Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2026-03-05, Aktenzeichen 15 B 1430/25
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2026:0305.15B1430.25.00

Tenor:
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 16. Dezember 2025 wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Der Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die aufgrund des Beschlusses vom 20. November 2025 mit 15 Sitzen gebildeten Ratsausschüsse aufzulösen und neu zu bilden.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin ist begründet. Die innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen zur Änderung des angegriffenen Beschlusses. Die Antragstellerin hat sowohl einen Anordnungsanspruch (dazu 1.) als auch einen Anordnungsgrund (dazu 2.) glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).
1. Ein Anordnungsanspruch ist gegeben, wenn ein Erfolg in der Hauptsache überwiegend wahrscheinlich ist, das heißt, wenn der geltend gemachte materielle Anspruch mit überwiegender Wahrscheinlichkeit besteht.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 12. Mai 2021 - 15 B 605/21 -, juris Rn. 6, und vom 30. April 2020 - 15 B 606/20 -, juris Rn. 10.
Das ist der Fall. Es ist überwiegend wahrscheinlich, dass die Antragstellerin einen Anspruch auf die begehrte Auflösung und Neubildung der aufgrund des Beschlusses vom 20. November 2025 gebildeten Ratsausschüsse hat. Sie hat einen organschaftlichen Anspruch auf spiegelbildliche Besetzung der Ausschüsse des Antragsgegners, der durch die Bildung und Besetzung der Ausschüsse aufgrund des Ratsbeschlusses vom 20. November 2025 nicht erfüllt ist. Die mit 15 Sitzen gebildeten Ausschüsse weichen nämlich wesentlich von der gebotenen Spiegelbildlichkeit ab, weil die X.-Fraktion mit 5 Sitzen einen Sitz mehr erhalten hat als bei einer „Idealverteilung“, was ihr gemeinsam mit der R.-Fraktion (3 Sitze) zu einer absoluten Mehrheit verhilft, die diese beiden Fraktionen im Rat mit 44 von 92 Sitzen nicht haben (dazu a]). Diese wesentliche Abweichung ist nicht durch entsprechend gewichtiges kollidierendes Verfassungsrecht gerechtfertigt (dazu b]).
a) Gemäß § 57 Abs. 1 GO NRW kann der Rat Ausschüsse bilden. In jeder Gemeinde müssen ein Hauptausschuss, ein Finanzausschuss und ein Rechnungsprüfungsausschuss gebildet werden (§ 57 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Nach § 58 Abs. 1 Satz 1 GO NRW regelt der Rat mit der Mehrheit der Stimmen der (gewählten) Ratsmitglieder die Zusammensetzung der Ausschüsse und ihre Befugnisse.
Dabei steht die Bestimmung der Mitgliederzahl der Ausschüsse im Organisationsermessen des Rates. Dieses Ermessen hat sich an dem sachlichen Gesichtspunkt der Gewährleistung effektiver Ausschussarbeit auszurichten. Es wird begrenzt durch den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Spiegelbildlichkeit und das Willkürverbot.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 2331/15 -, juris Rn. 62 ff., m. w. N.
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG überträgt die Grundentscheidung der Verfassung in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auf die Ebene der Gemeinden. Daraus folgt, dass die Gemeindevertretung, auch wenn sie kein Parlament, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft ist, die Gemeindebürger repräsentiert. Diese Repräsentation vollzieht sich nicht nur im Plenum, sondern auch in den Ausschüssen der Gemeindevertretung. Deswegen muss grundsätzlich jeder Gemeindeausschuss ein verkleinertes Bild des Plenums der Gemeindevertretung sein und in seiner Zusammensetzung deren Zusammensetzung widerspiegeln.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2010 - 8 C 18.08 -, juris Rn. 20; OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 2331/15 -, juris Rn. 68 f., und Beschluss vom 30. Januar 2017 - 15 B 1286/16 -, juris Rn. 5 f., jeweils m. w. N.
Werden die Verhältnisse des Plenums auf ein kleineres Gremium übertragen, liegt es allerdings in der Natur der Sache, dass es zu Über- oder Unterrepräsentation von Fraktionen (oder Gruppen) kommen kann. Insbesondere werden bei jedem Berechnungsverfahren Fraktionen (oder Gruppen) zwangsläufig teils über-, teils unterrepräsentiert. Ein optimales oder ideales Abbild, bei dem jede Fraktion (oder Gruppe) genau den Sitzanteil erhält, den sie auch im Plenum hat, bei der also die Anzahl ihrer Sitze und die Gesamtzahl der Sitze in beiden Gremien im gleichen Verhältnis zueinander stehen, ist in der Regel nicht möglich und rechtlich nicht zu fordern. Selbst, dass kleine Fraktionen (oder Gruppen) in einem Ausschuss nicht vertreten sind, ist für sich genommen rechtlich nicht zu beanstanden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 2331/15 -, juris Rn. 72 ff., m. w. N.
Ist eine optimale Abbildung des Plenums in verkleinerter Form nicht geboten, so stellt sich dennoch die Frage, wann Abweichungen nicht mehr hinzunehmen sind. Dabei ist davon auszugehen, dass wesentliche Abweichungen der Stärkeverhältnisse im Ausschuss von denen im Plenum nicht ohne rechtfertigenden Grund zulässig sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 2331/15 -, juris Rn. 78f., m. w. N.
Die Frage, wann eine solche der Rechtfertigung bedürfende Abweichung vorliegt, ist mit Blick auf das Gebot, auch im Ausschuss das im Plenum wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerzuspiegeln, zu beantworten. Abzustellen ist dabei auf das Verhältnis zwischen den Sitzen im Gemeinderat einerseits und den Sitzen im Ausschuss andererseits.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 2331/15 -, juris Rn. 83 f.
Denn Gegenstand der Prüfung ist das Stärkeverhältnis der politischen Kräfte, die sich zur Wahl der Gemeindevertretung gestellt und zwischen denen die Wähler entschieden haben. Nicht maßgeblich sind dagegen - wie die Antragstellerin zutreffend ausführt - die politischen Mehrheiten, die sich erst nach der Wahl in der Gemeindevertretung durch Koalitionsabreden gebildet haben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009 - 8 C 17.08 -, juris Rn. 22; OVG NRW, Beschluss vom 25. Juni 2021 - 15 B 152/21 -, juris Rn. 6.
Eine wesentliche Abweichung der Stärkeverhältnisse im Ausschuss von denen im Plenum liegt insbesondere dann vor, wenn ansehnlich große Gruppen von der Vertretung im Ausschuss ausgeschlossen werden. Eine ansehnlich große Gruppe in diesem Sinne wird in der Rechtsprechung bei ca. 10 % noch verneint, bei einer Nichtrepräsentation von 16,4 % der Stimmen des Rates aber bejaht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 2331/15 -, juris Rn. 85 ff., m. w. N.
Darüber hinaus ist eine wesentliche Abweichung von der gebotenen Spiegelbildlichkeit etwa dann gegeben, wenn eine Fraktion im Ausschuss eine absolute Mehrheit besitzt, diese aber im Plenum nicht (mehr) innehat, oder wenn es im Ausschuss zu einer Verschiebung der Kräfteverhältnisse dergestalt kommt, dass etwa zwei Fraktionen gemeinsam über die für Entscheidungen erforderliche absolute Mehrheit verfügen, während dies im Plenum nicht der Fall ist. Außerdem liegt eine zu rechtfertigende Abweichung von der gebotenen Spiegelbildlichkeit auch dann vor, wenn sich die „Rangfolge“ der Fraktionen in der Form ändert, dass Fraktionen, die im Plenum weniger stark vertreten sind, mehr Ausschusssitze erhalten als Fraktionen, die im Plenum mit größerem Stimmanteil vertreten sind. Dies kommt auch in Betracht, wenn eine Fraktion im Ausschuss - anders als im Plenum - über die Hälfte der Sitze verfügt und somit „Blockademöglichkeiten“ hat, die ihr im Plenum nicht zustehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 2331/15 -, juris Rn. 91 ff.
Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, weicht die vom Antragsgegner vorgenommene Ausschussbildung vom Gebot der Spiegelbildlichkeit wesentlich ab.
Zwar ist rechtlich unbedenklich, dass die Antragstellerin keinen Sitz in den „15er-Ausschüssen“ erhalten hat, denn mit 3 von 92 Ratssitzen (3,62 %) bildet sie - wie vom Verwaltungsgericht zutreffend angenommen - keine ansehnlich große Gruppe. Zu Recht rügt die Antragstellerin aber eine Verschiebung der Kräfteverhältnisse dadurch, dass die X.-Fraktion in den 15er-Ausschüssen einen Sitz mehr erhält, als ihr bei einer „Idealumsetzung“ zustünde, was ihr wiederum gemeinsam mit der R.-Fraktion zu 8 von 15 Sitzen und damit zu einer absoluten Mehrheit verhilft, die diese Fraktionen im Rat mit 44 von 92 Sitzen nicht haben. Dass die beiden Fraktionen im Rat (derzeit) keine Koalition bilden, ist in diesem Zusammenhang, anders als vom Verwaltungsgericht angenommen, unerheblich. Maßgeblich ist, wie ausgeführt, allein das Verhältnis zwischen den Sitzen im Gemeinderat einerseits und den Sitzen im Ausschuss andererseits. Auf die politischen Mehrheiten, die sich erst nach der Wahl in der Gemeindevertretung durch Koalitionsabreden gebildet haben, kommt es nicht an. Die Auffassung des Antragsgegners eine „rein rechnerische“ oder „rein theoretische“ Mehrheit sei unerheblich, solange sie sich mangels Koalition im Rat nicht „faktisch“ zu einer „Ausschussmehrheit“ verfestige, trifft nicht zu.
b) Die Abweichung vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit ist nicht durch entsprechend gewichtiges kollidierendes Verfassungsrecht gerechtfertigt.
Zwar ist eine Rechtfertigung durch kollidierendes Verfassungsrecht möglich.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 2331/15 -, juris Rn. 79, sowie Beschlüsse vom 30. Januar 2017 - 15 B 1286/16 -, juris Rn. 9, und vom 25. Juni 2021 - 15 B 152/21 -, juris Rn. 10 ff.; Heusch, NWVBl. 2019, 1 (5), m. w. N.
Die Auffassung der Antragstellerin, nach § 50 Abs. 3 Satz 8 GO NRW sei „die Vorgabe des Gesetzgebers, dass in jedem Fall, wo es zu einer Verletzung der Spiegelbildlichkeit kommt, der entsprechende Ausschuss sofort aufzulösen und neu zu besetzen ist“, womit eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung ausschiede, geht fehl. Mit § 50 Abs. 3 Satz 8 GO NRW trägt der Gesetzgeber dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz bei einer im Laufe der Wahlperiode eintretenden Veränderung in der Zusammensetzung des Ausschusses Rechnung. Unabhängig davon, dass die Regelung sich zu - der vorliegend in Rede stehenden - erstmaligen Bildung und Besetzung der Ausschüsse nicht verhält, setzt sie den Spiegelbildlichkeitsgrundsatz aber jedenfalls nicht - wie von der Antragstellerin angenommen - als absolute Ermessensgrenze fest. Hierfür finden sich in den Gesetzgebungsmaterialien keine Hinweise. Vielmehr nimmt der Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung ausdrücklich auf die angeführte Rechtsprechung des beschließenden Senats Bezug, die von der Rechtfertigungsbedürftigkeit und -fähigkeit einer wesentlichen Abweichung vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit ausgeht.
Vgl. Entwurf des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher und weiterer Vorschriften im Land Nordrhein-Westfalen vom 13. Mai 2025, LT-Drs.18/13836, S. 135; in diesem Sinne auch Rohde, in: BeckOK Kommunal­recht NRW, Stand: 15. Januar 2026, § 50 GO NRW, Rn. 29.
An einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung fehlt es vorliegend aber. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit wird begrenzt durch die verfassungsrechtlichen Gebote der Funktionsfähigkeit der Gemeindegremien und der Effektivität der Gremienarbeit. So ist etwa die Festsetzung einer ungeraden Anzahl von Sitzen zur Vermeidung einer Pattsituation grundsätzlich ermessensgerecht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Juni 2021 - 15 B 152/21 -, juris Rn. 12 f., m. w. N.
Dabei sind aber die widerstreitenden Positionen zu einem möglichst schonenden Ausgleich zu bringen. Im Sinne optimaler praktischer Konkordanz darf jedes der beiden konkurrierenden Gebote durch das andere nur soweit eingeschränkt werden, wie es zu dessen Verwirklichung im konkreten Fall erforderlich ist, damit beide in größtmöglichem Umfang zur Geltung kommen können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009 - 8 C 17.08 -, juris Rn. 23, 26.
Daran fehlt es. Aufgrund der konkreten Mehrheitsverhältnisse im vorliegenden Fall trägt die Beibehaltung der Ausschussgröße von 15 Mitgliedern, die - wie die Antragstellerin vom Antragsgegner unbestritten vorträgt - aus einer Zeit stammt, als der Rat noch 82 statt heute 92 Mitglieder hatte, dem Gebot der Spiegelbildlichkeit nicht hinreichend Rechnung. Gleichzeitig ist weder erkennbar noch vom Antragsgegner vorgetragen, dass die Funktionsfähigkeit der Gemeindegremien und die Effektivität ihrer Arbeit durch eine moderate Erhöhung der Zahl der Ausschusssitze gefährdet würden. Insbesondere für eine völlige Zersplitterung der kommunalen Gremien und ihre dadurch verursachte Funktionsunfähigkeit bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte. Die von der Antragstellerin angeregte Erhöhung auf 16 Sitze trüge der Funktionsfähigkeit der Gemeindegremien und der Effektivität der Gremienarbeit zwar nicht in gleichem Maße Rechnung wie eine ungerade Zahl von Ausschusssitzen. Zum Beispiel durch eine (auch noch) moderate Erhöhung der Zahl der Mitglieder von 15 auf 17 könnte aber eine Ausschussbesetzung erreicht werden, die sowohl stabile Mehrheiten ermöglicht als auch dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit Rechnung trägt. Damit steht dem Antragsgegner in diesem konkreten Fall jedenfalls eine Möglichkeit zur Verfügung, beide Prinzipien zur Geltung zu bringen, ohne dass eines von beiden eingeschränkt werden muss. In einem solchen Fall ist eine wesentliche Abweichung von der gebotenen Spiegelbildlichkeit zur Sicherung des Mehrheitsprinzips nicht erforderlich. Ob - neben einer Erhöhung der Zahl der Ausschusssitze - auch andere Lösungen möglich sind, um beide Prinzipien zu einem schonenden Ausgleich zu bringen, obliegt der Prüfung des Antragsgegners im Rahmen seines Organisationsermessens und steht im vorliegenden Verfahren nicht zur Entscheidung.
Vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009 - 8 C 17.08 -, juris Rn. 29.
2. Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung treffen, wenn andernfalls die Gefahr bestünde, dass die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert würde.
Dabei ist im Kommunalverfassungsstreit zu berücksichtigen, dass es hier grundsätzlich nicht auf die subjektive Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers ankommt, sondern darauf, ob die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft, der er angehört, objektiv notwendig bzw. - bei einer Vorwegnahme der Hauptsache - unabweisbar erscheint. Ob eine solche Situation gegeben ist, richtet sich nach den besonderen Umständen des jeweiligen Einzelfalls.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Januar 2017 - 15 B 1286/16 -, juris Rn. 16 f., m. w. N.
Ausgehend davon ist die beantragte einstweilige Anordnung unabweisbar. Ohne die Auflösung und Neubildung der Ratsausschüsse würde das aus der Verfassung abgeleitete Recht auf gleiche Repräsentation und gleichberechtigte Mitwirkung für die Dauer des Hauptsacheverfahrens vereitelt. Eine derartige, auch nur vorübergehende Verletzung demokratischer Grundprinzipien kann insbesondere bei der Besetzung beschließender Ausschüsse nicht hingenommen werden. Der aus dem Prinzip der repräsentativen Demokratie folgende Grundsatz der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung von Rats-plenum und Ratsausschüssen gewinnt bei den beschließenden Ausschüssen, denen der Rat - wie hier der Antragsgegner mit Beschluss vom 20. November 2025 - Angelegenheiten zur abschließenden Entscheidung übertragen hat, erhöhte Bedeutung, weil sie in ihrem Aufgabenbereich die Repräsentationstätigkeit der Gesamtheit der gewählten Ratsmitglieder nicht nur teilweise vorwegnehmen, sondern ersetzen.
Vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 14. September 2010 - 4 B 87/10 -, juris Rn. 27, m. w. N.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs 2025 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Dieser Wert war nicht zu halbieren, weil das vorliegende einstweilige Rechtsschutzverfahren die Entscheidung in der Hauptsache bis zu dessen Abschluss vorwegnimmt (vgl. Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 50 GO NRW
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 ZPO
§ 57 Abs. 1 GO NRW
§ 57 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 58 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 50 Abs. 3 Satz 8 GO NRW
§ 50 Abs. 3 Satz 8 GO NRW
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 15 B 605/21
15 B 606/20
15 A 2331/15
8 C 18.08
15 A 2331/15
15 B 1286/16
8 C 17.08
15 B 152/21
4 B 87/10