Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-02-03, Aktenzeichen 1 A 198/20
ECLI: ECLI:DE:OVGSL:2021:0203.1A198.20.00

Tenor:
Unter entsprechender Abänderung des aufgrund der Beratung vom 4. Juli 2018 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes – 5 K 2522/17 – wird der Bescheid der Beklagten vom 12.4.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22.11.2017 aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern vom 15.2.2017, konkretisiert durch den Schriftsatz vom 10.4.2018, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu entscheiden.
Die Kosten des Verfahrens erster Instanz fallen zu einem Fünftel der Klägerin und zu vier Fünfteln der Beklagten, die Kosten des Verfahrens zweiter Instanz fallen der Beklagten zur Last.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Zuziehung des Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, ein Entsorgungsfachbetrieb auf dem Gebiet unter anderem des Altkleiderrecyclings, begehrt eine Erlaubnis zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Verkehrsraum der ... Stadt ... .
Mit Schreiben vom 15.2.2017 stellte die Klägerin einen entsprechenden Antrag auf „Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von jeweils einem Altkleidersammelcontainer“ an ursprünglich insgesamt 52 namentlich benannten Altglassammelstellen, „direkt an den dortigen Altglascontainern“ für die Dauer dreier Jahre. Zur Begründung des Antrags ist unter anderem ausgeführt, zur Vermeidung zusätzlicher Eingriffe in das Ortsbild böten sich bereits vorhandene Recyclingsammelplätze wie die benannten Altglassammelstellen als Aufstellort an. Verwendet würden ausschließlich neue, in verschiedenen Farben und Beschriftungen verfügbare Metallcontainer mit einer Aufstellfläche von 1,15 m² und einer Höhe von 2,15 m. Zur Aufrechterhaltung der Sauberkeit an den Containerstandorten würden diese mindestens einmal in der Woche – bei Bedarf auch zusätzlich kurzfristig – angefahren, die Container geleert und Verunreinigungen gegebenenfalls entfernt.
Mit an die Klägerin gerichtetem Schreiben (ohne Rechtsbehelfsbelehrung) vom 21.2.2017 teilte die Beklagte mit, die Stadt ... erteile generell keine Sondernutzungserlaubnisse zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Verkehrsraum. Auch Gestattungen auf nicht öffentlicher Fläche der Stadt würden nicht erteilt. Bei den im Antrag der Klägerin aufgelisteten Standorten handele es sich um Containerstandplätze des Entsorgungszweckverbandes – EZV – ....1Ausweislich der Verwaltungsakte der Beklagten („Arbeitsmappe zum Fall“) verfügt der EZV über eine bis zum 31.1.2027 gültige, aufgrund der §§ 32, 33 und 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO erteilte Ausnahmegenehmigung vom 3.1.2017, im Bereich der ... Stadt ... Depotcontainer für das Einsammeln von Papier, farbsortiertem Glas aus dem Dualen System und Altkleidern und -schuhe an 51 Standorten im öffentlichen Verkehrsraum ab- bzw. aufzustellen.Ausweislich der Verwaltungsakte der Beklagten („Arbeitsmappe zum Fall“) verfügt der EZV über eine bis zum 31.1.2027 gültige, aufgrund der §§ 32, 33 und 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO erteilte Ausnahmegenehmigung vom 3.1.2017, im Bereich der ... Stadt ... Depotcontainer für das Einsammeln von Papier, farbsortiertem Glas aus dem Dualen System und Altkleidern und -schuhe an 51 Standorten im öffentlichen Verkehrsraum ab- bzw. aufzustellen. Eine Erweiterung der Flächen für Altkleidersammelcontainer komme nicht in Betracht.
Auf den von der Klägerin hiergegen erhobenen Widerspruch erwiderte die Beklagte mit Schreiben vom 21.3.2017, im Nutzer- und Verbraucherinteresse sowie im Interesse des Straßenbaulastträgers und des kommunalen Entsorgungsträgers habe sich die Stadt ... bewusst dafür entschieden, die Containerstandorte im öffentlichen Raum nicht – beispielsweise für zusätzliche Altkleidercontainer – zu erweitern und auch keine weiteren Containerstandorte auf öffentlichem Raum zu genehmigen. Bei den im Antrag bezeichneten Standorten handele es sich um Containerstandplätze des Entsorgungsverbandes ..., der aus Platz- und Reinigungsgründen weitere Containeraufstellungen generell ausschließe. Das Schreiben vom 21.2.2017 sei als Information und nicht als straßenverkehrsrechtlicher Ablehnungsbescheid zu verstehen.
Mit förmlichem und einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenem Bescheid vom 12.4.2017 lehnte die Beklagte die „Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung/Sondernutzungserlaubnis nach §§ 32, 33 und 46 Abs. 1 Nr. 8 der Straßenverkehrsordnung (StVO) in der Neufassung vom 06.03.2013 (BGBl. I, S. 367) i.V.m. §§ 18, 19 des saarländischen Straßengesetzes (SaarlStrG) vom 15.10.1977 (Amtsbl. S. 969) in den jeweils geltenden Fassungen für 52 Altkleidercontainer neben den ausgewiesenen Wertstoffcontainer-Standorten des Entsorgungszweckverbandes ... (EZV)“ ab. Zur Begründung heißt es, öffentliche Straßen seien im Rahmen des straßenrechtlichen Gemeingebrauchs in erster Linie Transportwege für den fließenden Verkehr oder Wege für den Fußgängerverkehr und grundsätzlich kein Ort für gewerbliche Betätigung. Für private gewerbliche Zwecke könne der öffentliche Straßenraum nur ausnahmsweise in Anspruch genommen werden. Aus Gründen der Verkehrssicherheit komme die Aufstellung von Abfallverwertungscontainern nur in wenigen geeigneten Randbereichen des öffentlichen Straßenraums außerhalb von Fahrbahnen und Radwegen und nur dort in Betracht, wo fließender und Fußgängerverkehr nicht beeinträchtigt würden. Die straßenverkehrsrechtliche Beurteilung umfasse nicht nur die eigentliche Aufstellfläche, sondern auch deren Umgebung, in der sich Fußgängerverkehr, motorisierter fließender und ruhender Verkehr sowie Andienungsverkehr zu der Sondernutzungsanlage kreuzten. Dieses Nebeneinander verschiedener Verkehrsarten setze voraus, dass am jeweiligen Standort ausreichend Platz für den Containerbetrieb (Aufstellen, Abfahren) und haltende Fahrzeuge von Nutzern vorhanden sei, und begrenze damit zugleich auch die Erweiterungsmöglichkeiten an vorhandenen Wertstoffsammelplätzen. Problematisch für die Verkehrssicherheit werde es immer dann, wenn unmittelbar Hindernisse im Sinne der StVO (dazu zählten auch Altkleidercontainer) im Straßenraum abgestellt würden oder Hindernisse mittelbar dadurch entstünden, dass Verkehrsteilnehmer ihre Fahrzeuge abstellten, um beispielsweise Sammelcontainer zu bedienen. Hierdurch könne die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs beeinträchtigt werden, da der ungehinderte Abfluss des Verkehrs nicht mehr gewährleistet sei. Dies könne zu einer Erhöhung der Unfallzahlen führen. Auch könnten sich Verkehrsteilnehmer von den aufgestellten Containern und dem dort stattfindenden Geschehen ablenken lassen, was ebenfalls das Unfallrisiko erhöhe. Zudem komme es zu Hindernissen für Passanten und den vorbeifließenden Verkehr, wenn durch das Durchsuchen der Altkleidercontainer, das Verstreuen unpassender bzw. den Abtransport brauchbarer Kleidung der öffentliche Verkehrsraum verengt und Verkehrsteilnehmer behindert oder gar gefährdet würden. Um dem gesetzlichen Auftrag zur vorrangigen Verwertung von Abfällen nachzukommen, habe die Stadt zugunsten des Entsorgungszweckverbands ... (EZV) und seines Abfallwirtschaftskonzepts in allen zehn Stadtteilen und der Stadtmitte insgesamt 53 Containerstandplätze ausgewiesen. Dort befänden sich in erster Linie Container für Altpapier und Glas, an zehn ausgewiesenen Plätzen seien zusätzlich Altkleidercontainer aufgestellt. Die Erfassung der Alttextilien erfolge zurzeit über Depotcontainer des Deutschen Roten Kreuzes und sei mit dem EZV als dem sondernutzungsberechtigten Entsorger vereinbart. Eine eigene Sondernutzungserlaubnis besitze das DRK nicht. Die Bürger hätten zudem die Möglichkeit, verwertbare Abfälle am Wertstoff- und Entsorgungshof des EZV abzugeben. Die vom EZV angebotenen Entsorgungsmöglichkeiten trügen umfassend, auch für die Fraktion Altkleider, den Gegebenheiten und Erfordernissen der Stadt Rechnung. Die Anzahl der aufgestellten Container bestimme sich nach dem Abfallwirtschaftskonzept des EZV. Für weitere Container bestehe kein Bedarf und sei in der Regel auch kein Platz vorhanden, weshalb eine Ausweitung der Plätze für gewerbliche Wertstoffcontainer, auch Altkleidercontainer, nicht vorgesehen sei. Des Weiteren brächten Wertstoffsammelstellen und speziell Altkleidercontainer generell das Risiko mit sich, dass die Sauberkeit des öffentlichen Raums, das Ortsbild sowie das ästhetische Empfinden der Anwohner und Verkehrsteilnehmer durch eine Anhäufung von Containern verschiedenster Ausgestaltung und die damit verbundenen Verschmutzungen auf dem Platz und in der Umgebung stark beeinträchtigt würden. Bei der Stadt ... häuften sich Beschwerden über illegale Abfallablagerungen im Außenbereich ebenso wie im Bereich von Wertstoffsammelstellen und auf Parkplätzen. Neben den Wertstoffcontainern würden Abfälle illegal abgestellt. Besonders Altkleidercontainer würden regelrecht geplündert, wobei Unpassendes auf dem Platz und in der Umgebung verstreut werde. Das Stadtbild leide erheblich unter solchen Ablagerungen. Zudem sei der Mehraufwand für den EZV als für die Sauberkeit der Plätze Verantwortlichen zu berücksichtigen. Pflege, Wartung und Entsorgung der Wertstoffsammelstellen oblägen einheitlich dem EZV. Würde das Aufstellen von Wertstoffcontainern verschiedener Betreiber nebeneinander erlaubt, ließe sich die Verantwortlichkeit für die einzelnen Verschmutzungen nicht mehr klären. Dieses von Wertstoffcontainern ausgehende Gefahrenrisiko werde von der Stadt ... dadurch gemindert, dass sie nur dem EZV als dem von ihr beherrschten Zweckverband die Aufstellung von Wertstoffcontainern im öffentlichen Raum erlaube, da durch dessen Konzept und die Festlegung, Beschränkung und Ausgestaltung der Standorte der Bedarf der Bevölkerung an Wertstoffsammelstellen gedeckt werde und durch regelmäßige, bedarfsorientierte Reinigungen und Pflege dem öffentlichen Sauberkeitsanspruch Rechnung getragen werde. Durch die Antragsablehnung werde die Klägerin auch nicht in ihren Rechten, insbesondere der Berufsfreiheit, verletzt. Es sei nicht ersichtlich, dass die Klägerin bei der Ausübung ihres Gewerbes auf eine Nutzung öffentlicher Verkehrsflächen angewiesen sei. Es sei ihr unbenommen, sich um bauplanungsrechtlich geeignete Privatflächen für die Altkleidercontainer zu bemühen. Insbesondere kämen Außenflächen von Supermärkten in Betracht. Durch die erste Zulassung gewerblicher Altkleidercontainer würden sich Folgeansprüche von Wettbewerbern ergeben, was zu einer flächendeckenden Verschandelung des Ortsbildes führen würde. Jedenfalls überwiege das wirtschaftliche Interesse der Klägerin nicht das öffentliche Interesse aller Nutzer öffentlicher Verkehrsflächen an ungefährdeter Leichtigkeit und Sicherheit des Straßenverkehrs, aller Bewohner und Besucher an der Sauberkeit des öffentlichen Raums sowie den städtebaulichen Belang, keine Häufung von Abfallverwertungscontainern, insbesondere in Wohngebieten, zu verursachen.
Zur Begründung ihres daraufhin erneut erhobenen Widerspruchs machte die Klägerin nach von ihr erbetener Vorlage des Abfallwirtschaftskonzepts der Stadt ..., der Satzung des EZV sowie dessen Abfallwirtschaftssatzung und einer Liste der Containerstandplätze in ... geltend, aus sämtlichen vorgelegten Unterlagen ergebe sich keinerlei Sondernutzungskonzept hinsichtlich der Aufstellung von Altkleidersammelcontainern. Im Abfallwirtschaftskonzept werde lediglich beschreibend festgestellt, dass derzeit die Altkleidersammlung vom DRK durchgeführt werde. Feststellungen zu Sammelmengen bezüglich dieser Abfallfraktion fehlten demgemäß ebenfalls. Der EZV sei mit der Sammlung von Alttextilien gar nicht befasst. Ihr, der Klägerin, könne daher kein Sondernutzungskonzept entgegengehalten werden. Die Aussage, es bestehe an den Standorten im Übrigen kein Raum für weitere Altkleidercontainer, sei viel zu pauschal, um Relevanz erlangen zu können. Soweit die Beklagte sich auf fehlenden Bedarf berufe, sei schon nicht ersichtlich, auf welche Bedarfsuntersuchung sie sich hierbei beziehe, da hierzu weder im Abfallwirtschaftskonzept noch an anderer Stelle irgendwelche Feststellungen getroffen seien. Im Übrigen sei der abfallrechtliche Bedarf nach der Rechtsprechung kein straßenrechtlich relevanter Gesichtspunkt, der die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis tragen könnte. Die weitere Argumentation der Beklagten, aus Gründen der Reinigung der Standplätze keine Erlaubnisse erteilen zu wollen, werde bereits dadurch konterkariert, dass der EZV seine Sondernutzungserlaubnis mit Billigung der Beklagten an das DRK „untervermietet“ habe.
Mit Widerspruchsbescheid des Rechtsausschusses beim Regionalverband ... vom 22.11.2017 wurde der Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurückgewiesen. Zur Begründung ist ausgeführt, die im ablehnenden Bescheid vom 12.4.2017 angestellten Erwägungen der Beklagten seien rechtlich nicht zu beanstanden. Die Sondernutzungserlaubnis werde gemäß § 18 Abs. 2 SStrG aufgrund einer Ermessensentscheidung erteilt. Dem Zweck der Vorschrift entsprechend habe sich die behördliche Ermessensausübung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen könnten insbesondere ein einwandfreier Straßenzustand, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger sowie Belange des Straßen- und Stadtbildes, also baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße zählen. Grundsätzlich sei es nicht ermessensfehlerhaft, Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen mit der Begründung abzulehnen, für die beantragte Fläche sei bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden. Für dieselbe öffentliche Straßenfläche könne nur eine Sondernutzungserlaubnis vergeben werden. Aus diesem Grunde sei es nicht ermessensfehlerhaft, dass die Beklagte den Antrag der Klägerin mit der Begründung abgelehnt habe, dass es für die beantragten Flächen bereits eine Sondernutzungserlaubnis zugunsten des EZV gebe, der seinerseits eine Vereinbarung zur Entsorgung der Alttextilien mit dem DRK getroffen habe, und dass ein Bedarf für weitere Altkleidercontainer nicht bestehe. Auch dürfte nach der herrschenden Rechtsprechung das Ziel der Gewährleistung von Wartung und Entsorgung aller Standorte „aus einer Hand“ für sich genommen eine zulässige Ermessenserwägung bei der Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 18 Abs. 1 SStrG darstellen. Aus diesem Grunde sei es nicht ermessensfehlerhaft, dass die Beklagte sich darauf berufe, sie habe die Abfallentsorgung umfassend in die Hand des EZV gegeben, der wiederum hinsichtlich der Erfassung von Alttextilien eine Vereinbarung mit dem DRK getroffen habe. Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genüge es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe sie trage, es sei denn, nach dem Ermessen der Behörde sollten nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen. Aus diesem Grunde bedürfe es keiner abschließenden Entscheidung darüber, ob auch die übrigen Erwägungen der Beklagten die Ermessensentscheidung rechtfertigen. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin ausweislich Postzustellungsurkunde am 7.12.2017 zugestellt.
Mit am 27.12.2017 beim Verwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin Klage erhoben. Mit weiterem Schriftsatz vom 10.4.2018 hat sie die verfahrensgegenständlichen Containerstandorte – nunmehr 41 Standorte – anhand von Lichtbildern mit Markierungen konkretisiert. Zur Begründung ihrer Klage hat sie vorgetragen, im Rahmen ihrer Ablehnungsentscheidung habe die Beklagte keinen einzigen Standort konkret beleuchtet. Eine Verkehrsgefährdung werde von der Beklagten ohne jegliche empirische Grundlage schlicht unterstellt. Dies sei der klassische Ermessensfehlgebrauch in Form unzureichender Tatsachengrundlage. Das Abfallwirtschaftskonzept des EZV entfalte aufgrund seiner abfallrechtlichen Zielsetzung keine straßenrechtliche Wirkung. Im Übrigen enthalte das Konzept keinerlei Festlegungen hinsichtlich der Alttextilsammlung keine speziellen Standortvorgaben oder Containerbegrenzungen. Das Konzept befasse sich mit der Alttextiliensammlung lediglich insoweit, als es darauf verweise, diese werde zurzeit vom DRK durchgeführt. Auch der behaupteten Gefährdung des Ortsbildes fehle der straßenrechtliche Bezug. Ein solcher liege nach der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg2VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.12.1999 – 5 S 2051/98 –, jurisVGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.12.1999 – 5 S 2051/98 –, juris und des OVG Rheinland-Pfalz3OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4.12.2014 – 1 A 10294/14 –, juris, Rdnr. 22OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4.12.2014 – 1 A 10294/14 –, juris, Rdnr. 22 vor, soweit es um den Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes gehe. Belange die – wie etwa der Schutz des Ortsbildes als Ganzem – unmittelbar keine sachliche Beziehung zu dem jeweiligen Straßengrund haben, könnten demgegenüber die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis grundsätzlich nicht rechtfertigen. Etwas anderes komme nur in Betracht, soweit diese Belange im konkreten Straßenbild der Straße, in der die Sondernutzung ausgeübt werden solle, einen fassbaren Niederschlag gefunden hätten. Die „Alles aus einer Hand“-Argumentation im angefochtenen Widerspruchsbescheid, wonach der EZV allein für die Standorte zuständig sei, werde bereits durch die Altkleidersammlungstätigkeit des DRK mittels Container auf den Wertstoffinseln konterkariert. Im Übrigen stelle dieses Konzept jedenfalls einen unverhältnismäßigen Eingriff in ihr Grundrecht aus Art. 12 GG dar, weshalb die Entscheidung der Beklagten ermessensfehlerhaft sei. Erforderlich sei nach der Rechtsprechung des OVG Niedersachsen4OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 –,OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 –,, dass ausreichende Überlegungen angestellt werden, ob das Konzept der „Entsorgung aus einer Hand“ nicht durch andere Maßnahmen in gleicher oder ähnlicher Weise gewährleistet werden kann, die nicht von vornherein eine Verengung des Nutzerkreises bedingen. Insoweit kämen Auflagen oder Bedingungen in Betracht, welche die gewünschte Reinigung und Sauberhaltung auch gewährleisten, wenn mehrere Abfallsammler Sondernutzungserlaubnisse für benachbarte Stellplätze erhalten, wie etwa die Übernahme der Reinigung durch einen der Erlaubnisinhaber oder die gemeinsame Beauftragung eines Serviceunternehmens mit der Reinigung der Fläche durch alle Containeraufsteller („Poolbildung“) oder die Erhebung kostendeckender Sondernutzungsgebühren im Falle der Eigenbeauftragung einer Reinigungsfirma durch die Straßenbehörde. Derartige Überlegungen gebiete auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Wenn bei der Beklagten, so die Klägerin weiter, tatsächlich der EZV allein die Reinigung der Wertstoffinseln besorgen solle, bedeute dies, dass der EZV auch die Containerstandorte des DRK säubert. Vor diesem Hintergrund liege es dann auch recht nahe, dass der EZV auch die Reinigung ihrer – der Klägerin – Standorte übernehme und hierfür finanziell entschädigt werde. So könne der Reinigungsaufwand beispielsweise in die Sondernutzungsgebühr eingepreist werden.
Die Klägerin hat schriftlich beantragt,
„die Ablehnungsverfügung der Beklagten vom 21.02.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22.11.2017 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 15.02.2017 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden“, und die Zuziehung ihres Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte hat schriftlich beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat an seinem Ablehnungsbescheid (ohne weitere Begründung) festgehalten.
Mit im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung aufgrund der Beratung vom 4.7.2018 ergangenem Urteil – 5 K 2522/17 – hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat es ausgeführt, es könne dahingestellt bleiben, „ob die Klage in ihrer Gesamtheit überhaupt zulässig ist“, jedenfalls sei sie unbegründet. Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit könnten sich daraus ergeben, dass die Klägerin pauschal eine Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von insgesamt 52 Altkleidersammelcontainern an vorhandenen Altglassammelstellen im Stadtgebiet ... beantragt habe, ohne zu klären, ob alle diese Standorte im öffentlichen Straßenraum liegen und deshalb überhaupt eine Sondernutzungserlaubnis erforderlich ist. Da jedoch der Beklagte für alle Standorte die Erteilung der beantragten Genehmigung abgelehnt habe, müsse diese Frage nicht weiter vertieft werden.
Die Klägerin habe auf jeden Fall keinen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung ihres Antrags auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für das Aufstellen von Altkleidercontainern an den in ihrem Genehmigungsantrag bezeichneten 52 Standorten. Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung sei § 18 Abs. 1 Satz 1 SStrG. Nach dessen Wortlaut bestehe kein Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis, sie stehe vielmehr im Ermessen der Straßenbaubehörde. Dabei habe die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßen- und wegerechtliche Sondernutzung solle eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen, die den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich beeinträchtigt. Damit diene das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in erster Linie der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, so wie ihn die Widmung der öffentlichen Sache zulasse. Neben der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs im engeren Sinne könnten auch sonstige Ordnungsgesichtspunkte in das Ermessen eingestellt werden, die in einem sachlichen Zusammenhang mit der Straße und deren Widmungszweck stehen. Zu diesen Gründen gehörten insbesondere ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrunds und des Zubehörs), der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d.h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße aufgrund eines konkreten Gestaltungskonzepts (Vermeidung einer Übermöblierung des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- und Platzbildes und Ähnliches).
Vorliegend habe die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen entschieden, für die von der Klägerin beantragten Standorte keine Sondernutzungserlaubnis zu erteilen, da für gewerbliche Zwecke dieser Art generell keine Sondernutzungserlaubnisse erteilt würden. Dabei habe sie zunächst maßgeblich auf ihr Abfallwirtschaftskonzept abgestellt. Danach seien an zehn ausgewiesenen Containerstandplätzen für Altpapier und Glas zusätzlich Altkleidercontainer aufgestellt. Die Erfassung der Alttextilien sei mit dem EZV als dem sondernutzungsberechtigten Entsorger vereinbart und erfolge zurzeit über Depotcontainer des Deutschen Roten Kreuzes. Zusätzlich gebe es die Möglichkeit, verwertbare Abfälle, wozu auch Altkleider gehörten, am Wertstoff- und Entsorgungshof des EZV abzugeben. Dabei sei die Beklagte davon ausgegangen, dass die vom EZV angebotenen Entsorgungsmöglichkeiten, auch für die Fraktion Altkleider, den Gegebenheiten und Erfordernissen in der Stadt ... umfassend Rechnung trügen. Die Anzahl der aufgestellten Container bestimme sich nach dem Abfallwirtschaftskonzept des EZV. Für weitere Container bestehe nach Dafürhalten der Beklagten kein Bedarf und sei in der Regel auch kein Platz, weshalb eine Ausweitung der Plätze für gewerbliche Wertstoffcontainer, auch für Altkleidercontainer, nicht vorgesehen sei. Die Begründung für die Entscheidung der Beklagten halte sich im Rahmen der bei der Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zu berücksichtigenden Umstände. Insbesondere sei nicht ersichtlich, dass eine Notwendigkeit für die Aufstellung weiterer Altkleidercontainer bestehe. Dass die Beklagte unter diesen Gesichtspunkten der Klägerin keine Sondernutzungserlaubnis erteile, damit diese für ihre gewerbliche Zwecke Altkleider sammeln könne, sei ermessensgerecht. Eine derartige Handhabung sei insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nach Art. 3 GG nicht zu beanstanden, da die Klägerin in gleicher Weise wie alle anderen Aufsteller von Altkleidercontainern behandelt werde. Denn bei der Aufstellung von Altkleidercontainern folge die Beklagte dem Konzept, die Entsorgung in Bezug auf Alttextilien „in eine Hand" zu geben. Dies sei bei der Frage der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern auf öffentlichen Flächen ein ermessensgerechter Gesichtspunkt. Im vorliegenden Fall sei die Entsorgung der Altkleider ausschließlich dem EZV übertragen worden. Dass die Leerung der Container nicht vom EZV selbst, sondern vom DRK vorgenommen werde, sei insoweit ohne Belang, da das DRK selbst keine Sondernutzungserlaubnis besitze, sondern lediglich im Auftrag des EZV tätig werde. Auch die weiteren Erwägungen der Beklagten seien ermessensgerecht. Insbesondere sei es zulässig gewesen, bei der ablehnenden Entscheidung zu berücksichtigen, dass es auch auf Grund von Folgeansprüchen von Wettbewerbern der Klägerin zu einer flächendeckenden Verschandelung des Ortsbildes kommen werde. Zudem sei die Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass es aufgrund von Überfüllung oder rücksichtslosem Falschablagern von Kleidung und Schuhen neben den Containern, was bei solchen Containerstandorten durchaus üblich sei, sowie der Gefahr von „Plünderungen“ der Altkleidersammelcontainer zu Beeinträchtigungen des ästhetischen Empfindens der Anwohner und der vorbeifahrenden Autofahrer bzw. vorbeigehenden Fußgänger komme. Einer Bewertung jedes einzelnen Standortes habe es insoweit nicht bedurft, da die genannten Probleme nicht von einem konkreten Standort abhingen. Gleiches gelte für die Frage eines zusätzlichen Reinigungsaufwandes. Im Übrigen gebe weder das Straßenverkehrsrecht noch das Straßenrecht einem gewerblichen Sammler einen Anspruch darauf, dass er seinem Gewerbe auf öffentlichen Straßen nachgeht. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass es einem Unternehmen für die Sammlung von Altkleidern unbenommen sei, auf privaten Grundstücken Flächen anzumieten, um dort seine Container aufzustellen. Insoweit könne von einem erheblichen Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 GG nicht ausgegangen werden.
Auf den am 13.8.2018 gestellten und am 24.9.2018 begründeten Antrag der Klägerin hat der Senat durch Beschluss vom 25.5.2020 – 1 A 246/18 –, der Klägerin zugestellt am 29.5.2020, die Berufung gegen das der Klägerin am 2.8.2018 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.
Die Klägerin hat mit am 29.5.2020 eingegangenem Schriftsatz zur Begründung ihrer Berufung „zwecks Meidung unnötiger Wiederholungen“ auf ihren Schriftsatz vom 24.9.2018 (Begründung des Berufungszulassungsantrags, Bl. 100 der Gerichtsakte) verwiesen und ihren dortigen Vortrag zum Gegenstand der Berufungsbegründung gemacht.
In dem in Bezug genommenen Schriftsatz ist im Wesentlichen ausgeführt, das Verwaltungsgericht habe unzutreffend unterstellet, dass die Beklagte das Erfordernis einer Ermessensentscheidung erkannt und dem folgend eine Ermessensentscheidung getroffen habe. Diese Feststellung stehe im Gegensatz zu der weiteren Annahme, die Beklagte folge dem „Alles-aus-einer-Hand-Prinzip“, demzufolge allein dem EZV Sondernutzungserlaubnisse erteilt würden und eine Verletzung des Art. 3 GG nicht erkennbar sei, da schließlich allen gewerblichen Sammlern Sondernutzungserlaubnisse versagt würden. Die Beklagte wende durchgehend eine festgelegte Verwaltungspraxis an, die ein Abweichen im Einzelfall ausschließe. Dass eine Einzelfallbetrachtung für die Beklagte nicht in Betracht komme, sei bereits daran erkennbar, dass sowohl der streitgegenständliche Ablehnungsbescheid als auch der Widerspruchsbescheid auf jegliche Diskussion eines konkreten Standortes verzichteten, vielmehr allein auf Allgemeinerwägungen als angeblichen Grund für die Entscheidungspraxis der Beklagten abstellten. Die angegriffenen Bescheide spiegelten damit keine Ermessensentscheidung wieder, vielmehr würden allenfalls Gründe für eine aufgrund Verwaltungspraxis gebundene Entscheidung genannt. Grundlage einer Verwaltungspraxis, welche die generelle Zuteilung von Sondernutzungserlaubnissen regele und in Verbindung mit Art. 3 GG eine normähnliche Selbstbindung erzeuge, müsse nach der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg5VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6.7.2001 – 8 S 716/01 –VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6.7.2001 – 8 S 716/01 – ein vom Gemeinderat beschlossenes Konzept sein. Das Abfallwirtschaftskonzept der Beklagten habe die Aufstellung von Altkleidercontainern indes schon gar nicht zum Gegenstand, sondern sie erschöpfte sich in der Aussage, die Altkleidersammlung werde vom DRK durchgeführt. Damit komme es nicht darauf an, ob das Abfallwirtschaftskonzept auch inhaltlich rechtmäßige Vorgaben treffe. Für den vorliegenden Fall gebe es keinerlei relevante Vorgaben. Damit fehle der starren Verwaltungspraxis der Beklagten die formal-kommunalrechtliche Grundlage in Form eines sie tragenden Ratsbeschlusses.
Der abfallwirtschaftliche Bedarf habe keinerlei straßenrechtlichen Bezug und sei daher eine sachfremde Erwägung.
Fehl gehe auch der Versuch der Beklagten, einen Verstoß gegen Art. 3 GG mit der Begründung zu verneinen, alle gewerblichen Sammler würden gleichbehandelt. Aus der Diskriminierung einer ganzen Gruppe an Sammlern folge offensichtlich nicht, dass die einzelnen Mitglieder dieser Gruppe nicht diskriminiert würden.
Das von der Beklagten angeführte „Alles-aus-einer-Hand-Prinzip“ sei ebenfalls kein ermessensgerechter Gesichtspunkt, insbesondere entspreche es entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht der herrschenden Meinung, vielmehr sei es in der Rechtsprechung6beispielsweise OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 –beispielsweise OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 – als unverhältnismäßig eingestuft worden. Für das OVG Nordrhein-Westfalen7beispielsweise OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7.4.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rdnr. 87 f.beispielsweise OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7.4.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rdnr. 87 f. sei dieses Prinzip bislang nicht entscheidungsrelevant gewesen, weil es jedenfalls nicht eingehalten worden sei, da tatsächlich „mehrere Hände“ gesammelt hätten. So liege der Fall auch hier. Aus dem Abfallwirtschaftskonzept sei ein „Alles-aus-einer-Hand-Prinzip“ nicht ersichtlich und entgegen der Behauptung der Beklagten werde dieses auch nicht verwirklicht, da die Altkleidersammlung durch das DRK durchgeführt werde. Für die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Altkleidersammlung sei einzig dem EZV übertragen und dieser habe das DRK lediglich mit der Leerung der Altkleidercontainer beauftragt, finde sich keinerlei Beleg in der Verwaltungsakte und sie widerspreche auch der Lebenserfahrung. Insoweit stelle sich die Frage, aus welchem Grund das DRK im Auftrag des EZV die Containerleerung übernehmen sollte, ob es für die Leerung bezahlt werde und ob der EZV die Sammelware verwerte. Selbst wenn es so sein sollte – was von der Beklagten zu keinem Zeitpunkt aufgeklärt worden sei – dass der EZV lediglich die Reinigung der Standorte für das DRK übernehme, könne hieraus nichts Gegenteiliges für sie, die Klägerin, folgen. Wenn es der Praxis entspreche, dass der EZV die Reinigung für andere Sammler übernimmt, müsse gleiches auch für sie, die Klägerin, gelten. Der EZV möge die Reinigung der Standorte der Klägerin übernehmen und hierfür bezahlt werden.
Auch das „Präzedenzfall-Argument“ sei ungeeignet. Eine Genehmigung von Sondernutzungen löse keinen Genehmigungsautomatismus aus. Die Beklagte könne Sondernutzungserlaubnisse versagen, wenn hiergegen straßenrechtlich relevante Gründe vorliegen.
Bei dem Argument des Gerichts, durch aufgrund von Plünderungen umherliegende Altkleider sei das ästhetische Empfinden der Bevölkerung gefährdet, handele es sich um einen allgemeinen ordnungspolizeilichen Befund, dem der straßenrechtliche Einschlag fehle. Die mit rechtswidrigen Angriffen auf rechtmäßige Straßennutzer verbundene Verunstaltung des Straßenbildes sei kein Grund, die rechtmäßige Nutzung zu untersagen. Im Übrigen werde die Gefahr einer ästhetischen Beeinträchtigung bei den Altkleidercontainern des DRK hingenommen, weshalb nicht ersichtlich sei, warum Gleiches nicht für sie, die Klägerin, gelten solle. Angesichts des Umstandes, dass es die Altkleidercontainer immer noch gebe, werde die ästhetische Beeinträchtigung wohl auch nicht so gravierend sein.
Auch die abschließende Erwägung, sie, die Klägerin, könne ihre Altkleidercontainer auf Privatflächen aufstellen, trage nicht. Im Straßenrecht gebe es weder ein Subsidiaritätsverhältnis der Privatflächennutzung gegenüber der Sondernutzung, noch ein Regel-Ausnahme-Verhältnis des Gemeingebrauchs gegenüber der Sondernutzung. Der Erlaubnisvorbehalt der Sondernutzung diene allein der Prüfung, ob ihr schutzwürdige Belange des Gemeingebrauchs entgegenstehen. Wenn dies nicht der Fall sei, reduziere sich das Ermessen auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis auf Null. Der Gemeingebrauch sei „kein Wert an sich“, er erlange Bedeutung, soweit er konkret schutzbedürftig sei. Die Ermessensentscheidung müsse sich an straßenbezogenen Gesichtspunkten orientieren, dürfe allerdings nicht aus dem Blick verlieren, dass die Nutzung der Straße selten Selbstzweck sei, sondern eine dienende Funktion für die politischen, künstlerischen, gewerblichen, privaten oder anderen Betätigungen habe, die ihrerseits grundrechtlich geschützt sein könnten, was dem Nutzungsinteresse je nach seinem Gewicht und dem Ausmaß des Angewiesenseins Bedeutung bei der Abwägung der divergierenden und konfligierenden Belange verleihe. Die Ausübung pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen der Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis – so u.a. der erkennende Senat8OVG des Saarlandes, Beschluss vom 22.2.2017 – 1 D 166/17 –, juris, Rdnr. 43OVG des Saarlandes, Beschluss vom 22.2.2017 – 1 D 166/17 –, juris, Rdnr. 43 – verlange, dass die Behörde in den ihr obliegenden Abwägungsvorgang nicht allein die gegen, sondern auch die für eine Erlaubniserteilung sprechenden Erwägungen einbeziehe. Aus eben diesem Grunde bestehe auch kein Subsidiaritätsverhältnis der Sondernutzung gegenüber der Privatflächennutzung. Von Art. 12 Abs. 1 GG sei neben der Freiheit der Wahl des Berufs auch die Berufsausübung geschützt, weshalb sie, die Klägerin, nicht ohne Weiteres auf die Ausübung ihres Berufs auf Privatgrundstücken oder innerhalb anderer Gemeinden verwiesen werden könne.
Die Klägerin beantragt,
1. das aufgrund der Beratung vom 4. Juli 2018 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes – 5 K 2522/17 – abzuändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 12.4.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22.11.2017 zu verpflichten, über den Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vom 15.2.2017, konkretisiert durch den Schriftsatz vom 10.4.2018, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu entscheiden,
2. die Zuziehung ihres Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie hält an den ergangenen Bescheiden unter Bezugnahme auf die Gründe des Widerspruchsbescheides vom 22.11.2017, welche sie sich zu eigen macht, fest.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung erklärten Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsunterlagen der Beklagten und der Akte des Widerspruchsverfahrens Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A)
Die Berufung der Klägerin ist zulässig, insbesondere dem Erfordernis des § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO entsprechend innerhalb eines Monats nach Zustellung des Senatsbeschlusses vom 25.5.2020 – 1 A 246/18 – über die Zulassung der Berufung begründet worden. Dem steht nicht entgegen, dass die Klägerin in ihrem Begründungsschriftsatz vom 29.5.2020 nicht weiter zur Sache vorgetragen, sondern zur Begründung ihrer Berufung „zwecks Meidung unnötiger Wiederholungen“ auf ihren Schriftsatz vom 24.9.2018 (Begründung des Berufungszulassungsantrags) verwiesen und ihren dortigen Vortrag zum Gegenstand der Berufungsbegründung gemacht hat, da der in Bezug genommene Schriftsatz, in welchem die Klägerin insbesondere ihre – vom Senat in seinem Berufungszulassungsbeschluss im Ergebnis geteilten – ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils geltend gemacht hat, inhaltlich seinerseits den Anforderungen an eine Berufungsbegründung genügt.9Stuhlfauth in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Auflage, § 124a Rdnr. 121 mit Nachweisen; BVerwG, Beschluss vom 14.2.2018 – 1 B 1.18 –, juris, Rdnr. 8, und Beschluss vom 18.9.2013 – 4 B 41.13 –, juris, Rdnr. 6; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 23.12.2020 – 10 LB 195/20 –, juris, Rdnr. 10 mit weiteren Nachweisen; zur Unzulässigkeit der Berufung bei fehlendem Antrag und fehlender Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil: OVG des Saarlandes, Beschluss vom 6.9.2018 – 1 A 118/18 –, jurisStuhlfauth in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Auflage, § 124a Rdnr. 121 mit Nachweisen; BVerwG, Beschluss vom 14.2.2018 – 1 B 1.18 –, juris, Rdnr. 8, und Beschluss vom 18.9.2013 – 4 B 41.13 –, juris, Rdnr. 6; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 23.12.2020 – 10 LB 195/20 –, juris, Rdnr. 10 mit weiteren Nachweisen; zur Unzulässigkeit der Berufung bei fehlendem Antrag und fehlender Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil: OVG des Saarlandes, Beschluss vom 6.9.2018 – 1 A 118/18 –, juris
B)
Die Berufung ist auch begründet. Der Bescheid vom 12.4.2017, mit dem die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern vom 15.2.2017 auf den im Antrag näher bezeichneten öffentlichen Flächen abgelehnt hat, und der den Ablehnungsbescheid bestätigende Widerspruchsbescheid vom 22.11.2017 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats. Das diesen Anspruch verneinende erstinstanzliche Urteil unterliegt entsprechender Abänderung.
I.
Der Begründetheit der Berufung stehen zunächst keine Bedenken gegen die Zulässigkeit der von der Klägerin erhobenen Klage entgegen. Nicht nachvollziehbar ist insbesondere die Erwägung des Verwaltungsgerichts, Bedenken gegen die Zulässigkeit der „Klage in ihrer Gesamtheit“ könnten sich daraus ergeben, dass die Klägerin pauschal eine Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von insgesamt 52 Altkleidersammelcontainern an vorhandenen Altglassammelstellen im Stadtgebiet ... beantragt habe, ohne überhaupt zu klären, ob alle diese Standorte im öffentlichen Straßenraum liegen und deshalb überhaupt eine Sondernutzungserlaubnis erforderlich ist.
1. Unzutreffend ist zum einen die eine nicht hinreichende Bestimmtheit des Antragsbegehrens suggerierende Formulierung, die Klägerin habe eine Sondernutzungserlaubnis „pauschal“ für die Aufstellung von Containern „an vorhandenen Altglassammelstellen im Stadtgebiet“ beantragt. Zu Beginn ihres am 16.2.2017 bei der Beklagten eingegangenen Antragsschreibens hat die Klägerin die ursprünglich 52 von ihr in den Blick genommenen Aufstellungsorte konkret bezeichnet, indem sie angab, ihre Altkleidersammelcontainer an den Altglassammelstellen – es folgt deren Bezeichnung durch Angabe der jeweiligen Straßennamen – „direkt an den dortigen Altglascontainern“ aufstellen zu wollen. Was an diesen Standortbezeichnungen „pauschal“ sein soll, erschließt sich nicht.
2. Ebenso wenig nachvollziehbar ist die Erwägung des Verwaltungsgerichts, die von der Klägerin erhobene Klage könnte unzulässig sein, weil die Klägerin vor Antragstellung nicht geprüft habe, ob alle diese Standorte im öffentlichen Straßenraum liegen und deshalb überhaupt eine Sondernutzungserlaubnis erforderlich ist. Richtig ist, dass die Klage mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig wäre, wenn und soweit die Beklagte die Klägerin darauf hingewiesen hätte, dass im Antragsschreiben bezeichnete Aufstellungsorte nicht im öffentlichen Straßenraum liegen. Dies ist indes nicht der Fall. Vielmehr heißt es bereits in dem Antwortschreiben der Beklagten vom 21.2.2017, Erlaubnisse zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern „im öffentlichen Verkehrsraum“ würden nicht erteilt. Auch hat die Beklagte sowohl im Ablehnungsbescheid vom 12.4.2017 als auch im nachfolgenden Widerspruchs- und Klageverfahren keinen Zweifel daran aufkommen lassen, dass sich die verfahrensgegenständlichen Standorte im öffentlichen Straßenraum befinden, und hiervon ausgehend unter anderem argumentiert, das beabsichtigte Aufstellen von Containern beeinträchtige die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs. Zu sehen ist dabei im Übrigen, dass auch der Umstand, dass der ein oder andere Sammelcontainer nicht selbst auf öffentlicher Verkehrsfläche, sondern auf einer an diese lediglich angrenzenden Fläche aufgestellt werden soll, die Notwendigkeit einer Sondernutzungserlaubnis nicht ausschließen würde, da Personen auch dann nicht mehr im Rahmen des zugelassenen Gemeingebrauchs handeln, wenn sie einen Sammelcontainer, der auf einer an den öffentlichen Verkehrsraum angrenzenden Fläche aufgestellt ist, von einer öffentlichen Verkehrsfläche aus befüllen.10Vgl. hierzu: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8.12.2017 – 11 A 566/13 –, juris, Rdnrn. 42 ff. mit weiteren NachweisenVgl. hierzu: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8.12.2017 – 11 A 566/13 –, juris, Rdnrn. 42 ff. mit weiteren Nachweisen
II.
In materiell-rechtlicher Hinsicht ist das Verwaltungsgericht – die von ihm aufgeworfene Frage der Zulässigkeit der Klage dahinstehen lassend – im Weiteren davon ausgegangen, die von der Klägerin beantragte Erlaubnis sei auf der Grundlage des § 18 SStrG von der Beklagten ermessensfehlerfrei abgelehnt worden. Auch dem kann nicht gefolgt werden.
1. Das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern zu gewerblichen Zwecken im öffentlichen Straßenraum oder unmittelbar an diesen angrenzend ist eine Sondernutzung im Sinne des § 18 SStrG. Sie geht über den Gemeingebrauch hinaus (§ 18 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 SStrG) und bedarf in der Regel der Erlaubnis der Straßenbaubehörde (§ 18 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 SStrG). Übereinstimmend gehen die Beteiligten im Weiteren davon aus, dass die von der Klägerin in ihrem Erlaubnisantrag sowie in ihrem Schriftsatz vom 10.4.2018 im Einzelnen bezeichneten Aufstellungsorte sich nicht auf privatem Grund, sondern im öffentlichen Straßenraum befinden. Der Begriff der Straße, deren Benutzung über den Gemeingebrauch hinaus nach § 18 Abs. 1 Satz 1 SStrG regelmäßig die Erlaubnispflicht auslöst, ist nach § 2 SStrG weit gefasst, insbesondere umfasst er die Straßen und Plätze, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind (§ 2 Abs. 1 SStrG).
2. Die streitgegenständliche Nutzung in Form des Aufstellens jeweils eines Altkleidersammelcontainers neben den bereits vorhandenen Altglascontainern bedürfte nach § 18 Abs. 1 Satz 2, Abs. 7 Satz 1 SStrG keiner Erlaubnis der Straßenbaubehörde, wenn für die beabsichtigte Benutzung eine Ausnahmegenehmigung oder eine Erlaubnis nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung einzuholen wäre.
Fallbezogen ist der Ablehnungsbescheid vom 12.4.2017 von der Ortspolizeibehörde der Beklagten – Fachdienst 32 (Öffentliche Ordnung, Verkehr), Fachbereich 3 – und nicht von der Straßenbaubehörde – Fachdienst 54 des Fachbereichs 5 – erlassen worden.11siehe hierzu Organigramm der Stadt ..., einzusehen auf deren Internetseitesiehe hierzu Organigramm der Stadt ..., einzusehen auf deren Internetseite Der Bescheid ist versehen mit dem Betreff „Straßenverkehrsrechtliche Sondernutzung“. Unter I. lautet der Tenor des Bescheids: „die Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung/Sondernutzungserlaubnis nach §§ 32, 33 und 46 Abs. 1 Nr. 8 der Straßenverkehrsordnung (StVO) in der Neufassung vom 06.03.2013 (BGBl. I, S. 367) i.V.m. §§ 18, 19 des saarländischen Straßengesetzes (SaarlStrG) vom 15.10.1977 (Amtsbl. S. 969) in den jeweils geltenden Fassungen für 52 Altkleidercontainer neben den ausgewiesenen Wertstoffcontainer-Standorten des Entsorgungszweckverbandes ... (EZV) wird hiermit abgelehnt.“
All dies – insbesondere die angenommene Zuständigkeit des für den Straßenverkehr zuständigen Fachdienstes (Beklagte als Straßenverkehrsbehörde), der Begriff der Ausnahmegenehmigung sowie die im Entscheidungstenor in Bezug genommenen Vorschriften der Straßenverkehrsordnung – lässt darauf schließen, dass die Beklagte von einer Verfahrenskonzentration nach § 18 Abs. 1 Satz 2, Abs. 7 Satz 1 SStrG und demgemäß davon ausgegangen ist, das Aufstellen eines Altkleidersammelcontainers neben mehreren bereits vorhandenen Altglas-bzw. Altpapiercontainern kollidiere mit dem Verbot, Hindernisse auf die Straße zu bringen (§ 32 Abs. 1 StVO).
Dieser Ansatz – Zuständigkeit der Beklagten als Straßenverkehrsbehörde, nicht als Straßen(bau)behörde – ist rechtsfehlerhaft12vgl. hierzu die Ausführungen des Senats in seinem im Verfahren 1 A 308/19 ergangenen Urteil vom heutigen Tagvgl. hierzu die Ausführungen des Senats in seinem im Verfahren 1 A 308/19 ergangenen Urteil vom heutigen Tag und seitens der Widerspruchsbehörde korrigiert worden. Diese hat darauf abgestellt, dass § 18 Abs. 1 Satz 1 SStrG die fallbezogen anzuwendende Rechtsgrundlage ist, dass sich die Ermessensausübung an Gründen zu orientieren habe, die einen sachlichen Bezug zur Straße aufweisen, und dass gemessen hieran zwei der Erwägungen der Beklagten die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse rechtfertigten. Mit Rücksicht darauf, dass die Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis eine Selbstverwaltungsangelegenheit ist, hat die Widerspruchsbehörde insoweit der Regelung in § 8 Abs. 2 AGVwGO entsprechend keine eigenen Zweckmäßigkeitserwägungen angestellt, sondern sich auf eine reine Rechtsprüfung beschränkt.13vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6.7.2001 – 8 S 716/01 –, juris, Rdnr. 23, sowie OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 25.6.1991 – 4 L 51/91 –, juris, Rdnr. 40vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6.7.2001 – 8 S 716/01 –, juris, Rdnr. 23, sowie OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 25.6.1991 – 4 L 51/91 –, juris, Rdnr. 40 So sei nicht ermessensfehlerhaft, Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen mit der Begründung abzulehnen, für die beantragte Fläche sei bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden. Für dieselbe öffentliche Straßenfläche könne nur eine Sondernutzungserlaubnis vergeben werden. Nach § 18 Abs. 2 Satz 1 SStrG dürfe diese Erlaubnis nur auf Zeit oder Widerruf erteilt werden. Sei der Zeitraum, für den die Sondernutzungserlaubnis einem Dritten erteilt worden ist, noch nicht abgelaufen, sei es in aller Regel ermessensfehlerfrei, den Antrag mit Blick auf diesen Umstand abzulehnen. Sei für die beantragte Fläche bereits eine unbefristete Erlaubnis erteilt, bedürfe es eines Widerrufs der dem Dritten erteilten Erlaubnis. Ein subjektives Recht darauf, dass die einem Dritten erteilte Sondernutzungserlaubnis widerrufen wird, bestehe aber grundsätzlich nicht. Demgemäß sei nicht zu beanstanden, dass die Beklagte den Antrag mit der Begründung abgelehnt habe, dass es für die beantragten Flächen bereits eine Sondernutzungserlaubnis zugunsten des EZV gebe, der seinerseits eine Vereinbarung zur Entsorgung der Alttextilien mit dem DRK getroffen habe, und dass ein Bedarf für weitere Altkleidercontainer nicht bestehe. Auch sei das Ziel der Gewährleistung von Wartung und Entsorgung aller Standorte „aus einer Hand“ für sich genommen eine zulässige Ermessenserwägung bei der Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 18 Abs. 1 SStrG. Daher sei es auch nicht ermessensfehlerhaft, dass die Beklagte sich darauf berufen habe, die Abfallentsorgung umfassend in die Hand des EZV gegeben zu haben, der wiederum die Erfassung von Alttextilien dem DRK überlassen habe. Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genüge es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe diese trage, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe gemeinsam die Entscheidung hätten rechtfertigen sollen. Einer abschließenden Entscheidung darüber, ob auch die übrigen Erwägungen der Beklagten die Ermessensentscheidung rechtfertigten, bedürfe es daher nicht.
3. Wenngleich der vorstehend wiedergegebene rechtliche Ansatz im Widerspruchsbescheid vom 22.11.2017 fraglos zutreffend ist, hält die von der Beklagten getroffene Ermessensentscheidung rechtlicher Überprüfung im Ergebnis nicht stand. Das der Behörde eingeräumte Ermessen ist gemäß § 40 SVwVfG entsprechend dem Zweck der Vorschrift unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen auszuüben, wobei die gerichtliche Kontrolle der Ermessensentscheidung sich gemäß § 114 Satz 1 VwGO auf die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens beschränkt. In diesem Zusammenhang ist zu betonen, dass sich die Ermessensentscheidung an straßenbezogenen Gesichtspunkten orientieren muss und die Behörde dabei nicht aus dem Blick verlieren darf, dass die Nutzung der Straße selten Selbstzweck ist, der Zweck öffentlicher Straßen sich insbesondere nicht in der Ermöglichung der Fortbewegung erschöpft14BVerfG, Beschluss vom 12.4.2007 – 1 BvR 78/02 –, juris, Rdnr. 32BVerfG, Beschluss vom 12.4.2007 – 1 BvR 78/02 –, juris, Rdnr. 32, sondern eine dienende Funktion für die politischen, künstlerischen, privaten – auch die gewerblichen – und anderen Betätigungen hat, die ihrerseits – wie die gewerbliche Betätigung nach Art. 12 Abs. 1 GG – grundrechtlich geschützt sein können, was dem Nutzungsinteresse je nach seinem Gewicht und dem Maß des Angewiesenseins Bedeutung bei der Abwägung der divergierenden und konfligierenden Belange verleiht.15OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 –, juris, Rdnr. 37 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 12.4.2007 – 1 BvR 78/02 –, juris, sowie Beschluss vom 22.12.1976 – 1 BvR 279/76 –, juris (Leitsatz)OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 –, juris, Rdnr. 37 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 12.4.2007 – 1 BvR 78/02 –, juris, sowie Beschluss vom 22.12.1976 – 1 BvR 279/76 –, juris (Leitsatz)
3.1 Hiervon ausgehend ist entgegen der im angefochtenen Widerspruchsbescheid vertretenen Auffassung zunächst das Prinzip „Alles aus einer Hand“ fallbezogen kein die Ablehnung des Antrags der Klägerin auf Erteilung einer Sondernutzung rechtfertigender Gesichtspunkt.
Sowohl in ihrem formlosen Schreiben vom 31.2.2017 als auch im angefochtenen Bescheid vom 12.4.2017 hat sich die Beklagte tragend darauf berufen, grundsätzlich keine Erlaubnisse zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Verkehrsraum zu erteilen, und dies unter anderem damit begründet, dass sie ausschließlich dem Entsorgungszweckverband ... – EZV – als dem von ihr beherrschten Zweckverband die Aufstellung von Wertstoffcontainern im öffentlichen Raum erlaube. Dem EZV ist ausweislich der Verwaltungsakte der Beklagten unter dem 3.1.2017 – gestützt auf die §§ 32, 33 und 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO in Verbindung mit den §§ 18 und 19 SStrG – für 51 näher bezeichnete im Stadtgebiet gelegene Wertstoffinseln eine „Ausnahmegenehmigung“ erteilt worden, kraft derer ihm erlaubt ist, Depotcontainer für das Einsammeln von Papier, farbsortiertem Glas, Altkleidern und -schuhen im öffentlichen Verkehrsraum ab- bzw. aufzustellen, und das Recht eingeräumt wird, gemeinnützige Organisationen mit dem Aufstellen von Altkleider- und -schuhsammelcontainern zu beauftragen.
In Anbetracht dieses Umstandes hat die Beklagte die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis an die Klägerin ersichtlich nicht ernsthaft in Erwägung gezogen. In diesem Zusammenhang ist zwar unschädlich, wenn die Behörde sich vorab ermessenslenkende Richtlinien gibt und sich hieran (wenn auch nicht schematisch) im konkreten Einzelfall orientiert.16W.-R. Schenke/Ruthig in Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 114 Rdnr. 10aW.-R. Schenke/Ruthig in Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 114 Rdnr. 10a Kommunalrechtlich ist aber zu sehen, dass es sich bei der Entscheidung einer Kommune, eine bestimmte Art der Sondernutzung wie die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern in ihrem Gemeindegebiet im öffentlichen Verkehrsraum generell nicht zuzulassen, nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung (§ 59 Abs. 3 KSVG) handelt; vielmehr ist eine solche Entscheidung wegen ihres grundlegenden Charakters dem Rat vorbehalten.17OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2057/17 –, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6.7.2001 – 8 S 716/01 –, jurisOVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2057/17 –, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6.7.2001 – 8 S 716/01 –, juris Hierauf hat die Klägerin in der Begründung ihres Berufungszulassungsantrags ausdrücklich hingewiesen, ohne dass die Beklagte dem entgegengetreten wäre. Ein entsprechender Ratsbeschluss liegt fallbezogen demnach offensichtlich nicht vor. Hiervon ausgehend ist die Entscheidung der Beklagten tragend auf eine generelle Grundsatzentscheidung gestützt, der die Legitimation durch den Stadtrat fehlt und die daher kein ermessenserheblicher Gesichtspunkt ist.
Dies zugrunde gelegt ist fraglich, ob die übrigen Erwägungen der Beklagten ernsthaft bei der von ihr getroffenen Ablehnungsentscheidung berücksichtigt worden sind. Aus ihrem formlosen Schreiben vom 21.2.2017 ergibt sich, dass sie unter Bezugnahme auf ihre Verwaltungspraxis von vornherein und generell die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern an gewerbliche Sammler nicht in Betracht gezogen hat. Ihre diesbezüglichen weiteren Ausführungen hierzu im angefochtenen Ablehnungsbescheid setzen sich mit den konkreten Verhältnissen der von der Klägerin in den Blick genommenen Aufstellungsorte und dem Antrag der Klägerin nicht auseinander, vielmehr vermitteln sie eher den Eindruck einer Begründung der von ihr vorab generell getroffenen Entscheidung, Anträge wie den hier vorliegenden abzulehnen, was für sich genommen bereits zu einem Ermessensausfall und damit zur Rechtswidrigkeit der getroffenen Entscheidung führen würde.18OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 28.3.2019 – 11 A 1166/16 –, juris, Rdnr. 73OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 28.3.2019 – 11 A 1166/16 –, juris, Rdnr. 73
Hinzu tritt, dass die getroffene Grundsatzentscheidung, die Versorgung der Bürger mit Wertstoffsammelcontainern „exklusiv“ in die Hand des Entsorgungszweckverbandes der Stadt zu geben und damit andere Wertstoffsammler von vornherein ausnahmslos auszuschließen, sich als problematisch erweist. „Ein Konzept der ‚Entsorgung aus einer Hand‘, das darauf zielt, andere Wertstoffsammler als den öffentlichen Entsorgungsträger oder von ihm Beauftragte“ (hier das DRK als beauftragter Sammler von Alttextilien) „auszuschließen, bewirkt objektiv eine Verengung des Zugangs zum Markt für die gewerbliche Sammlung von Abfällen und ist daher geeignet, in Widerstreit zu der abfallrechtlichen Zielsetzung des Gesetzgebers zu geraten, Abfallsammlungen für Wettbewerb zu öffnen und sie nur einer Anzeigepflicht zu unterwerfen (§§ 17, 18 KrWG). Für die ermessensfehlerfreie Versagung der straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis ist allein ein solches Konzept nicht ausreichend, wenn es sich im Ergebnis praktisch in dem Wunsch erschöpft, für Reinigung und Sauberhaltung der Stellplätze nur einen Ansprechpartner zu haben.“19so überzeugend: OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 –, juris, Rdnrn. 45f.so überzeugend: OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 –, juris, Rdnrn. 45f.
Genau dies ist hier der Fall. Insbesondere bleiben die Belange gewerblicher Anbieter gänzlich unberücksichtigt. Im Ablehnungsbescheid vom 12.4.2007 ist ausgeführt:
„Zudem ist der Mehraufwand für den EZV als für die Sauberkeit der Plätze Verantwortlichen zu berücksichtigen. Pflege, Wartung und Entsorgung der Wertstoff-Sammelstellen obliegen einheitlich dem EZV. Würde das Aufstellen von Wertstoffcontainern verschiedener Betreiber nebeneinander erlaubt, ließe sich die Verantwortlichkeit für die einzelnen Verschmutzungen nicht mehr klären. Die Unsauberkeit in der Umgebung der Container würde zunehmen.
Dieses Gefahrenrisiko von Wertstoffcontainern mindert die Stadt ... dadurch, dass sie nur dem EZV als von ihr beherrschtem Zweckverband die Aufstellung von Wertstoffcontainern im öffentlichen Raum erlaubt, da durch dessen Konzept und die Festlegung, Beschränkung und Ausgestaltung der Standorte der Bedarf der Bevölkerung an Wertstoff-Sammelstellen gedeckt wird und durch regelmäßige, auch bedarfsorientierte, Reinigungen und Pflege dem öffentlichen Sauberkeitsanspruch Rechnung getragen wird.“
Dem hält die Klägerin mit Recht entgegen, dass mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in die Ermessenserwägungen die Überlegung einzustellen ist, ob Gewährleistung der Sauberkeit auf andere Weise sichergestellt werden kann als durch Ablehnung der begehrten Sondernutzungserlaubnis. „Insoweit kommen Auflagen oder Bedingungen in Betracht, die die gewünschte Reinigung und Sauberhaltung auch gewährleisten, wenn mehrere Abfallsammler Sondernutzungserlaubnisse für benachbarte Stellplätze erhalten, wie etwa die Übernahme der Reinigung durch einen der Erlaubnisinhaber oder die gemeinsame Beauftragung eines Serviceunternehmens mit der Reinigung der Fläche durch alle Containeraufsteller (‚Poolbildung‘) oder die Erhebung kostendeckender Sondernutzungsgebühren im Falle der Eigenbeauftragung einer Reinigungsfirma durch die Straßenbehörde.“20so zutreffend: OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 a.a.O., juris-Rdnr. 45so zutreffend: OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 a.a.O., juris-Rdnr. 45
Als weiterer zur Ermessensfehlerhaftigkeit der Ablehnungsentscheidung der Beklagten führender Gesichtspunkt kommt hinzu, dass die Beklagte ihr Konzept der Vergabe von Sondernutzungserlaubnissen für Wertstoffsammlungen selbst nicht konsequent anwendet. Eine Sondernutzung ist nicht „in eine Hand“ gegeben, wenn der Begünstigte die Altkleidercontainer nicht selbst aufstellt, sondern dies auf vertraglicher Basis gemeinnützigen Organisationen in eigener Verantwortung überlässt.21OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2627/18 –, jurisOVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2627/18 –, juris Eben dies ist hier der Fall, denn unstreitig werden die in ... vorhandenen Altkleidersammelcontainer nicht von dem EZV selbst, sondern vom DRK vorgehalten. Eine solche Praxis, die gemeinnützigen Organisationen im Ergebnis die eigenverantwortliche Erfassung und Verwertung von Alttextilien ermöglicht, gewerbliche Sammler jedoch von der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen ausschließt, führt zu einer nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung.22OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2627/18 –, jurisOVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2627/18 –, juris
Im Übrigen sieht der Senat keine Anhaltspunkte für eine drohende „Vermüllung“ der von der Klägerin in den Blick genommenen Aufstellungsstandorte. Zum einen handelt es sich sämtlich um Standorte, an denen – wie aus den von der Klägerin vorgelegten Lichtbildern ersichtlich – bereits mehrere Wertstoffcontainer vorgehalten werden. Die Klägerin beabsichtigt demgegenüber die Aufstellung lediglich eines Containers für Altkleider. Dass es an derartigen Standorten zu Verunreinigungen durch illegale Ablagerungen kommen kann, ist gerichtsbekannt. In erster Linie verantwortlich hierfür dürfte eine nicht bedarfsgerechte Leerung der Container sein. Jedenfalls handelt es sich bei diesem von der Beklagten als Ablehnungsgrund angeführten Problem nicht spezifisch um ein solches von Altkleidercontainern. Im Übrigen hat die Klägerin bereits in ihrem Antrag auf ihre Praxis hingewiesen, die Sammelcontainer wöchentlich mindestens einmal – bei Bedarf auch binnen ein bis zwei Tagen – anzufahren und zu entleeren sowie verunreinigte Container zu reinigen und außerhalb der Container abgelagerte Alttextilien zu beseitigen. Ein diesbezüglicher Überwachungsaufwand fällt wegen der bereits vorhandenen Wertstoffcontainer ohnehin an. Dass dieser sich wegen eines weiteren Containers wesentlich erhöhen würde, ist nicht nachvollziehbar.23Vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 –, juris, Rdnr. 46Vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.7.2017 – 7 LB 58/16 –, juris, Rdnr. 46
3.2 Auch der weitere im angefochtenen Widerspruchsbescheid als rechtlich tragend angesehene Gesichtspunkt, einem Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis könne ermessensfehlerfrei entgegengehalten werden, für die zur Sondernutzung vorgesehene Fläche sei bereits eine Sondernutzungserlaubnis erteilt, vermag die von der Beklagten getroffene Ablehnungsentscheidung nicht zu rechtfertigen. Abgesehen davon, dass fallbezogen dem EZV gerade keine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis erteilt worden ist, dieser seine Nutzungsberechtigung – wie dargelegt – vielmehr aus einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung herleitet, was bereits die Frage aufwirft, ob eine derartige, auf eine Dauer von 11 Jahren angelegte, wohl auf eine nicht einschlägige Rechtsgrundlage gestützte Begünstigung24Vgl. hierzu die Ausführungen des Senats in seinem im Verfahren 1 A 308/19 ergangenen Urteil vom heutigen TagVgl. hierzu die Ausführungen des Senats in seinem im Verfahren 1 A 308/19 ergangenen Urteil vom heutigen Tag der Klägerin als Mitbewerberin dauerhaft in rechtmäßiger Weise entgegengehalten werden kann, ist zu sehen, dass die Ausnahmegenehmigung vom 3.1.2017 für ausschließlich durch Benennung des Straßennamens bezeichnete Standorte im öffentlichen Verkehrsraum der ... Stadt ... ausgesprochen worden ist, ohne indes nach Lage und Ausdehnung konkret eingegrenzte Flächen festzulegen, auf denen dem EZV das Nutzungsrecht unter Ausschluss sonstiger Nutzer eingeräumt worden wäre. Die Klägerin hat demgegenüber durch Vorlage von Lichtbildern nachgewiesen, an welchen Standorten neben den vom EZV bzw. dem DRK betriebenen Containern noch Stellflächen vorhanden sind, auf denen sie ihre Altkleidersammelcontainer aufstellen will.
4. Auch die von der Beklagten weiter vorgebrachten Argumente schlagen nicht durch. Dies gilt zunächst, soweit die Beklagte sich auf einen fehlenden Bedarf beruft. Entsprechend dem eingangs aufgezeigten Zweck des § 18 SStrG hat sich die im Rahmen einer Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis erforderliche Ermessensausübung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Hierzu zählen insbesondere ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs (soweit diese nicht in einem die Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde begründenden Maße beeinträchtigt sind), der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, also baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes).25OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rdnr. 29OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rdnr. 29 Der Bedarf an Altkleidersammelstellen als solcher weist demgegenüber keinerlei sachlichen Bezug zur Straße im straßenrechtlichen Sinne auf. Dass die von der Klägerin beantragte Sondernutzungserlaubnis zu einer Beeinträchtigung der vorstehend aufgeführten straßenbezogenen Belange führen würde, ist nicht erkennbar.26Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7.4.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rdnr. 96Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7.4.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rdnr. 96
Nicht ersichtlich ist fallbezogen des Weiteren, inwieweit Belange des Straßen- und Stadtbildes, also baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes) der von der Klägerin begehrten Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen jeweils eines weiteren Containers auf bereits vorhandenen Sammelplätzen entgegenstehen sollten. In tatsächlicher Hinsicht finden sich keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass hierdurch das jeweilige Straßen- bzw. Platzbild wesentlich verändert würde. Den von der Klägerin in erster Instanz vorgelegten Lichtbildern ist eher das Gegenteil zu entnehmen. In rechtlicher Hinsicht würde die Berücksichtigung entsprechender Belange voraussetzen, dass ihnen ein konkretes, vom Rat beschlossenes Gestaltungskonzept der Kommune zugrunde liegt.27OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4.12.2014 – 1 A 10294/14 –, jurisOVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4.12.2014 – 1 A 10294/14 –, juris Hieran fehlt es wie bereits dargelegt.
Aus den vorstehend dargelegten Gründen stellt auch der Hinweis auf eine mögliche Gefährdung des ästhetischen Empfindens der Bürger keine die Ermessensentscheidung des Beklagten tragende Erwägung dar.
Hinsichtlich des Aspekts der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs ist im Bescheid vom 12.4.2017 ausgeführt, ein Problem könne dadurch entstehen, dass Verkehrsteilnehmer ihre Fahrzeuge notwendigerweise abstellen müssten, um an die Sammelcontainer zu gelangen. Es müsse befürchtet werden, dass durch das Bereiten derartiger „Hindernisse“ der ungehinderte Abfluss des Verkehrs nicht mehr gewährleistet sei und es bedingt hierdurch zu einer Erhöhung der Unfallzahlen kommen könne. Schließlich müsse auch befürchtet werden, dass sich Verkehrsteilnehmer „von den aufgestellten Containern und dem dort stattfindenden Geschehen ablenken lassen“, was ebenfalls zu einer Erhöhung des Unfallrisikos führen könne. Diesen abstrakten, in keiner Weise auf die konkret in den Blick genommenen Aufstellungsorte abstellenden Überlegungen – den bei den Akten befindlichen Lichtbildern der Aufstellungsorte ist eine riskante Verkehrssituation nicht annähernd zu entnehmen – ist (abgesehen davon, dass das Entsorgen von Altkleidern in Containern nicht eben ein ablenkungsträchtiges Schauspiel sein dürfte) in der Sache entgegenzuhalten, dass der Beklagte auf den jeweiligen Flächen bereits mehrere Sammelcontainer zugelassen hat und dementsprechend selbst davon ausgegangen sein dürfte, dass Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs hierdurch nicht beeinträchtigt werden. Dass sich dies durch Hinzutreten eines weiteren Containers mit einer Aufstandsfläche von etwa 1 m² ändern könnte, ist weder nachvollziehbar dargelegt noch sonst erkennbar.
Ebenso wenig trägt die Erwägung, durch eine erste Zulassung gewerblicher Altkleidercontainer würden sich Folgeansprüche von Wettbewerbern ergeben, was zu einer flächendeckenden Verschandelung des Ortsbildes führen würde. Der Antrag der Klägerin beschränkt sich auf bereits existente Wertstoffsammelplätze. Zudem haben die Kommunen es – wie vorstehend bereits ausgeführt – in der Hand, durch Ratsbeschluss ein Gestaltungskonzept zu schaffen, in welchem auch das Aufstellen von Entsorgungscontainern und deren zahlenmäßige Begrenzung festgelegt werden können. Treffen für ein- und dieselbe Straßenfläche mehrere Anträge unterschiedlicher Nutzer zusammen, hat die Behörde eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zu treffen.28OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7.4.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rdnr. 64OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7.4.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rdnr. 64 Gemäß § 18 Abs. 2 Satz 1 SStrG darf die Sondernutzungserlaubnis ohnehin nur auf Zeit oder auf Widerruf erteilt werden. Eine nicht beherrschbare Gefahr eines „Überschwemmens“ des öffentlichen Straßenraums mit Entsorgungscontainern besteht demnach nicht. Im Gegenteil führt die Praxis, gewerbliche Sammler von der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen auszuschließen, zu einer nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung.29OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rdnr. 47OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rdnr. 47 Ob die Sondernutzung durch einen Sammelcontainer eines gemeinnützigen oder eines gewerblichen Aufstellers erfolgt, ist straßenrechtlich ohne Belang. Das Sondernutzungsrecht ist im Grundsatz wirtschafts- und wettbewerbsneutral.30OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 a.a.O., Rdnrn. 31 und 49OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.5.2019 a.a.O., Rdnrn. 31 und 49 Die Versagung einer Sondernutzungserlaubnis muss – wie dargelegt – straßenbezogene Gründe haben.
Der Berufung war nach alldem stattzugeben.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich der im erstinstanzlichen Verfahren entstandenen Kosten war zu berücksichtigen, dass die Klägerin ursprünglich Sondernutzungserlaubnisse für 52 Altglassammelstellen begehrt, ihr Begehren nachträglich aber auf 41 Standorte reduziert hat, was – die Klägerin hat dies in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich eingeräumt – prozessrechtlich als teilweise Klagerücknahme anzusehen ist.
Die Zuziehung der Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, weil sie von der Klägerin angesichts der Schwierigkeit der Sach- und Rechtslage für erforderlich gehalten werden durfte.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.
B e s c h l u s s
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren gemäß §§ 63 Abs. 2, 40, 47 Abs. 1 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Tz. 43.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit auf 20.500,00 € (41 verfahrensgegenständliche Containerstandorte x jeweils 500,00 €) festgesetzt.
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.
Fußnoten

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18 und 19 SStrG
§§ 17, 18 KrWG
§ 18 SStrG
§ 2 SStrG
§ 40 SVwVfG
§ 167 VwGO
§ 18 Abs. 2 SStrG
§ 18 Abs. 1 SStrG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 SStrG
§ 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 SStrG
§ 18 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 SStrG
§ 2 Abs. 1 SStrG
§ 18 Abs. 1 Satz 2, Abs. 7 Satz 1 SStrG
§ 32 Abs. 1 StVO
§ 8 Abs. 2 AGVwGO
§ 18 Abs. 2 Satz 1 SStrG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 59 Abs. 3 KSVG
§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2, 40, 47 Abs. 1 und 52 Abs. 1 GKG
§ 32, 33 und 46 Abs. 1 Nr. 8 der Straßenverkehrsordnung
§ 18, 19 des saarländischen Straßengesetzes
Art. 12 GG
Art. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 K 2522/17
5 S 2051/98
1 A 10294/14
7 LB 58/16
1 A 246/18
8 S 716/01
11 A 2068/14
1 D 166/17
1 B 1.18
4 B 41.13
10 LB 195/20
1 A 118/18
11 A 566/13
1 A 308/19
4 L 51/91
1 BvR 78/02
1 BvR 279/76
11 A 2057/17
11 A 1166/16
11 A 2627/18