Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-10-26, Aktenzeichen 25 K 646/08
ECLI: ECLI:DE:VGK:2009:1026.25K646.08.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin beantragte am 23. Juni 2003 beim Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) u.a. die Zulassung des Arzneimittels "J. B. , Injektionssuspension" (J. B. ) als sogenannter Parallelimport. Das Arzneimittel wurde mit Bescheid vom 29. Dezember 2003, zugestellt am 05. Januar 2004, vom BfArM zugelassen.
Mit Kostenbescheid 0 00000 vom 12. Januar 2004 erhob die Beklagte für die genannte Zulassung sowie zwei weitere Zulassungen Gebühren nach Ziffer 6.5 der Anlage zur Kostenverordnung zum Arzneimittelgesetz vom 10. Dezember 2003 (BGBl. I 2512), die zum 1. Januar 2004 in Kraft getreten war (AMGKostV 2004). Danach ergaben sich Gebühren von (3 x 2.934,00 EUR =) 8.802,00 EUR sowie Auslagen für die Veröffentlichung im Bundesanzeiger in Höhe von (3 x 64,00 EUR=) 192,00 EUR, insgesamt also Kosten in Höhe von 8.994,00 EUR.
Auf den hiergegen gerichteten Widerspruch der Klägerin vom 09. Februar 2004 hob die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 13. Dezember 2007 den Kostenbescheid vom 12. Januar 2004 auf, soweit die festgesetzten Kosten den Betrag von 5.886,00 EUR überstiegen. Zur Begründung führte sie aus, für zwei der drei Zulassungen seien entsprechend der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts Gebühren nach der AMGKostV idF vom 07. November 2002 (AMGKostV 2002) in Höhe von nur 1.380,00 EUR zu erheben, da die gesetzliche Bearbeitungsfrist von 7 Monaten bei diesen Arzneimittelzulassungen bereits vor Inkrafttreten der AMGKostV 2004 abgelaufen gewesen sei. Hinsichtlich der Zulassung für das Arzneimittel "J. B. " sei die Bearbeitungsfrist hingegen erst nach Inkrafttreten der AMGKostV 2004 zum 01. Januar 2004 verstrichen, so dass die Beklagte für diese Zulassung zu Recht 2.934,00 EUR in Ansatz gebracht habe.
Die Klägerin hat hiergegen am 28. Januar 2008 Klage erhoben.
Sie trägt vor: Der Kostenbescheid vom 12. Januar 2004 sei hinsichtlich der Gebührenerhebung für das Arzneimittel "J. B. " rechtswidrig, weil die Beklagte ihrer Kostenberechnung zu Unrecht nicht die AMGKostV 2002, sondern die AMGKostV 2004 zugrundegelegt habe. Dies ergebe sich nicht aus den in der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zur Zulässigkeit einer echten oder unechten Rückwirkung, sondern bereits aus einer unmittelbaren Anwendung von § 11 Abs. 1 VwKostG, der über § 33 Abs. 3 AMGKostV Anwendung finde. Nach dieser Vorschrift entstehe die Gebührenschuld dem Grunde und auch der Höhe nach bereits mit dem Eingang des Antrages bei der zuständigen Behörde. Nachträgliche Rechtsänderungen könnten daher auf die Höhe der Gebühr keinen Einfluss mehr haben. Diese Auffassung habe auch das Oberverwaltungsgericht NRW vertreten, was den nordrhein-westfälischen Gesetzgeber dazu veranlasst habe, die gleichlautende Vorschrift des § 11 Abs. 1 GebG NRW a.F. dahingehend abzuändern, dass die Gebührenschuld, soweit ein Antrag notwendig sei, der Höhe nach erst mit Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung entstehe. Eine derartige Regelung habe der Bundesgesetzgeber in § 11 Abs. 1 VwKostG jedoch nicht getroffen. Dies lege die Auslegung nahe, dass für die Entstehung der Gebühren dem Grunde und der Höhe nach der gleiche Zeitpunkt, nämlich die Antragstellung bei der Behörde, maßgeblich sei.
Eine Anwendbarkeit der AMGKostV 2004 ergebe sich auch nicht aus § 5 Abs. 1 AMGKostV 2004. Zwar sehe die Vorschrift nur für bestimmte, vorliegend nicht einschlägige Behördenentscheidungen eine Fortgeltung der AMGKostV 2002 vor, wenn die zugrundeliegende Amtshandlung vor dem 01. Januar 2004 beantragt, aber nicht beendet worden sei. Gleichwohl verbiete sich ein Umkehrschluss, dass auf alle nicht in § 5 Abs. 1 AMGKostV genannten Behördenentscheidungen die AMGKostV 2004 Anwendung finde, da die durch § 11 Abs. 1 VwKostG - ein formelles Gesetz - getroffene Regelung, dass die Gebühr dem Grunde und der Höhe nach bereits mit Antragstellung entstanden sei, nicht durch eine Verordnung ausgehebelt werden könne. Dies ergebe sich auch aus der Übergangsregelung in § 11 Abs. 3 AMGKostV, der die Weitergeltung alten Rechts für die Fälle vorschreibe, in denen ein Zulassungsantrag oder ein Antrag auf Verlängerung der Zulassung vor dem 01. Januar 1999 gestellt und noch nicht rechtskräftig beschieden worden sei.
Soweit das erkennende Gericht in früheren Entscheidungen in Fällen der vorliegenden Art die Frage der Rückwirkung erörtert habe, sei zu berücksichtigen, dass sich aus mehreren steuerrechtlichen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts ergebe, dass das Bundesverfassungsgericht seine hierzu entwickelten Grundsätze zu Gunsten einer ausschließlichen Anknüpfung an den Zeitpunkt, in dem der Bürger seine Dispositionsentscheidung getroffen habe, aufgeben werde. Es habe klargestellt, das steuerrechtliche Dispositionsbedingungen vom Tage der Dispositionsentscheidung an die Vertrauensgrundlage bildeten, auf die der Steuerpflichtige sein Verhalten stütze. Gleiches müsse für kostenrechtliche Sachverhalte der vorliegenden Art gelten.
Selbst wenn aufgrund eines Umkehrschlusses aus § 5 Abs. 1 AMKostV 2004 davon auszugehen sei, dass auf Anträge, die nach dem 31. Mai 2003, aber vor dem 01. Januar 2004 gestellt worden seien, dass neue Kostenrecht Anwendung finde, wäre dies verfassungswidrig. Es läge dann eine echte Rückwirkung vor, da nach § 11 Abs. 1 VwKostG die Gebührenschuld der Klägerin dem Grunde und der Höhe nach bereits mit der Antragstellung entstanden sei. Die Rückwirkung sei unzulässig, weil die Klägerin darauf habe vertrauen dürfen, dass es bei der Gebührenschuld nach § 2 Abs. 4 Nr. 3 AMGKostV 2002 bleiben werde. Sie habe nicht mit einer Änderung der Rechtslage rechnen müssen, da sie bei Antragstellung weder Kenntnis von der bevorstehenden Anhebung der Gebühren gehabt habe noch eine solche Kenntnis hätte haben müssen.
Im Übrigen sei die Anwendung der AMGKostV 2004 auch bei Annahme einer unechten Rückwirkung verfassungswidrig. Die Klägerin habe bei ihrer Antragstellung gewußt, dass der Antrag gemäß § 2 Abs. 4 Nr. 3 AMGKostV 2002 eine Gebühr in ganz konkreter Höhe, nämlich in Höhe von 1.380,00 EUR auslöse. Sie habe deshalb darauf vertrauen dürfen, dass die zum Zeitpunkt der Antragstellung geltende Gebühr verbindlich sei.
Die Klägerin beantragt,
den Kostenbescheid der Beklagten (0 00000) vom 12. Januar 2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13. Dezember 2007 aufzuheben, sofern er den Betrag von 4.332,00 EUR übersteigt.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht geltend:
Entgegen der Ansicht der Klägerin handele es sich vorliegend um einen Fall der sog. unechten Rückwirkung, da es um einen Sachverhalt gehe, der noch nicht abgeschlossen sei. Das erkennende Gericht habe bereits mehrfach entschieden, dass § 11 Abs. 1 VwKostG einer Berücksichtigung von nach Antragseingang erfolgten Änderungen der gebührenrechtlichen Rechtsgrundlagen zu Lasten des Antragstellers nicht entgegenstehe. Da die Beklagte nach § 33 AMG zur Erhebung kostendeckender Gebühren verpflichtet sei und die in Rede stehende Amtshandlung bereits bei Antragstellung dem Grunde nach gebührenpflichtig gewesen sei, müsse der Antragsteller grundsätzlich damit rechnen, dass auch während des laufenden Verwaltungsverfahrens die Kostengrundlagen überprüft und bei Feststellung einer Unterdeckung die Gebühren erhöht würden. Soweit die Klägerin eine Abkehr der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von den Grundsätzen der Rückwirkung behauptet habe, seien die hierzu als Beleg angeführten Beispiele mit dem vorliegenden Verfahren nicht vergleichbar. Wie das Bundesverfassungsgericht in Fällen der vorliegenden Art entscheiden würde, sei völlig offen. Vorliegend seien entsprechend der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts in Fällen, in denen die Überschreitung der Bearbeitungsfrist von 7 Monaten kausal für die Anwendung der AMGKostV 2004 gewesen sei, die ursprünglich festgesetzten Gebühren korrigiert und nach der AMGKostV 2002 festgesetzt worden. Hinsichtlich der verbleibenden Fälle seien die Gebühren rechtmäßigerweise nach der AMGKostV 2004 festgesetzt worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.

Entscheidungsgründe:
Mit dem Einverständnis der Beteiligten konnte das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die zulässige Teilanfechtungsklage ist unbegründet.
Der angefochtene Kostenbescheid (0 00000) vom 12. Januar 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides 13. Dezember 2007 ist - soweit angefochten - rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Festsetzung einer Gebühr von 2.934,00 EUR für die Zulassung des Arzneimittels "J. B. " als Parallelimport ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zu beanstanden.
Sie findet ihre Rechtsgrundlage in Ziffer 6.5 der Anlage zur AMGKostV in der ab dem 1. Januar 2004 geltenden Fassung. Danach fällt für die Zulassung eines parallelimportierten Arzneimittels eine Gebühr von 2.934,00 EUR an. Die neue Kostenverordnung ist anzuwenden, da die Bekanntgabe der Zulassungsentscheidung und damit die gebührenpflichtige Amtshandlung erst am 05. Januar 2004, also nach Inkrafttreten der AMGKostV 2004 erfolgte, und die Übergangsregelung des § 5 Abs. 1 AMGKostV 2004 nur für bestimmte, vorliegend nicht einschlägige Fälle die Fortgeltung des alten Kostenrechts anordnet. Gegenteiliges folgt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht unmittelbar aus dem Wortlaut des § 11 Abs. 1 VwKostG, wonach die Gebührenschuld bei - wie hier - antragsgebundenen Amtshandlungen dem Grunde und der Höhe nach schon mit dem Eingang des Antrags entsteht. Die Vorschrift enthält keine unmittelbare Anordnung der Fortgeltung bestimmter, bei Antragstellung in Kraft befindlicher Kostenvorschriften. Soweit § 11 Abs. 1 VwKostG eine mögliche Schranke für nach Antragstellung eintretende Gebührenrechtsänderungen entnommen werden kann, ist die Vorschrift Ausprägung des verfassungsrechtlich über Art. 20 Abs. 3 GG gewährleisteten Vertrauensschutzgrundsatzes und der in der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätze über die Zulässigkeit rückwirkender Gesetze
- vgl. OVG NRW, Urteil vom 06. Dezember 2001 - 9 A 679/01 -,
die entgegen der Auffassung der Klägerin nach wie vor Geltung beanspruchen. In der Anwendung der neuen Fassung der Kostenverordnung auf Zulassungen, die vor dem 1. Januar 2004 beantragt worden sind, liegt grundsätzlich keine unzulässige Rückwirkung. Eine echte Rückwirkung (d. h. ein nachträgliches Eingreifen in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände) liegt nicht vor, weil die Gebühr als Gegenleistung für eine Amtshandlung geschuldet wird, die - wie oben ausgeführt - hier jedoch erst zu einem Zeitpunkt erfolgte, als die neue Kostenverordnung bereits in Kraft war. Eine echte Rückwirkung hat die Rechtsprechung in derartigen Fällen auch nicht mit Blick auf die bereits erwähnte Vorschrift des § 11 Abs. 1 VwKostG angenommen.
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97 -; OVGE MüLü 47, 50, zu dem mit § 11 Abs. 1 VwKostG übereinstimmenden § 11 Abs. 1 a.F. des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (anders ausdrücklich die heute geltende Fassung des § 11 Abs. 1 GebG NRW, wonach die Gebühr bei Antragseingang nur dem Grunde nach, der Höhe nach jedoch erst bei Beendigung der Amtshandlung entsteht); ebenso zu § 11 Abs. 1 VwKostG, OVG NRW, Urteil vom 06. Dezember 2001 - 9 A 679/01 -; zur rückwirkenden Änderung von gebührenrechtlichen Rechtsnormen s. auch OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2006 - 3 B 1933/05 -.
Dass eine nach Antragseingang erfolgte Änderung der gebührenrechtlichen Rechtsgrundlage zu Lasten des Antragstellers berücksichtigt wird, ist danach zwar nicht grundsätzlich ausgeschlossen, allerdings muss sich eine solche Rechtsfolge an den für die unechte Rückwirkung (bzw. tatbestandliche Rückanknüpfung) entwickelten Maßstäben messen, also darauf überprüfen lassen, ob sie mit dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar ist.
OVG NRW, Urteil vom a.a.O. 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97 -, a.a.O.
In einem derartigen Fall ist zu prüfen, ob der Antragsteller darauf vertrauen durfte, dass die bei Antragstellung geltende gebührenrechtliche Rechtslage fortgelten würde, und dieses Vertrauen schützenswert ist. Dabei ist zunächst zu unterscheiden, ob zum Zeitpunkt der Antragstellung überhaupt schon ein entsprechender Gebührentatbestand existierte - der Antragsteller also jedenfalls dem Grunde nach mit seiner Heranziehung rechnen musste - oder ob der gebührenpflichtige Tatbestand erst nach Antragstellung erstmals normiert wird. Wird ein Gebührentatbestand neu eingeführt, so sind im Lichte des Vertrauensschutzes relativ strenge Anforderungen zu stellen; eine Vertrauensposition des Antragstellers - der die Amtshandlung zum Zeitpunkt der Antragstellung für gebührenfrei halten durfte - dürfte frühestens durch die Einleitung eines förmlichen, auf die Einführung der neuen Tarifstelle oder Gebührenziffer zielenden Änderungsverfahrens des Normgebers beseitigt werden, wenn dem Antragsteller die Änderungsabsicht bekannt war,
vgl. OVG NW, Urteil vom 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97 -, a.a.O.
Erfolgt die Einführung eines neuen Gebührentatbestandes für eine bis dahin gebührenfreie Amtshandlung erst nach Beendigung der Amtshandlung, so handelt es sich sogar - anders als vorliegend - regelmäßig um einen Fall der echten Rückwirkung mit der Folge, dass die Anwendung der neuen Regelung auf abgeschlossene Amtshandlungen nur in Ausnahmefällen möglich ist,
vgl. VG Köln, Urteil vom 25. Juni 2004 - 25 K 5984/03 -, bestätigt durch OVG NRW, Beschluss vom 6. August 2007 - 9 A 3745/04 -.
Anders liegt der Fall, wenn die Amtshandlung zum Zeitpunkt der Antragstellung jedenfalls dem Grunde nach gebührenpflichtig war, es also einen Gesetzesbefehl gibt, nach dem für Amtshandlungen der in Rede stehenden Art eine Gebühr erhoben werden soll, auch wenn diese der Höhe nach zum Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht bestimmt war,
vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 30. April 2003 - 6 C 6.02 -, BVerwGE 118, 128 ff. = MMR 2003, 741 zur Telekommunikations-nummerngebührenverordnung; ebenso OVG NRW, Beschluss vom 18. Februar 2005 - , 9 B 148/05 -, MMR 2005, 395.
In einem solchen Fall muss der Antragsteller davon ausgehen, in den Grenzen der allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsätze zu einer Gebühr herangezogen zu werden, und kann sich nicht darauf berufen, er habe nicht mit einer Gebühr in der nun festgelegten Höhe rechnen können. Diese Rechtsprechung ist nach Auffassung der Kammer zu übertragen auf den Fall, dass eine schon in einer Gebührenziffer festgelegte Gebühr zwischen Antragstellung und Beendigung der Amtshandlung erhöht wird. Insbesondere dann, wenn der Gesetzgeber kostendeckende Gebühren verlangt - wie hier in § 33 Abs. 2 Satz 2 AMG -, muss der Antragsteller grundsätzlich damit rechnen, dass der für die konkrete Gebührenhöhe zuständige Verordnungsgeber die Gebührenhöhe auch während eines laufenden Verwaltungsverfahrens überprüft und bei einer festgestellten Unterdeckung die Gebühr erhöht, um die gesetzlich geforderte Kostendeckung zu erzielen. Ob es bei einer solchen Ausgangslage gleichwohl Gründe gibt, aus denen der Antragsteller darauf vertrauen darf, die Gebühr werde nicht in größerer Höhe als bei Antragstellung erhoben, ist nach den Umständen des Einzelfalles zu entscheiden. Ein Kriterium für diese Prüfung kann die wirtschaftliche Bedeutung der Gebühr für den Gebührenschuldner sein; ferner sind normative Elemente, die sich aus den jeweils einschlägigen Fachgesetzen ergeben - etwa fachgesetzlich geregelte Bearbeitungsfristen - in die Einzelfallbetrachtung einzubeziehen.
Nach diesen Grundsätzen erweist sich die Erhebung der Gebühren hier als rechtmäßig. Dass sich die in Ziffer 6.5 der Anlage zur AMGKostV festgelegte Gebühr in den durch das Kostendeckungsprinzip (§ 33 Abs. 2 Satz 2 AMG) gesteckten Grenzen hält und mit dem Äquivalenzprinzip in Einklang steht, hat die Kammer bereits mehrfach entschieden,
vgl. Urteile vom 3. September 2007 - 25 K 1727/06 - und 25 K 1786/06 -,
und ist von der Klägerin auch nicht in Frage gestellt worden.
Zu berücksichtigen ist ferner, dass die Höhe der Gebühr für die unternehmerische Entscheidung der Klägerin, die Zulassung der hier in Rede stehenden Arzneimittel als Parallelimporte zu beantragen, ersichtlich von untergeordneter Bedeutung war. Die Umsatz- und Gewinnerwartungen der Klägerin werden durch die nur einmal fällig werdende Gebühr in Höhe von 2.934,00 EUR statt - wie zuvor - 1.380,00 EUR nur marginal berührt; die Klägerin macht selbst auch nicht etwa geltend, dass sie bei früherer Kenntnis der endgültigen Gebührenhöhe von einem Zulassungsantrag abgesehen hätte.
Auch auf eine verzögerte Bearbeitung der Zulassungsanträge kann sich die Klägerin hier nicht berufen, da die Beklagte die in § 27 Abs. 1 AMG festgelegte Siebenmonatsfrist für die Entscheidung über die Zulassung des in Rede stehenden Arzneimittels, die erst am 23. Januar 2004 ablief, gewahrt hat. Die rechtmäßig festzusetzende Gesamtsumme für die Zulassung der im angefochtenen Kostenbescheid aufgeführten 3 Arzneimittel ergibt sich danach wie folgt:
2 x 1.380,00 EUR = 2.760,00 EUR (nicht angefochten) 1 x 2.934,00 EUR = 2.934,00 EUR (Zulassung "J. B. ") 3 x 64,00 EUR = 192,00 EUR (nicht angefochten) Summe: 5.886,00 EUR
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 33 AMG
§ 167 VwGO
§ 11 Abs. 1 VwKostG
§ 33 Abs. 3 AMGKostV
§ 11 Abs. 1 GebG NRW
§ 5 Abs. 1 AMGKostV
§ 11 Abs. 3 AMGKostV
§ 5 Abs. 1 AMKostV
§ 2 Abs. 4 Nr. 3 AMGKostV
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 33 Abs. 2 Satz 2 AMG
§ 27 Abs. 1 AMG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 a.F. des Gebührengesetzes
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 118, 128
9 A 679/01
9 A 2976/97
3 B 1933/05
25 K 5984/03
9 A 3745/04
6 C 6.02
9 B 148/05
25 K 1727/06
25 K 1786/06