Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-10-29, Aktenzeichen 4 S 1780/13

Tenor:
Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 31. Juli 2013 - 3 K 1404/13 - geändert. Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 25.345,44 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige, insbesondere fristgerecht eingelegte (§ 147 Abs. 1 VwGO) und begründete (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) sowie inhaltlich den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO entsprechende Beschwerde des Antragsgegners hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu Unrecht verpflichtet, noch vor Ablauf des 31.07.2013 den Eintritt des Antragstellers in den Ruhestand wegen Erreichens der Altersgrenze vorläufig bis zur bestandskräftigen Entscheidung über seinen mit Schreiben vom 19.07.2013 erhobenen Widerspruch, längstens jedoch bis 31.07.2014, hinauszuschieben. Der Senat kommt nach Prüfung der mit der Beschwerde dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) zu der Überzeugung, dass der Antragsteller das Bestehen eines Anordnungsanspruchs im Hinblick auf die begehrte Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht glaubhaft gemacht hat. Dem geltend gemachten Anspruch stehen aller Voraussicht nach vom Antragsgegner hinreichend dargelegte dienstliche Interessen entgegen.
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Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch des Antragstellers ist die Übergangsbestimmung des Art. 62 § 3 Abs. 1 Satz 1 des Dienstrechtsreformgesetzes vom 09.10.2010 (DRG, GBl. S. 793). Danach ist § 39 LBG bis zum Ablauf des Jahres 2028 mit der Maßgabe anzuwenden, dass einem Antrag eines Beamten des Polizeivollzugsdienstes auf Lebenszeit (§ 36 Abs. 3 LBG) auf Hinausschiebung des Eintritts in den Ruhestand bis zu dem Ablauf des Monats, in dem der Beamte das 63. Lebensjahr vollendet, stattzugeben ist, soweit dienstliche Interessen nicht entgegenstehen. Mit dieser Bestimmung räumt der Landesgesetzgeber dem antragstellenden Beamten einen Rechtsanspruch auf Verlängerung seiner Dienstzeit für den Fall ein, dass dienstliche Interessen nicht entgegenstehen. Die antragsgemäße Hinausschiebung des Eintritts in den Ruhestand wird insoweit zum Regelfall gemacht (vgl. hierzu eingehend den Beschluss des Senats vom 15.01.2013 - 4 S 1519/12 -, Juris m.w.N.). Nach der Begründung des Gesetzesentwurfs sollen damit im Rahmen einer Initiative für freiwillige Weiterarbeit die Voraussetzungen für das Hinausschieben des Eintritts des Ruhestands „erleichtert und attraktiv“ gemacht werden. Ein entsprechender Antrag soll während der Übergangsphase nur abgelehnt werden dürfen, soweit dienstliche Interessen entgegenstehen (vgl. LT-Drs. 14/6694 S. 376 und 607). Die Übergangsregelung verfolgt in Anbetracht dessen ersichtlich (auch) den Zweck, es den betroffenen Beamten zu ermöglichen oder sie sogar dazu zu bewegen, ihre Dienstzeit freiwillig zu verlängern. Die Regelung vermeidet durch die Einräumung eines Rechtsanspruchs zugleich eine gegebenenfalls unzulässige Diskriminierung wegen des Alters und dient der Gleichbehandlung mit (jüngeren) Kollegen, die bis zum Erreichen ihrer jeweiligen Altersgrenze im Dienst bleiben können (Senatsbeschluss vom 15.01.2013, a.a.O.).
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Bei dem (negativen) Tatbestandsmerkmal der (entgegenstehenden) dienstlichen Interessen handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der grundsätzlich der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt, ohne dass dem Dienstherrn insoweit ein Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. hierzu Senatsbeschluss vom 15.01.2013, a.a.O.; s.a. BVerwG, Urteil vom 29.04.2004 - 2 C 21.03 -, BVerwGE 120, 382; Hamburgisches OVG, Beschluss vom 05.06.2012, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 06.06.2012 - 6 B 522/12 -, DÖD 2012, 206; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 23.08.2010 - 3 MB 18/10 -, Juris). Allerdings kommt dem Dienstherrn hinsichtlich der die dienstlichen Interessen maßgeblich (vor)prägenden verwaltungspolitischen Entscheidungen über die zur effektiven Aufgabenerfüllung erforderliche Personalstärke und den Einsatz des vorhandenen Personals eine Entscheidungsprärogative und eine organisatorische Gestaltungsfreiheit zu mit der Folge, dass diese Entscheidungen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sind. Es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn, zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Priorität zu bestimmen und ihre Erfüllung durch Bereitstellung personeller und sachlicher Mittel zu sichern (BVerwG, Urteil vom 29.04.2004, Hamburgisches OVG, Beschluss vom 05.06.2012, OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 06.06.2012, jeweils a.a.O.). Der in verschiedenen Gesetzen verwendete unbestimmte Rechtsbegriff der „dienstlichen Interessen“ (wie z.B. auch der „dienstlichen Belange“ oder der „öffentlichen Interessen“) hat dabei keinen allgemeingültigen Inhalt. Er erfüllt in den einzelnen Gesetzen nach der ihnen jeweils zugrunde liegenden Interessenlage eine unterschiedliche Funktion. Sein materieller Sinngehalt und seine besondere Bedeutung ergeben sich erst aus der Zweckbestimmung und Zielsetzung der jeweiligen gesetzlichen Regelung sowie aus dem systematischen Zusammenhang, in den der Begriff hineingestellt ist (Senatsbeschluss vom 15.01.2013, a.a.O., m.w.N.).
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Das negative Tatbestandsmerkmal der entgegenstehenden dienstlichen Interessen hindert das Entstehen des Anspruchs in der Art einer Einwendung. Es hängt wesentlich von den Festlegungen des Dienstherrn ab und hat seine Grundlagen regelmäßig in der Sphäre des Dienstherrn. Daher trifft diesen die Darlegungs- und gegebenenfalls auch Beweislast für das Vorliegen solcher Umstände (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 06.06.2012, a.a.O.). Diese müssen darüber hinaus so gewichtig sein, dass sie dem grundsätzlich eingeräumten Rechtsanspruch „entgegenstehen“. Das erfordert, nicht zuletzt im Hinblick auf das Erfordernis, effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG), eine entsprechende Konkretisierung, Festlegung und Dokumentation. Nicht jede vage und frei veränderbare Personalplanung genügt zur Annahme eines entgegenstehenden dienstlichen Interesses, denn dies würde die Überprüfung des Regelanspruchs auf Hinausschieben des Eintritts in den Ruhestand weitgehend leerlaufen lassen (vgl. Senatsbeschluss vom 28.03.2013 - 4 S 648/13 -, Juris). Berücksichtigungsfähige dienstliche Interessen können sich aber auch aus der Person des Beamten ergeben, insbesondere wenn zu erwarten ist, dass dieser den Anforderungen des Dienstes aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr ausreichend gewachsen ist (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 29.05.2013 - 6 B 201/13 -, Juris; s.a. LT-Drs. 14/6694 S. 607). Gemessen an diesen Grundsätzen hält die Ablehnung des Hinausschiebens des Eintritts des Antragstellers in den Ruhestand einer rechtlichen Prüfung stand. Der Antragsgegner hat hinreichend konkrete und nachvollziehbare dienstliche Interessen dargelegt, die einer Weiterbeschäftigung des Antragstellers entgegenstehen.
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Nach dem - unstreitigen - Ergebnis mehrerer polizeiärztlicher Untersuchungen ist der Antragsteller, bei dem unter anderem eine rezidivierende depressive Störung und eine generalisierte Angststörung diagnostiziert wurden, nicht mehr polizeidienstfähig (vgl. hierzu das polizeiärztliche/amtsärztliche Gutachten vom 21.03./13.05./17.05.2013; s. zu den Diagnosen auch die vorliegende Bescheinigung der W. Kliniken vom 02.10.2012), d.h. er kann nicht mehr uneingeschränkt im Polizeivollzugsdienst verwendet werden (§ 43 Abs. 2 Satz 1 LBG). Die Polizeidienstfähigkeit orientiert sich dabei an den besonderen gesundheitlichen Anforderungen für sämtliche Ämter der Laufbahn „Polizeivollzugsdienst“. Sie setzt voraus, dass der Polizeivollzugsbeamte zu jeder Zeit, an jedem Ort und in jeder seinem statusrechtlichen Amt entsprechenden Stellung einsetzbar ist (BVerwG, Urteile vom 03.03.2005 - 2 C 4.04 -, IÖD 2005, 206 und vom 26.04.2012 - 2 C 17.10 -, ZBR 2013, 128 m.w.N.). Die insoweit beim Antragsteller bestehenden Einschränkungen können dem geltend gemachten Weiterbeschäftigungsanspruch entgegengehalten werden, denn Bezugspunkt der dienstlichen Interessen ist insoweit das vom Antragsteller bekleidete Amt im statusrechtlichen Sinne als Polizeihauptkommissar der Besoldungsgruppe A 12 und nicht der seit 2001 von ihm bekleidete Dienstposten als Fachlehrer an der Polizeischule. Die Tatsache, dass der Antragsteller zuletzt - bis zum Erreichen der Altersgrenze für den gesetzlichen Ruhestand - beanstandungsfrei als Lehrer an der Polizeischule (vollzugsatypisch) verwendet werden konnte, wobei es aus ärztlicher Sicht möglicherweise auch keine Bedenken gegen eine Fortsetzung der Lehrtätigkeit geben mag (vgl. E-Mail des Polizeiarztes Dr. B. an den Antragsteller vom 15.05.2013), hindert den Dienstherrn nicht daran, im Zusammenhang mit der Geltendmachung eines Hinausschiebungsanspruchs als entgegenstehenden dienstlichen Belang anzuführen, dass der Antragsteller nicht mehr auf (grundsätzlich) allen Dienstposten, die seinem Statusamt entsprechen, eingesetzt werden kann. Es liegt insoweit im berechtigten Interesse des Dienstherrn, dass nur voll einsatzfähige Beamte über die gesetzliche Altersgrenze hinaus Dienst tun (VG Stuttgart, Beschluss vom 16.07.2012 - 3 K 2091/12 -).
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Die erforderliche Einsatzbereitschaft der Polizei setzt ein hohes Maß an personeller Flexibilität voraus, die der Antragsteller aufgrund seiner gesundheitlichen Einschränkungen nicht gewährleisten kann. Auch Lehrer an der Polizeischule - wie der Antragsteller - müssen nach den unwidersprochenen Ausführungen des Antragsgegners als Angehörige des Polizeivollzugsdienstes bei Großlagen für den klassischen Polizeieinsatzdienst grundsätzlich zur Verfügung stehen. Eine solche Großlage, während der die Polizeischule geschlossen wird, ist zuletzt beim Papstbesuch in F. (2011) eingetreten. Nur polizeidienstfähige Beamte können für solche Einsätze, die beispielweise auch im Falle eines Terroranschlags (jederzeit) notwendig werden können, verwendet werden. Darüber hinaus sollten auch Lehrer an der Polizeischule in der Lage sein, zur Auffrischung ihres Wissens in einer temporären Phase wieder normalen Polizeivollzugsdienst zu leisten, denn die Ausbildung hat einen hohen polizeipraktischen Bezug. Es kommt entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht darauf an, ob und wann der Antragsteller tatsächlich an einem Auffrischungspraktikum teilgenommen hat, ob eine Auffrischung in der Zeit bis Juli 2014 dringend erforderlich wäre und ob entsprechende Einsätze regelmäßig erfolgen.
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Zwar musste der Antragsteller im Rahmen einer zumutbaren Beschäftigungsmöglichkeit bis zum Eintritt in den gesetzlichen Ruhestand weiterverwendet werden und konnte trotz der gesundheitsbedingt eingeschränkten Einsatzfähigkeit als Polizeivollzugsbeamter nicht wegen Dienstunfähigkeit vorzeitig in den Ruhestand versetzt werden (§ 43 Abs. 2 Satz 2 LBG). Die Verwendung des Antragstellers im „Innendienst“ diente der Verhinderung seiner vorzeitigen Zurruhesetzung (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 03.03.2005, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 08.05.2002 - 2 A 11657/01 -, NVwZ-RR 2003, 134). Das steht aber der Annahme entgegenstehender dienstlicher Interessen wegen der eingeschränkten Verwendungsfähigkeit im Hinblick auf die beantragte Hinausschiebung des Eintritts in den Ruhestand über die gesetzliche Altersgrenze hinaus nicht entgegen. Die jeweilige Ausgangssituation - einerseits Verhinderung vorzeitiger Zurruhesetzung (Weiterverwendungspflicht bis zum Ablauf der Dienstzeit) und andererseits Geltendmachung eines Anspruchs auf Verlängerung der Dienstzeit - unterscheidet sich grundlegend.
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Offen bleiben kann vor diesem Hintergrund, ob beim Antragsteller auch eine über die Polizeidienstunfähigkeit hinausgehende allgemeine Dienstunfähigkeit vorliegt und wie die Gefahr eines erneuten Krankheitsschubs zu bewerten ist (vgl. hierzu die ergänzende Stellungnahme des Leiters des Medizinischen Dienstes beim Bereitschaftspolizeipräsidium Dr. W. vom 02.07.2013, der vor dem Hintergrund der erheblichen krankheitsbedingten Fehlzeiten des Antragstellers in den Jahren 2010 und 2012 von allgemeiner Dienstunfähigkeit ausgeht).
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 5 Satz 4 und Abs. 5 Satz 1 Nr. 1, § 71 Abs. 1 Satz 2 GKG n.F. (vgl. auch Nr. II.10.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327). Der Streitwert berechnet sich aus dem 6-fachen Wert des Endgrundgehalts der Besoldungsgruppe A 12 in Höhe von 4.224,24 EUR. Eine Reduzierung des Streitwerts kommt angesichts der begehrten Vorwegnahme der Hauptsache nicht in Betracht (Nr. II.1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs, a.a.O.).
11
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 39 LBG
§ 147 Abs. 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 36 Abs. 3 LBG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 LBG
§ 43 Abs. 2 Satz 2 LBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 71 Abs. 1 Satz 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 des Dienstrechtsreformgesetzes
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 120, 382
NVwZ-RR 2003, 134
NVwZ 2004, 1327
3 K 1404/13
4 S 1519/12
2 C 21.03
6 B 522/12
4 S 648/13
6 B 201/13
2 C 4.04
2 C 17.10
3 K 2091/12
2 A 11657/01