Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-03-26, Aktenzeichen 1 S 424/20

Tenor:
Nach Rücknahme des Antrags der Antragstellerin auf vorläufigen Rechtsschutz gegen den Antragsgegner zu 3 wird das Verfahren insoweit eingestellt. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 23.12.2019 - 1 K 3908/19 - ist insoweit mit Ausnahme der Kostenentscheidung unwirksam.
Im Übrigen wird die Beschwerde verworfen, soweit sie sich auf die Antragsgegnerin zu 1 bezieht, und zurückgewiesen, soweit sie sich auf den Antragsgegner zu 2 bezieht.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts von Amts wegen für das erstinstanzliche Verfahren auf 15.000,-- EUR und für das Beschwerdeverfahren auf 12.500,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
1
Die Antragstellerin wendet sich als Fraktion des am 26.05.2019 gewählten Gemeinderats der Antragsgegnerin zu 1 im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen den Vollzug von Beschlüssen, die der bisherige Gemeinderat als geschäftsführendes Organ am 23.07.2019 vor dem Zusammentritt des neu gewählten Gemeinderats gefasst hat.
2
Am 26.05.2019 wurde der Antragsgegner zu 3, der Gemeinderat der Antragsgegnerin zu 1, neu gewählt. Am 07.06.2019 wurde das Wahlergebnis öffentlich bekannt gemacht. Die Wahl wurde nicht angefochten. Mit Ablauf des 07.07.2019 endete die Frist zur Prüfung der Wahl durch die Rechtsaufsichtsbehörde (§ 30 Abs. 1 KomWG) ohne Beanstandungen.
3
Bei der Wahl entfielen auf den Wahlvorschlag der Partei „Alternative für Deutschland“ drei Sitze. Die drei gewählten Gemeinderäte schlossen sich zur Antragstellerin, der „AfD-Fraktion im Reutlinger Gemeinderat“, zusammen.
4
Am 15.07.2019 lud der Antragsgegner zu 2, der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin zu 1, zu einer Gemeinderatssitzung am 23.07.2019. Diese Sitzung sollte der bisherige Gemeinderat geschäftsführend durchführen. Die Tagesordnung für die Sitzung umfasste 30 Tagesordnungspunkte.
5
Ebenfalls am 15.07.2019 lud der Antragsgegner zu 2 für den 25.07.2019 zur konstituierenden Sitzung des neu gewählten Gemeinderats.
6
Am 23.07.2019 trat der bisherige Gemeinderat der ersten Ladung vom 15.07.2019 entsprechend zusammen. In der Sitzung nahm der Gemeinderat - unter anderem - unter TOP 2.3 („Mitteilung gem. § 35 GemO über die vom Gemeinderat am 27.06.2019 in nicht öffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse“) die Mitteilung zur Kenntnis, dass die Antragsgegnerin zu 1 an ein näher bezeichnetes Unternehmen eine Teilfläche eines Grundstücks in der Gemarkung D. veräußern werde. Unter TOP 5 („Wahl der Leitung des Amts für Presse- und Öffentlichkeitsarbeit“) wählte der Gemeinderat die bisherige stellvertretende Leiterin des genannten Amtes zur Amtsleiterin und stimmte er einstimmig der Eingruppierung in die Entgeltgruppe 14 TVöD zu. Unter TOP 8 („Wohnbauflächenoffensive 2025“) stimmte der Gemeinderat mehrheitlich den Beschlussvorschlägen zu, den Geltungsbereich eines bestimmten Bebauungsplans zu erweitern, die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB durchzuführen, ein städtebauliches Entwurfskonzept für das weitere Bebauungsplanverfahren zu beschließen und für einen näher bezeichneten Bereich nach § 46 Abs. 1 BauGB ein Baulandumlegungsverfahren anzuordnen. Unter TOP 9 („Neues Leben für die ehemaligen Fabriken Ernst und Gustav Wagner“) stimmte der Gemeinderat einstimmig den Beschlussvorschlägen zu, für einen näher bezeichneten Bereich ein Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans der Innenentwicklung im Sinne von § 13a BauGB zu beschließen, ein „wettbewerbliches Verfahren im Dialog mit relevanten Akteuren“ durchzuführen, die Auslobungsunterlagen zu erstellen und diese dann in den Gemeinderat einzubringen, sowie eine Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht gemäß § 25 BauGB für das Gebiet des Bebauungsplans zu beschließen. Unter TOP 10 („Bebauungsplan ‚Burgstraße / Aispachstraße‘“) stimmte der Gemeinderat einstimmig den Beschlussvorschlägen zu, den Entwurf des genannten Bebauungsplans gemäß § 3 Abs. 2 BauGB öffentlich auszulegen und die Beteiligung der Öffentlichkeit sowie der Träger öffentlicher Belange durchzuführen. Unter TOP 11/11.1 („Bebauungsplan ‚Gartenstraße 5 / Kaiserstraße 16‘“) stimmte der Gemeinderat einstimmig unter anderem den Beschlussvorschlägen zu, die gleichen Verfahrensschritte wie die zu TOP 10 beschlossenen durchzuführen.
7
Am 25.07.2019 fand der zweiten Ladung vom 15.07.2019 entsprechend die konstituierende Sitzung des neu gewählten Gemeinderats statt.
8
In einem ab dem 29.07.2019 außergerichtlich geführten Schriftwechsel teilte die Antragstellerin dem Antragsgegner zu 2 sinngemäß mit, sie sei der Auffassung, dass der bisherige Gemeinderat in der Sitzung vom 23.07.2019 gesetzeswidrig wesentliche Entscheidungen getroffen habe, die hätten aufgeschoben werden können und deshalb dem neu gewählten Gemeinderat vorbehalten gewesen seien. Sie forderte den Antragsgegner zu 2 auf mitzuteilen, wie verhindert werden könne, dass die in der Sitzung getroffenen Entscheidungen „Rechtskraft“ erlangten. Bis zum Ablauf einer von der Antragstellerin gesetzten Frist am 28.08.2019 erhielt sie keine aus ihrer Sicht befriedigende Antwort.
9
Am 29.08.2019 erhob die Antragstellerin zum Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage gegen die Antragstellerin (dort Beklagte) zu 1 „wegen Verstoß gegen die Gemeindeordnung § 30 (2) Satz 4 ‚Wesentliche Entscheidungen...‘ bezüglich der Sitzung des Gemeinderats Reutlingen vom 23.07.2019“. Als ladungsfähige Anschrift gab sie die Adresse des Rathauses an („Marktplatz 22, 72764 Reutlingen“). Über diese Klage ist noch nicht entschieden.
10
Ebenfalls am 29.08.2019 und mit demselben Schriftsatz hat die erstinstanzlich nicht anwaltlich vertretene Antragstellerin bei dem Verwaltungsgericht zunächst ohne ausdrückliche Benennung eines Antragsgegners den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt und erklärt, es solle verhindert werden, dass Beschlüsse, die in der Sitzung vom 23.07.2019 zu 14 näher bezeichneten Tagesordnungspunkten gefasst worden seien, „Rechtskraft“ erlangten.
11
Das Verwaltungsgericht hat die Antragstellerin mit Verfügung vom 30.09.2019 aufgefordert einen konkreten Antrag zu stellen und klarzustellen, wer Antragsgegner sei. Es hat darauf hingewiesen, dass es sich bei dem Verfahren wohl um einen sog. Kommunalverfassungsstreit handele, in dem nicht der Rechtsträger der gemeindlichen Organe, sondern das Organ selbst passivlegitimiert sei, dem die von der Antragstellerin behauptete Verletzung von Kompetenzen oder zwischenorganschaftlichen Rechten oder Pflichten anzulasten wäre.
12
Hierauf hat die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 02.10.2019 erklärt, Antragsgegner sei der Oberbürgermeister, weil dieser - wie es hier auch für den 23.07.2019 geschehen sei - die Tagesordnungen festsetze und die Sitzungen vorbereite. Außerdem habe der Vorsitzende der späteren AfD-Fraktion in der zu Beginn der Sitzung vom 23.07.2019 durchgeführten Einwohnerfragestunde die Frage gestellt, wie die Verwaltung die Tagesordnung im Hinblick auf § 30 Abs. 2 Satz 4 GemO beurteilte, und diese Frage habe der Stellvertreter des Oberbürgermeisters, der Beigeordnete H., beantwortet. Mit der Klage werde beantragt, die Tagesordnungspunkte 2.3, 5, 8, 9, 10, 11 und 11.1 der Sitzung vom 23.07.2019 für unwirksam zu erklären und die Aufstellung der Tagesordnung durch den Bürgermeister als Verstoß gegen § 30 Abs. 2 Satz 4 GemO zu werten. In Bezug auf die übrigen ursprünglich darüber hinaus genannten weiteren Tagesordnungspunkte werde der Rechtsbehelf zurückgezogen.
13
Mit Verfügung vom 25.10.2019 teilte das Verwaltungsgericht der Antragstellerin mit, es gehe nunmehr davon aus, dass sich der Eilrechtsantrag sowohl gegen den von der Antragstellerin genannten Bürgermeister als auch gegen den Gemeinderat richte, Letzteres, weil die angegriffenen Beschlüsse durch das „Organ (‚alter‘) Gemeinderat“ getroffen worden seien. Vorsorglich zur Gewährung größtmöglichen Rechtsschutzes und auch im Hinblick auf in weiterer Instanz möglicherweise abweichender Auffassung zum richtigen Antragsgegner gehe das Gericht ferner davon aus, dass auch die Stadt Reutlingen selbst Antragsgegnerin sei. Die Antragstellerin erwiderte mit Schriftsatz vom 05.11.2019, sie stimme der „Ausweitung“ auf den Gemeinderat und die Stadt zu.
14
Mit Beschluss vom 23.12.2019 - 1 K 3908/19 - hat das Verwaltungsgericht den Eilrechtsantrag abgelehnt. Zur Begründung hat es unter anderem ausgeführt, das Begehren der Antragstellerin sei auf eine Feststellung der Rechtswidrigkeit von in der Sitzung von 23.07.2019 gerichteten Beschlüssen sowie auf das Unterlassen der Umsetzung dieser Beschlüsse gerichtet. Der darauf bezogene Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sei zulässig, aber unbegründet. Die Antragstellerin habe keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Es bestünden bereits erhebliche Bedenken, ob § 30 Abs. 2 Satz 4 GemO überhaupt dazu geeignet sei, der Antragstellerin ein subjektives Recht einzuräumen. Jedenfalls liege objektiv kein Verstoß gegen diese Norm vor. Nach dieser Vorschrift blieben wesentliche Entscheidungen, die bis zum Zusammentreten des neu gebildeten Gemeinderats aufgeschoben werden können, dem neu gebildeten Gemeinderat vorbehalten. Unter TOP 2.3. der Sitzung vom 23.07.2019 sei jedoch bereits keine Entscheidung getroffen worden, sondern nur eine Mitteilung erfolgt. Bei den unter den TOP 5, 8, 9, 10 und 11/11.1 gefassten Beschlüssen handele es sich jeweils nicht um „wesentliche“ Entscheidungen im Sinne des § 30 Abs. 2 Satz 4 GemO. Die Antragstellerin bleibe auch mit ihrer Kritik am Handeln des Oberbürgermeisters (des Antragstellers zu 2) erfolglos. Dieser habe die Tagesordnung für den 23.07.2019 ohne Verletzung des § 30 Abs. 2 Satz 4 GemO aufgestellt. Ein etwaiger Verstoß wäre zudem geheilt, weil ihn kein Gemeinderat in der Sitzung gerügt habe. Ein Recht des nachfolgenden Gemeinderats oder einer seiner Fraktionen auf Feststellung einer womöglich rechtswidrigen Einberufung gebe es nicht. Es bedürfe daher keiner Entscheidung, welche Rechtsfolgen ein Verstoß gegen § 30 Abs. 2 Satz 4 GemO in Bezug auf vom geschäftsführenden Gemeinderat getroffene Entscheidungen überhaupt habe und inwieweit die drei Antragsgegner passivlegitimiert seien.
15
Das Verwaltungsgericht hat den Beschluss mit Verfügung vom 07.01.2020 allen Beteiligten gegen Empfangsbekenntnis zugestellt und jeweils an die Adresse „Marktplatz 22, 72764 Reutlingen“ versandt. Nach dem dortigen Eingang legte die Geschäftsstelle des Gemeinderats den verschlossenen Umschlag mit der an die Antragstellerin adressierten Beschlussausfertigung in das Posteingangsfach der Antragstellerin in dem dafür genutzten Schrank in deren Fraktionssitzungssaal. Am 15.01.2020 übersandte die Verwaltung der Antragsgegnerin zu 1 die ihr vorliegende Beschlussausfertigung elektronisch an die E-Mail-Adressen aller Fraktionsvorsitzenden. Der Vorsitzende der Antragstellerin bestreitet, diese E-Mail erhalten zu haben. Am 22.01.2020 übersandte die Antragstellerin dem Verwaltungsgericht das Empfangsbekenntnis mit der Erklärung zurück, den Beschluss am 20.01.2020 erhalten zu haben.
16
Am 01.02.2020 hat die Antragstellerin in „der Verwaltungsrechtssache AfD-Fraktion im Reutlinger Gemeinderat gegen Stadt Reutlingen“ Beschwerde eingelegt. Diese hat sie mit am 20.02.2020 eingegangenem Schriftsatz begründet. Sie hat unter anderem ausgeführt, der Eilantrag richte sich gegen den Oberbürgermeister (Antragsgegner zu 2) und hilfsweise gegen die Stadt Reutlingen (Antragsgegnerin zu 1). Auf den ersten Blick liege es zwar nahe, den „alten“ Gemeinderat als Antragsgegner anzusehen. Da dieser aber nicht mehr existiere, sei es unmöglich, ihn gerichtlich verantwortlich zu machen. Sie beantrage, den Beschluss des Verwaltungsgerichts aufzuheben, und dem Antragsgegner zu 2, hilfsweise der Antragsgegnerin zu 1 im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Vollzug von unter den Tagesordnungspunkten 5, 8, 9, 10 und 11/11.1 gefassten, näher bezeichneten Beschlüssen zu unterlassen. Das Verwaltungsgericht habe übersehen, dass sich die Kompetenz des bisherigen Gemeinderats aus § 30 Abs. 2 Satz 4 GemO nur auf den Zeitraum bis zur Rechtskraft der Wahl und den darauf folgenden Zusammentritt des „neuen“ Gemeinderats beschränke. Seien Wahlprüfung und etwaige Wahlanfechtungen erledigt und die Wahl rechtskräftig geworden, bleibe für einen erneuten Zusammentritt des „alten“ Gemeinderats kein Raum. Im vorliegenden Fall sei die Wahl am 08.07.2019 rechtskräftig geworden. Ab diesem Zeitpunkt sei es für den Antragsgegner zu 2 gemäß § 30 Abs. 2 Satz 2 GemO geboten gewesen, den neuen Gemeinderat „unverzüglich“ zu dessen erster Sitzung einzuladen. Dies habe der Antragsgegner zu 2 missachtet. Das Recht des aus demokratischen Wahlen hervorgegangenen „neuen“ Gemeinderats, die Beschlüsse für die Bürger zu fassen, könne sie (die Antragstellerin) analog § 64 Abs. 1 BVerfGG und § 45 Abs. 1 VerfGHG (als Teil des Organs Gemeinderat) geltend machen. Würde man ihre (der Antragstellerin) Aktivlegitimation ablehnen, läge darin zudem eine formaljuristische Scheinargumentation, weil die einzelnen Stadträte der Antragstellerin ohnehin in ihrem Recht auf Beschlussfassung betroffen seien. Die Antragstellerin müsse diese Rechte ihrer Mitglieder geltend machen können.
17
Die Antragsgegnerin zu 1 ist der Beschwerde mit näherer Begründung entgegengetreten.
18
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verwaltungsakte der Antragsgegnerin zu 1 und die in beiden Instanzen gewechselten Schriftsätze verwiesen. II.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verwaltungsakte der Antragsgegnerin zu 1 und die in beiden Instanzen gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
19
Soweit die Antragstellerin ihren Eilrechtsantrag nicht zurückgenommen hat (1.), gibt die Beschwerde dem Senat keinen Anlass, den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern (2.).
20
1. Soweit die Antragstellerin ihren Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im Beschwerdeverfahren zurückgenommen hat, ist das Verfahren einzustellen und der angefochtene Beschluss für unwirksam zu erklären.
21
Die Antragstellerin hat mit ihrer am 01.02.2020 erhobenen Beschwerde ihr erstinstanzlich im Wege der subjektiven Antragshäufung gegen drei Antragsgegner verfolgtes Begehren ursprünglich im vollem Umfang weiterverfolgt. Denn die Beschwerde wurde zunächst ohne Einschränkungen erhoben. Eine Beschränkung auf einzelne Antragsgegner ergab sich insbesondere nicht aus dem in dem Schriftsatz vom 01.02.2020 gewählten Betreff „In der Verwaltungsrechtssache AfD-Fraktion im Reutlinger Gemeinderat gegen Stadt Reutlingen“. Diese Formulierung bot keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Beschwerde auf die Antragsgegnerin zu 1, die Stadt Reutlingen, beschränkt werden sollte. Denn die Antragstellerin hat mit dieser Formulierung ersichtlich lediglich die vom Verwaltungsgericht in dessen Schreiben gewählte Formulierung aufgegriffen, mit der es die gesamte, alle drei Antragsgegner umfassende Verwaltungsrechtssache im Sinne eines zusammenfassenden Kurzbetreffs bezeichnet hat.
22
Soweit die Antragstellerin ihr Begehren ursprünglich gegen den Antragsgegner zu 3 gerichtet und im Beschwerdeverfahren weiterverfolgt hat, hat sie ihren Eilrechtsantrag allerdings mit ihrer Beschwerdebegründung vom 20.02.2020 zurückgenommen. Sie hat darin unter III. („Zum Antragsgegner/Beschwerdegegner“) zum einen eingehend erläutert, dass und aus welchen Gründen sie den Antragsgegner zu 2 als richtigen Antragsgegner ansieht und weshalb sie hilfsweise auch die Antragsgegnerin zu 1 als Antragsgegnerin „hinzunimmt“. Die Antragstellerin hat zugleich mit näherer Begründung dargelegt, weshalb sie den Antragsgegner zu 3 nicht (mehr) als tauglichen Antragsgegner ansieht. Mit dieser Beschränkung ihres Antragsbegehrens hat sie den Eilrechtsantrag, soweit er gegen den Antragsgegner zu 3 gerichtet war, konkludent analog § 92 Abs. 1 Satz 1 VwGO zurückgenommen (vgl. zur Zulässigkeit einer konkludenten Klage- oder Antragsrücknahme Clausing, in: Schoch u.a., VwGO, 37. Erg.-Lfg., § 92 Rn. 21 m.w.N.).
23
Soweit die Antragstellerin ihren Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zurückgenommen hat, ist das Verfahren insoweit einzustellen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO analog) und der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichts insoweit mit Ausnahme der Kostenentscheidung und der Streitwertfestsetzung für unwirksam zu erklären (vgl. § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO). Hierzu bedarf es angesichts der Vorläufigkeit von Entscheidungen über einstweiligen Rechtsschutz nicht der Einwilligung des Antragsgegners zu 3 nach § 92 Abs. 1 Satz 2 VwGO (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 10.05.2012 - 9 S 1242/11 - und v. 01.03.1988 - NC 9 S 1022/87 - NVwZ 1989, 479; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl., § 92 Rn. 2 m.w.N.).
24
2. Soweit die Antragstellerin ihren Eilrechtsantrag nicht zurückgenommen hat, gibt die Beschwerde dem Senat keinen Anlass, den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts in Bezug auf den Antragsgegner zu 2 (dazu nachfolgend a)) oder die Antragsgegnerin zu 1 (dazu b)) zu ändern.
25
a) Die Beschwerde hat keinen Erfolg, soweit die Antragstellerin sich gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts wendet, ihren Eilrechtsantrag gegen den Antragsgegner zu 2 abzulehnen. Die Beschwerde ist insoweit zulässig (aa)), aber unbegründet (bb)).
26
aa) Die Beschwerde ist gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Antragstellerin hat insbesondere die Beschwerdefrist des § 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO gewahrt. Die dahingehenden Zweifel der Antragsgegnerin zu 1 sind unbegründet.
27
Nach § 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist die Beschwerde bei dem Gericht, dessen Entscheidung angefochten wird, schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung einzulegen, wobei die Beschwerdefrist gemäß § 147 Abs. 2 VwGO auch gewahrt ist, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist bei dem Beschwerdegericht eingeht. Diese Frist hat die Antragstellerin gewahrt. Denn der angefochtene Beschluss gilt ihr als (erst) am 20.01.2020 zugestellt und sie hat vor Ablauf der Zweiwochenfrist am 01.02.2020 Beschwerde erhoben.
28
Die Frist des § 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO beginnt mit der Bekanntgabe der vollständigen, mit Gründen versehenen Entscheidung zu laufen. Dabei ist wegen § 56 Abs. 1 VwGO, wonach Entscheidungen, durch die eine Frist in Lauf gesetzt wird, zuzustellen sind, die Bekanntgabe in der Form der Zustellung der vollständigen Entscheidung maßgeblich (vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 148 Rn. 2). Im vorliegenden Fall wurde der Antragstellerin der angefochtene Beschluss gestützt auf § 56 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 166 Abs. 1, § 174 Abs. 1 ZPO durch Empfangsbekenntnis zugestellt. Nach der zuletzt genannten Vorschrift kann ein Schriftstück an einen Anwalt, einen Notar, einen Gerichtsvollzieher, einen Steuerberater oder an eine sonstige Person, bei der auf Grund ihres Berufes von einer erhöhten Zuverlässigkeit ausgegangen werden kann, eine Behörde, eine Körperschaft oder eine Anstalt des öffentlichen Rechts gegen Empfangsbekenntnis zugestellt werden. Sind die Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt, ist Zustellungsdatum der Tag, an dem der Zustellungsadressat vom Zugang des übermittelten Schriftstücks persönlich Kenntnis erlangt und es empfangsbereit entgegennimmt, nicht hingegen bereits der ggf. frühere Tag, der bei Eingang des Schriftstücks in der Kanzlei oder dergleichen darauf vermerkt wurde (vgl. BGH Beschl. v. 20.07.2006 - I ZB 39/05 - NJW 2007, 600, 601; BSG, Urt. v. 13.05.2015 - B 6 KA 18/14 R - SozR 4-2500 § 106 Nr. 51; Schultzky, in: Zöller, ZPO, 33. Aufl., § 174 Rn. 7, 15).
29
Wenn im vorliegenden Fall eine Zustellung nach § 174 Abs. 1 ZPO zulässig gewesen wäre, wäre die Zustellung nach diesen Maßstäben nicht bereits durch den Eingang des angefochtenen Beschlusses im Rathaus der Antragsgegnerin zu 1 oder durch die Übermittlung eines Beschlussabdrucks per E-Mail am 15.01.2020 oder durch den Einwurf in dem Fraktionspostfach der Antragstellerin, sondern erst an dem Tag bewirkt worden, an dem es von der Antragstellerin tatsächlich empfangsbereit entgegengenommen wurde. Das war der 20.01.2020. Die Voraussetzungen für eine Zustellung gegen Empfangsbekenntnis nach § 174 Abs. 1 ZPO lagen im vorliegenden aber ohnehin nicht vor. Denn eine Gemeinderatsfraktion zählt nicht zu den dort genannten Adressaten. Der Beginn des Laufs der Beschwerdefrist richtete sich deshalb nach § 56 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 189 ZPO. Die zuletzt genannte Vorschrift bestimmt, dass, wenn sich die formgerechte Zustellung eines Dokuments nicht nachweisen lässt oder das Dokument unter Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften zugegangen ist, es in dem Zeitpunkt als zugestellt gilt, in dem das Dokument der Person, an die die Zustellung dem Gesetz gemäß gerichtet war oder gerichtet werden konnte, tatsächlich zugegangen ist. Der Adressat muss das Dokument dazu tatsächlich erhalten, d.h. „in die Hand bekommen“ (BGH, Urt. v. 15.03.2007 - 5 StR 536/06 - NJW 2007, 1605). Nicht ausreichend ist hingegen der Erhalt einer einfachen Kopie, eines Faxes oder einer E-Mail (vgl. Schultzky, a.a.O., § 189 Rn. 4 m.w.N.). Tatsächlich erhalten hat die Antragstellerin den angefochtenen Beschluss im vorliegenden Fall, wie gezeigt, erst am 20.01.2020, sodass die am 01.02.2020 beim Verwaltungsgericht eingelegte Beschwerde die Zweiwochenfrist des § 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO wahrte.
30
b) Die Beschwerde ist jedoch unbegründet. Die fristgerecht dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung des Senats beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), geben dem Senat keinen Anlass, über den Antrag der Antragstellerin gegen den Antragsteller zu 2 auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abweichend vom Verwaltungsgericht zu entscheiden. Das Verwaltungsgericht hat den gegen den Antragsgegner zu 2 gerichteten Eilrechtsantrag im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Der Antrag ist bereits unzulässig. Der Antragstellerin fehlt die analog § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Antragsbefugnis.
31
Nach dem unmittelbar auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen anwendbaren § 42 Abs. 2 VwGO ist eine Klage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Diese Vorschrift ist auf Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO entsprechend anzuwenden. Sie setzt hier voraus, dass der Antragsteller oder die Antragstellerin geltend machen kann, durch ein behördliches Handeln oder Unterlassen in eigenen Rechten verletzt oder gefährdet zu sein. Eine solche Rechtsbeeinträchtigung ist im Anordnungsverfahren geltend gemacht, wenn sie nach dem dem Gericht vorliegenden Sachverhalt zumindest als möglich erscheint. Daran fehlt es, wenn offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist, dass eigene Rechte der Antragstellerin oder des Antragstellers verletzt oder in ihrer Verwirklichung gefährdet sein können (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11.06.1991 - 8 S 1385/91 - NJW-RR 1992, 273; NdsOVG, Beschl. v. 15.12.2008 - 4 ME 315/08 - NVwZ-RR 2009, 412; Happ, a.a.O., § 123 Rn. 41 m.w.N.).
32
Diese Grundsätze gelten auch in einem Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im Rahmen eines - wie hier - sog. Kommunalverfassungsstreitverfahrens. Der kommunalverfassungsrechtliche Organstreit ist dadurch gekennzeichnet, dass Gemeindeorgane oder Organteile - wie hier die Antragstellerin als Gemeinderatsfraktion und der Antragsgegner zu 2 als Oberbürgermeister - über Bestand und Reichweite zwischen- oder innerorganschaftlicher Rechte streiten (vgl. Senat, Urt. v. 02.08.2017 - 1 S 542/17 - VBlBW 2018, 71; Beschl. v. 18.10.2010 - 1 S 2029/10 - VBlBW 2011, 95). Nach dem die Verwaltungsgerichtsordnung beherrschenden Prinzip des subjektiven Rechtsschutzes ist auch in einem solchen Kommunalverfassungsstreit eine Klage oder ein Antrag nur zulässig, wenn und soweit der jeweilige Kläger oder Antragsteller sich auf eine Rechtsposition berufen kann, die ihm durch das Gesetz eingeräumt ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.12.1988 - 7 B 208.87 - NVwZ 1989, 470; zur kommunalverfassungsrechtlichen Normenkontrolle ebenso dass. Urt. v. 27.06.2018 - 10 CN 1.17 - BVerwGE 162, 284; jeweils m.w.N.). Eine Klage, die auf die Feststellung einer allein objektiv-rechtlichen Überschreitung oder Unterschreitung von Kompetenzen eines Organs gerichtet ist und nicht dem weiteren Erfordernis genügt, dass der Kläger oder Antragsteller durch rechtswidriges Organhandeln in einer ihm gesetzlich eingeräumten Rechtsposition verletzt sein kann, bleibt auch im Gewand des kommunalverfassungsrechtlichen Organstreits eine unzulässige Popularklage (Senat, Beschl. v. 18.10.2010, a.a.O., und Urt. v. 24.02.1992 - 1 S 2242/91 - VBlBW 1992, 375). Dies gilt auch für eine Leistungsklage, bei der ein Organ die Verurteilung eines anderen Organs erreichen will, seine Kompetenzen in einem bestimmten Sinn auszuüben, und für einen - wie hier - entsprechenden Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (vgl. Senat, Beschl. v. 18.10.2010, a.a.O.; OVG Schl.-Holst., Beschl. v. 18.07.2007 - 2 MB 14/07 - Nord-ÖR 2007, 471; HessVGH, Beschl. v. 30.12.1985 - 2 TG 2127/85 - juris; jeweils m.w.N.; für kommunalverfassungsrechtliche Normenkontrollen BVerwG, Urt. v. 27.06.2018, a.a.O.).
33
An diesen Maßstäben gemessen fehlt der Antragstellerin die Antragsbefugnis. Denn es ist offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass sie durch das Organhandeln des Antragsgegners zu 2 bei der Ladung zur Gemeinderatssitzung vom 23.07.2019 und der Aufstellung der Tagesordnung in einer ihr gesetzlich eingeräumten Rechtsposition verletzt wurde oder wenigstens gefährdet sein kann. Der Antragsgegner zu 2 hat hierbei nicht gegen Vorschriften verstoßen, die Fraktionen im Gemeinderat ihm gegenüber eigene organschaftliche Rechte einräumen. Insbesondere vermittelt § 30 Abs. 2 GemO der Antragstellerin als Gemeinderatsfraktion keine solchen Rechte (dazu nachfolgend (1)). Die mangels eigener Rechte der Antragstellerin fehlende Antragsbefugnis lässt sich auch nicht mit ihrer Erwägung begründen, sie müsse über eine Analogie zu §§ 64 Abs. 1 BVerfGG, § 45 Abs. 1 VerfGHG zumindest Rechte des „neuen“ Gemeinderats an dessen Stelle (2) oder wenigstens Rechte ihrer Fraktionsmitglieder für diese geltend machen dürfen (3).
34
(1) Die Vorschriften in § 30 Abs. 2 GemO vermitteln Fraktionen im Gemeinderat keine organschaftlichen Rechte gegen den Bürgermeister der Gemeinde.
35
Ob eine gesetzliche Vorschrift einem Organ oder einem Organteil gegenüber einem anderen eine inter- oder intraorganschaftliche Rechtsposition verleiht, ist durch Auslegung der fraglichen Norm zu ermitteln (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.12.1988, a.a.O.; Senat, Urt. v. 24.02.1992, a.a.O., zur Auslegung des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO betreffend den Grundsatz der Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzungen; OVG NW, Urt. v. 02.05.2006 - 15 A 817/04 - juris m.w.N.). Diese Auslegung ergibt, dass § 30 Abs. 2 GemO der Antragstellerin keine solche Rechtsposition gegenüber dem Antragsteller zu 2 verleiht.
36
Nach § 30 Abs. 1 GemO beträgt die Amtszeit der Gemeinderäte fünf Jahre. § 30 Abs. 2 Satz 1 GemO bestimmt, dass die Amtszeit mit Ablauf des Tages, an dem die regelmäßigen Wahlen der Gemeinderäte stattfinden, endet. Wenn die Wahl von der Wahlprüfungsbehörde nicht beanstandet wurde, ist die erste Sitzung des Gemeinderats gemäß § 30 Abs. 2 Satz 2 GemO unverzüglich nach der Zustellung des Wahlprüfungsbescheids oder nach ungenutztem Ablauf der Wahlprüfungsfrist, sonst nach Eintritt der Rechtskraft der Wahl anzuberaumen. Bis zum Zusammentreten des neu gebildeten Gemeinderats führt gemäß § 30 Abs. 2 Satz 3 GemO der bisherige Gemeinderat die Geschäfte weiter. Wesentliche Entscheidungen, die bis zum Zusammentreten des neu gebildeten Gemeinderats aufgeschoben werden können, bleiben gemäß § 30 Abs. 2 Satz 4 GemO dem neu gebildeten Gemeinderat vorbehalten.
37
Diese Vorschriften vermitteln einzelnen Fraktionen im neu gewählten Gemeinderat keine eigenen Rechtspositionen gegenüber dem gemäß § 34 Abs. 1, § 43 Abs. 1 GemO für die Vorbereitung und Einberufung der Gemeinderatssitzungen zuständigen Bürgermeister. Solche interorganschaftlichen Rechtspositionen können sich aus § 30 Abs. 2 GemO allenfalls für das Verhältnis zwischen dem Organ Gemeinderat auf der einen und dem Organ Bürgermeister auf der anderen Seite ergeben.
38
Dafür spricht bereits der Wortlaut des § 30 Abs. 2 GemO und in gesetzessystematischer Hinsicht die vom Landesgesetzgeber in der Gemeindeordnung gewählte Regelungstechnik. Soweit der Gesetzgeber Fraktionen im Gemeinderat eigene Rechtspositionen einräumen wollte, hat er dies in der Gemeindeordnung durch Rechtsvorschriften umgesetzt, die Fraktionen ausdrücklich nennen und differenzierte Bestimmungen zu ihren Rechten treffen (vgl. § 20 Abs. 3 GemO zum Äußerungsrecht von Fraktionen in gemeindlichen Amtsblättern, § 24 Abs. 3 GemO zum Recht der Faktionen auf Unterrichtung über Angelegenheiten der Gemeinde und ihrer Verwaltung gegenüber dem Bürgermeister, § 32a GemO u.a. zum Recht der Fraktionen auf Mitwirkung bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung des Gemeinderats, § 34 Abs. 1 Satz 4 GemO zum Recht der Fraktionen, die Aufnahme von Verhandlungsgegenständen auf Tagesordnungen zu erreichen, § 39 Abs. 4 GemO zum durch die Hauptsatzung bestimmbaren Recht der Fraktionen, Anträge unter Umständen den zuständigen beschließenden Ausschüssen zur Vorberatung zu überweisen, sowie § 72 Satz 2 GemO zur Rechtsstellung von Fraktionen im Ortschaftsrat). In den Vorschriften des § 30 Abs. 2 GemO werden Fraktionen demgegenüber an keiner Stelle erwähnt. Der Gesetzgeber hat dort stattdessen mehrfach auf den „bisherigen Gemeinderat“ und den „neu gebildeten Gemeinderat“ abgestellt und Regelungen zu deren Verhältnis normiert. Er hat außerdem über Satz 2, der die Pflicht zur unverzüglichen Einberufung der konstituierenden Sitzung des neu gewählten Gemeinderats normiert, eine besondere Aufgabe des für die Sitzungseinberufung generell zuständigen Bürgermeisters geregelt (vgl. § 34 Abs. 1, § 43 Abs. 1 Halbs. 1 GemO). Die Vorschriften aus § 30 Abs. 2 GemO stellen damit ausschließlich auf die Organe „Gemeinderat“ und „Bürgermeister“ ab (vgl. § 23 GemO), nicht aber auf Organteile wie eine Fraktion. Der Wortlaut der Norm bietet daher schon allein betrachtet und erst recht bei dem gebotenen Vergleich mit dem Wortlaut der übrigen Bestimmungen der Gemeindeordnung, die gegebenenfalls ausdrücklich auf Fraktionen abheben, keinen Anhaltspunkt dafür, dass in § 30 Abs. 2 GemO einzelnen Teilen des Organs Gemeinderat interorganschaftliche Rechte gegenüber dem Organ Bürgermeister eingeräumt werden sollten.
39
Sinn und Zweck der Vorschriften aus § 30 Abs. 2 GemO bestätigen diese Auslegung. § 30 Abs. 2 GemO bestimmte in seiner bis zum 30.11.2015 geltenden Fassung in Satz 1, dass die Amtszeit der Gemeinderäte (erst) mit Ablauf des Monats endet, in dem die regelmäßigen Wahlen stattfinden. § 30 Abs. 2 GemO enthielt bis zu diesem Zeitpunkt zudem noch nicht den derzeit geltenden Satz 4, wonach „wesentliche Entscheidungen, die bis zum Zusammentreten des neu gebildeten Gemeinderats aufgeschoben werden können,“ dem neu gebildeten Gemeinderat „vorbehalten bleiben“. Der Landesgesetzgeber hat § 30 Abs. 2 GemO alter Fassung durch das Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 28.10.2015 geändert (vgl. Art. 1 Nr. 8 des genannten Gesetzes, GBl. S. 870 <872>). Mit der Änderung von Satz 1 wurde erreicht, dass die Amtszeit des Gemeinderats bereits mit Ablauf des Tages, an dem die regelmäßigen Wahlen stattfinden, endet. Mit dieser Änderung des Zeitpunkts für den Ablauf der Amtszeit wollte der Gesetzgeber „zur Wahrung der Rechte des neu gebildeten Gemeinderats gewährleiste[n], dass nach dem Wahltag der bisherige Gemeinderat nur noch geschäftsführend tätig wird“ (Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT-Drs. 15/7265, S. 37). Die Einfügung des neuen Satzes 4 diente demselben Ziel. Mit dieser Ergänzung von § 30 Abs. 2 GemO sollte sichergestellt werden, dass
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„der geschäftsführende Gemeinderat keine Entscheidung von erheblicher Bedeutung, wie z. B. die Wahl von Beigeordneten, den Beschluss des Haushalts oder herausragende Investitionsentscheidungen trifft, wenn die Entscheidung zeitlich aufgeschoben werden kann bis der neugewählte Gemeinderat zusammentritt und darüber Beschluss fassen kann. Die Änderung ist notwendig, da das Verwaltungsgericht Freiburg durch Beschluss vom 3. Juni 2014, Aktenzeichen 3 K 1317/14, für den inhaltlich gleichlautenden § 21 Absatz 2 LKrO dem bisherigen Kreistag auch für die Zeit der Geschäftsführung die vollen Rechte zugebilligt hat. Durch die Änderung wird erreicht, dass der neugewählte Gemeinderat wesentliche Entscheidungen selbst treffen kann und diese nicht vom bereits nicht mehr amtierenden Gemeinderat getroffen werden. Die erste Sitzung des neugewählten Gemeinderats ist unverzüglich nach Abschluss der Wahlprüfung einzuberufen. Nur wenn ein rechtzeitiges Zusammentreten des neugewählten Gemeinderats nach § 30 Absatz 2 Satz 2 GemO ausgeschlossen ist, kann die Entscheidung vom bisherigen, geschäftsführenden Gemeinderat getroffen werden“ (LT-Drs. 15/7265, S. 38).
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Diese Erwägungen aus der Gesetzesbegründung zu dem neu gefassten § 30 Abs. 2 GemO bestätigen das sich aus der Wortlautauslegung ergebende Ergebnis, dass der Gesetzgeber mit dieser neugefassten Vorschrift bezweckt, das Verhältnis zwischen dem „alten“ und dem „neuen“ Gemeinderat zu regeln und zusätzlich die Aufgabe des Bürgermeisters in der Übergangszeit nach der Wahl konkreter zu regeln. Die Vorschrift dient jedoch nicht dazu, interorganschaftliche Rechte und Pflichten zwischen Organteilen wie einer Fraktion und anderen Organen zu normieren. Der Gesetzgeber hatte bei der Neufassung des § 30 Abs. 2 GemO ersichtlich nur das Ziel, das Rechtsverhältnis zwischen den genannten Organen selbst auszugestalten.
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Auch die über § 30 Abs. 2 GemO hinausgehende gesetzeshistorische Auslegung bestätigt dieses Ergebnis. Der Landesgesetzgeber hat mit dem genannten Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 28.10.2015 überhaupt erstmals ausdrücklich Rechtsgrundlagen für die Bildung und Tätigkeit der bis dahin in der Gemeindeordnung nicht erwähnten Fraktionen geschaffen. Dem lag die Erwägung zugrunde, dass
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„Fraktionen in den kommunalen Vertretungsorganen (...) schon bisher einen wichtigen Beitrag zu einer sinnvollen und effizienten Aufgabenerledigung der Vertretungsorgane in der Informations-, Vorbereitungs- und Beschlussphase (leisten). Sie sind insbesondere in größeren Kommunen üblich und zu Bestandteilen des Organisationsgefüges geworden. Im Kommunalverfassungsrecht sind die Fraktionen jedoch bisher nicht institutionalisiert. Im Hinblick auf die teilorganschaftliche Aufgabenstellung der Fraktionen werden für die Bildung sowie die Rechte und Pflichten der Fraktionen im Gemeinderat, im Ortschaftsrat, im Kreistag und in der Regionalversammlung des Verbands Region Stuttgart gesetzliche Grundlagen geschaffen“ (LT-Drs. 15/7265, S. 19).
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Das belegt, dass Gesetzgeber sich in dem Gesetzgebungsverfahren eingehend mit der Frage befasst hat, ob und welche Regelungen für Gemeinderatsfraktionen geschaffen werden und insbesondere welche „Rechte und Pflichten“ diese künftig haben sollen. Dementsprechend enthielt der genannte Gesetzentwurf zahlreiche Passagen, in denen die Rechtsstellung der Fraktionen erörtert wurden. Bei den in demselben Gesetzentwurf enthaltenen Erwägungen zur Neufassung des § 30 Abs. 2 GemO ist dies, wie gezeigt, gerade nicht der Fall (vgl. erneut LT-Drs. 15/7265, S. 37 f.). Dieser Befund aus den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens bestätigt zusätzlich, dass der Gesetzgeber in diesem Regelungsbereich - anders als in den zahlreichen anderen in dem Entwurf erörterten kommunalverfassungsrechtlichen Gebieten - keinen Bedarf sah, Fraktionen eigene Rechte einzuräumen oder Pflichten aufzuerlegen.
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Eine andere Auslegung rechtfertigt auch nicht das näher erläuterte Vorbringen der Antragstellerin, § 30 Abs. 2 GemO und insbesondere dessen Satz 4 diene der Verwirklichung des für den Bereich der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 1 GG verankerten Demokratieprinzips. Dieser Hinweis führt bei der Beantwortung der Frage, ob und gegebenenfalls wem genau § 30 Abs. 2 GemO subjektive Rechte verleiht, nicht weiter. Denn allein die Bedeutung eines objektivrechtlichen Grundsatzes oder einer objektivrechtlichen Vorschrift verleiht diesem bzw. dieser keine subjektivrechtliche Qualität (vgl. Senat, Urt. v. 24.02.1992, a.a.O.). Ob Letzteres der Fall ist, ist vielmehr, wie gezeigt, im Wege der Auslegung anhand des Kanons der rechtsmethodischen Auslegungsmethoden zu ermitteln. Diese ergibt hier aus den oben genannten Gründen, dass § 30 Abs. 2 GemO Fraktionen keine organschaftliche Rechte und Pflichten verleiht, sondern solche allenfalls - was hier keiner abschließenden Entscheidung bedarf, wofür nach dem oben Gesagten aber viel spricht - in dem Verhältnis zwischen dem Bürgermeister und dem Gemeinderat begründet. Da § 30 Abs. 2 GemO Fraktionen keine subjektiven Rechte gegenüber dem Bürgermeister einräumt, bedarf es auch keiner Entscheidung, ob es mit dem genannten Sinn und Zweck dieser Vorschriften objektiv-rechtlich ohne das Hinzutreten besonderer Umstände vereinbar ist, wenn der Bürgermeister - wie hier geschehen - zwei Tage vor dem Zusammentritt des neu gewählten Gemeinderats noch den geschäftsführenden Gemeinderat zu einer Sitzung mit einer umfassenden Tagesordnung einberuft.
46
(2) Die in Ermangelung eigener Rechte fehlende Antragsbefugnis der Antragstellerin lässt sich auch nicht mit ihrer Erwägung begründen, sie müsse über eine Analogie zu § 64 Abs. 1 BVerfGG und § 45 Abs. 1 VerfGHG zumindest die Rechte des „neuen“ Gemeinderats an dessen Stelle gerichtlich geltend machen dürfen. Eine analoge Anwendung dieser verfassungsprozessrechtlichen Vorschriften auf ein verwaltungsgerichtliches Verfahren kommt - auch bei einem sog. Kommunalverfassungsstreit - nicht in Betracht.
47
§ 64 BVerfGG trifft Regelungen für Verfahren, in denen das Bundesverfassungsgericht über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind, entscheidet (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG). Antragsteller und Antragsgegner können in einem solchen sog. Organstreitverfahren nach § 63 BVerfGG nur der Bundespräsident, der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung und die im Grundgesetz oder in den Geschäftsordnungen des Bundestages und des Bundesrates mit eigenen Rechten ausgestatteten Teile dieser Organe sein. Gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG ist ein Antrag dabei nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er „oder das Organ, dem er angehört,“ durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Diese Vorschrift ermöglicht es Organteilen wie etwa Fraktionen des Deutschen Bundestages grundsätzlich, auch Rechte des gesamten Organs im Wege einer gesetzlichen Prozessstandschaft geltend zu machen (vgl., auch zu den Grenzen, BVerfG, Urt. v. 18.03.2014 - 2 BvE 6/12 u.a. - BVerfGE 135, 317; Lenz/Hansel, BVerfGG, 2. Aufl., § 64 Rn. 25; Walter, in: dems./Grünewald, BeckOK BVerfGG, 8. Ed., § 64 Rn. 13 ff. m.w.N.). Diese Möglichkeit einer Prozessstandschaft dient dem Minderheitenschutz namentlich im Deutschen Bundestag. Der Parlamentsminderheit soll die Möglichkeit eröffnet werden, als „parlamentarischer Gegenspieler“ der Regierung den Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht zu beschreiten, um mögliche Rechtsverletzungen auch gegen einen entgegenstehenden Willen der die Regierung tragenden parlamentarischen Mehrheit geltend zu machen (vgl. Walter, a.a.O., Rn. 15 m.w.N.).
48
Die diesem Zweck dienende verfassungsprozessuale Vorschrift des § 64 Abs. 4 BVerfGG kann in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht analog angewandt werden. Dem steht bereits der Gesetzesvorbehalt in § 42 Abs. 2 VwGO entgegen. Nach dieser Vorschrift kann vom dem Erfordernis, dass der Kläger oder Antragsteller die Verletzung „eigener“ Rechte geltend macht und damit von dem das deutsche Verwaltungsstreitverfahren tragenden Prinzip des Schutzes subjektiver Rechte (vgl. oben (1)) nur dann abgewichen werden, wenn „gesetzlich etwas anderes bestimmt“ ist (§ 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO). Das setzt voraus, dass ein formelles Bundes- oder Landesgesetz ein Klage- bzw. Antragsrecht unabhängig von der Betroffenheit in eigenen Rechten entweder ausdrücklich vorsieht oder sich eine dahingehende Regelung aus Sinn und Zweck einer Vorschrift ergibt (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.10.1967 - V C 47.67 - BVerwGE 28, 63; Wahl/Schütz, in: Schoch u.a., a.a.O., § 42 Abs. 2 Rn. 37; Happ, a.a.O., § 42 Rn. 139; R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, a.a.O., § 42 Rn. 180 m.w.N.). Daran fehlt es hier. Der Bundesgesetzgeber hat in § 64 BVerfGG offenkundig weder ausdrücklich noch nach dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift Organteilen in landesrechtlich vorgesehenen kommunalen Vertretungsorganen die Möglichkeit zur prozessstandschaftlichen Wahrnehmung von fremden Rechten eingeräumt. § 64 BVerfGG ist auf verfassungsprozessuale Verfahren im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG vor dem Bundesverfassungsgericht bezogen und verhält sich ausschließlich zu den Rechten der unmittelbar am Verfassungsleben beteiligten Organe und Organteile im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5, § 63 BVerfGG. Mit § 64 BVerfGG hat der Bundesgesetzgeber hingegen keine auf den Verwaltungsprozess bezogenen Zwecke verfolgt und erst recht keine Vorgaben zu dem außerhalb seiner Gesetzgebungskompetenz liegenden Kommunalrecht zu normieren beabsichtigt.
49
Aus denselben Gründen würde es unabhängig von dem Gesetzesvorbehalt in § 42 Abs. 2 VwGO zudem an der für eine Analogie erforderlichen planwidrigen Regelungslücke fehlen. Auch die für eine Analogie weiter vorausgesetzte vergleichbare Interessenlage ist nicht vorhanden. Der Gemeinderat ist als Kommunalvertretung, auch wenn er aus Wahlen im Sinne des Art. 28 Abs. 1 GG hervorgeht, Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft und Teil der Exekutive und damit gerade kein Parlament und kein Teil der Legislative (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.06.1988 - 2 BvR 975/83 - BVerfGE 344; BVerwG, Beschl. v. 07.09.1992 -7 NB 2.92 - BVerwGE 90, 359 -; Senat, Urt. v. 21.12.1992 - 1 S 1834/92 - VBlBW 1993, 296 m.w.N.). Auch die § 64 BVerfGG zugrunde liegende Annahme, die Bundesregierung werde grundsätzlich von einer parlamentarischen Mehrheit getragen, ist auf das Verhältnis zwischen einem gerade nicht vom Gemeinderat, sondern direkt gewählten Bürgermeister und den Fraktionen im Gemeinderat nicht ohne weiteres übertragbar (vgl. Art. 63 Abs. 1 GG gegenüber § 45 GemO). Prozessuale oder materielle Rechte zum Schutz von „Minderheiten“ im Gemeinderat können deshalb nicht unter Verweis auf Vorschriften aus dem anders gelagerten bundesrechtlichen Verfassungs- und Verfassungsprozessrecht abgeleitet, sondern nur vom Landesgesetzgeber normiert werden, wie dies in dem genannten Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 28.10.2015 vielfach - aber eben nicht im Anwendungsbereich des § 30 Abs. 2 GemO - geschehen ist (vgl. oben und zu dem Anliegen des Gesetzgebers, „Minderheitenrechte“ durch differenzierte Regelungen zu normieren, LT-Drs. 15/7265, S. 19).
50
Die Antragstellerin übersieht bei ihrem Einwand, es müsse ihr im Interesse des „Minderheitenschutzes“ möglich sein, auch „gegen die Mehrheit“ die Rechte des Organs geltend zu machen, dem sie angehört, außerdem, dass es auch dem Gehalt der organschaftlichen Rechte im Kommunalrecht widersprechen würde, einem Organteil die Befugnis zuzubilligen, die Rechte des Organs gerichtlich geltend zu machen, dem es als Organteil angehört (BVerwG, Urt. v. 27.06.2018, a.a.O., zur kommunalverfassungsrechtlichen Normenkontrolle und der Antragsbefugnis im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Solche Innenrechte werden den Organen und Organteilen zugewiesen, damit sie diese eigenen Rechte in Abgrenzung zu den Rechten aller anderen Organe und Organteile wahrnehmen und in eigener Verantwortung entscheiden können, ob sie die ihnen zugewiesenen Rechtspositionen verteidigen. Mit diesem Zuweisungsgehalt wäre es nicht zu vereinbaren, wenn das Organ, in dessen Rechte möglicherweise durch ein anderes Organ eingegriffen wurde, damit rechnen müsste, dass seine Organteile gegen seinen Willen gerichtlichen Rechtsschutz zur Verteidigung seiner Rechte in Anspruch nehmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.06.2018, a.a.O.). Deshalb lässt sich eine Befugnis zur prozessstandschaftlichen Wahrnehmung von fremden Rechten auch nicht mit der Erwägung begründen, dass ein Organteil durch Eingriffe in Rechte „seines“ Organs möglicherweise mittelbar faktisch (auch) nachteilig betroffen sein kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.06.2018, a.a.O.).
51
Der § 64 Abs. 1 BVerfGG inhaltlich entsprechende § 45 VerfGHG vermag der Antragstellerin ebenfalls nicht über das Fehlen der Antragsbefugnis hinwegzuhelfen. § 45 VerfGHG regelt die Antragsbefugnis in dem landesverfassungsrechtlichen Organstreitverfahren im Sinne von Art. 68 Abs. 1 Nr. 1 LV, § 8 Abs. 1 Nr. 1, § 44 ff. VerfGHG (vgl. nur VerfGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.07.2019 - 1 GR 1/19 u.a., VBlBW 2020, 56). Mit § 45 VerfGHG hat der Landesgesetzgeber weder ausdrücklich noch nach dem Sinn und Zweck der Norm Regelungen für eine gesetzliche Prozessstandschaft von kommunalrechtlichen Organteilen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geschaffen. Auch eine analoge Anwendung dieser Vorschrift kommt aus den zuvor genannten Gründen nicht in Betracht.
52
(3) Die mangels eigener Rechte fehlende Antragsbefugnis der Antragstellerin lässt sich schließlich auch nicht mit ihrer Erwägung begründen, die Ablehnung eines Antrags- oder Klagerechts würde auf eine „formaljuristischen Scheinargumentation“ hinauslaufen, weil die einzelnen Stadträte der Antragstellerin ohnehin in ihrem Recht auf Beschlussfassung betroffen seien, weshalb sie (die Antragstellerin) diese Rechte ihrer Mitglieder gerichtlich geltend machen können müsse.
53
Soweit die Antragstellerin die in § 42 Abs. 2 VwGO normierte Sachentscheidungsvoraussetzung der Geltendmachung einer möglichen Verletzung in eigenen Rechten als „Scheinargumentation“ einordnet, verkennt sie, dass § 42 Abs. 2 VwGO einen zentralen Grundsatz des Verwaltungsprozessrechts normiert. Sie nimmt nicht ausreichend in den Blick, dass der Verwaltungsgerichtsordnung Popularklagen, wie gezeigt, grundsätzlich fremd sind, dass der Gesetzgeber gerade vermeiden wollte, dass sich Dritte, die nicht in eigenen Rechten tangiert sind, im Wege einer Klage oder eines Eilantrags zum Sachwalter der Interessen der Allgemeinheit oder anderer machen (vgl. oben [unter (1)] und BVerwG, Urt. v. 02.12.2015 - 10 C 18.14 - NVwZ-RRR 2016, 344; und und v. Albedyll, in: Bader u.a., VwGO, 7. Aufl., § 42 Rn. 60 m.w.N.) und dass dies insbesondere in einem sog. Kommunalverfassungsstreit gilt (vgl. erneut BVerwG, Urt. v. 27.06.2018, a.a.O.).
54
Soweit die Antragstellerin meint, sie müsse befugt sein, etwaige organschaftliche Rechte ihrer Fraktionsmitglieder für diese geltend zu machen, übersieht sie zudem erneut, dass § 42 Abs. 2 VwGO Ausnahmen vom Vorliegen einer Klage- oder Antragsbefugnis nur zulässt, wenn „gesetzlich etwas anderes bestimmt“ ist (§ 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO). Diese gesetzliche Vorgabe schließt gewillkürte Prozessstandschaften, wie sie die Antragstellerin der Sache nach für sich in Anspruch nehmen will, im Verwaltungsprozessrecht anders als in anderen Prozessordnungen aus (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.10.1995 - 3 C 27.94 - NVwZ-RR 1996, 537; Happ, a.a.O., § 42 Rn. 82 m.w.N.). Für eine gemäß § 42 Abs. 2 VwGO allenfalls in Betracht kommende gesetzliche Prozessstandschaft fehlt es im vorliegenden kommunalverfassungsrechtlichen Zusammenhang, wie gezeigt, an einer gesetzlichen Grundlage (vgl. oben (2)).
55
Es bedarf daher keiner weiteren Ausführungen dazu, dass auch die Grundannahme der Antragstellerin, § 30 Abs. 2 GemO verleihe einzelnen Gemeinderatsmitgliedern - hier den in ihrer Fraktion versammelten Stadträten - organschaftliche Rechte gegen den Bürgermeister nach dem zur Auslegung dieser Vorschrift oben (unter (1)) Gesagten nicht zutreffen dürfte, da diese Vorschrift, wie gezeigt, nach Wortlaut, Sinn und Zweck und ihrer Entstehungsgeschichte allein das Rechtsverhältnis der Organe Gemeinderat und Bürgermeister näher regelt. Auch der Verweis der Antragstellerin auf das ihren Stadträten zustehende „Recht auf Beschlussfassung“ (Schriftsatz vom 20.02.2020, S. 8) ist nicht dazu geeignet darzulegen, dass einzelne Gemeinderatsmitglieder das subjektive Recht haben, eine Verletzung von objektiven Verstößen gegen § 30 Abs. 2 GemO gerichtlich gelten zu machen. Das Mitgliedschaftsrecht des einzelnen Gemeinderats umfasst das Recht, an Abstimmungen und Wahlen zur Beschlussfassung teilzunehmen, jedoch keinen allgemeinen Anspruch auf formell und materiell rechtmäßige Sachentscheidungen des Gemeinderats (vgl. Senat, Urt. v. 24.02.1992 - 1 S 2242/91 - VBlBW 1992, 375 und v. 12.02.1990 - 1 S 588/89 - NVwZ-RR 369, jeweils m.w.N.).
56
b) Die Beschwerde hat auch insoweit keinen Erfolg, als sich die Antragstellerin damit „hilfsweise“ gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts wendet, ihren Eilrechtsantrag gegen die Antragsgegnerin zu 2 abzulehnen.
57
Die Beschwerde ist insoweit bereits unzulässig, weil die Antragstellerin sie insoweit nur bedingt erhoben hat und ein bedingt erhobener gerichtlicher Rechtsbehelf unwirksam ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.01.1980 - 5 C 32.79 - BVerwGE 59, 302 und Beschl. v. 16.10.1990 - 9 B 92.90 - Buchholz 310 § 166 VwGO Nr. 22 sowie v. 12.09.1988 - 6 CB 35.88 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 83 m.w.N.; Senat, Beschl. v. 20.11.2018 - 1 S 1824/18 - VBlBW 2019, 207; OVG NRW, Beschl. v. 12.02.2006 - 18 B 2166/05 - juris; vgl. ferner dazu, dass auch eine eventuale subjektive Klagehäufung, bei der ein weiterer Beklagter nur unter der Bedingung verklagt werden soll, dass die Klage im Hauptantrag erfolglos ist, unzulässig ist, HessVGH, Beschl. v. 13.04.1983 - 4 N 2.83 - ESVGH 34, 71; Rennert, in: Eyermann, a.a.O., § 44 Rn. 8).
58
Unabhängig davon hätte die Antragstellerin insoweit nicht die richtige Antragsgegnerin (und Passivlegitimierte) gewählt, weil der kommunalverfassungsrechtliche Organstreit, wie gezeigt, dadurch gekennzeichnet ist, dass Gemeindeorgane oder Organteile über Bestand und Reichweite zwischen- oder innerorganschaftlicher Rechte streiten (vgl. oben [unter a)bb)] und erneut Senat, Urt. v. 02.08.2017, a.a.O.; Beschl. v. 18.10.2010, a.a.O.). Richtiger Beklagter bzw. Antragsgegner sowie passivlegitimiert ist hier nicht der Rechtsträger der Organe bzw. Organteile, sondern das Organ, dem die behauptete Kompetenz- oder Rechtsverletzung anzulasten wäre, selbst (vgl. Senat, Urt. v. 02.08.2017, a.a.O., m.w.N.). Die hier als Antragsgegnerin zu 1 beteiligte Stadt ist daher als Rechtsträgerin der Organe Bürgermeister und Gemeinderat im vorliegenden Verfahren - wovon die Antragstellerin der Sache nach auch selbst ausgeht - nicht die richtige Antragsgegnerin.
59
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
60
Die Änderung und Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG (in Anlehnung an Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs 2013). Die subjektive Antragshäufung bietet aufgrund der wirtschaftlichen Identität der von der Antragstellerin gegen die Antragsgegner verfolgten Begehren keinen Anlass, den im Eilverfahren halbierten Auffangstreitwert des § 52 Abs. 2 GKG nach § 39 Abs. 1 GKG zu vervielfachen. Da sich die Antragstellerin zugleich im Wege einer objektiven Antragshäufung gegen den Vollzug von mehreren Beschlüssen zu unterschiedlichen Vorhaben zu im erstinstanzlichen Verfahren sechs und im Beschwerdeverfahren fünf Tagesordnungspunkten wendet, war dieser Umstand allerdings nach § 39 Abs. 1 GKG streitwerterhöhend zu berücksichtigen.
61
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 64 Abs. 1 BVerfGG, § 45 Abs. 1 VerfGHG
§ 35 GemO
§ 13a BauGB
§ 25 BauGB
§ 189 ZPO
§ 123 VwGO
§ 32a GemO
§ 23 GemO
§ 64 BVerfGG
§ 63 BVerfGG
§ 45 GemO
§ 45 VerfGHG
§ 166 VwGO
§ 133 VwGO
§ 30 Abs. 1 KomWG
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 46 Abs. 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 30 Abs. 2 Satz 4 GemO
§ 30 Abs. 2 Satz 2 GemO
§ 64 Abs. 1 BVerfGG
§ 45 Abs. 1 VerfGHG
§ 92 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO
§ 92 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 146 Abs. 1 VwGO
§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 147 Abs. 2 VwGO
§ 56 Abs. 1 VwGO
§ 56 Abs. 2 VwGO
§ 174 Abs. 1 ZPO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 30 Abs. 2 GemO
§ 35 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 30 Abs. 1 GemO
§ 30 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 30 Abs. 2 Satz 3 GemO
§ 43 Abs. 1 GemO
§ 20 Abs. 3 GemO
§ 24 Abs. 3 GemO
§ 34 Abs. 1 Satz 4 GemO
§ 39 Abs. 4 GemO
§ 72 Satz 2 GemO
§ 21 Absatz 2 LKrO
§ 30 Absatz 2 Satz 2 GemO
§ 13 Nr. 5 BVerfGG
§ 64 Abs. 4 BVerfGG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 44 ff. VerfGHG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 28 Abs. 1 GG
Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG
Art. 63 Abs. 1 GG
Art. 68 Abs. 1 Nr. 1 LV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1989, 479
NJW 2007, 600, 601
NJW 2007, 1605
NJW-RR 1992, 273
NVwZ-RR 2009, 412
NVwZ 1989, 470
BVerwGE 162, 284
BVerfGE 135, 317
BVerwGE 28, 63
BVerwGE 90, 359
NVwZ-RR 1996, 537
BVerwGE 59, 302
1 K 3908/19
9 S 1242/11
9 S 1022/87
I ZB 39/05
B 6 KA 18/14 R
5 StR 536/06
8 S 1385/91
4 ME 315/08
1 S 542/17
1 S 2029/10
7 B 208.87
10 CN 1.17
1 S 2242/91
2 TG 2127/85
15 A 817/04
3 K 1317/14
2 BvE 6/12
V C 47.67
2 BvR 975/83
7 NB 2.92
1 S 1834/92
1 GR 1/19
10 C 18.14
3 C 27.94
1 S 588/89
5 C 32.79
9 B 92.90
6 CB 35.88
1 S 1824/18
18 B 2166/05
4 N 2.83