Verwaltungsgericht Hamburg (Hamburg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-11-27, Aktenzeichen 5 K 951/24
ECLI: ECLI:DE:VGHH:2025:1127.5K951.24.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin macht geltend, dass die Beklagte verpflichtet war, den Informationszugangsantrag eines Dritten zu beantworten.
Klägerin ist die Freie und Hansestadt Hamburg.
Beklagte ist die Hamburger Hafen und Logistik Aktiengesellschaft (HHLA). Eingetragener Gegenstand des Unternehmens ist „zuvorderst die Leitung von und die Beteiligung an Unternehmen, die sich mit Geschäften und der Erbringung von Leistungen in den Bereichen Transport und Logistik befassen, insbesondere in den Geschäftsfeldern Seehafenverkehrswirtschaft und Hinterlandverkehre, sowie der Erwerb, das Halten, die Veräußerung, die Vermietung, die Verwaltung und die Entwicklung von Immobilien, insbesondere die Immobilien der Hamburger Speicherstadt und am Hamburger Fischmarkt.“ Die Beklagte gliedert sich in die A-Sparte (Segmente Container, Intermodal, Logistik), deren börsennotierte Aktien mittelbar mehrheitlich der Klägerin eigen sind, sowie die S-Sparte (nicht hafenumschlagsspezifische Immobilien), deren nicht börsennotierte Aktien mittelbar allein der Klägerin eigen sind. Die Klägerin führte in ihrem Beteiligungsbericht 2024 (S. 650) aus, ihr wichtiges staatliches Interesse an der Beklagten gründe „insbesondere auf den folgenden drei übergeordneten Aufgaben der HHLA: Absicherung und Ausbau des vertikalen Geschäftsmodells der HHLA am bzw. in Verbindung mit dem Standort Hamburg zur Erweiterung der Wertschöpfungskette sowie zur Absicherung von Ladungsvolumina und Arbeitsplätzen. Wirtschaftliche, wertorientierte Betriebsführung, Gewinnorientierung, Sicherung der nachhaltigen Investitionsfähigkeit sowie Orientierung am langfristigen Unternehmenswohl im Interesse von Aktionären und Arbeitnehmern sowie des Wirtschaftsstandortes Hamburg. Fortführung der Entwicklungskonzepte für die Quartiere Speicherstadt und Fischereihafenareal.“
Dritter ist eine natürliche Person. Herr A. bat die Beklagte am 26. April 2023 und ergänzend am Folgetag, ihm gestützt auf das Hamburgische Transparenzgesetz „folgendes zuzusenden - die Organisationspläne - Geschäftsverteilungspläne“.
Die Beklagte erwiderte dem Dritten am 27. April und 2. Mai 2023, dass sie die gewünschten Unterlagen nicht zur Verfügung stellen könne, da es sich um interne Dokumente handele. Als privatwirtschaftliches Unternehmen, das keine öffentlichen Dienstleistungen erbringe, sei sie keine informationspflichtige Stelle.
Die vom Dritten angerufene Klägerin wandte sich durch den Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit am 22. Mai 2023 und ergänzend am 6. Juni 2023 an die Beklagte. Sie brachte vor, es spreche vieles dafür, dass ein Anspruch des Dritten auf Zugang zu Organisations- und Geschäftsverteilungsplänen bestehe. Satzung und Beteiligungsbericht verpflichteten die Beklagte. Die Klägerin habe explizit konkrete Erwartungen an die Erfüllung staatlicher Interessen durch die Beklagte vorgesehen.
Die Beklagte entgegnete am 25. Mai 2023 und ergänzend am 23. Juni 2023, die öffentliche Hand bediene sich ihrer nicht, um Aufgaben erledigen zu lassen. Sie erbringe rein privatwirtschaftliche Dienstleistungen für ihre Kunden, im Wesentlichen den Containerumschlag im Hamburger Hafen, Transportdienstleistungen im Intermodalbereich und Vermietung von Büroflächen in der Speicherstadt an gewerbliche Mieter. Ihre Organe hätten ihr Handeln ausschließlich am Unternehmensinteresse auszurichten.
Die Klägerin forderte mit Schreiben des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vom 8. August 2023 die Beklagte zur Mängelbeseitigung bis zum 8. September 2023 auf, indem sie den Anwendungsbereich des Hamburgischen Transparenzgesetzes akzeptiere und den Dritten zeitnah bescheide. Zugleich hörte sie zu einer Beanstandung an. Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit übersandte der Präses der damaligen Behörde für Wirtschaft und Innovation der Klägerin eine Abschrift.
Die Beklagte führte unter dem 28. September 2023 aus, dass sie an ihrer Auffassung festhalte.
Die Klägerin beanstandete mit Schreiben des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vom 7. November 2023 gegenüber der Beklagten eine erhebliche Verletzung der Informationspflicht, da die Beklagte die Beantwortung des Informationsersuchens des Drittens vom 26. April 2023 zu Unrecht abgelehnt habe. Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit übersandte am gleichen Tag der Präses der damaligen Behörde für Wirtschaft und Innovation eine Abschrift.
Die Beklagte trat unter dem 8. Dezember 2023 der Beanstandung entgegen.
Die Klägerin hat am 29. Januar 2024 durch den Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Klage erhoben. Zur Begründung bringt sie vor: Kläger sei der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit. Die Klage sei nach § 14 Abs. 5 und 6 HmbTG zulässig. Es bedürfe keiner weiteren Voraussetzungen nach der Verwaltungsgerichtsordnung. Diese seien ohnehin gegeben. Dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit obliege es, die Einhaltung der Vorschriften des Hamburgischen Transparenzgesetzes zu überwachen, ohne die Möglichkeit zu haben, die Beklagte durch Erlass eines Verwaltungsaktes unmittelbar zur Erfüllung ihrer Pflichten zu zwingen. Durch § 14 Abs. 6 HmbTG sei hinsichtlich der Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO etwas anderes bestimmt. Die Beklagte habe ihre Informationspflicht erheblich verletzt. Sie sei eine informationspflichtige Stelle i. S. d. § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG. Auf die Frage der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe komme es nur für den Umfang der Informationspflicht an. Der Beklagten fehle es an der Grundrechtsfähigkeit. Es liege kein privatwirtschaftliches, sondern staatliches Handeln vor. Eine kategorische Verweigerungshaltung der Beklagten verletze ihre Informationspflicht erheblich. Soweit in den angefragten Dokumenten die Organisation und Geschäftsverteilung des satzungsmäßigen Betriebs und der Entwicklung von Containerterminals im Hamburger Hafen dargestellt werde, betreffe dies Aufgaben der Daseinsvorsorge, ebenso die Verwaltung des UNESCO-Weltkulturerbes der Speicherstadt und des Hamburger Fischmarkts.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet war, den Informationszugangsantrag des Herrn A. vom 26. April 2023 nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz zu beantworten.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie insbesondere aus: Die Sachentscheidungsvoraussetzungen der Verwaltungsgerichtsordnung gälten uneingeschränkt. Streitgegenständlich sei die Beanstandung, aus der sich keine Rechte und Pflichten der Beteiligten ergäben. Es müssten konkret subjektive Rechte und Pflichten gerade zwischen Klägerin und Beklagter festgestellt werden. Inhaltlich bedürfe es nach § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG neben einer hinreichenden Kontrolle über eine juristische Person des Privatrechts auch einer öffentlichen Aufgabenwahrnehmung durch diese. Auch bei grundsätzlicher Eröffnung des Anwendungsbereichs des Hamburgischen Transparenzgesetzes seien häufig nicht sämtliche Tätigkeiten des Unternehmens dem Bereich der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung zuzuordnen. Die öffentliche Aufgabenwahrnehmung müsse objektiv festgestellt werden. Der Maßstab des hinreichenden staatlichen Interesses in § 65 Abs. 1 LHO und der Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe in § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG unterschieden sich. Die Geschäftstätigkeit der Beklagten in der A-Sparte (Transport und Logistik) sei eine rein privatwirtschaftliche Tätigkeit. Sie stehe im scharfen Wettbewerb mit anderen Anbietern am Standort Hamburg und an konkurrierenden Seehäfen. Die Wortwahl des Gesetzgebers „als Behörden gelten“ sowie „wahrnehmen“ spreche für einen qualifiziert öffentlichen Charakter, den die Aufgabe aufweisen müsse, ebenso wie Sinn und Zweck des Gesetzes nach § 1 Abs. 1 HmbTG. Erforderlich sei, dass das Unternehmen seine Tätigkeit aus eigentlich der Trägerbehörde obliegenden Aufgabe ableite und dabei auch deren Weisungen unterliege. Die in § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG vorausgesetzte Kontrolle müsse nicht nur grundsätzlich bestehen, sondern „dabei“. Die Erteilung von im öffentlichen Interesse liegenden Tätigkeitsmaßgaben sei keine Übertragung öffentlicher Aufgaben. Der Vorstand einer Aktiengesellschaft unterliege nach § 76 Abs. 1 AktG keinen Weisungen, auch die Aufsichtsratsmitglieder hätten das Unternehmensinteresse zu verfolgen. Die Tätigkeit in der S-Sparte (Immobilien) sei ebenso eine wettbewerbliche. Eine Pflicht zur Berücksichtigung öffentlicher Belange sei nicht mit einer Aufgabenbestimmung gleichzusetzen.
Beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden ist die Sachakte der Klägerin. Darauf sowie auf die Gerichtsakte wird wegen der Einzelheiten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Klage bleibt ohne Erfolg. Sie ist unzulässig.
1. Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Die Streitigkeit ist öffentlich-rechtlicher Art. Ob die Beklagte verpflichtet war, den Informationszugangsantrag des Dritten nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz zu beantworten, bestimmt sich nach öffentlichem Recht. Die Pflichten aus diesem Gesetz wurzeln selbst dann im öffentlichen Recht, wenn - wie hier - die auf Auskunft in Anspruch genommene Stelle eine Person des Privatrechts ist (BVerwG, Beschl. v. 26.5.2020, 10 B 1.20, juris Rn. 5-9).
2. Die Beteiligten des Verfahrens - gemäß § 63 Nr. 1 und 2 VwGO sind dies die Klägerin und die Beklagte - sind beteiligtenfähig.
a) Klägerin ist die Freie und Hansestadt Hamburg als Rechtsträgerin des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit.
Unschädlich ist, dass in der Klageschrift der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit selbst als Kläger benannt ist. Zwar muss die Klage gemäß § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO insbesondere den Kläger und den Beklagten bezeichnen. Doch ist die Nennung des Klägers in der Klageschrift - ebenso wie die eines anderen Beteiligten - auslegungsfähig (Riese, in: Schoch/Schneider, 48. EL Juli 2025, VwGO § 82 Rn. 8). Hierbei ist auf das Verständnis aus der Sicht der Empfänger, also des Gerichts und des Beklagten, abzustellen (BVerwG, Beschl. v. 22.3.2001, 8 B 262.00, juris Rn. 2). Die Frage, ob ein Beteiligter zutreffend als Behörde oder als Rechtsträger zu bezeichnen ist, ist keine Frage des Klagebegehrens, über die das Gericht nach § 88 Satz 2 VwGO nicht hinausgehen darf. Die Kammer tritt der Gegenauffassung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts (Beschl. v. 17.10.2025, 6 MB 28/25, juris Rn. 7 ff.) nicht bei. Zumal bestätigt § 78 Abs. 1 Nr. 1 Halbs. 2 VwGO, wonach zur Bezeichnung des Beklagten bei der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage die Angabe der Behörde genügt, dass das Gericht das Rechtsträgerprinzip von Amts wegen zu beachten hat, soweit es gilt, und das Behördenprinzip, soweit es gilt, ohne dass ein Rechtsschutzgesuch deshalb unzulässig sein könnte. Eine Fehlbezeichnung einer Behörde als Beteiligten anstellte des Rechtsträgers dieser Behörde als Beteiligten berührt nicht die durch § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO geschützte Identifizierbarkeit und Erreichbarkeit der Beteiligten. Die Freie und Hansestadt Hamburg ist die zutreffende Bezeichnung der Klägerin. Im vorliegenden Außenrechtsstreit ist nur sie und nicht der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit beteiligtenfähig.
Gemäß § 61 Nr. 1 VwGO fähig am Verfahren beteiligt zu sein, ist allein die Freie und Hansestadt Hamburg. Sie ist gemäß Art. 1, 4 Abs. 1 Verf als Stadtstaat Körperschaft des öffentlichen Rechts und damit juristische Person. Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit selbst ist demgegenüber kein Außenrechtssubjekt, sondern lediglich eine Behörde der Freien und Hansestadt Hamburg.
Gemäß § 61 Nr. 2 VwGO fähig am Verfahren beteiligt zu sein, ist der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit im vorliegenden Außenrechtsstreit ebenso wenig. Beteiligtenfähig sind danach Vereinigungen nur, „soweit“ ihnen ein Recht zustehen kann, im Außenrechtsstreit mithin eine Außenrechtsposition. Verleiht das Gesetz einer Behörde eine Rechtsmacht, so bleibt außenrechtliches Zurechnungsendsubjekt der Verwaltungsträger dieser Behörde. Materiell kann dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit eine Rechtsposition nur im Innenverhältnis gegenüber einer anderen Behörde der Freien und Hansestadt Hamburg zustehen. Gegner dieser wehrfähigen Innenrechtsposition ist dann grundsätzlich das betreffende Senatsmitglied, ausnahmsweise die Präsidentin der Bürgerschaft oder der Präsident des Rechnungshofs. Dieses Innenrechtsverhältnis ist Folge der verfassungsrechtlichen Funktionentrennung und ihrer verwaltungsrechtlichen Umsetzung. Im Einzelnen:
Einerseits begründet § 14 Abs. 2 Satz 1 HmbTG im Einklang mit Art. 60a Abs. 1 Verf die behördliche Zuständigkeit des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit, die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes zu überwachen. Er ist nach Art. 60a Abs. 2 Satz 1 und 2 Verf ein unabhängiges Verfassungsorgan und eine oberste Landesbehörde. Anderseits ist der Senat nach Art. 33 Abs. 2 Satz 1 Verf die Landesregierung, die nach Maßgabe der Art. 34-36 Verf vom Vertrauen der Bürgerschaft abhängt. Der Senat selbst führt und beaufsichtigt nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2 Verf die einzelnen Verwaltungszweige und grenzt sie gegeneinander ab. Der Senat allein ist damit grundsätzlich oberste Behörde des Landes (Strenge, in: Knops/Jänicke, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 1. Aufl. 2022, Art. 33 Rn. 26 m. w. N). Unter ihm leiten die Mitglieder des Senats gemäß Art. 55, 42 Abs. 2 Satz 1 Verf die einzelnen Verwaltungszweige, für die sie die Verantwortung tragen (VG Hamburg, Urt. v. 15.9.2025, 5 K 689/22, https://justiz.hamburg.de/resource/blob/1101762/7e11235b20d9cfab858da10ab6236f00/-k-urteil-vom--data.pdf). Weiteres (und vornehmstes) Verfassungsorgan ist die Bürgerschaft als unmittelbar demokratisch legitimiertes Parlament nach Art. 6 Abs. 1 und 2 Verf. Die einfachgesetzliche Ausgestaltung der dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit obliegenden Überwachung einer Einhaltung transparenzgesetzlicher Vorschriften trägt der verfassungsrechtlich vorgegebenen Funktionentrennung Rechnung. Insbesondere die dem Senat obliegende Verantwortung für die unmittelbare Landesverwaltung, die mittelbare Landesverwaltung sowie auch die Beteiligungsgesellschaften wird gewahrt, indem der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit ohne eigene Anordnungsbefugnis auskommt. Die Überwachung durch den Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vermag nach dem Gesetz gleichwohl drei Eskalationsstufen zu durchlaufen.
Auf erster Stufe steht nach § 14 Abs. 5 Satz 1 HmbTG die Aufforderung des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit gegenüber einer pflichtigen Stelle, wegen festgestellter Verstöße gegen dieses Gesetz Mängel zu beseitigen. Rechtsträger der pflichtigen Stelle ist im Fall der unmittelbaren Landesverwaltung die Freie und Hansestadt Hamburg selbst, im Fall der mittelbaren Landesverwaltung sowie insbesondere der Beteiligungsgesellschaften eine andere Person. Auskunftspflichtig sind aufgrund § 2 Abs. 5 HmbTG alle Behörden nach § 2 Abs. 3 HmbTG. Dies sind nicht nur alle Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmende Stellen desselben Rechtsträgers Freie und Hansestadt Hamburg, sondern nach näherer Maßgabe dieser Vorschrift (dazu s. u. 4. a)) auch mit der Freien und Hansestadt Hamburg verbundene Personen des öffentlichen oder privaten Rechts.
Auf zweiter Stufe folgt nach § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG bei erheblichen Verletzungen der Informationspflicht eine Beanstandung durch den Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit, wenn die Mängelbeseitigungsaufforderung fruchtlos geblieben ist (Bü-Drs. 20/4466, S. 25). Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit hat die Beanstandung in jedem Fall dem Leiter einer anderen Behörde innerhalb der Freien und Hansestadt Hamburg zur Kenntnis zu bringen. Die Beanstandung spricht er gemäß § 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 HmbTG im Bereich der Verwaltung und (vorbehaltlich der Bereichsausnahme in § 5 Abs. 1 Nr. 1 HmbTG) der Gerichte der Freien und Hansestadt Hamburg gegenüber einem verantwortlichen Senatsmitglied aus. Im Bereich der (Verwaltung der) Bürgerschaft oder des Rechnungshofs spricht er die Beanstandung gemäß § 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 HmbTG gegenüber deren Präsidentin oder dessen Präsidenten aus. Im Bereich der der Aufsicht der Freien und Hansestadt Hamburg unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts und deren öffentlich-rechtlich organisierten Einrichtungen spricht er gemäß § 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 HmbTG zwar die Beanstandung gegenüber dem Vorstand oder dem sonst vertretungsberechtigten Organ aus, unterrichtet aber gemäß § 14 Abs. 5 Satz 3 HmbTG die zuständige Aufsichtsbehörde über die Beanstandung, da der Senat nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2 Verf insbesondere für die mittelbare Landesverwaltung verantwortlich ist. Im übrigen Bereich spricht er die Beanstandung gemäß § 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 HmbTG gegenüber der Geschäftsleitung sowie nachrichtlich gegenüber dem zuständigen Senatsmitglied aus, worin wiederum die aus Art. 33 Abs. 2 Satz 2 Verf folgende Verantwortung des Senats insbesondere für die Beteiligungsgesellschaften zum Ausdruck kommt.
Auf dritter Stufe kann nach § 14 Abs. 6 HmbTG Klage erhoben werden. Ursprünglich hatte das Gesetz bei Fruchtlosigkeit der Beanstandung eine weitere Beanstandung vorgesehen. Der Gesetzgeber hat in der weiteren Entwicklung die bisherigen Befugnisse des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit zwar grundsätzlich für hinreichend erachtet (vgl. insofern Bü.-Drs. 21/17907, S. 4), aber doch seine Befugnisse „um die Möglichkeit erweitert, gemäß § 14 Absatz 5 Satz 2 HmbTG beanstandete erhebliche Verletzungen der Informationspflicht gerichtlich feststellen zu lassen“ (Bü.-Drs. 21/19424, S. 4). Die Vorschrift bestimmt, dass die Klage durch den Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit zu erheben ist. In welchem Namen und gegen wen sie zu erheben ist, benennt der Wortlaut dieser Vorschrift nicht ausdrücklich. Als Gegner einer Klage kommt in den Fällen des § 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 und 3 HmbTG von vornherein nur der Leiter der anderen Behörde der Freien und Hansestadt Hamburg in Betracht. Aber auch in den Fällen des § 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 und 4 HmbTG muss letztlich ein Senatsmitglied als Leiter einer Aufsichtsbehörde Klagegegner sein. Denn darin konkretisiert sich die verfassungsrechtlich vorgegebene Funktionentrennung. Der Senat bleibt für die unmittelbare Landesverwaltung, die mittelbare Landesverwaltung sowie auch die Beteiligungsgesellschaften verantwortlich. Diese Verantwortung teilt er nicht mit dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit.
Gemäß § 61 Nr. 3 VwGO fähig, am Verfahren beteiligt zu sein, ist eine Behörde nur, sofern das Landesrecht dies bestimmt - oder gleichrangiges Bundesrecht. Daran fehlt es hier. Der Bundesgesetzgeber hat dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Beteiligtenfähigkeit in § 20 Abs. 4 BDSG nur insoweit verliehen, wie er als Aufsichtsbehörde über Rechte gemäß Art. 78 Abs. 1 und 2 Verordnung (EU) 2016/679 sowie § 61 BDSG angesprochen ist in Verfahren nach § 20 Abs. 1 Satz 1 BDSG, nicht in Informationsfreiheitssachen. Der Landesgesetzgeber hat im Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (v. 21.1.1960, HmbGVBl. S. 261 m. sp. Änd.) beispielsweise von den Vorbehalten landesgesetzlicher Regelung aus §§ 9 Abs. 3 Satz 1, 68 Abs. 1 Satz 2, 73 Abs. 1 Satz 2, 187 Abs. 1 und 2 VwGO Gebrauch gemacht, nicht jedoch von dem aus § 61 Nr. 3 VwGO. Ein Wille des Landesgesetzgebers, punktuell das Behördenprinzip anzuordnen, vermag auch § 14 Abs. 6 HmbTG nicht entnommen zu werden. Nicht jede gesetzliche Verleihung einer Rechtsmacht an eine Behörde geht damit einher, dass die Behörde im eigenen Namen statt dem ihres Rechtsträgers klagen und verklagt werden kann. Ohnehin verbliebe kein Anwendungsfall für das nur den Außenrechtsstreit betreffende Behördenprinzip nach § 61 Nr. 3 VwGO. Denn § 14 Abs. 6 HmbTG eröffnet ein Klagerecht nur im Innenrechtsstreit (s. u. 4. c)). Diesen hat der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit als Inhaber der wehrfähigen Innenrechtsposition bereits nach § 61 Nr. 2 VwGO im eigenen Namen zu führen.
b) Beklagte ist die Hamburger Hafen und Logistik Aktiengesellschaft (HHLA). Sie ist nach § 1 Abs. 1 Satz 1 AktG juristische Person des Privatrechts und damit nach § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig. Die gewählte Parteibezeichnung in der Klageschrift ist insofern eindeutig, wenngleich eine Klage sachdienlich nur gegen die Präses der jetzigen Behörde für Wirtschaft, Arbeit und Innovation geführt werden könnte (s. u. 3. c), 4. c)).
3. Hingegen fehlt es im vorliegenden Außenrechtsstreit an einer statthaften Rechtsschutzform. Durch Klage kann gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Die kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen einer statthaften allgemeinen Feststellungsklage liegen ausgehend davon nicht sämtlich vor.
a) Allerdings ist ein geeignetes Rechtsverhältnis benannt.
Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht; rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urt. v. 30.11.2011, 6 C 20.10, juris Rn. 12 m. w. N., BVerwGE 141, 223). Die Feststellung eines Rechtsverhältnisses setzt keine eigene Beteiligung des Rechtsschutzsuchenden an ihm voraus (BVerwG, Urt. v. 9.10.1984, 7 B 187.84, juris Rn. 10).
Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist in der im Einzelfall bestehenden Pflicht der Beklagten zu sehen, den Informationszugangsantrag des Dritten nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz zu beantworten. Eine Antwort kann gemäß § 13 HmbTG darin liegen, den Zugang zu beanspruchten Informationen zu eröffnen, den Antrag negativ zu bescheiden oder eine nur mündliche Anfrage mündlich zu beantworten.
b) Desgleichen steht nicht bereits die Nachrangigkeit gegenüber Gestaltungs- oder Leistungsklagen der Statthaftigkeit einer allgemeinen Feststellungsklage entgegen.
Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung (BVerwG, Urt. v. 19.3.2014, 6 C 8.13, juris Rn. 13, BVerwGE 149, 194) liegt dem Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Gedanke der Prozessökonomie zu Grunde; der dem Kläger zustehende Rechtsschutz soll auf dasjenige Verfahren, das seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird, konzentriert werden; diese Zielsetzung gilt wegen der prinzipiellen Gleichwertigkeit der Rechtswege rechtswegübergreifend, das heißt auch dann, wenn die mit der Feststellungsklage konkurrierende Klage vor dem Zivilgericht zu erheben oder bereits erhoben ist.
Zwar wäre im Außenrechtsstreit der Klägerin nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO jedwede rechtsschutzintensivere Möglichkeit gerichtlichen Rechtsschutzes entgegenzuhalten. Dies gilt unabhängig von ihrer differenzierten internen Willensbildung durch voneinander verschiedene Behörden oder auch Verfassungsorgane. Die der differenzierten internen Willensbildung zugrundeliegende Bestimmung in Art. 60a Verf geht gegenüber der Verwaltungsgerichtsordnung in der Normenhierarchie gemäß Art. 31 GG nach. Einerseits überwacht die gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 HmbTG und Art. 60a Abs. 1 Verf insoweit durch den Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vertretene Klägerin die Einhaltung der Vorschriften des Hamburgischen Transparenzgesetzes. Andererseits hält die insoweit ausgehend von Art. 33 Abs. 2 Satz 2, 57 Satz 2 Verf durch eine dem Senat unterstehende und von ihm bestimmte Fachbehörde vertretene Klägerin mittelbar alle S-Aktien sowie die Mehrheit der A-Aktien der Beklagten.
Doch kann die Klägerin gegenüber der Beklagten insofern keine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen. Weder kann sie wegen ihrer gesellschaftsrechtlichen mittelbaren Mehrheitsbeteiligung die Beklagte vor den ordentlichen Gerichten auf Leistung nach § 13 HmbTG in Anspruch nehmen. Sie ist darauf verwiesen, ihren Einfluss als mittelbare Mehrheitsgesellschafterin entsprechend den gesellschaftsrechtlichen Instrumentarien - ohne ein Gericht - gegenüber der Beklagten auszuüben (dazu s. u.). Noch kann sie wegen öffentlich-rechtlicher Aufsichtszuständigkeiten vor den Verwaltungsgerichten auf Leistung nach § 13 HmbTG klagen. Eine allgemeine Leistungsklage der Klägerin mit dem Antrag, die Beklagte zu verurteilen, einen Informationszugangsantrag zu beantworten, wäre nicht zulässig. Es ermangelte der Klägerin an der entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO zu prüfenden Klagebefugnis. Im Einzelnen:
Im unmittelbaren Anwendungsbereich des § 42 Abs. 2 VwGO ist, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Die unmittelbar auf die Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage anwendbare Vorschrift findet entsprechende Anwendung auf die anderen Klagearten der Verwaltungsgerichtsordnung, insbesondere die allgemeine Leistungsklage (BVerwG, Urt. v. 28.11.2019, 7 C 2.18, juris Rn. 9, BVerwGE 167, 147). In entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO ist eine allgemeine Leistungsklage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur dann zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch die Unterlassung der Leistung in seinen Rechten verletzt zu sein. Im Gegensatz zur allgemeinen Feststellungsklage (dazu s. u. 4.) haben weder Bundes- noch Landesgesetzgeber für die allgemeine Leistungsklage eine anderweitige Bestimmung getroffen. Geltend zu machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein, setzt voraus, dass auf der Grundlage der Darlegung des Rechtsschutzsuchenden nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist, dass die von ihm behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können (BVerwG, Urt. v. 22.2.1994, 1 C 24.92, juris Rn. 11, BVerwGE 95, 133). Die erforderliche Darlegung kann sich nur auf die eine Rechtsverletzung ggf. begründenden Tatsachen, nicht aber auf die rechtliche Frage der Existenz einer Schutznorm beziehen. Ob sich der Rechtsschutzsuchende mit seinem Begehren auf der Grundlage des dargelegten Sachverhalts überhaupt auf ein in der Rechtsordnung vorgesehenes subjektiv-öffentliches Recht berufen kann, ist durch das Gericht selbst bei der Klärung der Klagebefugnis abschließend zu prüfen und zu entscheiden (Happ, in: Eyermann, 16. Aufl. 2022, VwGO § 42 Rn. 72, 111 f.; VG Hamburg, Beschl. v. 5.9.2025, 5 E 6430/25, juris Rn. 5; Beschl. v. 5.6.2024, 5 E 2003/24, juris Rn. 22).
Eine allgemeine Leistungsklage der Klägerin gegen die Beklagte wäre nur zulässig, wenn die Klägerin geltend machen könnte, dass die Unterlassung einer Beantwortung des Informationszugangsantrags des Dritten nicht nur objektiv rechtswidrig, sondern sie selbst dadurch in ihren subjektiven Rechten verletzt wäre. Dies setzte voraus, dass die zur Beantwortung eines Informationszugangsantrags objektiv verpflichtende Norm des § 13 HmbTG nicht nur dem Antragsteller, sondern auch der Klägerin als Trägerin der Aufsichtsbehörde ein subjektives Recht verliehe. Dies ist nicht der Fall. Die Aufsicht über den Vollzug des Hamburgischen Transparenzgesetzes geht nicht mit subjektiven Rechten der Freien und Hansestadt Hamburg als Trägerin der Aufsichtsbehörde Hamburgischer Beauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit einher. Zwar begründet § 14 Abs. 2 Satz 1 HmbTG im Einklang mit Art. 60a Abs. 1 Verf die Zuständigkeit des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit, die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes zu überwachen. Danach liegt die Behördenzuständigkeit beim Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit als nicht außenrechtsfähiger Behörde, die Verbandszuständigkeit bei der Klägerin als Rechtsträgerin. Doch treffen den Träger einer Aufsichtsbehörde im Außenverhältnis lediglich öffentlich-rechtliche Pflichten, ihm kommen keine subjektiven Rechten zu hinsichtlich der Einhaltung öffentlich-rechtlicher Vorschriften, deren Einhaltung er beaufsichtigt.
Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung ist vorliegend nicht einschlägig. Der Klägerin, die als Stadtstaat nach Art. 1, 4 Abs. 1 Verf sowohl Land der Bundesrepublik Deutschland als auch Gemeinde ist, mag nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG das Recht zu gewährleisten sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Dieses Recht richtet sich aber allenfalls gegen den Bund, zumindest nicht gegen Personen des Privatrechts wie die Beklagte.
Wehrfähige Innenrechtspositionen können im Außenrechtsverhältnis nicht tragend gemacht werden. Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit ist unabhängiges Verfassungsorgan. Dies betrifft aber nur seine Stellung gegenüber anderen Verfassungsorgangen der Klägerin, insbesondere den Senat (dazu s. o. 2. a)).
c) Indessen mangelt es der Klägerin an einem berechtigten Interesse an einer baldigen Feststellung des Rechtsverhältnisses durch das Gericht in einem Außenrechtsstreit.
aa) Das Feststellungsinteresse ist ein Tatbestandsmerkmal der bundesgesetzlichen Prozessrechtsnorm in § 43 Abs. 1 VwGO. Der prozessuale Maßstab ist rein bundesrechtlich zu bestimmen und damit ohne Rücksicht auf § 14 Abs. 6 HmbTG. Ein in einer in der deutschen Rechtsordnung im Teilgebiet des Informationsfreiheitsrechts einzigartigen Norm zum Ausdruck kommender Wille des Landesgesetzgebers, eine Klagemöglichkeit zu eröffnen, kann nur austragen, soweit ein Vorbehalt in der Verwaltungsgerichtsordnung eine abweichende landesgesetzliche Regelung zulässt. Ein solcher Vorbehalt besteht für die Klagebefugnis (s. u. 4.). Die Klagearten sind hingegen abschließend bundesgesetzlich geregelt (BVerfG, Beschl. v. 11.10.1966, 2 BvL 15/64, juris Rn. 37-42, BVerfGE 20, 238).
Eine allgemeine Feststellungsklage des Staates gegen einen Privaten schließt die Verwaltungsgerichtsordnung weder von vornherein aus noch enthebt sie sie von den sonst geltenden Zulässigkeitsvoraussetzungen. Sie ist insbesondere nicht schon dann zulässig, wenn der materielle Landesgesetzgeber dem Staat gegenüber dem Privaten bewusst keine Anordnungsbefugnis verliehen hat. Der prozessuale Bundesgesetzgeber begleitet dergleichen materielle Gestaltung nicht unterstützend. Es gilt kein Vorverständnis dahingehend, dass der Staat, wenn ihm eine Anordnungsbefugnis fehlt, zumindest klagen können müsste. Die gesetzliche Eröffnung einer Klage bildet gegenüber einer gesetzlichen Befugnis zur Anordnung kein minus, sondern ein aliud, ebenso wie ein zu erstreitendes Gerichtsurteil nicht ein weniger, sondern etwas anderes wäre als ein zu erlassender Verwaltungsakt. Eine Rechtsgestaltung durch den Landesgesetzgeber dahingehend, dass die vollziehende Gewalt anstatt selbst eine Entscheidung zu treffen, die Rechtsprechung um Entscheidung anruft, steht zumindest in einem Spannungsverhältnis mit der rechtsstaatlichen Funktionentrennung. Die Staatsgewalt wird gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. Die Gewaltenteilung räumt der Judikative das Letztentscheidungsrecht, der Exekutive aber grundsätzlich das Erstentscheidungsrecht ein (VG Hamburg, Beschl. v. 2.5.2023, 5 E 752/23, juris Rn. 32). Die Überwachung einer Einhaltung der Vorschriften des Hamburgischen Transparenzgesetzes ist mit einem von Verfassungs wegen unter Richtervorbehalt stehenden Fall nach Art. 13 Abs. 2, 104 Abs. 2 GG nicht vergleichbar.
Als Feststellungsinteresse ist aufgrund Bundesrechts nach § 43 Abs. 1 VwGO jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen (BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017, 6 B 14.17, juris Rn. 13 m. w. N.). Die gerichtliche Feststellung muss geeignet erscheinen, die Rechtsposition des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (BVerwG, Urt. v. 16.3.2016, 6 C 66.14, juris Rn. 16). Sie muss dazu erforderlich sein. Das Erfordernis eines Feststellungsinteresses in § 43 Abs. 1 VwGO konkretisiert damit die rechtsschutzformübergreifende allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzung eines Rechtsschutzbedürfnisses. Das Rechtsschutzbedürfnis betrifft insbesondere die Frage, ob angesichts der besonderen Umstände des Falles die angestrebte gerichtliche Klärung zur Konfliktlösung erforderlich ist (Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 42 Rn. 336). Der Ausschluss von überflüssigen, nutzlosen oder mutwilligen Rechtsschutzgesuchen lässt sich auf den auch im Prozessrecht als Teil des öffentlichen Rechts geltenden Grundsatz von Treu und Glauben zurückführen (Sodan, a. a. O., Rn. 335). Für die Verfolgung subjektiver Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage gilt, dass wenn die Rechtsordnung ein materielles Recht gewährt, sie in aller Regel auch ein Interesse dessen, der sich als Inhaber dieses Rechts sieht, an dessen gerichtlichem Schutz anerkannt; das Rechtsschutzbedürfnis fehlt deshalb nur bei Vorliegen besonderer Umstände, die das subjektive oder objektive Interesse an der Durchführung des Rechtsstreits entfallen lassen (BVerwG, Urt. v. 17.1.1989, 9 C 44.87, juris Rn. 9, BVerwGE 81, 164). Die Frage der Effektivität des Rechtsschutzes und des Nutzens für den Rechtsschutzsuchenden ist demgegenüber bei den Feststellungsklagen nur bei Vorliegen besonderer Umstände zu bejahen. Dies kommt im Gesetz durch das Erfordernis eines besonderen Interesses für die allgemeine Feststellungsklage und Nichtigkeitsfeststellungsklage in § 43 Abs. 1 Alt. 1 und 2 VwGO sowie die Fortsetzungsfeststellungsklage in § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zum Ausdruck. Einerseits setzt die Darlegung eines berechtigten Interesses dabei nach § 43 Abs. 1 VwGO nicht in jedem Fall voraus, dass entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO eigene Rechte geltend gemacht werden. Sonst liefe der Vorbehalt abweichender gesetzlicher Regelung für die Feststellungsklage leer. Andererseits kann, wenn gar kein subjektives Recht geltend gemacht wird, das Gericht nur angerufen werden, wenn dies aus einem anderen Grund ausnahmsweise zur Konfliktlösung erforderlich ist.
bb) Nach diesem Maßstab lässt sich ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der erstrebten Feststellung nicht bejahen. Die angestrebte gerichtliche Klärung ist nicht zur Konfliktlösung erforderlich.
Dabei ist eine auf gerichtliche Feststellung abzielende Klage nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil die Klägerin gegenüber der Beklagten eine behördliche Feststellung selbst verbindlich treffen könnte. Dergleichen vermag sie nicht. Das Hamburgische Transparenzgesetz hat dem für die Überwachung der Einhaltung seiner Vorschriften zuständigen Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit keine Anordnungsbefugnis gegenüber anderen Behörden oder ihrer Aufsicht unterstehenden Rechtsträgern verliehen und dadurch die durch die Verfassung vorgegebene Funktionentrennung gewahrt (s. o. 2. a)). Ebenso wie die Beanstandung im Datenschutzrecht (dazu BVerwG, Beschl. v. 5.2.1992, 7 B 15.92, juris Rn. 2; OVG Bautzen, Urt. v. 21.6.2011, 3 A 224/10, juris Rn. 27; VGH Mannheim, Urt. v. 4.2.2020, 10 S 1082/19, juris Rn. 19; OVG Schleswig, Urt. v. 16.9.1991, 1 L 18/91, juris Rn. 26) ist die Beanstandung nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz kein Verwaltungsakt i. S. d. § 42 Abs. 1 VwGO oder i. S. d. § 35 HmbVwVfG. Sie ist nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Dies bestätigt sich dadurch, dass die Beanstandung in den Fällen unmittelbarer Landesverwaltung an das zuständige Senatsmitglied, an die Präsidentin der Bürgerschaft oder den Präsidenten des Rechnungshofs und damit eine andere Behörde der Klägerin selbst zu richten ist. In anderen Fällen ist die Beanstandung zwar an einen anderen Rechtsträger zu richten, aber das zuständige Senatsmitglied zu benachrichtigen oder zu unterrichten. Wenngleich die Kammer nicht der Auffassung der Klägerin beitritt, die Beanstandung sei eine Wissenserklärung, denn mit ihr wird keine Tatsache behauptet, so ist die Beanstandung doch lediglich die Äußerung einer Auffassung unter Gleichen. Mit der Beanstandung wird nicht ausgehend von einem Verhältnis der Über- und Unterordnung einseitig verbindlich eine Rechtslage festgestellt. Vielmehr bekundet der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit mit der Beanstandung lediglich im Verhältnis der Gleichordnung seine Rechtsansicht gegenüber einer Stelle, die einem anderen Verfassungsorgan untersteht.
Derweil lässt sich ein Feststellungsinteresse der Klägerin im Außenrechtsstreit nicht positiv begründen. In Betracht käme allein ein ideelles Interesse an der Einhaltung der Vorschriften des Hamburgischen Transparenzgesetzes durch die Beklagte gegenüber Dritten. Zumindest fehlt es aber an einem schutzwürdigen Interesse der Klägerin an einer gerichtlichen Feststellung. Ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse hat nur inne, wer auf die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes angewiesen ist. Daran fehlt es. Die Klägerin hat nicht den ihr eröffneten - außerprozessualen - Weg beschritten, die Beklagte zu einem bestimmten Verhalten anzuhalten. Die hiesige Klägerin vermag als Mehrheitsgesellschafterin auf ihre Beteiligungsgesellschaften einzuwirken (OVG Hamburg, Beschl. v. 5.7.2007, 1 Bs 182/06, juris Rn. 24, NordÖR 2007, 423; dort begegnet die hiesige Klägerin als Beklagte, die hiesige Beklagte als Beigeladene).
Unschädlich ist, dass eine Erfüllung öffentlich-rechtlicher Pflichten in Rede steht. Die Einwirkung des Stadtstaates als Mehrheitsgesellschafter in privatrechtlicher Handlungsform ist auch zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher Pflichten möglich, so wie dies für ihre Einwirkung auf ihre Stadthallengesellschaft zwecks Gleichbehandlung politischer Parteien anerkannt ist (dazu BVerwG, Beschl. v. 21.7.1989, 7 B 184.88, juris Rn. 7).
Die Klägerin kann sich im Außenrechtsstreit nicht darauf zurückziehen, dass sie insofern durch den Hamburgische Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vertreten wird, die gesellschaftsrechtlichen Instrumente aber durch den Senat und ihm unterstehende Behörden ausgeübt werden. Im Außenrechtsstreit mit der Beklagten ist auch insoweit die Klägerin als Rechtsträgerin in Betracht zu ziehen, nicht eine einzelne Behörde. Nach Landesverfassung und -gesetz übt die Klägerin unterschiedliche Funktionen durch unterschiedliche Verwaltungs- oder Verfassungsorgane aus. Auf ihre interne Zuständigkeitsordnung innerhalb des Rechtsträgers kann die Klägerin aber keine Klage gegen die Beklagte stützen. Die Klägerin als Rechtsträgerin hat die Mittel in der Hand, um auf die Beklagte als Rechtsträgerin einzuwirken. Zumindest ohne sich dieser Mittel bedient zu haben, kann sie kein Gericht anrufen.
Ebenso wie im Außenrechtsstreit bei der Feststellungsklage das Feststellungsinteresse als besondere Ausprägung des Rechtsschutzbedürfnisses fehlt, würde es sich im Übrigen im Außenrechtsstreit bei der Leistungsklage hinsichtlich dieser allgemeinen Sachentscheidungsvoraussetzung verhalten. Die Anrufung des Gerichts ist nicht das Mittel für die Freie und Hansestadt Hamburg, ein mehrheitlich in ihrer Hand befindliches Unternehmen zu einem Verhalten anzuhalten.
Allein in einem Innenrechtsstreit führt die durch § 14 Abs. 6 HmbTG begründete wehrfähige Innenrechtsposition des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit (s. o. 2. a)) darauf, dass diese auch klageweise geltend gemacht werden kann. Insoweit greift die Regel, dass wenn die Rechtsordnung ein materielles Recht gewährt, sie in aller Regel auch ein Interesse dessen, der sich als Inhaber dieses Rechts sieht, an dessen gerichtlichen Schutz anerkannt. Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit hat insofern die Klage gegen den zuständigen Behördenleiter zu richten. Dies ist ausnahmsweise die Präsidentin der Bürgerschaft oder der Präsident des Rechnungshofes, grundsätzlich aber das betreffende Senatsmitglied (s. o. 2. a)).
4. Die Klägerin ist ferner im Außenrechtsstreit mit der Beklagten nicht zur Klage befugt. Auf die allgemeine Feststellungsklage findet § 42 Abs. 2 VwGO entsprechende Anwendung. Grundsätzlich ist eine Feststellungsklage damit nur zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, in seinen Rechten verletzt zu sein, entweder weil er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist oder weil von dem Rechtsverhältnis eigene Rechte abhängen (BVerwG, Urt. v. 27.5.2009, 8 C 10.08, juris Rn. 24). Eigene Rechte vermag die Klägerin gegen die Beklagte nicht geltend zu machen, weder als mittelbare Mehrheitsgesellschafterin noch als Trägerin der Aufsichtsbehörde hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften des Hamburgischen Transparenzgesetzes (s. o. 3. b)). Zwar wird in § 14 Abs. 6 HmbTG von dem in § 42 Abs. 2 VwGO enthaltenen Vorbehalt abweichender gesetzlicher Regelung Gebrauch gemacht (insofern ebenso Maatsch/Schnabel, HmbTG, 2. Aufl. 2021, § 14 Rn. 64). Doch ist die Klagebefugnis danach an Voraussetzungen geknüpft, die nicht allesamt erfüllt sind.
Nach dem Wortlaut des § 14 Abs. 6 HmbTG kann der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit das Vorliegen der beanstandeten Verstöße gegen dieses Gesetz gerichtlich feststellen lassen. Ebenso wie im Anwendungsfall des Grundsatzes aus § 42 Abs. 2 VwGO (dazu s. o. 3. b)) ist für § 14 Abs. 6 HmbTG eine Darlegung geeigneter tatsächlicher Umstände ebenso hinreichend wie notwendig, um eine Klagebefugnis zu bejahen. Dargelegt werden muss ein Durchlaufen der drei Eskalationsstufen, die vom Gesetz vorgesehen sind (dazu s. o. 2. a)). Daran fehlt es.
a) Eine Erfüllung der ersten Eskalationsstufe ist dargelegt. Die Klägerin hat mit Schreiben des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vom 8. August 2023 unter Fristsetzung bis 8. September 2023 die Beklagte nach § 14 Abs. 5 Satz 1 HmbTG dazu aufgefordert, den angenommenen Mangel zu beseitigen, indem sie den Dritten zeitnah bescheide. Die Beklagte war insofern auskunftspflichtige Stelle. Im Einzelnen:
aa) Auskunftspflichtig sind nach § 2 Abs. 5 HmbTG alle Behörden nach § 2 Abs. 3 HmbTG. Behörden sind nach § 2 Abs. 3 Halbs. 1 HmbTG alle Stellen i. S. d. § 1 Abs. 2 HmbVwVfG (d. h. jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt) einschließlich der der Aufsicht der Freien und Hansestadt Hamburg unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts (dem Wortlaut nach auch soweit diese Bundesrecht oder Recht der Europäischen Union ausführen). Als Behörden gelten nach § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG auch natürliche oder juristische Personen des Privatrechts, „soweit“ sie öffentliche Aufgaben, insbesondere solche der Daseinsvorsorge, wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen und „dabei“ der Kontrolle der Freien und Hansestadt Hamburg oder einer unter ihrer Aufsicht stehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts unterliegen. Kontrolle in diesem Sinne liegt nach § 2 Abs. 4 HmbTG vor, wenn (Nr. 1) die Person des Privatrechts bei der Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe oder bei der Erbringung der öffentlichen Dienstleistung gegenüber Dritten besonderen Pflichten unterliegt oder über besondere Rechte verfügt, insbesondere ein Kontrahierungszwang oder ein Anschluss- und Benutzungszwang besteht, oder (Nr. 2) eine oder mehrere der in § 2 Abs. 3 HmbTG genannten juristischen Personen des öffentlichen Rechts allein oder zusammen, unmittelbar oder mittelbar (lit. a) die Mehrheit des gezeichneten Kapitals des Unternehmens besitzt oder besitzen oder (lit. b) über die Mehrheit der mit den Anteilen des Unternehmens verbundenen Stimmrechte verfügt oder verfügen oder (lit. c) mehr als die Hälfte der Mitglieder des Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsorgans des Unternehmens stellen kann oder können.
Die Fiktion einer Behörde nach § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG setzt über die Tatbestandsmerkmale Person des Privatrechts und Kontrolle hinaus stets die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe (oder gleichbedeutend: das Erbringen einer öffentlichen Dienstleistung) voraus. Dies gilt auch für gemischt-wirtschaftliche Unternehmen nach § 2 Abs. 4 Nr. 2 lit. a HmbTG, obwohl sie ohne weitere Voraussetzung dem Gemeinwohl und den Grundrechten verpflichtet sind (dazu BVerfG, Urt. v. 7.11.2017, 2 BvE 2/11, juris Rn. 238 ff., BVerfGE 147, 50; BVerwG, Urt. v. 12.12.2019, 8 C 8.19, juris Rn. 21, BVerwGE 167, 202) und an denen ohne weitere Voraussetzung nach Maßgabe des § 65 Abs. 1 Nr. 1 LHO ein „wichtiges staatliches Interesse“ bestehen soll. Der Gesetzgeber hat weder eine Grundrechts- und Gemeinwohlbindung noch eine Anknüpfung an ein „wichtiges staatliches Interesse“ hinreichen lassen, sondern nur solche Personen des Privatrechts unter Kontrolle der öffentlichen Hand mit den besonderen Pflichten des Hamburgischen Transparenzgesetzes belastet, soweit sie eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen. Der Begriff der öffentlichen Aufgabe in § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG ist ausweislich der Gesetzesbegründung (Bü.-Drs. 20/4466, S. 13 unten) dem § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG entlehnt und damit unionsrechtlich determiniert. Darunter sind alle marktbezogenen Tätigkeiten zu verstehen, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Mitgliedstaaten mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden werden (BVerwG, Urt. v. 23.3.2017, 7 C 31.15, juris Rn. 42). Dabei ist keine Übertragung der öffentlichen Aufgabe, sondern lediglich eine Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe vorausgesetzt. Der einfache Gesetzgeber war nicht von Verfassungs wegen gehalten, Informationsfreiheitspflichten auf Unternehmen zu erstrecken, die - obwohl in öffentlicher Hand befindlich - keine öffentliche Aufgabe wahrnehmen.
Bundesverfassungsrechtlich ist ein grundsätzlich voraussetzungsloser Anspruch für Jedermann auf Zugang zu amtlichen Informationen nicht erfordert. Nur für die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Presse ist ein verfassungsunmittelbarer Auskunftsanspruch auf Niveau eines „Minimalstandards“ anerkannt (BVerwG, Urt. v. 20.2.2013, 6 A 2.12, juris Rn. 29, BVerwGE 146, 56).
Landesverfassungsrechtlich führt Art. 56 Satz 3 Verf zu der Pflicht der „Verwaltung“, bei ihr vorhandene Informationen zugänglich zu machen und gesetzlich bestimmte Informationen zu veröffentlichen, aber nur soweit nicht öffentliche Interessen, Rechte Dritter oder gesetzliche Vorschriften entgegenstehen. Dadurch wird zwar das Institut der Informationsfreiheit insoweit verfassungsrechtlich verankert (Bü.-Drs. 22/505, S. 4). Doch besteht ein Anspruch gegen die „Verwaltung“ ausgehend von Art. 56 Satz 3 Verf nur nach Maßgabe des Gesetzes, das gemäß Art. 56 Satz 4 Verf das Nähere regelt, mithin auch die Grenzen insbesondere wegen entgegenstehender öffentlicher Interessen festlegt. Dahinstehen kann bereits, inwieweit unter „Verwaltung“ nach Art. 56 Satz 3 Verf über die zu öffentlich-rechtlichem Handeln fähige unmittelbare und mittelbare Landesverwaltung hinaus auch privatrechtsförmige Unternehmen in öffentlicher Hand fallen können. Zumindest musste der einfache Gesetzgeber Informationsfreiheitspflichten nicht auf solche Unternehmen in öffentlicher Hand erstrecken, die keine öffentlichen Aufgaben wahrnehmen. Der Gesetzgeber ist ausweislich der Begründung der Verfassungsbestimmung (Bü.-Drs. 22/505, S. 5) ausdrücklich nicht gezwungen, die Beurteilung der Zulässigkeit eines Informationsanspruchs stets als einen Abwägungsvorgang auszugestalten, sondern erlaubt auch die gesetzliche Definition abwägungsfester, starrer Informationsgrenzen, wie sie bereits zum Teil im Hamburgischen Transparenzgesetz zu finden sind. Anders als das Parlament gegenüber der Regierung genießt der Einzelne gegenüber der Verwaltung kein nur durch kollidierendes Verfassungsrecht beschränktes Auskunftsrecht (VG Hamburg, Urt. v. 15.9.2025, 5 K 689/22, abrufbar unter: https://justiz.hamburg.de/resource/blob/1101762/7e11235b20d9cfab858da10ab6236f00/-k-urteil-vom--data.pdf). Die Tätigkeit von Unternehmen in öffentlicher Hand, die keine öffentliche Aufgabe wahrnehmen, sind dem Urbild staatlicher Verwaltung so fern, dass zumindest nicht in dem gleichen Maß ein öffentliches Interesse an Transparenz besteht. Vielmehr besteht ein öffentliches Interesse des Staates als Anteilseigner daran, ein allein Erwerbszwecken dienendes Unternehmen nicht zusätzlichen Belastungen zu unterwerfen. Zu beachten ist, dass das hamburgische Transparenzrecht für alle in die Pflicht genommenen Stellen einen erheblichen Aufwand an zusätzlicher Bürokratie fordert. Der Aufwand, nicht nur von Amts wegen bestimmte Informationen ins Transparenzportal einzupflegen, sondern und insbesondere auch auf voraussetzungslosen Antrag jeder Person hin, weitere Informationen zugänglich zu machen, bindet knappe Ressourcen. Soweit das Transparenzrecht zusätzlich enge Fristen setzt, rückpriorisiert es staatliche Kernaufgaben wie die Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung, Bildung und Erziehung sowie Daseinsvorsorge. Höherrangiges Recht fordert diesen Aufwand insbesondere nicht bei rein erwerbswirtschaftlicher Betätigung öffentlicher Unternehmen.
Zu beachten ist ferner, dass die Rechtsfolge des § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG gemäß dem Wortlaut des Gesetzes in ihrem Umfang beschränkt ist. Nur „soweit“ die Wahrnehmung erfolgt und „dabei“ die Person des Privatrechts einer Kontrolle unterliegt, gilt sie als Behörde.
Die mit dem Wort „dabei“ einhergehende Beschränkung der Rechtsfolge vermag allerdings nur für die Tatbestandsvarianten des § 2 Abs. 4 Nr. 1 HmbTG auszutragen. Die Kontrolle greift nur in dem Umfang, in dem bestimmte besondere Pflichten oder Rechte der Person des Privatrechts bestehen. In den Tatbestandsvarianten des § 2 Abs. 4 Nr. 2 HmbTG erstreckt sich die Kontrolle in der Rechtsfolge aber stets auf die gesamte Person des Privatrechts, da der gesetzliche Tatbestand an eine Mehrheit der öffentlichen Hand hinsichtlich des Kapitals, der Stimmrechte oder des Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsorgans des Unternehmens anknüpft.
Die durch das Wort „soweit“ vermittelte Beschränkung der Rechtsfolge des § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG kommt hingegen gleichermaßen für Fälle des § 2 Abs. 4 Nr. 1 HmbTG wie des § 2 Abs. 4 Nr. 2 HmbTG in Betracht. Nur in dem Umfang, in dem die Person des Privatrechts eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt (gleichbedeutend: eine öffentliche Dienstleistung erbringt), gilt sie gemäß § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG als Behörde und bezieht § 2 Abs. 5 HmbTG sie in den Pflichtenkreis des Hamburgischen Transparenzgesetzes ein. Die Pflichtenstellung nach § 2 Abs. 5 HmbTG betrifft nur diejenigen beim Unternehmen vorhandenen Informationen, die zumindest auch die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe (gleichbedeutend: die Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung) betreffen. Keine amtlichen Informationen nach § 1 Abs. 2 HmbTG und nicht Gegenstand transparenzgesetzlicher Pflichten des Unternehmens sind Informationen zu rein erwerbswirtschaftlicher Betätigung. Dies bestätigt § 2 Abs. 1 Satz 2 HmbTG, wonach als amtliche Informationen auch zum Zwecke der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben und der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gefertigte Aufzeichnungen gelten, nicht jedoch Aufzeichnungen zu davon unabhängigen Zwecken des Unternehmens.
bb) Nach diesem Maßstab war die Beklagte nach § 2 Abs. 5 HmbTG bezogen auf den Antrag des Herrn A. vom 26. April 2023 auskunftspflichtige Stelle. Sie galt in diesem Umfang wegen § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG als Behörde. Sie ist eine juristische Person des Privatrechts. Sie unterliegt nach § 2 Abs. 4 Nr. 2 lit. a HmbTG der Kontrolle der klägerischen Freien und Hansestadt Hamburg, da diese mittelbar die Mehrheit des gezeichneten Kapitals des beklagten Unternehmens besitzt. Die Beklagte nimmt in eng begrenztem Umfang eine öffentliche Aufgabe nach § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG wahr. Der Informationszugangsantrag betrifft die Wahrnehmung dieser öffentlichen Aufgabe. Im Einzelnen:
Die Beklagte ist nicht nur ein Unternehmen, an dem mehrheitlich die Klägerin beteiligt ist, sondern sie bildet selbst eine Konzernholding mit verschiedenen Unterbeteiligungen. Die Betätigungsfelder sind überwiegend rein privatwirtschaftlich, aber nicht in allen Teilen. Die weitaus größere Sparte A (Transport und Logistik) mit den Segmenten Container, Intermodal und Logistik ist ausschließlich erwerbswirtschaftlich tätig, sei es im Hamburger Hafen, im Hinterland oder im Ausland. Soweit eine „Trias“ aus Behördenverwaltung, öffentlicher Hafenwirtschaft mittels öffentlicher Unternehmen und privater Hafenwirtschaft benannt wird, deren Steuerung und Entwicklung eine öffentliche Aufgabe sei, rechtfertigt dies eine Planungstätigkeit der Klägerin im Hamburger Hafen unter Wahrnehmung ihrer öffentlichen Aufgabe (OVG Hamburg, Beschl. v. 23.9.1996, Bs III 68/96, juris Rn. 118). Ebenso wenig wie die private Hafenwirtschaft dadurch als öffentliche Aufgabe qualifiziert wird, verhält es sich mit der öffentlichen Hafenwirtschaft durch öffentliche Unternehmen. Die Klägerin bedient sich der Beklagten insbesondere nicht zur Wahrnehmung solcher öffentlicher Aufgaben im Hamburger Hafen, die sie durch § 1 Abs. 2 HPAG der Hamburg Port Authority übertragen hat: Entwicklung, Erweiterung und Bewirtschaftung des Hamburger Hafens, Betrieb und Instandhaltung einer leistungsfähigen Hafeninfrastruktur einschließlich der Hafenbahn, Entwicklung und Vermarktung hafenspezifischer Leistungen sowie Ansiedlung von Unternehmen und Bereitstellung von Hafengrundstücken. Dem in der Präambel ihrer Verfassung zum Ausdruck kommenden Anspruch der Klägerin als Welthafenstadt dient die Aufrechterhaltung der Hafenwirtschaft. Die Beklagte ist hier ein Wirtschaftsakteur herausragender Bedeutung. Dieser Befund ist aber von der Mehrheitsbeteiligung der Klägerin an der Beklagten unabhängig. Über die Aufrechterhaltung der Hafenwirtschaft hinaus bedient sich die Klägerin der Beklagten nicht unmittelbar zur Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe. Der ganz überwiegend rein erwerbswirtschaftlichen Zielrichtung der Unternehmenstätigkeit entspricht das von der Klägerin für die Beklagte gezeichnete Zielbild. Dort angesprochen sind (Oberziel I) Wertschöpfungskette, Ladungsvolumina und Arbeitsplätze, die Stärkung Hamburgs im Wettbewerb der europäischen Häfen und als zentraler Transport- und Logistikknotenpunkt, (Oberziel II) Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit, Bestandsgrundlagen und Profitabilität des Unternehmens, (Oberziel III) marktkonforme Ausrichtung und (Oberziel IV) horizontale Expansion unter der Marke HHLA an anderen Standorten in Europa. Grundsätzlich sind öffentliche Aufgaben nicht selbst Gegenstand der Unternehmenstätigkeit, sondern nur öffentliche Interessen zu berücksichtigen, im Einzelnen (Oberziel VI) die Hamburger Stadtwirtschaftsstrategie und sonstige öffentlichen Interessen nach Maßgabe des Senats, sofern dieses mit dem Aktienrecht kompatibel ist. Nur ein Nischendasein kommt demgegenüber (Oberziel V) der Fortführung der Entwicklungskonzepte für die Quartiere Speicherstadt und Fischereihafenareal zu. Die kleinere Sparte S (Immobilien) dient - gemäß Oberziel V - der Fortführung dieser Entwicklungskonzepte, soweit Immobilien in den benannten Quartieren belegen sind. Die Bewirtschaftung weiterer nicht hafenumschlagsspezifischer Immobilien ist rein erwerbswirtschaftlich, die Bewirtschaftung in der Speicherstadt und am Fischereihafenareal hingegen Instrument der Klägerin. Der Senat der Klägerin hat im Entwicklungskonzept Speicherstadt (Anlage zur Bü.-Drs. 20/4388, S. 16) hervorgehoben, dass die Beklagte Eigentümerin der Speicherstadtgebäude ist und die darauf bezogenen S-Aktien allein in öffentlicher Hand liegen. Sie hat sich für eine „behutsame“, d. h. nicht rein am Erwerbszweck ausgerichtete, Entwicklung ausgesprochen, die einer zukünftigen „Funktion“ der Speicherstadt als Scharnier zwischen historischer Innenstadt und neuer Innenstadt HafenCity gerecht werde. Entsprechend verhält es sich mit dem Fischereihafenareal. Ein Tochterunternehmen der Beklagten nimmt sich insoweit der Sicherung der Fischerei- und Hafenwirtschaft und der weiteren Entwicklung an.
Der Informationszugangsantrag des Dritten vom 26. April 2023 bezieht sich auch auf die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe durch die Beklagte bei der Entwicklung von Speicherstadt und Fischereihafenareal. Der Antrag zielt ohne nähere Spezifizierung auf Organisationspläne und Geschäftsverteilungspläne der Beklagten. Bei der Beklagten vorhandene konzernübergreifende Pläne der Beklagten selbst als Holding betreffen auch die Entwicklung von Speicherstadt und Fischereihafenareal, da der Konzern auch diesen Zwecken dient. Bei der Beklagten vorhandene Pläne von Unternehmensteilen oder Tochterunternehmen der Beklagten betreffen die Entwicklung von Speicherstadt und Fischereihafenareal, soweit die Unternehmensteile oder Tochterunternehmen insoweit tätig sind.
b) Eine Erfüllung der zweiten Eskalationsstufe ist ebenso dargelegt. Bei erheblichen Verletzungen der Informationspflicht folgt nach § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG die Beanstandung. Die Klägerin hat mit Schreiben des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit vom 7. November 2023 gegenüber der Beklagten den angenommenen - erheblichen - Mangel beanstandet, nachrichtlich gegenüber der Präses der damaligen Behörde für Wirtschaft und Innovation.
Eine Verletzung der Informationspflicht nach § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG liegt nicht nur dann vor, wenn gegen eine im Einzelfall aus § 1 Abs. 2 HmbTG folgende materielle Pflicht, eine Information zu geben, sondern auch dann, wenn gegen eine aus § 13 HmbTG im Einzelfall folgende formelle Pflicht verstoßen ist, einen Antrag auf Informationen zu beantworten - sei es indem der Zugang zu einer beanspruchten Information eröffnet wird, der Antrag ablehnend beschieden oder eine lediglich mündliche Anfrage mündlich beantwortet wird.
Zwar ist in § 2 Abs. 7 bis 9 HmbTG die Informationspflicht legaldefiniert als die Auskunfts- und die Veröffentlichungspflicht umfassend, die Auskunftspflicht als Pflicht, Informationen auf Antrag nach Maßgabe dieses Gesetzes zugänglich zu machen, und die Veröffentlichungspflicht als Pflicht, aktiv Informationen in das Informationsregister nach Maßgabe dieses Gesetzes einzupflegen. Doch finden diese ebenso wie andere Legaldefinitionen des Hamburgischen Transparenzgesetzes nicht in allen Vorschriften ungebrochen Anwendung. Die Legaldefinition der Auskunftspflicht ist anzuwenden bei der Auslegung der Regelungen von Ausnahmen und Einschränkungen der Informationspflicht in §§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 Satz 1, 5, 6 Abs. 1, Abs. 2, 7 Abs. 2, 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, 9 HmbTG. Demgegenüber kann der sprachlich nahe Begriff der informationspflichtigen Stelle, wie er insbesondere in §§ 5 Nr. 5, 7 Abs. 4, 8 Abs. 2 HmbTG verwendet wird, nicht dahingehend verstanden werden, dass eine im Einzelfall bestehende Pflicht, Informationen zugänglich zu machen oder einzupflegen, Begriffsvoraussetzung wäre. Anderenfalls setzte insbesondere der Tatbestand der Gesetzesvorschrift gerade die Pflicht voraus, welche die Rechtsfolge des Gesetzes ausschlösse. Gerade die Verwendung des Begriffs der „informationspflichtigen Stelle“ in §§ 5 Nr. 5, 7 Abs. 4, 8 Abs. 2, 13 Abs. 6 Satz 3, 14 Abs. 5 Satz 1 HmbTG sowie des Begriffs der „auskunftspflichtigen Stelle“ in §§ 1 Abs. 2, 4 Abs. 4, Abs. 5 Satz 2, 11 Abs. 2 Satz 1, 12 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 und 3, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5. Abs. 6, Abs. 7, 13 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1 bis 3, Abs. 5 Satz 1 HmbTG und des Begriffs der „in § 2 Absatz 3 genannten Stelle“ in § 14 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 Satz 2 HmbTG anstatt des in § 2 Abs. 3 HmbTG legaldefinierten Begriffs der „Behörde“ belegen eine fehlende redaktionelle Bereinigung des Gesetzeswortlauts.
Ein weites Verständnis einer Verletzung der Informationspflicht i. S. d. § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG belegen Systematik, Sinn und Zweck sowie Gesetzgebungsgeschichte. Die Auslegung der zweiten Stufe in § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG muss berücksichtigen, dass an sie die dritte Stufe in § 14 Abs. 6 HmbTG anknüpft. Der Wortlaut dieser Vorschrift lässt nicht erkennen, dass die (auf erster Stufe nicht fristgerecht behobenen) „Mängel“ und gleichbedeutend die (auf zweiter Stufe beanstandeten) „Verstöße“ notwendig in einer Verletzung der materiellen Pflicht zu einer bestimmten Information liegen müssten. Die nach § 14 Abs. 6 HmbTG eingeräumte Klagebefugnis wäre zudem von geringer Durchschlagskraft, wenn nur eine materielle Pflicht zu einer bestimmten Information gerichtlich festgestellt werden könnte. Zumindest ohne Mitwirkung der in Anspruch genommenen Stelle oder einer anderen Behörde verfügt der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit in aller Regel selbst weder über die beanspruchten Informationen noch vermag er alle tatsächlichen Umstände zu kennen, aufgrund derer ein Informationszugang nach §§ 4 bis 9 HmbTG ausgeschlossen sein könnte. Er müsste ohne die erforderliche Kenntnis Mutmaßungen über positiv vorhandene Informationen und negativ fehlende Ausschlussgründe anstellen und seine Mutmaßung zum Gegenstand einer gerichtlichen Feststellung machen.
Über die Verletzung der Informationspflicht hinaus erfordert § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG eine erhebliche Verletzung der Informationspflicht. Die Erheblichkeit hängt von einem wertenden Element der Rechtsauslegung ab (insofern auch Maatsch/Schnabel, HmbTG, 2. Aufl. 2021, § 14 Rn. 52). Die Gesetzgebungsgeschichte legt eine eher geringe Erheblichkeitsschwelle nah. Die zitierte Entwurfsbegründung (Bü-Drs. 20/4466, S. 25) erläutert das Tatbestandsmerkmal der Erheblichkeit weder noch beachtet es dies auch nur, sondern entspräche dem Gesetzeswortlaut nur dann, wenn jeder Verstoß bei Abwicklung eines Informationsersuchens beanstandungsfähig wäre. Soweit ausgeführt wird, eine Erheblichkeit sei dann nicht gegeben, wenn die betroffenen Informationen quantitativ einen geringen Anteil und qualitativ kein hohes Gewicht hätten (so Maatsch/Schnabel, a. a. O.), verfolgt die Kammer diesen Ansatz nicht. Es widerspricht der Wertung des Transparenzgesetzgebers die Anteile von Informationen oder das Gewicht von Informationen zu bemessen. Vielmehr gewährt § 1 Abs. 2 HmbTG grundsätzlich einen voraussetzungslosen, wenngleich nicht grenzenlosen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Über das Interesse am Erkenntnisgewinn hinaus ist grundsätzlich kein weitergehendes Interesse vorausgesetzt. Soweit angenommen wird, es komme darauf an, mit welchen Erwägungen argumentiert werde und ob die informationspflichtige Stelle sich inhaltlich detailliert mit einem Anliegen auseinandergesetzt habe, mag die Entscheidung auch gerichtlicher Überprüfung nicht standhalten (so Maatsch/Schnabel, a. a. O.), tritt die Kammer dem so nicht bei. Der Schutz subjektiver Rechte nach dem Grundsatz des § 42 Abs. 2 VwGO sowie die Wahrung des objektiven Rechts nach der Ausnahme des § 14 Abs. 6 HmbTG zielen auf das richtige Ergebnis, nicht auf eine richtige Begründung. Soweit erwogen wird, dass die Beanstandung erforderlich sein muss, um die informationspflichtige Stelle grundsätzlich zu einem anderen Verhalten zu bewegen, oder es sich um einen Einzelfall von erheblicher Tragweite handelt (so Maatsch/Schnabel, a. a. O.), enthält diese Faustformel nutzbare Elemente. Gleichwohl die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Alt. 1, Abs. 2 VwGO zum Gegenstand nur die Verletzung einer Pflicht des Beklagten im Einzelfall haben kann, nicht etwa eine einzelfallübergreifende Übung des Beklagten - wie auch die Ausrichtung am subjektiven Rechtsschutz nach dem Grundsatz des § 42 Abs. 2 VwGO und die objektive Rechtswahrung nach der Ausnahme des § 14 Abs. 6 HmbTG den Einzelfall betreffen - ist dem Prozessrecht nicht gänzlich fremd, zu berücksichtigen, wie Entscheidungen anderer Einzelfälle getroffen werden könnten oder getroffen wurden. Die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache oder eine wiederherzustellende Einheit der Rechtsordnung eröffnen nach Maßgabe der §§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4, 132 Nr. 1 und 2 VwGO eine gerichtliche Entscheidung im zweiten oder dritten Rechtszug. Zumindest dann, wenn ein etwaiger Verstoß gegen das Hamburgische Transparenzgesetz Ausdruck einer solchen Übung der Beklagten ist, dass eine erstrebte gerichtliche Feststellung im ersten Rechtszug über den anlassgebenden Einzelfall hinaus Breitenwirkung entfalten könnte, ist der Verstoß erheblich und damit beanstandungsfähig nach § 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG.
Nach diesem Maßstab genügen die Darlegungen hinsichtlich der zweiten Eskalationsstufe. Den angenommenen Mangel unterstellt wäre er Ausdruck eines für eine Vielzahl von Fällen zu rügenden Fehlverhaltens der Beklagten und damit erheblich. Denn die Beklagte wäre entgegen ihrer Übung auskunftspflichtige Stelle und würde in einer Vielzahl von Fällen ihre Antwortpflicht verletzen.
c) Die dritte Eskalationsstufe verwirklicht sich hingegen nicht in der Erhebung einer Klage im Außenrechtsstreit. Eine Befugnis zur Klage ist durch § 14 Abs. 6 HmbTG nicht der Freien und Hansestadt Hamburg im Außenrechtsstreit mit einem anderen Rechtsträger verliehen, sondern allein dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit im Innenrechtsstreit mit einer anderen Behörde, die einem weiteren Verfassungsorgan untersteht. Dies gebieten Sinn und Zweck. Nur insofern ist der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit beteiligtenfähig (s. o. 2. a)) und die Klage statthaft (s. o. 3. c)).
II. Die Kostenfolge entspricht § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und Satz 2 ZPO. Die Zulassung der Berufung beruht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO auf der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 bis 9 HmbTG
§ 61 BDSG
§ 13 HmbTG
§ 35 HmbVwVfG
§ 14 Abs. 5 und 6 HmbTG
§ 14 Abs. 6 HmbTG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 65 Abs. 1 LHO
§ 1 Abs. 1 HmbTG
§ 76 Abs. 1 AktG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 63 Nr. 1 und 2 VwGO
§ 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 88 Satz 2 VwGO
§ 61 Nr. 1 VwGO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 14 Abs. 2 Satz 1 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 1 HmbTG
§ 2 Abs. 5 HmbTG
§ 2 Abs. 3 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 2 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 HmbTG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 3 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 HmbTG
§ 14 Absatz 5 Satz 2 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 und 3 HmbTG
§ 14 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 und 4 HmbTG
§ 61 Nr. 3 VwGO
§ 20 Abs. 4 BDSG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 BDSG
§ 9 Abs. 3 Satz 1, 68 Abs. 1 Satz 2, 73 Abs. 1 Satz 2, 187 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 AktG
§ 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 Alt. 1 und 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 2 HmbVwVfG
§ 2 Abs. 4 HmbTG
§ 2 Abs. 4 Nr. 2 lit. a HmbTG
§ 65 Abs. 1 Nr. 1 LHO
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG
§ 2 Abs. 4 Nr. 1 HmbTG
§ 2 Abs. 4 Nr. 2 HmbTG
§ 1 Abs. 2 HmbTG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 HmbTG
§ 1 Abs. 2 HPAG
§ 2 Abs. 7 bis 9 HmbTG
§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 Satz 1, 5, 6 Abs. 1, Abs. 2, 7 Abs. 2, 8 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, 9 HmbTG
§ 5 Nr. 5, 7 Abs. 4, 8 Abs. 2 HmbTG
§ 5 Nr. 5, 7 Abs. 4, 8 Abs. 2, 13 Abs. 6 Satz 3, 14 Abs. 5 Satz 1 HmbTG
§ 1 Abs. 2, 4 Abs. 4, Abs. 5 Satz 2, 11 Abs. 2 Satz 1, 12 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 und 3, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5. Abs. 6, Abs. 7, 13 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1 bis 3, Abs. 5 Satz 1 HmbTG
§ 14 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 Satz 2 HmbTG
§ 43 Abs. 1 Alt. 1, Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4, 132 Nr. 1 und 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und Satz 2 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 31 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 13 Abs. 2, 104 Abs. 2 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 141, 223
BVerwGE 149, 194
BVerwGE 167, 147
BVerwGE 95, 133
BVerfGE 20, 238
BVerwGE 81, 164
NordÖR 2007, 423
BVerfGE 147, 50
BVerwGE 167, 202
BVerwGE 146, 56
10 B 1.20
8 B 262.00
5 K 689/22
6 C 20.10
7 B 187.84
6 C 8.13
7 C 2.18
1 C 24.92
5 E 6430/25
5 E 2003/24
2 BvL 15/64
5 E 752/23
6 B 14.17
6 C 66.14
9 C 44.87
7 B 15.92
3 A 224/10
10 S 1082/19
1 L 18/91
1 Bs 182/06
7 B 184.88
8 C 10.08
2 BvE 2/11
8 C 8.19
7 C 31.15
6 A 2.12