Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-05-02, Aktenzeichen 15 A 817/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0502.15A817.04.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen einen Beschluss des Beklagten vom 10. Oktober 2002 betreffend den Beitritt der Gemeinde N. zum Sparkassenzweckverband der Stadt T. und der Gemeinden C. T1. , M. und X. sowie die Vereinigung der Sparkasse N. mit der Sparkasse T. .
Anfang 2002 teilte der Präsident des X1. -M1. Sparkassen und Giroverbandes ( ) der Öffentlichkeit mit, die seinerzeit noch 91 Sparkassen in X2. setzten wegen sinkender Erträge zur Verringerung der Betriebskosten zunehmend auf Fusionen. Nach einer für die Sparkasse N. erstellten Potentialanalyse wurde für die Jahre 2005/2006 eine kritische bzw. existenzbedrohende Situation prognostiziert. Daraufhin beschloss der Verwaltungsrat der Sparkasse N. die Aufnahme von Fusionsgesprächen mit der Sparkasse T. .
Mit Schreiben vom 24. September 2002 teilte die Klägerin zu 1) dem Bürgermeister der Gemeinde N. mit, sie habe der Presse entnommen, dass die Entscheidung über die Fusion der Sparkasse N. auf der Tagesordnung der Ratssitzung vom 10. Oktober 2002 stehe. Die Klägerin zu 1) beantragte vorsorglich, diese Angelegenheit in öffentlicher Sitzung zu behandeln und führte hierzu aus: Die bisher vorliegenden Fakten seien für eine Entscheidung nicht ausreichend. Sie habe daher einen Fragenkatalog beschlossen. Hierzu werde um mündliche Beantwortung in der kommenden Sitzung gebeten. Gleichzeitig bitte sie sicherzustellen, dass die wesentlichen mündlichen Aussagen auch schriftlich als Tischvorlage vorhanden seien. Sie beantrage die Beantwortung dieser Fragen in öffentlicher Sitzung; ihres Erachtens gebe es keine zwingenden Gründe, die einer Beratung und Beschlussfassung auch der Fusionsvereinbarung in öffentlicher Sitzung entgegenstünden. Dem Schreiben beigefügt war ein 84 Fragen umfassender Katalog, der im Wesentlichen Fragen zu folgenden Themen zum Inhalt hatte: wirtschaftliche Entwicklung der Sparkasse N. in der Vergangenheit, Ursachen und Verantwortliche für Gewinneinbrüche bei der Sparkasse N. in den letzten Jahren nebst diesbezüglicher strafrechtlicher Konsequenzen, Aussichten für die wirtschaftliche Entwicklung der Sparkasse in der Zukunft (mit und ohne Fusion), Verlauf der bisherigen Fusionsverhandlungen, Zustandekommen des Entwurfs des Fusionsvertrages sowie Auswirkungen der Fusion auf Personal- und Filialbestand der Sparkasse und auf die Gewerbesteuereinnahmen.
Die Tagesordnung zur Ratssitzung am 10. Oktober 2002, zu der mit Schreiben vom 30. September 2002 geladen wurde, enthielt als Tagesordnungspunkte des nichtöffentlichen Sitzungsteils den Punkt 3 "Sparkassenangelegenheit" mit den Unterpunkten 3 a) "Antrag der T2. - Fraktion" und 3 b) "Fusion der Sparkasse N. mit der Sparkasse T. " und als Tagesordnungspunkt des öffentlichen Sitzungsteils den Punkt 9 "Vereinigung der Sparkasse N. mit der Sparkasse T. ".
In der Sitzungsvorlage zu Punkt 3 a) ist zur Begründung ausgeführt: Mit Schreiben vom 24. September 2002 habe die T2. - Fraktion beantragt, die Entscheidung über die Fusion im öffentlichen Teil der Sitzung zu behandeln und gebeten, als Entscheidungsgrundlagen 84 Fragen in der Sitzung zu beantworten. Diesem Antrag könne nicht entsprochen werden, da ansonsten eine Reihe von Interna bekannt gegeben werden müssten, die im Hinblick auf § 22 des Sparkassengesetzes (SpkG) nicht unbefugt verwertet werden dürften. Es sei zu befürchten, dass durch deren Wiedergabe und die sich anschließende Diskussion der Ruf der Sparkasse, ihrer Mitarbeiter und Organe in der Öffentlichkeit geschädigt werde, was zu einem Vertrauensschwund bei den Kunden führen könne. In einer öffentlichen Diskussion seien geheimhaltungsbedürftige Beiträge und Informationen von öffentlich zugänglichen Informationen praktisch nicht zu trennen. Daher sei nur folgende Verfahrensweise möglich: Beantwortung der von der T2. - Fraktion gestellten Fragen und die Kenntnisnahme und Diskussion einer umfangreichen Verwaltungsvorlage im nichtöffentlichen Teil und Beschlussfassung über die Vereinigung auf Grundlage einer gesonderten Vorlage im öffentlichen Teil der Sitzung. Bei der Diskussion im öffentlichen Teil werde insoweit strenge Diskussionsdisziplin hinsichtlich schutzwürdiger Daten und Informationen erwartet.
Die Sitzungsvorlage zu Punkt 3 b) enthielt Ausführungen der Verwaltung zur Entstehungsgeschichte der Fusionspläne, zur Rentabilitätssituation und -entwicklung der Sparkasse N. , zum Ablauf der Fusionsverhandlungen sowie eine Bewertung der Fusion aus Sicht der Verwaltung u.a. im Hinblick auf die künftigen Einflussmöglichkeiten der Gemeinde, die Arbeitsplatzsicherung, die Gewerbesteuereinnahmen und die künftige Versorgung der Bürger vor Ort. Die Sitzungsvorlage zu Punkt 9 enthielt ebenfalls Ausführungen zu den meisten in der Vorlage zu Punkt 3 b) behandelten Gesichtspunkten, die allerdings jeweils in unterschiedlichem Umfang gekürzt wurden.
Ausweislich der Niederschrift über die Ratssitzung vom 10. Oktober 2002 entschied der Rat unter Punkt 3 a) und b) des nichtöffentlichen Sitzungsteiles zunächst über die Befangenheit von sechs Ratsmitgliedern, die selbst bzw. deren Verwandte bei der Sparkasse N. beschäftigt waren. Es wurde jeweils festgestellt, dass die Ratsmitglieder nicht befangen seien. Im Folgenden heißt es in der Niederschrift:
"Der Tagesordnungspunkt wird sodann ausgiebig diskutiert. Die Entscheidung ist lt. Tagesordnungspunkt für die öffentliche Sitzung vorgesehen.
Wegen der fortgeschrittenen Zeit werden vom Rat keine Bedenken erhoben, die nicht öffentliche Sitzung jetzt abzubrechen und nach dem öffentlichen Teil fortzusetzen. Von der T2. - Fraktion wird beantragt, die Sitzung bis 18.15 Uhr zu unterbrechen."
Im sich anschließenden öffentlichen Sitzungsteil beschloss der Rat unter dem Tagesordnungspunkt 9 - ausweislich der Niederschrift nach "weiterer Diskussion" - den Beitritt der Gemeinde N. zum Sparkassenzweckverband und die Vereinigung der Sparkasse N. mit der Sparkasse T. sowie den Abschluss eines entsprechenden öffentlich- rechtlichen Vertrages mit dem Sparkassenzweckverband.
Nachdem der Bürgermeister der Gemeinde N. nach Einholung verschiedener Stellungnahmen zu dem Ergebnis gekommen war, dass eine Beanstandung des Ratsbeschlusses insbesondere im Hinblick auf eine Mitwirkung befangener Ratsmitglieder nicht zu erfolgen habe, wurde der Fusionsvertrag am 24. Oktober 2002 unterzeichnet.
Einen am 28. Oktober 2002 gestellten Antrag der Klägerin zu 1) auf Erlass einstweiliger Anordnungen lehnte das Verwaltungsgericht Arnsberg mit Beschluss vom 29. Oktober 2002 (Az.: 12 L 1880/02) ab.
Die Klägerin zu 1. hat am 8. November 2002 Klage erhoben, die sie zunächst gegen die Gemeinde N. gerichtet hat. Mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2003 ist der Kläger zu 2. dem Verfahren auf Klägerseite beigetreten. Ferner haben die Kläger die Klage neben der Gemeinde N. zusätzlich sowohl gegen deren Bürgermeister als auch gegen deren Rat gerichtet. Zur Begründung ihrer Klage haben die Kläger im Wesentlichen ausgeführt: Der Ratsbeschluss vom 10. Oktober 2002 sei rechtswidrig bzw. unwirksam, da an dem Beschluss sechs befangene Ratsmitglieder mitgewirkt hätten und er unter Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit von Ratssitzungen gefasst worden sei. Die Ratsmitglieder, die selbst bzw. deren Angehörige bei der Sparkasse N. beschäftigt gewesen seien, seien befangen gewesen. Sie hätten einen unmittelbaren Vorteil von der Fusionsentscheidung gehabt, da im Fusionsvertrag u.a. eine für die Beschäftigten günstige Kündigungsschutzregelung enthalten gewesen sei und auch sämtliche Angestellte im Vorfeld zum Ausdruck gebracht hätten, dass der sichere Fortbestand ihrer Arbeitsplätze von der Fusion der Sparkassen abhänge. Die Kläger seien auch berechtigt, den Verstoß gegen die Befangenheitsvorschriften als Verstoß gegen eigene Rechte geltend zu machen, da diese Vorschriften sowohl das Funktionsinteresse einer Fraktion im Rat als auch die freie Willenbildung des einzelnen Ratsmitglieds schützten. Zum Recht der Fraktionen, ihre Ansichten öffentlich darzustellen gehöre untrennbar auch das Recht, Interessenkollisionen innerhalb des Rates offen zu legen. Dem Eindruck, Ratsentscheidungen seien unzulässig durch Einzelinteressen beeinflusst, könne eine Fraktion wirksam nur entgegentreten, wenn sie berechtigt sei, Verstöße gegen Befangenheitsvorschriften auf dem Rechtsweg prüfen zu lassen. Dies gelte insbesondere dann, wenn die Mitwirkung der Befangenen in nichtöffentlicher Sitzung erfolgt sei. Abgesehen davon sei ein Klagerecht nötig zur Aufrechterhaltung rechtsstaatlicher und demokratischer Grundprinzipien. Wenn ein Ratsmitglied schon berechtigt sei, Beeinträchtigungen der äußeren Bedingungen der Beschlussfassung zu rügen, etwa durch störende Raucheinwirkungen, so müsse ihm erst Recht ein Abwehranspruch gegen die Mitwirkung befangener Ratsmitglieder zuerkannt werden. Der gefasste Beschluss verstoße zudem gegen das Prinzip der Öffentlichkeit von Ratssitzungen. Entgegen dem Antrag der Klägerin zu 1) vom 24. September 2002 sei der Fragenkatalog einschließlich Diskussion und Beratung in nichtöffentlicher Sitzung abgehandelt worden. Nach ausführlicher Diskussion der Tagesordnungspunkte 3 a) und 3 b) sei die Sitzung öffentlich fortgeführt worden. Unter Ziffer 9 der Tagesordnung sei über die Fusion der Sparkasse N. mit der Sparkasse T. kurz beraten und sodann über die Anträge abgestimmt worden. Die Beantwortung der Fragen in öffentlicher Sitzung sei möglich gewesen, ohne schutzwürdige Interessen Dritter zu verletzen. Soweit überhaupt geheimhaltungsbedürftige Tatbestände durch die Fragen tangiert worden seien, hätten die Fragen auf eine Art und Weise beantwortet werden können, mit der die Berührung von sensiblen Daten vermieden worden wäre. Soweit der Bürgermeister der Überzeugung gewesen sei, dass einzelne Fragen nicht in öffentlicher Sitzung hätten behandelt werden dürfen, hätten diese einzelnen Fragen in einem weiteren Tagesordnungspunkt in nichtöffentlicher Sitzung behandelt werden können. Sowohl eine Fraktion als auch ein einzelnes Ratsmitglied hätten das Recht, in öffentlicher Sitzung an der Aufklärung der Umstände und Hintergründe mitzuwirken, die zu der Fusion geführt hätten. Vor dem Hintergrund der gleichzeitigen Verletzung der Befangenheitsvorschriften werde die Notwendigkeit der Behandlung des Tagesordnungspunktes in öffentlicher Sitzung besonders deutlich. Es bestehe auch ein Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des gefassten Beschlusses, da es in den Kommunen des Kreises T. weitere Fusionsbestrebungen gebe und zudem in einem weiteren Verfahren die Folgen der Rechtswidrigkeit des Beschlusses für die Wirksamkeit der abgeschlossenen Verträge zu prüfen wären.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht haben die Kläger die Klage zurückgenommen, soweit sie sich gegen die Gemeinde N. und den Bürgermeister der Gemeinde N. gerichtet hat.
Die Kläger haben beantragt,
festzustellen, dass der Ratsbeschluss des Rates der Gemeinde N. vom 10. Oktober 2002 über den Beitritt der Gemeinde N. zum Sparkassenzweckverband der Stadt T. und der Gemeinden C. T1. , M. und X. , über die Aufnahme der Sparkasse N. durch die Sparkasse T. und über den Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages zwischen dem Sparkassenzweckverband der Stadt T. und der Gemeinden C. T1. , M. und X. und der Gemeinde N. ihre organschaftlichen Mitwirkungsrechte verletzt,
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er ausgeführt: Der subjektiven Klageänderung auf der Klägerseite sowie der Einbeziehung des Rates der Gemeinde N. auf der Beklagtenseite werde nicht zugestimmt. Im übrigen sei die Klage bereits unzulässig. Es fehle schon ein Feststellungsinteresse der Kläger, da weder eine Wiederholungsgefahr noch ein Rehabilitationsinteresse oder ein Interesse an einem Präjudiz bestehe. Zudem hätten die Kläger die Möglichkeit gehabt, sich unter Einschaltung der Kommunalaufsicht gegen den Ratsbeschluss zu wehren. Auch fehle es an der Klagebefugnis, da die Vorschriften über die Befangenheit weder Ratsmitgliedern noch Fraktionen subjektive Organrechte vermittelten. Der subjektiven Klageänderung werde im übrigen nicht zugestimmt. Jedenfalls sei die Klage aber unbegründet, da eine Mitwirkung befangener Ratsmitglieder ebenso wenig vorgelegen habe wie ein Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit von Ratssitzungen.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Mit der zugelassenen und rechtzeitig begründeten Berufung verfolgen die Kläger ihr erstinstanzliches Begehren weiter. Sie wiederholen und vertiefen ihr erstinstanzliches Vorbringen und tragen ergänzend vor: Sie hätten nicht auf die Beantwortung des Fragenkatalogs in öffentlicher Sitzung verzichtet. Ein derartiges Einvernehmen sei zwischen den Fraktionsvorsitzenden der Ratsfraktionen nicht erzielt worden. Der Antrag auf öffentliche Beantwortung und Beratung habe den Ratsmitgliedern in der Sitzung schriftlich vorgelegen. Eine ausdrückliche Wiederholung dieses Antrags sei deshalb nicht erforderlich gewesen, zumal der Antrag wegen der Mehrheitsverhältnisse im Rat ohnehin keine Aussicht auf Erfolg gehabt habe. Hätten sich die Kläger nicht an der Sachdiskussion beteiligt, so hätten sie auf den letzten Rest von Einfluss auf die Entscheidung verzichtet. Die obergerichtliche Rechtsprechung habe bislang ein subjektives Recht von Ratsmitgliedern verneint, die Befangenheit einzelner Ratsmitglieder zu rügen. Im vorliegenden Fall gehe es aber um eine Befangenheit von insgesamt sechs Ratsmitgliedern. Demokratische und rechtsstaatliche Grundprinzipien des Kommunalverfassungsrechts geböten es in dieser Konstellation, dass der Verstoß gegen die Befangenheitsvorschriften als eigenes Recht geltend gemacht werden könne.
Die Kläger beantragen,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen
Der Beklagte hält die Berufung schon für unzulässig, weil die Berufung keinen konkreten Antrag enthalte. Im übrigen unterliege der Prozessbevollmächtigte der Kläger als Mitglied des beklagten Rates dem kommunalrechtlichen Vertretungsverbot. Schließlich sei die Berufung auch in der Sache unbegründet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg.
Vorab ist festzustellen, dass Rechtsanwalt L. als Prozessbevollmächtigter der Kläger nicht zurückzuweisen ist. Seine Tätigkeit im vorliegenden Verfahren verstößt nicht gegen § 32 Abs. 1 Satz 2, 43 Abs. 2 GO NRW, wonach Inhaber eines Ehrenamts Ansprüche anderer gegen die Gemeinde nicht geltend machen dürfen, es sei denn, dass sie als gesetzliche Vertreter handeln. Aus Wortlaut und Sinn des § 32 Abs. 1 Satz 2 GO NRW folgt, dass ein Ratsmitglied - wie der Prozessbevollmächtigte der Kläger - nur dann von der Geltendmachung von Rechtsansprüchen anderer ausgeschlossen ist, wenn diese sich gegen die Gemeinde als solche richten, nicht aber, wenn es - wie hier - um innerorganisatorische Rechte der Gemeindevertretung geht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Januar 1985 - 15 B 2697/84 - OVGE 38, 14 m.w. N.
Die Berufung ist zulässig, insbesondere genügt sie den Anforderungen des § 124 a Abs. 3 Satz 4 i.V.m. Abs. 6 Satz 3 VwGO (bestimmter Antrag). § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO verlangt nicht notwendig einen ausdrücklichen Antrag. Die Regelung erstrebt keine durch die Sache nicht gerechtfertigte Formalisierung. Ausreichend ist vielmehr, dass die innerhalb der Begründungsfrist eingereichten Schriftsätze des Berufungsklägers ihrem gesamten Inhalt nach eindeutig erkennen lassen, in welchem Umfang und mit welchem Ziel das Urteil angefochten werden soll.
Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 124a Rn. 93 m.w.N.
Dem Vorbringen der Kläger ist eindeutig zu entnehmen, dass sie ihre erstinstanzlichen Klageanträge weiterverfolgen.
Die Berufung ist aber unbegründet.
Die Klage ist zulässig. Gegen die Parteierweiterungen sowohl auf der Kläger- als auch (ursprünglich) auf der Beklagtenseite bestehen keine Bedenken. Dabei kann offen bleiben, ob die Parteierweiterungen wie eine Klageänderung zu behandeln sind,
vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 1982 - 7 C 34.80 -, BVerwGE 66, 266, 267; BGH, Urteil vom 9. Mai 1989 - VI ZR 223/88 -, NJW 1989, 3225; Lüke, in: Münchener Kommentar zur ZPO, 2. Aufl. 2000, § 263
oder ob sich lediglich die Frage der Verfahrenstrennung stellt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2001 - 6 CN 4/00 -, NVwZ 2001, 1038,1039; Greger, in : Zöller, ZPO, 25. Aufl. 2005, § 263 Rn. 20, 26 f..
Denn die erfolgten Parteibeitritte sind auch nach Maßgabe der strengeren Anforderungen des § 91 VwGO zulässig. Sie sind sachdienlich, weil sie die endgültige Beilegung des Streites fördern und dazu beitragen, dass ein weiterer Prozess vermieden wird. Insoweit wird auf die zutreffende Begründung des erstinstanzlichen Urteils Bezug genommen.
Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft.
Nach der 1. Alternative dieser Vorschrift kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinn verstehen die ständige höchstrichterliche Rechtsprechung und die Literatur die rechtlichen Beziehungen, die sich auf Grund der Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen konkreten Sachverhalt für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.
BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 (264); ferner Urteil vom 10. Juli 2001 - 1 C 35.00 -, BVerwGE 114, 356 (358 f.); Happ, in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 43, Rdnr. 12.
An einem Rechtsverhältnis im Sinn dieser Definition beteiligt sein können nicht nur natürliche oder juristische Personen, sondern auch kommunale Organe oder Organteile als Träger organisationsinterner Rechte. Denn der Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person, also auch einer kommunalen Vertretungskörperschaft.
OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 15. März 1989 - 7 C 7.88 -, BVerwGE 81, 318 (319); Happ, in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 43, Rdnr. 14; Fehrmann, Rechtsfragen des Organstreits, NWVBl. 1989, 303 (304); Kopp/Schenke, VwGO, 12. Auflage 2000, § 43, Rdnr. 11; Pietzcker, in: Schoch/ Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Januar 2002, § 43, Rdnr. 26.
Auch ein Ratsbeschluss kann im Rahmen eines kommunalrechtlichen Organstreits überprüft werden, wenn und soweit er die Rechte kommunaler Organe oder Organteile konkretisiert oder nachteilig betrifft.
OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; Beschluss vom 7. August 1997 - 15 B 1811/97 -, NWVBl. 1998, 110; Urteil vom 26. April 1989 - 15 A 2805/86 -, OVGE 41, 118; Urteil vom 14. Oktober 1988 - 15 A 2126/86 -, MittNWStGB 1988, 394.
Eine dementsprechende nachteilige Betroffenheit in eigenen Rechten durch den Ratsbeschluss vom 10. Oktober 2002 machen die Kläger geltend. Gegenstand der Klagebegehren ist die Frage, ob die Kläger durch den Beschluss in organschaftlichen Rechten verletzt sind. Dem Rechtsstreit liegt damit ein konkretes organschaftliches Rechtsverhältnis im Sinn des § 43 Abs. 1 VwGO zu Grunde.
Die Kläger sind auch klagebefugt. Eine Klage auf Feststellung des Bestehens eines organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe oder zwischen diesen ("kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage") ist in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn die Kläger geltend machen, in ihren Rechten verletzt zu sein. Dies setzt voraus, dass es sich bei der als verletzt gerügten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Geht es, wie hier, um die Verletzung organschaftlicher Mitwirkungsrechte durch einen Ratsbeschluss, setzt die Klagebefugnis dementsprechend voraus, dass dieser ein subjektives Organrecht des klagenden Organs oder Organteils nachteilig betrifft. Denn das gerichtliche Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick auf die Beschlussfassung des Rates besteht, ist durch Auslegung der jeweils einschlägigen Norm zu ermitteln.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. September 1988 - 7 B 208.87 -, NVwZ 1989, 470 = BayVBl. 1989, 378; OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97 -, NWVBl. 2002, 31; Urteil vom 26. April 1989 - 15 A 2805/86 -, OVGE 41, 118; Urteil vom 14. Oktober 1988 - 15 A 2126/86 -, MittNWStGB 1988, 394; Urteil vom 2. Februar 1972 - III A 887/69 -, OVGE 27, 258 (264); BWVGH, Urteil vom 24. Februar 1992 - 1 S 2242/91 - , NVwZ-RR 1992, 373; Schnapp, VwArch 78 (1987), S. 407 (415).
Nach diesem Maßstab ist die Klagebefugnis sowohl der klagenden Ratsfraktion als auch des klagenden Ratsmitglieds im vorliegenden Fall zu bejahen. Der Senat hat bereits entschieden, dass Ratsfraktionen und Ratsmitgliedern ein eigenes wehrfähiges subjektives Organrecht auf Wahrung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit in § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW zusteht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97-, NVwZ-RR 2002, 135.
Weitergehende Feststellungen setzt die Annahme der Klagebefugnis hier nicht voraus, insbesondere erfordert sie keine Prüfung, inwieweit den Klägern wehrfähige subjektive Organrechte auch im Hinblick auf die geltend gemachte unzureichende Information sowie die behauptete Mitwirkung befangener Ratsmitglieder bei der Beschlussfassung zustehen. Eine derartige differenzierende Betrachtungsweise wäre nur dann geboten, wenn mit den verschiedenen behaupteten Rechtsverletzungen auch mehrere Streitgegenstände und damit mehrere Klagen, bezüglich derer die Klagebefugnis jeweils gesondert geprüft werden müsste, in das Verfahren eingeführt worden wären. Dies ist hier aber nicht der Fall.
Nach dem in der Rechtsprechung entwickelten zweigliedrigen Streitgegenstandsbegriff setzt sich der Streitgegenstand aus der angestrebten Rechtsfolge, die im Antrag zum Ausdruck kommt, und dem Klagegrund zusammen, d.h. dem Sachverhalt, aus dem sich die Rechtsfolge ergeben soll.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Februar 2001 - 9 C 21/00 - , BVerwGE 114, 27, und vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - , BVerwGE 96, 24, 25; Beschlüsse vom 22. Januar 2004 - 1 WB 38/03 - und vom 16. Februar 1990 - 9 B 325.89 - , Buchholz 412.3 § 18 BVFG Nr. 13.
Die Klägerin hat mit ihrem Feststellungsantrag und dem zur Begründung angeführten einheitlichen Lebenssachverhalt lediglich einen Streitgegenstand zur Entscheidung gestellt. Sie hat ihren auf die Feststellung einer Rechtsverletzung bezogenen Klageantrag lediglich in zulässiger Weise mit mehreren Rechtsverletzungen begründet. Zwar kann ein Feststellungsantrag nicht nur - wie die Kläger dies hier getan haben - auf verschiedene Begründungen gestützt werden, sondern mit ihm können auch mehrere Streitgegenstände in das Verfahren eingeführt werden. Voraussetzung ist dafür allerdings, dass der Kläger zweifelsfrei deutlich macht, dass er mit seinem Antrag mehrere prozessuale Begehren verfolgt.
Vgl. zu entsprechenden Konstellationen im Wettbewerbsrecht: BGH, Urteil vom 3. April 2003 - I ZR 1/01 - , NJW 2003, 2317-2319.
Eine derartige Verdeutlichung könnte insbesondere durch die Formulierung des Klageantrags in der Weise erfolgen, dass mehrere zur Klagebegründung angeführte Rechtsverletzungen ausdrücklich in den Klageantrag aufgenommen werden.
Die Klage ist unbegründet. Der angegriffene Beschluss verletzt die Kläger nicht in deren organschaftlichen Rechten. Dies gilt sowohl für die von den Klägern gerügte Mitwirkung befangener Ratsmitglieder als auch für den geltend gemachten Verstoß gegen den Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit und die behauptete unzureichende Information vor der Ratssitzung.
Hinsichtlich der angeblichen Mitwirkung befangener Ratsmitglieder steht den Klägern schon ein wehrfähiges subjektives Organrecht nicht zu. Aus der kommunalverfassungsrechtlichen Stellung erwächst weder einem Ratsmitglied noch einer Ratsfraktion ein im Rechtsweg verfolgbarer allgemeiner Anspruch darauf, dass der Rat nur - in formeller wie materieller Hinsicht - gesetzmäßige Beschlüsse fasst.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. August 1997 - 15 B 1811/97 - , NVwZ-RR 1998, 325; BayVGH, Urteil vom 2. Juli 1976 - Nr. 47 V 73 -, VRspr. 28, 460.
Die unberechtigte Mitwirkung eines wegen Befangenheit nach §§ 31, 43 Abs. 2 GO NRW von der Abstimmung auszuschließenden Ratsmitglieds verletzt auch im übrigen keine im Kommunalverfassungsstreitverfahren durchsetzbaren Mitgliedschaftsrechte der anderen Ratsmitglieder oder einer Ratsfraktion. §§ 31, 43 Abs. 2 GO NRW begründen keine Rechte der anderen Ratsmitglieder oder einer Ratsfraktion, weil sie nicht deren Interessen zu dienen bestimmt sind. Vielmehr bezweckt der Ausschluss befangener Ratsmitglieder ausschließlich im öffentlichen Interesse die Sicherstellung einer unvoreingenommenen, nicht durch unsachliche Motive bestimmten Beschlussfassung des Rates.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 7. August 1997 - 15 B 1811/97 - , a.a.O., und vom 13. April 2001 - 15 B 364/00 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 29. August 1984 - 7 A 19/84 -, DVBl. 1985, 177; BayVGH, Urteil vom 2. Juli 1976 - Nr. 47 V 73 - , a.a.O. A.A. Suerbaum, JuS 1994, 324, 329 m.w.N.
Dies gilt unabhängig davon, ob die Befangenheit eines Ratsmitglieds gerügt wird oder ob die Befangenheit mehrerer Ratsmitglieder geltend gemacht wird. Das Recht von Ratsfraktionen, ihre Ansichten öffentlich darzustellen und ggf. auf Verstöße gegen Befangenheitsvorschriften öffentlich hinzuweisen, schließt nicht das Recht ein, das Vorliegen dementsprechender Verstöße auf dem Rechtsweg prüfen zu lassen. Die Gewährung eines dahingehenden Klagerechts ist auch nicht zur Aufrechterhaltung rechtsstaatlicher und demokratischer Grundprinzipien erforderlich. Der Gemeinderat ist als Teil der vollziehenden Gewalt durch Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebunden. Diese Gesetzesbindung wird nach dem nordrhein- westfälischen Gemeindeverfassungsrecht durch verschiedene Systeme ausreichend sichergestellt. Als internes Kontrollsystem dient die Pflicht des Bürgermeisters, rechtswidrige Ratsbeschlüsse zu beanstanden und ggf. die Entscheidung der Aufsichtsbehörde einzuholen, § 54 Abs. 2 GO NRW. Kommt der Bürgermeister seinen diesbezüglichen Pflichten nicht nach, so kann die Aufsichtsbehörde den Bürgermeister anweisen, § 122 GO NRW. Dritte, also insbesondere Bürger, aber auch Fraktionen oder Ratsmitglieder haben aber keine Klagebefugnis für eine Klage auf Einschreiten des Bürgermeisters oder der Aufsichtsbehörde.
Vgl. Kallerhoff, Das kommunalaufsichtliche Beanstandungs- und Aufhebungsrecht in der Rechtsprechung des OVG NW, NWVBl. 1996, 53, 57 m.w.N.
Dieser Befund korrespondiert mit der vorstehenden Aussage, dass Fraktionen oder Ratsmitglieder keinen Anspruch darauf haben, dass der Rat nur gesetzmäßige Beschlüsse fasst. Neben der Kontrolle im Rahmen von Beanstandungs- und Aufsichtsmaßnahmen kann die Rechtmäßigkeit von Ratsbeschlüssen auch im Rahmen verwaltungsgerichtlicher Klageverfahren sonstiger in ihren Rechten Betroffener zur Überprüfung anstehen. Weitergehende Überprüfungsmöglichkeiten sind von Verfassungs wegen nicht geboten. Schließlich führt auch nicht der von den Klägern gezogene Erst-Recht-Schluss zur Annahme eines Klagerechts von bei der Beschlussabstimmung unterlegenen Ratsmitgliedern gegen die Mitwirkung anderer befangener Ratsmitglieder. Denn die Einräumung subjektiver Rechtspositionen zur Abwehr von äußeren Beeinträchtigungen wie etwa störenden Raucheinwirkungen lässt diesen Erst-Recht-Schluss nicht zu. Die Mitwirkung befangener Ratsmitglieder bei der Beschlussfassung unterscheidet sich von äußeren Einwirkungen auf ein Ratsmitglied nicht quantitativ, sondern qualitativ. Anders als etwa störende Raucheinwirkungen stört die Mitwirkung Befangener als solche nicht die Mandatsausübung der nichtbefangenen Ratsmitglieder.
Soweit die Kläger einen Verstoß gegen den Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit geltend machen, betrifft dies zwar - wie bereits ausgeführt - verfahrensrechtliche Vorgaben, deren Verletzung sowohl von Ratsmitgliedern als auch von Ratsfraktionen gerügt werden kann. Der geltend Rechtsverstoß liegt aber nicht vor, denn die in Rede stehende Beratung war nicht in öffentlicher Sitzung durchzuführen. Vielmehr war die Öffentlichkeit gemäß § 6 Abs. 2 g) der Geschäftsordnung für den Rat der Stadt N. vom 28. Oktober 1999 in der Fassung vom 15. Februar 2001 (GeschO- Rat) ausgeschlossen. Nach dieser Bestimmung ist die Öffentlichkeit ausgeschlossen u.a. für Angelegenheiten, bei denen das Gemeinwohl der Behandlung in öffentlicher Sitzung entgegensteht. Dies ist hier der Fall.
§ 6 Abs. 2 g) ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Er findet seine Grundlage in § 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW, wonach die - gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW grundsätzlich vorgeschriebene - Öffentlichkeit von Ratssitzungen durch die Geschäftsordnung für Angelegenheiten einer bestimmten Art ausgeschlossen werden kann. § 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW ermächtigt den Gemeinderat mit dem Ausschluss von "Angelegenheiten einer bestimmten Art" zur Schaffung abstrakt- generell gefasster Ausschlusstatbestände, während § 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW den Ausschluss der Öffentlichkeit "für einzelne Angelegenheiten" auf Antrag des Bürgermeisters oder eines Ratsmitglieds betrifft. Dem Wortlaut des § 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW sind allerdings keine inhaltlichen Kriterien dafür zu entnehmen, in Angelegenheiten welcher Art der Gemeinderat die Öffentlichkeit durch die Geschäftsordnung ausschließen darf. Wegen der großen Bedeutung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97 - , a.a.O., m.w.N.,
ist hieraus aber nicht zu schließen, dass der Gemeinderat insoweit keinen Bindungen unterläge. § 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW setzt vielmehr voraus, dass aus anderen Rechtsvorschriften oder Rechtsgrundsätzen herzuleiten ist, in welcher Art von Angelegenheiten in nichtöffentlicher Sitzung beraten werden muss.
Vgl. schon Kottenberg, GO, Kommentar, 6. Auflage 1961, § 33 GO Anm. III.
In gesetzessystematischer Hinsicht sind einschlägige Vorgaben insbesondere den Regelungen über die Verschwiegenheitspflicht der Ratsmitglieder zu entnehmen, § 30 Abs. 1 i.V.m. § 43 Abs. 2 GO NRW. Danach haben Ratsmitglieder u.a. über die bei ihrer Tätigkeit bekannt gewordene Angelegenheiten Verschwiegenheit zu wahren, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich oder besonders vorgeschrieben ist. Ihrer Natur nach geheim sind nach § 30 Abs. 1 Satz 2 GO NRW u.a. Angelegenheiten, deren Mitteilung an andere dem Gemeinwohl zuwiderlaufen würde. Geht der Gesetzgeber damit von der Geheimhaltungsbedürftigkeit bestimmter Angelegenheiten aus, so ist der Rat jedenfalls berechtigt, durch die Geschäftsordnung die Öffentlichkeit für diese Angelegenheiten von den Sitzungen des Rates auszuschließen. Sind nach § 30 Abs. 1 Satz 2 GO NRW ihrer Natur nach insbesondere Angelegenheiten geheim, deren Mitteilung an andere dem Gemeinwohl zuwiderlaufen würde, so darf der Rat dementsprechend - wie durch § 6 Abs. 2 g) GeschO-Rat - die Öffentlichkeit für Angelegenheiten ausschließen, bei denen das Gemeinwohl einer Behandlung in öffentlicher Sitzung entgegensteht, vgl. § 30 Abs. 1 Satz 2 GO NRW.
Das Gemeinwohl stand einer Beratung der Tagesordnungspunkte 3a) und 3b) im nichtöffentlichen Teil der Ratssitzung in öffentlicher Sitzung entgegen. Unter Gemeinwohl sind solche Interessen und Anliegen zu verstehen, die über die Interessen einzelner hinausgehen und die Interessen der örtlichen oder überörtlichen Gemeinschaft betreffen. Das Gemeinwohl gebietet den Ausschluss der Öffentlichkeit und rechtfertigt ihn, wenn Interessen und Belange des Bundes, des Landes, der Gemeinde oder anderer öffentlich-rechtlicher Aufgabenträger durch eine öffentliche Verhandlung verletzt werden können. Die Sparkasse N. war ein öffentlich- rechtlicher Aufgabenträger im vorgenannten Sinne.
Sparkassen sind gemäß § 2 des Sparkassengesetzes (SpkG) rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts und damit Träger öffentlich-rechtlicher Aufgaben. Die Interessen und Belange der Sparkasse N. konnten durch eine Behandlung der mit der Fusion verbundenen Fragen in öffentlicher Sitzung verletzt werden. Die Sparkassen sind nach § 3 SpKG Wirtschaftsunternehmen der Gemeinden mit der Aufgabe, der geld- und kreditwirtschaftlichen Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft insbesondere des Geschäftsgebiets und ihres Gewährsträgers zu dienen. Unter Beachtung ihres öffentlichen Auftrags sind die Geschäfte der Sparkasse nach kaufmännischen Grundsätzen zu führen. Hiervon ausgehend und unter Berücksichtigung der Konkurrenzsituation mit anderen Kreditinstituten haben Sparkassen Geschäftsgeheimnisse, die Dritten nicht unbefugt offenbart werden dürfen. Diesem Umstand trägt § 22 SpkG dadurch Rechnung, dass er die Mitglieder der Organe der Sparkasse sowie alle bei der Sparkasse tätigen Dienstkräfte, vgl. §§ 23,24 SpkG, zur Amtsverschwiegenheit über den Geschäftsverkehr und die sonstigen vertraulichen Angelegenheiten der Sparkasse verpflichtet. Das Interesse, die Geschäftsgeheimnisse der Sparkasse N. Dritten nicht unbefugt zu offenbaren, rechtfertigte den Ausschluss der Öffentlichkeit. Hierbei genügt es, dass eine Offenbarung von Geschäftsgeheimnissen durch eine Behandlung der Angelegenheit in öffentlicher Sitzung möglich ist. Welchen Inhalt die Beratung tatsächlich haben wird, steht erst fest, wenn die Beratung abgeschlossen ist. Da die Entscheidung über den Ausschluss der Öffentlichkeit aber bereits vor der Beratung zu treffen ist, kann sie nur aufgrund einer Gefährdungsprognose getroffen werden.
Vgl. Seeger, Handbuch für die Gemeinderatssitzung, 4. Aufl. 1989, S. 60.
Die danach anzustellende Prognose rechtfertigte die Einschätzung, dass die Behandlung der Tagesordnungspunkte 3 a) und 3 b) in öffentlicher Sitzung die Belange eines öffentlich-rechtlichen Aufgabenträgers, nämlich der Sparkasse N. gefährden könnte. Die Geschäftsgeheimnisse der Sparkasse N. hätten durch eine öffentliche Beratung über die Fusion mit der Sparkasse T. verletzt werden können. Es liegt auf der Hand, dass im Rahmen dieser Beratung Interna (personelle, wirtschaftliche usw.) zur Sprache kommen konnten, an deren Geheimhaltung gegenüber der Öffentlichkeit die Sparkasse N. ein schutzwürdiges Interesse hatte. Dies galt umso mehr als die Klägerin zu 1) in ihren umfangreichen Fragenkatalog gerade auch Fragen zur wirtschaftlichen Situation der Sparkasse N. aufgenommen hatte, die sich nicht aus allgemein zugänglichen Quellen beantworten ließen.
Entgegen der Ansicht der Kläger konnte der Ausschluss der Öffentlichkeit nicht lediglich auf Teile der Beratung der Tagesordnungspunkte beschränkt werden. Eine derartige atomisierende Betrachtung ist den Regelungen über den Ausschluss der Öffentlichkeit fremd. Sie wird auch der Lebenswirklichkeit nicht gerecht. Die maßgebliche Prognose, ob Geheimhaltungsinteressen bei einer Beratung der Angelegenheit in öffentlicher Sitzung verletzt werden können, lässt wegen des thematischen Zusammenhangs der Angelegenheit und der Unvorhersehbarkeit der einzelnen Beiträge grundsätzlich nur für die Angelegenheit insgesamt, nicht aber für einzelne Teile der Angelegenheit treffen. Erfolgte der Ausschluss der Öffentlichkeit deshalb zu Recht, kommt es nicht mehr darauf an, ob den Klägern die Berufung auf einen Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz im konkreten Fall nach Treu und Glauben verwehrt wäre.
Die von den Klägern geltend gemachte Verletzung organschaftlicher Mitwirkungsrechte durch den Ratsbeschluss liegt schließlich auch nicht vor unter dem Gesichtspunkt einer unzureichenden Information durch den Bürgermeister der Gemeinde N. . Dabei kann offenbleiben, unter welchen Voraussetzungen der Gemeinderat auf Grund eine Verletzung der Informationspflicht des Bürgermeisters verpflichtet sein kann, von einer abschließenden Beschlussfassung in der Sache vorerst abzusehen. Jedenfalls können sich eine Ratsfraktion und ein Ratsmitglied auf eine insoweit bestehende Entscheidungssperre nur dann berufen, wenn sie eine Vertagung der Beschlussfassung beantragt haben. Dies folgt aus dem auf das Verhältnis zwischen kommunalen Organen oder Organteilen übertragbaren Grundsatz der Organtreue. Dieser begründet die Obliegenheit von Ratsfraktionen oder -mitgliedern, Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit einer anstehenden Beschlussfassung auf Grund einer vermeintlich unzureichenden Information in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Wird diese Obliegenheit verletzt, so ist die spätere Geltendmachung der Rechtsverletzung gegenüber dem Gemeinderat treuwidrig und deshalb unzulässig.
Vgl. zur Folge entsprechender Obliegenheitsverletzungen z.B. im Prüfungsrechtsverhältnis: BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 - 7 C 67/82 -, BVerwGE 69, 46.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr.10, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 31, 43 Abs. 2
GO NRW
§§
23,24 SpkG
§§ 708 Nr.10, 711
ZPO
§ 91 VwGO
§ 18 BVFG
§ 122 GO NRW
§ 33 GO
§ 3 SpKG
§ 22 SpkG
§ 167 VwGO
§ 32 Abs. 1 Satz 2, 43 Abs. 2 GO NRW
§ 124
a Abs. 3 Satz 4 i.V.m. Abs. 6 Satz 3 VwGO
§ 124a Abs. 3 Satz
4 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 54 Abs. 2 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW
§ 48 Abs. 2 Satz
2 GO NRW
§ 43 Abs. 2 GO NRW
§ 30 Abs. 1
Satz 2 GO NRW
§ 30 Abs.
1 Satz 2 GO NRW
§ 30 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 22 des
Sparkassengesetzes
§ 6 Abs. 2 g) der Geschäftsordnung
§ 2 des Sparkassengesetzes
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 66, 266,
267
NJW 1989, 3225
NVwZ 2001, 1038,1039
BVerwGE 100, 262
BVerwGE 114, 356
BVerwGE 81, 318
NVwZ 1989,
470
NVwZ-RR 1992, 373
NVwZ-RR 2002,
135
BVerwGE 114, 27
BVerwGE 96, 24, 25
NJW 2003, 2317
NVwZ-RR
1998, 325
BVerwGE 69, 46
12 L 1880/02
15 B 2697/84
7 C 34.80
VI ZR 223/88
6 CN 4/00
8 C 19.94
1 C 35.00
15 A 2604/99
7 C 7.88
15 B 1811/97
15 A 2805/86
15 A
2126/86
7 B 208.87
15 A 3021/97
15 A 2126/86
III A
887/69
1 S 2242/91
9 C 21/00
9 C 501.93
1 WB 38/03
9 B 325.89
I ZR 1/01
15 B 364/00
7 A 19/84
7 C 67/82