Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-12-09, Aktenzeichen 4 K 423.10
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2010:1209.4K423.10.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Verpflichtung der Beklagten, den in § 63 Abs. 1 des Gesetzes über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz – EnWG -) vom 7. Juli 2005 vorgeschriebenen Bericht zu veröffentlichen. Den letzten Monitoring-Bericht nach § 51 EnWG zur Versorgungssicherheit im Bereich der leitungsgebundenen Versorgung mit Elektrizität veröffentlichte das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie im August 2008.
Der Kläger hat am 23. August 2010 Klage erhoben und beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, unverzüglich einen Bericht über die bei dem Monitoring der Versorgungssicherheit nach § 51 EnWG im Bereich der leitungsgebundenen Elektrizitätsversorgung gewonnenen Erkenntnisse zu veröffentlichen ebenso wie etwaige dazu getroffene oder geplante Maßnahmen.
Schriftsätzlich macht er geltend: Es gehe um eine Rechtspflicht des Ministeriums gegenüber der Öffentlichkeit. Das Ministerium sei gegenüber der Öffentlichkeit verpflichtet, die Frist für die Veröffentlichung des Berichts einzuhalten. Er – der Kläger – sei Teil der Öffentlichkeit, der gegenüber das Ministerium seine Amtspflicht dadurch verletzt habe, dass es den Bericht nicht fristgerecht vorgelegt, sondern mit dem den Bericht vorbereitenden Gutachter verabredet habe, dass das Gutachten erst im Herbst vorzulegen sei. Die Berichtspflicht diene aber auch individuellen Belangen etwa der mit Energiefragen befassten Umwelt- und Verbraucherschutzverbände. Subjektive Rechte mit europarechtlichem Bezug seien großzügig zu bestimmen. Die der Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vorangestellten Erwägungen zu 2, 4 und 20 individualisierten den Adressaten der Berichtspflicht des Art. 4 dieser Richtlinie, die durch § 63 EnWG umgesetzt werden sollte.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht schriftsätzlich geltend: Sie habe für den Bericht rechtzeitig ein Gutachten in Auftrag gegeben, das der Auftragnehmer bislang nicht erstattet habe.
Die Klage sei mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, weil der Kläger sein Begehren bereits erreicht habe. Dieses ziele auf die Verpflichtung der Beklagten, den Bericht zu veröffentlichen. Diese Pflicht bestehe aber bereits in Gestalt des § 63 Abs. 1 EnWG. Der Klageantrag gehe nicht über das hinaus, was gesetzlich ohnehin schon gelte.
Der Kläger sei aber auch nicht klagebefugt. § 63 Abs. 1 EnWG verleihe dem Kläger kein subjektiv-öffentliches Recht. Der Bericht betreffe Themen, mit denen der Endverbraucher unmittelbar nichts zu tun habe. Der Kläger werde weder als Endverbraucher noch als Umweltverband aus dem Kreis aller anderen Teile der Öffentlichkeit herausgehoben. Die europarechtliche Herkunft der Berichtspflicht lasse keinen Rückschluss auf ein subjektives Recht zu. Die Erwähnung einzelner in der Erwägungsgründen der Richtlinie schaffe kein subjektives Recht auf die Berichte.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unzulässig.
Es handelt sich um eine allgemeine Leistungsklage. Denn der Kläger will erreichen, dass die Beklagte den in § 63 Abs. 1 EnWG genauer bezeichneten Bericht veröffentlicht. Diese Veröffentlichung stellt einen Realakt dar, eine Handlung ohne Regelungsgehalt.
Entgegen der Auffassung der Beklagten scheitert die Klage nicht am Rechtsschutzbedürfnis. Gerade weil sich die Pflicht der Beklagten zur Veröffentlichung des Berichts aus dem Gesetz ergibt und die Beklagte einräumt, diese Pflicht nicht erfüllt zu haben, kann es für einen Anspruchsinhaber das Bedürfnis geben, die Einhaltung dieser Pflicht mittels des Gerichtes zu erzwingen. Erst das stattgebende Urteil auf eine allgemeine Leistungsklage kann vollstreckt werden (§ 168 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die gesetzliche Pflicht zur Leistung allein reicht dafür nicht aus. Sie ist nur die Voraussetzung für ein stattgebendes Urteil.
An dieser Bewertung ändert es nichts, dass die Beklagte in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, dass das Gutachten seit dem 11. Oktober 2010 vorliege und sie den Bericht voraussichtlich noch in diesem Monat veröffentlichen werde. Erst die Erfüllung eines Anspruchs, nicht schon die bloße Ankündigung, ihn erfüllen zu wollen, führt zu einer Änderung der Sachlage.
Überzeugend verneint die Beklagte aber die Klagebefugnis des Klägers. Damit ist gemeint, dass die Klage nur zulässig ist, wenn der Kläger geltend macht, durch die Unterlassung der streitigen Leistung in seinen Rechten verletzt zu sein. Zwar ist diese Voraussetzung ausdrücklich nur in § 42 Abs. 2 VwGO für die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage vorgeschrieben. Doch ist diese Norm auf die allgemeine Leistungsklage entsprechend anzuwenden (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Januar 1996 – BVerwG 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 = NJW 1996, 2046 [2048]). Sie setzt voraus, dass nach dem Vorbringen des Klägers die Verletzung seiner Rechte als möglich erscheinen muss. Diese Möglichkeit ist (nur) dann auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte verletzt sein können (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28. November 2007 – BVerwG 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 [41]). Ist es offensichtlich und eindeutig, dass die in Betracht kommende Norm nach dem in ihr enthaltenen Entscheidungsprogramm nicht auch den Kläger als Dritten schützt, dann fehlt es an der nötigen Klagebefugnis. Ob eine Norm nach ihrem Entscheidungsprogramm auch den Interessen desjenigen zu dienen bestimmt ist, der gestützt auf sie von einem anderen eine Leistung verlangt, hängt davon ab, ob sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen ein einschlägiger Personenkreis entnehmen lässt, der sich von der Allgemeinheit unterscheidet. Aus dem im Wege der Auslegung zu ermittelnden Schutzzweck der Bestimmung muss sich ergeben, dass sie unmittelbar (auch) den rechtlichen Interessen dieses Personenkreises zu dienen bestimmt ist und nicht nur tatsächlich, also reflexartig, seine Rechte berührt (so Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10. Oktober 2002 – BVerwG 6 C 8.01 -, BVerwGE 117, 93 [99] und Urteil vom 28. November 2007 – BVerwG 9 C 10.07 -, BVerwGE 130, 52 [56]). § 63 Abs. 1 EnWG verschafft dem Kläger kein subjektives Recht auf die Veröffentlichung des Berichts.
Nach dieser Norm veröffentlicht das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie alle zwei Jahre spätestens zum 31. Juli einen Bericht über die bei dem Monitoring der Versorgungssicherheit nach § 51 EnWG im Bereich der leitungsgebundenen Elektrizitätsversorgung gewonnenen Erkenntnisse und etwaige getroffene Maßnahmen und übermittelt ihn unverzüglich der Europäischen Kommission. Der Wortlaut der Norm gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass sie den rechtlichen Interessen auch des Klägers dienen soll. Allenfalls der Europäischen Kommission steht (auch) danach ein Anspruch auf die Übermittlung des Berichts zu. Im Übrigen zielt der Bericht nur auf die Öffentlichkeit. Deren Schutz allein schafft aber für Teile von ihr kein subjektives Recht. Ein individualisierendes Tatbestandsmerkmal fehlt.
Der Zusammenhang mit § 51 Abs. 2 EnWG ergibt eine solche Individualisierung ebenfalls nicht. Danach betrifft das vom Bundesministerium durchzuführende Monitoring, von dem in der mündlichen Verhandlung nicht hat geklärt werden können, ob es über die Beauftragung eines externen Gutachters durch das Bundesministerium hinausgeht, insbesondere das Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage auf dem heimischen Markt, die erwartete Nachfrageentwicklung und das verfügbare Angebot, die in der Planung und im Bau befindlichen zusätzlichen Kapazitäten, die Qualität und den Umfang der Netzwartung, eine Analyse von Netzstörungen sowie Maßnahmen zur Bedienung von Nachfragespitzen und zur Bewältigung von Ausfällen eines oder mehrerer Versorger sowie im Erdgasbereich das verfügbare Angebot auch unter Berücksichtigung der Bevorratungskapazität und des Anteils von Einfuhrverträgen mit einer Lieferfrist von mehr als zehn Jahren (langfristiger Erdgasliefervertrag) sowie deren Restlaufzeit. Mögen diese Umstände auch für einzelne am energiewirtschaftlichen Geschehen Beteiligte von besonderem Interesse sein, so deutet nichts darauf, dass die Daten unmittelbar zur Begründung oder Stärkung ihrer Rechtsposition erhoben werden. Vielmehr wäre der Nutzen des Berichts für diese am energiewirtschaftlichen Geschehen Beteiligten ein mittelbarer, ein bloßer Reflex des im Allgemeininteresses erstellten Berichts.
Aus der Begründung des Entwurfs eines Zweiten Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsgesetzes (Deutscher Bundestag, Drucksache 15/3917, Seite 70 zu § 63) lässt sich nur erkennen, dass mit der Norm Artikel 4 der Elektrizitätsrichtlinie umgesetzt werden sollte. Nichts deutet darauf, dass die Berichtspflicht auch gegenüber einzelnen bestehen sollte. Vielmehr leuchtet ein, dass es bei Britz/Hellermann/ Hermes [Hrsg.], EnWG, 2008, § 63 Rn. 2, heißt, die Berichte dienten der Information der Europäischen Kommission, der Gesetzgebungsorgane des Bundes, der mit Fragen der Energieversorgung befassten Behörden des Bundes und der Länder, der am energiewirtschaftlichen Geschehen beteiligten Unternehmen sowie der Öffentlichkeit. Ein den Kläger begünstigender Schutzzweck der Norm scheint darin nicht auf.
Das hat auch der Kläger in der mündlichen Verhandlung eingeräumt und mit seinem mündlichen Vorbringen keine andere Betrachtung des nationalen Rechts eröffnet. Dass der Begriff der Versorgungssicherheit aus Sicht der Verbraucher zu bestimmen sei, mag man zugestehen. Doch besagt das nichts darüber, ob der hier streitige Bericht auch von einzelnen Verbrauchern eingefordert werden darf. Gleiches gilt für das glaubhaft erklärte Interesse eines Unternehmens des Klägers („Greenpeace Energy“), über den Energiemarkt informiert zu sein. Denn dass jemand an einer in einer Norm angesprochenen Information interessiert ist, begründet noch kein subjektiv-öffentliches Recht des Interessierten an der Information. Das gilt selbst dann, wenn – wie der Kläger nachvollziehbar angibt – die hier streitige Information Grundlage für politische Entscheidungsprozesse ist. Letztlich ermöglicht es auch die Selbsteinschätzung des Klägers, Vollzugshelfer der europäischen Gesetzgebung zu sein, nicht, in § 63 Abs. 1 EnWG ein subjektiv-öffentliches Recht des Klägers zu erkennen.
Erfolglos beruft sich der Kläger auf die Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/92/EG (ABl. 2003 L 176, Seite 37). Eine Richtlinie ist zunächst für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet ist, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel (Art. 288 Abs. 3 AEUV). Gleichwohl können sich Einzelne bei Fehlen fristgerecht getroffener Umsetzungsmaßnahmen gegenüber dem Staat immer dann auf die Bestimmungen einer Richtlinie berufen, wenn sich diese als inhaltlich unbedingt und hinreichend genau darstellen und dem Einzelnen Rechte verleihen (vgl. Europäischer Gerichtshof, Urteil vom 15. April 2008 – C-268/06 – [Impact], NZA 2008, 581 zu Rn. 54, 57, 60, 74). Das führt hier nicht weiter, weil Art. 4 Satz 4 der Richtlinie durch § 63 Abs. 1 EnWG fast wortgleich umgesetzt ist. Dem unterschiedlichen Wortlaut der Normen kommt hier keine Bedeutung zu. Dass die Richtlinie von „zuständigen Behörden“ spricht, § 63 Abs. 1 EnWG aber vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie ist hier gleichermaßen unerheblich wie der Umstand, dass die Richtlinie „einen Bericht über die bei dem Monitoring dieser Aspekte gewonnenen Erkenntnisse“ verlangt, § 63 Abs. 1 EnWG aber „einen Bericht über die bei dem Monitoring der Versorgungssicherheit nach § 51 EnWG im Bereich der leitungsgebundenen Elektrizitätsversorgung gewonnenen Erkenntnisse“.
Unabhängig davon ist das nationale Recht, das diese Richtlinie umsetzen soll, richtlinienkonform auszulegen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (etwa Urteil vom 15. April 2010 – C 215/08 -) müssen die Mitgliedstaaten ihre Befugnis zur näheren Regelung eines Bereichs gleichwohl unter Beachtung des Unionsrechts und insbesondere der Vorschriften der Richtlinie ausüben, die im Licht der Zielsetzung der Richtlinie und in einer Art und Weise auszulegen sind, dass ihre praktische Wirksamkeit gewährleistet ist. Ebenso müssen die nationalen Gerichte, die mit einem Rechtsstreit unter Einzelnen befasst sind, das gesamte nationale Recht so weit wie möglich anhand des Wortlauts und des Zwecks der Richtlinie auslegen, um zu einem Ergebnis zu gelangen, das mit dem von der Richtlinie verfolgten Ziel vereinbar ist. Doch auch dadurch ist § 63 Abs. 1 EnWG nicht als Norm zu verstehen, die dem Kläger ein subjektiv-öffentliches Recht auf die (fristgerechte) Veröffentlichung des Monitoring-Berichts verschafft. Aus den zu § 63 Abs. 1 EnWG dargelegten Gründen gibt auch der Wortlaut des Art. 4 Satz 4 der Richtlinie keinen Ansatz für ein solches Verständnis. Denn Richtlinie und Gesetz sind nahezu wortgleich. Die Erwähnung „kleiner und benachteiligter Kunden“, deren Rechte geschützt werden sollen (Erwägungsgrund Nr. 2 der Richtlinie), führt zu keiner anderen Betrachtung, weil nicht anzunehmen ist, dass jede Norm der Richtlinie ein Recht dieser Kunden begründen sollte (vgl. Europäischer Gerichtshof, Urteil vom 15. April 2010 – C 215/08 -, Rn. 44). Dass „allen Verbrauchern“ die freie Wahl ihrer Lieferanten gestattet werden soll (Erwägungsgrund Nr. 4 der Richtlinie), besagt für den Schutzzweck des Art. 4 der Richtlinie nichts. Gleiches gilt für die Erwägung unter Nr. 20, dass die „Elektrizitätskunden“ ihr Versorgungsunternehmen frei wählen können sollten. Vielmehr zeigen der Wortlaut des Art. 4 Satz 4 und die Art. 27, 28 der Richtlinie, dass der Bericht in erster Linie der Information der Europäischen Kommission dient, die ihrerseits zu Berichten verpflichtet ist (vgl. auch Vorschlag der Kommission für die Richtlinie vom 13. März 2001, COM [2001] 125 final, Seite 41). Ohne Überzeugungskraft hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung Art. 3 Abs. 5 der Richtlinie zur Begründung eines eigenen Rechts auf den Bericht angeführt. Nach dieser Norm ergreifen die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen zum Schutz der Endkunden und tragen insbesondere dafür Sorge, dass für schutzbedürftige Kunden ein angemessener Schutz besteht, einschließlich Maßnahmen zur Vermeidung eines Ausschlusses von der Versorgung. In diesem Zusammenhang können die Mitgliedstaaten Maßnahmen zum Schutz von Endkunden in abgelegenen Gebieten treffen. Die Mitgliedstaaten gewährleisten einen hohen Verbraucherschutz, insbesondere in Bezug auf die Transparenz der Vertragsbedingungen, allgemeine Informationen und Streitbeilegungsverfahren. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass zugelassene Kunden tatsächlich zu einem neuen Lieferanten wechseln können. Zumindest im Fall der Haushalts-Kunden schließen solche Maßnahmen die in Anhang A aufgeführten Maßnahmen ein. Mit keinem Wort ist darin von der in Art. 4 Satz 4 geforderten Veröffentlichung des Berichts die Rede. Der Bericht hat mit dem Schutz der Endkunden nichts zu tun. Nur zu diesem Zweck aber sind allgemeine Informationen zu geben.
Schließlich gebietet auch die Richtlinie 2009/72/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/54/EG (ABl. 2009 L 211, Seite 55), die bis zum 3. März 2011 umzusetzen ist, keine andere Betrachtung.
Unergiebig ist letztlich auch die unspezifische Berufung des Klägers auf „das europäische Recht“. So bestätigt etwa die Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (ABl. 2003 L 156, Seite 17), dass die vom Kläger in Anspruch genommene Klagebefugnis auch für eine Umweltschutzvereinigung keine Selbstverständlichkeit ist (vgl. Europäischer Gerichtshof, Urteil vom 15. Oktober 2009 – C-263/08 -, EuZW 2010, 65).
Zutreffend bemerkt der Kläger, dass auf der Grundlage der hier vertretenen Auffassung die Pflicht des Bundesministeriums, die § 63 Abs. 1 EnWG begründet, nicht klageweise durchgesetzt werden kann. Das zeigt aber nicht die Fehlerhaftigkeit der Auffassung auf, sondern ist die Folge des Verlangens nach einer Klagebefugnis, wodurch Popularklagen vermieden werden sollen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit entspricht § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 51 EnWG
§ 63 EnWG
§ 167 VwGO
§ 63 Abs. 1 EnWG
§ 168 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 51 Abs. 2 EnWG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
Art. 288 Abs. 3 AEUV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 100, 262
NJW 1996, 2046
BVerwGE 130, 39
BVerwGE 117, 93
BVerwGE 130, 52
NZA 2008, 581
8 C 19.94
6 C 42.06
6 C 8.01
9 C 10.07