Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-06-24, Aktenzeichen 1 K 8467/00
ECLI: ECLI:DE:VGK:2004:0624.1K8467.00.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Wirksamkeit der in der Zeit vom 30. Oktober bis 26. November 1999 durchgeführten Wahl zur Vollversammlung der Industrie- und Handelskammer zu Köln (IHK).
Mit Schreiben vom 10. Februar 2000 erhob der Kläger Einspruch gegen die Wahl mit der Begründung, die Einteilung der Wahlgruppen werde der Unternehmensstruktur des Kammerbezirks nicht gerecht, da die Zuteilung der Sitze Unternehmen der Wahlgruppen 01 bis 05 (Produzierendes Gewerbe) sowie der Wahlgruppe 23 (Banken und Versicherungen) bevorzuge. Der Anteil der Sitze dieser Wahlgruppen in der Vollversammlung entspreche nicht dem Anteil dieser Unternehmen an der Gesamtheit der Unternehmen im Kammerbezirk. Zudem seien die Überlegungen, die zu der Aufteilung geführt hätten, weder nachvollziehbar noch bekannt gemacht worden. In einer Reihe von Wahlgruppen hätten nur so viele Bewerber kandidiert, wie Sitze zu vergeben gewesen seien. Es sei eine unzulässige Beschränkung der im Vorfeld der Wahl einzureichenden Wahlvorschläge dadurch erfolgt, dass jeder Wahlvorschlag von mindestens 12 Wahlberechtigten habe unterzeichnet werden müssen. Dieses Quorum sei in einer kleinen Wahlgruppe nur schwer zu erreichen. Des Weiteren seien Kandidaten in für sie nicht zutreffende Wahlgruppen eingeteilt worden. Die Wahlordnung lasse unzulässigerweise auch ausländische Kammermitglieder zur Wahl zu, obwohl die IHK nicht nur Angelegenheiten ihrer Mitglieder wahrnehme, sondern auch Gemeinwohlbelange. Die in der Wahlordnung vorgesehene Möglichkeit einer Zuwahl weiterer Vollversammlungsmitglieder sei rechtswidrig.
Die Beklagte wies den Einspruch durch Bescheid vom 10. März 2000 zurück. Die Wahlordnung entspreche den gesetzlichen Vorgaben. Bei der Bewertung der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der Wahlgruppen sei die Anzahl der ihnen zuzurechnenden Kammerzugehörigen, die Zahl der Beschäftigten und die Zahl der Kammerbeiträge im Verhältnis 1:2:2 berücksichtigt worden. Eine Wahl werde nicht deshalb rechtswidrig, weil nicht mehr Bewerber zur Auswahl stünden, als Positionen zu vergeben seien. Zudem sei in allen Wahlgruppen, in denen nicht mehr Bewerber vorgeschlagen worden seien, als Sitze zu besetzen gewesen seien, eine zweite Bewerbungs- und Vorschlagsfrist in Lauf gesetzt worden. In einer Reihe von Gruppen hätten Bewerber kandidiert, die nicht dieser Wahlgruppe angehört hätten. In diesen Fällen habe jeweils ein entsprechender Wahlvorschlag mit wenigstens 12 Unterschriften aus dieser Wahlgruppe vorgelegen. Die Möglichkeit der Zuwahl weiterer Mitglieder berühre nicht die Frage der Gültigkeit der Wahl vom Oktober/November 1999.
Hiergegen legte der Kläger unter dem 06. April 2000 Widerspruch ein, zu dessen Begründung er ergänzend darauf verwies, die Wahl sei auch aufgrund der geringen Wahlbeteiligung (10 - 15 %) nichtig.
Die Beklagte wies den Widerspruch durch Bescheid vom 14. September 2000, zugestellt am 18. September 2000, zurück. Die Wahlordnung sei rechtlich nicht zu beanstanden; insbesondere stelle sie die Faktoren und ihre Gewichtung, die zur Einteilung der Wahlgruppen geführt hätten, heraus. Das Quorum stelle keine unverhältnismäßige Belastung für Bewerber aus kleineren Wahlgruppen dar. Auch die kleinste Wahlgruppe umfasse nämlich 309 Wahlberechtigte. Bedenken gegen ein Wahlrecht ausländischer Mitglieder bestünden nicht; eine berufsständische Personalkörperschaft sei nicht vergleichbar mit einer Gebietskörperschaft. Schließlich könne die Gültigkeit einer Wahl nicht davon abhängen, wie viele Wahlberechtigte von ihrem Wahlrecht Gebrauch machten.
Der Kläger hat am 13. Oktober 2000 Klage erhoben, zu deren Begründung er ergänzend vorträgt, die Sitzverteilung in der Vollversammlung lasse kein repräsentatives Spiegelbild des Kammerbezirks erkennen. Das produzierende Gewerbe sei überrepräsentiert.
Der Kläger beantragt,
1. die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Industrie- und Handelskammer zu Köln vom 10. März 2000 in der Fassung ihres Widerspruchsbescheides vom 14. September 2000 zu verpflichten, die Wahl zur Vollversammlung der Industrie- und Handelskammer zu Köln im Jahre 1999 für ungültig zu erklären und eine Wiederholungswahl anzuordnen,
2. festzustellen, dass die in § 1 Abs. 2 der Wahlordnung vorgesehene Möglichkeit der Zuwahl durch die Vollversammlung rechtswidrig ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte verweist zunächst darauf, dass der Erlass der Wahlordnung zu ihrem Selbstverwaltungsrecht gehöre. Die vorgenommene Einteilung der kammerzugehörigen Unternehmen in die verschiedenen 28 Wahlgruppen sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Nur bei der vorgenommenen Vorgehensweise werde der spezifischen Struktur eines Kammerbezirks und der wirtschaftlichen Bedeutung der Branchen ausreichend Rechnung getragen, wobei das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft vom Gemeinwohl aller Bürger zu unterscheiden sei. Die Verteilung der Sitze auf die einzelnen Gruppen sei aufgrund sachgerechter Kriterien erfolgt. Eine unzulässige Friedenswahl liege schon deshalb nicht vor, weil die Bewerber nicht ohne Wahlakt als gewählt gälten. Außerdem sehe die Wahlordnung das Setzen einer Nachfrist vor, wenn keine Wahlvorschläge eingingen. Es sei zulässig, auch nicht-deutsche Kammerzugehörige an den Wahlen zu beteiligen, da diese als Kammerzugehörige beitragspflichtig und wahlberechtigt seien. Zudem werde bei einem Ausschluss ausländischer Kammerzugehöriger die wirtschaftliche Struktur nicht richtig widergespiegelt. Obwohl sie, die Beklagte, auch hoheitliche Aufgaben wahrnehme, sei eine Vereinheitlichung der Legitimationsgrundlage, ausgehend vom deutschen Volk, weder verfassungsrechtlich notwendig, noch in der Sache geboten. Auch die in geringem Umfang mögliche Zuwahl sei unbedenklich. Schließlich könne im Hinblick darauf, dass keine Wahlpflicht bestehe, die Gültigkeit der Wahl nicht von einer Mindestwahlbeteiligung abhängig gemacht werden.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat insgesamt keinen Erfolg.
Dies gilt zunächst für das mit dem ersten Hauptantrag verfolgte, gegen die Gültigkeit der Kammerwahl gerichtete Begehren.
Der angefochtene Bescheid der IHK vom 10. März 2000 und der Widerspruchsbescheid vom 14. September 2000 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Bei der mit dem Hauptantrag verfolgten Klage handelt es sich um ein Verpflichtungsbegehren,
vgl. hierzu und zum Folgenden: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 12. März 2003 - 8 A 2398/02 -.
Richtige Beklagte ist, da gemäß § 15 Abs. 2 der Wahlordnung über Einsprüche gegen die Feststellung des Wahlausschusses die Vollversammlung entscheidet, nach der Rechtsprechung des OVG NRW, der sich die Kammer zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung anschließt, die Vollversammlung. Insofern war das Passivrubrum von Amts wegen im Einverständnis mit dem Kläger umzustellen.
Die Verpflichtungsklage ist unbegründet.
Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 5 Abs. 3 Satz 2 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern (IHKG), auf dem die Wahlordnung beruht, bestehen zunächst nicht. Es verstößt nicht gegen höherrangiges Recht, dass bei der nach dieser Vorschrift vorgesehenen Gruppenwahl der Erfolgswert der Stimmen nicht von Gruppe zu Gruppe gleich ist. Der für politische Wahlen geltende Grundsatz der streng formalen Wahlgleichheit ist auf die Kammerwahl nicht übertragbar. Die Kammerwahl zielt nicht auf die Schaffung einer parlamentarischen Vertretung im politischen Raum, sondern auf die Wahl eines Repräsentativorgans im Rahmen der funktionalen Selbstverwaltung. Die gesetzlich angeordnete Aufteilung der Kammerzugehörigen in besondere Wahlgruppen verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Ein hinreichender sachlicher Grund für die Gruppenwahl und den damit verbundenen unterschiedlichen Erfolgswert der Stimmen ist die unterschiedliche gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Gewerbegruppen. Die Vollversammlung soll nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG nicht das rechnerische Ergebnis aus der Anzahl der abgegebenen Stimmen, sondern ein Spiegelbild der wirtschaftlichen Verhältnisse des Kammerbezirks darstellen. Hätte jede Stimme den gleichen Erfolgswert, würden die für den Kammerbezirk bedeutenderen Wirtschaftszweige in der Vollversammlung nicht ausreichend berücksichtigt,
vgl. hierzu und zum Folgenden: OVG NRW, a.a.O., m.w.N.
Auch die Wahlordnung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der in § 5 IHKG gezogene gesetzliche Rahmen enthält keine Festlegung auf nur ein bestimmtes Wahlsystem, sondern überlässt die Einzelheiten u. a. über die Ausübung des Wahlrechts und die Durchführung der Wahl dem Satzungsgeber. Dieser ist in der Wahl und Ausgestaltung eines Wahlsystems weitgehend frei. Die Entscheidung des Satzungsgebers ist hinzunehmen, solange nicht sachwidrige oder willkürliche Kriterien zugrunde gelegt werden,
vgl. OVG NRW, a.a.O.
Der Satzungsgeber muss allerdings sicherstellen, dass die Mitglieder der Vollversammlung überhaupt durch Wahlakt bestimmt sowie die wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks und die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Gewerbegruppen Berücksichtigung finden und dass die Wahlberechtigten zu diesem Zweck in besondere Wahlgruppen aufgeteilt werden, § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG. Die konkrete Einteilung der Wahlgruppen sowie die Sitzverteilung sind hiernach nicht zu beanstanden. Nach der Formulierung des Gesetzes ist es zunächst nicht erforderlich, die abstrakten Maßstäbe für die Aufteilung der Wahlberechtigten in Wahlgruppen in der Wahlordnung zu verankern, da sich diese Maßstäbe - wirtschaftliche Besonderheiten im Kammerbezirk und gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Gewerbegruppen - bereits aus dem Gesetz ergeben. Sie normativ noch weiter zu konkretisieren, ist jedenfalls dann nicht erforderlich, wenn die Wahlordnung - wie hier in § 7 - die konkrete Sitzverteilung für die einzelnen Gruppen und Bezirke festlegt. Im Hinblick hierauf ist kein Grund dafür ersichtlich, abstrakte Maßstäbe für die Verteilung der Sitze in die Wahlordnung aufzunehmen. Die Wahlordnung hat des Weiteren bei der Sitzverteilung die wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks und die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Gewerbegruppen in nicht zu beanstandender Weise berücksichtigt. Die Sitzverteilung kann aus den bereits oben angeführten Gründen nicht ohne weiteres an den aus dem Bereich staatlicher, politischer Wahlen übernommenen Maßstäben gemessen werden. Das Kammerwahlsystem muss dem Ziel dienen, eine Abbildung der besonderen wirtschaftlichen Strukturen in der Vollversammlung zu erreichen. Weil die praktische Verwirklichung dieses Ziels in erster Linie eine Frage des Einzelfalls ist, hat der Satzungsgeber - ausgerichtet am Maßstab des § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG - auch bei der Abgrenzung der Wahlgruppen einen weiten Gestaltungsspielraum. Hiervon ausgehend und gemessen an den dargestellten gesetzlichen Vorgaben ist die von der Beklagten vorgenommene Gewichtung der Gewerbeerträge als wesentliches Kriterium für die wirtschaftliche Bedeutung der Kammerzugehörigen und damit der jeweiligen Wahlgruppen nicht zu beanstanden. Die Gewichtung der Anzahl der einer Gewerbegruppe zuzurechnenden Kammerzugehörigen mit 20 %, der Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten und der Höhe der Kammerbeiträge (Grundbeitrag und Umlage) mit je 40 % hält sich innerhalb des der Beklagten eingeräumten weiten Ermessensrahmens.
Der Umstand, dass gemäß § 11 Abs. 1 Satz 3 der Wahlordnung Bewerber nicht der Wahlgruppe, für die sie vorgeschlagen werden, angehören müssen, ist ebenso wenig zu beanstanden. Sie hält sich im Rahmen des der Beklagten eingeräumten weiten Gestaltungsspielraumes, zumal jedenfalls das Quorum des § 11 Abs. 4 der Wahlordnung erreicht werden muss.
Auch das Quorum selbst, dessen Einführung als solche nicht zu beanstanden ist,
vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 15. Juni 1992 - 8 L 43/90 -, GewArch 1992, 420,
von einheitlich 12 Wahlberechtigten, überschreitet nicht den der Beklagten eingeräumten Gestaltungsspielraum. Es dient zulässigerweise - im Unterschied zu einem prozentual zu ermittelnden Quorum - der Vereinfachung und statuiert - angesichts der Tatsache, dass die kleinste Wahlgruppe unstreitig 309 Wahlberechtigte umfasste - keine unverhältnismäßige Hürde.
Die weiter vom Kläger gerügte „Friedenswahl", in den Fällen, in denen nur ein Wahlvorschlag pro zu vergebendem Sitz eingegangen ist, hat nicht stattgefunden. Von einer solchen kann nur gesprochen werden, wenn in den genannten Fällen - anders als hier - gar keine Abstimmung stattfindet, sondern die vorgeschlagenen Bewerber als gewählt gelten,
vgl. hierzu: BVerwG, Beschluss vom 27. März 1980 - 5 C 2.79 - GewArch 1980, 296.
Außerdem hat die Beklagte das Ihre getan, um zu wenige Wahlvorschläge zu vermeiden, indem sie in § 11 Abs. 8 der Wahlordnung eine Nachfrist vorgesehen hat, binnen derer weitere Vorschläge gemacht werden können, wenn nicht mehr Bewerber vorgeschlagen wurden, als Sitze zu besetzen sind.
Auch der Umstand, dass - kammerzugehörige und beitragspflichtige - Ausländer wahlberechtigt sind, begegnet keinen Bedenken. Wie dargelegt gelten für die Kammerwahl nicht dieselben Grundsätze wie für politische Wahlen. Auch ist die IHK nicht umfassend in den staatlichen Bereich einbezogen, wiewohl sie auch hoheitliche Aufgaben wahrnimmt. Die IHK soll zu einer funktionierenden Wirtschaft beitragen und die Gewerbetreibenden unterstützen. Diese Betätigung wäre nicht erfolgversprechend, wenn nicht auch die ausländischen Gewerbetreibenden ein Stimmrecht hätten. Auch sie haben durch ihre Betätigung maßgeblichen Einfluss auf die Wirtschaftstruktur, deren Abbildung das Kammerwahlsystem zu dienen hat,
vgl. VG München, Urteil vom 15. Dezember 1998 - M 16 K 97.282 -.
Dass schließlich eine geringe Wahlbeteiligung zur Ungültigkeit der Wahl führen sollte, ist weder gesetzlich noch satzungsmäßig geregelt und auch nicht gefordert.
Auch der Feststellungsantrag bleibt ohne Erfolg. Er ist mangels feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses bereits unzulässig. Die abstrakt gegen die Gültigkeit einer Bestimmung der Satzung der Beklagten gerichtete Feststellungsklage ist nicht statthaft, da sich kein konkretes Rechtsverhältnis zwischen Kläger und Beklagter aus der Anwendung der für ungültig erachteten Bestimmung des § 1 Abs. 2 der Wahlordnung ergibt.
Der Feststellungsantrag ist zudem unbegründet.
Dass die Wahlordnung eine Kombination aus unmittelbarer Gruppenwahl und mittelbarer Wahl (hier von bis zu vier weiteren Mitgliedern der Vollversammlung) vorsieht, ist nicht zu beanstanden. Einen Vorrang der unmittelbaren vor der mittelbaren Wahl gibt es im Kammerwahlrecht nicht. Eine begrenzte Zuwahl durch die Mitglieder der Vollversammlung, die insoweit als Wahlmänner fungieren, kann insbesondere deshalb sachgerecht sein, um eine Ergänzung der Vollversammlung durch Vertreter von - für das Bild des Kammerbezirks - bedeutsamen Wirtschaftszweigen zu ermöglichen, die über das Wahlgruppenverfahren keinen Sitz erlangt haben, oder um im Laufe der Amtsperiode Gewichtsverschiebungen zwischen den Wahlgruppen auszugleichen. Vor diesem Hintergrund ist es auch unbedenklich, dass die Zuwahl von Kammerzugehörigen möglich ist, die bei der unmittelbaren Wahl als Bewerber angetreten, aber nicht gewählt worden sind,
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 IHKG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 2 der
Wahlordnung
§ 15 Abs. 2 der Wahlordnung
§ 11 Abs. 1 Satz 3 der Wahlordnung
§ 11 Abs. 4 der
Wahlordnung
§ 11 Abs. 8 der Wahlordnung
§ 1 Abs. 2 der Wahlordnung
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8
A 2398/02
8 L 43/90
5 C 2.79
16 K 97.28