Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-06-16, Aktenzeichen 9 A 3817/98
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:0616.9A3817.98.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits beider Rechtszüge.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Betreiberin der G. -Apotheke in C. .
Am 13. Mai 1997 führte der Amtsapotheker des Gesundheitsamtes des Beklagten eine Überprüfung nach § 64 Abs. 3 des Arzneimittelgesetzes (AMG) in der Apotheke der Klägerin durch. Hierfür setzte der Beklagte durch Bescheid vom 14. Mai 1997 gegen die Klägerin eine Gebühr von 200,00 DM fest. Den von der Klägerin hiergegen fristgerecht erhobenen Widerspruch wies die Bezirksregierung Arnsberg durch Bescheid vom 30. Juli 1997 zurück.
Die Klägerin hat rechtzeitig Klage erhoben. Zur Begründung hat sie angeführt, für die Gebührenerhebung fehle es an einer Rechtsgrundlage. Die Besichtigung habe weder in ihrem Interesse noch auf ihre Veranlassung stattgefunden, so daß sie nicht als Kostenschuldnerin im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NW) in Betracht komme. Die Amtshandlung stelle einen belastenden Eingriff in ihre betriebliche Sphäre dar. Demgegenüber falle nicht ins Gewicht, daß das Ergebnis der Besichtigung auch für sie nützlich sein könne, etwa zur vorsorglichen Vermeidung von Haftungstatbeständen. Ferner sei der gebührenrechtliche Begriff der Veranlassung nicht hinreichend bestimmt. Der Anlaß für eine gebührenpflichtige Amtshandlung müsse auch in bezug auf seine Kostenfolgen abgrenzbar sein gegen die Vielzahl anderer staatlicher Überwachungs-, Kontroll- und Überprüfungsmaßnahmen, bei denen eine Abwälzung der Kosten nicht vorgenommen werde. Ohne eine Abgrenzung fehle es an einem Maßstab, an dem die Zulässigkeit einer Kostenabwälzung überprüfbar sei. Ein derartiger Maßstab sei dem Arzneimittelgesetz nicht zu entnehmen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 14. Mai 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Arnsberg vom 30. Juli 1997 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil stattgegeben und den Gebührenbescheid aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt, daß die vom Beklagten herangezogene Tarifstelle 10.4.5 des allgemeinen Gebührentarifs zur allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung mangels formalgesetzlicher Ermächtigung nichtig sei. Dadurch, daß die Tarifstelle die „Besichtigung einer Apotheke durch die Kreise und kreisfreien Städte" gebührenpflichtig mache, würden die Grenzen des Gebührenbegriffs überschritten. Es fehle an der erforderlichen Konnexität zwischen dem Inhalt der Amtshandlung und einem individuellen Erfolg für den Apothekenbetreiber. Die auf der Grundlage des § 64 Abs. 3 Satz 2 AMG durchgeführte Besichtigung der Apotheke der Klägerin sei für diese ohne erkennbares Interesse. Mit der Amtshandlung komme die zuständige Behörde ausschließlich einer eigenen gesetzlichen Verpflichtung nach.
Mit der zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend, der Gebührenbescheid sei rechtmäßig. Die individuelle Zurechenbarkeit der Amtshandlung und die geforderte innere Konnexität zwischen amtlichem Leistungsinhalt und individuellem Erfolg sei gegeben. Sie werde danach bestimmt, ob die Amtshandlung zurechenbar veranlaßt sei. Diese rechtliche Bewertung müsse im Zusammenhang mit der Frage, wer Kostenschuldner gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW sei, gesehen werden. Die individuelle Zurechenbarkeit der Besichtigung und Überwachung einer Apotheke sei dem hier anzuwendenden Arzneimittelgesetz zu entnehmen. Nach § 64 Abs. 3 AMG habe die zuständige Behörde sich davon zu überzeugen, daß die Vorschriften über den Verkehr mit Arzneimitteln, über die Werbung auf dem Gebiet des Heilwesens und über das Apothekenwesen beachtet würden. Diese Überwachungstätigkeiten fänden nach ihrer gesetzlichen Ausgestaltung im Pflichten- und Interessenkreis des jeweiligen Betreibers einer Apotheke statt. Die Überwachung knüpfe letztlich an die Eröffnung des potentiell gefährlichen Betriebes an, die vom Betreiber der Apotheke in rechtlich zurechenbarer Weise verursacht und damit gebührenrechtlich veranlaßt werde.
Die Klägerin könne sich auch nicht auf die sachliche Gebührenfreiheit nach § 6 Satz 2 GebG NW berufen. Nach dieser Vorschrift würden Gebühren nicht erhoben für Amtshandlungen, die überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen würden. In Fällen wie dem vorliegenden, in denen es um Überwachungsmaßnahmen hinsichtlich konkreter Betriebsbetätigungen gehe, erreiche das private Interesse eine erhebliche, jedenfalls gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Vornahme der Überwachungsmaßnahme nicht unterwertig zu gewichtende Bedeutung mit der Folge, daß die Gebührenbefreiung ausscheide.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie erwidert, der Gebührenbescheid sei rechtswidrig, da es an einer wirksamen Rechtsgrundlage mangele. Entscheidend für die Charakterisierung einer öffentlich-rechtlichen Geldleistung als Gebühr und als Abgrenzungsmerkmal zur Steuer sei die individuelle Zurechenbarkeit der Amtshandlung. Dies setze eine innere Konnexität zwischen amtlichem Leistungsinhalt und individuellem Erfolg voraus. Im vorliegenden Falle fehle es an einem ihr, der Klägerin, zurechenbaren individuellen Erfolg. Die Routinekontrollen nach § 64 Abs. 3 AMG würden alle zwei Jahre allein von Amts wegen durchgeführt, ohne daß der Apothekenbetreiber irgendeinen Anlaß hierfür gebe. Mit der Amtshandlung komme die zuständige Behörde daher ausschließlich einer eigenen gesetzlichen Verpflichtung nach.
Im übrigen sei sie - die Klägerin - nach § 6 Satz 2 GebG NW von den Gebühren zu befreien. Die Amtshandlung liege in so überwiegendem Maße im öffentlichen Interesse, daß ein Interesse des Apothekers, wenn überhaupt, als völlig untergeordnet bzw. gar nicht vorhanden zu bewerten sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Bezirksregierung Arnsberg ergänzend Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist begründet.
Die Klage ist abzuweisen. Der angefochtene Gebührenbescheid des Beklagten vom 14. Mai 1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Arnsberg vom 30. Juli 1997 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Gebührenbescheid findet seine Rechtsgrundlage in §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2, 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW i.V.m. § 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO NW) in der zur Zeit der Beendigung der Amtshandlung (§ 11 Abs. 1 2. Alternative GebG NW) geltenden Fassung der 17. Verordnung zur Änderung der AVwGebO NW vom 10. September 1996 (GV. NRW. S. 360) und der Tarifstelle 10.4.5 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur AVwGebO NW.
Gemäß Tarifstelle 10.4.5 AGT ist für die „Besichtigung einer Apotheke durch die Kreise und kreisfreien Städte" eine Gebühr von 200,-- DM zu erheben. Der Gebührentatbestand ist mit der Besichtigung der Apotheke der Klägerin durch den Mitarbeiter des Beklagten vom 13. Mai 1997 erfüllt.
Die Tarifstelle 10.4.5 AGT ist wirksam. Sie verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
Insbesondere ist die Gebührenerhebung auf landesrechtlicher Grundlage nicht durch Bundesgesetz ausgeschlossen. Dem insoweit maßgeblichen Arzneimittelgesetz läßt sich ein solcher Ausschluß nicht entnehmen.
Die Vorschriften des Arzneimittelgesetzes, insbesondere die hier einschlägigen §§ 64 ff, treffen keine ausdrückliche Regelung der Kostenfrage in bezug auf die reine Überwachungstätigkeit. Eine solche ergibt sich auch nicht konkludent aus § 65 Abs. 3 AMG. Die dort getroffene Regelung betrifft lediglich die Frage der Entschädigung für entnommene Proben und steht damit in engem Zusammenhang mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG. Für die Frage einer eventuellen Kostenpflicht für die Überwachungstätigkeit als solche kommt ihr keinerlei Aussagekraft zu.
Aus dem Fehlen einer Kostenregelung in § 64 ff AMG kann nicht geschlossen werden, daß eine Gebührenerhebung von vornherein unzulässig sein soll. Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, daß das Arzneimittelgesetz an anderer Stelle, nämlich im 4. Abschnitt über die Zulassung der Arzneimittel, mit § 33 AMG eine ausdrückliche und eigenständige Regelung getroffen hat. Diese Vorschrift betrifft ausschließlich Maßnahmen im Rahmen des 4. Abschnitts, die durch die zuständige Bundesoberbehörde (vgl. insoweit § 77 AMG) vollzogen werden. Demgegenüber betreffen die §§ 64 ff AMG reine mit der Überwachung der benannten Betriebe zusammenhängende Tätigkeiten, die den Landesbehörden obliegen (vgl. Art. 83, 83 GG). Unter diesen Umständen verbietet sich die Annahme, aus dem Stillschweigen des Bundesgesetzgebers ein Verbot für eine entsprechende landesrechtliche Regelung herzuleiten.
Die Tarifstelle 10.4.5 AGT ist hinreichend bestimmt. Mit „Besichtigung einer Apotheke" ist offenkundig die Besichtigung nach § 64 Abs. 3 Satz 2 AMG gemeint, auch wenn dies nicht ausdrücklich erwähnt ist (vgl. auch Tarifstelle 10.5.8).
Die Tarifstelle 10.4.5 AGT steht auch im Einklang mit dem Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW werden Verwaltungsgebühren als „Gegenleistung für die besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit (Amtshandlung) einer Behörde des Landes, der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der sonstigen unter Aufsicht des Landes stehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts" erhoben. In Ermangelung eines bundesgesetzlich vorgegebenen Gebührenbegriffs ist die Bestimmung der gebührenpflichtigen Amtshandlung allein nach Landesrecht und seiner Auslegung vorzunehmen. Danach setzt die Erhebung einer Verwaltungsgebühr eine besondere öffentlich- rechtliche Verwaltungstätigkeit voraus. Damit grenzt das Gesetz diese Tätigkeiten von den allgemeinen Verwaltungstätigkeiten ab, für die eine Gebührenpflicht ausgeschlossen bleiben soll. Aus dieser Abgrenzung folgt als Kennzeichen der besonderen Verwaltungstätigkeiten, daß sie im Rahmen einer konkret-individuellen Sonderrechtsbeziehung erfolgen, die den von der Amtshandlung Betroffenen aus der Allgemeinheit hervorhebt,
vgl. Zdunek, Kommentar zum GebG NW in: Praxis der Gemeindeverwaltung, Loseblattsammlung, Stand: Mai 1995; Anm. 4 zu § 1 Abs. 1,
und ihn damit als Zurechnungssubjekt für die Amtshandlung bestimmt. Denn aus Sicht des Betroffenen können nur die Amtshandlungen im Rahmen einer entsprechend geprägten Sonderrechtsbeziehung „als Gegenleistung" - wie das Gesetz weiter formuliert - gebührenpflichtig sein.
Weitere Anforderungen erhebt das Gesetz mit diesem Merkmal allerdings nicht. Insbesondere ist nicht erforderlich, daß die Verwaltungstätigkeit dem Betroffenen einen speziellen (rechtlichen oder tatsächlichen) Vorteil bringt. Die im Gesetz erwähnte Gegenleistung drückt nicht mehr aber auch nicht weniger als die Kehrseite der oben erwähnten Sonderrechtsbeziehung aus, in der die Behörde mit entsprechendem Kostenaufwand tätig wird und der davon Betroffene durch die Gebühr als Gegenleistung zur Deckung dieser Kosten beitragen soll. Für diese Auslegung spricht auch die in § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW vorzufindende Differenzierung der Kostenschuldnerschaft nach Veranlassung und Vorteilsgewährung. Wäre eine gebührenpflichtige Amtshandlung nur beim Vorliegen eines Vorteils zu bejahen, wäre eine gesetzliche Regelung über den Veranlasser als Kostenschuldner überflüssig gewesen.
Wann eine individuelle Zurechenbarkeit im oben erläuterten Sinn gegeben ist, wird durch den Gesetzgeber bestimmt, dem insoweit eine weite Dispositionsfreiheit zusteht. Die Grenze für sein Ermessen liegt dort, wo keine spezifische Beziehung zwischen Leistung und Gebührenschuldner mehr erkennbar ist, die Gebührenpflicht somit nicht mehr durch die Gewährung einer besonderen Staatsleistung bedingt ist. Dabei ist individuell zurechenbar eine Verwaltungstätigkeit nicht nur, wenn sie dem Betroffenen einen speziellen (rechtlichen oder tatsächlichen) Vorteil bringt,
vgl. BVerfG, Beschluß vom 11. August 1998 - 1 BvR 1270/94 -, NVwZ 1999, 176,
sondern auch, wenn eine bestimmte Handlung oder ein bestimmtes Verhalten des Betroffenen, das seinem Pflichtenkreis rechtlich zugeordnet ist, die Tätigkeit der Behörde auslöst.
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1992 - 3 C 2.90 - , Buchholz 442.16 § 29 d StVZO Nr. 3; zur Apothekenaufsicht: OVG Lüneburg, Urteil vom 22. April 1970 - IV OVG A 151/69 -, OVGE 26, 446.
Eine hiernach erforderliche Sonderrechtsbeziehung liegt in dem Betrieb einer Apotheke. Der Betrieb einer Apotheke wird durch die Betriebsführung des jeweiligen Apothekers konkret-individuell ausgestaltet und unterliegt aufgrund der mit ihm verbundenen Gefahren im Hinblick auf §§ 64, 66 AMG besonderen rechtlichen Bindungen, die den Apothekenbetreiber von der Allgemeinheit absetzt. Diese Sonderrechtsbeziehung greift die Tarifstelle 10.4.5 AGT mit der von ihr erfaßten Besichtigung nach § 64 AMG auf.
Vgl. auch VGH Bad-Württ., Urteil vom 2. April 1998 - 2 S 1148/97 -; nachgehend BVerwG, Beschluß vom 21. August 1998 - 8 B 115.98 -, NVwZ 1999, 191.
Die Höhe der Verwaltungsgebühr von 200,-- DM ist rechtlich nicht zu beanstanden. Nach § 3 GebG NW sind die Gebührensätze so zu bemessen, daß zwischen dem Verwaltungsaufwand und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung ein angemessenes Verhältnis besteht. Daß insoweit die Höhe der Gebühr fehlerhaft oder gar willkürlich ermittelt sein könnte, ist weder erkennbar noch von der Klägerin vorgetragen worden.
Die Höhe der Gebühr verstößt auch nicht gegen § 6 Satz 2 GebG NW. Danach kann der Verordnungsgeber eine Gebührenermäßigung oder Gebührenbefreiung für Amtshandlungen vorsehen und zulassen, die einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden öffentlichen Interesse dienen. Da die Gebühr von 200,- DM gemessen an anderen gebührenpflichtigen Amtshandlungen und unter Berücksichtigung des bei der Besichtigung erforderlichen Verwaltungsaufwandes eher als niedrig einzustufen ist, spricht alles dafür, daß der Verordnungsgeber das öffentliche Interesse an der Durchführung dieser Amtshandlung angemessen, jedenfalls in nicht zu beanstandendem Umfang berücksichtigt hat. Daß der Verordnungsgeber gemäß § 6 Satz 2 GebG NW ein eventuell bestehendes öffentliches Interesse an der Amtshandlung bei der jeweiligen Gebührenfestsetzung bereits berücksichtigt hat, wird im übrigen an der „Auffangtarifstelle" 30.5 AGT zur AVwGebO NW deutlich. Für die dort genannten Amtshandlungen, für die keine andere Tarifstelle vorgesehen ist, für die also abstrakt nicht vorhergesagt werden kann, ob ein öffentliches Interesse gegeben ist, hat der Verordnungsgeber ausdrücklich nur solche Amtshandlungen mit einer Gebühr belegt, die nicht einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden öffentlichen Interesse dienen, und zusätzlich einen Gebührenrahmen gewählt, der bei 0 DM beginnt.
Die Gebührenschuldnerschaft der Klägerin folgt aus § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW. Zur Zahlung der Kosten ist verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlaßt (1. Alternative) oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird (2. Alternative). Die Klägerin hat die Besichtigung der von ihr betriebenen Apotheke im Sinn der 1. Alternative gebührenauslösend veranlaßt. Die an die Veranlassung anknüpfende Gebührenpflicht läßt zwar nicht jede Verursachung ausreichen; vielmehr erfordert die Veranlassung eine „Zurechenbarkeit".
Vgl. hierzu: Beschluß des Senats vom 25. November 1997 - 9 A 3888/97 -, m.w.N.
Diese Zurechenbarkeit ergibt sich in den Fällen der Besichtigung einer Apotheke durch den Amtsapotheker auch ohne ausdrücklichen Antrag - wie bereits im Zusammenhang mit der gebührenpflichtigen Amtshandlung ausgeführt - aus den nach §§ 64, 66 AMG besonderen rechtlichen Bindungen des Apothekenbetreibers - hier also der Klägerin -.
Entgegen der Auffassung der Klägerin kommt auch eine Gebührenbefreiung nicht in Betracht. Insoweit fehlt dem Beklagten schon die rechtliche Möglichkeit.
Nach § 2 Abs. 1 GebG NW sind die gebührenpflichtigen Amtshandlungen in den Gebührenordnungen unter Beachtung der §§ 3 bis 6 GebG NW zu bestimmen. Nach § 6 GebG NW, der sich ausschließlich an den Verordnungsgeber wendet und nicht an die gebührenfestsetzende Behörde, kann aus Gründen der Billigkeit, insbesondere zur Vermeidung sozialer Härten, Gebührenermäßigung und Auslagenermäßigung sowie Gebührenbefreiung und Auslagenbefreiung vorgesehen und zugelassen werden. Dasselbe gilt für Amtshandlungen, die einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden öffentlichen Interesse dienen. Der Verordnungsgeber hat in § 3 Abs. 1 AVwGebO NW eine Härte- und Billigkeitsklausel erlassen; von einer weitergehenden ausdrücklichen Regelung bezüglich § 6 Satz 2 GebG NW hat er aber keinen Gebrauch gemacht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 64 ff AMG
§§ 64, 66 AMG
§§ 3 bis 6 GebG NW zu bestimmen. Nach § 6 GebG
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 33 AMG
§ 77 AMG
§ 29 d StVZO
§ 64 AMG
§ 3 GebG
§ 167 VwGO
§ 64 Abs. 3
Satz 2 AMG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG
§ 64 Abs. 3 AMG
§ 6 Satz 2 GebG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 1 2.
Alternative GebG
§ 65 Abs. 3 AMG
§ 64 ff AMG
§ 64 Abs. 3 Satz 2 AMG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG
§ 13 Abs. 1
Nr. 1 GebG
§ 2 Abs. 1 GebG
§ 3 Abs. 1
AVwGebO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 64
Abs. 3 des Arzneimittelgesetzes
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 des
Gebührengesetzes
Art. 83, 83 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1999, 176,

35
NVwZ 1999, 191
1 BvR
1270/94
3
C 2.90
IV OVG A 151/69
2 S 1148/97
8 B 115.98
9 A 3888/97