Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-19, Aktenzeichen 19 K 4664/03
ECLI: ECLI:DE:VGK:2004:0319.19K4664.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstre- ckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Be- trages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin steht als Steuerinspektorin im Dienst des beklagten Landes und ist beim Finanzamt L. beschäftigt. Mit ihrer Klage wendet sie sich gegen die rückwirkende Streichung des sog. Arbeitszeitverkürzungstages (im Folgenden: AZV-Tag) im Jahre 2003.
Seit der Tarifeinigung 1985 wurden Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst im Zuge der Arbeitszeitverkürzung in jedem Kalenderhalbjahr an einem Arbeitstag unter Fort- zahlung der Bezüge von der Arbeit freigestellt. Die Freistellung vom Dienst an halb- jährlich einem Arbeitstag führte das beklagte Land in der Folgezeit stufenweise auch für Beamte ein. Mit Wirkung vom 1. Juli 1996 wurde diese Freistellung auf einen Tag im Kalenderjahr reduziert. Nach § 2a Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Arbeits- zeit der Beamten im Lande Nordrhein Westfalen in der bis zum 13. Januar 2003 gel- tenden Fassung der Bekanntmachung vom 28. Dezember 1986 (GV. NRW. 1987 S. 15), zuletzt geändert durch Verordnung vom 25. Januar 2000 (GV. NRW. S. 26) - AZVO a.F. - wurde der Beamte im Kalenderjahr an einem Arbeitstag - sofern er Schichtdienst leistete, für eine Dienstschicht - vom Dienst freigestellt.
Am 10. Januar 2003 wurde die Tarifrunde 2002/2003 im öffentlichen Dienst u.a. mit dem Ergebnis abgeschlossen, dass auch der zuletzt verbliebene AZV-Tag für Arbeitnehmer mit Wirkung vom 01. Januar 2003 entfällt.
Durch Runderlass vom 14. Januar 2003 - Az.: 24-1.25.02-7/03 - teilte das In- nenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen den übrigen Landesbehörden seine Absicht mit, die für Beamtinnen und Beamte geltende Rechtslage durch eine kurzfris- tig vorzunehmende Änderung des § 2a AZVO a.F. mit rückwirkender Kraft der nun- mehr für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupas- sen. Mit Rücksicht auf die erfolgte bzw. bevorstehende Rechtsänderung werde im Einvernehmen mit dem Finanzministerium gebeten, bei Arbeitnehmern und Beamten keinen AZV-Tag mehr zu bewilligen. Sollten AZV-Tage bereits bewilligt, aber noch nicht in Anspruch genommen worden sein, so sei dem Beschäftigten mitzuteilen, dass die Rechtsgrundlage für die Inanspruchnahme entfallen sei. Für den Bereich der Beamtinnen und Beamten werde auf die Widerrufsmöglichkeit gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG hingewiesen. Es bestünden keine Bedenken, diese Tage im Ein- vernehmen mit den Beschäftigten in Erholungsurlaub oder Gleittage umzuwandeln. Sei der arbeitsfreie Tag für das Jahr 2003 bis zum 13. Januar 2003 bereits in An- spruch genommen, habe es hierbei sein Bewenden.
Der Inhalt dieses Runderlasses wurde den Beschäftigten der Finanzverwaltung mit Erlass des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 15. Januar 2003 - Az.: O 1525 - 1 - II A 1 - bekannt gemacht.
Durch Art. I der "Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen sowie zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen und zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten des feuerwehr- technischen Dienstes in den Feuerwehren der Gemeinden und Gemeindeverbände des Landes Nordrhein-Westfalen" vom 18. Februar 2003 wurde § 2a AZVO a.F. ge- strichen. Diese Verordnung wurde im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 7. März 2003, S. 74, veröffentlicht. Sie tritt nach Art. V mit Wirkung vom 14. Januar 2003 in Kraft. Art. IV der Verordnung lautet: "Arbeitstage, die ab dem 14. Januar 2003 als Arbeitszeitverkürzungstage in Anspruch genommen worden sind, werden in Erholungsurlaubstage umgewandelt. Soweit die jeweiligen Arbeitszeitregelungen es zulassen, ist wahlweise eine Umwandlung in Freizeitaus- gleich im Rahmen der Gleitenden Arbeitszeit möglich."
Bereits am 17. Februar 2003 hatte die Klägerin für den 21. Februar 2003 ihre Freistellung vom Dienst nach § 2a AZVO a.F. beantragt. Diesen Antrag lehnte der Vorsteher des Finanzamts L. durch Bescheid vom 19. Februar 2003 unter Beru- fung auf den Erlass des Finanzministeriums vom 15. Januar 2003 ab.
Gegen die Ablehnung des Antrages hatte die die Klägerin bereits am 18. Februar 2003 Widerspruch erhoben, mit dem sie geltend machte: § 2a AZVO, der einen An- spruch auf Freistellung gewähre, sei immer noch geltendes Recht. Die Versagung könne deshalb nicht mit dem Hinweis auf die geplante rückwirkende Änderung be- gründet werden. Es liege eine Ungleichbehandlung gegenüber den Kollegen vor, die den AZV-Tag bereits bewilligt bekommen und in Anspruch genommen hätten.
Am 21. Februar 2003 nahm die Klägerin statt des AZV-Tages Freizeitausgleich im Rahmen der Gleitenden Arbeitzeit in Anspruch.
Ihren Widerspruch wies die Oberfinanzdirektion Düsseldorf - Landeszentralabtei- lung L. nach Veröffentlichung der Verordnung vom 18. Februar 2003 mit Wider- spruchsbescheid vom 11. Juni 2003 - zugestellt am 23. Juni 2003 - zurück. Zur Be- gründung führte sie aus: Nachdem der AZV-Tag nunmehr mit Wirkung vom 14. Januar 2003 entfallen sei, habe dem Begehren auf Freistellung nicht stattgege- ben werden können. Dem stehe nicht entgegen, dass die Klägerin ihre Freistellung bereits am 17. Februar 2003 beantragt habe. Denn nach § 2a AZVO a.F. habe die Festlegung des Datums des zu bewilligenden dienstfreien Tages im Organisations- ermessen des Dienstherren gelegen, welches aus sachlichen Gründen zu jeder Zeit habe geändert werden können. Als sachlicher Grund für die Änderung sei die mit Erlass des Finanzministeriums vom 15. Januar 2003 angekündigte Änderung des § 2a AZVO a.F. anzusehen. Das Organisationsermessen des Dienstherrn sei auch nicht dadurch eingeschränkt, dass dieser in den vergangenen Jahren die Festlegung des Datums des jeweiligen arbeitsfreien Tages dem Beamten überlassen und sein abweichendes Ermessen nicht ausgeübt habe. Noch mit der Änderung der Arbeits- zeitregelung im Jahre 1996 habe der Verordnungsgeber zu erkennen gegeben, dass das organisatorische Ermessen weiter dem Dienstherrn vorbehalten bleiben solle. Die Ablehnung des Antrages sei auch nicht deswegen rechtswidrig, weil die AZVO rückwirkend geändert worden sei. Die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Zulässigkeitskriterien einer rückwirkenden Inkraftsetzung von Gesetzen seien vorlie- gend erfüllt. Danach könne von einer echten Rückwirkung nur dann ausgegangen werden, wenn der AZV-Tag vor der Rechtsänderung genehmigt und in Anspruch ge- nommen worden sei. Im Fall der Klägerin liege dagegen lediglich der Fall einer zu- lässigen unechten Rückwirkung vor.
Am 23. Juli 2003 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren vertieft.
Die Klägerin beantragt,
das beklage Land unter Aufhebung des Bescheides vom 19. Februar 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Juni 2003 zu verpflichten, den am 21. Februar 2003 in Anspruch genommenen freien Arbeitstag ihrem Gleitzeitkonto wieder gutzuschreiben.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen,
und bezieht sich zur Begründung auf die Gründe des angegriffenen Widerspruchsbescheides.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
Entscheidungsgründe Der angefochtene Bescheid des Vorstehers des Finanzamts L. vom 19. Februar 2003 und der Widerspruchsbescheid der Oberfinanzdirektion Düsseldorf - Landeszentralabteilung L. vom 11. Juni 2003 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat keinen Anspruch darauf, dass der am 21. Februar 2003 von ihr in Anspruch genommene Freizeitausgleich ihrem Gleitzeitkonto wieder gutgeschrieben wird.
Die Klägerin kann ihr Begehren nicht auf § 2a AZVO in der zum Zeitpunkt der Beantragung und Inanspruchnahme des freien Arbeitstages gültig gewesenen Fassung stützen. Maßgeblich für die Beurteilung etwaiger dem Klageziel der Klägerin entsprechender Ansprüche ist allein die AZVO in der Fassung der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003. Zwar galt zu der Zeit, als die Klägerin die Freistellung vom Dienst beantragte und dieser Antrag abgelehnt wurde, die AZVO noch in ihrer alten, die Gewährung eines Arbeitszeitverkürzungstages vorsehenden Fassung. Gleichwohl ist die AZVO in ihrer neuen Fassung anzuwenden. Nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ergibt sich aus dem Prozessrecht, dass ein Verpflichtungsbegehren, wie es hier vorliegt, nur Erfolg haben kann, wenn im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung ein Anspruch auf Erlass des erstrebten Verwaltungsakts besteht. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich nach materiellem Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen des Anspruchs selbst, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen.
Vgl.: BVerwG, Urteile vom 3. November 1987 - 9 C 254.86 -, BVerwGE 78, 243, m.w.N., und vom 29. August 1995 - 9 C 391.94 -, BVerwGE 99, 133.
Ausgehend hiervon ist für den Klageanspruch allein neues Recht maßgebend, denn das nunmehr geltende Arbeitszeitrecht sieht die Gewährung eines Arbeitszeitverkürzungstages nach § 2a AZVO a.F. nicht mehr vor. Dementsprechend kommt die nachträgliche Gewährung einer Dienstbefreiung mit der Folge, den seinerzeit ersatzweise in Anspruch genommenen Freizeitausgleich wieder gutzuschreiben, auf dieser Grundlage nicht mehr in Betracht.
Die in Art. I der Verordnung vom 18. Februar 2003 erfolgte Streichung des § 2a AZVO a.F. begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Die Verordnung steht insoweit mit höherrangigem Recht in Einklang. Die Streichung des Arbeitszeitverkürzungstages stellt sich als Regelung der Arbeitszeit der Beamten dar und hält sich damit als solche im Rahmen der Ermächtigung des § 78 Abs. 3 des Landesbeamtengesetzes (LBG).
Die Regelung verletzt im vorliegenden Fall auch nicht das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) abzuleitende Rückwirkungsverbot, das als rechtsstaatliches Gebot der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes im Beamtenverhältnis eine eigene, von Art. 33 Abs. 5 GG umfasste Ausprägung erfahren hat,
vgl. zur rechtlichen Einordnung des Rückwirkungsverbots: BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1985 - 2 BvL 18/83 -, BVerfGE 71, 255, m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, DVBl 2003, 1554.
In diesem Zusammenhang kommt es vorliegend nicht darauf an, ob die Verordnung vom 18. Februar 2003 etwa deswegen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt, weil sie sich Rückwirkung auf den 14. Januar 2003 beigelegt hat. Ebenso wenig ist bei der vorliegenden Fallkonstellation die Rechtmäßigkeit der Umwandlungsregelung des Art. IV der Verordnung vom 18. Februar 2003 zu untersuchen. Maßgeblich ist hier vielmehr allein die Frage, ob die Klägerin, der seinerzeit die Freistellung versagt worden ist, gegenwärtig noch ein Recht auf Freistellung aus der vormaligen Regelung des § 2a AZVO a.F. ableiten kann.
Gemessen an dieser Fragestellung unterliegt die Streichung des AZV-Tages unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes keinen Bedenken. Grundsätzlich kann der Beamte nämlich - wie jeder andere Staatsbürger auch - nicht darauf vertrauen, dass eine für ihn günstige gesetzliche Regelung in aller Zukunft bestehen bleibt. Der verfassungsrechtlich verbürgte Vertrauensschutz gebietet nicht, den von einer bestimmen Rechtslage Begünstigten vor jeder Enttäuschung seiner Erwartung in deren Fortbestand zu bewahren. Anderenfalls würde der Widerstreit zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Blick auf den Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung gelöst,
vgl.: BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1985., a.a.O..
Eine der Streichung des AZV-Tages entgegenstehende verfassungsrechtliche Schranke ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass bis zum 13. Januar 2003 ein Anspruch auf Freistellung bestand. Da im Falle der Klägerin die Freistellung gemäß § 2a AZVO a.F. im Zeitpunkt der Verkündung der streitigen Änderungsverordnung noch nicht gewährt und in Anspruch genommen worden war, wurde durch die Streichung des AZV-Tages allein in eine noch nicht abgeschlossene Rechtsbeziehung eingegriffen. Damit kommt der Verordnung in der vorliegenden Fallkonstellation allenfalls eine - hier nicht zu beanstandende - "unechte" Rückwirkung zu.
Die Grenzen gesetzgeberischer Regelungsbefugnis ergeben sich bei einer derartigen "unechten" Rückwirkung aus einer Abwägung zwischen dem Gewicht der berührten Vertrauensschutzbelange und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Gemeinwohl.
Vgl. zuletzt: BVerfG, Urteil vom 5. Februar 2004 - 2 BvR 2029/01 -, www.bundesverfassungsgericht.de, Rz. 175 f., m.w.N..
Hier überwog das Anliegen des Verordnungsgebers, die Arbeitszeitregelung für Beamte der der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst zeitnah anzupassen und damit eine Gleichbehandlung mit diesen herbeizuführen, das Vertrauen der Beamten auf Fortbestand des AZV-Tages im Jahre 2003. Im Rahmen der Abwägung ist insbesondere zu berücksichtigen, dass der Verordnungsgeber grundsätzlich befugt ist, eine Regelung alsbald wirksam werden zu lassen, so dass seine Zielsetzungen schnell verwirklicht werden. Ihm war es deshalb nicht verwehrt, die Regelung über den jährlich zu gewährenden AZV-Tag auch während des laufenden Jahres zu ändern. Jedenfalls in Fällen, in denen - wie hier - der AZV-Tag nicht gewährt wurde, fehlt es auf der Seite der betroffenen Beamten insoweit an einer Vertrauensposition, die gegenüber der Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers höherrangigen Schutz beanspruchen könnte. Die Behauptung, der AZV-Tag sei bei den Freizeitdispositionen bereits "eingeplant" gewesen, begründet keine derartige Vertrauensdisposition, da mit einer Versagung auch aus sonstigen Gründen gerechnet werden musste und eine Änderung der - zudem nur einen Tag betreffenden - Freizeitplanung ohne Weiteres zumutbar war.
Ist die Streichung des § 2a AZVO a.F. mithin als wirksam anzusehen und besteht nach alledem kein Recht auf nachträgliche Gewährung einer auf diese Vorschrift gestützte Dienstbefreiung, kann sich ein Anspruch der Klägerin darauf, ihr den gewährten Freizeitausgleich wieder gutzuschreiben, nur auf der Grundlage eines Folgenbeseitigungsanspruchs ergeben. Ein solcher scheidet indessen ebenfalls aus.
Ein Folgenbeseitigungsanspruch käme allein dann in Betracht, wenn die Ablehnung des Antrags der Klägerin, ihr am 21. Februar 2003 den gemäß § 2a AZVO a.F. vorgesehenen arbeitsfreien Tag zu gewähren, rechtswidrig war. Dies ist jedoch nicht der Fall. Der Vorsteher des Finanzamts L. hat den Antrag in rechtlich nicht zu beanstandender Weise abgelehnt.
Gemäß § 2a Abs. 1 Satz 1 AZVO a.F. wurde der Beamte an einem Arbeitstag - sofern er Schichtdienst leistete, für eine Dienstschicht - vom Dienst freigestellt. Diese Regelung war nach ihrer systematischen Stellung und dem Willen des Verordnungsgebers, der sich insoweit an den Vereinbarungen der Tarifpartner im öffentlichen Dienst orientierte, trotz praktischer Ähnlichkeiten keine Urlaubs-, sondern eine Arbeitszeitregelung. Dementsprechend wurde der arbeitsfreie Tag nicht wie Urlaub auf Antrag erteilt. Seine Festlegung gehörte vielmehr zur von Amts wegen vorzunehmenden Einteilung der regelmäßigen Arbeitszeit. Der Dienstherr hatte im Rahmen seiner organisatorischen Gestaltungsfreiheit insbesondere die Wahl, ob er den freien Tag einheitlich für alle oder einen Teil der Beschäftigten festlegte, oder aber - soweit die Aufgaben der Dienststelle dies zuließen - individuell für jeden einzelnen Beschäftigten. Eine diesbezügliche Verwaltungspraxis konnte aus dienstlichen Gründen grundsätzlich jederzeit geändert werden.
Vgl. zum Ganzen: Plog/Wiedow/Beck/Lehmhöfer, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, Loseblattausgabe, § 72 Rdnr. 14a; zum AZV-Tag als Arbeitszeitregelung ebenso: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 25. November 2003 - 1 K 4348/03 - NWVBl 2003, 118.
Legte der Dienstherr - wie hier - den AZV-Tag individuell fest, so wird er regelmäßig die Wünsche des Beamten im Rahmen des dienstlich Möglichen berücksichtigt haben. Es blieb dem Dienstherrn aber unbenommen, diese Praxis im Rahmen seines Organisationsermessen jederzeit zu ändern oder die Gewährung der Dienstbefreiung an einem bestimmten, vom Beamten gewünschten Tag aus sachlichen Gründen zu versagen.
Vgl. Beschluss der Kammer vom 30. Januar 2003 - 19 L 227/03 -, n.v..
Vorliegend hielt sich die Versagung des AZV-Tages im Rahmen des dem Dienstherrn eingeräumten Organisationsermessens. Nach dem Erlass des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 14. Januar 2003 und der Bekanntgabe der darin getroffenen Regelungen an die Beschäftigten der Finanzverwaltung mit Erlass des Finanzministeriums des Landes Nordrhein- Westfalen vom 15. Januar 2003 war für alle Beteiligten absehbar, dass der AZV-Tag in Angleichung an die Tarifvereinbarung in Kürze auch für Beamte gestrichen werden würde. In dieser Lage entsprach es einem berechtigten Anliegen des Dienstherrn, dass die bevorstehende Regelung von den Beamten nicht durch die kurzfristige Beantragung ihrer Freistellung nach § 2a AZVO unterlaufen wird. So hätte ein Ansturm auf die konzentrierte zeitnahe Inanspruchnahme des AZV-Tages zwangsläufig nachteilige Auswirkungen auf den Dienstbetrieb gehabt. Ferner war zu befürchten, dass die gezielte Ausnutzung einer - noch bestehenden - Besserstellung gegenüber den nicht-beamteten Kollegen einerseits, für die der AZV-Tag seit 1. Januar 2003 weggefallen war, und gegenüber den beamteten Kollegen andererseits, denen keine Dienstbefreiung erteilt werden konnte, erheblichen Unmut mit Auswirkungen auf den Betriebsfrieden in der Behörde hervorruft. Eine solche Inanspruchnahme des AZV-Tages wäre nämlich von den übrigen Beschäftigten vermutlich als unberechtigte Bevorzugung der Betroffenen gewertet worden. In dieser Situation war die Praxis, weitere AZV-Tage nicht mehr zu bewilligen, weder sachwidrig noch sonst ermessensfehlerhaft.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 2a AZVO
§ 167 VwGO
§ 78 Abs. 3 des
Landesbeamtengesetzes
§ 2a Abs. 1 Satz 1 AZVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711
Satz 1 ZPO
§ 2a Abs. 1 Satz 1 der Verordnung
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 78, 243
BVerwGE 99, 133
BVerfGE 71, 255
DVBl 2003, 1554
9 C 254.86
9 C 391.94
2 BvL 18/83
2 C 36.02
2 BvR 2029/01
1 K 4348/03
19 L 227/03