Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-01-17, Aktenzeichen 2 D 63/17.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:0117.2D63.17NE.00

Tenor:
Die 125. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Q. „Konzentrationszonen für Windenergie“ in der vom Rat der Stadt am 15. Dezember 2016 beschlossenen Fassung, bekanntgemacht am 14. Juli 2017, wird insoweit für unwirksam erklärt, als mit der Änderung die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die 125. Änderung des Flächennutzungsplanes der Antragsgegnerin zur Darstellung von Vorrangflächen für die Nutzung der Windenergie (im Folgenden: 125. Änderung). Sie plant die Errichtung und den Betrieb von zumindest einer Windenergieanlage außerhalb solcher Bereiche, die mit der 125. Änderung des Flächennutzungsplanes als Konzentrationszonen für die Windenergienutzung mit Ausschlusswirkung dargestellt sind. Zwei der hierfür von der Antragstellerin nach eigenen Angaben benötigten Teilflächen (ca. 9 ha) befinden sich im Eigentum von zweien ihrer Mitgesellschafter, für die übrigen Teilflächen hat sie nach eigenen Angaben Nutzungsverträge mit den jeweiligen Grundstückseigentümern abgeschlossen. Beim Kreis Q. hat die Antragstellerin aktuell einen Antrag auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windenergieanlage des Typs ENERCON E-38 EP 3 im Bereich der im Planaufstellungsverfahren untersuchten Potentialfläche 6 gestellt. Dieses Genehmigungsverfahren wird beim Kreis Q. unter dem Aktenzeichen 41246-18-600 geführt.
Die 125. Änderung stellt insgesamt 5 Konzentrationszonen für die Windenergie mit einer Gesamtfläche von 521 ha dar und erweiterte damit die bereits mit der 107. Änderung des Flächennutzungsplanes ausgewiesenen Vorrangzonen um ca. 130 ha. Die 125. Änderung soll wie bereits die 107. Änderung des Flächennutzungsplanes die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erzielen.
In der Planbegründung wird zusammengefasst ausgeführt, die mit der 107. Änderung des Flächennutzungsplanes ausgewiesenen Konzentrationszonen seien aufgrund von zwischenzeitlichen Änderungen der Rahmenbedingungen für die Anwendung des Planungsvorbehalts des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB einer Revision zu unterziehen. Die Antragsgegnerin habe sich deshalb entschlossen, unter Berücksichtigung der aktuellen Rechtsprechung die Nutzung der Windenergie im Stadtgebiet rechtssicher auf geeignete Flächen zu konzentrieren und das übrige Gemeindegebiet von Windkraftanlagen i. S. d. § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB freizuhalten. Grundlage und Bestandteil der 125. Änderung sei eine Potentialflächenanalyse, in der harte und weiche Tabukriterien neu ermittelt und gewichtet worden seien. Ausgehend hiervon sei für die verbleibenden Flächen (Potentialflächen) in einem weiteren Schritt eine Einzelfallabwägung unter Berücksichtigung der für und gegen die Ausweisung als Windkraftkonzentrationszone sprechenden Belange vorgenommen worden. Abschließend habe sich der Plangeber versichert, dass die verbleibenden, als Konzentrationszonen ausgewiesenen Bereiche der Nutzung der Windenergie substantiellen Raum gewährleisteten. Der Betrachtung insbesondere der harten und weichen Tabukriterien liege dabei eine „Referenzanlage“ mit 100 m Nabenhöhe und einem Rotordurchmesser von 100 m, mithin mit einer Gesamthöhe von 150 m, zugrunde. Hierbei handele es sich um noch marktgängige Anlagen, mit denen im Stadtgebiet Q. ein ausreichender Ertrag erzielt werden könne. Das Emissionsspektrum je nach Betriebsart werde mit 103 – 106 dB(A) zugrunde gelegt.
Vom Gebrauch sog. harter Tabukriterien habe die Stadt aufgrund des sog. Büren-Urteils des OVG NRW nur zurückhaltend Gebrauch gemacht. Dies gelte insbesondere für Abstände zu Straßen und zu sonstiger Bebauung. Insoweit seien lediglich Abstände zugrunde gelegt worden, bei denen aufgrund der Emissionen einer Windkraftanlage mit Sicherheit anzunehmen sei, dass diese nicht genehmigungsfähig sei und nicht wirtschaftlich zu betreiben wäre. Insoweit habe sich die Stadt in Orientierung an den Untersuchungen von Herrn Q1. für den Schutzabstand von 300 m um alle Wohnsiedlungsbereiche (festgesetzte oder faktische Baugebiete) nach Flächennutzungsplan und Regionalplan mit Wohngebietscharakter entschieden. Für bewohnte Einzelgebäude und Siedlungsbereiche mit Mischgebietscharakter seien Abstände von 170 m zugrunde gelegt worden. Zu den sonstigen harten Tabukriterien - insgesamt werden 27 aufgelistet - zählt der in Bezug genommene Anhang u. a. Freizeit- und Kleingartenanlagen im Außenbereich, den Bauschutzbereich um den Flughafen I. (1,5 km), Militärflächen, Wochenendhaus- und Campingplatzgebiete sowie Vogelschutzgebiete, FFH-Gebiete mit windkraftsensiblen Arten, Naturschutzgebiete, Biotope nach § 30 BNatschG sowie Bereiche zum Schutz der Natur gemäß Regionalplan und Waldflächen, für die als Begründung das Ziel 5 des sachlichen Teilabschnitts Windenergie des Gebietsentwicklungsplanes für den Regierungsbezirk E. angeführt wird. Im Hinblick auf Landschaftsschutzgebiete enthält die Planbegründung folgende Feststellung:
„Als hartes Tabukriterium kann, zumindest in begründeten Teilflächen, auch die Unterschutzstellung als Landschaftsschutzgebiet gelten. … Die Errichtung von Windenergieanlagen kommt hier nur in Betracht, wenn eine Ausnahme- oder Befreiungslage im Hinblick auf das Verbot der Errichtung baulicher Anlagen besteht oder eine Entlassung aus dem Landschaftsschutz in Aussicht gestellt wird. Für beides ist in erster Linie die fachliche Einschätzung der zuständigen Landschaftsbehörde maßgeblich. Die Stadt Q. hat daher entsprechende Anfragen gestellt. Eine differenzierte Einschätzung zu den Suchbereichen … wurde durch das Umweltamt des Kreises Q. als Untere Landschaftsbehörde am 16.10.2014 schriftlich vorgelegt. Die Ausführungen sind Anlage zu dieser Begründung. Die Stadt Q. teilt die dortigen fachlichen Einschätzungen. In der Plandarstellung der Potentialflächenanalyse sind die Teilbereiche unter Landschaftsschutz flächig hellgrün dargestellt. Eine negative Stellungnahme des Kreises, also eine nicht vorhandene Befreiungslage, ist mit einem roten Kreuz markiert.“ (Seite 13).
Im Hinblick auf die Einstufung von Waldflächen enthält die Begründung folgende Ausführungen:
„Wald wird auch in Kenntnis des Haltern-Urteils des OVG NRW aufgrund der eindeutigen Zielformulierung im gültigen Gebietsentwicklungsplan als hartes Kriterium gewertet. Im Gegensatz zu den Planungen der Stadt Haltern am See … lassen die im Gebietsentwicklungsplan E. , sachlicher Teilabschnitt „Nutzung der Windenergie“ gewählten Zielformulierungen keine Ausnahmen zu. Im Übrigen ist vom Rat der Stadt Q. selbst dann keine Ausweisung von Waldflächen für die Windkraft gewollt, wenn sich letztlich erweisen sollte, dass insoweit kein hartes Tabukriterium greift. Wegen der Wertigkeit der Waldflächen und ihrer im Verhältnis zum Stadtgebiet geringen Ausdehnung sind sie (hilfsweise) auch als weiches Tabukriterium gewollt.“ (Seite 14).
Abschließend findet sich in der Begründung die folgende Aussage:
„Allgemein gilt im Hinblick auf die berücksichtigten harten Tabukriterien, dass ihre Abgrenzung zu den weichen Tabukriterien stets mit gewissen rechtlichen Unsicherheiten verbunden ist. Die Stadt hat sich daher vergewissert, dass, sollte sich im Nachhinein herausstellen, dass nach heutigem Kenntnisstand als hart definierte Kriterien aus planungsrechtlicher Sicht doch nicht als solche zu werten sind, sie nach dem Willen des Rates in gleicher Weise als weiche Tabukriterien gewollt sind.“ (Seite 14).
Ausdrücklich nicht zu den harten Tabukriterien zählt die Begründung eine ausreichende Windhöffigkeit, da im Stadtgebiet von Q. flächendeckend gute Windbedingungen vorherrschten, und den Artenschutz, weil die artenschutz-rechtlichen Verbotstatbestände auf Genehmigungsebene in der Praxis in aller Regel durch vorgezogene Vermeidungs- oder Minderungsmaßnahmen verhindert werden könnten. Außerdem kämen insoweit Ausnahmen und Befreiungen in Betracht.
Zu den weichen Tabukriterien zählt die Planbegründung vor allem Vorsorgeabstände zu bestehenden baulichen Nutzungen oder zu Schutzgebieten u. ä., aber etwa auch die sog. Platzrunde um den Flugplatz I. . Diese seien das Ergebnis einer planerischen Abwägung, um potentielle Konfliktsituationen zu vermeiden bzw. zu entschärfen und damit ein verträgliches Nebeneinander der unterschiedlichen Flächennutzungen auch langfristig zu gewährleisten. Insbesondere im Hinblick auf die Vorsorgeabstände sei zu berücksichtigen, dass der gewählte Abstand städtebaulich begründbar sein und im Ergebnis substantiellen Raum für die Windenergienutzung lassen müsse. Dieses Abwägungskriterium werde im gesamten Stadtgebiet einheitlich angewandt, soweit es sich jeweils um vergleichbare Situationen handele. Insofern sei das Umfeld der bereits vorhandenen Windparks als Sondersituation zu berücksichtigen. Der gewählte Vorsorgeabstand von 1.000 m gegenüber Siedlungsbereichen werde hier durch die bestehenden Konzentrationszonen insbesondere im Bereich der Ortslage E1. in Teilen unterschritten. Ziel der Planung sei es jedoch, die vorhandenen und ausgenutzten Konzentrationszonen integral zu erhalten. Daher werde der Vorsorgeabstand einheitlich danach differenziert, ob in dem betroffenen Bereich durch die 107. Änderung des Flächennutzungsplanes noch keine Windkraftkonzentrationszonen dargestellt worden seien oder ob hier bereits eine Windkraftkonzentrationszone ausgewiesen und Anlagen realisiert seien. Nur im ersten Fall komme der „am oberen vertretbaren Rahmen liegende Vorsorgeabstand von 1.000 m“ zum Tragen. Den Bestandsschutzerwägungen lägen im Übrigen die in der 107. Flächennutzungsplanänderung angewandten Vorsorgeabstände zugrunde, die in der Planungspraxis im Regierungsbezirk E. einem allgemein üblichen Maß entsprächen. Im Anhang zu den harten und weichen Tabukriterien heißt es zu den Pufferzonen im Hinblick auf die 700 m zu Wohnsiedlungsbereichen zur Begründung: „Ertragsoptimierter Betrieb von mindestens 8 Windkraftanlagen, Schutzanspruch wenigstens allgemeines Wohngebiet, einfachschallreduzierter Betrieb von über 20 Windkraftanlagen möglich“. Im Hinblick auf bewohnte Einzelgebäude im Außenbereich wird zur Begründung des zusätzlichen Abstands von 330 m auf das Immissionsspektrum von drei Windkraftanlagen mit einer Emission von 106,5 dB(A) oder von 18 Windkraftanlagen im einfachen schallreduzierten Betrieb von 103,5 dB(A) abgestellt. Für Mischgebiete u. ä. werden „3-8 Windkraftanlagen“ im ertragsoptimierten Bereich zur Begründung herangezogen. Sonstige Pufferzonen von pauschal 200 m finden sich für Vogelschutzgebiete, FFH-Gebiete mit windkraftsensiblen Arten (Begründung: „Umgebungsschutz unter dem Aspekt allgemeiner Umweltvorsorge und vor dem Hintergrund des noch nicht gefestigten Wissenstands hinsichtlich der Wirkungspfade von Windkraftanlagen auf natürliche Gegebenheiten; angelehnt an den bis 300 m tiefen Bereich, in dem gemäß Verordnung ohnehin Verträglichkeitsprüfungen erforderlich sind“) und Naturschutzgebieten (Begründung: „Umgebungsschutz unter dem Aspekt allgemeiner Umweltvorsorge und vor dem Hintergrund des noch nicht gefestigten Wissenstands hinsichtlich der Wirkungspfade von Windkraftanlagen auf natürliche Gegebenheiten“), nicht jedoch für Bereiche zum Schutz der Natur gemäß Regionalplan. Im Hinblick auf die Waldflächen ist zur Begründung für eine weiche Pufferzone angeführt: „Sollte das Ziel des GEP aufgehoben werden, wertet die Stadt Q. Wald aufgrund des eher geringen Waldanteils, der hohen Bedeutung für die Erholung und der Tatsache, dass außerhalb des Waldes ausreichend Flächen für die Windenergienutzung zur Verfügung stehen, als weiches Kriterium.“
Nicht gesondert aufgeführt, jedoch in der Planung berücksichtigt sei als weiches Kriterium die Mindestgröße einer Vorrangzone. Eine moderne Windkraftanlage benötige ca. 10 ha Fläche, um innerhalb eines Parks mit mehreren Anlagen ungestört und wirtschaftlich zu laufen. Da das Ziel der Steuerung von Windenergienutzung im Stadtgebiet eine räumliche Konzentration sei, sollten Potentialflächen so beschaffen sein, dass möglichst zwei bis drei Anlagen dort aufzustellen seien. Die Potentialflächenanalyse lege folglich einen Wert von 25 ha als Mindestgröße zugrunde. Insoweit sei jedoch zu beachten, dass Flächen, die am Stadtrand liegen und diese Mindestgrößen nicht hätten, gleichwohl ausgewiesen werden könnten, wenn sie außerhalb des Stadtgebietes durch real vorhandene Windparks oder verbindliche Planungen von Konzentrationszonen fortgesetzt würden. Auch könnten mehrere kleinere Flächen zusammengefasst werden, wenn diese weniger als 300 m, ggf. auch bis zu 500 m auseinander lägen.
Das Ergebnis der Prüfung harter und weicher Tabukriterien führe über die vorhandenen Konzentrationszonen der 107. Änderung hinaus zu 18 tabufreien Flächen. Davon lägen 5 unterhalb der Mindestgröße von 25 ha, wobei eine davon (Nr. 15) gleichwohl ausgewiesen werde, weil diese auf dem Stadtgebiet T. eine unmittelbare Fortsetzung finde. Für die übrigen Flächen sei eine Begutachtung aufgrund individueller Merkmale erforderlich. Hierbei seien insbesondere der Artenschutz und die Umfassungswirkung für die Ortschaft E1. , die bereits weiträumig von bestehenden Windparks umgeben sei, zu berücksichtigen. Es solle verhindert werden, dass diese Ortschaft von allen Seiten durch Windenergieanlagen gewissermaßen umzingelt werde. Ausgehend hiervon wird die Mehrzahl der (verbleibenden) Suchbereiche ausgeschieden, überwiegend mit der Erwägung, diese lägen im Landschaftsschutzgebiet oder wiesen die erforderliche Flächengrößen nicht auf bzw. führten zu einer weiteren Einschränkung von unbelasteten Sichtachsen im Umfeld der Ortschaft E1. . Für die auf dem L. gelegenen Suchbereiche 6 und 7 werden zumindest ergänzend artenschutzrechtliche Belange im Hinblick auf den erforderlichen Schutz des Rotmilans und des Schwarzstorches angeführt. Im Hinblick auf die die Antragstellerin im Wesentlichen interessierende Potentialfläche 6 heißt es insoweit:
„Für den Suchbereich 6 wird aufgrund der Raumnutzung durch den Rotmilan und den Schwarzstorch aus artenschutzfachlichen Erwägungen auf eine Darstellung als Konzentrationszone verzichtet. Hinzu kommt die Lage im südlichen Einwirkungsbereich auf die Ortslage E1. . Um eine weitere Umschließung der Ortslage, die bereits heute zu über der Hälfte durch Windparks umstellt ist, zu vermeiden, wird der Suchbereich nicht weiter verfolgt. Angesichts der Höhe von Windkraftanlagen spielt die zwischen der Ortslage und dem Suchbereich liegende Waldfläche sowie auch der bestehende und unbefristet genehmigte Modellflugplatz L. bei der Bewertung der Umfassungswirkung keine Rolle.“ (Seite 24 f.)
Die verbleibenden Flächen stellten überwiegend bereits vorhandene Konzentrationszonen oder deren Erweiterung dar und seien insoweit in der planerischen Abwägung unproblematisch als für die weitere Windenergienutzung geeignet einzustufen. Durch die insgesamt zur Verfügung stehenden Flächen von 551 ha werde der Windenergienutzung auch ausreichend Raum gegeben. Diese stellten etwa 15 % der nach Abzug der harten Tabukriterien für die Windenergienutzung insgesamt zur Verfügung stehenden Flächen im Stadtgebiet dar. Selbst wenn man Waldflächen insoweit nicht berücksichtige, ergebe sich immer noch ein Anteil von etwa 11 %, bei dem nach den Maßstäben der hierzu vorliegenden Rechtsprechung von substantiellem Raum für die Windenergienutzung ausgegangen werden könne.
Das Verfahren zur Aufstellung der 125. Änderung nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:
In seiner Sitzung vom 14. November 2013 beschloss der zuständige Ausschuss für Bauen, Planen und Umwelt der Antragsgegnerin, das Verfahren zur 125. Änderung des Flächennutzungsplanes zur Ausweisung von Windkraftkonzentrationszonen mit der Steuerungswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB einzuleiten. Im Anschluss wurde das gesamte Stadtgebiet einer „Tabuflächenanalyse“ unterzogen, in deren Rahmen durch die Berücksichtigung harter und weicher Tabukriterien Flächenpotenziale für die Windenergienutzung ermittelt wurden. Den vorgeschlagenen weichen Tabukriterien lag dabei die im zuständigen Ausschuss mehrheitlich geäußerte Zielsetzung zugrunde, einerseits dem vorsorgenden Anwohnerschutz möglichst gut Rechnung zu tragen, andererseits zu einer Konzentrationsplanung zu kommen, die rechtssicher ist, weil sie der Windkraft substanziellen Raum gibt. Zugleich wurden im Hinblick auf konkurrierende Nutzungen Abwägungsparameter vorgeschlagen.
Die Ergebnisse der so erarbeiteten Potenzialflächenanalyse wurden dem Ausschuss für Bauen, Planen und Umwelt zur Sitzung vom 16. Dezember 2014 im Rahmen eines Vorentwurfes der 125. Änderung vorgelegt. Der Ausschuss beschloss daraufhin die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden und Träger öffentlicher Belange. Die frühzeitige Beteiligung fand in der Zeit vom 19. Januar 2015 bis 22. Februar 2015 statt. In diesem Rahmen wurde zudem am 21. Januar 2015 eine öffentliche Informationsveranstaltung durchgeführt. Im Anschluss wurde in Reaktion auf verschiedene Stellungnahmen aus der Öffentlichkeitsbeteiligung seitens der Antragsgegnerin eine Sichtbarkeitsanalyse für die Ortslage E1. beauftragt, um die (optische) Vorbelastung der Ortschaft durch die dort vorhandenen Windkraftanlagen im Stadtgebiet sowie in den angrenzenden Gemeinden C. und M. zu ermitteln.
Zu dem so modifizierten Plankonzept wurde in der Zeit vom 13. November 2015 bis 23. Dezember 2015 die förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB durchgeführt. Zugleich erfolgte die Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 BauGB.
Am 3. März 2016 beschloss der Ausschuss für Bauen, Planen und Umwelt einen geänderten Entwurf der 125. Änderung und hierzu die erneute (beschränkte) öffentliche Auslegung. Hintergrund war, dass für den Immissionsvorsorgeabstand zur E2. Heide ein falscher Bezugspunkt gewählt worden war, wodurch sich eine geringfügige Verschiebung der Konzentrationszone 9 ergab. Zudem sah der Ausschuss einen Ergänzungsbedarf auf Grund der sog. Haltern‑Entscheidung des OVG NRW vom 22. September 2015. In einer begleitenden (Presse-)Erklärung vom 17. Februar 2016 wies die Stadt Q. in diesem Zusammenhang darauf hin, dass „dieses Thema für die Q2. Planungen keine Rolle“ spiele. Allerdings müsse es in der Begründung der Flächennutzungsplanänderung noch einmal konkretisiert werden. Die erneute Offenlage und Beteiligung der Träger öffentlicher Belange erfolgte in der Zeit vom 14. März 2016 bis 4. April 2016.
Am 14. Juli 2016 beschloss der Ausschuss für Bauen, Planen und Umwelt eine erneute Offenlage des wiederum geänderten Planentwurfs. Dem lag zugrunde, dass die Stadt T1. zwischenzeitlich an der Stadtgrenze ihrerseits eine Konzentrationszone ausgewiesen hatte, an die sich der Suchbereich 15 der entsprechenden Ermittlung der Antragsgegnerin unmittelbar anschloss, so dass insoweit das vorgegebene Flächenkriterium nicht mehr zum Tragen kam und diese Fläche entgegen der früheren Planung nunmehr ebenfalls als Konzentrationszone ausgewiesen werden sollte. Zudem wurde damit darauf reagiert, dass sich nach Abschluss der ersten erneuten Beteiligung neue umweltrelevante Informationen hinsichtlich des Vorkommens streng geschützter windkraftsensibler Vogelarten auf Q2. Stadtgebiet ergeben hatten. Dies betraf insbesondere ein Brutvorkommen des Schwarzstorches im N. . Inhaltlich erfasse dies namentlich die bereits zuvor aus anderen Gründen ausgeschlossenen Suchbereiche 6 und 7 am L1. . Die zweite (unbeschränkte) erneute öffentliche Auslegung und Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange erfolgte in der Zeit vom 5. September 2016 bis 4. Oktober 2016.
Die Antragstellerin erhob – überwiegend über ihre Prozessbevollmächtigten – in allen Phasen der Öffentlichkeitsbeteiligung Einwände gegen die vorgesehene Flächennutzungsplanung. Dabei rügte sie im Wesentlichen die von der Antragsgegnerin vorgenommene Einordnung von harten und weichen Tabukriterien, insbesondere die Behandlung von Waldflächen, FFH‑Gebieten, der Bereiche zum Schutz der Natur sowie den Umgang mit den Landschaftsschutzgebieten als im Wesentlichen harte Tabukriterien. Zudem sei die Mindestgröße der Vorrangflächen nicht plausibel, ebenso seien die als weich definierten Vorsorgepuffer insbesondere um Schutzgebiete nicht planerisch zu begründen. Es sei auch zu bezweifeln, dass die Planung der Nutzung von Windenergie substanziell Raum gebe. Insbesondere im Hinblick auf die Potenzialflächen 6 und 7 seien auf Grund der von ihr eingeholten Stellungnahmen des Sachverständigen Dr. M1. artenschutzrechtliche Bedenken weder im Hinblick auf den Rotmilan noch auf den Schwarzstorch begründet.
In seiner Sitzung vom 15. Dezember 2016 beschloss der Rat der Antragsgegnerin über die im Laufe des Planungsverfahrens eingegangenen Einwände und Stellungnahmen auf der Grundlage einer umfangsreichen Abwägungsmatrix und im Anschluss die 125. Änderung des Flächennutzungsplanes. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin fertigte die beschlossene 125. Änderung am 19. Dezember 2016 aus. Die Bezirksregierung E. genehmigte sie am 7. Juni 2017. Diese Genehmigung machte die Antragsgegnerin am 14. Juli 2017 auf Grund einer Bekanntmachungsanordnung ihres Bürgermeisters vom 11. Juli 2017 im Amtsblatt der Stadt öffentlich bekannt.
Am 8. August 2017 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung nimmt sie im Wesentlichen Bezug auf ihr Vorbringen im Aufstellungsverfahren und führt ergänzend aus: Der Normenkontrollantrag sei zulässig, insbesondere sei sie antragsbefugt, weil sie in Bereichen, die die 125. Änderung nicht als Vorrangzonen darstelle, Windenergieanlagen errichten wolle und insoweit auch immissionsschutzrechtliche Genehmigungsanträge beim zuständigen Kreis Q. gestellt habe. Der Antrag sei auch begründet, weil die 125. Änderung an mehreren durchgreifenden Abwägungsfehlern leide. Eine Reihe von Kriterien habe die Antragsgegnerin zu Unrecht als harte Tabuzonen verstanden. Dies gelte für die Vogelschutzgebiete und die FFH‑Gebiete mit windkraftsensiblen Arten. Insoweit habe die Antragsgegnerin übersehen, dass nur erhebliche Beeinträchtigungen die Verbotstatbestände erfüllten und im Übrigen Befreiungsmöglichkeiten bestünden. Gleiches gelte auch für die Naturschutzgebiete sowie für die im Regionalplan dargestellten Bereiche zum Schutz der Natur und die Waldflächen. Diese Ziele seien im Rahmen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB als reine Negativplanung unbeachtlich. Dieser Mangel werde bezüglich der Waldflächen nicht dadurch geheilt, dass der Plangeber diese hilfsweise als weiches Tabukriterium gewollt habe. Der Planbegründung lasse sich nämlich nicht hinreichend deutlich entnehmen, aus welchen rechtfertigenden Gründen die Antragsgegnerin diese Flächen hilfsweise zu den weichen Ausschlussmerkmalen gezählt habe. Offenbar habe sie sich an den Regionalplan gebunden gefühlt. Demgemäß habe die Antragsgegnerin auch von ihr, der Antragstellerin, insoweit erhobenen Bedenken, wonach die Waldflächen nicht als hartes Tabukriterium gewertet werden dürften, in der Abwägung ausweislich ihres Schreibens vom 17. Februar 2017 ausdrücklich zurückgewiesen. Die Hilfserwägungen seien auch nur für den Fall erfolgt, dass sich die landesplanerischen Zielvorgaben änderten. Jedenfalls habe die Antragsgegnerin sich jedoch nicht im erforderlichen Umfang konkret mit den einzelnen Waldflächen beschäftigt. Es sei weder ersichtlich noch dokumentiert, dass sie sich Gedanken über die konkrete Schutzwürdigkeit der Waldflächen im Stadtgebiet gemacht habe. Vielmehr habe sie sich von vornherein jeglicher Differenzierung verschlossen. Hinsichtlich der Bereiche zum Schutz der Natur finde sich überhaupt keine Auseinandersetzung mit den rechtfertigenden Gründen für ihre generelle Herausnahme. Soweit in der Antragserwiderung davon ausgegangen werde, insoweit habe der Regionalplan die Vorgaben abschließend abgewogen, sei dies nicht tragfähig. Eine Abwägung mit der Windenergienutzung habe im Regionalplan tatsächlich nicht stattgefunden. Ebenso sei der vorgesehene zusätzliche Puffer von 300 m Abstand zu Wohnsiedlungsbereichen kein hartes Tabukriterium. Im Stadtgebiet der Antragsgegnerin seien auch kleine Anlagen, die näher an Wohnsiedlungen stehen dürften, ohne weiteres wirtschaftlich sinnvoll zu betreiben. Schließlich habe die Antragsgegnerin auch die Landschaftsschutzgebiete, für die der Kreis Q. keine Entlassung aus dem Landschaftsschutz in Aussicht gestellt habe, fälschlicherweise als hartes Tabukriterium berücksichtigt. Der Kreis habe allein aus fachlicher Sicht geprüft, ob der Landschaftsschutz in den betroffenen Bereichen außer Kraft treten könne. Eine Bewertung, ob für die ermittelten Potenzialflächen im Einzelfall eine Befreiung erteilt werden könne (§ 67 BNatSchG), habe der Kreis dagegen nicht vorgenommen. Dementsprechend fehle auch für das Planungskonzept der Antragsgegnerin eine entsprechende Abwägung, da diese sich lediglich der Einschätzung des Kreises angeschlossen habe. Die Antragsgegnerin könne sich auch nicht darauf berufen, dass sie in ihrer Anfrage nach Befreiungsmöglichkeiten gefragt habe und diese der Sache nach vom Kreis mit geprüft worden seien. Dies lasse sich der vorliegenden Stellungnahme so jedenfalls nicht entnehmen. Im Hinblick auf die weichen Tabukriterien sei bereits die vorgegebene Mindestgröße von 25 ha für eine Konzentrationszone nicht zu begründen. Die Annahme, für eine moderne Windenergieanlage sei eine Fläche von 10 ha erforderlich, sei schlicht falsch. Je nach Flächenzuschnitt reiche bereits eine Fläche von 15 ha aus, um drei Windenergieanlagen errichten und wirtschaftlich betreiben zu können. Insofern sei insbesondere die Herausnahme der Potenzialfläche 1 mit einer Größe von 24,5 ha nicht zu rechtfertigen. Ferner sei der zusätzliche Schutzabstand von 200 m zu Vogelschutzgebieten, zu FFH‑Gebieten mit windkraftsensiblen Arten sowie zu Naturschutzgebieten nicht zu rechtfertigen. Der diesen Gebietskategorien zukommende Schutz beziehe sich ausschließlich auf das dargestellte Gebiet und gehe nicht über dieses hinaus. Diesen weiteren Puffer habe der Plangeber auch nicht weiter begründet. Zudem sei zu berücksichtigen, dass sich diese weichen Tabuzonen um fälscherweise als hart qualifizierte Zonen legten und schon deshalb nicht hinreichend legitimiert seien. Insgesamt sei damit zumindest fraglich, ob der Windenergienutzung substanziell Raum verschafft werde. Ungeachtet dessen sei jedenfalls die Herausnahme des Suchbereichs 6 fehlerhaft erfolgt. Der Umgang der Antragsgegnerin mit der Frage, ob hier die Umschließung der Ortslage E1. maßgeblich sei oder nicht, sei zumindest unklar. Ein Beitrag zu einer solchen weiteren Umschließung sei objektiv nicht zu erkennen. Offenbar wolle die Antragsgegnerin sich hierauf auch nicht mehr stützen, auch wenn dieser Aspekt in der Abwägung noch ausdrücklich hervorgehoben worden sei. Die Belange des Artenschutzes könnten die Herausnahme dieses Suchbereichs ebenfalls nicht rechtfertigen. Den Artenschutzfachbeitrag der O. ‑GmbH aus November 2014 habe sie, die Antragstellerin, bereits im Aufstellungsverfahren substantiiert auf der Grundlage gutachterlicher Einschätzungen des Herrn Dr. M1. in Zweifel gezogen. Insbesondere sei nicht einzusehen, warum hier die Errichtung von Windenergieanlagen nachteilige Auswirkungen auf die neu angesiedelte Schwarzstorchpopulation haben könnte. Das in der Nähe des Suchbereichs 6 nistende Storchenpaar habe sich dort erst dann angesiedelt, als der (ebenfalls) nahegelegene Windpark I1. der Stadt M. bereits teilweise in Betrieb gewesen sei. Offenbar störten sich die Störche an den dortigen Windrädern nicht. Dass Anderes für das hiesige Potenzialgebiet gelten könnte, sei nicht ersichtlich und auch durch die gutachterlichen Stellungnahmen, die die Antragsgegnerin eingeholt habe, nicht plausibel gemacht worden. Auch eine signifikante Erhöhung des Tötungsrisikos im Hinblick auf den Rotmilan sei nicht (mehr) feststellbar, nachdem der dem Suchbereich nächstgelegene Horst seit 2013 nicht mehr durch Milane genutzt werde. Der in der Nähe des E2. Sportplatzes befindliche Horst liege außerhalb des anzusetzenden 1000 m‑Radiuses. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände auf eine Verwirklichungshandlung bezogen seien und daher für die Bauleitplanung nur mittelbare Bedeutung hätten. Im Hinblick auf die im Klageverfahren nachgereichte erneute Stellungnahme der O. ‑GmbH von November 2018 sei darauf hinzuweisen, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Rechtmäßigkeit des Beschlusses über den Flächennutzungsplan der Zeitpunkt der Beschlussfassung des Rates – mithin der 15. Dezember 2016 – sei. Die in der Replik enthaltenen Beobachtungen aus den Jahren 2017 und 2018 könnten den Flächennutzungsplan damit nicht rechtfertigen. Unabhängig davon ergebe sich aus dieser Stellungnahme weiterhin kein signifikant erhöhtes Tötungsrisiko für Milane oder Schwarzstörche, wie sich wiederum aus der Stellungnahme des Dr. M1. vom 5. Januar 2019 ohne weiteres ergebe. Die Antragsgegnerin beschränke sich insoweit auf Spekulationen, die keine Grundlage im Tatsächlichen hätten. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass sie, die Antragstellerin, mittlerweile nur noch die Errichtung einer Windenergieanlage im Suchbereich 6 plane, die von dem Storchennest mehr als 1000 m entfernt sei. Zudem habe die Antragsgegnerin mögliche und von ihr, der Antragstellerin, bereits mit der Unteren Naturschutzbehörde des Kreises Q. abgestimmte Vermeidungs‑ und Minderungsmaßnahmen zu Unrecht nicht berücksichtigt.
Die Antragstellerin beantragt,
die 125. Änderung des Flächennutzungsplanes „Konzentrationszonen für Windenergie“ der Antragsgegnerin in der vom Rat der Antragsgegnerin am 15. Dezember 2016 beschlossenen Fassung, bekanntgemacht am 14. Juli 2017, für unwirksam zu erklären,
verbunden mit der Bitte, den Antrag ggfs. sachdienlich (einschränkend) entsprechend der Maßgabe im Tenor des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2018 – 4 CN 3.18 – auszulegen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Es sei schon zweifelhaft, ob der Antrag überhaupt zulässig sei. Die Antragstellerin habe nicht belegt, über die erforderliche Antragsbefugnis zu verfügen. Eine dingliche Berechtigung an den Grundstücken im Ausschlussbereich der 125. Änderung habe sie selbst nicht behauptet, eine zivilrechtliche Verfügungsbefugnis nicht hinreichend dargelegt. Dies könne jedoch letztlich auf sich beruhen, weil der Antrag jedenfalls unbegründet sei. Die Auswahl der harten Tabukriterien sei rechtsfehlerfrei. Grundsätzlich sei hier den Gemeinden aus Gründen der praktischen Erfüllbarkeit der strengen bis überzogenen Anforderungen an die Planung ein Beurteilungsspielraum zuzubilligen. Im Hinblick auf Vogelschutzgebiete und FFH‑Gebiete sei eine pauschale Wertung als harte Tabuzone nicht erfolgt, sondern orientiert am jeweiligen Einzelfall auf Grundlage einer näheren Befassung mit der konkreten Situation. Dabei habe der Plangeber insbesondere die Erhaltungsziele und den Schutzzweck der jeweiligen Gebietseinstufung zugrunde gelegt. Die Antragsgegnerin habe auch die FFH‑Gebiete bzgl. der Zulässigkeit von Windkraftanlagen überprüft. Zudem seien FFH‑Gebiete, die nicht dem Schutz windkraftsensibler Vogelarten dienten, nicht als harte Tabuzone gewertet worden. Im Übrigen seien sämtliche FFH‑Gebiete im Regionalplan als Bereiche für den Schutz der Natur (BSN) festgelegt und deshalb als harte Tabuzonen zu behandeln. Gleiches gelte für die Naturschutzgebiete. Die Antragsgegnerin habe jeweils konkret überprüft, ob eine Befreiungslage nach § 67 Abs. 1 BNatSchG in Frage komme. Ferner seien die Waldflächen nicht pauschal als hartes Tabukriterium behandelt worden. Der Plangeber habe diese in zulässiger Weise hilfsweise als weiches Tabukriterium gewollt und dies hinreichend konkretisiert. Soweit es um die Bewertung des Waldes hinsichtlich des Landschaftsbildes gehe, werde die besondere Bedeutung durch das LANUV NRW gestützt. Dieses klassifiziere das Landschaftsbild in den deutlich überwiegenden Teilen des Waldes als herausragend oder besonders. Hinsichtlich der BSN habe der Gebietsentwicklungsplan in Ziel 5 eine abschließende Abwägung getroffen, an die die Antragsgegnerin gebunden sei. Der 300 m‑Puffer um Wohnsiedlungsbereiche liege im Sinne der einhelligen Rechtsprechung auf der sicheren Seite. Landschaftsschutzgebiete seien nur insoweit als harte Tabukriterien ausgeschlossen worden, als sie nach den Feststellungen des zuständigen Kreises Q. in Bereichen lägen, für die weder eine Entlassung aus dem Landschaftsschutz noch eine Ausnahme oder Befreiung in Betracht komme. Auch die weichen Tabukriterien seien nicht zu beanstanden. Die Flächengröße sei angemessen, zumal sie, die Antragsgegnerin, nicht ausnahmslos eine Mindestausdehnung von 25 ha zugrunde gelegt und deshalb beispielsweise den Suchbereich 15 schließlich als Vorrangzone ausgewiesen habe. Die Pufferzonen zu Schutzgebieten seien unter Vorsorgegesichtspunkten nicht zu beanstanden. Schließlich habe sie, die Antragsgegnerin, die Potenzialfläche 6 zu Recht nicht als Vorrangzone ausgewiesen. Maßgeblich seien hier allein artenschutzrechtliche Bedenken in Bezug auf den Schutz des Rotmilans und des Schwarzstorchs gewesen. Die zugrunde gelegten Untersuchungen der O. ‑GmbH seien fachlich nicht zu beanstanden, demgegenüber leide die von der Antragsgegnerin vorgelegte Einschätzung von Dr. M1. an Mängeln, die ihre Verwertbarkeit beeinträchtigten. Insbesondere die Beobachtungen zum angeblich geringen Aktionsradius des Rotmilans beruhten auf Beobachtungen, die unzulässigerweise im Schwerpunkt an Wochenenden und Feiertagen gemacht worden seien, mithin zu den Hauptbetriebszeiten des Modellflugplatzes, für den dann eine - in der Stellungnahme auch eingeräumte - abriegelnde Bedeutung naheliege. Hinsichtlich des Schwarzstorches sei festzustellen, dass dieser sich in der Region etabliert habe und Beobachtungen im Jahre 2017 bestätigt hätten, dass sich die Flugaktivitäten nicht mehr auf den südöstlichen Bereich (in Richtung Windpark I1. ) und den östlichen Bereich begrenzten, sondern auch auf westliche Routen (in Richtung L1. ) erstreckten. Auch die Übungsflüge der Jungstörche bezögen diese Bereiche mit ein. Dies begründe ein mit dem Windpark I1. vergleichbares Tötungsrisiko.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist zulässig (dazu A.) und begründet (dazu B.).
A. Der Antrag ist zulässig.
Er ist analog § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft.
Möglicher Gegenstand einer statthaften prinzipalen Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog ist auch (dann allerdings allein) die in den Darstellungen des Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung der Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis Nr. 6 BauGB die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2013 ‑ 4 CN 1.12 -, juris Rn. 10 ff., und vom 26. April 2007 - 4 CN 3.06 -, BRS 71 Nr. 33 = juris Rn. 13 ff.
Dies trifft auf die streitgegenständliche 125. Änderung zu. Nach dem Inhalt der Planurkunde zielt die Antragsgegnerin mit der Darstellung von Vorrangflächen/ Konzentrationszonen - die Begriffe sind hier planimmanent synonym gebraucht - für die Nutzung der Windenergie für ihr gesamtes Stadtgebiet auf die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Im Hinblick auf den damit von vornherein nur beschränkt zulässigen Verfahrensgegenstand hat der Senat den in der Formulierung möglicherweise weiter greifenden Sachantrag der Antragstellerin als auf diese Rechtsfolge beschränkt verstanden und entsprechend tenoriert. Dies erfolgt im Einvernehmen mit der Antragstellerin mit Blick auf die in der mündlichen Verhandlung erörterte Maßgabe des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 13. Dezember 2018 - 4 CN 3.18 -, das – soweit ersichtlich – eine identische Fallgestaltung betrifft.
Die Antragstellerin ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (analog) antragsbefugt. Die 125. Änderung kann sie in ihrem Recht auf gerechte Abwägung aus § 1 Abs. 7 BauGB verletzen. Die Antragstellerin macht mit der Antragsbegründung substantiiert geltend und kann nach dem geschilderten Regelungsgehalt der 125. Änderung auch geltend machen, ihr würden durch die 125. Änderung konkrete und konkret gesicherte Nutzungsmöglichkeiten und durch nachhaltig verfolgte Genehmigungsanträge dokumentierte Nutzungsabsichten auf Grundstücken außerhalb der dargestellten Vorrangflächen genommen. Insoweit hat sie immissionsschutzrechtliche Genehmigungsanträge gestellt, von denen zumindest einer unter dem Aktenzeichen 41246-18-600 noch bei dem zuständigen Landrat des Kreises Q. anhängig ist. Anhaltspunkte dafür, dass die zuständige Genehmigungsbehörde Zweifel am Bescheidungsinteresse der Antragstellerin in diesem Verfahren mit Blick auf fehlende Nutzungsoptionen auch nur angemeldet hätte, bestehen nicht und werden von der Antragsgegnerin auch nicht behauptet. Das Verfahren betrifft das letztlich nicht ausgewiesene Suchgebiet 6. Ihre in der Antragserwiderung in allgemeiner Form erhobenen Bedenken hat die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung auch nicht weiter plausibilisiert, insbesondere nicht in Bezug auf den in der mündlichen Verhandlung überreichten Pachtvertrag zwischen der Antragstellerin und dem Grundstückseigentümer einer potentiellen Baufläche in einer Größe von gut 4 ha. Der für 35 Jahre geschlossene Vertrag gibt der Antragstellerin das Recht, die Fläche insgesamt für die Errichtung mindestens einer Windenergieanlage zu nutzen, wobei konkrete Standorte in Abhängigkeit von Genehmigungsanforderungen offen gehalten werden. Zudem hat die Antragstellerin ergänzend und unwidersprochen darauf hingewiesen, dass zwei ihrer Gesellschafter Eigentümer größerer Landflächen in diesem Bereich sind. Dass es ausgeschlossen wäre, dass diese „ihrer“ Gesellschaft diese Flächen bei Bedarf zur Verfügung stellten, ist zumindest fern liegend.
Schließlich fehlt der Antragstellerin auch nicht deshalb das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil die von ihr (derzeit) geplanten Nutzungen für Windenergieanlagen im Bereich der Potenzialfläche 6 auch bei Feststellung der Unwirksamkeit der 125. Änderung des Flächennutzungsplanes jedenfalls nicht ohne Weiteres für diese Nutzung zur Verfügung stünden, weil auch die dann formal Geltung beanspruchende 107. Änderung des Flächennutzungsplanes in diesem Bereich keine Vorrangzone darstellt, die (planungs-)rechtliche Situation also insoweit unverändert bliebe. Dies lässt ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin im gegebenen Zusammenhang schon deshalb nicht entfallen, weil die Antragsgegnerin ausweislich der Begründung der 125. Änderung selbst davon ausgeht, dass die 107. Änderung den Anforderungen an eine rechtmäßige Ausschlussplanung nicht genügt. Anderenfalls hätte sie auch kaum das zeit- und kostenintensive vorliegende Planungsverfahren unternommen. Schon deshalb kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes im Hinblick auf die 125. Änderung für die Antragstellerin offensichtlich sinnlos wäre.
Unbeschadet dessen ist auch nicht auszuschließen, dass eine nach Maßgabe nachfolgender Ausführungen erfolgende erneute Planung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, die die Antragsgegnerin nach ihrem eigenen Dafürhalten unabhängig von der Wirksamkeit der 107. Änderung in Angriff nehmen müsste, andere oder größere oder auch nur für die Antragstellerin konkret geeignetere Vorrangzonen darstellen wird.
B. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
Die 125. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin zur Darstellung von Vorrangflächen für die Nutzung der Windenergie ist unwirksam.
I. Ohne Rüge beachtliche formelle Mängel beim Zustandekommender 125. Änderung sind nicht ersichtlich. Rügepflichtige formelle Mängel - insbesondere im Hinblick auf § 3 Abs. 2 BauGB - werden von den Antragstellern nicht substantiiert geltend gemacht. Vor diesem Hintergrund weist der Senat mit Blick auf allfällige Neuplanungen lediglich darauf hin, dass es zumindest zweifelhaft erscheint, ob die Auslegungsbekanntmachungen vom 13. November 2015 und vom 23. August 2016 den Anforderungen genügen, die nach höchstrichterlicher und obergerichtlicher Rechtsprechung in Bezug auf den Hinweis auf vorliegende Umweltinformationen gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 Hs. 1 BauGB zu beachten sind.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Juli 2013 - 4 CN 3.12 -, BVerwGE 147, 206 = juris Rn. 23, und vom 17. Mai 2018 - 4 CN 9.17 und 10.17 -, ZfBR 2018, 681 = juris Rn. 22 f.; OVG NRW, Urteile vom 30. September 2014 - 2 D 87/13.NE -, BauR 2015, 934 = juris Rn. 35 ff., m. w. N., vom 6. Mai 2014 - 2 D 14/13.NE -, juris Rn. 57, und vom 15. November 2018 - 7 D 29/16.NE -, juris Rn. 40 ff., VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2. April 2014 ‑ 3 S 41/13 -, juris Rn. 43 f.; vgl. auch Schindler/Benner, NVwZ 2015, S. 644 (646).
Gemessen an diesen Grundsätzen kommt ein Verstoß der Auslegungsbekanntmachung gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB hier ernsthaft in Betracht. Zum einen werden insbesondere die betroffenen Umweltbelange namentlich im Bereich des Artenschutzes durchweg nur pauschal angesprochen. So finden sich etwa keinerlei Hinweise auf die zentral betroffenen Arten Rotmilan und Schwarzstorch, was im Hinblick auf den Schwarzstorch zumindest bei der 2. erneuten öffentlichen Auslegung zur Erreichung der mit der Regelung bezweckten Anstoßwirkung mehr als nahegelegen hätte. Zum anderen finden die der Antragsgegnerin bereits seit November 2015 vorliegenden gutachterlichen Stellungnahmen des von ihr im Rahmen der 107. Änderung ihres Flächennutzungsplans selbst noch herangezogenen Sachverständigen Dr. M1. überhaupt keine Erwähnung. Ob dies noch ein i. S. v. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Halbsatz 2, 2. Alt. BauGB unschädliches Fehlen einzelner umweltbezogener Informationen ist, erscheint mit Blick auf die Tiefe der Stellungnahme und die Bedeutung des Themas für die Flächennutzungsplanung zumindest fraglich, zumal im Übrigen pauschal auf Stellungnahmen aus der Öffentlichkeitsbeteiligung verwiesen wird.
Zur Bedeutung der Kennzeichnung, ob es sich „nur“ um private Stellungnahmen oder um Fachgutachten handelt, für die Errreichung der erforderlichen Anstoßwirkung jüngst auch OVG NRW, Urteil vom 15. November 2018 - 7 D 29/16.NE -, juris Rn. 40 ff., 59.
II. Die 125. Änderung des Flächennutzungsplanes enthält durchgreifende materielle Fehler, die zu ihrer Gesamtunwirksamkeit führen. Sie weist Abwägungsmängel auf, die gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtlich sind.
Die verfahrensrechtlichen Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus den Vorgaben des § 2 Abs. 3 BauGB, wonach bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), ermittelt und bewertet werden müssen. Sie decken sich mit denen, die die Rechtsprechung bezogen auf die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 ‑ 4 CN 1.07 -, BRS 73 Nr. 31 = juris Rn. 18.
Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, nach dem bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind, stellt inhaltliche Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis. Das Abwägungsgebot ist danach verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Diesen Anforderungen genügt die der Planung der 125. Änderung zugrunde liegende Abwägung des Rates nicht.
Bei der Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung verlangt das Abwägungsgebot nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich des Gemeindegebietes erstreckt. Die planerische Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012
- 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 9.
Die Ausarbeitung eines Planungskonzepts ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts insgesamt auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt. Sie vollzieht sich abschnittsweise. Im ersten Abschnitt sind diejenigen Bereiche als Tabuzonen zu ermitteln, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht eignen. Die Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien einteilen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind (harte Tabuzonen), und in Zonen, in denen Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen sie aber nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, nicht aufgestellt werden sollen (weiche Tabuzonen).
Auf der ersten Stufe des Planungsprozesses muss sich die Gemeinde zunächst den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und ihn dokumentieren. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitern würde. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Harte Tabuzonen scheiden kraft Gesetzes als Konzentrationszonen für die Windenergienutzung aus und sind so einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) von vornherein entzogen.
Schon diese rechtliche Einbettung schließt es aus, den Gemeinden hierbei – wie es die Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren eindringlich und letztlich als alternativlos gefordert hat – einen Beurteilungsspielraum im Sinne eines der gerichtlichen Prüfung entzogenen Exekutivvorbehalts bei Auswahl und Bewertung der von ihr herangezogenen harten Tabukriterien zuzubilligen. Eine rechtliche Grundlage für die damit in der Sache geforderte Freistellung von der Anbindung dieser Kriterien an die einschlägigen Gesetze bzw. unveränderlichen Tatsachen ist insoweit nicht ersichtlich und wird von der Antragsgegnerin auch nicht aufgezeigt. Dass die rechtliche Unmöglichkeit, an bestimmten Stellen des Gemeindegebiets Windenergieanlagen zu errichten, einem - möglicherweise einem Beurteilungsspielraum ähnlichen - planerischen Ermessen unterliegen könnte, ist ebenso wenig zu erkennen wie eine praktische Notwendigkeit hierfür. Der Antragsgegnerin bleibt es auch nach der von ihr als unpraktikabel streng empfundenen Rechtsprechung nämlich unbenommen, ganz, weitestgehend oder jedenfalls in Zweifelsfällen auf diese Kategorie zu verzichten und erst auf der zweiten oder dritten Planungsebene als ein der Abwägung unterliegendes Ausschlusskriterium zu berücksichtigen.
a. A. aber wohl OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 5. Juli 2018 - 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 = juris Rn. 94 ff.; wie hier OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 173 ff., m. w. N.
Andererseits ist es ihr (auch) durch diese Vorgabe aber grundsätzlich nicht verwehrt, ihrer Planung realistische, stringente und hinreichend zurückhaltende Szenarien hinsichtlich der in ihrem Gemeindegebiet zu erwartenden Art und dem Umfang der Nutzung der Windenergie zugrundezulegen und hierauf aufbauend etwa Schutzabstände zu definieren. Der Einräumung eines – der gerichtlichen Nachprüfung auch auf Plausibilität und Folgerichtigkeit von vornherein entzogenen – Beurteilungsspielraums bedarf sie hierbei bei einer sachgerechten Handhabung ebenfalls nicht.
In diesem Sinne ist wohl auch die Begrifflichkeit in OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 5. Juli 2018 - 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 = juris Rn. 94 ff., der Sache nach zu verstehen; demgegenüber unterscheidet das von der Antragsgegnerin weiter angeführte Urteil des OVG Nds. vom 12. Dezember 2012 - 12 KN 311/10 -, BauR 2013, 496 = juris Rn. 20 schon nicht zwischen harten und weichen Tabukriterien.
Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Ihre Ermittlung und ihre Bewertung sind aber gleichwohl der Ebene der Abwägung zuzuordnen. Weiche Tabuzonen sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft. Der Rat muss die Entscheidung, eine Fläche als weiche Tabuzone zu bewerten, nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass damit eine gesetzliche Privilegierung und damit den Eigentümern eine an sich gesicherte Nutzungsoption ohne Einzelfallprüfung entzogen wird, rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen. Diese Forderung ist mit dem abschließenden Abwägungsparameter rückgekoppelt, dass, je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen am Ende ausfallen, umso mehr das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. April 2013
- 4 CN 2.12 -, juris Rn. 6, vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 11 ff., vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 -, BVerwGE 137, 74 = juris Rn. 45, und vom 24. Januar 2008 - 4 CN 2.07 -, BRS 73 Nr. 94 = juris Rn. 15, sowie Beschluss vom 15. Septem-ber 2009 - 4 BN 25.09 -, BRS 74 Nr. 112 = juris Rn. 7; OVG NRW, Urteil vom 20. November 2012 - 8 A 252/10 -, NuR 2013, 146 = juris Rn. 52.
Dies bedeutet jedoch – anders als es die Antragsgegnerin der Sache nach vertritt – nicht, dass sich eine weitergehende gerichtliche Prüfung des Planungsprozesses erübrigen würde, wenn und soweit die Flächennutzungsplanung der Windenergie im Ergebnis substantiellen Raum einräumt. Damit würde die grundlegende, vom Gesetzgeber ausweislich der §§ 214, 215 BauGB anerkannte Unterscheidung zwischen Mängeln des Abwägungsvorgangs und Mängeln des Abwägungsergebnisses aufgehoben. Eine Begründung für die Annahme, die Schlüssigkeit des Abwägungsvorgangs sei bei einem – wie hier (wohl) anzunehmenden – akzeptablen Ergebnis für das gerichtliche Verfahren letztlich unerheblich, ist weder dargelegt noch ersichtlich. Im Gegenteil ergibt sich aus dem vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Prüfungsraster, dass die (erst) auf der 4. Stufe erfolgende Überprüfung, ob für die Nutzung der Windenergie substantiell Raum geschaffen wurde, einem ordnungsgemäßen Abwägungsprozess nachzufolgen hat, ihn aber nicht ersetzt.
In diesem Sinne bereits BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 62; Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014 - 1 N 676/12 -, juris Rn. 109.
Der Rat muss demgemäß unabhängig von der Bewertung des Ergebnisses seiner Rechtfertigungspflicht bezüglich der Wahl der weichen Tabus im oben genannten Umfang nachkommen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabuzonen auf der Stufe der Abwägung (tatsächlich) in die Planung eingestellt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 ‑ 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 14.
Dies ist im Übrigen schon deshalb geboten, weil unabhängig von dem Endergebnis jede Bestimmung von Tabukriterien, wie bereits angesprochen, durch § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB konkret eröffnete und ihre Antragsbefugnis begründende Nutzungsoptionen für einzelne Eigentümer ausschließt. Dies lässt sich im Regelfall aber nicht allein damit rechtfertigen, dass einer ausreichend großen Zahl anderer Eigentümer diese Nutzungsoption erhalten bleibt.
Nach Abzug der harten und der weichen Tabuzonen bleiben nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts so genannte Potentialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan in Betracht kommen. Sie sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, das heißt, die öffentlichen Belange, die gegen die Darstellung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone für die Windenergienutzung sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, ihr an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 ‑ 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 10, und Beschluss vom 15. September 2009
- 4 BN 25.09 -, juris Rn. 8.
Das Abwägungsergebnis ist schließlich darauf zu prüfen, ob mit der Planung der Windenergienutzung substantiell Raum gegeben wird. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Entscheidung, anhand welcher Kriterien sich diese Frage beantworten lässt, den Tatsachengerichten vorbehalten und verschiedene Modelle gebilligt,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 2010- 4 B 68.09 -, juris, Rn. 6 f., sowie Urteile vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561, und vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 18,
dabei jedoch eine gewisse Priorität für einen Flächenvergleich dergestalt erkennen lassen, dass der prozentuale Anteil der ausgewiesenen Vorrangflächen zu der nach Abzug der harten Tabukriterien verbleibenden Außenbereichsfläche als aussagekräftiger Ansatzpunkt gewertet werden kann.
BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 18 f.; dazu auch Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl. 2013 (im Folgenden: Windenergieanlagen), Rn. 93 ff., 100 ff.; vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 79, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 12. Mai 2016 - 4 BN 49.15 -, juris Rn. 4 ff.; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 24. Februar 2011 ‑ 2 A 2/09 -, NuR 2011, 794 = juris Rn. 60.
Für die Rechtmäßigkeit der Flächenauswahl unter Abwägungsgesichtspunkten sind die Erwägungen maßgeblich, die tatsächlich Grundlage der Abwägungsentscheidung des Plangebers waren. Entscheidend für die gerichtliche Überprüfung der Abwägungsentscheidung sind damit in erster Linie die Verlautbarungen in der Begründung, die dem Flächennutzungsplan nach § 5 Abs. 5 BauGB beizufügen ist, ergänzt durch die Erwägungen, denen der Plangeber bei seiner abschließenden Beschlussfassung gefolgt ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 19. Mai 2004 - 7 A 3368/02 -, NuR 2004, 690, vom 20. November 2012 - 8 A 252/10 -, juris Rn. 56, vom 5. Juli 2017 - 7 D 105/14.NE -, BauR 2017, 1653 = juris Rn. 39 f., vom 1. Juli 2013 - 2 D 46/12.NE -, BRS 81 Nr. 46 = juris Rn. 39 ff., und vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 45.
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die angegriffene 125. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin wegen Abwägungsmängeln unwirksam. Ihr liegt kein im vorgenannten Sinne schlüssiges, auf die Nutzung der Windenergie bezogenes gesamträumliches Planungskonzept zugrunde, weil der Rat der Antragsgegnerin weite Teile des Außenbereichs zu Unrecht den harten Tabukriterien zugeordnet hat, die Wahl der weichen Tabus zumindest teilweise nicht hinreichend begründet hat und ihm auch auf der dritten Stufe eine fehlerfreie Bewertung und Gewichtung der im jeweiligen Einzelfall zu berücksichtigenden Belange nicht gelungen ist. Ob die Planung gleichwohl im Ergebnis der Nutzung der Windenergie im erforderlichen Umfang substantiellen Raum gibt, musste schon deshalb offen bleiben, weil sich der Anteil der ausgewiesenen Vorrangflächen am Gesamtpotential wegen der nachfolgend angeführten Mängel auf der 1. Stufe der Planung nicht verlässlich beurteilen lässt.
1. Dies folgt bereits daraus, dass der Rat die Waldflächen im Stadtgebiet nach der Planbegründung als harte Tabuzonen angesehen hat.
a) Soweit das Bundesverwaltungsgericht in der Vergangenheit die Auffassung vertreten hat, zusammenhängende Waldflächen kämen für eine Windenergienutzung nicht in Betracht,
vgl. Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287; OVG NRW, Urteil vom
1. Juli 2013 - 2 D 46/12.NE -, BRS 81 Nr. 46 = juris Rn. 52,
lässt sich seinen Ausführungen mangels näherer Begründung schon nicht entnehmen, welche Erwägungen diese Auffassung tragen und welche Bedeutung sie heute für die Einordnung einer Waldfläche als harte oder weiche Tabuzone haben könnte.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. September 2015 ‑ 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 49 ff.; Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014 ‑ 1 N 676/12 -, juris Rn. 93.
Im Kern dürfte diese Feststellung aber darauf beruht haben, dass eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung des Windes in Waldbereichen zum damaligen Zeitpunkt ausgeschlossen erschien. Dies ist indes nicht (mehr) der Fall.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 49 ff., und vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 87 ff.; Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014 -1 N 676/12 -, juris Rn. 93; Gatz, Windenergieanlagen, Rn. 387 ff.
Die technische Entwicklung hat inzwischen vielmehr die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen in Wäldern grundsätzlich möglich gemacht. Der Senat geht daher mit den übrigen (Bau-)Senaten des erkennenden Gerichts und im Einklang mit verschiedenen Obergerichten und in der Literatur vertretenen Auffassungen davon aus, dass Waldflächen grundsätzlich keine harten Tabuzonen (mehr) sind.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 53, vom 6. Dezember 2017- 7 D 100/15.NE -, BauR 2018, 468 = juris Rn. 52 ff., und vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 98; sowie (der Sache nach) Beschluss vom 9. Juni 2017 - 8 B 1264/16 -, NWVBl. 2017, 473, 475; Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014 - 1 N 676/12 -, juris Rn. 93; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 24. Februar 2011 - 2 A 2.09 -, NuR 2011, 794 = juris Rn. 69; Nds. OVG, Urteile vom 23. Januar 2014 - 12 KN 285/12 -, juris Rn. 19, vom 14. Mai 2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654, vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 473, und vom 13. Juli 2017 ‑ 12 KN 206/15 -, DVBl. 2017, 1302, 1305 f.; Gatz, Windenergieanlagen, Rn. 76; a. A. noch Hess. VGH, Urteil vom 17. März 2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 41 m. w. N.
b) Auch die Vorgaben des § 1 Abs. 4 BauGB, wonach die Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind, führen hier zu keinem anderen Ergebnis.
Der zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses (noch) geltende Landesentwicklungsplan (LEP) NRW enthielt zu der Inanspruchnahme von Waldflächen für Windenergieanlagen kein Ziel der Raumordnung, das die Einordnung der Waldflächen durch den Plangeber als harte Tabuzonen gebieten oder rechtfertigen könnte.
Der LEP NRW 1995, B III 3.21, formulierte als „Ziel“, dass Waldgebiete für andere Nutzungen nur in Anspruch genommen werden dürfen, wenn die angestrebten Nutzungen nicht außerhalb des Waldes realisiert werden können und der Eingriff auf das unbedingt erforderliche Maß beschränkt bleibt. Diese Vorgabe des LEP NRW stellte kein Ziel der Raumordnung dar.
OVG NRW, Urteile vom 22. September 2015 ‑ 10 D 82/13.NE, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 56 ff., und vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 107; im Ergebnis auch Urteil vom 6. Dezember 2017- 7 D 100/15.NE -, BauR 2018, 468 = juris Rn. 52 ff.; Tyczewski, BauR 2014, 934, 944.
Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind Ziele der Raumordnung nicht zugänglich. Dem für die Festlegung eines Ziels charakteristischen Erfordernis einer abschließenden Abwägung ist genügt, wenn die auf der landesplanerischen Ebene getroffene Planaussage keiner Ergänzung mehr bedarf.
Demgegenüber ließ das „Ziel“ des LEP NRW im Einzelfall eine Inanspruchnahme des Waldes ausdrücklich zu, sodass von einer abschließenden Abwägung durch den Plangeber im dargelegten Sinne nicht die Rede sein konnte.
Dies bestätigt nicht zuletzt die Neufassung des Landesentwicklungsplanes NRW, die nach langem Planungsvorlauf am 8. Februar 2017 - also weniger als zwei Monate nach dem Beschluss über den Bauleitplan und noch vor der Bekanntmachung der Genehmigung der 125. Änderung des Flächennutzungsplans - in Kraft getreten ist. Die vorgenannten Bestimmungen zur Waldnutzung werden im neuen Landesentwicklungsplan unter 7.3-1 Abs. 3 um den Passus ergänzt, dass „die Errichtung von Windenergieanlagen (in Waldbereichen) möglich ist, sofern wesentliche Funktionen des Waldes nicht erheblich beeinträchtigt werden.“ Unbeschadet der Frage einer Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB wäre diese Neufassung - einen Zielcharakter dieser Passagen unterstellt - von der Antragsgegnerin im Planungsprozess zumindest als ein in Aufstellung befindliches Ziel der Landesplanung zu berücksichtigen gewesen. Denn bereits der Entwurf eines neuen Landesentwicklungsplans NRW vom 25. Juni 2013 enthielt eine vergleichbare Formulierung, die lediglich noch die zusätzliche Einschränkung enthielt, dass es sich um forstwirtschaftlich genutzte Waldflächen handeln müsse.
Auf die Änderung der Betrachtung von Waldflächen auf Landesebene ist die Antragsgegnerin im Aufstellungsverfahren mehrfach durch den Landesbetrieb Wald und Holz NRW aufmerksam gemacht worden. Sie hat den Hinweis, dass Wald als hartes Tabukriterium nur auf besonders wertvolle Waldgebiete angewendet werden sollte und die übrigen Waldflächen grundsätzlich der Einzelfallprüfung unterliegen (also nicht einmal als weiches Kriterium gewertet werden),
vgl. dazu auch die Sachverhaltsgestaltung in OVG Berlin-Bbg, Urteil vom 5. Juli 2018 - 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 = juris Rn. 91,
aber gleichwohl lediglich zur Kenntnis genommen, ohne hieraus Konsequenzen zu ziehen (etwa S. 3995 der Aufstellungsvorgänge).
Hiervon ausgehend hätte der Rat die Waldflächen im Stadtgebiet allenfalls den weichen Tabukriterien - und das nach den vorzitierten Vorgaben des Landes auch nicht undifferenziert - zuordnen dürfen und nicht von vornherein bereits auf der ersten Stufe von der weiteren Betrachtung ausnehmen dürfen.
Dem steht auch keine verbindliche Vorgabe der Regionalplanung entgegen. Denn das von der Antragsgegnerin zur Rechtfertigung der Annahme eines harten Tabus allein herangezogene, so bezeichnete „Ziel 5“ des Gebietsentwicklungsplans für den Regierungsbezirk E. – sachlicher Teilabschnitt Nutzung der Windenergie (im Folgenden: GEP), das der Regionalplan für den Regierungsbezirk E. - Teilbereich Q. -I2. (im Folgenden Regionalplan) ohne Einschränkungen oder Ergänzungen übernommen hat (S. 113 f.), wonach die Darstellung von Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie unter anderem in Waldbereichen grundsätzlich ausgeschlossen ist, ist unwirksam. Es ist mit dem Regelungszweck des § 35 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht vereinbar.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 113 ff.; zu den vergleichbaren Regelungen im GEP für den Regierungsbezirk N1. - Teilabschnitt F. -Lippe -: OVG NRW, Urteil vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 63 ff.; im Ergebnis auch Urteil vom 6. Dezember 2017 - 7 D 100/15.NE -, BauR 2018, 468 = juris Rn. 52 ff.
Der Gesetzgeber hat mit dieser Spezialregelung zur Gebiets- und Standortkonzentration bestimmter privilegierter Außenbereichsvorhaben beabsichtigt, Windenergieanlagen generell zu privilegieren, verbunden mit einer „kompensatorischen Negativplanung“. Nach den Gesetzesmaterialien hat die Standortsteuerung der besagten privilegierten Außenbereichsvorhaben nicht isoliert durch negative Inhalte von Flächennutzungsplänen oder Raumordnungsplänen zu erfolgen, sondern muss der jeweilige Ausschluss dieser Außenbereichsvorhaben in bestimmten Bereichen stets mit einer entsprechenden positiven Standortzuweisung in einem hierfür im Rahmen der Bauleitplanung oder der Raumplanung bestimmten Planungsraum verbunden sein.
Vgl. Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014 - 1 N 676/12 -, juris Rn. 56; OVG S.-H., Urteil vom 20. Januar 2015 ‑ 1 KN 6.13 ‑, juris Rn. 63; OVG NRW, Urteile vom 22. September 2015 - 10 D 82/13.NE -, ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 64, OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 117 ff.; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 5. Juli 2018 - 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 = juris Rn. 61 ff.; Gatz, Windenergie-anlagen, Rn. 161; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11. April 2013 - 4 CN 2.12 -, BauR 2013, 1396 = juris Rn. 5.
Voraussetzung der in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geregelten Ausschlusswirkung ist dementsprechend, dass eine „Ausweisung an anderer Stelle“ erfolgt ist. Konzentrations- und Ausschlussflächen stehen damit in einem komplementären Verhältnis zueinander. Der Geltungsbereich der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist negativ über die Konzentrationsflächen definiert. Positiv- und Negativflächen sind überdies dadurch miteinander verzahnt, dass das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen gesamträumlichen Plankonzepts verlangt und der Windenergienutzung mit den Konzentrationsflächen im Gemeindegebiet substantiell Raum verschafft werden muss. Insoweit ist eine (wirksame) Konzentrationsflächenplanung in mehrfacher Hinsicht tatbestandliche Voraussetzung der in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geregelten Ausschlusswirkung.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, juris Rn. 15, 22 und 43, vom 31. Januar 2013 - 4 CN 1.12 -, juris Rn. 22, und vom 11. April 2013 - 4 CN 2.12 -, juris Rn. 5.
Dies ergibt sich im Übrigen ohne weiteres aus dem insoweit eindeutigen Gesetzeswortlaut, wonach öffentliche Belange der privilegierten Nutzung der Windenergie auch dann entgegenstehen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Eine solche - positive - Zielsetzung enthält der Gebietsentwicklungsplan jedoch gerade nicht. Der in der mündlichen Verhandlung erfolgte Verweis auf § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB ändert hieran jedenfalls bezüglich der reinen Negativausweisung nichts, da insoweit der Privilegierungsbelang des Abs. 1 Nr. 5 nach Maßgabe der Wertung des Abs. 3 Satz 3 nicht abschließend bzw. jedenfalls nicht rechtmäßig abgewogen worden ist.
Vgl. auch OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 5. Juli 2018 - 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 = juris Rn. 61 ff.
Unbeschadet dessen setzte sich ein entsprechendes „Ziel“ selbst in Widerspruch zu den vom Regionalplan zu beachtenden Zielen der Landesplanung und wäre auch aus diesem Grund unbeachtlich.
Unabhängig von Vorstehendem kommt die pauschale Qualifikation jeglicher Waldflächen als der Windenergienutzung von vornherein entzogen auch auf Ebene der Raumordnung aus den oben unter a) genannten Gründen auch der Sache nach in rechtmäßiger Weise nicht (mehr) in Betracht,
vgl. zum Gleichklang zwischen Regionalplanung und Flächennutzungsplan auch Gatz, jM 2015, 465, 466; ähnlich ders., DVBl. 2017, 461, 463,
woraus der Träger der Landesplanung mit dem Landesentwicklungsplan 2017 - wie ausgeführt - auch die notwendige Konsequenz gezogen hat. Der im Jahr 1998 beschlossene und 2000 in Kraft getretene sachliche Teilplan begründet diesen Ausschluss auch an keiner Stelle, woraus wiederum nur der Schluss gezogen werden kann, dass sein Ziel 5 insofern nicht im eigentlichen Sinne abgewogen ist, sondern aufgrund der damaligen technischen Möglichkeiten als selbstverständlich angenommen wurde. Dies gilt – wie gesagt – inzwischen aber nicht mehr und steht gleichermaßen einer entsprechend raumordnerisch definierten Tabuzone entgegen.
Vor diesem Hintergrund kann sich die Antragsgegnerin im gegebenen Zusammenhang auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die Bezirksregierung E. als Trägerin der Regionalplanung die Einhaltung dieses vermeintlichen Zieles eingefordert habe bzw. hätte und ein Flächennutzungsplan, der diesen Anforderungen nicht entsprochen hätte, nicht genehmigt worden wäre. Diese - nach Vorstehendem nicht im Einklang mit der Rechtsordnung stehende, von der Bezirksregierung aber gleichwohl, wie dem Senat zumindest aus anderen Verfahren bekannt ist (etwa 2 D 95/15.NE), vertretene - Haltung ändert an der objektivrechtlichen Feststellung, dass Waldflächen nicht pauschal als harte Tabukriterien gewertet werden können und dies dem Gebietsentwicklungsplan auch nicht als wirksame Zielfestsetzung entnommen werden kann, nichts. Dies mag die subjektive Verantwortung für den damit verbundenen Planungsfehler verlagern, diese Frage spielt im hiesigen Verfahren indes keine Rolle.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2003 - 4 CN 14.01 -, BVerwGE 117, 351 = juris Rn. 25; OVG NRW, Urteil vom 3. September 2009 - 10 D 121/07 -, ZNER 2009, 284 = juris Rn. 96 ff.
Denn dies liefe darauf hinaus, dass die potentielle Rechtsverletzung durch eine unzulässige Negativplanung auf Ebene der Raumordnung durch den hiervon Betroffenen nicht beseitigt werden könnte; eine Anfechtungsmöglichkeit Privater gegen Regionalpläne ist in NRW nicht gegeben. Ein „Schuldvorwurf“ gegenüber der Antragsgegnerin ist mit der hier getroffenen Feststellung im Übrigen nicht verbunden.
2. Im Hinblick auf die von der Antragsgegnerin ausdrücklich und ausschließlich unter Bezugnahme auf „Ziel 5“ des GEP als harte Tabukriterien gewerteten regionalplanerisch festgelegten Bereiche zum Schutz der Natur (BSN) gilt das für Waldgebiete Ausgeführte letztlich entsprechend. Auch insoweit fehlt der Regelung des Zieles 5 für seine Wirksamkeit und Beachtlichkeit die erforderliche „positive“ Planungskomponente.
Hinzu kommt aber, dass der Gebietsentwicklungsplan insoweit insgesamt widersprüchliche Ansätze verfolgte, käme man zu einer insoweit anderen Interpretationen, konkret zur Annahme, es liege eine beachtliche echte Zielvorgabe in Nr. 5 tatsächlich vor. Denn nach „Ziel 4“ GEP gilt, dass die Ausweisung von Eignungsflächen für die Nutzung von Windenergie nur (aber eben auch immer) dann in Betracht kommt, wenn die Naturgegebenheiten dies nahelegen und die geplante Ausweisung mit den naturschutzrechtlich vorgegebenen Schutzzwecken zu vereinbaren ist. Wie sich dies mit einem in Ziel 5 postulierten und von der Antragsgegnerin allein übernommenen generellen Verbot vereinbaren lassen könnte, erschließt sich nicht. Vielmehr verlangt der Gebietsentwicklungsplan ersichtlich in diesem Zusammenhang eine – hier fehlende – Einzelfallbetrachtung, die im Übrigen die für ein Ziel erforderliche Eigenschaft einer abschließenden Abgewogenheit selbst ausschließt.
Gleiches folgt auch aus den Regelungen, die der Regionalplan Q. -I2. zu den Bereichen zum Schutz der Natur selbst und allgemein enthält (S. 51 ff. der textlichen Darstellung). Danach sind diese von Nutzungen freizuhalten, die mit dem Schutzstatus unvereinbar sind („Schutzbedürftigkeit angepasste Nutzung“) und „überwiegend“ als Naturschutzgebieten auszuweisen („Ziele“ 1 und 2 zu B.II.2.1) bzw. dem Arten- und Biotopschutz Vorrang vor beeinträchtigenden raumbedeutsamen Maßnahmen und Planungen zu gewähren und Nutzungen nach Art und Intensität den jeweiligen standörtlichen Erfordernissen zur Erhaltung und Entwicklung dieser Biotope anzupassen („Ziel“ 3). Eine ausnahmslose Unzulässigkeit der Errichtung von Windenergieanlagen ist damit indes ebenfalls nicht verbunden, zumal der Regionalplan im Übrigen die bereits dargestellten, nicht zielförmigen Regelungen des Gebietsentwicklungsplans zur Windkraftnutzung uneingeschränkt und unverändert übernimmt (S. 113 ff.). Hinzu kommt, dass nach Angaben der Antragsgegnerin selbst, die sich den in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Einzelkarten „BSN“ und „FFH-Gebiete“ allerdings nur in Teilen nachzeichnen lassen (eine vollständige Deckung ergibt sich jedenfalls im Nordosten (wohl) nicht), die BSN auch die nicht windkraftsensiblen FFH-Gebiete umfassen, in denen ein Zielkonflikt nach ihrer eigenen Wertung nicht unvermeidlich gegeben ist. Zu einem „harten“ Tabu gelangte man deshalb selbst dann nicht, wenn im Sinne der Antragsgegnerin unmittelbar und einschränkungslos auf § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB zurückgegriffen werden dürfte.
Da damit den Regelungen des Gebietsentwicklungsplans und des Regionalplans jedenfalls nicht das von der Antragsgegnerin angenommene absolute Verbot der Errichtung von Windenergieanlagen in BSN-Flächen entnommen werden kann, bedurfte es der von der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung beantragten Beweiserhebung zu der Frage,
durch die Beauftragung eines Sachverständigengutachtens Beweis zu erheben über die Tatsache, dass sämtliche auf dem Gebiet der Antragsgegnerin durch den Regionalplan für den Regierungsbezirk E. ‑ Teilabschnitt I2. - ausgewiesenen Bereiche für den Schutz der Natur (vgl. Kapitel B II 2.2.1 Ziele 1 – 3) eine Biotopverbund- und/oder Habitatfunktion für windenergiesensible Tierarten (insbesondere Rotmilan, Schwarzstorch sowie verschiedene Fledermausarten) aufweisen,
schon aus diesem Grund nicht. Unabhängig davon ist die Frage, ob ein echtes (bindendes) Ziel der Regionalplanung vorliegt oder nicht, worauf der Beweisantrag ausweislich der in der mündlichen Verhandlung gegebenen Begründung zielt, dem angebotenen Sachverständigenbeweis nicht zugänglich. Darüber hinaus könnte der Regionalplaner – wie ausgeführt – ein solches reines Negativziel nicht rechtmäßiger Weise verfolgen bzw. den nachfolgenden Planungsebenen vorgeben. Schließlich hätte die Antragsgegnerin zu dieser Frage selbst im Rahmen der Planaufstellung die erforderlichen Feststellungen treffen müssen, wenn es auf diese Tatsache, so es nicht ohnehin um rechtliche Wertungen gehen sollte, angekommen wäre. Da das verfolgte Beweisziel allerdings unmittelbar keinen sicheren Rückschluss auf die Verträglichkeit der Nutzung für die Windenergie erlaubte, dürfte die Antragsgegnerin dies aber zu Recht unterlassen haben. Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass der Beweisantrag angesichts des Umstandes, dass der Regionalplan Q. -I2. allein für den Teilbereich Q. (Kreis) 83 BSN mit völlig unterschiedlichen Schutzobjekten und -zielen ausweist, tatsächlich der unzulässigen Ausforschung dienen dürfte. In Anbetracht ihrer Angabe, dass beispielsweise alle FFH-Gebiete, also auch die von ihr selbst nicht als „hart“ bewerteten ohne windkraftsensible Merkmale zu den BSN gehörten, dürfte insoweit auch ein Widerspruch im eigenen Vortrag anzunehmen sein.
3. Ebenfalls als in der vorliegenden Form nicht ausreichend stellt sich der dokumentierte Umgang mit Naturschutzgebieten in der Stadt Q. dar. Die Planbegründung enthält hierzu keinerlei Aussagen und verweist damit allein auf die tabellarische Übersicht im Anhang. Diese wiederum begründet die Annahme eines harten Tabukriteriums damit, dass keine Befreiungslage nach § 67 BNatSchG gegeben sei und in allen Gebieten windkraftsensible Arten als Zielarten genannt oder durch Beobachtungen im Rahmen der Artenschutzprüfung nachgewiesen worden seien. Dies wirft gleich mehrere Fragen auf, da sich aus den vorliegenden Planunterlagen weder die „Beobachtungen“ noch die Prüfung von Befreiungslagen nachvollziehen lässt.
Der Verweis auf die Artenschutzprüfung bleibt insoweit pauschal und ist unergiebig, weil sich der Artenschutzprüfung in keinem Fall die Zuordnung eines Tieres zu einem unter Naturschutz stehenden Lebensraum entnehmen lässt. Das ist auch in sich schlüssig, weil entsprechende Untersuchungen und Feststellungen nicht Auftragsgegenstand der Artenschutzprüfung waren. Dieser bestand vielmehr darin, die nach Abzug harter und weicher Tabus verbleibenden tabufreien Zonen auf potentielle artenschutzrechtliche Konflikte zu untersuchen. Davon können wiederum Naturschutzgebiete gerade nicht betroffen gewesen sein, weil die Antragsgegnerin sie schon auf der Ebenen der harten Tabuzonen ausgeschieden hatte. Sie können damit allenfalls im Rahmen der erweiterten Untersuchung, die sich auf einen 1000 m Radius rund um die einzelnen Potenzialflächen miterstrecken sollte, buchstäblich am Rande betrachtet worden sein. Dokumentiert ist hierzu jedoch nichts.
Gleiches gilt für die erstmals in der Antragserwiderung behauptete konkrete Überprüfung einer Befreiungslage für jedes Naturschutzgebiet i. S. d. § 67 BNatSchG. Eine solche ist jedenfalls nicht aktenkundig geworden. Die Planbegründung sagt - wie ausgeführt - dazu nichts, in der Schlussabwägung beschränkt sich die Antragsgegnerin auf pauschalierte Feststellungen (bspw. Bl. 4238, 4256). Anders als etwa für die landschaftsschutzrechtlichen Fragen hat es insbesondere offenbar keine konkrete Beteiligung der zuständigen Fachbehörde zur Klärung dieser Fragestellung gegeben.
4. Eine konkrete Betrachtung der Biotope hat im Planungsverfahren aktenkundig ebenfalls nicht stattgefunden. Insoweit spricht nach Auffassung des Senats aber einiges dafür, dass eine solche angesichts der typischerweise kleinteiligen Struktur, wie sie hier auch konkret anhand der in der mündlichen Verhandlung überreichten Übersichtskarte „Biotope“ nachvollziehbar ist, jedenfalls im Hinblick auf den harten Ausschluss dieser Biotopflächen selbst entbehrlich war.
5. Nach vorstehenden Maßstäben hat der Plangeber ebenfalls die – noch nicht ausgenutzten – Siedlungsgebiete nach dem Flächennutzungsplan und dem Regionalplan mit Wohngebietscharakter nebst einer Pufferzone von 300 m in dieser Form zu Unrecht den harten Tabukriterien zugeordnet.
Dieses Vorgehen wirft bereits als solches Fragen auf. So ist nach den Planunterlagen bereits nicht nachvollziehbar, wie und nach welchen Maßstäben der Plangeber den noch nicht ausgenutzten ASB-Flächen einen Wohngebietscharakter zugewiesen hat. Eine solche Ausweisung ist auf Ebene des Regionalplans weder vorgesehen noch zulässig. ASB dienen vielmehr gleichermaßen auch der Aufnahme von Kern- und Mischgebieten oder auch von Sondergebieten etwa für großflächigen Einzelhandel.
Tatsächlich hat der Plangeber jedenfalls nach der Darstellung des von ihm beauftragten Stadtplaners in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat eine solche Differenzierung allerdings auch nicht vorgenommen, sondern pauschal allen noch nicht ausgenutzten ASB-Flächen einen Wohngebietscharakter und einen entsprechenden Schutzanspruch zugeordnet.
Zum Problem vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 170 ff.
Dies mag für sich genommen im Hinblick auf die Fläche selbst unproblematisch und im Ergebnis ohne Auswirkung sein, überschreitet aber die einem harten Tabu gezogene Grenze dort, wo es um die anschließende Frage nach der Bemessung der Schutzabstände geht, bei denen der Plangeber zwischen Wohngebieten und Mischgebieten – in der Sache völlig zu Recht – differenziert hat. Mischgebietstypische Nutzungen können nach dem Willen des Regionalplaners gleichermaßen wie Wohnnutzungen in den ASB-Flächen verortet werden oder sollen dort sogar ausschließlich angesiedelt werden - wie etwa der (großflächige) Einzelhandel.
Vgl. dazu eingehend OVG NRW, Urteil vom 20. November 2018 - 2 A 1676/17 -, juris.
Warum es bei dieser Sachlage für alle noch nicht ausgenutzten ASB-Flächen einen Wohngebietsschutz als hartes Tabu geben muss oder auch nur darf, hätte im Sinne des jedenfalls zugrundezulegenden realistischen Planungsszenarios zumindest einer Plausibilisierung im Hinblick auf die tatsächlich zu erwartende Entwicklung (etwa aufgrund ganz überwiegend vorhandener Wohnbebauung fernliegende Entwicklung des noch unbebauten Bereichs zu einem Mischgebiet) bedurft, die hier fehlt. Entsprechende Untersuchungen hat es offenkundig auch nicht gegeben. Die in diesem Zusammenhang abgegebene Einschätzung, nur der größere Abstand sei mit der Darstellung eines ASB im Regionalplan vereinbar, da die Stadt deshalb verpflichtet sei, die Entwicklung aller dort möglichen Nutzungen offenzuhalten, überzeugt so jedenfalls nicht. Mit dieser Begründung dürfte eine Gemeinde auch keine Baugebiete dort ausweisen, da etwa die Festsetzung eines reinen Wohngebietes die im ASB grundsätzlich zulässigen und gewollten großflächigen Einzelhandelsbetriebe ausschlösse. Ob und ggf. inwieweit vergleichbare Überlegungen etwa im Rahmen der planerischen Vorsorge tragfähig sein könnten, bedurfte an dieser Stelle keiner Vertiefung.
Abgesehen hiervon ist jedenfalls der (ergänzende) Rekurs auf die Darstellung dieser Flächen (allein) im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin selbst so unzulässig. Eine solche Darstellung kann gerade keine die Gemeinde – von außen – rechtlich oder tatsächlich bindenden Vorgaben enthalten, vielmehr ist sie grundsätzlich frei, ihre eigene Flächennutzungsplanung zu ändern, wie sie es mit der hier in Rede stehenden 125. Änderung auch gerade von Grund auf getan hat. Ein rechtliches oder tatsächliches Hindernis besteht für die Gemeinde insoweit also ersichtlich nicht.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 138 ff.; bezogen auf eine im Flächennutzungsplan dargestellte Vorrangzone für Bodenabbau auch Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 473 f.; für Siedlungsflächen Nds. OVG, Urteil vom 13. Juli 2017 ‑ 12 KN 206/15 -, DVBl. 2017, 1303, 1304.
b) Hiervon abgesehen kann der von der Antragsgegnerin um die tatsächlich bestehenden Siedlungsflächen zusätzlich gezogene, aus Immissionsschutzgründen als „hart“ bewertete Abstand von immerhin 300 m grundsätzlich als vertretbar angesehen werden. Ihm liegt die Vorstellung einer insgesamt 150 m hohen Referenzanlage mit ihrem typischen und realistischen Immissionsverhalten zugrunde, ohne dass Anhaltspunkte für eine Überschätzung durch die Antragsgegnerin vorliegen. Zwar mag es sein, dass im Q2. Land auch Anlagen mit einer Gesamthöhe von weniger als 150 m betrieben werden könnten - den Regelfall dürften aber auch hier schon unter Wirtschaftlichkeitsaspekten eher deutlich höhere Anlagen darstellen. So erreicht die von der Antragstellerin aktuell geplante Anlage offenbar eine Höhe von etwa 230 m. Auch im Rahmen der aus Immissionsschutzgründen als hart gewählten Maßstäbe ist die Antragsgegnerin aber - wie ausgeführt - nicht gehalten, jeden denkbaren (Ausnahme-)Fall zu erwägen - gefordert und ausreichend ist vielmehr ein hinreichend plausibles, stringentes und realistisches Szenario. Gewisse Fragen wirft in diesem Zusammenhang allerdings der Umstand auf, dass sich den Berechnungen und den Darlegungen in der Planbegründung nicht entnehmen lässt, ob die Antragsgegnerin hinsichtlich der vorhandenen Bebauung von einem uneingeschränkten Schutzanspruch eines allgemeinen Wohngebiets ausgegangen ist oder einen aus Rechtsgründen im Übergang zum Außenbereich regelmäßig erforderlichen Zwischenwert zugrunde gelegt hat.
Ein weiteres, aus Sicht des Senats aber nicht ergebnisrelevantes Problem ergibt sich hier aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin insoweit maßgeblich auch auf das Kriterium des Zweifachen der Gesamthöhe zur Vermeidung einer unzulässigen optisch bedrängenden Wirkung abgestellt hat, die sich nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts aber nur für den Regelfall ergibt. Demgegenüber ist in dem hier tatsächlich nur möglichen Fall, dass der Abstand zwischen dem Zwei- und Dreifachen der Gesamthöhe der Referenzanlage liegt (minimal 350 m unter Berücksichtigung des Rotorradius) stets eine Einzelfallbeurteilung erforderlich. Hierauf wird in der Begründung des Kriteriums im Übrigen auch ausdrücklich hingewiesen (Anhang).
Offen bleiben konnte deshalb, ob solche Abstände wegen der noch nicht feststehenden konkreten Standorte von - in ihrer Bauart und damit in ihrem Emissionsverhalten ebenfalls noch nicht konkret bekannten - Windenergieanlagen, die im Übrigen jedenfalls nicht an der Grenze der Vorrangzone errichtet werden könnten, weil nach inzwischen gefestigter Rechtsprechung auch die Rotorblattspitzen innerhalb dieser Zonen liegen müssen, überhaupt als hart bewertet werden können, wozu der Senat weiterhin grundsätzlich neigt.
Bejahend etwa BVerwG, Urteil vom 11. April 2013 - 4 CN 2.12 -, BauR 2013, 1396; OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2017 - 7 D 105/14.NE -, BauR 2017, 1653 = juris Rn. 42, m. w. N.; Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 472; enger OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2013 - 2 D 46/12.NE -, BRS 81 Nr. 46 = juris Rn. 56; grundsätzlich ablehnend etwa Tyczewski, BauR 2014, 934, 940 ff.; vgl. zu den einschlägigen Parametern im Detail Gatz, DVBl. 2017, 461, 463.
6. Schließlich wirft der Umgang der Antragsgegnerin mit den Fragen des Landschaftsschutzes grundsätzliche und letztlich durchgreifende Bedenken auf.
a) Den Aufstellungsvorgängen lässt sich bereits nicht entnehmen, auf welcher Ebene die Antragsgegnerin Fragen des Landschaftsschutzes tatsächlich in den Blick genommen hat. In der Planbegründung finden sich Ausführungen zu dieser Thematik allein unter dem Gliederungspunkt der harten Tabukriterien. In der Sache führt die Begründung dann - in sich stimmig - aus, dass ein hartes Tabu unter dem Aspekt des Landschaftsschutzes dann angenommen wird, wenn die zuständige Landschaftsbehörde eine Entlassung aus dem Landschaftsplan bzw. eine Ausnahme oder Befreiung nicht in Aussicht gestellt hat. Dies wird in der Antragserwiderung bestätigt, wonach der Plangeber insoweit „abwägungsfehlerfrei von einem harten Tabu ausgehen konnte“.
Demgegenüber findet sich der Landschaftsschutz im Anhang zur Planbegründung, der die harten und weichen Tabukriterien beschreibt und begründet, nicht und ist in der Einzelabwägung auf der dritten Stufe der Landschaftsschutz bzw. die fehlende Befreiung maßgebliches, zuweilen alleiniges Ausschlusskriterium. Dies könnte denklogisch nicht der Fall sein, wenn es von der Antragsgegnerin als hartes Tabukriterium betrachtet worden wäre. Auch hat der von der Antragsgegnerin beauftragte Stadtplaner in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass die Bereiche, in denen aus Gründen des Landschaftsschutzes keine Windenergieanlagen errichtet werden dürfen, in der Flächenbilanz nicht den von vornherein ausgeschlossenen Bereichen zugeordnet worden seien. In der Sache hat die Antragsgegnerin insoweit aber ersichtlich die Einschätzung der Landschaftsbehörde als solche übernommen und für die nicht zur Entlassung anstehenden Bereiche keinen eigenen Abwägungsspielraum (mehr) angenommen, also der Sache nach sich so verhalten, als bestünde ein von außen vorgegebenes hartes Tabukriterium.
Angesichts dessen lässt sich bereits nicht feststellen, der Plangeber habe sich den Unterschied zwischen harten und weichen Tabus und die daraus folgenden unterschiedlichen Abwägungsmaßstäbe hinreichend vor Augen geführt.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 5. Juli 2018 - 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 = juris Rn. 94 ff.
b) Unabhängig davon ist zumindest fraglich, ob die Antragsgegnerin von vornherein und pauschal alle unter Landschaftsschutz stehenden Bereiche, für die die zuständigen Behörde - der Landrat des Kreises Q. - nicht im Vorfeld eine Entlassung aus dem Landschaftsschutz signalisiert hatte, den harten Tabuzonen zuordnen oder im weiteren Planungsverfahren als sonstiges Kriterium ohne konkrete Abwägung behandeln durfte. Soweit ersichtlich vollständig unberücksichtigt bleibt insoweit schon - anders als für das Ziel 5 des GEP -, dass nach „Ziel 3“ des GEP Landschaftsschutzgebiete generell als für die Errichtung von Windenergieanlagen geeignet für solche Vorrangzonen geöffnet werden. Dies findet sich nicht zuletzt auch im Umweltbericht zum Flächennutzungsplan in aber wiederum unklarer Zuordnung zur übrigen Planbegründung wieder, der offenbar (nur) von einem Zustimmungserfordernis der Unteren Landschaftsbehörde (offenbar im Einzelfall) ausgeht.
Im Übrigen ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, dass der Einordnung des Landschaftsschutzes - unmittelbar oder der Sache nach - als hartes Tabu die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung – mithin einer objektiven Befreiungslage – entgegensteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002
- 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287; OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2013 - 2 D 46/12.NE -, BRS 81 Nr. 46; Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014
- 1 N 676/12 -, juris Rn. 97; kritisch Gatz, Windenergieanlagen, Rn. 59 ff.; ders., DVBl. 2017, 461, 463; Tyczewski, BauR 2014, 934, 938.
Dies dürfte hier nicht allein deshalb anders zu beurteilen sein, weil die beteiligte Fachbehörde solche Einzelfallbetrachtungen im Aufstellungsverfahren angestellt und die Voraussetzungen nach Prüfung abgelehnt hätte. Zum einen kommt es insoweit, wie ausgeführt, auf die objektive Rechtslage, nicht aber auf die möglicherweise unzutreffende, jedenfalls aber nicht eo ipso bindende Auffassung der Landschaftsbehörde an
- vgl. zu solchen Fehlbewertungen der zuständigen Landschaftsbehörden etwa OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 2017 - 8 A 2351/14 -, ZNER 2017, 522 = juris Rn. 14 ff. -,
zum anderen hat die zuständige Landschaftsbehörde ausweislich der vorliegenden Stellungnahmen hier lediglich eine (vollständige) Entlassung der Flächen aus dem Landschaftsschutz in den Blick genommen, nicht aber Ausnahmen und Befreiungen, die systematisch unterhalb einer vollständigen Freistellung angesiedelt sind und sich gegebenenfalls auch nicht pauschal für ganze Gebiete bereits auf der Ebene der Flächennutzungsplanung feststellen lassen.
Vgl. auch Tyczewski, BauR 2014, 934, 942 f.
c) Jedenfalls ist es unzulässig, diese Fragen umstandslos gleichzusetzen, wie es die Planbegründung jedoch tut (dort Seite 13). Insoweit ist der Plangeber also von einer objektiv so unzutreffenden rechtlichen Prämisse ausgegangen. Beispielhaft lässt sich dies anhand derjenigen Flächen, die unter Landschaftsschutz stehen, in der Umgebung der Potentialfläche 1 nachhalten, die mit ihrer Größe von 24,5 ha selbst nach den Maßstäben der Antragsgegnerin nur knapp unterhalb der Ausweisungsfähigkeit geblieben ist und ausweislich der in der mündlichen Verhandlung überreichten Übersichtskarte „Landschaftsschutz“ selbst nicht in einem Landschaftsschutzgebiet liegt. Hier hat der Kreis Q. ausweislich seiner Stellungnahme vom 16. Oktober 2014 die Entlassung aus dem Landschaftsschutz hinsichtlich des nördlich der Potentialfläche liegenden Gebiets im Wesentlichen mit Erwägungen abgelehnt, die ausdrücklich allein dessen nördlichen und mittleren Teil betreffen, während der südliche, an die Eignungsfläche 1 unmittelbar angrenzende, jedenfalls keine ausdrückliche Erwähnung findet. Dass insoweit (auch) die Prüfung einer Ausnahme oder Befreiung im Einzelfall von vornherein auch für eine Teilfläche von nur 0,5 ha zwingend zu einem negativen Ergebnis führen müsste, liegt jedoch selbst dann nicht auf der Hand, wenn eine Entlassung des Gebietes insgesamt zu Recht abgelehnt worden sein sollte.
Soweit die Antragserwiderung in diesem Zusammenhang auf die Formulierung ihrer am 24. März 2014 gestellten Anfrage, wonach zur Ermittlung harter Tabukriterien um Mitteilung der unter Landschaftsschutz stehenden Gebiete, in denen die Errichtung von Windenergieanlagen „auch unter Berücksichtigung von Ausnahmen, Befreiungen oder Entlassungen aus den Schutzgebieten die Errichtung von WEA rechtlich und/oder tatsächlich nicht möglich sein wird“, gebeten wird (Bl. 64 der Aufstellungsvorgänge) Bezug nimmt, ergibt sich hieraus nichts grundlegend Anderes. Denn sie ist jedenfalls nicht im Hinblick auf Ausnahmen und Befreiungen durch die zuständigen Behörden abschließend beantwortet worden.
Die von Seiten der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Gesprächs- bzw. Ergebnisprotokolle führen demgegenüber im vorliegenden Verfahren schon deshalb nicht weiter, weil sie jedenfalls nicht Bestandteil der Aufstellungsvorgänge (geworden) sind und soweit ersichtlich auch sonst dem Rat nicht vorgelegen haben. Unbeschadet dessen betreffen auch diese Protokolle jedoch inhaltlich ebenfalls allein Fragen des Außerkrafttretens von Landschaftsschutzgebietsausweisungen und damit gerade nicht eine Ausnahme- oder Befreiungsmöglichkeit im Einzelfall. Demgemäß lässt sich diesen Protokollen nur die von keiner Seite in Zweifel gezogene Tatsache entnehmen, dass über die Fragen, in welchen Bereichen eine Entlassung aus dem Landschaftsschutz in Betracht kommt, zwischen der Antragsgegnerin und dem Kreis Q. gesprochen und auch kontrovers diskutiert worden ist.
Dabei ist im Hinblick auf potentielle Befreiungen nach der Rechtsprechung insbesondere des erkennenden Gerichts im Einzelfall zu beachten, dass das sich u. a. aus dem EEG ergebende erhebliche öffentliche Interesse am Ausbau der Windenergieleistung diese Entscheidung maßgeblich beeinflussen kann.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Juni 2017 - 8 B 1264/16 - NWVBl. 2017, 473, 478 = juris Rn. 39 ff. und vom 27. Oktober 2017 - 8 A 2351/14 -, ZNER 2017, 522 = juris 21, 28.
Hinzu kommt, dass die einschlägigen Landschaftspläne (Landschaftsplan Sennelandschaft, Inkrafttreten am 15. Juni 1989, und Landschaftsplan Q. -Bad M2.-----ringe , Inkrafttreten am 23. Dezember 1999) jedenfalls zum Teil so alt sind, dass sich Fragen der Geltung für die Errichtung von Windenergieanlagen damals nicht gestellt haben (können).
Zu diesem Aspekt OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 2017 - 8 B 1264/16 - NWVBl. 2017, 473, 474 = juris Rn. 10.
7. Die vorstehenden Mängel auf der ersten Stufe des Planungsprozesses sind nicht deshalb unbeachtlich, weil sich in der Planbegründung in diesem Zusammenhang der Satz findet:
„Allgemein gilt im Hinblick auf die berücksichtigten harten Tabukriterien, dass ihre Abgrenzung zu den weichen Tabukriterien stets mit gewissen rechtlichen Unsicherheiten verbunden ist. Die Stadt hat sich daher vergewissert, dass, sollte sich im Nachhinein herausstellen, dass nach heutigem Kenntnisstand als hart definierte Kriterien aus planungsrechtlicher Sicht doch nicht als solche zu werten sind, sie nach dem Willen des Rates in gleicher Weise als weiche Tabukriterien gewollt sind.“
a) Die Antragsgegnerin kann sich in diesem Kontext zunächst nicht auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts berufen, wonach – um der planenden Gemeinde nichts Unmögliches abzuverlangen – nichts dagegen spricht, den Schwierigkeiten bei der juristisch zutreffenden Verortung von Planungsleitlinien als harte oder weiche Tabukriterien dadurch zu begegnen, diese im Zweifel als weiche zu behandeln und erst in der zweiten Planungsphase abwägend zu berücksichtigen. Ein Abwägungsfehler resultiert daraus regelmäßig nicht.
- 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 14 unter Bezugnahme auf OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 24. Februar 2011 - 2 A 2/09 -; Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 471 f.; dies betonend auch Gatz, Windenergieanlagen, 82 f., 682; ders. jM 2015, 465, 467; a. A. aber offenbar OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 5. Juli 2018 - 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 = juris Rn. 94 ff.
Denn diesen bereits 2012 aufgezeigten Weg ist die Antragsgegnerin gerade nicht gegangen, sondern hat sich vielmehr „im Zweifel“ dafür entschieden, diese Kriterien als grundsätzlich der Abwägung entzogen zu bewerten, also auf der höheren, ihrem Einflussbereich a priori nicht zugänglichen Ebene zu belassen. Eine Begründung hierfür erschließt sich vor allem deshalb nicht (ohne weiteres), weil die Antragsgegnerin für sich selbst ausdrücklich in Anspruch genommen hat, harte Tabukriterien nur zurückhaltend zu verwenden. Ob dies in Anbetracht von immerhin insgesamt 27 harten Tabukriterien objektiv zu bestätigen ist, kann dabei offenbleiben. Im Ergebnis ist dies aber letztlich das Gegenteil der von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eröffneten Möglichkeit. Mit dieser dürfte es allenfalls vereinbar, wenn auch angesichts der aufgezeigten Alternative nicht zwingend, sein, eine echte Wahlfeststellung zu treffen, d. h. die Planung tatsächlich parallel bzw. doppelt unter der Prämisse harter oder weicher Kriterien vollständig durchzuführen.
Dagegen aber wohl Gatz, DVBl. 2017, 461, 462 („Soweit es um die Trennung von harten und weichen Tabukriterien geht, ist die Anwendung der „Ausschlussmethode“ alternativlos.“); in diese Richtung auch OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 5. Juli 2018 - 2 A 2/16 -, ZNER 2018, 550 = juris Rn. 94 ff.
Dies lässt sich hier indes - wie im Folgenden näher auszuführen sein wird - nicht feststellen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die entscheidende Trennlinie im Planungsprozess entgegen der insoweit „suboptimalen“ (so Gatz, DVBl. 2017, 461) Begriffsbildung nicht zwischen harten und weichen Tabukriterien verläuft, sondern zwischen harten Kriterien einerseits und solchen, die im Rahmen der Abwägung die Auswahl der Potentialflächen steuert, d. h. auf der 2. und 3. Stufe angesiedelt sind.
Näher Gatz, jM 465, 468, und DVBl. 2017, 461 f.
Insofern muss sich den Aufstellungsvorgängen bei einem Vorgehen, wie es die Antragsgegnerin hier gewählt hat, hinreichend eindeutig entnehmen lassen, dass der Plangeber zumindest gesehen und gewürdigt hat, dass er mit dem Wechsel von einem harten zu einem weichen Tabu einen fundamentalen Perspektivwechsel vollzieht und nicht mehr nur von außen Vorgegebenes umsetzt, sondern eigene (freie) planerische Entscheidungen trifft, die insbesondere nicht dem einem harten Tabukriterium eigenen Alles-oder-Nichts-Prinzip folgen, sondern Differenzierungen ermöglichen, mit denen er sich infolge dessen zumindest auseinanderzusetzen hat und damit die gesamte Planung insoweit unter einem anderen Blickwinkel umfassend neu zu betrachten.
b) Mit der vorzitierten Passage wird jedoch - jedenfalls unter Zugrundelegung der Planbegründung - die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den Planungsprozess grundlegend steuernde Trennung zwischen harten und weichen Tabukriterien, zu der sich die Antragsgegnerin vermeintlich bekannt hatte, vollständig aufgegeben bzw. allenfalls floskelhaft übernommen. Zudem zeigt sich bereits in der Formulierung, dass sich die Antragsgegnerin dabei den Unterschied zwischen harten und weichen Tabukriterien nicht bewusst gemacht und nicht dokumentiert hat, warum sie diese hilfsweise gleichsetzt.
Vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2015 - 4 BN 20.14 -, BRS 83 Nr. 158 = juris Rn. 7; OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 181.
Ebenso wenig ist zu erkennen, aus welchen rechtfertigenden Gründen die Antragsgegnerin diese Kriterien (wenigstens) zu den weichen Ausschlussmerkmalen gezählt hat und inwiefern sie ihren eigenen Abwägungsspielraum überhaupt erkannt hat.
c) Dies gilt uneingeschränkt für alle harten Tabukriterien mit Ausnahme der Waldflächen. Insoweit finden sich weder in der Planbegründung noch in der Abwägung weitergehende Überlegungen, auch eine Alternativbetrachtung auf der 4. Stufe fehlt insoweit vollständig.
Soweit die Planbegründung im Anschluss an die so genannte Haltern-Entscheidung des OVG für Waldflächen den Zusatz aufgenommen hat,
„Wald wird auch in Kenntnis des Haltern-Urteils des OVG NRW aufgrund der eindeutigen Zielformulierung im gültigen Gebietsentwicklungsplan als hartes Kriterium gewertet. Im Gegensatz zu den Planungen der Stadt Haltern am See … lassen die im Gebietsentwicklungsplan E. , sachlicher Teilabschnitt „Nutzung der Windenergie“ gewählten Zielformulierungen keine Ausnahmen zu. Im Übrigen ist vom Rat der Stadt Q. selbst dann keine Ausweisung von Waldflächen für die Windkraft gewollt, wenn sich letztlich erweisen sollte, dass insoweit kein hartes Tabukriterium greift. Wegen der Wertigkeit der Waldflächen und ihrer im Verhältnis zum Stadtgebiet geringen Ausdehnung sind sie (hilfsweise) auch als weiches Tabukriterium gewollt.“ (S. 14)
und dies im Anhang zur Planbegründung mit der Erwägung „Sollte das Ziel des GEP aufgehoben werden, wertet die Stadt Q. Wald aufgrund des eher geringen Waldanteils, der hohen Bedeutung für die Erholung und der Tatsache, dass außerhalb des Waldes ausreichend Flächen für die Windenergienutzung zur Verfügung stehen, als weiches Kriterium“ versehen hat, geht dies in der Sache nicht über die für alle harten Tabukriterien postulierte allgemeine Gleichsetzung hinaus.
Es lässt sich bereits nicht feststellen, dass die Antragsgegnerin den beim Wechsel von einem harten zu einem weichen Tabu erforderlichen Perspektivwechsel nachvollzogen hätte. Auch diese Passage lässt es vielmehr als zumindest fernliegend erscheinen, dass sich der Rat im konkreten Zusammenhang den Unterschied zwischen harten und weichen Tabukriterien bewusst gemacht und die Entscheidung für weiche Kriterien im engeren Sinne gerechtfertigt hat, indem er die Ausschlussgründe bewertet, kenntlich macht, dass er einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe seiner Bewertung offenlegt sowie warum er sie pauschal höher gewichtet als das gesetzgeberische Anliegen, die Windenergie zu fördern. Dies bedurfte hier indes keiner abschließenden Klärung, weil jedenfalls im konkreten Kontext der zitierten Passage selbst bei wohlwollender, am Grundsatz der Planerhaltung orientierter Auslegung keine hinreichende Rechtfertigung eines weichen Kriteriums „Waldflächen in Q. “ zu entnehmen ist.
Hiergegen spricht zum einen, dass die einschlägigen Überlegungen ausdrücklich für den Fall der Aufgabe der Ziele nach dem Gebietsentwicklungsplan angestellt werden, die Bindung an die vermeintlichen raumplanerischen Zielfestlegungen also weiterhin zumindest im Vordergrund steht. Zum anderen hat die Antragsgegnerin von vornherein jegliche Differenzierung ausgeschlossen. Stattdessen bleibt sie erkennbar in der Vorstellung verhaftet, sie könne sich alternativ nur für eine pauschale Zulässigkeit von Windenergieanlagen in allen Waldbereichen entscheiden, gehe sie nicht von einem harten Kriterium aus. Dies trifft ersichtlich nicht zu, beispielsweise wäre im Rahmen des ihr dann zukommenden Bewertungsspielraums ohne Weiteres in Betracht gekommen, eine Unterscheidung zwischen forstwirtschaftlich genutzten Waldbereichen und sonstigen Wäldern zu treffen, wie es der Entwurf des neuen Landesentwicklungsplanes mit Stand von Juni 2013 vorgegeben hatte, oder nach Waldfunktionen und -zuständen, wie es die Potenzialstudie „Erneuerbare Energien NRW“ des LANUV tut (dort S. 66 ff.) oder auch - wie etwa im Ansatz bei den FFH-Gebieten geschehen - die Windkraftsensibilität zum Maßstab zu nehmen.
Dass es der Antragsgegnerin im Hinblick auf Waldflächen jedoch ohnehin nicht darum ging, diese tatsächlich in ihre abwägenden Überlegungen einzubeziehen und im Anschluss an das sog. Haltern-Urteil des erkennenden Gerichts die Verortung des Waldes als hartes Tabukriterium aufzugeben, belegt zudem die noch vor der ersten erneuten Offenlage verbreitete Pressemitteilung, wonach diese Frage hier „keine Rolle spiele“. Dies kann letztlich nicht anders verstanden werden als das die Antragsgegnerin in der Sache dabei geblieben ist, es liege ein hartes Tabukriterium vor. Dem entspricht auch, dass die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang nur einen Konkretisierungsbedarf gesehen und eine beschränkte erneute Auslegung für ausreichend angesehen hat.
Bestätigung findet dieser Befund in dem Umstand, dass - wie bereits erwähnt - die im Rahmen der Behördenbeteiligung erfolgte Anregung des Landesbetriebes Wald und Holz NRW hinsichtlich der erforderlichen Differenzierung innerhalb von Waldbereichen von der Antragsgegnerin nur zur Kenntnis genommen, nicht aber bei der Planung berücksichtigt wurde. Dieses Bild einer nur pro forma erfolgten verbalen Einstufung als weiches Tabu im Sinne eines Gedankenspiels wird dadurch abgerundet, dass auch die hierauf konkret bezogenen Einwände unter anderem der Antragstellerin, Wald dürfe nicht (mehr) als hartes Tabukriterium verstanden werden, von der Antragstellerin ausdrücklich zurückgewiesen wurden.
Vgl. dazu auch OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 195.
Demgemäß bleiben die Aussagen, die die Annahme eines weichen Tabus rechtfertigen sollen, pauschal und ohne konkreten Ortsbezug zum Außenbereich der Antragsgegnerin und sind zudem in ihrem Bedeutungsgehalt unklar. Eine konkretisierte Betrachtung fehlt vollständig.
Im Einzelnen ist bereits nicht erkennbar, was konkret mit dem angeführten „eher geringen Waldanteil“ gemeint sein soll. Weder nennt die Planbegründung den für maßgeblich gehaltenen Bezugspunkt, der als Referenzgröße für einen „eher geringen“ Waldanteil dienen könnte, noch wird eine Größenordnung für den Waldanteil am Stadtgebiet – und sei es auch nur näherungsweise – genannt. Da es sich bei der Stadt Q. jedenfalls nach im Internet verfügbaren Daten (z. B. Wikipedia) zumindest nicht um eine waldarme Kommune im Sinne des Landesentwicklungsplanes NRW handelt, erschließt sich das auch nicht unabhängig von der Aussage der Planbegründung aus allgemeinen Erwägungen oder dem Sprachgebrauch selbst.
Ebenso wenig wird der zweite begründungstragende Begriff der „Wertigkeit“ erläutert, insbesondere fehlen auch insoweit ausfüllende Kriterien, warum auch die immerhin 1.100 ha Waldfläche, die nach der Planbegründung offenbar unter keines der angenommenen (natur- und landschaftsschutzfachlichen) Tabukriterien fallen, insgesamt eine solche hohe „Wertigkeit“ haben sollen. Den Planunterlagen lässt sich nicht einmal die Verteilung dieser Waldflächen im Stadt- und Waldgebiet insgesamt entnehmen, auch die in der mündlichen Verhandlung überreichten Übersichtskarten enthalten eine solche Aufbereitung nicht.
Aufgrund dessen lässt sich auch das dritte - nur - im Anhang zur Planbegründung genannte Kriterium der Naherholungsfunktion nicht nachhalten. In der mündlichen Verhandlung ist anhand der allgemeinen Karte „Wald“ in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen worden, dass dies vor allem für die großen zusammenhängenden Waldgebiete im Nordwesten, Osten und im Südwesten gelte. Ob dies auf die übrigen, eher verstreuten kleineren Waldbereiche bei konkreter oder auch nur typisierender Betrachtung ebenfalls zutrifft, erschließt sich demgegenüber nicht und wird in den Aufstellungsvorgängen auch nicht nachgezeichnet – schon gar nicht mit Blick auf die Frage, ob dies der Windkraftnutzung in dem jeweiligen Gebiet pauschal entgegenstünde.
Vgl. in diesem Zusammenhang allgemein auch OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 2017 ‑ 8 A 2351/14 -, ZNER 2017, 522 = juris Rn. 38 ff.
Dies ist unbeschadet dessen aber schon mit Blick auf die im Aufstellungsverfahren eingegangene Stellungnahme der Energieprojekte GmbH vom 21. Dezember 2015 zumindest zweifelhaft. Diese Stellungnahme betrifft ein Waldgebiet, das nach Darstellung der Einwenderin durch Autobahn, Landstraße und den nahegelegenen Flughafen Q. -Lippstadt hinsichtlich Landschaftsbild und Erholungswert bereits erheblich beeinträchtigt ist. Danach gibt es in dem Waldgebiet zudem Flächen mit niedrigem Bewuchs und Kahlschläge durch Sturmschäden, so dass die Errichtung von Windenergieanlagen bestehende Waldfunktionen nicht stark beeinflussen könne. Hierauf geht die Abwägung der Antragsgegnerin indes nicht ein, sondern verbleibt auch an dieser Stelle bei der bereits dargestellten allgemeinen Aussage, wobei insoweit die Hervorhebung der Naherholungsfunktion zumindest ohne nähere Erläuterung unter Zugrundelegung der Darstellung der Einwenderin, die die Antragsgegnerin in der Sache nicht in Zweifel gezogen hat, überrascht. Letztlich gleiche Fragen stellen sich im Hinblick auf die unter Suchgebiet 17 liegenden Waldflächen, die ohne nähere Prüfung nicht erlauben, hier eine wesentliche Beeinträchtigung von Waldfunktionen pauschalierend bzw. typisierend anzunehmen.
d) Die vorstehend ausgeführten Fehler bei der Behandlung vermeintlich harter Tabukriterien sind auch sonst gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB beachtlich.
Gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des Baugesetzbuchs für die Rechtswirksamkeit eines Bebauungsplans nur beachtlich, wenn entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist. § 214 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB sieht vor, dass Fehler im Abwägungsvorgang nur erheblich sind, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
Ein Fehler im Abwägungsvorgang ist offensichtlich, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rats über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist. Er ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 16, m. w. N.
Demgegenüber hat das Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung ausdrücklich klargestellt, dass ein Fehler im Abwägungsvorgang nicht erst dann erheblich ist, wenn eine Fehlerkorrektur schlechterdings nicht zum selben Abwägungsergebnis führen könnte (ebd. Rn. 17).
Danach ist hier von einem beachtlichen Abwägungsfehler auszugehen. Dass die Antragsgegnerin die Unterscheidung zwischen harten und weichen Tabuzonen fehlerhaft vorgenommen und die Hilfsbetrachtung jedenfalls nicht ausreichend dokumentiert hat, ist - wie gezeigt - objektiv unter Auswertung der Aufstellungsvorgänge feststellbar. Diese Fehler sind auf das Abwägungsergebnis offensichtlich von Einfluss gewesen, weil die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Antragsgegnerin mehr, andere oder größer oder anders zugeschnittene Vorrangflächen für die Windenergienutzung dargestellt hätte, wenn sie sich die Differenzierung zwischen harten und weichen Tabuzonen im erforderlichen Umfang vor Augen geführt hätte.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch Nds. OVG, Urteil vom 3. Dezember 2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470, 474; OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2017 - 7 D 100/15.NE -, juris Rn. 52 ff., 59.
Namentlich lässt sich eine Unbeachtlichkeit nicht (schon) deshalb annehmen, weil im Ergebnis alles so planbar gewesen wäre, und auf der 4. Stufe der Planung der Antragsgegnerin kein Fehler zu attestieren ist oder gar, weil sich die Antragsgegnerin von vornherein einer anderen Bewertung verschließen würde bzw. verschlossen hätte.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch Thür. OVG, Urteil vom 8. April 2014 - 1 N 676/12 -, juris Rn. 109; in diesem Sinne bereits BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 17.
Dass entsprechende Überlegungen auch nicht rein akademischer Natur sind, zeigt über das bereits angesprochene Beispiel der landschaftsrechtlichen Befreiung hinaus etwa das in der Stellungnahme der Energieprojekte GmbH angeführte (kleinere) Waldstück, das - die Richtigkeit der Darstellung, die die Antragsgegnerin im Rahmen der Abwägung nicht in Zweifel gezogen hat, unterstellt - möglicherweise bei zutreffender differenzierter Bewertung von Waldflächen zu einer Vorrangzone geführt hätte. Denn in diesem Fall wäre bei der gebotenen wertenden Betrachtung schlicht keine der genuinen Waldfunktionen erkennbar betroffen. Gleiches gilt möglicherweise für den Suchbereich 17, der von kleineren Waldbereichen offenbar umgeben ist. Zudem ergibt sich aus den Aufstellungsvorgängen, dass zumindest erste Projektentwürfe zur Neufassung des Flächennutzungsplanes jedenfalls in Randbereichen auch Waldflächen als potentielle Vorrangzonen eingestellt hatten. Hiervon hat die Antragsgegnerin jedenfalls in einem Fall erst auf Intervention des Landesbetriebs Wald und Holz NRW Abstand genommen (etwa Bl. 3995 der Aufstellungsvorgänge).
Gleiches gilt für die Bereiche zum Schutz der Natur und die Naturschutzgebiete, für die schon wegen der Flächenausdehnung jedenfalls nicht ausgeschlossen werden kann, dass möglicherweise das Abwägungsergebnis anders ausgefallen wäre, hätte die Antragsgegnerin ihren Abwägungsspielraum erkannt und zutreffend bewertet.
Schließlich ist eine Ergebnisrelevanz auch hinsichtlich der Einstufung aller noch nicht ausgenutzten ASB-Bereiche als Wohngebiete mit den entsprechenden Schutzabständen nicht generell von der Hand zu weisen. Zwar hat der von der Antragsgegnerin beauftragte Stadtplaner in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat darauf hingewiesen, dass selbst dann keine neuen tabufreien Zonen entstünden, wenn man die nicht genutzten ASB-Flächen aus der Betrachtung herausnähme. Dies reicht aber zur Annahme einer Unbeachtlichkeit nicht aus. Insoweit ist bereits unklar, ob sich diese Aussage auf alle Tabukriterien oder nur auf die harten Tabus bezieht und ggf. auch die zusätzlich angenommenen Abstände einschließt. Letzteres erscheint in Anbetracht der Siedlungsstruktur insbesondere für die Ortschaft E1. aber auch für den Südwesten des Stadtgebiets jedoch eher unwahrscheinlich. Im Übrigen könnte sich zumindest mittelbar in diesem Zusammenhang auch die dargestellte fehlerhafte Handhabung der harten Tabukriterien im Übrigen auswirken.
e) Die Abwägungsfehler sind auch weiter beachtlich. Die Antragstellerin hat die Fehler im Abwägungsvorgang innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB jedenfalls mit der Antragsbegründung vom 8. März 2018 auch gegenüber der Antragsgegnerin rechtzeitig und hinreichend substantiiert geltend gemacht.
8. Unabhängig davon sind der Antragsgegnerin auch bei Auswahl und Anwendung der (genuin) weichen Tabukriterien Abwägungsfehler unterlaufen. Zwar trifft es zu, dass die Antragsgegnerin - anders als bei harten Tabukriterien - hier einen Bewertungsspielraum hat und dessen Umfang mit dem abschließenden Abwägungsparameter dergestalt rückgekoppelt ist, dass, je kleiner die für die Windenergienutzung verbleibenden Flächen am Ende ausfallen, desto mehr das gewählte methodische Vorgehen zu hinterfragen ist. Angesichts der Größe der dargestellten Vorrangflächen ist der Spielraum hier jedenfalls nicht schon mit Blick auf das Ergebnis überschritten, sondern bewegt sich die Planung insoweit noch im Rahmen des Vertretbaren. Das entbindet die Antragsgegnerin aber nicht von ihrer allgemeinen planungsrechtlichen Pflicht einer stimmigen Maßstabsbildung.
a) Ausgehend hiervon ist das auf einer Windparkgröße von teilweise drei (Einzelbebauung im Außenbereich), teilweise acht (Wohnsiedlungsbereiche mit Wohngebietscharakter, sofern nicht von bisherigen Vorrangzonen schon belastet) und zwischen drei und acht Anlagen (z. B. Mischgebiete) basierende - als solches auch in der konkreten Ausgestaltung, insbesondere hinsichtlich der Wahl eines (erhöhten) Schutzstandards nicht zu beanstandende - Konzept des vorbeugenden Immissionsschutzes und damit die Einheitlichkeit der ausdrücklich als solche behandelten weichen Kriterien untereinander deshalb zu hinterfragen, weil nach der planerischen Zielsetzung zwar für sich genommen in vertretbarer Weise als weiches Kriterium behandelbar,
vgl. bereits OVG NRW, Urteil vom 1. Juli 2013
- 2 D 46/12.NE -, BRS 81 Nr. 46 = juris Rn. 71 ff.,
in der konkreten Annahme aber - wie noch auszuführen sein wird - nicht einleuchtend bestimmt, eine Mindestgröße von (nur) zwei bis drei Anlagen zugrunde gelegt worden ist. Insofern erscheint es nicht ohne weiteres stimmig, für den Vorsorgeabstand bei den weichen Tabukriterien selbst bis zu acht Anlagen zum Maßstab zu nehmen.
Ähnlich OVG NRW, Urteile vom 5. Juli 2017 - 7 D 105/14.NE -, BauR 2017, 1653 = juris Rn. 53 ff., und vom 6. März 2018 - 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 219 ff.
Eine nachvollziehbare Erklärung hierfür liefern die Aufstellungsvorgänge ebenso wenig wie für die unterschiedlichen „Referenzparks“. Für die Abstände gegenüber den ASB-Flächen, die generell nach Wohngebietswerten begründet werden, kommt hinzu, dass sie insoweit an zu Unrecht als hart ausgewiesene Abstände anknüpfen.
Dies ist nicht zuletzt deshalb hier besonders problematisch, weil die Antragsgegnerin bei der Bestimmung der Abstände zu (Wohn-) Siedlungsbereichen mit 700 m nach eigener Einschätzung das unter Vorsorgegesichtspunkten zulässige Beschränkungspotenzial ausgereizt hat. Schwerer wiegt insoweit aber, dass eine konkrete Begründung hierzu letztlich fehlt, sich also die konkrete wertende Betrachtung den Aufstellungsvorgängen so nicht entnehmen lässt. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass im ursprünglichen Erläuterungsentwurf zu den harten und weichen Tabukriterien der Vorsorgeabstand zu Wohnsiedlungen von 1000 m noch nach deutlich anderen Maßstäben begründet worden ist. Zugrunde gelegt worden war dort ein ertragsoptimierter Betrieb von mindestens drei Windkraftanlagen zuzüglich einer Flächenentwicklungsreserve von pauschal 150 m. Dies zeigt letztlich, dass sich die Antragsgegnerin auf ein Ergebnis festgelegt hat, für das letztlich keine stringente Begründung herangezogen worden ist. Es bleibt so letztlich nur die Überlegung, das zulässige Maß in jedem Fall ausschöpfen zu wollen. Nachdem bei der noch relativ jungen Vorgängerplanung geringere Abstände für ausreichend erachtet worden sind und dies auch dem von der Antragsgegnerin grundsätzlich anerkannten Standard im Q2. Land entspricht, hätte dieser Paradigmenwechsel jedoch einer eingehenderen und stringenteren Begründung bedurft, die hier gerade nicht zu erkennen ist.
Hinzu kommt, dass damit auch noch eine weitere Differenzierung hinsichtlich schon bestehender Vorrangzonen notwendig geworden ist, die für sich genommen wiederum Fragen aufwirft, weil das Kriterium nicht - wie definitionsgemäß gefordert -, einheitlich auf den gesamten Planungsraum angewandt wird und hier insgesamt als der Nutzung der Windenergie vorrangig abgewogen wird, sondern nur da, wo es „passt“.
Vgl. zum Problem VG Minden, Urteil vom 13. Juni 2007 - 11 K 2482/05 -, juris, bestätigt durch OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2007 - 8 A 2329/07 -.
So ergibt sich hier ein gewisser Wertungswiderspruch daraus, dass bezüglich der bisherigen, durch die vorliegende 125. Änderung überplanten Vorrangzonen der 107. Änderung (weiterhin) ein Vorsorgeabstand von 750 m für ausreichend erachtet wird, während dies für die nunmehr insoweit neu geplanten nicht gilt, sondern hierfür allein 1000 m als angemessen erscheinen. Dies hat die Antragsgegnerin auch nicht allein mit – in der Sache sicher berücksichtigungsfähigen,
vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 6. März 2018 ‑ 2 D 95/15.NE -, DVBl. 2018, 950 = juris Rn. 238 ff, zur Berücksichtigung im Rahmen der Einzelfallabwägung –
Bestandsschutzinteressen für schon errichtete Anlagen begründet, sondern ausweislich der Ratsvorlage vom 3. März 2016 (schon) allein mit der Existenz von solchen Vorrangflächen. Insoweit ist allerdings zumindest fraglich, ob Bestandsschutzinteressen auch im Hinblick auf noch nicht ausgenutzte Potenziale gleichermaßen berücksichtigungsfähig sind, obwohl die Flächennutzungsplanung insoweit kein Baurecht verleiht, jedenfalls aber nicht über das nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gesetzlich bestehende wesentlich hinausgreift.
b) Darüber hinaus ist das von der Antragsgegnerin angewandte weitere weiche Tabukriterium der Mindestgröße potentieller Vorrangzonen in der gewählten Form nicht nachvollziehbar und damit in der konkreten Ausgestaltung abwägungsfehlerhaft. Da bleibt es dem Plangeber gerade auch mit Blick auf die ihm durch § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eröffnete Steuerungs- und Konzentrationsbefugnis grundsätzlich unbenommen, Mindestgrößen für Vorrangausweisungen im Gemeindegebiet festzulegen. Diese ist aber – wie jedes Abwägungskriterium, insbesondere aber jedes pauschal auf den Gesamtraum angewandte – nachvollziehbar und schlüssig zu begründen. Das lässt sich hier indes nicht feststellen. Die im Erläuterungsbericht gegebene Begründung für die angenommene Mindestgröße von 25 ha ist unter keinem rechtlichen bzw. mathematischen Gesichtspunkt vertretbar. Die Antragsgegnerin hat in ihrer Planung zum einen einen Mindestflächenbedarf von 10 ha pro Windenergieanlage zugrundegelegt und zugleich das Ziel verfolgt, in einer (allgemeinen) Vorrangzone sollten „2 bis 3“ Windenergieanlagen Platz finden können. Aufgrund dieser Parameter lässt sich die gewählte Mindestgröße aber tatsächlich nicht herleiten. Für zwei Anlagen – dies dürfte die Untergrenze sein, die sich aus der gegebenen Begründung ableiten lässt – ist die Fläche um 5 ha zu groß und damit nicht gerechtfertigt; für drei Anlagen – die die Antragsgegnerin aber so nicht als Untergrenze bestimmt hat – dagegen um 5 ha zu klein. Das gewählte arithmetische Mittel zwischen dem unterstellten Flächenbedarf für zwei oder für drei Anlagen, die wohl der offenen Zielvorgabe von 2 bis 3 Anlagen folgt, ergibt demgegenüber keinen Sinn, die Errichtung von 2,5 Anlagen ist nicht sinnvoll denkbar. Nimmt man hinzu, dass sich aus dem in der mündlichen Verhandlung überreichten Ergebnisprotokoll vom 25. August 2014 ergibt, dass im Aufstellungsverfahren insoweit unterschiedliche Flächenannahmen diskutiert worden sind, konkret Mindestgrößen von 15, 20 oder 25 ha, fehlt es damit insgesamt an einer tragfähigen Rechtfertigung für diese – erneut – am oberen Rand des Spektrums angesiedelte Auswahl.
Eine über Vorstehendes hinausgehende Begründung, warum (auch) hier die restriktive Variante gewählt worden ist, findet sich dann auch im Weiteren nicht. Dies gilt namentlich für die von dem beauftragten Stadtplaner in der mündlichen Verhandlung hierfür angeführten, nicht weiter konkretisierten raumstrukturellen Erwägungen, die diesem Mindestmaß zugrundegelegt worden seien. Hierzu findet sich in den gesamten Aufstellungsvorgängen nichts Belastbares, sie sind – soweit ersichtlich – lediglich an einer Stelle der Abwägung als solche zwar benannt, aber nicht erläutert.
Die von der Antragsgegnerin insbesondere im Übergangsbereich zu Nachbarkommunen gemachten Ausnahmen von der Mindestflächengröße ändern an diesem Schlüssigkeitsdefizit demgegenüber nichts. Dass diese so nicht nachvollziehbare Festlegung unmittelbare Auswirkungen auf das Ergebnis gehabt hat, liegt dabei offen auf der Hand, da der – auch aus anderen Gründen problematische – Suchbereich 1 24,5 ha groß ist.
c) Schließlich erscheinen auch die pauschalen zusätzlichen und undifferenzierten Pufferzonen zu Schutzgebieten nicht bedenkenfrei. Hier hat Antragstellerin nicht ohne Plausibilität darauf hingewiesen, dass für den Fall, dass solche Puffer zum Erhalt der Schutzziele erforderlich sein sollten, dies schon bei der Schutzgebietsausweisung zu berücksichtigen wäre. Im Einzelnen erscheint aber insbesondere die von der Antragsgegnerin gegebene Begründung zumindest defizitär. Es ist weder klar, auf welche „Verordnung“ sie sich insoweit stützt, noch welche konkreten Vorsorgegesichtspunkte gemeint sind; dies ist insbesondere bezüglich der Naturschutzgebiete wegen deren Heterogenität nicht selbsterklärend, noch weniger aber hinsichtlich der noch stärker nach individuellen Kriterien bestimmten und kleinräumig abgegrenzten Biotope. Der undifferenzierte Hinweis auf eine „allgemeine Umweltvorsorge“ und noch nicht gefestigte Wissensstände bezüglich Wirkungspfaden ist so schlicht nichtssagend. Folgerichtig erscheint diese Vorgehensweise dabei nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund nicht, dass für die BSN, deren besondere Wertigkeit die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung herangezogen und formal unter Beweis gestellt hat, auf solche Vorsorgepuffer verzichtet worden ist. Die unterschiedliche Behandlung hätte in diesem Kontext zumindest einer Erläuterung bedurft.
Diese pauschalen Vorsorgeabstände um Naturschutzgebiete haben sich nach den Aufstellungsvorgängen zumindest bezüglich des Suchbereichs 3 auch konkret entscheidungserheblich ausgewirkt. Ohne den hier zusätzlich angesetzten Abstand von 200 m zum Naturschutzgebiet H.----grund wäre diese Fläche jedenfalls nicht an der Mindestgröße gescheitert (Bl. 4254 der Aufstellungsvorgänge). Angesichts der Schutzziele nach dem Regionalplan und der im Internet abrufbaren Begründung der naturschutzrechtlichen Unterschutzstellung „reich strukturiertes Trockental mit Magergrünland und Halbtrockenrasen sowie artenreichen Waldmeister- und Seggenbuchenwald liegt hier ein gebietsüberschreitendes Schutzbedürfnis gegenüber Windenergieanlagen jedenfalls nicht auf der Hand. Das Vorkommen windkraftsensibler Vogelarten ist in diesem Zusammenhang weder thematisiert noch dokumentiert.
9. Schließlich erscheint auch die letztlich erfolgte Auswahl unter den verschiedenen Potentialflächen nicht frei von Abwägungsmängeln.
a) In diesem Rahmen ist ein Abwägungsfehler in Form eines Abwägungsausfalls insoweit festzustellen, als es die Antragsgegnerin im Rahmen der Abwägung unterlassen hat, die letztlich ausgeschiedenen Potentialflächen (auch) konkret daraufhin zu untersuchen und dies entsprechend zu dokumentieren, ob zumindest die Ausweisung von Teilbereichen unter Anwendung ihrer Abwägungskriterien in Betracht kommen könnte. Sie hat vielmehr offenbar die sich aus ihren Suchkriterien ergebenden zusammenhängenden Flächen grundsätzlich als solche bewertet und nicht auf die Mindestgröße heruntergebrochen. Dies gilt namentlich für die Potenzialfläche 6 und auch die Potenzialfläche 7, die jedenfalls in der Artenschutzprüfung einheitlich betrachtet worden sind. Die Fläche 6 ist aber insgesamt (geschätzt - verlässliche Größenangaben finden sich in den Aufstellungsvorgängen nicht) jedenfalls mindestens doppelt so groß wie die allgemeine Mindestgröße einer Vorrangzone. Hinzu kommt, dass diese Mindestgröße hier wegen des unmittelbaren Anschlusses an den auf M3. Gebiet liegenden Windpark I1. auch nach Einschätzung der Antragsgegnerin hier ohnehin nicht einschlägig ist. Im Grenzgebiet zu T1. hat die Antragsgegnerin etwa eine Fläche von 8,8 ha ausreichen lassen. Ebenso dürfte mit der größeren Nähe zum vorhandenen Windpark auch den artenschutzrechtlichen Bedenken geringere Bedeutung zukommen. Allerdings erscheint selbst die Einhaltung des zugrunde gelegten Abstandes von 1000 m zu Milan- und Schwarzstorchnestern jedenfalls in „Grenznähe“ nicht von vornherein ausgeschlossen. Warum von dieser Fläche aber gleichwohl von vornherein keine Teilflächen in Betracht zu ziehen waren, erschließt sich letztlich nicht und wird von der Antragsgegnerin auch nicht inhaltlich weiter begründet. Dies hätte indes umso eher nahegelegen, als die Antragsgegnerin in der Abwägung der Einwände der Antragstellerin selbst (nur) darauf hinweist, aus artenschutzrechtlicher Sicht werde empfohlen, den östlichen Flächenanteil aus Vorsorgegründen nicht als Konzentrationszone auszuweisen. Zu einer differenzierten Betrachtung hätte schließlich, aber nicht zuletzt deshalb Anlass bestanden, weil ein Teil dieser Fläche wie eine „Nase“ in den bereits bestehenden Windpark I1. hineinragt und artenschutzrechtliche Bedenken insoweit nicht eben nahe liegen.
Zum anderen hat die Antragsgegnerin in der Planbegründung zum Ausdruck gebracht und in der mündlichen Verhandlung bestätigt, bei Anlegung des artenschutzrechtlichen Abwägungsmaßstabes unter Vorsorgegesichtspunkten bereits das generell ausgeschlossen zu haben, was sonst (erst) in der Einzelfallprüfung im Rahmen des § 44 BNatSchG durch die zuständige Behörde konkret zu prüfen wäre - und dort nicht zuletzt unter Einschluss von Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen nach Einschätzung auch der Antragsgegnerin „in aller Regel“ zur Genehmigungsfähigkeit führen würde. Sie hat deshalb, was ihr grundsätzlich unbenommen bleiben dürfte, in der planerischen Einzelabwägung einen sehr viel strengeren, weil absoluten, Maßstab zugrundegelegt, als die gesetzlichen Verbots- und Schutznormen erfordern. Dies verpflichtet sie jedoch im Gegenzug nach allgemeinen planerischen Grundsätzen jedenfalls dann dazu, über schonendere Ausgleichsmöglichkeiten zumindest nachzudenken, wenn auf der anderen Seite – wie hier – konkrete gegenläufige Nutzungsinteressen ausdrücklich artikuliert werden. Das lässt sich hier aber nicht feststellen.
b) In diesem Zusammenhang erweist sich die Abwägung zudem deshalb als so nicht tragfähig, weil aus den Aufstellungsvorgängen nicht klar wird, ob und mit welchem Gewicht die Antragsgegnerin auch im Hinblick auf den Suchbereich 6 Fragen der Umfassungswirkung für die Ortschaft E1. zur Rechtfertigung herangezogen hat. Während die Planbegründung hierauf zumindest hindeutet, zeigt die Schlussabwägung ein widersprüchliches Bild und stellt die Antragserwiderung ausdrücklich fest, dass diese Überlegungen nur für den benachbarten Suchbereich 7 eine Rolle gespielt haben.
Die Planbegründung stellt mit dem quantitativ größeren Teil der Begründung auf die Umfassungswirkung ab. Dort heißt es: „Für den Suchbereich 6 wird aufgrund der Raumnutzung durch den Rotmilan und den Schwarzstorch aus artenschutzfachlichen Erwägungen auf eine Darstellung als Konzentrationszone verzichtet. Hinzu kommt die Lage im südlichen Einwirkungsbereich auf die Ortslage E1. . Um eine weitere Umschließung der Ortslage, die bereits heute zu über der Hälfte Windparks umstellt ist, zu vermeiden, wird der Suchbereich nicht weiterverfolgt. Angesichts der Höhe von Windkraftanlagen spielt die zwischen der Ortslage und dem Suchbereich liegende Waldfläche sowie auch der bestehende und unbefristet genehmigte Modellflugplatz L1. bei der Bewertung der Umfassungswirkung keine Rolle.“ (S. 24 f. der Planbegründung - Stand Feststellungsbeschluss).
Demgegenüber führt die Antragsgegnerin in der Abwägung der Einwendungen der Antragstellerin gegen die Herausnahme des Suchbereichs 6 wörtlich aus: „Tatsächlich finden sich in der Begründung unter dem Kapitel 5 ‚individuelle ausgeschlossene Fläche‘ noch eine Formulierung aus der ersten Fassung zu Beginn des Planverfahrens, als die Rechtskraft und Realisierung des Windparks I1. in der Nachbargemeinde M. , die neben der artenschutzfachlichen Problematik auch die (zusätzliche) umfassende Wirkung als Ausschlusskriterium angeführt hat. Der Passus ‚Hinzu kommt die Lage im südlichen Einwirkungsbereich auf die Ortslage E1. um eine weitere Umschließung der Ortslage, die bereits heute zu über der Hälfte von Windparks umstellt ist, zu vermeiden, wird der Suchraum nicht weiter verfolgt´ wird gestrichen.“ Das ist im Anschluss indes - wie ausgeführt - nicht geschehen.
Wieder anders werden die Einwände eines weiteren Betroffenen gegen die Streichung der Potenzialfläche 6 wie folgt abgewogen: „Gemäß den stadtweit anzuwendenden Tabukriterien und Prüfungen konkurrierender Nutzungen kommt der genannte Bereich für eine Ausdehnung der Windkraftnutzung gerade aufgrund der hier schon festzustellenden Nutzungsverdichtung nicht in Frage. Dies geschieht zum einen vor dem Hintergrund der für den Ortsteil E1. festzustellenden umfassenden Wirkung und zum anderen aus artenschutzfachlichen Gründen. Die Wertung, dass der Ortsteil E1. durch Windenergieanlagen (bestehende wie genehmigte) besonders umstellt ist, beruht auf einer Sichtbarkeitsanalyse, aus der ablesbar ist, dass große Teile insbesondere der randlichen Wohngebieten sich der Wahrnehmung von Windenergieanlagen als allgegenwärtig und raumprägend nicht mehr entziehen können. …. Die Belastung durch die Umfassungswirkung einer kompletten Ortslage (E1. ) wird als abwägungsrelevantes Kriterium in die Planung eingestellt mit dem Ziel, heute noch unbelasteten Blickrichtungen nicht weiter einzuengen und nur noch dort Flächenerweiterungen zuzulassen, wo bereits eine starke Vorbelastung vorhanden ist bzw. der Blickkorridor durch vorhandene Windparks soweit verengt ist, dass ein ungestörter Landschaftsblick ohnehin nicht mehr gegeben wäre. Mit dem vergleichsweise ortsnahen Suchbereich 6 würde nicht nur die Umfassungswirkung der Ortslage E1. , sondern vermutlich auch der benachbarten Ortslage E3. deutlich verstärkt. Der Suchbereich 6 ist jedoch auch artenschutzfachlich so kritisch einzustufen, dass die Stadt Q. angesichts des Vorhandenseins ausreichender weniger konfliktträchtiger Flächen für die Windenergienutzung im Sinne der Umweltvorsorge diese Flächen von einer Windenergienutzung ausgeschlossen hat.“ (Bl. 4107 f. der Aufstellungsvorgänge; ähnlich Bl. 4359 f.: Dort wird zunächst ausführlich auf die Umfassungswirkung eingegangen und im Anschluss daran werden „außerdem“ die „massiven artenschutzfachlichen Bedenken“ - ebenfalls eingehend - dargelegt.
Auf der anderen Seite kommen die in diesem Zusammenhang eingeholten gutachterlichen Stellungnahmen jedoch letztlich zu dem Schluss, dass eine zusätzliche Einschränkung von Sichtachsen jedenfalls im Suchbereich 6 wegen des Windparks I1. nicht zu befürchten ist. Vor diesem Hintergrund bedurfte es im vorliegenden Verfahren keiner Erörterung, ob und unter welchen Voraussetzungen eine „Umfassungswirkung“ einen planungsrechtlich erheblichen Belang darstellen kann und ob die Voraussetzungen hier in Anbetracht der gutachterlichen Untersuchung uneingeschränkt als erfüllt anzuerkennen sind.
c) Jenseits dessen hat der Senat aber grundsätzlich keine Einwände dagegen, dass sich hier im Grundsatz eine (teilweise bis vollständige) Wegwägung unter dem Gesichtspunkt des Artenschutzes rechtfertigen lässt. Die eingeholten gutachterlichen Stellungnahmen der O. -GmbH sind unter Anlegung der einschlägigen rechtlichen Anforderungen an gutachterliche Stellungnahmen im Planungsprozess,
vgl. BVerwG, Urteile vom 21. November 2013 ‑ 7 C 40.11 -, BauR 2014, 981 = juris, und vom 9. Juli 2007 - 9 A 14.07 -, BVerwGE 131, 274 = juris; OVG NRW, Urteil vom 6. Oktober 2016 ‑ 2 D 62/14.NE -, BRS 84 Nr. 49 = juris Rn. 77 m. w. N.,
hinreichend plausibel und wissenschaftlich abgesichert. Insoweit ist zudem zu berücksichtigen, dass die von der Antragstellerin vorgelegte Stellungnahme des Sachverständigen Dr. M1. ein Konfliktpotenzial nicht etwa ausschließt, sondern im Gegenteil bzgl. Milan und Schwarzstorch zumindest Ausgleichsmaßnahme für notwendig hält. Die Nichtausweisung dürfte deshalb unter dem Gesichtspunkt des vorsorgenden Artenschutzes zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses jedenfalls im Grundsatz vertretbar gewesen sein.
d) Die vorstehend unter a) und b) ausgeführten Fehler auf der Ebene der Einzelfallbetrachtung sind nach oben angeführten Grundsätzen gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB ebenfalls beachtlich. Sie ergeben sich unmittelbar aus den Aufstellungsvorgängen und sind deshalb offensichtlich. Da es auf dieser Stufe allein um Auswahl und konkreten Zuschnitt der Vorrangzonen geht, liegt auf der Hand, dass die Planung möglicherweise anders ausgefallen wäre, hätte die Antragsgegnerin die aufgezeigten Mängel erkannt. Die Antragstellerin hat die Fehler im Abwägungsvorgang innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB jedenfalls mit der Antragsbegründung vom 8. März 2018 auch gegenüber der Antragsgegnerin rechtzeitig und hinreichend substantiiert geltend gemacht.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214, 215 BauGB
§§ 154 Abs. 1 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 30 BNatschG
§ 67 BNatSchG
§ 67 BNatSchG
§ 44 BNatSchG
§ 167 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 4 Abs. 2 BauGB
§ 67 Abs. 1 BNatSchG
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis Nr. 6 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Halbsatz 2, 2. Alt. BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 5 Abs. 5 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 147, 206
BVerwGE 145, 231
BVerwGE 137, 74
NVwZ 2010, 1561
BVerwGE 117, 287
BVerwGE 117, 351
BVerwGE 117, 287
BVerwGE 131, 274
4 CN 3.18
4 CN 1.12
4 CN 3.06
4 CN 3.12
4 CN 9.17
2 D 87/13
2 D 14/13
7 D 29/16
3 S 41/13
4 CN 1.07
4 CN 1.11
2 A 2/16
2 D 95/15
12 KN 311/10
4 CN 2.12
4 CN 1.11
4 C 7.09
4 CN 2.07
4 BN 25.09
8 A 252/10
1 N 676/12
4 BN 25.09
4 B 68.09
4 C 7.09
10 D 82/13
4 BN 49.15
2 A 2/09
7 A 3368/02
8 A 252/10
7 D 105/14
2 D 46/12
4 C 15.01
1 N 676/12
7 D 100/15
8 B 1264/16
2 A 2.09
12 KN 285/12
12 KN 29/13
12 KN 216/13
12 KN 206/15
4 C 883/10
10 D 82/13
1 KN 6.13
4 C 4.02
4 CN 2.12
4 CN 14.01
10 D 121/07
2 A 1676/17
4 C 15.01
8 A 2351/14
2 A 2/09
4 BN 20.14
8 A 2351/14
11 K 2482/05
8 A 2329/07
2 D 95/15
7 C 40.11
9 A 14.07
2 D 62/14