Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-06-19, Aktenzeichen 2 B 1200/23
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0619.2B1200.23.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 11.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
Die von der Antragsgegnerin zur Begründung der Beschwerde angeführten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Änderung der angefochtenen Beschlusses.
Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung der Klage (VG Düsseldorf 9 K 4399/23) gegen den Bescheid vom 12. Juni 2023, mit dem die Antragsgegnerin gegen den Antragsteller zwei Zwangsgelder in Höhe von insgesamt 12.000 Euro festgesetzt und zwei weitere in Höhe von insgesamt 20.000 Euro angedroht hat, angeordnet. Zur Begründung hat es im Kern ausgeführt, die Zwangsgeldfestsetzung für den Verstoß der Nutzung als Wohnheim für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sei rechtswidrig, da ein Verstoß gegen die Ordnungsverfügung vom 23. Januar 2023 insoweit nicht festgestellt werden könne. Die hierzu anlässlich der Ortsbesichtigung getroffenen Feststellungen reichten für die Annahme eines Verstoßes nicht aus. Aus dem Umstand, dass drei Räume abgeschlossen gewesen seien, habe die Antragsgegnerin nicht darauf schließen können, dass hier weiterhin Arbeitnehmer untergebracht seien. Vielmehr habe der Antragsteller nachvollziehbar dargelegt, dass er die Räume als Unterkunft für ukrainische Flüchtlinge zur Verfügung gestellt habe. Dies hätte die Antragsgegnerin auch im Rahmen ihrer Ermittlungstätigkeit durch eine Nachfrage bei den zuständigen Stellen der Stadt erfahren können. Der Schriftsatz vom 7. September 2023 lege überdies nahe, dass die Antragsgegnerin mittlerweile auch davon ausgehe, dass eine Nutzung als Wohnheim für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nicht mehr stattfinde.
Hinsichtlich der Zwangsgeldfestsetzung wegen der Nutzung des Kellerraums als Büro sei offen, ob die Zwangsgeldfestsetzung rechtmäßig oder rechtswidrig sei. Ein Verstoß gegen die diesbezügliche Anordnung in der Ordnungsverfügung vom 23. Januar 2023 könne nicht hinreichend sicher festgestellt werden. Ob das Büro tatsächlich weiterhin für den Betrieb des Antragstellers benutzt worden sei oder nicht, sei anhand des Aktenvermerks der Antragsgegnerin über die Ortsbesichtigung vom 12. Juni 2023 nicht hinreichend nachzuvollziehen. Welche Unterlagen neueren Datums dort gelegen hätten, sei nicht weiter erläutert, und es sei auch unklar, welche Ordner mit welchem Inhalt in einem Regal gestanden hätten. Allein mit dem Umstand, dass Werbehefte der letzten Woche in einem Papierkorb gelegen hätten, könne eine gewerbliche Bürotätigkeit nicht belegt werden, da diese Werbehefte auch aus sonstigen Gründen privat dort hineingeworfen worden sein könnten. Benutzte Kugelschreiber könnten sich nach allgemeiner Lebenserfahrung überall im Haus befinden und seien daher nicht als Nachweis für eine Büronutzung geeignet. Im Hinblick darauf, dass in der Nutzungsuntersagung vom 23. Januar 2023 nur die Nutzung als Büroraum untersagt, nicht aber die Beseitigung der Büromöbel und des Inventars aufgegeben worden sei, habe die Büroeinrichtung weiterhin vorhanden sein dürfen, so dass dieser Umstand ebenfalls nicht für eine weitergeführte gewerbliche Bürotätigkeit spreche. Zwar habe die vorhandene Einrichtung im Keller nicht mehr zu Bürozwecken genutzt werden dürfen; ob dies hier der Fall gewesen sei, sei nach Auswertung der zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorhandenen Umstände nicht eindeutig belegt; ob der Antragsteller tatsächlich die Büronutzung fortgesetzt und somit gegen die Ordnungsverfügung verstoßen habe, müsse im Hauptsacheverfahren weiter aufgeklärt werden. Angesichts der offenen Erfolgsaussichten der Klage, der Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes und der wirtschaftlichen Interessen des Antragstellers gehe die Interessenabwägung zu seinen Gunsten aus.
Auf Grundlage der Beschwerdebegründung, die im Beschwerdeverfahren maßgeblich ist, ist eine andere Interessenbewertung nicht geboten.
Soweit es die Zwangsgeldfestsetzung wegen des Verstoßes gegen das Verbot, das Wohnhaus als Wohnheim für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu nutzen, betrifft, trägt die Beschwerdebegründung (dort S. 3) ohne Erfolg vor, die Antragsgegnerin habe sich bei Erlass der unanfechtbaren Ordnungsverfügung vom 23. Januar 2023 bemüht, „möglichst detaillierte Vorgaben zu machen“ und daher die untersagte Nutzung als „Wohnheim für Arbeitnehmerinnen bzw. Arbeitnehmer“ bezeichnet. Hiervon sei „erkennbar umfasst jede Nutzung als Wohnheim, unabhängig davon, ob es sich bei den im Wohnheim untergebrachten Personen um Arbeitnehmer … im rechtlichen Sinne handelt, um Selbständige oder – so der aktuelle Vortrag des Antragstellers – um Geflüchtete, die dann möglicherweise wieder für die Einzelfirma des Antragstellers arbeiten werden.“
Damit wird die Annahme des Verwaltungsgerichts, nach den im Ortstermin getroffenen Feststelllungen habe die Antragsgegnerin nicht davon ausgehen dürfen, dass dort (weiterhin) Arbeiternehmer untergebracht gewesen seien, nicht in Frage gestellt.
Eine weitere Prüfung, ob mit der genannten Nutzungsuntersagung vom 23. Januar 2023 auch die (reine) Unterbringung ukrainischer Flüchtlinge untersagt ist, ist voraussichtlich schon deshalb nicht veranlasst, weil die streitgegenständliche Zwangsgeldfestsetzung selbst augenscheinlich den Verstoß gegen die Ausgangsverfügung und die Notwendigkeit der Festsetzung eines Zwangsgeldes namentlich aus dem Vorhalt ableitet, dass die untergebrachten Personen Arbeitnehmer seien. Anders lässt sich auch die Hervorhebung nicht verstehen, das Wohnhaus werde nach wie vor als Arbeitnehmerwohnheim genutzt. Entsprechendes gilt für den Verweis, laut Aussage der Nachbarschaft würden die in ihrem Wohnhaus untergekommenen Personen morgens um ca. 5 Uhr zur Arbeit von einem bzw. mehreren Fahrzeugen abgeholt und gegen 20 Uhr zurückgebracht, der im Übrigen auf der Grundlage der vom Prozessbevollmächtigten des Antragstellers erstinstanzlich abgegebenen eidesstattlichen Versicherung in dieser Form im jetzigen Verfahrensstand schwerlich tragfähig sein dürfte.
Im Übrigen hat die Antragsgegnerin zu der Frage, ob mit der genannten Nutzungsuntersagung vom 23. Januar 2023 die Unterbringung ukrainischer Flüchtlinge untersagt ist oder nicht, selbst unterschiedliche Positionen vertreten: Während einerseits unter dem 28. August 2023 der Antragsteller wegen der Unterbringung der 7 bzw. 14 Flüchtlinge zum Erlass einer Ordnungsverfügung angehört worden ist, ist in der Folgezeit – auch nach dem Hinweis, dass diese Unterbringung seinerzeit in Absprache mit der Antragsgegnerin erfolgt sei - jenes ordnungsbehördliche Verfahren ausweislich der Akten nicht weiter verfolgt worden. Auch trägt die Beschwerdebegründung insoweit selbst vor, „die jetzt etablierte Nutzung als Wohnheim für Geflüchtete wäre isoliert von der Antragsgegnerin sicherlich nicht zum Anlass genommen worden, eine entsprechende Ordnungsverfügung zu erlassen.“ In der Zwangsgeldfestsetzungsverfügung ist lediglich davon die Rede, in zwei der offen stehenden Zimmer seien „kurzfristig ukrainische Flüchtlinge aufgenommen [worden], die nach Ihrer Aussage am Vorabend eingetroffen waren.“
Die Annahme der Antragsgegnerin, dass der Antragsteller - die Richtigkeit seines Vortrags, bei dem durchaus auffällt, dass auf jeden Vorhalt eine Erklärung präsentiert wird, unterstellt – eine unerlaubte Nutzung als „Wohnheim“ wiederaufgenommen habe, vermag vor diesem Hintergrund die Interessenbewertung des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
Dass das Verwaltungsgericht die Erklärung der Antragsgegnerin vom 7. September 2023, nach der (im Rahmen einer unstreitigen Erledigung des Rechtsstreits) berücksichtigt werden sollte, „dass nach den derzeit nicht widerlegbaren Angaben des Antragstellers zumindest diese Nutzung [als Wohnheim für Arbeitnehmer] aufgegeben wurde“ in seine diesbezügliche Interessenbewertung mit eingestellt hat, thematisiert die Beschwerdebegründung nicht. Auch zu den eidesstattlichen Versicherungen des Antragstellers sowie seines Prozessbevollmächtigten, der nach eigenen Angaben nur in etwa 35 m von dem betroffenen Gebäude entfernt wohnt und angegeben hat, nach seiner Wahrnehmung fänden seit ca. Februar/März 2023 die frühmorgendlichen Abholungen gegen 5 Uhr bzw. der spätabendliche „Rücktransport“ (gegen 20 Uhr) der im Gebäude des Antragstellers untergebrachten Arbeitnehmer nicht mehr statt, verhält sich die Beschwerdebegründung nicht. Dies fällt auch deshalb ins Gewicht, weil diese „Transportfahrten“ offenbar ein wesentlicher Aspekt der Zwangsgeldfestsetzung (dort S. 2, 2. Abs. a.E.) sind.
Unabhängig von Vorstehendem weist der Senat darauf hin, dass dem Antragsteller auf seinen Antrag vom April 2023 offenbar unter dem 3. November 2023 eine Baugenehmigung zur Nutzungsänderung eines Einfamilienwohnhauses in ein Mehrfamilienhaus mit zwei Wohneinheiten erteilt worden ist, wozu sich die Beschwerde nicht ansatzweise verhält. Sollte dieser Vortrag zutreffen, könnte für die Antragsgegnerin Veranlassung bestehen, jedenfalls die Ermessensausübung in der der Zwangsgeldfestsetzung zugrundeliegenden Nutzungsuntersagungsverfügung vom 23. Januar 2023 (bei der es sich um einen Dauerverwaltungsakt handelt, den die Behörde – auch bei dessen Unanfechtbarkeit - unter Kontrolle zu halten hat) einer Überprüfung zu unterziehen.
Hinsichtlich der Zwangsgeldfestsetzung wegen eines Verstoßes gegen die Nutzungsuntersagungsverfügung, die Kellerräume als Büro zu nutzen, stellt die Beschwerdebegründung das Ergebnis der Interessenbewertung des Verwaltungsgerichts ebenfalls nicht mit Erfolg in Frage. Hierbei geht der Senat davon aus, dass dem Antragsteller (allein) die gewerbliche Büronutzung untersagt wurde, da in der Begründung der diesbezüglichen Nutzungsuntersagung (dort z. B. S. 6, 3. Abs.) – in Abgrenzung zu §13 BauNVO - davon die Rede ist, es handele sich hierbei „um eine klassische gewerbliche Tätigkeit mit Gewinnerzielungsabsicht“ und damit die Antragsgegnerin im Rahmen der Ermessensbetätigung nicht allein auf die formelle, sondern auch auf die materielle Illegalität abgestellt hat.
Die Beschwerdebegründung meint, das Verwaltungsgericht habe einen Maßstab angelegt, der „praktisch dazu führen würde, dass Verstöße gegen bestandskräftige Ordnungsverfügungen kaum noch geahndet werden können.“ In der Sache laufe dies darauf hinaus, dass man den Ordnungspflichtigen „in flagranti“ vor Ort bei Ausübung der untersagten Nutzung erwischen müsse. Einen derartigen Maßstab hat das Verwaltungsgericht indessen nicht angelegt, sondern gesehen, dass es „naturgemäß schwierig“ sei festzustellen, ob die vorhandene Einrichtung im Keller noch zu Bürozwecken genutzt werde (S. 3, 5. Abs. des Beschlusses). Dass es für die Beibehaltung der Büronutzung spricht, dass der Firmensitz nicht verlegt wurde, hat das Verwaltungsgericht gesehen („Gegen die Aufgabe der Nutzung spricht hier der Umstand, dass der Antragsteller auch heute noch für seine Firma C. im Internet als Kontaktadresse die Y.-straße 17 nebst Telefonnummer angegeben hat“), dies aber bei einer Gesamtschau nach derzeitigem Erkenntnisstand nicht als ausreichend angesehen, um hinreichend sicher von einem Verstoß gegen die Nutzungsuntersagungsverfügung ausgehen zu können. Denn für eine Verlagerung der Bürotätigkeit spreche, dass der Antragsteller zum Zeitpunkt des Ortstermins nach Angaben seines Mitarbeiters in J. gewesen sei, wo den Angaben des Antragstellers zufolge sein Bürocontainer sich befinde, und dass auch keine Personen im Büro angetroffen werden konnten. Hiermit setzt sich die Beschwerdebegründung nicht konkret auseinander; hierfür reicht der schlichte Verweis darauf, „dass der Bauaufsicht berichtet wurde, dass … eine Kontrolle der Arbeitsagentur und des Zoll nicht etwa in J., sondern in dem angeblich nicht mehr als Büro genutzten [hier in Rede stehenden] Gebäude“ stattfand, nicht aus, zumal nichts Weiteres zu dem Ergebnis der Kontrolle bzw. dazu vorgetragen wird, inwieweit dieser Umstand hier von Belang sein und eine von der Interessenbewertung des Verwaltungsgerichts abweichende Sicht gebieten soll.
Vergleichbares gilt, soweit die Beschwerdebegründung (dort S. 4) aus dem Umstand, dass Mitarbeiter der Antragsgegnerin bei der Ortsbesichtigung vom 12. Juni 2023 „aktuelle Schreiben“ auf dem Schreibtisch sowie einen offenen Stift und aktuelle Werbeprospekte gefunden hätten, herleiten will, dass das Verwaltungsgericht die Anforderungen überspannt habe. Insoweit hat das Verwaltungsgericht gut nachvollziehbar ausgeführt, dass nach allgemeiner Lebenserfahrung derartige Dinge überall in einem Haus(-halt) zu finden seien und daher keinen Nachweis einer Büronutzung führen könnten. Welche Unterlagen neueren Datums dort gelegen haben, lässt sich zwar in der Tat dem entsprechenden Vermerk vom 13. Juni 2023 nicht entnehmen, möglicherweise aber den bei dieser Gelegenheit gefertigten Fotos. Denn diese bilden u. a. einen Leasingvertrag für die Firma des Antragstellers vom 23. Mai 2023 ab; zwar fällt der 23. Mai 2023 noch in den Zeitraum, den der Antragsteller zur Befolgung der Nutzungsuntersagungsverfügung hatte (bis zum 2. Juni 2023), doch lassen sie – auch unter Berücksichtigung der Erklärungsversuche im Schriftsatz des Antragstellers vom 28. Februar 2024 (dort S. 2) - eine Büronutzung jedenfalls bis Ende Mai 2023 als möglich erscheinen, ohne diese aber ohne Weiteres sicher zu belegen. Dies mag ggf. im Hauptsacheverfahren aufgeklärt werden. Sollte hieraus oder aus anderen Umständen eine Büronutzung noch im Monat Mai 2023 ableitbar sein, stünde dies in nicht unerheblichem Widerspruch zu den Angaben des Antragstellers in seiner eidesstaatlichen Versicherung, nach der eine Büronutzung nur bis etwa März 2023 stattgefunden haben soll. Zu der Annahme des Verwaltungsgerichts, es sei unklar, welche Ordner mit welchem Inhalt in einem Regal gestanden hätten, verhält sich die Beschwerdebegründung nicht ansatzweise. Auch sonst lässt sich dem Akteninhalt nicht entnehmen, was sich in den Ordnern befunden hat. Zwar ist auf den Fotos mindestens ein Regal mit einer Reihe von Aktenordnern zu erkennen, deren Beschriftung aber jedenfalls auf den dem Senat auf Anforderung vom 15. Februar 2024 übersandten Lichtbildern nicht exakt zu erkennen ist. Zwar soll es sich ausweislich des Vermerks vom 13. Juni 2023 um „wichtige Ordner“ gehandelt haben, ohne dass dies aber in der Folgezeit von der Antragsgegnerin weiter konkretisiert worden wäre, was spätestens nach Ergehen des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses nahegelegen hätte.
Die Beschwerdebegründung sieht im Weiteren darin, dass die Einrichtung des Büros unverändert geblieben sei, ein wesentliches Indiz dafür, dass eine Büronutzung des Antragstellers dort stattgefunden habe; allerdings lässt dies einen zwingenden Rückschluss auf eine (gewerbliche) Büronutzung nicht zu, da der Antragsteller nach seinem - unwidersprochen gebliebenen – Vortrag das Haus Y.-straße selbst bewohnt und ausweislich der Nutzungsuntersagungsverfügung die gewerbliche Büronutzung des Kellers für sein Unternehmen (jedenfalls) primärer Zweck der diesbezüglichen Nutzungsuntersagung gewesen sein dürfte. Auch wenn diesen Aspekten ggf. im Hauptsacherfahren noch einmal nachzugehen sein wird, erscheint jedenfalls im derzeitigen Verfahrensstand offen, ob der Antragsteller auch nach dem 2. Juni 2023 eine Büronutzung ausgeübt und damit gegen die Ordnungsverfügung verstoßen hat.
Zur der vom Verwaltungsgericht im Rahmen der (allgemeinen) Interessenbewertung (S. 4 oben des Beschlusses) wohl zusätzlich berücksichtigten Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes und deren Bedeutung für die wirtschaftliche Situation des Antragstellers verhält sich die Beschwerde nicht ansatzweise.
Sprechen damit nach jetzigem Erkenntnistand – auch unter Berücksichtigung der Beschwerdebegründung – greifbare Anhaltspunkte für die Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldfestsetzungsverfügung hinsichtlich eines Verstoßes gegen das Verbot der Nutzung als Arbeitnehmerwohnheim, erscheint des Weiteren die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung derzeit offen, soweit die Nutzung des Kellers als Büro in Rede steht, und setzt sich die Beschwerde nicht mit der vom Verwaltungsgericht auf S. 4 oben des Beschlusses angestellten Interessenbewertung auseinander, ist die Beschwerde zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 9 K 4399/23