Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-09-10, Aktenzeichen 4 K 13.10
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2010:0910.4K13.10.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Nach 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG werden die Kosten der Tätigkeit der IHK nach Maßgabe des Wirtschaftsplans durch Beiträge der Kammerzugehörigen gemäß einer Beitragsordnung aufgebracht. (Rn.42)
2. § 3 Abs. 8 Satz 1 IHKG erklärt hinsichtlich der Beiträge für die Verjährung die Vorschriften der Abgabenordnung über die Verjährung der Steuern vom Einkommen und Vermögen für entsprechend anwendbar. (Rn.45)
3. Art 3 Abs 1 GG gebietet dem Gesetzgeber wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. (Rn.57)
Verfahrensgang
Der Beitragsbescheid der Beklagten vom 18. März 2008 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 7. August 2008 wird aufgehoben.
Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um Beiträge für die Jahre 2003 bis 2005.
Die Klägerin war in der fraglichen Zeit Kammerzugehörige der Beklagten und galt nach der im Folgenden noch darzustellenden beitragsrechtlichen Lage als Großunternehmen. Sie ist im körperschaftsteuerlichen Sinn eine Organgesellschaft. An ihr waren im streitigen Zeitraum zu 99% die GMZ Gesellschaft für Medien-, Druck- und Zeitungsverlagsbeteiligungen mbH und Co sowie zu 1% die TSP-Druck- und Verlagsbeteiligungsgesellschaft mbH beteiligt. Der Gewerbeertrag der Klägerin war in diesen Jahren negativ.
Die Beklagte gab sich am 17. Dezember 1998 eine Beitragsordnung (im Folgenden BO) und veröffentlichte sie im Amtsblatt für Berlin 1999, 346. Die Neufassung der BO vom 14. Januar 2005 ist im Amtsblatt 2005, 484 veröffentlicht.
Die Haushaltssatzung der Beklagten für das Haushaltsjahr 2003 (ABl. 2004, 176) regelte:
II. Von nicht im Handelsregister eingetragenen Gewerbetreibenden, deren Gewerbeertrag oder, falls für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermessbetrag nicht festgesetzt wird, der Gewinn aus Gewerbebetrieb, Euro 5.200,00 nicht übersteigt, wird ein Beitrag nicht erhoben.
III. Als Grundbeiträge sind zu erheben von
…
2. Gewerbetreibenden, die im Handelsregister eingetragen sind oder deren Gewerbebetrieb nach Art und Umfang einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordert, mit einem Verlust oder mit einem Gewerbeertrag oder, falls für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermessbetrag nicht festgesetzt wird, einen (richtig wohl: einem) Gewinn aus Gewerbebetrieb bis Euro 51.200,00, soweit nicht die Befreiung nach Ziffer II eingreift
Euro 127,80
12. allen Gewerbetreibenden, die nicht nach Ziffer II vom Beitrag befreit sind und zwei der drei nachfolgenden Kriterien erfüllen:
- mehr als Euro 10,86 Mio Bilanzsumme - mehr als Euro 21,72 Mio Umsatz - mehr als 250 Beschäftigte auch wenn sie sonst nach Ziffer III 1-11 zu veranlagen wären
Euro 12.782,30.
Auf diesen Grundbeitrag wird eine evtl. zu entrichtende Umlage bis zum Betrag von Euro 9.203,30 angerechnet. Übersteigt die Umlage Euro 9.203,30 werden diese Gewerbetreibenden entsprechend ihren Gewerbeerträgen in die jeweilige Grundbeitragsstaffel eingeordnet.
In den Ziffern 3 bis 11 war der Grundbeitrag aller Gewerbetreibenden mit einem Gewerbeertrag oder, falls für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermessbetrag nicht festgesetzt wird, einem Gewinn aus Gewerbebetrieb stufenweise geregelt.
Die Haushaltssatzung der Beklagten für das Haushaltsjahr 2004 (ABl. 2004, 178) wiederholte in II. a) die in der Haushaltssatzung 2003 zu Ziffer II. bestimmte Befreiung und fügte ihr in II. b) an:
Ebenfalls wird ein Beitrag nicht erhoben von Existenzgründern, die im Beitragsjahr 2004 gründen, nicht im Handelsregister eingetragen sind sowie einen Gewerbeertrag von weniger als Euro 25.000 erzielen.
Die Regelungen in Ziffer III. 2 bis 12 entsprachen denen des Vorjahres. Gleiches galt für die Regelungen in Ziffer V. 1 und 2.
Die Haushaltssatzung der Beklagten für das Haushaltsjahr 2005 (ABl. 2005, 185) entsprach in den hier interessierenden Punkten den früheren Regelungen, änderte aber in Ziffer III. 2 bis 12 die Werte. Ziffer III. 2. betraf einen Bereich bis 50.000 € und bestimmte dafür einen Grundbeitrag von 125 €. Der Grundbeitrag nach III. 12. lag bei 20.000 €.
Die Beklagte richtete an die Klägerin in den Jahren 2003 bis 2007 jeweils Beitragsbescheide, mit denen sie Grundbeiträge von 127,80 € bzw. 125 € erhob. Dazu hieß es jeweils „IHK-Beitrag (Jahresangabe) – Vorläufige Veranlagung“.
Im Juni 2007 teilte die Beklagte der Klägerin mit, sie nehme an, dass sie – die Klägerin – zwei der drei Kriterien (für ein Großunternehmen)
- mehr als Euro 10,86 Mio Bilanzsumme - mehr als Euro 21,72 Mio Umsatz - mehr als 250 Beschäftigte
erfülle. Sie werde die Klägerin zunächst für die Jahre 2003 bis 2007 so veranlagen. Dies geschah mit dem Beitragsbescheid der Beklagten vom 8. August 2007 über insgesamt 84.934 €. Damit setzte die Beklagte für die Jahre 2003 bis 2007 jeweils den „IHK-Beitrag – Vorauszahlung“ fest, wobei sie ausgehend von 12.782,30 € bzw. 20.000 € die bisher gezahlten Beträge von jeweils 127,80 € bzw. 125 € absetzte. Dagegen erhob die Klägerin, die die genannten Voraussetzungen für ein Großunternehmen erfüllt, Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheid vom 18. März 2008 hob die Beklagte den Beitragsbescheid vom 8. August 2007 auf, weil die vorläufige Veranlagung von erhöhten Grundbeiträgen für Großunternehmen nicht in den Haushalts- bzw. Wirtschaftssatzungen vorgesehen gewesen sei.
Mit Beitragsbescheid vom 18. März 2008 rechnete die Beklagte die IHK-Beiträge der Klägerin für die Jahre 2003 bis 2005 ab und setzte sie unter Berücksichtigung der Zahlungen auf noch 45.184 € fest. Dagegen erhob die Klägerin Widerspruch, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 7. August 2008 zurückwies.
Die Klägerin hat am 1. September 2008 Klage (VG 22 A 160.08) erhoben, für die durch den Geschäftsverteilungsplan 2010 nun die 4. Kammer zuständig ist. Auf Betreibensaufforderung vom 1. Juli 2009 hat die Klägerin ihre Klage im August 2009 begründet. Sie macht – ihre Widerspruchsbegründung vertiefend – geltend: Die Regelung des Beitrags für Großunternehmen sei unwirksam, weil die Beklagte damit den ihr eingeräumten Regelungsspielraum überschritten habe. Durch den Übergang der Beitragsstaffelung in Abhängigkeit vom Gewerbeertrag zu den Kriterien für Großunternehmen ergäben sich übermäßige Beitragssprünge und ein nicht schlüssiges Beitragssystem. Ein Unternehmen ohne positiven Gewerbeertrag müsse bei Überschreiten des zweiten Kriteriums für Großunternehmen einen Beitragssprung von 125 € auf 20.000 € hinnehmen. Die Anrechnungsklausel in der jeweiligen Haushaltssatzung führe dazu, dass Großunternehmen mit einem Gewerbeertrag von bis zu 3 Mio € genauso veranlagt würden, wie Großunternehmen mit einem Verlust. Das stelle eine Ungleichbehandlung dar.
Der angegriffene Beitragsbescheid sei verfahrensfehlerhaft. Eine vorläufige Beitragsfestsetzung sei – wie die Beklagte eingeräumt habe – in ihrem Fall nicht zulässig gewesen. § 15 Abs. 3 BO nehme auf § 162 AO Bezug, was nicht durch § 3 Abs. 8 IHKG gedeckt sei. Damit seien die ursprünglichen Beitragsbescheide für die Jahre 2003 bis 2005 als endgültige anzusehen, womit das Recht der Beklagten zur Beitragserhebung verbraucht sei. Die Bescheide über die vorläufige Veranlagung könnten nicht in Vorauszahlungsbescheide umgedeutet werden. Von der denkbaren Rücknahme bzw. dem Widerruf der vorläufigen Beitragsfestsetzungsbescheide habe die Beklagte keinen Gebrauch gemacht.
Zudem sei die Beitragsforderung für das Jahr 2003 verjährt. Die Festsetzungsverjährungsfrist habe vier Jahre betragen, die im Jahr 2008 bereits abgelaufen gewesen seien.
Die Klägerin beantragt,
den Beitragsbescheid der Beklagten vom 18. März 2008 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 7. August 2008 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht geltend: Sie habe erst durch Prüfung im Jahr 2007 erfahren, dass die Klägerin im beitragsrechtlichen Sinn ein Großunternehmen sei. Sie habe sich bei der Beitragsstaffelung der vom 1999 geänderten Gesetz eingeräumten weiten Gestaltungsmöglichkeit bedient. In ihrem Beitragssystem würden nur ertragsschwache oder ertragsschwächere Großunternehmen von der pauschalierten Grundbeitragsregelung erfasst. Die rein kalkulatorische Anrechnung der Umlage auf den Grundbeitrag, die letztlich zu einer pauschalen Gesamtveranlagung führe, rechtfertige sich dabei aus dem konfligierenden Zusammentreffen von großem Betriebsumfang und verhältnismäßig geringer Leistungskraft. Aus Praktikabilitätsgründen habe sie diesen Fall jedoch nur typisierend und pauschalierend regeln können und dürfen. Das System gewährleiste damit eine sachlich gerechtfertigte Unterscheidung zwischen Klein- und Mittelunternehmen auf der einen und Großunternehmen auf der anderen Seite. Sie sei nicht verpflichtet, eine Staffelung mit fließenden Übergängen zu wählen. Die von der Klägerin konstatierten Beitragssprünge seien keineswegs Ausdruck einer willkürlichen Ungleichbehandlung, sondern die Konsequenz eines gerechten Beitragssystems, das mit festen Grenzwerten arbeite. Sie bemühe sich insgesamt um eine besonders gerechte Verteilung der Beitragslast. Mit Blick auf die besondere Unternehmenslandschaft in Berlin liege es in der Natur der Sache einer Großbetriebsklausel, dass von dieser nur einzelne wenige Unternehmen erfasst würden. Das System führe zu keinen besonderen Härten oder Ungerechtigkeiten.
Ihr sei bei der Gestaltung ihrer Beitragsregelungen Ermessen eingeräumt. Sie dürfe sich für eine Staffelung der Beiträge entscheiden und dazu Kriterien auswählen. Die von ihr gewählten Kriterien seien prinzipiell tauglich. Ähnliche Regelungen wie bei ihr fänden sich auch bei anderen Kammern.
Die Frage der Behandlung einzelner Härtefälle berühre nicht die Systemgerechtigkeit als solche. Sie könnten zudem durch Stundung oder Erlass aufgefangen werden. Gegen die Beitragshöhe sei unter dem Blickwinkel des Äquivalenzprinzips nichts zu erinnern.
Ihre Befugnis zur vorläufigen Veranlagung folge unproblematisch aus § 15 Abs. 3 BO 1998/2005. § 3 Abs. 8 IHKG verbiete nicht den analogen Rückgriff auf § 162 AO. Es müsse ihr schon mit Blick auf die Notwendigkeit, ihren laufenden Betrieb abzusichern, erlaubt sein, eine Beitragsregelung zu schaffen, auf deren Grundlage sie ihre Mitglieder zunächst vorläufig veranlagen könne. Die Bescheide hätten erkennen lassen, dass sie - die Beklagte - sich eine Neuberechnung unter Einbeziehung aller für die endgültige Beitragsberechnung relevanten Werte offenhalte. Aufgrund der Vorläufigkeit der ursprünglichen Bescheide habe sie die Klägerin nunmehr endgültig veranlagen dürfen. Jedenfalls wäre sie aber befugt gewesen, die Bescheide nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zurückzunehmen und durch neue Veranlagungen zu ersetzen. Der angefochtene Bescheid enthielte in diesem Fall konkludent die Rücknahme.
Es sei fraglich, ob sich die Verweisung des § 3 Abs. 8 IHKG auch auf die Bestimmungen über die Festsetzungsverjährung bezögen. Jedenfalls aber wäre diese Frist hier noch nicht abgelaufen gewesen, weil sie nach § 171 Abs. 3a Satz 1 AO durch den Widerspruch vom 4. September 2007 gegen den Vorauszahlungsbescheid vom 8. August 2007 gehemmt gewesen wäre. Dieser habe denselben Veranlagungszeitraum und Beitragsanspruch betroffen wie der Bescheid über die vorläufige Beitragsfestsetzung. Zudem wäre der Fristablauf durch § 171 Abs. 8 AO gehemmt gewesen, weil sie erst im August 2008 die „Daten zur Leistungskraft der Organträgerin der Klägerin“ erhalten und erst im Oktober 2007 erfahren habe, dass die Klägerin ein Großunternehmen sei. Letztlich gründe die Hemmung der Frist auch auf § 171 Abs. 10 AO. Dafür reiche die Möglichkeit, dass ein Grundlagenbescheid wie der Gewerbesteuermessbescheid ergehe.
Ablichtungen von Unterlagen der Beklagten haben vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist begründet, weil der Beitragsbescheid rechtswidrig ist und durch die fehlerhafte Gebührenfestsetzung die Klägerin in ihren Vermögensrechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
A. Allerdings teilt die Kammer nicht die Auffassung der Klägerin zur Zulässigkeit einer vorläufigen Beitragsfestsetzung (1.) sowie zur Verjährung des Beitrags für das Jahr 2003 (2.).
1. Die Klägerin meint, durch die in den Jahren 2003 bis 2005 ergangenen Beitragsbescheide mit dem Zusatz „IHK-Beitrag (Jahresangabe) – Vorläufige Veranlagung“ seien diese Beitragszeiträume grundsätzlich unveränderbar abgerechnet worden, weil es für eine vorläufige Veranlagung an einer Rechtsgrundlage fehle und Beiträge nur einmalig für einen Zeitraum abgerechnet werden dürften.
Dieser Einwand erscheint unschlüssig. Denn auch wenn man mit der Klägerin meinte, die vorläufige Veranlagung sei rechtswidrig gewesen, dann wären diese als vorläufig gekennzeichneten Bescheide bestandskräftig geworden. An der Bestandskraft nähme dann auch ihre Vorläufigkeit teil. Der hier angegriffene Bescheid wäre dann der aus der Sicht der Klägerin nur zulässige (endgültige) Beitragsbescheid.
Der Einwand greift aber auch sonst nicht durch. Auch die Klägerin sieht, dass die vorläufige Veranlagung in § 15 Abs. 3 BO geregelt ist. Die Klägerin meint aber, diese satzungsrechtliche Regelung könne sich nicht auf § 3 Abs. 8 IHKG stützen. Dem kann man durchaus folgen, ohne dass die Beitragsordnung über den gesetzlichen Rahmen für das Beitragsrecht hinausginge. Denn dieses wird nicht allein durch § 3 Abs. 8 IHKG geprägt. Vielmehr ergibt sich die Befugnis zur Beitragsordnung schon aus § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG, wonach die Kosten auch der Tätigkeit der IHK, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind, nach Maßgabe des Wirtschaftsplans durch Beiträge der Kammerzugehörigen gemäß einer Beitragsordnung aufgebracht werden. Damit ist zunächst gesagt, dass sich die Beklagte eine Beitragsordnung geben darf (und muss). Zudem ist damit aber auch der Zweck bezeichnet, dem auch die Beitragsordnung zu dienen hat: Die Tätigkeit der IHK soll finanziert werden. Eine fortlaufende Tätigkeit führt üblicherweise zu fortlaufenden Kosten, denen fortlaufende Einnahmen gegenübergestellt werden müssen, wenn sie nicht anderweitig gedeckt sind (z.B. durch Rücklagen). Wenn diese Überlegung es nicht bereits erzwingt, Beiträge auch vorläufig festsetzen zu dürfen, solange eine abschließende Regelung nicht verlässlich möglich ist, dann schließt sie dies keinesfalls aus, sondern ermöglicht es zumindest. Den damit weit gezogenen Rahmen für den Satzungsgeber müsste eine andere Norm des Gesetzes verengen, damit man § 15 Abs. 3 BO für rechtswidrig halten könnte. Das ist nicht der Fall. Einzig § 3 Abs. 8 Satz 1 IHKG kann eine weitere Regelung zur Beitragsordnung entnommen werden. Er erklärt hinsichtlich der Beiträge für die Verjährung (um die es hier zunächst nicht geht) bestimmte Vorschriften für entsprechend anwendbar und sodann für die Einziehung und Beitreibung die für Gemeindeabgaben geltenden landesrechtlichen Vorschriften für entsprechend anwendbar. Das führt nicht zu der von der Klägerin vertretene Verengung der Satzungsbefugnis. Sie meint, damit sei das Gesetz über Gebühren und Beiträge entsprechend anzuwenden, das keine vorläufige Beitragsfestsetzung kenne. Letzteres trifft zu. Indes schließt dieses Gesetz eine solche Befugnis auch nicht aus. Eines solchen Ausschlusses bedürfte es aber, um § 15 Abs. 3 BO für rechtswidrig zu halten. Es ist aber überdies zweifelhaft, ob § 3 Abs. 8 Satz IHKG auf dieses Gesetz verweist. Die Klägerin leitet dies daraus ab, dass die Norm auf die Einziehung der Beiträge bezogen ist, und diese mit der Festsetzung beginne. Mindestens gleichermaßen vertretbar ist aber, die Einziehung der Festsetzung folgen zu lassen und den gesetzlichen Verweis als auf das Vollstreckungsrecht gerichtet anzusehen (vgl. auch Frentzel/Jäkel/Junge, IHKG, 7. Aufl. 2009, § 3 Rn. 136).
Dass einem vorläufigen Bescheid nach Wegfall des Grundes für die Vorläufigkeit ein abschließender Bescheid folgen darf, erscheint nicht begründungsbedürftig.
2. Nicht überzeugend wendet sich die Klägerin gegen einen Teilbetrag, nämlich den Beitrag für 2003, mit der Begründung, die Frist für die Festsetzung des Beitrags sei abgelaufen.
Entgegen der Auffassung der Beklagten hat man eine Festsetzungsverjährung zu prüfen. Für ein Abweichen von der auch von der Beklagten gesehenen Rechtsprechung (vgl. auch Frentzel/Jäkel/Junge, IHKG, 7. Aufl. 2009, § 3 Rn. 150) besteht kein Anlass. § 3 Abs. 8 Satz 1 IHKG erklärt hinsichtlich der Beiträge für die Verjährung die Vorschriften der Abgabenordnung über die Verjährung der Steuern vom Einkommen und Vermögen für entsprechend anwendbar. Dies gibt § 20 BO nur deklaratorisch wieder; für eine eigene, engere Satzungsregelung besteht neben § 3 Abs. 8 Satz 1 IHKG kein Raum (vgl. Frentzel u.a., aaO, Rn. 149). Der Wortlaut der Norm schließt die Festsetzungsverjährung nicht aus. Denn die Abgabenordnung kennt zwei Formen der Verjährung. Zum Einen die Festsetzungsverjährung in den §§ 169 ff. AO und zum Anderen die Zahlungsverjährung in den §§ 228 ff. AO. Für eine Beschränkung der Verweisung auf die Zahlungsverjährung käme man mithin nur, wenn andere Auslegungskriterien/-methoden zu einem den Wortlaut einengenden Verständnis drängten. Das ist nicht der Fall. Die Erwägung, die Festsetzungsverjährung sei dem allgemeinen Beitragsrecht fremd, ist schwach. Der Gesetzgeber ist nicht gehindert, Sonderregeln zu treffen. Für die Beiträge zur IHK kommt hinzu, dass sie durch § 2 Abs. 1 IHKG an die Gewerbesteuer anknüpfen. Zudem verweist § 3 Abs. 8 Satz 1 IHKG auf die Abgabenordnung und nicht auf „das allgemeine Beitragsrecht“.
Ist damit § 169 Abs. 2 AO entsprechend anwendbar, so führt das zu einer Festsetzungsverjährungsfrist von vier Jahren, weil die einjährige Frist des § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AO nur für Verbrauchsteuern und Verbrauchsteuervergütungen gilt und die Einkommensteuer von § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AO erfasst ist. Nach § 170 Abs. 1 AO beginnt die Festsetzungsverjährung mit Ablauf des Jahres, in dem die Steuer entstanden ist. Bei der entsprechenden Anwendung auf den IHK-Beitrag liegt es nahe, die Regelung in der Beitragsordnung heranzuziehen, wonach die Beitragspflicht mit Beginn des Haushaltsjahres entsteht (§ 3 Abs. 1 BO). Das führt zu einer mit Ablauf des 31. Dezember 2007 endenden Festsetzungsfrist für den Beitragsbescheid für das Jahr 2003. Allerdings kennt die Abgabenordnung auch die Hemmung der Festsetzungsverjährung. Hier war die Frist nach § 171 Abs. 3a AO gehemmt. Dieser bestimmt, dass dann, wenn ein Steuerbescheid mit einem Einspruch oder einer Klage angefochten wird, die Festsetzungsfrist nicht abläuft, bevor über den Rechtsbehelf unanfechtbar entschieden ist. Der Ablauf der Festsetzungsfrist ist dann hinsichtlich des gesamten Steueranspruchs gehemmt. Damit erging der streitige Bescheid vom 18. März 2008 noch innerhalb der Festsetzungsfrist. Denn vor Ablauf der vierjährigen Frist setzte die Beklagte den Beitrag der Klägerin auch für das Jahr 2003 mit dem Bescheid vom 8. August 2007 fest, wogegen die Klägerin Widerspruch erhob. Zugleich mit der (stattgebenden) Entscheidung darüber erging der neue Bescheid, der – nunmehr abschließend – den Beitrag der Klägerin für das Jahr 2003 bestimmte. Eben weil § 171 Abs. 3a Satz 2 Halbsatz 1 AO die Ablaufhemmung auf den gesamten Steueranspruch erstreckt, führt das bei entsprechender Anwendung auf das Beitragsrecht zur Ablaufhemmung in Bezug auf den gesamten Beitragsanspruch. Dass der mit dem Widerspruch angegriffene Bescheid eine Vorauszahlung auf diesen Anspruch betraf, der hier streitige aber seine abschließende Festsetzung ist unerheblich. In beiden Fällen ging es um den Beitragsanspruch für das Jahr 2003.
B. Die Klage ist trotzdem begründet, weil die Großunternehmensregelung der Haushaltssatzungen zu einem gleichheitswidrigen Beitragssprung führt und der angegriffene Bescheid auf dieser Regelung beruht.
Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG werden die Kosten der Errichtung und Tätigkeit der IHK nach Maßgabe des Wirtschaftsplans, der im hier streitigen Zeitraum Haushaltsplan hieß, durch Beiträge der Kammerzugehörigen gemäß einer Beitragsordnung aufgebracht. § 3 Abs. 3 Satz 1 IHKG bestimmt, dass die IHK Beiträge als Grundbeiträge und Umlagen erhebt. Für den Grundbeitrag, um den es hier geht, regelt § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG, dass er gestaffelt werden kann; dabei sollen insbesondere Art, Umfang und Leistungskraft des Gewerbebetriebes berücksichtigt werden.
Es ist nicht im Streit, dass die Klägerin Kammerzugehörige der Beklagten und also im Grunde beitragspflichtig ist.
Gestritten wird um die Wirksamkeit der Regelung III.12 der Haushaltssatzungen der Jahre 2003 bis 2005, wonach alle Gewerbetreibenden, die nicht nach Ziffer II vom Beitrag befreit sind und zwei der drei nachfolgenden Kriterien erfüllen:
auch wenn sie sonst nach Ziffer III 1-11 zu veranlagen wären
einen Grundbeitrag von 12.782,30 € bzw. 20.000 € pro Jahr zu erbringen hatten. Dabei ist klar, dass die Klägerin nicht nach Ziffer II vom Beitrag befreit war und dass sie zwei von drei Kriterien erfüllte. Mit Erfolg rügt die Klägerin nicht fehlerhafte Anwendung des einfachen Rechts, sondern einen Verstoß gegen höherrangiges Recht, der zur Unwirksamkeit der Regelung in der Haushaltssatzung führt.
Es ist anerkannt (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Juni 1990 – BVerwG 1 C 45.87 -, NVwZ 1990, 1167), dass bei der Bemessung der Beiträge zur IHK insbesondere das Äquivalenzprinzip und der Gleichheitssatz zu beachten sind.
Das (schwer handhabbare) Äquivalenzprinzip ist hier unter Berücksichtigung der vorgenannten Entscheidung nicht verletzt. Jedenfalls kann danach ein Großunternehmen nicht erfolgreich einwenden, dass es über eigene Einrichtungen verfüge, die ähnliche Leistungen wie die IHK erbringen, so dass die Höhe ihres Beitrags nicht mehr ihrem (mittelbaren) Vorteil, den sie als Mitglied aus der Kammertätigkeit zieht, entspreche. Die Klägerin bietet hier keine neuen Überlegungen an.
Hingegen ist ihre Berufung auf Art. 3 Abs. 1 GG zutreffend.
Die Norm gebietet dem Gesetzgeber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (jüngst etwa Beschluss vom 12. Mai 2009 – 2 BvL 1/00 -, BVerfGE 123, 111 [119 f.], wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Für die Anforderungen an Rechtfertigungsgründe für gesetzliche Differenzierungen kommt es wesentlich darauf an, in welchem Maß sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann. Allerdings lassen sich genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen der Gesetzgeber den Gleichheitssatz verletzt, nicht abstrakt und allgemein, sondern nur in Bezug auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen.
Diese Bindung betrifft nicht nur den Gesetzgeber im formellen Sinne, sondern auch im materiellen. Auch ein Satzungsgeber wie die Beklagte hat diesen Maßstab bei der Normgebung einzuhalten.
Für die Bestimmung des hier anzuwendenden Maßstabs ist zu beachten, dass die Klägerin eine juristische Person ist. Für diese gilt zwar, soweit sie – wie hier - gemäß Art. 19 Abs. 3 GG Träger von Grundrechten sind, grundsätzlich nichts anderes. Doch ist die individuelle Betroffenheit der hinter den juristischen Personen stehenden natürlichen Personen je nach Rechtsform, Größe, Mitgliederstruktur und Vereinigungszweck unterschiedlich ausgeprägt. Das fällt bei der Maßstabsbildung nach Art. 3 Abs. 1 GG ins Gewicht (vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 2. März 1999 – 1 BvL 2/91 -, BVerfGE 99, 367 [389] = NJW 1999, 1535 [1536]). Nach den Beteiligungsverhältnissen an der Klägerin ist der Maßstab weniger streng als bei der Beteiligung natürlicher Personen.
Gleichwohl ist hier nicht nur eine Willkürkontrolle vorzunehmen, weil die Norm in den Haushaltssatzungen nicht nur an Sachverhalten, sondern Eigenschaften des betroffenen Unternehmens (Umsatz, Bilanzsumme, Zahl der Beschäftigten) anknüpft. In diesen Kriterien drückt sich die Grundrechtsbetätigung aus. Mit dem Gewerbe betätigt sich der Unternehmer in dem durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Bereich. Um der Anwendung der streitigen Beitragsregelung zu entgehen, müsste er seine Tätigkeit verändern und mindestens zwei der Kriterien verkleinern. Allerdings dürfte der von dem Grundbeitrag ausgehende Druck, dies zu tun, bei einem Großunternehmen eher gering sein, weshalb man hier einen nicht wesentlich über die Willkürkontrolle hinausgehenden Maßstab anzulegen hat.
Selbst wenn man es ablehnte, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Bedeutung des Art. 3 Abs. 1 GG im Steuerrecht (etwa Beschluss vom 21. Juni 2006 – 2 BvL 2/99 -, BVerfGE 116, 164 [189] = NJW 2006, 2757) auf Kammerbeiträge zu übertragen, gibt es keinen Grund, dass sich die Problematik von Progressionssprüngen (dazu Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 25. September 1992 – 2 BvL 5, 8 und 14/91 -, BVerfGE 87, 153 = NJW 1992, 3153 [3156 zu III.1]) oder verschiedenen Belastungen (dazu etwa Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 21. Dezember 1966 – 1 BvR 33/64 -, BVerfGE 21, 54 [71]) nicht auch im Beitragsrecht stellen sollte (die dies wohl negierende Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Mannheim vom 30. September 2004 – 14 S 2250/02 –, zitiert nach Jahn, GewArch 2008, 137 [189 bei Fn. 225] ist dem Gericht nicht zugänglich geworden), zumal das Bundesverfassungsgericht die seinerzeit zum Teil erheblichen Unterschiede in den Beitragssätzen gesetzlicher Krankenkassen für bedenklich und nur wegen eingeleiteter Korrekturen für hinnehmbar hielt (vgl. Beschluss vom 8. Februar 1994 – 1 BvR 1237/85 -, BVerfGE 89, 365 [378]).
Daran gemessen drängt sich die Annahme eines Gleichheitsverstoßes auf, da die Klägerin bei Anwendung der ertragsbezogenen Beitragssätze den geringsten Grundbeitrag von 127,80/125 € zu zahlen hatte, bei Anwendung der streitigen Regelung aber den Höchstbeitrag von 12.782,30/20.000 €. Die Großunternehmensregelung der Haushaltssatzungen führt zu einer unterschiedlichen Behandlung einerseits großer Unternehmen ohne Gewinn, die nur knapp unter der Grenze zum Großunternehmen liegen, und anderseits von Großunternehmen (ohne Gewinn). Für diese unterschiedliche Behandlung findet das Gericht keinen sachlichen Grund.
Die Berufung der Beklagten auf das ihr zustehende Ermessen, ihren Spielraum bei der Gestaltung ihrer Beitragsregelungen, die Zulässigkeit einer Staffelung nicht nur nach der Leistungskraft sowie die zulässigen Folgen von Typisierung und Pauschalierung ist zutreffend, aber unerheblich; sie geht am Problem des Beitragssprungs vorbei. Wenn die Beklagte in Ausübung ihres Satzungsermessens ihre Beiträge nicht nur nach der Leistungskraft staffelt, sondern Art und Umfang des Gewerbebetriebs berücksichtigt, muss sich auch das Ergebnis ihrer Staffelung sachlich rechtfertigen lassen. Allein die Verwendung sachlicher Staffelungskriterien ergibt noch keinen sachlich gerechtfertigten Beitragssatz. Dabei ist klar, dass mit jeder Staffelung eine Grenzwertproblematik verbunden ist. Wer nur wenig mehr Gewinn erzielt als ein anderer Kammerzugehöriger, kann in der nächsthöheren Stufe der Beitragsstaffel einen doppelt so hohen Beitrag zahlen müssen. Das ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Die Regelung der Beklagten führt aber bei geringfügiger Veränderung eines Kriteriums nicht nur zum Sprung von einer Beitragsstufe auf die nächste, sondern auf einen Sprung vom Mindest- zum Höchstbeitrag, wobei der Höchstbeitrag das 100 bzw. 160-fache des Mindestbeitrags ist. Auch die Erörterung in der mündlichen Verhandlung hat keinen sachlichen Grund ergeben, warum Unternehmen ohne Gewinn, die sich bei den Großunternehmenskriterien (Bilanzsumme, Umsatz, Beschäftigtenzahl) nur geringfügig, aber grenzüberschreitend unterscheiden, einen 100 bzw. 160 mal höheren Beitrag zahlen sollen.
Die unzweifelhafte Befugnis zur Pauschalierung und Typisierung taugt dazu nicht. Denn auch in diesem Fall sind Härten und Ungerechtigkeiten nur dann hinzunehmen, wenn die Benachteiligung nur eine kleine Zahl von Personen betrifft und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist (vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 15. Juli 1998 – 1 BvR 1554/89 u.a. -, BVerfGE 98, 365 [385]). Mag man mit der Beklagten, die keine Zahlen nennt, nur von einzelnen wenigen Unternehmen ausgehen, kann man den Beitragssprung um das 100- bzw. 160-fache Verstoß nicht für „nicht sehr intensiv“ ansehen. Dabei stellt das Gericht auf die Beitragsstaffelung ab, nicht auf das Verhältnis des streitigen Beitrags (12.782/20.000 €) etwa zur Bilanzsumme des betroffenen Unternehmens (mindestens 10,86 Mio €) oder den Umsatz (mindestens 21,72 Mio €). Die Ungleichbehandlung liegt nicht in der Belastung mit einem am Umsatz oder der Bilanzsumme gemessen geringfügigen Beitrag, sondern an der Belastung mit dem 100-/160-fachen Beitrag bei sonst ähnlichen Daten.
In der mündlichen Verhandlung hat Einigkeit darüber bestanden, dass es zwischen einem Gewerbetreibenden, beispielsweise einem Taxiunternehmen, und einem großen Unternehmen wie der Klägerin auch bei gleicher Gewinnlage einen Unterschied gibt, der eine unterschiedliche Beitragsbelastung der beiden rechtfertigt. Damit ist aber nur allgemein die Zulässigkeit einer Staffelung bekräftigt, die nicht nur auf die am Gewinn gemessene Leistungskraft abstellt.
Aus der Tätigkeitsbeschreibung der Beklagten lässt sich eine sachliche Rechtfertigung für den Gebührensprung nicht ableiten. Die Beklagte hat erläutert, dass sich ihr Tätigkeitsfeld, das sie anschaulich mit „Gemischtwarenladen“ beschrieben hat, in drei Felder aufteilen lässt. Neben dem eher privatwirtschaftlichen Servicebereich, der vorwiegend von kleinen und mittleren Betrieben in Anspruch genommen werde, gebe es den Teil, in dem sie gebührenpflichtig hoheitliche Aufgaben erfülle, was sachgebietsbezogen sei und nicht von der Größe des Unternehmens abhänge. Hingegen nutzten große Unternehmen den Aufgabenbereich „Förderung der gewerblichen Wirtschaft“, bei dem es etwa um die Beratung von Regierung und Verwaltung gehe, stärker als kleine. Darin sieht das Gericht aber allenfalls eine Rechtfertigung dafür, den Beitrag zur Beklagten nicht nur an der Leistungskraft des Unternehmens auszurichten. Eine Erklärung für den Beitragssprung auf das 100-/160-fache liegt darin nicht, zumal da nicht hat festgestellt werden können, dass Großunternehmen im Sinne der Beitragsregelung einen bedeutsam größeren Nutzen von dieser Aufgabenwahrnehmung haben als andere große Unternehmen.
Mit diesen Erwägungen löst sich die Kammer vom nicht rechtskräftigen Urteil der 22. Kammer vom 5. Februar 2009 – VG 22 A 48.07 – (jetzt OVG 1 N 30.09), die zu Art. 3 Abs. 1 GG ausführte:
„Das Gleichheitsgebot gemäß Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Der Grundbeitrag findet seine Rechtfertigung in dem allen Kammerzugehörigen zukommenden Vorteil, der in der Kammervertretung als solcher besteht. Die Beklagte kann ihn demgemäß in der Art einer einheitlichen Grundlast von allen Mitgliedern ohne Rücksicht auf deren wirtschaftliche Leistungsfähigkeit erheben. Wenn sie sich befugtermaßen zur Staffelung entschließt, stehen ihr bei der Festsetzung im Hinblick auf den Zweck und die Eigenart des Grundbeitrags, wie oben erwähnt, in weitem Maße Pauschalierungen und Typisierungen offen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 2000, 1 C 15.99, juris). Dies führt auch in Verbindung mit der Umlage für einzelne Mitglieder zu höchst unterschiedlichen Beiträgen, die in zulässiger Weise sowohl von der Leistungskraft als auch von der Unternehmensgröße geprägt werden können. So liegt hier beispielsweise ab dem Jahre 2005 der Mindestgrundbeitrag für einen in das Handelsregister eingetragenen Gewerbetreibenden ohne oder mit lediglich geringem Ertrag bei 125,-Euro, für einen Großbetrieb durchweg bei 20.000,- Euro. Diese erhöhte Belastung ist gerechtfertigt, weil Großbetriebe über eine höhere Wirtschaftskraft verfügen und Größe und Grundausstattung einer IHK nicht unmaßgeblich davon geprägt werden. Anderenfalls würden solche Betriebe nicht verursachungsgerecht behandelt und praktisch von der Beitragspflicht ausgenommen, wenn sie wie die Klägerin keinen Gewerbeertrag erzielen. Ihnen kann daher anders als kleineren Betrieben ohne Ertrag ein deutlich höherer Grundbeitrag in Form eines Sockelbetrages abverlangt werden. Bei der konkreten Ausgestaltung der Voraussetzungen und der Höhe dieses Grundbeitrags ist der weite Ermessensspielraum der Vollversammlung der Beklagten zu beachten (vgl. auch VG Frankfurt, Beschluss vom 15. März 2007, 5 G 354.07, juris). Betriebsmerkmale wie Beschäftigtenanzahl, Bilanzsumme und Umsatz sind grundsätzlich geeignet, den Umfang eines Unternehmens zu bestimmen. Dass die im Einzelnen festgesetzten Werte willkürlich sind und sich nicht als Abgrenzungskriterien zwischen Großunternehmen und sonstigen Betrieben anbieten, ist nicht vorgetragen und auch nicht ersichtlich. Selbst wenn dies der Fall wäre, ist zu beachten, dass die Klägerin all diese Werte in erheblichem Maße überschreitet, so dass eine auch deutlich zu niedrig festgesetzte Grenze unbeachtlich wäre. Dass es in Grenzbereichen, etwa zu ertragsschwachen Betrieben, die die Kriterien für Großunternehmen nur knapp verfehlen, oder zu ertragsstarken Unternehmen gleicher Größe, die von der Großbetriebsregelung wegen der zu erhebenden Umlage nicht mehr erfasst werden, zu Härten kommen kann, ist der im Beitragsrecht allein möglichen und gebotenen typisierenden Betrachtungsweise geschuldet und nicht Ausdruck einer Ungleichbehandlung. Planwidrige Härten können im Übrigen gemäß § 19 Abs. 2 BeitrO Veranlassung dazu geben, Beiträge ganz oder teilweise zu erlassen. Auch insoweit trägt die Beklagte dem Gebot der Gleichbehandlung hinreichend Rechnung.“
Dies überzeugt nicht.
Mit der Berufung auf eine höhere Wirtschaftskraft von Großunternehmen lässt sich die Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen. Mit „Wirtschaftskraft“ wird ein Begriff eingeführt, der dem hierzu im Gesetz (§ 3 Abs. 3 Satz 2 IHKG) verwandten („Leistungskraft“) ähnelt, aber wohl etwas Anderes bezeichnen soll als die sich im Gewerbeertrag ausdrückende Leistungskraft. Bezeichnet es aber etwas Anderes, überzeugt die Begründung nicht, weil sie den Begriff nicht erklärt und die tatsächlichen Grundlagen für diese Wertung nicht aufdeckt.
Die Erwägung der 22. Kammer, ohne die Regelung würden Großunternehmen „nicht verursachungsgerecht behandelt“ trägt nicht, weil Beiträge anders als Gebühren/ Kosten nicht einen bestimmten, vom Schuldner verursachten Aufwand abdecken, sondern einen Vorteil der Mitgliedschaft ausgleichen. Selbst wenn man aber annehmen wollte, dass „Größe und Grundausstattung einer IHK nicht unmaßgeblich“ von Großunternehmen geprägt werden (wofür die mündliche Verhandlung nichts hergegeben hat), läge auch darin nur die auch von der Klägerin anerkannte Rechtfertigung für eine besondere Beitragsbelastung von Großunternehmen, nicht aber für den hier allein fraglichen Beitragssprung auf das 100-/160-fache. Im Übrigen können nicht nur Großunternehmen etwa durch zulässige steuerliche Gestaltungsmöglichkeiten ihren Gewinn mindern.
Mit der Erklärung, Umsatz, Bilanzsumme und Beschäftigtenzahl seien grundsätzlich geeignet, den Umfang eines Unternehmens zu bestimmen, sagt die 22. Kammer nichts zu dem Beitragssprung.
Das Verwaltungsgericht Frankfurt/Main hat mit seinem Urteil (des Vorsitzenden) vom 12. November 2007 – 5 E 1125/07 -, zitiert nach Juris (Folgeentscheidung zu dem auch von der Beklagten zitierten Beschluss dieses Gerichts vom 15. März 2007 – 5 G 354/07 -, NVwZ-RR 2007, 523) nichts zum hier erörterten Thema beigetragen.
Die Wertung der Beklagten, die Beitragssprünge seien keineswegs Ausdruck einer willkürlichen Ungleichbehandlung, sondern die Konsequenz eines gerechten Beitragssystems, das mit festen Grenzwerten arbeitet, übergeht, dass ein gerechtes Beitragssystem eben auch Beiträge ergeben muss, die dem Gleichheitsgrundsatz entsprechen, was bei solch großen Sprüngen nicht der Fall ist. Dass sich die Beklagte um eine besonders gerechte Verteilung der Beitragslast bemüht, hilft nicht, wenn das Ergebnis des Bemühens missrät.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit entspricht § 167 VwGO und den §§ 709, 711 Satz 2 ZPO. Die Berufung ist gemäß den §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage zugelassen worden, ob die Großunternehmensregelung in den Haushaltssatzungen der Beklagten mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Obgleich es hier um nur in den Jahren 2003 bis 2005 gültige Regelungen geht, hat die Frage fortlaufend Bedeutung, da die Beklagte auch aktuell eine derartige Regelung für Großunternehmen anwendet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 169 ff. AO
§§ 228 ff. AO
§ 162 AO
§ 20 BO
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 8 Satz 1 IHKG
§ 15 Abs. 3 BO
§ 3 Abs. 8 IHKG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 171 Abs. 3a Satz 1 AO
§ 171 Abs. 8 AO
§ 171 Abs. 10 AO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG
§ 3 Abs. 8 Satz IHKG
§ 2 Abs. 1 IHKG
§ 169 Abs. 2 AO
§ 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AO
§ 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AO
§ 170 Abs. 1 AO
§ 3 Abs. 1 BO
§ 171 Abs. 3a AO
§ 171 Abs. 3a Satz 2 Halbsatz 1 AO
§ 3 Abs. 3 Satz 1 IHKG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG
§ 19 Abs. 2 BeitrO
§ 3 Abs. 3 Satz 2 IHKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art 3 Abs 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1990, 1167
BVerfGE 123, 111
BVerfGE 99, 367
NJW 1999, 1535
BVerfGE 116, 164
NJW 2006, 2757
BVerfGE 87, 153
NJW 1992, 3153
BVerfGE 21, 54
BVerfGE 89, 365
BVerfGE 98, 365
NVwZ-RR 2007, 523
1 B 98.10
22 A 160.08
3 BO 1998/20
1 C 45.87
2 BvL 1/00
1 BvL 2/91
2 BvL 2/99
1 BvR 33/64
14 S 2250/02
1 BvR 1237/85
1 BvR 1554/89
22 A 48.07
1 N 30.09
1 C 15.99
5 G 354.07
5 E 1125/07
5 G 354/07