Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-10-01, Aktenzeichen 9 C 574/12.T
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2013:1001.9C574.12.T.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, wenn nicht die Beklagte oder die Beigeladene vor der Vollstreckung Sicherheit in jeweils entsprechender Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, deren Stadtgebiet unterhalb der Endanflugstrecken des Flughafens Frankfurt Main bei Westbetrieb liegt, wendet sich aus Lärmschutzgründen gegen die Endanflugverfahren auf die Bahn 25L sowie die neu in Betrieb genommene Landebahn Nordwest 25R.
Mit der am 20. Oktober 2011 in Kraft getretenen 36. Verordnung vom 21. Juli 2011 (BAnz. S. 2961) zur Änderung der 212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsordnung vom 13. November 2002 (BAnz. S. 25 489) - DVO/LuftVO - wurde § 2 Abs. 5 DVO/LuftVO neugefasst, die konventionellen Instrumentenanflugstrecken wurden - beginnend an den in Absatz 2 festgelegten Anflugfixen - für die Bahnen 25L, 25C und 25R jeweils ausgehend von Charlie VOR (CHA) bzw. Metro VOR (MTR) für ILS/DME-Anflüge, VOR/DME-Anflüge und NDB-DME-Anflüge (nur Bahnen 25L und 25C) festgelegt. Der Final Approach Fix - FAF - 25L, also der Punkt, an dem der Endanflug für die Bahn 25L beginnt, befindet sich danach für ILS/DME-Anflüge bei LEDKI - wie auch in der Vergangenheit - 11,3 NM von der am Pistenanfang gelegenen Funknavigationsanlage DME IFSW entfernt (11,3 DME IFSW). Für den neu eingeführten ILS/DME-Anflug auf die Bahn 25R ist der Endanflugpunkt bei NIBAP 14,7 NM von der am Pistenanfang gelegenen Navigationsanlage DME IFNW festgelegt worden (14,7 DME IFNW).
Die 37. ÄndVO vom 5. Dezember 2011 (BAnz. S. 4425), in Kraft getreten am 8. März 2012, bezieht sich nicht auf die streitgegenständlichen Anflugverfahren. Die 38. ÄndVO vom 19. März 2012 (BAnz. S. 1206), in Kraft getreten am 31. Mai 2012, betrifft nur die ILS/DME-Anflüge auf die Bahn 07R, darüber hinaus sind die NDB-Anflugverfahren, die als mögliche back-up-Anflugverfahren genutzt worden waren, aufgehoben worden. Die 39. ÄndVO vom 25. Juni 2012 (BAnz AT 12.07.2012 V1), in Kraft getreten am 20. September 2012, betrifft Meldepunkte und Abflugverfahren.
Mit der 40. ÄndVO vom 17. Juli 2012 (BAnz AT 30.07.2012 V1), in Kraft getreten am 18. Oktober 2012, ist vor dem Hintergrund des Maßnahmenpaketes zum Aktiven Schallschutz FRA ein zusätzliches ILS-CAT I-Anflugverfahren auf die Landebahn 25R/07L mit einem Anflugwinkel von 3,2° eingeführt worden, damit sind die Überflüge im Anflugbereich erhöht worden. Die 41. ÄndVO vom 6. November 2012 (BAnz AT 14.11.2012 V1), in Kraft getreten am 7. März 2013, und die 42. ÄndVO vom 19. März 2013 (BAnz AT 27.03.2013 V1), in Kraft getreten am 27. Juni 2013, erstrecken sich nicht auf die streitgegenständlichen Anflugverfahren.
Die Klägerin hatte gegen den die Erweiterung des Flughafens Frankfurt Main um die Landebahn Nordwest betreffenden Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 2007 Klage vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof erhoben (Aktenzeichen 11 C 227/08.T), der mit Urteil vom 21. August 2009 unter Abweisung im Übrigen in Bezug auf die Zulassung planmäßiger Flüge in der Zeit von 23.00 Uhr bis 5.00 Uhr teilweise stattgegeben worden ist, das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 4. April 2012 die Revisionen der Kläger im Wesentlichen sowie die Revision des Beklagten vollumfänglich zurückgewiesen (Aktenzeichen BVerwG 4 C 5.10). Damit ist der planfestgestellte Bau einer neuen Landebahn und eines weiteren Terminals revisionsgerichtlich bestätigt worden. Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 13. September 2012 hat die Klägerin gegen diese Entscheidungen Verfassungsbeschwerde erhoben, das Verfahren wird beim Bundesverfassungsgericht unter dem Aktenzeichen 1 BvR 2491/12 geführt.
Am 12. März 2012 hat die Klägerin bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof Klage erhoben. Zur Begründung macht sie schwerwiegende Abwägungsmängel und einen teilweise vollständigen Abwägungsausfall geltend, der durch die Festlegung der Endanflugverfahren in der angefochtenen Verordnung bewirkt werde. Sie führt aus, sie habe bereits in dem Einwendungsverfahren im Planfeststellungsverfahren vorgetragen, dass durch segmentierte Anflugverfahren statt des nunmehr wiederum festgelegten gebündelten Anflugs, durch eine Änderung der Betriebsrichtungsverteilung und durch steilere Anflugwinkel eine wesentliche Entlastung ihres Stadtgebietes bewirkt würde, ohne dass eine relevante Zusatzbelastung in den alternativ überflogenen Gebieten hervorgerufen würde. Durch die Festsetzung des gebündelten Anflugs sei sie in ihrer kommunalen Planungshoheit und ihrem Eigentum verletzt. In ihrem Stadtgebiet befänden sich in großer Zahl lärmsensible kommunale Einrichtungen, die durch die angefochtenen Endanflugstrecken einer erheblichen Lärmbelastung ausgesetzt seien. Diese zusätzlichen Lärmbelastungen seien erheblich höher als es der Senat in seinem Urteil vom 21. August 2009 angenommen habe. Die nunmehr festgesetzten Lärmschutzbereiche und Schutzzonen überlagerten ihr Stadtgebiet fast vollständig. Mittelfristig könnten in ihren Wohngebieten keine Einrichtungen wie Kliniken, Schulen, Kindergärten etc. angeboten werden, da dies aufgrund der Bauverbote des Fluglärmschutzgesetzes ausgeschlossen sei. Daraus, dass die Festlegung der Anflugverfahren nicht in dem Planfeststellungsverfahren zur Erweiterung des Flughafens erfolge, ergebe sich zur Vermeidung eines gemäß Art. 19 Abs. 4 GG verfassungswidrigen Defizites der Kontrolldichte ein gesteigerter Anspruch auf gerichtliche Kontrolle. Die Festlegung der beiden angefochtenen Endanflugstrecken beruhe auf offensichtlichen und ergebnisrelevanten Abwägungsmängeln. Wie sich aus der beigefügten gutachterlichen Stellungnahme von P... vom 13. Juli 2012 ergebe, sei der von ihr seit vielen Jahren dargestellte „seitliche Endanflug“, der ihre dicht besiedelten Wohngebiete im Norden und im Süden im Wesentlichen umfliege, bei der Festsetzung der Endanflugstrecken nicht betrachtet worden, insoweit liege ein vollständiger Abwägungsausfall vor. Eine derartige Endanflugstrecke hätte sich auch aufdrängen müssen, zumal dies bereits im Planfeststellungsverfahren substantiiert vorgetragen worden sei. Die festgelegten Endanflugrouten hielten diese Option sogar teilweise offen, diese sei aber auf die Zeit von 23.00 Uhr bis 5.00 Uhr beschränkt und daher für sie sinnlos, da für diesen Zeitraum ein Nachtflugverbot bestehe. Weiterhin verweist die Klägerin auf ihre Verfassungsbeschwerde vom 13. September 2012 und die weitere fachplanerische Stellungnahme von P... vom 5. August 2013.
Die Klägerin beantragt,
1. festzustellen, dass die in § 2 Abs. 5 DVO/LuftVO der 212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsordnung der Beklagten vom 21. Juli 2011 festgesetzten Flugverfahren Endanflug 25R und Endanflug 25L in der Gestalt, die sie durch Art. 1 Nr. 1 der 36. ÄndVO sowie alle nachfolgenden Änderungsverordnungen erhalten haben, rechtswidrig sind und die Klägerin in ihren Rechten verletzen, 2. die Beklagte zu verpflichten, durch Planergänzung oder durch ergänzendes Verfahren die Endanflugrouten 25R und 25L dergestalt festzulegen, dass sie den wesentlichen Teil der Siedlungsbereiche ihres Stadtgebietes umfliegen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie führt zur Begründung aus, die Klage sei zwar zulässig, insbesondere sei die erforderliche Klagebefugnis der Klägerin gegeben, da sie in weiten Teilen ihres Gemeindegebietes erheblichen und weitenteils unzumutbaren Lärmbelastungen ausgesetzt sei. Die Klage sei jedoch nicht begründet, da die Endanflugführung auf die Bahnen 25C/25L und 25R nicht zu beanstanden sei. Die generelle Anflugführung mittels Gegenanflug, Eindrehbereich und Endanflug sei nicht neu, sondern bestehe in Frankfurt schon seit mehr als zwanzig Jahren und habe sich bewährt, um die hohen Verkehrsmengen zu bewältigen. Die Position des Endanflugs auf die Bahnen 25L/25C sei unverändert geblieben, die rechtliche Regelung und die Betroffenheit des Gebiets der Klägerin durch die Anflüge auf das bisherige Parallelbahnsystem sei durch die 36. ÄndVO nicht verändert worden. Entgegen der von der Klägerin vertretenen Ansicht ergebe sich aus Art. 19 Abs. 4 GG kein gesteigerter verfassungsrechtlicher Abwägungsanspruch. Effektiver Rechtsschutz werde insoweit im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens gewährt. Soweit die Klägerin auf Vorbringen und Beweisanträge aus dem rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren gegen das Land Hessen bezüglich des Planfeststellungsbeschlusses verweise, an dem sie nicht beteiligt gewesen sei, sei diese pauschale Einbeziehung nicht zulässig. Mit dem von dem Gutachter der Klägerin präferierten segmentierten Anflugverfahren sei ein unabhängiger Parallelbahnbetrieb, wie er gerade durch die Planfeststellung ermöglicht werden sollte, nicht durchzuführen. Die mit segmentierten Anflugverfahren verbundenen Kapazitätseinschränkungen seien auch der Grund dafür, dass die vor der Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest mit der 33. ÄndVO probeweise eingeführten segmentierten Anflugverfahren nur für die Nachtzeit vorgesehen worden seien. Im Übrigen hätte das von der Klägerin vorgeschlagene Anflugverfahren auf die Bahn 25R unter Lärmgesichtspunkten nachteilige Auswirkungen, da die Strecke über das südöstliche, dicht besiedelte Stadtgebiet von Frankfurt führte. Der Vorschlag sei offensichtlich von der Absicht getragen, das Stadtgebiet der Klägerin möglichst zu umfliegen, ohne jedoch die damit einhergehenden erheblichen Lärmbelastungen für andere Siedlungsgebiete und die Gesamtbelastungen zu berücksichtigen. Auch führe ein steilerer Anflugwinkel nicht zwingend zu Lärmentlastungen. Zwar behalte das Luftfahrzeug länger größere Höhen bei, es müsse jedoch auch höhere Geschwindigkeiten im Endanflug abbauen, was dazu führe, dass die Klappen und das Fahrwerk früher ausgefahren werden müssten, um für Luftwiderstand zur Geschwindigkeitsreduktion zu sorgen. Dies vergrößere den Lärm und den Lärmkegel unterhalb des Flugzeugs. Die von der Klägerin angesprochene Frage der Betriebsrichtungsverteilung werde nicht durch Flugverfahren, sondern flugsicherungsbetrieblich oder durch Betriebsregelung des Flughafens entschieden.
Die Beigeladene beantragt ebenfalls,
die Klage abzuweisen,
und vertritt ebenso die Ansicht, die Klage sei unbegründet. Der Vortrag der Klägerin zu angeblichen Zuwächsen des Fluglärms in ihrem Stadtgebiet treffe schon nicht zu. Die Festlegung der angegriffenen Flugverfahren durch das Bundesaufsichtsamt sei fehlerfrei erfolgt. Insbesondere seien die Anforderungen an die vorzunehmende Abwägung unter Berücksichtigung der Lärmschutzvorgabe des § 29b Abs. 2 LuftVG gewahrt. Die von der Klägerin gerügten Ermittlungsdefizite seien nicht gegeben, auch die Abwägung sei nicht zu beanstanden. Alternative Flugverfahren, die sich bei Einhaltung sowohl der Anforderungen der Luftverkehrssicherheit als auch der kapazitativen Vorgaben aus der Planfeststellung als eindeutig vorzugswürdig erwiesen, seien nicht gegeben. Nach den Vorgaben der internationalen Zivilluftfahrtsorganisation - ICAO - sei ein unabhängiger Parallelbahnbetrieb bei segmentiertem Anflug gerade nicht zulässig. Zudem lasse die Klägerin die bei einer Verlagerung entstehenden Mehrbelastungen der dann überflogenen Kommunen unberücksichtigt, eine Alternative müsse aber auch insoweit eindeutig vorzugswürdig sein. Auch eine Erhöhung des Anflugwinkels auf die Bahn 25R auf 3,5° sei nicht ICAO-konform; ICAO sehe einen Standardanflugwinkel von 3,0° vor und lasse höhere Anflugwinkel zwar aus Hindernisgründen, nicht aber aus Lärmschutzgründen zu. Die Rückenwindkomponente sei nicht mit der angegriffenen 36. ÄndVO festgesetzt worden. Die Wahl der Betriebsrichtung werde durch die Flugsicherung durchgeführt, die Entscheidung, die angebotene Betriebsrichtung zu nutzen, obliege in jedem Fall dem verantwortlichen Flugzeugführer.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die von ihnen in diesem Verfahren eingereichten Schriftsätze nebst Anlagen und den Inhalt der zum Verfahren beigezogenen Behördenakten des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung (2 Ordner und 6 Hefter) Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
I. In Bezug auf den Antrag zu 1. ist die Klage als Feststellungsklage zulässig.
1. Die sachliche und örtliche Zuständigkeit des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs folgt aus §§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 und 52 Nr. 1 VwGO. Die Festlegung der An- und Abflugverfahren nach § 27a Abs. 2 LuftVO betrifft den Betrieb des Flughafens, da sie in einem engen räumlichen und betrieblichen Zusammenhang hierzu steht (Hess.VGH, Urteil vom 11. Februar 2003 - 2 A 1569/01 -, ZUR 2003, 298; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276).
2. Statthafte Klageart zum Rechtsschutz gegen die Festlegung von An- und Abflugverfahren ist nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, BVerwGE 121, 152 sowie juris Rn. 18 f. mit weiteren Nachweisen) die Feststellungsklage nach § 43 VwGO.
3. Die Klägerin ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO entsprechend). Vor dem Hintergrund der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich dem Interesse, von Fluglärm ohne Rücksicht auf den Grad der Beeinträchtigung verschont zu bleiben, nicht von vornherein jegliche rechtliche Relevanz absprechen (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 20). Das Gebiet der Klägerin liegt im Bereich des hier streitgegenständlichen Endanfluges, so dass abwägungsrelevante Betroffenheiten durchaus in Betracht zu ziehen sind. Die Klägerin kann daher geltend machen, als kommunale Selbstverwaltungskörperschaft in ihrem durch Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG gewährleisteten Recht auf kommunale Planungshoheit sowie aus ihrem einfachgesetzlichen Eigentum an kommunalen Wohnungen und Einrichtungen in ihrem subjektiven Recht auf gerechte Abwägung ihrer Lärmschutzbelange beeinträchtigt zu sein. Ob diesen Gesichtspunkten im konkreten Fall die Bedeutung zukommt, die ihnen die Klägerin beimisst, ist der Begründetheitsprüfung vorbehalten.
II. Die Klage ist hinsichtlich ihres Antrag zu 1. jedoch nicht begründet, weil die Festlegung der Endanflugverfahren zu den Bahnen 25L und 25R in § 2 Abs. 5 DVO/LuftVO in der Gestalt, die sie durch die 36. ÄndVO sowie die nachfolgenden Änderungsverordnungen erhalten hat, nicht an einem Rechtsfehler leidet, durch den die Klägerin in ihren Rechten verletzt wird.
1. Die Festlegung der Flugverfahren beruht auf § 32 Abs. 4 Nr. 8, Abs. 4c Sätze 1 und 2 des Luftverkehrsgesetzes (in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Mai 2007 - BGBl. I S. 698, zuletzt geändert durch das Gesetz vom 7. August 2013 (BGBl. I. S. 3123) zur Anpassung des Luftverkehrsrechts an die Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 der Kommission vom 3. November 2011 zur Festlegung technischer Vorschriften und von Verwaltungsverfahren in Bezug auf das fliegende Personal in der Zivilluftfahrt gemäß der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008) - LuftVG -, der das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung dazu ermächtigt, die Flugverfahren durch Rechtsverordnung festzusetzen. Diese Befugnis hat das Ministerium aufgrund der gesetzlichen Ermächtigung in § 32 Abs. 4c Satz 1 LuftVG durch § 27a Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 der Luftverkehrsordnung (in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. März 1999 - BGBl. I S. 580, zuletzt geändert durch das Vierzehnte Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 8. Mai 2012 (BGBl. I S. 1032) - LuftVO - auf das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung - Bundesaufsichtsamt - übertragen. Diese Rechtsgrundlagen sind in der streitigen Rechtsverordnung auch genannt. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Regelung sind durch § 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG hinreichend konkret vorgegeben, so dass die Verordnungen den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügen (zu § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG a.F. zuletzt Hess.VGH, Urteil vom 16. März 2006 - 12 A 3258/04 -).
2. Formelle Fehler, die zu einer subjektiven Rechtsverletzung der Klägerin führen, sind nicht geltend gemacht und auch nicht gegeben. Insbesondere war eine Anhörung oder sonstige Beteiligung der Klägerin, die Mitglied der Fluglärmkommission ist, vor Erlass der streitigen Rechtsverordnungen nicht geboten. Weder Art. 80 GG noch das Luftverkehrsgesetz sehen eine Anhörung einzelner Betroffener bei dem Erlass von Rechtsverordnungen vor. Auch aus § 32 LuftVG i.V.m. § 27a LuftVO, die das Bundesaufsichtsamt zur Festlegung von Flugverfahren durch Rechtsverordnungen ermächtigen, lässt sich die Notwendigkeit einer Verfahrensbeteiligung einzelner lärmbetroffener Gemeinden oder Privater nicht herleiten. Die Anhörungs- und Beteiligungsvorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes können insoweit nicht herangezogen werden, da es sich nicht um ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG, sondern um ein Verfahren der Rechtssetzung im formellen Sinne handelt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4. März 2002 - 20 D 120/97.AK -, NZV 2002, 478 sowie juris). Beteiligungserfordernisse hat der Gesetzgeber vielmehr in §§ 32a, b LuftVG abschließend geregelt. Die in § 32b LuftVG vorgesehene Einrichtung einer Fluglärmkommission, der unter anderem Vertreter der vom Fluglärm in der Umgebung eines Flugplatzes betroffenen Gemeinden angehören ( § 32b Abs. 4 LuftVG) und die die Genehmigungsbehörden und die für die Flugsicherung zuständigen Stellen vor allem auch über Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm beraten soll, spricht aus gesetzessystematischen Gründen dafür, dass der Gesetzgeber eine förmliche Beteiligung der Gemeinden bei der Festlegung von Flugverfahren nicht lediglich versehentlich unterlassen hat, sondern weitergehende Anhörungsrechte der Gemeinden aus Lärmschutzgründen weder für geboten noch für sachgerecht hielt (BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 -, BVerwGE 119, 245 sowie juris Rn. 33). Die Fluglärmkommission hat - wie aus § 32b Abs. 1 Satz 1 LuftVG zu ersehen ist - eine beratende Funktion. Nach Abs. 4 Satz 1 spiegeln sich in ihrer Zusammensetzung die gegensätzlichen Interessen im Umfeld eines Flugplatzes wider. Denn neben Vertretern der vom Fluglärm betroffenen Nachbargemeinden sollen der Kommission u.a. auch Vertreter der Luftfahrzeughalter und des Flugplatzunternehmers angehören. Auf einfachgesetzlicher Ebene hat es damit sein Bewenden, dass die Gemeinden im Rahmen der Fluglärmkommission an Stellungnahmen und Empfehlungen zu Lärmschutzfragen mitwirken (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 44).
Angesichts der typischen und - bei gleicher Lage zur Streckenführung - auch gleichmäßigen Lärmbetroffenheit durch ein Flugverfahren ist es auch sonst weder geboten noch sinnvoll durchführbar, alle potentiell Lärmbetroffenen vor Erlass der Rechtsverordnung anzuhören. Auf Besonderheiten hinsichtlich der Situation einzelner Grundstücke kommt es, wie noch im Einzelnen darzulegen ist, hier nicht an. Die für die Abwägung maßgeblichen Parameter (wie z. B. Flugbewegungszahl, Flughöhe, Flugzeugmix und Besiedlungsstruktur) lassen sich auch ohne Anhörung aller Betroffenen hinreichend sicher und vollständig ermitteln (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 16. März 2006 - 11 A 3258/04 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4. März 2002 - 20 D 120/97.AK -, juris).
Ein Beteiligungsrecht der Klägerin ergibt sich auch nicht aus den Grundsätzen des Planungsrechts. Denn bei der Festlegung der Flugverfahren handelt es sich nach der ständigen Rechtsprechung des Senates nicht um eine fachplanerische oder eine entsprechende Entscheidung, die zwingend eine Anhörung der Betroffenen erfordern würde (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 17. April 2013 - 9 C 147/12.T -, juris Rn. 25 ff. mit weiteren Nachweisen).
Auch Art. 28 Abs. 2 GG vermittelt kein weitergehendes Beteiligungsrecht. Zwar kommt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ein unmittelbar auf der Grundlage des Art. 28 Abs. 2 GG beruhendes Beteiligungsrecht der Gemeinden bei solchen hoheitlichen Entscheidungen in Betracht, die durch unmittelbare Einwirkung auf das Gemeindegebiet das kommunale Selbstverwaltungsrecht, insbesondere die gemeindliche Planungshoheit, beeinträchtigen. Die Festlegung von Flugverfahren unterscheidet sich jedoch nach Art und Intensität der von diesen ausgehenden nachteiligen Wirkungen auf das Gemeindegebiet wesentlich von den bisher in der Rechtsprechung entschiedenen Fällen verfassungsunmittelbarer gemeindlicher Beteiligungsrechte, da sie - anders als etwa die fachplanerische Festlegung des Standortes eines Vorhabens - nicht unmittelbar auf das Gebiet der jeweiligen Gemeinden zugreift. Die mit den Regelungen in § 4 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm in der Fassung vom 31. Oktober 2007 (BGBl. I S. 2550) - FluglärmG - verbundene und an die Flugverfahrensfestlegung anknüpfende Einschränkung der kommunalen Planungshoheit ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden; Anhörungsrechte für in ihrer Planungshoheit betroffene Gemeinden folgen hieraus nur insoweit, als diese einschneidenden Beschränkungen unterliegen, und auch dann nicht unmittelbar gegenüber dem Bund (BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76 u.a. -, BVerfGE 56, 298). Dem ist mit den Beteiligungsregelungen in § 32 LuftVG Rechnung getragen worden, und da Art. 28 GG in weitergehendem Maß als Grundrechte einschränkbar ist, lassen sich darüberhinausgehende Beteiligungsrechte in einem von der Grundentscheidung über die Lärmbelastung unabhängigen Verfahren zur Bewirtschaftung des aufkommenden Flugverkehrs nicht daraus herleiten (BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 -, juris Rn. 34 ff. sowie vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 44) .
3. Die angegriffene Flugverfahrensfestlegung weist auch keine materiellen Fehler auf, die zu ihrer Rechtswidrigkeit und einer subjektiven Rechtverletzung der Klägerin führen.
Da weder im Luftverkehrsgesetz noch in der Luftverkehrs-Ordnung eine Konkretisierung der Abwägungspflicht formuliert worden ist, die der Beklagten als Normgeber im Rahmen des normgebenden Ermessens obliegt, unterliegt die Festlegung von Flugverfahren durch Rechtsverordnung gemäß § 27a Abs. 2 LuftVO in materieller Hinsicht einem Abwägungsgebot im Rahmen des rechtsstaatlich unabdingbar Gebotenen, nicht jedoch nach planungsrechtlichen Grundsätzen (BVerwG, Urteile vom 4. Mai 2005 - 4 C 6.04 -, BVerwGE 123, 322 und vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.).
Die Gesamtabwägung aller für das Vorhaben sprechenden Belange gegenüber den Belangen betroffener Dritter, insbesondere auch den Lärmbetroffenen, ist nämlich schon in dem Planfeststellungsverfahren über das Vorhaben des Flughafenausbaus oder der -erweiterung vorzunehmen, in dem auch über den zulässigen Umfang der luftverkehrsseitigen Kapazität zu entscheiden ist. Bei dem Verfahren zur Festsetzung von An- und Abflugverfahren handelt es sich um ein im Verhältnis zum Planfeststellungsverfahren für den Ausbau oder die Neuanlage eines Flughafens nicht nur formell eigenständiges Verfahren. Hierfür spricht auch die nunmehr in dem Fluglärmschutzgesetz getroffene Regelung, der zufolge konkreten Lärmbetroffenheiten nach der durch Verordnung vorzunehmenden Festsetzung der Lärmschutzbereiche durch das dort geregelte Entschädigungsverfahren zu begegnen ist. Die Festlegung von Flugverfahren nach § 27a LuftVO dient demgegenüber der sicheren und flüssigen Abwicklung des durch das planfestgestellte Vorhaben bedingten Verkehrs und damit der Bewirtschaftung der mit dem Planfeststellungsbeschluss zugelassenen Kapazität. Es handelt sich dabei nach der gesetzgeberischen Konzeption in erster Linie um ein sicherheitsrechtliches Instrument, das der Verhaltenssteuerung insbesondere bei An- und Abflügen zu und von näher bezeichneten Flugplätzen dient, und deren Adressat der Luftfahrzeugführer ist.
Dafür, dass auch die Rechtsverordnungen nach § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO dem sicherheitsrechtlichen Bereich zuzurechnen sind, spricht schon die systematische Stellung der Rechtsgrundlage in § 27a LuftVO und der Zusammenhang mit § 26 LuftVO, wonach Anweisungen von Fluglotsen zwar Vorrang vor den Flugverfahren zukommt, beide Instrumente aber der sicheren Abwicklung des vorhandenen Verkehrs dienen. Zwar haben die Luftfahrzeugführer bei Flügen innerhalb von kontrolliertem Luftraum - wie dem Luftraum C-Frankfurt - mit Flugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO - also Verhaltensanweisungen - zu rechnen, sich aber, bis eine solche Freigabe erfolgt, an die vorgeschriebenen Flugverfahren als Standard-Verhaltensanweisungen zu halten.
Zudem handelt es sich bei Flugverfahren auch nicht etwa um eine Art Luftstraße , wie der allgemein häufig gebrauchte Begriff „Flugrouten“ zu vermitteln scheint. Schon nach allgemeinem Sprachgebrauch ist unter einer Straße als einem Verkehrsweg ein körperlich-gegenständlicher Bereich als Teil der Erdoberfläche zu verstehen, der hergestellt wird oder in der Natur vorhanden ist, und der der Abwicklung von Verkehrsabläufen - in der Regel nach bestimmten Verkehrsregeln - dient. Schienenverkehr, Schiffsverkehr und grundsätzlich auch der Straßenverkehr sind auf die gegenständliche Existenz der Verkehrswege angewiesen, um ihre Verkehrsfunktion erfüllen zu können. Flugverfahren dagegen erschöpfen sich in den oben dargestellten Verkehrsregelungen oder Verhaltensvorschriften für die Luftfahrzeugführer sowie auch für die Fluglotsen; sie beschreiben allenfalls eine virtuelle Linie, auf der ein Flugzeug sicher das Ziel erreichen kann. Aus den verschiedensten Gründen ist nicht vorgesehen, dass diese „Ideallinie“ strikt einzuhalten ist, sondern davon kann und muss gegebenenfalls aus Gründen der Sicherheit und Flexibilität abgewichen werden, so dass es zu einer Streuung der Flugspuren sowohl zur Seite als auch in der Höhe kommt (vgl. hierzu auch Hess.VGH, Urteil vom 24. Oktober 2006 - 12 A 2216/05 -, NVwZ 2007, 597; Kaienburg/Uhl, Die Planung von Flugverfahren, ZLW 2012, S. 505, 509 f.).
Da das Bundesaufsichtsamt keinen Einfluss auf den Umfang des Flugbetriebs hat, verfügt es zudem im Rahmen des § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO nicht über das Maß an Gestaltungsfreiheit, das für eine Planungsentscheidung im materiellen Sinne typisch ist. Die Quelle des Fluglärms ist seiner Einwirkung entzogen, da das Lärmpotential durch die luftrechtliche Zulassungsentscheidung vorgegeben wird. Aus diesem Grund ist das Bundesaufsichtsamt darauf beschränkt, den vorhandenen Lärm gleichsam zu "bewirtschaften". Einen umfassenden Interessenausgleich, wie ihn das Planungsrecht fordert, kann es schon infolgedessen nicht gewährleisten. Zwar darf sich das Bundesaufsichtsamt bei dieser Entscheidung nicht ausschließlich von Sicherheitsüberlegungen leiten lassen, sondern hat eine Abwägungsentscheidung zu treffen, bei der auch anderen Belangen Rechnung zu tragen und insbesondere nach § 29b Abs. 2 LuftVG auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken ist. Die Festlegung der Flugverfahren hat deshalb nur insofern einen planerischen Einschlag, als damit verbundene Lärmbelastungen in der Umgebung des Flughafens in die Abwägung einzustellen sind. Sie weist damit aber allenfalls „eine gewisse Nähe“ zu Planungsentscheidungen auf, es handelt sich dabei weder selbst um eine fachplanerische Entscheidung noch sind die im Fachplanungsrecht zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze vollständig auf sie zu übertragen (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 26 ff.; Hess.VGH, Urteile vom 17. April 2013 - 9 C 147/12.T -, juris Rn. 28 und vom 16. März 2006 - 12 A 3258/04 -).
Diese Differenzierung zwischen dem Planfeststellungsverfahren bezüglich der Anlegung oder der Erweiterung des Flughafens einerseits und dem Verfahren zur Festlegung von An- und Abflugverfahren andererseits hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinen Urteilen vom 31. Juli 2012 (- 4 A 5000.10 u.a.; 4 A 7001/11 u.a. -, jeweils juris) bestätigt und dabei deutlich gemacht, dass die Bewältigung der mit dem Planvorhaben verbundenen Konflikte im Planfeststellungsverfahren zu erfolgen hat und dementsprechend dort auch die Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen ist. Effektiver Rechtsschutz gegen die Anlegung oder den Ausbau eines Flughafens und die damit verbundenen Beeinträchtigungen durch den Flugbetrieb kann danach nur im Planfeststellungsverfahren gewährleistet werden. Die Festlegung der Flugverfahren unterliegt zwar ebenfalls gerichtlicher Überprüfung, die eigentliche Störquelle lässt sich in diesem Verfahren jedoch nicht mehr beeinflussen. Da die Flugverfahren nicht zusammen mit der Entscheidung über die Anlegung oder den Ausbau des Flughafens im Planfeststellungsverfahren, sondern in einem gesonderten Verfahren vom Bundesaufsichtsamt festgelegt werden, ist die Ermittlung der Lärmbetroffenheiten und anderer Auswirkungen des Flugbetriebs im Planfeststellungsverfahren deshalb systemimmanent mit der Unsicherheit behaftet, dass die Verfahren für die An- und Abflüge noch nicht im Einzelnen feststehen. Der Planfeststellungsbeschluss muss auch solche Konflikte bewältigen, die sich daraus ergeben, dass später von der Grobplanung abweichende Flugverfahren festgesetzt werden und dadurch Lärmbetroffenheiten entstehen, die nach Art und Umfang durch die prognostizierten Flugverfahren nicht abgebildet werden. Daher muss im Planfeststellungsverfahren jeder beteiligt werden und Einwendungen erheben können, der durch Fluglärm abwägungserheblich betroffen werden kann, weil sein Grundstück innerhalb des Einwirkungsbereichs des Flughafens liegt und weder aus rechtlichen noch tatsächlichen Gründen auszuschließen ist, dass ein zu seiner Betroffenheit führendes Flugverfahren festgelegt wird.
Der Einschätzung, dass die Festlegung der Kapazität im Planfeststellungsbeschluss erfolgt, steht es auch nicht entgegen, dass in Fällen, in denen die sichere, geordnete und/oder flüssige Abwicklung des Flugverkehrs gefährdet ist, die Zahl der Flüge gesenkt und damit de facto auch die Kapazität beschränkt wird. Solche Fälle - etwa bedingt durch besondere meteorologische Bedingungen oder Schäden an den Start- oder Landebahnen - stellen nämlich grundsätzlich einen nur vorübergehenden Zustand dar und führen nicht zu einer Veränderung der planfestgestellten Kapazität. Dies wäre nur dann der Fall, wenn infolge dieser Umstände dauerhaft die Betriebssicherheit des Flugplatzes entfiele. Dann wären jedoch die Betriebserlaubnis und - sofern es sich um eine wesentliche Änderung handelte - der Planfeststellungsbeschluss in einem ergänzenden Verfahren entsprechend abzuändern .
Angesichts der unterschiedlichen Charaktere und Funktionen von Planfeststellung und Festsetzung der An- und Abflugverfahren liegt insoweit auch kein Verstoß gegen den Grundsatz der Problembewältigung vor, nach dem ein Planfeststellungsbeschluss alle von dem Planvorhaben in seiner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme bewältigen muss. Denn für das Planfeststellungsverfahren genügt eine prognostische Grobplanung der An- und Abflugverfahren, eine Detailplanung würde dem vorläufigen Charakter der nur prognostischen Planung nicht gerecht. Sie muss die Modalitäten des Flugbetriebs nur soweit abbilden, wie es für die jeweilige im Planfeststellungsverfahren zu treffende Entscheidung erforderlich ist, und zudem in aller Regel mit dem Bundesaufsichtsamt und der DFS abgestimmt sein. Das ist in dem der Erweiterung des Flughafens Frankfurt Main zugrundeliegenden Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 2007 in nicht zu beanstandender Weise erfolgt (vgl. Urteil des Senats vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a. -, juris Rn. 639 ff.). Einer Untersuchung aller realistischerweise in Betracht kommenden Flugverfahren auf zu erwartende Lärmbeeinträchtigungen bedarf es nicht, die Planfeststellungsbehörde kann sich auf die Betrachtung bestimmter Flugstrecken beschränken (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4000.10 -, BVerwGE 141, 1 sowie juris Rn. 145 ff.).
Nach den vorstehenden Grundsätzen ist die Festsetzungsentscheidung gerichtlich nur darauf überprüfbar, ob das Bundesaufsichtsamt von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, ob es den gesetzlichen, insbesondere durch § 29b Abs. 2 LuftVG bestimmten Rahmen erkannt und die rechtlich schutzwürdigen Interessen der Betroffenen, insbesondere deren Lärmschutzinteressen, in die gebotene Abwägung eingestellt und nicht ohne sachlichen Grund gegenüber den öffentlichen Interessen zurückgesetzt hat (BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 -, juris Rn. 44).
Ein darüberhinausgehender gesteigerter verfassungsrechtlicher Abwägungsanspruch ist entgegen der von der Klägerin vertretenen Ansicht nicht gegeben. Denn die Lärmschutzbelange von Anliegern eines planfestgestellten Flughafens werden schon deshalb nicht zurückgesetzt, weil die generelle Zumutbarkeit des durch das Vorhaben zu erwartenden Lärms im Planfeststellungsverfahren und konkrete - aus der Festsetzung von Flugverfahren folgende - Lärmbetroffenheiten Einzelner in dem nachfolgenden Verfahren der Erstattung von Aufwendungen und/oder Entschädigungen nach Festsetzung der Lärmschutzbereiche nach §§ 4, 9 und 10 FluglärmG Beachtung finden. Die Lärmschutzbelange Betroffener werden damit nicht etwa ohne jede Abwägung verdrängt, sondern sind sowohl im Planfeststellungsverfahren als auch im Verfahren über die Festsetzung von Flugverfahren mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die jeweilige Abwägung einzustellen. Eine Abwägung findet also sowohl im Planfeststellungsverfahren als auch im Verfahren zur Festsetzung von Flugverfahren statt, wenn auch auf unterschiedlichen Stufen und anhand unterschiedlicher Maßstäbe.
Die von der Klägerin angegriffenen Flugverfahren sind schon im Planfeststellungsverfahren prognostiziert und der Lärmprognose zugrundegelegt worden und waren demzufolge bereits Gegenstand gerichtlicher Überprüfung. Am Flughafen Frankfurt Main wird nämlich für die Parallelbahnen 25C und 25L bereits seit vielen Jahren eine Anflugführung über einen Gegenanflug, einen Eindrehbereich und einen Endanflug praktiziert (vgl. Urteil des Senats vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a., juris Rn. 835). Dementsprechend ist im Planfeststellungsverfahren auch von einem Endanflug auf die Bahnen 25C/25L bzw. 25R in gerader Verlängerung der Landebahnen mit einem Gleitwinkel von 3° ausgegangen worden (vgl. Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 2007, S. 566). Die Klägerin hat ihre Lärmschutzbelange sowohl im Planfeststellungsverfahren als auch im anschließenden gerichtlichen Verfahren geltend gemacht und schon dort ausgeführt, dass segmentierte anstelle gebündelter Anflugverfahren, eine Änderung der Betriebsrichtungsverteilung und steilere Anflugwinkel zu einer wesentlichen Entlastung ihres Stadtgebietes führen würden. Zwar hat der Senat die Einwendungen, die sich auf Flugverfahren beziehen, schon deshalb als nicht begründet erachtet, weil der Planfeststellungsbehörde die Kompetenz für den Erlass derartiger Regelungen fehlt, und sich mit den von der Klägerin angesprochen Gesichtspunkten daher nicht im Einzelnen auseinandergesetzt (vgl. Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a. -, juris Rn. 832 ff.), diese Einschätzung hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 4. April 2012 (- 4 C 8.09 u.a.-, juris Rn. 405) bestätigt. Die Flugverfahren haben jedoch dadurch Berücksichtigung gefunden, dass sie der Lärmprognose zugrundegelegt worden sind und damit in die Ermittlung der Lärmbelastung und der mit dem Ausbauvorhaben verbundenen Lärmzuwächse - auch für die Klägerin - eingegangen sind. Diese Lärmermittlung ist weder von dem Senat noch von dem Bundesverwaltungsgericht beanstandet worden (vgl. dessen Urteil vom 4. April 2012 - 4 C 8.09 u.a.-, juris Rn. 197 ff.). Dadurch, dass bereits im Planfeststellungsverfahren von einer derartigen Endanflugführung ausgegangen worden ist, hat diese zudem bei der Umweltverträglichkeitsprüfung für den Flughafenausbau Berücksichtigung gefunden. Die Situation unterscheidet sich insoweit von der hinsichtlich des Ausbaus des Flughafens Berlin Brandenburg, da dort im Jahr 2012 ohne erneute Umweltverträglichkeitsprüfung Flugstrecken festgesetzt worden sind, die erheblich von den dem Planfeststellungsbeschluss vom 13. August 2004 zugrundeliegenden Streckenführungen abweichen.
Nach § 29b Abs. 2 LuftVG haben die Luftfahrtbehörden und die für die Flugsicherung zuständigen Stellen „auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken“. Die Norm enthält eine Regelverpflichtung, das Entstehen unzumutbaren Lärms zu verhindern, die allerdings unter dem Vorbehalt des Machbaren steht (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 30). Bei der Frage, welche Anforderungen im Konkreten an die Rechtfertigungs- und die Nachweispflichten der Behörde zu stellen sind, ist deshalb grundsätzlich danach zu unterscheiden, ob die festgelegten Flugverfahren in dem davon betroffenen Bereich für die dortige Bevölkerung mit unzumutbaren Lärmeinwirkungen verbunden sind oder ob dies nicht der Fall ist.
Ein Flugverfahren, durch das Lärmbelastungen unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle hervorgerufen werden, ist schon dann abwägungsfehlerfrei festgestellt worden, wenn sich dafür sachlich einleuchtende Gründe anführen lassen. Einer besonderen Rechtfertigung und eines besonderen Nachweises, dass schonendere Lösungen nicht in Betracht kommen, bedarf es nicht.
Daraus folgt im Ergebnis, dass in den Fällen, in denen sowohl Lösungen mit Lärmwirkungen unterhalb als auch Lösungen mit Lärmwirkungen oberhalb der Zumutbarkeitsgrenze zur Verfügung stehen, die Entscheidung für eine mit unzumutbaren Folgen für betroffene Anwohner verbundene Lösung mit Blick auf die Wertung des § 29b Abs. 2 LuftVG einem besonderen Rechtfertigungszwang unterliegt; hier können regelmäßig nur sicherheitsbezogene Erwägungen von Gewicht die Wahl eines solchen Flugverfahrens rechtfertigen. Davon zu unterscheiden sind bloße Verteilungsfälle, in denen unter Ausschöpfung aller sicherheitstechnisch vertretbaren Möglichkeiten vergleichbare Lärmbelastungen bei keinem erwägenswerten Flugverfahren vermieden werden können und es deshalb nur darum geht, wer die Lärmbelastung zu tragen hat (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 27. November 2012 - 9 C 491/11.T -, juris Rn. 24; OVG Sachsen, Urteil vom 27. Juni 2012 - 1 C 13/08 - , juris Rn.49; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13. November 2008 - 20 D 124.06.AK -, juris Rn. 100). Hier bleibt es dem weiten Gestaltungsspielraum des Bundesaufsichtsamtes bei der Wahl zwischen verschiedenen Alternativen zur Bewältigung der Lärmproblematik überlassen, bei vorrangiger Maßgabe der Aspekte des Luftverkehrs zu beurteilen, ob die Flugbewegungen eher gebündelt oder gestreut werden, die Lärmbelastungen also nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs verteilt werden oder einzelne Gebiete möglichst verschont bleiben sollen. Ebenso ist seiner Entscheidung vorbehalten, ob bei der Bewertung der Belastungsstärke auf den Umfang der räumlichen Betroffenheit oder die Zahl der betroffenen Bewohner abgestellt und welches Gewicht dabei der Stärke der Lärmereignisse zuerkannt werden soll (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 42.).
Für die Frage, ob die Festlegung der Flugverfahren den vorgenannten Anforderungen entspricht, ist grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Entscheidung abzustellen (OVG Sachsen, Urteil vom 27. Juni 2012 - 1 C 13.08 -, juris Rn. 50). Des Weiteren ist während des Rechtsstreits erfolgten Überprüfungen und eventuell normierten Veränderungen der Verfahren sowie den hierfür maßgeblichen Erwägungen des Bundesaufsichtsamtes Rechnung zu tragen. (BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 -, a.a.O.).
Ausgehend von diesen Grundsätzen wird die Klägerin durch die beanstandete Festlegung der Flugverfahren nicht in ihren Rechten verletzt. Das Bundesaufsichtsamt hat die der Klägerin drohenden Lärmbelastungen hinreichend ermittelt und in nicht zu beanstandender Weise bewertet (3.1). Die Wahl der hierfür verantwortlichen Flugverfahren ist sachlich gerechtfertigt und eine vorzugswürdige Alternative musste sich dem Bundesaufsichtsamt nicht aufdrängen (3.2).
3.1 Das Bundesaufsichtsamt hat entgegen der Ansicht der Klägerin der ihm obliegenden Ermittlungspflicht aus § 29b Abs. 2 LuftVG Genüge getan und hinreichende Erwägungen zur Lärmbelastung der Bevölkerung angestellt. Es sind insoweit keine Defizite feststellbar, die zu einer Verletzung von Rechten der Klägerin führen können.
Der Umfang der Ermittlungspflicht richtet sich nach den materiell-rechtlichen Anforderungen. Gibt das materielle Recht - wie hier - lediglich einen groben Maßstab vor, so bedarf es nicht der Ermittlung von Details, auf die es für die Entscheidung nicht ankommt. Das Anforderungsprofil bei der Festlegung von Flugverfahren lässt sich schon aus Gründen der Sachgesetzlichkeit nicht in Anlehnung an die Grundsätze bestimmen, die im Fachplanungsrecht für das Abwägungsgebot entwickelt worden sind, insbesondere da Flugverfahren sich im Gegensatz zu Verkehrswegeplanungen am Boden nicht in einer Weise festlegen lassen, die eine parzellenscharfe Feststellung dahingehend zulässt, mit welchen Beeinträchtigungen Dritte rechnen müssen. Auch die Immissionen, die von Luftfahrzeugen ausgehen, hängen von verschiedenen Faktoren ab. Neben dem Flugzeugtyp, der Triebwerksleistung und dem Gewicht des Luftfahrzeugs sind vor allem die meteorologischen Verhältnisse von Bedeutung, wie etwa die Windrichtung und -geschwindigkeit sowie die Lufttemperatur. Wegen dieser Imponderabilien ist die Schallausbreitung nicht exakt vorhersehbar. Dies zwingt bei der Ermittlung und der Bewertung der Belastungssituation zu Pauschalierungen. Bei der Sachverhaltsfeststellung kann sich das Bundesaufsichtsamt deshalb durchweg darauf beschränken, anhand von aktuellem Kartenmaterial, das zuverlässig Aufschluss über die Siedlungsstruktur bietet, näher aufzuklären, wie groß der Kreis potenzieller Lärmbetroffener ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 -, juris Rn. 38 und vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 -, juris Rn. 44). Weitere Ermittlungen sind nur dann anzustellen, wenn die konkreten Umstände hierzu Anlass geben. Welche Untersuchungstiefe hierbei sachlich und räumlich geboten ist, richtet sich vornehmlich nach dem Ausmaß der Lärmbelastung. Ist - wie im vorliegenden Fall - als wahrscheinlich oder gar als gewiss davon auszugehen, dass durch den Flugverkehr in dem durch das Flugverfahren bestimmten Bereich unzumutbarer Lärm im Sinne des § 29b Abs. 2 LuftVG hervorgerufen wird, so hat das Bundesaufsichtsamt umso intensiver zu prüfen, ob sich Streckenalternativen anbieten, die Abhilfe versprechen, je deutlicher die Zumutbarkeitsschwelle voraussichtlich überschritten wird. Liegt der Schluss auf unzumutbare Lärmbeeinträchtigungen dagegen von vornherein fern, so erübrigt es sich, alle Einzeltatsachen zu ermitteln, die geeignet sind, diese Annahme zu erhärten. Verfügt das Bundesaufsichtsamt über eine Tatsachengrundlage, die für eine an § 29b Abs. 2 LuftVG orientierte Lärmbeurteilung ausreicht, so kann es sich weitere Nachforschungen, die keine entscheidungsrelevanten zusätzlichen Erkenntnisse versprechen, ersparen (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 V 11.03 -, juris Rn. 40).
Zur ausreichenden Wahrung der Lärmschutzbelange ist die Ausweisung der exakten Anzahl der bei den ins Auge gefassten jeweiligen Varianten im Einzelnen Betroffenen unter exakter Spezifizierung des Ausmaßes ihrer Lärmbetroffenheiten bei der gegebenen Sachlage nicht erforderlich. Dies gilt nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund des weiten Gestaltungs- und Bewertungsspielraums des Bundesaufsichtsamtes bei der Wahl zwischen den verschiedenen Alternativen zur Lärmverteilung und der Einschätzung und Bewertung der jeweiligen Gesamtlärmsituation, wonach es ihm überlassen ist, ob insoweit etwa eher auf den Umfang der räumlichen Betroffenheit oder auf die Zahl der betroffenen Bewohner abgestellt und welches Gewicht dabei der Stärke der Lärmereignisse zuerkannt werden soll (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13. November 2008 - 20 D 124/06. AK -, juris Rn. 71). Zur Herbeiführung einer abwägungsgerechten Entscheidung besteht keine generelle Pflicht zu einer bis auf die Ebene der einzelnen in Rede stehenden Grundstücke vordringenden Sachverhaltsaufklärung, die eine individuelle Anhörung bedingen könnte. Vielmehr reicht eine - prinzipiell zulässige - generalisierende, großräumige Betrachtung im Grundsatz aus (vgl. OVG Sachsen, Urteil vom 27. Juni 2012 - 1 C 13/08 -, juris Rn. 56; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4. März 2002 - 20 D 120/97. AK -, a.a.O.). Etwaige Ermittlungsmängel in Bezug auf ihre Lärmschutzbelange im vorangegangenen Planfeststellungsverfahren, wie sie die Klägerin hier wiederum geltend macht, sind in diesem Zusammenhang ohne Belang und nach den rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidungen über ihre Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss zudem auch nicht gegeben.
Unter Beachtung dieser Grundsätze sind die getroffenen Ermittlungen nicht zu beanstanden. Das Bundesaufsichtsamt hat den maßgeblichen Sachverhalt in Bezug auf die Lärmbelange der Klägerin ausreichend ermittelt.
Das Bundesaufsichtsamt hat in seiner Niederschrift der der Festlegungsentscheidung zugrundeliegenden Abwägung vom 7. Februar 2012 (II/Bl. 0073 ff. Behördenakte) auf die Planunterlagen der DFS vom 18. März 2011 (II/Bl. 0353 ff.) Bezug genommen, die sich nicht nur auf die Abflugverfahren bei Betriebsrichtung 25 bezogen, sondern auch auf Anflugverfahren für beide Betriebsrichtungen. Neben den - grundsätzlich nur im Falle eines Funkausfalls genutzten - Standardeinflugstrecken sind davon eine Anpassung der Radarführungsstrecken auf den Endanflugkurs sowie die Präzisionsanflugverfahren für die Landebahn Nordwest erfasst.
Dabei hat die DFS berücksichtigt, dass am Flughafen Frankfurt bereits seit vielen Jahren eine Verfahrensgestaltung mit langen Gegenanflugsegmenten, in denen die Flugzeuge an verschiedenen hintereinander angeordneten Wegpunkten jeweils über ein Queranflugsegment zu dem Endanflugsegment eingedreht werden können, praktiziert wird. In dieses ursprünglich nur für Landungen auf die Parallelbahnen angewandte System musste die zum Oktober 2011 in Betrieb genommene Landebahn Nordwest einbezogen werden, so dass es der Festlegung von Flugverfahren bedurfte, die die Bahn in beiden Betriebsrichtungen mit den unterschiedlichen Anfangs- und Endpunkten des Streckensystems verbinden.
Im Hinblick auf die anstehende Inbetriebnahme der neuen Landebahn hatte das Bundesaufsichtsamt zuvor mit Abwägungsentscheidung vom 10. Januar 2011 (I/Bl. 0281 ff. Behördenakte) ausgehend von den verschiedenen Freigabegrenzen des Streckennetzes bis zu den Endanflugpunkten u.a. die Radarführungsstrecken für die nördlichen und südlichen Gegenanflug- und die entsprechenden Queranflugsegmente - insbesondere zur Wahrung der erforderlichen Abstände zwischen Gegenanflug- und Endanflugsegmenten - neu konzipiert, dies hat u.a. zu einer Verschiebung des nördlichen Gegenanflugs um etwa 2,5 bis 3 km nach Norden sowie des südlichen Gegenanflugs um etwa 2,2 km nach Süden geführt. Die entsprechenden Verfahren sind mit der 34. ÄndVO vom 25. Januar 2011, die am 10. März 2011 in Kraft getreten ist, festgesetzt worden. Zur Vorbereitung dieser Abwägungsentscheidung hatte das Bundesaufsichtsamt Unterlagen der DFS (Schreiben vom 15. Oktober 2010 sowie 30. November 2010 jeweils mit Anlagen, I/Bl. 0003 ff., 0082 ff. Behördenakte) herangezogen, die - wie der Senat in dem den nördlichen Gegenanflug betreffenden Urteil vom 17. April 2013 (- 9 C 147/12.T -, juris Rn. 53 ff.) sowie dem die Führung des verlängerten Horizontallandeanflugs über das Kinzigtal betreffenden Urteil vom 24. September 2013 (- 9 C 573/12.T -) ausgeführt hat - eine ausreichende Grundlage für die getroffenen Festsetzungen darstellten. Darunter befanden sich eine Darstellung der bisherigen (Alternative 1) und der geplanten (Alternative 2) Standardeinflugstrecken und Radarführungsstrecken jeweils bis zu Endanflugpunkten REDGO und LEDKI in segmentierter Darstellung, einschließlich der ausgehend von den Flughöhen und den überflogenen Städten und Orten auf der Grundlage topografischer Karten mit der jeweiligen Besiedlungssituation für die einzelnen Segmente ermittelten Betroffenheiten. Entsprechende Ermittlungen waren für zwei weitere, nicht von vornherein aus flugbetrieblichen oder flugsicherungsbetrieblichen Gründen ausscheidende Planungsvarianten (Alternativen 3 und 4) für jede Betriebsrichtung angestellt worden. Zudem war eine vergleichende Betrachtung der Fluglärmbetroffenheiten bezüglich der bisherigen sowie der beantragten Streckenführung erstellt worden. Die DFS hat diese Berechnungen - wie der Senat in dem Verfahren 9 C 147/12.T festgestellt hat - auf der Grundlage aktueller, auch kartografisch aufgearbeiteter Geodaten angestellt, die von einem kommerziellen Anbieter in verschiedenen Rastern flächendeckend für Deutschland zur Verfügung gestellt werden, indem sie diese Daten unter Nutzung der größtmöglichen Auflösung auf einer GIS-Oberfläche mit den geplanten Flugverfahren „verschnitten“ hat, um die Lärmbetroffenheiten zu ermitteln.
In den der streitigen Verfahrensfestsetzung zugrundeliegenden Planunterlagen vom 18. März 2011 hat die DFS die Radarführungsstrecken dahingehend angepasst, dass die Luftfahrzeuge, die für die Landebahn Nordwest geplant sind, auf den Endanflugkurs für diese Bahn geführt werden. Dazu ist ein zweiter, auf die Landebahn Nordwest ausgerichteter Endanflugsektor etabliert und der nördliche Queranflug jeweils um etwa 1.852 m verkürzt worden. Für beide Betriebsrichtungen sind ausgehend von den neu eingeführten Wegpunkten DF 454 für die Betriebsrichtung 07 bzw. DF 426 für die Betriebsrichtung 25 für die Strecken bis zu den Endanflugpunkten NODGO bzw. NIBAP die jeweiligen Betroffenheiten für die Segmente ermittelt worden, dies ist wiederum auf der Grundlage der Flughöhen und der überflogenen Städte und Orte anhand topografischer Karten mit der jeweiligen Besiedlungssituation erfolgt. Ferner sind die Präzisionsanflugverfahren auf die Landebahn Nordwest für beide Betriebsrichtungen festgelegt worden, auch hierzu ist eine grafische Darstellung der Anflugverfahren sowie eine Darstellung auf einer topografischen Karte mit der Besiedlungssituation vorgenommen worden. Zudem hat die DFS unter dem 4. April 2012 Planunterlagen zur Einführung eines ILS CAT I mit einem Anflugwinkel von 3,20° für die Landebahnen 25R/07L sowie einer entsprechenden Anpassung der Radarführungsstrecken erstellt (Bl. 0013 Behördenakte zur 40. ÄndVO).
Diese Unterlagen bilden zur Überzeugung des erkennenden Senats eine hinreichende Grundlage für die Ermittlung und Bewertung der der Klägerin drohenden Lärmbelastungen. Angesichts dessen, dass die Lage der Endanflugsegmente zum einen durch die bereits existierende Verfahrensgestaltung mit Gegenanflug- und Queranflugsegmenten sowie zum anderen durch die Verortung der Landebahnen des Verkehrsflughafens vorgegeben war, bedurfte es diesbezüglich keiner weitergehenden Ermittlungen, zumal sich die Führung des Endanfluges auf die Bahn 25L nicht verändert hat. Insbesondere war auch die genaue Anzahl an lärmsensiblen Einrichtungen auf dem Gebiet der Klägerin nicht zu ermitteln. Die Beklagte hat hinsichtlich der Betrachtung der Fluglärmauswirkungen vielmehr in nicht zu beanstandender Weise den Schwerpunkt auf die Verortung der Gegenanflugsegmente und der als Verbindung zum Endanflug dienenden Queranflugsegmente gelegt. Dabei hat sie in hinreichendem Maße (vgl. Urteile des Senats vom 17. April 2013 - 9 C 147/12.T -, juris Rn. 62 ff. und vom 24. September 2013 - 9 C 573/12.T -) Alternativplanungen in ihre abwägende Entscheidung über die Streckenfestlegung vom 10. Januar 2011 einbezogen.
Da der Beklagten in Bezug auf die Festlegung der Anflugverfahren in dem schon bestehenden Streckensystem kaum ein Spielraum zur Verfügung gestanden hat, war es auch nicht erforderlich, zu prüfen, ob insoweit weniger lärmbelastende Alternativen in Erwägung zu ziehen sind. Es begegnet daher insbesondere auch keinen rechtlichen Bedenken, dass die DFS und daran anknüpfend die Beklagte sich weder in dem zum Erlass der 36. ÄndVO führenden Verfahren noch in einem der späteren Änderungsverfahren mit dem von der Klägerin präferierten segmentierten Anflugverfahren auseinandergesetzt und dessen zumindest ergänzende Nutzung in Erwägung gezogen haben.
Im Übrigen ist der sogenannte „segmented approach“, der statt eines in gerader Linie auf die Landebahnen führenden Anfluges eine Verschwenkung der Anfluggrundlinie bis zum Eindrehen auf das verkürzte letzte gerade Endanflugsegment vorsieht und damit ein Umfliegen von Besiedelungsschwerpunkten ermöglicht, bereits Gegenstand der 33. ÄndVO vom 6. Januar 2011 (BAnz. S. 236), in Kraft getreten am 10. Februar 2010, gewesen. Damit sind für Anflüge auf die Parallelbahnen für beide Betriebsrichtungen allein aus Lärmschutzgründen ergänzende segmentierte RNAV- (GPS-) Flugverfahren im Probebetrieb für den Zeitraum von 23.00 Uhr bis 5.00 Uhr festgelegt worden, mit denen durch eine Verlagerung der Anflüge in weniger dicht besiedelte Bereiche eine Entlastung der Besiedelungskerne in der Umgebung des Flughafens - bei Betriebsrichtung 25 ausdrücklich auch der Siedlungsbereiche der Klägerin - erreicht werden sollte. In der dieser Festlegung zugrundeliegenden Abwägungsentscheidung vom 27. Dezember 2010 hat die Beklagte ausgeführt, dass die segmentierten Anflugverfahren wegen der nicht durchgängigen Verfügbarkeit der erforderlichen Flächennavigationstechnik in den Luftfahrzeugen, der einen Nichtpräzisionsanflug nicht durchgängig erlaubenden Wetterbedingungen und der kapazitativen Einschränkungen, die mit solchen Verfahren im Vergleich zu den bisherigen Standardanflugverfahren verbunden sind, nicht anstelle der bisherigen Anflugverfahren, sondern nur zur Nachtzeit zwischen 23.00 Uhr und 5.00 Uhr zusätzlich (mit entsprechendem Vorrang) zur Verfügung gestellt werden sollen. Zudem sollte die Festlegung zunächst probeweise erfolgen, um die Flugverfahren im Hinblick auf betriebliche Aspekte und die Entwicklung der Fluglärmsituation beurteilen zu können. Die Beklagte hatte sich demnach bereits in der Vergangenheit damit auseinandergesetzt, inwieweit und auf welche Weise eine Verfahrensgestaltung mithilfe segmentierter Anflugverfahren möglich ist, und dabei insbesondere auch berücksichtigt, welche Limitierungen mit diesen Verfahren verbunden sind, so dass es schon aus diesem Grund im Rahmen der Festsetzung der angegriffenen Flugverfahren keiner weiteren Erörterung dieses Gesichtspunkte bedurfte. Darüber hinaus würde sich ein derartiges Anflugverfahren auch nicht in die bestehende und der Planfeststellung zugrundeliegende Verfahrensgestaltung einpassen, die eine Führung der Luftfahrzeuge über einen Gegenanflug und Queranflugsegmente zu dem Endanflugpunkt und daran anschließend bis zur Landebahn vorsieht, da sich ein solches Anflugsystem mit segmentierten Anflügen nicht verwirklichen ließe. Hinzu kommt, dass der durch das Planfeststellungsverfahren vorgegebene unabhängige Parallelbahnbetrieb der Landebahn Nordwest im Verhältnis zu den Parallelbahnen Präzisionsanflugverfahren voraussetzt, daher gibt der Planfeststellungsbeschluss für die Nutzung der Landebahn Nordwest auch die Verfügbarkeit von ILS-Anlagen vor. Die Anwendung segmentierter Anflugverfahren hätte daher zur Folge, dass die im Planfeststellungsverfahren festgesetzten Kapazitäten nicht ausgeschöpft werden könnten. Zu einer weiteren Auseinandersetzung mit solchen Planungsalternativen, die aus flugbetrieblichen bzw. flugsicherheitsbetrieblichen Gründen von vornherein ausscheiden, bestand jedoch kein Anlass. Angesichts dessen, dass ein Anflugwinkel von 3° bereits in der Planfeststellung vorausgesetzt worden ist und - wie im Folgenden noch ausgeführt wird - den ICAO-Vorgaben entspricht, begründet der Umstand, dass keine ausdrückliche Alternativenprüfung in Bezug auf einen steileren Anflugwinkel durchgeführt worden ist, ebenfalls kein Ermittlungsdefizit. Ein solches ergibt sich entgegen der von der Klägerin vertretenen Ansicht auch nicht daraus, dass das Bundesaufsichtsamt in seine Abwägung nicht eine Betriebsrichtungsverteilung nach Windrichtungsverteilung eingestellt hat, um festzustellen, welche Be- und Entlastungen sich daraus ergäben, da die Beklagte mit den angegriffenen Verordnungen für jede der beiden Betriebsrichtungen Flugverfahren festgesetzt und schon keine Entscheidung über eine Betriebsrichtungsverteilung getroffen hat.
Die Beklagte hat die Lärmwirkungen, die für die Klägerin mit den angegriffenen Verfahrensfestlegungen verbunden sind, auch in rechtlich nicht zu beanstandender Weise bewertet.
Nach § 29b Abs. 2 LuftVG haben die Luftfahrtbehörden und die für die Flugsicherung zuständige Stelle Drittschutzinteressen dadurch zu wahren, dass sie auch auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinwirken. Der hier einschlägige Begriff des unzumutbaren Lärms nach § 29b Abs. 2 LuftVG deckt sich mit dem immissionsschutzrechtlichen Begriff der erheblichen Lärmbelästigung. Während § 29b Abs. 2 LuftVG einerseits im Interesse des Lärmschutzes unterhalb der durch das Verfassungsrecht markierten äußersten Zumutbarkeitsgrenze ansetzt, sind andererseits bei der Festlegung von Flugverfahren nicht wie bei einer fachplanungsrechtlichen Abwägung sämtliche Lärmeinwirkungen bis hin zur Geringfügigkeitsgrenze uneingeschränkt abwägungsrelevant (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.). Die Lärmschutzklausel des § 29b Abs. 2 LuftVG hebt sich in diesem Punkt insbesondere von dem Lärmschutzregime ab, das im luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren gilt (BVerwG, Urteil vom 24.06.2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 28). Der Gesetzgeber hat - wie oben schon dargestellt - mit diesen Regelungen der Tatsache Rechnung getragen, dass das Bundesaufsichtsamt nicht stets in der Lage ist, dem Lärmschutzziel des § 29b Abs. 2 LuftVG gerecht zu werden, weil sich durch die Festlegung von Flugverfahren das Ausmaß des Luftverkehrsaufkommens nicht beeinflussen lässt. Da sich der Normgeber vielmehr in diesem Rahmen an der schon zuvor anderweitig getroffenen Grundentscheidung über den zulässigen Umfang der Verkehrsmenge auszurichten hat und zum Lärmschutz nur insoweit beitragen kann, als Sicherheitsanforderungen dies zulassen, können Verteilungsmaßnahmen nur unter Ausschöpfung aller sicherheitsrechtlich vertretbaren Möglichkeiten Abhilfe versprechen. Das durch § 29b Abs. 2 LuftVG vorgegebene Ziel steht mithin unter dem Vorbehalt des Machbaren. Dem Normgeber kommt insoweit ein weiter Gestaltungsspielraum zu, die Luftaufsichtsbehörden haben darüber zu entscheiden, ob und wie Lärmbelastungen im Rahmen des Zumutbaren „nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs aufgeteilt werden oder bestimmte Gebiete verschont bleiben".
Für die Ermittlung der danach maßgeblichen Zumutbarkeitsschwelle ist das Fluglärmschutzgesetz anwendbar, gegen das weder verfassungsrechtliche noch gemeinschaftsrechtliche Bedenken bestehen. Insbesondere war der Gesetzgeber auch nicht gehalten, die Auslösewerte für Schutzansprüche im Fall von Fluglärm für Wohnungen einerseits und schutzbedürftige Einrichtungen andererseits (z. B. Krankenhäuser, Schulen, Altenheime) unterschiedlich zu gestalten. Wenngleich für andere Lärmquellen einschlägige Regelungen insoweit zum Teil differenzierte Schallschutzanforderungen vorsehen (vgl. z. B. § 2 Abs. 1 der 16. BImSchV), war der Gesetzgeber bei der Neuregelung des Fluglärmschutzgesetzes in Anbetracht des ihm zukommenden weiten Gestaltungsspielraums nicht gehindert, hinsichtlich des Fluglärms eine davon abweichende Wertung zugrunde zu legen, ohne dass die Regelung dadurch in verfassungswidriger Weise inkonsistent oder gleichheitswidrig wäre (vgl. Urteil des Senats vom 24. September 2013 - 9 C 573/12.T -).
Da die letzte wesentliche bauliche Erweiterung in Form der Planfeststellung des Ausbauvorhabens im Jahr 2007 stattgefunden hat, handelt es sich um einen wesentlich baulich erweiterten Flugplatz im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 3 FluglärmG, so dass auf den Wert des § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1a FluglärmG und nicht auf die Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1b FluglärmG abzustellen ist. Bei neuen oder wesentlich erweiterten - zivilen - Flughäfen gehört zur Tag-Schutzzone 1 das Gebiet, in dem der fluglärmbedingte Dauerschallpegel 60 dB(A) überschreitet, und zur Tag-Schutzzone 2 das Gebiet, in dem der fluglärmbedingte Dauerschallpegel 55 dB(A) überschreitet (§ 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 FluglärmG). Bei neuen oder wesentlich erweiterten - zivilen - Flughäfen gehörte zur Nacht-Schutzzone bis zum 31. Dezember 2010 das Gebiet, in dem der Dauerschallpegel 53 dB(A) überschreitet oder mehr als 6 Spitzenpegel von über 57 dB(A) auftreten; seit dem 1. Januar 2011 gehört nach § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1b FluglärmG das Gebiet zur Nachtschutzzone für diese Flughäfen, in dem der Dauerschallpegel 50 dB(A) überschreitet oder mehr als 6 Maximalpegel von über 53 dB(A) auftreten. Dabei handelt es sich um Innenpegel; der Außenpegel ist jeweils um 15 dB(A) höher (arg. § 3 FluglärmG; Anlage 3 zu § 3 FluglärmG i. V. m. § 4 Abs. 1 S. 4 der Ersten Verordnung zur Durchführung des Fluglärmgesetzes vom 27. Dezember 2008 - 1. FlugLSV (BGBl. I S. 2980)).
Das Gebiet der Klägerin liegt weitgehend im Bereich der Tag-Schutzzone 2 und in erheblichen Teilen auch in der Nachtschutzzone sowie in Teilen in den Bereichen der Tag-Schutzzone 1 (vgl. Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den Verkehrsflughafen Frankfurt Main vom 30. September 2011, GVBl. I S. 438 - LärmschutzbereichsVO -). Danach beruft sich die Klägerin auch unter Zugrundelegung der Auffassung der Beigeladenen, die die Werte für die Tag-Schutzzone 1 sowie die Nacht-Schutzzone als maßgeblich für die Unzumutbarkeit von Fluglärm erachtet, zu Recht darauf, dass die streitgegenständlichen Flugverfahren für sie zu einer als unzumutbar zu bewertenden Lärmbelastung führen.
Dies hat auch das Bundesaufsichtsamt in seinem Abwägungsvermerk vom 7. Februar 2012 angenommen und dabei, obwohl der Planfeststellungsbeschluss vor dem 31. Dezember 2010 ergangen ist, statt der einschlägigen Werte des § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1a FluglärmG zugunsten der Lärmbetroffenen die für diese günstigeren Werte des § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1b FluglärmG für die Beurteilung der Zumutbarkeit zugrundegelegt und für die Tagzeit die Werte der Tag-Schutzzone 2 (LAeq Tag = 55 dB(A)) und für die Nachtzeit die Werte der Nacht-Schutzzone (LAeq Nacht = 50 dB(A) oder LAmax = 6 mal 68 dB(A)) herangezogen. Davon ausgehend ist es zu der Einschätzung gelangt, dass die Präzisionsanflugverfahren aufgrund ihrer Natur und Lage geeignet seien, Lärmwirkungen von unterschiedlicher, teils auch großer Intensität zu erzeugen. Es sei in erheblichem Umfang auch in den besiedelten Bereichen westlich wie östlich des Flughafens mit unzumutbaren Fluglärmbelastungen, sowohl am Tage als auch in der Nacht, zu rechnen. Diese entstünden, teilweise verstärkt bzw. beeinflusst durch die Abflüge von den südlich gelegenen Startbahnen, in wesentlichen Teilen durch die Befliegung der Präzisionsanflugverfahren vom Endanflugpunkt zur jeweiligen Piste.
Die Feststellungen des Bundesaufsichtsamts zu den von den festgesetzten Flugverfahren ausgehenden Lärmwirkungen für die Klägerin sind nach alledem weder fehlerhaft noch lassen sie deren Belange unberücksichtigt.
Soweit die Klägerin angegeben hat, durch die angegriffenen Flugverfahren sei es zu zusätzlichen Fluglärmimmissionen gekommen, die erheblich höher seien, als es der Senat in seinem Urteil vom 21. August 2009 angenommen habe, und teilweise die von ihr bereits im Planfeststellungsverfahren prognostizierten 7 dB(A) noch überstiegen, führt dies schon deswegen zu keiner anderen rechtlichen Wertung, weil diese Behauptung nicht belegt worden ist. Darüber hinaus hat die Beigeladene nachvollziehbar dargelegt, dass ein erheblicher Zuwachs an Lärmbetroffenheiten nicht gegeben sein könne, da der Umfang des Flugverkehrs von derzeit etwa 500.000 Flugbewegungen gegenüber der Situation vor 2011 weitgehend gleich geblieben sei und damit deutlich hinter den der Lärmprognose im Planfeststellungsverfahren zugrundegelegten ca. 701.000 Flugbewegungen für den Planungsfall 2020 zurückbleibe; die Veränderung der Überflugsituation durch die Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest habe lediglich zu einer teilweisen Verlagerung des Fluglärms auf bislang nicht betroffene Bereiche geführt. Dies geht auch aus den von der Beigeladenen mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 31. Januar 2013 angeführten Berechnungen zur Entwicklung der Fluglärmbelastung auf dem Gebiet der Klägerin hervor, wonach die Lärmbelastung im Jahr 2012 gegenüber dem Jahr 2011 im Bereich der neu in Betrieb genommenen Landebahn Nordwest zwar gestiegen, im Bereich der Parallelbahnen jedoch gesunken ist. Die von dem Gutachter der Klägerin in seiner Stellungnahme vom 5. August 2013 (Bl. 0194 ff. Gerichtsakte) geäußerten Zweifel an der Plausibilität dieser Berechnungen hat die Beigeladene mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 18. September 2013 (Bl. 0299 ff. Gerichtsakte) überzeugend ausgeräumt, indem sie ausgeführt hat, dass die Immissionspunkte der Berechnungen entgegen der Annahme des Gutachters nicht mit den von diesem angeführten Fraport-Fluglärmmessstellen identisch seien, so dass eine exakte Übereinstimmung der berechneten und der gemessenen Lärmwerte nicht zu erwarten sei. Zutreffend hat die Beigeladene auch darauf verwiesen, dass der Umstand, dass die LärmschutzbereichsVO vom 30. September 2011 die Nachtschutzzone größer festgelegt habe als im Planfeststellungsverfahren angenommen, nicht auf einen Lärmzuwachs, sondern darauf zurückzuführen sei, dass bei der Festlegung der Lärmschutzbereiche zugunsten der Lärmbetroffenen die - niedrigeren - Werte des § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr.1b FluglärmG statt der an sich einschlägigen Werte des § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1a FluglärmG zur Anwendung gekommen seien. Im Übrigen geht der Gutachter der Klägerin offensichtlich selbst davon aus, dass die Lärmbelastungen tatsächlich geringer sind, da er in der genannten Stellungnahme (Seite 11 Fußnote 3) darauf verwiesen hat, dass aufgrund der sogenannten „worst-case“-Betrachtung Flächen in die Schutzzonen des Fluglärmschutzgesetzes fielen, die bei Betrachtung des realen Verkehrsaufkommens nicht in den Schutzzonen liegen würden. Die von der Klägerin als Folge der Festsetzung der Lärmschutzbereiche für den Großteil ihrer Siedlungsgebiete geltend gemachten Einschränkungen ihrer planerischen Möglichkeiten sind für die Frage der Unzumutbarkeit der Lärmbelastungen nicht von Bedeutung und ergeben sich zudem unmittelbar aus dem Gesetz (vgl. § 5 FluglärmG), das im Übrigen auch die Zulassung von Ausnahmen vorsieht (vgl. Urteil des Senats vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a.-, juris Rn. 816 ff.).
3.2 Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Festsetzung der Anflugverfahren sachlich besonders gerechtfertigt.
Die Entscheidung für Flugverfahren, die - wie hier - mit unzumutbaren Lärmbelastungen verbunden sind, bedarf grundsätzlich einer besonderen Rechtfertigung, insoweit können regelmäßig nur gewichtige sicherheitsbezogene Erwägungen die Wahl eines solchen Verfahrens rechtfertigen. Auch in der Kollision mit gewichtigen Lärmschutzinteressen haben sicherheitsrelevante Erwägungen Vorrang; der Schutz vor unzumutbarem Fluglärm ist von hoher Bedeutung, darf aber nach der Wertung des Gesetzgebers nicht auf Kosten der Luftsicherheit gehen (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 31).
Vorliegend handelt es sich aber nicht um eine Fallgestaltung, bei der Lösungen mit Lärmwirkungen sowohl unterhalb als auch oberhalb der Zumutbarkeitsgrenze zur Verfügung stehen, sondern um einen bloßen sogenannten Verteilungsfall, in dem unter Ausschöpfung aller sicherheitstechnischen vertretbaren Möglichkeiten vergleichbare Lärmbelastungen bei keinem erwägenswerten Flugverfahren vermieden werden können und es daher nur darum gehen kann, wer die Lärmbelastung zu tragen hat (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 27. November 2012 - 9 C 491/11.T - juris Rn. 24; OVG Sachsen, Urteil vom 27. Juni 2012 - 1 C 13/08 -, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13. November 2008 - 20 D 124/06.AK -, juris). Dies ergibt sich für den Senat bereits aus den geographischen und siedlungsspezifischen Umständen und Lage und Anordnung der Landebahnen sowie den aus Sicherheitsgründen zu beachtenden ICAO-Vorgaben. Auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass es für die Endanflugverfahren eine Lösung geben könnte, bei der die Lärmbelastungen in den betroffenen Bereichen insgesamt in maßgeblicher Weise geringer wären als bei den nunmehr festgelegten Verfahren. In diesen Fällen bleibt es dem weiten Gestaltungsspielraum des Bundesaufsichtsamtes bei der Wahl zwischen verschiedenen Alternativen zur Bewältigung der Lärmproblematik überlassen, bei vorrangiger Maßgabe der Aspekte der Sicherheit des Luftverkehrs zu beurteilen, ob die Flugbewegungen eher gebündelt oder gestreut werden, die Lärmbelastungen also nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs verteilt werden oder einzelne Gebiete möglichst verschont bleiben sollen. Ebenso ist seiner Entscheidung vorbehalten, ob bei der Bewertung der Belastungsstärke auf den Umfang der räumlichen Betroffenheit oder die Zahl der betroffenen Bewohner abgestellt und welches Gewicht dabei der Stärke der Lärmereignisse zuerkannt werden soll (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.).
Selbst wenn man aber das Vorliegen eines Verteilungsfalls außer Acht ließe, wäre die Verfahrensfestlegung rechtlich nicht zu beanstanden, da nicht nur sachliche Gründe für die Wahl der festgesetzten Flugverfahren gegeben sind, sondern deren Festlegung aufgrund gewichtiger Erwägungen der Sicherheit und Flüssigkeit der Abwicklung des planfestgestellten Verkehrsvolumens besonders gerechtfertigt ist.
Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass das bisherige System von Landeanflügen in Verlängerung der Landepisten mit parallelen, aber abhängig voneinander betriebenen Gegenanflügen bereits seit den 90er Jahren besteht und demzufolge dem Anflug auf die Parallelbahnen 25C/25L auch in der Vergangenheit zugrundegelegen hat. Die Änderung der Flugverfahren im Hinblick auf die Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest hat den - über das Stadtgebiet der Klägerin führenden - Endanflug auf diese Bahnen daher unberührt gelassen, insbesondere ist auch der Endanflugpunkt unverändert geblieben. Neu festgelegt worden sind hingegen die Anflugverfahren auf die Landebahn Nordwest, und zwar sowohl die Radarführungsstrecken bis zum Endanflugpunkt FAP NIBAP (25R), der 14,7 NM von der am Anfang der Bahn befindlichen Funknavigationsanlage DME IFNW entfernt liegt, als auch die von dort bis zur Landebahn zu nutzenden Präzisionsanflugverfahren. Eine wesentliche Änderung liegt zudem darin, dass dieser Anflug unabhängig von dem parallel verlaufenden Anflug auf die Piste 25L/07R (Südbahn) betrieben und die frühere Nordbahn (jetzt 25C/07C) als Startbahn und nur ausnahmsweise für Landungen benutzt wird.
Schon die Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest und die sich daraus ergebende Notwendigkeit, diese Bahn für beide Betriebsrichtungen in das bestehende Streckensystem einzubinden, stellt sich nicht nur als ein sachlich einleuchtender Grund für die erfolgte Festlegung dar, sondern rechtfertigt diese in besonderer Weise. Das Bundesaufsichtsamt hat in der Niederschrift der der Festlegungsentscheidung zugrundeliegenden Abwägung vom 7. Februar 2012 (II/Bl. 0073 ff. Behördenakte) nachvollziehbar ausgeführt, dass der gewerbliche Flugverkehr am Flughafen Frankfurt fast gänzlich mit Flügen nach Instrumentenflugregeln abgewickelt werde und für die sichere, geordnete und flüssige Abwicklung dieser Flüge eine ordnungsgemäße Anbindung der Landebahn Nordwest an das Luftverkehrsnetz erforderlich sei. Dass dafür Flugverfahren benötigt werden, die die Landebahn in beiden Betriebsrichtungen mit den unterschiedlichen Anfangs- und Endpunkten des Streckensystems verbinden, liegt auf der Hand. In Bezug auf die Radarführungsstrecken hat das Bundesaufsichtsamt daher plausibel dargelegt, dass es aus Gründen der Zweckmäßigkeit geboten sei, die Landebahn Nordwest durch Einfügung eines Endanflugsegments je Betriebsrichtung an das bestehende System der Radarführungsstrecken anzuschließen. Diese bilden das übliche Radarführungsverhalten für Anflüge im Nahbereich des Flughafens ab und erzeugen für die Luftfahrzeugführer eine Berechenbarkeit und Abbildbarkeit in den Navigationssystemen und definieren für die Lotsen einen feststehenden Bestand an Wegpunkten, den sie zur Bewegungslenkung nutzen können. Dass die Verfahrensgestaltung mit langen Gegenanflugsegmenten, in denen die Flugzeuge an verschiedenen hintereinander angeordneten Wegpunkten jeweils über ein Queranflugsegment zu dem Endanflugsegment eingedreht werden können, wegen der daraus folgenden großen betrieblichen Flexibilität die geordnete und flüssige Abwicklung des Luftverkehrs unterstützt, hat die Beklagte sowohl in ihrem Abwägungsvermerk vom 7. Februar 2012 als auch in der von ihr in Bezug genommenen, die Festlegung des Gesamtsystems der Radarführungsstrecken betreffenden Entscheidung vom 10. Januar 2011 zur 34. ÄndVO schlüssig ausgeführt. Die Möglichkeit, je nach Verkehrslage kurzfristig entscheiden zu können, welche Luftfahrzeuge zuerst aus den Gegenanflügen zur Fortsetzung des Anfluges auf den Flughafen abzurufen sind, dient der optimalen Ausnutzung der Luftraum- und Flugsicherungskapazität sowie auch der bodenseitigen Kapazitäten und ermöglicht so den - auch unter Umweltgesichtspunkten gebotenen - möglichst verzögerungsfreien Anflug auf den Flughafen. Dass darüber hinaus Flugverfahren benötigt werden, die die Luftfahrzeuge vom Endanflugpunkt auf die jeweilige Landebahn führen, erschließt sich ohne weiteres. Die festgelegten Präzisionsanflugverfahren werden zwischen dem Endanflugpunkt und der jeweiligen Piste von allen Luftfahrzeugen genutzt und dienen der sicheren und hindernisfreien Annäherung der Luftfahrzeuge von der Zwischenanflughöhe an den Boden. Mit der Festlegung von Präzisionsanflugverfahren wird zudem den Vorgaben des Planfeststellungsbeschlusses vom 18. Dezember 2007 nach einem von den übrigen Bahnen unabhängigen und parallelen Landebetrieb auf der Nordwestbahn entsprochen. Denn ein unabhängiger Betrieb der Bahnen setzt nach ICAO Doc. 9643 Nr. 2.2.1.1b) unabhängig von den Wetterbedingungen die Nutzung von ILS-Anflugverfahren - also eines Präzisionsanflugverfahrens - voraus, zudem müssen die Flugverfahren auch bei Wetterbedingungen CAT II und CAT IIIb zur Verfügung stehen. Dementsprechend gibt die Nebenbestimmung A XI 1.3 des Planfeststellungsbeschlusses vom 18. Dezember 2007 für die Nutzung der Landebahn Nordwest vor, dass für die jeweilige Betriebsrichtung die technischen Einrichtungen des Instrumentenlandesystems verfügbar sind (PFB S. 125). Das ILS für die Landebahn Nordwest soll - ebenso wie die Systeme der Bestandsbahnen - Landungen bis zu einer Landebahnsichtweite von 75 m ermöglichen (vgl. Begründung des PFB unter III.2.2.1.4, S. 566).
Die Beklagte hat sich bei ihren Planungen auch zu Recht auf die ICAO-Vorgaben und insbesondere die Empfehlungen des für die Flugverfahrensentwicklung maßgeblichen ICAO Doc. 8168 (PANS-OPS) gestützt, und diese über die Tatbestandsmerkmale der Luftverkehrssicherheit und der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, wie sie sich aus der Definition in § 27c Abs. 1 LuftVG ergeben, wie antizipierte sachverständige Äußerungen in das Prüfprogramm der Flugverfahrensfestlegung einbezogen. Auch wenn die PANS-OPS keine normative Wirkung haben, sondern von der ICAO lediglich zur Anwendung empfohlen werden, ist ihre Beachtung aus Gründen der Luftsicherheit aber dennoch von überragender Bedeutung, da sich der Luftverkehr weltweit darauf eingestellt hat. Abweichungen davon bedürfen einer Begründung und müssen der ICAO gegenüber von der Bundesrepublik Deutschland angezeigt werden (Kaienburg/Uhl, a.a.O., S. 548). Dass die Beklagte die ICAO-Vorgaben umsetzt, ist daher sachlich gerechtfertigt.
Entgegen der von der Klägerin unter Bezugnahme auf die von ihr vorgelegten gutachterlichen Stellungnahmen vom 13. Juli 2012 und 5. August 2013 vertretenen Ansicht ist es nicht zu beanstanden, dass das Bundesaufsichtsamt nicht ergänzend zu den festgelegten Verfahren auch die von ihr bevorzugten segmentierten Anflugverfahren festgesetzt hat. Insbesondere handelt es sich bei diesen nicht um eine Alternative, die sich der Beklagten als vorzugswürdig hätte aufdrängen müssen. Denn mit einer derartigen Verfahrensgestaltung wäre der von der Planfeststellung zugrundegelegte unabhängige Betrieb der Bahn 25R zu den Parallelbahnen nicht möglich, so dass die für den Prognosefall 2020 festgesetzte Kapazität von 126 Flugbewegungen je Stunde nicht erreicht werden könnte. Darauf, ob diese Kapazität gegenwärtig tatsächlich zur Abwicklung des Verkehrsvolumens benötigt wird, kommt es entgegen der Ansicht der Klägerin für die Flugverfahrensfestlegung nicht an. Denn diese dient der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung der durch den Planfeststellungsbeschluss vorgegebenen Kapazität (vgl. Urteil des Senats vom 3. September 2013 - 9 C 323/12.T -). Das planfestgestellte Nutzungskonzept kann bei der gerichtlichen Überprüfung der Flugverfahrensfestlegung nicht mehr in Frage gestellt werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 19. September 2013 - OVG 11 A 4.13 -, juris Rn. 48). Die Beklagte hätte bei ihrer Abwägungsentscheidung also nicht auf die derzeit abzuwickelnden 96 oder die von dem Gutachter der Klägerin für das Jahr 2020 angeführten 105 Flugbewegungen abstellen dürfen, sondern ist zu Recht davon ausgegangen, dass die festzulegenden Verfahren einen unabhängigen Parallelbahnbetrieb sowie 126 Flugbewegungen ermöglichen müssen. Daher ist es für die rechtliche Beurteilung der hier angegriffenen Anflugverfahren auch ohne Belang, dass der unabhängige Betrieb der Abflüge von den Parallelbahnen 25C/25L über die sogenannte „Südumfliegung“ zu denen von der Startbahn 18 im Januar 2013 ausgesetzt und seitdem nicht erneut aufgenommen worden ist, was zu einer Reduzierung der abzuwickelnden Kapazität auf gegenwärtig maximal 96 Flugbewegungen geführt hat.
Der Gutachter der Klägerin geht in seiner Stellungnahme vom 5. August 2013 (II/Bl. 0210 Gerichtsakte) selbst von kapazitativen Beschränkungen des segmentierten Anflugverfahrens aus und fordert diese daher nicht als Ersatz der klassischen Anflugverfahren, sondern nur als deren Ergänzung. Soweit die Klägerin die Auffassung vertritt, ein derartiges Verfahren, wie es bereits mit der 33. ÄndVO in Bezug auf die Bahn 25L für die Zeit von 23.00 Uhr bis 5.00 Uhr eingeführt worden sei, sei sowohl für die Bahn 25L als auch für die Bahn 25R ohne weiteres auch tagsüber verwendbar und würde für sie zu einer erheblichen Lärmentlastung (Nettoentlastung von mehr als 65.000 Einwohnern unterhalb der Anflugstrecken) führen, lässt sie jedoch außer Acht, dass ein unabhängiger Parallelbahnbetrieb nach den vorstehenden Ausführungen unabhängig von den Wetterbedingungen die Nutzung von ILS-Anflugverfahren voraussetzt und die Flugverfahren auch bei CAT II- und IIIb-Bedingungen zur Verfügung stehen müssen. Diese Anforderungen wären mit einem segmentierten Anflugverfahren als einem Nicht-Präzisionsanflugverfahren nicht zu erfüllen. Die Erwägung des Gutachters der Klägerin, dass mit der Bedingung, dass Landungen auch bei Wetterbedingungen der CAT II und III zuzulassen seien, die Forderungen der ICAO nach 95%-iger Verfügbarkeit des Flughafens übererfüllt würden (Bl. 0208 Gerichtsakte), weil derartige Bedingungen nur 54,8 Stunden jährlich gegeben seien, berücksichtigt nicht, dass bei der Flugverfahrensfestlegung die Vorgaben aus dem Planfeststellungsverfahren umzusetzen sind. Zudem erfolgt der „segmented approach“ auf der Grundlage von Flächen- oder Satellitennavigation und kann nur von solchen Luftfahrzeugen geflogen werden, die über die hierfür erforderliche Navigationsausrüstung verfügen, was nicht bei allen anfliegenden Flugzeugen der Fall ist, so dass neben versetzen Anflugverfahren gleichzeitig ein ILS-Anflugverfahren vorzuhalten wäre, ein derartiger Mischbetrieb führte jedoch zu erheblichen Kapazitätseinschränkungen (vgl. Kaienburg/Uhl, a.a.O., S. 558 f). Vor diesem Hintergrund sind die mit der 33. ÄndVO für die Bahn 25L probeweise eingeführten segmentierten Anflugverfahren auch nur für die Nachtzeit von 23.00 Uhr bis 5.00 Uhr vorgesehen worden. Die DFS hat diesbezüglich in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass derzeit geprüft werde, ob eine Ausdehnung dieser Verfahren auf die Zeit von 22.00 Uhr bis 23.00 Uhr möglich sei, für die Zeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr kämen diese Flugverfahren nicht in Betracht, da es in diesem Zeitraum zu viele Anflüge - insbesondere von Transatlantikflügen - gebe.
Zudem handelt es sich - wie die DFS in ihrer Stellungnahme vom 24. September 2013 (Bl. 0367 f. Gerichtsakte) sowie in der mündlichen Verhandlung überzeugend ausgeführt hat - bei segmentierten Anflugverfahren um eine komplexe und gegenüber der Führung über die festgesetzten Radarführungsstrecken disharmonische Verfahrensgestaltung, da die Luftfahrzeuge sich hierbei unterschiedlich schnell und mit unterschiedlichen Sinkprofilen bewegen, während sie bei einer Führung über die Radarführungsstrecken die gleiche Geschwindigkeit und den gleichen Steuerkurs aufweisen und dem Lotsen damit eine leichtere und engere Staffelung möglich ist. Segmentierte Anflugverfahren ließen sich daher in das seit Jahren praktizierte Konzept der Radarführungsstrecken nicht einpassen. Hinzu kommt, dass dieses Anflugverfahren wegen des kürzeren Geradeausflugs vor der Landung und des Umstandes, dass es sich dabei um ein weniger genaues Nichtpräzisionsverfahren handelt, einen erhöhten Schwierigkeitsgrad aufweist und es daher den Angaben der DFS zufolge Luftfahrzeugführer gibt, die dessen Nutzung - insbesondere nach langen Flugzeiten - aus Sicherheitsgründen ablehnen und dazu auch nicht gezwungen werden können.
Soweit der Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung eine zweifache Staffelung der Anflüge dergestalt vorgeschlagen hat, dass diese sowohl auf der Landebahn Nordwest als auch auf der Bahn 25L jeweils abwechselnd segmentiert und geradeaus über die festgelegten Streckenführungen erfolgen sollten, wodurch auch die Luftfahrzeugführer, die ein segmentiertes Anflugverfahren ablehnten, aufgefangen werden könnten, hat die DFS dem nachvollziehbar entgegengehalten, dass auf diese Weise wegen der erforderlichen erhöhten Staffelungsabstände ein den kapazitativen Anforderungen genügender unabhängiger Betrieb beider Bahnen nicht möglich wäre. Eine Nutzung der bisher erprobten, auf GPS-Navigationstechniken beruhenden, segmentierten Anflugverfahren abwechselnd auf jeweils einer der beiden Landebahnen kommt zudem schon deswegen nicht in Betracht, weil ein unabhängiger Parallelbahnbetrieb dem ICAO-Doc. 4444 Nr. 6.7.3.2.1 b) zufolge voraussetzt, dass auf beiden Bahnen entweder ein Instrumentenlandesystem - ILS - und/oder ein Mikrowellenlandesystem - MLS - genutzt wird.
Darüber hinaus hat die Klägerin auch nicht aufgezeigt, dass sich das von ihr vorgeschlagene segmentierte Anflugverfahren unter Lärmgesichtspunkten als ersichtlich vorzugswürdig erweisen würde. Sie behauptet zwar, dass die Umsetzung ihrer Vorschläge zu einer wesentlichen Entlastung ihrer Stadtgebiete führen würde, ohne eine relevante Zusatzbelastung in den alternativ überflogenen Gebieten zu bewirken; ihr Gutachter verweist in seiner Stellungnahme vom 13. Juli 2012 unter Bezugnahme auf Untersuchungen der Klägerin im Jahr 2009 insoweit auf eine Nettoentlastung von mehr als 65.000 Einwohnern unterhalb der Anflugrouten. Weder die Klägerin selbst noch ihr Gutachter haben diese Annahme jedoch hinreichend belegt. Die Beklagte hat zudem zu Recht darauf hingewiesen, dass mit einem solchen Verfahren zwar das Gebiet der Klägerin umflogen würde, die Strecke aber stattdessen über das dicht besiedelte süd-östliche Stadtgebiet von Frankfurt führen würde. Soweit dem in der gutachterlichen Stellungnahme vom 5. August 2013 entgegengehalten wird, es handele sich bei den betroffenen südöstlichen Bereichen der Stadt Frankfurt im Wesentlichen um Industrieflächen, die nur geringere Betroffenheiten auslösten, genügt dieser nicht hinreichend substantiierte Vortrag zur Begründung der lärmbezogenen Vorzugswürdigkeit eines segmentierten Anflugs nicht. Die DFS hat in ihrer mit dem Schriftsatz der Bevollmächtigten der Beklagten vom 1. März 2013 überreichten Stellungnahme (Bl. 0162 ff. Gerichtsakte) weiterhin nachvollziehbar ausgeführt, dass ein Luftfahrzeug, das sich auf einem segmentierten Anflugverfahren auf die Bahn 25L befinde, in relativ geringer Höhe noch eine Linkskurve zu fliegen habe und dieser Kurvenflug mit ausgefahrenen Landeklappen und meist auch ausgefahrenem Fahrwerk erfolge, was zu einer nicht unerheblichen Lärmbelastung führe. Diese könne in diesem Teil des Anflugs sogar höher sein als bei einem geradeaus geflogenen ILS-Anflug, belastete Gebiete seien Heusenstamm und Neu-Isenburg. Zutreffend weist die Beklagte (Bl. 0160 Gerichtsakte) im Hinblick auf das Vorbringen der Klägerin, dass neben den bisher durch die Anflüge auf die Parallelbahnen lärmbetroffenen südlicheren Gemeindeteilen nunmehr auch nördlicher gelegene Gemeindeteile mit Lärm durch die Anflüge auf die Landebahn Nordwest belastet würden, schließlich auch darauf hin, dass einer Gemeinde zum Ausgleich für lagebedingte Nachteile keine Lärmminderungen an anderer Stelle zugestanden werden müssen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 30. März 2004 - 20 D 128/00.AK -, juris Rn. 39).
Eine Verlagerung des Endanflugpunktes hat die Klägerin - wie ihr Gutachter in seiner Stellungnahme vom 5. August 2013 unter Nr. 6.2.2 (Bl. 0213 Gerichtsakte) deutlich zum Ausdruck gebracht hat - nicht gefordert. Die Beklagte hat zudem schlüssig dargelegt (Bl. 0152 ff. Gerichtsakte), dass eine Verkürzung des Endanfluges auf die nach den ICAO-Vorgaben zulässige Endanfluglänge von nur 5 NM - statt der festgelegten 11,3 NM bzw.14,7 NM - nicht zu einer Lärmentlastung der Klägerin führen würde. Denn dies hätte zur Folge, dass der Endanflugpunkt, an dem das Luftfahrzeug den Gleitweg erfliegt, näher an die Landeschwelle heranrückte und demzufolge niedriger wäre. Da der sogenannte Zwischenanflug mindestens die letzten 2 NM auf der Höhe des Endanflugpunktes verlaufen muss, müsste der Zwischenanflug insgesamt niedriger geführt werden. Auch würde eine derartige Verlegung des Endanflugpunktes bewirken, dass auch der Eindrehbereich zwischen Gegen- und Endanflügen weiter nach Westen verlagert würde und das Gebiet der Klägerin vermehrt von dem dadurch verursachten Lärm betroffen wäre.
Auch die von der Klägerin gewünschte Anhebung des Anflugwinkels auf 3,5° hätte sich der Beklagten nicht als vorzugswürdig aufdrängen müssen. Die Beklagte hat mit der 36. ÄndVO vielmehr in nicht zu beanstandender Weise zunächst einen Anflugwinkel von 3,0° festgelegt. Denn dieser Anflugwinkel ist auch im Planfeststellungsverfahren (PFS S. 566) unter Hinweis auf das ICAO Doc. 8168 (PANS-OPS) Band 2, Teil 1 Abschnitt 4 Kapitel 5 Ziffer 5.3.1.d), wonach der maximale Anflugwinkel für Präzisionsanflüge der CAT II und III 3° beträgt, für Anflüge auf die Landebahn Nordwest zugrundegelegt worden, um die Nutzung des Anflugverfahrens unter allen Wetterbedingungen sicherzustellen. Ein maximaler Anflugwinkel von 3,5° ist nach der genannten ICAO-Regelung nur für Präzisionsanflüge unter CAT I-Bedingungen zulässig. Die generelle Festlegung eines derartigen Anflugwinkels hätte daher zur Folge gehabt, dass das Anflugverfahren bei schlechteren Bedingungen nicht genutzt werden könnte und ggf. auf eine andere Landebahn auszuweichen wäre; dies entspräche jedoch nicht den Vorgaben des Planfeststellungsbeschlusses nach einem Allwetterflugbetrieb. Zudem hat die Beigeladene mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigen vom 31. Januar 2013 darauf hingewiesen, dass die ICAO diese Nutzungsoption im selben Dokument beschränke, ein Anflugwinkel von mehr als 3,0° dürfe auch für CAT I-Anflüge nur aus Hindernisgründen oder wegen besonderer betrieblicher Erfordernisse genutzt werden, nicht aber zur Lärmminderung.
Im Übrigen ist mit der 40. ÄndVO zum 18. Oktober 2012 für beide Betriebsrichtungen ein Probebetrieb eines zusätzlichen ILS-CAT I-Präzisionsanflugverfahrens mit einem Winkel von immerhin 3,2° als Teil des Maßnahmepaketes zum Aktiven Schallschutz, das die Einführung von lärmoptimierten Instrumentenflugverfahren am Flughaften Frankfurt vorsieht, auf die Landebahn Nordwest zugelassen worden. Den Angaben der Beigeladenen zufolge hat das zuständige Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung insoweit zunächst einen Probebetrieb von einem Jahr genehmigt. Von der Anhebung des Anflugwinkels und der daraus folgenden Erhöhung der Überflüge im Anflugbereich ist eine Lärmminderung erwartet worden. Der Endanflugpunkt für dieses Verfahren liegt nach den Planunterlagen der DFS vom 4. April 2012 etwa 0,9 NM vor dem des Anflugverfahrens mit einem Winkel von 3,0°. Damit verfügt die Landebahn Nordwest nunmehr über ein Haupt-ILS der Allwetterflugbetriebsstufe CAT II/III mit dem den ICAO-Vorgaben entsprechenden Winkel von 3,0° sowie ein zusätzliches ILS für CAT I-Bedingungen mit einem Anflugwinkel von 3,2°. Dieser Probebetrieb ist nach dem Vorbringen der DFS in der mündlichen Verhandlung auf unbestimmte Zeit verlängert worden, das Anflugverfahren wird danach für Anflüge auf die Landebahn Nordwest seit Mai diesen Jahres ausschließlich genutzt; Luftfahrzeuge, die dieses Verfahren nicht nutzen können, landen auf der Bahn 25L.
Dass der Anflugwinkel nicht - wie die Klägerin es begehrt - unmittelbar auf 3,5° statt auf 3,2° heraufgesetzt worden ist, ist nicht zu beanstanden. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Gewährleistung der Sicherheit des Flugverfahrens oberstes Gebot ist und damit Vorrang vor dem Lärmschutz hat, so dass es geboten ist, zunächst zu erproben, ob die Festlegung eines Verfahrens mit einem über 3,0° hinausgehenden Anflugwinkel diesen Anforderungen genügt. Dementsprechend ist zunächst ein Probebetrieb genehmigt worden, der auszuwerten ist. Darüber hinaus liegen bislang keine hinreichend sicheren Erkenntnisse darüber vor, dass ein Anflugwinkel von 3,5° tatsächlich zu einer Lärmreduzierung führen würde. Die DFS hat in ihrer dem Schriftsatz der Beklagten vom 1. März 2013 beigefügten Stellungnahme nachvollziehbar dargelegt, dass ein steilerer Anflugwinkel zu höheren Geschwindigkeiten im Endanflug führt. Da diese Geschwindigkeit zur Landung abgebaut werden müsse, müsse der Pilot für einen größeren Luftwiderstand sorgen und die Klappen und das Fahrwerk, die zu den größten Lärmverursachern zählten, eher ausfahren. Auch wenn dies voraussichtlich in größerer Höhe geschehen werde, führe dies nicht zu einer Lärmentlastung, da sich der Lärmkegel dadurch vergrößere und damit weitere Gebiete von Lärm betroffen seien. Diesen Ausführungen hat der Gutachter der Klägerin in seiner Stellungnahme vom 5. August 2013 (Bl. 0220 Gerichtsakte) ausdrücklich zugestimmt und darauf hingewiesen, dass er selbst direkt unter dem um 0,2° angehobenen Flugwinkel lebe und eine Lärmreduzierung nicht erlebbar sei. Den Angaben der Beigeladenen zufolge finden derzeit seitens ihrer Fluglärmmessstellen sowie des Umwelthauses Lärmmessungen statt, die durch das DLR-Institut für Flugsystemtechnik in Braunschweig ausgewertet würden; die derzeitigen Messergebnisse zeigten, dass die für diese Maßnahme errechnete Fluglärmreduktion an den einzelnen Messpunkten in der Praxis mindestens auch erreicht werde. Die DFS hat in ihrer Stellungnahme vom 24. September 2013 ebenfalls vorgetragen, dass das Expertengremium „Aktiver Schallschutz“ derzeit im laufenden Probebetrieb das Lärmminderungspotential der Anhebung des Anflugwinkels auf 3,2° überprüfe, eine gesicherte Aussage könne dazu noch nicht getroffen werden. Erkenntnisse darüber, wie sich ein Anflugwinkel von 3,5° auf die Lärmbelastung auswirken würde, gebe es noch nicht, es lägen allerdings Hinweis darauf vor, dass das Lärmminderungspotential einer derartigen Maßnahme eher gering einzuschätzen sei; so sei am Flughafen Wien ein entsprechender Probebetrieb abgebrochen worden, da er nicht zu den gewünschten Erfolgen geführt habe. In der mündlichen Verhandlung hat die DFS diese Einschätzung bestätigt und erklärt, erste Auswertungen bezüglich der Anhebung auf 3,2° hätten ergeben, dass dies durchaus zu Lärmminderungen führe, valide Ergebnisse gebe es jedoch noch nicht, bei einer Anhebung auf 3,5° sei von höheren Lärmbelastungen auszugehen.
Darüber hinaus hat die DFS in ihrer der Klageerwiderung der Beklagten vom 1. März 2013 beigefügten Stellungnahme (Bl. 0162 f. Gerichtsakte) noch darauf hingewiesen, dass ein Verfahren mit einem Winkel von 3,0° bei einer Rückenwindkomponente von bis zu 5 kt zulässig sei, während ein Verfahren mit einem steileren Anflugwinkel bei dauerhaftem Rückenwind nicht zulässig sei; ein ILS mit Gleitwinkelausrichtung von 3,2° oder mehr gehe daher zu Lasten der Flexibilität bei der Betriebsrichtungsverteilung. Zudem führt diesen Ausführungen der DFS zufolge ein steilerer Anflugwinkel aufgrund der höheren Geschwindigkeit im Endanflug zu einer Anhebung der Entscheidungshöhe und damit auch der Sichtminima, so dass mit vermehrten Fehlanflügen zu rechnen sei.
Soweit die Klägerin ferner beanstandet, dass am Flughafen Frankfurt seit 1971 die Betriebsrichtung 25 bis zu einer Rückenwindkomponente von 5 kt als bevorzugte Landerichtung festgelegt sei, obwohl dies nicht der tatsächlichen langjährigen durchschnittlichen Windrichtungsverteilung entspreche, und damit von der Sicherheitsregel, dass Starts und Landungen gegen den Wind zu erfolgen haben, abgewichen werde, was für sie zu erheblichen zusätzlichen Lärmbelastungen führe, ist dies im vorliegenden Verfahren ohne Belang. Denn Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung sind ausschließlich die von der Klägerin angegriffenen, durch die 36. ÄndVO sowie die darauffolgenden Änderungsverordnungen festgelegten Anflugverfahren. Diese Verordnungen treffen jedoch keine Regelung über eine bevorzugte Betriebsrichtung, sondern setzen vielmehr Anflugverfahren für beide Betriebsrichtungen fest, ohne eine Aussage darüber zu treffen, wann welche Betriebsrichtung anzuwenden ist. Die Beklagte hat insoweit sowohl schriftsätzlich als auch in der mündlichen Verhandlung zu Recht darauf hingewiesen, dass über die Betriebsrichtungsverteilung und einen Wechsel der Betriebsrichtung im operativen Betrieb entschieden werde. Die DFS hat dies dahingehend ergänzt, dass ein Wechsel der Betriebsrichtung vom Tower initiiert werde; maßgeblich seien diesbezüglich nicht die Verhältnisse am Boden, sondern bei 4.000 ft, da dann das ILS angeflogen werde.
Unabhängig davon haben die Beklagte und die Beigeladene unter Bezugnahme auf eine Präsentation des Expertengremiums Aktiver Schallschutz, die bei einer Sitzung der Fluglärmkommission am 11. September 2013 vorgestellt worden ist (Bl. 372 ff. Gerichtsakte), ausgeführt, dass eine Änderung der Betriebsrichtungsverteilung in dem von der Klägerin gewünschten Sinne - also eine Erhöhung des Anteils der Betriebsrichtung 07 gegenüber dem langjährigen Durchschnitt von 27% Betriebsrichtung 07 und 73% Betriebsrichtung 25 - unter Lärmschutzgesichtspunkten insgesamt ungünstiger wäre und insbesondere zu einem überproportionalen Anstieg der Anzahl Hochbetroffener führen würde. Hintergrund ist danach, dass der Abstand der nächstgelegenen Wohnbebauung zu den Landebahnschwellen bei Anflügen bei Betriebsrichtung 25 etwa doppelt so groß ist wie bei Betriebsrichtung 07, bei der demzufolge wegen der geringeren Überflughöhe höhere Maximalpegel erreicht werden. Eine derartige Änderung der Betriebsrichtungsverteilung wäre daher, auch wenn sie zu Entlastungen für die Gebiete der Klägerin führen würde, insgesamt unter Lärmschutzgesichtspunkten nicht als ersichtlich vorzugswürdig zu erachten.
Schließlich ist noch darauf hinzuweisen, dass kein Anlass dazu bestanden hat, das Vorbringen der Beklagten aus dem Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 26. September 2013 - wie es die Klägerin mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom selben Tag beantragt hat - gemäß § 87b VwGO als verspätet zurückzuweisen. Dieser Schriftsatz enthält im Wesentlichen keinen neuen Vortrag, sondern vertieft das bisherige Vorbringen der Beklagten; ein späterer vertiefender Tatsachenvortrag ist jedoch nicht präkludierbar und bleibt stets möglich (Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage, § 87b Rn. 9). Um neuen Sachvortrag handelt es sich lediglich bei der in diesem Schriftsatz in Bezug genommenen Präsentation des Expertengremiums Aktiver Schallschutz, diese ist jedoch am 11. September 2013 in der Fluglärmkommission vorgestellt worden, in der die Klägerin vertreten ist. Darüber hinaus führt die Berücksichtigung des klägerischen Vorbringens weder zu einer Verzögerung des Rechtsstreits noch ist insoweit ein Verschulden der Beklagten gegeben. Im Übrigen ist das Gericht selbst bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen nicht zur Zurückweisung des Vorbringens verpflichtet, sondern kann dieses gleichwohl berücksichtigen (Kopp/Schenke, a.a.O., § 87b Rn. 9). Zudem sind die maßgeblichen, in diesem Schriftsatz angesprochenen Gesichtspunkte in der mündlichen Verhandlung mit den Beteiligten erörtert worden.
III. Der Klage bleibt auch hinsichtlich ihres Antrags zu 2., mit dem die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten begehrt, die Endanflugstrecken 25R und 25L durch Planergänzung oder durch ergänzendes Verfahren dergestalt festzulegen, dass sie den wesentlichen Teil der Siedlungsbereiche ihres Stadtgebietes umfliegen, der Erfolg versagt. Abgesehen davon, dass in Bezug auf die Flugverfahrensfestlegung eine „Planergänzung“ oder ein ergänzendes Verfahren in entsprechender Anwendung des § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG ohnehin nicht in Betracht kommen, folgt dies schon daraus, dass die beanstandeten Flugverfahrensfestlegungen keinen Rechtsfehler aufweisen, der die Klägerin in ihren Rechten verletzt, so dass sie keinen Anspruch auf eine Umfliegung wesentlicher Teile ihres Siedlungsgebietes hat.
IV. Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO; danach sind die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen erstattungsfähig, weil sie einen Antrag gestellt und damit ein Kostenrisiko übernommen hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Die Vollstreckbarkeitserklärung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 32a, b LuftVG
§§ 4, 9 und 10 FluglärmG
§ 43 VwGO
§ 32 LuftVG
§ 27a LuftVO
§ 9 VwVfG
§ 32b LuftVG
§ 26 LuftVO
§ 3 FluglärmG
§ 5 FluglärmG
§ 87b VwGO
§ 167 VwGO
§ 29b Abs. 2 LuftVG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 und 52 Nr. 1 VwGO
§ 27a Abs. 2 LuftVO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 32 Abs. 4c Satz 1 LuftVG
§ 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG
§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG
§ 32b Abs. 4 LuftVG
§ 32b Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO
§ 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO
§ 2 Abs. 1 der 16. BImSchV
§ 2 Abs. 2 Satz 3 FluglärmG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1a FluglärmG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1b FluglärmG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 FluglärmG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 Nr.1b FluglärmG
§ 27c Abs. 1 LuftVG
§ 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG
§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO
§ 32 Abs. 4 Nr. 8, Abs. 4c Sätze 1 und 2 des Luftverkehrsgesetzes
§ 27a Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 der Luftverkehrsordnung
§ 4 Abs. 1 S. 4 der Ersten Verordnung zur Durchführung des Fluglärmgesetzes
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 1 Nr. 1 der 36. ÄndVO
Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 80 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 111, 276
BVerwGE 121, 152
NZV 2002, 478
BVerwGE 119, 245
BVerfGE 56, 298
BVerwGE 123, 322
NVwZ 2007, 597
BVerwGE 141, 1
11 C 227/08
00 Uhr bis 5.00
4 C 5.10
1 BvR 2491/12
2 A 1569/01
11 C 13.99
4 C 11.03
12 A 3258/04
20 D 120/97
9 C 6.02
11 A 3258/04
9 C 147/12
2 BvR 584/76
4 C 6.04
12 A 2216/05
4 A 5000.10
4 A 7001/11
4 A 4000.10
4 C 8.09
9 C 491/11
1 C 13/08
20 D 124.06
1 C 13.08
4 V 11.03
20 D 124/06
9 C 573/12
00 Uhr und 5.00
9 C 323/12
11 A 4.13
00 Uhr bis 23.00
00 Uhr bis 6.00
20 D 128/00