § 11 Abs. 3 Satz 1 FeV noch der Wortlaut von Nr. 4 dieser Bestimmung zwingen jedoch zu der Annahme, dass die Befugnisnorm lediglich bei nicht strafbewehrten Verkehrsverfehlungen einschlägig ist. Bei dieser Auslegung ergänzt § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV die Regelung in Nr. 5 der Vorschrift, ohne sie vollständig im Wege der Spezialität zu verdrängen. Eine praktische Notwendigkeit für dieses Verständnis besteht etwa in Fallkonstellationen, in denen der Betroffene mehrere Verkehrsverfehlungen begangen hat, die in einem Fall als Ordnungswidrigkeit und in dem anderen als Straftat geahndet worden sind (vgl. zu einer solchen Sachverhaltskonstellation BayVGH, Urteil vom 06.08.2002 - 11 B 12.416 - juris).
35
Lediglich zur Ergänzung weist der Senat darauf hin, dass im Fall des Antragstellers jedenfalls auch die Voraussetzungen von § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 FeV vorliegen. Bei den vom dem Antragsteller überwiegend begangenen Vergehen des vorsätzlichen Fahrens ohne Fahrerlaubnis gemäß § 21 Abs. 1 Nr. 1 StVG (teilweise in Tateinheit mit vorsätzlicher Straßenverkehrsgefährdung bzw. fahrlässiger Körperverletzung) handelt es sich um erhebliche Straftaten, die im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr stehen.
36
2.2 Zu Recht ist die Fahrerlaubnisbehörde davon ausgegangen, dass dem Kläger die im Zeitraum bis 2005 begangenen Verkehrsverstöße noch vorgehalten werden dürfen. Die Verurteilungen des Klägers durch rechtskräftig gewordene Strafurteile bzw. Strafbefehle des Amtsgerichts Mannheim waren zum maßgeblichen Zeitpunkt der Gutachtensanordnung noch nicht getilgt und deshalb verwertbar (§ 29 Abs. 8 Satz 1 StVG a.F.). Zutreffend hat das Regierungspräsidium Karlsruhe in seinem Widerspruchsbescheid vom 29.05.2012 im Einzelnen dargelegt, dass hier die zehnjährige Tilgungsfrist gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 3 StVG i.V.m. Nr. 2a StVG a.F. unter Berücksichtigung der Anlaufhemmung (§ 29 Abs. 5 StVG a.F.) bzw. der Ablaufhemmung (§ 29 Abs. 6 Satz 1 StVG a.F.) für sämtliche strafgerichtlich geahndeten Verkehrsverstöße des Klägers erst im Jahre 2018 ablaufen wird.
37
Entgegen der Auffassung des Klägers im erstinstanzlichen Verfahren können die hiernach gesetzlich festgelegten Tilgungsfristen auch nicht unter Hinweis auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zur Seite geschoben oder relativiert werden. Der Kläger übersieht, dass der Gesetzgeber selbst abschließende Fristen festgelegt hat, nach deren Ablauf Straftaten der hier in Rede stehenden Art einem Verwertungsverbot unterliegen. Angesichts der großen Gefahren, welche die Teilnahme am Straßenverkehr von ungeeigneten Verkehrsteilnehmern für die Allgemeinheit mit sich bringt, ist es nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber eine relativ lange Zeit ansetzt, bevor ein Verwertungsverbot greift. Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass zum Schutz der Sicherheit des Straßenverkehrs diesem Risiko vor Neuerteilung einer Fahrerlaubnis für längere Zeit durch die Anordnung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens begegnet werden muss, erscheint sachgerecht und trägt dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hinreichend Rechnung (vgl. näher BVerwG, Urteil vom 09.06.2005 - 3 C 21.04 - NJW 2005, 3440).
38
2.3 Die Gutachtensanordnung der Beklagten vom 30.11.2011 ist entgegen der Annahme des Klägers nicht aufgrund eines Ermessensausfalles rechtswidrig. Im Ansatz zutreffend weist der Kläger zwar darauf hin, dass die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens auf der Grundlage der hier von der Fahrerlaubnisbehörde herangezogenen Bestimmung des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV nicht zwingend geboten ist. Aus dem Wortlaut und der Systematik der Verordnung ergibt sich vielmehr, dass der Fahrerlaubnisbehörde insoweit ein Ermessensspielraum eingeräumt ist. Werden die aufklärungsbedürftigen Bedenken der Fahrerlaubnisbehörde gegen die Zuverlässigkeit des Fahrerlaubnisbewerbers - wie hier - durch eine Vielzahl von Verkehrsverstößen begründet, so hat die Fahrerlaubnisbehörde abzuwägen, ob diese Taten im konkreten Fall nach den gesamten Umständen des Falles hinreichenden Anlass zu Eignungszweifeln geben, und ihre diesbezüglichen Erwägungen auch offenzulegen. Die vom Kläger zu Recht geforderten Ermessenserwägungen fließen aber regelmäßig in die Prüfung ein, ob konkrete und hinreichend gewichtige Eignungszweifel vorliegen. Ergibt die Würdigung der Behörde, dass die festgestellten Tatsachen nach Art und Gewicht aussagekräftige Anzeichen für aufklärungsbedürftige Eignungszweifel sind, besteht ohne das Vorliegen besonderer Umstände kein Anlass dafür, dass die Behörde ihre diesbezüglichen Überlegungen nochmals im Rahmen einer ausdrücklich als solche bezeichneten Ermessensausübung wiederholt. Denn wenn durch konkrete Tatsachen begründete Zweifel an der körperlichen, geistigen oder - wie hier in Rede stehend - charakterlichen Eignung eines Fahrerlaubnisinhabers bestehen, hat die Behörde im Interesse der Verkehrssicherheit im Regelfall weitere Ermittlungen anzustellen. Je gewichtiger die Eignungsbedenken sind, desto geringer wird das Entschließungsermessen der Behörde; bei Vorliegen von erheblichen Eignungszweifeln dürfte es regelmäßig auf Null reduziert sein (vgl. § 2 Abs. 7 Satz 1 StVG). Liegen keine besonderen Umstände vor, die dafür sprechen, trotz der festgestellten Eignungsbedenken von weiteren Aufklärungsmaßnahmen abzusehen, besteht deshalb im Rahmen der typisierenden Regelung des § 11 FeV kein Anlass zu weitergehenden gesonderten Ermessenserwägungen (vgl. zum Ganzen Senatsbeschluss vom 08.03.2013 - 10 S 54/13 - VBlBW 2013, 345). Im Übrigen spricht gerade die Funktion der medizinisch-psychologischen Begutachtung als Gefahrerforschungsmaßnahme, die in ihrer Eingriffsintensität für den Betroffenen hinter einer abschließenden straßenverkehrsrechtlichen Entscheidung wie der Entziehung der Fahrerlaubnis oder der Versagung ihrer Neuerteilung zurückbleibt, dafür, die Anforderungen an die Ermessensbetätigung und die Begründung der maßgeblichen Erwägungen nicht zu hoch anzusetzen.
39
Im Rahmen der Ermessensprüfung sind grundsätzlich nur die Erwägungen berücksichtigungsfähig, welche die Fahrerlaubnisbehörde in der Aufforderung zur Begutachtung bzw. während noch laufender Beibringungsfrist dargelegt hat. Dies folgt bereits daraus, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Anordnung der Zeitpunkt ihres Erlasses ist. Eine unberechtigte Aufforderung zur Gutachtensbeibringung kann nicht nachträglich geheilt werden (BVerwG, Urteil vom 05.07.2001 - 3 C 13.01 - a.a.O.; Senatsbeschluss vom 19.08.2013 - 10 S 1266/13 - NJW 2014, 484). Denn der Betroffene muss sich nach dem oben Gesagten zeitnah innerhalb der noch offenen Beibringungsfrist darüber Klarheit verschaffen können, ob er sich der Begutachtung aussetzt oder ob er diese für ungerechtfertigt hält (vgl. Senatsbeschluss vom 20.04.2010 - 10 S 319/10 - a.a.O.). Aus diesem Grunde ist es der Fahrerlaubnisbehörde auch verwehrt, nach Ablauf der Beibringungsfrist in der Gutachtensanordnung nicht erhaltene Ermessenserwägungen nachzuschieben.
40
Im vorliegenden Fall hat die Behörde in der Gutachtensanordnung unter Wiedergabe der einzelnen vom Kläger begangenen und strafgerichtlich abgeurteilten Verkehrsverstöße ausgeführt, dass die einschlägigen Verurteilungen nahelegten, dass der Kläger auch in Zukunft mit Straßenverkehrsdelikten auffällig wird. Die Behörde hat damit noch ausreichend dargetan, aufgrund welcher konkreter Tatsachen Eignungszweifel bestehen und warum diese nach Art und Gewicht die Besorgnis begründen, dass der Kläger nicht die erforderliche charakterliche Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen besitzt. Entgegen der Auffassung des Klägers war die Fahrerlaubnisbehörde bei ihrer Ermessensausübung nicht gehalten, auf den erheblichen zeitlichen Abstand zwischen den die Eignungsbedenken begründenden Verkehrsverstößen und dem Erlass der Gutachtensanordnung einzugehen. Nach dem unter 2.2. Dargelegten beantwortet sich die Frage, innerhalb welcher Zeitspanne der betreffende Sachverhalt zum Anlass für die Beibringung eines Eignungsgutachtens gemacht werden darf, grundsätzlich nach den einschlägigen Tilgungs- und Verwertungsvorschriften. Solange der anlassgebende Sachverhalt danach noch verwertbar ist, besteht für eine weitere einzelfallbezogene Prüfung, ob die gegebenen Verdachtsmomente noch einen Gefahrenverdacht begründen, grundsätzlich kein Raum mehr; auf diesen Umstand ist deshalb auch im Rahmen der Ermessensausübung regelmäßig nicht ausdrücklich einzugehen. Besondere Umstände, dass die festgestellten Verkehrsverstöße und Straftaten ausnahmsweise keine hinreichend aussagekräftigen Anzeichen für Eignungszweifel sind - etwa wenn es sich um eine abgeschlossene und zuverlässige überwundene Lebensphase handeln würde -, waren hier zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Gutachtensanordnung weder vom Kläger vorgetragen noch sonst für die Fahrerlaubnisbehörde anhand des Akteninhalts ersichtlich. Insbesondere bietet der Umstand, dass der Kläger seit Oktober 2005 nicht mehr mit Straßenverkehrsdelikten einschlägig in Erscheinung getreten ist, keine hinreichende Grundlage für die Annahme, er hätte die in der Vergangenheit bestehende Lebensphase und die damit im Zusammenhang stehenden Verkehrsstraftaten überwunden. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass der Kläger in diesem Zeitraum über keine Fahrerlaubnis verfügte und sich deshalb auch nicht als Kraftfahrzeugführer im Straßenverkehr bewähren konnte. Erst das beizubringende medizinisch-psychologische Gutachten kann schließlich Aufschluss darüber geben, ob - wie vom Kläger geltend gemacht - tatsächlich bei ihm eine stabile und motivational gefestigte Verhaltensänderung eingetreten ist. Die Darlegung weiterer Ermessenserwägungen war vor diesem Hintergrund nicht zwingend angezeigt. Die in der Gutachtensanordnung verwendete Formulierung „daher müssen wir vor Entscheidung Ihres Antrags die Beibringung eines Gutachtens einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle anordnen“, mag allenfalls für sich genommen die Frage aufwerfen, ob die Behörde sich bei ihrer Entscheidung rechtlich gebunden geglaubt hat. Aus dem Zusammenhang des Aufforderungsschreibens vom 30.11.2011 lässt sich aber noch hinreichend erkennen, dass die Behörde sich ihres Ermessensspielraums bewusst war und mit der gewählten Formulierung lediglich auf den befehlenden Charakter der Anordnung Bezug genommen hat.
41
Nach alldem war auf die Berufung der Beklagten das verwaltungsgerichtliche Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
42
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
43
Die Revision war zuzulassen, da die Anwendung von § 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV in der hier vorliegenden Fallgestaltung Fragen aufwirft, die in der Rechtsprechung der Instanzgerichte unterschiedlich beantwortet werden und die vom Bundesverwaltungsgericht noch nicht geklärt sind.
44
Beschluss vom 3. September 2015
45
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 63 Abs. 2, § 47 und § 52 Abs. 1 und 2 GKG i.V.m. der Empfehlung Nr. 46.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (abgedruckt u.a. als Beilage zur VBlBW 2014, Heft 1) auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
46
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 bis 14 FeV
§ 29 StVG
§ 29 LVwVfG
§ 46 LVwVfG
§ 2 StVG
§ 11 FeV
§ 11 Abs. 3 Nr. 4 FeV
§ 11 Abs. 8 FeV
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV
§ 11 Abs. 8 Satz 1 FeV
§ 11 Abs. 6 Satz 2 FeV
§ 11 Abs. 6 Satz 2 2. Halbsatz FeV
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 11 Abs. 6 Satz 1 und Satz 2 1. Halbsatz FeV
§ 124a Abs. 6 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 StVG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 FeV
§ 11 Abs. 1 Satz 2 FeV
§ 11 Abs. 6 FeV
§ 11 Abs. 6 Satz 1 FeV
§ 11 Abs. 6 Satz 4 FeV
§ 11 Abs. 6 Satz 2 1. Halbsatz FeV
§ 11 Abs. 6 und Abs. 8 FeV
§ 11 Abs. 5 der Fahrerlaubnis-Verordnung
§ 11 Abs. 6 Satz 1 und 2 FeV
§ 11 Abs. 3 Satz 1 FeV
§ 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 FeV
§ 21 Abs. 1 Nr. 1 StVG
§ 29 Abs. 8 Satz 1 StVG
§ 29 Abs. 1 Nr. 3 StVG
§ 29 Abs. 5 StVG
§ 29 Abs. 6 Satz 1 StVG
§ 2 Abs. 7 Satz 1 StVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 149, 74
NJW 2009, 1687
NJW 2002, 78
NJW 2005, 3081
NJW 2011, 3257
DAR 2015, 216
NJW 2011, 2986
NJW 2012, 3321
NJW 2005, 3440
NJW 2014, 484
1 K 1348/12
3 C 1.13
3 C 31.07
10 S 452/10
3 C 13.01
3 C 25.04
10 S 2397/12
10 S 319/10
10 S 2173/10
10 S 2785/10
2 B 550/11
6 L 488/12
10 S 12.00
10 S 985/02
3 B 16.14
6 B 19/11
10 S 3175/11
11 ZB 12.15
11 B 12.41
3 C 21.04
10 S 54/13
10 S 1266/13