Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-08-28, Aktenzeichen 1 L 1158/08
ECLI: ECLI:DE:VGK:2008:0828.1L1158.08.00

Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage 1 K 5152/08 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 26. März 2008 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 01. Juli 2008 wird wiederhergestellt bzw. hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung angeordnet.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 75.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der sinngemäße Antrag nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO),
die aufschiebende Wirkung der Klage 1 K 5152/08 der Antragstellerin gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 26. März 2008 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 01. Juli 2008 wiederherzustellen bzw. hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung anzuordnen,
hat Erfolg.
Die im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügung und dem privaten Interesse der Antragstellerin, von einer Vollziehung vorerst verschont zu bleiben, geht zu Lasten der Antragsgegnerin aus. Dabei ist maßgeblich zu berücksichtigen, dass die Klage der Antragstellerin aller Voraussicht nach Erfolg haben wird, da die angefochtene Ordnungsverfügung und der Widerspruchsbescheid mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig sind.
Zwar dürfte die Antragsgegnerin im Grundsatz ermächtigt sein, einen Rückruf und Warnhinweis gegenüber der Antragstellerin hinsichtlich der von ihr ehemals vertriebenen Funksteckdosen anzuordnen. Dabei dürfte Ermächtigungsgrundlage § 15 Abs. 1 des Gesetzes über Funkanlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen (FTEG) i.V.m. § 14 Abs. 3 des Gesetzes über die elektromagnetische Verträglichkeit von Betriebsmitteln (EMVG), nicht jedoch § 8 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 des Geräte- und Produktsicherheitsgesetzes (GPSG) sein. Dies ergibt sich aus Folgendem: Mit den betroffenen Funksteckdosen stehen Geräte im Sinne des § 2 Nr. 1 und Nr. 3 FTEG in Rede, nämlich Einrichtungen, bei denen es sich um eine Funkanlage handelt. Derartige Geräte müssen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 FTEG den Schutz der Gesundheit und Sicherheit des Benutzers und anderer Personen gewährleisten, einschließlich der in § 2 der Verordnung über das Inverkehrbringen elektrischer Betriebsmittel zur Verwendung innerhalb bestimmter Spannungsgrenzen (1. GPSGV) enthaltenen Anforderungen. Vorliegend stehen sowohl Gefahren für Gesundheit und Sicherheit von Benutzern und anderen Personen als auch Verstöße gegen § 2 Abs. 2 Nr. 4 lit. a) und b) 1. GPSGV in Rede. Hiervon ist aufgrund der von der Antragsgegnerin im dem bestandskräftigen Vertriebsverbot vom 21. September 2006 vorangegangenen Verwaltungsverfahren getroffenen Feststellungen zur Brandgefahr auszugehen, denen die Antragstellerin nicht substantiiert entgegen getreten ist. Damit stehen der Antragsgegnerin, die nach § 14 Abs. 1 FTEG u.a. die Einhaltung der Bestimmungen des FTEG überwacht, nach der Rechtsfolgenverweisung des § 15 Abs. 1 FTEG die Befugnisse des § 14 EMVG zur Verfügung. Nach § 14 Abs. 3 EMVG kann die Bundesnetzagentur (BNetzA) zum einen die erforderlichen Anordnungen erlassen, um einen festgestellten Mangel zu beheben und einen weiteren Verstoß zu verhindern (Satz 1). Zum anderen trifft sie, wenn der Mangel nicht behoben wird, alle erforderlichen Maßnahmen, um das Inverkehrbringen oder die Weitergabe des betreffenden Gerätes einzuschränken, zu unterbinden oder rückgängig zu machen (Satz 2). Letztgenannte Regelung dürfte es im Grundsatz rechtfertigen, einen Rückruf sowie einen Warnhinweis anzuordnen. Können aber - jedenfalls grundsätzlich - Verfügungen der Art wie sie vorliegend getroffen wurden, bereits von § 15 Abs. 1 FTEG i.V.m. § 14 Abs. 3 EMVG gedeckt sein, dürfte dies eine - zusätzliche - Heranziehung des § 8 GPSG ausschließen. Denn gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 GPSG gelten die der Gewährleistung von Sicherheit und Gesundheit beim Inverkehrbringen von Produkten dienenden Vorschriften des GPSG nicht, wenn in anderen Rechtsvorschriften entsprechende oder weitergehende Anforderungen an die Gewährleistung von Sicherheit und Gesundheit vorgesehen sind.
§ 1 Abs. 3 GPSG regelt die Subsidiarität des GPSG gegenüber anderen der Gesundheit und Sicherheit dienenden Vorschriften. Eine Subsidiarität tritt insoweit ein, als die spezielle Rechtsvorschrift Anforderungen an die Gewährleistung von Sicherheit und Gesundheit für ein Produkt vorsieht und diese den Anforderungen des GPSG mindestens entsprechen. Damit ist das GPSG - nur - in Bezug auf solche Aspekte von Sicherheit und Gesundheitsschutz einschlägig, die in Spezialgesetzen nicht erfasst werden. Wo ein bestimmtes Schutzgut spezialgesetzlich abschließend geregelt ist, greift das GPSG nicht. Nur, wo ein Spezialgesetz in Bezug auf bestimmte Gefahren keine Regelung trifft, kann das GPSG Anwendung finden,
vgl. Scheel in: Landmann-Rohmer, Gewerbeordnung, Band II, Stand: 01. November 2007, § 1 GPSG Rdn. 49ff.
Die spezialgesetzliche Regelung des § 3 Abs. 1 FTEG trifft - wie dargelegt - für den hier interessierenden Kontext der Funkanlagen spezielle Anforderungen an die Gewährleistung von Sicherheit und Gesundheit, welche den Anforderungen des GPSG jedenfalls entsprechen. Damit tritt gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 GPSG das GPSG hinter die Spezialnorm zurück. Damit sind die - von der Antragsgegnerin im Widerspruchsbescheid u.a. herangezogenen - § 15 Abs. 1 FTEG i.V.m. § 14 Abs. 3 EMVG alleinige denkbare Ermächtigungsgrundlage für die von der Antragsgegnerin getroffenen Anordnungen.
Die Ordnungsverfügung vom 26. März 2008 und der Widerspruchsbescheid vom 01. Juli 2008 sind jedoch deshalb rechtlich zu beanstanden, weil die in ihnen angeordneten Maßnahmen inhaltlich nicht hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs.1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) sind. Hinreichende inhaltliche Bestimmtheit bedeutet, dass aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und sonstigen den Beteiligten bekannten oder für sie ohne Weiteres erkennbaren Umständen vollständig, klar und unzweideutig hervorgehen muss, welche Rechtsfolge von der Behörde gewollt ist. Insbesondere im Bereich der Eingriffsverwaltung, in dem ein Verwaltungsakt regelmäßig, so auch hier, Grundlage von Vollstreckungsmaßnahmen sein kann, müssen der Adressat der Ordnungsverfügung und gegebenenfalls die Vollstreckungsbehörde eindeutig erkennen können, was im Einzelnen verlangt wird,
vgl. hierzu: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 16. Dezember 2002 - 21 B 1723/02 -, GewArch 2003, 301ff., m.w.N.
Diesen Anforderungen genügen die in den angefochtenen Bescheiden verfügten Anordnungen eines Rückrufs sowie eines Warnhinweises nicht.
So ist bereits unklar, ob der Rückruf und Warnhinweis nur gegenüber Endabnehmern oder auch gegenüber Zwischenhändlern erfolgen sollen. Weiter ist nicht klar, welchen Inhalt der Warnhinweis haben soll, insbesondere, ob Endabnehmern ein bestimmtes Verhalten nahe gelegt werden soll, etwa dahingehend, die Funksteckdosen stillzulegen oder nicht (weiter) in Betrieb zu nehmen, eine bestimmte Betriebsdauer nicht zu überschreiten, sonstige Vorkehrungen zu treffen, die einen Schadenseintritt verhindern oder die Geräte zurückzugeben. Abgesehen von diesen Unklarheiten bezüglich des Inhalts der von der Antragstellerin zu treffenden Rückruf- und Hinweismaßnahmen lassen die Anordnungen ferner die Frage offen, in welcher Form, mit welcher Häufigkeit bzw. für welche Zeitdauer die Antragstellerin ihr Maßnahmen treffen soll. Insoweit reicht es nicht aus, den Rückruf anzuordnen bzw. - unter einfacher Zugrundelegung des Wortlautes des § 8 Abs. 4 Satz 1 Nr. 8 GPSG - die Antragstellerin zu verpflichten, „ alle, die einer von dem Produkt ausgehenden Gefahr ausgesetzt sein können, in geeigneter Form auf diese Gefahr hinzuweisen". Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Ausführungen im Widerspruchsbescheid vom 01. Juli 2008, die insoweit einzusetzenden Mittel - wie z.B. Aushänge in den belieferten Einzelhandelsmärkten, Hinweis auf der Internet-Seite - lägen auf der Hand. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass angesichts des seit dem Vertriebsverbot verstrichenen Zeitraums der Kreis der zu informierenden Endabnehmer verhältnismäßig groß und nur schwer zu erreichen ist. Nach den von der Antragsgegnerin nicht in Zweifel gezogenen Angaben der Antragstellerin hat diese die defekten Funksteckdosen an Discounter und Baumärkte ausgeliefert. Eine namentliche Erfassung der Käufer erfolgt beim Erwerb von Artikeln dieser Art erfahrungsgemäß nicht. Angesichts dessen ist davon auszugehen, dass eine effektive Rückrufaktion und Verbraucherinformation, die angesichts der von der Antragsgegnerin gesehenen Lebens- und Gesundheitsgefahren beim Einsatz der Funksteckdosen zum Ziel haben muss, möglichst viele Käufer zu unterrichten, nur durch äußerst kostenaufwändige Maßnahmen, namentlich über - gegebenenfalls sogar wiederholt zu schaltende - großformatige Anzeigen in der (überregionalen) Tagespresse zu erreichen ist. Zu denken ist darüber hinaus an eine Verbreitung der erforderlichen Informationen über Funk und Fernsehen. Vor diesem Hintergrund wäre es insbesondere zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Sache der Antragsgegnerin gewesen, selbst zu prüfen und zu entscheiden, welche konkreten Maßnahmen sie für geeignet, erforderlich und im Verhältnis zu dem von ihr angestrebten Ziel angemessen hält. Sie durfte die Bestimmung der anzuwendenden Mittel nicht der Antragstellerin überlassen, zumal diese dabei Gefahr läuft, Aufwendungen für Rückruf- und Informationsmaßnahmen zu tätigen, die die Antragsgegnerin im Nachhinein für unzureichend erachtet. Damit war die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die im Bescheid der Antragsgegnerin vom 26. März 2008 und dem Widerspruchsbescheid vom 01. Juli 2008 verfügte Rückruf- und Warnhinweisanordnung wiederherzustellen.
Schließlich war auch die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Androhung von Verwaltungszwang anzuordnen, da dieser zur Durchsetzung einer - wie dargelegt - rechtswidrigen Grundverfügung dienen sollte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 2 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 14 EMVG
§ 8 GPSG
§ 1 GPSG
§ 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 2 Nr. 1 und Nr. 3
FTEG
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 FTEG
§ 14 Abs. 1 FTEG
§ 15 Abs.
1 FTEG
§ 14 Abs. 3 EMVG
§ 15 Abs. 1 FTEG
§ 1 Abs. 3 Satz 1 GPSG
§ 1 Abs. 3 GPSG
§ 3 Abs. 1 FTEG
§ 8 Abs. 4 Satz 1 Nr. 8 GPSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 2 der Verordnung
§ 37
Abs.1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 1 K 5152/08
1 K
5152/08
21 B 1723/02