Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-10-19, Aktenzeichen 8 K 4321/99
ECLI: ECLI:DE:VGD:2000:1019.8K4321.99.00

Tenor:
Die Heranziehungsbescheide vom 04.02.1999 (Kassenzeichen xxxxxxxxxxxxxxx) in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 02.06.1999 werden insoweit aufgehoben, als die Klägerin von dem Beklagten für das Jahr 1999 zu Beiträgen von mehr als 11.721,49 DM bezüglich Gemarkung xxxxxxxxxx, EW- Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, herangezogen wird; von mehr als 36.767,74 DM bezüglich Gemarkung xxxxx, EW- Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, herangezogen wird; von mehr als 4.695,78 DM bezüglich Gemarkung xxxxxx, EW- Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, herangezogen wird; von mehr als 6.794,18 DM bezüglich Gemarkung xxxxxxxxxxx, EW- Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, herangezogen wird; von mehr als 21.427,68 DM bezüglich Gemarkung xxxxx, EW- Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, herangezogen wird; von mehr als 7,08 DM bezüglich Gemarkung xxxxxx, EW-Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, herangezogen wird.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 7/9 und der Beklagte zu 2/9.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem jeweiligen Vollstreckungsschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abzuwenden, soweit nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vorher in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin öffentlicher Verkehrsflächen im Verbandsgebiet des Beklagten. Die Klägerin wurde insoweit zu Verbandsbeiträgen u.a. für das Jahr 1999 in Höhe von 104.349,42 DM herangezogen; die Heranziehung für das Jahr 1999 erfolgte im Einzelnen auf der Grundlage folgender Bescheide über Steuern und sonstige Abgaben, sämtlich vom 04.02.1999 (Kassenzeichen xxxxxxxxxxxxxxx):
Gemarkung xxxxxxxxxx, EW-Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, 13.548,94 DM; Gemarkung xxxxxxxxxxx, EW-Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, 7.339,03 DM; Gemarkung xxxxx, EW-Nr.xxxxxxxxxxxxxxxxx, 23.147,40 DM; Gemarkung xxxxx, EW-Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, 40.602,42 DM; Gemarkung xxxxxx, EW-Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, 19.505,26 DM; Gemarkung xxxxxx, EW-Nr. xxxxxxxxxxxxxxxxx, 206,37 DM.
Der dagegen erhobene Widerspruch blieb erfolglos (Widerspruchsbescheid vom 02.06.1999, Postabgangsvermerk vom selben Tage).
Mit der am 29.06.1999 erhobenen Klage macht die Klägerin geltend: Die Beitragslast der Verbandsmitglieder verteile sich nach der Deichverbandssatzung im Verhältnis der Vorteile, welche die Mitglieder von der Durchführung der Aufgaben des Beklagten haben und der Lasten, die der Beklagte auf sich nehme, um ihren schädigenden Einwirkungen zu begegnen oder um ihnen Leistungen abzunehmen. Die aufgestellten Veranlagungsregeln zur Bestimmung der Hochwasserschutzbeiträge, der Gewässerbeiträge und Schöpfwerksbeiträge entsprächen dem Vorteilsprinzip nicht.
Bezüglich der Hochwasserschutzbeiträge sei die Beitragsverteilung, orientiert an der Entstehung hypothetischer Überschwemmungsschäden, nicht gelungen. Der Verteilungsmaßstab sei durch Änderung von Grundstücksgrenzen manipulierbar. Des Weiteren könne nicht festgestellt werden, dass der Verteilungsmaßstab tatsächlich - wie vom Beklagten behauptet - auf umfassenden Untersuchungen repräsentativer Schadensfälle beruhe. Der in Nr. 3.4 der Veranlagungsrichtlinie (VA) aufgestellte Faktor 150 : 1 im Verhältnis bebauter Flächen zu unbebauten Flächen entspreche nicht dem Vorteilsprinzip; Gleiches gelte für die in Nr. 3.4 Satz 5 VA aufgestellten Obergrenzen für die Anwendung des Multiplikationsfaktors im Zusammenhang mit tatsächlich bebauten Flächen. Bedenklich sei der Ausschluss dieser Obergrenze für alle Grundstücke, die nicht landwirtschaftlich oder nicht ausschließlich zu Wohnzwecken genutzt werden; insoweit sei die Klägerin als Betreiberin von z.B. Schulen, Kindergärten, Sportstätten u.ä. durch diese Eigenart des Maßstabes belastet. Der Verteilungsmaßstab für Straßen, Wege und befestigte Flächen (Anwendung des Multiplikationsfaktors 150 : 1 ohne Obergrenze) gehorche ebenfalls nicht dem Vorteilsprinzip, da ein hypothetisches Schadensrisiko für diese Flächen nicht einem hypothetischen Schadensrisiko für Wohnbebauung entspreche. Die Bestimmung der Nr. 3.4 Satz 4 VA enthalte darüber hinaus einen Systembruch, indem eingegrünte Wege vom Multiplikationsfaktor 150 : 1 ausgenommen seien.
Bei der Berechnung der Gewässerbeiträge habe der Beklagte die Regelung der Nr. 3.4 Satz 3 VA, also die im Rahmen der Hochwasserschutzbeiträge vorgesehene Gleichstellung der Straßen, Wege und befestigten Plätze mit den bebauten Flächen, nicht im Rahmen der Nr. 4.2 VA bzw. Nr. 5.3 VA anwenden dürfen.
Zur Berechnung der Schöpfwerksbeiträge nach Nr. 6.3.1 VA habe nicht der Multiplikationsfaktor 150 : 1 herangezogen werden dürfen, da dies von der Ermächtigungsgrundlage des § 47 der Deichverbandssatzung nicht gedeckt sei.
Die Klägerin beantragt,
die Heranziehungsbescheide insoweit aufzuheben, als die Grundstücke der Klägerin in den jeweiligen Beitragsarten nicht mit dem einfachen, sondern mit dem erhöhten Beitragssatz belastet worden sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Verteilungsmaßstäbe für die Ermittlung der Hochwasserschutzbeiträge seien unter Beachtung des § 30 Wasserverbandsgesetzes (WVG) bestimmt worden, da die geschützten Werte annähernd gleich definiert worden seien. Die im Rahmen der der Beitragsberechnung nach Nr. 3.4 VA und dem dort vorgesehenen Vorteilsverhältnis von 150 : 1 zu Grunde liegenden Daten seien nicht manipulierbar, da sie sich am amtlichen Kataster orientierten. Der Satzungsgeber habe eine Orientierung am Einheitswert bebauter Grundstücke nicht gewollt, da die Einheitswerte von den Finanzbehörden regelmäßig, aber nicht einheitlich fortgeschrieben würden; dadurch komme es zu unterschiedlichen Ansätzen. Der Bestand des amtlichen Katasters sei im Gegensatz zu den Einheitswerten zudem ohne übermäßigen Verwaltungsaufwand feststellbar. Die Obergrenzenregelung in Nr. 3.4 VA sei vernünftig. Industrielle, gewerbliche, öffentliche und kirchliche Nutzung sowie der Verkehrswege seien bewusst von der Obergrenzenregelung ausgenommen worden, da es in diesen Bereichen kaum Freiflächen gebe. Bezüglich der öffentlichen Verkehrswege stütze die Erfahrung des Beklagten die hypothetische Schadenseinschätzung; der in Einzelfällen tatsächlich festgestellte Betrag von etwa 80,00 DM/qm Straße im Falle eines Schadensereignisses liege sogar weit über dem den Berechnungen zu Grunde gelegten Betrag von 15,00 DM/qm. Die Bestimmung der Nr. 3.4 Satz 4 VA enthalte keinen Systembruch durch die Ausnahme eingegrünter Wege vom Multiplikationsfaktor 150:1, da es sich insoweit um unbefestigte, landwirtschaftliche Wege in der freien Natur handele, die unbebauten Flächen gleichgesetzt werden müssten.
In § 45 der Deichverbandssatzung seien Beiträge für Gewässerbaumaßnahmen geregelt. Beiträge in dieser Klasse würden derzeit aber nicht erhoben.
Im Hinblick auf die Schöpfwerksbeiträge bestimme Nr. 6.3.1 VA, dass die bebauten Flächen 150fach höher bewertet würden als unbebaute Flächen, und verweise bezüglich der Bebauung auf Nr. 3.4 VA, also auf die Höherbewertung aller im Kataster mit GF bezeichneten Flächen ebenso wie der Straßen, Wege und befestigten Plätze.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Im Übrigen ist sie abzuweisen.
Gegenstand des Verfahrens ist die Heranziehung der Grundstücke der Klägerin in den Beitragsarten Hochwasserschutz, Gewässerunterhaltung, Schöpfwerke wegen der Belastung mit dem erhöhten Beitragssatz für "bebaute Flächen". Außer Streit bleiben die Veranlagungen mit dem Betrag, der sich aus der Anwendung des jeweiligen einfachen Beitragssatzes auf die Flächen der Klägerin ergibt; bereits der Widerspruch gegen die Heranziehungsbescheide war entsprechend eingeschränkt.
Die Heranziehungsbescheide vom 04.02.1999 für das Jahr 1999 sind, soweit sie in diesem Umfang angefochten sind, aufzuheben, soweit sie rechtswidrig sind und die Klägerin in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Allerdings ist die Klägerin mit wirksamer Gründung des Verbandes,
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 09.03.1994 - 25 B 3417/93 -; Urteil der Kammer vom 23.01.1997 - 8 K 14000/94 -,
dem Beklagten als Mitglied zur Leistung von Beiträgen verpflichtet (§ 28 Abs. 1 Wasserverbandsgesetz [WVG]). Die Beiträge werden erhoben nach Maßgabe der Neufassung der Satzung des Deichverbandes xxxxxxxxxxxx vom 11.12.1997 (Verbandssatzung [VS]) und der Veranlagungsregeln (VA), die gemäß § 43 Abs. 4 Satz 3 VS Bestandteil der VS sind (ABl.Reg.Ddf. 1997, S. 357).
Die Einwendungen der Klägerin gegen die vom Beklagten der Erhebung von Beiträgen für Hochwasserschutzmaßnahmen zu Grunde gelegten Regelungen greifen nicht durch. Die in § 44 VS, Nr. 3.4 VA enthaltenen Verteilungsmaßstäbe sind der Sache nach von der Kammer bereits geprüft worden; Bedenken sind nicht erhoben worden,
Urteil vom 23.01.1997 - 8 K 14000/94 -.
Das Vorbringen der Klägerin führt nicht zu einer anderweitigen Bewertung. Die gerügte Gleichstellung von Straßen, Wegen und befestigten Plätzen mit den bebauten Flächen und die Höherbewertung im Vergleich zu den unbebauten Flächen im Verhältnis 150 : 1 sind nicht zu beanstanden. Das die Zusammenfassung begründende Element ist in der im Vergleich zu den unbebauten Flächen entscheidend höheren Substanzgefährdung durch Hochwässer gesehen worden. Die Klägerin hat keine Gesichtspunkte aufgezeigt, aus denen die an Straßen, Wegen und befestigten Plätzen einerseits und an Gebäuden andererseits zu erwartenden Schäden typischerweise so weit auseinanderklaffen, dass die Zusammenfassung zu einer einheitlichen, den unbebauten Flächen gegenüber gleich bewerteten Gruppe als sachwidrig einzustufen wäre. Der Beklagte brauchte insoweit nicht - wie die Klägerin fordert - Untersuchungen zu repräsentativen Schadensereignissen zu Grunde zu legen. Aussagekräftige Gesamtschadensereignisse sind durch die Tätigkeit des Deichverbandes verhindert worden, sodass dem Beklagten schon von daher eine repräsentative Erhebung nicht möglich war und ist. Der Verweis auf Überschwemmungsschäden in anderen Gebieten (Oderbruch, Mosel) führt nicht weiter, da die Überschwemmungsumstände und die Überschwemmungsschäden in anderen Gebieten kaum miteinander verglichen werden können, worauf der Beklagte zutreffend hingewiesen hat. Dass Gebäude und insbesondere Straßen in vielfältiger Weise unvergleichbar sind (die Klägerin weist etwa auf die bei Straßen und Wegen nicht zu erwartenden Schäden an der Haustechnik hin), steht außer Frage, besagt aber nicht, dass die jeweiligen Schadenssummen je Ar im hypothetischen Schadensfall nicht eine durchaus vergleichbare Höhe erreichen würden. Die dazu im Widerspruchsbescheid wiedergegebenen Vergleichsberechnungen sind nicht unplausibel und durch Einzelfallbeobachtungen, die den Ernstfall nicht simulieren können, nicht zu erschüttern. Zur Festlegung eines Kriteriums im Rahmen des Vorteilsmaßstabes reicht nach § 30 Abs. 1 Satz 2 WVG im Übrigen eine annähernde Ermittlung aus; dies gilt auch für die hier interessierende Frage der beitragsmäßigen Zusammenfassung von Grundstücken verschiedener Nutzungsart zu einer Gruppe.
Der inhaltlichen Kritik der Klägerin an der Obergrenzenregelung in Nr. 3.4 VA ist nicht zu folgen. § 44 Abs. 3 Satz 2 VS verlangt, dass bei der Erhebung der Beiträge für Hochwasserschutzmaßnahmen die Art der Nutzung der Flächen im Banndeichpolder und in den Sommerpoldern berücksichtigt wird. Dem tragen die VA in der Weise Rechnung, dass alle im Kataster (GF = Gebäude-/Freiflächen) als bebaut ausgewiesenen Flächen im Verhältnis 150 : 1 höher bewertet werden. Mit der Obergrenzenregelung wird der Wert der zu schätzenden Gebäude durch Berücksichtigung einer Landzulage typischen Zuschnitts (eben der "Freifläche") ermittelt. Es ist nichts dagegen zu erinnern, dass auf diese Weise die für die Beitragsverteilung maßgeblichen Vorteile im Wege annähernder Ermittlung (§ 30 Abs. 1 Satz 2 WVG) festgelegt werden. Gegen die Sachgerechtigkeit der angesetzten Flächengrößen (Kappungsobergrenzen) sind angesichts der gerichtsbekannten verhältnismäßig weiträumigen Verhältnisse im Verbandsgebiet des Beklagten Bedenken nicht ersichtlich. Von einer vorteilswidrigen Ungleichbehandlung zu Gunsten der Eigentümer großer Grundstücke kann keine Rede sein; die die Obergrenzen übersteigenden Flächen sind tatsächlich unbebaut und werden nach den für unbebaute Flächen geltenden Regeln zu Hochwasserschutzbeiträgen herangezogen.
Mit dem Einwand, die in Nr. 3.4 Satz 5 VA vorgesehenen Kappungsobergrenzen entsprächen schon deshalb nicht dem Vorteilsprinzip und dem Gleichbehandlungsgebot, weil die Katastergrenzen willkürlich manipulierbar seien, mithin durch Zusammenlegung von Grundstücken die Anwendung der Kappungsobergrenzen erreicht werden könnte, dringt die Klägerin nicht durch. Allein der Hinweis auf denkbare Manipulationsmöglichkeiten führt nicht dazu, eine nicht sachwidrige Regelung in Frage zu stellen. Im Übrigen handelt es sich selbstverständlich nicht bei jeder Zusammenlegung von Grundstücken mit entsprechender Änderung des Katasters um eine Manipulation; es gibt ohne Zweifel berechtigte und - angesichts der nicht unbeträchtlichen Kosten - auch hinreichend gewichtige Gründe für Zusammenlegungen, z.B. Vereinigung von Grundstücken zum Zwecke der Errichtung größerer Bauten, Zusammenlegung von Grundstücken zur Bildung von Wohnungseigentumsgemeinschaften nach WEG. Darüber hinaus hat weder die Klägerin Hinweise auf tatsächlich zu beobachtende Manipulationen zum Zwecke der Ausnutzung der Kappungsobergrenze nennen, noch hat der Beklagte solche bislang feststellen können. Es bedarf deshalb keiner Erörterung zu den rechtlichen Konsequenzen, die ggfs. für die Wirksamkeit der einschlägigen Regelung in den Veranlagungsregeln aus derartigen Vorkommnissen zu ziehen wären.
Die Klägerin wendet sich ohne Erfolg gegen den Ausschluss der Straßen, Wege und öffentlichen Plätze von der Begünstigung durch die Obergrenzenregelung nach Nr. 3.4 Satz 5 VA. Eine sachwidrige Differenzierung ist darin nicht zu sehen. Die Kappungsgrenzen berücksichtigen pauschalierend die Freiflächenzulagen, wie sie bei Gebäuden der berücksichtigten Art (landwirtschaftliche Gebäude, Gebäude mit Wohnnutzung) im Verbandsgebiet des Beklagten typischerweise zu finden sind. Straßen, Wege und öffentliche Plätze verfügen aber ebenso typischerweise über keine derartigen Freiflächen, vielmehr erfassen die sie kennzeichnenden Anlagen die jeweiligen Parzellen vollständig oder jedenfalls ganz überwiegend. Das von den Veranlagungsregeln höher bewertete Substanzrisiko ist also, anders als bei den durch die Kappungsregel begünstigten Gebäuden, über die gesamte Fläche ausgebreitet. Mit der Kritik, dass die Begünstigung der Kappungsobergrenzen wenn schon nicht auf die Straßen, Wege und Plätze, so doch auf andere Kategorien von öffentlichen (z.B. Schulen, Kindergärten, Sportstätten u.ä.) oder privaten Gebäuden (z.B. mit gewerblicher Nutzung) erstreckt werden müsse, bei denen mit vergleichbaren Freiflächenzulagen zu rechnen sei, kann die Klägerin im vorliegenden Verfahren keinen Erfolg haben. Grundstücke der genannten Art sind mit den streitigen Beitragsbescheiden nicht veranlagt worden. Eine Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Kappungsregelung würde nun zwar die dann einbezogenen Grundstücke begünstigen, für die hier veranlagten Parzellen aber allenfalls eine Anhebung des anzuwendenden Beitragssatzes bewirken können, da dem zu verteilenden Aufwand eine kleinere Bemessungsfläche gegenüberstünde. Im Übrigen steht mit der von der Klägerin beanstandeten Beschränkung der Obergrenzenregelung nicht etwa die Wirksamkeit der Beitragsregelung des Beklagten für den Hochwasserschutz insgesamt in Frage. Die Kammer neigt von der Sache her ohnehin zu der Auffassung, dass die geforderte Ausdehnung auf die genannten weiteren Gebäudekategorien nicht erforderlich ist. Es handelt sich typischerweise um Bebauungen mit einer sehr viel intensiveren Ausnutzung der Grundstücke und damit gegenüber der landwirtschaftlichen und reinen Wohnnutzung erheblich höheren gegen Hochwasserschäden zu schützenden Werten. Das für letztere Nutzungen in den Veranlagungsregeln anerkannte Bedürfnis, die sich beitragsmäßig bei Ansatz der vollen GF-Flächen ergebenden Resultate zu korrigieren, dürfte deshalb vom Beklagten ohne Verstoß gegen übergeordnetes Recht für die angeführten weiteren Gebäudekategorien verneint worden sein. Selbst wenn diese Frage aber im Sinne der Klägerin zu beantworten sein sollte, erwiese sich die Regelung in Nr. 3.4 VA in diesem Punkt lediglich als unvollständig. Eine etwa erforderliche Ergänzung hätte - was in einem Verfahren zu klären wäre, in dem über die Beitragsveranlagung eines entsprechenden Grundstücks zu befinden wäre - unter Rückgriff auf § 44 Abs. 3 Satz 2 VA und das Vorteilsprinzip des § 30 WVG zu erfolgen.
Im Rahmen des erhobenen Schöpfwerksbeitrags im Banndeichpolder nach § 47 VS i.V.m. Nr. 6.3.1 VA ist fest zu halten, dass - im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin - der auch hier angewandte Differenzierungsmaßstab 150 : 1 im Verhältnis bebauter Flächen zu unbebauten Flächen nicht zu beanstanden ist. Auf die Ausführungen zu Nr. 3.4 VA wird verwiesen. Der Beklagte nimmt zutreffend auf die Rechtsprechung der Kammer Bezug,
Urteil vom 30.01.1986 - 8 K 2395/85 -,
wonach die (in der seinerzeitigen Verbandssatzung des früheren Deichverbandes xxxxxxxxxxxxxxxxxx noch als "Pumpkosten" bezeichneten) Aufwendungen für Bau und Betrieb der Schöpfwerke eine Folge der Rheineindeichung darstellen und vor allem den Poldergebieten zugute kommen. Für diese stellen sich die Schöpfwerke als Nebenanlagen der Deiche und damit als untrennbarer Teil der Hochwasserabwehr dar. Es ist deshalb sachgerecht, die insoweit anfallenden Kosten im Banndeichpolder nach denselben Maßstäben zu verteilen wie die Aufwendungen für den Hochwasserschutz im Übrigen. Eine gesonderte Erfassung der Schöpfwerkskosten durch entsprechenden Einzelplan im Verwaltungshaushalt und eine daran anschließende gesonderte Beitragserhebung ist nur deshalb erforderlich, weil nicht nur der Banndeichpolder, sondern anteilig - und nach anderen Verteilungsmaßstäben - auch das Außengebiet an diesen Kosten beteiligt wird.
Allerdings ist klarzustellen, dass auch im Rahmen der Bestimmung der Nr. 6.3.1 VA die Kappungsobergrenzen der Nr. 3.4 Satz 5 VA für landwirtschaftliche Flächen und Flächen mit Bebauung, die ausschließlich Wohnzwecken dient, schon auf Grund der ausdrücklichen Verweisung auf die Regelung in Nr. 3.4 heranzuziehen ist. Der Beklagte verteidigt seine abweichende Praxis zu Unrecht mit dem Argument, die Schöpfwerke würden tätig wegen des von der Landseite anströmenden Wassers. Zum einen wird damit schon dem Wortlaut der Veranlagungsregeln nicht Rechnung getragen. Zum andern liegt in dieser Vorgehensweise ein durch sachliche Gründe nicht gerechtfertigter Systembruch. Richtig ist, dass sich im Bereich der Schöpfwerkstätigkeit Gesichtspunkte des Hochwasserschutzes und der Gewässerunterhaltung verschränken. Während für das Außengebiet, das vom Hochwasserschutz nicht profitiert, nur der Aspekt der Gewässerunterhaltung relevant ist, treffen im Banndeichpolder beide Gesichtspunkte zu. Die Veranlagungsregeln ziehen daraus die Konsequenz der Aufteilung des Schöpfwerkaufwandes auf Außengebiet und Polder im Verhältnis 1 : 2 und unterstellen das Außengebiet insoweit den für die Gewässerunterhaltung geltenden Regeln, den Polder dagegen - wegen des Überwiegens der Bedeutung des Hochwasserschutzes - den für letzteren geltenden Regeln. Deshalb ist hier auch die Höhergewichtung von 150 : 1 für bebaute Flächen gerechtfertigt, das aber seine Korrektur in der Obergrenzenregelung findet. Andernfalls würden bebaute Grundstücke im Polder tendenziell zu höheren Beiträgen für die Schöpfwerkstätigkeit als für den Hochwasserschutz im Übrigen herangezogen. Eine solche Gewichtung wäre inkonsequent und von der Sache her unter dem Gesichtspunkt der Gewässerunterhaltung nicht nachzuvollziehen; denn im Polder hat eben nach der eigenen zutreffenden Bewertung des Beklagten der Hochwasserschutz für die Verbandsmitglieder gegenüber der Gewässerunterhaltung das eindeutige Übergewicht. Die mithin von den Veranlagungsregeln nicht gedeckte Praxis des Beklagten führt allerdings nicht zu einer Entlastung der Klägerin. Bei regelgerechter Neuberechnung werden nur die unter die Kappungsobergrenze fallenden bebauten Flächen entlastet. Diese Beitragsentlastung führt zugleich aber durch Umlegung zu einer höheren Belastung aller anderen Flächen, sowohl der bebauten als auch der unbebauten Flächen. Insofern gilt auch hier das oben zu den Hochwasserschutzbeiträgen Gesagte, da keine der Obegrenzenregelung unterfallenden Grundstücke der Klägerin in Rede stehen.
Die dem Ansatz des erhöhten Schöpfwerksbeitrags im Außengebiet zu Grunde gelegte Regelung ist rechtswidrig; Nr. 6.3.2 Satz 1 VA entspricht nicht dem Vorteilsprinzip des § 30 WVG. Die Veranlagungsregeln konkretisieren die Bestimmung des § 47 Abs. 2 VS in dem Sinne, dass die dort vorgesehene Berücksichtigung der Art der Grundstücksnutzung bei der Verteilung des Aufwandes auf die Flächen der Mitglieder lediglich auf den Unterschied zwischen bebauten und nicht bebauten Grundstücken abstellt. Angesichts der normativen Gleichrangigkeit der Verbandssatzung und der zu ihrem Bestandteil erklärten Veranlagungsregeln ist kein Raum für Erwägungen, ob mit Nr. 6.3.2 Satz 1 VA ein dem Wortlaut nach zunächst möglicherweise weiter zu verstehender Differenzierungsauftrag aus § 47 Abs. 2 Satz 2 VS verfehlt wird, der an sich - nach dem wohl auch hier vom Beklagten zu Grunde gelegten Vorbild des § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG - unterschiedliche Gewichtungen etwa auch nach dem Retentionsvermögen der land- und forstwirtschaftlichen Flächen nahe legen könnte. Problematisch ist jedoch, ob es als sachgerechte Ausfüllung des Vorteilsmaßstabs verstanden werden kann, wenn eine an Abflussbeiwerte anknüpfende Regelung auf die Bebautheit und nicht - wie § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG - auf die Versiegelung der Flächen abstellt; gerade die hier in Rede stehenden versiegelten Flächen der Klägerin (Straßen, Wege und befestigte Plätze) können nach dem üblichen Sprachgebrauch nicht als bebaut bezeichnet werden. Sollte die Frage zu verneinen sein, würde sich die Anschlussfrage stellen, ob Nr. 6.3.2 Satz 1 VA über seinen Wortlaut hinaus im Sinne der landeswassergesetzlichen Regelung verstanden werden könnte. Die Auslegung wird dadurch erschwert, dass Satzung und Veranlagungsregeln den Begriff "bebaute Flächen" in unterschiedlichen Zusammenhängen mit unterschiedlichen Begriffsbestimmungen verwenden (vgl. nur Nr. 3.4 Satz 3 einerseits, Nr. 4.2, 5.3 Satz 2 VA andererseits und Nr. 6.3.1 und 2 VA mit den Verweisungen auf die vorgenannten Bestimmungen). Dem braucht jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden, da der in Nr. 6.3.2 VA vorgesehene Differenzierungsmaßstab 20 : 1 zwischen bebauten und unbebauten Flächen den Anforderungen des Vorteilsmaßstabs nicht standhält. Bei der der Wahl des Verhältniswertes steht dem Verband zwar ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu. Die höhere Kostenbelastung der bebauten Flächen darf aber weder in einem offensichtlichen Missverhältnis zu der Verursachung des Aufwandes durch diesen Bereich stehen, noch darf die im Vergleich zur Belastung der Eigentümer der anderen Grundstücke höhere Kostenbelastung willkürlich in dem Sinne sein, dass es an einer sachgerechten Grundlage für die gewählte Differenzierung fehlt;
vgl. hierzu und zu den Grundlagen der folgenden Ausführungen OVG NRW, Urteile vom 09.03.1988 - 9 A 2188 und 2189/86 - m.w.N..
Nach diesen Grundsätzen ist der vom Verband festgesetzte Verhältniswert 20 : 1 nicht mehr vertretbar.
Der Verband hat die für den gewählten Multiplikator maßgeblichen Abflussbeiwerte (Spitzen- bzw. Scheitelabflusswerte) der einschlägigen Tabelle 19.7 des Taschenbuchs der Wasserwirtschaft zu solchen Flächen entnommen, deren Neigung 1% beträgt. Grundsätzlich ist die Wahl des Scheitelabflusswertes als Ansatz für die gebotene Differenzierung sachgerecht. Der Scheitel- bzw. Spitzenabflussbeiwert drückt das Verhältnis des im Einzugsgebiet der Gewässer bei voller gleichmäßiger Überregnung und gleichmäßigem Abfluss von allen überregneten Flächen auftretenden Spitzenabflusses zu der in der gleichen Zeit in demselben Einzugsgebiet niederfallenden Regenwassermenge aus. Dieser Wert ist als Indikator für die Spitzenbelastung der Gewässer durch das von bestimmten Grundstücken bei Regenfällen von der Oberfläche ablaufende Wasser und damit zugleich als (Wahrscheinlichkeits-) Maßstab für die Ermittlung des Aufwandes geeignet, den diese Grundstücke verursachen. Denn die Dimensionierung der Schöpfwerke richtet sich nach der zu erwartenden Spitzenbelastung durch Niederschlagswasser, und der Bau- und Unterhaltungsaufwand steigt - bei pauschalierender Betrachtungsweise - mit der größeren Dimensionierung der Schöpfwerke. Beachtung finden muss insoweit aber die Tatsache, dass sich die Abflussbeiwerte in der freien Landschaft je nach dem Grad der Geländeneigung erheblich erhöhen können mit der Folge, dass sie sich den Abflussbeiwerten bebauter Flächen annähern. Das beruht darauf, dass der Oberflächenabfluss von Niederschlägen im bebauten Bereich mit zunehmendem Grad der Versiegelung (Befestigung) des Bodens auch zunehmend unabhängiger von der Geländeneigung wird, dass andererseits aber auf unbefestigten Flächen der Oberflächenabfluss umso größer wird, je steiler das Gelände wird. Dem tragen die tabellarischen Darstellungen des Taschenbuchs der Wasserwirtschaft Rechnung; so kennt bereits die Tabelle für Gelände einer mittleren Neigung ab 1% nur noch ein Verhältnis der Abflussbeiwerte von äußerstenfalls 6,33 : 1, und zwar im Vergleich zwischen 100% befestigten Grundstücken einerseits und 0% befestigten Flächen andererseits. Der in Nr. 6.3.2 VA gewählte Verhältnissatz von 20 : 1 ist nun nicht zu vereinbaren mit der Tatsache, dass das Außengebiet wesentlich hängig ist und sich damit deutlich von den Verhältnissen des Banndeichpolders unterscheidet, der seinerseits allerdings durchweg eine Neigung von 1% besitzt. Selbst wenn berücksichtigt wird, dass sich - worauf der Beklagte verweist - nach der Topografie des Verbandsgebietes oberhalb des den Banndeichpolder begrenzenden ansteigenden Geländes steigungsarme Gebiete ("Terrassen") anschließen, können weder diese Steigungen noch die bis zur Wasserscheide erneut ansteigenden Hügelformationen vernachlässigt werden. Dafür, dass für das Außengebiet insgesamt, also von der die Verbandsgrenze bildenden oberirdischen Wasserscheide bis zur Grenze des Banndeichpolders, von einer mittleren Geländeneigung 1% auszugehen wäre, hat das Gericht schon angesichts der für niederrheinische Verhältnisse beachtlichen Höhen, die entlang der Wasserscheide von der xxxxxxxxxxxxxxxxxx im Süden bis zum xxxxxx xxxxxxxxxx im Norden erreicht werden, keinen Anhaltspunkt. Jedenfalls sind derartige Überlegungen für die Wahl des Verhältsnissatzes nicht maßgebend gewesen. Der Beklagte hat sich vielmehr - ausweislich seiner in der mündlichen Verhandlung erörterten Darlegungen im Verfahren 8 K 11825/94 - wesentlich von einer Übertragung der Verhältnisse des xxxxxverbandes leiten lassen. Dieser ist allerdings ein reiner Niederungsverband, dessen Gebiet die topografische Ausdifferenzierung des Verbandsgebietes des Beklagten nicht aufweist und deshalb zu entsprechenden Überlegungen allenfalls für das Poldergebiet des Beklagten Anlass gäbe. Aber selbst die Anlehnung an die Regeln des xxxxxverbandes beruht auf einem Irrtum. Dessen Ansatz eines Faktors (Abflussbeiwerts) von 0,04 für unbebaute Flächen (vgl. Ziff. 2.2.3 der Veranlagungsregeln, Stand Januar 1996, ABl.Reg.Ddf. 1996, 47) führt nicht zu einem Verhältnissatz der vom Beklagten gewählten Höhe. Der xxxxxverband hat vielmehr den Abflussbeiwert für bebaute Flächen im Wege der Durchschnittsbildung aus den Abflussbeiwerten für verschiedene Klassen unterschiedlich dichter Bebauung (Versiegelung) auf 0,5 gesetzt und gelangt damit zu einem in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts unbeanstandet gebliebenen Verhältnis von lediglich 12,5 : 1.
Erweist sich mithin das in Nr. 6.3.2 Satz 1 VA festgeschriebene Belastungsverhältnis von 20 : 1 mangels tragfähiger Grundlage als nicht in Einklang mit § 30 WVG stehend, kann die in § 47 Abs. 2 Satz 2 VS vorgeschriebene Berücksichtigung der Art der Nutzung der Grundstücke nicht etwa auf Grund gerichtlicher Ermittlung und Festsetzung erfolgen. Die erforderliche sachgerechte Konkretisierung muss vielmehr angesichts des verbleibenden Gestaltungsraums den zuständigen Organen des Beklagten überlassen bleiben.
Der Wortlaut der der Beitragserhebung für Gewässerunterhaltung zu Grunde liegenden Satzungsbestimmung (§ 46 VS) wirft schon insoweit Zweifelsfragen auf, als in Abs. 3 Satz 2 auf "bebaute Flächen" abgestellt wird. Der Begriff ist nicht gleich bedeutend mit dem der befestigten oder versiegelten Fläche (siehe oben), der dem - auf Abflussverhältnisse abstellenden - Sinnzusammenhang und Zweck der Vorschrift eher angemessen wäre; mit seiner Verwendung sollte aber gleichwohl - wie die mündliche Verhandlung ergeben hat - die gesetzliche Neuregelung in § 92 Abs. 1 Satz 6 LWG (Höherbewertung "versiegelter Flächen") nachgezeichnet werden. Ob dieses vom Satzungsgeber gewünschte Ergebnis im Wege der Auslegung erreichbar ist, bleibt auch hier problematisch. Wird die Frage unter Rückgriff auf die authentische Definition in der normativ gleichrangigen Nr. 5.3 Satz 2 VA verneint, der im Gegensatz zu Nr. 3.4 Satz 3 VA die Straßen, Wege und befestigten Plätze nicht ausdrücklich den GF-Flächen gleichstellt, so käme die Anwendung des erhöhten Beitragssatzes auf die veranlagten Grundstücke der Klägerin von vornherein nicht in Betracht. Diese Frage kann aber unbeantwortet bleiben, da die in Nr. 5.3 Satz 2 VA vorgesehene Höherbewertung der GF-Flächen im Verhältnis 20 : 1 mit dem Vorteilsprinzip des § 30 WVG nicht vereinbar ist, mithin jedenfalls aus diesem Grund der erhöhte Beitragssatz nicht angewendet werden kann. Die oben dargestellten zunächst nur auf die Verhältnisse des Außengebietes abgestellten Bedenken, auf die Bezug genommen wird, schlagen auch auf die nunmehr zu beurteilende Regelung durch, die eine gleichmäßige Umlage des Gewässerunterhaltungsaufwandes auf Außengebiet und Banndeichpolder vorsieht; die Entscheidung für den angewandten Multiplikator ist identisch mit der bereits behandelten. In der mündlichen Verhandlung ist zur Verteidigung der Anlehnung an die für Geländeneigungen 1% der Fachliteratur zu entnehmenden Abflussbeiwerte darauf verwiesen worden, dass von der Wasserscheide als (westlicher) Grenze des Außengebietes bis zur rheinseitigen Grenze des Banndeichpolders - also über das insofern beitragsbelastete Gesamtgebiet hinweg - möglicherweise eine mittlere Neigung 1% zu verzeichnen sei. Ob dies zutrifft, kann dahingestellt bleiben. Angesichts der eindeutigen und für die maßgeblichen Abflussverhältnisse durchschlagenden topografischen Gliederung dieses Gebietes (Außengebiet einerseits, Banndeichpolder andererseits) wird ohne eine entsprechende Differenzierung das Vorteilsprinzip verfehlt; eine sich nach Lage der Dinge aufdrängende Unterscheidung bliebe unberücksichtigt.
Der Beklagte verfügt mithin derzeit für den Ansatz der erhöhten Beitragssätze für "bebaute Flächen" über wirksame Beitragsregelungen nur im Bereich des Hochwasserschutzes und der Schöpfwerksbeiträge im Banndeichpolder. Aber auch die in Anwendung dieser wirksamen Regelungen erfolgte Beitragserhebung ist nicht beanstandungsfrei. Denn die vom Beklagten ermittelten Beitragssätze bedürfen einer Korrektur.
Die Problemstellung - deren sich der Beklagte, wie die mündliche Verhandlung ergeben hat, durchaus bewusst ist - ergibt sich daraus, dass die vom Verband für die Erstellung der Beitragsbescheide genutzte Rechenanlage zur Bewältigung von nur zwei Dezimalstellen in der Lage ist und - darauf abstellend - die ermittelten einfachen Beitragssätze entsprechend gerundet werden. Der bei Ermittlung der erhöhten Beitragssätze eintretende Multiplikatoreffekt von 150 : 1 verursacht erhebliche Unter- bzw. Überdeckungen in den verschiedenen Beitragsarten, die eine Größenordnung von ggfs. mehr als 10% des jeweiligen beitragspflichtigen Aufwandes erreichen. Der Beklagte rechnet damit, dass eine Überdeckung des beitragspflichtigen Gesamtaufwandes von höchstens 5% im Haushaltsjahr eintritt und sich die Verschiebungen zwischen den verschiedenen Beitragsarten im Laufe der nachfolgenden Haushaltsjahre im Wesentlichen ausgleichen. In den Haushaltsplänen des Beklagten sind diese Vorgänge nicht nachvollziehbar, da als Beitragsaufkommen der beitragspflichtige Aufwand eingesetzt wird, nicht aber ordnungsgemäß die Summen, die sich bei Anwendung der kalkulierten Beitragssätze ergeben.
Diese Vorgehensweise ist unzulässig. Der Beklagte nimmt im jeweiligen Haushaltsjahr eine verdeckte Querfinanzierung von einer Beitragsart in die andere vor und verstößt damit gegen die Verbandssatzung nebst zugehörigen Veranlagungsregeln. Indem diese jede Beitragsart gesonderten Verteilungsmaßstäben unterwirft, lässt sie eine Belastung der Beitragspflichtigen nur nach den für die einschlägige Beitragsart geltenden Regeln zu und verbietet damit, die Unterdeckung in einer Beitragsart durch Überdeckung in einer anderen aufzufangen. An der Unzulässigkeit ändert sich durch die Erwartung des Beklagten nichts, dass sich über künftige Haushaltsjahre ein Ausgleich einstellen werde. Dafür besteht schon tatsächlich vom Ansatz her keine Gewähr, weil die Vorgänge nicht offen gelegt sind. Die Unvereinbarkeit mit dem geltenden Satzungsrecht wird aber ohnehin von derartigen Überlegungen nicht berührt. Für jedes Haushaltsjahr (§ 32 Abs. 1 VS) sind die Beitragssätze periodengerecht nach den jeweils geltenden Beitragsregelungen so zu kalkulieren, dass die zur Erfüllung der Aufgaben und Verbindlichkeiten sowie zur ordnungsgemäßen Haushaltsführung des Verbandes in diesem Haushaltsjahr erforderlichen Beiträge (§ 42 Abs. 1 VS) zur Verfügung gestellt werden. Wenn § 50 Abs. 4 VS eine Grundlage dafür gibt, Beitragsausfälle den übrigen Verbandsmitgliedern - allerdings unter Wahrung der Verteilungsmaßstäbe - aufzulasten und ihren nächsten Jahresbeiträgen zuzurechnen, so lässt dies die Pflicht zu einer ordnungsgemäßen Beitragskalkulation für jedes einzelne Haushaltsjahr unberührt und ermächtigt keinesfalls dazu, von vornherein Ausfälle in der einen Beitragsart vorzusehen und sie in die andere zu verschieben. Mit dem Argument bezüglich der Beschränkungen der zur Verfügung stehenden Rechenanlage kann der Beklagte nicht gehört werden. Zum einen handelt es sich lediglich um ein Darstellungsproblem; wird der Beitragssatz etwa nicht für Ar, sondern für qm ausgewiesen, so tritt das Dezimalstellenproblem in der beschriebenen Form nicht auf. Wesentlich ist aber, dass die Rechenanlage auf die rechtlichen Erfordernisse eingestellt werden muss, nicht umgekehrt. Im Übrigen haben die Vergleichsrechnungen des Gerichts ergeben, dass schon bei Berücksichtigung der dritten Dezimalstelle Beitragssätze ausgewiesen werden können, mit denen der jeweilige beitragspflichtige Aufwand in jeder Beitragsart ordnungsgemäß ohne nennenswerte Unter- oder Überdeckungen umgelegt werden kann.
Die auf der Grundlage der vorgenannten Grundsätze vorzunehmende Neuberechnung der Beitragsbescheide der Klägerin - so weit angegriffen - ergibt Folgendes:
Im Bereich Hochwasserschutzbeiträge (bebaute Flächen) führt die Neuberechnung zu einer Erhöhung der Beitragssätze und die Klägerin damit nicht zum Erfolg. Der Beitragsbedarf ist in Höhe von 1.659.450,- DM zutreffend ermittelt. Bei einer Berechnungsfläche von 22.664.100 Ar ergeben sich damit richtig ein einfacher Beitragssatz von 0,073 DM/Ar (statt 0,07 DM/Ar) und ein erhöhter Beitragssatz in Anwendung des Multiplikators 150 : 1 von 10,95 DM/Ar für bebaute Flächen (statt 10,50 DM/Ar). Durch die Mängel der Beitragskalkulation des Beklagten wird die Klägerin mithin nicht in ihren Rechten verletzt.
Auch im Bereich Schöpfwerksbeiträge (Banndeichpolder/bebaut) führt die Neuberechnung zu einer Erhöhung der Beitragssätze und die Klägerin damit nicht zum Erfolg. Der Beitragsbedarf ist zwar in Höhe von 958.006,- DM zutreffend angesetzt. Jedoch vermindert sich durch die Anwendung der Kappungsobergrenze die Berechnungsfläche auf 22.664.100 Ar, sodass der einfache Beitragssatz von 0,04 auf 0,042 DM/Ar und der erhöhte Beitragssatz in Anwendung des Multiplikators 150 : 1 von 6,- DM/Ar für bebaute Flächen auf 6,30 DM/Ar steigt. Durch die Mängel der Beitragskalkulation des Beklagten wird die Klägerin mithin nicht in ihren Rechten verletzt.
Hinsichtlich der Schöpfwerksbeiträge (Außengebiet/bebaut) und Gewässerunterhaltsbeiträge/bebaut) sind die angegriffenen Beitragsbescheide insoweit aufzuheben, als Beiträge über die jeweiligen Beträge hinaus festgesetzt worden sind, die die Klägerin durch ihre nur teilweise Anfechtung außer Streit gestellt hat.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 709 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 709 Nr. 11, 711 ZPO
§ 30 WVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 92 Abs. 1 Satz 6 LWG
§ 155 Abs. 1 Satz 1,
167 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 25 B
3417/93
8 K
14000/94
8 K 14000/94
8 K 2395/85
8 K 11825/94