Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-06-28, Aktenzeichen 1 L 1/16
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2017:0628.1L1.16.0A

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Gewährung einer Stellenzulage.
Der Kläger ist Beamter der Zollverwaltung in einem Amt der Besoldungsgruppe A 11 BBesO. Er ist beim Hauptzollamt D. im Sachgebiet E (Prüfungen und Ermittlungen Finanzkontrolle Schwarzarbeit) tätig. Nach amtsärztlicher Feststellung seiner Außendienstunfähigkeit wurde ihm durch Verfügung vom 27. Mai 2014 mit sofortiger Wirkung das Führen einer Schusswaffe aus gesundheitlichen Gründen untersagt. Unter Beibehaltung seines bisherigen Dienstpostens wird er seitdem ausschließlich im Innendienst eingesetzt, wobei zu seinen Aufgaben unter anderem die Vernehmung von Zeugen und Beschuldigten, die Leitung von Durchsuchungsmaßnahmen im Innendienst sowie die Bearbeitung von Ermittlungsverfahren bis zur Abschlussreife gehören.
Mit Bescheid vom 12. Dezember 2014 stellte die Bundesfinanzdirektion (...) fest, dass der Anspruch des Klägers auf die Zulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Polizeizulage) mit Ablauf des 24. Mai 2014 geendet habe, weil er die persönlichen (gesundheitlichen) Voraussetzungen für das Führen einer Dienstwaffe nicht mehr erfülle und damit seine zuvor ausgeübte herausgehobene Funktion nicht mehr wahrnehmen könne. Stattdessen bestehe nunmehr lediglich ein Anspruch auf Gewährung einer Ausgleichszulage nach § 13 Abs. 1 BBesG. Den dagegen eingelegten Widerspruch des Klägers wies die Bundesfinanzdirektion (...) durch Teilabhilfe- und Widerspruchsbescheid vom 6. Februar 2015 für den Zeitraum ab dem 1. Juni 2014 zurück. Die Polizeizulage könne nur bei Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben gewährt werden, was voraussetze, dass der Beamte die Befugnis zur Anwendung unmittelbaren Zwangs einschließlich des Schusswaffengebrauchs besitze. Letzterer sei dem Kläger jedoch untersagt worden.
Der Kläger hat am 3. März 2015 beim Verwaltungsgericht Magdeburg Klage erhoben, mit der er beantragt hat,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 12. Dezember 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 6. Februar 2015 zu verurteilen, dem Kläger über den 31. Mai 2014 hinaus die Stellenzulage nach § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG in Verbindung mit Nr. 9 Abs. 1 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) in gesetzlicher Höhe zu gewähren.
Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 19. November 2015 stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Der Kläger habe Anspruch auf Gewährung der Stellenzulage für die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben über den 31. Mai 2014 hinaus.
Der Zulagentatbestand für die Beamten der Zollverwaltung in Nr. 9 Abs. 1 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B folge in den ersten beiden Varianten - ebenso wie etwa bei den Polizeivollzugsbeamten des Bundes - dem sog. Bereichsprinzip, in der letzten Variante hingegen dem sog. Funktionalprinzip. Dem Bundesministerium der Finanzen als zuständiger oberster Dienstbehörde sei mit der Geltung des Bereichsprinzips die Möglichkeit eröffnet worden, Bereiche zu bestimmen, für die ebenfalls eine vollzugspolizeiliche Prägung erforderlich sei. Das für Zollbeamte bisher ausschließlich geltende Funktionalprinzip sei mit der im Jahr 2012 in Kraft gesetzten gesetzlichen Änderung der Nr. 9 der Vorbemerkungen durch das Bereichsprinzip ergänzt worden.
Die Zulagenberechtigung für den Kläger als Zollbeamter ergebe sich aus der zweiten Tatbestandsvariante. Der Kläger werde in einem Bereich verwendet, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden. Wegen des geltenden Bereichsprinzips sei ein individuell-konkreter Funktionsbezug im Sinne einer bestimmten Verwendung des Beamten gerade nicht erforderlich. Es komme deshalb nicht darauf an, ob der einzelne Beamte in seiner konkreten Verwendung die zulagenbegründende herausgehobene Funktion tatsächlich wahrnehme. Die für die Zulagenberechtigung erforderliche Prägung des Dienstpostens durch eine bestimmte Funktion sei schon dann anzunehmen, wenn der Beamte der vom Tatbestand erfassten Beamtengruppe zugehöre und materielle Aufgaben dieses Dienstes und nicht überwiegend allgemeine Aufgaben eines Zollbeamten erfülle. Hieraus folge, dass die Zulagenberechtigung eines Zollbeamten in einem typisierten Bereich nicht davon abhängig sei, ob der einzelne Beamte den vom Zulagentatbestand erfassten Erschwernissen ausgesetzt sei. Dies entspreche auch dem Willen des Gesetzgebers, der es mit der Neufassung der Nr. 9 der Vorbemerkungen und der damit verbundenen Erweiterung des Zulagentatbestands für Zollbeamte um das Bereichsprinzip gerade habe vermeiden wollen, eine Vielzahl von Dienstposten, gegebenenfalls wiederholt, einer tätigkeitsbezogenen Einzelfallprüfung zu unterziehen. Etwas anderes sei auch nicht aus der Überschrift der Nr. 9 der Vorbemerkungen „Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben" herzuleiten. Müssten die Beamten in einem Bereich verwendet werden, in dem typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden, so sei damit der Bezug zu den „vollzugspolizeilichen Aufgaben" hergestellt.
Der Kläger werde über den 31. Mai 2014 hinaus in einem Bereich verwendet, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden. Auch nach der Untersagung des Schusswaffengebrauchs gehöre der Kläger weiterhin dem Sachgebiet E (Prüfungen und Ermittlungen Finanzkontrolle Schwarzarbeit) an, da er wie zuvor auf seinem bisherigen Dienstposten verwendet werde. Unter einer Verwendung in diesem Sinne sei die selbständige und eigenverantwortliche Wahrnehmung des übertragenen Aufgabengebiets (Dienstpostens) zu verstehen. Dem Kläger seien unter Beibehaltung seines Dienstpostens Aufgaben des Innendienstes übertragen worden, die er selbständig und eigenverantwortlich erfülle. Bei diesem Sachgebiet handele es sich auch um einen Bereich, der nach den Verwaltungsvorschriften des Bundesministeriums der Finanzen von typischen vollzugspolizeilichen Tätigkeiten geprägt sei. Derartige materielle Aufgaben erfülle der Kläger weiterhin, wenn auch im Innendienst, durch Vernehmung von Zeugen oder Beschuldigten sowie durch die Bearbeitung von Ermittlungsverfahren bis zur Abschlussreife. Er nehme mithin zumindest nicht nur Aufgaben der allgemeinen Zollverwaltung wahr.
Die Zulagengewährung sei nicht deshalb ausgeschlossen, weil dem Kläger der Schusswaffengebrauch untersagt worden sei und er daher im Innendienst verwendet werde. Zwar habe das Bundesministerium der Finanzen durch Verwaltungsvorschrift festgelegt, dass der zulagenberechtigte Beamte die entsprechenden Voraussetzungen zu erfüllen habe, soweit die Verwendung für die Dienstposten in einem zulagenberechtigten Bereich nach den maßgeblichen Dienstvorschriften an besondere körperliche, gesundheitliche oder fachliche Anforderungen geknüpft sei. Es sei aber lediglich zu prüfen, ob der Kläger die gesetzlich normierten Voraussetzungen für die Zulagengewährung erfülle. Nach dem Wortlaut der Nr. 9 der Vorbemerkungen sei die Zulagengewährung für die Beamten der Zollverwaltung, die unter das Bereichsprinzip fielen, nicht an weitere Voraussetzungen wie die körperliche, gesundheitliche oder fachliche Eignung geknüpft. Das Bundesministerium der Finanzen sei vom Gesetzgeber zwar ermächtigt worden, weitere Bereiche festzulegen, in denen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden. Eine darüber hinausgehende Ermächtigung zur Festlegung von Kriterien für eine gesundheitliche Eignung des Beamten bestehe aber demgegenüber gerade nicht.
Im Hinblick auf die Beamten des einfachen Dienstes im Sachgebiet E der Arbeitsbereiche Standardmäßige Verfahren, Komplexe Verfahren und Funktionelle Spezialisierungen gewähre die Beklagte die Polizeizulage nach dem Bereichsprinzip, obwohl diese Beamten grundsätzlich nicht zum Führen einer Schusswaffe befugt seien. Insoweit solle es genügen, dass die Beamten innerhalb des typisierten Bereichs verwendet würden. Weshalb die Beklagte dies für den Kläger nicht als ausreichend erachte, erschließe sich nicht.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Gegen das ihr am 4. Dezember 2015 zugestellte erstinstanzliche Urteil hat die Beklagte am 29. Dezember 2015 beim Verwaltungsgericht Berufung eingelegt und diese mit am 1. Februar 2016 beim Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt eingegangenen Schriftsatz vom 28. Januar 2016 im Wesentlichen wie folgt begründet:
Die Polizeizulage habe nach den gesetzgeberischen Vorstellungen seit jeher auf Beamte beschränkt sein sollen, deren überwiegende Aufgaben denjenigen der Polizeivollzugsbeamten entsprächen und die dabei zur Anwendung unmittelbaren Zwangs einschließlich des Schusswaffengebrauchs befugt seien. Soweit für die Zulagenberechtigung nach der Gesetzesnovellierung im Jahr 2012 die Verwendung eines Zollbeamten in einem Bereich genüge, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden, sei damit das vordem geltende (strenge) Funktionalprinzip durch das Bereichsprinzip nicht ersetzt, sondern vielmehr nur aus verwaltungspraktischen Erwägungen ergänzt worden. Dahinter habe allein die Absicht gestanden, auf eine grundsätzliche Bewertung der Art der Tätigkeit des Beamten unbeschadet personenbezogener Erfordernisse zu verzichten, ohne den Empfängerkreis der Zulage zu erweitern. Auch im Anwendungsbereich der „typisierten Bereiche“ sei deshalb anders als bei einer Verwendung in der Grenzabfertigung nach wie vor das Funktionalprinzip zu beachten, so dass es der „Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben bei Innehabung vollzugspolizeilicher Befugnisse“ durch den einzelnen Beamten bedürfe. Diesem Ansatz eines nicht durch ein reines Bereichsprinzip abgelösten, sondern eines bloß bereichsbezogen ergänzten Funktionalprinzips trage die einschlägige Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums der Finanzen dadurch Rechnung, dass sie die Zulagengewährung auch im Hinblick auf Dienstposten in einem zulagenberechtigten Bereich bei Bestehen besonderer körperlicher, gesundheitlicher oder fachlicher Anforderungen von deren Erfüllung abhängig mache. Darin liege eine zulässige Einschränkung des Bereichsprinzips durch das Funktionalprinzip und die Einführung einer Mischform aus Funktional- und Bereichsprinzip. Soweit den Zollbeamten des einfachen Dienstes die Polizeizulage nach dem Bereichsprinzip ohne Rücksicht auf das Vorliegen der persönlichen Voraussetzungen für die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben gewährt werde, handele es sich um eine personalwirtschaftlich bedingte Ausnahme, die das System des ergänzten Funktionalprinzips nicht in Frage stelle. Dass nicht schon die Zugehörigkeit eines Dienstpostens der Zollverwaltung zu einem typisierten Bereich die Zulagengewährung rechtfertige, ergebe sich auch aus § 42 BBesG, wonach es auf die Verwendung auf einem entsprechenden Dienstposten und die Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion ankomme. Mit der Begrenzung auf Tätigkeiten des Innendienstes habe der Kläger nicht mehr die Aufgaben der herausgehobenen Funktion wahrgenommen, die nach den Dienstvorschriften mit der Verwendung auf dem ihm übertragenen Dienstposten untrennbar verbunden seien. Um diese vollzugspolizeilichen Aufgaben zu erfüllen, müsse der Dienstposteninhaber grundsätzlich über die Waffenträgereigenschaft verfügen.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 5. Kammer - vom 19. November 2015 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt unter Verteidigung des angefochtenen Urteils,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
1. Der Senat entscheidet über die Berufung der Beklagten gemäß § 130a Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss, weil er die Berufung einstimmig für unbegründet und - wie sich aus den nachfolgenden Gründen ergibt - die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu gehört worden (§ 130a Satz 2 in Verbindung mit § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO).
2. Die zulässige Berufung der Beklagten ist unbegründet. Die Klage ist zulässig und begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass der Kläger auch für die Zeit nach dem 31. Mai 2014 einen Anspruch auf die begehrte Stellenzulage hat. Die Bescheide der Beklagten vom 12. Dezember 2014 und vom 6. Februar 2015 sind daher rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, soweit sie dem entgegenstehen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Zulagenanspruch findet seine Rechtsgrundlage in § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG in Verbindung mit Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) - Vorbemerkungen -. Gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG kann für die Dauer der Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion eine Stellenzulage gewährt werden. Nach Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen erhalten neben anderen Beamten- und Soldatengruppen, insbesondere den Polizeivollzugsbeamten des Bundes, die Beamten der Zollverwaltung, die in der Grenzabfertigung oder in einem Bereich verwendet werden, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden, oder die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind, eine Stellenzulage nach Anlage IX, soweit ihnen Dienstbezüge nach der Bundesbesoldungsordnung A zustehen. Diese sog. Polizeizulage wird für die Besonderheiten des Polizeivollzugsdienstes gewährt, die durch das amtsangemessene Grundge-halt nicht erfasst werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. April 2013 - 2 C 39.11 -, juris Rn. 7 f., und vom 26. Juni 2014 - 5 C 28.13 -, juris Rn. 14).
Beim Kläger liegen die Voraussetzungen für die Gewährung der Polizeizulage vor, denn er wird als Beamter der Zollverwaltung in einem Bereich verwendet, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden, und bezieht Dienstbezüge nach der Bundesbesoldungsordnung A. Entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten hängt die Zulagenberechtigung darüber hinaus nicht davon ab, dass der einzelne Zollbeamte die in den maßgeblichen Dienstvorschriften festgelegten besonderen körperlichen, gesundheitlichen oder fachlichen Anforderungen an die Verwendung auf seinem Dienstposten in diesem Bereich (hier: Befugnis zum Gebrauch von Schusswaffen bei der Anwendung unmittelbaren Zwangs) erfüllt.
a) Das Bundesministerium der Finanzen hat durch die von ihm erlassene Verwaltungsvorschrift zur Gewährung der Stellenzulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Anlage I des Bundesbesoldungsgesetzes) - Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben, sog. Polizeizulage - für die Zollverwaltung im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Finanzen - VV-BMF-PolZul (Stand: 12. September 2013, geändert mit Wirkung ab dem 1. Oktober 2014) - nach Maßgabe der darin aufgestellten Typisierungsgrundsätze (vgl. Ziffer 4.3.4. VV-BMF-PolZul) die Bereiche in der Zollverwaltung bestimmt, in denen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden. Diese Bereiche sind unter Ziffer 4.3.5. VV-BMF-PolZul in einem Positiv- und Negativkatalog erfasst. Zu den vom Bundesministerium der Finanzen als zulageberechtigt anerkannten Bereichen gehört nach Ziffer 4.3.5.2.b. VV-BMF-PolZul „in Anwendung der Ziffer 4.3.4.4. sowie ggf. i.V.m. Ziffer 4.3.4.6.“ auch der Bereich „Hauptzollämter Sachgebiet E (Prüfungen und Ermittlungen Finanzkontrolle Schwarzarbeit): Sachgebietsleitungen, Fachgebietsleitungen, Arbeitsbereiche (einschließlich e.D. i.V.m. Ziffer 4.3.4.6.) Standardmäßige Verfahren, Komplexe Verfahren, Funktionelle Spezialisierungen.“ Gegen diese Einstufung bestehen, wie das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die in § 2 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung (Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz - SchwarzArbG) aufgelisteten Prüfungsaufgaben zutreffend festgestellt hat, keine rechtlichen Bedenken. Dass der vom Kläger auch nach dem 31. Mai 2014 bekleidete Dienstposten, dessen Aufgaben ihm zur selbständigen und eigenverantwortlichen Wahrnehmung übertragen sind und auf dem er demnach im Sinne der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vormerkungen „verwendet“ wird (vgl. zum Begriff der Verwendung auch Ziffer 42.3.3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesbesoldungsgesetz - BBesGVwV - D II 3 - 221 710/1 des Bundesministeriums des Inneren und Ziffer 4.3.3. VV-BMF-PolZul), unter die Ziffer 4.3.5.2.b. VV-BMF-PolZul fällt und organisatorisch nicht einem jener Arbeitsbereiche der Finanzkontrolle Schwarzarbeit im Sachgebiet E zuzuordnen ist, bei denen gemäß Ziffer 4.3.5.6.b. VV-BMF-PolZul die erforderlichen Typisierungsvoraussetzungen fehlen, steht zwischen den Beteiligten außer Streit. Dafür, dass die Zuordnung des Dienstpostens zu dem vollzugspolizeilich geprägten Bereich angesichts der mit ihm verbundenen materiellen Aufgaben sachwidrig sein könnte, gibt es keinen Anhalt.
b) Dem Kläger kann nicht entgegengehalten werden, dass er wegen des ihm erteilten Verbots, eine Schusswaffe zu führen, die besonderen persönlichen Voraussetzungen für die Verwendung auf seinem Dienstposten nicht mehr erfüllt. Darauf kommt es nach Wortlaut, Systematik, Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte der besoldungsrechtlichen Normen nicht an.
aa) Im Besoldungsrecht gilt der Grundsatz, dass dem Wortlaut der Bestimmung wegen der strikten Gesetzesbindung (§ 2 BBesG) besondere Bedeutung zukommt (vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2008 - 2 C 30.06 -, juris Rn. 25, vom 26. März 2009 - 2 C 1.08 -, juris Rn. 12, und vom 12. November 2009 - 2 C 29.08 -, juris Rn. 12). Nach dem Wortlaut der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen genügt für die Zulagenberechtigung die Verwendung des Zollbeamten in einem Bereich, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden. Allein maßgeblich ist danach die Zugehörigkeit des dem Beamten übertragenen Dienstpostens zu einer solchen vom Bundesministerium der Finanzen bestimmten, in aller Regel mehrere Dienstposten umfassenden Verwaltungseinheit (Bereich). Nicht entscheidend ist nach der gesetzlichen Formulierung demgegenüber, ob der Dienstposten des Beamten überhaupt vollzugspolizeiliche Aufgaben einschließt, so dass gleichermaßen, wenn nicht erst recht unerheblich ist, ob der Beamte aus körperlichen, gesundheitlichen oder fachlichen Gründen an der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Tätigkeiten seines Dienstpostens von prägender Bedeutung gehindert ist. Das Erfordernis der typischerweise stattfindenden Wahrnehmung vollzugspolizeilich geprägter Tätigkeiten im Tatbestand der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen ist ausschließlich auf den Bereich der Verwendung, nicht aber auf die Verwendung des Beamten selbst bezogen.
bb) Die Gesetzessystematik bestätigt den Befund, dass die fehlende oder wesentlich eingeschränkte Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben durch den Zollbeamten - gleich aus welchem Grund - die Zulagenberechtigung in einem Fall der vorliegenden Art nicht ausschließt.
Die Regelung der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen knüpft die Zulagenberechtigung an unterschiedliche Maßstäbe. Für die Polizeivollzugsbeamten des Bundes, die Beamten des Steuerfahndungsdienstes und die Soldaten der Feldjägertruppe (Gesetzesfassung vom 11. Juni 2013, BGBl I S. 1514, 1520, 1526) bzw. für die Polizeivollzugsbeamten des Bundes und die Soldaten der Feldjägertruppe (Gesetzesfassung vom 3. Dezember 2015, BGBl I S. 2163, 2168) hat der Gesetzgeber die vollzugspolizeiliche Prägung ihrer Tätigkeit bereits in generalisierender Weise bejaht. Dasselbe gilt für die Beamten der Zollverwaltung, die in der Grenzabfertigung verwendet werden. Bei diesen Beamten- und Soldatengruppen reicht aus, dass sie in einem bestimmten Verwaltungszweig oder bei einer bestimmten organisatorischen Einrichtung verwendet werden. Es kommt daher nicht darauf an, ob der jeweilige Beamte tatsächlich mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut ist. Anknüpfungspunkt für die Polizeizulage ist hier ein generell-typisierender Funktionsbezug, der sich bereits aus der Zugehörigkeit zu einer im Zulagentatbestand aufgeführten Organisationseinheit ergibt. Erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass der Beamte einen dort eingerichteten Dienstposten wahrnimmt. Der Gesetzgeber geht hier typisierend und pauschalierend davon aus, dass diese Dienstposten eine vollzugspolizeiliche Prägung aufweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2013, a. a. O. Rn. 10). Soweit die Polizeizulage nach der letzten Alternative der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen Beamten der Zollverwaltung gewährt wird, die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind, setzt der Zulagentatbestand dagegen einen individuell-konkreten Funktionsbezug voraus; die Zulagenberechtigung ist dabei an die vollzugspolizeiliche Prägung der konkreten Verwendung des einzelnen Beamten geknüpft (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2013, a. a. O. Rn. 11, 21). Die Gruppe der Zollbeamten, die in einem Bereich verwendet werden, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden, hat der Gesetzgeber der Gruppe der Beamten in der Grenzabfertigung gleichgestellt („in der Grenzabfertigung oder in einem Bereich“). Dass über die vollzugspolizeiliche Prägung der in den Verwaltungseinheiten wahrzunehmenden Tätigkeiten in dem einen Fall bereits vom Gesetzgeber, in dem anderen Fall erst von der zuständigen obersten Dienstbehörde generalisierend entschieden wird, ändert nichts daran, dass die Vorschrift hier wie dort (nur) auf die Bereichszugehörigkeit des Dienstpostens als ein formal-organisatorisches Kriterium abstellt. Dem widerspricht ein Verständnis, das die Zulage auch insoweit unter den Vorbehalt einer personenbezogenen Betrachtung der besonderen körperlichen, gesundheitlichen oder fachlichen Voraussetzungen für die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben stellt.
Weder § 42 Abs. 1 und 3 BBesG, wonach die Zulagenzahlung auf herausgehobene Funktionen und auf die Dauer ihrer Wahrnehmung beschränkt ist, noch die Überschrift der Nr. 9 der Vorbemerkungen („Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben") tragen die von der Beklagten vertretene Auslegung. Unter welchen Bedingungen bei Beamten der Zollverwaltung von der Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion bzw. der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben auszugehen ist, hat der Gesetzgeber in Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen konkretisiert (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009, a. a. O. Rn. 11). Dass dieser Konkretisierung ihrerseits eine Generalisierung und Typisierung zugrunde liegt, ist bei Regelungen des Besoldungsrechts unvermeidlich und vor dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG zulässig, sofern sich für die Gesamtregelung ein vernünftiger Grund anführen lässt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 19. Dezember 2008 - 2 BvR 380/08 -, juris Rn. 9; BVerwG, Urteil vom 25. April 2013, a. a. O. Rn. 19; Beschluss vom 24. Januar 2017 - 2 B 78.15 -, juris Rn. 11). Daher kann der Gesetzgeber eine Stellenzulage für Beamtengruppen gewähren, die bei Organisationseinheiten tätig sind, die typischerweise mit vollzugspolizeilich geprägten Tätigkeitsfeldern befasst sind, ohne dass diejenigen Beamten von der Zulage ausgenommen werden müssen, deren konkreter Aufgaben- und Tätigkeitsbereich nicht vollzugspolizeilich geprägt ist (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 19. Dezember 2008, a. a. O. Rn 11; BVerwG, Urteil vom 25. April 2013, a. a. O. Rn. 20). § 42 BBesG und der Überschrift der Nr. 9 der Vorbemerkungen ist nichts dafür zu entnehmen, dass bei den Beamten der Zollverwaltung - und sei es auch nur im Hinblick auf personengebundene Anforderungen - ein engerer rechtlicher Maßstab gelten und für eine generell-typisierende Einbeziehung von bestimmten Teilen dieser Beamtengruppe in die Zulagengewährung nach Maßgabe der Zuordnung ihres Dienstpostens kein Raum sein soll.
cc) In die gleiche Richtung weisen Sinn und Zweck des Gesetzes, wie sie sich aus den Gesetzgebungsmaterialien und der Entstehungsgeschichte ergeben.
Die heutige Regelung über die Gewährung der Polizeizulage an Beamte der Zollverwaltung geht zurück auf das Gesetz zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im Bund und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 15. März 2012 (BGBI I S. 462, 467 f.). Hierdurch wurde eine Fassung der Vorschrift ersetzt, nach der „die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten der Zollverwaltung“ in den Begünstigtenkreis einbezogen waren (Gesetzesfassung vom 14. Dezember 2001, BGBl I S. 3702, 3705). Ausweislich der Begründung des Gesetzes vom 15. März 2012 (BTDrucks 17/7142 S. 28 f.) hatte das damit verwirklichte Funktionalprinzip nach Einschätzung des Gesetzgebers „jedoch zu Anwendungsschwierigkeiten geführt, da aus ihm das Erfordernis abgeleitet werden konnte, eine Vielzahl von Dienstposten, gegebenenfalls wiederholt, einer tätigkeitsbezogenen Einzelfallprüfung zu unterziehen“, was für Bereiche, die typischerweise vollzugspolizeilich geprägt seien, einen unverhältnismäßigen Aufwand verursache. Die dem Bundesministerium der Finanzen eingeräumte Befugnis, typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Bereiche zu bestimmen, führe nicht nur zu einer Verwaltungsvereinfachung, sondern erleichtere zugleich auch die Umsetzung organisatorischer Änderungen in den einzelnen Aufbauorganisationen sowie den Wechsel von Beamten innerhalb und zwischen den Organisationseinheiten der Zollverwaltung.
In diesen Erwägungen kommt die Absicht zum Ausdruck, bei einer Verwendung von Zollbeamten in typischerweise vollzugspolizeilich geprägten Bereichen vom Funktionalprinzip abzurücken und diese Beamten generell in den Genuss der Polizeizulage kommen zu lassen. Die von der Beklagten vorgenommene Differenzierung zwischen einer „tätigkeitsbezogenen Einzelfallprüfung“ und einer „personenbezogenen Einzelfallprüfung“ ist aus der Gesetzesbegründung nicht ablesbar und würde zumindest dem angestrebten Effekt der Aufwandsminderung in der Beurteilung der Zulagenberechtigung zuwiderlaufen. Für die Annahme, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, einem in einem „typisierten Bereich“ verwendeten Zollbeamten sei die Polizeizulage zu verweigern, wenn er die persönlichen Voraussetzungen für die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben nicht erfülle, während ein Zollbeamter in einem „typisierten Bereich“ die Zulage ungeachtet dessen, dass er aufgrund des Zuschnitts seines Dienstpostens keine vollzugspolizeilichen Aufgaben ausüben kann, erhalten solle, nur weil er die Fähigkeit zur Wahrnehmung vollzugspolizeiliche Aufgaben besitze, enthält die Gesetzesbegründung keinen Hinweis. Diese Beamten sind dem von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfassten typischen Erfordernis vollzugspolizeilicher Tätigkeit, dass die Beamten in schwierigen Situationen unter physischer und psychischer Belastung schnell und eigenverantwortlich einschneidende Maßnahmen treffen und bereit sein müssen, in Erfüllung der übertragenen Aufgaben notfalls Leben und Gesundheit einzusetzen (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. März 2009, a. a. O., vom 25. April 2013, a. a. O. Rn. 16, und vom 26. Juni 2014, a. a. O.), unterschiedslos nicht ausgesetzt. Dass dem Gesetzgeber - wie die Beklagte meint - eine „Mischform aus Funktional- und Bereichsprinzip“ vor Augen stand, ist auch nicht daraus zu schließen, dass die Gesetzesbegründung von einer bereichsbezogenen „Ergänzung“ des „im Übrigen weitergeltenden Funktionalprinzips“ spricht. Es liegt nahe, diese Wortwahl aus dem Umstand zu erklären, dass der insoweit unverändert Gesetz gewordene Gesetzentwurf in der letzten Alternative der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen („die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind“) ohne sachliche Änderung an der an das ausschließliche Funktionalprinzip orientierten Vorgängerregelung - nunmehr mit dem Charakter eines Auffangtatbestands - festgehalten hat. Anhaltspunkte dafür, dass für eine Gruppe von Zollbeamten ein neues Mischsystem eingeführt werden sollte, sind auch aus dem Zusammenhang der gesetzgeberischen Überlegungen nicht erkennbar. Fehl geht schließlich der Einwand der Beklagten, die Gesetzesänderung zur Bereichsbestimmung durch das Bundesministerium der Finanzen habe den Kreis der Zulagenempfänger nicht erweitern sollen. Dem steht zum einen entgegen, dass der Gesetzgeber allein für die Beamten der Grenzabfertigung angemerkt hat, dass er der Änderung „im Wesentlichen nur klarstellende Wirkung“ beimesse (BTDrucks 17/7142 S. 29), und zum anderen, dass der Gesetzentwurf für die Neuordnung der Polizeizulage (gleichwohl) Mehrkosten von rund 1,3 Mio. € veranschlagt (BTDrucks 17/7142 S. 2).
dd) Ist der gesetzliche Zulagentatbestand danach gegeben, ist dem Kläger die Polizeizulage zwingend zu gewähren. Zwar sind nach Ziffer 5.2.1. Satz 1 VV-BMF-PolZul, soweit die Verwendung für die Dienstposten in einem zulageberechtigten Bereich gemäß Abschnitt 4.3.5. oder die Betrauung mit vollzugspolizeilichen Aufgaben gemäß Abschnitt 4.4.3. nach den maßgeblichen Dienstvorschriften an besondere körperliche, gesundheitliche oder fachliche Anforderungen geknüpft ist, die entsprechenden Voraussetzungen durch die zulageberechtigte Beamtin oder den zulageberechtigten Beamten vor einer Zahlungsaufnahme zu erfüllen. Dies betrifft nach Ziffer 5.2.1. Satz 2 VV-BMF-PolZul insbesondere den nach den maßgeblichen Dienstvorschriften notwendigen Erwerb der persönlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Befugnis zum Gebrauch von Schusswaffen bei der Anwendung unmittelbaren Zwangs. Ferner ist nach Ziffer 5.2.5. Satz 1 VV-BMF-PolZul die Zahlung der Zulage einzustellen, wenn der personalführenden Stelle bekannt wird, dass eine Beamtin oder ein Beamter besondere körperliche, gesundheitliche oder fachliche Anforderungen gemäß Ziffer 5.2.1. endgültig nicht mehr erfüllt oder den Nachweis der Erfüllung verweigert. Diese Verwaltungsvorschriften sind aber als bloß behördeninterne Regelungen nicht geeignet, den gesetzlich begründeten Zulagenanspruch zu beschränken. Die dem Bundesministerium der Finanzen durch Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen verliehene Befugnis zur inhaltlichen Ausgestaltung des Zulagenanspruchs ist auf die Bestimmung von typischerweise vollzugspolizeilich geprägten Bereichen begrenzt; die Statuierung weitergehender sachlicher Anforderungen an die Zulagengewährung erlaubt sie nicht.
c) Nicht entscheidungsrelevant ist nach alledem die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass der Kläger vollzugspolizeiliche Tätigkeiten in Gestalt der Vernehmung von Zeugen und Beschuldigten sowie der Bearbeitung von Ermittlungsverfahren und somit nicht nur Aufgaben der allgemeinen Zollverwaltung erfüllt. Die Zuordnung eines Dienstpostens zu einem vollzugspolizeilich geprägten Bereich kann auch dann gerechtfertigt sein, wenn auf ihm keine vollzugspolizeilichen Tätigkeiten wahrzunehmen sind. Lediglich hilfsweise macht sich der Senat die bezeichnete erstinstanzliche Feststellung zu eigen.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
4. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Beschlusses wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
5. Gründe für die Zulassung der Revision nach § 130a Satz 2 in Verbindung mit den §§ 125 Abs. 2 Satz 4, 132, 191 Abs. 2 VwGO, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG, § 127 BRRG liegen nicht vor.
6. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47, 42 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 42 BBesG
§ 127 BRRG
§ 13 Abs. 1 BBesG
§ 42 Abs. 1 Satz 1
    und Abs. 3 Satz 1 BBesG
§ 130a Satz 1 VwGO
§ 125 Abs. 2 Satz 3
    VwGO
§ 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 42
    Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG
§ 42 Abs. 1
    Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG
§ 2
    BBesG
§ 42 Abs. 1 und 3 BBesG
§ 154 Abs. 2
    VwGO
§ 125 Abs. 2 Satz 4, 132, 191 Abs. 2
    VwGO
§ 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 C 39.11
5 C 28.13
2 C 30.06
2 C 1.08
2 C 29.08
2 BvR 380/08