Verwaltungsgericht Wiesbaden (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-10-10, Aktenzeichen 5 L 1724/19.WI
ECLI: ECLI:DE:VGWIESB:2019:1010.5L1724.19.WI.00

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller vom 04.10.2019 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 29.09.2019 wird wiederhergestellt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.
Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig, insbesondere nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO statthaft, da er sich gegen einen für sofort vollziehbar erklärten Verwaltungsakt richtet. Gegenstand des Antrags ist die Vollziehung der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 26.09.2019, veröffentlicht im Weilburger Tageblatt am 01.10.2019, mit der unter anderem die Öffnung von Verkaufsstellen in der „Kernstadt“ sowie im „Gewerbegebiet“ der Antragsgegnerin für den geschäftlichen Verkehr mit Kundinnen und Kunden anlässlich des „30. Weilburger Residenzmarktes“ am Sonntag, dem 13.10.2019, in der Zeit von 12.00 bis 18:00 Uhr abweichend von § 3 HLöG erlaubt wurde. Der fristgemäß am 04.10.2019 erhobene Widerspruch entfaltet keine aufschiebende Wirkung, da die Antragsgegnerin in Nr. 4 ihrer Allgemeinverfügung die sofortige Vollziehung angeordnet hat.
Der Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO ist auch begründet, da die durch das Gericht vorzunehmende Interessenabwägung ergibt, dass das Interesse der Antragsteller an der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs das von der Antragsgegnerin geltend gemachte öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes überwiegt.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Allgemeinverfügung ist formell ordnungsgemäß erfolgt. Das Begründungserfordernis gemäß § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO verlangt, dass die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalles eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten erachtet. Diesen Anforderungen werden die Ausführungen der Antragsgegnerin zur Anordnung der sofortigen Vollziehung (noch) gerecht. Der Magistrat der Antragsgegnerin hat in seiner Begründung nicht nur floskelhafte Erwägungen angestellt, sondern einzelfallbezogen im Hinblick auf die durch den Inhalt der Allgemeinverfügung begründeten Rechtspositionen des begünstigten Adressatenkreises das Aufschubinteresse Dritter als nachrangig bewertet. Dies genügt den rechtlichen Anforderungen.
Die Allgemeinverfügung vom 26.09.2019 erweist sich jedoch nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung der Sachlage als offensichtlich rechtswidrig, soweit sie ein Abweichen von § 3 HLöG am Sonntag, dem 13.10.2019, zulässt.
Rechtsgrundlage für die Allgemeinverfügung ist § 6 Abs. 1 des HLöG vom 23.11.2006 (GVBl I Seite 606), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.12.2012 (GVBl. S. 622). Nach dieser Vorschrift sind die Gemeinden aus Anlass von Märkten, Messen, örtlichen Festen oder Veranstaltungen berechtigt, abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich bis zu vier Sonn- oder Feiertagen freizugeben. Mit dieser Regelung, die nur in begrenzter Zahl und auch nicht aus beliebigem Anlass Ausnahmen von dem in § 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG normierten grundsätzlichen Gebot zulässt, Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geschlossen zu halten, ist der Landesgesetzgeber seinem objektivrechtlichen Schutzauftrag für die Sonn- und Feiertage aus Art. 139 Weimarer Reichsverfassung (WRV) i. V. m. Art. 140 GG nachgekommen. Hiernach sind Sonn- und Feiertage erkennbar als Tage der Arbeitsruhe zur Regel zu erheben und Ausnahmen nur bei einem dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrund zuzulassen, wobei ein bloß wirtschaftliches Interesse der Verkaufsstelleninhaber oder ein alltägliches Erwerbsinteresse potentieller Kunden hierfür nicht ausreicht (BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 – 1 BvR 2857/0 7,1 BvR 2858/07 – juris; Hess VGH, Urteil vom 15.05.2014 – 8 A 2205/13 – juris).
Zu schützen ist der allgemein wahrnehmbare Charakter des Tages als eines grundsätzlich für alle verbindlichen Tages der Arbeitsruhe. Vom Wortlaut der Norm ausgehend muss die betreffende Veranstaltung danach „Hauptsache“ sein und die Sonntagsöffnung lediglich ein „Nebeneffekt“. Dementsprechend darf ein solches Fest nicht nur deshalb veranstaltet werden, um formell die rechtlichen Voraussetzungen für die eigentlich bezweckte Ladenöffnung am Sonntag zu schaffen. Ein anlassgebender Grund für die Offenhaltung von Verkaufsstellen ist daher ausschließlich bei solchen Festen oder ähnlichen Veranstaltungen anzuerkennen, die – auch ohne Öffnung von Verkaufsstellen – für sich genommen interessant genug sind, um einen beträchtlichen Besucherstrom anzuziehen (Hess VGH, Beschluss vom 05.04.2016 – 8 B 751/16 –, Beschluss vom 18.10.2014 – 8 B 1805/14 – juris).
Hiervon ausgehend ist die von § 6 Abs. 1 S. 1 HLöG geforderte Tatbestandsvoraussetzung für eine Freigabe eines Sonntags für die Verkaufsöffnung „aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ vorliegend nicht erfüllt. Anlass für die Freigabe der Ladenöffnung am Sonntag, dem 13.10.2019, ist der am 12. und 13.10.2019 stattfindende „Residenzmarkt“. Diese Veranstaltung findet in diesem Jahr bereits zum 30. Mal statt und lockt nach Angaben der Antragsgegnerin jeweils bis zu 9.000 Besucher an. Grundsätzlich dürfte daher der Weilburger Residenzmarkt als Anlassveranstaltung für eine Sonntagsöffnung geeignet sein.
An das Vorliegen des Tatbestandsmerkmales „aus Anlass von…“ sind jedoch erhöhte Anforderungen zu stellen (BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 – juris). Eine auf Sachgründe von lediglich eingeschränktem Gewicht gestützte sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot ist nur dann ausnahmsweise hinnehmbar, wenn sie von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist. Die Veranstaltung muss deshalb die „Hauptsache“ sein und die Sonntagsöffnung lediglich der „Nebeneffekt“.
Daran fehlt es nach Einschätzung der Kammer vorliegend.
Mit Urteil vom 11.11.2015 (– 8 CN 2.14 –) hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass dem Regel-Ausnahme-Gebot noch nicht Genüge getan ist, wenn nur verlangt wird, dass der Markt für sich genommen einen starken Besucherstrom auslöst. Es müsse auch ausgeschlossen sein, dass daneben die Ladenöffnung den öffentlichen Charakter des Tages maßgeblich prägt. Die werktägliche Prägung der Ladenöffnung bleibt nur dann im Hintergrund, wenn nach einer Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslösen würde, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kommen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme könne beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. Die Prognose ist von der Genehmigungsbehörde selbst vorzunehmen.
Eine solche Prognose hat die Antragsgegnerin nicht vorgelegt.
Sie hat lediglich ausgeführt, dass sie mit einem Besucherstrom von 6.000 Personen im Bereich des „Residenzmarktes“ in der Kernstadt ausgehe und weiteren 3.000 Personen im Bereich der „Gewerbeschau“ im Gewerbegebiet. Aussagen über die Zahl der Besucher, die allein wegen der Öffnung der Verkaufsstellen im Bereich der Kernstadt und im Bereich des Gewerbegebietes kommen, hat die Antragsgegnerin nicht getroffen.
Der „Residenzmarkt“ findet laut Angaben der Antragsgegnerin in der Kernstadt von A-Stadt statt. Im Gewerbegebiet finde im Rahmen des Residenzmarktes eine Gewerbeschau mit Informationsständen verschiedener Anbieter und Institutionen statt. Aufgrund der Öffnung der Geschäfte sowohl im Bereich der Kernstadt als auch im Gewerbegebiet kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Besucherstrom aus Anlass des Residenzmarktes den Besucherstrom, der allein wegen der Öffnung der Verkaufsstellen kommt, bei weitem übersteigt. Das wird man für den Bereich A-Stadt-Kernstadt, wo der „Residenzmarkt“ stattfindet, (noch) annehmen können. Durch die Zulassung der Ladenöffnung auch im Gewerbegebiet der Antragsgegnerin trifft dies hingegen nicht (mehr) zu. Hieran ändert sich auch nichts, dass dort eine „Gewerbeschau“ im Rahmen des „Residenzmarktes“ stattfinden soll, wie die Antragsgegnerin vorträgt. Dort befinden sich nicht, wie im Kernbereich, inhabergeführte Einzelhandelsgeschäfte, sondern ein Baumarkt, Lebensmitteldiscounter, Möbel- und Autohäuser, also Märkte mit großen Ausstellungsflächen.
Es fehlt auch an einem räumlichen Zusammenhang zu dem 3 km entfernten „Residenzmarkt“ in der Kernstadt mit der mit 11 Ständen bestückten „Gewerbeschau“. Hier fehlt es bereits an einer Veranstaltung, die im Vordergrund steht. Nach Angaben der Antragsgegnerin würden Infostände mit Vorführungen und Verkaufsständen betrieben. Es dürfte aber kaum davon auszugehen sein, dass diese Veranstaltung den Charakter der Ladenöffnung im Gewerbegebiet übersteigt. Es verbleibt nach Überzeugung der Kammer insoweit vielmehr der Eindruck einer typisch werktäglichen Ladenöffnung.
Durch die Erweiterung der Ladenöffnung auch auf das Gewerbegebiet wird der Eindruck vermittelt, dass nicht der „Residenzmarkt“ in der Kernstadt der Antragsgegnerin die „Hauptsache“ ist, sondern die Sonntagsöffnung der Geschäfte im Kerngebiet und der Märkte im Gewerbegebiet.
Die Kundenzahlen etwa in einem Baumarkt oder einem Möbelmarkt oder einem Lebensmitteldiscounter dürften weit höher liegen als die Kundenzahlen inhabergeführter Geschäfte im Stadtzentrum. Zahlen zu Kundenströmen hat die Antragsgegnerin – wie bereits angemerkt - nicht vorgelegt. Dass die Kundenzahlen in Baumärkten und Möbelmärkten höher sind, dürfte aber auf der Hand liegen.
Gleiches gilt, wenn man auf einen Vergleich der Verkaufsflächen mit den Veranstaltungsflächen zurückgreift. Auch hier dürften die Verkaufsflächen die Größe der Veranstaltungsflächen übersteigen. Im Gewerbegebiet der Antragsgegnerin finden sich ein Baumarkt, Möbelmärkte sowie Lebensmitteldiscounter mit jeweils größeren Verkaufsflächen. Auch hierzu fehlen Angaben der Antragsgegnerin. Die Kammer geht indes davon aus, dass damit die Größe der Verkaufsflächen die der Veranstaltungsflächen übersteigt.
Demnach kann die Ladenöffnung im Bereich der Kernstadt und dem Gewerbegebiet nicht als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung „Residenzmarkt“ angesehen werden. Die zugelassene Ladenöffnung entfaltet nur dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint (BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2/14 – juris; Hess VGH, Beschluss vom 05.04.2016 – 8 B 751/16 –, NVwZ-RR 2016, 578,579; Beschluss vom 21.10.2016 – 8 B 2618/16 – juris).
Regelmäßig kann dies in rechtmäßiger Weise dadurch bewirkt werden, dass die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, so dass ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. Bei thematisch begrenzten Veranstaltungen kann der erforderliche Bezug auch dadurch hergestellt werden, dass neben den der Versorgung der Veranstaltungsbesucher während der Veranstaltung dienenden Läden lediglich diejenigen Läden zugelassen werden, deren Sortiment einen Bezug zum Thema der Veranstaltung aufweist. In Betracht kommt auch eine Kombination räumlicher und thematischer Eingrenzung der Zulassung nach § 6 HLöG, um zu gewährleisten, dass nicht der Eindruck typisch werktäglicher Geschäftigkeit der Ladenöffnung entsteht (Hess VGH, Beschluss vom 21.10.2016 – 8 B 2618/16 – juris). Hieran fehlt es vorliegend. Es ist nicht ersichtlich, inwieweit etwa ein Baumarkt oder ein Möbelmarkt der Versorgung der Veranstaltungsbesucher dient.
Die angefochtene Verfügung der Antragsgegnerin leidet demnach unter einem Ermessensfehler. Um den Bezug der Offenhaltung zum Marktgeschehen erkennbar werden zu lassen, hätte die Antragsgegnerin die Ladenöffnung enger auf das Umfeld des „Residenzmarktes“ begrenzen müssen (§ 6 Abs. 2 HLöG).
Das der Genehmigungsbehörde eingeräumte Ermessen bezüglich der Beschränkung des Bezirks, innerhalb dessen eine Ladenöffnung statthaft ist, kann sich zu einer entsprechenden Verpflichtung verdichten. Hiervon ist grundsätzlich dann auszugehen, wenn das für die Ladenöffnung anlassgebende Veranstaltungsgeschehen in keinem vernünftigen räumlichen Bezug mehr zur Ladenöffnung steht. Grundsätzlich soll die Öffnung der Läden im Zusammenhang mit anlassgebenden Veranstaltungen, Messen und Märkten nämlich dazu dienen, das berechtigte Versorgungsinteresse der die anlassgebende Veranstaltung besuchenden Personen zu befriedigen. Denn das Tatbestandsmerkmal in § 6 Abs. 1 S. 1 HLöG „aus Anlass von Märkten, Messen etc.“ ist für einzelne Ortsteile nicht erfüllt, wenn sich die betreffende Veranstaltung dort schon aus räumlichen Erwägungen heraus nicht mehr auswirken kann und der von ihr hervorgerufene Besucherstrom einer Versorgung auch in diesen Ortsteilen nicht bedarf (Hess VGH, Beschluss vom 05.04.2016 – 8 B 751 / 16 –, Beschluss vom 03.04.2015 – 8 B 602/14 –, Beschluss vom 17.03.2015 – 8 B 461/15 –, Beschluss vom 18.10.2014 – 8 B 1805/14 –). Die Antragsgegnerin hat geltend gemacht, dass die Veranstaltung „Gewerbeschau“ Teil des „Residenzmarktes“ sei. Von einer „engen räumlichen und thematischen Verzahnung des Residenzmarktes und des verkaufsoffenen Sonntags (im Gewerbegebiet)“ kann hier nicht gesprochen werden. Die angekündigte „Gewerbeschau“ mit 11 Ständen im Gewerbegebiet ist nicht ausreichend, um den örtlichen Zusammenhang mit dem 3 km entfernten „Residenzmarkt“ in der Kernstadt herstellen zu können.
Zur Begründung der Einbeziehung des Gewerbegebietes in die Allgemeinverfügung führte die Antragsgegnerin aus, dass die dort befindlichen Parkplätze für die Besucher benötigt würden, da während des Residenzmarktes die komplette Altstadt für den Verkehr gesperrt sei. Sie hat vorgetragen, die im Gewerbegebiet befindlichen Einkaufsmärkte würden in die Veranstaltung mit einbezogen, indem dort Parkplätze für die Besucher zur Verfügung gestellt würden und ein Shuttle-Service in die Kernstadt bereitgestellt werde. Dieser Gesichtspunkt lässt jedoch keine ausreichende Beschränkung erkennen. Die Antragsgegnerin hat auch nicht dargelegt, dass die Parkplätze nur im Zusammenhang mit einer Ladenöffnung genutzt werden könnten. Es ist für die Kammer nicht erkennbar, dass die Ladenöffnung überhaupt zwingend notwendig ist, um weitere Parkplätze nutzbar zu machen. Angesichts des hohen Gutes der Sonntagsruhe bedürfte es der nachvollziehbaren Darlegung eines zwingenden Zusammenhangs zwischen Parkplatznutzung und Ladenöffnung.
Im Hinblick auf das für den verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz maßgebliche Ziel, einen vorherrschenden Eindruck einer typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung zu vermeiden, ist zusätzlich erforderlich, dass die Behörde durch eine von ihr anzustellende Prognose darlegt, dass der Besucherstrom, den die Veranstaltung für sich genommen auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen in den von der Öffnung umfassten räumlichen Bereich kämen (BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2/14 –, NVwZ 2016,689; Hess VGH, Beschluss vom 21.10.2016 – 8 B 2618/16 – juris; Beschluss vom 04.11.2016 – 8 B 2681/16 – juris). Konkrete zahlenmäßige Erhebungen sind nur ausnahmsweise entbehrlich, wenn sich aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalles die behördliche Einschätzung aufdrängt, dass die Veranstaltung die Hauptsache und die Ladenöffnung bloßer Annex ist (Hess VGH, Beschluss vom 30.03.2017 – 8 B 906/17 – juris).
Hier fehlt es bereits an einer durch die Antragsgegnerin anzustellenden Prognose.
Die Antragsgegnerin hat angegeben, dass A-Stadt insgesamt ca. 13.000 Einwohner habe und sie von einem erwarteten Besucherstrom von 9.000 Besuchern ausgehe. Der Residenzmarkt ziehe eine große Anzahl auswärtiger Besucher an. Angaben über die Zahl der erwarteten Besucher der geöffneten Geschäfte hat die Antragsgegnerin nicht gemacht. Sie hat lediglich geltend gemacht, dass im Kernbereich der Stadt ausschließlich inhabergeführte Einzelhandelsgeschäfte ansässig seien. Insofern könne die Argumentation der Antragsteller, dass die Verkaufsflächen der Geschäfte die Veranstaltungsfläche überwiegen, nicht durchgreifen. Dies vermag allenfalls auf die im Kernbereich der Antragsgegnerin befindlichen Einzelhandelsgeschäfte zutreffen. Für die im Gewerbegebiet ansässigen Geschäfte kann dies nicht zutreffen. Hier handelt es sich vorwiegend um Märkte mit größeren Ausstellungsflächen.
Zudem fehlt eine konkrete Begründung/Prognose, wie viele Besucher aus Anlass des Festes und wie viele wegen der Ladenöffnung kommen. Ausweislich der Angaben in der Antragserwiderung werden auf dem Residenzmarkt in der Innenstadt von A-Stadt ca. 6.000 Besucher erwartet. Eine Ermittlung der Zahl der Ladenbesucher ist nicht erfolgt. Eine Besuchererwartung für die Gewerbeschau wurde mit 3.000 angegeben. Hier soll die Allgemeinverfügung auch Möbel- und Baumärkten mit größeren Ausstellungs- und Verkaufsflächen die Ladenöffnung ermöglichen. Diese Ladenflächen sind neben den inhabergeführten Einzelhandelsgeschäften in der Innenstadt mit in die Betrachtung einzubeziehen.
Soweit die Antragsgegnerin einwendet, der Zweck des verkaufsoffenen Sonntages bestehe auch darin, den örtlichen Händlern die Möglichkeit zu geben, den aus einem anderen Grund resultierenden Besucherstrom auch für sich zu nutzen und sich gegenüber den im Internet bestehenden Einkaufsmöglichkeiten zu präsentieren, kann sie auch damit nicht durchdringen. Die Ladenöffnungszeiten sind an Werktagen einschließlich des Samstages vollständig freigegeben, so dass der Sonntagsruhe besondere Bedeutung zukommt (Hess VGH, Beschluss vom 07.10.2017 – 8 B 2540/16 – LaReDa).
Dies zugrunde gelegt, handelt es sich bei der von der Allgemeinverfügung umfassten Ladenöffnung auch nicht um einen bloßen Annex.
Die Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung vom 26.09.2019 sind in Bezug auf die Freigabe der Ladenöffnung am 13.10.2019 nicht erfüllt. Die Zulassung der Ladenöffnung an diesem Tag erscheint nach den gesamten Umständen jedenfalls nicht in dem gesamten räumlichen Gebiet, auf welche sie sich erstreckt, als bloßer Annex zu der von der Antragsgegnerin in Bezug genommenen anlassgebenden Veranstaltung.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Von einer Halbierung des Streitwerts im Hinblick auf das den vorläufigen Charakter des Eilverfahrens wird abgesehen, da die Entscheidung angesichts des Zeitrahmens eine Vorwegnahme der Hauptsache bewirkt (vgl. Nr. 1.5 S. 2 der Empfehlung des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 HLöG
§ 6 HLöG
§ 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO
§ 6 Abs. 1 des HLöG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG
§ 6 Abs. 1 S. 1 HLöG
§ 6 Abs. 2 HLöG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG
Art. 140 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2016, 578,579
NVwZ 2016,689
1 BvR 2858/07
8 A 2205/13
8 B 751/16
8 B 1805/14
8 CN 2.14
8 CN 2/14
8 B 2618/16
8 B 602/14
8 B 461/15
8 B 2681/16
8 B 906/17
8 B 2540/16