Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-02-16, Aktenzeichen 13 K 6093/15
ECLI: ECLI:DE:VGK:2017:0216.13K6093.15.00

Tenor:
Ziffer 6. des Bescheides der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit NRW vom 22. September 2015 wird insoweit aufgehoben, als ein einheitliches Zwangsgeld hinsichtlich Ziffer 2 angedroht worden ist.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch das beklagte Land durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils vollstreckbaren Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt das Internetportal www.fahrerbewertung.de. Zuvor wurde das Portal von der C. GmbH betrieben, deren Gesellschafter mit denjenigen der Klägerin identisch sind. Bei diesem Portal (im Folgenden: Fahrerbewertungsportal) handelt es sich um ein kostenloses Bewertungsportal für Autofahrer, das auch als kostenlose App verfügbar ist. Hiermit bezweckt die Klägerin nach eigenen Angaben, bewerteten Fahrern das eigene Fahrverhalten bewusst zu machen. Durch die so eröffnete Möglichkeit zur Selbstreflexion will die Klägerin zur Sicherheit des Straßenverkehrs beitragen. Nutzer des Portals können das Fahrverhalten anderer Personen unter Angabe eines Kfz-Kennzeichens nach einem Ampelschema (rot = negativ, gelb = neutral, grün = positiv) bewerten. Eine freie Texteingabe ist im Rahmen des Bewertungsvorgangs nicht möglich. Die Bewertung kann ergänzt werden um Angaben zum Fahrzeug, zum Ort sowie um eine Auswahl aus einer Liste vorgegebener Eigenschaften des Fahrverhaltens. Nutzer des Portals können ein Kfz-Kennzeichen eingeben und sich das Ergebnis der bisherigen Bewertungen hierzu in Form einer durchschnittlichen Schulnote anzeigen lassen. Die freiwilligen Zusatzangaben sind auf dieser Übersicht nicht einsehbar; sie fließen lediglich in die Gesamtstatistiken ein. Zudem können sich Nutzer per Email laufend über den aktuellen Stand der Bewertungen zu einem konkreten Kfz-Kennzeichen informieren lassen. Die Klägerin bietet zudem eine auf Regionen bzw. Städte bezogene Auswertung sowie allgemeine Statistiken zu Hersteller, Fahrstil und Kfz-Typ an. Alle Funktionen des Portals können ohne Registrierung genutzt werden. In § 2 Nr. 6 ihrer allgemeinen Geschäftsbedingungen weist die Klägerin darauf hin, dass Personen, die sich zu Unrecht bewertet sehen, eine Beschwerde an ihre Beschwerdestelle richten können. Auf dem Fahrerbewertungsportal ist Werbung verlinkt.
Erstmals mit Schreiben vom 27. März 2014 teilte der – bis zum 20. September 2015 zuständige – Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit für das Land Nordrhein-Westfalen (LDI NRW) der vorigen Betreiberin des Fahrerbewertungsportals seine Bedenken bezüglich der Gestaltung des Portals mit. Mit der Erhebung und Veröffentlichung der Daten auf dem Portal gehe ein Gefährdungspotential einher. Es könnten beispielsweise Bewegungsprofile erstellt werden. Es sei zudem zu verhindern, dass eine allgemein zugängliche „private Verkehrssünderdatei“ erstellt werde. Im Rahmen einer Interessenabwägung sei zu berücksichtigen, dass sich das Fahrerbewertungsportal von anderen Bewertungsportalen unterscheide, weil es nicht in Zusammenhang mit einer beruflichen oder gewerblichen Tätigkeit der Bewerteten stehe und der Nutzerkreis nicht beschränkt sei. Der LDI NRW forderte die ursprüngliche Betreiberin des Fahrerbewertungsportals zur Stellungnahme auf.
Aus dieser Anfrage resultierte ein intensiver schriftlicher Austausch zwischen dem LDI NRW und der Klägerin bzw. der vorigen Betreiberin über die tatsächliche und rechtliche Bewertung des Fahrerbewertungsportals. Zudem fand am 27. Oktober 2014 zwischen dem LDI NRW und der Klägerin ein Besprechungstermin statt.
Die Klägerin bzw. ihre Vorgängerin nahmen im Rahmen dieses Austauschs im Wesentlichen wie folgt Stellung:
Auf der Grundlage der auf dem Portal erhobenen Daten seien die Fahrer nicht identifizierbar. Kfz-Kennzeichen seien keine personenbeziehbaren Daten. Von diesen könnten weder die Klägerin noch die Nutzer des Portals ohne Weiteres auf eine Person schließen. Auskünfte bei entsprechenden Stellen – wie etwa Versicherern, dem Kraftfahrtbundesamt oder Zulassungsstellen – seien nur auf Antrag und unter Darlegung eines berechtigten Interesses erfolgreich. Dies stelle einen hohen Aufwand zur Herstellung eines Personenbezuges dar. Wenn Nutzer diese Möglichkeit in rechtswidriger Weise in Anspruch nähmen, könne dies nicht der Klägerin zugerechnet werden. Im Übrigen sei zu einem Kfz-Kennzeichen nur der Haltername gespeichert. Fahrer und Halter müssten nicht identisch sein. Selbst wenn Nutzer des Portals eine Auskunft zu dem Halter eines Fahrzeugs erhielten, müsse dies nicht der auf dem Portal bewertete Fahrer sein. Auch § 45 StVG sehe lediglich vor, dass es sich bei einem Kfz-Kennzeichen um ein personenbezogenes Datum handeln könne. Damit dies der Fall sei, müssten weitere Umstände bekannt sein, wie zum Beispiel ein Ort oder eine Zeitangabe.
Selbst wenn es sich um personenbeziehbare Daten handele, seien deren Erhebung, Speicherung und Nutzung jedenfalls zulässig. Es sei bereits fraglich, ob durch die Erhebung und Speicherung der Daten auf dem Fahrerbewertungsportal überhaupt in das Recht der Betroffenen auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen werde. Jedenfalls sei ein solcher Eingriff gerechtfertigt. Es sei nur die Sozialsphäre der Bewerteten betroffen. Diese werde nur bei einer Stigmatisierung, Prangerwirkung oder sozialer Ausgrenzung verletzt. Solche Wirkungen seien auf dem Fahrerbewertungsportal jedoch ausgeschlossen, weil die Nutzer lediglich aus vorgefertigten sachlichen Bewertungen auswählen könnten. Ein Bewegungsprofil von Fahrern könne nicht erstellt werden. Es sei wegen der bloßen Angabe des Kfz-Kennzeichens immer unklar, wer das Fahrzeug gefahren habe.
Die Meinungs- und Kommunikationsfreiheit der Klägerin und der Nutzer des Portals sowie das Recht auf Information der Allgemeinheit seien höher zu bewerten als die Interessen der Betroffenen. Es gehe der Klägerin nicht um die bloße Befriedigung der Neugier über das Fahrverhalten Dritter. Ziel des Portals sei es unter anderem, Rückschlüsse darauf zuzulassen, wo besonders rücksichtslos gefahren werde. Die von dem LDI NRW angeregten Veränderungen des Portals seien nicht zielführend bzw. rechtswidrig. Bereits jetzt seien für die Nutzer lediglich Durchschnittsdaten einsehbar. Ein von dem LDI NRW vorgeschlagener begrenzter Nutzerkreis kollidiere mit dem Ziel des Portals, das Fahrverhalten positiv zu steuern. Von dem Konzept der Klägerin sei vorgesehen, dass jeder Halter oder Fahrer mit Bewertungen durch Dritte rechnen müsse. Nur auf diese Weise könne der gewünschte Effekt der Selbstreflexion gewährleistet werden. Zudem könne die Klägerin die Echtheit der Registrierungsdaten nicht überprüfen. Ein Registrierungserfordernis für die Nutzer des Fahrerbewertungsportals laufe dem Grundsatz der Datenvermeidung und Datensparsamkeit zuwider.
Dem stellte der LDI NRW hauptsächlich folgende Argumente gegenüber: Ein Kfz-Kennzeichen sei ein personenbeziehbares Datum. Dies folge aus § 45 Satz 2 StVG. Nutzer des Portals müssten keinen besonderen Aufwand betreiben, um mithilfe des Kfz-Kennzeichens den zugehörigen Halter zu ermitteln. Einfache Registerauskünfte seien unter geringen Voraussetzungen möglich. Die Zuordnung eines Kfz-Kenn-zeichens sei insbesondere für den weiteren Bekanntenkreis eines Fahrzeughalters sowie für Kfz-Versicherungen möglich. Das Konzept des Fahrerbewertungsportals setze selbst eine Personenbeziehbarkeit der Bewertungen voraus. Anderenfalls könnten individuelle Fahrstile nicht korrigiert werden. Bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen müsse berücksichtigt werden, dass auf dem Fahrerbewertungsportal keine Bewertungen im Zusammenhang mit einer beruflichen Tätigkeit erfolgten und es kein Registrierungserfordernis für die Nutzer gebe. Bei dem Fahrerbewertungsportal sei die Interessenlage anders als etwa bei einem Bewertungsportal für Ärzte. Ein allgemeines Interesse an ordnungsgemäßem Fahrverhalten rechtfertige nicht, Bewertungen zu einem konkreten Kfz-Kennzeichen zu kennen. Es sei auch die Kommunikationsasymmetrie zu beachten, die durch die Anonymität im Internet entstehe. Zudem sei zu befürchten, dass Stellen, die die Daten selbst nicht erheben dürften, Kenntnis von individuellem Fahrverhalten erhalten. So könnten etwa Arbeitgeber ihre Angestellte oder Bewerber überprüfen oder Versicherungen ihre Versicherungsnehmer. Zu bemängeln sei, dass es auf dem Fahrerbewertungsportal keine gut sichtbare Beschwerdemöglichkeit für Bewertete gebe. Außerdem würden Betroffene nicht gem. § 33 Abs. 1 Satz 2 BDSG darüber informiert, dass sie bewertet worden sind.
Während des Austauschs diskutierten die Klägerin und der LDI NRW verschiedene Modifikationen des Portals, die jedoch mangels Einigkeit nicht umgesetzt wurden. Die Klägerin entfernte auf ihrem Portal allerdings die Möglichkeit für Nutzer, bei einer Bewertung Zeit und Ort anzugeben, um zu vermeiden, dass Bewegungsprofile erstellt werden können.
Der LDI NRW hörte die Klägerin unter Wiederholung seiner bisherigen Rechtsauffassung mit Schreiben vom 15. Juni 2015 zum beabsichtigten Erlass einer datenschutzrechtlichen Anordnung an. Gleichzeitig stellte er Fragen zu statistischen und technischen Fakten betreffend das Fahrerbewertungsportal. Hierzu nahm die Klägerin unter Wiederholung und Vertiefung ihrer zuvor mitgeteilten Rechtsauffassung mit Schreiben vom 17. Juli 2015 Stellung. Dem Auskunftsbegehren des LDI NRW kam sie nicht nach.
Mit datenschutzrechtlicher Anordnung vom 22. September 2015, der Klägerin zugestellt am 24. September 2015, gab der LDI NRW der Klägerin auf, an dem Internetportal innerhalb einer Frist von zwei Monaten (Ziffer 5.) folgende Änderungen vorzunehmen:
Die Gesamtbewertung und die Anzahl der Bewertungen zu einem Kfz-Kennzeichen dürfen nur für den entsprechenden registrierten Kfz-Halter als betroffene Person sichtbar sein (Ziffer 1.). Abrufe zu Art, Zahl und Inhalten von zu einem bestimmten Kfz-Kennzeichen vorliegenden Bewertungen dürfen nur registrierten Kfz-Haltern zugänglich gemacht werden. Eine Registrierung als Halter setzt voraus, dass ein Nutzer eine Emailadresse sowie Einzelheiten zu dem Fahrzeug angibt und mittels Anhaken eines vorgegebenen Textes versichert, Halter des Fahrzeugs mit dem genannten Kennzeichen zu sein. Arbeitgeber müssen versichern, dass sie das Portal nicht nutzen, um Mitarbeiter zu überwachen (Ziffer 2.). Einem Kfz-Halter ist das Recht einzuräumen, durch einen an die Klägerin adressierten Widerspruch zu erreichen, dass das Vorliegen von Bewertungen zu seinem Kfz-Kennzeichen auf dem Portal nicht angezeigt wird (Ziffer 3.). Die Möglichkeit laufender Benachrichtigungen über den aktuellen Bewertungsstand zu einem Kfz-Kennzeichen darf nur dem entsprechenden Kfz-Halter offenstehen (Ziffer 4.).
Zur Begründung wiederholte und vertiefte der LDI NRW seine zuvor mitgeteilte rechtliche Bewertung. Ergänzend betonte er, dass das auf dem Portal der Klägerin bewertete Verhalten zwar im öffentlichen Raum stattfinde, aber privat motiviert sei. Der einzelne Fahrer müsse nicht damit rechnen, dass er Objekt einer organisierten Erhebung, Kategorisierung und Bewertung durch private Stellen werde. Die Portalinhalte könnten von einer nicht zu übersehenden Öffentlichkeit räumlich, zeitlich und inhaltlich unbegrenzt zu beliebigen Zwecken verwendet werden. Es bestehe keine Notwendigkeit für die durch das Portal geschaffene „Nebenjustiz“, weil verkehrswidriges Verhalten bereits ausreichend durch staatliche Behörden überwacht und sanktioniert werde. Das Fahrerbewertungsportal kollidiere zudem mit dem Grundsatz der Gewährleistung der freien und unbeobachteten Bewegung im öffentlichen Raum. Im Gegensatz zu kurzfristigen Videobeobachtungen seien die Bewertungen auf dem Portal dauerhaft und für jedermann sichtbar.
Für den Fall, dass die Klägerin die Änderungen nicht fristgerecht vornehme, drohte der LDI NRW je Ziffer 1. bis 4. ein einheitliches Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro an.
Die Klägerin hat am 17. Oktober 2015 Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren. Ergänzend führt sie an, dass die streitgegenständliche Anordnung faktisch den Betrieb des Fahrerbewertungsportals verbiete. Das Fahrerbewertungsportal lebe davon, dass Nutzer Bewertungen einstellten und sich andere Bewertungen anschauen könnten. Die Nutzer hätten ein legitimes Interesse an der Information über die auf dem Portal veröffentlichten Bewertungen, weil Mitfahrzentralen, alternative Taxianbieter und sonstige Mitfahrgelegenheiten an Bedeutung gewännen. Ähnlich wie bei den Berufsbewertungsportalen gebe es Nutzer, die sich vor Antritt einer Fahrt mit einer Mitfahrgelegenheit auf dem Fahrerbewertungsportal informieren wollten. Eine Zugangsbegrenzung in Form eines Registrierungserfordernisses für Nutzer von Bewertungsportalen sei nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs nicht erforderlich. Auch die Einsicht in Ärztebewertungen sei ohne Registrierung möglich und zulässig. Die Klägerin baue mit ihrem Portal keine Nebenjustiz auf. Auch berufliche oder gewerbliche Tätigkeiten unterlägen der staatlichen Kontrolle. Wenn in diesem Bereich Bewertungsportale als zulässig erachtet würden, müsse dies auch für das Fahrerbewertungsportal gelten. Das Portal der Klägerin trage dazu bei, dass es weniger Verkehrstote gebe. Eine amerikanische Studie aus dem Jahr 2013 belege, dass Autofahrer deutlich vorsichtiger fahren würden, wenn ihnen bewusst sei, dass ihr Fahrverhalten beobachtet werde.
Die Klägerin beantragt,
die datenschutzrechtliche Anordnung der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. September 2015 aufzuheben.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt es ergänzend zu dem Vorbringen des LDI NRW im Verwaltungsverfahren an, dass der von der Klägerin betriebene Portaltyp stärker in das Persönlichkeitsrecht des Einzelnen eingreife als die bisher bekannten Portale. Um das von der Klägerin angestrebte Ziel der Selbstreflexion über das eigene Fahrverhalten zu erreichen, genüge es, wenn nur der jeweils Bewertete die Bewertungen einsehen könne. Welchen Gewinn unbeteiligte Dritte durch die Kenntnis von Bewertungen eines Fahrverhaltens haben sollten, sei unklar. Es bestehe kein Bedürfnis für einen „öffentlichen Pranger“.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte in diesem Verfahren sowie derjenigen im Verfahren 13 L 2737/15 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des LDI NRW Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
I. Die insgesamt zulässige Klage ist unbegründet, soweit sie sich gegen die datenschutzrechtlichen Anordnungen in Ziffer 1. bis 5. des angefochtenen Bescheides (1.) und den überwiegenden Teil der Zwangsgeldandrohungen in Ziffer 6. des angefochtenen Bescheides (2.) richtet. Der Bescheid vom 22. September 2015 ist insoweit rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
1. Die datenschutzrechtlichen Anordnungen unter Ziffer 1. bis 5. des angefochtenen Bescheides sind rechtmäßig. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Überprüfung der angefochtenen Anordnungen ist derjenige der letzten mündlichen Verhandlung. Die Anordnungen stellen einen Dauerverwaltungsakt dar. Sie enthalten die sich ständig aktualisierende Verpflichtung, die vorgegebenen technischen Eigenschaften des Fahrerbewertungsportals sicherzustellen. Eine einmalige Handlung der Klägerin genügt für die Erfüllung der Anordnung nicht.
Vgl. Verwaltungsgericht (VG) Berlin, Urteil vom 24. Mai 2011
- 1 K 133.10 -, juris Rn. 16.
Ermächtigungsgrundlage der Anordnungen ist § 38 Abs. 5 Satz 1 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 2003 (BGBl. I S. 66), zuletzt geändert durch Gesetz vom 25. Februar 2015 (BGBl. I S. 162). Nach dieser Vorschrift kann die Aufsichtsbehörde zur Gewährleistung der Einhaltung des Bundesdatenschutzgesetzes und anderer Vorschriften über den Datenschutz Maßnahmen zur Beseitigung festgestellter Verstöße bei der Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung personenbezogener Daten oder technischer oder organisatorischer Mängel anordnen.
Diese Vorschrift ist auf das Fahrerbewertungsportal der Klägerin anwendbar.
Der sachliche Anwendungsbereich des Bundesdatenschutzgesetzes ist eröffnet. Nach § 1 Abs. 2 BDSG gilt das Gesetz für die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten. Nach § 3 Abs. 1 BDSG sind personenbezogene Daten Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person. Die auf dem Portal der Klägerin zu einzelnen Kfz-Kennzeichen eingegebenen Bewertungsdaten erfüllen diese Voraussetzungen. Anhand der Bewertung zu einem Kfz-Kennzeichen können sowohl die Klägerin als verantwortliche Stelle als auch die Nutzer des Fahrerbewertungsportals als Dritte einen Bezug zu einer bestimmbaren Person herstellen. Die Bestimmbarkeit einer natürlichen Person anhand von Daten ist gesetzlich nicht definiert.
Die Auslegung des Begriffs der Bestimmbarkeit ergibt, dass es nicht allein auf die Möglichkeiten der datenerhebenden, -verarbeitenden oder -nutzenden Stelle, also der im Sinne des § 3 Abs. 7 BDSG verantwortlichen Stelle selbst (relatives Verständnis) ankommt. Vielmehr ist auch das Wissen Dritter zu berücksichtigen (absolutes Verständnis).
Allgemein zu den Voraussetzungen der Bestimmbarkeit gem. § 3 Abs. 1 BDSG vgl. Herbst, NVwZ 2016, S. 902 ff.; Bergt, ZD 2015, S. 365 ff.; Brink/Eckhardt, ZD 2015, S. 205 ff.; ausführlich Haase, Datenschutzrechtliche Fragen des Personenbezugs, 2015, S. 268 ff.
Der Wortlaut des § 3 Abs. 1 BDSG gibt insoweit keinen Aufschluss. Die offene Formulierung der Vorschrift kann jedoch als Indiz dafür gewertet werden, dass auch das Wissen Dritter bei der Bestimmbarkeit einer Person eine Rolle spielen soll. Denn die Vorschrift schränkt den Begriff „bestimmbar“ nicht durch zusätzliche Kriterien ein. Hätte der Gesetzgeber intendiert, die Bestimmbarkeit allein von dem Wissen der verantwortlichen Stelle abhängig zu machen, wäre eine entsprechende Fassung der Definition zu erwarten gewesen.
Der Sinn und Zweck der Definition in § 3 Abs. 1 BDSG verlangt, nicht allein die Möglichkeiten der verantwortlichen Stelle zur Bestimmung einer konkreten natürlichen Person, sondern auch die Kenntnisse Dritter zu berücksichtigen. Die Definition personenbezogener Daten ist maßgeblich für den in § 1 Abs. 2 BDSG festgelegten Anwendungsbereich des Bundesdatenschutzgesetzes. Ist der Anwendungsbereich nicht eröffnet, weil Daten als nicht personenbezogen zu qualifizieren sind, nehmen diese Daten nicht an dem von § 1 Abs. 1 BDSG bezweckten Schutz teil. Nach dieser Norm ist Ziel des Bundesdatenschutzgesetzes, den Einzelnen davor zu schützen, dass er durch den Umgang mit seinen personenbezogenen Daten in seinem Persönlichkeitsrecht beeinträchtigt wird. Interessen der datenerhebenden bzw. datenverarbeitenden verantwortlichen Stelle unterfallen hingegen nicht dem allgemeinen Schutzzweck des Bundesdatenschutzgesetzes. Die Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (Datenschutz-Richtlinie) bezieht Interessen an der Weitergabe von Daten in ihren allgemeinen Schutzzweck ein. In Art. 1 Abs. 2 der Datenschutz-Richtlinie wird der freie Verkehr personenbezogener Daten zum schützenswerten Gut erklärt. Eine vergleichbare Erklärung findet sich im Bundesdatenschutzgesetz nicht. Hierfür besteht auch kein Bedürfnis, weil Interessen der verantwortlichen Stellen im Rahmen der einzelnen Erlaubnistatbestände des Bundesdatenschutzgesetzes zu berücksichtigen sind. Dem durch das Gesetz bezweckten Schutz des Persönlichkeitsrechts entspricht es in besonderem Maße, den Personenbezug von Daten bereits dann anzunehmen, wenn sie von einem Dritten einer Person zugeordnet werden können. Das Schutzniveau wird hingegen dem Gesetzeszweck widersprechend verkürzt, wenn lediglich auf die Möglichkeiten der verantwortlichen Stelle abgestellt wird. Das absolute Verständnis der Personenbeziehbarkeit führt nicht zu einer uferlosen Anwendung des Bundesdatenschutzgesetzes auf jegliche Daten. Insbesondere ist nicht zu befürchten, dass hierdurch Daten einem strengen gesetzlichen Schutz unterzogen werden, bezüglich derer kein Gefahrenpotential für das allgemeine Persönlichkeitsrecht besteht.
Bei Berücksichtigung des Zusatzwissens Dritter für die Bestimmbarkeit einer Person besteht nicht die Gefahr, dass jedes Datum zum personenbezogenen Datum erhoben wird. Die Grenze der Bestimmbarkeit zeigt § 3 Abs. 6 BDSG auf. Diese Vorschrift definiert anonymisierte Daten, die gerade nicht mehr dem Schutz des Datenschutzgesetzes unterfallen sollen. Danach ist das Anonymisieren das Verändern personenbezogener Daten derart, dass die Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse nicht mehr oder nur mit einem unverhältnismäßig großen Aufwand an Zeit, Kosten und Arbeitskraft einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person zugeordnet werden können. Die Bestimmbarkeit einer Person ist demnach erst dann zu verneinen, wenn Dritte einen Personenbezug nur mit unverhältnismäßigem Aufwand herstellen können. Illegale Methoden zur Bestimmung einer Person stellen nicht per se einen unverhältnismäßigen Aufwand dar. Vielmehr ist das Interesse eines Dritten an der Herstellung des Personenbezugs gegen das Risiko einer Ahndung der illegalen Handlung abzuwägen.
Haase, Datenschutzrechtliche Fragen des Personenbezugs, 2015, S. 301, 319 f.; Herbst, NVwZ 2016, S. 902 (905); Bergt, ZD 2015, S. 365 (370).
Wird nur das vernünftigerweise vorhandene bzw. beschaffbare Zusatzwissen Dritter berücksichtigt, besteht auch für die jeweilige verantwortliche Stelle keine unnötige Unklarheit über ihre datenschutzrechtlichen Pflichten.
Vgl. Haase, Datenschutzrechtliche Fragen des Personenbezugs, 2015, S. 294.
Die verantwortliche Stelle kann auch bei dieser Interpretation der Personenbeziehbarkeit abschätzen, welche Mittel Dritte vernünftigerweise zur Herstellung eines Personenbezugs heranziehen werden. Dies bestätigt hier der intensive Austausch zwischen der Klägerin und dem LDI NRW über die tatsächlichen Möglichkeiten für Nutzer des Fahrerbewertungsportals, bewertete Personen konkret zu bestimmen.
Die verfassungskonforme Auslegung des Begriffs in § 3 Abs. 1 BDSG bestätigt dieses weite Verständnis der Personenbestimmbarkeit. Der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG beginnt schon auf der Stufe der Persönlichkeitsgefährdung, weil in Bezug auf personenbezogene Daten eine gesteigerte Gefährdungslage besteht. Wegen der Möglichkeiten der elektronischen Datenverarbeitung sind Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhältnisse einer Person unbegrenzt in großer Menge speicherbar und jederzeit abrufbar.
Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05 -, juris Rn. 63 f. zur automatisierten Kennzeichenerfassung.
Diesem besonderen Schutzniveau entspricht es, die durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung geschützten personenbezogenen Daten bereits dann anzunehmen, wenn der Personenbezug auch von Dritten und nicht lediglich im relativen Verhältnis von der verantwortlichen Stelle mit vernünftigem Aufwand hergestellt werden kann.
Auch die europarechtskonforme Auslegung der Definition personenbezogener Daten steht einem engen Verständnis der Bestimmbarkeit einer Person entgegen. Zwar ist die Definition des Begriffs „bestimmbar“ in Art. 2 Buchstabe a der Datenschutz-Richtlinie ähnlich offen wie in § 3 Abs. 1 BDSG gefasst. Allerdings stellt der Erwägungsgrund 26 der Datenschutz-Richtlinie klar, dass es für den Personenbezug ausreicht, wenn Dritte eine Verbindung zwischen Daten und einer konkreten Person herstellen können. Nach diesem Erwägungsgrund sollen bei der Entscheidung, ob eine Person bestimmbar ist, alle Mittel berücksichtigt werden, die vernünftigerweise entweder von dem Verantwortlichen für die Verarbeitung oder von einem Dritten eingesetzt werden könnten, um die betreffende Person zu bestimmen. Darüber hinaus soll der Datenschutz erst dann nicht mehr greifen, wenn Daten derart anonymisiert sind, dass die betroffene Person nicht mehr identifizierbar ist. Dementsprechend hat der Europäische Gerichtshof für die Einstufung eines Datums als personenbezogen betont, dass sich alle zur Identifizierung der betreffenden Person erforderlichen Daten in den Händen einer einzigen Person befinden.
Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 19. Oktober 2016 – C-582/14 – (Breyer), juris Rn. 43.
Sowohl für die Nutzer des Portals als auch für die Klägerin besteht die Möglichkeit, ein Kfz-Kennzeichen einer konkreten Person mithilfe einer einfachen Registerauskunft im Sinne des § 39 Abs. 1 des Straßenverkehrsgesetzes (StVG) zuzuordnen. Nach dieser Vorschrift ist für die Auskunftsgewährung lediglich die Darlegung des Empfängers erforderlich, dass er die Halterdaten zur Geltendmachung, Sicherung oder Vollstreckung oder zur Befriedigung oder Abwehr von Rechtsansprüchen im Zusammenhang mit der Teilnahme am Straßenverkehr oder zur Erhebung einer Privatklage wegen im Straßenverkehr begangener Verstöße benötigt. Eine solche Anfrage ist mit einem geringfügigen Aufwand für den Anfragenden verbunden. Es ist auch nicht unwahrscheinlich, dass Nutzer des Fahrerbewertungsportals das für die einfache Registerauskunft erforderliche rechtlich relevante Interesse lediglich vorgeben, um den Halter eines Fahrzeugs zu ermitteln. Dass ein Nutzer auch in einem solchen Fall Erfolg hat, ist bei lebensnaher Betrachtung anzunehmen. Denn die einfache Registerauskunft erfordert lediglich die Darlegung des Interesses, keine Glaubhaftmachung. Eine Überprüfung des angegebenen Interesses durch die Zulassungsstelle oder das Kraftfahrt-Bundesamt ist nicht vorgesehen.
Vgl. BT-Drs. 65/86, S. 74.
Vor diesem Hintergrund stellt die Ermittlung eines Fahrzeughalters unter Angabe unwahrer Behauptungen keinen unvernünftigen Aufwand bei der Bestimmung einer Person dar. Mangels Überprüfung durch die zuständigen Behörden wird ein solches „falsches“ Interesse in der Regel nicht aufgedeckt oder gar sanktioniert werden.
Bestimmten Personen bzw. Stellen ist die Zuordnung von Kfz-Kennzeichen zu Personen sogar ohne weitere Recherche möglich, weil sie bereits über das erforderliche Zusatzwissen verfügen. Hierzu zählen etwa Kfz-Versicherungen, Arbeitgeber, die einen Fuhrpark betreiben oder Personen aus dem näheren persönlichen Umfeld eines Kfz-Halters wie beispielsweise Familienmitglieder, Freunde, Arbeitskollegen oder Nachbarn.
Der Klägerin ist zuzugeben, dass Fahrer und Halter eines Fahrzeugs nicht ausnahmslos identisch sein müssen. Es kommt vor, dass ein Halter eines Fahrzeugs dieses anderen Personen unentgeltlich oder gegen Entgelt zur Verfügung stellt. Dieser Umstand steht aber nicht der Annahme entgegen, dass zwischen einem auf dem Portal mit einer Bewertung versehenen Kfz-Kennzeichen und einer natürlichen Person – nämlich dem Fahrzeughalter – ein Bezug hergestellt werden kann. Die Nutzer des Portals werden die Bewertungen zu einem Kfz-Kennzeichen, welches sie einer Person zuordnen können, auch dieser Person zuschreiben. Ginge man wie die Klägerin davon aus, dass die Bewertungen auf dem Portal nicht notwendigerweise auf einen Fahrer zurückführbar wären, widerspräche dies dem von der Klägerin verfolgten Ziel, mit ihrem Portal zur Sicherheit im Straßenverkehr beizutragen. Denn wenn mit einer Bewertung nicht der Fahrer eines Fahrzeugs gemeint sein sollte, kann auch kein konkretes Fahrverhalten überdacht werden. Bestände die von der Klägerin geltend gemachte Unsicherheit im Regelfall, wäre das Konzept des Fahrerbewertungsportals hinfällig.
Auch nach dem Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung sind die Bewertungen zu einem konkreten Kfz-Kennzeichen als personenbezogene Daten zu qualifizieren. Gem. § 45 Satz 2 StVG gehört auch das Kennzeichen eines Fahrzeugs zu den Daten, die einen Bezug zu einer bestimmten oder bestimmbaren Person ermöglichen. Dies folgt neben dem klaren Wortlaut auch aus dem systematischen Zusammenhang der Vorschrift, die in den datenschutzrechtlichen Abschnitt des Straßenverkehrsgesetzes eingebettet ist.
Auf die Klägerin ist das Bundesdatenschutzgesetz auch in persönlicher Hinsicht anwendbar. Nach § 1 Abs. 2 Nr. 3 BDSG gilt das Gesetz für nicht-öffentliche Stellen, soweit sie die Daten unter Einsatz von Datenverarbeitungsanlagen verarbeiten, nutzen oder dafür erheben oder die Daten in oder aus nicht automatisierten Dateien verarbeiten, nutzen oder dafür erheben, es sei denn, die Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung der Daten erfolgt ausschließlich für persönliche oder familiäre Tätigkeiten. Die Klägerin ist als juristische Person des privaten Rechts eine nicht-öffentliche Stelle im Sinne des § 2 Abs. 4 Satz 1 BDSG, da sie keine hoheitlichen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Zur Erhebung, Verarbeitung und Nutzung von Daten setzt sie eine Datenverarbeitungsanlage ein, weil das von ihr betriebene Internetportal die dort eingegebenen Bewertungen automatisiert verarbeitet, vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 BDSG, Art. 3 Abs. 1 Alt. 1 der Datenschutz-Richtlinie. Aus diesem Grund findet gem. § 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BDSG auf die Klägerin der dritte Abschnitt des Bundesdatenschutzgesetzes Anwendung, zu dem die Ermächtigungsgrundlage des § 38 Abs. 5 Satz 1 BDSG zählt.
Die datenschutzrechtlichen Anordnungen sind formell rechtmäßig. Insbesondere ist der LDI NRW hierfür gem. § 38 Abs. 6 BDSG, § 22 Abs. 5 Satz 2 des Datenschutzgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (DSG NRW) hierfür zuständig gewesen.
Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 38 Abs. 5 Satz 1 BDSG liegen vor. Die aktuelle Gestaltung des Fahrerbewertungsportals verstößt gegen Vorschriften des Bundesdatenschutzgesetzes. Nach § 4 Abs. 1 BDSG ist die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten nur zulässig, soweit das Bundesdatenschutzgesetz oder eine andere Vorschrift dies erlaubt oder anordnet oder der Betroffene eingewilligt hat. Da Einwilligungen der durch das Fahrerbewertungsportal Betroffenen nicht vorliegen, bedarf es für die Erhebung, Speicherung und Übermittlung der Daten durch die Klägerin einer ausdrücklichen Erlaubnis oder Anordnung der Zulässigkeit durch eine Rechtsvorschrift. An einer solchen Erlaubnis fehlt es hier.
Die Erhebung und Speicherung der Daten auf dem Fahrerbewertungsportal ist unzulässig. Die Voraussetzungen der Zulässigkeit richten sich nach § 29 Abs. 1 Satz 1 BDSG. Nach dieser Vorschrift ist das geschäftsmäßige Erheben, Speichern, Verändern oder Nutzen personenbezogener Daten zum Zweck der Übermittlung, insbesondere wenn dies der Werbung, der Tätigkeit von Auskunfteien oder dem Adresshandel dient, nach Maßgabe der Vorgaben in § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1-3 BDSG zulässig.
Nicht anwendbar ist hier § 28 BDSG, weil die Datenerhebung und -speicherung durch die Klägerin nicht zur Erfüllung eigener Geschäftszwecke erfolgt. Die Übermittlung der Daten an die Nutzer des Portals ist der Zweck der Datenerhebung und -speicherung. Die Bewertungsdaten werden erhoben und gespeichert, um sie den Nutzern des Fahrerbewertungsportals allgemein zugänglich zu machen. Die Klägerin handelt auch geschäftsmäßig. Eine geschäftsmäßige Tätigkeit setzt lediglich eine Wiederholungsabsicht der verantwortlichen Stelle voraus. Einer Gewerbsmäßigkeit und der hierfür erforderlichen Gewinnerzielungsabsicht bedarf es hingegen nicht.
Bundesgerichtshof (BGH), Urteil vom 23. Juni 2009 – VI ZR 196/08 –, juris Rn. 24; Gola/Schomerus, BDSG, 12. Aufl. 2015, § 29 Rn. 7; Ehmann, in: Simitis, BDSG, 8. Aufl. 2014, § 29 Rn. 60.
Die Datenerhebung und -speicherung auf dem Fahrerbewertungsportal erfolgt planmäßig in einer Vielzahl von Fällen, nämlich bei jeder Eingabe von Bewertungen zu einem Kfz-Kennzeichen.
Als konkreter Erlaubnistatbestand kommt hier § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BDSG in Betracht. Danach ist die Datenerhebung und -speicherung zulässig, wenn kein Grund zu der Annahme besteht, dass der Betroffene ein schutzwürdiges Interesse an dem Ausschluss der Erhebung, Speicherung oder Veränderung hat. Dies ist hier nicht der Fall. Die Betroffenen, also die auf der Plattform der Klägerin bewerteten Personen, haben ein schutzwürdiges Interesse daran, dass die Erhebung und Speicherung ihrer Daten ausgeschlossen werden. Die Schutzwürdigkeit eines Interesses ergibt sich aus einer Abwägung der Interessen der Beteiligten.
Vgl. zur Erforderlichkeit dieser Abwägung auch im Rahmen des § 29 Abs. Satz 1 Nr. 1 BDSG BGH, Urteil vom 23. Juni 2009 – VI ZR 196/08 –, juris Rn. 26; Plath, in: ders. BDSG/DSGVO, 2. Aufl. 2016, Rn. 35 ff.; Ehmann, in: Simitis, BDSG, a. a. O., § 29 Rn. 155 ff.
Bei der Interessenabwägung ist der Zweck der Erhebung und Speicherung von Daten – hier die Übermittlung der Daten an Dritte – zu berücksichtigen.
BGH, Urteil vom 23. Juni 2009 – VI ZR 196/08 –, juris Rn. 26.
Die vorzunehmende Interessenabwägung fällt zugunsten der Betroffenen und zu Lasten der Klägerin aus.
Das Interesse der Klägerin, auf dem Fahrerbewertungsportal Angaben der Nutzer zu Kfz-Kennzeichen unbeschränkt zu erheben und zu speichern, ist von ihrer durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten unternehmerischen Freiheit erfasst. Die Klägerin strebt eigenen Angaben zufolge zum einen das ideelle Ziel an, zu mehr Sicherheit im Straßenverkehr beizutragen. Zum anderen hat sie ein wirtschaftliches Interesse daran, durch die Besuche ihrer Webseite Werbeeinnahmen zu erzielen. Zudem kann sie sich auf das Recht auf Meinungsfreiheit gem. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG berufen, auch wenn sie sich die Meinungen der Portalnutzer nicht zu eigen macht. Die Klägerin nimmt an dem Kommunikationsprozess zwischen den Nutzern teil, indem sie Dritten eine Plattform zur Verfügung stellt, auf der ein Austausch zum Fahrverhalten einzelner Personen stattfinden kann. Durch die Übermittlung eines Notendurchschnitts zu einzelnen Kfz-Kennzeichen bündelt die Klägerin die auf ihrem Portal abgegebenen Bewertungen zu einem aus Sicht der Nutzer vollständigen Überblick über die von den Nutzern entäußerten Meinungen.
Vgl. BGH, Urteil vom 23. September 2014 – VI ZR 358/13 –, juris Rn. 28.
Die Interessen der Nutzer, Bewertungen zu Kfz-Kennzeichen abzugeben und sich über vorhandene Bewertungen zu informieren, sind ebenfalls durch das Recht auf Meinungs-und Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt.
Diesen verfassungsrechtlich geschützten Interessen der Klägerin und der Portalnutzer steht das Recht der Betroffenen auf informationelle Selbstbestimmung als Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gegenüber. Dieses Recht verleiht dem Einzelnen die Befugnis, grundsätzlich selbst darüber zu entscheiden, ob und wann sowie innerhalb welcher Grenzen seine persönlichen Daten in die Öffentlichkeit gebracht werden.
Grundlegend: BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 –, juris Rn. 146.
Die Abwägung zwischen diesen Interessen fällt zu Lasten der Klägerin bzw. der Portalnutzer aus. Der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen steht vor dem Hintergrund, dass die Bewertungsdaten an einen unbegrenzten Personenkreis übermittelt werden, außer Verhältnis zu den Interessen der Klägerin und der Portalnutzer.
Die Bewertungen auf dem Portal der Klägerin betreffen zwar grundsätzlich die Sozialsphäre eines Betroffenen, da diese anlässlich der Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr erfolgen. Im Bereich der Sozialsphäre erfolgt die Persönlichkeitsentfaltung von vornherein im Kontakt mit der Umwelt. Äußerungen im Zusammenhang mit der Sozialsphäre einer Person dürfen nur im Fall schwerwiegender Auswirkungen auf das Persönlichkeitsrecht mit negativen Sanktionen verknüpft werden, etwa bei Stigmatisierung oder sozialer Ausgrenzung sowie bei Eintreten einer Prangerwirkung.
BVerfG, Beschluss vom 17. Dezember 2002 – 1 BvR 755/99 –, juris Rn. 33.
Das Verhalten von Autofahrern ist allerdings nur bedingt auf den Kontakt nach außen gerichtet. Die Situation, die auf dem Fahrerbewertungsportal bewertet wird, unterscheidet sich grundlegend von den Sachverhalten, die Gegenstand der üblichen Bewer-tungsportale sind. Anders als etwa Lehrer, Ärzte, Handwerker, Gastronomen oder Reiseveranstalter, deren Verhalten ebenfalls auf verschiedenen Internetportalen bewertet wird, geben Autofahrer keinen beruflichen oder gewerblichen Anlass für eine Bewertung ihres Verhaltens. Letztere begeben sich nicht mit dem Ziel in den öffentlichen Straßenverkehr, mit ihrem Umfeld in Kontakt zu treten. Dieser tatsächliche Unterschied führt zu einer gesteigerten Schutzbedürftigkeit der Betroffenen gegenüber den in den Konstellationen von Berufsbewertungsportalen Betroffenen.
Die Form, die die Klägerin für ihr Fahrerbewertungsportal gewählt hat, birgt die Gefahr, eine Prangerwirkung für die Betroffenen zu entfalten. Die Bewertungen der Nutzer werden von der Klägerin nicht verifiziert. Jedem Nutzer ist es unabhängig von einer tatsächlichen Beobachtung möglich, Bewertungen zu einem beliebigen Kfz-Kennzeichen mit weiteren Erläuterungen abzugeben. Dies kann beliebig oft erfolgen – wenn auch mit einem zeitlichen Abstand von 24 Stunden zwischen zwei Bewertungen. An einem Tag können bei Nutzung verschiedener IP-Adressen fünf Bewertungen abgegeben werden. Dadurch besteht die Gefahr, dass Nutzer aus zweckwidrigen Motiven zu einem Kfz-Kennzeichen unrichtige negative Bewertungen anhäufen und damit das Fahrverhalten einer Person fälschlicherweise als schlecht darstellen. Dies kann für den Betroffenen negative Konsequenzen haben, etwa wenn das Führen von Kraftfahrzeugen zu seiner beruflichen Tätigkeit gehört und die Negativbewertung auf dem Portal der Klägerin dessen Arbeitgeber bekannt wird. Dieser Gefahr kann sich ein Betroffener nur unter erschwerten Bedingungen erwehren. Erst bei positiver Kenntnis von einer (schlechten) Bewertung steht einem Betroffenen die Möglichkeit offen, eine Beschwerde an die Klägerin zu richten. Über eine erste erfolgte Bewertung werden Betroffene durch die Klägerin allerdings nicht unterrichtet – was ihr nach derzeitiger Gestaltung des Portals auch nicht möglich ist. Betroffene können allenfalls durch eigene regelmäßige Kontrolle auf dem Fahrerbewertungsportal in Erfahrung bringen, ob zu ihrem Kfz-Kennzeichen eine Bewertung abgegeben worden ist. Diese Kontrolle setzt allerdings voraus, dass einem Betroffenen das Portal der Klägerin auch bekannt ist. Vor diesem Hintergrund erweist sich die von der Klägerin in ihren allgemeinen Geschäftsbedingungen angebotene Beschwerdemöglichkeit für Betroffene nur als bedingt hilfreich.
Demgegenüber ist nicht ersichtlich, dass es zur Erfüllung des von der Klägerin angestrebten Ziels einer Datenerhebung und -speicherung in dem Umfang bedarf, wie sie die Klägerin aktuell betreibt. Selbst wenn eine Beobachtung und Bewertung des Fahrverhaltens Einzelner den Ergebnissen der von der Klägerin vorgelegten Studie aus dem Jahr 2013 entsprechend zu einer Verminderung von Verkehrsunfällen führte, ist nicht nachvollziehbar, weshalb hierfür die Übermittlung der Bewertungen an jeden Nutzer des Fahrerbewertungsportals essentiell sein sollte. Das von der Klägerin verfolgte Ziel kann auch erreicht werden, wenn Bewertungen lediglich zum Zweck der jeweils ausschließlichen Übermittlung an die Betroffenen erhoben und gespeichert werden. Es ist nicht davon auszugehen, dass ein Fahrer allein durch die Befürchtung, öffentlich einsehbare negative Bewertungen zu erhalten, zu einer Überprüfung des eigenen Fahrverhaltens angehalten werden wird. Zudem stellt die Gestaltung des Fahrerbewertungsportals in Frage, ob das von der Klägerin angestrebte Ziel erreicht werden kann. Die Klägerin stellt nicht sicher, dass auf ihrem Portal lediglich „echte“ Bewertungen abgegeben werden. Es ist wahrscheinlich, dass Nutzer unabhängig von einem tatsächlich festgestellten negativen Fahrverhalten negative Bewertungen abgeben. Ebenso wahrscheinlich ist eine Bewertung des eigenen Fahrverhaltens als positiv. Beide Verhaltensweisen konterkarieren den von der Klägerin vorgegebenen Zweck des Fahrerbewertungsportals.
Die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte unternehmerische Erwerbstätigkeit der Klägerin wird durch die datenschutzrechtlichen Anordnungen ebenfalls nicht verletzt. Hierfür genügt es nicht bereits, wenn eine Regelung Gewinnchancen minimiert. Eine Verletzung des Rechts aus Art. 12 Abs. 1 GG ist erst anzunehmen, wenn sie einer Erwerbstätigkeit die wirtschaftliche Grundlage entzieht.
BVerfG, Beschluss vom 16. März 1971 – 1 BvR 52/66 –, juris Rn. 58.
Dies ist hier nicht der Fall. Mit der der Klägerin auferlegten Beschränkung des Zugriffs auf Bewertungsergebnisse wird eine verringerte Besucherzahl auf dem Fahrerbewertungsportal einhergehen. Dies wiederum führt dazu, dass die Klägerin mit der auf dem Portal enthaltenen Werbung voraussichtlich weniger Einnahmen erzielen wird. Es ist aber nicht zu befürchten, dass die Klägerin bei reduzierten Werbeeinnahmen nicht mehr in der Lage sein wird, das Portal zu betreiben – zumal sie eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung zufolge bereits derzeit die Kosten für den Betrieb des Portals nicht durch Werbung refinanzieren kann.
Den Interessen der Nutzer, ihre Meinung über ein Fahrverhalten zu äußern und sich über die Bewertungen zu einem konkreten Kfz-Kennzeichen zu informieren, kommt trotz der grundsätzlichen Bedeutsamkeit des Rechts auf freie Meinungsäußerung ein geringer Stellenwert zu. Die Bewertungen stehen nicht im Zusammenhang mit einer beruflichen Tätigkeit oder einer Dienstleistung. Das ihnen zugrunde liegende Verhalten ist in der Regel privat motiviert. Beispielsweise haben Nutzer eines Ärztebewertungsportals ein berechtigtes Interesse daran, sich vor einem Arztbesuch über einen Arzt und dessen Praxis anhand von Bewertungen auf einem entsprechenden Portal zu informieren. Diese Information dient dazu, einen für das eigene Anliegen passenden Arzt auszuwählen. Ein vergleichbares Motiv für die Information über Fahrerbewertungen besteht nicht. Aus der Kenntnis der Bewertungsergebnisse zu einem konkreten Kfz-Kenn-zeichen kann ein Nutzer des Fahrerbewertungsportals keinen individuellen Vorteil ziehen. Ein solcher ist insbesondere auch nicht für Nutzer einer Mitfahrgelegenheit erkennbar. Zunächst dürfte die Anzahl der Personen im Vergleich zu den übrigen Nutzern eher gering sein. Es ist nicht davon auszugehen, dass die bei der Klägerin bislang erfolgten Kennzeichen-Abfragen – dies sind nach ihren Angaben seit Beginn des Projekts insgesamt 1.625.347 gewesen – überwiegend zu dem Zweck erfolgt sind, das Fahrverhalten eines Fahrers vor Inanspruchnahme einer Mitfahrgelegenheit zu überprüfen. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, wie eine Verknüpfung zwischen einem Mitfahrangebot und einem Kfz-Kennzeichen hergestellt werden soll. Bei Angeboten von Mitfahrgelegenheiten werden Kfz-Kennzeichen in aller Regel nicht angegeben. Die Klägerin hat auch nicht näher erläutert, welcher konkrete Vorteil sich daraus ergibt, herauszufinden, wo besonders rücksichtslos gefahren wird. Einer Kontrolle des Verhaltens im öffentlichen Straßenverkehr durch private Beobachter, deren Bewertungen zentral auf dem Fahrerbewertungsportal gesammelt und dauerhaft allgemein zugänglich gemacht werden, bedarf es nicht.
Darüber hinaus verstößt die von der Klägerin auf dem Fahrerbewertungsportal vorgenommene Datenübermittlung gegen § 29 Abs. 2 BDSG. Nach dieser Vorschrift ist die Übermittlung im Rahmen der Zwecke nach § 29 Abs. 1 BDSG zulässig, wenn der Dritte, dem die Daten übermittelt werden, ein berechtigtes Interesse an ihrer Kenntnis glaubhaft dargelegt hat und kein Grund zu der Annahme besteht, dass der Betroffene ein schutzwürdiges Interesse an dem Ausschluss der Übermittlung hat. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Auch eine gem. § 29 Abs. 2 BDSG anzustellende Abwägung der Interessen aller Beteiligten im Einzelfall fällt zu Lasten der Klägerin bzw. der Nutzer ihres Portals aus. Es fehlt – wie bereits dargelegt – an einem glaubhaft dargelegten Interesse der Portalnutzer an der Kenntnis der zu einzelnen Kfz-Kennzeichen auf dem Portal erhobenen und gespeicherten Daten. Aus den vorstehend genannten Gründen besteht auch ein schutzwürdiges Interesse der von Bewertungen auf dem Fahrerbewertungsportal Betroffenen an dem Ausschluss der Übermittlung.
Die in den Ziffern 1. bis 4. des angefochtenen Bescheides getroffenen Anordnungen genügen dem Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW). In allen Anordnungen in Ziffer 1. bis 4. des angefochtenen Bescheides ist jeweils klar und verständlich beschrieben, welche Änderungen die Klägerin im Einzelnen an ihrem Portal vorzunehmen hat.
Die einzelnen Anordnungen zur Umgestaltung des Fahrerbewertungsportals weisen auch keine Ermessensfehler auf, § 114 Satz 1 VwGO. Die Anordnungen sind insbesondere verhältnismäßig. Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt die von ihr geforderte Einrichtung einer Registrierungspflicht für den Abruf der Bewertungsergebnisse zu einem Kfz-Kennzeichen nicht selbst gegen das Bundesdatenschutzgesetz. Der in § 3a BDSG normierte Grundsatz der Datensparsamkeit ist lediglich eine Maxime, die den Adressaten keine konkreten Verpflichtungen auferlegt. Dieser Grundsatz verlangt keine konkreten Verhaltensweisen im Einzelfall.
Schreiber in: Plath, a. a. O., § 3a Rn. 14.
Die angeordnete Registrierungspflicht für Fahrzeughalter und die vorgegebene Begrenzung der Datenübermittlung an registrierte Nutzer des Fahrerbewertungsportals (Ziffer 1. und 2. des angefochtenen Bescheides) sind dazu geeignet, die dargestellten datenschutzrechtlichen Verstöße zu beheben. Werden die Bewertungsdaten lediglich den zu einem Kfz-Kennzeichen zugehörigen Fahrern bzw. Haltern übermittelt, erfolgt eine Datenübermittlung ausschließlich an Dritte, die ein berechtigtes Interesse an der Kenntnis dieser Daten haben – nämlich die Bewerteten selbst. Der Geeignetheit der Vorgaben zur Einrichtung einer Registrierungspflicht steht es nicht entgegen, dass Nutzer bei der Registrierung als Halter theoretisch falsche Angaben machen können. Auch wenn die Klägerin nicht überprüfen kann, ob eine Person, die sich als Halter eines Fahrzeugs mit einem konkreten Kennzeichen ausgibt, auch tatsächlich der Halter ist, stellt die angeordnete Registrierungspflicht in ihrer konkreten Gestaltung eine hinreichende Hürde für den Zugriff auf Bewertungsergebnisse zu konkreten Kfz-Kennzeichen dar. Der vorgegebene Registrierungsvorgang, bei dem die Angabe einer Emailadresse sowie Angaben zu Art und Erstzulassung des Fahrzeugs erforderlich sind, wirkt auf missbräuchliche Vorhaben abschreckend. Die beiden vorgegebenen Pflichttexte zur Versicherung, eine Registrierung nicht missbräuchlich vorzunehmen, halten Portalnutzer zusätzlich davon ab, sich zu Unrecht als Halter eines Fahrzeugs zu registrieren. Der zu betreibende Aufwand, um von Bewertungsergebnissen Kenntnis zu erlangen, ist so groß, dass nicht mit einer Vielzahl falscher Registrierungen zu rechnen ist. Wenn sich ein Nutzer etwa für Bewertungen zu mehreren verschiedenen Kfz-Kennzeichen interessierte, müsste er sich jeweils mit unterschiedlichen Emailadressen auf dem Fahrerbewertungsportal anmelden. Hinzu kommt, dass eine Registrierung unter Angabe unrichtiger Daten als Ordnungswidrigkeit gem. § 43 Abs. 2 Nr. 4 BDSG geahndet werden kann.
Die Anordnungen des LDI NRW sind zur Beseitigung der datenschutzrechtlichen Verstöße auch erforderlich. Im Vergleich zu der Beschränkung des Zugriffs auf Bewertungsergebnisse durch eine Registrierungspflicht, der Einrichtung eines förmlichen Widerspruchsrechts für Betroffene und die Unterbindung einer Nachverfolgung der Bewertungen zu einem Kfz-Kennzeichen für Dritte sind keine milderen Mittel ersichtlich, die mindestens ebenso effektiv zur Beseitigung der unzulässigen Datenerhebung, -spei-cherung und -übermittlung führen.
Die Anordnungen sind schließlich angemessen. Ihr Zweck steht nicht außer Verhältnis zu den Nachteilen für die Klägerin und die Nutzer des Fahrerbewertungsportals. Die Vorgaben in dem angefochtenen Bescheid schaffen zwischen den widerstreitenden grundrechtlich geschützten Interessen einen angemessenen Ausgleich. Die angeordnete Beschränkung des Nutzerkreises durch Einrichtung einer Registrierungspflicht beschränkt lediglich die Art, in der die Klägerin das Fahrerbewertungsportal betreibt. Das Portal wird weder gezielt noch faktisch untersagt. Auch die Schaffung eines Widerspruchsrechts für Betroffene und die Beseitigung des „Newsfeed“ zu einem Kfz-Kennzeichen für nicht registrierte Nutzer führen nicht zu einer faktischen Untersagung des Fahrerbewertungsportals. Der aus den Anordnungen für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen folgende Vorteil überwiegt die nur geringfügigen Einbußen für die Klägerin und – soweit dies in der hier gegebenen Anfechtungssituation überhaupt in den Blick zu nehmen ist – die nicht registrierten Portalnutzer.
Die der Klägerin für die Vornahme der vorgegebenen Änderungen gesetzte Frist von zwei Monaten nach Zustellung des Bescheides (Ziffer 5.) ist ebenfalls verhältnismäßig. Die Anordnungen sind technisch innerhalb dieses Zeitraums umzusetzen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass es bereits einen umfangreichen Austausch über mögliche Veränderungen an dem Fahrerbewertungsportal gegeben hat.
2. Die Zwangsgeldandrohungen in Ziffer 6. des angefochtenen Bescheides sind – mit Ausnahme der zu Ziffer 2. des Bescheides erfolgten Zwangsgeldandrohung – rechtlich nicht zu beanstanden. Die Voraussetzungen der § 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, § 60, § 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) liegen vor. Die Zwangsgeldandrohungen sind hinreichend bestimmt. Sie lassen eindeutig erkennen, dass den Handlungspflichten in Ziffer 1., 3. und 4. des angefochtenen Bescheides das jeweils angedrohte Zwangsgeld konkret zugeordnet ist. Das angedrohte Zwangsgeld ist auch jeweils der Höhe nach verhältnismäßig. Es orientiert sich an dem wirtschaftlichen Interesse der Klägerin an der Nichtbefolgung der Anordnungen, § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW.
II. Die Klage ist hingegen begründet, soweit sie sich gegen die in Ziffer 6. enthaltene Androhung eines einheitlichen Zwangsgeldes hinsichtlich der Anordnungen in Ziffer 2. des angefochtenen Bescheides richtet. Diese Zwangsgeldandrohung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Sie ist nicht hinreichend bestimmt im Sinne des § 63 Abs. 5 VwVG NRW, weil ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro pauschal für den Fall angeordnet wird, dass die Klägerin den Vorgaben in Ziffer 2. des angefochtenen Bescheides nicht fristgerecht nachkommt. In Ziffer 2. des Bescheides werden der Klägerin insgesamt sechs Handlungspflichten aufgegeben. Es ist nicht ersichtlich, ob ein Zwangsgeld in Höhe von 1000 Euro bereits bei Nichterfüllung einer einzelnen Handlungspflicht anfällt oder ob dies erst bei einem Unterlassen der Klägerin hinsichtlich sämtlicher Handlungspflichten nach Ziffer 2 des Bescheides der Fall ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Das beklagte Land ist lediglich hinsichtlich der auf Ziffer 2. des Bescheides bezogenen Zwangsgeldandrohung und damit nur zu einem geringen Teil unterlegen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Berufung war gem. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 45 StVG
§ 28 BDSG
§ 3a BDSG
§ 711 ZPO
§ 45 Satz 2 StVG
§ 33 Abs. 1 Satz 2 BDSG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 1 Abs. 2 BDSG
§ 3 Abs. 1 BDSG
§ 3 Abs. 7 BDSG
§ 1 Abs. 1 BDSG
§ 3 Abs. 6 BDSG
§ 45 Satz 2 StVG
§ 1 Abs. 2 Nr. 3 BDSG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 BDSG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BDSG
§ 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BDSG
§ 38 Abs. 5 Satz 1 BDSG
§ 38 Abs. 6 BDSG
§ 4 Abs. 1 BDSG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 BDSG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BDSG
§ 29 Abs. Satz 1 Nr. 1 BDSG
§ 29 Abs. 2 BDSG
§ 29 Abs. 1 BDSG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Nr. 4 BDSG
§ 60 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 63 Abs. 5 VwVG NRW
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 38 Abs. 5 Satz 1 des Bundesdatenschutzgesetzes
§ 39 Abs. 1 des Straßenverkehrsgesetzes
§ 22 Abs. 5 Satz 2 des Datenschutzgesetzes
§ 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, § 60, § 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 L 2737/15
1 K 133.10
1 BvR 2074/05
VI ZR 196/08
VI ZR 196/08
VI ZR 358/13
1 BvR 209/83
1 BvR 755/99
1 BvR 52/66