Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-06-02, Aktenzeichen 9 K 4775/14
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2015:0602.9K4775.14.00

Tenor:
Die Bescheide der Beklagten vom 2. Oktober 2012 und 10. Oktober 2014 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der gewerblichen Sammlung von Altkleidern, Textilien und Schuhen.
Am 21. Juli 2014 und 11. August 2014 zeigte die Klägerin eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien an. In den Anzeigen teilte sie u.a. mit, dass sie vorläufig beabsichtige, mit 28/27 Containern zu sammeln. Sie werde ca. 64/61,5 Mg Altkleider pro Jahr und ca. 7/6,4 Mg Schuhe pro Jahr sammeln. Die Verwertung erfolge normalerweise im Eigenbetrieb. Da zurzeit die Sortieranlage umgebaut werde, werde das Sammelgut bis auf weiteres von einer – namentlich benannten – Firma in Salzgitter verwertet. Außerdem nannte die Klägerin noch eine Reihe weitere Abnehmer des Sammelgutes.
Unter dem 20. August 2014 führte der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in seiner Stellungnahme zur beabsichtigten Sammlung aus: Die Beklagte habe durch Entsorgungsvertrag die Entsorgungsbetriebe F. GmbH (F1. ) beauftragt, die jeweils der Entsorgungspflicht der Beklagten unterliegenden Abfälle zu entsorgen, d.h. zu sammeln, zu transportieren, zu behandeln, zu verwerten oder zu beseitigen. Zur Sammlung von Altkleidern führe das gültige Abfallwirtschaftskonzept aus, dass Textilien/Schuhe seit 1998 an 300 mit den jeweiligen Bezirksvertretungen abgestimmten öffentlichen Standorten in separaten Depotcontainern erfasst würden. Die Bedarfsdeckung der örtlichen Kleiderkammern in Katastrophenfällen und der Ausschluss des Exports in Länder der Dritten Welt, wenn dadurch Arbeitsplätze in der Textilindustrie des Empfängerlandes der Lieferung gefährdet würden, würden durch die F1. sichergestellt. Die Zahl der Containerstellplätze sei in den letzten Jahren sukzessive auf 370 Standorte erhöht worden.
Die von der F1. GmbH mit der Sammlung und Verwertung von Alttextilien und Altschuhen beauftragten Unternehmen zahlten für jeden der aufgestellten Sammelcontainer einen festgelegten Betrag. Die nach Abzug der entstehenden Kosten verbleibenden Verwertungserlöse aus dem kommunalen Sammelsystem kämen dem Gebührenzahler zugute. Die für die Entsorgung der Restabfallbehälter zu zahlende Gebühr werde dadurch vermindert. Allein die von der Klägerin angezeigte Sammlung würde das Sammelsystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers möglicherweise nicht gefährden. Dies sei aber durch die Gesamtheit der angezeigten gewerblichen Sammlungen durchaus zu befürchten. Wenn durch die Gesamtheit der geplanten gewerblichen Sammlungen die der Kalkulation zugrunde liegende Sammelmenge nicht mehr erreicht werden könne, müsse befürchtet werden, dass die Auftragnehmer der F1. unwirtschaftliche Standorte auflösten und damit das flächendeckende Sammelsystem dauerhaft nicht mehr aufrecht erhalten werden könne. Da für die aufgelösten Standorte keine Entgelte mehr gezahlt würden, würde die Stabilität der Gebühren gefährdet.
Abgesehen davon sei zu berücksichtigen, dass gewerbliche Sammlungen, im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe im Wettbewerb unterlaufen würden. Diese im Wege des Wettbewerbs vergebenen Leistungen sollten nach dem Willen des Gesetzgebers einen besonderen Schutz genießen. Die Regelung in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) schütze das berechtigte Vertrauen des Bieters, der im Vergabeverfahren den Zuschlag erhalten habe, in die Angebotskalkulation des Auftraggebers und auf die Exklusivität der Entsorgungsleistung während der Vertragslaufzeit.
Bei fortschreitender wirtschaftlicher Beeinträchtigung des Auftragnehmers durch gewerbliche Sammlungen sei davon auszugehen, dass bei zukünftigen Ausschreibungen kaum noch Interessenten zu finden seien, da eine gewerbliche Sammlung, die nicht im Auftrag des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durchgeführt werde, finanziell interessanter wäre. Dies gelte allerdings nur bei entsprechender Marktlage. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger dagegen sichere die ordnungsgemäße Verwertung der Abfälle unabhängig von der Marktlage.
Die Beklagte gab der Klägerin mit Schreiben vom 5. September 2014 Gelegenheit, sich zur beabsichtigten Untersagung wegen entgegenstehender öffentlicher Interessen zu äußern.
Mit Bescheid vom 2. Oktober 2014 untersagte die Beklagte die angezeigte Sammlung von Altkleidern und Schuhen. Des Weiteren heißt es in dem Bescheid: „Das Aufstellen von Sammeldepotcontainern auf öffentlichen und privaten Grundstücken im F2. Stadtgebiet ist Ihnen nicht gestattet.“
Zur Begründung führte die Beklagte aus: Der Sammlung stünden öffentliche Interessen entgegen. Deswegen könne auf die Vervollständigung der Anzeigeunterlagen (Stellplatzvereinbarungen mit den Grundstückseigentümern) verzichtet werden. Durch die Aufnahme der Sammlung verringere sich für die Auftragnehmer der F1. das Angebot an verwertbaren Abfällen, was mit entsprechenden Umsatz- und Gewinneinbußen verbunden sei und zu Regressansprüchen und Gebührenausfällen gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger führe. Eine Verknappung des Alttextilien- und Altkleideraufkommens durch gewerbliche Sammlungen würde den Interessen und Verpflichtungen der beauftragten Dritten zuwiderlaufen. Allein die Sammlungen der anerkannt gemeinnützigen Altkleidersammler beanspruche bereits – bezogen auf die ausgeschriebene Sammelmenge – 22,34 Prozent des im Stadtgebiet vorhandenen Altkleideraufkommens. Hinzu kämen gewerbliche Sammlungen, die im Rahmen des Vertrauensschutzes nach § 18 Abs. 7 KrWG bestätig worden seien bzw. gewerbliche Sammlungen, welche vorläufig im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes tätig würden, und solche, über deren Anzeigen noch nicht abschließend entschieden worden sei. Insgesamt beanspruchten gemeinnützige und gewerbliche Sammler anhand der vorliegenden Anzeigen inzwischen 2.010,4 Mg, während die Drittbeauftragten im Jahr 2013 nur 1.686,46 Mg Altkleider, Textilien und Schuhe gesammelt hätten. Da die gemeinnützigen Sammlungen vom Gesetzgeber privilegiert würden und ungeachtet jeglicher Beeinträchtigung der Interessen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers fortgesetzt werden dürften, könnten keine gewerblichen Konkurrenzsammlungen mehr zugelassen werden, ohne die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nachhaltig und wesentlich zu beeinträchtigen. Es bestehe somit ein öffentliches Interesse an der Erhaltung einer stabilen Entsorgungsstruktur für die im Stadtgebiet anfallenden Altkleider. Zudem hätten die Drittbeauftragten auf den Schutz der Sammlung und die Angebotskalkulation des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vertraut und einen Entsorgungsvertrag geschlossen. Seien die Sammlungen der Drittbeauftragten dauerhaft defizitär, könne dies zur Aufgabe von Sammelstandorten durch die Drittbeauftragten führen. Der Abzug der Sammelbehälter würde eine erhebliche Gefährdung der Entsorgungsstruktur für Altkleider, Textilien und Schuhe darstellen. Das Ausschreibungsverfahren habe vorschriftsgemäß über die Vergabeplattform der Europäischen Union stattgefunden. Somit habe die Klägerin Gelegenheit gehabt, sich an dem Ausschreibungsverfahren zu beteiligen und sich der Konkurrenz der Mitbewerber zu stellen.
Mit Bescheid vom 10. Oktober 2014 setzte die Beklagte eine Verwaltungsgebühr „für die Entscheidung vom 5. September 2014“ in Höhe von 500,00 € fest und begründete dies wie folgt: Die Tarifstelle 28.2.1.3 lit a) der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NRW sehe für die Bearbeitung von Anzeigen für gewerbliche Sammlungen nach § 18 Abs. 1, 5 und 6 KrWG eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 50,00 € bis 1.000,00 € vor. Der Verwaltungsaufwand für die Anzeige der Klägerin sei vergleichbar mit dem Aufwand für die Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Beförderungserlaubnis. Gemäß eines Runderlasses des zuständigen Ministeriums sei für die erstmalige Erteilung einer Transportgenehmigung bei einfachem Verwaltungsaufwand eine Gebühr von 500,00 € zu erheben. Der Verwaltungsaufwand für die Entscheidung über die Anzeige der Klägerin sei nach Aktenlage ermittelt und als niedrig erachtet worden.
Die Klägerin hat am 29. Oktober 2014 Klage erhoben.
Sie trägt zur Begründung vor: Ihr Unternehmen werde durch die angefochtene Entscheidung an jedem Neugeschäft im Stadtgebiet der Beklagten gehindert. Dies erscheine rechtsfehlerhaft und sei letztlich unverhältnismäßig. Die Offenlegung des Vertrages mit dem Stellplatzgeber gehöre nicht zu den abfallrechtlichen Angaben nach § 18 KrWG. Bei Zugrundelegung der in der Literatur angenommenen bundesweiten Gesamtmenge getrennt erfasster Altkleider/Alttextilien in Höhe von 750.000 Mg pro Jahr ergebe sich für das Stadtgebiet der Beklagten ein Aufkommen in Höhe von ca 5.300 Mg pro Jahr. Nach den in dem Bescheid der Beklagten genannten Mengen (1.686,46 Mg bei den Drittbeauftragten sowie 2.010,4 Mg bei den sonstigen Sammlern) fehlten demnach noch ca. 1.600 Mg pro Jahr. Sammle der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger weniger als die Hälfte (ca. 38 Prozent) der Jahresmenge, läge keine hochwertige getrennte Erfassung im Sinne des Gesetzes vor. Mit den in der Anzeige angegebenen 27 Containern würde sie erheblich weniger als 10 Prozent der Jahresmenge sammeln. Aufgrund der Platzierung der Container auf Flächen vor Moscheen solle ein neuer Kreis von Bürgern angesprochen werden, der bisher nicht getrennt entsorgt habe. Auch die Stabilität der Gebühren sei nicht gefährdet. Die für die sog. Querfinanzierung herangezogenen Zahlen seien nicht angegeben worden. Die Beklagte dürfte durch die Konzessionäre ca. 350.000 € bis 400.000 € erzielen (sie, die Klägerin, habe bei einem Gebot von 72,50 € pro Container/Monat nicht den Zuschlag erhalten). Auch der Gebührenbescheid könne keinen Bestand haben. Üblicherweise würden Gebühren zwischen 50,00 € und 200,00 € erhoben.
Die Klägerin beantragt,
die Bescheide der Beklagten vom 2. Oktober 2014 und 10. Oktober 2014 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor: Ein Vergleich der von den Konzessionären in den Jahren 2013 und 2014 gesammelten Altkleidermengen habe ergeben, dass diese – trotz Erhöhung der Anzahl der Sammelstandorte – infolge der zahlreichen parallel bereits durchgeführten gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen rückläufig sei. Durch die unzureichende Auslastung der Sortieranlagen der Konzessionäre sei es bereits zum Ausfall von Verwertungserlösentgelten gekommen, welche die Konzessionäre dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Rahmen ihres Entsorgungsauftrages zu entrichten hätten. Daraus ergebe sich bereits zum jetzigen Zeitpunkt eine prognostische Gebührenerhöhung von 0,71 € pro Jahr je 120 l Restmüllbehälter. Dabei sei nur die Aussetzung von Entgeltleistungen eines Konzessionärs berücksichtigt. Auch der zweite Konzessionär habe bereits um Nachverhandlungen gebeten. Es sei damit von einer weiteren Gebührenerhöhung auszugehen. Die Gesamtmenge der angezeigten zu sammelnden Altkleider etc. betrage aktuell ca. 2.465,86 Mg/a. Davon entfielen auf gewerbliche Sammlungen 1.730,86 Mg/a. Lediglich fünf angezeigte Sammlungen seien bislang nicht aufgenommen worden. Die Sammelmenge hierzu betrage 316,54 Mg/a.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 2. Oktober 2014 (A.) und der Bescheid der Beklagten vom 10. Oktober (B.) sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).
A. Die Voraussetzungen für die Untersagung einer angezeigten Sammlung von Altkleidern und Schuhen (Ziffer 1 des Bescheides vom 2. Oktober 2014) nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG liegen nicht vor. Gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
Diese Rechtsvorschriften verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht. Bei europarechtskonformer Auslegung der §§ 17, 18 KrWG sind diese Bestimmungen mit dem Europarecht vereinbar. Zwar stellen gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 ff. Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar, diese sind aber europarechtlich durch Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV gerechtfertigt. Danach gelten die Vorschriften der Verträge für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Bei der Abfallentsorgung aus privaten Haushalten handelt es sich um eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV, die grundsätzlich durch gesetzliche Regelung einem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zugewiesen werden kann.
Vgl. zu § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG: BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 40 unter Bezugnahme auf das „Arnheim-Urteil“ des Europäischen Gerichtshofs, EuGH, Urteil vom 10. November 1998, – Rs. C-360/96 –.
Eine Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit und der Wettbewerbsfreiheit ist nach Art. 106 Abs. 2 AEUV gerechtfertigt, soweit die Abfallentsorgung ohne monopolartige öffentlich-rechtliche Entsorgungsstrukturen rechtlich oder tatsächlich verhindert würde.
Dem Umstand, dass die Rechtfertigung der Überlassungspflicht für Abfälle an gewisse Voraussetzungen anknüpft, wird durch die in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG geregelte Ausnahme von der Überlassungspflicht Rechnung getragen. Danach ist eine Ausnahme der Überlassungspflicht für Abfälle vorgesehen, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Das Merkmal „überwiegende öffentliche Interessen“ ist unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV auszulegen.
Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 rechte Spalte, zweiter Absatz.
Gegen § 17 KrWG bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Bei einem partiellen Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen handelt es sich um eine Berufsausübungsregelung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Grundgesetzes GG, die durch vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls gerechtfertigt sein kann.
Vgl. zu der im Wesentlichen gleichlautenden Vorgängerreglung § 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG: BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16.08 –, juris Rn. 36.
Ob die Überlassungspflicht gerechtfertigt ist, ist in jedem Einzelfall zu prüfen. Dafür gibt die Ausnahmeregelung in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG über das Merkmal „überwiegende öffentliche Interessen“ bei verfassungskonformer Auslegung genügend Raum.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 109 ff.
Die Untersagung ist formell rechtmäßig. Es hat die zuständige Behörde gehandelt. Die Beklagte ist als untere Umweltschutzbehörde gemäß § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG NRW) i.V.m. § 1 Abs. 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Abs. 3 ZustVU in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes zuständig. Auch wenn in der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz nur von dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz die Rede ist, gilt sie nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des KrWG) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 39.
Der Zuständigkeit der Beklagten steht nicht entgegen, dass sie zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ist. Gemäß § 5 Abs. 1 LAbfG NRW sind die Kreise und kreisfreien Städte öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger. Ihnen obliegt nach § 5 Abs. 2 LAbfG insbesondere das Einsammeln und Befördern der in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle. Dies ist im Hinblick darauf, dass die Beklagte zugleich untere Umweltschutzbehörde ist und es deshalb zu einem Interessenkonflikt kommen kann, nicht unproblematisch. Aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, folgt die Notwendigkeit einer fairen Verfahrensgestaltung und damit auch das Neutralitätsgebot des Staates. Diese Bedenken sind bereits im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz gesehen worden. Sie haben dazu geführt, dass nach dem ursprünglichen Regierungsentwurf die für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde nicht mit den Aufgaben eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers betraut sein durfte.
Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88.
Dass dies nicht Gesetz wurde, beruhte nicht auf einer gewandelten Sichtweise in Bezug auf die aufgezeigte Problematik, sondern darauf, dass den Ländern vorbehalten werden sollte, die Zuständigkeiten zu bestimmen und “für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungs- wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge“ zu tragen.
Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 47.
Eine neutrale Aufgabenwahrnehmung, die den rechtsstaatlichen Anforderungen Rechnung trägt, ist grundsätzlich dann gegeben, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24, OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2013 – 20 B 205/13 –, juris Rn. 11.
Durch Erlass ist in Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern bestimmt, dass die Kreise und kreisfreien Städte eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu gewährleisten haben.
Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Au. IV-2-408.10.02.
Dies ist bei der Beklagten der Fall. Eine ausreichende organisatorische und personelle Trennung liegt vor. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger (Fachbereich 00.00.00) gehörte bereits im Jahr 2014 zum Geschäftsbereich °°, die untere Abfallwirtschaftsbehörde (Fachbereich 00.00.00 ) zum Geschäftsbereich °° der Beklagten. Die Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers verfasste Herr T. . Die Bearbeitung der Anzeige oblag Frau H. als zuständige Sachbearbeiterin.
Der von der Klägerin angezeigten Sammlung stehen keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG entgegen. Gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 KWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Abs. 1 S. 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen (I.), die Funktionsfähigkeit des öffentlichen-rechtlichen Entsorgungsträgers (II.), des von diesem beauftragten Dritten (III.) oder des aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Letzteres besteht im Stadtgebiet der Beklagten nicht.
I. Durch die Formulierung in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG „auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“ wird klarstellt, dass bei der Prüfung der Auswirkungen einer gewerblichen Sammlung auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des Drittbeauftragten nicht nur isoliert die in Rede stehende Sammlung berücksichtigt werden soll, sondern auch die Auswirkungen anderer Sammlungen mit einzubeziehen sind. Dabei kann dahinstehen, ob neben den bereits bestehenden gewerblichen Sammlungen,
vgl. Karpenstein/Dingemann in Jarass/Petersen, KrwG, § 17 Rn. 157,
auch die konkret geplanten – angezeigten – Sammlungen zu berücksichtigen sind,
so wohl Dippel in Schink/Versteyl, KrWG, § 17 Rn. 56.
Selbst wenn die Sammlung der Klägerin im Zusammenwirken mit den anderen angezeigten und nicht nur den bereits aufgenommenen Sammlungen betrachtet wird, stehen ihr keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen.
Jedenfalls sind nur die Auswirkungen anderer gewerblicher Sammlungen mit in den Blick zu nehmen, nicht auch die der gemeinnützigen Sammlungen. Dies ergibt sich aus der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG, der sich allein auf gewerbliche Sammlungen bezieht.
Vgl. Karpenstein/Dingemann in Jarass/Petersen, KrWG, § 17 Rn. 157; Dippel in Schink/Versteyl, KrWG, § 17 Rn. 56.
Darüber hinaus ergibt sich dies aus § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG. Bei gemeinnützigen Sammlungen sind keine entgegenstehenden öffentlichen Interessen zu prüfen. Diese können daher selbst dann nicht nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG untersagt werden, wenn sie die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des Drittbeauftragten gefährden würden. Da eine gemeinnützige Sammlung unabhängig von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder Drittbeauftragten durchgeführt werden kann, erscheint es sachgerecht, ihre Auswirkungen insgesamt unberücksichtigt zu lassen und nicht mittelbar bei der Prüfung der einer gewerblichen Sammlung entgegenstehenden öffentlichen Interessen in den Blick zu nehmen.
II. Es liegt keine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vor. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (1.) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (2.) wesentlich beeinträchtigt wird.
1. Bei der Frage, ob die Sammlung der Klägerin zu einer Verhinderung der Aufgabenerfüllung zu ausgewogenen wirtschaftlichen Bedingungen führt, müssen die Auswirkungen auf die Entsorgungspflichten nach § 20 KrWG in ihrer Gesamtheit berücksichtigt werden, nicht allein die Auswirkungen auf die konkret in Frage stehende Abfallfraktion. Dies folgt aus dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG, der ausdrücklich auf alle „nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten“ abstellt.
Vgl. VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 – AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 78.
Würden allein die durch die gewerbliche Sammlung (im Zusammenhang mit anderen Sammlungen) bedingten wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Entsorgungspflichten bezüglich einer Abfallfraktion in den Blick genommen, könnte dies möglicherweise zu einem anderen Ergebnis führen als wenn die Gesamtheit der Entsorgungspflichten in den Blick genommen wird, weil beispielsweise mit einem rentablen Bereich der Entsorgungsleistungen ein weniger rentabler ausgeglichen werden könnte.
Wann nicht mehr von „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ gesprochen werden kann, ist aufgrund der Vielzahl der denkbaren Fälle nicht ohne weiteres bestimmbar. Es lässt sich aber feststellen: Die Wahrnehmung von Aufgaben der Abfallentsorgung als öffentlich-rechtliche Daseinsvorsorge stellt keine gewinnorientierte wirtschaftliche Betätigung dar. Im Gegensatz zu einem am Wirtschaftsverkehr teilnehmenden Unternehmen ist der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht auf einen Ausgleich zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen angewiesen, sondern sein Tätigwerden ist über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert.
Vgl. dazu ausführlich: OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 152 ff.
Nach den Gesetzesmaterialen zu § 17 Abs. 3 KrWG soll für die Auslegung dieser Norm primär auf die Rechtsprechung zu Art. 106 Abs. 2 AEUV zurückgegriffen werden,
vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte).
Die dort zitierten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs konkretisieren jedoch nicht hinreichend, was unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen zu verstehen ist.
Vgl. OVG NRW a.a.O. Rn. 153 ff
Gebührenrechtliche Aspekte können insoweit grundsätzlich keine Rolle spielen, da dieser Aspekt ausdrücklich in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG aufgegriffen und damit dem Merkmal „wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung“ zugeordnet wird.
Vgl. OVG NRW a.a.O. Rn. 164,
Würde dies unberücksichtigt gelassen, da ansonsten der Anwendungsbereich dieses Merkmals leerliefe, und deshalb gebührenrechtliche Aspekte unter das Merkmal „wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen“ gefasst, müsste beachtet werden, dass die Höhe der Abfallgebühren durch das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip begrenzt wird. Dieses besagt, dass die Gebühr nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, juris Rn. 83, Karpenstein/Dingemann in Jarass/Petersen, KrWG, Kommentar § 17 Rn. 166.
Da die Entgeltzahlungen der Konzessionäre abzüglich der Sondernutzungsgebühr in die Abfallgebührenberechnung einfließen, sind Auswirkungen auf die Abfallgebühren denkbar, wenn die Entgeltzahlungen reduziert werden. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die gewerbliche Sammlung der Klägerin im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen zu einer so starken Erhöhung der Abfallgebühren führen wird, dass die erhöhten Abfallgebühren in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen werden.
Es ist bereits nicht zweifelsfrei dargelegt, dass allein die Konkurrenz durch andere gewerbliche Sammlungen zu dem Rückgang der gesammelten Abfallmengen bei den Konzessionären führt und dass allein dieser Rückgang der Grund für die Reduzierung der Entgeltleistungen ist. Insgesamt hielt sich im Jahr 2014 die von den Konzessionären gesammelte Menge in Höhe von insgesamt 1.718,4 Mg noch in dem Rahmen, der in den Ausschreibungsunterlagen im Jahr 2012 angegeben worden war (ca. 1.500 bis 3.000 Mg). Selbst bei unterstellter Kausalität, ist nicht zu erwarten, dass die Abfallgebühren so stark steigen werden, dass sie nicht mehr in einem angemessenen Verhältnis zur erbrachten Leistung stehen. Da die meisten der angezeigten gewerblichen Sammlungen nach dem Schriftsatz der Beklagten vom 29. Mai 2015 bereits durchgeführt werden, diese nach den Angaben in den Anzeigen 1.414,32 Mg/a sammeln (Gesamtmenge der angezeigten gewerblichen Sammlungen i.H.v. 1.730,86 Mg/a abzüglich der noch nicht aufgenommenen Sammlungen) und nach derzeitigem Sach- und Streitstand lediglich fünf angezeigte Sammlungen mit einer angezeigten Sammelmenge von 316,54 Mg/a derzeit (noch) nicht sammeln, ist davon auszugehen, dass der Großteil der Konkurrenz der Konzessionäre bereits sammelt. Die ausstehenden fünf gewerblichen Sammlungen werden aller Voraussicht nach keine wesentlichen Auswirkungen auf die Sammlung der Konzessionäre haben. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass diese unter Umständen neue Alttextilienquellen erschließen und nicht nur in Konkurrenz zu den Konzessionären sondern zu allen am Markt Tätigen treten.
Selbst wenn zugunsten der Beklagten unterstellt wird, dass sie vertraglich zur Reduzierung der vom ersten Konzessionär zu erbringenden Entgeltleistungen verpflichtet war und auch dem zweiten, für ein erheblich kleineres Stadtgebiet zuständigen Konzessionär, eine Reduzierung der Entgeltleistungen in gleicher Höhe einräumen muss, die eine vergleichbare Gebührensteigerung bewirkt, und die Entgeltleistungen nochmals wegen des Hinzukommens der angezeigten, aber noch nicht betriebenen Sammlungen verhältnismäßig zu reduzieren sind, ist immer noch kein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip gegeben.
Nach § 4 Abs. 1 lit. d) der Satzung der Stadt F. über die Erhebung von Gebühren für abfallwirtschaftliche Leistungen vom 19. Dezember 2001, zuletzt geändert durch Satzung vom 27. November 2014, beträgt bei einmal wöchentlichem Entleerungsrhythmus im Vollservice der Jahresgebührensatz 327,60 € für einen Restabfallbehälter mit einem Fassungsvermögen von 120 l. Selbst bei einer unterstellten Gebührenerhöhung von 2,84 € (2 x 2 x 0,71 €) und damit einem Jahresgebührensatz von 330,44 € bewegt dieser sich innerhalb einer das Äquivalenzprinzip nicht verletzenden Spanne.
2. Die Sammlung der Klägerin führt nicht im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 Alt. 2 KrWG zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
Nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 - 3 KrWG ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (a), die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (b) oder die diskriminierungsfreie und transparenter Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (c).
Öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ist – wie zuvor dargelegt – gemäß § 5 Abs. 1 LAbfG NRW die Beklagte. Da sie die F1. mit den Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers beauftragt hat, ist grundsätzlich die F1. Drittbeauftragte gemäß § 22 KrWG. Diese wiederum hat aufgrund eines Ausschreibungsverfahrens die Aufgabe der Sammlung, des Transports und der Verwertung von Alttextilien, Altkleidern und Altschuhen im Stadtgebiet an zwei Konzessionäre vergeben, die damit Drittbeauftragte i.S.v. § 22 KrWG für die Abfallfraktionen Alttextilien, Altkleider und Altschuhe sind.
a) Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unter dem in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG genannten Aspekt liegt hier nicht vor. Zwar führen im Stadtgebiet der Beklagten die Konzessionäre eine haushaltsnahe getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien durch. Entgegen dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG reicht aber allein das bloße Bestehen einer Konkurrenzsituation zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder eines von ihm beauftragten Dritten und einem gewerblichen Sammler nicht aus, um eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 123/13 –, juris Rn. 5 ff.
Vielmehr ist bei der Prüfung (überwiegender) öffentlicher Interessen i.S.v. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG ein strenger Prüfungsmaßstab geboten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 99 ff.
Dass allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems nicht ausreicht, ergibt sich aus der Gesetzessystematik: § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG dient allein der Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Zudem würde ein rein formales Verständnis der Vorschrift zu einem vom Europarecht und Verfassungsrecht nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrenzschutz führen.
Vgl. VG Münster, Urteil vom 24. Oktober 2014 – 7 K 3111/13 – juris Rn. 31; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 114 ff.
Damit bedarf es – wie oben bereits dargelegt – einer verfassungs- und europarechtskonformen Auslegung des § 17 KrWG. Eine Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder Drittbeauftragten würde im Falle fehlender Notwendigkeit weder den Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV noch denen des Art. 12 GG gerecht.
Den Gesetzesmaterialien lässt sich zudem entnehmen, dass der Gesetzgeber ausdrücklich zur Begründung eines überwiegenden öffentlichen Interesses nur wesentliche Beeinträchtigungen in den Blick nehmen wollte. Beeinträchtigungen seien hinzunehmen, es müsse nur die Funktionsfähigkeit gewahrt bleiben.
Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87.
Demnach ist § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG dahingehend einschränkend auszulegen, dass gewerbliche Sammlungen trotz bestehenden hochwertigen Entsorgungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von ihm beauftragten Dritten bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zulässig sind. Das Erfordernis der wesentlichen Beeinträchtigung darf nicht umgangen werden.
Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegt hier nicht vor. Allein der Umstand, dass einer der Konzessionäre bereits jetzt ein geringeres Entgelt zahlt, als zunächst vertraglich vereinbart war, führt nicht zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Insoweit kann dahinstehen, ob dieser finanzielle Aspekt nicht ohnehin nur unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen (s. oben, § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) bzw. der Gebührenstabilität (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG) zu betrachten ist. Denn selbst wenn er im Rahmen von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG Berücksichtigung finden kann, ist – wie bereits erwähnt – schon nicht zweifelsfrei, dass der Grund für die Reduzierung der Entgeltzahlungen des einen Konzessionärs allein die zurückgegangene Abfallmenge ist oder der Rückgang der von den Konzessionären gesammelten Abfallmenge allein auf konkurrierende andere gewerbliche Sammler zurückzuführen ist. Denkbar ist zum Beispiel, dass die Ware nicht zu den erwarteten Preisen vermarktet werden kann. Abgesehen davon führt die Reduzierung der Entgeltzahlungen nicht zu einem finanziellen Risiko für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, da die Entgelte (abzüglich des Anteils für die Sondernutzungsgebühren) in die Abfallgebührenberechnung einfließen und damit eine Reduzierung der Zahlungen der Konzessionäre zu höheren Abfallgebühren führen wird. Dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger entgehen damit nicht diese Entgelte, sondern er erhält die Zahlungen über die entsprechend höheren Abfallgebühren von den Bürgern.
Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers könnte möglicherweise in Betracht kommen, wenn die Konzessionäre ihre Sammlungen einstellen und er dann gegebenenfalls selbst eine Sammlung durchführen müsste. Dies ist aber nicht ersichtlich, zumal sie zumindest bis zum 31. Dezember 2016 dazu vertraglich verpflichtet sind.
b) Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nicht gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Sätze 1, 2 und 3 Nr. 2 KrWG unter dem Gesichtspunkt einer Gefährdung der Gebührenstabilität gegeben.
Wann von einer Gefährdung der Gebührenstabilität durch eine gewerbliche Sammlung ausgegangen werden kann, ist nicht ohne weiteres ersichtlich, weil Gebühren per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend sind, sondern jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden Kosten der Abfallentsorgung neu kalkuliert werden.
Vgl. dazu ausführlich: OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 178 ff.
Aus den Gesetzesmaterialien zu § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG lässt sich eine Konkretisierung des Begriffs der Gebührenstabilität nicht entnehmen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 180 unter Hinweis auf BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44, wonach sich lediglich der Hinweis finde, dass mit der zuvor genannten Vorschrift „Gefährdungen der Stabilität der Gebühren des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abgewehrt werden“ können.
Selbst wenn das Regelbeispiel in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG (Gefährdung der Gebührenstabilität) das Allgemeininteresse an niedrigen Abfallgebühren umfasste,
vgl. in diesem Sinn wohl: Karpenstein/Dingemann, KrWG, § 17 Rn. 180,
ist der Ausschluss gewerblicher Sammler nicht zum Zwecke der Erhebung der niedrigsten Gebühren geeignet. Dies würde dazu führen, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert sind, praktisch nicht mehr zur Anwendung kämen, weil gewerblichen Sammlungen von werthaltigen Abfällen stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 30123/13 -, juris Rn. 153.
Ein faktisches Leerlaufen der Ausnahmen von der Überlassungspflicht dürfte weder mit verfassungsrechtlichen (Art. 12 GG) noch mit europarechtlichen Vorgaben (Art. 106 Abs. 2 AEUV) in Einklang stehen.
Daraus folgt, dass nicht jede noch so geringfügige Gebührensteigerung zu einer Gefährdung der Gebührenstabilität und damit zu einem der gewerblichen Sammlung entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen führen kann.
Vgl Karpenstein/Dingemann in: Jarass/Petersen, KrWG, § 17 Rn. 181.
Die Geringfügigkeitsschwelle wird bei 10 bis 12 Prozent angenommen.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 – juris Rn. 33, 44; OVG Hamburg, Beschluss vom 20. März 2013 – Bs 208/12 – juris Rn. 15; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 – AN 11 K 12.01588 -, juris Rn. 79.
Es kann auch an dieser Stelle die Kausalität zwischen den konkurrierenden gewerblichen Sammlungen und der Reduzierung der Entgeltleistungen dahinstehen. Bei auch hier zugunsten der Beklagten prognostisch unterstellter Gebührenerhöhung von 2,84 € (2 x 2 x 0,71 €) pro 120 l Restabfallbehälter, liegt – ausgehend von einem Jahresgebührensatz von 327,60 € pro 120 l Restabfallbehälter – die Gebührenerhöhung lediglich bei 0,87 Prozent und damit weit entfernt von den relevanten 10 bis 12 Prozent.
Da bereits die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 KrWG nicht vorliegen, kommt es auf die Frage, ob die Sammlung der Klägerin wesentlich leistungsfähiger ist, nicht an.
c) Der Sammlung der Klägerin steht nicht eine erhebliche Erschwernis oder ein Unterlaufen einer diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb entgegen, vgl. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG.
Es liegt keine erhebliche Erschwernis einer Vergabe von Entsorgungsleistungen vor, da ein Vergabeverfahren bereits durchgeführt worden ist und ein weiteres zurzeit nicht konkret in Aussicht steht. Die Konzessionsverträge laufen bis zum 31. Dezember 2016 und verlängern sich um zwei Jahre, falls sie nicht bis zum 30. Juni 2016 gekündigt werden.
Ein Unterlaufen des bereits stattgefundenen Vergabeverfahrens ist nicht zu befürchten. Allein dass ein Vergabeverfahren bezüglich der Entsorgung einer Abfallfraktion durchgeführt worden ist, die auch die angezeigte gewerbliche Sammlung betrifft, kann keine entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen begründen. Bei der Prüfung, ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers unter dem Aspekt eines Unterlaufens einer diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb vorliegt, ist zu beachten, dass sich die Ausnahmebestimmung in § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG nicht auch darauf bezieht, sondern nur auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und Nr. 2 KRWG. Damit die Möglichkeit der Untersagung einer gewerblichen Sammlung unter dem in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG genannten Aspekt verfassungs- und europarechtskonform ist, bedarf es insoweit deshalb einer besonders restriktiven Auslegung.
Vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, Kommentar, § 17 Rn. 185.
Ein Unterlaufen des Vergabeverfahrens, das zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers führt, kann nur angenommen werden, wenn sich eine flexible Vertragsgestaltung objektiv als undurchführbar erweist oder ein gezielter Verdrängungswettbewerb der Klägerin im Zusammenwirken mit anderen eine Vertragserfüllung durch die erfolgreichen Bieter unmöglich macht.
Vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, Kommentar, § 17 Rn. 191.
Die im Ausschreibungsverfahren der Beklagten erfolgreichen Bieter konnten allein wegen der Durchführung von gemeinnützigen Sammlungen nicht mit einem festen Abfallvolumen rechnen.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Sammlung der Klägerin im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Vertragserfüllung durch die erfolgreichen Bieter des Vergabeverfahrens unmöglich machen wird. Zum einen betrug die Abfallmenge der Konzessionäre im Jahr 2014 noch 1.718,4 Mg und lag damit in der Spannbreite der im Ausschreibungsverfahren angegebenen Spanne von 1.500 – 3.000 Mg/a. Diejenigen gewerblichen Sammler, die bisher nicht sammeln, haben im Anzeigeverfahren nach den Angaben der Beklagten angegeben, 316,54 Mg/a sammeln zu wollen. Da davon auszugehen ist, dass im Falle der Aufnahme dieser Sammlungen diese Menge nicht allein den Konzessionären entzogen wird, sondern dadurch sich auch die Sammelmenge der konkurrierenden gewerblichen (und möglicherweise auch gemeinnützigen) Sammler reduziert, wird sich voraussichtlich selbst dann noch die von den Konzessionären gesammelte Menge im Rahmen der Angaben im Ausschreibungsverfahren halten.
Außerdem nehmen die Konzessionäre gerade die Möglichkeit von Nachverhandlungen wahr. Diese machen ihnen eine Vertragserfüllung selbst im Falle eines weiteren Mengenrückgangs möglich. Ob eine Reduzierung der Entgeltzahlungen bereits aufgrund des im Jahr 2014 im Vergleich zum Jahr 2013 erfolgten Rückgangs der Sammelmenge überhaupt notwendig war, da sich die Menge insgesamt noch im Rahmen der Angabe im Ausschreibungsverfahren gehalten hat, kann dahinstehen. Soweit diese Anpassungen zu niedrigeren Einnahmen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und damit gegebenenfalls zu Gebührenerhöhungen führt, ist dies unter dem oben dargelegten Aspekt der Gebührenstabilität berücksichtigt.
Es ist nicht ersichtlich, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers unter einem anderen als in den in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Gesichtspunkten wesentlich beeinträchtigt ist. Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste Gesichtspunkt ist der Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungs- oder Infrastruktur.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 198 ff.
Dass die Sammlung der Klägerin im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen diesbezüglich zu einer relevanten Beeinträchtigung führt, ist nicht ansatzweise erkennbar.
III. Es liegt keine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Drittbeauftragten vor, weder in der Form einer Verhinderung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen für die Drittbeauftragten durch die Sammlung der Klägerin noch durch eine wesentliche Beeinträchtigung ihrer Planungssicherheit und Organisationsverantwortung.
In § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG wird lediglich konkretisiert, wann eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen ist, wobei eine solche Beeinträchtigung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (und nicht des Drittbeauftragten) nach Nr. 1 bei Vorliegen weiterer Voraussetzungen auch im Falle einer Drittbeauftragung gegeben sein soll. Es stellt sich nach dem Gesetzeswortlaut die Frage, wann dann von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Drittbeauftragten auszugehen ist. Festzuhalten ist zunächst, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit wegen einer Verhinderung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen oder wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nahezu stets dann ausgeschlossen werden kann, wenn lediglich geringfügige Mengen den Drittbeauftragten durch die in Rede stehende gewerbliche Sammlung im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen entzogen werden.
Dass die Sammlung der Klägerin zusammen mit den anderen 28 angezeigten gewerblichen Sammlungen zu einem mehr als nur geringfügigen Mengenentzug führt, ist nicht allein aufgrund des Umstands, dass zusätzlich weitere Container im Stadtgebiet der Beklagten aufgestellt werden, mit Sicherheit anzunehmen. Es ist zum einen denkbar, dass mit der bisherigen Sammlung durch die Konzessionäre noch nicht die gesamte verfügbare Alttextilienmenge abgeschöpft wird. So gelangten nach einer Studie des Fachverbandes Textilrecycling,
http://www.bvse.de/356/6043/Zahlen_zur_Sammlung_und_Verwendung_von_Altkleidern_in_Deutschland#Studie
im Jahr 2008 960.000 Megagramm Bekleidungsstücke und 166.000 Megagramm Haustextilien (= 1.126.000 Megagramm) in deutsche Haushalte. Im selben Jahr wurden ca. 750.000 Megagramm aus dem Bereich Bekleidungs– und Haustextilien gesammelt. Damit entfielen im Jahr 2008 auf jeden Einwohner der Bundesrepublik Deutschland ca. 9 kg gesammelte Bekleidungsstücke und Haustextilien. Ausgehend von 577.800 Einwohner ergibt dies ein Aufkommen an Alttextilien in Höhe von 5.200 Mg, das derzeit noch nicht vollständig durch die Sammlungen der Drittbeauftragten und gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen abgeschöpft wird.
Eine gleichmäßige Verteilung des gesamten Aufkommens der Alttextilien auf alle Container und ein damit einhergehender erheblicher Rückgang der von den Drittbeauftragten gesammelten Menge ist unter einem weiteren Gesichtspunkt nicht zwingend. Da die Beklagte gewerblichen Sammlern keine Sondernutzungserlaubnisse erteilt, dürfen lediglich die Altkleidercontainer der Drittbeauftragten im Stadtgebiet der Beklagten auf öffentlichen Flächen stehen. Ob dies rechtmäßig ist, kann hier dahinstehen. Zumindest derzeit haben die Konzessionäre diesen Standortvorteil. Denn allein ihre Container dürfen an den Standorten neben den übrigen Sammelcontainern (für Altglas etc.) im Stadtgebiet aufgestellt werden, da diese stets auf öffentlichen Flächen stehen. Dies stellt einen strategischen Vorteil für die Sammelcontainer der Konzessionäre dar. Diejenigen, die im Stadtgebiet ihr Altglas entsorgen, können dort bei Bedarf auch ihre Altkleider und Schuhe entsorgen. Sie haben so bei Gelegenheit der Altglasentsorgung nur einen Weg und müssen nicht für die Entsorgung der Alttextilien noch einen weiteren Standort anlaufen bzw. -fahren.
Außerdem könnten die Drittbeauftragten bzw. die Beklagte auf den Containern damit werben, dass die Entgeltzahlungen der Drittbeauftragten abhängig seien von einem bestimmten Aufkommen an Altkleidern bei diesen Drittbeauftragten und nur bei Erreichen dieses Aufkommens Abfallgebührenerhöhungen aus diesen Grund vermieden werden könnten.
Letztendlich kann allerdings offen bleiben, ob hier eine mehr als nur geringfügige Menge durch die Sammlung der Klägerin im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen den Drittbeauftragten entzogen würde, und damit auch dahinstehen, bis zur welcher Menge ein Entzug als geringfügig anzusehen ist,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 - 17 K 5343/13 -, juris Rn. 116: Mengenentzug bis zu 10 Prozent; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 – juris Rn. 66: 10 bis 15 Prozent; ebenso: VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 - W 4 S 12.1130 – juris Rn. 42.
Denn selbst bei der Annahme einer die Geringfügigkeit überschreitenden Menge ist keine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Drittbeauftragten erkennbar. Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils muss nicht zwingend eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Drittbeauftragten bewirken. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG stellt gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen ab, sondern verweist auf „wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen“, „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“.
Selbst wenn die Drittbeauftragten zukünftig geringere Einnahmen aufgrund eines mehr als nur geringfügigen Mengenentzugs haben sollten, führt dies nicht zwingend zu einer Verhinderung von wirtschaftlich ausgewogenen Verhältnissen. Betrachtet man die Mengen, die die Konzessionäre im Jahr 2014 noch gesammelt haben (1.105,78 Mg und 592,62 Mg) und vergleicht diese mit den überhaupt erzielbaren Sammelmengen im Stadtgebiet so wird deutlich, dass den Drittbeauftragten trotz des Mengenrückgangs noch ein beachtlicher Anteil am Gesamtaufkommen verblieben ist und daran sich durch das Hinzukommen weiterer fünf Sammlungen mit angezeigten Mengen in Höhe von insgesamt 316,65 Mg/a wohl nicht wesentliches mehr ändert.
Es ist derzeit nicht ersichtlich, dass der Entzug gewisser Alttextilmengen, sollten sie die Geringfügigkeit überschreiten, Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht bei den Drittbeauftragten nach sich ziehen wird, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der Strukturen im Bereich der Alttextilentsorgung führen. Insbesondere hinsichtlich der geplanten Standorte drängt sich keine notwendige Änderung durch hinzutretende Sammlungen auf. Allein die Drittbeauftragten verfügen über Stellplätze im öffentlichen Straßenraum. Dass diese Struktur in irgendeiner Art gefährdet wäre, ist nicht ersichtlich.
Unabhängig von den Ausführungen zur Verhinderung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen und zur wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ist zu beachten, dass gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit lediglich anzunehmen ist, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Im Regelfall wird eine Verhinderung bzw. wesentliche Beeinträchtigung zur Gefährdung der Funktionsfähigkeit führen, zwingend ist dies aber nicht. Der Ausschluss gewerblicher Sammlungen ist europa- und verfassungsrechtlich nur dann gerechtfertigt, wenn die Funktionsfähigkeit tatsächlich gefährdet ist, wobei der Schutz der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des Drittbeauftragten lediglich Mittel zum Zweck der Gewährleistung eines nachhaltigen Funktionierens der Abfallentsorgung aus privaten Haushaltungen und damit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ist. Hinsichtlich des Vorliegens einer Gefährdung müssen strenge Anforderungen gestellt werden, um den europa- und verfassungsrechtlichen Vorgaben gerecht zu werden. Die Gefahr muss sich zwar noch nicht realisiert haben, eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Eintritts ist aber Voraussetzung. Im allgemeinen Ordnungsrecht liegt eine Gefahr dann vor, wenn eine Sachlage gegeben ist, bei der bei ungehindertem Ablauf des zu erwartenden Geschehens in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für eines der Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung eintritt. Diese Erwägungen können hier entsprechend angewendet werden. Ein Ausschluss gewerblicher Sammler allein aufgrund der theoretisch denkbaren Möglichkeit einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des Drittbeauftragten, ohne dass dies hinreichend wahrscheinlich ist, ist mit den Vorgaben des Verfassungs- und Europarechts an die Rechtfertigung des Ausschlusses gewerblicher Sammler nicht vereinbar.
Dafür, dass hier die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. der Drittbeauftragten bezüglich der Abfallentsorgung im Stadtgebiet der Beklagten tatsächlich gefährdet ist, liegen keine ausreichenden Anhaltspunkte vor.
Der weitere Satz in der Ziffer 1 des Bescheides vom 2. Oktober 2014, wonach das Aufstellen von Sammeldepotcontainern auf öffentlichen und privaten Grundstücken im Stadtgebiet der Antragsgegnerin der Antragstellerin nicht gestattet ist, hat keinen eigenen Regelungsgehalt, sondern ist lediglich als ergänzender Hinweis zur Untersagungsverfügung zu verstehen.
B. Der Bescheid der Beklagten vom 10. Oktober 2014, womit die Beklagte eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 500,00 € festgesetzt hat, ist rechtswidrig. Es ist davon auszugehen, dass es sich bei der Bezugnahme in dem Bescheid vom 10. Oktober 2014 auf eine Entscheidung vom 5. September 2014 um einen Versehen handelt (das Anhörungsschreiben datiert auf den 5. September 2014) und die Verwaltungsgebühr für die Untersagungsverfügung vom 2. Oktober 2014 festgesetzt worden ist. Die Untersagung der Sammlung ist – wie zuvor dargelegt – rechtswidrig. Für eine rechtswidrige Amtshandlung können keine Kosten gefordert werden.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 192 unter Hinweis auf Susenberger/Weißauer, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, § 1 Rn. 13, Loseblattwerk (Stand: Dezember 2006) mwN.
Dies gilt selbst dann, wenn die Gebühren auch im Falle einer rechtmäßigen Amtshandlung angefallen wären.
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20. Januar 2015 – 9 K 196/12 –, juris Rn. 101.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Da die Untersagung der Sammlung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, hat sich das Gericht bei der Ausübung seines Ermessens an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen, dort Ziffer 53.1, orientiert. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist anhand der von der Klägerin selbst im Anzeigeverfahren angegebenen Jahressammelmenge (71 Mg) zu bestimmen. Nach dem Vorbringen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung sollen die Angaben in der Anzeige vom 16. Juli 2014 maßgeblich sein. Bei einem erzielbaren Erlös von 400,00 € pro Megagramm Alttextilien und einer geschätzten Gewinnmarge von 50 Prozent ergibt sich ein Jahresgewinn in Höhe von 14.200,00 €. Die Festsetzung von zusätzlich 500,00 € für den angefochtenen Bescheid vom 10. Oktober 2014 beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 17, 18 KrWG
§§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung
§ 18 KrWG
§ 17 KrWG
§ 20 KrWG
§ 22 KrWG
§ 18 Abs. 7 KrWG
§ 18 Abs. 1, 5 und 6 KrWG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
§ 5 Abs. 1 LAbfG
§ 5 Abs. 2 LAbfG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 KWG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG
§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG
§ 17 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und Nr. 2 KRWG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG
§ 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes
Art. 101 ff. AEUV
Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV
Art. 106 Abs. 2 AEUV
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 C 16/08
7 C 16.08
20 A 2798/11
9 A 39.07
20 B 205/13
11 K 12.01
17 K 2816/13
20 B 123/13
7 K 3111/13
17 K 4917/13
17 K 30123/13
10 S 1127/13
17 K 5343/13
17 K 13.21
4 S 12.11
9 K 196/12