Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-08-14, Aktenzeichen 1 K 6465/08
ECLI: ECLI:DE:VGD:2009:0814.1K6465.08.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Verhängung eines Ordnungsgeldes gegen den Kläger wegen Verletzung der Verschwiegenheitspflicht.
Der Kläger ist Mitglied des Rates der Gemeinde K und gehört der mit drei Sitzen im Rat vertretenen "Freien Wählergemeinschaft K" -FWG- an. In der Ratssitzung vom 5. Mai 2008 beschloss der Rat unter dem Tagesordnungspunkt 6 -TOP 6- mehrheitlich in nichtöffentlicher Sitzung u.a. seine Zustimmung zu der Vereinbarung zwischen der Gemeinde K und der RWE Power zur abschließenden Regelung der Finanzierung der Umsiedlungsstandorte P/T und I -Finanzierungsvereinbarung-. Das Vertragswerk knüpft im Wesentlichen an eine Rahmenvereinbarung vom 5. Mai 1999 über die Art und Weise sowie die Finanzierung der erforderlichen Umsiedlungsmaßnahmen anlässlich des Tagebaus "Garzweiler" an, auf deren Basis bislang mehr als 98% der Gesamtkosten abgerechnet wurden. Mit der Finanzierungsvereinbarung wird nunmehr die restliche Kostenverteilung geregelt. Vertragsgegenstände sind neben der Aufstellung und Aufteilung der Gesamtkosten des Vorhabens u.a. der Ausgleich für sonstige Nachteile, die Übertragung öffentlicher Flächen sowie weitere Regelungen (z.B.: Lärmschutz an der Autobahn A 44, Einziehung von Gemeindestraßen, Freistellung von Erschließungsbeiträgen). Im Zusammenhang mit dem vom Beklagten erhobenen Vorwurf einer Verschwiegenheitspflichtverletzung des Klägers stehen maßgeblich die vertraglichen Regelungen über die Kanalsanierung der O Straße in I1, deren Kosten die Gemeinde K trägt, sowie die Lärmschutzregelung entlang der Bundesautobahn A 44. Hierzu wurde vereinbart, dass bei einem Entfall des weiteren Ausbaus der A 44 als Bundesautobahn oder als Straße mit vergleichbaren Lärmemissionen die Geschäftsgrundlage des zwischen den Beteiligen geschlossenen städtebaulichen Vertrages vom 1. Oktober 1999 entfiele, nach dessen wesentlichem Regelungsgehalt die damalige Rheinbraun AG einen Grossteil der anfallenden Kosten des Lärmschutzes entlang des noch zu bebauenden Streckenabschnitts der A 44 trüge.
Eingangs der Ratssitzung vom 5. Mai 2008 teilte die Bürgermeisterin mit, die zehntägige Ladungsfrist gem. § 2 der Geschäftsordnung des Rates der Gemeinde K -GeschO Rat- i.V.m. § 47 Abs. 2 Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen in der Änderungsfassung vom 9. Oktober 2007 -GO NRW- habe nicht eingehalten werden können. Daraufhin beschlossen die Ratsmitglieder einstimmig den Verzicht auf die Einhaltung der Ladungsfrist. Der im Anschluss daran gestellte Antrag der FWG, die unter TOP 6 fallende nichtöffentliche Sitzungsvorlage über den Abschluss der Finanzierungsvereinbarung in öffentlicher Sitzung zu beraten, lehnte der Rat mehrheitlich bei zwei Gegenstimmen ab. Er folgte der Begründung der Bürgermeisterin, der zu behandelnde Gegenstand der Vereinbarung betreffe vertrauliche Grundstücks- und Finanzdaten, die sich nicht zu einer öffentlichen Diskussion eigneten. Dies rechtfertige, den "Gesamtkomplex" nichtöffentlich zu beraten, zumal die Öffentlichkeit über den Inhalt der Finanzierungsvereinbarung in geeigneter Form ohnehin unterrichtet werde und auch die Vereinbarung unter Mitteilung ihres wesentlichen Tenors öffentlich unterzeichnet werden solle. An der nichtöffentlichen Ratssitzung nahmen drei Vertreter der RWE Power als Gäste teil.
Bereits am 7. Mai 2008 erschien im Lokalteil der "Rheinischen Post" ein Artikel mit der Überschrift "FWG: Gemeinde auf Schmusekurs mit RWE". Darin war auf eine Erklärung des Klägers vom 6. Mai 2008 gegenüber der Zeitung verwiesen, in der er mitgeteilt habe, alle Fraktionen außer der FWG hätten in nichtöffentlicher Sitzung der Vereinbarung mit dem Tagebau-Betreiber RWE Power zugestimmt. Der Kläger kritisierte in dem Artikel u.a., dass Lärmschutzmaßnahmen am Ausbauende der A 44 bei P nicht umgesetzt werden sollten und die Gemeinde für die Kanalsanierung der P Straße in I1 zahlen müsse. Laut einer Vereinbarung aus dem Jahre 1999 habe aber RWE Power anteilig die Kosten zu übernehmen. Am 8. Mai 2008 erschien ein weiterer Bericht im Lokalteil der "Neuss-Grevenbroicher Zeitung" mit der Überschrift "FWG: RWE sollte Millionen zahlen". Dort wird der Kläger mit der Aussage zitiert, die Vereinbarung sehe vor, die Kanalsanierung der O Straße in I1 durch die Gemeinde zu bezahlen, obwohl ursprünglich anderes vorgesehen sei. Zudem solle eine vereinbarte Lärmschutzmaßnahme am Ausbauende der A 44 nicht realisiert werden.
Mit Pressemitteilung vom 14. Mai 2008 informierte die Bürgermeisterin die Medien über die am 27. Mai 2008 stattfindende Vertragsunterzeichnung. Im Anschluss an die Unterzeichung der Verträge erfolgte eine gemeinsame Presseerklärung der Gemeinde K und RWE Power über die Vereinbarung.
In der darauf folgenden Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses am 29. Mai 2008 wurde an die Bürgermeisterin herangetragen, ein Ordnungsgeldverfahren unter dem Gesichtspunkt einer Verletzung der Verschwiegenheitspflicht wegen Äußerungen des Klägers aus der nichtöffentlichen Ratssitzung gegenüber der Presse einzuleiten. Daraufhin hörte die Bürgermeisterin den Kläger mit Schreiben vom 18. Juni 2008 und -unter Präzisierung der erhobenen Vorwürfe- mit weiterem Schreiben vom 4. August 2008 an.
Am 21. August 2008 beschloss der Beklagte nach eingehender Beratung unter TOP 16 mehrheitlich, gegen den Kläger ein Ordnungsgeld in Höhe von 125,-- Euro wegen Verletzung der Verschwiegenheitspflicht nach §§ 30 Abs. 6, 29 Abs. 3 Satz 1, 43 Abs. 2 GO NRW zu verhängen (Beschluss R/VII/554). Der Sachverhalt und die rechtliche Bewertung waren zuvor in einer Beschlussvorlage vom 15. August 2008 vom Bereich "Zentrale Dienste" für den Rat entsprechend zusammengestellt und an die Ratsmitglieder versandt worden.
Mit Bescheid vom 12. September 2008 teilte die Bürgermeisterin dem Kläger mit, der Rat habe am 21. August 2008 beschlossen, ein Ordnungsgeld in Höhe von 125,-- Euro zu verhängen, und forderte ihn auf, bis zum 15. Oktober 2008 den Betrag an die Gemeinde K zu überweisen. In Anlehnung an die vorzitierte Ratsvorlage wurde der Ordnungsgeldbescheid damit begründet, der Kläger habe seine ihm als Ratsmitglied gem. §§ 30 Abs. 1 Satz 1, 43 Abs. 2 GO NRW obliegende Verschwiegenheitspflicht verletzt, da er vertrauliche Informationen aus der nichtöffentlichen Ratssitzung vom 5. Mai 2008 an die Presse weitergegeben habe. § 30 Abs. 1 GO NRW sei restriktiv auszulegen, im Zweifel eine Geheimhaltung daher geboten. Die Weitergabe von Informationen aus der Sitzung habe er im Rahmen seiner Anhörung eingeräumt. Ein "Recht zur Flucht in die Öffentlichkeit" aufgrund einer vermeintlich zu Unrecht erfolgten Verweisung des Beratungsgegenstandes in eine nichtöffentliche Sitzung könne nicht in Anspruch genommen werden. Die von der Rechtsprechung hierfür aufgestellten Voraussetzungen lägen nicht vor. Insbesondere habe der Kläger sich nicht an die Rechtsaufsichtsbehörde gewandt. Die Festsetzung eines Ordnungsgeldes über 125,-- Euro sei angemessen. Eine höhere Sanktion verböte sich, da erstmalig eine solche verhängt würde. Eine niedrigere scheide ebenso aus, da der Umgang des Klägers mit Informationen aus nichtöffentlichen Sitzungen bereits mehrfach für Diskussionen gesorgt habe, und er zuletzt in einem Zeitungsartikel der "Rheinischen Post" vom 14. August 2008 für sich unter dem Blickwinkel der Überprüfbarkeit von Verwaltungsentscheidungen in Anspruch genommen habe, die Öffentlichkeit auch "immer wieder über Dinge aus nichtöffentlicher Sitzung" informieren zu wollen. Dies lasse Wiederholungsfälle erwarten.
Der Kläger hat dagegen am 17. September 2008 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, zwar habe er die ihm zur Last gelegten Äußerungen gegenüber der Presse ihrem wesentlichen Inhalt nach tatsächlich getätigt. Jedoch könne die ihm auferlegte Sanktion keinen Bestand haben. Der Ratsbeschluss über die Verhängung des Ordnungsgeldes vom 21. August 2008 sei bereits formell rechtwidrig. Vor seinem Erlass habe keine ordnungsgemäße Anhörung -trotz zweier vorheriger Anhörungsschreiben- stattgefunden. Denn es habe sich nicht um eine Anhörung zu feststehenden Tatsachen, sondern um eine Vorermittlung des maßgeblichen Sachverhaltes gehandelt. An einer gebotenen erneuten Anhörung mit feststehendem Sachverhalt fehle es. Zudem sei der Rat bei seiner Entscheidung nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen. Das Ratsmitglied N habe sein Wahlrecht durch Wohnsitznahme außerhalb der Gemeinde K verloren, aber mit abgestimmt. Gleiches gelte für das Ratsmitglied Helmut L, der als Arbeitnehmer des Vertragspartners RWE Power befangen sei. Auf diese Mängel könne er sich auch berufen, da er einen Anspruch auf "richtige" Zusammensetzung des Rates habe. Der Ratsbeschluss sei in entsprechender Anwendung der die fehlerhafte Besetzung der Richterbank betreffenden Vorschriften deshalb schon unwirksam. Schließlich habe nicht die Bürgermeisterin -nach Erörterung im Haupt- und Finanzausschuss vom 29. Mai 2008- die Initiative für ein Ordnungsgeldverfahren ergreifen dürfen, sondern allein der Rat selbst. Denn die Entscheidungshoheit über die Einleitung des Verfahrens liege bei ihm und nicht bei der Bürgermeisterin. Dieser habe aber keinen förmlichen Einleitungsbeschluss gefasst. Insoweit sei es rechtswidrig, wenn der Rat unmittelbar über die Festsetzung eines Ordnungsgeldes entscheide. Weiter sei es fehlerhaft, dass der Beschluss zwar die Rechtsfolge des Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht ausspreche (125,-- Euro Ordnungsgeld), nicht aber Sachverhalt und Tatbestand der Verletzung selbst benenne. Es mangele der Sache nach an einer Begründung des Ratsbeschlusses, da die maßgeblichen Tatsachen für die Entscheidung nicht mitgeteilt worden seien. Auch fehle eine Subsumtion unter die Norm des § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW. Materiell sei der Ratsbeschluss vom 21. August 2008 gleichfalls fehlerhaft. Der Beratungsgegenstand der Finanzierungsvereinbarung unterliege schon keiner Geheimhaltungspflicht im Sinne des § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW. Die Vereinbarung habe weder konkrete Grundstückangelegenheiten noch Finanzdaten betroffen. War die Beratung im nichtöffentlichen Teil der Sitzung damit rechtswidrig, bestehe keine Verschwiegenheitspflicht. Sie sei auch nicht deswegen gegeben, weil an dem nichtöffentlichen Teil der Ratssitzung drei Vertreter der RWE Power als Gäste teilgenommen hätten; dies mache die Sitzung vielmehr faktisch öffentlich. Im Übrigen sei der Ratsbeschluss vom 5. Mai 2008 selbst fehlerhaft. Zu der Beschlussfassung sei nicht fristgerecht und den Bestimmungen der Geschäftsordnung des Rates entsprechend eingeladen worden. Ebenso hätten die Ratsmitglieder N und L auch hier unzulässig mitgewirkt. Eine Verschwiegenheitspflicht habe daher keinesfalls bestanden. Selbst wenn aber die Finanzierungsvereinbarung zu Recht in nichtöffentlicher Sitzung beraten und rechtmäßig beschlossen worden wäre, sei der Geheimhaltungsschutz im Zeitpunkt der erstmaligen Veröffentlichung der Vertragsinhalte am 7. Mai 2008 erloschen. Denn die wesentlichen Tatsachen des Verhandlungsgegenstandes seien aufgrund mehrjähriger Diskussionen -etwa um den Lärmschutz- und aufgrund der Regelungen in der Rahmenvereinbarung vom 5. Mai 1999 der Öffentlichkeit hinlänglich bekannt gewesen. Ungeachtet dessen sei sein Vorgehen gerechtfertigt. Es habe ein "Recht auf Flucht in die Öffentlichkeit" bestanden, mit der Konsequenz, dass er die maßgeblichen Tatsachen der Vereinbarung der Öffentlichkeit habe kundtun können. Für die Befugnis, Teile der Vereinbarung öffentlich zu machen, spräche auch die Norm des § 52 Abs. 2 GO NRW, nach der der wesentliche Inhalt der Ratsbeschlüsse der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden solle, sofern nicht im Einzelfall etwas anderes beschlossen werde, was nicht der Fall gewesen sei. Schließlich sei das Ermessen nicht rechtsfehlerfrei ausgeübt worden, denn die Erwägungen im Ordnungsgeldbescheid der Bürgermeisterin gingen über diejenigen im Ratsbeschluss hinaus.
Der Kläger beantragt,
den Ratsbeschluss des Beklagten vom 21. August 2008 (R/VII/554), bekannt gegeben durch den Ordnungsgeldbescheid vom 12. September 2008, aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, der Kläger habe durch die Weitergabe von Beratungsgegenständen aus einer nichtöffentlichen Sitzung seine ihm gem. §§ 30 Abs. 1, 43 Abs. 2 GO NRW obliegende Verschwiegenheitspflicht verletzt. Die Bekanntgabe der Informationen an die örtliche Presse habe er eingeräumt. Ob eine Geheimhaltung der Sache nach tatsächlich geboten gewesen und die Finanzierungsvereinbarung rechtmäßig in einer solchen Sitzung behandelt worden wäre, sei unerheblich. Es käme allein darauf an, dass formell eine nichtöffentliche Sitzung stattgefunden habe. Alle darin erörterten Gegenstände seien ihrer Natur nach geheimhaltungsbedürftig. Es sei daher insbesondere unerheblich, ob Vertreter der RWE Power als Gäste an der nichtöffentlichen Sitzung am 5. Mai 2008 teilgenommen hätten und dies zulässig gewesen sei. Ebenso sei es nicht entscheidungserheblich, ob Ratsmitglieder, die eventuell einem Mitwirkungsverbot an der Ratssitzung unterlägen, teilgenommen hätten. Denn dies berühre nicht die Frage der Einhaltung der Verschwiegenheitspflicht über die beschlossenen Gegenstände. Ungeachtet dessen wäre eine etwaige Befangenheit -hier des Ratsmitgliedes L - nicht kausal für das Abstimmungsergebnis gewesen. Der Kläger könne zur Rechtfertigung seiner Verschwiegenheitspflichtverletzung auch nicht in Anspruch nehmen, zu einer "Flucht in die Öffentlichkeit" genötigt gewesen zu sein. Ein solcher Weg sei nur in hier nicht gegebenen Ausnahmesituationen zulässig. Nach der Geschäftsordnung des Rates sei es allein Aufgabe der Bürgermeisterin, den wesentlichen Inhalt von Beschlüssen bekannt zu machen. Schließlich hätten die Ratsmitglieder von der Sitzungsvorlage Kenntnis gehabt und damit auch von dem Tatbestand, dessentwegen nach Anhörung des Klägers ein Ordnungsgeld verhängt worden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den des beigezogenen Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage ist zulässig.
1. Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO-, da der Kläger die Aufhebung eines gegen ihn gem. §§ 29 Abs. 3 Satz 1, 30 Abs. 1, 6 Satz 1, 43 Abs. 2 Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen in der Änderungsfassung vom 9. Oktober 2007 -GO NRW- verhängten Ordnungsgeldes begehrt. Der das Ordnungsgeld über 125,- Euro festsetzende Ratsbeschluss vom 21. August 2008 ist ein Verwaltungsakt i.S.d. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz Nordrhein-Westfalen -VwVfG NRW-. Insbesondere ist er im Sinne dieser Norm auf unmittelbare Rechtswirkungen nach außen gerichtet. Eine solche Rechtswirkung entfaltet eine Maßnahme, wenn sie unabhängig von ihren tatsächlichen Auswirkungen hierzu ihrem objektiven Sinngehalt nach bestimmt ist, d.h. die Setzung einer Rechtsfolge für eine natürliche oder juristische Person bezweckt,
vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 35 Rn. 146f.; Ruffert, in: Ehrichsen/Ehlert, AllgVerwR, 13. Aufl. § 20 Rn. 44 jew. m.w.N.
Da die Vorschrift des § 35 Satz 1 VwVfG NRW die Grenze zwischen Verwaltungsinternum und nach außen wirkender Regelung nicht näher definiert, sind die rechtlichen Auswirkungen der Maßnahme des Rates auf den Kläger selbst in den Blick zu nehmen. Die Festsetzung des Ordnungsgeldes ist durch Ratsbeschluss gegenüber dem Kläger als Ratsmitglied erfolgt. Grundsätzlich sind Ratsbeschlüsse wegen dieser auf den organinternen Bereich beschränkten, lediglich Binnencharakter aufweisenden Rechtsqualität nicht auf unmittelbare Rechtswirkungen nach außen gerichtet, so dass ihnen in aller Regel die Verwaltungsaktsqualität abzusprechen ist,
vgl. allg. Meinung U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 35 Rn. 191f.; Kopp/Schenke, VwGO, 10. Aufl., § 35 Rn. 90 jew. m.w.N.
Das gilt jedoch nicht ausnahmslos. Die Verhängung eines Ordnungsgeldes gegen ein Ratsmitglied weist insoweit wegen ihrer Rechtsfolge Besonderheiten auf, die die eindeutige Zuordnung der Maßnahme zum Innen- oder Außenbereich erschweren. Zum einen entsteht die Streitigkeit im rein organinternen Bereich aus einer behaupteten Verletzung der Ratsmitgliedern nach Maßgabe von §§ 30 Abs. 1, 43 Abs. 2 GO NRW obliegenden Verschwiegenheit und folgt insoweit zwingend aus einem mandatlichen Innenverhältnis heraus. Zum anderen weist die Streitigkeit trotz ihres dortigen Ursprungs aufgrund der dem Rat obliegenden Möglichkeit der Aussprache einer vollstreckungsbewehrten Vermögenssanktion (§§ 30 Abs. 6 Satz 2, 29 Abs. 3 Satz 1, 2 GO NRW) jedoch über diesen Bereich hinaus und tangiert den Kläger über sein in § 43 GO Abs. 1 NRW geschütztes "dienstliches" Mandatsverhältnis hinaus. Denn durch die Verhängung eines Ordnungsgeldes wird jedenfalls -ungeachtet der damit zugleich verbundenen disziplinarischen Wirkung- sein Vermögen berührt. Darauf ist die Maßnahme von ihrer Rechtsfolge her final gerichtet. Der Rat hat es nicht bei der gleichfalls unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten möglichen isolierten Feststellung einer Verschwiegenheitspflichtverletzung belassen, sondern eine unmittelbar bezweckte Vermögenssanktion von 125,-- Euro nach § 29 Abs. 3 Satz 1 GO NRW ausgesprochen, die nachhaltig den Kläger an seine Pflichten mahnen sollte. Diese verbindliche Setzung einer vermögensbelastenden Rechtsfolge stellt eine aus dem mandatlichen Binnenverhältnis zwischen Rat und Ratsmitglied hinausreichende Maßnahme dar, die den Kläger als natürliche Person trifft. Diese Folge rechtfertigt, dem Ratsbeschluss über die Verhängung eines Ordnungsgeldes Verwaltungsaktsqualität zuzuweisen,
so auch -ohne Begründung- VG Gelsenkirchen, Urteil vom 12. November 1990 - 15 K 3472/89 m.w.N.; i.Erg. VG Minden, Urteil vom 20. Oktober 1982 - 10 K 811/81 sofern nicht nur die isolierte Feststellung einer Verschwiegenheitspflichtverletzung getroffen wird; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 35 Rn. 193; Körner, GO NRW, 5. Aufl., § 21 [§ 30 GO NRW n.F.] Ziff. 4.; ähnl. OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 1959 - III A 751/58; OVG NRW, Urteil vom 19. September 1962 - III A 1627/59; VG München, Urteil vom 17. März 1999 - M 7 K 97.4937 allerdings auf die disziplinarische Wirkung abstellend; offengel. BayVGH, Urteil vom 14. November 1984 - 4 B 83 A/1860; zu der heute überwiegend bejahten grundsätzlichen Möglichkeit des Rates auch als Behörde zu handeln vgl. näher Kopp/Schenke, VwGO, 10. Aufl., Anh § 42 Rn. 86 m.w.N; aufgrund der ausschließlichen Zuweisung der Kompetenz zur Verhängung eines Ordnungsgeldes an den Rat in § 29 Abs. 3 Satz 1 GO NRW, nimmt dieser jedenfalls hier unmittelbar Aufgaben der öffentlichen Verwaltung i.S.d. § 1 Abs. 2 VwVfG NRW wahr und ist daher insoweit Behörde.
2. Die für eine Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 2 VwGO zu fordernde Klagebefugnis ist aufgrund der mit dem Verwaltungsakt verbundenen belastenden Feststellung über ein zu zahlendes Ordnungsgeld gegeben. Die persönliche Rechtsstellung des Klägers -träfe seine Rechtsauffassung zu- wird durch die Sanktion des Beklagten möglicherweise rechtswidrig tangiert.
3. Klagegegner ist der Gemeinderat gem. § 78 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO- i.V.m. § 5 Abs. 2 Ausführungsgesetz zur VwGO -AG VwGO-, denn die Festsetzung des Ordnungsgeldes als Verwaltungsakt ist durch den Rat als Behörde (vgl. dazu I.1.) erfolgt.
II. Die Klage ist unbegründet.
Der angegriffene Beschluss des Beklagten vom 21. August 2008 über die Verhängung eines Ordnungsgeldes ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die angefochtene Festsetzung des Ordnungsgeldes sind die §§ 29 Abs. 3 Satz 1, 30 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 Satz 1, 2 GO NRW, die mit bestimmten Maßgaben für Ratsmitglieder gem. § 43 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW entsprechend gelten. Danach kann der Rat bei Verletzung der Verschwiegenheitspflicht durch ein Ratsmitglied diesem gegenüber ein Ordnungsgeld bis zu 250,-- Euro und für jeden Fall der Wiederholung bis zu 500,-- Euro festsetzen, sofern die Pflichtverletzung nicht mit Strafe bedroht ist. § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW bestimmt näher, was unter die Verschwiegenheitspflicht fällt. Das sind alle dem Ratsmitglied bei seiner Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich, besonders vorgeschrieben oder vom Rat beschlossen worden ist. Ohne Genehmigung darf das Ratsmitglied zu ihnen gem. § 30 Abs. 2 GO NRW weder vor Gericht noch außergerichtlich aussagen oder Erklärungen abgeben.
Der beklagte Rat hat zu Recht angenommen, dass die Vorschriften über die Verschwiegenheitspflichtverletzung anwendbar (1.) sowie deren formelle (2.) und materielle (3.) Voraussetzungen erfüllt sind. Auch hat er sein Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt (4.).
1. Die §§ 29 Abs. 3 Satz 1, 30 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 Satz 1, 43 Abs. 2 GO NRW sind anwendbar. Es ist nicht ersichtlich, dass -unterstellt es läge eine Verschwiegenheitspflichtverletzung vor- die Weitergabe von Informationen aus einer nichtöffentlichen Ratssitzung hier strafrechtliche Relevanz hätte (vgl. § 30 Abs. 6 Satz 2 GO NRW). Der dem Kläger gemachte Vorwurf kann weder als Verletzung von Privatgeheimnissen gem. § 203 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 Strafgesetzbuch -StGB- noch als Verletzung eines Dienstgeheimnisses i.S.d. § 353b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StGB gewertet werden. Denn der Kläger ist im Zusammenhang mit der Ratssitzung, in der die Finanzierungsvereinbarung der Stadt K mit RWE Power beschlossen wurde, kein "Amtsträger" i.S.d. § 11 Abs. 1 Nr. 2 StGB. Kommunale Mandatsträger sind weder Beamte gem. § 11 Abs. 1 Nr. 2 lit. a StGB noch stehen sie in einem sonstigen Amtsverhältnis im Sinne von § 11 Abs. 1 Nr. 2 lit. b StGB. Auch eine Bestellung bei einer Behörde oder sonstigen Stelle, Aufgaben der öffentlichen Verwaltung gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 2 lit. c StGB wahrzunehmen, ist nicht erfolgt, da es bei der Beschlussfassung für die Ratsmitglieder um die Ausübung des freien Mandats in der kommunalen Volksvertretung geht und nicht um eine insoweit hierfür erforderliche organisatorische Einordnung in ein der Amtsträgereigenschaft eigenes Dienst- oder Auftragsverhältnis,
vgl. BGH, Urteil vom 12. Juli 2006 - 2 StR 557/05 m.w.N.; Gribbohm in: Leipziger Kommentar zum StGB, 11. Aufl. § 11 Rn. 37; im Ergebnis Eser in: Schönke/Schröder, StGB, 27. Aufl., § 11 Rn. 23; a.A. LG Krefeld, Beschluss vom 14. März 1994 - 21 Qs 22/94.
Selbst wenn der Kläger Amtsträger im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 lit. c StGB wäre, gälte nichts anderes. Eine Strafbarkeit nach § 203 Abs. 2 Nr. 1 StGB dürfte mangels eines "fremden Geheimnisses" i.S.d. Vorschrift nicht ohne weiteres anzunehmen sein, da die Geheimnisse des Rates als Körperschaft (z.B. nichtöffentliche Sitzungsvorlagen, Beschlüsse) gegenüber den Mandatsträgern im Innenverhältnis insoweit grundsätzlich nicht geschützt sind,
vgl. Lenckner in: Schönke/Schröder, StGB, 27. Aufl., § 203 Rn. 44a.
Hinsichtlich § 353b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StGB wäre eine Gefährdung wichtiger öffentlicher Interessen durch die vom Kläger eingeräumte Handlung nicht erkennbar. Das ihm vorgeworfene Verhalten ist daher nicht mit Strafe bedroht, so dass dem Rat grundsätzlich die Möglichkeit der Verhängung eines Ordnungsgeldes offen stand (vgl. § 30 Abs. 6 Satz 2 GO NRW).
2. Der Ratsbeschluss vom 21. August 2008 ist formell rechtmäßig zustande gekommen. Der Kläger ist vor Beschlussfassung ordnungsgemäß angehört worden (a.). Auch im Übrigen ist das Verfahren nicht zu beanstanden. Für die Einleitung eines Ordnungsgeldverfahrens bedurfte es keines entsprechend durch den Rat zu fassenden "Einleitungsbeschlusses" (b.). Ebenso wenig bestehen die vom Kläger geltend gemachten Mitwirkungsverbote zweier Ratsmitglieder bei der Beschlussfassung (c.). Schließlich fehlt es nicht an einer Begründung des Beschlusses (d.). Die formellen Einwände gegen den Ratsbeschluss vom 5. Mai 2008 sind ohne Belang (e.).
a. Der zur Verhängung eines Ordnungsgeldes gegen ein Ratsmitglied gem. § 29 Abs. 3 Satz 1, 43 Abs. 2 GO NRW sachlich zuständige Gemeinderat hat den Kläger ordnungsgemäß angehört.
Für das durchzuführende Verfahren enthält die Gemeindeordnung keine ausdrücklichen Formvorschriften. Da es sich bei der Verhängung eines Ordnungsgeldes um einen belastenden Verwaltungsakte handelt (siehe I. 1.), ist es gerechtfertigt, Rückgriff auf die allgemein anerkannte Grundsätze rechtsstaatlicher Verfahrensweisen ausformende Vorschrift des 28 Abs. 1 VwVfG NRW zu nehmen. Danach muss dem Kläger vor Erlass der ihn belastenden Maßnahme Gelegenheit gegeben werden, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Dies ist hier geschehen. Der Rat hat vor Festsetzung des Ordnungsgeldes im Beschluss vom 21. August 2008 den Kläger über die Bürgermeisterin als Inhaberin der Vorbereitungskompetenz von Ratsbeschlüssen (vgl. § 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW) mit Schreiben vom 18. Juni und 4. August 2008 angehört. Beide Schreiben lassen aufgrund ihrer Überschrift ("Anhörung") eindeutig und unzweifelhaft erkennen, dass der Kläger über einen bestimmten Vorgang in Kenntnis gesetzt werden und zu ihm Stellung nehmen soll. Der entscheidungserhebliche Sachverhalt ist -jedenfalls im zweiten Anhörungsschreiben vom 4. August 2008- mit hinreichender Deutlichkeit und Bestimmtheit umrissen, da wörtliche Zitate aus dem Inhalt der Zeitungsartikel, die Grundlage des Vorhalts der Verschwiegenheitspflichtverletzung bilden, wiedergegeben werden. Auch ist der Kläger auf die Höhe des ihn treffenden Ordnungsgeldes hingewiesen worden. Soweit er meint, es sei unzulässig, der Anhörung den Charakter einer Sachverhaltsaufklärung zu geben, sie müsse ihn vielmehr abschließend über einen bereits feststehenden Sachverhalt informieren, ist dies unzutreffend. Die Anhörung dient nicht nur dem Erfordernis effektiver Wahrung rechtlichen Gehörs, sondern ist zugleich auch wichtiges Mittel der Sachverhaltsaufklärung selbst und kann somit ebenso erst zu der Schaffung einer ausreichenden und zutreffenden Entscheidungsgrundlage im Rahmen der Amtsermittlung führen,
vgl. Bonk/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. § 28 Rn. 6; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl., § 28 Rn. 3 m.w.N.
b. Es bedurfte ferner keines "Einleitungsbeschlusses" durch den Rat, mit welchem an die Verwaltung der "Auftrag" zur Überprüfung einer etwaigen Geheimhaltungspflichtverletzung gegeben wird.
Bereits der Wortlaut der einschlägigen gesetzlichen Bestimmung belegt, dass ein solcher Ratsbeschluss zur Verfahrenseinleitung nicht zwingend ist. Denn nach § 29 Abs. 3 Satz 1 GO NRW obliegt zwar die Festsetzung des Ordnungsgeldes ausschließlich dem demokratischen Willensbildungsorgan selbst, jedoch weist der Gesetzgeber dem Rat nicht auch das vorbereitende Verfahren zu. Stellt die Norm aber keine besonderen Verfahrensregelungen auf (vgl. II. 2. a.), bleibt es bei dem Regelfall der Zuweisung der Vorbereitungsrechte und -pflichten für einen Ratsbeschluss an die Bürgermeisterin gem. § 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW. Das schließt das Recht der Bürgermeisterin ein, grundsätzlich von sich aus tätig zu werden und darüber befinden zu können, welche Vorbereitungen für eine Ratssitzung getroffen werden,
vgl. Held/Becker/u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Bd. 1, Stand: Nov. 2008, § 62 GO Ziff. 11.2.
Es ist insoweit nicht bedenklich, wenn die Bürgermeisterin eine entsprechende Beschlussvorlage auf eigene Initiative ausarbeitet. Aus rechtsstaatlichen Gründen ist keine andere Betrachtung geboten. Denn die alleinige Entscheidungszuständigkeit des Rates -auf diese kommt es dem Gesetzgeber wegen der mit der Sanktionierung verbundenen Beschränkung der Rechtsstellung des Klägers auch als Mandatsträger vornehmlich an- wird durch eine Verfahrenseinleitung der Bürgermeisterin, die als Endpunkt ohnehin nur die Beschlussvorlage haben kann, nicht tangiert. So bleibt es dem Rat etwa unbenommen, die Vorlage abzulehnen oder eine erneute ausarbeiten zu lassen. Soweit der Kläger befürchtet, es käme durch eine neben dem Rat der Verwaltung zugewiesene Einleitungskompetenz zu einer "von außen" gesteuerten Belastung der Zusammenarbeit im Ratsgremium, hat der Gesetzgeber mit Blick auf die geschilderte Rechtslage diese mögliche Konsequenz -sollte eine solche überhaupt entstehen- in Kauf genommen. Vor diesem Hintergrund ist die Frage, inwieweit die Bürgermeisterin den Grund für ihr Tätigwerden einer vorherigen Erörterung der Verhängung eines Ordnungsgeldes im Haupt- und Finanzausschuss am 29. Mai 2008 und dem dort unwidersprochen von ihr festgestellten "Wunsch" ein entsprechendes Verfahren einzuleiten, entnehmen konnte und durfte, ohne Belang.
c. Schließlich bestehen die vom Kläger geltend gemachten Mitwirkungsverbote für die Ratsmitglieder N und L bei der Beschlussfassung über die Verhängung eines Ordnungsgeldes nicht.
Soweit er der Sache nach vorträgt, das Ratsmitglied N habe sein Mandat und damit sein Teilnahme- und Stimmrecht an Ratssitzungen "kraft Gesetzes" durch Verlegung seines Lebensmittelpunktes aus dem Gemeindegebiet K verloren, trifft dieser Einwand nicht zu. Selbst wenn das Ratsmitglied seinen gewöhnlichen Aufenthalt außerhalb des Wahlgebietes haben sollte, existiert ein Mandatsverlust kraft Gesetzes nur innerhalb der Vorgaben des § 44 Abs. 1 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen -KWahlG- und der offenkundig nicht in Betracht kommenden weiteren Tatbestände der §§ 37 und 45 Abs. 1 Satz 1 KWahlG sowie des § 42 Abs. 2 GO NRW. Gem. § 44 Abs. 1 KWahlG entscheidet der Rat nach bestimmten Maßgaben darüber, ob ein Ratsmitglied seinen Sitz verloren hat, weil nach seiner Wahl die Voraussetzungen seiner Wählbarkeit (§ 12 KWahlG) weggefallen sind. Hier hat es einen solchen Ratsbeschluss nach § 44 Abs. 1 Hs. 1 KWahlG bereits nicht gegeben. Das Ratsmitglied N war daher vollberechtigtes Stimmmitglied in der Vertretungskörperschaft (vgl. auch §§ 40 Abs. 3 Satz 2, 44 Abs. 1 Hs. 2 KWahlG). Davon losgelöst steht dem Kläger auch nicht "so etwas wie ein Anspruch auf den gesetzlichen Richter" zu (siehe S. 11 des Schriftsatzes vom 3. November 2008). Sofern er damit meint, die Rechtsfolge der Normen zur fehlerhaften Besetzung einer Richterbank (etwa § 138 Nr. 1 VwGO) seien auf die Besetzung des Rates zu übertragen, ist dies unzutreffend. Die Regelungen über die Zusammensetzung des Rates sind schon von ihrem Ansatz her nicht mit denjenigen über die Zusammensetzung der Richterbank zu vergleichen. Der Gemeinderat ist Verwaltungsorgan der Gemeinde (vgl. § 40 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GO NRW) und damit im Sinne der funktionellen Gewaltenteilung nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2, 28 Abs. 2 Grundgesetz -GG- i.V.m. Art. 78 Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen -LVerf NRW- vollziehende Gewalt. Die richterliche Tätigkeit ist von Verfassung wegen gem. Art. 20 Abs. 2 Satz 2, 92 GG i.V.m. Art. 72ff. LVerf NRW rechtsprechende Gewalt. Deren Funktion kann daher weder unmittelbar noch entsprechend mit der Aufgabenwahrnehmung eines Verwaltungsgremiums in Bezug gesetzt werden. Eine Übertragung des verfassungsrechtlich über Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verbürgten Rechts auf den gesetzlichen Richter und der entsprechenden Rechtsfolge einer fehlerhaft besetzen Spruchrichterbank für die Entscheidung -absoluter Revisionsgrund- verbieten sich daher.
Ebenfalls keine Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit des streitigen Beschlusses hat die Mitwirkung des Gemeinderatsmitgliedes L. Ein gesetzlicher Ausschließungsgrund gem. §§ 31 Abs. 1, 43 Abs. 2 GO NRW liegt nicht vor. Danach darf ein Ratsmitglied weder beratend noch entscheidend an einem Beschluss mitwirken, wenn die Angelegenheit ihm selbst, einem seiner Angehörigen oder einer von ihm vertretenen natürlichen oder juristischen Person einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil bringen kann. Soweit der Kläger Bedenken aufgrund der behaupteten entgeltlichen Beschäftigung des Ratsmitgliedes Kreutz bei RWE Power hat (vgl. § 31 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 43 Abs. 2 GO NRW), ist schon fraglich, worin der unmittelbare Vor- oder Nachteil der Stimmabgabe für seinen Arbeitgeber im Rahmen der Verhängung eines Ordnungsgeldes wegen Verletzung der Verschwiegenheitspflicht liegen sollte. Durch dessen Stimmverhalten dürfte die RWE Power nicht gem. § 31 Abs. 1 Satz 1 GO NRW im Sinne direkter Kausalität berührt werden. Denn die Stimmabgabe am 21. August 2008 lag ohnehin weit nach der eigentlichen Beschlussfassung über die Finanzierungsvereinbarung zwischen der Gemeinde K und RWE Power am 5. Mai 2008 und dessen offizieller Bekanntgabe in der Presse am 27. Mai 2008. Selbst eine unterstellte Befangenheit des Ratsmitglieds würde aber keine Rechtsfolgen für den Beschluss nach sich ziehen. Denn nach §§ 31 Abs. 6, 43 Abs. 2 GO NRW kann die Mitwirkung eines befangenen Ratsmitgliedes nach Beendigung der Abstimmung nur geltend gemacht werden, wenn sie für das Abstimmungsergebnis entscheidend war. Dies ist nicht der Fall. Der Beschluss am 21. August 2008 wurde mehrheitlich bei einer Gegenstimme und sieben Enthaltungen gefasst. An der Ratssitzung nahmen ausweislich der Niederschrift 31 Ratsmitglieder teil. Die Stimme des vermeintlich Befangenen wäre daher zahlenmäßig für das Ergebnis des mit Stimmenmehrheit zu fassenden Beschlusses nicht ausschlaggebend gewesen, so dass es an der Kausalität mangelte.
Es bedarf daher keiner Erörterung mehr, ob sich ein Ratsmitglied überhaupt bei der Ordnungsgeldfestsetzung in Abweichung vom Regelfall aufgrund des ihn unmittelbar betreffenden Beschlusses insoweit auf ein durchsetzbares (Mitgliedschafts-)recht berufen könnte,
vgl. -grundsätzlich verneinend- OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 – 15 A 817/04; OVG NRW, Urteil vom 7. August 1997 – 15 B 1811/97.
d. Soweit der Kläger der Sache nach einen Begründungsmangel vorträgt, indem er meint, der Rat habe am 21. August 2008 lediglich beschlossen, ein Ordnungsgeld in Höhe von 125,-- Euro zu verhängen, ohne überhaupt Sachverhalt und Normtatbestand der Verschwiegenheitspflichtverletzung festzustellen, ist dies nicht zutreffend. Gemäß dem allgemeine rechtsstaatliche Prinzipien abbildenden § 39 VwVfG NRW ist bei Erlass eines Verwaltungsaktes die Angabe der für die getroffene Entscheidung wesentlichen rechtlichen und tatsächlichen Gründe geboten. Es müssen die maßgeblichen Erwägungen, von denen der Rat bei seiner Entscheidung ausgegangen ist, erkennbar sein. Dass diese einer materiell-rechtlichen Überprüfung standhalten, ist unter formellen Gesichtspunkten ebenso wenig erforderlich wie eine sich auf alle denkbaren Fragen beziehende Begründung,
vgl. zu Ganzen std. Rspr. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 1986 - 5 C 33/84; BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1999 - 1 B 79/99; Kopp/Schenke, VwVfG, 10. Aufl., § 39 Rn. 18 m.w.N.
Der Ratsbeschluss enthält die wesentlichen rechtlichen und tatsächlichen Erwägungen, die für die Verhängung des Ordnungsgeldes maßgeblich waren. Zwar hat der Rat am 21. August 2008 nach eingehender Diskussion unmittelbar und ohne ausdrücklich eine aus der Sitzungsniederschrift ersichtliche Begründung zu geben beschlossen, gegen den Kläger "gem. § 30 Abs. 6 i.V.m. § 29 Abs. 3 GO NRW ein Ordnungsgeld in Höhe von 125 Euro zu verhängen". Diesem Tagesordnungspunkt (TOP 16) lag jedoch die den Ratsmitgliedern zuvor übersandte entsprechend begründete Beschlussvorlage des Bereichs I.1. (Zentrale Dienste) zu TOP 16 vom 15. August 2008 zugrunde. Die Vorlage wurde ohne Abweichungen vom Rat beschlossen. Dass der Beschluss selbst nicht ausdrücklich auf die Sitzungsvorlage Bezug nimmt, ist unschädlich. Denn jeder Beschluss des Rates setzt grundsätzlich voraus, dass er durch einen zur Abstimmung gestellten Antrag oder -wie hier- einen Beschlussvorschlag zur Entscheidung aufgerufen wird,
vgl. Held/Becker/u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Bd. 1, Stand: Nov. 2008, § 50 GO Ziff. 4.1.
Insoweit bindet sich der Rat bei einer ohne Abweichung beschlossenen Vorlage an die tragenden Erwägungen der Sitzungsvorlage selbst, die unausgesprochen Teil des Ratsbeschlusses wird. Damit genügt der Ratsbeschluss selbst dem Begründungserfordernis. Ihm steht gleichsam der Inhalt der Vorlage als eine zusammengefasste Darstellung des wesentlichen Sachverhaltes voran, gefolgt von einer rechtlichen Bewertung, die unter Nennung der einschlägigen Vorschriften die Gründe aufführt, die den Rat zu einer der Vorlage entsprechenden Entscheidung bewogen haben. Indem der Beschluss als Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht die Weitergabe von Inhalten aus einer nichtöffentlichen Sitzung an zwei näher bezeichnete Tageszeitungen benennt, waren die maßgeblichen Vorwürfe für den Kläger, der die Passagen jedenfalls aus seiner Anhörung vom 4. August 2008 kannte, ersichtlich und dem Begründungserfordernis damit genüge getan.
e. Soweit der Kläger im Übrigen formelle Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des am 5. Mai 2008 unter TOP 6 gefassten Beschlusses über die Finanzierungsvereinbarung zwischen der Gemeinde K und RWE Power geltend macht (vermeintlich fehlende fristgemäße Einberufung des Rates, Mitwirkung der Ratsmitglieder L und N trotz angeblichen Mitwirkungsverbotes), sind diese Einwände für die Frage der formellen Rechtmäßigkeit des Ratsbeschlusses vom 21. August 2008 ohne Belang. Denn sie betreffen den Beratungsgegenstand der Finanzierungsvereinbarung und nicht die Frage der über ihn zu wahrenden Verschwiegenheit.
3. Der Ratsbeschluss vom 21. August 2008 ist materiell rechtmäßig. Rechtsgrundlage für die angefochtene Festsetzung des Ordnungsgeldes gegenüber dem Kläger sind die §§ 29 Abs. 3 Satz 1, 30 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 Satz 1, 2, 43 Abs. 2 GO NRW. Danach hat ein Ratsmitglied über die ihm bei seiner Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich, besonders vorgeschrieben oder vom Rat beschlossen ist, Verschwiegenheit zu wahren. Bei Verletzung dieser Pflicht kann der Rat ein Ordnungsgeld bis zu 250,-- Euro und für jeden Fall der Wiederholung bis zu 500,-- Euro festsetzen.
Die in nichtöffentlicher Sitzung am 5. Mai 2008 beschlossene Finanzierungsvereinbarung zwischen der Gemeinde K und RWE Power unterlag der Geheimhaltung i.S.d. § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW (a.). Der Kläger hat durch die Bekanntgabe einzelner Vertragsgegenstände gegenüber der Presse gegen die ihm bei seiner Tätigkeit als Ratsmitglied obliegende Verschwiegenheitspflicht verstoßen (b.). Die Nichteinhaltung der Verschwiegenheit ist nicht gerechtfertigt (c.). Auch im Übrigen ist der Ratsbeschluss nicht zu beanstanden, er ist insbesondere ermessensfehlerfrei zustande gekommen (d.).
a. Die am 5. Mai 2008 beschlossene Finanzierungsvereinbarung ist eine geheimhaltungsbedürftige Angelegenheit im Sinne des § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW. Keiner Entscheidung bedarf es, ob die Vereinbarung bereits gem. der Legaldefinition in § 30 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, Satz 2 GO NRW "ihrer Natur nach" geheimhaltungsbedürftig war, weil sie "Grundstücks- und Finanzdaten" -so die Bürgermeisterin in der Ratssitzung vom 5. Mai 2008- enthielt, deren Mitteilung an Dritte daher dem Gemeinwohl zuwiderlaufen könnte. Denn die Geheimhaltung ist jedenfalls vom Beklagten i.S.d. § 30 Abs. 1 Satz 1 Alt. 3 GO NRW "beschlossen" worden. Zwar ist kein ausdrücklicher Ratsbeschluss über die vertrauliche Behandlung der Vertragsangelegenheit gefasst worden. Jedoch gilt auch ohne einen solchen eine Angelegenheit der Geheimhaltung unterliegend, wenn sie -wie hier- in nichtöffentlicher Sitzung gem. § 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW beraten wird,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97 m.w.N.; bereits OVG NRW, Urteil vom 8. September 1954 - III A 1207/53; OVG NRW, Urteil vom 31. Mai 1994 - 15 A 2310/91 (für einen Ausschuss); VG Arnsberg, Urteil vom 26. September 2003 - 12 K 5195/02; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 12. November 1990 - 15 K 3472/89; Held/Becker/u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Bd. 1, Stand: Nov. 2008, § 30 GO Ziff. 2.2; Rehn/Cronauge/u.a., GO NRW, Stand: Dez. 2008; § 30 Ziff. 2. c); ähnl. BayVGH, Urteil vom 23. März 1998 - 4 B 86.02994: "starkes Indiz".
Die Entscheidung, ob eine Angelegenheit auf den öffentlichen oder nichtöffentlichen Teil der Tagesordnung gesetzt wird, trifft bei der Vorbereitung der Sitzung zunächst unter Berücksichtigung der vom Rat beschlossenen Geschäftsordnung die Bürgermeisterin, der die Vorbereitung der Ratssitzung obliegt. Sollte der Rat sodann der Ansicht sein, dass die Beratung des Gegenstandes besser öffentlich erfolgen sollte, hat er die Möglichkeit am Beginn der Sitzung einen entsprechenden Beschluss herbeizuführen. Dies hat der Kläger erfolglos versucht. Die Mehrheit des Rates hat seinen Antrag auf öffentliche Beratung und Beschlussfassung über die Finanzierungsvereinbarung in der maßgeblichen Sitzung vom 5. Mai 2008 abgelehnt. Damit haben die Ratsmitglieder unausgesprochen auch die aus dem nichtöffentlichen Teil der Beratung naturgemäß resultierenden Bindungen des einzelnen Ratsmitgliedes an die Verschwiegenheit des Beratungsgegenstandes gesichert wissen wollen,
vgl. zu der Verknüpfung von Öffentlichkeitsgrundsatz und Verschwiegenheitspflicht, OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97; OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04.
Dies rechtfertigt es, die Beratung in nichtöffentlicher Sitzung dem ausdrücklichen Beschluss über die Wahrung der Geheimhaltung gem. § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW gleich zuachten, so dass die Sache von Anfang an, d.h. seit der Einladung zur Sitzung unter Übersendung der Tagesordnung, der Verschwiegenheit unterlag.
Der Rat hat im Verlaufe der Sitzung vom 5. Mai 2008 auch nicht stillschweigend die Öffentlichkeit wieder hergestellt, indem als Gäste an dem nichtöffentlichen Teil der Sitzung drei nicht der Vertretungskörperschaft angehörende Mitglieder des Vertragspartners (RWE Power) teilnehmen durften. Grundsätzlich ist "Nichtöffentlichkeit" im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 2 ff. GO NRW zwar nur dann gegeben, wenn im Sitzungssaal ausschließlich Mitglieder des Gemeinderats anwesend sind. Eine gesetzliche Ausnahme besteht nach Maßgabe von § 48 Abs. 4 GO NRW lediglich für andere - dem Rat nicht angehörende - Mitglieder der Bezirksvertretungen und der Ausschüsse, denen ein Zutrittsrecht als Zuhörer zusteht,
zu weiteren Teilnahmerechten von gemeindlichen Bediensteten, die einer gleichgearteten Verschwiegenheitspflicht -etwa nach dem Beamtengesetz- unterliegen, vgl. Held/Becker/u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Bd. 1, Stand: Nov. 2008, § 48 GO Ziff. 13.1.
Darüber hinaus bleibt der Charakter der Sitzung als Nichtöffentliche aber auch erhalten, wenn der Gemeinderat anderen Personen Zutritt gewährt, die er zu seinem Willensbildungsprozess benötigt, folglich eine sachliche Notwendigkeit besteht. Es obliegt regelmäßig der Einschätzung des Kollegialorgans -gegen die sich der Kläger in der Sitzung nicht gewehrt hat-, ob es externen Sachverstands zur Erläuterung einzelner Punkte eines zu beschließenden Vertrages bedarf. Insoweit steht ihm vor dem Hintergrund einer möglichst sachgerechten Beschlussfassung ein Beurteilungsspielraum zu, welcher Personen er sich zur Erläuterung von Sachvorgängen bedient. Zur abschließenden Beratung im Gremium stand hier die Regelung über die Finanzierung der Umsiedlung an den Standorten P/T und I sowie die Vereinbarung zu Handlungsfeldern und Maßnahmen der zukünftigen Zusammenarbeit zwischen der Gemeinde K und RWE Power an. Dabei ist es nicht zu beanstanden, wenn der Rat sich Fachverstand -und sei es auch von Seiten des Vertragspartners- zur Seite stellt und Vertragsinhalte sowie die technisch dahinter stehenden Erwägungen erläutern lässt. So ist aus der Sitzungsniederschrift zu TOP 6 der Sitzung vom 5. Mai 2008 ersichtlich, dass die Mitglieder des RWE Power Konzerns, I2 und L1, auf Fragen von Ratsmitgliedern in der Sache erläuternd, etwa zur Staub- und Lärmbelastung, tätig wurden (vgl. S. 6 und 7 der Niederschrift). Es wäre dem Kläger zudem zuzumuten gewesen, seine im gerichtlichen Verfahren gegen die Unbefangenheit dieser Teilnehmer vorgebrachten Bedenken in der konkreten Ratssitzung zu benennen und einen Beschluss über deren Teilnahme herbeizuführen.
Selbst wenn mit der Ansicht des Klägers jedoch keine Erforderlichkeit für die Teilnahme der drei Mitglieder des Vertragspartners RWE Power bestanden hätte, hätte der Rat durch deren Duldung nicht unausgesprochen die "Öffentlichkeit wieder hergestellt". Denn er hat mit der Ablehnung des Antrags auf Herstellung der Sitzungsöffentlichkeit in der maßgeblichen Ratssitzung mehrheitlich seinen Willen dokumentiert, die Angelegenheit umfassend in nichtöffentlicher Sitzung beraten zu wollen -mit der Konsequenz einer Verschwiegenheitspflicht. Der Rat muss auch für den Fall einer einseitigen Preisgabe des Inhalts der Finanzierungsvereinbarung an die Öffentlichkeit durch den Vertragspartner RWE Power nicht befürchten, in der Öffentlichkeit die Deutungshoheit über den von ihm gefassten Beschluss zu verlieren. Denn zum einen hat die Bürgermeisterin als Vertreterin und Repräsentantin des Rates die Möglichkeit, die Öffentlichkeit über den wesentlichen Inhalt von im Rat gefassten Beschlüssen gem. § 26 Abs. 2 der Geschäftsordnung für den Rat und die Ausschüsse der Gemeinde K i.d.F. 4. November 2004 -GeschO-Rat- i.V.m. § 47 Abs. 2 GO NRW selbst zu unterrichten und so einer etwaigen Falschinformation durch den Vertragspartner entgegenzuwirken. Zum anderen entfiele der Geheimhaltungsschutz ohnehin von seinem Zweck her, wenn die konkrete Angelegenheit bereits der Öffentlichkeit bekannt wäre (vgl. dazu näher II 3. b.). Dementsprechend könnten auch die Ratsmitglieder dann, ohne eine Verletzung der Geheimhaltungspflicht fürchten zu müssen, einer etwaigen einseitigen Informationspolitik des Vertragspartners entgegentreten.
Der Geheimhaltungsbedürftigkeit steht ferner nicht entgegen, dass nach Ansicht des Klägers die Verweisung des Beratungsgegenstandes in den nichtöffentlichen Teil der Ratssitzung rechtswidrig gewesen ist und daher keine Verschwiegenheitsverpflichtung bestanden haben soll. Ob die Öffentlichkeit der Sache nach ordnungsgemäß ausgeschlossen wurde (vgl. § 6 Abs. 2 Buchst. b) GeschO-Rat), ist für die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Verletzung der Geheimhaltungspflicht nicht entscheidend,
vgl. OVG Rhl.-Pf., Urteil vom 24. November 1976 - 7 A 46/75; BayVGH, Urteil vom 23. März 1988 - 4 B 86.02994; dies voraussetzend OVG NRW, Urteil vom 31. Mai 1994 - 15 A 2310/91, UA S. 8; Held/Becker/u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Bd. 1, Stand: Nov. 2008, § 48 GO Ziff. 10.4.
Denn eine fehlsame formelle Behandlung des Beratungsgegenstandes in nichtöffentlicher Sitzung führt nicht dazu, dass die Sitzung in eine öffentliche "umzudeuten" wäre und der Schutzzweck des § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW entfiele. Die Vorschrift knüpft -schon von ihrem Wortlaut her- allein an den Tatbestand der vom Rat "beschlossenen" formellen Geheimhaltung bzw. die formelle Behandlung der Angelegenheit in einer nichtöffentlichen Sitzung an. Auf deren materielle Rechtmäßigkeit kommt es nicht an. Das belegt auch der Vorschriftenzweck. Wird eine Angelegenheit in nichtöffentlicher Sitzung nach § 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW beraten, sollen die Ratsmitglieder dort nicht nur ihre abschließende Meinung zu einem Beratungsgegenstand unbefangen äußern dürfen, sondern hierfür auch die für sie bestimmenden Gründe ungehindert angeben können. Gerade den Sachgründen, die nach der Auffassung des einzelnen Mitgliedes für seine eigene Willensbildung von Bedeutung sind, kommt entsprechend dem Wesen einer kollegialen -"parlamentsähnlichen"- Beratung für die Meinungsbildung des Gremiums insgesamt oder seiner Mehrheit besonderes Gewicht zu. Die Behandlung und Entscheidung einer Angelegenheit durch ein Kollegialorgan beruht insoweit auf der Grundvorstellung, dass durch das Aufzeigen und Abwägen der verschiedensten für die Entscheidung in Betracht zu ziehenden Gesichtspunkte im Rahmen der Beratung schließlich die beste Lösung gefunden wird. Bedingung dieser Meinungsäußerung und Beratung in nichtöffentlicher Sitzung ist es zugleich, das Vertrauen der Ratsmitglieder, dass ihre in diesem Zusammenhang unbefangen getätigte, d.h. eine der eigenen Überzeugung entsprechende und nicht durch Rücksichtnahme auf etwaige Erwartungen oder Reaktionen Außenstehender beeinflusste und beeinflussbare Meinungsäußerung in dem für nichtöffentliche Sitzungen vorgeschriebenen Maße vor einer Weitergabe an Außenstehende zu schützen. Das sichert die Norm des § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW neben dem zugleich beabsichtigten Schutz von Daten, deren Mitteilung dem Gemeinwohl oder einem schutzwürdigen Interesse einzelner Personen zuwiderliefe, ab. Dieser Schutzzweck würde in seinem Kern leer laufen, wären die ursprünglich im Vertrauen auf die Nichtöffentlichkeit abgegeben Äußerungen der Ratsmitglieder stets mit einer über der Sitzung "schwebenden" Gefahr einer später erfolgenden Öffentlichmachung belegt.
Diesem Vorschriftenverständnis steht auch nicht entgegen, dass das einzelne Ratsmitglied die Einhaltung der überragenden Bedeutung des Öffentlichkeitsgrundsatzes als Kontroll- und Legitimationsinstrument des kommunalen Repräsentationsorgans als eigenes wehrfähiges subjektives Organrecht gerichtlich überprüfen lassen kann,
vgl. dazu bereits ausf. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1978 - XV A 1031/77; Bestätigung durch OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97; OVG Urteil vom 12. September 2008 - 15 A 2129/08 m.w.N.,
und Ratsbeschlüsse die unter Missachtung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit zustande gekommen sind, grundsätzlich der Nichtigkeit anheim fallen,
vgl. dazu std. Rspr. seit OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1978 - XV A 1031/77 m.w.N.; Held/Becker/u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Bd. 1, Stand: Nov. 2008, § 48 GO Ziff. 9.1; Rehn/Cronauge/u.a., GO NRW, Stand: Dez. 2008; § 48 Ziff. IV.1.
Zwar gerät jeder Ausschluss der Sitzungsöffentlichkeit durch die gleichsam automatische Einbeziehung der Verschwiegenheitspflicht insoweit notwenig in Konflikt mit dem sonst gegebenen Recht des Ratsmitglieds auf freie Mandatsausübung (§ 43 Abs. 1 GO NRW), dessen wesentliches Element die Befugnis ist, zu jeder Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft öffentliche Überzeugungsbildung innerhalb und außerhalb der Ratsgremien betreiben zu können. Jedoch besteht ein Zusammenhang zwischen Verletzung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit durch die Ratsmehrheit und gebotener Wahrung des Grundsatzes der Verschwiegenheitspflicht durch das einzelne Ratsmitglied aufgrund unterschiedlicher Schutzrichtungen insoweit nicht. Der Öffentlichkeitsgrundsatz hat herausragende Bedeutung durch seine Kontroll- und Legitimationsfunktion für den Status des einzelnen Ratsmitglieds und dient zugleich dem Schutz vor sachfremder Verlagerung von Entscheidungsfindungen durch das demokratische Willensbildungsorgan in den nichtöffentlichen Raum. Konsequenz dieser Bedeutung ist die Unwirksamkeit des entsprechenden Ratsbeschlusses. Hingegen will die Geheimhaltungspflicht solche Beratungsgegenstände vor Preisgabe schützen, deren Mitteilung dem Gemeinwohl oder einem schutzwürdigen Interesse einzelner Personen zuwiderlaufen würde und zugleich für sie eine umfassende und unbefangene, vor öffentlicher Rechtfertigung geschützte, Sachdiskussion der Ratsmitglieder in den entsprechenden Beratungen zulassen. Dieser Schutz würde weitgehend unterlaufen, wenn er nachträglich durch die -aus der Missachtung des Öffentlichkeitsgrundsatzes folgenden- Nichtigkeit der Sachentscheidung gleichfalls entfiele. Der Ausspruch dieser Rechtsfolge führt allein dazu, dass es dem Rat unbenommen ist, den Beschluss -nunmehr in öffentlicher Sitzung- zu wiederholen. Das heißt indes nicht, dass die Existenz einer formell nichtöffentlichen Sitzung und die daraus folgenden Bindungen geleugnet würden. Anhand der eventuell später öffentlich stattfindenden Beratung über die Sache kann sich so jedes Ratsmitglied frei entscheiden, ob es seine unter dem Schutz der Verschwiegenheit getätigten Äußerungen wiederholt oder nicht. Es muss aber nicht befürchten, dass ihm seine im Schutze der nichtöffentlichen Sitzung früher gemachten Einlassungen in der Öffentlichkeit vorgehalten würden. Insoweit bezieht sich die Rechtsfolge der Nichtigkeit des Beschlusses allein auf die Entscheidung in der Sache. Entgegen der Ansicht des Klägers hat es deshalb auch keine Relevanz, ob die Ratsmitglieder fristgerecht zur Ratssitzung am 5. Mai 2008 eingeladen wurden oder an der Beschlussfassung über die Finanzierungsvereinbarung vermeintlich zwei unter einem Mitwirkungsverbot stehende Ratsmitglieder (M, L) teilgenommen haben (vgl. dazu II. 2. c.). Soweit der Kläger im Übrigen in seinen Schriftsätzen vom 3. November 2008 und 30. Juli 2009 umfangreiche, im Kern politisch motivierte Kritik an der Finanzierungsvereinbarung übt, ist das für die Frage des Bestehens einer Geheimhaltungspflicht nicht maßgeblich.
Unabhängig davon geben die Vorschriften der Gemeindeordnung dem einzelnen Ratsmitglied grundsätzlich kein Recht, eigenständig und verbindlich darüber zu befinden, ob die Behandlung in nichtöffentlicher Sitzung rechtmäßig war oder nicht. Die Gewährung einer dahingehenden Rechtsposition ist nicht zur Aufrechterhaltung rechtsstaatlicher und demokratischer Grundprinzipien erforderlich. Denn der Gemeinderat ist als Teil der vollziehenden Gewalt durch Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebunden. Diese Gesetzesbindung wird nach dem nordrhein-westfälischen Gemeindeverfassungsrecht durch verschiedene Systeme ausreichend sichergestellt. Als internes Kontrollsystem dient die Pflicht der Bürgermeisterin, rechtswidrige Ratsbeschlüsse zu beanstanden und ggf. die Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde einzuholen, § 54 Abs. 2 Satz 1 GO NRW. Kommt sie ihrer diesbezüglichen Pflicht nicht nach, so kann die Rechtsaufsichtsbehörde sie anweisen, § 122 Abs. 1 GO NRW. Darüber hinaus kann das Ratsmitglied die Rechtsaufsichtsbehörde mit dem Vorgang befassen, wenngleich ihm keine Klagebefugnis für eine Klage auf Einschreiten der Bürgermeisterin oder der Rechtsaufsicht zustehen dürfte,
vgl. Kallerhoff, Das kommunalaufsichtsrechtliche Beanstandungs- und Aufhebungsrecht in der Rechtsprechung des OVG NW, NWVBl. 1996, 53, 57 m.w.N.
b. Der Kläger hat mit der Weitergabe von maßgeblichen Regelungen der am 5. Mai 2008 in nichtöffentlicher Sitzung beschlossenen Finanzierungsvereinbarung an die örtliche Presse seine Verschwiegenheitspflicht verletzt (vgl. §§ 30 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 Satz 1, 43 Abs. 2 GO NRW).
Im Anschluss an die vorzitierte Ratssitzung erschien zunächst am 7. Mai 2008 in der "Rheinischen Post" ein Artikel mit der Überschrift "FWG: Gemeinde auf Schmusekurs mit RWE". Darin wird u.a. auf Aussagen des Klägers vom 6. Mai 2008 gegenüber der Zeitung Bezug genommen und berichtet, dass alle Fraktionen außer der FWG der Vereinbarung der Stadt K mit dem Tagebau-Betreiber RWE Power zugestimmt hätten. Der Kläger habe gegenüber der Zeitung bemängelt, dass "die Lärmschutzmaßnahmen am Ausbauende der A 44 bei P nicht umgesetzt werden" sollten. Er bzw. die FWG habe zudem kritisiert, dass "die Gemeinde für die Kanalsanierung der O Straße in I1 zahlen müsse". Dies sei in einer Vereinbarung aus dem Jahre 1999 anders verhandelt worden. In einem weiteren Zeitungsartikel vom 8. Mai 2008 in der "Neuss-Grevenbroicher Zeitung" mit der Überschrift "FWG: RWE sollte Millionen zahlen" wurde der Kläger wie folgt zitiert: "I3 zufolge sieht die Vereinbarung vor, dass die Kanalsanierung der O Straße in I1 von K bezahlt werden muss". "Nicht umgesetzt werden soll I3 zufolge eine vereinbarte Lärmschutzmaßnahme am Ausbauende der Autobahn 44". Diese Äußerungen so oder dem wesentlichen Sinn nach gegenüber der Presse getätigt zu haben, hat der Kläger sowohl in seiner Anhörung vom 4. August 2008 ("Natürlich habe ich die von Ihnen [dem Beklagten] zitierten Äußerungen gemacht.") als auch in der Klageschrift vom 30. Oktober 2008 (S. 3) sowie dem Schriftsatz vom 30. Juli 2009 (S. 1) eingeräumt.
Die Weitergabe der Beratungsgegenstände aus der nichtöffentlichen Sitzung an die Presse war nicht derart bedeutungslos, dass es an der Eignung zu einem Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht mangelte. Grundsätzlich hat das Ratsmitglied gem. §§ 30 Abs.1 Satz 1, 43 Abs. 2 GO NRW über sämtliche Angelegenheiten, deren Geheimhaltung vom Rat beschlossen wurde (vgl. II. 3. a.), Stillschweigen zu wahren. Dabei ist grundsätzlich die Geheimhaltungspflicht weit gefasst in dem Sinne zu verstehen, dass alle in nichtöffentlicher Sitzung beratenen und beschlossenen Angelegenheiten ihr unterfallen. Eine anderweitige, quasi "atomisierende" Betrachtung ist den Regelungen über den Ausschluss der Öffentlichkeit fremd. Sie würde auch der Lebenswirklichkeit nicht gerecht. Denn die maßgebliche Prognose, ob Geheimhaltungsinteressen bei einer Beratung in öffentlicher Sitzung verletzt werden können, lässt sich wegen der Unvorhersehbarkeit der einzelnen Beiträge grundsätzlich nur für sie insgesamt, nicht aber für einzelne Teile treffen. Ob sich die Geheimhaltungsbedürftigkeit angesichts der hohen Bedeutung des Öffentlichkeitsgrundsatzes für das demokratisch verfasste Gemeinwesen und die mit der Sanktionierung der Pflichtverletzung verbundenen Beschränkung des Mandatsausübungsrechts jedoch in jedem Falle ausnahmslos auch auf objektiv unwesentliche Teile eines nichtöffentlichen Beratungsgegenstandes erstreckt, bedarf keiner Entscheidung. Um solche handelt es sich hier nicht. Die Finanzierungsvereinbarung zwischen der Gemeinde und RWE Power besteht nach einem Vorspruch aus vier einzelnen Vertragsziffern, die weiter durch einzelne Unterpunkte unterteilt werden. Die Kanalsanierung der O Straße stellt einen solchen Unterpunkt zu Ziff. 1, die Lärmschutzregelung zu Ziff. 4 des Vertrages dar. Die Regelung zur Kanalsanierung der O Straße beinhaltet eine Kostenverteilungsregelung, die Basis für weitere Abrechnungen ist und schon wegen dieses Regelungsinhaltes eigenes Gewicht besitzt. Insoweit ist es ausgeschlossen, diese selbstständige Vertragsziffer als unwesentlich zu begreifen. Gleiches gilt für die Frage des Lärmschutzes an der A 44. Denn auch hier geht es um den Fortbestand einer mit städtebaulichem Vertrag vom 1. Oktober 1999 getroffenen Kostenverteilungsregelung im Falle des Ausbaus der Autobahn 44, die nunmehr unter die auflösenden Bedingung der endgültigen Nicht-Realisierung des weiteren Ausbaus der A 44 gestellt wird. Für die Verletzung der Verschwiegenheitspflicht ist es nicht entscheidend, dass der Kläger offenbar bezüglich des Lärmschutzes in der Presse allein darauf abgestellt hat, der Lärmschutz werde nicht umgesetzt, ohne auf die Bedingung hinzuweisen. Denn maßgeblich für die Geheimhaltungspflicht ist allein, dass er diesen Beratungsgegenstand in seinem Kern aus der nichtöffentlichen Sitzung herausgetragen hat und nicht, wie er subjektiv die vertragliche Vereinbarung verstanden hat. Anderenfalls würde die Reichweite des Tatbestandes der Verschwiegenheitspflicht von der rechtlichen Vorprägung einzelner Ratsmitglieder abhängig gemacht. Angesichts der Verletzung der Geheimhaltungspflicht bedarf es keiner Entscheidung mehr, ob der Kläger eine entsprechende weitere eigenständige Verletzung begangen hat, indem er -sollte die Äußerung ihm zugeschrieben werden können- von dem Abstimmungsergebnis der nichtöffentlichen Sitzung am 5. Mai 2008 in der "Rheinischen Post" vom 7. Mai 2008 berichtet hat ("... alle Fraktionen außer der FWG [haben] der Vereinbarung zugestimmt ...").
Die Geheimhaltungspflicht war im Zeitpunkt der Äußerungen des Klägers gegenüber der Presse am 6. Mai 2008 (vgl. Zeitungsartikel der "Rheinischen Post" vom 7. Mai 2008) auch nicht wieder entfallen. Ihr unterliegen solche Angelegenheiten nicht mehr, die ihrem wesentlichen Inhalte nach der Öffentlichkeit bereits bekannt sind. Denn der Schutzzweck des § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, die Wahrung ihrer Natur nach geheimer Daten und insoweit einer sachbezogenen Arbeit im Gremium selbst (vgl. näher II. 3. a. am Ende), liefe überwiegend leer, wenn Inhalte des geheimzuhaltenden Ratsbeschlusses bereits öffentlich bekannt wären,
vgl. bereits OVG NRW, Urteil vom 22. September 1965 - III A 1360/63; vgl. für Hessen OLG Frankfurt, Beschluss vom 18. August 1981 - 2 Ws (B) 230/81 OWiG.
Der Kläger hat zunächst in seiner Klageschrift lediglich darlegt, die Themen der am 5. Mai 2008 beschlossenen Finanzierungsvereinbarung seien bereits "in vielfältiger Form seit mehr als 25 Jahren öffentlich immer wieder diskutiert worden"; deswegen bestehe keine Geheimhaltungspflicht. Auf gerichtliche Aufklärungsverfügung hin zu belegen, dass die von ihm getätigten Aussagen aus der Finanzierungsvereinbarung bis zu ihrer Veröffentlichung in der Presse am 7. und 8. Mai 2008 bereits konkret im öffentlichen Raum standen, hat er mit Schriftsatz vom 30. Juli 2009 diverse Zeitungsartikel sowie sonstige Unterlagen vorgelegt. Keiner der dortigen Presseberichte bezieht sich indes auf die Finanzierungsvereinbarung vom 5. Mai 2008. Die Artikel datieren vielmehr überwiegend deutlich vor diesem Zeitpunkt und nehmen allgemein und im Besonderen die Rahmenvereinbarung zwischen der Kommune und Rheinbraun AG / RWE Power vom 5. Mai 1999 in Bezug (vgl. etwa "Neuss-Grevenbroicher-Zeitung" vom 13. Juni 2007 und vom 6. Mai 1999; "Rheinische Post Online" vom 13. Dezember 2006; "Neuss-Grevenbroicher-Zeitung Online" vom 21. Dezember 2000). Aus ihnen ist auch nicht ersichtlich, dass die am 5. Mai 2008 beschlossenen Klauseln bereits früher so oder der Sache nach zur Diskussion standen. Aus den im Schriftsatz vom 30. Juli 2009 weiter gemachten Zitaten aus Ausschusssitzungen zu diesem Thema bzw. den entsprechenden Niederschriften (etwa vom 2. Juni 1999) ergibt sich ebenfalls nicht, dass der Lärmschutz an der A 44 sowie die Kostentragung der Kanalsanierung der O Straße bislang mit dem Regelungsgehalt, den sie in der Finanzierungsvereinbarung gefunden haben, in der Öffentlichkeit diskutiert worden wären. Nicht entscheidungserheblich ist, ob die Frage der Kostenverteilung der Kanalsanierung und des Lärmschutzes bereits Gegenstand der Rahmenvereinbarung vom 5. Mai 1999 waren. Es kann vielmehr angenommen werden, dass insoweit der Vertrag aus dem Jahre 1999 eine entsprechende Regelung vorsah, so dass er nicht zum Verfahren beizuziehen war. Denn bei der Finanzierungsregelung handelt es sich um ein Vertragswerk, welches zwar auf früheren Verträgen fußt, aber andere und weitergehende Regelungen trifft (z.B.: die auflösende Bedingung der Realisierung des Lärmschutzes unter dem Vorbehalt der Fortführung des weiteren Ausbaus der A 44). Zudem lässt eine allgemeine Erörterung dieser Themen in der Kommune nicht bereits den Schutzzweck der Norm des § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW entfallen. Das gilt insbesondere für Diskussionen über das Großprojekt einer tief in die Strukturen einer Gemeinde eingreifenden, sich über mehrere Jahrzehnte erstreckenden Umsiedlungsmaßnahme ganzer Ortschaften anlässlich eines Tagesbaus (Garzweiler I/II). Hier ist es naturgemäß so, dass die Öffentlichkeit regen Anteil an dem Vorhaben und seiner Finanzierung nimmt und sich damit befasst. Daher kann hier unterstellt werden, dass sich die Öffentlichkeit und verschiedenste Gremien (wie z.B. der Werksausschuss des Abwasserbetriebes oder der Bürgerbeirat "I" sowie "P/T") im Rahmen der breiten Diskussion über die Umsiedlung und deren Auswirkungen ebenso über mehrere Jahre mit Fragen der Kanalsanierung und des Lärmschutzes befasst haben. Von dieser allgemeinen Befassung zu unterscheiden ist aber die Bekanntgabe konkreter, wesentlicher und neuer Gegenstände einer Beschlussfassung über die Finanzierungsvereinbarung vom 5. Mai 2008 durch den Kläger vor einer Information der Öffentlichkeit durch das dazu berufene Organ (hier gem. § 26 Abs. 2 GeschO-Rat i.V.m. § 47 Abs. 2 GO NRW die Bürgermeisterin). Eingangs der Sitzung vom 5. Mai 2008 hat die Bürgermeisterin im Rahmen des Antrags des Klägers auf öffentliche Beratung und Beschlussfassung die Ratsmitglieder davon in Kenntnis gesetzt, dass nicht nur eine öffentliche Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung erfolgen solle, sondern auch die Öffentlichkeit durch eine Presseerklärung "in geeigneter Form" informiert werde. Dies ist mit Pressemitteilung vom 14. Mai 2008 (Einladung der Medien zur Vertragsunterzeichnung der Abschlussvereinbarung) und der Presseerklärung vom 27. Mai 2008 geschehen. Die gegenüber der Presse geäußerten Vertragsinhalte waren daher vor diesem Zeitpunkt noch nicht der Öffentlichkeit bekannt.
Die Geheimhaltungspflicht ist ferner nicht deswegen obsolet geworden, weil die Vertragsverhandlungen nach der Beschlussfassung in der nichtöffentlichen Sitzung am 5. Mai 2008 endgültig abgeschlossen waren und nur noch die Vertragsunterzeichnung durch die Bürgermeisterin ausstand. Denn in nichtöffentlicher Sitzung beschlossene Beratungsgegenstände unterfallen weiterhin der Geheimhaltung, bis diese regelmäßig von den dazu Berufenen aufgehoben wird (Gemeinderat; vgl. Umkehrschluss aus §§ 30 Abs. 2, 5, i.V.m. 43 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW; ggf. Bürgermeisterin gem. § 26 GeschO-Rat i.V.m. § 47 Abs. 2 GO NRW). Etwas anderes hieße den Schutzzweck des § 30 Abs. 1 GO NRW (vgl. dazu bereits II. 3. a.) vom Verhandlungsfortschritt mit dem Vertragspartner abhängig zu machen. Zudem liegt es insoweit nicht in der Definitionsmacht des Klägers, wann er mit dem Vertragsinhalt an die Öffentlichkeit treten darf, denn dann könnte er sich insoweit durch zeitige Information der Öffentlichkeit einen möglichen politischen Vorsprung verschaffen und eine Deutungshoheit gewinnen, die ihm rechtmäßig nicht zustünde.
Der Inhalt der Finanzierungsvereinbarung ist dem Kläger schließlich anlässlich der Ratssitzung vom 5. Mai 2008 und nicht nur bei Gelegenheit zur Kenntnis gelangt. Denn er hat an dieser Sitzung selbst teilgenommen. Eine Genehmigung des Rates, über die Vertragsangelegenheit öffentlich Erklärungen abgeben zu können (vgl. § 30 Abs. 2 GO NRW), liegt nicht vor. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass dem Kläger das Bestehen der Verschwiegenheitspflicht als Ratsmitglied nicht bekannt gewesen wäre, zumal offenbar im Rat bereits früher sein Verständnis der Geheimhaltungspflicht Gegenstand von Diskussionen war (vgl. Stellungnahme des Landrates des Rhein-Kreises Neuss vom 29. Juni 2006 zur Ratssitzung vom 19. Oktober 2006; "Neuss-Grevenbroicher-Zeitung" vom 16. August 2008; Bl. 43 BA Heft 1).
c. Die Nichteinhaltung der Verschwiegenheitspflicht ist nicht durch eine Berechtigung des Klägers zur Unterbreitung der Angelegenheit im öffentlichen Raum gerechtfertigt. Er kann sich weder auf ein "Recht zur Flucht in die Öffentlichkeit" (aa.) noch seine allgemeine Meinungsäußerungsfreiheit (bb.) oder sonstige rechtfertigende Gründe (cc.) berufen.
aa. Soweit sich der Kläger nachdrücklich auf ein "Recht zur Flucht in die Öffentlichkeit" im Falle einer zu Unrecht ausgeschlossenen Sitzungsöffentlichkeit beruft, dringt er damit nicht durch.
Eine solche Rechtsfigur ist in der obergerichtlichen Rechtsprechung zuweilen als Ausfluss des Konfliktes zwischen der Wahrung der Verschwiegenheit einerseits und der Wahrnehmung des Mandats andererseits anerkannt worden. Die Verschwiegenheitspflicht dürfe nicht in einseitiger Weise an die formale Behandlung der Sache in öffentlicher oder nichtöffentlicher Sitzung angeknüpft werden, ohne die Grundsätze einer offenen demokratischen Kontrolle als Korrektiv heranzuziehen. Es ginge nicht an, insoweit den Gemeinderat gleichsam als absoluten Herren des Geschäftsgeheimnisses anzusehen. Vielmehr komme es auf die objektive Interessenbewertung mit Blick auf das Gemeinwohl an. Bei dem Versuch der Mehrheit des Rates, den Öffentlichkeitsgrundsatz zu verletzen, stünde daher dem einzelnen Ratsmitglied eine Flucht in die Öffentlichkeit und damit ein Bruch der Schweigepflicht zu, sofern dies als ultima ratio zur Wahrung der demokratischen Teilhabe unabdingbar sei,
vgl. ausf. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 13. Juni 1995 - 7 A 12186/94; ähnl. BayVGH, Urteil vom 23. März 1988 - 4 B 86.02994.
Ob die Rechtsfigur der "Flucht in die Öffentlichkeit" und damit eines Bruches der gesetzlich in §§ 30 Abs. 1, 43 Abs. 2 GO NRW normierten Verschwiegenheitspflicht anzuerkennen ist, erscheint zweifelhaft. Die Kompetenz zur Entscheidung, wann über eine Angelegenheit Verschwiegenheit zu wahren ist und wann nicht, obliegt bei Ratssitzungen grundsätzlich nicht dem einzelnen Ratsmitglied. Die Ersetzung des "organschaftlichen Gemeinwillens" durch den "organwaltlichen Individualwillen" eines einzelnen Ratsmitglieds ist insoweit nicht allein unter dem Blickwinkel der Abwägung zwischen Geheimhaltung und dem für ein demokratisch verfasstes Gemeinwesen wesentlichen Grundsatz der Öffentlichkeit zu werten. Vielmehr ist Wesenselement eines solchen Gemeinwesens zugleich das im Demokratiegedanken wurzelnde Mehrheitsprinzip. Da der Antrag der Fraktion des Klägers auf Herstellung der Sitzungsöffentlichkeit in der Ratssitzung vom 5. Mai 2008 gescheitert ist, hat die Mehrheit des Rates beschlossen, den Beratungsgegenstand in nichtöffentlicher Sitzung zu belassen. Dem hat sich der Kläger als unterlegene Minderheit zu beugen. Der Integrationsvorgang der politischen Willensbildung des Rates, an dem die aktuelle Minderheit gleichermaßen beteiligt ist, findet prinzipiell in dieser Mehrheitsentscheidung seine Verwirklichung. Daraus folgt, dass der unterlegenen Minderheit eher zugemutet werden kann, sich dem Willen der Mehrheit zu fügen, als umgekehrt,
vgl. für Parlamentswahlen, BVerfG, Urt. v. 2. Oktober 1970 - 2 BvR 225/70.
Dass die Minderheit, und sei sie noch so gewichtig, der Mehrheit unterliegt, ist dabei eine notwendige Konsequenz der demokratischen Freiheit und Gleichheit,
vgl. Böckenförde in: HDdStR, Bd. I 1987, § 22 Rn. 53; Klein in: Maunz/Dürig, GG, Bd. IV Stand: Dez. 2007, Art. 42 Rn. 73 m.w.N.
Daher berechtigt die behauptete Missachtung der Vorschrift über die Wahrung der Sitzungsöffentlichkeit den Kläger alleine nicht, seinerseits einen Verstoß gegen die ihm obliegende Verschwiegenheitspflicht zu begehen.
Der Befürchtung, durch sachfremde, gleichsam willkürliche Erwägungen könnte die Ratsmehrheit ihre "Herrschaftsstellung über das Geschäftsgeheimnis" missbrauchen, wird bereits dadurch Einhalt geboten, dass ein unter Verletzung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit zustande gekommener Ratsbeschluss nichtig ist, und darüber hinaus dem Ratsmitglied ein eigenes wehrfähiges subjektives Organrecht zusteht (vgl. mit Nachweisen II. 3. a.). Diese Rechtsschutzmöglichkeit ist regelmäßig hinreichend, um das Spannungsverhältnis zwischen der gleichsam automatischen Einbeziehung der Verschwiegenheitspflicht in den Ausschluss der Sitzungsöffentlichkeit und dem Recht des Ratsmitgliedes auf freie Mandatsausübung (§ 43 Abs. 1 GO NRW) aufzulösen. Ungeachtet dessen bliebe dem betroffenen Ratsmitglied -sollte der Bürgermeister einen solchen Ratsbeschluss nicht von sich aus gem. § 54 Abs. 2 Satz 1 GO NRW beanstanden- immer noch die Möglichkeit, sich an die Rechtsaufsichtsbehörde zu wenden und mit allem Nachdruck und unter Hinweis auf die Eilbedürftigkeit dort eine Entscheidung zur Frage der Bindung an die Verschwiegenheitspflicht zu suchen,
vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 1989 - 7 B 123/88; vgl. näher Ziff. II. 3. a. am Ende.
Ob angesichts dieses Systems im nordrhein-westfälischen Gemeindeverfassungsrecht noch Raum für eine "Flucht in die Öffentlichkeit" bliebe, bedarf jedoch keiner abschließenden Entscheidung. Denn bei Verneinung einer solchen Möglichkeit schiede eine Rechtfertigung des Kläger hieraus ohnehin aus. Gleiches gälte bei Anerkennung der Rechtsfigur. Denn selbst die insoweit einschlägige Rechtsprechung bejaht diese Möglichkeit nicht voraussetzungslos. Vor dem Bruch der Verschwiegenheitspflicht hätte das Ratsmitglied zunächst anderweitig auf Abhilfe dringen, insbesondere dem Rat Gelegenheit zur Wahrung des Öffentlichkeitsgrundsatzes geben und ggf. dann die Rechtsaufsichtsbehörde wegen der drohenden Rechtsverletzung informieren müssen,
vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 13. Juni 1995 - 7 A 12186/94; ähnl. BayVGH, Urteil vom 23. März 1988 - 4 B 86.02994; BayVGH, Beschluss vom 14. März 2000 - 4 ZB 97.1313 u.w..
Daran mangelt es hier. Zwar hat der Kläger eingangs der Sitzung vom 5. Mai 2008 den Antrag gestellt, die Finanzierungsvereinbarung solle in öffentlicher Sitzung beraten werden. Nachdem der Rat diesen Antrag mit ganz überwiegender Mehrheit abgelehnt hat, war es Obliegenheit des Klägers sich diesem organschaftlichen Gesamtwillen zunächst zu beugen und die Abstimmungsniederlage in einem demokratisch verfassten Kollegialorgan hinzunehmen. In einem weiteren Schritt hätte er sich nicht unmittelbar -ohne vorherige Information des Rates oder der Bürgermeisterin sowie der Rechtsaufsichtsbehörde- an die Öffentlichkeit wenden dürfen. Er wäre vielmehr gehalten gewesen, die Rechtsaufsichtsbehörde mit dem Vorgang zu befassen,
vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 1989 - 7 B 123/88.
Deren vorherige Einschaltung wäre der die berechtigten Interessen der Gemeinde schonendere und dem Kläger zugleich zumutbare Weg gewesen. Seine im Schriftsatz vom 30. Juli 2009 anklingende Ansicht, es sei "offensichtlich, dass die Anrufung der Aufsichtsbehörde nicht geeignet ist, die öffentliche Diskussion ... [jetzt] zu erlauben, sondern erst Monate später" (dort S. 3), ist eine durch nichts belegte Behauptung. Der Kläger hat offenkundig weder versucht noch ernsthaft in Erwägung gezogen, die Rechtsaufsichtsbehörde zu informieren. Gegen ein solches Vorgehen spricht schließlich nicht, dass die Vertragsunterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung "kurzfristig" bevorstand. Denn sie sollte jedenfalls nicht im unmittelbaren Anschluss an die Sitzung, sondern am 27. Mai 2008 und damit fast drei Wochen nach der maßgeblichen Ratssitzung vom 5. Mai 2008 erfolgen. Es bestand daher für den Kläger schon keine erhöhte Dringlichkeit, bereits einen Tag nach der Ratssitzung am 6. Mai 2008 (vgl. "Rheinische Post" vom 7. Mai 2008) das Gespräch mit der Presse von sich aus zu suchen. Es wäre ohne weiteres Raum für eine Anfrage bei der Rechtsaufsichtsbehörde gewesen. Dafür, dass diese sich von vornherein geweigert hätte, ihren Aufgaben nachzukommen oder kurzfristig eine Entscheidung nicht habe treffen können, sind keine Anhaltspunkte ersichtlich. Dem Kläger war dieser Weg als Ratsmitglied auch bekannt. Denn seine Rechtsauffassung war bereits Gegenstand einer Stellungnahme des Landrates des Rhein-Kreises Neuss vom 29. Juni 2006, die in der Ratssitzung vom 19. Oktober 2006 in Anwesenheit des Klägers behandelt wurde. Im Übrigen hätte er vor einem eigenständigen Herantreten an die Öffentlichkeit zumindest Rückfrage nach dem näheren Erklärungsinhalt der von der Bürgermeisterin in der Ratssitzung vom 5. Mai 2008 in Aussicht gestellten Presseerklärung halten können, um sich zunächst Klarheit über ihre Informationspolitik und die des Rates zu verschaffen, bevor er von sich aus tätig wird. Der Sachverhalt stellt sich letztlich so dar, dass der Kläger sich unanhängig von den soeben in Erwägung gezogenen Verfahrensabläufen als berechtigt ansah, unmittelbar die Öffentlichkeit über die in der nichtöffentlichen Ratssitzung gewonnenen Erkenntnisse zu einem von ihm als politisch opportun angesehenen Zeitpunkt zu informieren, möglicherweise auch um sich selbst oder seiner Fraktion vermeintlich so einen politischen Vorsprung zu verschaffen.
bb. Die Veröffentlichung der geheimhaltungsbedürftigen Angelegenheit war schließlich nicht deshalb gerechtfertigt, weil sich der Kläger auf die Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 Grundgesetz -GG- berufen konnte. Soweit es um die durch die Gemeindeordnung geregelte Ausgestaltung der mitgliedschaftsrechtlichen Befugnisse des Ratsmitgliedes geht, ist dieser als Mandatsträger im Hinblick auf die Modalitäten seiner organinternen Amtsausübung nicht grundrechtsfähig,
vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl., Art. 5 Rn. 8; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, 5. Aufl., Art. 5 GG Rn. 188; für Art. 2 Abs. 1 GG OVG NRW, Urteil vom 10. September 1982 - 15 A 1223/80; OVG NRW, Beschluss vom 21. August 1984 - 20 B 1361/84.
Etwas anderes gilt jedoch, wenn sich der Mandatsträger außerhalb des Gemeinderats in der Öffentlichkeit -hier gegenüber der Presse- äußert. Dann wird er als Zuordnungssubjekt eigener Rechte und Pflichten außerhalb seines organinternen Verhältnisses tätig und ist insoweit grundrechtsfähig,
vgl. i.Erg. BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 1989 - 7 B 123/88; OVG NRW, Urteil vom 31. Mai 1994 - 15 A 2310/91.
Der Eingriff in den Schutzbereich dieses Grundrechts ist verhältnismäßig. Die Vorschriften der Gemeindeordnung, die die Verschwiegenheitspflicht regeln (§§ 30 Abs. 1 i.V.m. 43 Abs. 2 GO NRW) sind allgemeine Gesetze i. S. d. Art. 5 Abs. 2 GG. Darunter sind im gegebenen Zusammenhang solche zu verstehen, die -positiv ausgedrückt- dem Schutz eines schlechthin, d.h. ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung zu schützenden Rechtsgutes dienen oder -negativ ausgedrückt- die sich nicht gegen die Meinungsfreiheit als solche wenden,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1985 - 1 BvL 15/84; BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 1989 - 7 B 123/88; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl., Art. 5 Rn. 56 m.w.N.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seit dem sog. "Lüth-Urteil" vom 15. Januar 1958 (1 BvR 400/57) sind einfache Gesetze, die das Grundrecht der Meinungsfreiheit tangieren, im Sinne einer Wechselwirkung im Lichte der Bedeutung des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 GG zu sehen und so zu interpretieren, dass der besondere Wertgehalt dieses Rechts unbedingt gewahrt bleibt. Diese Gesetze sind in ihrer das Grundrecht beschränkenden Wirkung selbst wieder einzuschränken. Es ist demnach eine Güterabwägung erforderlich; das Recht zur Meinungsäußerung muss zurücktreten, wenn schutzwürdige Interessen eines anderen von höherem Recht durch die Bestätigung der Meinungsfreiheit verletzt würden,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 1989 - 7 B 123/88; Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Bd. 1, Stand: Jan. 2009, Art. 5 Abs. I, II Rn. 257ff. m.w.N.
Hier besteht ein Spannungsverhältnis zwischen dem Bestreben des einzelnen Gemeinderatsmitglieds, solche Angelegenheiten, die zumindest formell der Geheimhaltungspflicht unterliegen, der Öffentlichkeit zu unterbreiten, und dem Interesse der Gemeinde, diese aus Gründen des Gemeinwohls (vorläufig) noch geheim zuhalten. Die Güterabwägung fällt zu Lasten des Klägers aus. Überwiegende Belange, die dazu drängten, die Vertragsabsichten der Kommune in der Presse nahezu unmittelbar im Anschluss an die Beschlussfassung offen zulegen, sind nach den obigen Ausführungen nicht ersichtlich. Insbesondere wäre der Kläger gehalten gewesen, die Rechtsaufsichtsbehörde mit dem Vorgang zu befassen. Dies wäre ein die gemeindlichen Interessen weniger tangierendes, gleichwohl aber zumutbares Vorgehen gewesen (vgl II. 3. c. aa.). Im Übrigen wird die Meinungsfreiheit nicht so weit eingeschränkt, dass es dem Kläger generell untersagt wäre, sich zu dem entsprechenden Thema zu äußern. Die Diskussion im Gemeinderat stünde ihm ebenso offen wie Gespräche mit der Rechtsaufsichtsbehörde; denn in der Mitteilung im amtlichen Verkehr gegenüber dieser Behörde läge jedenfalls keine unbefugte Verwendung der Kenntnis i.S.d. § 30 Abs. 2 GO NRW vor. Lediglich in der Öffentlichkeit darf er die jeweiligen Äußerungen -über die allgemeine Befassung mit der abschließenden Finanzierung hinaus- nicht von sich geben. Ein unzulässiger Eingriff in Rechte des Klägers aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GG durch Erlass des streitgegenständlichen Ratsbeschlusses ist nach alledem auszuschließen.
cc. Dem Kläger steht schließlich kein sonstiger Rechtfertigungsgrund für seine Äußerungen gegenüber der Presse zu. Insbesondere kann er eine solche Befugnis entgegen seiner Auffassung nicht aus § 52 Abs. 2 GO NRW herleiten. Nach dieser Norm soll der wesentliche Inhalt von Beschlüssen in öffentlicher Sitzung oder in anderer geeigneter Weise der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden, sofern nicht im Einzelfall etwas anderes beschlossen wird. Zum einen ist der Kläger schon nicht Adressat der Vorschrift. Denn sie richtet sich nicht an ein einzelnes Ratsmitglied, sondern an das Gremium selbst. Dieses kann seinerseits wieder -wie hier durch § 26 GeschO-Rat i.V.m. § 47 Abs. 2 Satz 1 GO NRW geschehen- die Ausführung auf die Bürgermeisterin delegieren. Zum anderen handelt es sich bei der Bestimmung um eine bloße Ordnungsvorschrift, deren Einhaltung als Soll-Vorschrift ohne verpflichtende Bedeutung für die Kommune ist und daher auch keine Rechtfertigungsnorm sein kann,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Dezember 1991 - 19 B 3089/91; Held/Becker/u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Bd. 1, Stand: Nov. 2008, § 52 GO Ziff. 4.3; Rehn/Cronauge/u.a., GO NRW, Stand: Dez. 2008; § 52 Ziff. II.
Schließlich macht der Gesetzgeber in § 52 Abs. 2 GO NRW keine näheren Vorgaben, in welcher Weise die Unterrichtung der Öffentlichkeit geschehen soll. Das hat er dem Rat selbst überlassen. So kann die Unterrichtung beispielsweise auch durch Pressemitteilung erfolgen. Denn ausgehend vom Wortlaut der Norm ist es nicht erforderlich, den Beschluss selbst, sondern nur seinen "wesentlichen Inhalt" der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Insbesondere bei Beschlüssen aus nichtöffentlicher Sitzung ist es daher hinreichend, sie derart bekannt zu machen, dass eine Spezifizierung von bestimmten Beschluss- und Vertragsinhalten nicht möglich ist,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Februar 1975 - VII B 66.74.; OVG NRW, Beschluss vom 23. Dezember 1991 - 19 B 3089/91.
Mit Pressemitteilung vom 27. Mai 2008 hat die Bürgermeisterin -wenn auch in sehr allgemein gehaltener Form- dem genüge getan. Soweit sich der Kläger in seinem Schriftsatz vom 30. Juli 2009 gegen die Pressearbeit der Bürgermeisterin in dieser Sache wendet, ist das rechtlich unbeachtlich, da die Pressearbeit nicht ihm, sondern der Bürgermeisterin gem. § 62 Abs. 2 GO NRW sowie § 26 GeschO-Rat i.V.m. § 47 Abs. 2 GO NRW obliegt.
Auf die Frage, ob der Rat durch die Behandlung der Angelegenheit in nichtöffentlicher Sitzung und die Ablehnung des Antrages auf Herstellung der Sitzungsöffentlichkeit nicht auch konkludent im Sinne des § 52 Abs. 2 Hs. 2 GO NRW beschlossen hat, den Inhalt der Finanzierungsvereinbarung der Öffentlichkeit nicht zugänglich zu machen, kommt es daher nicht mehr an.
d. Der beklagte Rat hat das ihm als Kollegialorgan durch § 29 Abs. 3 Satz 1 GO NRW eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Die gerichtliche Prüfung hat anhand des Maßstabes des § 114 Satz 1 VwGO zu erfolgen. Danach ist entscheidend, ob der Rat mit der Feststellung des Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht und der darauf fußenden Verhängung eines Ordnungsgeldes die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Das ist nicht der Fall. Der Rat hat seinen Ermessensspielraum erkannt. Dies belegen ohne weiteres die Formulierungen der Ratsvorlage vom 15. August 2008, die der Rat in seiner Sitzung am 21. August 2008 beschlossen hat ("...Der Rat kann ... ein Ordnungsgeld festsetzen...; Benennung eines Zeitungsartikels der "Rheinischen Post" vom 14. August 2008 zur weiteren Begründung; "Um Wiederholungsfälle zu vermeiden ..."). Darüber hinaus hat er das ihm eingeräumte Ermessen auch sachgerecht ausgeübt, insbesondere war der Ausspruch einer Geldsanktion nicht unverhältnismäßig. Zwar sind mildere Ordnungsmittel möglich, wie etwa die Rüge oder Ermahnung des die Verschwiegenheitspflicht verletzenden Ratsmitglieds. Der Beklagte war jedoch mangels ihrer gleichen Eignung nicht gehalten, eine solch mildere Sanktion auszusprechen. Denn der Kläger hat sich nach seinem Gesamtverhalten uneinsichtig gezeigt, so dass Wiederholungsfälle zu befürchten waren. So hat er sich bereits anlässlich seiner Anhörung zur Verhängung der Sanktion dahin eingelassen, dass Sinn und Zweck der Verschwiegenheitsverpflichtung nicht sei, die Bürger "dumm, weil uninformiert, zu halten". In einem Bericht der "Rheinischen Post" vom 14. August 2008 wird der Kläger zur Verschwiegenheitspflicht mit der Aussage zitiert, "die Arbeit der Verwaltung muss für den Bürger überprüfbar sein. Um sie zu informieren, veröffentlichen wir [die FWG-Fraktion] immer wieder Dinge aus nicht-öffentlichen Sitzungen ... Es gibt in nicht-öffentlichen Sitzungen [nur] wenige Themen, die geheim gehalten werden müssen". Vor dem Hintergrund dieser Äußerungen sowie schon früher geführter Diskussionen um die Einhaltung der Verschwiegenheitspflicht (vgl. dazu II. 3. b.) durfte der Beklagte davon ausgehen, dass der Kläger sich nicht durch eine bloße Ermahnung von weiteren Veröffentlichungen aus nichtöffentlichen Sitzungen abhalten lassen würde und ein Ordnungsgeld daher angebracht war.
Soweit der Kläger meint, der Ordnungsgeldbescheid vom 12. September 2008 ginge über den Ratsbeschluss vom 21. August 2008 und die dort beschlossene Sitzungsvorlage hinaus, weil er weitere Ermessenerwägungen enthalte, die der Rat so nicht beschlossen habe, ist dies nicht zutreffend. Der Ordnungsgeldbescheid nimmt lediglich weitere Präzisierungen der vom Rat bereits abschließend getroffenen Erwägungen vor. In ihm wird anknüpfend an bereits in der beschlossenen Ratsvorlage gemachte Ausführungen allein näher dargelegt, weshalb weder ein niedrigeres noch ein höheres Ordnungsgeld in Betracht käme. So werden etwa die Äußerungen des Klägers gegenüber der "Rheinischen Post" vom 14. August 2008 nunmehr im Wortlaut wiedergegeben und weiter beispielhaft ergänzt um Belege einer früher bereits mit ihm geführten Diskussion um die Geheimhaltungspflicht (Hinweis auf eine Mitteilungsvorlage zur Ratssitzung am 19. Oktober 2006). Diese vertiefenden Ausführungen knüpfen an die in dem Ratsbeschluss bereits erwähnte Wiederholungsgefahr an (vgl.: "Dies lässt Wiederholungsfälle erwarten."). Schließlich tragen die vom Rat in der Ratsvorlage beschlossenen Erwägungen -wie dargelegt- die Sanktion auch bereits aus sich heraus. Soweit die im Ordnungsgeldbescheid mitgeteilte Maßnahme der beschlossenen entspricht, ist ohnehin keine eigene Rechtsverletzung denkbar.
Ebenso ist das gegen den Kläger verhängte Ordnungsgeld von 125,-- Euro der Höhe nach nicht zu beanstanden. Mit dieser Maßnahme hat der Beklagte den ihm nach § 29 Abs. 3 Satz 1 GO NRW hierfür zu Gebote stehenden Rahmen, der bis zu 250,-- Euro und im Wiederholungsfalle bis zu 500,-- Euro reicht, lediglich zur Hälfte ausgeschöpft. Unter dem in Betracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit von Schwere der Verfehlung und Höhe des erstmalig verhängten Ordnungsgeldes bestehen deshalb gegen die angefochtene Maßnahme keine Bedenken.
Schließlich ist der Inhalt des Beschlusses vom 21. August 2008, bekannt gegeben durch den Ordnungsgeldbescheid vom 12. September 2008, hinreichend bestimmt. Nach dem auf allgemeinen rechtsstaatlichen Prinzipien fußenden, in § 37 Abs. 1 VwVfG NRW normierten Grundsatz hinreichender Bestimmtheit von hoheitlichen Maßnahmen, hat der Inhalt der getroffenen Regelung sowie der Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen so vollständig, klar und unzweideutig zu sein, dass die Beteiligten ihr Verhalten danach richten können,
vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl.; § 37 Rn. 5 m.w.N.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. § 37 Rn. 27.
Der Ratsbeschluss in Gestalt der beschlossenen Sitzungsvorlage stellt entgegen der Ansicht des Klägers zutreffend den Sachverhalt ihm gegenüber dar. Im Übrigen wird unter Nennung der einschlägigen Vorschriften und Entscheidungsgrundsätze eine Verletzung der Verschwiegenheitspflicht durch die Äußerungen des Klägers in der Presse unzweideutig festgestellt ("... Im vorliegenden Falle wurden Inhalte aus der nichtöffentlichen Sitzung durch das Ratmitglied I3 an die [Presse] weitergegeben... Ratsmitglied I3 hat gegen die Verschwiegenheitspflicht nach § 30 GO NRW verstoßen ..."). Ferner wird die Rechtsfolge klar ausgesprochen (Ordnungsgeld von 125,-- Euro). Damit war für den Kläger ohne Weiteres erkennbar, was ihm zur Last gelegt wird und welche Schlüsse der Beklagte daraus gezogen hat.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger, § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2 Zivilprozessordnung.
Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 30 Abs. 6, 29 Abs. 3 Satz 1, 43 Abs. 2 GO NRW
§§ 30 Abs. 1 Satz 1, 43 Abs. 2 GO NRW
§§ 30 Abs. 1, 43 Abs. 2 GO NRW
§§ 29 Abs. 3 Satz 1, 30 Abs. 1, 6 Satz 1, 43 Abs. 2 Gemeindeordnung
§§ 30 Abs. 6 Satz 2, 29 Abs. 3 Satz 1, 2 GO NRW
§§ 29 Abs. 3 Satz 1, 30 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 Satz 1, 2 GO NRW
§§ 29 Abs. 3 Satz 1, 30 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 Satz 1, 43 Abs. 2 GO NRW
§§ 37 und 45 Abs. 1 Satz 1 KWahlG sowie des § 42 Abs. 2 GO NRW. Gem. § 44 Abs. 1 KWahlG
§§ 40 Abs. 3 Satz 2, 44 Abs. 1 Hs. 2 KWahlG
§§ 31 Abs. 1, 43 Abs. 2 GO NRW
§§ 31 Abs. 6, 43 Abs. 2 GO NRW
§§ 29 Abs. 3 Satz 1, 30 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 Satz 1, 2, 43 Abs. 2 GO NRW.
§§ 30 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 Satz 1, 43 Abs. 2 GO NRW
§§ 30 Abs.1 Satz 1, 43 Abs. 2 GO NRW
§§ 30 Abs. 2, 5, i.V.m. 43 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW; ggf. Bürgermeisterin gem. § 26 GeschO-Rat i.V.m. § 47 Abs. 2 GO NRW
§§ 30 Abs. 1 i.V.m. 43 Abs. 2 GO NRW
§§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2 Zivilprozessordnung
§ 43 GO
§ 30 GO NRW
§ 62 GO
§ 12 KWahlG
§ 39 VwVfG NRW
§ 50 GO
§ 30 GO
§ 48 GO
§ 52 GO
§ 167 VwGO
§ 47 Abs. 2 Gemeindeordnung
§ 30 Abs. 1 GO NRW
§ 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 52 Abs. 2 GO NRW
§ 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW
§ 29 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
§ 29 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
§ 1 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW
§ 30 Abs. 2 GO NRW
§ 30 Abs. 6 Satz 2 GO NRW
§ 203 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 Strafgesetzbuch
§ 353b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StGB
§ 11 Abs. 1 Nr. 2 StGB
§ 11 Abs. 1 Nr. 2 lit. a StGB
§ 11 Abs. 1 Nr. 2 lit. b StGB
§ 11 Abs. 1 Nr. 2 lit. c StGB
§ 203 Abs. 2 Nr. 1 StGB
§ 29 Abs. 3 Satz 1, 43 Abs. 2 GO NRW
§ 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 138 Nr. 1 VwGO
§ 40 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 43 Abs. 2 GO NRW
§ 31 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 29 Abs. 3 GO NRW
§ 30 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, Satz 2 GO NRW
§ 30 Abs. 1 Satz 1 Alt. 3 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 2 ff. GO NRW
§ 48 Abs. 4 GO NRW
§ 47 Abs. 2 GO NRW
§ 43 Abs. 1 GO NRW
§ 54 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 122 Abs. 1 GO NRW
§ 47 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 62 Abs. 2 GO NRW
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 VwGO
§ 2 der Geschäftsordnung
§ 26 Abs. 2 der Geschäftsordnung
Art. 20 Abs. 2 Satz 2, 28 Abs. 2 Grundgesetz
Art. 78 Verfassung
Art. 20 Abs. 2 Satz 2, 92 GG
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 5 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 2 GG
Art. 5 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 15 K 3472/89
10 K 811/81
III A 751/58
III A 1627/59
7 K 97.49
2 StR 557/05
21 Qs 22/94
15 A 817/04
15 B 1811/97
5 C 33/84
1 B 79/99
15 A 3021/97
III A 1207/53
15 A 2310/91
12 K 5195/02
4 B 86.02
7 A 46/75
XV A 1031/77
15 A 2129/08
III A 1360/63
2 Ws (B) 230/81
7 A 12186/94
2 BvR 225/70
7 B 123/88
4 ZB 97.13
15 A 1223/80
20 B 1361/84
1 BvL 15/84
1 BvR 400/57
19 B 3089/91
VII B 66.74