Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Schlussantrag des Generalanwalts vom 2025-10-30, Aktenzeichen C-849/25
ECLI: ECLI:EU:C:2025:849

Tenor:
Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
NICHOLAS EMILIOU
vom 30. Oktober 2025(1)
Rechtssache C‑747/22
KH
gegen
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunale ordinario di Bergamo [Gericht Bergamo, Italien])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz – Richtlinie 2011/95/EU – Art. 26 und 29 – Zugang zur Beschäftigung – Sozialhilfeleistungen – Mindesteinkommen für Staatsangehörige – Voraussetzung eines Wohnsitzes während mindestens zehn Jahren, davon die letzten beiden ohne Unterbrechung – Mittelbare Diskriminierung – Rechtfertigung – Kernleistungen “
I. Einführung
1. In der Rechtssache CU und ND (Sozialhilfe – Mittelbare Diskriminierung(2)) wurde der Gerichtshof ersucht, die Vereinbarkeit nationaler Maßnahmen, die bestimmte Formen finanzieller Unterstützung für Personen mit Wohnsitz im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats vorsehen, um Armut, Ungleichheit und soziale Ausgrenzung zu bekämpfen, mit dem Unionsrecht zu prüfen. Konkret bat ein italienisches Gericht um Klärung, ob ein bestimmter Aspekt der italienischen Rechtsvorschriften zur Einführung eines „reddito di cittadinanza“ (Mindesteinkommen für Staatsangehörige) – nämlich das Erfordernis, dass die Berechtigten seit mindestens zehn Jahren in Italien wohnen, davon die letzten beiden ohne Unterbrechung (im Folgenden: Erfordernis eines Wohnsitzes von zehn Jahren) – mit verschiedenen unionsrechtlichen Bestimmungen vereinbar ist.
2. Mit seinem Urteil hat der Gerichtshof (Große Kammer) entschieden, dass Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109/EG(3), gelesen im Licht von Art. 34 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta), einem solchen Erfordernis entgegensteht(4). Der Gerichtshof hat im Wesentlichen festgestellt, dass ein solches Erfordernis zum einen eine mittelbare Diskriminierung langfristig aufenthaltsberechtigter Drittstaatsangehöriger darstellt und zum anderen nicht gerechtfertigt werden kann, da es eine einseitige Verlängerung der Aufenthaltsdauer darstellt, die für die Inanspruchnahme des von Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 verbürgten Rechts durch einen langfristig Aufenthaltsberechtigten erforderlich ist(5).
3. Die vorliegende Rechtssache betrifft die Vereinbarkeit desselben Aspekts der nationalen Rechtsvorschriften – nämlich des Erfordernisses eines Wohnsitzes von zehn Jahren – mit dem Unionsrecht, wenn auch aus einem anderen Blickwinkel. Im Kern ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um Auskunft, ob dieses Erfordernis, wenn es auf Personen angewandt wird, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, mit den Art. 26 und 29 der Richtlinie 2011/95/EU (oftmals als „Anerkennungsrichtlinie“ bezeichnet) vereinbar ist(6). Diese beiden Bestimmungen verpflichten die Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass Maßnahmen, die den Zugang zur Beschäftigung erleichtern sollen, sowie bestimmte Formen der Sozialhilfe Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, zu Bedingungen gewährt werden, die den für eigene Staatsangehörige geltenden gleichwertig sind.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
4. In den Erwägungsgründen 41, 42 und 45 der Richtlinie 2011/95 heißt es:
„(41) Damit Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, die in dieser Richtlinie festgelegten Rechte und Leistungen wirksam wahrnehmen können, muss ihren besonderen Bedürfnissen und den speziellen Integrationsproblemen, denen sie sich gegenübersehen, Rechnung getragen werden. …
(42) … Anstrengungen [sollten] unternommen werden, um insbesondere die Probleme anzugehen, die Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, daran hindern, beschäftigungsbezogene Bildungsangebote und berufsbildende Maßnahmen tatsächlich in Anspruch zu nehmen, unter anderem die Probleme aufgrund von finanziellen Zwängen.
…
(45) … Bei der Sozialhilfe sollten die Modalitäten und die Einzelheiten der Gewährung der Kernleistungen für Personen, denen der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist, durch das nationale Recht bestimmt werden. Die Möglichkeit der Einschränkung der Sozialhilfe auf Kernleistungen ist so zu verstehen, dass zumindest eine Mindesteinkommensunterstützung sowie Unterstützung bei Krankheit oder bei Schwangerschaft und bei Elternschaft umfasst sind, soweit diese Leistungen nach dem nationalen Recht eigenen Staatsangehörigen gewährt werden.“
5. Art. 26 („Zugang zur Beschäftigung“) Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2011/95 sieht vor:
„(2) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, Maßnahmen wie beschäftigungsbezogene Bildungsangebote für Erwachsene, berufsbildende Maßnahmen, einschließlich Schulungsmaßnahmen zur Weiterqualifizierung, praktische Berufserfahrung am Arbeitsplatz und Beratungsleistungen der Arbeitsverwaltungen zu gleichwertigen Bedingungen wie eigenen Staatsangehörigen angeboten werden.
(3) Die Mitgliedstaaten sind bestrebt, Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, uneingeschränkten Zugang zu den Maßnahmen gemäß Absatz 2 zu erleichtern.“
6. Art. 29 („Sozialhilfeleistungen“) der Richtlinie 2011/95 bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, in dem Mitgliedstaat, der diesen Schutz gewährt hat, die notwendige Sozialhilfe wie Staatsangehörige dieses Mitgliedstaats erhalten.
(2) Abweichend von der allgemeinen Regel nach Absatz 1 können die Mitgliedstaaten die Sozialhilfe für Personen, denen der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist, auf Kernleistungen beschränken, die sie im gleichen Umfang und unter denselben Voraussetzungen wie für eigene Staatsangehörige gewähren.“
B. Anwendbares nationales Recht
7. Art. 1 des Decreto-legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“ (Gesetzesdekret Nr. 4 zur Festlegung dringender Bestimmungen über das Mindesteinkommen für Staatsangehörige und über die Renten) vom 28. Januar 2019(7), umgewandelt in ein Gesetz durch die Legge n. 26 (Gesetz Nr. 26) vom 28. März 2019(8), (im Folgenden: Decreto-legge) bestimmt in seinem Abs. 1:
„Ab April 2019 wird das Mindesteinkommen für Staatsangehörige als grundlegende Maßnahme der aktiven Arbeitspolitik eingeführt, um das Recht auf Arbeit zu gewährleisten, Armut, Ungleichheit und soziale Ausgrenzung zu bekämpfen und das Recht auf Information, allgemeine und berufliche Bildung und kulturelle Teilhabe durch Politiken, die der wirtschaftlichen Unterstützung und der sozialen Eingliederung von durch Ausgrenzung bedrohten Personen in die Gesellschaft und die Arbeitswelt dienen, zu fördern. Das [Mindesteinkommen für Staatsangehörige] stellt ein wesentliches Leistungsniveau im Rahmen der verfügbaren Mittel dar.“
8. Art. 2 („Berechtigte“) des Decreto-legge legt die Voraussetzungen für den Zugang zum Mindesteinkommen für Staatsangehörige fest. Diese Voraussetzungen beziehen sich zum einen auf die Staatsangehörigkeit, den Wohnsitz und den Aufenthalt des Antragstellers und zum anderen auf das Einkommen, das Vermögen und die Nutzung dauerhafter Vermögensgegenstände des Haushalts des Antragstellers. Was die erste Gruppe von Voraussetzungen betrifft, verlangt Art. 2 Abs. 1 Buchst. a Nr. 2 u. a., dass der Berechtigte „seit mindestens zehn Jahren in Italien wohn[t], und zwar ununterbrochen während der letzten beiden Jahre zum Zeitpunkt der Antragstellung sowie während der gesamten Dauer des Leistungsbezugs“.
9. Art. 3 Abs. 1 des Decreto-legge sieht vor, dass die wirtschaftlichen Leistungen, die mit dem Mindesteinkommen für Staatsangehörige erbracht werden, aus zwei Komponenten bestehen: einer Komponente zur Ergänzung des Familieneinkommens und einer Komponente zur Ergänzung des Einkommens von Haushalten, die zur Miete wohnen. Art. 3 Abs. 6 des Decreto-legge bestimmt, dass das Mindesteinkommen für Staatsangehörige für einen ununterbrochenen Zeitraum von höchstens 18 Monaten gewährt wird. Dieser Zeitraum kann verlängert werden, vorausgesetzt, dass die Zahlung vor jeder Verlängerung für die Dauer eines Monats ausgesetzt wird.
10. Art. 4 („Pakt für Arbeit und Pakt für soziale Eingliederung“) Abs. 1 des Decreto-legge bestimmt:
„Voraussetzung für die Gewährung der Leistung ist, dass volljährige Mitglieder des Haushalts gemäß den in diesem Artikel vorgesehenen Modalitäten ihre sofortige Arbeitsbereitschaft erklären und an einem personalisierten Programm auf dem Weg zu einer Beschäftigung und zu sozialer Eingliederung teilnehmen, das gemeinnützige Arbeit, berufliche Umschulung, den Abschluss einer Ausbildung und andere von den zuständigen Dienststellen bezeichnete Maßnahmen zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt und zur sozialen Eingliederung umfasst.“
III. Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen
11. Der Kläger, KH, reiste 2011 nach Italien ein und besitzt einen Aufenthaltstitel für Personen, denen subsidiärer Schutz gewährt wird. Seitdem lebt er in Italien, wo er 2019 heiratete und im Jahr 2020 seine Töchter geboren wurden.
12. Ursprünglich wurde ihm das Mindesteinkommen für Staatsangehörige gewährt, weil er fälschlicherweise erklärt hatte, dass er das Erfordernis eines Wohnsitzes von zehn Jahren erfülle. Nach einer Überprüfung entzog das Istituto nazionale della previdenza sociale (Nationales Institut für Sozialfürsorge, im Folgenden: INPS) dem Kläger mit Schreiben vom 13. Oktober 2021 das Mindesteinkommen für Staatsangehörige mit der Begründung, dass er zum Zeitpunkt der Antragstellung das Erfordernis eines Gesamtaufenthalts von zehn Jahren in Italien nicht erfüllt habe.
13. Der Kläger erhob beim Tribunale ordinario di Bergamo (Gericht Bergamo, Italien) eine besondere Klage gegen das INPS wegen Diskriminierung, mit der er insbesondere die Feststellung, dass der Entzug seines Mindesteinkommens für Staatsangehörige diskriminierend sei, und die Wiederherstellung seines Anspruchs auf diese Leistung begehrte.
14. Vor diesem Gericht machte der Kläger geltend, dass das Erfordernis eines Wohnsitzes von zehn Jahren für den Bezug des Mindesteinkommens für Staatsangehörige mit den Art. 26 und 29 der Richtlinie 2011/95 unvereinbar sei, die vorsähen, dass Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden sei, und eigene Staatsangehörige im Hinblick auf den Zugang zur Beschäftigung und Sozialhilfeleistungen gleichzubehandeln seien. Nach Ansicht des INPS fällt das Mindesteinkommen für Staatsangehörige jedoch nicht in den Anwendungsbereich dieser Bestimmungen.
15. Das Tribunale ordinario di Bergamo (Gericht Bergamo) hat aufgrund seiner Zweifel hinsichtlich der richtigen Auslegung dieser Bestimmungen beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Sind die Art. 29 und 26 der Richtlinie 2011/95 dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Vorschrift wie Art. 2 Abs. 1 Buchst. a Nr. 2 des Decreto-legge entgegenstehen, die für den Zugang zu einer Leistung zur Bekämpfung der Armut sowie zur Unterstützung beim Zugang zur Beschäftigung und bei der sozialen Eingliederung wie dem „Mindesteinkommen für Staatsangehörige“ das Erfordernis eines Wohnsitzes von zehn Jahren im italienischen Staat zusätzlich zu dem Erfordernis vorsieht, dass dieser Wohnsitz in den zwei Jahren vor der Antragstellung ununterbrochen bestand?
16. Der Kläger des Ausgangsverfahrens, das INPS, die italienische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Ferner haben diese Parteien in der Sitzung vom 17. Juni 2025 mündlich verhandelt.
17. Die italienische Regierung hat gemäß Art. 16 Abs. 3 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union beantragt, dass die Große Kammer über die vorliegende Rechtssache entscheidet.
IV. Würdigung
18. Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Art. 26 und 29 der Richtlinie 2011/95 einer nationalen Maßnahme entgegenstehen, die den Anspruch auf eine Leistung zur Bekämpfung der Armut, die den Zugang zur Beschäftigung und zur sozialen Eingliederung von Personen, die internationalen Schutz genießen, erleichtern soll, von dem Erfordernis eines Wohnsitzes von mindestens zehn Jahren in dem betreffenden Mitgliedstaat, davon die letzten beiden ohne Unterbrechung, abhängig macht.
19. Bevor ich auf die durch die Vorlagefrage aufgeworfenen inhaltlichen Fragen eingehe (B), sind zunächst zwei verfahrensrechtliche Aspekte zu behandeln: die Zuständigkeit des Gerichtshofs in der vorliegenden Rechtssache und die Notwendigkeit der Beantwortung der Vorlagefrage (A).
A. Zuständigkeit des Gerichtshofs und Notwendigkeit der Beantwortung der Vorlagefrage
20. Die italienische Regierung macht geltend, dass der Gerichtshof für die Beantwortung der Vorlagefrage nicht zuständig sei, da die im Ausgangsverfahren anwendbaren nationalen Vorschriften eine Leistung beträfen, die nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2011/95 falle.
21. Insofern genügt der Hinweis, dass die vom Tribunale ordinario di Bergamo (Gericht Bergamo) vorgelegte Frage die Auslegung von zwei unionsrechtlichen Bestimmungen betrifft, nämlich der Art. 26 und 29 der Richtlinie 2011/95, was offensichtlich in die Zuständigkeit des Gerichtshofs fällt(9). Tatsächlich ist die Frage, ob eine Maßnahme wie das Mindesteinkommen für Staatsangehörige in den Anwendungsbereich dieser Bestimmungen fällt, ein Punkt, der die inhaltliche Prüfung der Frage des vorlegenden Gerichts betrifft, und nicht geeignet, die Zuständigkeit des Gerichtshofs oder die Zulässigkeit der Vorlage in Frage zu stellen(10).
22. Ferner hat die italienische Regierung in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass erstens die im Vorabentscheidungsersuchen genannten nationalen Rechtsvorschriften nur bis zum 31. Dezember 2023 in Kraft gewesen seien, da sie durch die Legge n. 197, „Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023‑2025“ (Gesetz Nr. 197 über den Staatshaushalt für das Haushaltsjahr 2023 und den Mehrjahreshaushalt für den Dreijahreszeitraum 2023‑2025) vom 29. Dezember 2022(11) aufgehoben worden seien, und dass zweitens die Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof, Italien) mit ihrem Urteil Nr. 31/2025 vom 20. März 2025 das Erfordernis eines Wohnsitzes von zehn Jahren für Unionsbürger für unvereinbar mit der italienischen Verfassung erklärt habe. Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofs hätte die nationale Regelung einen Wohnsitz von fünf statt von zehn Jahren vorsehen müssen.
23. Vor diesem Hintergrund könnte sich die Frage stellen, ob es weiterhin einer Antwort des Gerichtshofs auf die Vorlagefrage bedarf. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Vorabentscheidungsersuchens, die sich aus Art. 267 AEUV und Art. 94 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ergeben, müssen nicht nur zum Zeitpunkt der Anrufung des Gerichtshofs, sondern auch während des gesamten Verfahrens erfüllt sein. Wenn diese Voraussetzungen im Lauf des Verfahrens nicht mehr erfüllt sind, hat der Gerichtshof das Verfahren einzustellen und festzustellen, dass eine Beantwortung nicht erforderlich ist. Dies kann beispielsweise der Fall sein, wenn das Ausgangsverfahren durch spätere Entscheidungen des vorlegenden Gerichts (oder eines anderen nationalen Gerichts) in demselben Verfahren oder in einem damit zusammenhängenden Verfahren gegenstandslos geworden ist oder wenn die einschlägigen Bestimmungen des nationalen Rechts geändert oder aufgehoben worden sind(12).
24. Dies ist im vorliegenden Verfahren indessen nicht der Fall. Sowohl der Kläger des Ausgangsverfahrens als auch die italienische Regierung haben in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass eine Antwort des Gerichtshofs auf die Vorlagefrage für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits weiterhin erforderlich sei. Nach meinem Verständnis bleiben die in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften in zeitlicher Hinsicht auf den Rechtsstreit anwendbar und betraf das oben angeführte Urteil der Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) nicht die Situation von Personen, die internationalen Schutz genießen.
25. Im Übrigen sei auch darauf hingewiesen, dass die Richtlinie 2011/95 unlängst durch die Verordnung (EU) 2024/1347 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Mai 2024 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen, denen internationaler Schutz gewährt wurde, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anspruch auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des gewährten Schutzes, zur Änderung der Richtlinie 2003/109 und zur Aufhebung der Richtlinie 2011/95(13) aufgehoben wurde. Gemäß den Art. 41 und 42 dieser Verordnung wird die Richtlinie 2011/95 mit Wirkung vom 12. Juni 2026 aufgehoben und gilt die Verordnung ab dem 1. Juli 2026.
26. Das vorliegende Verfahren ist also nicht gegenstandslos geworden.
B. Inhaltliche Prüfung
27. Im Wesentlichen verpflichten die Art. 26 und 29 der Richtlinie 2011/95 die Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass bestimmte Maßnahmen, die den Zugang zur Beschäftigung und zu bestimmten Formen der Sozialhilfe fördern, Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, zu den gleichen Bedingungen wie eigenen Staatsangehörigen zugänglich sind.
28. In der vorliegenden Rechtssache stellen sich vor allem zwei Fragen. Erstens: Fällt eine nationale Maßnahme wie das Mindesteinkommen für Staatsangehörige in den Anwendungsbereich von Art. 26 und/oder Art. 29 der Richtlinie 2011/95? Zweitens: Falls dies der Fall ist, ist eine solche Maßnahme mit diesen Bestimmungen vereinbar?
29. Hierzu vertreten die italienische Regierung und das INPS die Auffassung, dass eine Maßnahme wie das Mindesteinkommen für Staatsangehörige nicht in den Anwendungsbereich der Art. 26 und 29 der Richtlinie 2011/95 falle. Sie machen geltend, dass das Mindesteinkommen für Staatsangehörige keine bloße Sozialhilfeleistung sei, mit der einer finanziellen Notlage abgeholfen werden solle, sondern eine umfassendere personalisierte Maßnahme darstelle, die Teil eines breiteren Rahmens sei, der sowohl die Unterstützung bedürftiger Haushalte als auch die von diesen Haushalten eingegangenen Verpflichtungen zur Erreichung bestimmter Ziele umfasse, um ihnen Hilfestellung auf dem Weg in die finanzielle Unabhängigkeit zu leisten. Insbesondere sei Voraussetzung für diese Leistung, dass die volljährigen Mitglieder des Haushalts ihre sofortige Arbeitsbereitschaft erklärten und bei einer Arbeitsverwaltung einen „Pakt für Arbeit“ unterzeichneten. Daher stelle diese Maßnahme in erster Linie ein Instrument zur beruflichen Wiedereingliederung und zur sozialen Eingliederung dar. Die Rechtsprechung der Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) bestätige den Mischcharakter dieser Maßnahme.
30. Der Kläger des Ausgangsverfahrens und die Kommission widersprechen dem. Sie sind der Ansicht, dass der Mischcharakter der nationalen Maßnahme als solcher ihrer Subsumtion unter den Anwendungsbereich der Art. 26 und 29 der Richtlinie 2011/95 nicht entgegenstehe. Das vom italienischen Gesetzgeber eingeführte Mindesteinkommen für Staatsangehörige weise die erforderlichen Merkmale auf, um in den Anwendungsbereich dieser Bestimmungen zu fallen. Folglich dürften Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden sei, im Hinblick auf den Zugang zu den danach gewährten Leistungen in keiner Weise diskriminiert werden.
31. Ich stimme dem Kläger des Ausgangsverfahrens und der Kommission zu. Im Folgenden werde ich erläutern, warum ich der Auffassung bin, dass eine Maßnahme wie das Mindesteinkommen für Staatsangehörige in den Anwendungsbereich dieser beiden Bestimmungen fällt (Gliederungspunkte 1, 2 und 3) und mit diesen unvereinbar erscheint (Gliederungspunkte 4 und 5), wobei ich hinsichtlich Art. 29 der Richtlinie einen gewissen Vorbehalt hege (Gliederungspunkt 6).
1. Zugang zur Beschäftigung
32. Art. 26 Abs. 2 der Richtlinie 2011/95 verlangt, dass „[d]ie Mitgliedstaaten … dafür [sorgen], dass Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, Maßnahmen wie beschäftigungsbezogene Bildungsangebote für Erwachsene, berufsbildende Maßnahmen, einschließlich Schulungsmaßnahmen zur Weiterqualifizierung, praktische Berufserfahrung am Arbeitsplatz und Beratungsleistungen der Arbeitsverwaltungen zu gleichwertigen Bedingungen wie eigenen Staatsangehörigen angeboten werden“. Nach Art. 26 Abs. 3 dieser Richtlinie sind die „Mitgliedstaaten … bestrebt, Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, uneingeschränkten Zugang zu den Maßnahmen gemäß Absatz 2 zu erleichtern“(14).
33. Nach meinem Dafürhalten fällt eine Maßnahme wie das Mindesteinkommen für Staatsangehörige in den Anwendungsbereich dieser Bestimmungen. Wie sowohl das INPS als auch die italienische Regierung vorgetragen haben, sind die Erklärung ihrer sofortigen Arbeitsbereitschaft durch die volljährigen Mitglieder des Haushalts und die Unterzeichnung eines „Pakts für Arbeit“ bei einer Arbeitsverwaltung ein zentraler Bestandteil dieser Maßnahme. Wie in Art. 4 Abs. 1 des Decreto-legge geregelt, ist dieser Pakt „ein personalisiertes Programm auf dem Weg zu einer Beschäftigung und zu sozialer Eingliederung, das gemeinnützige Arbeit, berufliche Umschulung, den Abschluss einer Ausbildung und andere von den zuständigen Dienststellen bezeichnete Maßnahmen zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt und zur sozialen Eingliederung umfasst“.
34. Bereits der Wortlaut der beiden in Rede stehenden Rechtsvorschriften (Art. 26 Abs. 2 der Richtlinie 2011/95 und Art. 4 Abs. 1 des Decreto-legge) zeigt recht deutlich, dass die dort aufgeführten Maßnahmen weitgehend übereinstimmen. Es lässt sich kaum bestreiten, dass die Maßnahmen, die die italienischen Arbeitsverwaltungen Empfängern von Mindesteinkommen für Staatsangehörige anbieten müssen, als „berufsbildende Maßnahmen“ und „Beratungsleistungen“ im Sinne von Art. 26 Abs. 2 der Richtlinie 2011/95 anzusehen sind.
35. In der Tat verfolgen die beiden Bestimmungen das gleiche Ziel. Die in Art. 26 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2011/95 genannten Verpflichtungen tragen zweifellos maßgeblich dazu bei, die Wirksamkeit des in Art. 26 Abs. 1 verankerten Grundsatzes zu gewährleisten: „Unmittelbar nach Zuerkennung des Schutzes gestatten die Mitgliedstaaten Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, die Aufnahme einer unselbstständigen oder selbstständigen Erwerbstätigkeit nach den Vorschriften, die für den betreffenden Beruf oder für die öffentliche Verwaltung allgemein gelten.“(15)
36. Dem entspricht der Zweck der in Art. 4 Abs. 1 des Decreto-legge vorgesehenen Maßnahmen, nämlich den Eintritt in den Arbeitsmarkt zu erleichtern. Sowohl die Präambel als auch Art. 1 Abs. 1 dieses Decreto-legge beziehen sich auf eine Maßnahme, die das Recht auf Arbeit durch Politiken gewährleisten soll, die der wirtschaftlichen Unterstützung und sozialen Eingliederung von durch Ausgrenzung aus der Gesellschaft und der Arbeitswelt bedrohten Personen dienen.
37. Der Vollständigkeit halber weise ich zudem darauf hin, dass mehrere Aspekte den weiten Anwendungsbereich der in Art. 26 der Richtlinie 2011/95 geregelten Verpflichtung und ihre Bedeutung innerhalb des Regelungssystems der Richtlinie bestätigen.
38. Zum einen spricht die in diesem Artikel verwendete Terminologie für den umfassenden Charakter dieser Bestimmung: „Maßnahmen wie“ (nicht erschöpfende Aufzählung), „beschäftigungsbezogene Bildungsangebote“ (breite, zweckbezogene Formulierung), „uneingeschränkter Zugang“ (nachdrückliche Betonung)(16).
39. Zum anderen müssen die Mitgliedstaaten nicht nur dafür sorgen, dass die betreffenden Maßnahmen Personen angeboten werden, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist (Art. 26 Abs. 2), sondern auch den Zugang zu diesen Maßnahmen erleichtern (Art. 26 Abs. 3). Wie in den Erwägungsgründen der Richtlinie 2011/95 ausgeführt, hat der Unionsgesetzgeber der Tatsache Rechnung getragen, dass Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, besondere Bedürfnisse haben und sich speziellen Integrationsproblemen gegenübersehen (41. Erwägungsgrund). Daher „sollten Anstrengungen unternommen werden, um insbesondere die Probleme anzugehen, die Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, daran hindern, beschäftigungsbezogene Bildungsangebote und berufsbildende Maßnahmen tatsächlich in Anspruch zu nehmen, unter anderem die Probleme aufgrund von finanziellen Zwängen“ (42. Erwägungsgrund).
40. Im Grunde genügt es nicht, dass die in Art. 26 Abs. 2 der Richtlinie 2011/95 genannten Maßnahmen Personen zugänglich sind, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist; die nationalen Behörden sind gemäß Art. 26 Abs. 3 dieser Richtlinie auch gehalten, Initiativen zu ergreifen, um Hindernisse zu beseitigen, die einem solchen Zugang entgegenstehen könnten. Diese Verpflichtung, proaktiv zu handeln, zeigt ganz klar, welchen Nachdruck der Unionsgesetzgeber darauf gelegt hat, dass Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz Zugang zu Unterstützung in Form von Ausbildung und Beratung haben, damit sie leichter in den Arbeitsmarkt integriert werden können. Die Tatsache, dass der 42. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/95 „finanzielle Zwänge“ nennt, zeugt davon, dass die Richtlinie und das Decreto-legge mutatis mutandis dasselbe Anliegen widerspiegeln: Es mag nötig sein, den betreffenden Personen in irgendeiner Form finanzielle Unterstützung zu gewähren, da sie andernfalls möglicherweise nicht an den angebotenen Ausbildungs- und Beratungsmaßnahmen teilnehmen können.
41. Im Ergebnis bin ich der Ansicht, dass Maßnahmen, wie die in Art. 4 Abs. 1 des Decreto-legge aufgeführten, weitgehend in den Anwendungsbereich von Art. 26 der Richtlinie 2011/95 fallen.
2. Sozialhilfeleistungen
42. Art. 29 Abs. 1 der Richtlinie 2011/95 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten „dafür Sorge [tragen], dass Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, … die notwendige Sozialhilfe wie Staatsangehörige dieses Mitgliedstaats erhalten“. Daher ist zu prüfen, ob eine nationale Maßnahme wie das Mindesteinkommen für Staatsangehörige „Sozialhilfe“ im Sinne dieser Bestimmung darstellt.
a) Autonomer Begriff des Unionsrechts
43. Nach ständiger Rechtsprechung folgt aus den Anforderungen sowohl der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts als auch des Gleichheitsgrundsatzes, dass die Begriffe einer Bestimmung des Unionsrechts, die für die Ermittlung ihres Sinns und ihrer Bedeutung nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Union eine autonome und einheitliche Auslegung erhalten müssen(17).
44. Zwar enthält die Richtlinie 2011/95 keine Definition des Begriffs „Sozialhilfe“, doch verweist ihr Art. 29 hinsichtlich der Bedeutung dieses Begriffs auch nicht auf das Recht der Mitgliedstaaten. Folglich ist davon auszugehen, dass der Begriff „Sozialhilfe“ in Art. 29 dieser Richtlinie für die Zwecke der Anwendung der Richtlinie als autonomer Begriff des Unionsrechts gilt, der in allen Mitgliedstaaten einheitlich auszulegen ist(18).
45. Die italienische Regierung widerspricht dem allerdings. Ihrer Auffassung nach hat der Gerichtshof entschieden, dass es ungeachtet des Fehlens eines Verweises auf das nationale Recht immer noch Sache der nationalen Behörden sei, zu bestimmen, was „Sozialhilfe“ im Sinne von Art. 29 der Richtlinie 2011/95 sei.
46. Dieses Argument überzeugt mich nicht. Meines Erachtens hat die italienische Regierung das Urteil ASGI u. a. missverstanden(19). In diesem Urteil hat der Gerichtshof den Begriff „Sozialhilfeleistungen“ dahin definiert, dass er sich auf „sämtliche von öffentlichen Stellen eingerichteten Hilfssysteme [bezieht], die auf nationaler, regionaler oder örtlicher Ebene bestehen und die ein Einzelner in Anspruch nimmt, der nicht über ausreichende Existenzmittel zur Bestreitung seiner Grundbedürfnisse und derjenigen seiner Familie verfügt“(20). Aus meiner Sicht nimmt der Gerichtshof lediglich eine weite Definition des Begriffs vor, um klarzustellen, dass er sämtliche von jeglichen öffentlichen Stellen eingerichteten Hilfssysteme erfasst (unabhängig davon, ob es sich dabei um zentrale oder dezentrale Stellen handelt). Der Gerichtshof will damit keineswegs sagen, dass es Sache der nationalen Behörden ist, selbständig zu entscheiden, welche Maßnahmen Sozialhilfe darstellen und welche nicht.
47. Desgleichen ist es völlig unerheblich, dass der Gerichtshof es in diesem Urteil letztlich dem vorlegenden Gericht überlassen hat, zu prüfen, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Maßnahme „eine Sozialhilfeleistung im Sinne von Art. 29 der Richtlinie 2011/95 darstellt“. Das vorlegende Gericht hatte diese Prüfung nämlich nicht auf der Grundlage des nationalen Rechts, sondern „in Anbetracht [der oben dargestellten] Definition“ vorzunehmen(21).
b) Zur Anwendung des Begriffs (I): wirtschaftliche Leistungen als Form der Sozialhilfe
48. Wie oben in Nr. 46 ausgeführt, legt der Gerichtshof den Begriff „Sozialhilfe“ im Sinne der Richtlinie 2011/95 recht weit und bis zu einem gewissen Grad ergebnisoffen aus. Sozialhilfe umfasst eindeutig – ist aber keinesfalls darauf beschränkt – „Mindesteinkommensunterstützung sowie Unterstützung bei Krankheit oder bei Schwangerschaft und bei Elternschaft“ (45. Erwägungsgrund dieser Richtlinie). In diesem Erwägungsgrund werden diese Formen der Unterstützung als „Kernleistungen“ bezeichnet.
49. Die Definition des Gerichtshofs umfasst vier Hauptmerkmale, nämlich die Struktur („System“), die Herkunft („öffentliche Stellen“), die Empfänger („ein Einzelner …, der nicht über ausreichende Existenzmittel … verfügt“) und die Funktion (zur Bestreitung der „Grundbedürfnisse [des Empfängers] und derjenigen seiner Familie“) der fraglichen Unterstützung. Obwohl es keine einheitliche, allgemein anerkannte Definition des Begriffs „Sozialhilfe“ gibt, scheint mir die Auslegung dieses Begriffs durch den Gerichtshof dem allgemeinen Verständnis dieses Begriffs zu entsprechen(22).
50. Vor diesem Hintergrund bin ich der Auffassung, dass eine Maßnahme wie das Mindesteinkommen für Staatsangehörige in den Anwendungsbereich von Art. 29 der Richtlinie 2011/95 fällt.
51. Zum einen erfüllt diese Maßnahme alle oben in Nr. 49 genannten Merkmale: Erstens handelt es sich dabei um eine allgemeine Unterstützungsleistung, zweitens wurde sie von den Behörden eingeführt, drittens handelt es sich bei den Empfängern um bedürftige Haushalte, und viertens besteht eines ihrer wesentlichen Ziele darin, „Armut … zu bekämpfen“.
52. Ganz allgemein weist das Mindesteinkommen für Staatsangehörige eine Reihe von Merkmalen auf, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs üblicherweise mit Maßnahmen der Sozialhilfe einhergehen(23). Insbesondere bietet die in Rede stehende nationale Maßnahme eine Geldleistung, die erstens aus Steuereinnahmen finanziert wird und daher beitragsunabhängig ist, die zweitens bedürftigkeitsabhängig ist und zumindest in gewissem Maße die konkrete Situation sowie die besonderen Bedürfnisse des Haushalts berücksichtigt und die drittens dem Einzelnen ein Existenzminimum sichern soll.
53. Das letztgenannte Merkmal ist meines Erachtens von besonderer Bedeutung. Die Notwendigkeit, „ein Existenzminimum“ zu gewährleisten, wird nämlich in der Präambel zum Decreto-legge ausdrücklich als eines der Ziele der in Rede stehenden Maßnahme genannt. Überdies ist die Tatsache, dass die beiden Komponenten der gewährten wirtschaftlichen Leistungen einerseits „zur Ergänzung des Familieneinkommens“ und andererseits „zur Ergänzung des Einkommens von Haushalten, die zur Miete wohnen“, dienen, ein eindeutiger Beleg für die Art der Maßnahme.
54. Außerdem wird in der Präambel zum Decreto-legge ausdrücklich auf die „außerordentliche Notwendigkeit und Dringlichkeit einer Vereinfachung des Sozialhilfesystems, um es sicher und elementar zu gestalten, mit dem Ziel, das Modell des kollektiven Wohlfahrtssystems neu zu definieren“(24), hingewiesen. Die Übereinstimmung des Wortlauts dieser Präambel und von Art. 29 der Richtlinie 2011/95 ist somit unbestreitbar.
55. Die Idee, dass solche Leistungen dazu dienen sollen, die Grundbedürfnisse eines Haushalts zu befriedigen, wird durch verschiedene konkrete Merkmale der in Art. 3 des Decreto-legge vorgesehenen wirtschaftlichen Leistungen untermauert. So wird insbesondere gemäß Abs. 3 dieser Vorschrift, falls die Leistungen nicht innerhalb des auf die Zahlung folgenden Monats in voller Höhe ausgegeben oder in Anspruch genommen wurden, der Restbetrag zumindest teilweise von der Zahlung im Folgemonat abgezogen. Darüber hinaus werden die Leistungen gemäß Art. 5 des Decreto-legge – in seiner Umsetzung durch ein Verwaltungsdekret – mittels einer Bezahlkarte erbracht, die nicht zum Kauf bestimmter Waren und Dienstleistungen (wie z. B. von Schmuck und anderen Luxusartikeln, Kunstwerken, Glücksspiel, Versicherungsleistungen) oder für bestimmte Transaktionen (Käufe im Ausland, online oder über Direktmarketingdienste) verwendet werden kann.
c) Zur Anwendung des Begriffs (II): Einwände der italienischen Regierung und des INPS
56. Die obigen Feststellungen hinsichtlich der Art der in Rede stehenden Maßnahme können nicht dadurch in Frage gestellt werden, dass Geldleistungen nach Art. 4 Abs. 1 des Decreto-legge davon abhängen, „dass volljährige Mitglieder des Haushalts … ihre sofortige Arbeitsbereitschaft erklären und an einem personalisierten Programm auf dem Weg zu einer Beschäftigung und zu sozialer Eingliederung teilnehmen, das gemeinnützige Arbeit, berufliche Umschulung, den Abschluss einer Ausbildung und andere von den zuständigen Dienststellen bezeichnete Maßnahmen … umfasst“.
57. Obschon Sozialhilfesysteme einkommensschwachen oder sozial schwachen Personen und Familien oftmals zur Verfügung stehen, ohne dass sie (von einem Nachweis ihres Status abgesehen) bestimmte Voraussetzungen erfüllen müssen, ist auch das Gegenteil häufig der Fall. Sowohl in der Union als auch in anderen Teilen der Welt gibt es Sozialhilfeprogramme, die bedürftigen Personen finanzielle Unterstützung gewähren, sofern sie bestimmte verhaltensbezogene Anforderungen erfüllen. Dabei kann es sich beispielsweise um die Arbeitssuche, die Teilnahme an einer Ausbildungsmaßnahme oder die Teilnahme an Aktivitäten für das Gemeinwohl handeln. Derartige Programme zielen darauf ab, sowohl gegenwärtige als auch künftige Armut zu verringern, indem das Weiterkommen der Betroffenen vor allem durch Investitionen in Bildung und Berufsausbildung gefördert wird. Die geleistete finanzielle Unterstützung dient daher als Anreiz, die gesetzlich vorgesehenen Pflichten zu erfüllen. Es ist insofern auch folgerichtig, dass bei derartigen Programmen ein Verstoß gegen diese Pflichten dazu führen kann, dass die finanzielle Unterstützung (und/oder andere gewährte Leistungen) ausgesetzt oder gekürzt werden(25).
58. Dementsprechend kommt es in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob die Gewährung von wirtschaftlichen Leistungen an Bedingungen geknüpft ist, sondern vielmehr darauf, zu prüfen, ob etwaige Bedingungen das oberste Ziel, nämlich die Bekämpfung der Armut, fördern, indem hilfsbedürftigen Menschen Unterstützung geleistet wird. Im vorliegenden Fall stehen die Bedingungen im Einklang mit dem Ziel, künftige Armut zu bekämpfen, indem sie die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass die Begünstigten dieses Systems auf kurze oder mittlere Sicht eine Beschäftigung finden.
59. Im Übrigen weise ich darauf hin, dass das Decreto-legge in Art. 4 Abs. 2 und 3 verschiedene Personengruppen aufführt (u. a. Personen, die mindestens 65 Jahre alt sind, Menschen mit Behinderungen sowie Personen, die eine Ausbildung absolvieren), die von den in Art. 4 Abs. 1 dieses Decreto-legge vorgesehenen Pflichten befreit sind. In diesen Fällen werden die wirtschaftlichen Leistungen bedingungslos gewährt.
60. Ferner halte ich den von der italienischen Regierung und dem INPS hervorgehobenen Umstand, dass das Mindesteinkommen für Staatsangehörige „für einen ununterbrochenen Zeitraum von höchstens 18 Monaten“ gewährt wird, in diesem Zusammenhang für nicht besonders relevant.
61. Sozialhilfe ist oftmals vorübergehender Natur, da sie in erster Linie als „Sicherheitsnetz“ für bestimmte Situationen und nicht als dauerhaftes Unterstützungssystem konzipiert ist. Dies gilt umso mehr, soweit die Gewährung solcher Leistungen – wie im Fall des Mindesteinkommens für Staatsangehörige – davon abhängt, dass der Berechtigte bestimmte Pflichten erfüllt, die ihm, wie oben ausgeführt, anschließend den Zugang zu anderen Einkommens- oder Unterstützungsformen, wie etwa der Beschäftigung, erleichtern sollen. Da es hierbei um beträchtliche öffentliche Mittel geht, ist es auch nachvollziehbar, dass die Behörden aus Gründen der Haushaltsdisziplin die Gewährung solcher wirtschaftlicher Leistungen gegebenenfalls befristen. Für die betroffenen Personen ist dies ein Anreiz, sich aktiv um einen Arbeitsplatz zu bemühen.
62. Jedenfalls weise ich darauf hin, dass der Zeitraum für den Bezug des Mindesteinkommens für Staatsangehörige gemäß Art. 3 Abs. 6 des Decreto-legge „verlängert werden [kann], vorausgesetzt, dass die Zahlung vor jeder Verlängerung für die Dauer eines Monats ausgesetzt wird“ und dass „die Aussetzung nicht für [Personen über 65 Jahren] gilt“.
63. Tatsächlich erkennen die italienische Regierung und das INPS an, dass das Mindesteinkommen für Staatsangehörige Merkmale der Sozialhilfe aufweist. Ihrer Auffassung nach kann es jedoch nicht nur – oder nicht in erster Linie – als Sozialhilfe angesehen werden. Sie betonen, dass das Mindesteinkommen für Staatsangehörige eine komplexe Maßnahme mit Mischcharakter sei, und verweisen hierzu auf zwei Urteile der Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof). Auf diesen Punkt werde ich sogleich zurückkommen.
64. Meiner Ansicht nach stehen die komplexe Struktur und der Mischcharakter der Maßnahme der Anwendbarkeit von Art. 29 der Richtlinie 2011/95 nicht entgegen.
65. Es ist durchaus üblich, dass nationale Rechtsvorschriften mit der Einführung neuartiger Instrumente verschiedene Ziele gleichzeitig verfolgen. Je nach Art dieser Ziele kann der Gesetzgeber sie in unterschiedlichem Maße verfolgen oder sich, wenn sie einander zuwiderlaufen, bemühen, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen ihnen zu schaffen. Zweifellos können nationale Rechtsvorschriften Mechanismen mit einer komplexen Struktur einführen, die aus verschiedenen Komponenten bestehen. Was ihre Anwendung anbelangt, so können diese Komponenten eigenständig und voneinander trennbar sein oder umgekehrt ein einheitliches und unteilbares Ganzes bilden.
66. Dies ist häufig bei Maßnahmen in Bereichen wie Sozialhilfe, sozialer Sicherheit und sozialer Eingliederung der Fall. So hat der Gerichtshof bereits 1974 entschieden, dass „nicht auszuschließen [ist], dass bestimmte Rechtsvorschriften ihrem persönlichen Geltungsbereich, ihren Zielen und ihren Einzelbestimmungen nach [der sozialen Sicherheit und der Sozialhilfe] gleich nahe stehen und sich so einer allgemeingültigen Einordnung entziehen“(26). In derartigen Fällen ist bzw. sind bei der Rechtsauslegung die überwiegende Funktion bzw. die überwiegenden Funktionen der Maßnahme zu ermitteln, sofern damit bestimmte unionsrechtliche Folgen verbunden sein könnten(27).
67. In der vorliegenden Rechtssache hat die Maßnahme indes in der Tat verschiedene Komponenten. In Anbetracht des Wortlauts der Präambel zum Decreto-legge, seiner verfügenden Bestimmungen, seiner erklärten Ziele und seines Anwendungsbereichs erscheint es – insbesondere aus unionsrechtlicher Sicht – offensichtlich, dass die in Rede stehende nationale Maßnahme auf zwei gleichrangigen Säulen ruht: der Leistung wirtschaftlicher Unterstützung (Art. 3 des Decreto-legge) und der Umsetzung des Pakts für Arbeit und des Pakts für soziale Eingliederung (Art. 4 des Decreto-legge). In den meisten Fällen – wenn auch nicht immer – beruht das Mindesteinkommen für Staatsangehörige auf dem Do-ut-des-Prinzip: Im Gegenzug für die geleistete finanzielle Hilfe verpflichtet sich der Begünstigte, sich persönlich und beruflich weiterzuentwickeln.
68. Aus der Sicht des nationalen Rechts stehen meine Feststellungen nach meiner Überzeugung mit denen der Corte costituzionale (Verfassungsgerichtshof) im Einklang. In seinen Urteilen von 2022 und 2025 hat dieses Gericht im Wesentlichen festgestellt, dass sich die Regelungen über das Mindesteinkommen für Staatsangehörige nicht bloß auf eine Form der Sozialhilfe beschränkten; die Sozialhilfekomponente, die in der Tat Teil der Maßnahme sei, füge sich in einen größeren rechtlichen Rahmen ein, der unterschiedliche Ziele verfolge, und zwar insbesondere die Eingliederung in den Arbeitsmarkt und die soziale Eingliederung(28).
69. Auch wenn ich mich diesen Feststellungen voll und ganz anschließe, können sie nach meinem Dafürhalten nicht als Rechtfertigung dafür verstanden werden, die Sozialhilfefunktion als gegenüber der anderen Funktion zweitrangig oder ihr untergeordnet anzusehen.
70. Wie ich oben in den Nrn. 48 bis 55 erläutert habe, sind die bedürftigen Personen gewährten wirtschaftlichen Leistungen ein zentraler Bestandteil des durch das Decreto-legge geschaffenen Gesamtrahmens. Zudem ist dies, wie oben in Nr. 59 ausgeführt, für bestimmte Kategorien von Leistungsempfängern (darunter viele, die vorübergehend oder dauerhaft arbeitsunfähig sind) die einzige Komponente der Maßnahme, die anwendbar ist, da diese Personen von den in Art. 4 des Decreto-legge vorgesehenen Pflichten befreit sind. In diesen Fällen ist das Mindesteinkommen für Staatsangehörige in erster Linie – wenn nicht sogar ausschließlich – eine Sozialhilfemaßnahme. Dies spricht gegen die Einstufung des Mindesteinkommens für Staatsangehörige als Leistung, die ausschließlich oder sogar vorwiegend dazu bestimmt ist, den Zugang zum Arbeitsmarkt zu erleichtern(29). Im Übrigen sei in diesem Zusammenhang auch darauf hingewiesen, dass die Regierung, die die Regelungen über das Mindesteinkommen für Staatsangehörige erlassen hat, diese gegenüber der Presse und den Bürgern gemeinhin als eine Maßnahme dargestellt hat, die „die Armut besiegt hat“ (und nicht etwa als eine Maßnahme, die „die Arbeitslosigkeit besiegt hat“).
71. Schließlich wurde die erhebliche Bedeutung der oben erörterten Gesichtspunkte im Zusammenhang mit der Systematik des Decreto-legge sowohl vom vorlegenden Gericht in der vorliegenden Rechtssache als auch vom vorlegenden Gericht in der Rechtssache CU und ND hervorgehoben(30). Ich werde dies im Folgenden erläutern.
72. In ihren Erklärungen betont die italienische Regierung, dass der Gerichtshof in seinem Urteil CU und ND nicht geprüft habe, ob das Mindesteinkommen für Staatsangehörige eine „Sozialleistung“ darstelle, sondern sich lediglich auf die Ausführungen des vorlegenden Gerichts in dessen Vorabentscheidungsersuchen gestützt habe(31). Die italienische Regierung hält den Standpunkt des vorlegenden Gerichts in dieser Hinsicht offenbar für falsch.
73. Dies ist in der vorliegenden Rechtssache jedoch ohnehin nicht von Belang. In der Rechtssache CU und ND wurde der Gerichtshof nämlich ersucht, die in Rede stehende nationale Maßnahme im Hinblick auf Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 zu prüfen. Nach dieser Vorschrift „[werden l]angfristig Aufenthaltsberechtigte … auf folgenden Gebieten wie eigene Staatsangehörige behandelt: … soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz im Sinn des nationalen Rechts“(32). Wie oben in den Nrn. 43 bis 47 ausgeführt, handelt es sich demgegenüber bei dem Begriff „Sozialhilfe“ im Sinne von Art. 29 der Richtlinie 2011/95 um einen autonomen Begriff des Unionsrechts, der in der gesamten Union einheitlich auszulegen ist. Folglich ist die Einstufung der in Rede stehenden Maßnahme nach nationalem Recht in der vorliegenden Rechtssache nicht ausschlaggebend(33).
74. Selbst wenn man (meines Erachtens unzutreffend) davon ausginge, dass die Gewährung wirtschaftlicher Leistungen lediglich dem Hauptziel der beruflichen Eingliederung der betroffenen Personen untergeordnet ist und bloß dazu dient, dieses Ziel zu erreichen, wären diese Leistungen nicht vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2011/95 ausgenommen. Wie bereits erläutert, (i) fallen die in Art. 4 des Decreto-legge genannten Maßnahmen nämlich in den Anwendungsbereich von Art. 26 Abs. 2 der Richtlinie, (ii) verpflichtet Art. 26 Abs. 3 der Richtlinie die Mitgliedstaaten, „uneingeschränkten Zugang“ zu den Maßnahmen gemäß seinem Abs. 2 „zu erleichtern“, und (iii) sieht der 42. Erwägungsgrund dieser Richtlinie vor, dass die Mitgliedstaaten Anstrengungen unternehmen sollten, um u. a. die finanziellen Zwänge anzugehen, die Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, daran hindern könnten, diese Maßnahmen in Anspruch zu nehmen.
75. Das bedeutet im Grunde genommen, dass die fraglichen wirtschaftlichen Leistungen, schlösse man sie aus dem Anwendungsbereich von Art. 29 der Richtlinie 2011/95 aus, wahrscheinlich in den Anwendungsbereich von Art. 26 Abs. 3 dieser Richtlinie fallen würden. Es erscheint mir durchaus einleuchtend, dass es der Art. 26 Abs. 3 und dem 42. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/95 zugrunde liegenden Logik widerspricht, wenn Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, von wirtschaftlichen Leistungen ausgeschlossen werden, die allen anderen bedürftigen Personen gewährt werden, damit sie an Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Zugang zur Beschäftigung teilnehmen können.
76. Aus all diesen Gründen fallen wirtschaftliche Leistungen zur Bekämpfung der Armut wie die in Art. 3 des Decreto-legge vorgesehenen in den Anwendungsbereich von Art. 29 der Richtlinie 2011/95.
3. Zwischenergebnis zum Anwendungsbereich der Art. 26 und 29 der Richtlinie 2011/95
77. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die strukturelle Komplexität und der vielschichtige Charakter einer nationalen Maßnahme zur Unterstützung bedürftiger Personen – wie das durch das Decreto-legge eingeführte Mindesteinkommen für Staatsangehörige – den Auslegenden nicht von der Pflicht entbinden kann, ihre wesentlichen Bestandteile angemessen zu berücksichtigen. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass die Mitgliedstaaten die Anwendung der Richtlinie 2011/95 auf eine Weise umgehen könnten, die man als gesetzgeberische Häufung bezeichnen könnte: die bewusste Gestaltung eines einzigen Rechtsakts, so dass er unterschiedliche rechtliche Mechanismen umfasst, oder die Schaffung eines zusammengesetzten multifunktionalen normativen Rahmens.
78. Meines Erachtens sind die beiden Hauptkomponenten der nationalen Rechtsvorschriften, mit denen das Mindesteinkommen für Staatsangehörige eingeführt wurde, nicht nur von vergleichbarer Bedeutung, sondern auch untrennbar miteinander verbunden und komplementär.
79. In diesem Zusammenhang muss ich einräumen, dass ich in der mündlichen Verhandlung zuweilen den Eindruck hatte, dass die italienische Regierung widersprüchlich argumentiert hat, da sie einerseits versucht hat, den sozialen Charakter der nationalen Maßnahme zu widerlegen, indem sie die Elemente hervorgehoben hat, die einen Bezug zum Zugang zur Beschäftigung aufweisen, und dann andererseits eben dieses Merkmal widerlegt hat, indem sie auf die sozialen Elemente verwiesen hat. Bildlich gesprochen ist bei mir der Eindruck entstanden, dass diese Regierung behauptet, dass 1 + 1 = 0 sei, während sowohl in der Arithmetik als auch in der vorliegenden Rechtssache 1 + 1 = 2 ist.
80. Aus den oben erläuterten Gründen fallen jedenfalls beide Komponenten in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2011/95: zum einen die in Art. 4 des Decreto-legge vorgesehenen Maßnahmen, soweit es sich dabei um Maßnahmen im Zusammenhang mit dem „Zugang zur Beschäftigung“ im Sinne von Art. 26 dieser Richtlinie handelt, und zum anderen die in Art. 3 des Decreto-legge vorgesehenen wirtschaftlichen Leistungen, soweit es sich dabei um „Sozialhilfe“ im Sinne von Art. 29 der Richtlinie handelt.
4. Mittelbare Diskriminierung
81. Aus dem Wortlaut von Art. 26 („zu gleichwertigen Bedingungen wie eigenen Staatsangehörigen“) und Art. 29 („wie Staatsangehörige dieses Mitgliedstaats erhalten“) der Richtlinie 2011/95 geht eindeutig hervor, dass in beiden Bestimmungen der Gleichbehandlungsgrundsatz zum Ausdruck kommt.
82. Nach ständiger Rechtsprechung stellt der in Art. 20 der Charta niedergelegte Grundsatz der Gleichbehandlung einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts dar, nach dem vergleichbare Situationen nicht unterschiedlich und unterschiedliche Situationen nicht gleichbehandelt werden dürfen, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist(34). Dieser Grundsatz verbietet nicht nur offensichtliche Diskriminierungen, sondern auch alle versteckten Formen der Diskriminierung, die durch die Verwendung dem Anschein nach neutraler Unterscheidungskriterien faktisch dieselben diskriminierenden Auswirkungen haben(35).
83. In seinem Urteil CU und ND hat der Gerichtshof festgestellt, dass ein Wohnsitzerfordernis wie das hier in Rede stehende eine mittelbare Diskriminierung von langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen gegenüber Staatsangehörigen des betreffenden Mitgliedstaats darstellt(36). Dies muss in der vorliegenden Rechtssache ganz offensichtlich auch für Personen gelten, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist.
84. Um die Formulierung des Gerichtshofs in Rn. 50 seines Urteils CU und ND aufzugreifen, betrifft das Wohnsitzerfordernis „hauptsächlich Ausländer …, zu denen u. a. [Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist,] gehören“.
85. Auch wenn die nationalen Rechtsvorschriften in Bezug auf die Staatsangehörigkeit allem Anschein nach neutral sind, führt das Erfordernis eines Wohnsitzes von zehn Jahren zu einer Ungleichbehandlung bei der Anwendung. Die überwiegende Mehrheit der italienischen Staatsangehörigen erfüllt diese Voraussetzung, während dies für die überwiegende Mehrheit der Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, nicht gilt, selbst wenn ihre Bedürfnisse im Hinblick auf den Zugang zum Arbeitsmarkt und zur Sozialhilfe vergleichbar sind.
86. Eine nationale Maßnahme wie das Mindesteinkommen für Staatsangehörige stellt daher eine mittelbare Diskriminierung von Personen dar, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist.
5. Rechtfertigung
87. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist eine mittelbare Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit grundsätzlich verboten, sofern sie nicht objektiv gerechtfertigt ist. Um gerechtfertigt zu sein, muss sie geeignet sein, die Verwirklichung eines legitimen Ziels zu gewährleisten, und darf nicht über das hinausgehen, was zu dessen Erreichung erforderlich ist(37).
88. Die italienische Regierung macht insoweit geltend, dass eine Maßnahme wie die in Rede stehende eine erhebliche Investition wirtschaftlicher Ressourcen bedeute. Sie gehe über die bloße finanzielle Zuwendung an bedürftige Haushalte hinaus, da sie mit zusätzlichen Kosten verbunden sei, insbesondere im Zusammenhang mit der Schaffung einer geeigneten Organisationsstruktur, um die Wirksamkeit der von den Leistungsempfängern mit den Arbeitsverwaltungen geschlossenen Vereinbarungen zu gewährleisten, sowie im Zusammenhang mit der Befreiung derjenigen Unternehmen, die Leistungsempfänger einstellen, von Steuern und der Leistung von Sozialversicherungsbeiträgen.
89. Die italienische Regierung führt aus, dass es unter den gegebenen Umständen für den nationalen Gesetzgeber angebracht sei, die Anwendung dieser komplexen Maßnahme ausschließlich auf Personen zu beschränken, die gut und dauerhaft in die nationale Gemeinschaft integriert seien. Das den Empfängern des Mindesteinkommens für Staatsangehörige auferlegte längere Wohnsitzerfordernis sei untrennbar mit der Notwendigkeit verbunden, eine echte Beziehung zwischen diesen Leistungsempfängern und der Rechtsordnung des betreffenden Mitgliedstaats herzustellen.
90. Diese Ausführungen überzeugen mich nicht.
91. Zunächst einmal liegt es in der Natur der Sache, dass die Organisation von Maßnahmen, die den Zugang zur Beschäftigung fördern, und die Gewährung von Sozialhilfe sowohl in finanzieller als auch in verwaltungstechnischer Hinsicht kostspielig sind(38). Dieser Aspekt wird dem Unionsgesetzgeber nicht entgangen sein, als er die Richtlinie 2011/95 verabschiedet hat, und dennoch hat er beschlossen, dass Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, den eigenen Staatsangehörigen gleichzustellen sind. Der Hinweis auf die Notwendigkeit, dass die Mitgliedstaaten Anstrengungen unternehmen, um u. a. die finanziellen Zwänge anzugehen, die Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, daran hindern können, solche Maßnahmen in Anspruch zu nehmen, zeigt, dass sich der Unionsgesetzgeber sehr wohl bewusst war, dass die Umsetzung der Richtlinie 2011/95 gewisse Kosten für die öffentliche Hand mit sich bringen würde.
92. Folgte man dem auf die Kosten der Maßnahme abstellenden Vorbringen der italienischen Regierung, liefe dies faktisch auf die Einführung einer ungeschriebenen Ausnahme von den in den Art. 26 und 29 der Richtlinie 2011/95 aufgestellten Regeln hinaus. Der Anwendungsbereich einer solchen Ausnahmeregelung wäre zudem recht vage, was das Ziel der Richtlinie untergraben würde, „sicherzustellen, dass diesen Personen in allen Mitgliedstaaten ein Mindestniveau von Leistungen geboten wird“(39).
93. Wie der Gerichtshof im Urteil Ayubi festgestellt hat, dürfen die durch Kapitel VII der Richtlinie 2011/95 (zu dem ihre Art. 26 und 29 gehören) verliehenen Rechte „nur nach Maßgabe der in diesem Kapitel vorgesehenen Voraussetzungen eingeschränkt werden, so dass die Mitgliedstaaten nicht befugt sind, dort nicht vorgesehene Beschränkungen hinzuzufügen“(40). Weder Art. 26 noch Art. 29 der Richtlinie 2011/95 machen die fraglichen Rechte von der Dauer des Wohnsitzes der Antragsteller in dem betreffenden Mitgliedstaat abhängig(41).
94. Überdies kann sich ein Mitgliedstaat nach gefestigter Rechtsprechung nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen, um die Nichteinhaltung der aus dem Unionsrecht folgenden Verpflichtungen zu rechtfertigen(42). Daher stellt der bloße Umstand, dass die vollständige Einhaltung der Unionsvorschriften zum Erlass oder zur Änderung komplexer und/oder kostspieliger Maßnahmen führen könnte, keinen triftigen Grund für die Umgehung der Anwendung dieser Regeln dar(43).
95. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs zum sogenannten Sozialtourismus – auf die die italienische Regierung in ihren Ausführungen mehrfach Bezug genommen hat – ist im vorliegenden Fall ebenfalls nicht einschlägig.
96. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass Unionsbürger grundsätzlich das Recht haben, sich in anderen Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Allerdings gewährt das Unionsrecht nicht erwerbstätigen Personen keinen uneingeschränkten Zugang zu den nationalen Sozialhilfesystemen. Das Recht auf Freizügigkeit von Unionsbürgern, die nicht erwerbstätig sind, steht daher unter dem Vorbehalt, dass sie über ausreichende Existenzmittel und einen umfassenden Krankenversicherungsschutz verfügen, damit sie keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen(44).
97. Im Einklang mit diesen Grundsätzen hat der Gerichtshof insbesondere entschieden, dass die Mitgliedstaaten nicht erwerbstätigen Unionsbürgern, die von ihrer Freizügigkeit allein mit dem Ziel Gebrauch machen, in den Genuss der Sozialhilfe eines anderen Mitgliedstaats zu kommen, und denen im Aufnahmemitgliedstaat kein Aufenthaltsrecht nach dem Unionsrecht zusteht, Sozialleistungen versagen können(45).
98. Eine andere Lösung würde zu einer unzumutbaren finanziellen Belastung derjenigen Mitgliedstaaten führen, die eine großzügigere Politik im Bereich der Sozialleistungen verfolgen. Dies würde wiederum die Gefahr bergen, die Mitgliedstaaten in Bezug auf den Zugang zu Sozialhilfeleistungen zu einem „Wettlauf nach unten“ zu veranlassen(46).
99. Die Situation im vorliegenden Fall unterscheidet sich jedoch grundlegend von den Situationen, mit denen der Gerichtshof in den Rechtssachen zum Sozialtourismus befasst war; die seiner Rechtsprechung zugrunde liegenden Überlegungen sind in Bezug auf Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, nicht anwendbar.
100. Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, genießen innerhalb der Union keine uneingeschränkte Freizügigkeit. Vielmehr ist ihre Freizügigkeit weitgehend auf den Mitgliedstaat beschränkt, der ihnen internationalen Schutz gewährt hat(47).
101. Zudem bedeutet der Umstand, dass den betroffenen Personen internationaler Schutz gewährt wurde, dass ihre Einreise in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats nicht auf der Absicht beruhte, sein Sozialhilfesystem auszunutzen, sondern vielmehr auf der begründeten Furcht vor Verfolgung oder der tatsächlichen Gefahr, in ihrem Herkunftsland einen ernsthaften Schaden zu erleiden(48). Der Status von Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, ist kein dauerhafter Status. Wenn eine Person kein Flüchtling mehr ist oder ihr Anspruch auf subsidiären Schutz entfällt, muss der betreffende Mitgliedstaat diesen Status vielmehr aberkennen, beenden oder seine Verlängerung ablehnen(49). Dies kann die Aufhebung des Aufenthaltstitels und die Rückkehr der betreffenden Person in ihr Herkunftsland auch gegen ihren Willen bedeuten (sofern der Grundsatz der Nichtzurückweisung gewahrt wird)(50).
102. Daraus folgt, dass es offensichtlich unangemessen und mit den Zielen und dem Geist der Richtlinie 2011/95 unvereinbar ist, von Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, als Voraussetzung für die Anwendung der Art. 26 und 29 dieser Richtlinie den Nachweis zu verlangen, dass sie gut in den betreffenden Mitgliedstaat integriert sind oder eine echte und hinreichend enge Verbindung zur Rechtsordnung dieses Mitgliedstaats besteht.
103. Nach alledem bin ich der Auffassung, dass die von der italienischen Regierung geltend gemachten Rechtfertigungsgründe für die in Rede stehende nationale Maßnahme einer hinreichenden Grundlage entbehren und nicht den im anwendbaren Unionsrecht vorgesehenen Anforderungen an eine rechtliche Begründung genügen. Dieses Vorbringen ist daher zurückzuweisen.
6. Vorbehalt bezüglich „Kernleistungen“
104. Schließlich macht die italienische Regierung geltend, dass, falls der Gerichtshof das Mindesteinkommen für Staatsangehörige als eine Sozialhilfeleistung ansehen sollte, die in den Anwendungsbereich von Art. 29 der Richtlinie 2011/95 fällt, dieses Einkommen jedoch nicht als „Kernleistung“ im Sinne von Art. 29 Abs. 2 der Richtlinie und deren 45. Erwägungsgrund anzusehen sei.
105. Abweichend vom allgemeinen Nichtdiskriminierungsgrundsatz nach Art. 29 Abs. 1 der Richtlinie 2011/95 bestimmt Abs. 2 dieser Bestimmung, dass „die Mitgliedstaaten die Sozialhilfe für Personen, denen der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist, auf Kernleistungen beschränken [können], die sie im gleichen Umfang und unter denselben Voraussetzungen wie für eigene Staatsangehörige gewähren“. Im 45. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/95 heißt es wiederum, dass „[b]ei der Sozialhilfe … die Modalitäten und die Einzelheiten der Gewährung der Kernleistungen für Personen, denen der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist, durch das nationale Recht bestimmt werden [sollten]. Die Möglichkeit der Einschränkung der Sozialhilfe auf Kernleistungen ist so zu verstehen, dass zumindest eine Mindesteinkommensunterstützung sowie Unterstützung bei Krankheit oder bei Schwangerschaft und bei Elternschaft umfasst sind, soweit diese Leistungen nach dem nationalen Recht eigenen Staatsangehörigen gewährt werden.“
106. Aus dem Vorstehenden folgt erstens, dass vom Grundsatz der Gleichbehandlung in Bezug auf Personen, denen subsidiärer Schutz zuerkannt worden ist (aber nicht in Bezug auf Flüchtlinge), abgewichen werden kann. In derartigen Fällen können die Mitgliedstaaten beschließen, dass nur bestimmte Formen von Sozialhilfeleistungen, die eigenen Staatsangehörigen gewährt werden, auch Personen gewährt werden können, denen subsidiärer Schutz zuerkannt worden ist. Die Mitgliedstaaten verfügen daher insoweit über ein gewisses Ermessen. Dieses Ermessen ist jedoch nicht uneingeschränkt, da sie diesen Personen jedenfalls „Kernleistungen“ gewähren müssen. Dieser Begriff umfasst zumindest eine Mindesteinkommensunterstützung sowie Unterstützung bei Krankheit oder bei Schwangerschaft und bei Elternschaft. Ganz allgemein hat der Gerichtshof festgestellt, dass der Begriff „Kernleistungen“ dahin zu verstehen ist, dass er „Leistungen [bezeichnet], die dazu beitragen, es dem Einzelnen zu erlauben, seine Grundbedürfnisse wie Nahrung, Wohnung und Gesundheit zu befriedigen“(51).
107. Der Wortlaut der Präambel zum Decreto-legge (die sich auf die Notwendigkeit bezieht, ein Existenzminimum zu sichern) und von Art. 1 Abs. 1 des Decreto-legge (wonach das Mindesteinkommen für Staatsangehörige „ein wesentliches Leistungsniveau im Rahmen der verfügbaren Mittel [darstellt]“) stützen die Vorstellung, dass die in Rede stehende Maßnahme Kernleistungen betrifft. Auch die relativ niedrigen Schwellenwerte für das maximale jährliche Haushaltseinkommen, das nicht überschritten werden darf, um die Maßnahme in Anspruch nehmen zu können, sprechen für diese Schlussfolgerung(52).
108. Gibt es indes andere nationale Maßnahmen, die Personen, denen subsidiärer Schutz zuerkannt worden ist, Kernleistungen in einem Umfang gewähren, der die Wahrung der Menschenwürde sicherstellt(53), könnten die italienischen Behörden diese Personen (einschließlich des Klägers des Ausgangsverfahrens) rechtmäßig von den wirtschaftlichen Leistungen des Mindesteinkommens für Staatsangehörige ausschließen.
109. In der mündlichen Verhandlung wurde die italienische Regierung gebeten, darzulegen, welche Maßnahmen zur Erfüllung dieser Anforderung ergriffen wurden. Ihre Antwort war recht vage und bezog sich nicht auf eine konkrete Maßnahme. Sie wies lediglich darauf hin, dass es verschiedene auf regionaler und lokaler Ebene ergriffene Maßnahmen gebe, die ausreichend seien, um Personen, denen subsidiärer Schutz zuerkannt worden sei, die in der Richtlinie 2011/95 vorgesehenen wesentlichen Kernleistungen zu gewähren.
110. Unter diesen Umständen ist es dem Gerichtshof meiner Meinung nach nicht möglich, in dieser Angelegenheit zu entscheiden. Sofern der Gerichtshof dem zustimmt, wäre es daher Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob eine Maßnahme wie das Mindesteinkommen für Staatsangehörige nicht unter den Begriff „Kernleistungen“ im Sinne von Art. 29 Abs. 2 der Richtlinie 2011/95 fällt und somit Personen, denen subsidiärer Schutz zuerkannt worden ist, rechtmäßig verweigert werden konnte.
111. Abschließend sei noch hinzuzufügen, dass für die Feststellung, ob Art. 29 Abs. 2 der Richtlinie 2011/95 im Ausgangsverfahren anwendbar ist, der – von der Kommission in der mündlichen Verhandlung hervorgehobene – Umstand, dass die italienische Regierung nicht zuvor erklärt hat, sich auf die dort vorgesehene Ausnahmeregelung berufen zu wollen, nicht ausschlaggebend ist. Die Richtlinie 2011/95 enthält kein solches Erfordernis. Ich bin mir selbstverständlich bewusst, dass der Gerichtshof diesem Gesichtspunkt in seiner Rechtsprechung zu ähnlichen Rechtsakten ein gewisses Gewicht beigemessen hat(54). In Ermangelung einer Rechtsvorschrift, die dies zu einer unerlässlichen Voraussetzung für die Anwendung der Ausnahmeregelung macht, sollte das vorlegende Gericht diesem Gesichtspunkt meines Erachtens jedoch keine übermäßig große Bedeutung beimessen.
V. Ergebnis
112. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Tribunale ordinario di Bergamo (Gericht Bergamo, Italien) zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten:
Die Art. 26 und 29 der Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes
sind dahin auszulegen, dass
– sie den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats entgegenstehen, die den Zugang von Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, zu Maßnahmen, die den Zugang einerseits zur Beschäftigung und andererseits zu bestimmten Formen der Sozialhilfe fördern sollen, von der Voraussetzung abhängig machen, dass sie mindestens zehn Jahre, davon die letzten beiden Jahre ununterbrochen, im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats gewohnt haben, und
– einer Regelung nicht entgegenstehen, die Personen, denen subsidiärer Schutz zuerkannt worden ist, keinen Zugang zu Formen der Sozialhilfe gewährt, die keine Kernleistungen sind.
1 Originalsprache: Englisch.
2 Urteil vom 29. Juli 2024 (C‑112/22 und C‑223/22, EU:C:2024:636) (im Folgenden: Urteil CU und ND).
3 Richtlinie des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen (ABl. 2004, L 16, S. 44). Nach Art. 11 dieser Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass langfristig Aufenthaltsberechtigte u. a. auf dem Gebiet „soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz im Sinn des nationalen Rechts“ wie eigene Staatsangehörige behandelt werden.
4 Art. 34 der Charta betrifft „Soziale Sicherheit und soziale Unterstützung“.
5 Vgl. Rn. 33 bis 59 des Urteils CU und ND.
6 Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes (ABl. 2011, L 337, S. 9).
7 GURI Nr. 23 vom 28. Januar 2019.
8 GURI Nr. 75 vom 29. März 2019.
9 Vgl. in diesem Sinne Urteil CU und ND (Rn. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung).
10 Ebd. (Rn. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung).
11 GURI Nr. 303 vom 29. Dezember 2022.
12 Vgl. z. B. Urteil vom 27. Februar 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, Rn. 33), und Beschluss vom 3. März 2016, Euro Bank (C‑537/15, nicht veröffentlicht, EU:C:2016:143, Rn. 34 und 35).
13 ABl. L, 2024/1347.
14 Hervorhebung nur hier.
15 Hervorhebung nur hier.
16 Hervorhebung nur hier.
17 Vgl. u. a. Urteil vom 7. September 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Natur des Aufenthaltsrechts aus Art. 20 AEUV) (C‑624/20, EU:C:2022:639, Rn. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung).
18 Vgl. entsprechend ebd. (Rn. 20 und 21).
19 Urteil vom 28. Oktober 2021 (C‑462/20, EU:C:2021:894).
20 Ebd. (Rn. 34).
21 Ebd. (Rn. 35).
22 Vgl. z. B. Internationale Arbeitsorganisation (IAO), „Universelle soziale Sicherung für Klimaschutz und eine gerechte Transformation“, World Social Protection Report 2024-26, S. 15 und 165. Vgl. auch, mit zahlreichen Nachweisen, Vonk, G., und Olivier, M., „The fundamental right of social assistance: A global, a regional (Europe and Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa)“, European Journal of Social Security, Bd. 21(3), 2019, S. 219 bis 240.
23 Vgl. u. a. Urteile vom 14. Juni 2016, Kommission/Vereinigtes Königreich (C‑308/14, EU:C:2016:436, Rn. 55 und 60), und vom 15. Juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, Rn. 70 und 71). Vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Rantos in der Rechtssache Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Wirkungen einer Ausweisungsverfügung) (C‑719/19, EU:C:2021:104, Nr. 101) und des Generalanwalts Szpunar in der Rechtssache Familienkasse Niedersachsen-Bremen (C‑411/20, EU:C:2021:1017, Nr. 52).
24 Hervorhebung nur hier.
25 Vgl. z. B. Europäische Kommission, Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration, Medgyesi, M., Conditional cash transfers and their impact on children – Synthesis Report, Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, Luxemburg, 2016; UNICEF, „Conditionality in cash transfers: UNICEF’s approach“, Social Inclusion Summaries, 2016; Rinaldi, F. M., und Leone, L., „Conditional cash transfers in OECD countries: a realist synthesis“, Frontiers in Sociology, Bd. 8, 2023 (alle online verfügbar).
26 Urteil vom 9. Oktober 1974, Biason (24/74, EU:C:1974:99, Rn. 9).
27 Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. September 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, Rn. 45).
28 Urteile Nr. 19 vom 25. Januar 2022 („Rechtliche Erwägungen“, Rn. 3, Rn. 3.2 der Rechtlichen Erwägungen) und Nr. 31 vom 20. März 2025 (Rn. 7 der Rechtlichen Erwägungen).
29 Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Juni 2009, Vatsouras und Koupatantze (C‑22/08 und C‑23/08, EU:C:2009:344, Rn. 43 und 45).
30 Vgl. Rn. 17 und 18.
31 Ebd. (Rn. 39 bis 41).
32 Hervorhebung nur hier.
33 Vgl. entsprechend Urteil vom 16. Juli 1992, Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, Rn. 14).
34 Vgl. z. B. Urteil vom 8. März 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Unmittelbare Wirkung) (C‑205/20, EU:C:2022:168, Rn. 54).
35 Vgl. u. a. Urteil CU und ND (Rn. 48).
36 Rn. 49 bis 52 dieses Urteils.
37 Vgl. u. a. Urteil CU und ND (Rn. 53).
38 Vgl. ähnlich Urteil vom 21. November 2018, Ayubi (C‑713/17, EU:C:2018:929, Rn. 34).
39 Vgl. zwölfter Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/95.
40 Urteil vom 21. November 2018 (C‑713/17, EU:C:2018:929, Rn. 27).
41 Vgl. in diesem Sinne ebd. (Rn. 28).
42 Vgl. z. B. Urteil vom 12. November 2019, Kommission/Irland (Windfarm Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, Rn. 89).
43 Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. Februar 1973, Kommission/Italien (30/72, EU:C:1973:16, Rn. 10 und 11), vom 4. Juni 2002, Kommission/Portugal (C‑367/98, EU:C:2002:326, Rn. 52), und vom 19. Dezember 2012, Kommission/Irland (C‑374/11, EU:C:2012:827, Rn. 39).
44 Vgl. insbesondere Art. 21 Abs. 1 AEUV und Art. 45 Abs. 1 der Charta.
45 Vgl. insbesondere Urteile vom 11. November 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), und vom 15. September 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597).
46 Vgl. entsprechend Schlussanträge des Generalanwalts Wahl in der Rechtssache van der Helder und Farrington (C‑321/12, EU:C:2013:406, Nrn. 46 bis 49).
47 Vgl. insbesondere Art. 33 der Richtlinie 2011/95 und Art. 21 des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen (ABl. 2000, L 239, S. 19).
48 Vgl. insbesondere Art. 2 Buchst. d und f der Richtlinie 2011/95.
49 Vgl. Art. 11, 14, 16 und 19 der Richtlinie 2011/95.
50 Vgl. u. a. EGMR, 25. April 2017, Krasniqi/Österreich (CE:ECHR:2017:0425JUD004169712), und 15. April 2021, K. I./Frankreich (CE:ECHR:2021:0415JUD000556019). Vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Mazák in den verbundenen Rechtssachen Salahadin Abdulla u. a. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 und C‑179/08, EU:C:2009:551, Nr. 45).
51 Vgl. u. a. Urteil CU und ND (Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).
52 Vgl. Art. 2 Abs. 1 und 4 des Decreto-legge: Kurz gesagt, liegt dieser Betrag je nach den Umständen bei 6 000 Euro, 7 560 Euro bzw. 9 360 Euro und ist entsprechend der Zahl und dem Status der zum Haushalt gehörenden Personen anzupassen.
53 Ein Grundsatz, dessen Bedeutung im 16. Erwägungsgrund der Richtlinie 2011/95 betont wird. Vgl. auch Art. 34 Abs. 3 der Charta, der „das Recht auf eine soziale Unterstützung … [anerkennt], die allen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen, ein menschenwürdiges Dasein sicherstellen [soll], nach Maßgabe des Unionsrechts und der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten“ (Hervorhebung nur hier).
54 Vgl. z. B. Urteil vom 25. November 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Familienleistungen für langfristig Aufenthaltsberechtigte) (C‑303/19, EU:C:2020:958, Rn. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung), und Urteil CU und ND (Rn. 42).

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 267 AEUV
Art. 20 AEUV
Art. 21 Abs. 1 AEUV