Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-04-24, Aktenzeichen 6 S 2134/22
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:0424.6S2134.22.00

Tenor:
Orientierungssatz
Die Nachholung einer rechtswidrig unterlassenen bzw. fehlerhaften Anhörung unterscheidet sich prozedural von einem parallel anhängigen gerichtlichen Verfahren und kann eine Heilung nur bewirken, wenn sie in einem selbständigen formalen Nachholungsverfahren erfolgt, in welchem die getroffene Entscheidung nochmals neu und unvoreingenommen überprüft wird.(Rn.21)
Verfahrensgang
Nach Erledigung des Rechtsstreits durch gerichtlichen Vergleich ist das Verfahren beendet.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 5. Mai 2022 - 4 K 3013/19 - ist unwirksam.
Der Kläger trägt ¼ und der Beklagte ¾ der Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des früheren Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Der Streitwert wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung durch das Verwaltungsgericht von Amts wegen für beide Rechtszüge auf jeweils 20.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger hat sich mit seiner Anfechtungsklage gegen Maßnahmen des Beklagten im Rahmen eines Staatsaufsichtsverfahrens nach dem Gesetz betreffend die Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften (Genossenschaftsgesetz, im Folgenden: GenG) gewendet.
Der Kläger, ein Privatrechtssubjekt in der Rechtsform eines eingetragenen Vereins (vgl. § 63b Abs. 1 Satz 1 GenG), ist ein zuständiger Prüfungsverband für die Wohnungsgenossenschaften in Baden-Württemberg. Mitglied des Klägers war seit ihrer Gründung im Jahr 2012, die vom Kläger unter anderem durch Erstattung eines positiven Gründungsgutachtens nach § 11 Abs. 2 Nr. 3 GenG begleitet worden war, die mittlerweile insolvente E. eG – Wohnungsgenossenschaft. In Folge der Insolvenz der E. eG hatte der Beklagte den Kläger im Rahmen des eingeleiteten aufsichtlichen Verfahrens zunächst dazu verpflichtet, eine Sonderuntersuchung durch einen Wirtschaftsprüfer zu dulden. Das eingeholte Gutachten kam zu dem Ergebnis, dass der Kläger sowohl die Gründungsprüfung als auch die Pflichtprüfungen bei der E. eG nicht ordnungsgemäß durchgeführt habe. Die E. eG hätte aufgrund der offensichtlichen Widersprüche zwischen dem Geschäftsmodell, dem in der Satzung angegebenen Förderzweck und dem Genossenschaftsgesetz nie als Genossenschaft eingetragen werden dürfen. Bei den Pflichtprüfungen nach § 53 GenG habe der Kläger zahlreiche Mängel in der Geschäftsführung und erhebliche wirtschaftliche Probleme bei der E. eG festgestellt, ohne daraus die rechtlich gebotenen Konsequenzen zu ziehen. Die Prüfungshandlungen des Klägers im Rahmen der genossenschaftlichen Pflichtprüfungen hätten gravierende Defizite aufgewiesen.
Auf der Grundlage dieses Gutachtens stellte der Beklagte mit Bescheid vom 09.04.2019 fest, dass der Kläger gegen ihm obliegende Pflichten nach dem Genossenschaftsgesetz (insbesondere § 11 Abs. 2 Nr. 3, § 21 Abs. 1, § 21a, § 53, § 57 Abs. 4, § 60 Abs. 1 GenG) verstoßen habe (Ziffer 1) und ordnete die Duldung einer externen Nachschau (Ziffer 2 a.), eine Vielzahl verschiedener Maßnahmen im Hinblick auf die künftige Prüfungstätigkeit des Klägers (Ziffer 2 b. bis 2 d.) sowie mehrere Berichtspflichten (Ziffer 2 e. bis 2 g.) an.
Soweit der Rechtsstreit nicht hinsichtlich der unter Ziffer 2 a. und 2 g. getroffenen Anordnungen übereinstimmend für erledigt erklärt worden war, hob das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Urteil vom 05.05.2022 (- 4 K 3013/19 -, juris) den angefochtenen Bescheid teilweise auf und wies die Klage im Übrigen ab. Die Ziffer 1 Satz 1 sowie die unter Ziffer 2 b. i., ii., iii., iv. und vi., Ziffer 2 c. i., ii. 4., iii. und iv. und Ziffern 2 e. und f. getroffenen Anordnungen seien rechtswidrig. Ziffer 2 a. Satz 4 des Bescheides sei rechtswidrig, soweit darin auf die unter Ziffer 2 b. i., ii., iii., iv. und vi., Ziffer 2 c. i., ii. 4., iii. und iv. und Ziffer 2 e. genannten Maßnahmen Bezug genommen werde. In Ziffer 2 b. v. seien die Worte „anhand der unter i. genannten Dokumente“ rechtswidrig.
Für eine reine Feststellung des Verstoßes gegen das Genossenschaftsgesetz gebe es keine Ermächtigungsgrundlage. Jedenfalls aber sei die getroffene Feststellung, dass gegen Pflichten nach dem Genossenschaftsgesetz verstoßen worden sei, zu pauschal und daher rechtswidrig. Die übrigen beanstandeten Anordnungen könnten zwar auf § 64 Abs. 2 Satz 1 GenG gestützt werden, seien aber ebenfalls überwiegend rechtswidrig, teilweise bereits wegen fehlender oder unzureichender Begründung der einzelnen Anordnungen.
Die dem Beklagten obliegende „Staatsaufsicht“ über die genossenschaftlichen Prüfungsverbände sei nach ihrer Rechtsnatur keine reine Rechtsaufsicht. Zu überprüfen sei die „ordnungsgemäße“ Aufgabenerfüllung durch die Prüfungsverbände, weshalb die Kontrolle über die Beanstandung rein rechtswidrigen Handelns hinausgehen könne. Gleichwohl sei die Mehrzahl der getroffenen Anordnungen rechtswidrig.
Gegen das Urteil hat der Beklagte die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt; der Kläger hat Anschlussberufung eingelegt.
Mit Beschluss vom 08.01.2025 (- 6 S 2134/22 -, juris) hat der Vorsitzende des erkennenden Senats die erstinstanzlich erfolgte Beiladung des Insolvenzverwalters der E. eG mit Wirkung ex nunc aufgehoben.
Im Rahmen des in der Berufungsverhandlung auf Vorschlag des Senats geschlossenen Vergleichs hat der Beklagte den Bescheid vom 09.04.2019 abgeändert. Ziffer 1 des Bescheides wurde dahingehend neu gefasst, dass festgestellt wird, dass der Kläger in Ausübung seiner Prüfungstätigkeit bei der E. eG gegen die ihm obliegenden Pflichten nach § 53, § 57 Abs. 4 und § 60 Abs. 1 GenG verstoßen hat. Die unter Ziffer 2 a. Satz 4, 2 b., 2 c. und 2 d. des Bescheides getroffenen Anordnungen wurden vollständig aufgehoben.
Die Beteiligten haben den Rechtsstreit insgesamt übereinstimmend für erledigt erklärt und die Kostenentscheidung gemäß § 161 Abs. 2 VwGO in das Ermessen des Gerichts gestellt.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist durch den nach Ablauf der Widerrufsfrist am 17.04.2025 rechtswirksamen Vergleich vom 13.03.2025 beendet. Dies führt zur Unwirksamkeit des erstinstanzlichen Urteils des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 05.05.2022 (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO entsprechend).
Weil die Kostenentscheidung in Ziffer 3 des in der Berufungsverhandlung abgeschlossenen Vergleichs in das Ermessen des Gerichts gestellt worden ist, gilt für die Kostenverteilung nicht die subsidiäre Auffangvorschrift des § 160 VwGO; vielmehr hat der Senat eine Billigkeitsentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO zu treffen (vgl. Olbertz, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 46. EL August 2024, § 160 VwGO Rn. 3; Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 160 Rn. 6; Hug, in: Kopp/Schenke, VwGO, 29. Aufl. 2023, § 160 Rn. 1; BVerwG, Beschluss vom 16.02.2012 - 9 A 14.11 -, NVwZ-RR 2012, 303 ; BayVGH, Beschluss vom 04.08.2011 - 20 BV 10.2734, 20 BV 10.2785, 20 BV 10.2786 -, juris Rn. 3). Aufgrund der Wirkungslosigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts ist dabei über die Kosten beider Instanzen einschließlich der außergerichtlichen Kosten des erstinstanzlich Beigeladenen zu entscheiden.
Da der aufgrund des Beschlusses vom 08.01.2025 mit Wirkung ex nunc aus dem Verfahren ausgeschiedene Beigeladene keine Anträge gestellt und sich somit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), bleibt es entsprechend der vom Verwaltungsgericht insoweit getroffenen Kostenentscheidung dabei, dass er seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt.
Im Übrigen entspricht es unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten der Billigkeit, dem Kläger ¼ und dem Beklagten ¾ der Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen aufzuerlegen. Denn die Klage wäre voraussichtlich begründet gewesen, soweit sie gegen die unter Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides getroffenen Anordnungen gerichtet war (1.). Demgegenüber wäre sie überwiegend unbegründet gewesen, soweit sie gegen Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides gerichtet war (2.).
1. Die unter Ziffer 2 des Bescheides vom 09.04.2019 getroffenen Anordnungen dürften zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats formell und – abgesehen von der unter Ziffer 2 a. angeordneten Nachschau und den unter Ziffer 2 e. bis 2 g. angeordneten Berichtspflichten – auch materiell rechtswidrig gewesen sein.
a) Bei den unter Ziffer 2 b., 2 c., 2 d., 2 e. und 2 f. getroffenen Anordnungen hat es sich um Dauerverwaltungsakte gehandelt, so dass es für die Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit – da sich aus dem Genossenschaftsgesetz nichts Abweichendes ergibt – nicht auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, sondern auf den der letzten tatsachengerichtlichen Entscheidung ankommt (st. Rspr.; vgl. BVerwG, Urteil vom 04.12.2020 - 3 C 5.20 -, BVerwGE 171, 1 und Urteil vom 23.05.2024 - 10 C 8.23 -, NVwZ 2025, 179 ).
b) Mangels ordnungsgemäßer Anhörung dürften die unter Ziffer 2 des Bescheides getroffenen Anordnungen insgesamt formell rechtswidrig gewesen sein.
§ 28 Abs. 1 LVwVfG verpflichtet die Behörde, den Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte des Beteiligten eingreift. Dem Anhörungsgebot kommt eine Schutzfunktion zu, die mehrere Facetten hat: Indem dem Beteiligten die Möglichkeit gegeben wird, sich zu den der Entscheidung zugrunde liegenden entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern, um auf diese Weise auf das Verfahren und sein Ergebnis Einfluss zu nehmen und eine Überraschungsentscheidung zu vermeiden, wird bewirkt, dass dieser im Verwaltungsverfahren nicht bloßes Objekt behördlicher Entscheidungen ist. Zugleich dient das Anhörungsgebot dem vorgelagerten verfahrensrechtlichen Rechtsschutz des Betroffenen, jedenfalls desjenigen, in dessen Lebens- und Rechtssphäre die Behörde im Zuge ihrer nach außen wirkenden Tätigkeit durch Erlass eines belastenden Verwaltungsakts eingreifen will: Der Beteiligte erhält die Möglichkeit, den Sachverhalt aus seiner Sicht zu ergänzen oder zu korrigieren, ferner seine Sachargumente gegen die beabsichtigte Entscheidung vorzubringen, und so auf eine materiell-rechtlich richtige Entscheidung hinzuwirken. Auch erzeugt die Anhörung für die Behörde einen Konkretisierungs- und Offenlegungszwang und hat für den Beteiligten damit eine Vorwarnfunktion, weil von der Behörde Art und Inhalt der geplanten (eingreifenden) Entscheidung in den voraussichtlichen wesentlichen Zügen darzulegen sind (vgl. Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 28 Rn. 4). Eine ernstliche Gelegenheit zur Stellungnahme besteht nur dann, wenn für den Beteiligten hinreichend erkennbar ist, dass, weshalb und wozu er sich äußern kann und mit welcher Entscheidung er zu rechnen hat. Dazu muss der Betroffene von dem Sachverhalt und dem Verfahren, in dem dieser verwertet werden soll, überhaupt Kenntnis erhalten; ferner muss deutlich werden, dass eine Anhörung im Sinn des § 28 Abs. 1 LVwVfG erfolgt und dass Gelegenheit zur Äußerung gegeben wird. Die Anhörung beginnt deshalb mit der aktiven Ankündigung (Anhörungsmitteilung), dass in einem konkreten Fall der Erlass eines bestimmten Verwaltungsakts beabsichtigt sei und Gelegenheit zur Stellungnahme im Sinn von § 28 Abs. 1 LVwVfG gegeben werde. Dies schließt die Konkretisierung der beabsichtigten behördlichen Maßnahme ein. Die Behörde muss den beabsichtigten Verwaltungsakt nach Art und Inhalt mit der geforderten Handlung, Duldung oder Unterlassung so konkret umschreiben, dass für den Beteiligten hinreichend klar oder erkennbar ist, weshalb und wozu er sich äußern können soll und mit welcher eingreifenden Entscheidung er zu rechnen hat. Hierbei muss sie die tatsächlichen und rechtlichen Aspekte des Einzelfalls herausstellen, die für die Entscheidung bestimmend sind. Bleibt die beabsichtigte Maßnahme bei verständiger Würdigung der Erklärung der Behörde inhaltlich oder gegenständlich unbestimmt und kann der Inhalt des Verwaltungsakts auch bei verständiger Würdigung der Umstände des Einzelfalls nicht erkannt werden, liegt keine wirksame Anhörung vor (vgl. Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 28 Rn. 35; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl. 2023, § 28 Rn. 19a; BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 - 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205 ).
Diesen Anforderungen dürfte das Anhörungsschreiben vom 14.11.2018, in welchem dem Kläger gemäß § 28 Abs. 1 LVwVfG Gelegenheit gegeben wurde, zu den Feststellungen des eingeholten Gutachtens Stellung zu nehmen, nur hinsichtlich der unter Ziffer 1 des Bescheides getroffenen Beanstandungsverfügung, nicht aber hinsichtlich der unter Ziffer 2 getroffenen Einzelanordnungen genügt haben. Das Gutachten enthielt zwar die tatsächlichen Feststellungen, aufgrund derer der Beklagte tätig werden wollte. Der mögliche Inhalt einer aufsichtsrechtlichen Anordnung wurde aber nicht einmal ansatzweise skizziert und blieb daher völlig offen. Insoweit hieß es lediglich, aufgrund der getroffenen Feststellungen werde in Betracht gezogen, Maßnahmen zu ergreifen, um die ordnungsgemäße Ausübung der Prüfungstätigkeit durch den Verband sicherzustellen oder ihm als ultima ratio das Prüfungsrecht ganz zu entziehen. Eine substantiierte Stellungnahme zu den dann tatsächlich getroffenen einzelnen Anordnungen unter Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides war dem Kläger damit nicht möglich.
Dieser Verfahrensmangel dürfte nicht nach § 46 LVwVfG unbeachtlich gewesen sein, da nicht offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Denn § 64 Abs. 2 Satz 1 GenG eröffnet der Aufsichtsbehörde sowohl ein Entschließungs- als auch ein Auswahlermessen.
Eine Heilung dieses Verfahrensmangels dürfte ebenso wenig eingetreten sein. Nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die den Verwaltungsakt nicht nach § 44 LVwVfG nichtig macht, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird; nach Absatz 2 können Handlungen nach Absatz 1 bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Eine Heilung tritt aber nur ein, soweit die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren stellen keine nachträgliche Anhörung im Sinn dieser Regelung dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2010 - 3 C 14.09 -, BVerwGE 137, 199 ; Urteil vom 22.03.2012 - 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205 ; Beschluss vom 17.08.2017 - 9 VR 2.17 -, NVwZ 2018, 268 ; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.10.2022 - DL 16 S 752/22 -, juris Rn. 57). Denn die Nachholung einer rechtswidrig unterlassenen bzw. fehlerhaften Anhörung unterscheidet sich prozedural von einem parallel anhängigen gerichtlichen Verfahren und kann eine Heilung nur bewirken, wenn sie in einem selbständigen formalen Nachholungsverfahren erfolgt, in welchem die getroffene Entscheidung nochmals neu und unvoreingenommen überprüft wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.08.2022 - 10 S 2829/21 -, NVwZ 2022, 1650 Rn. 25>; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 45 Rn. 85 m.w.N.; Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand Juli 2024, § 45 VwVfG Rn. 93).
Daran gemessen dürfte hier keine Heilung erfolgt sein. Der Beklagte hat keine nachträgliche Anhörung durchgeführt und die getroffene Entscheidung nicht nochmals neu und unvoreingenommen überprüft.
c) Die unter Ziffer 2 des Bescheides getroffenen Anordnungen dürften überwiegend auch materiell rechtswidrig gewesen sein.
aa) Rechtsgrundlage für die getroffenen aufsichtsrechtlichen Anordnungen war § 64 Abs. 2 Satz 1 GenG bzw. hinsichtlich der unter Ziffer 2 e. und 2 f. getroffenen Anordnungen § 64 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 GenG. Nach § 64 Abs. 1 GenG unterliegen die genossenschaftlichen Prüfungsverbände der Aufsicht durch die zuständige Aufsichtsbehörde. Diese kann nach § 64 Abs. 2 Satz 1 GenG die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass der Verband die ihm nach diesem Gesetz obliegenden Aufgaben ordnungsgemäß erfüllt. Nach § 64 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 GenG ist sie insbesondere befugt, von dem Verband regelmäßige Berichte nach festgelegten Kriterien zu verlangen.
Der Zweck der Staatsaufsicht liegt im öffentlichen Interesse und nicht im Interesse einzelner Mitgliedsgenossenschaften. Es soll im Interesse der Allgemeinheit sichergestellt werden, dass die Prüfungsverbände die ihnen übertragenen Aufgaben, insbesondere die Durchführung der genossenschaftlichen Pflichtprüfung, ordnungsgemäß wahrnehmen. Die Vorschrift dient nicht dazu, die individuellen Ansprüche der einzelnen Genossenschaften gegen den Verband durchzusetzen. Das Gesetz gibt der Behörde zudem nicht das Recht, über die Verbandsaufsicht auf das Verhalten einzelner Genossenschaften Einfluss zu nehmen (vgl. Holthaus/Lehnhoff, in: Lang/Weitmüller, GenG, 40. Aufl. 2022, § 64 Rn. 4 m.w.N.).
Die Staatsaufsicht nach § 64 GenG ist nach zutreffender Auffassung eine reine Rechtsaufsicht und keine Fachaufsicht. Die Aufsicht erstreckt sich daher nicht auf Fragen der Zweckmäßigkeit der Prüfung. Denn dies würde einen unzulässigen Eingriff in die Selbstverwaltung der Prüfungsverbände darstellen, der im öffentlichen Interesse nicht geboten ist (vgl. Leißl, in: Althanns/Buth/Leißl, Genossenschafts-Handbuch, 2. Aufl., Erg.-Lfg. 5/2021, § 64 Rn. 26; ebenso Schöpflin, in: Beuthien, GenG, 16. Aufl. 2018, § 64 Rn. 5; Bloehs, in: Pöhlmann/Fandrich/Bloehs, GenG, 4. Aufl. 2012, § 64 Rn. 4; Holthaus/Lehnhoff, in: Lang/Weitmüller, GenG, 40. Aufl. 2022, § 64 Rn. 5; Geibel, in: Henssler/Strohn, Gesellschaftsrecht, 6. Aufl. 2024, § 64 GenG Rn. 1; Lang, in: Zur Reform des Genossenschaftsrechts – Referate und Materialien, Bd. 3, 1959, S. 195 <224>; Bömcke, Die Staatsaufsicht auf dem Gebiet des genossenschaftlichen Prüfungswesens, ZfgG 1952, 161 <169, 178>; Esser/Keßler, Die Staatsaufsicht über die genossenschaftlichen Prüfungsverbände – Relikt der Vergangenheit oder System mit Zukunft?, ZfgG 58 [2018], 110 <113>; a.A. Dietrich, Die Rechtsstellung der genossenschaftlichen Prüfungsverbände im Bereich der Prüfung, Diss. 1974, S. 113 m.w.N.). Für dieses Verständnis spricht auch die Gesetzgebungsgeschichte. Die Vorschrift wurde 1934 zusammen mit der Regelung der Pflichtmitgliedschaft der Genossenschaft in einem Prüfungsverband in das Gesetz eingefügt. In diesem Zusammenhang wurden die staatlichen Aufsichtsbefugnisse insofern erweitert, als die Prüfungsverbände bezüglich der Erfüllung ihrer Aufgaben überwacht werden sollten. Hierbei handelte es sich nach nahezu einhelliger Auffassung um eine Rechtsaufsicht (a.A. wohl nur eine bei Lang, a.a.O., S. 215 f. referierte Stellungnahme der öffentlich-rechtlichen Abteilung des Reichsjustizministeriums). Daran hat sich durch die Neuformulierung der Vorschrift durch das am 29.05.2009 in Kraft getretene Bilanzrechtsmodernisierungsgesetz (BGBl. I, S. 1102) nichts geändert. Soweit danach die „ordnungsgemäße“ Aufgabenerfüllung der Staatsaufsicht unterliegt, ist nicht ersichtlich, dass damit mehr als die rechtmäßige Aufgabenerfüllung gemeint sein könnte. Dies gilt umso mehr, als die Begründung des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung (BT-Drucks. 16/10067, S. 108) keinerlei Hinweis darauf enthält, dass der Gesetzgeber mit der Aufnahme des Begriffs „ordnungsgemäß“ die nach allgemeiner Auffassung seit jeher als Rechtsaufsicht eingeordnete Staatsaufsicht über die Prüfungsverbände zu einer Fachaufsicht erweitern wollte. Im Gegenteil heißt es dort: „Damit sind keine zusätzlichen Aufgaben oder Befugnisse für die Länder verbunden. Die Neufassung des § 64 GenG dient vielmehr der Klarstellung der bisherigen Praxis und der Anpassung an eine zeitgemäße Normierung.“ Auch Sinn und Zweck der Vorschrift erfordern nicht, dass die Staatsaufsicht mehr als eine reine Rechtsaufsicht ist. Noch 1986 wurde konstatiert, dass sich weder aus der Praxis der Prüfungsverbände noch aus einem öffentlichen Interesse ein Bedürfnis nach einer Fachaufsicht entwickelt habe (vgl. Schemmann, Staatsaufsicht über genossenschaftliche Prüfungsverbände, Diss. 1986, S. 104). Soweit in jüngerer Zeit ein entsprechendes Bedürfnis aufgekommen sein mag, hat der Gesetzgeber dem mit der Einführung einer externen Qualitätskontrolle durch das Euro-Bilanzgesetz vom 14.12.2001 (BGBl. I, S. 3414) Rechnung getragen. Neben der Staatsaufsicht nach § 64 GenG unterliegen die Prüfungsverbände seither der besonderen Qualitätsaufsicht nach den §§ 63e ff. GenG durch die Wirtschaftsprüferkammer (WPK) und die Abschlussprüferaufsichtsstelle (APAS), die als Fachaufsicht neben die Rechtsaufsicht der allgemeinen Staatsaufsicht tritt (vgl. Schöpflin, in: Beuthien, GenG, 16. Aufl. 2018, §§ 63e-63h Rn. 9; Esser/Keßler, Die Staatsaufsicht über die genossenschaftlichen Prüfungsverbände – Relikt der Vergangenheit oder System mit Zukunft?, ZfgG 58 [2018], 110 <118>). Soweit in einer Kommentierung ausgeführt wird, die Staatsaufsicht habe durch die Einführung der Qualitätskontrolle durch das Abschlussprüferaufsichtsgesetz und durch die weiteren mit dem Berufsaufsichtsreformgesetz und dem Bilanzrechtsmodernisierungsgesetz eingeführten Änderungen „eine neue Qualität erlangt“ (so Bloehs, in: Pöhlmann/Fandrich/Bloehs, GenG, 4. Aufl. 2012, § 64 Rn. 5), ist dies nicht in dem vom Beklagten angenommenen Sinn dahingehend zu verstehen, dass die Staatsaufsicht über die genossenschaftlichen Prüfungsverbände sich zu einer Fachaufsicht gewandelt habe. Vielmehr weist Bloehs konkretisierend darauf hin, dass die Wirtschaftsprüferkammer insoweit der Fachaufsicht der Aufsichtsbehörde unterliege, als letzterer im Rahmen der Qualitätskontrolle gemäß § 63g Abs. 3 GenG die Letztentscheidungskompetenz bei Entscheidungen über die Versagung oder den Widerruf von Teilnahmebescheinigungen über die Qualitätskontrolle zugewiesen sei (a.a.O., Rn. 5a). Soweit der Aufsichtsbehörde im Rahmen der anlassunabhängigen Sonderuntersuchungen des § 63h GenG die Aufgabe zugewiesen wurde, den Bericht der Abschlussprüferaufsichtsstelle auszuwerten und selbst über geeignete Maßnahmen zu entscheiden, erlaubt dies ebenfalls keinen Schluss auf fachaufsichtliche Befugnisse gegenüber Prüfungsverbänden in Bezug auf die Durchführung von Pflichtprüfungen bei eingetragenen Genossenschaften. Der Anwendungsbereich des § 63h GenG ist vorliegend nicht eröffnet, da die Vorschrift sich allein auf Prüfungen kapitalmarktorientierter Unternehmen im Sinn des § 264d HGB durch genossenschaftliche Prüfungsverbände bezieht.
Die in § 64 Abs. 2 Satz 2 GenG als Regelbeispiele aufgeführten aufsichtsbehördlichen Befugnisse deuten ebenfalls nicht darauf hin, dass die Staatsaufsicht befugt sein soll, inhaltlich in die Prüfungstätigkeit der Prüfungsverbände einzugreifen und diesen Vorgaben für die Ausübung ihres prüferischen Ermessens bei der Planung, Ausgestaltung und Durchführung von den nach dem Genossenschaftsgesetz vorgesehenen Prüfungen zu machen.
Die Staatsaufsicht ist somit auf die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Tätigkeit eines Prüfungsverbandes bei der Planung, Ausgestaltung und Durchführung von den nach dem Genossenschaftsgesetz vorgesehenen Prüfungen bei eingetragenen Genossenschaften beschränkt. Dies umfasst freilich nicht nur die formelle, sondern auch die materielle Rechtmäßigkeit, so dass insoweit von einem materiellen Kontrollrecht gesprochen werden kann (vgl. Leißl, in: Althanns/Buth/Leißl, Genossenschafts-Handbuch, 2. Aufl., Erg.-Lfg. 5/2021, § 64 Rn. 25), welches sich neben der Prüfung, ob die gesetzlichen Vorschriften eingehalten werden, auch auf die Prüfung der Einhaltung beruflicher Prüfungsstandards erstreckt (vgl. Holthaus/Lehnhoff, in: Lang/Weitmüller, GenG, 40. Aufl. 2022, § 64 Rn. 5). Solche Prüfungsstandards ergeben sich insbesondere aus den Richtlinien des Bundesverbandes deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen e.V. (im Folgenden: GdW) und den Verlautbarungen des Instituts der Wirtschaftsprüfer (im Folgenden: IDW), die als selbstgesetztes Recht die Berufsauffassung kodifizieren und die rechtlichen und wirtschaftlichen Grundlagen der Prüfung näher bestimmen (vgl. Holthaus/Lehnhoff, in: Lang/Weitmüller, GenG, 40. Aufl. 2022, § 53 Rn. 16, 31).
Voraussetzung für ein Einschreiten nach § 64 Abs. 2 Satz 1 GenG ist grundsätzlich, dass der Prüfungsverband seine Aufgaben nicht ordnungsgemäß erfüllt hat oder ein solcher Pflichtverstoß ernstlich droht (vgl. Schöpflin, in: Beuthien, GenG, 16. Aufl. 2018, § 64 Rn. 6; Bloehs, in: Pöhlmann/Fandrich/Bloehs, GenG, 4. Aufl. 2012, § 64 Rn. 6). § 64 Abs. 2 Satz 1 GenG stellt das Ergreifen von Maßnahmen in das Ermessen der Aufsichtsbehörde („kann“) und eröffnet ihr sowohl ein Entschließungs- als auch ein Auswahlermessen. Durch die Beschränkung der zu ergreifenden Maßnahmen auf das zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Aufgabenwahrnehmung Erforderliche verleiht die Vorschrift zugleich dem verfassungsrechtlich verankerten und sämtlichen staatlichen Handeln leitenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einen einfachgesetzlichen Ausdruck. In ihrer hieran auszurichtenden Ermessensentscheidung hat die Aufsichtsbehörde insbesondere zu berücksichtigen, ob der Prüfungsverband seine Aufgaben in der Vergangenheit nicht ordnungsgemäß erfüllt hat oder ein Verstoß gegen die ihm nach dem Genossenschaftsgesetz obliegenden Aufgaben ernstlich droht. Fehlt es an einer vorausgegangenen Pflichtverletzung und wurde auch kein Anlass für die Maßnahme gesetzt, wird es sich regelmäßig nicht um eine erforderliche Maßnahme handeln und das der Behörde eröffnete Ermessen fehlerhaft ausgeübt sein, wenn die Erforderlichkeit nicht im Einzelfall gesondert begründet wird. Die Entscheidung darüber, in welcher Weise ein beanstandeter Mangel abgestellt wird, muss grundsätzlich dem Ermessen des betroffenen Prüfungsverbandes überlassen bleiben.
bb) Daran gemessen dürften die unter Ziffer 2 des Bescheides getroffenen Anordnungen zur künftigen Prüfungstätigkeit des Klägers überwiegend materiell rechtswidrig gewesen sein.
(1) Die unter Ziffer 2 b. des Bescheides getroffenen Anordnungen zur Durchführung der Gründungsprüfungen dürften insgesamt materiell rechtswidrig gewesen sein.
(a) Das Verwaltungsgericht dürfte zutreffend ausgeführt haben, dass der Kläger zum Zeitpunkt der Durchführung der Gründungsprüfung bei der E. eG im Jahr 2012 weder gesetzlich noch nach den anerkannten beruflichen Prüfungsstandards, d.h. der GdW-Richtlinie 2011, verpflichtet war, eine integrierte Unternehmensplanung anzufordern. Die Anordnung dürfte zudem inhaltlich den Rahmen der Rechtsaufsicht überschritten haben, indem sie dem Kläger detaillierte fachliche Vorgaben für seine künftige Prüfungspraxis gemacht hat. Schließlich dürfte es an der Erforderlichkeit gefehlt haben, da mit der GdW-Richtlinie zur Gründungsprüfung 2019 höhere Standards etabliert worden sind, die der Kläger beachten dürfte.
(b) Die Einholung einer umfassenden Zuverlässigkeitserklärung und polizeilicher Führungszeugnisse dürfte im Rahmen der Gründungsprüfung rechtlich nicht geboten gewesen sein, so dass es für die entsprechende Anordnung schon an einer anlassgebenden Pflichtverletzung gefehlt haben dürfte.
(c) Hinsichtlich der Anordnung der kritischen Überprüfung der Satzung auf Übereinstimmung mit dem Geschäftsmodell und der integrierten Unternehmensplanung dürfte es ebenfalls an einer anlassgebenden Pflichtverletzung gefehlt haben.
Nach § 11 Abs. 2 Nr. 3 GenG muss die gutachtliche Äußerung des Prüfungsverbandes, die bei der Anmeldung der Genossenschaft dem Registergericht vorzulegen ist, sich dazu verhalten, ob nach den persönlichen oder wirtschaftlichen Verhältnissen, insbesondere der Vermögenslage der Genossenschaft, eine Gefährdung der Belange der Mitglieder oder der Gläubiger der Genossenschaft zu besorgen ist. Weitere Vorgaben enthält das Gesetz nicht. Die Äußerung des Prüfungsverbandes über eine mögliche Gefährdung der Belange der Mitglieder oder der Gläubiger der Genossenschaft soll dem Registergericht die materielle Gründungsprüfung erleichtern. Deshalb ist der Prüfungsverband nicht nur anzuhören, sondern dieser hat sich eine eigene Meinung zu bilden. Demgemäß gehören zu einer gutachtlichen Äußerung das Abwägen und Mitteilen der Gründe, die zu der Auffassung des Prüfungsverbandes geführt haben. Dabei sind die dem Prüfungsverband bekannten oder unschwer zugänglichen Tatsachen zugrunde zu legen (vgl. Beuthien, in: Beuthien, GenG, 16. Aufl. 2018, § 11 Rn. 7; Holthaus/Lehnhoff, in: Lang/Weitmüller, GenG, 40. Aufl. 2022, § 11 Rn. 10). Der Inhalt der Gründungsprüfung wird vom Gesetz nicht abschließend definiert. Letztlich ist er dadurch bestimmt, dass der Prüfungsverband eine Stellungnahme abgeben muss, ob die Besorgnis einer Gefährdung der Mitglieder- und Gläubigerbelange besteht. Hierzu ist eine Prüfung der persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse einschließlich der Vermögenslage erforderlich (Fandrich, in: Pöhlmann/Fandrich/Bloehs, GenG, 4. Aufl. 2012, § 11 Rn. 7). Auch aus anerkannten beruflichen Prüfungsstandards ergaben sich zum damaligen Zeitpunkt keine genaueren oder weitergehenderen Vorgaben hinsichtlich des Prüfprogramms. Dass der Kläger nach der GdW-Richtlinie 2011 nicht verpflichtet gewesen sein dürfte, eine integrierte Unternehmensplanung anzufordern, wurde bereits ausgeführt. Damit dürfte auch keine Verpflichtung bestanden haben, die Satzung auf Übereinstimmung mit der integrierten Unternehmensplanung zu prüfen.
Zudem dürfte es schon im Erlasszeitpunkt an der Erforderlichkeit der Anordnung gefehlt haben, weil der Kläger bereits im Februar 2019 neue Grundsätze zur Gründungsprüfung aufgestellt hat, die eine Prüfung der Konsistenz von Geschäftsmodell/Planung mit der Satzung der Genossenschaft vorsehen.
(d) Hinsichtlich der Anordnung eines verstärkten Hinwirkens auf die Einhaltung des § 8 Abs. 2 GenG dürfte das Verwaltungsgericht zu Recht eine Pflichtverletzung verneint und die Anordnung als zu unbestimmt angesehen haben. Die Anordnung bezog sich, wie sich aus dem Einleitungssatz zu Ziffer 2 b. ergibt, allein auf die Gründungsprüfung. Bis zu deren Abschluss dürfte ein Verstoß der E. eG gegen die Bestimmung des § 8 Abs. 2 GenG nicht ersichtlich gewesen sein. § 35 Abs. 1 lit. m der Satzung in der Fassung vom 14.07.2012 sah vor, dass die Mitgliederversammlung über die Höchstzahl der investierenden Mitglieder sowie über die Übernahme weiterer Geschäftsanteile durch diese Beschluss zu fassen hatte. Damit war den Anforderungen des § 8 Abs. 2 Satz 3 GenG Genüge getan. Dass diese Satzungsbestimmung nie eingehalten werden würde, dürfte bei Durchführung der Gründungsprüfung nicht absehbar gewesen sein.
(e) Die Anordnung der Prüfung der Verfolgung eines tauglichen Förderzwecks dürfte ebenfalls rechtswidrig gewesen sein.
Nach geltendem Recht dürfte eine Prüfung des Förderzwecks im Rahmen der Gründungsprüfung nicht geboten sein. Das Gesetz enthält keine Angaben über die Gegenstände der Gründungsprüfung. Aus der Umschreibung des Prüfungsauftrags folgt jedoch, dass grundsätzlich alle persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse zum Prüfungsgegenstand gehören, die die Belange der Mitglieder und der Gläubiger gefährden könnten. Prüfungsgegenstand sind daher sowohl die wirtschaftlichen und persönlichen Verhältnisse hinsichtlich der zu gründenden Genossenschaft als auch die Verhältnisse bei den Genossenschaftsmitgliedern, soweit sich daraus negative Folgen für die Gründung ergeben könnten (Holthaus/Lehnhoff, in: Lang/Weitmüller, GenG, 40. Aufl. 2022, § 11 Rn. 11). Die förderwirtschaftliche Zweckmäßigkeit des genossenschaftlichen Unternehmens hat der Prüfungsverband nicht zu beurteilen (Beuthien, in: Beuthien, GenG, 16. Aufl. 2018, § 11 Rn. 7). Eine Bundesratsinitiative des Landes Baden-Württemberg (Antrag vom 02.09.2020, BR-Drucks. 500/20), die gegen Ende der 20. Legislaturperiode vom Bundesgesetzgeber aufgegriffen wurde (vgl. Art. 1 Nr. 9 des Entwurfs eines Gesetzes zur Stärkung der genossenschaftlichen Rechtsform vom 15.01.2025 [BT-Drucks. 20/14501]) und mit der erreicht werden sollte, dass die Prüfungsverbände gesetzlich verpflichtet werden, neben ihrer gutachtlichen Äußerung nach § 11 Abs. 2 Nr. 3 Halbs. 2 GenG künftig explizit zu prüfen, ob von der Genossenschaft ein zulässiger Förderzweck im Sinn von § 1 GenG verfolgt wird, namentlich ob das nach den eingereichten Gründungsunterlagen angestrebte Geschäftsmodell auch wirklich keine faktische Kapitalanlagegenossenschaft darstellt, spricht ebenfalls dafür, dass die Prüfung des Förderzwecks nach geltendem Recht nicht Gegenstand der Gründungsprüfung ist.
(f) Bei der Anordnung einer zu begründenden Prognoseentscheidung im Rahmen der Gründungsprüfung dürfte es sich im Zeitpunkt ihres Erlasses um eine zulässige Konkretisierung der GdW-Richtlinie 2011 gehandelt haben. Dort wird zur Gründungsprüfung ausgeführt, dass der Genossenschaftsverband nach dem Willen des Gesetzgebers mit dem Gründungsgutachten über die Lebens-, Leistungs- und Zahlungsfähigkeit der Genossenschaft ein verlässliches Urteil abgeben und ihre Aufnahme in den Bestand der Genossenschaften entweder bestätigen oder dann, wenn er die betreffende Genossenschaft für nicht lebensfähig hält, ablehnen soll. Der Verband hat unter dem Gesichtspunkt der Mitglieder- und Gläubigersicherheit die künftigen wirtschaftlichen Chancen und Risiken des Unternehmens im Markt zu beurteilen (vgl. Ziffer 10.3 lit. a) der GdW-Richtlinie 2011). Diese Beurteilung dürfte ohne eine entsprechende Prognose überhaupt nicht möglich sein.
Im maßgeblichen Zeitpunkt der Berufungsverhandlung dürfte es aber an der Erforderlichkeit der Anordnung gefehlt haben, da der Kläger seine Prüfungspraxis durchgreifend geändert hat. Dies dürfte auch der Vertreter des Beklagten so sehen, der in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, dass er die Anordnung heute nicht mehr erlassen würde.
(2) Die unter Ziffer 2 c. des Bescheides getroffenen Anordnungen zur Durchführung der Pflichtprüfungen dürften ebenfalls insgesamt materiell rechtswidrig gewesen sein.
(a) Die unter Ziffer 2 c. i. getroffene Anordnung, im Rahmen der Pflichtprüfungen bei der Prüfung der wirtschaftlichen Verhältnisse Feststellungen zur finanziellen Stabilität und zur Nachhaltigkeit der Erfolgssituation zu treffen, dürfte rechtswidrig gewesen sein, weil sie sich nicht darauf beschränkt hat, einen Verstoß gegen Ziffer 8.1. der GdW-Richtlinie 2011 festzustellen und ggf. deren künftige Beachtung anzuordnen, sondern ins Detail gehende Prüfungsvorgaben gemacht hat, die über das im Rahmen der Rechtsaufsicht Zulässige deutlich hinausgehen dürften.
(b) Die unter Ziffer 2 c. ii. 1. getroffene Anordnung, bei den Pflichtprüfungen im Rahmen der Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung Feststellungen zum Förderzweck zu treffen, dürfte rechtswidrig gewesen sein. Zwar dürfte der Kläger gegen Ziffer 8.1.2.4 der GdW-Richtlinie 2011 verstoßen haben, wonach die Verfolgung und die Einhaltung des statutarischen Förderzwecks zu prüfen sind. Die getroffene Anordnung mit ihren detailgenauen Vorgaben dürfte aber die Grenzen der Rechtsaufsicht überschritten haben und unverhältnismäßig sein.
(c) Gleiches gilt für die unter Ziffer 2 c. ii. 2. getroffene Anordnung der Prüfung, inwieweit eine Unternehmensplanung besteht und ob diese eine positive Prognose zur Unternehmensfortführung rechtfertigt. Zwar dürfte der Kläger gegen Ziffern 3.2.1 und 8.1.2.3 der GdW-Richtlinie 2011 verstoßen haben, doch dürfte die getroffene Anordnung mit ihren detailgenauen Vorgaben die Grenzen der Rechtsaufsicht überschritten haben und unverhältnismäßig sein.
(d) Hinsichtlich der unter Ziffer 2 c. ii. 3. getroffenen Anordnung, Feststellungen zum Bestehen eines Risikomanagementsystems zu treffen, dürfte eine anlassgebende Pflichtverletzung in Gestalt eines Verstoßes gegen Ziffer 8.1.2.3 der GdW-Richtlinie 2011 vorgelegen haben. Die Anordnung dürfte auch nicht die Grenzen der Rechtsaufsicht überschritten haben. Sie dürfte allerdings nicht erforderlich gewesen sein, weil als milderes Mittel eine Beanstandung in Gestalt einer Feststellung der Rechtswidrigkeit in Betracht gekommen wäre (zur Befugnis zum Erlass eines solchen feststellenden Verwaltungsakts vgl. die untenstehenden Ausführungen unter 2. a)).
(e) Die unter Ziffer 2 c. ii. 4. getroffene Anordnung, zur Nachstichtagsprüfung eine aktuelle Bilanz und Gewinn- und Verlustrechnung einzuholen, dürfte jedenfalls deshalb rechtswidrig gewesen sein, weil sich dem angefochtenen Bescheid insoweit keine Ermessenserwägungen entnehmen ließen, so dass eine Ergänzung der Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO, wie sie in der Berufungsbegründung vorgenommen wurde, nicht in Betracht kam.
(f) Nach der unter Ziffer 2 c. iii. getroffenen Anordnung sollte der Kläger darauf hinwirken, dass Genossenschaften sich rechtzeitig prüfungsbereit stellen und festgestellte Jahresabschlussberichte in den ersten fünf Monaten nach Ende des Geschäftsjahres für das vergangene Geschäftsjahr vorgelegt werden. Bei erheblicher Überschreitung hatte der Kläger geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um die rechtzeitige Aufstellung herbeizuführen, oder er hatte die Bestätigung des Jahresabschlusses zu versagen. Diese Anordnung dürfte deshalb rechtswidrig gewesen sein, weil die Frist zur Feststellung des Jahresabschlusses entgegen § 48 Abs. 1 Satz 3 GenG von sechs Monaten auf fünf Monate verkürzt wurde. Soweit dem Kläger aufgegeben wurde, auf die Vorlage des Jahresabschlusses hinzuwirken, dürfte die Anordnung mangels Bestimmtheit rechtswidrig gewesen sein.
(g) Die unter Ziffer 2 c. iv. getroffene Anordnung, bei Feststellung erheblicher Mängel von der Möglichkeit des § 53 Abs. 1 Satz 1 GenG abzusehen, dürfte über das im Rahmen der Rechtsaufsicht Zulässige hinausgegangen sein, weil sie dem Kläger ermessensleitende Vorgaben gemacht hat, zu denen nur eine Fachaufsichtsbehörde befugt wäre.
(3) Unter Ziffer 2 d. war dem Kläger aufgegeben worden, binnen sechs Monaten ab Zugang des Prüfungsberichts im Sinn des § 58 Abs. 1 Satz 1 GenG bei der Genossenschaft zu überprüfen, ob der Prüfungsbericht zum Gegenstand einer Generalversammlung gemacht und ob den im Bericht festgestellten Mängeln abgeholfen wurde. Sei dies nicht der Fall, habe der Kläger Erwägungen anzustellen und ggf. Maßnahmen zu ergreifen, um die Mitglieder der Genossenschaft über die bestehenden Missstände zu informieren. Insbesondere habe der Kläger alsbald zu prüfen, ob die Voraussetzungen der Einberufung einer außerordentlichen Generalversammlung gemäß § 60 GenG vorliegen und gegebenenfalls eine solche einzuberufen.
Insoweit dürfte dem Kläger eine Pflichtverletzung zur Last fallen, die zu Aufsichtsmaßnahmen berechtigte.
Gemäß § 60 Abs. 1 GenG ist der Prüfungsverband berechtigt, eine außerordentliche Generalversammlung einzuberufen, wenn er die Überzeugung gewinnt, dass die Beratung und mögliche Beschlussfassung über den Prüfungsbericht ungebührlich verzögert werden oder dass die Generalversammlung bei der Beratung und möglichen Beschlussfassung unzulänglich über wesentliche Feststellungen oder Beanstandungen des Prüfungsberichts unterrichtet wird. Eine ungebührliche Verzögerung im Sinne dieser Vorschrift liegt grundsätzlich dann vor, wenn der Gegenstand der Beratung und möglichen Beschlussfassung nicht bei der nächsten nach Abschluss der Prüfung und Aushändigung des Prüfungsberichts erfolgenden Generalversammlung als Gegenstand der Beratung und möglichen Beschlussfassung angekündigt worden ist. Sie kann aber auch dann vorliegen, wenn auf Grund der besonderen Feststellungen im Prüfungsbericht eine unverzügliche Einberufung der Generalversammlung erforderlich ist, zum Beispiel bei drohender Insolvenz oder bei der Aufdeckung erheblicher, strafrechtlich relevanter Tatbestände. Es kommt hierbei nicht darauf an, bis zu welchem Zeitpunkt eine Generalversammlung stattzufinden hat.
Die seinerzeitige Übung des Klägers dürfte keine ordnungsgemäße Prüfungsverfolgung dargestellt haben. Der Kläger hatte – trotz der Ankündigung des Vorstandsvorsitzenden der E. eG, eine Generalversammlung einzuberufen, sobald der Prüfungsbericht vorliege – die Umsetzung dieser Ankündigung nicht geprüft und auch nicht angemahnt. Er wäre aufgrund der gravierenden Pflichtverletzung der Organe der E. eG zur Einberufung einer Generalversammlung aus wichtigem Grund verpflichtet gewesen.
Gleiches gilt für die Anordnung der Prüfung, ob die im Prüfungsbericht festgestellten Mängel abgestellt worden sind. Der Kläger hatte für die Jahre 2012, 2013 und 2014 festgestellt, dass die E. eG – entgegen den Hinweisen im Rahmen der Gründungsprüfung, dass keine Zinsen (oder auch gewinnunabhängige Dividenden) an die investierenden Mitglieder gezahlt werden dürften, sowie entgegen den Satzungsregelungen und gesetzlichen Vorschriften – Zinsen zahlte. Konkrete Schlüsse für die Prüfungsverfolgung zog er hieraus allerdings nicht.
Fraglich ist allein die Erforderlichkeit der Anordnungen zur Prüfungsverfolgung. Es spricht einiges dafür, dass eine Feststellung der Rechtswidrigkeit als mildere Maßnahme ausgereicht hätte, um den Kläger zu einer rechtmäßigen Prüfungstätigkeit anzuhalten.
2. Demgegenüber wäre die Klage überwiegend unbegründet gewesen, soweit sie gegen Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides gerichtet war.
a) Anders als das Verwaltungsgericht geht der Senat davon aus, dass sich § 64 Abs. 1 und 2 GenG im Wege der Auslegung eine Befugnis zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts entnehmen lässt.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass eine Feststellung, die für den Betroffenen belastend wirkt und ihm inhaltlich „nicht genehm“ ist, einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedarf, wobei es genügt, wenn eine solche im Wege der Auslegung ermittelt werden kann (BVerwG, Urteile vom 29.11.1985 - 8 C 105.83 -, BVerwGE 72, 265 und vom 29.04.2020 - 7 C 29.18 -, BVerwGE 168, 86 ; jeweils m.w.N.).
Eine ausdrückliche Ermächtigung enthält § 64 GenG nicht. Anders als etwa im Recht der Kommunalaufsicht (vgl. § 121 GemO) ist im Genossenschaftsgesetz kein Beanstandungsrecht der Aufsichtsbehörde normiert. Die Aufsichtsbehörde ist nach § 64 Abs. 2 Satz 2 GenG insbesondere befugt, von dem Verband Auskunft über alle seine Aufgabenerfüllung betreffenden Angelegenheiten sowie Vorlage von Prüfungsberichten und anderen geschäftlichen Unterlagen zu verlangen (Nr. 1), von dem Verband regelmäßige Berichte nach festgelegten Kriterien zu verlangen (Nr. 2), an der Mitgliederversammlung des Verbandes durch einen Beauftragten teilzunehmen (Nr. 3), bei Bedarf Untersuchungen bei dem Verband durchzuführen und hierzu Dritte heranzuziehen (Nr. 4). Aus der Formulierung „insbesondere“ folgt, dass die Aufzählung in § 64 Abs. 2 Satz 2 GenG nicht abschließend ist und grundsätzlich weitere Maßnahmen möglich sind (vgl. BT-Drucks. 16/10067, S. 108; Bloehs, in: Pöhlmann/Fandrich/Bloehs, GenG, 4. Aufl. 2012, § 64 Rn. 3).
Nach dem Wortlaut des § 64 Abs. 2 Satz 1 GenG ist die Vorschrift auf die Zukunft ausgerichtet, denn es soll sichergestellt werden, dass der Verband (zukünftig) seine Aufgaben ordnungsgemäß erfüllt. Die Feststellung einer Pflichtverletzung betrifft demgegenüber zunächst die Vergangenheit.
Sinn und Zweck des § 64 Abs. 2 Satz 1 GenG sprechen jedoch dafür, der Norm eine Ermächtigungsgrundlage auch für feststellende Verwaltungsakte zu entnehmen. Gerade vor dem Hintergrund, dass die Staatsaufsicht nur Rechtsaufsicht ist und auf die Zukunft gerichtete Einzelanordnungen regelmäßig einen stärker belastenden Eingriff darstellen, erscheint es geboten, der Aufsichtsbehörde als milderes Mittel auch das Instrument des feststellenden Verwaltungsakts zur Verfügung zu stellen. Dies erscheint mit Blick auf den Zweck aufsichtlichen Handelns sinnvoll, weil sich auch eine bloße Feststellung nicht in der Beanstandung rechtswidrigen Verhaltens in der Vergangenheit erschöpft, sondern mittelbar in die Zukunft wirkt, indem sie einen Anstoß gibt, die bisherige Prüfungspraxis zu überdenken und den Prüfungsverband künftig vor der Wiederholung gleichgelagerter Rechtsverstöße zu bewahren (ähnlich zum Zweck einer isolierten kommunalaufsichtlichen Beanstandung nach bereits beendetem Vergabeverfahren VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 05.08.2002 - 1 S 379/01 -, DÖV 2003, 125 ). Die Feststellung der Rechtswidrigkeit dient zuvörderst dazu, dem Adressaten sein rechtswidriges Handeln vor Augen zu führen und bezweckt insoweit auch die Vermeidung künftiger, vergleichbarer Pflichtverletzungen. Auf die künftige Prüfungspraxis bezogene Einzelanordnungen bergen zudem im Gegensatz zur bloßen Beanstandung stets das Risiko in sich, die Grenzen der Rechtsaufsicht zu überschreiten.
b) Soweit der Beklagte in der Berufungsverhandlung Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides neu gefasst und auf die Feststellung beschränkt hat, dass der Kläger in Ausübung seiner Prüfungstätigkeit bei der E. eG gegen die ihm obliegenden Pflichten nach § 53, § 57 Abs. 4 und § 60 Abs. 1 GenG verstoßen hat, begegnet dies auch mit Blick auf die hinreichende Bestimmtheit und die materielle Rechtmäßigkeit im Übrigen keinen Bedenken (aa) bis cc)). Demgegenüber wäre die Ziffer 1 des Bescheides vom 09.04.2019 voraussichtlich rechtswidrig gewesen, soweit dort darüber hinaus Verstöße gegen § 11 Abs. 2 Nr. 3, § 21 Abs. 1 und § 21a GenG festgestellt worden waren (dd)).
aa) § 53 GenG regelt die genossenschaftliche Pflichtprüfung. Die Nennung dieser Vorschrift im Tenor zeigt, dass der Kläger bei Durchführung seiner Prüfungshandlungen im Rahmen der genossenschaftlichen Pflichtprüfung gegen die ihm nach dieser Norm obliegenden Pflichten verstoßen haben soll.
Aus der Begründung des Bescheides ergibt sich, welche Verstöße dem Kläger bei den genossenschaftlichen Pflichtprüfungen der E. eG zur Last gelegt werden. Solche Ausführungen finden sich im Sachbericht des Bescheides unter Ziffer I. 2. lit. a). Dort werden die Pflichtprüfungen der Jahre 2012 und 2013 sowie der Prüfungsbericht vom 27.04.2015 über die Geschäftsjahre 2012 und 2013 behandelt. Auf Seite 9 wird dem Kläger etwa zur Last gelegt, im Rahmen der Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung bei der Prüfung des Jahresabschlusses 2012 keine Prüfungshandlungen zur Einhaltung des Förderzwecks vorgenommen zu haben. Unter Ziffer I. 2. lit. b) wird schließlich der Sachverhalt in Bezug auf die Pflichtprüfung des Geschäftsjahres 2014 dargestellt. Auch zum Geschäftsjahr 2014 wird dargelegt und begründet, dass der Kläger erneut nicht geprüft hat, ob der Förderzweck eingehalten wurde. Schließlich wird unter Ziffer II. 2. der rechtlichen Ausführungen in der Bescheidbegründung im Einzelnen dargestellt, inwieweit der Verband bei den genossenschaftlichen Pflichtprüfungen gemäß § 53 GenG die ihm obliegenden Pflichten verletzt haben soll. Festgestellt wird, dass sowohl im Bereich der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung als auch im Bereich der Prüfung der wirtschaftlichen Verhältnisse erhebliche Mängel vorgelegen hätten. Zugleich habe der Kläger die wirtschaftliche Schieflage des Geschäftsmodells nicht erkannt und keine zeitnahen Konsequenzen aus der nicht ordnungsgemäßen Geschäftsführung gezogen.
Die in Ziffer 1 getroffene Feststellung von Verstößen gegen § 53 GenG dürfte auch im Übrigen materiell rechtmäßig gewesen sein.
Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 GenG sind zwecks Feststellung der wirtschaftlichen Verhältnisse und der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung die Einrichtungen, die Vermögenslage sowie die Geschäftsführung der Genossenschaft mindestens in jedem zweiten Geschäftsjahr zu prüfen. Die Prüfung der Vermögenslage umfasst neben der rein bilanziellen Betrachtung des Vermögens vor allem auch die Prüfung von Liquidität, Förderwirtschaftlichkeit, Umsatzentwicklung, Preiskalkulation, Rückvergütungen sowie Kredit- und anderen vermögensrelevanten Verträgen. Mit der Prüfung der Geschäftsführung ist umfassend die Geschäftsführung im weiteren Sinn einschließlich der organschaftlichen Leitung gemeint. Stellt sich im Zuge der Geschäftsführungsprüfung heraus, dass bestimmte Inhalte des Jahresabschlusses nicht plausibel sind, müssen zumindest diese Inhalte einer Prüfung unterzogen werden. Prüfungsmaßstab ist die Zweckmäßigkeit der Geschäftsführung, insbesondere ihre Förderzweckmäßigkeit, sowie die Vereinbarkeit der Geschäftsführungshandlungen mit Gesetz und Satzung. Hierbei erfüllt der Prüfungsverband eine „zukunftsbezogene Beratungsfunktion“ (vgl. Geibel, in: Henssler/Strohn, Gesellschaftsrecht, 6. Aufl. 2024, § 53 GenG Rn. 2 m.w.N.).
Nähere Vorgaben zur Durchführung dieser genossenschaftlichen Pflichtprüfungen enthält das Gesetz selbst nicht. Sie finden sich jedoch in der GdW-Richtlinie 2011, die als selbstgesetztes Recht die rechtlichen und wirtschaftlichen Grundlagen der Prüfung näher bestimmt (vgl. Holthaus/Lehnhoff, in: Lang/Weitmüller, GenG, 40. Aufl. 2022, § 53 Rn. 16) und die die gesetzlichen Vorgaben konkretisiert. Die vom Kläger begangenen Pflichtverletzungen bei Durchführung der in § 53 GenG vorgesehenen Pflichtprüfungen dürften daher nicht lediglich Verstöße gegen die GdW-Richtlinie 2011, sondern zugleich Verstöße gegen § 53 GenG sein, die die Feststellung der Rechtswidrigkeit als mildeste Aufsichtsmaßnahme gerechtfertigt haben.
Der Kläger dürfte bei der Durchführung der Pflichtprüfungen gegen Ziffer 8.1. der GdW-Richtlinie 2011 verstoßen haben, wonach es Ziel der dort vorgesehenen kritischen Würdigung im Rahmen der Prüfung der wirtschaftlichen Verhältnisse ist, festzustellen, ob die Jahresabschlussgrößen und die weiteren Aussagen zum Jahresabschluss den Erwartungen (d.h. den Planungen) entsprechen bzw. ob diese Aussagen überhaupt möglich sind. Ebenso dürfte ein Verstoß gegen Ziffer 8.1.2.4 der GdW-Richtlinie 2011 vorgelegen haben, wonach bei der Prüfung der Geschäftsführungstätigkeit die Verfolgung und die Einhaltung des statutarischen Förderzwecks zu prüfen sind. Bei Durchführung der Pflichtprüfung des Rumpfgeschäftsjahres 2012 und des Geschäftsjahres 2013 hat der Kläger keinerlei Prüfungshandlungen in Bezug auf die Einhaltung des Förderzwecks unternommen. Begründet hat er dieses Versäumnis damit, dass die überwiegende Anzahl der Mitglieder investierende Mitglieder und nur die Mitglieder des Vorstands und des Aufsichtsrats als nutzende Mitglieder eingetragen gewesen seien. Dies zeigt, dass er erkannt hatte, dass der Förderzweck nicht ernsthaft verfolgt wurde und sich die Geschäftstätigkeit ausschließlich auf das Anwerben investierender Mitglieder beschränkte. Hauptzweck einer jeden genossenschaftlichen Pflichtprüfung ist aber die Prüfung der Einhaltung des Förderzwecks, weshalb es rechtswidrig war, dass der Kläger, der wusste, dass keine Mitglieder in Wohnungen der Genossenschaft wohnten, keine weitere Prüfung dazu anstellte, ob die Verwirklichung des Förderzwecks – die Versorgung der ordentlichen Mitglieder mit kostengünstigem Wohnraum – von der E. eG auch nur angestrebt wurde. Dass der Kläger in seinem Prüfungsbericht betreffend die Geschäftsjahre 2012 und 2013 gleichwohl feststellte, dass sich im Rahmen der Prüfung keine Hinweise darauf ergeben hätten, dass die Einrichtungen der Genossenschaft nicht dem Fördergedanken gemäß § 1 GenG entsprechen, ist nicht nachvollziehbar, da im Rahmen der Prüfung der Geschäftsführungstätigkeit des Vorstands die Frage, ob der Vorstand der Verwirklichung des genossenschaftlichen Unternehmensziels der Förderung der Mitglieder die erforderliche Aufmerksamkeit geschenkt hat, immer im Vordergrund stehen muss.
Zu den originären Aufgaben der Geschäftsführung gehört die Planung im Rahmen eines schlüssigen Systems. So sind für eine ordnungsgemäße Unternehmensplanung ein mit dem Förderzweck der Genossenschaft in Übereinstimmung stehender Wirtschafts- und Finanzplan sowie ein Investitionsplan erforderlich (vgl. Ziffer 8.1.2.3 der GdW-Richtlinie 2011). Eine solche Planung lag bei der E. eG nicht vor. Da das Geschäftsführungsinstrumentarium, zu dem auch die Unternehmensplanung gehört, Teil der Berichterstattung über die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung ist, ist auch über deren Fehlen zu berichten. Dies hat der Kläger versäumt.
Die Prüfungshandlungen und -feststellungen des Klägers waren auch im Rahmen der Prüfungen des Geschäftsjahres 2014 nicht ausreichend und damit nicht ordnungsgemäß. Die Prüfung allein danach, ob eine Unternehmensplanung vorliegt, genügt den Anforderungen des Genossenschaftsgesetzes nicht und wird der zentralen Stellung, die die Unternehmensplanung als Teil des Geschäftsführungsinstrumentariums einnimmt, nicht gerecht. Einen Rückschluss aus den Abweichungen der tatsächlichen wirtschaftlichen Entwicklung von der im Rahmen der Gründungsprüfung vorgelegten Planung hat der Kläger nie gezogen. Mit der abweichenden, gegenüber der Planung negativen Entwicklung stand aber das gesamte Unternehmenskonzept in Frage. Es ist nicht ersichtlich, weshalb sich weitere investierende Mitglieder an der Genossenschaft hätten beteiligen sollen, wenn ein wirtschaftlicher Erfolg (weiterhin) ausblieb und damit die Aussichten auf die Auszahlung eines Gewinnanteils gemäß § 41 der Satzung weiter sanken. Für eine Verbesserung der Ertragslage, auf die der Kläger im Prüfungsbericht vom 26.08.2016 für das Geschäftsjahr 2014 abgestellt hat, lagen keine Anhaltspunkte vor. Diese Divergenz zwischen Planung und tatsächlicher wirtschaftlicher Entwicklung und die damit verbundenen Auswirkungen auf das Geschäftsmodell der Genossenschaft hätten indes im Rahmen der gemäß Ziffer 3.2.1 der GdW-Richtlinie 2011 anzustellenden Prognose zur Unternehmensfortführung zwingend berücksichtigt werden müssen.
Ferner hat der Kläger die Prüfung zum Risikomanagementsystem bei der E. eG nicht ordnungsgemäß durchgeführt. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt, besteht das Risikomanagementsystem gemäß der GdW-Richtlinie 2011 aus den Bereichen Internes Kontrollsystem, Controlling und Frühwarnsystem (vgl. Ziffer 8.1.2.3 der GdW-Richtlinie 2011). Im Fall der E. eG hat der Kläger auf die Prüfung des Internen Kontrollsystems verzichtet, obwohl er zu dessen Prüfung verpflichtet war. Im Bericht über die Prüfung gemäß § 53 GenG vom 27.04.2015 zum Geschäftsjahr 2012/13 hat der Kläger keine Aussage zum Risikofrüherkennungssystem, welches Bestandteil des Risikomanagementsystems ist, getroffen. Auch hierin ist eine nicht ordnungsgemäße Pflichterfüllung im Sinne eines Pflichtverstoßes zu erblicken. Darauf, welches Prüfungsurteil der Kläger vergeben hat, kommt es nicht an.
Er hat ferner durch die fehlerhafte Bestimmung der „Größe“ der Genossenschaft bei der Prüfung des Risikomanagementsystems seine Pflichten nicht ordnungsgemäß erfüllt. Im Rahmen der Prüfung des Risikomanagementsystems ist gemäß Ziffer 8.1.2.3 der GdW-Richtlinie 2011 zu untersuchen, ob der Vorstand ein der Art und dem Umfang der Geschäftstätigkeit und der Unternehmensgröße entsprechendes funktionsfähiges System eingerichtet hat und aufrechterhält. Die Bestimmung der Unternehmensgröße und der daran anknüpfenden Anforderungen an ein Risikomanagementsystem allein auf Grundlage der Anzahl der Beschäftigten ist fehlerhaft, da sie dem Zweck des Risikomanagementsystems, das der systematischen Erfassung, Analyse, Steuerung und Überwachung von Risiken mit wesentlichem Einfluss auf die wirtschaftlichen Verhältnisse und bestandsgefährdender Risiken dient, nicht gerecht wird. Daran ändern auch die Ausführungen des Kläger nichts, wonach der Überblick über das Vermögen „sehr leicht zu gewinnen und zu behalten“ gewesen sei, sowie dass „ein hoher Kontostand […] noch kein besonderes Risikomanagement erforderlich“ mache, was auch für die Anzahl der investierenden Mitglieder gelte. So können gerade bei einer geringen Anzahl von Vermögensgegenständen, die von der Genossenschaft verwaltet werden, bestehende und nicht erkannte Risiken, die einen der wenigen Vermögensgegenstände betreffen, umso mehr ein Risiko für den Bestand der Genossenschaft darstellen. Dass Risiken im Zusammenhang mit den investierenden Mitgliedern nicht erkannt wurden, ist für den Fall der E. eG unbestreitbar, waren es doch insbesondere die satzungswidrig gezahlten Zinsen, mittels derer das „Schneeballsystem“ der E. eG aufrechterhalten wurde. Ob das eingerichtete Risikomanagementsystem dabei der Art und dem Umfang der Geschäftstätigkeit und der Unternehmensgröße entspricht, lässt sich daher nur unter Einbeziehung der Mitgliederzahl und des verwalteten Vermögens bestimmen. Es ist auch nicht ersichtlich, weshalb die bloße Einbeziehung und Mitarbeit des Vorstands ein Risikomanagementsystem obsolet machen oder ein solches darstellen soll.
bb) Gemäß § 57 Abs. 4 GenG soll der Prüfer in unmittelbarem Zusammenhang mit der Prüfung in einer gemeinsamen Sitzung des Vorstands und des Aufsichtsrats der Genossenschaft über das voraussichtliche Ergebnis der Prüfung mündlich berichten. Diese Vorschrift ist dahingehend auszulegen, dass die Durchführung einer Prüfungsabschlusssitzung nicht im Ermessen des Prüfers steht, sondern er grundsätzlich dazu verpflichtet ist (vgl. Schöpflin, in: Beuthien, GenG, 16. Aufl. 2018, § 57 Rn. 10).
Im angefochtenen Bescheid wird auf Seite 9 oben im Sachbericht betreffend den Prüfungsbericht des Klägers vom 27.04.2015 über die Geschäftsjahre 2012 und 2013 der E. eG festgehalten, dass ein gemeinsames Prüfungsgespräch gemäß § 57 GenG durch den Verband nicht habe belegt werden können. Damit wird ein Verstoß gegen § 57 Abs. 4 GenG hinreichend deutlich aufgezeigt.
Soweit in der Berufungsbegründung primär auf einen Verstoß gegen die sich aus den Vorgaben des IDW PS 460 ergebende Dokumentationspflicht abgestellt wird, hat der Beklagte in der Berufungsverhandlung klargestellt, dass er mangels substantiierten Vortrags des Klägers zu einem Prüfungsgespräch davon ausgehe, dass ein solches tatsächlich nicht stattgefunden habe und nicht lediglich ein Verstoß gegen die Dokumentationspflicht vorliege. Hiervon geht auch der Senat aus. Danach dürfte der Verstoß gegen die in § 57 Abs. 4 GenG normierte Pflicht zur Durchführung einer Prüfungsabschlusssitzung die entsprechende Beanstandung durch feststellenden Verwaltungsakt gerechtfertigt haben.
cc) § 60 GenG regelt einen wichtigen Teil der Prüfungsverfolgung durch den Prüfungsverband. Gewinnt der Verband die Überzeugung, dass die Beratung über den Prüfungsbericht ungebührlich verzögert wird oder dass die Generalversammlung bei Beschlussfassung unzulänglich über wesentliche Feststellungen oder Beanstandungen des Prüfungsberichts unterrichtet war, ist er nach § 60 Abs. 1 GenG berechtigt, eine außerordentliche Generalversammlung der Genossenschaft auf deren Kosten einzuberufen und zu bestimmen, über welche Gegenstände zwecks Beseitigung festgestellter Mängel verhandelt und beschlossen werden soll.
In den rechtlichen Ausführungen der Begründung des Bescheides werden die konkreten Rechtsverstöße des Klägers im Zusammenhang mit § 60 GenG genannt. Der Kläger hätte nach Ansicht des Beklagten in Anbetracht der bestehenden Mängel und der unterbliebenen Information der investierenden Mitglieder spätestens nach Vorlage des Prüfungsberichts für die Geschäftsjahre 2012/13 am 27.04.2015 gemäß § 60 Abs. 1 GenG eine außerordentliche Generalversammlung einberufen müssen.
Die getroffene Feststellung eines Verstoßes gegen § 60 Abs. 1 GenG dürfte auch im Übrigen materiell rechtmäßig gewesen sein.
Eine ungebührliche Verzögerung im Sinn des § 60 Abs. 1 GenG liegt zum einen dann vor, wenn der Gegenstand der Beratung und möglichen Beschlussfassung nicht bei der nächsten, nach Abschluss der Prüfung und Aushändigung des Prüfungsberichts stattfindenden Generalversammlung als Gegenstand der Beratung und möglichen Beschlussfassung angekündigt worden ist. Sie kann aber auch dann vorliegen, wenn aufgrund der besonderen Feststellungen im Prüfungsbericht eine unverzügliche Einberufung der Generalversammlung erforderlich ist, z.B. bei drohender Insolvenz oder bei der Aufdeckung erheblicher, strafrechtlich relevanter Tatbestände (vgl. Schöpflin, in: Beuthien, GenG, 16. Aufl. 2018, § 60 Rn. 1). Entscheidend ist daher gerade nicht, ob der Prüfungsbericht festgestellt wurde oder nicht. Droht die Insolvenz, können schon wenige Tage entscheidend sein; dasselbe gilt, wenn die Prüfungshandlungen strafrechtlich relevante Tatbestände aufgedeckt haben, was vorliegend der Fall war. Insoweit ist entgegen der Auffassung des Klägers nicht etwa erforderlich, dass eine strafrechtliche Verurteilung sicher zu erwarten ist. Die satzungswidrigen Zinszahlungen stellten strafrechtlich relevante Tatbestände, nämlich eine Untreue des Vorstands zum Nachteil der Genossenschaft, dar, zumal der Kläger den Vorstandsvorsitzenden der E. eG darauf hingewiesen hatte, dass Zinszahlungen ohne Satzungsgrundlage und mangels Jahresüberschusses unzulässig sind. Aus der Tatsache, dass die E. eG dennoch Zinszahlungen leistete, ergab sich zudem, dass investierende Mitglieder zu keinem Zeitpunkt darüber informiert worden waren, dass Zinszahlungen gerade nicht zu erwarten seien. Dass die Zinszahlungen dennoch erfolgten, belegt, dass die investierenden Mitglieder nie über die tatsächliche Ausgestaltung ihrer Beteiligung informiert worden waren. Das einzige geeignete Mittel, hieran im Interesse der investierenden Mitglieder und der Genossenschaft schnellstmöglich etwas zu ändern, war die Einberufung einer außerordentlichen Generalversammlung. Hierzu war der Kläger auch verpflichtet, sein Ermessen war aufgrund der konkreten Umstände auf Null reduziert.
Mit der Feststellung des Verstoßes gegen § 60 Abs. 1 GenG wird bezweckt, den Kläger zukünftig zur ordnungsgemäßen Erfüllung seiner Aufgaben anzuhalten. Zur Erreichung dieses Zwecks dürfte die Feststellung der Rechtswidrigkeit als mildeste Aufsichtsmaßnahme geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinn gewesen sein.
dd) Die Feststellung, dass der Kläger gegen § 11 Abs. 2 Nr. 3, § 21 Abs. 1 und § 21a GenG verstoßen hat, dürfte demgegenüber rechtswidrig gewesen sein.
(1) Wodurch der Kläger gegen § 11 Abs. 2 Nr. 3 GenG verstoßen haben soll, dürfte in dem angefochtenen Bescheid nicht hinreichend bestimmt aufgezeigt worden sein. Zwar wurden im Sachbericht ab Seite 7 des Bescheides unter I. Ziffer 1. Sachverhalte geschildert, in denen der Beklagte Pflichtverletzungen des Klägers bei der Gründungsprüfung der E. eG erblickt, doch wurde hierzu in der Begründung unter Ziffer II. lediglich ausgeführt, dass die Erfüllung des satzungsgemäß angegebenen Förderzwecks bei dem geplanten Geschäftsmodell hinter die Kapitalanlageinteressen der investierenden Mitglieder weit zurückgetreten sei. Ein Verstoß gegen § 11 Abs. 2 Nr. 3 GenG dürfte damit nicht hinreichend bestimmt aufgezeigt worden sein. Die Vorschrift wird in der Begründung auf Seite 13 f. des Bescheides gar nicht erwähnt, vielmehr heißt es dort ohne nähere Konkretisierung, der Verband habe bei der Gründungsprüfung „Vorschriften des GenG außer Acht gelassen“. Die Ausführungen auf Seite 17 f. beziehen sich auf die Zumutbarkeit der unter Ziffer 2 b. getroffenen Einzelanordnungen, nicht auf die Feststellung unter Ziffer 1 und zeigen ebenfalls nicht mit hinreichender Bestimmtheit auf, worin ein Verstoß gegen § 11 Abs. 2 Nr. 3 GenG erblickt wird.
(2) Hinsichtlich des Verstoßes gegen die §§ 21, 21 a GenG gilt nichts anderes. Adressat dieser Vorschriften über das Verbot der Verzinsung der Geschäftsguthaben ist die jeweilige Genossenschaft und nicht der Prüfungsverband. Es ist nicht ersichtlich und wurde im angefochtenen Bescheid auch nicht hinreichend verdeutlicht, welche Pflichten des Klägers sich aus den genannten Vorschriften ergeben sollen und inwiefern er gegen etwaige Pflichten verstoßen haben soll.
III.
Die Streitwertfestsetzung und die Änderung der Festsetzung durch das Verwaltungsgericht von Amts wegen beruhen auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1, § 39 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG. Für die Anordnungen unter Ziffer 1 und unter Ziffer 2 b., 2 c. und 2 d. ist jeweils gesondert der Auffangstreitwert anzusetzen, so dass sich ein Gesamtstreitwert von 20.000,-- EUR ergibt. Die unter Ziffer 2 a., 2 e., 2 f. und 2 g. getroffenen Anordnungen sind von untergeordneter Bedeutung und bleiben bei der Streitwertfestsetzung außer Betracht.
IV.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1, 158 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 63e ff. GenG
§§ 21, 21 a GenG gilt nichts anderes. Adressat dieser Vorschriften
§ 53 GenG
§ 160 VwGO
§ 46 LVwVfG
§ 44 LVwVfG
§ 45 VwVfG
§ 64 GenG
§ 63h GenG
§ 264d HGB
§ 1 GenG
§ 60 GenG
§ 121 GemO
§ 21a GenG
§ 57 GenG
§ 63b Abs. 1 Satz 1 GenG
§ 11 Abs. 2 Nr. 3 GenG
§ 60 Abs. 1 GenG
§ 64 Abs. 2 Satz 1 GenG
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 28 Abs. 1 LVwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG
§ 64 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 GenG
§ 64 Abs. 1 GenG
§ 63g Abs. 3 GenG
§ 64 Abs. 2 Satz 2 GenG
§ 8 Abs. 2 GenG
§ 8 Abs. 2 Satz 3 GenG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 3 GenG
§ 53 Abs. 1 Satz 1 GenG
§ 58 Abs. 1 Satz 1 GenG
§ 64 Abs. 1 und 2 GenG
§ 57 Abs. 4 GenG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1, 158 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2012, 303
BVerwGE 171, 1
NVwZ 2025, 179
BVerwGE 142, 205
BVerwGE 137, 199
NVwZ 2018, 268
NVwZ 2022, 1650
BVerwGE 72, 265
BVerwGE 168, 86
DÖV 2003, 125
4 K 3013/19
6 S 2134/22
9 A 14.11
20 BV 10.27
3 C 5.20
10 C 8.23
3 C 16.11
3 C 14.09
9 VR 2.17
L 16 S 752/22
10 S 2829/21
8 C 105.83
7 C 29.18
1 S 379/01
53 GenG vom 27.04