Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-08-13, Aktenzeichen 1 A 157/07
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0813.1A157.07.00

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die 1959 geborene Klägerin stand bis zu ihrer – mit Ablauf des 31. Dezember 2004 erfolgten – Versetzung in den vorzeitigen Ruhestand als Stadtamtfrau im Dienst der Beklagten. Sie war als Sachbearbeiterin im Beschwerdemanagement eingesetzt.
Klägerin und Beklagte streiten um die besoldungs und versorgungsrelevante Frage, ob die Arbeitszeit der Klägerin – wie antragsgemäß zuvor – auch für die Zeit vom 1. Oktober 2003 bis 31. Dezember 2004 auf 30,5 Wochenstunden wirksam ermäßigt worden ist.
Dem Streit liegt der folgende Sachverhalt zugrunde: Erstmals für den Zeitraum Januar bis Juni des Jahres 2000, sodann für die Zeit von April 2001 bis zum 30. September 2003 bewilligte die Beklagte der Klägerin mit verschiedenen Bescheiden, unter anderem mit einem Bescheid vom 16. Juli 2002 antragsgemäß Teilzeitbeschäftigung. Mit jenem Bescheid wurde ihre wöchentliche Arbeitszeit auf 30,5 Stunden bis 30. September 2003 einschließlich ermäßigt. Auf der Rückseite des in die Personalakte eingehefteten Entwurfs des Bescheides vom 16. Juli 2002 findet sich der handschriftliche Vermerk:
"x) in Abstimmung mit Frau M. bis auf Weiteres verlängert, bis eine Dienstaufnahme erfolgt." Unleserliche Paraphe, 7/10/03.
Das Zeichen "x)" befindet sich als Bezugsmerkmal auch auf der Textseite jenes Entwurfs unter dem Satz, mit welchem die Arbeitszeit der Klägerin bis 30. September 2003 einschließlich antragsgemäß über den 30. September 2002 hinaus auf 30,5 Wochenstunden ermäßigt wird.
Seit dem 16. Juni 2003 bis zu ihrer Zurruhesetzung war die Klägerin dienstunfähig erkrankt.
In dem amtsärztlichen Gutachten vom 23. März 2004 hielt es der Amtsarzt Dr. P. nicht für aussichtslos, dass binnen sechs Monaten die volle Dienstfähigkeit der Klägerin wiederhergestellt ist. Im Anschluss an eine Wiederherstellung der gesundheitlichen Situation sei eine stufenweise Wiedereingliederung zu empfehlen. Dazu sei eine Absprache bezüglich einer neuen Stelle erforderlich, die nicht in einem Bereich mit Publikumsverkehr liegen sollte.
Unter dem Datum des 6. Oktober 2004 bat die Klägerin unter Bezugnahme auf ein Tags zuvor geführtes Telefonat mit der Beklagten, in dessen Verlauf ihr eine Vollzeitstelle im Immobilienservice angeboten worden war, um die Versetzung in den vorzeitigen Ruhestand.
Nach erneuter amtsärztlicher Untersuchung wurde die Klägerin zu dem genannten Zeitpunkt in den Ruhestand versetzt.
Wie zuvor hatte die Klägerin auch im Zeitraum vom 1. Oktober 2003 bis zum 31. Dezember 2004 Besoldung im Anteil der nach Ermäßigung verbliebenen 30,5 Wochenstunden erhalten.
Mit Bescheid vom 26. Januar 2005 setzte die Beklagte die Versorgungsbezüge der Klägerin auf der Grundlage eines Ruhegehaltssatzes von 68,48 % fest. Bei der Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstzeiten wurden die Zeiten, in denen der Klägerin durch Bescheid antragsgemäß Teilzeitbeschäftigung bewilligt worden war, lediglich im Verhältnis der ermäßigten zur regelmäßigen Arbeitszeit berücksichtigt. Auch für den Zeitraum 1. Oktober 2003 bis 31. Dezember 2004 wurde eine entsprechend reduzierte Dienstzeit der Berechnung zugrundegelegt.
Unter Bezugnahme auf den Festsetzungsbescheid vom 26. Januar 2005 machte die Klägerin mit Schreiben vom 14. Februar 2005 geltend, dass ihr für die Zeit vom 1. Oktober 2003 bis zum 31. Dezember 2004 die vollen Dienstbezüge zu-stünden. Die Bewilligung der wöchentlichen Arbeitszeitreduzierung auf 30,5 Stunden sei mit dem 30. September 2003 ausgelaufen. Für die Zeit danach habe sie keinen Antrag auf Verlängerung der Teilzeitbeschäftigung gestellt. Vom 16. Juni 2003 bis zum Eintritt in den Ruhestand sei sie ununterbrochen dienstunfähig gewesen und habe weiterhin die reduzierten Bezüge erhalten. Auf ihren Anruf beim Personalamt im September 2003 habe sie die Auskunft erhalten, man wolle die Angelegenheit zunächst so weiterlaufen lassen, bis geklärt sei, wie es mit ihr weitergehe.
Unter dem 30. November 2005 teilte die Beklagte der Klägerin schriftlich mit, dass ihr über die bereits ausgezahlte Besoldung hinaus keine ergänzenden Dienstbezüge zustünden. Sie sei mit der seit Jahren in Anspruch genommenen Teilzeitbeschäftigung in den Ruhestand getreten.
Dem trat die Klägerin mit Anwaltsschreiben vom 12. Dezember 2005 entgegen. Die Klägerin sei ab dem 1. Oktober 2003 bis zur Versetzung in den Ruhestand als Vollzeitkraft anzusehen. Ihr sei der Differenzbetrag der gekürzten zur vollen Besoldung auszuzahlen. Darüber hinaus sei die Festsetzung des Ruhegehaltes rechtswidrig, weil eine Teilzeitbeschäftigung über den 30. September 2003 hinaus zugrunde gelegt worden sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 29. März 2006 wies die Beklagte den Widerspruch vom 12. Dezember 2005 zurück. Am 7. Oktober 2003 sei auf Wunsch der Klägerin hin telefonisch vereinbart worden, die befristete Ermäßigung der Arbeitszeit bis auf Weiteres zu verlängern. Eine Vollzeitbeschäftigung sei von der Klägerin nicht angestrebt worden. Ferner habe sie in dem gesamten Zeitraum bis zur Versetzung in den Ruhestand entsprechend der ermäßigten Arbeitszeit reduzierte Bezüge erhalten, ohne hiergegen Einwände zu erheben.
Die Klägerin hat am 25. April 2006 Klage erhoben, mit der sie geltend gemacht hat: Es treffe nicht zu, dass eine Verlängerung der Teilzeitbewilligung nach dem 30. September 2003 auf ihren Wunsch hin erfolgt sei. Sie habe weder einen solchen Wunsch an die Beklagte herangetragen noch sei eine diesbezügliche Einigung zustande gekommen. Nach ihrer Erinnerung habe am 7. Oktober 2003 überhaupt kein Telefonat mit Mitarbeitern der Beklagten stattgefunden.
Die Klägerin hat beantragt,
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Umstände, unter denen die Teilzeitbeschäftigung bewilligt worden sei, könnten offen bleiben. Wenn das von der Beklagten behauptete Telefongespräch mit der Klägerin am 7. Oktober 2003 tatsächlich stattgefunden habe, dann habe die Beklagte bei diesem Gespräch die Verlängerung der Teilzeitbeschäftigung mündlich bewilligt und dies in dem entsprechenden Aktenvermerk festgehalten. Schriftform sei gesetzlich nicht vorgeschrieben. Der erforderliche Antrag der Klägerin sei in ihrem (ebenfalls mündlich erteilten) Einverständnis zu sehen. Eine Verlängerung der Bewilligung der Teilzeitbeschäftigung liege aber auch dann vor, wenn es die ausdrückliche telefonische Absprache nicht gegeben haben sollte. Ein Verwaltungsakt könne auch konkludent ergehen. Ein solches konkludentes Verhalten liege hier in der – über den 30. September 2003 hinaus erfolgten – unveränderten Weiterzahlung der im gleichen Verhältnis wie die Arbeitszeit gekürzten Dienstbezüge. Damit habe die Beklagte erkennbar ihren Willen erklärt, die Teilzeitbeschäftigung nach Ablauf des früheren Bewilligungszeitraums andauern zu lassen. Die Klägerin als Adressatin habe dies auch so verstanden. Sie habe bis zu ihrer Zurruhesetzung unbeanstandet über einen Zeitraum von 15 Monaten weiter ihre gekürzte Besoldung bezogen. Da die Klägerin die (rechtswidrige) Bewilligung nicht angefochten habe, sei sie bestandskräftig geworden. Auch wenn ihr Schreiben vom 14. Februar 2005 als Widerspruch gegen die Bewilligung anzusehen sein sollte, wäre dieser jedenfalls verfristet, weil er erst 16 Monate später erhoben und damit nach Ablauf der Jahresfrist eingelegt worden sei. Dementsprechend sei die Festsetzung der ruhegehaltfähigen Dienstzeiten rechtlich zutreffend erfolgt.
Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt: In der Fortzahlung der geminderten Bezüge könne ein Verwaltungsakt nicht gesehen werden. Da ihre Stelle organisatorisch verlagert worden sei, hätten Teilzeitregelungen völlig neu verhandelt werden, insbesondere etwa entgegenstehende dienstliche Gründe erneut geprüft werden müssen. Daher habe sie nicht davon ausgehen können, die Fortentrichtung der geminderten Bezüge erhalte eine Regelung, die über die bloße Zahlung hinausginge. Es komme deswegen entscheidend darauf an, ob unter dem 7. Oktober 2003 eine Verlängerung der Teilzeitbeschäftigung von ihr, der Klägerin, beantragt und von der Beklagten möglicherweise rechtswidrig bewilligt worden sei. Aus dem Aktenvermerk ergebe sich ferner kein Hinweis auf ein geführtes Telefonat. Selbst wenn mit der Fortzahlung der reduzierten Bezüge tatsächlich ein konkludent ergangener Verwaltungsakt verbunden wäre, so sei dieser im Februar 2005 noch nicht bestandskräftig geworden. Sie sei nämlich infolge höherer Gewalt gehindert gewesen, rechtzeitig Widerspruch einzulegen, denn sie, aber auch die Beklagte, hätten in der Fortzahlung der geminderten Bezüge selbst keinen Verwaltungsakt gesehen.
Die Klägerin fasst ihre Anträge 1. Instanz klarstellend dahingehend neu, dass beantragt wird,
1. die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 30. November 2005 und ihres Widerspruchsbescheides vom 29. März 2006 zu verurteilen, der Klägerin für den Zeitraum vom 1. Oktober 2003 bis zum 31. Dezember 2004 den Differenzbetrag zwischen den ausgezahlten und den auf Grundlage einer Vollzeitbeschäftigung zustehenden Bezügen auszuzahlen.
2. die Beklagte unter teilweiser Aufhebung ihres Bescheides vom 26. Januar 2005 sowie ihres Widerspruchsbescheides vom 29. März 2006 zu verpflichten, das Ruhegehalt der Klägerin unter Berücksichtigung einer Vollzeitbeschäftigung im Zeitraum vom 1. Oktober 2003 bis zum 31. Dezember 2004 festzusetzen.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach den neugefassten Klageanträgen 1. Instanz zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung und die neugefassten Anträge 1. Instanz zurückzuweisen.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat von einer Stellungnahme abgesehen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat sind die Klageanträge der Klägerin lediglich zur Klarstellung neu gefasst worden. Sie entsprechen ihrem schon im Verwaltungsverfahren hinreichend zum Ausdruck gebrachten Begehren, die ihrer Ansicht nach rückständige Besoldung auszuzahlen und die Versorgungsbezüge auf Basis einer Vollzeitbeschäftigung für den streitigen Zeitraum Oktober 2003 bis einschließlich Dezember 2004 festzusetzen. Einer gesonderten Festsetzung – wie erstinstanzlich beantragt – bedarf eine Besoldungsnachzahlung nicht.
Die damit gegebene Klagehäufung der Anfechtungs- und Leistungsklage nach § 113 Abs. 4 VwGO mit der Verpflichtungsklage ist zulässig.
Der Klage ist das erforderliche Vorverfahren vorausgegangen. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die sachliche Bescheidung der Widersprüche der Klägerin durch den Widerspruchsbescheid vom 29. März 2006 die Klagemöglichkeit hinsichtlich beider Klageanträge eröffnet hat. Dafür spricht, dass der Widerspruchsbescheid auf das Anwaltsschreiben vom 12. Dezember 2005 insgesamt Bezug nimmt. Mit dem Schreiben vom 12. Dezember 2005 wird einerseits Widerspruch gegen die Ablehnung der Besoldungsnachzahlung erhoben und andererseits der Widerspruch der Klägerin gegen die Festsetzung der Versorgungsbezüge ergänzend begründet. Die Klägerin hat durch Schreiben vom 14. Februar 2005 neben der erstmaligen Geltendmachung der Besoldungsnachzahlung fristgerecht auch Widerspruch gegen die Festsetzung der Versorgungsbezüge durch Bescheid vom 26. Januar 2005 eingelegt. Die Klägerin hat den Versorgungsfestsetzungsbescheid in diesem Schreiben ausdrücklich bemängelt und hat damit dessen Überprüfungsbedürftigkeit hinreichend zum Ausdruck gebracht.
Im Ergebnis hat das Verwaltungsgericht die Klage mit beiden Anträgen zu Recht abgewiesen. Die Bescheide der Beklagten vom 26. Januar und 30. November 2005 in der Gestalt des zu ihnen ergangenen Widerspruchsbescheides vom 29. März 2006 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat für den Zeitraum vom 01. Oktober 2003 bis einschließlich 31. Dezember 2004 keinen Anspruch auf Nachzahlung von Bezügen auf der Grundlage einer Vollzeitbeschäftigung sowie auf entsprechende Neufestsetzung ihrer Versorgung.
Der auf § 3 Abs. 1 Bundesbesoldungsgesetz - BBesG - gestützte Besoldungsnachzahlungsanspruch besteht für den vorgenannten Zeitraum nicht. Denn die Dienstbezüge der Klägerin waren auch für diesen Zeitraum nach § 6 Abs. 1 BBesG im Verhältnis ihrer Teilzeitbeschäftigung - 30,5 Wochenstunden - zur gesetzlichen Wochenarbeitszeit für Landesbeamte anteilig zu kürzen. Diese Wochenarbeitszeit betrug bis zum 31. Dezember 2003 38,5 Stunden und danach gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Land Nordrhein – Westfalen in der Fassung des 10. Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 17. Dezember 2003 (GV NRW S. 814) 41 Stunden für die noch nicht 50-jährigen Beamten, zu denen die Klägerin gehört.
Die Ermäßigung der Arbeitszeit der Klägerin auf 30,5 Wochenstunden wurde über den 30. September 2003 hinaus bis zu ihrer Zurruhesetzung rechtswirksam bewilligt. Gemäß § 78 b Landesbeamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen LBG NRW kann Beamten mit Dienstbezügen auf Antrag Teilzeitbeschäftigung bis auf die Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit und bis zur jeweils beantragten Dauer bewilligt werden, wenn dienstliche Belange nicht entgegenstehen. Diese Vorschrift ist als sog. voraussetzungslose Antragsteilzeit durch das 8. Änderungsgesetz vom 10. Februar 1998 (GV NRW S. 134) neu gefasst worden. Die Ermessensentscheidung des Dienstherrn über die Bewilligung von Teilzeit hängt allein vom Antrag des Beamten und von dienstlichen Belangen, nicht mehr wie zuvor von weiteren arbeitsmarktpolitischen Gründen ab. Sie enthält unmittelbar eine den Beamten begünstigende Regelung betreffend die reduzierte Arbeitszeit. Mittelbar belastet diese Regelung die Rechtsstellung des Beamten insoweit, als nach § 6 Abs. 1 BBesG die monatliche Besoldung anteilig im Verhältnis der gekürzten Dienstzeit zu vermindern und diese reduzierte Dienstzeit bei der Festsetzung der ruhegehaltfähigen Dienstzeiten zu berücksichtigen ist (§ 6 Abs. 1 Satz 3 Beamtenversorgungsgesetz BeamtVG ). Die Bewilligung hat dadurch, dass sie in die dienstrechtliche Stellung des Beamten einwirkt, auch Außenwirkung.
Vgl. Plog/Wiedow/Lemhöfer/Bayer, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz BBG, § 72 a Rn 11 b.
Eine derartige Bewilligung ist hier für den in Rede stehenden Zeitraum und Umfang rechtswirksam erfolgt.
Der Senat teilt allerdings nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Beklagte habe die Teilzeit konkludent durch Weiterzahlung der gekürzten Dienstbezüge bewilligt. Dem steht bereits entgegen, dass nach gefestigter Rechtsauffassung die Auszahlung von Bezügen ein Realakt ist.
vgl. Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz - Stand: März 2008 -, § 12 BBesG RdNrn. 10 ff; BVerwG Urteil vom 27. Februar 1992 - 2 C 28.91 - Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl) 1992, 914.
Mit der Auszahlung von Besoldung ist namentlich schon keine Regelung dahin verbunden, dass diese dem Beamten in der ausgezahlten Höhe auch zusteht. Das folgt bereits daraus, dass sich die Beklagte zur Auszahlung bzw. zur Gutschrift der Besoldung Dritter bedient, die über die Einzelheiten des Rechtsgrundes der Zahlung keine Informationen haben und dementsprechend insoweit keine verbindlichen Erklärungen für die Beklagte abgeben wollen und können. Diese Umstände stehen erst recht der Annahme einer mit der Auszahlung konkludent erteilten Teilzeitbewilligung entgegen.
Auch Besoldungsmitteilungen enthalten gewöhnlich keine Regelung und stellen nach ständiger Rechtsprechung keine Verwaltungsakte dar.
Vgl. OVG Saarland, Urteil vom 27. April 2007 - 1 R 22/06 – zitiert nach JURIS m.w.N; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. Dezember 1973 12 A 1200/71 , Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1974, 393.
Ihnen fehlen in der Regel schon die äußeren Merkmale, nämlich die Bezeichnung als Bescheid und die Rechtsmittelbelehrung, aus denen der unbefangene Durchschnittsbetrachter folgern könnte, dass mit ihnen eine verbindliche Regelung zu Grund und Höhe der Besoldung getroffen werden sollte. Ferner deuten auch ihr Inhalt und ihre Bezeichnung als Mitteilung darauf hin, dass sie nur Informationen, nicht dagegen eine Entscheidung im Einzelfall enthalten. Wie die Auszahlung der Besoldung selbst, können sie deswegen erst recht keine verbindliche Regelung zu einer Teilzeitbeschäftigung enthalten.
Der Senat geht aber in Würdigung des Vorbringens der Klägerin und des unstrittig gebliebenen Sachvorbringens der Beteiligten im übrigen sowie in Auswertung des Inhalts der Verwaltungsvorgänge der Beklagten davon aus, dass gegenüber der Klägerin mündlich in einem (Telefon-)gespräch zwischen ihr und einem Personalsachbearbeiter der Beklagten im September oder Oktober 2003 eine weitere Ermäßigung ihrer Wochenarbeitszeit auf 30,5 Stunden und auf unbestimmte Zeit erfolgt ist.
Dass ein Telefongespräch bezüglich der Verlängerung der Teilzeitbeschäftigung mit welchem Inhalt im Einzelnen auch immer im fraglichen Zeitraum September – Oktober 2003 überhaupt stattgefunden hat, steht für den Senat nach dem einschlägigen Akteninhalt fest. So hat die Klägerin in ihrem Schreiben vom 14. Februar 2005 selbst ein Telefonat aus September 2003 bezeugt, das sich auf die von ihr so wiedergegebene "Auskunft" erstreckte, "man wolle die Angelegenheit zunächst zu weiterlaufen lassen, bis geklärt sei, wie es mit ihr weitergehe". Im Einklang damit folgt aus dem Aktenvermerk vom 7. Oktober 2003, dass in Sachen Reduzierung der Wochenarbeitszeit mit der Klägerin telefonisch Verbindung aufgenommen worden ist.
Mit diesem Telefonat ist die Wochenarbeitszeit der Klägerin auch tatsächlich wie bisher und ohne zeitliche Befristung einseitig hoheitlich verbindlich, d.h. durch Erlass eines Verwaltungsaktes, reduziert worden. Maßgeblich für die Beurteilung, ob ein Verwaltungsakt vorliegt, ist die objektive Erkennbarkeit einer einseitigen und verbindlichen Regelung für den Adressaten, entweder aus dem Regelungsakt oder aus den Umständen seines Erlasses. Entscheidend ist insofern der Empfängerhorizont des Adressaten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. März 1983, - 8 C 91.81 zitiert nach JURIS; Stelkens/Bonk Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl. 2008, § 37 Rn. 55.
Für den genauen Inhalt des Telefonats, wie ihn die Klägerin erkennen konnte, ist maßgeblich, dass die von der Klägerin in ihrem Schreiben vom 14. Februar 2005 selbst erwähnte "Angelegenheit" sinnvoll nur als auf die im selben Schreiben von ihr erwähnte Stundenreduzierung bis zum 30. September 2003 bezogen verstanden werden kann, welche die Klägerin als vereinbart bezeichnet und behauptet hat, zu dieser am 30. September 2003 ausgelaufenen Stundenreduzierung einen Verlängerungsantrag nicht gestellt zu haben. Danach bezeugt die Wendung, "man wolle die Angelegenheit zunächst so weiterlaufen lassen", schon für sich, dass die Klägerin die Reduzierung ihrer Arbeitszeit auf 30,5 Wochenstunden zwar nicht beantragt haben mag, sehr wohl aber verstanden hatte, dass auf nicht bestimmte Zeit weiterhin ihre Arbeitszeit auf 30,5 Wochenstunden reduziert worden war. Dass eine entsprechende Regelung durch Verwaltungsakt mündlich erfolgt ist, erschließt sich im Einklang damit und letzte Zweifel beseitigend aus dem Aktenvermerk vom 7. Oktober 2003, der sich mit dem Zeichen "x)" eindeutig auf die letzte Teilzeitregelung vom 16. Juli 2002 bezieht und belegt, dass der Klägerin gegenüber eine eindeutige Bekundung des Willens der Behörde erfolgt ist, hiermit, d.h. mit dem Telefonat und innerhalb desselben, eine Verlängerung der bisherigen Reduzierung der Wochenarbeitszeit vorzunehmen. Dass die Klägerin diese von ihr in der Folgezeit hingenommene Regelung als "Auskunft" bezeichnet hat, stellt nicht für sich und nicht durchgreifend in Frage, dass auch ihr bewusst gewesen ist, in der Folgezeit nicht als Vollzeitkraft geführt zu werden. Der Klägerin wurde daher nicht lediglich mündlich der Erlass einer späteren Teilzeitregelung in Aussicht gestellt, sondern die Weiterbewilligung in dem Telefongespräch selbst mündlich erteilt.
Die Klägerin hat diese Erklärung auch entsprechend verstanden, wie sich aus ihrem Schreiben vom 14. Februar 2005 ergibt. Als sicheres Anzeichen ihres richtigen Verständnisses der rechtlichen Regelung genügt die laienhafte Umschreibung derselben. Der Gebrauch juristisch korrekter Terminologie ist nicht zu verlangen. Mit der von ihr benutzten Formulierung "man habe ihr gesagt, die Angelegenheit solle zunächst so weiterlaufen, bis geklärt sei..." macht sie der Sache nach geltend, dass ihr gegenüber durch die Beklagte eine Regelung über die Teilzeit getroffen worden sei. Sie hat damit die Erklärung ihres Gesprächspartners zutreffend als Regelung ihrer Teilzeitbeschäftigung über den 30. September 2003 hinaus bewertet.
Der sinngemäße Vortrag des Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat, sie sei von einer lediglich vorläufigen Regelung der Teilzeit ausgegangen und habe auf einen endgültigen Verwaltungsakt gewartet, der den gesamten Zeitraum ab 1. Oktober 2003 regeln würde, vermag den Senat nicht zu überzeugen. Zutreffend ist, dass die Teilzeitbewilligung sowohl nach dem Aktenvermerk der Beklagten als auch nach der Wiedergabe der Klägerin im besagten Schreiben vom 14. Februar 2005 unter dem Vorbehalt der späteren Änderung, etwa mit Blick auf eine (etwaige) künftige Wiederaufnahme des Dienstes stand. Dieser Vorbehalt einer Neuregelung bezieht sich jedoch eindeutig auf die Zukunft und nicht auf die Regelung von in diesem (Änderungs)Zeitpunkt schon abgeschlossenen Vorgängen. Ein anderes Verständnis widerspräche dem grundsätzlich zukunftsgerichteten Charakter von Arbeitszeitregelungen. Denn im Regelfall kann eine, durch spätere Regelung etwa festgestellte zu geringe wöchentliche Arbeitszeit nicht mehr, schon gar nicht für den vergangenen Zeitraum nachgeholt werden. Auch die Klägerin verstand den Vorbehalt in diesem, lediglich für die Zukunft eine Neuregelung vorbehaltenden Sinn, wie ihre Argumentation im Schreiben vom 14. Februar 2005 zeigt. Denn in diesem Schreiben beruft sie sich nicht etwa auf eine noch ausstehende abschließende Regelung der Teilzeit durch Verwaltungsakt, sondern – erstmals – darauf, dass zum Zeitpunkt des Telefongesprächs eine wesentliche Voraussetzung für die Teilzeitbewilligung, nämlich ein von ihr gestellter Antrag, nicht vorgelegen habe.
Das spätere Vorbringen der Klägerin im Verwaltungs- und Klageverfahren, sie habe telefonisch keinen Antrag auf Fortsetzung der Teilzeit gestellt, nicht am 7. Oktober 2003 mit dem Sachbearbeiter telefoniert und keine Vereinbarung mit dem Sachbearbeiter getroffen, stellt die im gegebenen Zusammenhang einzig erheblichen Umstände nicht in Frage, aus denen der Senat nach dem Vorstehenden die mündliche Bewilligung durch die Beklagte folgert. Namentlich nicht in Frage gestellt wird dadurch die eigene Sachdarstellung der Klägerin in ihrem Schreiben vom 14. Februar 2005.
Die mündliche Bescheidung der Klägerin zum zeitlichen Umfang ihrer Arbeitsverpflichtung ist wirksam erfolgt. Nichtigkeitsgründe fehlen. Gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände für einen urteilsfähigen Bürger offenkundig ist. Der Fehler muss die an eine ordnungsmäßige Verwaltung zu stellenden Anforderungen in einem so hohen Maße verletzen, dass von niemanden erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 7. Aufl. 2008, § 44 Rn. 104.
Der Umstand, dass die Klägerin ihrem eigenen Vortrag folgend nicht ausdrücklich die Weiterbewilligung der Teilzeitbeschäftigung beantragt hat, führt hier wie regelmäßig nicht zur Nichtigkeit der Weiterbewilligung. Dies lässt sich schon der Regelung in § 45 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW entnehmen. Andernfalls bliebe für die dort vorgesehene Heilung durch nachträgliche Antragsstellung kein Anwendungsfall. Die Heilungsvorschrift des § 45 VwVfG NRW bezieht sich auf rechtswidrige, nicht etwa auf nichtige Verwaltungsakte. Ein nichtiger Verwaltungsakt kann nicht geheilt werden.
Vgl. Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar 10. Aufl. 2008, § 44 Rn. 21; für Teilzeitbewilligung: BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1989 - 2 C 52.87 -, BVerwGE 82, 196 ff. sowie Beschluss vom 4. März 1992 - 2 B 18.92 -, DVBl 1992, 917; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 29. September 2006 - 1 L 9/06 - zitiert nach JURIS.
Ferner ist die Teilzeitbewilligung nicht deswegen nichtig, weil sie nicht befristet ausgesprochen worden ist. § 78b Abs. 1 LBG NRW ist zu entnehmen, dass die Bewilligung der Teilzeitbeschäftigung sich auch zur Dauer der Bewilligung zu verhalten hat; die Verpflichtung zu einer Befristung auf einen (von vornherein) exakt bestimmten Zeitpunkt/Zeitraum ergibt sich daraus aber nicht. Im vorliegenden Fall wurde die Bewilligung "bis auf weiteres" ausgesprochen. Der weitere Zusatz "bis eine Dienstaufnahme erfolgt" ist nicht als unmittelbar wirkende auflösende Bedingung gemeint, sondern sollte lediglich wie schon dargelegt ein Vorbehalt in die Richtung sein, ab dem genannten Zeitpunkt (ggf.) eine neue Regelung über den künftigen Umfang der Arbeitszeit treffen zu wollen. Bis dahin sollte aber übergangsweise alles beim Alten bleiben.
Kein Anhaltspunkt für eine Nichtigkeit einer mündlichen Bewilligung liegt ferner darin, dass der Dienstposten, den die Klägerin wahrnahm, mit Wirkung vom 11. Juni 2003 in das Amt 16 - Bürgeragentur - verlagert worden ist. Dieses geschah noch während der Teilzeitbewilligung durch den Bescheid vom 16. Juli 2002. Der Dienstposten und die hinterlegte Planstelle blieben in ihrer Aufgabenbeschreibung und Wertigkeit gleich, wie einem Vermerk der Beklagten vom 10. Juli 2003 zu entnehmen ist. Neue dienstliche Belange hinsichtlich einer Teilzeitbewilligung stellten sich durch die Verlagerung der Stelle demnach nicht.
Die Annahme einer wirksamen Teilzeitbewilligung scheitert schließlich auch nicht daran, dass die Bewilligung nicht in Schriftform vorgenommen wurde. Denn eine zwingende schriftliche Form ist in § 78 b LBG NRW nicht vorgesehen.
Ein Schriftformerfordernis folgt auch nicht mittelbar aus § 181 LBG NRW. Diese eng auszulegende - Norm regelt, dass Verfügungen und Entscheidungen, die dem Beamten nach anderen Vorschriften dieses Gesetzes mitzuteilen sind, diesem zuzustellen sind, wenn durch sie eine Frist in Lauf gesetzt wird oder Rechte des Beamten durch sie berührt werden. Da nur Schriftstücke zugestellt werden können, bedingt § 181 LBG NRW - mittelbar - die Schriftlichkeit der entsprechenden Verwaltungsakte.
Vgl. Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Kommentar § 181 Rn. 20 und zum - dem § 181 entsprechenden - § 175 BBG: Plog/Wiedow/Lemhöfer/Bayer, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz BBG, § 175 Rn. 2 und 5.
Eine Verpflichtung, dem Beamten die Teilzeitbewilligung mitzuteilen, ist in § 78 b LBG NRW aber ebenfalls nicht ausdrücklich bestimmt worden, weshalb § 181 LBG NRW diesen Fall – unbeschadet der freilich bestehenden Mitteilungspflicht nach dem VwVfG NRW im Rahmen der Bekanntgabe eines Verwaltungsakts – nicht erfasst.
Es gibt ferner keinen allgemeinen beamtenrechtlichen Grundsatz, dass alle Verwaltungsakte, die den Status des Beamten berühren, schriftlich zu ergehen haben. Somit verbleibt es – wie auch vom Verwaltungsgericht vorliegend zutreffend angenommen – bei der allgemeinen Regel der Formfreiheit von Verwaltungsakten gemäß § 37 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW.
Vgl. für die Wirksamkeit einer mündlichen Teilzeitbewilligung: OVG Sachsen-Anhalt, a. a. O.
Es kann dahinstehen, ob die mündliche Teilzeitbewilligung mangels eines entsprechenden Antrags der Klägerin rechtswidrig war. Ein solcher mündlicher Antrag der Klägerin kann nicht mit dem notwendigen Grad an Gewissheit nachgewiesen werden, obwohl nach Auffassung des Senats einiges dafür spricht, dass die mündliche Teilzeitbewilligung tatsächlich einvernehmlich erfolgte, wie unten noch näher dargelegt werden wird.
Die mündliche Teilzeitbewilligung, die spätestens im Oktober 2003 gewährt wurde, ist nach Ablauf eines Jahres, also spätestens mit Ablauf des Oktober 2004, bestandskräftig geworden. Denn die mündliche (Weiter-)Bewilligung der Teilzeit der Klägerin erfolgte ohne schriftliche Rechtsmittelbelehrung, so dass gemäß § 58 Abs. 2 VwGO die Jahresfrist lief. Der Widerspruch der Klägerin vom 14. Februar 2005 wurde hiervon ausgehend – und weil eine Ausnahme von der Ausschlussfrist (etwa ein unverschuldeter Irrtum über das Ergehen/den Charakter eines Verwaltungsaktes) weder nachvollziehbar dargetan noch sonst ersichtlich ist – verfristet, nämlich nach Ablauf dieser Frist eingelegt.
Wiedereinsetzungsgründe liegen nicht vor. Ein ausdrücklicher Antrag auf Wiedereinsetzung wurde nicht gestellt. Der Wiedereinsetzungsantrag der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erster Instanz und die ergänzende Begründung dazu in der Berufungsschrift beziehen sich auf die versäumte Widerspruchsfrist hinsichtlich der vom Verwaltungsgericht angenommenen konkludenten Teilzeitbewilligung durch Fortzahlung der Bezüge. Diese Annahme des Verwaltungsgerichts teilt der Senat wie dargelegt nicht, daher geht der Wiedereinsetzungsantrag diesbezüglich ins Leere.
Umstände in die Richtung, dass die Klägerin aus persönlichen Gründen in einem hier relevanten, die Befähigung zur Widerspruchseinlegung ausschließenden Umfang gehindert gewesen sein könnte, ihre Angelegenheiten und Interessen im streitgegenständlichen Zeitraum vom Oktober 2003 bis zur Zurruhesetzung ordnungsgemäß wahrzunehmen, vermag der Senat nicht zu erkennen. Dem amtsärztlichen Gutachten vom 23. März 2004, welches auf der für den hier relevanten Zeitraum zeitnahen ärztlichen Untersuchung der Klägerin am 1. Dezember 2003 beruhte, lässt sich diesbezüglich nichts entnehmen. Auch der sonstige Akteninhalt spricht gegen eine solche Beeinträchtigung der Klägerin. Bei der Suche nach einem leidensgerechten Arbeitsplatz hat sich die Klägerin sachgerecht beteiligt und ihre Vorstellungen geäußert. Nach eigenem Vortrag hat sie im Rahmen der zwischen ihr und der Beklagten erfolgten Suche die Übernahme einer Teilzeitstelle angeregt und sich für die ihr angebotenen Teilzeitstelle als Controllerin bei der Volkshochschule der Beklagten beworben. Der erstmals in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat durch den Prozessbevollmächtigten sinngemäß erfolgte Vortrag, die Klägerin sei krankheitsbedingt gehindert gewesen, ihre Angelegenheiten ordnungsgemäß wahrzunehmen, ist demnach in dieser Pauschalität und vor dem oben dargestellten Akteninhalt so unsubstantiiert, dass eine weitergehende einschlägige Aufklärung von Amts wegen nicht veranlasst ist.
Unabhängig von dem Vorstehenden hat die Klägerin aus einem weiteren Rechtsgrund keinen Anspruch auf eine Besoldungsnachzahlung, denn mit der Geltendmachung des im Schreiben vom 14. Februar 2005 bezeichneten Anspruchs auf Auszahlung rückständiger Besoldung aus einem vollzeitigen Beamtenverhältnis handelt sie rechtsmissbräuchlich. Sie verstößt gegen das Verbot widersprüchlichen Verhaltens. Dieses Verbot findet als Unterfall des Grundsatzes von Treu und Glauben auch im Beamtenrecht Anwendung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Dezember 1998 - 2 B 152.97 -, Buchholz 232 § 31 BBG Nr. 59; OVG NRW, Beschluss vom 30.01.2007 - 6 A 2316/05 - zitiert nach JURIS;
Dem steht nicht entgegen, dass auf besoldungsrechtliche Ansprüche gemäß § 2 Abs. 3 BBesG nicht verzichtet werden kann. Denn bei einem Verstoß gegen die Grundsätze von Treu und Glauben wird ein Rechtsanspruch objektiv-rechtlich ausgeschlossen. Ein Verzicht setzt als einseitige Willenserklärung einen Anspruch voraus.
Vgl. Senatsbeschluss vom 10. März 2006
- 1 A 2322/04 -.
Die mit ihrem Schreiben vom 14. Februar 2005 erstmalig durch die Klägerin erfolgte Darlegung ihrer Auffassung, vom 1. Oktober 2003 bis zum 31. Dezember 2004 eine dienstunfähige Vollzeitkraft gewesen zu sein, und die aus ihr hergeleitete Anspruchstellung erfolgt rechtsmissbräuchlich. Die Klägerin hat zuvor - in dem streitgegenständlichen Zeitraum - durch ihr Verhalten gegenüber der Beklagten nachhaltig den Eindruck erweckt, dass sie die Reduzierung ihrer Arbeitszeit im bisherigen Umfang auch über den 30. September 2003 hinaus akzeptierte. Vor Ablauf der schriftlich bewilligten Teilzeitbeschäftigung zum 30. September 2003 bestand für die Beklagte Anlass, hinsichtlich der zukünftigen Arbeitszeit der erkrankten Klägerin Auskünfte zu erhalten. Dieses war der Klägerin bewusst, denn sie hat sich telefonisch bei der Beklagten diesbezüglich gemeldet. Nach ihrer Darstellung wurde sie mit dem Entschluss der Beklagten konfrontiert, die Teilzeitbeschäftigung erst einmal weiterlaufen zu lassen, bis sich herauskristallisiere, was mit ihr (gemeint war: in Richtung auf eine Wiedererlangung der Dienstfähigkeit) geschehe.
Aus der Sicht der Beklagten, die sich dem Aktenvermerk vom 7. Oktober 2003 entnehmen lässt, wurde die Weiterbewilligung der Teilzeit in Abstimmung mit der Klägerin geregelt. Die Beklagte ging nach allem zutreffend davon aus, dass dieses Vorgehen auch dem Willen der Klägerin entsprach.
Wenn auch die Einzelheiten des genauen Gesprächsverlaufs nicht mehr mit hinreichender Sicherheit feststellbar sind und insbesondere der Senat nicht feststellen kann, dass die Klägerin einen mündlichen Antrag auf Verlängerung der Teilzeit (ausdrücklich) gestellt hat, so hatte die Klägerin nach dem von ihr eingeräumten Gesprächsinhalt jedenfalls Veranlassung, den "Irrtum" der Beklagten, das Weiterlaufenlassen der Teilzeitbeschäftigung liege auch in ihrem Willen, möglichst rasch aufzuklären. Spätestens bei den weiteren Verhandlungen mit der Beklagten über einen leidensgerechten Dienstposten hätte sie erklären müssen, dass die fortdauernde Teilzeitbewilligung nicht ihrem Willen entspricht. Dass sie dieses in der Folge nicht getan hat, sondern, wie sie selbst zugesteht, sogar angeregt hat, eine Teilzeitstelle als neuen Dienstposten für sie zu suchen, begründet die Treuwidrigkeit der späteren Berufung auf den angeblichen Ablauf der Teilzeitbewilligung schon mit dem 30. September 2003.
Die Klägerin war nicht durch Rechtsunkenntnis gehindert, von ihrem Recht auf Vollzeitbeschäftigung Gebrauch zu machen. Die Klägerin wusste aufgrund ihrer früheren Anträge auf Bewilligung von Arbeitszeitverkürzung im Einzelnen, wie der Verfahrensgang bei der Beklagten bezüglich Teilzeitbewilligung auch hinsichtlich deren Beendigung ablief. Nach der ersten Teilzeitbewilligung bis zum 30. Juni 2000 wurde sie vor Ablauf der Teilzeitbeschäftigung von der Verwaltung angesprochen und nach einem Verlängerungswunsch befragt, was sie ablehnte. In der Folge leistete sie vom 1. Juli 2000 bis zum 31. März 2001 Dienst in einer Vollzeitbeschäftigung. Vor diesem Hintergrund bestand für die Beklagte im September 2003 kein Anlass, die Klägerin rechtlich über Grundlagen der Teilzeitarbeit und ihre rechtlichen Auswirkungen zu belehren.
Die Beklagte hat auf das Verhalten der Klägerin, hier ihr Schweigen nach dem Telefongespräch im September 2003, schutzwürdig vertraut. Dieses Vertrauen der Beklagten war der Klägerin erkennbar. Sie erhielt in der Folge Teilzeitbezüge und dem entsprechende Bezügemitteilungen, die auf der Annahme einer Teilzeitbeschäftigung beruhten. Dadurch bestand erneut Veranlassung, die Beklagte über deren angebliche Fehlvorstellung, die Teilzeit liege im Willen der Klägerin, aufzuklären. Das gesamte Verhalten der Klägerin nach dem Telefongespräch mit dem Personalsachbearbeiter der Beklagten im September/Oktober 2003 konnte vor diesem Hintergrund von der Beklagten nur als Einverständnis mit dem Vorgehen der Beklagten verstanden werden.
Die spätere, erst im Februar 2005 erfolge Erklärung der Klägerin über ihren angeblich wahren Willen, vom 1. Oktober 2003 bis zu ihrem vorzeitigen Ruhestand als hier dienstunfähig erkrankte Vollzeitkraft beschäftigt zu sein, verletzt berechtigte Interessen der Beklagten. Die Beklagte hätte allein die erhöhten besoldungs- und versorgungsrechtlichen Belastungen zu tragen. Denn der Sachverhalt war bei Geltendmachung des Rechts auf Vollzeitbeschäftigung durch die Klägerin abgeschlossen; die Klägerin war zu diesem Zeitpunkt schon keine aktive Beamtin mehr und kann eine versäumte Dienstzeit nicht nachholen. Dass sie hier dienstunfähig erkrankt, also nicht aktuell zur Dienstleistung verpflichtet war, kann insoweit keinen maßgeblichen Unterschied machen.
Die Klage auf Neufestsetzung der Versorgungsbezüge ist ebenfalls nicht begründet. Da die Bezüge der Klägerin für den streitgegenständlichen Zeitraum zu Recht gem. § 6 Abs. 1 BBesG wegen Teilzeitbeschäftigung gekürzt worden sind, sind gemäß § 6 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG auch die ruhegehaltfähigen Dienstzeiten nur im Verhältnis der Teilzeitbeschäftigung zur regelmäßigen Arbeitszeit zu berücksichtigen. Dies hat die Beklagte getan. Dass ihr dabei Berechnungsfehler unterlaufen sein könnten, wird von der Klägerin nicht behauptet und ist auch sonst nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 12 BBesG
§ 45 VwVfG NRW
§ 78 b LBG NRW
§ 181 LBG NRW
§ 175 BBG
§ 181 LBG NRW
§ 31 BBG
§ 127 BRRG
§ 113 Abs. 4 VwGO
§ 3 Abs. 1 Bundesbesoldungsgesetz
§ 6 Abs. 1 BBesG
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW
§ 78b Abs. 1 LBG NRW
§ 37 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 3 BBesG
§ 6 Abs. 1 BBesG
§ 6 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 82, 196
DVBl 1992, 917
2 C 28.91
1 R 22/06
12 A 1200/71
8 C 91.81
2 C 52.87
2 B 18.92
1 L 9/06
2 B 152.97
6 A 2316/05
1 A 2322/04