Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-04-28, Aktenzeichen 4 KO 392/08
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2015:0428.4KO392.08.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Aussagen hinsichtlich des Ausgleichs der den Aufgabenträgern (z.B. Kommunen) entstehenden finanziellen Ausfälle, die auf der Aussetzung von Beitragsveranlagungen oder der Vollziehung bereits erlassener Beitragsbescheide aufgrund der Beteiligung am „Beitragsmoratorium“ beruhen, sind als rechtsverbindliche Erklärungen des Freistaats Thüringen (Zusicherung) zu verstehen.(Rn.109)
2. Der Umfang der zugesicherten Ausgleichsleistungen ist nicht beschränkt und betrifft auch Zinsausfälle. (Rn.115)
Verfahrensgang
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 11. Juli 2007 abgeändert, soweit der Beklagte unter Aufhebung seines Bescheides vom 22. November 2004 verpflichtet worden ist, dem Kläger eine Kostenerstattung für die Zeit von Juli bis September 2004 in Höhe von mehr als 17.211,30 € zu gewähren. Die Klage wird insoweit abgewiesen. Im Übrigen wird die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen haben der Kläger zu 3/5 und der Beklagte zu 2/5 zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die jeweilige Gegenseite zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Verfahren im zweiten Rechtszug auf 42.437,16 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt im vorliegenden Verwaltungsstreitverfahren vom Beklagten den Ersatz von Zinsaufwendungen und ihm entgangener Guthabenzinsen als Folge eines „Beitragsmoratoriums“ für Beiträge in den Bereichen der Wasserver- und Abwasserentsorgung.
Zum Beitritt zu diesem „Beitragsmoratorium“ hatte sich der Kläger im Jahre 2004 im Hinblick auf die seinerzeit vorgesehene Änderung der gesetzlichen Grundlagen der Beitragsfinanzierung in den vorgenannten Bereichen entschieden. Durch das später zum 1. Januar 2005 in Kraft getretene Gesetz zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes vom 17. Dezember 2004 (GVBl. S. 889), in dessen Erwartung der Kläger sich zu dem „Beitragsmoratorium“ entschlossen hatte, hat der Landesgesetzgeber die Beitragserhebung zur Finanzierung von Wasserversorgungsanlagen in Thüringen ausgeschlossen (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 2 ThürKAG). Er hat zugleich angeordnet, dass bereits erhobene Beiträge für Wasserversorgungseinrichtungen unverzinst zurückgezahlt werden (vgl. § 21a Abs. 3 Satz 1 ThürKAG). Ferner hat er die Beitragserhebung zur Finanzierung von Abwasserentsorgungseinrichtungen dahingehend modifiziert, dass die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht für bestimmte Privilegierungstatbestände hinausgeschoben worden ist (vgl. § 7 Abs. 7 Sätze 2 ff. ThürKAG). Für die Fallkonstellationen, in denen die sachliche Beitragspflicht für eine Abwasserentsorgungseinrichtung bereits vor dem 1. Januar 2005 entstanden war, hat der Landesgesetzgeber die Fälligkeit der Beiträge hinausgeschoben bzw. die Aufgabenträger der Abwasserentsorgung verpflichtet, bereits gezahlte Beiträge unverzinst zurückzuzahlen und zu stunden (vgl. § 21a Abs. 4 Satz 1 ThürKAG).
Vorausgegangen war dem Beitritt zum „Beitragsmoratorium“ eine Regierungserklärung des Thüringer Ministerpräsidenten vom 6. Mai 2004. Darin kündigte er an, einen Gesetzentwurf zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes in den Landtag einzubringen. In der Erklärung führte er u. a. aus:
„… Das Innenministerium hat am vergangenen Dienstag die Aufgabenträger angehalten, bis zum 1. Oktober 2004 keine neuen Bescheide zu verschicken und den Vollzug bereits verschickter Bescheide auszusetzen. Die Kosten, die dadurch den Aufgabenträgern entstehen, trägt das Land. Auf der Grundlage der vorliegenden Investitionsanmeldungen der Aufgabenträger handelt es sich um einen Betrag bis zu 3 Millionen Euro. …“
Bereits mit an alle Kommunalaufsichtsbehörden und Aufgabenträger der Wasserver- und Abwasserentsorgung im Freistaat Thüringen gerichtetem Rundschreiben vom 4. Mai 2004 hatte das Thüringer Innenministerium darüber informiert, dass die Thüringer Landesregierung das Thüringer Kommunalabgabengesetz ändern wolle. Weiterhin heißt es dort:
„Ich bitte die Aufgabenträger anzuhalten, bis zum 01.10.2004 keine neuen Beitragsbescheide zu erlassen und den Vollzug bereits erlassener Beitragsbescheide auszusetzen. Die den Aufgabenträgern hierbei entstehenden finanziellen Ausfälle werden vom Freistaat Thüringen getragen. Ich bitte, die sich in Ihrer Rechtsaufsicht befindlichen Aufgabenträger noch heute vom Inhalt dieses Schreibens in Kenntnis zu setzen. …“
Mit einem weiteren Rundschreiben vom 18. Mai 2004 informierte das Thüringer Innenministerium die Kommunalaufsichtsbehörden im Freistaat Thüringen unter Bezugnahme auf das Rundschreiben vom 4. Mai 2004 darüber,
„dass die den Aufgabenträgern entstehenden finanziellen Ausfälle vom Freistaat Thüringen in den Fällen übernommen werden, in denen bei entstandenen Beitragsforderungen der Nichterlass oder die Aussetzung des Vollzugs von Beitragsbescheiden bis zur Veröffentlichung des angekündigten Änderungsgesetzes zum KAG aufgrund des Rundschreibens des TIM erfolgt.“
Weiterhin heißt es in dem Rundschreiben:
„Auftretenden Finanzierungsschwierigkeiten können Aufgabenträger mit Aufnahme von Kassenkrediten (§ 65 ThürKO) begegnen…. Erstattet werden für die oben genannten Fälle, auf Antrag und Nachweis, für den Zeitraum, für den sich die Vereinnahmung der Beiträge verschiebt:
- Die tatsächlichen Zinslasten aus Kassenkrediten.
- Bei Deckung der finanziellen Ausfälle aus eigenen Mitteln tatsächlich entgangene Guthabenzinsen.
Zu weiteren Fragen, die im Zusammenhang mit dem zeitweisen Nichterlass oder der Aussetzung des Vollzugs von Beitragsbescheiden aufgetreten sind, wie z.B. …wird in einem folgenden Schreiben Stellung genommen.
… Ich bitte, die sich in Ihrer Rechtsaufsicht befindlichen Aufgabenträger vom Inhalt dieses Schreibens in Kenntnis zu setzen.“
In einem vom 1. Juni 2004 datierenden weiteren Rundschreiben an alle Kommunalaufsichtsbehörden im Freistaat Thüringen führte das Thüringer Innenministerium, verbunden mit der Bitte, auch hierüber „die Aufgabenträger in geeigneter Weise in Kenntnis zu setzen“, und einen dem Schreiben als Anlage beigefügten Antragsvordruck („Antrag auf Kostenerstattung für Beitragsausfälle im Bereich Wasser/Abwasser während der Zeit des Moratoriums“) an sie weiterzuleiten, aus:
„… Im Rundschreiben vom 04.05.2004 wurden die Aufgabenträger der Wasserver- und Abwasserentsorgung u. a. gebeten, bis zur Änderung des ThürKAG den Vollzug bereits erlassener Beitragsbescheide auszusetzen. Gem. §§ 15 Abs. 1 Nr. 5 b) cc) und dd) ThürKAG, 237, 238 AO fallen hierfür Aussetzungszinsen in Höhe von 0,5 % pro Monat an. Auf Aussetzungszinsen kann jedoch verzichtet werden, wenn ihre Erhebung nach Lage des einzelnen Falles unbillig wäre (§§ 237 Abs. 4, 234 Abs. 2 AO). Die vom Gesetzgeber mit der Erhebung von Aussetzungszinsen verfolgten Zwecke verlieren aufgrund der geplanten Gesetzesänderung und der Kostenübernahme durch den Freistaat Thüringen für den Zeitraum des Moratoriums ihre Berechtigung: Zum einen soll mit der Aussetzung nur verhindert werden, eine Beitragsschuld zu erheben, obwohl diese umgehend zurückgezahlt werden müsste. Zum anderen entsteht den Aufgabenträgern wirtschaftlich kein Nachteil, da die Zinslasten aus Kassenkrediten bzw. entgangene Guthabenzinsen vom Freistaat Thüringen getragen werden (Rundschreiben vom 18.05.2004). Im Gegenteil ist - um eine ‚Doppelfinanzierung‘ der Ausfälle zu vermeiden - der Verzicht auf Aussetzungszinsen eine Voraussetzung des Kostenersatzes.
…
Die Aussetzung der Vollziehung von Beitragsbescheiden auf der Grundlage des Moratoriums hat keine Auswirkungen auf die Investitionstätigkeit des Aufgabenträgers. Der aus den genannten Maßnahmen folgende Finanzierungsbedarf während des Moratoriums wird über entsprechende Kreditaufnahme zu decken sein, für die der Freistaat Thüringen die Zinsbelastung übernimmt. Auch insoweit wird auf das bereits am 18.05.2004 ergangene Rundschreiben verwiesen.
Hinsichtlich der Überbrückung etwaiger Liquiditätsprobleme während der Zeit des Moratoriums wird auf das hierzu bereits ergangene Rundschreiben vom 18.05.2004 verwiesen …“
Der dem Schreiben beigefügte Antragsvordruck („Antrag auf Kostenerstattung für Beitragsausfälle im Bereich Wasser/Abwasser während der Zeit des Moratoriums“) enthält unter B. („Erfassung der Kosten“) eine vierspaltige Tabelle, in deren dritter Spalte Eintragungen für die „Höhe der im jeweiligen Monat zur Zwischenfinanzierung in Anspruch genommene/r Eigenmittel“ bzw. „Kassenkredite“ für die Monate Mai bis Dezember vorgesehen sind.
Nachdem die Kommunalaufsichtsbehörde alle drei Rundschreiben an den Kläger weitergeleitet hatte, beschloss dessen Verbandsversammlung am 28. Juni 2004, dem „Beitragsmoratorium“ ab 1. Juli 2004 beizutreten.
In einem weiteren an alle Kommunalaufsichtsbehörden im Freistaat Thüringen gerichteten Rundschreiben des Thüringer Innenministeriums vom 28. Juli 2004 heißt es:
„Der Umfang der sich aus der Zusage der Landesregierung ergebenden Kostenerstattungsansprüche wurde mit Rundschreiben vom 18.05.2004 dargestellt. Danach werden durch den Freistaat Thüringen auf Antrag und Nachweis für den Zeitraum, für den sich die Vereinnahmung der Beiträge verschiebt, die tatsächlichen Zinslasten aus Kassenkrediten oder bei Deckung der finanziellen Ausfälle aus eigenen Mitteln die tatsächlich entgangenen Guthabenzinsen ersetzt.
Aus gegebenem Anlass weise ich auf Folgendes hin:
Die Prüfung der Anträge verlangt zwingend die Verwendung der Antragsformulare. Soweit Vollstreckungsmaßnahmen aufgrund des Moratoriums unterbleiben, ist dies vom Aufgabenträger standardisiert anhand des durchschnittlichen Vollstreckungsergebnisses der letzten 12 Monate nachzuweisen. Vom Aufgabenträger ist für den Zeitraum des Moratoriums die monatliche Ausgabe- und Einnahmesituation anhand des Rechnungswesens (Kassenbestand, Einnahmen und Ausgaben) konkret darzustellen. Für negative Salden ist durch die Aufgabenträger schriftlich zu bestätigen, dass der Ausgleich durch die Aufnahme von Kassenkrediten bzw. die Inanspruchnahme von Eigenmitteln wegen fehlender Beitragseinnahmen aufgrund des Moratoriums notwendig war. …
Ich bitte, die sich in Ihrer Rechtsaufsicht befindlichen Aufgabenträger vom Inhalt dieses Schreibens in Kenntnis zu setzen.“
In einem späteren das „Beitragsmoratorium“ betreffenden Rundschreiben an alle Kommunalaufsichtsbehörden im Freistaat Thüringen vom 22. September 2004 führte das Thüringer Innenministerium aus:
„… Das Gesetzgebungsverfahren wird jedoch bis zum 01.10.2004 nicht abgeschlossen sein. Ich möchte Sie daher bitten, die Aufgabenträger hierüber zu informieren und zu bitten, bestehende Beitragsmoratorien bis zum Inkrafttreten des Änderungsgesetzes zum ThürKAG zu verlängern. Ein Kostenersatz des Landes wird in dem mittels Rundschreiben vom 18.05.2004 und 28.07.2004 bezeichneten Umfang bis zum Inkrafttreten des Änderungsgesetzes erfolgen. Für eine zügige Abwicklung des Kostenersatzes des Jahres 2004 sind sämtliche Anträge auf Kostenersatz bis zum 31.03.2005 dem Thüringer Innenministerium vorzulegen (Ausschlussfrist). Ich bitte, die sich in Ihrer Rechtsaufsicht befindlichen Aufgabenträger vom Inhalt dieses Schreibens in Kenntnis zu setzen.“
Unter Verwendung des dafür vorgesehenen Antragsvordrucks verlangte der Kläger mit Schreiben vom 27. September 2004 die Erstattung von Zinsaufwendungen aufgrund eines Kassenkredits sowie ihm entgangener Guthabenzinsen in Höhe von insgesamt 129.997,72 € aufgrund von Beitragsausfällen in der Zeit vom 1. Juli bis 31. Dezember 2004.
Mit am 6. Dezember 2004 zugestelltem Bescheid vom 22. November 2004 gewährte das Thüringer Innenministerium dem Kläger „für den Ersatz von Aufwendungen“, die ihm aufgrund des Beitragsmoratoriums bis 30. September 2004 entstanden waren, „im Wege der Projektförderung eine nichtrückzahlbare Zuwendung gemäß § 23 i. V. m. § 44 Thüringer Landeshaushaltsordnung“ in Höhe „von höchstens 2.817,15 €“. Zugleich stellte das Ministerium fest, dass die geltend gemachten weitergehenden Aufwendungen nicht erstattungsfähig seien. Zur Begründung führte es aus:
Über die Gewährung einer Erstattung könne nur insoweit entschieden werden, als sich der Antrag auf die Aufwendungen für die Monate Juli bis September 2004 und damit auf einen Betrag in Höhe von 42.437,16 € beziehe. Grundlage der Entscheidung über eine Erstattung seien die Rundschreiben vom 4. und 18. Mai, 1. Juni und 28. Juli 2004, wonach durch den Freistaat Thüringen bei Umsetzung des Moratoriums für die Zeit vom 4. Mai bis 30. September 2004 die tatsächlichen Zinslasten aus Kassenkrediten oder bei Deckung der finanziellen Ausfälle aus eigenen Mitteln die tatsächlich entgangenen Guthabenzinsen ersetzt würden, soweit diese aus dem „Beitragsmoratorium“ resultierten. Maßgeblich sei insoweit das Vorliegen einer Finanzierungslücke, die nur für den Monat September 2004 nachgewiesen sei (1.482.708,32 €). Da zur Deckung der Einnahmeausfälle in dem genannten Monat ein Kassenkredit mit einem Zinssatz von 2,28 % in Anspruch genommen worden sei, ergebe sich eine Bewilligungssumme in Höhe von 2.817,15 €. Der restliche Betrag für die Monate Juli bis September 2004 in Höhe von 39.620,01 € sei nicht zuwendungsfähig; es handele sich um Einnahmeausfälle, die die Finanzierungslücken überstiegen.
Mit weiterem Bescheid vom 23. November 2004 gewährte das Thüringer Innenministerium darüber hinaus dem Kläger „im Wege der Projektförderung eine Abschlagszahlung für die Monate Oktober bis Dezember 2004 von höchstens 1.408,58 €“.
Gegen beide Bescheide hat der Kläger mit gesonderten Schriftsätzen jeweils am 27. Dezember 2004 vor dem Verwaltungsgericht Gera Klage erhoben (Az.: 1 K 2216/04 Ge und 1 K 2217/04 Ge). Im vorliegenden - den Bescheid vom 22. November 2004 betreffenden - Klageverfahren hat er im Wesentlichen vorgetragen:
Der Beklagte müsse ihm, dem Kläger, wegen im Zeitraum Juli bis September 2004 nicht erhobener bzw. ausgesetzter Beiträge einen Betrag in Höhe von insgesamt 42.437,16 € erstatten. Ihm seien wegen der im Juli und August 2004 nicht vereinnahmten Beiträge Guthabenzinsen in Höhe von 1,9211 % p.a. entgangen. Überdies habe er wegen der im September 2004 ausgefallenen Beitragseinnahmen einen Kassenkredit mit einem Zinssatz von 2,3 % p.a. aufnehmen müssen, so dass ihm entsprechende Zinsaufwendungen entstanden seien.
Diese Verluste und Aufwendungen verlange er nunmehr aufgrund der Rundschreiben des Beklagten vom 4. und 18. Mai 2004 zurück, da es sich dabei um eine rechtsverbindliche Zusage entsprechend § 38 ThürVwVfG handele. Eine solche könne auch in Form einer Allgemeinverfügung ergehen. Der Beklagte habe die Erklärungen mit dem erforderlichen Bindungswillen abgegeben. Dafür sprächen nicht nur die dort enthaltenen Erklärungen selbst, sondern auch der Umstand, dass der Beklagte in dem Rundschreiben vom 28. Juli 2004 die Erklärungen als „eine Zusage der Landesregierung auf Kostenerstattung“ qualifiziert habe. Für eine Zusage spreche überdies, dass der Beklagte wisse, dass er, der Kläger, nach den für ihn geltenden Haushaltsgrundsätzen auch nicht nur vorübergehend auf Beitragserhebungen verzichten dürfe, ohne dass dafür eine hinreichende finanzielle Kompensation erfolge. Die Einordnung des Rundschreibens als Subventionsrichtlinie käme nur in Betracht, wenn es sich an einen unbestimmten oder nicht bestimmbaren Adressatenkreis richtete. Dies sei bei den Aufgabenträgern der Wasserver- und Abwasserentsorgung im Freistaat Thüringen zu verneinen, weil es sich bei ihnen um einen zahlenmäßig feststehenden Personenkreis handele.
Die Zusage verpflichte den Beklagten, ihm, dem Kläger, unabhängig vom Vorliegen einer Finanzierungslücke auch die entgangenen Guthabenzinsen zu erstatten. Dies folge insbesondere auch aus einer Konkretisierung der Zusage in dem Rundschreiben vom 18. Mai 2004 (Seite 2, 2. Spiegelstrich). Überdies sei in allen Rundschreiben betont worden, dass alle auf das „Beitragsmoratorium“ zurückzuführenden Einnahmeausfälle ersetzt würden. Dies sei bereits deshalb erforderlich, weil andernfalls eine unzulässige Bevorzugung derjenigen Abwasserzweckverbände erfolge, die schlechter wirtschafteten und bei denen demgemäß Finanzierungslücken aufträten.
Selbst wenn man die Rundschreiben als Subventionsrichtlinien einordnete, wäre der Anspruch auf die geltend gemachten Erstattungsleistungen vollumfänglich begründet. Anerkannt sei, dass die richtlinienmäßig festgelegten materiellen Voraussetzungen einer Subventionsgewährung durch die Veröffentlichung der Richtlinie unter den Gesichtspunkten des Gleichbehandlungsgrundsatzes und des Vertrauensschutzes, auf die sich auch öffentlich-rechtliche Körperschaften berufen könnten, eine anspruchsbegründende Außenwirkung entfalteten. Denn die Verwaltung lege sich allein durch den Erlass von Verwaltungsvorschriften und deren Veröffentlichung unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes auf eine Verwaltungspraxis fest, die dem Inhalt der Verwaltungsvorschriften entspreche und von der die Verwaltung nach dem Gleichbehandlungsgrundsatz nicht ohne sachlichen Grund abweichen dürfe. Dies sei insbesondere virulent, wenn - wie vorliegend - dem potentiellen Zuwendungsempfänger in der Richtlinie Zuwendungen in Form einer „Ex-post-Subvention“ für bestimmte Vermögensdispositionen in Aussicht gestellt würden. Den Aufgabenträger treffe keine Obliegenheit, bei der Bewilligungsbehörde nachzufragen, wie diese eine Zuwendungsrichtlinie verstehe, da es für deren Auslegung nicht auf den inneren Willen der Behörde, sondern auf ein objektives Verständnis des Erklärungsempfängers ankomme. Die Verwaltungsgerichte seien verpflichtet, Verwaltungsvorschriften selbst auszulegen und zu prüfen, ob die Verwaltungspraxis gegen sie verstößt. Insbesondere müssten sie prüfen, ob die Behörde ohne sachlichen Grund von der Richtlinie abgewichen sei, was hier der Fall sei.
Aus den Rundschreiben vom 4. und 18. Mai 2004 ergebe sich, dass der Beklagte ihm, dem Kläger, alle finanziellen Ausfälle erstatten müsse, die ihm aufgrund des Beitritts zum „Beitragsmoratorium“ unabhängig vom Bestehen einer Finanzierungslücke entstanden seien, wozu insbesondere auch entgangene Guthabenzinsen gehörten. Darauf habe er, der Kläger, auch stets vertraut. Dazu passe, dass der Beklagte in seinem Rundschreiben vom 1. Juni 2004 ausdrücklich ausgeführt habe, den Aufgabenträgern entstehe durch den Verzicht auf Aussetzungszinsen im Rahmen des „Beitragsmoratoriums“ wirtschaftlich kein Nachteil, da die Zinslasten aus Kassenkrediten bzw. entgangenen Guthabenzinsen vom Beklagten getragen würden. Sinn und Zweck des „Beitragsmoratoriums“ sei es, alle Aufgabenträger, die ihm beigetreten seien, so zu stellen, wie sie stünden, wenn sie weiterhin nach der Rechtslage bis Inkrafttreten des Änderungsgesetzes zum Thüringer Kommunalabgabengesetz (zum 1. Januar 2005) verfahren wären und Herstellungsbeiträge erhoben hätten. In diesem Falle hätten sie nach Inkrafttreten des Änderungsgesetzes zwar die vereinnahmten Beiträge nachträglich zurückzahlen müssen. Sie hätten die zurückzuzahlenden Beiträge aber nicht verzinsen müssen, so dass ihnen die Guthabenzinsen für die nach bisheriger Rechtslage rechtmäßig erhobenen Beiträge verblieben wären. Der Beklagte hätte, wenn er Kassenkreditzinsen und entgangene Guthabenzinsen nur bei Bestehen einer Finanzierungslücke den Aufgabenträgern hätte ersetzen wollen, dies ausdrücklich in seinen Rundschreiben zum Ausdruck bringen müssen. Unklarheiten bei der Auslegung gingen zu Lasten der Verwaltung. Eine andere Auslegung des Inhalts der Rundschreiben verstoße gegen das - auch im Verhältnis von Hoheitsträgern untereinander geltende - Willkürverbot, weil ansonsten der Beklagte diejenigen Aufgabenträger besserstelle, die dem „Beitragsmoratorium“ nicht beigetreten seien.
Im Übrigen habe er, der Kläger, auch einen Anspruch auf vollumfängliche Erstattung der geltend gemachten Aufwendungen aus § 21a Abs. 5 ThürKAG. Diese Vorschrift sei vorliegend auch anwendbar, weil für die rechtliche Beurteilung seines Verpflichtungsklagebegehrens maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen sei.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 22. November 2004 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger auf seinen Antrag vom 27. September 2004 die begehrte Kostenerstattung für den Zeitraum Juli bis September 2004 in Höhe von 42.437,16 € zu gewähren.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat im Wesentlichen vorgetragen:
Es fehle an einer Rechtsgrundlage für die vom Kläger geltend gemachten Erstattungsleistungen. Beim „Beitragsmoratorium“ handele es sich um die rechtlich nicht verbindliche Aufforderung der Landesregierung an die Aufgabenträger, vom Erlass und Vollzug von Beitragsbescheiden (zunächst) bis 1. Oktober 2004 abzusehen, und der damit im Zusammenhang stehenden freiwilligen Ankündigung, dass die den Aufgabenträgern hierbei entstehenden finanziellen Ausfälle vom Freistaat Thüringen getragen werden. Konkrete Aussagen zu Umfang der Erstattung enthalte das Rundschreiben des Thüringer Innenministeriums vom 4. Mai 2004 nicht. Die zur Umsetzung des Moratoriums erforderlichen weiteren Festlegungen seien erst in den nachfolgenden ergänzenden Rundschreiben des Ministeriums erfolgt. Im späteren Rundschreiben vom 1. Juni 2004 komme zum Ausdruck, dass Sinn und Zweck der Erstattungsleistungen die Sicherung der Liquidität der Aufgabenträger und die Gewährleistung der geplanten Investitionstätigkeit seien, nicht hingegen der Ersatz aller wirtschaftlichen Auswirkungen und Nachteile. Art und Umfang des Erstattungsanspruchs richteten sich ausschließlich nach den genannten Rundschreiben unabhängig davon, wie man deren rechtliche Verbindlichkeit einordne. Der Kläger sei im Zeitraum Mai bis August 2004 jederzeit in der Lage gewesen, trotz des Beitritts zum Moratorium seinen Zahlungsverpflichtungen nachzukommen und seine Investitionen weiterzuführen. Mangels feststellbarer Finanzierungslücken seien die auf die genannten Monate entfallenden Aufwendungen (Guthabenzinsen) nicht erstattungsfähig gewesen. Im Übrigen habe der Kläger in Kenntnis der Erstattungsvoraussetzungen jederzeit seinen Beitritt zum Moratorium beenden können.
Das Rundschreiben vom 4. Mai 2004 sei keine rechtliche Zusicherung i. S. v. § 38 ThürVwVfG, sondern nur eine allgemeine Erklärung, die bei einer ausreichenden inhaltlichen Konkretisierung als allgemeine Subventionsrichtlinie verstanden werden könne. Es habe keine Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt zu erlassen, zum Gegenstand. Insofern sei die Erklärung sowohl inhaltlich als auch hinsichtlich des Empfängerkreises nicht ausreichend bestimmt. Weiterhin lasse sich dem genannten Rundschreiben der für eine Zusicherung erforderliche Rechtsbindungswille nicht eindeutig entnehmen. Für einen verständigen Empfänger sei nur erkennbar gewesen, dass er, der Beklagte, im Rahmen des wirtschaftlich Notwendigen und Machbaren Regelungen erlassen würde, um auf dieser Grundlage im Einzelfall Entscheidungen über Ausgleichszahlungen zu treffen. In dem Rundschreiben sei nur dem Grunde nach ein finanzieller Ausgleich für die Aufgabenträger angekündigt worden, die sich dem „Beitragsmoratorium“ anschlössen. Hinsichtlich der Ausgestaltung und der Höhe der Ausgleichszahlungen habe das Schreiben keinen verbindlichen Charakter. In den weiteren Rundschreiben sei die allgemeine Erklärung vom 4. Mai 2004 im Sinne von Subventionsrichtlinien umgesetzt worden. Ein Anspruch auf eine Subvention könne sich grundsätzlich nur unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung ergeben. Das Verfahren und die Einzelkriterien der Vergabe blieben in das Ermessen der Bewilligungsbehörde gestellt, die die Ausübung dieses Ermessens durch Richtlinien allgemein steuere. Das Gericht sei gehindert, diese Richtlinien auszulegen. Es müsse bei der rechtlichen Beurteilung vielmehr auf seine - des Beklagten - Verwaltungspraxis abstellen. Vorliegend könne der Kläger aus den Zuwendungsrichtlinien bzw. aus der Zuwendungspraxis in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz keinen Anspruch ableiten. Er, der Beklagte, habe alle Erstattungsanträge von Aufgabenträgern nach einheitlichen Kriterien geprüft und lediglich dann eine Erstattung gewährt, soweit Finanzierungslücken nachgewiesen worden seien.
Der Kläger könne sich auch unabhängig davon, dass für ihn kein Vertrauenstatbestand geschaffen worden sei, nicht auf einen Vertrauensschutz berufen, weil dieses Rechtsinstitut nur im Verhältnis zwischen Staat und Bürger, nicht hingegen im Verhältnis zwischen unterschiedlichen Trägern öffentlicher Verwaltung anwendbar sei, die ausschließlich an Recht und Gesetz gebunden seien.
Ein Erstattungsanspruch des Klägers ergebe sich ferner nicht aus § 21a Abs. 5 ThürKAG, weil diese Regelung vorliegend offensichtlich nicht anwendbar sei. Sie sei erst seit 1. Januar 2005 in Kraft und erfasse dementsprechend nicht den Zeitraum des Moratoriums.
Das Verwaltungsgericht Gera hat durch aufgrund mündlicher Verhandlung vom 11. Juli 2007 ergangenes Urteil (Az.: 1 K 2216/04 Ge) den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 22. November 2004 verpflichtet, dem Kläger für den Zeitraum Juli bis September 2004 eine Kostenerstattung in Höhe von 42.437,16 € zu gewähren. Zur Begründung hat es in den Entscheidungsgründen im Wesentlichen ausgeführt:
Die Klage sei begründet. Der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig und verletze den Kläger in seinen Rechten. Dieser habe einen Anspruch gegenüber dem Beklagten auf Zahlung des geltend gemachten Erstattungsbetrags aufgrund einer wirksamen Zusicherung des Beklagten.
Bei dem Rundschreiben des Beklagten vom 4. Mai 2004 in Verbindung mit den nachfolgenden Rundschreiben vom 18. Mai und 1. Juni 2004 handele es sich um eine Zusicherung des Beklagten zum späteren Erlass von Leistungsbescheiden über die Gewährung von Ausgleichszahlungen aufgrund des „Beitragsmoratoriums“. Die Voraussetzungen des § 38 Abs. 1 ThürVwVfG für eine wirksame Zusicherung seien erfüllt.
Das Innenministerium habe mit den genannten Rundschreiben den Aufgabenträgern zugesichert, ihnen die aufgrund des Beitritts zum „Beitragsmoratorium“ tatsächlich entgangenen Guthabenzinsen zu erstatten, sofern sie die finanziellen Ausfälle aus eigenen Mitteln deckten. Demgegenüber könne sich der Beklagte nicht darauf berufen, dass entgangene Guthabenzinsen nur dann erstattet würden, wenn dem Aufgabenträger insgesamt eine Finanzierungslücke entstanden sei. Denn ein derartiges Verständnis widerspreche sowohl dem Wortlaut als auch dem Sinn und Zweck der Zusicherung.
Im ersten Rundschreiben vom 4. Mai 2004 werde den Aufgabenträgern zugesichert, dass vom Freistaat Thüringen die durch den Beitritt zum Moratorium entstehenden finanziellen Ausfälle getragen würden, die dann im Rundschreiben vom 18. Mai 2004 konkretisiert würden. In dem weiteren Rundschreiben vom 1. Juni 2004 werde zum einen versichert, dass den Aufgabenträgern wirtschaftlich kein Nachteil durch ihren Beitritt zum „Beitragsmoratorium“ entstehe, und zum anderen explizit erklärt, dass in den Fällen, in denen der Aufgabenträger Beitragsausfälle durch den Einsatz von Eigenmitteln decke und ihm dadurch Guthabenzinsen entgingen, ein Ausgleich stattfinde. Demgemäß habe der Kläger zu Recht die Zusicherung des Beklagten dahingehend verstehen dürfen, dass ihm für den Zeitraum des Beitritts zum Moratorium die entgangenen Guthabenzinsen - unabhängig von einer etwaigen Finanzierungslücke - erstattet würden.
Nichts anderes folge daraus, dass in einem weiteren Rundschreiben vom 28. Juli 2004 darauf hingewiesen worden sei, dass für „negative Salden“ durch die Aufgabenträger schriftlich zu bestätigen sei, dass der Ausgleich durch die Aufnahme von Kassenkrediten bzw. die Inanspruchnahme von Eigenmitteln wegen fehlender Beitragseinnahmen aufgrund des Moratoriums notwendig war. Zum einen sei dieses Rundschreiben zu einem Zeitpunkt erfolgt, als bereits alle Aufgabenträger - wie auch der Kläger - dem Moratorium beigetreten wären. Dies bedeute, dass die Aufgabenträger sich aufgrund der zuvor erfolgten Zusicherung in den drei genannten Rundschreiben zum Beitritt entschlossen hätten und der Beklagte die Bedingungen dann nicht mehr einseitig habe ändern können. Ferner könne dem Rundschreiben vom 28. Juli 2004 unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts nicht hinreichend deutlich entnommen werden, dass der Beklagte lediglich bei der Existenz einer Finanzierungslücke habe zahlen wollen. Eine solche Bedingung hätte, da sie für die Aufgabenträger von erheblicher finanzieller Bedeutung gewesen wäre, explizit und unmissverständlich formuliert werden müssen.
Eine andere Auslegung verbiete sich auch im Hinblick auf weitere Umstände. So seien die Aufgabenträger, die an die verfassungsmäßigen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gebunden seien, im Hinblick auf diese Grundsätze gehindert, willkürlich auf Beitragserhebungen zu verzichten, wenn sie nicht entsprechende Ausgleichszahlungen erhielten. Darüber hinaus sei mit Inkrafttreten des neuen Thüringer Kommunalabgabengesetzes in § 21a Abs. 3 Satz 1 geregelt, dass Beiträge, die bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes und des Thüringer Wassergesetzes bereits gezahlt worden seien, in den Fällen des § 7 Abs. 2 unverzinst zurückgezahlt würden. Dies bedeute, dass diejenigen Aufgabenträger, die im Jahre 2004 nicht dem „Beitragsmoratorium“ beigetreten seien, Guthabenzinsen, die sie aufgrund der Beitragseinnahmen erwirtschaftet hätten, für sich behalten dürften. Weshalb die Landesregierung aber diejenigen, die ihrer „Bitte“ nachgekommen seien und die Beitragserhebung ausgesetzt hätten, benachteiligen sollte, erschließe sich nicht und widerspreche auch der Lebenswirklichkeit.
Die geltend gemachte Erstattungsforderung sei auch der Höhe nach begründet. Weder seien vom Beklagten Zweifel daran, dass die insoweit vom Kläger vorgetragenen Zahlen korrekt sind, dargetan worden noch drängten sich entsprechende Bedenken auf. Unerheblich sei in diesem Zusammenhang, dass die Satzung des Klägers, auf deren Grundlage die Beitragsbescheide erstellt worden seien, im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens vom Thüringer Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 21. Juni 2006 (Az.: 4 N 574/98) für nichtig erklärt worden sei. Denn nach dem eindeutigen Wortlaut sowie dem Sinn und Zweck der vom Beklagten abgegebenen Zusage habe dieser den Aufgabenträgern alle finanziellen Nachteile - einschließlich entgangener Guthabenzinsen - ausgleichen wollen, die ihnen durch den Beitritt zum Moratorium entstanden seien. Dem Beklagten sei es nicht auf die Rechtmäßigkeit der einzelnen Beitragsbescheide angekommen. Eine andere Auslegung führte zu einem für den Beklagten nicht leistbaren Verwaltungsaufwand, weil dann in jedem Einzelfalle geprüft werden müsste, ob gegen die betreffenden Bescheide Rechtsmittel eingelegt worden oder die Bescheide aus anderen Gründen rechtswidrig seien.
Auf Antrag des Beklagten hat der Senat durch an die Bevollmächtigten des Beklagten am 30. Juni 2008 zugestellten Beschluss vom 25. Juni 2008 (Az.: 4 ZKO 668/07) wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) die Berufung zugelassen.
Weil der Beklagte das zugelassene Rechtsmittel zunächst nicht begründet hatte, wies die frühere Berichterstatterin mit am 12. August 2008 an den sachbearbeitenden Rechtsanwalt der Beklagten zugestelltem gerichtlichem Schreiben vom 1. August 2008 darauf hin, dass die Berufungsbegründungsfrist am 30. Juli 2008 abgelaufen und demgemäß die Berufung als unzulässig zu verwerfen sei.
Bereits am 11. August 2008 erkundigte sich Frau ... L., Kanzleiangestellte der Beklagtenbevollmächtigten, fernmündlich nach mehreren Anwaltsschreiben vom 24. Juli 2008, die sich auf das vorliegende und zwei Parallelverfahren (4 KO 391/08 und 4 KO 393/08) bezogen und ihren eigenen Angaben zufolge jeweils einen Fristverlängerungsantrag enthielten. Nach dem von der Geschäftsstelle des Senats telefonisch erteilten Hinweis darauf, dass beim Thüringer Oberverwaltungsgericht keine entsprechenden Schriftsätze eingegangen seien, ging noch am selben Tag u. a. im vorliegenden Verfahren ein vom 24. Juli 2008 datierender Schriftsatz der Beklagtenbevollmächtigten per Telefax beim Oberverwaltungsgericht ein. Darin beantragte der Beklagte die Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist bis 30. August 2008. Den Antrag begründete er damit, dass urlaubsbedingt und wegen sehr eilbedürftiger vergaberechtlicher Verfahren, die durch einen anderen Rechtsanwalt nicht übernommen werden könnten, eine fristgerechte Berufungsbegründung nicht erstellt werden könne. Dem Verlängerungsgesuch hat der Senatsvorsitzende nicht entsprochen.
Mit am 1. September 2008 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenem Anwaltsschriftsatz hat der Beklagte seine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand hinsichtlich der Berufungsbegründungsfrist beantragt. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt:
Er habe um Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist bis 30. August 2008 nachgesucht. Der den Fristverlängerungsantrag enthaltende Schriftsatz sei am 24. Juli 2008 von der Kanzleiangestellten (...) L. geschrieben, vom sachbearbeitenden Rechtsanwalt Arne Friege unterzeichnet und anschließend noch am selben Tage von Frau L. zur Post gegeben worden. Die Ablieferung bei der Post erfolge in der Anwaltskanzlei stets unmittelbar, nachdem die Eintragungen im Postausgangsbuch vorgenommen worden seien. Der Vereinfachung und Kostenersparnis wegen seien insgesamt drei Schriftsätze (betr. die Parallelverfahren 4 KO 391/08, 4 KO 392/08 und 4 KO 393/08) in einem Umschlag versandt worden. Da eine erste Fristverlängerung - insbesondere in der Ferienzeit - regelmäßig gewährt werde, sei (zunächst) eine Nachfrage bei der Geschäftsstelle des Senats unterblieben. Nach seiner Urlaubsrückkehr habe Rechtsanwalt Friege bei der Vorbereitung der „Zulassungsbegründung“ am 11. August 2008 festgestellt, dass ausweislich der Akten der Fristverlängerungsantrag nicht beschieden gewesen sei.
Ein Rechtsanwalt könne beim ersten Fristverlängerungsgesuch regelmäßig mit großer Wahrscheinlichkeit erwarten, dass dem Antrag entsprochen werde, wenn ein hinreichender Grund, wie etwa berufliche Überlastung, vorgetragen werde. Im Vertrauen auf die vorliegend zu gewährende Fristverlängerung sei im Fristenbuch die ursprüngliche Frist gestrichen und „die neue Frist“ eingetragen worden. Die Bevollmächtigten seien nicht verpflichtet gewesen, nochmals bei Gericht nachzufragen, ob dem Fristverlängerungsantrag stattgegeben werde, weil sie damit hätten rechnen können. Nichts anderes gelte hinsichtlich der Möglichkeit, dass dem Antrag nur deshalb nicht entsprochen worden sei, weil der Antrag das zuständige Gericht nicht erreicht habe. Ein Verfahrensbeteiligter könne bei der Inanspruchnahme von Postdiensten darauf vertrauen, dass werktags aufgegebene Postsendungen am darauffolgenden Tag im regionalen Auslieferungsgebiet ausgeliefert würden. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass Briefe nicht zugestellt würden bzw. verloren gingen, seien den Bevollmächtigten nicht bekannt gewesen.
Der Briefumschlag, in dem der das Fristverlängerungsgesuch enthaltende Schriftsatz zusammen mit anderen Schriftsätzen an das Oberverwaltungsgericht habe übersandt werden sollen, sei auch mit 0,90 € ausreichend frankiert gewesen. Das höchstzulässige Gewicht von 50 g sei nicht überschritten gewesen. Wie auch bei anderen Briefen üblich, sei der Brief vor der Frankierung und Versendung mit einer Briefwaage gewogen worden. Im Übrigen hätte die Deutsche Post den Brief mit einem entsprechenden Vermerk an den Absender zurückgesandt, wenn er nicht hinreichend frankiert gewesen wäre, was vorliegend nicht geschehen sei.
Mit - ebenfalls am 1. September 2008 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenem - weiterem Schriftsatz seiner Bevollmächtigten hat der Beklagte die zugelassene Berufung begründet. Zur Sache trägt er im Berufungsverfahren ergänzend im Wesentlichen vor:
Aus dem Antragsvordruck ergebe sich, dass nicht beabsichtigt gewesen sei, Zinsen auf das gesamte ausgesetzte Beitragsvolumen - unabhängig von bestehenden Finanzierungsschwierigkeiten der Aufgabenträger - zu erstatten. Im Rundschreiben vom 28. Juli 2004 sei geregelt, dass eine Erstattung nur bei Liquiditätsengpässen in Betracht komme. So ergebe sich aus dem Schreiben hinreichend deutlich, dass für jeden Monat die Ausgaben- und Einnahmesituation darzustellen sei. Nur wenn sich aus der Saldierung von Kassenbestand, Einnahmen und Ausgaben ein negativer Saldo ergebe, der durch Aufnahme eines Kassenkredits oder Inanspruchnahme eigener Mittel habe ausgeglichen werden müssen, sollten die Zinsaufwendungen bzw. die entgangenen Guthabenzinsen erstattet werden. Aufgrund der restriktiven Vorgaben für die Erstattung in dem genannten Rundschreiben sei ein etwaiger früherer Vertrauensschutz des Klägers entfallen, so dass er möglicherweise ab dem Zeitpunkt (der Bekanntgabe) des Schreibens nicht mehr am „Beitragsmoratorium“ hätte festhalten dürfen. Jedenfalls sei es dem Kläger möglich gewesen, nach Ablauf der ersten Moratoriumsphase zum 1. Oktober 2004 das (freiwillige) Moratorium zu beenden und Beiträge zu erheben, wenn er nicht mit den in den Rundschreiben dargestellten Modalitäten einverstanden gewesen wäre. Seit diesem Zeitpunkt sei eine Erstattung nur noch auf der Grundlage des Rundschreibens vom 28. Juli 2004 in Betracht gekommen. Zumindest hätte es sich dem Kläger aufdrängen müssen, vor einer Verlängerung des Moratoriums den Umfang der Erstattung mit ihm, dem Beklagten, abzuklären, falls die Rundschreiben für ihn nicht eindeutig gewesen wären.
Die zeitliche Verschiebung der Beitragserhebung begründe noch keinen Verzicht auf die Beitragserhebung, so dass der Kläger damit nicht unzulässigerweise auf Einnahmen verzichtet hätte. Ferner sei zu berücksichtigen, dass die Beitragssatzung des Klägers im Jahre 2006 für nichtig erklärt worden sei.
Aufgrund der Bereitstellung von Haushaltsmitteln in einem Umfang in Höhe von nur ca. 3 Mio. € und diesbezüglicher Aussagen des Beklagten habe jedem Aufgabenträger klar sein müssen, dass er, der Beklagte, im Rahmen des Moratoriums nur bei Finanzierungsschwierigkeiten die unabweisbar notwendigen Erstattungen gewähren würde, um die Investitionstätigkeit der Aufgabenträger nicht zu gefährden. Weiterhin habe diesen klar sein müssen, dass eine abschließende Entscheidung über die Verteilung der vorhandenen Mittel erst in einem Zuwendungsbescheid erfolgen würde.
Die Angaben des Klägers zur Höhe der geltend gemachten Erstattung seien nicht plausibel. Nach dem Haushaltsplan des Klägers sei für 2004 eine Beitragserhebung von 16,5 Mio. € geplant gewesen. Ausweislich des Erstattungsantrags seien bis 28. Juni 2004, dem Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Aussetzung der Beitragserhebung, Beitragsbescheide in einem Umfang von nur 1,564 Mio. € erlassen worden. Es sei nicht nachvollziehbar, dass ohne das Moratorium die Beitragserhebung plangemäß erfolgt und im zweiten Halbjahr 2004 Beiträge in einer Höhe von knapp 15 Mio. €, d.h. des Zehnfachen der Beiträge aus dem ersten Halbjahr erhoben worden wären. Ebenfalls nicht nachvollziehbar sei der Betrag von 3.519.100 €, der ausweislich der Anlage 3 zum Erstattungsantrag in den Monaten Juli bis September 2004 habe eingenommen werden sollen und noch aus der Beitragserhebung der Vorjahre resultiere. Dies entspreche einer Realisierung von mehr als 30 % der Altforderungen aus den Vorjahren (11,191 Mio. €), hinsichtlich deren überdies unklar sei, wann sie entstanden seien. Ferner sei die Berechnung der Zinsen entsprechend der ausgesetzten Verbescheidung in der Anlage 3 zu beanstanden. Der Kläger könne den Monat, in dessen Verlaufe die Bescheide erst versandt würden, grundsätzlich nicht einbeziehen; ansonsten müsse für jeden Bescheid eine taggenaue Berechnung vorgenommen werden. Darüber hinaus übersehe der Kläger, dass seine Satzung eine Fälligkeitsregelung enthalte, wonach der Beitrag erst drei Monate nach Zustellung des Beitragsbescheids gezahlt werden müsse. Zinsen könnten nur für die Zeit ab Fälligkeit verlangt werden. Es gebe auch keine allgemeine Vermutung dafür, dass die Beitragsschuldner vor Fälligkeit zahlten. Angesichts der damals bevorstehenden Gesetzesänderung im Kommunalabgabenrecht sei eher vom Gegenteil auszugehen. Bei der Berechnung gehe der Kläger ferner von einer hundertprozentigen Erfolgsquote bei der Beitragserhebung aus. Angesichts der Rückstände aus den Vorjahren (11,191 Mio. €) sei dies offensichtlich fehlerhaft. Der konkreten Berechnung der Erstattungsleistungen könne nur eine durch Schätzung auf der Basis der Vorjahre zu ermittelnde „Erfolgsquote“ zugrunde gelegt werden. Ansonsten, d.h. ausgehend von einer hundertprozentigen Erfolgsquote, würde der Kläger wesentlich besser gestellt als er stünde, wenn er dem Moratorium nicht beigetreten wäre. Auch wenn hinsichtlich der Höhe der zu erstattenden Zinsaufwendungen bzw. entgangenen Guthabenzinsen letztlich nur eine Schätzung möglich sei, müssten die dafür erforderlichen Grundlagen ordnungsgemäß ermittelt und vorhandene Unterlagen erschöpfend ausgewertet werden. Es sei zu berücksichtigen, dass die Aufgabenträger auch ohne die Rundschreiben des Thüringer Innenministeriums angesichts der damaligen bevorstehenden Gesetzesänderung im Thüringer Kommunalabgabenrecht nach Treu und Glauben zur Vermeidung von Verwerfungen hätten prüfen müssen, ob sie im Vorfeld der Gesetzesänderung von Beitragserhebungen absähen.
Schließlich müsse die dem Kläger gewährte Erstattungsleistung von der Klageforderung abgesetzt werden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage unter Aufhebung des angefochtenen Urteils abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
den Antrag des Beklagten auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand abzulehnen und seine Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 11. Juli 2007 zu verwerfen, hilfsweise zurückzuweisen.
Im Berufungsverfahren trägt er im Wesentlichen vor:
Die Voraussetzungen für eine Wiedereinsetzung lägen nicht vor. Der diesbezügliche Antrag sei wegen Verfristung bereits unzulässig. Die hierfür maßgebliche Frist betrage zwei Wochen. Die längere einmonatige Antragsfrist gelte nicht im Falle der vorliegend in Rede stehenden Berufungsbegründungsfrist gemäß § 124a Abs. 6 VwGO, die im Anschluss an einen Zulassungsbeschluss nach einem Berufungszulassungsverfahren (vor dem Oberverwaltungsgericht) zu laufen beginne. Sie gelte nur für die nach Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht beginnende Berufungsbegründungsfrist gemäß § 124a Abs. 3 VwGO. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut der Bestimmung des § 60 Abs. 2 Satz 2 Hs. 2 VwGO sowie aus deren Sinn und Zweck bzw. der Gesetzesbegründung. Die hiernach maßgebliche zweiwöchige Antragsfrist habe am 11. August 2008 jedenfalls aufgrund der telefonischen Mitteilung der Geschäftsstelle des Oberverwaltungsgerichts hinsichtlich des nicht feststellbaren Eingangs des Fristverlängerungsgesuchs (vom 24. Juli 2008) zu laufen begonnen und sei demgemäß bereits mit dem 25. August 2008 abgelaufen.
Ferner beruhe die Versäumung der Berufungsbegründungsfrist auf einem Verschulden des Prozessvertreters des Beklagten, das sich dieser zurechnen lassen müsse. Die Frist habe der Rechtsanwalt eigenverantwortlich überwachen müssen, wovon er vorliegend abgesehen habe. Auch bei einer ersten Fristverlängerung, für die erhebliche Gründe angeführt worden seien, müsse ein Rechtsmittelführer die Sorgfaltsmaßstäbe anwenden, die für jede Fristenkontrolle gälten. So dürfe bis zur Gewährung der beantragten Fristverlängerung die neue Frist noch nicht als endgültige maßgebliche Frist im Fristenkalender eingetragen werden. Vielmehr müsse bis zur endgültigen Gewährung der Fristverlängerung der Fristenkalender von Tag zu Tag durchgesehen und sichergestellt werden, dass vor dem beantragten Fristablauf das tatsächliche Ende der Frist durch entsprechende Rückfrage bei Gericht festgestellt werde. Sowohl gemäß der eidesstattlichen Versicherung der Kanzleiangestellten L. als auch ausweislich des vorgelegten Auszugs des Fristenbuchs der Beklagtenbevollmächtigten seien dort die Berufungsbegründungsfristen ausgestrichen und die beantragten verlängerten Fristen mit der Formulierung „Anträge auf Verläng. 1 Monat not.“ für den 1. September 2008 als endgültige notiert worden, ohne dass eine entsprechende Fristenkontrolle im Hinblick auf die Gewährung der beantragten Fristverlängerung stattgefunden habe. Hätten sich die Bevollmächtigten des Beklagten schon vor dem 11. August 2008 nach der Gewährung der beantragten Fristverlängerung erkundigt, hätten sie schon früher feststellen können, dass der Fristverlängerungsantrag bei Gericht nicht eingegangen war, und damit auch das Hindernis der Fristversäumnis früher ausräumen können. Auch wenn der Prozesssachbearbeiter des Beklagten und die ihm zugeordnete Sekretärin sich vom 29. Juli bis 8. August 2008 im Urlaub befunden hätten, wäre es ohne weiteres möglich gewesen, dass in dieser Zeit von einem anderen Rechtsanwalt irgendeines Büros der Beklagtenbevollmächtigten die Fristenkontrolle einschließlich der Kontrolle der endgültigen Frist übernommen worden wäre.
Jedenfalls sei ein Verschulden des Rechtsanwalts darin zu erblicken, dass der den Fristverlängerungsantrag enthaltende Schriftsatz vom 24. Juli 2008 jeweils zusammen mit zwei weiteren Schriftsätzen und jeweils zwei Abschriften in einem Briefumschlag versandt worden seien. Diese insgesamt neun Schriftstücke hätten bereits das höchstzulässige Gesamtgewicht von 50 g für den - ausweislich des vom Beklagten vorgelegten Auszugs seines Postausgangsbuchs - nur mit 0,90 € frankierten Briefumschlag überschritten. Es liege deshalb nahe, dass die Deutsche Post AG den maßgeblichen Briefumschlag nicht befördert habe, weil er unterfrankiert gewesen sei. Die Unterfrankierung wäre ohne weiteres vermeidbar gewesen, wenn der Prozesssachbearbeiter des Beklagten oder dessen Mitarbeiterin die Frankierung sorgfältig kontrolliert hätte.
Sein - des Klägers - Zahlungsanspruch sei nicht zum 1. Oktober 2004 weggefallen. Weder habe er, der Kläger, sich einseitig aus dem „Beitragsmoratorium“ lösen können noch sei diese zeitlich bis 30. September 2004 befristet gewesen. Es hätten auch keine zwei unabhängig voneinander zu beurteilende „Beitragsmoratorien“ für die Zeiträume Juli bis September 2004 und Oktober bis Dezember 2004 vorgelegen.
Aus den Rundschreiben vom 28. Juli und 22. September 2004 ergäben sich keine Hinweise auf eine Einschränkung des Umfangs der Erstattungsleistungen aufgrund des „Beitragsmoratoriums“. Insbesondere enthalte das Rundschreiben vom 28. Juli 2004 keine neuen Vorgaben zur Erstattung, sondern wiederhole lediglich die in den Rundschreiben vom 18. Mai und 1. Juni 2004 dargestellten Vorgaben.
Dem Zahlungsanspruch stehe ferner nicht entgegen, dass das Thüringer Oberverwaltungsgericht im Jahre 2006 die Nichtigkeit der Beitragssatzung festgestellt habe. Das „Beitragsmoratorium“ ziele darauf ab, den Aufgabenträger so zu stellen, wie er gestanden hätte, wenn er die nicht erhobenen Beiträge tatsächlich erhoben hätte. Während des „Beitragsmoratoriums“ seien sowohl er, der Kläger, als auch der Beklagte davon ausgegangen, dass eine Beitragserhebung möglich sei. Das Risiko der Unwirksamkeit der Beitragssatzung sei für die Zeit des „Beitragsmoratoriums“ keinesfalls ihm, dem Kläger, zuzuweisen. Überdies seien Beitragsbescheide, die auf der als nichtig erkannten Satzung beruhten, bestandskräftig geworden und hätten eine Rechtsgrundlage für die betreffenden Beitragseinnahmen gebildet.
Für die Bestimmung der Höhe des finanziellen Einnahmeausfalls aufgrund des „Beitragsmoratoriums“ sei die Erfolgsquote der Beitragserhebung nicht maßgeblich. Eine rechtswidrige Zahlungsverweigerung einzelner Beitragsschuldner könne dem Beklagten nicht zugutekommen. Abgesehen davon komme es bei ihm, dem Kläger, aufgrund weitgehender Sicherungs- und Vollstreckungsmöglichkeiten kaum zu Beitragsausfällen.
Im Hinblick auf das Zahlungsverhalten der Beitragsschuldner setze er, der Kläger, im Rahmen seiner Liquiditätsplanung eine auf Erfahrungswerten basierende Quote an, wonach ein Drittel der Beitragsforderungen innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Bescheides, ein weiteres Drittel innerhalb der darauffolgenden zwei Monate, und das letzte Drittel erst nach Ablauf von drei Monaten getilgt würden. Ihm, dem Kläger, seien genauere Angaben zum Zahlungsverhalten der Beitragsschuldner derzeit nicht möglich, weil die früher mit der Betriebsführung beauftragte Gesellschaft ihre Tätigkeit für ihn, den Kläger, zum 31. Dezember 2014 eingestellt habe und er selbst keinen Zugang zu den maßgeblichen Abrechnungsprogrammen habe. Falls aufgrund der Zahlungsquote ein Abzug bei den zu verzinsenden offenen Beitragsforderungen vorzunehmen wäre, sei andererseits zu berücksichtigen, dass der Kläger aufgrund des „Beitragsmoratoriums“ keine Säumniszuschläge habe einziehen können.
Der unterschiedliche Umfang der Beitragserhebungen in den beiden Halbjahren 2004 liege darin begründet, dass er, der Kläger, stets versuche, eine bestimmte Gemarkung insgesamt zu veranlagen, so dass für die jeweilige Gemarkung eine größere Zahl von Beitragsbescheiden in kurzer Zeit ergehe. Die zeitgleiche Beitragsbescheidung ganzer Gemarkungen setze erhebliche Vorbereitungsarbeiten voraus. So müsse er, der Kläger, die für die Bescheidung notwendigen Grundlagendaten, wie etwa die Grundstücksflächen, die Geschossflächen und die Eigentümerdaten aller Grundstücke in einer Gemarkung ermitteln. Diese Ermittlung erfolge in der Regel in den ersten Monaten eines Jahres. Erst nach Ermittlung und Erfassung der notwendigen Grundlagendaten erfolge in der Regel innerhalb der zweiten Jahreshälfte die Erstellung und Versendung der Beitragsbescheide. Nur in Einzelfällen, in denen die für die Bescheidung erforderlichen Grundstücksdaten bereits zu Jahresbeginn vorlägen oder es sich um Gebiete handele, die bereits zum großen Teil beschieden worden seien, würden die Bescheide schon innerhalb der ersten Jahreshälfte versandt. Nach dem für das Jahr 2004 maßgeblichen „Beitragseinzugsprogramm 2004“ hätten - wie auch in anderen Jahren - im ersten Halbjahr insbesondere Beitragserhebungen, die für das Vorjahr geplant gewesen seien, vorgenommen und Grundlagendaten für die Beiträge ermittelt werden müssen, die erst in der zweiten Jahreshälfte zu erheben gewesen seien. Die zum überwiegenden Teil auf die zweite Jahreshälfte verschobenen Beitragserhebungen seien Ausdruck einer üblichen Verwaltungspraxis gewesen, hinsichtlich deren er, der Kläger, sich auch auf von ihm vorgelegte Übersichten über den Umfang und den Zeitpunkt der Beitragsbescheidungen in den Jahren 2007 und 2008 bezieht.
Er, der Kläger, beziehe sich für sein Erstattungsbegehren nur auf fällige Beitragsforderungen. Die Beiträge (in Höhe von insgesamt 3.519.100 €), die ausweislich der Anlage 3 zum Kostenerstattungsantrag in den Monaten Juli bis September 2004 hätten eingenommen werden sollen, stellten offene Forderungen dar, deren Vollziehung mit dem Beitritt zum „Beitragsmoratorium“ ausgesetzt worden seien. Der für den Monat Juli 2004 angesetzte Betrag (2.812.000 €) stamme aus Bescheidungen aus dem Jahr 2003 und dem ersten Halbjahr 2004. Er, der Kläger, habe unter dem 5. Dezember 2003 Beitragsbescheide mit einem Gesamtvolumen von 6.482.810,24 € erlassen. Hierauf seien bis zum 31. Dezember 2003 Beträge in Höhe von 168.117,40 € und bis zum 19. April 2004 weitere Beträge in Höhe von 3.933.047,78 € gezahlt worden, so dass am 20. April 2004 nur noch Beitragsforderungen in Höhe von 2.381.645,06 € offen gewesen seien. Am 20. April 2004 habe er, der Kläger, weitere Beitragsbescheide in Höhe von insgesamt 801.259,32 € erlassen. Von dem sich zu diesem Zeitpunkt ergebenden Gesamtbetrag nicht getilgter Beitragsforderungen (2.381.645,06 € + 801.259,32 € = 3.182.904,38 €) seien im Juli 2004 noch Forderungen in Höhe von insgesamt 2.812.000 € offen gewesen. Der für den Monat August 2004 angesetzte Betrag (289.500 €) beruhe auf im Mai 2004 erlassenen Beitragsbescheiden mit einem Gesamtvolumen von 333.182 € und der für September 2004 geltend gemachte Betrag (417.600 €) auf im Juni 2004 erfolgten Beitragsveranlagungen in Höhe von insgesamt 430.917,82 €.
Darauf, wann die offenen Beitragsforderungen aus der Zeit vor dem 1. Januar 2004 (11,191 Mio. €) im Einzelnen entstanden seien, komme es nicht an, weil er, der Kläger, keine Erstattungsansprüche für diese Altforderungen geltend mache.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat am 13. August 2014 haben die Beteiligten nach Erörterung der Sach- und Rechtslage - ausgehend von den dargestellten unterschiedlichen Prozessrisiken - auf Empfehlung des Senatsvorsitzenden einen Prozessvergleich - unter Vorbehalt eines Widerrufs bis 1. September 2014 - geschlossen. Darin verpflichtete sich der Beklagte zur Zahlung eines Anteils von 85 % der Klageforderung abzüglich des durch den Bescheid vom 22. November 2004 bereits zugesprochenen Betrages. Mit bei Gericht jeweils am 28. August 2014 eingegangenen Schriftsätzen haben beide Beteiligte den Vergleich widerrufen.
Im Rahmen einer weiteren mündlichen Verhandlung vor dem Senat am 17. Dezember 2014 ist die Sach- und Rechtslage einschließlich der Frage der hinreichenden Darlegung der aufgrund des „Beitragsmoratoriums“ entgangenen Guthabenzinsen und entstandenen Zinsaufwendungen mit den Beteiligten nochmals erörtert worden. Diese haben sodann einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren zugestimmt.
Darüber hinaus haben sie sich mit Schriftsätzen vom 23. und 31. März 2015 mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten zum vorliegenden Verwaltungsstreitverfahren (3 Bände) und zu dem - den Abschlagszahlungsbescheid des Thüringer Innenministeriums vom 23. November 2004 betreffenden - Parallelverfahren 4 KO 393/08 (3 Bände) sowie der - bereits vom Verwaltungsgericht beigezogenen - Verwaltungsvorgänge des Beklagten zu beiden Verfahren (1 Aktenordner).

Entscheidungsgründe:
Die zugelassene Berufung, mit der sich der Beklagte gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts wendet, das ihn verpflichtet hat, dem Kläger die geltend gemachten Erstattungsleistungen in Höhe von 42.437,16 € für die Zeit von Juli bis September 2004 zu gewähren, und über die mit Einverständnis beider Verfahrensbeteiligter der Berichterstatter ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden kann (§ 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO), hat teilweise Erfolg. Das vorinstanzliche Urteil ist abzuändern, soweit der Beklagte unter Aufhebung seines Bescheides vom 22. November 2004 verpflichtet worden ist, dem Kläger eine Kostenerstattung in Höhe von mehr als 17.211,30 € zu gewähren. Die weitergehende Berufung ist zurückzuweisen.
1. Die Berufung des Beklagten ist zulässig. Zwar ist die für die Berufungsbegründung geltende einmonatige Frist (§ 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO) nicht gewahrt. Diese begann mit der Zustellung des Zulassungsbeschlusses des Senats an den Beklagten am 30. Juni 2008 zu laufen und endete demgemäß mit dem 30. Juli 2008 (§§ 57 Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO, § 188 Abs. 2 BGB), über einen Monat vor Eingang des Begründungsschriftsatzes des Beklagten am 1. September 2008 beim Oberverwaltungsgericht. Der Beklagte hat zwar einen entsprechenden Fristverlängerungsantrag mit Schriftsatz vom 24. Juli 2008 gestellt. Dem Verlängerungsgesuch ist jedoch vom dafür zuständigen Vorsitzenden des Senats nicht entsprochen worden, weil es zunächst gar nicht und später - aufgrund erneuter Übersendung im Anschluss an eine entsprechende Rücksprache - erst am 11. August 2008 und damit nach Ablauf der Berufungsbegründungsfrist, die vorliegend an sich bereits mit dem 30. Juli 2008 endete, bei Gericht einging (vgl. § 124a Abs. 3 Satz 3, Abs. 6 Satz 3 VwGO). Eine Fristverlängerung aufgrund eines erst nach Ablauf der Begründungsfrist eingereichten Antrages auf Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist scheidet von vornherein aus (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 124a Rn. 24 m. w. N.; Meyer-Ladewig/Rudisile in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 25. Erg.-Lfg., April 2013, § 124a Rn. 42), zumal eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand hinsichtlich des Verlängerungsantrags rechtlich nicht möglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 1996 - 9 C 7.96 - Juris, Rn. 2). Schon deshalb kann auch nicht der Senat bzw. der hier zur Entscheidung berufene Berichterstatter (vgl. § 87a Abs. 2 und 3 VwGO) anstelle des Senatsvorsitzenden - im Rahmen der zu treffenden Entscheidung über das Rechtsmittel - inzident die Verlängerung der Frist anordnen.
Dem Beklagten ist jedoch Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß § 60 Abs. 1 VwGO hinsichtlich der versäumten Frist zu gewähren.
Er hat innerhalb der dafür maßgeblichen einmonatigen Frist einen Wiedereinsetzungsantrag gestellt und die diesbezüglichen Tatsachen vorgetragen (§ 60 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 VwGO). Entgegen der Auffassung des Klägers beträgt die genannte Antragsfrist vorliegend nicht nur zwei Wochen, sondern vielmehr einen Monat. Dies ergibt sich ohne weiteres aus der Bestimmung des § 60 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 VwGO. Hiernach beträgt bei Versäumung aller dort genannten Rechtsmittelbegründungsfristen einschließlich der Berufungsbegründungsfrist die Frist für den Wiedereinsetzungsantrag einen Monat. Die Regelung bietet ihrem Wortlaut nach keine Anhaltspunkte dafür, dass die längere einmonatige Antragsfrist nur im Falle der versäumten (zweimonatigen) Berufungsbegründungsfrist nach einer Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht, nicht hingegen auch im Falle der versäumten (einmonatigen) Berufungsbegründungsfrist nach einer Zulassung der Berufung durch das Oberverwaltungsgericht gilt. Auch systematische Gesichtspunkte sprechen dafür nicht. Sinn und Zweck der Regelung legen eine solche Auslegung ebenso wenig nahe. Durch die Einfügung der Bestimmung des § 60 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 VwGO über die längere - einmonatige - Antragsfrist bei den genannten Rechtsmittelbegründungsfristen im Rahmen des insoweit am 1. September 2004 in Kraft getretenen Ersten Gesetzes zur Modernisierung der Justiz vom 24. August 2004 (BGBl. I S. 2198) hat der Gesetzgeber erreichen wollen, dass ein Rechtsmittelführer, dem Prozesskostenhilfe nach Ablauf der Begründungsfrist gewährt worden ist, nicht schlechter gestellt wird gegenüber einem wirtschaftlich nicht bedürftigen Beteiligten (vgl. nur Bier in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 25. Erg.-Lfg., April 2013, § 60 Rn. 52 m. w. N.). Inwiefern unter Berücksichtigung dieses Anliegens die verlängerte Antragsfrist für die (versäumte) Berufungsbegründungsfrist im Falle der Zulassung des Rechtsmittels durch das Oberverwaltungsgericht nicht gerechtfertigt sein könnte, erschließt sich nicht. In diesem Zusammenhang geht auch der Hinweis des Klägers fehl, in den genannten Fällen sei eine verlängerte Frist für den Wiedereinsetzungsantrag unter dem Gesichtspunkt der Gleichstellung bemittelter und unbemittelter Rechtsmittelführer nicht erforderlich. Der Kläger stützt seine Auffassung darauf, dass bereits im Rahmen des Berufungszulassungsverfahrens der Prozesskostenhilfeantrag gestellt werde und die Bestimmung des § 60 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 VwGO auch für den Zulassungsantrag die verlängerte - einmonatige - Antragsfrist vorsehe. Diese Erwägung ist aber schon im Ausgangspunkt unzutreffend, denn die verlängerte Antragsfrist gilt gerade nicht für eine (versäumte) Zulassungsantragsfrist. Anlass zu einer solchen Auslegung bietet weder der Wortlaut der Bestimmung noch ein sonstiger Gesichtspunkt.
Die mithin maßgebliche einmonatige Wiedereinsetzungsfrist gemäß § 60 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 VwGO begann mit Kenntniserlangung des Beklagtenbevollmächtigten vom nicht feststellbaren Eingang des Fristverlängerungsantrags vom 24. Juli 2008 beim Oberverwaltungsgericht, die die frühere Unkenntnis - als des hier fraglichen Hindernisses - entfallen ließ, zu laufen. Diese Kenntniserlangung erfolgte am 11. August 2008, spätestens aber am 12. August 2008. Am 11. August 2008 wurde Frau ... L., Kanzleiangestellte der Beklagtenbevollmächtigten, auf entsprechende Anfrage von der Geschäftsstelle des Gerichts fernmündlich darüber informiert, dass der Fristverlängerungsantrag beim Thüringer Oberverwaltungsgericht nicht eingegangen war. Es ist davon auszugehen, dass der sachbearbeitende Rechtsanwalt noch am selben Tag über den Inhalt des Telefongesprächs informiert wurde. Spätestens aufgrund des Hinweises der früheren Berichterstatterin auf den Ablauf der Berufungsbegründungsfrist am 30. Juli 2008 und die angenommene Unzulässigkeit der Berufung im gerichtlichen Schreiben vom 1. August 2008, das dem Bevollmächtigten am 12. August 2008 zugestellt worden war, musste sich diesem die Möglichkeit aufdrängen, dass der Verlängerungsantrag nicht (fristgerecht, d. h. vor Ablauf der Berufungsbegründungsfrist) beim Oberverwaltungsgericht eingegangen war. War damit das fragliche Hindernis am 11. oder 12. August 2008 entfallen, hat der Beklagte mit dem am 1. September 2008 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Schriftsatz desselben Datums den Wiedereinsetzungsantrag rechtzeitig gestellt und begründet. Entsprechendes gilt hinsichtlich der zeitgleich mit gesondertem Schriftsatz nachgereichten Berufungsbegründung, mit der er innerhalb der Antragsfrist auch die versäumte Rechtshandlung nachgeholt hat (vgl. § 60 Abs. 2 Satz 3 VwGO).
Der Wiedereinsetzungsantrag ist auch begründet. Ausgehend von den innerhalb der einmonatigen Antragsfrist vom Beklagten vorgetragenen und glaubhaft gemachten Tatsachen ist die Annahme gerechtfertigt, dass der Beklagte ohne Verschulden gehindert war, die Berufungsbegründungsfrist einzuhalten (vgl. § 60 Abs. 1 VwGO). Denn die Bevollmächtigten des Beklagten durften mit der Verlängerung der Frist im Hinblick auf den Fristverlängerungsantrag vom 24. Juli 2008 rechnen. Es ist allgemein anerkannt, dass ein Bevollmächtigter in der Regel darauf vertrauen darf, dass einem ersten Fristverlängerungsantrag entsprochen wird, wenn er ausreichende und plausible Gründe für den Verlängerungsantrag genannt hat (vgl. BGH, Beschluss vom 18. September 2001 - VI ZB 26/01 - Juris, Rn. 5 m. w. N.; Beschluss vom 20. Juni 2006 - VI ZB 14/06 - Juris, Rn. 6 m. w. N.; Meyer-Ladewig/Rudisile in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 25. Erg.-Lfg., April 2013, § 124a Rn. 42 m. w. N.). Gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 520 Abs. 2 Satz 3 ZPO kann der Vorsitzende die Frist verlängern, wenn nach dessen freier Überzeugung der Rechtsstreit durch die Verlängerung nicht verzögert wird oder wenn der Berufungskläger erhebliche Gründe darlegt. Zu den Gründen, die in der Rechtsprechung und im Schrifttum im Allgemeinen als „erheblich“ angesehen werden, zählen etwa Krankheit oder Urlaub des Bevollmächtigten oder des Beteiligten, ferner besondere Schwierigkeiten oder ein erheblicher Umfang der Sache, insbesondere auch eine berufliche Überlastungssituation (vgl. nur Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 124a Rn. 24, und BVerfG, Beschluss vom 28. Februar 1989 - 1 BvR 649/88 - Juris, Rn. 12, jeweils m. w. N.). Bei Vorliegen solcher Gründe ist einem ersten Verlängerungsantrag in der Regel zu entsprechen (vgl. nur Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 124a Rn. 24 m. w. N.).
Der Beklagte hat sein Verlängerungsgesuch vom 24. Juli 2008 darauf gestützt, dass urlaubsbedingt und wegen sehr eilbedürftiger vergaberechtlicher Verfahren, die durch einen anderen Rechtsanwalt nicht übernommen werden könnten, eine fristgerechte Berufungsbegründung nicht erstellt werden könne. Dieser Grund ist prinzipiell geeignet, eine Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist, die vorliegend bereits mit dem 30. Juli 2008 endete, zu rechtfertigen. Des Weiteren sind besondere Umstände, aufgrund deren der Beklagte bzw. seine Bevollmächtigten vorliegend ausnahmsweise damit rechnen mussten, dass über den Fristverlängerungsantrag nach strengeren als den dargestellten Vorgaben entschieden würde und deshalb eine andere Beurteilung angezeigt sein könnte, weder von den Verfahrensbeteiligten vorgetragen worden noch sonst ersichtlich.
Dem schutzwürdigen Vertrauen des Beklagten bzw. seiner Bevollmächtigten darauf, dass dem Verlängerungsgesuch entsprochen werde, steht nicht entgegen, dass der betreffende Schriftsatz beim Oberverwaltungsgericht zunächst nicht einging. Denn den Beklagten bzw. dessen Bevollmächtigten trifft auch hieran kein Verschulden. Der Beklagte hat vorgetragen, der den Fristverlängerungsantrag enthaltende Schriftsatz sei am 24. Juli 2008 von der Kanzleiangestellten ... L. geschrieben, vom sachbearbeitenden Rechtsanwalt Arne Friege unterzeichnet und anschließend noch am selben Tage von Frau L. zur Post gegeben worden. Die Richtigkeit dieser Angaben ist durch die eidesstattlichen Versicherungen des Rechtsanwalts und der Kanzleiangestellten vom 1. September 2009 sowie durch den weiterhin in Fotokopie vorgelegten Auszug aus dem Postausgangsbuch der Beklagtenbevollmächtigten hinreichend glaubhaft gemacht. Für die weitere Beurteilung ist deshalb davon auszugehen, dass der das Verlängerungsgesuch enthaltende Schriftsatz, die die Kanzleiangestellte ihrer eigenen Darstellung in der eidesstattlichen Versicherung zufolge zusammen mit anderen - zwei Parallelverfahren betreffenden - Schriftsätzen in einen Briefumschlag gesteckt und zur Post gegeben hatte, nach dieser Aufgabe auf dem Postwege verloren ging und deshalb nicht beim Oberverwaltungsgericht eingehen konnte.
Insoweit kann auch nicht ohne weiteres angenommen werden, dass der Brief deshalb nicht von der Post ordnungsgemäß zum Oberverwaltungsgericht befördert worden war, weil er unterfrankiert gewesen wäre. Vorliegend bestehen schon keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine Unterfrankierung. Denn die ausweislich des Auszugs aus dem Postausgangsbuch der Beklagtenbevollmächtigten erfolgte Frankierung des in Rede stehenden Briefumschlags mit 0,90 € weist darauf nicht hin. Das Porto in dieser Höhe erweist sich - ausgehend von einem damals maßgeblichen Beförderungsentgelt in Höhe von 0,90 € für gewöhnliche Briefsendungen mit einem Gesamtgewicht von bis zu 50 g - nicht von vornherein als zu niedrig angesetzt. Es drängt sich nicht auf, dass die in den Briefumschlag gesteckten insgesamt 9 Papierseiten im DINA4-Format, um die es sich bei den in den Briefumschlag gesteckten drei Schriftsätzen nebst den jeweiligen zwei 2 Abschriften handelte, zusammen mit einem Briefumschlag dieses zulässige Gesamtgewicht überschritten. Darüber hinaus hätte das Oberverwaltungsgericht im Falle einer Unterfrankierung die Postsendung unter Übernahme der Nachgebühren trotzdem angenommen (vgl. dazu auch die Erlasse des Thüringer Ministeriums für Justiz und Europaangelegenheiten vom 22. August 1995 und 26. März 1996 - Az.: 1420/E-2/95 -). Abgesehen davon wäre, falls das Oberverwaltungsgericht die Gebühren ausnahmsweise nicht übernommen hätte, der Brief jedenfalls wieder an den Absender zurückübersandt worden.
Ist nach alledem davon auszugehen, dass der Brief nach der Aufgabe zur Post - aus vom Beklagten bzw. dessen Bevollmächtigten nicht zu vertretenden Gründen - verloren ging, ist es ihnen auch nicht anzulasten, dass sie sich nicht bei Gericht nach dem Eingang des Fristverlängerungsgesuchs erkundigten. Denn sie durften mangels feststellbarer besonderer Umstände bei der Aufgabe zur Post auf die ordnungsgemäße Beförderung - ebenso wie auf die Einhaltung der normalen Postlaufzeiten - vertrauen (vgl. nur BGH, Beschluss vom 24. November 2009 - VI ZB 69/08 - Juris, Rn. 6 m. w. N.).
Schließlich kann dem prozesssachbearbeitenden Rechtsanwalt des Beklagten nicht angelastet werden, dass er sich vor Ablauf der Berufungsbegründungsfrist (am 30. Juli 2008) weder selbst danach erkundigte, ob seinem Fristverlängerungsantrag entsprochen worden war, noch durch organisatorische Vorkehrungen dafür sorgte, dass entsprechende Nachfragen durch andere Mitarbeiter der Kanzlei erfolgten. Es geht nicht an, ein das Verschulden an der Versäumung einer Frist ausschließendes Vertrauen darauf, dass einem Fristverlängerungsgesuch entsprochen werde, davon abhängig zu machen, dass der Rechtsmittelführer sich rechtzeitig vor Ablauf der ursprünglichen Frist, spätestens an deren letztem Tag, über deren Verlängerung informiert. Die Annahme einer solchen Obliegenheit wäre mit einer rechtsstaatlichen Verfahrensgestaltung nicht vereinbar (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Februar 1989 - 1 BvR 649/88 - Juris, Rn. 10).
Hieran ändert auch nichts der Umstand, dass, wie selbst der Beklagte hat vortragen lassen, im Fristenkalender der Beklagtenbevollmächtigten die ursprünglichen Fristen (30. Juli 2008) gestrichen und die neuen, beantragten Fristen (1. September 2008, vgl. § 57 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 222 Abs. 2 ZPO) eingetragen worden waren (vgl. demgegenüber BGH, Beschluss vom 24. November 2009 - VI ZB 69/08 - Juris, Rn. 10). Obliegenheiten bestehen für denjenigen, der eine Frist einhalten muss und deren Verlängerung um einen bestimmten Zeitraum beantragt, zwar insofern, als eine beantragte Fristverlängerung nicht in der Weise vorgemerkt werden darf, dass schon mit der Antragstellung der Endpunkt der Frist im Fristenkalender so eingetragen wird, als ob sie bereits zu diesem Zeitpunkt bewilligt worden wäre. Jedenfalls dann, wenn ein Ermessen bei der Entscheidung über das Verlängerungsgesuch hinsichtlich der Länge des Zeitraumes besteht, um die die Frist verlängert werden kann, ist der Eintrag des endgültigen Fristablaufes erst dann zulässig, wenn die Fristverlängerung tatsächlich gewährt worden ist. Dies bedeutet, dass dann der Fristenkalender Tag für Tag durchgesehen und zugleich durch geeignete Maßnahmen sichergestellt werden muss, dass vor Ablauf der beantragten verlängerten Frist das tatsächliche Ende der Frist - gegebenenfalls durch Rückfrage bei Gericht - festgestellt wird (vgl. nur BGH, Beschlüsse vom 20. Juni 2006 - VI ZB 14/06 - Juris, Rn. 7, und 24. November 2009 - VI ZB 69/08 - Juris, Rn. 8, jeweils m. w. N.). Es mag sein, dass gegen diese Obliegenheiten teilweise insofern verstoßen worden ist, als im Fristenkalender der Beklagtenbevollmächtigten die beantragte Frist (1. September 2008) als endgültige, maßgebliche neue Berufungsbegründungsfrist eingetragen worden ist. Dieser Fehler hat sich jedoch vorliegend nicht auswirken können. Die genannte Obliegenheit kann wegen rechtsstaatlicher Anforderungen an die Verfahrensgestaltung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Februar 1989 - 1 BvR 649/88 - Juris, Rn. 10) nicht dazu dienen sicherzustellen, dass der Rechtsmittelführer sich rechtzeitig vor Ablauf der ursprünglichen Frist, spätestens an deren letztem Tag, über die Verlängerung informiert. Ein Zusammenhang mit der Versäumung der Berufungsbegründungsfrist, die - mangels einer Entscheidung über deren Verlängerung - bereits mit dem 30. Juli 2008 ablief, besteht deshalb nicht.
Abgesehen hiervon fand vorliegend tatsächlich rechtzeitig vor Ablauf der beantragten Frist (1. September 2008) eine entsprechende Fristenkontrolle statt. Denn am 11. August 2008 ließ sich der sachbearbeitende Rechtsanwalt des Beklagten die den Vorgang betreffenden Akten vorlegen. In diesem Zusammenhang erfolgte eine Prüfung hinsichtlich der Bescheidung des Fristverlängerungsantrags vom 24. Juli 2008, anlässlich deren sich die Kanzleiangestellte ... L. fernmündlich nach dem Verlängerungsgesuch bei der Geschäftsstelle des Senats erkundigte. Durch den genannten Vorgang war die fehlerhafte Eintragung der beantragten Frist als maßgebliche endgültige Frist im Fristenkalender jedenfalls überholt.
2. Die mithin zulässige Berufung des Beklagten hat indessen in der Sache nur teilweise Erfolg.
Sie ist begründet, soweit das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 22. November 2004 verpflichtet hat, dem Kläger eine Erstattung für die Zeit von Juli bis September 2004 in Höhe von mehr als 17.211,30 € zu gewähren. Hinsichtlich des diesen Betrag überschreitenden Teils der streitgegenständlichen Forderung (42.437,16 €) hat die Klage keinen Erfolg. Soweit sie auch auf Erstattung desjenigen Betrages gerichtet ist, den der Beklagte bereits mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 22. November 2004 dem Kläger zugesprochen hat (2.817,15 €), erweist sie sich schon mangels Rechtsschutzbedürfnisses als unzulässig. Im Rahmen ihrer Zulässigkeit (39.620,01 €) ist sie nur hinsichtlich eines Betrages in Höhe von 17.211,30 € begründet. In diesem Umfang ist die Ablehnung der vom Kläger begehrten weitergehenden Erstattung in dem Bescheid des Thüringer Innenministeriums vom 22. November 2004 rechtswidrig und verletzt ihn in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Dem Kläger steht ein materiell-rechtlicher Anspruch gegen den Beklagten auf Erstattung eines Betrages in der vorgenannten Höhe zu.
Er findet seine Rechtsgrundlage zwar nicht in den Bestimmungen des § 21a Abs. 5 ThürKAG. Die Vorschrift hat gesetzliche Ausgleichsansprüche zum Gegenstand, die tatbestandlich an die erst seit 1. Januar 2005 geltende Rechtslage aufgrund der zu diesem Zeitpunkt in Kraft getretenen Neuregelungen im Thüringer Kommunalabgabenrecht anknüpfen. Diese gesetzlichen Erstattungsansprüche zielen u. a. auf einen verfassungsrechtlich zwingend gebotenen Ausgleich der Einnahmeverluste, die den Aufgabenträgern der Wasserver- und Abwasserentsorgung durch die Umstellung der Finanzierungssysteme aufgrund der Änderung des Beitragsrechts zum 1. Januar 2005 entstanden sind (zum Inhalt und zur Funktion der gesetzlichen Erstattungsansprüche gemäß § 21a Abs. 5 ThürKAG vgl. nur das Senatsurteil vom 13. November 2013 - 4 KO 217/12 - Juris, Rn. 51 ff. m. w. N.). Darum geht es bei der hier inmitten stehenden Erstattung nicht, die tatbestandlich an einen vom Willen des jeweiligen Aufgabenträgers abhängigen Vorgang, den freiwilligen Beitritt zum „Beitragsmoratorium“, vor Inkrafttreten der genannten kommunalabgabenrechtlichen Neuregelungen anknüpft.
a) Der Anspruch ergibt sich jedoch unmittelbar aus den Regelungen der Rundschreiben des Thüringer Innenministeriums vom 4. und 18. Mai, 1. Juni sowie 28. Juli 2004, die als Zusicherung gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG einzuordnen sind.
Das Gesetz definiert in dieser Vorschrift eine Zusicherung als eine von der zuständigen Behörde erteilte Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen. Wie auch bei der allgemeinen verwaltungsrechtlichen Zusage, die andere Verwaltungsmaßnahmen als Verwaltungsakte zum Gegenstand hat, handelt es sich um eine einseitige öffentlich-rechtliche Selbstverpflichtung der Behörde im Hinblick auf ein bestimmtes künftiges Verhalten, bei der Zusicherung in Bezug auf einen bestimmten Verwaltungsakt (vgl. nur Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 38 Rn. 6, und Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 38 Rn. 1 f. m. w. N.). Die die Zusicherung kennzeichnenden Merkmale sind im Falle der in Rede stehenden Regelungen der Rundschreiben erfüllt.
Dies gilt insbesondere hinsichtlich des erforderlichen in den Rundschreiben zum Ausdruck kommenden Rechtsbindungswillens des Beklagten. Bei der Zusicherung muss der Wille der Behörde, sich zum Erlass oder zum Unterlassen des Verwaltungsakts zu verpflichten und nicht nur eine unverbindliche Auskunft oder einen bloßen Hinweis zu erteilen, in der betreffenden Erklärung unzweifelhaft zum Ausdruck kommen. Wie auch bei zivilrechtlichen Verpflichtungserklärungen ist die Frage, ob ein Rechtsbindungswillen auf Seiten der erklärenden Behörde besteht, entsprechend §§ 133, 157 BGB nicht nach deren innerem Willen, sondern danach zu beantworten, ob der Erklärungsempfänger unter den jeweiligen konkreten Umständen des Einzelfalls nach Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte auf einen Rechtsbindungswillen schließen musste (vgl. nur BVerwG, Urteile vom 7. Februar 1986 - 4 C 28.84 - Juris, Rn. 12 f. und 25. Januar 1995 - 11 C 29.93 - Juris, Rn. 19, sowie ThürOVG, Urteil vom 24. Oktober 2007 - 1 KO 645/06 - Juris, Rn. 34, jeweils m. w. N.). Im Rahmen der objektivierten Betrachtung ist die wirtschaftliche Bedeutung der Angelegenheit für den Erklärungsempfänger ebenso zu berücksichtigen wie der Grad des Interesses, das die erklärende Behörde verfolgt.
Nach diesen Auslegungsgrundsätzen sind die in den Rundschreiben enthaltenen Aussagen hinsichtlich des Ausgleichs der den Aufgabenträgern entstehenden finanziellen Ausfälle, die auf der Aussetzung von Beitragsveranlagungen oder der Vollziehung bereits erlassener Beitragsbescheide aufgrund der Beteiligung am „Beitragsmoratorium“ beruhen, als rechtsverbindliche Erklärungen des Beklagten zu verstehen. Das folgt nicht nur daraus, dass, wie bereits die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat, der Beklagte ein starkes Interesse daran hatte, dass sich die Aufgabenträger dem „Beitragsmoratorium“ anschlossen, und ihnen demgemäß den Ausgleich der ihnen entstehenden finanziellen Ausfälle - als Gegenleistung - „zusagte“ (vgl. UA S. 8, 3. Absatz). Die Annahme eines entsprechenden Rechtsbindungswillens des Beklagten entspricht auch den wirtschaftlichen Auswirkungen der Entscheidung eines Aufgabenträgers über die Beteiligung am „Beitragsmoratorium“. Die Situation ist etwa mit derjenigen der Veröffentlichung von Subventionsrichtlinien im Falle sogenannter Ex-post-Subventionen vergleichbar, also solcher Subventionen, die einem Subventionsnehmer erst bewilligt werden können, nachdem er - gleichsam im Wege der Vorleistung - die nach der Richtlinie erwünschte Disposition schon getroffen hat. Bei diesen Subventionen hat bereits die Mitteilung der Subventionsvoraussetzungen an die Subventionsnehmer unmittelbar lenkende Funktion für die unternehmerische Entscheidung. Die Bekanntmachung der Subventionsrichtlinien erfolgt, damit die potentiellen Subventionsnehmer die erwünschten Dispositionen - im Wege der Vorleistung - treffen. Die in den genannten Rundschreiben des Thüringer Innenministeriums enthaltenen Regelungen über die Erstattung der finanziellen Ausfälle der Aufgabenträger aufgrund des „Beitragsmoratoriums“ haben eine ähnliche lenkende Funktion in Bezug auf die Entscheidung der Aufgabenträger, zeitweise von der Beitragserhebung oder der Vollziehung bereits erlassener Beitragsbescheide abzusehen. Weil mit der Bekanntgabe der Regelungen über die Voraussetzungen der Erstattung und über deren Umfang die Aufgabenträger zu freiwilligen Entscheidungen veranlasst werden sollten, die mit wirtschaftlichen Dispositionen von in Vorleistung tretenden Unternehmern verglichen werden können, mussten die Aufgabenträger diese Regelungen, über deren Inhalt sie jedenfalls über die Kommunalaufsichtsbehörden informiert worden waren, nach ihrem rechtlichen Vorstellungshorizont als rechtsverbindliche Erklärungen der Verwaltung verstehen (zur Annahme eines Rechtsbindungswillens der Behörde aufgrund der Veröffentlichung einer Subventionsrichtlinie bei Ex-post-Subventionen vgl. auch Schwerdtfeger [„Die lenkende Veröffentlichung von Subventionsrichtlinien - Auslobung und Vertrauensschutz“] in NVwZ 1984, 486, 488).
Die Richtigkeit dieser - nach objektiven Maßstäben vorzunehmenden - Auslegung hinsichtlich des Rechtsbindungswillens des Beklagten wird überdies bestätigt durch die Ausführungen im späteren Rundschreiben vom 28. Juli 2004. Mit dem dort enthaltenen Einleitungssatz („Der Umfang der sich aus der Zusage der Landesregierung ergebenden Kostenerstattungsansprüche wurde mit Rundschreiben vom 18.05.2004 dargestellt.“) hat der Beklagte zu erkennen gegeben, dass er selbst von einer öffentlich-rechtlichen Selbstverpflichtung des Beklagten in den bekannt gemachten Rundschreiben ausgeht.
Dem zum Ausdruck kommenden Rechtsbindungswillen des Beklagten steht nicht entgegen, dass die Regelungen in den Rundschreiben über den Ausgleich der den Aufgabenträgern entstehenden finanziellen Ausfälle teilweise wie Richtlinien ausgestaltet sind. Diese dem Charakter von Verwaltungsvorschriften entsprechende inhaltliche Ausgestaltung der Regelungen schließt eine entsprechende öffentlich-rechtliche Selbstverpflichtung des Beklagten nicht aus (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1980 - 2 C 3.78 - Juris, Rn. 30 zu „Richtlinien für das Vorschlagswesen“ im öffentlichen Dienst, denen das Gericht gerade aufgrund der Veröffentlichung der Regelungen entsprechend §§ 657 ff. BGB eine unmittelbare Außenwirkung zuerkannt hat). Das gilt umso mehr, als die Annahme eines Subventionsrechtsverhältnisses nicht unvereinbar ist mit dem Vorliegen einer Zusicherung, zumal eine solche auch im Rahmen eines Subventionsrechtsverhältnisses erklärt werden kann.
Die Regelungen in den Rundschreiben weisen ferner die für eine Zusicherung erforderliche Einzelfallbezogenheit auf, die sich auf die Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit des betroffenen Adressatenkreises bezieht. Durch sie unterscheidet sich eine Zusicherung von einer abstrakt-generellen Zusage, d.h. von Regelungen, die an die Allgemeinheit, also nicht an bestimmte oder bestimmbare Adressaten, sondern an alle zukünftigen „Kunden“ der Behörde gerichtet sind (vgl. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 38 Rn. 4 m. w. N.), und deren allgemeine, uneingeschränkte Anerkennung sich bislang weder im Schrifttum noch in der Rechtsprechung durchgesetzt hat (vgl. dazu nur Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 38 Rn. 4, und Schwerdtfeger [„Die lenkende Veröffentlichung von Subventionsrichtlinien - Auslobung und Vertrauensschutz“] in NVwZ 1984, 486 [487 f.], jeweils m. w. N.). Der individuelle Charakter der Regelungen in den Rundschreiben folgt jedenfalls daraus, dass das Thüringer Innenministerium zumindest über die Kommunalaufsichtsbehörden jeden einzelnen Aufgabenträger der Wasserver- und Abwasserentsorgung über den Inhalt der Regelungen informiert und in den Rundschreiben, etwa durch entsprechende Weiterleitungshinweise, zu erkennen gegeben hat, dass alle Aufgabenträger Adressaten der dort enthaltenen Regelungen über die Erstattung sein sollen.
Die in Rede stehenden Ausgleichsregelungen in den Rundschreiben des Thüringer Innenministeriums haben überdies den Erlass bestimmter Verwaltungsakte als zusicherungsfähige Maßnahmen zum Gegenstand. Ihr Inhalt erweist sich im Hinblick auf die den Aufgabenträgern der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung im Freistaat Thüringen zugesagte Erstattung aller auf dem „Beitragsmoratorium“ beruhenden finanziellen Ausfälle auch als hinreichend bestimmt. Denn für die hinreichende Bestimmtheit im vorbezeichneten Sinne ist ausreichend, dass der zugesicherte Verwaltungsakt nach Art und Regelungsgegenstand in der Zusicherung konkretisiert, d. h. nur klar umrissen sein muss, welcher Verwaltungsakt erlassen werden soll, ohne dass dessen Inhalt schon in jeder Hinsicht feststehen muss (vgl. nur Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 38 Rn. 14 m. w. N.).
Die in den Ausgleichsregelungen in den bekanntgemachten Rundschreiben liegende Zusicherung ist ferner rechtswirksam. Die in § 38 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG erforderliche Schriftlichkeit der Zusicherung ist gewahrt. Sie ist ferner vom Thüringer Innenministerium als von der auch für die zugesicherte Ausgleichsleistung zuständigen Behörde erteilt worden (vgl. § 38 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG).
b) Der Umfang der zugesicherten Ausgleichsleistungen ist nicht beschränkt. Vielmehr sehen die Rundschreiben die Erstattung aller ursächlich durch das „Beitragsmoratorium“ bedingten finanziellen Ausfälle vor. Sie enthalten keine Einschränkungen etwa dahingehend, dass die Erstattungen auf einen angemessenen Umfang, auf verfügbare Haushaltsmittel oder ähnliche Voraussetzungen beschränkt sind.
Dies gilt zunächst hinsichtlich der Regelung im ersten Rundschreiben vom 4. Mai 2004, wonach der Beklagte im Falle der Aussetzung der Beitragsveranlagung bzw. des Vollzugs bereits erlassener Beitragsbescheide bis 1. Oktober 2004 „die den Aufgabenträgern hierbei entstehenden finanziellen Ausfälle“ trägt. Weitere Bestimmungen, insbesondere über die Art der auszugleichenden finanziellen Ausfälle oder weitere Voraussetzungen der Erstattung, enthält das Rundschreiben nicht. Ferner erweist sich die Regelung auch angesichts des klaren Wortlauts als eindeutig. Im Hinblick hierauf mussten die Aufgabenträger als Adressaten die Regelung so verstehen, dass alle finanziellen Nachteile, die ihnen durch die Aussetzung der Beitragsveranlagung und des diesbezüglichen Vollzugs entstehen, einem uneingeschränkten Ausgleich zugeführt würden. Nach dem maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont der Aufgabenträger scheidet insbesondere ein Verständnis aus, wonach Erstattungsleistungen nur gewährt würden, soweit die Aufgabenträger auf diese Leistungen für ihre weitere Investitionstätigkeit unbedingt angewiesen waren, also soweit eine Finanzierungslücke bestand. Darüber hinaus spricht eine gesetzeskonforme Auslegung der Erstattungsregelung dafür, die Aufgabenträger, die dem „Beitragsmoratorium“ beigetreten waren, finanziell so zu stellen, wie sie stünden, wenn sie auf der Grundlage der bis zum Inkrafttreten des Änderungsgesetzes zum Thüringer Kommunalabgabengesetz (zum 1. Januar 2005) geltenden Vorschriften Wasser- und Abwasserbeiträge erhoben und vereinnahmt hätten, und damit für einen vollständigen finanziellen Nachteilsausgleich. Denn wie schon das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil zutreffend ausgeführt hat, waren die Aufgabenträger bereits aufgrund des Gebots der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (vgl. § 36 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG i. V. m. §§ 53 Abs. 2, 54 ThürKO) grundsätzlich gehindert, ohne weiteres auf eine zeitnahe Vereinnahmung der Beiträge zu verzichten, soweit die Einnahmeausfälle nicht durch entsprechende Ausgleichsleistungen kompensiert wurden.
Etwas grundsätzlich anderes ergibt sich nicht aus dem - konkretisierende Regelungen über die Erstattung enthaltenden - späteren Rundschreiben des Ministeriums vom 18. Mai 2004. Dort werden die „finanziellen Ausfälle“ gegenständlich insofern konkretisiert, als „für den Zeitraum, für den sich die Vereinnahmung der Beiträge verschiebt“, sowohl „die tatsächlichen Zinslasten aus Kassenkrediten“ als auch „bei Deckung der finanziellen Ausfälle aus eigenen Mitteln tatsächlich entgangene Guthabenzinsen“ erstattet werden sollen. Damit werden die Erstattungsleistungen inhaltlich nach Art der Aufwendungen und finanziellen Verluste näher dargestellt. Indessen kommt ein Vorbehalt hinsichtlich einer Finanzierungslücke auch in dem Rundschreiben vom 18. Mai 2004 nicht zum Ausdruck. Ein Ansatzpunkt für einen sonstigen inhaltlichen Vorbehalt hinsichtlich des Umfangs der Erstattung ist ebenfalls nicht ersichtlich. Das gilt auch hinsichtlich des Hinweises des Ministeriums im vorletzten Absatz des Rundschreibens, wonach „zu weiteren Fragen, die im Zusammenhang mit dem zeitweisen Nichterlass oder der Aussetzung des Vollzugs von Beitragsbescheiden aufgetreten sind, wie z. B. … in einem folgenden Schreiben Stellung genommen“ werde. Durch diesen Hinweis wird zwar eine Erläuterung der Regelungen in einem nachfolgenden Schreiben angekündigt. Darin liegt aber noch kein Ausdruck einer Regelungslücke, die Raum für einen Vorbehalt hinsichtlich des Erstattungsumfangs ließe.
Diesbezügliche Einschränkungen sieht ebenso wenig das Rundschreiben vom 1. Juni 2004 vor. Die dort unter Nr. 2 enthaltene Aussage, den Aufgabenträgern entstehe „wirtschaftlich kein Nachteil, da die Zinslasten aus Kassenkrediten bzw. entgangenen Guthabenzinsen vom Freistaat Thüringen getragen werden“, bestätigt vielmehr das Verständnis der Erstattungsregelung im Sinne eines vollständigen finanziellen Nachteilsausgleichs. Nichts anderes ergibt sich aus der Gestaltung des im Rundschreiben in Bezug genommenen und beigefügten Antragsvordrucks („Antrag auf Kostenerstattung für Beitragsausfälle im Bereich Wasser/Abwasser während der Zeit des Moratoriums“). Das gilt auch für die im Antragsvordruck unter B. („Erfassung der Kosten“) enthaltene vierspaltige Tabelle. In der ersten Spalte sind die einzelnen Monate, auf die sich die Angaben beziehen, aufgeführt. In der zweiten Spalte sind die in den einzelnen Monaten aufgrund des „Beitragsmoratoriums“ entstandenen Einnahmeausfälle im Bereich der Wasser- und Abwasserbeiträge einzutragen. In der dritten Spalte sind Eintragungen für die „Höhe der im jeweiligen Monat zur Zwischenfinanzierung in Anspruch genommene/r“ Eigenmittel (erste Unterspalte) bzw. Kassenkredite (zweite Unterspalte) für die Monate Mai bis Dezember vorgesehen. Die Gestaltung dieser Tabelle spricht insbesondere nicht dafür, dass der Beklagte die Gewährung von Erstattungsleistungen unter den Vorbehalt einer Finanzierungslücke stellen wollte, dessen Prüfung für jeden Monat gesondert zu erfolgen hatte, für den Beitragsveranlagungen oder Vollzugsmaßnahmen durch den Aufgabenträger ausgesetzt worden waren. Die Tabelle mag allenfalls darauf hinweisen, dass nicht vereinnahmte Beiträge (zweite Spalte) nur in Höhe in Anspruch genommener Eigenmittel oder eines aufgenommenen Kassenkredits (dritte Spalte) relevant sein sollen bzw. umgekehrt dieser Betrag nur insoweit zugrunde gelegt werden soll, als er auf den durch das „Beitragsmoratorium“ bedingten Beitragseinnahmeausfällen (zweite Spalte) beruht. Dies gibt jedoch nichts für die Annahme her, eine Erstattung könne nur gewährt werden, soweit für den jeweiligen Monat eine Finanzierungslücke (aufgrund der kumulierten Saldi der Einnahmen und Ausgaben in den jeweils vorangegangenen Monaten) bestehe.
Hinweise auf ein solches Erfordernis bieten auch nicht die Ausführungen des Ministeriums in dessen nachfolgendem Rundschreiben vom 28. Juli 2004 zu den Antragsvordrucken und den dort den Aufgabenträgern abverlangten Angaben. In dem Rundschreiben heißt es insoweit, dass „vom Aufgabenträger … für den Zeitraum des Moratoriums die monatliche Ausgabe- und Einnahmesituation anhand des Rechnungswesens (Kassenbestand, Einnahmen und Ausgaben) konkret darzustellen“ und „für negative Salden … durch die Aufgabenträger schriftlich zu bestätigen [sei], dass der Ausgleich durch die Aufnahme von Kassenkrediten bzw. die Inanspruchnahme von Eigenmitteln wegen fehlender Beitragseinnahmen aufgrund des Moratoriums notwendig war“. Diese Ausführungen musste ein Aufgabenträger und damit auch der Kläger nicht so verstehen, dass der Beklagte Erstattungsleistungen nur gewähren würde, soweit für jeden Monat Finanzierungslücken nachgewiesen würden. Die den Aufgabenträgern abverlangten Angaben zu den monatlichen Einnahmen und Ausgaben sowie zum Kassenbestand passten zwar zu einem Erfordernis einer Finanzierungslücke im vorbezeichneten Sinne; Entsprechendes gilt hinsichtlich der „für negative Salden“ geforderten schriftlichen Bestätigung, „dass der Ausgleich durch die Aufnahme von Kassenkrediten bzw. die Inanspruchnahme von Eigenmitteln wegen fehlender Beitragseinnahmen aufgrund des Moratoriums notwendig war“. Allerdings bietet keiner der beiden Hinweise in dem genannten Rundschreiben einen Ansatz für eine Auslegung der Erstattungsregelungen dahingehend, dass der Beklagte Ausgleichsleistungen nur insoweit gewähren würde, als sie zugleich der Deckung einer Finanzierungslücke im vorgenannten Sinne dienten. In Anbetracht der Regelungen über einen weitergehenden finanziellen Ausgleich in den früheren Rundschreiben hätte es dafür vielmehr einer inhaltlich eindeutigen Regelung in Bezug auf einen solchen Vorbehalt bedurft. Diese Eindeutigkeit lassen die Ausführungen im Rundschreiben vom 28. Juli 2004 vermissen, zumal sie nur als Hinweise für die Ausfüllung der Antragsvordrucke durch die Aufgabenträger formuliert sind. Die ausdrückliche Bezugnahme auf das frühere Rundschreiben vom 18. Mai 2004 hinsichtlich des „Umfangs der sich aus der Zusage der Landesregierung ergebenden Kostenerstattung“ spricht vielmehr dafür, dass an den dortigen Festlegungen hinsichtlich eines vollständigen finanziellen Nachteilsausgleichs weiterhin festgehalten werden sollte. Dies gilt umso mehr, als das Thüringer Innenministerium in unmittelbarem Zusammenhang mit der vorgenannten Bezugnahme auf das Rundschreiben vom 18. Mai 2004 erklärt hat, es würden danach „für den Zeitraum, für den sich die Vereinnahmung der Beiträge verschiebt, die tatsächlichen Zinslasten aus Kassenkrediten oder bei Deckung der finanziellen Ausfälle aus eigenen Mitteln die tatsächlich entgangenen Guthabenzinsen ersetzt“, ohne dies mit einem Vorbehalt hinsichtlich des Umfangs der Erstattung, wie etwa demjenigen einer Finanzierungslücke ausdrücklich zu verbinden.
Auch das Rundschreiben vom 22. September 2004, durch das das Thüringer Innenministerium den Aufgabenträgern die Erstattung finanzieller Ausfälle auch für in der Zeit vom 1. Oktober bis 31. Dezember 2004 ausgesetzte Beitragsveranlagungen und Vollzugsmaßnahmen zusicherte, enthält keine Aussagen, die einer Auslegung im Sinne des Vorbehalts einer Finanzierungslücke zugänglich sind. Die für die Verlängerung des „Beitragsmoratoriums“ geltende Erstattungsregelung beschränkt sich vielmehr auf die Zusage eines Kostenersatzes „in dem mittels Rundschreiben vom 18.05.2004 und 28.07.2004 bezeichneten Umfang“.
c) Kann damit der Kläger dem Grunde nach die Erstattung aller infolge des „Beitragsmoratoriums“ entstandenen Zinsaufwendungen und entgangenen Zinseinnahmen aufgrund der Regelungen in den Rundschreiben des Beklagten verlangen, ist die streitgegenständliche Erstattungsforderung (42.437,16 €) in Höhe von 17.211,30 € begründet. Dem Kläger sind in der Zeit vom 1. Juli bis 30. September 2004 aufgrund des „Beitragsmoratoriums“ Beitragsausfälle entstanden, die zu Zinsausfällen und -aufwendungen in Höhe von insgesamt 20.028,45 € geführt haben.
aa) Der Kläger hat im Berufungsverfahren klargestellt, dass sämtliche in der Anlage 3 zu seinem Erstattungsantrag vom 27. September 2004 jeweils unter b) erfassten Beitragsforderungen, hinsichtlich deren er die Vollziehung der Bescheide ausgesetzt hatte, zu den dort angegebenen Zeitpunkten fällig waren. Hinsichtlich dieser Gruppe hat er die auf die Monate Juli bis September 2004 entfallenden Einnahmeausfälle (insgesamt 3.519.100 €) hinsichtlich der Zusammensetzung und Entstehung der zugrunde liegenden Beitragsforderungen näher erläutert. So hat er verdeutlicht, dass die angesetzten offenen Beitragsforderungen für den Monat Juli 2004 (2.812.000 €) zu einem großen Teil aus Bescheiden vom 5. Dezember 2003 mit einem Gesamtvolumen von 6.482.810,24 € stammten, auf die bis 31. Dezember 2003 Beträge in Höhe von 168.117,40 € und bis 19. April 2004 weitere Beträge in Höhe von 3.933.047,78 € gezahlt worden waren, so dass am 20. April 2004 nur noch Beitragsforderungen in Höhe von 2.381.645,06 € offen waren. Am 20. April 2004 erließ der Kläger, wie er ferner angegeben hat, weitere Beitragsbescheide mit einem Volumen von insgesamt 801.259,32 €. Von dem sich daraus ergebenden Gesamtbetrag nicht getilgter Beitragsforderungen (2.381.645,06 € + 801.259,32 € = 3.182.904,38 €) zum 20. April 2004 waren nach Darstellung des Klägers im Juli 2004 noch Forderungen in Höhe von insgesamt 2.812.000 € offen. Mit diesen Ausführungen hat der Kläger zugleich die Ursächlichkeit des „Beitragsmoratoriums“ für den entsprechenden Einnahmeausfall dargelegt. Da angesichts der nach seiner Satzung maßgeblichen dreimonatigen Frist für den Eintritt der Fälligkeit der Beiträge, die nach Bekanntgabe der Bescheide zu laufen begann, sämtliche Beitragsforderungen im Juli 2004 fällig waren, hinderte gerade die Aussetzung der Vollziehung der erlassenen Bescheide die Vereinnahmung der in Rede stehenden Beiträge. Entsprechendes gilt hinsichtlich des für August 2004 angesetzten Betrages (289.500 €), der Forderungen aus im Mai 2004 erlassenen Beitragsbescheiden mit einem Gesamtvolumen von 333.182 € betrifft, und hinsichtlich des für September 2004 geltend gemachten Betrages (417.600 €), der auf im Juni 2004 erfolgten Beitragsveranlagungen (430.917,82 €) beruht.
Die Angriffe des Beklagten gegen die Angaben des Klägers zu den geltend gemachten Beitragsausfällen können deren Plausibilität nicht erschüttern. Dies gilt insbesondere hinsichtlich des Umstandes, dass die am 20. April 2004 noch offenen Beitragsforderungen in Höhe von 2.381.645,06 €, die aus Bescheiden vom 5. Dezember 2003 mit einem Gesamtvolumen von 6.482.810,24 € stammten, etwa 21 % der gesamten Altforderungen aus den Vorjahren (11,191 Mio. €) darstellen. Daraus ergibt sich keine Erläuterungsbedürftigkeit der Zusammensetzung und Entstehung der übrigen Altschulden, zumal sich auf sie der streitgegenständliche Erstattungsanspruch nicht bezieht.
Die jeweils unter a) in der Anlage 3 zu seinem Erstattungsantrag genannten Volumina (3 Mio. € für Juli 2004 und jeweils 2,5 Mio. € für August und September 2004), hinsichtlich deren er schon vom Erlass der betreffenden Beitragsbescheide abgesehen haben will, sind nur plausibel, soweit für die dort angegebenen Monate die Bescheidung - ohne das „Beitragsmoratorium“ - ursprünglich vorgesehen war. Nur unter dieser Voraussetzung, nicht hingegen bei Annahme, dass in den betreffenden Monaten die nicht verbeschiedenen Beiträge fällig werden sollten, lassen sich die Angaben - angesichts der maßgeblichen dreimonatigen Frist für die Fälligkeit - inhaltlich vereinbaren mit anderen Zahlenwerken, auf die sich der Kläger ebenfalls bezogen hat. Dies gilt insbesondere für die Aufstellung der für die ersten sechs Monate des Jahres 2004 erfolgten Beitragsbescheidungen („Sollstellung Neubescheidung 2004“, Bl. 41 VA), die im Erstattungsantrag des Klägers unter A. für unterschiedliche Zeitabschnitte angegebenen Beitragsvolumina und die dargestellten Volumina der vorgesehenen Beitragsveranlagungen in den einzelnen Gemarkungen seines Erhebungsgebiets in dem im Berufungsverfahren vorgelegten „Beitragseinzugsprogramm 2004“.
Die erhebliche Diskrepanz des Umfanges der Beitragsveranlagungen in den beiden Halbjahren 2004 begründet keine Zweifel an der Richtigkeit der klägerischen Angaben. Nach dem Haushaltsplan des Klägers war seinen Angaben zufolge für 2004 eine Beitragsveranlagung in Höhe von insgesamt 16,5 Mio. € vorgesehen. Davon entfielen auf die Zeit bis 28. Juni 2004, dem Zeitpunkt der Beschlussfassung des Klägers über seinen Beitritt zum „Beitragsmoratorium“ ein Beitragsvolumen von nur 1,564 Mio. €. Den Umstand, dass für das zweite Halbjahr 2004 ursprünglich eine Beitragsveranlagung mit einem Volumen von 14,936 Mio. €, also ca. des Zehnfachen des Beitragsvolumens aus dem ersten Halbjahr vorgesehen war, hat der Kläger mit verwaltungsorganisatorischen Gepflogenheiten bei der Vorbereitung von Beitragsveranlagungen plausibel begründet. Er hat insoweit ausgeführt, dass er, der Kläger, grundsätzlich einzelne Gemarkungen insgesamt veranlage, so dass für die jeweilige Gemarkung eine größere Zahl von Beitragsbescheiden in kurzer Zeit ergehe. Die zeitgleiche Beitragsbescheidung ganzer Gemarkungen setze erhebliche Vorbereitungsarbeiten, wie etwa die Ermittlung und Erfassung der für die Bescheidung notwendigen Grundlagendaten, insbesondere der Grundstücksflächen, der Geschossflächen und der Eigentümerdaten aller Grundstücke in einer Gemarkung voraus, die in der Regel in den ersten Monaten eines Jahres erfolge, so dass regelmäßig erst innerhalb der zweiten Jahreshälfte die Erstellung und Versendung der Beitragsbescheide erfolge. Für diese Verwaltungspraxis hat sich der Kläger für das hier maßgebliche Jahr 2004 insbesondere auf das als Anlage vorgelegte „Beitragseinzugsprogramm 2004“ bezogen, in dem im Einzelnen die Volumina der Beitragsveranlagungen in den einzelnen Gemarkungen unter Angabe der betreffenden Zeiträume dargestellt sind. In der dort enthaltenen Aufstellung sind für das erste Halbjahr 2004 nur Beitragsveranlagungen mit einem Volumen von 1,8 Mio. €, bei denen es sich überwiegend um „Nachveranlagungen“ (1,5 Mio. €) handelt, und für das zweite Halbjahr 2004 Beitragsveranlagungen mit einem Volumen von 14,951 Mio. € ausgewiesen. Dass die Verschiebung von Beitragserhebungen in weitgehendem Umfang auf die zweite Jahreshälfte einer üblichen Verwaltungspraxis auch in anderen Jahren entsprach, hat der Kläger insbesondere mit den von ihm exemplarisch vorgelegten Übersichten über den Umfang und den Zeitpunkt von Beitragsbescheidungen in den Jahren 2007 und 2008 („Abwasser-Beitragserhebung - Begleitbogen“) veranschaulicht. Hiernach fielen die Beitragserhebungen im Jahre 2007 ausschließlich in den Monat November und im Jahre 2008 zu ca. 26 % in den Monat April und zu ca. 74 % in den Monat September. Zwar hat sich der Kläger nicht darüber hinaus auf entsprechendes Zahlenmaterial für andere Jahre, insbesondere vor 2004 bezogen. Der Vorlage weiterer Unterlagen bedarf es vorliegend indessen nicht, zumal keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass die Sachdarstellung des Klägers zur Verwaltungspraxis hinsichtlich der zeitlichen Verteilung der Beitragsveranlagungen in einem Kalenderjahr unzutreffend wäre.
bb) Die Ursächlichkeit des „Beitragsmoratoriums“ für die Beitragsausfälle kann der Beklagte nicht teilweise mit einer fiktiven Ausfallquote hinsichtlich der Beitragsvereinnahmungen in Frage stellen. Für die Auffassung, der konkreten Berechnung der Erstattungsleistungen könne nur eine durch Schätzung auf der Basis der Vorjahre zu ermittelnde „Erfolgsquote“ zugrunde gelegt werden, fehlt es vorliegend an einer rechtlichen Grundlage. Die im Rundschreiben vom 18. Mai 2004 konkretisierte Erstattungszusage, auf die auch in den späteren Rundschreiben Bezug genommen wird, knüpft inhaltlich nur an die Verschiebung der Vereinnahmung der Beiträge an. Für den Zeitraum, um den sich die Beitragsvereinnahmung verschiebt, sollen die finanziellen Ausfälle insofern erstattet werden, als sie „die tatsächlichen Zinslasten aus Kassenkrediten“ und „bei Deckung der finanziellen Ausfälle aus eigenen Mitteln tatsächlich entgangene Guthabenzinsen“, d. h. die auf die betreffenden Zeiträume entfallenden Zinsaufwendungen bzw. (entgangenen) Guthabenzinsen betreffen. Damit stellt die Erstattungsregelung - im Sinne der Umsetzungspraktikabilität - pauschal auf die Höhe der nicht vereinnahmten Beiträge und die auf den Verschiebungszeitraum entfallenden Kassenkredit- und Guthabenzinsen ab. Diese pauschale Betrachtung, die hypothetische Einnahmeausfälle aufgrund säumigen Zahlungsverhaltens der Beitragsschuldner ohne ein „Beitragsmoratorium“ unberücksichtigt lässt, vermeidet praktische Schwierigkeiten der Umsetzung, wie sie bei der Vornahme eines - erst noch zu ermittelnden und von den jeweiligen unterschiedlichen örtlichen Gegebenheiten im Gebiet der Aufgabenträger abhängigen - prozentualen Abschlags aufträten, mit dem Einnahmeausfällen im fraglichen Zeitraum aus anderen Gründen als denen des „Beitragsmoratoriums“ Rechnung getragen würde.
Auch Sinn und Zweck der zugesagten Erstattung zwingen nicht zu einer solchen hypothetischen Betrachtung. Nichts anderes ergibt sich daraus, dass ein Aufgabenträger wegen seines Beitritts zum „Beitragsmoratorium“ nicht wesentlich besser gestellt werden darf als er stünde, wenn er dem Moratorium nicht beigetreten wäre. Denn auch ohne Berücksichtigung einer fiktiven Ausfallquote besteht die Gefahr einer solchen Besserstellung grundsätzlich nicht. Einem Ausfall aufgrund säumigen Zahlungsverhaltens der Beitragsschuldner steht andererseits eine Verzinsung desjenigen Teils des Beitragsvolumens gegenüber, das auf den Anteil der „säumigen“ Beitragsschuldner entfällt, weil der Aufgabenträger, wenn er dem Moratorium nicht beigetreten wäre, insoweit Säumniszuschläge hätte erheben können. Diese Möglichkeit des Aufgabenträgers entfiel aufgrund seines Beitritts zum „Beitragsmoratorium“.
Soweit der Aufgabenträger schon vom Erlass der betreffenden Bescheide absah, fehlte es bereits an der für die Entstehung von Säumniszuschlägen erforderlichen Festsetzung des Beitrags (vgl. § 15 Abs. 1 Nr. 5 b) dd) ThürKAG i. V. m. § 240 Abs. 1 Satz 3 AO). Im Falle der Aussetzung der Vollziehung bereits erlassener Beitragsbescheide schied die Möglichkeit der Erhebung von Säumniszuschlägen deshalb aus, weil mit der Aussetzung der Vollziehung Säumniszuschläge (§ 15 Abs. 1 Nr. 5 b) dd) ThürKAG i. V. m. § 240 AO) nicht entstehen oder, sofern sie zunächst verwirkt worden sind, jedenfalls nachträglich entfallen, weil die Voraussetzungen, mittels dieses Druckmittels den Abgabenschuldner zur Zahlung zu bewegen, ab diesem Zeitpunkt nicht mehr gegeben sind. Während der Dauer der Aussetzung der Vollziehung sind Säumniszuschläge nicht geeignet, deren Zweck, den Abgabenschuldner zur Zahlung zu zwingen, zu verwirklichen (zum rückwirkenden Wegfall bereits verwirkter Säumniszuschläge aufgrund der angeordneten aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs vgl. auch das Senatsurteil vom 8. Dezember 2014 - 4 KO 100/12 - Juris, Rn. 30 m. w. N.). Der Wegfall der Säumniszuschläge während des „Beitragsmoratoriums“ wird nicht dadurch ausgeglichen, dass die Beitragsschuldner für diesen Zeitraum Aussetzungszinsen (§ 15 Abs. 1 Nr. 5 b) cc) ThürKAG i. V. m. § 237 AO) zu entrichten hätten. Abgesehen davon, dass die Höhe von Aussetzungszinsen (§ 15 Abs. 1 Nr. 5 b) dd) ThürKAG i. V. m. § 238 AO) nur etwa der Hälfte derjenigen von Säumniszuschlägen (§ 15 Abs. 1 Nr. 5 b) dd) ThürKAG i. V. m. § 240 Abs. 1 Satz 1 AO) entspricht, kann der Kläger für die Zeit des Moratoriums jene ebenso wenig beanspruchen. Dies folgt für diejenigen Beitragsschuldner, die die sie betreffenden Bescheide nicht angefochten haben, bereits aus dem für die Entstehung von Aussetzungszinsen grundsätzlich geltenden Erfordernis der Anfechtung (vgl. § 237 Abs. 1 Satz 1 AO). Aber auch hinsichtlich derjenigen Beitragsschuldner, die die Bescheide angefochten, insbesondere Widerspruch eingelegt haben, ist der Kläger gehindert, Aussetzungszinsen geltend zu machen, weil der Beklagte in seinem Rundschreiben vom 1. Juni 2004 den Verzicht der Aufgabenträger auf die Geltendmachung von Aussetzungszinsen (§ 15 Abs. 1 Nr. 5 b) aa), cc) ThürKAG i. V. m. §§ 234 Abs. 2, 237 Abs. 4 AO) ausdrücklich zur Voraussetzung der Erstattung der ihnen entstandenen Aufwendungen und entgangenen Zinsen gemacht hat (vgl. den letzten Satz der Ausführungen unter Nr. 2 in dem Rundschreiben).
Ist damit - ausgehend von Sinn und Zweck der zugesagten Erstattung, einen Aufgabenträger im Falle seines Beitritts zum „Beitragsmoratorium“ im Wesentlichen finanziell so zu stellen, wie er stünde, wenn er dem Moratorium nicht beigetreten wäre - kein Bedürfnis erkennbar, im Rahmen der Ermittlung der finanziellen Ausfälle eine - wie auch immer für den betreffenden Zeitraum zu ermittelnde - fiktive „Zahlungs- oder Erfolgsquote“ zu berücksichtigen, besteht kein Anlass zu einer entsprechenden Auslegung der Erstattungszusage im Rundschreiben vom 18. Mai 2004. Gleiches gilt hinsichtlich der Regelungen in den späteren Rundschreiben des Beklagten. Aus dem im Rundschreiben vom 28. Juli 2004 enthaltenen Hinweis zu den den Aufgabenträgern bei deren Antragstellung abverlangten Angaben und Nachweisen hinsichtlich des „durchschnittlichen Vollstreckungsergebnisses der letzten 12 Monate“ ergibt sich ebenfalls nichts anderes. Diesen Hinweis könnte ein Aufgabenträger zwar so verstehen, dass „anhand des durchschnittlichen monatlichen Vollstreckungsergebnisses der letzten 12 Monate“ eine Ausfallquote zu bestimmen ist, die zu einem prozentualen Abschlag der jeweiligen monatlichen ausgefallenen Beitragseinnahmen führen soll, die der Berechnung der Höhe des Erstattungsanspruchs zugrunde zu legen sind. Wie ausgeführt, ist die im früheren Rundschreiben vom 18. Mai 2004 konkretisierte Erstattungszusage dahingehend auszulegen, dass die finanziellen Ausfälle lediglich aufgrund der Höhe der nicht vereinnahmten Beiträge und den auf den Verschiebungszeitraum entfallenden Kassenkredit- und Guthabenzinsen zu ermitteln sind, ohne insoweit fiktive Einnahmeausfälle aufgrund säumigen Zahlungsverhaltens der Beitragsschuldner zu berücksichtigen. Wenn der Beklagte an dieser Methode zur Bestimmung der aufgrund des „Beitragsmoratoriums“ beruhenden finanziellen Ausfälle für die Zukunft nicht mehr festhalten wollte, hätte dies jedenfalls einer hinreichend deutlichen Verlautbarung bedurft. An der erforderlichen Eindeutigkeit einer entsprechenden Änderung der Erstattungsmodalitäten fehlt es indessen bei dem genannten Hinweis im Rundschreiben vom 28. Juli 2004, der lediglich die Ausfüllung der Antragsvordrucke betrifft und nach seiner Formulierung nicht erkennen lässt, das die bisherigen Vorgaben für die Bestimmung der zu erstattenden finanziellen Ausfälle geändert werden sollen. Das gilt umso mehr, als vor den genannten Ausfüllhinweisen in dem Rundschreiben hinsichtlich des „Umfangs der sich aus der Zusage der Landesregierung ergebenden Kostenerstattung“ auf das frühere Rundschreiben vom 18. Mai 2004 Bezug genommen und zugleich ausdrücklich erklärt wird, es würden danach „für den Zeitraum, für den sich die Vereinnahmung der Beiträge verschiebt, die tatsächlichen Zinslasten aus Kassenkrediten oder bei Deckung der finanziellen Ausfälle aus eigenen Mitteln die tatsächlich entgangenen Guthabenzinsen ersetzt“, ohne dies einzuschränken oder mit einem sonstigen Vorbehalt zu verbinden.
cc) Der Ursächlichkeit des „Beitragsmoratoriums“ für die in Rede stehenden Beitragsausfälle des Klägers steht ferner nicht entgegen, dass der Senat durch Normenkontrollurteil vom 21. Juni 2006 (Az.: 4 N 574/98) die beitragsrechtlichen Regelungen der Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung des Klägers vom 25. Juni 2002 in der Fassung der 2. Änderungssatzung (veröffentlicht in dessen Amtsblatt vom 18. Juli 2003) und der diesbezüglichen Vorgängersatzung vom 20. Oktober 1993 in der zuletzt geänderten Fassung der 9. Änderungssatzung vom 15. Oktober 2001 für unwirksam erklärt hat. Wie ausgeführt worden ist, zielt die Erstattungszusage des Beklagten darauf, einen Aufgabenträger im Falle seines Beitritts zum „Beitragsmoratorium“ im Wesentlichen finanziell so zu stellen, wie er stünde, wenn er dem Moratorium nicht beigetreten wäre. Dieser möglichst vollständige finanzielle Nachteilsausgleich knüpft daran an, dass einem Aufgabenträger aufgrund seines Beitritts zum „Beitragsmoratorium“ Ausfälle hinsichtlich der Beitragseinnahmen entstanden sind. Solche Beitragsausfälle setzen nur voraus, dass es sich bei den zugrunde liegenden Beitragseinnahmen - wie hier - nicht lediglich um bloße zeitweilige Vorteilslagen handelt, die keine wirtschaftliche Werthaltigkeit im eigentlichen Sinne aufweisen, etwa weil sie - auch ohne das „Beitragsmoratorium“ - mit dem Makel behaftet wären, dass ihre Rückzahlung von den Beitragsschuldnern ohne weiteres jederzeit verlangt werden könnte. Letzteres käme vorliegend nur in Betracht, wenn die Bescheide nicht nur rechtswidrig, sondern nichtig wären und damit als Rechtsgrund für die betreffenden Beitragseinnahmen ausschieden. Dies ist aber vorliegend nicht der Fall. Die Ungültigkeit der satzungsrechtlichen Regelungen, die den Beitragsbescheiden zugrunde liegen sollen, kann deren Nichtigkeit gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 3 b) ThürKAG i. V. m. § 125 AO nicht begründen. Insbesondere sind nicht die Voraussetzungen des allgemeinen Nichtigkeitstatbestands des § 125 Abs. 1 AO erfüllt. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung sowohl des Senats als auch des Bundesverwaltungsgerichts, dass ein Abgabenbescheid, der auf der Grundlage einer nichtigen Satzung erlassen worden ist, nicht schon selbst nichtig, sondern regelmäßig nur rechtswidrig ist (vgl. nur Senatsbeschluss vom 18. März 2002 - 4 ZEO 669/01 - Juris, Rn. 5, und BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1967 - VII C 69.65 - Juris, Rn. 23 m. w. N.). Im Übrigen führte, wie bereits die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, ein Abstellen auf die Rechtmäßigkeit der einzelnen Beitragsbescheide zu einem praktisch kaum zu bewältigenden Verwaltungsaufwand bei der Ermittlung der zu erstattenden finanziellen Ausfälle, weil in einer Vielzahl von Fällen geprüft werden müsste, ob Bescheide angefochten worden oder aus anderen Gründen rechtswidrig sind.
dd) Ausgehend von einem - auf der Aussetzung der Vollziehung erlassener Bescheide beruhenden - Ausfall von Beitragseinnahmen in Höhe von insgesamt 2.812.000 € im Juli 2004 sind dem Kläger in den Monaten Juli bis September 2004 Zinseinnahmen in Höhe von 13.505,33 € entgangen. Der Berechnung der dem Kläger entgangenen Guthabenzinsen ist ein Zinssatz in Höhe von 1,9211 %, dem Durchschnittswert der vom Kläger selbst geltend gemachten Zinssätze für die Zeit vom 2. Juli bis 3. September 2004, denen auch der Beklagte nicht entgegengetreten ist und deren Richtigkeit auch sonst keine Bedenken begegnet, zugrunde zu legen. Überdies sind dem Kläger aufgrund der Beitragsausfälle in Höhe von 289.500 € infolge der Vollziehungsaussetzung im August 2004 im selben und im Monat September 2004 unter Zugrundelegung des vorgenannten Zinssatzes von 1,9211 % Guthabenzinsen in Höhe von 926,93 € entgangen. Ferner belaufen sich die aufgrund des Ausfalls der Beitragseinnahmen in Höhe von 417.600 € im September 2004 aufgrund der Aussetzung der Vollziehung entstandenen Zinsaufwendungen für die Aufnahme eines Kassenkredits mit einem vom Kläger nachgewiesenen Zinssatz von 2,28 % (vgl. Seite 1 des Kontoauszugs der Commerzbank vom 30. September 2004 zum Konto 211133400) auf einen Betrag von 793,44 €.
Darüber hinaus ist dem Kläger aufgrund der „Aussetzung der Verbescheidung“ im Monat Juli 2004 ein Beitragsausfall in Höhe von 3 Mio. € entstanden, der sich für die Berechnung des Zinsausfalls allerdings erst im Monat September 2004 auswirken konnte. Die jeweils unter a) in der Anlage 3 zum Erstattungsantrag aufgeführten Beträge hätten - angesichts der maßgeblichen dreimonatigen Frist für den Eintritt der Fälligkeit - erst im Oktober 2004 fällig werden können. Hinsichtlich der Auswirkungen des „Beitragsmoratoriums“ hinsichtlich der „Aussetzung der Verbescheidung“ ist ferner das tatsächliche Zahlungsverhalten der Beitragsschuldner im Erhebungsgebiet des Klägers zu berücksichtigen. Nach seinen eigenen Angaben, denen der Beklagte nicht entgegen getreten ist und deren Richtigkeit auch keinen sonstigen Bedenken ausgesetzt ist, werden in seinem Erhebungsgebiet erhobene Beiträge grundsätzlich etwa zu einem Drittel innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Bescheides, zu einem Drittel innerhalb der darauffolgenden zwei Monate und zu einem weiteren Drittel erst nach Ablauf von drei Monaten gezahlt. Demgemäß erfolgt die tatsächliche Tilgung von Beiträgen nach durchschnittlich zwei Monaten nach Erlass der Bescheide. Hiervon ausgehend erscheint es gerechtfertigt, für die Berechnung des Zinsausfalls im Rahmen einer Schätzung (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 287 ZPO) darauf abzustellen, dass die „Aussetzung der Verbescheidung“ aufgrund des „Beitragsmoratoriums“ beim Kläger grundsätzlich zu einer Verschiebung der Beitragsvereinnahmungen um zwei Monate führte. Dies bedeutet, dass der aufgrund der „Aussetzung der Verbescheidung“ im Monat Juli 2004 eingetretene Beitragsausfall in Höhe von 3 Mio. € sich auf die ersten zwei Monate „nach Erlass der Bescheide“ nicht auswirken konnte und demgemäß die Monate Juli und August 2004 in die Zinsberechnung nicht einzubeziehen sind. Ausgehend von einem Verzinsungszeitraum von nur einem Monat (September 2004) sind dem Kläger unter Zugrundelegung des Zinssatzes von 1,9211 % aufgrund des in Rede stehenden Beitragsausfalls von 3 Mio. € Guthabenzinsen in Höhe von 4.802,75 € entgangen. Die aufgrund der „Aussetzung der Verbescheidung“ für die Monate August und September 2004 eingetretenen weiteren Beitragsausfälle (in Höhe von jeweils 2,5 Mio. €) können, da auch sie sich erst zwei Monate später auf die Zinsberechnung auswirken konnten, im Rahmen der Berechnung der Höhe des streitgegenständlichen Erstattungsanspruchs, der nur die Zeit von Juli bis September 2004 betrifft, nicht mehr berücksichtigt werden.
Zusammengerechnet ergibt sich aufgrund entgangener Guthabenzinsen und in Anspruch genommener Kassenkreditzinsen für die Zeit von Juli bis September 2004 insgesamt ein zu erstattender Betrag von 20.028,45 €. Unter Absetzung des dem Kläger bereits im angefochtenen Bescheid vom 22. November 2004 zugesprochenen Betrages in Höhe von 2.817,15 € ist die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger eine Kostenerstattung in Höhe des Differenzbetrags, d. h. von 17.211,30 € zu gewähren.
Hat mithin das Verwaltungsgericht der Klage im vorbezeichneten Umfang zu Recht stattgeben, ist die Berufung des Beklagten insoweit zurückzuweisen. Im Übrigen, d. h. hinsichtlich des diesen Betrag (17.211,30 €) überschreitenden Teils (25.225,86 €) der Klageforderung (42.437,16 €) ist das erstinstanzliche Urteil entsprechend abzuändern und die Klage insoweit abzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
Die Festsetzung des Streitwerts für das Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. §§ 52 Abs. 3 Satz 1, 47 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 38 ThürVwVfG
§ 240 AO
§ 237 AO
§ 238 AO
§ 125 AO
§ 287 ZPO
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ThürKAG
§ 21a Abs. 3 Satz 1 ThürKAG
§ 21a Abs. 4 Satz 1 ThürKAG
§ 21a Abs. 5 ThürKAG
§ 38 Abs. 1 ThürVwVfG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124a Abs. 6 VwGO
§ 124a Abs. 3 VwGO
§ 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 57 Abs. 2 VwGO
§ 222 Abs. 1 ZPO
§ 188 Abs. 2 BGB
§ 124a Abs. 3 Satz 3, Abs. 6 Satz 3 VwGO
§ 87a Abs. 2 und 3 VwGO
§ 60 Abs. 1 VwGO
§ 60 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 60 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 520 Abs. 2 Satz 3 ZPO
§ 222 Abs. 2 ZPO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 38 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG
§ 36 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG
§ 53 Abs. 2, 54 ThürKO
§ 240 Abs. 1 Satz 3 AO
§ 240 Abs. 1 Satz 1 AO
§ 237 Abs. 1 Satz 1 AO
§ 234 Abs. 2, 237 Abs. 4 AO
§ 125 Abs. 1 AO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1, 47 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1984, 486, 488
NVwZ 1984, 486
1 K 2216/04
1 K 2216/04
1 K 2217/04
4 N 574/98
4 ZKO 668/07
4 KO 391/08
4 KO 393/08
4 KO 392/08
9 C 7.96
VI ZB 26/01
VI ZB 14/06
1 BvR 649/88
VI ZB 69/08
1 BvR 649/88
4 KO 217/12
4 C 28.84
11 C 29.93
1 KO 645/06
2 C 3.78
4 KO 100/12
4 ZEO 669/01
VII C 69.65