Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-05-24, Aktenzeichen 8 C 10471/22
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2023:0524.8C10471.22.00

Tenor:
Die am 29. März 2022 beschlossene „Satzung der Ortsgemeinde L. zur Begründung eines besonderen Vorkaufsrechtes an unbebauten und bebauten Grundstücken nach § 25 Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 Baugesetzbuch (BauGB)“ wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des festzusetzenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Wirksamkeit einer Satzung zur Begründung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts im Bereich der Ortsgemeinde L. (Eifelkreis Bitburg-Prüm).
Die Antragstellerin ist Eigentümerin von fünf Grundstücken in L. mit den Flurst.-Nrn. …, …, …, … und … der Flur …, Gemarkung L. (H.straße …). Wegen der örtlichen Verhältnisse wird auf folgenden Auszug aus der Flurkarte verwiesen:
Der frühere Antragsteller und Eigentümer der Grundstücke, Herr T. E. M., der Vater der Antragstellerin, hat das Eigentum im Laufe des Normenkontrollverfahrens an die jetzige Antragstellerin übertragen; die Auflassung erfolgte am 29. Dezember 2022 und die Grundbucheintragung über den Eigentümerwechsel am 6. Januar 2023.
Mit Schriftsatz vom 17. April 2023 hat die jetzige Antragstellerin nach einem entsprechenden Antrag der Antragsgegnerin die Übernahme des Rechtsstreits als Hauptpartei erklärt. Nachfolgend hat der Senat klarstellend darauf hingewiesen, dass hierdurch ein Beteiligtenwechsel auf Antragstellerseite eingetreten sei und die jetzige Antragstellerin das Verfahren in der Lage, in der es sich befinde, übernehme (§§ 173 VwGO, 266 ZPO).
In seiner Sitzung vom 29. März 2022 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Erlass einer Vorkaufssatzung gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB.
Hierzu ist in der Niederschrift der Sitzung der folgende Beschluss dokumentiert:
„Der Rat fasst den Beschluss, die vorliegende Satzung zur Begründung eines besonderen Vorkaufsrechtes auf den Parzellen Gemarkung L., Flur …, Flurstücks-Nrn.: … (tlw.), …, … (tlw.), … und …, gemäß § 25 Absatz 1 Nr. 2 BauGB zu erlassen.“
Bestandteil des Auszugs aus der Niederschrift ist ferner ein Luftbild mit Parzellengrenzen – jedoch ohne Angabe der Flurstücksbezeichnungen –, in dem der Geltungsbereich der Satzung markiert ist.
Der nachfolgend in den vorgelegten Satzungsaufstellungsunterlagen abgeheftete Satzungstext (Seite 2 der Aufstellungsakten) führt in § 2 als Geltungsbereich der Vorkaufssatzung die Grundstücke mit den Flurst.-Nrn. … (tlw.), …, … (tlw.), … (tlw.) und … auf.
In § 2 Abs. 2 wird auf die „Flurkarte“ als Bestandteil der Satzung verwiesen. Angehängt ist ein Luftbild des betroffenen Bereichs mit eingetragenen Flurstücksgrenzen, jedoch ebenfalls ohne Bezeichnung der Flurstücke. Dort ist der „Geltungsbereich Satzung“ rot umrandet eingezeichnet. Zusätzlich zu den in § 2 („Geltungsbereich“) aufgezählten Parzellen ist hier auch die Parzelle … vom Satzungsbereich erfasst.
Ausweislich des Protokolls zieht die Ortsgemeinde im Geltungsbereich der Satzung „städtebauliche Maßnahmen zur ortskulturellen Entwicklung“ in Betracht; der Bereich sei ein angedachtes gemeindliches städtebauliches Entwicklungsgebiet. Die städtebaulichen und ortskulturellen Ziele könnten bei einem Erwerb durch Dritte eventuell ausgeschlossen sein.
Nach – ausweislich des Bekanntmachungstexts – erfolgter Ausfertigung durch den Ortsbürgermeister am 4. Mai 2022 wurde die „Satzung der Ortsgemeinde L. zur Begründung eines besonderen Vorkaufsrechtes an unbebauten und bebauten Grundstücken nach § 25 Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 Baugesetzbuch (BauGB)“ am 14. Mai 2022 im Mitteilungsblatt der Verbandsgemeinde erstmals öffentlich bekannt gemacht, und zwar in der Fassung des Satzungstexts und der Satzungskarte.
Nach Zustellung des Normenkontrollantrages, zu dessen Begründung u.a. eine Abweichung zwischen Beschlusstext und veröffentlichter Satzung gerügt wurde, an die Antragsgegnerin wurde die Satzung am 30. Juni 2022 – nach den Angaben in der Bekanntmachung – erneut ausgefertigt und am 9. Juli 2022 erneut bekannt gemacht, und zwar als „redaktionelle Anpassung mit erneuter überarbeiteter Veröffentlichung“.
Als Geltungsbereich sind in dieser Fassung nunmehr die Grundstücke mit den Flurstück-Nummern … (tlw.), …, … (tlw.), … (tlw.) und … aufgeführt und entsprechend in dem Luftbild mit Parzelleneinteilung als Satzungsgebiet umrandet.
Zur Begründung des gegen die Satzung gerichteten Normenkontrollantrags trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor:
Es werde mit Nichtwissen bestritten, dass die Satzung formell rechtmäßig sei, insbesondere, dass die Originalakten eine Unterschrift des Ortsbürgermeisters zu den Ausfertigungsvermerken enthielten. Bezogen auf die erste Bekanntmachung macht die Antragstellerin geltend, die veröffentlichte Satzung sei nicht vom Gemeinderatsbeschluss gedeckt, da die Bezeichnung der einbezogenen Parzellen nicht übereinstimme. Die im Ratsbeschluss genannten Flurstücke seien andere als die in der veröffentlichten Satzung genannten.
Die Satzung sei ferner auch materiell rechtswidrig, denn sie genüge nicht den Anforderungen an das „In-Betracht-Ziehen“ von städtebaulichen Maßnahmen i.S.d. § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Die Antragsgegnerin habe bislang keinerlei Planungsvorstellung. Es gehe ihr lediglich darum, Einfluss darauf nehmen zu können, wer die Flächen kaufe, um dann gegebenenfalls das Vorkaufsrecht ausüben zu können.
Eine diesbezügliche Nachfrage des früheren Eigentümers der Grundstücke bei dem Bürgermeister der Ortsgemeinde sei erfolglos verlaufen. Der Verfahrensbevollmächtigen der Antragstellerin habe der Bürgermeister am 19. Mai 2022 telefonisch sinngemäß mitgeteilt, dass es noch keine konkreten Planungen oder Überlegungen gebe, die hinter dem Vorkaufsrecht stünden. Es handele sich – so habe der Bürgermeister weiter erklärt – um eine reine Vorsichtsmaßnahme, man wolle als Gemeinde „schauen, wer die Fläche kauft“. Wenn es dann preislich im Rahmen sei und man mit dem Käufer nicht einverstanden sei, werde man die Fläche kaufen.
Nach Erhebung des Normenkontrollantrags – so die Antragstellerin weiter – habe der Ortsbürgermeister den früheren Eigentümer gebeten, den Antrag zurückzunehmen und angeboten, für ein anderes Grundstück im Eigentum des früheren Eigentümers im Gemeindegebiet eine Ergänzungssatzung zu erlassen, so dass das Grundstück bebaut werden dürfe.
Die Antragstellerin beantragt,
die Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB im Bereich „Grundstücke in der Gemarkung L., Flur …, Flurstücks-Nrn. … (teilweise), …, … (teilweise), … (teilweise) und …“ der Antragsgegnerin vom 29.03.2022, bekannt gemacht am 14.05.2022, in der Fassung der redaktionellen Anpassung mit erneuter überarbeiteter Veröffentlichung vom 30.06.2022, bekannt gemacht am 09.07.2022, für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie führt zur Begründung im Wesentlichen aus:
Die Satzung sei formell ordnungsgemäß beschlossen worden; dies ergebe sich aus der Verwaltungsakte. Durch einen Schreibfehler sei bei der Veröffentlichung allerdings irrtümlich die Parzelle Nr. … falsch als Parzelle Nr. … angegeben worden. Durch die erneute korrigierte Veröffentlichung der Satzung sei der Fehler geheilt worden.
Auch ergebe sich aus dem Text der Beschlussvorlage, dass die Ortsgemeinde „sehr wohl städtebauliche Maßnahmen zur ortskulturellen Entwicklung“ in Betracht ziehe, nämlich die Ausweisung eines Neubaugebiets. Dies habe der Ortsbürgermeister auch der Verfahrensbevollmächtigten der Antragstellerin erklärt. Es gehe darum, im Rahmen des Vorkaufsrechts prüfen zu können, ob sich die Bauabsichten mit den Plänen der Gemeinde vereinbaren ließen, und nicht etwa darum, den Käufer an sich auszuwählen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die beigezogenen Satzungsaufstellungsunterlagen der Antragsgegnerin, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag hat auch in der Sache Erfolg. Die angegriffene Satzung der Antragsgegnerin zur Begründung eines besonderen Vorkaufsrechtes an unbebauten und bebauten Grundstücken nach § 25 Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 Baugesetzbuch – BauGB – (im Folgenden Vorkaufssatzung) erweist sich als unwirksam.
I.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
1. Die Antragstellerin konnte das anhängige Verfahren gemäß § 266 Abs. 1 Zivilprozessordnung – ZPO – i.V.m. § 173 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – in der Lage, in der es sich befindet, als Partei übernehmen und fortführen, nachdem sie im Wege der Sonderrechtsnachfolge, nämlich aufgrund schenkweiser Übertragung, Eigentümerin der Grundstücke geworden war.
Die Bestimmungen der §§ 265, 266 ZPO sind nach § 173 VwGO – wie auch die Beteiligten übereinstimmend annehmen – auf das vorliegende Verfahren anzuwenden. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass diese Vorschriften auf Normenkontrollverfahren gegen Bebauungspläne entsprechend anwendbar sind (z.B. BVerwG, Beschluss vom 1. August 2001 – 4 BN 43.01 –, juris Rn. 5). Für Normenkontrollverfahren, die Vorkaufssatzungen betreffen, kann nichts anderes gelten. Denn auch in Normenkontrollverfahren gegen solche Satzungen wird über öffentlich-rechtliche Eigenschaften von Grundstücken gestritten (vgl. zu diesem Kriterium: BVerwG, Beschluss vom 1. August 2001, a.a.O.).
2. Die Antragstellerin ist auch als von der Satzung betroffene Grundstückseigentümerin antragsbefugt i.S.v. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist jede natürliche oder juristische Person antrags-befugt, die geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts schafft die Gemeinde mit der Satzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB die gesetzliche Grundlage, derer es bedarf, um in das Privatrechtsverhältnis eingreifen zu dürfen, das durch den Kaufvertrag zwischen dem Grundstückseigentümer und einem Dritten geschaffen wird. Durch das Vorkaufsrecht wird die Rechtssphäre beider Vertragspartner tangiert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. April 1994 – 4 B 70.94 –, juris Rn. 3; BayVGH, Urteil vom 26. Januar 2009 – 2 N 08.124 –, juris Rn. 6). Der Eigentümer kann wegen der Möglichkeit, dass ihm ein neuer selbstständiger Vertrag aufgezwungen wird, im Sinn von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, in seinen Rechten verletzt zu sein (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 148. EL Oktober 2022, § 25 Rn. 25a).
3. Der Normenkontrollantrag wurde schließlich am 23. Mai 2022 fristgemäß innerhalb eines Jahres nach der ersten Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses am 14. Mai 2022 gestellt, § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
II.
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Die Vorkaufssatzung weist durchgreifende formelle (dazu im Folgenden) und materielle Mängel (dazu unter 2.) auf, die jeweils zu ihrer Gesamtunwirksamkeit führen.
1. Zwar sieht § 25 BauGB bundesrechtlich keine Verfahrens- und Formvorschriften für die Aufstellung der Vorkaufssatzung vor (vgl. Senatsentscheidung vom 17. Juni 2021 – 8 A 11565/20 –, juris Rn. 57; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a.a.O., § 25 Rn. 22). Die Vorkaufssatzung muss aber nach Maßgabe des Landesrechts (§ 24 Abs. 2 Gemeindeordnung – GemO –) vom Rat in öffentlicher Sitzung beschlossen und nach §§ 25 Abs. 1 Satz 4, 16 Abs. 2 BauGB öffentlich bekannt gemacht worden sein, ferner bedarf sie der Ausfertigung (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a.a.O., § 25 Rn. 23a).
a) Die Satzung wurde den Anforderungen des § 24 Abs. 2 GemO entsprechend am 29. März 2022 in öffentlicher Sitzung vom Gemeinderat beschlossen.
b) Die Vorkaufssatzung ist allerdings nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden.
Nach ständiger Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz folgt das Ausfertigungserfordernis auch für Satzungen nach dem BauGB letztlich aus dem Rechtsstaatsprinzip: Dieses verlangt, dass das Ausfertigungsorgan durch die Ausfertigung der Rechtsnorm die Übereinstimmung des textlichen und gegebenenfalls zeichnerischen Inhalts der Normurkunde mit dem Willen des Rechtssetzungsberechtigten („Authentizität“) sowie die Einhaltung des für die Normgebung gesetzlich vorgeschriebenen Verfahrens („Legalität“) bezeugt (vgl. z.B. OVG RP, Urteil vom 15. Mai 2003 – 1 C 11224/02.OVG –, juris Rn. 29 und Urteil vom 6. Dezember 2017 – 8 C 10973/17.OVG –, juris Rn. 47, jeweils m.w.N.).
Zwar enthält das Baugesetzbuch keine Bestimmungen über die Ausfertigung von Satzungen über Vorkaufsrechte. Da aber eine Vorkaufssatzung gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB als gemeindliche Satzung beschlossen wird, gelten für das Zustandekommen die Vorschriften der Gemeindeordnung über gemeindliche Satzungen. Zwar ist in deren § 68 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 nur geregelt, dass das Ausfertigen von Satzungen nicht zu den von der Verbandsgemeinde für die Ortsgemeinde zu führenden Verwaltungsgeschäften gehört. Nach § 10 Abs. 1 Satz 2 der Landesverordnung zur Durchführung der Gemeindeordnung (GemODVO) vom 21. Februar 1974 (GVBl. S. 98) enthält eine Satzung jedoch „das Datum, unter dem der Bürgermeister ihre Bekanntmachung unterzeichnet“ (vgl. bereits OVG RP, Urteil vom 6. Dezember 2017, a.a.O.).
aa) Ob die Ausfertigung der Satzung im Hinblick darauf, dass die in den vorgelegten Satzungsaufstellungsakten enthaltenen Ausfertigungsvermerke vom 4. Mai und vom 30. Juni 2022 keine Unterschrift des Ortsbürgermeisters aufweisen, bereits von vorneherein fehlt, ist nicht mehr streitentscheidend. Denn die Ausfertigung wäre für den Fall des Vollzugs der Unterschrift im jeweiligen Original jedenfalls fehlerhaft erfolgt. Daher kommt es für die Entscheidung in diesem Verfahren auch nicht darauf an, ob die Unterschriften – wie die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung vorgetragen und die Antragstellerin mit Nichtwissen bestritten hat – in den Originalexemplaren enthalten sind.
bb) Die Ausfertigung erweist sich zunächst nicht schon deshalb als fehlerhaft, weil sie sich lediglich auf einen Teil der Satzung, und zwar den Satzungstext, bezieht und die beigefügte Luftbildkarte (jedenfalls) nicht separat ausgefertigt wurde. Der Ausfertigungsvermerk erfasst nämlich auch dann den gesamten Inhalt der Satzung, wenn sich – wie hier durch die Bezugnahme auf die Karte in § 2 der Satzung – ein Bezug auf den nicht erfassten Satzungsteil ergibt und kein Zweifel an dessen Inhalt besteht (vgl. OVG RP, Beschluss vom 7. März 2002 – 8 A 10036/02 –, juris Rn. 8; BayVGH, Urteil vom 4. August 2017 – 15 N 15.1713 –, juris Rn. 20).
cc) Selbst wenn man unterstellt, dass der Ausfertigungsvermerk vom 30. Juni 2022 im Original vom Ortsbürgermeister unterzeichnet wurde, ist diese Ausfertigung aber jedenfalls als fehlerhaft anzusehen, weil der Inhalt der ausgefertigten Satzung nicht mit dem vom Normgeber beschlossenen Inhalt übereinstimmt.
Das Rechtsstaatsgebot verlangt die Identität der anzuwendenden Norm und ihres Inhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen (sog. „Identitätsfunktion", „Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion"). Aus dieser Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion folgt, dass geprüft werden muss, ob die zu verkündende Fassung der Rechtsnorm mit der vom Normgeber beschlossenen Fassung der Norm übereinstimmt; es muss erkennbar sein, dass der Normgeber die ihm obliegende Prüfung vorgenommen hat. Die Identität des Normtextes mit dem vom Normgeber Beschlossenen wird dabei durch seine Ausfertigung bestätigt (st. Rspr., z.B. BVerwG, Beschluss vom 4. September 2014 – 4 B 29.14 –, juris Rn. 5 m.w.N.).
Ausgehend davon liegt ein Ausfertigungsmangel immer vor, wenn die Ausfertigungsunterschrift auf eine Satzungsfassung gesetzt wird, die inhaltlich nicht mit der vom Satzungsbeschluss gedeckten Fassung übereinstimmt (vgl. hierzu auch BayVGH, Urteil vom 26. September 2022 – 15 N 21.3023 –, juris Rn. 35 ff.).
So liegt der Fall jedoch hier, denn in jedem denkbaren Fall ist eine Abweichung zwischen dem vom Gemeinderat beschlossenen Norminhalt und der mit der Ausfertigung versehenen Satzungsfassung festzustellen.
(1) Den vorgelegten Aufstellungsunterlagen ist zunächst nicht eindeutig zu entnehmen, welchen Satzungsinhalt der Gemeinderat in seiner Sitzung vom 29. März 2022 beschlossen hat.
So heißt es in dem Auszug aus der Niederschrift (vgl. Seite 1 der Unterlagen), der Rat habe einstimmig den Beschluss gefasst, „die vorliegende Satzung zur Begründung eines besonderen Vorkaufsrechtes auf den Parzellen Gemarkung L., Flur …, Flurstücks-Nrn.: … (tlw.), …, … (tlw.), … und … gemäß § 25 Absatz 1 Nr. 2 BauGB zu erlassen“. Demgegenüber ist in der Luftbildkarte, die ebenfalls Bestandteil der Niederschrift ist, zusätzlich das Flurstück Nr. … vom Satzungsgebiet erfasst. Wiederum abweichend von dieser Beschlussformulierung in der Niederschrift führt allerdings der auf den folgenden Seiten der Akten abgeheftete eigentliche Satzungstext in § 2 („Geltungsbereich“) die Grundstücke mit den Flurst.-Nrn. … (tlw.), …, … (tlw.), … (tlw.) und … auf.
Letztlich braucht der Senat allerdings nicht zu entscheiden, welcher Norminhalt zugrunde zu legen ist und ob die Satzung angesichts dieser Abweichung (auch) unter einem materiell-rechtlichen Bestimmtheitsmangel (vgl. hierzu näher OVG NRW, Urteil vom 10. Mai 2021 – 2 D 112/19.NE –, juris Rn. 29ff. m.w.N.: Verstoß gegen den Grundsatz der Planbestimmtheit) leidet, weil nicht ausräumbare Zweifel über den Geltungsbereich der Satzung und die erfassten Grundstücke verbleiben.
Denn in jedem Fall ist eine Abweichung zwischen der ausgefertigten Fassung und dem beschlossenen Normtext festzustellen, die zur Fehlerhaftigkeit der Ausfertigung vom 30. Juni 2022 führt.
(2) Soweit man davon ausgeht, dass der Rat die Satzung in der Fassung beschlossen hat, wie sie in den Verwaltungsakten als „Satzungstext“ und „Satzungskarte“ bezeichnet ist (dort Seite 2 und 3), liegt die Abweichung darin, dass entgegen dem Beschluss des Rates in der Ausfertigungsfassung der „redaktionellen Anpassung“ (vgl. Seite 9 und 10 der Unterlagen) die Parzelle Nr. … nicht zum Satzungsgebiet gehören soll.
Diese Änderung in der zweiten Ausfertigungsfassung bezogen auf das Flurstück Nr. … ist auch entgegen der von der Antragsgegnerin gewählten Bezeichnung als „redaktionelle Anpassung“ nicht etwa nur redaktioneller Natur (vgl. zu insoweit irrelevanten ausschließlich redaktionellen Änderungen geringen Umfangs BVerwG, Beschluss vom 8. Juli 1992 – 4 NB 20.92 –, juris Rn. 9).
Die vom Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz – GG – geforderte und oben beschriebene Identitätsfunktion wird zwar nicht schon durch ausschließlich redaktionelle Änderungen geringen Umfangs gestört. Denn die in der beschlossenen und der ausgefertigten Satzung enthaltenen Regelungen bleiben bei Vornahme derartiger Änderungen identisch, da der materielle Normgehalt der Satzung nicht angetastet wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Juli 1992, a.a.O., sowie zu lediglich redaktionellen Änderungen eines Bebauungsplans OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 23. Juli 2009 – 1 KN 13/08 –, juris Rn. 68ff.).
Gemessen daran liegen hier allerdings nicht bloß redaktionelle Änderungen vor. Denn durch die Herausnahme der Parzelle Nr. … aus dem Geltungsbereich der Satzung im Textteil wie auch im Kartenteil wurde vielmehr das Satzungsgebiet verändert. Es ist nicht ansatzweise ersichtlich, dass der Wille des Gemeinderates sich darauf gerichtet hätte, das Flurstück mit der Nr. … nicht mit einem Vorkaufsrecht zu belegen.
(3) Aber auch für den Fall, dass die laut Niederschrift beschlossene Normfassung den Beschluss des Rates vom 29. März 2022 zutreffend wiedergibt, ist eine Abweichung zur Ausfertigung vom 30. Juni 2022 festzustellen. Denn während das Grundstück mit der Flurstück Nr. … im Beschlusstext der Niederschrift vollständig vom Satzungsumgriff umfasst sein soll, ist dieses Grundstück in der ausgefertigten Fassung sowohl in § 2 („Geltungsbereich“) wie auch in der Luftbildkarte, die Bestandteil der Satzung ist, lediglich zum Teil erfasst.
Auch diese Änderung des Geltungsbereichs ist eine Änderung des materiellen Norminhalts und nicht etwa nur redaktioneller Natur. Letztlich wird mit der Beschränkung auf einen Teil der Parzelle Nr. … festgelegt, dass die Karte – und nicht der Text – in der Sitzungsniederschrift (vgl. Seite 1 der Unterlagen) den Umgriff bezogen auf das Flurstück Nr. … zutreffend darstellt; diese Auflösung des Widerspruchs zwischen Text und Karte ist aber als inhaltlicher Eingriff zu sehen (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 24. September 2020 – 1 MR 5/20 –, juris Rn. 42).
dd) Die hiernach bei allen Betrachtungsweisen gegebene Abweichung vom beschlossenen Geltungsbereich der Satzung führt zur Fehlerhaftigkeit der Ausfertigung. Denn diese erfüllt nicht mehr die Identitätsfunktion der Ausfertigung, gleiches gilt für die Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion. Die Abweichung belegt, dass die erforderliche Überprüfung der Übereinstimmung nicht durchgeführt worden sein kann (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 16. November 2021 – 1 D 305/20 –, juris Rn. 66).
ee) Der Ausfertigungsmangel erfasst die gesamte Satzung und führt damit zur Unwirksamkeit insgesamt. Das Fehlen einer ordnungsgemäßen Ausfertigung gehört zwar nicht zu den in § 214 Abs. 1 Satz 1 BauGB genannten beachtlichen Verfahrens- und Formfehlern. Es stellt jedoch einen Verstoß gegen ein verfassungsrechtliches Gültigkeitserfordernis dar und ist daher ein stets beachtlicher Mangel (vgl. OVG RP, Urteil vom 22. September 2022 – 1 C 11427/21.OVG –, beck-online Rn. 35; OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2021 – 10 D 92/19.NE –, juris Rn. 80).
c) Zudem hat die Antragsgegnerin die Vorkaufssatzung nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht.
In § 25 Abs. 1 Satz 4 BauGB i.V.m. § 16 Abs. 2 BauGB ist angeordnet, dass die Vorkaufssatzung ortsüblich bekanntzumachen ist. Das hier gewählte Verfahren nach § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB erfordert, dass der vollständige Wortlaut der Satzung ortsüblich bekanntgemacht wird. Dabei ist im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip zu gewährleisten, dass sich die Betroffenen verlässlich Kenntnis vom Inhalt verschaffen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2022 – 4 CN 1.22 –, juris Rn. 16); das setzt voraus, dass die Rechtsnorm nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten materiellen Inhalt veröffentlicht wird (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 8. Juli 1992 – 4 NB 20.92 –, juris Rn. 8; Stock, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a.a.O., § 16 Rn. 21). Rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bekanntmachung als notwendige Voraussetzung der Rechtsetzung ist nur dann genügt, wenn bei der Bekanntmachung des Satzungstextes dieser ohne Änderung vollständig und richtig wiedergegeben wird (BayVGH, Urteil vom 4. März 1997 – 9 N 96.1178 –, juris Rn. 47). Das ist hier nicht geschehen, denn nicht der vollständige und richtige Satzungstext wurde im Mitteilungsblatt veröffentlicht, sondern eine Satzung, die vom beschlossenen Satzungstext und der Luftbildkarte betreffend den Satzungsumgriff, nämlich bezüglich des Flurstücks Nr. … bzw. des Flurstücks Nr. …, erheblich abweicht.
Diese nicht ordnungsgemäße Bekanntmachung ist auch nicht nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 3 Alt. BauGB unbeachtlich. Zwar stellt danach das Fehlen einer ordnungsgemäßen Bekanntmachung einen beachtlichen Verfahrensfehler (nur) dar, wenn der Hinweiszweck verfehlt ist.
Die Vorschrift des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 3. Alt. BauGB findet allerdings in Fällen der hier durch die Antragsgegnerin gewählten Bekanntmachung des vollständigen Wortlauts der Satzung schon gar keine Anwendung, sondern betrifft lediglich die Konstellation der Ersatzverkündung (vgl. BayVGH, Urteil vom 4. März 1997, a.a.O., Rn. 48; Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB, 125. Lfg. Januar 2023; § 214 Rn. 85; Kukk, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 214 Rn. 31). Aus der zwar grundsätzlich abschließenden Aufzählung der beachtlichen Verfahrens- und Formverstöße in § 214 Abs. 1 BauGB kann allerdings nicht gefolgert werden, dass erhebliche Abweichungen der Bekanntmachung vom Satzungstext bei einer Bekanntmachung nach § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB unbeachtlich sein sollten, weil diese Auslegung mit dem verfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip nicht mehr zu vereinbaren wäre (vgl. BayVGH, Urteil vom 4. März 1997, a.a.O., Rn. 49).
2. Die angefochtene Satzung ist darüber hinaus auch materiell rechtswidrig. Sie hält sich nicht im Rahmen der Ermächtigung des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, da die Anforderungen an das In-Betracht-Ziehen städtebaulicher Maßnahmen nicht erfüllt sind.
Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde eine Vorkaufssatzung für Gebiete erlassen, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht. Darüber hinaus muss die Satzung in Bezug auf die einbezogenen Flächen zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung geeignet und erforderlich sein; diese Voraussetzungen müssen im Zeitpunkt des Erlasses der Satzung gegeben sein (vgl. Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 25 Rn. 4).
a) Nach ganz herrschender Meinung in Rechtsprechung und Literatur sind an das Tatbestandsmerkmal des „In-Betracht-Ziehens“ von städtebaulichen Maßnahmen i.S.v. § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB keine hohen Anforderungen zu stellen. Der Begriff der „städtebaulichen Maßnahmen“ ist vielmehr weit zu fassen: Er bezieht sich auf sämtliche einer Gemeinde zur städtebaulichen Ordnung und Entwicklung des Gemeindegebiets obliegenden Aufgaben. Darunter fallen alle Maßnahmen, die der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen, soweit sie einen städtebaulichen Bezug aufweisen; dazu zählen insbesondere die Vorbereitung, Planung und Durchführung von städtebaulichen Maßnahmen in Anwendung des Städtebaurechts. In Betracht kommen aber auch Stadt- und Dorferneuerungsmaßnahmen ohne oder vor förmlicher Festlegung eines Sanierungsgebiets oder eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs.
Auch der Begriff des „In-Betracht-Ziehens“ ist weit gefasst: Es bedarf keiner förmlich konkretisierten Planungsabsichten; erforderlich sind aber ernsthafte Erwägungen, welche städtebaulichen Maßnahmen zur Lösung eines bestimmten städtebaulichen Konflikts in Betracht kommen, und eine ungefähre Vorstellung mit einem Minimum an Konkretisierung der Maßnahme, damit erkennbar ist, welche Nutzung in dem Gebiet erwogen wird und zu welchem Sicherungszweck das Vorkaufsrecht eingesetzt werden soll; eine rein vorsorgliche Bodenbevorratung ohne eine Planungsvorstellung reicht hingegen nicht aus. Die Überlegungen der Gemeinde müssen soweit gereift sein, dass sie die städtebauliche Maßnahme tatsächlich auch in Angriff nehmen und verwirklichen will. Dagegen ist das Tatbestandsmerkmal nicht erfüllt, solange die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen unverbindlich erwägt.
Die Absicht der Gemeinde zur Durchführung einer städtebaulichen Maßnahme muss sich also im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses soweit verdichtet haben, dass bei vernünftiger Betrachtung der Grunderwerb zur Sicherung der für die Entwicklung benötigten Flächen sinnvollerweise eingeleitet werden darf. Hierzu ist es erforderlich, dass die Gemeinde zumindest eine ungefähre Vorstellung entwickelt hat, in welchem Umfang sie voraussichtlich Flächen für die gewünschte städtebauliche Maßnahme benötigen wird (vgl. Senatsentscheidung vom 17. Juni 2021, a.a.O. Rn. 63; sowie zum Ganzen insbesondere: Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, a.a.O., § 25 Rn. 5 ff.; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a.a.O., § 25 Rn. 14 ff. und 18 ff.; aus der Rechtsprechung des BVerwG: Beschluss vom 15. Februar 2000 – 4 B 10.00 –, juris Rn. 7; Beschluss vom 8. September 2009 – 4 BN 38.09 –, juris Rn. 4; Beschluss vom 19. Dezember 2018 – 4 BN 42.18 – juris Rn. 4 sowie zuletzt Beschluss vom 30. September 2020 – 4 B 45.19 –, juris Rn. 4 f.; aus der obergerichtlichen Rechtsprechung z.B. OVG NRW, Urteil vom 28. Juli 1997 – 10 a D 31/97.NE –, juris Rn. 9 bis 15; VGH BW, Urteil vom 24. September 2019 – 5 S 1733/17 –, juris Rn. 42 ff.; BayVGH, Urteil vom 30. September 2019 – 1 N 16.1269 –, juris Rn. 18 bis 27; HessVGH, Urteil vom 26. Januar 2017 – 4 A 2586/16 –, juris Rn. 68).
Da die Satzung selbst keiner Begründung bedarf, kann sich die beabsichtigte städtebauliche Maßnahme auch aus sonstigen Umständen, etwa auch aus informellen Planungen wie Dorfentwicklungsplänen, ergeben, die jedoch in jedem Fall durch einen Beschluss des Gemeinderates dokumentiert sein müssen, um die Bedeutung einer von der Gemeinde beabsichtigten städtebaulichen Maßnahme zu erhalten (vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Mai 2021, a.a.O., Rn. 39f.; Köster, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 25 Rn. 8).
b) Gemessen daran handelt es sich bei dem Satzungsgebiet nicht um ein Gebiet, in dem die Antragsgegnerin städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht.
Hinreichende Anhaltspunkte für konkretisierte beabsichtigte städtebauliche Maßnahmen im Satzungsgebiet lassen sich anhand der beigezogenen Satzungsaufstellungsunterlagen und des Vorbringens der Antragsgegnerin nicht feststellen.
Aus der Beschlussvorlage für den Gemeinderat ergibt sich hierfür lediglich, dass der Satzungsbereich als angedachtes „städtebauliches Entwicklungsgebiet“ zu betrachten sei; weiter heißt es dort, dass man „städtebauliche Maßnahmen zur ortskulturellen Entwicklung“ in Betracht ziehe und dies im Falle eines Erwerbs durch Dritte ausgeschlossen sein könnte.
Diese Angaben bleiben vollkommen vage und lassen ungefähre eigene Planungsvorstellungen der Gemeinde nicht einmal ansatzweise erkennen. Es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass die Gemeinde eine ungefähre Vorstellung entwickelt hätte, in welchem Umfang sie voraussichtlich Flächen für die gewünschte städtebauliche Maßnahme benötigen wird. Weder zur Größe der Flächen noch zu den zuzulassenden Nutzungen sind Überlegungen des Rates festzustellen.
Die Antragsgegnerin stellt in ihrem Schriftsatz vom 29. Juni 2022 zwar fest, sie ziehe „sehr wohl städtebauliche Maßnahmen zur ortskulturellen Entwicklung“ in Betracht, nämlich die Ausweisung eines Neubaugebiets; dieses ergebe sich bereits aus dem Text der Beschlussvorlage. Es gehe ihr darum, im Rahmen des Vorkaufsrechts prüfen zu können, ob sich die Bauabsichten mit den Plänen der Ortsgemeinde vereinbaren ließen. Entsprechendes hat die Antragsgegnerin auch in der mündlichen Verhandlung vom 24. Mai 2023 geäußert.
Ungeachtet der Frage, ob das angebliche Ziel der „ortskulturellen Entwicklung“ überhaupt sinnvoll mit der Ausweisung eines Neubaugebietes in Zusammenhang gebracht werden könnte, findet die nach dem Vorbringen der Antragsgegnerin angestrebte Ausweisung eines Neubaugebietes in der Beschlussvorlage allerdings keine Erwähnung. Demnach ist bereits nicht erkennbar, dass der Rat – wie es aber nach den obigen Ausführungen erforderlich wäre – sich die Überlegungen zur Ausweisung eines Neubaugebietes zu Eigen gemacht hätte. In ihrem Schriftsatz nennt die Antragsgegnerin auch ansonsten keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass es zu entsprechenden Beschlüssen oder auch nur Absichtserklärungen des Gemeinderates gekommen wäre. Insbesondere hat sie nichts dazu vorgetragen, dass die in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vorgelegten Entwurfsskizzen für einen Bebauungsplan Gegenstand von Beratungen oder gar Beschlussfassungen im Gemeinderat gewesen wären.
Nach alldem ist die Satzung nicht von der Ermächtigungsnorm des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gedeckt; dieser Mangel führt grundsätzlich zur Unwirksamkeit der Satzung, weil ein Mangel in der Anwendung der Rechtsgrundlage keinen in § 214 BauGB aufgeführten möglichen Fall der Unbeachtlichkeit darstellt (vgl. dazu auch Senatsentscheidung vom 17. Juni 2021, a.a.O., Rn. 71; BayVGH, Urteil vom 17. September 2018 – 15 N 17.698 –, juris Rn. 31).
c) Danach kommt es auf die weitere Tatbestandsvoraussetzung des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht mehr an, wonach die Satzung objektiv geeignet sein muss, zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung beizutragen, und zwar auch und gerade im Hinblick auf die räumliche Ausdehnung der Satzung (sog. Sicherungsbedürfnis, vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a.a.O., § 25 Rn. 5; zur Differenzierung zwischen diesen Tatbestandsmerkmalen sowie zur räumlichen Ausdehnung als Bezugspunkt vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 30. September 2020, a.a.O., juris Rn. 5, m.w.N.).
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 173 VwGO, 266 ZPO
§§ 265, 266 ZPO
§§ 708 ff. ZPO
§ 173 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 173 VwGO
§ 25 BauGB
§ 214 BauGB
§ 167 VwGO
§ 25 Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 Baugesetzbuch
§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 25 Absatz 1 Nr. 2 BauGB
§ 266 Abs. 1 Zivilprozessordnung
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 24 Abs. 2 Gemeindeordnung
§ 25 Abs. 1 Satz 4, 16 Abs. 2 BauGB
§ 24 Abs. 2 GemO
§ 214 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 25 Abs. 1 Satz 4 BauGB
§ 16 Abs. 2 BauGB
§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 3 Alt. BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 3. Alt. BauGB
§ 214 Abs. 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 10 Abs. 1 Satz 2 der Landesverordnung
Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: 4 BN 43.01
4 B 70.94
2 N 08.12
8 A 11565/20
1 C 11224/02
8 C 10973/17
8 A 10036/02
15 N 15.17
4 B 29.14
15 N 21.30
2 D 112/19
4 NB 20.92
1 KN 13/08
1 MR 5/20
1 D 305/20
1 C 11427/21
10 D 92/19
4 CN 1.22
9 N 96.11
4 B 10.00
4 BN 38.09
4 BN 42.18
4 B 45.19
5 S 1733/17
1 N 16.12
4 A 2586/16
15 N 17.69