Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-11-15, Aktenzeichen 3 K 4158/21
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2023:1115.3K4158.21.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Weiterleitung des Gutachtens des Chemischen und Veterinäruntersuchsamtes O. vom 18.06.2021 mit E-Mail der Beklagten an die d.-Drogerie vom 14.10.2021 rechtswidrig gewesen ist.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin und die Beklagte jeweils zur Hälfte.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt u. a. die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Gutachtenweitergabe durch die Beklagte.
Die Klägerin bringt das Produkt „A.“, einen Mahlzeitersatz für eine gewichtskontrollierende Ernährung, in den Verkehr. Dieses wird u. a. in den Filialen der d.-Drogerie, deren Zentrale ihren Sitz im Bezirk der Beklagten hat, zum Verkauf angeboten. Am 16.03.2021 nahm ein Lebensmittelkontrolleur im Auftrag des Landratsamtes R.-Kreis von diesem Produkt in einer Filiale der d.-Drogerie in H. eine Probe. Mit Schreiben vom 16.03.2021 teilte das Landratsamt R.-Kreis der Klägerin mit, dass am 16.03.2021 in dem genannten Betrieb eine Probe des streitgegenständlichen Produktes entnommen und eine versiegelte Gegenprobe/Zweitprobe zurückgelassen worden sei, um der Klägerin als Herstellerin die Möglichkeit zu geben, diese Probe durch einen von ihr beauftragten Sachverständigen bzw. Gegenprobengutachter untersuchen zu lassen. Die Versiegelungsfrist laufe am 16.06.2021 ab.
Das Chemische und Veterinäruntersuchungsamt O. erstellte unter dem 18.06.2021 ein Gutachten über diese Probe. In dem Prüfbericht heißt es: „Die Probe ist auffällig“. Unter „Beurteilung zum Prüfbericht“ beanstandet das Gutachten diverse Mängel bezüglich der Nährwertkennzeichnung auf dem Etikett des klägerischen Produkts sowie der auf dem Beipackzettel und der Internetseite der Klägerin veröffentlichten Diätpläne, die nach Auffassung des Chemischen und Veterinäruntersuchungsamts O. mit den Anforderungen u. a. der einschlägigen Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 vom 25.10.2011 betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel (im Folgenden: LMIV) nicht in Einklang stehen sollen.
Unter dem 14.07.2021 übersandte das Landratsamt R.-Kreis der Beklagten ein Schreiben mit dem Betreff „Beanstandung von „A.“, hergestellt/geliefert von d.-Drogerie“, dem eine Abschrift des streitgegenständlichen Gutachtens „zur Kenntnis und zur weiteren Veranlassung in eigener Zuständigkeit, da die o.g. Firma in Ihrem Zuständigkeitsbereich ihren Sitz hat“ beigefügt war. Die Beklagte stellte mit E-Mail vom 14.10.2021 der Zentrale der d.-Drogerie das Gutachten zur Kenntnisnahme zur Verfügung und wies darauf hin, dass sie das Gutachten zur weiteren Bearbeitung an die zuständige Lebensmittelüberwachung in E. weitergeleitet habe.
Mit Schreiben vom 04.11.2021 forderte die Klägerin die Beklagte auf, der d.-Drogerie schriftlich mitzuteilen, dass ihr Produkt „A.“ vollumfänglich verkehrsfähig sei und lediglich einen nicht gravierenden Deklarationsfehler enthalte. Weiter forderte die Klägerin von der Beklagten, sich zu verpflichten, es zukünftig zu unterlassen, gegenüber Händlern, die Produkte der Klägerin anböten, lebensmittelrechtliche Gutachten zur Verfügung zu stellen, soweit keine Gesundheitsgefahr vorliege.
Die Beklagte teilte der Klägerin mit Schreiben vom 15.11.2021 mit, als zuständiger Lebensmittelüberwachungsbehörde für die d.-Drogerie stehe es ihr frei, im Rahmen der Kettenverantwortung nach Art. 1 Abs. 3 LMIV diese „über Beanstandungen (hier im Rahmen einer Probenahme)“ der von der Klägerin vertriebenen Waren zu informieren. Zudem sei es gängige Praxis, dass die Gutachten am Ort der Probenahme eröffnet würden und somit auch die Möglichkeit bestehe, dass diese von dort an die Zentrale weitergeleitet würden. Die Beklagte werde daher weder der d.-Drogerie mitteilen, dass das klägerische Produkt voll verkehrsfähig sei, noch werde sie von ihrer Praxis abweichen und auch künftig mögliche die Klägerin betreffende Gutachten zur Kenntnisnahme weiterreichen.
Mit am gleichen Tag bei Gericht eingegangenem Schreiben vom 23.11.2021 hat die Klägerin die hiesige Klage erhoben, mit der sie u. a. die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Vorgehens der Beklagten begehrt. Zur Begründung macht sie geltend, bei dem streitgegenständlichen Schreiben der Beklagten an die d.-Drogerie vom 14.10.2021 handele es sich – trotz der Bemerkung „zur Kenntnis“ – um eine öffentlich-rechtliche Maßnahme mit Gestaltungscharakter. Das diesem Schreiben beigefügte Gutachten bescheinige dem streitgegenständlichen Produkt eine Reihe von Mängeln, so dass dessen Übermittlung dazu führen könne, dass der Empfänger – die größte deutsche Drogeriemarktkette – den Vertrieb des Produkts einstelle. Indem die Beklagte – ohne eigene Überprüfung – der d.-Drogerie das Gutachten zur Verfügung gestellt habe, habe sie dies billigend in Kauf genommen. Die Klägerin habe auch ein Feststellungsinteresse, denn die Beklagte habe mitgeteilt, auch in Zukunft vergleichbare Gutachten weiterzureichen. Die Klägerin sei durch dieses unverhältnismäßige Verhalten in ihrem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb beeinträchtigt worden.
Darüber hinaus sei die Beklagte außerhalb ihrer Zuständigkeit tätig geworden. Nach Art. 8 Abs. 1 LMIV sei für Informationen über ein Lebensmittel vorrangig der Lebensmittelunternehmer, unter dessen Name das Lebensmittel vermarktet werde, verantwortlich, während der Händler nach Art. 8 Abs. 3 LMIV ausschließlich dann für Informationen über Lebensmittel verantwortlich sei, wenn er diese Informationen beeinflussen könne, es sei denn, er müsse wissen, dass die Informationen den entsprechenden Vorschriften nicht entsprächen. In einem solchen Fall statuiere Art. 8 Abs. 3 LMIV ein Abgabeverbot. Aber auch hier müsse der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berücksichtigt werden. Denn für einen Händler könnten keine strengeren Regelungen gelten als für den Hersteller. Bei einem Verstoß gegen das Kennzeichnungsrecht komme als geeignete und angemessene Maßnahme nur die Anordnung der künftigen Umetikettierung in Frage. Darüber hinaus stehe dem Unternehmer bei allen behördlichen Maßnahmen das Recht auf Widerspruch, Anfechtungsklage oder Verpflichtungsklage zu. Auch weitere lebensmittelrechtliche Vorschriften machten deutlich, dass Maßnahmen, die Lebensmittel beträfen, an Hersteller zu richten seien und erst dann, wenn – was hier gerade nicht der Fall sei – eine Gefahr für die Gesundheit bestehe, weitere Verkehrskreise wie die Öffentlichkeit informiert werden könnten. Für die streitgegenständliche Beanstandung wäre damit ausschließlich die für die Klägerin zuständige Lebensmittelüberwachungsbehörde, das Landratsamt E., zuständig gewesen, während sich eine Zuständigkeit der Beklagten aus keiner Rechtsnorm ergebe. Die Beklagte könne sich auch nicht auf Art. 1 Abs. 3 LMIV berufen, denn aus dieser Vorschrift ergebe sich nur, dass die Normen der Lebensmittelinformationsverordnung für alle Lebensmittelunternehmer auf allen Stufen der Lebensmittekette gälten. Wer dazu verpflichtet sei, im Falle von Beanstandungen tätig zu werden, ergebe sich jedoch aus Art. 8 Abs. 1 LMIV.
Zwar seien Behörden grundsätzlich berechtigt, die Händler, bei denen sie eine Probe gezogen hätten, über das Ergebnis der Beprobung zu informieren. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts habe dies jedoch in sachlicher Form zu geschehen. Dies sei hier nicht der Fall, denn bei der d.-Drogerie sei eine Probe des klägerischen Produktes als körperlicher Gegenstand genommen worden, das streitgegenständliche Gutachten beziehe sich aber nicht nur auf das Produkt selbst, sondern auch auf Angaben der Klägerin auf ihrer Internetseite. Die Beklagte habe der d.-Drogerie damit über die reine Produktbewertung hinaus auch eine Bewertung der Website der Klägerin zur Verfügung gestellt und damit ihre Befugnisse überschritten, denn diese Angaben gingen über eine sachliche Information hinaus und stellten die Klägerin in einem ungünstigen Licht dar. Bei der d.-Drogerie handele es sich um die größte deutsche Drogeriemarktkette. Das Vorgehen der Beklagten sei also geeignet, ein bundesweites Vertriebsverbot auszulösen. Diese Wirkung gehe weit über eine „normale“ Untersagungsverfügung, gegen die Rechtsmittel möglich seien, hinaus.
Weiter sei die Versiegelungsfrist der in dem Entnahmebetrieb in H. zurückgelassenen versiegelten Gegenprobe bereits am 16.06.2021, also zwei Tage vor Erstellung des Gutachtens, abgelaufen. Dies führe zu einem Beweisverwertungsverbot.
Die in dem streitgegenständlichen Gutachten getätigten Beanstandungen des klägerischen Produktes seien im Übrigen auch inhaltlich überwiegend unberechtigt gewesen. Zudem könnten, wenn überhaupt, nur unerhebliche formale Verstöße, nämlich Deklarationsfehler, vorliegen, die weder gesundheitsgefährdend noch täuschend seien und die Mitteilung an die d.-Drogerie als potentiell ein Verkaufsverbot auszulösen geeignete Maßnahme nicht gerechtfertigt hätten. Weiter gebe es für die Beanstandung von Lebensmittelzusatzstoffen seit 2020 keine Ermächtigungsgrundlage mehr.
Dadurch, dass die Klägerin als betroffenes Unternehmen nicht von der Maßnahme informiert worden sei, werde ihr Recht auf rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 des Grundgesetzes (im Folgenden: GG) verletzt. Aus Art. 138 Abs. 3 der Verordnung (EU) 2017/625 vom 15.03.2017 über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Gewährleistung der Anwendung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Vorschriften über Tiergesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel (im Folgenden: KontrollVO) i. V. m. § 39 Abs. 1 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs (im Folgenden: LFGB) ergebe sich das Recht der Klägerin, über Maßnahmen informiert und auf ihre Rechte hingewiesen zu werden.
Die Beklagte könne sich auch nicht auf § 13 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (im Folgenden: VwVfG) berufen, denn weder sie selbst, noch die in ihrem Bezirk gelegene Zentrale der d.-Drogerie seien an der Probenentnahme in H. beteiligt gewesen. Soweit die Beklagte darauf hinweise, dass es gängige Praxis sei, die Gutachten am Ort der Probenentnahme zu eröffnen und somit auch die Möglichkeit bestehe, dass sie von dort an die Zentrale weitergeleitet würden, sei auch dies hier nicht einschlägig, denn das streitgegenständliche Gutachten sei nicht vor Ort in H. eröffnet worden und die Filiale in H. habe es auch nicht an ihre Zentrale weitergeleitet. Es sei mit dem Grundgedanken rechtstaatlichen Handelns nicht zu vereinbaren, wenn sensible Daten der Klägerin ohne ihr Wissen von einer Behörde an ihre Händler weitergeleitet würden. Es gebe keine Rechtsgrundlage für ein derartiges Verhalten. Zudem seien nach § 30 VwVfG Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse geschützt. Der streitgegenständliche Prüfbericht enthalte ausführliche Analysewerte des klägerischen Produkts, an deren Nichtverbreitung die Klägerin ein berechtigtes – auch wirtschaftliches – Interesse habe. Die d.-Drogerie sei ihrerseits nicht an eine Vertraulichkeit gebunden gewesen, so dass die Gefahr bestanden habe, dass auf diesem Weg Dritte das streitgegenständliche Gutachten erhielten. Diese Gefahr habe sich auch realisiert, denn die Klägerin habe das Schreiben der Beklagten vom 14.10.2021 nicht von der d.-Drogerie, sondern von einem ihrer Großhändler erhalten, wodurch offenbar werde, dass das Gutachten bereits weitergereicht worden sei. Die Beklagte habe dadurch möglicherweise eine Amtspflichtwidrigkeit oder sogar eine strafbare Handlung begangen.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Beklagte zu Unrecht mit Schreiben vom 14.10.2021 das Gutachten des Chemischen und Veterinäruntersuchungsamts O. vom 18.06.2021 an die d.-Drogerie weitergeleitet hat, sowie
festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, Beanstandungen des Produkts „A.“ der Klägerin und seine Bewerbung an Dritte zu übermitteln, wenn von dem Produkt keine Gesundheitsgefahr ausgeht und ohne die Klägerin zu informieren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht geltend, das Vorgehen der Beklagten sei üblich und von Art. 17 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 vom 28.01.2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (Lebensmittelbasisverordnung, im Folgenden: BasisVO) i. V. m. den Erwägungsgründen 20 und 39 der KontrollVO gedeckt, die zu einer Information der Lebensmittelunternehmer entlang der Verbraucherkette über Probenahmeergebnisse von vertriebenen Produkten legitimierten. Grundsätzlich könne jeder Beteiligte in der Lebensmittelkette insbesondere angehört werden. Selbst wenn die d.-Drogerie zunächst nicht für die Kennzeichnungsmängel der abverkauften Produkte in Fertigpackungen hafte, könne sie beim nachhaltigen Vertrieb solcher Erzeugnisse doch in die (Mit-)Haftung geraten. Dies ergebe sich aus Art. 8 LMIV. Nach dessen Abs. 1 sei zwar grundsätzlich der Lebensmittelunternehmer für die Information über ein Lebensmittel verantwortlich, unter dessen Name dieses vermarktet werde. Allerdings trage nach Art. 8 Abs. 3 LMIV auch der Einzelhändler eine „Mitverantwortung“, soweit er von einer rechtswidrigen Etikettierung wisse oder eine solche annehmen müsse. Diese Vorschrift weite die originäre Herstellerhaftung auf den Händler aus. Entsprechende Anhörungen und bloße Kenntnisgaben an einzelne Unternehmen entlang der Lebensmittelkette seien datenschutzrechtlich zulässig, da es sich um schlichtes Verwaltungshandeln in Form eines Realaktes handele. Insbesondere auch die von der Klägerin zitierten Art. 138 Abs. 1 und Art. 137 KontrollVO ermächtigten mit der Formulierung Anordnung und Maßnahmen in § 39 LFGB ein solches Verwaltungshandeln zur Prüfung von Umfang und Ausmaß des Verstoßes. Das Zugehen auch auf Händler des Probenahmeortes sei in der Überwachung üblich und gerechtfertigt.
Auch ermächtige § 43 LFGB zum Rechtseingriff per Realakt in der gesamten Lebensmittelkette. Aus dem Rechtseingriff gegenüber dem Händler vor Ort sei schlüssig, dass dieser als Verfahrensbeteiligter einen Anspruch auf die Information über das Ergebnis der Untersuchung habe. Da sämtliche Lebensmittelunternehmer entlang der Lebensmittelkette für das Produkt verantwortlich seien, sei die örtliche Zuständigkeit der Beklagten als Lebensmittelüberwachungsbehörde für die in ihrem Bezirk ansässige d.-Drogerie gegeben. Mangels örtlicher Zuständigkeit sei die Beklagte gegenüber der Klägerin nicht tätig geworden, sondern habe das Gutachten an die für die Klägerin zuständige Lebensmittelüberwachungsbehörde in E. gesandt.
Welche Folgen die Übersendung des Gutachtens an den Händler auf die wirtschaftliche Beziehung zwischen der Klägerin und diesem haben werde, sei für das Tätigwerden der Beklagten irrelevant. Auch sei für das Vorgehen der Beklagten unerheblich gewesen, ob eine Gefahr für die Gesundheit bestanden habe. Die Beurteilung der Verkehrsfähigkeit von Produkten obliege den Sachverständigen der Untersuchungsämter. Inwieweit die Beanstandungen gerechtfertigt seien, könne von der Beklagten nicht beurteilt werden und zähle auch nicht zu deren Aufgaben.
Die Eröffnung solcher Gutachten in der Filiale vor Ort sei in der Überwachung üblich. Eine Weitergabe an die Zentrale der d.-Drogerie durch die Filiale, in der die Probe genommen worden sei, sei daher mit hoher Wahrscheinlichkeit erfolgt.
Weiter sei irrelevant, ob die Versiegelungsfrist vor Erstellung des Gutachtens abgelaufen sei, da der Gesetzgeber hierzu keine Regelung getroffen habe. Jeder Hersteller erhalte zeitnah eine Information darüber, dass eine Probenahme bei einem seiner Produkte erfolgt sei und bekomme so die Möglichkeit, von seinem Recht auf Untersuchung der Gegenprobe Gebrauch zu machen. Diese Mitteilung sei auch im vorliegenden Fall erfolgt.
Das streitgegenständliche Produkt sei im Sortiment der d.-Drogerie sowohl in den Filialen als auch auf der Webseite nach wie vor verfügbar. Das Chemische- und Veterinäruntersuchungsamt der Beklagten habe bestätigt, dass seine Etikettierung den Kennzeichnungspflichten noch immer nicht entspreche.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, die elektronische Gerichtsakte und die dem Gericht vorliegende Verfahrensakte der Beklagten (1 elektronischer Band) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
1. Die Klage ist zulässig, aber nur zum Teil begründet.
1.1. Die Klage ist zulässig.
1.1.1. Statthafte Klageart ist die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO. Diese ist zwar nach § 43 Abs. 2 VwGO gegenüber den anderen Klagearten der Verwaltungsgerichtsordnung subsidiär. Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Auf den mit dem ersten Klageantrag angesprochenen Fall eines Rechtsverhältnisses außerhalb des Anwendungsbereichs des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (analog), also in den Fällen, in denen es an einem Verwaltungsakt mangelt und stattdessen – wie hier – ein Verwaltungsrealakt streitgegenständlich ist (vgl. Möstl, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, 61. Edition, Stand: 01.04.2022, § 43 Rn. 24), ist sie jedoch anwendbar.
Auch hinsichtlich des zweiten Klageantrags ist die Feststellungsklage nicht subsidiär. Zwar wäre statt einer Feststellungsklage eine Unterlassungsklage denkbar gewesen. § 43 Abs. 2 VwGO ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ihrem Zweck entsprechend jedoch einschränkend auszulegen und anzuwenden. Droht – wie hier – keine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Fristen und die Durchführung eines Vorverfahrens, steht § 43 Abs. 2 VwGO der Feststellungsklage ebenso wenig entgegen wie in Fällen, in denen diese den effektiveren Rechtsschutz bietet (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 – 8 C 85.88 –, juris, und vom 07.05.1987 – 3 C 53.85 –, juris).
1.1.2. Es mangelt auch nicht an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis.
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Nach herkömmlicher Definition sind unter einem Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO diejenigen rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Ein Rechtsverhältnis liegt somit vor, wenn sich Rechtsbeziehungen verdichtet haben. Voraussetzung dafür ist das Vorliegen eines überschaubaren Sachverhalts, auf den eine (öffentlich-rechtliche) Norm angewandt werden kann und sich zwischen den Beteiligten ein Meinungsstreit entwickelt hat (vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Auflage 2018, § 43 Rn. 7 m. w. N.).
Dies ist hier der Fall. Zwar sind abstrakte Rechtsfragen nicht feststellungsfähig (vgl. etwa: Marsch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 44. EL März 2023, § 43 VwGO Rn. 17 m. w. N.). Vorliegend begehrt die Klägerin aber nicht die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage, sondern für ihren ersten Klageantrag in Bezug auf einen konkreten Vorfall und damit einen überschaubaren Sachverhalt – die am 14.10.2021 erfolgte Übermittlung des streitgegenständlichen Gutachtens durch die Beklagte an die d.-Drogerie – die Feststellung, dass diese Übersendung rechtswidrig war. Es besteht also zwischen den Beteiligten jedenfalls ein Meinungsstreit über die Rechte und Pflichten der Beklagten im Zusammenhang mit einem konkreten (vergangenen) Sachverhalt, an dem die Klägerin zumindest mittelbar insofern beteiligt war, als es um die Weiterreichung ein ihr Produkt betreffendes und dieses beanstandendes Gutachten an einen ihrer Händler ging. Das feststellungsfähige Rechtsverhältnis besteht auch zwischen der Klägerin und der Beklagten. Die E-Mail vom 14.10.2021 begründet ein Rechtsverhältnis zwar unmittelbar nur zwischen der Beklagten und dessen Adressatin, der d.-Drogerie. Zumindest mittelbar wird damit aber auch zwischen der Klägerin und der Beklagten ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis mit dem Inhalt begründet, dass die Beklagte sich des Rechts berühmt, das das klägerische Produkt betreffende Gutachten des Chemischen und Veterinäruntersuchungsamtes O. vom 18.06.2021 an die d.-Drogerie weiterzuleiten (vgl. für den Fall, dass neben der Gutachtenweiterleitung auch die mangelnde Verkehrsfähigkeit des Produktes behauptet wird: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17.06.2014 – 13 A 1135/13 –, juris Rn. 32 ff.).
1.1.3. Auch steht der Klägerin ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung zu.
Das gemäß § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art ein (vgl. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 29. Auflage 2023, § 43 Rn. 23). Ein berechtigtes Interesse ist insbesondere gegeben, wenn – wie vorliegend – die Rechtslage unklar ist und die Beteiligten insoweit gegenteiliger Auffassung sind (vgl. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 29. Auflage 2023, § 43 Rn. 24).
1.1.3.1. Bei der Vergangenheit angehörenden Rechtsverhältnissen ist ein berechtigtes Interesse grundsätzlich nur anzuerkennen, wenn das Rechtsverhältnis über seine Beendigung hinaus anhaltende Wirkung in der Gegenwart äußert, insbesondere bei fortdauernden Rechtsbeeinträchtigungen und bei Wiederholungsgefahr (vgl. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 29. Auflage 2023, § 43 Rn. 25). Ein Feststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr setzt die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen oder rechtlichen Umständen eine gleichartige Entscheidung oder Maßnahme ergriffen wird (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 17.08.2006 – 2 LA 1192/04 –, juris Rn. 14). Dies ist bezüglich des einen vergangenen Sachverhalt betreffenden ersten Klageantrags unstreitig der Fall, da die Beklagte gegenüber der Klägerin erklärt hat, in Zukunft vergleichbare Gutachten zum klägerischen Produkt an die d.-Drogerie weiterzuleiten.
1.1.3.2. Bei vorbeugenden Feststellungsklagen – wie im Falle des zweiten Klageantrags – besteht das Feststellungsinteresse, wenn ein spezielles, auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse besteht und mit dem Abwarten der befürchteten Maßnahme für den Kläger Nachteile verbunden wären, die ihm auch unter Berücksichtigung der Möglichkeiten vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 VwGO oder § 123 VwGO nicht zumutbar sind (vgl. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 29. Auflage 2023, § 43 Rn. 24). Dies ist vorliegend ebenfalls der Fall. Denn die Beklagte hat erklärt, an ihrer bisherigen Praxis der Gutachtenweitergabe festhalten zu wollen, so dass auch in Zukunft im Falle eines das klägerische Produkt betreffenden Gutachtens keine Anhörung der Klägerin erfolgen würde, bevor die Beklagte dieses an die in ihrem Zuständigkeitsbereich ansässigen Händler der Klägerin weiterleitete. Die Klägerin hätte also gar keine Möglichkeit, vor einer in der Zukunft erfolgenden Gutachtenweitergabe vorläufigen Rechtsschutz zu erlangen. Auch wären die potentiellen wirtschaftlichen Folgen für das Unternehmen der Klägerin erheblich, da eine solche Gutachtenweitergabe geeignet wäre, die Händler der Klägerin zu einer Vertriebseinstellung des klägerischen Produktes zu bewegen. Vor diesem Hintergrund ist es für die Klägerin nicht zumutbar, auf nachträglichen Rechtsschutz verwiesen zu werden.
1.1.4. Schließlich ist auch die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO analog, sofern man deren Vorliegen für die Feststellungsklage überhaupt fordert (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.11.2015 – 2 A 6.13 –, juris Rn. 15 m. w. N), gegeben. Denn es ist im Hinblick auf die bereits angesprochene potentielle Marktrelevanz der Gutachtenweitergabe nicht ausgeschlossen, dass das Recht der Klägerin am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nach Art. 12 Abs. 1 GG durch diese verletzt wird.
1.2. Die Klage ist jedoch nur soweit begründet, wie die Klägerin die Feststellung der Rechtswidrigkeit der konkreten (vergangenen) Gutachtenübersendung durch die Beklagte begehrt (dazu unten 1.2.1.). Ihr darüber hinaus gehender – in die Zukunft gerichteter – Feststellungsantrag ist hingegen unbegründet (dazu unten 1.2.2.).
1.2.1. Die Klage ist im ersten Antrag begründet. Die Weiterleitung des streitgegenständlichen Gutachtens mit E-Mail der Beklagten an die d.-Drogerie vom 14.10.2021 ist rechtswidrig gewesen.
Es mangelt bereits an einer nach dem Vorbehalt des Gesetzes im grundrechtsrelevanten Bereich grundsätzlich erforderlichen Ermächtigungsgrundlage für das Handeln der Beklagten. Zwar stellt das Lebensmittelrecht eine Reihe von Rechtsgrundlagen zur Verfügung, die den Lebensmittelüberwachungsbehörden eine Übermittlung lebensmittelrechtlich relevanter Informationen auch an Dritte erlaubt. Die Kammer vermag aber in der vorliegenden Konstellation keine Ermächtigung zu erkennen, die der Beklagten im konkreten Fall gestattet hätte, das streitgegenständliche Gutachten an die d.-Drogerie weiterzuleiten.
1.2.1.1. In Betracht kommen hier zunächst die auch von der Beklagten angeführten Art. 138 Abs. 1, Abs. 2 KontrollVO i. V. m. § 39 Abs. 2 LFGB. Nach Auffassung der Kammer sind die Voraussetzungen dieser Normen vorliegend jedoch nicht erfüllt.
Nach Art. 138 Abs. 1 Satz 1 KontrollVO ergreifen die zuständigen Behörden, wenn ein Verstoß festgestellt wird, die erforderlichen Maßnahmen, um Ursprung und Umfang des Verstoßes sowie die Verantwortung des Unternehmers zu ermitteln (lit. a) und geeignete Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass der betreffende Unternehmer den Verstoß beendet und dass er erneute Verstöße dieser Art verhindert (lit. b), wobei sie nach Art. 138 Abs. 1 Satz 2 KontrollVO bei der Entscheidung über die zu ergreifenden Maßnahmen die Art des Verstoßes und das bisherige Verhalten des betreffenden Unternehmers in Bezug auf die Einhaltung der Vorschriften berücksichtigen. Art 138 Abs. 2 KontrollVO bestimmt, dass die zuständigen Behörden, wenn sie im Einklang mit Art. 138 Abs. 1 KontrollVO tätig werden, alle ihnen geeignet erscheinenden Maßnahmen ergreifen, um die Einhaltung der Vorschriften gemäß Art. 1 Abs. 2 KontrollVO zu gewährleisten. Nach Art. 1 Abs. 2 lit. a) KontrollVO gilt die Kontrollverordnung und damit auch deren Art. 138 u. a. für amtliche Kontrollen, mit denen die Einhaltung der Vorschriften überprüft werden soll, die auf Unionsebene zur Anwendung von Unionsrecht in den Bereichen u. a. der Vorschriften über den Schutz der Information der Verbraucher erlassen wurden. Vorliegend steht die Weiterleitung eines Gutachtens inmitten, das auf der Grundlage von § 43 LFGB im Bereich der Lebensmittelüberwachung erstellt wurde und das bei dem untersuchten Produkt der Klägerin u. a. Mängel im Bereich der Lebensmittelinformationsverordnung, also einer Vorschrift zur Information der Verbraucher im oben genannten Sinne, rügt. Auch hat die Beklagte zutreffend erkannt, dass die d.-Drogerie als Lebensmittelhändlerin nach Art. 8 Abs. 3 LMIV unter den dort genannten Voraussetzungen für fehlerhafte Informationen bezüglich des von ihr vertriebenen Produkts der Klägerin verantwortlich sein kann. Die Kontrollverordnung ist also in der vorliegenden Konstellation grundsätzlich anwendbar.
Allerdings hat die Beklagte nicht überzeugend darzulegen vermocht, dass die Voraussetzungen der genannten Normen vorliegend erfüllt wären. Zwar ist die Beklagte als untere Lebensmittelüberwachungsbehörde für Anordnungen und Maßnahmen gegenüber der d.-Drogerie als in ihrem Bezirk tätiger Lebensmittelhändlerin nach §§ 18 Abs. 4, 19 Abs. 1 AGLMBG zuständig. Es handelt sich aber bei der Gutachtenübermittlung an diese weder um eine Maßnahme, um Ursprung und Umfang eines Verstoßes gegen das Lebensmittelrecht durch die d.-Drogerie oder deren Verantwortung zu ermitteln (Art. 138 Abs. 1 Satz 1 lit. a) KontrollVO), noch um eine geeignete Maßnahme, um zu gewährleisten, dass die d.-Drogerie einen etwaigen Verstoß beendet und erneute Verstöße dieser Art verhindert (Art. 138 Abs. 1 Satz 1 lit. b) KontrollVO) und auch nicht um eine Maßnahme zur Einhaltung der Vorschriften nach Art. 1 Abs. 2 KontrollVO. Nach Art. 8 Abs. 1 LMIV ist verantwortlich für die Information über ein Lebensmittel – und damit für die in dem streitgegenständlichen Gutachten monierten Kennzeichnungsverstöße – nämlich primär der Lebensmittelunternehmer, unter dessen Namen oder Firma das Lebensmittel vermarktet wird, oder, wenn dieser Unternehmer nicht in der Union niedergelassen ist, der Importeur, der das Lebensmittel in die Union einführt. Dies ist vorliegend aber nicht die d.-Drogerie, sondern unstreitig die Klägerin, unter deren Namen das streitgegenständliche Produkt vermarktet wird. Diese ist indes gerade nicht Adressatin der streitgegenständlichen Maßnahme.
Ein etwaiger Verstoß gegen das Lebensmittelrecht durch die d.-Drogerie ist in der vorliegenden Konstellation bloßer (behaupteter) Kennzeichnungsverstöße hingegen nur unter den Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 3 LMIV denkbar, wonach Lebensmittelunternehmer, deren Tätigkeiten – wie diejenigen der d.-Drogerie als Händlerin des streitgegenständlichen Produktes – die Informationen über Lebensmittel nicht beeinflussen, keine Lebensmittel abgeben dürfen, von denen sie aufgrund der ihnen im Rahmen ihrer Berufstätigkeit vorliegenden Informationen wissen oder annehmen müssen, dass sie dem anwendbaren Lebensmittelinformationsrecht und den Anforderungen der einschlägigen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften nicht entsprechen. Hierdurch wird auf dem Gebiet des Lebensmittelinformationsrechts das Konzept einer beschränkten Stufenverantwortung implementiert. Für Informationen über ein Lebensmittel ist danach primär der Vermarkter und sind nur sekundär die weiteren in der Lebensmittelkette tätigen Lebensmittelunternehmer, insbesondere – wie hier – der Handel, verantwortlich (vgl. Meisterernst, in: Sosnitza/Meisterernst, Lebensmittelrecht, Werkstand: 186. EL März 2023, Art. 8 LMIV Rn. 18).
Ein Verstoß der d.-Drogerie gegen das Lebensmittelrecht – als denkbare Grundlage einer Tätigkeit der Beklagten nach Art. 138 KontrollVO – wäre also nur dann denkbar, wenn die d.-Drogerie wüsste oder annehmen müsste, dass das streitgegenständliche Produkt den Anforderungen des Lebensmittelinformationsrechts nicht entspräche, und das Produkt trotzdem weiter an Dritte abgäbe. Die Übersendung des Gutachtens an die d.-Drogerie als reine Informationstätigkeit kann aber von vornherein keine geeignete Maßnahme zur Abwehr eines solchen Verstoßes durch die d.-Drogerie darstellen. Denn für den Fall, dass diese vor der Gutachtenübersendung keine Kenntnis von dem Gutachten und damit von möglichen Verstößen des von ihr veräußerten Produkts gegen das Lebensmittelinformationsrecht hatte, wäre der etwaige Verstoß der d.-Drogerie – der nach dem oben Dargelegten ausschließlich in der Abgabe des fehlerhaften Produktes trotz Kenntnis hiervon bestehen kann – durch die Übersendung des Gutachtens gerade erst herbeigeführt worden. Sollte die d.-Drogerie hingegen bereits vorher Kenntnis von dem Gutachten gehabt haben – etwa weil dieses am Ort der Probenahme eröffnet und von der Filiale in H. an die Zentrale weitergeleitet worden wäre –, schiede die bloße nochmalige Übersendung durch die Beklagte als geeignete Maßnahme der Gefahrenabwehr ebenfalls aus, da sie in diesem Fall redundant wäre. Um den dann denkbaren Verstoß der d.-Drogerie gegen das Lebensmittelinformationsrecht zu beenden oder künftige Verstöße zu verhindern, wäre in diesem Fall vielmehr ein Abgabeverbot oder zumindest der Hinweis der Beklagten, dass sie von der Rechtswidrigkeit der Abgabe des streitgegenständlichen Produkts durch die d.-Drogerie ausgehe, erforderlich gewesen. Ein solches Abgabeverbot hat die Beklagte nach eigenen Angaben aber gerade nicht bezweckt. Worin für den Fall, dass die d.-Drogerie von dem streitgegenständlichen Gutachten bereits vorher Kenntnis hatte, aber der Zweck einer bloßen nochmaligen und kommentarlosen Übersendung des Gutachtens bestehen soll, erschließt sich der Kammer nicht.
Gleiches gilt für § 39 Abs. 2 LFGB, wonach die zuständigen Behörden die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen treffen, die zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachts eines Verstoßes oder zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung erforderlich sind (vgl. zur grundlegenden Anwendbarkeit dieser Vorschrift neben den einschlägigen unmittelbar anwendbaren unionsrechtlichen Normen: Möstl, ZLR 2019, 770 ff. m. w. N.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 10.12.2015 – 3 C 7.14 –, juris Rn. 12 zum Verhältnis zwischen § 39 LFGB und der Vorgängernorm des Art. 54 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004). Inwieweit die bloße kommentarlose Gutachtenübersendung an die d.-Drogerie einen möglichen Verstoß dieser gegen das Lebensmittelinformationsrecht feststellen oder ausräumen oder künftige Verstöße verhüten sollte, ist nach dem oben Dargelegten nicht erkennbar. Auch eine Erforderlichkeit der Gutachtenübersendung zum Schutz (der Verbraucher) vor Gesundheitsgefahren oder vor einer etwaigen – hier einzig denkbaren – Täuschung vermag die Kammer nicht zu erkennen. Denn – wie bereits dargelegt (siehe dazu auch unten 1.2.1.4.1.) – ist die reine kommentarlose Gutachtenübersendung an die das betreffende Produkt abgebenden Händler ohne weitere flankierende Maßnahmen noch nicht einmal geeignet, geschweige denn erforderlich, um den Schutz der Verbraucher vor (etwaiger) Täuschung zu gewährleisten.
1.2.1.2. Soweit die Beklagte darauf verweist, dass § 43 LFGB zum Rechtseingriff per Realakt in der gesamten Lebensmittelkette ermächtige und dass sich aus dem Rechtseingriff gegenüber dem Händler vor Ort – hier der d.-Drogerie – als Verfahrensbeteiligter ein Anspruch auf die Information über das Ergebnis der Untersuchung ergebe, so steht diese Auffassung zwar dem Grunde nach im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 23.05.2002 – 3 C 28.01 –, juris). Hiernach hat die Stelle, bei der eine Lebensmittelprobe entnommen worden ist, als notwendige Folge der Probenahme einen Anspruch darauf, über das Ergebnis der Untersuchung informiert zu werden, wobei es sich dabei um eine Verpflichtung aus vorangegangenem Tun handelt. Dabei kann dahinstehen, ob als „Stelle“ in diesem Sinne nur die Filiale, bei der die Probe genommen wurde, oder der gesamte Konzern – und damit im vorliegenden Fall auch die Zentrale der d.-Drogerie – gelten kann (vgl. hierzu: VG Leipzig, Urteil vom 08.07.2022 – 3 K 1960/19 –, n.v.). Denn jedenfalls die Beklagte war im vorliegenden Fall an der ursprünglichen Probenahme am 16.03.2021 durch einen Lebensmittelkontrolleur im Auftrag des R.-Kreises bei einer Filiale der d.-Drogerie in H. und an dem dadurch eingeleiteten Verwaltungsverfahren in keiner Weise beteiligt. Eine Pflicht zur Gutachtenübermittlung aus vorangegangenem Tun kann für sie – mangels vorangegangenen Tuns – bereits denklogisch nicht bestehen. Vielmehr ist der Anspruch des Händlers darauf, über das Ergebnis der Probenahme informiert zu werden, innerhalb des laufenden Verwaltungsverfahrens geltend zu machen und besteht damit im vorliegenden Fall gegenüber dem R.-Kreis.
Der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Rechtsauffassung der Beklagten, sie werde durch die Tatsache, dass der R.-Kreis ihr das streitgegenständliche Gutachten übersandt habe, selbst zur Verfahrensbeteiligten in dem Verwaltungsverfahren der Probenahme, vermag die Kammer hingegen nicht näher zu treten. Eine Beiziehung der Beklagten im Sinne von § 13 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 LVwVfG ist durch die bloße Übersendung des Gutachtens nicht erfolgt und würde im Übrigen – wie bereits dargelegt – eine Pflicht aus vorangegangenem Tun auch nicht auslösen. Etwas anderes wäre allenfalls dann denkbar, wenn das Landratsamt R.-Kreis sich der Beklagten als „Botin“ zur Übermittlung des Gutachtens bedient hätte, um seine eigene oben dargelegte Verpflichtung zu erfüllen. Hierfür bestehen aber keinerlei Anhaltspunkte und dies wurde von der Beklagten auch nicht behauptet, so dass dahinstehen kann, ob eine solche Vorgehensweise überhaupt rechtmäßig wäre.
Eine Ermächtigung der Beklagten zum Tätigwerden im Sinne der oben genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nach alledem nicht erkennbar.
1.2.1.3. Auch die ebenfalls von den Beteiligten diskutierte Ermächtigungsgrundlage des § 40 Abs. 1, Abs. 1a LFGB ist vorliegend bereits deswegen nicht einschlägig, weil mit der Gutachtenübersendung keine Information der Öffentlichkeit erfolgt ist.
1.2.1.4. Ob es – wie die Beklagte offenbar meint – jenseits der ausdrücklich normierten Ermächtigungsgrundlagen sowie der oben dargelegten Verpflichtung aus vorangegangenem Tun im Rahmen der lebensmittelkontrollrechtlichen Probenahmen auf Grundlage der im Lebensmittelrecht grundsätzlich geltenden – etwa in Art. 17 Abs. 1 BasisVO und Art. 1 Abs. 3 LMIV zum Ausdruck kommenden – Kettenverantwortung der Lebensmittelunternehmer auf allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen eine weitere (ungeschriebene) Ermächtigung für die Lebensmittelüberwachungsbehörden geben kann, ihnen zur Kenntnis gelangte, aber nicht selbst veranlasste Gutachten über beanstandete Lebensmittel, die in ihrem Zuständigkeitsbereich an den Verbraucher abgegeben werden, an die jeweiligen Händler weiterzuleiten, kann vorliegend dahinstehen. Denn jedenfalls müsste nach Auffassung der Kammer jede einzelne Gutachtenübermittlung – wie jedes andere staatliche Handeln im grundrechtsrelevanten Bereich – vom aus dem Rechtsstaatsprinzip fließenden und auch im Unionsrecht verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit getragen werden. Danach muss jedes grundrechtsrelevante staatliche Handeln einem legitimen Zweck dienen sowie zur Erreichung dieses Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen sein (vgl. grundlegend etwa: Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, 9. Auflage 2021, Art. 20 Rn. 149 ff. m. w. N.; für das Lebensmittelrecht: Schmidt/Haccius, in: Sosnitza/Meisterernst, Lebensmittelrecht, Werkstand: 186. EL März 2023, Art. 28 EU VO 2018/848 Rn. 52). Dies ist vorliegend aber nicht der Fall.
1.2.1.4.1. Dazu gehört nach Auffassung der Kammer an erster Stelle, dass die Behörde sich des legitimen Zwecks, den sie mit der Gutachtenübermittlung verfolgt, bewusst ist. Dies war bei der Beklagten nach Auffassung der Kammer gerade nicht der Fall. Die Beklagte hat zwar in der mündlichen Verhandlung angegeben, sie habe mit der Gutachtenübermittlung beabsichtigt, die d.-Drogerie „bösgläubig zu machen“, also in Kenntnis etwaiger – in dem streitgegenständlichen Gutachten dargelegter – lebensmittelinformationsrechtlicher Verstöße des klägerischen Produkts zu setzen, um deren Verantwortlichkeit nach Art. 8 Abs. 3 LMIV auszulösen. Gleichzeitig hat sie aber auch berichtet, ausnahmslos alle lebensmittelrechtlichen Gutachten zu Produkten, die bei der d.-Drogerie veräußert würden und die die Beklagte als für deren Zentrale zuständige Lebensmittelüberwachungsbehörde aus ganz Deutschland und sogar aus dem europäischen Ausland erhalte, an die Zentrale der d.-Drogerie weiterzuleiten. Es gebe sogar eine verwaltungsinterne Arbeitsanweisung des Qualitätsmanagements, die dies für die Sachbearbeiter zwingend vorschreibe. Nach Überzeugung der Kammer besteht damit bei der Beklagten ein Automatismus, alle lebensmittelrechtlichen Gutachten, die sie als Lebensmittelüberwachungsbehörde erhält, an die d.-Drogerie weiterzuleiten. Damit wird offenbar, dass sich die Beklagte des Zwecks, den sie mit der Gutachtenweiterleitung verfolgt, gerade nicht in jedem Einzelfall bewusst ist. Die Behauptung der Beklagten, sie habe im konkreten Fall die Verantwortlichkeit der d.-Drogerie nach Art. 8 Abs. 3 LMIV auslösen wollen, erscheint vor diesem Hintergrund als verfahrensgeleitete Schutzbehauptung.
Diese Schlussfolgerung wird nach Überzeugung der Kammer durch den Umstand bestätigt, dass die Beklagte in der Klageerwiderung sowie in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, weder dazu berufen noch in der Lage zu sein, in jedem Einzelfall die inhaltliche Richtigkeit der sachverständigen Schlussfolgerungen in den zu ihr gelangten Gutachten zu überprüfen. Im konkreten Fall hat sie dementsprechend erst kurz vor der mündlichen Verhandlung ihr eigenes Chemisches und Veterinäruntersuchungsamt zur Bestätigung der in dem streitgegenständlichen Gutachten getroffenen Feststellungen aufgefordert. Auch indem sie davon abgesehen hat, der d.-Drogerie mitzuteilen, ob sie die inhaltlichen Schlussfolgerungen des streitgegenständlichen Gutachtens überhaupt teilt, hat sie zu erkennen gegeben, dass sie sich zu dieser Frage vor der Gutachtenübersendung selbst keine abschließende Meinung gebildet hat. War sie sich aber selbst nicht sicher, ob die darin getroffenen Beanstandungen überhaupt zutreffend sind, kann es ihr auch nicht darum gegangen sein, die – dann nämlich gerade fragliche – lebensmittelinformationsrechtliche Verantwortlichkeit der d.-Drogerie nach Art. 8 Abs. 3 LMIV auszulösen.
Im Übrigen erscheint der Kammer die bloße kommentarlose Übersendung des streitgegenständlichen Gutachtens zur Erreichung des hinter dem „Bösgläubigmachen“ stehenden Zwecks – der einzig im Schutz der Verbraucher vor der Konfrontation mit lebensmittelinformationsrechtlich bedenklichen Lebensmitteln und damit letztlich vor Täuschung oder Irreführung bestehen kann – bereits nicht als geeignete Maßnahme. Vielmehr hätte es, um einen Schutz des Verbrauchers zuverlässig zu erreichen, zusätzlich der Verfügung eines Abgabeverbotes gegenüber der d.-Drogerie oder zumindest des Hinweises an diese, dass die Beklagte die Beanstandungen für gerechtfertigt und die Abgabe des klägerischen Produktes deshalb für unzulässig halte, bedurft – deren Rechtmäßigkeit freilich die inhaltliche Richtigkeit der Beanstandungen vorausgesetzt hätte (vgl. hierzu: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17.06.2014 – 13 A 1135/13 –, juris). Durch die bloße Information des Händlers von – möglichen – lebensmittelinformationsrechtlichen Verstößen eines von ihm abgegebenen fremden Produktes kann ohne weitere flankierende Maßnahmen ein effektiver Schutz des Verbrauchers hingegen nicht zuverlässig erreicht werden. Den Händler mag zwar nach Art. 8 Abs. 3 LMIV eine lebensmittelinformationsrechtliche Verantwortung treffen; die Prüfung und Entscheidung, ob ein Produkt gegen das Lebensmittelinformationsrecht verstößt und damit abgegeben werden darf, kann vor dem Hintergrund der erheblichen Grundrechtsrelevanz für den an diesem Vorgang noch nicht einmal beteiligten Hersteller aber nach Auffassung der Kammer nicht allein dem Händler – als nicht grundrechtsgebundenem Dritten – überlassen werden.
1.2.1.4.2. Selbst wenn man die Ansicht verträte, dass der Verbraucherschutz in der lebensmittelrechtlichen Kettenverantwortung einen so hohen Stellenwert einnähme, dass jede Lebensmittelüberwachungsbehörde alle in ihrem Zuständigkeitsbereich ansässigen Händler – ohne vorherige eigene Prüfung der inhaltlichen Richtigkeit – von (etwaigen) lebensmittelinformationsrechtlichen Beanstandungen dort vertriebener Produkte zu dem Zweck in Kenntnis setzen dürfte um, diese in die Lage zu versetzen, ihre eigene lebensmittelrechtliche Verantwortlichkeit auf der Grundlage von Art. 8 Abs. 3 LMIV autonom zu prüfen, müsste dieser Inkenntnissetzung nach Auffassung der Kammer – ebenfalls als Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes – aber jedenfalls eine Güterabwägung vorausgehen. Denn die Klägerin macht zu Recht darauf aufmerksam, dass die Übersendung lebensmittelrechtlicher Beanstandungen eines Produktes an einen dieses veräußernden Händler das Grundrecht des Herstellers am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nach Art. 12 GG – auch wenn dieser an dem eigentlichen Vorgang der Gutachtenübersendung nicht unmittelbar beteiligt ist – zumindest erheblich zu beeinträchtigen geeignet ist, indem diese Maßnahme potentiell eine Vertriebseinstellung durch den Händler zulasten des Herstellers zur Folge haben kann. Auch können, wie die Klägerin ebenfalls zu Recht ins Feld führt, bei der Übersendung von typischerweise genaue Analysewerte der Inhaltsstoffe getesteter Lebensmittel beinhaltenden Gutachten auch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse offenbart werden, an deren Geheimhaltung die Hersteller ein berechtigtes Interesse haben können. Dementsprechend geht auch die Rechtsprechung davon aus, dass im Falle der lebensmittelrechtlichen Probenahme eines Produktes bei einem Händler ein mehrpoliges Verwaltungsrechtsverhältnis entsteht, das neben der Behörde und dem Händler, bei dem die jeweilige Probe genommen wird, auch den Hersteller der Probe beinhaltet (vgl. etwa VG Berlin, Urteil vom 12.09.2012 – 14 K 48.11 –, juris Rn. 24 m. w. N.). Auch das Bundesverwaltungsgericht weist darauf hin, dass die Behörde im Zuge der Information des Händlers vom Ergebnis einer von ihr selbst veranlassten lebensmittelrechtlichen Beprobung, die nach der oben dargelegten Rechtsprechung eine Pflicht aus vorangegangenem Tun der Behörde gegenüber dem diese duldenden Händler darstellt (vgl. nochmal BVerwG, Urteil vom 23.05.2002 – 3 C 28.01 –, juris), zur Rücksichtnahme der berechtigten Belange etwaiger Drittbetroffener verpflichtet ist (Rn. 23 der genannten Entscheidung). Dies muss erst recht in Fällen gelten, in denen – wie hier – keine solche Pflicht der Behörde aus vorangegangenem Tun gegenüber dem Händler angenommen werden kann.
Die Behörde muss sich also – wie bereits dargelegt – immer des Ziels ihres Handelns bewusst sein und dieses mit den schützenswerten Belangen etwaiger Drittbetroffener abwägen. Dass als Ergebnis dieser Abwägung dem Verbraucherschutz als hehrem Ziel des Lebensmittelrechts in diversen denkbaren Konstellationen Vorrang vor dem Recht des Herstellers am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb zukommen mag, ändert nichts daran, dass die Belange des Herstellers in die Abwägung der Behörde zumindest einzustellen sind. Indem die Beklagte angegeben hat, die etwaigen Folgen der Gutachtenübermittlung für das Verhältnis der Klägerin zur d.-Drogerie sei für das Handeln der Behörde vollkommen irrelevant, hat sie hingegen zu verstehen gegeben, dass jedenfalls im vorliegenden Fall überhaupt keine Güterabwägung stattgefunden hat. Bereits dieser Umstand allein führt nach Auffassung der Kammer zur Unverhältnismäßigkeit und damit der Rechtswidrigkeit der Gutachtenübersendung im konkreten Fall und damit zur Begründetheit der Feststellungsklage.
1.2.1.4.3. Ob – wie die Klägerin im Ergebnis meint – für den Fall, dass die zuständige Behörde vor Übermittlung eines – nicht von ihr selbst in Auftrag gegebenen – lebensmittelrechtlichen Gutachtens an einen in ihrem Zuständigkeitsbereich ansässigen Händler eine derartige Güterabwägung durchführt und dabei zu dem Ergebnis kommt, dass die Gutachtenübermittlung zu dem von ihr verfolgten Zweck geeignet, erforderlich und unter Berücksichtigung der Belange des Herstellers angemessen ist, in jedem Fall eine vorherige Anhörung des Herstellers erforderlich ist, zumindest solange keine Gesundheitsgefahr von dem beanstandeten Produkt ausgeht, muss angesichts des oben Dargelegten im vorliegenden Fall nicht entschieden werden. Ebenso wenig kommt es darauf an, ob die konkreten Beanstandungen in dem streitgegenständlichen Gutachten im Einzelnen berechtigt waren, ob es für die Beanstandung von Lebensmittelzusatzstoffen überhaupt noch eine Ermächtigungsgrundlage gibt und ob die Tatsache, dass im vorliegenden Fall die Versiegelungsfrist der zurückgelassenen Gegenprobe zum Zeitpunkt der Erstellung des Gutachtens seit zwei Tagen abgelaufen war, zu einem Beweisverwertungsverbot hinsichtlich des Gutachtens geführt hat.
1.2.2. Die Klage ist aber unbegründet, soweit die Klägerin mit ihrem zweiten Antrag darüber hinaus die Feststellung begehrt, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, Beanstandungen des streitgegenständlichen Produktes und seine Bewerbung an Dritte zu übermitteln, wenn von dem Produkt keine Gesundheitsgefahr ausgeht und ohne die Klägerin zu informieren.
Diese Feststellung würde nämlich voraussetzen, dass die Beklagte in keinem denkbaren Fall berechtigt wäre, lebensmittelrechtliche Beanstandungen des klägerischen Produktes ohne vorherige Anhörung der Klägerin an deren Händler weiterzuleiten, solange von dem Produkt keine Gesundheitsgefahr ausginge. In dieser Pauschalität kann dem aber nicht zugestimmt werden. Es ist auch unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr eine Vielzahl von Konstellationen denkbar, in denen die Übersendung lebensmittelrechtlicher Gutachten mit Beanstandungen des streitgegenständlichen Produkts an Händler ohne vorherige Anhörung der Klägerin rechtmäßig sein kann.
1.2.2.1. Zu denken wäre in diesem Zusammenhang etwa an den Fall, dass die Beklagte aufgrund eines ihr zur Kenntnis gelangten lebensmittel(informations)rechtlichen Gutachtens zum klägerischen Produkt eine auf Art. 138 Abs. 1, Abs. 2 KontrollVO (i. V. m. Art. 8 Abs. 3 LMIV) gestützte Verbotsverfügung hinsichtlich dessen Abgabe gegenüber einem in ihrem Zuständigkeitsbereich ansässigen Händler beabsichtigte. In diesem Fall wäre sie nämlich nach § 28 Abs. 1 LVwVfG (vgl. auch die in Art. 138 Abs. 3 lit. a KontrollVO getroffene Spezialregelung, siehe dazu auch sogleich) im Grundsatz sogar verpflichtet, den betreffenden Händler vorher anzuhören, wobei sie die rechtlichen und tatsächlichen Gründe für ihre beabsichtigte Entscheidung nennen müsste. Sollten diese aus einem (nicht von ihr selbst in Auftrag gegebenen) lebensmittelrechtlichen Gutachten folgen, wäre sie verpflichtet, dieses gegenüber dem Händler offenzulegen. In diesem Fall dürfte – unabhängig davon, ob Gesundheitsgefahren im Raum stünden – eine vorherige Anhörung der Klägerin, die an diesem Verwaltungsverfahren nicht direkt beteiligt wäre, zumindest dann nicht erforderlich sein, wenn die Beklagte deren schutzwürdige Belange vorher im Rahmen einer Güterabwägung (siehe dazu oben 1.2.1.4.2.) berücksichtigt hätte.
Ein Anhörungsrecht der Klägerin dürfte in dieser Konstellation weder aus § 40 Abs. 3 LFGB, der mangels Information der Öffentlichkeit bereits nicht anwendbar wäre, noch aus Art. 138 Abs. 3 KontrollVO folgen. Nach dieser Vorschrift unterrichten die zuständigen Behörden zwar den betreffenden Unternehmer oder seinen Vertreter u. a. schriftlich über ihre Entscheidung betreffend die gemäß den Absätzen 1 und 2 zu ergreifenden Maßnahmen und über die Gründe für diese Entscheidung (lit. a). Der „betreffende Unternehmer“ wäre in dieser Konstellation aber nicht die an diesem Verwaltungsverfahren nicht direkt beteiligte Klägerin, sondern der Händler, gegenüber dem die Entscheidung über die nach Abs. 1 und 2 zu ergreifenden Maßnahmen erginge. Auch aus Art. 103 Abs. 1 GG, wonach vor Gericht jedermann Anspruch auf rechtliches Gehör hat, dürfte in der genannten Konstellation nach Auffassung der Kammer bereits deswegen kein Anhörungsrecht der Klägerin folgen, weil schon der Anwendungsbereich dieser Vorschrift („vor Gericht“) nicht eröffnet wäre und diese auf das hier in Rede stehende Verwaltungsverfahren auch nicht entsprechend anwendbar ist (vgl. Degenhart, in: Sachs, Grundgesetz, 9. Auflage 2021, Art. 103 Rn. 8 m. w. N.).
1.2.2.2. Dies bedarf aber im vorliegenden Fall keiner abschließenden Klärung. Denn jedenfalls für den Fall, dass die Beklagte (in der Zukunft) selbst in einer Filiale der d.-Drogerie in ihrem Zuständigkeitsbereich eine Probe des klägerischen Produktes nähme und begutachten ließe, wäre sie nach der dargelegten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. nochmals Urteil vom 23.05.2002 – 3 C 28.01 –, juris) berechtigt und – aus vorangegangenem Tun – dann gegenüber der d.-Drogerie sogar verpflichtet, das Ergebnis der Beprobung an diese zu übersenden. Das Vorliegen einer Gesundheitsgefahr des klägerischen Produktes wäre dafür ebenso wenig erforderlich wie eine vorherige Anhörung der Klägerin (vgl. zu letzterem m. w. N.: BVerwG, Urteil vom 23.05.2002 – 3 C 28.01 –, juris Rn. 30 f.; Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 3. EL August 2022, § 28 VwVfG Rn. 30).
Es käme in diesem Fall auch nicht darauf an, ob die in dem Gutachten getroffenen Beanstandungen inhaltlich korrekt wären (vgl. abermals: BVerwG, Urteil vom 23.05.2002 – 3 C 28.01 –, juris Rn. 32). Etwas anderes folgt auch nicht aus dem von der Klägerin zitierten Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 17.06.2014 – 13 A 1135/13 –, juris). In dem dort entschiedenen Fall hatte die Behörde ein selbst in Auftrag gegebenes Gutachten an den Händler nämlich nicht nur weitergegeben, sondern auch darauf hingewiesen, dass es verboten sei, derartige Waren in den Verkehr zu bringen. Das Gericht hat auch ausschließlich die Rechtswidrigkeit dieses Hinweises festgestellt, während es zu der Frage, ob die Rechtmäßigkeit der kommentarlosen Übersendung eines von einer Behörde selbst veranlassten Gutachtens an den Händler, bei dem die Probe genommen wurde, von der inhaltlichen Richtigkeit des Gutachtens abhängt, gerade nicht Stellung genommen hat. Dies ist nach Auffassung der Kammer mit der oben genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eindeutig negativ entschieden.
Schon weil die von der Klägerin begehrte Feststellung auch diesen, von der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts umfassten Fall erfassen würde, in dem die Gutachtenübersendung aber nach Auffassung der Kammer rechtmäßig wäre, kann das Gericht sie nicht aussprechen.
2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Es wird davon abgesehen, das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO).
Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO) liegen nicht vor.
B e s c h l u s s
Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 2, 39 Abs. 1 GKG auf
10.000,- €
festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 30 VwVfG
§ 39 LFGB
§ 43 LFGB
§ 43 VwGO
§ 80 VwGO
§ 123 VwGO
§ 28 VwVfG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 2 LFGB
§ 18 Abs. 4, 19 Abs. 1 AGLMBG
§ 13 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 LVwVfG
§ 40 Abs. 1, Abs. 1a LFGB
§ 28 Abs. 1 LVwVfG
§ 40 Abs. 3 LFGB
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 52 Abs. 2, 39 Abs. 1 GKG
§ 13 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 1 Abs. 3 LMIV
Art. 8 Abs. 1 LMIV
Art. 8 Abs. 3 LMIV
Art. 8 LMIV
Art. 137 KontrollVO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 138 Abs. 1, Abs. 2 KontrollVO
Art. 138 Abs. 1 Satz 1 KontrollVO
Art. 138 Abs. 1 Satz 2 KontrollVO
Art 138 Abs. 2 KontrollVO
Art. 138 Abs. 1 KontrollVO
Art. 1 Abs. 2 KontrollVO
Art. 138 KontrollVO
Art. 17 Abs. 1 BasisVO
Art. 12 GG
Art. 138 Abs. 3 lit. a KontrollVO
Art. 138 Abs. 3 KontrollVO
Art. 103 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 C 85.88
3 C 53.85
13 A 1135/13
2 LA 1192/04
2 A 6.13
3 C 7.14
3 C 28.01
3 K 1960/19
28 EU VO 2018/84
14 K 48.11