Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-06-12, Aktenzeichen 8 A 4281/02
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:0612.8A4281.02.00

Tenor:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 27. August 2002 wird auf die Berufung der Klägerin geändert. Es wird festgestellt, dass die Beklagte mit der Aufnahme und Auszahlung eines Kredites bis zur Höhe von 6 Mio. DM zur Vorfinanzierung von Zustiftungen aus der Wirtschaft an die Wilhelm Lehmbruck Stiftung den ihr zugewiesenen Aufgabenkreis überschritten hat.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen trägt die Beklagte.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Mitglied der Beklagten.
Mit Stiftungsgeschäft und -satzung vom 9. Juni 2000 errichteten die Stadt E. , der Landschaftsverband Rheinland sowie die Beklagte die "Stiftung X. M. Museum - Zentrum internationaler Skulptur - " mit Sitz in E. als selbständige Stiftung bürgerlichen Rechts. Nach § 2 der Satzung ist es Zweck der Stiftung, "den von der Stadt E. zu Eigentum übertragenen Kunstbesitz zu verwalten und durch Erwerbungen zu erweitern, ihn und die Leihgaben nach museumskundlichen Grundsätzen zu pflegen und sie besonders mit dem Ziel der Volksbildung der Öffentlichkeit zugänglich zu machen". Die Stiftung wurde unter dem 26. Juni 2000 von der Bezirksregierung E. genehmigt.
In dem Stiftungsvertrag sicherte die Stadt E. der Stiftung als Anfangsvermögen die Übertragung des in der Anlage zum Stiftungsgeschäft aufgeführten Kunstbesitzes zu. Der Landschaftsverband Rheinland verpflichtete sich zur Zahlung von insgesamt 5.000.000,-- DM in bar, und zwar in vier Tranchen in den Jahren 1999 bis 2002. Die Beklagte sicherte der Stiftung "als bevollmächtigte Vertreterin der wirtschaftsseitigen Stifter" insgesamt 15.000.000,-- DM in bar zu, und zwar
in 1999 1 Million DM in 2000 5 Millionen DM in 2001 5 Millionen DM sowie in 2002 4 Millionen DM.
Die Stiftungsmittel sollten von der Beklagten bei den Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft eingeworben werden.
Aus haushaltsrechtlichen Gründen bestand der Landschaftsverband Rheinland auf eine Errichtung der Stiftung noch im Jahre 2000. Zu diesem Zeitpunkt waren bei der Beklagten erst Spenden in Höhe von 400.000,-- DM eingegangen und weitere 3, 5 Mio. DM verbindlich zugesichert. Um die Errichtung der Stiftung nicht zu gefährden, nahm die Beklagte einen Kredit über 6 Mio. DM auf und zahlte den Betrag bei der Stiftung ein. Mit Nachtragshaushaltssatzung für das Rechnungsjahr 2001 beschloss die Vollversammlung der Beklagten in ihrer Sitzung vom 11. Dezember 2001, dass "zur Absicherung einer Zahlungsgarantie und zur Vorfinanzierung einer Stiftungstranche (Spenden aus der Wirtschaft)" für das Rechnungsjahr 2001 Kredite bis zur Höhe von 6.000.000,-- DM aufgenommen werden dürfen.
Am 16. Januar 2002 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat zur Begründung geltend gemacht: Die Aufnahme des Kredits und die Auszahlung an die Stiftung stellten eine Ausgabe der Beklagten dar, die mit dem Risiko verbunden sei, dass die Wirtschaft die Summe von 6 Mio. DM nicht oder nicht ganz der Beklagten erstatte. Die Kreditaufnahme und das In-Vorlage-treten seien auch bei Erstattung des gesamten Betrages durch die Wirtschaft ein Geschäft, für das die Beklagte nicht zuständig sei. Die Beklagte dürfe Anlagen und Einrichtungen nur dann begründen, unterhalten und unterstützen, wenn diese der Förderung der gewerblichen Wirtschaft oder einzelner Gewerbezweige dienten. An Anlagen oder Einrichtungen, die dem allgemeinen Wohl dienten, dürfe sich eine Industrie- und Handelskammer nicht beteiligen, auch wenn sie zugleich der gewerblichen Wirtschaft von Nutzen seien. Die Förderung einer kulturellen Museumsstiftung gehöre danach nicht mehr zu den Aufgaben der Beklagten. Gegen eine derartige rechtswidrige Ausdehnung seiner Zwangsunterworfenheit könne sich jedes Kammermitglied wehren.
Die Klägerin hat beantragt,
festzustellen, dass die Nachtragshaushaltssatzung der Beklagten für das Jahr 2001, beschlossen am 11. Dezember 2001, rechtswidrig und die Beklagte zur Unterlassung der Aufnahme von Krediten bis zur Höhe von 6 Mio. DM zur Absicherung einer Zahlungsgarantie und Vorfinanzierung einer Stiftungstranche (Spenden aus der Wirtschaft) verpflichtet sei,
hilfsweise festzustellen, dass die Aufnahme eines Kredites über 6 Mio. DM und Auszahlung an die Stiftung X. M. Museum rechtswidrig gewesen sei.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen: Der Kredit sei auf Grund der Kreditermächtigung im abgeschlossenen Haushaltsjahr 2001 aufgenommen worden und werde nur noch abgewickelt. Der Haushaltsplan 2001 entfalte keine Wirkungen mehr. Von dem Kredit seien inzwischen 4 Mio. DM durch Spenden von Unternehmen getilgt, verbindliche Zusagen für weitere 1,2 Mio. DM lägen vor. Nach den laufenden Gesprächen sei demnächst von entsprechenden Zusagen auch für die restlichen 0,8 Mio. DM auszugehen. Das Vorschusskonto, über das die Beklagte alle Zahlungen abwickle, werde dann aufgelöst, da auch die Kreditzinsen von den zustiftenden Unternehmen getragen würden. Für die Beklagte verbleibe aus dem Kredit keine finanzielle Belastung. Der Kammerhaushalt 2002 sei überhaupt nicht betroffen. Das Interesse der Bezirkswirtschaft sei insofern berührt, als im Zuge des Strukturwandels des Ruhrgebiets die "weichen Standortfaktoren" an Bedeutung gewönnen; das gelte insbesondere für die Standortwahl von Dienstleistungsunternehmen und Konzernzentralen. Die Erhaltung des X. M. Museums sei ein Beitrag dazu. Außerdem gehöre es auch zu den Aufgaben einer Industrie- und Handelskammer, im Rahmen ihrer Öffentlichkeitsarbeit das "Kultursponsoring" der Wirtschaft in Gang zu bringen, um das Ansehen der Bezirkswirtschaft in der Öffentlichkeit zu fördern.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 27. August 2002 mit der Begründung abgewiesen, die Klage sei unzulässig. Für die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Nachtragshaushaltssatzung fehle es an einem konkreten Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Feststellung, dass die Beklagte zur Unterlassung der Kreditaufnahme und Zahlung an die Stiftung X. M. Museum verpflichtet gewesen sei, weil der Kredit bereits vor Klageerhebung aufgenommen und die Mittel der Stiftung zur Verfügung gestellt worden seien. Weitere Maßnahmen drohten damit im Rahmen der Kreditaufnahme nicht mehr. Für die nachträgliche Feststellung der Rechtswidrigkeit der Kreditaufnahme könne die Klägerin jedenfalls ein berechtigtes Interesse an der Feststellung nicht geltend machen. Weder habe sie einen unmittelbaren Vermögensschaden durch das Verhalten der Beklagten erlitten, noch bestehe die Gefahr eines gleichartigen Verhaltens der Beklagten in der Zukunft.
Auf den am 27. September 2002 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Antrag der Klägerin hat der Senat die Berufung durch Beschluss vom 22. Januar 2003 zugelassen.
Zur Begründung ihrer Berufung führt die Klägerin aus: Die Kreditaufnahme sei keine Aufgabe der Beklagten gewesen und auch deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte die Finanztransaktionen außerhalb des Haushaltsplanes vorgenommen habe. Das Vorschusskonto erscheine in keinem Haushaltsplan und sei noch nicht ausgeglichen. Der aufgenommene Kredit sei noch nicht von der Wirtschaft erstattet worden. Deswegen könne ein Schaden bei der Beklagten eintreten, der zu Lasten der Klägerin als Zwangsmitglied der Beklagten gehe. Die Beklagte sei aus dem Stiftungsgeschäft unmittelbar verpflichtet. Sie sei auch nach wie vor an der Stiftung beteiligt; sie koordiniere nach der Satzung die Entsendung von fünf Vertretern der E. Wirtschaft in das Kuratorium der Stiftung und bestimme als Stifterin die Mitglieder des Vorstands. Im Hinblick auf die von der Beklagten hervorgehobene wachsende Bedeutung der "weichen Standortfaktoren" bestehe die Gefahr einer Wiederholung des Kultursponsoring. Auch in den Städten X. und L. befänden sich bedeutende Museen.
Sie sei nicht gewillt, die Finanzierung kultureller Ereignisse über ihre Beiträge mitzutragen. Offen sei auch, was mit den noch ausstehenden 9 Mio. DM geschehen solle. Noch vor Abschluss des Stiftungsgeschäfts habe die Beklagte der Stadt E. in einem Schreiben vom 18. Mai 2000 mitgeteilt, dass die Beklagte die Einbringung eines Stiftungskapitals in Höhe von 15 Mio. DM garantiere. Damit habe sie auch die Gefahr eines zukünftigen Schadens übernommen.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass die Beklagte nicht zur Aufnahme eines Kredites in Höhe von 6 Mio. DM und Auszahlung an die Stiftung X. M. Museum berechtigt war.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor, der Kredit sei inzwischen in Höhe von 5,2 Mio. DM getilgt worden; für den noch ausstehenden Betrag lägen verbindliche schriftliche Zusagen vor. Die Vollversammlung habe die Kreditaufnahme und die Verwendung des Kredits nachträglich genehmigt, indem sie im Nachtragshaushalt 2001 eine entsprechende Kreditermächtigung beschlossen habe. Die Parteien des Stiftungsgeschäfts seien stets davon ausgegangen, dass die Beklagte lediglich die Stiftungsmittel einwerben solle und ein eigenes finanzielles Engagement nicht in Betracht komme. Deshalb verhandelten die Stifter derzeit über einen neuen, angemessenen Zeitrahmen für die Zustiftungen aus der gewerblichen Wirtschaft, nachdem sich die Konjunktursituation für solche kulturellen Großspenden als zunehmend ungünstig erwiesen habe. Ein erneuter Zwischenkredit komme nicht in Frage. Eine Wiederholungsgefahr bestehe daher nicht. Ein Schaden könne nicht eintreten, da die Spender auch die Kreditzinsen trügen. Die in Zukunft noch einzuwerbenden Mittel für die M. - Stiftung würden nicht über den Kammerhaushalt abgesichert, sondern erst nach Eingang an die Stiftung überwiesen. Im übrigen sei Streitgegenstand die vorübergehende Kreditaufnahme von 6 Mio. DM und nicht allgemein die Förderung des M. Museums durch die Einwerbung von Stiftungsmitteln bei der gewerblichen Wirtschaft. Zwar weise die gemeinnützige Stiftung keinen unmittelbaren Zusammenhang mit den Interessen der gewerblichen Wirtschaft aus; es reiche jedoch auch ein mittelbarer Bezug, selbst wenn wirtschaftliche Interessen nur am Rande berührt seien. Das Interesse der Bezirkswirtschaft am X. M. Museum ergebe sich aus der Anziehungskraft einer Stadt mit einem entsprechenden Freizeit- und Kulturangebot für die Unternehmen. Vor allem aber bezwecke die Beklagten mit ihrer Initiative die Förderung des Kultursponsorings der gewerblichen Wirtschaft, was deren Ansehen in der Öffentlichkeit insgesamt diene. Die Beteiligung am Stiftungsgeschäft, um Zustiftungen der gewerblichen Wirtschaft einzuwerben, mache die Kammer noch nicht zu einer Stifterin.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die vom Senat zugelassene und auch sonst zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Klage ist zulässig und begründet.
1. Die erhobene Feststellungsklage ist zulässig.
a) Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Mit dem im Berufungsverfahren gestellten Antrag festzustellen, dass die Beklagte nicht zur Aufnahme eines Kredites in Höhe von 6 Mio. DM und Auszahlung an die Stiftung X. M. Museum berechtigt war, geht es um die Klärung des konkret zwischen den Beteiligten bestehenden Rechtsverhältnisses, nämlich die Frage, ob die Beklagte mit der Kreditaufnahme den ihr zugewiesenen Aufgabenkreis überschritten hat.
Eine (teilweise) Klagerücknahme durch Beschränkung des Streitgegenstandes liegt in der Änderung des Klageantrages nicht. Nach ihrem erkennbaren Ziel war die Klage von vorneherein auf die Frage der Zulässigkeit von Zahlungen der Beklagten an die X. M. Stiftung im Wege der Kreditaufnahme gerichtet.
b) Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Dieses könnte nur dann fehlen, wenn der im Wege des Feststellungsbegehrens geltend gemachte Anspruch der Klägerin offensichtlich und eindeutig nicht zustehen könnte.
vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2000, - 1 C 29/99 -, BVerwGE 112, 69 m.w.N.
Das ist nicht der Fall. Das einzelne Kammermitglied kann, sollten die Industrie- und Handelskammern über die ihr zugewiesenen Aufgaben hinaus tätig werden, dem mit einer Unterlassungsklage entgegen treten oder die Feststellung einer Aufgabenüberschreitung im Wege der Feststellungsklage geltend machen.
St. Rspr. des BVerwG, vgl. Urteil vom 19. September 2000, - 1 C 29/99 -, a.a.O.; Urteil vom 21. Juli 1998, - 1 C 32.97 -, BVerwGE 107, 169.
Der Anspruch gründet auf Verfassungsrecht. Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG auf freie Entfaltung der Persönlichkeit schützt auch davor, durch Zwangsmitgliedschaft von "unnötigen" Körperschaften in Anspruch genommen zu werden. Es darf durch eine Pflichtmitgliedschaft in einer Körperschaft des öffentlichen Rechts nur eingeschränkt werden, wenn das entsprechende Gesetz zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört, d.h. in formeller und materieller Hinsicht mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Das setzt voraus, dass die Errichtung der öffentlich- rechtlichen Körperschaft und die Inanspruchnahme der Pflichtmitglieder zur Erfüllung legitimer öffentlicher Aufgaben erfolgt, dazu geeignet und erforderlich ist und die Grenze der Zumutbarkeit wahrt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juli 1998, - 1 C 32.97 -, a.a.O.
Überschreitet eine Körperschaft ihren gesetzlichen Aufgabenbereich, greift sie ohne die erforderliche Rechtsgrundlage in das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG ein. Jeder der Körperschaft Zugehörige kann eine derartige rechtswidrige Ausdehnung seiner Zwangsunterworfenheit mit der verwaltungsgerichtlichen Unterlassungsklage abwehren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2000, - 1 C 29/99 -, a.a.O.
Dabei kommt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht darauf an, ob das einzelne Kammermitglied einen über die Aufgabenüberschreitung hinausgehenden rechtlichen oder spürbaren faktischen Nachteil erleidet.
c) Dass die Aufnahme des Kredites in Höhe von 6 Mio. DM und die Auszahlung an die Stiftung X. M. Museum bereits vor Klageerhebung erfolgt sind, steht der begehrten Feststellung nicht entgegen. Der Senat kann offen lassen, ob Gegenstand der vorliegenden Feststellungsklage ein gegenwärtiges oder ein vergangenes, zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bereits erledigten Rechtsverhältnisses ist. Denn die Klägerin hat jedenfalls ein qualifiziertes Interesse an der Feststellung der Berechtigung der Beklagten zur Aufnahme und Auszahlung des Kredites.
In Fällen, in denen mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines vergangenen Rechtsverhältnisses begehrt wird, orientieren sich die rechtlichen Voraussetzungen für das Vorliegen eines berechtigten Interesses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO an den Anforderungen zum berechtigten Interesse bei der Fortsetzungsfeststellungsklage im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 - 1 C 2/95 -, NJW 1997, 2534; Happ, in: Eyermann, VwGO, § 43 Rn. 34; Sodan, in: Sodan/Ziekow, § 43 Rn. 90.
Hiervon ausgehend ist das berechtigte Interesse der Klägerin unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr zu bejahen. Diese liegt vor, wenn eine konkrete Wiederholungsgefahr besteht, also die Annahme gerechtfertigt ist, in absehbarer Zeit müsse der Betroffene aufgrund der im wesentlichen gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse wiederum mit einer entsprechenden Situation rechnen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Mai 1989 - 1 B 166.88 -.
Die Klägerin hat aufgrund des von Präsident und Hauptgeschäftsführer unterzeichneten Schreibens der Beklagten an den Beigeordneten Bildau der Stadt E. vom 18. Mai 2000 hinreichend bestimmten Anlass, mit einer Wiederholungsgefahr zu rechnen. Darin heißt es:
"Nach Abstimmung im Präsidium der Kammer teilen wir Ihnen mit, dass die IHK die Einbringung eines Stiftungskapitals in Höhe von 15 Mio. DM garantiert. Die Einbringung erfolgt gemäß den in der Ratsvorlage dargestellten Tranchen."
Der Inhalt dieser Erklärung ist nicht eindeutig. Ob sie als Übernahme einer Einstandspflicht der Beklagten anzusehen ist in dem Sinne, dass die Beklagte im Falle des Ausbleibens von Zustiftungen der gewerblichen Wirtschaft für die Einbringung der Stiftungskapitals haftet, ist vor dem Hintergrund der weiteren Erklärung der Beklagten in dem Schreiben, die Stiftungsmittel würden über die zustiftenden Unternehmen via Kammer in die Stiftung eingebracht, nicht zweifelsfrei. Auf der anderen Seite sprechen der Wortlaut der Erklärung und die Tatsache, dass die Beklagte "zur Absicherung einer Zahlungsgarantie" einen Kredit aufgenommen hat, gegen die Auslegung als unverbindliche Absichtserklärung. Jedenfalls aber ist die Möglichkeit nicht ausgeschlossen, dass die Beklagte sich aufgrund ihres Schreibens vom 18. Mai 2000 bei Fälligkeit der noch ausstehenden Tranchen in Höhe von insgesamt 9 Mio. DM veranlasst sehen könnte, erneut in Vorlage zu treten. Das reicht für die Annahme einer konkreten Wiederholungsgefahr aus.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Februar 1999, - 1 PKH 2/99 -, Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 1.
2. Die Feststellungsklage ist auch begründet. Die Beklagte hat mit der Aufnahme und Auszahlung eines Kredites bis zur Höhe von 6 Mio. DM zur Vorfinanzierung von Zustiftungen aus der Wirtschaft an die X. M. Stiftung den ihr durch § 1 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 (BGBl. I 920), zuletzt geändert durch Art. 6 des Neunten Euro-Einführungsgesetzes vom 10. November 2001 (BGBl. I 2992) - IHKG - zugewiesenen Aufgabenkreis überschritten.
a) Gemäß § 1 Abs. 1 IHKG haben die Industrie- und Handelskammern die Aufgabe, das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirks wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen; dabei obliegt es ihnen insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie für die Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken. Nach § 1 Abs. 2 IHKG können sie, soweit hier von Belang, Anlagen und Einrichtungen, die der Förderung der gewerblichen Wirtschaft oder einzelner Gewerbezweige dienen, begründen, unterhalten und unterstützen.
Die in § 1 Abs. 1 IHKG genannte Aufgabe lässt sich als Vertretung der Interessen der gewerblichen Wirtschaft im weitesten Sinn beschreiben. Selbst dort, wo Belange der gewerblichen Wirtschaft nur am Rande berührt sind, ist es den Industrie- und Handelskammern grundsätzlich gestattet, das durch sie repräsentierte Gesamtinteresse zur Geltung zu bringen. Demgegenüber sind die Voraussetzungen enger, unter denen Industrie- und Handelskammern Anlagen oder Einrichtungen begründen, unterhalten oder unterstützen dürfen. § 1 Abs. 2 IHKG lässt dies nur zu, wenn die Anlagen oder Einrichtungen der Förderung der gewerblichen Wirtschaft oder einzelner Gewerbezweige dienen. Hierfür muss die Anlage oder Einrichtung gerade und in erster Linie auf ein spezifisches Interesse der gewerblichen Wirtschaft ausgerichtet und von diesem gefordert sein. Mittelbar kann sie auch dem Gemeinwohl zugute kommen. Dient hingegen eine Anlage oder Einrichtung dem allgemeinen Wohl, darf sich eine Industrie- und Handelskammer nicht an ihrer Begründung, Unterhaltung oder Unterstützung beteiligen. Dies gilt auch, wenn die jeweilige Anlage oder Einrichtung zugleich der gewerblichen Wirtschaft von Nutzen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2000 - 1 C 29/99 -, a.a.O; wohl weiter: Frentzel/Jäkel/ Junge, Kommentar zum Kammerrecht des Bundes und der Länder, 6. Aufl., § 1 Rn. 69: es reicht, wenn die Beteiligung der Kammer dem gesetzlichen Förderauftrag dient und dazu beiträgt.
Diese Auslegung des § 1 Abs. 2 IHKG folgt zum einen aus dem Wortlaut der Vorschrift. Die Beteiligung an Anlagen oder Einrichtungen im Sinne des § 1 Abs. 2 IHKG setzt voraus, dass diese der Förderung der gewerblichen Wirtschaft oder einzelner Gewerbezweige "dienen", also gerade diesen Zweck erfüllen. Demgegenüber ist die Aufgabenbeschreibung in § 1 Abs. 1 IHKG erkennbar weiter ("für die Förderung...wirken").
Zum anderen setzt die mit einer Beitragspflicht verbundene Zwangsmitgliedschaft dem Tätigwerden der Kammer Grenzen. Die Industrie- und Handelskammern sind durch den Staat institutionalisierte, auf die Gesamtbelange der erfassten Wirtschaftszweige ausgerichtete und als Selbstverwaltungseinrichtung der Wirtschaft organisierte Interessenvertretungen auch und gerade gegenüber dem Staat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juli 1998 - 1 C 32.97 -, a.a.O.
Sie haben die vom allgemeinen öffentlichen Interesse zu unterscheidenden besonderen Interessen der gewerblichen Wirtschaft zu fördern und zu vertreten. Daraus folgt, dass die Industrie- und Handelskammern nicht legitimiert sind, Anlagen und Einrichtungen zu begründen, zu unterhalten und zu unterstützen, die dem (allgemeinen) öffentlichen Interesse dienen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2000 - 1 C 29/99 -, a.a.O.
Mit welchen Mitteln die Industrie- und Handelskammern die ihnen gemäß § 1 IHKG gestellte Aufgabe erfüllen, steht in ihrem Ermessen. Der Entscheidungsspielraum der Industrie- und Handelskammern, Anlagen und Einrichtungen zur Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu begründen, zu unterhalten oder zu unterstützen, schließt die Entscheidungsfreiheit über die jeweilige Organisationsform ein.
Vgl. Jahn, IHK-Wirtschaftsförderung durch Beteiligung an Anlagen und Einrichtungen, GewArch 2001, 146; Tettinger, a.a.O., III 2d, bb.
Auch die Beteiligung an einem Verein oder an einer privatrechtlichen Stiftung, die dem Betrieb einer Einrichtung dient, kann die Begründung, Unterstützung oder Unterhaltung einer Anlage oder Einrichtung darstellen.
Vgl. Frentzel/Jäkel/Junge, a.a.O., § 1 Rdnr. 61.
b) Ist Gegenstand der Betätigung der Kammer eine Anlage oder Einrichtung, die in erster Linie dem Interesse der Allgemeinheit dient und nicht ein spezifisches Interesse der gewerblichen Wirtschaft verfolgt, kommt es entscheidend darauf an, ob die Betätigung der Kammer noch als Wahrnehmung der Interessen der gewerblichen Wirtschaft verstanden werden kann. Ausnahmsweise kann nach Maßgabe der Umstände des Einzelfalls auch die Beteiligung an einer auf den Betrieb einer allgemeinen Infrastruktureinrichtung gerichteten Gesellschaft kann nach § 1 Abs. 1 IHKG zulässig sein, sofern die Industrie- und Handelskammer auf diese Weise das ihr obliegende Interesse wirksam zur Geltung bringen kann und feststeht, dass ihre Beteiligung nicht über die Wahrnehmung der Interessen der gewerblichen Wirtschaft hinausgeht.
Dies kann insbesondere bei Maßnahmen zur Vorbereitung des Betriebs ("Anschubphase") der Fall sein, die die Schwelle der - nicht erlaubten, nach § 1 Abs. 2 IHKG zu qualifizierenden - Beteiligung am laufenden Betrieb der Anlage oder Einrichtung noch nicht überschreiten. Eine in diesem Sinne zulässige Tätigkeit mag - ohne dass dies im vorliegenden Verfahren abschießend entschieden werden müsste - auch die Koordination der Entsendung von Kuratoriumsmitgliedern (vgl. § 6 Abs. 2 d der Satzung der Stiftung) und die Förderung und Weiterleitung von Zustiftungen aus der Wirtschaft durch die Beklagte sein, da Personal- oder Sachmittel der Beklagten dabei nur in geringem Maße gebunden werden und die Wirtschaft gleichzeitig ein erhebliches Interesse daran hat, dass ihre im Rahmen des Kultursponsoring erbrachten Anstrengungen die erwünschte Publizität erfahren.
Vgl. BayVGH, Urteil vom 3. April 2001 - 22 B 00.3253 -, GewArch 2001, 235; Jahn, a.a.O., S. 149.
Allerdings ist die in § 1 Abs. 1 IHKG genannte Aufgabe der Industrie- und Handelskammer, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken, kaum exakt eingrenzbar, da sehr viele staatliche und öffentliche Aufgaben die gewerbliche Wirtschaft berühren.
Der Rahmen, in dem die Kammer in zulässiger Weise tätig werden darf, richtet sich daher maßgeblich nach dem Interesse der gewerblichen Wirtschaft. Je stärker spezifische Interessen der gewerblichen Wirtschaft berührt sind, desto nachhaltiger kann die interessenwahrende Tätigkeit der Kammer sein. Umgekehrt begrenzt ein geringes Interesse der gewerblichen Wirtschaft an einer bestimmten Maßnahme den zulässigen Umfang und das Gewicht der Betätigung der Kammer entsprechend.
c) Nach diesen Grundsätzen war die Beklagte zur Aufnahme und Auszahlung eines Kredites an die "Stiftung X. M. Museum" nicht berechtigt. Das X. M. Museum dient dem Allgemeinwohl (dazu (1)). Das finanzielle Engagement der Beklagten bei der Errichtung der "Stiftung X. M. Museum" beschränkt sich nicht auf die Interessenvertretung gemäß § 1 Abs. 1 IHKG. Die Kreditaufnahme und -auszahlung durch die Beklagte zur Vorfinanzierung von Zustiftungen aus der Wirtschaft erschöpft sich auch nicht in der Vorbereitung des Stiftungsbetriebs, sondern ist auf die Errichtung der Stiftung und Unterstützung des laufenden Museumsbetriebs gerichtet und stellt deshalb eine unzulässige, außerhalb des Aufgabenkreises der Industrie- und Handelskammern liegende Tätigkeit im Sinne des § 1 Abs. 2 IHKG dar (dazu (2)).
(1) Die Stiftung X. M. Museum dient dem allgemeinen Wohl. Nach § 2 ihrer Satzung vom 9. Juni 2000 erfüllt sie als Teil der Kulturpflege einen Bildungsauftrag.
Zweck der "Stiftung X. M. Museum" ist es, den von der Stadt E. zu Eigentum übertragenen Kunstbesitz zu verwalten und durch Erwerbungen zu erweitern, ihn und die Leihgaben nach museumskundlichen Grundsätzen zu pflegen und sie besonders mit dem Ziel der Volksbildung der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Damit "dient" die Stiftung dem Interesse der Allgemeinheit am X. M. Museum und nicht Interessen der gewerblichen Wirtschaft.
(2) Die Aufnahme und Auszahlung eines Kredites über 6 Mio. DM an eine solche im allgemeinen öffentlichen Interesse liegende Stiftung geht über eine zulässige Vertretung der Interessen der gewerblichen Wirtschaft nach § 1 Abs. 1 IHKG hinaus. Die Kreditaufnahme und -auszahlung war keine vorbereitende oder sonst fördernde Maßnahme mehr, mit der die Stiftung X. M. Museum und die damit verbundene Unterstützung des Museums auf den Weg gebracht wurde. Vielmehr war die Zahlung der Beklagten unmittelbar auf die Errichtung der Stiftung und Unterstützung des Museums gerichtet. Diese Betätigung ist nach § 1 Abs. 2 IHKG zu beurteilen.
Es mag sein, dass die dauerhafte Unterstützung des X. M. Museums gemäß § 1 Abs. 1 IHKG im weitesten Sinne noch im Interesse der von der Beklagten vertretenen gewerblichen Wirtschaft liegt. Wie die Beklagte dargelegt hat, sind die sogenannten "weichen Standortfaktoren" wie etwa die kulturelle Infrastruktur von zunehmender Bedeutung. Ein entsprechendes Kultur- und Freizeitangebot und das Bestehen eines über die Stadtgrenzen hinaus bekannten und renommierten Museums erhöhen die Attraktivität einer Stadt. Das kann für Standortentscheidungen von Unternehmen von Bedeutung sein und berührt damit am Rande auch die Belange der gewerblichen Wirtschaft. Daneben mag auch das Kultursponsoring eine Rolle spielen, das dem Ansehen der gewerblichen Wirtschaft dienen und von der Kammer im Rahmen ihrer Öffentlichkeitsarbeit zur Geltung gebracht werden kann.
Vgl. Frentzel/Jäkel/Junge, a.a.O., § 1 Rdnr. 13
Die Belange der gewerblichen Wirtschaft sind durch das Museum jedoch allenfalls am Rand berührt. Das setzt dem Tätigwerden der Beklagten enge Grenzen. Die Inanspruchnahme der Pflichtmitglieder ist am Maßstab des Art. 2 Abs. 1 GG zu messen und darf deshalb nur zur Erfüllung legitimer Aufgaben erfolgen. Welche konkreten Maßnahmen der Beklagten zur Förderung einer Stiftung danach noch als zulässige Interessenwahrnehmung nach § 1 Abs. 1 IHKG anzusehen sein könnten, braucht allerdings nicht entschieden zu werden. Die Aufnahme und Auszahlung eines Kredites in Höhe von 6 Mio. DM geht jedenfalls über das bloße Vorbereiten, Planen oder sonstige Fördern der Museumsstiftung hinaus. Die Errichtung der Stiftung war ohne die Auszahlung der ersten beiden Tranchen in Höhe von 6 Mio. DM durch die Beklagte gefährdet. Das in dieser Höhe zugesicherte und fällige Stiftungskapital war bei der Beklagten noch nicht eingegangen; gleichzeitig hatte der Landschaftsverband Rheinland seine Stiftungsbeteiligung von einer Errichtung der Stiftung noch im Jahre 2000 abhängig gemacht. Die Beklagte trat deshalb in Vorlage. Mit der Aufnahme des Kredites ging die Beklagte über ihre im Stiftungsvertrag enthaltene Erklärung, der Stiftung "als bevollmächtigte Vertreterin der wirtschaftsseitigen Stifter" 15 Mio. DM zuzusichern, hinaus. Ihre Tätigkeit beschränkte sich nicht mehr auf das ursprünglich geplante Einwerben der Stiftungsmittel bei der gewerblichen Wirtschaft. Die Beklagte ist vielmehr mit der Aufnahme des Kredites eine eigene Zahlungsverpflichtung eingegangen. Gegenüber der Stiftung tritt sie damit selbst wie ein Stifter auf: die Beklagte ist nicht nur am Stiftungsgeschäft beteiligt, sondern hat der Stiftung auch eigene Mittel zur Verfügung gestellt. Dass sie dabei in der Erwartung gehandelt hat, diese Mittel wieder von der Wirtschaft "umwerben" zu können, ist unerheblich. Denn sie konnte nicht hinreichend sicher sein, dass bereits zugesagte Zustiftungen nicht wegen Zahlungsunfähigkeit der Zustifter ausfielen und/oder dass weitere Zustiftungen in ausreichender Höhe gewährt würden, wie nicht zuletzt der den Erwartungen nicht entsprechende bisherige schleppende Spendeneingang belegt. Hinzu kommt, dass die Beklagte mit der Aufnahme eines Kredites über 6 Mio. DM ein - gemessen am geringen Interesse der Wirtschaft an der Förderung des Museums - unverhältnismäßig hohes finanzielles Risiko eingegangen ist. Das zeigt auch der Vergleich mit dem Gesamtvolumen des Haushalts der Beklagten. Es betrug im Jahr 2001 rund 27 Mio. DM. Es kommt deswegen nicht darauf an, ob und wann der aufgenommene Kredit samt Zinsen von den Spendern aus der Wirtschaft getilgt wird. Maßgebend ist, dass die Beklagte selbst Kreditnehmerin ist und folglich auch für die Rückzahlung des Kredites in voller Höhe haftet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 1 IHKG
§ 167 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 IHKG
§ 1 Abs. 2 IHKG
§ 1 Abs. 2
IHKG
§ 1 Abs. 1
IHKG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 112, 69
BVerwGE 107, 169
NJW 1997, 2534
1 C 29/99
1 C 32.97
1 C
2/95
1 B 166.88
1 PKH 2/99
22 B
00.32
1
C 29/99