Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-17, Aktenzeichen 2 A 10578/14
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2015:0317.2A10578.14.0A

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 7. Februar 2014 aufgehoben und die Klage abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger, der als Polizeikommissar im Dienst des beklagten Landes steht und in der Wasserschutzpolizeistation A. in der Funktion eines Sachbearbeiters eingesetzt ist, wendet sich gegen eine dienstliche Beurteilung.
Zum Beförderungstermin 18. Mai 2013 stellte das Ministerium des Innern und für Sport, wie in den Jahren zuvor, den nachgeordneten Organisationseinheiten (Polizeipräsidien, Bereitschaftspolizei, Landeskriminalamt etc.) mehrere Beförderungsstellen zur Verfügung. Dabei wurden der Wasserschutzpolizei insgesamt vier nach der Besoldungsgruppe A 10 Landesbesoldungsordnung - LBesO - bewertete Stellen zugewiesen, auf die sich Polizeikommissarinnen und Polizeikommissare in der Besoldungsgruppe A 9 LBesO (in der Vergleichsgruppe des sog. Bewährungsaufstiegs) bewerben konnten. Auf eine dieser Beförderungsstellen bewarb sich der Kläger zusammen mit zwanzig weiteren Polizeikommissarinnen und Polizeikommissare.
Nach Einholung eines schriftlichen Beurteilungsbeitrages des früheren unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers erstellte der Leiter der Wasserschutzpolizeistation A., Erster Polizeihauptkommissar (EPHK) H., als Erstbeurteiler und der damalige Leiter des Führungsstabs im Wasserschutzpolizeiamt, Polizeidirektor B., als Zweitbeurteiler daraufhin am 18. April 2013 eine Anlassbeurteilung, die mit der Leistungsgesamtbewertung „B“ (= übertrifft die Anforderungen) schloss. Auch in den Einzelmerkmalen erhielt der Kläger jeweils diese Note. Bei den Submerkmalen wurde dreimal die höchste „A“ (= übertrifft die Anforderung erheblich) und achtmal die zweithöchste Bewertung vergeben. Dies alles entspricht dem Ergebnis der ein Jahr zuvor aus dem gleichen Anlass erstellten dienstlichen Beurteilung. Die Befähigungsbeurteilung enthält in den einzelnen Befähigungsmerkmalen zweimal das Prädikat „I“ (= besonders stark ausgeprägt) und neunmal die Bewertung „II“ (= stark ausgeprägt). Dies stellt gegenüber der Vorbeurteilung aus dem Jahr 2012, in der ihm in der Befähigungsbeurteilung einmal die Note „III“ (= normal ausgeprägt) zuerkannt worden war, eine Verbesserung dar.
Gegen die aktuelle Anlassbeurteilung erhob der Kläger ebenso Widerspruch wie gegen die Mitteilung des Wasserschutzpolizeiamtes, nach der er auf der Grundlage des Ergebnisses seiner Beurteilung bei der Vergabe einer der zur Verfügung stehenden Beförderungsstellen zum 18. Mai 2013 nicht berücksichtigt werden könne.
Nach Erlass des Widerspruchsbescheides vom 2. Juli 2013 hat der Kläger innerhalb eines Monats die vorliegende Klage erhoben. Seiner Auffassung nach ist die Beurteilung vom 18. April 2013 verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Vor Erstellung der Anlassbeurteilungen seien zwischen dem Zweitbeurteiler und den Erstbeurteilern Gespräche geführt worden. In diesen Besprechungen sei in unzulässiger Weise eine personenbezogene Aufstellung vorgenommen worden, die eine verbindliche Reihung der Bewerber ergeben habe. Die ersten vier Namen dieser Reihung gäben diejenigen Bewerber wieder, die letztlich befördert worden seien. Es seien demnach konkrete Erörterungen im Hinblick auf die Beurteilung der Leistungen und Befähigungen einzelner Beamter vorausgegangen. Demgegenüber hätten im Rahmen dieser Gespräche nur allgemeine Beurteilungsfragen erörtert werden dürfen. Dieser Verfahrensfehler habe sich sowohl auf seine dienstliche Beurteilung als auch auf die anschließende Auswahlentscheidung ausgewirkt. Denn durch die Beförderungsrangliste sei zumindest mittelbar Einfluss auf die Erstellung der Beurteilungen durch die an dem Gespräch beteiligten Erstbeurteiler genommen worden. Darüber hinaus seien seine erbrachten Leistungen und persönlichen Fähigkeiten nicht angemessen bewertet worden. Sachgerecht wäre eine Neubewertung mit der Leistungsgesamtbewertung „A“.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 2. Juli 2013 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 18. April 2013 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, dass der vom Kläger vermutete Verfahrensfehler nicht vorliege. Der Zweitbeurteiler habe zunächst am 12. Dezember 2012 ein Gespräch mit den Erstbeurteilern geführt, in dem allgemeine Beurteilungsfragen erörtert worden seien. Am 14. und 15. Februar 2013 hätten weitere Gespräche zwischen den Erst- und dem Zweitbeurteiler stattgefunden. Hierbei sei eine Leistungsreihung vorgenommen worden. Dies sei nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz aber auch zulässig. Auf den Widerspruch des Klägers hätten Erst- und Zweitbeurteiler sich nochmals mit der Beurteilung befasst, ohne allerdings zu einem für den Kläger günstigeren Ergebnis zu kommen.
Der Zweitbeurteiler bestätigte in seiner Stellungnahme vom 6. Dezember 2013 die mit den Erstbeurteilern geführten Erörterungsgespräche. Diese hätten zu einem Leistungsvergleich der Bewerber geführt. Auf der Basis dieses Leistungsvergleichs seien die Beurteilungen endgültig erstellt worden. Die Beurteilungsergebnisse und damit auch die Vergabe von Beförderungsämtern basierten auf dem im Kreis der Erst- und Zweitbeurteiler vorgenommenen Leistungsvergleich.
Mit Urteil vom 7. Februar 2014 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen. Die Vorinstanz hat hierzu im Wesentlichen auf die nach den Ausführungen der Beurteiler erfolgten Reihungs- bzw. Abstimmungsgespräche abgestellt. Diese seien nicht zulässig, weil sie die Ergebnisse der dienstlichen Beurteilungen über die Bewerber in rechtswidriger Weise vorwegnähmen. Diese Handhabung unterlaufe eine unabhängige und leistungsgerechte Bewertung durch die Erstbeurteiler und berücksichtige somit die verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine an den Kriterien von Eignung, Leistung und Befähigung ausgerichtete Bewertung nicht hinreichend. Zudem widerspreche sie den Zuständigkeitsvorgaben der Beurteilungsrichtlinien, da an den Besprechungen auch Personen teilgenommen hätten, welche die Leistungen der zu beurteilenden Bewerber mangels persönlicher Kenntnis nicht zutreffend hätten einschätzen können.
Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt. Er ist der Auffassung, die Vorinstanz habe die im Rahmen der Abstimmungsgespräche vorgenommene Reihung zu Unrecht beanstandet. Dieses Verfahren verstoße insbesondere nicht gegen die Beurteilungsrichtlinien, da hierbei keine verbindlichen Weisungen an die Erstbeurteiler erfolgt seien. Das Oberverwaltungsgericht habe in mehreren Entscheidungen die Beurteilerbesprechungen und die dabei erstellten Leistungsreihungen durch die Beurteiler als unbedenklich bewertet. Die vom Zweitbeurteiler durchgeführten Abstimmungsgespräche mit den Erstbeurteilern und die dabei erfolgte Reihung könnten eine gleichmäßige Anwendung der Beurteilungsmaßstäbe gewährleisten. Die Unabhängigkeit der Erstbeurteiler werde hierdurch nicht beeinträchtigt.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 7. Februar 2014 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil.
In der mündlichen Verhandlung vom 17. März 2015 hat der Senat die Beurteiler des Klägers, EPHK H. und Polizeidirektor B., zum Beurteilungsverfahren in der Beförderungskampagne zum 18. Mai 2013 sowie zum Inhalt der angefochtenen dienstlichen Beurteilung befragt.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands ergeben sich aus den Schriftsätzen der Beteiligten, den beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten sowie den Gerichtsakten in dem Verfahren 5 L 528/13.KO, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen. Denn der Kläger hat keinen Anspruch auf eine erneute Beurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 1. Dezember 2009 bis 30. November 2012. Die über diesen Zeitraum aus Anlass seiner Bewerbung um eine Beförderungsstelle erstellte Beurteilung vom 18. April 2013 leidet entgegen der Rechtsauffassung der Vorinstanz an keinem Rechtsfehler. Sie entspricht den verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Vorgaben und weist auch sonst keinen Verfahrensfehler auf (I.). Ausgehend von den Rügen des Klägers ist des Weiteren auch kein der Bewertung des Senats unterliegender inhaltlicher Mangel festzustellen (II.).
I.
1. Der Beklagte ist nach § 15 Abs. 1 Satz 1 der aufgrund der Ermächtigung in § 25 Landesbeamtengesetz - LBG - erlassenen Laufbahnverordnung - LbVO - vom 19. November 2010 (GVBl. S. 444) berechtigt, die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Klägers zu beurteilen. Zur näheren Ausfüllung dieser allgemeinen gesetzlichen Vorgaben hat der Beklagte für die u. a. in der Wasserschutzpolizei eingesetzten Polizeibeamten die Bestimmungen über die Beurteilungen im Bereich der Polizei des Landes Rheinland-Pfalz (Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport vom 15. Oktober 2005, MinBl. S. 314; im Folgenden: BeurteilungsVV) erlassen.
2. Nach gefestigter verfassungs- und verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ist es die wesentliche Aufgabe dienstlicher Beurteilungen, den gemäß Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz - GG - bestehenden Leistungsgrundsatz im öffentlichen Dienst zu gewährleisten. Denn beamtenrechtliche Auswahlentscheidungen zur Besetzung von Funktionen und Ämtern im öffentlichen Dienst sind – von (hier nicht vorliegenden) Ausnahmen abgesehen – regelmäßig auf der Grundlage dienstlicher Beurteilungen nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu treffen. Damit die dienstlichen Beurteilungen ihre Funktion, am Leistungsgrundsatz orientierte Auswahlentscheidungen zu ermöglichen erfüllen können, müssen sie allerdings hinreichend differenziert ausfallen. Wenn eine solche Differenzierung nicht besteht, werden sie als Auswahlinstrument untauglich (vgl. OVG RP, Beschluss vom 5. November 2012 - 2 B 10778/12.OVG -, AS 41, 265 [272]).
Dies gilt in besonderem Maße, wenn der Dienstherr, wie hier, auf die Erstellung von Regelbeurteilungen verzichtet und seine Beamten nur aus bestimmten Anlässen, vornehmlich zur Vorbereitung der jährlichen Beförderungskampagnen, beurteilt. Bei einem derartigen Anlassbeurteilungssystem sind besonders hohe Anforderungen an die verfahrensmäßige Ausgestaltung, die Transparenz und Nachvollziehbarkeit der gewonnenen Beurteilungsergebnisse zu stellen. Denn die neuere höchstrichterliche Rechtsprechung billigt mittlerweile den Regelbeurteilungen, die definitionsgemäß ohne besonderen Anlass in wiederkehrenden Abständen die dienstlichen Leistungen eines Beamten erfassen, eine höhere Aussagekraft als den Anlassbeurteilungen zu (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. November 2012 - 2 VR 5.12 -, NVwZ-RR 2013, 267; OVG RP, Beschluss vom 2. Juli 2014 - 10 B 10320/14.OVG -, NVwZ-RR 2014, 809 [811]).
Hinzu kommt vorliegend, dass der Dienstherr die regelmäßigen Beförderungen bei Polizeibeamten in den Besoldungsgruppen A 9 bis A 10 LBesO ohne eine vorherige Erprobung auf höherwertigeren Dienstposten gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LBG vornimmt (sog. Topfwirtschaft mit fliegenden Stellen). Eine solche Verwaltungspraxis erhöht die Anforderungen an die Vergleichbarkeit der Beurteilungen und die Transparenz und Nachvollziehbarkeit des Beurteilungsverfahrens nochmals (vgl. OVG RP, Beschluss vom 1. Oktober 2012 - 2 B 10745/12.OVG -, IÖD 2012, 254).
3. Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung der Verfassungs- und Verwaltungsgerichte nur eingeschränkt überprüfbar. Die Einschätzung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung eines Beamten ist ein dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Beurteiler den gesetzlichen Rahmen der Beurteilungsermächtigung verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt haben. Hat der Dienstherr – wie hier – allgemeine Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG -) an diese gebunden. Das Gericht kann überprüfen, ob die Richtlinien mit höherrangigem Recht vereinbar sind und ob die Beurteiler sich an deren Vorgaben gehalten haben (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. August 2002 - 2 BvR 2357/00 -, NVwZ-RR 2002, 802; BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, BVerwGE 124, 356; Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 -, juris; OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, LKRZ 2011, 73).
II.
Von diesen Rechtsgrundsätzen ausgehend ist die angefochtene Beurteilung vom 18. April 2013 nicht verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. In dem Beurteilungsverfahren ist insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit des Beurteilers verstoßen worden (1.). Es ist zudem nicht festzustellen, dass es zu einer unzulässigen Beeinflussung des Beurteilers durch die Beurteilerbesprechungen vom 14. und 15. Februar 2013 gekommen ist (2.).
1. Um das Leistungs- und Befähigungsbild eines Bewerbers um eine höherwertige Funktion, eine Beförderung oder den Zugang zu einer Fortbildungsqualifizierung in tatsächlicher Hinsicht so zutreffend wie möglich zu erfassen, erstellen im Bereich der Polizei des Landes Rheinland-Pfalz die Beurteiler dienstliche Beurteilungen gemäß Nr. 5.1 Satz 1 der BeurteilungsVV unabhängig und frei von Weisungen.
Parallel dazu sehen die Beurteilungsrichtlinien in Nr. 5 der BeurteilungsVV aber auch ein mehrfach gestuftes Beurteilungsverfahren vor. Danach fertigen zunächst die Erstbeurteiler, ggf. unter Beteiligung von unmittelbaren Vorgesetzten der Beamten im sog. Beratungsteam, ihre Beurteilungsvorschläge (Nr. 4.1 und 5.2.2 BeurteilungsVV). Diese Beurteilungsentwürfe können vom Zweitbeurteiler bestätigt oder abgeändert werden (Nr. 5.2.3 BeurteilungsVV). Bei Beurteilungen im Zusammenhang mit der Vergabe von nach A 13 LBesO bewerteten Funktionen und entsprechenden Beförderungsämtern des gehobenen Dienstes, im Zusammenhang mit der Vergabe von nach A 12 LBesO bewerteten Funktionen, für einen Verwendungsaufstieg in den höheren Dienst und für die Zulassung zum höheren Dienst bedarf es der vorherigen Bestätigung durch den jeweiligen Dienstvorgesetzten (Nr. 5.2.4.4 BeurteilungsVV). Dies ist regelmäßig der Polizeipräsident (hier: der Leiter des Wasserschutzpolizeiamtes).
Mit diesem gestuften Beurteilungsverfahren sollen zwei Anforderungen an sachgerechte dienstliche Beurteilungen erfüllt und möglichst wirkungsvoll zur Geltung gebracht werden: Zum einen sind die Tatsachengrundlagen für eine dienstliche Beurteilung zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014, a.a.O.), zum anderen müssen, damit die Beurteilungen hinreichend differenziert ausfallen, gleiche Beurteilungsmaßstäbe eingehalten werden. Um beide Ziele zu erreichen, werden die damit verbundenen Aufgaben in dem Beurteilungssystem der Polizei auf mehrere Personen aufgeteilt: Hierbei ist es die wesentliche Aufgabe des Erstbeurteilers, seine – in der Regel unmittelbaren – Kenntnisse von der Befähigung und den Arbeitsergebnissen eines Beamten möglichst umfassend in den Beurteilungsvorgang einzubringen und dem Zweitbeurteiler so eine zutreffende Grundlage für die von ihm vorzunehmende abschließende Beurteilung zu liefern. Der für das Ergebnis der Beurteilung letztlich verantwortliche Zweitbeurteiler (5.2.3 Abs. 4 BeurteilungsVV) soll dabei vor allem die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe gewährleisten (vgl. Nr. 5.2.3 Abs. 3 Satz 1 BeurteilungsVV).
2. Die sich in diesem Verwaltungsstreitverfahren in erster Linie stellende Frage, ob bei derartigen Beurteilungssystemen Beurteilerbesprechungen rechtlich zulässig sind, hat der Senat allerdings bereits mehrfach entschieden: Zur Verwirklichung der vorstehend dargestellten beiden Zwecke des Beurteilungsverfahrens dürfen die Beurteiler vor Erstellung der Beurteilungen Gespräche miteinander führen; gegebenenfalls müssen sie dies sogar. Derartige Besprechungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des Senats als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) anzusehen und deshalb auch ohne eine ausdrückliche einfachgesetzliche Ermächtigung zulässig (vgl. Urteile vom 15. Dezember 2006 - 2 A 11032/06.OVG -, juris; vom 3. Februar 2012 - 2 A 11273/11.OVG -, juris, und zuletzt vom 13. Mai 2014 - 2 A 10637/13.OVG -, NVwZ-RR 2014, 813).
a) Abstimmungsgespräche zwischen Beurteilern sind in den Beurteilungsrichtlinien zum Teil ausdrücklich vorgesehen. So muss der Zweitbeurteiler bereits im Vorfeld der zu erstellenden Anlassbeurteilungen gemeinsam mit den Erstbeurteilern „allgemeine Beurteilungsfragen“ erörtern. Im Rahmen eines solchen Vorgesprächs, das vorliegend am 12. Dezember 2012 auch im Vorfeld der Beförderungskampagne 2013 stattgefunden hat, dürfen Beurteilungen der Leistungen und Befähigungen einzelner Beamter zwar nicht erörtert werden (Nr. 5.2.3 Abs. 1 Satz 4 BeurteilungsVV). Erforderlich und zulässig ist es allerdings, den Erstbeurteilern den nach den Richtlinien vorgegebenen Maßstab nochmals zu verdeutlichen und auf eine einheitliche Anwendung hinzuwirken (so ausdrücklich Nr. 5.2.3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BeurteilungsVV). Neben diesem Vorgespräch muss der Erstbeurteiler bei Beurteilungen aus Anlass einer anstehenden beamtenrechtlichen Auswahlentscheidung nach den Beurteilungsrichtlinien mit den ihm nachgeordneten Vorgesetzen im Beratungsteam eine Rangfolge erörtern und festlegen, falls er nicht – wie vorliegend – selbst unmittelbarer Vorgesetzter der Bewerber ist (vgl. Nr. 5.2.1 Abs. 3 BeurteilungsVV).
b) Neben diesen, bereits nach den Beurteilungsrichtlinien vorgegebenen, Gesprächen sind nach der Rechtsprechung des Senats auch weitere Abstimmungsgespräche zwischen dem Zweitbeurteiler und den Erstbeurteilern zulässig. Dabei dürfen auch statusamtsbezogene Leistungsreihungen, wie sie im vorliegenden Fall auf Zweitbeurteilerebene erfolgten, erstellt werden (vgl. Urteil vom 15. Dezember 2006 - 2 A 11032/06.OVG -, veröffentlicht in ESOVGRP). An dieser Rechtsprechung wird festgehalten. Die Kritik des Klägers und der Vorinstanz greift demgegenüber nicht durch. Derartige Beurteilerkonferenzen, die nicht zuletzt der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe dienen (vgl. Nr. 5.2.3 Abs. 1 Satz 2 BeurteilungsVV), stellen sich vielmehr als folgerichtige Weiterentwicklung des in den Richtlinien geregelten Verfahrens dar und sind aus den oben dargelegten Gründen mit höherrangigem Recht vereinbar.
c) Wie bereits die Abstimmungsgespräche sind statusamtsbezogene Leistungsreihungen, wenn auch nur auf Ebene des Beratungsteams, bereits nach den Beurteilungsrichtlinien zulässig (vgl. Nr. 5.2.1 Abs. 3 BeurteilungsVV). Hiervon ausgehend ist darüber hinaus die Bildung einer Rangfolge bei einem Abstimmungsgespräch zwischen dem Zweitbeurteiler und den Erstbeurteilern rechtlich unbedenklich, sofern dies nicht zur Festlegung der Beurteilung von Leistung und Befähigung der einzelnen Beamten vorgenommen wird. Sie dient dem vorstehend beschriebenen Ziel der dienstlichen Beurteilungen, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Bewertungen zu erhalten. Deshalb ist es zulässig, eine Rangfolge zu bilden, die – unabhängig von Benotungen im konkreten Einzelfall – die Leistungen der zu beurteilenden Beamten ins Verhältnis zueinander setzt und dadurch den Beurteilungsmaßstab vereinheitlicht.
Entgegen der Meinung des Klägers und der Vorinstanz machen Abstimmungsgespräche ohne Herbeiführung eines Einvernehmens zwischen Erst- und Zweitbeurteiler über die jeweils zu vergebenden Einzelbewertungen auch Sinn. Es sollen die in Nr. 3.1.2 und 3.2.1 BeurteilungsVV abstrakt umschriebenen Leistungs- und Befähigungsmerkmale in eine Beziehung zu den Anforderungen gesetzt werden, welche die zu beurteilenden Beamten für die Vergabe einer bestimmten Note zu erfüllen haben. Dabei kann das den einzelnen Gesamtnoten zuzuordnende Leistungsniveau konkretisierend erörtert werden, ohne den Erstbeurteilern personenbezogen eine Festlegung auf bestimmte Gesamtnoten nahezulegen. Auf einzelne Beamte, deren Leistungsbild zweifelsfrei und eindeutig einer bestimmten Gesamtnote zuzuordnen ist, kann beispielhaft eingegangen werden, um auf diese Weise „Eckpunkte“ für die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe festzulegen. Geschieht dies, muss jedoch Klarheit darüber bestehen, dass die Beurteilung des Erstbeurteilers auch insoweit noch offen ist.
Derartige Abstimmungsgespräche und die dabei festgelegte Leistungsreihung dienen demnach der von den Beurteilungsrichtlinien als Ziel ausdrücklich vorgegebenen Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe, weil sie dem Erstbeurteiler nochmals die Beurteilungsgrundlagen verdeutlichen und ihm so die Möglichkeit bieten, die Leistungen „seiner“ Beamten maßstabsgerecht einzuordnen. Die Diskussionsbeiträge anderer Erstbeurteiler können zu einer wirklichkeitsnahen Einschätzung der Leistungen der einzelnen Beamten und damit insbesondere zur Verhinderung einer zu wohlwollenden Beurteilungspraxis führen. Dies wiederum dient der von den Beurteilern allgemein zu wahrenden Beurteilungs- und Systemgerechtigkeit. Außerdem bieten die Erörterungen in der Beurteilerkonferenz dem Zweitbeurteiler die Gelegenheit, ausreichende Tatsachengrundlagen für seine abschließenden Beurteilungen zu gewinnen.
Allerdings ist die dienstliche Beurteilung eines Beamten dann rechtswidrig, wenn aufgrund der im Abstimmungsgespräch gebildeten Rangfolge die Bewertungen (Noten) der Erstbeurteiler verbindlich festlegt werden oder die Erstbeurteiler an das Ergebnis der Beurteilerkonferenz faktisch gebunden sind und sie so bei der einzelnen Beurteilung die Gesamtbewertung nicht aus einer Bewertung der einzelnen Beurteilungsmerkmale, sondern nur unter dem Gesichtspunkt ihrer Vereinbarkeit mit der festgelegten Rangfolge vornehmen (so auch OVG NRW, Beschluss vom 16. April 2002 - 1 B 1469/01 -; OVG Nds, Urteil vom 30. Mai 2007 - 5 LC 44/06 - sowie Beschluss vom 6. Januar 2010 - 5 LA 223/08 -, sämtlich juris; Demme/Wilhelm, ZBR 2015, 80 [83]). Mit den Vorgaben der Richtlinie nicht vereinbar ist deshalb eine inhaltlich bis ins Einzelne gehende Vorwegnahme der Beurteilungsergebnisse, etwa durch die Festlegung von „Punktekorridoren“ auf Zweitbeurteilerebene und deren Weitergabe an die Erstbeurteiler (vgl. OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, veröffentlicht in ESOVGRP). Das in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene Beurteilungsverfahren „von unten nach oben“ wird hierdurch gleichsam auf den Kopf gestellt. Für die betroffenen Beamten entsteht so der Eindruck, nicht mehr die dienstliche Beurteilung sei Grundlage der Beförderungsentscheidung, sondern eine von dem Zweitbeurteiler vorab getroffene Beförderungsentscheidung sei ausschlaggebend für das Beurteilungsergebnis.
d) Ob die Entscheidungsfreiheit des Erstbeurteilers dergestalt in einer mit den Vorgaben von Nr. 5.1 Satz 1 BeurteilungsVV nicht zu vereinbarenden Weise eingeschränkt wird, richtet sich nicht nach der subjektiven Sicht des Erstbeurteilers, sondern nach den objektiv gegebenen Umständen (vgl. OVG NW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 -, DÖD 2000, 161). Daher führt es nicht schon für sich gesehen zu einem Rechtsfehler, wenn der Erstbeurteiler subjektiv von einer bestimmten Erwartungshaltung des Zweitbeurteilers ausgeht und sich davon bei der Erstellung seines Beurteilungsvorschlages bestimmen lässt. Anders ist dies allerdings zu werten, wenn sich Erst- und Zweitbeurteiler bereits vor Erstellung der Erstbeurteilung personenbezogen auf bestimmte Beurteilungen bis hin zur Bewertung einzelner Submerkmale, verständigt haben. Es ist deshalb nicht zulässig, noch vor Erstellung der Beurteilungsvorschläge die Beurteilungsabsichten der Erstbeurteiler personenbezogen abzufragen. Gleiches gilt, wenn der Zweitbeurteiler seine Vorstellungen hierzu in einer Weise deutlich macht, die den Erstbeurteilern bereits in diesem Verfahrensstadium den Eindruck vermittelt, dessen Meinungsbildung sei bereits abgeschlossen, eine abweichende Erstbeurteilung demzufolge zwecklos.
e) Überträgt man die genannten Grundsätze auf den vorliegenden Fall, ergibt sich Folgendes: Die Abstimmungsgespräche zwischen dem Leiter des Wasserschutzpolizeiamtes als Zweitbeurteiler und den als Erstbeurteiler zuständigen Leitern der Wasserschutzpolizeistationen sowie die dabei vorgenommene Leistungsreihung sind – wie oben im Einzelnen dargelegt – als solche nicht zu beanstanden.
Es ist nach dem Ergebnis der Befragungen des Erst- und des Zweitbeurteilers in der mündlichen Verhandlung vom 17. März 2015 auch nicht davon auszugehen, dass sich die Beurteiler bereits vor Erstellung der Erstbeurteilung personenbezogen auf bestimmte Beurteilungen bis hin zur Bewertung einzelner Submerkmale, verständigt haben oder der Zweitbeurteiler seine Vorstellungen hierzu in einer Weise deutlich gemacht hat, die den Erstbeurteilern bereits in diesem Verfahrensstadium den Eindruck vermittelt haben, dessen Meinungsbildung sei bereits abgeschlossen, eine abweichende Erstbeurteilung demzufolge zwecklos. Dies haben die Befragungen beider Beurteiler ergeben.
Dabei ging der Erstbeurteiler des Klägers, EPHK H., sowohl auf den „äußeren“ Ablauf der beiden Besprechungen als auch auf die dabei besprochenen Inhalte ein. Insofern teilte er dem Senat mit, dass er in diese beiden Beratungsrunden mit seinen eigenen Überlegungen gegangen sei, die – sofern nach Nr. 4.1 Abs. 2 BeurteilungsVV erforderlich – auch schon mit seinem Beratungsteam, das gemäß Nr. 4.2 BeurteilungsVV aus den Dienstgruppenleitern der Wasserschutzpolizeistation A. gebildet worden war, abgestimmt war. Er wies insbesondere darauf hin, dass er auch nach der letzten der beiden Besprechungstermine noch keine abschließende Meinung im Hinblick auf die einzelnen Benotungen der Einzelmerkmale der Beurteilung des Klägers hatte. Diese Angaben decken sich nicht nur mit den hierzu gemachten Aktenvermerken; sie erklären auch den relativ langen Zeitraum, der zwischen der letzten Besprechung am 15. Februar 2013 und dem erst am 17. April 2013 fertig gestellten Beurteilungsentwurf lag.
Diese, danach schon aktenmäßig und in zeitlicher Hinsicht plausible, Schilderung des Verfahrensganges durch den Erstbeurteiler stimmt mit den Angaben des Zweitbeurteilers, die dieser bei seiner Befragung gegenüber dem Senat gemacht hat, ohne Einschränkung überein. Danach lag zwischen der ersten Besprechung mit den Erstbeurteilern am 12. Dezember 2012, in der er ihnen nochmals den Beurteilungsmaßstab verdeutlicht und sie an die Beachtung dieser Vorgaben erinnert habe, und der Schlusszeichnung der Beurteilung über den Kläger am 18. April 2013 ein sich über mehrere Monate erstreckender Prozess der Bewertung aller Bewerber um die ausgeschriebenen Beförderungsstellen. In diesem, nach den Richtlinien bis in Einzelnen vorgegebenen, Verfahren hat er nach seinem Bekunden von den Erstbeurteilern – vor allem in den beiden Besprechungstermine vom 14. und 15. Februar 2013 – um Hilfen für die letztlich von ihm allein zu verantwortenden Beurteilungen der Bewerber um die ausgeschrieben Beförderungsämter gebeten. Nachvollziehbar legte er weiter dar, dass er allein wegen der hohen Zahl der Bewerber und seinem Bestreben um eine sachgerechte Bewertung der dienstlichen Leistungen und Befähigungen der von ihm zu beurteilenden Beamten bereits seit mehreren Jahren die jährlich stattfindenden Beurteilerbesprechungen auf zwei Tage lege. Dies diene vor allem der Gewinnung eines möglichst objektiven, umfassenden und auch einer gerichtlichen Überprüfung standhaltenden Beurteilungsmaßstabes. Darüber hinaus solle aber auch den Erstbeurteilern der – ansonsten nicht oder nicht in dieser Intensität mögliche – Vergleichsmaßstab, der mit der Vorstellung „ihrer“ Beamten in dem zweitägigen Besprechungen deutlich werde, anschaulich gemacht und durch konkrete Schilderungen belegt werden.
Wie schon der Erstbeurteiler, betonte auch Polizeidirektor B. als Zweitbeurteiler, dass eine Festlegung auf einzelne Beurteilungsnoten in diesen Besprechungen nicht erfolge. Allerdings sei schon während der Diskussion für den einen oder anderen Beurteiler (und auch für ihn selbst) deutlich geworden, welche leistungs- und Befähigungsmerkmale ungefähr vergeben werden müssen, um etwa zu einer „guten B-Beurteilung“ oder aber schon zu einer „A-Beurteilung“ zu gelangen. Auch hier konnte der Zweitbeurteiler, selbst auf mehrfaches Nachfragen durch den Senat und den Bevollmächtigten des Klägers, dem Eindruck, die Erstbeurteiler seien allenfalls „Schreibgehilfen“ einer ansonsten für ihn bereits feststehenden Beurteilungsnote (mit den konkreten Einzelnoten) gewesen, entgegenwirken.
Besonders anschaulich belegt wird die auch nach den Besprechungen weiterhin gegebene Weisungsfreiheit der Erstbeurteiler durch zwei (eher am Rande erfolgte) Bemerkungen des Zweitbeurteilers während seiner Befragung durch den Senat in der mündlichen Verhandlung vom 17. März 2015. Danach sei es in der Beförderungskampagne zum 18. Mai 2013 zum einen in der Vergleichsgruppe des Klägers nach den Besprechungen vom 14./15. Februar 2013 und der anschließenden Vorlage aller Beurteilungsentwürfe durch die Erstbeurteiler zu einer Rangplatzvertauschung gekommen. Zum anderen habe er – der Zweitbeurteiler – in einer anderen Vergleichsgruppe von seinem Recht auf Abänderung von Beurteilungsentwürfen Gebrauch machen müssen, weil diese aus seiner Sicht zu wohlwollend ausgefallen seien und die betreffenden Erstbeurteiler auf Nachfrage bei ihren Vorschlägen geblieben seien.
Zur Rangplatzvertauschung in der Bewerbergruppe des Klägers sei es gekommen, weil der Beurteilungsvorschlag für den nach den Besprechungen noch vor dem Kläger liegenden Beamten S., gemessen an dem Ergebnis der Besprechungen vom 14./15. Februar 2013, zu schlecht geriet bzw. der von EPHK H. über den Kläger erstellte Entwurf zu gut ausfiel. Nach den angezeigten telefonischen Nachfragen seien beide Erstbeurteiler bei ihren Voten geblieben. Da er – der Zweitbeurteiler – keine Veranlassung gesehen habe, hier von seiner Abänderungsbefugnis Gebrauch zu machen habe er die Einzelbewertungen in den Beurteilungen so belassen, wie sie ihm vorgelegt worden seien. Aus diesem Grund unterscheide sich die Reihung in dem anschließend gefertigten Besetzungsvorgang vom Ranking, wie es im Protokoll vom 20. Februar 2013 (nach dem entsprechenden Ergebnis der gemeinsamen Erörterungen) aufgeführt ist. Im Besetzungsvorgang werde der Kläger entsprechend dem Ergebnis seiner Beurteilung (mithin auf der Grundlage des Vorschlags des Erstbeurteilers) und somit noch vor dem Beamten S. geführt.
Die zweite Besonderheit betrifft die seinerzeit für eine Beförderung zum Polizeioberkommissar gebildete Vergleichsgruppe der Angehörigen mit abgeschlossener Fachhochschul- bzw. Aufstiegsausbildung. Hier haben dem Zweitbeurteiler nach seinen Angaben mehrere Erstbeurteiler Beurteilungsentwürfe vorgelegt, die in Einzelbewertungen besser als von ihm angedacht ausgefallen seien. In diesem Fall habe er, auch zur Einhaltung gleicher Beurteilungsmaßstäbe, von seiner Abänderungsbefugnis gemäß Nr. 5.2.3 Abs. 3 BeurteilungsVV Gebrauch machen müssen. Denn bei der nach Nr. 5.2.3 Abs. 3 Satz 3 BeurteilungsVV erforderlichen Erörterung im Wege einer telefonischen Nachfrage seien die betreffenden Erstbeurteiler bei ihren – aus Sicht des Zweitbeurteilers zu wohlwollend ausgefallenen – Voten geblieben.
Die Erkenntnisse, die der Senat im Rahmen der – gemäß § 86 Abs. 1 VwGO von Amts wegen durchzuführenden – Aufklärung des Sachverhalts gewonnen hat, müssen zur Abweisung der Klage führen. Sie belegen aufgrund der detailreichen, nachvollziehbaren und glaubhaften Angaben der Beurteiler auch ohne Vorlage der entsprechenden Beurteilungen bzw. des Besetzungsberichts, die nach den Angaben des Zweitbeurteilers zu Änderungen in der statusamtsbezogenen Reihung bzw. zur Herabsetzungen von Einzelbewertungen geführt haben, dass von einer Beurteilung der Leistungen und Befähigungen der Bewerber von „oben nach unten“ nicht die Rede sein kann. Zweifel an den Angaben der Beurteiler hat auch der Kläger nicht zum Ausdruck gebracht.
Die Zulässigkeit der vom Zweitbeurteiler bereits seit mehreren Jahren praktizierten Verfahrensweise von mehreren Besprechungen zeigen schließlich folgende Überlegungen: Der Beklagte wäre ohne weiteres kraft des ihm von der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung konstatierten Ermessens berechtigt, vom System der Erst- und Zweitbeurteilung abzurücken und die dienstlichen Beurteilungen der Polizeibeamten in Rheinland-Pfalz nur noch von einem einzigen Dienstvorgesetzten erstellen zu lassen. Hierfür dürfte auch ohne rechtliche Bedenken eine Stufe in der Behördenhierarchie gewählt werden, die derjenigen des jetzigen Zweitbeurteilers entspricht. Dieser müsste sich allerdings seine Erkenntnisse durch Beurteilungsbeiträge sachkundiger Personen verschaffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 a.a.O., Rn. 22), was aus Rechtsgründen selbstverständlich auch durch Gespräche mit den unmittelbaren Vorgesetzten eines Beamten geschehen dürfte. Nichts anderes gilt für Beurteilerbesprechungen in dem derzeit geltenden Beurteilungssystem. Auch hier steht die Informationsgewinnung für den (vom Beamten „weiter weg“ stehenden) Zweitbeurteiler sowie – für die Erstbeurteiler – das Erreichen eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs auf der Grundlage des in den Erörterungen gewonnenen dienststellenübergreifenden Vergleichs im Vordergrund. Das entspricht in besonderem Maße dem verfassungsrechtlichen Leistungsgrundsatz.
Die dienstliche Beurteilung über den Kläger leidet schließlich auch nicht an sonstigen, der Bewertung durch den Senat unterliegenden inhaltlichen Mängeln. Hierzu trägt der Kläger lediglich vor, seine Leistungen seien seiner Auffassung nach mit der Höchstnote zu bewerten und er sei darüber hinaus in – wie er meint – nicht zulässiger Weise im Ranking hinter den Beamten C. geführt worden. Beide Fehler führen nicht zur Verpflichtung des Beklagten, den Kläger aus Anlass seiner Bewerbung um eine Beförderungsstelle zum Termin vom 18. Mai 2013 neu zu beurteilen.
1. Im Hinblick auf die nach Meinung des Klägers im Spitzenbereich anzusiedelnden Leistungen greift der nach der Rechtsprechung den Beurteilern eines Beamten zustehenden Beurteilungs- und Bewertungsspielraum. Danach ist es gerade nicht die Aufgabe der Verwaltungsgerichte, ihre Bewertungen an die Stelle der hierzu allein berufenen Amtsanwälte zu setzen. Nur dann, wenn die Beurteiler den gesetzlichen Rahmen der Beurteilungsermächtigung verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt haben (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. August 2002 - 2 BvR 2357/00 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, a.a.O.; OVG RP, Urteil vom 19. November 2010 - 2 A 10983/10.OVG -, a.a.O.), kommt eine Aufhebung der dienstlichen Beurteilung in Betracht. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senates gleichsam „qualifiziert“ darzutun. Daran mangelt es hier. Der pauschale Vortrag des Klägers, er habe im Beurteilungszeitraum Höchstleistungen erbracht, genügt diesen Anforderungen ersichtlich nicht. Denn hierdurch setzt der Kläger lediglich seine eigene Auffassung von seinen Leistungen und seiner Befähigung an die Stelle der – hierzu nach dem Vorstehenden allein berufenen – Beurteiler. Eine rechtlich erhebliche Fehlerhaftigkeit der mit der Klage angefochtenen Beurteilung folgt hieraus nicht.
2. In Bezug auf das vom Kläger weiterhin gerügte Zurückfallen in der statusamtsbezogenen Rangfolge, konkret hinter den Beamten C., ergibt sich nichts anderes. Auch hier fehlt jeder substantiierte Vortag, warum die Leistungen des Klägers in dem Beförderungstermin zum 18. Mai 2013 besser als die des Mitbewerbers C. gewesen sein sollen. Darüber hinaus handelt es sich hierbei nicht um einen Rechtsfehler, der – wenn er vorliegen würde – die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung vom 18. April 2013 betreffen würde. Die Frage einer Reihung berührt allenfalls die Rechtmäßigkeit des zugrunde liegenden Besetzungsvorgangs. Dieser ist jedoch nicht Streitgegenstand dieses Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine Zulassungsgründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO oder § 127 Beamtenrechtsrahmengesetz vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird gemäß § 47 Abs. 1 in Verbindung mit § 52 Abs. 1 und 2 Gerichtskostengesetz auf 5.000,00 € festgesetzt

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 127 Beamtenrechtsrahmengesetz
§ 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LBG
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2 Gerichtskostengesetz
Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2013, 267
NVwZ-RR 2014, 809
NVwZ-RR 2002, 802
BVerwGE 124, 356
LKRZ 2011, 73
NVwZ-RR 2014, 813
5 L 528/13
2 B 10778/12
2 VR 5.12
10 B 10320/14
2 B 10745/12
2 BvR 2357/00
2 C 34.04
2 A 10.13
2 A 10983/10
2 A 11032/06
2 A 11273/11
2 A 10637/13
1 B 1469/01
5 LC 44/06
5 LA 223/08
6 A 3599/98