Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-12-18, Aktenzeichen 13 A 322/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:1218.13A322.22.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 27. Dezember 2021 – soweit es die Klage abgewiesen hat – teilweise geändert und der Beklagte unter entsprechender Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 21. September 2020 verpflichtet, zwei weitere intensivmedizinische Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmung zu genehmigen. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in erster Instanz zu zwei Fünfteln und der Beklagte zu drei Fünfteln, die Kosten des Verfahrens zweiter Instanz tragen die Beteiligten jeweils zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt das A.-Krankenhaus H. in K.. Sie begehrt vom Beklagten die Genehmigung weiterer vier intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten gemäß § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG in der Fassung des Gesetzes zum Ausgleich COVID-19 bedingter finanzieller Belastungen der Krankenhäuser und weiterer Gesundheitseinrichtungen (COVID-19-Krankenhausentlastungsgesetz) vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 580) (im Folgenden: KHG).
Im Zuge der Corona-Pandemie wurden Förderprogramme geschaffen, über welche Krankenhäuser Fördermittel für die Verbesserung der intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten erlangen konnten. Neben einem Soforthilfeprogramm des Landes Nordrhein-Westfalen zur Stärkung der Langzeitbeatmungskapazitäten sah § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG vor, dass zugelassene Krankenhäuser, die mit Genehmigung der für die Krankenhausplanung zuständigen Landesbehörden zusätzliche intensivmedizinische Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit durch Aufstellung von Betten schaffen oder durch Einbeziehung von Betten aus anderen Stationen vorhalten, für jedes bis zum 30. September 2020 aufgestellte oder vorgehaltene Bett einmalig einen Betrag in Höhe von 50.000 Euro aus der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds erhalten konnten.
Das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen (MAGS) informierte die Krankenhäuser über seine Internetseite über den Ablauf des nach § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG erforderlichen Genehmigungsverfahrens mit dem „Merkblatt zu den Ausgleichszahlungen an Krankenhäuser aufgrund von Sonderbelastungen durch das neuartige Coronavirus SARS-COV-2“. Dort heißt es u.a. zum Genehmigungsverfahren, das MAGS bestimme, welche zusätzlichen intensivmedizinischen Kapazitäten erforderlich seien. Das Verfahren werde so unbürokratisch wie möglich geregelt. Ein entsprechender Vordruck zur Anmeldung werde im Internet bereitgestellt. Zum Antrags und Auszahlungsverfahren heißt es weiter, soweit die Genehmigung durch das MAGS schriftlich gegenüber den Krankenhausträgern erteilt worden sei, führten die zugelassenen Krankenhäuser den für sich jeweils ergebenden Betrag gesondert als Teil der Meldung in das Antragsformular auf. Das Bundesamt für Soziale Sicherung zahle den Betrag an das MAGS aus. Dieses leite den entsprechenden Betrag an die Krankenhäuser weiter. In dem Schreiben „Ergänzendes Merkblatt für die Pauschale für die Schaffung zusätzlicher intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten nach § 21 Absatz 5 KHG in Verbindung mit COVID-19-Krankenhausentlastungsgesetz“ informierte es die Krankenhäuser weiter darüber, dass maßgebend für die Bestimmung der förderfähigen Intensivmedizinischen Kapazitäten der tatsächlich aufgestellte Bettenbestand zum 16. März 2020 sei. Gefördert würden die zusätzlichen intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit, die zum tatsächlich aufgestellten Bettenbestand zum 16. März 2020 hinzukämen.
Ab dem 6. April 2020 stand auf der Internetseite des MAGS das folgende Formblatt zur Beantragung der Genehmigung zur Verfügung:
„Bilddarstellung wurde entfernt“
Unter dem 8. April 2020 teilte das MAGS den Krankenhäusern mit, dass das Formblatt für die Genehmigung aufgrund von Rückmeldungen der Krankenhäuser angepasst worden sei. Sofern bereits Anträge auf Genehmigung der zusätzlichen Intensivbetten gestellt worden und es in der Summe zu keinen zahlenmäßigen Änderungen gekommen sei, würden diese weiterhin als Grundlage der Prüfung herangezogen. Anderenfalls werde gebeten, einen Antrag unter Verwendung des folgenden neuen Formblatts zu stellen:
Weitere Einzelheiten des Genehmigungsverfahrens enthielt die behördeninterne Unterlage „Auswahlverfahren ‚Soforthilfe zum Aufbau von Beatmungsplatzkapazitäten‘ (Beatmungsgeräte) und ‚Förderung zusätzlicher Intensivkapazitäten mit maschineller Beatmung‘ (Intensivbetten)“. Diese sah zum Ablauf des Genehmigungsverfahrens vor, dass die Genehmigung zu versagen sei, wenn die beantragten Betten nur geplant und nicht tatsächlich aufgestellt worden seien. Ein Krankenhausträger habe aber die Möglichkeit erneut einen Antrag zu stellen, sobald die Betten tatsächlich eingerichtet worden seien. Die Genehmigung sei ferner zu versagen, wenn zusätzliche Intensivbetten von einer Einrichtung beantragt würden, die weder über das erforderliche Personal noch die Expertise für die komplexe Intensivbehandlung verfüge (z.B. Schönheitskliniken, Psychiatrien). Die Prüfung der zusätzlichen Intensivbetten werde wie folgt strukturiert: Es finde ein Abgleich der beantragten Betten mit den in IG.NRW hinterlegten Intensivbetten statt. Für den ersten Prüfungsdurchgang sei der Stichtag 21. April 2020 festgelegt. So könne nachvollzogen werden, ob die beantragten Betten dem tatsächlich aufgestellten Stand (21.04.2020) entspreche. In einigen Fällen sei eine einzelfallbezogene Kontaktaufnahme zu den Antragstellern erforderlich. Es handele sich um die erste Genehmigungsrunde. Anträge könnten noch bis zum 30. September 2020 gestellt werden. Für Krankenhäuser bestehe die Möglichkeit auch mehrere Anträge zu stellen.
Das Bundesministerium für Gesundheit wies die Gesundheitsministerien der Länder unter dem 30. Juni 2020 auf eine deutliche Abweichung des Stands der Planbetten zum 1. Januar 2020 zuzüglich der Anzahl der nach § 21 Abs. 5 KHG geförderten zusätzlichen Intensivbetten einerseits und der Zahl der täglich im DIVI-Intensivregister ausgewiesenen Betten andererseits hin. Es bat um Meldung der Daten zu den nach § 21 Abs. 5 KHG genehmigten Betten. Ferner führte es aus, dass aktuell und absehbar ausreichende intensivmedizinische Behandlungskapazitäten zur Verfügung stünden.
Unter dem 1. Juli 2020 informierte das MAGS die nordrhein- westfälischen Krankenhäuser über dieses Scheiben. Es teilte mit, dass das Bundesministerium für Gesundheit die Landesgesundheitsministerien darum gebeten habe, bis auf weiteres keine zusätzlichen Genehmigungen zu erteilen. Begründet worden sei dies damit, dass mittlerweile länderübergreifend ein hohes Ausstattungsniveau bei den intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten erreicht worden sei. Noch nicht genehmigte und noch nicht abgerechnete Kapazitäten, für die die Krankenhäuser mit Stand zum 30. Juni 2020 im Vorgriff auf eine Genehmigung bereits Investitionen getätigt hätten, seien davon nicht betroffen. Das Ministerium werde alle Anträge, die bis einschließlich 30. Juni 2020 eingegangen seien, prüfen und, sofern eine Genehmigung aus hiesiger Sicht erteilt werden könne, genehmigen.
Am 7. April 2020 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Genehmigung zusätzlicher sieben intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit. Hierbei gab sie unter Verwendung des alten Antragsformulars Folgendes an:
Soll Betten Intensiv lt FB
Ist Betten Intensiv
Anzahl der tatsächlich aufgestellten Intensivbetten (Stand16.3.20)
Anzahl der zusätzlichen Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit ab dem 16.3.20
16
14
ICU low care (ohne Beatmung)
ICU high care (mit Beatmung)
ICU low care (ohne Beatmung
2
12
0
7
Mit Teilgenehmigungsbescheid vom 3. Juni 2020 genehmigte der Beklagte die Aufstellung zweier zusätzlicher intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmung und lehnte den Antrag im Übrigen ab. Zur Begründung führte er aus, dass der dargelegte Aufwuchs nicht in Gänze den in IG.NRW zur Verfügung stehenden Intensivbetten entspreche. Genehmigt und anschließend gefördert werden könnten nur zur Verfügung stehende intensivmedizinische Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit. Sofern die Bettenkapazitäten jedoch tatsächlich geschaffen bzw. vorgehalten worden seien, stehe es der Klägerin frei, einen neuen Antrag zu stellen.
Mit Schreiben vom 26. Juni 2020 wandte sich die Klägerin an den Beklagten und erklärte, sie könne die Begründung des Ablehnungsbescheids nicht verstehen, da in IG.NRW 19 high care-Betten eingetragen seien. Dies habe sie nochmals überprüft. Sie habe ihre Behandlungskapazitäten ausgeweitet und vier Betten auf der Intensivstation und drei Betten auf einer anderen Station geschaffen, also nachweislich insgesamt sieben zusätzliche intensivmedizinische Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmung. Nicht nur in IG.NRW, sondern auch im DIVI-Register werde sie mit 19 zur Verfügung stehenden Plätzen geführt. Sie bitte um Überprüfung des Bescheids und beantragte darüber hinaus vorsorglich erneut die Genehmigung von insgesamt sieben intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit. Im Antrag vom 29. Juni 2020 heißt es:
Mit Bescheid vom 21. September 2020 lehnte der Beklagte den Antrag ab und führte zur Begründung ohne Bezug auf den konkreten Fall formularmäßig aus, dass nur förderfähige Anträge berücksichtigt werden könnten. Als nicht förderfähig seien Anträge u.a. eingestuft worden, wenn der im Antrag dargelegte Aufwuchs nicht in vollem Umfang im Covid-19-Modul des IG.NRW abgebildet sei, weil entweder der Antrag einem Planungsstand entspreche und daher nur einen zukünftigen Aufwuchs anzeige oder der Aufwuchs nicht ordnungsgemäß in IG.NRW gemeldet sei.
Gegen den Bescheid hat die Klägerin am 19. Oktober 2020 Klage erhoben. Dazu hat sie ausgeführt, der Ablehnungsbescheid sei bereits wegen eines Begründungsmangels rechtswidrig. Sie, die Klägerin, habe ursprünglich 16 Intensivbetten betrieben, zwölf high care Betten, also Betten mit maschineller Beatmung, und vier Intensivbetten low care, also Intensivpflegebetten ohne maschinelle Beatmung. Vier Betten der Intensivstation ohne Möglichkeit der maschinellen Beatmung sowie drei Betten aus einer weiteren Station seien mit einer maschinellen Beatmung aufgerüstet worden. Den Aufwuchs habe sie ordnungsgemäß zum DIVI-Intensivregister und zum IG.NRW gemeldet. Dem Beklagten sei es verwehrt, durch die Festlegung bestimmter Stichtage eine materielle Präklusion zu schaffen, da die Förderung für jedes bis zum 30. September 2020 aufgestellte intensivmedizinische Bett mit maschineller Beatmung vorgesehen sei. Es komme zudem nicht darauf an, woher das zusätzliche intensivmedizinische Bett mit der Möglichkeit maschineller Beatmung stamme. Nach dem Wortlaut der Norm förderfähig seien auch bereits die auf einer Intensivstation vorhandenen Betten, wenn sie mit einer maschinellen Beatmung aufgerüstet würden.
Zum Beleg ihrer Ausführungen hat die Klägerin Auszüge aus dem DIVI und dem IG.NRW sowie eine eidesstattliche Versicherung des Chefarztes Dr. M. vom 25. Oktober 2021 vorgelegt.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 21. September 2020 zu verpflichten, fünf zusätzliche intensivmedizinische Behandlungskapazitäten zu genehmigen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, die fünf weiteren Betten seien zum maßgeblichen Stichtag nicht in IG.NRW gemeldet gewesen. Es sei Sache der Klägerin, darzulegen, dass sie die Genehmigungsvoraussetzungen erfülle. Er, der Beklagte, habe keine materielle Präklusion durch die Festlegung bestimmter Stichtage geschaffen. Vielmehr sei die Klägerin im Teilgenehmigungsbescheid vom 3. Juni 2020 darauf hingewiesen worden, dass es ihr freistehe, einen neuen Antrag zu stellen. Auch sei die Aufrüstung bereits auf der Intensivstation betriebener Betten nicht ausreichend, um den Fördertatbestand zu erfüllen.
Mit Urteil vom 27. Dezember 2021 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten unter entsprechender Teilaufhebung des Bescheids vom 21. September 2020 verpflichtet, der Klägerin eine weitere intensivmedizinische Behandlungskapazität mit maschineller Beatmungsmöglichkeit zu genehmigen. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Die Klägerin erfülle die Genehmigungsvoraussetzungen lediglich für ein weiteres Bett. Die vom Beklagten aufgestellten Fördervoraussetzungen hielten sich unter Beachtung des Rechtsstaatsprinzips im von § 21 Abs. 5 KHG aufgestellten Rahmen. Die Klägerin habe am 7. April 2020 in ihrem Antrag angegeben, dass sie 14 intensivmedizinische Betten aufgestellt habe, von denen zwei low care-Betten seien, die nicht über eine maschinelle Beatmungsmöglichkeit verfügten, und zwölf high care-Betten mit der Möglichkeit einer maschinellen Beatmung. Aus der Verwendung der Begriffe „low care“ und „high care“ habe der Beklagte bei seiner Berechnung nicht schließen dürfen, dass es sich bei den low care-Betten um Betten mit der Möglichkeit einer nicht-invasiven maschinellen Beatmung gehandelt habe. Der Beklagte habe seiner Berechnung zwölf Betten zugrunde legen müssen. Ausgehend von 16 in IG.NRW als aktuell betrieben gemeldeter high care Betten, sei ein Aufwuchs von vier Betten zu verzeichnen. Weil die Nachrüstung bestehender intensivmedizinischer Betten der Intensivstation unabhängig von einer Meldung in IG. NRW aber nicht förderfähig sei, sei nur noch ein weiteres Bett zu genehmigen.
Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung wiederholt und vertieft die Klägerin im Wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen. Ergänzend trägt sie vor, nach dem Wortlaut und Sinn und Zweck der Regelung gehe es – entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf – nicht um eine Erhöhung der Gesamtzahl der intensivmedizinischen Behandlungsmöglichkeiten, sondern um die Schaffung zusätzlicher maschineller Beatmungsmöglichkeiten im Rahmen der intensivmedizinischen Behandlung. Richtigerweise komme es damit allein darauf an, dass Betten unterhalb der intensivmedizinischen Behandlungskapazität mit maschineller Beatmungsmöglichkeit generiert würden, um als zusätzliche intensivmedizinische Behandlungskapazitäten im Sinne des § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG anerkannt werden zu können.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 27. Dezember 2021 – soweit es die Klage abgewiesen hat – zu ändern und den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 21. September 2020 zu verpflichten, vier weitere intensivmedizinische Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmung zu genehmigen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und teilt insbesondere die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Aufrüstung bestehender intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten nicht genehmigungsfähig sei. Dies entspreche dem Wortlaut und Sinn und Zweck von § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG. Dem geltend gemachten Anspruch stehe zudem entgegen, dass die zusätzlichen intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten nicht korrekt in IG.NRW gemeldet worden seien.
In der mündlichen Verhandlung am 18. Dezember 2024 ist der Ärztliche Direktor und Chefarzt der Klinik für Anästhesie und Intensivmedizin am A. Krankenhaus H. als Zeuge zu dem im Jahr 2020 erfolgten Aufbau intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit am A. Krankenhaus H. angehört worden. Auf das Sitzungsprotokoll wird Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten der Sach- und Rechtslage wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung, über die im Einverständnis mit den Beteiligten nach Maßgabe der §§ 87a Abs. 2 und 3, 125 Abs. 1 VwGO die Berichterstatterin an Stelle des Senats entscheidet, hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Verpflichtungsklage der Klägerin (A) zu Unrecht im Umfang weiterer zwei intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit abgewiesen (B).
A. Die statthafte Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) ist zulässig. Es ist insbesondere keine Erledigung eingetreten. Die von der Klägerin erstrebte Genehmigung für vier weitere intensivmedizinische Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit kann trotz Ablauf des Förderzeitraums am 30. September 2020 noch erteilt werden, da dieser nicht den Anspruch auf Genehmigung selbst befristet, sondern nur die Zeitspanne eingrenzt, in der die Voraussetzungen hierfür zu erfüllen sind. Die Genehmigung ist insoweit auch nicht offensichtlich nutzlos. Die Klägerin hat vorgetragen, innerhalb des Förderzeitraums insgesamt sieben zusätzliche intensivmedizinische Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit in Vorleistung auf die seinerzeit vom Beklagten in Aussicht gestellte und von ihr beantragte Genehmigung aufgebaut zu haben, von denen sie bislang die Genehmigung nur für drei erhalten hat. Die Klägerin benötigt die Genehmigung für die weiteren vier intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten deshalb zur nach wie vor möglichen Realisierung eines aus ihrer Sicht bestehenden, aus § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG folgenden Förderanspruchs.
B. Die Verpflichtungsklage ist teilweise begründet. Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 21. September 2020 ist, soweit er nicht bereits vom Verwaltungsgericht teilweise aufgehoben wurde und der Beklagte zur Erteilung einer weiteren Genehmigung verpflichtet wurde, rechtswidrig, soweit die Genehmigung weiterer zwei intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit versagt wird. Auch auf deren Genehmigung hat die Klägerin einen Anspruch. Im Übrigen besteht ein Genehmigungsanspruch nicht (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
I. Unter welchen Voraussetzungen die Genehmigung zu erteilen ist, ergibt sich zwar nicht unmittelbar aus dem Gesetz. Aus der Funktion der Genehmigung, dem Beklagten eine Bedarfsprüfung zu ermöglichen, folgt aber, dass diese zu erteilen ist, wenn der Beklagte einen entsprechenden Bedarf an weiteren intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit anerkannt hat – was hier jedenfalls bis zum 30. Juni 2020 der Fall war,
vgl. Schreiben des MAGS vom 1. Juli 2020 an die Plankrankenhäuser in NRW unter Verweis auf das Schreiben des BMG an die Landesministerien, die Förderung einzustellen; vgl. dazu auch Bundesrechnungshof, Bericht nach § 88 Absatz 2 BHG an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestags über den pandemiebedingten Aufbau von Intensivbetten vom 18. September 2024, S. 6, abrufbar unter: https://www.bundesrechnungshof.de/SharedDocs/Downloads/DE/Berichte/2021/coronabedingte-ausgaben-volltext.pdf?__blob=publicationFile&v=1,
und das Krankenhaus die Fördervoraussetzungen erfüllt, es also (im Vorgriff auf die vom Beklagten in Aussicht gestellte Genehmigung) zusätzliche intensivmedizinische Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit im Sinne des § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG geschaffen hat. Fehlt es an diesem Erfordernis, kann es die Genehmigung nicht beanspruchen, weil der mit § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG verfolgte Förderzweck nicht mehr erreicht werden kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 2024 ‑ 13 A 1870/22 -, juris, Rn. 119 f. (n.r.).
Voraussetzung für die Erteilung der Genehmigung ist hingegen nicht, dass das Krankenhaus die zusätzlichen intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten seinerzeit korrekt in IG.NRW gemeldet hatte. Zu den Genehmigungsvoraussetzungen hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 3. September 2024 - 13 A 1870/22 -, juris, (Rn. 87 ff.) ausgeführt:
„§ 21 Abs. 5 Satz 1 KHG normiert die Voraussetzungen für die Erteilung einer Genehmigung nicht ausdrücklich. Er bestimmt, dass zugelassene Krankenhäuser, die mit Genehmigung der für die Krankenhausplanung zuständigen Landesbehörden zusätzliche intensivmedizinische Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit durch Aufstellung von Betten schaffen oder durch Einbeziehung von Betten aus anderen Stationen vorhalten, für jedes bis zum 30. September 2020 aufgestellte oder vorgehaltene Bett einmalig einen Betrag in Höhe von 50.000 Euro aus der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds erhalten.
Aus dem Wortlaut des § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG, wonach die Förderung in Höhe von 50.000 Euro für jede mit Genehmigung der für die Krankenhausplanung zuständigen Landesbehörde geschaffene zusätzliche intensivmedizinische Behandlungskapazität mit maschineller Beatmungsmöglichkeit erfolgt, ist zu schließen, dass es keine Voraussetzung für die Erteilung der Genehmigung ist, dass das antragstellende Krankenhaus einen Kapazitätsaufbau bereits im Genehmigungsverfahren nachweist. Die Regelung sieht vielmehr vor, dass die Erteilung der Genehmigung der Schaffung zusätzlicher Kapazitäten vorauszugehen hat und eine Vorleistungspflicht der Krankenhäuser nicht besteht.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch Bockholdt, in: Schlegel/Meßling/Bockholdt, COVID-19 ‑ Corona-Gesetzgebung - Gesundheit und Soziales, 2. Aufl. 2022, § 9 Krankenhausrecht, Rn. 149.
2. Dieses Verständnis entspricht dem Zweck und der Funktion der Genehmigung als Teil eines gestuften Verfahrens. Der Bundesgesetzgeber hat die Durchführung des der Anmeldung zur Auszahlung der Fördermittel (§ 21 Abs. 4 Satz 2 KHG) vorausgehenden eigenständigen Genehmigungsverfahrens den Krankenhausplanungsbehörden übertragen. Unter welchen Voraussetzungen diese die Genehmigung zu erteilen haben, hat er nicht bestimmt. Allerdings verfolgt er mit dem Genehmigungsverfahren den Zweck, den für die Krankenhausplanung zuständigen Behörden eines Landes eine Bedarfsprüfung in eigener Verantwortlichkeit zu ermöglichen.
Vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Maria Klein-Schmeink, Dr. Kirsten Kappert-Gonther, Kordula Schulz-Asche, weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS90/DIE GRÜNEN, BT-Drs. 19/21742, S. 10, sowie Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Stephan Brandner, Detlev Spangenberg, Dr. Robby Schlund, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der AfD, BT-Drs. 19/30128, S. 3.
Die Ausweitung der Intensivbetten soll nicht unkontrolliert erfolgen, sondern von den für die Krankenhausplanung zuständigen Landesbehörden planvoll gesteuert werden.
Vgl. Bockholdt, in: Schlegel/Meßling/Bockholdt, COVID-19 - Corona-Gesetzgebung – Gesundheit und Soziales, 2. Aufl. 2022, § 9 Krankenhausrecht, Rn. 145; Sehy/Wolf/von der Decken, COVID-19 - Krankenhäuser und Pflegeeinrichtungen in der Krise: Eine drohende Strukturbereinigung und eine verschobene Strukturreform, GuP 2020, 85 (86).
Die Kriterien, anhand derer die Schaffung zusätzlicher intensivmedizinischer Versorgungskapazitäten in den einzelnen Krankenhäusern gefördert wird, sind dementsprechend von den Ländern entsprechend den jeweiligen Gegebenheiten, insbesondere dem jeweiligen regionalen Bedarf, festzulegen. Sie sollen darüber entscheiden, in welchem Umfang und für welchen Zeitraum die zusätzlichen intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten bedarfsorientiert vorgehalten werden sollen.
Vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Stephan Brandner, Detlev Spangenberg, Dr. Robby Schlund, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der AfD, BTDrs. 19/30128, S. 3.
Dient die Genehmigung danach der Bedarfsprüfung kann sie ihren Zweck nur erfüllen, wenn sie vor dem Kapazitätsaufbau erteilt wird. Auf diese Weise wird einerseits gewährleistet, dass öffentliche Mittel aus der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds nur im notwendigen Umfang verausgabt werden, und andererseits verhindert, dass Krankenhäuser ohne Aussicht auf die erwartete Förderung zusätzliche – mangels Bedarfs – nicht mehr genehmigungsfähige Kapazitäten schaffen.
3. Kann die Versagung der Genehmigung nach alldem nicht damit begründet werden, der Kapazitätszuwachs sei im Verwaltungsverfahren nicht mittels (korrekter) Meldung in IG.NRW nachgewiesen worden, kann der Beklagte hiergegen auch nicht mit Erfolg einwenden, er sei nach Art. 104a Abs. 3 GG im Wege der Auftragsverwaltung berechtigt gewesen, das Verwaltungsverfahren zur Umsetzung der bundesrechtlichen Regelung des § 21 Abs. 5 KHG auszugestalten. Damit ist keine Befugnis verbunden, das der Auszahlung vorangehende Genehmigungsverfahren unter Berufung auf etwaige Prüf- und Kontrollpflichten in Abweichung von den bundesgesetzlichen Vorgaben auszugestalten, die – wie dargelegt – eine Vorleistungspflicht der Krankenhäuser gerade nicht vorsehen. Unabhängig davon stellte sich das vom Beklagten gewählte Verfahren zur Prüfung der Fördervoraussetzungen auch unter Berücksichtigung der Vielzahl der Verfahren und des Interesses der Krankenhäuser an einer zügigen Genehmigung nicht als alternativlos dar.
Vgl. zu den erfolgten Kontrollen aus der Praxis anderer Bundesländer etwa Bayer. Landtag, Drs.18/17639, S. 3, in der die Staatsregierung ausführt, dass der Bund weder durch Verordnungen noch durch Vollzugsanweisungen konkrete Kontrollmechanismen angeordnet habe, gleichwohl aber im Einzelfall Maßnahmen ergriffen wurden, um eine missbräuchliche Mittelverwendung zu prüfen; die Genehmigung wurde dort durch Allgemeinverfügung vom 9. April 2020 (BayMBl. 2020 Nr. 202) erteilt; Hess. Landtag, Drs. 20/3646 S. 2: trotz Genehmigung erfolgte keine Auszahlung, wenn Krankenhäuser die Kapazitäten wegen Engpässen noch nicht vollständig geschaffen hatten; Landtag des Saarlandes, Drs. 16/1926 (16/1898), S. 8, die saarl. Landesregierung betont, dass der Bund keine Kontrollpflichten angeordnet habe und u.a. in Umsetzung einer Bitte aus dem Bundesgesundheitsministerium mit Schreiben vom 21. Juni 2021 alle saarländischen Krankenhäuser um Nachweise und Informationen zu den von ihnen geschaffenen Kapazitäten gebeten wurden; vgl. weiter Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 18/24 460, S. 6: Die Auszahlung der Mittel erfolgte auf der Grundlage der mit einer rechtsverbindlichen Unterschrift versehenen Meldung der Krankenhäuser. Zur Prüfung durch die Landesbehörden könnten die Daten nach § 21 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KHEntgG der Jahre 2019 und 2020 genutzt werden. Über das Prüfverfahren des Bundes nach Abschluss der Zahlungen bestehe keine Kenntnis. Siehe auch Vollmöller, in: BeckOK KHR, Dettling/ Gerlach, 8. Edition Stand: 01.06.2024, § 21 KHG, Rn. 9, der davon ausgeht, dass der Nachweis bundesrechtlich abschließend in der Ausgleichszahlungsvereinbarung vorgegeben ist.
4. Die Annahme, die Erteilung der Genehmigung setze in zulässiger Weise voraus, dass die Krankenhäuser einen bereits erfolgten Bettenaufbau durch einen Eintrag im IG.NRW nachzuweisen haben, kann auch nicht mit einer Befugnis des Beklagten zum Erlass entsprechender „Förderrichtlinien“ begründet werden. Förderrichtlinien sind verwaltungsinterne, das Ermessen der für die Verteilung der staatlichen Leistungen zuständigen Stellen steuernde Weisungen in Form von Verwaltungsvorschriften.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 ‑10 C 1.17 -, juris, Rn. 15.
Anders als in Fällen, in denen sich der Beklagte – etwa wie bei der Förderung von Langzeitbeatmungskapazitäten auf der Grundlage des § 44 der Landeshaushaltsordnung – dazu entscheidet, freiwillig Leistungen zu gewähren, und er deshalb auch die Modalitäten des „Obs“ des Anspruchs und das „Wie“ des Verwaltungsverfahrens in Förderrichtlinien bestimmen darf, ist ihm dies im Fall des § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG verwehrt. Diese Regelung räumt ihm schon kein zum Erlass von Förderrichtlinien berechtigendes Ermessen ein. Zwar soll er nach dem Willen des Gesetzgebers – wie oben aufgezeigt – den Bedarf für zusätzliche Kapazitäten prüfen. Bejaht er diesen allerdings – wovon hier auszugehen ist, da er einen Bedarf für die im Vorgriff auf die Genehmigung bis zum 30. Juni 2020 getätigten Investitionen zu keinem Zeitpunkt in Frage gestellt hat (vgl. Schreiben des MAGS (Staatsekretär N.) vom 1. Juli 2020 an die Krankenhäuser) – und handelt es sich bei den zusätzlichen Kapazitäten um solche, die den Anforderungen des § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG genügen, haben die Krankenhäuser einen Anspruch auf die Erteilung der Genehmigung.
5. Hinzukommt, dass die Annahme, Krankenhäuser müssten den Nachweis für einen erfolgten Zuwachs an intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten ausnahmslos durch einen bereits im Verwaltungsverfahren erfolgten (korrekten) Eintrag in IG.NRW erbringen, zu einem materiellen Rechtsentzug führen kann, wenn ein Krankenhaus trotz Vorliegens der Fördervoraussetzungen im Übrigen seinen aus § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG folgenden Förderanspruch nur deshalb nicht durchsetzen kann, weil es an einem (korrekten) Eintrag in IG.NRW fehlt. Der Beklagte darf jedoch ohne eine gesetzliche Ermächtigung allein auf der Grundlage seiner Befugnis zur Ausgestaltung des Genehmigungsverfahrens keine weiteren (faktischen) Anspruchsvoraussetzungen schaffen.
Vgl. entsprechend BVerwG, Urteil vom 18. September 1996 - 6 C 10.95 -, juris, Rn. 8 f.
Soweit der Beklagte meint, an einem materiellen Rechtsentzug fehle es, weil den Krankenhäusern die Stellung eines weiteren Genehmigungsantrags möglich gewesen sei, ist dem nicht zu folgen. Auch diesen hätte er ohne (korrekten) Eintrag in IG.NRW abgelehnt. Da eine rückwirkende Meldung zum IG.NRW ausschied und der Beklagte, wie er eingeräumt hat, ausschließlich auf den Eintrag in IG.NRW abgestellt hat, hätte ein Krankenhaus deshalb spätestens nach Ablauf der letzten Prüfungsrunde einen Förderanspruch nicht mehr realisieren können.
Für die Stellung eines neuen Antrags bestand aus Sicht der Krankenhäuser im Übrigen auch keine Veranlassung, wenn eine Veränderung der zur Verfügung gestellten Behandlungskapazitäten seit dem letzten Antrag nicht erfolgt war und aus ihrer Sicht bereits mit diesem Antrag sämtliche Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung vorlagen. Unabhängig davon erwies sich die Stellung eines Folgeantrags nach dem 1. Juli 2020 mit Blick auf das an die Krankenhäuser gerichtete Schreiben des MAGS vom 1. Juli 2020 auch nicht ohne weiteres als erfolgversprechend.
6. Schließlich kommt dem Abgleich der Antragsangaben des Krankenhauses mit dem Eintrag in IG.NRW in Bezug auf die vom Krankenhaus tatsächlich geschaffenen förderfähigen zusätzlichen intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit auch keine hinreichende Aussagekraft zu, zumal sich in den Verwaltungsvorgängen der maßgebliche Auszug aus dem IG.NRW nicht finden lässt. Auch stimmen die in den Berechnungstabellen des Beklagten enthaltenen Zahlen nicht stets mit den Angaben des Krankenhauses im Antragsformular überein, ohne dass sich erschließt, worauf die Abweichung beruht.
Vgl. hier etwa die Angaben der Klägerin im Antrag vom 30. Juni 2020 zur Anzahl der SOLL- und IST-Betten laut Feststellungsbescheid: 106, sowie die Angaben im Berechnungsformular: 82.
Die vom Beklagten ausgegebenen Antragsformulare sowie die in IG.NRW erfolgten Abfragen begünstigten Meldefehler. Diese konnten – wie auch die E-Mail der Klägerin vom 5. Oktober 2020 zeigt – etwa daraus resultieren, dass Begrifflichkeiten unklar waren oder – je nach Kontext – unterschiedlich verwandt wurden. Nicht eindeutig war z. B., ob zu den im IG.NRW zu meldenden aufgestellten Intensivbetten ohne invasive Beatmung (ICU-low care) auch Intensivbetten ohne jegliche maschinelle Beatmungsmöglichkeit gehören sollten oder sich diese Angabe auf die Meldung von Intensivbetten mit einer nichtinvasiven Beatmungsmöglichkeit beschränken sollte. Die Anzahl der Intensivbetten ohne maschinelle (invasive und nicht-invasive) Beatmungsmöglichkeit wurde zwar im ursprünglichen, nicht aber im aktualisierten Antragsformular des Beklagten abgefragt. Die vom Beklagten vorgelegte Ausfüllhilfe (Stand 03.04.2020) verhält sich zu dieser Frage nicht.
Ebenso wenig war hinreichend klar erkennbar, ob es bei der Meldung eines Bettes im IG.NRW als „aufgestelltes“ Intensivbett ICU high oder low care auf die am Meldetag (Stichtag) bestehende Betriebsbereitschaft bzw. Belegbarkeit des Bettes ankommen sollte. Die durchgängige Betriebsbereitschaft einer zusätzlichen intensivmedizinischen Behandlungskapazität war nach Auffassung der Bundesregierung für eine Förderung nach § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG zwar nicht erforderlich.
Vgl. Wissenschaftliche Dienste Deutscher Bundestag, Kurzinformation Ausgleichszahlungen für den Ausbau von intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten, 21. Dezember 2021, S. 2, abrufbar unter:
https://www.bundestag.de/resource/blob/878380/7d01c03479079bb1ed169563d812a18e/WD-9-108-21-pdf.pdf.
Die Annahme, es komme bei der Meldung in IG.NRW gleichwohl auf die Betriebsbereitschaft der Betten an den vom Beklagten gewählten Stichtagen an, lag jedoch nicht fern, weil das IG.NRW den Rettungsleitstellen als Instrument dazu diente, im akuten Notfall kurzfristig freie Intensivbetten zu finden. Zudem wurden auch im DIVI-Intensivregister Betten wegen fehlender Betriebsbereitschaft nicht oder nicht vollständig als tagesaktuell verfügbare Kapazitäten erfasst, wenn diese (z. B. aufgrund personeller Engpässe) aktuell nicht betriebsbereit waren.
Vgl. dazu etwa die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Stephan Brandner, Detlev Spangenberg, Dr. RobbySchlund, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der AfD, BT-Drs. 19/30128, S. 2.
Nach Rückmeldungen der Länder auf eine Anfrage des Bundesministeriums für Gesundheit existierten zudem unterschiedliche Definitionen des „Intensivbetts“.
Vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Maria Klein-Schmeink, Dr. Kirsten Kappert-Gonther, Kordula Schulz-Asche, weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, BT-Drs. 19/21742, S. 11; vgl. auch Bundesrechnungshof, Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages nach § 88 Absatz 2 BHO über die Prüfung ausgewählter coronabedingter Ausgabepositionen des Einzelplans 15 und des Gesundheitsfonds vom 9. Juni 2021 S. 38, abrufbar unter: https://www.bundesrechnungshof.de/SharedDocs/Downloads/DE/Berichte/2021/coronabedingteausgaben-volltext.pdf?__blob=publicationFile&v=1.
Diese hatten bei der Meldung zum DIVI-Intensivregister, auf dessen Begrifflichkeiten der Beklagte im Antragformular Bezug genommen hatte, zu fehlerhaften Meldungen geführt. So wurden einerseits nicht nur Intensivbeatmungsbetten, sondern auch Intensivüberwachungsbetten gemeldet, sowie Intensivbetten anderer Fachabteilungen.
Vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Stephan Brandner, Detlev Spangenberg, Dr. Robby Schlund, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der AfD, 26. Mai 2021, BT-Drs. 19/30128, S. 4: „Eine mögliche Differenz zwischen der täglich variierenden Zahl der an das DIVI-Intensivregister gemeldeten betreibbaren Intensivbetten und der kalkulatorischen Zahl aufgrund ausgezahlter Förderbeträge nach § 21 Absatz 5 KHG ergibt sich etwa aus der Tatsache, dass diese beiden Angaben weder miteinander verglichen noch in Bezug zueinander gesetzt werden können.“; vgl. im Übrigen auch zur Frage, ob neonatologische und pädiatrische intensivmedizinische Behandlungskapazitäten zum DIVI-Intensivregister (und infolgedessen in IG.NRW zu melden waren, Schreiben des MAGS (Leiter der Abteilung Krankenhausversorgung X. vom 6. Mai 2021 „Informationssystem Gefahrenabwehr (IG NRW) – Aktuelle Änderungen und Verfahrensanweisungen zum 11. Mai 2021“, wonach die bisherige zusammengefasste Angabe der intensivmedizinischen Kapazitäten nunmehr differenziert nach den Disziplinen Neonatologie, Pädiatrie und Erwachsenen zu erfolgen habe.“
An diesen Ausführungen, nach denen es letztlich nur darauf ankommt, ob das Krankenhaus bis zum 30. Juni 2020 tatsächlich zusätzliche intensivmedizinische Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit im Sinne des § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG aufgebaut hat, hält der Senat ungeachtet einer etwaigen Verpflichtung der Länder, die ordnungsgemäße Verwendung der nach Genehmigung von ihm an die Krankenhäuser ausgezahlten Mittel zu gewährleisten, fest.
Vgl. zur Pflicht einer nachträglichen Überprüfung der ordnungsgemäßen Mittelverwendung und zu den nicht eindeutig geregelte Prüfpflichten Bundesrechnungshof, Bericht nach § 88 Absatz 2 BHO an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestags über den pandemiebedingten Aufbau von Intensivbetten vom 18. September 2024, S. 6, abrufbar unter:
https://www.bundesrechnungshof.de/SharedDocs/Downloads/DE/Berichte/2021/coronabedingte-ausgaben-volltext.pdf?__blob=publicationFile&v=1.
II. Die Voraussetzungen für die Genehmigung weiterer zwei intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit liegen danach vor. Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung ist davon auszugehen, dass die Klägerin im Vorgriff auf die von ihr beantragte Genehmigung bis zum 30. Juni 2020 insgesamt fünf zusätzliche intensivmedizinische Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit im Sinne des § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG geschaffen hat, sodass ihr über die ihr bereits erteilte Genehmigung für drei intensivmedizinische Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit eine Genehmigung für zwei weitere intensivmedizinische Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit zu erteilen ist (1). Die bloße Aufrüstung eines Intensivbetts ohne maschinelle Beatmungsmöglichkeit mit einer maschinellen Beatmungsmöglichkeit ist nach § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG hingegen nicht förderfähig. Für die von ihr aufgerüsteten zwei Intensivbetten kann die Klägerin eine Genehmigung deshalb nicht beanspruchen (2).
1. Der Zeuge Dr. M. hat in der mündlichen Verhandlung am 18. Dezember 2024 ausgeführt, es habe vor der Aufrüstung insgesamt 12 Intensivbetten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit gegeben, wobei nicht zwischen invasiver und nicht invasiver Beatmungsmöglichkeit unterschieden werde, weil an den Betten beide Beatmungsmöglichkeiten zum Einsatz kommen könnten. Zusätzlich habe es auf der Intensivstation zwei Intensivbetten ohne Beatmungsmöglichkeit gegeben. Mehr als diese insgesamt 14 Intensivbetten habe es zu diesem Zeitpunkt nicht gegeben. Wegen fehlender Ressourcen sei die im Feststellungsbescheid vom 26. Juni 2019 ausgewiesene Soll-Zahl von 16 Intensivbetten nicht erreicht worden. Nach der Aufrüstung habe es auf der Intensivstation insgesamt 16 Intensivbetten mit maschineller Beatmung gegeben. Zwei Intensivbetten ohne Beatmungsmöglichkeit seien mit einer maschinellen Beatmungsmöglichkeit aufgerüstet worden. Zwei zusätzliche Intensivbetten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit seien in einem weiteren zuvor als Lagerraum genutzten Zwei-Bett-Zimmer der Intensivstation aufgestellt worden und seien dort zur intensivmedizinischen Behandlung genutzt werden. Drei weitere intensivmedizinische Behandlungskapazitäten seien in einer anderen Etage geschaffen worden. Nach der Aufrüstung habe es insgesamt 19 Intensivbetten mit einer maschinellen Beatmungsmöglichkeit gegeben.
Die Angaben des Zeugen sind glaubhaft. Er hat Ungereimtheiten im Vortrag hinreichend plausibel erklärt. So gab er etwa zu den Eintragungen in IG.NRW befragt an, er selbst habe die Eintragungen nicht vorgenommen. Bei den in IG.NRW aufgeführten drei Betten ohne invasive Beatmung zum Stand 1.3.2020 und unter „aktuell verfügbar“ könne es sich möglicherweise um Überwachungsbetten handeln, die fälschlicherweise als Intensivbetten angesehen worden seien. Seinerzeit habe es pandemiebedingt ein großes Durcheinander und viele Unsicherheiten gegeben. Tatsächlich habe es nach der Aufrüstung nur 19 und nicht 22 Intensivbetten gegeben. Bei den in der Spalte „Aufgestellte Intensivbetten MIT invasiver Beatmung (ICU high care) – Aktuell“ angegebenen Betten handele es sich wohl um die 16 Sollbetten aus dem Feststellungsbescheid. Er könne nicht ausschließen, dass die Angaben einer falschen Spalte zugeordnet worden seien.
Für die Glaubhaftigkeit nach Aufrüstung vorhandener 19 Intensivbetten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit spricht der von der Klägerin vorgelegten Auszug aus dem IG.NRW. Dort werden durchgängig 19 Betten in der Spalte „aufgestellte Betten (ICU high care) zum 01.03.2020“ angeführt, was dem Vortrag des Zeugen zum erfolgten Kapazitätsaufbau entspricht (12+4+3). Dafür, dass nach der Aufrüstung insgesamt 19 Intensivbetten mit einer maschinellen Beatmungsmöglichkeit vorhanden waren, spricht zudem, dass diese Anzahl mit den Angaben der Klägerin in ihrem an den Beklagten gerichteten Schreiben vom 26. Juni 2020 übereinstimmt und das DIVI-Intensivregister auch für die Zeit ab dem 4. August 2020 - weiter ging die Historie bei Fertigung des Screenshots nach den Ausführungen der Klägerin nicht zurück - 19 Intensivbetten Betten als aktuell betreibbar belegt. Die Klägerin hatte zudem schon in ihrem Schreiben vom 26. Juni 2020 darauf hingewiesen, dass sie sowohl in IG.NRW und als auch im DIVI-Intensivregister 19 Betten gemeldet habe. Damals, also ebenfalls in unmittelbarer zeitlicher Nähe zur Antragstellung, hatte sie zudem erklärt, sie habe die Behandlungskapazitäten ausgeweitet und vier Betten auf der Intensivstation und drei Betten auf einer anderen Station, also insgesamt sieben zusätzliche intensivmedizinische Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit geschaffen. Den Vortrag, dass sie die Behandlungskapazitäten ausgeweitet hat, indem sie die Behandlungskapazitäten mit vier Betten auf der Intensivstation und drei Betten auf einer anderen Station ausgeweitet hat, hat sie zudem durchgängig und gleichbleibend wiederholt (vgl. Schriftsatz vom 15. Februar 2021 an das Verwaltungsgericht, eidesstattliche Versicherung des Zeugen vom 25. Oktober 2021; Antrag auf Zulassung der Berufung vom 28. Februar 2022, Berufungsbegründung vom 24. Januar 2024). Schließlich hat auch der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung erklärt, er halte die Erklärungen des Zeugen für glaubhaft.
2. Die Aufrüstung der zwei bereits auf der Intensivstation vorhandenen Intensivbetten ohne maschinelle Beatmungsmöglichkeit mit einer maschinellen Beatmung ist nicht genehmigungsfähig,
entsprechend auch Bockholdt, in: Schlegel/Meßling/Bockholdt, COVID-19 - Corona-Gesetzgebung - Gesundheit und Soziales, 2. Aufl. 2022, § 9 Krankenhausrecht, Rn. 142,
auch wenn in der Praxis mangels entsprechender Prüfung vielfach eine Förderung erfolgt sein dürfte,
vgl. Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Dr. Thomas Gebhart auf die Frage des Abgeordneten Jürgen Braun vom 01.02.2021, BT-Drs 19/26440, S. 66; siehe ferner Bericht des Bundesrechnungshofs an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages nach § 88 Abs. 2 BHO über die Prüfung ausgewählter coronabedingter Ausgabepositionen des Einzelplans 15 und des Gesundheitsfonds vom 9. Juni 2021, S. 38 f., abrufbar unter:
https://www.bundesrechnungshof.de/SharedDocs/Downloads/DE/Berichte/2021/coronabedingte- .
Beruhen dürfte dies wohl auch darauf, dass dieser Sachverhalt weder im vom Beklagten aktualisierten Antragsformular noch im Berechnungsformular „Übersicht aus der Berechnungstabelle“ (vgl. Verwaltungsvorgang des Beklagten, Bl. 10) abgebildet werden konnte. Der Bestand an Intensivbetten ohne maschinelle Beatmungsmöglichkeit vor und nach Aufrüstung wurde weder im Genehmigungs- noch - soweit hier ersichtlich - im anschließenden Auszahlungsverfahren abgefragt.
a. Dass die Aufrüstung bereits vorhandener intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten nicht ausreichend ist, folgt bereits aus dem Wortlaut des Gesetzes, wonach zusätzliche intensivmedizinische Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit und nicht (bloß) zusätzliche maschinelle Beatmungsmöglichkeiten geschaffen werden sollen. Der Gesetzgeber bestimmt zudem, dass die Schaffung zusätzlicher intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit „durch das Aufstellen von Betten“ oder die „Einbeziehung von Betten aus anderen Stationen“ erfolgen soll. Ziel ist also die Schaffung neuer intensivmedizinischer Bettenkapazitäten. Mit der Formulierung durch „Einbeziehung von Betten aus anderen Stationen“ gibt der Gesetzgeber lediglich zu erkennen, dass zur Schaffung zusätzlicher intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit Betten nicht zwingend neu angeschafft werden müssen, sondern Betten auch von Stationen unterhalb der Ausstattungsqualität einer Intensivstation herangezogen werden dürfen. Auch danach ist die Schaffung zusätzlicher intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten mit maschineller Beatmungsmöglichkeit erforderlich. Die bloße Aufrüstung einer bereits bestehenden intensivmedizinischen Behandlungskapazität genügt dementsprechend nicht.
Diesen Gesetzeszweck hat der Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren auch unmissverständlich zum Ausdruck gebracht. So heißt es im Entwurf eines Gesetzes zum Ausgleich COVID-19 bedingter finanzieller Belastungen der Krankenhäuser und weiterer Gesundheitseinrichtungen (COVID-19-Krankenhausentlastungsgesetz), BT-Drs. 19/18112, S. 2,
„Für zusätzlich geschaffene oder vorgehaltene Intensivbetten erhalten Krankenhäuser einen Pauschalbetrag, der aus der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds finanziert wird.“ [Hervorhebung durch den Senat],
sowie auf S. 21,
„Für zusätzlich provisorisch geschaffene oder vorgehaltene Intensivbetten erhalten Krankenhäuser darüber hinaus einen bundeseinheitlichen Bonus.“ [Hervorhebung durch den Senat],
Weiter heißt es auf S. 28:
„Voraussetzung ist, dass die zusätzlich für die Versorgung von COVID-19 Patientinnen und Patienten zur Verfügung stehenden Intensivbetten maschinelle Beatmungsmöglichkeiten vorhalten.“ [Hervorhebung durch den Senat].
Der Gesetzgeber hat die Förderung danach an zwei Voraussetzungen knüpfen wollen. Zum einen mussten zusätzliche Intensivbetten geschaffen werden, sei es durch Neuaufstellung oder durch Einbeziehung von Betten anderer Stationen als der Intensivstation. Darüber hinaus mussten diese zusätzlichen Betten mit der Möglichkeit zur maschinellen Beatmung ausgestattet werden. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass es aufgrund der COVID-19-Pandemie zu einem Anstieg des Bedarfs an Intensiv- und Beatmungskapazitäten kommen wird, sodass die Krankenhäuser gerade für zusätzlich provisorisch geschaffene oder vorgehaltene Intensivbetten pauschal einen Betrag in Höhe von 50.000 Euro aus der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds erhalten sollten. Der Gesetzgeber erwartete einen steigenden Bedarf auch an Intensivbetten ohne Beatmungsmöglichkeiten, sodass weitere maschinelle Beatmungsplätze nicht auf Kosten vorhandener Intensivbetten geschaffen werden sollten. Er wollte verhindern, dass das Gesundheitssystem an seine Kapazitätsgrenzen gelangt, wenn sich die Zahl der Erkrankten durch längere Liegedauern mit Intensivtherapie aufaddiert.
Vgl. auch Wissenschaftliche Dienste Deutscher Bundestag, Kurzinformation, Ausgleichszahlungen für den Ausbau von intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten, 21. Dezember 2021, abrufbar unter:
https://www.bundestag.de/resource/blob/878380/7d01c03479079bb1ed169563d812a18e/WD-9-108-21-pdf.pdf, vgl. auch Schreiben des Bundesministeriums für Gesundheit an die Länder vom 5. Juni 2020; Wissenschaftliche Dienste Deutscher Bundestag, Ausarbeitung, Erfassung intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten und Ausgleichszahlungen für deren Freihaltung während der Corona-Pandemie, 20. Mai 2021, S. 9., abrufbar unter:
https://www.bundestag.de/resource/blob/852948/4e2fa2188808130fde49b064e0fbffbb/WD-9-052-21-pdf.pdf
Für diese Rechtsauffassung spricht nicht zuletzt auch die Kalkulation der Pauschale in Höhe von 50.000 Euro. Die Deutsche Krankenhausgesellschaft hatte im Gesetzgebungsverfahren einen Förderbetrag von 85.000 Euro für ein Intensivbett mit Beatmungsmöglichkeit gefordert. Sie nahm dabei folgende Kalkulation vor: Für eine Sauerstoff‐ und Druckluftversorgung, Infusomaten (Infusionspumpen), Perfusoren (Spritzenpumpen) sowie Wandhalterungen bzw. ein Wandschienensystem für diese Geräte entstünden Kosten von ca. 20.000 Euro. Die Installation eines Zentralmonitorings koste ca. 5.000 Euro. Für eine besondere Spannungsversorgung (getrenntes IT‐Netz) und ableitfähige Fußböden fielen Kosten von ca. 50.000 Euro an. Zudem koste ein Trenntransformator mit Grundinstallation ca. 3.000 Euro. Die Kosten für ein Beatmungsgerät lägen zwischen 12.000 und 18.500 Euro. Die Kosten für ein Intensivbett beliefen sich auf einen Betrag zwischen 5.000 Euro und mehr als 10.000 Euro. Der Förderbetrag von 50.000 Euro je zusätzlich geschaffenem Intensivbett mit Beatmungsmöglichkeit war nach Darstellung des Bundesgesundheitsministeriums das Ergebnis eines politischen Kompromisses.
Vgl. hierzu Bundesrechnungshof, Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages nach § 88 Absatz 2 BHO über die Prüfung ausgewählter coronabedingter Ausgabepositionen des Einzelplans 15 und des Gesundheitsfonds vom 9. Juni 2021, S. 37, Fn. 82, abrufbar unter:
b. Steht danach fest, dass der Förderzweck des § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG teilweise verfehlt wird, weil die Aufrüstung bereits bestehender Intensivbetten nicht genehmigungsfähig ist, besteht kein Anspruch auf Genehmigung. Insoweit ist auch unerheblich, ob der Beklagte dies seinerzeit im Genehmigungsverfahren geprüft hat bzw. inwieweit eine solche Prüfung mit Blick auf die Vielzahl der Verfahren und das Interesse der Krankenhäuser an einer schnellen Antragsbearbeitung praktikabel gewesen wäre. An seiner Befugnis, bereits im Genehmigungsverfahren zu klären, ob die (bei Einhaltung des vom Gesetzgeber vorgesehenen Verfahrensablaufs) vom Krankenhaus bei Antragstellung geplanten Maßnahmen die Fördervoraussetzungen des § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG erfüllen, änderte dies nichts. Wie bereits ausgeführt, diente das Genehmigungsverfahren gerade dazu, den für die Krankenhausplanung zuständigen Ländern eine Bedarfsprüfung zu ermöglichen. Zur Bedarfsdeckung geeignet gewesen wären aber nur geplante Kapazitäten, die den aus § 21 Abs. 5 Satz 1 KHG folgenden Anforderungen genügten und den vom Gesetzgeber angenommenen Bedarf hätten decken können.
c. Einen Genehmigungsanspruch für diese Betten kann die Klägerin insoweit auch nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG herleiten. Sie kann sich zur Begründung eines aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Genehmigungsanspruchs nicht darauf berufen, der Beklagte habe in ständiger Verwaltungspraxis nicht ermittelt, ob es sich bei den zur Genehmigung gestellten Betten um bereits vorhandene intensivmedizinische Behandlungskapazitäten gehandelt habe, mit der Folge, dass er anderen Antragstellern eine Genehmigung erteilt habe, obwohl auch diese intensivmedizinische Behandlungskapazitäten nur aufgerüstet und nicht neu geschaffen hätten.
Art. 3 Abs. 1 GG begründet lediglich einen Anspruch auf Gleichheit „vor dem Gesetz“ und verbietet eine unterschiedliche Behandlung in der Anwendung des Rechts. Die Verletzung des Gleichheitssatzes kann daher mit Erfolg nur rügen, wer nach der für ihn maßgeblichen Rechtslage einen Anspruch auf die von ihm begehrte Gleichbehandlung hat. Gebietet diese Rechtslage die erstrebte Behandlung nicht, so ist der Gleichheitssatz auch dann nicht verletzt, wenn diese Behandlung entgegen der objektiven Rechtslage in anderen sachverhaltlich gleichgelagerten Fällen gewährt worden ist.
Vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 4. Mai 1956 ‑ II C 71.55 -, juris, Rn. 51.
Eine ständige Übung, nach welcher regelmäßig im objektiven Recht nicht vorgesehene Begünstigungen gewährt werden, begründet damit keinen mit der Klage verfolgbaren Anspruch für denjenigen, der im Einzelfall übungswidrig von der Begünstigung ausgenommen wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1969 ‑ VIII C 104.69 -, juris, sowie Wollenschläger, in: Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Aufl. 2024, Art. 3 GG, Rn. 218 m.w.N. aus der Rspr.
Auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensgrundsatzes ergibt sich nichts anderes. Eine ständige begünstigende Verwaltungsübung mag zwar unter hier nicht näher zu erörternden Voraussetzungen bei dem potentiell Betroffenen zum Vertrauen in den Fortbestand der Verwaltungspraxis und zur Erwartung ihrer Anwendung auch in seinem Fall führen. Das kann aber, wenn die Verwaltungsübung rechtswidrig ist, keinen hier allein interessierenden Anspruch auf ein Verwaltungshandeln gegen das Gesetz begründen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1969 ‑ VIII C 104.69 -, juris, Rn. 18.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Anordnung der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Die im vorliegenden Verfahren aufgeworfenen Rechtsfragen betreffend die Genehmigungspraxis des Beklagten stellen sich wegen einer hiervon abweichenden Genehmigungspraxis nicht in anderen Bundesländern. Da der Förderzeitraum mittlerweile seit fast vier Jahren abgelaufen ist, ist auch im Übrigen nicht davon auszugehen, dass sich die aufgeworfenen Rechtsfragen noch in einer Vielzahl von Fällen stellen werden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87a Abs. 2 und 3, 125 Abs. 1 VwGO
§ 21 KHG
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 21 Abs. 5 Satz 1 KHG
§ 21 Abs. 5 Satz 1 KHG
§ 21 Absatz 5 KHG
§ 21 Abs. 5 KHG
§ 21 Abs. 5 Satz 1 KHG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 88 Absatz 2 BHG
§ 21 Abs. 4 Satz 2 KHG
§ 21 Abs. 5 KHG
§ 21 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KHEntgG
§ 88 Absatz 2 BHO
§ 88 Absatz 2 BHO
§ 21 Abs. 5 Satz 1 KHG
§ 88 Abs. 2 BHO
§ 155 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 44 der Landeshaushaltsordnung
Art. 104a Abs. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 A 1870/22
10 C 1.17
6 C 10.95
II C 71.55
VIII C 104.69