Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-10-21, Aktenzeichen 3 K 2342/10

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Gemeinde verfolgt die Absicht, in Kooperation mit einem privaten Investor auf gemeindeeigenem Gelände Windkraftanlagen errichten zu lassen. Bei den diesbezüglichen Standorten handelt es sich um Flächen im Wildfreigehege auf der Gemarkung der Gemeinde.
Im amtlichen Bekanntmachungsblatt der Gemeinde vom 14. April 2004 erfolgte die Bekanntmachung des erneuten Aufstellungsbeschlusses und der frühzeitigen Bürgerbeteiligung zur 4. Änderung des Flächennutzungsplanes der Gemeinde. In der Bekanntmachung ist folgendes ausgeführt: „Diese 4. Änderung des Flächennutzungsplans erbringt die planungsrechtlichen Voraussetzungen für … 2. Die Schaffung der planungsrechtlichen Voraussetzungen zur Errichtung eines Energieparkes (Windenergie- und Solaranlagen) innerhalb des … Geländes (hierdurch wird die Errichtung von Windenergieanlagen im restlichen Gemeindegebiet ausgeschlossen).“
Teilflächen der 4. Änderung des Flächennutzungsplans sind Bestandteil des im Juli 2004 vom Ministerrat des Saarlandes beschlossenen und bekannt gemachten Teilabschnitts Umwelt des Landesentwicklungsplans (LEP Umwelt 2004; vgl. Amtsblatt vom 29.07.2004, Seiten 1574 ff.) und der damit textlich ("Teil A") und zeichnerisch ("Teil B") festgelegten Vorranggebiete für Windenergie. Durch diese vom Plangeber unter Verweis auf das bundesrechtliche Darstellungsprivileg mit Ausschlusswirkung für andere Bereiche des Landesgebiets versehenen Festlegungen sollten nach den formulierten räumlichen Leitvorstellungen Flächen für die Errichtung von Windkraftanlagen gesichert werden.
Da die von der Gemeinde mit der 4. Änderung des Flächennutzungsplans vorgesehenen Flächen diesen Ausweisungen nur zum Teil entsprechen, stellte die Gemeinde unter dem 04.03.2008 beim Ministerium für Umwelt, Abteilung Landesplanung, einen Antrag auf Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens nach dem Raumordnungsgesetz (ROG) mit dem die Abweichung der 4. Änderung des Flächennutzungsplans vom Landesentwicklungsplan hinsichtlich der Standorte der Windkraftanlagen genehmigt werden soll. Über diesen Antrag ist bislang soweit ersichtlich noch nicht entschieden.
Am 19.03.2010 gründete sich eine „Bürgerinitiative gegen Windkraftanlagen …“.
Am 06.06.2010 wurde in der Gemeinde eine Bürgerbefragung zur Nutzung der Windkraft durchgeführt. Der Gemeinderat hatte vor der Abstimmung mehrheitlich festgelegt, das Ergebnis nur dann als verbindlich zu übernehmen, wenn mindestens 55 % der Wahlberechtigten eine Stimme abgeben. Am Wahltag machten 53,6 % der Bürger von ihrem Wahlrecht Gebrauch. Für den Bau der Windräder stimmten dabei 973, dagegen 2.030 Bürgerinnen und Bürger.
Aus der am 19.03.2010 gegründeten Bürgerinitiative bildete sich ein Bürgerbegehren mit drei Vertretungsberechtigten, das Unterstützungsunterschriften für folgendes Begehren sammelte:
„Ich unterstütze hiermit durch meine Unterschrift das Bürgerbegehren:
Aussage 1/Frage 1
Wir sind gegen die Errichtung von Windkraftanlagen im Wald innerhalb der Gemeinde, der Teil des Schwarzwälder Hochwaldes ist (ein Kerngebiet des Naturpark Saar-Hunsrück)
Begründung:
Der Hochwaldrücken ist ein Alleinstellungsmerkmal des heilklimatischen Kurortes A-Stadt und muss in seiner herausragenden landwirtschaftlichen Schönheit sowie als herausgehobener Erholungsraum erhalten bleiben. Zugleich soll damit die Lebens- und Wohnqualität für die Menschen gewahrt werden.
Vorschlag für die Deckung der Kosten:
- keine –
Aussage 2/Frage 2:
Wir sind gegen vertragliche Regelungen mit einem möglichen Investor zur Errichtung von Windkraftanlagen vor der Entscheidung über das Bürgerbegehren.
Nach der derzeitigen rechtlichen Regelung ist die Errichtung von Windkraftanlagen im Wald nicht möglich. Aus einer vorzeitigen vertraglichen Festlegung könnten sich unabwägbare Prozessrisiken für die Gemeinde ergeben, neben unter Umständen schon zusichernden und zu erbringenden Vorleistungen der Gemeinde.
- keine – „.
Am 23.08.2010 wurde das Bürgerbegehren mit 1253 Unterstützungsblättern bei der Gemeinde eingereicht.
Mit Schreiben der Gemeinde vom 17.09.2010 wurde dem Kläger mitgeteilt, dass er in der nächsten Sitzung des Gemeinderates am 30.09.2010 Gelegenheit zur Äußerung nach § 88 Abs. 1 KWG habe. Die Möglichkeit der Äußerung sei auf 15 Minuten beschränkt und dürfe sich nicht auf die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens beziehen. Mit Schreiben vom 21.09.2010 teilte der Kläger dem Beklagten mit, da ihm nur eine sachlich eingeschränkte Möglichkeit der Anhörung eingeräumt worden sei und seine Vertretungsberechtigten zum Teil auch unvermeidbar an einer Teilnahme verhindert seien, werde auf eine Stellungnahme im Laufe der Sitzung des Stadtrates am 30.09.2010 verzichtet.
Zur Frage der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens holte der Bürgermeister der Gemeinde gutachterliche Stellungnahmen des Saarländischen Städte- und Gemeindetages vom 27.08.2010 und der jetzigen Prozessbevollmächtigten des Beklagten vom 13.09.2010 ein.
Der Beklagte lehnte in der Sitzung vom 30.09.2010 das eingereichte Bürgerbegehren mehrheitlich als unzulässig ab. Diese Entscheidung wurde den Vertretern des Klägers am 18.10.2010 zugestellt. Zur Begründung wurde in dieser Entscheidung ausgeführt, die Aussage 1/Frage 1 sei unzulässig, da sie nicht den Anforderungen an die Bestimmtheit der Fragestellung eines Bürgerbegehrens entspreche. Sie lasse in ihrer Formulierung schon nicht eindeutig erkennen, ob die Gemeinde überhaupt zu einem Tätigwerden aufgefordert werden solle. Es fehle an einer hinreichend konkreten Benennung der Maßnahmen, die die Gemeinde nach Auffassung der Initiatoren des Bürgerbegehrens zur Erreichung des reklamierten Ziels der Verhinderung von Windkraftanlagen ergreifen und welche Maßnahmen sie unterlassen solle. Aber selbst unterstellt, die Aussage 1/Frage 1 sei einer auf eine Sachentscheidung gerichtete Fragestellung, so betreffe sie die Planungshoheit der Gemeinde. Ein solches Begehren sei nach § 21 a Abs. 4 Nr. 6 KSVG unzulässig. Darüber hinaus kläre das Bürgerbegehren nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse auf, was ebenfalls zur Unzulässigkeit der Aussage 1/Frage 1 führe. Die Aussage 2/Frage 2 beinhalte ebenfalls keine im Rahmen als Bürgerbegehren zulässige Fragestellung. Die Aussage sei entgegen § 21 a Abs. 1 Satz 1 KSVG nicht auf einen Bürgerbescheid gerichtet, d. h. darauf, dass die Bürger der Gemeinde anstelle des Gemeinderates über den Abschluss von Verträgen mit Investoren entschieden, sondern lediglich darauf, dass der Gemeinderat bis zur Entscheidung über das Bürgerbegehren keine diesbezüglichen Entscheidungen treffen bzw. dass seitens der Gemeinde bis zu diesem Zeitpunkt keine solchen Verträge geschlossen würden. Das Bürgerbegehren verfolge damit das Ziel, einen Schwebezustand herbeizuführen. Dies könne nicht Gegenstand eines zulässigen Bürgerbegehrens sein. Außerdem fehle es bei dem Bürgerbegehren an einem erforderlichen Kostendeckungsvorschlag. Der Verzicht auf die Durchführung der von der Gemeindevertretung beschlossenen und mit dem Bürgerbegehren angegriffenen Maßnahme würde zu einem finanziellen Ausfall bei der Gemeinde führen. Des Weiteren verstoße das eingereichte Bürgerbegehren gegen rechtswirksame und verbindlich eingegangene zivilrechtliche Verpflichtungen bzw. gegen zwingende Verpflichtungen des kommunalen Haushaltsrechts, nämlich gegen das sich aus § 82 Abs. 1 KSVG ergebende gesetzliche Gebot, die Haushaltswirtschaft der Gemeinde sparsam und wirtschaftlich zu planen und zu führen. Außerdem richte sich die Aussage in der Sache nach gegen die Beschlüsse des Gemeinderates der Gemeinde vom 28.02.2008 und 18.03.2010. Das Bürgerbegehren sei daher auch verfristet, da es nicht innerhalb von zwei Monaten nach der Beschlussfassung gemäß § 21 a Abs. 2 Satz 1 KSVG eingereicht worden sei.
Am 26.11.2010 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.
Er ist der Auffassung, die Fragestellung des Bürgerbegehrens sei hinreichend bestimmt. Es solle sich um eine Grundsatzentscheidung handeln, mit der der Rat zu erkennen gebe, wie er bei seinen Entscheidungen im Hinblick auf § 35 Abs. 3 Ziffer 5 BauGB mit Blick auf Windkraftanlagen entscheiden werde. Ein Eingriff in die Planungshoheit der Gemeinde erfolge nicht. Ein Eingriff in die Planungshoheit könne nur dann zu bejahen sein, wenn es sich um ein schon in Gang gesetztes Verfahren der Bauleitplanung handele und ein Bauleitplan vernünftigerweise geboten sei. Davon könne angesichts der örtlichen Gegebenheiten keine Rede sein, zumal es sich um eine raumübergreifende, hier sogar grenzüberschreitende Planung handele und das Einvernehmen der rheinland-pfälzischen Seite nicht nur nicht in Aussicht, sondern seine Verweigerung deutlich in Aussicht gestellt sei. Wenn dadurch aber von vorneherein feststehe, dass unüberwindliche Hindernisse einer Bauleitplanung im Wege stünden, könne von einem Planungsgebot für die Gemeinde wohl keine Rede sein. Daher sei das Bürgerbegehren zulässig. Mit dem Rekurs auf die "Planungshoheit" könne im vorliegenden Fall nur vager Planungsüberlegungen der Gemeinde zur Errichtung von Windenergieanlagen das Bürgerbegehren gerade nicht ausgehebelt werden.
Der Kläger hat schriftsätzlich beantragt,
festzustellen, dass das Bürgerbegehren gegen die Errichtung von Windkraftanlagen im Wald innerhalb der Gemeinde und gegen vertragliche Regelungen mit einem möglichen Investor zur Errichtung von Windkraftanlagen in diesem Bereich vor der Entscheidung über das Bürgerbegehren zulässig ist.
Der Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er meint, das Bürgerbegehren sei unzulässig. Die Aussage 1/Frage 1 des Bürgerbegehrens sei nicht hinreichend bestimmt. Sie stelle eine bloße Meinungsäußerung in Form einer Grundsatzresolution dar und sei nicht auf eine konkrete Maßnahme gerichtet. Selbst wenn man in der Aussage nicht eine bloße Meinungsäußerung sehe, verstoße das Begehren gegen § 21 a Abs. 4 Nr. 6 KSVG. Die Fragestellung betreffe eine Sachentscheidung für die die Planungshoheit der Gemeinde gegeben sei, wozu er näher ausführt. Die Aussage 2/Frage 2 beinhalte keine im Rahmen als Bürgerbegehren zulässige Fragestellung. Die Aussage sei nicht auf einen Bürgerentscheid gerichtet, d. h. darauf, dass die Bürger der Gemeinde anstelle des Gemeinderates über den Abschluss von Verträgen mit Investoren entscheiden sollten, sondern lediglich darauf, dass der Gemeinderat bis zur Entscheidung über das Bürgerbegehren keine diesbezüglichen Entscheidungen treffe bzw. dass seitens der Gemeinde bis zu diesem Zeitpunkt keine solchen Verträge geschlossen würden. Darüber hinaus fehle der Fragestellung der erforderliche Kostendeckungsvorschlag. Die Verpachtung garantiere auf einer Grundlagenschätzung eine Mindesteinnahme von 62.000,-- bis 75.000,-- Euro im Jahr. Bei einer Vertragslaufzeit von 20 Jahren begründe sich daraus ein Mindesteinnahmeverlust zwischen 1,24 Millionen und 1,5 Millionen Euro. Die Aussage 2/Frage 2 richte sich der Sache nach auch gegen die Beschlüsse des Gemeinderates vom 28.02.2008 und 18.03.2010, wozu er näher ausführt. Daher hätte das Bürgerbegehren innerhalb von zwei Monaten nach der Beschlussfassung gemäß § 21 a Abs. 2 Satz 1 KSVG eingereicht werden müssen, was nicht erfolgt sei.
Das Gericht hat mit Beschluss vom 16.02.2011 -3 L 2343/10- einen Antrag der Kläger auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zurückgewiesen. Die hiergegen erhobene Beschwerde des Klägers wurde vom OVG des Saarlandes mit Beschluss vom 20.05.2011 -2 B 198/11- zurückgewiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und der Gerichtsakte 3 L 2343/10 sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen verwiesen, der Gegenstand der Entscheidungsfindung war.

Entscheidungsgründe:
I.
Die Klage, über die im Einvernehmen der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist als Feststellungsklage im Kommunalverfassungsstreit – und damit ohne Durchführung eines Vorverfahrens – statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere stellt die Mitteilung der Entscheidung des Gemeinde- bzw. Stadtrates über die (Un-)Zulässigkeit des Bürgerbegehrens keinen Verwaltungsakt dar, der den Weg der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage eröffnen würde. Dabei sind nach der Rechtsprechung der saarländischen Verwaltungsgerichtsbarkeit(vgl. VG des Saarlandes, Urteile vom 12.03.2004 -11 K 93/02- und 09.02.2007 -11 K 36/06- sowie OVG des Saarlandes, Urteil vom 12.06.2008 - 1 A 3/08-) Beteiligte im Falle des Streits um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens auf der Aktivseite das Bürgerbegehren selbst als kommunales „Quasi-Organ“ (handelnd durch seine Vertreter im Sinne des § 21 a Abs. 2 Satz 2 KSVG) und auf der Passivseite das entsprechende „Kontrast-Organ“, hier der die Zulässigkeit verneinende Gemeinderat (, §§ 59 Abs. 2 Satz 2, 29 Abs. 3 KSVG).
II.
Die Klage ist aber unbegründet. Zu Recht hat der Beklagte festgestellt, dass das von dem Kläger eingereichte Bürgerbegehren unzulässig ist. Das folgt jedenfalls aus § 21 a Abs. 4 Nr. 6 KSVG.
Danach ist ein Bürgerbegehren über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen unzulässig. Förmliche Verfahren der Bauleitplanung sind damit einem Bürgerbegehren entzogen. Mit Blick auf die Formulierung "Aufstellung" von Bauleitplänen fallen auch die dem eigentlichen Satzungsbeschluss vorausgehenden bauplanungsrechtlichen Verfahrensabschnitte unter den Anwendungsbereich der Norm. Die planende Tätigkeit, die Berücksichtigung der vielfältigen, in § 1 BauGB genannten öffentlichen Belange und ihre Abwägung mit den ebenfalls einzubeziehenden privaten Belangen machen die Bauleitplanung von vorne herein aufgrund ihrer Komplexität nicht zum tauglichen Gegenstand plebiszitärer Willensbildung. Der Ausschlusstatbestand dient der Sicherung einer verantwortbaren, die rechtlichen Vorgaben des BauGB respektierenden Bauleitplanung nach rein städtebaulichen Entwicklungen. In diese dem Gemeinderat vorbehaltene und obliegende Planungskompetenz soll nach dem Willen des Gesetzgebers die Bürgerschaft nicht unmittelbar eingreifen(vgl. nur Beschluss der Kammer vom 16.02.2011 -3 L 2343/10- m.w.N.), was bei dem in Rede stehenden Bürgerbegehren aber der Fall ist. Zur Begründung wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen der Kammer im Beschluss vom 16.02.2011 -3 L 2343/10- und des OVG des Saarlandes zu § 21 a Abs. 4 Nr. 6 KSVG im die klägerische Beschwerde zurückweisenden Beschluss vom 20.05.2011 -2 B 198/11- verwiesen, wobei mit Blick auf den Vortrag im Hauptsacheverfahren allein anzumerken bleibt, dass die Gemeinde mit der Bekanntmachung des erneuten Aufstellungsbeschlusses und der frühzeitigen Bürgerbeteiligung zur 4. Änderung des Flächennutzungsplanes den Bereich der der Bauleitplanung vorgelagerten Phase verlassen und den im Baugesetzbuch vorgesehenen verfahrensrechtlichen Weg der Aufstellung eines Bauleitplanes (vgl. §§ 1 Abs. 2, 2 Abs. 1 BauGB) mit Beteiligung der Öffentlichkeit (§ 3 BauGB) und der Behörden (§ 4 BauGB) beschritten hat. Darin unterscheidet sich der vorliegende Fall von der Entscheidung des VG Freiburg -5 K 764/11-, auf die der Kläger mit Schriftsatz vom 07.06.2011 Bezug nimmt, da dort gerade kein Aufstellungsbeschluss ergangen war und sich das Verfahren daher noch im "Vorfeld eines bauplanungsrechtlichen Verfahrens" befand(vgl. Bl. 175 der Gerichtsakte).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.Vm. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 59 Abs. 2 Satz 2, 29 Abs. 3 KSVG
§§ 1 Abs. 2, 2 Abs. 1 BauGB
§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 1 BauGB
§ 3 BauGB
§ 4 BauGB
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 88 Abs. 1 KWG
§ 21 a Abs. 4 Nr. 6 KSVG
§ 21 a Abs. 1 Satz 1 KSVG
§ 82 Abs. 1 KSVG
§ 21 a Abs. 2 Satz 1 KSVG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 21 a Abs. 2 Satz 2 KSVG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 3 L 2343/10
2 B 198/11
11 K 93/02
11 K 36/06
1 A 3/08
5 K 764/11