Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-08-20, Aktenzeichen 1 A 1066/22
ECLI: ECLI:DE:VGSTADE:2025:0820.1A1066.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Allgemeinverfügung der Beklagten zur Bestimmung von Freizeitwegen in dem Naturschutzgebiet "Sandtrockenrasen J.", das in dem Jagdbezirk der Klägerin gelegen ist.
Mit Schreiben vom 16. Dezember 2020 erteilte der Landkreis K. der Beklagten auf ihren Antrag hin auf der Grundlage des § 3 Abs. 3 Nr. 19 der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Sandtrockenrasen J." in der Stadt J. vom 2. Januar 2019 - NSG-VO - die Zustimmung, das von der Beklagten vorgelegte Wegekonzept umzusetzen. Die Absicht, in dem Naturschutzgebiet einen Wegeplan umzusetzen, machte die Beklagte im Amtsblatt des Landkreises K. vom 7. Januar 2022 bekannt. Folgender Plan lag in der Zeit von 17. Januar 2022 bis zum 21. Februar 2022 im Rathaus der Beklagten aus:
...
Die Klägerin erhob mit Schreiben vom 15. Februar 2022 Einwendungen und führte im Wesentlichen aus:
Die Ausweisung des Wegenetzes verletzte ihre Rechte aus §§ 3, 11 Abs. 1 BJagdG in Verbindung mit § 1 NJagdG. Das Recht beinhalte die Befugnis, das Jagdrecht mit allen damit verbundenen Rechten und Pflichten einschließlich der Hege tatsächlich auszuüben. Es sei davon auszugehen, dass durch das neue Wegenetz die Ausübung der Jagd und damit auch der Hege im Sinne von § 1 Abs. 2 BJagdG de facto unmöglich gemacht werde. Die Ausübung der Hege werde gestört und beeinträchtigt, genau wie auch das Wild dauerhaft und permanent in seiner Biologie und seinem Lebensraum gestört werde. Es werde durch Spaziergänger aufgeschreckt und vergrämt werden. Eine Schussabgabe infolge der Fluchtbewegung sei nicht mehr möglich. Durch die Frequentierung der Wege mitten durch den Lebensraum werde das Wild immer wieder erneuten Störfaktoren ausgesetzt und vermehrt nachtaktiv. Das Wild sei damit schwieriger jagdbar. Es erhalte auch nicht die gebotene Ruhe. Größere Teile des Habitats würden verloren gehen oder würden gestört. Das Gebiet werde fast ausnahmslos durch Hundebesitzer mit ihren Hunden aufgesucht. Selbst in der Dunkelheit würden die derzeit illegalen Wege mit künstlichen Lichtquellen wie grellen Taschen- oder Stirnlampen genutzt. Das Wild werde ganz besonders nachts gestört und finde keine Ruhe. Auch die Anleinpflicht nach der NSG-VO werde nicht eingehalten oder kontrolliert. Durch den täglichen Besuchsverkehr werde Wild aufgeschreckt und vergrämt und immer wieder über die im Norden befindliche Landstraße gedrückt. Es komme regelmäßig zu hohen Wildverlusten durch Wildunfälle. Auch das Nachsuchen und das Abfangen von krankem Unfallwild, um es von Schmerz und Leid zu erlösen, werde in dem von Besuchern frequentierten Gebiet unmöglich gemacht. Die Biologie der Wildtiere werde durch die Störungen durch die Besucher beeinflusst. Die Einzeljagd beschränke sich unter anderem auf Rehwild und werde äußerst aufwändig. Die steigende Unruhe im Revier, auch durch Jogger, Mountainbiker und Radfahrer, die auch nachts auf den Wegen unterwegs seien, mache die Ansitzjagd bei Büchsenlicht fast unmöglich. Das Gebiet werde teilweise von den neuen Freizeitwegen zerschnitten. Dadurch träten an verschiedenen Merkmalen Verschlechterungen in den Möglichkeiten der Jagdausübung ein. Das Landschaftsbild und der Arrondierungsgrad dieses Teils des Jagdbezirks würden beeinträchtigt. Die Lebensbedingungen für das Wild, wie Einstände, Wechsel- und Austrittsmöglichkeiten, Äsungsflächen sowie Setz- und Brutgebiete würden sich verschlechtern. Rehwild werde gestört, wandere ab oder komme nur noch sporadisch vor. Bei anderem Wild verringerten sich die Bestände, es seien nur Schussabgaben von den Wegen weg vertretbar, so dass die Bejagungsmöglichkeiten erschwert würden. Die Erfüllung des behördlichen Abschussplans werde wegen der Vergrämung und der Abwanderung des Wildes vereitelt und die Bekämpfung von Wildseuchen werde erschwert. Das Betreten nur auf bestimmten Wegen sei in der Vergangenheit in keiner Weise nur ansatzweise eingehalten und auch nicht von der Behörde kontrolliert worden. Damit sei auch in Zukunft nicht gewährleistet, dass Besucher lediglich auf den ausgewiesenen Wegen seien. Die Ausweisung weiterer Wege stelle eine übermäßige Ausweitung des Wegenetzes dar. Dadurch, dass die Besucher bereits jetzt von den illegalen Wegen abwichen, sei ein Netz von Trampelpfaden entstanden. Auf diese Wege würden sich Besucher auch zukünftig nicht beschränken, sondern es würden weitere Verästelungen mit Trampelpfaden entstehen. Es sei nicht ersichtlich, dass die Besucher ihr Verhalten in Zukunft ändern würden. Hierdurch bestehe die Gefahr, dass diese oder ihre häufig nicht angeleinten Hunde in das Schussfeld geraten und so verletzt werden könnten. Um das zu verhindern, müsse auf die Jagdausübung in zu stark frequentierten Zeiten verzichtet werden. Dies gelte nicht nur für Treibjagden, sondern auch für die alleinige Jagd und für das Jagen mit Fallen. Die Jagd müsse vermehrt zu Nachtzeiten ausgeübt werden. Sie, die Klägerin, habe den öffentlich-rechtlichen Auftrag und sei verpflichtet, die ordnungsgemäße Bejagung aller bejagbaren Grundflächen ihrer Jagdgenossen zu gewährleisten. Sie habe auch den Auftrag, die den Jagdpächter vertraglich zugesicherten Pachtbedingungen zu gewährleisten.
Im Amtsblatt des Landkreises K. Nr. XXX vom 24. Juni 2022 machte die Beklagte die "Allgemeinverfügung zur Bestimmung von Freizeitwegen der Stadt J." vom 15. Juni 2022 bekannt. In der Bekanntmachung heißt es u.a.:
"Die Stadt A-Stadt bestimmt gemäß § 37 Absatz 1 NWaldLG verschiedene Wege im Naturschutzgebiet "Sandtrockenrasen A-Stadt", Ortsteil L., in einer Gesamtlänge von 1,9 km mit sofortiger Wirkung als Freizeitwege mit der Zweckbestimmung als Wanderwege. Bei den Wanderwegen handelt es sich um max. 1,0 m breite, unbefestigte Pfade mit zwei Treppenanlagen aus Baumstämmen mit Sandpackung, um die Höhenunterschiede des Weges auf Flurstück XXX, Flur XXX, Gemarkung L. zu überwinden. Folgende Grundstücke werden von den Wanderwegen durchschnitten: Gemarkung L., Flur XXX, Flurstücke XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX."
Die Klägerin hat am 25. Juli 2022 Klage erhoben. Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat sie dabei klargestellt, dass sie sich nur gegen die Allgemeinverfügung wenden möchte, soweit diese Wege feststellt, die in der Karte der NSG-VO nicht enthalten sind, d.h. die Wege auf den Flurstücken Flurstücke M., N., O., P., Q., R., und S., Gemarkung L.. Zur Begründung ihrer Klage wiederholt die Klägerin im Wesentlichen ihre Einwendungen, die sie bereits im Verwaltungsverfahren vorgebracht hat. Weiter trägt sie vor:
Sie, die Klägerin, sei durch die Ausweisung des Wegenetzes und die nicht ordnungsgemäße Beteiligung im Verwaltungsverfahren in ihren grundrechtlich geschützten Rechten verletzt. Darüber hinaus lägen schwerwiegende formelle Mängel vor. Nach der NSG-VO dürfe das Naturschutzgebiet außerhalb der gekennzeichneten Wege nicht betreten werden. Die in der angegriffenen Allgemeinverfügung festgelegten Wege lägen außerhalb der in der Verordnung gekennzeichneten Wege. Eine Befreiung von dem Betretungsverbot durch den Landkreis K. liege nicht vor.
Sie, die Klägerin, sei nicht nach § 28 VwVfG angehört worden. Die Allgemeinverfügung sei ihr auch nicht zugestellt worden. Die nach § 63 BNatSchG in Verbindung mit § 38 des NAGBNatSchG erforderliche Mitwirkung von Naturschutzverbänden, v.a. der Landesjägerschaft, habe nicht stattgefunden. Dementsprechend sei auch die erforderliche Abwägung aller Argumente und Tatsachen nicht erfolgt. Dies begründe einen absoluten Verfahrensfehler.
Die neuen Wege seien rechtswidrig angelegt worden und müssten zurückgebaut werden. Sie seien nicht Bestandteil der NSG-VO, die hierfür maßgebende Karte weise die Wege nicht aus. Vor der Einrichtung der Wege müssten diese in die Karte der NSG-VO aufgenommen werden. Dafür sei der Landkreis K. zuständig. Erst wenn die Wege nach einem Beschluss des Kreistages in die Karte der NSG-VO eingetragen worden seien, seien die Wege rechtlich bindend festgelegt. Die Beklagte könne nicht durch eine eigene Verwaltungsentscheidung die NSG-VO ändern. Eine Ausnahmemöglichkeit zur Anwendung der §§ 37 ff. NWaldLG sei in dieser Verordnung nicht vorgesehen. Die behördlichen Zuständigkeiten könnten auch nicht durch die Befreiungsmöglichkeiten nach § 67 BNatSchG i.V. mit § 41 NAGBNatSchG geändert werden. Anderenfalls könne eine Gemeinde über ein Naturschutz- und FFH-Gebiet und seine Ausgestaltung entscheiden und die Zuständigkeit des Kreistages aushöhlen. Es könnten nicht -wie hier- zwei wirksame, sich aber widersprechende Karten über das Naturschutzgebiet und damit auch zwei sich widersprechende Verwaltungsakte existieren. Nach der Handreichung für die Musterverordnung für Naturschutzgebiete vom 11. Januar 2023 des NLWKN müsse die Schutzgebietskarte sämtliche Ge- und Verbotsregelungen zeichnerisch enthalten und damit auch das entsprechende Wegenetz. Wege, die nicht in der Verordnungskarten selbst eingetragen seien, seien rechtswidrig.
Die Ausweisung des Wegenetzes verletze ihre Rechte als Jagdausübungsberechtigte aus §§ 3, 11 Abs. 1 BJagdG in Verbindung mit § 1 NJagdG sowie Art. 14 Abs. 1 GG. Deswegen sei sie auch nach § 42 VwGO zur Klage befugt. Durch die Ausweisung eines neuen Wegenetzes werde nicht nur das Recht zur Jagdausübung beeinträchtigt, sondern der Jagdausübungsberechtigte werde auch daran gehindert, seiner Verpflichtung zur Jagdausübung und zur Hege nachzukommen. Das Eigentumsrecht werde durch die Ausweisung des öffentlichen Wegnetzes nahezu komplett ausgehöhlt. Die Verpflichtungen des Jagdberechtigten, die durch Art. 20 a GG ein besonderes Gewicht erhielten, dürften nicht durch Verwaltungsmaßnahmen behindert werden
Die Beklagte leiste den dauernden Verstößen gegen das Betretungsverbot dadurch Abhilfe, dass sie die Trampelpfade als öffentliche Freizeitwege im Sinne von § 37 Abs. 1 NWaldLG ausweise. Sie, die Klägerin, habe das Betreten des Naturschutzgebietes und die hohe Frequentierung der Wege zu dulden und könne sich ihrer nicht erwehren. Darüber hinaus würden Wege zum Teil neu ausgewiesen und verliefen nicht nur auf den bisherigen Trampelpfaden. Es werde in Gebiete vorgedrungen, die man zuvor nicht habe betreten dürfen. Wenn die Beklagte vortrage, bereits vor der Ausweisung der neuen Wege habe es vergleichbare Beeinträchtigungen der Jagdausübung durch die Nutzung von Trampelpfaden gegeben, sei das eine Behauptung "in's Blaue" hinein. Falls das aber zutreffe, müsse dem Landkreis K. eine erhebliche Pflichtverletzung vorgeworfen werden, was dann hier gerichtlich festgestellt würde. Da nicht davon auszugehen sei, dass die Beklagte den Landkreis K. belasten wolle, sei davon auszugehen, dass sie dieses Vorbringen zurücknehmen werde. Man könne auch nicht davon ausgehen, dass die Trampelpfade zu einer dauerhaften Frequentierung des Gebietes in dem Umfang geführt hätten, wie das durch offizielle Wege der Fall sei. Vor der Ausweisung des Wegenetzes hätten die Besucher des Naturschutzgebietes aufgefordert werden können, die Trampelpfade nicht zu nutzen, da lediglich ausgewiesene Wege hätten genutzt werden dürfen. So habe sich die Störung des Wildtierbestandes reduzieren lassen. Nunmehr gebe die Beklagte ihre Rechtsposition völlig auf, indem sie den dauernden Verstößen gegen das Betretungsverbot dadurch Abhilfe leiste, dass sie die Trampelpfade als öffentliche Freizeitwege ausweise. Die Jagdausübung sei faktisch unmöglich. Die Niederwildjagd könne in einem erheblichen Sicherheitskorridor abseits der Wege allenfalls noch unter erschwerten Bedingungen ausgeübt werden. Das Schussfeld und die Schussrichtung beim Jagen mit der Flinte auf Feder- und Haarwild sei aus Sicherheitsgründen fast in Gänze eingeschränkt. Gesellschaftsjagden seien nicht mehr möglich. Noch gravierender seien die Einschränkungen des Schussfeldes bei der Jagd mit der Büchse auf Schalenwild und Raubwild, da ein wesentlich größerer Sicherheitskorridor eingehalten werden müsse.
Vor Erlass der Allgemeinverfügung habe keine hinreichende Abwägung stattgefunden. Eine solche müsse aus dem "In-ein-Verhältnis-stellen verschiedener Gesichtspunkte von Pro und Contra und einem daraus folgenden Ergebnis" bestehen. Ein solcher Entscheidungsprozess sei nicht zu erkennen. Es lägen keine Unterlagen vor, aus denen ersichtlich werde, dass die Beklagte die Grundrechtsrelevanz der Einrichtung der Wege und eine Beunruhigung des Wildes fachlich geprüft habe. Dazu seien die Darlegung des vorhandenen Wildbestandes sowie die Anzahl der Besucher und deren Besuchszeiten erforderlich gewesen. Es hätte auch erläutert werden müssen, wie die Behörde vor der Ausweisung der Wege dafür gesorgt habe, dass das Betretensverbot befolgt werde. Es sei auch nicht nachvollziehbar, wie Wege dem Naturschutz dienen könnten.
Wegen der Einzelheiten wird auf die Schriftsätze vom 3. August 2023, 14. Januar 2024 und vom 10. Mai 2024 und 12. August 2025 Bezug genommen.
Die Klägerin beantragt,
die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 15. Juni 2022 über die Einrichtung neuer Wege in dem Naturschutzgebiet "Sandtrockenrasen J." aufzuheben, soweit die Wege eingerichtet werden, die in der Karte zur NSG-VO nicht vorgesehen sind.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt im Wesentlichen vor:
Die Klägerin sei zur Klage nicht im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO befugt. Es kämen keine subjektiven Rechte der Klägerin in Betracht, die durch die Allgemeinverfügung beeinträchtigt sein könnten. Aus Verfahrensnormen könne sie eine Klagebefugnis nicht ableiten. Dies komme nur in Ausnahmefällen in Betracht. Ein solcher Ausnahmefall liege hier nicht vor. Die Allgemeinverfügung sei formell rechtmäßig; eine Anhörung der Klägerin sei nicht erforderlich gewesen. Es könne offen bleiben, ob die Allgemeinverfügung den betroffenen Personen und den Personen, die Einwendung erhoben hätten, zugestellt worden sei. Die Pflicht zur Zustellung, die in § 38 Abs. 2 NWaldLG geregelt sei, solle lediglich sicherstellen, dass diese Personen keine Rechtsmittelfristen versäumten. Die Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung folge bei einer fehlenden Zustellung daraus nicht. Die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung hänge auch nicht davon ab, ob die Karte der NSG-VO angepasst worden sei. Wenn diese Karte nicht aktuell sei, könne dies lediglich die Verordnung selbst berühren, nicht aber die Allgemeinverfügung vom 15. Juni 2022. Die Änderung dieser Karte mache auch keinen Sinn, bevor die angegriffene Allgemeinverfügung bestandskräftig sei.
Die Allgemeinverfügung verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten aus §§ 1, 3 Abs. 3, 10 Abs. 1 BJagdG. Das Recht zur Jagdausübung umfasse nicht das Recht auf dort tatsächlich jagdbares Wild. Es beinhalte keinen Anspruch auf einen bestimmten oder überhaupt vorhandenen Wildbestand, sondern gewähre lediglich die Befugnis, Wild zu erledigen. Zulässige behördliche Maßnahmen innerhalb eines Reviers seien grundsätzlich hinzunehmen, auch wenn sie mit gewissen, nicht übermäßig gravierenden Beschränkungen der Jagdmöglichkeiten verbunden seien. Es sei nicht ersichtlich, warum das Jagdausübungsrecht der Klägerin durch die Ausweisung eines Wegenetzes beeinträchtigt werden sollte. Wenn die Klägerin angebe, dass das Wild durch den hohen Besucherverkehr scheuer werde und sich weniger zeige, sei das spekulativ. Das Gebiet werde bereits seit Jahrzehnten von Erholungssuchenden betreten, ohne dass es zu einer Beeinträchtigung des Jagdrechts gekommen sei. Davon zeugten die zahlreichen Trampelpfade, die auf Lichtbildern zu sehen seien. Es sei davon auszugehen, dass sich die Zeiten der Jagdausübung und die Zeiten des Besuchs von Erholungssuchenden in weiten Teilen nicht überschneiden dürften. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Besucherzahlen durch die Ausweisung der Wege steigen würden. Es sei nicht zu erwarten, dass die Ausgestaltung von bisherigen Trampelpfaden zu Wegen dazu führen werde, dass sich die Besucher künftig neben den Wegen aufhielten. Es sei näherliegend, dass die Besucher die Wege tatsächlich nutzten. Hierfür spreche auch, dass sie durch Schilder darauf hingewiesen würden, dass die Wege nicht verlassen werden dürften. Die neu angelegten Freizeitwege verliefen überwiegend auf den bereits bestehenden Trampelpfaden. Lediglich auf einem kleinen Teilstück von etwa 80 Meter sei ein neuer Weg angelegt werden. Warum Wild in besonderer Weise gestört werde oder die Hege beeinträchtigt werden solle, sei nicht nachvollziehbar. Gleiches gelte für die pauschal angeführte Abwanderung von Wild. Die Gefahr, dass Besucher bei einem Abweichen von Wegen in das Schussfeld der Jäger geraten, werde durch die Bestimmung von Freizeitwegen nicht erhöht. Im Übrigen sei das Gebiet westlich, nördlich und östlich von Bebauung umgeben. Es stelle sich vor diesem Hintergrund die Frage, ob sich Wild in diesem Gebiet aufhalte.
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Es hat die Gerichtsakte zum Verfahren T. nebst Beiakten vorgelegen, das ein Verfahren der Jagdpächter des Jagdbezirks L. betrifft.

Entscheidungsgründe:
Die Klage bleibt ohne Erfolg.
Sie ist allerdings zulässig.
Die Klage ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO statthaft. Da es sich bei dem streitigen Wegeplan um eine in sich teilbare sog. sachbezogene Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 2. und 3. Alt. VwVfG i.V. mit § 1 Nds.VwVfG handelt, kann die Klägerin ihre Anfechtung auch auf die beiden Wege beschränken, die auf den Flurstücken P., O., M. und N. sowie auf den Flurstücken U., Q. und R. der Flur V., Gemarkung L. verlaufen.
Der Zulässigkeit steht weiter nicht entgegen, dass hier kein Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 VwGO stattgefunden hat. Ein solches wäre allerdings nicht entbehrlich gewesen. § 70 VwVfG i.V. mit § 1 Nds.VwVfG, wonach es vor Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage, die einen im förmlichen Verwaltungsverfahren erlassenen Verwaltungsakt zum Gegenstand hat, keiner Nachprüfung in einem Vorverfahren bedarf, ist hier nicht anwendbar. Für die Aufstellung eines Wegeplanes nach §§ 37 ff. des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung - NWaldLG - (v. 21.03.2002 Nds. GVBl. S. 112; zul. geändert durch G. v. 17.5.2022, Nds.GVBl. S. 315) wurde ein förmliches Verwaltungsverfahren nicht i. S. des § 63 VwVfG i.V. mit § 1 Nds.VwVfG angeordnet. Allein der Verweis auf einzelne Vorschriften der §§ 63 ff. VwVfG, wie der Verweis auf § 73 Abs. 4 und 5 Sätze 1, 2 Nr. 1 und 2 und Satz 3 VwVfG durch § 38 Abs. 2 Satz 2 NWaldLG, reicht hierfür nicht (vgl. Reimer, in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 63 VwVfG, Rn. 20).
Ein Vorverfahren war auch nicht nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO i.V. mit § 80 Abs. 1 NJG entbehrlich, weil dies nach § 80 Abs. 2 Nr. 4e NJG, bei Verwaltungsakten nicht gilt, die nach den Vorschriften der den Naturschutz und die Landschaftspflege betreffenden Rechtsvorschriften der Europäischen Union und des Bundes sowie des Landes Niedersachsen sowie der auf diesen Rechtsvorschriften beruhenden Verordnungen und Satzungen erlassen werden. § 37 NWaldLG, der dem umstrittenen Wegeplan zu Grunde liegt, ist eine derartige Vorschrift. Danach obliegt es den Gemeinden als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises, Grundflächen in der freien Landschaft zu Wanderwegen, Radwegen, kombinierten Wander- und Radwegen oder Reitwegen (Freizeitwegen) zu bestimmen (§ 37 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG). Freizeitwege dienen dazu, u.a. die freie Landschaft für das Betreten im Sinne des § 23 Abs. 3 NWaldLG zu erschließen (§ 37 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG). Hierdurch werden Ziele des Naturschutzes verwirklicht, denn zu diesen Zielen gehört es auch, zur dauerhaften Sicherung des Erholungswertes von Natur und Landschaft zum Zweck der Erholung in der freien Landschaft nach ihrer Beschaffenheit und Lage geeignete Flächen vor allem im besiedelten und siedlungsnahen Bereich sowie großflächige Erholungsräume zugänglich zu machen (§ 1 Abs. 4 Nr. 3 BNatSchG).
Die Durchführung eines Vorverfahrens ist aber dann entbehrlich, wenn dessen Ziele bereits vor Klageerhebung oder auf andere Weise erreicht worden sind. In diesem Fall würde eine Durchführung einen sachlich nicht zu rechtfertigenden Formalismus darstellen, der die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes unnötig verzögern würde. Ein Vorverfahren wird u.a. dann als sinnlos und damit als entbehrlich angesehen, wenn eine Gesamtwürdigung der vorgerichtlichen Erklärungen des Beklagten ergibt, dass dieser sich zum Zeitpunkt der Klageerhebung bereits endgültig darauf festgelegt hatte, das Rechtsschutzbegehren abzulehnen. Eine derartige Festlegung setzt voraus, dass der Beklagte zu erkennen gegeben hat, er habe sich seine Auffassung gebildet und gedenke, daran auf jeden Fall festzuhalten (zum Vorstehenden: BVerwG, Urteil vom 30.10.2013 - 2 C 23.12 -, juris).
So liegt es hier, denn - wie sich aus dem Verwaltungsvorgang ersehen lässt - wurde über die Frage der Freizeitwege in den Gremien der Beklagten und auch öffentlich über Jahre hinweg kontrovers diskutiert und nach Durchführung eines Anhörungsverfahrens, an dem sich auch die Klägerin beteiligt hat, von der Beklagten entschieden. Es ist auszuschließen, dass die Beklagte in einem Widerspruchsverfahren die ihr bekannten Argumente der Klägerin zum Anlass nehmen könnte, ihre Entscheidung zu ändern.
Die Klägerin ist auch im Sinne des 42 Abs. 2 VwGO zur Klage befugt. Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage danach nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Der Kläger muss Tatsachen vorbringen, die es als möglich erscheinen lassen, dass er durch den Verwaltungsakt (oder seine Unterlassung) in seinen subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt ist (Sodan, in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 379, 382 m.w.N.). Das setzt voraus, dass die Anwendung von Rechtssätzen möglich erscheint, die auch dem Schutz der Interessen von Personen zu dienen bestimmt sind, die sich in der Lage des Klägers befinden (Schenke, in Kopp/Schenke, VwGO, 30. Aufl. 2024, § 42 Rn. 66).
Der Klägerin steht als Inhaberin des Jagdausübungsrechts (§ 8 Abs. 5 BJagdG) eine durch Art. 14 GG geschützte subjektive Rechtsposition zu (Heider, in Schuck Bundesjagdgesetz, 4. Aufl. 2024 § 1 Rn. 4 m.w.N). In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist geklärt, dass das Jagdausübungsrecht der Jagdgenossenschaft "gleichsam ein Stück abgespaltenen Eigentums der einzelnen Genossen ist, das erst in der Hand der Genossenschaft als Trägerin zu einem Recht erstarkt". Als konkrete subjektive Rechtsposition, die der Jagdgenossenschaft selbst zusteht, genießt das Jagdausübungsrecht damit den Schutz des Art. 14 GG. Die Jagdgenossenschaft kann sich auch als Körperschaft des öffentlichen Rechts (vgl. § 16 NJagdG) auf den eigentumsrechtlichen Schutz ihres Jagdausübungsrechts im gemeinschaftlichen Jagdbezirk berufen, weil sie sich insoweit in der gleichen grundrechtstypischen Gefährdungslage befindet wie Grundstückseigentümer, die nach § 7 BJagdG Inhaber von Eigenjagdbezirken sind (BVerwG, Beschluss vom 24.05.2011 - 9 B 97.10 -, juris; BVerwG, Urteil vom 04.03.1983 - 4 C 74.80 - juris; BGH, Urteil vom 14.06.1982 - III ZR 175/80 -, juris; Urteil vom 4.08.2000, III ZR 328/98, juris). Demzufolge sind Jagdgenossenschaften befugt, sich gegen Vorhaben zu wenden, die das Jagdausübungsrecht möglicherweise beeinträchtigen.
Um ein solches Vorhaben handelt es sich hier.
Die hier maßgebenden Regelungen, an denen sich die Zulässigkeit einer Bestimmung von Freizeitwegen bemisst, sind auch dazu bestimmt, das genannten Recht der Klägerin zu schützen.
Subjektive Rechte lassen sich dabei im Grundsatz nur aus Rechtsvorschriften ableiten, die das individuell geschützte private Interesse, die Art seiner Verletzung und den Kreis der unmittelbar geschützten Personen hinreichend deutlich klarstellen und abgrenzen. Drittschutz wird gewährt, wenn in qualifizierter und zugleich individualisierter Weise auf schutzwürdige Interessen eines erkennbar abgegrenzten Kreises Dritter Rücksicht zu nehmen ist. Die Norm muss den abgegrenzten Kreis der geschützten Personen nicht ausdrücklich benennen; sie muss auch nicht in ihrer vollen Reichweite dem Schutz individueller Interessen dienen. Es genügt, wenn sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen lässt, der sich hinreichend von der Allgemeinheit unterscheidet (zum Vorstehenden: BVerwG, Urteil vom 6.6.2024 - 3 C 5.23 -, juris, Rn. 40).
So liegt es hier. Nach § 37 Abs. 2 NWaldLG dürfen Privatwege zu Freizeitwegen bestimmt werden, soweit nicht deren sonstige Zweckbestimmung durch die vorgesehene Benutzung erheblich beeinträchtigt wird (§ 37 Abs. 2 Nr. 1 a NWaldLG) oder Erfordernisse der ordnungsgemäßen Bewirtschaftung der angrenzenden Grundflächen oder andere schutzwürdige Interessen der betroffenen Grundbesitzenden überwiegen (§ 37 Abs. 2 Nr. 1 b NWaldLG). Mit schriftlicher Zustimmung der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer dürfen auch sonstige Grundflächen zu Freizeitwegen bestimmt werden (§ 37 Abs. 2 Nr. 2 NWaldLG). Da die von der Klägerin angegriffene Wegeplanung weit überwiegend bereits vorhandene Wege betrifft, kommt als Rechtsgrundlage für die Allgemeinverfügung vom 15. Juni 2022 jedenfalls auch § 37 Abs. 2 Nr. 1 b NWaldLG in Frage. Diese Vorschrift ist nicht allein im öffentlichen Interesse ergangen, sondern soll - das zeigt der Wortlaut - auch die Interessen eines abgegrenzten Personenkreises schützen, nämlich die Interessen der betroffenen Grundbesitzenden. Die Klägerin gehört zu diesem Personenkreis. Zwar hatte der Gesetzgeber hier in erster Linie Eigentümer und sonstige Grundbesitzende im Blick (vgl. Mölller, Umweltrecht und Landnutzungsrecht, 6. Aufl. 2016, Band V, S. 511, sowie die Gesetzesbegründung: LTDrs. 15/2431 Seite 86). Aus dem Sinn und Zweck der Regelung, die offensichtlich eine Berücksichtigung der grundstücksbezogenen Rechte derjenigen erreichen möchte, die durch die Wegeplanung betroffen werden, sowie dem durch Art. 14 Abs. 1 GG gebotenen Schutz des Jagdausübungsrechts ist aber zu schließen, dass § 37 Abs. 2 Nr. 1 b NWaldLG auch zum Schutz der Inhaber des Jagdausübungsrechts dienen soll.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Die angefochtene Allgemeinverfügung ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, was nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO Voraussetzung für den Erfolg der Klage wäre.
In formeller Hinsicht liegen keine Mängel vor, weshalb offen bleiben kann, ob sämtliche der von der Klägerin gerügten formellen Vorschriften dazu dienen, ihre eigenen subjektiven Rechte zu schützen.
Zunächst ist es nicht rechtsfehlerhaft, dass die Beklagte keine (individuelle) Anhörung der Klägerin im Sinne des § 28 VwVfG (i.V. mit § 1 Nds.VwVfG) vorgenommen hat. Nach § 28 Abs. 2 VwVfG kann von einer Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist, insbesondere, wenn die Behörde eine Allgemeinverfügung erlassen möchte (§ 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Vor dem Hintergrund, dass die Beklagte vor dem Erlass der Allgemeinverfügung ein förmliches Anhörungsverfahren nach § 38 Abs. 2 NWaldLG i.V. mit § 73 Abs. 4 VwVfG durchgeführt hat, an dem sich die Klägerin mit Einwendungen beteiligt hat, ist es nicht ermessensfehlerhaft, dass auf eine ausdrückliche Anhörung der Klägerin vor dem Erlass der Allgemeinverfügung verzichtet wurde.
Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin darauf, dass ihr die Allgemeinverfügung nicht zugestellt wurde. Zwar wäre das nach § 38 Abs. 3 Satz 5 NWaldLG erforderlich gewesen, weil die Klägerin im förmlichen Anhörungsverfahren Einwendungen erhoben hatte. Es führt aber nicht zur Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung, dass dies nicht erfolgt ist, sondern allenfalls dazu, dass die Allgemeinverfügung der Klägerin gegenüber zunächst nicht wirksam geworden ist.
Mit ihrem Einwand, es sei die nach § 63 BNatSchG vorgeschriebene Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände nicht erfolgt, dringt die Klägerin ebenfalls nicht durch. Da hier der Wegeplan den Anforderungen des § 38 Abs. 2 NWaldLG entsprechend für die Dauer von einem Monat ausgelegt wurde, bestand auch für anerkannte Naturschutzverbände die Möglichkeit, nach § 38 Abs. 2 Satz 2 NWaldLG i.V. mit § 73 Abs. 4 Satz 5 VwVfG Stellung zu nehmen. Eine gesonderte Information der Naturschutzverbände über das Vorhaben war nicht erforderlich (vgl. zu § 73 VwVfG: Kämper in BeckOK, VwVfG Stand 1.7.2025, § 73 Rn. 48a, s. auch die Gesetzesbegründung zum NWaldLG, LTDrs. 14/2431 Seite 87).
Die Beklagte ist zuletzt nach § 37 NWaldLG für die Wegeplanung zuständig. Eine Änderung der NSG-VO ist damit nicht verbunden. Auch im Übrigen bestehen keine Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der angefochtenen Allgemeinverfügung.
In materieller Hinsicht ist die umstrittene Allgemeinverfügung der Beklagten ebenfalls nicht zu beanstanden.
Sie verstößt zunächst nicht gegen § 3 Abs. 3 Nr. 19 NSG-VO, wonach es u.a. verboten ist, Wege ohne vorherige Zustimmung der zuständigen Naturschutzbehörde neu anzulegen, wesentlich zu verändern oder auf andere Weise den Boden zu versiegeln oder zu verdichten, weil der Landkreis K. die erforderliche Zustimmung unter dem 16. Dezember 2020 erteilt hat. Änderungen haben sich durch die Neufassung der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Sandtrockenrasen J." vom 14. Juli 2025 (Amtsblatt für den Landkreis K. vom 18.7.2025 S. 78) nicht ergeben. Weitere Vorgaben für die Wegeplanung enthält die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Sandtrockenrasen J." nicht. Der Umstand, dass die im Wegeplan der Beklagten festgestellten Wege nach wie vor nicht in der Karte zur Verordnung über das Naturschutzgebiet verzeichnet sind, betrifft allein diese Verordnung und führt nicht zur Rechtswidrigkeit der umstrittenen Allgemeinverfügung.
Zuletzt ist die Wegeplanung der Beklagten gemessen an § 37 Abs. 2 NWaldLG nicht zu beanstanden.
Verstöße gegen § 37 Abs. 2 Nr. 1a sowie Nr. 2 NWaldLG werden nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. Die Entscheidung der Beklagten, die auf den Flurstücken XXX, XXX, XXX, XXX sowie XXX, XXX sowie XXX, Flur XXX der Gemarkung L. vorhanden Pfade zu Freizeitwegen in der Form von Wanderwegen zu bestimmen, ist auch mit § 37 Abs. 2 Nr. 1b NWaldLG vereinbar. Die Vorschrift setzt eine Abwägung der Erfordernisse der ordnungsgemäßen Bewirtschaftung der angrenzenden Grundflächen oder anderer schutzwürdiger Interessen der betroffenen Grundbesitzenden mit dem öffentlichen Interesse daran voraus, die freie Landschaft für die Allgemeinheit für das Betreten zu erschließen. Das Abwägungsgebot verlangt dabei, dass - erstens - eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass - zweitens - in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass - drittens - weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.7.1993 - 4 A 5.93 -, juris). Hieran gemessen kann die Entscheidung der Beklagten nicht beanstandet werden. Die Ziele, die sie mit dem Wegeplan verfolgt, lassen sich dabei der Bekanntmachung vom 7. Januar 2022 (Amtsblatt für den Landkreis Verden Nr. 1/2022 S. 3) entnehmen. Darin heißt es u.a.:
"Ziel der Aufstellung des Wegeplans ist der Bevölkerung das Erleben des Naturschutzgebietes grundsätzlich weiterhin zu ermöglichen. In der 13. Sitzung des Rates der Stadt J. am 1.11.2018 wurde im öffentlichen Teil mehrheitlich beschlossen: ,die Verwaltung wird beauftragt, mit dem Landkreis K. ein Konzept, mit dem Ziel mindestens die Erhaltung des jetzigen Wegenetzes zu gewährleisten, zu erarbeiten und Gespräche mit den Eigentümern zu führen'. Die ruhige Erlebbarkeit des Naturschutzgebietes in seiner ganzen Schönheit und Vielfalt, von den offenen Heideflächen bis hin zum alten Baumbestand, die Erhaltung des Erholungswertes des Gebietes, mit der Möglichkeit das Naturschutzgebiet zu betreten, trägt zur Steigerung der Qualität des Wohnstandortes J. bei. Die naturschutzfachliche Zustimmung zum vorgelegten Wegekonzept ist am 16.12.2020 erteilt worden. Die Flurstücke, auf denen sich die Wege befinden, sind erworben oder durch Vertrag gesichert worden. Das neue Wegenetz führt dazu, dass der größere Teil der bisherigen Trampelpfade nicht mehr betreten werden darf. Die bisherigen Trampelpfade können sich daher zu den Lebensraumtypen entwickeln, die den Grund für die Unterschutzstellung des Gebietes bilden: offene Grasflächen mit Silbergras und Straußgras, sowie Sandheiden mit Besenheide und Ginster, beide auf Binnendünen."
Diese Zielsetzung ist mit dem Zweck des § 37 NWaldLG vereinbar. Es kann weiter nicht festgestellt werden, dass die Beklagte - wie die Klägerin meint - deren Belange verkannt oder fehlgewichtet hat. Vielmehr hat sie sich mit den Einwendungen, die die Klägerin mit Schreiben vom 15. Februar 2022 erhoben hatte, vor Erlass der Allgemeinverfügung im Einzelnen ausführlich befasst. Sie hat ihnen in ihrem Vermerk zur Abwägung, der in den Verwaltungsvorgängen enthalten ist, im Wesentlichen folgendes entgegengesetzt:
Die Jagd bleibe weiterhin zulässig und möglich. Sie werde durch die Wege nicht unmöglich. Der Wegeplan führe gegenüber dem bisherigen Netz von Trampelpfaden zu einer Reduzierung der Gesamtlänge der Wege auf 1,9 km und zu einer Konkretisierung der Lage der Wege. Bis auf 70 m befänden sich die Wanderwege auf bestehenden Trampelpfaden. Die Grundlage für die Ausübung der Jagd werde deutlich verbessert werden. Durch den Wegeplan werde ein weiterer ca. 12 ha großer ungestörter Bereich entstehen, da insbesondere der mittig verlaufende Trampelpfad künftig nicht mehr betreten werden dürfe. Vom Wegeplan unberührt blieben der westlich des Sees gelegene Bereich mit 26 ha, die Düne unterhalb des Krankenhauses mit zirka 2 Hektar und der südöstlich gelegene Bereich zwischen "W. Mühle" und auf "X." mit 4,7 Hektar. Von den naturbelassenen Wegen selbst gehe keinerlei Beeinträchtigung der Nachbarflurstücke aus. Das Naturschutzgebiet habe eine Größe von 58 ha; die Wege befänden sich ausschließlich im östlich des Sees gelegenen Gebiet, wobei der zentrale Bereich dieses Gebietes mit zirka 12 Hektar frei bleibe und es somit zu einer Reduktion der von Trampelpfaden durchzogenen Bereichen komme. In einem von drei Seiten umbauten Naturschutzgebiet werde ein negativer Einfluss der Freizeitwege nicht gesehen. Die nach Süden offene Landschaft lasse künftig einen größeren Einfluss der rückkehrenden Prädatoren erwarten, die ihrerseits für einen gesunden Wildbestand sorgten.
Diese Darlegungen sind in jeder Hinsicht plausibel und nachvollziehbar. Entgegen dem Vortrag der Klägerin ist die Abwägung der Beklagten nicht deswegen inhaltlich unzureichend, weil kein "In-ein-Verhältnis-stellen verschiedener Gesichtspunkte von Pro und Contra" schriftlich niedergelegt wurde. Die Behandlung von Einwendungen im Rahmen einer Abwägung kann sich an der Argumentationstiefe dieser Einwendungen ausrichten. Dies hat die Beklagte hier ausreichend getan, indem sie den nicht mit Fakten gestützten, bloßen Behauptungen der Klägerin, die Jagd werde im Vergleich zum vorherigen Zustand erschwert bzw. faktisch unmöglich, nachvollziehbar entgegengehalten hat, dass das Wegenetz im Vergleich zu den bisherigen Trampelpfaden reduziert wird und dass es Bereiche im Naturschutzgebiet gibt, die von den Wegen nicht betroffen sind. Eine Ermittlung zum Wildbestand oder zur Besucheranzahl, wie die Klägerin sie mit Schriftsatz vom 10. Mai 2024 angemahnt hat, war ebenfalls nicht erforderlich, weil die Klägerin hierzu selbst keine konkreten Angaben gemacht hat. Die Klägerin hat den Argumenten der Beklagten im Gerichtsverfahren nichts Überzeugendes entgegengesetzt. Sie beschränkt sich auch hier auf pauschale Behauptungen, ohne diese mit konkreten Fakten zu belegen.
Andere Rechtsfehler der von der Klägerin angegriffenen Allgemeinverfügung werden nicht geltend gemacht und sind auch nicht erkennbar.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 NJagdG
§ 28 VwVfG
§ 63 BNatSchG
§ 67 BNatSchG
§ 41 NAGBNatSchG
§ 42 VwGO
§ 70 VwVfG
§ 63 VwVfG
§ 37 NWaldLG
§ 16 NJagdG
§ 7 BJagdG
§ 73 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 2 BJagdG
§ 37 Absatz 1 NWaldLG
§ 38 des NAGBNatSchG
§ 37 Abs. 1 NWaldLG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 38 Abs. 2 NWaldLG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 35 Satz 2 2. und 3. Alt. VwVfG
§ 68 Abs. 1 VwGO
§ 38 Abs. 2 Satz 2 NWaldLG
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 80 Abs. 1 NJG
§ 80 Abs. 2 Nr. 4e NJG
§ 37 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG
§ 23 Abs. 3 NWaldLG
§ 37 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG
§ 1 Abs. 4 Nr. 3 BNatSchG
§ 8 Abs. 5 BJagdG
§ 37 Abs. 2 NWaldLG
§ 37 Abs. 2 Nr. 1 a NWaldLG
§ 37 Abs. 2 Nr. 1 b NWaldLG
§ 37 Abs. 2 Nr. 2 NWaldLG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 2 VwVfG
§ 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 73 Abs. 4 VwVfG
§ 38 Abs. 3 Satz 5 NWaldLG
§ 73 Abs. 4 Satz 5 VwVfG
§ 3 Abs. 3 Nr. 19 NSG-VO
§ 37 Abs. 2 Nr. 1a sowie Nr. 2 NWaldLG
§ 37 Abs. 2 Nr. 1b NWaldLG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 3 Nr. 19 der Verordnung
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 20 a GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 23.12
9 B 97.10
4 C 74.80
III ZR 175/80
III ZR 328/98
3 C 5.23
4 A 5.93