Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-03-21, Aktenzeichen 3 K 2919/23
ECLI: ECLI:DE:VGD:2025:0321.3K2919.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle am Standort O.-straße N01 in N02 G..
Am Standort mit der postalischen Bezeichnung O.-straße N03 und O.-straße N01 in N02 G. wurde durch Herrn U. S., W.-straße N04, N05 K., in der Vergangenheit seit dem 16. Oktober 2003 auf der Grundlage einer durch Bescheid vom 16. Oktober 2003 erteilten gewerberechtlichen Erlaubnis zum Betreiben einer Spielhalle gemäß § 33i Gewerbeordnung (GewO) eine sog. Verbundspielhalle (Mehrfachkonzession), bestehend aus der Spielhalle 1 (O.-straße N01) und der Spielhalle 2 (O.-straße N03) betrieben. Die Gebäude mit der postalischen Bezeichnung O.-straße N03 und O.-straße N01 sind baulich miteinander verbunden, grenzen in geschlossener Bauweise ohne Baulücken, Durchfahrten oder Durchgänge unmittelbar aneinander und sind Bestandteil einer den O.-straße säumenden Häuserreihe. Die Spielhallen 1 und 2 befinden sich in einem baulichen Verbund jeweils im Erdgeschoss des Gebäudekomplexes O.-straße N03 und N01.
Mit Wirkung zum 1. Juli 2012 traten der Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 in der Fassung des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag – 1. GlüÄndStV) (im Folgenden: GlüStV a.F.) sowie mit Wirkung zum 1. Dezember 2012 das Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW) vom 13. November 2012 (GV. NRW. S. 524) (im Folgenden: AG GlüStV NRW a.F.) in Kraft. Hierdurch wurde für den Betrieb von Spielhallen neben dem bis dato geltenden gewerberechtlichen Erlaubnisvorbehalt des § 33i GewO ein eigenständiger glücksspielrechtlicher Erlaubnisvorbehalt für die Errichtung und den Betrieb von Spielhallen (vgl. § 24 Abs. 1 GlüStV a.F. i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW a.F.) eingeführt, der nach Maßgabe der in § 29 Abs. 4 GlüStV a.F. bestimmten Übergangsfristen zu beachten war.
Auf entsprechenden Antrag vom 28. September 2017 wurde Herrn U. S. seitens der Beklagten durch Bescheid vom 12. März 2018 für die Spielhalle 2 (O.-straße N03) eine glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV a.F. i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW a.F. sowie für die Spielhalle 1 (O.-straße N01) eine glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1, § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV a.F. i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW a.F. (sog. Härtefallerlaubnis) für den Betrieb als Verbundspielhalle erteilt. Die Erlaubnisse waren jeweils befristet bis zum Ablauf des 30. Juni 2021.
Am 1. Juli 2021 sind der Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021) vom 29. Oktober 2020, bekannt gemacht am 28. April 2021 (GV. NRW. S. 459) (im Folgenden: GlüStV 2021) sowie das zur Umsetzung der Ziele des GlüStV 2021 geänderte Gesetz zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW) vom 13. November 2012 (GV. NRW. S. 524) in der Fassung vom 23. Juni 2021 (GV. NRW. S. 772, ber. S. 1102) (im Folgenden: AG GlüStV NRW) in Kraft getreten.
Bereits im Vorgriff auf die vorbeschriebene Rechtsänderung beantragte die Klägerin am 29. Juni 2021 bei der Beklagten mit gleichlautenden Schreiben vom „29. Juli 2021“ die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV 2021 i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW für die Errichtung und den Betrieb der Spielhalle 1 (O.-straße N01, Spielfläche 110,40 qm) und der Spielhalle 2 (O.-straße N03, Spielfläche 134,11 qm) als Verbundspielhalle auf Grundlage der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 i.V.m. § 17a AG GlüStV NRW. Ferner wurde die Duldung des Betriebes der Spielhallen 1 und 2 bis zu einer Entscheidung über die gestellten Erlaubnisanträge beantragt. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, es sei beabsichtigt, die bisher von Herrn U. S. betriebenen Spielhallen als sog. Verbundspielhalle weiter zu betreiben. Der hiermit einhergehende Betreiberwechsel stehe einer Anwendbarkeit der für Verbundspielhallen geltenden Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 i.V.m. § 17a AG GlüStV NRW nicht entgegen, weil die Regelung spielhallenbezogen und nicht betreiberbezogen zu verstehen sei. In der Folge wurde die Spielhalle 2 (O.-straße N03) als primäre Spielhalle im Sinne von § 17a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 AG GlüStV NRW und die Spielhalle 1 (O.-straße N01) als mitantragstellende Spielhalle im Sinne von § 17a Abs. 3 AG GlüStV NRW bestimmt.
Mit Schreiben vom 30. Juli 2021 (zugegangen am gleichen Tag) beantragte Herr U. S. bei der Beklagten ebenfalls die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV 2021 i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW für die Errichtung und den Betrieb der Spielhalle 1 (O.-straße N01) und der Spielhalle 2 (O.-straße N03) zum Zwecke des Fortbetriebs als Verbundspielhalle. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, durch den gestellten Erlaubnisantrag verlängere sich gemäß § 18 Abs. 2 und 3 AG GlüStV NRW die Gültigkeit der bereits erteilten Erlaubnisse längstens bis zum 30. Juni 2022. Es sei beabsichtigt, von der verlängerten Erlaubnis bis zum Zeitpunkt der Erteilung einer neuen Erlaubnis an die Klägerin Gebrauch zu machen.
Mit Bescheid vom 11. Januar 2023 (zugestellt am 14. Januar 2023) erteilte die Beklagte der Klägerin gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV 2021 i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW die glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb der Spielhalle 2 (O.-straße N03) als primäre Spielhalle. Die Erlaubnis wurde befristet bis zum Ablauf des 10. Januar 2030.
Mit Schreiben vom 26. Januar 2023 teilte die Beklagte der Klägerin mit, es sei beabsichtigt, den gestellten Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb der Spielhalle 1 (O.-straße N01) als mitantragstellende Spielhalle abzulehnen, und gab ihr Gelegenheit, zu der beabsichtigten Antragsablehnung Stellung zu nehmen. Von dieser Möglichkeit machte die Klägerin mit Schreiben vom 1. März 2023 Gebrauch.
Die Gewerbeabmeldung des Betriebes einer Spielhalle am Standort O.-straße N01 in N02 G. durch Herrn U. S. erfolgte zum 31. Januar 2023, die Gewerbeanmeldung des Betriebes einer Spielhalle am gleichen Standort durch die Klägerin zum 1. Februar 2023.
Mit Bescheid vom 30. März 2023 (zugestellt am 31. März 2023) lehnte die Beklagte den von der Klägerin gestellten Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV 2021 i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW für die Errichtung und den Betrieb der Spielhalle 1 (O.-straße N01) als mitantragstellende Spielhalle im Sinne von § 17a Abs. 3 AG GlüStV NRW ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, eine Erlaubniserteilung sei nicht möglich, weil bereits eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle 2 (O.-straße N03) erteilt worden sei, beide Spielhallen infolge der Belegenheit in einem gemeinsamen Gebäudekomplex in einem baulichen Verbund stünden und der Erlaubniserteilung daher das Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 entgegenstehe. Auf die Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW, wonach für bis zu drei Spielhallen, die in einem baulichen Verbund stehen und mindestens seit dem 1. Januar 2020 ohne Unterbrechung bestanden haben, im Falle eines gemeinsamen Antrags der Betreiber Erlaubnisse nach § 16 AG GlüStV NRW beantragt werden könnten, könne sich die Klägerin nicht berufen, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen der Vorschrift nicht erfüllt seien. Die Übergangsregelung finde bei einem Betreiberwechsel zu Gunsten des neuen Antragstellers keine Anwendung, weil in diesem Fall die Spielhallen nicht „ohne Unterbrechung“ im Sinne des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW bestanden haben bzw. betrieben würden. Im Falle eines Betreiberwechsels stelle sich die Situation rechtlich so dar, dass die Spielhalle vom bisherigen Betreiber mit Ablauf des Tages des Betriebsübergangs geschlossen und am Folgetag durch den neuen Betreiber wieder neu eröffnet werde. Hierdurch komme es zu einer relevanten „Unterbrechung“ im Sinne der Übergangsregelung. Die Vorschrift des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW sei nicht ausschließlich spielhallenbezogen, sondern spielhallen- und betreiberbezogen zu verstehen. In Bezug auf die streitgegenständliche Spielhalle 1 (O.-straße N01) sei eine relevante „Unterbrechung“ des Bestandes zudem nicht nur durch den mit Ablauf des 31. Januar 2023 beabsichtigten Betreiberwechsel eingetreten, sondern bereits zuvor durch den Ablauf des in § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW bestimmten Übergangszeitraumes, da die durch Bescheid vom 12. März 2018 erteilte und bis zum 30. Juni 2021 befristete vormalige glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnis infolge des am 30. Juli 2021 gestellten Antrags des bisherigen Betreibers längstens nur bis zum Ablauf des 30. Juni 2022 fortgegolten habe. Der Betrieb der Spielhalle 1 (O.-straße N01) sei folglich seit dem 1. Juli 2022 nicht mehr von einer Erlaubnis gedeckt und damit unterbrochen. Dieses Verständnis der Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW entspreche deren Sinn und Zweck, da es sich um eine Bestands- und Vertrauensschutzregelung handele und sich neue Betreiber, die in Kenntnis des geltenden Verbundverbotes des § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 Spielhallen neu erwerben, nicht auf einen irgendwie gearteten Vertrauensschutz berufen könnten. Schließlich entspreche das vorbeschriebene Verständnis der Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW im Falle eines Betreiberwechsels der geltenden Erlasslage, wie sie im Erlass des Ministeriums des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen (IM NRW) vom 15. Juli 2022 – Az.: 55 - 38.07.13-1 – niedergelegt sei.
Die Klägerin hat am 27. April 2023 Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, der Ablehnungsbescheid der Beklagten sei rechtswidrig. Sie habe einen Anspruch auf Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis. Das Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 könne ihr nicht entgegengehalten werden. Die Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW sei zu ihren Gunsten anwendbar, sodass das geltende Verbundverbot für die streitgegenständliche Spielhalle 1 (O.-straße N01) suspendiert werde. Die Spielhalle bestehe mindestens seit dem 1. Januar 2020 ohne Unterbrechung. Die Vorschrift des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW sei ausschließlich spielhallenbezogen und nicht spielhallen- und betreiberbezogen zu verstehen, sodass ein Betreiberwechsel zu keiner relevanten „Unterbrechung“ des Bestandes der Spielhalle führe und damit auch Neubetreiber in den Genuss der Privilegierung gelangen könnten.
Der ablehnende Bescheid verstoße im Übrigen gegen Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz (GG). Insbesondere würden durch die Sichtweise der Beklagten und die geltende Erlasslage Spielhallenbetreiber, die ihr Unternehmen als natürliche Person oder Einzelfirma betrieben, gegenüber Spielhallenbetreibern, die ihr Unternehmen als juristische Person betrieben, in ungerechtfertigter Weise benachteiligt. Denn im Falle natürlicher Personen oder Einzelfirmen sei ein Betreiberwechsel unter Inanspruchnahme der Privilegierung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW nicht möglich, wohingegen ein Betreiberwechsel bei juristischen Personen dahingehend möglich sei, als Geschäftsanteile übertragen werden könnten und damit die hinter den juristischen Personen stehenden natürlichen Personen ausgetauscht werden könnten.
Schließlich verstießen das für Spielhallen geltende Mindestabstandsgebot gemäß § 25 Abs. 1 GlüStV 2021 i.V.m. § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW sowie das Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 mit Blick auf die Regulierung der Spielbanken, die keinen vergleichbaren Ge- und Verboten unterworfen seien, gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot und seien daher nicht anwendbar.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 30. März 2023 zu verpflichten, ihr die beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle am Standort O.-straße N01 in N02 G. zu erteilen,
hilfsweise,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 30. März 2023 zu verpflichten, den gestellten Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle am Standort O.-straße N01 in N02 G. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nimmt sie im Wesentlichen Bezug auf die Ausführungen im Ablehnungsbescheid. Ergänzend führt sie aus, die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis bzw. auf Neubescheidung. Die streitgegenständliche Spielhalle sei wegen Verstoßes gegen das Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 nicht genehmigungsfähig. Das Verbundverbot sei nach gefestigter Rechtsprechung mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar und daher uneingeschränkt anzuwenden. Die Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW sei im Falle eines – hier gegebenen – Betreiberwechsels nicht anwendbar. Neubetreiber könnten sich nicht auf die Vorschrift berufen, weil diese im Falle der Aufgabe einer Spielhalle durch den bisherigen Betreiber, insbesondere durch Verkauf, keine Anwendung mehr finde. Es handele sich um eine Vertrauensschutzregelung. Neue Betreiber, die in Kenntnis des geltenden Verbundverbotes Spielhallen erwerben, könnten sich indes denknotwendig nicht auf Vertrauensschutz berufen. Die glücksspielrechtliche Spielhallenerlaubnis sei eine Personalkonzession, sodass bei einem Betreiberwechsel die Privilegierung als Bestandsspielhalle entfalle. Gleiches gelte bei zeitlichen Unterbrechungen der Erlaubnis.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann trotz Ausbleibens der Beklagten in der mündlichen Verhandlung entscheiden, weil sie mit der Ladung auf diese Rechtsfolge hingewiesen wurde, § 102 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter entscheiden kann, bleibt ohne Erfolg.
A. Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Klägerin hat weder einen Anspruch darauf, dass die Beklagte ihr – was mit dem Hauptantrag geltend gemacht wird – die begehrte Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle am Standort O.-straße N01 in N02 G. (Spielhalle 1 als mitantragstellende Spielhalle) erteilt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) noch darauf, dass – was mit dem Hilfsantrag geltend gemacht wird – die Beklagte über ihren Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle am vorgenannten Standort neu entscheidet (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Bescheid der Beklagten vom 30. März 2023 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
I. Da im Rahmen der hier vorliegenden Verpflichtungsklage mangels anderer spezialgesetzlicher Regelungen auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bzw. der mündlichen Verhandlung abzustellen ist, finden die Regelungen des GlüStV 2021 und des AG GlüStV NRW jeweils in der ab dem 1. Juli 2021 geltenden Fassung Anwendung,
vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. März 2022 – 4 A 1033/20 –, juris Rn. 31; VG Düsseldorf, Urteil vom 19. Februar 2025 – 3 K 7692/22 –, juris Rn. 26; vgl. für eine auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer stationären Wettvermittlungsstelle gerichtete Verpflichtungsklage ebenso: VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3202/21 –, juris Rn. N03; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 – 3 K 3201/21 –, juris Rn. 65; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Oktober 2023 – 3 K 7177/21 –, juris Rn. 41.
1. Die begehrte Erteilung einer Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb einer Spielhalle findet ihre Rechtsgrundlage in § 24 Abs. 1 GlüStV 2021 sowie in § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW. Nach § 24 Abs. 1 GlüStV 2021 bedürfen, unbeschadet sonstiger Genehmigungserfordernisse, die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021. Das Nähere regeln gemäß § 24 Abs. 3 GlüStV 2021 die Ausführungsbestimmungen der Länder. § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW bestimmt wiederum, dass die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV 2021 und nach dem AG GlüStV NRW bedürfen.
Gemäß des in § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 normierten sog. Verbundverbotes ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen.
Eine zeitlich befristete Ausnahme vom Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 für bis zu drei Spielhallen je Gebäude oder Gebäudekomplex enthält die auf Grundlage der Öffnungsklausel in § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 seitens des nordrhein-westfälischen Landesgesetzgebers erlassene Übergangsregelung für Verbundspielhallen in § 17a AG GlüStV NRW. Gemäß der als Übergangsregelung normierten Öffnungsklausel in § 29 Abs. 4 GlüStV 2021, bei der es sich ausdrücklich um eine Bestandsschutzregelung handelt,
vgl. LT-Drs. NRW 17/11683, S. 216 f.,
können die Länder in ihren Ausführungsbestimmungen vorsehen, dass für am 1. Januar 2020 bestehende Spielhallen, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehen, für bis zu drei Spielhallen je Gebäude oder Gebäudekomplex auf gemeinsamen Antrag der Betreiber abweichend von § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 eine befristete Erlaubnis erteilt werden kann, wenn mindestens alle Spielhallen von einer akkreditierten Prüforganisation zertifiziert worden sind und die Zertifizierung in regelmäßigen Abständen, mindestens alle zwei Jahre, wiederholt wird, die Betreiber über einen aufgrund einer Unterrichtung mit Prüfung erworbenen Sachkundenachweis verfügen und das Personal der Spielhallen besonders geschult wird (§ 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021). Die Übergangsfrist ist landesgesetzlich festzulegen (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021). Das Nähere regeln die Ausführungsbestimmungen der Länder (§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021). Von der Öffnungsklausel des § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 hat der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber durch den Erlass des § 17a AG GlüStV NRW Gebrauch gemacht, der in § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW vorsieht, dass die Betreiberinnen und Betreiber für bis zu drei Spielhallen, die in einem baulichen Verbund stehen und mindestens seit dem 1. Januar 2020 ohne Unterbrechung bestanden haben, durch einen gemeinsamen Antrag, in dem sie eine der antragstellenden Spielhallen zur primären Spielhalle bestimmen, Erlaubnisse nach § 16 AG GlüStV NRW beantragen können. Dies gilt gemäß § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW indes nicht für Spielhallen, deren Betrieb untersagt oder für die ein Erlaubnisantrag abgelehnt worden ist, falls die Untersagung beziehungsweise die Ablehnung vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 bestandskräftig geworden ist. Über den Antrag nach § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW ist gemäß § 17a Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW nach Maßgabe des § 17a Abs. 2 bis 5 AG GlüStV NRW zu entscheiden.
2. Dies zu Grunde gelegt, hat die Beklagte als gemäß § 19 Abs. 5 AG GlüStV NRW sachlich und örtlich zuständige Erlaubnisbehörde die Erteilung einer Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb der Spielhalle 1 am Standort O.-straße N01 als mitantragstellende Spielhalle (vgl. § 17a Abs. 3 AG GlüStV NRW) zu der mit dieser im baulichen Verbund stehenden Spielhalle 2 am Standort O.-straße N03 als primäre Spielhalle (vgl. § 17a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 AG GlüStV NRW) zu Recht abgelehnt, weil die Erlaubniserteilung gegen das Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 verstößt (hierzu unter a.) und der Betrieb der Spielhalle 1 am Standort O.-straße N01 als Verbundspielhalle nicht auf Grundlage der Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW zeitlich befristet ausnahmsweise erlaubnisfähig ist (hierzu unter b.).
a. Der Betrieb der Spielhalle 1 am Standort O.-straße N01 unterfällt dem sachlichen Anwendungsbereich des Verbundverbotes gemäß § 25 Abs. 2 GlüStV 2021.
Bei der streitgegenständlichen Spielhalle 1, die im Erdgeschoss des Gebäudes O.-straße N01 belegen ist, handelt es sich um eine Verbundspielhalle im Sinne des § 25 Abs. 2 GlüStV 2021, da sie in einem baulichen Verbund mit der, im Erdgeschoss des Gebäudes O.-straße N03 belegenen, Spielhalle 2 steht, für die der Klägerin durch Bescheid vom 11. Januar 2023 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV 2021 i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW als primäre Spielhalle erteilt worden ist. Die Gebäude mit der postalischen Bezeichnung O.-straße N03 und O.-straße N01 sind baulich miteinander verbunden, grenzen in geschlossener Bauweise ohne Baulücken, Durchfahrten oder Durchgänge unmittelbar aneinander, sind Bestandteil einer den O.-straße säumenden Häuserreihe und bilden daher einen Gebäudekomplex im Sinne von § 25 Abs. 2 GlüStV 2021.
b. Der Betrieb der Spielhalle 1 am Standort O.-straße N01 ist auch nicht auf Grundlage der Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW zeitlich befristet ausnahmsweise erlaubnisfähig.
Eine Erlaubniserteilung auf der Grundlage der Übergangsregelung scheitert daran, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW nicht vorliegen, da die Spielhalle 1 (O.-straße N01) nicht im Sinne des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW „seit dem 1. Januar 2020 ohne Unterbrechung bestanden“ hat.
aa. Von der als Ausnahmeregelung ausgestalteten Übergangsregelung des § 17a AG GlüStV NRW werden grundsätzlich alle zum 1. Januar 2020 bestehenden und danach ohne Unterbrechung betriebenen (Verbund-)Spielhallen erfasst,
vgl. LT-Drs. NRW 17/12978, S. 92.
Als „bestehend“ sind alle Spielhallen anzusehen, die seit dem 1. Januar 2020 tatsächlich betrieben wurden. Darauf, ob der Betrieb der Spielhallen zum Stichtag rechtmäßig, erlaubt oder erlaubnisfähig war, kommt es – mit Ausnahme der Fälle des § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW – im Grundsatz nicht an,
vgl. LT-Drs. NRW 17/12978, S. 92; VG Aachen, Urteil vom 30. Januar 2024 – 10 K 1694/22 –, juris Rn. 48.
Ausweislich der Gesetzesbegründung wollte der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber mit der Einfügung des zum 1. Juli 2021 in Kraft getretenen § 17a AG GlüStV NRW angesichts der zum früheren Recht geführten und ihm mithin bekannt gewordenen zahlreichen Rechtsstreitigkeiten bezogen auf das Vorliegen von Härten bei Verbundspielhallen Rechtsfrieden herstellen. Deshalb hat er für am 1. Januar 2020 bestehende Verbundspielhallen in § 17a AG GlüStV NRW eine neue gleichfalls ausdrücklich (nur) dem Bestandsschutz dienende Neuregelung geschaffen, von der die zum Stichtag tatsächlich betriebenen Spielhallen unabhängig von ihrer früheren Rechtmäßigkeit oder Erlaubnisfähigkeit nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV a.F. profitieren sollten,
vgl. LT-Drs. NRW 17/12978, S. 91 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24. März 2022 – 4 B 1522/21 –, juris Rn. 33.
Vor dem Hintergrund des seitens des Gesetzgebers ausdrücklich erklärten Zieles der Herstellung von Rechtsfrieden, werden nach § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW solche Spielhallen aus dem Anwendungsbereich der Übergangsregelung ausgenommen, bei denen bereits Rechtsfrieden eingetreten ist. Dabei handelt es sich gemäß § 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW zum einen um solche Spielhallen, die vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages 2021 zum 1. Juli 2021 bereits bestandskräftig untersagt worden waren, und solche Spielhallen, deren Erlaubnisantrag vor dem 1. Juli 2021 bestandskräftig abgelehnt worden war,
Vor demselben Hintergrund – namentlich dem Ziel der Herstellung von Rechtsfrieden – ist auch das Tatbestandsmerkmal „ohne Unterbrechung“ in § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW auszulegen, da auch dies dem Rechtsfrieden dient. Denn für eine bereits geschlossene Spielhalle besteht kein schützenswertes Bestandsschutzinteresse, diese wieder eröffnen zu dürfen. Der Grund der Schließung ist dabei unbeachtlich,
Eine Wiedereröffnung geschlossener Spielhallen – egal aus welchem Grund – widerspricht eindeutig der gesetzgeberischen Intention,
vgl. VG Aachen, Urteil vom 30. Januar 2024 – 10 K 1694/22 –, juris Rn. 54, 57.
Lediglich vorübergehende Betriebsschließungen, etwa übliche Betriebsferien oder Schließungen aufgrund der Pandemiebekämpfung, gelten nicht als „Unterbrechung“ im Sinne des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW,
Angesichts der expliziten Anknüpfung der allein dem Bestandsschutz dienenden Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW an das gesetzgeberische Ziel der Herstellung von Rechtsfrieden und gerade nicht an eine zum Stichtag bestehende Erlaubnis als Vertrauenstatbestand oder eine Erlaubnisfähigkeit in Zukunft,
vgl. LT-Drs. NRW 17/12978, S. 92,
ist von einer die Anwendbarkeit der Übergangsregelung ausschließenden „Unterbrechung“ des Bestandes der betreffenden Spielhalle im Sinne des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW regelmäßig im Falle eines Betreiberwechsels auszugehen,
vgl. so im Ergebnis auch Ziffer 4.2 des Erlasses des Ministeriums des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen vom 19. Februar 2025 (Az.: 21.38.07.13-000012), S. 16 ff.; ebenso bereits der durch den vorzitierten Erlass vom 19. Februar 2025 zwischenzeitlich aufgehobene Erlass des Ministeriums des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen vom 15. Juli 2022 (Az.: 55 - 38.07.13 - 1), S. 1 ff.
Denn einerseits wird – selbst im Falle eines in zeitlicher Hinsicht nahtlosen Betreiberwechsels – die Spielhalle in rechtlicher Hinsicht vom bisherigen Betreiber (Altbetreiber) mit Ablauf des Tages des Betriebsüberganges geschlossen und am Folgetag durch den neuen Betreiber wieder neu eröffnet. Mit der Betriebsaufgabe des Altbetreibers wird mithin der Betrieb der Spielhalle eingestellt und sodann durch den neuen Betreiber erneut wieder aufgenommen, mit der Folge, dass eine „Unterbrechung“ des Bestandes der Spielhalle eintritt und das Tatbestandsmerkmal „ohne Unterbrechung“ nicht erfüllt ist. Bei der Betriebsaufgabe des Altbetreibers handelt es sich um eine Schließung der Spielhalle im Rechtssinne, die ein etwaiges Bestandsschutzinteresse entfallen lässt, weil einmal – egal aus welchem Grund –geschlossene Spielhallen nach der gesetzgeberischen Intention nicht wieder eröffnet werden sollen. Hinzu kommt, dass es sich bei der glücksspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis um eine personen- und sachgebundene Erlaubnis handelt, die nicht übertragbar ist, es im Falle eines Betreiberwechsels folglich zwingend einer Neuerteilung der Erlaubnis bedarf,
vgl. Peters, in: Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Aufl. 2022, § 24 GlüStV, Rn. 17,
und damit die Genehmigungsfrage der betreffenden Spielhalle – insbesondere in Bezug auf die Prüfung der Zuverlässigkeit des neuen Betreibers (vgl. § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 AG GlüStV NRW) – vollständig neu aufgeworfen wird,
vgl. zu diesem Aspekt im Kontext der Übergangsregelung des § 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW: VG Düsseldorf, Urteil vom 19. Februar 2025 – 3 K 7692/22 –, juris Rn. 71 ff. m.w.N.
Allein die mit einem Betreiberwechsel zwingend einhergehende, neu aufgeworfene Genehmigungsfrage bewirkt eine „Unterbrechung“ des Bestandes der Spielhalle im Sinne von § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW.
Andererseits ist mit der Einstellung des Spielhallenbetriebs durch den Altbetreiber der mit der Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW ausschließlich verfolgte Zweck der Herstellung von Rechtsfrieden hinsichtlich der in der Vergangenheit und zum Stichtag nicht abschließend geklärten Rechtmäßigkeit des Spielhallenbetriebs bzw. der Genehmigungslage explizit eingetreten. Denn mit der Aufgabe der Verfügungsbefugnis des Altbetreibers über die Spielhalle ist der Anknüpfungspunkt der Übergangsregelung, ein etwaiges vorangegangenes und nicht abschließend beendetes Verwaltungsverfahren des Altbetreibers in Bezug auf die Übergangs- und Härtefallregelung des § 29 Abs. 4 GlüStV a.F., entfallen und in Bezug auf die betreffende Spielhalle Rechtsfrieden eingetreten, zumal Rechtsfrieden nur in Bezug auf eine konkrete natürliche oder juristische Person als Erlaubnisnehmer und Beteiligter eines Verwaltungsverfahrens einerseits sowie in Bezug auf eine konkrete Spielhalle an einem bestimmten Standort andererseits hergestellt werden kann.
Angesichts der vom Gesetzgeber mit der Übergangsregelung explizit und ausschließlich intendierten Herstellung von Rechtsfrieden sowie der Tatsache, dass Rechtsfrieden nur in Bezug auf eine konkrete natürliche oder juristische Person und zugleich in Bezug auf eine konkrete Spielhalle an einem bestimmten Standort hergestellt werden kann, gewährt die Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW auch keinen ausschließlich betriebs- bzw. spielhallenbezogenen Bestandsschutz, sondern vielmehr einen betreiber- und betriebsbezogenen Bestandsschutz. Denn anders als etwa die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a.F., die in Anknüpfung an eine vorhandene Erlaubnis nach § 33i GewO den Schutz des Vertrauens auf den Fortbestand der (alten) Rechtslage und der wirtschaftlichen Vertrauensbetätigung bezweckte und damit einen betriebs- bzw. spielhallenbezogenen Vertrauensschutz gewährte,
vgl. BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 – 8 C 16.16 –, juris Rn. 42 ff.,
knüpft § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW den Bestandsschutz nach der gesetzgeberischen Intention explizit nicht an eine zum Stichtag vorhandene Erlaubnis (etwa nach § 33i GewO bzw. nach § 24 Abs. 1 GlüStV a.F. i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW a.F.) oder eine Erlaubnisfähigkeit in Zukunft, sondern ausschließlich an die Herstellung von Rechtsfrieden,
Aus diesem Grund kann die zur fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a.F. ergangene höchstrichterliche Rechtsprechung, die diese Übergangsvorschrift als nicht betreiber-, sondern ausschließlich spielhallenbezogen qualifiziert,
offenkundig nicht auf die Bestandsschutzregelung des § 17a AG GlüStV NRW übertragen werden.
Auch Vertrauensschutzaspekte gebieten keine Anwendbarkeit des § 17a AG GlüStV NRW im Falle eines Betreiberwechsels. Denn Spielhallenneuerwerber, mithin Neubetreiber, die bestehende (Verbund-)Spielhallenbetriebe nach dem Stichtag des 1. Januar 2020 beabsichtigen zu übernehmen, handeln in voller Kenntnis des – inhaltlich in § 25 Abs. 2 GlüStV a.F. schon seit dem 1. Juli 2012 normierten – grundsätzlich ausnahmslos geltenden Verbundverbotes des § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 und der lediglich eng begrenzten und befristeten Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 i.V.m. § 17a AG GlüStV NRW, und können daher von vornherein nicht auf einen uneingeschränkten Fortbestand noch vorhandener Verbundspielhallen vertrauen. Etwaig getätigte wirtschaftliche Dispositionen von Neubetreibern sind mit Blick auf das bereits seit dem 1. Juli 2012 geltende Verbundverbot daher von vornherein nicht schutzwürdig.
Schließlich lässt sich die fehlende sachliche Anwendbarkeit der Übergangsregelung des § 17a AG GlüStV NRW auf den Neubetreiber einer Verbundspielhalle im Falle eines Betreiberwechsels flankierend auch unmittelbar aus dem Wortlaut des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW und des dieser zu Grunde liegenden Öffnungsklausel des § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 ableiten. Denn ausweislich des Wortlautes beider Vorschriften können Erlaubnisse zum Betrieb von Verbundspielhallen ausschließlich auf einen „gemeinsamen Antrag“ der „Betreiber“ bzw. „Betreiberinnen und Betreiber“ hin erteilt werden. Aus dem Umstand, dass sowohl die Öffnungsklausel des § 29 Abs. 4 GlüStV 2021 als auch die darauf fußende Übergangsregelung des § 17a AG GlüStV NRW ausschließlich dem Bestandsschutz dienen,
vgl. in Bezug auf § 17a AG GlüStV NRW: LT-Drs. NRW 17/12978, S. 91 f.; in Bezug auf § 29 Abs. 4 GlüStV 2021: LT-Drs. NRW 17/11683, S. 216 f.,
folgt, dass als antragsberechtigte „Betreiber“ im Sinne des § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 bzw. „Betreiberinnen und Betreiber“ im Sinne des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW nur diejenigen Betreiber qualifiziert werden können, die die jeweilige (Verbund-)Spielhalle am Stichtag des 1. Januar 2020 auch tatsächlich betrieben haben. Dies können denknotwendig indes stets nur Altbetreiber, nicht hingegen etwaige Neubetreiber sein, weil Letztere die jeweilige Spielhalle in der Vergangenheit zu keinem Zeitpunkt betrieben haben und sich daher von vornherein nicht auf ein etwaiges Bestandsschutzinteresse berufen können.
bb. Nach Maßgabe dieser Kriterien kann die Klägerin sich in Bezug auf die begehrte Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Spielhalle 1 am Standort O.-straße N01 nicht mit Erfolg auf die Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW berufen.
(1) Die sachliche Anwendbarkeit des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW auf die Klägerin als potentielle Erlaubnisnehmerin und Neubetreiberin der Spielhalle 1 scheitert bereits daran, dass – ungeachtet etwaiger vorheriger Unterbrechungen des Bestandes der (Verbund-)Spielhalle – jedenfalls allein durch einen mit einer Erlaubniserteilung an die Klägerin einhergehenden Betreiberwechsel der Spielhalle 1 eine relevante „Unterbrechung“ des Bestandes der betreffenden Spielhalle im Sinne des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW eintritt, sodass – selbst im Falle eines beabsichtigten zeitlich nahtlosen Betreiberwechsels – das Tatbestandsmerkmal „ohne Unterbrechung“ nicht erfüllt ist. Die Klägerin als Neubetreiberin der Spielhalle 2 am Standort O.-straße N03 und potentielle Neubetreiberin der Spielhalle 1 am Standort O.-straße N01 kann sich daher von vornherein nicht auf die Bestandsschutzregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW berufen.
(2) Unabhängig davon, dass selbst ein – hier nicht gegebener – in zeitlicher Hinsicht nahtloser Betreiberwechsel bereits eine relevante „Unterbrechung“ des Spielhallenbestandes bewirkt und das in § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW enthaltene Tatbestandsmerkmal „ohne Unterbrechung“ entfallen lässt, findet die Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW zu Gunsten der Klägerin vorliegend – selbstständig tragend – auch deswegen keine Anwendung, weil eine Unterbrechung des Bestandes der (Verbund-)Spielhalle im Sinne des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW schon vor dem beabsichtigten Betreiberwechsel dadurch eingetreten ist, dass der bisherige Betreiber den Betrieb der Spielhalle 1 (O.-straße N01) in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig eingestellt hatte und der tatsächliche Spielhallenbetrieb der Spielhalle 1 bereits vor dieser Betriebseinstellung durch den Altbetreiber für einen relevanten Zeitraum nicht mehr von einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis gedeckt war.
Die Anwendung der Übergangsregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW setzt nach ihrem Telos voraus, dass die Spielhalle im Zeitpunkt der behördlichen und ggf. gerichtlichen Entscheidung noch bestehen muss und zudem auch vor der behördlichen Entscheidung ohne Unterbrechung bestanden haben muss. Denn es widerspräche ersichtlich der gesetzgeberischen Intention, dass Spielhallen, die im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung bereits geschlossen sind bzw. zuvor bereits geschlossen waren, auf Grundlage des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW wiedereröffnet werden können sollen,
vgl. hierzu eingehend: VG Aachen, Urteil vom 30. Januar 2024 – 10 K 1694/22 –, juris Rn. 54, 57.
Dies zu Grunde gelegt, fehlt es im maßgeblichen Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung am 30. März 2023 sowie gleichfalls für einen schon vor diesem Zeitpunkt liegenden relevanten Zeitraum bezogen auf die streitgegenständliche Spielhalle 1 an einem ununterbrochenen Spielhallenbestand im Sinne des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW.
Ausweislich der vorliegenden Gewerbemeldungen hat der vormalige Betreiber der streitgegenständlichen Spielhalle 1, Herr U. S., der diese seit dem 16. Oktober 2003 und im Zeitpunkt des in § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW genannten Stichtages des 1. Januar 2020 betrieben hat, den Betrieb der Spielhalle mit Ablauf des 31. Januar 2023 tatsächlich eingestellt und die Spielhalle damit im Rechtssinne geschlossen, so dass ein seit dem 1. Januar 2020 ununterbrochener Bestand der Spielhalle spätestens zu diesem Zeitpunkt nicht mehr gegeben war. Eine Wiedereröffnung der durch den Altbetreiber spätestens mit Ablauf des 31. Januar 2023 geschlossenen Spielhalle 1 durch die Klägerin als potentielle Neubetreiberin kann daher im maßgeblichen Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung am 30. März 2023 auf der Grundlage des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW nicht mehr erfolgen.
Ungeachtet der jedenfalls mit Ablauf des 31. Januar 2023 tatsächlich erfolgten Betriebseinstellung sowie Schließung der streitgegenständlichen Spielhalle im Rechtssinne durch den Altbetreiber und eine hiermit einhergehende relevante „Unterbrechung“ des Spielhallenbestandes im Sinne des § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW war der Spielhallenbestand auch schon vor dem 31. Januar 2023 für einen relevanten Zeitraum unterbrochen, weil der bisherige Betreiber für die streitgegenständliche Spielhalle 1 bereits seit dem 1. Juli 2022 nicht mehr über eine wirksame glücksspielrechtliche Erlaubnis verfügte. Denn die dem vormaligen Betreiber durch Bescheid vom 12. März 2018 für die streitgegenständliche Spielhalle 1 erteilte und bis zum 30. Juni 2021 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis galt wegen des durch den Altbetreiber noch am 30. Juli 2021 erneut gestellten Erlaubnisantrages infolge der Erlaubnisfiktion des § 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW längstens nur noch bis zum Ablauf des 30. Juni 2022 fort, sodass der Spielhallenbetrieb bereits seit dem 1. Juli 2022 nicht mehr von einer wirksamen Erlaubnis gedeckt war. Selbst eine den Spielhallenbetrieb temporär legalisierende – hier indes seitens der Beklagten zu keinem Zeitpunkt erteilte – Duldung der streitgegenständlichen Spielhalle 1 auf Grundlage der Übergangsregelung des § 18 Abs. 3 AG GlüStV NRW wäre spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2022 entfallen. Vor diesem Hintergrund ist unabhängig von der zum 31. Januar 2023 erfolgten tatsächlichen und rechtlichen Einstellung des Spielhallenbetriebes durch den Altbetreiber schon seit dem 1. Juli 2022 mangels einer fortbestehenden wirksamen Erlaubnis und mangels einer auf der Grundlage von § 18 Abs. 3 AG GlüStV NRW erteilten Duldung der Spielhalle 1 eine relevante Unterbrechung des Spielhallenbestandes im Sinne von § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW eingetreten, der schon für sich genommen zu Gunsten der Klägerin einen Rückgriff auf die Bestandsschutzregelung des § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW ausschließt.
II. Das Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV 2021, wonach die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen ist, ist schließlich mit höherrangigem Recht vereinbar und daher uneingeschränkt anzuwenden.
Diesbezüglich ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass die für den Betrieb von Spielhallen geltende Regelung des Mindestabstands zwischen Spielhallen in § 25 Abs. 1 GlüStV 2021 und das Verbundverbot in § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 keinen durchgreifenden verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken begegnen. Sie verstoßen – soweit ein für die Anwendbarkeit der unionsrechtlichen Grundfreiheiten erforderlicher grenzüberschreitender Sachverhalt gegeben ist – insbesondere nicht gegen die unionsrechtliche Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 und Art. 56 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), stellen in verfassungsrechtlicher Hinsicht einen zulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) sowie die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG dar und werden dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gerecht,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12, 1 BvR 1630/12, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1874/13 –, juris Rn. 119 ff.; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 –, juris Rn. 34 ff., 44 ff.; BVerwG, Beschluss vom 23. Oktober 2024 – 8 B 20.24 –, juris Rn. 4; BVerwG, Beschluss vom 17. November 2023 – 8 B 28.23 –, juris Rn. 4 ff.; BVerwG, Beschluss vom 16. November 2023 – 8 B 29.23 –, juris Rn. 6 ff.; BVerwG, Beschluss vom 28. September 2023 – 8 B 15.23 –, juris Rn. 5 ff.
Die als Bestandsschutzregelung ausgestaltete Übergangsregelung des § 17a AG GlüStV NRW führt – entgegen der Auffassung der Klägerin – im Falle eines Betreiberwechsels insbesondere nicht zu einer relevanten Ungleichbehandlung natürlicher und juristischer Personen als Spielhallenbetreiber im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG dahingehend, als juristische Personen im Falle eines Betreiberwechsels gegenüber natürlichen Personen in nicht gerechtfertigter Weise bevorzugt würden, weil nur Ersteren die Privilegierung des § 17a AG GlüStV NRW zu Gute käme. Insoweit fehlt es bereits an einer Ungleichbehandlung im Sinne des allgemeinen Gleichheitssatzes. Denn unabhängig davon, ob der bisherige Betreiber der Spielhalle eine juristische oder eine natürliche Person ist, kommt dem Neubetreiber im Falle eines Betreiberwechsels, namentlich der Betriebseinstellung des bisherigen Betreibers – sei es eine natürliche oder juristische Person – und der ggf. zeitlich nahtlosen Wiederaufnahme des Spielhallenbetriebes durch den Neubetreiber, die Privilegierung des § 17a AG GlüStV NRW in beiden Fällen gleichermaßen nicht zu Gute. Werden hingegen lediglich Geschäftsanteile eines als juristische Person organisierten Spielhallenbetriebes veräußert und damit die hinter der juristischen Person stehenden natürlichen oder juristischen Personen „ausgetauscht“, bewirkt dies von vornherein keinen Betreiberwechsel im Rechtssinne, weil die Identität des Spielhallenbetreibers als juristische Person in diesem Fall vollständig unangetastet bleibt. Durch die Veräußerung von Geschäftsanteilen werden nämlich nur die Vorteile und Modalitäten, die der Betriebsorganisation als juristische Person immanent sind, faktisch ausgenutzt, ohne dass sich hierdurch die Identität des Spielhallenbetreibers als juristische Person ändert.
B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
C. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 709 Satz 2, § 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:
Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.
Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
15.000,00 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) erfolgt. Das Gericht zieht für die auf den Betrieb einer Spielhalle gerichtete Klage in Orientierung an dem Vorschlag unter Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit den dort genannten Mindestbetrag für den Jahresgewinn von 15.000,00 Euro als Grundlage der Wertfestsetzung heran,
vgl. zu dieser Streitwertpraxis: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10. Oktober 2022 – 4 A 1061/20 –, juris Rn. 50.
Der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: § 33i Gewerbeordnung
§ 33i GewO
§ 17a AG GlüStV NRW
§ 16 AG GlüStV NRW
§ 17a AG GlüStV NRW
§ 24 GlüStV
§ 167 VwGO
§ 711 Zivilprozessordnung
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 17a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 17a Abs. 3 AG GlüStV NRW
§ 18 Abs. 2 und 3 AG GlüStV NRW
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 18 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 25 Abs. 1 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 102 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 24 Abs. 3 GlüStV
§ 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 17a Abs. 1 Satz 3 AG GlüStV NRW
§ 17a Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV NRW
§ 17a Abs. 2 bis 5 AG GlüStV NRW
§ 19 Abs. 5 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 AG GlüStV NRW
§ 18 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW
§ 18 Abs. 3 AG GlüStV NRW
§ 25 Abs. 1 GlüStV
§ 25 Abs. 2 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 45 Abs. 1 Satz 3 GKG
Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 A 1033/20
3 K 7692/22
3 K 3202/21
3 K 3201/21
3 K 7177/21
10 K 1694/22
4 B 1522/21
8 C 16.16
1 BvR 1314/12
1 BvR 1630/12
1 BvR 1694/13
1 BvR 1874/13
8 C 6.15
8 B 20.24
8 B 28.23
8 B 29.23
8 B 15.23
4 A 1061/20