Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-02-20, Aktenzeichen 2 A 109/17

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen eine naturschutzrechtliche Anordnung, mit der ihr die Wiederherstellung einer Grünlandfläche auferlegt wurde.
Die Klägerin ist Eigentümerin eines 35.690 qm großen Grundstücks der Gemarkung C., Flur 1, Flurstück 92/1. Das Gebiet in dem sich das Grundstück befindet, wurde im Jahr 2009 als Vogelschutzgebiet V 25 „D. bei E. und F. G.“ ausgewiesen. Bereits vor der Ausweisung war es als faktisches Vogelschutzgebiet geführt worden. Im Jahr 2013 wurde das Gebiet zudem als Landschaftsschutzgebiet „D. bei E. und F. G.“ ausgewiesen. Seit 2004 wurde die Fläche als Reitplatz durch den Reitsportverein C. genutzt. Eine Genehmigung für diese Nutzung lag nicht vor. Die ungenehmigte Nutzung wurde erstmalig 2006 festgestellt.
Unter dem 12. März 2010 schlossen der Reitsportverein C. und der Beklagte einen öffentlich-rechtlichen Vertrag „zur Regelung der Wiederherstellung baurechtmäßiger Zustände“ auf dem Grundstück. Insbesondere auch zum Schutze der im Vogelschutzgebiet befindlichen Vogelarten waren in dem Vertrag unterschiedliche Einschränkungen der Nutzung des Reitplatzes vorgesehen. Diese waren u.a. ein maximal zulässiger Trainingsumfang innerhalb der Brutzeit von Ortolan und Heidelerche (vom 1.3.bis 15.7 eines Jahres) von höchstens vier Reitern gleichzeitig, an maximal zwei Tagen die Woche in der Zeit von 14.00 bis 18.00 Uhr. Außerhalb der Brutzeit von Ortolan und Heidelerche (16.7. bis zum 28./29.02 eines Jahres) durften nur höchstens sechs Reiter gleichzeitig an maximal vier Tagen die Woche in der Zeit von 14:00 Uhr bis 19:00 Uhr auf dem Reitplatz trainieren. Zum Nachweis der Einhaltung der o.g. Regelungen war ein Trainingstagebuch zu führen (vgl. § 3 und § 4 des Vertrages). Weiterhin war darin die Verpflichtung geregelt, einen mindestens 5 m breiten Streifen entlang des Kiefernstreifens und des Waldrandes von jeglicher Nutzung freizuhalten, keinerlei Turnierveranstaltungen und überregionale Trainingstage auf der Anlage durchzuführen, auf Düngung, Bewässerung, Bodenbearbeitung und Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf der Anlage zu verzichten sowie die Mahd nur außerhalb der Brutzeit (frühestens 31.07 eines Jahres) vorzunehmen. Die Nutzung als Reitplatz wurde zum 31. Dezember 2015 aufgegeben.
Am 1. April 2016 erhielt der Beklagte den Hinweis eines Bürgers, dass die gesamte Fläche mit einer „Giftspritze“ zur Vorbereitung eines Grünlandumbruchs bearbeitet worden sei. Es fand daraufhin eine Ortsbegehung durch den Beklagten statt. Mit Schreiben vom 14. April 2016 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass sich das Grundstück im Bereich der Landschaftsschutzverordnung befinde. Seiner Auffassung nach handele es sich um eine extensive Grünlandfläche sowie zum Teil um ein geschütztes Biotop, nämlich einen Magerrasen mit Vorkommen der besonders geschützteren Sandstrohblume. Nach der Landschaftsschutzverordnung sei es verboten, Magerrasen auf Ödlandflächen zu beeinträchtigen oder zu beseitigen. Weiter wies er darauf hin, dass die Umwandlung von Grünland in eine landwirtschaftliche Fläche der Erlaubnis der Unteren Naturschutzbehörde bedürfe.
Am 18. Mai 2016 erhielt der Beklagte den Hinweis, dass die Fläche umgebrochen und somit beseitigt worden sei. Hierzu hörte der Beklagte die Klägerin mit Schreiben vom 23. Mai 2016 an und teilte seine Absicht mit, eine Wiederherstellungsanordnung zu erlassen. U. a. wies der Beklagte hier erneut auf die Biotopeigenschaft der streitgegenständlichen Fläche sowie auf das Landschaftsschutzgebiet hin.
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 29. November 2016 gab der Beklagte der Klägerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 1.000 € auf, auf dem Flurstück 92/1 die extensive Grünlandfläche wieder herzustellen. Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus: Das Grundstück befinde sich vollständig im Landschaftsschutzgebiet „D. bei E. und F. G.“. Da ein Eingriff in Natur und Landschaft vorliege, könne er die Wiederherstellung des früheren Zustands verlangen. Der Umbruch stehe im Widerspruch zur Landschaftsschutzverordnung und auch zum Umbruchverbot nach dem Dauergrünlanderlass. Eine Befreiung komme nicht in Betracht. Ein öffentliches Interesse an dem Grünlandumbruch bestehe nicht; dieser sei auch nicht mit den Belangen des Naturschutzes vereinbar. Die Fläche habe sich mit einem schutzwürdigen Vegetationsbestand im Vogelschutzgebiet zu einem Biotop entwickelt, das für viele Vogelarten einen Lebensraum biete. Die Grünlandfläche habe sich darüber hinaus in dem besonders trockenen Kuppenlagen zu einer Magerrasengesellschaft entwickelt, welche ebenfalls als Biotop geschützt sei. Um die ehemaligen Vegetationsstrukturen zu erreichen, sei die Fläche der Eigenentwicklung zu überlassen, so dass sich die noch im Boden befindlichen Samen und Rhizomone etc. wieder entwickeln könnten. Eine spätere Mahd im Spätsommer und der Verzicht auf Pflanzenschutzmittel, Düngung und Beregnung werde zu einer Etablierung des ehemals vorhandenen Vegetationsbestands führen.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch vom 8. Dezember 2016 begründete die Klägerin unter anderem damit, dass sich der Beklagte für die Feststellung eines Eingriffs in Natur und Landschaft an veralteten Annahmen in Gutachten, die in den Jahren 2008 und 2009 erstellt worden seien, orientiert habe. Dabei sei jedoch außer Acht gelassen worden, dass die Fläche intensiv als Reitplatz genutzt worden sei und die vegetative Entwicklung der Fläche bedingt durch diese Nutzung völlig unberücksichtigt geblieben sei. Vielmehr habe die Nutzung als Reitfläche dazu geführt, dass sich die Fläche als Ackerland mit Grasbewuchs dargestellt habe, die in einem unterdurchschnittlichen, weil vom Reitplatz zerstörten, Erhaltungszustand gewesen sei. Der Beklagte behaupte vielmehr ins Blaue hinein, dass ich eine Magerrasenfläche herausgebildet habe und die Fläche Brutplatz für viele Vögel sei. Die Nutzung als Reitplatz schließe jedoch die Herausbildung einer schützenswerten Grünlandfläche aus. Der Beklagte habe die konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls hier nicht gewürdigt und überhaupt kein Datenmaterial gesammelt, was aber Voraussetzung für die Annahme eines naturschutzrechtlich relevanten Eingriffs sei. Dies ginge zu seinen Lasten. Gleiches gelte für die nicht belegte Annahme eines Biotops. Soweit der Beklagte in dem Umbruch einen Verstoß gegen die Landschaftsschutzverordnung sehe, verkenne er, dass es sich bei dem vorgenommenen Umbruch lediglich um die Wiederaufnahme einer landwirtschaftlichen Nutzung gehandelt habe. Die Nutzung als Reitplatz mit einer Veranstaltung von Turnieren, der damit zusammenhängenden Menschenmassen und PKW-Ansammlungen, habe zudem ein größeres Störungspotential für die Landschaft gebildet, als die angelegte landwirtschaftliche Nutzung. Daher sei der Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes überhaupt nicht beeinträchtigt, so dass jedenfalls ein Anspruch auf Genehmigung bestehe.
Mit Widerspruchsbescheid vom 9. März 2017, der Klägerin am 15. März 2017 zugestellt, wies der Beklagte unter Wiederholung und Ergänzung seiner Ausführungen den Widerspruch der Klägerin zurück.
Am Dienstag nach Ostern, den 18. April 2017, hat die Klägerin über ihren ehemaligen Prozessbevollmächtigten via Fax Klage erhoben. Dabei hat sie die Klage zwar an das Verwaltungsgericht Lüneburg adressiert, als Faxnummer jedoch hat sie die Nummer vom Amtsgericht Lüneburg angegeben, wo die Klageschrift sodann eingegangen ist. Am 24. April 2017 ist die Klage bei dem Verwaltungsgericht Lüneburg eingegangen. Auf den richterlichen Hinweis hin, hat der ehemalige Prozessbevollmächtigte der Klägerin einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand gestellt und eine eidesstattliche Versicherung seiner Büroangestellten, Frau H., beigefügt.
Zur Begründung ihrer Klage wiederholt die Klägerin im Wesentlichen ihre Ausführungen aus dem Widerspruchsverfahren. Selbst wenn ein Eingriff in Natur und Landschaft vorliegen sollte, sei ihr eine Genehmigung (§ 17 Abs. 3 BNatSchG); eine Befreiung (§ 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG und/oder eine Erlaubnis (§ 4 I Nr. 2 VO) zu erteilen. Die formellen und materiellen Voraussetzungen hierfür lägen vor. Sie habe bereits am 8. März 2016 einen entsprechenden schriftlichen Antrag gestellt, materiell sei die landwirtschaftliche Nutzung mit dem Schutzzweck vereinbar und bilde zudem einen erheblichen Teil ihrer Existenzgrundlage. Der durch die unterlassene Nutzung entstehende Schaden führe zu einer unzumutbaren Belastung im Sinne des § 67 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG. Ergänzend führt sie aus, dass der Begriff des Grünlandes naturschutzrechtlich auszulegen sei. Zwar biete das Bundesnaturschutzgesetz selbst keine Definition, gleichwohl werde der Begriff an anderer Stelle (§ 1 Abs. 4 der Verordnung über den Erschwernisausgleich für Grünland in geschützten Teilen von Natur und Landschaft) legaldefiniert. Nach dieser Definition sei Grünland eine dauerhaft mit Gräsern und Kräutern bewachsene Fläche, die zur Erhaltung mindestens einmal im Jahr durch Mahd oder Beweidung genutzt werde. Bei einer Fläche die, wie hier, über Jahre als Reitplatz genutzt werde, komme dieses naturgemäß nicht in Betracht. Reitplätze seien weder dauerhaft mit Gräsern bewachsen, noch würden diese einmal im Jahr gemäht. Zudem sei die Verfügung des Beklagten nicht hinreichend bestimmt, sie bleibe völlig im Unklaren darüber, was von ihr erwartet werde. Die Ausführungen des Beklagten, Teilflächen des Grundstücks seien als ein geschütztes Biotop einzuordnen, entbehrten jeglicher Substanz. Weder beschreibe der Beklagte, um welche Teilflächen es sich genau handeln solle, noch sei Magerrasen, per se – als Biotop – schutzwürdig. Gegen das Verbot der Landschaftsschutzverordnung habe sie, die Klägerin, nicht verstoßen. Denn bei Gelände handele es sich um eine landwirtschaftliche Fläche, so dass sie gar nix „umgewandelt“ habe, was nach der Verordnung einer Erlaubnis bedürfte. Dies zeige die Bewertung der Landwirtschaftskammer vom 13. Dezember 2018 im Bewilligungsbescheid zu den Direktzahlungen nach der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013. Auch gegen das Verbot, Magerrasen auf Ödlandflächen zu beseitigen, habe sie nicht verstoßen, weil das Grundstück gar kein Ödland darstelle.
Die Klägerin beantragt,
ihr Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand zu gewähren und den Bescheid des Beklagten vom 29. November 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. März 2017 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er verteidigt seine Verfügung und trägt ergänzend zur Biotopeigenschaft von Magerrasen und zum Verstoß gegen die Landschaftsschutzverordnung vor. Soweit sich die Klägerin auf die Einordnung der Landwirtschaftskammer vom 13. Dezember 2018 berufe könne sie damit nicht gehört werden, denn die Landwirtschaftskammer habe die Fläche im Schreiben vom 29. Januar 2020 als „Historisches Grünland“ eingestuft.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Der Bescheid des Beklagten vom 29. November 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. März 2017 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I. Die Klage ist zulässig. Der Klägerin ist wegen der Versäumung der Klagefrist Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 60 Abs. 1 VwGO zu gewähren, denn die Klägerin war ohne Verschulden gehindert, die Klagefrist einzuhalten.
Die hier am 24. April 2017 eingegangene Klage wahrt die Monatsfrist (§ 74 VwGO) nicht. Der angegriffene Bescheid vom 29. November 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. März 2017 ist ausweislich des Posteingangsstempels am 15. März 2017 beim Prozessbevollmächtigten der Klägerin eingegangen. Die einmonatige Klagefrist des § 74 Abs.1 VwGO lief – wegen der Osterfeiertage – am Dienstag, den 18. April 2017 ab (§§ 57 Abs. 1 und 2 VwGO, 58 Abs. 1 VwGO, 222 Abs. 1 ZPO, § 187 188 Abs. 2, 193 BGB).
Die am Dienstag, den 18. April 2017, erhobene Klage ist jedoch an diesem Tag nicht beim hier erkennenden Gericht angekommen, weil die Klage unter der Faxnummer: I. /J. -K. zwar an das Verwaltungsgericht Lüneburg adressiert war, an dem Tage aber bei dem Amtsgericht Lüneburg eingegangen ist, weil es sich nämlich um dessen Faxnummer handelte. Dies reicht zur Wahrung der Klagefrist nicht aus. Denn die fristwahrende Konstellation, dass die Klage beim sachlich, örtlich oder instanziell unzuständigen Gericht eingereicht wird und nach §§ 83 VwGO i.V.m. §§ 17 bis 17b GVG an das zuständige Gericht zu verweisen ist, ist von dem Fall zu unterscheiden, dass eine – wie hier – an das zuständige Gericht adressierte Klage bei einem unzuständigen Gericht eingereicht wird. In letzterem Fall ist das Gericht, bei dem das Schriftstück eingeht, obwohl es dort nicht eingehen sollte, zu einer prozessualen Behandlung weder verpflichtet noch überhaupt berechtigt, sondern (allenfalls) nur gehalten, die Eingabe zurückzusenden oder weiterzuleiten. Die versehentliche Zuleitung an ein anderes als das angesprochene Gericht unterscheidet sich damit qualitativ nicht von einem sonstigen Irrläufer des Schriftstückes an einen beliebigen Dritten. Eine solche Klage wahrt die Klagefrist nicht (vgl. BGH, Beschl. vom 10.2.1994 - VII ZB 30/93 -, juris; BVerwG, 31.10.2000 - 3 C 37.00 -, juris). Die Klageschrift ist hier erst mit Übersendung des Originals am 24. April 2017 – mithin zu spät – eingegangen.
Der Klägerin ist aber Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand gemäß § 60 Abs. 1 VwGO zu gewähren. Nach § 60 Abs. 1 VwGO ist auf Antrag Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn jemand ohne Verschulden verhindert war, eine gesetzliche Frist einzuhalten. Ein Verschulden liegt vor, wenn der Betroffene hinsichtlich der Wahrung der Frist diejenige Sorgfalt außer Acht lässt, die für einen gewissenhaften und seine Rechte und Pflichten sachgemäß wahrnehmenden Prozessführenden im Hinblick auf die Fristwahrung geboten ist und ihm nach den gesamten Umständen des konkreten Falles zuzumuten war, wobei sich der Kläger das Verschulden seines ehemaligen Prozessbevollmächtigen, ggf. auch das seiner Gehilfen, zurechnen lassen muss (§163 VwGO iVm. § 85 Abs. 2 ZPO). Nach § 60 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist der Wiedereinsetzungsantrag binnen zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses zu stellen. Die Tatsachen zur Begründung des Antrags sind bei der Antragstellung oder im Verfahren über den Antrag glaubhaft zu machen (§ 60 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Innerhalb der Antragsfrist ist die versäumte Rechtshandlung nachzuholen.
Die Voraussetzungen für eine Wiedereinsetzung auf Antrag sind erfüllt. Die Klägerin hat durch Bezugnahme auf den Vortrag ihres ehemaligen Prozessbevollmächtigten unter Vorlage einer eidesstattlichen Versicherung seiner Rechtsanwaltsfachangestellten, Frau L., gemäß § 294 ZPO, § 173 Satz 1 VwGO glaubhaft gemacht, dass sie ohne Verschulden gehindert war, die Klagefrist einzuhalten. Danach habe der ehemalige Prozessbevollmächtigte die Fristenkontrolle an die sonst gewissenhafte Mitarbeiterin übertragen und sie angewiesen die Schriftsätze entsprechend auszuführen. Bei der vorliegenden Klage habe die Mitarbeiterin ein Computerprogramm zur Adressierung verwendet, das versehentlich neben der Nummer des Verwaltungsgerichts auch die Nummer des Amtsgerichts beinhaltete. Sie habe dort die Adresse mit der Faxnummer ausgewählt, die ganz oben erscheine, ohne darauf zu achten, dass das Programm an der Stelle fälschlicherweise die Adresse mit der Faxnummer des Amtsgerichts führe. Sie habe es in der Hektik nach den Osterfeiertagen unterlassen, nach dem Eintragen der Frist die Adressierung noch einmal auf ihre Richtigkeit zu überprüfen. Dies reicht zur Exkulpation unter Zugrundelegung des gewissenhaften Aussuchens und Überwachens seiner Angestellten durch den ehemaligen Prozessbevollmächtigten aus. Der Wiedereinsetzungsantrag ist rechtzeitig, nämlich innerhalb von zwei Wochen nach dem Hinweis des Gerichts auf das Versäumen der Klagefrist, gestellt worden.
II. Die Klage ist jedoch unbegründet.
Die Anordnung zur Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes, für die der Beklagte als untere Naturschutzbehörde nach § 31 Abs. 1 Satz 1 und § 32 Abs. 1 Satz 1 NAGBNatSchG zuständig war, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Sie ist formell und materiell rechtmäßig.
1. Die Wiederherstellungsanordnung genügt entgegen der Auffassung der Klägerin den Anforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG an die inhaltliche Bestimmtheit von Verwaltungsakten.
Inhaltlich hinreichende Bestimmtheit setzt voraus, dass insbesondere für den Adressa-ten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umstände unzweifelhaft erkennen lässt. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils an-zuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.12.2003 - 6 C 20.02 -, juris, Rn. 17 m.w.N). Maßgeblich ist der Emp-fängerhorizont des Adressaten (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.3.2014 - 8 C 32.12 -, juris, Rn. 45).
Gemessen daran ist die Verfügung des Beklagten unter Berücksichtigung des Empfän-gerhorizonts der Klägerin hinreichend bestimmt. Ihr wird in der Anordnung die „Wieder-herstellung“ der Grünlandfläche auferlegt. Wie sie der Anordnung nachkommt, kann die Klägerin aus der Begründung des Bescheides unzweifelhaft erkennen, nämlich, dass sie um die ehemaligen Vegetationsstrukturen zu erreichen, die Fläche der Eigenentwicklung überlassen solle, so dass sich die noch im Boden befindlichen Samen und Rhizome etc. wieder entwickeln können. Eine spätere Mahd der Fläche im Spätsommer und der Verzicht auf Pflanzenschutzmittel, Düngung und Beregnung werde zu einer Etablierung des ehemals vorhandenen Vegetationsbestandes führen.
Letztlich verlangt der Beklagte in seiner Anordnung nicht die Vornahme einer bestimmten Handlung zur Wiederherstellung der Grünlandfläche, etwa die Einsaat einer bestimmten Gräsersorte o.ä., vielmehr verlangt der Beklagte lediglich die Unterlassung weiterer Handlungen, um den Vegetationsbestand aus sich heraus regenerieren zu las-sen. Diese Vorgabe lässt das verlangte Verhalten erkennen und die ermöglicht es der Klägerin, ihr zukünftiges Verhalten danach auszurichten.
2. Die Wiederherstellungsanordnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG. Nach § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG soll die zuständige Behörde die weitere Durchführung eines Eingriffs (im Sinne des § 14 BNatSchG) untersagen, wenn dieser ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige vorgenommen wird. Soweit nicht auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden kann, soll sie nach § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG entweder Maßnahmen nach § 15 BNatSchG oder die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Die Klägerin hat ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige einen Eingriff durchgeführt.
Nach § 14 Abs. 1 BNatSchG sind Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächenoder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können.
a) Mit der Gestalt von Grundflächen ist deren äußeres Erscheinungsbild gemeint, das durch geomorphologische Erscheinungen wie Berge, Hügel, Täler, fließende oder stehende Gewässer, aber auch durch seine charakteristischen Pflanzenbestände geprägt wird (vgl. Gellermann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 6/2019, § 14 BNatSchG, Rn. 5 m.w.N.). Handlungen, Vorhaben und Maßnahmen, die eine Grundfläche in ihrem äußeren Erscheinungsbild verändern, sind als relevante Veränderungen im Sinne des § 14 Abs. 1 BNatSchG zu erachten; dazu gehört auch der Umbruch von Grünland in Ackerland (Gellermann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 6/2019, § 14 Rn. 10; Schrader in: Giesberts/Reinhardt, Umweltrecht, Stand 10/2019, § 14 BNatSchG, Rn. 14, jew. m.w.N.). Denn dadurch wird der Pflanzenbestand erheblich verändert. Von einer Nutzungsänderung ist regelmäßig dann auszugehen, wenn die bislang anzutreffende Nutzungsart durch eine nach der Verkehrsanschauung unterschiedliche Nutzungsart ersetzt wird (Guckelberger in: Frenz/Müggenborg, 2. Aufl. 2015, BNatSchG, § 14 Rn. 20; Gellermann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 6/2019, § 14 Rn. 9, jew. m.w.N.). Bei der Landwirtschaft liegt eine Nutzungsänderung vor, wenn ein Umbruch von Grünland zu Ackerland für den Anbau von Feldfrüchten stattfindet (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 13.6.2019 - 4 C 4/18 -, juris, Rn. 10 f; VG Regensburg, Urt. v. 8.4.2014 - RO 4 K 13.1557 -, juris; Guckelberger in: Frenz/Müggenborg, 2. Aufl. 2015, BNatSchG, § 14 Rn. 21; Gellermann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 6/2019, § 14 Rn. 9; Lütkes in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 14 Rn. 9).
Dies ist hier der Fall. Nach Auffassung der Kammer, hat der Beklagte die streitgegenständliche Fläche der Klägerin zu Recht naturschutzrechtlich als Grünland eingeordnet. Diese Fläche hat die Klägerin in ihrer Nutzung verändert, weil sie die Fläche zum Zwecke der landwirtschaftlichen Nutzung mit dem Traktor unstreitig zu Ackerland umgebrochen hat.
aa) Der Begriff des „Grünlands“ ist im Bundesnaturschutzgesetz nicht legal definiert. Zur Einstufung einer Fläche als Grünland, führt beispielsweise der Grünland-Report des Bundesamtes für Naturschutz (BfN) mit Stand vom Juli 2014 (S. 4 f.) Folgendes aus:
„Nach ökologischen Kriterien umfasst Grünland alle dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Kräutern und Gräsern, die natürlich oder durch Nutzung des Menschen entstanden sind. Zum Grünland gehören gedüngte und ungedüngte Wiesen und Weiden zur Futtergewinnung, aber auch Mähwiesen zur Biomasse und Einstreugewinnung, sowie Naturschutzflächen wie Feuchtgrünland, Magerrasen und Streuobstwiesen.
Neben dem Begriff „Grünland“ wird auch häufig von „Dauergrünland“ gesprochen. Beides ist nicht notwendig identisch, denn „Dauergrünland“ ist ein Begriff aus der Landwirtschaft und folgendermaßen definiert: Dauergrünland umfasst Flächen, die durch Einsaat oder durch Selbstaussaat zum Anbau von Gräsern oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt und mindestens fünf Jahre nicht als Acker genutzt werden.“
Ob eine Fläche als Grünland genutzt wird, ist im Rahmen des § 14 Abs. 1 BNatSchG nach der Verkehrsanschauung zu beurteilen (BVerwG, Urt. v. 13.6.2019 - 4 C4/18 -, juris Rn.12). Danach wird eine Fläche regelmäßig sog. Dauergrünland im agrarförderungsrechtlichen Sinne sein, wenn eine Grünlandfläche mindestens fünf Jahre nicht mehr Bestandteil der Fruchtfolge eines landwirtschaftlichen Betriebes ist. Von dieser Frist gehen die agrarförderrechtlichen Bestimmungen (vgl. etwa Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung EU Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 ABl. L 347 S. 608) aus, die schon wegen ihrer wirtschaftlichen Bedeutung auch die Verkehrsanschauung prägen können. Allerdings sind die Begriffe – wie schon der Grünland-Report des Bundes nahelegt – naturschutzrechtlich und agrarförderrechtlich nicht synonym zu verwenden und damit auch nicht an denselben Voraussetzungen zu prüfen. Vielmehr zeigt schon die obige Definition des Grünlandes, dass der Begriff naturschutzrechtlich relativ „weit“ zu verstehen ist. Charakteristisch scheint danach für das Vorhandensein von Grünland im Gegensatz zu Ackerland regelmäßig das Fehlen einer jährlichen Bodenbearbeitungs- und Ansaatnotwendigkeit zu sein. Zudem stellen die Kriterien für die Einordnung einer Fläche als Grünland gerade nicht auf das Vorhandensein bestimmter Pflanzenarten oder einer bestimmten Zeitfolge, in der ein Anbau von Feldfrüchten unterblieben ist, ab, sondern zeigen, dass Grünland immer schon dann anzunehmen ist, wenn es um Flächen geht, auf denen überwiegend Gras und/oder krautige Pflanzen wachsen und deren Biomasseaufwuchs genutzt wird. Das Grünland kann als Weide, Wiese, deren Mischformen vorkommen vom Menschen geschaffen, genutzt und erhalten wird oder natürlich, ohne Einwirkung von außen, sich quasi „aus der Natur“ heraus entstanden sein und in Form natürlicher Grasflächen (Grastundren, Steppen, Trockensavannen) bestehen. Ein anderes – engeres Verständnis – würde indes zu großes sehr Überschneidungspotential mit dem Biotopschutz aufweisen, der gerade an das Vorhandensein bestimmter „schützenswerter“ Pflanzen ansetzt.
Nach Maßgabe dieser Kriterien und einer Gesamtschau der Größe der Fläche, der geltenden Einschränkungen des Reitbetriebes, der vorliegenden Lichtbildaufnahmen, der vorhandenen Gutachten und der „geringen“ Kriterien, die naturschutzrechtlich an das Vorliegen von Grünland zu stellen sind, ist die Kammer der Überzeugung, dass es sich bei der streitgegenständlichen Fläche um Grünland handelte.
Dies folgt schon aus der Beschreibung des untersuchten Bereiches im Gutachten der „M. N.“ aus dem Jahr 2009 (Beiakte 001, Bl. 46), worauf auch der Beklagte im streitgegenständlichen Bescheid abstellte. Danach sei der Vegetationsbestand der Fläche den älteren Sandackerbrachen bzw. Ruderalfluren zuzuordnen gewesen. Die Grasflur habe Anklänge eines mageren mesophilen Grünlandes und eines Sandmagerrasens gezeigt. Die Kuppenlage habe einen lückigen Vegetationsbestand mit Arten der Silbergrasfluren aufgewiesen. Die Auffassung wird auch in einem weiteren Gutachten, zu naturschutzrechtlichen Bewertung zur Verträglichkeit der Nutzung des Reitgeländes von Dipl. Biol. O. aus dem Jahr 2010 geteilt. Danach sei die Vegetation aus einer Sukzession hervorgegangen, die nur einmal im Spätsommer gemäht worden sei, wobei das Mahdgut auf der Fläche verblieben sei. Die Vegetation habe zum damaligen Zeitpunkt ein Mosaik aus Rotschlinge, verschiedenen Sippen des Wiesen-Rispengrases, Weicher Trespe und Rotstraußgras dargestellt, in die Schlagschwingel, kleinem Habichtskraut und andere Kennarten der Sandmagerrasen, die als Anklänge an Silbergrasfluren gedeutet werden können, hereingeragt hätten. Unter Berücksichtigung des weiten naturschutzrechtlichen Verständnisses war die Fläche nach Maßgabe dieser Feststellungen offensichtlich aufgrund ihres Gräservorkommens ihrerzeit als Grünland einzuordnen. Selbst wenn diese gutachterlichen Feststellungen bereits fünf/sechs Jahre vor dem streitgegenständlichen Bescheid getätigt wurden, ist von der Klägerin nicht hinreichend substantiiert vorgetragen worden, dass die dortigen Feststellungen im Zeitpunkt des Bescheids keine Gültigkeit mehr gehabt hätten. Vielmehr sprechen auch die gefertigten Lichtbildaufnahmen, die aus dem Jahr 2016 – dem Jahr des Bescheiderlasses – stammen, für einen Fortbestand des Grünlandes auf der streitgegenständlichen Fläche. Diese zeigen schon am 8. April 2016 eine in großen Teilen grasartige Fläche, die das Vorhandensein von Magerrasen nahelegt. Im Laufe des natürlichen Entwicklungsprozesses hat sich die Fläche im Juli 2016 zu einer satt grünen Wiese herausgebildet, die neben dem Gräserbewuchs offensichtlich auch Wildblumen beherbergt. Unter Berücksichtigung der Jahreszeiten und er damit verbundenen Vegetation besteht hier für die Kammer kein Zweifel daran, dass die Fläche im Zeitpunkt der streitigen Anordnung naturschutzrechtlich schützenswertes Grünland war.
bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin, steht der Einordnung der Fläche als Grünland nicht entgegen, dass sie vormals als Reitplatz genutzt wurde.
Es ist der Klägerin zwar dafürzuhalten, dass bestimmte Flächen, werden diese intensiv beritten, etwa im Turnierwesen intensiv genutzt, die natürliche Ausbreitung der Vegetation auf Teilen der Fläche potentiell hemmen können, weil die Pferde mit Reiter sowie ein etwaiger künstlicher wie natürlich angelegter Hindernisparcours (Hürden, Wassergräben, Tribunen) durch ihre Schwere und die immer wieder kehrenden Bewegungen an der Oberfläche einen Weiterwuchs von Pflanzen beeinträchtigen können.
Im hier vorliegenden Einzelfall verhält es sich jedoch anders. Denn die Nutzung der über 36.000 qm großen Fläche der Klägerin als Reitplatz war sehr stark eingeschränkt, so dass die Herausbildung des natürlichen Lebensraums „Grünland“ unter der Nutzung nicht ernsthaft leiden konnte. Im maßgeblichen öffentlich-rechtlichen Vertrag heißt es zu den Beschränkungen, dass maximal vier Reiter gleichzeitig, an maximal zwei Tagen die Woche von 14.00 bis 18.00 Uhr (innerhalb der Brutzeit Ortolan und Heidelerche) und höchstens sechs Reiter gleichzeitig, an maximal vier Tagen die Woche von 14:00 Uhr bis 19:00 Uhr (außerhalb der Brutzeit) auf der Fläche reiten dürften. Turnierbetrieb habe überhaupt nicht stattfinden dürfen. Bei einer so strengen Vorgabe zur Einschränkung des Reitbetriebes kann die hier vorliegende, verhältnismäßig große Fläche (3,6 ha) nicht ernsthaft von vier bzw. sechs Reitern so beeinträchtigt werden, dass die Herausbildung von Grünland unterbleibt.
Dass die Vorgaben des öffentlich-rechtlichen Vertrages von der Betreiberin des Reitplatzes nicht eingehalten wurden, vielmehr entgegen der Einschränkung über Jahre hinweg eine intensive vielfältige personell und zeitlich betrachtet breit angelegte Nutzung der Reitfläche erfolgt ist, ist nicht ersichtlich und auch nicht geltend gemacht. Letztlich wird die Annahme eines Grünlandes trotz vormaligen Reitbetriebs auch durch die vorliegenden Lichtbildaufnahmen bestätigt. Die Aufnahmen von Juli 2016 (Beiakte 001, Bl. 61) zeigen im abgebildeten Bereich eine satte Grünfläche, mit Wildblumenbewuchs und keinerlei kahlen Trockenstellen. Von einer offenkundigen Beeinträchtigung durch den Reitbetrieb kann hier jedenfalls keine Rede sein. Dass die Fläche etwa an anderen Stellen des Geländes sich anders darstelle und demnach anders zu beurteilen sei, ist weder geltend gemacht, noch ersichtlich.
Soweit die Klägerin der Einordnung als Grünland entgegenhält, dass die Landwirtschaftskammer mit Bescheid vom 13. Dezember 2018 die streitgegenständliche Fläche uneingeschränkt als Ackerland und nicht als Grünland anerkannt habe, verhilft ihr dieses ebenfalls nicht zum Erfolg. Zum einen hat die Gewährung von Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe für die Prüfung des in § 14 Abs. 1 BNatSchG geregelten naturschutzrechtlichen Eingriffstatbestandes keine rechtliche Bedeutung, weil die Erteilung dieser Genehmigung die Beschränkungen aufgrund anderer Rechtsvorschriften in Bezug auf den Umbruch von Dauergrünland ausdrücklich unberührt lässt (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 6. Oktober 2009 (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 28.5.2015 - 4 LA 275/14 -, juris, Rn. 10). Zum anderen hat die Landwirtschaftskammer Niedersachsen mit (Aufklärungs-)Schreiben vom 28. Januar 2020 ohnehin den Status der Flächen als „historisches Dauergrünland“ konkretisiert und die vormalige Einordnung als Ackerland als „falsch“ bezeichnet.
b) Die von der Klägerin durchgeführte Veränderung der Gestalt bzw. Nutzung der Grundfläche – sprich: die Umwandlung des Grünlandes in Ackerfläche – ist geeignet, die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes erheblich zu beeinträchtigen.
Um den Tatbestand i. S. d. § 14 Abs. 1 BNatSchG zu erfüllen, reicht nicht jede Beeinträchtigung aus, sondern diese muss erheblich sein (Gellermann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 6/2019, § 14 Rn. 15). Dabei sind die jeweiligen Umstände des Einzelfalles zu betrachten und insoweit die Flächengröße, die Dauer und Intensität der Nutzung als Grünland und die naturschutzfachliche Bedeutung der Fläche zu würdigen (BVerwG, Urteil vom 13.6.2019 - 4 C 4/18 -, juris, Rn. 14). Eine Beeinträchtigung ist erheblich, wenn sie nach Art, Umfang und Schwere im Verhältnis zur ökologischen Qualität des betroffenen Naturhaushalts von Gewicht ist (Guckelberber in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2015, § 14, Rn. 30). Dabei ist insbesondere auf das Schutzwürdigkeitsprofil der betroffenen Naturgüter und das Gefährdungsprofil des Eingriffs abzustellen. Berücksichtigt werden sowohl formell ausgewiesene Schutzgebiete, die wegen des flächendeckenden Charakters der Eingriffsregelung nicht betroffen zu sein brauchen, als auch tatsächlich vorkommende Typen schutzwürdiger Lebensräume und Landschaftsstrukturen. Die Erheblichkeitsschwelle wird also umso eher erreicht sein, je empfindlicher das betreffende Ökosystem ist. Aus diesem Grund sind Beeinträchtigungen in Biotopen, in gesetzlich oder durch Ausweisung geschützten Gebieten und auf FFH-Gebieten, eher erheblich (Guckelberber in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2015, § 14, Rn. 30 mwN; zum Ganzen auch OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 31.1. 2018 - 2 L 56/16 -, juris, Rn. 71, Rn. 106 ff. m.w.N.). Die Frage, ob eine beabsichtigte Eingriffshandlung die Schwelle einer erheblichen Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts überschreitet, kann von der Naturschutzbehörde in der Regel nur zutreffend bewertet werden, wenn ihr hinreichend aussagekräftiges Datenmaterial zu den lokalen Gegebenheiten des Naturhaushalts zur Verfügung steht (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.10.2000 - 4 A 18.99 -, juris). Das heißt jedoch nicht, dass die Erheblichkeit der Eingriffswirkung stets nur auf der Grundlage eines vollständigen Arteninventars beurteilt werden kann. Die Untersuchungstiefe hängt maßgeblich von den naturräumlichen Gegebenheiten ab, so dass sich aus fachlicher Sicht eine bis ins letzte Detail gehende Untersuchung erübrigen kann. Je typischer die Gebietsstruktur eines Eingriffsbereichs ist, desto eher kann die Naturschutzbehörde dabei auch auf typisierende Merkmale und allgemeine Erfahrungen abstellen (vgl. Guckelberber in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2015, § 14, Rn. 36).
Gemessen daran überschreitet der von der Klägerin vorgenommene Umbruch der in Rede stehenden Fläche in Bezug auf die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts die Schwelle der Erheblichkeit. Denn der Umbruch wurde in einem formell unter Schutz gestellten Areal durchgeführt, nämlich im Gebiet der geltenden Landschaftsschutzverordnung. Damit ist die Schwelle für die Beurteilung der Erheblichkeit und damit auch die Anforderungen an die Detailuntersuchung durch die Naturschutzbehörde deutlich abgemildert. Da der Grünlandumbruch ausdrücklich in der Landschaftsschutzverordnung nur mit Erlaubnisvorbehalt möglich ist, impliziert diese Wertung des Verordnungsgebers die Aussage, dass die in Grünland regelmäßig befindliche Pflanzen- und Tierartenvielfalt besonders schützenswert ist. Dafür spricht auch der Schutzgegenstand der Verordnung. Dieser zielt auf ein Nebeneinander von Ackerland- und Grünland, wobei das Ackerland dominiert. Erklärtes Schutzziel ist dabei die Erhaltung, Pflege und naturnahe Entwicklung des Gebietes als Lebensstätte schutzbedürftiger Tier- und Pflanzenarten und deren Lebensgemeinschaften formuliert (§ 2 Abs. 2 LSVO). Dadurch sollen die Erhaltung und Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes, die Nutzbarkeit der Naturgüter, der Erhalt der Vielfalt und Eigenart und Schönheit des Landschaftsbildes sowie deren Bedeutung für die Erholungsnutzung gewährleistet sein. Um diese Ziele zu erreichen benennt die Verordnung ausdrücklich das Verbot Magerrasen, Heiden und sonstige Ödlandflächen zu beeinträchtigen oder zu beseitigen um den Charakter des Gebiets nicht zu verändern (§ 3 Nr. 3 LSVO); ebenso darf explizit Grünland nur nach vorheriger Erlaubnis der zuständigen Naturschutzbehörde umgebrochen werden (§ 4 Abs. 1 Nr. 2 LSVO)
Schon die Formulierungen der Verordnung zeigen deutlich, dass ein Grünlandumbruch auch unter Berücksichtigung der besonderen Gegebenheiten des Gebietes, oder vielmehr gerade deswegen, nicht ohne Weiteres zulässig ist. Vielmehr geht der Verordnungsgeber davon aus, dass Grünland das Landschaftsbild in dem Bereich (mit)prägt und damit erhaltenswert sei. Dass in dem Landschaftsschutzgebiet auch eine Dominanz von Ackerflächen zu finden ist, bedeutet nicht, dass Grünland gegenüber den Ackerflächen minderwertig ist und nachrangig zu schützen ist. Vielmehr zeigt die explizite Auszählung des Umbruchsverbots mit Erlaubnisvorbehalt (in § 4 Abs. 1 Nr. 2 LSVO), dass ein weiteres Zurückdrängen des Grünlandes gegenüber dem Ackerbau gerade nicht mit dem Schutzzweck vereinbar ist.
Zwar entbindet die Ausweisung eines Schutzgebietes nicht per se von der Notwendigkeit der Überprüfung der lokalen Gegebenheiten durch die Naturschutzbehörde, dies ist dem Beklagten entgegen der Ansicht der Klägerin aber nicht vorzuwerfen. Denn das gefundene Ergebnis, wonach der Grundlandumbruch hier erheblich die Leistung- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts beeinträchtige, beruht auf einer Auswertung der vorhandenen Gutachten zur naturschutzrechtlichen Bewertung der Flächen, der Lichtbildaufnahmen und unter Berücksichtigung der Schutzziele und Anforderungen der geltenden Verordnung.
c) Dem hier angenommenen Eingriff in Natur und Landschaft steht nicht § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG entgegen. Nach § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG gilt die Wiederaufnahme einer landwirtschaftlichen Bodennutzung nicht als Eingriff, wenn sie zeitweise eingeschränkt oder unterbrochen war auf Grund der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung und wenn die Wiederaufnahme innerhalb von zehn Jahren nach Auslaufen der Einschränkung oder Unterbrechung erfolgt. Anhaltspunkte hierfür sind nicht ersichtlich. Vielmehr war die Fläche in den letzten zehn Jahren vor Erlass der streitgegenständlichen Verfügung als Reitplatz genutzt worden und gerade nicht einer landwirtschaftlichen Nutzung unterworfen.
d) Die Eingriffsqualität des Grünlandumbruchs entfällt nicht auf Grund der Landwirtschaftsklausel des § 14 Abs. 2 BNatSchG. Nach dieser Vorschrift ist u.a. die landwirtschaftliche Bodennutzung nicht als Eingriff anzusehen, soweit dabei die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden (Satz 1). Entspricht die landwirtschaftliche Bodennutzung den in § 5 Abs. 2 bis 4 BNatSchG genannten Anforderungen sowie den sich aus § 17 Abs. 2 des Bundes-Bodenschutzgesetzes (BBodSchG) und dem Recht der Landwirtschaft ergebenden Anforderungen an die gute fachliche Praxis, widerspricht sie in der Regel nicht den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege (Satz 2). Das naturschutzrechtliche Privileg für die ordnungsgemäße Landwirtschaft gilt indes nicht für solche Veränderungen der Landschaft, die eine landwirtschaftliche Nutzung erst ermöglichen oder diese effektiver gestalten sollen; die sog. Landwirtschaftsklausel will die „tägliche Wirtschaftsweise“ des Landwirts von naturschutzrechtlichen Anordnungen freistellen; dazu gehört der Wechsel einer landwirtschaftlichen Nutzungsart nicht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 4.6.2003 - BVerwG 4 BN 27.03 -, juris, Rn. 9, m.w.N.). Letzteres führte die Klägerin aber durch. Durch den Umbruch der langjährig nur als Reitplatz genutzten Fläche hat sie die Voraussetzungen für eine nunmehr intensive landwirtschaftliche Nutzung erst geschaffen.
Eine andere Beurteilung folgt nicht aus der Regelung des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Danach ist bei der landwirtschaftlichen Nutzung neben den Anforderungen, die sich aus den für die Landwirtschaft geltenden Vorschriften und aus § 17 Abs. 2 BBodSchG ergeben, als Grundsatz der guten fachlichen Praxis u.a. zu beachten, dass auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten ein Grünlandumbruch zu unterlassen ist. Entspricht eine Maßnahme den in § 5 Abs. 2 BNatSchG genannten Anforderungen nicht, liegt ein Eingriff vor (BVerwG, Urt. v. 1.9.2016 - 4 C 4.15 -, juris, Rn. 21). Der Umstand, dass – wie möglicherweise hier – Flächen, die von Grünland in Ackerland umgewandelt werden, nicht in einem der in § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG genannten Gebiete liegen, bedeutet aber nicht im Umkehrschluss, dass die Eingriffsqualität nach § 14 Abs. 2 BNatSchG dort ausgeschlossen ist. Die Annahme, dass ein Grünlandumbruch an anderen Standorten nicht der guten fachlichen Praxis und daher kraft gesetzlicher Vermutung auch nicht den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege widerspreche, würde schon voraussetzen, dass der den Umbruch durchführende Landwirt sich auf die sog. Landwirtschaftsklausel berufen kann (vgl. BayVGH, Beschl. v. 2.2.2016 - 14 ZB 15.147 -, juris, Rn. 10). Dies ist jedoch, wie oben ausgeführt, nicht der Fall.
3. Auf Rechtsfolgenseite begegnet die Entscheidung des Beklagten ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken.
a) Insbesondere ist die Entscheidung des Beklagten, die Wiederherstellung des früheren Zustandes, nämlich von Grünland zu verlangen, nicht zu beanstanden. Es kann nicht auf andere Weise als durch Wiederherstellung des früheren Zustandes ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden.
Ein rechtmäßiger Zustand kann zwar im Einzelfall auch durch nachträgliche Zulassung des Eingriffs geschaffen werden. Dies setzt aber voraus, dass der Eingriffsverursacher das Vorhaben wenigstens post factum angezeigt oder dessen Zulassung nach § 17 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG beantragt hat; andernfalls lässt sich der Verstoß gegen die formelle Genehmigungspflicht nicht beheben (OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 30.1.2018 - 2 L 56/16 -, juris, Rn. 103: in die Richtung, Siegel in: Frenz/Müggenborg, 2. Aufl. 2015, BNatSchG § 17 Rn. 50). Selbst wenn die Klägerin unter dem 8. März 2016 einen entsprechenden Antrag schriftlich bei dem Beklagten gestellt hat, ist der Eingriff nicht nachträglich zuzulassen. Die Erteilung einer für die (nachträgliche) Zulassung des Eingriffs nach § 17 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG erforderlichen Genehmigung gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG setzt voraus, dass die Anforderungen des § 15 erfüllt sind. Gemäß § 15 Abs. 2 BNatSchG ist der Verursacher des Eingriffs insbesondere verpflichtet, unvermeidbare Beeinträchtigungen auszugleichen oder zu ersetzen. Nach § 15 Abs. 5 BNatSchG darf ein Eingriff nicht zugelassen oder durchgeführt werden, wenn die Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden und nicht in angemessener Frist auszugleichen oder zu ersetzen sind und die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege bei der Abwägung aller Anforderungen anderen Belangen im Range vorgehen. Es ist indes weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass diese Voraussetzungen erfüllt sind.
b) Der Beklagte hat das Ermessen auch fehlerfrei ausgeübt. § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG räumt der Behörde bei der Entscheidung, ob sie Maßnahmen nach § 15 oder die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnet, einen Ermessensspielraum ein (vgl. Gellermann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 6/2019, § 17 Rn. 26). Eine feste Rangfolge bei dieser Wahl sieht das Gesetz nicht vor; in erster Linie sind die Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege maßgebend (OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 30.1.2018 - 2 L 56/16 -, juris, Rn. 103 mwN.). Aus der Begründung des Gesetzentwurfs vom 17. März 2009 (BT-Drs. 16/12274, S. 60), in dem es heißt, die zuständige Behörde solle Kompensationsmaßnahmen entsprechend § 15 (Satz 2 erste Alternative) oder wenn sich ein Eingriff nach Abwägung als unzulässig erweist (§ 15 Absatz 5) die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen (Satz 2 zweite Alternative), wenn eine Legalisierung des Vorhabens nicht auf andere Weise möglich ist, wird teilweise der Schluss gezogen die Wiederherstellung des früheren Zustands sei gegenüber dem Erlass von Maßnahmen subsidiär und komme daher nur als ultima ratio in Betracht (so Siegel in: Frenz/Müggenborg, 2. Aufl. 2015, BNatSchG § 17 Rn. 51). Teilweise wird aber auch die Auffassung vertreten, die Wiederherstellung des früheren Zustandes sei im Sinne der Prinzipien der Eingriffsregelung – Erhaltung des status quo – primäres Instrument zur Beseitigung der Folgen eines illegalen Eingriffs; ist sie tatsächlich möglich und erfordert sie einen verhältnismäßigen Aufwand (im Sinne eines angemessenen Verhältnisses zwischen Kosten und naturschützendem Effekt), könne der Betroffene auch nicht einwenden, Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen seien billiger (OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 30.1.2018 - 2 L 56/16 -, juris, Rn. 107 m.w.N.).
Unabhängig davon, ob bei Anwendung des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG eine bestimmte Rangfolge zu beachten ist, lässt die Entscheidung des Beklagten, die Wiederherstellung des früheren Zustandes zu verlangen, keinen Ermessensfehler erkennen; denn eine Kompensationsmaßnahme im Sinne von § 15 BNatSchG kam nach Lage der Dinge nicht in Betracht. Maßnahmen im Sinne dieser Vorschrift sind solche, die den eingetretenen Verlust im Wege der Naturalkompensation ausgleichen oder ersetzen (Gellermann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 6/2019, § 17 Rn. 25). Die Wiederherstellung des früheren Zustandes verlangt demgegenüber keine authentische Rekonstruktion des verbotswidrig beseitigten Zustandes, stattdessen ist ein in naturschutzrechtlicher Hinsicht möglichst vergleichbarer Zustand wiederherzustellen (zum Ganzen Gellermann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 6/2019, § 17 Rn. 25 m.w.N). Es ist aber nicht ersichtlich, wie die Klägerin die mit dem Verlust des Grünlandes verbundene erhebliche Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts (Verlust des Lebensraums für viele Tier- und Pflanzenarten) auf andere Weise als durch Wiederherstellung des Grünlandes auf der umgebrochenen Fläche ausgleichen oder ersetzen könnte.
c) Die angeordneten Maßnahmen verstoßen nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Maßnahme ist insgesamt geeignet, das zuvor vorhandene Grünland und damit einen Lebensraum für viele Tier- und Pflanzenarten wiederherzustellen. Dies zeigen die im Juli 2016 aufgenommenen Lichtbildaufnahmen der Fläche (Beiakte A, Bl. 60,61). Darauf ist deutlich zu sehen, dass sich die im April (Beiakte A, Bl. 15) noch öd und grasarm dargebotene Fläche in einem satten grün zeigt und mit verschiedenen Wildblumen übersäht ist.
Die Maßnahme ist auch erforderlich. Ein milderes, ebenso geeignetes Mittel das Belassen der Fläche in ihrer Eigenentwicklung, ist nicht ersichtlich.
Die Maßnahme ist verhältnismäßig im engeren Sinne. Insbesondere ist keine unzumutbare Kostenbelastung der Klägerin mit der Wiederherstellung der Fläche verbunden, da ihr etwa nicht die Vornahme einer bestimmten Neueinsaat auferlegt worden ist, sondern vielmehr nur ein „sich entwickeln lassen“ der Fläche abverlangt wird.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO. Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 57 Abs. 1 und 2 VwGO, 58 Abs. 1 VwGO, 222 Abs. 1 ZPO, § 187 188 Abs. 2, 193 BGB
§§ 83 VwGO i.V.m. §§ 17 bis 17b GVG
§ 74 VwGO
§ 294 ZPO
§ 14 BNatSchG
§ 15 BNatSchG
§ 14 BNatSchG
§ 167 VwGO
§ 17 Abs. 3 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 4 I Nr. 2 VO
§ 67 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 60 Abs. 1 VwGO
§ 74 Abs.1 VwGO
§ 85 Abs. 2 ZPO
§ 60 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 60 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 32 Abs. 1 Satz 1 NAGBNatSchG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG
§ 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG
§ 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG
§ 14 Abs. 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 1 BNatSchG
§ 2 Abs. 2 LSVO
§ 3 Nr. 3 LSVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 2 LSVO
§ 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 2 BNatSchG
§ 5 Abs. 2 bis 4 BNatSchG
§ 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG
§ 17 Abs. 2 BBodSchG
§ 5 Abs. 2 BNatSchG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG
§ 15 Abs. 2 BNatSchG
§ 15 Abs. 5 BNatSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 1 Abs. 4 der Verordnung
§ 2 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: VII ZB 30/93
3 C 37.00
6 C 20.02
8 C 32.12
4 C 4/18
4 K 13.15
4 LA 275/14
2 L 56/16
4 A 18.99
4 BN 27.03
4 C 4.15
14 ZB 15.14