Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-04-11, Aktenzeichen 1 S 278/23
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2024:0411.1S278.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
Zur ordnungsgemäßen Ausfertigung und Verkündung von Rechtsverordnungen in Baden-Württemberg sowie zur hierbei einzuhaltende Reihenfolge (Verweis auf Entscheidung vom 02.06.2022 - 1 S 926/20 -).(Rn.284)
Verfahrensgang
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin begehrt die Feststellung der Unwirksamkeit außer Kraft getretener infektionsschutzrechtlicher Regelungen in Verordnungen des Antragsgegners.
Sie wandte sich am 03.05.2020 mit einem Normenkontrollantrag gegen alle Vorschriften der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2 (Corona-Verordnung - CoronaVO) vom 17.03.2020 in der Fassung vom 02.05.2020 sowie gegen die Verordnung des Sozialministeriums zur Untersagung des Verlassens bestimmter Einrichtungen zum Schutz besonders gefährdeter Personen vor Infektionen mit Sars-CoV-2 (Corona-Verordnung Heimbewohner - CoronaVO Heimbewohner) vom 07.04.2020 und beantragte zudem, zeitnah einen Termin zur mündlichen Haftprüfung zu bestimmen.
Die Corona-Verordnung vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 (GBl. S. 206) bestimmte:
„§ 1
Einschränkung des Betriebs an Schulen
(1) Bis zum Ablauf des 15. Juni 2020 sind
1. der Unterrichtsbetrieb sowie die Durchführung außerunterrichtlicher und anderer schulischer Veranstaltungen an den öffentlichen Schulen und den Schulen in freier Trägerschaft,
2. die Nutzung schulischer Gebäude für nichtschulische Zwecke,
3. der Betrieb von Betreuungsangeboten der verlässlichen Grundschule, flexiblen Nachmittagsbetreuung, Horte sowie Horte an der Schule
untersagt, soweit nicht nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 die Wiederaufnahme des Betriebs gestattet ist.
(2) Der Unterrichtsbetrieb sowie die Durchführung von Prüfungen an den öffentlichen Schulen und den Schulen in freier Trägerschaft, der Betrieb von Schulmensen sowie die Veranstaltungen außerschulischer Bildungsträger, die der Vorbereitung auf schulische Abschlussprüfungen dienen, sind gestattet, sofern dies unter Wahrung folgender Grundsätze des Infektionsschutzes und den durch die Verordnung des Kultusministeriums nach § 1d für die Wiederaufnahme des Betriebs getroffenen Bestimmungen möglich ist:
1. es ist ein Abstand von mindestens 1,5 Metern zwischen den Personen einzuhalten; die Gruppengrößen sind hieran auszurichten; von den Vorgaben des Mindestabstands sind nur solche Tätigkeiten ausgenommen, bei denen eine engere körperliche Nähe nicht zu vermeiden ist,
2. der tägliche Betriebsbeginn, das tägliche Betriebsende und die Pausen sollen insbesondere durch eine zeitliche Staffelung so organisiert werden, dass das Abstandsgebot nach Nummer 1 und eine Trennung von Schülergruppen eingehalten werden können,
3. die Ausstattung der Einrichtung muss gewährleisten, dass die erforderlichen Hygienemaßnahmen durchgeführt werden können, insbesondere müssen
a) ausreichende Gelegenheiten zum Waschen der Hände bestehen und ausreichend Hygienemittel wie Seife und Einmalhandtücher zur Verfügung stehen; sofern dies nicht gewährleistet ist, müssen Handdesinfektionsmittel zur Verfügung gestellt werden,
b) alle Räume mehrmals täglich für einige Minuten gelüftet werden,
4. die Reinigung der Einrichtung muss täglich erfolgen, Handkontaktflächen müssen regelmäßig, nach Möglichkeit mehrmals täglich, mit einem tensidhaltigen Reinigungsmittel gereinigt werden.
Darüber hinaus sind die Hygienehinweise des Kultusministeriums zu beachten.
(2a) Der Unterrichtsbetrieb sowie die Durchführung von Prüfungen an Pflegeschulen, an Schulen für Gesundheitsfachberufe und an Fachschulen für Sozialwesen im Zuständigkeitsbereich des Sozialministeriums und für Tätigkeiten im Rettungsdienst sind gestattet, sofern dies unter Wahrung der in Absatz 2 Satz 1 angeführten Grundsätze des Infektionsschutzes möglich ist.
(3) Bei dem gemeinsamen Verzehr von Speisen ist sicherzustellen, dass
1. die Plätze so angeordnet werden, dass ein Abstand von mindestens 1,5 Metern zwischen den Tischen besteht, und
2. Stehplätze so gestaltet sind, dass ein Abstand von mindestens 1,5 Metern zwischen den Personen gewährleistet ist.
§ 1a
Einschränkung des Betriebs an Kindertageseinrichtungen,
Grundschulförderklassen, Schulkindergärten und Kindertagespflegestellen
Bis zum Ablauf des 15. Juni ist der Betrieb von
1. Schulkindergärten, Grundschulförderklassen und
2. Kindertageseinrichtungen sowie die Kindertagespflege außerhalb des Haushalts des Erziehungsberechtigten
untersagt, soweit nicht nach § 1b eine Notbetreuung betrieben wird.
§ 1b
Erweiterte Notbetreuung
(1) Für Schülerinnen und Schüler an Grundschulen, in Grundschulstufen an Sonderpädagogischen Bildungs- und Beratungszentren, Grundschulförderklassen, Schulkindergärten und in den Klassenstufen 5 bis 7 an den auf der Grundschule aufbauenden Schulen sowie für Kinder in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege, soweit sie noch nicht wieder am Betrieb der Einrichtung oder der Tagespflegestelle teilnehmen, wird eine erweiterte Notbetreuung eingerichtet.
(2) Berechtigt zur Teilnahme an der erweiterten Notbetreuung sind Kinder, deren Erziehungsberechtigte beide
1. einen Beruf ausüben, dessen zugrundeliegende Tätigkeit zur Aufrechterhaltung der kritischen Infrastruktur nach Absatz 8 beiträgt, und sie unabkömmlich sind oder
2. eine präsenzpflichtige berufliche Tätigkeit außerhalb der Wohnung wahrnehmen und dabei unabkömmlich sind
und sie durch ihre berufliche Tätigkeit an der Betreuung gehindert sind. Der Unabkömmlichkeit beider Erziehungsberechtigten nach Satz 1 steht es gleich, wenn eine Person alleinerziehend ist und sie die Voraussetzungen nach Satz 1 Nummer 1 oder 2 erfüllt. Das Vorliegen der Voraussetzungen nach Satz 1 ist durch Vorlage einer entsprechenden Bescheinigung des Arbeitgebers beziehungsweise des Dienstherrn zu belegen. Bei selbständig oder freiberuflich Tätigen tritt an die Stelle der Bescheinigung nach Satz 3 die eigene Versicherung, dass die Voraussetzungen nach Satz 1 vorliegen. Die Erziehungsberechtigten nach Satz 1 und Alleinerziehende nach Satz 2 haben darüber hinaus zu versichern, dass eine familiäre oder anderweitige Betreuung nicht möglich ist.
(3) Sofern die Betreuungskapazitäten der Einrichtung nicht ausreichen, um für alle nach Absatz 2 teilnahmeberechtigten Kinder die Teilnahme an der erweiterten Notbetreuung zu ermöglichen, sind vorrangig die Kinder aufzunehmen,
1. bei denen mindestens einer der Erziehungsberechtigten oder die oder der Alleinerziehende in der kritischen Infrastruktur nach Absatz 8 tätig und unabkömmlich ist,
2. für die der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe feststellt, dass die Teilnahme an der Notbetreuung zur Gewährleistung des Kindeswohls erforderlich ist oder
3.die im Haushalt einer oder eines Alleinerziehenden leben.
Sofern die Betreuungskapazitäten der Einrichtung nicht ausreichen, um die nach den Satz 1 Nummer 1 bis 3 teilnahmeberechtigten Kinder aufzunehmen, entscheidet die Gemeinde, in der die Einrichtung ihren Sitz hat, nach pflichtgemäßem Ermessen über die Aufnahme der Kinder.
(4) Die erweiterte Notbetreuung erstreckt sich in der Regel auf den Zeitraum des Betriebs der Einrichtungen nach § 1 Absatz 1 oder § 1a, den sie ersetzt, und kann darüber hinaus auch die Ferienzeiträume sowie Sonn- und Feiertage umfassen. Sie findet in der jeweiligen Einrichtung, die das Kind bisher besucht hat, durch deren Personal und in konstant zusammengesetzten Gruppen statt. Ausnahmen hiervon sind nur in besonders zu begründenden Fällen zulässig und sind von der jeweiligen Einrichtungsleitung im Benehmen mit dem Träger der Einrichtung zu entscheiden.
(5) Die in der erweiterten Notbetreuung zulässige Gruppengröße beträgt bei Kindertageseinrichtungen höchstens die Hälfte der in der Betriebserlaubnis genehmigten Gruppengröße, in Schulen höchstens die Hälfte des für die Regelklassen der jeweiligen Schulart maßgeblichen Klassenteilers. Die gemeinsamen Schutzhinweise für Kindertageseinrichtungen des Kommunalverbands für Jugend und Soziales Baden-Württemberg, der Unfallkasse Baden-Württemberg und des Landesgesundheitsamtes Baden-Württemberg sowie die Hygienehinweise des Kultusministeriums für die Schulen in ihrer jeweils aktuellen Fassung sind zu beachten. Die Einrichtungsleitung kann im Benehmen mit dem Träger der Einrichtung und der Gemeinde die Gruppengröße reduzieren, sofern dies erforderlich ist, um diese Schutzhinweise einzuhalten. Beim gemeinsamen Verzehr von Speisen ist sicherzustellen, dass ein Abstand von mindestens 1,5 Metern zwischen den Tischen besteht und die Stehplätze so gestaltet sind, dass ein Abstand von 1,5 Metern zwischen den Personen gewährleistet ist.
(6) Vom Mindestpersonalschlüssel des § 1 der Kindertagesstättenverordnung kann in der erweiterten Notbetreuung abgewichen werden, sofern die Wahrnehmung der Aufsichtspflicht dennoch uneingeschränkt möglich ist.
(7) Für die erweiterte Notbetreuung in der Kindertagespflege gelten die Absätze 2 bis 5 entsprechend mit der Maßgabe, dass die in der Pflegeerlaubnis vorgesehene Kinderzahl, maximal jedoch fünf Kinder in konstant zusammengesetzten Gruppen betreut werden dürfen.
(8) Kritische Infrastruktur im Sinne des Absatz 2 Satz 1 Nummer 1 sind insbesondere
1. die in den §§ 2 bis 8 der BSI-Kritisverordnung (BSI-KritisV) bestimmten Sektoren Energie, Wasser, Ernährung, Informationstechnik und Telekommunikation, Gesundheit, Finanz- und Versicherungswesen, Transport und Verkehr,
2. die gesamte Infrastruktur zur medizinischen und pflegerischen Versorgung einschließlich der zur Aufrechterhaltung dieser Versorgung notwendigen Unterstützungsbereiche, der Altenpflege und der ambulanten Pflegedienste, auch soweit sie über die Bestimmung des Sektors Gesundheit in § 6 BSI-KritisV hinausgeht,
3. die ambulanten Einrichtungen und Dienste der Wohnungslosenhilfe, die Leistungen nach §§ 67 ff. des Zwölften Buchs Sozialgesetzbuch erbringen, sowie gemeindepsychiatrische und sozialpsychiatrische Einrichtungen und Dienste, die einem Versorgungsvertrag unterliegen, und ambulante Einrichtungen und Dienste der Drogen- und Suchtberatungsstellen,
4. Regierung und Verwaltung, Parlament, Organe der Rechtspflege, Justizvollzugs- und Abschiebungshaftvollzugseinrichtungen sowie notwendige Einrichtungen der öffentlichen Daseinsvorsorge (einschließlich der Einrichtungen gemäß § 36 Absatz 1 Nummer 4 IfSG) sowie die in den § 1 Absatz 1 und § 1a genannten Einrichtungen
5. Polizei und Feuerwehr (auch Freiwillige) sowie Notfall- und Rettungswesen einschließlich Katastrophenschutz, sowie die Einheiten und Stellen der Bundeswehr, die mittelbar oder unmittelbar wegen der durch das Corona-Virus SARS-CoV-2 verursachten Epidemie im Einsatz sind,
6. Rundfunk und Presse,
7. Beschäftigte der Betreiber beziehungsweise Unternehmen für den ÖPNV und den Schienenpersonenverkehr sowie Beschäftigte der lokalen Busunternehmen, sofern sie im Linienverkehr eingesetzt werden,
8. die Straßenbetriebe und Straßenmeistereien sowie
9. das Bestattungswesen.
(9) Schülerinnen und Schüler sowie Kinder, deren bisher besuchte Einrichtung einem Betriebsverbot unterliegt und für die keine Ausnahme nach dieser Verordnung vorgesehen ist, dürfen die betreffenden Einrichtungen nicht betreten. Die Personensorgeberechtigten haben für die Beachtung der Betretungsverbote zu sorgen.
§ 1c
Ausschluss von der Teilnahme, Betretensverbot
(1) Ausgeschlossen von der Teilnahme an dem Betrieb der Einrichtungen nach § 1 und von der erweiterten Notbetreuung nach § 1b sind Schülerinnen, Schüler sowie Kinder,
1. die in Kontakt zu einer infizierten Person stehen oder standen, wenn seit dem Kontakt mit einer infizierten Person noch nicht 14 Tage vergangen sind, oder
2. die Symptome eines Atemwegsinfekts oder erhöhte Temperatur aufweisen.
(2) Schülerinnen und Schüler sowie Kinder, denen die Teilnahme am Betrieb durch die Einrichtung oder Tagespflegestelle noch nicht wieder gestattet wurde, unterliegen einem Betretungsverbot. Die Personensorgeberechtigten haben für die Beachtung der Betretungsverbote zu sorgen.
§ 1d
Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen
(1) Das Kultusministerium wird gemäß § 32 Satz 2 IfSG ermächtigt, durch Rechtsverordnung
1. die Betriebsuntersagungen nach den §§ 1 und 1a sowie die erweiterte Notbetreuung nach § 1b lageentsprechend auszuweiten oder einzuschränken,
2. für die in den §§ 1 und 1a genannten Einrichtungen weitere Bestimmungen zu den Schularten, Klassenstufen, Fächern oder Altersgruppen zu treffen, für die der Betrieb wiederaufgenommen wird, und Gruppengrößen festzulegen,
3. für die in § 4 Absatz 1 Nummer 2 genannten Einrichtungen, soweit sie zu schulischen Abschlüssen oder schulischen Lehramtsbefähigungen führen, weitere Bedingungen und Modalitäten für die Wiederaufnahme des Betriebs insoweit festzulegen.
(2) Das Sozialministerium wird gemäß § 32 Satz 2 IfSG ermächtigt, durch Rechtsverordnung
1. die Gestattung des Unterrichtsbetriebs einschließlich der Durchführung von Prüfungen an den in § 1 Absatz 2a genannten Einrichtungen einzuschränken oder auszuweiten und
2. für die in § 1 Absatz 2a genannten Einrichtungen weitere Bestimmungen zur Wiederaufnahme, zum Betreten und zur Durchführung des Schul- und Prüfungsbetriebs sowie zu den einzuhaltenden Maßnahmen zum Infektionsschutz zu treffen.
§ 2
Hochschulen, Akademien des Landes
(1) Der Studienbetrieb in den Universitäten, Pädagogischen Hochschulen, Kunst- und Musikhochschulen, Hochschulen für angewandte Wissenschaften, der DHBW, den Akademien des Landes sowie in den privaten Hochschulen bleibt bis zum 10. Mai 2020 ausgesetzt; er wird ab 20. April 2020 in digitalen Formaten wiederaufgenommen. Bereits begonnener Studienbetrieb wird in digitalen Formaten fortgesetzt. Praxisveranstaltungen, die spezielle Labor- bzw. Arbeitsräume an den Hochschulen erfordern (z. B. Laborpraktika, Präparierkurse), sind nur unter besonderen Schutzmaßnahmen möglich, wenn sie zwingend notwendig sind. Mensen und Cafeterien bleiben bis 10. Mai 2020 geschlossen.
(2) In Gebäuden und auf dem Gelände der Hochschulen und Akademien sind unbeschadet von Absatz 1 alle Veranstaltungen, Ansammlungen und sonstigen Zusammenkünfte von jeweils mehr als fünf Personen bis zum 10. Mai 2020 verboten. Dies gilt nicht für Gebäude und Einrichtungen der Universitätsklinika und sonstige kritische Einrichtungen im Sinne von § 1 Absatz 8. § 3 Absätze 3 und 6 findet entsprechende Anwendung.
(3) Unter Einhaltung der zum Zwecke des Infektionsschutzes gebotenen Regelungen können Zusammenkünfte zur Durchführung von Hochschulzugangsverfahren, Aufnahmeprüfungen und Auswahlverfahren, einschließlich Studierfähigkeitstests, sowie von Forschung und Lehre, einschließlich Prüfungen, die vom Rektorat abweichend von den Einschränkungen nach Absatz 1 und 2 ausnahmsweise zugelassen werden, stattfinden, wenn diese nicht durch Einsatz elektronischer Informations- und Kommunikationstechnologien ersetzbar sind.
(4) Die Hochschulen und Akademien gewährleisten in ihren Gebäuden und auf ihrem Gelände die Einhaltung angemessener Infektionsschutzmaßnahmen. § 4 Absatz 4 gilt entsprechend. Näheres bestimmen die Rektorate, wobei sie über diese Mindestanforderungen hinausgehen dürfen, sofern dies zum Zwecke des Infektionsschutzes verhältnismäßig ist.
(5) Zur Vorbereitung und Durchführung von Abschlussprüfungen sowie für den planmäßigen Abschluss der Studien- und Ausbildungsabschnitte, die planmäßige Zulassung zum Vorbereitungs- und Ausbildungsdienst oder zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung können ferner Ausnahmen von Absatz 1 und 2 zugelassen werden
1. vom Innenministerium in Bezug auf die Hochschule für Polizei Baden-Württemberg und
2. vom Justizministerium in Bezug auf die Hochschule für Rechtspflege Schwetzingen.
(6) Über die Nachholung von ausgefallenen Veranstaltungen und Prüfungen entscheidet die Hochschule oder Akademie in eigener Verantwortung. Die Hochschulen und Akademien sorgen im Rahmen des rechtlich und tatsächlich Möglichen dafür, dass die Studierenden alle im Sommersemester 2020 vorgesehenen Studienleistungen gegebenenfalls in modifizierter Form erbringen können und zugleich die Studierbarkeit gewährleistet ist.
(7) Die vorstehenden Absätze gelten für das „Präsidium Bildung der Hochschule für Polizei“ entsprechend.
§ 3
Verbote des Aufenthalts im öffentlichen Raum und von Ansammlungen,
Pflicht zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen
(1) Der Aufenthalt im öffentlichen Raum ist bis zum 10. Mai 2020 nur alleine, mit einer weiteren nicht im Haushalt lebenden Person oder im Kreis der Angehörigen des eigenen Haushalts gestattet. Zu anderen Personen ist im öffentlichen Raum, wo immer möglich, ein Mindestabstand von 1,5 Metern einzuhalten. Personen ab dem vollendeten sechsten Lebensjahr müssen zum Schutz anderer Personen vor einer Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus
1. im öffentlichen Personennahverkehr, an Bahn- und Bussteigen und
2. in den Verkaufsräumen von Ladengeschäften und allgemein in Einkaufszentren
eine nicht-medizinische Alltagsmaske oder eine vergleichbare Mund-Nasen-Bedeckung tragen, wenn dies nicht aus medizinischen Gründen oder aus sonstigen zwingenden Gründen unzumutbar ist oder wenn nicht ein anderweitiger mindestens gleichwertiger baulicher Schutz besteht.
(2) Außerhalb des öffentlichen Raums sind Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen von jeweils mehr als fünf Personen vorbehaltlich des Selbstorganisationsrechts des Landtages und der Gebietskörperschaften bis zum 10. Mai 2020 verboten. Ausgenommen von diesem Verbot sind Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen, wenn deren teilnehmende Personen
1. in gerader Linie verwandt sind, wie beispielsweise Eltern, Großeltern, Kinder und Enkelkinder oder
2. in häuslicher Gemeinschaft miteinander leben
sowie deren Ehegatten, Lebenspartnerinnen oder Lebenspartner oder Partnerinnen oder Partner. Die Untersagung nach Satz 1 gilt namentlich für Zusammenkünfte in Vereinen, sonstigen Sport- und Freizeiteinrichtungen sowie öffentlichen und privaten Bildungseinrichtungen außerhalb der in §§ 1 und 1a genannten Bereiche.
(3) Ausgenommen von dem Verbot nach den Absätzen 1 und 2 sind Veranstaltungen, Ansammlungen und sonstige Zusammenkünfte, wenn sie
1. der Aufrechterhaltung des Arbeits- und Dienstbetriebs oder der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder der Daseinsfür- oder -vorsorge oder
2. dem Betrieb von Einrichtungen, soweit er nicht nach dieser Verordnung untersagt ist oder
3. der Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit nach Artikel 8 des Grundgesetzes.
zu dienen bestimmt sind. Satz 1 Nummer 1 gilt insbesondere für Veranstaltungen, Ansammlungen und sonstige Zusammenkünfte der Gerichte, Staatsanwaltschaften, der Notarinnen und Notare des Landes. Er gilt außerdem für Veranstaltungen, die der medizinischen Versorgung dienen wie beispielsweise Veranstaltungen zur Gewinnung von Blutspenden, wenn geeignete Maßnahmen zum Schutz vor Infektionen im Sinne von § 4 Absatz 4 getroffen werden. Im Fall von Satz 1 Nummer 3 haben die Teilnehmer untereinander und zu anderen Personen, wo immer möglich, im öffentlichen Raum einen Mindestabstand von 1,5 Metern einzuhalten. Versammlungen im Sinne des Versammlungsgesetzes können verboten werden, sofern der Schutz vor Infektionen anderweitig, insbesondere durch Auflagen, nicht sichergestellt werden kann.
(4) Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen von Kirchen sowie Religions- und Glaubensgemeinschaften zur Religionsausübung sind zulässig. Das Kultusministerium wird gemäß § 32 Satz 2 IfSG ermächtigt, durch Rechtsverordnung Vorgaben zum Infektionsschutz und sonstige ausführende Regelungen für Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen nach Satz 1, ferner für alle Bestattungen, Totengebete sowie rituelle Leichenwaschungen zu erlassen.
(5) Die zuständigen Prüfungsbehörden können zur Durchführung von Staatsprüfungen, einschließlich der Kenntnisprüfungen, Ausnahmen von den Verboten nach den Absätzen 1 und 2 sowie von § 2 und § 4 Absatz 1 Nummer 2 zulassen.
(5a) Das für den Gegenstand der Ausbildung jeweils fachlich zuständige Ministerium kann unbeschadet der Regelungen in §§ 1 und 2 zur Behebung einer Personalknappheit unter Auflagen zum Schutz vor Infektionen für die Durchführung von Veranstaltungen zur Ausbildung oder Qualifikation für Berufe einschließlich von Prüfungen Ausnahmen von den Verboten nach den Absätzen 1 und 2 sowie § 4 Absatz 1 Nummer 2 zulassen.
(6) Die zuständigen Behörden können aus wichtigem Grund unter Auflagen zum Schutz vor Infektionen Ausnahmen vom Verbot nach den Absätzen 1 und 2 zulassen. Ein wichtiger Grund liegt insbesondere vor, wenn
1. Ansammlungen und sonstige Veranstaltungen der Aufrechterhaltung der kritischen Infrastruktur im Sinne von § 1b Absatz 8 dienen oder
2. es sich um gesetzlich vorgeschriebene Veranstaltungen handelt und eine Verlegung des Termins nicht möglich ist.
§ 3a
Verordnungsermächtigung für Maßnahmen für Ein- und Rückreisende
Das Sozialministerium wird gemäß § 32 Satz 1 IfSG ermächtigt, durch Rechtsverordnung unbeschadet der §§ 5 und 6 Maßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des Coronavirus zu erlassen, insbesondere
1. die Absonderung von Personen, die aus einem Staat außerhalb der Bundesrepublik Deutschland einreisen, in geeigneter Weise gemäß § 30 Absatz 1 Satz 2 IfSG,
2. die Pflicht von Personen nach Nummer 1 gemäß § 28 Absatz 1 Satz 1 IfSG, sich bei den für sie zuständigen Behörden zu melden und auf das Vorliegen der Voraussetzungen für die Absonderung hinzuweisen,
3. die Beobachtung von Personen nach Nummer 1 gemäß § 29 IfSG und
4. berufliche Tätigkeitsverbote für Personen nach Nummer 1 gemäß § 31 IfSG einschließlich solcher, die sich gegen Personen richten, die ihren Wohnsitz außerhalb von Baden-Württemberg haben,
sowie Ausnahmen hiervon und Auflagen einschließlich weiterer Anordnungen hierzu gemäß § 28 Absatz 1 IfSG vorzuschreiben; dabei können auch Bußgeldbewehrungen für den Fall von Zuwiderhandlungen vorgesehen werden.
§ 4
Schließung von Einrichtungen
(1) Der Betrieb folgender Einrichtungen wird bis zum 10. Mai 2020 für den Publikumsverkehr untersagt:
1. Kultureinrichtungen jeglicher Art, insbesondere Theater, Schauspielhäuser, Freilichttheater,
2. Bildungseinrichtungen jeglicher Art, insbesondere Akademien, Fortbildungseinrichtungen, Volkshochschulen, Musikschulen und Jugendkunstschulen, soweit diese nicht in §§ 1, 1a oder 2 geregelt sind,
3. Kinos,
4. Schwimm- und Hallenbäder, Thermal- und Spaßbäder, Saunen,
5. alle öffentlichen und privaten Sportanlagen und Sportstätten, insbesondere Fitnessstudios sowie Tanzschulen, und ähnliche Einrichtungen,
5a. Sportboothäfen, soweit nicht die Benutzung zur unaufschiebbaren Sicherung der Boote vor Verlust oder Beschädigung, zum Ein- und Auswassern, zur Aufrechterhaltung der beruflichen Bootsnutzung (z.B. Berufsfischerei) oder zur Ausübung beruflicher Tätigkeiten auf dem Gelände (z.B. Bootsarbeiten durch Gewerbetreibende) erforderlich ist,
6. Jugendhäuser,
7. (aufgehoben)
8. Vergnügungsstätten, insbesondere Spielhallen, Spielbanken, Wettvermittlungsstellen,
9. Prostitutionsstätten, Bordelle und ähnliche Einrichtungen; untersagt ist auch jede sonstige Ausübung des Prostitutionsgewerbes im Sinne von § 2 Absatz 3 des Prostituiertenschutzgesetzes,
10. Gaststätten und ähnliche Einrichtungen wie Cafés, Eisdielen, Bars, Shisha-Bars, Clubs, Diskotheken und Kneipen,
11. Messen, nicht-kulturelle Ausstellungen, Freizeitparks und Anbieter von Freizeitaktivitäten (auch außerhalb geschlossener Räume), Spezialmärkte und ähnliche Einrichtungen,
12. (aufgehoben)
13. öffentliche Bolzplätze,
14. Tattoo- und Piercing-Studios, Massagestudios, Kosmetikstudios, Nagelstudios sowie Sonnenstudios,
15. Beherbergungsbetriebe, Campingplätze und Wohnmobilstellplätze; eine Beherbergung darf ausnahmsweise zu geschäftlichen, dienstlichen oder, in besonderen Härtefällen, zu privaten Zwecken erfolgen, und
16. Betrieb von Reisebussen im touristischen Verkehr.
(2) Das Sozialministerium wird gemäß § 32 Satz 2 IfSG ermächtigt, durch Rechtsverordnung, auch über den Zeitraum nach Absatz 1 hinaus, bis zum Außerkrafttreten dieser Verordnung den Betrieb von Einrichtungen nach Absatz 1 im Einvernehmen mit dem zuständigen Ministerium ausnahmsweise nach Maßgabe näherer Bestimmungen insbesondere zum Infektionsschutz zu gestatten.
(3) Von der Untersagung nach Absatz 1 sind ausgenommen:
1. der Außer-Haus-Verkauf von Gaststätten, Cafés und Eisdielen,
2. Abhol- und Lieferdienste,
3. Kantinen für Betriebsangehörige oder Angehörige öffentlicher Einrichtungen, wobei § 1 Absatz 3 entsprechende Anwendung findet,
4. Einrichtungen des Polizeivollzugsdienstes, die zu Übungs- und Ausbildungszwecken sowie zur Aufrechterhaltung des Dienstbetriebs erforderlich sind,
5. Bibliotheken, auch an Hochschulen, und Archive,
6. Museen, Freilichtmuseen, Ausstellungshäuser und Gedenkstätten, jeweils ab dem 6. Mai 2020,
7. Autokinos,
8. zoologische und botanische Gärten, jeweils ab dem 6. Mai 2020,
9. Bildungseinrichtungen, soweit diese Leistungen im Bereich der schulischen, beruflichen oder dienstlichen Bildung, der nach dem SGB II oder SGB III geförderten Bildung, zur Integration oder zur deutschen Sprachbildung von Migrantinnen und Migranten erbringen und die Voraussetzungen nach Absatz 6 erfüllt sind,
10. Musikschulen und Jugendkunstschulen, wenn und soweit der Betrieb durch Rechtsverordnung nach Absatz 7 gestattet ist, und
11. öffentliche Spielplätze ab dem 6. Mai 2020.
(4) Betriebe und Einrichtungen mit Publikumsverkehr haben darauf hinzuwirken, dass im Rahmen der örtlichen Gegebenheiten und des Notwendigen der Zutritt gesteuert und Warteschlangen vermieden werden. Insbesondere ist darauf hinzuwirken, dass ein Abstand von möglichst 2 Metern, mindestens 1,5 Metern zwischen Personen eingehalten wird, sofern keine geeigneten Trennvorrichtungen vorhanden sind; dies gilt nicht, soweit eine engere körperliche Nähe nicht zu vermeiden ist, insbesondere bei Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Versorgung mit Heil- und Hilfsmitteln und Pflegehilfsmitteln, der Erbringung ärztlicher, zahnärztlicher, psychotherapeutischer, pflegerischer und sonstiger Tätigkeiten der Gesundheitsversorgung und Pflege im Sinne des Fünften und des Elften Buchs Sozialgesetzbuch sowie der Erbringung von Assistenzleistungen im Sinne des Neunten Buchs Sozialgesetzbuch einschließlich der Ermöglichung von Blutspenden.
(5) Das Sozialministerium und das Wirtschaftsministerium werden gemäß § 32 Satz 2 IfSG ermächtigt, durch gemeinsame Rechtsverordnung über Absatz 4 hinausgehende oder davon abweichende Hygienevorgaben für Einzelhandelsbetriebe und Handwerker festzulegen.
(6) Für Bildungseinrichtungen gemäß § 4 Absatz 3 Nummer 9 gelten abweichend von Absatz 4 die Grundsätze des Infektionsschutzes nach § 1 Absatz 2 Satz 1 sowie § 1 Absatz 3 entsprechend. Die Wiederaufnahme des Betriebs erfolgt
1. an Einrichtungen, in denen Fortbildungen im Rahmen der Förderung der beruflichen Weiterbildung nach §§ 81 ff. SGB III, Berufsvorbereitungsmaßnahmen nach §§ 51 ff. SGB III, Maßnahmen zur außerbetrieblichen Ausbildung nach §§ 73 ff. SGB III oder gleichartige Maßnahmen nach § 16 SGB II stattfinden, soweit die Teilnehmenden bis 31. Dezember 2020 eine Prüfung ablegen werden,
2. an Industrie- und Handelskammern einschließlich deren Auftragnehmern, die Unterrichtungen nach § 33c Absatz 2 Nummer 2 und § 34a Absatz 1a Nummer 2 der Gewerbeordnung oder § 4 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 des Gaststättengesetzes durchführen,
3. zum Ablegen von Abschlussprüfungen nach dem Berufsbildungsgesetz und der Handwerksordnung (insbesondere Gesellen-, Meister- und Fortbildungsprüfungen) sowie vergleichbarer berufsbezogener Abschlussprüfungen (insbesondere Sach- und Fachkundeprüfungen) durch Industrie- und Handelskammern, Handwerkskammern und Innungen oder das Regierungspräsidium Tübingen - Landesstelle für Straßentechnik, wobei das Ablegen der genannten Abschlussprüfungen auch in Räumen außerhalb von Schulen und Einrichtungen zulässig ist,
4. an Einrichtungen, die keine Schulen nach § 2 des Schulgesetzes für Baden-Württemberg sind und in denen Aufstiegsfortbildungen stattfinden, die die Voraussetzungen für §§ 2 und 2a des Gesetzes zur Förderung der beruflichen Aufstiegsfortbildung erfüllen,
5. an Einrichtungen, in denen Kurse der überbetrieblichen Berufsausbildung nach § 2 Absatz 1 Nummer 2 und § 5 Absatz 2 Nummer 6 des Berufsbildungsgesetzes sowie nach § 26 Absatz 2 Nummer 6 der Handwerksordnung stattfinden; Unterrichtungen sind möglich für Kursteilnehmer im zweiten, dritten und vierten Lehrjahr ihrer Ausbildung,
6. an Weiterbildungs- und Fortbildungsstätten der Pflege- und Gesundheitsberufe,
7. an gesetzlich sowie staatlich anerkannten Ausbildungsstätten im Sinne des § 7 Berufskraftfahrerqualifikationsgesetz,
8. an amtlich anerkannten Fahrlehrerausbildungsstätten im Sinne des § 36Fahrlehrergesetz einschließlich der Fahrlehrerprüfung nach § 8 Fahrlehrergesetz,
9. an Ausbildungsstätten, die Qualifizierungsmaßnahmen für Schienenverkehr durchführen, die mit nachweispflichtigen Qualifikationen (NAQ) abgeschlossen werden, und
10. an Einrichtungen, in denen Leistungen zur schulischen Bildung, zur Integration, zur deutschen Sprachbildung oder zur nach dem SGB III oder SGB II geförderten Bildung erbracht werden, zur Vorbereitung einschließlich Nachhilfe auf anstehende schulische Prüfungen, insbesondere Schulfremdenprüfungen an Schulen nach § 1, zur Durchführung von Integrationskursen und Kursen für Deutsch als Zweitsprache und zur Durchführung von Abschlusskursen, die nach SGB III oder SGB II gefördert werden, einschließlich der Abnahme von mit derartigen Bildungsangeboten verbundener Prüfungen.
Das für den Gegenstand der Ausbildung jeweils fachlich zuständige Ministerium wird gemäß § 32 Satz 2 IfSG ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Erbringung weiterer Bildungsangebote der beruflichen und dienstlichen Bildung zuzulassen und hierfür sowie für Angebote nach Satz 2 über Satz 1 hinausgehende oder davon abweichende Hygienevorgaben festzulegen; dies kann auch im Wege einer innerdienstlichen Anordnung erfolgen.
(7) Das Kultusministerium und das Sozialministerium werden gemäß § 32 Satz 2 IfSG ermächtigt, durch gemeinsame Rechtsverordnung Bedingungen und Modalitäten für die Wiederaufnahme des Betriebs an Musikschulen und Jugendkunstschulen, etwa zu zulässigen Unterrichtsangeboten, Unterrichtsformen und Gruppengrößen, sowie über Absatz 4 hinausgehende oder davon abweichende Hygienevorgaben festzulegen.
§ 4a
Einrichtungen nach § 111a SGB V
(1) In allen Einrichtungen nach § 111a des Fünften Buchs Sozialgesetzbuch (SGB V) ist die Durchführung von Mutter-Kind- und Vater-Kind-Maßnahmen bis 10. Mai 2020 untersagt.
(2) Andere Kinder dürfen Einrichtungen nach § 111a SGB V nicht betreten.
(3) Die Leitung der Einrichtung kann nach Abwägung aller Umstände Ausnahmen von den Verboten nach den Absätzen 1 und 2 unter Auflagen zum Infektionsschutz zulassen. Bei der Abwägung sind insbesondere die erhöhten Infektionsgefahren in der Einrichtung und für die sich in ihr aufhaltenden Personen zu berücksichtigen.
§ 5
Erstaufnahmeeinrichtungen
(1) Personen, die in einer Landeserstaufnahmeeinrichtung gemäß § 3 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes (FlüAG) aufgenommen werden, dürfen für einen Zeitraum von 14 Tagen nach Beginn ihrer Unterbringung gemäß § 6 Absatz 1 FlüAG den ihnen jeweils zugewiesenen Unterbringungs- und Versorgungsbereich nicht verlassen. Das zuständige Regierungspräsidium kann den Betroffenen jederzeit neue Unterbringungs- und Versorgungsbereiche zuweisen und Ausnahmen von der Verpflichtung des Satz 1 anordnen.
(2) Das Innenministerium wird gemäß § 32 Satz 2 IfSG ermächtigt, durch Rechtsverordnung weitergehende Regelungen zur Separierung bestimmter Personengruppen innerhalb der Landeserstaufnahmeeinrichtungen zu erlassen.
§ 6
Maßnahmen zum Schutz besonders gefährdeter Personen
(1) Einrichtungen nach § 23 Absatz 3 Satz 1 Nummer 1 und 3 bis 5 IfSG, teilstationäre Einrichtungen für Menschen mit Pflege- und Unterstützungsbedarf oder mit Behinderungen einschließlich Kurzzeitpflege sowie teilstationäre Einrichtungen der Wohnungslosenhilfe dürfen nicht mehr zu Besuchszwecken betreten werden. Über den Zugang zu
1. Fachkrankenhäusern für Psychiatrie mit Ausnahme der Fachkrankenhäuser für Gerontopsychiatrie,
2. psychosomatische Fachkrankenhäusern sowie
3. kinder- und jugendpsychiatrischen Fachkrankenhäusern,
jeweils einschließlich der zugehörigen Tageskliniken, entscheidet die Leitung der jeweiligen Einrichtung.
(2) Stationäre Einrichtungen für Menschen mit Pflege- und Unterstützungsbedarf oder mit Behinderungen, stationäre Einrichtungen der Wohnungslosenhilfe, ambulant betreute Wohnprojekte der Wohnungslosenhilfe sowie von einem Anbieter verantwortete ambulant betreute Wohngemeinschaften nach dem Wohn-, Teilhabe- und Pflegegesetz dürfen nicht mehr zu Besuchszwecken betreten werden. Die Einrichtungen können den Zutritt zu Besuchszwecken erlauben, wenn geeignete Maßnahmen zum Schutz vor Infektionen getroffen werden können. Ausgenommen von dem Betretungsverbot nach Satz 1 sind Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen, wenn mit Blick auf die körperliche Konstitution der Bewohner nicht von einem erhöhten Infektionsrisiko ausgegangen werden muss. Die Einrichtungen entscheiden, ob eine Ausnahme nach Satz 3 vorliegt, und weisen darauf in der Information nach Absatz 9 hin.
(3) Der Zutritt von externen Personen zu den in Absatz 1 und 2 genannten Einrichtungen aus sonstigen, insbesondere beruflichen oder familiären Gründen ist nur in Ausnahmefällen und mit Zustimmung der Leitung der Einrichtung gestattet. Im Falle der Gewährung des Zutritts sind geeignete Vorkehrungen zum Infektionsschutz zu treffen.
(4) Den in § 7 genannten Personen ist der Zutritt zu den in Absatz 1 und 2 genannten Einrichtungen untersagt. Wenn diese Personen eine Einrichtung zum Zweck der Behandlung oder Aufnahme betreten wollen, ist vorab das Einverständnis der Einrichtung einzuholen. Ausnahmen von Satz 2 dürfen nur in Notfällen gemacht werden. Soweit möglich, sind auch in diesen Fällen Maßnahmen zum Schutz vor Infektionen zu ergreifen.
(4a) Bewohnerinnen und Bewohner von stationären Einrichtungen für Menschen mit Pflege- und Unterstützungsbedarf und ambulant betreuten Wohngemeinschaften nach § 4 Absatz 2 des Wohn-, Teilhabe- und Pflegegesetzes haben das Verlassen sowie unverzüglich die Rückkehr in die Einrichtung bei der Einrichtung anzuzeigen. Während des Aufenthalts außerhalb der Einrichtung sind Sozialkontakte außerhalb des öffentlichen Raums zu mehr als weiteren vier Personen verboten. Bei der Rückkehr in die Einrichtung ist beim Einlass unverzüglich eine Händedesinfektion vorzunehmen. Bewohnerinnen und Bewohner, die die Einrichtung verlassen, sind verpflichtet, nach der Rückkehr in den Gemeinschaftsbereichen der Einrichtung für die Dauer von 14 Tagen eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, wenn dies nicht aus medizinischen Gründen oder aus sonstigen Gründen unzumutbar ist. Das gilt entsprechend, wenn die Bewohnerin oder der Bewohner in einem Doppelzimmer lebt, in Situationen, in denen dort ein Mindestabstand von 1,5 Metern zu Mitbewohnerinnen und Mitbewohnern nicht eingehalten werden kann.
(5) Zur Aufrechterhaltung der medizinischen Versorgung und des Pflegebetriebs können in der Einrichtung tätige Personen, denen nach Absatz 4 der Zutritt untersagt wäre, nach Abwägung die berufliche Tätigkeit in der Einrichtung unter Beachtung von Schutzmaßnahmen fortsetzen. Die Entscheidung über die Fortsetzung der Tätigkeit und die erforderlichen Schutzmaßnahmen trifft die Einrichtung.
(6) Ausnahmen von den Absätzen 1, 2 und 4 können durch die Einrichtungen für nahestehende Personen im Einzelfall, beispielsweise im Rahmen der Sterbebegleitung oder zur Begleitung eines erkrankten Kindes, zugelassen werden, wenn geeignete Maßnahmen zum Schutz vor Infektionen getroffen werden.
(7) Betreuungs- und Unterstützungsangebote im Vor- und Umfeld von Pflege werden, soweit sie als Gruppenangebote durchgeführt werden, aufgrund einer erhöhten Ansteckungsgefahr, insbesondere für die besonders betroffenen vulnerablen Gruppen, einstweilen eingestellt. Zu den nach Satz 1 eingestellten Angeboten zählen insbesondere:
1. Angebote nach § 45c Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 des Elften Buchs Sozialgesetzbuch (SGB XI) in Verbindung mit § 6 Absatz 1 der Unterstützungsangebote-Verordnung (UstA-VO), wie
a) Betreuungsgruppen (für Personen mit überwiegend kognitiven Einschränkungen, z.B. demenziell erkrankte pflegebedürftige Menschen) und
b) Angebote zur Unterstützung im Alltag wie Freizeitausfahrten für behinderte und pflegebedürftige Menschen;
2. Initiativen des Ehrenamtes nach § 45c Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 SGB XI in Verbindung mit § 7 UstA-VO, soweit sie als Gruppenveranstaltung angelegt sind, und
3. Angebote der Selbsthilfe nach § 45d SGB XI in Verbindung mit § 8 UstA-VO.
(8) Das Sozialministerium wird gemäß § 32 Satz 2 IfSG ermächtigt, durch Rechtsverordnungen weitere Regelungen zum Schutz gefährdeter Personen vor einer Infektion mit SARS-Cov-2 zu treffen und die Regelungen in diesem Paragraphen zu ändern.
(9) Über die Zutrittsverbote nach den Absätzen 1 bis 4, ist durch die Einrichtungen in einer vor Zutritt gut sichtbaren Weise, beispielsweise durch einen auffälligen Aushang an den Zugangstüren, zu informieren.
§ 7
Betretungsverbote
In den in § 1 Absatz 1 und § 2 Absatz 1 genannten Einrichtungen gilt, soweit deren Betrieb nicht gänzlich eingestellt wird, ein generelles Betretungsverbot für Personen, die in Kontakt zu einer infizierten Person stehen oder standen, wenn seit dem Kontakt mit einer infizierten Person noch nicht 14 Tage vergangen sind, oder die Symptome eines Atemwegsinfekts oder erhöhte Temperatur aufweisen.
§ 8
Weitere Maßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz
(1) Das Recht der zuständigen Behörden, weitergehende Maßnahmen zum Schutz vor Infektionen zu erlassen, bleibt von dieser Verordnung unberührt. Für den Erlass von Maßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz ist das Sozialministerium zuständige oberste Polizeibehörde. Das Sozialministerium übt die Fachaufsicht für Maßnahmen der nach § 1 Absatz 6 der Verordnung des Sozialministeriums über Zuständigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz zuständigen Ortspolizeibehörden aus.
(2) Das Sozial- und das Innenministerium werden ermächtigt, durch Rechtsverordnung nähere Einzelheiten zur Verarbeitung personenbezogener Daten zwischen Gesundheitsbehörden, Ortspolizeibehörden und dem Polizeivollzugsdienst zu regeln, soweit dies aus Gründen des Infektionsschutzes erforderlich ist
1. zum Schutz der Beamtinnen und Beamten des Polizeivollzugsdienstes sowie der Beschäftigten der Ortspolizeibehörden vor Ansteckung bei Einsätzen,
2. zur Anordnung, Durchführung, Überwachung und des Vollzugs von Maßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz,
3. zur Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz und auf seiner Grundlage ergangener Rechtsverordnungen und
4. zur Prüfung der Haft- oder Unterbringungsfähigkeit sowie der Erforderlichkeit einer isolierten Unterbringung in Gewahrsamseinrichtungen und Justizvollzugsanstalten.
§ 9
Ordnungswidrigkeiten
Ordnungswidrig im Sinne des § 73 Absatz 1a Nummer 24 des Infektionsschutzgesetzes handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig
1. entgegen § 3 Absatz 1 Satz 1 sich im öffentlichen Raum aufhält,
1a. entgegen § 3 Absatz 1 Satz 3 keine Mund-Nasen-Bedeckung trägt,
2. entgegen § 3 Absatz 2 an einer Veranstaltung oder sonstigen Ansammlung von jeweils mehr als fünf Personen teilnimmt,
3. entgegen § 3 Absatz 6 Auflagen zum Schutz vor Infektionen nicht einhält
4. (aufgehoben)
5. (aufgehoben)
6. entgegen § 4 Absatz 1 eine Einrichtung betreibt,
7. eine aufgrund von § 4 Absatz 2 in Verbindung mit einer Rechtsverordnung des Sozialministeriums erlassene Bestimmung nicht einhält,
8. (aufgehoben)
9. (aufgehoben)
10. entgegen § 4 Absatz 4 nicht darauf hinwirkt, dass zwischen Personen ein Mindestabstand von 1,5 Metern eingehalten wird,
10a. entgegen § 5 Absatz 1 Satz 1 einen ihm zugewiesenen Unterbringungs- und Versorgungsbereich verlässt oder gegen eine Regelung zur Separierung bestimmter Personengruppen innerhalb der Landeserstaufnahme nach § 5 Absatz 2 verstößt,
11. entgegen § 6 Absätze 1, 2 und 4 eine dort genannte Einrichtung betritt,
12. entgegen § 6 Absatz 7 Betreuungs- und Unterstützungsangebote im Vor- und Umfeld von Pflege anbietet oder
13. entgegen § 7 eine Einrichtung betritt.
§ 10
Inkrafttreten
Diese Verordnung tritt am Tag nach ihrer Verkündung in Kraft. Gleichzeitig tritt die Corona-Verordnung vom 16. März 2020 außer Kraft.
§ 11
Außerkrafttreten
(1) Diese Verordnung tritt am 15. Juni 2020 außer Kraft. Sofern in dieser Rechtsverordnung nichts anderes bestimmt ist, gelten die Maßnahmen bis zum Außerkrafttreten der Verordnung.
(2) Das Sozialministerium wird gemäß § 32 Satz 2 IfSG ermächtigt, den Termin des Außerkrafttretens zu ändern.“
Der Antragsgegner erließ am 09.05.2020 eine neue Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung - CoronaVO). Diese bestimmte in § 10 Abs. 2 Satz 2, dass mit ihrem Inkrafttreten am 11.05.2020 die Corona-Verordnung vom 17.03.2020, die zuletzt durch die Verordnung vom 02.05.2020 geändert worden war, außer Kraft trat. Die Corona-Verordnung vom 09.05.2020 führte einen Teil der Regelungen der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 in gleicher oder veränderter Form fort. Derzeit bestehen keine Regelungen mehr, die denen in der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 vergleichbar sind.
Die Corona-Verordnung Heimbewohner vom 07.04.2020 galt im Zeitpunkt der Antragseinreichung in der Fassung vom 17.04.2020 (GBl. S. 200) und bestimmte in dieser:
Untersagung des Verlassens von Einrichtungen
(1) Bewohnerinnen und Bewohner von Einrichtungen nach § 6 Absatz 2 CoronaVO in der jeweils gültigen Fassung dürfen die Einrichtungen nur bei Vorliegen triftiger Gründe verlassen. Triftige Gründe sind insbesondere
1. die Inanspruchnahme medizinischer Versorgungsleistungen (z. B. Arztbesuch, medizinische oder psychotherapeutische Behandlungen) sowie der Besuch bei Angehörigen helfender Berufe (z.B. Physiotherapeuten), soweit dies medizinisch dringend erforderlich ist,
2. Versorgungsgänge für die Gegenstände des täglichen Bedarfs (z. B. Lebensmittelhandel, Getränkemärkte, Tierbedarfshandel, Brief- und Versandhandel, Apotheken, Drogerien, Sanitätshäuser, Optiker, Hörgeräteakustiker, Banken und Geldautomaten, Post), soweit der Bedarf nicht durch die Einrichtung gedeckt wird,
3. Bewegung an der frischen Luft, allerdings ausschließlich alleine oder mit einer weiteren Person und ohne jede sonstige Gruppenbildung; sofern ausreichend Möglichkeit zur Bewegung an der frischen Luft auf dem Gelände der Einrichtung gegeben ist, darf das Gelände der Einrichtung nicht verlassen werden.
(2) Ausgenommen von dem Verbot nach Absatz 1 sind Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen, wenn nach Einschätzung der Leitung der Einrichtung mit Blick auf die körperliche Konstitution der Bewohner nicht von einem erhöhten Infektionsrisiko ausgegangen werden muss.
Inkrafttreten, Außerkrafttreten
Diese Verordnung tritt am Tag nach ihrer Verkündung in Kraft. Sie tritt mit Ablauf des 3. Mai 2020 außer Kraft.“
Nach dem Außerkrafttreten der Corona-Verordnung Heimbewohner erließ der Antragsgegner keine Nachfolgeregelung, die Bewohnern von Einrichtungen nach § 6 Absatz 2 CoronaVO das Verlassen der Einrichtungen untersagte. Es existierten lediglich Regelungen, die die Besuchszeiten und -modalitäten in Krankenhäusern und Seniorenheimen einschränkten.
Zur Begründung ihrer auf Feststellung der Unwirksamkeit der Corona-Verordnung und der Corona-Verordnung Heimbewohner umgestellten Anträge trägt die Antragstellerin vor, sie wolle das Gesamtwerk des neuen Corona-Rechtsgebildes zur Überprüfung gestellt wissen, auch in der kompletten zeitlichen Abfolge. Durch die Corona-Verordnung würden die Grundrechte zeitlich unbegrenzt ausgeschaltet. Es handele sich eigentlich um die Ausrufung eines Notstandes, der in der Verfassung (Art. 80a GG) keine ausreichende Grundlage habe. Es gelte pauschal die Umkehrung der Beweislast. Per se gelte nun jeder Bürger als Gefährder. Eine Abwägung Menschenleben gegen Menschenleben dürfe es nach unserer Verfassung nicht geben. Jedenfalls bis Ende Februar 2020 seien sich der Bundesgesundheitsminister, das Robert-Koch-Institut (RKI) und Experten einig gewesen, dass das Virus in Deutschland keine Gefahr darstelle. Dies habe sich schlagartig im März 2020 geändert. Beim Erlass der Corona-Verordnung habe ein Abwägungsprozess nicht stattgefunden. Welches größere Ziel mit den Maßnahmen verfolgt werde, sei nie konkret formuliert worden. Aus Äußerungen von Politikern habe sich schließen lassen, dass es national darum gehe, das Gesundheitssystem nicht zu überfordern. Eine der ersten Maßnahmen sei bundesweit die Anweisung an Kliniken gewesen, planbare Operationen nicht mehr durchzuführen. Das gesamte Maßnahmenpaket habe zur Folge gehabt, dass die Kliniken leer geblieben seien. Der Anzahl der freien Betten sei nach den Berichten des RKI zu keinem Zeitpunkt unter 40 % gesunken. Die zu Ostern erwartete Coronawelle sei ausgeblieben. Palliativmediziner warnten davor, dass der Patientenwille seit Corona massiv gebrochen werde. Eine Beatmung werde von den meisten älteren Patienten abgelehnt. Mit der Änderung vom 23.04.2020 sei eine Maskenpflicht eingeführt worden. Medizinische Produkte seien am Markt nicht erhältlich gewesen. Die Bevölkerung habe Masken auf eigene Kosten zu besorgen. Bei unsachgemäßen Gebrauch könnten die Masken gefährlich werden. Die unter https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0147651323013623 veröffentlichte Studie belege die Schädlichkeit von Masken. Es gebe Studien unterschiedlicher fachlicher Qualität, die für Nichtfachleute nur begrenzt beurteilungsfähig seien. Daher sei eine Bewertung aus fachkundiger Sicht notwendig. Bei den Masken sei eine Steigerung zu erkennen, die gezwungen hätte, zur Teilnahme an jeglichem gesellschaftlichen oder gewerblichen Leben ständig neue Masken zu beschaffen und zu tragen. Erst habe eine einfache Maske gereicht, dann die medizinische Maske und dann die FFP2-Maske, die eigentlich nur für Handwerker bei staubträchtigen Arbeiten sinnvoll sei. Bis Frühjahr 2020 sei die Maskenpflicht von Politikern und der Weltgesundheitsorganisation (WHO) als wenig sinnvolle Maßnahme abgelehnt worden. Schweden habe als einziges Land Europas nicht auf staatlich vorgeschriebene Maßnahmen, sondern auf Aufklärung der Bürger und Freiwilligkeit gesetzt. Bei AIDS habe man auf Aufklärung, Eigenverantwortung und Selbstbestimmung gesetzt. Bei den Coronamaßnahmen habe man mit viel Aufwand nichts erreicht. Zu diesem Ergebnis komme auch Professor xxxxx xxxxxxx. Die Regelung, dass sich höchstens zwei Personen versammeln dürften, werde unterschiedlich gehandhabt. Von dem Kontaktverbotskatalog werde bei Demonstrationen besonders exzessiv Gebrauch gemacht. Die Antragstellerin sei entrüstet über das Vorgehen der Polizei im Fall der xxxxxxxxxxxx Rechtsanwältin xxxxxx. Laut Steckbrief des RKI verlaufe eine Coronainfektion ähnlich einer Grippe. Die Reproduktionsrate R habe bereits am 10.03.2020 ihren Höhepunkt erreicht und sei danach kontinuierlich gesunken. Die Letalität liege bei 0,37 %. Die Untersuchung von Corona-Toten durch das RKI sei anfänglich ausdrücklich nicht erwünscht und vorgesehen gewesen. Ein großer Teil der Verstorbenen habe meist eine angeschlagenes Immunsystem oder sei relativ alt und vorerkrankt. Es handele sich beim Coronavirus nicht um eine Infektion, die zwangsläufig oder für den Großteil der Infizierten zu erheblichen Gesundheitsbeeinträchtigungen oder gar zum Tod führe. Ungeachtet der Frage, inwiefern die Zahl der Neuinfektionen aussagekräftig sei, habe die Bundeskanzlerin die Devise ausgegeben, über Lockerungen dürfte erst nachgedacht werden, wenn sich die Neuinfektionen so verlangsamt hätten, dass eine Verdoppelung der Zahlen erst in zehn Tagen stattfinde. Diese Vorgabe sei einseitig erst auf zwölf, dann auf 14 Tage erhöht worden. Spätestens seit der Lagebeurteilung an Ostern 2020 sei es zu einem Paradigmenwechsel gekommen. Da ein komplettes Stoppen der Infektion unrealistisch gewesen sei, sei es nun das Ziel gewesen, die Infektionszahlen soweit nach unten zu bringen, dass die Infektionsketten wieder nachvollziehbar seien. Es sei zu erwarten, dass die Maßnahmen solange aufrechterhalten blieben, bis es einen Impfstoff gebe. Die Coronaviren seien seit den 1960er Jahren bekannt. Katzen könne man vor Coronaviren nicht schützen; es sei nicht erkennbar, warum dies beim Menschen anders sein sollte. Viele Experten seien von Anfang an davon ausgegangen, dass sich die Coronawelle so entwickeln werde wie eine schwere Grippewelle. Diese Experten seien im deutschen Fernsehen nicht zu sehen gewesen. Die Beschränkungen führten zu wirtschaftlichen Existenzsorgen, Isolation, fehlendem Sport und einer psychischen Belastung der gesamten Bevölkerung. Fragen der Antragstellerin an das RKI und die Landesregierung seien in der Sache unbeantwortet geblieben. Bedenklich sei die Vorgehensweise bei der Auswahl der Impfstoffe gewesen. In diesem Zusammenhang dürfte ein nicht unwesentliches Ziel das Vorantreiben der Digitalisierung im Gesundheitsbereich gewesen sein. Der Datenschutz habe in der Pandemie mehrfach gelitten. Die Antragstellerin habe Anfang März 2022 für eine gute Woche im Krankenhaus gelegen. Es habe damals einen einzigen Coronafall gegeben. Eine Gefahr sei inszeniert worden. Eine Überlastung der Krankenhäuser habe es in der ganzen Zeit der Pandemie nicht gegeben. Es bleibe unklar, was das Ziel der Maßnahmen gewesen sein soll. Derzeit seien hohe Krankenstände zu verzeichnen, die insbesondere mit dem Zeitpunkt der Einführung der Impfung zusammenfielen. Demnach wäre die Impfung das Ziel der Maßnahmen gewesen. Es sei nicht opportun, die Beweisermittlung allein dem nicht unabhängigen, dem Gesundheitsministerium untergeordneten RKI zu überlassen. Die im März 2024 im Internet veröffentlichten, geschwärzten Protokolle des RKI-Krisenstabs des Zeitraums Januar 2020 bis Frühjahr 2021 zeigten, dass das RKI ganz andere fachliche Einschätzungen gehabt habe, als es auf Druck der Politik veröffentlicht habe. Das RKI sei als wissenschaftliche Instanz missbraucht worden. Am 14.01.2020 habe man im Krisenstab ein geringeres Gefährdungspotenzial als bei SARS oder MERS angenommen. Die Diskussion zum Risiko für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland habe sich am 24.02.2020 bei „gering vs. moderat“ bewegt. Am 16.03.2020 habe die Gefährdung hochskaliert werden sollen, sobald eine Person, deren Namen geschwärzt sei, das Signal dafür gebe. Es habe also keine wissenschaftliche Veranlassung für eine solche Alarmstufe gegeben, der politische Wunsch danach habe ausgereicht. Zu den am 16.03.2020 von der Bundesregierung zusammen mit den Landesregierungschefs verkündeten Leitlinien habe das RKI dahin Stellung genommen, dass die Infektionszahlen in Deutschland sehr stark stiegen. Zwischen dem 09. und 15. März 2020 seien 6 % der in Deutschland Untersuchten positiv auf das Virus getestet, zwischen dem 16. und 22. März 7%. Dieser Anstieg um einen Prozentpunkt habe das sogenannte „exponentielle Wachstum“ der Epidemie dargestellt. Am 18.03.2020 habe es eine Diskussion zu Ausgangssperre und Exitstrategie gegeben. Dort heiße es, jedes andere Mittel sei besser. Von Anfang an habe im Krisenstab festgestanden, dass das Alter ein Risiko gewesen sei. Bedenklich sei, dass es keine Instanz gebe, die die WHO kontrolliere. Diese werde nicht mehr überwiegend von Nationalstaaten finanziert. Größte Geldgeber seien seit einigen Jahren private Institutionen, in erster Linie die Bill and Melinda Gates Foundation.
Die Antragstellerin sei als Bürgerin des Landes Baden-Württemberg und Anwältin antragsbefugt. Sie sei in Bezirksbeiräten sowie in Bürgerinitiativen in xxxxxxxxxxx politisch tätig sowie in mehreren Vereinen (Demokratie, Natur, Sport) engagiert. Für die Antragstellerin seien Gesundheitssport, Fortbildungsmaßnahmen, Besuch von Bibliotheken (Gerichte), Zahnarzttermine, Aufenthalt in Frankreich, Österreich oder der Schweiz, Treffen im Verein mit Freunden und Familie, der Besuch der in Bayern lebenden Mutter, Teilnahme an Demonstrationen entfallen. Mitwirkungsrechte der Bezirksbeiräte seien ersatzlos weggefallen. Schon allein aufgrund der Anwesenheit der Antragstellerin am 15.04.2020 in xxxxxxxxxx vor dem Polizeirevier, wo die Rechtsanwältin xxxxxx einen Vorladungstermin wahrgenommen habe, sei die Gefahr einer möglichen Unterbringung in einer Einrichtung zum Schutz besonders gefährdeter Personen, die unter die Corona-Verordnung Heimbewohner falle, gegeben. Corona-Verordnungen hätten sich als innerhalb weniger Stunden veränderbar und an den jeweiligen Bedarf anpassbar erwiesen. Die Antragstellerin sehe sich auch im Hinblick auf mögliche Gesundheitsgefährdungen betroffen. Die Maßnahmen, die fortwirkten, hätten das psychische Befinden beeinträchtigt und seien überdies geeignet gewesen, das Immunsystem zu gefährden. Sie seien drangsalierend, geradezu terrorisierend, diskriminierend und gesundheitsschädlich gewesen. Angst und Stress beförderten Krankheiten, auch Infektionskrankheiten. Die Beschränkungen durch die Corona-Verordnung führten zu einer Beschränkung der Menschenwürde nach Art. 1 Abs. 1 GG, der Freiheitsrechte nach Art. 2 Abs. 1, 2 GG, der körperlichen Unversehrtheit nach Art. 2 GG, der Religions- und Glaubensfreiheit nach Art. 4 GG, der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG, der Freizügigkeit innerhalb Deutschlands nach Art. 11 GG, der Freizügigkeit innerhalb der EU, der Berufsfreiheit nach Art. 12 GG, des Rechts aus Art. 20 Abs. 4 GG und des Richtervorbehalts bei freiheitsentziehenden Maßnahmen nach Art. 104 GG und Art. 5 EMRK. De facto sei sogar Art. 5 GG in Mitleidenschaft gezogen. Auch die Ordnungswidrigkeitenvorschrift des § 9 CoronaVO könne sie zum Gegenstand des Verfahrens machen. Es gehe hier nicht nur um individuelle, als Ordnungswidrigkeit geahndete Verbote, sondern darum, dass nicht nur der Antragstellerin ein bestimmtes Verhalten untersagt gewesen sei.
Zur Antragsbefugnis hinsichtlich der Corona-Verordnung Heimbewohner bringt die Antragstellerin vor, sie sei zu Beginn der Pandemie im Krankenhaus gewesen. Im Übrigen sei sie als Anwältin und Besucherin von Gesundheitseinrichtungen von den dortigen Maßnahmen ebenfalls betroffen.
Art. 104 GG und Art. 5 EMRK forderten die Überprüfung durch ein Gericht im Fall freiheitsentziehender Maßnahmen. Die Vorschriften nicht auch auf freiheitsbeschränkende Maßnahmen zu beziehen, würde Tragweite und Intensität der durch die Corona-Verordnung vorgenommenen Eingriffe verkennen. Der Antrag zur Haftprüfung folge daher dem Gedanken, dass es sich bei den derzeitigen Maßnahmen um massive Eingriffe in alle Freiheitsrechte handele, die unsere Rechtsordnung in dieser Totalität nicht vorsehe, und sei gestellt worden, um die Eilbedürftigkeit einer Entscheidung zu verdeutlichen.
§§ 28 und 32 IfSG meinten ganz bestimmte Schutzmaßnahmen für bestimmte Personen an einem bestimmten Ort. Eine Generalermächtigung nationalen Ausmaßes ergebe sich aus den Vorschriften jedoch nicht. Wie die Entwicklung der Ausbreitung des Virus zeige, sei nicht das nationale, sondern im Wesentlichen das lokale Geschehen entscheidend. Die Verordnungen erführen ständige Veränderungen. Der Bürge wisse morgens nicht, welches Gesetz abends gelte, und umgekehrt. Es gehe um einen fortbestehenden Notstand, § 28 IfSG sei jedoch kein Notstandsparagraph. Die Maßnahmen eines generellen Kontaktverbots und eines Mindestabstands von 1,5 Metern seien im Maßnahmenkatalog des Infektionsschutzgesetzes nicht einmal ansatzweise zu finden. Der Begriff der Ansammlung sei derart sinnentkleidet, dass im Hinblick auf die Zwei-Mann-Ansammlung die Einhaltung des Bestimmtheitsgebots fraglich sei. Die Differenzierung zwischen öffentlichem Raum und außerhalb des öffentlichen Raums in der Corona-Verordnung vom Mai 2020 sei nicht sachgerecht. E habe bekannt gewesen sein müssen, dass eine Ansteckung draußen erheblich unwahrscheinlicher sei. Die Gesamtbevölkerung sei nicht Störer im Sinne des Infektionsschutzgesetzes. Die Maßnahmen richteten sich mehrheitlich gegen Nichtstörer. Nichtstörer könnten nach § 9 PolG nur im Wege einer ultima ratio und in begrenztem Umfang in Anspruch genommen werden. Die Erkenntnislage zum Coronavirus sei dünn. Eine Gefahrenlage, die die Vielzahl der Maßnahmen rechtfertige, bestehe nicht. Eine Gefahrerforschung sei entgegen § 25 IfSG unterblieben. Eine Infektion führe nicht zwangsläufig zu einer Erkrankung und eine Erkrankung führe nicht zwangsläufig zum Krankenhausaufenthalt oder zum Tod. Die Gefahr sei überschaubar. Der Frage der Kausalität, d. h. ob jemand an oder mit Corona verstorben sei, sei im Wege der Gefahrerforschung nachzugehen. Lebensschutz sei mittelbarer Effekt, aber nicht Ziel der Eingriffe. Das Ziel liege in der kapazitätsgerechten Steuerung des Pandemieverlaufs. Neben der Vermeidung der Überforderung des Gesundheitssystems sei die Vermeidung der Triage Ziel der Maßnahmen. Die Gefahrenlage habe sich entschärft. Den Schutz des Lebens und der Gesundheit könne der Staat nur denjenigen anbieten, die dies wünschten, aber nicht allen aufzwingen. Folglich stehe es jedem frei, sich dem Risiko einer Infektion auszusetzen. Durch die Maßnahmen werde eine Definition von Gesundheit vorgegeben, die man nicht teilen müsse. Es sei Sache eines jeden Einzelnen, sich zu entscheiden, ob er sich der Infektionsgefahr aussetze. Durch die Maßnahmen werde jeder Mensch zum Objekt degradiert. Daher liege eine Missachtung der Menschenwürde vor. Dies gelte auch im Hinblick auf die Maskenpflicht. Jedenfalls seien die Maßnahmen nicht verhältnismäßig. Es sei bereits nicht der Versuch unternommen worden, überhaupt nach milderen Mitteln zu suchen. Durch die Maßnahmen werde der Mensch auf seine nackte physische Existenz reduziert. Das lasse das Grundgesetz nicht zu. Eine Rangfolge der Grundrechte gebe es nicht. Der Fokus müsste darauf liegen, Bewohner von Altersheimen und Patienten von Krankenhäusern sowie die jeweiligen Mitarbeiter zu schützen. Es widerspreche Art. 3 GG, dass die gesamte Bevölkerung am Kontaktverbot teilnehmen müsse. Es sei nur Gleiches gleich zu behandeln. Aus der BT-Drucksache 17/12051 mit der Unterrichtung der Bundesregierung über eine Risikoanalyse „Pandemie durch Virus Modi-SARS“ ergebe sich, dass die Regierungen nicht hätten überrascht sein müssen. Die vom Bundesverfassungsgericht im Verfahren zur Bundesnotbremse eingeholten und vom Senat ins Verfahren eingeführten Stellungnahmen zeichneten sich dadurch aus, dass sie bereits bzw. erst im Jahre 2021 angefertigt worden seien und damit Bewertungen zugrunde lägen, die zu Beginn nicht vorgelegen hätten und mittlerweile überholt seien.
Die Antragstellerin beantragt,
festzustellen, dass die Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 vom 17.03.2020 in der Fassung vom 02.05.2020 und die Verordnung des Sozialministeriums zur Untersagung des Verlassens bestimmter Einrichtungen zum Schutz besonders gefährdeter Personen vor Infektionen mit SARS-CoV-2 vom 07.04.2020 unwirksam waren.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Da sich die Antragstellerin ausdrücklich gegen „die Entwicklung des gesamten Verordnungsmachwerks“ wende und ihren Antrag nicht auf einzelne anzugreifende Punkte oder Zeiträume begrenzen wolle, sei fraglich, ob der Normenkontrollantrag hinreichend bestimmt sei. Der Antrag gegen die Corona-Verordnung vom 17.03.2020 in der Fassung vom 02.05.2020 sei unzulässig, soweit sich die Antragstellerin gegen die Regelungen in §§ 1, 1a, 1b, 1c, 1d, 4a, 5, 6 und 7 CoronaVO wende. Es sei nicht erkennbar, dass die Antragstellerin durch die Regelungen betroffen gewesen sein könne. Gleiches gelte für die Regelungen der §§ 2 und 4 CoronaVO. Die Antragstellerin sehe sich in erster Linie durch das Entfallen von Gesundheitssport, Fortbildungsmaßnahmen, Bibliotheksbesuchen, Zahnarztterminen, Aufenthalten in Frankreich, Österreich oder der Schweiz, Treffen im Verein, Treffen mit Freunden und Familien und der Teilnahme an Demonstrationen betroffen. Einschränkungen bei Bibliothekbesuchen habe es bei Antragseinreichung nicht mehr gegeben. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO hätten Landesbibliotheken, wissenschaftliche Bibliotheken an den Hochschulen und Archive geöffnet werden können. Zu Einschränkungen bei Bibliotheken an Gerichten habe die Antragstellerin nicht vorgetragen, inwieweit sie betroffen gewesen sei. Soweit die Antragstellerin vortrage, dass ihr Aufenthalte in Frankreich, Österreich oder der Schweiz nicht möglich gewesen seien, so hätten sich diesbezügliche Einschränkungen nicht aus solchen nationalen Vorschriften ergeben, über deren Rechtmäßigkeit der Verwaltungsgerichtshof zu entscheiden habe. Die Rügen zu den Punkten Gesundheitssport, Fortbildungsmaßnahmen und Zahnarztterminen richteten sich gegen die Anordnung der Schließung von Einrichtungen nach § 4 CoronaVO. Betriebsverbote nach dieser Vorschrift richteten sich nicht gegen die Antragstellerin. Die bloß mittelbare Betroffenheit dadurch, dass sie diese Einrichtungen nicht mehr aufsuchen könne, sei eine rein faktische Beeinträchtigung, die eine Antragsbefugnis der Antragstellerin nicht begründe. Zahnarztbehandlungen hätten keinen Beschränkungen unterlegen.
Die Corona-Verordnung Heimbewohner sei mit Ablauf des 03.05.2020 außer Kraft getreten. Es gebe auch keine Nachfolgeverordnung, die an die Stelle der Corona-Verordnung Heimbewohner getreten sei. Zudem fehle es an der Antragsbefugnis der Antragstellerin. Bewohnerin einer von der Vorschrift erfassten Einrichtung sei die Antragstellerin offensichtlich nicht und auch nicht gewesen.
Soweit der Antrag zulässig sei, sei er unbegründet. Zentrales Element des Maßnahmenpakets der Landesregierung sei die Unterbrechung von Infektionsketten, um eine Überlastung des Gesundheitssystems zu verhindern. Das Vorgehen der Landesregierung entspreche den Empfehlungen des RKI als nationaler Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen. Sämtliche Kontaktbeschränkungen seien als Reaktion auf das rückläufige Infektionsgeschehen spürbar gelockert worden, im Gegenzug sei die Maskenpflicht als flankierende Maßnahme erweitert worden. Die Landesregierung habe regelmäßig geprüft, ob und in welchem Umfang weitere Einschränkungen zurückgenommen werden könnten. Die angegriffenen Regelungen fänden eine ausreichende Rechtsgrundlage in § 32 Satz 1, § 28 Abs. 1 IfSG. Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Vorschriften seien erfüllt. Folglich seien die zuständigen Behörden zur Anordnung notwendiger Schutzmaßnahmen verpflichtet gewesen. Diese könnten auch gegenüber sogenannten Nichtstörern angeordnet werden. Menschenansammlungen würden ein besonders hohes Risiko für eine Übertragung von Krankheitserregern bergen. Das Kontaktverbot verhindere solche Menschenansammlungen. Mit dem Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung beim Einkaufen, im öffentlichen Personennahverkehr und an Flughäfen habe dort, wo Menschen in größerer Menge aufeinander träfen, die Ansteckung durch eine Tröpfcheninfektion oder das Berühren von Oberflächen eingedämmt werden sollen. Die angegriffenen Regelungen seien verhältnismäßig. Ein Eingriff in die Menschenwürde durch eine Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung liege nicht vor. Ein Eingriff in das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG durch die Maßnahmen der Corona-Verordnung sei nicht zu erkennen. Der pauschal von der Antragstellerin gerügte Eingriff in den Schutzbereich von Art. 4 GG sei nicht festzustellen. Zum Zeitpunkt der Antragstellung seien Versammlungen von Kirchen oder Glaubensgemeinschaften zur Religionsausübung bereits grundsätzlich zulässig gewesen. Auch Art. 5 GG und Art. 8 GG seien nicht verletzt. Es sei nicht zu erkennen, inwiefern der Antragstellerin die Möglichkeit zur Kundgabe ihrer Meinung durch die nach der Corona-Verordnung angeordneten Maßnahmen erschwert worden sei. Von Art. 8 GG erfasste Versammlungen seien nach den angegriffenen Regeln stets möglich gewesen. Ein Eingriff in die Freizügigkeit nach Art. 11 GG sei nicht zu erkennen. Der Schutzbereich sei nicht betroffen. Auch ein Eingriff in die Berufsfreiheit der Antragstellerin nach Art. 12 GG fehle. § 4 CoronaVO enthalte keine Beschränkung des Kanzleibetriebs der Antragstellerin.
Die Kontaktbeschränkungen nach § 3 Abs. 1 Satz 1, 2, Abs. 2 CoronaVO seien verhältnismäßig. Mit dieser Regelung sei die Landesregierung ihrer Verpflichtung zum Schutz der Gesundheit und des Lebens der Bevölkerung nachgekommen. Das eingesetzte Mittel sei hierfür geeignet und erforderlich sowie verhältnismäßig im engeren Sinne gewesen. Die Landesregierung sei der fortlaufenden Verpflichtung zur Überprüfung der Beschränkungen nachgekommen.
Die Differenzierung zwischen § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO hinsichtlich der Anzahl der Kontaktpersonen sei gerechtfertigt gewesen. Es handele sich nicht um eine Differenzierung zwischen „im Freien“ und „in geschlossenen Räumen“, sondern zwischen „öffentlich“ und „privat“. Der Aufenthalt im öffentlichen Raum könne ebenso in geschlossenen Räumen stattfinden (z.B. Stadthallen, Shopping-Center, U-Bahn-Stationen etc.) wie der Aufenthalt im nicht-öffentlichen Raum im Freien (z.B. Garten, Balkon etc.). Eine Differenzierung zwischen „drinnen“ und „draußen“ sei mit der Regelung des § 3 Abs. 1 und Abs. 2 CoronaVO seitens des Antragsgegners weder getroffen worden noch intendiert gewesen. Das typische Kontakt-Setting sei vor dem Hintergrund der Kontaktpersonennachverfolgung das Differenzierungskriterium gewesen. Ansammlungen im privaten Raum blieben typischerweise auf Personen beschränkt, die sich kennten und regelmäßig in gleichbleibender Besetzung zusammenkämen. Im öffentlichen Raum komme es typischerweise zu einer Vielzahl von Begegnungen mit einer unbestimmten Anzahl von Personen, die sich nicht kennten und auch unterschiedlichen Gruppen der Gesellschaft angehörten. Zusammenkünfte im nicht-öffentlichen Raum von bis zu fünf Personen habe der Antragsgegner daher ermöglicht, da sich in diesen Konstellationen eine schnelle und vollständige Ermittlung sämtlicher Kontaktpersonen gewährleisten lasse, bei Kontakten im öffentlichen Raum hingegen nicht. Es handele sich also um eine infektionsschutzrechtliche Differenzierung. Auch habe der Verordnungsgeber mit § 3 Abs. 2 CoronaVO gerade Kindern ermöglichen wollen, sich in einem eng begrenzten Rahmen mit gleichaltrigen Kindern und Freunden zu treffen, um so der Gefahr einer Isolation von Kindern entgegenzuwirken. Denn die „+1-Regel“ auch im nicht-öffentlichen Raum hätte zur Folge gehabt, dass sich Kinder, die noch von Erziehungsberechtigten beaufsichtigt werden mussten, jedenfalls dann nicht mehr mit anderen Kindern hätten treffen können, wenn zumindest ein Erziehungsberechtigter jedes Kindes bei einem solchen Treffen anwesend sein müsse. Dieser Gesichtspunkt sei aus Gründen des Kindeswohls gerechtfertigt.
Bis Mitte Mai 2020 habe es zudem keine hinreichend belastbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse zur Differenzierung der Ansteckungsgefahr nach den Kriterien „im Freien“ und „in geschlossenen Räumen“ gegeben. Da infektiöse Tröpfchen aufgrund ihrer Partikelgröße nach dem Ausatmen relativ schnell zu Boden sänken und sich der Verbreitungsradius entsprechender Tröpfchen auf ca. 1,5 Meter beschränkt habe und das RKI eine untergeordnete Bedeutung der kleineren Aerosole für das Infektionsgeschehen angenommen habe, sei das RKI bis Ende Mai davon ausgegangen, dass bei den kontaktbeschränkenden Maßnahmen eine Differenzierung zwischen dem Ort des Kontaktes („drinnen“ oder „draußen“) nicht zielführend sei. Dies belegten die Ergebnisprotokolle des COVID-19-Krisenstabs des RKI aus den sog. „RKI-Files“.
Die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung nach § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO sei verhältnismäßig. Auch diese Verpflichtung diene dem Schutz der Gesundheit und des Lebens der Bevölkerung. Die Regelung sei geeignet und erforderlich sowie verhältnismäßig im engeren Sinne. Der Eingriff sei sowohl in qualitativer als auch in zeitlicher und räumlicher Hinsicht als gering zu bewerten. Die Ausnahmeregelungen trügen ebenfalls zur Verhältnismäßigkeit der Regelung bei.
Der Senat hat mit Beschluss vom 20.07.2021 das Verfahren bis zum Abschluss des Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht auf den Vorlagebeschluss des Thüringer Verfassungsgerichtshof vom 19.05.2021 - VerfGH 110/20 - ausgesetzt. Nachdem das Bundesverfassungsgericht die Vorlage des Thüringer Verfassungsgerichtshofs mit Beschluss vom 19.10.2022 - 1 BvN 1/21 - für unzulässig erklärte, hat der Senat mit Verfügung vom 20.02.2023 das Verfahren von Amts wegen wieder angerufen und unter 1 S 278/23 weitergeführt sowie mit Verfügung vom 20.12.2023 die vom Senat im Verfahren 1 S 926/20 beigezogenen Stellungnahmen sachkundiger Dritter gegenüber dem Bundesverfassungsgericht in dessen Verfahren zu den Az. 1 BvR 781/21, 1 BvR 798/21, 1 BvR 805/21, 1 BvR 820/21, 1 BvR 854/21, 1 BvR 860/21 und 1 BvR 889/21 (BVerfGE 159, 223 <„Bundesnotbremse I“>) in das vorliegende Verfahren eingeführt.
In der mündlichen Verhandlung hat die Antragstellerin zwölf Beweisanträge gestellt, die zum Teil auf vier Beweisanträge der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 932/23, die mit dem vorliegenden Verfahren zur gemeinsamen Verhandlung verbunden waren, Bezug nehmen. Der Senat hat die Anträge durch Beschluss abgelehnt. Auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung wird verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der gegen alle Regelungen der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 gerichtete Normenkontrollantrag ist nur teilweise zulässig. Soweit er zulässig ist, ist er nicht begründet (I). Der Antrag gegen die Corona-Verordnung Heimbewohner ist unzulässig (II).
I. Der gegen die Corona-Verordnung vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 gerichtete Antrag ist nur teilweise zulässig (1). Soweit er zulässig ist, ist er unbegründet (2).
1. Der am 03.05.2020 eingegangene Antrag richtet sich gegen eine am Tag zuvor verkündete Verordnung und damit gegen grundsätzlich normenkontrollfähige Normen (a). Der Antrag gegen § 9 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 ist mangels Eröffnung des Verwaltungsrechtwegs unzulässig (b). Die Antragstellerin ist antragsbefugt, soweit sie sich gegen Regelungen zu Kontaktbeschränkungen, zur Maskenpflicht und zur Beschränkung von Versammlungen in § 3 Abs. 1, 2, 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 sowie gegen Betriebsuntersagungen für Bildungseinrichtungen, Schwimm- und Hallenbäder, Thermal- und Spaßbäder, Sportanlagen und Sportstätten nach § 4 Abs. 1 Nr. 2, 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 wendet. Im Übrigen ist sie nicht antragsbefugt (c). Soweit die Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichtsbarkeit eröffnet ist und die Antragsbefugnis besteht, liegt für den Feststellungsantrag der Antragstellerin ein Feststellungsinteresse vor (d).
a) Ein zulässiger Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO setzt voraus, dass eine Norm vorliegt. Ein Normenkontrollantrag vor Inkrafttreten der angegriffenen Vorschrift ist zulässig. Vorausgesetzt ist nur, dass die Norm verkündet ist. Auf die Wirksamkeit der Verkündung kommt es dabei nicht an (st. Rspr., vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 65 m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Siebte Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 02.05.2020 wurde von der Landesregierung am 02.05.2020 gemäß § 4 VerkG notverkündet. Unabhängig von der Frage der Wirksamkeit der Verkündung lag bei Antragseinreichung am 03.05.2020 mit der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 02.05.2020 eine grundsätzlich normenkontrollfähige Rechtsverordnung vor.
b) Der Antrag ist mangels Eröffnung des Verwaltungsrechtwegs unzulässig, soweit die Antragstellerin § 9 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 zum Gegenstand des Verfahrens gemacht hat. Der Verwaltungsgerichtshof entscheidet nach § 47 Abs. 1 VwGO nur „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“ auf Antrag über die Gültigkeit der dort genannten Rechtsvorschriften. Die Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichtshofs erstreckt sich nicht auf Vorschriften, die, wie § 9 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020, rein ordnungswidrigkeitsrechtlicher Natur sind und deren Vollzug durch die Verwaltungsbehörde allein von den ordentlichen Gerichten kontrolliert werden (§ 68 OWiG), aber nicht zu öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten im Sinne von § 40 VwGO führen kann (vgl. Senat, Beschl. v. 29.04.1983 - 1 S 1/83 - NJW 1984, 507; Urt. v. 23.07.2020 - 1 S 1584/18 - juris; Beschl. v. 22.12.2020 - 1 S 4109/20 - juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.11.2009 - 3 S 140/07 - juris m.w.N.).
c) Der Antragstellerin steht nur teilweise eine Antragsbefugnis zu.
aa) Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint. Die Antragsbefugnis fehlt deshalb nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt werden können (vgl. Senat, Urt. v. 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - ESVGH 60, 65 = VBlBW 2010, 29 <30>; Urt. v. 24.10.2013 - 1 S 347/13 - juris Rn. 42; Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 76; BVerwG, Urt. v. 24.09.1998 - 4 CN 2/98 - BVerwGE 107, 215 <217 ff.>). Die Umstände, die eine Rechtsverletzung möglich erscheinen lassen, muss der Antragsteller hinreichend substantiiert vortragen (Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462; BVerwG, Urt. v. 17.12.1998 - 1 CN 1/98 - BVerwGE 108, 182 <184>; je m.w.N.).
Ist der Antrag auf eine künftige Anwendung der Rechtsvorschrift gestützt, besteht die Antragsbefugnis, wenn die Anwendung der Norm hinreichend wahrscheinlich ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 03.11.1993 - 7 NB 3/93 - NVwZ-RR 1994, 172 <173>). Das ist der Fall, wenn die Rechtsverletzung nach den gegebenen Umständen bereits vorausgesehen werden kann, weil die Rechtsverletzung mit hinreichender Gewissheit für so nahe Zukunft droht, dass ein vorsichtig und vernünftig Handelnder sich schon jetzt zur Antragstellung entschließen darf. Es reicht nicht aus, dass nur eine mehr oder weniger entfernte Möglichkeit des Beeinträchtigungseintritts besteht, dessen Zeitpunkt noch völlig offen ist, oder das zukünftige Betroffensein durch die Norm noch von ungewissen Ereignissen abhängt (Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462, m.w.N.).
bb) Nach diesem Maßstab ist die Antragstellerin antragsbefugt, soweit sie sich gegen die Regelungen über Kontaktbeschränkungen in § 3 Abs. 1 Satz 1, 2, Abs. 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 und über die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasenbedeckung nach § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 wendet. Die Regelungen betrafen praktisch jeden Bürger im Alltag. Es ist daher möglich, dass die Antragstellerin insoweit jedenfalls in ihrem Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG verletzt war.
Ebenso ist die Antragstellerin antragsbefugt, soweit sich ihr Antrag gegen die Vorschrift über Versammlungen nach Art. 8 GG in § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 richtet. Sie hat hinreichend dargelegt, dass sie sich am 15.04.2020 in xxxxxxxxxx auf einer Versammlung nach Art. 8 GG befunden habe und gegebenenfalls weitere Versammlungen habe besuchen wollen.
Zudem ist die Antragstellerin antragsbefugt, soweit sie sich gegen die Betriebsuntersagungen für Bildungseinrichtungen in § 4 Abs. 1 Nr. 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020, für Schwimm- und Hallenbäder, Thermal- und Spaßbäder in § 4 Abs. 1 Nr. 4 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 und für Sportanlagen und Sportstätten in § 4 Abs. 1 Nr. 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 wendet. Denn mit ihrem Vorbringen, sie sei durch die angegriffene Verordnung in der Ausübung von Gesundheitssport, in der Wahrnehmung von Fortbildungsmaßnahmen und dem Besuch von Bibliotheken eingeschränkt gewesen, hat sie hinreichend schlüssig vorgetragen, insoweit möglicher Weise an der Nutzung solcher Einrichtungen gehindert und daher möglicherweise in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG verletzt gewesen zu sein.
cc) Im Übrigen mangelt es an der Antragsbefugnis.
Es fehlt die Antragsbefugnis für den gegen §§ 1, 1a, 1b, 1c, 1d, 2, 4a, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 gerichteten Antrag. Es ist weder dargetan noch sonst ersichtlich, dass die Antragstellerin durch diese Regelungen möglicherweise in subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt sein könnte. Es ist in keiner Weise erkennbar, dass die Antragstellerin Adressat der Regelungen der Corona- Verordnung vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 zu Einschränkungen des Betriebs an Schulen, Kindertageseinrichtungen, Grundschulförderklassen, Schulkindergärten und Kindertagespflegestellen (§§ 1, 1a, 1b, 1c, 1d), zu Einschränkungen des Betriebs von Hochschulen und Akademien (§ 2), zur Untersagung der Durchführung von Mutter-Kind- und Vater-Kinder-Maßnahmen in Einrichtungen nach § 111a SGB V (Müttergenesungswerk und gleichartige Einrichtungen) und zu sonstigen Beschränkungen für solche Einrichtungen (§ 4a), und zum Verbot, Landeserstaufnahmeeinrichtungen zu verlassen (§ 5), war oder in sonstiger Weise, auch mittelbar durch diese Vorschriften in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten betroffen sein konnte. Die Antragstellerin behauptet ein Betroffensein durch diese Regelungen bereits nicht.
Dasselbe gilt für § 7 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020, der ein Betretungsverbot für Einrichtungen nach § 1 Abs. 1 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 (Schulen, Horte) und § 2 Abs. 1 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 (Hochschulen, Akademien) normierte. Es ist nach dem Antragsvorbringen in keiner Weise ersichtlich, dass die Antragstellerin diese Einrichtungen zu nutzen oder zu betreten beabsichtigte und hieran durch die angegriffene Verordnung gehindert war.
Aus diesem Grund fehlt es auch an der Antragsbefugnis für den gegen § 4 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 gerichteten Antrag, soweit nicht die Betriebsuntersagungen für Bildungseinrichtungen, Schwimm- und Hallenbäder, Thermal- und Spaßbäder sowie Sportanlagen und Sportstätten streitgegenständlich sind. Konkrete Anhaltspunkte, dass die Antragstellerin insoweit möglicherweise in ihren Rechten verletzt sein könnte, insbesondere eine Nutzungsabsicht für andere Einrichtungen hatte und deren Verwirklichung die Verbote der angegriffenen Verordnung entgegenstanden, sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Ebenso fehlt eine Antragsbefugnis für den gegen § 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 gerichteten Antrag, soweit nicht Regelungen zu Kontaktbeschränkungen in Absatz 1 Satz 1, 2, Abs. 2, zur Maskenpflicht in Absatz 1 Satz 3 und zu Versammlungen in Absatz 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 4, 5 streitgegenständlich sind. Konkrete Umstände, dass die Antragstellerin insoweit möglicherweise in ihren Rechten verletzt sein könnte, sind weder dargelegt noch sonst erkennbar.
Eine Antragsbefugnis der Antragstellerin besteht für ihren gegen § 3a und § 8 Abs. 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 gerichteten Antrag ebenfalls nicht. Diese Normen enthalten bloß Verordnungsermächtigungen für das Sozialministerium und das Innenministerium, jedoch keine materiellen Regelungen, durch die die Antragstellerin in eigenen Rechten verletzt werden könnte. Für Normenkontrollanträge gegen solche Verordnungsermächtigungen fehlt daher regelmäßig die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (so bereits Senat, Beschl. v. 20.01.2021 - 1 S 4025/20 - juris Rn. 21).
Der Antragstellerin fehlt auch für die von ihr angegriffenen Regelungen in § 8 Abs. 1 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 die erforderliche Antragsbefugnis. Die Antragstellerin wird durch diese Regelungen nicht, auch nicht möglicherweise in ihren Rechten verletzt. Satz 1 stellt nur klar, dass die Regelungen der Corona-Verordnung nicht abschließend sind und weitergehenden Maßnahmen der zuständigen Behörden nicht entgegenstehen. Er stellt mithin eine bloße Zuständigkeitsregel dar. Auch die Sätze 2 und 3 sind nur Zuständigkeitsregelungen, die Rechte der Antragstellerin nicht verletzen (ebenso zu vergleichbaren Vorschriften in Niedersachen NdsOVG, Beschl. v. 16.04.2021 - 13 MN 158/21- juris Rn. 8 ff.).
Die Antragstellerin hat keine Antragsbefugnis hinsichtlich § 6 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 (Betretensverbot für Kliniken, Einrichtungen für Menschen mit Pflege und Unterstützungsbedarf oder mit Behinderungen, Einrichtungen der Wohnungslosenhilfe u.ä.). Die Antragstellerin trägt insoweit ohne weitergehende Substantiierung vor, sie sei als Anwältin und Besucherin von Gesundheitseinrichtungen von den dortigen Maßnahmen ebenfalls betroffen. Eine konkrete Darlegung, welche Personen sie in welchen Gesundheitseinrichtungen zu besuchen beabsichtigte, fehlt - auch im Anschluss an die gerichtliche Aufklärungsverfügung vom 20.02.2023 - ebenso wie eine nachvollziehbare Angabe, ob sie Mandanten in Gesundheitseinrichtungen hatte oder ob sie Personen in Gesundheitseinrichtungen besuchen wollte, um ein Mandatsverhältnis zu begründen.
Schließlich fehlt der Antragstellerin eine Antragsbefugnis hinsichtlich § 10, 11 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 (Inkrafttreten, Außerkrafttreten). Ohne auf diese Vorschriften einzugehen, rügt die Antragstellerin sinngemäß in allgemeiner Art und Weise, es sei für die Bürger aufgrund der zahlreichen, schnellen Änderungen der Corona-Verordnung schwer oder nicht zu erkennen gewesen, was zu welchem Zeitpunkt gegolten habe. Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass die Rechtsunterworfenen hinreichend erkennen können, welche Normen mit welchem Inhalt gelten (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 27.11.1990 - 1 BvR 402/87 - BVerfGE 83, 130, juris Rn. 45 m.w.N.). Eine eigenständige, gerade im Hinblick auf §§ 10, 11 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 bestehende Antragsbefugnis folgt daraus jedoch nicht. Ein Verstoß gegen die genannte Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips kann eine Antragsbefugnis nur hinsichtlich solcher Regelungen begründen, die den Rechtskreis der Antragstellerin betreffen. Denn weder das objektiv-rechtliche Rechtsstaatsprinzip noch § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO eröffnet die Möglichkeit, zulässigen Rechtsschutz durch einen Normenkontrollantrag nachzusuchen, soweit eine Möglichkeit der Verletzung in subjektiven Rechten nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht besteht. Eine unabhängig von der Betroffenheit durch § 3 Abs. 1, 2, 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 4, 5, § 4 Abs. 1 Nr. 2, 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 sich ergebende Antragsbefugnis gerade im Hinblick auf §§ 10, 11 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 ist daher nicht gegeben.
d) Soweit die Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichtshofs besteht und eine Antragsbefugnis der Antragstellerin vorliegt, ist ein Feststellungsinteresse gegeben.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von dem Regelfall einer noch gültigen Norm als Gegenstand des Normenkontrollverfahrens aus. Ein Normenkontrollantrag kann allerdings auch gegen eine bereits außer Kraft getretene Rechtsnorm zulässig sein, wenn sie weiterhin Rechtswirkungen entfaltet, weil in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach ihr zu entscheiden sind. Darüber hinaus kann ein Normenkontrollantrag gegen eine nicht mehr gültige Rechtsnorm zulässig sein, wenn sie während seiner Anhängigkeit außer Kraft getreten ist und der Antragsteller weiterhin geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder ihre Anwendung in seinen Rechten verletzt (worden) zu sein; zusätzlich muss der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der Feststellung haben, dass die Norm unwirksam war (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 19.02.2004 - 7 CN 1/03 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 164 S. 131, v. 29.06. 2001 - 6 CN 1/01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 149 S. 68; Beschl. v. 14.06.2018 - 3 BN 1/17 - juris Rn. 18 f.). Ein Feststellungsinteresse besteht, wenn die begehrte Feststellung präjudizielle Wirkung für Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche haben kann, eine Wiederholungsgefahr besteht oder eine Vorschrift, die einen gewichtigen Grundrechtseingriff bewirkte, nur eine kurze Geltungsdauer hatte (vgl. zur Entschädigungsklage: BVerwG, Beschl. v. 02.09.1983 - 4 N 1/83 - BVerwGE 68, 12, juris Rn. 11; Urt. v. 19.02.2004 - 7 CN 1/03 - juris Rn. 14; zur Wiederholungsgefahr: BVerwG, Beschl. v. 14.06.2018 - 3 BN 1/17 - juris Rn. 19, m.w.N.; zur kurzen Geltungsdauer: BVerwG, Urt. v. 29.06. 2001 - 6 CN 1/01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 149 S. 68; zur kurzen Geltungsdauer gerade in der Coronavirus-Pandemie: BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 13 f.; Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 2/21 - juris Rn. 10).
Die Regelungen zu Kontaktbeschränkungen, zur Maskenpflicht und zur Beschränkung von Versammlungen in § 3 Abs. 1, 2, 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 und die zu Betriebsuntersagungen in § 4 Abs. 1 Nr. 2, 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 führten zu gewichtigen Beschränkungen jedenfalls der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG, die in einem Hauptsacheverfahren aufgrund ihrer kurzen Geltungsdauer nicht gerichtlich überprüft werden konnten. Der Umstand, dass die Auflage, wonach Versammlungsteilnehmer eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen haben, im Einzelfall weder einen schweren Nachteil i.S.v. § 32 Abs. 1 BVerfGG darstellt, der ein Einschreiten des BVerfG im Wege der einstweiligen Anordnung gebieten würde (so BVerfG, Kammerbeschl. v. 27.06.2020 - 1 BvQ 74/20 - juris Rn. 3), noch ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse i.S.v. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO begründet (so Senat, Beschl. v. 27.09.2022 - 1 S 1405/22 - BA S. 5 ff.), führt nicht zur Verneinung des Feststellungsinteresses im vorliegenden Fall. Denn in jenen Fällen stand jeweils eine Auflage mit einer Geltungsdauer lediglich für die konkrete Versammlung im Streit.
2. Der mithin hinsichtlich der Regelungen der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 zu den Kontaktbeschränkungen in § 3 Abs. 1 Satz 1, 2, Abs. 2, zur Maskenpflicht in § 3 Abs. 1 Satz 3, zur Beschränkung von Versammlungen in § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 4, 5 und zu Betriebsuntersagungen für Bildungseinrichtungen in § 4 Abs. 1 Nr. 2, Schwimm- und Hallenbäder, Thermal- und Spaßbäder in § 4 Abs. 1 Nr. 4 und Sportanlagen und Sportstätten in § 4 Abs. 1 Nr. 5 zulässige Antrag ist unbegründet. Ihm zum Erfolg verhelfende formell-rechtliche Fehler wiesen die angefochtenen Verordnungsbestimmungen nicht auf (a). Sie waren zudem materiell rechtmäßig (b).
a) Die angefochtenen Vorschriften litten unter keinen zum Erfolg des Normenkontrollantrags führenden formell-rechtlichen Fehlern. Der Antragsgegner hat beim Erlass der verfahrensgegenständlichen Verordnungen nicht gegen Art. 71 Abs. 4 LV verstoßen (aa). Er hat zudem dem Zitiergebot des Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV Rechnung getragen (bb). Den Ausfertigungs- und Verkündungsanforderungen aus Art. 63 Abs. 2 LV hat er zwar nicht in jeder Hinsicht entsprochen, zum Erfolg des vorliegenden Normenkontrollantrags führt dies jedoch nicht (cc).
aa) Gegen Art. 71 Abs. 4 LV hat der Antragsgegner beim Erlass der verfahrensgegenständlichen Verordnung nicht verstoßen.
Nach Art. 71 Abs. 1 Satz 1 LV gewährleistet das Land den Gemeinden und Gemeindeverbänden sowie den Zweckverbänden das Recht der Selbstverwaltung (Satz 1). Sie verwalten ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze unter eigener Verantwortung (Satz 2). Art. 71 Abs. 4 LV bestimmt, dass, bevor durch Gesetz oder Verordnung allgemeine Fragen geregelt werden, welche die Gemeinden und Gemeindeverbände berühren, diese oder ihre Zusammenschlüsse rechtzeitig zu hören sind.
Der Senat hat in den Verfahren 1 S 926/20, 1 S 1067/20 und 1 S 1079/20 die Frage der Einhaltung des Art. 71 Abs. 4 LV für die dort streitigen Corona-Verordnungen von Mitte März 2020 bis Anfang Juni 2020 umfassend aufgeklärt und hat zu Art. 71 Abs. 4 LV insoweit festgestellt:
„Die Anwendung dieser Vorschrift setzt (mindestens) voraus, dass das fragliche Gesetz oder die Verordnung die Gemeinden oder Gemeindeverbände (Kreise) in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht in ihren Interessen berührt (vgl. VerfGH, Urt. v. 15.02.2016 - VB 9/16 - juris Rn. 50; ähnl. Feuchte, Verfassung des Landes Baden-Württemberg [im Folgenden: Feuchte, Landesverfassung], Art. 71 Rn. 15, und wohl auch Pautsch, in: Haug, Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 71 Rn. 68: Erfordernis eines „gemeindlichen oder gemeindeverbandlichen Bezugs unmittelbar aus dem beabsichtigen Rechtssetzungsakt“). Ist der Anwendungsbereich eröffnet, schreibt Art. 71 Abs. 4 GG kein bestimmtes Verfahren und keine bestimmte Form der Anhörung vor (vgl. Pautsch, a.a.O., Rn. 71). Die Durchführung der Anhörung muss aber im jeweiligen Einzelfall so ausgestaltet sein, dass sie dazu geeignet ist, den Zweck des Anhörungsrechts zu erfüllen, den Normgeber umfassend zu informieren (vgl. zu Letzterem Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 71 Rn. 68 m.w.N.; Pautsch, a.a.O., Rn. 67). Allgemeinen anhörungsrechtlichen Grundsätzen entsprechend muss dazu (auch) im Interesse der Anzuhörenden gewährleistet sein, dass sie die Möglichkeit haben, innerhalb einer angemessenen Frist zur Durchführung des (hier Normgebungs-)Verfahrens, zu seinem Verfahrensgegenstand, den entscheidungserheblichen Tatsachen und zum möglichen Verfahrensergebnis Stellung zu nehmen (vgl. Senat, Urt. v. 02.11.2021 - 1 S 3252/20 - juris, m.w.N., zu § 28 LVwVfG). Die Anzuhörenden müssen eine „ernstliche Gelegenheit zur Stellungnahme“ haben, mithin die Möglichkeit erhalten, auf den Gang und das Ergebnis des Verfahrens dadurch Einfluss zu nehmen, dass die anhörende Stelle bei ihrer Entscheidung eine im Rahmen der Anhörung abgegebene Stellungnahme ernsthaft in Erwägung zieht (vgl. Senat, Urt. v. 02.11.2021 - 1 S 3252/20 - juris, m.w.N., zu § 28 LVwVfG).
An diesen Maßstäben gemessen, hat der Antragsgegner beim Erlass der verfahrensgegenständlichen Verordnungen nicht gegen Art. 71 Abs. 4 LV verstoßen (vgl. zum Meinungsstand betreffend die Frage, ob ein Verstoß gegen die Vorschrift überhaupt zur Rechtswidrigkeit einer Verordnung führen würde, Pautsch, a.a.O., Art. 71 Rn. 72, dort bejahend und m.w.N.). Es bedarf keiner Entscheidung, ob die im vorliegenden Verfahren angefochtene Verordnungsbestimmung - eine Vorschrift betreffend die landesweite Anordnung von Betriebsschließungen - überhaupt in den Anwendungsbereich des Art. 71 Abs. 4 LV gefallen ist. Der Antragsgegner hat seinen daraus gegebenenfalls folgenden Anhörungspflichten jedenfalls genügt.
Den vom Antragsgegner auf die dahingehende Aufklärungsverfügung des Senats hin vorgelegten Unterlagen ist zu entnehmen, dass der Chef der Staatskanzlei ab dem 13.03.2020 regelmäßig und in zeitlich engen Abständen zu gemeinsamen Sitzungen der von der Landesregierung eingerichteten Lenkungsgruppe „SARS-CoV-2 (Coronavirus)“ mit den kommunalen Landesverbänden eingeladen hatte. Diese Einladungen waren jeweils (u.a.) an die Präsidenten des Gemeindetags Baden-Württemberg, des Landkreistags Baden-Württemberg und des Städtetags Baden-Württemberg gerichtet. Allein bis zum 24.06.2020 fanden 25 solcher gemeinsamen Sitzungen statt (vgl. Anlagenkonvolut E 4). Den dazu erstellten Sitzungsprotokollen ist weiter zu entnehmen, dass die kommunalen Landesverbände in diesen Sitzungen regelmäßig teilgenommen hatten, (u.a.) über geplante Verordnungsvorhaben unterrichtet wurden und sich dazu geäußert haben. Der Antragsgegner hat ihnen in diesem Rahmen eine im oben genannten Sinne „ernstliche Gelegenheit zur Stellungnahme“ eingeräumt, die auch wahrgenommen wurde (vgl. näher dazu die Protokolle im Anlagenkonvolut E 3). Das entspricht auch - ohne dass es darauf entscheidungserheblich ankäme - der Selbsteinschätzung der kommunalen Landesverbände in der rückschauend unter dem 25.04.2022 - wohl auf Bitten der Landesregierung für das vorliegende Verfahren - erstellten Erklärung des Hauptgeschäftsführers des Landkreistags, des Präsidenten und Hauptgeschäftsführers des Gemeindetags und eines geschäftsführenden Vorstandsmitglieds des Städtetags, wonach die „Einbindung der Kommunalen Landesverbände“ beim Erlass der Corona-Verordnungen im Zeitraum vom 16.03.2020 bis Mitte Juni 2020 „in vollem Umfang gewährleistet“ gewesen sei (vgl. Anlage E 5).
Dass die Anhörung mündlich im Rahmen von Videokonferenzen und mit jeweils knappem zeitlichem Vorlauf stattfand, war anhörungsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Form und die Frist für eine Anhörung müssen, wie oben gezeigt, „angemessen“ sein. Es hängt von den Umständen des Einzelfalls, namentlich den Auswirkungen der beabsichtigten Regelung auf den Anzuhörenden, aber auch dem Gewicht der damit verfolgten Interessen und der Eilbedürftigkeit des Anliegens des Normgebers ab, welche Form und welche Frist in einem Anhörungsverfahren angemessen sind. Beim damaligen Stand des Pandemiegeschehens und dem dadurch verursachten dringenden Handlungsbedarf zum Schutz von hochrangigen Rechtsgütern (vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und dazu noch näher unter II.), genügte eine - wie hier - mündliche Anhörung mit kurzer Fristsetzung, aber im oben genannten Sinne „ernsthafter“ Äußerungsmöglichkeit den Anforderungen des Art. 71 Abs. 4 LV.“ (Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 84 ff.)
Der Senat hält hieran fest. Insbesondere gibt der Vortrag der Antragstellerin, die eine Verletzung von Art. 71 Abs. 4 LV nicht rügt, keinen Anlass, hiervon abzuweichen.
bb) Das Zitiergebot des Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV wurde beim Erlass der streitgegenständlichen Corona-Verordnung eingehalten.
Nach Art. 61 Abs. 1 Satz 1 LV kann die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nur durch Gesetz erteilt werden. Gemäß Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV ist die Rechtsgrundlage in der Verordnung anzugeben (vgl. ebenso für den Erlass von bundesrechtlichen Verordnungen Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG). Dieses Zitiergebot dient im gewaltenteilenden System des Grundgesetzes und der Landesverfassung dem Zweck, die Delegation von Rechtssetzungskompetenz auf die Exekutive in ihren gesetzlichen Grundlagen verständlich und kontrollierbar zu machen. Es erfordert, dass nicht nur das ermächtigende Gesetz als solches, sondern die ermächtigende Einzelvorschrift aus diesem Gesetz in der Verordnung genannt wird (vgl. näher zu den Zwecken des Gebots und den daraus im Einzelnen folgenden Anforderungen Winkler, in: Haug, Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 61 Rn. 23, m.w.N.; zur Einordnung als formell-rechtliche Anforderung VGH Bad.-Württ., Urt. v. 01.07.2008 - 9 S 593/08 - VBlBW 2009, 22; zu Art. 80 GG BVerfG, Urt. v. 06.07.1999 - 2 BvF 3/90 - BVerfGE 101, 1, m.w.N.). Eine Missachtung des Zitiergebots verletzt ein „unerlässliches Element des demokratischen Rechtsstaates“ und führt deshalb zur Nichtigkeit der Verordnung (vgl. BVerfG, Urt. v. 06.07.1999 - 2 BvF 3/90 - BVerfGE 101, 1, m.w.N.).
Den sich aus dem Zitiergebot ergebenden Anforderungen hat der Antragsgegner beim Erlass der verfahrensgegenständlichen Verordnung genügt. Er hat sich insbesondere nicht darauf beschränkt, pauschal auf das Infektionsschutzgesetz zu verweisen. Er hat vielmehr auf § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 31 und § 32 dieses Gesetzes unter Angabe der jeweils gültigen Fassung und der Fundstelle im Bundesgesetzblatt verwiesen.
cc) Die Anforderungen des Art. 63 Abs. 2 LV und des Verkündungsgesetzes hat der Antragsgegner beim Erlass der streitbefangenen Verordnungen nicht von Anfang an vollständig erfüllt. Das bei der streitigen Corona-Verordnung vom 02.05.2020 zu verzeichnende Ausfertigungsdefizit wurde mit Wirkung ex nunc geheilt und begründete insgesamt keinen zum Erfolg des Normenkontrollantrags führenden Rechtsfehler.
Nach Art. 63 Abs. 2 Halbs. 1 LV werden Rechtsverordnungen von der Stelle, die sie erlässt, ausgefertigt und, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, im Gesetzblatt verkündet. Den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ausfertigung und Verkündung sowie an die hierbei einzuhaltende Reihenfolge hat der Verordnungsgeber hier nicht in jeder Hinsicht entsprochen, ohne dass dies allerdings den Erfolg des Normenkontrollantrags zur Folge hat.
Der Senat hat sich in den Verfahren 1 S 926/20, 1 S 1067/20 und 1 S 1079/20 eingehend mit diesem Erfordernis der Ausfertigung und Verkündung befasst und insoweit ausgeführt:
„a) Nach Art. 63 Abs. 2 Halbs. 1 LV werden Rechtsverordnungen von der Stelle, die sie erlässt, ausgefertigt. Die „Ausfertigung“ stellt die Herstellung und Unterzeichnung der Originalurkunde der Rechtsverordnung dar, mit der (unter anderem) die Authentizität des Norminhalts bestätigt und der sog. Verkündungsbefehl erteilt wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.11.1998 - 5 S 657/97 - ESVGH 49, 157; Braun, a.a.O., Art. 63 Rn. 1, 26; Belz, VBlBW 1983, 393 <395>, m.w.N.). Die Ausfertigung setzt im Anwendungsbereich des Art. 63 Abs. 2 LV voraus, dass die erlassende Stelle die Originalurkunde unterzeichnet (vgl. Braun, a.a.O., Art. 63 Rn. 4 f., 26; vgl. zur Ausfertigung von Polizeiverordnungen Senat, Urt. v. 24.10.2013 - 1 S 347/13 - VBlBW 2014, 292, m.w.N.; zur Ausfertigung von Landschaftsschutzverordnungen VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 08.12.1997 - 5 S 3310/96 - NuR 1998, 327; m.w.N.; vgl. zum Unterschriftserfordernis im Anwendungsbereich von Art. 63 Abs. 1 LV; Winkler, a.a.O., Rn. 6; Feuchte, Landesverfassung, a.a.O., Art. 63 Rn. 6; vgl. zu der - allerdings erst mit Wirkung vom 30.04.2022 eingefügten - Möglichkeit einer elektronischen Ausfertigung von Verordnungen Art. 63 Abs. 5 LV i.d.F. vom 26.04.2022).
Der Begriff der „Ausfertigung“ in Art. 63 Abs. 2 Halbs. 1 LV entspricht damit demjenigen in Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG, an dessen Wortlaut und Inhalt sich der Verfassungsgeber bei der Schaffung von Art. 63 Abs. 2 Halbs. 1 LV anlehnte (vgl. Braun, a.a.O., Art. 63 Rn. 8, und näher zur Entstehungsgeschichte unten c)). Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt, dass „Rechtsverordnungen (…) von der Stelle, die sie erlässt, ausgefertigt und vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelung im Bundesgesetzblatte verkündet“ werden. Auch im Anwendungsbereich des Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG ist anerkannt, dass unter einer „Ausfertigung“ die Herstellung der Urschrift einer Urkunde - der Originalurkunde - zu verstehen ist, die durch die Unterzeichnung des zuständigen Organs zu erfolgen hat. Auch mit einer Ausfertigung i.S.v. Art. 82 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG wird ferner beurkundet, dass das Rechtssetzungsverfahren abgeschlossen ist (sog. Dokumentationsfunktion), der Inhalt des unterzeichneten Dokuments mit dem Willen seines Urhebers übereinstimmt (sog. Authentizitäts- oder auch Identitäts-, Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion) und von dem Unterzeichner auf seine Legalität geprüft wurde (sog. Legalitätsfunktion, insoweit in Bezug auf die Ausfertigung von Gesetzen dem Umfang und in Bezug auf diejenige von Verordnungen bereits dem Grunde nach im Einzelnen str.), und wird der sog. Verkündungsbefehl erteilt (vgl. näher zum Ganzen - teils auch zum Ausfertigungsbegriff in Satz 1 des Art. 82 Abs. 1 GG - Butzer, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, 95. Erg.-Lfg., Art. 82 Rn. 113 f., 227, 264; Mann, in: Sachs, Grundgesetz, 9. Aufl., Art. 82 Rn. 3; Domgörgen, in: Hömig/Wolff, Grundgesetz, 13. Aufl., Art. 82 Rn 2; Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, 7. Aufl., Art. 82 Rn. 17 f., 39; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 14. Aufl., Art. 82 Rn. 14 f., 22, 26; Bryde, in: v. Münch/Kunig, Grundgesetz, 6. Aufl., Art. 82 Rn. 9; Bauer, in: Dreier, Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 82 Rn. 8, 11 f., 23; vgl. zum bundesverfassungsrechtlich bereits im Rechtsstaatsprinzip verankerten Ausfertigungserfordernis, das auch für landesrechtliche Normsetzungsverfahren maßgeblich ist, auch BVerwG, Urt. v. 01.07.2010 - 4 C 4.08 - BVerwGE 137, 247 = juris Rn. 13, 15, und Beschl. v. 04.09.2014 - 4 B 29.14 - juris Rn. 5, m.w.N.).
Die Ausfertigung einer Rechtsverordnung im zuvor genannten Sinne ist nach Art. 63 Abs. 2 Halbs. 1 LV „von der Stelle, die sie erlässt,“ vorzunehmen. Daraus folgt grundsätzlich, dass der Leiter der Behörde, welche die Verordnung erlassen hat, oder dessen ständiger Vertreter das Original des Verordnungstextes zu unterzeichnen hat (vgl. Senat, Urt. v. 24.10.2013 - 1 S 347/13 - VBlBW 2014, 292; Belz, VBlBW 1983, 393 <395>; zu Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG ebenso Butzer, a.a.O., Art. 82 Rn. 262; dazu, dass das Bundesrecht den Landesgesetzgebern nicht vorgibt, von wem genau die Unterschrift geleistet werden muss, BVerwG, Beschl. v. 04.09.2014 - 4 B 29.14 - juris Rn. 5). Für den Fall, dass es sich bei der die Verordnung erlassenden Stelle - wie hier - um die als Erstdelegatar der Ermächtigungsgrundlage agierende Landesregierung handelt (vgl. hier § 32 Satz 1 IfSG), enthält Art. 63 Abs. 2 LV keine ausdrücklichen Vorgaben dazu, wer konkret die Unterschrift zur Ausfertigung leisten muss. Erforderlich, aber auch ausreichend ist die Unterschrift des Ministerpräsidenten.
Der Wortlaut der Norm („von der Stelle, die sie erlässt“) allein ließe zwar auch eine Auslegung des Inhalts zu, dass sämtliche Mitglieder der Landesregierung die Verordnung unterzeichnen müssen, weil die Verordnung in einem solchen Fall von dem Kollegialorgan „Landesregierung“ und nicht etwa von einem einzelnen seiner Mitglieder erlassen wird. Gegen eine solche Auslegung sprechen jedoch gesetzessystematische Erwägungen. Für das förmliche Gesetzgebungsverfahren bestimmt Art. 63 LV in Absatz 1 Satz 1 und 2, dass die verfassungsmäßig zustandegekommenen Gesetze „durch den Ministerpräsidenten ausgefertigt und binnen Monatsfrist im Gesetzblatt des Landes verkündet (werden). Sie werden vom Ministerpräsidenten und mindestens der Hälfte der Minister unterzeichnet“ (vgl. zur Frage, welche verfahrensrechtliche Bedeutung die Unterzeichnung durch mindestens die Hälfte der Minister hat, Feuchte, Landesverfassung, a.a.O., Art. 63 Rn. 6, 11: „nicht glückliche“ Regelung, aber wohl separate Verfahrensanforderungen; nicht ganz eindeutig Braun, a.a.O., Art. 63 Rn. 3 (Teil der Ausfertigung) und Rn. 11 („eine Form der Gegenzeichnung“); Winkler, a.a.O., Art. 63 Rn. 6, 9 f., dort offenlassend: „Teil der Ausfertigung oder […] Gegenzeichnung“). Genügt demnach für die Ausfertigung eines förmlichen Gesetzes gemäß Absatz 1 Satz 1 und 2 des Art. 63 LV die Unterschrift des Ministerpräsidenten und (je nach Normverständnis für die Ausfertigung oder als eigenständiger Verfahrensschritt vor der Verkündung) die Unterschrift der Hälfte der Minister, können für die Ausfertigung einer Rechtsverordnung der Landesregierung im Anwendungsbereich des Absatzes 2 von Art. 63 LV, der im Vergleich zu Absatz 1 ein vereinfachtes Verfahren normiert (Braun, a.a.O., Art. 63 Rn. 26; ebenso zu Art. 82 Abs. 1 Satz 2 gegenüber Satz 1 GG Butzer, a.a.O., Art. 82 Rn. 262; Brenner, a.a.O., Art. 82 Rn. 38; Bryde, a.a.O., Art. 82 Rn. 14), jedenfalls keine strengeren Anforderungen bestehen. Es bleibt daher nur die Frage, ob für die Ausfertigung von Verordnungen der Landesregierung wie bei der Ausfertigung von Verordnungen anderer Behörden eine einzige Unterschrift - die des Ministerpräsidenten - genügt oder ob auch hier zusätzlich wie bei der Ausfertigung förmlicher Gesetze die Unterschrift der Hälfte der Minister erforderlich ist, wie dies jedenfalls der regelmäßigen Staatspraxis entspricht. Gegen ein zusätzliches Mitunterzeichnungserfordernis spricht der systematische Vergleich der Absätze 1 und 2 des Art. 63 LV. Denn der Verfassungsgeber hat eine Mitunterzeichnungspflicht nur für das förmliche Gesetzgebungsverfahren normiert und für das Verordnungsgebungsverfahren gerade nicht in den Verfassungstext aufgenommen. Den Gesetzesmaterialien (näher dazu unter c)) sind ebenfalls keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass für den Verordnungserlass mehr als die Unterschrift des Ministerpräsidenten erforderlich ist. Insbesondere folgt aus dem Umstand, dass sich Art. 63 Abs. 2 LV im Wortlaut und Inhalt an Art. 82 Abs. 1 GG anlehnt und im Anwendungsbereich von Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG Rechtsverordnungen der Bundesregierung durch den Bundeskanzler nach Gegenzeichnung durch den zuständigen Fachminister unterzeichnet werden, nichts anderes. Diese ohnehin grundsätzlich nur eine (einzige) weitere Unterschrift erfordernde Vorgabe ergibt sich nicht aus Art. 82 Abs. 1 GG selbst, sondern aus der auf der Grundlage von Art. 65 Satz 4 GG erlassenen Geschäftsordnung der Bundesregierung (vgl. § 30 Abs. 1 GO-BReg; näher dazu Butzer, a.a.O., Rn. 262; Mann, a.a.O., Art. 82 Rn. 33; Brenner, a.a.O., Art. 82 Rn. 39). Die Geschäftsordnung der Landesregierung enthält und enthielt auch im März 2020 keine vergleichbaren Vorgaben (vgl. GO-LReg., GBl. 2007, S. 185 und GBl. 2010, S. 529 sowie heute GBl. 2021, S. 429).
b) Nach Art. 63 Abs. 2 LV werden Rechtsverordnungen, wie gezeigt, von der Stelle, die sie erlässt, ausgefertigt „und, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, im Gesetzblatt verkündet“. Die Verkündung ist ein „integrierender Bestandteil des Rechtssetzungsaktes selbst“ (BVerfG, Beschl. v. 19.03.1985 - 2 BvL 38/56 - BVerfGE 7, 330, m.w.N.), Wirksamkeitsvoraussetzung und schließt das Normgebungsverfahren ab (vgl. Braun, a.a.O., Art. 63 Rn. 15; Brenner, a.a.O., Art. 82 Rn. 11 f.). Das Nähere zu dem Verkündungserfordernis regelte im streitbefangenen Zeitraum das Gesetz über die Verkündung von Rechtsverordnungen (Verkündungsgesetz - VerkG) vom 11.04.1983 (GBl. S. 131) in der Fassung des Gesetzes vom 16.07.1998 (GBl. S. 418). Nach § 2 VerkG werden Rechtsverordnungen unter anderem der obersten Landesbehörden, darunter die Landesregierung (vgl. § 7 LVwG), im Gesetzblatt verkündet. Abweichend hiervon bestimmt § 4 VerkG (Notverkündung), dass, wenn eine rechtzeitige Verkündung in der vorgeschriebenen Form nicht möglich erscheint (Satz 1), eine Rechtsverordnung in anderer geeigneter Weise öffentlich bekanntgemacht werden kann (Satz 2), wobei die Verkündung in der vorgeschriebenen Form nachzuholen ist, sobald die Umstände es zulassen (Satz 3).
c) Da die Ausfertigung erst die Originalurkunde der Rechtsverordnung herstellt und zudem den sog. Verkündungsbefehl enthält (vgl. oben a)), ist es erforderlich, dass die Ausfertigung einer Verordnung vor deren Verkündung erfolgt. Die Ausfertigung ist mit anderen Worten Voraussetzung für deren ordnungsgemäße Bekanntmachung und Wirksamkeit (vgl. für Polizeiverordnungen nur Senat, Urt. v. 24.10.2013 - 1 S 347/13 - VBlBW 2014, 292, m.w.N. auch für andere Rechtsvorschriften).
Die Notwendigkeit, eine Verordnung zuerst auszufertigen - d.h. vor allem ein Originaldokument herzustellen und zu unterzeichnen (vgl. oben a)) -, besteht nach dem geltenden Landesverfassungsrecht auch dann, wenn die Verkündung der Verordnung aus Sicht des Verordnungsgebers dringlich ist und die Voraussetzungen für eine Notverkündung (vgl. oben b)) vorliegen.
Dafür spricht bereits der Wortlaut der Norm, wonach „Rechtsverordnungen (…) von der Stelle, die sie erlässt, ausgefertigt und, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, im Gesetzblatt verkündet“ werden. Denn die Formulierung dieser Vorschrift legt nahe, dass der Verfassungsgeber Ausnahmen von dem auf das Gesetzblatt bezogenen Verkündungserfordernis, nicht aber vom Ausfertigungserfordernis zulassen wollte. Die historische Auslegung bestätigt dieses Ergebnis. Die Materialien zur Entstehung der Landesverfassung enthalten zwar keine ausdrücklichen Erwägungen zu dem konkreten Zusammenhang von Ausfertigung und Verkündung. Sie lassen aber erkennen, dass der Landesverfassungsgeber mit dem Satzteil „soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt“ bei seinen Beratungen tatsächlich lediglich Ausnahmen von der Verkündungspflicht - und keine von dem Ausfertigungserfordernis - im Blick hatte. Die Materialien belegen außerdem, dass er bei der Schaffung von Art. 63 LV die entsprechenden Vorschriften des Grundgesetzes vor Augen hatte, die ebenfalls keine Verkündung ohne vorherige Ausfertigung kennen:
Der am 09.03.1952 gewählten Verfassungsgebenden Landesversammlung (VLV) wurden ein Verfassungsentwurf der damaligen Regierungsparteien (SPD, DVP/FDP, BHE; im Folgenden: Regierungsentwurf ) und ein zweiter Verfassungsentwurf aus den Reihen der CDU-Fraktion vorgelegt (vgl. VLV, Beilagenbände I und III, Beilagen 40 vom 16.06.1952 und Beilage 118 vom 30.07.1952; im Folgenden: CDU-E). Nach einer ersten Aussprache wurden diese Entwürfe dem Verfassungs-Ausschuss überwiesen, der darüber in 45 nichtöffentlichen Sitzungen beriet, seine Beratungen am 29.05.1953 abschloss und dazu einen Bericht veröffentlichte (vgl. VLV, Beilagenband III, Beilage 1103 vom 01.09.1953). In dem Ausschuss wurde bereits über eine große Zahl von Fragen Einigkeit erzielt. Nach weiteren Beratungen im Plenum zu den offen gebliebenen Punkten und der Bildung einer neuen (Allparteien-)Regierung im Herbst 1953 erzielten die Fraktionen der neuen Koalition (nun CDU, SPD, FDP/DVO, BHE) den sog. Verfassungskompromiss (vgl. VLV, Beilagenband III, Beilage 1165 v. 07.10.1953) und die Verfassung des Landes Baden-Württemberg wurde nach den Beschlüssen der dritten Beratung, der Schlussabstimmung, angenommen (vgl. VLV, Beilagenband III, Beilage 1320 v. 11.11.1953; s. näher zur Entstehungsgeschichte Feuchte, Verfassungsgeschichte von Baden-Württemberg [im Folgenden: Feuchte, Verfassungsgeschichte], S. 169 ff., 174 ff.).
Die heute in Art. 63 Abs. 2 LV enthaltene Regelung, wonach „Rechtsverordnungen (…) von der Stelle, die sie erlässt, ausgefertigt und, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, im Gesetzblatt verkündet“ werden, entstammt im Wesentlichen wörtlich Art. 60 Abs. 2 RegE (vgl. VLV, a.a.O., Beilage 40, S. 53 [einziger Unterschied: dort „im Gesetz- und Verordnungsblatt“ statt wie zuletzt „im Gesetzblatt“]; anders der insoweit nicht übernommene Art. 87 Abs. 3 i.V.m. 86 Abs. 1 CDU-E). Zu dem Regierungsentwurf selbst wurde keine Begründung im Sinne einer üblichen Gesetzesbegründung veröffentlicht. Der Entwurf geht auf einen von Staatssekretär Dr. Kaufmann im Staatsministerium erarbeiteten Entwurf zurück, den er den damaligen Regierungsparteien als Diskussionsgrundlage zur Verfügung gestellt und zu dem er in einer Notiz vom 25.05.1952 festgehalten hatte, dass es sich um eine „noch nicht besprochene Privatarbeit“ handele, zu der das Grundgesetz und die Landesverfassungen (der bisherigen Länder) „den Weg mehr oder minder vorgezeichnet“ hätten (zitiert nach Feuchte, Verfassungsgeschichte, a.a.O., S. 170 f. mit Fn. 16 und w.N.).
Dem nach erfolgter Beratung am 01.09.1953 ausgegebenen Bericht des Verfassungs-Ausschusses lag ein im Vergleich zu Art. 60 Abs. 2 RegE unveränderter Text zugrunde (vgl. die „Vergleichende Zusammenstellung der Vorentwürfe“, VLV, Beilage 850 vom 12.06.1953, abgedruckt bei Feuchte, Quellen zur Verfassung von Baden-Württemberg [im Folgenden: Feuchte, Quellen], 2. Teil, S. 232 ff. <311>). In seinem Bericht merkte der Verfassungs-Ausschuss zu Art. 60 des Entwurfs lediglich an: „Zu besonderen Bemerkungen geben die Ausschussberatungen keinen Anlass“ (VLV, Beilage 1103, a.a.O., S. 64). Den (später) veröffentlichten Protokollen der im Ausschuss erfolgten Beratungen, die sich nur punktuell mit dem Erlass von Rechtsverordnungen befassten, ist zu dem konkreten Inhalt des Ausfertigungserfordernisses und seinem Zusammenhang mit der nachfolgenden Verkündung zwar nichts Substantiiertes zu entnehmen (vgl. insbesondere die Protokolle der 2. Sitzung des Ausschusses vom 04.04.1952 bei Feuchte, Quellen zur Verfassung, 1. Teil, S. 132 ff., der 5. Sitzung vom 10.05.1952, a.a.O., S. 458 ff., der 6. Sitzung vom 15.05.1952, a.a.O., S. 630 f., und der 16. Sitzung vom 03.10.1952, bei Feuchte, Quellen, 3. Teil, S. 25 ff., 55 ff., der 17. Sitzung vom 09.10.1952, a.a.O., S. 121 ff., das dem Ausschuss vorgelegte Gutachten des Staatsministeriums „Die verfassungsrechtliche Bedeutung des Gesetzesvorbehalts“ vom 11.11.1952, bei Feuchte, Quellen, 4. Teil, S. 321 ff., sowie das Protokoll der 32. Sitzung des Ausschusses vom 12.12.1952, a.a.O., S. 370 ff.; s. zur Genese der Vorschrift auch Feuchte, Quellen, 3. Teil, S. 123 Fn. 53, und dens., a.a.O., 6. Teil, S. 663 Fn. 233). Aus den Materialien wird aber immerhin ersichtlich, dass sich der Verfassungs-Ausschuss bei der insoweit vergleichsweise ausführlichen Beratung des Teilsatzes in Art. 60 Abs. 2 des Entwurfs (später Art. 63 Abs. 2 LV) „soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt“ ausschließlich mit Ausnahmen von der Verkündungspflicht befasst und die vorangehende Frage der Ausfertigung in diesem Zusammenhang nicht erörtert hat (vgl. Feuchte, Protokoll der 47. Sitzung des Verfassungs-Ausschusses vom 14.04.1953 bei Feuchte, Quellen, 6. Teil, S. 58, 67 bis 71).
Dem Verfasser des Regierungsentwurfs stand außerdem, wie gezeigt, das Grundgesetz vor Augen. Dieses bestimmt und bestimmte auch bereits Anfang der 1950er Jahre (vgl. BGBl. I 1949, S. 1) in Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG: „Rechtsverordnungen werden von der Stelle, die sie erlässt, ausgefertigt und vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelung im Bundesgesetzblatte verkündet.“ Im Anwendungsbereich des - Art. 63 Abs. 2 LV im Wortlaut weitgehend entsprechenden - Art. 82 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG ist ebenfalls anerkannt, dass eine fehlende oder unwirksame Ausfertigung zur Unwirksamkeit einer gleichwohl vorgenommenen Verkündung (vgl. Mann, a.a.O., Art. 82 Rn. 19; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 15. Aufl., Art. 82 Rn. 15, m.w.N.) und (auch) mangels Existenz einer Originalurkunde zur Unwirksamkeit (Nichtigkeit) der Rechtsvorschrift führt (vgl. Brenner, a.a.O., Art. 82 Rn. 12; Sannwald, a.a.O., Art. 82 Rn. 2; Pieroth, a.a.O., Art. 82 Rn. 1, 5).
Aus dem vom Antragsgegner zum Beleg seiner anderen Auffassung in Bezug genommenen Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 31.03.2014 (- 4 Bf 233/12 - NordÖR 2014, 386) folgt nichts anderes. Diese zum hamburgischen Landesverfassungsrecht ergangene Entscheidung führt bei der Auslegung des Art. 63 Abs. 2 der baden-württembergischen Landesverfassung nicht weiter. Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung zum dortigen Landesrecht die Auffassung vertreten, dass es „nicht zu den rechtstaatlich unverzichtbaren Mindestanforderungen an eine Ausfertigung“ gehöre, dass vom Ausfertigungsorgan eine unterzeichnete Originalurkunde hergestellt werde, solange durch das Verfahren sichergestellt sei und dokumentiert werde, dass der veröffentlichte Normtext mit dem vom Verordnungsgeber Beschlossenen übereinstimme (vgl. HambOVG, Urt. v. 31.03.2014 - 4 Bf 233/12 - NordÖR 2014, 386, und m.w.N. zur a.A.; Nichtzulassungsbeschwerde dagegen erfolglos, vgl. BVerwG, Beschl. v. 04.09.2014 - 4 B 30.14 - juris). Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der Frage, welche Anforderungen das Bundesrecht an die Ausfertigung von landesrechtlichen Rechtsvorschriften stellt, verwiesen. Das Bundesverwaltungsgericht ist insoweit im Wesentlichen der Auffassung, dass sich die Anforderungen an die Ausfertigung von landesrechtlichen Rechtsvorschriften in erster Linie aus dem Landesrecht ergeben, dass das insoweit nur zu beachtende bundesrechtliche Rechtsstaatsprinzip nicht im Detail vorgebe, auf welche Weise die Funktion einer Ausfertigung sichergestellt werde, sondern nur „Mindeststandards“ enthalte, und dass insbesondere der für den Erlass von Verordnungen der Bundesregierung geltende Art. 82 Abs. 1 GG „keinen allgemein gültigen Maßstab für Normausfertigungen“ des Landesrechts biete (vgl. näher und m.w.N. BVerwG, Beschl. v. 04.09.2014 - 4 B 30.14 - juris). Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat hieran anknüpfend sinngemäß entschieden, dass das hamburgische Landesverfassungsrecht keine über die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden „Mindeststandards“ hinausgehenden Anforderungen enthalte und dass die (damals) beim Verordnungserlass auf die Herstellung eines unterschriebenen Originaldokuments verzichtende Praxis des Hamburger Senats den „Ausfertigungsmindeststandard“ gewahrt habe. Diese an die „Mindeststandards“ des Rechtstaatsprinzips anknüpfende Auslegung des hamburgischen Landesverfassungsrechts durch das Hamburgische Oberverwaltungsgericht ist für die Lösung des vorliegenden Falles indes nicht ergiebig. Maßgeblich hierfür ist allein Art. 63 Abs. 2 der baden-württembergischen Landesverfassung. Dieser wurde jedoch gerade, wie gezeigt, nicht lediglich mit Blick auf das Rechtsstaatsprinzip und die daraus nur folgenden „Ausfertigungsmindeststandards“ geschaffen, sondern lehnt sich an Art. 82 Abs. 1 GG an, in dessen Anwendungsbereich, soweit ersichtlich einhellig, die Anfertigung einer unterschriebenen Originalurkunde als erster Schritt und in diesem Sinne Mindestvoraussetzung für die Ausfertigung einer Verordnung gefordert wird.
Der Antragsgegner kann zum Beleg seiner Auffassung, für den Erlass einer Verordnung bedürfe es keiner unterschriebenen Originalurkunde, auch nicht mit Erfolg auf die Rechtsprechung der Bausenate des erkennenden Verwaltungsgerichtshofs zur Ausfertigung von Bebauungsplänen verweisen. Nicht weiter führt insbesondere sein Hinweis darauf, dass diese Senate die Auffassung vertreten, dass die „Herstellung einer Originalurkunde kein selbständiger Ausfertigungszweck“ sei (so VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.09.2006 - 8 S 1989/05 - VBlBW 2007, 303), weshalb es für eine Ausfertigung grundsätzlich ausreiche, dass das den Satzungsbeschluss enthaltene Gemeinderatsprotokoll (vom Bürgermeister) unterzeichnet werde (vgl. in diesem Sinne z.B. zsfd. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 25.03.2014 - 3 S 183/14 - VBlBW 2015, 23, m.w.N.). Bei Bebauungsplänen handelt es sich um Satzungen (§ 10 Abs. 1 BauGB) und nicht um Verordnungen. Für den Erlass von Satzungen gilt daher nicht das eine Originalurkunde voraussetzenden Ausfertigungsgebot des allein auf Verordnungen bezogenen Art. 63 Abs. 2 LV, sondern wiederum „nur“ das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete allgemeine Ausfertigungserfordernis mit seinen bloßen Mindestanforderungen. Für den Erlass von Verordnung ist hingegen, wie gezeigt, Art. 63 Abs. 2 LV maßgeblich. Dass die Ausfertigung einer Verordnung im Anwendungsbereich dieser Norm die Herstellung einer unterzeichneten Originalurkunde erfordert, entspricht nicht nur der Auffassung unter anderem des erkennenden Senats etwa zu Polizeiverordnungen (vgl. erneut Senat, Urt. v. 24.10.2013 - 1 S 347/13 - VBlBW 2014, 291), sondern wird auch im Bereich der Bausenate vertreten (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 13.11.1998 - 5 S 657/97 - zu Naturschutzverordnungen, und v. 08.12.1997 - 5 S 3310/96 - NuR 1998, 327 zu einer Landschaftsschutzverordnung).
Gilt demnach auch im Anwendungsbereich von Art. 63 Abs. 2 LV, dass eine ohne (ordnungsgemäße) Ausfertigung erfolgte Verkündung eines Verordnungstextes - auch in Eilfällen, die für eine Notverkündung in Betracht kommen - unwirksam ist, folgt daraus allerdings nicht, dass ein solcher Fehler gegebenenfalls nicht behebbar wäre. Zu Art. 82 Abs. 1 GG wird zwar vielfach die Auffassung formuliert, eine unwirksame oder fehlende Ausfertigung sowie eine unwirksame Verkündung seien „nicht heilbar“ (vgl. Mann, a.a.O., Art. 82 Rn. 19, 27; Sannwald, a.a.O., Art. 82 Rn. 26). Mit dieser Formulierung soll allerdings lediglich zum Ausdruck gebracht werden, dass der Fehler nicht mit Wirkung ex tunc korrigiert werden kann. Auch die Vertreter dieser Auffassung gehen davon aus, dass die Ausfertigung und Verkündung nachgeholt werden kann (vgl. Mann, a.a.O., Art. 82 Rn. 27; Sannwald, a.a.O., Art. 82 Rn. 26). Es ist deshalb nicht ausgeschlossen, die fehlerhaften Verfahrensschritte in einem „ergänzenden Verfahren“ mit Wirkung ex nunc nachzuholen, dies mit der Folge, dass die Norm (vorbehaltlich der Bestimmung eines späteren Zeitpunkts durch sie selbst) ab dem Zeitpunkt in Kraft tritt, in dem sie nach erfolgter Ausfertigung ordnungsgemäß verkündet wurde (vgl. zu diesem zeitlichen Aspekt einer „Heilung durch Verkündung im Gesetzblatt“ in Bezug auf das Verkündungserfordernis bereits Senat, Beschl. v. 05.06.2020 - 1 S 1623/20 - DVBl. 2020, 1154, und OVG Sachs.-Anh., Beschl. v. 08.05.2020 - 3 R 77/20 - juris; allg. zur Heilung von Ausfertigungsmängeln BVerwG, Urt. v. 01.07.2010 - 4 C 4.08 - BVerwGE 137, 247 = juris Rn. 17, 20; zur grundsätzlichen Möglichkeit für den Gesetzgeber, jedenfalls für andere untergesetzliche Rechtsvorschriften als Verordnungen der Bundesregierung sogar - hier allerdings nicht vorhandene - gesetzliche Vorschriften über die rückwirkende Heilung von Ausfertigungsmängeln zu schaffen, BVerwG, Beschl. v. 07.04.1997 - 4 B 64/97 - NVwZ-RR 1997, 515, m.w.N.).“ (Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 93 ff.)
Der Senat hält auch hieran fest. Insbesondere gibt der Vortrag der Antragstellerin, die eine Verletzung von Art. 63 Abs. 2 LV nicht rügt, keinen Anlass, hiervon abzuweichen.
An den vorstehenden Maßstäben gemessen, weist die streitgegenständliche Corona-Verordnung vom 02.05.2020 formell-rechtliche Defizite auf, die allerdings allesamt geheilt wurden.
Die angegriffene Verordnung vom 02.05.2020 wurde, wie sich u.a. aus dem Vermerk im Gesetzblatt hierzu ergibt (GBl. S. 211), zunächst am 02.05.2020 gemäß § 4 VerkG not- und anschließend in der nächsten Ausgabe des Gesetzblatts vom 08.05.2020 nach § 2 VerkG regulär verkündet. Vor der Notverkündung lag keine unterschriebene Originalurkunde vor. Vielmehr wurde die Notverkündung nach der im Umlaufverfahren erfolgten Beschlussfassung des Ministerrats vom Ministerpräsidenten telefonisch „freigegeben“, ohne dass bis dahin das unterschriebene Original der Urkunde hergestellt worden war. Diese Vorgehensweise stellte keine den oben beschriebenen Anforderungen genügende Ausfertigung dar und führte in der Folge zur Fehlerhaftigkeit auch der Notverkündung.
Eine ausgefertigte Originalurkunde lag allerdings wenige Tage später vor der anschließenden regulären Verkündung der Verordnung im Gesetzblatt vor. Damit wurde der formell-rechtliche Fehler mit Wirkung ex nunc geheilt und erlangte die Verordnung am Folgetag der Verkündung, also am 09.05.2020 Wirksamkeit. Eine Heilung ex tunc tritt jedoch nicht ein. In den Verfahren 1 S 926/20, 1 S 1067/20 und 1 S 1079/20 hat der Senat zu dieser Frage u.a. ausgeführt:
„Eine zeitlich darüber hinausgehende, vom ersten Tag an bestehende Unbeachtlichkeit des jeweils geschehenen formell-rechtlichen Fehlers liegt allerdings entgegen dem Vorbringen des Antragsgegners nicht vor. Ohne Erfolg verweist er zum Beleg seiner Auffassung insbesondere auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach ein Verfahrensfehler in vom Grundgesetz geregelten Normgebungsverfahren nur dann zur Nichtigkeit der Norm führt, wenn er „evident“ ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 26.07.1972 - 2 BvF 1/71 – BVerf-GE 34, 9, und Beschl. v. 11.10.1994 - 1 BvR 337/92 - BVerfGE 91, 148; zum Erlass von Satzungen auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 16.06.2000 - 9 S 1663/99 - juris). Es bedarf keiner Entscheidung, ob die zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in den Anwendungsbereich des Art. 63 Abs. 2 LV zu übertragen ist und ob die hier in Rede stehenden Ausfertigungs- und Verkündungsmängel ggf. „evident“ waren. Denn die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts greift in einem Sachverhalt wie dem vorliegenden bereits dem Grunde nach nicht: Das Bundesverfassungsgericht hat die zitierte Beschränkung auf „evidente“ Verfahrensfehler mit Erwägungen zur Rechtssicherheit begründet. Es hat darauf abgestellt, dass das in den zitierten Beschlüssen beanstandete Normsetzungsverfahren einer jeweils ständigen Staatspraxis entsprochen habe, dass diese Praxis bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts überwiegend als unbedenklich angesehen worden sei und dass die verfahrensfehlerhaft zustande gekommenen Vorschriften „allgemein für gültig angesehen und angewandt“ worden sowie Grundlage für eine „Unzahl von Verwaltungsakten“ gewesen seien und dass „Verwaltung und Bürger (…) auf ihre Gültigkeit vertraut“ hätten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.07.1972 - 2 BvF 1/71 - BVerfGE 34, 9 = juris Rn. 58 f.; ähnl. dass., Beschl. v. 11.10.1994 - 1 BvR 337/92 - BVerfGE 91, 148 = juris Rn. 133). Ein solcher Fall, in dem (im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde) Überlegungen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes möglicherweise Ausnahmen von dem Grundsatz, dass ein Verstoß gegen verfassungsrechtliche Vorschriften zur Nichtigkeit der verfassungswidrig erlassenen Norm führt, gebieten können, liegt hier nicht vor. Die Corona-Verordnungen wurden von Beginn der Corona-Pandemie an keineswegs „allgemein für gültig angesehen“, sondern waren von Anfang an einer großen Zahl von Rechtsbehelfen ausgesetzt, mit denen ihre Verfassungsmäßigkeit in Zweifel gezogen wurde. Dabei wurden frühzeitig auch formell-rechtliche Einwände vorgetragen und haben Antragsteller unter anderem infrage gestellt, ob die Voraussetzungen für eine Notverkündung vorlagen. Unabhängig davon erfolgte die Notverkündung von Verordnungen - wie der Antragsgegner selbst vorträgt - nicht auf der Grundlage einer ständigen Staatspraxis, die überwiegend als unbedenklich eingeordnet wurde, sondern wich die Landesregierung von ihrer ständigen Praxis - wenn auch aus in tatsächlicher Hinsicht nachvollziehbaren Gründen einer besonderen Eilbedürftigkeit - ab. Der Senat hat über die Verordnungen zudem nur in Eilverfahren mit summarischer Prüfung entschieden und hat die Erfolgsaussichten von Hauptsacherechtsbehelfen gegen Betriebsschließungsbestimmungen als „offen“ eingeordnet. Ein Tatbestand, in dem ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Bestand dieser Verordnungen entstanden sein konnte und Gründe der Rechtssicherheit Ausnahmen vom Nichtigkeitsdogma rechtfertigen könnten, lag bei diesem Sachstand nicht vor. Aus der oben zitierten Entscheidung des 9. Senats des erkennenden Verwaltungsgerichtshofs zum Erlass von Satzungen folgt ebenfalls nichts anderes. Sie betrifft zum einen nur Satzungen und mithin nicht den Anwendungsbereich von Art. 63 Abs. 2 LV. Unabhängig davon hat auch der 9. Senat hervorgehoben, dass das damalige fehlerhafte Vorgehen der dortigen Selbstverwaltungskörperschaft (Versorgungsanstalt) einer „ständigen Verwaltungspraxis entsprach und diese vorher nicht beanstandet worden war“, und sinngemäß betont, dass zahlreiche Mitglieder auf die Gültigkeit der Satzung vertraut hätten (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 16.06.2000 - 9 S 1663/99 - juris). Ein solcher Fall ist hier, wie gezeigt, nicht gegeben.“ (Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 111)
Hieran hält der Senat fest.
Die danach bestehenden Ausfertigungs- und Notverkündungsdefizite führen jedoch nicht zum Erfolg des Normenkontrollantrags. Der vorliegende formell-rechtliche Fehler war ab dem 09.05.2020 geheilt. Für eine bei diesem Stand allenfalls in Betracht kommende gerichtliche Feststellung allein, dass die zulässigerweise angegriffenen Vorschriften (gerade) „in der Fassung der Siebten Änderungsverordnung vom 02.05.2020“ für einige Tage unwirksam gewesen sind, fehlt der Antragstellerin das Rechtsschutzbedürfnis. Eine solche Feststellung würde ihr keinen rechtlichen oder tatsächlichen Vorteil bringen (ebenso in der Sache der Senat in den Verfahren 1 S 926/20, 1 S 1067/20, 1 S 1079/20, vgl. z.B. Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 114).
Denn die Corona-Verordnung vom 17.03.2020 in der Fassung der Sechsten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 23.04.2020 litt nach ihrer Veröffentlichung im Gesetzblatt vom 29.04.2020 (GBl. S. 192) ab dem 30.04.2020 unter keinem formell-rechtlichen Fehler mehr. Diese enthielt zu Kontaktbeschränkungen in § 3 Abs. 1 Satz 1, 2, Abs. 2 Satz 1, 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, 2, Abs. 3 Satz 2, 3 - mit Ausnahme von Kontaktbeschränkungen bei Versammlungen (s. dazu sogleich) -, zur sog. Maskenpflicht in § 3 Abs. 1 Satz 3, zu Betriebsuntersagungen für Schwimm- und Hallenbäder, Thermal- und Spaßbäder in § 4 Abs. 1 Nr. 4 und zu Betriebsuntersagungen für Sportanlagen und Sportstätten in § 4 Abs. 1 Nr. 5 wortgleiche und inhaltlich identische Regelungen wie die Corona-Verordnung vom 17.03.2020 in der Fassung der Siebten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 02.05.2020; diese waren auch materiell rechtmäßig (vgl. dazu sogleich näher unten b) und daher von der Antragstellerin im Ergebnis ohnehin - auch bei einer Unwirksamkeit der Siebten Änderungsverordnung vom 02.05.20200 für einige Tage - zu beachten.
Von den hier zulässigerweise angegriffenen Vorschriften erfuhren gegenüber der Fassung der Sechsten Änderungsverordnung vom 23.04.2020 nur die Regelungen zu Versammlungen und zu Betriebsuntersagungen für Bildungseinrichtungen Änderungen durch die Siebte Änderungsverordnung vom 02.05.2020. Aber auch insoweit fehlt der Antragstellerin das Rechtsschutzbedürfnis für eine auf dem formell-rechtlichen Ausfertigungs- und Verkündungsmangel beruhende Feststellung der tageweisen Unwirksamkeit der angegriffenen Vorschriften in der Fassung der Siebten Änderungsverordnung vom 02.05.2020. Denn eine solche Feststellung würde der Antragstellerin keine rechtlichen oder tatsächlichen Vorteile bringen:
Versammlungen i.S.v. Art. 8 Abs. 1 GG waren nach dem Wortlaut der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 in der Fassung der Sechsten Änderungsverordnung vom 23.04.2020 (GBl. S. 153) außerhalb des öffentlichen Raums mit mehr als fünf Teilnehmern als Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 verboten und unterlagen im öffentlichen Raum gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1, 2 der Beschränkung auf ein Zusammenkommen nur mit einer weiteren nicht zum Haushalt gehörenden Person oder mit Angehörigen des eigenen Haushalts sowie der Verpflichtung zur Einhaltung des Mindestabstands von 1,5 Metern, wo immer möglich. Bereits am 15.04.2020 hatte der Senat zu der damals nach dem Verordnungswortlaut (fast) ausnahmslosen Untersagung von Versammlungen i.S.v. Art. 8 Abs. 1 GG entschieden, dass die Absicht eines Bürgers, seine grundrechtlich geschützte Versammlungsfreiheit wahrzunehmen, wegen der besonderen Bedeutung der Versammlungsfreiheit ein - in verfassungskonformer Auslegung der Verordnung - wichtiger Grund i.S.v. § 3 Abs. 6 Satz 1 sein konnte, eine Ausnahme vom Verbot jeglicher Ansammlung zuzulassen (Senat, Beschl. v. 15.04.2020 - 1 S 1078/20 - BeckRS 2020, 5956 Rn. 7). Ebenso entschied das Bundesverfassungsgericht Mitte April 2020, dass die besondere Bedeutung der Versammlungsfreiheit bei der Entscheidung über Ausnahmen vom infektionsschutzrechtlichen Kontaktverbot für Versammlungen i.S.v. Art. 8 Abs. 1 GG zu beachten ist (BVerfG, Kammerbeschl. v. 15.04.2020 - 1 BvR 828/20 - juris Rn. 12 ff.; Kammerbeschl. v. 17.04.2020 - 1 BvQ 37/20 - juris Rn. 17 ff.). Dies griff der Antragsgegner mit der Siebten Änderungsverordnung vom 02.05.2020 mit den neuen Regelungen in § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 4, 5 CoronaVO auf. § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 CoronaVO nahm Zusammenkünfte zur Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG nunmehr von den generellen gesetzlichen Verboten nach § 3 Abs. 1, 2 CoronaVO aus und schuf im Gegenzug die Möglichkeit des Verbots im Einzelfall nach § 3 Abs. 3 Satz 5 CoronaVO; eine Feststellung der Unwirksamkeit dieser Neuregelungen bis zum 08.05.2020 wäre für die Antragstellerin folglich nicht vorteilhaft, da das dann wieder auflebende generelle Verbot mit der Möglichkeit der Erteilung von Ausnahmen aus wichtigem Grund die Versammlungsfreiheit erheblich stärker einschränkte. Die in § 3 Abs. 3 Satz 4 CoronaVO mit der Siebten Änderungsverordnung vom 02.05.2020 normierte Pflicht zur Einhaltung des Mindestabstands von 1,5 Metern, wo immer möglich, entsprach der bereits zuvor auch für Versammlungen geltenden identischen Pflicht aus § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO; eine Feststellung der Unwirksamkeit dieser Neuregelungen bis zum 08.05.2020 brächte der Antragstellerin folglich ebenfalls keinerlei Vorteil.
§ 4 Abs. 1 Nr. 2 der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 in der Fassung der Sechsten Änderungsverordnung vom 23.04.2020 untersagte den Betrieb von „Bildungseinrichtungen jeglicher Art, insbesondere Akademien, Fortbildungseinrichtungen, Volkshochschulen, Musikschulen und Jugendkunstschulen“ für den Publikumsverkehr. Daneben regelten §§ 1, 1a, 2 der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 in der Fassung der Sechsten Änderungsverordnung vom 23.04.2020 die Untersagung des Betriebs von Schulen, Kindertageseinrichtungen, Kindertagespflegestellen, Hochschulen und Akademien und machte hiervon Ausnahmen u.a. für bestimmte Schulen (z.B. der Altenpflege), die Durchführung von Prüfungen, die Notbetreuung von Kindern. Die Betriebsuntersagung für den Publikumsverkehr nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 in der Fassung der Siebten Änderungsverordnung vom 02.05.2020 erfasste unverändert Bildungseinrichtungen jeglicher Art, insbesondere Akademien, Fortbildungseinrichtungen, Volkshochschulen, Musikschulen und Jugendkunstschulen; ergänzt wurde diese Betriebsuntersagung nun durch den Zusatz „soweit diese nicht in §§ 1, 1a oder 2 geregelt sind“. Eine Feststellung der Unwirksamkeit dieser Neuregelung in § 4 Abs. 1 Nr. 2 CoronaVO bis zum 08.05.2020 brächte der Antragstellerin keinerlei Vorteil. Denn schon zuvor regelten §§ 1,1a, 2 CoronaVO die dort genannten Einrichtungen gesondert, so dass auch § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 in der Fassung der Sechsten Änderungsverordnung vom 23.04.2020 für die von §§ 1,1a, 2 CoronaVO als leges speciales erfassten Einrichtungen nicht galt. Zudem betrafen diese Regelungen zu Schulen, Kindertageseinrichtungen, Kindertagespflegestellen, Hochschulen und Akademien die Antragstellerin nicht, so dass selbst eine - hypothetisch angenommene - Verschärfung der Betriebsuntersagung für diese Einrichtungen nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 CoronaVO durch die Siebte Änderungsverordnung die Antragstellerin nicht betroffen hätte und eine Feststellung der Unwirksamkeit einer solchen Verschärfung bis zum 08.05.2020 für die Antragstellerin - die sich insoweit lediglich und pauschal gegen die fehlende Möglichkeit, Fortbildungsmaßnahmen wahrzunehmen, wendet - nicht vorteilhaft wäre.
b) Die angefochtenen Regelungen der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 zu den Kontaktbeschränkungen in § 3 Abs. 1 Satz 1, 2, Abs. 2, zur Maskenpflicht in § 3 Abs. 1 Satz 3, zur Beschränkung von Versammlungen in § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 5, 6 und zu Betriebsuntersagungen für Bildungseinrichtungen in § 4 Abs. 1 Nr. 2, Schwimm- und Hallenbäder, Thermal- und Spaßbäder in § 4 Abs. 1 Nr. 4 und Sportanlagen und Sportstätten in § 4 Abs. 1 Nr. 5 waren im maßgeblichen Beurteilungszeitraum (aa) materiell rechtmäßig. Sie stützten sich auf eine ausreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage (bb), deren Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt waren (cc). Sie erweisen sich auch im Übrigen als mit höherrangigem Recht vereinbar und begründeten insbesondere keine Grundrechtsverletzungen (dd).
aa) (1) Für die Frage, ob die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt waren, kommt es darauf an, ob diese im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Bestimmungen und während deren Geltungsdauer bis zu ihrem Außerkrafttreten vorlagen (BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 19, 34, 79; Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6/22 - NVwZ 2023, 1830, juris Rn. 21, 29, 34).
Maßgeblich ist daher insoweit für die Beschränkungen durch §§ 3, 4 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. 02.05.2020 der Zeitraum vom 02.05.2020 bis zum 15.05.2020. Denn die der angefochtenen Siebten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 02.05.2020 (GBl. S. 206) nachfolgende Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung - CoronaVO) vom 09.05.2020 (GBl. S. 266) sah in ihrem § 10 Abs. 2 Satz 2 das Außerkrafttreten der Vorgängerverordnung am 11.05.2020 vor. Aufgrund des auch für diese Verordnung bestehenden Ausfertigungs- und Verkündungsmangels erlangte diese Außerkrafttretens-Vorschrift jedoch erst Gültigkeit mit dem 16.05.2020, dem auf die Bekanntgabe im Gesetzblatt vom 15.05.2020 folgenden Tag.
(2) Im Rahmen der Prüfung, ob die durch die angefochtenen Bestimmungen bewirkten Grundrechtseingriffe verhältnismäßig im engeren Sinne waren, sind zeitlich vorausgehende vergleichbare Maßnahmen mit zu berücksichtigen. Denn sie bestimmen das Gewicht der Grundrechtseingriffe mit. Nachfolgende Verordnungen bleiben insofern hingegen außer Betracht. Denn mit dem Außerkrafttreten angefochtener Vorschriften endet der durch diese bewirkte Grundrechtseingriff (BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 79).
Maßgeblicher Beurteilungszeitraum ist insoweit für die Kontaktbeschränkungen durch § 3 Abs. 1 Satz 1, 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. 02.05.2020 der Zeitraum vom 21.03.2020 bis zum 15.05.2020. Vergleichbare Kontaktbeschränkungen wie die angefochtenen sah bereits § 3 Abs. 1 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2 (Corona-Verordnung - CoronaVO) vom 17.03.2020 (GBl. S. 120) in der Fassung der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 20.03.2020 (GBl. S. 133) vor. Letztere sollte nach dem Willen des Verordnungsgebers am 21.03.2020 in Kraft treten. Die Beschränkungen wurden in tatsächlicher Hinsicht auch ab dem 21.03.2020 umgesetzt. Im Hinblick auf das Gewicht des Grundrechtseingriffs kommt es auf diese tatsächliche Umsetzung ab dem 21.03.2020 an. Ein späteres Inkrafttreten der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 aufgrund des - bereits dargestellten - Ausfertigungsmangels ist daher für die Bemessung des Gewichts des Grundrechtseingriffs irrelevant.
Für die Kontaktbeschränkungen durch § 3 Abs. 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 ist maßgeblicher Beurteilungszeitraum für die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne der Zeitraum vom 18.03.2020 bis zum 15.05.2020. Denn vergleichbare Kontaktbeschränkungen enthielt bereits § 3 Abs. 1, 3 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2 (Corona-Verordnung - CoronaVO) vom 17.03.2020 (GBl. S. 120). Diese Beschränkungen wurden in tatsächlicher Hinsicht ab dem 18.03.2020 umgesetzt.
Der Beurteilungszeitraum für die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne der Maskenpflicht nach § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 reicht vom 27.04.2020 bis zum 15.05.2020. Eine Pflicht zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen führte Art. 1 der Sechsten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 23.04.2020 (GBl. S. 192) ein, der zum 27.04.2020 in Kraft treten sollte und tatsächlich umgesetzt wurde. Die bloße Empfehlung zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen, die Art. 2 der Fünften Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 17.04.2020 (GBl. S. 189) aussprach, bleibt insoweit mangels verbindlicher Anordnung außer Betracht.
Hinsichtlich § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 5, 6 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.02.2020 ist für die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne der Zeitraum vom 18.03.2020 bis zum 15.05.2020 maßgeblich. Denn § 3 Abs. 3 CoronaVO vom 17.03.2020 enthielt bereits das Verbot von Versammlungen.
Dasselbe gilt für die Betriebsuntersagungen für Bildungseinrichtungen, Schwimm- und Hallenbäder, Thermal- und Spaßbäder sowie Sportanlagen und Sportstätten in § 4 Abs. 1 Nr. 2, 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2000. Denn bereits § 4 Abs. 1 Nr. 2, 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 enthielt für diese Einrichtungen Betriebsuntersagungen. Auch insoweit reicht mithin der Beurteilungszeitraum für die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne vom 18.03.2020 bis zum 15.05.2020.
bb) In diesem Zeitraum waren die zulässigerweise angefochtenen Verordnungsbestimmungen mit § 32 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG i.d.F. vom 27.03.2020 auf eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage gestützt.
(1) Die Vorschrift des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG i.d.F. vom 10.02.2020 war keine Rechtsgrundlage für die streitigen Verordnungsbestimmungen. Denn die Dritte Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 28.03.2020 (GBl. S. 152) fasste § 3 Corona-Verordnung gänzlich neu und die Sechste Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 23.04.2020 (GBl. S. 192) fasste § 4 Corona-Verordnung gänzlich neu. Beide Änderungsverordnungen waren - zutreffend - bereits auf § 32 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG i.d.F. vom 27.03.2020 gestützt. Alle hier zulässigerweise angefochtenen Verordnungsbestimmungen beruhten mithin, auch soweit sie durch die Siebte Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 02.05.2020 nicht geändert wurden, nicht mehr auf § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG i.d.F. vom 10.02.2020.
(2) Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG i.d.F. vom 27.03.2020 trifft die zuständige Behörde, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder sich ergibt, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Unter diesen Voraussetzungen von Satz 1 kann die zuständige Behörde gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG i.d.F. vom 27.03.2020 Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. Gemäß § 32 Satz 1 IfSG i.d.F. vom 20.07.2000, die bis zum 22.04.2021 galt, werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen.
Der Anwendungsbereich dieser infektionsschutzrechtlichen Generalklausel war in Abgrenzung zu den anderen Rechtsgrundlagen aus dem Infektionsschutzgesetz dem Grunde nach eröffnet. Insbesondere können auf § 28 Abs. 1 IfSG auch präventive Maßnahme gestützt werden. Der Erlass präventiver Maßnahmen ist nicht nur auf der Grundlage des 4. Abschnitts des Infektionsschutzgesetzes („Verhütung übertragbarer Krankheiten“) möglich (ausf. Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 126 ff., mit zahlreichen Nachweisen; ebenso in der Sache BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 15 ff.). Sind - wie hier (s. unten unter cc) (2)) - Kranke festgestellt, können Regelungen zur Beschränkung von Kontakten, zu Versammlungen, zu Betriebsuntersagungen und zur Pflicht, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, die unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht an jeden im Geltungsbereich einer infektionsschutzrechtlichen Verordnung gerichtet sind, notwendige Schutzmaßnahmen i.S.v. § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG sein. Der Verordnungsgeber ist nicht auf Maßnahmen gegen Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider beschränkt, sondern kann Maßnahmen auch gegenüber „Nichtstörern“, gegenüber der Allgemeinheit treffen (ausf. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 21 ff.; ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 495 f.; SaarlVerfGH, Beschl. v. 28.08.2020 - Lv 15/20 - juris Rn. 46; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 184 ff.; je m.w.N.).
Die am 23.05.2005 von der 58. Weltgesundheitsversammlung angenommenen Internationalen Gesundheitsvorschriften (2005) (IGV) stehen - entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat - der Anwendung von §§ 28, 32 IfSG nicht entgegen. Die IGV (2005) wurden durch das „Gesetz zu den Internationalen Gesundheitsvorschriften (2005) (IGV) vom 23. Mai 2005“ vom 20.07.2007 (BGBl. II, S. 930) in nationales Recht transformiert und gelten daher im Rang von einfachem Bundesrecht (BT-Drs. 17/7576, S. 22). Das Gesetz zur Durchführung der Internationalen Gesundheitsvorschriften (2005) und zur Änderung weiterer Gesetze vom 21.03.2013 (BGBl. I, S. 566) erließ Durchführungsvorschriften zur Erfüllung der völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands aus den IGV (2005) und änderte in diesem Zusammenhang auch das Infektionsschutzgesetz. Die IGV (2005) bezwecken u.a., die grenzüberschreitende Ausbreitung von Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen und dabei eine unnötige Beeinträchtigung des internationalen Verkehrs und Handels zu vermeiden (Art. 1). Sie regeln in Art. 5 ff. vor allem Überwachungs- und Meldepflichten der Vertragsstaaten. Die WHO kann nach Art. 15 ff. lediglich Empfehlungen aussprechen, die die Vertragsstaaten nicht daran hindern, gemäß Art. 43 zusätzliche Gesundheitsschutzmaßnahmen zu ergreifen. Normen, die die Anwendung der §§ 28, 32 IfSG auf grenzüberschreitende Krankheiten wie COVID-19 ausschließen, bestehen nicht (vgl. auch Gassner, in: Kluckert, Das neue Infektionsschutzrecht, 2. Aufl., § 1 Rn. 29 ff.).
(3) § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG war in dieser Auslegung jedenfalls bis Mitte November 2020 eine verfassungsgemäße Grundlage für den Erlass von Rechtsverordnungen zur Bekämpfung von COVID-19, die die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots erfüllte und auch den Anforderungen des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips, insbesondere der Wesentlichkeitsdoktrin entsprach. Im Infektionsschutzrecht ist eine Generalklausel, wie sie § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG enthält, sachgerecht. Sie trägt den Besonderheiten dieses Regelungsbereichs Rechnung. Der Gesetzgeber kann nicht voraussehen, welche übertragbaren Krankheiten neu auftreten und welche Schutzmaßnahmen zu ihrer Bekämpfung erforderlich sein werden. Die Generalklausel gewährleistet, dass die zuständigen Behörden auf Infektionsgeschehen schnell und angemessen reagieren können, die durch das Auftreten neuartiger Krankheitserreger ausgelöst werden, für deren Bekämpfung die ausdrücklich normierten Schutzmaßnahmen nicht ausreichen. Tritt eine übertragbare Krankheit - wie hier COVID-19 - neu auf, kann § 32 i. V. m. der Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG daher eine tragfähige Ermächtigungsgrundlage für den Erlass notwendiger Schutzmaßnahmen zu ihrer Bekämpfung sein. Hat sich der Erkenntnisstand in Bezug auf einen neuen Krankheitserreger verbessert, haben sich geeignete Parameter herausgebildet, um die Gefahrenlage zu beschreiben und zu bewerten, und liegen ausreichende Erkenntnisse über die Wirksamkeit möglicher Schutzmaßnahmen vor und liegt daher für nähere gesetzliche Regelungen eine Kodifikationsreife vor, kann der Gesetzgeber insbesondere im Hinblick auf Maßnahmen, die erheblich in grundrechtlich geschützte Freiheiten der Betroffenen eingreifen, gehalten sein, für die jeweilige übertragbare Krankheit zu konkretisieren, unter welchen Voraussetzungen welche Schutzmaßnahmen ergriffen werden können (ausf. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 33 ff.; Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6/22 - juris Rn. 21 ff.; Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 4/22 - juris Rn. 25 ff.; ebenso BayVerfGH, Entsch. v. 27.09.2023 - Vf. 62-VII-20 - juris Rn. 65; ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 436 ff.; ebenso, lediglich abweichend zum Ende des Beobachtungszeitraums des Gesetzgebers: Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 139 ff., 170 ff. [„30.09.2020 als Enddatum“, „Herbst 2020“]).
Hieran hält der Senat auch angesichts des Vorlagebeschlusses des OLG Stuttgart vom 26.04.2023 - 1 Rb 36 Ss 574/21 - fest. Nach Auffassung des OLG Stuttgart ist die in § 32 Satz 1, § 28 Abs. 1 IfSG i.d.F. v. 20.07.2000 (BGBl. I, S. 1045), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 27.03.2020 (BGBl. I, S. 587) enthaltene Ermächtigungsnorm mit dem Grundgesetz unvereinbar. Es hat daher ein Verfahren der Rechtsbeschwerde in einem Ordnungswidrigkeitenverfahren wegen Verstoßes gegen die Maskenpflicht ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG die Frage der Vereinbarkeit der genannten Vorschrift mit Art. 103 Abs. 2 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zur Entscheidung vorgelegt. Zu Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hat das OLG Stuttgart u.a. ausgeführt, der Vorschrift in § 32 Satz 1 IfSG fehle es an der gesetzgeberischen Entscheidung zu Inhalt und Ausmaß der erteilten Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen durch die Exekutive; für den Normunterworfenen sei weder erkennbar noch vorhersehbar gewesen, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz der Verordnungsgeber von dieser Ermächtigung Gebrauch machen werde und welchen (bußgeldbewehrten) Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassene Verordnung haben könne. Der Sache nach enthalte § 32 Satz 1 IfSG eine pauschale Generalermächtigung zur Schaffung von Ordnungswidrigkeitstatbeständen bei Verstößen gegen „notwendige Schutzmaßnahmen“, die ihrerseits durch § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG allein durch die Exekutive definiert würden (OLG Stuttgart, Beschl. v. 26.04. 2023 - 1 Rb 36 Ss 574/21 - juris Rn. 96 ff.). Dem folgt der Senat nicht. Die anerkannten, in ständiger Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zur Zulässigkeit von Generalklauseln, zu Beobachtungszeiträumen insbesondere im Gefahrenabwehrrecht und zur Pflicht zur Kodifikation bei verbessertem Erkenntnisstand führen hier dazu, dass eine Kodifikationsreife angesichts des dynamischen Geschehens noch nicht vorlag (vgl. dazu erneut ausf. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 33 ff.; Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6/22 - juris Rn. 21 ff.; Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 4/22 - juris Rn. 25 ff.; ebenso, Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 139 ff., 170 ff.).
Zudem entsprach die Ermächtigungsgrundlage in § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG für die angefochtenen Vorschriften zu den Kontaktbeschränkungen in § 3 Abs. 1 Satz 1, 2, Abs. 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020, zu Versammlungen in § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 und zur Maskenpflicht in § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 den Anforderungen des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips, insbesondere der Wesentlichkeitsdoktrin, ohne dass es auf die - vor allem für Betriebsuntersagungen relevante - Frage der Zulässigkeit von Generalklauseln für Übergangszeiträume ankommt. Denn § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG regelte ausdrücklich - was das OLG Stuttgart nicht hinreichend in den Blick nimmt - die Befugnis der zuständigen Behörde zu bestimmten, näher definierten Schutzmaßnahmen, nämlich die Befugnis, Personen „zu verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten“ (Satz 1 Halbsatz 2) sowie die Befugnis, „Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen [zu] beschränken oder [zu] verbieten“ (Satz 2). Die Vorschriften zur Beschränkung von Kontakten und Versammlungen sowie zur Maskenpflicht entsprachen aufgrund dieser expliziten, solche Verpflichtungen erfassenden Ermächtigungsgrundlage den Anforderungen des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips (so bereits Senat, Beschl. v. 13.05.2020 - 1 S 1314/20 - juris Rn. 26, 70, zur Maskenpflicht und zu Kontaktbeschränkungen; Beschl. v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - juris Rn. 40, zur Maskenpflicht; ebenso BVerwG, Urt. v. 21.06.2023 - 3 CN 1/22 - NVwZ 2023, 1840, juris Rn. 28, zu Beschränkungen von Versammlungen aufgrund von § 28 Abs. 1 IfSG).
(4) (a) Die Ermächtigungsgrundlage der § 32, § 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG i.d.F. vom 27.03.2020 verstieß auch nicht gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG. Nach dieser Vorschrift muss ein Gesetz, das ein Grundrecht einschränkt, dieses unter Angabe des Artikels nennen. Den Anforderungen des Zitiergebots entsprach die Ermächtigungsgrundlage. Insbesondere liegt kein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG im Hinblick auf die Versammlungsfreiheit und das Recht auf körperliche Unversehrtheit vor.
Das Zitiergebot dient zur Sicherung derjenigen Grundrechte, die aufgrund eines speziellen, vom Grundgesetz vorgesehenen Gesetzesvorbehalts über die im Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden können. Dazu gehören die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 2 GG (Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 19 Abs. 1 Rn. 53 [Stand: August 2023]) und das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG (BVerfG, Beschl. v. 25.05.1956 - 1 BvR 190/55 - BVerfGE 5, 13; Beschl. v. 21.07.2022 - 1 BvR 469/20 u.a. - BVerfGE 162, 378, juris Rn. 91 f.; Kammerbeschl. v. 11.08.1999 - 1 BvR 2181/98 u.a. - NJW 1999, 3399, juris Rn. 56). Auf diese ist das Zitiergebot folglich anwendbar. Es erfüllt eine Warn- und Besinnungsfunktion. Indem das Gebot den Gesetzgeber zwingt, Grundrechtseingriffe im Gesetzeswortlaut auszuweisen, will es sicherstellen, dass nur wirklich gewollte Eingriffe erfolgen; auch soll sich der Gesetzgeber über die Auswirkungen seiner Regelungen für die betroffenen Grundrechte Rechenschaft geben (st. Rspr., vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 01.12.2020 - 2 BvR 916/11 - BVerfGE 156, 63, Rn. 230 m.w.N.). Ist der Schutzbereich eines Grundrechts nicht eröffnet, kann kein Verstoß gegen das Zitiergebot vorliegen (BVerfG, Kammerbeschl. v. 22.08.2006 - 2 BvR 1345/03 - juris Rn. 63).
Das Zitiererfordernis des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG wird nur ausgelöst, wenn das Gesetz einen zielgerichteten, d.h. finalen Grundrechtseingriff vornimmt. Allein das Betroffensein in einem Grundrecht begründet keine Notwendigkeit, das betroffene Grundrecht im Gesetz zu zitieren (BVerfG, Kammerbeschl. v. 11.08.1999 - 1 BvR 2181/98 u.a. - NJW 1999, 3399, juris Rn. 56, zu Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG; grds. zust. Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 19 Abs. 1 Rn. 57 m.w.N. auch zur Gegenauffassung [Stand: August 2023]; Kerkemeyer, in: von Münch/Kunig, GG, 7. Aufl., Art. 19 Rn. 37).
(b) Das Infektionsschutzgesetz in der Fassung vom 27.03.2020 benannte in § 32 als Grundrecht, das eingeschränkt werden kann, u.a. die Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), das Grundrecht der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) jedoch nicht; letzteres wurde erst durch das Vierte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22.04.2021 (BGBl. I, S. 802) als einschränkbares Recht in § 32 Satz 3 IfSG eingefügt. § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG i.d.F. vom 27.03.2020 nannte als eingeschränktes Recht u.a. das Grundrecht der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG); das Grundrecht der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) wurde erst durch das Dritte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18.11.2020 (BGBl. I, S. 2397) dort eingefügt (zur Annahme eines danach vorliegenden Redaktionsversehens durch das Unterlassen der gleichzeitigen Änderung des § 32 IfSG: OVG NRW, Beschl. v. 22.04.2021 - 13 B 559/21.NE - juris Rn. 31 ff.).
(c) Das Zitiergebot ist hinsichtlich Art. 8 Abs. 2 GG durch die Zitierung in §§ 28, 32 IfSG gewahrt. Einer Zitierung in der erlassenen Verordnung selbst bedarf es nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.06.2023 - 3 CN 1/22 - NVwZ 2023, 1840 - juris Rn. 28).
(d) Die Regelung zur Maskenpflicht in § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 schränkt das Recht auf körperliche Unversehrtheit nicht zielgerichtet ein. Das Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schützt die Gesundheit im biologisch-physiologischen Sinne und betrifft damit insbesondere den Schutz gegen die Herbeiführung von Krankheiten und Gebrechen. Es erfasst aber auch nichtkörperliche Einwirkungen, die das Befinden einer Person in einer Weise verändern, die der Zufügung von Schmerzen entspricht (BVerfG, Beschl. v. 14.01.1981 - 1 BvR 612/72 - BVerfGE 56, 54, juris Rn. 55; Beschl. v. 01.12.2020 - 2 BvR 916/11 u.a. - BVerfGE 156, 63, juris Rn. 220; ebenso BayVerfGH, Entsch. v. 27.09.2023 - Vf. 62-VII-20 - juris Rn. 70; ebenso zum Kriterium der Entsprechung zur Schmerzzufügung: di Fabio, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art 2 Abs. 2 Nr. 1 Rn. 60 [Stand: August 2023]; Kunig/Kämmerer, in: von Münch/Kunig, GG, 7. Aufl., Art. 2 Rn. 118; Rixen, in: Sachs, GG, 9. Aufl., Art. 2 Rn. 155).
An einem zielgerichteten, unmittelbaren Eingriff in dieses Recht fehlt es. Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG fand daher im Hinblick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG bereits keine Anwendung. Die Regelungen zur Maskenpflicht bezwecken nicht, eine Beeinträchtigung der körperlichen Unversehrtheit durch den Staat oder Dritte zu ermöglichen oder zu befördern. Vielmehr waren sie gerade darauf gerichtet, Schäden für die körperliche Unversehrtheit zu verhindern. Dem Gesetzgeber ging es nicht darum, um bestimmter Ziele willen die durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtsgüter - noch dazu durch die Herbeiführung von Krankheiten und Gebrechen oder durch nichtkörperliche Einwirkungen, die der Zufügung von Schmerzen entsprechen - zu beeinträchtigen (ebenso BVerfG, Kammerbeschl. v. 11.08.1999 - 1 BvR 2181/98 u.a. - NJW 1999, 3399, juris Rn. 57, zum Transplantationsgesetz).
cc) Die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage in § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG waren im Zeitraum vom 02.05.2020 bis zum 15.05.2020 erfüllt.
(1) Bei der durch das SARS-CoV-2-Virus - zum hier zu beurteilenden Zeitraum in der sog. „Basisvariante“ - verursachten Krankheit COVID-19 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit i.S.v. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG (ebenso BayVerfGH, Entsch. v. 27.09.2023 - Vf. 62-VII-20 - juris Rn. 58; ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 482). Eine solche liegt gemäß der Begriffsbestimmung des § 2 Nr. 3 IfSG vor, wenn sie durch Krankheitserreger oder deren toxische Produkte, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden, verursacht wird.
SARS-CoV-2 (Severe acute respiratory syndrome coronavirus type 2) ist ein neues Coronavirus, das Anfang 2020 als Auslöser der COVID-19-Erkrankung („coronavirus disease 2019“) identifiziert wurde. Aufgrund ihrer Fähigkeit zur homologen Rekombination können Coronaviren relativ leicht ihr Wirtsspektrum erweitern und die Artengrenze überspringen. Sie verursachen vorwiegend milde Erkältungskrankheiten, können aber auch zu schweren Erkrankungen mit tödlichem Verlauf, vor allem bei alten und immunsupprimierten Menschen führen (vgl. RKI „SARS CoV-2 Virologische Basisdaten“, unter Verweis auf zahlreiche Quellen, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Virologische_Basisdaten.html?nn=13490888#
doc14716546bodyText1, Stand 09/2023, zuletzt abgerufen am 01.01.2024).
Der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 ist die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen. Neben einer steigenden Lautstärke können auch individuelle Unterschiede zu einer verstärkten Freisetzung beitragen. Je nach Partikelgröße bzw. den physikalischen Eigenschaften wird unterschieden zwischen den größeren Tröpfchen und kleineren Aerosolen, wobei der Übergang zwischen beiden Formen fließend ist. Während insbesondere größere respiratorische Partikel schnell zu Boden sinken, können Aerosole auch über längere Zeit in der Luft schweben und sich in geschlossenen Räumen verteilen. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber infektiösen Partikeln jeglicher Größe im Umkreis von 1-2 Metern um eine infektiöse Person herum erhöht. Beim Aufenthalt in Räumen kann sich die Wahrscheinlichkeit einer Übertragung durch Aerosole auch über eine größere Distanz als 1,5 Meter erhöhen, insbesondere wenn der Raum klein und schlecht belüftet ist. Bei Wahrung des Mindestabstandes ist die Übertragungswahrscheinlichkeit im Außenbereich aufgrund der Luftbewegung sehr gering. Eine Übertragung durch kontaminierte Oberflächen ist insbesondere in der unmittelbaren Umgebung der infektiösen Person nicht auszuschließen, da vermehrungsfähige SARS-CoV-2-Viren unter Laborbedingungen auf Flächen einige Zeit infektiös bleiben können. Besonders groß ist die Infektiosität von Personen, wenn sie bereits Krankheitszeichen (Symptome) entwickelt haben (vgl. RKI, „Übertragungswege in der Allgemeinbevölkerung“, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888#doc13776792bodyText2, Stand 26.11.2021, zuletzt abgerufen am 05.01.2024).
Die Verbreitungsdynamik in der Gesamtbevölkerung wird mittels des sog. „R-Wertes“ angegeben. Die Basisreproduktionszahl R0 gibt an, wie viele Personen von einer infizierten Person durchschnittlich angesteckt werden, vorausgesetzt, dass in der Bevölkerung keine Immunität besteht und keine infektionspräventiven Maßnahmen ergriffen wurden. Eine Infektion breitet sich langfristig nur dann aus, wenn ihr R0 über 1 liegt. Für die Basisreproduktionszahl des im streitgegenständlichen Zeitraum relevanten ursprünglichen SARS-CoV-2-„Wildtyps“ wurde in mehreren systematischen Studien ein mittlerer Wert (Median) von 2,8 bis 3,8 ermittelt (vgl. RKI, „Reproduktionszahl“, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html?nn=13490888#doc13776792bodyText4, Stand 26.11.2021, zuletzt abgerufen am 05.01.2024). Ohne Schutzmaßnahmen war daher davon auszugehen, dass eine Person durchschnittlich 2,8 bis 3,8 andere Personen mit SARS-CoV-2 infizieren würde.
(2) Im streitgegenständlichen Zeitraum von 02.05.2020 bis 15.05.2020 gab es auch zahlreiche an COVID-19 Erkrankte (vgl. § 2 Nr. 4 IfSG) und mit SARS-CoV-2 Infizierte und damit auch vielfach Krankheits- und Ansteckungsverdächtige (vgl. § 2 Nr. 5 und Nr. 7 IfSG) in der Bundesrepublik Deutschland und im Land Baden-Württemberg. Ein Krankheitsverdacht besteht, sofern Symptome gegeben sind, welche das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen (vgl. § 2 Nr. 5 IfSG), ein Ansteckungsverdacht liegt vor, wenn von einer Person anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein (vgl. § 2 Nr. 7 IfSG).
Entsprechend den jeweiligen Tagesberichten des Robert Koch-Instituts (abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Archiv_2020_tab.html) waren exemplarisch am 02.05.2020 (Zeitpunkt des Erlasses der Siebten Änderungsverordnung) in ganz Deutschland 161.703 Personen, davon 32.146 in Baden-Württemberg mit SARS-CoV-2 infiziert. Am 15.05.2020 lag die Zahl der Infektionen deutschlandweit bei 173.152, darunter ein Zuwachs von 913 Infektionen gegenüber dem Vortag. Bezogen auf Baden-Württemberg waren 33.851 Infektionen insgesamt, bei einem Zuwachs von 181 zum Vortag festzustellen. Über den genannten Zeitraum war folglich eine deutliche Zunahme der Infektionsfälle festzustellen. Es konnte daher ohne Zweifel davon ausgegangen werden, dass zahlreiche Kontaktpersonen der Infizierten aufgrund der leichten Übertragbarkeit von SARS-CoV-2 als ansteckungsverdächtig einzustufen gewesen sind.
Unerheblich ist insoweit das sinngemäße, den Beweisanträgen zugrundeliegende Vorbringen der Antragstellerin, die vom RKI berichteten Zahlen seien nicht valide, da sie auf PCR-Tests beruhten und eine Vielzahl von Personen erfassten, die bereits nicht ansteckend gewesen seien. Für den 02.05.2020 berichtete das RKI u.a.:
„Klinische Aspekte
Für 131.249 (81%) übermittelte Fälle liegen klinische Informationen vor. Häufig genannte Symptome waren Husten (50%), Fieber (42%) und Schnupfen (21%). Für 3.660 Fälle (2,8%) ist bekannt, dass sie eine Pneumonie entwickelt haben. Eine Hospitalisierung wurde bei 22.878 (18%) der 130.543 übermittelten COVID-19-Fälle mit diesbezüglichen Angaben angegeben.“ (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-05-02-de.pdf?__blob=publicationFile)
Allein die 3.660 Fälle einer Pneumonie und die 22.878 Fälle einer Hospitalisierung belegen, dass die Tatbestandsvoraussetzung „Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt“ zweifelsohne bei Erlass der Maßnahmen - und auch während des gesamten Geltungszeitraums der angefochtenen Bestimmungen (s. die weiteren Situationsberichte des RKI, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte) - erfüllt war.
(3) Werden die soeben genannten Personengruppen - Kranke, Krankheits- und Ansteckungsverdächtige etc. - festgestellt, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen.
Dabei ist die zuständige Behörde nicht auf den in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG genannten Personenkreis beschränkt, sondern kann die notwendigen Schutzmaßnahmen grundsätzlich auch gegenüber der Allgemeinheit - und damit auch gegenüber gesunden und nichtansteckungsverdächtigen Personen - treffen.Aus dem Wortlaut der Normen ergibt sich keine Beschränkung auf bestimmte Maßnahmen oder eine Einschränkung des Adressatenkreises. Aus dem Erfordernis der Feststellung von Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 IfSG lässt sich nicht ableiten, dass allein Maßnahmen gegenüber diesem Adressatenkreis in Betracht kommen. Mit dieser Formulierung wird eine Gefahrenlage beschrieben, aber kein Kreis von Normadressaten festgelegt. Das ergibt auch die Zusammenschau mit § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 IfSG und dem dort verwendeten Begriff „Personen“, der den Adressatenkreis nicht auf Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider beschränkt. Nach dem Willen des historischen Gesetzgebers sollten die Maßnahmen ausdrücklich auch dem Schutz von bisher nicht kranken, krankheits- oder ansteckungsverdächtigen Personen dienen und sich daher auch gegen die Allgemeinheit richten. Aus der Systematik des § 28 IfSG ergibt sich nichts Gegenteiliges. Die Bezugnahme in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG auf die gesondert geregelten Maßnahmen gegenüber Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern nach den §§ 29 bis 31 IfSG ist - wie bereits angesprochen - nicht als abschließende Regelung zu verstehen. Das Gleiche gilt für die in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 IfSG benannten Verbote und Beschränkungen; im Übrigen können an die Allgemeinheit gerichtete Kontaktbeschränkungen Maßnahmen im Sinne der Regelung sein. § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG regelt die dort bezeichneten Maßnahmen wegen ihrer Bedeutsamkeit im Infektionsschutz ausdrücklich, ohne dadurch die generelle Ermächtigung des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG einzuschränken. Schließlich ergibt sich aus Sinn und Zweck der Schutzmaßnahmen nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG, die gemäß § 1 Abs. 1 IfSG der Verhinderung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten dienen, dass diese möglichst umfassende Wirkungen entfalten und auch bislang Gesunde vor Ansteckungen schützen sollen (ausf. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 21 ff.; ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 495 f.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 183 ff.; je mit zahlreichen Nachweisen)
(4) Ge- und Verbote, wie sie die angefochtenen Vorschriften enthielten, können notwendig und erforderlich im Sinne von § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG sein. Die Vorschriften ermächtigen den Verordnungsgeber dazu, die notwendigen Schutzmaßnahmen zu erlassen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung einer übertragbaren Krankheit erforderlich ist. Danach müssen die Maßnahmen an dem Ziel ausgerichtet sein, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern, und sie müssen verhältnismäßig sein, das heißt geeignet und erforderlich, den Zweck zu erreichen, sowie verhältnismäßig im engeren Sinne. Sind die Voraussetzungen erfüllt, handelt es sich um notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne der Ermächtigungsnormen (BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 33).
dd) Die angegriffenen Verordnungsbestimmungen erweisen sich auch im Übrigen als mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie wahrten das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot (1). Die Verordnungsbestimmungen dienten Zielen, die den Gesetzeszwecken des IfSG entsprechen (2), hatten eine tragfähige tatsächliche Grundlage (3) und waren geeignet (4), erforderlich (5) sowie verhältnismäßig im engeren Sinne (6).
(1) Die angefochtenen Bestimmungen entsprachen dem Bestimmtheitsgebot.
(a) Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. BVerfG, Urt. v. 05.08.1966 - 1 BvF 1/61 - BVerfGE 20, 150; Beschl. v. 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 - BVerfGE 21, 73; Beschl. v. 07.07.1971 - 1 BvR 775/66 - BVerfGE 31, 255; Beschl. v. 09.04.2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 - BVerfGE 108, 52; Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvF 3/92 - BVerfGE 110, 33, jeweils m.w.N.; Senat, Urt. v. 16.08.2018 - 1 S 625/18 - juris). Dieses Gebot zwingt den Normgeber zwar nicht, jeden Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben bis ins Einzelne zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt. Der Normgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer Vorschrift dabei noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit; es kann nicht erwartet werden, dass jeder Zweifel ausgeschlossen wird. Es ist Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären und die Entscheidung des Normgebers - gegebenenfalls mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden - zu konkretisieren (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.06.1977 - 2 BvR 308/77 - BVerfGE 45, 363; Beschl. v. 03.06.1992 - 2 BvR 1041/88, 78/89 -, BVerfGE 86, 288; Beschl. v. 11.07.2013 - 2 BvR 2302/11 - BVerfGE 134, 33; BayVerfGH, Entsch. v. 22.06.2010 - Vf. 15-VII-09 - juris).
(b) Diesen Anforderungen entsprachen die angefochtenen Bestimmungen, insbesondere auch § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 (aa) und § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 (bb).
(aa) § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 war hinreichend bestimmt, auch soweit er die Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 Metern zu anderen Personen im öffentlichen Raum „wo immer möglich“ vorschrieb. Ein Verstoß gegen das Mindestabstandsgebot war seit der Vierten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 09.04.2020 keine Ordnungswidrigkeit mehr. Daher galten keine im Verhältnis zu den allgemeinen, dargelegten Erfordernissen des Rechtsstaatsprinzips gesteigerten Bestimmtheitsanforderungen.
Mit dem Tatbestandsmerkmal „wo immer möglich“ knüpfte der Verordnungsgeber an eine Vielzahl von Situationen des täglichen Lebens an. Der Wortlaut und der Sinnzusammenhang machten für die Normadressaten erkennbar, welche Pflichten galten.
Das Wort „wo“ hat zum einen räumlichen Bezug und legt daher nahe, dass der Mindestabstand in solchen Situationen nicht einzuhalten ist, in denen aufgrund räumlicher Enge und fehlenden Ausweichmöglichkeiten eine Beachtung des Mindestabstandes äußerlich erkennbar objektiv nicht möglich ist. Eine Pflicht der Bürger, vorhandene Engstellen ohne Ausweichmöglichkeit von vornherein zu vermeiden oder vor solchen Stellen zu warten, bis andere Personen durchgegangen sind und man selbst solche Stellen allein passieren kann, normierte der Verordnungsgeber nicht. Daher war - hinreichend nachvollziehbar für den Normadressaten - die Einhaltung des Mindestabstandes nicht vorgeschrieben, wenn sich Bürger an Engstellen begegneten, an denen der Mindestabstand von 1,5 Metern nicht eingehalten werden konnte, und zwar auch dann nicht, wenn sie die Situation durch vorheriges Abwarten hätten vermeiden können. Zudem hat das Wort „wo“ wie das Wort „wenn“ eine konditionale Bedeutung (siehe duden.de zu „wo“). Das Tatbestandsmerkmal „wo immer möglich“ nimmt von der Pflicht zur Einhaltung des Mindestabstandes mithin - für die Normadressaten erkennbar - auch solche Situationen der Not und der Erste-Hilfe-Leistung aus, in denen aus sozialethischen Gründen eine Abweichung vom Mindestabstand zumutbar oder gar geboten war (ähnlich: BVerwG, Urt. v. 21.06.2023 - 3 CN 1/22 - NVwZ 2023, 1840, juris Rn. 17; ThürVerfGH, Urt. v. 01.03.2021 - 18/20 - juris Rn. 444; ThürOVG, Beschl. v. 03.07.2020 - 3 EN 391/20 - juris Rn. 50 ff.; OVG NRW, Beschl. v. 19.05.2020 - 13 B 557/20.NE - juris Rn. 65; OLG Hamm, Beschl. v. 21.09.2021 - III-1 RBs 127/21 - juris Rn. 9 ff.).
(bb) Auch die Regelung zu den Ausnahmen von der Maskenpflicht in § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 war hinreichend bestimmt. Der Begriff der Zumutbarkeit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der in zahlreichen Rechtsvorschriften verwendet wird und der der Auslegung zugänglich ist. Zudem hat der Verordnungsgeber näher bestimmt, dass sich die Unzumutbarkeit aus medizinischen Gründen oder sonstigen zwingenden Gründen ergeben kann (ebenso BayVerfGH, Entsch. v. 27.09.2023 - Vf. 62-VII-20 - juris Rn. 67 ff.). Dabei sah sich der Verordnungsgeber gehalten, verschiedene Lebenssachverhalte in einem dynamischen Pandemiegeschehen zu normieren. Angesichts der Vielzahl und Unterschiedlichkeit möglicher zwingender Gründe dafür, eine Mund-Nasen-Bedeckung nicht zu tragen, konnte die Ausnahmeregelung ihren Zweck, Grundrechtseingriffe zu verringern oder gänzlich zu vermeiden, besser und mit höherer Bestimmtheit erreichen als eine Vorschrift mit einer detaillierten Aufzählung zahlreicher Ausnahmetatbestände (ebenso BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 264 , zur Ausnahmevorschrift zur Ausgangsbeschränkung).
(2)Der Verordnungsgeber verfolgte mit dem Erlass der Regelungen Ziele, die mit dem Zweck der Verordnungsermächtigung im Einklang standen.
Die Regelungen zielten, wie der Antragsgegner in der Antragserwiderung nachvollziehbar dargelegt hat (Schriftsatz vom 10.06.2020, S. 18, 24), darauf ab, die Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 durch eine Unterbrechung bzw. Unterbindung von Infektionsketten zu verlangsamen und das Leben und die körperliche Unversehrtheit einer potentiell sehr großen Zahl von Menschen zu schützen, indem Neuinfektionen verhindert und die Verbreitung des Virus verlangsamt wird. Das Ziel entsprach dem Zweck der Verordnungsermächtigung, übertragbare Krankheiten zu bekämpfen (§ 32 Satz 1 IfSG) und ihre Verbreitung zu verhindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG) (BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 49). Der damit bezweckte Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit jedes Einzelnen wie auch der Bevölkerung ist auch ein verfassungsrechtlich legitimer Zweck, der Grundrechtseinschränkungen rechtfertigen kann (BVerfG, Beschl. v. 16.10.1977 - 1 BvQ 5/77 - BVerfGE 46, 160, juris Rn. 13 f.; Beschl. v. 23.03.2022 - 1 BvR 1295/21 - NJW 2022, 1672, juris Rn. 21; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 203).
Die Maßnahmen dienten, wie der Antragsgegner in der Antragserwiderung ebenfalls nachvollziehbar dargelegt hat (Schriftsatz vom 10.06.2020, S. 27 f.), auch dem Schutz des Gesundheitssystems vor Überlastung durch einen exponentiellen Anstieg der Fallzahlen und der dann bestehenden Gefahr von Todesfällen bei Engpässen in den Beatmungskapazitäten. Der Antragsgegner verfolgte das Ziel des Schutzes des Gesundheitssystems nicht um seiner selbst willen, sondern um somit Leben und Gesundheit des Einzelnen wie der Gemeinschaft vor den Gefahren durch Infektionskrankheiten zu schützen. Auch der Schutz des Gesundheitssystems vor Überlastung entspricht daher dem Zweck der Verordnungsermächtigung, übertragbare Krankheiten zu bekämpfen (§ 32 Satz 1 IfSG) und ihre Verbreitung zu verhindern (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG) (ebenso BVerwG; Urt. v. 21.06.2023 - 3 CN 1/22 - NVwZ 2023, 1840, juris Rn. 31; BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223Rn. 175 f. ; noch offengelassen bei BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 50).
(3) Die Annahme des Verordnungsgebers, dass diese Ziele ohne die erlassenen Ge- und Verbote gefährdet und die Gefahr wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems dringlich war, hatte eine tragfähige tatsächliche Grundlage (vgl. zu diesem Erfordernis: BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223Rn. 177 ; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 59). Dabei kommt es auf die Beurteilung der Lage durch den Verordnungsgeber ex ante an (BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 57; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 209). Denn diese war durch erhebliche Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage geprägt. Die Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, waren daher begrenzt. Es genügte daher auch für schwerwiegende Grundrechtseingriffe, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der vorhandenen und ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientierte (BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 171, 185, 204). Erkenntnisse, die erst nach dem Erlass und der Geltungsdauer der getroffenen Maßnahmen vorlagen, haben daher außer Betracht zu bleiben und können ex post allenfalls indiziell Anhaltspunkte für oder gegen die Vertretbarkeit und Richtigkeit der damaligen Entscheidung des Gesetzgebers geben.
Im streitgegenständlichen Zeitraum vom 02.05.2020 bis zum 15.05.2020 lag nach den Erkenntnissen des hierzu berufenen Robert Koch-Instituts (§ 4 IfSG) eine ernste Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung vor.
In der Risikobewertung zum 02.05.2020 (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-05-02-de.pdf?__blob=publicationFile) führte das RKI aus:
„Es handelt sich weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Bei einem Teil der Fälle sind die Krankheitsverläufe schwer, auch tödliche Krankheitsverläufe kommen vor. Die Anzahl der neu übermittelten Fälle in Deutschland ist rückläufig. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wird derzeit insgesamt als hoch eingeschätzt, für Risikogruppen als sehr hoch. Die Wahrscheinlichkeit für schwere Krankheitsverläufe nimmt mit zunehmendem Alter und bestehenden Vorerkrankungen zu. Diese Gefährdung variiert von Region zu Region. Die Belastung des Gesundheitswesens hängt maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen (Isolierung, Quarantäne, physische Distanzierung) ab und kann örtlich sehr hoch sein. Diese Einschätzung kann sich kurzfristig durch neue Erkenntnisse ändern.“
Diese Risikobewertung beruhte u.a. auf folgenden Feststellungen:
Für 131.249 (81%) übermittelte Fälle liegen klinische Informationen vor. Häufig genannte Symptome waren Husten (50%), Fieber (42%) und Schnupfen (21%). Für 3.660 Fälle (2,8%) ist bekannt, dass sie eine Pneumonie entwickelt haben. Eine Hospitalisierung wurde bei 22.878 (18%) der 130.543 übermittelten COVID-19-Fälle mit diesbezüglichen Angaben angegeben. Seit der 17. KW können die Fälle in einer eigenen Übermittlungskategorie (für COVID-19) erfasst werden. Seitdem können auch Geruchs- und Geschmacksverlust als Symptom in der Meldesoftware angegeben werden. Bei 458 von 3.059 neu in der COVID-19-Kategorie erfassten Fällen (15%) mit Angaben zur Klinik wurde das Symptom angegeben.
Geschätzte 129.000 Personen sind von ihrer COVID-19-Infektion genesen. Ein genaues Datum der Genesung liegt für die meisten Fälle nicht vor. Daher wird ein Algorithmus zur Schätzung der Anzahl der Genesenen verwendet.
Insgesamt sind 6.575 Personen in Deutschland im Zusammenhang mit einer COVID-19-Erkrankung verstorben (s. Tabelle 2). Es handelt sich um 3.698 (56%) Männer und 2.872 (44%) Frauen, für fünf Personen ist das Geschlecht unbekannt, für vier Personen das Alter. Der Altersdurchschnitt liegt bei 81 Jahren (Median: 82 Jahre). Von den Todesfällen waren 5.692 (87%) Personen 70 Jahre und älter. Im Unterschied dazu beträgt der Anteil der über 70-Jährigen an der Gesamtzahl der übermittelten COVID19-Fälle nur 19%. Es wird weiterhin von COVID-19-bedingten Ausbrüchen in Alters- und Pflegeheimen sowie in Krankenhäusern berichtet. In einigen dieser Ausbrüche ist die Zahl der Verstorbenen vergleichsweise hoch.
…
Betreuung, Unterbringung und Tätigkeit in Einrichtungen
Gemäß Infektionsschutzgesetz wird für die COVID-19-Fälle auch übermittelt, ob sie in einer für den Infektionsschutz relevanten Einrichtung betreut, untergebracht oder tätig sind. Es wird dabei zwischen verschiedenen Arten von Einrichtungen unterschieden (s. Tabelle 3).
Da Angaben zu Betreuung, Unterbringung und Tätigkeit bei 37% der Fälle noch fehlen, sind die Anteile der Fälle mit einer Betreuung, Unterbringung oder Tätigkeit in den einzelnen Einrichtungen als Mindestangaben zu verstehen. Für die übermittelten COVID-19-Fälle aus allen genannten Einrichtungen ist unbekannt, wie hoch der Anteil derer ist, die sich auch in dieser Einrichtung angesteckt haben.
Unter den nach IfSG übermittelten COVID-19-Fällen wurde bisher für 9.765 Fälle übermittelt, dass sie in einer medizinischen Einrichtung gemäß § 23 Abs. 3 IfSG tätig waren. Zu den Einrichtungen zählen z.B. Krankenhäuser, ärztliche Praxen, Dialyseeinrichtungen und Rettungsdienste. Von den Fällen unter Personal in medizinischen Einrichtungen waren 72% weiblich und 28% männlich. Der Altersmedian liegt bei 41 Jahren.
Die relativ niedrigen Zahlen bei Betreuten in Gemeinschaftseinrichtungen nach § 33 IfSG spiegeln die auch insgesamt verhältnismäßig niedrigen übermittelten COVID-19-Fallzahlen bei Kindern wider.
Von den insgesamt 12.129 übermittelten COVID-19-Fällen, die in einer unter § 36 IfSG fallenden Einrichtung betreut werden und für die entsprechende Angaben vorliegen, sind 2.366 (20%) verstorben. Von den in einer unter § 36 IfSG fallenden Einrichtungen Tätigen sind 29 (0,4%) verstorben (Angaben verfügbar für 7.302 der Tätigen). Die hohen Fallzahlen bei Betreuten und Tätigen in diesen Einrichtungen stehen im Einklang mit der Anzahl der berichteten Ausbrüche in Alters- und Pflegeheimen der letzten Wochen.
Schätzung der Fallzahlen unter Berücksichtigung des Verzugs (Nowcasting) und der Reproduktionszahl (R)
Die ausgewiesenen Fallzahlen spiegeln den Verlauf der Anzahl von Erkrankungsfällen nicht vollständig wider, da es unterschiedlich lange dauert, bis es nach dem Erkrankungsbeginn eines Falles zu einer COVID-19-Diagnose, zur Meldung und zur Übermittlung des Falls an das Robert Koch-Institut kommt. Es wird daher versucht, den tatsächlichen Verlauf der Anzahl von bereits erfolgten COVID-19- Erkrankungen durch ein sogenanntes Nowcasting zu modellieren.
Die Reproduktionszahl R ist die Anzahl der Personen, die im Durchschnitt von einem Fall angesteckt werden. Diese lässt sich nicht aus den Meldedaten ablesen, sondern nur durch statistische Verfahren zum Beispiel auf der Basis des Nowcastings schätzen. Das Nowcasting und die R-Schätzung beziehen alle übermittelten Fälle mit Erkrankungsbeginn bis 3 Tage vor Datenstand ein. Fälle mit neuerem Erkrankungsbeginn werden nicht berücksichtigt, da sie noch nicht in ausreichender Zahl übermittelt wurden und zu instabilen Schätzungen führen würden.
Mit Datenstand 02.05.2020 0:00 Uhr wird die Reproduktionszahl auf R = 0,78 (95%- Prädiktionsintervall: 0,66-0,90) geschätzt.
Die im Rahmen des Nowcastings geschätzte Anzahl von Neuerkrankungen wurde bisher als gleitendes 3-Tage-Mittel dargestellt, um Zufallseffekte einzelner Tage auszugleichen. Seit dem 29.04.2020 verwendet das RKI ein 4-Tage-Mittel, das den Verlauf des Säulendiagramms noch etwas glättet. Das Ergebnis der R-Schätzung ändert sich dadurch nicht. Abbildung 6 zeigt das aktuelle Ergebnis des Nowcastings. Durch den geglätteten Verlauf des Nowcastings kann die Berechnung des Punktschätzers von R in weniger Schritten durchgeführt werden. Für einen bestimmten Tag ergibt sich dieser Wert jetzt als einfacher Quotient der Anzahl von Neuerkrankungen für diesen Tag geteilt durch die Anzahl von Neuerkrankungen 4 Tage davor.
Eine detaillierte Beschreibung der Methodik ist verfügbar unter https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/17/Art_02.html (Epid. Bull. 17 | 2020 vom 23.04.2020).
Hinweise zur Datenerfassung und -bewertung
Im Lagebericht werden die bundesweit einheitlich erfassten und an das RKI übermittelten Daten zu bestätigten COVID-19-Fällen dargestellt. COVID-19-Verdachtsfälle und -Erkrankungen sowie Nachweise von SARS-CoV-2 werden gemäß Infektionsschutzgesetz an das zuständige Gesundheitsamt gemeldet.
Die Gesundheitsämter ermitteln ggf. zusätzliche Informationen, bewerten den Fall und leiten die notwendigen Infektionsschutzmaßnahmen ein. Die Daten werden spätestens am nächsten Arbeitstag vom Gesundheitsamt elektronisch an die zuständige Landesbehörde und von dort an das RKI übermittelt. Am RKI werden sie mittels weitgehend automatisierter Algorithmen validiert. Es werden nur Fälle veröffentlicht, bei denen eine labordiagnostische Bestätigung unabhängig vom klinischen Bild vorliegt. Die Daten werden am RKI einmal täglich jeweils um 0:00 Uhr aktualisiert. Durch die Dateneingabe und Datenübermittlung entsteht von dem Zeitpunkt des Bekanntwerdens des Falls bis zur Veröffentlichung durch das RKI ein Zeitverzug, sodass es Abweichungen hinsichtlich der Fallzahlen zu anderen Quellen geben kann.
DIVI-Intensivregister
Die Deutsche Interdisziplinäre Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin (DIVI) führt gemeinsam mit dem RKI das DIVI-Intensivregister (https://www.intensivregister.de/#/intensivregister). Das Register erfasst intensivmedizinisch behandelte COVID-19-Patienten und Bettenkapazitäten auf Intensivstationen von allen Krankenhäusern in Deutschland und gibt einen Überblick darüber, in welchen Kliniken aktuell wie viele Kapazitäten auf Intensivstationen zur Verfügung stehen. Seit dem 16.04.2020 ist die Meldung für alle intensivbettenführenden Krankenhausstandorte verpflichtend.
Mit Stand 02.05.2020 (9:15 Uhr) beteiligen sich 1.219 Klinikstandorte an der Datenerhebung. Insgesamt wurden 32.045 Intensivbetten registriert, wovon 19.268 (60%) belegt sind; 12.777 (40%) Betten sind aktuell frei. Im Rahmen des DIVI-Intensivregisters wird außerdem die Anzahl der intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Fälle erfasst (siehe Tabelle 4).“
(https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-05-02-de.pdf?__blob=publicationFile)
Die angegriffenen Maßnahmen des Antragsgegners beruhten rechtmäßiger Weise auf der fachlichen Bewertung des RKI für den Beurteilungszeitraum, dass die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als hoch, zudem für Risikogruppen als sehr hoch einzuschätzen war. Der Verordnungsgeber durfte sich auf die Erkenntnisse des RKI stützen. Dieses ist gemäß § 4 IfSG die nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen (Absatz 1 Satz 1). Es arbeitet u. a. mit wissenschaftlichen Einrichtungen und Fachgesellschaften, mit ausländischen Stellen und internationalen Organisationen sowie mit der Weltgesundheitsorganisation zusammen (Absatz 1 Satz 3, Absatz 3 Satz 1). Zu seinen Aufgaben gehört die Erstellung von Empfehlungen und sonstigen Informationen zur Vorbeugung, Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten (Absatz 2 Nr. 1). Es wertet die Daten zu meldepflichtigen Krankheiten und Nachweisen von Krankheitserregern infektionsepidemiologisch aus (Absatz 2 Nr. 2) und stellt die Ergebnisse der Auswertungen u. a. den obersten Landesgesundheitsbehörden und den Gesundheitsämtern zur Verfügung (Absatz 2 Nr. 3 Buchst. c und d). Durch seine Aufgabe, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, verfügt es über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit. Daher durfte der Verordnungsgeber die vom RKI zur Verfügung gestellten Erkenntnisse und Bewertungen zu SARS-CoV-2 und COVID-19 wie ein Sachverständigengutachten bei seiner Entscheidung berücksichtigen und seinen Maßnahmen zugrunde legen (BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 55 ff.; ebenso ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 486 ff.).
Diese tragfähige tatsächliche Grundlage für die Annahme des Verordnungsgebers, dass die Verlangsamung der Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 und der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit einer potentiell sehr großen Zahl von Menschen ohne die erlassenen Ge- und Verbote gefährdet waren, bestand auch angesichts der sinkenden Zahl von Neuinfektionen im Beurteilungszeitraum. Der Antragsgegner konnte trotz der sinkenden Zahl von Neuinfektionen die weiter bestehende Gefährdungseinschätzung des RKI zugrunde legen. Er durfte bei seiner - ab dem 20.04.2020 auch tatsächlich umgesetzten - Öffnungsstrategie grundsätzlich stufenweise vorgehen, um im Rahmen einer engmaschigen Kontrolle zu beobachten, wie sich einzelne Öffnungsschritte auf das Infektionsgeschehen auswirken, und um Erfolge der Kontaktbeschränkungen nicht durch übereilte Lockerungen vorschnell zu gefährden (vgl. Senat, Beschl. v. 07.05.2020 - 1 S 1244/20 - juris Rn. 25 f.; Beschl. v. 18.02.2021 - 1 S 398/21 - juris Rn. 97; Beschl. v. 07.05.2021 - 1 S 978/21 -; Beschl. v. 11.06.2021 - 1 S 1533/21 - juris Rn. 93; Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 224; ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 523 f.). Dabei konnte er sich - neben dem RKI - auch auf die fachlichen Einschätzungen der EU-Agentur ECDC vom 23.04.2020 und die Dritte Ad-hoc-Stellungnahme der Leopoldina vom 13.04.2020 stützen. Danach waren Beschränkungen unter disziplinierter Einhaltung von Schutzmaßnahmen nach und nach zurückzunehmen, da eine zu schnelle Aufhebung der Maßnehmen zu einem schnellen Wiederanstieg der Infektionen führen könnte (Risikobewertung der ECDC vom 23.04.2020, https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/rapid-risk-assessment-coronavirus-disease-2019-covid-19-pandemic-ninth-update; Dritte Ad-hoc-Stellungnahme der Leopoldina, „Coronavirus-Pandemie - Die Krise nachhaltig überwinden 13. April 2020“, https://www.leopoldina.org/uploads/tx_leopublication/2020_04_13_Coronavirus-Pandemie-Die_Krise_nachhaltig_%C3%BCberwinden_final.pdf). Diese damalige fachliche Einschätzung wird ausweislich der Stellungnahme des BVÖGD gegenüber dem Bundesverfassungsgericht - ex post und daher ohne dass dies für die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Maßnahmen im hier streitgegenständlichen Zeitraum entscheidungserheblich wäre - bestätigt durch die Erfahrungen mit Lockerungen in der zweiten und dritten Infektionswelle (vgl. Stellungnahme des BVÖGD, S. 8 gegenüber dem Bundesverfassungsgericht im Verfahren 1 BvR 781/21 u.a.).
Ohne Erfolg macht die Antragstellerin geltend, der Antragsgegner habe sich für die streitgegenständlichen Maßnahmen nicht auf die Risikobewertung durch das RKI stützen dürfen. Ihr in der mündlichen Verhandlung gestellter Beweisantrag Nr. 9, der auf die Beweisbehauptung des Beweisantrags Nr. 4 der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 931/23 Bezug nimmt und insoweit ein weiteres Beweismittel benennt, war mangels Entscheidungserheblichkeit abzulehnen. Denn die Behauptung im Beweisantrag Nr. 4 der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S S 931/23 und 1 S 931/23,
dass die Risikogrundannahmen des RKI, welche sich der hiesige Antragsgegner uneingeschränkt zu eigen gemacht hat, grob falsch und aus heutiger Sicht und auch schon mit Stand vom Mai 2020 medizinisch und statistisch unhaltbar waren, nämlich die teils ausdrücklichen, teils stillschweigenden Annahmen, a) jeder positive PCR-Test weise eine Infektion im medizinischen Sinne und im Sinne des § 2 Nr. 2 i. V. m. § 2 Nr. 1 IfSG und damit eine erhebliche Gefahr für die Allgemeinheit, vor allem aber für die sog. vulnerablen Gruppen dar, b) es gebe keine oder jedenfalls keine nennenswerte natürliche Immunität gegen das aus damaliger Sicht völlig neue Corona-Virus, c) die RKI-Covid-Todesfallstatistik verglichen mit herkömmlichen Grippeviren belege eine besorgniserregende Gefährlichkeit des Virus, während in Wahrheit diese Statistik eine große Vielzahl von lediglich mit dem Virus, in Wahrheit aber an völlig anderen Ursachen gestorbenen Personen enthielt, sogar Personen, die zuletzt negativ getestet worden waren und sogar Personen, die gar nicht PCR-positiv getestet wurden, bevor sie starben, d) es drohe eine erhebliche Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems, insbesondere der Intensivstationen, während in Wahrheit stets ausreichende Kapazitäten vorhanden waren,
bezeichnet keine entscheidungserheblichen Tatsachen. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Vorschriften kommt es allein darauf an, ob der Verordnungsgeber im fraglichen Zeitraum ihrer Geltung die von ihm bejahte Gefahrenlage aufgrund der damaligen offiziellen Stellungnahmen des RKI i.S.v. § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG annehmen konnte. Eine nachträgliche abweichende Einschätzung anderer Sachverständiger oder die Berufung auf spätere Studien kann hieran nichts ändern. Denn - wie stets im Recht der Gefahrenabwehr (vgl. nur Graulich, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl., E Rn. 126 ff.; BVerwG, Beschl. v. 06.03.2008 - 7 B 13/08 - juris Rn. 9; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.05.1990 - 5 S 1842/89 - BWGZ 1991, 68, juris Rn. 29 ff.; BayVGH, Beschl. v. 19.01.2017 - 8 ZB 15.811 - juris Rn. 12) - entfällt die ex ante rechtmäßig prognostizierte Gefahr nicht, wenn ex post festgestellt wird, dass zum damaligen Zeitpunkt keine Gefahrenlage bestand. Für die Beurteilung der Gefahrenlage stellt folglich das materielle Recht, hier das Infektionsschutzrecht auf die zum damaligen Zeitpunkt vorhandenen und dem Verordnungsgeber verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten ab (vgl. dazu erneut: BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 57; BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 171, 185, 204; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 209). Dabei durfte sich der Antragsgegner - wie dargelegt - auf die damaligen offiziellen Stellungnahmen des RKI stützen, da dieses durch die Entscheidung des Gesetzgebers dazu berufen war, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, und Anhaltspunkte dafür, dass es diese Aufgabe nicht erfüllte, fehlten.
Im Übrigen fehlt es dem Beweisantrag Nr. 4 der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 931/23 in allen seinen Teilen an der Benennung der notwendigen Anknüpfungstatsachen für die beantragte Beweiserhebung. Der Beweisantrag Nr. 9 der hiesigen Antragstellerin benennt solche Tatsachen ebenfalls nicht. Es handelt sich um ein Ausforschungsbegehren, das sich auf Behauptungen und Vermutungen stützt, für die es erkennbar an einer tatsächlichen Grundlage mangelt (dazu allgemein: BVerwG, Beschl. v. 13.06.2007 - 4 BN 6/07 - BRS 71 Nr. 49; Beschl. v. 06.01.2011 - 4 B 51/10 - BRS 78 Nr. 190; Beschl. v. 25.01.2016 - 2 B 34/14 u.a. - NVwZ-RR 2016, 428). Auch aus diesem Grund war der Antrag daher abzulehnen:
Die in der Begründung des Beweisantrags zu a) benannte Studie der Universität Düsseldorf, die im Jahr 2021 veröffentlicht wurde, besagt nichts über die entscheidungserheblichen Umstände im Mai 2020. Der Antrag zeigt nicht ansatzweise auf, dass bis zum Ablauf des streitgegenständlichen Beurteilungszeitraums überhaupt Anhaltspunkte für Bedenken gegen das Vorgehen des RKI im Hinblick auf die durchgeführten Testungen bestanden. Noch weniger ist ersichtlich, dass im Beurteilungszeitraum durchgreifende fachwissenschaftliche Anhaltspunkte für Bedenken gegen die Testung auf das Virus SARS-CoV-2 durch PCR-Tests bestanden. Die WHO empfahl vielmehr im Januar 2020 die Testung von Patienten mit dem Verdacht der Infizierung durch den Coronavirus SARS-CoV-2 durch PCR-Tests (WHO, Laboratory testing for 2019 novel coronavirus [2019-nCoV] in suspected human cases, Interim guidance vom 17.01.2020, https://iris.who.int/bitstream/handle/10665/330676/9789240000971-eng.pdf?). Der Beweisantrag benennt keinerlei konkrete Umstände, dass bis zum Ende des im vorliegenden Fall maßgeblichen Beurteilungszeitraums maßgebliche wissenschaftliche Bedenken gegen die Validität der Ergebnisse der PCR-Tests bestanden. Im Übrigen ergaben sich solche auch später nicht; vielmehr bestätigte sich auch ex post - und daher ohne dass dies für die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Maßnahmen im hier streitgegenständlichen Zeitraum entscheidungserheblich wäre - im Allgemeinen, dass PCR-Tests eine zuverlässige Diagnostik des SARS-CoV-2-Virus gewährleisten (vgl. Stellungnahme des BVÖGD, S. 5 gegenüber dem Bundesverfassungsgericht im Verfahren 1 BvR 781/21 u.a.) und der Antragsgegner die Ergebnisse der PCR-Tests als sog. „Goldstandard“ zugrunde legen durfte (vgl. bereits ausf. Senat, Beschl. v. 15.01.2021 - 1 S 4180/20 - juris Rn. 31 ff.).
Dies gilt auch für die zu b) und zu c) beantragte Beweiserhebung. Der Beweisantrag bezeichnet die Anknüpfungstatsachen, aus denen sich die behaupteten Tatsachen ergeben sollen, nicht.
Die im Hinblick auf die Beweiserhebung zu d) bezeichnete Studie des IMK vom April 2020 kam zu dem Ergebnis, dass die Krankenhauskapazitäten ausreichten, wenn die Wirkung der bisherigen Interventionen, zu denen die Studie Testungen, Quarantäne, Schließungen, Verbot von Massenveranstaltungen und Kontaktbeschränkungen zählte, bis Jahresende beibehalten werde (lMK, Einschätzung der Infektionsdynamik von COVID-19 und der Belastung des Gesundheitssystems, April 2020, S. 12 f., 16; https://www.imk-boeckler.de/de/faust-detail.htm?sync_id=HBS-007664). Sie lieferte mithin keine Anhaltspunkte für die Annahme, die Belastung des Gesundheitssystems im Mai 2020 hätte eine Aufgabe aller infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen erlaubt. Der zitierte Bericht des Bundesrechnungshofs verhielt sich nur zu Anreizwirkungen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes ab November 2020 mit dem Anknüpfen an einen bestimmten Prozentsatz freier intensivmedizinischer Betten (§ 21 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 KHG i.d.F. vom 18.11.2020), führte solche für den hier streitgegenständlichen Zeitraum (§ 21 Abs. 3 KHG i.d.F. vom 27.03.2020, mit Maßgeblichkeit der Zahl ausgebliebener Patienten) jedoch gerade nicht an (Bundesrechnungshof, Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages nach § 88 Absatz 2 BHO über die Prüfung ausgewählter coronabedingter Ausgabepositionen des Einzelplans 1-5 und des Gesundheitsfonds [Abgabe von Schutzmasken an vulnerable Personengruppen, Ausgleichszahlungen an Krankenhäuser und Aufbau von Intensivbettenkapazitäten], Gz.: lX 1-2021-0572, 09.06.2021, S. 23 ff., 29, 33 https://www.bundesrechnungshof.de/SharedDocs/Downloads/DE/Berichte/2021/coronabedingte-ausgaben-volltext.pdf?__blob=publicationFile&v=1).
Auch hinsichtlich der Bedeutung der Ct-Werte legt die Antragstellerin schriftsätzlich keine konkreten Anhaltspunkte für bis zum Ende des hier maßgeblichen Beurteilungszeitraums vorliegende durchgreifende wissenschaftliche Bedenken dar, auch PCR-Tests mit einem höheren Ct-Wert, z.B. über 30, zu berücksichtigen. Die Studie von Melissa M. Arons et al. (https://www.nejm.org/doi/full/10.1056/NEJMoa2008457), die am 24.04.2020 veröffentlicht wurde, kam zu dem Ergebnis, dass bei dem analysierten SARS-CoV-2-Ausbruch in einem Schwesternheim mit 76 Bewohnerinnen bei allen vier Beobachtungsgruppen die Mediane der Ct-Werte der PCR-Tests mit 23,1 bis 25,5 ähnlich waren und dass keine Korrelation zwischen den Ct-Werten und der Anzahl der Tage ab dem ersten Anzeichen typischer Symptome bestand. Nicht ersichtlich und auch nicht dargelegt ist, aus welchen Gründen der Antragsgegner aufgrund dieser Studie verpflichtet gewesen sein soll, umgehend Ct-cut-off-Werte für PCR-Tests zu definieren. Zudem sind auch nachfolgend solche Gründe nicht erkennbar. Zwar ergab eine am 30.06.2020, also nach dem hier maßgeblichen Beurteilungszeitraum, veröffentlichte Untersuchung, dass die Sterblichkeit von hospitalisierten COVID-19-Patienten 35,0% betrug bei Ct-Werten unter 25, 17,6% bei Ct-Werten von 25 bis 30 und 6,2% bei Ct-Werten von über 30 (Reed Magleby et al., Impact of Severe Acute Respiratory Syndrome Coronavirus 2 Viral Load on Risk of Intubation and Mortality Among Hospitalized Patients With Coronavirus Disease 2019, veröff.: 30.06.2020, https://academic.oup.com/cid/article/73/11/e4197/5865363). Jedoch zeigten daraufhin durchgeführte Versuche, dass die Ct-Werte von Tests stark von Labor zu Labor variieren können und sie daher nicht allgemeingültig sind; zudem hängen diese auch vom Zeitpunkt und Abnahmeort der Probennahme im Infektionsverlauf und dem verwendeten PCR-Testsystem ab (Daniel Rhoads et al., College of American Pathologists (CAP) Microbiology Committee Perspective: Caution Must Be Used in Interpreting the Cycle Threshold (Ct) Value, veröff.: 12.08.2020, https://academic.oup.com/cid/article/72/10/e685/5891762). Insgesamt zeigte sich jedenfalls bis Ende 2020, dass sich hinsichtlich der Ct-Werte eine große Ergebnisvarianz aus den verschiedenen Testsystemen ergab und Ct-Werte von über 30 nicht generell ohne Aussagekraft waren, vielmehr sogar bei Ct-Werten von über 35 in einer nicht unerheblichen Anzahl von Proben ein replikationsfähiges Virus nachzuweisen war, zumal die Werte im Verlauf der Infektion schwankten und auch vom Abnahmezeitpunkt abhingen (vgl. im Einzelnen Senat, Beschl. v. 15.01.2021 - 1 S 4180/20 - juris Rn. 31 ff. m.w.N.).
Ebenso war der im Hinblick auf das Bestehen einer Gefahrenlage von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung gestellte Beweisantrag Nr. 8, der ebenfalls auf die Beweisbehauptung des Beweisantrags Nr. 4 der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 931/23 Bezug nimmt, abzulehnen. Das Protokoll der Sitzung des COVID-19-Krisenstabs des RKI vom 16.03.2020, dessen Heranziehung die Antragstellerin mit ihrem Beweisantrag Nr. 8 beantragt, war von der Antragstellerin selbst bereits vorgelegt worden und daher Verfahrensgegenstand. Im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit der Einschätzung des Antragsgegners, ob eine infektionsschutzrechtliche Gefahrenlage vorlag, und die insoweit maßgeblichen tatsächlichen Grundlagen gilt das soeben zum Beweisantrag Nr. 4 der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 931/23 Ausgeführte.
Auch der im Hinblick auf das Bestehen einer Gefahrenlage von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung gestellte Beweisantrag Nr. 6, der auf die Beweisbehauptung des Beweisantrags Nr. 2 der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 931/23 Bezug nimmt und insoweit als weiteres Beweismittel Prof. Dr. Drosten benennt, war abzulehnen. Die mit dem Beweisantrag Nr. 2 der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 931/23 mit dem Inhalt,
dass bei PCR-Tests zum „Nachweis“ des Coronavirus SARS-CoV-2 vor dem 26. Mai 2022, also auch im Mai 2020, das Konformitätsbewertungsverfahren entsprechend der europäischen Richtlinie über In-vitro-Diagnostika – IVDD (98/79/EG) lediglich eigenverantwortlich durch den Hersteller ohne Beteiligung einer benannten Stelle oder einer staatlichen Institution durchgeführt worden ist,
zum Beweis gestellte Tatsache einer Mitteilung dieses Inhalts des Bundesministeriums der Gesundheit an xxxx xxxxxx ist als Anlage K 123 bereits bei den Gerichtsakten des Verfahrens 1 S 930/23 und damit gerichtsbekannt (§ 173 Satz 1 VwGO, § 291 ZPO) und war Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Im Übrigen benennt die Begründung des Beweisantrags Nr. 2 der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 931/23 mit der Behauptung, die Aussagekraft positiver PCR-Testungen verliere schon aufgrund dieser fehlenden staatlichen Kontrolle noch mehr enorm an Aussagekraft als dies ohnehin der PCR-Testmethode immanent sei, keine dem Beweis zugänglichen Tatsachen. Konkrete Anhaltspunkte irgendeiner Art dafür, dass aufgrund der Art des Konformitätsbewertungsverfahrens die Ergebnisse von PCR-Tests nicht valide waren, sind mit dem Antrag nicht benannt. Die mit dem Beweisantrag Nr. 6 der Antragstellerin beantragte Ladung von Prof. Dr. Drosten als Sachverständigen zur Gefahrenlage in der Coronavirus-Pandemie ist nicht entscheidungserheblich. Denn für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Vorschriften ist nur maßgeblich, ob der Verordnungsgeber im fraglichen Zeitraum ihrer Geltung die von ihm bejahte Gefahrenlage aufgrund der damaligen offiziellen Stellungnahmen des RKI annehmen konnte. Auf eine heutige abweichende Einschätzung anderer Sachverständiger kommt es nicht an. Zudem handelt es sich um ein unzulässiges Ausforschungsbegehren, da die Antragstellerin keine Anknüpfungstatsachen für die beantragte Beweiserhebung benennt.
Gleichfalls waren die von der Antragstellerin im Hinblick auf das Vorliegen einer Gefahrenlage gestellten Beweisanträge Nr. 10 und 12 abzulehnen. Der Beweisantrag Nr. 10 mit dem Inhalt,
dass Corona nicht etwa eine Gefahrenlage begründet, sondern eine enorm seltene Erkrankung nach der EU-Definition und der Definition des Bundesgesundheitsministerium und des RKI darstellt, wonach eine seltene Erkrankung vorliegt, wenn fünf von 10.000 Personen daran erkrankt sind,
und der Beweisantrag Nr. 12 auf Vernehmung eines Sachverständigen des Statistischen Bundesamts
zum Nachweis der extremen Seltenheit der tödlichen Erkrankung am Coronavirus
bezeichnen jeweils keine Tatsachen-, sondern eine Rechtsfrage. Rechtsfragen sind dem Beweis nicht zugänglich. Zudem handelt es sich um eine Rechtsfrage, auf die es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Vorschriften nicht ankommt. Für die Frage, ob die Voraussetzungen für Maßnahmen nach §§ 28, 32 IfSG vorliegen, ist es irrelevant, ob ein seltenes Leiden i.S.v. Art. 3 Abs. 1 Bucht. a der Verordnung (EG) Nr. 141/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.1999 über Arzneimittel für seltene Leiden (ABl. EG L 18 v. 22.01.2020, S. 1) vorliegt, die auf die Verbesserung der Versorgung mit Arzneimitteln für seltene Erkrankungen zielt (vgl. nur BSG, Urt. v. 19.10.2004 - B 1 KR 27/02 R - BSGE 93, 236; Leibniz Universität Hannover, Maßnahmen zur Verbesserung der gesundheitlichen Situation von Menschen mit Seltenen Erkrankungen in Deutschland, Studie im Auftrag des Bundesministeriums für Gesundheit, Juni 2009, https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/5_Publikationen/Praevention/Berichte/110516_Forschungsbericht_Seltene_Krankheiten.pdf). Soweit der Beweisantrag Nr. 12 über die Frage des Vorliegens eines seltenen Leidens im Sinne der genannten EG-Verordnung hinaus auf die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Vorschriften zielt, handelt es sich ebenfalls um eine dem Beweis nicht zugängliche Rechtsfrage.
Auch der Beweisantrag Nr. 11 der Antragstellerin auf Beiziehung des Protokolls der Sitzung des COVID-19-Krisenstabs des RKI vom 16.03.2020 war abzulehnen. Dieses war von der Antragstellerin selbst bereits zuvor vorgelegt worden und daher bereits Verfahrensgegenstand. Soweit der Beweisantrag darauf zielt, das Protokoll beizuziehen, damit dieses Berechnungsgrundlage für den im Beweisantrag Nr. 12 bezeichneten Sachverständigen des Statistischen Bundesamtes sein soll, war dem aus den soeben ausgeführten Gründen, dass es auf das Vorliegen eines seltenen Leidens i.S.v. Art. 3 Abs. 1 Bucht. a der Verordnung (EG) Nr. 141/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.1999 über Arzneimittel für seltene Leiden nicht ankommt, nicht nachzugehen.
Der Beweisantrag Nr. 4 der Antragstellerin,
die ungeschwärzten Protokolle der Sitzungen des COVID-19-Krisenstabs des RKI von Januar 2020 bis April 2023 anzufordern und vorzulegen,
war als nicht entscheidungserheblich abzulehnen. Für die gerichtliche Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Vorschriften kommt es nur auf die im Zeitpunkt der Entscheidung des Verordnungsgebers veröffentlichten fachlichen Stellungnahmen des RKI an. Einen ihr unbekannten und nicht erkennbaren behördeninternen vorangegangenen Entscheidungsprozess konnte und musste der Antragsgegner bei Erlass der angefochtenen Vorschriften nicht berücksichtigen.
Schließlich war die mit dem Beweisantrag Nr. 5 der Antragstellerin geforderte Beiziehung sämtlicher Protokolle der Bund-Länder-Konferenzen abzulehnen. Die Antragstellerin hat die Entscheidungserheblichkeit der Protokolle - die im Übrigen im Internet veröffentlicht sind und schon während der Coronavirus-Pandemie veröffentlicht wurden - nicht dargelegt. Der Antrag ist ersichtlich ins Blaue gestellt. Anknüpfungstatsachen für die Beweisbehauptung, dass die vom Antragsgegner behauptete Gefahrenlage zu keinem Zeitpunkt bestand, benennt der Antrag nicht. Das Protokoll, auf das sich der Antragsgegner im Schriftsatz vom 05.04.2024 bezieht, war bereits Gegenstand des Verfahrens.
(4) Der Verordnungsgeber durfte die Regelungen der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 zu den Kontaktbeschränkungen in § 3 Abs. 1 Satz 1, 2, Abs. 2, zur Maskenpflicht in § 3 Abs. 1 Satz 3, zur Beschränkung von Versammlungen in § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 4, 5 und zu Betriebsuntersagungen für Bildungseinrichtungen in § 4 Abs. 1 Nr. 2, Schwimm- und Hallenbäder, Thermal- und Spaßbäder in § 4 Abs. 1 Nr. 4 und Sportanlagen und Sportstätten in § 4 Abs. 1 Nr. 5 als geeignet ansehen, das mit der Verordnung verfolgte Ziel zu erreichen.
(a) Für die Eignung reicht es aus, wenn die Verordnungsregelungen den verfolgten Zweck fördern können. Bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Dem Verordnungsgeber stand wegen der damals in der Fachwissenschaft vorhandenen Ungewissheiten über die Eigenschaften des Virus SARS-CoV-2 ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung zu. Die Grenzen dieses Spielraums sind überschritten, wenn die Eignungsprognose des Verordnungsgebers nicht auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruht oder wenn das Prognoseergebnis nicht plausibel ist. Ob dies der Fall ist, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Prüfung (BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 185 ; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 59, Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 212; je m.w.N.).
(b) Danach ist die Annahme des Verordnungsgebers, die angegriffenen Regelungen zu den Kontaktbeschränkungen (aa), zur Maskenpflicht (bb), zu Versammlungen (cc) und Betriebsuntersagungen (dd) seien geeignete Mittel zur Erreichung der Verordnungsziele, nicht zu beanstanden.
(aa) Der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 ist, wie dargelegt (s. oben unter cc) (1)), die respiratorische Aufnahme von virushaltigen Tröpfchen und Aerosolen, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen. Aerosole können auch über längere Zeit in der Luft schweben und sich in geschlossenen Räumen verteilen. Die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber infektiösen Partikeln jeglicher Größe ist im Umkreis von 1-2 Metern um eine infektiöse Person herum erhöht. Der Verordnungsgeber durfte im Beurteilungszeitraum daher davon ausgehen, dass durch eine Reduzierung physischer Kontakte und die Einhaltung bestimmter Abstände zu anderen Personen die Ausbreitung des besonders leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus verlangsamt und die Infektionsdynamik verzögert werden. Eine Überschreitung des Einschätzungsspielraums des Antragsgegners hinsichtlich der tatsächlichen Verhältnisse und der Geeignetheit der auf Reduzierung von Kontakten und Einhaltung eines Mindestabstands zwischen Personen zielenden Regelungen des § 3 Abs. 1 Satz 1, 2, Abs. 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 liegt daher nicht vor (ebenso BVerwG, Urt. v. Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 58 ff.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 211 ff., Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 1067/20 - juris Rn. 177 ff. und Urt. v. 02.06.2020 - 1 S 1079/20 - juris Rn. 206 ff.).
Zudem ging bereits im April 2020 die Leopoldina von der Notwendigkeit von Hygienemaßnahmen wie Distanzregeln und Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen bei einer schrittweisen Normalisierung des öffentlichen Lebens aus (Dritte Ad-hoc-Stellungnahme der Leopoldina, „Coronavirus-Pandemie – Die Krise nachhaltig überwinden 13. April 2020“, https://www.leopoldina.org/uploads/tx_leopublication/2020_04_13_Coronavirus-Pandemie-Die_Krise_nachhaltig_%C3%BCberwinden_final.pdf). Die damalige Einschätzung des Antragsgegners, dass die Übertragung des Virus über direkten Kontakt zwischen Menschen durch Tröpfchen und Aerosole erfolgt und dass daher Abstandsregeln und Kontaktbeschränkungen ein wirksames Mittel zur Verlangsamung der Übertragung des Virus sind, bestätigten ex post - und daher ohne dass dies für die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Maßnahmen im hier streitgegenständlichen Zeitraum entscheidungserheblich wäre - ausdrücklich die Stellungnahmen der Sachverständigen gegenüber dem Bundesverfassungsgericht im Verfahren 1 BvR 781/21 u.a. (s. Stellungnahmen der Bundesärztekammer, S. 5, 9, 11, des BVÖGD, S. 4, 5, 7, 11, der Deutschen Gesellschaft für Epidemiologie, S. 1, 4, 5, 6, der Deutschen Gesellschaft für Infektiologie, S. 1, der Gesellschaft für Aerosolforschung e.V., S. 1, 2, der Gesellschaft für Virologie e.V., S. 1, 2, des Helmholtz-Zentrums für Infektionsforschung GmbH, S. 2, des Max-Plack-Instituts für Dynamik und Selbstorganisation, S. 4, des RKI, S. 2).
(bb) Auch die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung nach § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 war ein geeignetes Mittel (ebenso NdsOVG, Urt. v. 17.08.2023 - 14 KN 22/22 - juris Rn. 187, zur dortigen Maskenpflicht im Herbst 2020; SaarlVerfGH, Beschl. v. 28.08.2000 - Lv15/20 - juris Rn. 54 ff.). Der Antragsgegner hat mit seiner Bewertung, die angegriffene Regelung sei ein geeignetes Mittel zur Erreichung der Verordnungsziele, seinen Einschätzungsspielraum nicht überschritten, auch nicht im Hinblick auf das Tragen sog. Alltagsmasken. Er durfte sich insoweit auf die fachliche Einschätzung des RKI stützen (ebenso BayVerfGH, Entsch. v. 27.09.2023 - Vf. 62-VII-20 - juris Rn. 60 ff.). Dieses kam in Kenntnis der Unterschiede zwischen einfachen Mund-Nasen-Bedeckungen (MNB oder auch „Alltagsmasken“) einerseits und medizinischen Mund-Nasen-Schutz-Produkten (MNS) andererseits, ferner unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Effektivität der Masken in der Fachwelt seinerzeit im Einzelnen vor dem Hintergrund der noch beschränkten empirischen Erkenntnisse teils unterschiedlich bewertet wurde, sowie nach einer Würdigung der seinerzeit vorhandenen Studien, damals zu folgender zusammenfassender Einschätzung:
„Das Robert Koch-Institut (RKI) empfiehlt ein generelles Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (MNB) in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum als einen weiteren Baustein, um Risikogruppen zu schützen und den Infektionsdruck und damit die Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung zu reduzieren. Diese Empfehlung beruht auf einer Neubewertung aufgrund der zunehmenden Evidenz, dass ein hoher Anteil von Übertragungen unbemerkt erfolgt, und zwar bereits vor dem Auftreten von Krankheitssymptomen. Ziel dieses Beitrags ist es, eine kurze Übersicht zum fachlichen Hintergrund der Empfehlung zu geben und zu erläutern, welche Dinge hierbei zu berücksichtigen sind.
Der Hauptübertragungsweg von SARS-CoV-2, dem Erreger von COVID-19, sind feine Tröpfchen aus der Atemluft. Im medizinischen Bereich und in der Pflege ist ein enger physischer Kontakt häufig unvermeidbar und deshalb gehören der chirurgische Mund-Nasen-Schutz (MNS) und sogenannte partikelfiltrierende Halbmasken (FFP2-/FFP3-Maske) zum Standard der im Arbeitsschutz und Infektionsschutz eingesetzten persönlichen Schutzausrüstung. Der wesentliche Unterschied zwischen einem MNS und FFP2-/FFP3-Masken besteht nicht nur in der Stärke der Filterwirkung der Atemluft, sondern im Ziel des Einsatzes. Während ein MNS primär andere Personen vor feinen Tröpfchen und Partikeln in der Ausatemluft desjenigen schützen soll, der einen MNS trägt (Fremdschutz), ist das Ziel von FFP2-/FFP3-Masken der persönliche Schutz des Trägers vor Infektionen, einschließlich solche, die durch mikroskopisch kleine Tröpfchen (Aerosole) übertragen werden. Dieser Schutz ist von zentraler Bedeutung, um die Gesundheit von medizinischem Personal und Pflegenden zu erhalten und so eine sichere Behandlung und Pflege ohne Infektionsrisiko zu gewährleisten. In einer aktuellen Studie konnte gezeigt werden, dass auch MNS zu einer relevanten Reduktion der Ausscheidung von Atemwegsviren über die Ausatemluft führt und aus Studien zur Influenza gibt es Hinweise auf eine Reduktion des Ansteckungsrisikos für gesunde Personen in Haushalten mit einem Erkrankten.
Neben anderen Faktoren ist das Fehlen von persönlicher Schutzausrüstung eine Ursache für Ausbrüche von COVID-19 in Krankenhäusern und in der Altenpflege, die damit die Gruppen mit dem höchsten Risiko für einen schweren Krankheitsverlauf treffen und auch zu Erkrankungen bei dringend zur Behandlung und Pflege benötigtem Personal führen. Auch in Deutschland wurden bereits Erkrankungen bei medizinischem Personal berichtet, das in den 14 Tagen vor der Erkrankung in einer medizinischen Einrichtung tätig war (unter den nach IfSG übermittelten COVID-19-Fällen waren mindestens 5.300 Personen in medizinischen Einrichtungen gemäß § 23 Abs. 3 IfSG tätig; Lagebericht vom 11.4.2020). MNS und FFP2-/FFP3-Masken sind ein essenzieller Bestandteil einer sicheren Arbeitssituation in Krankenhäusern und bei der Pflege von Erkrankten und hilfsbedürftigen Menschen und müssen prioritär in diesen Bereichen eingesetzt werden. Noch immer kommt es weltweit zu Engpässen in Bezug auf die Verfügbarkeit von persönlicher Schutzausrüstung, weshalb eine maximale Steigerung der Produktion auch durch in Deutschland ansässige Firmen notwendig ist, um Übertragungen zu verhindern und Leben zu retten.
Kommerziell und privat hergestellte MNB bestehen meist aus handelsüblichen, unterschiedlich eng gewebten Baumwollstoffen und entsprechen in ihrer Funktionsweise am ehesten einem MNS. Sie sind jedoch keine Medizinprodukte und unterliegen nicht entsprechenden Prüfungen oder Normen. Die Filterwirkung von MNB auf Tröpfchen und Aerosole wurde nur in wenigen Studien untersucht und war im Vergleich zu medizinischem MNS geringer. MNB werden aufgrund der Heterogenität der Materialien und fehlenden Daten zur individuellen Schutzwirkung in Studien in Deutschland nicht für den Arbeitsschutz empfohlen. Wichtig ist, dass bei einem Hustenstoß sowohl die Filterwirkung von MNS als auch von MNB reduziert ist, d.h. dass eine (Selbst-) Isolation symptomatisch Erkrankter unabhängig vom Einsatz von MNB trotzdem erforderlich bleibt.
Während in einigen asiatischen Ländern das Tragen von MNB oder MNS als Teil einer allgemeinen Präventionsstrategie während Influenzawellen akzeptiert ist, würde dies in Ländern wie Deutschland einen deutlichen Schritt weg von dem gewohnten Bild in der Öffentlichkeit darstellen. In einer aktuellen Empfehlung stellt die Weltgesundheitsorganisation (WHO) fest, dass der Einsatz von MNB im öffentlichen Raum nicht ausreichend evaluiert ist und daher weder eine Empfehlung für noch gegen den Einsatz gegeben werden könne. Wie die WHO betont, ist eine klare Kommunikation zu den Hintergründen, zu Kriterien und Gründen für die getroffene Entscheidung essenziell. Eine aktuelle Stellungnahme des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) kommt zu dem Schluss, dass der Einsatz von Gesichtsmasken als Mittel der Kontrolle von Infektionsquellen eingesetzt werden kann, um die Ausbreitung des Virus in der Bevölkerung durch infizierte Personen, die noch keine Symptome entwickelt haben, zu verhindern. Die Centers for Disease Control and Prevention (das amerikanische Public-Health-Institut CDC) sprechen eine Empfehlung für den Einsatz von MNB aus, um in Situationen, in denen andere Maßnahmen der physischen Distanzierung nur schwierig eingehalten werden können, eine Übertragung des Virus auf andere zu verhindern. Dies dient besonders dem Schutz von Menschen mit einem erhöhten Risiko für einen schweren Krankheitsverlauf.
Es ist wichtig, darauf hinzuweisen, dass der Einsatz von MNB die zentralen Schutzmaßnahmen, wie die (Selbst-)Isolation Erkrankter, die Einhaltung der physischen Distanz von mindestens 1,5 m, die Hustenregeln und die Händehygiene zum Schutz vor Ansteckung, nicht ersetzen kann. Diese zentralen Schutzmaßnahmen müssen also weiterhin strikt eingehalten werden. In einer Aktualisierung ihres Cochrane Reviews aus dem Jahr 2003 empfehlen die Autoren, basierend auf Beobachtungsstudien während des SARS-Ausbruchs, den Einsatz von Masken ebenfalls in Kombination mit anderen Maßnahmen. Auch die hygienische Handhabung und Pflege von MNB sind zu beachten. Aus diesem Grund ist darauf zu achten, dass die MNB – insbesondere beim Auf- und Absetzen – nicht berührt wird, um eine Kontamination durch die Hände zu verhindern. Generell geht eine längere Tragedauer auch mit einer erhöhten Kontaminationsgefahr einher (s. Hinweise des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM)).
Wie Beobachtungen aus Ausbruchsuntersuchungen und Modellierungsstudien zeigen, beruht die rasche Ausbreitung von SARS-CoV-2 auf einem hohen Anteil von Erkrankungen, die initial mit nur leichten Symptomen beginnen, ohne die Erkrankten in ihrer täglichen Aktivität einzuschränken.6–8 Bereits 1–3 Tage vor Auftreten der Symptome kann es zu einer Ausscheidung von hohen Virusmengen kommen. Eine teilweise Reduktion dieser unbemerkten Übertragung von infektiösen Tröpfchen durch das Tragen von MNB könnte auf Populationsebene zu einer weiteren Verlangsamung der Ausbreitung beitragen. Dies betrifft die Übertragung im öffentlichen Raum, an denen mehrere Menschen zusammentreffen und sich dort länger aufhalten (z.B. Arbeitsplatz) oder der physische Abstand von mindestens 1,5 m nicht immer eingehalten werden kann (z.B. Einkaufssituation, öffentliche Verkehrsmittel). Tätigkeiten, die mit vielen oder engeren Kontakten einhergehen, sind hier von besonderer Bedeutung. Da bei vielen Ansteckungen die Infektionsquelle unbekannt ist, kann eine unbemerkte Ausscheidung des Virus in diesen Fällen weder durch eine Verhaltensänderung (wie eine Selbstquarantäne) noch durch eine frühzeitige Testung erkannt werden, da der Beginn der Infektiosität unbekannt ist. Aus diesem Grund kann das Tragen von MNB im öffentlichen Raum vor allem dann im Sinne einer Reduktion der Übertragungen wirksam werden, wenn sich möglichst viele Personen daran beteiligen. Dabei muss berücksichtigt werden, dass es Personen gibt, die aufgrund von Vorerkrankungen den höheren Atemwiderstand beim Tragen von Masken nicht tolerieren können.
Um möglichst rasch eine nachhaltige Reduktion der Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung und sinkende Neuerkrankungszahlen zu erreichen, ist es notwendig, mehrere Komponenten einzusetzen, die sich gegenseitig ergänzen (s. 2. Strategie-Update). Dabei sind immer die Wirksamkeit der ergriffenen Maßnahmen und deren un erwünschte Auswirkungen sorgsam gegeneinander abzuwägen. In dem System verschiedener Maßnahmen ist ein situationsbedingtes generelles Tragen von MNB (oder von MNS, wenn die Produktionskapazität dies erlaubt) in der Bevölkerung ein weiterer Baustein, um Übertragungen zu reduzieren.“
(Epidemiologisches Bulletin Nr. 19/20 des RKI vom 07.05.2020, https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/19_20.pdf?__blob=publicationFile, zuletzt abgerufen am 07.02.2024; ebenso bereits in der Fassung 14.04.2020, vgl. dazu Senat, Beschl. v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - Rn. 50 f.)
Auf diese fachliche Bewertung des RKI durfte sich der Antragsgegner bei der Anordnung der Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung stützen. Die insoweit von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge Nr. 1 und 2, die auf die Beweisbehauptung des Beweisantrags Nr. 1 der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 931/23 Bezug nehmen und weitere Beweismittel benennen, waren als nicht entscheidungserheblich abzulehnen. Die mit dem Beweisantrag Nr. 1 der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 931/23 bezeichnete Behauptung,
dass es in Wahrheit und entgegen den öffentlichen RKI-Bekundungen der fachlichen wissenschaftlichen Auffassung des RKI entsprach, dass es gerade keine Evidenz für eine allgemeine Nutzung von Masken außerhalb des Arbeitsschutzes, noch nicht einmal von FFP2-Masken gab und gibt,
ist nicht entscheidungserheblich. Denn eine nunmehr behauptete, lediglich interne abweichende Auffassung im RKI konnte sich nicht auf die Rechtmäßigkeit der hier streitgegenständlichen Verordnung auswirken. Maßgeblich waren dessen abschließenden und veröffentlichten Stellungnahmen i.S.v. § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG, die dem Antragsgegner bekannt waren. Im Übrigen handelt es sich um einen ins Blaue hinein gestellten Beweisermittlungsantrag, weil im Beweisantrag Nr. 1 der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 932/23 keine hinreichenden Tatsachen benannt sind, auf die die Beweisbehauptung gestützt wird. Die sog. RKI-Files vom 30.10.2020 sind angesichts ihres Datums ersichtlich nicht einschlägig; sie besagen nichts über die Rechtmäßigkeit der Einschätzung im Mai und Juni 2020, dass die Pflicht, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, ein geeignetes Mittel zur Eindämmung der Coronavirus-Pandemie ist. Auch die Begründung der hiesigen Antragstellerin für ihre Beweisanträge Nr. 1 und 2, dass keine Prüfung der Masken nach dem Medizin-Produktrecht durchgeführt worden sei, benennt solche Tatsachen nicht.
Ebenso war der Beweisantrag Nr. 3 der Antragstellerin, der auch auf die Beweisbehauptung des Beweisantrags Nr. 1 der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 931/23 Bezug nimmt, abzulehnen. Denn das Protokoll der Sitzung des COVID-19-Krisenstabs des RKI vom 26.02.2020, dessen Heranziehung die Antragstellerin mit ihrem Beweisantrag Nr. 3 beantragt, war von der Antragstellerin selbst bereits zuvor vorgelegt worden und daher Verfahrensgegenstand. Dieses Protokoll vermag nicht infrage zu stellen, dass sich der Antragsgegner auf die zitierte Bewertung des RKI stützen durfte. Es kann allenfalls die Auffassung des RKI vor seiner Neubewertung des Nutzens des Maskentragens im April und Mai 2020 belegen. Im Übrigen konnte sich - aus den bereits dargelegten Gründen - eine nunmehr behauptete, lediglich interne abweichende Auffassung im RKI nicht auf die Rechtmäßigkeit der hier streitgegenständlichen Verordnung auswirken, da die abschließenden und veröffentlichten Stellungnahmen des RKI i.S.v. § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG, die dem Antragsgegner bekannt waren, maßgeblich waren.
Auch aus dem schriftsätzlichen Vorbringen der Antragstellerin ergibt sich nicht, dass der Antragsgegner seinen Einschätzungsspielraum hinsichtlich der Geeignetheit der Maskenpflicht überschritt, in dem er sich auf die zitierte Bewertung des RKI stützte. Die von der Antragstellerin herangezogene, unter https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0147651323013623 publizierte Studie ist insoweit ersichtlich irrelevant, da sie 2024 veröffentlicht wurde.
Im Übrigen wird die zitierte Einschätzung des RKI - ex post und daher ohne dass dies für die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Maßnahmen im hier streitgegenständlichen Zeitraum entscheidungserheblich wäre - durch die Stellungnahmen der Sachverständigen gegenüber dem Bundesverfassungsgericht im Verfahren 1 BvR 781/21 u.a. bestätigt, die sämtlich von der Geeignetheit einer Pflicht, Masken - auch Alltagsmasken - zu tragen, jedenfalls dann ausgehen, wenn diese korrekt getragen werden (s. Stellungnahmen der Bundesärztekammer, S. 5, des BVÖGD, S. 4, 5, 7, 11, der Deutschen Gesellschaft für Epidemiologie, S. 5, 7, der Gesellschaft für Aerosolforschung e.V., S. 1, 2, der Gesellschaft für Virologie e.V., S. 2, des Helmholtz-Zentrums für Infektionsforschung GmbH, S. 2, des Max-Plack-Instituts für Dynamik und Selbstorganisation, S. 4, des Robert-Koch-Instituts, S. 2, des MODUS-COVID-Teams der TU Berlin, S. 2, 5).
(cc) Der Verordnungsgeber durfte für die Geeignetheit der Regelungen zu Versammlungen aus den bereits oben unter (aa) zu den Kontaktbeschränkungen ausgeführten Gründen davon ausgehen, dass die Einhaltung bestimmter Abstände zu anderen Personen die Ausbreitung des besonders leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus verlangsamt und die Infektionsdynamik verzögert wird. Erst recht kann ein Verbot von Versammlungen die Übertragung des Virus eindämmen. Eine Überschreitung des Einschätzungsspielraums des Antragsgegners hinsichtlich der tatsächlichen Verhältnisse und der Geeignetheit der auf Reduzierung und Verhinderung von Kontakten und Einhaltung eines Mindestabstands zwischen Personen zielenden Regelungen des § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 liegt daher nicht vor.
(dd) Die Regelungen zu Betriebsuntersagungen in § 4 Abs. 1 Nr. 2, 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 entsprachen den Anforderungen an die Geeignetheit infektionsschutzrechtlicher Maßnahmen. Die Untersagungen bezweckten die Verhinderung der Übertragung des Coronavirus. Aufgrund der im Beurteilungszeitraum bekannten Hauptübertragungswege für SARS-CoV-2 durfte der Antragsgegner zugrunde legen, dass diese Maßnahmen das Infektionsgeschehen verlangsamen konnten. Für eine Überschreitung des Einschätzungsspielraums des Antragsgegners ist daher nichts ersichtlich (ebenso in den dort entschiedenen Fällen von Betriebsuntersagungen: BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 61; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 211 ff. m.w.N.)
(5) Ebenso durfte der Verordnungsgeber die angeordneten Maßnahmen als erforderlich ansehen, die mit der Verordnung verfolgten Ziele zu erreichen.
(a) An der Erforderlichkeit einer Regelung fehlt es, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit hatte der Verordnungsgeber angesichts der im hier maßgeblichen Zeitraum fehlenden Erfahrungen mit dem SARS-CoV-2-Virus und den Wirkungen von Schutzmaßnahmen einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren. Ein solcher Spielraum hat jedoch Grenzen. Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen. Das Ergebnis der Prognose muss einleuchtend begründet und damit plausibel. Das unterliegt der gerichtlichen Überprüfung (BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 205 ; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 63 f.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 215; je m.w.N.).
(b) Hiervon ausgehend ist die Annahme des Verordnungsgebers, die angegriffenen Regelungen zu den Kontaktbeschränkungen (aa), zur Maskenpflicht (bb), zu Versammlungen (cc) und zu Betriebsuntersagungen (dd) seien erforderlich zur Erreichung der Verordnungsziele, nicht zu beanstanden.
(aa) Die Annahme des Antragsgegners, die angegriffenen Verordnungsregelungen zu Kontaktbeschränkungen in § 3 Abs. 1 Satz 1, 2, Abs. 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 seien zur Zweckerreichung erforderlich, ist nicht zu beanstanden. Die Prognose des Verordnungsgebers, ihm hätten zur Reduzierung der physischen Kontakte keine anderen, gleich wirksamen, aber weniger belastenden Regelungen zur Verfügung gestanden, beruhte auf tragfähigen Annahmen und war plausibel. Wie bereits ausgeführt, durfte der Verordnungsgeber angesichts der weiter bestehenden Ungewissheit zum Verlauf der Pandemie bei Lockerungen der bestehenden Beschränkungen schrittweise vorgehen und hierbei Schutz- und Hygienemaßnahmen vorsehen und aufrechterhalten, da - wovon auch die ECDC und die Leopoldina ausgingen - andernfalls ein schneller Wiederanstieg der Infektionen zu befürchten war. Maßnahmen, die sich allein auf den Schutz von Risikogruppen beschränkt hätten, wären zur Erreichung des vom Antragsgegner legitimer Weise verfolgten Ziels weniger wirksam gewesen.
Der Antragsgegner hat die Grenzen seines tatsächlichen Einschätzungsspielraums auch nicht dadurch überschritten, dass er die Kontaktbeschränkungen ohne regionale Differenzierung landeseinheitlich anordnete. Beim damaligen Stand des Infektionsgeschehens durfte der Verordnungsgeber mit landesweiten Regelungen der Möglichkeit vorbeugen, dass infektiologische Wechselwirkungen zwischen einzelnen Regionen mit unterschiedlichen Maßnahmen entstehen, insbesondere dass es zu einem Ausweichverhalten in der Bevölkerung in dem Sinne kommt, dass Bürger aus Regionen mit größeren Beschränkungen z.B. im Freizeitverhalten Regionen mit geringeren Beschränkungen aufsuchen mit der Folge, dass Infektionen in diese bislang weniger betroffenen Regionen „eingeschleppt“ werden. Daher war die Beurteilung des Verordnungsgebers, eine andere als eine landesweit einheitliche Regelung wäre zur Zweckerreichung weniger wirksam gewesen, nachvollziehbar und schlüssig.
(bb) Auch die grundsätzliche Pflicht zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen in bestimmten Bereichen durfte der Antragsgegner als erforderlich ansehen. Mit seiner Einschätzung, gezielte Maßnahmen zum Schutz der Risikogruppen seien weniger effektiv und eine regionale Differenzierung führe zu Ausweichverhalten und infektiologisch schädlichen Wechselwirkungen zwischen einzelnen Regionen, hat er seinen Einschätzungsspielraum nicht überschritten. Diese Annahmen des Verordnungsgebers sind aus den zu den Kontaktbeschränkungen ausgeführten Gründen nicht zu beanstanden.
(cc) Mit der Bestimmung, dass auf Versammlungen der Mindestabstand einzuhalten ist (§ 3 Abs. 3 Satz 4 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020), hat der Verordnungsgeber seinen Einschätzungsspielraum hinsichtlich der Erforderlichkeit der Maßnahme nicht überschritten. Mildere, zur Erreichung des legitimen Ziels des Antragsgegners gleich geeignete Maßnahmen sind weder von der Antragstellerin vorgetragen noch ersichtlich. Zwar beeinträchtigt die Pflicht zur Einhaltung des Mindestabstands auf Versammlungen das Grundrecht der Versammlungsfreiheit nicht unerheblich. Denn das durch Art. 8 Abs. 1 GG garantierte Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters und der Versammlungsteilnehmer über die Art und Weise der Demonstration (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985 - 1 BvR 233/81 u.a. - BVerfGE 69, 315, 343; BVerwG, Urt. v. 24.05.2022 - 6 C 9/20 - BVerwGE 175, 346, juris Rn. 19) wird nicht unerheblich beeinträchtigt, da ihnen die Möglichkeit genommen wird, ihrer Versammlung ein kompaktes, geschlossen wirkendes Gepräge zu geben. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass dem Verordnungsgeber gleich wirksame Mittel zur Verfügung gestanden hätten.
Auch die Regelung, dass Versammlungen verboten werden können, sofern der Schutz vor Infektionen anderweitig, insbesondere durch Auflagen, nicht sichergestellt werden kann (§ 3 Abs. 3 Satz 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020), entspricht den Anforderungen der Erforderlichkeit. Die Vorschrift sieht selbst kein Verbot von Versammlungen vor. Solche sind aufgrund dieser Vorschrift nur durch eine Verfügung im Einzelfall möglich. Vorausgesetzt ist dabei zum einen, dass ein Schutz vor Infektionen nicht durch Auflagen möglich ist, und zum anderen, dass im Rahmen der Ermessensausübung („kann“) die Bedeutung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit berücksichtigt wurde. Daher ist für eine mangelnde Erforderlichkeit der Regelung nichts ersichtlich.
dd) Die Regelungen zu Betriebsuntersagungen in § 4 Abs. 1 Nr. 2, 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 entsprachen den Anforderungen an die Erforderlichkeit infektionsschutzrechtlicher Maßnahmen.Gleich geeignete, mildere Mittel waren nicht ersichtlich. Impfschutz, eine hinreichende Immunisierung der Bevölkerung aufgrund abgelaufener Infektionen oder ausreichende Therapiemöglichkeiten standen im Beurteilungszeitraum nicht zur Verfügung. Verstärkte Hygienemaßnahmen wären nicht gleich wirksam gewesen. In Bildungseinrichtungen, Schwimmbädern und Sportstätten kommen typischer Weise mehrere Menschen aus verschiedenen Haushalten zusammen und halten sich dort länger auf. Daher hätte auch bei verstärkten Hygienemaßnahmen ein sehr erhebliches Infektionsrisiko bestanden, das das Infektionsrisiko bei Betriebsuntersagungen überschritten hätte. Eine mangelnde Erforderlichkeit der Betriebsuntersagung ergibt sich auch nicht aus dem Einwand, der Antragsgegner hätte sich bei seinem Vorgehen auf den Schutz der vulnerablen Bevölkerungsgruppen beschränken können. Auf vulnerable Bevölkerungsgruppen beschränkte Maßnahmen hätten die Infektionsrisiken der nicht vulnerablen Bevölkerungsgruppen nicht mit der gleichen Wirksamkeit reduziert wie die angegriffenen Betriebsuntersagungen. Denn das Virus SARS-CoV-2 zeichnete sich, wie gezeigt, durch viele unerkannte asymptomatische Infektionen und eine präsymptomatische Infektiosität aus. Der Verordnungsgeber durfte deshalb im Zeitpunkt des Verordnungserlasses ohne Rechtsfehler die Erforderlichkeit der angegriffenen Betriebsuntersagungen annehmen (ebenso in den dort entschiedenen Fällen von Betriebsuntersagungen: BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 68 ff.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 214 ff. m.w.N.).
(6) Die angegriffenen Normen waren auch verhältnismäßig im engeren Sinne.
(a) Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 216 ; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 75; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 220; je m.w.N.)
(b) (aa) Nach diesem Maßstab waren die Kontaktbeschränkungen nach § 3 Abs. 1 Satz 1, 2, Abs. 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 verhältnismäßig im engeren Sinne.
(aaa) Diese Beschränkungen waren ein schwerwiegender Eingriff in den Schutz von Ehe und Familie (Art. 6 Abs. 1 GG). Der Schutz der Familie aus Art. 6 Abs. 1 GG erfasst die tatsächliche Lebens- und Erziehungsgemeinschaft der Kinder und ihrer Eltern. Hierin griffen die Kontaktbeschränkungen ein. Denn sie machten Vorgaben für private Zusammenkünfte sowohl im öffentlichen als auch im privaten Raum und reduzierten die Möglichkeiten, über die Ausgestaltung sowohl des familiären als auch des ehelichen Zusammenlebens selbst frei zu entscheiden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 108 f. ). Zudem bewirkten die angegriffenen Vorschriften einen schwerwiegenden Eingriff in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1) und das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) der Betroffenen. Art. 2 Abs. 1 GG schützt familienähnlich intensive Bindungen auch jenseits des Schutzes von Ehe und Familie und somit die Freiheit, mit beliebigen anderen Menschen zusammenzutreffen, und gewährt in seiner Ausprägung als allgemeines Persönlichkeitsrecht auch Schutz davor, dass sämtliche Zusammenkünfte mit anderen Menschen unterbunden werden und die einzelne Person zu Einsamkeit gezwungen wird. In diese Rechte griffen die Kontaktbeschränkungen ein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 110 ff. ; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 78; Senat, Beschl. v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - juris Rn. 87).
Diese Eingriffe hatten ein sehr erhebliches Gewicht. Die Beschneidung zwischenmenschlicher Kontakte war in ihrer Wirkung empfindlich, denn die Verbote betrafen nicht nur den öffentlichen, sondern auch den privaten Lebensbereich, schränkten die sozialen Kontaktmöglichkeiten gravierend ein und konnten in bestimmten Konstellationen erheblich zur Vereinzelung beitragen. Zudem bestanden diese Beschränkungen - wie zum Beurteilungszeitraum dargelegt - bereits seit Mitte März 2020, dauerten an und traten zu anderen infektionsschutzrechtlichen Ge- und Verboten hinzu.
Der Verordnungsgeber traf jedoch Regelungen, um die Eingriffe abzumildern. Die nachteiligen Folgen für die Betroffenen wurden durch die tatbestandlichen Ausnahmen in diesen Vorschriften selbst spürbar begrenzt. Diese gestatteten den Aufenthalt im öffentlichen Raum im Kreis der Angehörigen des eigenen Haushalts gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 sowie Veranstaltungen und sonstige Versammlungen außerhalb des öffentlichen Raums mit den in § 3 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 genannten Verwandten und nahestehenden Personen und damit Kontakte zu engen Bezugspersonen. Auch mit Personen außerhalb dieses Kreises waren Kontakte möglich, nämlich nach § 3 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 beim Aufenthalt im öffentlichen Raum mit einer weiteren nicht im Haushalt lebenden Person und bei Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen außerhalb des öffentlichen Raums mit vier weiteren Personen gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020. Mithin waren auch für Alleinstehende und für Menschen mit Bezugspersonen außerhalb des nach § 3 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 definierten Kreises Kontakte im öffentlichen Raum und außerhalb des öffentlichen Raums möglich. Hinzu kamen die in § 3 Abs. 3, 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 vorgesehenen Ausnahmen von den Verboten der Absätze 1 und 2 sowie insbesondere die in Absatz 7 von § 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 normierten Befugnisse der zuständigen Behörden, Ausnahmen zuzulassen. Insbesondere war die Bestimmung in § 3 Abs. 7 Satz 1 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020, wonach Ausnahmen „aus wichtigem Grund“ gestattet werden können, einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich, die es erlaubt, grundrechtlich geschützten Anliegen unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände des Einzelfalls Rechnung zu tragen (vgl. insoweit Senat, Beschl. v. 15.04.2020 - 1 S 1078/20 - BeckRS 2020, 5956, zu Art. 8 GG; zum Ganzen bereits Senat, Beschl. v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - juris Rn. 87).
Zudem nahm der Antragsgegner mit den Regelungen der Verordnung des Kultusministeriums über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2 im Bereich von Gottesdiensten und weiteren religiösen Veranstaltungen und Ansammlungen sowie Bestattungen vom 03.05.2020 (GBl. S. 275 - im Folgenden bezeichnet als: CoronaVO-Gottesdienste vom 03.05.2020) spürbare Lockerungen der Kontaktbeschränkungen für den für zahlreiche Menschen wichtigen Bereich der Gottesdienste, der religiösen Veranstaltungen und Ansammlungen sowie Bestattungen vor. Denn er gestattete nach § 2 Abs. 2 CoronaVO-Gottesdienste vom 03.05.2020 religiöse Veranstaltungen und Ansammlungen unter freiem Himmel mit einer Gesamtzahl von bis zu 100 Teilnehmenden, die nicht überschritten werden sollte, und nach § 3 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO-Gottesdienste vom 03.05.2020 Bestattungen, Urnenbeisetzungen und Totengebete unter freiem Himmel mit höchstens 50 Teilnehmenden.
Die empfindlichen, durch die genannten Regelungen jedoch abgemilderten Eingriffe waren verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Den durch die Kontaktbeschränkungen bewirkten Grundrechtseingriffen standen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber. Ziel der Verordnung war es, die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus und der dadurch verursachten bedrohlichen COVID-19-Erkrankung zu verlangsamen und damit die Bevölkerung vor Lebens- und Gesundheitsgefahren sowie die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems zu schützen. Die Rechtsgüter Leben und Gesundheit haben eine überragende Bedeutung (BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 231 ). Bei Erlass der Verordnung war - wie oben dargelegt - weiterhin von einer hohen Gefährdungslage auszugehen. Der Verordnungsgeber durfte annehmen, dass es zu einem exponentiellen Anwachsen von Infektionen oder ihrem erneuten Anstieg kommen würde, wenn er die seit dem 20.04.2020 vorgenommenen Lockerungen nicht zugleich durch effektive Schutzmaßnahmen begleiten würde und dass dabei der Reduzierung physischer Kontakte wegen der Übertragungswege des Virus weiterhin grundlegende Bedeutung zukam. Bei dieser Sachlage nahm der Antragsgegner für den zu beurteilenden Zeitraum bei der Ausgestaltung der Kontaktbeschränkungen einen angemessenen Ausgleich zwischen den mit der Maßnahme verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigungen vor (ähnlich BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 215 ff. zu den Kontaktbeschränkungen nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG i. d. F. des Gesetzes vom 22.04.2021; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 77 ff. zu den Kontaktbeschränkungen nach der SächsCoronaSchVO vom 17.04.2020).
(bbb) Die Kontaktbeschränkungen berührten den Schutzbereich des Grundrechts auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG (i.V.m. Art. 104 Abs. 1 GG, vgl. näher zu dem Normzusammenhang BVerfG, Beschl. v. 07.10.1981 - 2 BvR 1194/80 - BVerfGE 58, 208) nicht. Denn dieses Grundrecht schützt die körperliche Bewegungsfreiheit vor staatlichen Eingriffen, also vor Verhaftung, Festnahme und ähnlichen Maßnahmen des unmittelbaren Zwangs (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 15.05.2002 - 2 BvR 2292/00 - BVerfGE 105, 239, juris Rn. 22 m.w.N.; di Fabio, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 2 Abs. 2 Nr. 2 Rn. 22 f. [Stand: August 2023]). Diese Freiheit ist hier nicht betroffen. Selbst wenn die durch § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 normierten Verbote als Eingriffe in das Grundrecht der Antragstellerin aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG einzuordnen wären, würden sich diese Eingriffe aus den zu (aaa) ausgeführten Gründen als gerechtfertigt erweisen (ebenso bereits Senat, Beschl. v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - juris Rn. 88 f.).
(ccc) Die Kontaktbeschränkungen verletzten nicht das Grundrecht auf Freizügigkeit aus Art. 11 GG. Nach Art. 11 Abs. 1 GG genießen alle Deutschen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet. Dies umfasst das Recht, an jedem Ort innerhalb des Bundesgebietes Aufenthalt und Wohnung zu nehmen (vgl. BVerfG, Urt. v. 17.12.2013 - 1 BvR 3139, 3386/08 - BVerfGE 134, 242; Urt. v. 17.03.2004 - 1 BvR 1266/00 - BVerfGE 110, 177; BVerwG, Urt. v. 20.11.2018 - 1 C 5/17 - NVwZ-RR 2019, 340). Die angegriffenen Regelungen griffen in diesen Schutzbereich nicht unmittelbar ein. Die Bestimmungen in § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 konnten sich allenfalls mittelbar auf Entscheidungen der Betroffenen auswirken, an welchen Orten, an denen sich auch andere Menschen aufhalten, sie zeitweise Aufenthalt nehmen mochten. Auch mittelbare und faktische Beeinträchtigungen der Wahl des Aufenthaltsorts können zwar einen zu rechtfertigenden Eingriff in die Freizügigkeit darstellen. Das setzt aber voraus, dass sie in ihrer Zielsetzung und Wirkung einem normativen und direkten Eingriff gleichkommen (BVerfG, Beschl. v. 17.02.2010 - 1 BvR 529/09 - NVwZ 2010, 1022 m.w.N.). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor.
(ddd) Die beanstandeten Regelungen verletzten die Betroffenen auch nicht in dem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG. Die Verbote nach § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 galten für Veranstaltungen, Ansammlungen und sonstige Zusammenkünfte ausdrücklich nicht, wenn sie der Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG zu dienen bestimmt waren (§ 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020).
(eee) Die Vorschriften der § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 verstießen nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
(aaaa) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.07.1998 - 1 BvR 1554/89 u.a. - BVerfGE 98, 365, 385; Beschl. v. 21.06.2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49, 68 f.; Urt. v. 19.02.2013 - 1 BvL 1/11 u.a. - BVerfGE 133, 59, 86).
Der allgemeine Gleichheitssatz enthält nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keinen für jeden Regelungsbereich in gleicher Weise geltenden Maßstab. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (BVerfG, Beschl. v. 21.07.2010 - 1 BvR 611/07 u.a. - BVerfGE 126, 400, 416; Beschl. v. 18.07.2012 - 1 BvL 16/11 - BVerfGE 132, 179, 188).
Der jeweils aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend. Jedoch darf der Verordnungsgeber keine Differenzierungen vornehmen, die über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten (BVerfG, Beschl. v. 23.07.1963 - 1 BvR 265/62 - BVerfGE 16, 332, 338 f.; Beschl. v. 12.10.1976 - 1 BvR 197/73 - BVerfGE 42, 374, 387 f.; Beschl. v. 23.06.1981 - 2 BvR 1067/80 - BVerfGE 58, 68, 79; Beschl. v. 26.02.1985 - 2 BvL 17/83 - BVerfGE 69, 150, 160).
Ungleichbehandlungen des Verordnungsgebers haben sich daher grundsätzlich an infektionsschutzrechtlichen Gründen zu orientieren, da nur zu diesem Zweck die Verordnungsermächtigung erteilt ist. Denn § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG geben nur Befugnisse zu Schutzmaßnahmen aus Gründen des Infektionsschutzes, soweit und solange diese zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich sind (st. Rspr. des Senats, vgl. grdl. Senat, Beschl. v. 30.04.2020 - 1 S 1101/20 - VBlBW 2020, 333, juris Rn. 48 ff.;ebenso später zu § 28a IfSG: Senat, Beschl. v. 11.01.2022 - 1 S 3781/21 - juris; Beschl. v. 17.12.2021 - 1 S 3528/21 - juris; Beschl. v. 07.09.2021 - 1 S 2698/21 - juris; ebenso ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 521 f.; Shirvani, DVBl. 2022, 329, 333).
Dabei darf der Gesetzgeber generalisierende und typisierende Regelungen treffen (allg. BVerfG, Beschl. v. 04.04.2001 - 2 BvL 7/98 - BVerfGE 103, 310; Nußberger, in: Sachs, GG, 9. Aufl., Art. 3 Rn. 104 ff. m.w.N.). Dies gilt auch für den Verordnungseber im Infektionsschutzrecht. Im Rahmen der ihm zustehenden Typisierungsbefugnis darf er sich am Regelfall orientieren und dabei von einer möglichst breiten, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließenden Beobachtung ausgehen. Kommt er für diesen Regelfall eines bestimmten Verhaltens rechtmäßig zur Annahme eines Infektionsrisikos, muss er Sonderformen nicht ausdrücklich von der Geltung ausnehmen (BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6/22 - juris Rn. 84; Urt. v. 21.06.2023 - 3 CN 1/22 - NVwZ 2023, 1840, juris Rn. 40; ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 525; Senat, Beschl. v. 13.05.2020 - 1 S 1314/20 - juris Rn. 85).
Zu den infektionsschutzrechtlichen Gründen, die Ungleichbehandlungen rechtfertigen können, treten überragend wichtige Gründe des Gemeinwohls hinzu, die Ungleichbehandlungen ebenfalls erlauben können, z.B. die bevorzugte Öffnung des Einzelhandels für solche Güter, die der unmittelbaren Grundversorgung der Bevölkerung dienen (vgl. Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 277 m.w.N.; ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 523), der Zugang von Kindern und jungen Menschen zu Schulen und Hochschulen und die Differenzierung nach pädagogischen Erwägungen (vgl. Senat, Beschl. v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - juris Rn. 100 ff.; Beschl. v. 05.11.2020 - 1 S 3405/20 - juris Rn. 20; ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 523) und die Ermöglichung der Wahrnehmung der für die Einzelnen und die Gesellschaft besonders wichtigen Grundrechte aus Art. 4 Abs. 1, 2 GG (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 29.04.2020 - 1 BvQ 44/20 - NVwZ 2020, 783) und Art. 8 Abs. 1 GG (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 15.04.2020 - 1 BvR 828/20 - juris; Kammerbeschl. v. 17.04.2020 - 1 BvQ 37/20 - NVwZ 2020, 711).
(bbbb) Nach diesem Maßstab verletzen die getroffenen Differenzierungen innerhalb der Kontaktbeschränkungen Art. 3 Abs. 1 GG nicht:
(aaaaa) Die Besserstellung von Gottesdiensten, weiteren religiösen Veranstaltungen und Ansammlungen, Bestattungen, Beisetzungen und Totengebeten durch die Regelungen der CoronaVO-Gottesdienste vom 03.05.2020 gegenüber Ansammlungen und Veranstaltungen, die sich nach § 3 Abs. 1, 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 richteten, verletzte Art. 3 Abs. 1 GG nicht. Sie war gerechtfertigt durch die Bedeutung der Grundrechte aus Art. 4 Abs. 1, 2 GG. Die in § 2 Satz 2, § 3 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO-Gottesdienste vom 03.05.2020 vorgesehenen deutlich höheren Personengrenzen - in § 2 Satz 2 CoronaVO-Gottesdienste vom 03.05.2020 zudem als bloße Sollvorschrift - ermöglichten in größerem Umfang die gemeinsame Wahrnehmung der Glaubens- und Weltanschauungsfreiheit sowie das Trauern und Abschiednehmen von verstorbenen Personen. Dieser Sachgrund rechtfertigt die Differenzierung.
(bbbbb) Die Freistellung zulässiger Kontakte zu Haushaltsangehörigen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 von einer zahlenmäßigen Höchstgrenze verstieß nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die darin liegende Ungleichbehandlung zu sonstigen Kontakten nach § 3 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 (Kontakte zu nicht im Haushalt lebenden Personen) war gerechtfertigt. Sie hatte einen infektionsschutzrechtlichen Grund, weil zwischen denen in einem Haushalt lebenden Personen aufgrund des Zusammenlebens bereits Ansteckungsrisiken bestanden, während der Kontakt zu einer nicht im Haushalt lebenden Person ein zusätzliches Infektionsrisiko darstellte. Zudem führte die Freistellung zulässiger Kontakte zu Haushaltsangehörigen von einer zahlenmäßigen Höchstgrenze, wie bereits ausgeführt, zur Abmilderung des darin liegenden Grundrechtseingriffs und diente auf diese Weise dem Schutz persönlicher Nähebeziehungen und damit dem Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG und - soweit zu den Haushaltsangehörigen familiäre Beziehungen bestehen - dem Schutz von Art. 6 Abs. 1 GG.
(ccccc) Ebenso verstieß die Freistellung zulässiger Kontakte zu Verwandten, in häuslicher Gemeinschaft Lebenden sowie deren Ehegatten und Partnern in § 3 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die darin liegende Ungleichbehandlung zu sonstigen Kontakten nach § 3 Abs. 2 Satz 1 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 (Kontakte zu Personen, die nicht Verwandte, in häuslicher Gemeinschaft Lebende sowie Ehegatten oder Partner dieser sind) war gerechtfertigt. Sie hatte insofern einen infektionsschutzrechtlichen Grund, weil zwischen denen in einem Haushalt lebenden Personen aufgrund des Zusammenlebens bereits Ansteckungsrisiken bestanden, während der Kontakt zu nicht im Haushalt lebenden Personen ein zusätzliches Infektionsrisiko darstellte. Zudem durfte der Verordnungsgeber in typisierender Weise auch von ohnehin bestehenden, zulässigen Kontakten zu den Verwandten nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 und den Ehegatten und Partnern zu den in § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 aufgeführten Personen ausgehen und daher zugrunde legen, dass insoweit keine nennenswerten zusätzlichen Infektionsrisiken entstehen; daher war die Regelung auch in dieser Hinsicht durch einen infektionsschutzrechtlichen Grund getragen.
Darüber hinaus diente diese Regelung der Abmilderung der in den Kontaktbeschränkungen liegenden Grundrechtseingriffe und somit dem Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG und der Ehe und Familie nach Art. 6 Abs. 1 GG.
Schließlich ermöglichte die Regelung des § 3 Abs. 2 Satz 1 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 das Zusammenkommen zu Veranstaltungen und sonstigen Ansammlungen mit bis zu fünf Personen und damit je nach Einzelfall sogar mit mehr oder gleich vielen Personen wie nach § 3 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020.
(ddddd) Die Differenzierung zwischen § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 hinsichtlich der Anzahl der Kontaktpersonen war gerechtfertigt und verstieß nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Unterscheidung dahin, dass im öffentlichen Raum - wenn kein Treffen mit Haushaltsangehörigen, Verwandten oder Ehegatten zu diesen vorlag - ein Aufenthalt nur allein oder mit einer weiteren nicht zum Haushalt gehörenden Personen gestattet war, jedoch bei Veranstaltungen und Ansammlungen außerhalb des öffentlichen Raums ein Treffen von bis zu fünf Personen erlaubt war, hatte ihren wesentlichen Grund in der Kontaktnachverfolgung. Die Regelung sah für Treffen im nicht-öffentlichen Raum - wie der Antragsgegner nachvollziehbar dargelegt hat - zulässige Zusammenkünfte von bis zu fünf Personen vor, da sich aufgrund der typischerweise bestehenden Bekanntschaft eine schnelle und vollständige Ermittlung sämtlicher Kontaktpersonen im Fall einer Infektion mit dem Coronavirus gewährleisten ließ, während bei Treffen im öffentlichen Bereich aufgrund der fehlenden persönlichen Beziehung zwischen den sich begegnenden Personen eine solche Kontaktverfolgung nicht sicherzustellen und daher ohne die „+1-Regel“ eine deutliche Ausweitung der Infektionsrisiken zu befürchten war. Dies war eine nach Art. 3 Abs. 1 GG zulässige Differenzierung. Denn die Nachverfolgbarkeit von Infektionen ist ein zulässiges, weil infektiologisches Differenzierungskriterium (ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 523).
Die ergänzende Erwägung des Verordnungsgebers, mit § 3 Abs. 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. 02.05.2020 gerade Kindern zu ermöglichen, sich in einem eng begrenzten Rahmen mit gleichaltrigen Kindern und Freunden zu treffen, um so der Gefahr einer Isolation von Kleinkindern entgegenzuwirken (vgl. dazu NdsOVG, Urt. v. 17.08.2023 - 14 KN 22/22 - juris Rn. 185 ff.; OVG Schl.-H., Beschl. v. 22.01.2021 - 3 MR 4/21 - juris Rn. 51 ff.; auch: LVerfG LSA, Urt. v. 26.03.2021 - LVG 4/21 - juris Rn. 176 ff., m.w.N.), ist ebenfalls verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie bezweckte die Reduzierung des mit den Kontaktbeschränkungen für Kleinkinder verbundenen Grundrechtseingriffs und diente somit dem besonders wichtigen Schutz des Kindeswohls, der infektionsschutzrechtliche Differenzierungen tragen kann.
(bb) Die Regelungen zur Maskenpflicht nach § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 waren verhältnismäßig im engeren Sinne.
(aaa) Diese Pflicht bewirkte einen Eingriff in das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit nach Art. 2 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als allgemeine Handlungsfreiheit und als - in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG - allgemeines Persönlichkeitsrecht.
Der Schutzbereich des Rechts aus Art. 2 Abs. 1 GG umfasst das Recht, das eigene äußere Erscheinungsbild nach eigenem Gutdünken selbstverantwortlich zu bestimmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.01.1991 - 2 BvR 550/90 - NJW 1991, 1477; BVerwG, Urt. v. 02.03.2006 - 2 C 3/05 - BVerwGE 125, 85 m.w.N.). In diesen Schutzbereich griff das in § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 geregelte grundsätzliche Gebot, in bestimmten öffentlichen Bereichen eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, ein. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht nach Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG schützt insbesondere das Selbstbestimmungsrecht des Einzelnen über die Darstellung des persönlichen Lebens- und Charakterbildes. Der Einzelne soll selbst darüber befinden dürfen, wie er sich gegenüber Dritten oder der Öffentlichkeit darstellen will und was seinen sozialen Geltungsanspruch ausmachen soll (BVerfG, Beschl. v. 14.01.2020 - 2 BvR 1333/17 - NJW 2020, 1049; Beschl. v. 03.11.1999 - 2 BvR 2039/99 - NJW 2000, 1399). In diesen Schutzbereich griff der Antragsgegner mit § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 ebenfalls ein. Denn den Normadressaten wird damit grundsätzlich vorgegeben, in bestimmten öffentlichen Bereichen ihr Gesicht teilweise hinter einer Maske zu verbergen. Damit wird ihre als Ausdruck ihrer persönlichen Identität zu respektierende Entscheidung, ihr Gesicht in der Öffentlichkeit weder ganz noch teilweise zu verhüllen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.01.2020, - 2 BvR 1333/17 - NJW 2020, 1049, zum Tragen eines Kopftuchs), beeinträchtigt (a.A. OVG NRW, Urt. v. 19.06.2023 - 13 D 283/20.NE - juris Rn. 159 ff., m.w.N.: nur allgemeine Handlungsfreiheit, nicht das allgemeine Persönlichkeitsrecht betroffen).
Dieser Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit und das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Betroffenen ist von gewissem Gewicht. Sie konnten wegen der angegriffenen Verordnungsbestimmung einige wichtige öffentliche Bereiche nicht betreten, ohne zuvor eine Mund-Nasen-Bedeckung aufzusetzen und damit ihr Gesicht zu verdecken. Sie konnten damit in ihrer persönlichen Identität erheblich beeinträchtigt werden.
Ein maßgebliches zusätzliches Gewicht erhielt der Eingriff nicht durch den von der Antragstellerin angeführten Umstand, das Unterlassen des Tragens einer Maske im öffentlichen Personennahverkehr oder in Verkaufsräumen führe bei Dritten zu dem Schluss, der Betroffene habe eine Atemwegserkrankung. Die Pflicht zum Tragen einer Alltagsmaske oder einer vergleichbaren Mund-Nasen-Bedeckung bestand nach § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 u.a. dann nicht, wenn dies aus medizinischen Gründen oder aus sonstigen zwingenden Gründen unzumutbar war. Der Schluss auf eine Erkrankung und damit verbunden - wie die Antragsbegründung andeutet - eine im Hinblick auf das allgemeine Persönlichkeitsrecht grundrechtsrelevante Stigmatisierung oder Offenbarung sehr persönlicher Umstände ist angesichts der Weite des Tatbestandsmerkmals des sonstigen zwingenden Grundes keine Folge der Maskenpflicht.
Zusätzliches Gewicht hatte der Eingriff für Kassenpersonal und Verkaufspersonal, da aufgrund der Dauer der Pflicht, die Maske zu tragen, eine erheblich größere Beeinträchtigung eintrat als bei Kunden und anderen Personen, die der Pflicht nur kürzere Zeit unterlagen. Jedoch milderte der Antragsgegner diese Folgen spürbar ab. Nach § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 galt die Maskenpflicht u.a. dann nicht, wenn ein anderweitiger mindestens gleichwertiger baulicher Schutz bestand. Gemäß § 2 Abs. 1 der Verordnung des Wirtschaftsministeriums und des Sozialministeriums zur Eindämmung von Übertragungen des Corona-Virus (SARS-Cov-2) in Einzelhandelsbetrieben (Corona-Verordnung Einzelhandel - CoronaVO Einzelhandel) vom 03.05.2020 (GBl. S. 524) waren an Kassenarbeitsplätzen zwischen Kassenpersonal und Kundschaft geeignete Trennvorrichtungen anzubringen, z.B. in Form einer sichtdurchlässigen Abschirmung aus Glas oder Plexiglas oder notfalls in Form eines mit Klarsichtfolie bespannten Rahmens. Die Pflicht zur Tragung einer Alltagsmaske bestand nach § 2 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 CoronaVO Einzelhandel nicht für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die durch eine bauliche Schutzvorrichtung wie z.B. durch eine Trennvorrichtung an Kassenarbeitsplätzen gesondert geschützt waren. Zudem galt diese Pflicht für sie auch dann nicht, wenn das Tragen einer Maske aus gesundheitlichen Gründen oder sonstigen zwingenden Gründen für sie unzumutbar war (§ 2 Abs. 2 Satz 1 a.E. CoronaVO Einzelhandel, § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020). Schließlich kam unabhängig von diesen Ausnahmeregelungen in Betracht, dass der Inhaber einer Firma aufgrund seiner Pflicht zu Schutzmaßnahmen gegenüber den Beschäftigten nach § 618 Abs. 1 BGB sein Unternehmen durch betriebsinterne Maßnahmen so zu organisieren hatte, dass starke Belastungen der Beschäftigten durch ein langes Tragen der Maske vermieden wurden.
Der Eingriff war verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Den berechtigten Belangen der Betroffenen standen die gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl vom Coronavirus Betroffener gegenüber. Auch nach den seit Mitte März andauernden Beschränkungsmaßnahmen und einer merklichen Abnahme der Infektionsgeschwindigkeit und der Zahl der Ansteckungen bestand weiterhin die Gefahr, dass ohne Beschränkungen die Infektionsgeschwindigkeit wieder sehr schnell zunahm. Angesichts dessen war die Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 verhältnismäßig im engeren Sinne. Das gilt umso mehr, als die nachteiligen Folgen für die Betroffenen dadurch etwas abgemildert wurden, dass die Vorschrift einen Zumutbarkeitsvorbehalt und Ausnahmebestimmungen enthielt. Hinzu kommt, dass die Maßnahme nur einen räumlich und zeitlich beschränkten Teilbereich des öffentlichen Lebens betraf und die Betroffenen den Eingriffen in gewissem Umfang auf zumutbare Weise ausweichen konnten, etwa indem sie auf die Nutzung des öffentlichen Personenverkehrs einstweilen zugunsten von anderen Verkehrsmitteln verzichteten und persönliche Einkäufe durch eine Verringerung der Frequenz und die Inanspruchnahme von Angeboten des Fernhandels reduzierten. Zudem machte es die Maskenpflicht möglich, bestimmte Öffnungsschritte vorzunehmen, die mit diesen Lockerungen verbundenen Infektionsrisiken abzumildern und somit anderweitige erhebliche Grundrechtsbeschränkungen ganz oder teilweise wieder aufzuheben (ebenso BayVerfGH, Entsch. v. 27.09.2023 - Vf. 62-VII-20 - juris Rn. 88 ff.).
(bbb) Eine Verletzung des Grundrechts der durch die Regelung betroffenen Bürger auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) lag nicht vor. An einem unmittelbaren Eingriff in dieses Recht fehlt es, wie bereits oben zum Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG unter bb) (4) ausgeführt.
Auch ein nicht gerechtfertigter mittelbarer Eingriff in das Recht auf körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG liegt nicht vor (vgl. dazu bereits Senat, Beschl. v. 18.05.2020 - 1 S 1357/20 - juris Rn. 64 ff.; ebenso OVG NRW, Urt. v. 19.06.2023 - 13 D 283/20.NE - juris Rn. 132 ff. m.w.N.). Der Grundrechtsschutz des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ist - jenseits der Frage der Auslösung des Zitiergebots nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG - nicht auf unmittelbar adressierte Eingriffe beschränkt. Auch staatliche Maßnahmen, die eine mittelbare oder faktische Wirkung entfalten, können in ihrer Zielsetzung und Wirkung einem normativen und direkten Eingriff als funktionales Äquivalent gleichkommen und müssen dann wie ein solcher behandelt werden (BVerfG, Beschl. v. 14.01.1981 - 1 BvR 612/72 - BVerfGE 56, 54, juris Rn. 55; Beschl. v. 01.12.2020 - 2 BvR 916/11 u.a. - BVerfGE 156, 63, juris Rn. 220, 315 ff.; Beschl. v. 27.04.2022 - 1 BvR 2649/21 - BVerfGE 161, 299, juris Rn. 113; Kammerbeschl. v. 28.10.2021 - 2 BvR 737/11 - NJW 2013, 1941, juris Rn. 15).
Ein mittelbarer Eingriff in das Recht auf körperliche Unversehrtheit nach Art 2 Abs. 2 Satz 1 GG kann sich nicht aus Folgen des nicht korrekten Tragens von Masken ergeben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 01.12.2020 - 2 BvR 916/11 u.a. - BVerfGE 156, 63, juris Rn. 220, 316, 318, zu Auswirkungen einer elektronischen Fußfessel). Soweit geltend gemacht wird, dass das Tragen einer Maske Gefahren berge, z.B. wenn diese feucht werde und sich dort Bakterien ansammelten, handelt es sich um solche, die aus einer nicht sachgerechten Anwendung der Maske im Einzelfall resultieren können. Solche etwaigen Risiken kann der Träger einer Maske selbst hinreichend durch ordnungsgemäße Verwendung der Maske vermeiden (Senat, Beschl. v. 13.05.2020 - 1 S 1314/20 - juris Rn. 56; ebenso OVG NRW, Beschl. v. 10.02.2021 - 13 B 1932/20.NE - juris Rn. 70 f.; Urt. v. 19.06.2023 - 13 D 283/20.NE - juris Rn. 152 ff.). Sie sind mithin für die Frage eines Eingriffs in das Recht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG unerheblich.
Soweit die Maskenpflicht für Personen mit ernsthaften Atemwegserkrankungen wegen Beeinträchtigungen, die nicht nur in bloßen hinnehmbaren Unannehmlichkeiten bestanden (vgl. zu solchen Folgen nur: Stellungnahme der Deutschen Gesellschaft für Pneumologie zur Auswirkung von Mund-Nasenmasken auf den Eigen- und Fremdschutz bei aerogen übertragbaren Infektionen in der Bevölkerung, 20.05.2020, https://www.thieme-connect.com/products/ejournals/pdf/10.1055/a-1175-8578.pdf), zu einem mittelbaren Betroffensein im Recht auf körperliche Unversehrtheit führte, mangelte es ebenfalls an einem Eingriff, da diese wegen Unzumutbarkeit, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, nach § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 der Maskenpflicht nicht unterlagen. Ein Eingriff in das Recht auf körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergibt sich für diese Personengruppe auch nicht aus einer Notwendigkeit, die Unzumutbarkeit des Maskentragens nachzuweisen. Insoweit war der Beweisantrag Nr. 7 der Antragstellerin, der auf die Beweisbehauptung des Beweisantrags Nr. 3 der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 931/23 Bezug nimmt und insoweit ein weiteres Beweismittel benennt, abzulehnen. Die Beweisbehauptung des Antrags zu Nr. 3 b) der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 931/23,
dass die ärztliche Befreiung von der Maskenpflicht stets eine medizinische Untersuchung voraussetzte,
ist ins Blaue hinein aufgestellt. Es ist allgemeinkundig, dass Ärzte unter Einhaltung der Regeln der ärztlichen Kunst wahrheitsgemäß auch ärztliche Zeugnisse ausstellen dürfen, wenn ihnen die befundeten Tatsachen aus vorangegangenen, noch aktuellen Untersuchungen des Patienten bereits bekannt sind. Anknüpfungspunkte für die abweichende Behauptung, dass stets eine medizinische Untersuchung notwendig sei, benennt der Antrag bereits nicht. Im Übrigen ist nichts dafür ersichtlich, dass eine ärztliche Untersuchung auf Umstände, die eine Unzumutbarkeit in diesem Sinne begründen können, regelmäßig mit der Zufügung von Schmerzen verbunden wäre, die einem direkten Eingriff in die körperliche Unversehrtheit gleichkäme. Eine solche ärztliche Untersuchung erreicht daher die Schwelle eines Eingriffs in die körperliche Unversehrtheit (s. dazu die Nachweise unter bb) (4) (d)) typischerweise nicht.
Im Hinblick auf körperliche Auswirkungen des Tragens von Masken über längere Zeiträume, die nicht die Schwelle von unzumutbaren Auswirkungen auf die Gesundheit erreichen, ist dem Senat aufgrund eigener, sich aus dem Tragen von Masken während der Coronavirus-Pandemie ergebender Sachkunde bekannt, dass das Tragen einer Alltagsmaske oder medizinischen Maske in bestimmten Situationen zu einer Erschwerung der Atmung führen kann. Bei Personen, bei denen das Tragen von Masken daher wegen der Erschwerung des Atmens zu körperlichen Folgen wie z.B. Kopfschmerzen führte, die das Maß der Unzumutbarkeit nicht erreichten, waren etwaige mittelbare Eingriffe in das Recht auf körperliche Unversehrtheit aus den soeben zu (aaa) ausgeführten Gründen verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Der in diesem Zusammenhang von der Antragstellerin gestellte Beweisantrag Nr. 7 mit der Bezugnahme auf den Beweisantrag zu Nr. 3 a) der Antragsteller der Verfahren 1 S 930/23, 1 S 931/23 und 1 S 931/23 mit der dortigen Behauptung,
dass die Maskenpflicht die natürliche freie, körperliche Atmung und auch die körperliche Leistungsfähigkeit sehr stark behindert, erst recht, wenn diese viele Stunden am Stück getragen werden musste, und dass dies unabhängig davon gilt, ob es sich um eine sog. Alltagsmaske (Schal, Tuch o.Ä.) oder durch eine „professionelle“ Maske (OP-Maske, FFP2-Maske o.ä.). handelt,
war abzulehnen. Er benannte keine Tatsachen, die eine zum maßgeblichen Zeitpunkt der Geltung der angegriffenen Vorschriften erkennbare, sehr erhebliche Beeinträchtigung des Atmens nahelegten. Im Übrigen handelt es sich bei der Einschätzung einer „sehr starken Behinderung“ um eine Wertung und keine Tatsachenfrage.
(ccc) Die gemäß Art. 1 Abs. 1 GG unantastbare Menschenwürde der von der Maskenpflicht betroffenen Bürger wurde durch § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 nicht verletzt. Von der Vorstellung ausgehend, dass der Mensch in Freiheit sich selbst bestimmt und entfaltet (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.06.1999 - 2 BvE 2/08 u.a. - BVerfGE 123, 267, juris Rn. 364 m.w.N.), umfasst die Garantie der Menschenwürde insbesondere die Wahrung personaler Individualität, Identität und Integrität (vgl. BVerfG, Urt. v. 17.01.2017 - 2 BvB 1/13 - BVerfGE 144, 20, juris Rn. 539 f.). Damit ist ein sozialer Wert- und Achtungsanspruch verbunden, der es verbietet, den Menschen zum „bloßen Objekt“ staatlichen Handelns zu machen oder ihn einer Behandlung auszusetzen, die seine Subjektqualität prinzipiell in Frage stellt (vgl. BVerfG, Urt. v. 17.01.2017- 2 BvB 1/13 - BVerfGE 144, 20, juris Rn. 539 f.). Einer solchen sie zum Objekt degradierenden Behandlung wurden die Normadressaten durch das Gebot, in bestimmten öffentlichen Bereichen eine Mund-Nasen-Bedeckung zum Schutz anderer vor einer potentiell tödlichen Erkrankung aufzusetzen, nicht ausgesetzt.
(ddd) Ein verfassungswidriger Eingriff in das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) lag nicht vor. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet jedermann das Recht, seine Meinung frei zu äußern und zu verbreiten. Mit der Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 griff der Verordnungsgeber in den Schutzbereich dieses Grundrechts (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 13.04.1994 - 1 BvR 23/94 - BVerfGE 90, 241; Kammerbeschl. v. 22.06.2018 - 1 BvR 2083/15 - NJW 2018, 2861) nicht ein. Die Freiheit, seine Meinung zu äußern, blieb unberührt. Auch der Umstand, dass beim Tragen einer Maske die Mimik teils verborgen und deshalb die soziale Kommunikation beeinträchtigt wird, bewirkt keine Beeinträchtigung der Meinungsfreiheit.
(eee) Einen verfassungswidrigen Eingriff in die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG bewirkte § 3 Abs. 1 Satz 3 vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 nicht. Die Norm sah eine Maskenpflicht nur für bestimmte Bereiche vor und betraf daher die ganz überwiegende Zahl von Versammlungsflächen nicht.
Soweit die Maskenpflicht in Verkaufsräumen, Einkaufszentren und Verkehrsmitteln des Personenverkehrs galt, handelt es sich in der Mehrzahl der Fälle bereits nicht um öffentliche Flächen oder Foren, die für öffentliche Versammlungen überhaupt zur Verfügung stehen (vgl. zu den öffentlichen Foren nur BVerfG, Urt. v. 22.02.2011 - 1 BvR 699/06 - BVerfGE 128, 226). Die weit überwiegende Anzahl von Flächen, die für Versammlungen in geschlossenen Räumen zur Verfügung stehen, war daher von der Maskenpflicht nicht erfasst.
Gleiches gilt für die Flächen, die für öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel zur Verfügung stehen. Insoweit sind durch § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 nur die Bahn- und Bussteige und Einkaufszentren und diese lediglich insoweit erfasst, als in diesen Versammlungen unter freiem Himmel stattfinden können (vgl. zur Abgrenzung auch insoweit BVerfG, Urt. v. 22.02.2011 - 1 BvR 699/06 - BVerfGE 128, 226).
Mithin galt für die weit überwiegende Anzahl von Versammlungen unter freiem Himmel und in geschlossenen Räumen die Maskenpflicht nach § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 nicht. Wenn in einzelnen Fällen ausnahmsweise die Maskenpflicht aufgrund von § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 für Versammlungen bestand, war die damit verbundene Beschränkung der Art des Auftretens der Versammlungsteilnehmer aus den oben unter (aaa) aufgeführten Gründen gerechtfertigt.
(fff) Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegt nicht vor.
(aaaa) Ein Gleichheitsverstoß im Verhältnis zu den Regelungen im Bereich der Hochschulen ist nicht festzustellen. Deren Studienbetrieb war nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 bis zum 10.05.2020 ausgesetzt, sodann bis in den Juni 2020.
(bbbb) Auch im Verhältnis zu den Schulen fehlt es an einer Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG. Der Schulbetrieb war im Beurteilungszeitraum nur mit den Abschlussklassen wieder aufgenommen. Diese Begrenzung des Schulbetriebs diente gerade der Verminderung von Infektionsgefahren. In diesem Zusammenhang keine Maskenpflicht in den Schulen anzuordnen, war infektionsschutzrechtlich gerechtfertigt. Denn der Verordnungsgeber konnte hier - anders als im Bereich des öffentlichen Personenverkehrs und des Einzelhandels - unmittelbarer und effektiver steuern, welche und wie viele Personen die Schulen aufsuchen, und er nahm diese Steuerungsmöglichkeiten mit der begrenzten Wiederaufnahme des Schulbetriebs auch wahr.
(cccc) Eine verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung bestand auch nicht im Verhältnis zu den Regelungen der CoronaVO-Gottesdienste vom 03.05.2020. Diese sah für die dort geregelten religiösen und weltanschaulichen Ansammlungen in geschlossenen Räumen gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 sowie bei Bestattungen, Urnenbeisetzungen und Totengebeten unter freiem Himmel gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 nur die Empfehlung vor, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen. Diese Besserstellung war aus den oben zu den Kontaktbeschränkungen ausgeführten Gründen (s. unter (aa) (eee) (bbbb) (aaaaa)) durch die besondere Bedeutung von Art. 4 Abs. 1, 2 GG gerechtfertigt.
(dddd) An einem Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG fehlt es auch insoweit, als § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 die Maskenpflicht nur für den Personennahverkehr vorsah und der Fernverkehr erst durch § 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO vom 09.05.2020 (GBl. S. 266) mit der Erstreckung auf den Personenverkehr erfasst wurde. Maßgeblich für die zunächst vorgesehene Beschränkung der Maskenpflicht auf den Personennahverkehr war zum damaligen Zeitpunkt das Bestreben, für den Fernverkehr eine bundesweite Regelung zu erreichen. Die von dem Antragsgegner eingesetzte Lenkungsgruppe „SARS-CoV-2 (Coronavirus)“ hatte bereits am 28.04.2020 beschlossen, dass sich das Land im Länderkreis dafür einsetzen wird, eine bundesweite einheitliche Regelung einer Maskenpflicht im Fernverkehr sowie im Flugverkehr und an Flughäfen analog der Maskenpflicht im öffentlichen Personennahverkehr einzuführen (https://www.baden-wuerttemberg.de/de/service/aktuelle-infos-zu-corona/lenkungsgruppe-corona/archiv-der-beschluesse-der-lenkungsgruppe-corona). Angesichts der infektionsschutzrechtlich bedeutsamen Akzeptanz der Regelungen der Landesregierungen war es nicht sachwidrig, für den länderübergreifenden Fernverkehr eine bundesweite einheitliche Regelung anzustreben und erst nach einem Erfolg dieser Bemühungen die Maskenpflicht insoweit zu erstrecken.
(eeee) Schließlich mangelt es an einem Gleichheitsverstoß auch insoweit, als der Verordnungsgeber die Maskenpflicht auch auf Bahnsteige und Haltestellen zu jeder Tages- und Nachtzeit erstreckte. Aufgrund seiner Typisierungsbefugnis konnte der Verordnungsgeber auch für diese Sachverhalte die Maskenpflicht anordnen. Denn er durfte auch für diese Fälle davon ausgehen, dass Infektionsgefahren eintreten. Denn beim Zusammentreffen vieler Menschen auf engem Raum, z.B. auf Bahnsteigen und an Haltestellen, konnten auch im Freien, insbesondere bei Unterschreitung des Mindestabstandes Ansteckungsgefahren bestehen (vgl. die Stellungnahmen der Deutschen Gesellschaft für Epidemiologie, S. 4, und der Gesellschaft für Aerosolforschung e.V., S. 2 gegenüber dem Bundesverfassungsgericht im Verfahren 1 BvR 781/21).
(cc) Die Vorschriften zu Versammlungen im § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 waren verhältnismäßig im engeren Sinne.
Insbesondere schränkten sie die durch Art. 8 Abs. 1 GG garantierte Versammlungsfreiheit nicht unangemessen ein. Zwar führte die Pflicht zur Einhaltung des Mindestabstandes von 1,5 Metern zu einer nicht unerheblichen Einschränkung der Versammlungsfreiheit, da sie Veranstaltern und Teilnehmern von Versammlungen die Möglichkeiten nahm, ihrer Versammlung ein kompaktes, nach außen geschlossen wirkendes Bild zu geben. Der Verordnungsgeber beschränkte sich jedoch auf diesen Eingriff in die Versammlungsfreiheit. Mit der Regelung in § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 nahm er Versammlungen von den Verboten nach § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO vom 17.03.2020 in der Fassung vom 02.05.2020 aus. Versammlungen waren damit wegen ihrer grundlegenden Bedeutung in einem demokratischen Staat von zahlenmäßigen Teilnehmerbegrenzungen vollständig ausgenommen. Ebenso bestand auf Versammlungen keine allgemeine, durch die Corona-Verordnung angeordnete Maskenpflicht.
Auch § 3 Abs. 3 Satz 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 begründete - sowohl isoliert betrachtet als auch im Zusammenwirken mit der Pflicht zur Einhaltung eines Mindestabstandes - keine unangemessene Beschränkung der Versammlungsfreiheit. Die Vorschrift regelt kein gesetzliches Verbot von Versammlungen. Beim Erlass von Verboten einzelner Versammlungen nach dieser Vorschrift war - wie stets - auch die besondere Bedeutung der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG zu berücksichtigen. Zudem bestand mit § 15 Abs. 1 VersG und somit unabhängig von § 3 Abs. 3 Satz 5 CoronaVO vom 17.03.2020 in der Fassung vom 02.05.2020 eine verfassungsgemäße Grundlage für Auflagen und Verbote von Versammlungen, die zu einer unmittelbaren Gefahr für Leben und die körperliche Unversehrtheit im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG führen. Die Schaffung einer eigenen, infektionsschutzrechtlichen Rechtsgrundlage für ein Verbot von Versammlungen zum Schutz vor Infektionen begründete daher vor allem eine Zuständigkeit der Infektionsschutzbehörden für solche Maßnahmen.
Auch eine unverhältnismäßige Beschränkung weiterer Grundrechte lag nicht vor.
(dd) Die Betriebsuntersagungen nach § 4 Abs. 1 Nr. 2, 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 waren verhältnismäßig im engeren Sinne.
(aaa) Der dadurch bewirkte Eingriff in die Berufsfreiheit von Betriebsinhabern nach Art. 12 Abs. 1 GG hatte erhebliches Gewicht. Die Ausübung ihrer beruflichen Betätigung war ihnen in diesem Zeitraum nicht in dem von ihnen gewünschten und gewählten Umfang möglich. Viele Betriebe erlitten gravierende wirtschaftliche Einbußen. Auf der anderen Seite bestand durch die exponentielle Weiterverbreitung des Coronavirus und die befürchtete Überlastung des Gesundheitswesens das Erfordernis, weitreichende kontaktbeschränkende Maßnahmen zu ergreifen, um das Infektionsgeschehen abzubremsen, dadurch Leib und Leben einer Vielzahl von Menschen zu schützen und die Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands sicherzustellen.Abgemildert wurde der erhebliche Eingriff in die Berufsfreiheit durch verschiedene und umfangreiche staatliche Hilfsmaßnahmen für die von der Betriebsuntersagung betroffenen Unternehmen. Zu einer substantiellen Unterstützung betroffener Unternehmen führten insbesondere die „Soforthilfe Corona“, die „Überbrückungshilfe I“, das Kurzarbeitergeld und die Aussetzung der Insolvenzantragspflicht. Bei der Abwägung ist weiter zu berücksichtigen, dass die Dauer der Schließungsanordnung den betroffenen Betriebsinhabern noch zumutbar war. Denn der Verordnungsgeber setzte sich nach Erlass der Regelungen sowohl mit den Folgen der angeordneten Betriebsschließungen als auch mit einer möglichen „Exit-Strategie“ auseinander und kam somit seiner Pflicht zur fortlaufenden Überprüfung der Zumutbarkeit der eingreifenden Maßnahme nach. Ab dem 20.04.2020 wurde ein schrittweises Öffnungskonzept entwickelt. Hiernach sollte - orientiert an gesellschaftlicher Relevanz, bereichsspezifischen Infektionsrisiken und der Möglichkeit zur Umsetzung von Schutzmaßnahmen - zunächst der Einzelhandel geöffnet werden. Hinsichtlich der weiteren Öffnungsschritte folgte der Verordnungsgeber den Beschlüssen der Regierungschefinnen und -chefs der Länder sowie der Bundeskanzlerin vom 06.05.2020 (abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/975226/1750986/fc61b6eb1fc1d398d66cfea79b565129/2020-05-06-mpk-beschluss-data.pdf), wonach die Öffnungen stufenweise erfolgen sollten, um gegebenenfalls Auswirkungen auf das Infektionsgeschehen berücksichtigen zu können (ebenso bereits zu Fitnessstudios: Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 219 ff. m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 82 ff.).
(bbb) Die Betriebsuntersagungen führten nicht zu einer Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG. Sie bewirkten weder eine Enteignung i.S.v. Art. 14 Abs. 3 GG noch eine ausgleichspflichtige Inhalts- oder Schrankenbestimmung des Eigentums i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Gesetzgeber war zum Erlass einer Entschädigungsregelung oder Normierung sonstiger Ausgleichsansprüche nicht verpflichtet (vgl. ausf. Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 228 ff.;BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 4/22 - juris Rn. 62 ff.; BGH, Urt. v. 17.03.2022 - III ZR 79/21 - BGHZ 233, 107).
(ccc) Eine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit der Nutzer geschlossener Einrichtungen nach Art. 2 Abs. 1 GG liegt nicht vor. Zwar wurde es Nutzern dieser Einrichtungen unmöglich gemacht, diese in Anspruch zu nehmen. Hiermit war jedoch keine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG verbunden.
Für Bildungseinrichtungen milderte der Verordnungsgeber den Eingriff dadurch ab, dass er in der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 Ausnahmen in §§ 1,1a und 2 vorsah, in § 4 Abs. 3 Nr. 5 Bibliotheken und in § 4 Abs. 3 Nr. 9 die dort geregelten Bildungseinrichtungen von der Untersagung ausnahm und die Untersagung in § 4 Abs. 1 Nr. 2 auf den Publikumsverkehr beschränkte und mithin online-Angebote ermöglichte. Für den Nutzer von Einrichtungen nach § 4 Abs. 1 Nr. 4, 5 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 war der Eingriff im Hinblick auf die Möglichkeit, in diesen Einrichtungen Sport zu betreiben, insoweit etwas abgemildert, als ihnen die Möglichkeit zum Individualsport im Freien verblieb.
Der Eingriff war durch überwiegende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt. Er diente dem Ziel, die exponentielle Weiterverbreitung des Coronavirus zu verhindern und das Infektionsgeschehen abzubremsen, um dadurch Leib und Leben einer Vielzahl von Menschen zu schützen und die Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands sicherzustellen.
(ddd) Auch Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Die Grundentscheidung des Antragsgegners, Einzelhandelsbetriebe und Märkte, die der Grundversorgung dienen, keinen Schließungen zu unterwerfen, war durch gewichtige Belange des Gemeinwohls gerechtfertigt. Bei der Aufhebung der Betriebsuntersagungen ab Mitte April 2020 durfte er - wie oben ausgeführt - grundsätzlich stufenweise vorgehen, um im Rahmen einer engmaschigen Kontrolle zu beobachten, wie sich einzelne Öffnungsschritte auf das Infektionsgeschehen auswirken. Dieses Vorgehen wurzelt im Infektionsschutz und verstößt daher grundsätzlich nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG (ausf. Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 279 ff.). Es ist weder von der Antragstellerin konkret dargelegt noch sonst ersichtlich, dass der Verordnungsgeber bei der Gestaltung und Reihenfolge der Öffnungsschritte gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstieß.
II. Der gegen die Corona-Verordnung Heimbewohner gerichtete Antrag ist unzulässig, da der Antragstellerin die Antragsbefugnis (1) und das Rechtsschutzbedürfnis (2) fehlen.
1. Es ist weder dargetan noch sonst ersichtlich, dass die Antragstellerin durch die Regelung in § 1 CoronaVO Heimbewohner, dass Bewohnerinnen und Bewohner von Einrichtungen nach § 6 Abs. 2 CoronaVO diese nur bei Vorliegen triftiger Gründe verlassen dürfen, möglicherweise in subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt sein könnte. Es ist nicht erkennbar, dass die Antragstellerin Adressat der Regelung ist oder in sonstiger Weise von dieser betroffen sein könnte. Auch die vorgebrachte Tatsache, dass sie Anfang März 2020 zu einem stationären Aufenthalt im Krankenhaus war, macht sie nicht zu einem Adressaten der Regelung.
2. Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, wenn das prozessuale Vorgehen die Rechtsstellung des Klägers nicht verbessern kann und daher nutzlos ist. Eine Nutzlosigkeit der Klage ist nur anzunehmen, wenn diese für den Kläger offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile erbringen kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.04.2004 - 3 C 25.03 - BVerwGE 121, 1 <3>; Urt. v. 06.03.2014 - 1 C 5.13 - juris Rn. 8; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 42 Rn. 350, W.-R. Schenke, in Kopp/Schenke, VwGO, 29. Aufl., Vorb § 40 Rn. 38 ff.; je m.w.N.). Nach diesem Maßstab bestand hier bereits bei Antragstellung kein Rechtsschutzbedürfnis. Die Verordnung trat nach ihrem § 2 Satz 2 mit Ablauf des 03.05.2020 außer Kraft und wurde durch keine vergleichbare Regelung ersetzt. Dies war bei Einreichung des Antrags am 02.05.2020 klar erkennbar. Ein schutzwürdiges Interesse, die Gültigkeit der genannten Vorschrift für den ausgesprochen kurzen, noch verbleibenden Zeitraum ihrer Gültigkeit überprüfen zu lassen, ist folglich nicht ersichtlich.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Beschluss
vom 11. April 2024
Der Streitwert wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1, 2, § 39 Abs. 1 GKG auf 60.000,-- EUR festgesetzt.
Nach § 52 Abs. 1 GKG ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist nach § 52 Abs. 2 GKG ein Streitwert von 5.000,-- EUR anzunehmen. In demselben Verfahren und in demselben Rechtszug werden die Werte mehrerer Streitgegenstände nach § 39 Abs. 1 GKG zusammengerechnet, soweit nichts anderes bestimmt ist. Werden mehrere Klageanträge mit selbständiger Bedeutung gestellt, werden die Werte daher addiert, wenn die Streitgegenstände jeweils einen selbständigen wirtschaftlichen Wert oder einen selbständigen materiellen Gehalt haben (vgl. nur BayVGH, Beschl. v. 11.04.2018 - 15 C 18.750 - juris Rn. 8).
Nach diesem Maßstab ist hier der Streitwert auf 60.000,-- EUR festzusetzen. Bei den Vorschriften der Corona-Verordnung vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 zum Betrieb von Schulen und ähnlichen Einrichtungen (§§ 1, 1a, 1b, 1c, 1d), zum Betrieb von Hochschulen und Akademien (§ 2), zu Kontaktbeschränkungen (§ 3 Abs. 1 Satz 1, 2, Abs. 2 bis 6), zur Maskenpflicht (§ 3 Abs. 1 Satz 3), zu Betriebsuntersagungen (§ 4), zu Einrichtungen nach § 111a SGB V (§ 4a), zu Erstaufnahmeeinrichtungen (§ 5), zum Schutz besonders gefährdeter Personen (§ 6), zu Verordnungsermächtigungen (§§ 3a, 8 Abs. 2), zur Zuständigkeit anderer Behörden (§ 8 Abs. 1) und zu Ordnungswidrigkeiten (§ 9) sowie den Vorschriften der Corona-Verordnung Heimbewohner handelt es sich um je eigene, mithin insgesamt zwölf Streitgegenstände, die aufgrund ihrer selbständigen Bedeutung zu addieren sind (st. Rspr., vgl. nur Senat, Beschl. v. 25.06.2020 - 1 S 1739/20 -; Beschl. v. 29.04.2021 - 1 S 1204/21 -; Beschl. v. 22.09.2021 - 1 S 2944/21 -; Beschl. v. 12.10.2021 - 1 S 3038/21 -; Beschl. v. 15.11.2021 - 1 S 3295/21 -; Beschl. v. 17.12.2021 - 1 S 3528/21 -; Beschl. v. 17.12.2021 - 1 S 3670/21 -; alle in juris). Demgegenüber hat die ebenfalls angegriffene Vorschrift des § 7 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 keinen selbständigen materiellen Gehalt im Verhältnis zu §§ 1, 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020, da er für die dort erfassten Einrichtungen Betretungsverbote regelt. Auch haben die Vorschriften über das Inkrafttreten und Außerkrafttreten in §§ 9,10 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 keinen selbständigen materiellen Gehalt, da sie Wirkung nur im Zusammenspiel mit den übrigen, angegriffenen Vorschriften der Verordnung entfalten.
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 81 ff. SGB III
§§ 51 ff. SGB III
§§ 73 ff. SGB III
§§ 28 und 32 IfSG
§§ 1, 1a, 1b, 1c, 1d, 4a, 5, 6 und 7 CoronaVO
§§ 2 und 4 CoronaVO
§§ 1, 1a, 1b, 1c, 1d, 2, 4a, 5 CoronaVO
§§ 10, 11 CoronaVO
§§ 1,1a, 2 CoronaVO
§§ 3, 4 CoronaVO
§§ 28, 32 IfSG nicht entgegen. Die IGV
§§ 28, 32 IfSG
§§ 29 bis 31 IfSG
§§ 1, 2 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020, da er für die dort erfassten Einrichtungen Betretungsverbote regelt. Auch haben die Vorschriften
§§ 9,10 CoronaVO vom 17.03.2020 i.d.F. vom 02.05.2020 keinen selbständigen materiellen Gehalt, da sie Wirkung nur im Zusammenspiel mit den übrigen, angegriffenen Vorschriften
§ 6 BSI-KritisV
§ 29 IfSG
§ 31 IfSG
§ 16 SGB II
§ 111a SGB V
§ 7 UstA-VO
§ 45d SGB XI
§ 8 UstA-VO
§ 9 CoronaVO
§ 28 IfSG
§ 9 PolG
§ 25 IfSG
§ 4 CoronaVO
§ 4 VerkG
§ 68 OWiG
§ 40 VwGO
§ 7 CoronaVO
§ 3 CoronaVO
§ 6 CoronaVO
§ 47 VwGO
§ 28 LVwVfG
§ 2 VerkG
§ 7 LVwG
§ 32 IfSG
§ 4 IfSG
§ 33 IfSG
§ 36 IfSG
§ 291 ZPO
§ 28a IfSG
§ 1 CoronaVO
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 30 Absatz 1 Satz 2 IfSG
§ 28 Absatz 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Absatz 1 IfSG
§ 2 des Schulgesetzes
§ 111a des Fünften Buchs Sozialgesetzbuch
§ 6 Absatz 1 FlüAG
§ 6 Absatz 2 CoronaVO
§ 2 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 3 Abs. 1 Satz 1, 2, Abs. 2 CoronaVO
§ 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO
§ 3 Abs. 1 und Abs. 2 CoronaVO
§ 3 Abs. 2 CoronaVO
§ 3 Abs. 1 Satz 3 CoronaVO
§ 3 Abs. 1, 2, 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 4, 5 CoronaVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 2, 4, 5 CoronaVO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 4, 5 CoronaVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 2 CoronaVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 4 CoronaVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 5 CoronaVO
§ 1 Abs. 1 CoronaVO
§ 2 Abs. 1 CoronaVO
§ 8 Abs. 2 CoronaVO
§ 8 Abs. 1 CoronaVO
§ 32 Abs. 1 BVerfGG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 10 Abs. 1 BauGB
§ 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 CoronaVO
§ 3 Abs. 1, 2 CoronaVO
§ 3 Abs. 3 Satz 5 CoronaVO
§ 3 Abs. 3 Satz 4 CoronaVO
§ 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO
§ 3 Abs. 1 Satz 1, 2 CoronaVO
§ 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 5, 6 CoronaVO
§ 3 Abs. 3 CoronaVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1, 2 IfSG
§ 32 Satz 3 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 4 IfSG
§ 2 Nr. 5 und Nr. 7 IfSG
§ 2 Nr. 5 IfSG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 1 Abs. 1 IfSG
§ 23 Abs. 3 IfSG
§ 2 Nr. 1 IfSG
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 21 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 KHG
§ 21 Abs. 3 KHG
§ 88 Absatz 2 BHO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO
§ 3 Abs. 2 Satz 1 CoronaVO
§ 3 Abs. 3, 4, 5 CoronaVO
§ 3 Abs. 7 Satz 1 CoronaVO
§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 CoronaVO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 CoronaVO
§ 618 Abs. 1 BGB
§ 15 Abs. 1 VersG
§ 4 Abs. 1 Nr. 4, 5 CoronaVO
§ 6 Abs. 2 CoronaVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 1 der Kindertagesstättenverordnung
§ 2 Absatz 3 des Prostituiertenschutzgesetzes
§ 33c Absatz 2 Nummer 2 und § 34a Absatz 1a Nummer 2 der Gewerbeordnung
§ 4 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 des Gaststättengesetzes
§ 2 Absatz 1 Nummer 2 und § 5 Absatz 2 Nummer 6 des Berufsbildungsgesetzes
§ 26 Absatz 2 Nummer 6 der Handwerksordnung
§ 3 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes
§ 1 Absatz 6 der Verordnung
§ 73 Absatz 1a Nummer 24 des Infektionsschutzgesetzes
§ 10 Abs. 2 Satz 2 das Außerkrafttreten der Vorgängerverordnung
§ 3 Abs. 1 der Verordnung
§ 3 Abs. 1, 3 der Verordnung
§ 4 Abs. 1 Nr. 5 als geeignet ansehen, das mit der Verordnung
§ 2 Abs. 1 der Verordnung
Art. 80a GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1, 2 GG
Art. 2 GG
Art. 4 GG
Art. 8 GG
Art. 11 GG
Art. 12 GG
Art. 20 Abs. 4 GG
Art. 104 GG
Art. 5 GG
Art. 3 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 71 Abs. 4 LV
Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV
Art. 63 Abs. 2 LV
Art. 71 Abs. 1 Satz 1 LV
Art. 71 Abs. 4 GG
Art. 61 Abs. 1 Satz 1 LV
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 80 GG
Art. 63 Abs. 1 LV
Art. 63 Abs. 5 LV
Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 82 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG
Art. 82 Abs. 1 GG
Art. 63 LV
Art. 65 Satz 4 GG
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 8 Abs. 2 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 104 Abs. 1 GG
Art. 11 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 4 Abs. 1, 2 GG
Art 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 159, 223
NJW 1984, 507
BVerwGE 107, 215
BVerwGE 108, 182
NVwZ-RR 1994, 172
BVerfGE 83, 130
BVerwGE 68, 12
BVerwGE 177, 60
BVerfGE 101, 1
BVerwGE 137, 247
BVerfGE 7, 330
NordÖR 2014, 386
NVwZ-RR 1997, 515
BVerfGE 91, 148
BVerfGE 34, 9
NVwZ 2023, 1830
NVwZ 2023, 1840
BVerfGE 5, 13
BVerfGE 162, 378
NJW 1999, 3399
BVerfGE 156, 63
BVerfGE 56, 54
BVerfGE 20, 150
BVerfGE 21, 73
BVerfGE 31, 255
BVerfGE 108, 52
BVerfGE 110, 33
BVerfGE 45, 363
BVerfGE 86, 288
BVerfGE 134, 33
BVerfGE 46, 160
NJW 2022, 1672
NVwZ-RR 2016, 428
BSGE 93, 236
BVerfGE 69, 315, 343
BVerwGE 175, 346
BVerfGE 58, 208
BVerfGE 105, 239
BVerfGE 134, 242
BVerfGE 110, 177
NVwZ-RR 2019, 340
NVwZ 2010, 1022
BVerfGE 98, 365, 385
BVerfGE 129, 49, 68
BVerfGE 133, 59, 86
BVerfGE 126, 400, 416
BVerfGE 132, 179, 188
BVerfGE 16, 332, 338
BVerfGE 42, 374, 387
BVerfGE 58, 68, 79
BVerfGE 69, 150, 160
BVerfGE 103, 310
NVwZ 2020, 783
NVwZ 2020, 711
NJW 1991, 1477
BVerwGE 125, 85
NJW 2020, 1049
NJW 2000, 1399
BVerfGE 161, 299
NJW 2013, 1941
BVerfGE 123, 267
BVerfGE 144, 20
BVerfGE 90, 241
NJW 2018, 2861
BVerfGE 128, 226
BGHZ 233, 107
BVerwGE 121, 1
1 S 926/20
3 BN 8/24
3 BN 4.25
1 BvN 1/21
1 S 278/23
1 BvR 781/21
1 BvR 798/21
1 BvR 805/21
1 BvR 820/21
1 BvR 854/21
1 BvR 860/21
1 BvR 889/21
1 S 930/23
1 S 931/23
1 S 932/23
1 S 1/83
1 S 1584/18
1 S 4109/20
3 S 140/07
1 S 2200/08
1 S 347/13
4 CN 2/98
1 S 1458/12
1 CN 1/98
7 NB 3/93
1 S 4025/20
13 MN 158/21
1 BvR 402/87
7 CN 1/03
6 CN 1/01
3 BN 1/17
4 N 1/83
3 CN 1/21
3 CN 2/21
1 BvQ 74/20
1 S 1405/22
1 S 1067/20
1 S 1079/20
1 S 3252/20
9 S 593/08
2 BvF 3/90
5 S 657/97
5 S 3310/96
4 C 4.08
4 B 29.14
2 BvL 38/56
4 Bf 233/12
4 B 30.14
8 S 1989/05
3 S 183/14
1 S 1623/20
3 R 77/20
4 B 64/97
2 BvF 1/71
1 BvR 337/92
9 S 1663/99
1 S 1078/20
1 BvR 828/20
1 BvQ 37/20
3 CN 6/22
3 CN 4/22
36 Ss 574/21
1 S 1314/20
1 S 1357/20
3 CN 1/22
1 BvR 190/55
1 BvR 469/20
1 BvR 2181/98
2 BvR 916/11
2 BvR 1345/03
13 B 559/21
1 BvR 612/72
1 BvF 1/61
1 BvR 169/63
1 BvR 775/66
1 BvL 1/01
1 BvR 1749/01
1 BvF 3/92
1 S 625/18
2 BvR 308/77
2 BvR 1041/88
2 BvR 2302/11
3 EN 391/20
13 B 557/20
1 RBs 127/21
1 BvQ 5/77
1 BvR 1295/21
1 S 1244/20
1 S 398/21
1 S 978/21
1 S 1533/21
1 S 931/23 B
1 S S 931/23
7 B 13/08
5 S 1842/89
8 ZB 15.81
4 BN 6/07
4 B 51/10
2 B 34/14
1 S 4180/20
B 1 KR 27/02 R
14 KN 22/22
1 BvR 233/81
6 C 9/20
2 BvR 1194/80
2 BvR 2292/00
1 BvR 1266/00
1 C 5/17
1 BvR 529/09
1 BvR 1554/89
1 BvR 2035/07
1 BvL 1/11
1 BvR 611/07
1 BvL 16/11
1 BvR 265/62
1 BvR 197/73
2 BvR 1067/80
2 BvL 17/83
1 S 1101/20
1 S 3781/21
1 S 3528/21
1 S 2698/21
2 BvL 7/98
1 S 3405/20
1 BvQ 44/20
3 MR 4/21
2 BvR 550/90
2 C 3/05
2 BvR 1333/17
2 BvR 2039/99
13 D 283/20
1 BvR 2649/21
2 BvR 737/11
13 B 1932/20
2 BvE 2/08
2 BvB 1/13
1 BvR 23/94
1 BvR 2083/15
1 BvR 699/06
III ZR 79/21
3 C 25.03
1 C 5.13
1 GKG auf 60.00
15 C 18.75
1 S 1739/20
1 S 1204/21
1 S 2944/21
1 S 3038/21
1 S 3295/21
1 S 3670/21