Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-03-16, Aktenzeichen 11 A 6258/08

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.
Die Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerinnen können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerinnen begehren von dem beklagten Ministerium die Genehmigung der Erstreckung des Innungsbezirkes über den Bezirk der beigeladenen Handwerkskammern hinaus.
Der Bezirk der Klägerin zu 1) umfasst die kreisfreie Stadt und den Landkreis H.. Die Klägerin zu 1) hatte im Herbst 2004 210 Mitgliedsbetriebe mit einem Vermögen von 840,00 € pro Mitglied, Ende 2008 185 Mitgliedsbetriebe und im Januar 2010 175 Mitgliedsbetriebe und ist damit die zweitgrößte Kraftfahrzeug-Innung in Niedersachsen. Der Bezirk der Klägerin zu 2) umfasst die Landkreise I., J., K. sowie die L. mit Ausnahme des Altkreises M.. Die Klägerin zu 2), die größte Kraftfahrzeug-Innung in Norddeutschland, hatte im Herbst 2004 610 Mitgliedsbetriebe mit einem Vermögen von 980,00 € pro Mitglied und Mitte 2009 ca. 600 Mitgliedsbetriebe.
Die Klägerinnen hatten in getrennten Mitgliederversammlungen am 21.10.2004 beschlossen, zum 01.01.2005 zu fusionieren. Die im Anschluss konstituierte Mitgliederversammlung der neu benannten "Innung des Kraftfahrzeugtechniker-Handwerks -Niedersachsen-Mitte" mit Sitz in N. und Außenstelle in O. beschloss einstimmig die Annahme der neuen Satzung und die Rechtsnachfolge der fusionierten Innung gegenüber den Klägerinnen.
Auf die Anzeige der geplanten Fusion der Klägerinnen hin beantragte die Beigeladene zu 2) bei dem Beklagten unter dem 05.11.2004 die Genehmigung des neuen Innungsbezirks. Nach Konsultation aller betroffenen Handwerksorganisationen lehnte der Beklagte unter dem 06.04.2005 den Antrag der Beigeladenen zu 2) gegenüber dieser ab und führte zur Begründung aus, Gründe für eine Ausnahme vom Grundsatz der Einräumigkeit seien vorliegend nicht gegeben, da jede der beiden fusionswilligen Innungen nach eigenem Vortrag für sich genommen schon leistungsfähig sei.
Mit Schreiben vom 11.05.2005 beantragten die Klägerinnen bei dem Beklagten direkt die Genehmigung der Innungsgrenzen. Auf das Schreiben hin teilte der Beklagte unter dem 25.05.2005 der Beigeladenen zu 2) mit, es habe sich an seiner Rechtsauffassung nicht geändert.
Durch Beschluss der Mitgliederversammlung vom 15.09.2005 benannte sich die Klägerin zu 2) vormals "Innung des Kraftfahrzeugtechniker-Handwerks P. "in "Innung des Kraftfahrzeugtechniker-Handwerks -Niedersachsen-Mitte" um.
Nach weiterem Schriftverkehr und einer Gesprächsrunde beantragten die Klägerinnen bei der Beigeladenen zu 2) jeweils unter dem 27.04.2006 die Genehmigung der Satzung der fusionierten Innung. Mit Bescheid vom 09.05.2006 lehnte die Beigeladene zu 2) die Anträge ab, weil sie sich nicht über die mit Schreiben des Beklagten vom 06.04.2005 versagte Genehmigung des neuen Innungsbezirks hinwegsetzen könne.
Die dagegen erhobene Klage ist mit rechtskräftig gewordenem Urteil der Kammer vom 12.12.2007 (Az.: 11 A 3614/06) abgewiesen worden.
Daraufhin beantragten die Klägerinnen bei dem Beklagten unter dem 10.06.2008 die Genehmigung der Erstreckung des Innungsbezirkes über den Bezirk der Beigeladenen hinaus und führten zur Begründung im Wesentlichen aus, das gewählte Verfahren zur handwerkskammerübergreifenden Fusion der beiden Innungen sei seit Jahrzehnten gängige Praxis und bei den Niedersächsischen Handwerkskammern mehrfach praktiziert worden.
Die in den nächsten Jahren zu erwartenden Änderungen auf dem Automobilsektor ließen im Kfz-Handwerk wegen sinkender Mitgliedszahlen Einbrüche bei den Beitragseinnahmen erwarten und machten es erforderlich auch unter dem Aspekt des autonomen Selbstbestimmungsrechts der Innungen sich beizeiten an die veränderten Verhältnisse anzupassen. So seien insbesondere die Großinnungen im Kfz-Handwerk in Bayern mit über 800 Mitgliedern zukunftsorientiert aufgestellt. Darüber hinaus gebe es in Niedersachsen bei anderen Innungen kammerübergreifende Fusionierungen bis hin zu Zusammenschlüssen der Handwerkskammern.
Die geplante Fusion der Klägerinnen solle durch Synergieeffekte und Einsparungspotentiale deren Leistungsfähigkeit sicherstellen. Die Klägerin zu 1) sei bereits zum Zeitpunkt der Fusionsbemühungen nicht mehr leistungsfähig gewesen. Der ehrenamtliche Geschäftsführer könne mit 74 Jahren altersbedingt sein Amt nicht mehr ausfüllen und stehe den Innungsmitgliedern nur stundenweise zur Beratung zur Verfügung. Dabei seien die Anforderungen an die Beratung in allen Bereichen der Kfz-Branche derart gestiegen, dass sie umfassend und qualifiziert nicht mehr von einer Person geleistet werden könnten. Es müsse mindestens ein hauptamtlicher Geschäftsführer eingestellt werden. Um ein mit der Klägerin zu 2) vergleichbares Dienstleistungsangebot sicherzustellen, reichten allerdings die eigenen Mittel nicht aus. Insbesondere die hohen Abgaben der Klägerin zu 1) an die Kreishandwerkerschaft H. mit einem Grundbeitrag von 130,00 Euro jährlich pro Mitgliedsbetrieb gegenüber 42,88 Euro jährlich bei der Klägerin zu 2) minderten die Leistungsfähigkeit, weil der Austritt von Mitgliedern drohe, wenn nicht das Beratungsangebot verbessert werde. Eine weitere Beitragserhöhung komme hinsichtlich der finanziell angespannten Lage der kleinen und mittelständischen Betriebe und wegen der drohenden Mitgliedsverluste nicht in Betracht. Auch sei das für eine mögliche Geschäftsführung durch die Kreishandwerkerschaft O. erforderliche Vertrauensverhältnis erheblich gestört. Die Leistungsfähigkeit der Klägerin zu 1) sei damit nicht auf Dauer gesichert.
Durch die geplante Fusion könne die Klägerin zu 1) hingegen ohne Einstellung eigener neuer Mitarbeiter und ohne Erhöhung der Mitgliedsbeiträge auf das Dienstleistungsangebot der Klägerin zu 2) zurückgreifen und so kostensparend signifikante Synergiespareffekte erzielen. Mit der Fusion würden die sachlichen und personellen Mittel in einer Weise ausgelastet werden, dass eine möglichst gute Relation zwischen Kosten- und Außenwirkung der Verwaltungseinheit bestünde und die zu erfüllenden Aufgaben aus dem umfangreichen Leistungsangebot beider Klägerinnen mit genügend Möglichkeiten der Spezialisierung und Rationalisierung wahrgenommen werden könnten. Eine Präsenz vor Ort sei gewährleistet.
Die Klägerin zu 1) sei erst auf die Klägerin zu 2) zugegangen, nachdem sich keine der Innungen aus dem eigenen Handwerkskammerbezirk zu einer Fusion bereiterklärt hätte. Die derzeitige Kooperation beider Innungen sei nur eine Übergangslösung ohne Planungssicherheit für die Zukunft.
Unter dem 26.11.2008 lehnte der Beklagte den gemeinsamen Antrag der Klägerinnen auf Genehmigung der Innungsgrenzen gemäß § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO mit der Begründung ab, es könne dahinstehen, ob der Antrag zulässig sei. Er vertrete abweichend von dem Urteil der Kammer vom 12.12.2007 in dem Verfahren 11 A 3614/06 weiterhin die Auffassung, dass es sich bei der Genehmigung nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO um einen nicht isoliert anfechtbaren verwaltungsinternen Teilakt eines mehrstufigen Verwaltungsaktes handele.
Jedenfalls sei der Antrag aus materiellen Gründen abzulehnen. Die Handwerksinnung unterliege als Körperschaft des öffentlichen Rechts den staatlichen Ordnungsprinzipien der Einräumigkeit der Verwaltung, der Deckungsgleichheit, der Integrationskraft und der Leistungsfähigkeit. Nur in einem Ausnahmefall solle sich der Innungsbezirk über die räumlichen Grenzen eines Handwerkskammerbezirks hinaus erstrecken. Ein solcher Ausnahmefall liege indes nicht vor. Beide Klägerinnen seien die mitgliedsstärksten Innungen in ihrem jeweiligen Kammerbezirk und jede für sich genommen leistungsfähig. Der Entscheidung der jeweiligen Innung sei vorbehalten, ob sie ihre Aufgaben durch ehrenamtliche oder hauptamtliche Mitarbeiter erledige, die Kreishandwerkerschaft mit der Geschäftsführung beauftrage, mit anderen Innungen kooperiere oder sich mit anderen Innungen innerhalb des Handwerkskammerbezirks zusammenschließe und wie sie ihre Mitgliedsbeiträge gestalte. Eine Fusion über den Handwerkskammerbezirk hinaus sei nur zulässig, wenn die aufgezeigten Möglichkeiten der Aufgabenerledigung einer Innung innerhalb des Handwerkskammerbezirks bzw. die Zahl der Mitglieder nicht ausreichend sind, um die Innung leistungsfähig zu gestalten. Mit dem im September 2005 geschlossenen und aufsichtsrechtlich nicht zu beanstandenden Kooperationsvertrag der Klägerinnen zu 1) und 2) werde die Leistungsfähigkeit beider Innungen im Rahmen des Grundsatzes der Einräumigkeit der Verwaltung in ausreichendem Maße gewährleistet. Danach werde u.a. die Geschäftsführung der Klägerin zu 1) durch die Klägerin zu 2) wahrgenommen. Der Hinweis auf mögliche Austritte von Innungsmitgliedern bedeute als allgemeines Risiko für alle Innungen keine konkrete Gefährdung der Leistungsfähigkeit. Einer Fusion beider Klägerinnen bedürfe es nicht.
Die Klägerinnen haben am 24.12.2008 Klage erhoben.
Sie tragen vor, die Ablehnung der Genehmigung der geplanten Fusion sei rechtswidrig. Hinsichtlich der vom Beklagten behaupteten fehlenden Passivlegitimation seien die aufgeführten Parallelen nicht geeignet, mit dem klassischen gestuften Genehmigungsverfahren gleichgestellt zu werden.
Sie die Klägerinnen hätten zumindest einen Anspruch auf Neubescheidung. Der Beklagte habe bei der Betätigung seines Ermessens im ministeriellen Genehmigungsverfahren die einzelnen Belange fehlerhaft gewichtet und sei auf etliche ihrer Argumente überhaupt nicht eingegangen. Er habe abweichend von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und dem gesetzgeberischen Willen den Prinzipien der Deckungsgleichheit und der Einräumigkeit der Verwaltung ein zu hohes Gewicht gegenüber den Maßstäben der Leistungsfähigkeit und der Integrationskraft beigemessen. Wenn überhaupt könne der Grundsatz der Deckungsgleichheit auch für das Überschreiten des Kammerbezirks allenfalls als Groborientierung verstanden werden, deren Gewichtung bei der Genehmigung nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO gegenüber den vorrangigen Prinzipien nicht überschätzt werden dürfe. Abgesehen von den Handwerkskammern bestehe kein nennenswerter unmittelbarer Kontakt der Innungen zu den Behörden der allgemeinen inneren Verwaltung der Gemeinden und Landkreise. Soweit die Beigeladenen den Klägerinnen Zuständigkeiten übertragen hätten, sei kein Überschneidungsproblem erkennbar. Die reine Rechtsaufsicht der Handwerkskammern über die Innungen sei praktisch von sehr untergeordneter Bedeutung. Ein erheblicher Aufwand bei der Führung der Lehrlingsrollen im jeweiligen Handwerkskammerbezirk könne nicht nachvollzogen werden. Gäbe es so viele Überschneidungen und Abstimmungsprobleme beim Zusammenschluss von Innungen, hätten die zahlreichen kammerübergreifenden Innungen nie genehmigt werden dürfen, und die Beigeladene zu 1) hätte die beabsichtigte Fusion der Klägerin nicht so nachhaltig unterstützt und begrüßt.
Darüber hinaus beurteile der Beklagte das Merkmal der Leistungsfähigkeit unzutreffend. Es könne schon nach der Gesetzesformulierung keine klaren Vorgaben für die Innungsgrößen und keine Obergrenzen geben. Die Zukunftsperspektive als weiteres Merkmal der Leistungsfähigkeit sei zwar in der Entscheidung des Beklagten beiläufig erwähnt worden, ohne dass er sich mit ihren Ausführungen dazu im Antrag auseinandergesetzt habe. Allein in den Jahren 2002 bis 2008 sei die Zahl der Innungsmitglieder der Klägerin zu 1) um mehr als 20 % gesunken. Zur Sicherung stabiler Verhältnisse innerhalb der Innung sei eine Fusion sinnvoller als eine Kooperation, die fast beliebig wieder aufgelöst werden könne. Daneben seien die Kostenersparnis, die Synergieeffekte, der in den Abstimmungen zum Ausdruck gekommene Wille der Innungsmitglieder und deren Identifikation mit der im Vorgriff auf die Fusion umbenannten Innung von besonderer Bedeutung. Die einheitliche Willensbildung der Innungsmitglieder sei bei der Ermessensausübung des Beklagten mit keinem Wort berücksichtigt worden. Zudem habe der Beklagte zu unrecht aus dem Protokoll der Klägerin zu 1) deren Leistungsfähigkeit herausgelesen. Spätestens mit der wenige Tage später erfolgten Darstellung der personellen Situation der Klägerin zu 1) sei deren Leistungsfähigkeit in Frage gestellt worden. Die von dem Beklagten zur Sicherung der Leistungsfähigkeit aufgezeigten Möglichkeiten liefen ins Leere. Die fachlichen Spezifika auf dem Kfz-Sektor könnten nicht durchgängig kompetent von den Juristen der Kreishandwerkerschaft O. erledigt werden, die ein viel breiteres Spektrum abzudecken hätten. Zudem sei das Vertrauensverhältnis durch diverse Rechtsstreitigkeiten der Klägerin zu 1) getrübt. Bei eigener Geschäftsführung der Klägerin zu 1) unter der Zuständigkeit der Kreishandwerkerschaft O. fielen zudem Kosten von derzeit 130,00 € pro Mitgliedsbeitrag an, bei einer etwaigen Fusion mit zukünftiger Zuständigkeit der Kreishandwerkerschaft P. hingegen nur 49,21 €. Im Planungsbericht für die Klägerin zu 1) werde auf die mittelfristig auftretenden Liquiditätsprobleme hingewiesen. Zur Erreichung eines ausgeglichenen Jahresergebnisses wäre mehr als eine Verdoppelung der Beitragseinnahmen erforderlich. Selbst wenn man beide Klägerinnen für leistungsfähig halten würde, ließe § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO ausreichend Raum für einen Zusammenschluss zweier Innungen. Das Ziel, zwei Innungen durch einen Zusammenschluss noch leistungsfähiger werden zu lassen, sei vom Gesetzeszweck gedeckt. Es entspreche zudem dem Willen der Innungsmitglieder, wie er im Abstimmungsergebnis in den beiden Jahreshauptversammlungen im März 2011 zum Ausdruck gekommen ist.
Die Klägerinnen beantragen,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 26.11.2008 zu verpflichten, über ihren Antrag vom 10.06.2008 auf Genehmigung der Innungsgrenzen für die neue, die Kammergrenzen der Beigeladenen zu 1) und 2) überschreitende Innung des Kraftfahrzeugtechniker-Handwerks -Niedersachsen-Mitte gemäß § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und führt ergänzend aus, er bezweifle seine Passivlegitimation. Die Klägerinnen hätten gegen ihn keinen Anspruch auf eine Genehmigung nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO. Die Genehmigung der Satzung der fusionierten Klägerinnen durch die Beigeladene zu 2) hätte nach §§ 56 Abs. 1 und 53 Satz 2 HwO konstitutive Wirkung sowohl für die Satzung als auch für die Entstehung der neuen Innung und damit Verwaltungsaktsqualität. Allerdings sei wegen der angestrebten Grenzüberschreitung die vorherige Mitwirkung des Beklagten als Verwaltungsinternum erforderlich. Dass § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO der obersten Landesbehörde eine eigenständige Entscheidungskompetenz einräumt, führe nicht zwingend zur Annahme einer unmittelbaren Außenwirkung. Ein solches Zusammenwirken von zwei Behörden mit unberührt bleibenden Eigenkompetenzen finde sich zudem im Baurecht bei der Herstellung des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB, bei der Durchführung eines Raumordnungsverfahrens nach § 15 Abs. 1 ROG vor Erteilung der Genehmigung und bei der Entscheidung über die Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan eines Landes nach § 8 Abs. 1 Satz 3 KHG. Die Kammer des erkennenden Gerichts habe bei der Begründung der gegenteiligen Auffassung im Urteil vom 12.12.2007 in dem Verfahren 11 A 3614/06 unberücksichtigt gelassen, dass sich die einschlägigen Regelungen des allgemeinen und besonderen Verwaltungsrechts seit der maßgeblich zur Begründung herangezogenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14.04.1961 erheblich verändert hätten und der Verfasser Honig nach seinem Aufsatz aus dem Jahr 1972 seine Auffassung geändert habe. Die im Urteil vom 12.12.2007 vertretene Auffassung führe zu der unbefriedigenden Konsequenz, dass die zur endgültigen Entscheidung berufene Handwerkskammer an eine vorangehende Entscheidung der obersten Landesbehörde gebunden sei, obwohl diese Entscheidung maßgebende, vor allem ortsgebundene Aspekte nicht berücksichtigt habe. Schließlich seien danach zwei selbständige zeitaufwändigere Verwaltungs- und Gerichtsverfahren zu führen, die zu unterschiedlichen Ergebnissen führen könnten.
Unabhängig davon sei die Klage unbegründet. Die Klägerinnen würden das Regel-Ausnahme-Verhältnis des § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO mit der Obliegenheit, die Atypik des vorliegenden Falls vor Eröffnung der Ermessensausübung der obersten Landesbehörde zu begründen, verkennen und ihre Ausführungen auf die aus ihrer Sicht gegebene Sachdienlichkeit und Sinnhaftigkeit der angestrebten Grenzüberschreitung beschränken. Sie seien hingegen zur Erhaltung ihrer Existenz und Lebensfähigkeit nicht auf die Fusion angewiesen. Das entspreche bereits ihrer Selbsteinschätzung und dem vorgelegten Geschäftsbericht der Klägerin zu 1) für 2009/2010. Als mitglieds- und finanzstärkste Innungen ihres Handwerks in ihren Handwerkskammerbezirken seien sie vielmehr am besten in der Lage, angemessen auf wirtschaftliche Veränderungen zu reagieren. Auch die personellen Probleme bei der Klägerin zu 1) seien nicht geeignet, einen atypischen Fall zu begründen. Sie könnten im Wesentlichen durch die Kreishandwerkerschaft und rechtlich abgesicherte Dienstleistungen der Klägerin zu 2) ausgeglichen werden.
Selbst wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen für einen atypischen Fall erfüllt wären, hätte er sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Eine Fusion sei nicht notwendig, weil beide Klägerinnen seit mehreren Jahren zusammenarbeiten und ihre Aufgaben erfüllen. Das Fehlen eines für beide Seiten verbindlichen öffentlich-rechtlichen Vertrages sei nicht geeignet, die Leistungsfähigkeit in Frage zu stellen. Es werde auch nicht vorgetragen, dass die Integrationskraft bei einer der Klägerinnen gefährdet sei oder nur durch gemeinsame Leistungen beider Innungen in den beiden jetzigen Innungsbezirken aufrecht erhalten bleiben könne. Damit bestehe keine Notwendigkeit, von dem Grundsatz der Deckungsgleichheit abzuweichen. Es obliege ihm im Rahmen der von ihm nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO zu treffenden Entscheidung, das durch die Handwerksordnung vorgegebene fein gesponnene Netz der handwerklichen Organisationen unter Berücksichtigung überregionaler Aspekte zu berücksichtigen. Dieses System würde bei der Bildung der von den Klägerinnen angestrebten grenzüberschreitenden neuen Innung erheblich beeinträchtigt: Die Mitgliedschaft in der Beigeladenen zu 1) und die Aufsicht über die bisherigen Mitglieder der Klägerin zu 1) würden auseinanderfallen. Weiterhin beabsichtige die Klägerin zu 1) mit der Bildung der neuen Innung mit Sitz in N., aus der Kreishandwerkerschaft O. auszuscheiden mit der Folge, dass deren Leistungsfähigkeit erheblich reduziert werde. Darüber hinaus seien beide Klägerinnen im Zusammenhang mit der von ihnen angestrebten Fusion und Neubildung einer Innung aus dem Landesverband ausgeschieden, wodurch der Schutz und die Förderung der Mitglieder geschwächt werden könne. Diese überregionalen Folgen habe er bei seiner ablehnenden Entscheidung berücksichtigt. Grenzüberschreitende Vereinigungen seien von ihm bislang lediglich für kleinere nicht leistungsfähige Innungen genehmigt worden.
Die Beigeladene zu 1) schließt sich dem Vorbringen des Beklagten an und führt ergänzend aus, insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Leistungsfähigkeit beider Klägerinnen lägen keine atypischen Gründe vor, die geeignet wären, von der Regel des § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO abzuweichen. Das räumliche Gebiet der Klägerin zu 1) als mit Abstand größter von fünf Kraftfahrzeug-Innungen umfasse mehr als ein Drittel ihres Handwerkskammerbezirks mit knapp der Hälfte der in der Handwerksrolle eingetragenen Betriebe des Kraftfahrzeugtechniker-Handwerks. Diesen Betrieben gegenüber erfülle die Klägerin zu 1) ohne Rücksicht auf eine Innungsmitgliedschaft die ihr übertragenen hoheitlichen Aufgaben wie die Durchführung der Gesellenprüfungen. Die übrigen vier Kraftfahrzeug-Innungen hätten weniger als die Hälfte der Mitglieder der Klägerin zu 1). Trotz eines Mitgliederverlustes in den zurückliegenden Jahren spreche der im Vergleich immer noch hohe Mitgliederbestand der Klägerin zu 1) gegen die Annahme, dass sie ihre Aufgaben in ihrem Bezirk nicht mehr erfüllen kann. Die Zahl der Betriebe des Kraftfahrzeugtechniker-Handwerks sei indes seit 2004 in ihrem Handwerkskammerbezirk gestiegen. Dem Hinweis der Klägerinnen auf die sieben auf und unterhalb der Handwerkskammerbezirksebene organisierten bayerischen Kraftfahrzeug-Innungen mit jeweils mehr als 800 Mitgliedern und eigenständigen Geschäftsführungen sei der vergleichsweise höhere Betriebsstand des Kraftfahrzeughandwerks in Bayern entgegenzuhalten.
Von den insgesamt 95 Innungen innerhalb ihres Handwerkskammerbezirks sei die Klägerin zu 1) die einzige mit über 100 Mitgliedern. Nur vier der 95 Innungen hätten die Geschäftsführung nicht auf die zuständige Kreishandwerkerschaft übertragen.
Bei den insgesamt 20 handwerkskammerübergreifenden Innungen in ihrem Handwerkskammerbezirk handele es sich fast ausschließlich um Handwerke mit statistisch geringen Betriebszahlen und weiter räumlicher Streuung der Mitglieder. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Betriebszahlen bei den seit der Novelle 2004 nicht mehr zulassungspflichtigen Handwerken seitdem deutlich angestiegen seien.
Die Klägerinnen zu 1) und 2) hätten die Zusammenarbeit in ausreichender Weise durch einen Kooperationsvertrag geregelt. Mit der Kooperationsvereinbarung verwirkliche die Klägerin zu 1) ihr Anliegen, eine hauptamtlich geführte Geschäftsstelle mit hohem und professionellen Leistungsangebot in allen Aufgabenbereichen zu unterhalten.
Im Falle der Fusion von leistungsfähigen Innungen über ihren Handwerkskammerbezirk hinaus mit Verlagerung des Sitzes in einen anderen Handwerkskammerbezirk würde die Erfüllung ihrer Aufgaben als Handwerkskammer aufgrund fehlender Informations- und Aufsichtsbefugnisse und konkreter Einwirkungsmöglichkeiten erheblich erschwert.
Die Verfahren mit den Aktenzeichen 11 A 6254/08 und 11 A 6258/08 sind mit Beschluss der Kammer vom 25.03.2009 gemäß § 93 Satz 1 VwGO zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung miteinander verbunden worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte in diesem Verfahren und in den Verfahren 11 A 3614/06 und 11 A 6254/08 sowie auf die vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Klägerinnen zu 1) und 2) haben keinen Anspruch gegen den Beklagten auf Genehmigung der Erstreckung des Innungsbezirkes über den Bezirk der beigeladenen Handwerkskammern hinaus. Die ablehnende Entscheidung des Beklagten vom 26.11.2008 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerinnen nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Nach § 52 Abs. 3 Satz 2 der Handwerksordnung (HwO) bedarf die Bezirksabgrenzung der Genehmigung durch die oberste Landesbehörde, wenn der Innungsbezirk über den Bezirk einer Handwerkskammer hinaus erstreckt werden soll.
Die klägerischen Innungen beabsichtigen, mit der im Jahr 2004 beschlossenen Fusion zur neu benannten "Innung des Kraftfahrzeugtechniker-Handwerks -Niedersachsen-Mitte" mit Sitz in N. und Außenstelle in O. ihren Innungsbezirk über den Bezirk der beigeladenen Handwerkskammern hinaus auszudehnen, und haben dazu in rechtlich nicht zu beanstandender Weise die Genehmigung des Beklagten als zuständiger oberster Landesbehörde beantragt.
Die Kammer hat bereits in ihrem rechtskräftigen Urteil vom 12.12.2007 in dem Verfahren 11 A 3614/06 dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14.04.1961 (Az.: VII C 124.59, GewArch 1962, 90, 91) folgend die Auffassung vertreten, dass es sich bei der Genehmigung nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO um einen selbständigen Verwaltungsakt handelt und nicht wie der Beklagte weiterhin annimmt um einen verwaltungsinternen Teilakt eines mehrstufigen Verwaltungsaktes mit der Konsequenz, dass die Rechtmäßigkeit der Versagung der ministeriellen Genehmigung lediglich im Rahmen der Genehmigung der Satzung der aus den Klägerinnen bestehenden neuen Innung durch die dann zuständige Beigeladene zu 2) nach § 56 HwO geprüft werden könnte.
Die Kammer ist durch § 121 VwGO nicht daran gehindert, die Diskussion über die Passivlegitimation für das von den Klägerinnen begehrte Verwaltungshandeln dem Wunsch des Beklagten entsprechend erneut zu eröffnen. Die Anträge in dem vorliegenden Verfahren und dem Verfahren 11 A 3614/06 sind auf unterschiedliche Ziele gegenüber unterschiedlichen Behörden gerichtet. Gegenstand des Rechtstreits 11 A 3614/06 war die Bescheidung des von den Klägerinnen bei der Beigeladenen zu 2) gestellten Antrages auf Genehmigung der Satzung der fusionierten Innung gemäß § 56 HwO, während der Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits die Bescheidung des an den Beklagten gerichteten Antrages der Klägerinnen auf Genehmigung der Innungsgrenzen gemäß § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO umfasst.
Die Kammer sieht keine Veranlassung, nach dem weiteren Vorbringen des Beklagten von ihrer im Urteil vom 12.12.2007 vertretenen Rechtsaufassung abzuweichen.
Die vom Beklagten aufgeführten Beispiele eines Zusammenwirkens von zwei Behörden mit eigenständigen Entscheidungskompetenzen sind nicht geeignet, das von der Kammer aufgezeigte System des allgemeinen und besonderen Verwaltungsrechts, das bereits der herangezogenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14.04.1961 zugrunde lag, in Frage zu stellen.
Die Kammer hat insbesondere das verwaltungsinterne Einvernehmen von der Ausgestaltung eines Beteiligungsrechts mit Außenwirkung abgegrenzt. Das gilt auch für das vom Beklagten herangezogene Beispiel der Erteilung einer Baugenehmigung, die ihrerseits die Erklärung des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 Abs. 1 Satz 1 Baugesetzbuch (BauGB) voraussetzt. Insofern ist unstreitig, dass die Erklärung des Einvernehmens oder deren Verweigerung durch die Gemeinde keine Verwaltungsakte mit Außenwirkung sind, sondern lediglich verwaltungsinterne Vorgänge, bei denen der mitwirkenden Gemeinde in dieser Konstellation lediglich ein Veto-Recht eingeräumt wird (BVerwGE 22, 342 ff.; NJW 1968, 905; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 36 Rn. 5). Der bauwillige Bürger kann deshalb nicht auf die Erklärung des Einvernehmens klagen, sondern nur gegen die Genehmigungsbehörde selbst. Ist das Einvernehmen zu Unrecht versagt worden, wird die Genehmigungsbehörde zur Erteilung der Baugenehmigung verurteilt, sofern auch die übrigen Voraussetzungen vorliegen, und damit das Einvernehmen praktisch durch das Urteil ersetzt.
Ein grundlegender Unterschied bei der rechtlichen Ausgestaltung des Mitwirkungsrechtes gegenüber der ministeriellen Genehmigung nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO wird bereits durch die Wortwahl des Gesetzgebers dokumentiert. Während § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB von der Entscheidung der Baubehörde "im Einvernehmen" mit der Gemeinde spricht, macht § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO die Abgrenzung des Innungsbezirks bei der Überschreitung des Bezirks der Handwerkskammer von der "Genehmigung" durch die oberste Landesbehörde abhängig. Im Gegensatz dazu wählt er im sich anschließenden Satz 3 dieser Vorschrift für den Fall, dass der Innungsbezirk darüber hinaus über die Grenzen eines anderen Bundeslandes erstreckt werden soll, die Formulierung, dass die Genehmigung nur "im Einvernehmen" mit den beteiligten obersten Landesbehörden erteilt werden kann. Die oberste Landesbehörde, in deren Gebiet die Innung ihren Sitz haben soll, darf die Genehmigung nur dann aussprechen, wenn die beteiligten obersten Landesbehörden der Bezirksabgrenzung zustimmen. Es besteht insofern Einigkeit, dass bei dieser Konstellation das Einvernehmen vergleichbar dem gemeindlichen Einvernehmen nach § 36 BauGB aufzufassen ist (vgl. Musielak/Detterbeck, Das Recht des Handwerks, 3. Aufl. 1995, § 52 Rn. 22). Eine solche bereits durch den Gesetzeswortlaut zum Ausdruck gebrachte Differenzierung der Mitwirkungsrechte reflektiert die unterschiedlichen Kompetenzen der beteiligten Behörden und bestätigt die Eigenständigkeit der Entscheidung durch den Beklagten.
Auch das nach § 15 Raumordnungsgesetz (ROG) vorgeschriebene Raumordnungsverfahren ist nicht mit den Genehmigungsverfahren nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO und § 56 HwO vergleichbar. Die Ergebnisse des von der zuständigen Raumordnungsbehörde durchgeführten Raumordnungsverfahrens sind zwar bei raumbedeutsamen Planungen, Planfeststellungen, Genehmigungen und anderen behördlichen Entscheidungen als abwägungsrelevant zu berücksichtigen, haben allerdings gegenüber dem Träger des Vorhabens keine unmittelbare Rechtswirkung und können auch nicht eine etwa erforderliche Bauleitplanung oder ein Planfeststellungsverfahren ersetzen (vgl. Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 4. Aufl. 2009, Rn. 288). Auch insofern besteht Einigkeit, dass Regelungen des Raumordnungsrechts nach § 3 Abs. 3 ROG nur verwaltungsintern wirken und keine unmittelbare Rechtswirkung gegenüber Dritten entfalten (BVerwG, Beschl. v. 24.04.1992 4 NB 36/91 ; Beschl. v. 30.08.1995 4 B 86/95 ; Urt. v. 16.08.1995 11 A 2/95 ; Stüer, a.a.O., Rn. 300). Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung begründen zwar ausweislich des § 5 Abs. 4 ROG und des § 1 Abs. 4 BBauG Beachtens- bzw. Anpassungspflichten der in diesen Vorschriften bezeichneten Stellen. Der Einzelne kann aus ihnen aber für sich keine Rechte herleiten.
Der Gesetzgeber hat bereits in dem Wortlaut des § 6 a Abs. 9 Satz 1 ROG zum Ausdruck gebracht, dass das Ergebnis eines durchgeführten Raumordnungsverfahrens nicht einmal für die in § 4 Abs. 5 ROG genannten Träger raumbedeutsamer Planungen rechtliche Bindungen erzeugt. Er macht deutlich, dass die raumordnerische Beurteilung, mit der das Raumordnungsverfahren abschließt, sich in ihren rechtlichen Wirkungen von Zielen der Raumordnung und Landesplanung oder von einem Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG beträchtlich unterscheidet.
Auch die vom Beklagten herangezogene Regelung des § 8 Abs. 1 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) ist nicht geeignet, die Verwaltungsaktsqualität der Genehmigung des § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO in Frage zu stellen.
§ 8 KHG beschreibt den Sonderfall des zweistufigen Systems des Krankenhausrechts. Auf der ersten Stufe wird durch die jeweilige Landesbehörde der Krankenhausplan aufgestellt. Auf der zweiten Stufe wird durch einen mit Rechtsmitteln angreifbaren rechtsgestaltenden Verwaltungsakt festgestellt, ob das jeweilige Krankenhaus in den Krankenhausplan aufgenommen wird oder nicht. Der Krankenhausplan selbst ist nach ständiger Rechtsprechung lediglich verwaltungsinterne Maßnahme ohne unmittelbare Rechtswirkung gegenüber Betroffenen (vgl. BVerwGE 72, 38, 44 f.; OVG Lüneburg, MedR 2000,93, 94; Huster/Kalenborn, Krankenhausrecht, München 2010, S. 66). Der Krankenhausplan hat wie eine binnenorganisatorische Weisung die Anordnung zum Inhalt, dem Plan entsprechend positive oder negative Einzelentscheidungen vorzubereiten (BVerwG NJW 1995, 1628, 1629). Der gegenüber dem Krankenhausträger zu erlassende Feststellungsbescheid ist als Vollzug des Krankenhausplans anzusehen (vgl. Spickhoff, Medizinrecht, München 2011, § 8 KHG, Rn. 1, 18).
Es handelt sich von der strukturellen Ausrichtung nicht um Teilregelungen im Rahmen gestufter Genehmigungsverfahren, wie sie die Kammer in ihrem Urteil vom 12.12.2007 in dem Verfahren 11 A 3614/06 für den bauordnungsrechtlichen und immissionsrechtlichen Vorbescheid, die Teilgenehmigung nach § 8 Abs. 3 Nr. 2 GenTG und schließlich für den vergleichbaren Fall des § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO angenommen hat.
Dem kann der Beklagte auch nicht entgegenhalten, dass die zur endgültigen Entscheidung berufene Handwerkskammer an eine vorangehende Entscheidung der obersten Landesbehörde gebunden sei und schließlich zwei selbständige zeitaufwändigere Verwaltungs- und Gerichtsverfahren zu führen seien, die zu unterschiedlichen Ergebnissen führen könnten.
Zum einen wird wie die Kammer bereits ausgeführt hat bei dieser Argumentation die Natur gestufter Genehmigungsverfahren verkannt. Darüber hinaus gebührt der von der Kammer vertretenen Ausfassung zum Erfordernis von zwei selbständigen Genehmigungsverfahren im Interesse einer klaren Kompetenzregelung und eines umfassenden Rechtsschutzes der Vorzug. Die selbständige, allein ihrer Beurteilung und ihrer Zuständigkeit unterliegende und für die beteiligten Innungen und die Handwerkskammer verbindliche Entscheidung der obersten Landesbehörde nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO steht neben der Genehmigung der Handwerkskammer nach § 56 HwO, die für alle anderen Satzungsbestimmungen mit Ausnahme der Bezirksabgrenzung zuständig bleibt. Die selbständige Anfechtbarkeit der Genehmigung nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO bietet auch unter dem weiteren Aspekt der Verwaltungsökonomie den Vorteil, dass die zuständige Handwerkskammer ohne verbindliche Entscheidung über die ministerielle Genehmigung nicht in die Prüfung der übrigen Satzungsbestimmungen eintreten muss. Damit entscheiden beide beteiligte Behörden im Rahmen ihrer Kompetenz, ohne dass es zu divergierenden Entscheidungen kommen kann.
Im Übrigen liegen die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO nicht vor.
Nach § 52 Abs. 3 Satz 1 HwO soll sich der Innungsbezirk nicht über den Bezirk einer Handwerkskammer hinaus erstrecken und bedarf andernfalls nach Satz 2 der Genehmigung durch die oberste Landesbehörde.
Unter welchen Gesichtspunkten die oberste Landesbehörde bei der Erteilung oder Versagung der Genehmigung zu befinden hat, ergibt sich nicht allein aus der Norm selbst. Diese sind vielmehr aus dem von der Handwerksordnung vorgesehenen Organisationssystem, den für die Abgrenzung des Innungsbezirkes aufgestellten Grundsätzen und deren Entwicklung sowie dem Zweck der Regelungen zu ermitteln.
Die Vorschrift des § 52 Abs. 3 Satz 1 und 2 HwO dient der Durchsetzung der maximalen Ausdehnung einer Innung bis an die Grenzen des Handwerkskammerbezirks und formuliert das Nichtüberschreiten des Kammerbezirks als Soll-Vorschrift. Dieser Grundsatz steht in engem Zusammenhang mit dem Deckungsprinzip von Innung und Kommune nach § 52 Abs. 2 Satz 2 HwO. Danach soll sich der Innungsbezirk in der Regel mit einem Stadt- oder Landkreis decken (Grundsatz der Deckungsgleichheit). Die Vorschrift bietet zunächst wie der Beklagte zutreffend ausführt eine Orientierungshilfe für eine sachgerechte Abgrenzung der Innungsbezirke, die sich nach § 52 Abs. 1 Satz 2 HwO nicht überschneiden dürfen. Sie dient weiterhin der Durchsetzung des allgemein anerkannten Postulats der Einräumigkeit der staatlichen Verwaltung, zu der die Innungen als Körperschaften des öffentlichen Rechts nach § 53 HWO gehören (vgl. dazu: BVerfGE 68, 193, 208). Danach sollen sich die Zuständigkeitsgebiete der Sonderbehörden und Gerichte mit denen der allgemeinen inneren Verwaltung oder der Gemeinden und Gemeindeverbände im Interesse der politischen Integration und der Verwaltungsökonomie decken (vgl. Wagener, GewAch. 1979, 73, 75). Als weitere für die Abgrenzung der Innungsbezirke maßgebliche Grundsätze bestimmt § 52 Abs. 2 Satz 1 HwO, dass der Innungsbezirk unter Berücksichtigung einheitlicher Wirtschaftsgebiete so abgegrenzt sein soll, dass die Zahl der Innungsmitglieder ausreicht, um die Handwerksinnung leistungsfähig zu gestalten (Grundsatz der Leistungsfähigkeit), und dass die Mitglieder an dem Leben und den Einrichtungen der Handwerksinnung teilnehmen können (Grundsatz der Integrationskraft).
Berücksichtigt man, dass sich die Umstände, von denen Leistungsfähigkeit, Integrationskraft, Deckungsgleichheit und Nichtüberschreiten des Kammerbezirks abhängen, während des meist langen Bestehens einer Innung ändern können, erscheint es sinnvoll, diese Maßstäbe nicht nur für den Gründungszeitpunkt der Innung, sondern darüber hinaus für die gesamte Dauer ihres Bestehens gelten zu lassen (so bereits: BVerwG, Urt. v. 25.04.1972 1 C 3/70 GewArch.1972, 333, 335; ausführlich: BVerwG, Urt. v. 17.03.1992 1 C 31/89 nach juris).
Damit ist aber noch nicht geklärt, welchen Verbindlichkeitsgrad diese Anpassungsanforderungen an bereits bestehende Innungen beanspruchen.
Die Vorschrift des § 52 Abs. 3 HwO ist entsprechend ihrem Wortlaut als Soll-Vorschrift im verwaltungsrechtlichen Sinn zu verstehen. Das bedeutet, dass die Vorschrift nach dem in ihr beschriebenen Regelfall für die Innung zwingend ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.03.1992 1 C 31/89 BVerwGE 90, 88, 93, zu § 52 Abs. 2 Satz 2 a.F.). Ein Abweichen von dieser Regel ist nur in atypischen Fällen gestattet, in denen konkrete, nicht von der Behörde zu vertretende, überwiegende Gründen unter Berücksichtigung des Gesetzeszwecks für ein Abgehen von der Norm sprechen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 40 Rn. 44). Nur bei Vorliegen einer solchen atypischen Konstellation kann bei der Entscheidung nach § 52 Abs. 3 HwO ein Ermessen ausgeübt werden.
Eine andere Auslegung ist hier auch nicht vor dem Hintergrund geboten, dass § 52 Abs. 3 HwO eine überkommene Regelung ist und den heutigen Gegebenheiten nicht mehr angepasst erscheinen mag. § 52 Abs. 3 HwO geht auf § 82 Abs. 1 des Gesetzes zur Abänderung der Gewerbeordnung vom 26.07.1887 (RGBl. S. 663) zurück. Danach sollte der Bezirk, für welchen eine Innung errichtet wurde, in der Regel nicht über den Bezirk der höheren Verwaltungsbehörde hinausgehen, in welchem die Innung ihren Satz hatte; Ausnahmen bedurften der Genehmigung der Landeszentralbehörde (hierzu: Roellecke, GewArch. 1987, 105, 111). Anlass für eine Novelle der Vorschrift hat der Gesetzgeber ersichtlich nicht gesehen. Zuletzt wurde durch Gesetz vom 20.12.1993 (BGBl. I S. 2256) Satz 2 des § 52 Abs. 2 HwO, nach dem sich der Innungsbezirk in der Regel mit einem Stadt- oder Landkreis decken sollte, durch die Sätze 2 und 3 ersetzt, um insbesondere den damals anstehenden Gebietsreformen in den neuen Bundesländern Rechnung zu tragen (BTDrs. 12/5918, S. 23). Im Zuge dieser Novelle hätte auch § 52 Abs. 3 geändert werden können, wenn der Gesetzgeber dafür eine Notwendigkeit gesehen hätte.
Auch aus Sinn und Zweck des § 52 Abs. 3 HwO lässt sich keine geringere Verbindlichkeit als die einer Soll-Vorschrift ableiten.
Dabei kommt dem Handwerkskammerprinzip und dem damit in engem Zusammenhang stehenden Grundsatz der Deckungsgleichheit und der Einräumigkeit der staatlichen Verwaltung besondere Bedeutung zu.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird dem Postulat der Einräumigkeit der staatlichen Verwaltung besonderes Gewicht beigemessen, wenn zwischen verschiedenen Verwaltungseinheiten eine Aufgabenverflechtung besteht (BVerwG, Urt. v. 17.03.1992 1 C 31/89 BVerwGE 90, 88, 92). Eine solche Aufgabenverflechtung besteht zwar nicht zwischen Handwerksinnungen und Stadt- oder Landkreis. In diesem Zusammenhang ist insbesondere auf die Vorschrift des § 86 HwO hinzuweisen, nach der alle Handwerksinnungen, die im selben Stadt- oder Landkreis ihren Sitz haben, die Kreishandwerkerschaft bilden. Wenn diese aber als Interessenvertretung der in ihr vereinigten Innungen nach § 87 Abs. 1 Ziffer 1 HwO grundsätzlich das Gebiet eines Stadt- oder Landkreises umfasst, erscheint es sinnvoll, dass auch die Bezirke der Innungen jeweils mit dem betreffenden Stadt- oder Landkreis übereinstimmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.03.1992 1 C 31/89 ). Eine besondere Aufgabenverflechtung ist aber zwischen Handwerksinnungen und Handwerkskammern als Körperschaften des öffentlichen Rechts nach § 90 Abs. 1 HwO anzunehmen. Besondere Bedeutung kommt dabei den Aufsichtsbefugnissen der Handwerkskammern über die Innungen zu: Nach § 75 HwO führt die Aufsicht über die Handwerksinnung die Handwerkskammer, in deren Bezirk die Handwerksinnung ihren Sitz hat. Ferner hat die Handwerkskammer über die Auflösung einer Handwerksinnung nach § 76 HwO zu entscheiden. Nach § 56 HwO bedarf die Satzung der Handwerksinnung der Genehmigung durch die Handwerkskammer des Bezirks, in dem die Handwerksinnung ihren Sitz nimmt. Die Innung kann nach § 54 Abs. 1 Satz 2 Ziffer 4 HwO die Gesellenprüfungen abnehmen und hierfür Gesellenprüfungsausschüsse errichten, sofern sie wie im Fall der Klägerin zu 1) von der Handwerkskammer dazu ermächtigt ist. (Diese Zuständigkeit bezieht sich nach dem Vorbringen der Beigeladenen zu1) Mitte 2009 auf die beträchtliche Zahl von 473 Lehrlingen in allen Ausbildungsjahren.) Darüber hinaus hat die Innung nach § 54 Abs. 1 Satz 2 Ziffer 10 HwO die von der Handwerkskammer innerhalb ihrer Zuständigkeit erlassenen Vorschriften und Anordnungen durchzuführen. Im Übrigen sind alle Mitglieder von Innungen Pflichtmitglieder der Handwerkskammer (§ 90 Abs. 2 HwO). Sie vertritt die Interessen des Handwerks und die ihrer Mitglieder.
Nach der Gesetzesnovelle vom 20.12.1993 räumt das Bundesverwaltungsgericht indes dem Erfordernis, die Leistungsfähigkeit und Integrationskraft der Innung zu sichern, Vorrang vor dem Prinzip der Deckungsgleichheit der Zuständigkeitsbezirke ein (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.08.2000 1 B 35/00 nach juris). Dies betrifft indes nur die Gewichtung der für die Abgrenzung einer Innung maßgeblichen Prinzipien, nicht hingegen wie bereits ausgeführt die Verbindlichkeit der Soll-Vorschrift des § 52 Abs. 3 HwO.
Auf Seiten der Klägerinnen liegen indes keine Gründe vor, die ihre Situation als atypisch erscheinen lassen, und deswegen die Klägerinnen von der Pflicht zur Befolgung der Soll-Vorschrift des § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO entbinden könnten.
Da das Handwerkskammerprinzip und das Prinzip der Deckungsgleichheit und Einräumigkeit der staatlichen Verwaltung notwendig keine Anhaltspunkte für einen atypischen Fall liefern können, können nur die Grundsätze der Leistungsfähigkeit und Integrationskraft einen Ausnahmefall begründen.
Da die Integrationskraft mit zunehmender Größe einer Innung eher abnimmt, kann die Prüfung des atypischen Falles wegen der Größe des mit der geplanten Fusion der Klägerinnen zu 1) und 2) entstehenden neuen Innungsbezirks nur noch unter dem Gesichtspunkt der Leistungsfähigkeit erfolgen. Damit kommt es im vorliegenden Verfahren auf die Gewichtung der Grundsätze nicht an.
Der Begriff der Leistungsfähigkeit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff. Bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit einer Innung hat der Beklagte als oberste Landesbehörde keinen Beurteilungsspielraum; seine Auslegung ist gerichtlich voll überprüfbar. Eine Beurteilungsermächtigung liegt dann vor, wenn der Gesetzgeber eine im Gesetz geregelte Rechtsfolge an eine höchstpersönliche Qualifizierung geknüpft und zugleich die für die Entscheidung zuständige Behörde ermächtigt hat, diese höchstpersönliche Qualifizierung mit allgemein verbindlicher Wirkung vorzunehmen. Dies gilt vor allem für die Beurteilung der Eignung von Personen für ein bestimmtes Amt oder für eine bestimmte Tätigkeit, für die Beurteilung von Prüfungsleistungen und für die Beurteilung bestimmter Faktoren bei prüfungsähnlichen Entscheidungen. Dass der Gesetzgeber hier dem Beklagten einen Beurteilungsspielraum eingeräumt haben könnte, ist nicht ersichtlich. Die Entscheidung über die Leistungsfähigkeit von Innungen hat im Hinblick auf den zur Entscheidung berufenen Beklagten weder einen höchstpersönlichen Charakter noch sind für den zu beurteilenden Sachverhalt besondere nur bei der Beklagten vorhandene Qualifikationen erforderlich. Da es sich um eine Verpflichtungsklage handelt, ist die Leistungsfähigkeit der Klägerinnen zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu beurteilen.
Der Begriff der Leistungsfähigkeit wird teilweise mit Hinweis auf den Wortlaut des § 52 Abs. 2 Satz 1 HwO mit einer ausreichenden Mitgliederzahl gleichgesetzt (Roellecke, a.a.O., S. 108; weitere Nachweise bei Zimmermann, GewArch. 2006, 274, 275). Aus dem Gesetzeswortlaut ist diese Gleichsetzung indes nicht zu ersehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hängt die Leistungsfähigkeit einer Innung gemäß § 52 Abs. 2 HwO davon ab, ob sie in ihrem Gebiet die ihr nach § 54 HwO obliegenden Aufgaben dauernd erfüllen kann; dabei kommt der Zahl der Innungsmitglieder eine besondere, aber nicht ausschließliche Bedeutung zu (BVerwG, Urt. v. 25.05.1972 1 C 3/70 GewArch 1972, 333, 335). Dieser Ansicht schließt sich die Kammer an.
Unter dem maßgeblichen Aspekt der dauerhaften Aufgabenerfüllung hängt die Leistungsfähigkeit einer Innung des Weiteren von der Bedeutung des jeweiligen Handwerks und dessen örtlicher Verbreitung (BVerwG, Urt. v. 25.05.1972, a.a.O.) sowie der finanziellen und personellen Ausstattung der Innung ab.
Dies zugrunde gelegt geht die Kammer von der Leistungsfähigkeit der Klägerinnen in ihren bisherigen Bezirken auch ohne die angestrebte Fusion aus.
Die Leistungsfähigkeit der Klägerin zu 2) wird von den Beteiligten nicht bestritten.
Hinsichtlich der Leistungsfähigkeit der Klägerin zu 1) vermag die Kammer nach dem derzeitigen Sachstand keine atypische Konstellation zu erkennen.
Nach dem unstreitig gebliebenen Vortrag der Beigeladenen zu 1) ist die Klägerin zu 1) niedersachsenweit die zweitgrößte Kraftfahrzeuginnung nach der Klägerin zu 2) und von der räumlichen Ausdehnung und der Mitgliederzahl die mit Abstand größte von den fünf Kraftfahrzeuginnungen in ihrem Handwerkskammerbezirk. Das räumliche Gebiet der Klägerin zu 1) umfasst mit der kreisfreien Stadt O. und dem Landkreis H. mehr als ein Drittel ihres Handwerkskammerbezirks mit knapp der Hälfte Anfang 2011 in der Handwerksrolle eingetragenen 739 Betriebe des Kraftfahrzeugtechniker-Handwerks. Auch diesen Betrieben gegenüber erfüllt die Klägerin zu 1) ohne Rücksicht auf eine Innungsmitgliedschaft die ihr übertragenen hoheitlichen Aufgaben, zu denen nach entsprechender Delegation die Durchführung der Gesellenprüfungen gehört; diese Zuständigkeit allein bezog sich Mitte 2009 bei 360 Betrieben auf 473 Lehrlinge in allen Ausbildungsjahren. Darüber hinaus nimmt sie für die Innungsmitglieder die sonstigen innungstypischen Aufgaben wahr. Die übrigen vier Kraftfahrzeuginnungen hatten Ende 2008 jeweils weniger als die Hälfte der 185 Mitglieder der Klägerin zu 1). Dieses Verhältnis bestand auch nach der Reduzierung der Mitglieder der Klägerin zu 1) auf 175 zum Januar 2010 fort.
Vor diesem Hintergrund spricht der im regionalen und niedersächsischen Vergleich immer noch hohe Mitgliederbestand der Klägerin zu 1) trotz des angeführten Mitgliederverlustes in den Jahren 2002 bis 2010 von knapp über 230 auf 175 Mitglieder gegen die Annahme, dass sie ihre Aufgaben gegenwärtig und in Zukunft in ihrem bisherigen Bezirk nicht mehr erfüllen kann.
Dem steht auch nicht der von der Klägerin zu 1) vorgetragene Konzentrationsprozess im Autohandel mit den befürchteten Auswirkungen auf ihre Mitgliedsbetriebe entgegen. Für eine nachhaltig negative Entwicklung bei der Anzahl der Betriebsstätten des Kraftfahrzeughandwerks im Bezirk der Klägerin zu 1) sind bislang keine Tatsachen vorgebracht worden. Vielmehr ist die Zahl der Betriebe des Kraftfahrzeugtechniker-Handwerks nach Angaben der Beigeladenen zu 1) in ihrem Handwerkskammerbezirk seit 2004 von 684 auf 739 bis Anfang des Jahres 2011 gestiegen.
Der Hinweis der Klägerinnen auf die sieben bayerischen Kraftfahrzeuginnungen mit jeweils mehr als 800 Mitgliedern und eigenständigen Geschäftsführungen ist ebenfalls nicht geeignet, an der Leistungsfähigkeit der Klägerin zu 1) zu zweifeln. Die Situation der bayerischen Kraftfahrzeuginnungen ist nicht mit der der niedersächsischen Kraftfahrzeuginnungen vergleichbar. Die hohe Mitgliederzahl bei den sieben bayerischen Kraftfahrzeuginnungen ist auf den höheren Betriebsbestand des Kraftfahrzeughandwerks und den Zuschnitt der Handwerkskammerbezirke in Bayern zurückzuführen. Nach den für das Jahr 2007 aufgeführten Quellen lag die Zahl der Betriebe des Kraftfahrzeugtechnikerhandwerks in Bayern mit 15.569 weit über der Zahl der 5.715 Betriebe in Niedersachsen. Dabei waren alle bayerischen Kraftfahrzeuginnungen auf und unterhalb der Handwerkskammerbezirksebene organisiert. Die mitgliedsstarken Kraftfahrzeuginnungen in Bayern sind mithin nicht das Ergebnis einer handwerkskammerübergreifenden Fusion von Kraftfahrzeuginnungen wie sie die Klägerinnen anstreben.
Die Klägerin zu 1) kann schließlich ihre Leistungsfähigkeit nicht durch den Hinweis auf die unzureichende personelle Ausstattung und das unzureichende Dienstleistungsangebot in Frage stellen.
Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Klägerin zu 1) zum Zeitpunkt der Fusionsbemühungen ihre Aufgaben nicht mehr durch den aus Altersgründen nur noch eingeschränkt einsetzbaren und mit den gestiegenen Anforderungen an die Beratung in allen Bereichen der Kfz-Branche überforderten ehrenamtlichen Geschäftsführer hat erfüllen können und ob anderweitige Fusionsbemühungen im eigenen Handwerkskammerbezirk ohne Erfolg geblieben sind.
Ausweislich ihres Internet-Auftritts und des vorgelegten Kooperationsvertrages vom 15.09.2005 haben die Klägerinnen zu 1) und 2) im für die Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung die Zusammenarbeit in ausreichender Weise durch einen Kooperationsvertrag geregelt. Nach § 1 des rückwirkend zum 01.01.2005 in Kraft getretenen Kooperationsvertrages stellt die Klägerin zu 2) der Klägerin zu 1) alle zur Erfüllung ihrer hoheitlichen und nicht hoheitlichen Aufgaben erforderlichen Dienstleistungen zur Verfügung. Der Geschäftsführer der Klägerin zu 2) ist auch bei der Klägerin zu 1) als deren von der Innungsversammlung gewählter Geschäftsführer tätig. Die Klägerin zu 2) berechnet der Klägerin zu 1) nach § 2 des Kooperationsvertrages jährlich ein Entgelt für die erbrachten Dienstleistungen und anteiligen Gehaltskosten des Geschäftsführers. Mit der Kooperationsvereinbarung verwirklicht die Klägerin zu 1) bereits ihr Anliegen, eine hauptamtlich geführte Geschäftsstelle mit hohem und professionellem Leistungsangebot in allen Aufgabenbereichen zu unterhalten und kann sich nicht mehr auf das gestörte Vertrauensverhältnis bei einer Geschäftsführung durch die Kreishandwerkerschaft Q. berufen.
Die von der Klägerin zu 1) für die Leistungen der Klägerin zu 2) nach dem Kooperationsvertrag zu erbringenden Kosten entsprechen nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben der Beigeladenen zu 1) etwa den nach dem Austritt der Klägerin zu 1) aus dem Landesverband Niedersachsen des Kraftfahrzeugtechnikerhandwerks zum Jahr 2005 ersparten Beitragszahlungen und können aus den Haushaltseinnahmen der Klägerin zu 1) gedeckt werden.
Insofern droht der Klägerin zu 1) kein weiterer Mitgliederverlust, der über das allgemeine von allen Handwerksinnungen zu tragende Risiko hinausgeht.
Die Klägerin zu 1) hat durch die Vorlage des Geschäftsberichtes 2009/2010 nicht dargelegt, dass sie gegenwärtig und in Zukunft nicht in der Lage ist, ohne weitere Erhöhung ihrer Mitgliedsbeiträge die finanziellen Mittel für die Erfüllung ihrer Aufgaben unter der Herrschaft der ab dem 01.01.2005 geltenden Kooperationsvereinbarung aufzubringen. Auch wenn die Mitgliedsbeiträge durch den Verlust an Mitgliedsbetrieben von 2005 bis Ende 2009 um ein knappes Drittel auf 64.571,30 € gesunken sind, ist es der Klägerin gelungen, u.a. durch den besonderen Einsatz des gemeinsamen Geschäftsführers, der vorbildlichen Nutzung anderer Einsparpotentiale und durch zusätzliches Leistungsangebot im Zusammenhang mit Einführung der Umweltzonen und mit der Abwrackprämie einen ausgeglichenen Haushalt, der u.a. Rücklagen in Höhe von knapp 75.000 € und Bestände von über 84.000 € ausweist, zu erreichen.
Dass die Klägerin zu 1) mit dem nur durch die Fusion möglichen Wechsel von der Kreishandwerkerschaft O. zur Kreishandwerkerschaft P. mit niedrigeren Beiträgen pro Mitgliedsbetrieb die von ihr an die Kreishandwerkerschaft zu entrichtenden Beiträge weiter zu reduzieren hofft, ist aus ihrer Sicht nachvollziehbar, begründet aber nach ihrem Vorbringen keine berechtigten Zweifel an ihrer Leistungsfähigkeit.
Neben der Kostenersparnis und den Synergieeffekten bei einer Fusion kann sich die Klägerin auch nicht auf die fehlende Planungssicherheit bei einer bloßen Kooperation berufen. Der zwischen den Klägerinnen geschlossene Kooperationsvertrag gilt nach der Präambel und § 3 bis zur erfolgreichen Genehmigung der Satzung der fusionierten Innung. Er ist mithin bei Versagung der Genehmigung nach § 52 Abs. 3 Satz 2 HwO durch die Beklagte oder der Genehmigung nach § 56 HwO durch die Beigeladene zu 2) wegen weiterer die Satzung betreffenden Gründen auf unbestimmte Zeit geschlossen und in allen Fällen nach § 3 Satz 2 des Kooperationsvertrages mit einer Frist von drei Monaten ordentlich kündbar. Wenn die Klägerin zu 1) eine solche Kündigungsfrist für nicht ausreichend hält, hätte es ihr im Rahmen der Privatautonomie oblegen, mit der Klägerin zu 2) eine andere Kündigungsregelung zu treffen.
Die Gestaltung durch Kooperation der Klägerinnen scheint nunmehr aus Sicht des Beklagten unbedenklich. Auch das Gericht hat keine Anhaltspunkte für ihre Rechtswidrigkeit.
Die Klägerinnen können sich zur Begründung einer atypischen Konstellation auch nicht auf die kammerübergreifenden Fusionierungen der anderen Innungen in Niedersachsen berufen.
Nach dem unstreitigen Vorbringen der Beigeladenen zu 1) und der vorgelegten Übersicht handelt es sich bei den insgesamt 20 handwerkskammerübergreifenden Innungen von den insgesamt 95 Innungen in ihrem Handwerkskammerbezirk fast ausschließlich um Handwerke mit statistisch geringen Betriebszahlen und weiter räumlicher Streuung der Mitglieder. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Betriebszahlen bei den seit der Novelle 2004 nicht mehr zulassungspflichtigen Handwerken seitdem deutlich angestiegen sind. Das gilt für die Handwerke des Gebäudereinigers (2003: 45 2009: 219), des Parkettlegers (2003: 18 2009: 52), des Schilder- und Lichtreklameherstellers (2003: 17 2009: 30) sowie des Schneidwerkzeugmechanikers (2003: 2 2009: 5).
Das Zahlenwerk aus dem Handwerkskammerbezirk der Beigeladenen zu 1) verdeutlicht, dass ein Großteil der kleineren Innungen auch ohne Überschreiten der Grenzen des Handwerkskammerbezirkes ihre Aufgaben mit Unterstützung der Kreishandwerkerschaft wahrnehmen können und sich die kammerübergreifenden Fusionierungen der anderen Innungen in Niedersachsen durchweg auf Handwerke mit geringen Betriebszahlen und weiter räumlicher Streuung der Mitglieder beziehen. In einem solchen Fall wird der Bezirk einer Innung ein größerer sein müssen, um die für die Leistungsfähigkeit einer Innung erforderliche Zahl von Handwerksbetrieben erfassen zu können (so bereits: BVerwG, Urt. v. 14.04.1961 VII V 124.59 GewArch 1962, 90, 92; im Ansatz auch: BVerwG, Urt. v. 25.05.1972 1 C 3/70 GewArch 1972, 333, 335).
Diesen Fall hatte auch der Gesetzgeber bei der Schaffung der Soll-Vorschrift des § 52 Abs. 3 HwO und der Vorgängervorschriften vor Augen. So heißt es in der amtlichen Begründung zu dem späteren § 82 Abs. 1 GewO in der Fassung des Gesetzes betreffend die Abänderung der Gewerbeordnung vom 26.07.1887 (Anlage zu den stenographischen Berichten des Reichstages, 1881, S. 261 f.):
"Als Regel muß ... vorausgesetzt werden, daß eine Innung sich auf den Bezirk einer Gemeinde und ihre nächste Umgebung oder bei kleinen Gemeinden auf den Bezirk benachbarter Gemeinden beschränkt. Der Aufnahme einer derartigen Beschränkung in das Gesetz steht nur der Umstand entgegen, daß es einzelne Handwerke gibt, welche ihrer Natur nach in keiner einzelnen Gemeinde in größerer Zahl vertreten sein können, für welche daher eine Innungsbildung überhaupt ausgeschlossen sein würde, wenn für dieselbe nicht ein größerer Bezirk zugelassen würde."
Der Gesetzgeber anno 1881 hat zwar den Gedanken nicht für den seinerzeit erkennbar (noch) nicht relevanten entgegen gesetzten Fall weiter entwickelt, dass bei einer Vielzahl von Betrieben in einem Handwerk in einem Handwerkskammerbezirk eine Innung auch durch die besondere Größe an die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit gelangen kann, weil die aus der Größe folgende Professionalisierung nicht in einem Handwerkskammerbezirk zu realisieren ist. Die Klägerin zu 1) hat diesen Anforderungen jedoch durch den Kooperationsvertrag hinreichend Rechnung getragen.
Es ist zwar nachvollziehbar, dass die Klägerinnen ihre Fusion zur weiteren Steigerung ihrer Leistungsfähigkeit wegen der so zu erzielenden Synergieeffekte und Kostenersparnis mit Blick auf die Zukunft gerichtet und im Sinne ihrer Mitglieder für sinnvoll halten. Sie fühlen sich dabei von der neueren Literatur zum Innungswesen bestätigt (vgl. Kreppner, Auswirkungen der Gebietsreform auf die Handwerksorganisation, GewArch. 1997, 121, 123; Dürr, Zum Recht der Innungen und Kreishandwerkerschaften, GewArch. 2009, 54, 56; ders., Überlebensfähigkeit von Innungen und Kreishandwerkerschaften, 2010). Aus der Sicht der Kammer ist aber die Bildung einer noch leistungsfähigeren Großinnung durch die beteiligten Klägerinnen nicht erforderlich, um deren Leistungsfähigkeit zu sichern.
Dem steht auch nicht der bei den Abstimmungen in den Mitgliederversammlungen zum Ausdruck gekommene Wille der Innungsmitglieder entgegen. Die autonome Selbstbestimmung stößt dort an ihre Grenzen, wo die internen Strukturen der Innung verlassen und die Belange Dritter beeinträchtigt werden. Eine Fusion würde in erheblichen Umfang in die Belange der Beigeladenen zu 1) und der Kreishandwerkerschaft O. eingreifen. Beide Körperschaften würden damit eine Vielzahl leistungsfähiger Pflichtmitglieder verlieren. Dieser Verlust beträfe allein bei der Kreishandwerkerschaft O. ein Drittel der Mitglieder und hätte erhebliche Auswirkungen auf deren Leistungsfähigkeit, denen unter anderem nur mit einer weiteren Erhöhung der ohnehin im Vergleich zur Kreishandwerkerschaft P. höheren Mitgliedsbeiträge entgegengewirkt werden könnte. Auch bliebe eine Fusion nicht ohne Konsequenzen für die Prüfungsstrukturen. Der Beigeladenen zu 1) würde ein wesentlicher Teil ihrer Kompetenzen genommen (§§ 91 Abs. 1, Ziffer 5, 54, Abs. 1 Ziffer 4 HWO), die neu zu organisieren wären.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kosten der Beigeladenen sind nach § 162 Abs. 3 VwGO nicht erstattungsfähig, weil sie keinen Antrag gestellt und sich damit nicht am Kostenrisiko beteiligt haben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,00 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG. Die Höhe des festgesetzten Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 1 GKG und bemisst sich nach der sich aus dem Antrag der Klägerinnen für sie ergebenden Bedeutung der Sache. Die Kammer hat wie bereits im Verfahren 11 A 3614/06 angenommen als Anhaltspunkte für die hier zu treffende Ermessensentscheidung zum einen den im Falle einer Fusion ersparten Jahresbeitrag zur Kreishandwerkerschaft O. sowie die ersparten Aufwendungen für einen (weiteren) hauptamtlichen Geschäftsführer abzüglich der geschätzten Mehraufwendungen für einen gemeinsamen Geschäftsführer herangezogen und ein entsprechend Mehrfaches des Auffangstreitwerts des § 52 Abs. 2 GKG als Streitwert festgesetzt.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 56 Abs. 1 und 53 Satz 2 HwO
§§ 91 Abs. 1, Ziffer 5, 54, Abs. 1 Ziffer 4 HWO
§§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 56 HwO
§ 121 VwGO
§ 36 BauGB
§ 35 VwVfG
§ 8 KHG
§ 53 HWO
§ 86 HwO
§ 75 HwO
§ 76 HwO
§ 54 HwO
§ 167 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 2 HwO
§ 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 15 Abs. 1 ROG
§ 8 Abs. 1 Satz 3 KHG
§ 93 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 2 der Handwerksordnung
§ 36 Abs. 1 Satz 1 Baugesetzbuch
§ 3 Abs. 3 ROG
§ 5 Abs. 4 ROG
§ 1 Abs. 4 BBauG
§ 6 a Abs. 9 Satz 1 ROG
§ 4 Abs. 5 ROG
§ 8 Abs. 3 Nr. 2 GenTG
§ 52 Abs. 3 Satz 1 HwO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 und 2 HwO
§ 52 Abs. 2 Satz 2 HwO
§ 52 Abs. 1 Satz 2 HwO
§ 52 Abs. 2 Satz 1 HwO
§ 52 Abs. 3 HwO
§ 52 Abs. 2 HwO
§ 90 Abs. 1 HwO
§ 90 Abs. 2 HwO
§ 82 Abs. 1 GewO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 63 Abs. 2 Satz 1 GKG
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 8 Abs. 1 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes
§ 82 Abs. 1 des Gesetzes zur Abänderung der Gewerbeordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 22, 342
NJW 1968, 905
BVerwGE 72, 38, 44
NJW 1995, 1628, 1629
BVerfGE 68, 193, 208
BVerwGE 90, 88, 93
BVerwGE 90, 88, 92
11 A 3614/06
11 A 6254/08
11 A 6258/08
VII C 124.59
4 NB 36/91
4 B 86/95
11 A 2/95
1 C 3/70
1 C 31/89
1 C 31/89 B
1 B 35/00
61 VII V 124.59