Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-05-29, Aktenzeichen 4 K 9/08.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2008:0529.4K9.08.NW.0A

Tenor:
weitere Fundstellen ...
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen einen Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses des Beklagten, mit dem der Beklagte zur Erteilung eines Bauvorbescheids an die Beigeladene verpflichtet worden ist.
Die Beigeladene betreibt ein Weingut mit Flaschen- und Fassvermarktung, dessen Betriebsstelle im alten Ortskern von A gelegen ist. Sie ist ferner Eigentümerin des ca. 16.000 m² großen Außenbereichsgrundstücks mit der FlurNr. ..., das derzeit als Weinbergsgelände genutzt wird und im aktuellen Flächennutzungsplan als „Fläche für die Landwirtschaft -Rebfläche“ dargestellt ist. Das Grundstück liegt oberhalb des westlichen Siedlungsrandes von A am …berg auf Geländehöhen zwischen 207 und 230 müNN und wird im Norden durch die B….gasse, im Süden durch die Straße “Am B……” und im Westen durch einen betonierten Wirtschaftsweg zwischen den beiden Straßen begrenzt. Im Osten grenzen an das trapezförmige Grundstück die an der Straße “Oberer B…..weg” gelegenen Wohngebäude an, nördlich der Berggasse und der daran anschließenden Straße “T…….” sind ebenfalls Wohngebäude. Im Süden befindet sich südlich der Straße “Am B……” das Kreiskrankenhaus A, im Westen Außenbereichsflächen.
Am 27. Mai 2004 stellte die Beigeladene einen Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheides zwecks Errichtung einer landwirtschaftlichen Aussiedlung auf dem Grundstück Flurnr. .... Nach Versagung des Einvernehmens durch den Ausschuss der Klägerin für Stadtplanung, Umweltschutz und Landschaftspflege in seiner Sitzung vom 22. Juni 2004 plante die Beigeladene um und reichte in der Folgezeit neue Baupläne ein. Danach soll das 81 m lange und 15 m tiefe Bauvorhaben am südwestlichen Rand des Grundstücks entlang des betonierten Wirtschaftsweges errichtet werden. Die Gebäudegruppe wird dabei teilweise in die Hangfläche integriert und folgt durch eine gestaffelte terrassierte Anordnung dem Geländeverlauf. Im Norden hält das geplante Vorhaben einen Abstand von über 40 m zu der Wohnbebauung ein, im Osten einen Abstand von mindestens 85 m. Im Süden beträgt der Abstand zum Kreiskrankenhaus etwa 100 m. Das geplante Gebäude für Weinverkauf, Präsentation und Wohnung schirmt das Kelterhaus, das Fass- und Flaschenlager sowie den oberen Hofbereich ab. Durch die Geschosse Kelterhaus-Fasslager-Flaschenlager sollen Pumpvorgänge weitgehend vermieden werden. Die nichtüberbauten Bereiche für Fasslager und Flaschenlager werden ebenso mit Gründächern versehen wie die neben dem Wohngebäude angeordnete Maschinenhalle.
Am 18. Juli 2005 erstellte die Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz eine Immissionsprognose zur Beurteilung der Immissionen nach Errichtung der Aussiedlung des Weinguts und kam zu dem Ergebnis, dass bei einem Abstand von ca. 70 m zum nächsten Wohnhaus die Immissionsrichtwerte bei einem Flaschenweinbetrieb eingehalten würden. Dabei werde das Kelterhaus, in dem die meisten stationären Maschinen und Geräte untergebracht würden, mit ca. 70 m Abstand zu den nächstgelegenen Wohnungen errichtet. Darüber hinaus werde der Betrieb die neuen Gebäude derart positionieren, dass vom Innenhof ausgehende Geräusche von den umliegenden Gebäuden abgeschirmt würden.
Der Ausschuss der Klägerin für Stadtplanung, Umweltschutz und Landschaftspflege versagte in seiner Sitzung am 29. November 2005 erneut die Erteilung des Einvernehmens und führte zur Begründung aus, das Vorhaben führe zu einer Zersiedelung des Außenbereichs und löse wegen seiner Größe, der Exposition und aus dem baulichen Umfeld des Vorhabens ein Planungserfordernis aus. Es bestünde ferner die Gefahr einer Splittersiedlung. Die Zulassung des Gebäudes im jetzigen Außenbereich könne dazu führen, dass nach Vollendung des Bauvorhabens von einem beplanten Innenbereich auszugehen sei, so dass weitere Bauanträge nach § 34 BauGB genehmigt werden müßten. Es sei auch nicht auszuschließen, dass durch das “Mitziehen” von Ferienwohnungen oder durch die Umnutzung bereits errichteter landwirtschaftlicher Gebäude gem. § 34 Abs. 4 Nr. 1 BauGB in zusätzliche Ferienwohnungen eine schleichende Umstrukturierung des Bereichs begünstigt würde.
Daraufhin lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 4. April 2006 die Erteilung des beantragten Bauvorbescheids ab.
Hiergegen legte die Beigeladene am Montag, dem 8. Mai 2006, Widerspruch ein und führte zur Begründung aus, ein Planungsbedürfnis entstünde durch das Vorhaben nicht. Das Vorhaben halte in alle Richtungen einen ausreichenden Abstand ein, so dass insbesondere schädliche Umwelteinwirkungen nicht zu befürchten seien. Das Vorhaben vermittle keinen Bebauungszusammenhang. Es verbleibe im Osten eine große Freifläche, eine unmittelbare Verbindung zu der übrigen Bebauung bestünde nicht. Außerdem hätten die im Norden, Westen und Süden angrenzenden Straßen trennende Funktion.
Mit Schreiben vom 12. Juni 2007 wies der Vorsitzende des Kreisrechtsausschusses des Beklagten die Klägerin darauf hin, dass er den Widerspruch der Beigeladenen für begründet halte und daher beabsichtigt sei, das nach § 36 BauGB erforderliche Einvernehmen der Klägerin zu dem Vorhaben zu ersetzen. Der zuständige Ausschuss werde daher gebeten, über das Einvernehmen erneut zu entscheiden. Mit Beschluss vom 11. September 2007 blieb der Ausschuss der Klägerin für Stadtplanung, Umweltschutz und Landschaftspflege bei seiner Entscheidung, das Einvernehmen zu versagen und begründete dies damit, dem Vorhaben stünde nach wie vor ein Planungserfordernis bzw. die Gefahr der Entstehung einer Splittersiedlung als öffentlicher Belang entgegen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 27. November 2007, der Klägerin zugestellt am 11. Dezember 2007, hob der Kreisrechtsausschuss des Beklagten den Bescheid vom 4. April 2004 auf und verpflichtete den Beklagten unter Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens, der Beigeladenen den beantragten Bauvorbescheid zu erteilen. Zur Begründung führte der Kreisrechtsausschuss aus, bei dem Bauvorhaben der Beigeladenen handele es sich um ein privilegiertes Vorhaben i. S. d. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, dem keine öffentlichen Belange entgegenstünden. Die Erschließung sei gesichert. Schädliche Umwelteinwirkungen würden durch das Vorhaben nicht hervorgerufen. Weder stünden dem Vorhaben Belange des Naturschutzes entgegen noch bestehe die Gefahr der Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung. Durch den Bau der landwirtschaftlichen Aussiedlung entstehe auch keine Baulücke, die nach den Grundsätzen des § 34 BauGB einen Anspruch auf Genehmigung von Wohnbebauung auslösen könne.
Gegen diesen Widerspruchsbescheid hat die Klägerin am 3. Januar 2008 Klage erhoben. Am 4. März 2008 hat der Stadtrat der Klägerin einen Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans “Am B…” gefasst, der ausschließlich das Grundstück Flurnr. ... betrifft. Zugleich hat der Stadtrat der Klägerin eine Veränderungssperre beschlossen und beides in der Tageszeitung “Die Rheinpfalz” am 12. März 2008 bekannt gemacht. Zur Begründung heißt es in der Bekanntmachung:
“Mit dem Bebauungsplan soll für ein geplantes landwirtschaftliches Aussiedlungsvorhaben ein gestalterischer Rahmen vorgegeben und eine Parkplatzerweiterung des Kreiskrankenhauses vorbereitet werden.”
In der Niederschrift über die Sitzung des Stadtrates der Klägerin vom 4. März 2008 finden sich zur Notwendigkeit des Aufstellungsbeschlusses und der Veränderungssperre u.a. folgende Ausführungen:
„Um sicherzustellen, dass die derzeitige planungsrechtlicher Ausgangslage auf der durch das Vorhaben eingeschlossenen Teilfläche auch bei Realisierung der landwirtschaftlichen Aussiedlung erhalten bleibt und sich die Grundlagen für die Beurteilung von Bauvorhaben auf den verbleibenden Restflächen des Grundstücks Flurnr. ... „Am B…..“ nicht mit der Folge verschieben, dass die Bebauung planlos aufeinander zuwächst und entsprechend Nutzungskonflikte entstehen, wird im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB die Aufstellung eines Bebauungsplans nach § 30 Abs. 1 BauGB für die gesamte Fläche „Am B…..“ erforderlich.
Aufgabe des Bebauungsplans ist es, das bereits nach geltendem Recht zulässige Aussiedlungsvorhaben räumlich zu steuern und hinsichtlich seiner bodenrechtlichen Merkmale festzuschreiben und in diesem Zusammenhang negative städtebauliche Folgewirkungen, die nicht im Rahmen der vorhabenbezogenen Einzelentscheidung regelbar sind, frühzeitig aufzufangen und zu begrenzen. Dabei muss der Bebauungsplan in enger Abstimmung mit dem aussiedlungswilligen Weingut entstehen, um auch die wirtschaftlichen Erfordernisse des Betriebes angemessen in der Planung berücksichtigen zu können.
Aufgrund der vielfältigen Berührungspunkte kann die Überplanung der Weinbergsfläche „Am B…….“ nicht ohne Berücksichtigung der Problematik der Stellplatzsituation des Kreiskrankenhauses erfolgen. … Die Fläche „Am B…….“ grenzt direkt an den bestehenden Parkplatz des Krankenhauses an und bietet nach der Variantenuntersuchung vom Juli 2003 die besten Voraussetzungen für eine Erweiterung des bestehenden Parkplatzes. Daher sollen mit der Aufstellung des Bebauungsplans auch die planungsrechtlichen Voraussetzungen zur Lösung der Stellplatzproblematik angestrebt werden.
Um nun zu verhindern, dass während der Planungsphase Bauvorhaben beantragt werden, die die Planungsziele unterlaufen und damit die Erforderlichkeit und Steuerungsfunktion des Bebauungsplans in Frage stellen, soll eine Satzung über eine Veränderungssperre erlassen werden. …..“
Zur Begründung ihrer Klage führt die Klägerin aus, infolge der ergangenen Veränderungssperre liege ein Hindernis vor, das der Erteilung des beantragten Bauvorbescheids entgegen stehe. Das beabsichtigte Vorhaben löse nämlich in erheblichem Umfang Ziel- und Quellverkehr aus und sei geeignet, Lärmimmissionen in den Spitzenzeiten der landwirtschaftlichen Nutzung zu erzeugen. Diese bedürfe im Hinblick auf die sehr geringe Entfernung und exponierte Lage im unmittelbaren Anschluss an das Kreiskrankenhaus einerseits und das faktische reine Wohngebiet „Am B.“ andererseits planerische Maßnahmen, um eine Beeinträchtigung der vorhandenen Bausubstanz hinreichend sicher auszuschließen.
Die Klägerin beantragt,
der Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses des Beklagten vom 27. November 2007 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
Sie ist der Auffassung, die Veränderungssperre sei nicht wirksam. Zur Vermeidung einer weiteren Bebauung des Grundstücks Flur-Nr. ... sei eine Veränderungssperre nicht erforderlich. Dies gelte zunächst in Bezug auf den für das Aussiedlungsvorhaben nicht benötigten Teil des Grundstücks. Ferner gelte dies auch für die Erforderlichkeit gerade der Veränderungssperre für die nach den Vorstellungen der Klägerin für ihren Erlass bestimmend gewesenen Ziele. Hier hätte die Klägerin, um ihre Befürchtungen hinsichtlich einer weiteren Bebauung des Grundstücks nach § 34 BauGB auszuräumen, auch eine Klarstellungssatzung nach § 34 Abs. 4 Ziffer 1 BauGB erlassen können. Auch hinsichtlich des Stellplatzbedarfs des Kreiskrankenhauses fehle es sowohl für die Planungsabsichten als auch für die Veränderungssperre an den notwendigen Voraussetzungen. Letztlich hätte die Klägerin, da sie das Bauvorhaben ausdrücklich als nach geltendem Recht zulässiges Vorhaben ansehe, entsprechend dem Sicherungszweck der Veränderungssperre gemäß § 14 Abs. 2 BauGB die vom Aussiedlungsvorhaben beanspruchte Fläche von der Veränderungssperre ausnehmen können und im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sowie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch ausnehmen müssen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten sowie der Verwaltungsakten der Klägerin und des Beklagten verwiesen. Dieser war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die isolierte Anfechtungsklage gegen den Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses des Beklagten ist gemäß § 42 Abs. 1, § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthaft und auch ansonsten zulässig. Insbesondere ist die Klägerin nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Sie kann geltend machen, durch die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung des Bauvorbescheids in ihrer in Art. 28 Abs. 2 GG verankerten Planungshoheit verletzt zu sein (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, NJOZ 2006, 1717 m. w. N.).
Die Klage kann jedoch in der Sache keinen Erfolg haben. Der Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses des Beklagten vom 27. November 2007 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kreisrechtsausschuss war berechtigt, den Beklagten unter Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens zur Erteilung des von dem Beigeladenen begehrten Bauvorbescheids zu verpflichten.
Rechtsgrundlage hierfür ist § 72 Satz 1 LBauO. Danach kann die Bauherrin oder der Bauherr vor Einreichung des Bauantrags zu einzelnen Fragen des Vorhabens einen schriftlichen Bescheid (Bauvorbescheid) beantragen. Nach § 72 Satz 3 LBauO gilt u. a. § 71 LBauO, der die Ersetzung des Einvernehmens regelt, entsprechend.
Der angefochtene Widerspruchsbescheid ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbesondere hat der Kreisrechtsausschuss des Beklagten die Vorschrift des § 71 Abs. 3 LBauO beachtet. Da das Bauvorhaben der Beigeladenen im Außenbereich von A verwirklicht werden soll, richtet sich seine bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach § 35 BauGB. Über die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 BauGB kann gemäß § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB im bauaufsichtlichen Verfahren von der Baugenehmigungsbehörde aber nur im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden werden. Vorliegend hatte der Ausschuss der Klägerin für Stadtplanung, Umweltschutz und Landschaftspflege in seiner Sitzung vom 29. November 2005 das Einvernehmen zu der Bauvoranfrage der Beigeladenen versagt, so dass eine positive Verbescheidung der Bauvoranfrage nur mittels Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens durch die Ausgangs- oder Widerspruchsbehörde in Betracht kam. Die rechtlichen Voraussetzungen hierfür sind in den § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB, § 71 LBauO geregelt.
Die Vorschrift des § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB ermächtigt die „nach Landesrecht zuständige Behörde“, ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde zu ersetzen. Hiervon hat der rheinland-pfälzische Gesetzgeber Gebrauch gemacht, indem er in § 2 Nr. 1 der Landesverordnung über Zuständigkeiten nach dem BauGB die nach § 71 LBauO zuständige Behörde zur zuständigen Behörde zur Ersetzung des Einvernehmens nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB bestimmt hat. § 71 LBauO regelt die verfahrensrechtliche und prozessuale Ausgestaltung der Ersetzung des Einvernehmens näher (s. hierzu Jeromin, Kommentar zur LBauO Rheinland-Pfalz, 2. Auflage 2005, § 71 Rdnr. 1 ff.).
Nach § 71 Abs. 1 LBauO kann das Einvernehmen der Gemeinde im bauaufsichtlichen Verfahren nach Maßgabe der Absätze 2 bis 5 ersetzt werden, wenn eine Gemeinde, die nicht untere Bauaufsichtsbehörde ist, ihr u. a. nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderliches Einvernehmen rechtswidrig versagt hat. Neben der Ausgangsbehörde ist gemäß § 71 Abs. 5 LBauO auch der Kreisrechtsausschuss im Vorverfahren als nach § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO i. V. m. § 6 Nr. 1c) AGVwGO zuständige Widerspruchsbehörde hierzu berechtigt. Gemäß § 72 Satz 3 i. V. m. § 71 Abs. 5 Satz 1 LBauO kann das rechtswidrig versagte Einvernehmen der Gemeinde im Widerspruchsverfahren durch Erteilung des Bauvorbescheids gemäß Absatz 2 Satz 1 ersetzt werden, wenn der Bauvorbescheid versagt wird; die Absätze 3 und 4 gelten für das Widerspruchsverfahren entsprechend. Dabei ist die Widerspruchsbehörde nicht verpflichtet, in der Sache selbst zu entscheiden, sondern kann sich - wie hier - darauf beschränken, die Ausgangsbehörde zur Erteilung des Bauvorbescheids zu verpflichten (vgl. BVerwG, NVwZ 2008, 437). Erforderlich ist jedoch nach § 71 Abs. 3 Satz 2 LBauO, dass die Gemeinde vor der Entscheidung anzuhören ist; dabei ist ihr Gelegenheit zu geben, binnen angemessener Frist erneut über das gemeindliche Einvernehmen zu entscheiden.
Diesem Erfordernis ist der Kreisrechtsauschuss des Beklagten nachgekommen, denn er hat die Klägerin hierzu mit Schreiben vom 12. Juni 2007 angehört.
In materieller Hinsicht hat der Kreisrechtsausschuss des Beklagten den negativen Bauvorbescheid vom 4. April 2004 zu Recht aufgehoben und das gemäß § 36 Abs. 1 BauGB erforderliche Einvernehmen der Klägerin ersetzt, denn die Voraussetzungen für die Erteilung eines positiven Bauvorbescheids nach § 72 LBauO lagen hier vor.
Dem steht zunächst nicht die von der Klägerin am 4. März 2008 beschlossene Veränderungssperre entgegen.
Allerdings ist diese trotz des Umstands, dass sie erst nach Klageerhebung erlassen worden ist, im vorliegenden Klageverfahren zu berücksichtigen. Denn maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei der Anfechtungsklage einer Gemeinde gegen einen Widerspruchsbescheid, mit dem die Bauaufsichtsbehörde zur Erteilung eines von der Gemeinde versagten Bauvorbescheids verpflichtet worden ist, nicht der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, hier also des Widerspruchsbescheids des Kreisrechtsausschusses des Beklagten, sondern der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Gericht (vgl. BVerwG, NVwZ 2008, 437 zur Baugenehmigung). Beschränkt sich die Widerspruchsbehörde - wie hier - darauf, die Ausgangsbehörde zur Erteilung des begehrten Verwaltungsakts zu verpflichten, statt diese Sachentscheidung selbst zu treffen, erhält der Bauherr keine gegenüber nachträglichen Rechtsänderungen gesicherte Rechtsposition. Dem Verpflichtungswiderspruchsbescheid kommt kein dem Bauvorbescheid vergleichbarer materiell-rechtlicher Regelungsgehalt zu. Er erschöpft sich in der Erklärung, dass zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch des Bauherrn die in Streit stehenden Voraussetzungen für die Erteilung des begehrten Bauvorbescheids gegeben sind und daher die Ausgangsbehörde zur Erteilung verpflichtet wird. Der Verpflichtungswiderspruchsbescheid bedarf noch der “Vollziehung” seitens der Ausgangsbehörde (vgl. BVerwG, NVwZ 2008, 437).
Die Verpflichtung der Ausgangsbehörde steht aber unter dem Vorbehalt, dass sich die Rechtslage nicht ändert, mithin dass der Bauherr auch noch zum Zeitpunkt der Erteilung einen Anspruch auf den Vorbescheid bzw. die Baugenehmigung hat. Selbst ein rechtskräftiges Verpflichtungsurteil schützt den Bauherrn nicht davor, seines Anspruchs auf Erteilung einer Baugenehmigung - gegebenenfalls gegen Entschädigung - verlustig zu gehen. So darf die Bauaufsichtsbehörde einer durch Urteil rechtskräftig festgestellten Verpflichtung zur Erteilung einer Baugenehmigung eine von der Gemeinde durch Bauleitplanung herbeigeführte Änderung der Rechtslage - in der Regel im Wege der Vollstreckungsgegenklage – entgegenhalten. Der gegen den Hoheitsträger gerichtete Anspruch auf Erlass einer Genehmigung verleiht nicht die gleiche Rechtsposition wie eine bereits erlassene Genehmigung. Erst die erteilte Genehmigung vermittelt dem Bauherrn eine Rechtsposition, die sich auch gegenüber Rechtsänderungen durchsetzen kann (BVerwGE 70, 227, 230 und BVerwGE 117, 44, 46). Die Rechtskraft des den Hoheitsträger verpflichtenden Urteils gilt nur für die dem Urteil zugrunde liegende Sach- und Rechtslage und findet ihre Grenze in der Änderung des dem Urteil zugrunde liegenden Rechts. Der Anspruch auf Erteilung eines Vorbescheids oder einer Baugenehmigung steht damit, auch wenn er tituliert ist, unter dem Vorbehalt, dass sich die Sach- und Rechtslage nicht in rechtlich relevanter Weise ändert (BVerwG, NVwZ 2008, 437 m.w.N.; vgl. auch BGH, Urteil vom 19. März 2008
– III ZR 49/07 -, juris). Das gilt erst recht, wenn der Bauherr - wie hier - nur auf einen Verpflichtungswiderspruchsbescheid verweisen kann, der ihm eine schwächere Position vermittelt als ein (rechtskräftiges) Verpflichtungsurteil.
Die im angefochtenen Widerspruchsbescheid vom 27. November 2007 getroffene Feststellung, dass das Vorhaben zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides zulässig ist, steht unter dem aus der gemeindlichen Planungshoheit folgenden materiell-rechtlichen Vorbehalt, dass die Pflicht zur Erteilung auch noch zum künftigen Zeitpunkt der Erteilung des Vorbescheids besteht. Daraus folgt, dass bereits im Rahmen der Anfechtungsklage der Klägerin geprüft werden muss, ob die - im Widerspruchsbescheid bejahten - Voraussetzungen für die Erteilung des Bauvorbescheids zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung weiterhin gegeben sind. Entscheidend ist, ob der Vorbescheid zu diesem Zeitpunkt rechtmäßig erteilt werden kann. Denn eine Gemeinde ist immer dann in ihren Rechten verletzt, wenn die Bauaufsichtsbehörde zur Erteilung eines Vorbescheids verpflichtet wird, die deswegen rechtswidrig ist, weil sie im Widerspruch zur gemeindlichen Bauleitplanung steht. Der Widerspruchsbescheid darf also nicht durch eine nachträgliche Änderung der Sach- und Rechtslage rechtswidrig geworden sein (vgl. BVerwG, NVwZ 2008, 437 m.w.N.).
Dabei kann sich die Rechtswidrigkeit auch aus einer von der Gemeinde nach Erlass des Widerspruchsbescheides beschlossenen und bekannt gemachten Bauleitplanung bzw. deren Sicherungsmittel ergeben. Denn das Recht - und die Pflicht - der Gemeinde, ihre Bauleitpläne in eigener Verantwortung aufzustellen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB), wird durch den Erlass eines Verpflichtungswiderspruchsbescheides nicht berührt. Ein - vorher nicht vorhandenes - Planungsbedürfnis kann auch dadurch entstehen, dass die Gemeinde anlässlich eines Bauantrags erkennt, dass das Vorhaben zu bodenrechtlichen Konflikten führt, die eine planerische Bewältigung geboten erscheinen lassen. Die Gemeinde soll gerade auch in den Fällen, in denen ein nach §§ 31, 33 bis 35 BauGB zulässiges Vorhaben ihren planerischen Vorstellungen nicht entspricht, von ihrer Möglichkeit Gebrauch machen können, durch Aufstellung eines Bebauungsplanes die planungsrechtlichen Grundlagen für die Zulässigkeit eines Vorhabens zu ändern und zur Sicherung der Planung die Mittel der Veränderungssperre oder der Zurückstellung von Baugesuchen zu ergreifen (vgl. BVerwG, Buchholz 406.11 § 36 BBauG Nr. 35 und BVerwGE 121, 339). Eine Grenze ist der gemeindlichen Planungshoheit erst dann gezogen, wenn die Baugenehmigung erteilt wird (s. § 14 Abs. 3 BauGB).
Ob sich der angefochtene Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses vom 27. November 2007 als rechtmäßig erweist, hängt daher davon ab, ob der Beklagte zum Zeitpunkt der (letzten) mündlichen Verhandlung zum Erlass des Bauvorbescheids in planungsrechtlicher Hinsicht verpflichtet ist. Die Kammer hat daher die vom Stadtrat der Klägerin beschlossene Veränderungssperre zu beachten.
Die genannte Veränderungssperre ist nach Auffassung des Gerichts aber unwirksam.
Zwar ist davon auszugehen, dass die Veränderungssperre formell ordnungsgemäß erlassen worden ist. Der insoweit gemäß § 16 Abs. 1 BauGB notwendige Satzungsbeschluss ist vom Stadtrat der Klägerin in seiner Sitzung am 4. März 2008 gefasst worden. Der in § 16 Abs. 2 BauGB geregelten Pflicht zur ortsüblichen Bekanntmachung ist die Klägerin durch die Veröffentlichung in der Tageszeitung „Die Rheinpfalz“ vom 12. März 2008 nach Maßgabe des § 16 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 12 Satz 2 bis 4 und § 27 GemO nachgekommen. Weiter ist die Satzung auch ordnungsgemäß durch den Bürgermeister der Klägerin ausgefertigt worden (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 2 GemODVO).
Die Veränderungssperre genügt jedoch in materieller Hinsicht nicht den in § 14 Abs. 1 BauGB genannten Voraussetzungen. Nach dieser Bestimmung kann die Gemeinde zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen, wenn ein Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans gefasst ist. Dieser Beschluss muss gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB ortsüblich bekannt gemacht worden sein, und zwar spätestens gleichzeitig mit der Veröffentlichung der Veränderungssperre (vgl. BVerwG, NVwZ 1989, 661). Sowohl Aufstellungsbeschluss als auch dessen ortsübliche Bekanntmachung sind gesetzliche Voraussetzung für die Wirksamkeit der Veränderungssperre (s. BVerwG, NVwZ 1993, 771).
Zwar hat die Klägerin einen Aufstellungsbeschluss gefasst und diesen auch ortsüblich bekannt gemacht. Allerdings ist die Veränderungssperre nicht notwendig, um eine (positive) Bauleitplanung der Klägerin zu sichern. Die gesetzliche Voraussetzung, dass die Veränderungssperre „zur Sicherung der Planung“ erlassen wird, ist nur erfüllt, wenn die mit dem Aufstellungsbeschluss eingeleitete Planung bei Inkrafttreten der Veränderungssperre ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (BVerwG, NVwZ 2004, 984; VGH Baden-Württemberg, VBlBW 2008, 143) und wenn diese Planung nicht von vornherein an nicht behebbaren Mängeln leidet (BVerwG, NVwZ 1994, 685). Das für den Erlass einer Veränderungssperre erforderliche Mindestmaß an Konkretisierung der Planungsziele wird nur erreicht, wenn sich aus dem Planaufstellungsbeschluss oder aus weiteren Verfahrensschritten wenigstens ansatzweise ersehen lässt, was Inhalt des zukünftigen Bebauungsplans sein soll. In der Regel erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde bei Erlass der Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung im künftigen Plangebiet besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach anderen Vorschriften des § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge fasst. Erforderlich sind positive Planungsabsichten. Eine reine Negativplanung, die zwar einzelne Vorhaben ausschließt, aber keine positiven Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen entwickelt, genügt nicht (vgl. BVerwG BauR 2008, 328 m.w.N.). Das Konkretisierungserfordernis gilt dabei für das gesamte Plangebiet (Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand September 2007, § 14 Rdnr. 48; Bay.VGH, ZfBR 2008, 287). Weitere Voraussetzung einer sicherungsfähigen Planung ist, dass sich das Planungsziel mit den nach § 9 Abs. 1 BauGB und den Vorschriften der Baunutzungsverordnung zur Verfügung stehenden Festsetzungsmöglichkeiten erreichen lässt.
Diesen Anforderungen genügt das bei Erlass der Veränderungssperre vorliegende Planungskonzept nicht. Der Stadtrat der Klägerin hatte am 4. März 2008 die Aufstellung eines Bebauungsplans für das gesamte 16.000 m² große Grundstück Flurnr. ... beschlossen. Nach der öffentlich bekannt gemachten Begründung des Beschlusses soll mit dem Bebauungsplan „für ein geplantes landwirtschaftliches Aussiedlungsvorhaben ein gestalterischer Rahmen vorgegeben und eine Parkplatzerweiterung des Kreiskrankenhauses vorbereitet werden”. Damit hatte der Stadtrat bei Erlass der Veränderungssperre zwar bestimmte Planungsziele im Auge. Das genügt aber nicht. Es kann zwar zugunsten der Klägerin angenommen werden, dass sie eine konkrete positive Vorstellung von der in Betracht kommenden baulichen Nutzung des Plangebiets hatte. Dies gilt jedoch nur für das Aussiedlungsvorhaben als solches und unter Umständen für die Stellplätze für das Kreiskrankenhaus im südlichen Teil des Grundstücks Flur-Nr. .... Nach den Planungsunterlagen ging es der Klägerin aber nicht vorrangig darum, für das Bauvorhaben der Beigeladenen „einen gestalterischen Rahmen vorzugeben“; Planungsziel war vielmehr primär, den größten Teil des 16.000 m² umfassenden Plangebiets von baulichen Anlagen freizuhalten (s. die im Tatbestand auszugsweise wiedergegebene Niederschrift über die Sitzung des Stadtrates der Klägerin vom 4. März 2008). Denn der Stadtrat der Klägerin hatte die Befürchtung, dass nach Verwirklichung des Außenbereichsvorhabens der Beigeladenen die restliche Fläche des Grundstücks Flur-Nr. ... „umkippen“ würde und sich künftige Bauvorhaben auf dem genannten Grundstück nach § 34 BauGB beurteilen würden. Für die bauplanungsrechtlich als Innenbereich (§ 34 BauGB) oder als Außenbereich (§ 35 BauGB) einzustufenden Teile des Plangebiets durfte sich die Klägerin aber nicht darauf beschränken, eine bloße „Ausschlussregelung“ in den Blick zu nehmen.
Der Ausschluss bestimmter Arten von zulässigen baulichen Nutzungen und Anlagen nach § 9 Abs. 1 BauGB setzt eine positive Festsetzung der Art der baulichen Nutzung voraus. So ermächtigt § 9 Abs. 1 Nr. 18a BauGB die Gemeinde dazu, im Bebauungsplan „die Flächen für die Landwirtschaft“ festzusetzen. Die Festsetzung dient dazu, die so ausgewiesenen Flächen für eine landwirtschaftliche Nutzung zu sichern und damit zugleich landwirtschaftsfremde Nutzungen auszuschließen. Zur landwirtschaftlichen Nutzung gehören aber nicht nur nicht-bauliche Nutzungen, sondern grundsätzlich auch bauliche Nutzungen, die der Landwirtschaft dienen. Im Bereich einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 18a BauGB können deshalb auch im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegierte bauliche Anlagen zulässig sein (BVerwG, NVwZ 1999, 984 m.w.N.). Die Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 18a BauGB enthält für sich daher kein allgemeines Bauverbot. Die Vorschrift ermächtigt auch nicht dazu, die Zulässigkeit von Gebäuden, die der Landwirtschaft dienen, auf den für die Landwirtschaft festgesetzten Flächen auszuschließen.
Allerdings kann bei der Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 18a BauGB die Gemeinde aufgrund des § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB die zusätzliche Festsetzung treffen, dass die Fläche von einer Bebauung, und zwar (auch) mit landwirtschaftlichen Gebäuden, freizuhalten ist. Das setzt voraus, dass es für diese zusätzliche Festsetzung städtebauliche Gründe gibt und dass auch die sonstigen Anforderungen des § 1 BauGB erfüllt sind, was nicht der Regelfall sein wird (BVerwG, NVwZ 1999, 984). Die Festsetzung von Flächen in einem Bebauungsplan, auf denen bauliche Anlagen nicht errichtet werden dürfen, ist eine besonders einschneidende Bestimmung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. § 40 Abs. 1 Nr. 12 BauGB, der für den Fall der Festsetzung einer von Bebauung freizuhaltenden Fläche einen Übernahmeanspruch begründet, bestätigt dies. Die Möglichkeit, nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB von der Bebauung freizuhaltende Flächen festzusetzen, ist nicht auf Flächen innerhalb der Baugebiete beschränkt. Sie ist nach Maßgabe städtebaulicher Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 BauGB) allgemein gegeben (BVerwG, NVwZ 1999, 984).
Hiernach hat die Klägerin ihre Planvorstellungen nicht ausreichend in dem geforderten Sinn konkretisiert. Es ergibt sich weder aus dem Aufstellungsbeschluss und dessen Bekanntmachung noch aus der Niederschrift über die Sitzung des Stadtrates der Klägerin vom 4. März 2008, mit welchen der in Betracht kommenden Festsetzungen die angestrebte „Freihaltung“ bewerkstelligt werden sollte. Mögliche Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 und/oder § 9 Abs. 1 Nr. 18a BauGB wurden nicht angesprochen; der städtebauliche Grund der Förderung landwirtschaftlicher Nutzung wurde gerade nicht angeführt. Da die Veränderungssperre offenbar nicht der Ermöglichung einer fortgesetzten Nutzung des Grundstücks als landwirtschaftliche Fläche dient, rechtfertigt die von der Klägerin angeführte Begründung daher den Schluss, dass hier der Fall einer unzulässigen Negativplanung vorliegt. Plausible städtebauliche Gründe für die vollständige Überplanung des Grundstücks der Beigeladenen hat die Klägerin nicht genannt. Sie hält das landwirtschaftliche Aussiedlungsvorhaben selbst für nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB zulässig, so dass es für dessen Verwirklichung keiner eigenständigen Bauleitplanung bedarf. Auch für den Erlass einer Gestaltungssatzung nach § 88 Abs. 1 Nr. 1 LBauO, die gemäß § 88 Abs. 6 LBauO in den Bebauungsplan aufgenommen werden kann, über die äußerer Gestaltung baulicher Anlagen zur Durchführung gestalterischer Absichten in bestimmten unbebauten Teilen des Gemeindegebiets, hat die Klägerin keine nachvollziehbaren Gründe angeführt. Dies gilt ebenso im Hinblick auf die von der Klägerin angeführten Bedenken in Bezug auf die von dem Betrieb ausgehenden Emissionen. Denn diese Problematik ist auch im Rahmen der Frage der Genehmigungsfähigkeit nach § 35 Abs. 3 Nr. 3 BauGB zu beachten.
Die maßgebliche Sorge der Klägerin, die restliche Fläche des Grundstücks Flur-Nr. ... könne nach Verwirklichung des Bauvorhabens der Beigeladenen „umkippen“ und künftige Bauvorhaben auf dem genannten Grundstück würden sich daher nach § 34 BauGB beurteilen, ist nach Auffassung der Kammer unbegründet und löst daher ebenfalls kein Planungsbedürfnis aus. Ausschlaggebend für das Vorliegen eines Bebauungszusammenhangs im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist, ob und inwieweit eine tatsächlich aufeinanderfolgende Bebauung trotz etwa vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und die zur Bebauung vorgesehene Fläche (noch) diesem Zusammenhang angehört (BVerwG, BauR 2007, 1383; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 16. Mai 2008 - 8 A 10378/08.OVG -). Zwar können auch Gebäude, die nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB im Außenbereich privilegiert sind, zur Entwicklung eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils beitragen. Maßgebend sind jedoch immer die konkreten Umstände des Einzelfalles. Ohne das Vorliegen von topografischen Besonderheiten endet der Bebauungszusammenhang in aller Regel am letzten Baukörper (BVerwG, BauR 2000, 1310; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 16. Mai 2008 - 8 A 10378/08.OVG -).
Hiervon ausgehend ist die Kammer der Ansicht, dass die restliche Fläche des Grundstücks Flur-Nr. ... nach Verwirklichung des geplanten Vorhabens der Beigeladenen keinen Bebauungszusammenhang mit der östlich, südlich und nördlich angrenzenden Bebauung bildet. Der maßgebliche Bebauungszusammenhang endet im Norden an der Berggasse, im Süden an der Straße „Im B.“ sowie im Osten entlang der Wohnbebauung westlich der Straße „Oberer B.-weg“. Die Errichtung des geplanten landwirtschaftlichen Anwesens der Beigeladenen am südwestlichen Rand des Grundstücks Flur-Nr. ... ist daher nicht in der Lage, einen Bebauungszusammenhang mit der Bebauung im Norden, Osten und Süden herzuleiten.
Auch in Bezug auf die von der Klägerin geltend gemachte Parkplatzerweiterung des Kreiskrankenhauses, für die gegebenenfalls Teilflächen des Grundstücks Flur-Nr. ... in Anspruch genommen werden sollen, fehlt es an einer hinreichenden Konkretisierung der Planvorstellungen der Klägerin. Der Niederschrift vom 4. März 2008 kann nur entnommen werden, dass die Fläche „Am B……“ nach einer Variantenuntersuchung im Juli 2003 „die besten Voraussetzungen für eine Erweiterung des bestehenden Parkplatzes bietet“. Ausführungen dazu, wie groß etwa die in Anspruch zu nehmende Fläche sein soll, finden sich nicht. Wenngleich es rechtlich nur auf die Vorstellungen des Stadtrates im Zeitpunkt der Beschlussfassung ankommt, konnten die Vertreter der Klägerin auch in der mündlichen Verhandlung vom 5. Mai 2008 keine klaren Vorstellungen für das in Erwägung gezogene Gelände vermitteln. Diese Vorstellungen waren viel zu vage, um eine Veränderungssperre inhaltlich begründen zu können (vgl. OVG Niedersachsen, BauR 2004, 1121).
Im Übrigen hat die Klägerin nicht nachvollziehbar begründet, warum sie die gesamte Fläche des Grundstücks Flur-Nr. ... in den Geltungsbereich der Veränderungssperre einbezogen hat, obwohl sie das Bauvorhaben der Beigeladenen für nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB genehmigungsfähig hält. Die Veränderungssperre muss aber, wie ausgeführt, auch mit ihrem räumlichen Umfang erforderlich sein (Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 14 Rdnr. 62). Die Klägerin hätte daher im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den räumlichen Umfang der Veränderungssperre auf den für das Aussiedlungsvorhaben nicht benötigten Teil des Grundstücks beschränken müssen. Ein Verweis auf die Möglichkeit der Beantragung einer Ausnahme nach § 14 Abs. 2 BauGB ist insofern nicht ausreichend.
Die hinsichtlich der Außenbereichsflächen vorliegenden Mängel haben die Gesamtunwirksamkeit der Veränderungssperre zur Folge. Die Anforderungen an eine hinreichende Konkretisierung der Planung und das Erfordernis ihrer Realisierbarkeit gelten für das gesamte von der Veränderungssperre erfasste Plangebiet. Fehlen diese Voraussetzungen bei Teilen des Gebiets, kommt eine Teilunwirksamkeit der Veränderungssperre in Betracht (Bay.VGH, ZfBR 2008, 287). Insoweit gelten dieselben Kriterien wie bei der Teilunwirksamkeit von Bebauungsplänen. Eine auf Teilflächen beschränkte Unwirksamkeit der Veränderungssperre kommt daher nur in Betracht, wenn für den verbleibenden Geltungsbereich noch eine sinnvolle Sicherung erreicht und nach dem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Planungswillen angenommen werden kann, dass die Gemeinde die Veränderungssperre auch mit dem eingeschränkten Geltungsbereich beschlossen hätte (vgl. BVerwG, NVwZ 2001, 1055; VG Neustadt, Urteil vom 7. April 2008 – 3 K 783/07.NW –). Dies ist hier nicht der Fall. Denn zur Sicherung des Bauvorhabens der Beigeladenen war die Veränderungssperre gerade nicht erforderlich.
Ist die Veränderungssperre der Klägerin vom 4. März 2008 daher unwirksam, so richtet sich die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens der Beigeladenen nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. Dessen Voraussetzungen sind gegeben. Zwecks Vermeidung von Wiederholungen kann zur Begründung auf die zutreffenden Ausführungen des Kreisrechtsausschusses in seinem Widerspruchsbescheid vom 27. November 2007 verwiesen werden. Damit war der Kreisrechtsausschuss auch berechtigt, das gemäß § 36 Abs. 1 BauGB erforderliche Einvernehmen der Klägerin nach § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB, § 71 Abs. 5 LBauO zu ersetzen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 31, 33 bis 35 BauGB
§ 34 BauGB
§ 36 BauGB
§ 71 LBauO
§ 35 BauGB
§ 72 LBauO
§ 36 BBauG
§ 27 GemO
§ 1 BauGB
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 34 Abs. 4 Nr. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 30 Abs. 1 BauGB
§ 14 Abs. 2 BauGB
§ 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 72 Satz 1 LBauO
§ 72 Satz 3 LBauO
§ 71 Abs. 3 LBauO
§ 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB
§ 71 Abs. 1 LBauO
§ 71 Abs. 5 LBauO
§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO
§ 71 Abs. 5 Satz 1 LBauO
§ 71 Abs. 3 Satz 2 LBauO
§ 36 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 14 Abs. 3 BauGB
§ 16 Abs. 1 BauGB
§ 16 Abs. 2 BauGB
§ 10 Abs. 1 Satz 2 GemODVO
§ 14 Abs. 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 9 Abs. 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 18a BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB
§ 40 Abs. 1 Nr. 12 BauGB
§ 88 Abs. 1 Nr. 1 LBauO
§ 88 Abs. 6 LBauO
§ 35 Abs. 3 Nr. 3 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 2 Nr. 1 der Landesverordnung
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2008, 437
BVerwGE 70, 227, 230
BVerwGE 117, 44, 46
BVerwGE 121, 339
NVwZ 1989, 661
NVwZ 1993, 771
NVwZ 2004, 984
NVwZ 1994, 685
NVwZ 1999, 984
NVwZ 2001, 1055
III ZR 49/07
8 A 10378/08
3 K 783/07