Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-12-11, Aktenzeichen 3 R 261/20

Tenor:

Tatbestand:
Der Antragsteller begehrt die teilweise Außervollzugsetzung der Achten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 15. September 2020 (GVBl. LSA S. 432), zuletzt geändert durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Achten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung vom 27. November 2020 (GVBl. LSA S. 668), im Folgenden 8. SARS-CoV-2-EindV.
Der Antragsgegner hat durch die Landesregierung mit der 8. SARS-CoV-2-EindV unter anderem folgende Normen erlassen.
„§ 1
Allgemeine Hygieneregeln, Mund-Nasen-Bedeckung
(1) In allen Einrichtungen, Betrieben sowie bei Angeboten und Veranstaltungen im Sinne dieser Verordnung sind Hygienevorschriften entsprechend den Empfehlungen des Robert Koch-Instituts zu beachten. Es gelten strenge Auflagen zur Hygiene, um die Reduzierung von Kontakten sowie den Schutz der Anwesenden vor Infektionen sicherzustellen durch:
1. - 4. […]
5. Zugangsbeschränkungen oder Einlasskontrollen, die sicherstellen, dass sich im Ladengeschäft nur aufhalten:
a) bei einer Verkaufsfläche bis zu 800 Quadratmetern höchstens 1 Kunde je 10
Quadratmeter Verkaufsfläche,
b) bei einer Verkaufsfläche von mehr als 800 Quadratmetern zusätzlich zur Höchstkundenzahl nach Buchstabe a höchstens 1 Kunde je 20 Quadratmeter der Verkaufsfläche, die 800 Quadratmeter übersteigt.
Bei Zuwiderhandlungen sind unverzüglich Hausverbote auszusprechen. Bei Nutzung geeigneter physischer Abtrennvorrichtungen (z. B. Plexiglaswänden) darf der Abstand nach Satz 2 Nr. 1 unterschritten werden. Lassen sich die Abstandsregelungen nach Satz 2 Nr. 1 durch örtliche Vorkehrungen, insbesondere die räumliche Trennung, die Anordnung oder Freihaltung von Sitzplätzen, das Anbringen von Abstandsmarkierungen oder durch verstärkten Personaleinsatz nicht sicherstellen, hat der Infektionsschutz zusätzlich zu erfolgen durch Zugangsbeschränkungen oder Einlasskontrollen, die sicherstellen, dass sich in den Räumlichkeiten sowie auf dem Außengelände nur höchstens so viele Besucher aufhalten, dass Ansammlungen von mehr als zehn Personen vermieden werden. Unter Beachtung der jeweiligen Gegebenheiten hat der Veranstalter, Leiter, Betriebsinhaber, Geschäftsführer, Vorstand, Vereinsvorsitzende, zuständige Amtsträger oder eine andere Person, der die rechtliche Verantwortung obliegt oder die die tatsächliche Kontrolle ausübt oder damit beauftragt ist (verantwortliche Person), ein Konzept, das die aktuellen Empfehlungen der allgemeinen Hygiene berücksichtigt, zu erstellen und auf Verlangen der zuständigen Gesundheitsbehörde vorzulegen. Die zuständigen Behörden sind berechtigt, die Einhaltung der erweiterten Schutzmaßnahmen zu überprüfen und weitere Auflagen zu erteilen.
[…]
§ 7
Ladengeschäfte, Messen, Ausstellungen, Märkte, Dienstleistungen der Körperpflege
(1) Ladengeschäfte jeder Art, Messen, Ausstellungen, Spezial-, Weihnachts- und Jahrmärkte dürfen für den Publikumsverkehr geöffnet werden, wenn die allgemeinen Hygieneregeln nach § 1 Abs. 1 sichergestellt werden. Besucher haben in geschlossenen Räumen eine textile Barriere im Sinne einer Mund-Nasen-Bedeckung nach § 1 Abs. 2 zu tragen. Für deren gastronomische Angebote gilt § 6 entsprechend.
(2) […]
(3) Die Öffnung von Einkaufszentren für den Publikumsverkehr ist nur gestattet, wenn die allgemeinen Hygieneregeln nach § 1 Abs. 1 eingehalten werden. Für deren gastronomische Einrichtungen gilt § 6 entsprechend. Kunden und Besucher haben auf den in geschlossenen Gebäuden befindlichen Verkehrsflächen der Einkaufszentren eine Mund-Nasen-Bedeckung nach § 1 Abs. 2 zu tragen.
(4) Die Verpflichtungen zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung nach den Absätzen 1 bis 3 sind von den jeweiligen Hausrechtsinhabern zu überwachen. Für den Fall der Zuwiderhandlung sind Hausverbote auszusprechen.
§ 7a
Abweichende Regelungen zu Ladengeschäften, Messen, Ausstellungen und Märkten
(1) Abweichend von § 7 Abs. 1 dürfen vom 1. Dezember 2020 bis 20. Dezember 2020 Messen, Ausstellungen, Spezial-, Weihnachts- und Jahrmärkte jeder Art nicht für den Publikumsverkehr geöffnet werden. Märkte zur Versorgung mit Waren des täglichen Bedarfs wie Bio- oder Wochenmärkte und Ladengeschäfte dürfen für den Publikumsbetrieb nur öffnen, wenn die betroffene Einrichtung über die Maßgaben des § 7 Abs. 1 und 4 hinaus die Zugangsbegrenzungen nach § 1 Abs. 1 sicherstellt. Für deren gastronomische Angebote gilt § 6a.
(2) Über die Anforderungen des § 7 Abs. 3 hinaus, ist für den Zeitraum vom 1. Dezember 2020 bis 20. Dezember 2020 die Öffnung von Einkaufszentren für den Publikumsverkehr nur zulässig, wenn die betroffene Einrichtung die Zugangsbeschränkungen nach § 1 Abs. 1 sicherstellt. Für deren gastronomische Angebote gilt § 6a.“
Der Antragsteller betreibt in Sachsen-Anhalt unter dem Dach der genossenschaftlich organisierten E. Minden-Hannover zwei Märkte. Nach der Berechnung des Antragstellers verfügt der Markt in A-Stadt über eine Verkaufsfläche von 1.056 qm bei einer Gesamtfläche von 1.405 qm mit 33 Mitarbeitern und der Markt in C-Stadt über eine Verkaufsfläche von 2.000 qm bei einer Gesamtfläche von 2.811 qm mit 78 Mitarbeitern. In den Märkten werde das nach dem Landesrecht geforderte Hygienekonzept strikt befolgt. Das Konzept sei bislang nicht beanstandet worden. Seit Beginn der Corona-Pandemie habe es lediglich im Markt in C-Stadt einen Infektionsfall unter den Mitarbeitern gegeben.
Der Antragsteller hält die Regelungen der §§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. b), 7a Abs. 2 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV für materiell rechtswidrig. Es bestünden begründete Anhaltspunkte dafür, dass die Regelungen gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG abgeleitete Verbot der Bestimmtheit von Normen im Hinblick auf den in § 7a Abs. 2 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV verwendeten Begriff „Einkaufszentren“ und gegen den Gleichheitssatz verstießen (doppelte Zutrittskontrolle, Einzelhandelsagglomeration).
Mit der Regelung des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 der 8. SARS-CoV-2-EindV würden Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm gegenüber Einzelhandelsbetrieben mit einer Verkaufsfläche von bis zu 800 qm ungleich behandelt, ohne dass dies aus infektionsschutzrechtlichen oder sonstigen sachlichen Gründen gerechtfertigt sei. Das Kriterium der Verkaufsfläche rechtfertige keine Ungleichbehandlung. Der Verordnungsgeber knüpfe mit dem Schwellenwert von 800 qm an den Begriff des großflächigen Einzelhandelsbetriebs im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO an, was infektionsschutzrechtlich neben der Sache liege. Die dies billigende Rechtsprechung zu Beginn der Pandemie lasse sich nicht übertragen, weil nicht Schließungen, sondern verschärfte Zutrittsbeschränkungen im Raum stünden. Die Anziehungskraft großflächiger Betriebe resultiere aus dem vielseitigen Warensortiment, das auf Grund der Größe angeboten werden könne. Die Sogwirkung des Warensortiments werde durch Zutrittsbeschränkungen jedoch nicht geschmälert. Kunden strömten weiterhin in die Innenstädte und nutzten den ÖPNV. Vielmehr würden sich vor den Geschäften Warteschlangen bilden, so dass das Problem nur auf dem Bereich vor dem Einzelhandelsgeschäft bzw. die angrenzenden Parkplätze verlagert werde.
Eine bessere Überwachung der Einhaltung des Abstandsgebots und der Hygieneregeln durch die Regelung sei zu bezweifeln. Es sei nicht ersichtlich, warum große Einzelhandelsbetriebe den Anforderungen nicht gerecht werden sollten, wenn die Kundenanzahl nur linear zur Verkaufsfläche zunehme. Je größer der Einzelhandelsbetrieb, desto mehr Personal sei beschäftigt und stünde zur Verfügung, um die Einhaltung der Regelungen zu überwachen. Dies gelte insbesondere für den Antragsteller als Vollsortimenter, der im Gegensatz zum Discounter personalintensiver aufgestellt sei. Die Überwachung laufe in erster Linie über die Zahl der bereitgestellten Einkaufswagen.
Die 800 qm-Regelung sei nicht geeignet, weil mit der Bildung von Warteschlangen vor größeren Ladengeschäften Gesundheitsgefahren verknüpft seien. Dies gelte insbesondere zur Vorweihnachtszeit und in Ballungsräumen. Die Schlangenbildung sei auch schon bei der Vorgängerverordnung zu beobachten gewesen, die eine Zugangsbeschränkung auf einen Kunden je 10 qm Verkaufsfläche ohne Differenzierung vorgesehen habe. Hierdurch würden Kontaktmöglichkeiten der wartenden Kunden intensiviert („Aufeinanderstehen“). Zwar sei die Ansteckung im Außenbereich unwahrscheinlicher. Die bei lebensnaher Betrachtung festzustellende fehlende Kontrolle im öffentlichen Raum blende der Verordnungsgeber jedoch aus. In der Videoschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten der Länder am 25. November 2020 sei nur die Bildung von Warteschlangen im Innenbereich problematisiert worden. Die Zutrittsbeschränkung wirke sich nicht auf die Anziehungskraft der großflächigen Einzelhandelsgeschäfte aus. Ein abschreckender Effekt sei hiermit nicht verbunden. Ein Ausweichen auf verfügbare und weniger riskante Alternativen sei in der Regel nicht möglich (Verlust des Platzes in der Schlange). Die Kontrollmöglichkeit in den personalintensiven Märkten des Antragstellers sei deutlich größer.
Dem mit den Warteschlangen verbundenen Infektionspotential könne nicht entgegengehalten werden, dass sich diese im Freien befänden. Vielmehr hänge dies von den konkreten örtlichen Gegebenheiten (Einkaufszentren, überdachte Passagen, Tiefgaragen, überdachte/windgeschützte Zugänge) ab. Hier sei die Übertragungsmöglichkeit nicht verringert, so dass das Ziel der Reduzierung von Kontaktmöglichkeiten verfehlt werde. Ferner würde der fließende Personenverkehr behindert und durch lediglich vorbeilaufende Passanten neue Kontaktmöglichkeiten geschaffen.
Der Verordnungsgeber habe auch die Qualität der Raumluft (Lüftungskonzept des Antragstellers) und die Masse der Raumluft nicht berücksichtigt. Eine rein flächenbezogene Anknüpfung blende aus, dass Verkaufsstätten mit Blick auf ihre Raumhöhe großzügiger ausgestaltet seien. Denklogisch sei bei einem Mehr an Raumluft die Aerosolkonzentration wesentlich geringer als in Verkaufsstätten mit geringerer Raumhöhe. Hinzu komme, dass Märkte keine Hotspots für Corona-Infektionen seien.
Die 800 qm-Regelung sei auch nicht erforderlich. In der Vorgängerverordnung habe die 10 qm-Regelung pro Kunde ausgereicht. Eine Durchbrechung des Regelungskonzepts des Verordnungsgebers sei gegeben, wenn dieser ab 801 qm strengere Anforderungen festlege, obgleich bis 800 qm zum Zwecke des Gesundheitsschutzes 10 qm pro Kunde genügten und solche Geschäfte kein Treiber der Pandemie seien. Das RKI habe in dem epidemiologischen Bulletin 38/2020 vom 17. September 2020 Einzelhandelsgeschäfte nicht einmal als gesondertes Infektionsfeld aufgenommen. Dass ein diffuses Ausbruchsgeschehen vorliege und eine Rückverfolgung von Infektionen nicht möglich sei, könne dem Antragsteller nicht entgegengehalten werden, weil die Differenzierung flächenbezogen sei und spezifisch großflächige Einzelhandelsbetriebe treffe. Um die Erforderlichkeit zu begründen, bedürfte es sachlicher Gründe. Der Verordnungsgeber habe sich auch nicht dazu verhalten, dass gerade ab 800 qm eine Gefahr dichterer Ansammlungen von Kunden und somit ein gesteigertes Risiko für Infektionen bestünde. Es lägen keine Berichte, Studien oder sonstigen Anhaltspunkte dafür vor, dass es zur Gruppenbildung komme.
Es fehle auch an der Angemessenheit der Regelung, da mit den Zutrittsbeschränkungen eine Beeinträchtigung der Versorgung der Bevölkerung mit Konsumgütern des täglichen Bedarfs - insbesondere zur Vorweihnachtszeit - verknüpft sei. An/zu frequenzstarken Tagen/Zeiten könnten die Läden nicht mehr betreten werden. Ein Ausweichen auf über das Internet bestellte Lebensmittel und Konsumgüter des täglichen Bedarfs stoße an Kapazitätsgrenzen. Deshalb habe der Verordnungsgeber in Baden-Württemberg den Lebensmitteleinzelhandel bei der Umsetzung des Bund-Länderbeschlusses vom 25. November 2020 von der 801 qm-Regelung ausgenommen (vgl. dortige Verordnungsbegründungen [psychologischer Effekt von Schlangen, Vermeidung von Hamsterkäufen]). Auch der beschließende Senat habe in seiner Rechtsprechung zur 4. SARS-CoV-2-EindV die Sonderstellung des Lebensmitteleinzelhandels hervorgehoben. In den Bundesländern Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern werde von einschränkenden besonderen Maßnahmen für Verkaufsstätten ab einer Größe von 801 qm generell abgesehen.
Neben dem festgestellten Eingriff in Art. 3 Abs.GG werde in Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG, auf die er, der Antragsteller, sich berufen könne, und in die allgemeine Handlungsfreiheit der Kunden eingegriffen.
Auch die abstrakte Folgenabwägung rechtfertige kein anderes Ergebnis, da der Zugewinn für den Infektionsschutz nicht erkennbar sei und erhebliche Interessen des Antragstellers, betroffener Dritter und der Allgemeinheit beeinträchtigt würden. Im anstehenden Weihnachtsgeschäft werde der Antragsteller bei konservativer typisierender Betrachtung bis zu 100 Kunden zur Peak-Zeit nicht bedienen können, so dass der ermittelte 40%-ige Umsatzzuwachs der Vorweihnachtszeit (vgl. Durchschnitt der letzten 5 Jahre) nicht erlangt werden könne. In der noch ungeregelten Zeit vom 21. bis 24. Dezember 2020 sei der Einschnitt sogar noch größer. In der traditionell stark frequentierten Vorweihnachtszeit entstünden Ansammlungen von Menschen durch die Zutrittsbeschränkung. Zudem bestünden größere Infektionsrisiken für Kunden beim Aufenthalt in der unkontrollierten Warteschlange als beim Eintritt unter Einhaltung der Abstandsregeln und strikter Befolgung des Hygienekonzepts mit Mund-Nasen-Bedeckung. Es gelte Warteschlangen zu vermeiden und die Bevölkerung zu versorgen. An der Sogwirkung des großflächigen Einzelhandels und der dortigen Verweildauer ändere die angegriffene Regelung nichts. Dies sei durch den Verordnungsgeber und den Bund erkannt worden, indem empfohlen werde, Einkäufe auch an Wochentagen zu erledigen. Schon aus beruflichen Gründen könnten viele Kunden dem nicht nachkommen.
Der Antragsteller beantragt wörtlich,
§ 1 Abs. 1 [Satz 2] Nr. 5 lit. b) und § 7a Abs. 2 Satz 1 der Achten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt (Achte SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung - 8. SARS-CoV-2-EindV) vom 15.09.2020, zuletzt geändert durch Dritte Verordnung zur Änderung der Achten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung vom 27. November 2020 (GVBl. LSA 2020, 432) in Kraft getreten seit dem 1. Dezember 2020, vorläufig außer Vollzug zu setzen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.

Entscheidungsgründe:
A. Der Senat legt den Antrag, an dessen Fassung er nicht gebunden ist, im wohlverstandenen Interesse des Antragstellers gemäß §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO dahingehend aus, dass der Antragsteller neben der ausdrücklich beantragten vorläufigen Außervollzugsetzung des § 7a Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. b) der 8. SARS-CoV-2-EindV die Außervollzugssetzung des § 7a Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. b) der 8. SARS-CoV-2-EindV begehrt. Erkennbares Antragsziel des Antragstellers, der nach der Recherche des Senats mit den von ihm betriebenen E.-Märkten in keinem Einkaufszentrum i.S.v. § 7a Abs. 2 Satz 1 der 8. SARS-CoV-2-EindV ansässig ist, ist es, in Betrieben des Groß- und Einzelhandels wieder einen Kunden je 10 qm Verkaufsfläche in das Ladengeschäft ohne weitere Abstufung und Einengung anhand der Verkaufsflächenregelung nach § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. b) der 8. SARS-CoV-2-EindV (801 qm) einzulassen (vgl. Antragsbegründung S. 10).
B. Der so verstandene Antrag hat keinen Erfolg.
1. Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrages eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn - wie hier - die in der Hauptsache angegriffenen Normen in quantitativer und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthalten oder begründen, so dass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte. Erweist sich, dass Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist dagegen dann nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten, wenn die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache ergibt, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (zum Ganzen: vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 - 4 VR 5.14 - juris Rn. 12).
2. Ausgehend von diesen Grundsätzen scheidet eine vorläufige Außervollzugsetzung der von dem Antragsteller angegriffenen Regelungen der 8. SARS-CoV-2-EindV aus.
2.1. Der Antrag ist bereits unzulässig, soweit der Antragsteller die Regelung des § 7a Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. b) der 8. SARS-CoV-2-EindV angreift. Ihm fehlt es insoweit an der Antragsbefugnis.
Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann eine natürliche oder juristische Person den Normenkontrollantrag nur stellen, wenn sie geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein. Hierzu bedarf es der hinreichend substantiierten Darlegung von Tatsachen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass der Antragsteller in einem subjektiv-öffentlichen Recht verletzt wird (st. Rspr., vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 10. März 1998 - 4 CN 6.97 - juris Rn. 12; Beschluss vom 17. Dezember 2012 - 4 BN 19.12 - juris Rn. 3). Hierfür sind die Ausführungen in der Antragsschrift maßgeblich und nicht etwa eine Auswertung des gesamten Prozessstoffs (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 - juris Rn. 10).
An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen, als sie auch für die Klagebefugnis nach§ 42 Abs. 2 VwGO gelten. Es reicht also aus, dass nach dem substantiierten Vortrag des Antragstellers eine Rechtswidrigkeit des jeweiligen Hoheitsaktes - und zwar gerade mit Blick auf die Rechte des Antragstellers - zumindest als möglich erscheint (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 24. September 1998, a.a.O. Rn. 8 f.).
Demgegenüber muss die Betroffenheit des Antragstellers von der zur gerichtlichen Prüfung gestellten Norm in eigenen Rechten - anders als die behauptete Rechtsverletzung - für die Antragsbefugnis feststehen (vgl. Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Juli 2019, § 47 Rn. 44). Insofern genügt die bloße Möglichkeit einer eigenen Rechtsbetroffenheit des Antragstellers nicht. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO will die abstrakte Normenkontrolle, die von natürlichen oder juristischen Personen veranlasst wird, auf den subjektiven Rechtsschutz im Sinne von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG beschränken und Popularklagen ausschließen. Damit verfolgt die Vorschrift dasselbe Ziel wie § 42 Abs. 2 VwGO für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage. Die Handhabung der Vorschrift muss sicherstellen, dass dieses Ziel erreicht wird. Zugleich muss in Rechnung gestellt werden, dass der einmal zulässige Normenkontrollantrag eine objektive Prüfung der beanstandeten Norm in jedweder Hinsicht auslöst. Eine Beschränkung auf die subjektiven Rechte des Antragstellers findet nicht (mehr) statt; vielmehr kann das Normenkontrollgericht die Norm auch aus Gründen für nichtig erklären, die die subjektiven Rechte des Antragstellers nicht berühren (st. Rspr.; vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 6. Dezember 2000 - 4 BN 59.00 - juris Rn. 8). Dies führt dazu, dass die gewollte Beschränkung der Normenkontrolle auf die eigenen subjektiv-öffentlichen Rechte des jeweiligen Antragstellers bereits abschließend im Rahmen der Prüfung der Antragsbefugnis zu leisten ist. Dementsprechend muss an dieser Stelle festgestellt werden, ob das vom Antragsteller als verletzt behauptete eigene Recht im Grundsatz auch besteht - einschließlich der Frage, ob eine in Betracht kommende Vorschrift seinem Schutz dient - und ob der Antragsteller von der zur Prüfung gestellten Norm in diesem Recht auch betroffen wird. Andernfalls würde nicht hinreichend verlässlich vermieden, dass die objektive Normenprüfung auch in Fällen ausgelöst wird, in denen sich der Antragsteller zwar einer eigenen Rechtsbetroffenheit - auch substantiiert - berühmt, die zur Prüfung gestellte Norm seine Rechtssphäre in Wirklichkeit aber unberührt lässt (vgl. zum Vorstehenden VGH BW, Urteil vom 28. April 2004 - 9 S 1751/02 - juris Rn. 117 ff.).
In Anwendung dieser rechtlichen Maßstäbe ist nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein gebotenen summarischen Betrachtung nicht von einer Antragsbefugnis des Antragstellers im Hinblick auf die nur für Einkaufszentren getroffene Regelung des § 7a Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. b) der 8. SARS-CoV-2-EindV auszugehen.
Die zwei (großflächigen) Märkte des Antragstellers haben eine Alleinlage und befinden sich nicht in einem Einkaufszentrum im Sinne der vorgenannten Vorschrift. Sie unterfallen damit allein der Regelung des § 7a Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. b) der 8. SARS-CoV-2-EindV. Eine zusätzliche Einlasskontrolle auf Zentrumsebene steht nicht zu befürchten. Damit fehlt es jedenfalls an einem finalen Eingriff in die Berufsfreiheit des Antragstellers nach Art. 12 Abs. 1 GG. Ein solcher ist gegeben bei Bestimmungen, die sich gerade auf die berufliche Betätigung beziehen und diese unmittelbar zum Gegenstand haben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juli 2004 - 1 BvR 1298/94 u.a. - juris Rn. 38; Beschluss vom 12. April 2005 - 2 BvR 1027/02 - juris Rn. 91). Dies ist bei der angegriffenen Regelung für „Einkaufszentren“ nicht der Fall. Der Verordnungsgeber wollte mit der Regelung in § 7a Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. b) der 8. SARS-CoV-2-EindV erkennbar nicht die Berufstätigkeit der Inhaber und Betreiber von großflächigen Einzelhandelsgeschäften reglementieren, die außerhalb von Einkaufszentren belegen sind.
Mithin kommt es auf das weitere - umfangreiche - Vorbringen des Antragstellers zu „Einkaufszentren“ nicht entscheidend an.
2.2. Eine vorläufige Außervollzugsetzung der von dem Antragsteller daneben angegriffenen Regelung des § 7a Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. b) der 8. SARS-CoV-2-EindV scheidet ebenfalls aus, weil die Erfolgsaussichten eines noch einzureichenden Normenkontrollantrags offen sind. Ein solcher Antrag wäre weder offensichtlich unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Die von dem Antragsteller aufgeworfenen Fragen - insbesondere zur Verhältnismäßigkeit der Anknüpfung der strengeren Zugangsbeschränkungen an die Größe der Verkaufsfläche ohne Berücksichtigung der Raumluftmenge und -qualität in großflächigen Einzelhandelsgeschäften - lassen sich auch mit Blick auf das baldige Außerkrafttreten der Regelung nicht mit den Mitteln des Eilverfahrens abschließend beantworten.
a) Gleichwohl weist der Senat zunächst darauf hin, dass die strengeren Zugangsbeschränkungen nach § 7a Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. b) der 8. SARS-CoV-2-EindV jedenfalls zur Kontaktreduzierung im großflächigen Ladengeschäft und damit zu dem legitimen Ziel des Verordnungsgebers beitragen, den exponentiellen Anstieg des Infektionsgeschehens (insgesamt) durch Kontaktreduzierung zu stoppen, um eine Überforderung des Gesundheitssystems zu verhindern.
Soweit der Antragsteller vordringlich rügt, dass durch die strengeren Zugangsbeschränkungen in § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. b) der 8. SARS-CoV-2-EindV das Infektionsgeschehen vor das jeweilige Ladengeschäft verlagert würde, weil sich Warteschlangen vor diesen bildeten und eine (behördliche) Kontrolle der Abstandsregelung und Maskenpflicht im Regelfall nicht erfolge, führt dies hier nicht weiter. Seine Auffassung berücksichtigt nicht hinreichend, dass sich die Wartebereiche - auch bei Beachtung der vielfältigen örtlichen Verhältnisse von großflächigen Einzelhandelsgeschäften außerhalb von Einkaufszentren - typischerweise im Freien befinden. Dies zugrunde gelegt, ist die Einschätzung einer geringeren Infektionsgefahr als in geschlossenen Räumlichkeiten (bspw. Warteschlange an der Kasse bzw. Kundenandrang bei besonderen Warenangeboten bzw. Sonderverkaufsflächen und -ständen [vgl. Begründung der Verordnung S. 7 f.]) jedenfalls - ungeachtet der Raumluftmenge und -qualität - tragfähig. Eines Eingehens auf die besonderen Umstände bei Einkaufszentren bedarf es in diesem Zusammenhang nicht, weil der Antragsteller insoweit nicht antragsbefugt ist (s.o.).
Es kommt auch nicht darauf an, dass der großflächige Einzelhandel nach Erkenntnissen des Robert-Koch-Instituts nicht zu den Treibern der Pandemie zählt. Denn nach den Statistiken des Robert-Koch-Institutes sind die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75% der Fälle zwischenzeitlich unklar (vgl. Präambel der aktuellen 8. SARS-CoV-2-EindV). Folglich ist nicht auszuschließen, dass es auch im großflächigen Einzelhandel zu Virusübertragungen kommt. Dass dem Antragsteller dies nicht entgegengehalten werden könne, weil die Differenzierung in § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 der 8. SARS-CoV-2-EindV rein flächenbezogen sei, überzeugt nicht.
Denn die gerügte Ungleichbehandlung gegenüber Ladengeschäften mit einer Verkaufsfläche bis 800 qm (§ 7a Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. a) der 8. SARS-CoV-2-EindV) liegt für den Senat jedenfalls nicht auf der Hand. Die Annahme des Verordnungsgebers, dass die Attraktivität des Warenangebotes im großflächigen Einzelhandel höher sei, stellt auch der Antragsteller nicht in Abrede und spricht selbst von einer „Sogwirkung“. Richtig dürfte zwar sein, dass diese Wirkung trotz der strengeren Zugangsbeschränkungen aufgrund des besonderen Warenangebots anhält, mithin die Kunden auch weiterhin Geschäfte im großflächigen Einzelhandel aufsuchen werden. Die flächenbezogene Zugangsbeschränkung dürfte jedoch im Wesentlichen auf die größere Verweildauer im Ladengeschäft und die damit verbundene gesteigerte Infektionsgefahr abzielen. Um der mit steigender Verkaufsfläche erhöhten Verweildauer in Ladengeschäften entgegenzuwirken, begrenzt der Verordnungsgeber den Kundenstrom mit dem Ziel, keine zusätzlichen Warteprozesse entstehen zu lassen, die den Aufenthalt im (geschlossenen) Verkaufsraum über das vom Kunden gewählte Maß hinaus verlängern. Hiergegen ist rechtlich nichts zu erinnern. Hinzu tritt, dass der Verordnungsgeber mit seiner Regelung die Verkürzung der Verweildauer dadurch anstrebt, dass der Verkaufsprozess durch das vorhandene Personal unterstützt wird. Hierbei kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Mitarbeiterzahl proportional zur Verkaufsfläche steigt. Mag dies bei dem Antragsteller als personalintensivem Vollsortimenter ggf. noch der Fall sein, so gilt dies jedoch - wie der Antragsteller selbst vorträgt - nicht im Discountbetrieb, so dass die ggf. erforderliche Unterstützung zur Abkürzung des Verkaufsprozesses und damit des Aufenthalts im Ladengeschäft fehlt. Dass der Verordnungsgeber sich von dieser Annahme leiten ließ, dürfte keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegnen, zumal die abstrakt-generelle und pauschalierende Regelung schon nicht zwischen dem großflächigen Einzelhandel des täglichen Bedarfs und sonstigen großflächigen Einzelhandelsbetrieben (Baumarkt, Möbelhäusern, Elektronikhandel etc.) unterscheidet.
Dieser Unterscheidung bedurfte es - entgegen der Auffassung des Antragstellers - vorliegend auch nicht. Gerade bei einem diffusen Infektionsgeschehen und den dementsprechend erheblichen Unsicherheiten in Bezug auf die weiteren Entwicklungen und die Frage, mit welchen Maßnahmen einer weiteren Verbreitung des neuartigen Corona-Virus bestmöglich entgegengetreten werden kann, ist dem Verordnungsgeber ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zuzugestehen. Dies gilt nicht zuletzt deshalb, weil einheitliche gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse diesbezüglich nach wie vor nicht zur Verfügung stehen, vielmehr auch in den entsprechenden Fachkreisen ganz unterschiedliche Sichtweisen dazu vertreten werden, welche Strategie in der laufenden Pandemie ergriffen werden sollte, bis ein wirksamer Impfstoff für weite Teile der Bevölkerung zur Verfügung steht. Hiervon ausgehend ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sich der Verordnungsgeber angesichts der aktuellen Entwicklung für bestimmte, objektiv nicht von vornherein als ungeeignet erscheinende Maßnahmen entscheidet und während der - aus Verhältnismäßigkeitsgründen ohnehin immer nur für einen überschaubaren Zeitraum zu begrenzenden (vgl. § 28a Abs. 5 IfSG) - Geltungsdauer dieser Maßnahmen deren Auswirkungen auf die Entwicklung der Infektionszahlen beobachtet, um sodann erneut zu prüfen, ob und inwieweit diese Maßnahmen aufrechtzuerhalten oder zu modifizieren oder ggf. andere (weitere) Maßnahmen geboten sind (vgl. Beschluss des Senates vom 27. November 2020 - 3 R 226/20 -).
Ob und inwieweit der Verordnungsgeber sein Regelungssystem ausdifferenziert, ist an dessen weitem Einschätzungsspielraum zu bemessen. Zwar ließe sich eine differenzierte Behandlung des großflächigen Einzelhandels für Waren des täglichen Bedarfs mit der Notwendigkeit der Versorgung der Bevölkerung rechtfertigen, so dass die mit der Größe und Attraktivität verbundene längere Verweildauer als Infektionsrisiko hingenommen werden könnte. Eine Verpflichtung hierzu besteht indes nicht. Dessen ungeachtet dürfen besonders bei Massenerscheinungen generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen getroffen werden, ohne wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen den Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen. Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen, die sich im Zusammenhang mit Differenzierungen ergeben, müssen in Kauf genommen werden, solange sich für das insgesamt gefundene Regelungsergebnis ein plausibler, sachlich vertretbarer Grund anführen lässt (zu Verordnungsregelungen: vgl. BayVGH, Beschluss vom 7. Juli 2020 - 20 NE 20.1497 - juris Rn. 46). Hierdurch wird die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Regelungen der 8. SARS-CoV-2-EindV nicht in Frage gestellt.
b) Die aufgrund der (nur) offenen Erfolgsaussichten des noch zu stellenden Normenkontrollantrags vorzunehmende Folgenabwägung kommt zu dem Ergebnis, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung zugunsten des Antragstellers abzulehnen ist.
Durch den weiteren Vollzug der angegriffenen Regelung des § 7a Abs. 1 Satz 2 i.V.m.§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. b) der 8. SARS-CoV-2-EindV kommt es zwar zu Eingriffen in den durch Art. 12 Abs. 1 geschützten Bereich der Berufsausübungsfreiheit und in den durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb des Antragstellers. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass der Antragsteller mit Blick auf Notwendigkeit der Versorgung der Bevölkerung mit Waren des täglichen Bedarfs damit rechnen wird können, dass die von ihm behaupteten Einnahmeeinbußen während der Stoßzeiten („Peak-Zeiten“) seiner Ladengeschäfte im Wesentlichen dadurch ausgeglichen werden, dass die Kunden zuwarten, bis ihnen Eintritt in Entsprechung der Zugangsbeschränkungen gewährt wird, oder aber ihr Kaufverhalten unter Berücksichtigung der bestehenden (strengeren) Zugangsbeschränkungen darauf ausrichten, künftig gerade außerhalb der Stoßzeiten und damit unter Ausschöpfung der jeweiligen Ladenöffnungszeiten (6.00 bis 22.00 Uhr) an sechs verkaufsoffenen Wochentagen ihre Besorgungen zu machen.
Soweit der Antragsteller in diesem Zusammenhang einwendet, dass bei einer Vielzahl von Kunden deren Berufstätigkeit dem entgegenstehe, teilt der Senat diese Auffassung nicht. Vielmehr dürfte die Herausbildung von Stoßzeiten überwiegend durch die Gewohnheit der Kunden und deren praktischen Erwägungen getragen sein, nämlich den Einkaufsvorgang unmittelbar nach oder vor der Arbeit bzw. vor dem anstehenden Ruhetag zu verrichten, um den Aufwand geringer zu halten bzw. sich tagesfrisch zu versorgen.
Da großflächige (Lebensmittel-)Einzelhandelsgeschäfte eine besondere Anziehungskraft aufgrund ihres breiteren Warenangebotes besitzen, steht - wie der Antragsteller selbst zutreffend ausführt - auch nicht zu befürchten, dass auf andere Ladengeschäfte insbesondere bis zu einer Größe von 800 qm ausgewichen wird, hinsichtlich derer ebenfalls Zugangsbeschränkungen nach § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. a) der 8. SARS-CoV-2-EindV bestehen. Dass eine Vielzahl von Kunden auf etwaige Onlineangebote zur Versorgung mit Waren des täglichen Bedarfs zurückgreife, dürfte angesichts der in der Bundesrepublik Deutschland (noch) typischen Verkaufsstrukturen des Lebensmittelhandels ebenfalls wenig wahrscheinlich sein, zumal der Logistik und rechtzeitigen Belieferung gerade während der Vorweihnachtszeit bekanntermaßen Grenzen gesetzt sind. Dessen ungeachtet dürfte der wirtschaftliche Erfolg des großflächigen Lebensmitteleinzelhandels angesichts der Versorgungsnotwendigkeit der Bevölkerung trotz der vielfältigen Beschränkungen während der Corona-Pandemie nicht erheblich geschmälert sein.
Den vom Antragsteller befürchteten Versorgungsengpässen kann durch Anpassung des Kaufverhaltens seitens der Kundschaft begegnet werden. Damit hat es jeder Kunde in Ausschöpfung der Ladenöffnungszeiten an allen verkaufsoffenen Wochentagen in der Hand, für seine (rechtzeitige) Versorgung zu sorgen, so dass auch der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Kunden nicht schwer wiegt. Dies gilt auch für die Vorweihnachtszeit, selbst wenn dies für den Lebensmitteleinzelhandel kontinuierliche über den ganzen Verkaufstag verteilte Kundenzahlen bedeutet und Arbeitszeitverlagerungen des Verkaufspersonals ggf. bedingt.
Soweit der Antragsteller unter Verweis auf die Begründung der Verordnungsregelung in Baden-Württemberg „Hamsterkäufe“ befürchtet, ist dem nicht zu folgen. Vielmehr wird die Bevölkerung sogar angehalten, ihre Einkäufe zu konzentrieren und nicht durch mehrere Kaufvorgänge und damit verbundene zusätzliche Kontakte den täglichen Bedarf zu decken. Abgesehen davon waren „Hamsterkäufe“ in der Zeit des ersten „Lockdown“ (Frühjahr 2020) zu beobachten. Obgleich die Regelung seit dem 1. Dezember 2020 Geltung beansprucht, ist weder vorgetragen noch für den Senat anhand der medialen Berichterstattung ersichtlich, dass es zu diesem Phänomen erneut gekommen ist. Vielmehr dürfte die Bevölkerung mittlerweile die Erfahrung gesammelt haben, dass die Versorgungsketten in der Bundesrepublik Deutschland ausreichend stabil sind.
Demgegenüber ist die Entscheidung des Verordnungsgebers, strengere Zugangsbeschränkungen nach § 7a Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. b) der 8. SARS-CoV-2-EindV für Ladengeschäfte bei einer Verkaufsfläche ab 801 qm zu bestimmen, darauf ausgerichtet, der Ausbreitung des Corona-Virus durch die Reduzierung von Kontakten der Menschen zu verhindern, um dem Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit Rechnung zu tragen. Angesichts der derzeit feststellbaren Infektionsdynamik ist mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit (deutlich) vermehrten Infektionsfällen zu rechnen, die auch nach der aktuellen Risikobewertung des Robert-Koch-Instituts vom 1. Dezember 2020 (vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html; Abruf am 10. Dezember 2020) zwingend - so weit wie möglich - zu verhindern sind, um die weitere Ausbreitung des Virus zu verzögern und damit Zeit für die Bereithaltung notwendiger Behandlungskapazitäten sowie für die Durchführung und Entwicklung von Schutzmaßnahmen und Behandlungsmöglichkeiten zu gewinnen. Bei einer Abwägung zeitlich befristeter (und vom Verordnungsgeber fortlaufend auf ihre Verhältnismäßigkeit zu evaluierender) Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG mit dem Grundrecht behandlungsbedürftiger, teilweise lebensbedrohlich erkrankender Personen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG setzt sich der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit durch (vgl. zuletzt Beschlüsse des Senats vom 13. November 2020 - 3 R 216/20 - juris Rn. 74 m.w.N., und vom 10. Dezember 2020 - 3 R 254/20 – zur Veröffentlichung bei juris vorgesehen).
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
D. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1. Dabei bemisst der Senat die sich aus dem Antrag für den Antragsteller ergebende wirtschaftliche Bedeutung der Sache in Anlehnung an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beil. 2013, 58 ff.) - den Angaben des Antragstellers entsprechend - mit 100.000,00 €. Der Antrag zielt jedenfalls faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, da die Rechtwirkungen der angegriffenen Bestimmung von vornherein bis zum Ablauf des 20 Dezember 2020 begrenzt sind (vgl. § 7a Abs. 1 Satz 2 der 8. SARS-CoV-2-EindV).
E. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO
§ 122 Abs. 1, 88 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 28a Abs. 5 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 3 Abs.GG
Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 VR 5.14
4 CN 6.97
4 BN 19.12
4 CN 2.98
4 BN 59.00
9 S 1751/02
1 BvR 1298/94
2 BvR 1027/02
3 R 226/20
20 NE 20.14
3 R 216/20
3 R 254/20