Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-10-02, Aktenzeichen 7 B 142/24 HAL

Tenor:
Verfahrensgang
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 25.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der von der Antragstellerin sinngemäß gestellte Antrag,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 16. Juni 2024 (Az.: 7 A 143/24 HAL) gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 16. Mai 2024 anzuordnen,
hat keinen Erfolg.
Der zulässige Antrag ist unbegründet.
Bei der - wie hier - kraft Gesetzes nach § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 entfallenden aufschiebenden Wirkung eines Widerspruches oder einer Klage ist einem Aussetzungsantrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO stattzugeben, wenn die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides ernstlichen Zweifeln begegnet oder die Vollziehung eine nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Ernstliche Zweifel bestehen, wenn aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist als ein Unterliegen.
In Anwendung dieses Maßstabes ist der Aussetzungsantrag abzulehnen, weil die Rechtmäßigkeit des streitigen Bescheides nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung keinen ernstlichen Zweifeln begegnet.
Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021. Nach dieser Bestimmung kann die Glücksspielaufsicht den am Zahlungsverkehr Beteiligten, insbesondere den Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten, nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen für unerlaubtes Glücksspiel untersagen, ohne dass es einer vorherigen Inanspruchnahme des Veranstalters oder Vermittlers von öffentlichen Glücksspielen durch die Glücksspielaufsicht bedarf; dies gilt auch in den Fällen des § 4 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021.
Der streitgegenständliche Bescheid ist nach summarischer Prüfung zunächst formell rechtmäßig. Insbesondere ist die nach § 28 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27 a Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 grundsätzlich erforderliche Anhörung mit den Anhörungsschreiben vom 21. Dezember 2022, der Erwiderung der Antragstellerin vom 31. Januar 2023 und dem weiteren Anhörungsschreiben vom 4. September 2023 ordnungsgemäß erfolgt. Der Annahme einer ordnungsgemäßen Anhörung und der hiermit verbundenen ausreichenden Gelegenheit zur Stellungnahme steht insbesondere auch nicht entgegen, dass die Antragsgegnerin zeitgleich mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 16. Mai 2024 der Antragstellerin auch eine Anhörung zu einer weiteren beabsichtigten Untersagung der Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel in Verbindung mit der Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote übersandte. Zwar betraf diese erneute Anhörung ebenfalls eine Untersagungsverfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021, welche auch mit dem hier streitgegenständlichen Bescheid verfügt wurde. Diese neuerliche Anhörung bezog sich jedoch ausschließlich auf die Mitwirkung der Antragstellerin an Zahlungen bei näher genannten Webseiten der Glücksspielanbieter Bellona N. V. und Galaktika N. V., welche sich von den im Tenor der hier streitgegenständlichen Verfügung genannten Webseiten der Glücksspielanbieter Bellona N. V. und NewEra B. V. unterscheiden. Zwar werden die in der Anhörung vom 16. Mai 2024 genannten Webseiten und Glücksspielanbieter auch in der Begründung des hier streitgegenständlichen Bescheides vom 16. Mai 2024 im 2. Absatz auf Seite 4 und in der Anlage ausdrücklich aufgeführt. Sie betreffen jedoch nicht den hier vorliegenden Streitgegenstand, weil sie nicht in den Tenor des hier streitgegenständlichen Untersagungsbescheides einbezogen und ersichtlich nur der Vollständigkeit halber in dem streitgegenständlichen Bescheid erwähnt worden sind.
Entgegen der Ansicht des Antragstellers steht der formellen Rechtmäßigkeit des streitgegenständlichen Bescheides zudem nicht entgegen, dass dem Antragsteller keine Vollmacht des Unterzeichners dieses Bescheides von der Antragsgegnerin übersandt worden ist. Für ein derartiges Erfordernis mangelt es an einer gesetzlichen Regelung, weil diese insoweit weder von der Antragstellerin benannt, noch anderweitig ersichtlich ist. In § 37 Abs. 3 Satz 2 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27 a Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 sind die Formanforderungen für einen Verwaltungsakt ausdrücklich normiert. In der erstgenannten Regelung ist dabei lediglich geregelt, dass ein schriftlicher Verwaltungsakt - wie hier - die erlassende Behörde erkennen lassen und die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten muss. Die von der Antragstellerin darüber hinaus geforderte Voraussetzung der Übersendung einer Vollmacht vor oder mit dem Verwaltungsakt, ist darin hingegen nicht normiert worden, obwohl der Gesetzgeber hiermit explizit die Anforderungen für den Erlass eines schriftlichen Verwaltungsaktes geregelt hat. Es ist auch anderweitig kein derartiges Erfordernis ersichtlich, wonach die interne Zuständigkeitsregelung in geeigneter Weise bekannt zu machen ist (vgl. Kopp/Ramsauer VwVfG 24. Auflage § 37 Rn. 34).
Die Untersagungsverfügung ist nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung auch materiell rechtmäßig.
Die o. g. Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 ist nach summarischer Prüfung entgegen der Auffassung der Antragstellerin nach der Rechtsprechung des OVG Magdeburg (Beschluss vom 26. Oktober 2023 - 3 M 72/23 - juris), der sich das Gericht jedenfalls für das hier vorliegende Eilverfahren anschließt, zunächst verfassungsgemäß. Dies gilt insbesondere auch unter Berücksichtigung des hier von der Antragstellerin erneut geltend gemachten möglichen Overblockings, das heißt, dass neben Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel auch Zahlungen für erlaubtes Glücksspiel unterbunden werden. Das OVG Magdeburg hat hierzu ausgeführt:
"Die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 steht nach summarischer Prüfung nicht in Widerspruch zu Verfassungsrecht (a) oder Unionsrecht (b).
a) § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 verstößt nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Auf diese Regelung gestützte Untersagungsverfügungen gegen Zahlungsanbieter greifen zwar in das Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG ein. Die Beschränkungen der Berufsfreiheit sind jedoch gerechtfertigt und entsprechen insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Regelung ist zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet, erforderlich und zumutbar.
aa) Eine Regelung ist zur Zweckerreichung geeignet, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Insoweit kommt dem Gesetzgeber unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der erst dann überschritten ist, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 - juris Rn. 43 m.w.N.).
Der Senat hat keine Zweifel daran, dass die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 in diesem Sinne geeignet ist, die mit ihr verfolgten Ziele zu fördern. Hintergrund der Regelung ist nach den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (LT-Drucksache 7/7170, Seite 84 f.) das Anliegen, glücksspielrechtliche Anordnungen gegenüber Online-Anbietern insbesondere mit Sitz im Ausland konsequent durchzusetzen. Die Regelung zielt darauf ab, die für die Abwicklung unerlaubten Glücksspiels maßgeblichen Zahlungsströme zu unterbrechen. Sie stellt, wie es in den Erläuterungen heißt, ein von der Untersagung gegenüber dem Glücksspielanbieter unabhängiges Instrument dar, das an unerlaubtes und nicht an untersagtes Glücksspiel anknüpft. Die Unterbindung unerlaubter Glücksspiele wird in den Erläuterungen als wesentliches Ziel der Glücksspielregulierung bezeichnet (Seite 4). In den Erläuterungen wird unter Bezugnahme auf entsprechende Studien darauf hingewiesen, dass Spielaktivitäten bei unlizenzierten Anbietern im Vergleich zu Spielaktivitäten bei erlaubten Anbietern mit mehr glücksspielbezogenen Problemen verbunden sind (Seite 2). Diese Erwägungen knüpfen an die allgemeinen Ziele des Glücksspielstaatsvertrags der Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV 2021), der Kanalisierung des Glücksspiels in geordnete Bahnen (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021) und der Sicherstellung, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV 2021), an. Anordnungen, die Zahlungsdienstleistern untersagen, an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel mitzuwirken, können dazu beitragen, dass Veranstaltern unerlaubter Glücksspiele Zahlungsströme abgeschnitten werden und sich (potentielle) Spieler eher dem Angebot von Anbietern erlaubter Glücksspiele zuwenden. Selbst wenn es Anbietern unerlaubten Glücksspiels teilweise gelingen könnte, ihre Zahlungswege in andere Staaten zu verlagern, ist nicht anzunehmen, dass sich mit Untersagungsverfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 keine erwünschten Effekte erzielen ließen. (...) In diesem Zusammenhang kommt es nicht darauf an, ob durch Untersagungsverfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 sämtliche unerlaubte Glücksspiele bestimmter Anbieter unterbunden werden können. Wie bereits ausgeführt, ist eine Regelung bereits dann zur Zweckerreichung geeignet, wenn mit ihr der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Eine vollständige Erreichung des Ziels ist hierfür nicht erforderlich.
An der Geeignetheit der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 zur Förderung des mit ihr verfolgten Zwecks ist auch nicht deshalb zu zweifeln, weil Adressaten die hierauf gestützten Untersagungsverfügungen nicht umsetzen können. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang die mögliche Schwierigkeit für Zahlungsdienstanbieter festzustellen, ob die Einzahlung eines Spielers für erlaubtes oder für unerlaubtes Glücksspiel stattfindet, weil sie nicht die Möglichkeit haben, verlässlich den Standort des Spielers zu ermitteln, und weil auch Einzahlungen in Deutschland für (erlaubte) Spiele im Ausland erfolgen können. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 regelt kein unmittelbares Verbot der Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel, sondern ermächtigt die Glücksspielaufsicht, Anordnungen zur Untersagung der Mitwirkung an solchen Zahlungen zu treffen. Welche konkreten Maßnahmen auf der Grundlage dieser Vorschrift getroffen werden, steht im Ermessen der Behörde. Die Verfügung kann konkrete Vorgaben enthalten, welche Zahlungen untersagt werden, und kann sich auch auf Zahlungsdienstleistungen für bestimmte Anbieter beschränken. Ob in einer glücksspielrechtlichen Anordnung etwas verlangt wird, was der Adressat nicht befolgen kann, hängt damit vom jeweiligen Einzelfall ab. Wie bereits ausgeführt, spricht § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 nur "unerlaubtes Glücksspiel" in Deutschland an, so dass sich eine Untersagungsverfügung nach dieser Vorschrift nicht auf Glücksspiele bezieht, die im Ausland legal sind. Ein Verbot an der Mitwirkung an Zahlungen für Glücksspiel im Ausland wäre von der Rechtsgrundlage des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 nicht gedeckt. Sollten Anordnungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 zwangsläufig mit einer Unterbindung auch des Zahlungsverkehrs für legales Glücksspiel verbunden sein, weil es den Adressaten nicht möglich ist, eindeutig zwischen legalem und illegalem Glücksspiel zu unterscheiden, steht dies der Geeignetheit der Regelung zur Verfolgung des mit ihr verfolgten Zwecks nicht entgegen. Denn auch in diesem Fall würde die Maßnahme Zahlungsströme für unerlaubtes Glücksspiel unterbinden und auf diese Weise zur Bekämpfung der Spielsucht und zur Kanalisierung des Glücksspiels in geordnete Bahnen beitragen.
bb) Die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 ist auch erforderlich, um die damit verfolgten Zwecke zu fördern. Erforderlich ist eine gesetzliche Regelung, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können. Auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit verfügt der Gesetzgeber über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010 - 1 BvR 2011/07 - juris Rn. 103). Gemessen daran ist die Erforderlichkeit der Regelung zu bejahen. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass es zur Erreichung der mit der Regelung bezweckten Ziele ausreichend wäre, Untersagungen des Zahlungsverkehrs - wie bei Sperrverfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV 2021 - davon abhängig zu machen, dass sich Maßnahmen gegenüber Veranstaltern oder Vermittlern unerlaubten Glücksspiels als nicht durchführbar oder nicht erfolgversprechend erweisen. Der Glücksspielstaatsvertrag hat auf ein solches Erfordernis, wie sich aus der Formulierung "ohne dass es einer vorherigen Inanspruchnahme des Veranstalters oder Vermittlers von öffentlichen Glücksspielen durch die Glücksspielaufsicht bedarf" ergibt, ausdrücklich verzichtet. Die Glücksspielbehörde hat allerdings im Rahmen ihrer Ermessensausübung im jeweiligen Einzelfall zu prüfen, ob Anordnungen gegen den Veranstalter oder Vermittler ausreichend sind, um dem jeweiligen unerlaubten Glücksspiel wirksam zu begegnen. Damit ist dem Grundsatz der Erforderlichkeit Genüge getan. Der im Glücksspielstaatsvertrag zum Ausdruck kommenden Wertung, dass auch eine Ermessensentscheidung geboten sein kann, dem Zahlungsdienstleister ohne vorherige Inanspruchnahme des Veranstalters oder Vermittlers Zahlungen zu untersagen, ist nicht zu beanstanden. Es ist nicht anzunehmen, dass allein glücksspielrechtliche Anordnungen gegen den Veranstalter oder Vermittler stets die gleiche Durchschlagskraft besitzen wie ein zusätzliches - nicht lediglich nachgelagertes - Vorgehen gegen Zahlungsdienstleister. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass sich die betroffenen Veranstalter oder Vermittler durch das Betreiben unerlaubten Glücksspiels bereits über die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags hinweggesetzt haben und daher nicht ohne weiteres zu erwarten ist, dass sie sich als rechtstreu erweisen und an eine glücksspielrechtliche Anordnung halten. So wird etwa in einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 23. März 2023 - 23 CS 23.195 - juris Rn. 7) beschrieben, dass in dem dort entschiedenen Fall "mehrere bestandskräftige, von verschiedenen Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder erlassene Untersagungsverfügungen [gegen den Veranstalter bzw. Vermittler] nicht zur Einstellung des unerlaubten Angebots geführt haben".
cc) Die Regelung ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne.
(1) Wie bereits ausgeführt, dient die in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 vorgesehene Möglichkeit, durch entsprechende Anordnungen Zahlungsströme für unerlaubtes Glücksspiel zu unterbinden, der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Glücksspiels in geordnete Bahnen. Die Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren ist ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - juris Rn. 99 m.w.N.; Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023 - 3 M 14/23 - juris Rn. 15). Laut dem Glücksspielsurvey 2021 des Instituts für interdisziplinäre Sucht- und Drogenforschung (ISD) und der Universität Bremen (Arbeitseinheit Glücksspielforschung) (https://www.isd-hamburg.de/wp-content/uploads/2022/03/Gluecksspiel-Survey_2021.pdf, Seite 5, abgerufen am 24. Oktober 2023) ist bei 2,3 Prozent der deutschen Bevölkerung im Alter von 18 bis 70 Jahren anhand der erfüllten Kriterien des Diagnostischen und Statistischen Manuals Psychischer Störungen (DSM-5) eine "Störung durch Glücksspielen" erkennbar. Der Bevölkerungsanteil mit einer leichten Störung liegt bei 1,1 Prozent, der mit einer mittleren Störung bei 0,7 Prozent und der mit einer schweren Störung bei 0,5 Prozent. In den Erläuterungen zur Glücksspielstaatsvertrag (Seite 2) wird darauf hingewiesen, dass aufgrund der Nichtbeachtung von Regulierungsvorgaben die mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren für Spieler im Schwarzmarkt regelmäßig höher als im erlaubten Markt sind. Laut den Erläuterungen zeigt eine Studie aus Frankreich, dass Spielaktivitäten bei unlizenzierten Anbietern im Vergleich zu Spielaktivitäten bei erlaubten Anbietern mit mehr glücksspielbezogenen Problemen verbunden sind. Zugleich wird auf zahlreiche Berichte verwiesen, in denen Betreibern unerlaubter Online-Glücksspiele unseriöse Geschäftspraktiken, Spielmanipulationen oder andere betrügerische Aktivitäten vorgeworfen werden. Bei der Abwägung haben die durch Anordnungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 verfolgten Belange des Gemeinwohls deutlich mehr Gewicht als die (wirtschaftlichen) Interessen der betroffenen Unternehmen. Da die fraglichen Anordnungen im Ermessen der Glücksspielaufsicht stehen, muss zudem bei jeder Anordnung im Einzelfall geprüft werden, ob die jeweilige Maßnahme mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Einklang steht.
(2) Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage bestehen gegen die Angemessenheit der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV 2021 auch vor dem Hintergrund, dass auf dieser Grundlage erlassene Anordnungen möglicherweise dazu führen, dass Zahlungen auch für erlaubtes Glücksspiel unterbunden werden (Overblocking), keine Bedenken.
Der Senat hat schon erhebliche Zweifel, ob die Annahme der Antragstellerin, dass Anordnungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 zwangsläufig mit einer Unterbindung auch erlaubter Zahlungsdienstleistungen verbunden sind, tatsächlich zutrifft. Dabei geht der Senat zwar davon aus, dass ein Zahlungsdienstleister bei einer Einzahlung tatsächlich nicht mit vollständiger Gewissheit feststellen kann, ob die jeweilige Zahlung aus Deutschland oder aus dem Ausland erfolgt. Allerdings haben Zahlungsdienstleister durchaus Möglichkeiten, Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel zu unterbinden. Diese Möglichkeiten betreffen in erster Linie das Vertragsverhältnis mit dem Anbieter oder Vermittler (vgl. zu Affiliate-Marketingvereinbarungen, die Verlinkungen zu Anbietern unerlaubten Glücksspiels ausschließen: Beschluss des Senats vom 15. Juni 2023 - 3 M 14/23 - juris Rn. 72). So können Zahlungsanbieter von den in der glücksspielaufsichtsrechtlichen Verfügung genannten Veranstaltern oder Vermittlern, die in Deutschland nicht über eine Erlaubnis verfügen und denen sie Zahlungsdienste für (nicht verbotenes) Glücksspiel im Ausland weiterhin anbieten wollen, Nachweise darüber verlangen, dass hinreichende (technische) Vorkehrungen getroffen wurden, um Glücksspiel - auch unter Berücksichtigung etwaiger Umgehungsmöglichkeiten - in Deutschland auszuschließen (vgl. hierzu auch die Antwort des niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 9. Juli 2020 auf eine Kleine Anfrage, LT-Drucks. 18/6998, Seite 4). Mit der Überprüfung der Nachweise können sie ggf. auch Drittunternehmen beauftragen, die über entsprechende Fachkenntnisse zur Beurteilung der Wirksamkeit verfügen. Der damit verbundene Aufwand wird bei Abwägung der mit Verfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 verfolgten Zwecke des Gemeinwohls jedenfalls in der Regel zumutbar sein, zumal sich die behördliche Verfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 darauf beschränken kann, die Mitwirkung an Zahlungen für Glücksspiele bestimmter Veranstalter oder Vermittler zu untersagen. Dabei ist es auch möglich, in dem Vertragsverhältnis mit dem Veranstalter oder Vermittler der Glücksspiele zu vereinbaren, dass dieser die Kosten für die Prüfung übernimmt.
(..).
Im Übrigen stellt sich die Frage, ob Anordnungen, mit denen die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel untersagt wird, so weit auszulegen sind, dass selbst Umgehungen des Glücksspielverbots, die der Zahlungsdienstleister auch bei größter Sorgfalt nicht erkennen kann, erfasst sind. Jedenfalls würde dann - mangels Vorsatzes oder Fahrlässigkeit - eine Ahndung wegen einer Straftat oder einer Ordnungswidrigkeit ohnehin ausscheiden, und auch die Festsetzung eines Zwangsgeldes dürfte nicht ermessensgerecht sein. Diese Frage der Auslegung glücksspielrechtlicher Anordnungen bedarf jedoch keiner endgültigen Klärung. Denn die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 entspräche auch dann dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, wenn sie auch Umgehungen des Verbots unerlaubten Glücksspiels umfassen würde und es Zahlungsdienstleistern trotz aller Bemühungen nicht möglich sein sollte, sich Gewissheit darüber zu verschaffen, dass jede einzelne Zahlung kein unerlaubtes Glücksspiel betrifft. Wie bereits ausgeführt, handelt es sich bei Anordnungen nach dieser Vorschrift um Ermessensentscheidungen. Die Behörde hat bei dem Erlass der jeweiligen Anordnung zu überprüfen, ob die mit der Maßnahme verbundenen Beschränkungen mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar sind. Dabei ist es durchaus möglich, dass Untersagungsverfügungen weder den Zahlungsanbieter noch den betroffenen Glücksspielanbieter unzumutbar belasten, wenn sie den Zahlungsdienstleister letztlich dazu zwingen, die Zahlungsdienste mit dem Anbieter vollständig einzustellen. Die Beurteilung der Angemessenheit hängt von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab. Die Abwägung kann jedenfalls ergeben, dass das öffentliche Interesse an der Unterbindung des Glücksspiels im Einzelfall höher zu bewerten ist als wirtschaftliche Interessen der von der Verfügung Betroffenen. Dabei kann es etwa eine Rolle spielen, ob die Verfügung auf bestimmte Veranstalter oder Vermittler beschränkt ist und in welchem Ausmaß von dem jeweiligen Veranstalter oder Vermittler Rechtsverstöße begangen wurden. Es kann auch von Bedeutung sein, ob sich der Finanzdienstleister weitgehend rechtstreu verhält und in welchem Umfang er von der Anordnung beeinträchtigt wird. Ist eine Unterscheidung zwischen erlaubtem und unerlaubtem Glücksspiel tatsächlich nicht möglich, kann eine Untersagungsverfügung jedenfalls nicht nur dann zulässig sein, wenn der Finanzdienstleister ausschließlich an Zahlungsverkehr für illegales Glücksspiel mitwirkt (vgl. zum Overblocking bei der Sperrung von IP-Adressen: BGH, Urteil vom 26. November 2015 - I ZR 174/14 - juris Rn. 54 f.). Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlangt nicht, dass aufgrund der fehlenden Unterscheidbarkeit zwischen erlaubtem und unerlaubtem Glücksspiel die Mitwirkung an unerlaubtem Glücksspiel durch Finanzdienstleistungen stets geduldet werden muss."
Das Gericht schließt sich darüber hinaus für das vorliegende Eilverfahren der zuvor dargestellten Rechtsprechung des OVG Magdeburg auch insoweit an, dass nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage keine durchgreifenden Zweifel an der Vereinbarkeit der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 mit Unionsrecht bestehen. Hierzu führt das OVG Magdeburg (a. a. O.) insbesondere aus:
"aa) Die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 ist nicht deshalb unionsrechtswidrig, weil das Tatbestandsmerkmal "unerlaubtes Glücksspiel" an ein - wie die Antragstellerin meint - unionsrechtswidriges Erlaubnisverfahren anknüpft.
Bereits das in § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. geregelte grundsätzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet unterlag keinen unionsrechtlichen Bedenken (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 - 8 C 18.16 - juris Rn. 30; Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5/10 - juris Rn. 36). Es schränkte zwar die durch Art. 56 AEUV gewährleistete Dienstleistungsfreiheit von Glücksspielanbietern ein, die - wie die Antragstellerin - ihren Sitz in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben und ihre Dienstleistungen im Bundesgebiet erbringen wollten. Diese Beschränkung war aber gerechtfertigt, weil sie auch im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig und insbesondere geeignet war, zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beizutragen (BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017, a.a.O. Rn. 38). Für die Neuregelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zum Erlaubnisvorbehalt und Erlaubnisverfahren gilt nichts anderes.
Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Union ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben. Es steht den Mitgliedstaaten zwar frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen, doch müssen die von ihnen vorgeschriebenen Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 - juris Rn. 23 ff.; Urteil vom 8. September 2009 - C-42/07 - juris Rn. 56 ff.; Urteil vom 6. März 2007 - C-338/04, C-359/04 und C-360/04 - juris Rn. 46 ff.). Dabei ist zu prüfen, ob die in den nationalen Rechtsvorschriften verfügten Beschränkungen geeignet sind, die Erreichung eines oder mehrerer der von dem betroffenen Mitgliedstaat geltend gemachten Ziele zu gewährleisten, und ob sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Ziels oder der Ziele erforderlich ist. Auf jeden Fall dürfen die Beschränkungen nicht diskriminierend angewandt werden. Eine nationale Regelung ist nur dann geeignet, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2009, a.a.O. Rn. 60 f.).
Nach diesen Maßstäben sind der Erlaubnisvorbehalt für öffentliches Glücksspiel nach § 4 GlüStV 2021 und die besonderen Erlaubnisvoraussetzungen für öffentliche Glücksspiele im Internet, insbesondere nach §§ 4 Abs. 5 und 4a bis 4d GlüStV 2021 unionsrechtlich nicht zu beanstanden.
Allerdings verlangt das Kohärenzgebot, dass der Mitgliedsstaat die unionsrechtlich legitimen Ziele im Anwendungsbereich der Monopolregelung tatsächlich verfolgt. Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu überprüfen, ob die nationalen Rechtsvorschriften angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten wirklich Zielen dienen, mit denen sie gerechtfertigt werden können, und ob die in ihnen enthaltenen Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen. Die Rechtsvorschriften müssen tatsächlich durch Ziele der Sozialpolitik, nämlich die Beschränkung der schädlichen Wirkungen solcher Aktivitäten, gerechtfertigt sein, und die in ihnen enthaltenen Beschränkungen dürfen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen (EuGH, Urteil vom 21. Oktober 1999 - C-67/98 - juris Rn. 37 f.). Allein die Finanzierung uneigennütziger oder im Allgemeininteresse liegender Aktivitäten oder die Vermeidung eines Rückgangs der Steuereinnahmen können Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs nicht rechtfertigen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010, a.a.O. Rn. 104 f.).
Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass eine die Dienstleistungsfreiheit einschränkende Regelung nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt. Hingegen verpflichten die unionsrechtlichen Grundfreiheiten den Mitgliedstaat nicht zu einer sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifenden Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017, a.a.O. Rn. 41). In einem föderalen Staat wie der Bundesrepublik Deutschland darf der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 - juris Rn. 33). Unterliegen Glücksspiele einem staatlichen Monopol, während in anderen Glücksspielbereichen eine Politik verfolgt wird, die eher darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen anderen Spielen zu ermuntern, als darauf, die Spielgelegenheiten zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen, kann dies allerdings zur Folge haben, dass das der Errichtung des Monopols zugrunde liegende Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, mit ihm nicht mehr wirksam verfolgt werden kann (EuGH, Urteil vom 8. September 2010, a.a.O. Rn. 106). Sind für bestimmte Glücksspiele die Länder und für andere der Bund zuständig, müssen die Behörden des betreffenden Landes und die Bundesbehörden gemeinsam die Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland erfüllen, und dabei ggf. die Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten koordinieren (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - juris Rn. 70).
(...)
bb) Die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 selbst verstößt nach summarischer Prüfung nicht gegen den freien Zahlungsverkehr gemäß Art. 63 Abs. 2 AEUV oder den freien Dienstleistungsverkehr nach Art. 56 AEUV. Das durch die Regelung ermöglichte Payment-Blocking beschränkt zwar unionsrechtliche Grundfreiheiten. Diese Beschränkungen sind jedoch voraussichtlich aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt.
Gemäß Art. 63 Abs. 2 AEUV sind im Rahmen der Bestimmungen des Kapitels 4 alle Beschränkungen des Zahlungsverkehrs zwischen den Mitgliedsstaaten sowie zwischen den Mitgliedsstaaten und dritten Ländern verboten. Erfasst sind jede Form unmittelbarer oder mittelbarer, aktueller oder potentieller Beschränkung des Zahlungsverkehrs und gleichermaßen Maßnahmen, die eine solche Behinderung bezwecken oder bewirken (Ukrow/Ress, in: Grabitz/Hilf/BO.sheim, Das Recht der Europäischen Union, 79. EL Mai 2023, AEUV Art. 63 Rn. 412). Art. 56 Satz 1 AEUV regelt, dass die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union für Angehörige der Mitgliedsstaaten, die in einem anderen Mitgliedsstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten sind. Es liegt auf der Hand, dass durch Anordnungen des Payment-Blocking die Freiheit des Zahlungsverkehrs eingeschränkt wird (vgl. Ukrow/Hess, a.a.O. Rn. 415). Die Dienstleistungsfreiheit wird jedenfalls durch Verbote des Online-Glücksspiels beschränkt (vgl. EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - juris Rn. 57). Ob im Zusammenhang mit dem Payment-Blocking der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 Satz 1 AEUV neben der Zahlungsverkehrsfreiheit nach Art. 63 Abs. 2 AEUV eigenständige Bedeutung zukommt, kann dahinstehen (vgl. zum Konkurrenzverhältnis: Sedlaczek/Züger, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, AEUV Art. 63 Rn. 38). Jedenfalls greift hinsichtlich beider Grundfreiheiten der ungeschriebene Rechtfertigungsgrund der sogenannten zwingenden Gründe des Allgemeininteresses ein (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 - juris Rn. 23; Urkrow/Ress, a.a.O., Art. 63 Rn. 271).
Den - bereits dargelegten - unionsrechtlichen Anforderungen an die Rechtfertigung von Beschränkungen der Grundfreiheiten durch zwingende Gründe des Allgemeinwohls wird die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 gerecht. Wie ausgeführt, verfolgt die Vorschrift den Zweck, Zahlungsströme für unerlaubtes Glücksspiel zu unterbinden und damit die Spielsucht zu bekämpfen, das Glücksspiel in geordnete Bahnen zu kanalisieren, Spieler vor betrügerischen Machenschaften zu schützen und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abzuwehren. Diese Zwecke gehen - wie ebenfalls ausgeführt - aus den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags sowie aus den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag ohne weiteres hervor. Hierbei handelt sich um legitime Ziele im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, die in verhältnismäßiger Weise verfolgt werden (so auch - speziell zu § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021: Ukrow/Ress, a.a.O., Art. 63 Rn. 414 ff.; vgl. allgemein zum Internetverbot von Glücksspielen: BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 - 8 C 18/16 - juris Rn. 31 ff.).
Es fehlt auch an nicht an einem unionsrechtlich geforderten Nachweis, dass die Regelung den sich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz erbebenden Anforderungen entspricht. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs müssen die Rechtfertigungsgründe, auf die sich ein Mitgliedstaat berufen kann, von geeigneten Beweisen oder einer Untersuchung zur Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der von diesem Mitgliedstaat erlassenen beschränkenden Maßnahme sowie von genauen Angaben zur Stützung seines Vorbringens begleitet sein (vgl. EuGH, Urteil vom 23. Dezember 2015 - C-333/14 - juris Rn. 54; Urteil vom 26. April 2012 - C-456/10 - juris Rn. 50). Speziell zur Beschränkung des Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielrecht hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass zu prüfen ist, ob die fragliche Regelung tatsächlich dem Anliegen entspricht, in kohärenter und systematischer Weise die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern, die Tätigkeiten in diesem Bereich zu begrenzen und die mit diesen Spielen verbundene Kriminalität zu bekämpfen (vgl. EuGH, Urteil vom 30. April 2014 - C-390/12 - juris Rn. 49; Urteil vom 15. September 2011 - C-347/09 - juris Rn. 56). Generell obliegt dem Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung rechtfertigen lässt, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände und Beweise darzulegen, anhand deren dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügt (Urteil vom 14. Juni 2017 - C 685/15 - juris Rn. 65; Urteil vom 19. Oktober 2016 - C-148/15 - juris Rn. 35; Urteil vom 23. Dezember 2015, a.a.O.; EuGH, Urteil vom 15. September 2011, a.a.O. Rn. 54). Ebenfalls zum Glücksspielrecht hat der Europäische Gerichtshof aber auch darauf hingewiesen, dass sich aus dieser Rechtsprechung nicht ableiten lässt, dass einem Mitgliedstaat nur deshalb die Möglichkeit genommen wäre, zu belegen, dass eine innerstaatliche restriktive Maßnahme diesen Anforderungen genügt, weil er keine Untersuchungen vorlegen kann, die dem Erlass der fraglichen Regelung zugrunde lagen (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 - juris Rn. 72; Urteil vom 30. April 2014, a.a.O. Rn. 51). Soweit in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs verlangt wird, dass die Rechtfertigungsgründe, auf die sich ein Mitgliedsstaat berufen kann, von einer Untersuchung zur Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der von diesem Mitgliedstaat erlassenen Maßnahme sowie von genauen Angaben zur Stützung seines Vorbringens begleitet sein müssen (EuGH, Urteil vom 19. Oktober 2016 - C-148/15 - juris Rn. 35), betrifft dies einen anderen Regelungskontext als den des Glücksspielrechts, für den in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs der besondere Charakter im Unterschied zu dem traditionellen Markt anerkannt ist (vgl. HmbOVG, Beschluss vom 20. Oktober 2020 - 4 Bs 226/18 - juris Rn. 18; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 - 24 K 1475/21 - juris Rn. 347).
Wie ausgeführt, unterlag bereits das in § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. geregelte grundsätzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet keinen unionsrechtlichen Bedenken. Auch für den Nachweis der Verhältnismäßigkeit der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021, in der es um die Unterbindung von Zahlungsströmen für unerlaubtes Glücksspiel geht, bedarf es keiner Studie oder Untersuchung. Wie bereits ausgeführt, werden nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entsprechende Untersuchungen zum Beleg der Verhältnismäßigkeit nicht verlangt. Da Anordnungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 im Ermessen der Behörde stehen, also nach einer Abwägung im Einzelfall getroffen werden, orientiert sich die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit zudem nicht daran, ob ein generelles Payment-Blocking für unerlaubtes Glücksspiel in Deutschland dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspräche. Maßgeblich ist vielmehr, ob Anordnungen im Einzelfall geeignet und erforderlich sein können, nicht erlaubtes Glücksspiel wirksam zu bekämpfen, um auf diese Weise die genannten Ziele des Allgemeininteresses zu verfolgen. Daran hat der Senat - wie oben ausgeführt - keinen Zweifel. Im Übrigen können in Verfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 diverse Regelungen mit unterschiedlichen Vorgaben etwa zu den betroffenen Zahlungen oder den betroffenen Anbietern oder Vermittlern getroffen werden. Schon deshalb konnten die Auswirkungen der Regelung etwa auf das Glücksspielverhalten und die Kriminalitätsbekämpfung jedenfalls vor dem Erlass der Regelung nicht vollständig verifiziert werden. Zwar kommt es bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer restriktiven nationalen Regelung im Bereich der Glücksspiele nicht nur auf die Zielsetzung dieser Regelung im Moment ihres Erlasses an, sondern auch auf die nach ihrem Erlass zu bewertenden Auswirkungen (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2016 - C-464/15 - juris Rn. 37). Insoweit ist es zur Überprüfung ausreichend, dass § 32 GlüStV 2021 eine Evaluierung der Auswirkungen (auch) des § 9 GlüStV 2021 auf die Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten vorschreibt. Der hierfür vorgesehene Zeitraum bis zum 31. Dezember 2026 erscheint angemessen, zumal bis zum 31. Dezember 2023 ein Zwischenbericht vorgelegt werden soll.
Die Frage, ob § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 im Hinblick auf ein etwaiges Overblocking dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspricht, ist unionsrechtlich nicht anders zu beantworten als verfassungsrechtlich. Wie bereits ausgeführt, bestehen Zweifel an der Annahme der Antragstellerin, dass Zahlungsdienstleister keine Möglichkeit haben, sich zu vergewissern, dass ihre Vertragspartner kein unerlaubtes Glücksspiel betreiben. Unabhängig davon ist auch unionsrechtlich nicht zu fordern, dass eine nationale Regelung, die es der Glücksspielaufsichtsbehörde ermöglicht, Zahlungsströme für unerlaubtes Glücksspiel in Deutschland zu untersagen, keinerlei Auswirkungen auf Zahlungsdienste außerhalb Deutschlands haben darf. Die Glücksspielaufsicht hat in jedem Fall einer Anordnung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung eine Interessenabwägung zu treffen und zu prüfen, ob die Maßnahme dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspricht."
Im Übrigen wird ebenfalls auf die Rechtsprechung des OVG Magdeburg a. a. O. zur mangelnden Unionsrechtswidrigkeit verwiesen, weil das Gericht dieser jedenfalls im hier vorliegenden Eilverfahren folgt und die Antragstellerin den zuvor dargestellten Ausführungen des OVG Magdeburg nicht substantiiert entgegengetreten ist.
Soweit die Antragstellerin eine evidente Unionsrechtswidrigkeit des GlüStV 2021 nunmehr auf die Inkohärenz der Regelung der Selbstlimitierung und Limitdatei für Glücksspiele im Internet des § 6c Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 und auf eine in diesem Zusammenhang bestehende administrative Inkohärenz stützt, berührt dies die Rechtmäßigkeit der mit dem angefochtenen Bescheid erfolgten Untersagungsverfügung ebenfalls nicht. Das Gericht schließt sich jedenfalls für das hier vorliegende Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes insoweit der aktuellen Rechtsprechung des OVG Magdeburg im Beschluss vom 11. Juli 2024 (3 M 105/24 - juris) an. Darin führt das OVG Magdeburg insbesondere aus:
"Nach § 6c Abs. 1 Satz 3 kann in der Erlaubnis zur Erreichung der Ziele des § 1 festgelegt werden, dass und unter welchen Voraussetzungen der Erlaubnisinhaber im Einzelfall mit anbieterübergreifender Wirkung einen abweichenden Betrag festsetzen kann.
Der Antragsteller begründet umfangreich seine Auffassung, wonach die Erhöhung des Einsatzlimits nach § 6c Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 im Widerspruch zu den in § 1 GlüStV 2021 genannten Zielen des Spielerschutzes und der Eindämmung des Glücksspiels stehe. Daneben führt er aus, dass die administrative Ausgestaltung der Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit durch die berechtigten Erlaubnisinhaber in der von der Antragsgegnerin gebilligten Praxis regelmäßig durch die Übergabe der Stammdaten an die SCHUFA gekennzeichnet sei, die sodann ein Rating erstelle. Diese Art und Weise der Überprüfung der Limiterhöhung sei einerseits aufgrund der SCHUFA-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 7. Dezember 2023 - (Az. C-634/22, juris) rechtswidrig und andererseits nicht geeignet, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Spielers zu prüfen.
Für das vorliegende Verfahren kann dahinstehen, ob die Regelung des § 6c Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 bzw. die sich danach ggf. etablierende Praxis der Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Spieler, die um eine Erhöhung des Einsatzlimits nachsuchen, unionsrechtswidrig ist. Denn eine Kollision von nationalem Recht mit Unionsrecht ist nach den Grundsätzen zum Anwendungsvorrang des Unionsrechts aufzulösen. Bei einem Konflikt zwischen dem Unionsrecht und dem nationalen Recht ist es Sache des nationalen Gerichts, das innerstaatliche Gesetz unter voller Ausschöpfung des Beurteilungsspielraums, den ihm das nationale Recht einräumt, in Übereinstimmung mit den Anforderungen des Unionsrechts auszulegen und anzuwenden; soweit eine solche unionsrechtskonforme Auslegung nicht möglich ist, darf es entgegenstehende innerstaatliche Vorschriften nicht anwenden (zum Ganzen: vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2023 - 4 CN 3.22 -, juris Rn. 16 m.w.N.). Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts führt nicht dazu, dass entgegenstehendes nationales Recht nichtig wäre. Mitgliedstaatliches Recht kann vielmehr weiter seine Geltung entfalten, wenn und soweit es jenseits des Anwendungsbereichs einschlägigen Unionsrechts einen sachlichen Regelungsbereich behält. Im Anwendungsbereich des Unionsrechts dagegen ist entgegenstehendes mitgliedstaatliches Recht grundsätzlich unanwendbar (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 - 2 BvR 2661/06 - BVerfGE 126, 286-331, Rn. 53). Anhaltspunkte dafür, dass im Falle der Unionsrechtswidrigkeit der Regelung des § 6c Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 bzw. der sich danach etablierenden Praxis der Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit eines Spielers der Glückspielstaatsvertrag in Gänze unionsrechtswidrig wäre, insbesondere auch das Werbeverbot aus § 5 Abs. 7 GlüStV 2021 berührt würde, auf das die Antragsgegnerin ihre Untersagungsverfügung gegen den Werbetreibenden nach § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV 2021 stützt, zeigt der Antragsteller weder auf noch ist dies für den Senat ersichtlich. Eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit der Teilregelung führt nicht zwangsläufig dazu, dass der Staatsvertrag unanwendbar ist."
Die von der Antragstellerin nunmehr vorgetragene administrative Inkohärenz der Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin, mit der diese das in § 6c Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 geregelte grundsätzlich bestehende anbieterübergreifende Einzahlungslimit von 1.000 Euro im Monat auf Antrag hiervon abweichend auf einen Höchstbetrag bis 10.000 Euro erhöht, bedarf hiernach im vorliegenden Eilverfahren bereits mangels Entscheidungserheblichkeit keiner näheren Betrachtung und konnte offen bleiben. Denn eine derartige Inkohärenz würde hier jedenfalls nicht zur Unionsrechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Verfügung führen, weil selbst eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit der Festlegung des monatlichen Einzahlungslimits die hier allein betroffene Untersagungsverfügung von Dienstleistungen eines Zahlungsanbieters und deren Vereinbarkeit mit Unionsrecht nicht berührt. Die Intransparenz einzelner Anforderungen für virtuelle Automatenspiele nach § 22a GlüStV 2021 führt gerade nicht dazu, dass damit das gesamte System des Erlaubnisvorbehalts und damit auch die hier fraglichen Regelungen zum Payment-Blocking unionsrechtswidrig wären (vgl. bereits OVG Magdeburg, Beschluss vom 26. Oktober 2023 - 3 M 72/23 - juris) a. a. O.). Vielmehr wäre nur die jeweilige (intransparente) Regelung nichtig (s. OVG Magdeburg a. a. O.) und keine normative und administrative Inkohärenz des gesamten GlüStV 2021 anzunehmen, wie die Antragstellerin annimmt. Eine Intransparenz der hier konkret anwendbaren Rechtsgrundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 wurde indes weder von der Antragstellerin vorgetragen, noch waren hierfür nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung anderweitig Anhaltspunkte ersichtlich.
Die Voraussetzungen der Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 sind hier nach summarischer Prüfung erfüllt.
Die Inanspruchnahme der in der Schweiz ansässigen Antragstellerin ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin völkerrechtlich zunächst durch das Territorialitäts- bzw. Wirkungsprinzip gedeckt. Insoweit ist im Einklang mit der bestehenden Rechtsprechung des Gerichts (Beschluss vom 27. März 2024 - 7 B 54/24 HAL) die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 25. Februar 2015 - 8 B 36.14 - juris) zu beachten, wonach ein Glücksspiel in Deutschland veranstaltet wird, wenn der Veranstalter oder ein Vermittler auf einer Internetseite die Möglichkeit eröffnet, sich dort am Glücksspiel zu beteiligen. Die Möglichkeit zur Teilnahme am Glücksspiel i. S. d. § 3 Abs. 4 GlüStV per Internet wird dort eröffnet, wo der Spieler die reale Möglichkeit hat, seinen Wett-Tipp gegenüber dem Vermittler oder Veranstalter verbindlich abzugeben. Dafür ist hinreichend, dass die Internetpräsenz auf die Entgegennahme von Spiel- oder Vermittlungsaufträgen zumindest auch aus dem betreffenden Land angelegt ist und nicht durch technische oder andere Vorkehrungen verhindert wird. Die bloße Aufrufbarkeit (etwa von Internetseiten) ohne die Möglichkeit der Spielteilnahme aus Deutschland heraus reicht dagegen nicht aus (BVerwG a. a. O.).
Darüber hinaus folgt die Kammer für das vorliegende Eiverfahren den diesbezüglichen und nachfolgend dargestellten allgemeinen Ausführungen des OVG Magdeburg a. a. O. zum Territorialitäts- bzw. Wirkungsprinzip.
"Völkergewohnheitsrechtlich - und in Deutschland im Hinblick auf Art. 25 GG auch bundesrechtlich - darf ein Staat im Hinblick auf die beschränkte Gebiets- und Personalhoheit sein öffentliches Recht in Fällen mit Auslandsberührung nur dann anwenden, wenn ein hinreichender Bezug zu seiner Gebiets- oder Personalhoheit besteht (sog. Territorialitätsprinzip und Personalitätsprinzip). Das Territorialitätsprinzip besagt, dass staatliche Hoheitsakte auf dem Gebiet eines anderen Staates nur mit dessen Zustimmung erlaubt sind (BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2009 - 2 CN 1.07 - juris Rn. 17 m.w.N.). Länder sind in ihrer Verwaltungshoheit grundsätzlich auf ihr eigenes Gebiet beschränkt (BVerfG, Beschluss vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 - juris Rn. 40; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20.01 - juris Rn. 74). Die Beschränkung von Hoheitsakten auf das eigene Staatsgebiet schließt aber nicht aus, das eigene materielle Recht auf ausländische Sachverhalte anzuwenden. Voraussetzung ist allerdings ein hinreichender sachgerechter Anknüpfungspunkt (auch bezeichnet als "genuine link" oder "echte Verknüpfung", vgl. Jarass, Probleme der extraterritorialen Geltung verwaltungsrechtlicher Gesetze am Beispiel des neuen Geldwäschegesetzes, RIW 2017, 642, 643 m.w.N.), der von Völkerrechts wegen einem Mindestmaß an Einsichtigkeit genügen muss (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 - juris Rn. 96 f.; BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1986 - 7 C 29.85 - juris Rn. 11; zum Ganzen auch: Beschluss des Senats vom 29. März 2019 - 3 M 47/19 - juris Rn. 13 ff.). Danach ist die Inanspruchnahme von Regelungsgewalt durch einen Staat mit dem Völkerrecht vereinbar, wenn sich das geregelte Geschehen ganz oder teilweise auf seinem Staatsgebiet vollzieht oder wenn es um den Status von Sachen und Personen in seinem Staatsgebiet geht. Bei der Regelung eines Verhaltens genügt es, dass einzelne Elemente davon, etwa nur die Handlung oder nur der Handlungserfolg, sich auf dem Gebiet des regelnden Staates ereignen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 10 CS 10.1923 juris Rn. 54 m.w.N.). Dabei ist ein völkerrechtlich anerkannter Anknüpfungspunkt auch das sogenannte Wirkungsprinzip ("effects doctrine"). Dieses Prinzip knüpft an die Auswirkung einer vom Ausland ausgehenden Handlung an und erlaubt auslandsbezogene Rechtssetzung auch dann, wenn der zu regelnde, im Ausland lokalisierte Sachverhalt Auswirkungen im Inland hat (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 4. April 2023 - 27 K 3905/20 - juris Rn. 269; VG Karlsruhe, Urteil vom 15. November 2012 - 3 K 1119/12 - juris Rn. 14), etwa wenn es um Internet-Angebote geht, die sich bestimmungsgemäß in Deutschland auswirken sollen (vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 24. Juni 2009 - 27 L 1131/08 - juris Rn. 92).
Zwar hat die Adressatin des angefochtenen Bescheides ihren Sitz im Ausland. Die Verfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 ist jedoch auf die Unterbindung eines unerlaubten Glücksspielangebots in Deutschland gerichtet. Sie untersagt die "Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel". Veranstaltet und vermittelt wird ein Glücksspiel gemäß § 3 Abs. 4 GlüStV 2021 dort, wo dem Spieler die Möglichkeit der Teilnahme eröffnet wird. Dies ist für die in der Verfügung angesprochenen unerlaubten Glücksspiele die Bundesrepublik Deutschland, da die Antragstellerin Glücksspiele für Spieler in Deutschland (auf deutschsprachigen Internetseiten) anbietet. Damit besteht ein hinreichender Anknüpfungspunkt, um die Inanspruchnahme der deutschen Regelungsgewalt zu legitimieren (so zur Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von Online-Glücksspielen gegenüber Unternehmen mit Sitz im Ausland: BayVGH, Beschluss vom 19. Juli 2011, a.a.O. Rn. 53; VG Karlsruhe, Urteil vom 15. November 2012 - 3 K 1119/12 - juris Rn. 17; VG Potsdam, Urteil vom 9. Mai 2012 - 6 K 3023/09 - juris Rn. 27; VG Ansbach, Beschluss vom 15. Juni 2010 - AN 4 S 10.00573 - juris Rn. 40; VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. Mai 2009 - 27 L 1147/08 - juris Rn. 65). Auswirkungen im Inland haben entsprechend auch die Mitwirkungshandlungen eines Zahlungsdienstleisters, selbst wenn man eine Begrenzung auf direkte erhebliche und vorhersehbare Auswirkungen verlangt (vgl. hierzu Herdegen, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, 101. EL Mai 2023, Art. 25 Rn. 54). Durch die Einzahlungen des Spielers an den Veranstalter und die Gewinnauszahlung wird das (unerlaubte) Glücksspiel von Spielern in Deutschland erst ermöglicht. Es ist auch absehbar, dass die Zahlungsdienste für einen Anbieter oder Vermittler von Glücksspielen dazu beitragen, dass deren Angebote von Spielern in Deutschland angenommen werden."
Die Inanspruchnahme der hier in der Schweiz ansässigen Antragstellerin ist unter Beachtung des zuvor dargestellten Maßstabes im vorliegenden Einzelfall völkerrechtlich durch das Territorialitäts- bzw. Wirkungsprinzip gedeckt, weil die von der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung betroffenen Mitwirkungshandlungen Auswirkungen auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland haben. Denn mit den in der Verfügung zu 1. genannten Webseiten werden durch die darin benannten Glücksspielanbieter Glücksspiele gerade auch für Spieler in Deutschland (auf deutschsprachigen Internetseiten) gezielt angeboten. Hierfür sind insbesondere die jeweiligen deutschsprachigen Versionen dieser Webseiten mit der zusätzlichen Adress-Bezeichnung "/de", auf die man auch bei bloßem Aufruf der ".com" - Webseiten mit einer deutschen IP-Adresse automatisch geleitet wird, zusammen mit der aus Deutschland jeweils bestehenden Spielmöglichkeit ein bedeutsames Indiz. Die Anbieter haben ihren Sitz auch jeweils in Curacao und nicht etwa in einem anderen Land mit Deutsch als Amtssprache. Bei der Erstellung und Vorhaltung deutschsprachiger Webseiten durch die betroffenen Glücksspielanbieter handelt es sich aus diesem Grund auch nicht etwa um einen bloßen Rechtsreflex. Die Erstellung von den im Tenor zu 1. genannten umfangreichen deutschsprachigen Glücksspielwebseiten dient vielmehr ersichtlich dazu, jedenfalls auch Spieler in Deutschland anzuwerben, weil dies den mit Abstand größten deutschsprachigen Markt betrifft. Dem hingegen sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, wonach das Glücksspielangebot auf den in der Verfügung zu 1. genannten Webseiten nicht (auch) auf Deutschland bezogen sei. Der Bezug der in der streitgegenständlichen Verfügung zu 1. genannten Webseiten zu oder auf die Bundesrepublik Deutschland wird von der Antragstellerin zudem selbst nicht in Abrede gestellt.
Der streitgegenständliche Bescheid vom 16. Mai 2024 ist zudem hinreichend bestimmt i. S. d. § 37 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27 a Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021. Das ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. bspw. die Nachweise im Urteil des BVerwG vom 9. Juli 2020 - 3 C 20.18 - juris) der Fall, wenn für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach ausrichten kann, und wenn der Bescheid darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (s. BVerwG a. a. O.).
Dem steht hier zunächst nicht die oben bereits genannte Erwähnung weiterer Webseiten der Glücksspielanbieter Bellona N. V. und Galaktika N. V. am Ende der Sachverhaltsdarstellung in der Begründung dieses Bescheides entgegen. Denn durch deren Nichterwähnung im Tenor dieses Bescheides zu 1. wird ausreichend deutlich, dass diese nur der Vollständigkeit halber in dem streitgegenständlichen Bescheid erwähnt worden sind.
Des Weiteren ist insbesondere auch die allgemeine Verfügung im Tenor zu 2. des Bescheides vom 16. Mai 2024 hinreichend bestimmt, wonach der Antragstellerin, den mit ihr verbundenen Unternehmen oder von ihr beauftragten Dritten sowie sonstigen Rechtsnachfolgern untersagt wird, an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubten Glücksspiel mitzuwirken. Diese Formulierung entspricht zwar im Wesentlichen der Regelung in § 9 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV 2021. Zudem genügt eine lediglich den abstrakten Gesetzestext wiederholende Verfügung grundsätzlich nicht für eine hinreichende Bestimmtheit, weil unter Zugrundelegung eines die Behörde und den Adressaten des Bescheides umgreifenden gemeinsamen Verständnishorizontes der Anordnung durch Auslegung zu entnehmen sein muss, welches konkrete Verhalten im Einzelfall verhindert werden soll oder vom Adressaten erwartet wird. (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 1993 - 3 C 42.91; OVG C-Stadt (Oder), Beschluss vom 19. April 2005 - 5 B 94/04 - jeweils juris). Voraussetzung für die hinreichende Bestimmtheit einer gesetzeswiederholenden Regelung ist hiernach, dass ihr Adressat allein aufgrund der abstrakten Regelung des Gesetzes, die in der Verfügung wiederholt wird, erkennen kann, welches Verhalten das Gesetz bzw. die Behörde im Vollzug des Gesetzes von ihm verlangt. Dies ist hier bezogen auf die Antragstellerin anzunehmen, weil aus der Verfügung zu 2. für sie deutlich erkennbar ist, was von ihr verlangt wird. Denn das Merkmal der erlaubten oder unerlaubten Glücksspielanbieter lässt sich unschwer anhand der auf der Webseite der Antragsgegnerin veröffentlichen Whitelist (Übersicht der erlaubten Glücksspielanbieter) bestimmen und es ist darüber hinaus deutlich erkennbar, dass sich die von der Antragsgegnerin tenorierte Mitwirkung an Zahlungen auf jegliche Vertragsbeziehungen mit unerlaubten Glücksspielanbietern über Zahlungsdienstleistungen für Spieler aus Deutschland bezieht. Des Weiteren bestand vorliegend auch ein hinreichender Anlass für die im Tenor zu 2. mit dem streitgegenständlichen Bescheid erfolgte gesetzeswiederholende Verfügung der Antragsgegnerin. Denn die Antragstellerin hat mit der in der Vergangenheit erfolgten wiederholten und beharrlichen Mitwirkung an unerlaubten Glücksspielangeboten in Gestalt der von ihr hierfür angebotenen Zahlungsdienstleistungen ausreichend Anlass hierfür gegeben.
Der Bescheid ist auch nicht gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 und 5 VwVfG nichtig, was die Antragstellerin mit Verweis auf die Unmöglichkeit der Differenzierung des Ortes der von den Spielern vorgenommenen Ein- und Auszahlungen erneut geltend macht. Die Kammer hält auch nach erneuter Prüfung insoweit an ihrer diesbezüglichen Rechtsprechung im Beschluss vom 27. März 2024 (7 B 54/24 HAL) fest.
Die Regelung des § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG entspricht zwar dem Grundsatz, dass niemand zu objektiv unmöglichen Leistungen verpflichtet ist oder verpflichtet werden kann. Die Regelung gilt nach ihrem Wortlaut unmittelbar nur für die objektive tatsächliche Unmöglichkeit, ist jedoch zumindest analog auch auf solche Fälle anwendbar, in denen eine Leistung technisch möglich ist, jedoch mit einem so hohen Aufwand oder mit so großen Schwierigkeiten verbunden wäre, dass niemand sie vernünftigerweise in Betracht ziehen würde (vgl. OVG Magdeburg, Beschluss vom 26. Oktober 2023 - 3 M 72/23 - juris m. w. N.).
Die Voraussetzung dieser Regelungen sind hier jedoch nicht erfüllt. Der angefochtene Bescheid untersagt es der Antragstellerin, den mit ihr verbundenen Unternehmen oder von ihr beauftragten Dritten sowie sonstigen Rechtsnachfolgern, an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel bei denen mit Schreiben vom 18. Januar 2024 bekanntgegebenen Glücksspielangeboten; namentlich https://1robet247.com/de; https://betonic.com/de/casino/home mit Weiterleitung auf deren Spiegelseiten - hier aktuell https://betonic1.com, https://silverplay1.com/de/casino/home, https://thrillsy1.com/de/casino/home und https://zodiacbet1.com/de/casino/home - vermittelt bzw. veranstaltet durch Bellona N.V. und https://palmslots1.com/de - vermittelt bzw. veranstaltet durch NewEra B.V.; mitzuwirken. Die Anordnung bezieht sich auf "unerlaubtes Glücksspiel". Hierbei handelt es sich um das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele ohne die Erlaubnis der zuständigen Behörde (§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021). Die Untersagungsverfügung beschränkt sich auf den Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags und damit auf unerlaubtes Glücksspiel in Deutschland. Dies folgt im Rahmen der Auslegung nach dem objektiven Empfängerhorizont insbesondere aus dem Betreff des streitgegenständlichen Bescheides, wonach dieser dem "Vollzug des Glücksspielstaatsvertrages 2021" dient, welcher bereits nach seinem Titel ausdrücklich auf das Glücksspielwesen in Deutschland bezogen ist. Die Mitwirkung an Zahlungen im Zusammenhang mit Glücksspielen, die im Ausland legal sind, wird von der Verfügung damit nicht erfasst.
Die Kammer hält auch im Weiteren an ihrer diesbezüglichen Rechtsprechung im Beschluss vom 27. März 2024 (7 B 54/24 HAL) im Anschluss an OVG Magdeburg (a. a. O.) fest, wonach die von der Antragsgegnerin im streitgegenständlichen Bescheid verfügte Unterlassung der Antragstellerin nicht (technisch) unmöglich ist. Die Verfügung enthält keine Angaben dazu, auf welche Weise die Antragstellerin dem Verbot nachzukommen hat. Könnte die Antragstellerin nicht unterscheiden, ob Zahlungen für unerlaubtes oder für - im Ausland - erlaubtes Glücksspiel erfolgen, bliebe ihr zur Befolgung der Anordnung jedenfalls die Möglichkeit, die Zahlungen (für Glücksspiele) gegenüber dem betroffenen Glücksspielanbieter insgesamt zu unterbinden. Dies wäre ihr nicht unmöglich. Insbesondere wäre ihr auch die Unterscheidung von erlaubten und unerlaubten Glücksspielanbietern ohne weiteres möglich unter Verwendung der von der Antragsgegnerin fortlaufend aktualisierten und oben bereits genannten Whitelist, welche alle erlaubten Anbieter von Glücksspielwesen in Deutschland enthält. Die Frage, ob die Anordnung mit einem unzulässigen Overblocking verbunden ist, stellt sich erst im Zusammenhang mit der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme (vgl. zu diesem Absatz OVG Magdeburg a. a. O.).
Der Tatbestand des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 ist nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung erfüllt. Insbesondere hat die Antragstellerin an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel mitgewirkt. Unerlaubtes Glücksspiel ist das Veranstalten und das Vermitteln ohne die erforderliche Erlaubnis (§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021). Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Anbieter oder Vermittler die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis erfüllt (vgl. OVG Magdeburg a. a. O. mit Verweis auf BGH, Urteil vom 27. Februar 2020 - 3 StR 327/19 - juris Rn. 13 f.). Die in der Untersagungsverfügung zu 1. genannten Glücksspielanbieter verfügen nicht über die in Deutschland notwendige Erlaubnis. Unerheblich ist, welche der jeweiligen Zahlungsleistungen, die von der Antragstellerin erbracht werden, unmittelbar unerlaubtes Glücksspiel betreffen. Es kann auch dahinstehen, ob es für die Mitwirkung an der Zahlung für unerlaubtes Glücksspiel - ausreicht, dass die Verfügungsadressatin Einzahlungsoptionen für unerlaubtes Glücksspiel anbietet. Jedenfalls liegt eine den Tatbestand des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021 erfüllende Mitwirkungshandlung vor, wenn bei der Antragstellerin eingezahltes Geld (zumindest auch) für die von den benannten Glücksspielanbietern veranstaltete unerlaubte Glücksspiele verwendet wurde. Hieran bestehen keine Zweifel, selbst wenn nicht auszuschließen ist, dass in Einzelfällen Zahlungen deutscher Spieler für Spiele im Ausland verwendet wurden (vgl. OVG Magdeburg a. a. O.).
Die angefochtene Verfügung entspricht nach summarischer Prüfung auch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
Sie ist geeignet, die verfolgten Zwecke zu fördern. Wie oben bereits ausgeführt steht der Umsetzbarkeit der Anordnung nicht entgegen, dass die Antragstellerin nicht in der Lage wäre festzustellen, ob Zahlungen in Deutschland vorgenommen werden oder ob Zahlungen, die in Deutschland vorgenommen werden, tatsächlich für Glücksspiel in Deutschland genutzt werden. Die Antragstellerin kann die Zahlungsdienste für unerlaubte Glücksspiele der betroffenen Glücksspielanbieter einstellen. Sollte es hierfür erforderlich sein, auch Zahlungsdienste für Glücksspiel im Ausland zu beenden, steht dies - wie oben ausgeführt - der Geeignetheit der Maßnahme nicht entgegen.
Die Anordnung ist zur Förderung des Zwecks auch erforderlich. Es gibt im hier betroffenen Einzelfall keine Anhaltspunkte dafür, dass eine Beschränkung auf bestimmte Maßnahmen den gleichen Erfolg erzielen würden. Mit der Anordnung, an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel an bestimmten Angeboten mitzuwirken, hat die Antragsgegnerin der Antragstellerin die Entscheidung überlassen, auf welche Weise sie die Anordnung befolgen kann. Die Behörde darf auf eine klare Mittelvorgabe verzichten, wenn es aus Verhältnismäßigkeitsgründen sachgerecht erscheint, bei mehreren Möglichkeiten zur Zielerreichung die Wahl des Mittels in das Belieben des Adressaten zu legen. Insbesondere darf die Behörde im Fall der Untersagung von Tätigkeiten offen lassen, wie der Adressat die Einstellung der untersagten Tätigkeit (technisch) bewerkstelligt (s. OVG Magdeburg a. a. O. mit Verweis auf NdsOVG, Beschluss vom 18. Juni 2018 - 11 LA 237/16 - juris).
Die Anordnung ist zudem verhältnismäßig im engeren Sinne.
Die Möglichkeit, dass die Anordnung dazu führen könnte, dass die Antragstellerin Zahlungsdienstleistungen mit den betroffenen Glücksspielanbietern vollständig einstellt, so dass die Antragstellerin auch keine Zahlungsdienste für (erlaubtes) Glücksspiel im Ausland leisten würde, steht der Zumutbarkeit der Anordnung nach summarischer Prüfung nach der bereits genannten Rechtsprechung des OVG Magdeburg, der das Gericht im hier vorliegenden Eilverfahren folgt, nicht entgegen.
Auch in diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Zahlungsdienstleister - wie auch die Antragstellerin - die Möglichkeit haben, in ihrem Vertragsverhältnis mit dem in der Verfügung angesprochenen Veranstalter oder Vermittler von Glücksspielen auf die Unterbindung unerlaubten Glücksspiels hinzuwirken. Sie können - wie ausgeführt - Nachweise darüber verlangen, dass hinreichende (technische) Vorkehrungen getroffen wurden, um Glücksspiel - auch unter Berücksichtigung etwaiger Umgehungsmöglichkeiten - in Deutschland auszuschließen. Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, warum die vorliegende Verfügung zu einem Overblocking führen könnte. Im Übrigen ist es - wie ebenfalls angesprochen - zweifelhaft, ob die Verfügung so zu verstehen ist, dass von der Mitwirkung an den genannten Zahlungen jegliche Umgehungen des Glücksspielverbots erfasst sind, die der Zahlungsdienstleister auch bei größter Sorgfalt nicht erkennen kann. Soweit von der Anordnung auch Zahlungen aus Deutschland erfasst sind, mit denen der betreffende Spieler Glücksspiel im Ausland betreiben will, handelt es sich um einen nach summarischer Prüfung seltenen Sonderfall, der die Zumutbarkeit der Anordnung nicht in Zweifel zieht (s. zu diesem Absatz OVG Magdeburg a. a. O.).
Selbst wenn man davon ausginge, dass die Antragstellerin zur Befolgung der Anordnung gezwungen wäre, ihre Zahlungen für Glücksspiel der betroffenen Glücksspielanbieter vollständig einzustellen, würde dies nach summarischer Prüfung nach der Rechtsprechung des OVG Magdeburg (a. a. O.) nicht zu einer unangemessenen Belastung der Antragstellerin führen. Denn bei der Beurteilung der Zumutbarkeit ist zu berücksichtigen, dass die Anordnung ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel verfolgt. Demgegenüber ist die Schutzwürdigkeit der betroffenen Glücksspielanbieter erheblich eingeschränkt, weil sie über einen langen Zeitraum illegales Glücksspiel betrieben haben.
Die hier vorliegende Untersagungsverfügung vom 16. Mai 2024 ist schließlich auch nicht deshalb materiell rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin das für die Verfassungsmäßigkeit dieser Rechtsgrundlage nach der bereits genannten Rechtsprechung des OVG Magdeburg für die Inanspruchnahme eines Zahlungsdienstleisters erforderliche Ermessen, ob die alleinige Inanspruchnahme der unerlaubten Glücksspielanbieter bereits ausreichend ist, nicht oder fehlerhaft ausgeübt hat. Denn sie hat ausweislich ihrer Ausführungen in der Begründung des streitgegenständlichen Bescheides auf Seite 9 ff. ihr Ermessen diesbezüglich im Einzelfall in rechtlich zulässiger Weise ausgeübt. Sie hat die gesetzlichen Grenzen des Ermessens nicht überschritten und von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht (§ 114 Satz 1 VwGO). Gemäß der Begründung des Bescheides soll mit der Untersagung erreicht werden, dass die Mitwirkung an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel unterbunden wird und auf diese Weise der Veranstaltung und Vermittlung von unerlaubtem Glücksspiel die zur Durchführung notwendige Zahlungsinfrastruktur entzogen wird. Die Antragsgegnerin hat hierbei insbesondere darauf abgestellt, dass gegen die in der Verfügung zu 1. benannten Glücksspielanbieter zuvor bereits erfolglos Untersagungsverfügungen erlassen worden sind. In diesem Zusammenhang hat die Antragsgegnerin weiter auf die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags hingewiesen und erläutert, dass laut Studien die Teilnehmer von Online-Glücksspielen ein erhöhtes Gefährdungspotential und besonderen Suchtgefahren ausgesetzt sind. Die Antragsgegnerin hat im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen außerdem berücksichtigt, dass die betroffenen Anbieter Glücksspiel ohne die dafür erforderliche Erlaubnis betreiben und sich hiermit über die Regelungen des GlüStV 2021 hinwegsetzen und insoweit keine Rechtstreue in absehbarer Zeit zu erwarten ist. Sie hat zudem die kollidierenden Interessen gegeneinander abgewogen und neben den öffentlichen Interessen insbesondere auch die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin berücksichtigt und darüber hinaus die Rechtspositionen möglicherweise betroffener Dritter, das heißt der Glücksspielanbieter sowie der Spielerinnen und Spieler einbezogen. Diese Erwägungen entsprechen dem Zweck der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV 2021. Das unter Abwägung der Ziele der Glücksspielaufsicht und der Interessen der Antragstellerin und der im Übrigen betroffenen Dritten im Einzelfall ausgeübte Ermessen, wonach die Vorteile, die sich für die Allgemeinheit aus der streitgegenständlichen Verfügung ergeben, überwiegen und es der hier betroffenen Untersagungsverfügung im Rahmen des Payment-Blockings gegen den Zahlungsdienstleister bedarf, ist hiernach im Ergebnis nicht zu beanstanden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich für aus den §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer legt in glücksspielrechtlichen Verfahren einen Streitwert in Höhe von 50.000 Euro zu Grunde. Dieser war aufgrund des vorläufigen Charakters des hier vorliegenden Eilverfahrens nur in hälftiger Höhe zu berücksichtigten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 GlüStV
§ 32 GlüStV
§ 9 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 22a GlüStV
§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA
§ 27 a Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 37 Abs. 3 Satz 2 VwVfG
§ 1 Abs. 1 VwVfG LSA
§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 5 und 4a bis 4d GlüStV
§ 6c Abs. 1 Satz 3 GlüStV
§ 5 Abs. 7 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 9 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV
§ 44 Abs. 2 Nr. 4 und 5 VwVfG
§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 56 AEUV
Art. 63 Abs. 2 AEUV
Art. 56 Satz 1 AEUV
Art. 25 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 126, 286
3 M 169/24
7 A 143/24
3 M 72/23
8 C 6.15
1 BvR 2011/07
23 CS 23.19
1 BvR 1054/01
3 M 14/23
I ZR 174/14
8 C 18.16
8 C 5/10
8 C 18/16
4 Bs 226/18
24 K 1475/21
3 M 105/24
4 CN 3.22
2 BvR 2661/06
7 B 54/24
8 B 36.14
2 CN 1.07
2 BvG 1/57
9 A 20.01
2 BvR 475/78
7 C 29.85
3 M 47/19
10 CS 10.19
27 K 3905/20
3 K 1119/12
27 L 1131/08
6 K 3023/09
4 S 10.00
27 L 1147/08
3 C 20.18
3 C 42.91
5 B 94/04
3 StR 327/19
11 LA 237/16