Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2018-06-21, Aktenzeichen C-557/15
ECLI: ECLI:EU:C:2018:477

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Dritte Kammer)
21. Juni 2018 ( *1 )
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Richtlinie 2009/147/EG – Erhaltung der wildlebenden Vogelarten – Fang und Haltung lebender Exemplare – Arten, die zur Familie der Finken gehören – Verbot – Nationale abweichende Regelung – Abweichungsbefugnis der Mitgliedstaaten – Voraussetzungen“
In der Rechtssache C‑557/15
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 30. Oktober 2015,
Europäische Kommission, vertreten durch K. Mifsud-Bonnici und C. Hermes als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Republik Malta, vertreten durch A. Buhagiar als Bevollmächtigte im Beistand von J. Bouckaert, advocaat, und L. Cassar Pullicino, avukat,
Beklagte,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten L. Bay Larsen (Berichterstatter) sowie der Richter J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby und M. Vilaras,
Generalanwältin: E. Sharpston,
Kanzler: L. Hewlett, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 15. Februar 2017,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 26. Juli 2017
folgendes
Urteil
1
Mit der vorliegenden Klage ersucht die Europäische Kommission den Gerichtshof um die Feststellung, dass die Republik Malta dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 5 Buchst. a und e und Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang IV Buchst. a und Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. 2010, L 20, S. 7) verstoßen hat, dass sie eine abweichende Regelung erlassen hat, die den Lebendfang von sieben wildlebenden Finkenarten (Buchfink Fringilla coelebs, Bluthänfling Carduelis cannabina, Stieglitz Carduelis carduelis, Grünfink Carduelis chloris, Kernbeißer Coccothraustes coccothraustes, Girlitz Serinus serinus und Erlenzeisig Carduelis spinus) zulässt.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
2
Art. 2 der Richtlinie 2009/147 bestimmt: „Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um die Bestände aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten auf einem Stand zu halten oder auf einen Stand zu bringen, der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen wird.“
Art. 2 der Richtlinie 2009/147 bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um die Bestände aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten auf einem Stand zu halten oder auf einen Stand zu bringen, der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen wird.“
3
In Art. 5 Buchst. a und e dieser Richtlinie heißt es: „Unbeschadet der Artikel 7 und 9 erlassen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zur Schaffung einer allgemeinen Regelung zum Schutz aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten, insbesondere das Verbot a) des absichtlichen Tötens oder Fangens, ungeachtet der angewandten Methode; … e) des Haltens von Vögeln der Arten, die nicht bejagt oder gefangen werden dürfen.“
In Art. 5 Buchst. a und e dieser Richtlinie heißt es:
„Unbeschadet der Artikel 7 und 9 erlassen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zur Schaffung einer allgemeinen Regelung zum Schutz aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten, insbesondere das Verbot
a)
des absichtlichen Tötens oder Fangens, ungeachtet der angewandten Methode;
…
e)
des Haltens von Vögeln der Arten, die nicht bejagt oder gefangen werden dürfen.“
4
Art. 7 Abs. 1 und 4 der Richtlinie sieht vor: „(1) Die in Anhang II aufgeführten Arten dürfen aufgrund ihrer Populationsgröße, ihrer geografischen Verbreitung und ihrer Vermehrungsfähigkeit in der gesamten Gemeinschaft im Rahmen der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften bejagt werden. Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Jagd auf diese Vogelarten die Anstrengungen, die in ihrem Verbreitungsgebiet zu ihrer Erhaltung unternommen werden, nicht zunichtemacht. … (4) Die Mitgliedstaaten vergewissern sich, dass bei der Jagdausübung – gegebenenfalls unter Einschluss der Falknerei –, wie sie sich aus der Anwendung der geltenden einzelstaatlichen Vorschriften ergibt, die Grundsätze für eine vernünftige Nutzung und eine ökologisch ausgewogene Regulierung der Bestände der betreffenden Vogelarten, insbesondere der Zugvogelarten, eingehalten werden und dass diese Jagdausübung hinsichtlich der Bestände dieser Arten mit den Bestimmungen aufgrund von Artikel 2 vereinbar ist. Sie sorgen insbesondere dafür, dass die Arten, auf die die Jagdvorschriften Anwendung finden, nicht während der Nistzeit oder während der einzelnen Phasen der Brut- und Aufzuchtzeit bejagt werden. Wenn es sich um Zugvögel handelt, sorgen sie insbesondere dafür, dass die Arten, für die die einzelstaatlichen Jagdvorschriften gelten, nicht während der Brut- und Aufzuchtzeit oder während ihres Rückzugs zu den Nistplätzen bejagt werden. …“
Art. 7 Abs. 1 und 4 der Richtlinie sieht vor:
„(1) Die in Anhang II aufgeführten Arten dürfen aufgrund ihrer Populationsgröße, ihrer geografischen Verbreitung und ihrer Vermehrungsfähigkeit in der gesamten Gemeinschaft im Rahmen der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften bejagt werden. Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Jagd auf diese Vogelarten die Anstrengungen, die in ihrem Verbreitungsgebiet zu ihrer Erhaltung unternommen werden, nicht zunichtemacht.
(4) Die Mitgliedstaaten vergewissern sich, dass bei der Jagdausübung – gegebenenfalls unter Einschluss der Falknerei –, wie sie sich aus der Anwendung der geltenden einzelstaatlichen Vorschriften ergibt, die Grundsätze für eine vernünftige Nutzung und eine ökologisch ausgewogene Regulierung der Bestände der betreffenden Vogelarten, insbesondere der Zugvogelarten, eingehalten werden und dass diese Jagdausübung hinsichtlich der Bestände dieser Arten mit den Bestimmungen aufgrund von Artikel 2 vereinbar ist.
Sie sorgen insbesondere dafür, dass die Arten, auf die die Jagdvorschriften Anwendung finden, nicht während der Nistzeit oder während der einzelnen Phasen der Brut- und Aufzuchtzeit bejagt werden.
Wenn es sich um Zugvögel handelt, sorgen sie insbesondere dafür, dass die Arten, für die die einzelstaatlichen Jagdvorschriften gelten, nicht während der Brut- und Aufzuchtzeit oder während ihres Rückzugs zu den Nistplätzen bejagt werden.
…“
5
Die sieben in Rn. 1 des vorliegenden Urteils genannten wildlebenden Finkenarten sind nicht im Anhang II der Richtlinie 2009/147 aufgeführt.
6
Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147 lautet: „Was die Jagd, den Fang oder die Tötung von Vögeln im Rahmen dieser Richtlinie betrifft, so untersagen die Mitgliedstaaten sämtliche Mittel, Einrichtungen oder Methoden, mit denen Vögel in Mengen oder wahllos gefangen oder getötet werden oder die gebietsweise das Verschwinden einer Vogelart nach sich ziehen können, insbesondere die in Anhang IV Buchstabe a aufgeführten Mittel, Einrichtungen und Methoden.“
Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147 lautet:
„Was die Jagd, den Fang oder die Tötung von Vögeln im Rahmen dieser Richtlinie betrifft, so untersagen die Mitgliedstaaten sämtliche Mittel, Einrichtungen oder Methoden, mit denen Vögel in Mengen oder wahllos gefangen oder getötet werden oder die gebietsweise das Verschwinden einer Vogelart nach sich ziehen können, insbesondere die in Anhang IV Buchstabe a aufgeführten Mittel, Einrichtungen und Methoden.“
7
In Anhang IV Buchst. a vierter Spiegelstrich der Richtlinie werden die folgenden Mittel genannt: „– Netze, Fangfallen, vergiftete oder betäubende Köder“.
In Anhang IV Buchst. a vierter Spiegelstrich der Richtlinie werden die folgenden Mittel genannt:
„– Netze, Fangfallen, vergiftete oder betäubende Köder“.
8
Art. 9 Abs. 1 und 2 der Richtlinie sieht vor: „(1) Die Mitgliedstaaten können, sofern es keine andere zufriedenstellende Lösung gibt, aus den nachstehenden Gründen von den Artikeln 5 bis 8 abweichen: … c) um unter streng überwachten Bedingungen selektiv den Fang, die Haltung oder jede andere vernünftige Nutzung bestimmter Vogelarten in geringen Mengen zu ermöglichen. (2) In den in Absatz 1 genannten Abweichungen ist anzugeben, a) für welche Vogelarten die Abweichungen gelten; b) die zugelassenen Fang- oder Tötungsmittel, ‑einrichtungen und ‑methoden; c) die Art der Risiken und die zeitlichen und örtlichen Umstände, unter denen diese Abweichungen getroffen werden können; d) die Stelle, die befugt ist, zu erklären, dass die erforderlichen Voraussetzungen gegeben sind, und zu beschließen, welche Mittel, Einrichtungen und Methoden in welchem Rahmen von wem angewandt werden können; e) welche Kontrollen vorzunehmen sind. …“
Art. 9 Abs. 1 und 2 der Richtlinie sieht vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten können, sofern es keine andere zufriedenstellende Lösung gibt, aus den nachstehenden Gründen von den Artikeln 5 bis 8 abweichen:
c)
um unter streng überwachten Bedingungen selektiv den Fang, die Haltung oder jede andere vernünftige Nutzung bestimmter Vogelarten in geringen Mengen zu ermöglichen.
(2) In den in Absatz 1 genannten Abweichungen ist anzugeben,
für welche Vogelarten die Abweichungen gelten;
b)
die zugelassenen Fang- oder Tötungsmittel, ‑einrichtungen und ‑methoden;
die Art der Risiken und die zeitlichen und örtlichen Umstände, unter denen diese Abweichungen getroffen werden können;
d)
die Stelle, die befugt ist, zu erklären, dass die erforderlichen Voraussetzungen gegeben sind, und zu beschließen, welche Mittel, Einrichtungen und Methoden in welchem Rahmen von wem angewandt werden können;
welche Kontrollen vorzunehmen sind.
Maltesisches Recht
Die Regelungen zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten
9
Die Legal notice 79 (Gesetzliche Mitteilung 79) vom 29. März 2006 enthält Regelungen zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten und stellt den grundlegenden Rechtsakt zur Umsetzung der Richtlinie 2009/147 in maltesisches Recht dar (im Folgenden: Regelungen zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten).
10
Im Einzelnen setzt Regulation 9 der Regelungen zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten den wesentlichen Inhalt von Art. 9 der Richtlinie 2009/147 um und legt die Voraussetzungen fest, die zur Prüfung von Abweichungen dienen. Regulation 9 richtet auch ein festes Entscheidungsverfahren ein, das bei der Prüfung einer solchen Abweichung zu befolgen ist. Dieses Verfahren schließt eine zwingende Prüfung seitens des maltesischen ornithologischen Ausschusses (im Folgenden: ornithologischer Ausschuss) ein.
11
Regulation 10 der Regelungen zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten bestimmt die Rolle des ornithologischen Ausschusses. Diese besteht gemäß Regulation 10 Abs. 6 Buchst. c u. a. darin, „dem Minister Empfehlungen in Bezug auf die Genehmigung von Abweichungen von den Regulations 4, 5, 6, 7, 18 und 21 zu geben“ und „in regelmäßigen Abständen zu überprüfen, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen Genehmigung oder solcher Genehmigungen weiterhin erfüllt sind“. Die vierte Voraussetzung dieses Absatzes enthält u. a. eine genaue Regelung der Befugnis des Ministers für Umwelt, nachhaltige Entwicklung und Klimawandel (im Folgenden: Minister), nach Prüfung der Empfehlungen des ornithologischen Ausschusses über die Genehmigung von Abweichungen zu entscheiden, und der ihm obliegenden Pflicht, bei einer erheblichen Diskrepanz zwischen den Empfehlungen des ornithologischen Ausschusses und seiner Entscheidung die Gründe seiner Entscheidung schriftlich darzulegen.
12
Regulation 27 der Regelungen zur Erhaltung wildlebender Vogelarten legt fest, wie mit Verstößen gegen diese Regelungen umzugehen ist, und sieht eine Reihe von Strafen vor, die bei im Rahmen von Abweichungen begangenen Verstößen von einer Geldstrafe von 500 Euro zusammen mit dem sofortigen Entzug der Sonderlizenz bis zu einer Geldstrafe von 15000 Euro zusammen mit einer Freiheitsstrafe von zwei Jahren, dem lebenslangen Entzug aller im Rahmen dieser Regelungen erteilten Lizenzen sowie der Einziehung des durch die Straftat Erlangten reichen.
Die Rahmenregelungen
13
Die Legal notice 253 (Gesetzliche Mitteilung 253) vom 15. Juli 2014 enthält Rahmenbedingungen für eine abweichende Regelung zur Eröffnung einer Herbstsaison für den Lebendfang von Finken (im Folgenden: Rahmenregelungen).
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Regulation 3 der Rahmenregelungen sieht vor: „Finken dürfen nur mit den als Klappnetzen bekannten traditionellen Netzen gefangen werden, und zwar zum ausschließlichen Zweck ihrer Haltung in Gefangenschaft, wie z. B. für Jahrmärkte oder Ausstellungen, zur Zucht und/oder als lebende Lockvögel, gemäß den Bestimmungen dieser Regulations: …“
Regulation 3 der Rahmenregelungen sieht vor:
„Finken dürfen nur mit den als Klappnetzen bekannten traditionellen Netzen gefangen werden, und zwar zum ausschließlichen Zweck ihrer Haltung in Gefangenschaft, wie z. B. für Jahrmärkte oder Ausstellungen, zur Zucht und/oder als lebende Lockvögel, gemäß den Bestimmungen dieser Regulations: …“
15
In Regulation 3 sind bestimmte Kriterien für die Klappnetze, die Beringung der gefangenen Vögel und die Mindestgröße der Maschen festgelegt.
16
Regulation 4 der Rahmenregelungen bestimmt: „… die Herbstsaison für den Lebendfang von Finken dauert bis zu dreiundsiebzig (73) Tage vom Oktober bis zum Dezember desjenigen Jahres, für das der Minister durch Bekanntmachung im Amtsblatt die Entscheidung verkündet, eine Herbstsaison für den Lebendfang von Finken zu eröffnen. Voraussetzung für die Eröffnung einer Herbstsaison für den Lebendfang von Finken ist die Feststellung des Ministers, dass es keine ‚andere zufriedenstellende Lösung‘ im Sinne des Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147 … gibt. Er hat dabei sowohl die Erhaltung des Bestands der betreffenden Vogelarten auf einem ausreichenden Stand als auch die im Anhang II festgelegten Obergrenzen zu berücksichtigen. Voraussetzung ist ferner, dass der Minister bei der Bestimmung der Dauer einer Herbstsaison für den Lebendfang von Finken für jede Finkenart die für die Saison geltende Gesamtfangobergrenze und die individuelle Fangobergrenze für jede Fanglizenz festlegt und darüber entscheidet, ob für diese besondere Abweichung für den Lebendfang im Herbst eine individuelle tägliche Fangobergrenze für die einzelne Fanglizenz festgesetzt wird.“
Regulation 4 der Rahmenregelungen bestimmt:
„… die Herbstsaison für den Lebendfang von Finken dauert bis zu dreiundsiebzig (73) Tage vom Oktober bis zum Dezember desjenigen Jahres, für das der Minister durch Bekanntmachung im Amtsblatt die Entscheidung verkündet, eine Herbstsaison für den Lebendfang von Finken zu eröffnen.
Voraussetzung für die Eröffnung einer Herbstsaison für den Lebendfang von Finken ist die Feststellung des Ministers, dass es keine ‚andere zufriedenstellende Lösung‘ im Sinne des Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147 … gibt. Er hat dabei sowohl die Erhaltung des Bestands der betreffenden Vogelarten auf einem ausreichenden Stand als auch die im Anhang II festgelegten Obergrenzen zu berücksichtigen.
Voraussetzung ist ferner, dass der Minister bei der Bestimmung der Dauer einer Herbstsaison für den Lebendfang von Finken für jede Finkenart die für die Saison geltende Gesamtfangobergrenze und die individuelle Fangobergrenze für jede Fanglizenz festlegt und darüber entscheidet, ob für diese besondere Abweichung für den Lebendfang im Herbst eine individuelle tägliche Fangobergrenze für die einzelne Fanglizenz festgesetzt wird.“
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Regulation 8 der Rahmenregelungen bezieht sich auf die Überwachungsmaßnahmen während einer offenen Saison für den Fang von Finken. Sie sieht vor, dass die Polizei vor Ort Kontrollen durchführt und dass für je 1000 Lizenzen mindestens sieben Beamte eingesetzt werden.
18
Die Rahmenregelungen enthalten in Anhang I eine Liste der sieben betroffenen Finkenarten.
19
In Anhang II der Rahmenregelungen heißt es: „Bei der Festlegung der Gesamtzahl der Finken, die während einer Herbstsaison für den Lebendfang gefangen werden dürfen, setzt der Minister auf der Grundlage der jüngsten verfügbaren wissenschaftlichen Daten über Ringfunde die Gesamtfangobergrenze auf weniger als 1 % der jährlichen Sterblichkeitsrate des Referenzbestands der einzelnen Vogelarten innerhalb des Gebiets der Europäischen Union fest. Voraussetzung ist, dass die Fangobergrenze der Herbstabweichung für den Lebendfang von Finken die folgenden Zahlen nicht überschreitet: NATIONALE FANGOBERGRENZEN NACH VOGELARTEN Bluthänfling 12000 Stieglitz 800 Grünfink 4500 Erlenzeisig 2350 Kernbeißer 500 Buchfink 5000 Girlitz 2350 Diese Höchstzahlen werden vom Minister unter Berücksichtigung des Erhaltungszustands der betreffenden sieben Vogelarten und der Erhaltung der Bestände der Arten auf einem ausreichenden Stand im Wege einer Bekanntmachung im Amtsblatt überarbeitet und aktualisiert.“
In Anhang II der Rahmenregelungen heißt es:
„Bei der Festlegung der Gesamtzahl der Finken, die während einer Herbstsaison für den Lebendfang gefangen werden dürfen, setzt der Minister auf der Grundlage der jüngsten verfügbaren wissenschaftlichen Daten über Ringfunde die Gesamtfangobergrenze auf weniger als 1 % der jährlichen Sterblichkeitsrate des Referenzbestands der einzelnen Vogelarten innerhalb des Gebiets der Europäischen Union fest.
Voraussetzung ist, dass die Fangobergrenze der Herbstabweichung für den Lebendfang von Finken die folgenden Zahlen nicht überschreitet:
NATIONALE FANGOBERGRENZEN NACH VOGELARTEN
Bluthänfling 12000
Stieglitz 800
Grünfink 4500
Erlenzeisig 2350
Kernbeißer 500
Buchfink 5000
Girlitz 2350
Diese Höchstzahlen werden vom Minister unter Berücksichtigung des Erhaltungszustands der betreffenden sieben Vogelarten und der Erhaltung der Bestände der Arten auf einem ausreichenden Stand im Wege einer Bekanntmachung im Amtsblatt überarbeitet und aktualisiert.“
Bekanntmachung von 2014
20
Die Legal notice 250 (Gesetzliche Mitteilung 250) vom 15. Juli 2014 über Regelungen zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten und zur Bekanntmachung über eine Abweichung für die Herbstsaison 2014 für den Lebendfang von Finken (im Folgenden: Bekanntmachung von 2014) sieht in Regulation 3 vor: „… der Zeitraum für den Lebendfang von Finken für 2014, im Folgenden als ‚Herbstsaison für den Lebendfang‘ bezeichnet, [erstreckt sich]: für den Lebendfang von Bluthänflingen, Stieglitzen, Grünfinken, Erlenzeisigen, Kernbeißern, Buchfinken und Girlitzen vom 20. Oktober 2014 bis zum 31. Dezember 2014, beide Daten jeweils eingeschlossen.“
Die Legal notice 250 (Gesetzliche Mitteilung 250) vom 15. Juli 2014 über Regelungen zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten und zur Bekanntmachung über eine Abweichung für die Herbstsaison 2014 für den Lebendfang von Finken (im Folgenden: Bekanntmachung von 2014) sieht in Regulation 3 vor:
„… der Zeitraum für den Lebendfang von Finken für 2014, im Folgenden als ‚Herbstsaison für den Lebendfang‘ bezeichnet, [erstreckt sich]:
für den Lebendfang von Bluthänflingen, Stieglitzen, Grünfinken, Erlenzeisigen, Kernbeißern, Buchfinken und Girlitzen vom 20. Oktober 2014 bis zum 31. Dezember 2014, beide Daten jeweils eingeschlossen.“
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Die saisonalen Gesamtfangobergrenzen für den Lebendfang in der Herbstsaison gemäß Regulation 5 (1) der Bekanntmachung von 2014 entsprechen denen, die in Anhang II der Rahmenregelungen aufgeführt sind.
22
Nach Regulation 5 (2) der Bekanntmachung von 2014 wird die saisonale Fanggrenze für den Lebendfang auf zehn Finken je Lizenz für den Herbst-Lebendfang bzw. auf die vor Ende der Saison gefangene Anzahl an Exemplaren festgesetzt, wenn diese unterhalb der Grenze liegt.
Bekanntmachung von 2015
23
Regulation 3 der Legal notice 330 (Gesetzliche Mitteilung 330) vom 16. Oktober 2015 über Regelungen zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten und zur Bekanntmachung über eine Abweichung für die Herbstsaison 2015 für den Lebendfang von Finken (im Folgenden: Bekanntmachung von 2015) stimmt für das Jahr 2015 mit Regulation 3 der Bekanntmachung von 2014 überein.
24
Regulation 5 (1) und (2) der Bekanntmachung von 2015 stimmt mit entsprechenden Änderungen mit Regulation 5 (1) und (2) der Bekanntmachung von 2014 überein.
Vorgeschichte des Rechtsstreits und Vorverfahren
25
Nachdem die Republik Malta 2014 die Rahmenregelungen und die Bekanntmachung von 2014 erlassen hatte, mit denen der Fang der sieben Finkenarten erlaubt wurde, wies die Kommission sie mit Mahnschreiben vom 17. Oktober 2014 darauf hin, dass ihre abweichende Regelung die in Art. 9 der Richtlinie 2009/147 aufgeführten Voraussetzungen nicht erfülle. Die Republik Malta habe nicht dargelegt, dass es keine andere zufriedenstellende Lösung gebe, und sich nicht an die in Art. 9 Abs. 1 Buchst. c dieser Richtlinie vorgesehenen Bedingungen für die vernünftige Nutzung, die geringen Mengen und die strenge Überwachung gehalten.
26
Die Republik Malta antwortete mit Schreiben vom 14. November 2014 auf das Mahnschreiben und machte geltend, dass ihre abweichende Regelung die in Art. 9 der Richtlinie 2009/147 genannten Bedingungen erfülle.
27
Da die Kommission die Antwort der Republik Malta nicht für zufriedenstellend erachtete, übersandte sie ihr am 28. Mai 2015 eine mit Gründen versehene Stellungnahme.
28
Die Republik Malta antwortete darauf mit Schreiben vom 28. Juli 2015, in dem sie ihre bereits im Schreiben vom 14. November 2014 geäußerte Position bekräftigte.
29
Da die Kommission nach Prüfung der Antwort der Republik Malta und der zusätzlichen Informationen der Auffassung war, dass dieser Mitgliedstaat die geltend gemachten Vertragsverletzungen nicht abgestellt habe, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Zur Klage
30
Die Kommission macht geltend, dass die von der Republik Malta erlassene abweichende Regelung zur Genehmigung des Fangs der sieben Finkenarten gegen Art. 5 Buchst. a und e sowie Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang IV Buchst. a der Richtlinie 2009/147 verstoße und nicht die Voraussetzungen erfülle, die eine Anwendung der in Art. 9 Abs. 1 dieser Richtlinie vorgesehenen Abweichung rechtfertigten.
31
Im Hinblick auf diese Voraussetzungen sei es der Republik Malta erstens nicht gelungen, das nach dieser Bestimmung erforderliche Fehlen einer anderen zufriedenstellenden Lösung nachzuweisen. Zweitens habe sie keine Begründung für das Fehlen einer anderen zufriedenstellenden Lösung vorgelegt, um ihre abweichende Regelung zu rechtfertigen. Drittens habe sie nicht nachgewiesen, dass die erlaubte Tätigkeit eine „vernünftige Nutzung“ im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 darstelle. Viertens sei der Republik Malta nicht der Nachweis gelungen, dass sie die in Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie vorgesehene Voraussetzung beachtet habe, nach der die in Rede stehende Abweichung nur geringe Mengen von Vögeln betreffen dürfe. Schließlich habe sie nicht nachgewiesen, dass die Genehmigung unter „streng überwachten Bedingungen“ erfolge, wie es aber von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie verlangt werde.
Zum geltend gemachten Begründungsmangel hinsichtlich des Fehlens einer anderen zufriedenstellenden Lösung im Sinne von Art. 9 der Richtlinie 2009/147 in der abweichenden maltesischen Regelung sowie zum geltend gemachten Nichtnachweis des Fehlens einer anderen zufriedenstellenden Lösung im Sinne von Art. 9 Abs. 1
Vorbringen der Parteien
32
Die Kommission macht zum einen geltend, dass die abweichende maltesische Regelung zu allgemein sei und keine klare und hinreichende Begründung zum Fehlen einer anderen zufriedenstellenden Lösung enthalte.
33
Regulation 4 der Rahmenregelungen sehe lediglich vor, dass der Minister bei der Eröffnung einer Herbstsaison für den Lebendfang von Finken prüfe, ob es nicht eine „andere zufriedenstellende Lösung“ im Sinne von Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147 gebe. Die Rahmenregelungen enthielten keinerlei Verweis auf die Aufzucht in Gefangenschaft und verpflichteten den Minister nicht speziell, vor der Genehmigung des Finkenfangs für eine bestimmte Saison zu prüfen, ob die Aufzucht in Gefangenschaft eine andere zufriedenstellende Lösung darstelle.
34
Ferner stünden die Bekanntmachungen von 2014 und 2015 über die Genehmigung des Herbstfangs von Finken während der Saisons 2014 und 2015 nicht mit der vagen Voraussetzung in Regulation 4 der Rahmenregelungen im Einklang, da sie keinerlei Entscheidung über das Fehlen einer anderen zufriedenstellenden Lösung enthielten und erst recht nicht begründeten, weshalb der Minister bei der Genehmigung dieser beiden Fangsaisons die Aufzucht in Gefangenschaft nicht als zufriedenstellende Alternative angesehen habe.
35
Schließlich genügten die Empfehlungen des ornithologischen Ausschusses nicht dem Erfordernis einer klaren und hinreichenden Begründung. Zum einen zeigten die von der Republik Malta angeführten Protokolle der Sitzungen des ornithologischen Ausschusses keinerlei vertiefte Würdigung anderer Lösungen, und zum anderen enthielten die Bekanntmachungen von 2014 und 2015 selbst auch weder eine Würdigung noch eine Schlussfolgerung zum Fehlen anderer zufriedenstellender Lösungen.
36
Zum anderen trägt die Kommission vor, dass gemäß Regulation 3 der Rahmenregelungen das besondere Problem oder die spezifische Situation, die die maltesischen Behörden zu regeln versuchten, darin liege, den Fang von Finken ausschließlich zum Zweck ihrer Haltung in Gefangenschaft, wie z. B. für Jahrmärkte oder Ausstellungen, zur Zucht und/oder als lebende Lockvögel, zu erlauben.
37
Der Fang wildlebender Finken, der gegen die Art. 5 und 8 der Richtlinie 2009/147 verstoße, sei aber für die Haltung von Finken in Gefangenschaft nicht erforderlich, da die Aufzucht in Gefangenschaft hierfür eine zufriedenstellende Lösung darstelle.
38
Zudem habe die Republik Malta nicht nachgewiesen, dass die Aufzucht in Gefangenschaft keine zufriedenstellende Alternative zum Fang sei. Zahlreiche von diesem Mitgliedstaat genannte Berichte und Studien bestätigten nämlich, dass die Aufzucht in Gefangenschaft für die sieben betroffenen Arten technisch und wissenschaftlich durchführbar sei. Dass diese Alternative den maltesischen Vogelliebhabern eine Verhaltensänderung abverlange, nämlich in Gefangenschaft gezüchtete Vögel in Gefangenschaft zu halten anstatt gefangene Wildvögel in Gefangenschaft zu halten, hindere folglich nicht daran, diese Alternative als zufriedenstellende Lösung zu betrachten.
39
Soweit die Republik Malta behaupte, ihre abweichende Regelung bezwecke nicht nur, Finken zu beschaffen, um sie in Gefangenschaft zu halten, sondern auch, den Personen, die den Lebendfang praktizierten, zu ermöglichen, ihre Fang- und Haltetätigkeiten gemäß der nationalen Tradition legal auszuüben, unterstreicht die Kommission, dass dieses Argument – sollte ihm gefolgt werden – dem in Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147 vorgesehenen Kriterium des Fehlens einer anderen zufriedenstellenden Lösung seinen Sinn nehmen würde. Durch eine übermäßige Ausdehnung der Reichweite der Bestimmung über die Abweichung würde das von der Richtlinie geschaffene Schutzsystem beeinträchtigt. Dies hätte zur Folge, dass es überhaupt keine andere zufriedenstellende Lösung geben könnte, da keine Alternative den Fang von Wildvögeln aufwiegen könnte.
40
Die Republik Malta wendet zum einen ein, dass die Entscheidungen, eine Abweichung für den Lebendfang von Finken für die Jahre 2014 und 2015 zu erlauben, erst getroffen worden seien, nachdem der ornithologische Ausschuss zahlreiche Sitzungen der Erörterung dieser Gründe, Voraussetzungen und Erfordernisse gewidmet habe, wobei er sich auf ausführliche technische, juristische und wissenschaftliche Berichte gestützt habe, die ihm vorgelegt worden seien. Der ornithologische Ausschuss habe in beiden Fällen unter Zugrundelegung dieser Gesichtspunkte die Einführung einer Abweichung befürwortet, allerdings nicht, ohne sich vorher versichert zu haben, dass die Voraussetzungen von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 erfüllt seien.
41
Entgegen dem Vortrag der Kommission hätten die Bekanntmachungen von 2014 und 2015 keine Entscheidung über das Fehlen einer anderen zufriedenstellenden Lösung enthalten müssen, da die detaillierten Beurteilungen des ornithologischen Ausschusses, die im Einklang mit den Voraussetzungen der Regulations 9 und 10 der Regelungen zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten vorgenommen worden seien und das Fehlen einer anderen zufriedenstellenden Lösung festgestellt hätten, der Entscheidung des Ministers, diese Bekanntmachungen zu veröffentlichen, vorangegangen seien.
42
Was den von der Kommission erhobenen Vorwurf der Unzulänglichkeit der Empfehlungen des ornithologischen Ausschusses angehe, enthalte das Protokoll der Sitzungen des ornithologischen Ausschusses lediglich eine Zusammenfassung der Diskussionen, die sich mit allen Aspekten der fraglichen Abweichung einschließlich ihrer Gründe sowie einer Abwägung der denkbaren Lösungen beschäftigt hätten. Die eigentliche vertiefte Prüfung sei, ebenso wie die Gründe, größtenteils im Technischen Memorandum zur vorgeschlagenen Lebendfang-Abweichung für sieben Finkenarten der dem Ministerium für Umwelt, nachhaltige Entwicklung und Klimawandel unterstehenden Wild Bird Regulation Unit (Abteilung für wildlebende Vögel) vom April 2014 (im Folgenden: Technisches Memorandum der WBRU) erläutert. Die von der Republik Malta erlassene abweichende Regelung als Ganzes stelle einen vollständigen und stabilen Mechanismus dar, der die in Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 vorgesehenen Anforderungen erfülle.
43
Zum anderen erwidert die Republik Malta, dass die Kommission bei der Zielsetzung der Rahmenreglungen irre. Der Umstand, dass die sieben Finkenarten gefangen würden, um sie zu Freizeitzwecken in Gefangenschaft zu halten, schließe nicht aus, dass die Fangtätigkeit als solche ebenfalls eine Zielsetzung sein könne. Der Fang und die anschließende Haltung in Gefangenschaft seien beides wesentliche Bestandteile der Tradition, um deren Schutz sich die maltesischen Behörden im strengen Rahmen von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 kümmerten. Ein Programm zur Aufzucht in Gefangenschaft biete lediglich eine teilweise Lösung für eine dieser Tätigkeiten, nämlich das Halten von Exemplaren in Gefangenschaft durch Vogelliebhaber, für die der Fang dieser Exemplare nicht zwingend von Interesse sei.
44
Die Republik Malta habe vor ihrer Entscheidung, die in Rede stehende Abweichung für den Lebendfang von Finken anzuwenden, alle potenziellen Alternativlösungen, die zwischen 2004 und 2014 zur Anwendung gekommen seien, sorgfältig gewürdigt. In Anbetracht des einzigartigen soziokulturellen Hintergrundes und der biogeografischen Gegebenheiten der maltesischen Inseln sowie der praktischen Erfahrungen aus der Umsetzung einer Reihe potenzieller Ersatztätigkeiten – zu denen u. a. das Programm zur Beringung und Freilassung oder die Möglichkeit des Lebendfangs anderer Arten als Finken zählten – seien die maltesischen Behörden in der Würdigung zu dem Ergebnis gekommen, dass keine der geprüften Optionen – außer einer begrenzten, streng kontrollierten und überwachten Abweichung für Finken – eine zufriedenstellende Alternative zur alten, traditionellen Freizeittätigkeit des Lebendfangs der sieben Finkenarten und ihrer Haltung in Gefangenschaft darstellen könne.
45
Wenn entsprechend dem Vorbringen der Kommission der Fang von geschützten Vögeln, die nicht im Anhang II der Richtlinie 2009/147 aufgeführt seien, wie die betroffenen Finkenarten, als „Selbstzweck“ keine vernünftige Nutzung im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c dieser Richtlinie sein könne, wäre nach dieser Bestimmung keinerlei Abweichung zur Bewahrung traditioneller Freizeitaktivitäten in den Mitgliedstaaten der Union gestattet. Eine derart restriktive Auslegung wäre sowohl unter rechtlichen Gesichtspunkten als auch unter tatsächlichen Gesichtspunkten falsch. Außerdem werde sie in keiner Weise durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 gestützt.
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Der Schutz traditioneller Aktivitäten sei zwar sicherlich nicht das Hauptziel dieser Richtlinie. Sie schließe allerdings die Möglichkeit nicht aus, bestimmte traditionelle Jagd- oder Fangtätigkeiten in einer Art und Weise aufrechtzuerhalten, die den strengen Voraussetzungen in Art. 9 Abs. 1 Buchst. c genüge. Im Übrigen habe die Kommission selbst eingeräumt, dass eine auf die Tradition gestützte Abweichung, mit der der Fang und die Haltung bestimmter Vogelarten in Gefangenschaft erlaubt würden, nicht zwingend gegen die Richtlinie 2009/147 verstoße.
Würdigung durch den Gerichtshof
47
Um es den zuständigen Stellen zu ermöglichen, von den in Art. 9 der Richtlinie 2009/147 vorgesehenen Abweichungen nur in unionsrechtskonformer Art und Weise Gebrauch zu machen, ist der nationale rechtliche Rahmen nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs so zu gestalten, dass die Umsetzung der in ihm vorgesehenen abweichenden Bestimmungen dem Grundsatz der Rechtssicherheit entspricht. Daher muss die in diesem Bereich anwendbare nationale Regelung die Kriterien für die Abweichung klar und präzise anführen und die mit ihrer Anwendung betrauten Stellen verpflichten, sie zu berücksichtigen. Da es sich um eine Ausnahmeregelung handelt, die eng auszulegen ist und bei der die Beweislast für das Vorliegen der erforderlichen Voraussetzungen für jede Abweichung die Stelle treffen muss, die über sie entscheidet, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, sicherzustellen, dass jeder Eingriff, der die geschützten Arten betrifft, nur auf der Grundlage von Entscheidungen genehmigt wird, die mit einer genauen und angemessenen Begründung versehen sind, in der auf die in Art. 9 Abs. 1 und 2 der Richtlinie vorgesehenen Gründe, Bedingungen und Anforderungen Bezug genommen wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. Juni 2006, WWF Italia u. a., C‑60/05, EU:C:2006:378, Rn. 33 und 34).
48
Im Hinblick auf die maltesische Regelung ist festzustellen, dass die im Bereich der Erhaltung wildlebender Vogelarten anwendbare nationale Regelung – entgegen dem Vorbringen der Kommission – die Kriterien für die Abweichung klar und präzise anführt und die mit ihrer Anwendung betrauten Stellen verpflichtet, sie zu berücksichtigen. Regulation 9 der Regelungen zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten setzt nämlich, wie in den Rn. 10 und 16 des vorliegenden Urteils ausgeführt, den wesentlichen Inhalt von Art. 9 der Richtlinie 2009/147 um, während Regulation 4 der Rahmenregelungen den Minister verpflichtet, bei der Eröffnung einer Herbstsaison für den Lebendfang von Finken zu prüfen, ob es keine andere zufriedenstellende Lösung im Sinne von Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147 gibt. Diese Feststellung wird nicht durch den von der Kommission angeführten Umstand in Frage gestellt, dass die Rahmenregelungen sich nirgends auf die Aufzucht in Gefangenschaft beziehen und den Minister nicht speziell verpflichten, vor der Genehmigung des Finkenfangs für eine bestimmte Saison zu prüfen, ob die Aufzucht in Gefangenschaft eine andere zufriedenstellende Lösung darstellt.
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Dagegen sind die Bekanntmachungen von 2014 und 2015 über die Genehmigung des Herbstfangs von Finken während der Saisons 2014 und 2015 nicht mit Art. 9 der Richtlinie 2009/147 vereinbar.
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Die Bekanntmachungen enthalten nämlich keine Angaben zum Fehlen einer anderen zufriedenstellenden Lösung. Außerdem verweisen sie jedenfalls auch nicht auf die technischen, juristischen und wissenschaftlichen Berichte, die dem ornithologischen Ausschuss nach den Angaben der Republik Malta vorgelegt wurden, ebenso wenig auf die auf diese Dokumente gestützten Empfehlungen, die nach den Angaben dieses Mitgliedstaats vom ornithologischen Ausschuss an den Minister gerichtet wurden und die die Durchführung der in Rede stehenden Abweichung befürworteten, weil alle in Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 vorgesehenen Voraussetzungen, darunter das Fehlen einer anderen zufriedenstellenden Lösung, als erfüllt angesehen wurden.
51
Daraus ergibt sich, dass diese Bekanntmachungen keine Entscheidungen darstellen, die eine präzise und angemessene Begründung enthalten, die sich auf die in Art. 9 der Richtlinie 2009/147 vorgesehene Voraussetzung des Fehlens einer anderen zufriedenstellenden Lösung bezieht.
52
Folglich ist die Rüge, dass die abweichende maltesische Regelung hinsichtlich des Fehlens einer anderen zufriedenstellenden Lösung einen Begründungsmangel aufweise, begründet und greift daher durch.
53
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist es im vorliegenden Fall offensichtlich nicht erforderlich, die Rüge des Nichtnachweises des Fehlens einer anderen zufriedenstellenden Lösung im Sinne von Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147 zu prüfen.
Zur geltend gemachten Nichtbeachtung der in Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 vorgesehenen Voraussetzung, nach der sich die in dieser Bestimmung vorgesehene Abweichung nur auf geringe Mengen beziehen darf
54
Die Kommission ist der Auffassung, dass die von der WBRU in ihrem Technischen Memorandum vorgenommene Berechnung der „geringen Mengen“, auf der die in der abweichenden maltesischen Regelung vorgesehenen Fanggrenzen beruhten, nicht durch wissenschaftlich belastbare Beweise gestützt werde.
55
Erstens habe die WBRU die einschlägigen Ursprungsbestände nicht mit Hilfe eines zuverlässigen Überwachungssystems identifiziert. Die Republik Malta habe sich nämlich auf eine einzige Studie gestützt, die Studie von Raine aus dem Jahr 2007, die auf einer sehr begrenzten Stichprobe von Vögeln beruht habe. Beim Kernbeißer, für den sich die WBRU auf in Italien durchgeführte Ringfunde gestützt habe, habe es keinerlei Ringfunde auf Malta gegeben. Die WBRU habe allerdings nicht erläutert, aus welchen Gründen sie diesen Bestand als einen geeigneten Ersatz betrachte.
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Zweitens tendiere die Republik Malta dazu, in ihren „Referenzbestand“ sehr zahlreiche Brutbestände einzurechnen, wobei sie sich auf eine geringe Anzahl von Ringfunden auf Malta beziehe, obwohl der Großteil dieser Brutbestände bei ihrer Wanderung nicht über Malta fliege. So berücksichtige die Republik Malta bei ihrem „Referenzbestand“ einen großen Brutbestand von Buchfinken in Polen. Führende Ornithologen hätten allerdings unterstrichen, dass die Buchfinken, die in Polen brüteten, bei ihrer Wanderung über die östlichen Niederlande, Deutschland und die Schweiz zögen, um hauptsächlich im Südwesten Frankreichs und im Westen der Iberischen Halbinsel zu überwintern. Auch wenn einige Vögel offenbar über Malta zögen, erscheine es nicht wissenschaftlich korrekt, den gesamten polnischen Brutbestand, der 5 bis 10 Millionen Vögel ausmache, in den „Referenzbestand“ für die Berechnung der geringen Mengen einzubeziehen.
57
Drittens stehe die Auswahl der Ursprungsbestände durch die Republik Malta nicht im Einklang mit der angegebenen Methodologie. Der Mitgliedstaat behaupte zu Unrecht, ausschließlich die Ursprungsbestände aus Ländern berücksichtigt zu haben, in denen die Bestände stabil seien oder zunähmen. Aktuelle Daten des European Bird Census Council zeigten nämlich einen Rückgang der Bestände der jeweils betroffenen Vogelarten in Deutschland, in Italien, in Österreich, in Polen, in Slowenien und im Vereinigten Königreich.
58
Schließlich erläutere das Technische Memorandum der WBRU die Herkunft der Schätzungen zur Sterblichkeitsrate nicht hinreichend. Die von der WBRU angegebenen Zahlen entsprächen nicht den in den Referenzstudien genannten Zahlen oder seien durch keinerlei wissenschaftliche Quelle untermauert.
59
Die Republik Malta erwidert, dass die Studie von Raine, die unter der Schirmherrschaft und für Rechnung von BirdLife Malta im Jahr 2007 durchgeführt worden sei, nach wie vor die aktuellste verfügbare Studie sei. Der Standpunkt der Kommission, wonach die Studie von Raine im Hinblick auf Genauigkeit und Belastbarkeit nicht den an die Überwachung von Vögeln zu stellenden Anforderungen genüge, sei überraschend, da sich die Kommission selbst auf eben diese Studie stütze, um verschiedene Tatsachenbehauptungen zu untermauern.
60
Die Kritik der Kommission an der von der Republik Malta durchgeführten Analyse des Erhaltungszustands der sieben Finkenarten beruhe auf vorherigen Angaben in der mit Gründen versehenen Stellungnahme, die etliche sachlich falsche Annahmen enthalte. Im April 2015 hätten die maltesischen Behörden eine aktualisierte Bewertung des Erhaltungszustands der Arten unter Berücksichtigung sämtlicher kürzlich erfolgter wissenschaftlicher Aktualisierungen vorgenommen, die die Behauptungen der Kommission widerlege.
61
Die Sterblichkeitsraten der sieben betroffenen Arten seien von der WBRU in ihrem Technischen Memorandum korrekt ausgelegt worden, da sich die WBRU auf maßgebende wissenschaftliche Quellen gestützt habe. Soweit die wissenschaftlichen Quellen für ein und dieselbe Art unterschiedliche Sterblichkeitsraten ausgewiesen hätten, hätten die maltesischen Behörden im Einklang mit dem Leitfaden der Kommission zur nachhaltigen Jagd den geringsten Wert zugrunde gelegt.
62
Die Mitgliedstaaten müssen bei der Ausübung ihrer Zuständigkeiten in Bezug auf die Genehmigung von Abweichungen nach Art. 9 der Richtlinie 2009/147 zahlreiche Gesichtspunkte der Geografie, des Klimas, der Umwelt und der Biologie sowie insbesondere der Fortpflanzung der Arten und ihrer jährlichen Gesamtsterblichkeitsrate aufgrund natürlicher Ursachen berücksichtigen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. Juni 2006, WWF Italia u. a., C‑60/05, EU:C:2006:378, Rn. 25).
63
Bei diesen Gesichtspunkten ist nach derzeitigem wissenschaftlichem Kenntnisstand davon auszugehen, dass als „geringe Menge“ im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 eine Entnahme von weniger als 1 % der jährlichen Gesamtsterblichkeitsrate des betroffenen Bestands (Durchschnittswert) bei den Arten, die nicht bejagt werden dürfen, und von 1 % bei den Arten, die bejagt werden dürfen, anzusehen ist; unter „betroffenem Bestand“ bei Zugvogelarten wird dabei der Bestand in den Regionen verstanden, aus denen die größten Kontingente kommen, die durch die Region, in der von der Abweichung Gebrauch gemacht wird, während des Zeitraums ihrer Anwendung ziehen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. November 2010, Kommission/Italien, C‑164/09, nicht veröffentlicht, EU:C:2010:672, Rn. 35).
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Der Gerichtshof hat betont, dass sich diese Zahlenangaben auf die Arbeiten des gemäß Art. 16 der Richtlinie 2009/147 eingesetzten und aus Vertretern der Mitgliedstaaten bestehenden ORNIS-Ausschusses zur Anpassung der Richtlinie an den wissenschaftlichen und technischen Fortschritt stützen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. Juni 2006, WWF Italia u. a., C‑60/05, EU:C:2006:378, Rn. 26).
65
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sind die oben genannten Prozentsätze zwar rechtlich nicht verbindlich, doch können sie aufgrund der wissenschaftlichen Autorität, die die Arbeiten des ORNIS-Ausschusses genießen, und des Fehlens jedes wissenschaftlichen Beweises des Gegenteils gleichwohl eine Bezugsgröße darstellen, um zu beurteilen, ob eine gemäß Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 bewilligte Abweichung mit dieser Bestimmung vereinbar ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. Juni 2006, WWF Italia u. a., C‑60/05, EU:C:2006:378, Rn. 27).
66
Die Bedingung der „geringen Mengen“ ist nicht erfüllt, wenn die in Abweichung gestattete Entnahme nicht die Erhaltung der Bestände der betreffenden Arten auf ausreichendem Niveau gewährleistet (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Oktober 2003, Ligue pour la protection des oiseaux u. a., C‑182/02, EU:C:2003:558, Rn. 17).
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Der auch als „Referenzbestand“ bezeichnete „betroffene Bestand“ bei Stieglitz und Buchfink kann dabei nicht nach der einzigen in der vorliegenden Rechtssache hierzu verfügbaren Studie, nämlich der Studie von Raine von 2007, bestimmt werden. Deren Stichprobe von aufgefundenen Ringen für diese beiden Arten ist nämlich zu begrenzt, um aussagekräftige Angaben über die Regionen zuzulassen, aus denen die größten Kontingente kommen, die durch die Region ziehen, in der die Abweichung angewandt wird. Unter diesen Umständen ist mangels anderer einschlägiger Beweise festzustellen, dass die Republik Malta nicht dargetan hat, dass die auf 800 Exemplare für den Stieglitz und 5000 Exemplare für den Buchfink festgesetzten Fanggrenzen „geringen Mengen“ im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 entsprechen.
68
Gleiches gilt für den Kernbeißer, für den zum einen keinerlei Ringfunde auf Malta gezählt wurden und für den sich die maltesischen Behörden zum anderen auf Ringfunde in Italien gestützt haben, ohne ihren Standpunkt, dass eine solche Stichprobe einen tauglichen „Ersatz“ darstellen könne, durch wissenschaftliche Beweise zu untermauern.
69
Für die vier übrigen von der fraglichen Abweichung erfassten Finkenarten liegen die durch die abweichende maltesische Regelung genehmigten Fanggrenzen zwar relativ deutlich unterhalb der 1%‑Schwelle der jährlichen Gesamtsterblichkeit der betroffenen Bestände, wie sie in der Studie von Raine aus 2007 identifiziert wurden. Allerdings gibt der geringe Umfang der Stichprobe von beringten und wieder freigelassenen Vögeln, nämlich 112 Exemplare, auf die sich diese Studie stützt, Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der Identifizierung dieser Bestände, zumal wenn man diese Studie mit der großen Zahl von Vögeln vergleicht, die in der Herbstsaison 2014 auf Malta als gefangen gemeldet wurden, nämlich 7222 Finken. Daher kann es weder für Bluthänflinge, Grünfinken und Erlenzeisige noch für Girlitze eine wissenschaftliche Gewissheit über die Regionen geben, die in dieser Studie als Herkunftsregionen ausgewiesen wurden, aus denen die größten Kontingente kommen, die durch die Region, in der von der Abweichung Gebrauch gemacht wird, während des Zeitraums ihrer Anwendung ziehen.
70
Außerdem ergibt sich aus den Akten, dass erst nach dem Erlass der abweichenden Regelung durch die Republik Malta im Juli 2014 eine Studie über die Zugwege der sieben betroffenen Finkenarten über die maltesischen Inseln während des von der Abweichung erfassten Zeitraums durchgeführt wurde.
71
Zudem deckt die Studie von Raine aus 2007 selbst auf, dass der Fang auf Malta derart intensiv ist, dass üblicherweise lediglich eine Handvoll Exemplare der jeweiligen gewöhnlichen Finkenart auf der Insel brüten, wohingegen sie in anderen Mittelmeerregionen in großer Zahl brüten. Nach dieser Studie umfassen die Brutbestände in Malta insbesondere für Girlitze, Grünfinken und Bluthänflinge höchstens fünf Paare.
72
Schließlich ist, auch wenn die Republik Malta vorgebracht hat, ausschließlich die Referenzbestände aus Ländern berücksichtigt zu haben, in denen die Bestände stabil sind oder zunehmen, festzustellen, dass die von diesem Mitgliedstaat vorgenommene Auswahl der Bestände nicht jederzeit mit der dargelegten Methodik im Einklang stand.
73
Die maltesischen Behörden hatten nämlich – wie sich aus dem Technischen Memorandum der WBRU zum Erhaltungszustand der sieben betroffenen Finkenarten vom Mai 2015 ergibt, das von der Republik Malta in der vorliegenden Rechtssache zu den Akten gereicht wurde – für den Bluthänfling im Hinblick auf die Herbstfangsaison 2015 auch Referenzbestände berücksichtigt, die zurückgingen oder deren Erhaltungszustand unbekannt war. Gleiches gilt für Grünfink, Girlitz und Erlenzeisig.
74
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Republik Malta keinen hinreichenden Beweis dafür erbracht hat, dass ihre abweichende Regelung für den Fang der sieben betroffenen Finkenarten den Erhalt der Bestände dieser Arten auf einem ausreichenden Niveau gewährleistet.
75
Unter Berücksichtigung der in Rn. 66 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung ist daher festzustellen, dass die Bedingung der „geringen Mengen“ im vorliegenden Fall nicht erfüllt ist.
76
Die Rüge der Nichtbeachtung der in Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 vorgesehenen Bedingung, wonach sich die genehmigte Abweichung nur auf „geringe Mengen“ beziehen darf, greift folglich durch.
Zum geltend gemachten Fehlen eines Nachweises, dass die genehmigte Abweichung eine „vernünftige Nutzung“ im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 darstellt
77
Die Kommission macht zunächst geltend, dass der Fang von Exemplaren von nicht in Anhang II der Richtlinie 2009/147 aufgeführten Arten als solcher keine vernünftige Nutzung im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c dieser Richtlinie darstellen könne.
78
Außerdem könnten die Entnahmen von Vögeln jedenfalls deshalb nicht als vernünftig angesehen werden, weil die Republik Malta nicht bewiesen habe, dass sie in der Lage sei, den Erhalt der Bestände der sieben betroffenen Finkenarten auf einem ausreichenden Niveau sicherzustellen.
79
Schließlich sei die abweichende maltesische Regelung u. a. in Anbetracht der Genehmigung der Fangmethode mittels Klappnetzen unverhältnismäßig. Da solche Netze nach Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang IV Buchst. a der Richtlinie 2009/147 als nicht selektive Methode anzusehen seien, könnte eine Abweichung, die ihre Benutzung umfasse, nicht als verhältnismäßig angesehen werden.
80
Die Republik Malta erwidert, dass sowohl der Fang als auch die Haltung in Gefangenschaft eine vernünftige Nutzung im Sinne von Art. 9 der Richtlinie 2009/147 darstellten.
81
Sie macht u. a. geltend, dass die Fangmethode mittels Klappnetzen, die sie für den Bereich des Lebendfangs von Finken mit der von ihr erlassenen abweichenden Regelung genehmigt habe, einen selektiven Fang ermögliche, da diese Netze manuell von Personen betätigt würden, die im Lebendfang ausgebildet seien und dafür über eine Lizenz verfügten.
82
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann, wenn die Bedingung, dass sich die Entnahme von Exemplaren geschützter Arten nur auf bestimmte Vogelarten in geringen Mengen beziehen darf, nicht erfüllt ist, die Nutzung der Vögel durch die Entnahme zu Freizeitzwecken in keinem Fall als vernünftig im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 angesehen werden (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Oktober 2003, Ligue pour la protection des oiseaux u. a., C‑182/02, EU:C:2003:558, Rn. 17, und vom 8. Juni 2006, WWF Italia u. a., C‑60/05, EU:C:2006:378, Rn. 32).
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Wie in Rn. 75 des vorliegenden Urteils festgestellt wurde, ist die Bedingung der „geringen Mengen“ im vorliegenden Fall nicht erfüllt. In Anbetracht der in Rn. 82 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung ergibt sich daraus, dass die Nutzung der betroffenen Vögel durch ihre Entnahme zu Freizeitzwecken in keinem Fall als vernünftig angesehen werden kann.
84
Was die Rüge der Kommission angeht, die Fangmethode mit den in Rede stehenden Netzen sei nicht selektiv, haben die maltesischen Behörden im Technischen Memorandum der WBRU die Nichtselektivität solcher Netze zugegeben, da sie eingeräumt haben, dass es zu „Beifängen“ kommt, obwohl die Netze manuell vom Fänger ausgelöst werden. Zudem wird durch die Studie von BirdLife Malta aus dem Juli 2015 bestätigt, dass diese Fangmethode nicht selektiv ist.
85
Folglich ist die in Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 genannte Bedingung, wonach der Lebendfang von Finken nur zugelassen werden darf, wenn er selektiv erfolgt, im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Demnach liegen auch die Voraussetzungen für eine Abweichung von Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie im vorliegenden Fall nicht vor.
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Die Rügen, dass die genehmigte Abweichung keine vernünftige Nutzung im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 darstelle und die in Rede stehende Fangmethode entgegen dieser Bestimmung und Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie nicht selektiv sei, greifen daher durch.
Zum geltend gemachten Fehlen eines Nachweises, dass die Abweichung unter streng überwachten Bedingungen im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 genehmigt wird
87
Die Kommission macht geltend, die Republik Malta habe nicht nachgewiesen, dass die in ihrer abweichenden Regelung aufgestellten Voraussetzungen streng angewandt würden. Der von der Republik Malta vorgelegte Bericht über die Fangsaison 2014 bestätige nämlich, dass die beiden Säulen des Durchführungssystems der Regelung, die Eigenerklärung per SMS und die gelegentlich von Polizeibeamten durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen, systemische Schwachstellen enthielten und keine wirksame Kontrolle der Voraussetzungen der Abweichung ermöglichten.
88
Zum einen beruhe das System der Datenerfassung per SMS auf der Eigenerklärung der Lizenzinhaber und beinhalte damit eine große Missbrauchsgefahr. Die höchst verdächtige Zahl von Vögeln, deren Fang im Jahr 2014 über das SMS-System gemeldet worden sei, veranschauliche diese Gefahr gut. Zum anderen habe die Republik Malta nicht dargetan, dass die zweite Säule ihres Durchführungssystems, die Vor-Ort-Kontrollen, eine hinreichend strenge Überwachung gewährleiste.
89
Zudem hätten mehrere von Nichtregierungsorganisationen erstellte Berichte über die Fangsaison 2014 veranschaulicht, dass diese Überwachung unzureichend sei. Diese Berichte zeigten eine allgemeine Missachtung der Voraussetzungen der Abweichung, die von der Benutzung illegaler Lockvögel oder der missbräuchlichen Verwendung von Ringen „zur Einzelverwendung“ bis hin zum Fang von Arten gehe, die nicht von der Abweichung erfasst seien. Ebenso zeigten sie eine Nichtbeachtung der Beschränkungen hinsichtlich der genehmigten Zeiträume und Orte, u. a. durch die massive Fangpraxis innerhalb der „Natura 2000“-Gebiete.
90
Die Republik Malta entgegnet, sie habe ein Durchsetzungs- und Überwachungssystem geschaffen, dessen Strenge in der Union beispiellos sei. Die Anwendung eines Systems mit der Verpflichtung, die Fänge in Echtzeit telefonisch zu melden, habe es ermöglicht, die Fänge aller Einzellizenzinhaber und die Nutzung der individuellen Fanggrenzen in Echtzeit zu erheben und zu prüfen sowie die Nutzung der nationalen Quoten zu überwachen. Allen Lizenzinhabern sei eine Verpflichtung auferlegt worden, an jedem gefangenen Vogel ab dem Zeitpunkt des Fangs speziell markierte Ringe zur Einzelverwendung anzubringen. Die Verwendung der Ringe werde bei Vor-Ort-Stichproben genau kontrolliert. Am Ende der Saison müssten nicht verwendete Ringe an die Behörden zurückgeschickt werden.
91
Die Republik Malta führt schließlich aus, dass die maltesischen Behörden während des von der Abweichung erfassten Zeitraums für gewöhnlich täglich mehr als 50 zusätzliche Beamte eingesetzt hätten, um die Einhaltung der rechtlichen Voraussetzungen zu überwachen. In 100 % der registrierten Fanggebiete sei zu dem ein oder anderen Zeitpunkt während der Abweichung eine Kontrolle vorgenommen worden. 23 % aller Einzellizenzinhaber seien vertieften Stichproben unterzogen worden.
92
Eine Entnahme von Vögeln wie die im vorliegenden Fall in Rede stehende darf nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 nur gestattet werden, wenn sie insbesondere so geregelt wird, dass sie unter streng überwachten Bedingungen stattfindet (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Oktober 2003, Ligue pour la protection des oiseaux u. a., C‑182/02, EU:C:2003:558, Rn. 15).
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Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass unstreitig 30 Lizenzinhaber erklärt haben, sie hätten die saisonale Einzelfanggrenze von zehn Finken am letzten Tag der Saison erreicht. Für diesen Tag hat die in Rn. 70 des vorliegenden Urteils angeführte Studie über die Zugwege der sieben betroffenen Finkenarten die geringsten Zugaktivitäten der Finkenarten in der Saison festgestellt. Die Richtigkeit solcher Erklärungen erscheint daher nicht gesichert.
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Im maltesischen Kontext, der sich durch eine sehr hohe Dichte von Lizenzinhabern – nämlich mehr als 4000 – sowie von registrierten Fangeinrichtungen – nämlich mehr als 6400 – auszeichnet, erscheint eine Einzelkontrolle von lediglich 23 % der Fänger unzureichend.
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Zudem ergibt sich aus der Studie von BirdLife Malta vom Juli 2015, dass die Nichtbeachtung der Beschränkungen hinsichtlich der genehmigten Zeiträume und Fangorte, u. a. durch die Fangpraxis innerhalb der „Natura 2000“-Gebiete, während der Herbstfangsaison 2014 relativ verbreitet war.
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Nach dieser Studie wurden in Kenntnis, dass die Fanggrenze für alle sieben Finkenarten auf 26850 Exemplare festgesetzt worden war, für die Herbstfangsaison 2014 41 591 Ringe zur Einzelverwendung ausgegeben. Die Regelung sah vor, dass die Lizenzinhaber nicht verwendete Ringe zurückgeben, und verpflichtete sie hierzu. Am Ende der Saison verblieben allerdings 38602 Ringe im Besitz der Lizenzinhaber, d. h. 11752 mehr als die Fanggrenze von 26850 Vögeln und 31380 mehr als die 7222 Finken, deren Fang im Lauf dieser Saison gemeldet wurde.
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Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Republik Malta nicht den Nachweis erbracht hat, dass die in Rede stehende Abweichung unter streng überwachten Bedingungen im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147 angewendet wird. Die Rüge des fehlenden Nachweises greift daher durch.
98
Folglich ist festzustellen, dass die Republik Malta dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 5 Buchst. a und e und Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147 verstoßen hat, dass sie eine abweichende Regelung erlassen hat, die den Lebendfang von sieben Wildfinkenarten (Buchfink Fringilla coelebs, Bluthänfling Carduelis cannabina, Stieglitz Carduelis carduelis, Grünfink Carduelis chloris, Kernbeißer Coccothraustes coccothraustes, Girlitz Serinus serinus und Erlenzeisig Carduelis spinus) zulässt.
Kosten
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Nach Art. 138 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Republik Malta beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Republik Malta hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 5 Buchst. a und e und Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten verstoßen, dass sie eine abweichende Regelung erlassen hat, die den Lebendfang von sieben Wildfinkenarten (Buchfink Fringilla coelebs, Bluthänfling Carduelis cannabina, Stieglitz Carduelis carduelis, Grünfink Carduelis chloris, Kernbeißer Coccothraustes coccothraustes, Girlitz Serinus serinus und Erlenzeisig Carduelis spinus) zulässt.
1.
Die Republik Malta hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 5 Buchst. a und e und Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten verstoßen, dass sie eine abweichende Regelung erlassen hat, die den Lebendfang von sieben Wildfinkenarten (Buchfink Fringilla coelebs, Bluthänfling Carduelis cannabina, Stieglitz Carduelis carduelis, Grünfink Carduelis chloris, Kernbeißer Coccothraustes coccothraustes, Girlitz Serinus serinus und Erlenzeisig Carduelis spinus) zulässt.
2. Die Republik Malta trägt die Kosten.
2.
Die Republik Malta trägt die Kosten.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Englisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 der Verfahrensordnung
Art. 258 AEUV