Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-11-12, Aktenzeichen 7 K 1725/14
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2014:1112.7K1725.14.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in Höhe von 120% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs mit Flächen überwiegend in Deutschland (rund 60 ha) und zu einem geringen Teil in den Niederlanden (rund 9,4 ha). Mit Formularschreiben vom 26. Juni 2011 beantragte er die Förderung umwelt- und tiergerechter Haltungsverfahren auf Stroh. Der Kläger verpflichtete sich gemäß Ziffer 3.1. des Formulars, die in den zugrunde liegenden „Richtlinien zur Förderung umwelt- und tiergerechter Haltungsverfahren auf Stroh“ genannten Bedingungen für alle Tiere des beantragten Betriebszweiges einzuhalten, und gemäß Ziffer 3.3, einen durchschnittlichen jährlichen Viehbesatz von höchstens 2,0 Großvieheinheiten (GVE) pro Hektar landwirtschaftliche Fläche (ha LF) im Gesamtbetrieb (gesamte Tierhaltung) einzuhalten. Mit Zuwendungsbescheid vom 30. Dezember 2011 wurde dem Kläger für die Dauer von 5 Jahren für die Zeit vom 01. Juli 2011 bis zum 30. Juni 2016 eine Zuwendung bis zu einem Höchstbetrag von 25.900,00 € bewilligt.
Unter dem 15. August 2013 beantragte der Kläger die Auszahlung der Förderung umwelt- und tiergerechter Haltungsverfahren auf Stroh für das Verpflichtungsjahr 2012/13. Im Rahmen der Antragsprüfung wurde festgestellt, dass der durchschnittliche GVE-Besatz höher als 2,0 GVE/ha LF ist und sich auf 2,41 GVE/ha LF beläuft (GVE: 154,96, ha LF: 64,39). Auf dieser Grundlage lehnte der E. der M. O. als Landesbeauftragter mit Bescheid vom 13. August 2014 den Auszahlungsantrag ab.
Der Kläger hat am 12. September 2014 Klage erhoben. Er macht geltend, bei seinem Betrieb handele es sich um einen Grenzbetrieb, dessen Flächenzusammenhang durch den Grenzverlauf zu den Niederlanden durchschnitten werde. Bei Betrieben in der Grenzlage zwischen Deutschland und den Niederlanden sei es die Regel, dass sich die bewirtschaftete Fläche des Gesamtbetriebs auf deutschem und auch auf niederländischem Territorium befinde. Nichtsdestotrotz dienten auch die auf niederländischem Gebiet gelegenen Flächen der Viehhaltung, so dass sie zur Beurteilung der Haltungsintensität zu berücksichtigen seien. Nur dann werde eine korrekte Aussage zur Nutzungsintensität der im Inland gelegenen Flächen entsprechend den tatsächlichen Gegebenheiten erfolgen können. Die Bewirtschaftung der niederländischen Flächen führe zu einer geringeren Nutzungsintensität der in Deutschland gelegenen Flächen. In den Richtlinien werde auch nicht zwischen deutscher und niederländischer Fläche differenziert. Maßgeblich sei vielmehr der Viehbesatz im Gesamtbetrieb. Daher hätte zur Berechnung des Viehbesatzes eine Gesamtfläche von 76,14 ha zugrunde gelegt werden müssen. Damit wäre eine nur marginale Überschreitung der Viehbesatzgrenze festgestellt worden. Dem Antrag für das Jahr 2013 sei daher zumindest teilweise stattzugeben.
Der Kläger beantragt sinngemäß schriftsätzlich,
das beklagte Land unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 13. August 2014 zu verpflichten, ihm, dem Kläger, gemäß seinem Antrag vom 15. August 2013 eine Zuwendung für das Verpflichtungsjahr 2012/13 in Höhe von 5.180,00 € festzusetzen.
Das beklagte Land beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Es führt aus, der Auszahlungsantrag sei entsprechend der gefestigten Verwaltungspraxis in den Fällen, in denen gegen die Besatzgröße verstoßen werde, abgelehnt worden. Die in den Niederlanden gelegenen Flächen hätten bei der Berechnung des Viehbesatzes nicht berücksichtigt werden müssen, weil es sich um eine kofinanzierte Förderung des Landes O. handele. Nach Ziffer 2 der Richtlinien sei Gegenstand die Förderung der Tierhaltung. Es bestehe ein deutlicher Flächenbezug zu den Flächen des Landes O. . Entsprechend seien auch die Bestimmungen unter Ziffer 4.2 ff. der Richtlinien zu sehen. Diese bezögen sich auf die Mindestbeweidungsfläche in O. bzw. „Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche“ in O. . Hintergrund sei nämlich auch, dass O. einen gewissen Höchstbesatz je Hektar nicht überschreiten bzw. ein gewisser Mindestviehbesatz auf den landwirtschaftlichen Flächen in O. gegeben sein solle. Ziffer 9.5 nehme Bezug auf das Flächenverzeichnis des Sammelantrags. Darin seien aber keine Flächen aufzuführen, die außerhalb des Mitgliedstaats lägen. Derartige Flächen gehörten nach Art. 2 b) VO (EG) Nr. 73/2009 nicht zum Betrieb. Denn der „Betrieb“ umfasse nur die Gesamtheit der vom Betriebsinhaber verwalteten Produktionseinheiten, die sich im Gebiet desselben Mitgliedstaats befänden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer kann durch den Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben (vgl. § 87a Abs. 2 und 3, § 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der Bescheid des E. der M. O. als Landesbeauftragten vom 13. August 2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Er hat keinen Anspruch auf Auszahlung der beantragten Zuwendung (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1.) Ein unmittelbarer Rechtsanspruch auf die beantragte Förderung der Viehhaltung auf Stroh für das Verpflichtungsjahr 2012/13 besteht mangels entsprechender gesetzlicher Regelung nicht. Der Kläger hat lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie, insbesondere willkürfreie (Art. 3 Abs. 1 GG) Entscheidung über seinen Subventionsantrag (§ 114 VwGO analog).
Die Gewährung der vom Kläger begehrten Förderung ist geregelt in den Richtlinien zur Förderung umwelt- und tiergerechter Haltungsverfahren auf Stroh (Runderlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz – II-4-72.40.72 vom 22. November 2011) – im Folgenden: Förderrichtlinien.
In Richtlinien festgelegte Verteilungsmaßstäbe für Subventionen sind als Ermessensrichtlinien besonderer Art anzusehen, deren gerichtliche Überprüfung analog § 114 VwGO beschränkt ist. Das Gericht hat danach zu prüfen, ob aufgrund der Richtlinie überhaupt eine Subventionsbewilligung erfolgen darf (Vorbehalt des Gesetzes) und, bejahendenfalls, ob bei Anwendung der Richtlinie in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist.
Vgl. zur richterlichen Überprüfbarkeit von Richtlinien, die die Verteilung von Fördermitteln regeln: BVerwG, Urteil vom 26.04.1979 3 C 111/79 -, juris Rn. 24 f.; BayVGH, Urteil vom 05.05.2011 – 19 BV 09.2184 –, juris Rn. 31; HessVGH, Beschluss vom 01.03.2010 – 11 A 2800/09.Z –, juris Rn. 9.
Die Regelung der Voraussetzungen für die Zuwendung in den Förderrichtlinien begegnet mit Blick auf den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes keinen rechtlichen Bedenken. Die Gewährung von Subventionen, durch die - wie hier - nicht gleichzeitig in Rechtspositionen eingegriffen wird, ist ausschließlich Teil leistender Verwaltung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.03.1992 – 7 C 21/90 –, juris Rn. 40 m.w.N.
Demzufolge reicht es aus, dass Regelungen über den Zuwendungszweck, den Zuwendungsempfänger, den Zuwendungsumfang und die Voraussetzungen der Zuwendung in Richtlinien getroffen werden. Dabei handelt es sich um verwaltungsinterne Vorschriften, die aber in Form der Selbstbindung der Verwaltung über den Gleichheitssatz in Art. 3 des Grundgesetzes (GG) und das im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Gebot des Vertrauensschutzes Außenwirkung entfalten .
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.04.1997 – 08.04.1997 – 3 C 6/95 –, juris Rn. 19; BayVGH, Urteil vom 05.05.2011 – 19 BV 09.2184 -, juris Rn. 31; HessVGH, Beschluss vom 01.03.2010 – 11 A 2800/09.Z -, juris Rn. 9; VG Augsburg, Urteil vom 18.10.2011 – Au 3 K 11.1264 -, juris Rn. 26.
Der Zuwendungsbewerber hat so Anspruch darauf, nach einem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden.
Vgl. VG Augsburg, Urteil vom 18. Oktober 2011 – Au 3 K 11.1264 –, juris Rn. 26.
2.) Die Voraussetzungen gemäß den Förderrichtlinien für die Gewährung einer Zuwendung sind nicht erfüllt.
Zu den Zuwendungsvoraussetzungen zählt gemäß Ziffer 4.2 der Förderrichtlinien, dass der Zuwendungsempfänger im Verpflichtungsjahr einen durchschnittlichen Gesamtviehbesatz von maximal 2,0 GVE/ha LF einhält. Wird der höchstens zulässige durchschnittliche jährliche Viehbesatz um mehr als 10% überschritten, so wird nach Ziffer 8.5.3.2 der Förderrichtlinien keine Zuwendung im jeweiligen Jahr gezahlt.
Hier ist der maximale Gesamtviehbesatz nicht eingehalten. Der E. der M. O. hat für das hier maßgebliche Verpflichtungsjahr 2012/13 eine Fläche von 64,39 ha zugrunde gelegt. Das ist die Summe der in O. gelegenen Flächen, der der Kläger auch nicht entgegengetreten ist. Wird auf dieser Grundlage der Gesamtviehbesatz berechnet, so ergibt sich bei 154,96 GVE – ebenfalls vom Kläger nicht in Frage gestellt –, ein Gesamtviehbesatz von 2,41 GVE/ha LF. Der in den Förderrichtlinien vorgegebene maximale Viehbesatz von 2,0 GVE ist damit um 20,5% überschritten. In der Folge greift die die in Ziffer 8.5.3.2 der Förderrichtlinien verankerte Regelung, dass bei einer Überschreitung um mehr als 10% keine Zuwendung im jeweiligen Jahr gewährt wird.
Bei der Berechnung des Viehbesatzes hat der E. der M. O. als Landesbeauftragter die in den Niederlanden gelegenen Flächen des Klägers zu Recht außer Betracht gelassen.
Es kann nicht zweifelhaft sein, dass die Förderrichtlinien nur die in Nordrhein-Westfalen gelegenen Flächen erfassen. Entgegen der Ansicht des Klägers lässt sich den Förderrichtlinien sehr wohl eine Differenzierung zwischen Flächen in Nordrhein-Westfalen und Flächen außerhalb Nordrhein-Westfalens entnehmen.
Dies folgt aus der bereits zitierten Regelung in Ziffer 4.2 der Förderrichtlinien. Ergänzend zu der Vorgabe eines maximal zulässigen Gesamtviehbesatzes von 2,0 GVE/ha LF heißt es in den Förderrichtlinien konkretisierend, dass im Sinne dieser Förderung zur landwirtschaftlich genutzten Fläche grundsätzlich alle im Flächenverzeichnis angegebenen und festgestellten Flächen zählen, mit denen eine Betriebsprämie aktiviert werden kann. Im Flächenverzeichnis werden aber nur Flächen innerhalb Nordrhein-Westfalens aufgeführt. Nicht anders verhält es sich im vorliegenden Fall.
Auch Ziffer 9.5 der Förderrichtlinien verweist auf das Flächenverzeichnis zum Sammelantrag.
Ein weiteres Argument für die Richtigkeit der vom E. der M. O. als Landesbeauftragtem vertretenen Rechtsauffassung ergibt sich aus dem offenkundigen Bezug der Förderung zum Betrieb. Nach Ziffer 3 der Förderrichtlinien sind Zuwendungsempfänger Betriebsinhaber im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 mit Betriebssitz in Nordrhein-Westfalen. Zudem muss es sich nach der Vorstellung des Erlassgebers, wie sie etwa in Ziffer 4 der Förderrichtlinien zum Ausdruck kommt, um betriebszugehörige Flächen handeln. Als Betrieb bezeichnet Art. 2 b) VO (EG) Nr. 73/2009 die Gesamtheit der vom Betriebsinhaber verwalteten Produktionseinheiten, die sich im Gebiet desselben Mitgliedstaates befinden. Das ist hier nicht der Fall, soweit der Kläger auch über Flächen in den Niederlanden verfügt.
Treffen die Förderrichtlinien demnach nur eine Aussage zu in Nordrhein-Westfalen gelegenen Flächen, so folgt daraus zwingend, dass bei der Berechnung des Gesamtviehbesatzes im Ausland gelegene Flächen nicht berücksichtigt werden dürfen.
Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
Der Viehbesatz bezeichnet das Verhältnis der Anzahl von Nutztieren zu einer Fläche, auf der ihr Futter erzeugt wird. Er wird angegeben in Großvieheinheiten je Hektar. Der Viehbesatz ist der wichtigste Maßstab der Intensität in der Viehhaltung und seiner Nachhaltigkeit. Bei ortsüblich-regionalem hohem Besatz spricht man von intensiver, bei niedrigem von extensiver Viehwirtschaft. Zu hoher Viehbesatz in Bezug zum Bodenertrag kann zur Überweidung oder Eutrophierung (Überdüngung) führen; zu niedriger zur Wiederbewaldung (Unterweidung).
Vgl. Artikel „Viehbesatz“ auf der Internetseite wikipedia (Zugriff am 12.11.2014).
Die Vorgaben zum Gesamtviehbesatz zielen demgemäß darauf ab, die Förderungsempfänger dazu anzuhalten, dass die Anzahl von Nutztieren auf einer bestimmten Fläche beschränkt wird und so eine Überweidung bzw. Eutrophierung unterbleibt.
Ließe man gleichwohl zu, dass auch nicht in Nordrhein-Westfalen gelegene Flächen einberechnet würden, so könnten entsprechend mehr Großvieheinheiten gehalten werden, ohne dass der Maximalwert des Gesamtviehbesatzes überschritten würde. Ein Beispiel mag das verdeutlichen: Betrüge die landwirtschaftlich genutzte Fläche in Nordrhein-Westfalen 100 ha, so wäre der maximal zulässige Gesamtviehbesatz von 2,0 GVE/ha LF bei 200 GVE (200 GVE ./. 100 ha LF) erreicht. Berücksichtigte man aber zusätzlich die im Ausland gelegene Fläche eines Landwirts von - beispielsweise - 50 ha, so wären 300 GVE zulässig, ohne dass der vorgegebene Höchstgesamtviehbesatz überschritten wäre (300 GVE ./. 150 ha LF). In der Folge bestünde in Bezug auf die in Nordrhein-Westfalen gelegenen Flächen das vom Erlassgeber nicht gewollte höhere Risiko einer Überweidung. Dass die Bewirtschaftung auch im Ausland gelegener Flächen zu einer geringeren Nutzungsintensität der in Deutschland gelegenen Flächen führe, wie der Kläger meint, ist zwar denkbar, aber nicht zwingend. Entscheidend ist, dass die Haltung eines größeren Viehbestandes ausschließlich in Nordrhein-Westfalen mit Blick auf den Gesamtviehbesatz jedenfalls rechtlich zulässig wäre.
Vor diesem Hintergrund erweist sich die Ablehnung des Antrags als richtlinienkonform. Sie begegnet auch insoweit keinen rechtlichen Bedenken, als das beklagte Land darauf hingewiesen hat, es entspreche gefestigter Verwaltungspraxis, bei einer gemäß den Förderrichtlinien relevanten Überschreitung des Gesamtviehbesatzes Anträge ganz oder teilweise abzulehnen.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 C 111/79
19 BV 09.21
11 A 2800/09
7 C 21/90
3 C 6/95
3 K 11.12