Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-03-21, Aktenzeichen 26 K 8892/12
ECLI: ECLI:DE:VGD:2014:0321.26K8892.12.00

Tenor:
Die an die Klägerin gerichtete Übernahmeverfügung des Beklagten vom 22. November 2012 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages.

Tatbestand:
Die am 00.00.0000 geborene Klägerin stand seit dem 1. September 1994 als Beamtin im gehobenen nichttechnischen Dienst der Stadt E. , zuletzt seit dem 29. März 2005 als Stadtamtsrätin.
Nach Bestehen ihrer Laufbahnprüfung am 28. August 1997 bekleidete die Klägerin zunächst über viele Jahre einen Dienstposten im damaligen Amt für Informationswirtschaft (Amt 18) und war dort im Fachbereich Organisation und Programmierung vorrangig mit der Entwicklung, Einführung und dem Einsatz automatisierter Verfahren befasst.
Ungefähr im Jahr 2001 wurden im Rahmen einer Ämterneustrukturierung seitens der Stadt E. sämtliche bislang im Amt für Informationswirtschaft angesiedelten Fachbereiche in das neustrukturierte Hauptamt – Amt für Personal, Organisation und IT – (Amt 10) eingegliedert. Neu geschaffen im Amt 10 wurden die Abteilung 10/3 (Anwendungsmanagement), im Wesentlichen mit den Aufgabengebieten Beschaffung und Entwicklung von Anwendungssoftware und deren Wartung und Pflege einschließlich des sogenannten „Third-Level-Supports“, d.h. der problemlösungsorientierten Beratung im Bereich EDV bei komplexen Fragen, und die Abteilung 10/4 (System- und Kommunikationstechnik), im Wesentlichen mit dem Aufgabengebiet Zurverfügungstellung von IT-Infrastruktur und den einzelnen Sachgebieten 10/41 (Management der Kommunikationssysteme und -netze), 10/42 (Management der Informationssysteme) und 10/43 (sogenanntes „Service Desk, insbesondere „User Helpdesk“, d.h. „Second-Level-Support“, sowie in zwei Teams den Vor-Ort-Service und die „IT-Koordination“ in Form des „First-Level-Supports“, d.h. der allgemeinen Beratung der IT-Anwender bei Problemen im Zusammenhang mit der Nutzung von Standardsoftware für einige Fachämter bzw. -bereiche, bei denen die „IT-Koordination“ nicht selbst angesiedelt ist).
Der bisherige Dienstposten der Klägerin wurde mit im Wesentlichen unverändertem Aufgabenbereich in das neustrukturierte Amt 10 überführt. Seit dem 29. März 2005 war die Klägerin in der Abteilung 10/3 (Anwendungsmanagement), Sachgebiet 10/32 (Projekte und Verfahrensbetreuung für Personen) des Amtes 10 tätig und dort vorrangig mit der Entwicklung, Einführung und dem Einsatz automatisierter Verfahren sowie der Pflege des Verfahrens „Verwarn- und Bußgeld“ befasst.
Spätestens im Jahr 2006 gab es erste Planungen seitens der Stadt E. , die informationswirtschaftlichen Abteilungen des Amtes 10 aus Synergiegründen mit den entsprechenden Abteilungen der Stadt N. und mit dem damals bereits bestehenden, aus dem Kreis O. und dessen kreisangehörigen Gemeinden gebildeten Zweckverband „Kommunale Datenverarbeitungszentrale O. “ zusammenzuführen; geschehen sollte dies durch einen Beitritt der Stadt E. und der Stadt N. zu dem Zweckverband und eine Übertragung der entsprechenden Aufgaben auf diesen. Diese Planungen führten zunächst zur Einholung eines Gutachtens über den genauen Umfang der zu erwartenden Synergieeffekte durch die Stadt E. . Nach Vorliegen des diesbezüglichen Gutachtens vom 5. März 2007 nahm der Rat der Stadt E. dieses durch Beschluss vom 14. Juni 2007 zur Kenntnis und beauftragte die Verwaltung, die notwendigen Voraussetzungen zur Umsetzung zu schaffen und den Beitritt zum Zweckverband unter Beachtung von vier Eckpunkten vorzubereiten. Der erste Eckpunkt betraf den Umfang der Aufgabenübertragung. Dazu hieß es im dem Beschluss: „Grundsätzlich werden alle Aufgaben, die derzeit in den Abteilungen 10/3 und 10/4 wahrgenommen werden, auf den neuen Zweckverband übertragen. Die Übertragung folgt in zwei Schritten: (1.) zum 1.1.2008 geht die jetzige Abt. 10/3 – Anwendungsmanagement – in den Zweckverband über und (2.) zum 1.1.2009 die jetzige Abt. 10/4 – Systemtechnik und Telekommunikation –. (…) Der Übergang der IT-Koordinatoren in einem dritten Schritt auf den Zweckverband wird angestrebt.“ Der zweite Eckpunkt betraf das Personal. Hierzu heißt es in dem Beschluss: „Damit der neue Zweckverband erfolgreich seine Aufgaben übernehmen kann, setzt die Stadt E. darauf, dass alle Mitarbeiter/innen in den neuen Zweckverband übergehen. Den städtischen Mitarbeiter/innen wird ein generelles Rückkehrrecht zur Stadt E. eingeräumt. Es ist befristet auf 2 Jahre und kann jeweils zum Jahresende ausgeübt werden; unabhängig von der jeweiligen stellenplanmäßigen Situation. Jeder/m städtischen Mitarbeiter/in wird ein unbefristetes „qualifiziertes Rückkehrrecht“ eingeräumt. Es beinhaltet das Recht, sich auf alle internen Stellenausschreibungen der Stadt E. bewerben zu können. Sie/Er wird als interne/r Bewerber/in in das Auswahlverfahren mit aufgenommen. Bei Erfolg kann die /der Mitarbeiter/in auf die ausgeschriebene Stelle der Stadtverwaltung E. aus dem Zweckverband wechseln.“
Bereits im Vorfeld dieses Beschlusses hatten erste Informationsveranstaltungen in Bezug auf einen möglichen Aufgabenübergang auf den Zweckverband „Kommunale Datenverarbeitungszentrale O. “ für die Bediensteten der möglicherweise von einem Aufgabenübergang betroffenen Abteilungen 10/3 und 10/4 des Amtes 10 der Stadt E. stattgefunden. Im Rahmen einer Powerpoint-Präsentation für eine Informationsveranstaltung der genannten Bediensteten, Stand Januar 2007, heißt es: „Es ist erklärtes Ziel der Verwaltung, niemand gegen seinen Willen in den Zweckverband zu überführen!“ Ferner werden in der Präsentation als dienstrechtliche Möglichkeiten eines Personalübergangs die Instrumente der Abordnung, der Versetzung und des Aufgabenübergangs gemäß § 128 Abs. 4 Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) genannt und stichwortartig erläutert. Unter der Überschrift „Rückkehrrechte“ heißt es zum Stichwort „Abordnung“: „zeitlich befristet“ und „Wahlmöglichkeit am Fristende“.
Im Zuge der Umsetzung des Ratsbeschlusses vom 14. Juni 2007 wurde sodann der Gutachter wegen der zunächst nicht abschließenden Haltung der Stadt N. ergänzend beauftragt, einen Zusammenschluss ausschließlich der informationswirtschaftlichen Abteilungen der Stadt E. mit dem Zweckverband „Kommunale Datenverarbeitungszentrale O. “ zu untersuchen. Das daraufhin erstellte ergänzende „Fusionsgutachten der IT-Bereiche E – O.“ kam zu dem Ergebnis, die Fusions-Synergien nach der Konsolidierungsphase seien weiterhin erheblich.
Daraufhin begannen bei der Stadt E. konkrete Planungen zur Umsetzung der angedachten „Fusion“. Entgegen dem noch im Ratsbeschluss vom 14. Juni 2007 zum Ausdruck kommenden Modell eines sofortigen Dienstherrnwechsels für die Bediensteten, deren Aufgabenbereiche auf den Zweckverband übergehen sollten, wurde durch die Stadt E. nunmehr das Modell eines sukzessiven Personalübergangs, d.h. befristeter Abordnungen der betroffenen Bediensteten mit dem Ziel des anschließenden endgültigen Dienstherrnwechsels, verfolgt.
Unter dem 17. Oktober 2007 bat die Stadt E. ihren Personalrat der Allgemeinen Verwaltung um Stellungnahme im Rahmen des Mitwirkungsverfahrens gemäß dem damaligen § 73 Nr.. 3 Landespersonalvertretungsgesetz (LPVG NRW a. F.) zum Beschlussvorschlag an den Rat betreffend einen Beitritt der Stadt E. zum Zweckverband „Kommunale Datenverarbeitungszentrale O. “ zum 1. Januar 2008, der ab diesem Zeitpunkt den Namen „IT‑Kooperation S. (ITK S. )“ führen solle, einschließlich des ergänzenden Vertragswerks (1.) Fusionsvertrag, (2.) Personalgestellungsvertrag für Tarifbeschäftigte, (3.) Rahmenvertrag zur Abordnung von Beamtinnen und Beamten sowie eines weiteren speziellen Vertrages, jeweils vorbehaltlich des Abschlusses des LPVG-Verfahrens; durch den vorgeschlagenen Beschluss solle der Beschluss des Rates vom 14.06.2007 obsolet werden. In der Begründung zu dem Beschlussvorschlag heißt es auszugsweise: „Gegenstand des Beitritts ist die schrittweise Übertragung der Informationstechnik bis spätestens 31. Dezember 2012. Im Rahmen dieses Aufgabenübergangs geht ab 01.01.2008 das Anwendungsmanagement schrittweise über, anschließend folgt die Systemtechnik schrittweise ab 01.01.2009. Die Bereiche der Telekommunikation und des First-Level-Supports sind hiervon zunächst ausgenommen, eine Verlagerung wird in einem weiteren Schritt angestrebt.“ Weiter heißt es unter der Überschrift „Rahmenvertrag zur Abordnung von Beamtinnen und Beamten, Personalgestellungsvertrag für Tarifbeschäftigte“: „Anstelle des bisher vorgesehenen Modells des Betriebsübergangs ist geplant, das Personal im Wege der Abordnung für Beamte bzw. der Personalgestellung für Tarifbeschäftigte dem Zweckverband zur Verfügung zu stellen. Dies ermöglicht in der Anfangsphase der kommunalen Zusammenarbeit den Beschäftigten eine Orientierungsphase. Dieser Übergangszeitraum ist auf maximal 5 Jahre befristet, danach soll grundsätzlich der Arbeitgeber- bzw. Dienstherrnwechsel erfolgen. (…) Die nun gefundene Systematik eines „gleitenden Übergangs“ entspricht im Gegensatz zum Betriebsübergang gem. § 613a Abs. 1 BGB bzw. dem Übergang nach § 128 Beamtenrechtsrahmengesetz den Wünschen des betroffenen Personals und auch ihren mehrfach geäußerten Forderungen.“
In einem daraufhin stattgefundenen Gespräch am 13. November 2007 sagte der damalige Personaldezernent der Stadt E. Vertretern des Personalrats der Allgemeinen Verwaltung gegenüber zu, dass für begründete Einzelfälle, die grundsätzlich nicht wechseln wollten bzw. während oder nach Ablauf der 5 Jahre zurück zur Stadt E. wollten, Bereitschaft hinsichtlich einer pragmatischen Lösungsfindung bestehe. Die Leistungsfähigkeit des Verbandes bleibe dabei die oberste Prämisse.
Am 15. November 2007 fasste der Rat der Stadt E. den Beschluss entsprechend dem vorgenannten Beschlussvorschlag.
Unter dem 16. November 2007 informierte die Stadt E. die Klägerin schriftlich über den Ratsbeschluss vom Vortag. Das Schreiben diene u.a. der formal notwendigen Anhörung im Vorfeld der Abordnung. Sie – die Stadt E. – unterstelle das Einverständnis der Klägerin zur befristeten Abordnung zum Zweckverband ITK S. – dem Beklagten – mit dem Ziel der endgültigen Versetzung, soweit sich die Klägerin bis zum 26. November 2007 zu der Abordnung nicht schriftlich gegenteilig äußere.
Die Klägerin antwortete am 26. November 2007 schriftlich, mit der zeitlich auf 5 Jahre befristeten Abordnung erkläre sie sich einverstanden, einer endgültigen Versetzung im Anschluss an die befristete Abordnung zum Beklagten stimme sie jedoch nicht zu. Sie habe sich zur Zeit ihrer Berufswahl bewusst für die Stadt E. entschieden und lehne einen Wechsel des Dienstherrn ab; auch erschließe sich ihr nicht die Notwendigkeit der beabsichtigten „IT-Fusion“.
In ihrer Sitzung vom 11. Dezember 2007 beschlossen die nunmehr um die Stadt E. erweiterten Mitglieder – zu einem Beitritt der Stadt N. kam es nicht – des Zweckverbandes „Kommunale Datenverarbeitungszentrale O. “ ihre geänderte Satzung, die den Titel „Verbandssatzung des Zweckverbandes „IT-Kooperation S. “ (in der Fassung der 4. Änderungssatzung vom 11. Dezember 2007)“ erhielt.
Gemäß § 2 der Satzung betreibt der Zweckverband eine Kommunale Datenverarbeitungszentrale und hat die Aufgabe, sog. "Technikunterstützte Informationsverarbeitung" im Sinne eines Beratungs-​, Organisations-​, Software-​, Qualifizierungs- und Produktionsverbundes für seine Verbandsmitglieder bereitzustellen. Weiter heißt es: „Die Stadt E. überträgt schrittweise die Aufgabe der Informationstechnik bis 31.12.2012, und zwar ab 01.01.2008 das Anwendungsmanagement und ab 01.01.2009 die Systemtechnik. Die Übertragung des First-Level-Supports in diesem Zeitraum wird angestrebt.“
In § 16 Abs. 3 Buchst. a) der Satzung heißt es: „Im Falle der Auflösung des Zweckverbandes nimmt die Stadt E. die vormals bei ihr beschäftigten Dienstkräfte zurück, ggf. auch über die sich aus dem Verhältnis der Stimmen gemäß § 4 Abs. 2 ergebende Anzahl hinaus.“
Diese Satzung wurde im Amtsblatt für den Regierungsbezirk E. vom 21. Dezember 2007 (S. 447) bekannt gemacht.
Durch Verfügung vom 18. Dezember 2007 ordnete die Stadt E. die Klägerin mit Wirkung vom 1. Januar 2008 zur Dienstleistung bis zum 31. Dezember 2012 an den Beklagten ab, nachdem letzterer sein Einverständnis mit dieser Abordnung erteilt hatte. Mit gleicher Wirkung ordnete sie alle weiteren – insgesamt 43 – Beamten, die bislang in der Abteilung 10/3 des Amtes 10 tätig waren, an den Beklagten ab.
Am 20. Dezember 2007 erfolgte zwischen dem Beklagten und der Stadt E. der Abschluss des Fusionsvertrages sowie der Rahmenverträge zur Abordnung von Tarifbeschäftigten bzw. Beamtinnen und Beamten. In § 1 des Fusionsvertrages heißt es: „Der Zweckverband übernimmt (…) ab 1.1.2008 das Anwendungsmanagement der Stadt E. (…). Der Zweckverband übernimmt im weiteren Verlauf des Aufgabenüberganges ab 1.1.2009 die Systemtechnik mit Ausnahme der Telekommunikation.“ In der Vorbemerkung des Rahmenvertrages zur Abordnung von Beamtinnen und Beamten heißt es: „Die Stadt E. überträgt schrittweise die Aufgabe der Informationstechnik bis 31.12.2012, und zwar ab 01.01.2008 das Anwendungsmanagement und ab 01.01.2009 die Systemtechnik. Zu den jeweiligen Stichtagen werden die in den Anlagen dieses Rahmenvertrags genannten Beamtinnen und Beamten für die Dauer von fünf Jahren abgeordnet. Im Anschluss daran soll die Versetzung erfolgen. Die Stadt E. und die ITK S. sind sich ihrer Verantwortung bewusst, gemeinsam dafür Sorge zu tragen, dass zur Erledigung der übertragenen Aufgaben die Handlungsfähigkeit des Zweckverbandes nach Ablauf der fünfjährigen Abordnungszeit sichergestellt bleibt.“ Sodann heißt es in § 1 des Rahmenvertrages: „Die in der Anlage 1 (Anwendungsmanagement) und in der Anlage 2 (Systemtechnik) genannten beamteten Dienstkräfte werden zu den jeweiligen Stichtagen (§ 9) im Wege der Abordnung nach § 29 LBG der ITK S. zur Dienstleistung zugewiesen. Die jeweiligen Anlagen werden zeitnah zu den Stichtagen erstellt. Die Abordnung erfolgt durch Einzelverfügung befristet für die Dauer von 5 Jahren. Beginn und Ende werden konkret benannt und dieser Rahmenvertrag wird Bestandteil der Abordnungsverfügung.“ In der Anlage 1 zu § 1 des Rahmenvertrages sind 44 Beamte aufgelistet, darunter die Klägerin.
Mit Wirkung vom 1. Januar 2008 erfolgte sodann der Übergang derjenigen Aufgaben, die bislang in der Abteilung 10/3 des Amtes 10 der Stadt E. angesiedelt waren, auf den Beklagten. Gleichzeitig trat die Klägerin zusammen mit allen weiteren von der Stadt E. mit Wirkung von diesem Tag abgeordneten Bediensteten ihren Dienst beim Beklagten an. Der Klägerin wurde der Dienstposten der stellvertretenden Servicebereichsleiterin im Fachbereich 2 (Anwendungen), Servicebereich 2.3., zugewiesen. Zu ihren Aufgaben gehörten u.a. die alleinige Betreuung des bereits bei der Stadt E. von ihr betreuten Verwarn- und Bußgeldverfahrens, die Projektleitung für die Einführung eines neuen Verwarn- und Bußgeldverfahrens bei den Verbandsmitgliedern und die Begleitung der Umstellung des automatisierten Standesamtswesens.
Gleichzeitig wurde in der neustrukturierten Abteilung 10/2 „Organisation und Informations- und Kommunikationstechnik“ des Amtes 10 der Stadt E. das neue Sachgebiet „IT-Koordination“ geschaffen. Aufgabenbereich ist die Koordination der Aufgaben mit dem Beklagten.
Mit Wirkung vom 1. Januar 2009 erfolgte der Übergang weiterer Aufgaben, die bislang in der Abteilung 10/4 des Amtes 10 der Stadt E. angesiedelt waren, auf den Beklagten, sowie die Abordnung der bisher in dieser Abteilung eingesetzten Beamten der Stadt E. an den Beklagten, allerdings mit Ausnahme der – angesichts der vom Übergang ausgenommenen Bereiche Telekommunikation und „First-Level-Support“ bzw. „IT-Koordination“ – im Sachgebiet 10/41(Kommunikationssysteme/-Netze) und den Teams 10/432 und 10/433 (jeweils IT-Koordination) eingesetzten Beamten. Insgesamt wurden nunmehr 14 Beamte an den Beklagten abgeordnet, und zwar befristet bis zum 31. Dezember 2013.
Während der Abordnungszeiträume kam es zu verschiedenen personalrechtlichen Maßnahmen betreffend die von der Stadt E. zum Beklagten abgeordneten Beamten.
Die Abordnung von 14 der für den Zeitraum 1. Januar 2008 bis 31. Dezember 2012 abgeordneten 44 Beamten wurde vorzeitig beendet, nachdem sich diese jeweils auf freie Stellen bei der Stadt E. beworben hatten. Zwei der am 1. Januar 2008 abgeordneten Beamten traten noch vor dem 31. Dezember 2012 in den Ruhestand ein. Acht der am 1. Januar 2008 abgeordneten Beamten wurden zwischen dem 1. Januar 2008 und dem 1. Mai 2012 auf jeweils eigenen Antrag von der Stadt E. zum Beklagten versetzt.
Die Abordnung von vier der für den Zeitraum 1. Januar 2009 bis 31. Dezember 2013 abgeordneten 14 Beamten wurde vorzeitig beendet, nachdem sich diese jeweils auf freie Stellen bei der Stadt E. beworben hatten. Sieben der am 1. Januar 2009 abgeordneten Beamten wurden zwischen dem 1. Januar 2009 und dem 1. Oktober 2012 auf jeweils eigenen Antrag von der Stadt E. zum Beklagten versetzt.
Am 1. und 13. März und am 9. Oktober 2012 wurden durch die Stadt E. und den Beklagten Informationsveranstaltungen für die von der Stadt E. an den Beklagten abgeordneten Beamten über den anstehenden endgültigen Wechsel zum Beklagten nach Ablauf der Abordnungszeiträume durchgeführt. Darüber hinaus wurden seitens des Beklagten am 31. Mai und am 16. Oktober 2012 Einzelgespräche mit der Klägerin geführt. Dabei wurde die Klägerin darauf hingewiesen, dass es zwar ein Angebot für einen „einvernehmlichen Dienstherrnwechsel“ geben werde, der endgültige Dienstherrnwechsel aber auch außerhalb einer einvernehmlichen Lösung in jedem Fall stattfinden werde.
Unter dem 9. Oktober 2012 unterbreitete die Stadt E. der Klägerin – wie auch inhaltlich gleichlautend allen weiteren von ihr an den Beklagten abgeordneten Bediensteten – folgendes Angebot:
„Soweit Frau T. S1. zum 01.01.2013 auf eigenen Wunsch den Dienstherren-/Arbeitgeberwechsel von der Landeshauptstadt E. zu dem Zweckverband IT Kooperation S. vollzieht, wird folgendes zugesichert.
(…) Frau T. S1. wird zugesichert, dass sie im Falle einer Auflösung des Zweckverbandes oder einer Nachfolgeorganisation des Zweckverbandes, die im Rahmen weiterer Fusionen entsteht, zu der Stadt E. als Dienstkraft zurückkehren kann.
(…) Sollte sich durch eine weitere Fusion der ITK S. die Notwendigkeit ergeben, dass Frau S1. an einen Dienstort versetzt wird, der
mehr als 75 km von dem zum 31.12.2012 bestehenden Verbandsgebiet entfernt liegt und
sich daraus eine im Schnitt je Fahrtstrecke um mindestens 45 Minuten längere Fahrtzeit (PKW) und
sich eine höhere Kostenbelastung (…) zur Erreichung des neuen Dienstortes ergibt und
diese Nachteile nicht beispielsweise durch Zahlung von Fahrkostenzuschüssen in Höhe der nachgewiesenen Differenz, individuelle Arbeitszeitmodelle oder die Vereinbarung von Telearbeit durch die ITK kompensiert werden können, wird die Stadt E. Frau S1. als Dienstkraft zurücknehmen.
(…) Die Stadt E. behandelt Frau T. S1. bei Bewerbungen um ausgeschriebene Stellen wie einen internen Bewerber der Landeshauptstadt E. . Diese Zusage ist an die Tätigkeit für die ITK S. gebunden und gilt nicht über dieses Arbeitsverhältnis hinaus.
Die o.g. Zusicherungen verlieren ihre Gültigkeit, wenn nach dem 31.12.2012 beim Zweckverband eine persönliche Höhergruppierung durchgeführt wurde.“
Die Klägerin nahm dieses Angebot nicht an.
Unter dem 5. November 2012 informierte die Stadt E. ihren Personalrat der Allgemeinen Verwaltung darüber, dass 15 namentlich benannte Beamte, die seit 1. Januar 2008 bzw. 1. Januar 2009 an den Beklagten abgeordnet seien, nunmehr ihre Versetzung zum Beklagten zum 1. Januar 2013 beantragten. Im Einvernehmen mit dem Beklagten sei deshalb beabsichtigt, diese Beamten mit Wirkung vom 1. Januar 2013 in den dortigen Geschäftsbereich zu versetzen. Gemäß § 72 Abs. 1 Nr. 5 LPVG werde um Zustimmung gebeten.
Unter dem 27. November 2012 stimmte der Personalrat der Allgemeinen Verwaltung der Stadt E. der Versetzung der 15 Beamten unter der Bedingung zu, dass die unter dem 9. Oktober 2012 angebotenen Zusagen rechtlichen Bestand haben und die betroffenen Beamten vom Beklagten eine Urkunde unter Berücksichtigung der bisher bestehenden und erworbenen Rechte aus dem Dienstverhältnis mit der Stadt E. sowie den angebotenen Zusagen erhalten. Für einen der 15 Beamten machte der Personalrat seine Zustimmung von weiteren Bedingungen abhängig.
Durch Verfügung vom 22. November 2012 übernahm der Beklagte die Klägerin unter Bezugnahme auf die §§ 128 Abs. 4 Fallgruppe 3, 129 Abs. 3 BRRG ab dem 1. Januar 2013 in seinen Dienst. Die Klägerin führe ab dem 1. Januar 2013 die Amtsbezeichnung „Verbandsamtsrätin“ und werde mit Wirkung vom selben Tag in eine freie Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 eingewiesen. Zur Begründung wies der Beklagte darauf hin, durch die am 1. Januar 2008 bzw. 1. Januar 2009 erfolgten Übertragungen der Aufgaben der ehemaligen Abteilungen 10/3 bzw. 10/4 des Amtes 10 der Stadt E. mit Ausnahme der Telekommunikation auf ihn – den Beklagten – seien die Voraussetzungen des § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG hinsichtlich des Übergangs von Aufgaben einer Körperschaft auf eine andere Körperschaft erfüllt. Das zur Übernahme erforderliche Einvernehmen zwischen den beiden Körperschaften sei hergestellt worden.
Durch weitere Verfügungen vom gleichen Tag übernahm der Beklagte weitere acht von der Stadt E. abgeordnete Beamte ab dem 1. Januar 2013 in seinen Dienst, darunter sieben am 1. Januar 2008 abgeordnete Beamte und einen am 1. Januar 2009 abgeordneten Beamten.
Durch Verfügungen vom 5. Dezember 2012 versetzte die Stadt E. mit Wirkung vom 1. Januar 2013 insgesamt 14 freiwillig wechselbereite Beamte auf deren jeweilige eigene Anträge zum Beklagten verbunden mit den unter dem 9. Oktober 2012 angebotenen Zusicherungen. Darunter befanden sich zwölf am 1. Januar 2008 abgeordnete und zwei am 1. Januar 2009 abgeordnete Beamte.
Am 18. Dezember 2012 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie sich gegen die an sie gerichtete Übernahmeverfügung vom 22. November 2012 wendet.
Die Klägerin ist der Auffassung, ein Aufgabenübergang im Sinne von § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG liege nicht vor, denn es seien keine einer Körperschaft kraft Rechtssatzes abstrakt zugewiesenen Zuständigkeiten von der Stadt E. auf den Beklagten übergegangen. Eine konkrete, abgrenzbare Behördenzuständigkeit sei nicht betroffen. Auch sei keine gesetzliche Grundlage ersichtlich, mit der ein Zuständigkeitswechsel vorgenommen worden sein könnte. § 2 Abs. 2 der Verbandssatzung benenne keine kommunalen Aufgaben, sondern lediglich Arbeitshilfen zur Wahrnehmung der eigentlichen kommunalen Aufgaben im Sinne unterstützender, ergänzender Dienstleistungen. Der Beklagte sehe sich selbst als bloßer Dienstleister für die verbandsangehörigen Kommunen; bei der bloßen Unterstützung der Stadt E. durch einen rechtlich selbständigen Dienstleister könne es sich jedoch nicht um eine Aufgabe handeln, die von der Stadt E. auf den Beklagten verlagert wurde. Vor allem seien die auf den Beklagten übergegangen Aufgaben auch nicht klar von solchen Aufgaben, die bei der Stadt E. verblieben seien, abgrenzbar. Die Organisation und den Betrieb der IT-Infrastruktur nehme der Beklagte laut seiner Verbandssatzung nur auf Wunsch seiner Mitglieder wahr, so dass jedenfalls insoweit kein Aufgabenübergang erfolgt sein könne. Auch gebe es nachweislich Projekte, bei denen neben Beamten des Beklagten auch Beamte der Mitgliedskommunen des Beklagten tätig seien. Vor allem seien bei der Stadt E. nach dem Aufgabenübergang noch knapp 200 Bedienstete mit IT-Aufgaben betraut, insbesondere auch Bedienstete, die mit eigener IT-Ausbildung als Quereinsteiger in die Verwaltung übernommen worden seien, darunter auch Beamte in höheren Besoldungsgruppen als diejenige der Klägerin. Im Amt 10 der Stadt E. bestehe auch weiter eine IT-Abteilung, nämlich die Abteilung 10/2 „IT-Grundsatzangelegenheiten, IT-Beratung und E-Government“. Darüber hinaus erfolge auch die Anwenderbetreuung nach wie vor durch Bedienstete der Stadt E. .
Selbst wenn in rechtlicher Hinsicht ein Aufgabenübergang zu bejahen sein sollte, sei ihre – der Klägerin – Übernahme unverhältnismäßig, weil nicht wegen des Aufgabenübergangs unumgänglich, denn nicht alle von dem Aufgabenübergang betroffenen Beamten seien vom Beklagten auf der Grundlage der §§ 128 ff. BRRG übernommen worden, sondern ein Teil der betroffenen Beamten sei durch die Stadt E. verbunden mit Absicherungen und Zusagen zum Beklagten versetzt worden. Hierin liege zudem eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der betroffenen Beamten. Es sei nicht erklärlich, warum Beklagter und Stadt E. auf einen einvernehmlichen Dienstherrnwechsel hingewirkt und den freiwillig wechselnden Beamten Zugeständnisse gemacht hätten, wenn der Dienstherrnwechsel gesetzlich zwingend sei. Außerdem habe sie – die Klägerin – seit ihrer Abordnung keine Aufgaben bearbeitet, die von der Stadt E. auf den Beklagten übergegangen seien, sondern originär beim Beklagten angesiedelte Aufgaben. Darüber hinaus folge die Rechtswidrigkeit der Übernahmeverfügung aus einem fehlerhaften Auswahlermessen der Stadt E. im Rahmen des zur Übernahme erforderlichen Einvernehmens, weil sich die Stadt E. durch die Zusicherungen gegenüber ihren Beamten, niemanden gegen seinen Willen in die Dienste des Beklagten überzuleiten, selbst gebunden habe, eine dementsprechende Verwaltungspraxis begründet habe, in deren Rahmen auch im Abordnungszeitraum bereits konkret Beamte vom Beklagten zur Stadt E. zurückgekehrt seien, und von dieser Verwaltungspraxis nunmehr nicht einseitig abweichen könne, ohne sich in Widerspruch zu ihren Zusagen zu setzen; dieses fehlerhafte Auswahlermessen der Stadt E. müsse sich der Beklagte zurechnen lassen.
In formeller Hinsicht kranke die Übernahmeverfügung schließlich an einer fehlenden Anhörung von ihr – der Klägerin – und der fehlenden Beteiligung der zuständigen Personalvertretungen.
Die Klägerin beantragt,
die auf der Grundlage des § 128 Abs. 4 Fall 3 BRRG erlassene, an sie gerichtete Übernahmeverfügung vom 22. November 2012 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die von ihm erlassene Übernahmeverfügung für rechtmäßig.
In formellrechtlicher Hinsicht sei eine Anhörung der Klägerin erfolgt; unabhängig davon sei ein möglicher Anhörungsmangel auch nach § 46 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) unbeachtlich, da es sich bei der Übernahmeverfügung um eine gebundene Entscheidung handele. Beteiligungsrechte der Personalvertretungen, die beachtet werden müssten, bestünden nicht.
In materiellrechtlicher Hinsicht sei wegen Gesetzesspezialität allein eine Übernahme der Klägerin durch ihn – den Beklagten – nach den §§ 128, 129 BRRG, nicht hingegen eine Versetzung durch die Stadt E. nach § 25 Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) in Betracht gekommen. Soweit dennoch bezüglich eines Teils der Beamten Versetzungen durch die Stadt E. erfolgt seien, sei dies rechtlich unerheblich, denn die Versetzungen hätten den betroffenen abgeordneten Beamten einen Anreiz zum freiwilligen Verbleib bei ihm – dem Beklagten – bieten sollen, indem bestimmte Vorteile damit verbunden wurden; in der Rechtsfolge unterschieden sich Übernahme und Versetzung jedoch nicht.
Ein von § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG ausdrücklich gedeckter teilweiser Aufgabenübergang von der Stadt E. auf ihn – den Beklagten – liege vor, nämlich der Übergang der Querschnittsaufgabe „Betreiben der technikunterstützten Informationsverarbeitung im Sinne eines Beratungs-, Organisations-, Software-, Qualifizierungs- und Produktionsverbundes“. Selbst die Annahme, bei dieser Querschnittsaufgabe handele es sich nur um eine untergeordnete Hilfstätigkeit, stehe der Annahme eines Aufgabenübergangs nicht entgegen, weil die Wahrnehmung dieser Hilfstätigkeit für die Erfüllung der der Stadt E. obliegenden Pflichtaufgaben unerlässlich sei und die §§ 128, 129 BRRG nicht nur hoheitliche Aufgaben erfassten. Insoweit bezweckten die beamtenrechtlichen Vorschriften keine Einschränkung der den Hoheitsträgern obliegenden Freiheit zur Organisation der eigenen Aufgaben. Zweck der §§ 128, 129 BRRG sei es allein, im Falle einer Veränderung von Zuständigkeiten das zur sachgerechten Aufgabenerfüllung notwendige Personal den Aufgaben folgen zu lassen, ohne dass insoweit behördliches Ermessen bestehe. Mit dem Aufgabenübergang gehe vorliegend ein Wechsel der Zuständigkeit einher, wie sich aus § 6 Abs. 1 Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG) ergebe.
Der Verbleib des klar abgrenzbaren Bereichs Telekommunikation aus der ehemaligen Abteilung 10/4 des Amtes 10 bei der Stadt E. stehe der Annahme eines (teilweisen) Aufgabenübergangs nicht entgegen, weil dieser Bereich nicht Bestandteil der übergegangenen Aufgaben sei. Gleiches gelte für den ebenfalls klar abgrenzbaren, bei der Stadt E. verbliebenen Aufgabenbereich „IT-Koordination“, weil es sich hierbei nicht um einen spezifischen Aufgabenbereich des eigentlichen Rechenzentrumsbetriebs der ehemaligen Abteilungen 10/3 und 10/4 des Amtes 10 handele. Die Tätigkeit der IT-Koordinatoren bestehe im Wesentlichen im Vor-Ort-Support (Installation, Austausch, Fehlerermittlung) für die EDV-Arbeitsplatzausstattungen in den Fachämtern und in der Betreuung der Endanwender. Soweit der Bereich der IT-Koordination vor dem Aufgabenübergang im Amt 10 in der Abteilung 10/4 angesiedelt gewesen sei, habe dies allein auf dem Sachzusammenhang mit den dortigen Aufgaben beruht. Soweit die IT-Koordination in den einzelnen Fachämtern angesiedelt sei, sei sie in die jeweilige Verwaltungsabteilung integriert, so dass dementsprechend auch im Amt 10 nach dem Aufgabenübergang verfahren worden sei. Im Übrigen werde die IT-Koordination von Sachbearbeitern in den Fachämtern mit IT-Affinität wahrgenommen, nicht hingegen von IT-Spezialisten. Schließlich spreche auch das nunmehr bei der Stadt E. bestehende Fachgebiet „IT-Steuerung“ nicht gegen die Annahme eines (teilweisen) Aufgabenübergangs, weil es sich ja gerade um ein erst aufgrund des (teilweisen) Aufgabenübergangs neu geschaffenes Aufgabengebiet handele. Insgesamt würden auf ihn – den Beklagten – übergegangene Aufgaben nicht mehr durch Bedienstete der Stadt E. wahrgenommen.
In Bezug auf die Klägerin sei deren bei der Stadt E. innegehabtes konkret-funktionelles Amt vom Aufgabenübergang betroffen gewesen, weil es Aufgaben aus dem auf ihn – den Beklagten – übergegangenen Spektrum beinhaltet habe. Der konkrete Aufgabenbereich des von der Klägerin nunmehr bei ihm – dem Beklagten – bekleideten Dienstpostens sei hingegen für die Frage dieser Betroffenheit irrelevant. Das für die Übernahme erforderliche Einvernehmen zwischen Stadt E. und Beklagtem sei bereits durch den Rahmenvertrag zur Abordnung von Beamtinnen und Beamten vom 20. Dezember 2007, in deren Anlage 1 die Klägerin namentlich aufgeführt sei, herbeigeführt worden. Unabhängig davon sei die das Erfordernis des Einvernehmens regelnde Vorschrift des § 128 Abs. 2 S. 2 BRRG nicht drittschützend.
Die Zusage, kein vom Aufgabenübergang betroffener Beamter müsse mit einem Dienstherrnwechsel rechnen, sondern jeder betroffene Beamte habe hinsichtlich seines zukünftigen Dienstherrn ein Wahlrecht zwischen der Stadt E. und dem Beklagten, sei zu keinem Zeitpunkt seitens der Stadt E. getätigt worden, insbesondere nicht einzelfallbezogen gegenüber der Klägerin. Vielmehr sei allen vom Aufgabenübergang betroffenen Beamten, konkret auch der Klägerin gegenüber, stets kommuniziert worden, dass spätestens mit Ablauf der Abordnungen ein endgültiger Dienstherrnwechsel erfolgen werde. Auch habe bei ihm – dem Beklagten – eine Verwaltungspraxis, keinen Beamten gegen seinen Willen zu übernehmen, nicht bestanden. Insbesondere könne eine solche Verwaltungspraxis nicht aus den zeitgleich mit den beiden teilweisen Aufgabenübergängen jeweils zunächst erfolgten Abordnungen von Bediensteten befristet auf fünf Jahre abgeleitet werden, denn aufgrund dieser Abordnungen habe sich ja ein Bedarf für Übernahmen gerade erst zum Ende der Abordnungszeiträume ergeben. Auch liege keine spezifische Verwaltungspraxis vor, soweit an ihn – den Beklagten – abgeordnete Beamte während des Abordnungszeitraums zur Stadt E. zurückgekehrt seien. Vielmehr hätten sämtlichen derartigen Fällen erfolgreiche Bewerbungen abgeordneter Beamter auf von der Stadt E. ausgeschriebene Stellen zugrunde gelegen.
Das Gericht hat aufgrund der Betonung der Klägerin, ihr gehe es allein um die Vermeidung eines Dienstherrnwechsels, während sie gegen die eigentliche Arbeit beim Beklagten nichts einzuwenden habe, im Laufe des Verfahrens bei den Beteiligten angefragt, ob diese sich eine einvernehmliche Streitbeilegung dadurch vorstellen könnten, dass unter Aufhebung der streitgegenständlichen Übernahmeverfügung eine weitere Abordnung der Klägerin durch die Stadt E. an den Beklagten erfolgt.
Der Beklagte ist diesem Vorschlag mit dem Argument entgegengetreten, eine derartige Lösung komme jedenfalls langfristig zwecks Vermeidung einer Zwei-Klassen-Belegschaft zwischen übergeleiteten und abgeordneten Beamten nicht in Frage.
Die Klägerin wendet ein, der Beklagte habe die von ihm befürchtete Zwei-Klassen-Belegschaft in Form von mit bestimmten Zusicherungen ausgestatteten versetzten Beamten und ohne solche Zusicherungen ausgestatteten Beamten selbst geschaffen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens sowie der Verfahren 26 K 8894/12, 26 K 9086/12 und 26 K 438/13, welche sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, ferner auf den Inhalt der vom Beklagten vorgelegten, zum vorliegenden Verfahren beigezogenen Personalakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat in vollem Umfang Erfolg. Sie ist als Anfechtungsklage zulässig und auch begründet. Die angegriffene Übernahmeverfügung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung ‑ VwGO).
Zwar hat das Gericht keine Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der angegriffenen Übernahmeverfügung.
Es spricht Einiges dafür, dass die gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW erforderliche Anhörung im Rahmen der im Laufe des Jahres 2012 durchgeführten Einzelgespräche seitens des Beklagten mit der Klägerin erfolgte. Selbst wenn dies nicht der Fall gewesen sein sollte, wäre ein möglicher Anhörungsmangel nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW inzwischen im Rahmen des laufenden Klageverfahrens geheilt worden, weil eine Heilung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz möglich ist und der Beklagte sich durch seine Prozessbevollmächtigten in deren Schriftsätzen ernsthaft mit den von der Klägerin vorgebrachten Argumenten auseinandergesetzt hat,
vgl. zu letzterem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2010 – 10 B 270/10 -, www.nrwe.de = juris.
Darüber hinaus scheitert die formelle Rechtmäßigkeit der Übernahmeverfügung auch nicht an einer fehlenden Beteiligung eines Personalrats – sei es des Personalrats des Beklagten oder des Personalrats der Stadt E. –, denn das Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (LPVG NRW) in der aktuellen, seit dem 10. Februar 2012 geltenden und damit auch für den Zeitpunkt der angegriffenen Übernahmeverfügung maßgeblichen Fassung enthält in Bezug auf Übernahmeentscheidungen nach den §§ 128 ff. BRRG keinen Beteiligungstatbestand: Eine Übernahme nach den §§ 128 ff. BRRG lässt sich unter keinen der in den §§ 72 bis 77 LPVG NRW geregelten Tatbestände subsumieren. Insbesondere handelt es sich bei einer solchen Übernahme weder um eine Versetzung im Sinne von § 72 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 LPVG NRW noch um eine Entlassung im Sinne von § 72 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 LPVG NRW.
Jedoch erweist sich die angegriffene Übernahmeverfügung als materiell rechtswidrig.
Zwar liegen zur Überzeugung des Gerichts die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG für die angegriffene Übernahmeverfügung vor.
Gemäß § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG gelten die Absätze 1 bis 3 des § 128 entsprechend, wenn Aufgaben einer Körperschaft vollständig oder teilweise auf eine oder mehrere andere Körperschaften übergehen. Gemäß Abs. 3 Satz 1 der Vorschrift sind die Beamten einer Körperschaft, die teilweise in eine oder mehrere andere Körperschaften eingegliedert wird, zu einem verhältnismäßigen Teil, bei mehreren Körperschaften anteilig, in den Dienst der aufnehmenden Körperschaften zu übernehmen; gemäß Abs. 3 Satz 2 findet Abs. 2 Satz 2 Anwendung. Gemäß § 128 Abs. 2 S. 2 BRRG haben die beteiligten Körperschaften innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach dem Zeitpunkt, in dem die Umbildung vollzogen ist, im Einvernehmen miteinander zu bestimmen, von welchen Körperschaften die einzelnen Beamten zu übernehmen sind.
Fasst man die in § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG geregelte Tatbestandsvoraussetzung mit der in § 128 Abs. 3 geregelten Rechtsfolge sowie der in § 128 Abs. 2 S. 2 geregelten zusätzlichen prozeduralen Anforderung sprachlich zusammen, ergibt sich folgender normativer Sinnzusammenhang: Die Beamten einer Körperschaft deren Aufgaben vollständig oder teilweise auf eine andere Körperschaft übergehen, sind zu einem verhältnismäßigen Teil in den Dienst der aufnehmenden Körperschaft zu übernehmen; die beteiligten Körperschaften haben innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach dem Zeitpunkt, in dem der Aufgabenübergang vollzogen ist, im Einvernehmen miteinander zu bestimmen, welche Beamten zu übernehmen sind.
Der von § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG vorausgesetzte zumindest teilweise Übergang von Aufgaben von einer Körperschaft auf eine andere ist im vorliegenden Fall zu bejahen.
Bei einem Übergang von Aufgaben in diesem Sinne handelt es sich um eine Verlagerung abstrakter Zuständigkeiten von einer Körperschaft auf eine andere durch Rechtssatz oder Verwaltungsvorschrift.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2009 – 2 C 15/08 -, BVerwGE 135, 286 ff. = juris (Rn. 17); OVG NRW, Beschluss vom 13. August 2010 – 6 A 815/09 -, juris (Rn. 30).
Sofern BVerwG und OVG NRW begrifflich von „Zuständigkeiten“ sprechen, handelt es sich dabei um nichts anderes als um die gesetzlich von § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG benannten „Aufgaben“, denn die Verbandszuständigkeit – um die es ja in Bezug auf Körperschaften geht – betrifft die Zuweisung von Aufgaben zu Trägern öffentlicher Verwaltung,
vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl., § 3 Rn. 6.
Entscheidend sind infolge dessen gemäß der Rechtsprechung des BVerwG und des OVG NRW zwei Elemente: Erstens müssen die Aufgaben bzw. Zuständigkeiten, die von einer auf eine andere Körperschaft übergehen oder anders ausgedrückt verlagert werden, abstrakt bestimmt sein, zweitens muss diese Bestimmung durch Rechtssatz oder Verwaltungsvorschrift erfolgen. Sonstige Einschränkungen in Bezug auf die Art des Aufgabenübergangs, etwa dahingehend, dass gewillkürte Zuständigkeitswechsel von einer Gemeinde auf einen Zweckverband nicht von § 128 BRRG erfasst wären, oder in Bezug auf Art oder Qualität der von § 128 BRRG erfassten Aufgaben, etwa dahingehend, dass es sich um hoheitliche Aufgaben handeln müsste,
zu derartigen Einschränkungen tendierend VG Düsseldorf, 2. LPVG-Fachkammer, Beschluss vom 20. Februar 2013 – 40 L 2559/12.PVL -, www.nrwe.de = juris (Rn. 33),
ergeben sich weder aus dem Gesetz selbst noch aus der Rechtsprechung des BVerwG und des OVG NRW. Nach der Rechtsprechung des BVerwG steht nämlich im Vordergrund des Erfordernisses einer abstrakten Bestimmbarkeit des Aufgabenübergangs durch Rechtssatz, aus Gründen der Rechtssicherheit für den damit verbundenen unfreiwilligen Dienstherrnwechsel von Beamten, der zur Versetzung in ein anderes Amt derselben oder einer anderen Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt und unter den Voraussetzungen des § 130 Abs. 2 BRRG sogar zur Versetzung in den einstweiligen Ruhestand führen kann, einen klar erkennbaren Anknüpfungspunkt zu haben,
vgl. BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 – 2 C 23/78 -, ZBR 1981, 311 f. = juris (Rn. 11).
Einschränkungen des Staates oder sonstiger Körperschaften betreffend die Organisation öffentlicher Aufgaben sollen hingegen mit den §§ 128 ff. BRRG gerade nicht verbunden sein.
Vgl. OVG NRW. Urteil vom 16. Juni 2010 - 6 A 1570/08 -, DÖD 2010, 252 ff. = juris (Rn. 36), m.w.N.
Erfasst sind damit in Bezug auf Gemeinden sämtliche Aufgaben in deren Zuständigkeitsbereich. Dies sind neben den den Gemeinden gesetzlich ausdrücklich zugewiesenen Aufgaben auch – ohne besonderen Kompetenztitel – alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Gewalt überantwortet sind,
vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990 - 7 C 37/89 -, BVerwGE 87, 228 ff.; vgl. auch Oebbecke, NVwZ 1988, 393, 394.
Ein Rechtssatz, der einen Aufgabenübergang von der Stadt E. auf den Beklagten regelt, liegt vor in Form der Verbandssatzung des Beklagten in der Fassung der 4. Änderungssatzung vom 11. Dezember 2007. § 6 Abs. 1 GkG bestimmt ergänzend hierzu, dass mit dem Aufgabenübergang auf einen Zweckverband auch ein Zuständigkeitswechsel einhergeht, indem das Recht und die Pflicht der an einem Zweckverband beteiligten Gemeinden und Gemeindeverbände zur Erfüllung der Aufgaben, die dem Zweckverband gestellt sind, auf den Zweckverband übergehen. Daraus folgt, dass für die verbandssatzungsgemäß bestimmten Aufgaben eines Zweckverbandes ab dem maßgeblichen Zeitpunkt die Zuständigkeit der originär zuständigen Körperschaft endet und diejenige des Zweckverbandes beginnt. Das Recht von Gemeinden und Gemeindeverbänden, sich überhaupt zwecks gemeinsamer Wahrnehmung von Aufgaben, zu deren Wahrnehmung sie berechtigt oder verpflichtet sind, zu Zweckverbänden zusammenzuschließen, ergibt sich dabei aus § 4 Abs. 1 Halbsatz 1 GkG.
Der Aufgabenkreis des Beklagten ist in der Verbandssatzung des Beklagten durch § 2 Abs. 1, Abs. 2 Sätze 1 und 2 i.V.m. der Anlage 1 benannt. Er lässt sich unter dem Schlagwort „technikunterstützte Informationsverarbeitung“ zusammenfassen und wird durch eine „insbesondere“-Aufzählung in § 2 Abs. 2 sowie eine weitere Konkretisierung in der Anlage 1 näher erläutert. Im Hinblick auf den Gesamtaufgabenkreis des Beklagten ergeben sich aus § 2 Abs. 2 Sätze 3 und 4 der Verbandssatzung betreffend den Übergang von Aufgaben von der Stadt E. auf den Beklagten spezialgesetzliche Einschränkungen. Satz 3, wonach die Aufgabe der Informationstechnik bis 31. Dezember 2012 schrittweise auf den Beklagten übergeht, und zwar ab 1. Januar 2008 das Anwendungsmanagement und ab 1. Januar 2009 die Systemtechnik, umschreibt abstrakt einen Aufgabenübergang von zwei Teilaufgabenbereichen in zwei zeitlichen Schritten. Satz 4, wonach die Übertragung des First-Level-Supports in diesem Zeitraum angestrebt wird, regelt demgegenüber eine weitere Einschränkung in dem Sinne, dass der „First-Level-Support“ als Teilaufgabe, für die die Übertragung lediglich „angestrebt wird“, noch nicht Bestandteil der übergehenden Teilaufgabenbereiche ist, sondern es für einen diesbezüglichen Übergang noch einer weiteren konkretisierende Satzungsregelung bedarf.
Bei diesen damit in der Verbandssatzung geregelten Übergängen der zwei Teilaufgabenbereiche „Anwendungsmanagement“ und „Systemtechnik“ aus dem Gesamtaufgabenbereich „Informationstechnik“ bzw. „technikunterstützte Informationsverarbeitung“ von der Stadt E. auf den Beklagten handelt es sich um Teilaufgabenbereiche aus dem Zuständigkeitsbereich der Stadt E. . Der Aufgabenkreis, um den es geht, ist nämlich in Form der Beschaffung, Entwicklung und Nutzung von Informationstechnik (Hardware und Software) für gemeindliche Zwecke eine abstrakt umschriebene Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits einem anderen Träger öffentlicher Gewalt überantwortet ist. Soweit die Beschaffung, Entwicklung und Nutzung von Informationstechnik der Wahrnehmung von der Gemeinde gesetzlich spezifisch zugewiesenen Aufgaben, u.a. auch Pflichtaufgaben, dient, erscheint daneben die Annahme einer diesbezüglichen Annex-Kompetenz denkbar.
Die beiden Teilaufgaben „Anwendungsmanagement“ und „Systemtechnik“ sind im Sinne von abstrakten Aufgaben auch hinreichend bestimmt. Zwar finden sich in der Verbandssatzung selbst keine Definitionen oder Umschreibungen dieser beiden Begriffe, jedoch kann als historische Auslegungshilfe der Beschluss des Rates der Stadt E. vom 14. Juni 2007 herangezogen werden, in dem es heißt: „Grundsätzlich werden alle Aufgaben, die derzeit in den Abteilungen 10/3 und 10/4 wahrgenommen werden, auf den neuen Zweckverband übertragen. Die Übertragung folgt in zwei Schritten: (1.) zum 1.1.2008 geht die jetzige Abt. 10/3 – Anwendungsmanagement – in den Zweckverband über und (2.) zum 1.1.2009 die jetzige Abt. 10/4 – Systemtechnik und Telekommunikation –. (…) Der Übergang der IT-Koordinatoren in einem dritten Schritt auf den Zweckverband wird angestrebt.“ Durch diesen Ratsbeschluss wird deutlich, dass den Begriffen „Anwendungsmanagement“, „Systemtechnik“ sowie dem zunächst vom Aufgabenübergang ausgenommenen „First-Level-Support“, welcher begriffliche deckungsgleich ist mit der „IT-Koordination“ bzw. den „IT-Koordinatoren“, ein behördenorganisatorisches Verständnis zugrunde liegt: Mit „Anwendungsmanagement“ gemeint sind all diejenigen Teilaufgaben aus dem Gesamtaufgabenbereich „Informationstechnik“ bzw. „technikunterstützte Informationsverarbeitung“, welche in der damaligen Abt. 10/3 des Amtes 10 der Stadt E. wahrgenommen wurden; mit „Systemtechnik“ gemeint sind diejenigen Aufgaben, die in der damaligen Abt. 10/4 des Amtes 10 wahrgenommen wurden mit Ausnahme der in dieser Abteilung ebenfalls angesiedelten, jedoch nicht zum Aufgabenkreis des Beklagten gehörenden Telekommunikation. Auch der „First-Level-Support“ bezieht sich nach diesem Verständnis behördenorganisatorisch auf den dementsprechenden, damals in der Abt. 10/4 des Amtes 10 der Stadt E. angesiedelten Unter-Teilaufgabenbereich.
Gegenüber der damit anzunehmenden Bestimmung der Verlagerung abstrakter Zuständigkeiten durch Rechtssatz ist für die Frage des Vorliegens eines Aufgabenübergangs im Gesetzessinne unerheblich, ob zum neuen dienstpostenbezogenen Aufgabenbereich eines auf der Grundlage der §§ 128 ff. BRRG übernommenen Beamten bei seinem neuen Dienstherrn auch Aufgaben aus dem übergegangenen Aufgabenspektrum gehören. Im Hinblick auf die Änderung der Zuständigkeit für die Aufgabenwahrnehmung wird ein Amt, das für diese Aufgabe eingerichtet ist, im Bereich der aufnehmenden Körperschaft nämlich in einen anderen organisationsrechtlichen Zusammenhang gestellt. Danach kommt es für die Übernahme gemäß § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 gerade nicht darauf an, dass sich der konkrete Aufgabenbereich des Amtsinhabers und die an ihn gerichteten dienstlichen Anforderungen ändern.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2009 – 2 C 15/08 -, BVerwGE 135, 286 ff. = juris (Rn. 17).
Auch kann eine von der Klägerin behauptete Wahrnehmung von auf den Beklagten übergegangenen Aufgaben durch Bedienstete der Stadt E. nicht dazu führen, dass der Aufgabenübergang selbst rechtlich zu verneinen ist, sondern allenfalls dazu, dass in rechtswidriger Weise eine Aufgabenwahrnehmung durch Bedienstete der unzuständig gewordenen Körperschaft erfolgt.
Trotz Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG erweist sich die angegriffene Übernahmeverfügung jedoch als wegen Unverhältnismäßigkeit rechtswidrig.
Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sind Übernahmen nur zulässig, soweit sie wegen des Aufgabenübergangs unumgänglich sind.
BVerwG, Urteil vom 26. November 2009 – 2 C 15/08 -, BVerwGE 135, 286 ff. = juris (Rn. 17).
Dieser Rechtsprechung des BVerwG entnimmt das Gericht, dass im Falle von Übernahmen insgesamt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten ist und aus dessen Nichtbeachtung die Rechtswidrigkeit einer erfolgten Übernahme folgt.
Das Gericht sieht die erfolgte Übernahme der Klägerin in den Dienst des Beklagten als in zweifacher Hinsicht – unabhängig voneinander – unverhältnismäßig an.
Zunächst hält das Gericht die erfolgte Übernahme der Klägerin – wie zugleich sämtliche weiteren Übernahmen von zum 1. Januar 2008 abgeordneten Beamten – nicht für wegen des erfolgten Aufgabenübergangs unumgänglich.
Dies ergibt sich aus einem Vergleich zwischen der gesetzgeberischen Konzeption des § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG auf der einen Seite und dem tatsächlichen Verhalten des Beklagten anlässlich des am 1. Januar 2008 erfolgten Teilaufgabenübergangs, nämlich den anlässlich dessen ergriffenen bzw. nicht ergriffenen dienstrechtlichen Maßnahmen zur Sicherstellung der Aufgabenwahrnehmung, auf der anderen Seite.
Nach der gesetzgeberischen Konzeption des § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG „folgt“ im Falle eines vollständigen oder teilweisen Übergangs von Aufgaben von einer auf eine andere Körperschaft eine dem Stellenverhältnis der Aufgabenwahrnehmung entsprechende Zahl von diese Aufgaben bei der abgebenden Körperschaft wahrnehmenden Beamten den Aufgaben hin zur aufnehmenden Körperschaft, und zwar, sofern keine konkreten Rechtshindernisse bestehen, grundsätzlich gesetzlich zwingend, ohne dass insoweit hinsichtlich des „Ob“ der zu erfolgenden Übernahmen behördliches Ermessen besteht. Behördliches Ermessen besteht im Rahmen des § 128 Abs. 2 S. 2 BRRG lediglich, sofern nicht ohnehin sämtliche vom Aufgabenübergang betroffenen Beamten von einer einzelnen Körperschaft zu übernehmen sind., hinsichtlich der Auswahl der zu übernehmenden Beamten, welches im Einvernehmen zwischen der abgebenden und der jeweils aufnehmenden Körperschaft auszuüben ist.
Diese gesetzgeberische Konzeption liegt darin begründet, dass ab dem Zeitpunkt des Aufgabenübergangs in dementsprechendem stellensollmäßigem Verhältnis bei der abgebenden Körperschaft keine Verwendung mehr für die betroffenen Beamten besteht, während zugleich bei der aufnehmenden Körperschaft oder mehreren aufnehmenden Körperschaften ein Personalbedarf in gleichem Umfang neu entsteht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2010 - 6 A 1570/08 -, DÖD 2010, 252 ff. = juris (Rn. 36), m.w.N.
Damit dienen die Übernahmen der betroffenen Beamten vor allem der Sicherstellung und Effektivität der Aufgabenwahrnehmung, indem der aufnehmenden Körperschaft oder den aufnehmenden Körperschaften von Anfang an Beamte zur Verfügung stehen, die bereits mit dem betroffenen Aufgabenbereich betraut waren. Daneben können die Übernahmen im Grundsatz dazu beitragen, eine amtsangemessene Beschäftigung der betroffenen Beamten sicherzustellen, denn während für sie bei der abgebenden Körperschaft aufgrund der weggefallenen Aufgaben keine amtsangemessene Verwendung mehr bestehen wird, sofern nicht aus anderen Gründen alternative Verwendungsmöglichkeiten bestehen, entstehen in der Regel zeitgleich neue amtsangemessene Verwendungsmöglichkeiten bei der übernehmenden Körperschaft oder den übernehmenden Körperschaften, welche diese gemäß § 130 Abs. 1 S. 1 BRRG ausschöpfen sollen.
Hieraus folgt zugleich, dass nach dem gesetzgeberisch gedachten Idealfall die Übernahmen der betroffenen Beamten zeitlich mit dem Aufgabenübergang zusammenfallen, denn exakt ab dem Zeitpunkt des Aufgabenübergangs besteht bei der jeweiligen aufnehmenden Körperschaft ein Bedarf an effektiver Aufgabenwahrnehmung, mit dem zugleich der Anspruch der betroffenen Beamten auf fortwährende amtsangemessene Beschäftigung erfüllt werden kann.
Die vom Beklagten anlässlich des zum 1. Januar 2008 erfolgten Übergangs des Teilaufgabenbereichs „Anwendungsmanagement“ von der Stadt E. auf den Beklagten zur Sicherstellung der Aufgabenwahrnehmung ergriffenen dienstrechtlichen Maßnahmen entsprechen diesem gesetzgeberisch gedachten Idealfall nicht. Der Beklagte hat nämlich gänzlich davon abgesehen, zeitgleich mit dem Teilaufgabenübergang oder zumindest in zeitlicher Nähe hierzu auf § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG gestützte Übernahmen der vom Aufgabenübergang betroffenen 44 bislang im Dienst der Stadt E. stehenden, dort in der damaligen Abt. 10/3 des Amtes 10 eingesetzten Beamten vorzunehmen. Stattdessen hat die Stadt E. , wovon das Gericht aufgrund des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung ausgeht, sämtliche betroffenen 44 Beamten im Einvernehmen mit dem Beklagten mit Wirkung vom 1. Januar 2008 für fünf Jahre an diesen abgeordnet.
Trotz – vom Beklagten auch selbst angenommenen – Vorliegens der Voraussetzungen des § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG hat der Beklagte auch im Anschluss an den Aufgabenübergang zunächst nichts unternommen, um seiner gesetzlichen Verpflichtung zur Übernahme der betroffenen Beamten nachzukommen. Vielmehr ist er offenbar davon ausgegangen, dass jedenfalls für den Abordnungszeitraum mithilfe der abgeordneten Beamten sowohl die Erfüllung der ihm satzungsgemäß übertragenen Aufgaben als auch eine amtsangemessene Beschäftigung der abgeordneten Beamten sichergestellt ist. Zwecks Sicherstellung seiner Aufgabenerfüllung und der amtsangemessenen Beschäftigung der 44 abgeordneten Beamten auch über den Abordnungszeitraum hinaus hat der Beklagte im Einvernehmen mit der Stadt E. bis ins Jahr 2012 hinein aber gerade davon abgesehen, vom gesetzlich eigentlich (zwingend) vorgesehenen Mittel der Übernahmen nach § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG Gebrauch zu machen, indem er sein Einvernehmen zu bis zum 1. Mai 2012 durch die Stadt E. vorgenommenen insgesamt acht Versetzungen betroffener Beamter in seinen – des Beklagten – Dienst auf deren jeweilige eigene Anträge hin erteilt hat. Bezüglich weiterer zwölf abgeordneter Beamter hat der Beklagte sein Einvernehmen zu Versetzungen in seinen Dienst auf jeweilige eigene Anträge zum 1. Januar 2013 – also mit Beendigung des Abordnungszeitraums – verbunden mit den unter dem 9. Oktober 2012 durch die Stadt E. angebotenen Zusicherungen erteilt und die betroffenen Beamten damit bewusst und gezielt von Übernahmen ausgenommen. Nachdem bezüglich weiterer 14 abgeordneter Beamter die Abordnungen noch vor Ende des ursprünglichen Abordnungszeitraums vorzeitig beendet worden waren und zwei weitere Beamte während des Abordnungszeitraums in den Ruhestand eingetreten waren, verblieben nur noch acht abgeordnete Beamte, deren Abordnungen mit Ablauf des 31. Dezember 2012 endeten, ohne dass über deren weitere dienstliche Verwendung entschieden war.
Angesichts dessen, dass bezüglich 36 von 44 Beamten, welche vom am 1. Januar 2008 erfolgten teilweisen Aufgabenübergang von der Stadt E. auf den Beklagten betroffen waren, noch vor dem 1. Januar 2013 anderweitige dienstrechtliche Maßnahmen als Übernahmen nach § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG ergriffen worden waren, geht das Gericht nicht davon aus, dass bezüglich der noch verbliebenden acht abgeordneten Beamten – und damit auch der Klägerin – Übernahmen noch fünf Jahre nach erfolgtem Aufgabenübergang unumgänglich waren.
Sieht der Beklagte zunächst von Übernahmen sämtlicher 44 vom teilweisen Aufgabenübergang betroffener Beamter ab, muss er sich dies selbst dann rechtlich entgegenhalten lassen, wenn man – wie das Gericht – davon ausgeht, dass er eigentlich rechtlich verpflichtet gewesen wäre, Übernahmen bezüglich all dieser Beamten in hinreichendem zeitlichem Zusammenhang mit dem teilweisen Aufgabenübergang vorzunehmen. Denn durch dieses dienstrechtliche Verhalten hat der Beklagte selbst zum Ausdruck gebracht, dass er zeitnahe Übernahmen gerade nicht für wegen des Aufgabenübergangs unumgänglich hält, woran er sich nun festhalten lassen muss. Durch sein Einvernehmen mit den Abordnungen der 44 betroffenen Beamten durch die Stadt E. hat es der Beklagte zunächst in Kauf genommen, dass – wie sodann bezüglich 14 betroffener Beamter geschehen – einige der Abordnungen vorzeitig beendet werden, womit zwangsläufig einherging, dass er zur Sicherstellung seiner Aufgabenerfüllung die betreffenden 14 Beamten durch neu einzustellende Bedienstete ersetzen musste, sofern nicht ein Ersatz dieser Beamten durch die mit dem Aufgabenübergang ohnehin angestrebten Synergieeffekte entbehrlich geworden sein sollte. Durch sein Einvernehmen mit den Versetzungen weiterer 20 abgeordneter Beamter auf deren eigene Anträge durch die Stadt E. hat der Beklagte darüber hinaus zum Ausdruck gebracht, dass er ungeachtet der Rechtslage einvernehmlichen Dienstherrnwechseln in Form von Versetzungen nach § 25 Abs. 4 LBG NRW den Vorzug vor zwangsweisen Übernahmen nach § 28 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG gibt.
Verblieben aber neben 20 mittels einvernehmlichen Dienstherrnwechseln in den Dienst des Beklagten übergewechselten Beamten und 16 zwischenzeitlich nicht mehr verfügbaren Beamten – abgesehen von den 14 Beamten, deren Abordnungen vorzeitig beendet worden waren, waren zwei weitere zwischenzeitlich in den Ruhestand eingetreten – nur noch acht weitere Beamte, deren künftiger dienstrechtlicher Status ab dem 1. Januar 2013 regelungsbedürftig war, sieht das Gericht keine Anhaltspunkte dafür, dass es für den Beklagten unumgänglich war, diese verbliebenen Beamten nunmehr nach Ablauf von fünf Jahren seit dem erfolgten teilweisen Aufgabenübergang noch in seinen Dienst zu übernehmen.
Eine Unumgänglichkeit der Übernahme dieser acht verbliebenen Beamten zur Sicherstellung der Aufgabenwahrnehmung durch den Beklagten sieht das Gericht nicht. Es handelt sich bei diesen acht Beamten um lediglich 18 % der ursprünglich 44 zum 1. Januar 2008 abgeordneten Beamten. Nachdem der Beklagte offenbar in der Lage war, eine gegenüber den acht Beamten doppelt so hohe Zahl von 16 Beamten, also 36 % der ursprünglich 44 abgeordneten Beamten, zwischenzeitlich zu ersetzen oder einzusparen, kann das Gericht nicht erkennen, warum ihm dies bezüglich der acht verbliebenen Beamten nicht auch möglich gewesen sein soll. Dies gilt umso mehr deshalb, weil dem Beklagten jedenfalls hinsichtlich eines Teils dieser acht verbliebenen Beamten von Anfang an bekannt war, dass diese einen (endgültigen) Dienstherrnwechsel ablehnen, so dass er in der Lage war, sich bereits zu Beginn des Abordnungszeitraums darauf einzustellen, diese Beamten bei Bedarf (spätestens) zum Ende des Abordnungszeitraums durch andere Bedienstete zu ersetzen. Bei mindestens zwei dieser acht Beamten, darunter der Klägerin, kommt hinzu, dass diese sich mit Verlängerungen ihrer Abordnungen ausdrücklich bereit erklärt haben, so dass für den Beklagten in zeitlicher Hinsicht sogar Raum für eine Hinauszögerung des möglichen Personalersatzbedarfs bestand. Soweit die Klägerin ihre Abordnungsverlängerungsbereitschaft erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens erklärt hat, spricht aus Sicht des Gerichts nichts dagegen, dass sie diese Bereitschaft auf Anfrage des Beklagten auch bereits vor dem Ende des Abordnungszeitraums erklärt hätte. Schließlich hätte selbst bei Absehen von Übernahmen der acht verbliebenen Beamten für den Fall der Unmöglichkeit, diese Beamten bei Bedarf durch andere Bedienstete zu ersetzen, als ultima ratio die Möglichkeit bestanden, im Einvernehmen mit der Stadt E. Versetzungen von weiteren Beamten nach § 25 Abs. 2, Abs. 4 LBG NRW durch die Stadt E. in der erforderlichen Zahl notfalls auch ohne Zustimmung der betroffenen Beamten zu bewirken. Derartige Versetzungen erweisen sich gegenüber Übernahmen nach § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG deshalb als das mildere Mittel, weil im Rahmen des § 25 LBG NRW im Gegensatz zu § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG volles behördliches Ermessen besteht und im Rahmen dieses Ermessens insbesondere die Berücksichtigung der subjektiven Belange der Beamten möglich und zugleich erforderlich ist.
Auch sieht das Gericht keine Unumgänglichkeit, die verbliebenen acht Beamten zu übernehmen, um deren amtsangemessene Beschäftigung sicherzustellen. Dass es für die Stadt E. nicht möglich war, nach dem zum 1. Januar 2008 erfolgten teilweisen Aufgabenübergang für insgesamt 44 Beamte anderweitige amtsangemessene Beschäftigungsmöglichkeiten bereitzustellen, leuchtet unmittelbar ein, zumal zu dieser Zahl von Beamten noch weitere betroffene Tarifbeschäftigte hinzukamen. Angesichts der Gesamtgröße des Personalkörpers der Stadt E. und der damit einhergehenden Personalveränderungen durch Eintritte in den Ruhestand, Neueinstellungen und sonstige Fluktuationen erscheint es demgegenüber jedoch als naheliegend, dass die Stadt E. in der Lage war, für acht Beamte des gehobenen allgemeinen Verwaltungsdienstes wenn auch nicht unbedingt exakt am 1. Januar 2013, so doch jedenfalls zeitnah zum 1. Januar 2013 Dienstposten verfügbar zu machen, die deren jeweilige amtsangemessene Beschäftigung sicherstellen.
Waren die erfolgten Übernahmen der acht betroffenen Beamten – und damit auch die Übernahme der Klägerin – durch den Beklagten zum 1. Januar 2013 damit nicht wegen des erfolgten Aufgabenübergangs unumgänglich und waren sie daher unverhältnismäßig, erweisen sie sich darüber hinaus – unabhängig davon – noch aus einem weiteren Grund als unverhältnismäßig: Zur Unverhältnismäßigkeit sämtlicher Übernahmen – und damit auch derjenigen der Klägerin – führt, dass der Beklagte gegenüber allen vom Aufgabenübergang betroffenen Beamten bereits im Vorfeld des 1. Januar 2008 und danach fortgesetzt bis ins Jahr 2012 hinein den Rechtsschein gesetzt hat, Übernahmen nach den §§ 128 ff. BRRG würden nicht erfolgen, sondern es kämen allenfalls Versetzungen der betroffenen Beamten durch die Stadt E. in Betracht.
Dass der Beklagte – im Einvernehmen mit der Stadt E. – im Anschluss an erfolgte Abordnungen von Beamten allein Versetzungen, nicht hingegen Übernahmen von Beamten in Betracht zog, ergibt sich aus der Vorbemerkung des Rahmenvertrages zur Abordnung von Beamtinnen und Beamten zwischen Stadt E. und Beklagtem vom 20. Dezember 2007, wo es heißt (Hervorhebung durch das Gericht): „Die Stadt E. überträgt schrittweise die Aufgabe der Informationstechnik bis 31.12.2012, und zwar ab 01.01.2008 das Anwendungsmanagement und ab 01.01.2009 die Systemtechnik. Zu den jeweiligen Stichtagen werden die in den Anlagen dieses Rahmenvertrags genannten Beamtinnen und Beamten für die Dauer von fünf Jahren abgeordnet. Im Anschluss daran soll die Versetzung erfolgen.“
Dass die Formulierung „Versetzung“ nicht etwa zufällig und belanglos, sondern mit Bedacht gewählt war, ergibt sich aus der vom Beklagten selbst geschilderten Entwicklung, nach der im 2. Halbjahr 2007 von dem zunächst angedachten Modell eines zeitgleich mit dem Aufgabenübergang erfolgenden Dienstherrenwechsels für die betroffenen Bediensteten abgerückt und stattdessen zu dem Modell des „gleitenden Übergangs“, also zunächst zeitlich befristeter Abordnungen mit anschließend angestrebten Dienstherrenwechseln, übergegangen worden war.
Zwar handelt es sich bei „Dienstherrnwechsel“ um den Oberbegriff für mehrere in Frage kommende dienstrechtliche Maßnahmen, welche einen Wechsel des Dienstherrn bewirken. Namentlich fallen sowohl Übernahmen nach den §§ 128 ff. BRRG als auch Versetzungen zu einem anderen Dienstherrn darunter. Auffällig ist aber, dass sich in keinem der vom Beklagten vorgelegten schriftlichen Dokumente sowohl der Stadt E. als auch des Beklagten seit dem 2. Halbjahr 2007 irgendwo der Begriff der „Übernahme“ oder – synonym für Maßnahmen nach den §§ 128 ff. BRRG verwendet – der „Überleitung“ findet. Vielmehr war stets entweder allgemein von „Dienstherrnwechseln“ oder konkret von „Versetzungen“ die Rede; eine Konkretisierung des verwendeten Begriffs des „Dienstherrnwechsels“ dahin, dass es sich auch um eine Übernahme nach den §§ 128 ff. BRRG handeln könnte, erfolgte nicht mehr.
Im Gegenteil spricht auch die Begründung der Entwurfsvorlage des Ratsbeschlusses der Stadt E. vom 15. November 2007 klar gegen die Absicht von Übernahmen nach den §§ 128 ff. BRRG, indem das angestrebte Model des „gleitenden Übergangs“ als Gegensatz zu Übernahmen nach den §§ 128 ff. BRRG verstanden wird. Konkret heißt es dort (Hervorhebung durch das Gericht): „Die nun gefundene Systematik eines „gleitenden Übergangs“ entspricht im Gegensatz zum Betriebsübergang gem. § 613a Abs. 1 BGB bzw. dem Übergang nach § 128 Beamtenrechtsrahmengesetz den Wünschen des betroffenen Personals und auch ihren mehrfach geäußerten Forderungen.“
Bestärkt wird dieses Verständnis durch Äußerungen des damaligen Personaldezernenten der Stadt E. , des Beigeordneten Kruse, am 13. November 2007 – zwei Tage vor dem Ratsbeschluss. In dem vom Beklagten vorgelegten Protokoll der Sitzung des Personalrats der Allgemeinen Verwaltung der Stadt E. heißt es (Hervorhebung durch das Gericht): „Herr Beigeordneter L. teilt dem Personalratsgremium mit, dass (…) die Verwaltung davon ausgeht, dass grundsätzlich alle betroffenen Beschäftigten zum neuen Zweckverband wechseln, um die Leistungsfähigkeit des Verbandes nicht zu gefährden. Herr Beigeordneter L. sagt zu, dass für begründete Einzelfälle, die grundsätzlich nicht wechseln wollen bzw. die während oder nach Ablauf der 5 Jahre zurück zur Stadt E. wollen, Bereitschaft hinsichtlich einer pragmatischen Lösungsfindung besteht.“ Eine solche Zusage bedingt das Absehen von Übernahmen nach den §§ 128 ff. BRRG, denn solche eröffnen gerade keine Ermessensspielräume, die für die zugesagte pragmatische Lösungsfindung erforderlich wären. Ermessen besteht hingegen im Falle von Versetzungen. Nur die Absicht der beteiligten Körperschaften, mögliche Dienstherrnwechsel unter Absehen von Übernahmen im Wege von Versetzungen zu regeln, ermöglichten also überhaupt die vom Beigeordneten L. zugesagte pragmatische Lösungsfindung hinsichtlich der Handhabung von Einzelfällen.
Zwar handelt es sich bei der Zusage des Beigeordneten L. und der Begründung der Entwurfsvorlage des Ratsbeschlusses der Stadt E. vom 15. November 2007 um Verlautbarungen seitens der Stadt E. . Jedoch taugen diese zur Auslegung und zum Verständnis des zwischen Stadt E. und Beklagtem geschlossenen Rahmenvertrages vom 20. Dezember 2007, weil sie die Entwicklung hin zu diesem Rahmenvertrag aufzeigen und der Beklagte in diese Entwicklung eingebunden war, wie insbesondere die protokollierte weitere Bemerkung des Beigeordneten L. in der Sitzung des Personalrats der Allgemeinen Verwaltung der Stadt E. vom 13. November 2007 zeigt, „dass das aktuelle Beitrittsmodell Ergebnis von schwierigen Verhandlungen“ war.
Vor allem aber hat der Beklagte durch sein tatsächliches Verhalten seit dem 1. Januar 2008 den bereits zu diesem Zeitpunkt gesetzten Rechtsschein, dass nur Versetzungen, nicht hingegen Übernahmen nach den §§ 128 ff. BRRG als personalrechtliche Maßnahmen zur Herbeiführung von Dienstherrnwechseln in Frage kommen, kontinuierlich bestätigt, indem er trotz von ihm angenommenem Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG allein bis zum 1. Mai 2012 sein Einvernehmen mit acht Versetzungen von zum 1. Januar 2008 abgeordneten Beamten und weiteren sechs Versetzungen von zum 1. Januar 2009 abgeordneten Beamten in seinen Dienst durch die Stadt E. erteilt hat. Dafür, dass der Beklagte demgegenüber gleichzeitig von Anfang an Übernahmen nach den §§ 128 ff. BRRG in Aussicht gestellt haben könnte, finden sich weder in den beigezogenen Akten noch im eigenen Vorbringen des Beklagten Anhaltspunkte.
Durch diesen von ihm zurechenbar gesetzten Rechtsschein hat der Beklagte einen Vertrauenstatbestand für die betroffenen Beamten – darunter die Klägerin – dahingehend geschaffen, dass mit anderen personalrechtlichen Maßnahmen als Versetzungen zur Herbeiführung von Dienstherrnwechseln von der Stadt E. zum Beklagten nicht zu rechnen ist. Dies führt deshalb zur Unverhältnismäßigkeit der schließlich erfolgten Übernahmen, weil sich eine Übernahme nach § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG als die im Verhältnis zu einer Versetzung nach § 25 Abs. 2, Abs. 4 LBG NRW einschneidendere Maßnahme erweist: Wie bereits ausgeführt, sind Übernahmen nach § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen grundsätzlich gesetzlich zwingend, ohne dass behördliches Ermessen besteht. Demgegenüber handelt es sich bei Versetzungen nach § 25 Abs. 2, Abs. 4 LBG NRW um behördliche Ermessensentscheidungen, welche die Berücksichtigung sämtlicher Umstände des Einzelfalls und damit auch persönlicher Belange betroffener Beamter ermöglichen und zugleich erfordern. Hinzu tritt in verfahrensmäßiger Hinsicht das Erfordernis der Zustimmung des Personalrats des die Versetzung verfügenden – bisherigen – Dienstherrn nach § 72 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 LPVG NRW.
Dieser Vertrauenstatbestand ist deshalb von besonderem Belang, weil er geeignet war, die Klägerin davon abzuhalten, noch während des Abordnungszeitraums geeignete Maßnahmen zur Vermeidung einer Übernahme zu ergreifen. Namentlich war der von insgesamt 18 an den Beklagten abgeordneten Beamten eingeschlagene Weg, durch erfolgreiche Bewerbungen auf freie Stellen bei der Stadt E. vorzeitige Beendigungen der Abordnungen zu bewirken und damit Übernahmen durch den Beklagten nach den §§ 128 ff. BRRG zu entgehen, grundsätzlich auch der Klägerin eröffnet. Das Vertrauen darauf, am Ende des Abordnungszeitraums werde keine Übernahme durch den Beklagten erfolgen, war jedoch geeignet, sie von derartigen Bewerbungen abzuhalten.
In der wegen Unverhältnismäßigkeit bestehenden Rechtswidrigkeit der Übernahmeverfügung liegt zugleich eine subjektive Rechtsverletzung der Klägerin. Anders als das nach § 128 Abs. 2 S. 2 BRRG zwischen Stadt E. und Beklagtem in Bezug auf die Auswahl der zu übernehmenden Beamten zu erzielende Einvernehmen, welches ausschließlich öffentlichen Interessen dient, nicht hingegen – zumindest auch – dem Schutz der zu übernehmenden Beamten,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. November 1978 – II C 6.75 -, BVerwGE 57, 98 ff. = juris (Leitsatz; Rn. 25 ff.),
dient das Erfordernis der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Rahmen des § 128 Abs. 4 Fallgruppe 3 BRRG ersichtlich vornehmlich dem Schutz der zu übernehmenden Beamten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 Abs. 2, Abs. 1 S. 1 VwGO, 709 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 128 Abs. 4 Fallgruppe 3, 129 Abs. 3 BRRG
§§ 128 ff. BRRG
§§ 128, 129 BRRG
§§ 128, 129 BRRG nicht nur hoheitliche Aufgaben erfassten. Insoweit bezweckten die beamtenrechtlichen Vorschriften
§§ 128 ff. BRRG lässt sich unter keinen der in den §§ 72 bis 77 LPVG
§§ 128 ff. BRRG
§§ 167 Abs. 2, Abs. 1 S. 1 VwGO, 709 Zivilprozessordnung
§ 128 Beamtenrechtsrahmengesetz
§ 29 LBG
§ 46 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 128 BRRG
§ 25 LBG NRW
§ 128 Abs. 4 Beamtenrechtsrahmengesetz
§ 613a Abs. 1 BGB
§ 72 Abs. 1 Nr. 5 LPVG
§ 128 Abs. 2 S. 2 BRRG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 72 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 LPVG
§ 72 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 LPVG
§ 130 Abs. 2 BRRG
§ 6 Abs. 1 GkG
§ 4 Abs. 1 Halbsatz 1 GkG
§ 130 Abs. 1 S. 1 BRRG
§ 25 Abs. 4 LBG NRW
§ 25 Abs. 2, Abs. 4 LBG NRW
§ 128 Abs. 2 S. 2 BRRG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 9) im Wege der Abordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 135, 286
BVerwGE 87, 228
NVwZ 1988, 393, 394
BVerwGE 57, 98
26 K 8894/12
26 K 9086/12
26 K 438/13
10 B 270/10
2 C 15/08
6 A 815/09
40 L 2559/12
2 C 23/78
6 A 1570/08
7 C 37/89
II C 6.75