Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-12-04, Aktenzeichen 1 L 2722/18
ECLI: ECLI:DE:VGK:2018:1204.1L2722.18.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
vorläufig festzustellen, dass am 16. Dezember 2018 Verkaufsstätten in dem Bereich zwischen S. – Straße I.--markt – Q. . – D. . – I1. . – B. Str. – C. Str. – W. Str. – N. . – A. . – L. . – U.----gasse – S. nicht auf der Grundlage der ordnungsbehördlichen Verordnung der Antragsgegnerin vom 26. März 2018 geöffnet sein dürfen,
hat keinen Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint. Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn sich die jeweils in Rede stehende untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist. Demgegenüber kommt der Erlass einer einstweiligen Anordnung jedenfalls dann nicht in Betracht, wenn sich die jeweilige untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als wirksam erweist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, NWVBl. 2016, 513 = juris, Rn. 24 ff., m. w. N.
Gemessen daran liegen die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht vor. Bei summarischer Prüfung erweist sich die streitgegenständliche Verordnung nicht als offensichtlich rechtswidrig. Es spricht vielmehr Vieles dafür, dass die Rechtsverordnung dem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, gerecht wird. Maßgeblich ist hier § 6 Abs. 4 Ladenöffnungsgesetz ‒ LÖG NRW ‒ vom 16. November 2006 (GV. NRW. S. 516), zuletzt geändert durch Gesetz vom 30. April 2013 (GV. NRW. S. 208) ‒ LÖG NRW a. F. ‒, der wegen der Beschlussfassung über die Verordnung vor dem 30. März 2018 gemäß § 13 Abs. 2 LÖG NRW in der Fassung des Gesetzes vom 22. März 2018 (GV. NRW. S. 172) noch anwendbar ist.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf jede Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag eines dem verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloße wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber, noch das alltägliche Erwerbsinteresse ("Shopping-Interesse") potenzieller Kunden. Die konkrete Ladenöffnung und der konkrete Sachgrund sind in ein Verhältnis zu setzen. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher und zeitlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2017 - 8 CN 1.16 -, juris Rn. 16, m.w.N.
Bei der Freigabe eines verkaufsoffenen Sonn- oder Feiertags aus Anlass eines Marktes muss die öffentliche Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Die insoweit von der Gemeinde anzustellende Prognose unterliegt nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle; insbesondere darf das Gericht keine eigene Prognose vornehmen. Es hat jedoch zu prüfen, ob die bei Erlass der Rechtsverordnung über die Freigabe der Ladenöffnung vorgenommene Prognose schlüssig und vertretbar ist.
OVG NRW, Beschluss vom 7. Dezember 2017 – 4 B 1538/17 –, juris Rn. 8, unter Berufung auf BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2.14 -, juris Rn. 24 f., 36.
Ausgehend davon bilden die Kölner Weihnachtsmärkte im Bereich der J. einen hinreichenden Anlass für die Freigabe der sonntäglichen Ladenöffnung am 16. Dezember 2018 in dem Bereich zwischen den Grenzlinien S. – Straße I.--markt – Q. . – D. . – I1. . – B. Str. – C. Str. – W. Str. – N. . – A. . – L. . – U.----gasse – S. .
Die Einschätzung des Rates der Antragsgegnerin, die Ausstrahlungswirkung der Weihnachtsmärkte stehe gegenüber einer Öffnung der Verkaufsstellen in einem Teilbereich der J. im Vordergrund, ist nicht zu beanstanden.
Es kann dabei offen bleiben, ob die Prognose, dass zu den Weihnachtsmärkten erheblich mehr Besucher zu erwarten seien als zur Ladenöffnung, durchweg in schlüssiger und vertretbarer Weise begründet ist. Denn nach den Gesamtumständen, die sich aus den vorliegenden Unterlagen und sonstigen öffentlich zugänglichen Informationen ergeben, stehen die Weihnachtsmärkte gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der am 16. Dezember 2018 freigegebenen Ladenöffnung eindeutig im Vordergrund. Es bestehen daher gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass die Ladenöffnung – unabhängig von der Richtigkeit der Besucherprognose – als bloßer Annex der Weihnachtsmärkte erscheint.
Aufgrund besonderer Umstände kann eine Veranstaltung den Sonntag gegebenenfalls selbst dann in spezifischer Weise prägen, wenn sie für sich genommen keinen größeren Besucherstrom auslöste, als er allein wegen der Ladenöffnung zu erwarten wäre. Solche Besonderheiten können insbesondere in der Eigenart der Veranstaltung oder des Veranstaltungsorts liegen, in dem Veranstaltungstermin oder in spezifischen Verhältnissen in der jeweiligen Gemeinde. Ausschlaggebend ist, ob bei Würdigung der gesamten Umstände die Ladenöffnung als bloßer Annex zu der anlassgebenden Veranstaltung erscheint.
OVG NRW, Beschluss vom 7. Dezember 2017 – 4 B 1538/17 –, juris Rn. 25, zum Düsseldorfer Weihnachtsmarkt.
Auch in einer innerstädtischen Umgebung, die durch eine überdurchschnittlich große Anhäufung von Einzelhandelsbetrieben und ganzjährig erhebliche Kundenströme geprägt ist, kann eine im städtischen Leben herausragende Veranstaltung in ihrer öffentlichen Wirkung gegenüber einer sonntäglichen Ladenöffnung selbst noch bei einem nicht in erster Linie veranstaltungsbedingten Besucheraufkommen in den Vordergrund treten. Andernfalls wäre in den Innenstadtbereichen einer Stadt wie der Antragsgegnerin eine Sonntagsöffnung auf der Grundlage von § 6 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 LÖG NRW mangels hinreichenden Anlasses kaum noch möglich. Ein solches Ergebnis widerspräche ersichtlich der Vorstellung des Gesetzgebers, anlassbezogene Sonntagsöffnung unabhängig von der Gemeindegröße zu ermöglichen, und ist auch verfassungsrechtlich nicht geboten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Dezember 2017 – 4 B 1538/17 –, juris Rn. 27.
Bei den Kölner Weihnachtsmärkten handelt es sich um eine derartige im städtischen Leben herausragende Veranstaltung. Für einen Annexcharakter der hier in Rede stehenden Ladenöffnung spricht zunächst der Umstand, dass es sich bei den Weihnachtsmärkten in der Kölner J. um Veranstaltungen von beträchtlicher Größe und Attraktivität handelt, die während der Adventszeit eine erhebliche Zahl innerstädtischer als auch auswärtiger deutscher und ausländischer Besucher anzieht. Die Weihnachtsmärkte finden an verschiedenen Standorten statt,
vgl. zur Übersicht https://www.koeln.de/tourismus/ weihnachtliches_koeln/weihnachtsmaerkte
im hier interessierenden Bereich vor allem am Dom (150 Stände, höchster natürlicher Christbaum in NRW), in der Altstadt (Alter Markt und Heumarkt , 120 Stände, Eislandschaft), auf dem Neumarkt (94 Stände), am Rheinauhafen (80 Stände, Kunsthandwerkermarkt, Dreimaster), auf dem Rudolfplatz (60 Stände, Festplatz mit Bühne) und am Mauritiuswall (20 Stände, Bühne); hinzu kommt außerhalb des Ladenöffnungsbereichs, aber in unmittelbarer Nähe dazu, ein Weihnachtsmarkt im Stadtgarten (90 Aussteller). Allein die Zahl der Stände verdeutlicht die Größenordnung der Anlassveranstaltung. Angesichts dieser Größenordnung muss nicht im Einzelnen geklärt werden, ob die Weihnachtsmärkte in den vergangenen Jahren insgesamt 4 Mio. Besucher anzogen (konservative Schätzung) oder ob allein 6 Mio. auswärtige Besucher (Schätzung von KölnTourismus) zu den Märkten kamen. Die Weihnachtsmärkte erscheinen zudem auch wegen der ihnen wesenseigenen Bindung an die Adventszeit sowie der durch sie hervorgerufenen Sinneseindrücke - Lichter, Gerüche, weihnachtliche Musik - in spezifischer Weise geeignet, die innerstädtische Atmosphäre und damit auch den Charakter des Sonntags in besonderer Weise zu prägen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Dezember 2017 – 4 B 1538/17 –, juris Rn. 26, zum Düsseldorfer Weihnachtsmarkt.
Angesichts der Größenordnung der Anlassveranstaltung ist auch nicht zweifelhaft, dass ein hinreichender räumlicher Zusammenhang zwischen den Weihnachtsmärkten und der Ladenöffnung in dem hier freigegebenen Bereich der J. besteht. Die Einschätzung der Antragsgegnerin, die Weihnachtsmärkte würden in diesem Umfang in ihrer öffentlichen Wirkung über das unmittelbare Veranstaltungsumfeld hinaus ausstrahlen, ist nicht zu beanstanden. Sie erscheint vielmehr mit Rücksicht auf das zu erwartende Besucheraufkommen der Märkte, das über die innerstädtischen Verkehrsverbindungen und insbesondere den im nordwestlichen Teil des betroffenen Gebietes gelegenen Hauptbahnhof zu den einzelnen Märkten gelangt, naheliegend. Selbst wenn – wie die Antragstellerin vorträgt – von der nördlichen Grenze des geöffneten Innenstadtbereichs ein Abstand von 000 m bis zum Weihnachtsmarkt am Neumarkt besteht, ist dies angesichts der hier vorliegenden Veranstaltungsdimensionen nicht zu beanstanden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
2. Der Streitwert wurde auf der Grundlage von §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG) festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich, zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 55a VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 13 Abs. 2 LÖG NRW
§ 6 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 LÖG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 55a der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 140 GG
Art. 139 WRV

Zitierte Entscheidungen: 4 B 504/16
8 CN 1.16
4 B 1538/17
8 CN 2.14