Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-14, Aktenzeichen 18 K 5215/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2007:0314.18K5215.05.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Bei der Klägerin handelt es sich um eine von mehreren gemeinnützigen Organisationen gegründete rechtsfähige Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in I, genehmigt durch die Bezirksregierung I am 15. November 2000. Nach § 2 der Stiftungssatzung sind Zwecke der Stiftung die Förderung des Natur- und Umweltschutzes sowie der Entwicklungszusammenarbeit, die insbesondere durch Veranstaltung einer Lotterie verwirklicht werden sollen. Im vorliegenden Verfahren erstrebt die Klägerin die Erteilung einer Genehmigung für eine Lotterie, die zunächst in Nordrhein-Westfalen durchgeführt werden soll. Weitere Anträge für die Durchführung auch in anderen Bundesländern sollen nachfolgen.
Dem vorliegenden Verfahren vorausgegangen ist das Klageverfahren 18 K 11762/96. Mit Urteil der Kammer vom 31. August 2001 wurde der Beklagte darin verpflichtet, der Klägerin die beantragte Veranstaltung einer Lotterie für Umwelt und Entwicklung ("Deutsche Postcodelotterie") in Nordrhein-Westfalen für ein Jahr zu genehmigen. In den Entscheidungsgründen wurde u.a. ausgeführt, dass § 2 der seinerzeit noch geltenden Lotterieverordnung insoweit mit Art. 12 GG unvereinbar und damit (teilweise) nichtig sei, als die Vorschrift als Genehmigungsvoraussetzung u.a. eine Bedürfnisprüfung verlange. Für das Bedürfniserfordernis nach § 2 Nr. 1 der Lotterieverordnung, das in Form einer Berufszulassungsbeschränkung in Art. 12 GG eingreife, fehle es an einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Der Rechtsstreit wurde in der Berufungsinstanz übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt, nachdem der Beklagte sich bereit erklärt hatte, der Klägerin eine Genehmigung zur Durchführung der beantragten Lotterie - in Zusammenwirken mit der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co OHG (WestLotto) als Dienstleister - durchzuführen.
Unter dem 11. August 2003 wurde der Klägerin auf Grundlage der Lotterieverordnung die Genehmigung zur Durchführung einer Lotterie unter der Bezeichnung "V" bis zum 31. Dezember 2004 erteilt.
Nach der oben genannten Entscheidung der Kammer vom 31. August 2001 hatten die Bundesländer intensive Beratungen zum Thema Lotteriewesen durchgeführt. Unter der Federführung Nordrhein-Westfalens arbeiteten sie den Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland aus, der am 1. Juli 2004 in Kraft getreten ist. In Nordrhein-Westfalen ist das Zustimmungsgesetz am 23. Juni 2004 in Kraft getreten.
Mit Schreiben vom 29. Oktober 2004 beantragte die Klägerin die Erteilung einer Genehmigung zur Durchführung der Lotterie auch für das Jahr 2005. Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 18. November 2004 ab. Die Ablehnung wurde im wesentlichen wie folgt begründet: Die im Zusammenwirken mit WestLotto durchgeführte Veranstaltung der Lotterie "V" habe im vorausgegangenen Genehmigungszeitraum die gesetzlich zugelassene Kostenquote überschritten. Dabei sei nicht maßgeblich, dass diese Überschreitung der Kostenquote nicht zu einer Verringerung der anteiligen Zweckerträge geführt habe, sondern die erhöhten Aufbaukosten von dritter Seite, nämlich vom Dienstleister WestLotto übernommen worden seien. Aus § 9 Abs. 2 des Lotteriestaatsvertrages ergebe sich, dass die dem Durchführer entstehenden Kosten auch dann der Veranstaltung der Lotterie zuzurechnen seien, wenn sie nicht aus dem Umsatz der Lotterie finanziert würden.
Im Dezember 2004 wurde das Dienstleistungsverhältnis zwischen der Klägerin und WestLotto beendet. Die Lotterie "V" wurde eingestellt.
Mit Schreiben vom 7. Juli 2005, ergänzt durch Schreiben vom 25. August 2005, beantragte die Klägerin erneut, die Genehmigung zur Veranstaltung einer Lotterie in Nordrhein-Westfalen zu erteilen. In der Begründung des Antrages wurde u.a. ausgeführt: Man habe sich entschieden, die Zulassung zur Veranstaltung einer Lotterie zu beantragen, die sich nicht an den engen und verfassungswidrigen Vorgaben der §§ 6 ff. des Lotteriestaatsvertrages orientiere, sondern auf die Erwirtschaftung hoher Zweckerträge durch hohe Umsätze ausgerichtet sei. Der Antrag werde in Kenntnis des Umstandes gestellt, dass die wirtschaftliche Konzeption der Lotterieveranstaltung mit dem Wortlaut des § 9 des Lotteriestaatsvertrages nicht vereinbar sei. Die Genehmigung wurde für die Dauer von fünf Jahren beantragt.
Im August 2005 wies der Beklagte die anderen Bundesländern über deren Innenministerien/-senatsverwaltungen bzw. Finanzministerien/-senatsverwaltungen darauf hin, dass die Klägerin erneut einen Antrag auf Genehmigung der Veranstaltung einer Lotterie gestellt und gleichzeitig angekündigt habe, dass die Lotterieveranstaltung auch auf andere Bundesländer ausgedehnt werden solle.
Mit Schreiben vom 12. Oktober 2005 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass ihr Antrag unvollständig sei. Im einzelnen wies er auf folgendes hin: Die Klägerin gehe während der Anlaufphase der Lotterie von einem wirtschaftlichen Risiko aus. Das erforderliche Start- und Investitionskapital solle von der Stiftung sichergestellt werden. Angaben hierzu, insbesondere in welcher Höhe und von wem das Kapital zur Verfügung gestellt werden solle, seien nicht gemacht worden. Ferner sei bislang nicht dargetan, welche Dienstleister, von denen die Klägerin gesprochen habe, sich konkret unter welchen Voraussetzungen und Bedingungen am Investitionsrisiko beteiligen würden. Schließlich fehle es auch an verbindlichen Aussagen hinsichtlich des Betriebsnetzes, über das die Lotterie angeboten werden solle.
Daraufhin gab die Klägerin mit Schreiben vom 21. Oktober 2005 an, dass die dem Beklagten bekannten neun gemeinnützigen Organisationen als Stifter ein Startkapital bis zu einem Höchstbetrag von jeweils 300.000,00 Euro bereit stellen würden. Es könne der Klägerin nicht zugemutet werden, bereits jetzt Namen von potentiellen Dienstleistern zu offenbaren, da zwischen dem Land Nordrhein- Westfalen und der dann in Konkurrenz auftretenden Firma WestLotto GmbH teilweise Personenidentität bestehe. Entsprechendes gelte für die erbetene Mitteilung, über welches Vertriebsnetz die Lotterie angeboten werden solle. Es werde angeregt, zur Reduzierung eines etwaigen Interessenkonfliktes die Genehmigungserteilung unter die aufschiebende Bedingung der Mitteilung und Genehmigung des Vertriebsnetzes zu stellen.
Mit Schreiben von November 2005 entgegnete der Beklagte, dass es nicht den Tatsachen entspreche, dass die bei ihm mit der Glücksspielaufsicht betrauten Beamten in den Gremien von WestLotto tätig seien. Der Anregung, die Genehmigung unter die aufschiebende Bedingung zu stellen, dass sie erst wirksam werde, wenn die betreffenden Dienstleister als unbedenklich anerkannt würden, könne nicht gefolgt werden. Es sei vielmehr Pflicht der Klägerin, der Genehmigungsbehörde alle für die Entscheidung relevanten Angaben und Unterlagen zur Verfügung zu stellen. Nur so könne der Antrag ordnungsgemäß geprüft werden.
Über den Antrag auf Genehmigung der Lotterie wurde seitens des Beklagten bislang nicht entschieden.
Am 5. Dezember 2005 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
Sie trägt vor, dass nicht damit zu rechnen sei, dass über ihren Antrag vom 7. Juli 2005 positiv entschieden werde. In diversen Gesprächen mit den beiden zuständigen Beamten des Beklagten sei deutlich geworden, dass die Gründe, die bereits zur Ablehnung des ursprünglichen Genehmigungsantrages vom 29. Oktober 2004 durch Bescheid vom 18. November 2004 geführt hätten, erneut zur Ablehnung des aktuellen Antrages führen würden. Zwar verstoße die von der Klägerin geplante Lotterie gegen einzelne Beschränkungen des Lotteriestaatsvertrages. Die dortigen Restriktionen seien jedoch mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar. In diesem Zusammenhang verweist die Klägerin auf ihren beim Bundesverfassungsgericht im Verfahren der Verfassungsbeschwerde im Bereich der Sportwetten eingereichten Schriftsatz vom 23. März 2005. Die derzeitige staatliche Strategie ziele darauf hin, Zeit zu gewinnen und die Vorteile des faktischen Monopols so lange wie möglich zu nutzen. Sie, die Klägerin, sei aus wirtschaftlichen Gründen darauf angewiesen, dass die Lotterieveranstaltung zeitnah aufgenommen werden könne. Würde sich der Start der geplanten Veranstaltung erneut über mehrere Jahre verzögern, würden die Chancen für ihr Lotterieprojekt, erfolgreich in der Bevölkerung angenommen zu werden, weiter sinken. Soweit der Beklagte in der vorgerichtlichen Korrespondenz zum Ausdruck gebracht habe, die fehlende Bekanntgabe möglicher künftiger Kooperationspartner stünde einer Genehmigungserteilung entgegen, sei dem nicht zu folgen. Es stehe noch nicht endgültig fest, ob sie überhaupt mit einem Dienstleister als Durchführer agieren werde. Derzeit sei dies nicht beabsichtigt. Richtig sei, dass sie mit einzelnen Partnern (z.B. Unternehmen der postalischen Dienste, Unternehmen im Bereich der Filialisten) kooperieren werde. Bei der Bekanntgabe etwaiger Partner handele es sich auch gar nicht um Auskünfte im Sinne des § 9 Abs. 3 LoStV, die zur Überprüfung der ordnungsgemäßen Durchführung der Lotterie erforderlich seien. Es bestünde im übrigen die Möglichkeit, die Lotterie unter aufschiebender Bedingung der Prüfung der Zuverlässigkeit eines etwaigen Durchführers zu genehmigen. Demgegenüber trägt die Klägerin später vor, dass als Dienstleister ein großer, im europäischen Ausland tätiger und in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union zugelassener Lotterieveranstalter bereit stehe. Im Hinblick auf die zwischenzeitlich ergangene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 zum staatlichen Monopol im Bereich der Sportwetten macht die Klägerin geltend, dass danach das Monopol im Wettbereich allenfalls dann zu rechtfertigen sei, wenn die staatlichen Lotterieveranstalter auf Werbung verzichteten und sich auf eine bloße Informationstätigkeit beschränkten. Maßstab für eine solche Informationstätigkeit dürften etwa die Beschränkungen sein, die den Anbietern von verschreibungspflichtigen Medikamenten für öffentliche Hinweise auf ihren Produkten auferlegt seien. Das Bundesverfassungsgericht habe für den Wettbereich dem Staat auferlegt, unverzüglich das Werbeverhalten der Monopolsituation anzupassen und jegliche expansive Vermarktung des Glückspiels zu verhindern. Der Beklagte unterliege einer analogen Verpflichtung für das von ihm noch gehaltene Monopol gewerblicher Lotterieveranstaltungen. Falls der Staat nicht innerhalb kurzer Zeit erkennbar seine Werbeaktivitäten beende und sich auf eine zurückhaltende Informationstätigkeit beschränke, würde dies die Verfassungswidrigkeit des staatlichen Monopols für gewerbliche Lotterieveranstaltungen verdeutlichen. Im übrigen gehe eine signifikante Suchtgefahr von Lotterieveranstaltungen nicht aus. Die Rechtsprechung habe in zahlreichen Judikaten die Frage, ob von klassischen Lotterien erhebliche Suchtgefahren ausgehen könnten, verneint. Die empirische, sozialpsychologische und medizinische Suchtforschung bestätigten diese Feststellungen. Letztlich instrumentalisierten die Länder ein nicht existentes Suchtproblem im Zusammenhang mit den klassischen Lotterien, um ein verfassungswidriges Monopol zu legitimieren. Das werde insbesondere auch deutlich, wenn man die inkonsistenten Vorschriften des geplanten neuen Glücksspielstaatsvertrages betrachte. Vor allem die vorgesehenen Werbebeschränkungen entsprächen in keiner Weise den Anforderungen für ein staatliches Monopol. Zu berücksichtigen sei in besonderem Maße auch, dass weder das geltende noch das künftige Recht die - von der Klägerin immer wieder angebotene - Begrenzung des Spielkapitals pro Spieler vorsehe. Eine Übertragung der in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 aufgestellten Grundsätze auf den Bereich des Lotteriewesens sei vor diesem Hintergrund weder aus tatsächlichen noch aus rechtlichen Gründen zulässig. Die bislang angeblich umgesetzten Maßnahmen insbesondere zur Reduzierung der Werbung für Lottoprodukte seien zudem in keiner Weise konsequent an den - an sich schon gar nicht übertragbaren - Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts ausgerichtet. Vielmehr würden an einzelnen Annahmestellen und auch andernorts nach wie vor in erheblicher Weise Spielanreize geschaffen. Das im Lotteriestaatsvertrag faktisch normierte staatliche Lotteriemonopol verstoße aber nicht nur gegen deutsches Verfassungsrecht, sondern auch gegen europäisches Gemeinschaftsrecht. Betroffen seien die Dienstleistungs- und die Niederlassungsfreiheit. Auf die europarechtlichen Grundfreiheiten könne sie sich auch berufen. Der insoweit erforderliche grenzüberschreitende Bezug folge hier daraus, dass der im europäischen Ausland bereit stehende Dienstleister in Teilbereichen in ihre Tätigkeit eingebunden werde, z.B. im Bereich der Software.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, die von ihr mit Schreiben vom 7. Juli 2005 beantragte Veranstaltung einer Lotterie in Nordrhein-Westfalen zu genehmigen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, dass die Klägerin die im Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland für die Zulassung einer Lotterie festgelegten Voraussetzungen in mehrfacher Hinsicht nicht erfülle. Der Genehmigungsantrag sei planmäßig darauf ausgerichtet, die aus ordnungspolitischen Gründen bestehenden Beschränkungen privater Lotterieveranstaltungen zu sprengen. Diese Beschränkungen seien verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 sei für die Gesetzeslage in Nordrhein-Westfalen richtungsweisend und auf die hiesigen Verhältnisse zu übertragen. Dem Urteil sei durch das Bundesverfassungsgericht selbst die Qualität einer Leitentscheidung im Sinne eines "Musterprozesses" beigemessen worden, dessen Inhalt und Folgewirkung das gesamte Sportwettenrecht in Deutschland betreffen sollten. Angesichts der somit auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen zu übertragenen, vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Übergangslösung sei der Antrag der Klägerin selbst bei einer unterstellten Verfassungswidrigkeit der einschlägigen Normen des Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland unbegründet. Davon abgesehen verstoße jedoch keine einzige der von der Klägerin planmäßig nicht beachteten Vorgaben des Staatsvertrages gegen verfassungsrechtliche Vorgaben. Die Vorschriften des dritten Abschnitts, insbesondere auch die von der Klägerin planmäßig ignorierten Regelungen seien zur Umsetzung der Zielsetzungen des Staatsvertrages implementiert worden. Diese Zielsetzungen seien vom Bundesverfassungsgericht als legitime Gemeinwohlziele bestätigt worden. Die Regelungen des Staatsvertrages seien insgesamt zur Umsetzung dieser Ziele geeignet, erforderlich und angemessen. Der Beklagte trägt weiter vor, dass nicht nur in Bezug auf Sportwetten, sondern auch im Hinblick auf Lotterieveranstaltungen zahlreiche Maßnahmen ergriffen worden seien, um den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts gerecht zu werden. So sei es etwa zu einer Einschränkung der Vertriebswege, einer Reduzierung des Werbevolumens und einer inhaltlichen Änderung der Werbeaussagen gekommen. Durch WestLotto seien seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts auch für die sonstigen angebotenen Produkte keine Promotion-Aktionen mehr vorgenommen worden. Unterschiedliche Maßnahmen der Suchtprävention (etwa durch Warnhinweise) und zur Sicherstellung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts durch WestLotto seien getroffen worden. Insgesamt sei dabei festzustellen, dass die vorgenommenen Umsetzungsmaßnahmen auch im Bereich der Lotterien dem vom Bundesverfassungsgericht geforderten Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Spielleidenschaft einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits entsprächen.
Wegen der weiteren Einzelheit wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Die Klage ist zulässig.
Insbesondere konnte sie nach § 75 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) trotz bislang fehlender Entscheidung des Beklagten erhoben werden, da über den mit Schreiben vom 7. Juli 2005 gestellten Antrag der Klägerin auf Genehmigung der geplanten Lotterieveranstaltung bis heute ohne zureichenden Grund nicht entschieden worden ist. Die dreimonatige "Mindestfrist" des § 75 Satz 2 VwGO ist gewahrt worden. Ein zureichender Grund für die bislang fehlende Entscheidung ist vom Beklagten weder dargetan worden noch ist er sonst ersichtlich. Nichts anderes ergibt sich daraus, dass der Beklagte während des Genehmigungsverfahrens darauf hingewiesen hatte, dass der Antrag unvollständig sei, weil u.a. der von der Klägerin angesprochene Dienstleister nicht benannt worden sei, so dass dieser nicht auf seine Zuverlässigkeit habe überprüft werden können. Ein zureichender Grund mag zwar anzunehmen sein, wenn die Behörde - insbesondere in kompliziert gelagerten Fällen - noch weitere Sachverhaltsaufklärung betreiben muss.
Vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage, § 75 Rn. 13.
Fehlt es aber, wie hier, an einer entsprechenden - erforderlichen - Mitwirkung des Antragstellers, besteht kein zureichender Grund für ein weiteres Zuwarten durch die Behörde. Ein Antrag ist dann vielmehr negativ zu bescheiden. Vor diesem Hintergrund kann hier zunächst dahinstehen, inwieweit die Benennung des Dienstleisters zwingende Genehmigungsvoraussetzung für den Antrag der Klägerin ist. Ein zureichender Grund dafür, nicht zu entscheiden, resultierte und resultiert daraus jedenfalls nach dem Gesagten nicht, zumal die Klägerin im Klageverfahren nunmehr, nachdem sie laut anfänglichem Vorbringen die Lotterieveranstaltung selbst, d.h. ohne Dienstleister durchführen wollte, einräumt, einen Dienstleister aus dem europäischen Ausland - für Teildienstleistungen - hinzuziehen, diesen aber nicht gegenüber dem Beklagten offenbaren zu wollen. Im übrigen war der Antrag der Klägerin auch nach Auffassung des Beklagten bereits unabhängig von der Frage der Benennung des Dienstleisters wegen Verstoßes gegen weitere Normen des am 1. Juli 2004 in Kraft getretenen Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland (LoStV) ablehnungsreif (wie noch auszuführen sein wird). Vor diesem Hintergrund ist die Kammer nicht gehalten, das Verfahren nach § 75 Satz 3 VwGO zunächst auszusetzen und dem Beklagten eine Entscheidungsfrist zu setzen.
Die Klage ist unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung zur Durchführung der geplanten Lotterieveranstaltung in Nordrhein-Westfalen (NRW) auf der Grundlage des § 6 Abs. 1 LoStV. In NRW beansprucht der LoStV aufgrund des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 22. Juni 2004 (GVBl. 2004, S. 315) unmittelbare Geltung.
Nach § 6 Abs. 1 LoStV bedarf der Erlaubnis, wer außerhalb des § 5 Abs. 2 LoStV eine Lotterie öffentlich veranstalten will. Über die Erteilung der Erlaubnis entscheidet die zuständige Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen. Zuständige Behörde ist nach § 15 LoStV i.V.m. § 3 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland (Lotterieausführungsgesetz - LoAG) vom 16. November 2004 (GVBl. 2004, S. 7126) der Beklagte.
Bei der von der Klägerin geplanten Lotterieveranstaltung handelt es sich um eine öffentliche Lotterie im Sinne des § 6 Abs. 1 LoStV. Diesbezüglich wird auf die Ausführungen im Urteil der Kammer vom 31. August 2001 - 18 K 11762/96 - (S. 35 f. des Entscheidungsabdrucks) verwiesen. Das dort zu § 2 der damals noch geltenden Verordnung über die Genehmigung öffentlicher Lotterien und Ausspielungen (Lotterieverordnung) vom 1. Juni 1955 (GVBl. 1955, S. 119) - LottVO - Gesagte gilt insoweit entsprechend.
Einer Genehmigung dieser Lotterie stehen jedoch Versagungsgründe nach den §§ 6 ff. LoStV entgegen.
Angesichts des aktuellen Vortrages der Klägerin, sich jedenfalls im Hinblick auf Teilleistungen eines Dienstleisters aus dem europäischen Auslands bedienen, diesen aber nicht benennen zu wollen, spricht schon vieles dafür, dass die von der Klägerin beantragte Genehmigung bereits wegen Verstoßes gegen die - verfassungsrechtlich unbedenkliche - Vorschrift des § 8 Abs. 1 Nr. 2 LoStV (bei überwiegender Durchführung der Veranstaltung durch einen Dritten wäre auch an § 8 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 Nr. 2 LoStV zu denken) nicht erteilt werden kann. Danach darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn der Veranstalter zuverlässig ist, insbesondere die Gewähr dafür bietet, dass die Veranstaltung ordnungsgemäß und für die Spielteilnehmer sowie die Erlaubnisbehörde nachvollziehbar durchgeführt und der Reinertrag zweckentsprechend verwendet wird. Aufgrund der bewussten Nichtbenennung des Dienstleisters und des Umfangs von dessen Einbindung dürften zumindest Zweifel an der Nachvollziehbarkeit der geplanten Lotterieveranstaltung begründet sein. § 9 Abs. 3 Satz 1 LoStV normiert korrespondierend mit dem Gebot der Nachvollziehbarkeit der Veranstaltung die Verpflichtung des Veranstalters, der zuständigen Behörde alle Unterlagen vorzulegen und alle Auskünfte zu erteilen, die zur Überprüfung der ordnungsgemäßen Durchführung der Lotterie erforderlich sind. Es spricht einiges dafür, dass in dem bewussten Verschweigen von Angaben zum Dienstleister ein Verstoß auch gegen diese Verpflichtung zu sehen ist, der schon für sich eine Ablehnung des Genehmigungsantrages rechtfertigt. Das braucht hier jedoch letztlich nicht abschließend beurteilt zu werden.
Denn der geplanten Lotterieveranstaltung stehen jedenfalls - wovon auch die Klägerin ausgeht - die zwingenden Versagungsgründe des § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV (i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LoStV) entgegen. So darf nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 a) LoStV eine Erlaubnis nicht erteilt werden, wenn die Bekanntgabe der Ziehungsergebnisse öfter als zweimal wöchentlich erfolgt. Bei der von der Klägerin beantragten Lotterieveranstaltung sind ausdrücklich bis zu drei Ziehungen wöchentlich vorgesehen (vgl. Ziffer 8.5.1 des Genehmigungsantrages vom 7. Juli 2005). Nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 b) LoStV darf eine Erlaubnis des weiteren nicht erteilt werden, wenn der Höchstgewinn einen Wert von 1 Mio. Euro übersteigt. Hier soll ausweislich Ziffer 8.7.3 des Genehmigungsantrages sowie von § 16 der dort als Entwurf beigefügten Geschäftsbedingungen sogar ein Mindestgewinn von 1 Mio. Euro garantiert werden. Wird die Gewinnklasse 1 nicht besetzt, so sollen zudem nach § 16 Abs. 5 der Geschäftsbedingungen und Ziffer 8.7.5 des Antrages 30 % auf die Gewinnklasse 1 der folgenden Ausspielung übertragen werden, so dass sich automatisch ein Gewinn von über 1 Mio. Euro ergeben wird. Nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 c) LoStV darf eine Erlaubnis schließlich nicht erteilt werden, wenn Teile des vom Spieler zu entrichtenden Entgeltes zu dem Zweck angesammelt werden, Gewinne für künftige Ziehungen zu schaffen (planmäßiger Jackpot). Nach § 16 Abs. 5 und 6 der Geschäftsbedingungen sowie nach Ziffer 8.7.5 und 8.7.6 des Genehmigungsantrages ist entgegen dieser Vorgabe bei Nichtbelegung einer Gewinnklasse der Aufschlag auf die kommende Ausspielung vorgesehen, so dass Jackpots planmäßig insbesondere in der ersten Gewinnklasse angesammelt werden.
Die Erteilung einer Genehmigung kommt ferner wegen Verstoßes gegen § 9 Abs. 1 LoStV (i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LoStV) nicht in Betracht. Nach dem Spielplan müssen Reinertrag, die Gewinnsumme und die Kosten in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen; die Kosten der Veranstaltung sind so gering wie möglich zu halten. Reinertrag ist der Betrag, der sich aus der Summe der Entgelte nach Abzug von Kosten, Gewinnsumme und Steuern ergibt. Für den Reinertrag und die Gewinnsumme sollen im Spielplan jeweils mindestens 30 % der Entgelte vorgesehen sein und es darf kein Grund zu der Annahme bestehen, dass diese Anteile nicht erreicht werden. Der von der Klägerin vorgelegte Wirtschaftsplan sieht abweichend davon für den Zweckertrag (=Reinertrag) einen Mindestwert von lediglich jeweils 10 % innerhalb der ersten fünf Jahre vor. Zwar handelt es sich bei § 9 Abs. 1 Satz 3 LoStV um eine Sollvorschrift, so dass Abweichungen bei Vorliegen besonderer Umstände möglich sind. Solche besondere Umstände sind während der Anlaufphase für eine neue Lotterieveranstaltung denkbar. Nicht zu überzeugen vermag insoweit der diesbezügliche Vortrag des Beklagten, wonach es sich bei der von der Klägerin geplanten Lotterie nicht um eine neue Lotterie, sondern um die Wiederbelebung einer bereits durchgeführten, aber gescheiterten Lotterieveranstaltung handeln soll. Schon angesichts des seit der Einstellung der Lotterie "V" im Dezember 2004 verstrichenen Zeitraums kann von einer bloßen Wiederbelebung, bei der es möglicherweise keiner erneuten Anlaufphase bedürfte, kaum die Rede sein. Auch kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Lotterie "V" sich seinerzeit bereits in einer Weise etabliert hätte, dass nunmehr gleichsam übergangslos eine Fortsetzung erfolgen könnte. Dagegen spricht im übrigen auch das neue Konzept der nunmehr geplanten Lotterie. Entgegen der Auffassung der Klägerin lässt sich jedoch auch nicht konstatieren, dass es ihr um eine Abweichung von der Regel lediglich während der Anlaufphase der Lotterie gehe. Der vorgelegte Wirtschaftsplan sieht einen Mindestwert für den Zweckertrag von 10 % jedenfalls für die ersten fünf Jahre, also für den gesamten beantragten Genehmigungszeitraum vor. Die insofern von der Klägerin geäußerte Annahme, für die Etablierung einer Lotterieveranstaltung bedürfe es einer Anlaufzeit von fünf Jahren, erscheint realitätsfern. Letztlich hat auch die Klägerin das nur behauptet, ohne irgendwelche greifbaren Anhaltspunkte für eine solche These zu liefern.
Kommt bereits nach den vorangegangenen Ausführungen die Erteilung einer Genehmigung für die von der Klägerin geplante Lotterie nicht in Betracht, kommt es nicht mehr darauf an, ob noch weitere Versagungsgründe eingreifen. Angemerkt sei jedoch, dass zumindest zweifelhaft ist, ob die vom Beklagten im weiteren noch geäußerten weiteren Bedenken Versagungsgründe zu begründen vermögen. So vertritt der Beklagte im Hinblick auf § 8 Abs. 1 Nr. 2 LoStV noch die Auffassung, dass die Klägerin durch das Werben mit einem Millionengewinn bei den Spielteilnehmern die Erwartung erwecke, dass der Gewinn aus dem Umsatz erwirtschaftet werde und damit eine Bonität des Veranstalters vorgetäuscht werde, die faktisch nicht bestehe. Die Auszahlung des Millionengewinns sei jedoch angesichts des Kapitals der Klägerin von lediglich 108.000,00 DM (vgl. § 3 Abs. 1 der Stiftungssatzung) nicht sichergestellt. Bei der beantragten Versicherungslösung werde dem Verbraucher verschleiert, dass die Auszahlung des Gewinns einen Zahlungsanspruch gegenüber der Versicherung voraussetze. Dies beinhalte für den Spielteilnehmer einen Unsicherheitsfaktor, mit dem er nicht rechnen müsse. Die Klägerin hält dem entgegen, dass die Versicherung des Millionengewinns branchenüblich sei. In der von der Klägerin angeführten Entscheidung des VG Hannover
- Urteil vom 12. Juni 1998 - 10 A 163/98 -, Bl. 11, 17 des Entscheidungsabdrucks -
wird offenbar eine Versicherungslösung für akzeptabel gehalten. Einer abschließenden Entscheidung hierzu bedarf es indes nicht angesichts der obigen Ausführungen, nach denen der Lotterieveranstaltung der Klägerin bereits anderweitige zwingende Versagungsgründe entgegen stehen.
Darf nach den geltenden Bestimmungen des LoStV die Genehmigung nicht erteilt werden, kommt auch nicht etwa eine "reduzierte" Genehmigung in Betracht (siehe den Wortlaut des § 6 Abs. 1 Satz 2 LoStV und des § 7 Abs. 2 LoStV), zumal es nicht Aufgabe des Gerichts ist, insoweit eine "geltungserhaltende Reduktion" herbeizuführen.
Nach Auffassung der Kammer vermögen auch die von der Klägerin vorgetragenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die §§ 6 ff. LoStV kein anderes Ergebnis zu rechtfertigen.
Die Normen, die hier nach den vorangegangenen Ausführungen der Erteilung einer Genehmigung zwingend entgegen stehen (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und § 9 Abs. 1 LoStV), beinhalten zwar Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG). Die Veranstaltung der von der Klägerin geplanten Lotterieveranstaltung fällt - auch ohne vorhandene Gewinnerzielungsabsicht - in den Schutzbereich dieser Bestimmung. Insoweit verweist die Kammer zur Vermeidung von Wiederholungen wiederum auf ihre den Beteiligten bekannte Entscheidung vom 31. August 2001 im Verfahren 18 K 11762/96.
Die §§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und 9 Abs. 1 LoStV greifen auch in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein, indem sie rechtliche Vorgaben und Beschränkungen reglementieren, bei deren Nichteinhaltung die Genehmigung einer privaten Lotterieveranstaltung nicht erteilt werden darf. Damit schränken sie zwangsläufig die Berufsfreiheit ein.
Jedoch sind die durch § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV verursachten Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 GG nach Auffassung der Kammer verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die Berufsausübung kann nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes geregelt werden. Auch die Berufswahl bzw. -zulassung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht einschränkungslos gewährleistet, sondern ebenfalls von der Regelungsbefugnis nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erfasst. Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung wird dabei mit Hilfe der so genannten "Drei-Stufen-Theorie" beurteilt, ausgehend davon, dass die Eingriffsintensität unterschiedlich ausfällt, je nach dem, ob es sich um eine bloße Berufsausübungsregelung (1. Stufe) oder um eine Berufswahlregelung handelt. Im Rahmen der Berufswahlregelungen gilt es wiederum zu unterscheiden zwischen subjektiven (2. Stufe) und objektiven (3. Stufe) Zulassungsschranken. Während Berufsausübungsregelungen die Art und Weise der beruflichen Tätigkeit regeln, knüpfen Berufszulassungsschranken schon den Zugang zum Beruf an sich an bestimmte Bedingungen. Subjektive Zulassungsschranken sind anzunehmen, wenn die Wahl des Berufs an von der Person abhängige Voraussetzungen geknüpft wird. Um objektive Berufszulassungsschranken handelt es sich, wenn der Zugang zum Beruf unabhängig von der Qualifikation der Person oder sonstigen subjektiven Gesichtspunkten verwehrt wird.
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, S. 377 (405 f.); Urteil vom 8. Juni 1960 - 1 BvL 53/55 u.a. -, BVerfGE 11, S. 168 (183); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 8. Auflage, Art. 12 Rn. 35 ff.; Tettinger, in: Sachs, GG, 3. Auflage, Art. 12 Rn. 100 ff.; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 10. Auflage, Art. 12 Rn. 50 ff.
Es spricht schon vieles dafür, dass es sich bei den hier in Rede stehenden Beschränkungen durch die §§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und 9 Abs. 1 LoStV anders als bei dem Erfordernis eines öffentlichen Bedürfnisses nach § 2 Nr. 1 LottVO
- siehe dazu die Kammerentscheidung vom 31. August 2001 - 18 K 11762/96 -, Seite 21 f. des Entscheidungsabdruckes) -
nicht um solche Schranken handelt, die den Zugang zu dem Beruf objektiv verwehren. Die Vorschriften reglementieren vielmehr Bedingungen und Modalitäten, unter denen eine Lotterieveranstaltung von privaten Anbietern durchgeführt werden darf. Die Klägerin trägt in diesem Zusammenhang indes vor, dass die privaten Lotterieveranstaltern in den §§ 6 ff. LoStV auferlegten Beschränkungen derart weit gingen, dass eine lukrative Lotterieveranstaltung gar nicht mehr möglich sei. Die Vorschriften des 3. Abschnittes des LoStV dienten letztlich allein dem Zweck, den Markt für staatliche Anbieter abzusichern. Insbesondere die engen Kosten- und Gewinnvorgaben des § 9 Abs. 1 LoStV führten dazu, dass eine neue Lotterieveranstaltung nicht erfolgreich neu am Markt etabliert werden könne. Das Vorbringen der Klägerin zielt damit insgesamt auf die Einschätzung, dass die in Rede stehenden Normen letztlich ein faktisches Staatsmonopol beinhalten, mithin eine - faktisch - objektive Berufszulassungsschranke. Zweifelhaft ist insoweit aber schon, ob diese Einschätzung der Klägerin überhaupt ohne weitere Differenzierung auf die §§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und 9 Abs. 1 LoStV zutreffen kann. Dagegen spricht, dass jedenfalls den in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV enthaltenen Einschränkungen die von der Klägerin vorgetragene wirtschaftlich erdrosselnde Wirkung nicht beigemessen werden kann. Zwar mag es zutreffen, dass die Attraktivität von Lotterieveranstaltungen steigt, wenn die in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV vorgesehenen Vorgaben nicht eingehalten werden müssen. Andererseits ist von der Klägerin aber auch nicht substantiiert vorgetragen und auch ansonsten nicht ersichtlich, dass nicht auch "kleinere" Lotterien (welche wiederum zu unterscheiden sind von den in § 13 LoStV genannten kleinen Lotterien, dazu noch sogleich) bei einer entsprechenden Ausgestaltung und einem ansprechenden Austragungsmodus Chancen haben, sich auf dem Markt zu etablieren. Dem Vortrag der Klägerin lässt sich nicht entnehmen, dass dies unmöglich sei. Sie selbst will sich mit dieser Alternative nicht begnügen, sondern erstrebt nach eigenen Angaben die Durchführung einer Lotterieveranstaltung in dem Umfang, der auch den staatlichen Anbietern zugebilligt wird. Ob der Umstand, dass § 5 Abs. 4 LoStV dies nicht zulässt, als objektive Zulassungsschranke für die Veranstaltung von "großen" Lotterien angesehen werden kann, erscheint wiederum zumindest zweifelhaft, weil insoweit wohl nicht von einem gesonderten Berufsbild des Veranstalters einer "großen" Lotterie gesprochen werden kann, dessen Zugang Privaten gänzlich verwehrt bleibt.
Zur "Berufsbildlehre" vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1961 - 1 BvL 44/55 -, BVerfGE 13, 97 (117); Jarass, a.a.O., Rn. 28 ff.; Tettinger, a.a.O., Rn. 52 ff. mit vielen weiteren Nachweisen.
Insbesondere den in § 7 Abs. 2 LoStV enthaltenen Beschränkungen lassen sich nach Auffassung der Kammer keine berufsbildprägenden Wirkungen entnehmen. Dies wird zwar in der Literatur zum Teil anders gesehen. So wird in der Begrenzung der Höchstgewinnsumme auf eine Mio. Euro nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 b) LoStV eine Besonderheit gesehen, die wegen ihrer Wirkung und Bedeutung den Status, die Attraktivität und die Entwicklungsmöglichkeiten einer Lotterie bestimme und damit von vornherein ihren Aktionsradius begrenze und ihr Erscheinungsbild präge. Insofern habe die Festlegung der Höchstgewinnsumme von eine Mio. Euro durchaus eine berufsbildprägende Kraft. Der LoStV selbst gehe nicht von einem einheitlichen Lotteriebegriff aus, sondern unterscheide selbst schon zwischen kleinen Lotterien (§ 13 LoStV), die vom Staatsvertrag ausgenommen würden, und den "anderen" Lotterien (§ 5 Abs. 3 LoStV), wobei noch die ebenfalls aus dem Staatsvertrag ausgenommenen staatlichen Lotterien hinzuzurechnen seien. Diese Dreiteilung führe gewollt oder nicht gewollt zu einer Typisierung verschiedener Lotterien, deren Unterscheidung nicht nur vom Veranstalter (Staat oder gemeinnützige Einrichtungen), sondern auch von der ökonomischen Seite her definiert werde. Die Festlegung der Höchstgewinnsumme müsse aus diesem Grunde als Versuch einer Neudefinition des Berufsbildes des Lotterieunternehmers verstanden werden.
In diesem Sinne Ossenbühl, DVBl. 2003, S. 881 (884).
Diesem Ansatz kann allerdings nicht gefolgt werden. Nicht jede quantitative Beschränkung einer beruflichen Tätigkeit vermag zugleich ein neues Berufsbild zu prägen bzw. zu begründen. Letztlich ließe sich sonst stets argumentieren, eine gesetzlich reglementierte bzw. mit Beschränkungen versehene berufliche Tätigkeit weise ein anderes Erscheinungsbild auf als die entsprechende Tätigkeit in unbeschränkter Form. Durch auferlegte Beschränkungen würden mithin stets in gewisser Weise ein neues Berufsbild geprägt und objektive Zulassungsschranken geschaffen. Eine Abgrenzung wäre nahezu unmöglich.
Letztlich verdeutlicht aber auch der Ansatz Ossenbühls, dass die §§ 6 ff. LoStV jedenfalls nicht differenzierungslos als objektive Berufszulassungsschranken angesehen werden können; auch er führt lediglich einzelne Beschränkungen des LoStV (u.a die vorgesehene Höchstgewinnsumme) an, denen angeblich der Charakter einer Berufszulassungsschranke beizumessen sei. Die durch die §§ 6 ff. LoStV auferlegten Beschränkungen werden jedenfalls nicht pauschal als Absicherung eines faktischen Staatsmonopols qualifiziert. Vor diesem Hintergrund ist zu berücksichtigen, dass der Antrag der Klägerin eben nicht nur gegen die Begrenzung der Höchstgewinnsumme nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 b) LoStV, sondern auch gegen die jeweils selbstständig tragenden Versagungsgründe des § 7 Abs. 2 Nr. 1 a) und c) LoStV (maximal zweimal wöchentlich Bekanntgabe der Ziehungsergebnisse und Verbot des planmäßigen Jackpots) verstößt.
Doch selbst wenn man die Beschränkungen nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV als objektive Berufszulassungsschranken ansehen würde,
- zum insoweit fließenden Übergang zwischen den einzelnen Eingriffstufen bei Art. 12 Abs. 1 GG vgl. Tettinger, a.a.O., Rn. 109 ff. mit weiteren Nachweisen -
wäre die verfassungsrechtliche Rechtfertigung zu bejahen.
Denn auch die insoweit für die höchste Eingriffsstufe zu stellenden Anforderungen werden hier erfüllt.
Objektive Berufszulassungsvoraussetzungen sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur zulässig, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlich schwerer Gefahren für ein besonders wichtiges (überragendes) Gemeinschaftsgut zwingend erforderlich sind.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, S. 377 (405 und 408); Urteil vom 8. Juni 1960 - 1 BvL 53/55 u.a. -, BVerfGE 11, S. 168 (183); vgl. ferner die darauf Bezug nehmenden des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG): Urteil vom 23. August 1994 - 1 C 18.91 -, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr. 230, S. 14 (16 f.) - Sportwettunternehmen -; Urteil vom 23. August 1994 - 1 C 19.91 -, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr. 231, S. 22 (28 f.) - Spielbank -; Urteil vom 28. März 2001- 6 C 2.01 -, NJW 2001, S. 2648 (2649) - Veranstaltung von Oddset- Wetten -.
Als Gemeinschaftsgut von überragender Bedeutung sind hier die in § 1 Nrn. 1, 2 und 4 LoStV verankerten Ziele anzusehen. Ziel des Staatsvertrages ist es danach, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern (Nr. 1), übermäßige Spielanreize zu verhindern (Nr. 2), und sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß und nachvollziehbar durchgeführt werden (Nr. 4). Insbesondere die in diesen Kontext einzuordnende Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht stellt nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel dar. Nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung stehe fest, dass Glücksspiele und Wetten zu krankhaftem Suchtverhalten führen könnten. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) habe pathologische Spielsucht in die internationale Klassifikation psychischer Störungen (ICD-10) aufgenommen. Ohne dass abschließend zu klären sei, inwieweit angesichts dieses Befundes nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG eine Pflicht des Staates zum Schutz der Gesundheit der Bürger bestehe, sei die Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren jedenfalls ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen könne.
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 98 f., NJW 2006, S. 1261 (1263); siehe auch im Hinblick auf die später noch in den Blick zu nehmende gemeinschaftsrechtliche Ebene Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - (Gambelli u.a.), Slg. 2003, S. I 13076, Rdnr. 67 m.w.N.
Das Bundesverfassungsgericht weist in seiner benannten Entscheidung sodann darauf hin, dass unterschiedliche Glücksspielformen ein unterschiedliches Suchtpotential aufwiesen. Bei weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten spielten nach derzeitigem Erkenntnisstand an Automaten, die nach der Gewerbeordnung betrieben werden dürften. An zweiter Stelle der Statistik folgten Casino-Spiele. Alle anderen Glücksspielformen trügen gegenwärtig deutlich weniger zu problematischem und pathologischem Spielverhalten bei.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 100, a.a.O.
Im Hinblick auf das Gefährdungspotential hervorgehoben werden damit Automaten- und Casinospiele, während die anderen Glücksspielformen - also auch Sportwetten und Lotterien - letztlich einer Ebene zugeordnet werden. Sodann spezifiziert das Bundesverfassungsgericht die besonderen Gefährdungsaspekte im Zusammenhang mit dem in der Entscheidung im Blickpunkt stehenden Bereich der Sportwetten. Es geht dabei davon aus, dass Sportwetten für die große Mehrheit der Spieler reinen Erholungs- und Unterhaltungscharakter haben dürften. Dennoch dürfe der Gesetzgeber auch bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten schon aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstandes mit einem nicht unerheblichen Suchtpotential rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen. Dies gelte insbesondere im Hinblick auf den Jugendschutz.
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 102, a.a.O.
Nach Auffassung der Kammer gelten im Hinblick auf das Lotteriespiel letztlich vergleichbare Erwägungen. Zwar hat die Kammer in ihrer Entscheidung vom 31. August 2001 im Verfahren 18 K 11762/96 (Seite 23. f. des Entscheidungsabdrucks) ausgeführt, dass Lottospielen im Gegensatz zum häufigen Besuch einer Spielbank in der Bevölkerung als sozialadäquat anzusehen sei. Eine Gleichsetzung der von (sonstigen) Glücksspielen ausgehenden Gefahren verbiete sich schon deshalb, weil das Gefährdungspotential einer Lotterie mit üblicherweise niedrigen Höchsteinsätzen ungleich geringer sei. Fälle von Spielsucht und wirtschaftlichem Ruin seien dementsprechend bei Spielbankbesuchern, soweit ersichtlich aber nicht bei Lottospielern bekannt geworden. Die bloß theoretische Möglichkeit einer Ausuferung der Spielleidenschaft durch Teilnahme an einer Vielzahl von Lotterien rechtfertige nicht die prinzipielle Gleichbehandlung jeglicher Formen von Glücksspielen hinsichtlich der mit ihnen verbundenen Gefahren.
Angesichts neuerer Erkenntnisse zum Thema Spielsuchtgefahren bei Lotteriespielern Hält die Kammer jedoch an der bisherigen Einschätzung der von Lotterien ausgehenden Gefahren nicht mehr in der aufgezeigten Weise fest. Insbesondere kann danach von einer bloß theoretischen Möglichkeit einer Ausuferung der Spielleidenschaft nicht mehr die Rede sein. Aktuelle Gutachten und Forschungsergebnisse zeigen vielmehr, dass auch die Teilnahme an Lotterieveranstaltungen durchaus mit problematischem bis pathologischem Spielverhalten einhergehen kann, auch wenn die Gefahren als geringer eingeschätzt werden als im Bereich der Sportwetten.
Wichtige Erkenntnisse in diesem Zusammenhang lassen sich vor allem solchen Untersuchungen entnehmen, die sowohl das Gefährdungspotential von Lotterien als auch das von Sportwetten in den Blick nehmen. Dazu zählt etwa der Abschlussbericht an das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes NRW und an die Westdeutsche Lotterie GmbH & Co.KG ("Das Gefährdungspotential von Lotterien und Sportwetten - Eine Untersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen") von Prof. Dr. rer. Nat. Gerhard Mayer und Dipl.-Psych. Tobias Hayer von der Universität Bremen von Mai 2005. Die beiden Verfasser, auf deren Arbeiten zum Thema Suchtpotential bei Sportwetten sich auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28. März 2006 bezieht, gelangen dabei zu dem Befund, dass 6 % der Spieler aus nordrhein-westfälischen Beratungs- bzw. Behandlungseinrichtungen das Zahlenlotto ("6 aus 45") als problembehaftete Glücksspielform bezeichneten (Platz 6 unter allen 16 aufgelisteten Glücksspielformen). Seit Ende der 80er Jahre zeichne sich damit in Deutschland ein nahezu unverändertes Bild ab: Zwischen 5 % und 7,5 % aller hilfesuchenden Spieler erführen unter anderem im Zusammenhang mit dem Zahlenlotto glücksspielbezogene Probleme bzw. bezeichneten das Lottospiel als eine "dominierende Glücksspielform". Zwar belegt die Studie auch, dass das Gefährdungspotential des Zahlenlottos im Vergleich zu dem bei Geldspielautomaten als gering einzuschätzen ist. Jedoch dürfe die Existenz einer kleinen Gruppe an Spielern nicht übersehen werden, für die sich eine Beteiligung am Zahlenlotto keineswegs als harmloses Freizeitvergnügen gestalte, sondern vielmehr mit dem Erleben erheblicher glücksspielbezogener Probleme einhergehe (Seite 150 f. des Untersuchungsberichts). Im Hinblick auf den Bereich der Sportwetten nach festen Quotenvorgaben ("Oddset") gelangt die Untersuchung zu dem Befund, dass 10 % der hilfesuchenden Spieler aus ambulanten oder stationären Spieler-Versorgungseinrichtungen diese Glücksspielform als problembehaftet angäben. Unter den 16 problemverursachenden Glücksspielformen nehme "Oddset" Platz 5 ein und verkörpere damit das Produkt mit dem höchsten Gefährdungspotential aus dem Sortiment des Deutschen Lotto- und Totoblockes (Seite 157 des Untersuchungsberichts). Die Ergebnisse der vorgenannten Untersuchung werden bestätigt durch zwei Ausarbeitungen der Interdisziplinären Suchtforschungsgruppe der Berliner Charité (Grüsser/Plöntzke/Albrecht/Mörsen, "The addictive potential of lottery gambling", Journal of Gambling Issues: Issue 19, January 2007, http://www.camh.net/egambling/issue19/pdfs/grusser.pdf; Plöntzke/Albrecht/Grüsser, "Wetten und Tippen: Formen potenziell problematischen Glücksspiels", psychomed 16/3, S. 142-146 [2004]). Die erstgenannte Abhandlung befasst sich mit dem Gefährdungspotential von Lotterieveranstaltungen. Im Rahmen einer Studie wurden dabei 171 aktive Lotteriespieler (40 Frauen und 131 Männer) auf problematisches Spielverhalten hin getestet. Dabei sei bei 15,2 % der Probanden nach den internationalen diagnostischen Kriterien für Sucht (DSM-IV-TR, 2000) pathologisches Spielen festgestellt worden. Die zweite Abhandlung befasst sich mit einer vergleichbaren Studie im Hinblick auf Sportwetten und gelangt zu dem Ergebnis, dass bei 37 % der Probanden (114 Personen) nach den internationalen diagnostischen Kriterien für psychische Störungen (DSM-IV-TR, 2003) "pathologisches Spielen" diagnostiziert worden sei. Auch die von der Klägerin vorgelegten Untersuchungsberichte liefern letztlich entgegen der Auffassung der Klägerin keine gegenteiligen Erkenntnisse. Dies gilt zunächst für den Bericht von Prof. Dr. Stöver, Bremer Institut für Drogenforschung der Universität Bremen, von März 2007 ("Glücksspiele in Deutschland - Eine repräsentative Untersuchung zur Teilnahme und Problemlage des Spielens um Geld"). Dort heißt es zusammenfassend, dass der Anteil der Spielsüchtigen in Deutschland sich je nach Glücksspielart erheblich unterscheide. Es seien vor allem die Spielarten mit hoher Ereignisfrequenz, in welchen sich unverhältnismäßig viele Personen mit Spielproblemen wiederfinden ließen. In diesem Zusammenhang seien vor allem die Spielautomaten (8,7 %), die Pferdewetten (6,7 %) und die Casinospiele (5,2 %) zu nennen. Auch die Personen, welche an Sportwetten teilnähmen, wiesen überdurchschnittlich hohe Prävalenzen einer pathologischen Spielsucht auf (4,2 %). Die Anteile der klassischen Lotterien lägen mit 2,3 % bis 1,6 % zum Teil deutlich darunter. Insbesondere dem Zahlenlotto sei, wenn nebenher nichts anderes gespielt werde, im Vergleich zu den erstgenannten Glücksspielformen nur ein sehr geringes Gefährdungspotential zuzuschreiben. Der Anteil Spielsüchtiger betrage unter dieser Spielerschaft gerade einmal 0,39 % (Seite 22 f. des Untersuchungsberichts). Ähnlich wie das Bundesverfassungsgericht werden hier zunächst bestimmte Glücksspielformen (Spielautomaten, Pferdewetten und Casinospiele) einer Ebene mit erheblichem Gefährdungspotential zugeordnet. Sportwetten wird sodann immerhin ein überdurchschnittliches Gefährdungspotential beigemessen. Die Gefährdungswerte bei klassischen Lotterien werden geringer eingeschätzt. Es kann jedoch keine Rede davon sein, dass ein Gefährdungspotential gänzlich negiert wird. Wenn die Klägerin auf den Wert von unter 0,4 % abstellt, werden zudem die Ergebnisse der Untersuchung nur verkürzt wiedergegeben. Dieser Wert soll laut Untersuchungsbericht vielmehr nur dann gelten, wenn nebenher nichts anderes gespielt wird. Im übrigen wurden für Lotto Werte von 1,4 % (problematisches Spielverhalten) und 1,6 % (pathologisches Spielverhalten) und für die Klassenlotterien von 4,0 % bzw. 2,3 % ermittelt. Auf ähnlicher Linie bewegt sich die Abhandlung von Jens Kalke, Georg Farnbacher, Uwe Verthein und Christian Haasen, Zentrum für Interdisziplinäre Suchtforschung des Universitätskrankenhauses Eppendorf in Hamburg ("Das Gefährdungs- und Abhängigkeitspotential von Lotterien - Erkenntnisstand in Deutschland"). Dort wird auf die in dem oben erwähnten Abschlussbericht an das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes NRW und an die Westdeutsche Lotterie GmbH & Co.KG von Mai 2005 genannten Zahlenwerte im Hinblick auf problematische Sportwetter (etwa 10 %) und auf problematische Lottospieler (etwa 5 %) hingewiesen. Zusammenfassend heißt es, dass Lotterien als Glücksspielform ein Gefährdungspotential besäßen, welches im Vergleich zu Automaten, Casinos und Sportwetten als vergleichbar gering eingeschätzt werden müsse. Dabei sei aber zu berücksichtigen, dass für einen Teil der problematischen Glücksspieler Lotterien das "Einstiegsspiel" gewesen seien und dass bei jugendlichen Problemspielern u.a. die Glücksspielform "Lotterien" eine größere Bedeutung habe als bei erwachsenen Problemspielern.
Zusammenfassend ist daher zu konstatieren, dass Lotterien zwar im Vergleich zu anderen Glücksspielen ein geringeres Suchtpotential innewohnt, eine Suchtgefährdung aber doch in einem nennenswerten und in den Blick zu nehmenden relevanten Umfang vorhanden ist.
Auch die von der Klägerin überreichten Rechtsgutachten und gerichtlichen bzw. behördlichen Entscheidungen vermögen letztlich nicht die Annahme zu rechtfertigen, von Lotterieveranstaltung gehe keinerlei oder jedenfalls keine relevante Suchtgefährdung aus. Die rechtlichen Abhandlungen und Gutachten sind insoweit zum einen schon nicht geeignet, die auf den oben aufgezeigten wissenschaftlichen Erkenntnissen basierende Einschätzung zur Frage der Suchtgefährdung bei Lotterieveranstaltungen zu erschüttern. Zum anderen wird eine Suchtgefährdung zumeist nicht gänzlich verneint, sondern im Verhältnis zu "harten" Glücksspielen (z.B. in Spielbanken),
vgl. etwa Jarass, DÖV 2000, S. 753 (759 f.),
oder im Vergleich zu Sportwetten,
vgl. Pieroth, Erlaubnispflicht für gewerbliche Spielvermittlung am Maßstab des Grundgesetzes - Rechtsgutachten zum Entwurf vom 12./14.9.2006 eines Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland, Oktober 2006, S. 20; Horn, Der Entwurf eines Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 12./14. September 2006 - Rechtsgutachtliche Stellungnahme zu einzelnen Regelungen der gewerblichen Spielvermittlung, Oktober 2006, S. 39,
als gering als eingestuft. Dies steht nicht im Widerspruch zu dem oben aufgezeigten Befund. Die von der Klägerin angesprochenen Entscheidungen,
u.a. Urteil der Kammer vom 31. August 2001 - 18 K 11762/96 -; VG München, Entscheidung vom 5. August 1981 - M 2309 IX 80 -; Urteil vom 25. Januar 2001 - M 29 K 95.6137 -; Bayerischer VGH, Beschluss vom 25. Januar 2001 - 22 ZB 01.1160 -; VG Frankfurt am Main, Urteil vom 21. März 2002 - 2 E 1132/96 (V) -; VG Hamburg, Urteil vom 9. September 2001 - 16 VG 179/2001 -,
konnten noch nicht auf die nunmehr vorliegenden, freilich noch keine abschließenden Erkenntnisse vermittelnden empirischen Erhebungen und Abhandlungen zurückgreifen. Die in einem völlig anderen rechtlichen Kontext stehenden Ausführungen des Bundeskartellamtes in seinem Beschluss vom 23. August 2006 stehen im Hinblick auf die Frage der Suchtgefährdung ebenfalls nicht im Widerspruch zu den obigen Erkenntnissen. Dort wird insbesondere auch Bezug genommen auf den oben erwähnten Abschlussbericht an das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes NRW und an die Westdeutsche Lotterie GmbH & Co.KG ("Das Gefährdungspotential von Lotterien und Sportwetten - Eine Untersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen") von Prof. Dr. rer. nat. Gerhard Mayer und Dipl.-Psych. Tobias Hayer von der Universität Bremen von Mai 2005 und dem Zahlenlotto ein geringeres Gefährdungspotential beigemessen als den Sportwetten.
Insgesamt lässt sich auf der Grundlage der oben dargestellten Untersuchungen feststellen, dass auch mit Lotterieveranstaltungen ein problematisches bis pathologisches Spielverhalten verbunden sein kann. Ein tatsächlich vorhandenes (nicht nur theoretisches) Gefährdungspotential, dessen Bekämpfung für sich genommen als überragend wichtiges Gemeinschaftsgut im oben genannten Sinne anzuerkennen ist, ist mithin nicht von der Hand zu weisen, ohne dass - wie bereits dargelegt - verkannt wird, dass das Gefährdungspotential niedriger als im Bereich der Sportwetten anzusiedeln ist. Dennoch handelt es sich dabei letztlich um einen Unterschied gradueller Art, dem vor dem Hintergrund der Bestrebungen, Suchtgefahren gar nicht erst zur Realität werden zu lassen, keine rechtliche Bedeutung zukommt. Zudem zeigt der von der Klägerin übersandte Untersuchungsbericht des Bremer Instituts für Suchtforschung von März 2007, dass Lotterien möglicherweise nicht allein, aber zumindest im Zusammenhang mit anderen Glücksspielformen zu einem problematischen bis pathologischen Spielverhalten führen können. Dass die von Lotterien ausgehende Gefährdung nicht unterschätzt werden darf, wird auch deutlich, wenn es in der Abhandlung des Zentrums für Interdisziplinäre Suchtforschung des Universitätskrankenhauses Eppendorf in Hamburg heißt, dass Lotterien als "Einstiegsspiel" und zudem für jugendliche Problemspieler größere Bedeutung hätten. Schließlich muss auch berücksichtigt werden, dass angesichts der extrem hohen Anzahl an Lotteriespielern in der Bevölkerung und vor dem Hintergrund, dass das Lotteriespielen dort letztlich als sozialadäquat angesehen wird, die bisherigen Erkenntnisse zum Suchtgefährdungspotential keineswegs als abschließend anzusehen sind und auch das Vorhandensein einer hohen Dunkelziffer vor diesem Hintergrund angenommen werden kann. Auch in der Abhandlung des Zentrums für Interdisziplinäre Suchtforschung des Universitätskrankenhauses Eppendorf in Hamburg wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass gesicherte und detaillierte Erkenntnisse über das Ausmaß problematischer Lottospieler in der Bevölkerung im Allgemeinen und unter Lottospielern im Besonderen fehlten. Bisher seien nur sehr grobe Schätzungen möglich, die sich in einer erheblichen Bandbreite zwischen 9.000 und 50.000 an problematischen Lottospielern bewegten. Würden die Zahlen aus Repräsentativerhebungen als Ausgangspunkt für eine vorsichtige Hochrechnung für Deutschland genommen, ergebe sich bei einem unteren Prävalenzwert von 0,3 % und bundesweit 17 Mio. Lottospielern eine Zahl von etwa 50.000 problematischen Lottospielern. Gehe man nach groben Schätzungen von bundesweit 180.000 bzw. etwa 400.000 beratungs- und behandlungsbedürftigen Glücksspielern aus und werde hierbei - als unterste Schätzgröße - eine Zahl von 5 % zugrunde gelegt, bei denen Lotterien eine problemverursachende Glücksspielform darstellten, komme man auf eine Größenordnung zwischen 9.000 und 20.000 Personen in Deutschland.
Als weiteres überragendes Gemeinschaftsgut ist die Verhinderung von Missbrauchs- und Manipulationsgefahren anzusehen. Wenn auch das Suchtgefährdungspotential bei Sportwetten höher zu bewerten ist, sind insbesondere Manipulationsrisiken, deren Verhinderung das Bundesverfassungsgericht ebenfalls als legitimen Zweck ansieht, bei Sportwetten aber kaum für gegeben hält,
vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 103, a.a.O.,
bei Lotterieveranstaltungen eher zu besorgen. Auch daraus lässt sich eine Rechtfertigung für ein gesetzgeberisches Handeln herleiten.
Dem Gesetzgeber ist bei der Frage, welche Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, zu der auch die Verhinderung der nach den vorangegangenen Ausführungen dem Grunde nach anzunehmenden Gefährdung im Zusammenhang mit Lotterien gehört, zu ergreifen sind, ein weiter Beurteilungs- bzw. Gestaltungsspielraum eingeräumt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000 - 1 BvR 539/96 -, NVwZ 2001, S. 790 (794); Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 112, a.a.O., S. 1264.
Dabei ist er auch schon dann zum Handeln befugt, wenn die empirischen Erkenntnisse - wie hier in Bezug auf die von Lotterieveranstaltungen ausgehenden Gefahren - noch nicht abschließend sind und es dementsprechend noch einer weiteren Beobachtung und Erforschung bedarf. So hat das Bundesverfassungsgericht in seiner genannten Sportwetten-Entscheidung ausgeführt, dass auch das Suchtpotential von Sportwetten mit festen Gewinnquoten derzeit nicht abschließend beurteilt werden könne. Erste Untersuchungen sprächen dafür, dass die Gefährlichkeit zwar geringer als bei den so genannten "harten" Casino-Glücksspielen, aber durchaus vorhanden sei. Schon aufgrund des gegenwärtigen Standes dürfe der Gesetzgeber mit einem nicht unerheblichen Suchtpotential rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 101 f, a.a.O., S. 1263.
Dementsprechend ist der Gesetzgeber nach Auffassung der Kammer angesichts der obigen Ausführungen auch im Hinblick auf Lotterieveranstaltungen aufgrund des zwar geringer einzuschätzenden, aber jedenfalls vorhandenen Gefährdungspotentials dem Grunde nach befugt, präventive Maßnahmen zu ergreifen.
Im Hinblick auf den Bereich der Sportwetten (mit festen Gewinnquoten) hat das Bundesverfassungsgericht es nun für grundsätzlich möglich und zulässig erachtet, zum Zwecke der Gefahrenabwehr ein Staatsmonopol vorzuhalten. Diesen Weg hat der Gesetzgeber im Zusammenhang mit Lotterieveranstaltungen nicht gewählt. Zwar heißt es in § 5 Abs. 1 LoStV, dass die Länder im Rahmen der Zielsetzungen des § 1 die ordnungsrechtliche Aufgabe haben, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Diese Aufgabe können die Länder gemäß § 5 Abs. 2 LoStV selbst, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen. Nach § 5 Abs. 4 LoStV darf jedoch anderen als in den in Abs. 2 Genannten die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen nach den Vorschriften des Dritten Abschnitts des LoStV erlaubt werden. Die §§ 6 ff. LoStV regeln sodann Voraussetzungen und Beschränkungen, unter denen auch privaten Veranstaltern eine entsprechende Erlaubnis erteilt werden kann bzw. darf. Dazu gehören auch die in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV geregelten Versagungsgründe, gegen die die von der Klägerin beantragte Genehmigung u.a. verstößt (s.o.). Ein Staatsmonopol wird hierdurch nicht erzeugt, wenn man im folgenden die Vorschrift des § 9 Abs. 1 LoStV und den dazu von der Klägerin vorgetragenen Ansatz außer Betracht lässt, es handele sich dabei um eine wirtschaftlich erdrosselnde Vorgabe, die letztlich ein faktisches Staatsmonopol im Lotteriebereich bewirke.
Die in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV geregelten Beschränkungen für private Lotterieveranstalter sind zunächst geeignete Mittel zur Erreichung der oben genannten Zielsetzungen. Ein Mittel ist bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Dem Gesetzgeber kommt dabei der oben bereits beschriebene Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Es ist vornehmlich seine Sache, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1983 - 1 BvR 1008/79 u.a. -, BVerfGE 63, S. 88 (115); Beschluss vom 10. April 1997 - 2 BvL 45/92 -, BVerfGE 96, S. 10 (23); Beschluss vom 3. April 2001 - 1 BvL 32/97 -, BVerfGE 103, S. 293 (307); Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 112, a.a.O., S. 1264.
Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber im Zusammenhang mit den von Lotterieveranstaltungen ausgehenden Gefahren den Weg der Marktbeschränkung für private Veranstalter wählt und ihnen letztlich nur die Durchführung von "kleineren" Lotterien (siehe zu diesem Begriff bereits oben) mit einer maximal zweimal wöchentlich erlaubten Bekanntgabe der Ziehungsergebnisse, mit einem Höchstgewinn von maximal einer Mio. Euro und mit dem Verbot eines planmäßigen Jackpots zugesteht. Es trägt zumindest zur Bekämpfung von Suchtgefahren und auch zur Verhinderung von Missbrauchs- und Manipulationsgefahren bei, wenn private Anbieter nur in kleinerem und damit letztlich auch ungefährlicherem Rahmen Lotterien anbieten dürfen und dies im übrigen dem Staat mit der Möglichkeit der effektiveren Selbstkontrolle vorbehalten bleibt.
a.A. im Hinblick auf die Festlegung einer Höchstgewinnsumme Ossenbühl, a.a.O., S. 887, der allerdings den angesprochenen Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers nicht näher thematisiert.
Der Gesetzgeber durfte auch von der Erforderlichkeit der Beschränkungen des § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV ausgehen. Auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit verfügt er über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Infolge dieser Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts wie der Abwehr der Gefahren, die mit dem Veranstalten von Glücksspielen verbunden sind, für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 1968 - 1 BvL 5/64 u.a. -, BVerfGE 25, S. 1 (12); Beschluss vom 14. Oktober 1975 - 1 BvL 35/70 u.a. -; BVerfGE 40, S. 196 (223); Beschluss vom 6. Oktober 1987 - 1 BvR 1086/82 u.a. -, BVerfGE 77, S. 84 (106); Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 116, a.a.O.
Zwar erscheint es nicht ausgeschlossen, Verbraucher- und Jugendschutz sowie die Vermeidung von Missbrauchs- und Manipulationsgefahren durch Normierung geringerer Beschränkungen für private Lotterieveranstalter zu realisieren. Wenn der Gesetzgeber allerdings im Hinblick auf die von Sportwetten ausgehenden Gefahren davon ausgehen durfte, dass sie mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen
- so BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 118 f., a.a.O. - ,
ist es auch nicht zu beanstanden, wenn im Bereich der Lotterien der Markt vor dem Hintergrund vorhandener, aber geringerer Gefahren für private Anbieter sogar geöffnet, der Zugang jedoch mit Beschränkungen versehen wird, zumal - wie bereits ausgeführt - nicht ersichtlich ist, dass jedenfalls durch § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV ein Zugang zum Markt faktisch gar nicht möglich ist.
Gerade bei der Frage, wie weit die Beschränkungen zur Gewährleistung einer effektiven Gefahrenabwehr gehen dürfen, ist der Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers zu beachten. Dies gilt auch für die Erwägung, ob nicht bei den zu treffenden gesetzlichen Maßnahmen zwischen gemeinnützigen Anbietern, wie der Klägerin, und rein gewerblichen Anbietern, denen es um die Erwirtschaftung eigener Gewinne geht, unterschieden werden muss.
Ossenbühl, a.a.O., S. 887 geht demgegenüber offenbar davon aus, dass der Gesetzgeber insoweit zur Differenzierung verpflichtet wäre.
Gegen eine solche Differenzierung spricht jedenfalls, dass die Effektivität der Gefahrenabwehr, wie bereits dargelegt, eher gewährleistet ist, wenn nur "kleinere" und damit ungefährlichere Lotterieformate in die Hände von Privaten gelegt werden und zwar ungeachtet der Frage, ob diese gemeinnützige Zwecke verfolgen oder nicht. Auch im übrigen ist nicht ersichtlich, dass durch die Vorgaben des § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV der gesetzgeberische Beurteilungsspielraum im Zusammenhang mit der Erforderlichkeit überschritten wurde. Mit dem Beklagten ist dabei insbesondere auch davon auszugehen, dass es angesichts der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers nicht darauf ankommt, ob die jeweiligen Parameter - etwa bei der Höchstgewinnsumme nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 b LoStV - möglicherweise auch um einen Bruchteil höher oder niedriger hätten festgesetzt werden können. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist es insbesondere auch nicht zu beanstanden, wenn innerhalb des Lotteriebereichs nicht weiter zwischen eher gefährlichen (z.B. "R", "L") und eher ungefährlichen Formaten, wie der von der Klägerin geplanten Zahlenlotterie, unterschieden wird. Vielmehr bleibt es wiederum der Entscheidung des Gesetzgebers vorbehalten, sich für eine abstrakte und pauschalierende Betrachtungsweise zu entscheiden und den Lotteriebereich insgesamt den aufgezeigten Beschränkungen zu unterstellen. Schon aus Effektivitäts- und Praktikabilitätsgesichtspunkten erscheint es demgegenüber kaum angezeigt, innerhalb der einzelnen Glücksspielbereiche weitere Unterdifferenzierungen vorzunehmen.
In der Literatur wird sogar zum Teil eine grundsätzliche Gleichstellung von Lotterien und anderen Glücksspielformen propagiert, vgl. Tettinger/Ennuschat, Grundstrukturen des deutschen Lotterierechts, München 1999, S. 20; a.A. Ossenbühl, a.a.O., S. 885.
Dabei ist vor allem zu berücksichtigen, dass die Übergänge oftmals - abhängig von der jeweiligen Ausgestaltung der Spielvarianten - fließend sind und daher keine trennscharfe Abgrenzung ermöglichen. Insbesondere kann auch eine an sich harmlose Zahlenlotterie in der Weise umgestaltet werden, dass - etwa durch Erhöhung der Anzahl der Ziehungen und deren Bekanntgaben - eine "aggressive" und suchtfördernde Spielweise erzeugt wird. Um dem Einhalt zu gebieten, erweist sich die allgemeine Reglementierung aller privaten Lotterieveranstaltungen (die nicht dem Anwendungsbereich des § 13 LoStV unterfallen) in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV als vom Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt. Dass dem Staat demgegenüber die Veranstaltung "gefährlicherer" Lotterieformate erlaubt wird, ist wiederum aufgrund der oben bereits angesprochenen und auch vom Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zugestandenen effektiveren Beherrschbarkeit und Kontrollierbarkeit vom Staat selbst veranstalteter Glücksspiele nicht zu beanstanden. Vor diesem Hintergrund kommt es nicht auf die von der Klägerin im Schriftsatz vom 9. Februar 2007 ausdrücklich unter Beweis gestellte Frage an, ob von der ihrerseits konkret beantragten Lotterieveranstaltung, erforderlichenfalls ergänzt durch eine angemessene Spielkapitalbegrenzung je Spieler, eine Spielsuchtgefahr ausgehen kann.
Die in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV geregelten Versagungsgründe erweisen sich im Ergebnis auch als verhältnismäßig im engeren Sinne. Auch insoweit knüpft das erkennende Gericht zunächst an die Maßgaben in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Bereich der Sportwetten an. Nicht nur ein gänzlicher Ausschluss, sondern auch eine - wie hier durch die Versagungsgründe in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV vorgesehene - Beschränkung des Zugangs zum Lotteriemarkt für private Anbieter ist nach Ansicht der Kammer nur dann zumutbar, wenn die Beschränkungen auch in ihrer konkreten Ausgestaltung der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten dient.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 119 ff., a.a.O, S. 1264 f.
Diesen Anforderungen genügen die Regelungen der LoStV jedenfalls in Verbindung mit den mittlerweile seitens des Staates ergriffenen Maßnahmen zur Umsetzung der zuvor bezeichneten Ziele. § 4 LoStV bestimmt über den allgemeinen Verweis auf die Ziele des § 1 LoStV hinaus, dass die Veranstaltung, Durchführung und gewerbliche Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen und Werbemaßnahmen nach Art und Umfang nicht irreführend und unangemessen sein dürfen sowie dass seitens der Veranstalter, Durchführer und gewerblichen Spielvermittler Informationen über Spielsucht, Prävention und Behandlungsmöglichkeiten bereitzuhalten sind. Allerdings gewährleistet dies allein noch nicht eine Begleitung des Wettangebots durch aktive Maßnahmen zur Suchtbekämpfung und zur Begrenzung der Wettleidenschaft. Vor allem die Anforderungen an die Werbemaßnahmen zielen letztlich nur auf die Verhinderung von grundsätzlich unlauterer oder im Einzelfall übertriebener Werbung, verhindern aber keine ausschließlich am Ziel expansiver Vermarktung orientierte Werbung.
So BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 131, a.a.O., S. 1265.
Im Hinblick auf den Bereich der Sportwetten in Bayern hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28. März 2006 klargestellt, dass sich dieses Regelungsdefizit darin widerspiegele, dass auch tatsächlich eine konsequente Ausrichtung der durch den Freistaat Bayern veranstalteten Wetten am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und problematischem Spielverhalten sowie der Begrenzung der Spiel- und Wettleidenschaft gegenwärtig nicht gegeben sei. Im einzelnen wird dann weiter ausgeführt, dass die Veranstaltung der Sportwette "Oddset" erkennbar auch fiskalische Zwecke verfolge und vor allem der Vertrieb von "Oddset" nicht aktiv an einer Bekämpfung von Spielsucht und problematischem Spielverhalten ausgerichtet sei.
So BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 132 ff., a.a.O., S. 1265 f.
Der daraus resultierenden Unvereinbarkeit des in Bayern bestehenden staatlichen Wettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG trägt das Bundesverfassungsgericht dadurch Rechnung, dass es dem Gesetzgeber u.a. eine Übergangszeit einräumt, um den Bereich der Sportwetten unter Ausübung seines rechtspolitischen Gestaltungsspielraums unter Beachtung der näher aufgeführten Maßgaben neu zu regeln. Während dieser Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung (bis 31. Dezember 2007) soll die bisherige Rechtslage mit der Maßgabe anwendbar sein, dass der Freistaat Bayern unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung seines Monopols andererseits herzustellen hat.
So BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 146 ff., a.a.O., S. 1267.
Soweit die in der Entscheidung näher bezeichneten Übergangsregelungen des Bundesverfassungsgerichts auch auf den Bereich der Sportwetten in NRW zu übertragen sein sollen,
vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 2. August 2006 - 1 BvR 2677/04 -, Rn. 16; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 -,
gilt dies nicht für Lotterieveranstaltungen, da es sich dabei um einen anderen Bereich des Glücksspielwesens handelt, der auch vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung nicht ausdrücklich miteinbezogen wurde. Bei der Prüfung der Frage, inwieweit insbesondere die Beschränkungen des § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV an dem legitimen Ziel der Verhinderung von Spielsucht bzw. problematischem Spielverhalten in hinreichender Weise ausgerichtet sind, sind allerdings die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts und die von ihm aufgestellten Anforderungen zu berücksichtigen und entsprechend heranzuziehen, da letztlich die gesetzlichen Regelungen für beide Bereiche dem Zweck der Bekämpfung von Suchtgefahren dienen sollen. Zu beachten ist dabei nach Auffassung der Kammer aber, dass im Lotteriebereich gerade kein umfassendes Staatsmonopol besteht, sondern dass privaten Anbietern der Zugang - wenn auch unter Beschränkungen - eröffnet wird (siehe dazu bereits oben). Diese in gewissem Rahmen vorhandene Liberalisierung des Marktes, die auch vor dem Hintergrund der geringeren Gefährlichkeit von Lotterieveranstaltungen im Vergleich zu Sportwetten gerechtfertigt ist, muss auch Auswirkungen auf Art und Umfang der zur Bekämpfung der - geringeren - Gefahren gebotenen Maßnahmen haben. Im vorliegenden Verfahren kommt es darauf an, ob zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung der staatliche Vertrieb von Lotterieveranstaltungen in einer Weise an einer Bekämpfung von Spielsucht und problematischem Spielverhalten ausgerichtet ist, die es rechtfertigt, für private Anbieter den Markt nur in kleinerem Rahmen zu öffnen, wobei wiederum der dem Staat sowohl bei entsprechenden gesetzlichen Regelungen als auch bei deren Umsetzung zuzugestehende Beurteilungsspielraum,
siehe BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 149, a.a.O., S. 1267,
nicht verkannt werden darf.
Im Bereich der Sportwetten wurden in NRW bereits umfangreiche Maßnahmen zur Bekämpfung der Suchtgefährdung getroffen, die jedenfalls den für die Übergangszeit gemachten Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts gerecht werden dürften.
Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 -; OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 -; Beschluss vom 9. Oktober 2006 - 4 B 898/06 -; Beschluss vom 31. Oktober 2006 - 4 B 1774/06; Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 --; Beschluss vom 15. Januar 2007 - 4 B 1049/06 -; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/97 -.
In NRW wurden seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 auch im Bereich des Lotteriewesens zahlreiche Umgestaltungen vorgenommen. Insoweit wird zunächst auf die ausführliche Darstellung in dem auf eine entsprechende gerichtliche Anfrage hin eingereichten Schriftsatz des Beklagten vom 23. Februar 2007 (Bl. 600 ff. der Gerichtsakte) verwiesen. Die dort im einzelnen dargelegten Vorgehensweisen (Einschränkung der Vertriebswege, Reduzierung des Werbevolumens, inhaltliche Änderung der Werbeaussagen, Einstellung von Promotion-Aktionen, Maßnahmen der Suchtprävention, Maßnahmen zur Sicherstellung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts durch WestLotto) belegen nach Auffassung der Kammer in hinreichender Weise, dass der Staat auch im Hinblick auf das Lotteriewesen tätig geworden ist und sein Verhalten im Zusammenhang damit in erheblicher Weise an der Bekämpfung von Suchtgefährdungen und der Eindämmung der Spielleidenschaft ausrichtet.
Die von der Klägerin dazu mit Schriftsatz vom 12. März 2007 (Bl. 784 ff. der Gerichtsakte) vorgebrachten Einwände führen letztlich nicht zu einer anderen Betrachtungsweise. Dies gilt insbesondere für den Vortrag, Werbemaßnahmen für Lotterieprodukte seien letztlich nicht in der gebotenen Weise beschränkt worden. Wenn in diesem Zusammenhang etwa bemängelt wird, dass die bislang vorgenommene Reduzierung von Lottoannahmestellen zur Erfüllung der Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts bei weitem nicht ausreiche, lässt sich eine solche Forderung der Entscheidung vom 28. März 2006 schon nicht entnehmen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 -; OVG Hamburg, Beschluss vom 9. Oktober 2006 - 1 Bs 204/06 -.
Zum anderen wäre sie auch kontraproduktiv. Das Vorhalten einer ausreichenden Zahl von Annahmestellen ist erforderlich, um den in der Bevölkerung vorhandenen Spieltrieb auch für Lotterien zu bedienen und ein Ausweichen der Spieler auf illegale Betreiber zu verhindern. Vor dem Hintergrund des verfolgten Gemeinwohlzieles gilt es, eine expansive Vermarktung zu verhindern, die den Spieltrieb in der Bevölkerung zusätzlich anheizt. Die Beschränkung von Werbevolumen (z.B. bei LOTTO von geplanten 2,6 Mio. auf 1,1 Mio. Euro) und Werbemaßnahmen (Kündigung von Werbeverträgen mit Verkehrsgesellschaften; Einstellung von Werbung auf Werbeanlagen im öffentlichen Verkehrsraum) belegen ein entsprechendes Verhalten im staatlichen Lotteriebetrieb. Entscheidender Faktor nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zum Sportwettenbereich ist aber auch nicht zwingend eine quantitative Reduzierung des Werbevolumens. Entscheidend ist vielmehr, dass sich die Werbung zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Spielmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Spielen beschränkt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 151, a.a.O.
Dass dies nicht befolgt wird, lässt sich dem Vortrag der Klägerin und den hierzu vorgelegten Anlagen nicht entnehmen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf Art und Weise der derzeit noch praktizierten Werbung für Lotterieprodukte. Dass etwa im Internet - wenn auch im Vertrieb über einen Dritten (siehe dazu das von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung überreichte Schreiben von WestLotto vom 27. November 2006) - noch für Produkte von WestLotto geworben wird, steht für sich genommen noch nicht im Widerspruch zu den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts. Den insoweit von der Klägerin als Kopie eingereichten "Screenshots" lässt sich nach Auffassung der Kammer in keiner Weise ein besonders auffordernder oder anreizender Charakter entnehmen. Auch kann nicht die Rede davon sein, dass das Sachlichkeitsgebot insoweit überschritten wird. Es wird auf die verschiedenen Spielvarianten hingewiesen, dabei aber auch an exponierter Stelle jeweils am rechten Bildrand auf im Internet abrufbare Informationen zur Spielsucht hingewiesen. Ebenso überschreiten auch die überreichten, in der Bildzeitung veröffentlichten Anzeigen noch nicht den Rahmen der Sachlichkeit. Auch hier wird wiederum deutlich sichtbar auf Suchtgefahren hingewiesen. Das vorgelegte umfangreiche Fotomaterial zu den Lottoannahmestellen in mehreren Großstädten in NRW belegt letztlich nichts anderes. Soweit mit Plakaten in oder unmittelbar vor Annahmestellen geworben wird, entspricht dies wiederum der oben angesprochenen Notwendigkeit, auf die Möglichkeit des Lotteriespiels aufmerksam zu machen. Dies gilt auch im Hinblick auf den Umstand, dass sich die Annahmestellen in Geschäftsbereichen befinden, die Kunden aus anderen Gründen aufsuchen (z.B. Schreibwaren- und Zeitungsgeschäfte, Lebensmittelgeschäfte). Inhaltlich handelt es sich zum Teil um pointierte, aber nach Auffassung der Kammer keineswegs aggressive und das Gebot der Sachlichkeit überschreitende Werbeslogans. Das in der mündlichen Verhandlung noch übereichte Rundschreiben von WestLotto an die Annahmestellenleiter vom 26. September 2006 belegt entgegen der Ansicht der Klägerin für sich genommen nicht die Intention, die Annahmestellenleiter zu einer aggressiven und auffordernden Werbung zu veranlassen. Es zeigt zunächst lediglich, dass WestLotto jedenfalls keine Bewerbung des neuen Produkts beabsichtigt. Daher werden die Annahmenstellenleiter aufgefordert, das Produkt den Kunden mit eigenem Engagement näher zu bringen. Dies muss jedoch auch wiederum vor dem bereits aufgezeigten Hintergrund gesehen werden, dass der gänzliche Verzicht auf das Werben für ein Lotterieprodukt kontraindiziert ist, weil es dem Zeck zuwider läuft, auch den Lotteriespieltrieb in geordnete und kontrollierte Bahnen zu lenken. Die schließlich noch vorgelegte Postwurfsendung, der freilich ein erheblicher Auforderungs- und Anheizungscharakter zukommt, lässt sich schon nicht als staatlicherseits veranlasste und praktizierte Form der Werbung zuordnen.
Nach allem geht die Kammer davon aus, dass der Staat in entsprechender Anwendung der Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts zum Bereich der Sportwetten auch das Lotteriewesen bereits jetzt in hinreichender Weise an dem überragenden Gemeinwohlziel der Bekämpfung von Suchtgefahren orientiert und insbesondere das Werbeverhalten daran ausrichtet.
Selbst wenn man die bislang staatlicherseits getroffenen Maßnahmen - trotz des auch insoweit anzuerkennenden Beurteilungsspielraums - für noch unzureichend hält, ist zu beachten, dass zwar die vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zum Bereich der Sportwetten gesetzte Übergangsfrist hier keine Anwendung finden kann, andererseits aber auch berücksichtigt werden muss, dass die vom Bundesverfassungsgericht gegen die faktische Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols erhobenen Einwände in ähnlicher Weise auch für die im Dritten Abschnitt des LoStV geregelten Beschränkungen für Lotterieveranstaltungen Geltung beanspruchen können und den Staat jedenfalls, wie zuvor gesehen, zu entsprechenden zielführenden Reaktionen und Maßnahmen auch für den Bereich des Lotteriewesens veranlasst haben. Von daher ist die gesetzte Übergangsfrist bis Ende 2007 zumindest insoweit in die Überlegungen einzubeziehen, als auch im Lotteriebereich davon ausgegangen werden muss, dass die staatlichen Maßnahmen zur Bekämpfung von Suchtgefahren einer gewissen Umsetzungszeit bedürfen und dementsprechend noch weiter optimiert werden. Dass sich diese Prognose bereits jetzt, zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt treffen lässt, belegt der Umstand, dass im Bereich der Sportwetten, wie oben erwähnt, von einer bislang hinreichenden Umsetzung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts ausgegangen werden kann. Es besteht kein Anlass zu zweifeln, dass sich der Staat im Lotteriebereich auch weiterhin entsprechend verhält und die erforderlichen Maßnahmen weiter optimiert. Insoweit ist es insbesondere nicht zu beanstanden, dass staatlicherseits zunächst die vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich für den - gefährlicheren - Sportwettenbereich geforderten Maßnahmen umgesetzt und dann sukzessive auch Umgestaltungen im Bereich der Lotterien vorgenommen wurden und möglicherweise noch werden.
Die staatlicherseits ergriffenen tatsächlichen Maßnahmen zur Umsetzung der Vorgaben des Bundesverfassungsgericht ändern zwar an dem vom Bundesverfassungsgericht aufgezeigten Regelungsdefizit im LoStV zunächst nichts. Der geplante Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland ist noch nicht in Kraft getreten und hat daher insoweit außer Betracht zu bleiben. Es kann daher auch dahinstehen, inwieweit die dort geplanten Vorgaben (z.B. zum Thema Werbung) den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts gerecht werden. Solange sich der Staat aber - wovon derzeit nach den vorangegangenen Ausführungen auch mit Blick auf die nähere Zukunft auszugehen ist - faktisch an dem legitimen Gemeinwohlziel der Bekämpfung von Suchtgefahren orientiert und die Ausgestaltung seiner Lotterieveranstaltungen daran ausrichtet, kann derzeit eine Unvereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht angenommen werden. Abschließend muss auch im Zusammenhang mit den ergriffenen Maßnahmen im Bereich des Lotteriewesens wiederum beachtet werden, dass der dabei für den Staat bestehende Beurteilungsspielraum angesichts des insgesamt geringer als bei Sportwetten zu wertenden Gefährdungspotentials und der - wenn auch beschränkten - Zulassung privater Anbieter möglicherweise weiter reicht als bei der Absicherung eines umfassenden Staatsmonopols.
Jedenfalls die in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV enthaltenen Versagungsgründe verstoßen auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Zwar werden private Lotterieveranstalter hierdurch gegenüber staatlichen Veranstaltern, die den genannten Beschränkungen nicht unterliegen, ungleich behandelt. Art. 3 Abs. 1 GG verbietet jedoch keine Ungleichbehandlung schlechthin. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegt vielmehr nur dann vor, wenn es für die Ungleichbehandlung von im wesentlichen gleichen Sachverhalten oder Personen keinen sachlichen Differenzierungsgrund gibt oder wenn der Grund für die Ungleichbehandlung geringer zu gewichten ist als das Interesse der ungleich behandelten Gruppe.
Vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 1951 - 1 BvR 201/51 -, BVerfGE 1, S. 14 (16); Beschluss vom 9. August 1978 - 2 BvR 831/76 -, BVerfGE 49, S. 148 (165); Beschluss vom 26. Januar 1993 - 1 BvL 38/92 u.a. -, BVerfGE 88, S. 87 (96); Urteil vom 6. März 2002 - 2 BvL 17/99 -, NJW 2002, S. 1103 f.; BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1992 - 7 C 12.92 -, DVBl. 1993, S. 787 f.
Nach diesen Maßstäben ist der Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG durch die in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV enthaltenen Regelungen nicht verletzt. Der sachliche Differenzierungsgrund bzw. die höhere Gewichtung des Grundes für die Ungleichbehandlung gegenüber dem Interesse der Klägerin ergibt sich aus den obigen Ausführungen zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Eingriffs in Art. 12 Abs. 1 GG. Bereits im Zusammenhang mit Art. 12 Abs. 1 GG wurde dargetan, warum es gerechtfertigt ist, privaten Anbietern nur einen beschränkten Zugang zum im übrigen durch staatliche bzw. staatlich beherrschte Anbieter bedienten Lotteriemarkt zu eröffnen. Die dortigen Erwägungen u.a. zu effektiveren Kontrollmöglichkeiten bei vom Staat selbst eröffneten und betriebenen Gefahrenquellen gelten im Zusammenhang mit Art. 3 Abs. 1 GG entsprechend.
Ist mithin die Verneinung eines Anspruchs der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung zur Durchführung der geplanten Lotterieveranstaltung schon allein wegen Verstoßes gegen § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, kommt eine von der Klägerin begehrte Vorlage des nordrhein- westfälischen Zustimmungsgesetzes zum LoStV an das Bundesverfassungsgericht im Wege der konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG schon deshalb nicht in Betracht. Die auch zuvor schon offen gelassene Frage, ob durch die Vorgaben des § 9 Abs. 1 LoStV ein faktisches Staatsmonopol geschaffen wird und ob dies im Bereich des Lotteriewesens trotz geringeren Gefährdungspotential geboten ist, braucht dementsprechend nicht abschließend beantwortet zu werden, weil es darauf für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits nicht mehr "ankommt" im Sinne des Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG.
Auch die gegen die privaten Veranstaltern im Dritten Abschnitt des LoStV auferlegten Beschränkungen noch vorgebrachten europarechtlichen Bedenken der Klägerin rechtfertigen keine Entscheidung in ihrem Sinne. Weder auf die gemeinschaftsrechtlich verbürgte Niederlassungsfreiheit noch auf die Dienstleistungsfreiheit kann sich die Klägerin im vorliegenden Fall berufen.
Nach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) sind die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. Art. 49 Abs. 1 Satz 1 EGV regelt, dass die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Staat der Gemeinschaft als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten sind.
Die Klägerin fällt unter den Anwendungsbereich keiner der beiden Vorschriften. Wie deren Wortlaut jeweils ausdrücklich belegt, können die Normen auf rein mitgliedstaatsinterne Fälle nicht angewandt werden, also auf Fälle, die keinen grenzüberschreitenden Bezug aufweisen. Die Regelung rein interner Sachverhalte fällt in den ausschließlichen Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten.
Vgl. EuGH, Urteil vom 20. April 1988 - 204/87 - (Bekaert), Slg. 1988, S. 2029, Rn. 11 f.; Urteil vom 16. November 1995 - C-152/94 - (van Buynder), Slg. 1995, S. I-3981, Rn. 10; Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - (Gambelli u.a.), a.a.O., S. I-13031, Rn. 46; Urteil vom 6. März 2007 - C-338/04 u.a. - (Placanica u.a.); Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Auflage, Art. 43 EGV Rn. 6, Art. 49 EGV Rn. 7 jeweils mit Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des EuGH; Geiger, EUV/EGV, 4. Auflage, Art. 49 EGV Rn. 4.
Die in Deutschland ansässige Klägerin begehrt die Erteilung einer Genehmigung zur Durchführung einer Lotterieveranstaltung zunächst ausschließlich in NRW. Die Dienstleistung wird damit ausschließlich im Inland von einem inländischen Anbieter erbracht. Auch ein sonstiger grenzüberschreitender Bezug ist entgegen der Annahme der Klägerin nicht ersichtlich. Insbesondere ergibt sich ein solcher nicht aus der von der Klägerin benannten Entscheidung des EuGH,
Urteil vom 14. Oktober 2004 - C-36/02 - (Omega), DVBl. 2004, S. 1476.
Die dieser Entscheidung zugrunde liegende Konstellation unterscheidet sich von der vorliegenden bereits dadurch, dass dort einem inländischen "M"-Betreiber durch behördliche Verfügung konkret untersagt wurde, seinen "M" nach der von einem britischen Anbieter entwickelten und von diesem im Vereinigten Königreich insbesondere durch Franchising rechtmäßig vermarkteten Spielvariante zu betreiben. In diesem Fall nahm der EuGH eine - im Ergebnis gerechtfertigte - Beschränkung in Bezug auf die Dienstleistungsfreiheit des britischen Anbieters an. Von einer vergleichbaren Situation kann hier keine Rede sein, weil die Nichterteilung der Genehmigung zur Durchführung einer Lotterieveranstaltung in NRW tatsächlich ausschließlich die Klägerin betrifft. Es ist nicht ersichtlich, dass durch die Ablehnung letztlich eine konkrete Dienstleistung eines in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Anbieters (gezielt) beschränkt wird. In diesem Zusammenhang fehlt es der Kammer im übrigen auch an irgendwelchen konkreten Erkenntnissen. Die Klägerin weigert sich, den angeblich bereit stehenden Dienstleister namentlich zu benennen. Auch Art und Umfang einer möglichen Einbindung in eine Lotterieveranstaltung sind in keiner Weise substantiiert dargetan worden. Auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung haben sich die Prozessbevollmächtigten der Klägerin lediglich dahingehend geäußert, dass eine Inanspruchnahme der Dienstleistungen anderer z.B. im Bereich der Software vorgesehen sei. Auch angesichts dieser mangelhaften Tatsachengrundlage ist die Kammer gehindert, einen dem der Entscheidung des EuGH zugrunde liegenden Fall vergleichbaren grenzüberschreitenden Bezug festzustellen.
Angemerkt sei noch, dass auch bei unterstellter Anwendbarkeit der Art. 43 und 49 EGV eine Beschränkung dieser Freiheiten durchaus zulässig sein kann. Das OVG NRW geht jedenfalls davon aus, dass das Sportwettenmonopol angesichts der bisher erfolgten Umsetzung von Maßnahmen zur Suchtbekämpfung etc. noch mit den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts vereinbar sei.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 -; Beschluss vom 15. Januar 2007 - 4 B 1049/06 -.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch nach der Rechtsprechung des EuGH den Mitgliedstaaten ein Ermessen bei der Frage eingeräumt ist, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben.
EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - (Gambelli u.a.), a.a.O., S. I- 13097 f., Rn. 60 ff.; siehe dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 -; Hessischer VGH, Beschluss vom 14. September 2006 - 11 TG 1653/06 -.
Etwas anderes dürfte auch nicht aus der aktuellen Entscheidung des EuGH,
Urteil vom 7. März 2007 - C-338/04 u.a. - (Placanica u.a.),
folgen. Auch dort stellt der EuGH klar, dass die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die sittlich oder finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft, die mit Spielen und Wetten einhergehen, ein ausreichendes Ermessen der staatlichen Stellen bei der Festlegung der zu ergreifenden Maßnahmen rechtfertigen könnten. Es stehe den Mitgliedstaaten in dieser Hinsicht - unter Beachtung der sich aus der Rechtsprechung des EuGH ergebenden Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit - frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen.
Kann sich die Klägerin auf die von ihr geltend gemachten gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften nicht berufen, kommt auch eine Vorlage an den EuGH zur Vorabentscheidung nach Art. 234 EG nicht in Betracht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1, 709 Satz 2 Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Berufung war gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Bei den hier im Mittelpunkt stehenden Problemkreisen (insbesondere im Zusammenhang mit der Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften des Dritten Abschnitts des LoStV) handelt es sich um über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfragen von allgemeinem Interesse, die im Sinne der Rechtseinheit klärungsbedürftig erscheinen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 ff. LoStV
§§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und 9 Abs. 1 LoStV
§§ 6 ff.
LoStV
§§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1, 709 Satz 2
Zivilprozessordnung
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 75 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 15 LoStV
§
13 LoStV
§ 13 LoStV
§ 4 LoStV
§ 1 LoStV
§ 9 Abs. 3 LoStV
§ 75 Satz 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 LoStV
§ 5 Abs. 2 LoStV
§ 8 Abs. 1 Nr. 2 LoStV
§
8 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 Nr. 2 LoStV
§ 9 Abs. 3 Satz 1 LoStV
§ 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LoStV
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LoStV
§
9 Abs. 1 Satz 3 LoStV
§ 6 Abs. 1 Satz 2 LoStV
§ 7 Abs. 2 LoStV
§ 9 Abs. 1
LoStV
§ 2 Nr. 1 LottVO
§ 9 Abs. 1 LoStV
§ 5 Abs. 4 LoStV
§ 5 Abs. 3 LoStV
§ 1 Nrn. 1, 2
und 4 LoStV
§ 5 Abs. 1 LoStV
§ 7 Abs. 2
Nr. 1 LoStV
§ 7 Abs. 2 Nr. 1 b LoStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1
Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 2 der
seinerzeit noch geltenden Lotterieverordnung
§ 2 Nr. 1 der
Lotterieverordnung
§ 2 der damals noch geltenden
Verordnung
Art. 43 und
49 EGV
Art. 12 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12
Abs. 1 Grundgesetz
Art. 12
Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1
Satz 2 GG
Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3
Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 49 Abs. 1
Satz 1 EGV
Art. 43 EGV
Art. 49 EGV
Art. 234 EG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 13, 97
18 K
11762/96
18 K 11762/96
10 A 163/98
1 BvR
596/56
1 BvL 53/55
1 BvL 44/55
1 BvR 596/56
1 C 18.91
1 C
19.91
6 C 2.01
1 BvR 1054/01
29 K 95.61
22 ZB 01.11
2 E 1132/96
16 VG 179/20
1 BvR 539/96
1 BvR 1008/79
2 BvL 45/92
1 BvL 32/97
1 BvL 5/64
1 BvL 35/70
1 BvR 1086/82
1 BvR 2677/04
13 B 1796/06
2 BvR 2428/06
4 B 961/06
4 B 898/06
4 B 1774/06
4 B
1049/06
7 K 5560/97
1 Bs 204/06
1 BvR 201/51
2 BvR 831/76
1 BvL 38/92
2 BvL 17/99
7 C 12.92
4 B 1049/06
11 TG 1653/06