Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2026-01-13, Aktenzeichen 9 LA 33/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2026:0113.9LA33.24.00

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 4. Kammer - vom 15. Februar 2024 wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Zulassungsverfahren wird auf 1.780,64 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Zulassungsantrag des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover bleibt ohne Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die gegen den Bescheid der Beklagten vom 3. Juli 2020 in Gestalt des Änderungsbescheids vom 13. Juli 2020 gerichtete Klage abgewiesen. Die Beklagte setzte damit gegenüber dem Kläger für die Flurstücke F. und G. der Flur H. der Gemarkung I. einen Straßenausbaubeitrag von 1.780,64 EUR fest. Das Verwaltungsgericht ist zu dem Ergebnis gelangt, dass der Kläger zu Recht zu Straßenausbaubeiträgen für den zweiten Bauabschnitt der A-Straße zwischen der Einmündung in den J. Damm und der Einmündung in den K. herangezogen worden sei. Insbesondere sei die Abschnittsbildung rechtlich nicht zu beanstanden. Im Zeitpunkt der Abschnittsbildung habe bereits eine planerische Konzeption bezüglich des Ausbaus der A-Straße auf ganzer Länge vorgelegen. Die Abschnittsbildung habe auch nicht nachträglich ihre Rechtfertigung verloren, weil in der Folge doch kein weiterer Ausbau der Anlage wie ursprünglich geplant erfolgt sei. Auch sei im Zeitpunkt der Abschnittsbildung (28.6.2018) über die Aufhebung der entsprechenden Straßenausbaubeitragssatzung (im Folgenden: SABS) noch nicht politisch diskutiert worden. Entscheidungsrelevanter Zeitpunkt hinsichtlich der Frage nach der Wirksamkeit einer Abschnittsbildung sei der Zeitpunkt der Abschnittsbildung selbst.
Weder hat der Kläger den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (dazu unter 1.) noch eine grundsätzliche Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (dazu unter 2.) in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt.
1.
Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne dieser Vorschrift sind gegeben, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Sie sind nicht erst dann gegeben, wenn bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der Misserfolg. Das Zulassungsverfahren hat nicht die Aufgabe, das Berufungsverfahren vorwegzunehmen (BVerfG, Beschluss vom 21.12.2009 - 1 BvR 812/09 - juris Rn. 16). Schlüssige Gegenargumente liegen dann vor, wenn der Antragsteller substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist (BVerfG, Beschluss vom 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 - juris Rn. 19). Um ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der Zulassungsantragsteller substantiiert mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Welche Anforderungen an Umfang und Dichte seiner Darlegung zu stellen sind, hängt deshalb auch von der Intensität ab, mit der die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet worden ist (vgl. nur Senatsbeschlüsse vom 29.8.2023 - 9 LA 147/22 - juris Rn. 3 und vom 1.11.2021 - 9 LA 11/20 - juris Rn. 37 m. w. N.).
Gemessen daran hat der Kläger keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt.
a)
Der Kläger wendet zunächst ein, die Abschnittsbildung sei - wie die Erhebung von Vorausleistungen - ein Vorfinanzierungsinstrument. Das Verwaltungsgericht habe dies zwar erkannt, jedoch keine weitergehenden Schlüsse daraus gezogen. Der Kläger meint, bei der Abschnittsbildung müsse - wie bei den Vorausleistungen - auch noch bei Erlass der Beitragsbescheide feststehen oder zumindest zu erwarten sein, dass der noch fehlende, weitere Abschnitt ausgebaut werde und die dortigen Anlieger entsprechend zu Straßenausbaubeiträgen herangezogen würden. Daran fehle es hier.
Damit hat der Kläger keine ernstlichen Zweifel an der erstinstanzlichen Entscheidung dargelegt.
Dem Kläger ist zwar in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass es sich bei der Abschnittsbildung wie bei der Erhebung von Vorausleistungen um ein Vorfinanzierungsinstrument handelt. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, soll die Möglichkeit der Abschnittsbildung die Gemeinde in die Lage versetzen, bei auf den Ausbau der öffentlichen Einrichtung in ganzer Länge abzielenden Maßnahmen, die sich über mehrere Straßenabschnitte erstrecken und einen längeren Zeitraum in Anspruch nehmen, Ausbauabschnitte gesondert endgültig abzurechnen. Die nach einer Abschnittsbildung auf den einzelnen Abschnitt beschränkte Abrechnung kann nur dann gerechtfertigt sein, wenn damit eine Vorfinanzierung angestrebt wird und die Anlieger im Bereich des noch nicht ausgebauten Abschnitts später für eine vergleichbare Baumaßnahme zu Beiträgen herangezogen werden sollen. Daher setzt eine wirksame Abschnittsbildung voraus, dass das Bauprogramm der Gemeinde einen Ausbau über den ausgebauten Abschnitt hinaus vorsieht. Das Bauprogramm muss weitere Teilstrecken der öffentlichen Einrichtung erfassen, von der Gemeinde aber nicht in einem Zug, sondern etappenweise, eben in Abschnitten umgesetzt werden (vgl. Senatsurteil vom 19.6.2025 - 9 LB 155/22 - juris Rn. 85 unter Hinweis auf Senatsbeschluss vom 22.12.2009 - 9 ME 108/09 - juris Rn. 6 m. w. N.).
Der Kläger geht aber fehl in der Annahme, dass wegen dieser Vorfinanzierungsfunktion auch im Zeitpunkt des Erlasses von Beitragsbescheiden für einen gebildeten Abschnitt feststehen oder zu erwarten sein müsse, dass ein Ausbau über den gebildeten Abschnitt hinaus erfolgen solle und hierfür Beiträge erhoben würden. Insofern bestehen erhebliche rechtliche Unterschiede zwischen den Vorfinanzierungsinstrumenten der Abschnittsbildung und der Erhebung von Vorausleistungen. Eine Vorausleistung ist begrifflich eine Leistung, die vor Entstehen der endgültigen (sachlichen) Beitragspflicht für ein einzelnes Grundstück zur Verrechnung "mit der endgültigen Beitragsschuld" (vgl. § 133 Abs. 3 Satz 2 BauGB für Erschließungsbeiträge) erbracht wird. Sie stellt eine zeitlich vorgezogene "Beitragsleistung" dar und kann nur verlangt werden, wenn und soweit im Zeitpunkt der Vorausleistungserhebung die endgültigen (sachlichen) Beitragspflichten für die betreffende beitragsfähige (Erschließungs-)Anlage noch nicht entstanden sind (vgl. Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 11. Aufl. 2022, § 21 Rn. 3, 23; § 38 Rn. 13). Abzustellen ist insofern auf den Erlass des Vorausleistungsbescheides bzw. der letzten Behördenentscheidung (vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: 22.9.2025, § 8 Rn. 124a, 130 m. w. N.; ebenso zum Erschließungsbeitragsrecht: BVerwG, Urteil vom 12.5.2016 - 9 C 11.15 - juris Rn. 17). Demgegenüber besteht die Vorfinanzierungsfunktion bei der Abschnittsbildung nach § 6 Abs. 4 NKAG darin, dass ein abgrenzbarer Teil der gesamten Anlage (hier ein Abschnitt der A-Straße) beitragsrechtlich verselbstständigt wird. Die Beitragspflicht entsteht nicht mehr mit dem Abschluss (bzw. der Beendigung) der Maßnahme, also der Verwirklichung des Bauprogramms für die gesamte Anlage, sondern im Zeitpunkt der Verwirklichung des Bauprogramms innerhalb des Abschnitts (vgl. Arndt, Straßenbaubeiträge, § 6 Rn. 26). Dies setzt eine wirksame Abschnittsbildung voraus, für die es nicht darauf ankommt, ob die angestrebte Vorfinanzierung im Zeitpunkt des Bescheiderlasses angestrebt wird, sondern im Zeitpunkt der Entscheidung über die Abschnittsbildung (vgl. Senatsbeschluss vom 28.1.2014 - 9 ME 114/13 - n. v.), hier bei der Beschlussfassung über die Abschnittsbildung am 28. Juni 2018. Änderungen bspw. hinsichtlich der Ausbauabsicht, die sich nach der Entscheidung über die Abschnittsbildung ergeben, sind daher entgegen der Annahme des Klägers unerheblich.
b)
Der Kläger macht des Weiteren geltend, das Verwaltungsgericht habe sich ausschließlich mit der Frage befasst, ob die Abschnittsbildung rechtmäßig erfolgt sei und nach Bejahung dieser Frage sämtliche später eingetretenen Entwicklungen für irrelevant gehalten.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils ergeben sich auch aus diesem Vortrag nicht.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass es für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Abschnittsbildung einzig auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Abschnittsbildung ankommt, hier am 28. Juni 2018. Dies ergibt sich bereits aus der von dem Kläger selbst benannten Senatsrechtsprechung. Danach ist bei der Entscheidung über eine Abschnittsbildung i. S. d. § 6 Abs. 4 NKAG ein Verstoß gegen das Willkürverbot anzunehmen, wenn die Gemeinde eine Beitragserhebung für den noch nicht ausgebauten Abschnitt deshalb nicht anstrebt, weil sie im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über die Abschnittsbildung bereits erkennbar beabsichtigt, die Beitragssatzung zeitnah aufzuheben und für zukünftige Straßenausbaumaßnahmen einschließlich des noch nicht ausgebauten Abschnitts keine Straßenausbaubeiträge mehr zu erheben, sondern weitere Ausbaumaßnahmen allein über die Vereinnahmung von (erhöhten) Grundsteuern zu finanzieren. Es reicht nicht aus, wenn im politischen Raum lediglich über die Absicht diskutiert wird, die bisherige Ausbaubeitragssatzung aufzuheben. Die Grenze des Willkürverbots ist erst dann überschritten, wenn sich etwaige Pläne der Gemeinde zur Aufhebung ihrer Ausbaubeitragssatzung und Umstellung des Finanzierungssystems im Zeitpunkt der Entscheidung über eine Abschnittsbildung bereits in einer Weise verfestigt haben, dass eine Beitragserhebung für den/die noch nicht ausgebauten Abschnitt/e erkennbar nicht mehr zu erwarten ist (vgl. Senatsbeschluss vom 28.1.2014 - 9 ME 114/13 - n. v., S. 3 des Beschlussabdrucks; vgl. auch Driehaus, a. a. O., § 8 Rn. 111b). Entgegen der Ansicht des Klägers hat das Verwaltungsgericht daher in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats allein auf den Zeitpunkt der Entscheidung über die Abschnittsbildung abgestellt. Es kommt demnach entgegen dem klägerischen Vorbringen nicht mehr darauf an, dass zum Zeitpunkt des Erlasses des Beitragsbescheids die Straßenausbaubeitragssatzung bereits aufgehoben war und die Gemeinde von dem ursprünglich geplanten Ausbau des dritten Bauabschnitts wieder Abstand genommen hatte. Die Rechtmäßigkeit des Beschlusses über die Abschnittsbildung bleibt von diesen späteren Entwicklungen unberührt.
Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe kann auch der Vortrag des Klägers nicht zur Zulassung der Berufung führen, soweit er meint, wie bei den Vorausleistungsbescheiden sei auch bei der Beitragserhebung aufgrund einer Abschnittsbildung für die Rechtmäßigkeit eines Beitragsbescheides Voraussetzung, dass die Anlage endgültig fertig gestellt werde, da sonst die Vorfinanzierungsfunktion nicht erreicht werden könne. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist die tatsächliche Umsetzung einer solchen ursprünglich gefassten planerischen Konzeption für die Wirksamkeit einer Abschnittsbildung - unter Beachtung der Grenzen des Willkürverbotes - insofern nicht von Relevanz. Folge der Abschnittsbildung ist gerade die beitragsrechtliche Verselbstständigung. Es kommt daher nicht auf die Fertigstellung der gesamten Anlage insgesamt an, sondern auf die Erfüllung des Bauprogramms für den gebildeten Abschnitt. Für die Rechtmäßigkeit der Abschnittsbildung ist indes auch nicht die Erfüllung des Bauprogramms für diesen Abschnitt entscheidend. Die Erfüllung dieses Bauprogramms, hier für den zweiten Bauabschnitt, ist Voraussetzung für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht, nicht jedoch für die rechtmäßige Abschnittsbildung. Hierfür ist vielmehr die Ausbauabsicht für einen weiteren, hier dritten Abschnitt, im Zeitpunkt der Abschnittsbildung maßgeblich.
c)
Schließlich trägt der Kläger zur Begründung seines Zulassungsantrags vor, es liege eine willkürliche Ungleichbehandlung gegenüber Anliegern im nicht ausgebauten, weiteren Abschnitt vor. Die Heranziehung zu Beiträgen für die Anwohner des zweiten Abschnitts stelle sich unter Gleichheitsgesichtspunkten als grob unbillig dar.
Auch damit lassen sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründen.
Das Verwaltungsgericht hat eine Verletzung des Willkürverbots in zutreffender Weise mit der Begründung abgelehnt, dass für die Entscheidung über den Nichtausbau des dritten Bauabschnitts sachliche Gründe vorgelegen haben, namentlich deutlich höhere Baukosten und keine Fördermittel auch für den dritten Bauabschnitt. Eine willkürliche Beitragserhebung bei nur einem Teil der Anlieger der nicht in Gänze ausgebauten Anlage scheidet vor diesem Hintergrund aus. Mit diesen Erwägungen hat sich der Kläger in seiner Zulassungsbegründung nicht auseinandergesetzt, sondern lediglich sein erstinstanzliches Vorbringen wiederholt. Er genügt damit nicht seinen Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO.
2.
Der Kläger hat auch keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO dargelegt.
Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine obergerichtlich noch nicht beantwortete Tatsachen- oder eine ober- oder höchstrichterlich noch nicht beantwortete Rechtsfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die im Rechtsmittelverfahren entscheidungserheblich ist und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. An der Klärungsbedürftigkeit fehlt es, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres beantworten lässt. Daher ist die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache nur dann im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt, wenn eine derartige Frage konkret bezeichnet und darüber hinaus erläutert worden ist, warum diese Frage im angestrebten Berufungsverfahren entscheidungserheblich und klärungsbedürftig wäre und aus welchen Gründen ihre Beantwortung über den konkreten Einzelfall hinaus dazu beitrüge, die Rechtsfortbildung zu fördern oder die Rechtseinheit zu wahren (vgl. Senatsbeschluss vom 1.11.2021 - 9 LA 11/20 - juris Rn. 18 m. w. N.).
Eine solche Klärungsbedürftigkeit hat der Kläger nicht dargelegt.
Er hält die folgenden Fragen für grundsätzlich bedeutsam:
"1. Ist ein Beitragsbescheid auf der Grundlage einer rechtmäßigen Abschnittsbildung rechtmäßig, wenn vor Erlass des Beitragsbescheides und vor Realisierung des letzten Abschnitts die zugrundeliegende Beitragssatzung aufgehoben wird?
2. Ist ein Beitragsbescheid auf der Grundlage einer rechtmäßigen Abschnittsbildung auch dann noch rechtmäßig, wenn vor Erlass des Beitragsbescheides und vor Realisierung des letzten Abschnitts das Bauprogramm geändert wird und der Ausbau der Restlänge nicht erfolgt?"
Eine grundsätzliche Bedeutung der vorliegenden Rechtssache hat der Kläger damit nicht dargetan. Die aufgeworfenen Fragen sind schon nicht entscheidungserheblich. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend für die Wirksamkeit der Abschnittsbildung allein auf den Zeitpunkt der Entscheidung über die Abschnittsbildung (am 28.6.2018) abgestellt. Auf etwaige spätere Änderungen des Bauprogramms für den letzten Abschnitt kommt es nach den obigen Ausführungen nicht an. Ebenfalls unerheblich ist, ob die Beitragssatzung vor Erlass des Beitragsbescheids aufgehoben wurde. Allein maßgeblich für die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Beitragsbescheids in der Fassung des Änderungsbescheids ist, ob zum Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflichten für den ausgebauten Abschnitt eine wirksame Straßenausbaubeitragssatzung vorgelegen hat. Dies ist nach den vom Kläger im Zulassungsverfahren nicht angegriffenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts der Fall. Vor diesem Hintergrund ist weder ersichtlich noch von dem Kläger dargelegt worden, dass sich die von ihm aufgeworfenen Fragen in einem Berufungsverfahren stellen würden.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 133 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 6 Abs. 4 NKAG
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 812/09
1 BvR 2011/10
9 LA 147/22
9 LA 11/20
9 LB 155/22
9 ME 108/09
9 C 11.15
9 ME 114/13