Verwaltungsgericht Gera (Thüringen, )
Urteil vom 2023-05-11, Aktenzeichen 2 K 572/21 Ge
ECLI: ECLI:DE:VGGERA:2023:0511.2K572.21GE.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten für den Beklagten vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine kreisangehörige Gemeinde des Beklagten, wendet sich gegen die Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahre 2020.
Im Rahmen der Aufstellung des Haushaltsplanes für das Haushaltsjahr 2020 hat der Beklagte mit Schreiben vom 12. September 2019 die kreisangehörigen Gemeinden, vorliegend über den Vorsitzenden der Verwaltungsgemeinschaft Schiefergebirge, der die Klägerin angehört, zur Beteiligung am Verfahren zur Festsetzung der Kreis- und Schulumlage 2020 angeschrieben. Mit diesem Schreiben hat der Beklagte den Gemeinden den Entwurf des Haushaltsplanes 2020 (Stand: 10. September 2019) elektronisch zur Verfügung gestellt. Danach sollten der Verwaltungshaushalt mit 140.472.350 € und der Vermögenshaushalt mit 36.441.050 € abschließen, die Verpflichtungsermächtigungen sollten auf 3.000.000 € festgesetzt werden, das Umlagesoll der Kreisumlage war mit 41.510.988 € veranschlagt, die Umlagekraft des Landkreises mit 101.014.717 €, woraus sich ein Hebesatz für die Kreisumlage i. H. v. 41,094 v. H. ergab. Weiterhin wurden die Gemeinden aufgefordert, zu ihrer finanziellen Situation eine Stellungnahme abzugeben. Hierzu wurden zwei Anlagen übersandt: Anlage 1 (Fragebogen) und Anlage 2 (Finanzielle Entwicklung). Die Gemeinden wurden weiterhin aufgefordert, in jedem Fall das Formblatt „Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit“ (Muster zu § 4 Nr. 4 ThürGemHV) zu übersenden. Um Rückantwort bis zum 9. Oktober 2019 wurde gebeten. Die erbetenen Unterlagen hat die Klägerin mit Schreiben vom 15. Oktober 2019 an den Beklagten zurückgesandt.
Am 23. September 2019 hat der Ausschuss für Haushalt, Finanzen und Rechnungsprüfung über den Entwurf des Kreishaushalts erstmals beraten. In der Ausschusssitzung vom 19. November 2019 wurde erneut über den Haushalt beraten. Der Kämmerer hat auf Änderungen zum ersten Entwurf hingewiesen. Der Ausschuss hat dem Entwurf vorbehaltlich einer Absenkung der Kreisumlage um mindestens 1 % zugestimmt.
In der Kreistagssitzung vom 10. Dezember 2019 wurde der Kreishaushalt beschlossen. Den Kreistagsmitgliedern war zuvor über das Ratsinformationssystem - RIM - die 1.805 Seiten umfassende Beschlussvorlage zur Verfügung gestellt worden. Diese umfasst neben der Beschlussvorlage für die Haushaltssatzung den Haushaltsplan 2020. Der Haushaltsplan wiederum beinhaltet den Vorbericht, den Gesamtplan, den Haushaltsquerschnitt, die Gruppierungsübersicht, die Finanzierungsübersicht, die Übersicht über die dauernde Leistungsfähigkeit, den Verwaltungshaushalt, den Vermögenshaushalt, den Stellenplan, die Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen, die Übersicht über den Stand der Schulden, die Übersicht über die Rücklagen, die Übersicht über die Kreis- und Schulumlage, die Übersicht über die freiwilligen Leistungen, die Übersicht über die Deckungs- und Zweckbindungsvermerke, die Übersicht über die Bewirtschaftungsstellen, den Finanzplan, das Investitionsprogramm und Beteiligungen des Landkreises. Dem Vorbericht ist als Anlage 2 („Abwägung zur Kreis- und Schulumlage“) eine Zusammenfassung und Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen und Einwände zum Haushaltsplanentwurf 2020 des Kreises beigefügt. Diese Abwägung ist zu jeder einzelnen kreisangehörigen Gemeinde ergangen. Die Beschlussvorlage enthält nunmehr folgende Kenndaten:
Abschluss Verwaltungshaushalt:
140.572.300 €
Abschluss Vermögenshaushalt:
36.829.550 €
Kreditaufnahmen für Investitionen:
3.000.000 €
durch die Kreisumlage gedeckter Finanzbedarf (Umlagesoll):
40.500.841 €
Umlagekraft des Landkreises:
101.014.717 €
Hebesatz der Kreisumlage:
40,094 v. H.
Der Haushaltsplan wurde schließlich mit Beschluss-Nr. 38-04/19 mit 34 gegen 11 Stimmen angenommen. Das Landesverwaltungsamt hat den Haushalt am 13. Januar 2020 genehmigt.
Mit Schreiben vom 12. Dezember 2019 hat der Beklagte den Gemeinden, in der Betreffzeile bezeichnet als „Beteiligungsverfahren der Gemeinden Stufe 2 - Anhörung“, weitere Unterlagen zukommen lassen, und zwar: ein Formular „Anhörung Stufe 2 2020“ (nur elektronisch), den Entwurf des Kreisumlagebescheides und den Entwurf des Schulumlagebescheides 2020. Eine Rückmeldung wurde bis zum 24. Januar 2020 erbeten. Dieses Anhörungsschreiben, das der Ermittlung eines strukturellen Defizits der Gemeinde dienen sollte, wurde dem Beklagten von der Klägerin als Excel-Tabelle per Mail am 24. Januar 2020 übermittelt. Diese Tabellen enthalten umfangreiche Angaben zur Entwicklung der finanziellen Situation der Klägerin, insbesondere einen Überblick über die Einnahmen und Ausgaben im Verwaltungs- und Vermögenshaushalt sowie die Ermittlung des Anteils der freiwilligen Leistungen der Gemeinde. Mit Schreiben vom 27. Januar 2020 wurden die Unterlagen erneut per Post und vom Bürgermeister unterschrieben an den Beklagten übersandt.
Mit Bescheid vom 27. Januar 2020, zugestellt am 29. Januar 2020, setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin die zu zahlende Kreisumlage auf 895.376,16 € fest. Hiergegen hat die Klägerin mit Schreiben vom 19. Februar 2020 Widerspruch erhoben. Zur Begründung führt sie aus, dass der Mehrbelastungsausgleich, den die Landkreise für die Erfüllung der Aufgaben im staatlich übertragenen Wirkungskreis vom Land erhielten, seit Jahren nicht auskömmlich sei. Es sei derzeit Realität, dass die Kommunen durch die Kreisumlage zur Finanzierung gerade dieses Aufgabenbereiches herangezogen würden. Dies wirke sich unmittelbar auf die gemeindlichen Haushalte aus. Den Gemeinden fehle das Geld für die Erfüllung der eigenen und freiwilligen Aufgaben. Die Kreisumlage sei sekundäres Deckungsmittel. Hierzu macht die Klägerin weitere Ausführungen. Weiter wendet sie ein, dass der Beklagte für bestimmte Gemeinden den Breitbandausbau übernommen habe. Diese Ausgabenübernahme erfolge aber nicht kostenneutral. Vielmehr beabsichtige der Beklagte, die Maßnahme im Jahr 2020 mit 30.000,00 € zu bezuschussen und somit über die Kreisumlage zu finanzieren. Das bedeute, dass die Gemeinde Probstzella sich finanziell am Breitbandkabelausbau anderer Gemeinden beteilige. Deshalb dürfe diese Posten bei der Kreisumlage keine Berücksichtigung finden. Die Thüringer Verfassung begründe keine Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben für die Landkreise. Deshalb verletzte der Kreisumlagebescheid die Gemeinde in ihren Rechten.
Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid des Landesverwaltungsamtes vom 12. April 2021 zurückgewiesen.
Hiergegen hat die Klägerin am 12. Mai 2021 Klage erhoben. Sie macht geltend, dass es fraglich sei, ob der Beklagte bei der Umlageerhebung den Grundsätzen des Bundesverwaltungsgerichts genüge getan habe. Der Beklagte habe die Angaben der Mitgliedsgemeinden in tabellarischer Form in den Vorbericht aufgenommen. Hierbei handele es sich aber nur um den Inhalt der Stellungnahmen der Gemeinden. Eine eigene Aufstellung oder Ermittlung habe zumindest dem Vorbericht nicht entnommen werden können. Der Beklagte sei aber zu eigenen Ermittlungen verpflichtet. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 31. Januar 2012 festgestellt, dass dem Finanzbedarf eines jeden Verwaltungsträgers der gleiche Rang zukomme. Der Landkreis habe zwar die Befugnis, zur einseitigen Erhebung der Kreisumlage und dürfe in bestimmter Hinsicht auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit disponieren und damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken. Er müsse aber auch die gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen. Er sei daher verpflichtet, nicht nur den eigenen Finanzbedarf zu ermitteln, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden, und seine Entscheidung in geeigneter Form, etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltsplanung, offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen. Dieser Verpflichtung sei der Beklagte nicht nachgekommen. Er habe seinen eigenen Finanzbedarf nicht in angemessener Art und Weise offengelegt. Die Erstellung des Kreishaushalts und die Festsetzung des Umlagesolls könnten hierfür nicht ausreichen. Der Kreishaushalt vermittle zwar in gewissem Umfang Kenntnisse über die durch den Landkreis zu erfüllenden pflichtigen und freiwilligen Aufgaben. Darstellungen der Ausfinanzierung fänden sich jedoch nicht. Die kreisangehörigen Gemeinden hätten erhebliche Darlegungslasten, gleiches könne auch von den Landkreisen verlangt werden. Nur so könne eine Abwägung zwischen dem Finanzbedarf der Gemeinden und dem Landkreis ermöglicht werden. In seiner Entscheidung vom 16. Juni 2015 – 10 C 13/14 - betone das Bundesverwaltungsgericht den Grundsatz des Gleichrangs des Finanzbedarfs der Verwaltungsträger. Auch der Landkreis habe einen Anspruch auf eine finanzielle Mindestausstattung im Kernbereich seiner Selbstverwaltungsgarantie. Der Landkreis habe jedoch alle Möglichkeiten zu nutzen, zusätzliche Finanzmittel beim Land zu erwirken.
In die Auswertung der finanziellen Situation der Gemeinden und auch der Klägerin hätten folgende Überlegungen einfließen müssen: Die dauernde Leistungsfähigkeit vergleiche die Gesamteinnahmen und Ausgaben des Verwaltungshaushalts der Kommune unter Berücksichtigung von Tilgungsleistungen im Verhältnis zur Zuführung vom Vermögenshaushalt. Es werde jedoch lediglich geprüft, ob die Gemeinde die Tilgung im Verwaltungshaushalt erwirtschaften könne. Damit werde jedoch keine Aussage getroffen, ob die Gemeinde ihre Pflichtaufgaben tatsächlich erfüllen könne. Gespart werde beispielsweise an notwendigen Unterhaltungsmaßnahmen. Hier müsse geprüft werden, ob das vorhandene Vermögen ausreichend unterhalten oder entsprechende Abschreibungen zurückgelegt werden könnten. Auch die allgemeine Rücklage müsse mit anderen Haushaltsgrößen ins Verhältnis gesetzt werden, z. B. zu den Schulden. Auch die Ursache für Fehlbeträge müsse hinterfragt werden. Ob ein Haushaltsplan vorliege oder nicht, sei keine belastbare Grundlage für die Feststellung des Bedarfs. Mit Urteil vom 29. Mai 2019 – 10 C 6/18 - habe das Bundesverwaltungsgericht noch einmal festgestellt, dass der Landkreis seinen eigenen Finanzbedarf und den der Gemeinden ermitteln und in geeigneter Form offenlegen müsse, um den Gemeinden eine Überprüfung zu ermöglichen. Eine Überprüfung sei der Klägerin derzeit aber nicht möglich. Diese Rechtsprechung führe die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. September 2020 – 8 B 22/20 fort, wenn gefordert werde, dass eine einseitige Bevorzugung der Belange der Landkreise zu vermeiden sei und die Belange der Gemeinden zu berücksichtigen seien.
Die Ermittlung des Finanzbedarfs der Gemeinden im Hinblick auf eine „freie Spitze“ sei nicht geeignet, die tatsächliche finanzielle Situation der Gemeinden abzubilden. Insoweit sei auf die Entscheidung des OVG Koblenz vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18 - zu verweisen. Die dauernde Inanspruchnahme von Kassenkrediten bedeute eine deutliche finanzielle Anspannung der Kommune und eine strukturelle Unterfinanzierung. Deshalb sei auf die Liquiditätskreditbelastung innerhalb eines 10-Jahres-Zeitraumes abzustellen.
Mit Blick auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (1 BvR 696/12), das Regelungen des SGB XII für verfassungswidrig erklärt habe, sei eine Aufgabenübertragung unzulässig. Der Beklagte solle darlegen, ob er insoweit Aufgaben wahrnehme und ob er sich um die notwendigen finanziellen Ressourcen bemüht habe.
Aus § 25 Abs. 3 Satz 3 ThürFAG ergebe sich die Pflicht des Landkreises, seinen Finanzbedarf mit dem der Gemeinden abzuwägen, d. h. die Finanzbedarfe seien darzustellen und „minutiös“ gegeneinander abzuwägen. Nicht erforderlich sei hingegen, dass die Belastungen der Gemeinden zu einer Unterschreitung ihrer finanziellen Mindestausstattung führten.
Die Klägerin beantragt,
den Kreisumlagebescheid für das Jahr 2020 des Beklagten vom 27. Januar 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 12. April 2021 aufzuheben,
die Berufung zuzulassen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Mit Schriftsatz vom 21. Juni 2022 hat der Beklagtenbevollmächtigte auf die Klage erwidert. Er legt dar, dass der angefochtene Bescheid rechtmäßig sei. Nach § 25 Abs. 3 Satz 2 ThürFAG seien die kreisangehörigen Gemeinden vor Zuleitung des Entwurfs der Haushaltssatzung einschließlich deren Anlagen an den Kreistag zu beteiligen mit dem Ziel, einen Überblick über den Finanzbedarf aller kreisangehörigen Gemeinden zu bekommen. Anschließend habe der Landkreis gemäß Satz 3 seien Finanzbedarf und die Finanzbedarfe der Gemeinden hinsichtlich des Umlagesolls und des Umlagesatzes abzuwägen. Die Abwägungsgründe seien gegenüber dem Kreistag zu dokumentieren. Soweit die Klägerin das Verfahren in Zweifel ziehe, seien die Einwände unberechtigt. Der Beklagte habe den Anforderungen der Rechtsprechung Rechnung getragen. Der Beklagte habe aufgrund seiner Finanzhoheit selbst über seine Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft zu entscheiden. Zwar seien die Rechte der kreisangehörigen Gemeinden zu beachten und sie dürften nicht ihrer finanziellen Mindestausstattung beraubt werden, auch gelte der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs. Hieraus folge, dass die Landkreise ihre eigenen Aufgaben und Interessen nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber den Aufgaben und Interessen der Gemeinden durchsetzen dürften (BVerwG, U. v. 31. Januar 2013 – 8 C 1.12). Hieraus folge jedoch nicht die Pflicht des Landkreises, seien eigenen Finanzbedarf und die „Ausfinanzierung“ in allen Einzelheiten gegenüber den Gemeinden zu rechtfertigen. Es genüge, die Eckdaten der Haushaltsplanung offen zu legen (OVG Saarlouis, U. v. 12. November 2019 – 2 A 159/18, zit. nach juris, Rn. 60). Der Landkreis habe nicht die gleichen Darlegungserfordernisse wie die Gemeinden, die eine Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts geltend machen wollten. Denn die Erhebung der Kreisumlage sei nicht rechtfertigungsbedürftig (BVerwG, U. v. 29. Mai 2019 – 10 C 6.18, zit. nach juris Rn. 17). Auch unter Verweis auf die Rechtsprechung des OVG Weimar (U. v. 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12) sei festzuhalten, dass der Beklagte seinen Finanzbedarf in angemessener Weise offengelegt habe.
Es mangele auch nicht an einer ausreichenden Ermittlung der Bedarfssituation der kreisangehörigen Gemeinden. Der Landkreis müsse keine eigenen Ermittlungen zu den maßgeblichen Daten anstellen. Es genüge nach der Rechtsprechung des OVG Weimar, dass der Kreis zu erkennen gebe, dass er eine mögliche Verletzung der finanziellen Mindestausstattung abwägend berücksichtigt habe. Er müsse nur eine Übersicht über die Daten der Gemeinden erhalten. Dies regele auch § 25 Abs. 3 Satz 2 ThürFAG. Der Landkreis dürfe sich dabei auf die Angaben der Gemeinden stützen. In diesem Zusammenhang habe auch das OVG Saarlouis (U. v. 12. November 2019 – 2 A 159/18, zit. nach juris, Rn. 59) festgestellt, dass der Landkreis nicht zu einer eigenständigen Ermittlung und Bewertung der Haushaltsansätze der Gemeinde verpflichtet sei. Eigene Ermittlungen fordere auch das Bundesverwaltungsgericht nicht (U. v. 29. Mai 2019 – 10 C 6.18, a.a.O. Rn. 14 sowie U. v. 27. September 2021 – 8 C 29.20, zit. nach juris Rn. 17). Damit sei festzustellen, dass der Landkreis selbst bestimme, wie er die Finanzbedarfe der Gemeinden ermittle, dass er auf vorhanden Daten zurückgreifen dürfe, es aber nicht müsse, und dass er nicht verpflichtet sei, die Gemeinden anzuhören.
Die vom Beklagten betrachteten Parameter seien für die erforderliche Querschnittsbetrachtung ausreichend. Hinsichtlich der Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit könne die Klägerin sich nicht darauf berufen, dass sie an notwendigen Unterhaltungsmaßnahmen spare. Weder der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit noch die Pflicht zum Haushaltsausgleich berechtige oder verpflichte eine Gemeinde, Pflichtaufgaben auszublenden. Zudem verpflichte der Grundsatz der Haushaltswahrheit die Klägerin, einen bedarfsgerechten Haushalt aufzustellen. Der Beklagte müsse sich drauf verlassen können, dass die vorgelegten Haushaltsdaten dem rechtlichen und tatsächlichen Bedarf entsprächen. Insoweit könne auch auf eine Entscheidung des VG Magdeburg (U. v. 28. Oktober 2021 – 9 A 349/20 MD, zit. nach juris Rn. 55) verwiesen werden.
Soweit die Klägerin die Bedeutung der sog. „freien Spitze“ in Frage stelle, sei zunächst festzustellen, dass dies nur ein Kriterium von vielen sei. Darüber hinaus habe der Beklagte eine sehr dezidierte Betrachtung der gemeindlichen Finanzsituation vorgenommen. Soweit die Klägerin meine, es sei maßgeblich auf die „Liquiditätskreditbelastung“ abzustellen, sei darauf hinzuweisen, dass der Beklagte die Situation der Gemeinden auch im Hinblick auf die Inanspruchnahme von Kassenkrediten nach § 65 ThürKO betrachtet habe.
Soweit die Klägerin auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts mit dem Aktenzeichen 1 BvR 696/12 verweise, sei wohl die Entscheidung v. 7. Juli 2020 – 2 BvR 262/12 gemeint. Hier habe das Gericht allerdings entschieden, dass die Regelungen des SGB XII noch bis zum 31. Dezember 2021 anwendbar seien. Da es vorliegend um den Haushalt 2020 gehe, habe die Entscheidung keine Auswirkungen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstand wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die vorgelegten Behördenvorgänge (2 Aktenheftungen) und die elektronisch vorgelegten Dateien verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid verletzt die Klägerin nicht in eigenen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Kreisumlage ist § 26 Abs. 1 ThürFAG i. V. m. der Haushaltssatzung 2020 des Beklagten.
Einwände gegen die formelle Rechtmäßigkeit des Bescheides oder der Haushaltssatzung (Beschlussfassung, Genehmigung, Bekanntmachung etc.) hat die Klägerin nicht erhoben und sind auch nicht ersichtlich.
Auch in materieller Hinsicht sind die Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2020 und damit der angefochtene Bescheid rechtmäßig.
Hinsichtlich der Erstellung der Haushaltssatzung regelt § 25 Abs. 3 Satz 2 und 3 ThürFAG i. d. F. v. 12. Februar 2018 (GVBl. S. 5) ein besonderes Verfahren. Danach sind vor Zuleitung des Entwurfs der Haushaltssatzung einschließlich deren Anlagen an den Kreistag die kreisangehörigen Gemeinden mit dem Ziel zu beteiligen, einen Überblick über den Finanzbedarf aller kreisangehörigen Gemeinden im Kreisgebiet zu erhalten. Nach Satz 3 hat im Anschluss der Landkreis seinen Finanzbedarf und die Finanzbedarfe der kreisangehörigen Gemeinden hinsichtlich der Höhe des Umlagesolls und des Umlagesatzes gegeneinander abzuwägen. Die Abwägungsgründe sind gegenüber dem Kreistag zu dokumentieren.
Fraglich ist vorliegend, in welcher Form und in welchem Umfang die Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden zu erfolgen hat und in welchem Umfang der Beklagte seine Finanzplanung bzw. seinen Finanzbedarf offenlegen muss, denn die Klägerin macht ausschließlich die Verletzung von Verfahrensrechten geltend, nicht die Verletzung der finanziellen Mindestausstattung.
Die hier maßgeblichen Regelungen des § 25 Abs. 3 Satz 2 und 3 ThürFAG 2018 sind aufgrund einer Entscheidung des OVG Weimar vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 - in das Gesetz aufgenommen worden. Ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat das OVG Weimar den Grundsatz aufgestellt, dass nach Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 91, 93 ThürVerf die materielle Rechtmäßigkeit der Haushaltssatzung voraussetze, dass vor dem Satzungserlass der Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden zu ermitteln sei. Dies sei eine zwingende Verfahrensvoraussetzung. Zudem setze die Rechtmäßigkeit der Umlageforderung voraus, dass im Einzelfall die absolute Grenze der finanziellen, die Wahrnehmung des Kernbereichs der gemeindlichen Selbstverwaltung sicherstellende Mindestausstattung nicht überschritten werden dürfe (zitiert nach juris, Rn. 36):
„(1) Art. 28 Abs. 2 GG wie auch Art. 91 und 93 Thüringer Verfassung (ThürVerf) gewährleisten den Gemeinden eine aufgabenadäquate Finanzausstattung (a). Diese verfassungsrechtliche Garantie gilt auch im Verhältnis der kreisangehörigen Gemeinde zum Kreis (b). Daraus folgt, dass der Kreis die Finanzsituation der Gemeinden zu ermitteln hat und ihnen vor dem Erlass der die Festlegung der Kreis- bzw. Schulumlage enthaltenden Haushaltssatzung des Kreises ein Beteiligungsrecht einzuräumen ist (c). „
Zunächst hat das OVG Weimar auf den Grundsatz des Gleichrangs bzw. gleichwertigen Finanzbedarfs von Landkreisen und kreisangehörigen Gemeinden abgestellt:
„b) Die Garantie der finanziellen Mindestausstattung aus Art. 28 Abs. 2 GG gilt unmittelbar und uneingeschränkt auch im Verhältnis der Gemeinde zum Kreis als einem öffentlich-rechtlich organisierten Gemeindeverband. Der Senat schließt sich insoweit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an (BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2013 - 8 C 1/12 - a. a. O. und vom 16. Juni 2015 - 10 C 13/14 - a. a. O.).
Daraus folgt, dass der Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie auch nicht zugunsten des jeweiligen Kreises angetastet werden darf. Weder darf eine Regelung des Landesgesetzgebers zu einer strukturell unzureichenden Finanzausstattung der Gemeinden führen, noch darf eine Regelung eines Kreises diese Wirkung haben. Damit wird auch der Kreisumlage eine absolute Grenze gezogen; ihre Erhebung darf nicht dazu führen, dass das absolute Minimum der Finanzausstattung der kreisangehörigen Gemeinden unterschritten wird (BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2013 - 8 C 1/12 - a. a. O. und vom 16. Juni 2015 - 10 C 13/14 - a. a. O.).
Dieses Ergebnis ist auch aus den kommunalverfassungsrechtlichen Regelungen der Thüringer Verfassung herzuleiten. Ausgehend von der Rechtsprechung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs, dass Art. 93 Satz 1 ThürVerf die grundlegende, allgemeine, an Art. 28 Abs. 2 GG anknüpfende Garantie einer finanziellen Mindestausstattung beinhaltet (Aschke, a. a. O., Art. 93 Rdn. 1, 12), nämlich die Verpflichtung des Landes, dafür zu sorgen, dass die kommunalen Träger der Selbstverwaltung ihre Aufgaben erfüllen können, schützt auch Art. 93 Abs. 1 ThürVerf die Gemeinden vor einer in das Mindestmaß der Finanzausstattung eingreifenden Inanspruchnahme durch den Kreis. Die Kreisumlage entzieht den kreisangehörigen Gemeinden Finanzmittel und zählt insofern zu den Instrumenten, die in ihrem Zusammenwirken die Finanzausstattung der Gemeinde festlegen. Als solches muss sie den Anforderungen entsprechen, die Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf für die Finanzausstattung der Gemeinde vorgibt (Aschke, a. a. O., Art. 93 Rdn. 60).
Die der Erhebung der Umlageforderung gezogene, durch den Kreis zu beachtende Grenze kann auch nicht unter Berufung auf die eigene Finanznot durch den Kreis durchbrochen werden. So wenig wie das Land, kann sich der Kreis von der Beachtung des Kernbereichs der gemeindlichen Selbstverwaltung unter Hinweis auf seine eigene Haushaltslage dispensieren. Ist die eigene Finanzausstattung des Kreises unzureichend, so muss er sich seinerseits an das Land halten; er kann seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1/12 - a. a. O., juris Rdn. 37; noch einmal bestätigt in BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13/14 - a. a. O., juris Rdn. 28). …“ (zitiert nach juris, Rn. 48 ff).
Aus diesen Grundsätzen folgen Ermittlungs- und Anhörungspflichten des Landkreises:
„(c) Aus diesen verfassungsrechtlichen Grundsätzen folgen Ermittlungs- und Anhörungspflichten des Kreises vor der Festsetzung der Umlagen durch Satzung (aa). Die Vorschriften des Thüringer Landesrechts, die ein solches Verfahren nicht vorgeben, sind verfassungsrechtlich (noch) hinnehmbar (bb).
(aa) Muss der Kreis, wie ausgeführt, die gemeindliche Finanzhoheit beachten, hat er als Satzungsgeber auch den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden in seine dem Erlass der Haushaltsatzung und der Festsetzung der Umlagen vorausgehenden Erwägungen aufzunehmen.
Der Kreis ist verpflichtet, nicht nur den eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung - offenzulegen, damit sie in den Kreisgremien Gegenstand der Beratungen sein können und um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1/12 - a. a. O., juris Rdn. 14). Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass es dafür nicht ausreichend wäre, wenn sich der Kreis allein auf einen landesweiten Orientierungswert stützen würde. Der kreiseigene Finanzbedarf wird von diesem konkret ermittelt. Für den gleichrangigen Bedarf der umlagepflichtigen Gemeinden kann nichts anderes gelten (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13/14 - a. a. O., juris Rdn. 41).
Aus diesen Maßgaben folgt indes nicht, dass der Kreis seine Finanzbedarfe und die seiner kreisangehörigen Gemeinden minutiös gegeneinander abzuwägen hätte; es muss aber die vom Kreis erfolgte Berücksichtigung und Abwägung erkennbar sein. Es muss genügen, dass der Kreis zu erkennen gibt, dass er bei dem eigenen Haushaltsansatz die nach seinen Möglichkeiten erkennbare Verletzung der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden abwägend berücksichtigt hat (s. dazu auch Wohltmann, Der Landkreis 2014, 358). Dabei wird der Kreis der in diesem Zusammenhang bestehenden Ermittlungspflicht aber nur dann gerecht, wenn er den kreisangehörigen Gemeinden zielgerichtet und auch zeitlich ausreichend Gelegenheit gibt, ihre Bedarfssituation in einer für die anzustellende kreisweite Abwägung geeigneten Weise darzustellen.
Letztlich wird sich der Kreis auf dieser Verfahrensebene eine Übersicht über den Finanzbedarf aller kreisangehörigen Gemeinden zu verschaffen haben. Bereits bei der Haushaltsaufstellung hat der Kreis zu berücksichtigen, dass ihm zwar die Befugnis zusteht, durch die Kreisumlage seinen nicht gedeckten Finanzbedarf auf die kreisangehörigen Gemeinden umzulegen. Bei der Bestimmung des eigenen umlagefähigen Finanzbedarfs hat der Kreis aber zu beachten, dass sein eigener Finanzbedarf und der der kreisangehörigen Gemeinden gleichrangig sind. Der Kreis hat nicht nur die Befugnis zur Erhebung der Kreisumlage, sondern er disponiert auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit und kann damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken. Das darf er nicht beliebig, vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - a. a. O., juris Rdn. 13 f.).
Daraus folgt zunächst, dass der Kreis vor der Festlegung seines eigenen, in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Umlagesoll stehenden Finanzbedarfs in der Haushaltssatzung eine Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfs aller kreisangehörigen Gemeinden anstellen muss, um im Rahmen einer Gesamtbetrachtung eine Obergrenze der Belastung der kreisangehörigen Gemeinden durch die Kreisumlage festzustellen und den eigenen Finanzbedarf damit in Einklang zu bringen. Zwar darf, wie dargestellt, die Kreisumlageerhebung keinesfalls dazu führen, dass der von Art. 28 Abs. 2 GG unmittelbar geschützte Kerngehalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie angetastet wird. Gleichwohl zieht der Finanzbedarf der unter diesem Gesichtspunkt finanziell bedürftigsten Mitgliedsgemeinde nicht die Obergrenze der Festlegung des Umlagesatzes. Diesen am Maßstab der wirtschaftlich am schlechtesten dastehenden Gemeinde zu bemessen, würde bedeuten, den leistungsfähigen kreisangehörigen Gemeinden einen zu Lasten des Kreises gehenden Vorteil zu gewähren, denn der Umlagesatz darf nach der Regelung des § 28 Abs. 1 ThürFAG in der Haushaltssatzung nur einheitlich festgesetzt werden. Dies würde das bestehende System der Finanzierung der Kreisaufgaben in einer nicht mit der auch zugunsten des Kreisverbandes geltenden Garantie aus Art. 28 Abs. 2 GG zu vereinbarenden Weise entwerten. Es ist nach Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden daher ein Umlagesatz zu finden, der einen sachgerechten Ausgleich der Interessen des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinden darstellt und ihnen - bezogen auf die ihre kreisweit feststellbare Bedarfsstruktur - grundsätzlich genügend finanziellen Raum zur Erfüllung des Mindestmaßes freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben belässt. Soweit die Umlageforderung dabei in einer einzelnen Gemeinde die von Art. 28 Abs. 2 GG zur Sicherung der finanziellen Mindestausstattung gezogene Grenze überschreitet, kann die Umlageforderung auf der Erhebungsebene entsprechend reduziert werden (dazu [3]).“ (OVG Weimar, U. v. 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12, zitiert nach juris, Rn. 52 ff).
Allerdings hat das OVG Weimar nicht dezidiert Vorgaben dazu gemacht, wie das Beteiligungsverfahren durchgeführt werden soll und welche Daten/Unterlagen heranzuziehen sind. Es hat lediglich festgestellt, dass die Erfassung der Bedarfssituation aller Gemeinden systematisch, planvoll und organisiert erfolgen müsse (OVG Weimar, a.a.O., juris, Rn. 65). Das Bundesverwaltungsgericht hatte in seiner Entscheidung vom 31. Januar 2013 – 8 C 1.12 – ebenfalls offengelassen, wie festzustellen ist, ob eine Gemeinde noch über die finanzielle Mindestausstattung verfügt und wie hoch ihr Finanzbedarf ist:
„ Dabei ist von Bedeutung, dass der Kreis nicht nur die Befugnis zur einseitigen Erhebung der Kreisumlage hat, sondern dass er in bestimmter Hinsicht auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit disponiert und damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken kann. Das darf er nicht beliebig; vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen. Dem Berufungsgericht ist deshalb darin beizupflichten, dass der Kreis seine eigenen Aufgaben und Interessen nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber den Aufgaben und Interessen der kreisangehörigen Gemeinden durchsetzen darf. Es ist allenfalls dahin zu ergänzen, dass der Kreis auch verpflichtet ist, nicht nur den eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung - offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen.“ (BVerwG, a.a.O., zitiert nach juris, Rn. 14).
Diese Auffassung hat das BVerwG in seinen Entscheidungen vom 16. September 2020 – 8 B 22.20 (BeckRS 2020, 25717, Rn. 13) und 16. Juni 2015 – 10 C 13.14 bestätigt. Eine Pflicht zur förmlichen Anhörung kreisangehöriger Gemeinden vor Festlegung des Kreisumlagesatzes hat das BVerwG, U. v. 29. Mai 2019 – 10 C 6/18 ausdrücklich verneint. Und auch in der Entscheidung vom 27. September 2021 – 8 C 30/20 (zit. nach juris, Rn. 21) heißt es:
„Durch welches Organ und auf welche Weise die für die Bewertung des Finanzbedarfs der Gemeinden erforderlichen Informationen innerhalb des Landkreises zusammengestellt werden, bestimmt sich nach landesrechtlichen Regelungen und unterliegt, sofern solche Regelungen fehlen, der Befugnis des Landkreises, das Verfahren im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grenzen auszugestalten. Das Berufungsgericht ist ohne Verstoß gegen Bundesrecht davon ausgegangen, dass die Kreisverwaltung den gemeindlichen Finanzbedarf ermitteln und dazu auf vorhandene Daten zurückgreifen darf. Eine verfassungsrechtliche Pflicht, die Gemeinden anzuhören, besteht dabei nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 198 Rn. 14 ff.). Die von ihr ermittelten Informationen über den gemeindlichen Finanzbedarf müssen dem Kreistag als dem für den Erlass der Haushaltssatzung zuständigen Organ (§ 45 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 KVG LSA) bei der Beschlussfassung über den Kreisumlagesatz vorliegen, damit er der Pflicht des Kreises nachkommen kann, diesen Finanzbedarf gemäß Art. 28 Abs. 2 GG gleichrangig mit dem eigenen zu berücksichtigen. Dazu muss dem Kreistag zumindest ein bezifferter Bedarfsansatz für jede kreisangehörige Gemeinde vorliegen. Wegen der ebenfalls aus Art. 28 Abs. 2 GG abzuleitenden Pflicht, die Entscheidung über die Umlagefestsetzung als Ergebnis der Gewichtung der finanziellen Belange offenzulegen, müssen die der Beschlussfassung zugrunde gelegten Bedarfsansätze in der Beschlussvorlage oder, falls die Festsetzung davon abweicht, in anderer geeigneter Weise dokumentiert werden. Dies dient neben der gerichtlichen Kontrolle insbesondere auch der Überprüfung durch die betroffenen Gemeinden, ob der Kreis bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes durch den Kreistag die verfassungsrechtliche Vorgabe beachtet hat, seinen Finanzbedarf nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber demjenigen der Gemeinden zu bevorzugen.“
Diese Entscheidung geht über die älteren Entscheidungen lediglich insoweit hinaus, als darauf abgestellt wird, dass ein bezifferter Bedarfsansatz für jede kreisangehörige Gemeinde vorliegen muss. Damit ist allerdings noch immer nicht gesagt, aufgrund welcher Daten dieser „Bedarfsansatz“ zu ermitteln ist, worauf er sich beziehen muss und wie die Offenlegung zu erfolgen hat.Zudem gibt es hausrechtlich den „bezifferten Bedarfsansatz“ nicht in Form irgendeiner Kennzahl. Vielmehr kann ein kommunaler Haushalt anhand einer Vielzahl von Kenndaten beurteilt werden. So hat das OVG Koblenz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18.OVG (zitiert nach juris, Rn. 92) folgende Vorgehensweise als verfassungsrechtlich genügend angesehen:
„Die vom Beklagten angestellten Ermittlungen des Finanzbedarfs der umlagepflichtigen Gemeinden werden den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht. Er hat sich vorliegend, was die Verringerung des klägerischen Fehlbetrages infolge der Erhöhung des Kreisumlagesatzes als letztlich einzig in Betracht kommender Maßnahme angeht, nicht etwa mit landesweiten Orientierungswerten begnügt (was nicht ausreichend gewesen wäre, vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015, a.a.O., Rn 41), sondern hat konkrete Ermittlungen zur Finanzlage aller kreisangehörigen Kommunen des Klägers angestellt. Der Kläger hatte bereits im Verfahren zur Aufstellung seines Haushaltsplanes für 2016 die aktuellen Finanzdaten der kreisangehörigen Orts- und Verbandsgemeinden ermittelt (s. „Übersichten zu Finanzdaten der Orts- und Verbandsgemeinden“ mit Darstellungen zu den „Freien Finanzspitzen“, zu Jahresergebnissen der Ergebnishaushalte, zur Höhe der jeweiligen Verbandsgemeindeumlagesätze und den Realsteuerhebesätzen). Mit den Schreiben vom 30. Dezember 2015 und 3. Februar 2016 übermittelte der Kläger dem Beklagten auf dessen Anforderung die genannten sowie weitere Finanzdaten seiner Kommunen (Liquiditätskreditbestände, Kapitalrücklagen, negativer Saldo Finanzhaushalt, Bilanzdaten). Diese beinhalteten auch nicht nur Kenndaten zur jeweiligen Finanzkraft, also zur Einnahmeseite, sondern auch zum Finanzbedarf (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 17. Dezember 2019, – OVG 12 B 22.18 –, juris Rn 28). Überdies waren die Daten hinreichend aktuell, denn sie wurden im Zuge des Haushaltsaufstellungsverfahrens für das streitige Haushaltsjahr 2016 ermittelt (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020, – 4 L 184/18 –, juris Rn 57ff für die Verwendung von Daten aus dem Haushaltsvorjahr). Dem Beklagten lagen mithin umfassende und aktuelle Informationen zur Situation der kreisangehörigen Gemeinden vor und wurden von ihm ausgewertet. Dass er diese Daten über den Kläger und nicht unmittelbar bei den kreisangehörigen Gebietskörperschaften erhoben hat, entspricht der kommunalen Struktur des Verwaltungsaufbaus. Der Kläger hat seinerseits die vom Beklagten gewünschten Daten bei den Orts- bzw. Verbandsgemeinden erhoben, weshalb diese auch die Möglichkeit gehabt hätten, aus ihrer Sicht relevante Umstände vorzutragen.“
Welche Daten der Landkreis im Rahmen der Beteiligung der Gemeinden und der Abwägung heranzieht, ist insoweit in sein Ermessen gestellt, als sie grundsätzlich geeignet sein müssen, den Finanzbedarf der Gemeinden festzustellen. Dabei dürfen die Aufklärungspflichten an den Landkreis nicht überspannt werden. Der Umfang der Prüfung muss noch leistbar und praktikabel sein. So auch das OVG Koblenz:
„Für diesen Ansatz ließe sich überdies noch anführen, dass bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes durch den Landkreis die noch leistbaren Prüfpflichten überspannt sein dürften, wenn für dessen Rechtmäßigkeit erforderlich wäre, dass vorab für jede einzelne umlagepflichtige Gebietskörperschaft im Detail geprüft werden müsste, ob bei ihr ggf. vorhandene Haushaltsdefizite, Fehlbeträge, Kreditverpflichtungen etc. durch ein (noch) sparsameres Wirtschaften hätten gesenkt werden können. Ein solches Vorgehen auf der Stufe der Haushaltsaufstellung mit Festlegung des Kreisumlagesatzes wäre, zumal mit Blick auf die dabei vermutlich nicht selten zu erwartenden Meinungsverschiedenheiten zwischen Kommune und Landkreis, kaum praktikabel handhabbar. Demgegenüber bliebe es nach der hier vertretenen Rechtsansicht dem Verfahren zur konkreten Festsetzung der Kreisumlage auf der 2. Stufe vorbehalten, aufgrund eines ggf. im Einzelfall zu stellenden Antrages auf Teilerlass der Kreisumlage zu prüfen, ob sich die Fehlbeträge, Kreditverpflichtungen etc. einer umlageverpflichteten Kommune unter Berücksichtigung ihres Selbstverwaltungsrechts hätten senken oder gar vermeiden lassen. Hier bestehen deutlich höhere Darlegungs- und damit korrespondierende Prüfpflichten (vgl. für das Vorgehen eines Landkreises gegen eine Änderung des Finanzausgleichsgesetzes: BVerfG, Beschluss vom 09. März 2007, – 2 BvR 2215/01 –, juris Rn 21 ff., 25 ff.).“ (OVG Koblenz, a.a.O. Rn. 99)…..
„Zu der weiteren rechtlichen Vorgabe, die kommunale Steuerkraft durch die Kreisumlage und auch im Zusammenwirken mit anderen Umlageverpflichtungen nicht in Gänze entziehen zu dürfen, ist es nach Meinung des Senats zur Vermeidung einer Überfrachtung an Prüfpflichten auf der Ebene der Beschlussfassung über den Kreisumlagesatz (1. Stufe) aus rechtlichen Gründen nicht erforderlich, eine konkrete Berechnung für jede einzelne umlagepflichtige Kommune durchzuführen. Dies wäre vielmehr der Ebene der Festsetzung der Kreisumlage vorbehalten. Auf der vorliegenden Stufe genügt die Feststellung, dass - wie im vorliegenden Fall - bei abstrakter Betrachtung keine Anhaltspunkte dafür erkennbar sind, dass die Umlageverpflichtungen der Gemeinde ihre Steuerkraft zur Gänze oder jedenfalls in einem verfassungsrechtlich bedenklichen Umfang abschöpfen würden.“ (OVG Koblenz, a.a.O. Rn. 108).
Dies vorangestellt hat der Beklagte den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden strukturiert und systematisch hinreichend ermittelt. Im Rahmen der sog. Stufe 1 hat der Beklagte allen Gemeinden und damit auch der Klägerin einen Fragebogen (Anlage 1 zum Schreiben vom 12. September 2019) zukommen lassen, auf dem Angaben zum Stand der Haushaltsplanung, zur Haushaltssicherung und der Realsteuersätze erbeten wurden. Zudem hatten die Gemeinden bzw. die Klägerin die Möglichkeit „weitere Darlegungen“ auf einem gesonderten Blatt zu machen. Auf der Anlage 2 zu o. g. Schreiben wurden Angaben zur finanziellen Entwicklung der Gemeinde erbeten, und zwar bezogen auf die Jahresrechnung 2018, den Haushaltsplänen 2019 und 2020 sowie den Finanzplänen 2021 bis 2023. Im Einzelnen sollten die Gemeinden Angaben zum Haushaltsausgleich (Einnahmen und Ausgaben des Verwaltungshaushalts), zu den freiwilligen Ausgaben im Verwaltungshaushalt, zu den freiwilligen Ausgaben im Vermögenshaushalt, zur dauernden Leistungsfähigkeit (freie Finanzspitze), zu den Rücklagen, zum Schuldenstand, den einheitlichen Sollfehlbetrag (§ 23 ThürGemHV), zum Haushaltssicherungskonzept, zu den Zuschüssen an Eigenbetriebe und kommunale Unternehmen, zu Bürgschaften, Gewährverträgen und Rechtsgeschäften mit vergleichbaren Auswirkungen und ggf. Besonderheiten des gemeindlichen Haushalts machen. Diese Angaben ließ die Klägerin dem Beklagten am 11. Oktober 2019 zukommen. Zudem berücksichtigte der Beklagte Daten des Statistikportals Thüringen zur Haushaltswirtschaft der Kommunen, insbesondere zur Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit. Weiterführende Anmerkungen oder Einwände hat die Klägerin in diesem Beteiligungsverfahren nicht gemacht. Diese Vorgehensweise lässt erkennen, dass der Beklagte nicht nur auf vorhandene Daten aus Statistiken zurückgegriffen hat, sondern auch auf Daten und Zahlen des laufenden und vorangegangenen Haushaltsjahres sowie der zukünftigen Finanzplanung. Durch die Erhebung einer Vielzahl von Daten war der Beklagte in der Lage, sich einen Gesamtüberblick über den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden zu verschafften. Der Beklagte ist nur verpflichtet, eine Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfs aller kreisangehörigen Gemeinden zu erstellen, und nicht auf die finanziell bedürftigste Gemeinde abzustellen (OVG Weimar, U. v. 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12, a.a.O., Rn. 57; OVG Magdeburg, U. v. 17. März 2020 – 4 L 184/18, zitiert nach juris, Rn. 53). Dies hat der Beklagte getan. Wenn die Klägerin unter Verweis auf das OVG Koblenz (U. v. 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18.OVG, zitiert nach juris Rn. 106 ff) der Auffassung ist, dass zur Beurteilung des Finanzbedarfs auf die Liquiditätskreditbelastung abzustellen sei, ist einzuwenden, dass dieses Kriterium nur bedingt geeignet ist, den Finanzbedarf der Kommunen zu beurteilen, und kritisch zu sehen ist. Denn Liquiditätskredite bzw. Kassenkredite (§ 65 ThürKO), dienen durchaus auch der Zwischenfinanzierung bei Investitionen. D. h., dass die Höhe der Liquiditätskredite vom Finanzierungsverhalten der Gemeinden beeinflusst ist, aber keine zwingende Aussage über ihre Mindestbelastung zulässt. Zum anderen können Liquiditätskredite auch aus der Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsangelegenheiten herrühren, die über ein Mindestmaß hinausgehen (hierzu D. Heilmann, Kritische Analyse der Erhebungsmethode zur Berechnung der finanziellen Mindestausstattung kreisangehörigen Gemeinden auf Grundlage des Urteils des OVG Koblenz vom 17.7.2020, NVwZ 2021, 380 f). Jedenfalls ist immer die Ursache von Liquiditätskrediten zu betrachten, die Höhe als solche lässt keinen gesicherten Schluss auf die Mindestausstattung zu, damit kann sie auch kein Ausschließlichkeitskriterium sein. Letztlich entscheidet der Landkreis, welche Daten er dieser Beurteilung zugrunde legt (OVG Magdeburg, U. v. 17. März 2020 – 4 L 184/18, zitiert nach juris, Rn. 55; VGH München, B. v. 14. Dezember 2018 - 4 BV 17.2488, BeckRS 2018, 32713, Rn. 7). Der Landkreis hat insoweit einen Ermessensspielraum, der erst dann verletzt ist, wenn er seiner Beurteilung grundsätzlich ungeeignete Daten zugrunde legt. Das kann vorliegend nicht festgestellt werden. So hat er im Anschreiben vom 12. September 2019 die Gemeinden aufgefordert, auf jeden Fall das Formblatt zur „Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit“ (Muster zu § 4 Nr. 4 ThürGemHV) zu übersenden. Hierzu und zur sog. freien Finanzspitze hat das VG Gera festgestellt:
„Das Modell der „freien Finanzspitze“ - und hierauf weist der Beklagte zutreffend hin -, erachtet der Landesgesetzgeber generell für eine geeignete Methode, um festzustellen, ob eine Gemeinde „finanzschwach“ oder „besonders finanzschwach“ ist.
Dies folgt aus den Regelungen der Thüringer Kommunalordnung über die ordnungsgemäße kommunale Haushaltswirtschaft und die kommunale Kreditaufnahme sowie die dazu in der Thüringer Gemeindehaushaltsverordnung ergangenen Ausführungsvorschriften:
§ 53 ThürKO enthält die allgemeinen Haushaltsgrundsätze. § 53a Abs. 1 ThürKO schreibt bei einer nicht ordnungsgemäßen Haushaltswirtschaft vor - vor allem bei Verstößen gegen die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit, bei der Verletzung der Pflicht, einen ausgeglichenen Haushalt vorzulegen oder wenn gar die Zahlungsfähigkeit der Gemeinde betroffen ist -, dass ein „Haushaltssicherungskonzept“ aufzustellen ist. Das ist unter anderem dann der Fall, wenn die Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit in zwei der drei dem laufenden Jahr vorangegangenen Haushaltsjahre oder in zwei der dem laufenden Haushaltsjahr folgenden Finanzplanungsjahre einen Fehlbetrag aufweist.
Ferner regelt § 63 Abs. 1 ThürKO, dass Kredite nur im Vermögenshaushalt aufgenommen werden dürfen, und zwar wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich nicht zweckmäßig ist. Dabei bedarf der Gesamtbetrag der vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionsförderungsmaßnahmen im Rahmen der Haushaltssatzung der Genehmigung (§ 63 Abs. 2 Satz 1 ThürKO). Die Genehmigung soll unter dem Gesichtspunkt einer geordneten Haushaltswirtschaft erteilt oder versagt werden (§ 63 Abs. 2 Satz 2, 1. HS ThürKO). Sie ist in der Regel zu versagen, wenn die Kreditverpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht im Einklang stehen (§ 63 Abs. 3 Satz 3 ThürKO).
Ob eine Gemeinde dauernd leistungsfähig ist, darüber hat sie jedes Haushaltsjahr im Rahmen ihres Haushaltsplans Rechenschaft abzulegen (§ 2 Abs. 1 i.V.m. § 4 Nr. 4 ThürGemHV). Danach besteht der kommunale Haushaltsplan vor allem aus dem Gesamtplan sowie den Einzelplänen des Verwaltungs- und des Vermögenshaushalts. Der Gesamtplan enthält auch eine Übersicht zur Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit anhand eines vorgeschriebenen Musters (Formblatt). Es enthält die wesentlichen Kriterien für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit einer Gemeinde. Es erfolgt eine Gegenüberstellung der laufenden Einnahmen mit den laufenden Ausgaben des Verwaltungshaushalts (vgl. das Formblatt, oben S. 6 des Urteils).
Im Zusammenhang mit der Gewährung von Bedarfszuweisungen an Gemeinden zur Durchführung von Investitionsmaßnahmen außerhalb des ZuInvG bedient der Beklagte sich ebenfalls des Formblatts. Mit ihm wird das Kriterium abgefragt, ob eine Kommune trotz sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung bei Ausschöpfung aller Einnahmemöglichkeiten die erforderlichen Eigenmittel für die zu fördernden Maßnahmen nicht aufbringen kann (vgl. Nr. II.1.2, 1.4.1 VV-Bedarfszuweisungen).“ VG Gera, U. v. 15. April 2014 - 5 K 41/10, zitiert nach juris, Rn. 138 ff).
Diesen Ausführungen folgend bestehen nach Auffassung der Kammer keine Bedenken gegen die Heranziehung der vom Beklagten erhobenen Daten, zumal er sich nicht auf die Feststellung einer „freien Spitze“ beschränkt, sondern weitere Daten in den Blick genommen hat. Im Übrigen ist die freie Finanzspitze durchaus als „Leitgröße“ für die Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit anerkannt (so u. a. VG Saarlouis, U. v. 23. März 2018 – 3 K 1916/15, zitiert nach juris, Rn. 59 f). Wenn das OVG Koblenz (U. v. 17. Juli 2020, a.a.O., Rn. 113) und das OVG Saarlouis (U. v. 12. November 2019 – 2 A 159/18, zitiert nach juris, Rn. 66) die „freie Spitze“ als Indikator für die finanzielle Leistungsfähigkeit in Frage stellen, dann deshalb, weil mittlerweile viele Kommunen auf die doppische Haushaltsführung umgestellt haben. Die Klägerin hingegen führt ihren Haushalt noch kameralistisch. Es ist bei der Festsetzung der Kreisumlage nicht die Aufgabe des Landkreises, Haushaltsdaten der Gemeinden im Einzelfall zu überprüfen. Es kann nur darum gehen, unter Berücksichtigung der eigenverantwortlichen Haushaltsplanung der Gemeinden deren Finanzbedarf zu würdigen (so auch Henneke, Die Kreisumlagefestsetzung, S. 222).
Letztlich sind die Gemeinden gehalten, einen möglichst bedarfsgerechten Haushalt aufzustellen, der dem Grundsatz der Haushaltswahrheit Rechnung trägt. Wenn, was angesichts knapper Haushaltsmittel fast zum Regelfall geworden ist, nicht alle Aufgaben sich in der Haushaltsplanung vollumfänglich wiederfinden, kann von der Gemeinde erwartet werden, dass sie entsprechende Besonderheiten ihrer Haushaltsplanung und -lage dem Landkreis im Beteiligungsverfahren mitteilt. Insoweit kann vom Beklagten nicht verlangt werden, dass er einen praktisch nicht mehr leistbaren Aufwand betreibt und eigene Ermittlungen zur Haushaltslage der kreisangehörigen Gemeinden anstellt (so auch OVG Koblenz, a.a.O.). Vielmehr haben die Gemeinden entsprechende Darlegungsobliegenheiten (so auch OVG Saarlouis, U. v. 12. November 2019 – 2 A 159/18, a.a.O., Rn. 59; Henneke, Die Kreisumlagefestsetzung, S. 224).
Der so festgestellte Finanzbedarf der Gemeinden ist dem Finanzbedarf des Landkreises gegenüber zu stellen, um sie gegeneinander abzuwägen, § 25 Abs. 3 Satz 3 ThürFAG. Soweit die Klägerin die Auffassung vertritt, dass der Beklagte von vornherein auch seinen eigenen Finanzbedarf offenlegen müsse damit erkennbar sei, wie er seine Aufgaben ausfinanziere, kann diese Auffassung jedenfalls nicht auf § 25 Abs. 3 S. 2 und 3 ThürFAG gestützt werden. Denn nach dem Wortlaut des Gesetzes ist der Entwurf der Haushaltssatzung einschließlich der Anlagen nur den Kreistagsmitgliedern zu übermitteln, nicht aber den kreisangehörigen Gemeinden. Nach § 25 Abs. 3 Satz 3 ThürFAG hat der Landkreis vor der Beschlussfassung durch den Kreistag seinen Finanzbedarf und den Finanzbedarf der Gemeinden gegeneinander abzuwägen und diese Abwägung gegenüber dem Kreistag zu dokumentieren. Fraglich ist deshalb, ob verfassungsrechtliche Grundsätze eine detaillierte Offenlegung der Aufgabenfinanzierung des Landkreises gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden im Anhörungsverfahren erforderlich machen. Das BVerwG hat in seiner Entscheidung vom 29. Mai 2019 – 1 C 6/18 - konstatiert, dass der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften zu beachten habe und verpflichtet sei, nicht nur seinen eigenen Finanzbedarf zu ermitteln, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden, und dass er seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssätze - offenzulegen habe. Das BVerwG hat aber nicht gefordert, dass diese Offenlegung im Rahmen der Beteiligung der Kommunen erfolgen müsse. D. h. es dürfte ausreichen, wenn eine Überprüfung der Ansätze nach der Beschlussfassung ermöglicht wird und der Haushaltsplan o. ä. diese Überprüfung ermöglicht (so auch das Rundschreiben des Thüringer Innenministeriums vom 9. August 2017 (Rundschreiben R 33 2/2017). Im Übrigen verweist das BVerwG in dieser Entscheidung nochmals darauf, dass - sofern der Landesgesetzgeber keine Regelung trifft - die Landkreise die Befugnis zur Gestaltung ihrer Verfahrensweise haben. In diesem Zusammenhang dürfte auch die Feststellung des BVerwG zur Verneinung einer förmlichen Anhörungspflicht relevant sein:
„Hier geht es nicht um einen rechtfertigungsbedürftigen staatlichen Eingriff in die Selbstverwaltungshoheit einzelner Gemeinden, sondern um die Entscheidung einer kommunalen Gebietskörperschaft über die Verteilung der finanziellen Mittel innerhalb des kommunalen Raums zwischen Gemeinden und Landkreis. Bei dieser Entscheidung können sich sowohl der Landkreis, der über die Mittelverteilung entscheidet, als auch die Gemeinden, denen Finanzmittel entzogen werden, auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und ihren daraus abgeleiteten Anspruch auf aufgabenadäquate Finanzierung aus Art. 28 Abs. 2 GG berufen. Die Festsetzung des Kreisumlagesatzes dient nicht dazu, dem kommunalen Raum Finanzmittel zu entziehen, sondern dem Ausgleich der im kommunalen Raum konkurrierenden finanziellen Interessen. Eine gewachsene Anhörungstradition ist zudem bei der Festlegung von Kreisumlagesätzen nicht erkennbar. Schließlich ist auch nicht ersichtlich, dass die Einhaltung der in der Rechtsprechung des Senats anerkannten rechtlichen Grenzen für die Festsetzung von Kreisumlagesätzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378Rn. 14, 16, 19 ff.) im gerichtlichen Verfahren nicht oder nur eingeschränkt überprüft werden könnte.“ (BVerwG, U. v. 29. Mai 2019 - 10 C 6/18, zitiert nach juris, Rn. 17).
Danach kann es nur darum gehen, dass der Landkreis vor der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung die Finanzsituation der Gemeinden einschätzen muss. Es geht nicht darum, dass er im Beteiligungsverfahren der Gemeinden diesen bereits die Gelegenheit geben muss, den Kreishaushalt zu hinterfragen und ggf. zu beanstanden. Dies kann er in einem nachfolgenden Verfahren tun mit der Begründung, dass seine finanzielle Mindestausstattung nicht gewahrt wurde. Denn auch die Gemeinden haben zu akzeptieren, dass der Landkreis eigenverantwortlich seine Aufgabenwahrnehmung und Ausgaben plant. Er hat ein weites Planungsermessen.
Insoweit ist auch die Entscheidung des OVG Saarlouis (U. v. 12. November 2019 – 2 A 159/18, zitiert nach juris, Rn. 60) bemerkenswert:
„Dem hier gewählten Informationsverfahren ist, was andererseits die Haushaltsdaten des Landkreises anbelangt, genügt, wenn den Gemeinden die wesentlichen Eckdaten der Haushaltsplanung des Kreises offengelegt werden. Das ist hier geschehen. Was den Entwurf des Kreishaushalts angeht, ist es dann Sache der Gemeinden, die jeweils über in der kommunalen Haushaltswirtschaft sachkundiges Personal verfügen, soweit sie das für geboten erachten, nach Abklärung noch offener Fragen mit dem Kreis die eigene finanzielle Haushaltslage zu erörtern und die maßgebenden Umstände bei Bedarf hinsichtlich ihrer Relevanz für die bevorstehende Festsetzung des Umlagesatzes nachvollziehbar vorzutragen.“
Danach ist es ausreichend, wenn die wesentlichen Eckdaten des Haushaltplanes offengelegt werden. Hierzu ist es völlig ausreichend, den Kommunen den Entwurf des Haushaltsplanes zukommen zu lassen. Damit verkennt das Gericht nicht, dass der Abwägungsvorgang nachvollziehbar sein muss, nicht zuletzt um in einem ggf. nachfolgenden Widerspruchs- oder Klageverfahren eine Überprüfung zu ermöglichen.
Für den vorliegenden Fall ist festzustellen, dass der Beklagte mit Schreiben vom 12. September 2019 der Klägerin den Entwurf des Kreishaushalts (Stand: 10. September 2019) zur Verfügung gestellt hat. Dieser Entwurf beinhaltet eine tabellarische Auflistung der Haushaltsansätze als Gesamtplan (Zusammenfassung der Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen im Verwaltungs- und Vermögenshaushalt, den Haushaltquerschnitt, die Gruppierungsübersicht, die Finanzierungsübersicht, die Übersicht über die dauernde Leistungsfähigkeit, die Einzelpläne zum Verwaltungshaushalt (insgesamt 461 Seiten) und zum Vermögenshaushalt (insgesamt 142 Seiten), den Stellenplan sowie Anlagen und Übersichten zum Haushaltsplan (Verpflichtungsermächtigungen, Schulden, Rücklagen, Kreis- und Schulumlage, freiwillige Leistungen, Deckungsvermerke/Zweckbindungsringe und Bewirtschaftungsstellen). Damit hat der Beklagte der Klägerin alle Unterlagen zum Kreishaushalt zur Verfügung gestellt, die es ihr ermöglicht hätten, sich einen detaillierten Überblick über die Einnahmen und Ausgaben im Kreishaushalt zu informieren. Die entsprechende Fachkompetenz zur Beurteilung der Haushaltsunterlagen darf bei der Klägerin vorausgesetzt werden. Im Übrigen ist insoweit festzustellen, dass die Klägerin im Rahmen des Beteiligungsverfahrens zwar die erbetenen Auskünfte zu ihrer Haushaltslage abgegeben hat, sich jedoch zum Haushaltsplan des Beklagten an keiner Stelle geäußert hat.
Ohnehin kann die Klägerin die Haushaltsplanung des Beklagten nur dann erfolgreich in Frage stellen, wenn sie darlegen kann,
„…, dass der Kreishaushalt - in einem Umfang, der sich auf den Umlagesatz mit mindestens einem Prozentpunkt auswirkt - Ausgaben für landkreisfremde Zwecke vorsieht. Sie können sich dagegen nicht auf Rechtsverstöße bei der Erfüllung von Landkreisaufgaben berufen (BayVGH, U.v. 21.3.2011 - 4 BV 10.108 - VGH n.F. 64, 42/50. = BayVBl 2011, BayVBl Jahr 2011 Seite 632/ 635). Dass die Rügemöglichkeit auf Überschreitungen der Verbandskompetenz des Landkreises - also auf eine Ultravires-Kontrolle -bezogen und insoweit grundsätzlich begrenzt ist, folgt aus dem Umstand, dass die beiden kommunalen Ebenen selbständig und mit eigenen Aufgaben nebeneinander stehen (BayVGH, U.v. 4.11.1992 - 4 B 90.718 - VGH n.F. 45 = NVwZ-RR 1993, NVWZ-RR Jahr 1993 Seite 574). Die Rechtmäßigkeit der einzelnen Haushaltsansätze ist somit keine Voraussetzung für die Erhebung der Kreisumlage; eine „rechtsaufsichtsähnliche“ Kontrolle der Gemeinden gegenüber der Haushaltsplanung des Landkreises findet nicht statt.“ (BayVGH, B. v. 14. Dezember 2018 - 4 BV 17.2488, BeckRS 2018, 32713, Rn. 16).
Entsprechende Einwände hat aber die Klägerin nicht geltend gemacht. Soweit im Widerspruchsverfahren noch auf den Ausbau des Breitbandkabelnetzes für andere Gemeinden verwiesen wurde, hat die Klägerin diesen Vortrag im Klageverfahren nicht aufrechterhalten. Zudem dürfte bei einem Haushaltsansatz von 30.000,00 € für diese Aufgabe; gemessen am Gesamtvolumen des Haushalts; die Fehlertoleranz, die auch das erkennende Gericht für erforderlich hält, angesichts des Umfangs und der Kompliziertheit der Haushaltsplanung, nicht erreicht sein.
Soweit die Klägerin moniert, dass eine Aufgabenübertragung nach dem SGB XII unzulässig sei, ist auf den Hinweis des Beklagten zu verweisen, wonach die entsprechende Regelung nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts noch bis zum 31. Dezember 2021 anwendbar ist (B. v. 7. Juli 2020 - 2 BvR 696/12, NVwZ 2020, 1342). Damit ist diese Entscheidung für den vorliegenden Haushalt nicht relevant.
Auch der Abwägungsvorgang als solcher bzw. die Dokumentation ist nicht zu beanstanden. Nach § 25 Abs. 3 Satz 3 ThürFAG hat der Landkreis seinen Finanzbedarf und die Finanzbedarfe der kreisangehörigen Gemeinden hinsichtlich der Höhe des Umlagesolls und des Umlagesatzes abzuwägen und die Abwägungsgründe gegenüber dem Kreistag zu dokumentieren.
Das OVG Weimar hat insoweit festgehalten, dass aus der Abwägungspflicht nicht folge,
„ …, dass der Kreis seine Finanzbedarfe und die seiner kreisangehörigen Gemeinden minutiös gegeneinander abzuwägen hätte; es muss aber die vom Kreis erfolgte Berücksichtigung und Abwägung erkennbar sein. Es muss genügen, dass der Kreis zu erkennen gibt, dass er bei dem eigenen Haushaltsansatz die nach seinen Möglichkeiten erkennbare Verletzung der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden abwägend berücksichtigt hat (s. dazu auch Wohltmann, Der Landkreis 2014, 358). Dabei wird der Kreis der in diesem Zusammenhang bestehenden Ermittlungspflicht aber nur dann gerecht, wenn er den kreisangehörigen Gemeinden zielgerichtet und auch zeitlich ausreichend Gelegenheit gibt, ihre Bedarfssituation in einer für die anzustellende kreisweite Abwägung geeigneten Weise darzustellen. (Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 7. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, Rn. 55, juris).
Auch wenn diese Rechtsprechung - ebenso wie die zuvor zitierten Entscheidungen - vor der Änderung des ThürFAG 2018 ergangen ist, ist sie entgegen der Auffassung der Klägerin durchaus geeignet, die Anforderungen, die sich aus § 25 Abs. 3 ThürFAG ergeben, zu bestimmen, denn letztlich beruht diese Gesetzesfassung auf der o. g. Rechtsprechung des OVG Weimar sowie der des Bundesverwaltungsgerichts, das ausdrücklich festgestellt hat, dass die Landkreise das Verfahren bestimmen, soweit der Landesgesetzgeber keine ausdrücklichen Regelungen getroffen hat.
Dies vorausgesetzt ist das Verfahren des Beklagten nicht zu beanstanden. Der Landkreis hat den Gemeinden seinen Haushaltsentwurf, Stand: 10. September 2019, zur Verfügung gestellt. Wie sich aus dem Vorbericht zum Haushaltsplan (Datei „final“, Vorbericht, S. 47) ergibt, hat der Beklagte bereits bei dem übermittelten Entwurf eine erste Abwägung vorgenommen und seine eigenen Haushaltsansätze erläutert. Die finanzielle Situation der Gemeinden ist berücksichtigt worden (S. 34 des Vorberichts). Auch die Mittelanmeldungen der Fachbereiche sind danach erheblich reduziert worden. Die Gemeinden wurden gebeten, die angeforderten Unterlagen bis zum 9. Oktober 2019 zurückzusenden. Diese Unterlagen hat der Beklagte umfänglich ausgewertet. Ausweislich des Vorberichts zum Haushaltsplan 2020 (Bl. 8 bis 29 BA II), der den Kreistagsmitgliedern im Rahmen der Beschlussvorlage zur Verfügung stand, hat der Beklagte sich sowohl mit den eigenen Haushaltsansätzen als auch mit der Haushaltslage der Gemeinden auseinandergesetzt. Dabei haben allerdings nur 15 von 26 Gemeinden eine Stellungnahme abgegeben. Soweit keine Stellungnahmen abgegeben worden waren, wurde auf HWK-Daten des Landesamtes für Statistik zurückgegriffen. Diesem Vorbericht hat er als Anlage 2 (Bl. 30 bis 88 der BA II) eine tabellarische „Zusammenfassung und Abwägung der eingestellten Stellungnahmen und Einwände zur kreislichen Haushaltsplanentwurf 2020 - Stand: 22.11.2019“ beigefügt (vgl. Seite 37 des Vorberichts), aus der die „Stellungnahme/Einwände“, „Details zur finanziellen Situation“ und eine „Abwägung“ hinsichtlich jeder einzelnen kreisangehörigen Gemeinde für die Kreistagsmitglieder ersichtlich ist. Im Vorbericht hat der Beklagte dargestellt, ob und welche Gemeinden Bedarfszuweisungen erhalten haben und die dauernde Leistungsfähigkeit anhand der freien Spitze beurteilt. Nach Eingang der gemeindlichen Stellungnahmen hat die Verwaltung ihre Ansätze nochmals geprüft und Änderungen vorgenommen. Zur Abschöpfungsquote macht der Beklagte auf S. 45 des Vorberichts Ausführungen (Tab. 17 auf S. 46 des Vorberichts). Weiterhin wurden die Steuer-Ist-Einnahmen zum 30.09.19 betrachtet und mit den Ist-Einnahmen des Vorjahres verglichen. Dass der Beklagte seinen Finanzbedarf kritisch betrachtet hat und auch den Stellungnahmen der Gemeinden Rechnung getragen hat, ergibt sich ferner aus dem Umstand, dass im ersten Haushaltsentwurf der Umlagesatz von geplanten 41,094 % reduziert wurde auf 40,094 %. Soweit die Klägerin meint, alleine eine tabellarische Übersicht sei nicht ausreichend, folgt die Kammer dieser Ansicht nicht. Denn zum einen wurde, wie bereits ausgeführt, nicht allein eine tabellarische Übersicht gefertigt, sondern auch textliche Ausführungen gemacht. Dabei ist die tabellarische Übersicht der über die Haushaltsituation jeder einzelnen Gemeinde durchaus geeignet, dem Kreistag die erforderliche Abwägung zu ermöglichen bzw. die zu dokumentieren. Diese Auffassung wird auch vom VGH München geteilt:
„Entscheidet sich der Landkreis für die Durchführung eines strukturierten Anhörungsverfahrens, um den gemeindlichen Finanzbedarf festzustellen, so müssen die von den einzelnen Gemeinden übermittelten Zahlen in geeigneter Weise (z. B. tabellarisch) aufbereitet und den Mandatsträgern zur Verfügung gestellt werden. Ausreichend ist dafür eine rechtzeitig vor der Beschlussfassung in den Kreisgremien stattfindende einmalige Anhörung bzw. Abfrage, die allerdings nicht kollektiv für alle Gemeinden - etwa anlässlich einer Bürgermeisterdienstbesprechung -, sondern nur individuell in schriftlicher Form stattfinden kann. Eine nochmalige Anhörung vor Erlass der einzelnen Umlagebescheide ist gemäß Art. 28 Abs. 2 BayVwVfG „nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten“, weil der Umlagebescheid lediglich die in der Haushaltssatzung bereits abschließend vorgenommene Festsetzung der Kreisumlage (vgl. Art. 19 BayFAG) rechnerisch umsetzt. Angesichts der in den Art. 18 ff. BayFAG geforderten Gleichbehandlung aller kreisangehörigen Gemeinden scheidet eine Berücksichtigung gemeindespezifischer Finanzbelange bei der Festsetzung der Umlagesatzes oder des konkreten Umlagebetrags von vornherein aus.“ (BayVGH, B. v. 14. Dezember 2018 - 4 BV 17.2488, BeckRS 2018, 32713, Rn. 8).
Die Abwägung als solche wurde von der Klägerin zudem nicht substantiiert angegriffen. Die Klägerin hat sich nicht darauf berufen, dass ihre bzw. die verfassungsrechtlich gebotene Mindestausstattung einer Vielzahl von Gemeinden verletzt sei. Hierzu bedarf es deshalb keiner weiteren Ausführungen, zumal nach der 2-Stufen-Konzeption des OVG Weimar dieser Punkt im Einzelfall erst im Festsetzungsverfahren zu prüfen ist. Die Klägerin hat aber weder im Widerspruchsverfahren noch im Klageverfahren geltend gemacht, dass ihre Mindestausstattung nicht gewährleistet sei. Auch im Rahmen des Anhörungsverfahrens hat die Klägerin insoweit keine Einwände erhoben.
Folgt man der Rechtsprechung des OVG Koblenz, U. v. 17. Juli 2020 – 10 A 11208/18.OVG, a.a.O. Rn. 103), wäre die Festsetzung der Kreisumlage ohnehin nur dann rechtswidrig, wenn ein Viertel der umlagepflichtigen Gemeinden die Kreisumlage ohne Eingriff in ihre verfassungsrechtliche Mindestausstattung nicht vollständig erbringen könnte. Auch hierfür ist nichts ersichtlich oder von der Klägerin vorgetragen worden.
Somit ist festzustellen, dass der Beklagte die Belange der kreisangehörigen Gemeinden bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden nicht einseitig und rücksichtslos bevorzugt hat und damit den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften Gemeinden und Landkreis auf eine aufgabenangemessene Finanzausstattung verletzt wurde und er seine Entscheidung in geeigneter Weise offengelegt hat (vgl. BVerwG, U. v. 29. Mai 2019 – 10 C 6/18).
Als unterlegene Partei trägt die Klägerin die Kosten des Verfahrens, § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.
Die Berufung ist nach § 124a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da der Sache grundsätzliche Bedeutung zukommt. Sowohl beim erkennenden Gericht als auch bei anderen Thüringer Verwaltungsgerichten sind Verfahren zur Kreisumlage anhängig, bei denen es auf die Klärung der materiell-rechtlichen Fragen, die hier zu entscheiden waren, ankommt.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 895.376,16 € festgesetzt (§ 52 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 65 ThürKO
§ 23 ThürGemHV
§ 53 ThürKO
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 52 GKG
§ 4 Nr. 4 ThürGemHV
§ 25 Abs. 3 Satz 3 ThürFAG
§ 25 Abs. 3 Satz 2 ThürFAG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 26 Abs. 1 ThürFAG
§ 25 Abs. 3 Satz 2 und 3 ThürFAG
§ 28 Abs. 1 ThürFAG
§ 45 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 KVG
§ 53a Abs. 1 ThürKO
§ 63 Abs. 1 ThürKO
§ 63 Abs. 2 Satz 1 ThürKO
§ 63 Abs. 3 Satz 3 ThürKO
§ 25 Abs. 3 S. 2 und 3 ThürFAG
§ 25 Abs. 3 ThürFAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 91, 93 ThürVerf
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 93 Satz 1 ThürVerf
Art. 93 Abs. 1 ThürVerf
Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf
Art. 28 Abs. 2 BayVwVfG
Art. 19 BayFAG
Art. 18 ff. BayFAG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2021, 380
BVerwGE 145, 378
NVwZ 2020, 1342
10 C 13/14
10 C 6/18
8 B 22/20
10 A 11208/18
1 BvR 696/12
8 C 1.12
2 A 159/18
10 C 6.18
3 KO 94/12
8 C 29.20
9 A 349/20
2 BvR 262/12
8 C 1/12
8 B 22.20
10 C 13.14
8 C 30/20
12 B 22.18
4 L 184/18
2 BvR 2215/01
4 BV 17.24
5 K 41/10
3 K 1916/15
1 C 6/18
4 BV 10.10
4 B 90.71
2 BvR 696/12