Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-06-03, Aktenzeichen 4 B 512/15
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:0603.4B512.15.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen denErlass einer einstweiligen Anordnung durch denBeschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 15. April 2015 wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Das Verwaltungsgericht hat dem Eilantrag der Antragstellerin unter dem 15.4.2015 teilweise stattgegeben und den Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung verpflichtet, das gesamte bei diesem vorhandene die Antragstellerin betreffende Datenmaterial aus dem Zensus 2011 von den Datenlöschungen nach § 19 ZensG 2011 auszunehmen und weiter aufzubewahren, bis über die Klage der Antragstellerin gegen den sie betreffenden Bescheid zur Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl nach dem Zensus 2011 vom 28.4.2011, derzeit anhängig vor dem Verwaltungsgericht Lüneburg unter dem Az. 1 A 140/14, rechtskräftig entschieden worden ist.
Die dagegen mit dem Antrag,
den Beschluss aufzuheben, soweit er den Antrags-gegner verpflichtet, das gesamte bei ihm vorhandene Datenmaterial aus dem Zensus 2011 von den Daten-löschungen nach § 19 ZensG 2011 auszunehmen und weiter aufzubewahren, bis über die Klage der Antragstellerin gegen den sie betreffenden Bescheid zur Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl nach dem Zensus 2011 vom 28.4.2014 rechtskräftig entschieden worden ist,
geführte Beschwerde des Antragsgegners hat keinen Erfolg.
Der Senat geht in entsprechender Anwendung des § 88 VwGO davon aus, dass der Beschwerdebegründungsschrift vom 30.4.2015 ungeachtet der nicht sachgerechten Antragstellung in der Beschwerdeschrift vom 24.4.2015 noch mit hinreichender Bestimmtheit das allein in Betracht kommende Rechtsschutzziel des Antragsgegners zu entnehmen ist, der Senat möge unter Änderung des angefochtenen Beschlusses den Erlass einer einstweiligen Anordnung insgesamt ablehnen.
Die Beschwerde bleibt in der Sache erfolglos. Denn die dargelegten Beschwerdegründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) rechtfertigen es nicht, die angefochtene Entscheidung in eine vollständige Ablehnung des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzuändern.
Das Verwaltungsgericht hat den für den Erlass einer Sicherungsanordnung erforderlichen Anordnungsanspruch (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO) aus dem Verfassungsrecht hergeleitet, und zwar aus der Gewährleistung eines fairen rechtsstaatlichen Verfahrens, das als Annex aus der den Gemeinden zustehenden Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG zu folgern sei. Der Antragsgegner besitze gemäß § 12 Abs. 7 Satz 3 ZensG die bundesweite Zuständigkeit für die zentrale Verarbeitung der Daten aus der Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis bzw. aus den Erhebungen an Anschriften mit Sonderbereichen. Die noch vorhandenen Daten, welche die Antragstellerin beträfen, könnten deshalb bedeutsam für die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Feststellung ihrer amtlichen Einwohnerzahl sein, die eine anerkannt hohe und dauerhafte finanzieller Bedeutung für ihre in § 28 Abs. 2 GG geschützte Selbstverwaltungshoheit habe und die sie deshalb in zulässiger Weise vor dem Verwaltungsgericht Lüneburg anfechte. Es erscheine hinreichend möglich, dass die Antragstellerin durch eine Löschung der Daten einen nicht hinnehmbaren Rechtsnachteil erleide, weil dann in dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Lüneburg nicht mehr geklärt werden könnte, ob ihre festgestellte Einwohnerzahl nach den Regelungen des Zensusgesetzes 2011 ermittelt worden sei oder nicht. Dem Erlass der einstweiligen Anordnung stünden die Löschungspflichten des Antragsgegners, wie sie in § 19 ZensG 2011 und § 12 BStatG statuiert seien, nicht entgegen. Es sei die Aufgabe des Hauptsacheverfahrens, die Frage zu klären, wie das Interesse der betroffenen Bürger an einer möglichst raschen Löschung ihrer Daten und das Interesse der Antragstellerin an der Überprüfung der Rechtmäßigkeit der festgestellten amtlichen Einwohnerzahl in Einklang zu bringen seien. Beide Interessen genössen den Schutz des Grundgesetzes. Sie seien im Wege der praktischen Konkordanz zum Ausgleich zu bringen. Dies spreche dafür, § 19 ZensG dahingehend zu verstehen, dass die erhobenen Daten zwar grundsätzlich spätestens zum 9.5.2015 zu löschen seien, dass aber in Fällen, in denen Städte und Gemeinden im Klagewege gegen die festgestellten amtlichen Einwohnerzahlen vorgingen, ausnahmsweise eine Speicherung für gerichtliche Zwecke zulässig sei.
Der Antragsgegner beanstandet, dass das Verwaltungsgericht den für den Erlass einer Sicherungsanordnung erforderlichen Anordnungsanspruch auf der Grundlage einer Interessenabwägung bejaht habe. Er macht vor allem geltend, das Gesetz ordne die Löschung der Hilfsmerkmale und die Vernichtung der Erhebungsunterlagen ausnahmslos für einen Zeitpunkt spätestens vier Jahre nach dem Berichtszeitpunkt, und damit bis zum 9.5.2015, an (§ 19 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 ZensG 2011). Daher sei er rechtlich daran gehindert, über diesen Zeitpunkt hinaus von einer solchen Löschung bzw. Vernichtung abzusehen. Die Vorinstanz hätte im Rahmen der von ihr vorgenommenen Abwägung zuvörderst berücksichtigen müssen, dass in erster Linie der Gesetzgeber zu einer Abwägung kollidierender Rechtspositionen berufen gewesen sei. Es sei davon auszugehen, dass der Gesetzgeber bewusst die ausnahmslose Löschung der Daten nach Ablauf einer starren Frist angeordnet habe, und zwar im Hinblick auf die mit der Datenspeicherung verbundenen Eingriffe in die Rechte der Einwohner auf informationelle Selbstbestimmung. Dementsprechend werde in der einschlägigen Gesetzesbegründung auf § 12 BStatG Bezug genommen, der die zum Schutz des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung verfassungsrechtlich erforderliche Trennung und Löschung von Hilfsmerkmalen regele. Dem Gebot der möglichst frühzeitigen faktischen Anonymisierung komme konstitutive Bedeutung für den Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung zu und es habe damit Verfassungsrang.
Diese Argumentation stellt die Entscheidung der Vorinstanz nicht überzeugend in Frage.
Die Löschungsbestimmungen in § 19 ZensG 2011 verlangen zunächst eine frühestmögliche Trennung und gesonderte Aufbewahrung der Hilfsmerkmale von den Erhebungsmerkmalen (Abs. 1 Satz 1). Eine Löschung der Hilfsmerkmale und Vernichtung der Erhebungsunterlagen ist grundsätzlich erst vorgesehen, sobald bei den statistischen Ämtern die Überprüfung der Erhebungs- und Hilfsmerkmale auf ihre Schlüssigkeit und Vollständigkeit abgeschlossen ist, wobei die Löschung und Vernichtung spätestens vier Jahre nach dem Berichtszeitpunkt erfolgen soll (Abs. 1 Sätze 2 und 3, Abs. 2). Dabei ist der Gesetzgeber offensichtlich davon ausgegangen, dass eine längere Aufbewahrung als vier Jahre nicht erforderlich ist, um die Überprüfung der Erhebungs- und Hilfsmerkmale auf ihre Schlüssigkeit und Vollständigkeit bei den statistischen Ämtern abschließen zu können. Nach dem Wortlaut liegt zwar die Annahme nahe, die Löschung und Vernichtung müssten unabhängig vom Stand der gebotenen Überprüfungen spätestens vier Jahre nach dem Berichtszeitpunkt erfolgen. Allerdings ist weder dem Gesetzeswortlaut noch der von der Beschwerde in Bezug genommenen Gesetzesbegründung,
vgl. BT-Drucks. 16/12219, S. 48, zu § 19, zu Absatz 1,
zu entnehmen, dass der Gesetzgeber – wie erforderlich – das Recht der Gemeinden auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes bei der Festlegung der Fristen des § 19 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 ZensG 2011 in eine Abwägung kollidierender Rechtspositionen einbezogen und dass er dabei den Rechten der Einwohner auf informationelle Selbstbestimmung bewusst den Vorrang eingeräumt hat. Es ist nicht einmal erkennbar, dass die Erfordernisse einer gerichtlichen Überprüfbarkeit des registergestützten Zensus in diesem Zusammenhang überhaupt erwogen worden sind.
Lediglich in anderem Kontext ist in der Stellungnahme des Bundesrates zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Anordnung des Zensus 2011 sowie zur Änderung des Statistikgesetzes am Rande von der „Gerichtsfestigkeit“ der festgestellten amtlichen Einwohnerzahlen die Rede.
Vgl. BT-Drucks. 16/12219, S. 66, zu Artikel 1 (§ 16 Satz 1 ZensG 2011), letzter Satz.
Dies rechtfertigt zwar den Schluss, der Gesetzgeber sei sich darüber im Klaren gewesen, dass zumindest einige Feststellungen amtlicher Einwohnerzahlen angefochten werden würden. Es deutet aber ebenfalls nicht darauf hin, dass ihn diese Erwartung auch und gerade bei der Bemessung der Fristen des § 19 ZensG 2011 geleitet hat. Die Folgerungen, die der Antragsgegner aus den Gesetzesmaterialien des Zensusgesetzes 2011 zugunsten einer bewussten Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers unter Berücksichtigung der Belange auch der Rechtsschutzsuchenden zieht, entbehren damit einer hinreichenden Grundlage. Umkehrschlüsse, die an die Rechtslage unter dem Volkszählungsgesetz 1987 anknüpfen, lassen sich anhand der Gesetzesmaterialien nicht belegen.
Überwiegendes spricht hiernach dafür, dass die Festlegung der genannten Fristen des § 19 ZensG 2011 lediglich auf einer bipolaren Abwägung der sachgesetzlichen Erfordernisse einer geordneten Vornahme des Zensus durch die Verwaltung mit den Grundrechten der Einwohner auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) beruht. Eine hinzutretende Berücksichtigung der Erfordernisse einer Justizgewährung zugunsten solcher Dritter, die durch die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahlen in eigenen Rechten betroffen sind, wird dagegen weder im Gesetzeswortlaut noch in den angeführten Gesetzesmaterialien erkennbar.
Da der Wortlaut einer Vorschrift nicht in jedem Fall eine unüberwindliche Grenze für die verfassungskonforme Auslegung bildet,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12.2014 – 1 BvR 2142/11 –, juris, Rn. 93, m. w. N. = DVBl. 2015, 429,
kommt ernsthaft in Betracht, dass die Fristbestimmungen des § 19 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 ZensG 2011 einer verfassungskonformen teleologischen Reduktion zugänglich sind.
Zwar darf nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Wege der Auslegung einem nach Wortlaut und Sinn eindeutigen Gesetz nicht ein entgegengesetzter Sinn verliehen, der normative Gehalt der auszulegenden Norm nicht grundlegend neu bestimmt und das gesetzgeberische Ziel nicht in einem wesentlichen Punkt verfehlt werden.
BVerfG, Beschluss vom 11.6.1980 – 1 PBvU 1/79 –, juris, Rn. 64, = BVerfGE 54, 277, m. w. N.
Dies zwingt aber keineswegs zu einer Verabsolutierung des Gesetzeswortlauts in der Weise, dass einzelne Fallgruppen, die rechtlich relevante Besonderheiten aufweisen, allein deshalb nicht im Auslegungswege von dem Anwendungsbereich einer Norm ausgenommen werden dürften, weil sie nach deren Wortsinn von ihr erfasst werden. Auch die teleologische Reduktion gehört nämlich zu den anerkannten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Auslegungsgrundsätzen. Sie ist dadurch gekennzeichnet, dass sie die auszulegende Vorschrift entgegen ihrem Wortlaut hinsichtlich eines Teils der von ihr erfassten Fälle für unanwendbar hält, weil ihr Sinn und Zweck, die Entstehungsgeschichte und der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelung gegen eine uneingeschränkte Anwendung sprechen. Bei einem nach wortlautgetreuer Auslegung drohenden Grundrechtsverstoß kann sie sogar geboten sein.
Vgl. BSG, Urteil vom 4.12.2014 – B 2 U 18/13 R –, juris, Rn. 27, m. w. N. = UV-Recht Aktuell 2015, 248.
Geht man davon aus, dass die Festlegung der maximalen Aufbewahrungsfristen in § 19 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 ZensG 2011 lediglich auf der oben genannten bipolaren Abwägung beruht, so verbietet sich eine teleologische Reduktion des mit ihnen verbundenen Löschungs- bzw. Vernichtungsgebots nur insoweit, als eine weitere Aufbewahrung der umstrittenen Daten und Unterlagen zu Zwecken der Vornahme des Zensus durch die Verwaltung erfolgen soll. Denn insoweit stünde sie im Gegensatz zu Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Norm. Die vorliegende Fallgestaltung ist indessen dadurch gekennzeichnet, dass die weitere Aufbewahrung der umstrittenen Daten und Unterlagen nicht zu Zwecken der behördlichen Vornahme des Zensus oder gar des Verwaltungsvollzugs der Antragstellerin in Rede steht, sondern gleichsam treuhänderisch vorgenommen werden soll, und zwar allein im Interesse der Justizgewährung. Eine solche hat der Gesetzgeber weder ausdrücklich noch sinngemäß ausschließen wollen.
Der Vorschrift gleichwohl allein aufgrund ihres Wortlauts einen zu Lasten effektiver Rechtsschutzgewährung gehenden Inhalt zu entnehmen, liegt auch deshalb nicht nahe, weil eine entsprechende Auslegung ohne erkennbare sachliche Rechtfertigung in die Selbstverwaltungsgarantie der Antragstellerin eingreifen würde, die verfassungsrechtlich abgesichert ist (Art. 28 Abs. 2 Sätze 1 und 3 GG; Art. 78 Abs. 1 bis 3 LVerf NRW). Diese Selbstverwaltungsgarantie umfasst eine subjektive Rechtsstellungsgarantie, die grundrechtlichen Gewährleistungen vergleichbar ist und ihrerseits die Gewährung effektiven Rechtsschutzes einschließt (Rechtsdurchsetzungsgarantie).
Vgl. hierzu auch BVerwG, Beschluss vom 22.12.1994 – BVerwG 4 B 114.94 –, juris, Rn. 8 f. = NVwZ 1995, 700; BVerfG, Beschluss vom 8.7.1982 – 2 BvR 1187/80 –, juris, Rn. 74 ff.; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, Grundgesetz, 13. Aufl. 2014, Art. 28 Rn. 56; Mehde, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz Kommentar, Stand: Dez. 2014, Art. 28 Abs. 2 Rn. 45 f.
Zu der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, die dieser Rechtsdurchsetzungsgarantie inhaltlich entspricht, gehört es, dass das Gericht das Rechtsschutzbegehren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht prüfen kann. Es muss die tatsächlichen Grundlagen selbst ermitteln und seine rechtliche Auffassung unabhängig von der Verwaltung, deren Entscheidung angegriffen ist, gewinnen und begründen. Soweit die Effektivität des Rechtsschutzes von der Offenlegung der Verwaltungsvorgänge abhängt, die zu der angegriffenen Entscheidung geführt haben, wird auch deren Kenntnisnahme durch das Gericht von dem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG umschlossen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.10.1999
– 1 BvR 385/90 –, juris, Rn. 67 f.,= BVerfGE 101, 106; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, Grundgesetz,13. Aufl. 2014, Art. 19 Rn. 69.
Nichts anderes kann für den Umfang der subjektiven Rechtsstellungsgarantie der Gemeinden gelten.
Ein Blick auf die einfachgesetzliche Prozessrechtslage bestätigt dies.
Ungeachtet des Umstandes, dass der Antragsgegner nicht zu den Beteiligten des vor dem Verwaltungsgericht Lüneburg geführten Prozesses über die Klage der Antragstellerin gegen die Feststellung ihrer amtlichen Einwohnerzahl zählt, ist die ihn im hiesigen Rechtsstreit endvertretende Behörde gemäß § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegenüber dem Verwaltungsgericht Lüneburg zur Übermittlung elektronischer Dokumente und zu Auskünften verpflichtet. In der genannten Regelung konkretisieren sich gleichermaßen die zugunsten der Gemeinden bestehende Rechtsdurchsetzungsgarantie und die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG.
Vgl. OVG Bremen Beschluss vom 27.4.2015– 1 LC 315/14 –.
Geht man von einer gebotenen teleologischen Reduktion des § 19 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 ZensG 2011 aus, begegnet es hiernach keinen Bedenken, den Antragsgegner auf der Grundlage des § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO dafür heranzuziehen, die umstrittenen Daten und Unterlagen im Vorfeld ihrer in Betracht kommenden Anforderung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO einstweilen nicht zu löschen, sondern sie gleichsam treuhänderisch für das Prozessgericht, hier also das Verwaltungsgericht Lüneburg, bereit zu halten. Das Erfordernis dieser Bereithaltung ergibt sich – die teleologischen Reduktion der spezialgesetzlichen Löschungs- bzw. Vernichtungsgebote des § 19 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 ZensG 2011 vorausgesetzt – nämlich bereits aus dem Grundsatz der Aktenintegrität und seiner rechtsstaatlichen Funktion.
Vgl. Kallerhof, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 29 Rnrn. 30 f.; Ritgen, in: Knack/Henneke, VwVfG, 5. Aufl. 2014, § 29 Rnrn. 16 f.
Die als Folge dieser Rechtsauffassung eintretende zeitweilige Perpetuierung der mit dem Zensus verbundenen Eingriffe in die Grundrechte der Einwohner auf informationelle Selbstbestimmung dürfte ebenfalls gerechtfertigt sein. Die verfassungsrechtlich erforderliche Datenerhebung zu ausschließlich statistischen Zwecken, die strikte Geheimhaltung und die wirksame Abschottung nach außen werden hierdurch nicht grundsätzlich in Frage gestellt.
Vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u. a. –, juris, Rn. 163 f., = BVerfGE 65, 1.
Der erforderliche Datenschutz ist nämlich mit dem Erfordernis der gerichtlichen Ermittlung des Sachverhalts in Einklang zu bringen, welches seinerseits Verfassungsrang genießt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 3.3.2004 – 1 BvR 2378/98, 1 BvR 1084/99 –, juris, Rnrn. 360 f., m. w. N. = BVerfGE 109, 279.
Hiernach spricht Überwiegendes dafür, dass die Antragstellerin mit ihrem Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes lediglich die Herbeiführung von Verhältnissen erstrebt, die gleichermaßen dem materiellen Recht wie dem Prozessrecht entsprechen.
Demgegenüber macht der Antragsgegner zu Unrecht geltend, die umstrittenen Daten und Unterlagen könnten aufgrund der Geheimhaltungspflicht, der sie unterlägen, ohnehin nicht zum Gegenstand des Verwaltungsprozesses über die Klage der Antragstellerin gegen die Feststellung ihrer amtlichen Einwohnerzahl gemacht werden.
Vgl. in diesem Sinne u. a. auch: VG Bremen, Urteil vom 6.11.2014 – 4 K 841/13 –, juris, Rnrn. 84 ff., = Mitt NWStGB 2014, 658; VG Potsdam, Beschluss vom 21.4.2015 – VG 12 L 450/15 – BeckRS 2015, 45604, S. 3 f.
Inwieweit jene Daten und Unterlagen zum Gegenstand dieses Prozesses werden können, bleibt nämlich der Klärung in einem etwaigen In-camera-Verfahren nach § 99 VwGO vorbehalten, soweit das Statistikgeheimnis nach § 16 BStatG nicht bereits durch Anonymisierungen gewahrt werden kann. Zwar ist davon auszugehen, dass § 16 BStatG ein Gesetz darstellt, nach dem die umstrittenen Daten und Unterlagen zumindest teilweise grundsätzlich geheim gehalten werden müssen.
Vgl. Lang, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 4. Aufl. 2014, § 99 Rnrn. 25 f., m. w. N.
Der Gesetzgeber räumt aber auch in einem solchen Falle durch § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO („kann“) der für eine etwaige Verweigerung ihrer Übermittlung bzw. Vorlage zuständigen obersten Aufsichtsbehörde ein Ermessen ein, ob und inwieweit sie die Daten und Unterlagen wegen deren Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder davon um des effektiven Rechtsschutzes willen absieht.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.1.2012 – BVerwG 20 F 3.11 –, juris, Rn. 12; Lang, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 4. Aufl. 2014, § 99 Rn. 42, m. w. N.
Inwieweit die Ermessensausübung rechtmäßig ist, sollte die oberste Aufsichtsbehörde eine Übermittlung bzw. Vorlage der umstrittenen Daten und Unterlagen in dem von der Antragstellerin angestrengten Prozess gegen die Feststellung ihrer amtlichen Einwohnerzahl verweigern, hat allein der ggf. nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO anzurufende Fachsenat zu entscheiden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.3.2012 – BVerwG 7 C 1.11 –, juris, Rn. 44, = BVerwGE 142, 159.
Ebenso wenig wie das Prozessgericht – entsprechend substantielles Klagevorbringen vorausgesetzt – seine Überprüfung der Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl auf eine Plausibilitätskontrolle beschränken dürfte, indem es pauschal die Entscheidungserheblichkeit der umstrittenen, grundsätzlich geheimhaltungsbedürftigen Daten und Unterlagen verneinte, um so ein Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO zu vermeiden, ist es gerechtfertigt, sowohl die Ermessensausübung der obersten Aufsichtsbehörde als auch die etwaige Entscheidung des zuständigen Fachsenats dadurch zu erübrigen, dass der Antragstellerin einstweiliger Rechtsschutz verweigert und dem Prozessgericht endgültig jede Möglichkeit genommen wird, eine Beweisaufnahme durchzuführen, die auf die umstrittenen Daten und Unterlagen angewiesen wäre.
Hierbei ist nicht nur an eine Beweiserhebung im Wege einer amtlichen Auskunft zu denken, bei der dem Statistikgeheimnis Rechnung getragen wird und mit der das Ergebnis der erneuten Überprüfungen (zumindest) einzelner Arbeitsschritte in das Verfahren vor dem Prozessgericht eingeführt werden könnte.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 7.12.1987– Z 10 S 482/87 –, NJW 1988, 988 (989).
Sondern es könnten auch anonymisierte Daten und Unterlagen einem gerichtlichen Sachverständigen zur Verfügung gestellt werden, um so Anknüpfungstatsachen festzustellen, die eine fachliche Bewertung der Methodik, der Qualität der Gewinnung der Datengrundlage und damit auch der Aussagekraft der Ergebnisse des Zensus ermöglichen. Anlass für derartige Überprüfungen könnten auf Regressionsanalysen beruhende Untersuchungen bieten, die konkrete Anzeichen für signifikant unterschiedlich valide Ergebnisse in Abhängigkeit davon liefern, ob die Erhebung bei Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern als Vollerhebung durch Befragung aller Bewohner (§ 16 ZensG 2011) oder bei Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern mit Hilfe einer Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis (§ 7 ZensG 2011) durchgeführt wurde.
Vgl. Hoppe/Spandel, Everything counts! – Warum kleine Gemeinden die Gewinner der Zensuserhebung 2011 sind?, http://www.magdeburg-tourist.de/media/custom/ 37_10753_1.PDF?1381474682
Schließlich könnte bei einem Verzicht der Antragstellerin auf eine vollständige Parteiöffentlichkeit der Beweiserhebung (§ 97 Satz 1 VwGO und § 98 VwGO i. V. m. § 404a Abs. 4 ZPO) auch in Betracht kommen, dass es einem gerichtlichen Sachverständigen – jedenfalls wenn dieser entsprechend den Vorkehrungen für die gebotene Geheimhaltung nach § 16 Abs. 5 bis 8 BStatG zur Verschwiegenheit besonders verpflichtet ist – überlassen bleibt, im Rahmen der Erstattung eines Gutachtens geheimhaltungsbedürftige elektronische Dokumente in den Räumen des Antragsgegners allein auszuwerten, die in der Ergebnisdarstellung anonymisiert werden können.
Vgl. Lang, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), 4. Aufl. 2014, § 97 Rn. 9; Greger, in: Zöller, ZPO, 30. Aufl. 2014, § 357 Rn. 4, § 402 Rn. 5b und § 404a Rn. 4; Stadler, in: Musielak/Voigt (Hrsg.), ZPO, 12. Aufl. 2015,§ 357 Rn. 4
Sachverständige Feststellungen wären dann ihrerseits der rechtlichen Überprüfung der Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl zugrunde zu legen.
Es besteht hiernach nicht zwangsläufig die Gefahr, dass die Antragstellerin im Rahmen einer Auswertung der umstrittenen Daten und Unterlagen zu Zwecken der Rechtsschutzgewährung von Datensätzen über einzelne ihrer Einwohner Kenntnis nimmt und sie deshalb – theoretisch – auch für den eigenen Verwaltungsvollzug verwenden könnte.
Ohne Erfolg macht der Antragsgegner geltend, das Rechtsschutz- und Beweisführungsinteresse der Antragstellerin würde durch die Löschungsfrist des § 19 ZensG 2011 nicht beeinträchtigt, weil die Antragstellerin bereits vor dem Ablauf dieser Frist hätte veranlassen können, das die Frage der Heranziehung dieser Daten geklärt werde.
Die Reichweite der zugunsten der Gemeinden bestehenden Rechtsdurchsetzungsgarantie wird durch die Vorschriften der Verwaltungsprozessordnung konkretisiert. Nach dieser erforscht das Gericht den Sachverhalt von Amts wegen (§ 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO) und ist an das Vorbringen und die Beweisanträge der Beteiligten nicht gebunden (§ 86 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Daraus folgt, dass die Antragstellerin nicht gehalten war, etwaige außerhalb ihrer eigenen Sphäre vorhandenen Beweismittel beizubringen und während des laufenden Prozesses inner- oder außerprozessual zu klären, ob deren Heranziehung zulässig ist.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass gemäß § 98 VwGO im Verwaltungsprozess die Vorschriften der §§ 485 bis 494 ZPO über das selbständige Beweisverfahren entsprechend anzuwenden sind. Zwar hätten die umstrittenen Daten und Unterlagen – jedenfalls soweit sie nicht Urkunden in Papierform, sondern elektronische Dokumente sind – grundsätzlich zum Gegenstand eines selbständigen Beweisverfahrens vor dem Verwaltungsgericht Lüneburg (§ 98 VwGO i. V. m. § 486 Abs. 1 ZPO) mit dem Ziel einer Beweiserhebung in Gestalt der Einnahme des Augenscheins (§ 98 VwGO i. V. m. den §§ 485 Abs. 1, 492 Abs. 1 sowie 371 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 ZPO) oder der Begutachtung durch einen Sachverständigen (§ 98 VwGO i. V. m. den §§ 485 Abs. 1 und 402 ff. ZPO) gemacht werden können. Muss aber – wofür Überwiegendes spricht – davon ausgegangen werden, dass der Antragsgegner infolge einer teleologischen Reduktion des § 19 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 ZensG 2011 ohnehin dazu verpflichtet ist, die umstrittenen Daten und Unterlagen für das Verwaltungsgericht bereit zu halten, so scheidet es als treuwidrig aus, dass er sich darauf beruft, die Antragstellerin hätte ein selbständiges Beweisverfahren beantragen müssen; denn eine etwaige Beweisgefährdung (vgl. § 98 VwGO i. V. m. § 485 Abs. 1 ZPO) ist allenfalls von ihm selbst verursacht und lediglich der eigenen voraussichtlich nicht tragfähigen Rechtsauffassung geschuldet.
Der Antragsgegner trägt „erneut“ vor, dass nicht erkennbar sei, welchen Beweiswert die Dateien hätten, weil mit ihnen keine lückenlose auf den Einzelfall bezogene Überprüfung der ermittelten Einwohnerzahlen mehr möglich sei.
Mit dieser Beschwerdebegründung wird er indessen schon den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO an die Auseinandersetzung mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung nicht gerecht.
Denn zur Begründung der Beschwerde gegen einen Beschluss des Verwaltungsgerichts im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes genügt es grundsätzlich nicht, den erstinstanzlichen Vortrag zu wiederholen. Vielmehr muss ein Beschwerdeführer von der Begründungsstruktur der angefochtenen Entscheidung ausgehen und das Entscheidungsergebnis in Frage stellen.
Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 10.2.2014– 7 ME 105/13 –, juris, Rn. 26, m. w. N.
Diesen Anforderungen wird die Beschwerdebegründung nicht gerecht. Das Verwaltungsgericht erläutert im Rahmen der angefochtenen Entscheidung den Beweiswert der umstrittenen Daten und Unterlagen zwar nur kurz, aber unmissverständlich wie folgt:
„Es erscheint aber hinreichend möglich, dass die Antragstellerin durch eine Löschung der Daten einen nicht hinnehmbaren Rechtsnachteil erleidet, weil in dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Lüneburg nicht geklärt werden kann, ob die festgestellte Einwohnerzahl der Antragstellerin nach den Regelungen des ZensG 2011 ermittelt wurde oder nicht.“ (Hervorhebung durch den Senat)
Hiernach geht die Vorinstanz keineswegs davon aus, der Beweiswert der umstrittenen Daten und Unterlagen bestehe darin, dass diese eine lückenlose einzelfallbezogene Überprüfung der amtlichen Einwohnerzahl der Antragstellerin und die nachträgliche Ermittlung ihrer „tatsächlichen Einwohnerzahl“ erlaubten. In Rede steht vielmehr lediglich eine rechtliche Würdigung der Regelgerechtigkeit, d. h. der Methodik und der Qualität der Durchführung der die Antragstellerin betreffenden Zensuserhebung auf der Grundlage von fachlichen Feststellungen und Wertungen, die anhand der umstrittenen Daten und Unterlagen – ggf. auch mithilfe eines Sachverständigen – vorgenommen werden können. Es ist weder durch den Antragsgegner ausreichend dargelegt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) noch evident, dass und weshalb sich die noch vorhandenen Datenbestände für solche Beweiserhebungen schlechthin nicht (mehr) eignen. Das ergibt sich auch nicht daraus, dass der Gesetzgeber anders als bei der Volkszählung 1987 keine vollständige Erfassung aller Einwohner, sondern für Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern ein statistisches Hochrechnungsverfahren gewählt hat. Im Gegenteil können sich Fehler bei der Erhebung oder bei der Ermittlung der Stichproben im Rahmen einer Hochrechnung sogar stärker auswirken als entsprechende Erhebungsfehler, die nicht hochgerechnet werden.
Der angefochtenen Entscheidung liegt somit erkennbar n i c h t eine Rechtsauffassung zugrunde, nach der es erforderlich wäre, eine “tatsächlichen Einwohnerzahl“ der Antragstellerin als Hauptbeweistatsache gerichtlich festzustellen, um daraufhin die Rechtmäßigkeit der amtlichen Einwohnerzahl im Abgleich mit dieser “tatsächlichen Einwohnerzahl“ zu beurteilen. Ist es aber bereits nach der Rechtsauffassung der Vorinstanz unerheblich, ob die umstrittenen Daten und Unterlagen eine lückenlose einzelfallbezogene Überprüfung der amtlichen Einwohnerzahl der Antragstellerin und die nachträgliche Ermittlung ihrer „tatsächlichen Einwohnerzahl“ erlauben, kann die Begründung der angefochtenen Entscheidung nicht dadurch erschüttert werden, dass der Antragsgegner geltend macht, dass sie sich hierzu nicht eigneten. Vielmehr geht diese Art der Gegenargumentation an einem entscheidenden Satz in der Begründung der angefochtenen Entscheidung vorbei, mit dem sie sich nicht genügend auseinandersetzt.
Unabhängig von diesem Darlegungsmangel ergibt sich aus den obigen Ausführungen des Senats zu verschiedenen Varianten einer denkbaren Beweiserhebung durch das Prozessgericht, dass der sinngemäße Einwand des Antragstellers, die umstrittenen Daten und Unterlagen seien in dem Verwaltungsprozess vor dem Verwaltungsgericht Lüneburg ohne Beweiswert, auch in der Sache nicht zutreffen dürfte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 52 Abs. 2 GKG. Sie weicht von der Festsetzung der Vorinstanz ab, da sie sich an dem Vorschlag unter Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013,
Beilage 2/2013 zu NVwZ Heft 23/2013,
orientiert und berücksichtigt, dass mit der angefochtenen einstweiligen Anordnung die Hauptsache vorweggenommen wird. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO; 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 485 bis 494 ZPO
§§ 485 Abs. 1, 492 Abs. 1 sowie 371 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 ZPO
§§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 52 Abs. 2 GKG
§§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 19 ZensG 2011
§ 19 ZensG 2011
§ 88 VwGO
§ 12 BStatG
§ 19 ZensG
§ 19 ZensG
§ 99 VwGO
§ 16 BStatG
§ 16 ZensG 2011
§ 7 ZensG 2011
§ 98 VwGO
§ 98 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 12 Abs. 7 Satz 3 ZensG
§ 28 Abs. 2 GG
§ 19 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 ZensG 2011
§ 19 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 ZensG 2011
§ 16 Satz 1 ZensG 2011
§ 19 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 ZensG 2011
§ 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 99 Abs. 2 VwGO
§ 97 Satz 1 VwGO
§ 404a Abs. 4 ZPO
§ 16 Abs. 5 bis 8 BStatG
§ 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO
§ 86 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 486 Abs. 1 ZPO
§ 485 Abs. 1 und  402 ff. ZPO
§ 19 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 ZensG 2011
§ 485 Abs. 1 ZPO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 54, 277
NVwZ 1995, 700
BVerfGE 101, 106
BVerfGE 65, 1
BVerfGE 109, 279
BVerwGE 142, 159
NJW 1988, 988
1 A 140/14
1 BvR 2142/11
1 PBvU 1/79
B 2 U 18/13 R
4 B 114.94
2 BvR 1187/80
1 BvR 385/90
1 LC 315/14
1 BvR 209/83
1 BvR 2378/98
1 BvR 1084/99
4 K 841/13
12 L 450/15
20 F 3.11
7 C 1.11
10 S 482/87
7 ME 105/13