Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-02-05, Aktenzeichen 11 C 2691/07.N, 11 C 2715/07.N, 11 C 38/08.N, 11 C 259/08.N, 11 C 1549/08.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2010:0205.11C2691.07.N.0A

Tenor:
Die Verfahren 11 C 2691 und 2715/07.N sowie 11 C 38, 259 und 1549/08.N werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragstellerinnen haben die Kosten des Verfahrens jeweils zu 1/6 zu tragen.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerinnen dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, sofern nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Der Streitwert wird auf 360.000 € festgesetzt.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen sind im Umfeld des Flughafens Frankfurt Main gelegene Kommunen. Sie wenden sich mit ihren Normenkontrollanträgen gegen die Verordnung über die Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 vom 22. Juni 2007 (GVBl. I S. 406, ber. S. 578) - LEP-Änderung 2007 -.
Nr. III.1 LEP-Änderung 2007 enthält folgende Festlegungen:
Z Zur Sicherung der langfristigen räumlichen Entwicklungsmöglichkeiten des Flughafens Frankfurt Main werden die in der Plankarte dargestellten Flächen für die Erweiterung der Flughafenanlagen einschließlich einer neuen Landebahn als Vorranggebiete ausgewiesen, die von konkurrierenden Planungen und Nutzungen freizuhalten sind.
G In den Verfahren nach dem Luftverkehrsgesetz ist aus Rücksichtnahme auf die besonders schutzbedürftige Nachtruhe der Bevölkerung ein umfassender Lärmschutz in den Kernstunden der Nacht von herausragender Bedeutung.
G Die Erweiterung des Flughafens Frankfurt Main soll die bundesweite Bedeutung des Landes Hessen als europäischer und internationaler Knotenpunkt für die Mobilität der Menschen sowie als Handels- und Logistikzentrum für den Austausch von Gütern sichern und stärken.
Ferner werden in der Änderung des Landesentwicklungsplans Festlegungen zum Ausbau von Bundesfernstraßen (Nr. III. 2 LEP-Änderung 2007), zu Neuordnungsmaßnahmen in der Elektrizitätsinfrastruktur (Nr. III. 3 LEP-Änderung 2007), zur Anbindung des südlichen Flughafenbereichs an den öffentlichen Personennahverkehr, zum Siedlungsstrukturkonzept im Umfeld des Flughafens, zu ökologischen Schwerpunkträumen und den erforderlichen naturschutz- und forstrechtlichen Ausgleichsflächen (Nr. III. 4 LEP-Änderung 2007) getroffen.
Die Antragstellerinnen haben Normenkontrollanträge gegen die Änderung des Landesentwicklungsplans gestellt. Sie vertreten die Auffassung, die Änderung sei bereits aus formellen Gründen unwirksam. Insbesondere seien nach Durchführung des Beteiligungsverfahrens erhebliche Änderungen des Planentwurfs vorgenommen worden, ohne dass erneut Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden sei. Die LEP-Änderung 2007 sei auch mangels hinreichender Bestimmtheit unwirksam. Es werde nicht deutlich, in welchem Verhältnis die Änderung zu Nr. 7.4 des Landesentwicklungsplans 2000 stehe. Der Vorranggebietsfestlegung fehle es an der notwendigen Erforderlichkeit. Dies folge bereits daraus, dass die Änderung erst wenige Monate vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses für die Erweiterung des Flughafens erfolgt sei. Der raumordnerische Koordinierungsbedarf sei im Übrigen bereits durch das früher durchgeführte Raumordnungsverfahren befriedigt gewesen. Die Änderung sei abwägungsfehlerhaft, weil sie lediglich von der prognostizierten Zahl der Flugbewegungen von maximal 701.000 im Jahre 2020 ausgehe, obwohl eine weitaus höhere Zahl realistischer Weise zu erwarten sei. Soweit das Kompensationskonzept für forstrechtliche und naturschutzrechtliche Eingriffe und das notwendig werdende neue Siedlungsstrukturkonzept der Regionalplanung überantwortet würden, liege darin ein Verstoß gegen das Gebot der Konfliktbewältigung. Die Festlegung eines Vorranggebiets Flughafenerweiterung für eine Landebahn stelle einen unzulässigen Übergriff in die luftverkehrsrechtliche Fachplanung dar. Eine erkennbare Auseinandersetzung mit der Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung finde nicht statt. Obwohl eine landesplanerische Letztentscheidung für den Flughafen getroffen worden sei, habe fehlerhafter Weise nur eine ebenenspezifische Abwägung der raumbedeutsamen Belange stattgefunden. Die Sicherheits- und Risikobetrachtung sei insgesamt mangelhaft. Der verkehrliche Ausbaubedarf werde nicht ordnungsgemäß begründet, sondern auf Gründe des Wettbewerbs gestützt. Der vom Flughafenbetreiber prognostizierte Verkehrsbedarf sei im Übrigen zu hoch angesetzt und lasse sich ohne zusätzliche Runways decken. Die im Rahmen der Abwägung durchzuführende Alternativenprüfung sei unzulänglich. Die Auswahlentscheidung unter den untersuchten Varianten Nordwest, Nordost und Süd leide unter Abwägungsfehlern. Insbesondere sei die Untersuchung der Auswirkungen der verschiedenen Varianten auf die Siedlungsbeschränkungsbereiche der einzelnen Gemeinden mangelhaft. Die getroffene Zielfestlegung verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 GG, da in den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie eingegriffen werde. Der Eingriff in die Selbstverwaltungsgarantie sei jedenfalls unverhältnismäßig. Erst wenn zweifelsfrei nachweisbar sei, dass eine Verlagerung eines gesteigerten Luftverkehrsaufkommens auf den Gesamtraum der Bundesrepublik und die vorhandenen oder konkret geplanten Infrastrukturvorhaben nicht möglich oder ausreichend sei, ließe sich eine auf das Rhein-Main-Gebiet beschränkte Standortentscheidung rechtfertigen. Auch der Umweltbericht, der der LEP-Änderung beigefügt sei, sei fehlerhaft. Die Auswirkungen des Flughafenausbaus auf die Umwelt seien fehlerhaft ermittelt worden. Ferner sei die Lärmbewertung abwägungsfehlerhaft. Der Planungsträger greife auf Schwellenwerte zurück, die er - zu Unrecht - für allgemein anerkannt halte. Die Lärmberechnungen seien auch deshalb fehlerhaft, weil sie von keinen Flügen in der Zeit zwischen 23.00 Uhr und 5.00 Uhr ausgingen. Nach dem Planfeststellungsbeschluss seien in dieser Zeit aber 17 planmäßige Flüge genehmigt. Die Festlegung des Vorranggebiets verstoße schließlich gegen zwingende Vorschriften des europäischen Naturschutzrechts sowie gegen artenschutzrechtliche Bestimmungen. Schlussendlich sei die LEP-Änderung 2007 funktionslos geworden, weil sich die Planungsgrundlage durch die im Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 2007 genehmigten Nachtflüge geändert habe.
Die Antragstellerinnen beantragen,
die Verordnung über die Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 vom 22. Juni 2007 für unwirksam zu erklären.
Die Antragstellerinnen zu 1. und 5. beantragen darüber hinaus hilfsweise,
die Verordnung über die Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 vom 22. Juni 2007 insoweit für unwirksam zu erklären, als in Nr. III.1 als Ziel der Raumordnung festgelegt wird, dass zur Sicherung der langfristigen räumlichen Entwicklungsmöglichkeiten des Flughafens Frankfurt Main die in der Plankarte dargestellten Flächen für die Erweiterung der Flughafenanlagen einschließlich einer neuen Landebahn als Vorranggebiet ausgewiesen werden, die von konkurrierenden Planungen und Nutzungen freizuhalten sind,
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Er verteidigt die Rechtmäßigkeit der LEP-Änderung.
Im Übrigen wird zur Ergänzung des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen auf die Gerichtsakten dieser Verfahren und die Planungsunterlagen betreffend die LEP-Änderung 2007 (83 Ordner und 2 Schuber). Zum Gegenstand des Verfahrens wurden im Übrigen gemacht die Gerichtsakten der Verfahren der Antragstellerinnen gegen den Planfeststellungsbeschluss des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung vom 18. Dezember 2007 für den Ausbau des Flughafens Frankfurt Main, 11 C 227/08.T (zu 11 C 2715/07.N) , 11 C 312/08.T (zu 11 C 2691/07.N), 11 C 321/08.T (zu 11 C 1549/08.T), 11 C 322/08.T (zu 11 C 259/08.N) und 11 C 336/08.T (zu 11 C 38/08.N), die in diesen Verfahren vorgelegten Verwaltungsvorgänge des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung (787 Ordner) und das Urteil des Senats in dem Verfahren des Bundes für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Hessen e.V. gegen das Land Hessen vom 21. August 2009 - 11 C 318/08.T -. Die vorgenannten Unterlagen wurden mit gerichtlicher Verfügung vom 12. Oktober 2009 in dieses Verfahren eingeführt.

Entscheidungsgründe:
Die Verbindung der Verfahren erfolgt auf Grund der Bestimmung des § 93 Satz 1 VwGO. Die verbundenen Normenkontrollanträge betreffen denselben Streitgegenstand. Auch das Vorbringen der Beteiligten weist erhebliche Übereinstimmungen auf. Daher erachtet der Senat die Verbindung aus Gründen der Verfahrensökonomie für zweckmäßig.
Der Entscheidung in dem Verfahren 11 C 1549/08.N steht nicht entgegen, dass die Antragstellerin zu 6. ihren Antrag auf Verlängerung der Frist zur Stellungnahme bis zum 15. März 2010 mit Schriftsatz vom 4. Februar 2010 noch einmal wiederholt hat. Der Antragstellerin zu 6. ist das zu dem Planfeststellungsbeschluss für den Ausbau des Flughafens Frankfurt Main ergangene Senatsurteil vom 21. August 2009 (11 C 227/08.T u.a.) Anfang Dezember 2009 zugestellt worden. Mit richterlicher Verfügung vom 8. Dezember 2009 hat das Gericht im vorliegenden Verfahren der Antragstellerin zu 6. Gelegenheit zur Stellungnahme zu dem Urteil bis zum 4. Januar 2010 eingeräumt. Mit Schriftsatz vom 4. Januar 2010, bei Gericht eingegangen am 5. Januar 2010, hat die Antragstellerin zu 6. eine Verlängerung der Frist um einen Monat beantragt; dem hat das Gericht mit richterlicher Verfügung vom 5. Januar 2010 entsprochen. Am 2. Februar 2010 hat die Antragstellerin erneut um Verlängerung der Frist - nunmehr bis zum 15. März 2010 - gebeten. Diesen Antrag hat das Gericht mit Verfügung vom 2. Februar 2010 unter Hinweis auf die bereits gewährte Verlängerung, die eingeschränkte Bedeutung des Urteils vom 21. August 2009 für das vorliegende Verfahren und auf die Verfahrensdauer abgelehnt. Bei dieser Sachlage besteht keine Veranlassung, von der Ablehnung der Fristverlängerung abzurücken. Die insgesamt eingeräumte Frist zur Stellungnahme ist angemessen und muss nicht schon deshalb noch einmal verlängert werden, weil die Frist zur Begründung einer Revision in einem anderen Verfahren verlängert worden ist. Da die Fristverlängerung bereits abgelehnt worden ist, kann der Senat eine Entscheidung in der Sache treffen, ohne den Wiederholungsantrag vorab zu bescheiden.
Der Senat entscheidet durch Beschluss, da eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich ist (§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Beteiligten wurden zu dieser Verfahrensweise angehört. Ihres Einverständnisses zu einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung bedurfte es nicht. Eine Verpflichtung, über den Normenkontrollantrag aufgrund mündlicher Verhandlung zu entscheiden, lässt sich auch nicht aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 EMRK herleiten. Denn die Antragstellerinnen machen keine Eigentumsverletzung, sondern eine Verletzung ihrer gemeindlichen Planungshoheit geltend. Die gemeindliche Planungshoheit gehört nicht zu den "civil rights" im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8.01 -, NVwZ 2003, 730 [732]; Bay.VGH, Beschluss vom 18. Februar 2008 - 2 N 05.3358 -, juris).
Eine mündliche Verhandlung ist auch nicht wegen der von den Antragstellerinnen zu 2. und 6. beantragten Beweiserhebung durchzuführen. Denn die gestellten Beweisanträge waren aus den Gründen, die den Antragstellerinnen zu 2. und 6. mit Verfügung vom 22. bzw. 21. Dezember 2009 mitgeteilt wurden, abzulehnen.
Der von der Antragstellerin zu 2. mit Schriftsatz vom 2. November 2009 gestellte Beweisantrag a), im Jahr 1971 habe der Siedlungsbeschränkungsbereich ca. 5 % ihres Stadtgebiets ausgemacht, während er im Planfall 55 % (davon 70 % Siedlungsfläche) erfasse, ist unerheblich für die hier zu treffende Entscheidung. Die Richtigkeit dieser Behauptung unterstellt, erweist sich die vom Planungsträger getroffene Entscheidung aus den unten aufgeführten Gründen nicht als abwägungsfehlerhaft. Auch der Beweisantrag b) zum Einfluss der Planung auf die Ausübung ihrer Funktion als Oberzentrum, den die Antragstellerin zu 2. bereits im Klageverfahren gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 2007 (11 C 227/08.T) als Beweisantrag 7 gestellt hatte, muss als unerheblich angesehen werden. Durch die LEP-Änderung 2007 wird der Antragstellerin zu 2. die Oberzentrumsfunktion nicht entzogen. Mögliche Einschränkungen dieser Funktion konnten ohne Abwägungsfehler hinter die mit der Planung verfolgten Interessen zurückgestellt werden. Der Beweisantrag zu b) ist im Übrigen unsubstanziiert. Ferner handelt es sich bei der Frage, ob die Antragstellerin die ihr zugewiesenen Aufgaben als Oberzentrum „immer weniger“ bzw. in absehbarer Zeit „gar nicht mehr“ erfüllen kann, um eine Wertung, die - soweit rechtserheblich - durch das Gericht vorzunehmen ist (vgl. Urteil des Senats vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a. -, S. 110). Die Beweisanträge zu c) und d) zu Fragen des Lärmschutzes durch veränderte Anflugverfahren und Betriebszeitbeschränkungen sind unerheblich, weil Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes nicht Gegenstand des raumplanerischen Verfahrens, sondern der Planfeststellung und der Betriebsgenehmigung sind. Den Beweisanträgen e) und f) liegt die Frage zugrunde, wie sich die nach der Realisierung der Landebahn Nordwest zu erwartende Festsetzung von Lärmschutzbereichen nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm auf das Stadtgebiet der Antragstellerin zu 2. auswirken wird. Hierauf kommt es für die Entscheidung dieses Rechtsstreits nicht an, weil der Träger der Landesplanung die möglichen Auswirkungen der Planung in einem dem raumplanerischen Verfahren angemessenen Umfang ermittelt und bewertet hat. Insoweit wird auf die unten folgenden Ausführungen erwiesen. Schließlich sind auch die im Antrag g) unter Beweis gestellten Kosten, die von der Antragstellerin zu 2. und anderen Trägern öffentlicher Einrichtungen für passiven Schallschutz aufzubringen sind, für die Entscheidung dieses Rechtsstreits nicht von Bedeutung. Insoweit wird auf die Ausführungen im Urteil des Senats vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a. -, S. 231 f., verwiesen.
Hinsichtlich der von der Antragstellerin zu 6. im Schriftsatz vom 9. November 2009 gestellten Beweisanträge ist auf das Folgende hinzuweisen: Der Antrag auf Beiziehung der Akten aus anderen abgeschlossenen Verwaltungsstreitverfahren ist unerheblich für die Entscheidung des vorliegenden Verfahrens. Vielfach, zuletzt im Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T -, S. 46, hat der Senat entschieden, dass der gegenwärtige Flugbetrieb am Flughafen Frankfurt Main in vollem Umfang durch den Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 gedeckt ist. Soweit die Antragstellerin zu 6. sich auf Beweisanträge im Verfahren 11 C 321/08.T bezieht und diese auch im vorliegenden Verfahren stellt, nimmt auch der Senat Bezug auf die Bescheidung dieser Beweisanträge im Verfahren 11 C 321/08.T. Die Ladung des Sachverständigen Prof. Dr. Hendler zur Erläuterung seines schriftlichen Rechtsgutachtens stellt keinen zulässigen Beweisantrag dar. Es werden keine Tatsachen unter Beweis gestellt, zu denen eine Erläuterung durch den Sachverständigen in Betracht käme. Zu der Frage, ob es innerhalb des Prognosehorizonts zu keinem nennenswerten Wachstum des Luftverkehrs am Standort Frankfurt Main gegenüber dem Ist-Zustand vor Einleitung des Planfeststellungsverfahrens bzw. des LEP-Änderungsverfahrens kommen werde, liegen dem Senat bereits nicht erschütterte Gutachten aus dem in das hiesige Verfahren eingeführte Planfeststellungsverfahren vor. Hierzu nimmt der Senat Bezug auf die Bescheidung des entsprechenden Beweisantrags im Planfeststellungsverfahren (Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T - S. 64 zu Beweisantrag II.1). Deshalb sieht der Senat von der Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens zu dieser Frage ab. Auf die Behauptung, bei Ausbau des Flughafens würden mehr Billigflieger angelockt, was zu Lasten etablierter Billigflugstandorte gehen werde, kommt es für die Entscheidung dieses Rechtsstreits nicht an, weil der unten näher umschriebene Bedarf an Luftverkehrsdienstleistungen unabhängig ist von der Frage, ob die dann am Flughafen Frankfurt Main gedeckte Nachfrage zu Lasten anderer Standorte geht, ob also der Frankfurter Flughafen im Wettbewerb gestärkt wird. Im Übrigen ist dieser Beweisantrag auch im Verfahren 11 C 321/08.T gestellt und beschieden worden. Insoweit nimmt der Senat auf Seite 65 des Urteilsabdrucks (11 C 227/08.T u.a.) Bezug. Soweit schließlich die Einholung eines Sachverständigengutachtens zu der Frage beantragt wird, eine Kompensation durch Aufwertungsmaßnahmen in bestehenden Waldflächen fernab des Flughafens sei zur Aufrechterhaltung des ökologischen Gleichgewichts in der unmittelbaren Flughafenumgebung nicht ausreichend, wird keine der Beweiserhebung zugängliche Tatsachenbehauptung aufgestellt, sondern eine Auffassung zu einer Rechtsfrage dargelegt.
Die zulässigen Normenkontrollanträge sind unbegründet.
Die Normenkontrollanträge sind statthaft (1.1) und auch im Übrigen zulässig (1.2).
1.1 Die Antragstellerinnen wenden sich mit ihren Normenkontrollanträgen gegen die Gültigkeit der Änderung des Landesentwicklungsplans, die in der Rechtsform einer Verordnung von der Landesregierung mit Zustimmung des Landtags festgestellt wurde (GVBl. I S. 406). Die Statthaftigkeit dieses Antrags folgt aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof über die Gültigkeit von Rechtsvorschriften, die im Rang unter dem Landesgesetz stehen und bei denen es sich nicht um Satzungen nach dem Baugesetzbuch sowie um Rechtsverordnungen nach § 246 Abs. 2 BauGB handelt, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine entsprechende landesrechtliche Bestimmung enthält § 15 Abs. 1 HessAGVwGO.
1.2 Die Antragstellerinnen besitzen auch die für die Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags nach § 47 Abs. 2 VwGO erforderliche Antragsbefugnis. Sie können geltend machen, durch die Änderung des Landesentwicklungsplans oder dessen Anwendung möglicherweise in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Als ein derartiges Recht kommt hier das durch Art 28 Abs. 2 GG und Art. 137 Abs. 3 HV gewährte gemeindliche Selbstverwaltungsrecht in Betracht, dessen Bestandteil die kommunale Planungshoheit ist.
Ausreichend für die Antragsbefugnis ist eine mögliche Rechtsverletzung, auch wenn sie erst durch einen Folgeakt eintritt, der bereits in der Rechtsverordnung angelegt ist. Davon ist auszugehen, wenn bei wertender Betrachtung der Folgeakt der Norm zuzuordnen ist (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 47 Rdnr. 57). Dadurch erlangen die von einer möglichen mittelbaren Rechtsverletzung betroffenen Normenkontrollantragstellerinnen eine gegenüber dem Verordnungsgeber wehrfähige Position. Eine derartige „mittelbare“ Verletzung der Planungshoheit der Antragstellerinnen scheint hier möglich. Die Änderung des Landesentwicklungsplans enthält unter Nr. III.4 (Sonstige Festlegungen) eine Zielfestlegung des Inhalts, dass durch die Regionalplanung ein Siedlungsstrukturkonzept für den Raum, der den Flughafen Frankfurt Main umgibt, als Grundlage für den Regionalplan Südhessen - RPS - entwickelt werden soll. Nach einem ebenfalls unter Nr. III.4 der Änderung des Landesentwicklungsplans festgelegten Grundsatz soll mittels des Strukturkonzepts auf eine ausgewogene siedlungsstrukturelle Entwicklung des Flughafenumfeldes unter besonderer Berücksichtigung des vorsorgenden Schutzes der Wohnbevölkerung vor Fluglärm hingewirkt werden. Wie sich aus der Begründung der Änderung des Landesentwicklungsplans (Nr. IV. 7.2.2 Variantenvergleich hinsichtlich der Auswirkungen auf die Raumordnungsfaktoren; GVBl. I 2007, S. 423) ergibt, wird es im Planungsfall durch die Ausweitung des Siedlungsbeschränkungsbereichs zu Auswirkungen auf die Siedlungsentwicklung der den Flughafen umgebenden Gemeinden kommen, zu denen die Antragstellerinnen gehören. Dies folgt daraus, dass die Antragstellerinnen nach § 1 Abs. 4 BauGB verpflichtet sind, ihre Bauleitplanung an zielförmig festgelegte Siedlungsbeschränkungsbereiche im RPS anzupassen.
Somit ist es unerheblich, dass nach Nr. II.3 der LEP-Änderung 2007 (GVBl. I 2007 S. 408) nur die Gebiete der Antragstellerin zu 1. (Ausbaubereich Süd, ökologischer Schwerpunktraum), der Antragstellerin zu 3. (Landebahn Nordwest, ökologischer Schwerpunktraum und Ausbau Bundesfernstraße A 67/A 60), der Antragstellerin zu 4. (Ausbau Bundesfernstraße A 67/A 60) und der Antragstellerin zu 6 (Um- und Ausbau der Anschlussstelle Zeppelinheim) unmittelbar von Festlegungen der LEP-Änderung 2007 betroffen werden.
Die Antragstellerinnen haben den Normenkontrollantrag auch innerhalb der Frist von einem Jahr nach Bekanntmachung der Verordnung über die Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 gestellt. Die Bekanntmachung der Verordnung erfolgte im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen am 27. Juli 2007. Die Normenkontrollanträge der Antragstellerinnen sind sämtlich vor dem 28. Juli 2008 bei Gericht eingegangen.
2. Die Normenkontrollanträge sind unbegründet. Die angegriffene Änderung des Landesentwicklungsplans ist ordnungsgemäß zustande gekommen (2.1). Sie verstößt auch inhaltlich weder gegen zwingende höherrangige Vorschriften (2.2) noch gegen das raumordnungsrechtliche Abwägungsgebot (2.3).
2.1 Die formelle Rechtmäßigkeit der LEP-Änderung 2007 ist nach den Bestimmungen des Hessischen Landesplanungsgesetzes vom 6. September 2002 (GVBl. I S. 548), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. Oktober 2005 (GVBl. I S. 694) - HLPG - zu beurteilen (2.1.1). Den dort normierten verfahrensrechtlichen Anforderungen wird die Änderung gerecht. Ein zur Unwirksamkeit führender Verfahrensfehler liegt nicht darin, dass die Antragstellerinnen nicht am Scopingverfahren beteiligt wurden (2.1.2). Nach Änderung des Planungshorizonts von 2015 auf 2020 und nach Festlegung eines (neuen) Grundsatzes zur Nachtruhe war nicht zwingend ein erneutes Beteiligungsverfahren durchzuführen (2.1.3). Ein Verfahrensfehler liegt auch nicht darin, dass nach Erweiterung des Prognosehorizonts der Umweltbericht nicht angepasst wurde (2.1.4). Die LEP-Änderung 2007 stellt keinen unzulässigen Teilplan dar (2.1.5) und schließlich ist sie auch nicht deshalb zu beanstanden, weil die landesplanerische Abwägung von einer dafür unzuständigen Stelle getroffen worden ist (2.1.6).
2.1.1 Nach § 28 Abs. 1 Satz des Raumordnungsgesetzes des Bundes vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986) - ROG n. F. -, das gemäß Art. 9 Abs. 1 des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986) - GeROG - mit Ausnahme der hier nicht relevanten Vorschriften der §§ 17 bis 25 und 29 ROG n. F. über die Raumordnung im Bund am 30. Juni 2009 in Kraft getreten ist, werden Verfahren zur Aufstellung von Raumordnungsplänen, die vor dem 30. Juni 2009 förmlich eingeleitet wurden, nach den bis zum 29. Juni 2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Ländern abgeschlossen. Daraus folgt, dass für die hier streitige Änderung des Landesentwicklungsplans zunächst die Bestimmungen des Raumordnungsgesetzes vom 18. August 1997 (BGBl. I, S. 2081), in der Fassung des Gesetzes vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I, S. 2833) - ROG - und das oben bereits zitierte Hessischen Landesplanungsgesetzes vom 6. September 2002, zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. Oktober 2005 (HLPG) maßgeblich sind. Aus der Überleitungsvorschrift des § 25 Abs. 2 HLPG folgt wiederum, dass auf Raumordnungspläne, die nach bisherigem Recht festgestellt wurden, und auf nach bisherigem Recht bereits eingeleitete Verfahren das Hessische Landesplanungsgesetz vom 29. November 1994 (GVBl. I S. 707) weiter anzuwenden ist. Die Rechtmäßigkeit des Landesentwicklungsplans 2000, der mit Verordnung der Landesregierung vom 13. Dezember 2000 (GVBl. I 2001 S. 2) - im Folgenden: LEP 2000 - festgestellt wurde, ist somit zwar nach den Bestimmungen des Hessischen Landesplanungsgesetzes vom 29 November 1994 zu beurteilen. Dies gilt aber nicht für die LEP-Änderung 2007. Da das Verfahren zur Änderung des LEP 2000 nach Inkrafttreten des Hessischen Landesplanungsgesetzes vom 6. September 2002 eingeleitet worden ist, ist die Rechtmäßigkeit der LEP-Änderung 2007 nach dem neuen Hessischen Landesplanungsgesetz zu beurteilen. Entgegen der Einschätzung einiger Antragstellerinnen besagt die Übergangsvorschrift des § 25 Abs. 2 HLPG nicht, dass auch auf Verfahren zur Änderung eines Landesentwicklungsplans, der nach dem bisherigen Recht festgestellt wurde, das bisherige Recht weiter anzuwenden ist.
2.1.2 Die Änderung des Landesentwicklungsplans ist nicht wegen eines Verstoßes gegen § 7 Abs. 5 Satz 4 ROG unwirksam. Nach dieser Bestimmung sind die öffentlichen Stellen bei der Festlegung des Umfangs und Detaillierungsgrades des Umweltberichts zu beteiligen, deren Aufgabenbereich von den Umweltauswirkungen eines Raumordnungsplans oder dessen Änderung berührt werden kann.
Diese Bestimmung ist zwar auf die LEP-Änderung 2007 anwendbar, obwohl es sich lediglich um eine rahmenrechtliche Regelung (§ 6 ROG) handelt, zu deren Umsetzung die Länder nach § 22 Satz 2 ROG verpflichtet waren. Nach § 22 Satz 3 ROG war § 7 Abs. 5 bis 10 ROG in den Ländern aber bis zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. L 197/30) - SUP-RL - unmittelbar geltendes Recht. Die Umsetzung der vorgenannten EG-Richtlinie erfolgte in Hessen erst mit Inkrafttreten des Art. 2 des Gesetzes zur Beschleunigung von Planungsverfahren und zur Änderung des Hessischen Landesplanungsgesetzes vom 12. Dezember 2007 (GVBl. I S. 851) am 21. Dezember 2007 (Art. 5 des vorgenannten Gesetze) und damit nach Feststellung der LEP-Änderung 2007. Von der in § 23 Abs. 3 Satz 2 ROG geschaffenen Möglichkeit, im Einzelfall die Anwendung des § 7 Abs. 5 bis 9 ROG auf Raumordnungspläne auszuschließen, deren Aufstellung bis zum 20. Juli 2004 förmlich eingeleitet und nach dem 20. Juli 2006 abgeschlossen worden sind, hat das Land Hessen keinen Gebrauch gemacht.
Die hier unterbliebene Beteiligung der Kommunen führt aber nicht zu einem beachtlichen Verfahrensfehler. Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 ROG n. F. sind die Planerhaltungsvorschriften des § 12 Abs. 1 bis 4 ROG n. F. auf Raumordnungspläne entsprechend anzuwenden, die vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind. § 12 Abs. 1 ROG n. F. besagt zunächst, dass eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften für die Rechtswirksamkeit eines Raumordnungsplans nur in den in Nrn. 1 bis 3 aufgezählten Fällen beachtlich ist. In Absatz 4 des § 12 ROG n. F. ist ergänzend bestimmt, dass eine für die Rechtmäßigkeit des Raumordnungsplans beachtliche Verletzung der Bestimmung des § 9 Abs. 1 ROG n. F. über den Umweltbericht (nur) besteht, wenn dieser in wesentlichen Punkten unvollständig ist und diese Punkte nicht Bestandteil der zusammenfassenden Erklärung nach § 11 Abs. 3 ROG n. F. sind. Ein Verstoß gegen die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 ROG n. F. ergebende Verpflichtung, diejenigen öffentlichen Stellen beim Scoping zu beteiligen, deren umwelt- und gesundheitsbezogener Aufgabenbereich von den Umweltauswirkungen des Raumordnungsplans berührt werden kann, führt danach zu keinem beachtlichen Verfahrensmangel. Dass durch die Nichtbeteiligung der Gemeinden der Umweltbericht in wesentlichen Punkten unvollständig geblieben ist, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.
Die Anwendung des § 12 Abs. 1 bis 4 ROG n. F. auf die LEP-Änderung 2007 führt auch nicht zu einem Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot. Der durch das Rechtsstaatsprinzip im Interesse der Rechtssicherheit gewährleistete Vertrauensschutz wird nicht dadurch tangiert, dass die vorgenannten Planerhaltungsbestimmungen auf Raumordnungspläne angewendet werden, die vor Inkrafttreten der Bestimmungen in Kraft getreten sind. Denn ein Vertrauen auf die Ungültigkeit einer formell noch bestehenden Rechtsnorm wird in aller Regel nicht geschützt. Dies gilt insbesondere, wenn - wie hier - der Inhalt der Norm sachgerecht erscheint und ihr nur Bedenken formeller Art entgegenstehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. August 1982 - 4 N 1.81 -, BVerwGE 66, 116 und Urteil vom 5. Dezember 1986 - 4 C 31.85 -, BVerwGE 75, 262).
Unabhängig davon bedarf § 7 Abs. 5 Satz 4 ROG, wonach öffentliche Stellen, zu denen nach § 3 Nr. 5 ROG auch Gemeinden gehören, deren Aufgabenbereich von den Umweltauswirkungen der Planung berührt werden, bei der Festlegung des Umfangs und Detaillierungsgrades des Umweltberichts zu beteiligen sind, einer am Gesetzeszweck orientierten einschränkenden Interpretation. Die Norm enthält eine spezielle Regelung des in § 5 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. Juni 2005, BGBl. I, S. 1757, zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Oktober 2007, BGBl. I, S. 2470) - UVPG - erwähnten Scopings. Hiernach unterrichtet die zuständige Behörde den Vorhabenträger frühzeitig über Inhalt und Umfang der zur Umweltverträglichkeitsprüfung beizubringenden Unterlagen und gibt vorher dem Vorhabenträger und den zu beteiligenden Behörden Gelegenheit zu einer Besprechung über Inhalt und Umfang der Unterlagen. Die spezielle gesetzliche Regelung in § 7 Abs. 5 Satz 4 ROG geht, wie § 14o UVPG zu entnehmen ist, zwar der allgemeinen Regelung in § 5 UVPG vor (Grotefels, NWVBl. 2007, S. 41, 42). Für die Auslegung des § 7 Abs. 5 Satz 4 ROG kann jedoch auf die allgemeine Vorschrift zurückgegriffen werden, soweit das spezielle Gesetz keine abweichende Regelung enthält. Das Bundesverwaltungsgericht hat zu der allgemeinen Vorschrift des § 5 UVPG ausgeführt, dass die im Scoping erfolgende Festlegung von Inhalt und Umfang der Unterlagen für die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung ausschließlich der Information des Vorhabenträgers dient (BVerwG, Urteil vom 9. November 2006 - 4 A 2001.06 -, juris, Rdnr. 26). Dem Scoping kommt keine Rechtsschutzfunktion zu (BVerwG, a.a.O.; Kment in: Hoppe, UVPG, 3. Aufl., § 5 Rdnr. 22). Die Verpflichtung zur Beteiligung von öffentlichen Stellen, deren Aufgabenbereich von den Umweltauswirkungen des Plans berührt werden kann, dient dem Interesse des Planungsträgers und nicht dem Interesse Planungsbetroffener. Der Planungsträger soll von denjenigen Stellen, die im Verwaltungsverfahren die Umweltauswirkungen des Projekts zu beurteilen haben, frühzeitig über die notwendigen Inhalte des Umweltberichts informiert werden. Die Kommunen sind aber keine öffentlichen Stellen im Sinne des § 7 Abs. 5 Satz 2 ROG, die die Umweltauswirkungen der Planung zu beurteilen haben. Die Aufgaben des Umweltschutzes sind den staatlichen Behörden und nicht den Kommunen zugeordnet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. November 2002 - 9 VR 14.02 -, juris, Rdnr. 17). Die Gemeinden stehen daher insoweit nicht auf der Seite der staatlichen Behörden, sondern auf Seiten der Öffentlichkeit, die an der Aufstellung des Planes im Stadium der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 7 Abs. 6 Satz 1 ROG mitwirkt. Der Umweltbericht liegt in diesem Verfahrensstadium bereits vor und ist dort Gegenstand der Erörterung (§ 7 Abs. 6 Satz 1 ROG am Ende). Daher ist die Beteiligung der Kommunen im Stadium der Öffentlichkeitsbeteiligung verortet und nicht im Scoping.
Im Übrigen bestehen in dem Verfahrensstadium des Scopings keine Verfahrensrechte Planungsbetroffener, deren Verletzung zu einem Verfahrensfehler führen kann. Dies folgt nach Auffassung des Senats zwangsläufig aus der oben wiedergegebenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
Auch Art. 5 und 6 der SUP-RL erfordern keine andere Sichtweise. Nach Art. 5 Abs. 4 SUP-RL werden die in Art. 6 Abs. 3 SUP-RL genannten Behörden bei der Festlegung des Umfangs und Detaillierungsgrades der in den Umweltbericht aufzunehmenden Informationen konsultiert und Art. 6 Abs. 3 der SUP-RL überantwortet die Bestimmung der zu konsultierenden Behörden den Mitgliedsstaaten. Dies spricht bereits dagegen, dass bestimmten öffentlichen Stellen Beteiligungsrechte beim Scoping eingeräumt werden sollen. Im Übrigen hat die Bundesrepublik Deutschland den Kreis der zu konsultierenden Behörden in § 7 Abs. 5 Satz 2 ROG bestimmt und zu diesem Kreis gehören - wie dargestellt - die Kommunen nicht.
2.1.3 Die LEP-Änderung ist auch nicht deshalb unwirksam, weil die Kommunen nicht erneut zum Entwurf der Änderung angehört worden sind, nachdem eine aktualisierte Passagierprognose mit deutlich mehr Flugbewegungen als vorher aufgrund der Erweiterung des Prognosehorizontes von 2015 auf 2020 in das Planaufstellungsverfahren eingeführt und außerdem unter Nr. III.1 zusätzlich ein Grundsatz der Raumordnung zur Rücksichtnahme auf die besonders schutzbedürftige Nachtruhe der Bevölkerung in den Entwurf aufgenommen worden ist. Der in diesem Zusammenhang geltend gemachte Verstoß gegen § 8 Abs. 4 Satz 2 HLPG liegt nicht vor.
In § 8 Abs. 4 Satz 2 HLPG wird für eine erneute Anhörung eine erhebliche Änderung des Entwurfs nach der ersten Anhörung vorausgesetzt. Auch Art. 6 Abs. 2 SUP-RL, der eine frühzeitige und effektive Gelegenheit zur Stellungnahme vor der Annahme eines Plans oder Programms sowie zum begleitenden Umweltbericht verlangt, stellt keine weitergehenden Anforderungen auf. Die effektive Gelegenheit zur Stellungnahme wird nicht dadurch vereitelt, dass zu lediglich unwesentlichen Planänderungen keine weitere Anhörung stattfindet.
Der Planentwurf wurde nach der Anhörung nicht in erheblicher Weise geändert. Bei der Erweiterung des Planungshorizonts und der Einbeziehung höherer Flugbewegungszahlen handelt es sich lediglich um eine Aktualisierung der Begründung für die Vorranggebietsfestlegung. Der Planungsträger hat hiermit gerade die vorgebrachte Kritik an der Beschränkung des Planungshorizonts auf das Jahr 2015 aufgegriffen und die für das Jahr 2020 erwarteten Flugbewegungszahlen in die Abwägung einbezogen. Auch bei der Aufnahme des neuen Grundsatzes in Nr. III.1 des Entwurfs handelt es sich um keine erhebliche Änderung des vorher in der Anhörung befindlichen Verordnungsentwurfs. Vielmehr präzisiert und betont die Ergänzung nur eine in der Begründung des Entwurfs schon vorher enthaltene Erwägung zur zentralen Bedeutung des Lärmschutzes in der Nacht für die Flughafenerweiterung (siehe etwa S. 118 des Entwurfs der Änderungsverordnung vom 23. Mai 2005, Schuber 1 der vom Beklagten vorgelegten Vorgänge zur LEP-Änderung 2007).
Auch aus § 7 Abs. 6 Satz 1 ROG, der nach dem oben Gesagten (vgl. 2.1.2) zum Zeitpunkt der LEP-Änderung 2007 in Hessen unmittelbar geltendes Recht war, ergab sich keine zwingende Notwendigkeit, den Änderungsentwurf erneut offenzulegen. Nach dieser Bestimmung ist vorzusehen, dass den öffentlichen Stellen und der Öffentlichkeit frühzeitig und effektiv Gelegenheit zur Stellungnahme zum Entwurf des Raumordnungsplans und seiner Begründung sowie zum Umweltbericht zu geben ist. Auch diese Bestimmung macht es nicht notwendig, nach der Änderung der Planbegründung sowie der Aufnahme eines Grundsatzes zum Nachtlärmschutz, die nicht zu einer wesentlichen Änderung des Planentwurfs geführt haben, diesen erneut offenzulegen (vgl. dazu auch Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand November 2007, K § 22 Rdnr. 63).
2.1.4 Es bestand auch keine Notwendigkeit, den Umweltbericht zu aktualisieren, nachdem nachträglich der Prognosehorizont vom Jahr 2015 auf den Prognosehorizont 2020 erweitert worden war. Soweit darin ein Verstoß gegen die Bestimmung des § 14k Abs. 1 UVPG erblickt wird, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Nach dieser Bestimmung überprüft die zuständige Behörde nach Abschluss der Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung die Darstellungen und Bewertungen des Umweltberichts unter Berücksichtigung der ihr übermittelten Stellungnahmen und Äußerungen. Diese Regelung findet auf das Verfahren für die Aufstellung oder Änderung von Raumordnungsplänen aber keine Anwendung, da das Raumordnungsgesetz insoweit eine abschließende Regelung enthält. Dieser Regelung liegt ein Konzept zugrunde, wonach der Umweltbericht - nicht dessen Entwurf - bereits zum Zeitpunkt der Offenlegung des Planentwurfs fertig gestellt und mit ausgelegt werden muss (§ 7 Abs. 6 Satz 1 ROG). Eine Pflicht zur Fortschreibung des Umweltberichts nach dessen Offenlegung sieht das Gesetz nicht vor (so auch Bella, NuR 2006, 485 [493]). Für den Fall, dass sich im Laufe des Verfahrens Änderungen in Bezug auf den Umweltbericht ergeben, enthält § 7 Abs. 8 Satz 2 ROG eine spezielle Regelung. Danach sind neue Erkenntnisse, die sich im Laufe des Verfahrens in Bezug auf relevante Umweltschutzgüter ergeben haben, in der Begründung des Raumordnungsplans zu verarbeiten. Dieses Konzept entspricht auch den Vorgaben des Europäischen Rechts. Art. 6 Abs. 1 der SUP-RL geht nämlich ebenfalls davon aus, dass der Umweltbericht bereits zum Zeitpunkt der Konsultation nach Art. 6 Abs. 3 SUP-RL fertig gestellt ist. Eine Verpflichtung zur Änderung des Umweltberichts nach Durchführung der Konsultation lässt sich der SUP-Richtlinie nicht entnehmen. Änderungen sind vielmehr (erst) in der zusammenfassenden Erklärung nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. b) SUP-RL darzustellen, aus der sich ergeben muss, wie der nach Art. 5 SUP-RL erstellte Umweltbericht bei der Ausarbeitung und vor der Annahme des Plans oder des Programms berücksichtigt worden ist.
2.1.5 Es handelt sich bei der LEP-Änderung 2007 auch um keinen räumlichen oder sachlichen Teilplan im Sinne des § 6 Abs. 5 HLPG, der nur ausnahmsweise zulässig wäre, sondern um eine Änderung des Gesamtplans (des LEP 2000) im Sinne des § 8 Abs. 7 HLPG. Dies entspricht deutlich dem Willen des Normgebers, der durchgängig von einer Änderung des Landesentwicklungsplans spricht (siehe etwa Überschrift der Bekanntmachung des Plans, GVBl. I 2007 S. 406; ferner Begründung unter Nr. II.1, GVBl. I 2007 S. 407). Ein Teilplan liegt nur dann vor, wenn der Träger der Landesplanung räumlich - auf einen bestimmten Teil des Planungsgebiets - oder sachlich - nur auf bestimmte Sachbereiche bezogen - beschränkt eine Teilregelung getroffen hat. Die LEP Änderung stellt keine solche Teilregelung dar, sondern ist eingebettet in den LEP 2000 und dessen räumliche und sachliche Gesamtplanung.
2.1.6 Die LEP-Änderung 2007 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil die nach § 6 Abs. 6 HLPG zu treffende Abwägungsentscheidung nicht von der dafür nach § 8 Abs. 4 Satz 1 HLPG zuständigen Landesregierung getroffen worden wäre, sondern durch das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung als oberster Landesplanungsbehörde (§ 20 Abs. 1 HLPG). Nach § 20 Abs. 1 Nr. 1 HLPG gehört es zu den Aufgaben der obersten Landesplanungsbehörde, den Landesentwicklungsplan und seine statistischen, kartografischen und prognostischen Grundlagen auszuarbeiten. Im Rahmen dieser ihr durch Gesetz zugewiesenen Tätigkeit hat sich die oberste Landesplanungsbehörde gehalten, als sie den Planentwurf erarbeitet und der Landesregierung zur Feststellung vorgelegt hat. Es gibt keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die der LEP-Änderung 2007 zugrundeliegende Abwägung, die von der obersten Landesplanungsbehörde (lediglich) vorbereitet wurde, nicht von der Entscheidung der zuständigen Landesregierung getragen wird. Weder ist ersichtlich, dass der Landesregierung das Abwägungsmaterial oder Teile davon vorenthalten wurden, noch sprechen auch nur die geringsten Anhaltspunkte dafür, dass die Landesregierung sich an den Abwägungsvorschlag der obersten Landesplanungsbehörde gebunden gefühlt und somit eine eigene Abwägungsentscheidung unterlassen hat. Soweit der Abwägungsvorschlag der obersten Landesplanungsbehörde nicht mit diesem Begriff überschrieben war, sondern mit dem Begriff „Abwägung“, kann daraus nicht ernsthaft gefolgert werden, die Landesregierung habe sich an die Vorlage der obersten Landesplanungsbehörde gebunden gefühlt. Dies würde voraussetzen, dass das Kabinett die Zuständigkeitsregelungen der §§ 8 Abs. 4, 20 Abs. 1 Nr. 1 HLPG grundlegend verkannt hätte. Davon kann nicht ausgegangen werden. Tatsache ist vielmehr, dass die Landesregierung dadurch, dass sie am 12. September 2006 (Blatt 152, 157 der Verfahrensakte, Ordner 81) der Kabinettsvorlage des Hessischen Ministeriums vom 28. August 2006 (Blatt 189, 190 der Verfahrensakte, Ordner 81) zugestimmt und damit die LEP-Änderung 2007 festgestellt hat, sich den Abwägungsvorschlag der obersten Landesplanungsbehörde im Sinne einer eigenen Abwägungsentscheidung zu eigen gemacht hat. Dies wird belegt durch das Vorblatt zu der Kabinettsvorlage vom 28. August 2006 (Blatt 193 der Verfahrensakte, Ordner 81). Dort lautet es:
„Das Kabinett nimmt die Zusammenfassende Erklärung, die nach § 7 Abs. 8 Raumordnungsgesetz in Verbindung mit Art. 9 Abs. 1 Plan-UP-Richtlinie Auskunft darüber gibt, wie die Umwelterwägungen, der Umweltbericht und die abgegebenen Stellungnahmen im Plan berücksichtigt wurden und welche Gründe nach Abwägung mit den geprüften anderweitigen Planungsmöglichkeiten für die Festlegung des Plans entscheidungserheblich waren, zur Kenntnis und stellt die Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 für die Erweiterung des Flughafen Frankfurt am Main unter Berücksichtigung der Anhörung und Offenlage sowie aktualisierter Datengrundlagen durch Rechtsverordnung fest und leitet diese dem Hessischen Landtag zur Zustimmung zu.“
In der Kabinettsvorlage selbst wird im Einzelnen auf die Offenlegung des Planentwurfs sowie die darauf hin von öffentlichen Stellen und Privatpersonen eingegangenen Stellungnahmen hingewiesen. Sodann wird weiterhin ausgeführt:
„Die Auswertung der eingegangenen Anregungen und Bedenken sowie das Ergebnis der Abwägung ist als Anlage beigefügt. Aufgrund des Ergebnisses der Anhörung wurde der Entwurf überarbeitet und den Einwendungen teilweise Rechnung getragen. Insbesondere wurden im Rahmen der Offenlegung und Öffentlichkeitsbeteiligung keine Argumente vorgetragen, die die Planänderung insgesamt in Frage stellen könnten.
Nach § 8 Abs. 4 HLPG stellt die Landesregierung den Landesentwicklungsplan unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Anhörung durch Rechtsverordnung fest und leitet diese dem Landtag zur Zustimmung zu.“
2.2 Die LEP-Änderung 2007 verstößt auch nicht gegen zwingende Rechtssätze. Sie ist mit dem (ungeschriebenen) Grundsatz der Normklarheit vereinbar (2.2.1) Sie ist mit der ihr zukommenden Tragweite (2.2.2), durch eine hinreichende gesetzliche Grundlage gedeckt (2.2.3) und erforderlich (2.2.4). Sie wird auch den Anforderung gerecht, die die sich aus den zwingenden Bestimmungen des § 6 Abs. 6 Satz 3 ROG in Verbindung mit § 34 HENatG ergeben (2.2.5). Schließlich stellt die LEP-Änderung 2007 keinen unzulässigen Eingriff in fachplanerische Kompetenzen dar (2.2.6).
2.2.1 Die Einbettung der LEP-Änderung 2007 in Nr. 7.4 des LEP 2000 ist dem Plangeber in einer Weise gelungen, die den rechtsstaatlichen Anforderungen an Normklarheit, Bestimmtheit und Widerspruchsfreiheit genügt. Es wird auch ohne ausdrückliche Neubekanntmachung des gesamten LEP 2000 genügend deutlich, dass die mit der Änderung getroffenen Festlegungen als Ergänzung der Nr. 7.4 des LEP 2000 zuzuordnen sind (so ausdrücklich Begründung des Plans, a.a.O., GVBl. I 2007 S. 408 linke Spalte) und dass ferner die übrigen Festlegungen aus Nr. 7.4 LEP 2000 fortgelten sollen, soweit sie nicht in der Normenkontrollentscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. August 2002 (Az.: 4 N 455/02) für nichtig erklärt worden sind. Dieser Grundsatz gilt im Übrigen auch in Bezug auf die Karte zum LEP 2000. Diese wird durch die Karte, die Bestandteil der LEP-Änderung 2007 ist, ebenfalls lediglich ergänzt und nicht etwa - soweit sie den entsprechenden Kartenausschnitt betrifft - ersetzt. Auch der neu eingeführte Grundsatz zum Lärmschutz stellt keine "Relativierung" einer verbindlicheren Zielfestlegung in Nr. 7.4 LEP 2000 zur Rücksichtnahme auf die Nachtruhe dar. Denn bei der hiermit in Bezug genommenen Festlegung in Nr. 7.4, 2. Absatz Satz 1 des LEP 2000
„Bei der Erweiterung über das bisher bestehende Start- und Landebahnsystem hinaus ist auf die Nachtruhe der Bevölkerung in besonderem Maße Rücksicht zu nehmen.“
handelt es sich entgegen der ursprünglichen Auffassung des Plangebers um kein Ziel, sondern ebenfalls lediglich um einen Grundsatz der Raumordnung (Hess. VGH, Urteil vom 16. August 2002 - 4 N 455/02, Urteilsabdruck S. 16). Zu diesem Grundsatz des LEP 2000 tritt der neu formulierte Grundsatz zum Nachtlärmschutz der LEP-Änderung 2007 hinzu, ohne dass sich insoweit ein irgendwie gearteter Widerspruch ergeben würde. Aus dem gleichen Grund liegt auch kein „eklatanter Regelungswiderspruch“ darin, dass ein bindend für die nachgeordnete Behörde in der Vorranggebietsfestlegung der LEP-Änderung 2007 enthaltenes Nachtflugverbot zwischen 23 Uhr und 5 Uhr nicht in der Formulierung von Nr. 7.4 LEP 2000 und auch nicht im Grundsatz der Nr. III LEP-Änderung 2007 enthalten ist. Denn auch die Vorranggebietsfestlegung in Nr. III.1 LEP-Änderung 2007 enthält gerade keine zielförmige Festlegung eines Nachtflugverbots.
Da der LEP 2000 durch die LEP-Änderung 2007 ergänzt wird, können die beiden Pläne auch nicht deshalb widersprüchlich sein, weil durch die Auswirkungen der Festlegungen in der LEP-Änderung 2007 die zentralörtliche Funktion einiger Kommunen durch eine Einschränkung der Ausweisung von Wohnbauflächen tangiert wird. Dem Planungsträger stand es frei - unter Beachtung des Abwägungsgebots - die den Kommunen durch den LEP 2000 eingeräumten Positionen durch eine LEP-Änderung zu modifizieren.
Ein unter rechtsstaatlichen Gesichtpunkten bedenklicher Widerspruch zwischen dem LEP 2000 und der LEP-Änderung 2007 lässt sich auch nicht daraus herleiten, dass im 2. Ziel zu Nr. 4.1.2 des LEP 2000 festgelegt wird, dass im Regionalplan für den Flughafen Frankfurt Main ein Siedlungsbeschränkungsbereich auszuweisen sei, dessen äußere Begrenzung eine energieäquivalente Isophonenlinie mit höchstens 62 dB(A) Dauerschallpegel bilde, während im LEP-Änderungsverfahren die Auswirkungen des zukünftigen Siedlungsbeschränkungsbereichs anhand einer 60 dB(A)-Isophone ermittelt wurden. Eindeutig ist, dass die vorbenannte Zielfestlegung im LEP 2000 durch die LEP-Änderung 2007 nicht geändert wurde. Bei der Ermittlung der Auswirkungen einer Erweiterung des Flughafens im Vorranggebiet hat der Plangeber die 60 d(B)A-Isophone zugrunde gelegt, weil dies dem bisherigen Vorgehen des RPS entspricht (LEP-Änderung 2007, GVBl. I 2007 S. 423). Da nicht ersichtlich war, dass diese regionalplanerische Praxis eine Änderung erfährt, hat die Landesplanung durch die Annahme, die durch die Regionalplanung neu festzulegenden Siedlungsbeschränkungsbereiche würden nach der 60 d(B)A-Isophone bestimmt, versucht, die zukünftige Realität möglichst exakt abzubilden.
Auch gegen die hinreichende Bestimmtheit des unter Nr. III.1 der LEP-Änderung 2007 aufgenommenen Grundsatzes, wonach ein umfassender Lärmschutz in den Kernstunden der Nacht von herausragender Bedeutung ist, bestehen keine Bedenken. Aus dem Gesamtzusammenhang der Festlegung in Verbindung mit der Begründung der LEP-Änderung wird hinreichend deutlich, dass der Träger der Landesplanung mit dem Begriff Kernstunden der Nacht die sogenannte Mediationsnacht, d.h. den Zeitraum von 23.00 Uhr bis 5.00 Uhr umschrieben hat. Insoweit wird insbesondere auch die Ausführungen unter Nr. IV.1 der LEP-Änderung 2007 (GVBl. I S. 410, linke Spalte) verwiesen. Dort wird als Voraussetzung für die Planung die Annahme genannt, dass allen Planungsfällen ein Planungsflugplan zugrunde liege, "der darauf aufbaut, dass in der Zeit von 23.00 bis 05.00 Uhr keine planmäßigen Flugbewegungen stattfinden (Mediationsnacht)". Ferner wird ausgeführt, dass einer Nachflugbeschränkung, wie sie bereits im Ergebnis des Mediationsverfahrens enthalten gewesen sei, in dem Grundsatz zum Lärmschutz in den Kernstunden der Nacht Rechnung getragen werde (S. 484, linke Spalte, letzter Absatz, und rechte Spalte, erster Absatz).
2.2.2 Die LEP-Änderung 2007 bezeichnet in Bezug auf die Erweiterungsflächen für den Flughafen Frankfurt Main in Nr. III .1 nach Maßgabe der Kennzeichnung in der Plankarte zwei Vorranggebiete im Sinne des § 6 Abs. 3 Nr. 1 HLPG. Eine derartige Festlegung hat Zielcharakter im Sinne des § 3 Nr. 2 HLPG (vgl. Dallhammer in Cholewa u.a., Kommentar zum Raumordnungsgesetz, Stand: 15. Erg.-Lief. Juni 2009, § 7 Rdnr. 127; Spannowsky in Bielenberg u.a, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Mai 2009, K § 7 Rdnr. 103) in dem Sinne, dass der Vorrangnutzung der Vorrang vor anderen, mit ihr unvereinbaren Nutzungen eingeräumt wird. Der Einsatz von Vorranggebieten dient (u.a.) der Sicherung standortgebundener Nutzungen oder Funktionen (vgl. Dallhammer in Cholewa u.a., a.a.O., § 7 Rdnr. 126; Spannowsky in Bielenberg u.a, a.a.O., K § 7 103). Die strikte Bindungswirkung der Zielfestlegung in Nr. III.1 der LEP-Änderung 2007 besteht somit in dem Verbot, die als Vorrangfläche festgelegten Gebiete in einer Art anderweitig zu nutzen, die mit der Vorrangnutzung „Erweiterung der Flughafenanlagen einschließlich einer neuen Landebahn“ nicht vereinbar ist. Mit einer Festlegung dieses Inhalts wird die Vorrangnutzung nicht selbst in den Rang eines Ziels der Raumordnung erhoben, mit der Folge, dass nur innerhalb des Vorranggebietes eine Erweiterung des Flughafens erfolgen darf. Eine in diesem Sinne abschließende landesplanerische Standortentscheidung kann der Vorranggebietsfestlegung nicht entnommen werden. Eine derartige zielförmige Festlegung enthält die LEP-Änderung 2007 auch im Übrigen nicht. Insbesondere hat der Träger der Landesplanung davon abgesehen, zielförmig den Standort für eine Einrichtung der Verkehrsinfrastruktur nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 HLPG festzulegen.
Dem kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, das Ziel der Landesplanung sei ersichtlich insgesamt darauf gerichtet gewesen, eine Entscheidung zu Gunsten der Erweiterung des Flughafens Frankfurt Main durch Bau der Landebahn Nordwest zu treffen, und sie habe sich zur Erreichung dieses Ziels nur des Instruments eines Vorranggebietes bedient. Diese Betrachtung mag zutreffen, soweit mit dem Begriff "Ziel der Landesplanung" die angestrebte Maßnahme als solche gemeint ist. Ein die Planfeststellung strikt bindendes, förmliches Ziel der Raumordnung im Sinne der §§ 3 Nr. 2 i.V.m. 4 Abs. 1 HLPG des Inhalts, den Flughafen zwingend nur auf der Fläche des Vorranggebiets (oder überhaupt nicht) auszubauen, lässt sich der LEP-Änderung 2007 jedenfalls nicht entnehmen. Ungeachtet dessen ist im Hinblick auf den Vortrag der Antragstellerin zu 5. auf Blatt 7 ff. ihrer Antragsbegründung vom 31. Januar 2008 darauf hinzuweisen, dass dem Raumordnungsrecht angesichts der Kennzeichnungspflicht des § 6 Abs. 4 HLPG„konkludente“ Zielfestlegungen fremd sind. Im Übrigen kann der Umstand, dass der Träger der Landeplanung in der für die Raumordnungsplanung gebotenen Tiefe untersucht hat, ob durch die Standortentscheidung aufgeworfene Konflikte auf der Ebene der Fachplanung beherrschbar sind, nicht als Indiz für eine verbindliche Standortentscheidung gewertet werden. Vielmehr waren derartige Untersuchungen allein deshalb geboten, weil die Festlegung eines Vorranggebiets dem Erforderlichkeitsgebot genügen muss.
Auch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. März 2006 - 4 A 1001.04 -, juris, Rdnr. 48 ff., zu der inhaltlichen Tragweite der Zielfestlegungen des Landesentwicklungsplans Flughafenstandortentwicklung der Länder Berlin und Brandenburg vom 28. Oktober 2003 (LEP FS 2003) zwingt nicht zu einem anderen Ergebnis. In dieser Entscheidung ist das Bundesverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die landesplanerische Entscheidung zugunsten des Flughafenstandorts Berlin-Schönefeld als für die Planfeststellungsbehörde in dem Sinne bindend ist, dass ein Flughafenausbau nur am von der Landesplanung ausgewählten Standort erfolgen kann, die Planfeststellungsbehörde anderseits aber keine Realisierungspflicht trifft. Die im LEP FS 2003 getroffenen Festlegungen unterscheiden sich jedoch maßgeblich von den Festlegungen der (hessischen) LEP-Änderung 2007.
Der LEP FS 2003 enthält zwar auch als Z 2 die zielförmige Festlegung, dass für die Entwicklung des Flughafens Berlin-Schönefeld die Flughafenfläche entsprechend der zeichnerischen Darstellung von entgegenstehenden Nutzungen freizuhalten ist. Dabei handelt es sich ebenfalls um die Festlegung einer Vorrangfläche. Darüber hinaus wird aber zusätzlich (als Z 1) die zielförmige Festlegung getroffen, dass zur Deckung des nationalen und internationalen Luftverkehrsbedarfs der Länder Berlin und Brandenburg der Flughafen weiter zu entwickeln ist und mit Inbetriebnahme der Kapazitätserweiterung am Standort Schönefeld die Flugplätze Berlin-Tegel und Berlin-Tempelhof zu schließen und ihre Flächen einer anderen Nutzung zuzuführen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1001.04 -, juris, Rdnr. 54). In der letztgenannten Zielfestlegung liegt die abschließend abgewogene und deutlich über die Ausweisung einer Vorrangfläche hinausgehende landesplanerische Letztentscheidung zu Gunsten des Standortes Berlin-Schönefeld (so BVerwG, a.a.O., Rdnr. 85 f.). Demgegenüber enthält die LEP-Änderung 2007 als förmliches Ziel der Raumordnung (lediglich) die Bezeichnung einer Vorrangfläche. Eine weitergehende, dem Ziel Z 1 des LEP FS 2003 entsprechende Festlegung enthält die LEP-Änderung 2007 nicht. Mit diesen Unterschieden betreffend die Festlegungen in der LEP-Änderung 2007 und dem LEP FS 2003 setzen sich weder die Antragstellerin zu 6. noch der von ihr zitierte Aufsatz von Steinberg (DVBl. 2010, 137 ff.) im Einzelnen auseinander. Dieses Vorbringen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
Die Beschränkung der zielförmigen Festlegung auf ein Vorranggebiet für die Erweiterung des Flughafens Frankfurt Main wirft auch keine Bedenken an der Rechtmäßigkeit der LEP-Änderung 2007 auf. Die Wahl eines Flughafenstandortes ist zwar vorrangig auf der Ebene der Raumordnung zu treffen (vgl. Jannasch, VBlBW 2008, 361). Daraus folgt aber nicht, dass die Erweiterung eines Verkehrsflughafens zwingend eine zielförmig positive landesplanerische Standort- oder Alternativenentscheidung voraussetzt. Nach § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG sind die Belange der Raumordnung im Rahmen der fachplanerischen Abwägung zu berücksichtigen. Die Zulassung einer Flughafenerweiterung steht dagegen nicht unter dem gesetzlichen Vorbehalt zielförmiger landesplanerischer Festlegung (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 4 C 9.06 -, juris, Rdnr. 66; siehe auch Reidt in: Grabherr u.a., Luftverkehrsgesetz, Stand: 13. Erg.-Lief. September 2009, § 6 Rdnr. 164). Im Übrigen genügt die zielförmige Festlegung eines Vorranggebietes zur Sicherung der Erweiterung des Flughafens sowie der landesplanerischen Abschichtung und Vorbereitung der Fachplanung.
2.2.3 Die Befugnis, Vorranggebiete nach § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HLPG zu bezeichnen, um Flächen für eine Flughafenerweiterung zu sichern, wird nicht durch die Regelung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 HLPG ausgeschlossen, wonach der Landesentwicklungsplan die Standorte für die Verkehrsinfrastruktur enthalten soll. § 7 Abs. 2 Nr. 3 HLPG sperrt die Anwendung des § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HLPG für Standorte für die Verkehrsinfrastruktur nicht. § 7 Abs. 2 HLPG enthält in der Form einer „Sollvorschrift“ eine Regelung über den sachlichen Inhalt des Landesentwicklungsplans, während § 6 Abs. 3 HLPG Instrumente der Steuerung raumbedeutsamer Maßnahmen und Planungen enthält. Die Bestimmung des § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HLPG wird durch § 7 Abs. 2 HLPG nicht ausgeschlossen, sondern gibt dem Landesplaner gerade ein Instrument an die Hand, mit dem Festlegungen im Sinne des § 7 Abs. 2 HLPG getroffen werden können. Die Möglichkeit, ein Vorranggebiet festzulegen, um Infrastrukturmaßnahmen im Sinne der vorgenannten Bestimmung zu sichern, ist demzufolge auch in der Literatur unbestritten (vgl. dazu Dallhammer in: Cholewa u.a., a.a.O., § 7 Rdnr. 126; Spannowsky in: Bielenberg u.a., a.a.O., K § 7 Rdnr. 203).
2.2.4 Die Festlegung der Vorranggebiete für die Erweiterung der Flughafenanlagen einschließlich einer neuen Landebahn ist von einer hinreichenden Planrechtfertigung getragen.
Zielfestlegungen in einem Raumordnungsplan sind nur dann in diesem Sinne gerechtfertigt, wenn sie aus überörtlichem Raumordnungsinteresse erforderlich sind. Die Erforderlichkeit setzt bei der Sicherung von Flächen für Infrastrukturvorhaben voraus, dass für das Infrastrukturvorhaben ein Bedarf besteht. Andernfalls könnte ein Eingriff insbesondere in die kommunale Planungshoheit nicht gerechtfertigt werden (BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2003 - 4 CN 9.01 -, NVwZ 2003, 1263). Ferner setzt die Planrechtfertigung voraus, dass der zukünftigen Umsetzung eines Ziels auf absehbare Zeit weder tatsächliche noch rechtliche Hindernisse entgegenstehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Februar 2005 - 4 BN1.05 -, NVwZ 2005, 584). Der Träger der Landesplanung hat einen die Planrechtfertigung tragenden Bedarf nachgewiesen (2.2.4.1). Die Erforderlichkeit der Festlegung eines Vorranggebiets im planungsrechtlichen Sinne kann auch nicht deshalb verneint werden, weil parallel zum landesplanerischen Verfahren das Planfeststellungsverfahren betrieben (2.2.4.2) bzw. die Raumverträglichkeit der Erweiterung vorher bereits in einem Raumordnungsverfahren festgestellt wurde (2.2.4.3). Schließlich steht der Erforderlichkeit der Festlegung eines Vorranggebiets für die Flughafenerweiterung nicht entgegen, dass der Umsetzung der Planung dauerhaft artenschutzrechtliche Vollzugshindernisse entgegenstehen (2.2.4.4).
2.2.4.1 Die Antragstellerinnen stellen zu Unrecht das Bestehen eines die Flughafenerweiterung rechtfertigenden Bedarfs in Abrede
Der Träger der Landesplanung führt insoweit aus, der verkehrliche Bedarf ergebe sich daraus, dass die Verkehrsminister des Bundes und der Länder 1998 vor dem Hintergrund des punktuell kapazitativ erschöpften Flughafensystems und des weiterhin wachsenden Luftverkehrs die Notwendigkeit des Ausbaus besonders hervorgehoben hätten. In dem erarbeiteten Konzept für die Flughafenkapazitätsentwicklung rangiere der Flughafen Frankfurt Main an erster Stelle derjenigen Flughäfen, bei denen die Beseitigung von Kapazitätsengpässen besonders dringlich sei. Es werde für das Jahr 2015 eine Kapazitätenbereitstellung von 120 Flugbewegungen je Stunde angestrebt. Dieser Wert korrespondiere auch mit den im Mediationsverfahren zugrunde gelegten Annahmen. Die für das Raumordnungsverfahren erstellte Luftverkehrsprognose gehe von einer Kapazitätsgrenze des bisherigen Systems von 500.000 Flugbewegungen im Jahre 2005 aus, während für das Jahr 2015 656.000 Flugbewegungen prognostiziert würden. Die Ergebnisse der für das Planfeststellungsverfahren im Jahre 2003 erstellten Luftverkehrsprognose unterschieden sich nur unwesentlich von denen der Luftverkehrsprognose im Raumordnungsverfahren (vgl. LEP Änderung 2007, GVBl. I S. 411 f.). Die im Laufe des Planfeststellungsverfahrens aktualisierte Verkehrsprognose ermittele für den Prognosezeitraum bis zum Jahre 2020 einen Anstieg auf insgesamt 701.000 Flugbewegungen mit einem Zuwachs des Passagieraufkommens von 55,2 Mio. im Jahre 2005 auf 88,6 Mio. Passagiere (einschließlich Transit) sowie einen Anstieg für den Luftfracht- und Postverkehr im gleichen Zeitraum von 1,99 Mio. t auf 3,2 Mio. t (ebenfalls einschließlich Transit). Unter Ausschöpfung modernster Flugführungs- und Flugsteuerungstechnologie und derzeit denkbarer Optimierungspotentiale könne die Kapazitätsgrenze des bisherigen Bahnsystems bis zum Jahre 2020 voraussichtlich auf (nur) insgesamt 520.000 Flugbewegungen erweitert werden (vgl. LEP Änderung 2007, GVBl. I S. 415).
Im Übrigen führt der Träger der Landesplanung unter dem Gliederungspunkt „Bedarf“ an, dass mit der Erweiterung des Flughafens die Stärkung der Wirtschaftskraft und die Förderung der Standortvorteile der Rhein-Main-Region sowie positive Arbeitsplatzeffekte verbunden seien (vgl. LEP Änderung 2007, GVBl. I S. 412 ff.). In der „Zusammenfassenden Erklärung“ wird unter Nr. 2.1. „Bedarf und Kapazitäten der Flughafenerweiterung“ (GVBl. I 2007 S. 493 f.) ausgeführt, bereits gegenwärtige liege die Nachfrage nach Slots (definierte Zeitpunkte, zu denen eine Fluggesellschaft die Start- bzw. Landebahn eines Flughafens nutzen darf) in den Spitzenzeiten deutlich über der tatsächlichen Kapazitätsgrenze. Diese Entwicklung habe sich im Jahr 2005 fortgesetzt. Der Flughafen habe nahezu 500.000 Flugbewegungen und ein Passagieraufkommen von 52,2 Mio. erreicht. Gleichzeitig gingen die Prognosen von einem weiteren Wachstum des Passagier- und Luftfrachtaufkommens sowie der Flugbewegungen aus. Der Bedarf werde durch die prognostizierten 660.000 Flugbewegungen - bezogen auf den Prognosehorizont 2015 - gestützt. Im Zuge des laufenden Planfeststellungsverfahrens zum Ausbau des Flughafens seien die Luftverkehrsprognose aktualisiert, die Prognoseprämissen überprüft und der Prognosehorizont bis 2020 erweitert worden. Diese neuen Erkenntnisse seien ergänzend in die Abwägung einbezogen. Die aktualisierte Luftverkehrsprognose erwartet für den Prognosehorizont 2020 im Planungsfall einen Anstieg auf 701.000 Flugbewegungen pro Jahr (im Prognosenullfall 2020 ca. 520.000 Flugbewegungen). Für das Jahr 2015 sei von 628.000 Flugbewegungen auszugehen. Damit würden die der Auswirkungsprognose zugrunde liegenden maximal 660.000 Flugbewegungen pro Jahr zwar erst zu einem späteren Zeitpunkt erreicht; diese Möglichkeit werde aber bereits im Planentwurf berücksichtigt.
Der Träger der Landesplanung ist damit zu Recht davon ausgegangen, dass eine die Planung tragende Rechtfertigung nachgewiesen ist. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob die Planrechtfertigung allein auf die Aussagen des Konzepts der Verkehrsminister des Bundes und der Länder für die Flughafenkapazitätsentwicklung und Annahmen im Mediationsverfahren hätte gestützt werden können. Jedenfalls die für das Jahr 2020 nachgewiesene Kapazitätsunterdeckung ebenso wie die nachgewiesenen Beschäftigungs- und Standorteffekte rechtfertigen die Änderung des Landesentwicklungsplans.
Dem kann nicht entgegen gehalten werden, dass in der luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung die Folgewirkungen für den Arbeitsmarkt und die regionale Wirtschaftsstruktur für die Planrechtfertigung nicht von Bedeutung sind (BVerwG, Urteil vom 26. April 2007 - 4 C 12.05 -, juris, Rdnr. 51 f.). Maßgebend für die Planrechtfertigung sind allein die Ziele des jeweiligen Planungsgesetzes. Insoweit ist das Bundesverwaltungsgericht für das Luftverkehrsgesetz davon ausgegangen, dass die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Förderung der regionalen Wirtschaftsstruktur nicht zu den Zielen des Luftverkehrsgesetzes gehören. Entsprechendes gilt für die Landes- und Regionalplanung jedoch nicht. Dies folgt bereits daraus, dass für den Bereich der Raumordnung die Förderung einer langfristig wettbewerbsfähigen Wirtschaftsstruktur (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 9 ROG) und die Schaffung eines ausreichenden und vielfältigen Angebots an Arbeitsplätzen als öffentliche Zielsetzungen ausdrücklich anerkannt sind.
Dass für die Flughafenerweiterung im Übrigen ein Bedarf streitet, der den Annahmen des Planungsträgers im LEP-Änderungsverfahren entspricht, hat der Senat im Urteil vom 21. August 2009 betreffend den Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember für den Ausbau des Flughafens Frankfurt Main - 11 C 227/08.T u. a. - ,S. 49 ff., festgestellt. Auf diese Ausführungen, in denen sich der Senat auch mit den von den Antragstellerinnen in diesem Verfahren erhobenen Einwendungen auseinandersetzt, wird Bezug genommen. Entsprechendes gilt für die positiven wirtschaftlichen Effekte, die der Ausbau des Flughafens Frankfurt Main für die Region erzeugt. Insoweit nimmt der Senat Bezug auf die Ausführungen auf S. 110 ff. des vorgenannten Urteils.
2.2.4.2 Der Erforderlichkeit der Bezeichnung der Vorranggebiete zur Sicherung von Erweiterungsflächen für den Flughafen kann auch nicht entgegengehalten werden, dass parallel zum landesplanerischen Verfahren ein Planfeststellungsverfahren zum Ausbau des Flughafens Frankfurt Main eingeleitet wurde. Die Antragstellerinnen gehen zwar zutreffend davon aus, dass mit der Auslegung der Planunterlagen im Planfeststellungsverfahren auf den vom Plan betroffenen Flächen nach § 8a LuftVG wesentliche wertsteigernde Maßnahmen nicht mehr vorgenommen werden dürfen. Diese Veränderungssperre hat die Erforderlichkeit der LEP-Änderung 2007 aber nicht entfallen lassen. Denn das parallel laufende Planfeststellungsverfahren bewirkt keine der Vorranggebietsfestlegung vergleichbare Flächensicherung. Dies ergibt sich bereits daraus, dass die Vorhabensträgerin rechtlich nicht gehindert ist, ihren Planfeststellungsantrag zurückzunehmen. Ebenso war aus landesplanerischer Sicht die Möglichkeit nicht auszuschließen, dass die Planfeststellungsbehörde den Antrag der Vorhabensträgerin auf Planfeststellung ablehnt oder ihm nur eingeschränkt stattgibt. Beide Konstellationen führen dazu, dass die Veränderungssperre nach § 8a LuftVG keine Wirkung mehr entfaltet, während durch die Festlegung des Vorranggebiets der aus landesplanerischer Sicht vorzugswürdige Erweiterungsstandort weiterhin vor konkurrierenden Nutzungen gesichert wird. Bereits aus diesem Grund ist der Einwand unberechtigt, die Festlegung des Vorranggebiets habe allein deklaratorischen Charakter mit der Folge, dass es an einer „verbindlichen Vorgabe“ im Sinne des § 3 Nr. 2 HLPG fehle. Aus den vorgenannten Erwägungen geht auch der Einwand der Antragstellerin zu 5. ins Leere, die Erforderlichkeit fehle bereits deshalb, weil seit Beginn der öffentlichen Auslegung des Plans im Planfeststellungsverfahren alle künftigen, raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen nach dem „Prioritätsprinzip“ auf die fachplanerisch konkretisierte Flughafenausbauplanung hätten Rücksicht nehmen müssen.
Aufgrund es Vorgesagten kann somit gerade nicht davon ausgegangen werden, die LEP-Änderung 2007 habe allein dem Zweck gedient, eine im Raumordnungsverfahren unterbliebene Prüfung etwa mit Blick auf Art. 12 der Seveso-II-Richtlinie nachzuholen, sodass unentschieden bleiben kann, welche rechtlichen Konsequenzen sich daraus für die Rechtmäßigkeit der LEP-Änderung überhaupt ergeben würden.
2.2.4.3 Ebenso wenig steht der Erforderlichkeit der LEP-Änderung 2007 das Raumordnungsverfahren für den Ausbau des Flughafens Frankfurt Main entgegen, das mit der Landesplanerischen Beurteilung vom 10. Juni 2002 (vgl. StAnz. 2002, 2254) abgeschlossen wurde. Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass der raumordnerische Koordinierungsbedarf durch dieses Raumordnungsverfahren bereits befriedigt gewesen ist, ließe dies die Planrechtfertigung nicht entfallen. Denn das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens erzeugt ebenfalls keine der Festlegung eines Vorranggebiets entsprechende Zielbindung. Ergebnisse eines Raumordnungsverfahrens sind sonstige Erfordernisse der Raumordnung (§ 3 Nr. 4 ROG, § 3 Nr. 4 HLPG), die bei raumbedeutsamen Maßnahmen und Planungen lediglich berücksichtigt werden müssen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG, § 4 Abs. 2 HLPG). Ihnen fehlt aber die Zielqualität eines Vorranggebiets.
2.2.4.4 Auch die artenschutzrechtlichen Bestimmungen des Bundesnaturschutzgesetzes oder der FFH-Richtlinie bzw. der Vogelschutzrichtlinie stehen der Erforderlichkeit der LEP-Änderung 2007 nicht entgegen.
Die LEP-Änderung 2007 selbst stellt lediglich einen vorbereitenden Plan dar, der die Flughafenerweiterung nicht zulässt. Insoweit kann die Änderung selbst nicht gegen artenschutzrechtliche Verbote verstoßen. Ein Landesentwicklungsplan ist aber mangels Erforderlichkeit unwirksam, wenn seiner Verwirklichung dauerhafte rechtliche oder tatsächliche Vollzugshindernisse entgegenstehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075/04 -, juris, Rdnr. 154). Derartige Vollzugshindernisse können sich aus unüberwindbaren artenschutzrechtlichen Verboten ergeben. Der Planungsträger hat demzufolge vorausschauend zu prüfen, ob artenschutzrechtliche Bestimmungen einer Realisierung der Planung entgegenstehen. Dass - ungeachtet der von einigen Antragstellerinnen geäußerten Kritik an der im landesplanerischen Verfahren durchgeführten artenschutzrechtlichen Prüfung (Entwurf für den Umweltbericht zur Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000, Mai 2005, S. 118 ff. [Bestandsbeschreibung und Bewertung], 350 ff. [Auswirkungsprognose], 482 f. [Alternativenprüfung] - artenschutzrechtliche Verbote eine Flughafenerweiterung im Vorranggebiet nicht hindern, ergibt sich bereits aus den Feststellungen, die der Senat im Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 318/08.T -, juris, Rdnr. 614 ff., betreffend die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschluss des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung vom 18. Dezember 2007 getroffen hat und auf die hier im Einzelnen Bezug genommen werden kann.
2.2.5. Die LEP-Änderung 2007 verstößt auch nicht gegen die zwingende Bestimmung des § 6 Abs. 6 Satz 3 HLPG in Verbindung mit § 34 des Hessischen Naturschutzgesetzes vom 4. Dezember 2006 (GVBl. I S. 619) - HENatG -.
Nach § 6 Abs. 6 HLPG sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und miteinander abzuwägen (Satz 1). Die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und öffentliche Belange sowie private Belange sind in der Abwägung zu berücksichtigen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind (Satz 2). Soweit hierbei die Erhaltungsziele oder der Schutzzweck der FFH-Gebiete und der Vogelschutzgebiete erheblich beeinträchtigt werden können, ist die Verträglichkeit und Zulässigkeit der Ziele der Raumordnung nach Maßgabe der naturschutzrechtlichen Vorschriften zu überprüfen (Satz 3). Der Sinn dieser schwer verständlichen Regelung erschließt sich unter Heranziehung des § 34 Abs. 7 HENatG, wonach die Absätze 1 bis 6 des § 34 HENatG (mit Ausnahme des Absatzes 1 Satz 1) bei Raumordnungsplänen entsprechend gelten. Daraus folgt, dass ein Raumordnungsplan, dessen Umsetzung zu erheblichen Beeinträchtigungen eines FFH- oder Vogelschutzgebiets im Sinne des § 34 Abs. 2 HENatG führen kann, unwirksam ist, wenn er nicht in entsprechender Anwendung des § 34 Abs. 3 bis 5 HENatG (Abweichungsprüfung) zugelassen wird. Diesen Anforderungen wird die LEP-Änderung 2007 gerecht (2.2.5.1). Der Umstand, dass die FFH-Gebiete Kelsterbacher Wald und Mark- und Gundwald zwischen Rüsselsheim und Walldorf erst nach Feststellung der LEP-Änderung 2007 in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung der Europäischen Kommission aufgenommen wurden und es sich somit um potentielle FFH-Gebiete handelte, führt nicht zu verschärften Anforderungen an die Verträglichkeitsprüfung (2.2.5.2). Ein von den Antragstellerinnen im Übrigen gerügter Verstoß der LEP-Änderung 2007 gegen Art. 4 Abs. 4 V-RL scheidet aus, weil die Umsetzung der Nutzung, zu deren Sicherung die Vorranggebiete festgelegt wurden, kein faktisches Vogelschutzgebiet beeinträchtigt (2.2.5.3).
2.2.5.1 Nach § 6 Abs. 6 Satz 3 HLPG ist, soweit bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen die Erhaltungsziele oder der Schutzzweck der Gebiete gemeinschaftlicher Bedeutung (FFH-Gebiete) und der Europäischen Vogelschutzgebiete erheblich beeinträchtigt werden können, die Verträglichkeit und Zulässigkeit der Ziele der Raumordnung nach Maßgabe der naturschutzrechtlichen Vorschriften zu prüfen. Bei diesen maßgeblichen Vorschriften handelt es sich um § 34 HENatG in der zum Zeitpunkt der Feststellung der LEP-Änderung 2007 geltenden Fassung vom 6. Dezember 2006. Dass der Planungsträger seiner Prüfung die Bestimmungen des § 20d des Hessischen Naturschutzgesetzes in der Fassung vom 16. April 1996 (GVBl. I S. 145), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 2004 (GVBl. I S. 506) - HENatG a. F. -zugrunde gelegt hat, führt nicht zu einem Mangel in der Planung, da § 20d HENatG a. F. und § 34 HENatG inhaltsgleiche Regelungen enthalten.
Bei der Überprüfung der Verträglichkeit und Zulässigkeit der Ziele der Raumordnung nach Maßgabe der naturschutzrechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 6 Satz 3 HLPG ist zu berücksichtigen, dass - und darauf wurde bereits oben hingewiesen - die Festlegung des Vorranggebiets die Flughafenerweiterung noch nicht zulässt, sodass die LEP-Änderung 2007 selbst noch zu keiner Beeinträchtigung der besagten FFH-Gebiete führt. Bewirkt wird durch die Festlegung lediglich eine Sicherung der Vorrangfläche vor konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen. Dies ist bei Umfang und Tiefe der Verträglichkeitsprüfung nach Maßgabe des § 34 HENatG zu berücksichtigen. Im Übrigen werden sich bestimmte mögliche Beeinträchtigungen der Erhaltungsziele von FFH- oder Vogelschutzgebieten erst auf der Ebene der Vorhabenzulassung abschließend bewerten lassen. Durch die Verträglichkeitsprüfung auf der Ebene der Landesplanung wird auch das Ergebnis einer Verträglichkeitsprüfung mit abschließender Sachverhaltsermittlung und Bewertung für das nachfolgende Zulassungsverfahren nicht vorweggenommen (so auch LEP-Änderung 2007, GVBl. I 2007 S. 477). Maßgeblich ist vielmehr allein, ob sich auf der Ebene der Landesplanung (vgl. § 6 Abs. 6 Satz 2 HLPG) abzeichnet, dass eine Zielverwirklichung zu einer erheblichen Beeinträchtigung eines Schutzgebietes in seinen Erhaltungszielen im Sinne des § 34 Abs. 2 Satz 1 HENatG führen kann und die Möglichkeit der Erteilung einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 HENatG ausscheidet. Nur wenn diese Voraussetzungen vorliegen, verstößt eine Zielfestlegung in einem Raumordnungsplan gegen § 6 Abs. 6 Satz 3 HLPG.
Daraus folgt, dass der Träger der Landesplanung zutreffend davon ausgegangen ist, dass eine detaillierte Beschreibung der Wirkfaktoren, differenziert nach bau-, anlage- und betriebsbedingten Wirkungen nur im Rahmen der Überprüfung der konkreten Planung im Planfeststellungsverfahren erfolgen kann (vgl. Entwurf für die FFH-Verträglichkeitsprüfung Mai 2005, S. 33). Die teilweise erhobene Forderung, eine dem Zulassungsverfahren entsprechende Verträglichkeitsprüfung durchzuführen, verkennt, dass die raumordnerische Planung hinsichtlich der gesetzlichen Anforderungen an die FFH-Verträglichkeitsprüfung sowie an eine mögliche Abweichungsentscheidung der Ebene der Vorhabenzulassung nicht vollständig gleichgestellt ist. Vielmehr gelten die maßgeblichen naturschutzrechtlichen Vorschriften für Raumordnungspläne (nur) entsprechend (§ 34 Abs. 7 HENatG, der § 35 Nr. 2 BNatSchG entspricht).
Ob eine Verträglichkeitsprüfung mit abschließender Sachverhaltsermittlung und -würdigung hätte durchgeführt werden müssen, wenn es sich bei der Zielfestlegung um eine auch für die Planfeststellungsbehörde bindende Standortentscheidung handelte, kann hier unentschieden bleiben. Denn eine derartige Bindungswirkung erzeugt die Festlegung des Vorranggebiets für die Flughafenerweiterung nicht. Im Hinblick darauf, dass (lediglich) eine unter landesplanerischen Gesichtspunkten vorzugswürdige Fläche für die Flughafenerweiterung gesichert worden ist, die endgültige Standortentscheidung aber dem Planfeststellungsverfahren vorbehalten war, war die Tiefe der hier angestellten Untersuchungen ausreichend. Zum Umfang der Untersuchungen, auf die sich die Verträglichkeitsprüfung stützt, wird im Einzelnen auf den „Entwurf für den Umweltbericht“ und den „Entwurf für die FFH-Verträglichkeitsprüfung“ zur Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 nach § 8 Abs. 7 HLPG - Erweiterung Flughafen Frankfurt Main - Mai 2005 (Anlagen 1 und 2) verwiesen.
Unter Wahrung des vorgenannten Prüfungsmaßstabs ist der Landesplanungsträger zu dem Ergebnis gelangt, dass durch die landesplanerisch gesicherte Flughafenerweiterung in den FFH-Gebieten Kelsterbacher Wald, Mark- und Gundwald zwischen Rüsselsheim und Walldorf und dem Vogelschutzgebiet Mönchbruch und Wälder bei Mörfelden Walldorf und Groß-Gerau erhebliche Beeinträchtigungen der Erhaltungsziele möglich sind.
In dem ca. 453 ha großen Gebiet Kelsterbacher Wald führe der Bau der neuen Landebahn zu einer Gebietsverkleinerung auf ca. 40%. Damit sei der Verlust von maßgeblichen Lebensraumtypen sowie die Inanspruchnahme und Zerschneidung von Lebensräumen der maßgeblichen Arten zu erwarten. Davon betroffen seien
- bodensaure Eichenwälder auf Sandebenen mit Quercus robur (prognostizierter Verlust: ca. 25,7 ha),
- Hainsimsen-Buchenwälder und damit auch dort vorkommende charakteristische Tier- und Pflanzenarten (prognostizierter Verlust: ca. 9,5 ha),
- kleinflächig vorkommende offenen Sandheiden mit Calluna und Genista (prognostizierter Verlust: ca. 1,1 ha), offene Grasflächen mit Corynephorus und Agrostis auf Binnendünen (prognostiziert ist der fast vollständige Verlust: ca. 0,7 ha),
- die Population des Hirschkäfers sowie wichtige Lebensräume der Art (prognostizierter Verlust: rund 164 ha von für die Art wertvollen Laub- und Mischwaldflächen sowie mindestens 50% der Population),
- höhlenreiche Waldbestände und Altholzanteils als Sommerquartier- und Jagdhabitat der Bechsteinfledermaus und als Jagdhabitat des Großen Mausohrs (prognostizierter Flächen- und Funktionsverlust: rund 202 ha von für die Art wertvollen Laub- und Mischwaldflächen).
In dem ca. 788 ha großen Gebiet Mark- und Gundwald zwischen Rüsselsheim und Walldorf sei auf ca. 87 ha und damit auf ca. 11 % der Gesamtfläche der variantenunabhängige Erweiterungsbereich Süd vorgesehen. Für diesen Bereich der gesicherten Flächen für die Erweiterung der Flughafenanlagen sei mit einem Totalverlust der Lebensräume und der dort vorkommenden Arten zu rechnen. Im Einzelnen seien betroffen:
- bodensaure Eichenwälder auf Sandebenen mit Quercus robur (prognostizierter Verlust: ca. 20,4 ha),
- zahlreiche Tümpel u.a. als Lebensraum für den Kammmolch (prognostizierter Verlust: ca. 3 Gewässer und damit ca. 11% der potenziellen Gewässerlebensräume im Gebiet),
- die Population des Hirschkäfers (prognostizierter Verlust: Teilverlust der Populationen des Hirschkäfers sowie von ca. 50 ha für diese Arten wertvoller Laub- und Mischwaldflächen),
- Sicherung des Höhlenreichtums der Waldbestände zum Schutz der maßgeblichen Fledermausarten (prognostizierter Verlust: ca. 50 ha für diese Arten wertvoller Laub- und Mischwaldflächen).
In dem ca. 4.094 ha großen Vogelschutzgebiet Mönchbruch und Wälder bei Mörfelden-Walldorf und Groß-Gerau sei in erster Linie eine Beeinträchtigung durch vermehrte Verlärmung zu erwarten: Die flugbetriebsbedingte Lärmbelastung sei im nordwestlichen Randbereich des Vogelschutzgebietes, der sich zwischen dem bestehenden Parallelbahnsystem und der Startbahn 18 West befinde, im Planungsfall 2015 gegenüber der Ist-Situation durch eine Zunahme charakterisiert.
Für die übrigen Gebiete im Wirkbereich der Flughafenerweiterungsplanung seien nach derzeitigem Kenntnisstand die möglichen Beeinträchtigungen als nicht erheblich zu bewerten.
Da die Gesamteinschätzung zur Verträglichkeit der Sicherung der Flächen für die Flughafenerweiterung die Möglichkeit einer erheblichen Beeinträchtigung gemeldeter FFH- und Vogelschutzgebiete ergeben habe, sei die Planung zunächst gemessen an den Maßstäben von § 20d Abs. 2 HENatG a.F. unzulässig. Die Zulässigkeit könne sich allerdings bei Erfüllung der Voraussetzungen für eine Ausnahme gemäß § 20d Abs. 3 bis 6 HENatG ergeben. Hierzu werde in einem ersten Schritt geprüft, ob zumutbare Alternativen vorliegen, den mit dem Plan verfolgten Zweck an anderer Stelle ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen zu erreichen. Als mögliche zumutbare Alternativen für die neue Landebahn bzw. das neue Start- und Landebahnsystem existierten die Varianten Nordost und Süd, während für den variantenunabhängigen Erweiterungsbereich Süd aus raumordnerischer Sicht keine zumutbare Alternative erkennbar sei. Nach dem gegenwärtigen Planungs- und Kenntnisstand gingen auch die betrachteten Alternativen nicht mit geringeren Beeinträchtigungen als die Planung einher.
Auf Ebene der Raumordnung sei auch davon auszugehen, dass eine Abweichung von dem Beeinträchtigungsverbot aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses gerechtfertigt sei und auch Kohärenzausgleichsmaßnahmen im Sinne der FFH-RL möglich seien. Der Ausbau des Verkehrsflughafens entsprechend dem prognostizierten Verkehrsbedarf sichere die Versorgung der Bevölkerung mit technischen Infrastrukturleistungen. Relevante öffentliche Belange seien auch die mit dem Ausbau verfolgten Ziele der Stärkung der Wirtschaftskraft, der Förderung der Standortvorteile der Region Rhein-Main sowie der Schaffung attraktiver Arbeitsplätze. Der zwingende Charakter der Gründe lasse sich insbesondere aus der im öffentlichen Interesse liegenden und am prognostizierten Verkehrsbedarf orientierten Ausweitung der Kapazitäten des Flughafens, der mit dem Ausbau verbundenen Wirtschaftsförderung und der Arbeitsplatzsicherung ableiten. Die Vorrangigkeit der Planung ergebe sich aus der vergleichenden Gewichtung der betroffenen Belange „Integritätsinteresse des Naturschutzes“ und „mit dem Ausbauvorhaben verbundene Gemeinwohlbelange“: Nach einer vergleichenden Gegenüberstellung der widerstreitenden Belange überwögen die Gemeinwohlbelange am Flughafenausbau. Zwar werde durch die Planung in erheblichem Umfang in das potenzielle FFH-Gebiet Kelsterbacher Wald eingegriffen, das gegenüber den übrigen betrachteten FFH-Gebieten eine herausragende Bedeutung im Hinblick auf die Hirschkäferfauna besitze. Jedoch handele es sich bei dem Kelsterbacher Wald um eine schon derzeit stark isolierte und in ihrem Baumbestand (insbesondere Eichenbestand) stark geschädigte Waldinsel, deren besonders bedeutsame Art Hirschkäfer auch in den übrigen vertieft betrachteten FFH-Gebieten im Umfeld des Flughafens in sehr guten Populationen vorliege. Zu berücksichtigen sei außerdem, dass im Kelsterbacher Wald die derzeit sehr hohe Individuenzahl des Hirschkäfers auf starke Eichenschäden zurückzuführen sei. Diese gingen u.a. mit einem hohen Totholzvorkommen einher, von dem der Hirschkäfer zurzeit noch profitiere. Jedoch sei mit dem sukzessiven Rückgang der Eichen auch mit einer negativen Entwicklung der Individuenzahlen des Hirschkäfers zu rechnen. Somit sei im Kelsterbacher Wald auch ohne die Realisierung der Planung die derzeitige Populationsgröße der Art nicht dauerhaft zu halten. Zudem verblieben auch bei der Realisierung der Landebahn Nordwest durch die große Ähnlichkeit der Waldgebiete hinsichtlich ihrer Ausstattung mit FFH-Lebensraumtypen und Arten der FFH-Richtlinie im Bereich des Flughafens geeignete, langfristig sogar als stabiler einzuschätzende Gebiete. In ihnen könne der Fortbestand der verloren gehenden maßgeblichen Gebietsbestandteile - insbesondere des Hirschkäfers und Lebensraumtyps 9190 (Alte bodensaure Eichenwälder auf Sandebenen mit Quercus robur) in den Wäldern der Untermainebene dauerhaft gewährleistet werden. Demgegenüber sei bei einem Nichtausbau des Flughafens zu erwarten, dass dieser seine dem Bereich der Daseinsvorsorge zugehörende öffentliche Aufgabe, die auf die nachfragegerechte Befriedigung des Verkehrsbedürfnisses gerichtet sei, nicht mehr erfüllen könne. Damit verbunden wäre weder ein deutlicher Arbeitsplatzzuwachs, noch eine spürbare Reduzierung der Arbeitslosigkeit. Beides sei für die Entwicklung der Region Rhein-Main von hohem und maßgeblichem Gewicht. Da zudem nach Prüfung auf Ebene der Raumordnung der Kohärenzausgleich im Umfeld des Frankfurter Flughafens und hierbei zum Teil noch innerhalb der Natura 2000-Gebiete grundsätzlich möglich sei, seien sämtliche Voraussetzungen zur Erfüllung der Zulässigkeitsvoraussetzungen der Planung gegeben.
Die im raumplanerischen Verfahren angestellte Auswirkungsprognose ist nicht zu beanstanden. Sie wurde im Wesentlichen durch den Beschluss des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung vom 18. Dezember 2008, mit welchem der Ausbau des Flughafens Frankfurt Main auf den Flächen des Vorranggebiets planfestgestellt wurde, bestätigt. Die Verträglichkeitsprognose im Planfeststellungsverfahren führte allerdings dazu, dass entgegen der Annahme des Trägers der Landesplanung eine erhebliche Beeinträchtigung des Vogelschutzgebiets Mönchbruch und Wälder bei Mörfelden-Walldorf und Groß-Gerau in seinen für die Erhaltungsziele maßgeblichen Bestandteilen nicht zu besorgen ist. Auch die von ihm vorgenommene Alternativenprüfung nach § 34 Abs. 3 Nr. 2 HENatG wurde im Planfeststellungsbeschluss ebenso bestätigt wie die Annahme, für den Flughafenausbau sprächen zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses im Sinne des § 34 Abs. 3 Nr. 1 HENatG. Schließlich sind im Planfeststellungsbeschluss die zur Sicherung des Zusammenhangs des Europäischen ökologischen Netzes Natura 2000 notwendigen Maßnahmen (Kohärenzmaßnahmen) im Umfeld des Eingriffs angeordnet worden. Die im Beschluss des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung vom 18. Dezember 2007 vorgenommene FFH-Verträglichkeits- und Abweichungsprüfung hat der Überprüfung durch den Senat standgehalten (vgl. Urteil des Senats vom 21. August 2009 - 11 C 318/08 -, juris, Rdnrn. 84 bis 431). Auf die entsprechenden Ausführungen nimmt der Senat ausdrücklich Bezug. Das Vorbringen in den hier zu entscheidenden Normenkontrollverfahren gibt dem Senat keinen Anlass, von dem Ergebnis der Entscheidungen vom 21. August 2009 abzurücken.
Im Übrigen gibt das Vorbringen der Antragstellerinnen im Normenkontrollverfahren Anlass zu folgenden ergänzenden Ausführungen:
Der Träger der Landesplanung musste seiner Verträglichkeitsprüfung nicht zwingend notwendig einen 24-Stunden-Betrieb des Flughafens zugrunde legen. Es ist zwar zutreffend, dass eine Nachflugbeschränkung - ungeachtet der Frage, ob eine derartige Festlegung landesplanerisch überhaupt rechtmäßig hätte erfolgen können - nicht zielförmig im Landesentwicklungsplan aufgenommen worden ist. Trotzdem konnte der Träger der Landesplanung seiner Prüfung eine derartige Nachtflugbeschränkung als eine aus seiner Sicht wahrscheinliche Betriebsregelung zugrunde legen. Hiervon durfte er insbesondere auch deshalb ausgehen, weil die Vorhabensträgerin im März 2003 in ihrem Planfeststellungsantrag eine derartige Betriebsregelung beantragt hatte. Im Übrigen sei an dieser Stelle nochmals betont, dass es sich bei der landesplanerischen Entscheidung nicht um die Zulassung eines konkreten Vorhabens handelt, sondern allein um die Entscheidung, ein bestimmtes Gebiet von Nutzungen freizuhalten, die mit der Flughafenerweiterung nicht vereinbar sind. Auswirkungen, die nicht als unbedingte Folge dieses Infrastrukturvorhabens vorhersehbar sind, müssen in der raumordnerischen FFH-Verträglichkeitsprüfung keiner Prüfung unterzogen, sondern können der Prüfung im konkreten Zulassungsverfahren überantwortet werden. In diesem Rahmen kann der Träger der Landesplanung in gewissem Maße den Umfang der Verträglichkeitsprüfung selbst bestimmen. Es besteht in begrenztem Umfang die Möglichkeit der Abschichtung derjenigen Prüfungspunkte, die für die FFH-Verträglichkeitsprüfung von Bedeutung sind. Infolge dessen wird in der Verträglichkeitsprüfung zutreffend darauf hingewiesen, dass eine detaillierte Beschreibung der Wirkfaktoren der Planung differenziert nach bau-, anlage- und betriebsbedingten Wirkungen der Projektprüfung im Zulassungsverfahren anhand der konkreten Planung obliegt (FFH-Verträglichkeitsprüfung, S. 33).
Aufgrund der im landesplanerischen Verfahren gegenüber dem Zulassungsverfahren geringeren Prüfungsdichte ist es auch nicht zu beanstanden, wenn der Träger der Landesplanung aufgrund der eingeholten Luftschadstoffgutachten (vgl. FFH-Verträglichkeitsprüfung, S. 37 sowie Umweltbericht, S. 169 ff.) zu dem Ergebnis gelangt ist, dass eine erhebliche Beeinträchtigung der Lebensraumtypen und ihrer charakteristischen Arten durch Schadstoffeinwirkungen weder über den Pflanzenpfad noch über den Bodenpfad zu erwarten ist (vgl. FFH-Verträglichkeitsprüfung S. 40). Einer Bezifferung der durch den Flughafenausbau und die Erhöhung der Flugbewegungszahlen voraussichtlich verursachten Mehrbelastung mit Schadstoffen sowie eingehender Untersuchungen bedurfte es im landeplanerischen Verfahren nicht. Im Übrigen wird auch hier darauf hingewiesen, dass sich die vom Träger der Landesplanung getroffene Verträglichkeitsprognose im Planfeststellungsverfahren, in dem eine detaillierte Untersuchung angestellt wurde, als zutreffend bestätigt hat (vgl. Urteil des Senats vom 21. August 2009 - 11 C 318/08.T -, juris, Rdnr. 185 ff.).
Es war auch ausreichend, der FFH-Verträglichkeitsprüfung im Rahmen des LEP-Änderungsverfahrens die für das Jahr 2020 prognostizierten Flugbewegungen zugrunde zu legen. Bei der FFH Verträglichkeitsprüfung ist - ebenso wie bei der Lärmprognose (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, BVerwGE 125, 116, Rdnr. 428) und der Prognose von Luftschadstoffen (Urteil des Senats vom 17. Juni 2008 - 11 C 2706/07.T -, S. 78) die Verkehrsmenge maßgeblich, die realistischerweise zu erwarten ist (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006, Rdnr. 428). Eine im Jahre 2007 getroffene Prognose, der eine über den Prognosehorizont 2020 hinausgehende Abschätzung der Zahl der Flugbewegungen zugrunde läge, würde aber den notwendigen Realitätsbezug verlieren.
Der Einwand, die Verträglichkeitsprüfung für das FFH-Gebiet Kelsterbacher Wald sei bereits deshalb fehlerhaft, weil die Zerstörung eines dort vorhandenen prioritären Lebensraumtyps *6230 (Artenreiche montane Borstgrasrasen [und submontan auf dem europäischen Festland] auf Silikatböden) nicht berücksichtigt worden sei, erweist sich als unbegründet. Insoweit kann unentschieden bleiben, ob der Träger der Landesplanung diesen Lebensraumtyp bei der Verträglichkeitsprüfung zu Recht unberücksichtigt lassen konnte, weil der Kelsterbacher Wald der planaren und nicht der montanen oder submontanen Geländestufe angehört. Jedenfalls musste sich die Verträglichkeitsprüfung bereits deshalb nicht auf den Lebensraumtyp *6230 beziehen, weil er in dem maßgeblichen Standarddatenbogen für das FFH-Gebiet Kelsterbacher Wald nicht als Erhaltungsziel aufgeführt und im Übrigen auch nicht in der Anlage 3a der später erlassenen Natura-2000-VO als Erhaltungsziel für das FFH-Gebiet Kelsterbacher Wald genannt wird (Urteil des Senats vom 21. August 2009 - 11 C 318/08.T - juris, Rdnrn. 98 bis 100). Bei der Fläche, die der behauptete prioritäre Lebensraumtyp *6230 im FFH-Gebiet Kelsterbacher Wald einnimmt, handelt es sich auch nicht - in Bezug auf diesen Lebensraumtyp - um ein potenzielles FFH-Gebiet, mit der Folge, dass eine Verträglichkeitsprüfung in unmittelbarer Anwendung des Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL hätte durchgeführt werden müssen (Urteil des Senats vom 21. August 2009, a.a.O., Rdnrn. 101 bis 109). Schließlich ist der Senat davon überzeugt, dass das FFH-Gebiet Kelsterbacher Wald auch tatsächlich keinen Lebensraumtyp *6230 einschließt, weil es auf den entsprechenden Flächen an der kontinuierlichen Zusammensetzung der für diesen Lebensraum typbildenden Pflanzenarten und somit am zu fordernden Artenreichtum des Borstgrasrasens fehlt (Urteil des Senats vom 21. August 2009, a.a.O, Rdnr. 110).
Den Antragstellerinnen ist zwar zuzugestehen, dass die abweichende Zulassung eines nach § 34 Abs. 2 HENatG unzulässigen Vorhabens nicht nur nach § 34 Abs. 3 HENatG verlangt, dass zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer und wirtschaftlicher Art für das Vorhaben sprechen und zumutbare Alternativen nicht zur Verfügung stehen. Vielmehr tendiert der Senat zu der Auffassung, dass zu den Voraussetzungen einer Abweichungsentscheidung im Falle der Vorhabenzulassung auch zählt, dass die zur Sicherung des europäischen ökologischen Netzes Natura 2000 notwendigen Maßnahmen vorgesehen werden (vgl. Urteil des Senats vom 21. August 2009 - 11 C 318/08.T -, juris, Rdnr. 552). Auch das Kohärenzgebot gilt nach § 34 Abs. 7 HENatG aber für Raumordnungspläne nur entsprechend. Diese lediglich entsprechende Geltung führt dazu, dass der Träger der Landesplanung nicht verpflichtet ist, verbindlich die notwendigen Kohärenzmaßnahmen anzuordnen, wenn er einen Landesentwicklungsplan feststellt, dessen Umsetzung zu einer erheblichen Beeinträchtigung eines FFH- oder Vogelschutzgebiets in seinen für die Erhaltungsziele maßgeblichen Gebietsbestandteilen führt. Hierzu fehlt es ihm auch an dem notwendigen planungsrechtlichen Instrumentarium. Es genügt vielmehr, wenn der Träger der Landesplanung sich die hinreichende Gewissheit verschafft, dass in einem späteren Zulassungsverfahren die notwendigen Kohärenzmaßnahmen angeordnet werden können. Damit wird er in besonderem Maße dem Grundsatz der planerischen Zurückhaltung gerecht, der auch besagt, Konflikte auf derjenigen Planungsebene zu bewältigen, die dafür am besten geeignet ist (Hendler, LKRZ 2007, 1 [3]). Die danach erforderliche Gewissheit, dass die im Falle der Erweiterung des Flughafens Frankfurt Main innerhalb der Vorranggebietsflächen erforderlich werdenden Kohärenzmaßnahmen angeordnet werden können, hat sich der Träger der Landesplanung verschafft. Insoweit wird auf die Ausführungen unter Nr. IV.9 der LEP-Änderung 2007 (GVBl. I 2007 S. 480) in dem Entwurf für die FFH-Verträglichkeitsprüfung zur Änderung des LEP 2000, S. 236 f. sowie auf die obigen Ausführungen verwiesen.
2.2.5.3 Die Tatsache, dass die FFH-Gebiete Kelsterbacher Wald und Mark- und Gundwald zwischen Rüsselsheim und Walldorf erst am 13. November 2007 in die Liste der Kommission von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen wurden (Entscheidung der Kommission vom 13. November 2007 [ABl. L 12 S. 383 vom 15. Januar 2008]), während die LEP-Änderung 2007 bereits am 22. Juni 2007 festgestellt wurde, hat nicht zur Folge, dass der Träger der Landesplanung seiner Verträglichkeitsprüfung einen strengeren als den in § 6 Abs. 6 Satz 3 HLPG in Verbindung mit § 34 HENatG genannten Maßstab hätte zugrunde legen müssen.
§ 3 Nr. 5 HENatG bestimmt, dass Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung auch solche sind, die nach § 33 Abs. 1 Satz 1 bis 3 BNatSchG an die Kommission gemeldet wurden und noch nicht in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 FFH-RL eingetragen sind. Als Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung sind somit auch solche einer Prüfung nach § 34 HENatG zu unterziehen, die erst gemeldet aber noch nicht gelistet sind. Diese landesrechtliche Regelung verstößt weder gegen übergeordnetes nationales Recht noch gegen Europarecht.
Soweit die Auffassung vertreten wird, das Land Hessen sei zum Zeitpunkt des Erlasses des § 3 Nr. 5 HENatG am 4. Dezember 2006 zu einer derartigen Regelung aufgrund der Geltung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG nicht mehr befugt gewesen, vermag dem der Senat nicht zu folgen. Es ist zwar zutreffend, dass ab Inkrafttreten der Föderalismusreform am 1. September 2006 die Rahmenkompetenz des Bundes zur Gesetzgebung im Bereich des Naturschutzrechts zugunsten einer Vollkompetenz des Bundes mit Abweichungsmöglichkeiten der Länder abgelöst wurde (Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 i. V. m Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG) und die Länder vom Bundesrecht abweichende Vorschriften erst nach Ausübung der Vollkompetenz durch den Bund, spätestens ab dem 1. Januar 2010 (Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG) erlassen durften. Die Einschätzung, mit der Regelung des § 3 Nr. 5 HENatG hätte der hessische Landesgesetzgeber gleichsam verfrüht und damit in unzulässiger Weise von seiner Abweichungskompetenz nach § 72 Abs. 3 Nr. 2 GG Gebrauch gemacht, verkennt aber den Regelungsgehalt des Art. 125b Abs. 1 Satz 1 und 2 GG. Diese Übergangsbestimmung besagt, dass das Bundesnaturschutzgesetz, das aufgrund der Kompetenz zur Rahmengesetzgebung des Art. 75 GG in der bis zum Inkrafttreten der Föderalismusreform am 1. September 2006 geltenden Fassung erlassen wurde, ebenso fortbesteht wie die Befugnisse und Verpflichtungen der Länder zur Gesetzgebung (Art. 75 Abs. 3 GG in der bis zum 31. August 2006 gültigen Fassung). Das heißt, dass die Länder auch nach dem 1. September 2006 bis zum Erlass eines neuen Naturschutzgesetzes des Bundes noch von ihrer Befugnis Gebrauch machen konnten, Vorschriften über den Naturschutz im Rahmen des Bundesnaturschutzgesetzes vom 25. März 2002 zu erlassen. Die Bestimmung des § 3 Nr. 5 HENatG ist von dieser Befugnis gedeckt.
Es sprechen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass § 3 Nr. 5 HENatG den Rahmen überschreitet, den das Bundesnaturschutzgesetz vom 25. März 2002 vorgibt. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat an der Wirksamkeit einer vergleichbaren Regelung im Brandenburgischen Naturschutzgesetz keine Zweifel geäußert (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, juris, Rdnr. 547). Die Tatsache, dass der Bundesgesetzgeber, obwohl das Problem um den Schutzstatus von gemeldeten FFH-Gebieten bei Gesetzesänderung bekannt gewesen ist, die Definition der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung in § 10 Abs. 1 Nr. 5 BNatSchG nicht entsprechend der hessischen Regelung um die erst gemeldeten Gebiete erweitert hat, kann auch nicht als beredtes Schweigen dahingehend gewertet werden, er sei mit einer derartigen Regelung nicht einverstanden.
Schließlich verstößt die Regelung des § 3 Nr. 5 HENatG auch nicht gegen europarechtliche Vorgaben. Der Senat schließt sich insoweit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an, wonach bei Infrastrukturvorhaben in einem gemeldeten FFH-Gebiet, über dessen Aufnahme in die Gemeinschaftsliste die EU-Kommission noch nicht entschieden hat, die Anlegung der materiellrechtlich Maßstäbe des Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL in aller Regel einen „angemessenen Schutz“ auch im Sinne des Urteils des Europäischen Gerichtshofes vom 13 Januar 2005 - C-117/03 - gewährleistet (BVerwG - Beschluss vom 31. Januar 2006 - 4 B 49.05 -, juris, Rdnrn. 5 ff.). Die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 14. September 2006 - C-244/05 -, NVwZ 2007, 61, zwingt nicht zu einer abweichenden Beurteilung (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 5. Juli 2007 - 2 S 25.07 -, juris, Rdnrn. 18 bis 27).
Ungeachtet dessen ist hier zu berücksichtigen, dass die Feststellung der LEP-Änderung 2007 selbst eine Beeinträchtigung der FFH-Gebiete Kelsterbacher Wald und Mark- und Gundwald zwischen Rüsselsheim und Walldorf noch nicht zulässt. Die hier streitige Festlegung der Vorranggebiete Flughafenerweiterung führt nach dem oben Gesagten noch nicht einmal dazu, dass die Planfeststellungsbehörde in einem späteren Planfeststellungsverfahren an die Standortentscheidung des Trägers der Landesplanung gebunden ist. In diesem Sinne stellt die Festlegung der Vorranggebiete eine die Ausbauentscheidung lediglich sichernde Maßnahme dar. Insoweit erachtet der Senat eine an den Maßstäben des Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL orientierte Verträglichkeits- und Ausnahmeprüfung für ausreichend, wenn davon ausgegangen werden kann, dass eine spätere Zulassungsentscheidung nicht vor Aufnahme der zum Zeitpunkt der Feststellung der LEP-Änderung 2007 lediglich gemeldeten Gebiete in die Kommissionsliste erfolgen wird. Dass davon ausgegangen werden konnte, zeigt hier bereits der tatsächliche Verlauf der Dinge. Die FFH-Gebiete Kelsterbacher Wald und Mark- und Gundwald zwischen Rüsselsheim und Walldorf wurden durch Entscheidung vom 13. November 2007 (ABl. L 12 S. 383 vom 15. Januar 2008) gelistet. Die Entscheidung vom 13. November 2007 ist der Bundesrepublik noch am selben Tage durch Übergabe an die Ständige Vertretung Deutschlands bei der Europäischen Union bekannt gegeben worden. Mit dieser Bekanntgabe ist die Entscheidung wirksam geworden (vgl. Urteil des Senats vom 21. August 2009 - 11 C 318/08.T -, juris, Rdnr. 28.). Die Zulassungsentscheidung in Form des Planfeststellungsbeschlusses ist demgegenüber erst am 18. Dezember 2007 ergangen.
2.2.5.4 Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen handelt es sich weder bei dem Kelsterbacher Wald noch bei dem Gebiet Untermainschleusen um ein faktisches Vogelschutzgebiet mit der Folge, dass der Abweichungsprüfung im landesplanerischen Verfahren die gegenüber § 34 Abs. 3 bis 5 HENatG strengeren Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 4 V-RL hätten zugrunde gelegt werden müssen.
Mit dem Einwand, dass westlich des Vorranggebiets liegende Vogelschutzgebiet Untermainschleusen sei durch die Verordnung des Regierungspräsidiums Darmstadt über das Landschaftsschutzgebiet „Untermainschleusen“ vom 28. März 2006 (StAnz. S. 910) in der Fassung der Änderungsverordnung vom 7. September 2006 (StAnz. S. 2324) - LSchVO Untermainschleusen - nicht wirksam unter Schutz gestellt, hat sich der Senat bereits in seinem am 21. August 2009 verkündeten Urteil in dem Verfahren 11 C 318/08.T (juris, Rdnr. 38 ff.) befasst. Er ist dabei zur Auffassung gelangt, dass die vorgenannte Verordnung die formellen und materiellen Voraussetzungen für eine Erklärung zu einem besonderen Schutzgebiet im Sinne von Art. 7 FFH-RL erfüllt. Die Landschaftsschutzverordnung stellt eine endgültige, rechtsverbindliche Entscheidung mit Außenwirkung dar. Dies hat zur Folge, dass das Schutzregime des Art 4 V-RL durch das Schutzregime nach Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL abgelöst wurde (Hess. VGH, Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 318/08.T -, juris, Rdnrn. 38 bis 46). An dieser Einschätzung hält der Senat auch angesichts des Vorbringens der Antragstellerinnen fest.
Im Übrigen hat der Senat im vorgenannten Urteil festgestellt, dass das Vogelschutzgebiet Untermainschleusen durch den planfestgestellten Ausbau des Flughafens Frankfurt Main nicht erheblich im Sinne des Art. 6 Abs. 3 FFH-RL beeinträchtigt werden kann (Hess. VGH, Urteil vom 21. August 2009, a.a.O., Rdnr. 341). Demzufolge ist auch schwerlich vorstellbar, dass durch die - im Vorranggebiet gesicherte - Flughafenerweiterung eine Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie eine Belästigung der dort geschützten Vögel stattfindet, die sich auf die Zielsetzungen der Vogelschutzrichtlinie erheblich auswirken.
Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die Existenz eines faktischen Vogelschutzgebiets „Untermainschleusen“ sich nicht als dauerhaftes Vollzugshindernis für die Erweiterung des Flughafens im Vorranggebiet erweisen würde. Denn selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass eine ordnungsgemäße Unterschutzstellung nicht erfolgt ist, hätte dieser Mangel jederzeit vor der Planfeststellung geheilt werden können.
Der Schutzregimewechsel, der durch die Landschaftsschutzverordnung Untermainschleusen vom 28. März 2006 bewirkt wurde, ist auch nicht wieder dadurch entfallen, dass durch die Änderungsverordnung vom 7. September 2006 verschiedene Vogelarten vom Schutzzweck der Verordnung ausgenommen wurden. Es ist kein Grund ersichtlich, der eine nachträgliche Beschränkung des Schutzzwecks durch Streichung von Arten aus der Schutzzweckbestimmung für den Fall untersagt, dass nachträgliche Untersuchungen ergeben, dass das Gebiet nicht zu den zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebieten zur Erhaltung dieser Arten zählt. Ungeachtet dessen würde eine rechtswidrige Streichung von Arten aus dem Schutzzweck allenfalls zur Unwirksamkeit der Änderungsverordnung führen, den eingetretenen Regimewechsel aber nicht in Frage stellen.
In dem vorgenannten Urteil vom 21. August 2009 hat sich der Senat auch mit dem Einwand auseinandergesetzt, bei dem Gebiet des Kelsterbacher Waldes handele es sich um ein faktisches Vogelschutzgebiet, was zu Folge habe, dass dort das in Art. 4 Abs. 4 Satz 1 V-RL angeordnete Beeinträchtigungs- und Störungsverbot gelte, von dem nur unter engen Voraussetzungen abgewichen werden könnte. Er ist dabei zu dem Ergebnis gelangt, dass das Gebiet die Voraussetzungen eines faktischen Vogelschutzgebietes nicht erfüllt (Urteil des Senats vom 21. August 2009, a.a.O., Rdnr. 47 bis 78). An dieser Einschätzung hält der Senat nach nochmaliger Überprüfung fest. Die Antragstellerinnen tragen in den Normenkontrollverfahren gegen die LEP-Änderung 2007 keine neuen Gesichtpunkte vor, die Anlass dazu geben könnten, die vorgenannte Einschätzung zu revidieren.
2.2.6 Die LEP-Änderung 2007 ist nicht deshalb unwirksam, weil mit ihr ein unzulässiger Eingriff in die Kompetenz der für die luftverkehrsrechtliche Planfeststellung zuständigen Behörden verbunden ist. Ein solcher Übergriff liegt nicht darin, dass der Träger der Landesplanung in III.1 der LEP-Änderung 2007 ein Vorranggebiet „für die Erweiterung der Flughafenanlagen einschließlich einer neuen Landebahn“ festgelegt hat.
Es ist zwar zutreffend, dass die Landesplanung bei der Festlegung eines Ziels, das ein fachplanerisches Vorhaben betrifft, nicht in den eigentlichen Zuständigkeitsbereich der Fachplanung übergreifen darf. Soweit die Landesentwicklungsplanung konfliktsteuernde Festlegungen trifft, hat sie sich auf den Einsatz von Mitteln zu beschränken, die ihr das Raumordnungsrecht zur Verfügung stellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04, juris, Rdnr. 155).
Es kann dahingestellt bleiben, ob die Festlegung eines Vorranggebiets ausschließlich für eine Landebahn, einen nach dem zuvor Gesagten unzulässigen Eingriff in die Kompetenz der Fachplanung darstellte. Denn in der LEP-Änderung 2007 ist eine derartige zielförmige Festlegung, wonach das Vorranggebiet ausschließlich für eine Landebahn genutzt werden dürfe, nicht erfolgt. Durch die Formulierung „für die Erweiterung der Flughafenanlagen einschließlich einer neuen Landebahn“ wird die Errichtung einer Landbahn lediglich als eine - zum Zeitpunkt der Feststellung des Landesentwicklungsplans aufgrund des bereits gestellten Planfeststellungsantrags aber wahrscheinlichste - mögliche Nutzung genannt. Der in Form eines Ziels erfolgte Ausschluss einer neu zu errichtenden Bahn auch als Startbahn ist den Festlegungen der LEP-Änderung 2007 nicht zu entnehmen.
Der Träger der Landesplanung hat sich auch nicht deshalb widersprüchlich verhalten, weil er - obwohl keine zielförmige Beschränkung der zu errichtenden Bahn als Landebahn festgelegt wurde - seiner Auswirkungsprognose ausschließlich die Nutzung der neuen Bahn als Landebahn zugrunde gelegt hat. Hierzu war er bereits aus Gründen der Verwaltungseffizienz und -praktikabilität befugt. Aufgrund des Standes, den das Planfeststellungsverfahren zum Zeitpunkt der Feststellung des Landesentwicklungsplans erreicht hatte, zeichnete sich eine ausschließliche Nutzung der durch das Vorranggebiet gesicherten Nordwestbahn als Landebahn hinreichend deutlich ab. Auch das vorangegangene Raumordnungsverfahren war zu dem Ergebnis gelangt, dass vorrangig die Variante Landebahn Nordwest mit den Erfordernissen der Raumordnung in Einklang gebracht werden kann (vgl. Landesplanerische Beurteilung vom 10. Juni 2002, StAnz S. 2254).
2.3 Die LEP-Änderung 2007 verstößt auch nicht gegen das raumordnungsrechtliche Abwägungsgebot.
Nach § 6 Abs. 6 Satz 1 und 2 HLPG sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und miteinander abzuwägen. Die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und öffentliche Belange sowie die privaten Belange sind in der Abwägung zu berücksichtigen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind. Das damit für die Raumordnungsplanung angeordnete Abwägungsgebot verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich der Planungsträger in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendiger Weise für die Zurücksetzung des anderen Belanges entscheidet. Die Planungsbefugnis schließt die planerische Gestaltungsfreiheit ein. Diese umfasst verschiedene Elemente, insbesondere des Erkennens, des Bewertens und des Wollens. Innerhalb des beschriebenen Rahmens ist das Vorziehen oder Zurücksetzen bestimmter Belange - wie es das Bundesverwaltungsgericht formuliert - kein nachvollziehbarer Vorgang der Abwägung, sondern eine geradezu elementare planerische Entscheidung, die zum Ausdruck bringt, in welcher Weise sich die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Landesgebiets nach Auffassung des Trägers der Landesentwicklungsplanung vollziehen soll (vgl. insoweit zur gemeindlichen Bauleitplanung: BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 - IV C 105.66 -, BRS 22 Nr. 4).
Bei der Bestimmung der Anforderungen an Ermittlungstiefe und Abwägungsdichte innerhalb der raumordnungsplanerischen Abwägung ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Raumordnung nicht um eine Fachplanung oder verbindliche Bauleitplanung handelt. Ermittlungstiefe und Abwägungsdichte werden einerseits durch die Aufgabenstellung der Raumordnung und andererseits durch den Detaillierungsgrad der jeweils angestrebten Zielaussage bestimmt. Je konkreter die Festlegungen eines Landesentwicklungsplans sind, umso schärfer sind die Raumverhältnisse im Umfeld in den Blick zu nehmen. Das gilt insbesondere für die gebietsscharfe Ausweisung von Infrastrukturvorhaben, die - wie ein internationaler Verkehrsflughafen - Lärmbelastungen, Luftverunreinigungen, eine Zunahme der Belastungen des bestehenden Verkehrsnetzes und Eingriffe in Natur und Landschaft befürchten lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1001.04 -, juris, Rdnr 70, zum landesplanerischen Standortvergleich). Selbst gebietsscharfe Standortfestlegungen in einem Raumordnungsplan beschränken sich jedoch (nur) auf die Aussage, dass der ausgewählte Standort aus raumordnerischer Sicht geeignet ist, konkurrierende Raumnutzungen und Raumfunktionen in einen dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ausgleich zu bringen. Dieses Ausgleichsziel bestimmt die Zusammenstellung und Gewichtung des Abwägungsmaterials. Die Prüfung örtlicher Einzelheiten und die Erfüllung der spezifischen fachgesetzlichen Anforderungen bleibt der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens im Planfeststellungsverfahren vorbehalten, in der dem Träger des Vorhabens auch die erforderlichen Schutzvorkehrungen aufzuerlegen sind. (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2003 - 4 CN 9.01 -, juris, Rdnr. 52). Für Raumordnungspläne, deren Aufstellung nach dem 20. Juli 2004 förmlich eingeleitet wurde, ist im Übrigen eine Umweltprüfung im Sinne der SUP-Richtlinie durchzuführen (vgl. § 7 Abs. 5, § 22, § 23 Abs. 3 ROG). Dabei sind unter Berücksichtigung der allgemeinen landesplanerischen Zielsetzungen auch Planungsalternativen zu untersuchen ( § 7 Abs. 5 Satz 3 ROG).
Die vom Planungsträger zugunsten der Festlegung eines Vorranggebiets Flughafenerweiterung getroffene Abwägungsentscheidung ist nicht zu beanstanden Die vorgenommene Alternativenprüfung begegnet keinen rechtlichen Bedenken (2.3.1). Ein Abwägungsfehler ist auch nicht im Zusammenhang mit der Behandlung der von der Planung betroffenen kommunalen Belange (2.3.2) und der maßgeblichen Umweltbelange, insbesondere des Schutzes gegen Fluglärm (2.3.3) ersichtlich. Der Träger der Landesplanung berücksichtigt auch hinreichend die Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung (2.3.4). Die Betrachtung der Risiken, die mit einer Flughafenerweiterung verbunden sind, ist nicht zu beanstanden (2.3.5). Auch im Übrigen sind Abwägungsfehler nicht ersichtlich (2.3.6). Selbst wenn im Übrigen von der Planung berührte Belange vom Träger der Landesplanung in einzelnen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sein sollten, läge darin kein beachtlicher Fehler (2.3.7).
2.3.1 Nach den zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen müssen auch in der Landesplanung ernsthaft in Betracht kommende Standortalternativen ermittelt, bewertet und untereinander abgewogen werden (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, juris, Rdnr. 98). Unter ernsthaft in Betracht kommenden Alternativen sind nur solche zu verstehen, die die Identität des Projekts nicht berühren. Läuft eine vorgeschlagene anderweitige Möglichkeit auf ein anderes Projekt hinaus, kann keine Rede mehr von einer Alternative sein. Dabei kommt es im Wesentlichen auf die Planungsziele an, die der Träger der Landesplanung mit dem Projekt verfolgt. Das bedeutet allerdings nicht, dass nur solche anderweitige Möglichkeiten der Projektverwirklichung in Betracht zu ziehen sind, die die Planungsziele in gleichem Maße erfüllen wie die ausgewählte Variante. Aus dem grundsätzlichen planerischen Gebot, Alternativen in Betracht zu ziehen, ergibt sich vielmehr, dass der Planungsträger gewisse Abstriche an dem Grad der Zielvollkommenheit hinnehmen muss, wenn sich auf diese Weise eine in Bezug auf Rechte Dritter schonendere Variante verwirklichen lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Januar 2004 - 4 A 11.02 -, juris, Rdnr. 42, im Hinblick auf eine Alternativenprüfung nach der FFH-Richtlinie). Eine getroffene Standortwahl ist dann fehlerhaft, wenn sich eine verworfene Alternative entweder als die eindeutig vorzugswürdige Lösung hätte aufdrängen müssen oder wenn dem Planungsträger infolge einer fehlerhaften Ermittlung, Bewertung oder Gewichtung einzelner Belange ein rechtserheblicher Fehler unterlaufen ist. (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, juris, Rdnr. 98). Auch in Bezug auf die Tiefe der im Rahmen der Alternativenprüfungen anzustellenden Ermittlungen ist zu berücksichtigen, dass die Festlegung der Vorranggebiete Flughafenerweiterung - wie oben bereits ausgeführt - noch keine zielförmige Standortentscheidung beinhaltet, sondern allein den Zweck verfolgt, die Vorranggebiet für eine zukünftige Flughafenerweiterung zu sichern. Der Unterschied zu einer gebietsscharfen landesplanerischen Standortausweisung - wie sie dem oben zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. März 2006 zugrunde lag - besteht darin, dass die Standortentscheidung der LEP-Änderung 2007 die Planfeststellungsbehörde nicht dahingehend bindet, dass eine Erweiterung nur innerhalb der Vorranggebietsfläche erfolgen kann. Da somit die Planfeststellungsbehörde nicht zielförmig an die Standortentscheidung des Trägers der Landesentwicklungsplanung gebunden ist, sondern im Planfeststellungsverfahren verpflichtet ist, eine eigene Alternativenprüfung vorzunehmen, konnte der Umfang der Alternativenprüfung im landesplanerischen Verfahren ebenenspezifisch auf raumordnerische Belange beschränkt bleiben.
Mit den vorgenannten Grundsätzen ist es vereinbar, dass der Träger der Landesplanung denkbare Varianten, die aber von vornherein die gesetzten Planungsziele nicht erfüllen können, ausgeschieden hat.
Zur sogenannten Nullvariante führt der Träger der Landesplanung aus, im Rahmen des Raumordnungsverfahrens sei auch der Zustand des Frankfurter Flughafens für das Jahr 2015 prognostiziert worden, wenn keine zusätzliche Lande- bzw. Start- und Landebahn gebaut werde, aber die bestehenden Anlagen optimiert würden (Prognosenullfall 2015). Diese Optimierung könne für sich genommen jedoch nicht die mit einer Erweiterung verbundenen Zwecke erreichen, da sie nur eine relativ geringe Steigerung der Flugbewegungszahlen ermöglichen werde (LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 416 f.). Auch der Bau eines neuen Verkehrsflughafens sei als mögliche Alternative berücksichtigt worden. Eine solche Lösung stelle aber keine sinnvolle Alternative zu einer Erweiterung dar, da sie die wichtige Anforderung der verkehrlichen Einbindung nicht erfüllen könne. Aus verkehrs- und umweltpolitischen Gründen würden kurze Wege zwischen Hauptaufkommensgebiet und Flughafen angestrebt. Die räumliche Nähe des Flughafens zum Hauptaufkommensgebiet spiele auch für die wirtschaftliche Entwicklung der Region eine wichtige Rolle. Es sei davon auszugehen, dass das Ansiedlungsinteresse und die Arbeitsplatzwirkung an einem neuen Standort außerhalb des Verdichtungsraums geringer wären als bei der jetzigen Lage des Flughafens im Verdichtungsraum. Gründe des Umwelt- und Ressourcenschutzes sprächen ebenfalls gegen einen neuen Standort des Verkehrsflughafens. Ein neuer Standort würde zusätzliche Umweltbelastungen und Freiraumverluste in heute noch wenig bis unbelasteten Regionen Hessens bedeuteten. Hinzu kämen für die Mehrzahl der Benutzer erhöhte finanzielle und zeitliche Belastungen.
Auch die Nutzung vorhandener Infrastruktur sei ein Lösungsansatz, um die Kapazität am Flughafen Frankfurt Main zu erhöhen. Die Möglichkeit der Mitbenutzung des militärischen Flugplatzes Wiesbaden-Erbenheim vermöge aber die Flughafenerweiterung nicht zu ersetzen. Bereits aufgrund der unzureichenden Luftraumkapazität könne allein durch die Mitbenutzung des militärischen Flugplatzes das Kapazitätskriterium von annähernd 120 Flugbewegungen pro Stunde nicht erfüllt werden. Erst recht lasse sich nicht die im Jahr 2020 benötigte Kapazität erreichen. Um das Kriterium der Hubfähigkeit erfüllen zu können, müsse die vom Flughafenbetreiber zu garantierende Mindestumsteigezeit (Minimum Connecting Time) von 45 min. gewährleistet sein, die sich hier nicht realisieren lasse. Schließlich sei eine zivile Mitbenutzung des militärischen Flugplatzes auf absehbare Zeit nicht möglich. Auch die Aufteilung des Luftverkehrs zwischen dem Flughafen Frankfurt Main und anderen Standorten stelle keine sinnvolle Alternative zur Flughafenerweiterung dar. Es sei nicht ersichtlich, dass andere Flughäfen mit dem Flughafen Frankfurt Main ein Flughafensystem bilden könnten. Hierzu fehle es an Flughäfen, die geeignet seien, zusammen mit dem Flughafen Frankfurt Main als ein zusammenhängendes, wettbewerbsfähiges System denselben Ballungsraum zu bedienen. Weiterhin sei die verkehrspolitische Zielsetzung der Landesplanung zu berücksichtigen, den Stellenwert des Flughafens Frankfurt Main als einem internationalen Großflughafen mit flexiblem Zugang zu den europäischen und weltweiten Märkten zu erhalten und zu stärken. Eine zu weitgehende Verlagerung von Verkehrssegmenten auf verschiedene Standorte würde dieser Zielsetzung widersprechen. Somit verbleibe als sinnvolle Alternative allein die Nutzung einer oder mehrerer neuer Start- und/oder Landebahnen am Standort sowie die Erweiterung baulicher Anlagen (z.B. Fluggast- und Frachtabfertigungsanlagen) und Maßnahmen im Straßen- und Schienennetz sowie bei Ver- und Entsorgungsleitungen bzw. -anlagen am bisherigen Standort (vgl. dazu LEP-Änderung 2007, GVBl. I 2007 S. 417 f.).
Weder die vom Träger der Landesplanung dieser Prüfung zugrunde gelegten Planungsziele noch die Einschätzung, dass die ausgeschiedenen Varianten diese Planungsziele nicht erfüllen, ist rechtlich zu beanstanden. Der Senat verweist hierzu auf die Ausführungen in seinem Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T - u.a., S. 120 ff. Dort wird im Einzelnen begründet, dass insbesondere die sog. Nullvariante (Kapazitätserweiterung durch Optimierung des bestehenden Bahnsystems, Kooperation mit anderen Flughäfen, Verlagerung auf die Schiene) keine zumutbare Planungsalternative darstellt. Das Vorbringen der Antragstellerinnen in diesem Verfahren gibt keinen Anlass von dieser Rechtsprechung abzurücken. Dies gilt insbesondere für den Schriftsatz der Antragstellerin zu 6. vom 4. Februar 2010. Die Variantenauswahl lässt sich nicht mit dem Argument erschüttern, die betroffenen Belange müssten in einer anderen Weise gewichtet werden.
Hinsichtlich der in die Detailprüfung einbezogenen Standortvarianten wird in der LEP-Änderung 2007 ausgeführt, im Mediationsverfahren seien insgesamt 21 verschiedene Konfigurationen des Start- und Landebahnsystems untersucht worden, wobei man 9 Ausbauvarianten einer näheren Betrachtung unterzogen habe. Die Untersuchungen hätten sich auf die technischen Voraussetzungen, die Folgen für den Verkehr und die Ökonomie, die Lärmauswirkungen und die Folgen für die Ökologie bezogen. Als Ergebnis seien drei Ausbauvarianten verblieben, eine neue Landebahn im Nordwesten, eine neue Landebahn im Nordosten und eine neue Start- und Landebahn im Süden. Eine neue Landebahn Nordwest sei gegenüber einer neuen Landebahn Nordost leicht präferiert worden. Zur Einbringung von Ausbauvarianten in das Raumordnungsverfahren habe die Vorhabensträgerin auf der Grundlage der Ergebnisse und Empfehlungen des Mediationsverfahrens die 21 infrage kommenden Ausbauvarianten anhand verschiedener Zielvorgaben (Kapazität von mindestens 120 Flugbewegungen pro Stunde, eine Hubfähigkeit mit einer Umsteigezeit von maximal 45 Minuten, eine Realisierbarkeit ohne betriebliche Einschränkungen des bestehenden Flughafens und betriebliche Erfordernisse nach der zu diesem Zeitpunkt gültigen "Richtlinie über die Hindernisfreiheit für Start- und Landebahnen auf Verkehrsflughäfen" vom 19. August 1971 des Bundesministeriums für Verkehr, der Anfliegbarkeit nach Instrumentenflugregeln unter Schlechtwetterbedingungen und flugtechnisch relevante Faktoren) bewertet. Den Vorgaben hätten vier Varianten entsprochen, die Landebahnen Nordwest und Nordost, zwei Start- und Landebahnen im Süden unter Aufgabe der Startbahn 18 West sowie eine Start- und Landebahn Süd unter Weiternutzung der Startbahn 18 West.
Diese Varianten seien einer vertieften Untersuchung zur Flächeninanspruchnahme, zu den Auswirkungen durch den Fluglärm sowie zur praktischen Kapazität unterzogen worden. Die praktische Kapazität berücksichtige unterschiedliche äußere Betriebseinflüsse wie z.B. Wetter, Verkehrsnachfragewerte und Verkehrszusammensetzungen auf die Leistungsfähigkeit vor allem bezüglich Starts und Landungen eines Flughafens. Aufgrund schwerwiegender Auswirkungen auf die Umwelt sei die Variante mit zwei Start- und Landebahnen im Süden unter Aufgabe der Startbahn 18 West ausgeschieden wurde. Die Variante Start- und Landebahn Süd unter Beibehaltung der Startbahn 18 West erfülle die betrieblichen Anforderungen nicht eindeutig. Sie sei dennoch in der Auswahl verblieben. Als Vorzugsvariante habe die Vorhabensträgerin die Landebahn Nordwest ausgewählt, da sie nach den Unterlagen zum Raumordnungsverfahren die günstigsten Werte bei den Kriterien Flächeninanspruchnahme und Fluglärmbetroffenheit aufweise und vollständig die Vorgaben der praktischen Kapazität erfülle.
Für den Vergleich und die Bewertung der Varianten im LEP-Änderungsverfahren seien die drei bereits im Raumordnungsverfahren vertieft geprüften Varianten betrachtet worden. Nach der Konfigurationsanalyse des Planfeststellungsverfahrens erfüllten die drei Varianten das Bedarfskriterium der ersten Stufe der Variantenauswahl eines Kapazitätswerts von 120 Bewegungen in der Stunde. Aufgrund der aktualisierten Luftverkehrsprognose für das Jahr 2020 seien ca. 701.000 Flugbewegungen zu erwarten. Um dieses Verkehrsaufkommen abwickeln zu können, sei nach gegenwärtigem Kenntnisstand ein Koordinierungseckwert von rund 126 Flugbewegungen pro Stunde erforderlich. Ein Koordinierungseckwert in vergleichbarer Größe könne von den Varianten Nordwest und Nordost erreicht werden, die in der Lage seien, das für das Jahr 2020 erwartete Verkehrsaufkommen abzuwickeln. Die Variante Süd sei hierzu nicht in der Lage. Sie verbleibe aber in der Prüfung, da die Variantenkonkretisierung im Hinblick auf den Prognosezeitraum 2015 vorgenommen werde (LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 419 f.).
Im Raumordnungsverfahren habe ein Vergleich der beiden Nordvarianten ergeben, dass vorrangig die Variante Nordwest mit den Erfordernissen der Raumordnung in Einklang gebracht werden könne. Auch die Prüfung nach der FFH- und der Vogelschutzrichtlinie habe ergeben, dass die Variante Nordwest am günstigsten sei. Im Raumordnungsverfahren seien die Auswirkungen auf die Raumordnungsfaktoren Siedlungsstruktur, Wirtschaft, Verkehr, Wasserwirtschaft, Energieversorgung und sonstige Infrastruktur, Wald, Freiraumsicherung sowie sonstige Bodennutzung dargestellt und in der Landesplanerischen Beurteilung bewertet worden. Für den Vergleich und die Bewertung der Varianten im LEP-Änderungsverfahren seien die Auswirkungen auf die Raumordnungsfaktoren anhand der Ergebnisse des Raumordnungsverfahrens nachvollzogen und auf Grundlage des aktuellen Kenntnisstandes geprüft und bewertet worden. In einigen Bereichen habe sich seit Durchführung des Raumordnungsverfahrens ein neuer Kenntnisstand ergeben. Beispielsweise hätten sich die Planungsgrundlagen im Bereich der Bahn- und Routenbelegung geändert. Da das Bahnnutzungskonzept und die Flugrouten die Basis für die Berechnung der Fluglärmkonturen bildeten, hätten sich diese Konturen gegenüber dem Raumordnungsverfahren verändert. Aufgrund der prognostizierten zusätzlichen Flugbewegungen seien ergänzend Konturen für den Prognosezeitraum 2020 ermittelt worden (LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 422 f.).
Insgesamt bewertet der Träger der Landesentwicklung die Varianten unter zusammenfassender Betrachtung der Prognosehorizonte 2015 und 2020 wie folgt: Hinsichtlich der Auswirkungen auf die Raumordnungsfaktoren seien die Auswirkungen auf die Siedlungsstruktur und die Inanspruchnahme von Waldbereichen besonders stark gewichtet worden. Bei der Bewertung der Varianten hinsichtlich der Auswirkungen auf die Umweltaspekte komme keinem Umweltaspekt besonders hohes Gewicht zu. Durch die Ausweitung des Siedlungsbeschränkungsbereichs könne es zu Einschränkungen der Planungshoheit einzelner Gemeinden kommen. Auch die Auswirkungen auf die Gewerbeentwicklung berührten die Interessen einzelner Gemeinden. Die prognostizierten Auswirkungen auf die Siedlungsstruktur würden aufgrund der möglichen Einschränkungen einzelner Gemeinden bei der Bewertung der Varianten hoch gewichtet. Grundsätze des LEP 2000 sowie Ziele und Grundsätze des RPS 2000 würden die Bedeutung des Waldes insbesondere im Verdichtungsraum und in waldarmen Gebieten hervorheben. Die Ausweisung von Waldflächen als Bannwald zeige ebenfalls ihre Bedeutung für das Allgemeinwohl. Aufgrund der Lage der in Anspruch zu nehmenden Waldbereiche im Verdichtungsraum und einem gegenüber dem Landesdurchschnitt unterdurchschnittlich bewaldeten Bereich würden die Auswirkungen auf den Wald bei der Bewertung der Varianten ebenfalls hoch gewichtet.
Der Bereich Sicherheit des Luftverkehrs wirke sich nicht auf die Variantenreihung aus. Nach derzeitigem Kenntnisstand sei davon auszugehen, dass es bei allen drei Varianten grundsätzlich möglich sei, die Flugsicherheit zu gewährleisten. Aus der Sicherheitsbetrachtung unter Störfallgesichtspunkten und der Betrachtung des externen Risikos durch Flugzeugabstürze lasse sich insgesamt kein eindeutiger Vorrang einer Variante ableiten. Diese Aspekte wirkten sich daher nicht auf die Variantenreihung aus. Auch in den Sachgebieten Verkehr, Energieversorgung und sonstige Bodennutzung (Landwirtschaft, Lagerstätten) lasse sich raumordnerisch eine Variantenreihung nicht begründen.
Die Variante Nordwest werde insgesamt als günstigste Variante bewertet. Hinsichtlich der insgesamt vom Siedlungsbeschränkungsbereich betroffenen Siedlungsbereiche, Zuwachs, werde sie als günstigste Variante eingestuft. Auch im Hinblick auf die am stärksten betroffenen Zentralen Orte werde sie als günstigste Variante eingestuft. Hinsichtlich der direkten Flächeninanspruchnahme von Gewerbeflächen sei die Variante Nordwest nicht ungünstiger zu bewerten als die anderen beiden Varianten, da von einer Optimierung und Flächenersparnis am östlichen Bahnende auszugehen sei, so dass der Bereich für Industrie- und Gewerbe, Bestand im Süden von Kelsterbach erhalten werden könne. Aufgrund der Hindernissituation auf dem Gelände der Firmen Ticona und Infraserv sei sie allerdings geringfügig schlechter zu bewerten als die anderen beiden Varianten. Hinsichtlich der Auswirkungen auf den Wald werde sie am günstigsten bewertet. Sie sei mit dem geringsten Eingriff in den Regionalen Grünzug und den geringsten Auswirkungen auf Ökologische Schwerpunkträume verbunden. Im Sachgebiet Wasserwirtschaft sei sie wie die Variante Süd besser als die Variante Nordost einzustufen. Im Bereich Wirtschaft würde sich allenfalls ein geringer Nachteil der Variante Nordwest gegenüber den anderen beiden Varianten ergeben, wenn sich in dem nachfolgenden Planverfahren ergeben sollte, dass in kleinräumigen Bereichen auf dem ehemaligen Caltexgelände aufgrund des externen Risikos eine geringe Arbeitsplatzdichte erwogen werde, da dies für die Ermittlung der Beschäftigungseffekte von untergeordneter Bedeutung sei. Hinsichtlich der Auswirkungen auf die Umweltaspekte beziehungsweise Teilaspekte Mensch - Wohn- und Wohnumfeldfunktion, Mensch - Erholung und Landschaft, Flora, Fauna, biologische Vielfalt, Boden, Klima, Luft, Wasser – Grundwasser sowie kulturelles Erbe und Sachwerte sei die Variante Nordwest als die günstigste Variante einzustufen. Lediglich hinsichtlich des Umweltaspektes Wasser - Oberflächengewässer nehme sie einen mittleren Rang ein. Angesichts der dargestellten Vorteile der Variante Nordwest wäre sie auch dann als günstigste Variante zu bewerten, wenn sie unter Störfallgesichtspunkten eindeutig hinter den Varianten Nordost und Süd einzureihen wäre.
Die Variante Nordost nehme insgesamt den zweiten Rang ein. Hinsichtlich der insgesamt vom Siedlungsbeschränkungsbereich betroffenen Siedlungsbereiche, Zuwachs, sei sie geringfügig schlechter zu bewerten als die Variante Nordwest. Auch hinsichtlich der am stärksten betroffenen Zentralen Orte sei sie geringfügig schlechter einzustufen. Bezüglich der Auswirkungen auf die gewerbliche Bebauung sei sie geringfügig besser zu qualifizieren als die Variante Nordwest. Sie sei hinsichtlich der Auswirkungen auf den Wald die zweitgünstigste Variante. Im Sachgebiet Wasserwirtschaft werde sie deutlich ungünstiger bewertet als die anderen beiden Varianten. Im Hinblick auf die Eingriffe in den Regionalen Grünzug sei sie die ungünstigste Variante. Hinsichtlich der Auswirkungen auf Ökologische Schwerpunkträume nehme sie eine mittlere Stellung ein. Bezogen auf den Umweltaspekt Wasser - Oberflächengewässer sei sie die günstigste Variante. Hinsichtlich der Auswirkungen auf den Umweltaspekt Mensch - Wohn- und Wohnumfeldfunktion werde die Variante Nordost ungünstiger bewertet als die Variante Nordwest. Auch hinsichtlich der Auswirkungen auf die Umweltaspekte beziehungsweise Teilaspekte Flora, Fauna, biologische Vielfalt, Klima sowie Luft sei die Variante Nordost als die zweitgünstigste Variante einzustufen. Im Hinblick auf die Umweltaspekte beziehungsweise Teilaspekte Mensch - Erholung und Landschaft, Boden, Wasser - Grundwasser sowie kulturelles Erbe und Sachwerte sei sie die ungünstigste Variante.
Die Variante Süd werde insgesamt als ungünstigste Variante bewertet. Sie sei hinsichtlich der insgesamt vom Siedlungsbeschränkungsbereich betroffenen Siedlungsbereiche, Zuwachs, am ungünstigsten zu bewerten. Dies gelte für den Prognosehorizont 2015 auch im Hinblick auf die am stärksten betroffenen Zentralen Orte, während sich für den Prognosehorizont 2020 insoweit ein Gleichstand mit der Variante Nordost ergebe. Hinsichtlich der Auswirkungen auf die gewerbliche Bebauung sei sie wie die Variante Nordost geringfügig besser zu bewerten als die Variante Nordwest. Bezogen auf die Auswirkungen auf den Wald werde sie als ungünstigste Variante eingestuft. Im Sachgebiet Wasserwirtschaft werde sie wie die Variante Nordwest besser als die Variante Nordost beurteilt. Bezogen auf die Eingriffe in den Regionalen Grünzug sei sie etwas günstiger als die Variante Nordost und schlechter als die Variante Nordwest zu bewerten. Hinsichtlich der Auswirkungen auf Ökologische Schwerpunkträume sei die Variante Süd mit den größten Auswirkungen verbunden. Bezüglich der Auswirkungen auf die Umweltaspekte beziehungsweise Teilaspekte Mensch - Erholung und Landschaft, Boden, Wasser - Grundwasser sowie kulturelles Erbe und Sachwerte nehme die Variante Süd einen mittleren Rang ein. Im Hinblick auf die Umweltaspekte beziehungsweise Teilaspekte Mensch - Wohn- und Wohnumfeldfunktion, Flora, Fauna, biologische Vielfalt, Klima, Luft sowie Wasser - Oberflächengewässer sei sie die ungünstigste Variante. Gegen die Variante Süd spreche weiterhin, dass bei ihr nicht davon ausgegangen werden könne, dass sie das für 2020 prognostizierte Verkehrsaufkommen zu bewältigen vermöge (LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 466 ff.).
Die vom Träger der Landesplanung vorgenommene Alternativenprüfung ist nicht zu beanstanden. Es kann auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragstellerinnen nicht festgestellt werden, dass ernsthaft in Betracht kommende Standortalternativen nicht ermittelt, bewertet und in die Abwägung einbezogen worden sind. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die vorgenommene Alternativenprüfung deshalb fehlerhaft ist, weil sich eine verworfene Alternative entweder als die eindeutig vorzugswürdige Lösung hätte aufdrängen müssen oder weil dem Träger der Landesplanung infolge einer fehlerhaften Ermittlung, Bewertung oder Gewichtung einzelner Belange ein rechtserheblicher Fehler unterlaufen wäre.
Der Senat verweist insoweit auf seine Ausführungen auf Seiten 134 f. des Urteils vom 21. August 2008 in dem Verfahren 11 C 227/08.T u.a. betreffend die Überprüfung des Planfeststellungsbeschlusses des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung für den Ausbau des Flughafens Frankfurt Main vom 18. Dezember 2007. Dort ist er zu der Einschätzung gelangt, dass der bereits aus Kapazitätsgründen unzureichenden Landebahn Süd gegenüber den anderen näher untersuchten Varianten auch unter Auswirkungsgesichtspunkten kein eindeutiger Vorzug zukomme. Im Vergleich mit der Landebahn Nordost sei die Landebahn Nordwest deutlich vorzugswürdig. Die insoweit vorgenommene ausführliche Prüfung der Planfeststellungsbehörde unter den Gesichtpunkten der Luftsicherheit und der öffentlichen Sicherheit, der Nutzungseinschränkungen im Flughafenumfeld, der Flächeninanspruchnahmen und baulichen Folgemaßnahmen sowie hinsichtlich der Fluglärmauswirkungen und der Auswirkungen auf Wasser, Boden, Luft und Klima sei in jeder Hinsicht überzeugend. Insbesondere unter dem Aspekt des Lärmschutzes weise die Nordwestvariante gegenüber der Nordostvariante so erhebliche Vorteile auf, dass ein Abwägungsfehler auszuschließen sei. Die Variantenauswahl verstoße auch nicht gegen europäisches Naturschutzrecht. Das Vorbringen der Antragstellerinnen in diesem Normenkontrollverfahren gibt keinen Anlass, diese Einschätzung zu ändern.
Ergänzend ist lediglich darauf hinzuweisen, dass die Variantenwahl auch unter dem Aspekt der fluglärmbedingten Siedlungsbeschränkungen rechtlich nicht zu beanstanden ist. Darauf wird später (im Zusammenhang mit den kommunalen Belangen) näher eingegangen.
Im Zusammenhang mit der Alternativenprüfung kann unentschieden bleiben, ob der Träger der Landesplanung bei dem angestellten Vergleich des jeweiligen Flächenverbrauchs von den aktuellsten Zahlen ausgegangen ist. In der LEP-Änderung 2007, Teil IV.7.1.1 bis 7.1.3 (GVBl. I S. 420 ff.), wird dazu ausgeführt, die Variante Nordwest führe zu einem Flächenverbrauch von 244 ha, die Variante Nordost zu einem Flächenverbrauch von 281 ha und die Variante Süd zu einem Flächenverbrauch von 292 ha. Demgegenüber beträgt nach dem Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 2007 der Flächenverbrauch für die Nordwestvariante 211,2 ha, für die Nordostvariante 204,6 ha und für die Südvariante 265,8 ha). Selbst wenn man davon ausgehen würde, dass der Träger der Landesplanung die Zahlen aus dem Planfeststellungsbeschluss hätte zugrunde legen müssen, ergibt sich daraus kein beachtlicher Abwägungsfehler (§§ 12 Abs. 3 Satz 2, 28 Abs. 2 ROG n. F.). Denn es kann ausgeschlossen werden, dass aufgrund des relativ geringfügigen Flächenunterschieds von ca. 7 ha sowie angesichts der übrigen Vorzüge der Nordwestvariante die Variantenprüfung zugunsten der Nordostvariante ausgefallen wäre.
Ungeachtet dessen ist davon auszugehen, dass sich irgendwelche Ermittlungsfehler bei der Alternativenprüfung nicht auf das Abwägungsergebnis ausgewirkt haben und deshalb nach §§ 12 Abs. 3 Satz 2, 28 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 ROG n.F. nicht erheblich sind. Dies folgt daraus, dass die nachfolgend im Planfeststellungsverfahren durchgeführte Variantenprüfung dazu geführt hat, dass der Flughafen am Standort mit einer Landebahn Nordwest ausgebaut werden darf (vgl. Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 2007) und diese Variantenprüfung einer eingehenden Kontrolle durch den Senat standgehalten hat (vgl. Urteil des Senats vom 21. August 2009 - 11 227/08.T u.a -, S. 120 ff.). Daher kann festgestellt werden, dass - eventuelle - Ermittlungsfehler, die dem Träger der Landesplanung bei der Alternativenprüfung unterlaufen sein könnten, auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss gewesen sind.
2.3.2 Der Landesplanungsträger hat die Belange der von der Festlegung des Vorranggebiets für die Erweiterung des Flughafens Frankfurt Main betroffenen Kommunen ordnungsgemäß ermittelt und bewertet und in nicht zu beanstandender Weise hinter die aus landesplanerischer Sicht für einen Flughafenausbau sprechenden Belange zurückgestellt.
Eine landesplanerische Standortausweisung zu Gunsten von Infrastrukturvorhaben, die mit Planungsbeschränkungen für Gemeinden verbunden ist, ist mit dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht vereinbar, wenn ein überörtliches Interesse von höherem Gewicht den Eingriff in die Planungshoheit der Gemeinde rechtfertigt und der Eingriff gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung verhältnismäßig ist. Je stärker hierbei eine Gemeinde schon von ihrer geografischen Lage oder ihrem sonstigen Ausstattungspotenzial her einer Situationsgebundenheit unterliegt, desto eher sind die Eingriffe zumutbar, die an diese Merkmale anknüpfen. Dies gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1001.04 -, juris, Rdnr. 174) selbst für eine gebietsscharfe, im Planfeststellungsverfahren verbindliche landesplanerische Standortzuweisung.
Die LEP-Änderung 2007 erweist sich im vorgenannten Sinne - wovon der Senat auch bereits in seinem Urteil vom 21. August 2008 - 11 C /08.T -, S. 98 f. (vgl. auch S. 389 ff.) ausgegangen ist - als verhältnismäßig gegenüber den kommunalen Belangen der Antragstellerinnen.
Der Träger der Landesplanung hat die Restriktionen, denen die Kommunen durch einen zukünftigen Ausbau des Flughafens Frankfurt Main innerhalb des Vorranggebiets ausgesetzt sein werden, in einer dem landesplanerischen Verfahren adäquaten Tiefe ermittelt. Er ist davon ausgegangen, dass es im Planungsfall zu Auswirkungen auf die Siedlungsentwicklung der den Flughafen umgebenden Gemeinden kommen wird. Dazu hat er - im Rahmen des Variantenvergleichs - unter Berücksichtung der geplanten Bahn- und Routenbelegung eine Betrachtung für den Prognosezeitraum 2020 angestellt. Die Auswirkungen einer Landebahn Nordwest auf die Siedlungsflächenpotentiale der Gemeinden wurden in methodisch gleicher Weise wie für den RPS 2000 ermittelt (60 dB(A)-Isophone, q=3, 100%-Regelung, AzB 1984 nach der Fluglärmleitlinie des Länderausschusses für Immissionsschutz - LAI -). Ferner wurde zugrundegelegt, dass nach dem Landesentwicklungsplan Hessen 2000 im Siedlungsbeschränkungsbereich aus Vorsorge zum Schutz vor Fluglärm eine Bebauung im Sinne einer Besiedlung zu Wohnzwecken nicht stattfinden soll und Bauflächen in geltenden Bebauungsplänen und innerhalb des Siedlungsbestands unberührt bleiben. Zur Ermittlung der potenziellen Siedlungsbeschränkungsbereiche wurden vom Hessischen Landesamt für Umwelt und Geologie aufgrund aktualisierter Flugbetriebsdaten Fluglärmberechnungen durchgeführt. Die berechneten Isophonen (Linien gleichen Schalldruckpegels) wurden mit den im RPS 2000 ausgewiesenen Siedlungsbereichen, Zuwachs, verschnitten. Sodann wurde gemeindeweise ausgewertet, welche Siedlungsbereiche, Zuwachs, im Prognosenullfall und bei Realisierung der Landebahn innerhalb des ermittelten Siedlungsbeschränkungsbereichs liegen (vgl. LEP-Änderung 2007, GVBl. I, S. 423).
Es ist nicht zu beanstanden, dass die Auswirkungen auf die Siedlungsstruktur an Hand der AzB 84 ermittelt worden sind. Auch wenn diese Berechnungsvorschrift zu einer Überschätzung der Lärmbelastung führen sollte, wie einige Antragstellerinnen meinen, hätte das nicht zur Folge, dass die fluglärmbedingten Siedlungsbeschränkungen unnötig oder unverhältnismäßig zu Lasten der Planungshoheit der Kommunen ausgedehnt werden. Wie bereits erwähnt, legt die LEP-Änderung 2007 selbst keine Siedlungsbeschränkungsgebiete fest, sondern überlässt dies - ohne gegen das Gebot der Konfliktbewältigung zu verstoßen - der Regionalplanung. Um die Auswirkungen der Flughafenerweiterung auf die Siedlungsstruktur abschätzen und die Planungsalternativen unter diesem Aspekt vergleichen zu können, hat deshalb der Träger der Landesplanung eine Prognose über die zu erwartenden Siedlungsbeschränkungen zu treffen. Bei dieser vorausschauenden Betrachtung liegt es nahe, die zu erwartenden Siedlungsbeschränkungen methodisch in gleicher Weise zu ermitteln wie der Träger der Regionalplanung bei der Aufstellung des gültigen RPS 2000. Das dient der Transparenz und der Vergleichbarkeit der Auswirkungen des Vorhabens. Die Verwendung der AzB 84 bei der Aufstellung des RPS 2000 ist auch von dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof nicht beanstandet worden (vgl. Urteil vom 3. November 2005 - 4 N 177/05 -, S. 17 ff.).
Im Übrigen beruht die Anwendung der AzB 84 auf der LAI-Richtlinie, die Empfehlungen für die Bauleitplanung ausspricht. In diesem Zusammenhang kann die Regionalplanung dem Aspekt der Lärmvorsorge ein größeres Gewicht beimessen, als ihm im Rahmen der Fachplanung bei der Bewältigung der Lärmschutzbelange der Planbetroffenen zukommt. Schließlich kann ausgeschlossen werden, dass die Heranziehung der AzB 84 den Variantenvergleich beeinflusst haben könnte. Diese Berechnungsvorschrift ist auf alle Varianten gleichmäßig angewendet worden. Dass sich hieraus ein Einfluss auf den Variantenvergleich ergeben hätte, ist weder vorgetragen noch sonst für den Senat ersichtlich.
Auf dieser Grundlage kommt der Planungsträger für das Prognosejahr 2020 zu dem Ergebnis, dass bei der Realisierung der Variante Nordwest ca. 339 ha Zuwachsfläche und damit 72 ha mehr als im Prognosenullfall in 16 hessischen Städten und Gemeinden innerhalb des Siedlungsbeschränkungsbereichs liegen würden. Im Vergleich zum Prognosenullfall seien bei einer Realisierung der Nordwestvariante in der Stadt Neu-Isenburg 15 ha, in der Stadt Rüsselsheim 17 ha und in der Stadt Mörfelden-Walldorf 2 ha (zusätzlich) Zuwachsflächen betroffen. Für die Städte Bischofsheim und Flörsheim bleibe die Situation unverändert. Demgegenüber zeichne sich für die Stadt Offenbach im Planungsfall 2020 eine Verbesserung gegenüber dem Planungsnullfall um 8 ha ab (LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 428 f.). Bei 9 der 16 vom Ausbau betroffenen Gemeinden - darunter die Städte Bischofsheim, Mörfelden-Walldorf, Flörsheim, Neu-Isenburg und Rüsselsheim würden im Prognosefall 2020 mehr als 50% der Siedlungszuwachsflächen betroffen sein, was im Einzelfall dazu führe, dass die Eigenentwicklung nicht mehr im vollen Umfang gewährleistet werden könne (GVBl. I S. 429). Der Planungsträger geht davon aus, dass das Mittelzentrum Rüsselsheim (mit Teilfunktionen eines Oberzentrums) aufgrund der nicht unerheblichen Einschränkung seiner weiteren Siedlungsentwicklung die ihm zugewiesene Funktion als Standort für eine über die Eigenentwicklung hinausgehende Wohnsiedlungsflächenentwicklung nur noch begrenzt erfüllen könne. Die Mittelzentren Flörsheim, Mörfelden-Walldorf und das Unterzentrum Bischofsheim könnten bei Realisierung der Variante Nordwest diese Funktion nicht mehr erfüllen. Das Oberzentrum Offenbach werde im Planungsfall hingegen entlastet, da dessen Siedlungszuwachsflächen teilweise aus dem Siedlungsbeschränkungsbereich herausfielen (LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 429). Aufgrund dieser Untersuchung kommt der Träger der Landesplanung zu dem Ergebnis, dass nach dem derzeitigen Erkenntnisstand eine ausgewogene siedlungsstrukturelle Entwicklung des Flughafenumfeldes gewährleistet werden könne. Für die aufgrund des Siedlungsbeschränkungsbereichs entfallenden Siedlungszuwachsbereiche könnten im Rahmen der Neuaufstellung des Regionalplans bzw. des Regionalen Flächennutzungsplans Kompensationsflächen in Übereinstimmung mit dem siedlungsstrukturellen Konzept des Regionalplans gefunden werden (LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 483).
Der infolge der Realisierung der Landebahn Nordwest stattfindende Eingriff in die Planungshoheit der Antragstellerinnen erweist sich als verhältnismäßig. Der Träger der Landesplanung hat die negativen Auswirkungen, die die Erweiterung des Flughafens Frankfurt Main auf die Siedlungsentwicklung der betroffenen Gemeinden haben wird, auf dasjenige Maß beschränkt, das unabdingbar ist, um gesunde Wohnverhältnisse und die Funktionsfähigkeit kommunaler Einrichtungen zu sichern und künftige Lärmkonflikte möglichst zu vermeiden (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1001.04 -, juris, Rdnr. 176). Insoweit wird zunächst auf die Festlegungen unter III. 4 (LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 409) und die Begründung unter IV 7.2.2 (LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 423) sowie unter IV.10 (LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 480) verwiesen. Besondere Bedeutung kommt im Zusammenhang mit der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die kommunale Planungshoheit auch der Tatsache zu, dass nach der fortgeltenden Festlegung im Ziel 2 zu Nr. 4.1.2 des LEP 2000 (GVBl. I 2001 S. 15) Bauflächen in geltenden Bebauungsplänen und innerhalb des Siedlungsbestandes von dem im Regionalplan festzustellenden Siedlungsbeschränkungsbereich unberührt bleiben sollen. (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 16. März, a.a.O., Rdnr. 176). Weitergehend trägt zur Verhältnismäßigkeit der Planung bei, dass nach der vorgenannten Festlegung im LEP 2000 in den Siedlungsbeschränkungsbereichen (lediglich) eine Bebauung im Sinne einer Besiedlung zu Wohnzwecken ausgeschlossen werden soll, so dass die Überplanung für gewerbliche oder industrielle Nutzung uneingeschränkt möglich bleibt (Ziel 2 zu Nr. 4.1.2 des LEP 2000 [GVBl. I 2001 S. 15]). Danach verbleibt den Kommunen grundsätzlich hinreichend Raum zur bauleitplanerischen Eigenentwicklung. Zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes trägt ferner bei, dass nach der Grundsatzfestlegung in III.4 der LEP-Änderung 2007 (GVBl. I S. 409) mittels des auf der Ebene der Regionalplanung zu entwickelnden Siedlungsstrukturkonzeptes auf eine ausgewogene siedlungsstrukturelle Entwicklung des Flughafenumfeldes hingewirkt werden soll. Es soll ein regionaler Ausgleich der flughafeninduzierten Belastungen und Entwicklungsimpulse angestrebt werden. Durch die Entwicklung eines Siedlungsstrukturkonzeptes auf regionaler Ebene könne ein regionaler Ausgleich der Belastungen unter den Kommunen erreicht werden. Hierbei sei eine raumordnerisch sinnvolle Zuordnung der Funktionen Wohnen, Gewerbe, Dienstleistung und Handel zu berücksichtigen. In Ergänzung dazu seien die Kompensationsflächen für die Erweiterung des Flughafens in Abstimmung mit dem Siedlungsstrukturkonzept auszuweisen, um eine ausgewogene siedlungsstrukturelle Entwicklung des Flughafenumfeldes zu gewährleisten (vgl. LEP-Änderung 2007, GVBl. I 2007 S. 428).
Soweit die Antragstellerinnen Einwände gegen die Behandlung ihrer kommunalen Belange geltend machen, vermögen diese nicht zu überzeugen.
Vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen, wonach den Kommunen hinreichend Raum für die bauleitplanerische Eigenentwicklung verbleibt, ist es unerheblich, ob in Teilen der Kommunen eine Lärmbelastung entsteht, die die verfassungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle nach Art. 2 Abs. 2 GG übersteigt. Soweit dies der Fall ist, stehen den Eigentümern der Grundstücke entsprechende Schutzansprüche zu. Die Kommunen können sich jedenfalls nicht auf das Grundrecht des Art. 2 GG berufen.
Der Auffassung der Antragstellerinnen, die Garantie der kommunalen Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) erfordere, dass der Wegfall von Siedlungserweiterungsflächen an einer Stelle des Gemeindegebiets durch Zuweisung substanzieller, neuer Siedlungserweiterungsflächen an anderer Stelle des jeweiligen Gemeindegebiets ausgeglichen werden müsse, kann nicht gefolgt werden. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kann auch einen kompensationslosen Eingriff in Siedlungserweiterungsflächen einer Gemeinde zulassen, wenn andernfalls höher zu gewichtende Planungsziele nicht erreicht werden könnten. So liegt es hier. Der Plangeber der LEP-Änderung 2007 ist zu Recht davon ausgegangen, dass ein Ausgleich der Siedlungsbeschränkung nicht immer auf Ebene der einzelnen Gemeinde, sondern teilweise nur auf regionaler Ebene möglich ist und dem Interesse an der Verwirklichung des Flughafenausbaus ohne Abwägungsfehler den Vorrang eingeräumt.
Der Plangeber der LEP-Änderung 2007 hat die Selbstverwaltungsgarantie auch nicht deshalb verletzt, weil im LEP 2000 mit zentralörtlichen Funktionen ausgestattete Gemeinden die ihnen zugewiesenen Funktionen bei Verwirklichung des Flughafenausbaus nicht mehr ausfüllen könnten. Die in Nr. 4.2.2.1 des LEP 2000 (GVBl. 2001 I, S. 19) zielförmig zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen werden durch die LEP-Änderung 2007 nicht entzogen. Mittelbare Einschränkungen hinsichtlich einzelner Einrichtungen und Planungen infolge von Lärm und sonstigen Immissionen sind durch die zielförmige Zuweisung einer zentralörtlichen Funktion nicht von vornherein ausgeschlossen, auch wenn die künftige Errichtung zentralörtlicher Einrichtungen erschwert werden kann. Dem Plangeber steht die Befugnis zu, die Zuweisung einer zentralörtlichen Funktion näher auszugestalten und einzuschränken. Hier hat der Plangeber der LEP-Änderung 2007 im Bewusstsein dieser kommunalen Funktionen (siehe LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 424 ff.) eine planerische Aussage für den Ausbau des Flughafens Frankfurt Main in Gestalt einer neuen Landebahn in der Variante Nordwest getroffen und damit die zentralörtlichen Funktionen von davon betroffenen Kommunen mit den durch den geplanten Ausbau ausgelösten Lärmauswirkungen belastet. Der Plangeber hat mögliche Einschränkungen für zentralörtliche Funktionen in Abwägung mit der Bedeutung des Ausbauvorhabens in Kauf genommen. Dabei hat er auch die gesetzlich geregelten Bauverbote für schutzbedürftige Einrichtungen und die Siedlungsbeschränkungen im Blick gehabt (siehe LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 423 ff. und S. 447). Zu den schutzbedürftigen Einrichtungen gehören gerade auch solche mit zentralörtlicher Funktion wie weiterführende Schulen oder Krankenhäuser.
Ein Abwägungsfehler kann auch nicht darin gesehen werden, dass der Träger der Landesplanung ein schutzwürdiges Vertrauen der Umlandgemeinden in die bisher mögliche Siedlungsentwicklung unberücksichtigt gelassen hat. Entgegen der Einschätzung einiger Antragstellerinnen wurde ein derartiges schutzwürdiges Vertrauen nicht dadurch erzeugt, dass die Hessische Landesregierung am 23. August 2004 - zu einem Zeitpunkt, als der Antrag, den Plan für die Nordwestlandebahn festzustellen, bereits gestellt war - den RPS 2000 (StAnz 2004, 2937) genehmigt hat. Insbesondere war mit der „Neugenehmigung“ des Regionalplans nicht die Aussage der Landesregierung verbunden, dass für alle Zukunft die Bauflächen - wie in Nr. 5.2-2 Satz 3 des RPS 2000 (StAnz 2004, 2958 f.) festgelegt - in geltenden Bauleitplänen sowie innerhalb des Siedlungsbestandes für städtebauliche Umstrukturierungsmaßnahmen von den Wirkungen der Siedlungsbeschränkungsbereiche ausgenommen blieben. Mit der Genehmigung wurde das regionalplanerische Verfahren aus dem Jahre 2000 zum Abschluss gebracht. Eine eigene landesplanerische Entscheidung, in die die Antragstellerinnen schutzwürdiges Vertrauen hätten investieren können, wurde dadurch nicht getroffen.
Zum Nachweis eines schutzwürdigen Vertrauens können sich die Antragstellerinnen auch nicht auf den Planfeststellungsbeschluss des (damaligen) Hessischen Ministeriums für Wirtschaft und Technik vom 23. März 1971 (StAnz. S. 752) berufen. Wesentlicher Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses von 1971 war der Bau der Startbahn 18 West. In dem verfügenden Teil (unter C.5) ist als Auflage festgelegt, dass der Flughafenunternehmer angebotene Waldflächen zu erwerben und als solche zu erhalten habe. In den Entscheidungsgründen wird (unter II.2a)) ausgeführt, die Befürchtungen, dass später eine weitere Start- oder Landebahn - etwa parallel zur 18 West - errichtet werden könnte, entbehrten jeder Grundlage; die Genehmigung für eine solche Maßnahme werde auf keinen Fall erteilt. Wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a -, S. 43 ausgeführt hat, könnte sich aus dem Planfeststellungsbeschluss aus dem Jahre 1971 nur dann ein Planungshindernis ergeben, wenn er eine über die Wirkungen der Planfeststellung hinausgehende, selbstständige Verpflichtung des Beklagten zur Unterlassung weiterer Zulassungsentscheidungen begründet hätte. Das ist jedoch nicht der Fall. Eine Anwendung des § 38 HVwVfG, der die verwaltungsrechtliche Zusicherung regelt, scheidet schon deshalb aus, weil diese Regelung lange nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses aus dem Jahre 1971 in Kraft getreten ist. Aber auch wenn man davon ausginge, dass im Jahr 1971 nach den damals geltenden Grundsätzen des Allgemeinen Verwaltungsrechts eine mit § 38 HVwVfG vergleichbare Rechtslage bestanden hat, wäre hier keine verbindliche Zusicherung oder Zusage erteilt worden. Mit den Ausführungen in der Begründung des damaligen Planfeststellungsbeschlusses wollte die Planfeststellungsbehörde keine über die Wirkungen der Planfeststellung hinausgehende und davon unabhängige Verpflichtungserklärung abgeben, sondern ihre Entscheidung über die Zulassung der Errichtung der Startbahn 18 West unter Berücksichtigung der dagegen erhobenen Einwendungen begründen. Die Ausführungen sind nicht von einem uneingeschränkten Verpflichtungswillen getragen und lassen auch nicht den Kreis der eventuell Anspruchsberechtigten erkennen, was aber notwendig wäre, wenn eine über planerische Aussagen im Planfeststellungsverfahren hinausgehende Bindungswirkung entstehen soll. Die Planfeststellungsbehörde hatte bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses von 1971 keine Veranlassung, im Rahmen der Begründung der Zulassungsentscheidung eine derart weitreichende, über die Planfeststellung hinausgehende Verpflichtung einzugehen. Sie hat eine Einschätzung über die künftige Entwicklung des Flughafens Frankfurt Main abgegeben, die aus damaliger Sicht gerechtfertigt gewesen sein mag, aber aus heutiger Sicht überholt ist. Auch wenn das Vertrauen der Betroffenen auf die Einhaltung dieses Versprechens enttäuscht worden ist, verleiht ihnen das keine Rechtsposition, jede räumliche Erweiterung des Flughafens zu unterbinden. Es ist auch nicht von rechtlicher Relevanz, dass auf der Grundlage des Beschlusses von 1971 Forstflächen zu Bannwald ausgewiesen worden sind. Mit diesen Vollzugsmaßnahmen ist keine Verfestigung des Planfeststellungsbeschlusses einhergegangen.
Es kann dem Planungsträger auch nicht ernsthaft zur Last gelegt werden, er habe die Auswirkungen auf die lokale Wirtschaftstruktur der Umlandgemeinden bei seiner Abwägungsentscheidung außer Acht gelassen. Unter Nr. IV.7.2.6 der LEP-Änderung 2007 (GVBl. I S. 466) führt der Träger der Landesplanung aus, dass die Planung auch Auswirkungen auf die Gewerbeentwicklung einzelner Gemeinden haben könne und dass die prognostizierten Auswirkungen auf die Siedlungsstruktur aufgrund möglicher Einschränkungen einzelner Gemeinden bei der Bewertung der Varianten hoch gewichtet würden (vgl. auch LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 482 f. und 485 ff.).
Der Einwand, der Plangeber habe bei seiner Abwägung die Anfang Juni 2007 schon in Kraft getretene Neufassung des Fluglärmschutzgesetzes nicht berücksichtigt, zeigt keinen Abwägungsfehler auf. Maßgeblich ist, dass der Plangeber die tatsächlichen Auswirkungen des Fluglärms in der Umgebung des Flughafens ermittelt und bewertet hat. Dies ist, wie soeben erwähnt, hinsichtlich der Siedlungsbeschränkungen und Auswirkungen auf schutzbedürftige Einrichtungen ausführlich geschehen, wobei der Plangeber den Wert der Tag-Schutzzone I von 60 dB(A) nach § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 des neuen Fluglärmschutzgesetzes für die Siedlungsbeschränkungsbereiche zugrunde gelegt hat (Planbegründung, a.a.O., S. 423 ff.). Im Übrigen ist das Fluglärmschutzgesetz hier nicht anwendbar, weil es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der LEP-Änderung 2007 auf den Zeitpunkt der abwägenden Entschließung des Trägers der Landesplanung, also auf die Beschlussfassung der hessischen Landesregierung über die Festlegungen der LEP-Änderung 2007 und nicht auf den Zeitpunkt der Zustimmung des Landtags oder den Zeitpunkt der Veröffentlichung der Verordnung ankommt.
Der Träger der Landesentwicklungsplanung verstößt im Zusammenhang mit der Behandlung der kommunalen Belange auch nicht gegen das aus dem Abwägungsgebot folgende Gebot der Konfliktbewältigung. Insbesondere die Festlegung in Nr. III.4 LEP-Änderung 2007 (GVBl. I S. 409), wonach "für den den Flughafen Frankfurt Main umgebenden Raum durch die Regionalplanung ein Siedlungsstrukturkonzept als Grundlage für den Regionalplan Südhessen entwickelt werden soll", ist unter diesem Gesichtspunkt nicht zu beanstanden. Die Entwicklung eines Siedlungsstrukturkonzepts durfte auf die Ebene der Regionalplanung verlagert werden. Auch der 4. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hat es bei der gerichtlichen Überprüfung des Landesentwicklungsplans 2000 nicht beanstandet, dass die Festlegung der Siedlungsbeschränkungsgebiete der Regionalplanung überlassen wurde (Hess. VGH, Urteil vom 15. August 2002 - 4 N 455/02). Die Regionalplanung ist wesentlich besser geeignet zur Entwicklung eines Siedlungsstrukturkonzepts und für die Festlegung von Siedlungsbeschränkungsbereichen als die übergeordnete Landesplanung, da sie kleinräumiger und damit detailschärfer angelegt ist. Insoweit entspricht es dem Grundsatz der planerischen Zurückhaltung, der dem Ziel dient, Konflikte auf derjenigen Planungsebene zu bewältigen, die dafür am besten geeignet ist (Hendler, LKRZ 2007, 1 [3]), wenn die Landesplanung die Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs auf die Ebene der Regionalplanung verlagert.
Fehl geht auch der Einwand, die vom Plangeber vorgesehene Konfliktbewältigung auf der Ebene der Regionalplanung könne dadurch unterlaufen werden, dass auf die Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs letztlich verzichtet werde. Dies wäre rechtlich nicht zulässig. Dagegen spricht nicht die „Soll-Formulierung“ des Ziels in III.4 LEP-Änderung 2007. Die Auslegung der LEP-Änderung 2007 (GVBl. I, S. 485) ergibt, dass es sich bei der Festlegung trotz der „Soll-Formulierung“ um ein endgültig abgewogenes Ziel handelt. Denn in der Planbegründung wird ausgeführt, dass die Festlegungen zur Entwicklung der Siedlungsstruktur nach dem Hessischen Landesplanungsgesetz der Regionalplanung zugeordnet sei und die betreffende Zielbestimmung dafür Sorge trage, dass durch die Festlegungen bedingten negativen Auswirkungen auf die Siedlungsentwicklung einer Konfliktbewältigung durch die Regionalplanung zugeführt würden. Im Übrigen ist die entsprechende Zielfestlegung in III.4 LEP-Änderung 2007 im Zusammenhang mit der Zielfestlegung unter Nr. 4.1.2. LEP 2000 (GVBl. I 2001 S. 15) zu sehen, wonach in der Umgebung des Flughafens Frankfurt Main ein Siedlungsbeschränkungsbereich im Regionalplan (zwingend) auszuweisen ist, in dem aus Vorsorge zum Schutz vor Fluglärm eine Bebauung im Sinne einer Besiedlung zu Wohnzwecken nicht stattfinden soll.
Auch in Bezug auf die in Rheinland-Pfalz liegenden Gemeinden war sich der Plangeber entgegen vorgebrachter Kritik der siedlungsstrukturellen Auswirkungen der Vorranggebietsfestlegung bewusst (LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 424). Demzufolge ist das Land Rheinland-Pfalz gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HLPG an der Änderungsplanung auch beteiligt worden. Daher geht auch die Rüge mangelnder Berücksichtigung des Schutzes der Bevölkerung in Rheinland-Pfalz vor Fluglärm fehl.
Zu beanstanden ist ferner nicht, dass der Plangeber der Lärmprognose für den Planungsfall nicht die dann technisch eventuell mögliche volle Ausschöpfung der Kapazität zugrunde gelegt hat, sondern diejenigen 701.000 Flugbewegungen, die für das Prognosejahr 2020 erwartet werden. Die in Nr. 8.3 LEP 2000 (GVB. I 2001 S. 38) enthaltene Festlegung, wonach beim Ausbau bestehender Verkehrswege eine entsprechend der Kapazität mögliche volle Auslastung der Verkehrswege zu berücksichtigen ist (siehe GVBl. 2001, S. 38, linke Spalte), erfordert keine andere Betrachtungsweise. Es handelt sich bei dieser Festlegung ungeachtet der strikten Formulierung zunächst lediglich um einen Grundsatz der Raumordnung, der keine Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 HLPG auslösen kann. Die Festlegung ist nämlich nicht als Ziel der Raumordnung bezeichnet (§ 6 Abs. 4 HLPG), sondern ausdrücklich als Grundsatz (siehe Überschrift zu Nr. 8.3 LEP 2000, GVBl I 2001 S. 36). Von diesem Grundsatz der Raumordnung konnte und musste der Träger der Landesplanung hier deshalb abweichen, weil die Festlegungen der LEP-Änderung 2007 eine luftverkehrsrechtliche Fachplanung sichern sollen, die bundesrechtlich geregelt ist. Für die luftrechtliche Planfeststellung ist in Anwendung der §§ 8, 10 LuftVG - ebenso wie für fernstraßenrechtliche und eisenbahnrechtliche Planfeststellungen nach §§ 17 ff. des Bundesfernstraßengesetzes (in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Juni 2007, BGBl. I S. 1206) bzw. §§ 18 ff. des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (vom 27. Dezember 1993, BGBl. I S. 2378, 2396, in der Fassung des Gesetzes vom 26. Februar 2008, BGBl. I S. 215) - in der Rechtsprechung aber anerkannt, dass die Lärmauswirkungen eines Vorhabens auf der Grundlage der bis zum Prognosezeitraum wahrscheinlich zu erwartenden Verkehrsbelastung und nicht nach Maßgabe der entsprechend der Kapazität möglichen vollen Auslastung zu ermitteln sind (siehe BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1073.04 -, juris, Rdnr. 359; für das Luftverkehrsrecht folgt dies im Übrigen nunmehr auch unmittelbar aus § 3 Abs. 1 FLärmSchG).
Es kann dahingestellt bleiben, ob der Träger der Landesplanung - wie von der Antragstellerin zu 6. vermutet - die Festlegung in Nr. 8.3 LEP 2000 übersehen hat. Selbst wenn man insoweit einen Abwägungsfehler unterstellen wollte, wäre dieser nach dem Vorgesagten jedenfalls nicht beachtlich (vgl. §§ 28 Abs. 2, 12 Abs. 3 Satz 2 ROG n. F.).
Eine Verpflichtung des Plangebers zur zielförmigen Festlegung einer maximalen Flugbewegungszahl oder einer zielförmigen Festlegung von Nachtflugbeschränkungen im Raumordnungsplan bestand nicht. Derartige Festlegungen in der Form eines raumordnerischen Ziels mit der Rechtsfolge der unbedingten Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 HLPG könnten im Gegenteil als Eingriff in den Kompetenzbereich der Fachplanung rechtlich unzulässig sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1073.04 -, a.a.O., Rdnr. 155). Jedenfalls aber war der Plangeber zu der verlangten Vorgehensweise nicht verpflichtet. Er hat dem Gebot der Konfliktbewältigung dadurch ausreichend Rechnung getragen, dass er den Grundsatz zum Nachtlärmschutz weitreichend mit der Tendenz zu einem Verbot planmäßiger Flüge von 23.00 bis 05.00 Uhr konkretisiert hat (vgl. Urteil des Senats vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T- u. a.).
2.3.3 Dem Träger der Landesplanung ist auch im Zusammenhang mit der Behandlung der Umweltbelange kein relevanter Abwägungsmangel unterlaufen.
2.3.3.1 Dies gilt insbesondere für die Ermittlung und Bewertung der Lärmschutzbelange der durch das Projekt betroffenen Menschen und Einrichtungen. Auch und gerade bei der abwägenden Betrachtung der von der Flughafenerweiterung ausgehenden Lärmbelastungen sind auf der Ebene der Landesplanung deutlich geringere Anforderungen an die Ermittlungstiefe zu stellen als im Planfeststellungsverfahren. Es muss nicht auf der Ebene der Landesplanung entschieden werden, welche Belastungen im Einzelnen ohne Ausgleich hingenommen werden müssen, welche Gebiete von den verschiedenen Lärmkonturen genau erfasst werden, welche konkrete Anzahl von Menschen betroffen ist, welche Schutzmaßnahmen geboten und welche Betriebsregelungen im Einzelnen anzuordnen sind. Die Ermittlung der Lärmschutzbelange muss den Träger der Landesplanung in die Lage versetzen, zu prüfen, ob der Verwirklichung des Projekts in Relation zu den mit dem Vorhaben verfolgten öffentlichen Interessen Lärmschutzbelange entgegenstehen, die im nachfolgenden Planfeststellungsverfahren nicht überwunden werden können. Diesen Anforderungen genügen die Erhebungen im Verfahren zur Änderung des LEP. In dem Umweltbericht (S. 212 ff.) wird zwischen vier Wertstufen (Bereiche starker, deutlicher, mäßiger und unerheblicher Umweltauswirkungen) differenziert, denen jeweils Schwellenwerte in Form von äquivalenten Dauerschallpegeln (für den Tag) oder Pegel-Häufigkeits-Kriterien (für die Nacht) zugeordnet werden. In dem Bericht wird dargestellt, wie viele Personen, schutzbedürftige Einrichtungen, Benutzer der Einrichtungen und Erwerbstätige in den einzelnen Belastungsstufen betroffen sind. Diese Ermittlungen orientieren sich an den Erkenntnissen der herrschenden Lärmwirkungsforschung und sind geeignet, die unterschiedlichen Betroffenheiten durch Fluglärm mit der auf der Ebene der Landesplanung ausreichenden Detaillierung zu bewerten. Auch die Ermittlungen auf der Basis der AzB 99 genügen den Anforderungen des Abwägungsgebots. Dieses Regelwerk stellt ein bewährtes und anerkanntes Verfahren zur Ermittlung von Lärmbelastungen dar und kann nicht durch Hinweise auf einzelne nicht oder nicht ausreichend erfasste Fluglärmphänomene (z.B. Kurvenanflug, Gegenanflug, Richtcharakteristik, Flugroutenstreuung) mit Erfolg in Frage gestellt werden. Der pauschalierende Ansatz der Berechnungsvorschriften ist notwendig, aber auch ausreichend, um die Lärmbelastungen mit der auf der Ebene der Landesplanung erforderlichen Genauigkeit abzubilden. Den Berechnungen sind zu Recht die Angaben zu den Verkehrsmengen, deren Verteilung, den Flugrouten, dem Flottenmix und dem Prognosehorizont aus dem Flugbetriebsszenario der Planfeststellungsunterlagen zugrunde gelegt worden. Diese Aspekte hat der Senat im Einzelnen in seinem Urteil vom 21. August 2009 in dem Verfahren 11 C 227/08.T u.a., S. 151 ff. dargelegt. Auf diese Ausführungen wird zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen; sie gelten - angesichts der geringeren Ermittlungstiefe in der Landesplanung erst recht - im Verfahren zur Änderung des LEP.
Die Hessische Landesregierung ist als Trägerin der Landesplanung bei der abwägenden Entscheidung über die Verabschiedung der LEP-Änderung 2007 deutlich erkennbar davon ausgegangen, dass von dem Flughafenprojekt eine ganz beträchtliche Lärmbelastung für eine große Zahl von Menschen und zahlreiche schutzbedürftige Einrichtungen in der Region ausgehen wird. Sie hat diesen sehr gewichtigen Belang in die landesplanerische Abwägung eingestellt, indem sie den Grundsatz zum Nachtlärmschutz aus dem LEP 2000 aufgegriffen und in den geänderten LEP eingefügt hat. Darüber hinaus hat sie diesem Grundsatz in der amtlichen Begründung (GVBl. I, S. 409 ff.) und in der „Zusammenfassenden Erklärung“ (GVBl. I, S. 488 ff.) zu der LEP-Änderung 2007 deutlich erkennbar eine Gewichtungsvorgabe beigefügt, nach der das Planvorhaben nur in Verbindung mit einem grundsätzlichen Verbot planmäßiger Flüge von 23.00 bis 05.00 Uhr zugelassen werden darf. Mit dieser Verknüpfung hat der Planungsträger den durch die Erweiterung des Flughafens Frankfurt Main aufgeworfenen Lärmkonflikt auf der Ebene der Landesplanung bewältigt, ohne in unzulässiger Weise in die Kompetenz der Planfeststellungsbehörde einzugreifen. Auch diese Aspekte sind in dem Senatsurteil vom 21. August 2009 (11 C 227/08.T u.a., S. 201 ff.) im Einzelnen dargelegt worden. Auf diese Ausführungen kann Bezug genommen werden. Im Hinblick auf das Gewicht, das in der Begründung der LEP-Änderung dem Grundsatz zum Nachtlärmschutz zuerkannt worden ist, besteht auch keine Disproportionalität in Relation zu den Festlegungen zum Ausbau des Flughafens. Auch die mit dem Ausbau verfolgten Bestrebungen sind als (zweiter) Grundsatz und nicht als Ziel in die LEP-Änderung 2007 aufgenommen, allerdings durch die zielförmige Festlegung eines Vorranggebietes abgesichert worden.
Der Umstand, dass dem Grundsatz zum Nachtlärmschutz im Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 2007 nicht hinreichend Rechnung getragen worden ist, berührt nicht die Rechtmäßigkeit der LEP-Änderung 2007. In diesem Zusammenhang kann dem Träger der Landesplanung auch nicht unterstellt werden, er sei im Zusammenhang mit der Grundsatzfestlegung zum nächtlichen Lärmschutz von falschen Voraussetzungen ausgegangen. Zwar wird in der Begründung (GVBl. I S. 484, rechte Spalte) ausgeführt, dass der Grundsatz in Nr. III.1 der LEP-Änderung 2007 die Zielfestlegung des LEP 2000 zur Rücksichtnahme auf die Nachtruhe der Bevölkerung ergänze. Der Antragstellerin zu 6. ist auch zuzugestehen, dass es sich bei der im LEP 2000 unter Nr. 7.4 (GVBl. I 2001 S. 31) als Ziel bezeichneten Festlegung, wonach bei der Erweiterung über das bestehende Start- und Landebahnsystem hinaus auf die Nachtruhe der Bevölkerung in besonderem Maße Rücksicht zu nehmen ist, inhaltlich nicht um ein Ziel der Raumordnung handelt (vgl. dazu Hess. VGH, Urteil vom 16. August 2002 - 4 N 455/02 -, juris Rdnr. 53). Der Senat geht aber davon aus, dass der Träger der Landesplanung auf S. 484 den Begriff Ziel ausschließlich im Sinne der Bezeichnung der Festlegung im LEP 2000 verwendet hat und damit nicht zum Ausdruck bringen wollte, er halte an seiner ursprünglichen Auffassung fest, dass es sich bei der Festlegung auch inhaltlich um ein Ziel handele.
Ein Defizit bei der Abwägung der Lärmschutzbelange lässt sich nicht daraus herleiten, dass die LEP-Änderung 2007 keine (konkreten) Aussagen zum Bodenlärm enthält. Diese Problematik konnte die Landesplanung ohne weiteres der Fachplanung überlassen, zumal insoweit aktive Schallschutzanlagen möglich sind. Entsprechendes gilt für die Gesamtlärmbelastung, die im Übrigen in dem Umweltbericht, wenn auch kurz, angesprochen wird (S. 241). Schutzkonzepte bei unzumutbarer Gesamtlärmbelastung müssen der Planfeststellung vorbehalten bleiben.
Schließlich sind auch die künftigen Lärmemissionen der einzelnen Standortalternativen in dem gebotenen Umfang geprüft und bewertet worden. In der LEP-Änderung 2007 (GVBl. I S. 444 ff.) wird insoweit ausgeführt, die Variante Nordwest führe aufgrund der neuen Ergebnisse aus ergänzenden Betrachtungen zwar am Tag bei den Wohn- und Mischbauflächen zu den gleichen starken und deutlichen Verlärmungen wie die Variante Nordost. Bei den Nachtwerten sei die Variante Nordwest dagegen bei den starken sowie bei den deutlichen Verlärmungen am günstigsten. Bei der Wohnbevölkerung führe am Tag die Variante Nordost zu den stärksten Belastungen, wobei bei der Variante Nordwest ein höherer Teil an Betroffenen im Nachverdichtungs- und Zuwachspotenzial stark belastet werde. Bei den deutlichen Belastungen stelle sich die Variante Süd als die schlechteste Variante dar und die Variante Nordwest weise die günstigsten Werte sowohl im Bestand als auch im Nachverdichtungs- und Zuwachspotenzial auf. Bei den Nachtwerten führe die Variante Nordwest sowohl zu den geringsten starken als auch zu den geringsten deutlichen Belastungen der Wohnbevölkerung. Ausnahme sei das Nachverdichtungs- und Zuwachswachspotenzial, wo die Variante Nordwest zu den stärksten Verlärmungen führe. Die Südvariante sei als schlechteste Variante hinsichtlich der Nachtwerte für die Wohn- und Mischbauflächen sowie die Wohnbevölkerung anzusehen. Insgesamt sei die Variante Nordwest im Hinblick auf die Fluglärmbelastung der Wohn- und Mischbauflächen sowie der Wohnbevölkerung als günstigste Variante einzustufen. Im Bezug auf die Fluglärmbelastungen der Nutzer besonders schutzbedürftiger Einrichtungen am Tag weise die Variante Nordwest die günstigsten Werte hinsichtlich der starken Belastungen der schutzbedürftigen Einrichtungen und ihrer Nutzer auf. Dagegen führe sie zu den größten deutlichen Belastungen am Tag. In der Nacht führe die Variante Nordwest zu dem geringsten Umfang an starken Belastungen bei den Nutzern der schutzbedürftigen Einrichtungen. In der Tendenz weise die Variante Nordwest gegenüber der Prognose für 2015 günstigere Werte im Vergleich zu den anderen Varianten auf. Die Südvariante sei dagegen schlechter einzustufen. Das bedeute, dass die Variante Nordwest den Rang 1 belege. Die Variante Süd sei jedoch im Vergleich zur Variante Nordost als ungünstiger anzusehen und belege daher Rang 3. In der Gesamtschau aller Prüfergebnisse für den Umweltaspekt Mensch, Wohn- und Wohnumfeldfunktion, sei die Variante Nordwest nach wie vor als die günstigste Variante einzustufen, die Variante Süd sei dagegen als schlechteste Variante anzusehen.
2.3.3.2 Soweit behauptet wird, der Umweltbericht weise im Zusammenhang mit der Beschreibung und der Bewertung der Auswirkungen der LEP-Änderung 2007 auf die für die Umweltprüfung maßgeblichen Schutzgüter methodische Mängel auf, vermag der Senat nicht zu erkennen, dass ein offensichtlicher Abwägungsfehler gegeben sein könnte (vgl. §§ 12 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1, 28 Abs. 2 ROG n.F.).
Unter Berücksichtigung der Begründung der LEP-Änderung 2007 und der „Zusammenfassenden Erklärung“ zur LEP-Änderung 2007
„- diese enthält Angaben darüber, wie bei der Änderung des LEP 2000 Umwelterwägungen, der Umweltbericht sowie die abgegebenen Stellungnahmen zum Planentwurf berücksichtigt wurden und welche Gründe nach der Abwägung mit den geprüften anderweitigen Planungsmöglichkeiten für die Festlegungen der LEP-Änderung 2007 entscheidungserheblich waren -"
ist auch nicht ersichtlich, dass sich die gerügten methodischen Mängel im Zusammenhang mit der Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen der Planung auf den Biotopkomplex Mainufer, die Wasserschutzgebiete, die Gebiete für den Grundwasserschutz sowie die Grundwassersicherung, die Wohn- und Wohnumfeldfunktionen, die Erholungsfunktion der Landschaft, die Pflanzen, die Böden und das kulturelle Erbe und Sachwerte ergebnisrelevant ausgewirkt haben könnten (vgl. §§ 12 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, 28 Abs. 2 ROG n.F.). Entsprechendes gilt, soweit dem Umweltbericht methodische Mängel bei der Beschreibung und Bewertung der planbedingten Funktionseinbußen durch die Zunahme von Schadstoffimmissionen, der planbedingten Funktionsbeeinträchtigungen von Habitaten durch Verlärmung und visuelle Störreize, der planbedingten Beeinträchtigungen von klimatischen Ausgleichsströmungen durch anlagebedingte Barriereeffekte oder Umlenkung, und der planbedingten Beeinträchtigungen von historischen Kulturlandschaften und Landnutzungsformen zur Last gelegt wird. Angesichts des im Übrigen eindeutigen Ergebnisses des Variantenvergleichs sowie angesichts der für die Planung sprechenden öffentlichen Belange kann - die methodischen Mängel des Umweltberichts unterstellt - ausgeschlossen werden, dass das Ergebnis der Planung ohne die behaupteten Mängel anders ausgefallen wäre.
Im Übrigen ist es nach Einschätzung des Senats nicht zu bemängeln, dass im Rahmen der Prognose, welche Auswirkungen die Planung auf die verschiedenen Schutzgüter im Sinne des Anhangs I Buchst. e der SUP-Richtlinie hat, Wertstufen gebildet wurden, nach denen eine Bewertung erfolgte. Soweit von den Antragstellerinnen die anhand dieser Wertstufen vorgenommene konkrete Bewertung kritisiert wird, setzen die Antragstellerinnen ihre eigene Einschätzung an die Stelle der Einschätzung des Trägers der Landesplanung, ohne aber dadurch ein Abwägungsfehler aufzuzeigen.
Auch der Umweltaspekt „Luft“ wurde in einer den Anforderungen des Abwägungsgebots entsprechenden Weise vom Träger der Landesplanung abgearbeitet. Insoweit wird in der LEP-Änderung unter Nr. IV.7.2.4 (GVBl. I S. 456) unter anderem ausgeführt, dass bei der Zugrundelegung neuer Ausbreitungsberechnungen eine Grenzwertüberschreitung bei NO 2 auch in Siedlungen im Flughafenumfeld nicht ausgeschlossen werden könne. Jedoch wäre auch dies ohne Auswirkung auf den Variantenvergleich, da zum einen bei der Zugrundelegung neuer Ausbreitungsberechnungen bei allen Varianten die Betroffenheit von Siedlungen gleichermaßen wahrscheinlich wäre und zum anderen eine Grenzwertüberschreitung auf Grund des zulässigen Verweises auf die Luftreinhalteplanung kein Realisierungshindernis für die Planungsvarianten darstellen würde. Diese Einschätzung des Trägers der Landesplanung hat im Verfahren betreffend den Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 2007 einer eingehenden Nachprüfung durch den Senat standgehalten. Insoweit wird auf das Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227/08 .T -, S. 269 ff. verwiesen. Die Antragstellerinnen tragen in diesem Verfahren keine weitergehenden Einwendungen vor, sodass der Senat an seiner Einschätzung festhält.
2.3.4 Ungerechtfertigt ist die Kritik, in der landesplanerischen Abwägung erfolge keine Auseinandersetzung mit den Leitvorstellungen einer nachhaltigen Raumentwicklung im Sinne des § 1 Abs. 2 ROG und den dazu in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 bis 8 ROG erfolgten Konkretisierungen. Der Plangeber hat vielmehr die Auswirkungen auf die in § 1 Abs. 2 Satz 2 ROG genannten Schutzgüter umfassend ermittelt und bewertet (siehe insbesondere die „Zusammenfassende Erklärung zur Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 nach § 8 Abs. 7 HLPG - Erweiterung Flughafen Frankfurt Main vom 22. Juni 2007 -," GVBl. I, S. 488, insbesondere S. 495 bis 501) und hat auf dieser Grundlage die Raumverträglichkeit des Ausbauvorhabens in der Variante Nordwest bejaht. Ein Verstoß gegen die Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung nach § 1 Abs. 2 ROG liegt auch nicht in der Beschränkung des Planungshorizonts auf das Jahr 2020. Ebenso wie die Planfeststellung (siehe dazu Urteil des Senats vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a. -, III.3.3.3.2) ist auch die Landesplanung nicht verpflichtet, noch weiter in die Zukunft gerichtete und damit unsichere Entwicklungen zu prognostizieren und zu berücksichtigen. Im Übrigen hat der Landesgesetzgeber die bundesrechtliche Vorgabe einer mittelfristigen Raumordnungsplanung (siehe § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG) durch einen Zehnjahreszeitraum konkretisiert (§ 8 Abs. 6 HLPG). Auch unter diesem Aspekt ist der gewählte Planungshorizont rechtlich nicht zu beanstanden.
2.3.5 Die LEP-Änderung 2007 ist auch nicht deshalb fehlerhaft, weil dem Träger der Landesplanung im Zusammenhang mit der Betrachtung der Risiken, die von einer Erweiterung des Flughafens Frankfurt Main in den Vorranggebieten ausgehen, ein beachtlicher Abwägungsfehler unterlaufen wäre.
Im Hinblick auf die Sicherheits- und Risikobetrachtung wird in der LEP-Änderung 2007 ausgeführt, § 50 BImSchG stelle in Umsetzung von Art. 12 Seveso-II-Richtlinie für raumbedeutsame Planungen Anforderungen an die Zuordnung von Flächen, die für bestimmte Nutzungen vorgesehen seien. Hierdurch solle so weit wie möglich vermieden werden, dass Wohngebiete und sonstige schutzbedürftige Gebiete von den Auswirkungen eines Störfalls in einem Betriebsbereich betroffen werden. Zwar stelle eine Start- bzw. Landebahn als solche keine Anlage im Sinne des Störfallrechts dar. Im Flughafenumfeld befänden sich jedoch selbst Störfallbetriebe, die durch die Auswirkungen des Flugbetriebs theoretisch störfallrelevant - insbesondere durch einen Flugzeugabsturz - beeinflusst werden könnten. Unter diesem Gesichtspunkt würden die Betriebsbereiche der Firma Ticona GmbH und das Großtanklager Raunheim der Shell Deutschland Oil GmbH näher betrachtet. Das Sicherheitskonzept, das in Deutschland vorwiegend auf Betriebsbereiche angewendet werde, sehe zum einen vor, hinreichende Abstände zwischen Betriebsbereichen und schutzbedürftigen Gebieten einzuhalten. Zum anderen werde ein hinreichend hohes Maß an Sicherheit durch die in der Störfall-Verordnung normierten Anforderungen an die Verfahren, Einrichtungen und Betriebsweisen in Betriebsbereichen gewährleistet. Für einen Vergleich der Varianten mit der Ist-Situation und dem Prognosenullfall sei die Betrachtung von Abständen jedoch nur teilweise hilfreich. Die einzige signifikante Abstandsveränderung liege im Heranrücken der Flughafenanlagen an die Betriebsbereiche bei der Variante Nordwest. Im Übrigen bleibe der Abstand zwischen den betrachteten Betriebsbereichen und den umliegenden Gebieten im Planungsfall bei allen betrachteten Varianten unverändert. Die Verringerung des Abstandes zu den Flughafenanlagen gebe aber für sich genommen keine Auskunft darüber, wie sich das Risiko eines Störfalls verändere. Daher werde auch eine Betrachtung von Risiko- und Wahrscheinlichkeitswerten vorgenommen, die sich auf die Möglichkeit eines Flugzeugabsturzes beziehungsweise eines hierdurch ausgelösten Störfalls bezögen.
Zusätzlich zu den Gefahren für schutzbedürftige Gebiete im Umfeld eines Betriebsbereichs werde auch das Risiko für die Beschäftigten im Betriebsbereich untersucht. Allerdings seien im deutschen Recht weder für Betriebsbereiche noch für Flughäfen quantitative Bewertungskonzepte für das zulässige Risiko vorgesehen. Vergleichbare Bewertungskonzepte existierten in anderen Staaten. Diese könnten aber nicht als verbindliche Vorgaben in das deutsche Recht übernommen werden. Die quantitative Betrachtung des Risikos diene vielmehr dem Vergleich des bestehenden mit dem künftigen Risiko. Für diese Betrachtung seien insbesondere Berechnungen des TÜV Pfalz herangezogen worden. Die Einzelrisikowerte für den Betriebsbereich stiegen im Prognosezeitraum 2015 bei allen Planungsvarianten gegenüber der Ist-Situation an. Die größte Risikozunahme ergebe sich bei der Variante Nordwest. Ist-Situation und Variante Nordwest seien jedoch im Hinblick auf die Anlagensicherheit einheitlich zu beurteilen. So steige die statistische Häufigkeit eines Absturzes auf Flächen innerhalb und außerhalb des Betriebsbereichs, durch den ein Störfall ausgelöst werden könne (Störfallhäufigkeit), bei der Variante Nordwest etwa um den Faktor 2,0. Im Prognosenullfall gehe dieser Wert in ähnlichem Umfang zurück. In Bezug auf den Betriebsbereich Shell Raunheim seien relevante Auswirkungen des normalen Flugbetriebs nicht zu erwarten. Die Einzelrisikowerte stiegen auch hier im Prognosezeitraum 2015 bei allen Planungsvarianten gegenüber der Ist-Situation an. Das Risiko nehme bei der Variante Nordwest am deutlichsten zu, bewege sich aber stets in der gleichen Größenordnung. So steige die Störfallhäufigkeit bei der Variante Nordwest etwa um den Faktor 1,7. Im Prognosenullfall gehe dieser Wert innerhalb der gleichen Größenordnung zurück.
Aus den Betrachtungen für den Prognosehorizont 2020 ergäben sich keine abweichenden Erkenntnisse im Hinblick auf die Auswirkungen des normalen Flugbetriebs. Hinsichtlich des Risikos ergäben sich andere und zum Teil höhere Werte als für den Prognosehorizont 2015; die Ergebnisse würden jedoch auch für den Prognosehorizont 2020 bestätigt. So bestünden in den Betriebsbereichen Ticona und Shell Raunheim bei der Variante Nordwest höhere Risikowerte als bei den anderen Varianten, die Störfallhäufigkeit bewege sich aber weiterhin in der gleichen Größenordnung.
Ob sich im Hinblick auf die mögliche Störfallursache Flugzeugabsturz ein hinreichend sicherer Anlagenbetrieb in den Betriebsbereichen Ticona und Shell Raunheim sicherstellen lasse, bedürfe hier keiner Entscheidung. Ausschlaggebend sei, dass alle Varianten so zu bewerten seien wie die Ist-Situation. Unter der Annahme, dass sich ein hinreichend sicherer Anlagenbetrieb sicherstellen lasse, würden die Risiken durch absturzbedingte Störfälle im Planungsfall zunehmen. Dies sei in die landesplanerische Abwägung der betroffenen Belange einzubeziehen. Eine Variantenreihung allein unter Störfallgesichtspunkten werde nicht vorgenommen. Die quantitative Zunahme des störfallbezogenen Risikos sei im Zusammenhang mit dem allgemeinen Risiko durch Flugzeugabstürze für am Luftverkehr unbeteiligte Personen zu betrachten.
Ergänzend sei darauf hinzuweisen, dass die raumordnerische Standortfestlegung der Variante Nordwest letztlich selbst dann ohne Verstoß gegen das Störfallrecht realisierbar wäre, wenn sich durch die Variante Nordwest Anforderungen für die betrachteten Betriebsbereiche ergeben würden, die in der Ist-Situation und im Prognosenullfall (sowie bei den Varianten Nordost und Süd) nicht anfielen. In diesem Fall ließe sich durch hoheitliche Maßnahmen, die von Betriebsbeschränkungen bis zur Stilllegung oder Verlegung der Anlagen reichen könnten, ein ordnungsgemäßer Zustand herstellen.
Auch das externe Risiko eines Flugzeugabsturzes - das Risiko für unbeteiligte Dritte, einer Gefahr durch den Flugverkehr ausgesetzt zu sein -, werde für die Varianten Nordwest, Nordost und Süd sowie für die Ist-Situation und den Prognosenullfall betrachtet. Das Risiko eines Absturzes sei angesichts des gesellschaftlichen Nutzens ebenso zu akzeptieren wie die Risiken, die von anderen Verkehrsarten ausgingen. Zur Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung werde im Rahmen der Abwägung nach § 6 Abs. 6 HLPG dem Gedanken der Vorsorge Rechnung getragen. Daher werde dennoch auf das externe Risiko durch Flugzeugabstürze eingegangen, wobei der Vergleich der verschiedenen Varianten eine besondere Rolle spiele. Die Berechnungen zum externen Risiko durch Flugzeugabstürze beruhten auf der Auswertung von Daten über Flugzeugabstürze vergangener Jahre an Flughäfen, die Ähnlichkeiten mit dem Flughafen Frankfurt Main aufwiesen. Zu unterscheiden sei zwischen dem Einzelrisiko und dem Gruppenrisiko. Das Einzelrisiko gebe Auskunft darüber, mit welcher Wahrscheinlichkeit ein Mensch, der sich fortwährend an einem bestimmten Ort im Untersuchungsraum aufhalte, an den Folgen eines Flugzeugunfalls zu Tode komme. Der auf diese Weise ermittelte Risikowert für einen bestimmten Ort gelte unabhängig davon, ob sich an diesem Ort tatsächlich Menschen aufhielten. Es sei daher erforderlich, neben dem Einzelrisiko auch den Aufenthalt von Menschen an einem Ort zu betrachten. Für das Einzelrisiko würden die Zonen ermittelt, in denen das Einzelrisiko bestimmte Werte überschreite. Durch das Gruppenrisiko werde beschrieben, wie sich die Wahrscheinlichkeit eines Schadensereignisses zur Zahl der möglichen Todesopfer verhalte. Das Gruppenrisiko und damit die Gesamtheit aller möglichen Betroffenen beziehe sich auf ein Gesamtgebiet.
Auf Grundlage der verschiedenen Auswertungen für den Prognosehorizont 2015 zu den Einzelrisikozonen sei die Variante Nordwest hinsichtlich des externen Risikos für die Beschäftigten am ungünstigsten zu bewerten. Hinsichtlich des externen Risikos für die Wohnbevölkerung sei sie jedoch die günstigste Variante. Während sich die Beschäftigten nur temporär an ihrem Arbeitsplatz aufhielten, könne in Wohngebieten nicht ausgeschlossen werden, dass sich Personen permanent zu Hause aufhalten. Infolgedessen sei das Risiko für die innerhalb einer Risikozone wohnenden Personen höher zu gewichten als das Risiko für die Beschäftigten. Andererseits sei zu berücksichtigen, dass sich für die unter Störfallgesichtspunkten betrachteten Betriebsbereiche Ticona und Shell Raunheim bei der Variante Nordwest insgesamt betrachtet eine höhere Risikozunahme ergebe als bei den anderen beiden Varianten. Die verstärkte Risikozunahme für die Betriebsbereiche Ticona und Shell Raunheim sei mit dem aus § 50 BImSchG folgenden Gewicht gesondert in den Variantenvergleich einzustellen. Hierbei sei zu berücksichtigen, dass bei allen Varianten eine Risikozunahme erfolge. Zudem bewege sich die Störfallhäufigkeit auch bei der Variante Nordwest in der gleichen Größenordnung wie in der Ist-Situation. Insgesamt ließe sich aus den Auswertungen zu den betrachteten Risikowerten kein eindeutiger Vorrang einer Variante ableiten. Die Unterschiede zu den Ergebnissen für den Prognosehorizont 2020 gegenüber dem Prognosehorizont 2015 seien gering und wirkten sich nicht auf die Variantenbewertung aus. Dies gelte auch hinsichtlich des Risikos für die Betriebsbereiche Ticona und Shell Raunheim. Bei jeder der drei Varianten vergrößerten sich die Einzelrisikozonen gegenüber der Ist-Situation 2000 und dem Prognosenullfall. Gleichzeitig steige auch die Zahl der innerhalb dieser Einzelrisikozonen wohnenden Personen und Beschäftigten. Hinsichtlich des Gruppenrisikos sei aufgrund der erhöhten Zahl an Personen (Wohnbevölkerung und Beschäftigte) innerhalb der berechneten Einzelrisikozonen davon auszugehen, dass das Gruppenrisiko bei jeder der drei Varianten gegenüber der Ist-Situation 2000 und dem Prognosenullfall zunehme. Die Ermittlung und Bewertung der Sicherheitsrisiken, die mit einer Erweiterung des Flughafens Frankfurt Main verbunden seien, seien unter abwägungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht zu beanstanden. Das Ergebnis der Ermittlungen beruhe im Wesentlichen auf Berechnungen der Gesellschaft für Luftverkehrsforschung (GfL) im Gutachten G 16.1 zum Planfeststellungsverfahren Ausbau Flughafen Frankfurt Main.
Die vom Träger der Landesplanung angestellte Sicherheits- und Risikobetrachtung ist nicht zu beanstanden.
Mit den von den Antragstellerinnen in diesem Verfahren geltenden gemachten Einwendungen gegen das vorgenannte Gutachten hat sich der Senat bereits im Einzelnen in den Anfechtungsklagen gegen den Planfeststellungsbeschluss des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung vom 18. Dezember 2007 auseinandergesetzt. Insoweit wird auf die Ausführungen im Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T -, S. 327 ff., verwiesen.
Ergänzend weist der Senat darauf hin, dass es keinen relevanten Bewertungsfehler darstellt, wenn der Träger der Landesplanung das externe Risiko, das mit dem Bau der Nordwestvariante verbunden ist, hinsichtlich der Beschäftigten im Vergleich mit der Nordost- und Südvariante am ungünstigsten und hinsichtlich der Wohnbevölkerung am günstigsten bewertet. Diese Einschätzung ist nicht deshalb fehlerhaft, weil der wesentliche Unterschied in den Zeiten der Anwesenheit in Wohnungen und Arbeitsstätten die Nachtzeit betrifft, für welche der Planungsträger von einem Flugverbot ausgehe. Soweit eine Antragstellerin daraus schließt, die Gewichtung zwischen dem Risiko, dem die Wohnbevölkerung ausgesetzt sei, und dem Risiko, das die arbeitende Bevölkerung betreffe, sei nicht nachvollziehbar, vermag dem der Senat nicht zu folgen.
Der Einwand, darin liege eine Überschätzung des Risikos für die Wohnbevölkerung im Verhältnis zu den Beschäftigten, weil Arbeitnehmer sich ebenfalls überwiegend nur während der Flugbetriebszeit am Tag an ihrem Arbeitsplatz aufhielten, vermag die von der Landesregierung vorgenommene Gewichtung nicht in Zweifel zu ziehen. Die in dieser Gewichtung liegende Pauschalierung ist nicht zu beanstanden, da für den Aufenthalt der Arbeitsbevölkerung an ihrem Arbeitsplatz angesichts der unterschiedlichen Arbeitszeitmodelle jedenfalls als Durchschnittswert ein achtstündiger Aufenthalt an fünf Tagen in der Woche als angemessen erscheint, während bestimmte Gruppen der Wohnbevölkerung sich über den gesamten Tag und die gesamte Woche gesehen überwiegend zu Hause in ihren Wohnräumen (Kleinkinder mit Betreuungsperson, ältere und kranke Menschen, Nichterwerbstätige) aufhalten. Letztlich wird die von der Landesregierung vorgenommene Höherbewertung des Risikos der Wohnbevölkerung auch dadurch getragen, dass das Risiko im häuslichen Bereich Opfer von äußeren Einwirkungen - wie einem Flugzeugabsturz - zu werden, im Vergleich zu einem derartigen Unfall außerhalb der „eigenen vier Wände“ als schwerwiegender empfunden wird (vgl. im Übrigen auch Beschluss des Senats vom 15. Januar 2009 - 11 B 254/08.T -, S. 146 ff.).
2.3.6 Auch im Übrigen sind Abwägungsfehler nicht ersichtlich.
Ein Verstoß gegen das in § 2 Abs. 4 Satz 2 HLPG (= § 1 Abs. 3 ROG) verankerte "Gegenstromprinzip" lässt sich nicht feststellen. Nach dieser Vorschrift soll die Entwicklung, Ordnung und Sicherung der Teilräume sich in die Gegebenheiten und Erfordernisse des Gesamtraums einfügen und andererseits soll die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Gesamtraums die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen. Gerügt wird hierzu eine einseitige Verlagerung der durch die landesplanerischen Festlegungen hervorgerufenen Konflikte auf die Region Südhessen. Die Festlegungen der LEP-Änderung 2007 nähmen keine Rücksicht auf die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des südhessischen Raumes, wie sie gegenwärtig im RPS 2000 festgelegt sei.
Diese Kritik ist unberechtigt. Soweit sich § 2 Abs. 4 Satz 2 HLPG auf das Verhältnis eines landesweiten Raumordnungsplanes zu den die Teilräume (Regionen) umfassenden Regionalplänen bezieht, kann der Vorschrift in verfahrensrechtlicher Hinsicht ein Beteiligungs- und Anhörungsrecht des jeweils anderen Planungsträgers und in materieller Hinsicht das Gebot der Abwägung der betroffenen Belange der jeweils anderen Planungsseite entnommen werden (Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, § 1 ROG Rdnr. 107). Diese Berücksichtigungspflichten bei der Abwägung rechtfertigen dann die Zielbindung der nachgelagerten Planungsebene (Runkel, a.a.O., Rdnr. 105). Dementsprechend konnte der Plangeber der LEP-Änderung 2007 nach umfassender Ermittlung und Bewertung der Belange der betroffenen Planungsregion Südhessen die Festlegungen zum Flughafenausbau auch in Durchbrechung von Zielen des nachgelagerten RPS 2000 treffen, ohne das Gegenstromprinzip zu verletzen.
Die Landesregierung hat bei der LEP-Änderung auch nicht den Grundsatz nach Nr. 7.4 des LEP 2000 (GVBl. 2001 I S. 31) außer Acht gelassen, wonach bei Festlegungen zum Erhalt und zur Stärkung des Stellenwertes des Flughafens Frankfurt am Main die Ergebnisse des Mediationsverfahrens zu berücksichtigen sind.
In der Begründung der LEP-Änderung 2007 werden die Durchführung des Mediationsverfahrens und dessen Ergebnis eingehend dargestellt (vgl. LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 412). Wie der Grundsatz zum Schutz der Bevölkerung vor einem umfassenden Lärmschutz in den Kernstunden der Nacht zeigt, hat das Mediationsergebnis auch Eingang in die Festlegungen gefunden, die die LEP-Änderung 2007 trifft. Dass das Mediationsergebnis nicht in dem von den Antragstellerinnen gewünschten Umfang in der LEP-Änderung 2007 berücksichtigt wurde, ist rechtlich unerheblich, denn der Grundsatz in Nr. 7.4 LEP 2000 verlangt nicht seine vollständige Übernahme.
Dem Träger der Landesplanung kann auch nicht zur Last gelegt werden, dass er durch seine Planung zu erwartende Beeinträchtigungen der zentralen Versorgungsbereiche der Umlandgemeinden außer Acht gelassen habe. Insbesondere der Vorwurf, dass es an einer notwendigen Beschränkung der am Flughafen möglichen Einzelhandelsnutzung fehle, ist unbegründet.
Dieser Vorwurf geht bereits deshalb fehl, weil in der LEP-Änderung 2007 keine Festlegungen über die Zulässigkeit von großflächigen Einzelhandelsnutzungen getroffen werden. Die bezeichneten Vorranggebiete sichern zwar neben einer neuen Bahn auch die „Erweiterung von Flughafenanlagen“. Dazu zählen jedoch keine großflächigen Einzelhandelsbetriebe. Diese Flughafenanlagen sind solche, die der Bewältigung des prognostizierten Passagieraufkommens dienen sollen. Schwerpunktmäßig sollen diese neuen Flugbetriebsanlagen, Passagier- und Gepäckanlagen, Flugzeugserviceanlagen, Frachtanlagen sowie weitere flughafenaffine Anlagen im Südbereich errichtet werden (vgl. LEP-Änderung 2007, GVBl. I S. 421). Ob und in welchem Umfang der Vorhabensträger in den Flughafenanlagen auch Einzelhandelsnutzungen zulassen kann, die Einfluss auf die Versorgungssituation in den Umlandgemeinden haben können, bedurfte daher im LEP-Änderungsverfahren keiner weiteren Betrachtung, sondern konnte nachfolgenden Planungs- und Genehmigungsverfahren vorbehalten bleiben.
2.3.7 Selbst wenn entgegen der Einschätzung des Senats von der Planung berührte Belange vom Träger der Landesplanung in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sein sollten, würde dies die Rechtmäßigkeit der LEP-Änderung 2007 nicht berühren. Derartige Mängel im Abwägungsvorgang sind gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG n.F., der nach § 28 Abs. 2 ROG n.F. auch auf Raumordnungspläne der Länder entsprechend anzuwenden ist, die vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind, nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Eine entsprechende Regelung enthält § 15 Abs. 2 HLPG. Der Einfluss eines eventuellen Ermittlungs- oder Bewertungsfehlers auf das Abwägungsergebnis kann aber ausgeschlossen werden. Der Senat hat die Abwägungsentscheidung der Planfeststellungsbehörde, den Flughafen Frankfurt Main durch die Errichtung einer Landebahn Nordwest, eines neuen Terminals auf den südöstlichen Flughafengelände und eines neu strukturierten Fracht- und Wartungszentrums im Süden des Flughafens auszubauen, in dem Verfahren 11 C 227/08.T u.a. einer umfassenden Überprüfung unterzogen. Er ist dabei zu dem Ergebnis gelangt, dass der Planfeststellungsbehörde kein Abwägungsfehler unterlaufen ist. Insofern kann auch ausgeschlossen werden, dass ein dem Träger der Landesplanung unterlaufener Ermittlungs- oder Bewertungsfehler auf das Abwägungsergebnis durchschlagen würde. Denn - wie oben unter 2.3 ausgeführt - sind an die Ermittlungstiefe und Abwägungsdichte der raumplanerischen Standortentscheidung jedenfalls keine strengeren Anforderungen zu stellen als an die Standortentscheidung, die von der Planfeststellungsbehörde zu treffen ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und 7 GKG
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17 bis 25 und 29 ROG
§§ 8, 10 LuftVG
§§ 17 ff. des Bundesfernstraßengesetzes
§ 6 ROG
§ 12 ROG
§ 14o UVPG
§ 5 UVPG
§ 34 HENatG
§ 8a LuftVG
§ 20d HENatG
§ 38 HVwVfG
§ 50 BImSchG
§ 1 ROG
§ 167 VwGO
§ 93 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 246 Abs. 2 BauGB
§ 15 Abs. 1 HessAGVwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 25 Abs. 2 HLPG
§ 7 Abs. 5 Satz 4 ROG
§ 22 Satz 2 ROG
§ 22 Satz 3 ROG
§ 7 Abs. 5 bis 10 ROG
§ 23 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 7 Abs. 5 bis 9 ROG
§ 28 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 ROG
§ 12 Abs. 1 bis 4 ROG
§ 12 Abs. 1 ROG
§ 9 Abs. 1 ROG
§ 11 Abs. 3 ROG
§ 9 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 ROG
§ 3 Nr. 5 ROG
§ 7 Abs. 5 Satz 2 ROG
§ 7 Abs. 6 Satz 1 ROG
§ 8 Abs. 4 Satz 2 HLPG
§ 14k Abs. 1 UVPG
§ 7 Abs. 8 Satz 2 ROG
§ 6 Abs. 5 HLPG
§ 8 Abs. 7 HLPG
§ 6 Abs. 6 HLPG
§ 8 Abs. 4 Satz 1 HLPG
§ 20 Abs. 1 HLPG
§ 20 Abs. 1 Nr. 1 HLPG
§ 8 Abs. 4, 20 Abs. 1 Nr. 1 HLPG
§ 8 Abs. 4 HLPG
§ 6 Abs. 6 Satz 3 ROG
§ 6 Abs. 3 Nr. 1 HLPG
§ 3 Nr. 2 HLPG
§ 7 Abs. 2 Nr. 3 HLPG
§ 3 Nr. 2 i.V.m. 4 Abs. 1 HLPG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG
§ 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HLPG
§ 7 Abs. 2 HLPG
§ 6 Abs. 3 HLPG
§ 2 Abs. 2 Nr. 9 ROG
§ 3 Nr. 4 ROG
§ 3 Nr. 4 HLPG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 4 Abs. 2 HLPG
§ 6 Abs. 6 Satz 3 HLPG
§ 34 Abs. 7 HENatG
§ 34 Abs. 2 HENatG
§ 34 Abs. 3 bis 5 HENatG
§ 6 Abs. 6 Satz 2 HLPG
§ 34 Abs. 2 Satz 1 HENatG
§ 35 Nr. 2 BNatSchG
§ 20d Abs. 2 HENatG
§ 20d Abs. 3 bis 6 HENatG
§ 34 Abs. 3 Nr. 2 HENatG
§ 34 Abs. 3 Nr. 1 HENatG
§ 34 Abs. 3 HENatG
§ 3 Nr. 5 HENatG
§ 33 Abs. 1 Satz 1 bis 3 BNatSchG
§ 72 Abs. 3 Nr. 2 GG
§ 10 Abs. 1 Nr. 5 BNatSchG
§ 6 Abs. 6 Satz 1 und 2 HLPG
§ 23 Abs. 3 ROG
§ 7 Abs. 5 Satz 3 ROG
§ 12 Abs. 3 Satz 2, 28 Abs. 2 ROG
§ 12 Abs. 3 Satz 2, 28 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 ROG
§ 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HLPG
§ 4 Abs. 1 HLPG
§ 6 Abs. 4 HLPG
§ 3 Abs. 1 FLärmSchG
§ 28 Abs. 2, 12 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1, 28 Abs. 2 ROG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, 28 Abs. 2 ROG
§ 1 Abs. 2 ROG
§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 bis 8 ROG
§ 1 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 8 Abs. 6 HLPG
§ 2 Abs. 4 Satz 2 HLPG
§ 1 Abs. 3 ROG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 28 Abs. 2 ROG
§ 15 Abs. 2 HLPG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 52 Abs. 1 und 7 GKG
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz des Raumordnungsgesetzes
§ 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 des neuen Fluglärmschutzgesetzes
Art. 28 Abs. 2 GG
Art 28 Abs. 2 GG
Art. 137 Abs. 3 HV
Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG
Art. 125b Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 125b Abs. 1 Satz 1 und 2 GG
Art. 75 GG
Art. 75 Abs. 3 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 730
BVerwGE 66, 116
BVerwGE 75, 262
NVwZ 2003, 1263
NVwZ 2005, 584
BVerwGE 125, 116
LKRZ 2007, 1
NVwZ 2007, 61
00 Uhr und 5.00
11 C 227/08
11 C 2715/07
11 C 312/08
11 C 2691/07
11 C 321/08
11 C 1549/08
11 C 322/08
11 C 259/08
11 C 336/08
11 C 38/08
11 C 318/08
4 CN 8.01
2 N 05.33
4 N 1.81
4 C 31.85
4 A 2001.06
9 VR 14.02
4 N 455/02
00 Uhr bis 5.00
4 A 1001.04
4 C 9.06
4 CN 9.01
4 C 12.05
4 A 1075/04
4 A 1075.04
11 C 2706/07
4 B 49.05
2 S 25.07
IV C 105.66
4 A 11.02
4 N 177/05
4 A 1073.04
11 B 254/08