Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-01-18, Aktenzeichen 1 A 13/00

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger erstrebt eine Neubescheidung hinsichtlich seines „Aktuellen Leistungsnachweises“ vom 17. August 1999 (zum Stichtag 1. Mai 1999).
Er ist Regierungsamtmann bei der GSA B. - C. - und dort mit der Personalsachbearbeitung für den Polizeivollzugsdienst betraut. Im Oktober 1998 beurteilte ihn sein Dienstvorgesetzter (Leiter der Verwaltung) in einem Beurteilungsbeitrag mit 7 bis 8 Pkt.. Am 17. August 1999 wurde der hier streitige „ AKTUELLE LEISTUNGSNACHWEIS “ erstellt, u.zw. deshalb, weil zum Stichtag 1. Mai 1999 eine Beförderungsrangliste aufzustellen war, für die nach den Beurteilungsrichtlinien jeweils eine „aktuelle Leistungsaussage“ erforderlich ist, die nicht älter als 12 Monate ist. In diesem Leistungsnachweis wurde eine Gesamtnote vom 1.3.1998 mit 6 Pkt. bestätigt und ausgeführt:
"Mit aktuellem Leistungsnachweis - Stichtag 01.05.99 - wurden die Leistungen durch den Erstbeurteiler mit dem Gesamturteil 6 bewertet. Der aktuelle Leistungsstand ist gleichbleibend. Der Beurteilungsbeitrag der Grenzschutzabteilung D. (alt) vom 14.10.1998 wurde berücksichtigt."
Dieser Leistungsnachweis wurde dem Kläger am 17. August 1999 eröffnet. Mit Schreiben vom 25. August 1999 beantragte er, den Nachweis auf das Gesamturteil 8 Pkt. abzuändern, u.zw. mit der Begründung, der anläßlich seines Wechsels von der GSA D. (E.) zur GSA F. erstellte (positive) Beurteilungsbeitrag v. 14.10.1998 mit der Tendenz zu 8 Pkt. sei sachlich nicht berücksichtigt worden. Die gegenteilige Formulierung im angegriffenen Leistungsnachweis sei „eine reine Floskel“. Außerdem fehle auf dem Aktuellen Leistungsnachweis die Unterschrift des Zweitbeurteilers.
Der Abänderungsantrag wurde durch Bescheid v. 30. Sept. 1999 mit der Begründung zurückgewiesen, die fehlende Unterschrift des Zweitbeurteilers werde noch nachgeholt, da sich der Abteilungsführer am 17.8.99 im Urlaub befunden habe, im übrigen aber könne - ausgehend von der Regelbeurteilung zum 1.3.1998 - die Anhebung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale im entsprd. Beurteilungsbeitrag zum 14.10.1998 nicht nachvollzogen werden - abgesehen davon, dass diese Anhebung „den hierzu ergangenen Regelungen und Verfügungen des Grenzschutzpräsidiums G. entgegen stehe“. Zudem seien Beurteiler, die ein „persönlichkeitsbedingtes Werturteil“ abzugeben hätten, nicht an die Bewertungen in einem Beurteilungsbeitrag gebunden, die vielmehr nur als eine Erkenntnisquelle dienten. Außerdem habe sich der Kläger seit seinem Dienstantritt in H. am 4.1.1999 erst in sein völlig neues Aufgabengebiet der Wirtschaftsverwaltung, mit dem er hier konfrontiert worden sei, einarbeiten müssen. Sein diesbezügliches Leistungsniveau sei bei einem Vergleich aller Beamten im gleichen statusrechtlichen Amt zum maßgeblichen Stichtag 17. August 1999 mit der Gesamtnote 6 des Leistungsnachweises angemessen erfasst. Unter „Ausnutzung des Beurteilungsspielraums und Einhaltung des Gleichheitsprinzips“ sei somit die Note 6 zutreffend festgestellt worden.
Mit seinem dagegen gerichteten Widerspruch hat der Kläger vorgetragen, maßgeblicher Beurteilungszeitraum sei hier die Zeit vom 1.3.1998 bis 30.4.1999, wobei er noch bis zum 10. Januar 1999 die Personalabteilung in I.. abgewickelt habe, worüber der in F. tätige Erstbeurteiler naturgemäß nichts aussagen könne. Seine neuen Aufgaben in F. seien davon geprägt gewesen, dass er wegen Abordnung der bisherigen Sach-bearbeiterin nach Berlin zum BMI nicht - wie vorgesehen - habe eingearbeitet werden könne. Dennoch sei die Gerätebestands- u. Wirtschaftsprüfung v. 1. Quartal 1999 „außerordentlich positiv“ ausgefallen, wobei er einen Kantinenwirtschaftsbetrieb in F., der dort zuvor nicht vorhanden gewesen sei, erst habe aufbauen müssen. Schließlich sei er noch „Moderator für die Einführung des BGS-Leitbildes“ gewesen.
Durch Widerspruchsbescheid vom 27. Dezember 1999 wurde dieser Widerspruch zurückgewiesen und u.a. ausgeführt, der Beurteilungszeitraum sei durch den „selbständigen Beurteilungsbeitrag vom 14.10.1998 sowie eigene Erkenntnisse des Beurteilers“ vollständig abgedeckt, der Akt. Leistungsnachweis vom 17.8.1999 daher nicht fehlerhaft. Bei der Beurteilung, also auch beim Akt. Leistungsnachweis, handele es sich um einen Vorgang wertender Erkenntnis, bei der die „festgestellten Leistungen in allen Verwendungen und Tätigkeiten des gesamten Beurteilungszeitraumes“ zu berücksichtigen seien. Das könne von Außenstehenden und Gerichten nicht nachvollzogen werden. Es obliege dem Beurteiler, mit welchem Gewicht einzelne Tätigkeiten in die Bewertung Eingang fänden. Auch wenn die einzelnen Tätigkeiten im Akt. Leistungsnachweis nicht schriftlich fixiert seien, könne daraus nicht abgeleitet werden, diese seien bei der Gesamtnote nicht berücksichtigt worden.
Zur Begründung seiner am 28. Jan. 2000 erhobenen Klage erweitert und vertieft der Kläger die bisher von ihm vorgetragenen Gründe und hebt hervor, der Erstbeurteiler habe den Beurteilungsbeitrag vom 14.10.1998 gar nicht gekannt, sondern den Akt. Leistungsnachweis abgefasst, ohne den Beitrag einzubeziehen.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Grenzschutzabteilung Uelzen vom 30. September 1999 und den Widerspruchsbescheid des Grenzschutzpräsidiums G. vom 27. Dezember 1999 aufzuheben sowie die Beklagte zu verpflichten, den Kläger unter Beachtung der Rechts-auffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie führt aus, in dem Akt. Leistungsnachweis v. 6.8.1999 sei die Einbeziehung des selbständigen Beurteilungsbeitrages v. 14.10.1998 „nicht ausdrücklich erwähnt“ gewesen, was jedoch unschädlich sei, da das nach den Richtlinien auch nicht geboten sei. Mit dem angegriffenen Akt. Leistungsnachweis v. 17.8.1999 sei nur „rein deklaratorisch“ die zuvor erfolgte Einbeziehung noch dokumentiert worden. Im übrigen habe der Nachweis vom 6.8.1999 bereits die Unterschrift des Zweitbeurteilers enthalten, so dass diese auf dem Nachweis v. 17.8.1999 auch nachgeholt werden könne. Allein entscheidend sei, dass der Kläger gemäß dem Leistungsnachweis vom August zutreffend in die Rangfolgeliste für Verwaltungsbeamte gehobenen Dienst des GSP G. eingereiht worden sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der Kläger wird durch die angefochtenen Bescheide, die eine Änderung des Akt. Leistungsnachweis vom 17. August 1999 ablehnen, in seinen Rechten verletzt, § 113 VwGO. Er hat Anspruch auf eine neue Beurteilung in Form des Aktuellen Leistungsnachweises.
1. Die Rechtsqualität des Akt. Leistungsnachweises - ob Beurteilung oder nur formlose Zwischenfeststellung - ist so zu bewerten, dass es sich um eine Art Bedarfsbeurteilung und damit vollgültige Beurteilung zu einem Stichtag (hier 1.5.1999) handelt, die aus Anlass von Rangfolgelisten erstellt wird. Dafür sprechen die BeurtlgRLBGS vom 15.1.1998 (3.3 dieser Richtlinien), die auch für Aktuelle Leistungsnachweise ein formalisiertes Verfahren vorsehen (Erstellung durch Erst- und Zweitbeurteiler, Auswurf eines abschließenden Gesamturteils, Eröffnung, Aufnahme in Personalakte pp.). Hierfür spricht im Übrigen, dass der Leistungsnachweis mit seinen Auswirkungen auf die Rangfolgeliste und mit seiner Maßgeblichkeit für die Reihung der konkurrierenden Beamten eine für die betroffenen Beamten ganz erhebliche Bedeutung hat. An ihn werden - über die Rangfolgeliste - beamtenrechtliche Beförderungen geknüpft. Im übrigen wird er von der Beklagten selbst ganz ohne Zweifel als Beurteilung (iSv Anlassbeurteilung für die Rangfolgeliste) behandelt und bewertet. Im Ausgangsbescheid heißt es insoweit u.a.:
"Gemäß Nr. 3.5 der Beurteilungsrichtlinien haben Beurteilungsbeiträge den Zweck, Beurteilungen (Aktuelle Leistungsnachweise) auf einer vollständigen Erkenntnisgrundlage zu ermöglichen. Danach...
Nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung (Aktueller Leistungsnachweis) eines Beamten ist von dem im Zeitpunkt der Beurteilung (AL) für ihn zuständigen Vorgesetzten ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil abzugeben. Für das von ihm allein zu verantwortende Urteil dienen Beurteilungsbeiträge als eine Erkenntnisquelle (Urt. v. ...)..."
Dem folgend ist der Akt. Leistungsnachweis als rechtlich erhebliche, den Beamten in seiner Person betreffende Bewertung seine Leistungen anzusehen, der die gleiche Bedeutung wie eine Beurteilung hat.
2. In der Sache hat die Klage Erfolg, weil bei der Beurteilung des Klägers vom 17.8.1999 (Akt. Leistungsnachweis) nicht klar ist, ob die beiden zuständigen Beurteiler, die am 6.8. 1999 bereits eine Beurteilung ohne Bezug auf den Beitrag vom 14.10. 1998 verfasst hatten, diesen Beitrag überhaupt kannten bzw. zur Kenntnis genommen und berücksichtigt haben. Der Ablauf im August und vor allem die (nachträgliche) Ergänzung des Akt. Nachweises vom 17.8.99 sprechen dafür, dass sie erst durch den Hinweis des Klägers von dem Beitrag v. 14.10.1998 erfahren haben. Die Nichtverwertung eines wichtigen Beitrages indes stellt einen Mangel der Beurteilung dar, weil zwingend eine Gesamtwürdigung aller Leistungen des betroffenen Beamten zu erfolgen hat (BVerwG, NVwZ-RR 1999, 455), vor allem hinsichtlich solcher Zeiträume, in denen der Beamte noch einer anderen Verwaltungseinheit mit anderen Beurteilern - hier der GSA D. in I.. - unterstellt war, deren Einschätzung sie nicht einfach übergehen können.
3. Erfolg hat die Klage vor allem aber deshalb, weil das Gesamturteil von 6 Pkt. für den Gesamtzeitraum 1.3.98 bis 30.4.1999 (Widerspruchsbescheid v. 27.12.99, S.3) angesichts der vorliegenden Besonderheiten nicht plausibel ist.
Die Kontrolldichte der Verwaltungsgerichte ist mit Blick auf die dem Dienstherrn zustehende Beurteilungsermächtigung (Kellner, DÖV 1969, 309) eingeschränkt, wie das in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung allgemein anerkannt ist (vgl. u.a. BVerwG, ZBR 1981, 197 u. 315). Allerdings können die Verwaltungsgerichte neben Verfahrensverstößen das Einhalten gesetzlicher Vorgaben, die Vollständigkeit der Beurteilungsgrundlagen, das Beachten allgemeingültiger Wertmaßstäbe und den Einfluss sachfremder Erwägungen kontrollieren (Schnellenbach, NJW-Schriften 40, 4. Aufl. 1998, Rdn. 480 ff. m.w.N.). Hier ist die Beurteilung in verwaltungsgerichtlich zugänglichen Kontrollbereichen zu beanstanden, weil sie sich nicht in der erforderlichen Weise als Gesamtwürdigung aller Leistungen des maßgeblichen Beurteilungszeitraums darstellt und das gefundene Gesamturteil 6 Pkt. nicht plausibel ist.
Die Beklagte ist im vorliegenden Fall nicht ihrer dienstherrlichen Plausibilisierungslast gerecht geworden ist (OVG Saarlouis, DÖD 2000, 65 mwN.). Das hier zur Rede stehende Gesamt-(Wert-)-Urteil mit der Wertungsstufe 6 ist von der Beklagten für den gesamten Beurteilungszeitraum 1.3.98 bis 30.4.99 nicht in der rechtlich gebotenen Weise verifiziert und nachvollziehbar gemacht worden (vgl. BVerwGE 60, 245 / 249 f.; OVG NW, ZBR 1975, 90/91; Bieler, Die dienstliche Beurteilung, 3. Aufl. 2000, Rdn. 91). Denn aus einer Summe von Einzel- bzw. Teilbewertungen und -beobachtungen ist grundsätzlich ein adäquates, rational nachvollziehbares Gesamturteil zu bilden, das mit der Darstellung der Gesamtpersönlichkeit harmonisch in Einklang zu bringen ist. Es darf auf keinen Fall eine nur „formelhafte Behauptung“ bleiben (BVerwG, aaO, S. 251), die mit „allgemeinen Ausführungen“ (BVerwG, aaO., S. 253) belegt wird. Für die Vergabe der Wertungsstufe 6 - entspricht den Anforderungen - hätten sich also die Leistungen des Klägers während des gen. Zeitraums insgesamt nachvollziehbar und in sich widerspruchsfrei als solche darstellen müssen, die dem Durchschnitt zuzuordnen sind. Das ist hier nicht der Fall.
Soweit in diesem Zusammenhang auf die dafür gegebene Begründung abzustellen ist, der Beitrag v. 14.10.1998 sei „berücksichtigt“ worden, liegt es auf der Hand, dass sich eine solche Behauptung ohne nähere Begründung nicht halten lässt. Bei über dem Durchschnitt liegenden Einzelbewertungen der Stufen 7 und 8, wie sie im Beitrag vom 14.10.98 nun einmal enthalten sind, kann ein Gesamturteil der (Durchschnitts-) Stufe 6 im Anschluss daran nicht einfach nur pauschal mit dem Hinweis gebildet werden, der Beitrag sei jedenfalls berücksichtigt worden. Das widerspricht anerkannten Bewertungsmaßstäben, die Widerspruchsfreiheit und Nachvollziehbarkeit einer Bewertung fordern. Es ist auch nicht so, dass den Beurteilern freigestellt ist, ob und ggf. in welcher Weise sie Beurteilungsbeiträge zuvor zuständiger Beurteiler einbeziehen. Vielmehr hat ein Beurteiler in Wahrnehmung seiner Beurteilungsermächtigung rechtlich zwingend eine wertende Gesamtwürdigung vorzunehmen, bei der er nicht etwa völlig frei oder es seinem Ermessen überlassen ist, ob und ggf. welche Erkenntnisse er verwertet (BVerwG, NVwZ-RR 1999, 455). Die Gesamtbewertung und -würdigung kann nicht mit der „Floskel“ ersetzt werden, der Beitrag sei „berücksichtigt“ worden. Der Widerspruch zwischen dem Beurteilungsbeitrag v. 14. Oktober 1998 einerseits und der Beurteilung vom 17. August 1999 andererseits wird so nicht aufgelöst. Das wird hier besonders dadurch unterstrichen, dass der Beitrag für einen Zeitraum erstellt wurde, für den die im August 1999 zuständigen Beurteiler über-wiegend keine eigenen Kenntnisse aufweisen konnten. Denn der Kläger war ihnen in H. erst ab Jan. 1999 unterstellt. Allein aus den von I.. nach F. übertragenen Akten kann kein derart gerundetes Bild gewonnen werden, wie das der vor Ort in J. zuständige Leiter der Verwaltung fraglos konnte. Auch für den Zeitraum Okt. 1998 bis Jan. 1999, als der Kläger noch Restarbeiten in K. zu verrichten hatte, gilt das. Damit waren die Beurteiler im August 1999 für den weit überwiegenden Zeitraum (1.3.98 bis Jan. 1999) auf anderweitige, jedenfalls nicht eigene Eindrücke angewiesen. Etwa die Hälfte des Beurteilungszeitraums von 14 Monaten ist dabei vom eindeutig positiven Beitrag des Verwaltungsleiters in I.. v. 14.10.98 abgedeckt. Mag auch im Normalfall eine Begründung für Aktuelle Leistungsnachweise nicht erforderlich sein, so lag es hier deshalb anders, weil im August 1999 eine Beurteilung mit dem Hinweis, der „Leistungsstand ist gleichbleibend“, angesichts der vorliegenden Besonderheiten (Kürze des Zeitraums eigener Anschauungen, Auflösung von I.. mit Versetzung nach F., Dienstantritt in F. erst zum 11.1.1999, Zuweisung völlig neuer Aufgaben mit der erforderlichen Einarbeitungsphase, positive Bewertung der Geräte- und Wirtschaftsprüfung v. März 1999, Vorhandensein eines positiven Beurteilungsbeitrages v. 14.10.1998 für den Zeitraum 1.3. bis 30.9.98) nur als eine inhaltsleere, in sich widersprüchliche Behauptung anzusehen ist, die nicht mehr nachvollziehbar ist. Damit fehlt es hier an der nötigen Plausibilität des Aktuellen Leistungsnachweises.
Fehlerhaft wäre es zudem, ohne Rücksicht auf vorangegangene Leistungen nur einen Querschnittsvergleich allein zum August 1999 vorzunehmen, so wie das in den Bescheiden der Beklagten anklingt. Das liefe auf eine Ausblendung der im vorangegangenen Zeitraum erbrachten Leistungen vor allem in der Personalsachbearbeitung und Berücksichtigung allein der ab Jan. 1999 neu zugewiesenen Aufgaben hinaus, bei denen dem Kläger Einarbeitungsschwierigkeiten zuzugestehen sind, die im Rahmen einer Gesamtwürdigung zu berücksichtigen sind.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 113 VwGO
§ 167 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999, 455
DÖV 1969, 309
BVerwGE 60, 245