Verwaltungsgericht Berlin (Berlin, )
Urteil vom 2025-06-24, Aktenzeichen 40 K 7/25
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2025:0624.40K7.25.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat.
Der Bescheid der Beklagten zur Abrechnungsnummer 6... vom 25. August 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. Oktober 2022 wird aufgehoben.
Der Kläger und die Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Kürzung der Vergütung für im April 2022 erbrachte Leistungen nach der Coronavirus-Testverordnung.
Während der Corona-Pandemie betrieb der Kläger als Inhaber und Geschäftsführer das „F...“, ortsansässig im K... Berlin.
Am 6. Mai 2021 beantragte er die Registrierung und Zertifizierung der genannten Teststelle zur Durchführung von Point-of-Care-Antigentests (im Folgenden: PoC-Antigentests) bei der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Gesundheit und Pflege (im Folgenden: Senatsverwaltung). Dabei gab er an, die Teststelle mit drei Mitarbeitern betreiben zu wollen und über eine Testkapazität von 200 Testungen pro Tag zu verfügen, wobei die Teststelle in der Zeit von 06:00 Uhr bis 20:00 Uhr geöffnet sein sollte.
Mit per E-Mail versandtem „vorläufigen Bescheid“ der Senatsverwaltung vom 7. Mai 2021 wurde der Kläger für das „F...“ als Leistungserbringer gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 der Coronavirus-Testverordnung beauftragt. Der endgültige Beauftragungsbescheid der Senatsverwaltung datiert auf den 21. Juni 2021.
Mit Bescheid der Beklagten vom 29. Oktober 2021 erhielt der Kläger auf seinen Antrag ab dem Zeitpunkt der Zertifizierung der Senatsverwaltung als vom Öffentlichen Gesundheitsdienst (ÖGD) für die Testung nach § 4a Coronavirus-Testverordnung weiterer beauftragter Dritter die Berechtigung, Sachkosten nach § 11 und weitere Leistungen nach § 12 Abs. 1 Coronavirus-Testverordnung gegenüber der Beklagten unter der Abrechnungsnummer 6... abzurechnen.
Für den Abrechnungs- und hier zugleich Leistungsmonat April 2022 meldete der Kläger über das Onlineportal der Beklagten Abstriche und Sachkosten in 6.798 Fällen.
Am 4. August 2022 überwies die Beklagte ausweislich der bei ihrem Verwaltungsvorgang befindlichen Buchungsliste einen Gesamtbetrag in Höhe von 76.273,56 Euro auf das Konto des Klägers mit dem Belegtext „Überweisung“.
Mit Bescheid vom 25. August 2022 setzte die Beklagte für den Leistungsmonat April 2022 eine Vergütung für die genannte Teststelle des Klägers i.H.v. 56.100,00 Euro (brutto) fest. Zur Begründung führt sie aus, bei der Plausibilitätsprüfung sei aufgefallen, dass die übermittelten Zahlen die von dem Kläger im Zertifizierungsverfahren an die Senatsverwaltung gemeldete Kapazitätsgrenze überschritten hätten. Diese Überschreitung sei nicht plausibel gemacht worden. Die Vergütung werde daher auf die gemeldete Testkapazität von 5.000 begrenzt. Unterhalb der Rechtsbehelfsbelehrung des Bescheids wird unter der Überschrift „Hinweis“ ausgeführt, dass die für April 2022 bereits ausgezahlte Vergütung in Höhe von 76.273,56 Euro zu hoch gewesen sei und die Überzahlungen für diesen Monat zu gegebener Zeit mit den Vergütungsansprüchen des Klägers für die Folgemonate verrechnet würden. Nach übereinstimmenden Angaben der Beteiligten ist eine solche Verrechnung bisher nicht erfolgt.
Gegen die Festsetzung des Vergütungsbetrages in dieser Höhe richtete sich der bei der Widerspruchstelle der Beklagten am 16. September 2022 eingelegte Widerspruch des Klägers. Zur Begründung führte er aus, der tatsächliche Andrang für die PoC-Testungen habe seine anfängliche Schätzung überstiegen. Kurzfristig seien die Kapazitäten für die Teststelle erhöht worden. Es seien nachweislich sowohl mehr Mitarbeiter herangezogen als auch mehr Testkits angeschafft worden, womit sich die Abstriche plausibel erklären ließen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 18. Oktober 2022 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Der Kläger habe im Zuge der Registrierung bei der Senatsverwaltung keine Öffnungszeiten, wohl aber eine Testkapazität von 200 pro Tag angegeben. Zu seinen Gunsten gehe sie von einer Testkapazität i.H.v. 25 Tagen á 200 Testungen aus. Sofern der Kläger seine Teststelle nur an den Werktagen geöffnet habe, seien für den Leistungsmonat April 2022 sogar nur 19 Tage zugrunde zu legen. Insofern habe sie bereits eine höhere Testkapazität herangezogen. Aufgrund der fehlenden verpflichtenden Angaben zu den Öffnungszeiten sei es nicht möglich, eine anderweitige Testkapazität zu ermitteln. Dies gehe zulasten des Klägers. Die Überschreitung der Testkapazität um ca. 36 % habe der Kläger nicht plausibel erklärt und auch bei der Senatsverwaltung pflichtwidrig nicht angezeigt. Die Mitteilung und die Prüfung der Überschreitungen diene dem Schutz im Hinblick auf die Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Durchführung der Testungen und rechtfertige eine Begrenzung auf die angegebenen Testkapazitäten.
In der Folge hat der Kläger am 17. November 2022 Klage bei dem in der Rechtsbehelfsbelehrung des Widerspruchsbescheides genannten Sozialgericht Berlin erhoben. Mit Beschluss vom 23. Juni 2023 hat das Sozialgericht Berlin den Rechtsweg zu den Sozialgerichten unter Verweis auf den Beschluss des Bundessozialgerichts vom 19. Juni 2023 (B 6 SF 1/23 F) für unzulässig erklärt und den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Berlin verwiesen.
Zur Begründung seiner Klage führt der Kläger insbesondere aus, die Rechtsauffassung der Beklagten, wonach die Vergütung auf die bei der Senatsverwaltung gemeldete Kapazität zu beschränken sei, finde in den Vorschriften der Coronavirus-Testverordnung keine Grundlage. Nach deren Bestimmungen seien die erbrachten Leistungen abzurechnen und zu vergüten. Dies gelte auch bei einem möglichen Verstoß des Leistungserbringers gegen seine Verpflichtung, Änderungen hinsichtlich der Testkapazitäten unverzüglich der zuständigen Stelle des ÖGD anzuzeigen. Die bereits erfolgte Auszahlung sei nicht zu Unrecht gewährt worden. Ein Wegfall des Vergütungsanspruchs trotz tatsächlicher Leistungserbringung für den Fall, dass die bei der Zertifizierung mitgeteilten Testkapazitäten überschritten werden, sehe die Coronavirus-Testverordnung nicht vor. Zudem sei die angesetzte Testkapazität von 5.000 nicht nachzuvollziehen. Die Teststation sei – wie von vornherein geplant – jeden Tag, und damit auch an Sonn- und Feiertagen betrieben worden. Beim Betrieb von 30 Tagen und einer Kapazität von 200 Testungen pro Tag errechne sich für April 2022 eine Testkapazität von insgesamt 6.000. Zumindest für diese 6.000 Testungen stehe ihm ein Vergütungsanspruch zu.
Nachdem der Kläger zunächst sinngemäß die Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung der Vergütung für den Leistungsmonat April 2022 auf 76.273,56 Euro unter Aufhebung der ergangenen Bescheide beantragt hat, beantragt er unter Zurücknahme der Klage im Übrigen zuletzt,
den Bescheid der Beklagten zur Abrechnungsnummer 6... vom 25. August 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. Oktober 2022 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist sie vollumfänglich auf ihre Ausführungen in dem angegriffenen Widerspruchsbescheid. Ergänzend führt sie aus, dass sie an dem von der Senatsverwaltung durchzuführenden Zertifizierungsverfahren nicht beteiligt sei. Sie selbst sei nur für die Abrechnung der Leistungen des Klägers unter Berücksichtigung der von der Senatsverwaltung an sie übermittelten Angaben über die Grundlage der Zertifizierung, insbesondere die Angaben über die Testkapazität, zuständig. Die Überprüfung, ob eine Aufstockung der Testkapazität unter den gegebenen Voraussetzungen überhaupt möglich gewesen sei, sei hingegen nicht ihre Aufgabe. Dies obliege – genauso wie die ursprüngliche Zertifizierung – einer entsprechenden Prüfung der zuständigen Stelle des ÖGD. Im vorliegenden Fall sei die Vergütung allein wegen Überschreitens dieser ursprünglich angegebenen Testkapazität gekürzt worden; eine vertiefte Prüfung der Abrechnungen habe nicht stattgefunden. Die Auszahlung der Vergütung an den Kläger sei hier im Übrigen aufgrund eines Fehlers im System der Beklagten irrtümlich und nicht aufgrund der hierfür vorgesehenen Prüfung sowie ohne den ansonsten regelmäßig zuvor erlassenen Festsetzungsbescheid veranlasst worden. Grundsätzlich erfolge die Auszahlung der Vergütung an Teststellen auf der Grundlage eines Bescheides über den für den jeweiligen Leistungsmonat festgesetzten Vergütungsanspruch. Vor dem Erlass eines solchen Bescheides führe sie regelmäßig eine Abrechnungsprüfung nach § 7a Abs. 1 der Coronavirus-Testverordnung durch. Dies erfolge durch Übertragung der Abrechnungsdaten aus einer von der IT-Abteilung aufgrund der durch die Teststellenbetreiber übermittelten Fallzahlen erstellten Abrechnungstabelle in eine Excel-Tabelle durch einen Mitarbeiter der Beklagten, der die Daten gleichzeitig auf Auffälligkeiten bezüglich der folgenden Kriterien überprüfe:
1. Listung der Teststelle bei der Senatsverwaltung als aktiv;
2. Anzahl der angeforderten Abstriche > gemeldete Testkapazität;
3. Anteil der positiven Tests < 0,5 %;
4. Anzahl gemeldeter Tests an die KV > Anzahl gemeldeter Tests an die Senatsverwaltung;
5. Anzahl Sachkosten > Anzahl gemeldeter Tests;
6. Ermittlungen durch das Landeskriminalamt.
Bei Erfüllung eines dieser Kriterien bzw. diesbezüglicher Auffälligkeiten werde entweder der Vergütungsanspruch gekürzt und durch individuellen Bescheid festgesetzt oder anlassbezogen eine vertiefte Prüfung auf der Grundlage des § 7a Abs. 2 der Coronavirus-Testverordnung eingeleitet. Im Falle einer Auffälligkeit werde in der Excel-Tabelle ein individueller Kürzungsbetrag vermerkt, der ggf. dazu führe, dass die Vergütung nur anteilig ausgezahlt werde. Aus dieser Excel-Tabelle werde wiederum eine weitere Datei mit den individuellen Auszahlungsbeträgen für die Finanzbuchhaltung erzeugt, die Grundlage für die Auszahlung der Vergütungen sei. In dem hier streitgegenständlichen Abrechnungsmonat April 2022 seien jedoch – wie auch im vorliegenden Fall – aufgrund der Verknüpfung einer falschen Spalte der Excel-Tabelle mit der Auszahlungsdatei für die Finanzbuchhaltung Vergütungen in voller Höhe des geltend gemachten Anspruchs auch an Teststellen ausgezahlt worden, bei denen die vorherige Abrechnungsprüfung Auffälligkeiten ergeben hätte, die zu einer Kürzung des Vergütungsanspruchs Anlass gegeben oder sogar die Einleitung einer vertieften Prüfung zur Folge gehabt hätten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Streitakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Senatsverwaltung, die Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren war gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen, soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat.
Im Übrigen hat die Klage Erfolg. Sie ist zulässig und begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 25. August 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. Oktober 2022 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I. Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Dies ist durch den Verweisungsbeschluss des Sozialgerichts bereits bindend festgestellt, im Übrigen aber auch zutreffend. So ist dies für die Klage eines vom ÖGD beauftragten Betreibers einer Coronavirus-Teststelle auf Vergütung von Leistungen nach der Coronavirus-Testverordnung (TestV) bereits höchstrichterlich entschieden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. März 2024 – 3 B 12/23 – juris Rn. 5 ff.). Gleiches gilt daher für die hier erhobene Klage gegen die Teilrücknahme der ursprünglichen Festsetzung des vollen Vergütungsbetrages als sogenannten „actus contrarius“.
II. Die Klage ist zulässig; insbesondere ist die Anfechtungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO die statthafte Klageart.
Der Kläger begehrt das Behaltendürfen der ihm in voller Höhe ausgezahlten Vergütung für die von ihm für den Leistungsmonat April 2022 abgerechneten Leistungen. Dieses Begehren kann er mittels einer bloßen Anfechtungsklage gerichtet gegen den Bescheid vom 25. August 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 18. Oktober 2022 erreichen, mit dem die Beklagte lediglich einen Teil des bereits ausgezahlten Vergütungsbetrages festgesetzt und damit die Festsetzung des übersteigenden Betrags konkludent zurückgenommen hat. Denn mit der Beseitigung der streitgegenständlichen Bescheide lebt die zuvor erfolgte Bewilligung des von dem Kläger geltend gemachten Vergütungsanspruchs in voller Höhe wieder auf.
Die Beklagte hat gegenüber dem Kläger bereits vor Erlass der angefochtenen Bescheide einen begünstigenden Verwaltungsakt gemäß § 1 Abs. 1 Gesetz über das Verfahren der Berliner Verwaltung (VwVfG BE) i.V.m. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) erlassen, mit dem sie den von ihm durch die elektronische Übermittlung der Fallzahlen geltend gemachten Vergütungsanspruch für den Leistungsmonat April 2022 auf 76.273,56 Euro und damit in voller Höhe festgesetzt hat. Zwar hat sie vorliegend die Auszahlung nicht aufgrund eines von ihr zuvor erlassenen Festsetzungsbescheids vorgenommen. Jedoch beinhaltet bereits die bloße Auszahlung des Vergütungsbetrags an den Kläger – hier in Form der Überweisung – den Erlass eines solchen Verwaltungsaktes.
Ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG erfordert eine hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Ein solcher Verwaltungsakt kann nicht nur schriftlich oder mündlich, sondern auch in anderer Weise – etwa durch konkludentes Verhalten – erlassen werden. Ob ein bestimmtes Verhalten als Willenserklärung in diesem Sinne zu werten ist, bestimmt sich nach den für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Maßstäben und ist somit durch Auslegung analog §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches zu ermitteln. Voraussetzung ist daher, dass ein entsprechendes Behördenverhalten nach seinem objektiven Erklärungsgehalt aus der Sicht des Adressaten bei verständiger Würdigung aller ihm bekannten Umstände als hoheitliche Regelung eines Einzelfalls verstanden werden musste (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Juni 2018 – 6 B 1/18 – juris Rn. 19 m.w.N.).
Nach diesen Maßgaben handelt es sich bei der hier durch die Beklagte vorgenommenen Auszahlung um einen Verwaltungsakt.
Zwar fehlt es im Regelfall bei einer Auszahlung von Geld, auch wenn diese – wie vorliegend – durch Überweisung erfolgt, an der für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes konstitutiven Regelungswirkung. Denn die Behörde erlässt regelmäßig vor entsprechenden Überweisungen entsprechende Bewilligungs- bzw. Festsetzungsbescheide. In diesen Fällen ist die Auszahlung nach dem objektiven Sinngehalt nicht auf eine verbindliche Festlegung von Rechten und Pflichten gerichtet, sondern es handelt sich um einen schlicht-hoheitlichen Realakt ohne Regelungswirkung (vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 25. Juli 2017 – 3 Bf 96/15 – juris Rn. 40 ff.; vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 25. November 2022 – VG 26 K 59/22 – juris Rn. 29). Wird hingegen – wie hier – eine Leistung beantragt und erfolgt daraufhin eine Auszahlung, ohne dass zuvor eine Bewilligung etwa durch Erlass eines Bescheides vorgenommen wurde oder die Auszahlung ausdrücklich unter Vorbehalt einer späteren Prüfung erfolgt, so ist in der Zahlung bereits ein konkludenter Verwaltungsakt zu sehen. In diesen Fällen schließt die Zahlung die Entscheidung darüber ein, ob und wenn ja, in welcher Höhe gezahlt werden soll. Mithin wird gleichzeitig festgestellt, dass dem Leistungsempfänger der der Zahlung zugrunde liegende Anspruch in Höhe der durch die Behörde veranlassten Auszahlung zusteht. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Auszahlung – wie hier – regelmäßig eine behördliche Prüfung vorausgeht, um die Berechtigung und die Höhe des Anspruchs ermitteln zu können und dies für den Leistungsempfänger erkennbar ist (vgl. OVG Hamburg, a.a.O., Rn. 42 m.w.N.).
Vorliegend musste der Kläger aufgrund der von der Beklagten veranlassten Überweisung des Betrages in Höhe von 76.273,56 Euro davon ausgehen, dass mit der Auszahlung zugleich die Festsetzung des Vergütungsanspruchs für den Abrechnungs- bzw. Leistungsmonat April 2022 in voller Höhe (vgl. unten unter III.3.a)) verbunden war. Zwar spricht angesichts des in der Buchungsliste im Verwaltungsvorgang der Beklagten angegebenen Belegtexts der Buchung viel dafür, dass hier im Verwendungszweck der Überweisung der Abrechnungsmonat nicht bezeichnet war. Da der Überweisungsbetrag jedoch mit dem sich bei Zugrundelegung der von dem Kläger für diesen Monat geltend gemachten Fallzahlen und der in der TestV hierfür vorgesehenen Einzelvergütungen ergebenden Gesamtbetrag übereinstimmte, war für den Kläger erkennbar, dass es sich bei der Auszahlung um die Vergütung für den Leistungsmonat April 2022 in voller Höhe handelte. Dabei durfte er nach den objektiven Umständen davon ausgehen, dass eine solche Auszahlung nur nach vorangegangener Prüfung und entsprechender Bewilligung durch die Beklagte erfolgte. So setzt die Auszahlung öffentlicher Gelder – außer in den Fällen eines ausdrücklichen Vorbehalts einer nachgelagerten Prüfung – schon aus haushaltsrechtlichen Gründen grundsätzlich eine vorangehende Prüfung des geltend gemachten Anspruchs dem Grunde und der Höhe nach voraus. Im konkreten Fall war im Rahmen der Abrechnung durch den Kläger lediglich die Anzahl der Tests und der Abstriche anzugeben, die von der Beklagten ersichtlich jedenfalls einer Prüfung zur Ermittlung eines Auszahlungsbetrages unterzogen werden musste. Da für den streitgegenständlichen Zeitraum zuvor kein Bewilligungs- bzw. Festsetzungsbescheid ergangen war und die Auszahlung auch nicht unter dem ausdrücklichen Vorbehalt einer noch durchzuführenden weiteren Prüfung erfolgte, durfte der Kläger vor diesem Hintergrund davon ausgehen, dass eine Prüfung dem Grunde und der Höhe nach erfolgt und durch die Auszahlung konkludent eine entsprechende Bewilligung ergangen war.
Nichts anderes ergibt sich aus dem Vortrag der Beklagten, die Auszahlung habe auf einem internen Fehler durch eine fehlerhafte Verknüpfung zweier Exceltabellen beruht. In die konkrete Behördenorganisation sowie in die behördeninternen Abläufe hat der objektive Empfänger – sofern dieser nicht ausnahmsweise über spezifisches Sonderwissen verfügt – keinen Einblick, so dass dies nach den oben genannten Maßstäben außer Betracht zu bleiben hat. Für den jeweiligen Leistungserbringer ist grundsätzlich – mangels gegenteiliger Erkenntnisse – allein das Ergebnis des Verarbeitungsprozesses in Form der Auszahlung sichtbar. Eine Erkennbarkeit, dass es sich um eine irrtümlich und nicht aufgrund einer konkludenten Bewilligung veranlasste Auszahlung handelte, war auch nicht aufgrund einer anderweitigen, dem Kläger bekannten Verwaltungspraxis der Beklagten zu bejahen. Dem steht insbesondere auch nicht entgegen, dass der Kläger auch schon vor dem Abrechnungsmonat April 2022 gegenüber der Beklagten Leistungen abgerechnet hatte und diese in der Folge zunächst Festsetzungsbescheide erlassen und auf dieser Grundlage die Auszahlungen veranlasst hatte. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die TestV den Erlass eines förmlichen Bescheides lediglich bei der Geltendmachung von Rückzahlungsansprüchen vorsieht (§ 7a Abs. 5 Satz 5 TestV). Auch ein gewissenhafter Empfänger, der die TestV zu Rate gezogen hätte, musste daher nicht davon ausgehen, dass der Auszahlung stets ein förmlicher Bescheid vorausgehen sollte. Hinzu kommt, dass die TestV durch den Verordnungsgeber in kurzen Abständen immer wieder erheblich geändert wurde, was zwangsläufig auch zu Änderungen in der Anwendung dieser Normen geführt hat. Vor diesem Hintergrund musste es sich dem objektiven Empfänger auch bei etwaigen Abweichungen der Abrechnungspraxis zum Vormonat nicht aufdrängen, dass es sich um einen Fehler und nicht um eine geänderte bzw. inkonsistente Praxis der Beklagten handelte.
III. Die Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 25. August 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Oktober 2022 ist rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Mit der in dem angefochtenen Bescheid nur anteilig festgesetzten Vergütung hat die Beklagte konkludent die ursprüngliche – ebenfalls konkludent erfolgte – Vergütungsfestsetzung teilweise zurückgenommen, ohne dass die Voraussetzungen hierfür erfüllt sind.
Eine Rückforderung des Betrages in Höhe der zurückgenommenen Festsetzung ist vorliegend hingegen nicht erfolgt und damit auch nicht streitgegenständlich. Dies gilt auch im Hinblick auf die Ausführungen der Beklagten im Bescheid vom 25. August 2025 zu einer Verrechnung. Zwar sieht § 7a Abs. 5 Satz 5 Alt. 2 TestV eine Rückforderung im Wege der Verrechnung ausdrücklich vor. In dem angefochtenen Bescheid findet sich jedoch keine entsprechende Regelung, sondern lediglich der Hinweis auf eine zukünftig beabsichtigte Verrechnung. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der betreffenden Passage des Bescheides, wonach der Kläger „informiert“ werden solle, dass die Überzahlungen für den Monat April 2022 „zu gegebener Zeit“ mit den Vergütungsansprüchen des Klägers für die Folgemonate verrechnet werden würden. Gegen eine entsprechende Regelung in dem Bescheid spricht aber auch der Umstand, dass sich die Passage unter der Überschrift „Hinweis“ und unterhalb der Rechtsbehelfsbelehrung am Ende des Bescheides befindet.
1. Rechtsgrundlage für die teilweise Rücknahme der ursprünglichen Festsetzung ist § 7a Abs. 5 Satz 2 der Coronavirus-Testverordnung (TestV) in der zum Zeitpunkt der Leistungserbringung im April 2022 geltenden Fassung vom 29. März 2022.
a) Maßgeblich ist die TestV in der zum Zeitpunkt der jeweiligen Leistungserbringung geltenden Fassung.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts richtet sich die Frage des maßgeblichen Zeitpunkts für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage nach dem Prozessrecht, so dass der Kläger im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit einem Aufhebungsbegehren wie mit einem Verpflichtungsbegehren nur dann Erfolg haben kann, wenn er im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf die erstrebte Aufhebung des Verwaltungsakts bzw. einen Anspruch auf die erstrebte Leistung hat. Ob ein solcher Anspruch jedoch besteht, das heißt, ob ein belastender Verwaltungsakt den Kläger im Sinne des § 113 Abs. 1 VwGO rechtswidrig in seinen Rechten verletzt oder die Ablehnung eines begehrten Verwaltungsakts im Sinne des § 113 Abs. 5 VwGO rechtswidrig ist, beurteilt sich nach dem materiellen Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage oder eines Anspruchs selbst, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (st. Rspr. vgl. BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 – 8 C 5/03 – juris Rn. 35 m.w.N.). Insbesondere bei zeitgebundenen Ansprüchen, d.h. bei Ansprüchen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt entstehen oder die sich auf einen bestimmten Zeitraum beziehen, ergibt sich der zeitliche Bezugspunkt aus dem Fachrecht, weil es andernfalls die Behörde oder das Gericht allein durch die Steuerung der Bearbeitungszeit in der Hand hätte, einen zunächst begründeten Antrag unbegründet werden zu lassen oder umgekehrt (vgl. VG Augsburg, Urteil vom 2. Dezember 2024 – Au 9 K 24.1402 – juris Rn. 34 m.w.N.; anderer Auffassung: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. Juni 2025 – 6 A 10205/25.OVG – juris Rn. 15, wonach auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen ist). Nichts anderes ergibt sich aus der TestV selbst, denn diese äußert sich zu der Frage der Fortgeltung alten Rechts bezüglich der Leistungsabrechnung zu den hier maßgeblichen §§ 11 und 12 TestV nur bezüglich solcher Leistungen, die – anders als vorliegend – bis zum 30. Juni 2021 erbracht wurden (vgl. § 18 Satz 4 TestV).
b) Maßgebliche Rechtsgrundlage für die Rücknahme ist § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV als Spezialnorm, so dass sich ein Rückgriff auf allgemeine Vorschriften verbietet.
Nach § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV haben die Leistungserbringer und die sonstigen abrechnenden Stellen nach den §§ 7 und 13 TestV die abgerechnete und ausgezahlte Vergütung an die Kassenärztliche Vereinigung zurückzuerstatten, soweit im Rahmen der Prüfung nach den Absätzen 1 und 2 festgestellt wird, dass die Vergütung zu Unrecht gewährt wurde. Aus dieser Verpflichtung zur Rückerstattung ergibt sich nicht nur die Rechtsgrundlage für eine Rückforderung der zu Unrecht gewährten Vergütung, sondern auch die Rechtsgrundlage für die Rücknahme der zuvor – hier konkludent – erfolgten Festsetzung der Vergütung in der entsprechenden Höhe (vgl. zu der insoweit vergleichbaren Vorschrift des Art. 2 § 1 Abs. 5 Verkehrsfinanzgesetz 1971: BVerwG, Urteil vom 8. September 1993 – 11 C 39/92 – juris Rn. 10). Als speziellere Norm sperrt § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV im Rahmen ihres Anwendungsbereichs einen Rückgriff auf die allgemeinen Rechtsgrundlagen für die behördliche Rücknahmeentscheidung in §§ 48, 49a VwVfG (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 12; OVG Koblenz, Beschluss vom 18. Juni 2025 – 6 A 10205/25.OVG – juris Rn. 13).
2. Der Bescheid der Beklagten ist bereits formell rechtswidrig.
a) Die Beklagte ist gemäß § 7a Abs. 5 Satz 5 TestV als Kassenärztliche Vereinigung zuständig für die Rücknahme des Bescheides und hat die nach dieser Vorschrift für die Rücknahme erforderliche Bescheidform gewahrt. Der Kläger wurde zwar vor dem Erlass des Bescheides nicht angehört (§ 28 Abs. 1 VwVfG); allerdings wurde der Anhörungsmangel im Rahmen des Widerspruchsverfahrens gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG geheilt.
b) Jedoch leidet der Bescheid an einem unheilbaren und beachtlichen Verfahrensfehler, da die Beklagte das in § 7a Abs. 5 Satz 2 i.V.m. § 7a Abs. 1 und 2 TestV vorgesehene spezielle Prüfverfahren für die Teilrücknahme der vorher erfolgten Vergütungsfestsetzung vorzeitig abgebrochen und damit eine nur unzureichende Sachverhaltsermittlung vorgenommen hat.
Eine unzureichende Sachverhaltsermittlung stellt regelmäßig einen Verfahrensfehler dar. Die Entscheidung der Behörde ist demnach immer dann fehlerhaft, wenn sie entweder vorschnell von einem bereits feststehenden Sachverhalt ausgeht und weitere Ermittlungen nicht vornimmt oder irrtümlich die Entscheidungsrelevanz bestimmter Umstände verkennt (vgl. Heßhaus, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 67. Edition 2025, § 24 Rn. 27). So liegt der Fall hier.
§ 7a Abs. 5 Satz 2 TestV regelt die Verpflichtung zur Rückerstattung einer ausgezahlten bzw. Rücknahme einer festgesetzten Vergütung für den Fall, dass die Beklagte im Rahmen der Prüfung nach den Absätzen 1 und 2 feststellt, dass die Vergütung zu Unrecht gewährt wurde. Durch den Verweis auf die Prüfung nach § 7a Abs. 1 und 2 TestV sieht die Vorschrift für das Vorliegen dieses Tatbestandsmerkmals ein spezielles Prüfverfahren vor. § 7a Abs. 1 TestV verpflichtet die Beklagte, zunächst die Abrechnungen auf ihre Plausibilität zu überprüfen. Nach Absatz 2 der Vorschrift hat die Beklagte zusätzlich stichprobenartig im Rahmen dieser Plausibilitätsprüfung und, sofern dazu Veranlassung besteht, gezielte vertiefte Prüfungen der ordnungsgemäßen Durchführung und Abrechnung der Testungen unter Einbeziehung der lokalen Dokumentation durchzuführen.
Im vorliegenden Fall hat die Beklagte dieses Prüfverfahren jedoch vorzeitig und damit fehlerhaft abgebrochen, ohne die für die Entscheidung notwendigen Tatsachen zu ermitteln.
So hat sie zwar im Rahmen der Plausibilitätsprüfung gemäß § 7a Abs. 1 TestV zutreffend festgestellt, dass die Anzahl der von dem Kläger für den Leistungsmonat April 2022 abgerechneten Tests die bei der Senatsverwaltung gemeldete Testkapazität überschreitet. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass der Kläger die tatsächlichen Testzahlen entsprechend seiner Verpflichtung täglich an die Senatsverwaltung übermittelt hat. Diese anderweitig veranlasste Meldung vermag die ausdrücklich in § 6 Abs. 2 Satz 5 TestV geregelte Anzeige, dass sich die der Testkapazität zugrundeliegenden tatsächlichen Umstände geändert haben, nicht zu ersetzen. Denn Sinn und Zweck der sich aus § 6 Abs. 2 Satz 5 TestV ergebenen Anzeigepflicht liegt insbesondere darin, die ordnungsgemäße Durchführung der Tests zu gewährleisten sowie der beauftragenden Stelle – hier der Senatsverwaltung – einen Überblick über das örtliche Testangebot zu verschaffen (vgl. Referentenentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit vom 21. September 2021 zur Coronavirus-Testverordnung, S. 34 Abs. 3), um entsprechend schnell auf das pandemische Geschehen reagieren zu können. Im Rahmen eines derartigen Massenverfahrens kann die Behörde ihrer diesbezüglichen Kontrollfunktion nur dann gerecht werden, wenn die Anzeige neue Kapazitäten und die diesen zugrundeliegenden Umstände ausdrücklich benennt. Die Mitteilung der täglichen Testzahlen erlaubt schon angesichts der Masse der Teststellen und der dort durchgeführten Testungen keinen regelmäßigen Abgleich mit den Zertifizierungsdaten, der diesem Zweck gerecht werden könnte.
Nach insoweit zutreffender Feststellung der Überschreitung hat die Beklagte in der Folge jedoch die ihr obliegenden weiteren Schritte verkannt, indem sie die Vergütung ohne Durchführung einer vertieften Prüfung allein aufgrund der Überschreitung der gemeldeten Testkapazität um den überschießenden Teil der Tests gekürzt und die ursprüngliche Festsetzung in entsprechender Höhe zurückgenommen hat. Eine solche Verfahrensweise findet in der Verordnung keine Stütze.
Nach der ausdrücklichen Regelung in § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV gilt die Vergütung (nur) dann als zu Unrecht gewährt, wenn die abgerechneten Leistungen nicht oder nicht ordnungsgemäß erbracht worden sind, die entsprechenden Dokumentationspflichten nicht vollständig erfüllt worden sind oder die geltend gemachten Kosten nicht den tatsächlichen Kosten entsprochen haben. Ob dies der Fall ist, insbesondere ob es sich – wie die Beklagte meint – um eine „nicht oder nicht ordnungsgemäß erbrachte Leistung“ handelt, lässt sich jedoch allein durch die Überschreitung der ursprünglich gemeldeten Testkapazität nicht feststellen. Zwar sieht die Verordnung – wie dargelegt – die Verpflichtung der Leistungserbringer vor, eine nachträgliche Erhöhung der Kapazität an die zuständige Stelle des ÖGD zu melden (§ 6 Abs. 2 Satz 5 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV). Allein der Verstoß gegen diese Anzeigepflicht führt jedoch nicht dazu, dass die Vergütung nicht oder nicht ordnungsgemäß im Sinne des § 7 Abs. 5 Satz 3 TestV erbracht wurde. Hierzu wird auf die Ausführungen im Rahmen der materiellen Rechtmäßigkeit verwiesen, wonach allein die Überschreitung der angegebenen Testkapazität diese Tatbestandsvoraussetzungen für eine Rücknahme nicht erfüllt (vgl. unten unter III.3.b)).
Die Feststellung eines Verstoßes gegen die Anzeigepflicht im Rahmen der Plausibilitätsprüfung stellt vielmehr nur eine – möglicherweise durch den Leistungserbringer noch plausibilisierbare – Auffälligkeit dar, die die ordnungsgemäße Erbringung der abgerechneten Leistungen lediglich in Zweifel ziehen kann. In einem solchen Fall besteht gemäß § 7a Abs. 2 TestV grundsätzlich Veranlassung, eine vertiefte Prüfung unter Anforderung der entsprechenden Dokumentation durchzuführen. Auch wenn der Leistungserbringer gemäß § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV für die ordnungsgemäße Leistungserbringung und die korrekte Abrechnung der Kosten einschließlich der Erfüllung der jeweiligen Dokumentationspflichten darlegungs- und beweisbelastet ist, ist die Beklagte dennoch gehalten, alle für die Durchführung der Prüfung erforderlichen Dokumente beizuziehen (§ 7a Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2, Satz 2 TestV). Dies gilt erst recht, wenn der Kläger – wie hier durch die Ausführungen zu dem erhöhten Zulauf und der daraufhin erfolgten Einstellung weiterer Mitarbeiter – im Widerspruchsverfahren Anhaltspunkte vorbringt, die zumindest die Möglichkeit der Kapazitätsüberschreitung plausibilisieren könnten, wenn hier auch keinerlei Nachweise für die tatsächliche Erbringung vorgelegt wurden. Die dann veranlasste vertiefte Prüfung der Abrechnungen hat jedoch nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten im Termin zur mündlichen Verhandlung nicht stattgefunden.
c) Der Verfahrensfehler ist auch beachtlich im Sinne von § 46 VwVfG. Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 VwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Letzteres kann nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur angenommen werden, wenn jeglicher Zweifel daran ausgeschlossen ist, dass die Behörde ohne den Verfahrensfehler genauso entschieden hätte (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2010 – 3 C 14.09 – juris Rn. 40). Von einer von § 46 VwVfG erfassten Situation kann nur die Rede sein, wenn von vornherein und nach jeder Betrachtungsweise feststeht, dass die Sachentscheidung auch bei ordnungsgemäßem Verfahren nicht anders ausgefallen wäre (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. November 2017 – OVG 4 S 26.17 – juris Rn. 11; OVG Münster, Beschluss vom 23. Oktober 2017 – 6 A 766/16 – juris Rn. 36).
Dies ist vorliegend nicht der Fall. Es kann nicht offensichtlich ausgeschlossen werden, dass sich die Teilrücknahme der ursprünglichen – konkludenten – Festsetzung nach Durchführung einer vertieften Prüfung als zumindest teilweise (der Höhe nach) oder auch vollständig rechtswidrig erweist und somit der Verfahrensfehler die Entscheidung in der Sache tatsächlich beeinflusst hat.
Dem kann aufgrund der besonderen Umstände des vorliegenden Falles auch nicht entgegengehalten werden, dass bei gebundenen Entscheidungen, zu denen auch die Rücknahme des die Leistung zu Unrecht gewährenden Bescheides nach § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV gehört (vgl. OVG Koblenz, Beschluss vom 18. Juni 2025 – 6 A 10205/25.OVG – juris Rn. 18; zur Rückforderung: VG Augsburg, Urteil vom 2. Dezember 2024 – Au 9 K 24.1402 – juris Rn. 48), regelmäßig davon auszugehen ist, dass ein Verfahrensfehler sich auf das Ergebnis der Sachentscheidung mangels Entscheidungsalternativen sowie wegen der Pflicht der Behörde und nachfolgend der Gerichte, alle Tatbestandsvoraussetzungen der Norm von Amts wegen aufzuklären, nicht auswirken kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 2021 – 1 C 41/20 – juris Rn. 23 und Vorlagebeschluss vom 27. Juni 2017 – 1 C 26/16 – juris Rn. 41).
Im vorliegenden Fall hat der Verfahrensfehler mangels Durchführung der vorgeschriebenen Detailprüfung ein so gravierendes Ermittlungsdefizit nach sich gezogen, dass nicht ohne umfangreiche Aufklärungsmaßnahmen davon ausgegangen werden kann, dass die Beklagte ohne den Verfahrensfehler zu demselben Ergebnis gekommen wäre. Zwar kann allein der Verweis auf einen hohen Zeit- und Ermittlungsaufwand für die Gerichte bzw. eine gar nicht erst erfolgte inhaltliche Prüfung durch die Behörde die Offensichtlichkeit bei rechtlicher Alternativlosigkeit angesichts der grundsätzlich bestehenden Amtsermittlungspflicht regelmäßig nicht entfallen lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1987 – 6 C 30/86 – juris Rn. 9 ff.). Dies kann jedoch dann nicht gelten, wenn die Behörde – wie hier – aufgrund einer irrigen Rechtsansicht in ein vorgeschriebenes komplexes Prüfungsverfahren gar nicht erst eingestiegen ist und damit ohne Grundlage in den tatsächlich zu prüfenden Tatsachen die ursprünglich gewährte Vergütung zurückgenommen und quasi ins Blaue hinein einen neuen Betrag festgesetzt hat. Bei dieser Sachlage erscheint eine Nichtbeeinflussung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen, was aber aufgrund der Besonderheiten des hiesigen Verfahrens durch das Gericht im Rahmen der Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide ausnahmsweise nicht aufzuklären ist (vgl. hierzu unten unter III.3.c)). Vor diesem Hintergrund wäre es wertungswidersprüchlich, eine Verpflichtung zur Amtsermittlung im Rahmen der formellen Rechtmäßigkeit anzunehmen.
3. Der angefochtene Bescheid der Beklagten, mit dem sie die ursprüngliche konkludente Festsetzung der Vergütung für den Abrechnungsmonat April 2022 auf 76.273,56 Euro in Höhe von 20.173,56 Euro – insoweit ebenfalls konkludent – zurücknimmt, ist unabhängig davon auch aus materiellen Gründen aufzuheben. Denn die Voraussetzungen für eine Kürzung des Vergütungsanspruchs und teilweise Rücknahme gemäß § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV liegen nach derzeitigem Sach- und Streitstand nicht vor.
a) Der ausgezahlte und damit ursprünglich konkludent festgesetzte Betrag in Höhe von 76.273,56 Euro entspricht dem Betrag, auf den der Kläger bei Zugrundelegung der von ihm bei der Abrechnung angegebenen Testzahlen und bei fehlender Verwirklichung eines der Rücknahmetatbestände des § 7a Abs. 5 Satz 2 und 3 TestV Anspruch hätte.
Der Kläger ist ein von der Senatsverwaltung gem. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TestV beauftragter Leistungserbringer. Als solcher kann er die von ihm erbrachten Testleistungen (§ 12 TestV) und die dabei entstandenen Sachkosten (§ 11 TestV) gem. § 7 Abs. 1 TestV gegenüber der Beklagten als der örtlich zuständigen Kassenärztlichen Vereinigung abrechnen.
Für den Abrechnungsmonat April 2022 meldete der Kläger über das Onlineportal der Beklagten Abstrich- und Sachkosten in 6.798 Fällen. Bei Zugrundelegung dieser Zahlen sind nach §§ 11 und 12 TestV für den Leistungsmonat April 2022 an den Kläger Sachkosten in Höhe von 3,50 Euro je Test und Abstrichkosten in Höhe von 8 Euro je Test zu zahlen, wobei von den Abstrichkosten gemäß § 8 Satz 2 TestV ein Verwaltungskostenersatz von 3,5 % einzubehalten ist. Bei dieser – auch von der Beklagten ausweislich der in ihrem Verwaltungsvorgang befindlichen Abrechnungstabelle (Bl. 18) so nachvollzogenen – Berechnung ergibt sich der ausgezahlte Gesamtbetrag von 76.273,56 Euro.
Mangels Fehlern bei der Feststellung der Anspruchsberechtigung und der Berechnung selbst kann im Übrigen offen bleiben, ob sich eine Rücknahme aufgrund einer fehlenden Abrechnungsberechtigung des Leistungserbringers oder einer unrichtigen Berechnung der Vergütung durch die Beklagte angesichts des Wortlauts von § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV ebenfalls nach § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV richten würde oder insoweit ein Rückgriff auf die allgemeinen Vorschriften der §§ 48 ff. VwVfG erforderlich wäre.
b) Die durch die Beklagte in der Folge durch die angefochtenen Bescheide vorgenommene Kürzung dieses Vergütungsanspruchs um 20.173,56 Euro durch konkludente Teilrücknahme der ursprünglichen Festsetzung ist nach derzeitigem Sach- und Streitstand rechtswidrig.
Soweit die Beklagte die Rücknahme damit begründet, dass im Rahmen der Abrechnung nur solche Abstrich- und Sachkosten für durchgeführte Tests in Höhe der ursprünglich bei der Registrierung für die Teststelle angegebenen Testkapazität anerkannt werden könnten, unterfällt dies keinem der unter § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV normierten Rückforderungs- bzw. Rücknahmetatbestände. Die hierfür einzig in Betracht kommenden Tatbestandsalternativen der Nichterbringung und der nicht ordnungsgemäßen Erbringung der Leistungen sind schon nach ihrem eindeutigen Wortlaut nicht deckungsgleich mit einem Fall, in dem ein Leistungserbringer mehr Tests abrechnet, als er ursprünglich als Testkapazität angegeben hat. Die von der Norm vorausgesetzte positive Feststellung dieser Tatbestandsmerkmale lässt sich allein aufgrund der zahlenmäßigen Abweichung nicht treffen.
Für dieses Ergebnis sprechen auch die der Verordnung zugrundeliegenden Gesetzgebungsmaterialien und der sich daraus ergebende Sinn und Zweck der gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 TestV erforderlichen Angabe der vorhandenen Testkapazität. Dem Referentenentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit vom 21. September 2021 zur Coronavirus-Testverordnung zufolge sollte diese Angabe der beauftragenden Stelle – hier der Senatsverwaltung – den Überblick über das örtliche Testangebot erleichtern. Sie ist ferner für die Feststellung von Auffälligkeiten bei der Abrechnung erforderlich, etwa wenn die Anzahl der abgerechneten Leistungen – wie vorliegend – die mitgeteilte Testkapazität übersteigt. Für diesen Fall ist durch die beauftragende Stelle sodann zu prüfen, ob die vorhandenen Testkapazitäten glaubhaft dargelegt sind. Diese Darlegung kann etwa durch Angaben zur Größe der für die Testdurchführung vorgesehenen Räumlichkeiten, zur Anzahl der testenden Mitarbeiter und zu den Betriebszeiten erfolgen (ebd. S. 34 Abs. 3).
Neben dem Ziel der Schaffung ausreichender Testkapazitäten für die Gewährleistung des Testanspruchs der Bürger soll die Angabe der Testkapazität der einzelnen Teststelle damit zwar der Überprüfung der seitens der Leistungserbringer zur Abrechnung gebrachten Leistungen dienen. Jedoch wird der hier streitgegenständliche Fall des Überschreitens der mitgeteilten Testkapazität durch die abgerechneten Leistungen in der Begründung des Verordnungsgebers ausdrücklich als Beispiel für die Feststellung von Auffälligkeiten genannt, die Anlass zur weiteren Prüfung und die Möglichkeit einer glaubhaften Darlegung der Testkapazitäten durch den jeweiligen Leistungserbringer bieten, so dass sich deshalb eine Kappung allein aufgrund der zahlenmäßigen Überschreitung auch im Hinblick auf die gesetzgeberische Intention eindeutig verbietet.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 6 Abs. 2 Satz 5 TestV. Zwar ist nach dieser Vorschrift die Erhöhung der Testkapazitäten durch die Leistungserbringer bei der Senatsverwaltung anzuzeigen. Jedoch macht die Vorschrift die Erhöhung weder von einer vorherigen, die ursprüngliche Beauftragung abändernden Genehmigung durch die Senatsverwaltung abhängig, noch wird die fehlende Anzeige selbst als Tatbestandsvoraussetzung einer Rückforderung bzw. Rücknahme in § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV genannt. Nach Auffassung der Kammer normiert § 6 Abs. 2 Satz 5 TestV vielmehr eine Obliegenheit des Leistungserbringers. Meldet er eine Erhöhung der Testkapazität nicht, so hat er im Rahmen der Abrechnung die geltend gemachten Zahlen unter deutlich höherem Aufwand plausibel darzulegen. Eine Geltendmachung der über die angegebene Testkapazität erbrachte Mehrleistung ist dem Leistungserbringer nach vorstehenden Ausführungen hingegen nicht verwehrt. Eine pflichtwidrig unterlassene Nachmeldung der Erhöhung der Testkapazität bei der Senatsverwaltung vermag wiederum die ordnungsgemäße Leistungserbringung als solche nicht in Zweifel zu ziehen, sofern die Leistung, wie sich aus § 7a Abs. 5 Satz 3 Var. 1 TestV ergibt, tatsächlich erbracht wurde. Eine tatsächlich fehlende Leistungserbringung hat schließlich auch die Beklagte nicht behauptet und kann angesichts der fehlenden Sachverhaltsermittlung derzeit ohnehin nicht festgestellt werden.
Nach alldem ist die hier vorgenommene Beschränkung des Vergütungsanspruches des Leistungserbringers auf die angemeldete Testkapazität ohne die Durchführung einer vertieften Prüfung rechtswidrig. Eine solche Begrenzung nimmt dem beauftragten Dritten entgegen dem Wortlaut der Verordnung und der Intention des Verordnungsgebers jede Möglichkeit der Plausibilisierung der zur Abrechnung gebrachten Testungen. Stattdessen geben Abweichungen zwischen der Zahl abgerechneter Leistungen und der bei der Registrierung angemeldeten Testkapazität nach den obigen Ausführungen im Rahmen der Plausibilitätsprüfung gemäß § 7a Abs. 1 TestV grundsätzlich Anlass zu einer vertieften Prüfung nach Absatz 2 der Vorschrift. Bei der sich anschließenden Prüfung ist nach Anforderung der entsprechenden Dokumentation – ggf. unter Hinzuziehung der Senatsverwaltung – zu überprüfen, ob sowohl die Möglichkeit der ordnungsgemäßen Erbringung der nunmehr angegebenen Testzahlen unter Berücksichtigung der Angaben zur Größe der vorgesehenen Räumlichkeiten, der Anzahl der testenden Mitarbeiter und der Öffnungszeiten, als auch die tatsächliche Durchführung der Tests glaubhaft dargelegt bzw. hinreichend belegt wurde. In diese Prüfung ist die Beklagte – entgegen dem durch § 7a Abs. 1 und 2 TestV vorgezeichneten Prüfverfahren – nicht eingestiegen. Der vorzeitige Abbruch der Prüfung ist schließlich auch nicht – wie die Beklagte meint – aufgrund von § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV gerechtfertigt. Danach trägt der Leistungserbringer für die ordnungsgemäße Leistungserbringung und die korrekte Abrechnung der Kosten einschließlich der Erfüllung der jeweiligen Dokumentationspflichten die Darlegungs- und Beweislast. Trägt der Leistungserbringer indes – wie hier – Gründe vor, die eine Erhöhung der Testkapazität plausibel darzulegen vermögen, so hat die Beklagte weitere Unterlagen anzufordern, um diese Behauptungen zu verifizieren. Von der nach § 7a Abs. 2 TestV vorzunehmenden vertieften Prüfung entbindet § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV damit nicht.
Für das Vorliegen der in § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV normierten sonstigen Rückforderungs- bzw. Rücknahmetatbestände (Nichterfüllung der Dokumentationspflichten, Geltendmachung fiktiver Kosten) bestehen derzeit keine Anhaltspunkte. Entsprechende Dokumentationen wurden durch die Beklagte von dem Kläger bislang nicht angefordert.
Lediglich ergänzend weist die Kammer darauf hin, dass die von der Beklagten vorgenommene monatliche Durchschnittsbetrachtung bei der Frage der Überschreitung der Testkapazität zudem den Vorgaben der Testverordnung widersprechen und damit fehlerhaft sein dürfte. Denn die zur Plausibilisierung der geltend gemachten Testkapazität durch entsprechend vorzunehmende Darlegungen der Leistungserbringer hinsichtlich der Angaben zur Größe der für die Testdurchführung vorgesehenen Räumlichkeiten, zur Anzahl der testenden Mitarbeiter und zu den Betriebszeiten zielen insbesondere auf eine Gewährleistung der infektions- und arbeitsschutzrechtlichen Standards ab, die an jedem Öffnungstag sicherzustellen sind. Eine monatliche Hochrechnung dürfte insoweit nicht der Intention des Verordnungsgebers entsprechen.
c) Nach alldem war die mit dem angefochtenen Bescheid verfügte teilweise Rücknahme der ursprünglichen Festsetzung aufzuheben, auch wenn die Rechtswidrigkeit dieses Bescheides entgegen § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufgrund der unzureichenden Sachverhaltsermittlung der Beklagten nicht abschließend feststeht.
Zwar ist die Rücknahme allein aufgrund der von der Beklagten zur Begründung herangezogenen Überschreitung der zunächst gemeldeten Testkapazität nach den vorstehenden Ausführungen rechtswidrig. Das Gericht ist indes nicht an die Begründung in dem angefochtenen Bescheid gebunden, sondern hat im Rahmen der Prüfung nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu ermitteln, ob sich der angefochtene Verwaltungsakt aus anderen Gründen als rechtmäßig erweist. Hier bestehen aufgrund der Überschreitung der gemeldeten Testkapazität auch Anhaltspunkte für ein Vorliegen der Tatbestandsmerkmale des § 7 Abs. 5 Sätze 2 und 3 TestV. Denn die Überschreitung begründet – wie dargelegt – jedenfalls eine Auffälligkeit im Rahmen der Plausibilitätsprüfung und erfordert zur weiteren Aufklärung entsprechend dem durch § 7a Abs. 1 und Abs. 2 TestV vorgezeichneten Prüfverfahren eine vertiefte Prüfung. Das Gericht ist jedoch im vorliegenden Fall ausnahmsweise nicht verpflichtet, eine solche vertiefte Prüfung selbst durchzuführen und damit die Sache spruchreif zu machen.
aa) Zwar kann die Aufhebung des Bescheides ohne abschließende Entscheidung über dessen Rechtswidrigkeit vorliegend nicht auf die für Anfechtungsklagen explizit in § 113 Abs. 3 Satz 1 VwGO geregelte Ausnahmevorschrift gestützt werden, da deren Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Nach dieser Regelung kann das Gericht, sofern es eine weitere Sachaufklärung für erforderlich hält, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Nach Satz 4 der Vorschrift kann eine Entscheidung nach Satz 1 jedoch nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen. Vorliegend wurden die Verwaltungsvorgänge der Beklagten am 8. September 2023 an die zuvor zuständige Kammer des Verwaltungsgerichts übersandt, sodass die Frist am 8. September 2024 abgelaufen ist. Dabei ist ohne Belang, dass das Gericht im hiesigen Verfahren im März und April 2025 weitere Aktenbestandteile der Beklagten und die Akten der Senatsverwaltung angefordert hat. Denn für den Lauf der Frist ist die Vorlage der Behördenakten maßgeblich, nicht auch der Eingang später vom Gericht noch nachgeforderter weiterer Akten, die in keinem zeitlichen Zusammenhang mit der Vorlage der Hauptakten stehen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 7. März 1996 – 2 S 2537/95 – juris Rn. 18).
Auch § 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist vorliegend nicht einschlägig. Diese Norm ermöglicht es dem Gericht, bei einer sog. Betragsänderungsklage (vgl. Kugele, VwGO, 2013, § 113 Rn. 36 ff.) die Sache zurückzuverweisen, sofern die Ermittlung des festzusetzenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand erfordert. Das Gericht darf insofern jedoch lediglich den Rechenvorgang der Behörde überlassen, während es die – hier in Rede stehende – Ermittlung der Tatsachengrundlage für die Berechnung selbst durchführen muss; insoweit unterliegt die grundsätzliche gerichtliche Verpflichtung, die Sache spruchreif zu machen, gerade keinen Einschränkungen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Dezember 2004 – 10 B 25/04 – juris Rn. 16).
bb) Aufgrund der Besonderheiten des vorliegenden Falles, insbesondere des Umfangs und der Komplexität des noch zu erbringenden Prüfungsverfahrens, ist das Gericht zur erstmaligen Durchführung dieser Prüfung jedoch nach den entsprechend heranzuziehenden Grundsätzen zum sogenannten steckengebliebenen Verwaltungsverfahren nicht verpflichtet, sondern ausnahmsweise berechtigt, auch hier den Bescheid ohne Entscheidung in der Sache aufzuheben.
(1) Nach den für das Rechtsinstitut des steckengebliebenen Genehmigungs- bzw. Verwaltungsverfahrens entwickelten Grundsätzen darf das Gericht ausnahmsweise dann von der Spruchreifmachung absehen, wenn ansonsten erstmals im gerichtlichen Verfahren komplexe Fragen geprüft werden müssten, die eigentlich im Verwaltungsverfahren hätten abschließend behandelt werden müssen, namentlich weil die Behörde die Genehmigung eines Vorhabens, ohne seine Vereinbarkeit mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften umfassend zu prüfen, wegen eines bestimmten Rechtsverstoßes abgelehnt hat. In solchen Fällen, insbesondere dann, wenn komplexe technische Sachverhalte zur Beurteilung stehen, wenn es zur abschließenden Aufklärung einer mit den erforderlichen Mitteln ausgerüsteten Behörde bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Februar 1992 – 3 C 51/88 – juris Rn. 37) oder gebotene besondere Verwaltungsverfahren noch nicht durchgeführt worden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2016 – 7 C 7/14 – juris Rn. 30 m.w.N.), ist es nicht Aufgabe der Gerichte, das durch die Behörde unterlassene Verfahren in allen Einzelheiten durchzuführen. Vielmehr kann dann ausnahmsweise von der Herbeiführung der Spruchreife abgesehen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2016, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27. Juli 2023 – OVG 3a A 52/23 – juris Rn. 21). Diese Grundsätze wurden zwar im Zusammenhang mit bau- und immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren entwickelt, später jedoch auf Fallkonstellationen aus anderen Rechtsgebieten übertragen (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2016, a.a.O. zu Ansprüchen auf Zugang zu Umweltinformationen; OVG Münster, Urteil vom 9. Februar 2012 – 5 A 166/10 – juris Rn. 109 ff. zu Ansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz; VG Stuttgart, Urteil vom 18. Dezember 2024 – 3 K 7092/23 – juris Rn. 25 zu Corona-Beihilfen; VG Münster, Beschluss vom 5. Februar 2024 – 1 L 1098/23 – juris Rn.14 ff. zur Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens; VG Stuttgart, Urteil vom 29. März 2017 – 2 K 4254/15 – juris Rn. 27 f. zur Einstellung eines Beamten).
(2) Danach kann aufgrund der vergleichbaren Fallkonstellation auch im vorliegenden Fall auf die Spruchreifmachung ausnahmsweise verzichtet und der angefochtene Bescheid ohne Entscheidung in der Sache aufgehoben werden.
Vorliegend hat die Beklagte aufgrund ihrer irrigen Rechtsansicht zur Begrenzung eines Vergütungsanspruchs auf die Höhe der ursprünglich angegebenen Testkapazität die Plausibilitätsprüfung vorzeitig abgebrochen und ist in die zentrale, ihr nach der TestV gemäß § 7a Abs. 2 Satz 1 TestV übertragene vertiefte Prüfung – wie sie selbst im Klageverfahren vorträgt – gar nicht erst eingestiegen. Es bestehen – wie dargelegt – auch keine Zweifel an der Abrechnungsberechtigung und der Richtigkeit der ursprünglich vorgenommenen Berechnung, so dass es hier auch nicht offensichtlich ist, dass der Vergütungsanspruch des Klägers in der ursprünglich ausgezahlten Höhe aus anderen Gründen nicht besteht (vgl. zu dieser Voraussetzung OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30. August 2012 – OVG 11 B 4.11 – juris Rn. 32). Die von der Beklagten bisher rechtsfehlerhaft nicht durchgeführte, noch erforderliche Prüfung umfasst komplexe Fragestellungen und einen Prüfungsaufwand, der zu den zwischen den Beteiligten streitigen Rechtsfragen in keinem Verhältnis steht (vgl. hierzu OVG Münster, Urteil vom 9. Februar 2012 – 5 A 166/10 – juris Rn. 109), weil zu diesem Zweck die Dokumentation des Leistungserbringers für die zur Abrechnung gebrachten Leistungsmonate erstmalig vollständig anzufordern und auf ihre Richtigkeit zu überprüfen wäre. Dies würde das Gericht – anders als die Beklagte aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Ausstattung bzw. gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten – an die Grenzen der Funktionsfähigkeit bringen.
Dies gilt bereits bei Zugrundelegung des von der Beklagten bisher in ständiger Praxis angewandten Verfahrens nach Ziffer 2.4. Abs. 2 bis 4 der Vorgaben der Kassenärztlichen Bundesvereinigung (im Folgenden: KBV) zu Prüfungen gemäß § 7a Absatz 3 der Coronavirus-Testverordnung mit Wirkung zum 1. Juli 2022 (KBV-PR), die die KBV aufgrund der Ermächtigung in § 7a Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 6 TestV erlassen hat. Danach wird der Beklagten im Rahmen der Abrechnungsprüfung die Möglichkeit eröffnet, nur einen Teil der Dokumentation anzufordern und zu überprüfen. Dazu muss nach dieser Regelung der prozentuale Anteil der insgesamt angeforderten Dokumentation mindestens 10 % der im Abrechnungszeitraum von dem Leistungserbringer bzw. der sonstigen abrechnenden Stelle nach § 7 TestV abgerechneten Testungen betragen, mindestens aber 50 Testungen. Der Prozentsatz der zu Unrecht abgerechneten Leistungen bzw. Kosten kann dann – unter Einberechnung eines Sicherheitsabschlags in Höhe von in der Regel 25 % – auf sämtliche im Abrechnungszeitraum geltend gemachten Leistungen bzw. Kosten hochgerechnet werden. Allein dieser herabgesetzte Aufwand für eine erstmalige Prüfung stellt einen – insbesondere mit Blick auf die Vielzahl der weiteren gleichgelagerten, jedoch überwiegend erheblich umfangreicheren beim Verwaltungsgericht Berlin noch anhängigen Verfahren – durch das Gericht nicht zu leistenden Verwaltungsaufwand dar, zumal dieses, anders als die Beklagte, nicht über eine mit Abrechnungsprüfungen betraute Fachabteilung verfügt.
Erschwerend kommt jedoch hinzu, dass Ziff. 2.4 Abs. 2 bis 4 der KBV-PR mangels hinreichender Ermächtigungsgrundlage wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unanwendbar ist, so dass im Rahmen der erstmaligen vertieften Prüfung jeder einzelne Test im betroffenen Abrechnungszeitraum zu überprüfen und der tatsächlich zu leistende Prüfungsaufwand daher noch um ein Vielfaches höher ist. Zwar sieht § 7a Abs. 3 Satz 1 TestV vor, dass die KBV in den Vorgaben nach § 7 Abs. 6 u.a. das Nähere zu Inhalt und Durchführung der Prüfungen nach den Absätzen 1 und 2 festlegt.
Die Vorschrift verstößt jedoch gegen den rechtsstaatlichen Gesetzesvorbehalt. Es fehlt bereits an der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 Grundgesetz (GG) erforderlichen ausdrücklichen Ermächtigung durch den Gesetzgeber an den Verordnungsgeber zur Weiterübertragung von Rechtsetzungsbefugnissen (Subdelegation).
Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen durch Gesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Ist durch Gesetz vorgesehen, dass eine Ermächtigung weiter übertragen werden kann, so bedarf es gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung. Die Subdelegation ist indes nur dann verfassungsgemäß, wenn sie sich im Rahmen der durch die subdelegierende Verordnung erteilten Ermächtigung hält und letztere ihrerseits den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen wahrt, wozu auch die Notwendigkeit der gesetzlich geregelten Möglichkeit zur Subdelegation gehört (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019 – 1 BvR 587/17 – juris Rn. 23 f.). Dies ist vorliegend nicht erfolgt.
Nach § 20i Abs. 3 Satz 13 Nr. 2 des Fünften Buchs des Sozialgesetzbuchs (SGB V) ist das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) befugt, in der Rechtsverordnung das Nähere zu den zur Erbringung der in Satz 2 genannten Leistungen berechtigten Leistungserbringern, einschließlich der für die Leistungserbringung eingerichteten Testzentren und Impfzentren, zur Vergütung und Abrechnung der Leistungen und Kosten sowie zum Zahlungsverfahren zu regeln. Mit den §§ 6 ff. TestV hat der Verordnungsgeber auf dieser Grundlage Vorgaben zu den berechtigten Leistungserbringern, zur Vergütung und Abrechnung der Leistungen sowie zum Zahlungsverfahren geregelt. Eine Weiterübertragung der damit normierten Rechtssetzungsbefugnisse des BMG auf die KBV zum Erlass weiterer Vorgaben oder Richtlinien in Bezug auf die unter § 20i Abs. 3 Satz 13 Nr. 2 SGB V genannten Regelungsgegenstände sieht das Gesetz jedoch nicht vor. Der subdelegierende § 7 Abs. 6 TestV i.V.m. § 7a Abs. 3 TestV hält sich mithin nicht in dem durch Art. 80 Abs. 1 GG vorgegebenen Rahmen seiner in § 20i Abs. 3 Satz 13 Nr. 2 SGB V liegenden Ermächtigungsgrundlage. Etwas anderes ergibt sich hier im Übrigen auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts, wonach das Erfordernis einer gesetzlich vorgesehenen Subdelegation nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG für die Rechtsetzung durch Organe der funktionalen Selbstverwaltung nicht gelte (vgl. BSG, Urteil vom 26. Juni 2019 – B 6 KA 66/17 R – juris Rn. 34), da die KBV im Rahmen der TestV – anders als im Rahmen der vertragsärztlichen Versorgung – bereits nicht als Organ der funktionalen Selbstverwaltung tätig wird. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob Ziff. 2.4 Abs. 2 bis 4 KBV-PR auch deshalb unanwendbar ist, weil die Entscheidung derart wesentlicher Fragen – insbesondere die Hochrechnung von einer aufgrund von 10 % der Testungen ermittelten Fehlerquote auf den gesamten Abrechnungszeitraum – dem parlamentarischen Gesetzgeber hätte vorbehalten bleiben müssen (sog. Wesentlichkeitstheorie).
Angesichts der Unanwendbarkeit von Ziff. 2.4 KBV-PR ist somit im Rahmen der vertieften Prüfung nicht lediglich die dort geregelte Mindestanzahl an Dokumentationen anzufordern und zu überprüfen, sondern die sämtlicher Testungen, die im relevanten Zeitraum abgerechnet wurden. Dies betrifft allein für den vorliegenden Fall eine Überprüfung von insgesamt 6.789 Testungen, was die Möglichkeiten des Gerichts übersteigt. Den außerordentlichen Umfang der vertieften Prüfung hat im Übrigen auch der Verordnungsgeber gesehen und den Kassenärztlichen Vereinigungen die Möglichkeit eröffnet, geeignete Dritte mit der Prüfung zu beauftragen (§ 7a Abs. 2 Satz 3 TestV). Anders als die Kassenärztlichen Vereinigungen, die ohnehin über deutlich größere personelle und sachliche Ressourcen als das Gericht verfügen, bestünde für das Gericht keine Möglichkeit einer solchen Übertragung der Prüfung.
Hinzu kommt schließlich, dass im Rahmen der der vertieften Prüfung vorgelagerten und hier vorzeitig abgebrochenen, nach § 7a Abs. 1 TestV vorzunehmenden Plausibilitätsprüfung auch im Hinblick auf eine mögliche Plausibilisierung der Kapazitätsüberschreitung eine zusätzliche umfangreiche Überprüfung erforderlich ist. Diese beinhaltet, u.a. mit dem Abgleich der statistischen Verteilung der Positiv- und Negativtestungen im Verhältnis zum damaligen lokalen pandemischen Geschehen, komplexe, von Sonderwissen geprägte Fragestellungen, so dass auch mit Blick hierauf eine erstmalige Prüfung durch das Gericht nach den o.g. Grundsätzen nicht in Betracht kommt. Umfang und Komplexität der in diesem Rahmen durchzuführenden Ermittlungen zeigen sich insbesondere mit Blick auf die spätere Änderung der TestV zum 1. September 2022 (TestV n.F.). Diese Fassung der TestV ist zwar – wie dargelegt – für den hier geltend gemachten Leistungsmonat April 2022 nicht einschlägig, aber sowohl aus der Verordnungsänderung selbst als auch aus deren Begründung wird die Komplexität des Prüfprogramms der Plausibilitätsprüfung deutlich. So hat der Verordnungsgeber in § 7a Abs. 1 Satz 2 TestV n.F. bestimmt, dass die in Satz 1 unverändert aufgeführte Plausibilitätsprüfung durch die Beklagte „abweichend von Satz 1“ nur noch in eingeschränktem Umfang durchgeführt wird. In § 7a Abs. 1a TestV n.F. wurden sodann wesentliche Teile dieser Prüfung dem Robert-Koch-Institut (RKI) als weiterem Akteur übertragen. Aufgabe des RKI ist danach nun insbesondere die Identifikation von statistischen Auffälligkeiten im Hinblick auf die Zahl der erbrachten Testungen, die Zahl der positiven Testergebnisse sowie die angegebenen Testgründe bezogen auf den jeweiligen Leistungserbringer und die jeweilige sonstige abrechnende Stelle nach § 7 mittels graphischer und analytischer Verfahren oder ein Abgleich der Daten mit epidemiologischen und soziodemographischen Daten, um Auffälligkeiten insbesondere im Hinblick auf den Testgrund zu identifizieren.
(3) Einer Anwendung der Grundsätze des steckengebliebenen Verwaltungsverfahrens steht schließlich auch nicht entgegen, dass diese mit Blick auf Verpflichtungskonstellationen entwickelt wurden. Eine Übertragbarkeit auf eine Anfechtungsklage muss jedenfalls in den Fällen einer Rücknahmekonstellation bejaht werden, in denen die Behörde die begehrte Verwaltungshandlung zunächst – ohne Durchführung des umfangreichen Prüfverfahrens – gewährt und sodann – erneut ohne Durchführung dieses Verfahrens – zurücknimmt. In solchen Fällen wäre eine Differenzierung danach, ob die Behörde den Verwaltungsakt ohne das Prüfverfahren erlassen und später zurückgenommen oder bereits den Erlass ohne diese Prüfung abgelehnt hat, angesichts der vollständig gleichen Sach- und Interessenlage sowie insbesondere des identischen Prüfprogramms und Ermittlungsaufwandes nicht sachgerecht. So liegt der Fall hier.
Ohne den bei der Beklagten im Abrechnungsmonat April 2022 aufgetretenen Fehler bei der Verknüpfung von Abrechnungstabellen hätte diese aufgrund der von ihr vertretenen Rechtsansicht zur angegebenen Testkapazität als Kappungsgrenze und nach der von ihr im Verfahren vorgetragenen generellen Praxis von vornherein lediglich eine Vergütung in derselben Höhe festgesetzt, wie dies nunmehr durch die streitgegenständlichen Bescheide nach der aus demselben Grund verfügten Teilrücknahme geschehen ist. Für diesen Fall hätte der Kläger eine Verpflichtungsklage gerichtet auf die Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung des ungekürzten Vergütungsbetrages erheben können, für deren Spruchreife dieselbe umfangreiche Prüfung erforderlich gewesen wäre wie im hiesigen Verfahren. Insofern hinge es – bei völlig gleichbleibender Sach- und Interessenlage – von Zufälligkeiten und letztlich auch vom Verhalten der Beklagten ab, ob das Gericht zur Spruchreifmachung verpflichtet ist. Für ein solch widersprüchliches Ergebnis gibt es nach Auffassung der Kammer bei gleichgelagert fehlerhaft unterbliebener Sachverhaltsaufklärung keine Rechtfertigung.
Soweit über die Klage entschieden worden ist, beruht die Kostenentscheidung auf § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO, hinsichtlich des zurückgenommenen Teils der Klage folgt sie aus § 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 Zivilprozessordnung.
Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Der Frage, ob die Tatbestandsvoraussetzung „zu Unrecht gewährt“ nach § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV bereits mit Überschreiten der zunächst gemeldeten Testkapazität erfüllt ist, kommt grundsätzliche Bedeutung für eine Vielzahl von bei Gericht bereits anhängigen und – nach Auskunft der Beklagten – auch von bei dieser noch nicht entschiedenen Verfahren zu.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf20.173,56 Eurofestgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§§ 11 und 12 TestV
§§ 7 und 13 TestV
§§ 48, 49a VwVfG
§§ 48 ff. VwVfG
§§ 6 ff. TestV
§ 46 VwVfG
§ 44 VwVfG
§ 12 TestV
§ 11 TestV
§ 7 TestV
§ 709 Zivilprozessordnung
§ 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 7a Abs. 5 Satz 5 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 5 Alt. 2 TestV
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 18 Satz 4 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 2 TestV
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG
§ 7a Abs. 1 und 2 TestV
§ 7a Abs. 1 TestV
§ 6 Abs. 2 Satz 5 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 3 TestV
§ 6 Abs. 1 Nr. 3 TestV
§ 7 Abs. 5 Satz 3 TestV
§ 7a Abs. 2 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 4 TestV
§ 7a Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2, Satz 2 TestV
§ 7 Abs. 5 Satz 2 TestV
§ 7a Abs. 5 Satz 2 und 3 TestV
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TestV
§ 7 Abs. 1 TestV
§ 8 Satz 2 TestV
§ 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 TestV
§ 7a Abs. 1 und Abs. 2 TestV
§ 113 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 7a Abs. 2 Satz 1 TestV
§ 7 Abs. 6 TestV
§ 7a Abs. 3 Satz 1 TestV
§ 20i Abs. 3 Satz 13 Nr. 2 SGB V
§ 7a Abs. 3 TestV
§ 7a Abs. 2 Satz 3 TestV
§ 7a Abs. 1 Satz 2 TestV
§ 7a Abs. 1a TestV
§ 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 80 Abs. 1 Satz 4 Grundgesetz
Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 80 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: B 6 SF 1/23
3 B 12/23
6 B 1/18
3 Bf 96/15
26 K 59/22
8 C 5/03
9 K 24.14
6 A 10205/25
11 C 39/92
3 C 14.09
4 S 26.17
6 A 766/16
1 C 41/20
1 C 26/16
6 C 30/86
2 S 2537/95
10 B 25/04
3 C 51/88
7 C 7/14
3a A 52/23
5 A 166/10
3 K 7092/23
1 L 1098/23
2 K 4254/15
11 B 4.11
1 BvR 587/17
B 6 KA 66/17 R