Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-12-05, Aktenzeichen 4 L 278/22
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2022:1205.4L278.22.00

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 113.575,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die sofort vollziehbar erklärte Aussetzung einer Akkreditierung.
Mit Bescheid vom 7. April 2017 erteilte die Deutsche Akkreditierungsstelle (im Folgenden: DAkkS) der weltweit als Zertifizierungsunternehmen tätigen Antragstellerin die unbefristete Akkreditierung als Zertifizierungsstelle für Produkte, Prozesse und Dienstleistungen nach der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 (Konformitätsbewertung – Anforderungen an Stellen, die Produkte, Prozesse und Dienstleistungen zertifizieren, im Folgenden: DIN). Die Akkreditierung betrifft die Bereiche Lebensmittelverarbeitung in allen Produktkategorien auf der Grundlage des IFS Food Standards, Version 7, Handel von Lebensmitteln und anderen Produkten auf der Grundlage des IFS Broker Standards, Version 3, die Lagerung, Transport und Logistik von Lebensmitteln und anderen Produkten auf der Grundlage des IFS Logistic Standards, Version 2, die Beurteilung von Produkten/Prozessen von Lieferanten, die Haushalts- und Körperpflegeprodukte herstellen, auf der Grundlage des IFS HPC Standards, Version 2, IFS Wholesale/Cash & Carry Version 2 (Großhandel), IFS PACSecure v1 (Qualität von und Sicherheit von Verpackungsmaterial). Mit Bescheid vom 30. Juni 2021 änderte die DAkkS auf Antrag der Antragstellerin den Geltungsbereich der Akkreditierung und stellte hierüber eine Urkunde aus. Nunmehr erstreckt sich die Akkreditierung für Lagerung, Transport und Logistik von Lebensmitteln und anderen Produkten auf der Grundlage des IFS Logistics Standards, Version 2, IFS Logistics Standard, Version 2.2 und für die Auditierung von Qualität und Sicherheit von Verpackungsmaterialien auf der Grundlage des IFS PACsecure Standards, Version 1, IFS PACsecure Standard, Version 1.1.
Geschäftsführer der Antragstellerin ist Herr W... L... , der zugleich deren Zertifizierungsstellenleiter ist; Frau I... hat Einzelprokura für die Antragstellerin; sie agiert als stellvertretende Zertifizierungsstellenleiterin. Beide Personen haben im Rahmen einer daneben ausgeübten selbständigen Tätigkeit unter den Firmen „M... “ und „M... “ interne Audits und Beratungstätigkeiten für Firmen der Lebensmittelbranche und im Zusammenhang mit Warenrückrufen durchgeführt. Die Firmen bieten Beratung, Coaching, interne Audits und Lieferantenaudits an; die Antragstellerin selbst bietet ebenfalls interne Audits an. Ausweislich eines von der Antragstellerin am 20. Mai 2021 gefertigten Screenshots der Homepage der „M... “ wurde das Tätigkeitsfeld wie folgt beschrieben: „Beratung, Coaching, interne Audits und Lieferantenaudits im Bereich Lebensmittel. Verpackung und Konsumerprodukte, Consultation, Coaching and First/Second Party Audits for Food, Packaging and Consumer Products“. Nach den Feststellungen des Begutachters Herrn Marco Stöhr vom selben Tag wurde der Hinweis auf Beratung und Coaching am selben Tag entfernt.
Im Rahmen der Überwachung der Akkreditierung führte die DAkkS im Mai 2021 eine Wiederholungsbegutachtung in Form einer Fernbegutachtung durch die Begutachter R... (DAkkS-Systembegutachter) und I... F... (DAkkS-Fachbegutachterin) durch. Dabei stellten die Begutachter in 14 Berichten sog. Abweichungen fest, von denen zunächst nur eine als kritisch eingestuft wurde (Nr. 1/11). Die Abweichungen von der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 betreffen die Handhabung der Unparteilichkeit (unzulässige Beratung durch Schlüsselpersonal der Zertifizierungsstelle und unzulässige Durchführung von Beratung und internen Audits bei Kunden der Zertifizierungsstelle) sowie die Managementsystemanforderungen. Die Abweichungen sollten danach binnen zweier Monate behoben werden.
Hierzu angehört, äußerte sich die Antragstellerin mit Schreiben vom 17. Juni 2021 im Wesentlichen dahingehend, die in den Abweichungsberichten vorgenommene Bewertung des festgestellten Sachverhalts sei unzutreffend. So sei die Annahme falsch, die Überprüfung des Managementsystems als Bestandteil eines IFS Audits und damit jedes interne Audit sei entgegen Ziff. 4.2.6. lit. e) der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 nicht normkonform. Damit treffe nicht zu, dass sie in unzulässiger Weise auf Ihrer Homepage für Beratung werbe und hierdurch gegen Ziff. 4.2.9 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 verstoße. Es widerspreche auch nicht den Anforderungen an die Unparteilichkeit, dass Frau I... und Herr W... gleichzeitig in Unternehmensberatungen tätig seien und zugleich die Leitung der Antragstellerin innehätten. Im Abweichungsbericht Nr. 2/11 werde bereits der Sachverhalt falsch dargestellt. Sie habe selbst zu keinem Zeitpunkt behauptet, überhaupt keine Beratung angeboten oder durchgeführt zu haben. Im Gegenteil habe sie stets durch Vorlage der „Risikomatrix zur Bewertung von Interessenkonflikten“ klargestellt, dass sie Beratungsleistungen nur solchen Kunden anbiete, die nicht Zertifizierungskunden der Zertifizierungsstelle seien. Dies stelle aber keine Beratungsleistungen dar, die unter Ziff. 4.2 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 fielen. Beide Abweichungsberichte gingen von einem unzutreffenden und von den internationalen und europäischen Normvorgaben abweichenden Verständnis der Begriffe „Beratung“ und „Kunde“ aus. Zu der in den Abweichungsberichten geforderten Korrektur sei sie aber nur dann verpflichtet, wenn ihr Vorgehen im Lichte der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 Ausweis von fehlender Kompetenz für die von ihr durchgeführte Konformitätsbewertungstätigkeit wäre oder sie ihre Verpflichtungen gravierend verletzt hätte. Das sei aber nicht der Fall.
Unter dem 21. September 2021 nahm die Antragstellerin, die die in den Abweichungsberichten Nr. 1/11, Nr. 2/11 und Nr. 6/11 festgestellten Abweichungen nicht behoben hatte, erneut Stellung. Im Wesentlichen stellte sie sich auf den Standpunkt, sie dürfe auch dann, wenn sie eine akkreditierte Zertifizierungsstelle betreibe, zugleich Beratung gegenüber solchen Kunden anbieten, denen gegenüber sie keine Zertifizierungsleistungen erbringe. Ebenso dürfe ihr Personal, unabhängig von der Entscheidungsebene, im Auftrag der Zertifizierungsstelle Beratung gegenüber solchen Kunden erbringen, die nicht Zertifizierungskunden der Zertifizierungsstelle seien. Dies verstoße nicht gegen den Grundsatz der Unparteilichkeit. Sie müsse nach Ziff. 4.2.8 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 allein sicherstellen, dass ihre beiden Gesellschafter, Frau I... und Herr L... , nicht gleichzeitig zur Leitung ihrer Zertifizierungsstelle gehörten und an den Tätigkeiten der getrennten juristischen Personen beteiligt seien. Das Personal der Einzelfirmen dürfe nicht in die Leitung der Zertifizierungsstelle und in die Zertifizierungsentscheidung einbezogen sein. Alle diese Voraussetzungen erfülle sie. Aus Ziff. 4.2.8 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 lasse sich schon dem Wortlaut nach kein Verbot von Beratung durch Berater/Reviewer oder Entscheider ableiten. Auch erfüllten sämtliche Regelungen im Qualitätsmanagementhandbuch die Anforderungen der Ziff. 4.2.8 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013. Die technische Norm DIN EN ISO/IEC 17065:2013 könne vor dem Hintergrund der klarstellenden Ausführungen des technischen Komitees ISO/CASCO nicht anders verstanden werden. Damit missachte sie weder normative Vorgaben oder sonstige Hinweise auf eine mangelnde Kompetenz, weshalb keine Abweichung vorliege.
Mit Schreiben vom 27. Dezember 2021 gab die DAkkS der Antragstellerin Gelegenheit, sich zu der beabsichtigten Aussetzung ihrer Akkreditierung zu äußern. Dabei führte die DAkkS im Wesentlichen aus: Der Begutachter M... habe nicht festgestellt, dass die Anforderungen an die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit nach der Ziff. 4.2.6. der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 durch die internen Regelungen sichergestellt seien. Ein Rückgriff auf Ziff. 4.2.6 lit. d) der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 scheide aus, da die Regelungen von Ziff. 4.2.8 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 einen eigenen und abschließenden Regelungsgehalt hätten. Bei der Ziff. 4.2.8 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 handele es sich um ein Totalverbot, welchem nicht mit Risikominimierungsmaßnahmen, sondern nur mit Risikobeseitigungsmaßnahmen begegnet werden müsse. Der Wortlaut spreche nicht von Beratung für die eigenen Kunden, sondern schlicht von Beratung. Die Beratung sei also unabhängig vom Kundenkreis der Konformitätsbewertungsstelle. Ausreichend sei eine weitestgehend einschlägige Beratung, die hier durch die Tätigkeiten der M... gegeben sei. Ein Rückgriff auf die Regelungen der Ziff. 4.2.10 und 7.13.6 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 scheide ebenfalls aus.
Die Argumentation der Antragstellerin, wonach die Zertifizierungsstelle einerseits Zertifizierungskunden und andererseits Beratungskunden haben könne, sei nicht nachvollziehbar. Da die Vorschriften der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 ausschließlich Anforderungen an Zertifizierungsstellen aufstelle und keinen weiteren Regelungsbereich habe, könne eine akkreditierte Zertifizierungsstelle keine anderen Kunden als Zertifizierungskunden haben. Damit dürfe eine akkreditierte Zertifizierungsstelle ihre Kunden nicht beraten. Da es sich bei der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 um eine Produktzertifizierungsnorm und nicht ausschließlich um die Zertifizierung von Managementsystemen handele, verbiete Ziff. 4.2.6 lit. e) der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 folgerichtig die Beratung für Managementsysteme und interne Audits. Etwas anderes als Beratung könne in dieser Dienstleistung der Antragstellerin nicht gesehen werden. Ein gemeinsamer Vertrieb von Zertifizierungs- und Beratungsleistungen stelle einen Verstoß gegen Ziff. 4.2.9 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 dar.
Mit Schreiben vom 1. Juni 2022 führte die Antragstellerin aus, sie halte sich hinsichtlich internationaler und europäischer Dokumente zu Akkreditierungen stets auf dem Laufenden. Hierzu gehöre das Nachverfolgen von EA Guidelines und ISO Casco Dokumenten wie die Beobachtung von Veröffentlichungen der DAkkS selbst. Sie habe nie eine Mitteilung erhalten, wonach auch die Beratung von solchen Unternehmen unzulässig sei, die keine Zertifizierungskunden seien, und dass auch die Beratung hinsichtlich solcher Inhalte unzulässig sei, für die sie nicht akkreditiert sei. Unter „Beratung“ seien unterstützende Dienstleistungen für Unternehmen außerhalb eines Management-Systemaufbaus zu verstehen. Hierzu gehörten Mitarbeitercoaching, Teamanalysen, die Zusammenfassung und Bereitstellung von öffentlich verfügbaren Informationen, Prozessanalysen bei Lieferanten der Kunden, Probeentnahmekontrollen bei Lieferanten der Kunden auf Einhaltung der Vorgaben des Kunden und die Zusammenarbeit mit IFS. Unter „internen Audits“ seien Audits nach den IFS Checklisten, Food Defense Challenge, Hygienebegehungen und andere interne Audits zu verstehen. Diese Audits würden als sog. „GAP-Analysen“ durchgeführt; sie selbst sei in die Abarbeitung der von ihr festgestellten Abweichungen nicht eingebunden.
Nachdem der Akkreditierungsausschuss der DAkkS zu der Entscheidung gekommen war, auch die Abweichungen Nr. 2/11 und Nr. 6/11 nunmehr als kritisch zu bewerten, setzte die DAkkS mit Bescheid vom 14. Juni 2022 die der Antragstellerin mit Bescheid vom 7. April 2017 erteilte Akkreditierung als Zertifizierungsstelle für Produkte, Prozesse und Dienstleistungen für die Bereiche
1. Lebensmittelverarbeitung in allen Produktkategorien auf der Grundlage des IFS Food Standards, Version 7;
2. Handel von Lebensmitteln und anderen Produkten auf der Grundlage des IFS Broker Standards, Version 3;
3. Lagerung, Transport und Logistik von Lebensmitteln und anderen Produkten auf der Grundlage des IFS Logistics Standards, Version 2;
4. Beurteilung von Produkten/Prozessen von Lieferanten, die Haushalts- und Körperpflegeprodukte herstellen, auf der Grundlage des IFS HPC Standards, Version 2;
5. Auditierung von Qualität und Sicherheit von Verpackungsmaterialien auf der Grundlage des IFS PACsecure Standards, Version 1;
6. Großhandel, Verteilung und Behandlung von Lebensmitteln sowie Großhandel und Verteilung von anderen Produkten auf der Grundlage des IFS Wholesale/Cash & Carry Standards, Version 2;
mit sofortiger Wirkung aus. Während der Zeit der Aussetzung dürfe die Antragstellerin keine Zertifizierungen und Überwachungen vornehmen. Die Kunden seien über die Aussetzung unverzüglich in Kenntnis zu setzen und müssten ihrerseits den Verweis auf die Akkreditierung beseitigen, sofern es sich um zukunftsbezogene und überwachungspflichtige Konformitätsaussagen handele. Die DAkkS entzog zudem die Erlaubnis zur Verwendung des Akkreditierungssymbols für die vorgenannte Akkreditierung während der Zeit der Aussetzung. Das Akkreditierungssymbol sei aus allen genutzten Medien (Briefbögen, Zertifikaten etc.) mit Zustellung des Bescheides zu entfernen und die den Kunden erteilten Zertifikate mit Akkreditierungssymbol seien unverzüglich aus dem Markt zu entfernen. Die DAkkS ordnete die sofortige Vollziehung der Maßnahmen an und forderte die Antragstellerin zugleich auf, die bisherige Akkreditierungsurkunde mit der Urkundennummer I... einschließlich der Urkundenanlage innerhalb von zwei Wochen nach Zugang des Bescheides zurückzugeben.
Zur Begründung verwies die DAkkS darauf, dass die Antragstellerin als Konformitätsbewertungsstelle nicht mehr über die Kompetenz verfüge, eine bestimmte Konformitätsbewertungstätigkeit auszuführen. Sie erfülle die Anforderungen der Ziff. 4.2.1, 4,2.2, 4.2.3, 4.2.4, 4.2.6, 4.2.8, 4.2.9, 8.1.1 und 8.1.2 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 nicht mehr. Es bestünden gravierende Kompetenzmängel in Bezug auf die Unparteilichkeit, da die Antragstellerin nicht sicherstelle, weder selbst zu beraten, noch interne Audits anzubieten; sie habe dies auch nicht für die Leitung der Zertifizierungsstelle und die Bewerter/Entscheider im Zertifizierungsprozess sichergestellt. Da die Antragstellerin auch nicht unbeabsichtigt vorgehe, sondern nach eigenen Angaben aufgrund eines vom Wortlaut der Norm abweichenden Verständnisses der Norm, liege darin eine gravierende Pflichtverletzung im Sinne von Art. 5 Abs. 4 2. Alt. der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über die Vorschriften für die Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang mit der Vermarktung von Produkten und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 339/93 des Rates (ABl. L 218 vom 13. August 2008, S. 30; im Folgenden: VO). Da die Antragstellerin keinerlei Anstrengungen nachgewiesen habe, die Nichtkonformitäten zu beheben, sei davon auszugehen, dass sie auch zukünftig nicht bereit sei, einen normkonformen Zustand herzustellen.
Die Weigerung, die von der DAkkS festgestellte Nichtkonformität unverzüglich zu beseitigen, sei ebenfalls eine gravierende Pflichtverletzung. Denn die Antragstellerin habe sich mit dem Antrag auf Akkreditierung verpflichtet, die Akkreditierungsanforderungen für den Geltungsbereich, für den die Akkreditierung beantragt oder erteilt worden sei, fortlaufend zu erfüllen und dies nachzuweisen. Dies schließe die Zustimmung ein, sich an Änderungen der Akkreditierungsanforderungen anzupassen. Auch sog. Beratungskunden seien als Kunden der Zertifizierungsstelle anzusehen. Das Verbot der Beratung erstrecke sich aber auf jeden möglichen Kunden der Zertifizierungsstelle als juristische Person. Hierfür gebe es entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch eine sachliche Rechtfertigung. Die Vorschriften normierten ein umfassendes Verbot des Angebots oder der Erbringung von „Beratung" mit fachlichem Bezug zu möglichen Gegenständen der Konformitätsbewertung. Dies schütze eine der wichtigsten Kompetenzausprägungen unabhängiger Zertifizierungsstellen. Damit werde sichergestellt, dass die unabhängige Zertifizierungsstelle die im Zertifizierungsverfahren erlangten vertraulichen Informationen nicht anderweitig verwende. Um in die Tätigkeiten der Zertifizierung und ihre Ergebnisse zu vertrauen, müssten die Zertifizierungsstellen und ihr Personal unparteiisch sein. Dies könne aber nicht sichergestellt werden, wenn eine Zertifizierungsstelle Know-how und geschäftskritische Informationen quer durch die Lieferkette erlange und dann im eigenen wirtschaftlichen Interesse im Rahmen von Beratungsaufträgen einer zweiten Verwertung zuführen dürfte. Allein der Eindruck, dass ein solches Risiko bestehen könnte, gefährde die Funktionsfähigkeit des Gesamtsystems der akkreditierten Konformitätsbewertung und beschädige massiv die Reputation des Systems. Nur wenn dieses Vertrauen bestehe, würden die Kunden der Zertifizierungsstelle auch sensible und geschäftskritische Informationen vollständig offenlegen, damit die Konformitätsbewertungsstelle in eigener Verantwortung auf alle notwendigen Informationen zugreifen könne. Das Beratungsverbot solle den schädlichen Anschein einer Parteilichkeit einer Zertifizierungsstelle vermeiden, wenn die Repräsentanten und das Schlüsselpersonal der Zertifizierungsstelle zugleich Beratungsleistungen erbrächten. Die Beratung stelle im Gegensatz zur Zertifizierung keine objektive Tätigkeit dar, sondern sei darauf ausgelegt, einseitig die Interessen des Beratungskunden zu vertreten. In Folge der Abweichungen stelle die Aussetzung das mildeste Mittel dar, weil die Antragstellerin bereits durch den Nachweis der Behebung der Nichtkonformitäten die Akkreditierung fortsetzen könne. Die Aussetzung werde nach sechs Monaten überprüft. Erst wenn in dieser Zeit die Kompetenz nicht wiederhergestellt werden könne, drohe eine endgültige Zurückziehung der Akkreditierung. Die sofortige Vollziehung begründete die DAkkS mit dem hohen Stellenwert der Lebensmittelsicherheit. Die gesetzliche Pflicht zur europaweiten Anerkennung der Bestätigungen dieser Konformitätsbewertungsstelle müsse im Fall gravierender Mängel und Pflichtverletzungen besonders effektiv durchgesetzt werden. Andernfalls lasse sich der Schutz für Leib und Leben auch in anderen Mitgliedsstaaten nicht gewährleisten.
Hiergegen legte die Antragstellerin unter dem 15. Juni 2022 Widerspruch ein und bat zugleich um Aussetzung der Vollziehung. Am selben Tag hat die Antragstellerin um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Zur Begründung führt sie aus: Bei der Begutachtung im Jahre 2016 seien keine Mängel festgestellt worden. Die in den Abweichungsberichten festgestellten Non-Konformitäten resultierten aus einem unzutreffenden und von den internationalen und europäischen Normvorgaben abweichenden Verständnis der Begriffe „Beratung“ und „Kunde“ im Sinne der DIN EN ISO/IEC 17065:2013. Die DAkkS erhebe unzutreffende Täuschungsvorwürfe, und sie habe in unzulässiger Weise nicht-kritische zu kritischen Abweichungen hochgestuft. Tatsächlich bestehe ihre (eigene) Kompetenz ununterbrochen; sie sei auch über die Rechtslage bestens informiert und achte auf die Wahrung der Unparteilichkeit. Sie habe nie gegen die Vorgaben der Unparteilichkeit verstoßen oder Geheimnisse eines Marktteilnehmers an einen anderen verraten. Sie habe auch die Normvorgaben im Rahmen einer Zertifizierung stets beachtet. Sämtliche gegenteiligen Behauptungen der Antragsgegnerin seien substanzlos. Das gelte auch für den zwischenzeitlich erhobenen Vorwurf einer Täuschung.
Sie verfüge über die Kompetenz, ihre Konformitätsbewertungstätigkeit auszuführen. Der Antragsgegnerin stehe bei der Bewertung der Kompetenz kein Beurteilungsspielraum zu. Hierbei handele es sich um die fachlich überprüfbare Beurteilung der Übereinstimmung mit einer technischen Norm. Die Antragsgegnerin könne also lediglich prüfen, ob die Anforderungen der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 erfüllt seien. Sie dürfe die Akkreditierung nicht auf Basis bloßer Unterstellungen und Mutmaßungen entziehen. Sie selbst habe ihre Verpflichtungen auch nicht verletzt, insbesondere nicht in gravierender Weise. Sie habe nicht bewusst die für ihre Tätigkeit wesentlichen normativen Vorgaben missachtet. Sie sei vielmehr bemüht, die Normforderungen der DIN EN ISO/IEC 17065 stets einzuhalten. Eine fahrlässige, geschweige denn eine vorsätzliche Pflichtverletzung sei bereits vor diesem Hintergrund nicht feststellbar; es seien lediglich unterschiedliche Rechtsauffassungen gegeben. Der Aussetzungsbescheid gehe zum Teil von falschen Tatsachen aus. Dies führt die Antragstellerin im Einzelnen aus (Bl. 17 – 19 der Antragsschrift). Die Bewertung, wonach die Überprüfung des Managementsystems als Bestandteil eines IFS Audits und damit jedes interne Audit gegen Ziff. 4.2.6 lit. e) der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 verstoße, sei fehlerhaft. Diese Norm sei auf die Fragestellung der von ihren Gesellschaftern durchgeführten internen Audits schon nicht anwendbar. Gleiches gelte für den Vorwurf, die Durchführung von internen Audits stelle als Vorbereitung auf ein Zertifizierungsaudit stets Beratung dar, weshalb sie gegen Ziff. 4.2.9 des genannten Normwerks verstoße. Es widerspreche ebenso nicht den Unparteilichkeitsanforderungen der Ziff. 4.2.8 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013, Frau I... und Herr W... gleichzeitig in Unternehmensberatungen tätig und ihre Leitung innehätten. Auch zu diesen Fragestellungen trägt die Antragstellerin auf den S. 20 – 23 im Detail vor. Sie wahre auch die Unparteilichkeitsanforderungen der Ziff. 4.2.8 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013.
Zum Begriff des „Kunden“ führt die Antragstellerin aus: Anders als die DAkkS meine, sei nicht jeglicher Kunde der juristischen Person „6... “ ein Kunde der Zertifizierungsstelle. Sie könne daher ohne Widerspruch zur DIN EN ISO/IEC 17065:2013 zugleich weitere Tätigkeiten und Dienstleistungen anbieten und ausüben. Ein Kunde im Sinne der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 sei nur ein Zertifizierungskunde. Dies folge aus der Definition in Ziff. 3.1 DIN EN ISO/IEC 17065:2013. Damit sei kein Kunde gemeint, der Konformitätsbewertungen oder Beratung erbitte, ohne Zertifizierungsleistungen der Zertifizierungsstelle zu erfragen oder zu erhalten. Dies habe eine Anfrage bei dem bei der ISO gebildeten ISO-Ausschuss CASCO ergeben. Es müsse lediglich eine Risikoidentifizierung und gegebenenfalls eine Risikobeseitigung oder -minimierung stattfinden. Sie selbst habe zu keiner Zeit zeitgleich im selben Betrieb Zertifizierungsleistungen im Rahmen einer Zertifizierung im akkreditierten Bereich erbracht und im Auftrag eines Unternehmens oder Betriebs in diesem Betrieb interne Audits oder Lieferantenaudits erbracht. Seit Ende Mai 2021 biete sie überhaupt keine internen Audits mehr an. Aus der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 folge kein undifferenziertes Beratungsverbot. Die Ziff. 4.2.6 lit. d) und e) DIN EN ISO/IEC 17065:2013 seien vorliegend nicht einschlägig; sie dürfe daher Beratungen und interne Audits gegenüber Nicht-Zertifizierungskunden erbringen. Denn die Ziffern 4.2.6 lit. d) und e) beträfen nicht die Gesellschafter bzw. die Einzelfirmen M... der Gesellschafter der Antragstellerin, da diese Firmen nicht Teile der Antragstellerin sind bzw. nicht im Eigentum der Antragstellerin und nicht unter der juristischen Kontrolle der Antragstellerin stehen. Sie stünden nicht in ihrem Allein- oder teilweisen Eigentum, sondern im Alleineigentum jeweils eines Gesellschafters. Es gebe kein herrschendes Unternehmen. Daher seien nur die Ziff. 4.2.7 und 4.2.8 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 auf die M... der Gesellschafter bzw. hinsichtlich der Frage der Einsatzmöglichkeiten dieser Gesellschafter anzuwenden. Ohnehin folge aus der Ziffer 4.2.8 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 kein umfassendes Beratungsverbot. Zum einen umfasse die Regel nicht Fälle der Zertifizierung von Prozessen, zum anderen sei nur die gleichzeitige Beratung und Zertifizierung ausgeschlossen. Das Beratungsverbot gelte darüber hinaus nicht für interne Audits. Jedenfalls sei die Abweichung Nr. 1/11 nicht als kritisch einzustufen, da der Geschäftsführer im Abschlussgespräch mitgeteilt habe, vorrübergehend auf die monierten Tätigkeiten verzichten zu wollen. Die Aussetzung der Akkreditierung sei unverhältnismäßig, da gegenüber der Erstakkreditierung keine Änderung der Tatsachenlage eingetreten sei. Die Antragstellerin habe daher auf den Fortbestand vertrauen dürfen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung hätte zumindest auf den hier relevanten Teil der Akkreditierung beschränkt werden müssen. Eine Gefahr für Leib und Leben sei nicht erkennbar. Selbst bei Annahme offener Erfolgsaussichten überwiege das Aussetzungsinteresse, da die europäischen Vorgaben weiterhin eingehalten würden. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei ohnehin nicht hinreichend begründet worden.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 15. Juni 2022 gegen den Bescheid der Deutschen Akkreditierungsstelle vom 14. Juni 2022 (ZE-20418-01 2021 W) wiederherzustellen,
hilfsweise,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 15. Juni 2022 gegen den Bescheid der Deutschen Akkreditierungsstelle vom 14. Juni 2022 (ZE-20418-01 2021 W) anzuordnen,
äußerst hilfsweise,
festzustellen, dass ihr Widerspruch vom 15. Juni 2022 gegen den Bescheid der Deutschen Akkreditierungsstelle vom 14. Juni 2022 (ZE-20418-01 2021 W) aufschiebende Wirkung hat,
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie verteidigt die ergangene Entscheidung. Maßgeblich für die Entscheidung seien die drei festgestellten und die Unparteilichkeit der Antragstellerin betreffenden Abweichungen (Non-Konformitäten). Die Feststellungen im Abweichungsbericht Nr. 1/11 rechtfertigten die Annahme offensichtlicher Verstöße gegen die Ziff. 4.2.6., 4.2.8. und 4.2.9. der DIN EN ISO/IEC 17065:2013. Es liege eine nach den Normanforderungen nicht zulässige Beratungstätigkeit von Schlüsselpersonal der Zertifizierungsstelle vor; zugleich finde eine nach den Normanforderungen nicht zulässige Beratung und Durchführung interner Audits bei Kunden der Zertifizierungsstelle statt oder könne jedenfalls stattfinden. Näheres hierzu führt die Antragsgegnerin auf den Seiten 5 – 10 ihres Erwiderungsschriftsatzes auf. Im Abweichungsbericht Nr. 2/11 werde eine Arbeitsweise der Antragstellerin geschildert, die von den Anforderungen in den Ziff. 4.2.1, 4.2.2, 4.2.3; 4.2.4 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 abweiche. Die Antragstellerin habe nicht nachweisen können, dass sie Gefährdungen der Unparteilichkeit gemäß Ziff. 4.2.4 der ISO/IEC 17065:2013 systematisch erkannt und beseitigt habe. Die Zertifizierungstätigkeit müsse aber unparteiisch durchgeführt werden. Keinesfalls dürfe die Zertifizierungsstelle kommerziellen, finanziellen oder sonstigen Druck zulassen, der ihre Unparteilichkeit gefährde. Die Zertifizierungsstelle müsse nachweisen können, dass sie ein Risiko für ihre Unparteilichkeit beseitige oder minimiere. Nach den Feststellungen im Abweichungsbericht Nr. 6/11 habe die Antragstellerin schließlich im Qualitätsmanagementhandbuch mehrfach unstimmige oder nicht mehr aktuelle Angaben gemacht und damit gegen die Ziff. 8.1.1 und 8.1.2 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 verstoßen. Damit lägen tatbestandlich die Voraussetzungen für die Aussetzungsentscheidung vor. Tatsächlich komme ihr bei der Bewertung der Abweichungen ein Beurteilungsspielraum zu. Dafür spreche, dass die technischen Normen an vielen Stellen nur sehr allgemein gehaltene Anforderungen formulierten, die sowohl durch die Begutachter im Rahmen der Begutachtung als auch durch die Mitglieder des Akkreditierungsausschusses für den konkreten Einzelfall und für den jeweiligen technischen Sektor individuelle angewendet werden müssten, werde ein hohes Maß an sachverständiger Bewertung gefordert. Auch habe die Entscheidung über die Erteilung oder Aussetzung einer Akkreditierung den Charakter einer Gremienentscheidung, weil mehrere sachverständige Begutachtende die Einhaltung aller Anforderungen bei der Konformitätsbewertungsstelle prüften und nach eigenem Sachverstand Abweichungen feststellten und auf dieser Berichtsgrundlage der Akkreditierungsausschuss als Gremium die einheitliche Kollegialentscheidung treffen müsse, die ähnlich einer Prüfungssituation nicht in allen Aspekten einer Nachkontrolle unterliegen könne. Hierauf komme es allerdings im vorliegenden Fall nicht streitentscheidend an, weil der Normverstoß offensichtlich sei. Die Ziff. 4.2.6. und 4.2.8. der DIN EN ISO/IEC 17065:2013 legten ein umfassendes Verbot des Angebotes oder der Erbringung von Beratung mit fachlichem Bezug zu möglichen Gegenständen der Konformitätsbewertung (hier: Lebensmittelprodukten) durch die Leitung der Zertifizierungsstelle und das Personal fest, das in die Bewertung und Entscheidung über die Zertifizierung einbezogen ist. Auch der Begriff der Beratung sei eindeutig definiert. Die Unparteilichkeit bezeichne die Anwesenheit von Objektivität und die Abwesenheit von Interessenkonflikten. Hierzu zähle u.a. das gebot der Abstandswahrung. Kein Kunde werde der Zertifizierungsstelle uneingeschränkten Zugang zu allen erforderlichen Informationen verschaffen, wenn die Leitung der Zertifizierungsstelle oder anderes Schlüsselpersonal Know-how und geschäftskritische Informationen quer durch die Lieferkette erlangen könnten und sodann im eigenen wirtschaftlichen Interesse im Rahmen von Beratungsaufträgen einer zweiten Verwertung zuführen dürften. Allein der Eindruck, dass ein solches Risiko bestehen könnte, gefährde die Funktionsfähigkeit des Gesamtsystems der akkreditierten Konformitätsbewertung und beschädige massiv die Reputation des Akkreditierungssystems. Das Angebot interner Audits verstoße ausdrücklich gegen die Ziff. 4.2.6 der DIN EN ISO/IEC 17065:2013. Daran ändere auch die Umbenennung in „GAP-Analyse“ seitens der Antragstellerin nichts. Diese Ausführungen vertieft die Antragsgegnerin auf S. 20 - 23 ihrer Antragserwiderung. Die Antragstellerin erkenne die Bedeutung der festgestellten Abweichungen und der Forderung der Norm nach Unparteilichkeit grundsätzlich nicht an und erfülle deshalb ein entscheidendes Kriterium für das erforderliche Qualitätsniveau einer akkreditierten Stelle nicht. Aufgrund ihres fehlerhaften Verständnisses von den Anforderungen an ihre Unparteilichkeit verfüge sie nicht mehr über die Kompetenz, Zertifizierungsleistungen im Bereich der Lebensmittelsicherheit auszuführen. Sie sei nicht willens, die Anforderungen an ihre Unparteilichkeit zu erfüllen. Damit stelle sich die Aussetzungsentscheidung insgesamt als erforderlich dar. Sie stehe mit den Grundrechten der Antragstellerin in Einklang. Sie habe genügend Zeit gehabt, die festgestellten Mängel zu beheben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags nimmt das Gericht Bezug auf den Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin und den Inhalt der Streitakte, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig, aber unbegründet.
1. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheids entspricht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Danach ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Diesen Erfordernissen genügt der angefochtene Bescheid. Darin wird zum einen ausgeführt, dass die sofortige Vollziehung zur effektiven Durchsetzung des Europarechts geboten sei. Zum anderen begründet die DAkkS die Anordnung mit den erheblichen Risiken für Leib und Leben, denen im Bereich der Lebensmittelsicherheit europaweit begegnet werden müsse. Diese Ausführungen genügen den gesetzlichen Vorgaben, weil die Antragsgegnerin damit hinreichend deutlich und einzelfallbezogen zu erkennen gegeben hat, dass sie das öffentliche Interesse am Schutz des Marktes besonders hoch gewichtet hat und sie sich des Ausnahmecharakters der Anordnung bewusst war. Auf die inhaltliche Überzeugungskraft kommt es an dieser Stelle nicht an.
2. Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung wird sich der angegriffene Bescheid mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtmäßig erweisen, so dass das Gericht unter Berücksichtigung der jeweils betroffenen Interessen im Rahmen seiner Ermessensentscheidung von einer Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin absieht.
Rechtsgrundlage für die Aussetzungsentscheidung ist Art. 5 Abs. 4 VO. Danach trifft eine nationale Akkreditierungsstelle innerhalb einer angemessenen Frist alle geeigneten Maßnahmen, um die Akkreditierungsurkunde einzuschränken, auszusetzen oder zurückzuziehen, wenn sie feststellt, dass eine Konformitätsbewertungsstelle, der eine Akkreditierungsurkunde ausgestellt wurde, nicht mehr über die Kompetenz verfügt, eine bestimmte Konformitätsbewertungstätigkeit auszuführen, oder ihre Verpflichtungen gravierend verletzt hat. Diese Voraussetzungen liegen hier bei summarischer Prüfung vor (a). Zudem besteht auch in der Sache ein sofortiges Vollziehungsinteresse (b).
a) Die Antragstellerin verfügt bei der im vorläufigen Rechtsschutz nur möglichen summarischen Prüfung nicht mehr über die Kompetenz, eine bestimmte Konformitätsbewertungstätigkeit auszuführen.
(1) Unschädlich ist, dass die Aussetzung einer erteilten Akkreditierung weder im Verwaltungsverfahrensgesetz eine allgemeine Grundlage findet noch spezialgesetzlich im Gesetz über die Akkreditierungsstelle vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2625) – AkkStelleG – näher geregelt ist. Art. 5 Abs. 4 VO geht als unmittelbar geltendes Unionsrecht nach Art. 288 UAbs. 2 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union dem nationalen Verwaltungsverfahrensgesetz vor (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Dezember 2016 – OVG 1 B 26.14 – juris, Rn. 38 m.w.N. und Beschluss der Kammer vom 27. April 2017 – VG 4 L 1003.16 –). Die Aussetzung ist eine Maßnahme eigener Art, die in der technischen Norm EN ISO/IEC 17011:2004 über Allgemeine Anforderungen an Akkreditierungsstellen, die Konformitätsbewertungsstellen akkreditieren – einer harmonisierten Norm der Europäischen Union (vgl. Mitteilung der Kommission, ABl. EU 2015 C 54, S. 129) – definiert ist als einen „Prozess, eine Akkreditierung zeitweise, entweder völlig oder für einen Teil des Akkreditierungsbereiches, für ungültig zu erklären“ (vgl. DAkkS, Dokument 71 SD 0 001 vom 29. August 2012 über Allgemeine Regeln zur Akkreditierung von Konformitätsbewertungsstellen, S. 11).
(2) Die Antragsgegnerin ist infolge der Beleihung durch § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Beleihung der Akkreditierungsstelle nach dem Akkreditierungsstellengesetz vom 21. Dezember 2009 (BGBl. I 2009, 3962) mit den Aufgaben der (deutschen) nationalen Akkreditierungsstelle beliehen.
(3) Die Antragstellerin verfügt nicht mehr über die erforderliche Kompetenz. Es ist in der Rechtsprechung bisher ungeklärt, ob der Antragstellerin bei der Ausfüllung des unbestimmten Begriffs der Kompetenz der akkreditierten Stelle ein Beurteilungsspielraum zukommt (eher ablehnend: Beschlüsse der Kammer vom 27. April 2017 – VG 4 L 1003.16 –, Blatt 6 des amtlichen Entscheidungsabdrucks und vom 11. Juli 2019 – VG 4 L 453.18 –, Blatt 14f. des amtlichen Entscheidungsabdrucks), wohingegen in der Literatur ein solcher eher angenommen wird (vgl. Frank, in: Bloehs/Frank, Akkreditierungsrecht, 1. Auflage 2015, Art. 5 VO 765/2008 Rn. 68). Aber auch bei Zugrundelegung der rechtsschutzintensiven Auffassung der vollen gerichtlichen Überprüfbarkeit (vgl. Beschluss der Kammer vom 11. Juli 2019 – VG 4 L 453.18 –, Blatt 14 des amtlichen Entscheidungsabdrucks) führt dies nicht zum Erfolg des Antrags, da – nach summarischer Prüfung – die Antragstellerin gegen wesentliche Bestimmung der hier einschlägigen DIN EN ISO/IEC 17065:2013 (im Folgenden: DIN) verstoßen hat.
aa) Die von den beiden fachkundigen Begutachtern festgestellten und ausführlich in dem Abweichungsbericht zur Abweichung Nr. 1 aufgeführten Beanstandungen sind zutreffend. Der Geschäftsführer Herr L... und die mit Einzelprokura ausgestattete Frau I... bieten durch die M... Beratungsleistungen an.
Nach der Ziff. 4.2.6 lit. d) DIN dürfen die Zertifizierungsstelle sowie Teile derselben juristischen Person sowie juristische Personen, die unter ihrer organisatorischen Kontrolle stehen, keine Beratungen für ihre Kunden anbieten oder bereitstellen. Die Zertifizierungsstelle muss nach Ziff. 4.2.7 DIN sicherstellen, dass Tätigkeiten rechtlich getrennter juristischer Personen, mit denen die Zertifizierungsstelle oder die juristische Person, der sie angehört, Beziehungen hat, die Unparteilichkeit ihrer Zertifizierungstätigkeiten nicht beeinträchtigen. Auch besteht ein Verbot für die Leitung der Zertifizierungsstelle an getrennten juristischen Personen beteiligt zu sein, die ihrerseits z.B. Beratungen anbieten (Ziff. 4.2.8 DIN).
aaa) Unstreitig handelt es sich bei Herrn L... und Frau Dr. S... um Mitglieder der Leitung der Konformitätsbewertungsstelle gem. Ziff. 4.2.8 DIN. Dies folgt für Frau I... aus § 49 Abs. 1 Handelsgesetzbuch (HGB) und § 5 Abs. 3 Nr. 2 Betriebsverfassungsgesetz. Dem steht dem im Verfahren geäußerten Verzicht von Frau I... auf die Leitungsposition nicht entgegen, da eine Beschränkung der Prokura im Innenverhältnis gegenüber Dritten unwirksam ist, § 50 Abs. 1 HGB. Auch betreiben sie die M... .
bbb) Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass Herr L... und Frau I... durch die M... Dienstleistungen gegenüber Dritten erbracht haben. Bei diesen handelt es sich auch um Beratungen i.S. der Ziff. 4.2.6 DIN.
Beratung i.S. der Ziff. 4.2.6 DIN ist gem. Ziff. 3.2 DIN die Teilnahme an a) Entwicklung, Herstellung, Installation, Wartung oder Vertrieb eines zertifizierten oder eines zu zertifizierenden Produktes, b) Entwicklung, Einführung, Betrieb oder Aufrechterhaltung eines zertifizierten oder zu zertifizierenden Prozesses oder c) Entwicklung, Einführung, Bereitstellung oder Aufrechterhaltung einer zertifizierten oder zu zertifizierenden Dienstleistung.
So liegt es hier. Ausweislich der zutreffenden Feststellungen der Antragsgegnerin hat die M... auf ihrer Internetseite explizit auf die Zertifizierungsnormen ISO 9001, ISO 14001 und die einschlägigen Standards, wie z.B. IFS Food und FSSC 22000 verwiesen. Dem Internetauftritt konnte entnommen werden, dass die M... in diesen Bereichen über besondere Kompetenz verfüge und daher auch in diesen Bereichen beraten könne. Der Verweis der Antragstellerin darauf, dass diese Informationen auf der Homepage veraltet gewesen seien, ändert nichts an der zutreffenden Feststellung der Antraggegnerin, dass solche Beratungsleistungen jedenfalls in der Vergangenheit erbracht wurden und – wie sich in der Weigerung der Abgabe der Zusicherung zeigt – weiterhin erbracht werden sollen.
Soweit die Antragstellerin vorträgt, dass sich die Beratungsleistungen vorrangig auf den Lebensmitteleinzelhandel und damit nicht auf einen Bereich, für den eine Akkreditierung bestehe, bezieht, kann dem nicht gefolgt werden. Zum einen räumt die Antragstellerin selbst mit der Wortwahl „weit überwiegend“ ein, dass auch gegenüber anderen Lebensmittelunternehmen Beratungen erbracht werden. Zum anderen besteht die Akkreditierung gerade auch für die Bereiche „Handel mit Lebensmitteln“ und „Lebensmittelverarbeitung“ und damit für Bereiche, die jedenfalls auch von Lebensmitteleinzelhandelsunternehmen erbracht werden. Dabei genügt es in Anbetracht des hier relevanten Standards einer abstrakten Gefahr für die Unparteilichkeit auch aus, wenn jedenfalls eine Schnittmenge zwischen dem Tätigkeitsbereich der Beratungskunden und dem akkreditierten Bereich besteht. Auch ist nicht erforderlich, dass die Beratungsleistungen explizit zu den hier in Streit stehenden Standards (IFS Food Standard, IFS Broker Standard, IFS Logistics Standard, IFS HPC Standard, IFS PACsecure Satnard und den IFS Wholesale/Cash & Carry Standard) oder zu anderen Normen und Standards der Lebensmittelbranche erfolgen. Ohnehin hat in Anbetracht der Darlegungslastverteilung aus Ziff. 4.2.4 DIN, nach der die Zertifizierungsstelle nachweispflichtig für die Risikobeseitigung wird, sobald Risiken für die Unparteilichkeit festgestellt wurden, die Zertifizierungsstelle nicht durch den Nachweis organisatorischer Maßnahmen überzeugend dargelegt, dass eine Überschneidung vollständig und dauerhaft ausgeschlossen ist.
Da feststeht, dass die M... jedenfalls auch Beratungen erbracht hat, kann dahingestellt bleiben, ob Audits auch von der Norm erfasst werden.
ccc) Herr L... und Frau Dr. S... haben diese Beratungen auch gegenüber Kunden erbracht.
Kunden i.S. der Ziff. 4.2.6 DIN sind gem. Ziff. 3.1 DIN Organisationen oder Personen, die gegenüber einer Zertifizierungsstelle verantwortlich dafür sind, sicherzustellen, dass die Zertifizierungsanforderungen, einschließlich der Produktanforderungen, erfüllt sind. Dabei ist der Begriff ausweislich der Anmerkung zu Ziff. 3.1 DIN synonym mit der Bezeichnung „Antragsteller“ zu verstehen.
Bei verständiger Auslegung umfasst dieser Begriff dabei nicht nur die aktuell zu zertifizierenden Unternehmen, sondern (auch) alle potentiell zu zertifizierenden Unternehmen. Der Wortlaut der Regelung lässt zwar einerseits die Auslegung zu, dass Kunden nur die bereits bestehenden Zertifizierungskunden sind. Demnach wären vom Verbot nur eine parallele Beratung und Zertifizierung ein- und desselben Unternehmens erfasst. Der Wortlaut erlaubt aber andererseits gleichfalls ein weites Verständnis der Norm. Demnach kann vom Begriff des Kunden auch jeder potentielle Kunde, d.h. jedes Unternehmen in der relevanten Branche, welches auch Zertifizierungsdienstleistungen beauftragen könnte, erfasst werden. Die Norm verböte dann die Beratung im gesamten Geschäftsfeld der Antragstellerin für welches sie ihre Zertifizierungsdienstleistungen anbietet. Der Sinn und Zweck der Regelung gebietet eine solche weite Auslegung. Sinn der gesamten DIN EN ISO/IEC 17065:2013 ist ausweislich ihrer Einleitung die Sicherstellung der Unparteilichkeit bei der Zertifizierung. Diese ist notwendig, um das übergeordnete Ziel der Zertifizierung zu erfüllen. Dieses „besteht darin, allen Beteiligten Vertrauen darin zu geben, dass ein Produkt, Prozess oder eine Dienstleistung festgelegten Anforderungen erfüllt“ (Abs. 1 Satz 1 der Einleitung der DIN). Dabei ist der Wert der Zertifizierung das „Vertrauen, der durch einen unparteiischen und kompetenten Nachweis der Erfüllung festgelegter Anforderungen durch eine dritte Seite vermittelt wird“ (Abs. 1 Satz 2 der Einleitung der DIN). Durch die DIN EN ISO/IEC 17065:2013 werden Anforderungen festgelegt, „deren Einhaltung sicherstellen soll, dass Zertifizierungsprogramme durch Zertifizierungsstellen kompetent, konsequent und unparteiisch betrieben werden“ (Abs. 3 Satz 1 der Einleitung der DIN). Ziff. 4.2.6 DIN konkretisiert diese Anforderungen durch einen Ausschluss bestimmter, die Unparteilichkeit gefährdender, Tätigkeiten. Die gleichzeitige Beratung und Zertifizierung stellt dabei die größte Gefahr für die Unparteilichkeit dar, weil Zertifizierungsnehmer durch die Beratung möglicherweise einen Informationsvorsprung erhalten. Auch kann nicht sicher ausgeschlossen werden, dass Zertifizierungsnehmer durch die Beratung ihre Prozesse in Erwartung an die Anforderungen der Zertifizierung ändern. Auch könnten sie interne Informationen über den Ablauf des Zertifizierungsprozesses erhalten. All diese Gefahren bestehen aber auch bei der Beratung von Unternehmen, die (noch) nicht von der Antragstellerin zertifiziert werden. Durch die Beratung erhalten diese Unternehmen einen Informationsvorsprung, welcher sich dann auf die Neutralität und Unabhängigkeit des Zertifizierungsprozesses niederschlagen würde, wenn die beratenen Unternehmen später auch Zertifizierungen beauftragen. Diese abstrakte Gefahr kann jederzeit in eine konkrete überschlagen, so dass eine effektive Erreichung des Sinns und Zwecks der Norm nur erreicht werden kann, wenn sie auch alle potentiellen Kunden umfasst. Andernfalls hinge es lediglich vom zufälligen Zeitablauf ab, ob die Beratungsleistungen zunächst alleine beauftragt werden oder diese parallel zum Zertifizierungsprozess stattfinden. Auch könnte andernfalls die Regel einfach dadurch umgangen werden, dass zunächst Beratungsleistungen beauftragt werden und erst im Anschluss – nun mit den im Beratungsprozess (möglicherweise) erhaltenen internen Informationen – die Zertifizierung stattfindet.
Dieses Auslegungsergebnis wird auch davon gestützt, dass gem. Ziff. 6.1.3 lit. b) DIN das Personal der Zertifizierungsstelle jegliche auch frühere Verbindung zu Zertifizierungsnehmern mitzuteilen hat. Zum einen zeigt die Verwendung des Wortes „Verbindung“, dass nicht nur die vorherige Tätigkeit im Rahmen einer Zertifizierung, sondern auch Beratungen zu melden sind. Zum anderen bestätigt dies den Willen des Normgebers, eben auch vergangene Tätigkeiten in die Prüfung einer möglichen Beeinträchtigung der Unparteilichkeit einzubeziehen. Wären nach Auffassung des Normgebers der DIN nur aktuelle parallele Tätigkeiten geeignet, Interessenkonflikte zu begründen, wäre eine Mitteilungspflicht über vergangene Tätigkeiten überflüssig. Auch eine einschränkende Auslegung z.B. durch die Selbstverpflichtung der beratenden Personen ist nicht geeignet, da bereits der Anschein einer unzulässigen Beeinflussung verhindert werden soll. Auch erscheint die Annahme lebensfremd, dass das im Zertifizierungsprozess gewonnene Wissen im Beratungsprozess jederzeit vollständig zurückgehalten werden kann.
Dieser Auslegung steht auch nicht die Ziff. 4.2.10 DIN entgegen, welche die Festlegung einer „cooling-off“-Periode für Personal in Bezug auf Zertifizierungsleistungen verlangte, welche bereits Beratungsleistungen gegenüber diesen Kunden erbracht haben. Vielmehr zeigt die Norm gerade, dass der Normgeber auch in der vorhergehenden Beratung eine Gefahr für die Unparteilichkeit gesehen hat. Die Norm verlangt daher organisatorische Vorkehrungen, um den hieraus resultierenden Gefahren zu begegnen. Demnach wäre es für die Antragstellerin möglich, durch eine Ergänzung ihrer internen Regeln die Abweichung ohne größeren Aufwand zu beheben, wie auch die im Schriftsatz vom 13. September 2022 skizzierte Lösung (Abgabe der Zusicherung) zeigt.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist der Norm – auch nicht in Zusammenschau der Ziff. 4.2.7 und 4.2.8 DIN – keine Beschränkung auf die Zertifizierung von Prozessen zu entnehmen. Dem steht schon der Wortlaut entgegen. Dabei stellt die Ziff. 4.2.6 DIN die Grundnorm dar, welche durch die folgenden Ziffern auf Situationen erweitert wird, in denen nicht der Normunterworfene direkt die verbotenen Tätigkeiten ausführt, sondern juristische oder natürliche Personen, die mit dem Normunterworfenen in enger Verbindung (in der Regel durch Personengleichheit) stehen. Die Gefährdungslage für die Unparteilichkeit besteht nämlich unabhängig davon, ob der Zertifizierungsgeber selbst berät oder eine bei ihm in verantwortlicher Stellung tätige Person. Aus diesem systematischen Verständnis heraus kann schon die Ziff. 4.2.8 DIN nicht den Anwendungsbereich der Ziff. 4.2.6 DIN einschränken.
Ebenso ist unerheblich, ob aus den Dokumenten der European Accreditation (EA-Dokumente) eine andere Auslegung folgen könnte, da diese Normen ohnehin nur im Verhältnis der Antragsgegnerin zur European Accreditation Anwendung finden würden. Sie sind auch nicht etwa drittschützend zugunsten der Antragstellerin. Ein etwaiger Anspruch auf Gleichbehandlung in Bezug auf die Akkreditierungsanforderungen in anderen europäischen Ländern kann nicht bestehen, da der Gleichheitsanspruch nur gegenüber dem konkret zuständigen Träger der öffentlichen Gewalt bestünde (BVerfG, Beschluss vom 21. Dezember 1966 – 1 BvR 33/64 –, NJW 1967, 545, 547).
ddd) Diese Beratung ist auch tatsächlich erfolgt. Die M... hat solche Beratungen gegenüber Kunden durchgeführt, beispielsweise für die F... . Dabei waren ihre Beratungsangebote an Unternehmen der Lebensmittel-Lieferkette gerichtet. Die Antragstellerin hat nicht bestritten, dass tatsächlich Beratungen erfolgt sind. Dabei genügte es für die hier erforderliche Gefahr auch aus, dass auf der Internetseite der M... das Angebot von Beratungen auftauchte. Nur eine dauerhafte und verbindliche Verpflichtung für die Zukunft wäre geeignet, den dadurch gesetzten Anschein wieder aus der Welt zu räumen.
bb) Da bereits diese Abweichung Nr. 1/11 geeignet ist, die Feststellung der erforderlichen Kompetenz zu erschüttern und sich die anderen Abweichungen ohnehin lediglich als Folge der hier im streitstehenden grundsätzlichen Rechtsfrage darstellen, kann es – jedenfalls für die summarische Prüfung – dahingestellt bleiben, ob auch die weiteren Abweichungen vorliegen. Die Bewertung als kritisch ist jedenfalls im Hinblick auf die im Eilverfahren gebotene summarische Prüfung nicht zu beanstanden. So kann entgegen der Auffassung der Antragstellerin, die bloß mündliche und unverbindliche Aussage des Geschäftsführers der Antragstellerin die Beratungen (ohnehin auch nur vorrübergehend) einzustellen, nicht das besondere Gewicht des Verstoßes entkräften.
cc) Es kann dahingestellt bleiben, ob die Antragsgegnerin andere Zertifizierungsstellen hierbei anders behandelt, da es bei der insoweit eindeutigen Rechtslage keinen Anspruch der Antragstellerin auf gleiche Behandlung im Unrecht gäbe (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1993 – BVerwG 8 C 20.92 – juris, Rn. 14; Urteil vom 3. Juni 1977 – BVerwG IV C 29.75 – juris, Rn. 32; Geis, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 40. Erg.-Lfg. April 2022, § 40 VwVfG Rn. 76).
(4) Die Maßnahme ist auch auf der Rechtsfolgenseite nicht zu beanstanden. Art. 5 Abs. 4 VO schreibt der Antragsgegnerin bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen vor, dass sie innerhalb einer angemessenen Frist alle geeigneten Maßnahmen zu treffen hat. Allenfalls bei der Frage, ob sie die Akkreditierungsurkunde einschränkt, aussetzt oder zurückzieht (oder wie hier eingeschränkt aussetzt) und der Bestimmung der geeigneten Mittel steht der Antragsgegnerin ein Auswahlermessen zu. Die Antragsgegnerin war sich ihres Ermessens bewusst, hat es zweckentsprechend ausgeübt, die Grenzen beachtet und ist von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen (§ 114 Satz 1 VwGO). Auch unter Berücksichtigung der Grundrechte der Antragstellerin aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 16 der Grundrechtcharta der Europäischen Union ist nicht erkennbar, dass das Vorgehen der Antragsgegnerin unverhältnismäßig wäre, da es der Antragstellerin ohne weiteres möglich wäre, die Akkreditierung zurückzuerlangen, wenn sie durch entsprechende Maßnahmen die Beanstandungen abstellt. Hierfür würde die bloße Abgabe der im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geforderten Erklärung genügen. Es handelt sich ohnehin nicht um einen Widerruf oder eine Rücknahme einer erfolgten Akkreditierung mit der Folge, dass der Antragsteller im Anschluss eine Neuakkreditierung beantragen müsste. Im Fall der hier ausgesprochenen Aussetzung lebt die ursprüngliche Akkreditierung beim Nachweis von geeigneten Korrekturmaßnahmen demgegenüber wieder auf. Dies stellt sich als milderes Mittel gegenüber einem nach dem deutschen Verwaltungsrecht grundsätzlich vorgesehenen Entzug einer Erlaubnis bei nachträglichem Wegfall der für die Erteilung maßgeblichen Voraussetzungen dar. Schließlich ist die Aussetzung nur auf diejenigen Bereiche beschränkt, in denen die Antragsgegnerin Abweichungen festgestellt hat.
Soweit die DAkkS im angefochtenen Bescheid zudem unter II. die Erlaubnis zur Verwendung des Akkreditierungssymbols für die Zeit der vorläufigen Aussetzung entzogen und die Antragstellerin aufgefordert hat, die Symbole aus allen von ihr genutzten Medien zu entfernen, beruht dies auf Art. 5 Abs. 4 der VO i.V.m. § 4 Abs. 3 der Akkreditierungsstellensymbolverordnung vom 15. Dezember 2009 (BGBl. I S. 3870).
b) Es besteht auch ein sofortiges Vollziehungsinteresse, da das Aussetzungsinteresse des Antragstellers – selbst bei Annahme offener Erfolgsaussichten – hinter dem öffentlichen Vollziehungsinteresse der Antragsgegnerin zurücksteht. Letzteres ergibt sich zum einen aus der Sicherstellung der praktischen Wirksamkeit des Akkreditierungssystems nach der VO. Deren Ziel besteht nach dem ersten Erwägungsgrund unter anderem darin sicherzustellen,
dass Produkte, die in den Genuss des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft gelangen, Anforderungen für ein hohes Niveau in Bezug auf den Schutz öffentlicher Interessen wie Gesundheit und Sicherheit im Allgemeinen, Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz, Verbraucher- und Umweltschutz und Sicherheit erfüllen, während gleichzeitig gewährleistet wird, dass der freie Warenverkehr nicht über das nach den Harmonisierungsrechtsvorschriften der Gemeinschaft oder anderen einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften zulässige Maß hinaus eingeschränkt wird.
Die europaweite Anerkennung einer in einem Mitgliedstaat erfolgten Akkreditierung setzt ein hohes Maß an gegenseitigem Vertrauen in die Integrität des Akkreditierungssystems voraus. Stellt eine Akkreditierungsstelle fest, dass eine Konformitätsbewertungstelle nicht mehr über die gebotene Kompetenz verfügt und daher die Akkreditierung auszusetzen ist, könnte es dieses Vertrauen gefährden, wenn eine Akkreditierung für die Dauer eines gegebenenfalls mehrjährigen Klageverfahrens bestehen bliebe. Hierfür kommt es auch nicht auf den Nachweis einer konkreten (Gesundheits-)Gefährdung an. Eine Akkreditierung in dem hier maßgeblichen Umfang bei möglicherweise fehlender fachlicher Kompetenz dafür begründet zumindest eine abstrakte Gefährdung. Lebensmittel gehören zu den für die öffentliche Gesundheit besonders sensiblen Bereichen (VG Berlin, Beschluss vom 27. April 2017 – VG 4 L 1003.16 –, S. 9f. des amtlichen Entscheidungsabdrucks; Beschluss vom 11. Juli 2019 – VG 4 L 453.18 –, S. 21f. des amtlichen Entscheidungsabdrucks). Es handelt sich hier um eine besondere Ausformung des Gefahrenabwehrrechts, welches zur Zielerreichung auf die unverzügliche Umsetzung der getroffenen Maßnahmen angewiesen ist. Ein Zuwarten auf das gerichtliche Verfahren würde die Integrität des Akkreditierungssystems als solches in Frage stellen, da dieses gerade vom Vertrauen in die Qualität der Akkreditierungstätigkeit lebt. Auf die Akkreditierung fußen die anderen Marktteilnehmenden ihr Vertrauen, um auf eigene Überwachungsmaßnahmen verzichten zu können. Auch die Zertifizierungsnehmer offenbaren ihre Geschäftsgeheimnisse einer Zertifizierungsstelle nur, weil diese durch die Akkreditierung ihre Unparteilichkeit bewiesen haben. Es stellt dieses Vertrauen in Frage, wenn eine Zertifizierungsstelle ohne die erforderliche Kompetenz über Jahre hinweg Zertifizierungen ausstellen könnte. Daher genügt eine abstrakte Gefahr für die Lebensmittelsicherheit aus.
Eine Beschränkung der Anordnung der sofortigen Vollziehung auf einen Teil der ausgesetzten Akkreditierungsbereiche kommt nicht in Betracht. Da nicht ausgeschlossen werden kann, dass die M... jedenfalls auch in diesen Bereichen Beratungen anbietet und es sich hierbei um stark verschränkte und überlappende unternehmerische Bereiche handelt, gebietet die effektive Gefahrenabwehr eine umfassende Aussetzung für die Zeit bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung auf 113.575,- Euro folgt aus §§ 39 ff., 52 f. GKG. Sie beruht auf prognostizierten Halbjahresumsatzes für 2022 (2 x 1.135.755 = 2.271.510), hinsichtlich dessen das Gericht den erwarteten Jahresgewinn auf 10 % dieses Betrages geschätzt hat (227.151,- Euro). Wegen der Vorläufigkeit des Eilverfahrens war dieser Wert zu halbieren. Die Beteiligten hatten Gelegenheit, sich hierzu zu äußern.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39 ff., 52 f. GKG
§ 40 VwVfG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 49 Abs. 1 Handelsgesetzbuch
§ 5 Abs. 3 Nr. 2 Betriebsverfassungsgesetz
§ 50 Abs. 1 HGB
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
§ 4 Abs. 3 der Akkreditierungsstellensymbolverordnung
Art. 5 Abs. 4 VO
Art. 5 VO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 4 der VO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1967, 545, 547
1 B 26.14
4 L 1003.16
4 L 453.18
5 VO 765/20
1 BvR 33/64
8 C 20.92
IV C 29.75