Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-08-05, Aktenzeichen 17 K 1501/13
ECLI: ECLI:DE:VGK:2014:0805.17K1501.13.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer des in Bonn gelegenen Grundstücks Gemarkung H. , Flur 00, Flurstück 000; es trägt die Lagebezeichnung N. T.----weg 00. Der N. T.----weg verläuft in west-östlicher Richtung zwischen der N. Straße (L 000) und dem H1.-------weg . Er weist in dem Abschnitt zwischen der P.-----straße und dem Haus Nr. 00 auf beiden Seiten Wohnbebauung auf. In diesem Abschnitt zweigen vom N. T.----weg in südlicher Richtung insgesamt vier Stichstraßen sowie in nördlicher Richtung (unter anderem) die P1. -, E. - und M.-------straße ab. Die genannten abzweigenden Straßen wurden sämtlich in den 1950er Jahren auf der Grundlage von Kleinsiedlungsprogrammen angelegt.
Der N. T.----weg selbst ist seit langem in der Örtlichkeit vorhanden. Er war zunächst mit Kies befestigt. Im Nachgang zu den Siedlungsmaßnahmen wurde er Ende der 1950er Jahre mit einer Teerdecke versehen. Ferner wurden in dem hier interessierenden Abschnitt sechs Straßenleuchten auf Masten installiert sowie ein Kanal eingebaut; eine Entwässerungsrinne wurde nicht angelegt. Einen baulich abgegrenzten Gehweg gab es ebenfalls nicht. Für die weiteren Einzelheiten der örtlichen Gegebenheiten wird Bezug genommen auf die im Verwaltungsvorgang der Beklagten befindlichen Pläne und Fotos.
Nachdem einige Jahre zuvor bereits der Kanal erneuert worden war (und hierfür Beiträge nach dem Kommunalabgabengesetz erhoben worden waren), beschloss die Beklagte im Jahr 2011, den N. T.----weg vollständig auszubauen (Fahrbahn, Gehweg, Beleuchtung, Entwässerung). Die Arbeiten begannen im Herbst 2012; sie sind noch nicht abgeschlossen.
Nach vorheriger Anhörung zog die Beklagte den Kläger mit Bescheid vom 25.01.2013 zu Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag für die erstmalige endgültige Herstellung des N. T.----wegs im Abschnitt von der P.-----straße bis zu Haus Nr. 00 in Höhe von 18.444,41 € heran.
Dagegen hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, der N. T.----weg habe bereits um das Jahr 1900 bestanden. Er sei in den 1950er Jahren nach dem gleichen Standard wie die abzweigenden, im Rahmen der Siedlungsmaßnahmen errichteten Straßen ausgebaut worden. Seither seien eine Fahrbahn mit tragfähigem Unterbau sowie Straßenbeleuchtung und -entwässerung vorhanden gewesen. Die Anwohner seien damals an den Ausbaukosten beteiligt worden. Die nunmehr in Angriff genommenen Baumaßnahmen führten daher nicht zur erstmaligen Herstellung des N. T.----wegs. Folglich sei nicht Erschließungsbeitragsrecht, sondern Straßenbaubeitragsrecht anwendbar. Jedenfalls müssten die Anlieger der südlich abzweigenden Stichstraßen in die Verteilung des Aufwands einbezogen werden, da diese Stichstraßen beitragsrechtlich nicht selbstständig seien. Schließlich weise die Beitragsberechnung Fehler hinsichtlich des Ansatzes der Nutzungsfaktoren und der Gewährung der satzungsmäßigen Vergünstigung für mehrfach erschlossene Grundstücke auf.
Der Kläger beantragt,
den Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 25.01.2013 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie tritt dem Vorbringen des Klägers im Einzelnen entgegen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte einschließlich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet. Der Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 25.01.2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu einer Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag sind die §§ 123 ff. BauGB in Verbindung mit der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen – Erschließungsbeitragssatzung (EBS) – vom 21.12.1988.
§ 9 Abs. 1 EBS in Verbindung mit § 133 Abs. 3 BauGB gestattet die Erhebung von Vorausleistungen auf den künftigen Erschließungsbeitrag, wenn mit der Herstellung einer Erschließungsanlage begonnen worden ist. Von dieser Möglichkeit hat die Beklagte im Ergebnis in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht.
I. Die Beklagte hat die Heranziehung jedenfalls ganz überwiegend zu Recht auf die Regelungen des Erschließungsbeitragsrechts (und nicht des Straßenbaubeitragsrechts) gestützt, weil es sich beim N. T.----weg im betroffenen Abschnitt nicht um eine vorhandene Erschließungsanlage im Sinne des § 242 Abs. 1 BauGB handelt. Zu den vorhandenen Erschließungsanlagen im Sinne des § 242 Abs. 1 BauGB zählen solche Straßen, die bereits vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes hergestellt waren, nämlich die „vorhandenen Straßen“ im Sinne des preußischen Anliegerbeitragsrechts und die unter Geltung dieses früheren Rechts programmgemäß fertiggestellten Straßen.
„Vorhanden“ im Sinne des preußischen Anliegerbeitragsrechts ist eine Straße nach der vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen fortgebildeten Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts, wenn sie vor Inkrafttreten des ersten Ortsstatuts nach § 15 des Preußischen Fluchtliniengesetzes mit dem Willen der Gemeinde wegen ihres insoweit als ausreichend erachteten Zustands dem inneren Anbau und dem innerörtlichen Verkehr zu dienen bestimmt war und tatsächlich gedient hat. „Innerörtlicher Verkehr“ bedeutet einen Verkehr von Haus zu Haus innerhalb einer geschlossenen Ortslage im Gegensatz zu dem Verkehr zwischen Gemeinden, voneinander getrennten Ortslagen oder verstreut liegenden Anwesen.
Vgl. etwa OVG NRW, Urteile vom 09.03.2000 – 3 A 3611/96 –, juris, und vom 23.11.2001 – 3 A 1725/00 –, juris; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Auflage 2012, § 2 Rdnr. 25 ff.
Nach diesen Maßstäben stellte der N. T.----weg keine vorhandene Straße dar. Abzustellen ist insofern auf den Zeitpunkt vor Inkrafttreten des Ortstatuts der damaligen Gemeinde H. über die Anlegung und Verlängerung von Straßen und Plätzen vom 26.06.1895. Zu diesem Zeitpunkt existierte im Bereich des N. T.----wegs keine Bebauung, er diente danach also weder dem innerörtlichen Verkehr noch dem inneren Anbau. Dafür, dass der genannte Abschnitt des N. T.----weg nach den von der Rechtsprechung insoweit entwickelten Kriterien
– vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 23.11.2001 – 3 A 1725/00 –
trotz des Fehlens einer geschlossenen Ortslage ausnahmsweise als „vorhandene Straße“ angesehen werden könnte, fehlen jegliche Anhaltspunkte.
Beim N. T.----weg handelte es sich auch nicht um eine vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 29.06.1961 programmgemäß fertiggestellte Straße. Eine programmgemäß fertiggestellte Straße in diesem Sinne ist gegeben, wenn eine Straße den in einem Ortsstatut und einer ggf. von diesem in Bezug genommenen Polizeiverordnung festgelegten Merkmalen für die Fertigstellung oder einem Plan für die Art und Weise des technischen Ausbaus (Bauprogramm) entsprach, wenn sie mit anderen Worten also einem gemeindlichen Bauprogramm entsprechend ausgebaut war.
Driehaus, a.a.O., § 2, Rn. 29 m.w.N.
Daran fehlte es beim N. T.----weg . Die Merkmale für die Fertigstellung einer Straße waren nach § 3 des bereits genannten Ortsstatuts der Gemeinde H. von der Ortspolizeibehörde zu erlassen. Die damit in Bezug genommene Polizeiverordnung stammte vom 15.01.1936. Nach § 1 dieser Verordnung war eine Straße erst dann als fertiggestellt zu erachten, wenn u.a. „zu beiden Seiten der Fahrbahn sich Schrittwege befinden, die durch Bordsteine gegen die Fahrbahn abgegrenzt und mindestens mit Stein-Splitt und Sand befestigt sind“ und sie „ordnungsgemäß entwässert wird“. Über beiderseitige Gehwege verfügte der N. T.----weg jedoch bis zum 29.06.1961 (und auch später) unstreitig nicht. Auch eine geordnete Oberflächenentwässerung war nicht durchgehend vorhanden. Vielmehr lief das anfallende Niederschlagswasser ohne Rinnenführung infolge des natürlichen Gefälles teilweise in auf der Fahrbahn befindliche Sinkkästen und im Übrigen in den an der Südseite gelegenen Grünstreifen.
Die Fertigstellungsmerkmale des Ortsstatuts in Verbindung mit der Polizeiverordnung wurden auch nicht verdrängt durch die „Bestimmungen über die Förderung der Kleinsiedlung (KSB)“ vom 14.06.1937 (Reichs- und Staatsanzeiger Nr. 214 vom 16.09.1937, S. 2 ff.). Denn auf der Grundlage und nach Maßgabe dieser Bestimmungen wurden nur die in südlicher Richtung vom N. T.----weg abzweigenden Stichwege und in nördlicher Richtung die P1. -, die E. - und M.-------straße angelegt. Der N. T.----weg selbst war entgegen der Auffassung des Klägers nicht Gegenstand des Kleinsiedlungsprogramms, wie sich aus einem im Verwaltungsvorgang befindlichen Plan über die Grenzen des Kleinsiedlungsgebiets ebenso ergibt wie aus Unterlagen zum Kleinsiedlungsgebiet, in denen der N. T.----weg an keiner Stelle als eine im Rahmen des Kleinsiedlungsprogramms hergestellte Straße genannt wird.
Das aus den dargestellten objektiven Kriterien abgeleitete Ergebnis, wonach es sich beim N. T.----weg nicht um eine vorhandene Erschließungsanlage im Sinne des § 242 Abs. 1 BauGB handelt, wird dadurch bestätigt, dass die Beklagte bzw. ihre Rechtsvorgängerin bis zum nunmehr erfolgten Ausbau stets davon ausgegangen ist, die Fertigstellung stehe noch aus. So wird der N. T.----weg in einer Amtlichen Bekanntmachung aus dem Jahr 1960 über bereits hergestellte Straßen und Straßenteile nicht erwähnt. In einem Vermerk vom 29.11.1963 ist der N. T.----weg als Straße gekennzeichnet, „deren Ausbauzustand eine Abrechnung [nach Erschließungsbeitragsrecht] nicht zulässt“. In einem Verzeichnis der „noch nicht ausgebauten Straßen“ mit Stand 09.03.1966 ist auch der N. T.----weg aufgelistet.
II. Da der N. T.----weg nach dem Gesagten keine „vorhandene“ Erschließungsanlage war, sind die zu seiner erstmaligen endgültigen Herstellung durchgeführten Baumaßnahmen zwingend nach den Regeln des Erschließungsbeitragsrechts abzurechnen. Vorbehaltlich einer – hier nicht beschlossenen – Kostenspaltung entsteht der Erschließungsbeitrag erst, wenn bestimmte rechtliche Voraussetzungen erfüllt sind (Vorliegen einer wirksamen Beitragssatzung, planungsrechtliche Absicherung der Anlage, ggf. Widmung der Straße), und wenn die Straße mit sämtlichen Teileinrichtungen entsprechend den in der Beitragssatzung festgelegten Herstellungsmerkmalen und entsprechend dem von der Gemeinde zu beschließenden Bauprogramm ausgebaut ist. Das geschieht hier erstmals durch die 2012 begonnenen Baumaßnahmen.
Dass der N. T.----weg nach Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes und vor Beginn der jetzigen Baumaßnahmen insgesamt endgültig hergestellt gewesen wäre, ist nicht erkennbar. Neuzeitlichen Anforderungen genügende Einrichtungen zur Ableitung des Oberflächenwassers, insbesondere Entwässerungsrinnen und Sinkkästen in hinreichender Zahl, fehlten bisher. Sie waren und sind nach den sukzessive beschlossenen Beitragssatzungen der Stadt C. H. bzw. C1. jedoch für die endgültige Herstellung der gesamten Anlage erforderlich. Auch die Fahrbahn war entgegen der Auffassung des Klägers nicht bereits zu einem früheren Zeitpunkt in ihrer gesamten Ausdehnung merkmalsgerecht hergestellt. Andernfalls wären, worauf der Kläger im Ausgangspunkt zutreffend hinweist, nur die Kosten für die seinerzeitige Herstellung der Fahrbahn bei der Erhebung einer Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag berücksichtigungsfähig; die Kosten für den aktuellen Neubau der Fahrbahn könnten allenfalls nach Straßenbaubeitragsrecht umgelegt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2013 – 9 C 3.12 –, juris.
Die Fahrbahn war jedoch vor den jetzigen Baumaßnahmen nicht fertiggestellt. Es fehlte bereits an einem tragfähigen Straßenaufbau. Dies hat das von der Beklagten eingeholte tiefbautechnische Gutachten auf der Grundlage mehrerer Bohrkernentnahmen ergeben. Das Ergebnis dieses Fachgutachtens wird durch die vom Kläger zur Gerichtsakte gereichten Lichtbilder, auf denen Querschnitte der Fahrbahn während der Abbrucharbeiten zu sehen sind, nicht durchgreifend in Frage gestellt. Auf das Fehlen eines tragfähigen Straßenaufbaus kommt es aber ohnehin nicht entscheidend an. Denn jedenfalls war die Fahrbahn auch in ihrem „sichtbaren“ Teil bisher nicht entsprechend einem Bauprogramm der Beklagten endgültig hergestellt. Vielmehr war die Deckschicht in wechselnder, teilweise eher „zufälliger“ Breite angelegt. Eine Randbefestigung fehlte völlig. Der dadurch bewirkte Eindruck einer unfertigen, in ihrer seitlichen Ausdehnung uneinheitlichen und noch nicht endgültig ausgebauten Fahrbahn erschließt sich deutlich aus den im Verwaltungsvorgang befindlichen Lichtbildern, die den Straßenzustand vor Beginn der jetzigen Umbaumaßnahme dokumentieren. Dass die Fahrbahn – auch nach früher im Straßenbau geltenden Anforderungen – nicht bereits mit dem Aufbringen einer Teerdecke programmgemäß fertig gestellt war, wird zudem durch die im Verwaltungsvorgang dokumentierte Einschätzung der Beklagten bzw. ihrer Rechtsvorgängerin belegt, der endgültige Ausbau des N. T.----wegs stehe noch aus (siehe oben).
Ob die Teileinrichtung Beleuchtung bereits, wie der Kläger meint, zu einem früheren Zeitpunkt endgültig hergestellt war, kann offen bleiben. Immerhin spricht einiges dafür, dass die in den 1950er Jahren installierte Beleuchtung qualitativ und quantitativ den seinerzeit geltenden Anforderungen an eine durchgehende Straßenbeleuchtung entsprach und damit nicht lediglich ein bloßes Provisorium war. Sollte das zutreffen, müsste der der Vorausleistungserhebung zugrunde gelegte Erschließungsaufwand um die Kosten für sechs neue Leuchten, die die Beklagte zusammen mit den sechs bereits früher vorhandenen Leuchten abgerechnet hat, reduziert werden. Diese Reduktion beliefe sich auf rund 3,9 Prozent. Die sechs neuen Leuchten wären in diesem Fall jedoch zweifellos als Erneuerung und/oder Verbesserung nach Straßenbaubeitragsrecht beitragsfähig; der Vorausleistungsbescheid wäre insoweit umzudeuten. Selbst unter der Annahme, beim N. T.----weg handele es sich um ein Haupterschließungsstraße mit einem Anliegeranteil an den Beleuchtungskosten von lediglich 50 Prozent, sowie unter Zugrundelegung eines vergrößerten Abrechnungsgebiets wäre danach die Heranziehung des Klägers im Ergebnis um allenfalls rund zwei Prozent zu reduzieren. Diese Reduktion würde vollständig kompensiert durch die Erhöhung des Beitragssatzes, die sich aus der nachfolgend dargestellten Korrektur des Abrechnungsgebiets ergibt.
III. Das Abrechnungsgebiet ist zu korrigieren.
1. Zu Unrecht hat die Beklagte die Flurstücke 000 und 000 mit in die Aufwandsverteilung einbezogen. Diese Grundstücke sind nicht über den N. T.----weg erschlossen. Denn sie liegen weder unmittelbar am N. T.----weg noch vermittelt ihnen die private Wegeparzelle 000 die für eine Erschließungsbeitragspflicht erforderliche Erschließung über den N. T.----weg . Voraussetzung für eine Erschließung als so genannte Hinterliegergrundstücke wäre nämlich eine öffentlich-rechtlich gesicherte Möglichkeit, vom N. T.----weg aus über die private Wegeparzelle 000 an die jeweilige Grundstücksgrenze heranzufahren. An einer solchen Sicherung fehlt es, weil eine dafür grundsätzlich erforderliche Baulast auf der Wegeparzelle nicht existiert. Den Eigentümern der Flurstücke 000 und 000 steht aus dem im Grundbuch eingetragenen – und ohnehin nur für „Zubringer und Notdienstfahrzeuge“ geltenden – privatrechtlichen Fahrrecht auch kein Anspruch auf Einräumung einer inhaltsgleichen öffentlich-rechtlichen Baulast gegen die Miteigentümer der Wegeparzelle zu, was ausnahmsweise genügen könnte, um eine rechtlich gesicherte Zufahrtmöglichkeit zu bejahen. Denn Voraussetzung für einen solchen Anspruch wäre, dass die Eigentümer der Flurstücke 000 und 000 zwingend auf die Einräumung einer entsprechenden Baulast angewiesen wären, um die Bebaubarkeit ihrer Grundstücke zu sichern.
OVG NRW, Beschluss vom 24.06.2002 – 3 A 23/00 –, juris, m.w.N.
So liegt der Fall jedoch nicht. Die Flurstücke 000 und 000 sind durch die X.---------straße erschlossen und schon aufgrund dieser Erschließung bebaubar. Ihre Bebauung ist im Übrigen auch tatsächlich zur X.---------straße hin ausgerichtet.
Aufgrund der Herausnahme der Flurstücke 000 und 000 verkleinert sich das Verteilungsgebiet um insgesamt (221 plus 218 =) 439 Flächeneinheiten auf nur noch 14.979. Der Beitragssatz steigt in der Folge auf 22,76375 € pro Quadratmeter Maßstabsfläche und damit um 2,9 Prozent.
2. Nicht zu beanstanden ist entgegen der Auffassung des Klägers, dass die Beklagte jene Grundstücke nicht mit in die Aufwandsverteilung einbezogen hat, die an den in südlicher Richtung vom N. T.----weg abzweigenden Stichstraßen liegen. Es handelt sich bei diesen Stichstraßen nicht um unselbstständige Anhängsel des N. T.----wegs. Vielmehr sind sie ungeachtet ihrer tatsächlichen Ausdehnung erschließungsbeitragsrechtlich selbstständig, weil es sich um vorhandene Anlagen im Sinne von § 242 Abs. 1 BauGB in Gestalt von vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961 programmgemäß fertiggestellten Straßen handelt. Zwar verfügten die Stichstraßen damals ebenso wie der N. T.----weg nicht über beiderseitige Gehwege, die laut dem Ortsstatut der Gemeinde H. von 1895 in Verbindung mit der Polizeiverordnung von 1936 Voraussetzung für die Fertigstellung einer Straße waren. Das maßgebliche Bauprogramm für die Stichstraßen ergab sich jedoch nicht aus diesen Vorschriften, sondern aus den bereits genannten „Bestimmungen über die Förderung der Kleinsiedlung (KSB)“ aus dem Jahr 1937, weil die Stichstraßen in den 1950er Jahren – anders als der N. T.----weg – auf der Grundlage dieser Bestimmungen angelegt worden sind. Gemäß Nr. 8 (1) KSB durften „die Anforderungen an die Breite und die Befestigung der Straßen, Plätze und Wege in Kleinsiedlungen […] über das unbedingt notwendige Maß nicht hinausgehen“. Den sich daraus ergebenden, im Vergleich zur Polizeiverordnung verringerten Anforderungen an die Fertigstellung genügten die Stichwege.
3. Zutreffend hat die Beklagte dem Kläger für sein Grundstück keine so genannte Eckermäßigung wegen mehrfacher Erschließung gewährt. Eine solche Ermäßigung ist gemäß § 6 Abs. 2 EBS nämlich nicht zu gewähren, wenn ein Erschließungsbeitrag nur für eine Erschließungsanlage gezahlt worden oder noch zu zahlen ist. So liegt es hier. Die südlich vom N. T.----weg abzweigende Stichstraße, an die das Grundstück des Klägers ebenfalls grenzt, ist nämlich, wie dargelegt, als vorhandene Anlage im Sinne von § 242 Abs. 1 BauGB nicht erschließungsbeitragspflichtig. Zu Recht hat deshalb die Beklagte die Eckermäßigung nur für diejenigen Grundstücke berücksichtigt, die durch den N. T.----weg einerseits und durch die Q.---------straße bzw. X.---------straße – die beide nicht dem Siedlungsprogramm unterfielen – andererseits erschlossen werden.
4. Der Ansatz der jeweiligen Nutzungsfaktoren für die beitragspflichtigen Grundstücke ist zutreffend erfolgt. Er trägt der Regelung in § 5 Abs. 5 und 6 EBS Rechnung, die in nicht zu beanstandender Weise nach Grundstücken innerhalb und außerhalb des Geltungsbereichs eines Bebauungsplans differenziert. Für die außerhalb des Geltungsbereichs eines Bebauungsplans liegenden Grundstücke hat die Beklagte die Zahl der vorhandenen Vollgeschosse (§ 2 Abs. 5 BauO), soweit erforderlich, unter Auswertung der Bauakten ermittelt. Fehler sind nicht ersichtlich.
IV. Die Heranziehung des Klägers scheitert schließlich auch nicht daran, dass die Erschließungsbeitragspflicht durch Zahlung eines Ablösebetrages erloschen wäre. Für eine solche Ablösung ist, bezogen auf das klägerische Grundstück, weder etwas vorgetragen noch sonst ersichtlich. Soweit im Übrigen offenbar bereits in den 1960er Jahren für einige andere am N. T.----weg gelegene Grundstücke Beitragszahlungen geleistet worden sind, hat die Beklagte diese zutreffend (anteilig) als Vorauszahlungen angerechnet, nicht jedoch als wirksame Ablösungen des Erschließungsbeitrags behandelt.
V. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 123 ff. BauGB
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 133 Abs. 3 BauGB
§ 242 Abs. 1 BauGB
§ 242 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 5 BauO
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 3 A 3611/96
3 A 1725/00
9 C 3.12
3 A 23/00