Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2018-09-04, Aktenzeichen C-244/17
ECLI: ECLI:EU:C:2018:662

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
4. September 2018 ( *1 )
„Nichtigkeitsklage – Beschluss (EU) 2017/477 – Im Kooperationsrat im Rahmen des Abkommens über verstärkte Partnerschaft und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Kasachstan andererseits im Namen der Europäischen Union zu vertretender Standpunkt im Hinblick auf die Arbeitsvereinbarungen des Kooperationsrates, des Kooperationsausschusses, der Fachunterausschüsse und etwaiger sonstiger Gremien – Art. 218 Abs. 9 AEUV – Beschluss zur Festlegung der Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine internationale Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind – Übereinkunft, deren Regelungen teilweise der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) zugeordnet werden können – Abstimmungsregel“
In der Rechtssache C‑244/17
betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV, eingereicht am 10. Mai 2017,
Europäische Kommission, zunächst vertreten durch L. Havas, L. Gussetti und P. Aalto, dann durch L. Havas und L. Gussetti als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Rat der Europäischen Union, vertreten durch M. Bishop und P. Mahnič Bruni als Bevollmächtigte,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten K. Lenaerts, des Vizepräsidenten A. Tizzano, der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta, der Kammerpräsidenten M. Ilešič, L. Bay Larsen, E. Levits, C. G. Fernlund und C. Vajda, der Richter J.‑C. Bonichot und A. Arabadjiev, der Richterin C. Toader sowie der Richter M. Safjan, E. Jarašiūnas (Berichterstatter), S. Rodin und F. Biltgen,
Generalanwältin: J. Kokott,
Kanzler: L. Hewlett, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 17. April 2018,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 31. Mai 2018
folgendes
Urteil
1
Mit ihrer Klage begehrt die Europäische Kommission die Nichtigerklärung des Beschlusses (EU) 2017/477 des Rates vom 3. März 2017 über den im Kooperationsrat im Rahmen des Abkommens über verstärkte Partnerschaft und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Kasachstan andererseits im Namen der Europäischen Union zu vertretenden Standpunkt im Hinblick auf die Arbeitsvereinbarungen des Kooperationsrates, des Kooperationsausschusses, der Fachunterausschüsse und etwaiger sonstiger Gremien (ABl. 2017, L 73, S. 15, im Folgenden: angefochtener Beschluss).
Partnerschaftsabkommen und angefochtener Beschluss
2
Am 26. Oktober 2015 fasste der Rat der Europäischen Union den Beschluss (EU) 2016/123 über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – und die vorläufige Anwendung des Abkommens über eine verstärkte Partnerschaft und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Kasachstan andererseits (ABl. 2016, L 29, S. 1). Dieser Beschluss erging auf der Rechtsgrundlage von Art. 37 und Art. 31 Abs. 1 EUV sowie Art. 91, Art. 100 Abs. 2 und der Art. 207 und 209 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 5 und Abs. 8 Unterabs. 2 AEUV. Das Abkommen über eine verstärkte Partnerschaft und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Kasachstan andererseits (im Folgenden: Partnerschaftsabkommen) wurde am 21. Dezember 2015 in Astana (Kasachstan) unterzeichnet, und seine in Art. 281 Abs. 3 vorgesehene vorläufige Anwendung begann am 1. Mai 2016.
3
Durch Art. 268 des Partnerschaftsabkommens wird ein Kooperationsrat eingesetzt, der bei der Erfüllung seiner Aufgaben von einem durch Art. 269 dieses Abkommens eingesetzten Kooperationsausschuss unterstützt wird. Nach Abs. 6 des letztgenannten Artikels kann der Kooperationsrat Fachunterausschüsse oder sonstige Gremien einsetzen, die ihn bei der Erfüllung seiner Aufgaben unterstützen und deren Zusammensetzung, Aufgaben und Arbeitsweise er festlegt.
4
Außerdem bestimmt Art. 268 Abs. 7 des Partnerschaftsabkommens, dass sich der Kooperationsrat eine Geschäftsordnung gibt. In dieser legt er gemäß Art. 269 Abs. 7 dieses Abkommens Aufgaben und Arbeitsweise des Kooperationsausschusses und aller weiteren vom Kooperationsrat eingesetzten Unterausschüsse oder Gremien fest.
5
Zur Durchführung dieser Regelungen nahm die Kommission am 3. Februar 2017 gemeinsam mit der Hohen Vertreterin der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik einen Vorschlag für einen Beschluss des Rates über den im Kooperationsrat im Rahmen des Partnerschaftsabkommens im Namen der Europäischen Union zu vertretenden Standpunkt an, der verfahrensrechtlich auf Art. 218 Abs. 9 AEUV in Verbindung mit Art. 37 EUV und materiell-rechtlich auf den Art. 207 und 209 AEUV beruhte.
6
Am 3. März 2017 erließ der Rat den angefochtenen Beschluss, wobei er den vorgeschlagenen Rechtsgrundlagen Art. 31 Abs. 1 EUV sowie Art. 91 und Art. 100 Abs. 2 AEUV hinzufügte. Dieser Beschluss bestimmt: „Artikel 1 (1) Der im Namen der Union in dem mit Artikel 268 Absatz 1 des [Partnerschaftsabkommens] eingesetzten Kooperationsrat zu vertretende Standpunkt beruht auf den diesem Beschluss im Entwurf beigefügten Beschlüssen des Kooperationsrates im Hinblick auf: – die Annahme der Geschäftsordnung des Kooperationsrates sowie der jeweiligen Geschäftsordnung des Kooperationsausschusses, der Fachunterausschüsse oder etwaiger sonstiger Gremien, – die Einsetzung des Unterausschusses für Justiz, Freiheit und Sicherheit, des Unterausschusses für Energie, Verkehr, Umwelt und Klimawandel und des Unterausschusses für die Zusammenarbeit im Zollwesen. (2) Geringfügige technische Korrekturen der Entwürfe für die Beschlüsse des Kooperationsrates können von den Vertretern der Union im Kooperationsrat ohne weiteren Beschluss des Rates vereinbart werden. Artikel 2 Der Vorsitz im Kooperationsrat wird für die Union vom Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik entsprechend seinen Aufgaben gemäß den Verträgen oder seiner Eigenschaft als Präsident des Rates ‚Auswärtige Angelegenheiten‘ geführt. …“
Am 3. März 2017 erließ der Rat den angefochtenen Beschluss, wobei er den vorgeschlagenen Rechtsgrundlagen Art. 31 Abs. 1 EUV sowie Art. 91 und Art. 100 Abs. 2 AEUV hinzufügte. Dieser Beschluss bestimmt:
„Artikel 1
(1) Der im Namen der Union in dem mit Artikel 268 Absatz 1 des [Partnerschaftsabkommens] eingesetzten Kooperationsrat zu vertretende Standpunkt beruht auf den diesem Beschluss im Entwurf beigefügten Beschlüssen des Kooperationsrates im Hinblick auf:
–
die Annahme der Geschäftsordnung des Kooperationsrates sowie der jeweiligen Geschäftsordnung des Kooperationsausschusses, der Fachunterausschüsse oder etwaiger sonstiger Gremien,
die Einsetzung des Unterausschusses für Justiz, Freiheit und Sicherheit, des Unterausschusses für Energie, Verkehr, Umwelt und Klimawandel und des Unterausschusses für die Zusammenarbeit im Zollwesen.
(2) Geringfügige technische Korrekturen der Entwürfe für die Beschlüsse des Kooperationsrates können von den Vertretern der Union im Kooperationsrat ohne weiteren Beschluss des Rates vereinbart werden.
Artikel 2
Der Vorsitz im Kooperationsrat wird für die Union vom Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik entsprechend seinen Aufgaben gemäß den Verträgen oder seiner Eigenschaft als Präsident des Rates ‚Auswärtige Angelegenheiten‘ geführt.
…“
Anträge der Parteien
7
Die Kommission beantragt, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
8
Der Rat beantragt, die Klage abzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen. Hilfsweise beantragt er für den Fall der Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses, dessen Wirkungen aufrechtzuerhalten.
Zur Klage
Vorbringen der Parteien
9
Mit ihrem einzigen Klagegrund beanstandet die Kommission, dass der Rat in der Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses Art. 31 Abs. 1 EUV hinzugefügt hat, der namentlich bestimmt, dass Beschlüsse, die unter Titel V Kapitel 2 („Besondere Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ [GASP]) des EU-Vertrags fallen, einstimmig gefasst werden, soweit in diesem Kapitel nichts anderes festgelegt wird.
10
Zur Stützung dieses Klagegrundes macht die Kommission geltend, ein nach Art. 218 Abs. 9 AEUV erlassener Beschluss müsse, wie der Gerichtshof im Urteil vom 18. Dezember 2014, Vereinigtes Königreich/Rat (C‑81/13, EU:C:2014:2449, Rn. 66), entschieden habe, gemäß Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 1 in Verbindung mit Art. 218 Abs. 9 AEUV mit qualifizierter Mehrheit erlassen werden, selbst wenn eine oder mehrere seiner materiellen Rechtsgrundlagen im Übrigen für den Abschluss einer internationalen Übereinkunft Einstimmigkeit erforderten.
11
Wie der Gerichtshof im Urteil vom 24. Juni 2014, Parlament/Rat (C‑658/11, EU:C:2014:2025, Rn. 52), ausgeführt habe, sehe Art. 218 AEUV ein einheitliches Verfahren von allgemeiner Geltung für die Aushandlung und den Abschluss internationaler Übereinkünfte, für deren Abschluss die Union in ihren Tätigkeitsbereichen, einschließlich der GASP, zuständig sei, vor. Dies sei mit dem Urteil vom 14. Juni 2016, Parlament/Rat (C‑263/14, EU:C:2016:435, Rn. 55), bestätigt worden, in dem der Gerichtshof entschieden habe, dass ein überwiegend unter die GASP fallendes Abkommen nach Art. 218 Abs. 6 AEUV zu schließen sei. Sowohl die Aushandlung und der Abschluss internationaler Übereinkünfte als auch die Annahme von Standpunkten zur Durchführung solcher Übereinkünfte unterlägen diesem einheitlichen Verfahren. Demgegenüber regle Titel V Kapitel 2 des EU-Vertrags nicht das für internationale Übereinkünfte geltende Beschlussverfahren.
12
Die Abstimmungsregeln für den Erlass jeglichen nach Art. 218 Abs. 9 AEUV gefassten Ratsbeschlusses richteten sich ausschließlich nach Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 1 AEUV, der als lex specialis ein vereinfachtes Verfahren vorsehe, das der Rat bei der Festlegung der Standpunkte, die in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten seien, sowohl in den zur GASP gehörenden als auch in anderen Bereichen einhalten müsse. Dementsprechend habe für den Erlass des angefochtenen Beschlusses die Abstimmungsregel der qualifizierten Mehrheit gegolten, da dieser Beschluss nicht darauf abziele, den institutionellen Rahmen des Partnerschaftsabkommens zu ergänzen oder zu ändern, sondern nur darauf, dessen wirksame Durchführung zu gewährleisten, so dass er nicht mit dem Abschluss oder der Änderung einer internationalen Übereinkunft gleichgesetzt werden könne.
13
Im Übrigen sei die Auffassung des Rates insofern mit Art. 40 Abs. 1 EUV unvereinbar, als die Hinzufügung von Art. 31 Abs. 1 EUV für den Erlass jeglichen Beschlusses, der nach Art. 218 Abs. 9 AEUV im Rahmen einer internationalen Übereinkunft gefasst werde, deren Rechtsgrundlage eine der GASP unterfallende Bestimmung umfasse, unabhängig vom Gegenstand dieses Beschlusses die Einstimmigkeit erfordern würde. Folgte man dieser Auffassung, gälten die GASP-spezifischen Verfahren für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union nicht nur im Bereich der GASP, sondern auch bei der Umsetzung anderer Politiken der Union.
14
Der Rat weist darauf hin, dass der Beschluss 2016/123, mit dem die Unterzeichnung des Partnerschaftsabkommens und die vorläufige Anwendung bestimmter Teile davon genehmigt worden seien, auf der Rechtsgrundlage von Art. 37 und Art. 31 Abs. 1 EUV sowie Art. 91, Art. 100 Abs. 2 und der Art. 207 und 209 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 5 und Abs. 8 Unterabs. 2 AEUV ergangen sei, ohne dass die Kommission dies beanstande, und dass die im angefochtenen Beschluss vorgesehenen Maßnahmen darauf abzielten, das reibungslose Funktionieren des mit dem Partnerschaftsabkommen geschaffenen institutionellen Rahmens zu gewährleisten.
15
Nach ständiger Rechtsprechung schließe die Zuständigkeit der Union für die Eingehung internationaler Verpflichtungen die Zuständigkeit ein, diese Verpflichtungen mit organisatorischen Bestimmungen zu flankieren, die Hilfscharakter hätten und damit in die gleiche Zuständigkeit fielen wie die materiell-rechtlichen Bestimmungen, denen sie zur Seite gestellt seien. Demzufolge habe die Union den angefochtenen Beschluss nur auf der Grundlage der Bestimmungen erlassen können, die sie zum Erlass der Grundregelungen des Partnerschaftsabkommens ermächtigten.
16
Im Übrigen missverstehe die Kommission die Rechtsprechung. Erstens bestätige das Urteil vom 24. Juni 2014, Parlament/Rat (C‑658/11, EU:C:2014:2025), zwar in der Tat, dass das Verfahren zum Erlass von Beschlüssen zur Festlegung der Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten seien, als ein einheitliches Verfahren von allgemeiner Geltung anzusehen sei, das auf alle Politik- und Tätigkeitsbereiche der Union Anwendung finde. In Rn. 53 dieses Urteils werde jedoch der Grundsatz aufgestellt, dass dieses Verfahren die in den Verträgen für jeden Tätigkeitsbereich der Union vorgesehenen Besonderheiten, insbesondere in Bezug auf die Befugnisse der Organe, berücksichtigen müsse. Der Bereich der GASP weise aber Besonderheiten verfahrens- und materiell-rechtlicher Art auf, die folglich bei der Anwendung des von Art. 218 Abs. 9 AEUV erfassten allgemeinen Verfahrens zu berücksichtigen seien. Insbesondere dürfe der Rat bei der Ausübung seiner Zuständigkeiten in diesem Bereich nur in den von Art. 31 Abs. 2 und 3 EUV erfassten Fällen mit qualifizierter Mehrheit entscheiden. Keine Bestimmung des AEU-Vertrags könne zur Rechtfertigung einer weiteren Ausnahme herangezogen werden; anderenfalls liege ein Verstoß gegen Art. 40 Abs. 2 EUV vor.
17
Zweitens vermöge das Urteil vom 18. Dezember 2014, Vereinigtes Königreich/Rat (C‑81/13, EU:C:2014:2449), nicht die Auffassung der Kommission zu stützen, dass ein Ratsbeschluss im Sinne von Art. 218 Abs. 9 AEUV in jeder Fallgestaltung, unabhängig davon, welchen Bereich der Union dieser Beschluss betreffe, mit qualifizierter Mehrheit zu erlassen sei. Diese Auffassung stehe im Widerspruch zur ständigen Rechtsprechung, wonach die materielle Rechtsgrundlage einer Maßnahme das zu deren Erlass zu befolgende Verfahren bestimme. Sie stehe ferner im Widerspruch zur zutreffenden Auslegung dieses Urteils, das in seinem Kontext – nämlich dass die ihm zugrunde liegende Rechtssache nicht die Ausübung von Zuständigkeiten der Union im Bereich der GASP betroffen habe – sowie unter Berücksichtigung der Tatsache zu lesen sei, dass die Abstimmungsregel der qualifizierten Mehrheit, die in Art. 16 Abs. 3 EUV vorgesehen sei – diese Vorschrift werde in den Schlussanträgen der Generalanwältin angeführt, auf die in diesem Urteil verwiesen werde –, nicht für die GASP gelte.
18
Art. 218 Abs. 9 AEUV sehe zwar ein besonderes, vereinfachtes Verfahren für die Festlegung der in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertretenden Standpunkte oder für die Aussetzung der Anwendung einer Übereinkunft vor, regle aber nicht alle Aspekte dieses Verfahrens und bestimme insbesondere nicht die anzuwendende Abstimmungsregel. Da es sich um ein besonderes Verfahren handle, könnten die in Art. 218 Abs. 8 AEUV vorgesehenen Abstimmungsregeln, die während des gesamten, den vorangehenden Absätzen dieses Art. 218 unterliegenden Verfahrens zum Abschluss einer Übereinkunft gälten, nicht automatisch darauf Anwendung finden. Die Abstimmungsregel nach Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 1 AEUV gelte also für dieses Verfahren nur, soweit sie den Abstimmungsregeln entspreche, die in den Tätigkeitsbereichen der Union für den Erlass interner Rechtsakte gälten. Im Vergleich zu dem komplexeren Verfahren, das für den Abschluss einer Übereinkunft vorgesehen sei, sehe Art. 218 Abs. 9 AEUV zwar ein vereinfachtes Verfahren vor, jedoch betreffe diese Vereinfachung nur die eingeschränkte Mitwirkung des Europäischen Parlaments.
19
Schließlich tritt der Rat dem Vorwurf entgegen, er habe gegen Art. 40 EUV verstoßen, indem er insbesondere geltend macht, dass die Hinzufügung von Art. 31 Abs. 1 EUV in der Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses notwendig gewesen sei, um die in den Verträgen für die Ausübung der Zuständigkeit der Union im Bereich der GASP vorgesehenen Verfahren einzuhalten, dass die Befugnisse der Organe in keiner Weise verletzt worden seien und dass der Rat jedenfalls nach Art. 293 Abs. 1 AEUV einstimmig habe entscheiden müssen.
Würdigung durch den Gerichtshof
20
Um zu klären, welche Abstimmungsregel anzuwenden ist, wenn der Rat gemäß Art. 218 Abs. 9 AEUV einen Beschluss zur Festlegung der Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, erlässt und dieses Gremium zur Vornahme rechtswirksamer Handlungen berufen ist, ist diese Bestimmung unter Berücksichtigung nicht nur ihres Wortlauts, sondern auch ihrer Ziele und ihres Zusammenhangs auszulegen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Juni 2014, Parlament/Rat, C‑658/11, EU:C:2014:2025, Rn. 51).
21
Um Erfordernissen der Klarheit, der Kohärenz und der Rationalisierung zu genügen, sieht Art. 218 AEUV ein einheitliches Verfahren von allgemeiner Geltung insbesondere für die Aushandlung und den Abschluss internationaler Übereinkünfte vor, für deren Abschluss die Union in ihren Tätigkeitsbereichen, einschließlich der GASP, zuständig ist, es sei denn, die Verträge sehen besondere Verfahren vor (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Juni 2014, Parlament/Rat, C‑658/11, EU:C:2014:2025, Rn. 52).
22
Der Gerichtshof hat darauf hingewiesen, dass dieses Verfahren gerade aufgrund seines allgemeinen Charakters die in den Verträgen für jeden Tätigkeitsbereich der Union vorgesehenen Besonderheiten, insbesondere in Bezug auf die Befugnisse der Organe, berücksichtigen muss und nach außen die nach innen geltende Aufteilung der Befugnisse zwischen den Organen widerspiegeln soll, indem insbesondere eine Symmetrie zwischen dem Verfahren zum Erlass von Unionsmaßnahmen im Inneren und dem Verfahren zum Erlass internationaler Übereinkünfte hergestellt wird, um zu gewährleisten, dass das Parlament und der Rat im Zusammenhang mit einem bestimmten Bereich unter Wahrung des durch die Verträge vorgesehenen institutionellen Gleichgewichts die gleichen Befugnisse haben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Juni 2014, Parlament/Rat, C‑658/11, EU:C:2014:2025, Rn. 53, 55 und 56).
23
Dieses Verfahren umfasst namentlich verschiedene Regeln speziell zur Tätigkeit der Union in den zur GASP gehörenden Bereichen.
24
In Bezug auf das Verfahren zur Aushandlung und zum Abschluss einer internationalen Übereinkunft durch die Union geht daraus hervor, dass die Regelungen in Art. 218 AEUV selbst die Besonderheiten jedes Tätigkeitsbereichs der Union, insbesondere die für die GASP vorgesehenen, berücksichtigen und insofern das durch die Verträge für jeden dieser Bereiche hergestellte institutionelle Gleichgewicht widerspiegeln.
25
Was Art. 218 Abs. 9 AEUV anbelangt, so sieht dieser u. a. für die Festlegung von Standpunkten, die im Namen der Union zu vertreten sind, ein vereinfachtes Verfahren vor, wenn die Union innerhalb des durch die betreffende internationale Übereinkunft eingesetzten Entscheidungsgremiums am Erlass von Akten teilnimmt, die zur Anwendung oder Durchführung dieser Übereinkunft ergehen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Oktober 2015, Rat/Kommission, C‑73/14, EU:C:2015:663, Rn. 65).
26
Wie sich aus einer Gesamtschau der Abs. 6, 9 und 10 von Art. 218 AEUV ergibt, besteht diese Vereinfachung, die nur für Rechtsakte gilt, die den institutionellen Rahmen der Übereinkunft weder ergänzen noch ändern, ausschließlich in einer Beschränkung der Mitwirkung des Parlaments.
27
Da Art. 218 Abs. 9 AEUV allerdings keinerlei Abstimmungsregel für den Erlass von Ratsbeschlüssen der von ihm erfassten Kategorien vorsieht, muss die anzuwendende Abstimmungsregel in jedem Einzelfall ausgehend von Art. 218 Abs. 8 AEUV bestimmt werden. In Bezug auf einen Beschluss, mit dem der Rat den Standpunkt festlegt, der im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten ist, hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass der Rat, wenn ein solcher Beschluss keinem der Fälle entspricht, in denen Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 2 AEUV Einstimmigkeit verlangt, diesen Beschluss gemäß Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 1 in Verbindung mit Art. 218 Abs. 9 AEUV grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit erlassen muss (Urteil vom 25. Oktober 2017, Kommission/Rat [WRC‑15], C‑687/15, EU:C:2017:803, Rn. 51).
28
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die von den beiden Unterabsätzen von Art. 218 Abs. 8 AEUV ausgehende Bestimmung der für den Erlass eines solchen Beschlusses geltenden Abstimmungsregel entsprechend dem, was oben in Rn. 24 in Bezug auf das Verfahren zur Aushandlung und zum Abschluss einer Übereinkunft ausgeführt worden ist, dazu beiträgt, zu gewährleisten, dass das einheitliche Verfahren nach Art. 218 Abs. 9 AEUV den Besonderheiten jedes Tätigkeitsbereichs der Union Rechnung trägt.
29
Die erste Konstellation, in der Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 2 AEUV einen einstimmigen Ratsbeschluss verlangt, bezieht sich auf den Fall, dass die Übereinkunft einen Bereich betrifft, in dem für den Erlass eines Rechtsakts der Union Einstimmigkeit erforderlich ist. Insoweit wird also eine Verbindung zwischen der materiellen Rechtsgrundlage eines nach diesem Artikel erlassenen Beschlusses und der für den Erlass dieses Beschlusses geltenden Abstimmungsregel hergestellt. So verhält es sich hinsichtlich der GASP, da Art. 31 Abs. 1 Unterabs. 1 EUV namentlich vorsieht, dass Beschlüsse, die unter Titel V Kapitel 2 des EU-Vertrags fallen, einstimmig gefasst werden, soweit in diesem Kapitel nichts anderes festgelegt wird.
30
Die somit hergestellte Verbindung zwischen der materiellen Rechtsgrundlage der im Rahmen des Verfahrens nach Art. 218 Abs. 9 AEUV erlassenen Beschlüsse und der für den Erlass dieser Beschlüsse geltenden Abstimmungsregel trägt überdies dazu bei, die Symmetrie zwischen den das interne Handeln der Union betreffenden Verfahren und den ihr externes Handeln betreffenden Verfahren zu wahren, und zwar unter Beachtung des von den Urhebern der Verträge geschaffenen institutionellen Gleichgewichts.
31
Entgegen dem Vorbringen der Kommission folgt aus Rn. 66 des Urteils vom 18. Dezember 2014, Vereinigtes Königreich/Rat (C‑81/13, EU:C:2014:2449), nicht, dass jeder Beschluss, mit dem nach Art. 218 Abs. 9 AEUV ein im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium festgelegt wird, mit qualifizierter Mehrheit zu erlassen ist, soweit der von diesem Gremium zu erlassende Rechtsakt den institutionellen Rahmen dieser Übereinkunft weder ergänzt noch ändert.
32
Zwar hat der Gerichtshof in diesem Urteil in Bezug auf einen Beschluss, der dem von Art. 48 AEUV erfassten Bereich unterfiel und im Rahmen eines Assoziierungsabkommens geschlossen worden war, dessen institutionellen Rahmen er weder ergänzen noch ändern, sondern das er nur umsetzen sollte, entschieden, dass der Rat diesen Beschluss gemäß Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 1 und Abs. 9 AEUV mit qualifizierter Mehrheit und ohne Zustimmung des Parlaments zu erlassen hatte. Der Gerichtshof hat sich insoweit also nicht auf Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 2 AEUV bezogen, obwohl die zweite Konstellation, in der diese Bestimmung einen einstimmigen Ratsbeschluss verlangt, gerade die „Assoziierungsabkommen“ betrifft, für deren Abschluss die Union nach Art. 217 AEUV zuständig ist.
33
Allerdings weist diese Konstellation die Besonderheit auf, dass sie diese spezifische Kategorie von internationalen Übereinkünften betrifft. Ein Beschluss, der zur Durchführung eines Assoziierungsabkommens dient, kann aber nicht allgemein als einem solchen Abkommen ähnlich und daher der genannten Kategorie unterfallend angesehen werden. Nur wenn ein zur Durchführung des Assoziierungsabkommens dienender Beschluss zum Gegenstand hat, den institutionellen Rahmen dieses Abkommens zu ergänzen oder zu ändern, weist er eine derartige Tragweite auf, dass er mit einem Beschluss über den Abschluss einer Übereinkunft zur Änderung des Assoziierungsabkommens gleichzusetzen ist. Dies rechtfertigt es, dass ein solcher Beschluss gemäß der in Art. 218 Abs. 9 a. E. AEUV vorgesehenen Ausnahme demselben Verfahren unterworfen wird wie das für den Abschluss eines Assoziierungsabkommens vorgesehene, was bedeutet, dass der Rat einstimmig entscheidet und dass nach Art. 218 Abs. 6 Unterabs. 2 Buchst. a Ziff. i AEUV die Zustimmung des Parlaments erforderlich ist.
34
Die erste Konstellation, in der Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 2 AEUV Einstimmigkeit verlangt, ist ganz anderer Natur, da sie sich auf den Bereich, den der erlassene Rechtsakt betrifft, und damit auf den Inhalt dieses Rechtsakts bezieht. In dieser Konstellation erlaubt der Umstand, dass ein Beschluss, der zur Durchführung einer internationalen Übereinkunft der Union mittels einer Handlung, die von einem durch diese Übereinkunft eingesetzten Entscheidungsgremium vorzunehmen ist, dient, nicht von der Ausnahme gemäß Art. 218 Abs. 9 a. E. AEUV erfasst ist, keine Schlussfolgerung hinsichtlich der Frage, ob ein solcher Beschluss einen Bereich betrifft, in dem für den Erlass eines Rechtsakts der Union Einstimmigkeit erforderlich ist, und daher mit Blick auf die erste in Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 2 AEUV genannte Konstellation einstimmig zu erlassen ist.
35
Um in diesem Zusammenhang zu klären, ob ein in dem durch Art. 218 Abs. 9 AEUV gesetzten Rahmen erlassener Beschluss tatsächlich einen solchen Bereich betrifft, ist auf seine materielle Rechtsgrundlage abzustellen.
36
Nach ständiger Rechtsprechung muss sich die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts der Union auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen, wozu das Ziel und der Inhalt dieses Rechtsakts gehören (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. März 1987, Kommission/Rat, 45/86, EU:C:1987:163, Rn. 11, und vom 11. Juni 1991, Kommission/Rat, C‑300/89, EU:C:1991:244, Rn. 10, Gutachten 2/00 [Protokoll von Cartagena über die biologische Sicherheit] vom 6. Dezember 2001, EU:C:2001:664, Rn. 22, sowie Urteil vom 14. Juni 2016, Parlament/Rat, C‑263/14, EU:C:2016:435, Rn. 43).
37
Ergibt die Prüfung eines Unionsrechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur nebensächliche Bedeutung hat, so ist der Rechtsakt nur auf eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf diejenige, die die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert. Verfolgt der Rechtsakt dagegen mehrere Zielsetzungen zugleich oder umfasst er mehrere Komponenten, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass die eine gegenüber der anderen nebensächlich ist, so dass verschiedene Vertragsbestimmungen anwendbar sind, muss er ausnahmsweise auf die entsprechenden verschiedenen Rechtsgrundlagen gestützt werden (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 10. Januar 2006, Kommission/Parlament und Rat, C‑178/03, EU:C:2006:4, Rn. 42 und 43, vom 11. Juni 2014, Kommission/Rat, C‑377/12, EU:C:2014:1903, Rn. 34, sowie vom 14. Juni 2016, Parlament/Rat, C‑263/14, EU:C:2016:435, Rn. 44).
38
Demnach ist – in gleicher Weise, wie es für den Beschluss über den Abschluss einer internationalen Übereinkunft durch die Union gilt – ein Beschluss, mit dem der Rat gemäß Art. 218 Abs. 9 AEUV den im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium festlegt und der ausschließlich die GASP betrifft, nach Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 2 AEUV grundsätzlich einstimmig zu erlassen. Umfasst ein solcher Beschluss hingegen mehrere Komponenten oder verfolgt er mehrere Zielsetzungen, von denen manche unter die GASP fallen, ist die für seinen Erlass geltende Abstimmungsregel anhand seiner hauptsächlichen oder überwiegenden Zielsetzung oder Komponente zu bestimmen. Fällt die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente des Beschlusses in einen Bereich, in dem für den Erlass eines Rechtsakts der Union keine Einstimmigkeit erforderlich ist, ist der Beschluss nach Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 1 AEUV mit qualifizierter Mehrheit zu erlassen.
39
Im vorliegenden Fall legt der angefochtene Beschluss den im Namen der Union in dem durch das Partnerschaftsabkommen eingesetzten Kooperationsrat zu vertretenden Standpunkt fest, und zwar in Bezug auf zum einen eine Entscheidung des Kooperationsrats über die Annahme seiner Geschäftsordnung sowie der jeweiligen Geschäftsordnung des Kooperationsausschusses, der Fachunterausschüsse oder etwaiger sonstiger Gremien und zum anderen eine Entscheidung des Kooperationsrats über die Einsetzung von drei Fachunterausschüssen.
40
Wie die Generalanwältin in Nr. 54 ihrer Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, betreffen die Rechtsakte, die auf diese Weise erlassen werden sollten, allgemein die Arbeitsweise der auf der Grundlage des Partnerschaftsabkommens eingesetzten internationalen Gremien. Folglich ist der Bereich, den der angefochtene Beschluss betrifft, anhand des Partnerschaftsabkommens in seiner Gesamtheit zu beurteilen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. Oktober 2017, Kommission/Rat [Überarbeitetes Lissabonner Abkommen], C‑389/15, EU:C:2017:798, Rn. 64, und entsprechend Gutachten 2/15 [Freihandelsabkommen mit Singapur] vom 16. Mai 2017, EU:C:2017:376, Rn. 276 und die dort angeführte Rechtsprechung).
41
Insoweit trägt der Rat vor, die Bezüge zur GASP, die das Partnerschaftsabkommen aufweise, seien hinreichend bedeutsam, um es zu rechtfertigen, dass die Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses – genauso wie im Fall des Beschlusses über die Unterzeichnung im Namen der Union und die vorläufige Anwendung des Partnerschaftsabkommens selbst – Art. 37 EUV einschließe, wonach die Union in den unter die GASP fallenden Bereichen Übereinkünfte mit einem oder mehreren Staaten oder internationalen Organisationen schließen dürfe.
42
Insoweit ist zwar festzustellen, dass das Partnerschaftsabkommen, wie die Generalanwältin in den Nrn. 64 bis 68 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, gewisse Bezüge zur GASP aufweist. So ist Art. 6, der zu Titel II („Politischer Dialog; Zusammenarbeit im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik“) des Abkommens gehört, speziell der GASP gewidmet, wobei der erste Absatz dieses Artikels vorsieht, dass die Vertragsparteien ihren Dialog und ihre Zusammenarbeit im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik intensivieren und sich insbesondere mit Fragen der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung, der regionalen Stabilität, der Nichtverbreitung von Waffen, der Abrüstung und Rüstungskontrolle, der Gefahrenabwehr im Nuklearbereich und der Kontrolle der Ausfuhr von Waffen und Gütern mit doppeltem Verwendungszweck befassen. Ferner können die Art. 9 bis 12 des Partnerschaftsabkommens, in denen der Rahmen der Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien im Bereich der Konfliktprävention und der Krisenbewältigung, der regionalen Stabilität, der Bekämpfung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen sowie der Bekämpfung des unerlaubten Handels mit Kleinwaffen und leichten Waffen festgelegt wird, ebenfalls der GASP zugeordnet werden.
43
Gleichwohl sind diese Bezüge zwischen dem Partnerschaftsabkommen und der GASP, wie die Generalanwältin in Nr. 69 ihrer Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, nicht ausreichend, um anzunehmen, dass die Rechtsgrundlage des Beschlusses über die Unterzeichnung im Namen der Europäischen Union und die vorläufige Anwendung des Abkommens Art. 37 EUV einschließen musste.
44
Denn zum einen gehört die Mehrheit der Bestimmungen dieses Abkommens, das 287 Artikel umfasst, teils zur gemeinsamen Handelspolitik der Union, teils zu ihrer Politik der Entwicklungszusammenarbeit.
45
Zum anderen sind die oben in Rn. 42 angeführten Bestimmungen des Partnerschaftsabkommens, die einen Bezug zur GASP aufweisen, in der Gesamtbetrachtung der Bestimmungen dieses Abkommens nicht nur wenig zahlreich, sondern beschränken sich auf Erklärungen der Vertragsparteien zu den Zielen und Themen ihrer Zusammenarbeit, ohne die konkreten Modalitäten der Durchführung dieser Zusammenarbeit festzulegen (vgl. entsprechend Urteil vom 11. Juni 2014, Kommission/Rat, C‑377/12, EU:C:2014:1903, Rn. 56).
46
Diese Bestimmungen, die vollständig im Zeichen des in Art. 2 Abs. 2 des Partnerschaftsabkommens genannten Ziels stehen, zu Frieden und Stabilität auf internationaler und regionaler Ebene sowie zur wirtschaftlichen Entwicklung beizutragen, haben folglich keine derartige Tragweite, dass sie als eigenständige Komponente dieses Abkommens anzusehen wären. Im Gegenteil sind sie gegenüber den Komponenten der gemeinsamen Handelspolitik und der Entwicklungszusammenarbeit nebensächlich.
47
Nach alledem hat der Rat zu Unrecht Art. 31 Abs. 1 EUV in die Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses aufgenommen, und dieser Beschluss wurde zu Unrecht nach der Abstimmungsregel der Einstimmigkeit erlassen.
48
Folglich ist dem einzigen Klagegrund der Kommission stattzugeben, und der angefochtene Beschluss ist für nichtig zu erklären.
Zur Aufrechterhaltung der Wirkungen des angefochtenen Beschlusses
49
Der Rat beantragt für den Fall, dass der Gerichtshof den angefochtenen Beschluss für nichtig erklären sollte, dessen Wirkungen aufrechtzuerhalten. Zur Stützung dieses Antrags trägt er vor, der in diesem Beschluss festgelegte Standpunkt der Union sei bereits entsprechend vertreten worden und habe insofern Wirkungen nach sich gezogen, als die Geschäftsordnungen des Kooperationsrats, des Kooperationsausschusses, der Fachunterausschüsse und etwaiger sonstiger Gremien sowie der Beschluss über die Einsetzung von drei Fachunterausschüssen erlassen worden und am 28. März 2017 in Kraft getreten seien. Den Erlass eines neuen Beschlusses zu verlangen, dessen Inhalt unverändert bleiben müsste, wäre nach Ansicht des Rates unverhältnismäßig, da mit dem Urteil des Gerichtshofs derselbe Zweck erfüllt werden könne.
50
Nach Art. 264 Abs. 2 AEUV kann der Gerichtshof, falls er dies für notwendig hält, diejenigen Wirkungen einer für nichtig erklärten Handlung bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten sind.
51
Im vorliegenden Fall folgt aus den Angaben, über die der Gerichtshof verfügt, dass der mit dem angefochtenen Beschluss festgelegte Standpunkt der Union im März 2017 im Kooperationsrat vertreten wurde und dass der Kooperationsrat die in diesem Beschluss vorgesehenen Rechtsakte im selben Monat erlassen hat. Folglich wäre die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses ohne Aufrechterhaltung seiner Wirkungen geeignet, die Arbeit der durch das Partnerschaftsabkommen eingesetzten Gremien zu beeinträchtigen, die Bindung der Union an die von diesen Gremien erlassenen Rechtsakte in Frage zu stellen und damit die ordnungsgemäße Durchführung dieses Abkommens zu behindern (vgl. entsprechend Urteil vom 1. Oktober 2009, Kommission/Rat, C‑370/07, EU:C:2009:590, Rn. 65).
52
Folglich sind aus Gründen der Rechtssicherheit die Wirkungen des angefochtenen Beschlusses, dessen Nichtigkeit mit dem vorliegenden Urteil ausgesprochen wird, aufrechtzuerhalten.
Kosten
53
Nach Art. 138 Art. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Rates beantragt hat und dieser unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Der Beschluss (EU) 2017/477 des Rates vom 3. März 2017 über den im Kooperationsrat im Rahmen des Abkommens über verstärkte Partnerschaft und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Kasachstan andererseits im Namen der Europäischen Union zu vertretenden Standpunkt im Hinblick auf die Arbeitsvereinbarungen des Kooperationsrates, des Kooperationsausschusses, der Fachunterausschüsse und etwaiger sonstiger Gremien wird für nichtig erklärt.
1.
Der Beschluss (EU) 2017/477 des Rates vom 3. März 2017 über den im Kooperationsrat im Rahmen des Abkommens über verstärkte Partnerschaft und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Kasachstan andererseits im Namen der Europäischen Union zu vertretenden Standpunkt im Hinblick auf die Arbeitsvereinbarungen des Kooperationsrates, des Kooperationsausschusses, der Fachunterausschüsse und etwaiger sonstiger Gremien wird für nichtig erklärt.
2. Die Wirkungen des Beschlusses 2017/477 werden aufrechterhalten.
2.
Die Wirkungen des Beschlusses 2017/477 werden aufrechterhalten.
3. Der Rat der Europäischen Union trägt die Kosten.
3.
Der Rat der Europäischen Union trägt die Kosten.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Englisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 207 und 209 AEUV
Art. 218 Abs. 9 AEUV
Art. 263 AEUV
Art. 31 Abs. 1 EUV
Art. 37 EUV
Art. 100 Abs. 2 AEUV
Art. 218 AEUV
Art. 218 Abs. 6 AEUV
Art. 40 Abs. 1 EUV
Art. 31 Abs. 2 und 3 EUV
Art. 40 Abs. 2 EUV
Art. 16 Abs. 3 EUV
Art. 218 Abs. 8 AEUV
Art. 40 EUV
Art. 293 Abs. 1 AEUV
Art. 48 AEUV
Art. 217 AEUV
Art. 264 Abs. 2 AEUV