Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-02-27, Aktenzeichen 34 A 155/23.PVL
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2024:0227.34A155.23PVL.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
In der Dienststelle des Beteiligten werden Nachwuchskräfte im mittleren Dienst nur auf Stellen eingesetzt, die nach Entgeltgruppe 8 TVöD bewertet sind, nicht auf solchen mit Aufgaben nach Entgeltgruppe 9a TVöD. Dementsprechend gab es in der Vergangenheit in der Abteilung 32/4 (Ausländer- und Staatsangehörigkeitsangelegenheiten) mit den dortigen E9a-wertigen Stellen keine Auszubildenden im mittleren Dienst, sondern wurden Nachwuchskräfte dort nach ihrer Ausbildung zugewiesen.
Da der Einsatz in der Abteilung 32/4 oft als unattraktiv empfunden wurde, entwickelte sich dort aufgrund hoher Fluktuation und dauerhafter Vakanzen eine schwierige personelle Situation; teilweise waren junge Beschäftigte mit der Vielzahl unterschiedlicher Anforderungen überfordert. Um dem zu begegnen, wurde in dieser Abteilung in Abstimmung mit dem Personal- und Organisationsamt im Juni 2019 ein Personalentwicklungs- und Rahmenbewertungskonzept für Stellen des mittleren Dienstes ("Junior-Senior-Modell") eingeführt. Die Darstellung des Konzeptes vom 19. März 2019 sieht Folgendes vor: Junge Kollegen nehmen nicht direkt nach der Ausbildung Aufgaben des Endamtes des mittleren Dienstes wahr, sondern sollen innerhalb von drei Jahren in diese Aufgaben hineinwachsen. In der Einarbeitungsphase erlernen die Sachbearbeiter im mittleren Dienst alle Tätigkeiten und üben diese aus. Während der ersten Phase der Einarbeitung erfolgt dies grundsätzlich unter Anleitung und Kontrolle. Während der zweiten Phase werden/können E8-wertige Tätigkeiten bereits selbstständig übernommen (werden). E9a-wertige Tätigkeiten erfolgen dagegen weiterhin unter Anleitung und Kontrolle von Einarbeitungspaten. Die Übergänge zwischen den beiden Einarbeitungsphasen sind je nach individueller Entwicklung und Geeignetheit fließend. Ergänzend zur laufenden Einarbeitung nehmen alle neuen Mitarbeiter an verschiedenen Schulungen teil. Während und nach Abschluss der neun- bis zwölfmonatigen Einarbeitung werden die Nachwuchskräfte in E8 eingruppiert und üben nur E8-wertige Tätigkeiten aus. Nach einer entsprechenden Erfahrungszeit zwischen 18 Monaten und drei Jahren - einschließlich der Einarbeitungsphase ‑ und erfolgreicher Bewährungszeit kann auf der Grundlage von Stellungnahmen der Team- und Abteilungsleitung eine Eingruppierung in E9a erfolgen. Die Konzeptbeschreibung listet auf, welche konkreten Tätigkeiten in den verschiedenen Teams der Abteilung 32/4 nach E8 bzw. E9a bewertet sind. Weiter sind regelmäßige Leistungsfeedbacks der Führungskräfte sowie Dokumentations- und Evaluationspflichten vorgesehen.
Auf Hinweis des Antragstellers, dass die im Juni 2019 im Bereich des Ordnungsamtes auf E9a-wertigen Stellen eingesetzten Nachwuchskräfte auch dementsprechend einzugruppieren seien, teilte der Beteiligte diesem mit E‑Mail vom 23. Juli 2019 mit: Die personelle Situation im Bereich 32/4 sei seit einiger Zeit desolat. Um weiteres Personal gewinnen zu können, habe die Abteilung 32/4 die Einarbeitungskonzeption unter Berücksichtigung der bisherigen Erfahrungen mit jungen Kollegen und in Anlehnung an den früheren dreijährigen Bewährungsaufstieg aus BAT V c überdacht. Die E9a-wertigen Tätigkeiten seien auf die Mitarbeiter mit einer entsprechenden Bewertung verteilt worden; die übrigen Stellen sollten auf E8 abgewertet werden. Mit einer späteren Zuordnung der höherwertigen Aufgaben müsste jeder neue Mitarbeiter einen Antrag auf Höherbewertung nach E9a TVöD stellen. Um diesen bürokratischen Aufwand zu vermeiden, den Planstellenwert E9a beizubehalten und mit Blick auf ein neues Einarbeitungskonzept für den Bereich 32/4 werde derzeit ein Junior-Senior-Rahmenbewertungskonzept erarbeitet. Danach seien junge Kollegen in die Entgeltgruppe E8 einzugruppieren, deren Tätigkeitsmerkmalen ihre Tätigkeit entspreche.
Nachdem der Antragsteller das abgestimmte Konzept Anfang Dezember 2019 erhalten hatte, wies er wiederholt auf die tarifrechtlichen Bestimmungen zur Eingruppierung und seine insoweit bestehenden Beteiligungsrechte hin. Der Beteiligte lehnte es ab, ein Mitbestimmungsverfahren einzuleiten.
Am 30. November 2020 hat der Antragsteller das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet und ihm zustehende Mitbestimmungsrechte aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 5 und 16 LPVG NRW und ein Mitwirkungsrecht aus § 73 Nr. 4 LPVG NRW geltend gemacht. Im Gütetermin der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts am 6. Dezember 2022 hat der Antragsteller erklärt, sich für den weiteren Fortgang des Verfahrens nur noch auf den Mitbestimmungstatbestand der Gestaltung des Entgelts in der Dienststelle gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW zu berufen.
Zur Begründung seines so beschränkten Antrags hat er im Wesentlichen geltend gemacht: Die Einführung und Anwendung des "Junior-Senior-Modells" sei nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW mitbestimmungspflichtig. Das Modell betreffe Fragen der Entgeltgestaltung im Sinne dieses Mitbestimmungstatbestandes. Es nehme die Eingruppierung im Einzelfall ein Stück weit vorweg. Zudem regele es die Entgeltfindung dadurch, dass Stellen aufgespalten sowie (Teil‑)Aufgaben und die damit verbundene Eingruppierung nur sukzessive übertragen würden.
Der Antragsteller hat beantragt,
" festzustellen, dass der Beteiligte seine Mitbestimmungsrechte dadurch verletzt hat, dass er für die Abteilung 32/4 (Fachbereich Ordnungsamt) ein Modell zur Personalgewinnung ("Junior-Senior-Modell") eingeführt hat und anwendet, welches über eine nur sukzessive Übertragung der Aufgaben des Endamtes des mittleren Dienstes unmittelbaren Einfluss auf die Entgeltgestaltung in der Abteilung nimmt."
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hat zu der vom Antragsteller geltend gemachten Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW im Wesentlichen vorgetragen: Das Personalentwicklungs- und Rahmenbewertungskonzept sei ein personenunabhängiges Stellenbewertungskonzept mit einem objektiv anwendbaren Einarbeitungssystem. Inhaltlich beschreibe es die Ausgangslage, die Tätigkeiten nach E8 und E9a TVöD der jeweiligen Teams, die Grundlagen der Einarbeitung sowie das Zielerreichungsverfahren. Es wirke sich weder direkt auf konkrete Beschäftigungsverhältnisse oder auf bestehende Arbeitsbedingungen aus noch betreffe es Fragen der Entgeltgestaltung außerhalb eines Tarifvertrags. Vielmehr gebe die Entgeltordnung des TVöD die Rahmenbedingungen bzw. Tatbestandsmerkmale zur Eingruppierung vor, ohne dass Entscheidungsspielräume für die Dienststelle verblieben. Die reine Bewertung von Aufgaben oder Tätigkeiten, die einer Stelle zugeordnet seien, oder die beschriebenen Einarbeitungsmaßnahmen seien nicht mitbestimmungspflichtig. Jede Stellenbesetzung und damit auch jede Eingruppierung werde dem Antragsteller zur Mitbestimmung vorgelegt.
Mit Beschluss vom 2. Januar 2023 hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts das Verfahren eingestellt, soweit der Antrag zurückgenommen worden ist, und im Übrigen den Antrag abgelehnt. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Ein Mitbestimmungsrecht nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW bestehe nicht. Das "Junior-Senior-Modell" enthalte keine Regelungen, die unmittelbar das Entgeltschema oder die Voraussetzungen der Gewährung von Vergütungsbestandteilen beträfen. Vielmehr würden lediglich Vorentscheidungen getroffen, die sich erst in einem weiteren Schritt und damit mittelbar auf die spätere konkrete Eingruppierung auswirkten. Das Modell steuere nur im Vorfeld die tatsächlichen Verhältnisse, die nachgelagert an den tariflich bestimmten Kriterien zu messen seien. Der Umstand, dass die Umsetzung des "Junior-Senior-Modells" die Eingruppierung der Mitarbeiter beeinflusse, genüge nicht, um die Voraussetzungen des Mitbestimmungstatbestandes zu erfüllen. Soweit das "Junior-Senior-Modell" den Vergütungsgruppen E8 bzw. E9a Aufgaben zuordne, blieben die Ausführungen auf eine reine Subsumtion unter diese Entgeltgruppen nach dem TVöD beschränkt.
Gegen diesen Beschluss hat der Antragsteller am 23. Januar 2023 Beschwerde erhoben. Zur Begründung macht er ergänzend zu seinem erstinstanzlichen Vorbringen im Wesentlichen geltend: Das "Junior-Senior-Modell" sei nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW mitbestimmungspflichtig. Unmittelbares Ziel dieses Konzepts sei es, auch in der Abteilung 32/4 die dienststellenweite Weisung des Personalamtes umsetzen, wonach Stellen mit Aufgaben nach E9a TVöD nicht mit Berufsanfängern zu besetzen seien. Diese Stellen würden aufgeteilt, um künstlich Stellen nach E8 TVöD zu schaffen, weil man auf ihnen sonst keine Berufsanfänger einsetzen könne. Die eigentliche Grundentscheidung liege darin, Nachwuchskräfte in den ersten neun bis zwölf Monaten in E8 TVöD einzugruppieren, also bestimmten Beschäftigtengruppen nur eine bestimmte Vergütung zukommen zu lassen. Dafür nutze die Dienststelle Regelungsspielräume beim Zuschnitt bzw. bei der Aufteilung von Stellen gezielt aus. Diese Grundentscheidung werde durch die stufenweise Übertragung von Aufgaben lediglich tarifrechtlich legalisiert. Die Auffassung der Fachkammer lasse § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW obsolet werden.
Der Antragsteller beantragt,
den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er nimmt Bezug auf den angegriffenen Beschluss und führt ergänzend aus: Ziel des "Junior-Senior-Modells" sei nicht, Berufsanfänger für gleiche Arbeit schlechter zu bezahlen. Vielmehr sollten diese zunächst mit konkret beschriebenen "leichteren" Tätigkeiten starten, um dann durch unterstützte Einarbeitung, Begleitung und fachliche Schulungen an die weiteren Aufgaben herangeführt zu werden. Das Konzept sei von der organisatorischen und personalpolitischen Entscheidungsfreiheit der Dienststelle gedeckt. Es enthalte keine direkten oder unmittelbaren Regelungen, die das Entgeltschema oder die Voraussetzungen der Gewährung von Vergütungsbestandteilen beträfen. Die Eingruppierung und die Tarifhöhe seien durch das Tarifrecht des TVöD abschließend geregelt; insoweit beständen keine Entscheidungsspielräume.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Über die Beschwerde des Beteiligten entscheidet der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen aufgrund des Einverständnisses der Verfahrensbeteiligten durch die Einzelrichterin und ohne mündliche Anhörung (§§ 79 Abs. 2, 80 Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW i. V. m. den §§ 90 Abs. 2, 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG).
Das Rubrum ist zur Vereinheitlichung der Rechtsprechung im Anschluss an den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. September 2022 ‑ 5 P 17.21 ‑ von Amts wegen dahingehend zu ändern, dass Beteiligter der Leiter der Dienststelle ist.
Der mit der Beschwerde verfolgte Antrag ist dahingehend zu verstehen, dass der Antragsteller allein noch die Feststellung der Verletzung eines Mitbestimmungsrechts aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW begehrt. Denn der Antragsteller hat im Gütetermin am 6. Dezember 2022 vor der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts erklärt, sich für den weiteren Fortgang des Verfahrens nur noch auf den Mitbestimmungstatbestand der Gestaltung des Entgelts in der Dienststelle gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW zu berufen, und in der Beschwerdebegründung vom 6. April 2023 (dort S. 3 unter II.) ausgeführt, es sei "festzustellen, dass durch die Einführung und Anwendung des 'Junior-Senior-Modells' in der Abteilung 32/4 Mitbestimmungsrechte des Personalrats nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW verletzt wurden". Dem gerichtlichen Hinweis auf den darauf begrenzten Prüfungsumfang im Beschwerdeverfahren hat der Antragsteller nicht widersprochen.
Die zulässige Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg. Der auf die Verletzung eines Mitbestimmungsrechts aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW beschränkte Feststellungsantrag ist unbegründet.
Nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen u. a. über Fragen der Gestaltung des Entgelts innerhalb der Dienststelle, insbesondere die Aufstellung von Entgeltgrundsätzen.
Damit gemeint sind die Entgeltgrundsätze im Sinne von Regeln, nach denen das Entgelt bestimmt werden soll, nicht aber die Höhe des Entgelts.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Dezember 1994 ‑ 1 A 3686/91.PVL -, juris, Rn. 14.
Die Mitbestimmung des Personalrats bei Fragen der Entgeltgestaltung bezieht sich auf Entscheidungsspielräume, die dem öffentlichen Arbeitgeber bei der Entgeltfindung zustehen, weil tarifvertragliche Regelungen nicht bestehen oder nicht eingreifen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. März 2005 - 6 PB 8.04 -, juris, Rn. 7.
Zwecke des Mitbestimmungsrechts sind die angemessene und durchsichtige Gestaltung des Entgeltgefüges und die Wahrung der Entgelt- und Verteilungsgerechtigkeit innerhalb der Dienststelle. Gegenstand des Mitbestimmungsrechts sind die Strukturformen des Entgelts einschließlich ihrer näheren Vollzugsformen, d. h. die abstrakt-generellen Grundsätze der Entgeltfindung wie etwa die inhaltliche Ausgestaltung von Vergütungsgruppen und Vergütungsgruppenmerkmalen nach abstrakten Kriterien.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. April 2014 - 6 P 17.13 -, juris, Rn. 14.
Soweit tatsächliche Erhebungen zu Einzelheiten der ausgeübten Tätigkeiten erforderlich sind, um Beschäftigte zutreffend tariflich eingruppieren zu können, werden solche Erhebungen dadurch nicht selbst zum Kriterium der Vergütungsbemessung, sondern dienen der Feststellung der tariflich bestimmten Kriterien.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. März 2005 - 6 PB 8.04 -, juris, Rn. 9.
Ausgehend vom Vorstehenden steht dem Antragsteller das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht in Bezug auf Fragen der Gestaltung des Entgelts innerhalb der Dienststelle gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW nicht zu. Die Entscheidungen des Beteiligten, Nachwuchskräfte nicht auf Stellen einzusetzen, die nach E9a TVöD bewertet sind, und die Aufgaben auf solchen Stellen in der Abteilung 32/4 für Nachwuchskräfte vorübergehend dahingehend zu ändern, dass sie Tätigkeiten umfassen, die nach E8 TVöD zu bewerten sind, stellen keine Regeln dar, nach denen das Entgelt für Beschäftigte bestimmt werden soll. Es handelt sich vielmehr um organisatorische Entscheidungen des Beteiligten dazu, wie die in der Abteilung 32/4 anfallenden Tätigkeiten auf die dort eingesetzten Beschäftigten verteilt werden.
Diese Entscheidungen des Beteiligten betreffen auch nicht Entscheidungsspielräume bei der Entgeltfindung. Denn die Bezahlung der einzelnen Beschäftigten richtet sich ‑ ausgehend von der jeweils verrichteten Tätigkeit ‑ ausschließlich nach den insoweit nicht geänderten oder ergänzten tariflichen Vorgaben. Die Aufzählung bestimmter Aufgaben unter Nr. 2.1.3 der Beschreibung des "Junior-Senior-Modells" sowohl für E9a-wertige als auch für E8-wertige Tätigkeiten, die jeweils in der Abteilung 32/4 anfallen, stellt keine abstrakt-generellen Regeln auf, nach denen das Entgelt bestimmt werden soll, sondern ordnet diese Tätigkeiten anhand der dort angeführten tariflichen Kriterien lediglich den beiden Entgeltgruppen zu.
Der Umstand, dass sich die genannten Entscheidungen des Beteiligten mittelbar auf die Bezahlung der Nachwuchskräfte auswirken, genügt für das Eingreifen des Mitbestimmungstatbestandes nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW nicht. Ansonsten löste jede Verknüpfung von Stellen mit bestimmten Aufgaben oder jede personelle Auswahlentscheidung zugleich ein Mitbestimmungsrecht nach dieser Vorschrift aus. Dies entspricht aber nicht deren Sinn und Zweck. Der Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW, der im öffentlichen Dienst und wegen des Gesetzes- und Tarifvorbehalts ohnehin nur eine geringe Bedeutung hat,
vgl. Cecior/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 72 Rn. 882 f.,
wird bei diesem Normverständnis entgegen der Befürchtung des Antragstellers nicht überflüssig, sondern betrifft andere Fallgestaltungen.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 72 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 5 und 16 LPVG
§ 73 Nr. 4 LPVG
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG
§ 79 Abs. 2, 80 Abs. 3 Satz 2 LPVG
§ 90 Abs. 2, 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG

Zitierte Entscheidungen: 5 P 17.21
1 A 3686/91
6 PB 8.04
6 P 17.13