Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-01-24, Aktenzeichen 2 K 815/22
ECLI: ECLI:DE:VGSTUTT:2023:0124.2K815.22.00

Tenor:
Die Nebenbestimmung Nummer 13 zur Baugenehmigung der Beklagten vom 08.06.2020 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 12.05.2022 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine Nebenbestimmung in der ihr von der Beklagten erteilten Baugenehmigung für die Neuerrichtung eines Geschäftshauses.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks X., im Stadtbezirk Y. der Beklagten (im Folgenden: Vorhabengrundstück), bebaut mit einem inzwischen abgerissenen Geschäftshaus. Eine Rechtsvorgängerin der Klägerin als Grundstückseigentümerin erhielt von der Beklagten im Jahr 1977 die Baugenehmigung zur Errichtung des vormaligen Geschäftshauses. Nach damaligen Berechnungen waren hierfür 123 Kfz-Stellplätze notwendig. Von deren Errichtung wurde die Rechtsvorgängerin jedoch in einer Nebenbestimmung zur Baugenehmigung vom 13.01.1977 befreit, die ihrerseits auf einen Vertrag Bezug nahm, in welchem eine Pflicht der Rechtsvorgängerin zur Zahlung von 12.800 DM pro nicht errichtetem notwendigen Stellplatz vorgesehen war. Dieses genehmigte Vorhaben kam jedoch nicht zur Ausführung.
Am 11.06.1982 erhielt eine andere Rechtsvorgängerin eine Baugenehmigung für die veränderte Ausführung des damaligen Vorhabens. Nr. 53 der angefügten Nebenbestimmungen lautete: „Aufgrund von § 69 LBO ergibt sich für das Bauvorhaben (als qualifizierter Bedarf im Sinne des Erlasses des Innenministeriums vom 18.03.1981) ein Bedarf von 51 Kfz-Stellplätzen. Die früher erteilte Befreiung reduziert sich entsprechend. Der am 08.06.1982 abgeschlossene Ablösungsvertrag ist als Voraussetzung der Befreiung gemäß §§ 94 Abs. 2 Nr. 2, 69 Abs. 2/3 LBO Inhalt der Baugenehmigung. Die Erfüllung des Vertrages ist Bedingung der Genehmigung“. § 1 des genannten Vertrages lautete u.a., „um für das Bauvorhaben … eine der Voraussetzungen zu schaffen, unter denen … Befreiung von der Vorschrift des § 69 LBO (notwendige Stellplätze) geschaffen werden kann, zahlt der Bauherr an die Stadt …“. § 3 ergänzte, „der in § 1 genannte Betrag dient zur Schaffung oder Finanzierung von öffentlichen Parkmöglichkeiten, die in absehbarer Zeit - spätestens in zehn Jahren - geschaffen werden sollen und sich nach den Erfahrungsgrundsätzen auf die Situation des ruhenden Verkehrs in der Umgebung des Baugrundstücks entlastend auswirken.“
Am 14.03.1983 erhielt die Rechtsvorgängerin eine weitere Baugenehmigung für eine nochmals veränderte Ausführung des Vorhabens. Wieder wurde in einer Nebenbestimmung auf eine „Ablösungsvereinbarung als Voraussetzung einer Befreiung“ hingewiesen, dieses Mail für 52 Kfz-Stellplätze.
Weitere Nachtragsgenehmigungen an die Rechtsvorgängerin ergingen unter dem 05.07.1984 und dem 14.02.1985. In deren Nebenbestimmungen wurde jeweils aufgenommen, dass ein Mehrbedarf von (zusammen) drei Stellplätzen durch die Bezahlung eines Geldbetrags erfüllt sei.
Im Juni 2019 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für die Neuerrichtung eines Geschäftsgebäudes auf dem Vorhabengrundstück. Zu den notwendigen Bauvorlagen fügte sie eine Mail eines Mitarbeiters der Beklagten vom 20.11.2008 an eine Rechtsvorgängerin hinzu, in welcher der Mitarbeiter ausführte, für das Vorhabengrundstück seien in der Vergangenheit bereits 55 Stellplätze abgelöst worden. Im Mai 2020 errechnete die Beklagte für dieses Vorhaben den Bedarf von 48 notwendigen Kfz-Stellplätzen und teilte der Klägerin mit, auf diese Zahl könnten nur die drei von ihrer Rechtsvorgängerin vormals (wirklich) abgelösten Stellplätze angerechnet werden; die übrigen Stellplätze, hinsichtlich derer die Rechtsvorgängerin lediglich Befreiungen erhalten habe, dagegen nicht. Es werde angeboten, die damit heute zusätzlich notwendigen 45 Kfz-Stellplätze nun abzulösen.
Noch im selben Monat unterzeichneten die Beteiligten einen Vertrag über die Zahlung von 12.782,30 € pro nicht erstelltem (weiteren) notwendigen Stellplatz durch die Klägerin als Ablöse für ihre Herstellungsverpflichtung, in Summe somit 575.203,30 €.
Am 08.06.2020 erteilte die Beklagte der Klägerin die beantragte Baugenehmigung unter Gewährung zahlreicher Ausnahmen, Abweichungen und Befreiungen. Nach Nr. 4 der Nebenbestimmungen zur Baugenehmigung hat die Klägerin vor Baufreigabe nachzuweisen, dass die Ablösesumme bezahlt wurde. Nr. 13 lautet: „Aufgrund des § 37 LBO sind für das Bauvorhaben 45 Kfz-Stellplätze notwendig. Die Verpflichtung zur Herstellung dieser Kfz-Stellplätze ist durch die Bezahlung eines Geldbetrags (Vertrag vom 25.05.2020/26.05.2020) erfüllt (Ablösung nach § 37 Abs. 6 LBO)“.
Nach Zustellung der Baugenehmigung am 10.06.2020 erhob die Klägerin u.a. gegen die Nebenbestimmung Nummer 13 am 09.07.2020 Widerspruch, bezahlte aber die Ablösesumme unter Vorbehalt, um die Baufreigabe erhalten zu können, welche auch alsbald erging. Die Klägerin begann mit den Bauarbeiten.
Mit Bescheid vom 12.05.2022 wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, diesem fehle das Sachbescheidungsinteresse. Die Stattgabe des Widerspruches sei für die Klägerin nutzlos, da sie auch dann dieselbe in der Nebenbestimmung Nr. 13 genannte Summe an die Beklagte auf Grund des öffentlich-rechtlichen Vertrags leisten müsse. Dessen Wirksamkeit könne vor dem Verwaltungsgericht nur mittels einer Feststellungs- oder Leistungsklage zur Prüfung gestellt werden.
Bereits am 15.02.2022 hat die Klägerin Klage erhoben. Zu deren Begründung macht sie geltend, die Erhebung dieser Klage sei nicht rechtsmissbräuchlich. Zu jedem Zeitpunkt habe sie gegenüber der Beklagten geltend gemacht, die notwendigen Stellplätze seien bereits in der Vergangenheit abgelöst worden. Diese sei erst kurz vor Genehmigungserteilung von ihrer bisherigen Rechtsauffassung abgewichen und habe sie daher in eine Zwangslage gebracht. Ihre Klage sei auch nicht nutzlos. Die Anzahl notwendiger Stellplätze werde alleine in der Nebenbestimmung zur Baugenehmigung geregelt, nicht im Ablösevertrag vom Mai 2020, weil dessen § 1 auf die „hierzu getroffenen Bestimmungen“ verweise. Überdies sei dieser Vertrag durch seine Bezugnahme auf die rechtswidrige Nebenbestimmung Nr. 13 nach § 59 Abs. 2 Nr. 4 und § 56 Abs. 2 LVwVfG unwirksam und könne der Beklagten daher keinen Anspruch auf das Behalten der Ablösesumme vermitteln. Die Rechtswidrigkeit der genannten Nebenbestimmung folge aus der Rechtsprechung, wonach in der Vergangenheit für dasselbe Grundstück abgelöste Stellplätze auch für künftige Vorhaben weiterhin anzurechnen seien. Die Ablöse stelle nämlich eine zulässige Sonderabgabe dar, die von der Gemeinde zweckgebunden einzusetzen sei. Im Ergebnis seien deswegen die durch Zahlung des Geldbetrags abgelösten Stellplätze so zu behandeln, als ob sie real erstellt worden wären. Die befreiende Wirkung der Zahlung des Ablösebetrags greife somit auch gegenüber ihr als Rechtsnachfolgerin ein. Das gelte selbst für unter Geltung der Landesbauordnung 1972 gezahlte Ablösebeträge. Dem entspreche, dass selbst die Beklagte im Jahr 2008 noch per Mail an Dritte die Auskunft erteilt habe, für das Vorhabengrundstück seien in der Vergangenheit bereits 55 Stellplätze abgelöst worden. Die erheblich davon abweichende Auskunft im Jahr 2020, es seien tatsächlich nur drei Stellplätze abgelöst worden, habe sie unangenehm überrascht. Da sie sich auf Grund der zögerlichen Bearbeitung ihres Bauantrags durch die Beklagte und der Pandemie in einer schwierigen wirtschaftlichen Situation befunden habe, sei ihr nichts Anderes übriggeblieben, als die vorgeschlagene Ablösevereinbarung sogleich zu unterschreiben und die Ablöse - allerdings unter Vorbehalt - zu bezahlen, um die Baufreigabe zu erhalten. Die von der Beklagten vertretene Auffassung, die Zahlungen ihrer Rechtsvorgängerin in den 1980er-Jahren seien „eine Art Befreiungsgebühren“ gewesen, überzeuge nicht.
Die Klägerin beantragt,
die Nebenbestimmung Nummer 13 zur Baugenehmigung der Beklagten vom 08.06.2020 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 12.05.2022 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Erwiderung bringt sie vor, es könne offenbleiben, ob die Klage zulässig sei. Immerhin sehe § 3 Abs. 2 Nr. 5 des Ablösungsvertrages aus dem Mai 2020 einen Anspruch der Bauherrin auf Aufhebung dieses Vertrages vor, wenn über das Rechtsmittelverfahren im Zusammenhang mit der Baugenehmigung endgültig entschieden sei. Die Klägerin werde jedenfalls durch die angefochtene Nebenbestimmung nicht in ihren Rechten verletzt. Sie missachte einen signifikanten Unterschied zwischen der Landesbauordnung 1972 und deren späteren Fassungen. § 69 Abs. 7 LBO 1972 habe bestimmt, dass ein Bauherr, der seiner Verpflichtung zur Herstellung notwendiger Stellplätze auf dem Vorhabengrundstück nicht nachkam, diese durch die Kostentragung für die Herstellung von Stellplätzen in der Nähe seines Grundstücks seitens der Gemeinde mit Nutzungsrechten für ihn erfüllen konnte. In den hier maßgeblichen Ablösungsvereinbarungen aus den Jahren 1982 und 1983 habe sie sich aber nicht zur Herstellung solcher Stellplätze und schon gar nicht zu Nutzungsrechten für die Rechtsvorgängerin verpflichtet, vielmehr nur dazu, öffentliche Parkmöglichkeiten herzustellen. Dies deswegen, da die damaligen Zahlungsverpflichtungen der Rechtsvorgängerin nur dazu dienten, um Voraussetzungen für eine Befreiung nach damaligem Recht von der Verpflichtung zur Herstellung notwendiger Stellplätze zu schaffen, nicht zur Ablösung dieser Verpflichtung, zumal auf die Norm des § 69 Abs. 7 LBO 1972 nirgends Bezug genommen worden sei. Vielmehr seien damalige Zahlungen faktische Befreiungsgebühren gewesen. Mit Abbruch eines Vorhabens würden die hierfür erteilten Befreiungen jedoch erlöschen.
Die Beteiligten haben einer Entscheidung durch den Berichterstatter anstelle der Kammer zugestimmt.
In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten ihre Argumente vertieft.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt der dem Gericht vorliegenden Akten der Beklagten und des Regierungspräsidiums Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die der Berichterstatter anstelle der Kammer entscheiden kann (§ 87a Abs. 2 u. 3 VwGO), ist zulässig (A.) und begründet (B.).
A. Der auch sonst zulässigen Klage kann kein fehlendes Rechtsschutzbedürfnis entgegengehalten werden.
I. Sie ist für die Klägerin nicht nutzlos.
Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt u.a. dann, wenn das prozessuale Vorgehen der Klägerin keinen rechtlichen oder tatsächlichen Vorteil verschaffen kann, ihr also eine Stattgabe nichts nützen würde (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 06.03.2014 - 1 C 5.13 - juris Rn. 8; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11.05.2021 - 1 S 1048/21 - juris Rn. 21). Das Regierungspräsidium Stuttgart ist davon ausgegangen, die Aufhebung der Nebenstimmung Nr. 13 zur Baugenehmigung sei für die Klägerin deswegen nutzlos, weil die Beklagte selbst dann die bereits an sie bezahlte Summe auf Grund des Ablösevertrags von Mai 2020 behalten dürfe. Hierzu hat es sich auf einen Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs gestützt (v. 24.09.2014 - 3 A 2085/13.Z - BauR 2015, 80 juris Rn. 5). Danach stellt ein solcher Vertrag einen eigenständigen Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Ablösesumme dar und ein etwa fehlerhaft berechneter Stellplatzbedarf könne nicht zu dessen Nichtigkeit führen. Es erscheint bereits zweifelhaft, ob sich letztere Aussage auf einen Sachverhalt übertragen lässt, in welchem überhaupt kein Ablöseanlass bestand. In einem solchen Fall dürfte die Beklagte vielmehr eine nach § 59 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG unzulässige Gegenleistung von der Klägerin gefordert haben, was die Wirksamkeit des Vertrags in Frage stellt.
Das bedarf hier aber keiner Vertiefung, denn in § 3 Abs. 2 Nr. 5 des Vertrages vom Mai 2020 wird ausgeführt, dass die Klägerin die Aufhebung oder Anpassung dieses Vertrages verlangen kann, wenn über das „anhängige Rechtsmittelverfahren in Zusammenhang mit der Baugenehmigung endgültig entschieden ist“. Zwar war bei Abschluss des Vertrages noch kein Rechtsmittel gegen die Baugenehmigung anhängig, weil diese noch nicht erteilt war. Gerade deswegen lässt sich kein Grund erkennen, wieso die Klägerin bei ihrer Unterschrift diese Passage nicht so verstehen durfte, dass ihr im Falle einer Änderung oder Aufhebung der Nebenbestimmung auch die Berufung auf eine Änderung oder Aufhebung des Vertrages möglich sein werde.
II. Die Erhebung der Klage stellt auch keine unzulässige Rechtsausübung dar.
Ihr steht nicht Treu und Glauben entgegen. Dieser Grundsatz ist zwar auch im öffentlichen Recht heranzuziehen (BVerwG, Urt. v. 18.12.1973 - I C 34.72 - juris Rn. 126). Eine Ausprägung dieses Grundsatzes ist das Verbot widersprüchlichen Verhaltens (venire contra factum proprium). Danach ist eine Rechtsausübung dann unzulässig, wenn sie in einem unlösbaren Widerspruch zu dem eigenen Vorverhalten des Ausübenden steht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.06.2018 - 9 S 652/16 - juris Rn. 34; BGH, Urt. v. 20.09.1995 - VIII ZR 52/94 - juris Rn. 12). Das Verbot widersprüchlichen Verhaltens steht im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung. Das Rechtsschutzbedürfnis kann auch im öffentlichen Recht mithin in Einklang mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG entfallen, wenn die Geltendmachung eines Anspruchs gegen Treu und Glauben verstößt. Widersprüchliches Verhalten ist allerdings nur dann missbräuchlich, wenn der andere Teil aus dem früheren Verhalten des Rechtsinhabers auf eine bestimmte Sach- und Rechtslage vertrauen konnte, der Berechtigte somit für den anderen Teil einen Vertrauenstatbestand geschaffen hat (a.A. BGH, Urt. v. 20.09.1995 - VIII ZR 52/94 - juris Rn. 12 wonach die Begründung schutzwürdigen Vertrauens der Gegenseite nicht notwendig vorauszusetzen ist). Entscheidend sind also der äußere Rechtsscheintatbestand und die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in diesen. Auch sonstige Umstände können die Rechtsausübung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen (BVerwG, Urt. v. 18.12.1973 - I C 34.72 - juris Rn. 127). Im Baurecht ist dieser Grundsatz etwa für den Fall anerkannt, dass ein Nachbar zunächst erklärt, keine Einwendungen gegen ein bestimmtes Bauvorhaben zu erheben und dann doch gegen dieses vorgeht (BVerwG, Beschl. v. 11.02.1997 - 4 B 10.97 - juris Rn. 2; OVG NRW, Urt. v. 05.09.2017 - 7 A 1069/14 - juris Rn. 40).
Ein solcher Fall könnte hier vorliegen, da die Klägerin im Mai 2020 einen Vertrag über ihre Zahlungsverpflichtung unterzeichnet hat, um dann nach Erteilung der Baugenehmigung im Juni 2020 gegen ihre Verpflichtung in einer Nebenbestimmung zur Entrichtung derselben Summe doch Widerspruch zu erheben (vgl. zur Unbeachtlichkeit etwaiger Geheimvorbehalte VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 10.01.2023 - 8 S 3767/21 - unveröff.). Die genannte Passage in § 3 Abs. 2 Nr. 5 des Vertrages hat es jedoch erübrigt, dem Vertrag bei Unterzeichnung einen eigenständig formulierten Rückforderungsvorbehalt der Klägerin anzufügen, weil sie diese Vertragsbestimmung, wie ausgeführt, so verstehen durfte.
B. Die somit zulässige Klage ist auch begründet.
Die Nebenbestimmung Nr. 13 zur Baugenehmigung der Beklagten vom 08.06.2020 über die Verpflichtung der Klägerin zur Bezahlung eines bestimmten Betrags sowie der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums sind rechtswidrig, verletzen die Klägerin in ihren Rechten und sind daher aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Zwar konnte sich die Beklagte für den Erlass dieser Nebenbestimmung auf eine wirksame Rechtsgrundlage berufen (dazu I.), deren Voraussetzungen jedoch nicht erfüllt waren (dazu II.).
I. Rechtsgrundlage für die Nebenbestimmung Nr. 13 zur Baugenehmigung ist § 36 Abs. 1 Alt. 2 i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG.
Nach § 36 Abs. 1 Alt. 2 LVwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den - wie bei einer Baugenehmigung, vgl. § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO - ein Anspruch besteht, nur mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn diese sicherstellen soll, dass die Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Die Erteilung einer Baugenehmigung erfordert bauordnungsrechtlich u.a. nach § 37 Abs. 1 LBO die Herstellung notwendiger Kfz-Stellplätze. Diese Pflicht - die sogenannte „Naturalverpflichtung“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.09.2004 - 4 C 5.03 - NVwZ 2005, 215 juris Rn. 32) - kann nach § 37 Abs. 6 LBO durch Leistung eines Geldbetrags ersetzt werden, des sogenannten Ablösungs- oder Ablösebetrags (also anstatt die Naturalverpflichtung zu erfüllen deren Ersetzung durch ein Surrogat, vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 25.08.2021 - 4 B 3.21 - juris; Schlotterbeck, in: Schlotterbeck/Hager/Busch/Gammerl, LBO, 8. Aufl. 2020, § 37 Rn. 66). Sind die Voraussetzungen für eine Stellplatzablöse gegeben, hat die Baurechtsbehörde die Möglichkeit, eine Auflage (§ 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG) zur Sicherstellung der Pflicht zur Bezahlung des Ablösebetrags in die Baugenehmigung aufzunehmen (so Molodovsky/Famers/Waldmann, Bay. Bauordnung, Stand Sept. 2022, 9.7 Das Ablösungsvertragsverhältnis Rn. 100; Schlotterbeck, a.a.O., Rn. 75).
II. Zu Recht macht die Klägerin geltend, die in ihrem Fall verfügte Auflage sei aber deswegen rechtswidrig, da sie auf Grund bereits erfolgter wirksamer und anrechenbarer Ersatzzahlungen durch ihre Rechtsvorgängerin für über 50 Stellplätze auf dem Vorhabengrundstück für die nun notwendigen 48 keinen einzigen Stellplatz mehr herstellen und damit auch nicht ablösen müsse noch könne.
Auf Grundlage vorhandener Rechtsprechung (dazu 1.) unter Anwendung damaligen Rechts (dazu 2.) lassen sich die 1982/1983 getroffenen Nebenbestimmungen und Verträge allerdings nicht so auslegen, als ob damals eine im Gesetz vorgesehene Ablösung bewirkt werden sollte (dazu 3.). Gleichwohl hat die gewählte Konstruktion dieselbe Wirkung und ist daher hinsichtlich ihrer Fortwirkung identisch zu behandeln (dazu 4.).
1. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Jahr 1985 entschieden, eine in einem Landesgesetz vorgesehene Möglichkeit der Ersetzung der „Naturalverpflichtung“, notwendige Stellplätze real zu errichten, durch einen Ablösebetrag sei ein „Surrogat“ (d.h. also eine zulässige Erfüllung der Naturalverpflichtung auf andere Weise, vgl. §§ 362 ff. BGB, so Urt. v. 30.08.1985 - 4 C 10.81 - BauR 1985, 668 juris 17). In der Folgezeit entwickelten Rechtsprechung und Literatur die Auffassung, mit der Zahlung eines Ablösebetrags gelte die Stellplatzverpflichtung grundstücksbezogen als erfüllt. Das führe dazu, dass durch eine spätere Veränderung des Vorhabens auf dem Grundstück, und sei es durch dessen Totalabriss, auch durch eine Rechtsnachfolgerin, diese Erfüllung der Verpflichtung nicht untergehe, sondern in Anrechnung gebracht werden müsse (vgl. u.a. Bay. VGH, Urt. v. 08.10.2020 - 2 B 20.301 - BRS 88 Nr. 100 juris Rn. 41 ff.; Sauter, Komm. z. LBO, Stand April 2020, § 37 Rn. 145; Schlotterbeck, in: Schlotterbeck/Hager/Busch/Gammerl, LBO, 8. Aufl. 2020, § 37 Rn. 69). Diese Auffassung könnte deswegen zweifelhaft sein, weil bei einem etwa aus technischen Gründen notwendigen Totalabriss eines Vorhabens mit einer vormals real erstellen Stellplatzanlage diese nicht mehr existiert und somit auch nicht mehr grundstücksbezogen angerechnet werden kann. Zu einer weiteren Bevorzugung des „Surrogats“ dürfte es kommen, weil § 37 Abs. 1 LBO nicht nur die reale einmalige Herstellung notwendigen Stellplätze erfordert, sondern auch deren weiteres Bereithalten (vgl. nur Matthes, in: BeckOK Bauordnungsrecht Bad.-Württ., Stand: 01.09.2022, § 37 Rn. 43 m.w.N.). Das wird häufig dazu führen, dass der Bauherr nach einiger Zeit Instandhaltungsmaßnahmen treffen muss, während die herrschende Rechtsprechung von einer unbegrenzten Geltungsdauer der Ablöse ausgeht (kritisch hiergegen VG München, Urt. v. 16.01.2006 - M 8 K 05.2551 - juris). Der Bayrische Verwaltungsgerichtshof hat freilich betont, es gebe keine Verpflichtung des Gesetzgebers, das Surrogat in allen Fällen mit der Verpflichtung zur realen Herstellung gleichzusetzen (Urt. v. 14.08.2008 - 2 BV 06.540 - juris Rn. 26).
2. Ob für ein bestimmtes Grundstück in der Vergangenheit eine nach dieser Rechtsprechung wirksame und für die Rechtsnachfolgerin anrechenbare Erfüllung der Stellplatzverpflichtung erfolgt ist, beurteilt sich nach dem damals geltenden Recht.
a) Auch die Beklagte erkennt an, dass die drei in den Jahren 1984 und 1985 auf Grund der Bestimmung des § 39 Abs. 5 LBO 1984 abgelösten Stellplätze auf dem Vorhabengrundstück weiterhin anzurechnen sind. In den Nebenbestimmungen zu diesen beiden Baugenehmigungen wird auch jeweils ausgeführt, mit der Begleichung des Betrages sei die Verpflichtung zur Herstellung von Stellplätzen erfüllt.
b) Zwischen den Beteiligten umstritten ist aber, ob die in den Jahren 1982 und 1983 erfolgten Zahlungen der Rechtsvorgängerin als grundstücksbezogene und damit für die Klägerin anrechenbare Erfüllung der Stellplatzherstellungsverpflichtung gelten können.
Vom 01.07.1972 bis zum 01.04.1984 galt in Baden-Württemberg die Landesbauordnung 1972. Deren § 69 Abs. 6 Satz 1 LBO 1972 sah die Verpflichtung zur Herstellung auf Grund von Absatz 2 notwendiger Stellplätze auf dem Baugrundstück selbst vor. § 69 Abs. 6 Satz 2 LBO 1972 erlaubte deren Herstellung auch in dessen Nähe. War beides nicht möglich, räumte § 69 Abs. 7 LBO 1972 (wie schon § 69 Abs. 7 LBO 1964) die Option ein, dass der Bauherr mit Zustimmung der Gemeinde seine Naturalverpflichtung durch seine Verpflichtung zur Tragung der Kosten der Herstellung von Stellplätzen seitens der Gemeinde in der Nähe seines Baugrundstücks unter Einräumung eines entsprechenden Nutzungsrechts erfüllen konnte. § 75 LBO 1972 kannte zudem die Möglichkeit, sich an Gemeinschaftsanlagen zu beteiligen. War auch das nicht durchführbar, blieb nur die allgemeine Befreiungsvorschrift des § 94 Abs. 2 LBO 1972 übrig.
Diese Stufung ergab sich auch aus dem Erlass des Innenministeriums über die Verpflichtung zur Herstellung von Stellplätzen und Garagen (v. 20.07.1973, GABl. S. 765 - sog. Garagenerlass). Dessen Nummer 7.1 bestimmte, die Verpflichtung zur Herstellung der notwendigen Stellplätze entfalle nicht, wenn es dem Bauherrn unmöglich sei, sie in einer der in § 69 LBO 1972 vorgesehenen Möglichkeiten oder nach Maßgabe des § 75 LBO zu erfüllen. Vielmehr könne die Baugenehmigung in solchen Fällen nur erteilt werden, wenn eine Befreiung gewährt werden könne. Nummer 7.2 des Erlasses ergänzte, die einer Befreiung entgegenstehenden öffentlichen Belange könnten unter Umständen dadurch ausgeräumt werden, dass der Bauherr sich gegenüber der Gemeinde durch Vertrag verpflichte, Geldleistungen in angemessener Höhe zur Herstellung öffentlicher Parkplätze zu erbringen. Nummer 7.2 des Erlasses, die schon im Vorgängererlass vom 05.08.1966 (GABl. 1966, S. 417) in vergleichbarer Weise enthalten war, entsprach einem erheblichen praktischen Bedürfnis: Die Konstruktion der damaligen gesetzlichen Ablösebestimmung des § 69 Abs. 7 LBO 1964 und 1972, wonach die Gemeinde für die Ablösesumme anderweitig Stellplätze errichten und dem Bauherrn Nutzungsrechte daran einräumen musste, führte dazu, dass diese auch Folgekosten (für die Instandhaltung) übernehmen musste, obgleich der Bauherr seine Nutzungsrechte behielt. Daher weigerten sich die Kommunen nach kurzer Zeit regelmäßig, auf § 69 Abs. 7 LBO a.F. gestützte Ablösungsverträge abzuschließen (so die Gesetzesbegründung zur Änderung der Bestimmung durch die LBO 1984 in LT-Drs. 8/3410, S. 90; Schlotterbeck/von Arnim, LBO, 2. Aufl. 1984, § 39 Rn. 45).
Die deswegen durch Erlass vorgeschlagene Möglichkeit der Erteilung einer Befreiung auf Grund eines Vertrages und deren damalige Umsetzung durch die Baurechtsbehörden und Kommunen war mehrfach Gegenstand der obergerichtlichen Rechtsprechung. Dabei wurde dieses Konstrukt nicht etwa als unzulässige Umgehung von § 69 Abs. 7 LBO 1964 u. 1972 eingestuft, sondern ausgeführt, solange bestimmte Maßgaben zur Zweckbindung des zu zahlenden Betrages eingehalten würden, sei dies ein zulässiges Modell, welches insbesondere nicht gegen das Koppelungsverbot verstoße (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 13.07.1979 - IV C 67.76 - BauR 1979, 495; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.02.1980 - II 1696/79 - ESVGH 30,166). In diesen Urteilen wurde häufig von „Dispensverträgen“, allerdings auch von „Ablösungsverträgen“ mit den Bauherren gesprochen.
3. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist eindeutig, dass mit der in den Jahren 1982 und 1983 zwischen der Beklagten und der Rechtsvorgängerin der Klägerin gewählte Konstruktion keine Ablösung nach der damaligen gesetzlichen Bestimmung des § 69 Abs. 7 LBO bewirkt werden sollte.
Zwar verwenden die stellplatzbezogenen Nebenbestimmungen zu den Baugenehmigungen vom 11.06.1982 und 14.03.1983 den Begriff „Ablöseverträge“. Der Gebrauch dieses Wortlauts bedeutet aber nicht zwingend, dass damit eine Stellplatzablöse nach dem damaligen § 69 Abs. 7 LBO 1972 gewollt war (vgl. nur die weite Verwendung des Begriffes in BVerwG, Urt. v. 13.07.1979 - IV C 67.76 - BauR 1979, 495 juris Rn. 36 oder die Definition eines Ablösevertrags bei Reisnecker, Ablösung der Garagenbaupflicht, BayVBl 1968, 9 für Verträge gerade zur Herbeiführung von Befreiungsvoraussetzungen). Schon in den Nebenbestimmungen zu den genannten Baugenehmigungen selbst wird dann jeweils weiter ausgeführt, dass mit diesen Verträgen und der in ihnen vorgesehenen Zahlungsverpflichtung „Voraussetzungen für eine Befreiung gemäß §§ 94 Abs. 2 Nr. 2, 69 Abs. 2/3 LBO“ geschaffen würden. § 1 des jeweils in Bezug genommenen Vertrages legt dar, mit dem zu zahlenden Betrag würden die Voraussetzungen zur Erteilung einer Befreiung geschaffen. § 3 Satz 1 ergänzt, der geschuldete Betrag diene zur Schaffung oder Finanzierung von öffentlichen Parkmöglichkeiten. Nach Satz 2 ist die Bauherrin jedoch nicht berechtigt, sich an solchen Parkmöglichkeiten Eigentum oder Nutzungsrechte zu sichern. Die gebotene Auslegung ergibt damit, dass gerade keine Ablösung nach § 69 Abs. 7 LBO 1972 mit den damals damit verbundenen Nutzungsrechten der Rechtsvorgängerin gewollt war (vgl. zur Relevanz des damaligen Nutzungsrechts etwa Schlez, LBO, 2. Aufl. 1973, § 69 Rn. 51). Vielmehr sollten die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung geschaffen werden. Auch die Klägerin behauptet nicht, dass eine Befreiung als solche stets grundstücksbezogen und nicht vorhabenbezogen wirke und deswegen trotz Abriss des vormaligen Vorhabens auch heute noch fortgelte (vgl. zur Vorhabenbezogenheit einer - wenn auch planungsrechtlichen - Befreiung Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2022, § 31 Rn. 16).
4. Gleichwohl gebieten die potentiellen Wirkungen der 1982/1983 getroffenen Regelungen und Vereinbarungen die grundstücksbezogene Anrechnung der damals - im weiteren Sinne - abgelösten Stellplätze durch die Rechtsvorgängerin der Klägerin.
a) Das wäre allerdings dann unmöglich, wenn man davon ausginge, die Rechtfertigung der in der Rechtsprechung entwickelten grundstücksbezogenen Anrechnung abgelöster Stellplätze basiere nur und gerade darauf, dass der Gesetzgeber selbst, ähnlich wie im Bürgerlichen Gesetzbuch, die Erfüllungswirkung der zugrundeliegenden Rechtskonstruktion angeordnet habe (so insbesondere Hanne, Das öffentliche Baurecht in der Praxis, S. 358, „liegen die gesetzlichen Voraussetzungen für die Ablösung vor…“). In diesem Fall wäre eine grundstücksbezogene Wirkung der damaligen erfüllten Geldleistungspflichten der Rechtsvorgängerin zu verneinen. Zudem ließe sich argumentieren, wer eine Befreiung erhalte, erfülle seine Verpflichtung gerade nicht, sondern werde von deren Erfüllung eben lediglich befreit (so auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 05.05.1976 - III 1517/75 - S. 8 des Urteilsumdrucks; Gnüg, Zur Rechtsnatur von Ablösungsverträgen, BWVPrax 1975, 153).
b) Überzeugender dürfte es allerdings sein, die grundstücksbezogene Anrechenbarkeit einer Geldsumme, welche an eine Gemeinde fließt, um ein Bauvorhaben ohne Erfüllung der Naturalverpflichtung zur Erstellung von Stellplätzen errichten zu können, mit den Auswirkungen dieses Geldflusses und seiner Verwendung zu begründen (so wohl auch das erste dem Berichterstatter bekannte Urteil zur Anrechnungspflicht OVG Nds., Urt. v. 26.01.1987 - 6 A 78/85 - BauR 1987, 670; ähnlich auch Johst, Landesrechtliche Unterschiede beim sog. Nutzungsvorbehalt für notwendige Stellplätze, ZfIR 2010, S. 616, 620). Wird dies unternommen, zeigt sich, dass die in den Verträgen der Beklagten von 1982/1983 vorgeschriebene Zweckbindung der damals zu bezahlenden Beträge - ähnlich wie die Erfüllung der Naturalverpflichtung - darauf gerichtet war, in der (weiteren) Umgebung des Vorhabens Entlastungen für den ruhenden Verkehr zu erzeugen. Die Höhe der Beträge war zudem mit den im Falle einer gesetzlich geregelten Ablöse geforderten Beträgen auf Grund der damaligen Vorgaben der Rechtsprechung identisch (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 14.04.1978 - VIII 2535/76 - S. 8 des Urteilumdrucks). Letztlich hat also die Beklagte damals im Vertragsweg umgesetzt, was die oberste Landesbehörde mittels Verwaltungsvorschrift zugelassen hatte: Eine Ersetzung der Naturalverpflichtung mit vergleichbaren Folgen wie beim im Gesetz vorgesehenen Surrogat. Dann muss für die Wirkungen nach Erfüllung dieser Verträge auch Vergleichbares gelten, wie bei der im Gesetz vorgesehenen Lösung. Eine solche fortdauernde Wirkung hat im Übrigen die Rechtsprechung zum damaligen Recht auch angedeutet (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 14.04.1978 - VIII 2535/76 - unveröff., S. 11 des Urteilumdrucks, wo hinsichtlich solcher Dispensverträge ausgeführt wird, dass der Bauherr mit diesen seine „Stellplatzpflicht auf Dauer und ohne weitere Folgekosten abgelten kann“).
C. Da die Beklagte unterliegt, hat sie die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage der grundstücksbezogenen Anrechnung von Stellplätzen, von deren Herstellung zwischen 1966 und 1984 über Dispensverträge landesweit befreit worden ist, zuzulassen (vgl. § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 362 ff. BGB
§ 69 LBO
§ 37 LBO
§ 75 LBO
§ 37 Abs. 6 LBO
§ 56 Abs. 2 LVwVfG
§ 69 Abs. 7 LBO
§ 87a Abs. 2 u. 3 VwGO
§ 59 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG
§ 36 Abs. 1 Alt. 2 LVwVfG
§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO
§ 37 Abs. 1 LBO
§ 39 Abs. 5 LBO
§ 69 Abs. 6 Satz 1 LBO
§ 69 Abs. 6 Satz 2 LBO
§ 94 Abs. 2 LBO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2005, 215
BayVBl 1968, 9
1 C 5.13
1 S 1048/21
3 A 2085/13
I C 34.72
9 S 652/16
VIII ZR 52/94
4 B 10.97
7 A 1069/14
8 S 3767/21
4 C 5.03
4 B 3.21
4 C 10.81
2 B 20.30
8 K 05.25
2 BV 06.54
IV C 67.76
6 A 78/85