Verwaltungsgericht Braunschweig (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-01-25, Aktenzeichen 5 A 38/04

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 20.10.2003 und des Widerspruchsbescheides vom 27.01.2004 verpflichtet, dem Kläger die beantragte Förderung über 9.900,00 € für das Jahr 2003 zu gewähren.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Streitwert wird auf 9.900,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt eine anteilige Förderung der Personal- und Sachkosten seiner Beratungsstelle für Krebskranke und Angehörige für das Jahr 2003.
Der Kläger unterhält seit 1982 eine Krebsberatungsstelle in G.. Bis 1993 finanzierte er die Tätigkeit aus eigenen Mitteln. Seit 1994 erhielt er Zuwendungen von der Beklagten. Letztmalig bewilligte die Beklagte dem Kläger mit Bescheid vom 5. August 2002 für das Jahr 2002 eine Förderung in Höhe von 9.900,00 €. Neben dem Kläger betreibt auch der H.., vormals der I., Ortsverband J., eine Kontaktstelle für Krebserkrankte und ihre Angehörigen. Letztere Beratungsstelle wurde seit 1980 in verschiedener Rechtsform und Trägerschaft betrieben und von der Beklagten durch jährliche Zuwendungen gefördert.
In der Sitzung des Verwaltungsausschusses der Beklagten vom 13. Mai 1997 wurde unter dem Tagesordnungspunkt Gewährung von Zuwendungen an Einrichtungen des Gesundheitswesens unter 3.1 festgestellt:
„Der Kreisverband K. unterhält seit 1982 eine Beratungsstelle für Krebskranke und Angehörige in L., M.. Die Aufgaben und Angebote umfassen: Information und Beratung, psychosoziale Betreuung, rehabilitative Angebote, Arbeit mit Angehörigen, Angebote zur Entspannung und Stressbewältigung, Zusammenarbeit mit Ärzten, Behörden, Kliniken, Fachinstitutionen und Beratungsstellen.
Die Beratungsstelle arbeitet eng mit der Selbsthilfegruppe nach Krebs zusammen. Die Angebote sind weitgehend identisch mit denen der N. und Angehörige des O., Ortsverband P.. in Q.. Es findet eine Regionalisierung der Klienten statt, wobei die Krebsberatungsstelle des R. den Norden und die des S.. den Süden des Stadtgebietes versorgt.
Anlässlich eines Fachhearings am 21.03.1994 unter der Leitung des Gesundheitsamtes wurden u.a. die Kooperationsmöglichkeiten zwischen den Beratungsstellen und der Förderungsbedarf abgestimmt. Dabei stelle sich aufgrund der regionalen Aufgabenteilung und der Gleichbehandlung die Notwendigkeit heraus, die Krebsberatungsstellen des T. und des R. im gleichen Maße nach den vorhandenen Möglichkeiten zu fördern.“
In der Sitzung am 22. Mai 2002 beschloss der Rat der Stadt Salzgitter neue Richtlinien für die Gewährung von Zuwendungen der Stadt Salzgitter (vgl. Bl. 52-57 der Gerichtsakte). In diesen ist unter Nr. 2.1 u.a. aufgeführt, dass eine Doppelförderung aus dem städtischen Haushalt grundsätzlich ausgeschlossen sei und auf die Gewährung von Zuwendungen kein Rechtsanspruch bestehe. Durch den zeitlichen nachfolgenden Bescheid vom 5. August 2002 bewilligte die Beklagte dem Kläger für das Jahr 2002 eine Zuwendung in Höhe von 9.900,00 €.
Mit Schreiben vom 5. März 2003 beantragte der Kläger für das Jahr 2003 die Gewährung einer nicht rückzahlbaren Zuwendung in der bisherigen Höhe von 9.900,00 €. Diesen Antrag lehnte die Beklagte durch Bescheid vom 10. Oktober 2003 mit der Begründung ab, die Angebote einer Krebsberatungsstelle würden im Stadtgebiet bereits durch einen anderen Träger vorgehalten. Nach Ziff. 2.1 der Zuwendungsrichtlinien sei eine Doppelförderung aus dem städtischen Haushalt grundsätzlich ausgeschlossen. Nach den Zuwendungskriterien sei die dem Kläger angebotene Leistung lediglich als wünschenswert einzustufen, da sie ein vorhandenes gesundheitsbezogenes Angebot lediglich ergänze, welches anderweitig bereits seit längerem zur Verfügung stehe. Ein derartiges Doppelangebot sei angesichts der Haushaltssituation nicht mehr zu unterstützen. Dagegen erhielt die Einrichtung U. für die von ihr betriebene Krebsberatungsstelle einen Zuschuss von 11.300,00 €. Gegen den Bescheid vom 10. Oktober 2003 legte der Kläger am 14. November 2003 Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus, dass es bezüglich der Leistungen sowie der Nachweise und Sachberichte in der Vergangenheit weder Beanstandungen noch irgendwelche Nachfragen seitens der Beklagten gegeben habe. Bereits 1993/1994 sei mit dem V. im Einvernehmen mit der Beklagten gemeinsam die flächendeckende Beratung für Krebskranke in Salzgitter geregelt worden. Anhaltspunkte für einen Veränderungsbedarf bestünden nicht. Es sei unverständlich, nunmehr von einem Doppelangebot und einer Doppelförderung zu reden. Im Übrigen habe sich auch der Beratungsbedarf nicht verringert. Bis einschließlich Oktober 2003 seien bereits durch den Kläger 174 Beratungen durchgeführt worden. Dieser Widerspruch wurde durch den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 27. Januar 2004 zurückgewiesen. Ergänzend zu den bisherigen Begründungen führte die Beklagte aus, dass bereits in den Vorjahren und zuletzt in dem Bewilligungsbescheid für das Jahr 2002 darauf hingewiesen worden sei, dass angesichts der Finanzierungsschwierigkeiten der öffentlichen Haushalte zu erwarten sei, dass Zuwendungen künftig gekürzt würden oder ganz entfallen könnten.
Hiergegen hat der Kläger am 20. Februar 2004 den Verwaltungsrechtsweg beschritten. Im Klageverfahren vertieft er seine Begründung und führt ergänzend aus, dass der Beratungsbedarf in Salzgitter sich nicht wesentlich verändert habe und jährlich ein Beratungsbedarf von durchschnittlich 400 Fällen bestehe. Dieser könne nicht durch eine Fachkraft bewältigt werden. Weiter seien die für das Haushaltsjahr 2003 eingestellten Mittel für Zuwendungen nicht verausgabt worden. Am Jahresende habe noch ein Betrag in Höhe von 10.700,00 € zur Verfügung gestanden.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 20.10.2003 und des Widerspruchsbescheides vom 27.01.2004 zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Förderung über 9.900,00 € für das Jahr 2003 zu gewähren,
hilfsweise,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 20.10.2003 und des Widerspruchsbescheides vom 27.01.2004 zu verpflichten, über den Förderantrag des Klägers für das Jahr 2003 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Im Klageverfahren führt sie aus, dass auch sie von einem jährlichen Beratungsbedarf von durchschnittlich 400 Fällen ausgehe, der bisher zu etwa gleichen Teilen von dem Kläger und dem W. V. gedeckt werde. Dabei erfordere jeder Beratungsfall einen Zeitaufwand von etwa 5 Stunden. Am Ende des Haushaltsjahres 2003 hätten - wie vom Kläger vorgetragen - auch noch 10.700,00 € Zuwendungsmittel zur Verfügung gestanden. Im Rahmen der mündlichen Verhandlung hält die Beklagte an ihrer bisherigen Argumentation, es handele sich um eine unzulässige Doppelförderung und von Seiten des Klägers nur um eine ergänzende wünschenswerte Leistung, nicht mehr fest. Allerdings ist sie der Auffassung, dass der Kläger trotzdem keinen Anspruch auf die gewünschte Förderung habe, weil es ermessensgerecht sei, darauf abzustellen, dass die U. und ihre Vorgängerorganisationen ihre Krebsberatungstätigkeit schon länger ausübten als der Kläger und auch länger gefördert worden seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Diese Unterlagen sind ihrem wesentlichen Inhalt nach Gegenstand der Verhandlung und Beratung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der Kläger hat einen Anspruch auf die Gewährung einer Zuwendung für die von ihm betriebene Krebsberatungsstelle für das Jahr 2003 in Höhe von 9.900,00 €.
Nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts begründen ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften nicht wie Gesetzes- und Rechtsvorschriften schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte. Sie unterliegen daher auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz (Artikel 3 Abs. 1 GG) gebunden sind. Ferner entspricht es der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass ein durch Verwaltungsvorschriften festgelegtes Förderprogramm aus willkürfreien, d.h. sachlichen Gründen, geändert werden kann. Ein Richtliniengeber kann aus sachgerechten Erwägungen eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift durch eine andere Verwaltungsvorschrift insgesamt aufheben oder in einem Einzelpunkt ändern. Ferner ist die Verwaltung stets befugt, zur Gegensteuerung von Fehlentwicklungen ihre Zuwendungspraxis zu ändern. Im Falle zwischenzeitlich erkannter Rechtsverstöße der bisherigen Ermessenspraxis ist sie sogar verpflichtet, eine Änderung ihrer Zuwendungspraxis herbeizuführen. Dementsprechend hat ein Zuwendungsempfänger auch keinen Anspruch auf Beibehaltung einer allgemeinen Subventionspraxis, die sich in vielen Fällen nicht mehr mit den rechtlichen Vorgaben vereinbaren lässt. Bei einer Veränderung der Bewilligungspraxis ist zudem das verfassungsrechtlich verbürgte Gebot des Vertrauensschutzes zu berücksichtigen (OVG Lüneburg, Urt. V. 29. Juni 1998 - 11 L 4882/95 - m.w.N.).
Unter Anwendung dieser Maßstäbe hat der Kläger vorliegend nicht nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Zuwendungsantrag, sondern darüber hinaus einen Anspruch auf die gewünschte Zuwendung, weil das der Beklagten im Rahmen von Subventionsgewährungen grundsätzlich zuzubilligende Ermessen aufgrund der besonderen Umstände des vorliegenden Einzelfalles auf Null reduziert ist. Deshalb dringt der Kläger bereits mit seinem Hauptantrag durch.
Die Beklagte konnte auch in der mündlichen Verhandlung keine tragfähigen Argumente vorbringen, die die Ablehnung des Zuwendungsantrages des Klägers rechtfertigen könnten. So hat sie zu Recht an der noch in den angefochtenen Bescheiden vertretenen Auffassung, es handele sich um eine unzulässige Doppelförderung aus städtischen Haushaltsmitteln gem. Nr. 2.1 der Zuwendungsrichtlinien nicht mehr festgehalten. Diese Argumentation ist nämlich auch bereits vom Wortlaut der Zuwendungsrichtlinie her nicht vertretbar, weil der Kläger für die von ihm betriebene Krebsberatungsstelle weder eine Förderung aus dem städtischen Haushalt der Beklagten noch von anderen öffentlichen Institutionen erhält. Auch in tatsächlicher Hinsicht ist die Zuwendungsrichtlinie vom 22. Mai 2002 nicht in diesem Sinn angewandt worden, wie aus der Bewilligung durch Bescheid vom 5. August 2002 für das Jahr 2002 deutlich wird. Auch die Argumentation, das Angebot des Klägers sei ein zwar wünschenswertes, aber nur ergänzendes Angebot zu dem Angebot des U. ist nicht tragfähig. Die Annahme der Beklagten, durch den U. sei der Bedarf für Krebsberatung im Bereich der Stadt Salzgitter abgedeckt, ist nicht zutreffend. Die Beklagte selbst geht von einem Beratungsbedarf von ca. 400 Fällen pro Jahr mit einer jeweiligen Beratungsdauer von 5 Stunden aus. Daraus ergibt sich ein jährlicher Gesamtstundenbedarf von 2000 Stunden. Dieser Bedarf kann nicht durch eine Vollzeitkraft bei dem U. gedeckt werden. Dieses ergibt sich aus folgender Überlegung: Ohne Berücksichtigung von Vertretungs- und Krankheitszeiten sowie Feiertagen stünde eine Vollzeitkraft bei Zugrundelegung von 6 Urlaubswochen im Jahr max. 46 Arbeitswochen zur Verfügung. Bei einer wöchentlichen Arbeitszeit von 40 Stunden ergibt sich daraus eine Gesamtarbeitskapazität von 1840 Stunden. Realistisch muss man jedoch von tatsächlich weniger zur Verfügung stehenden Betreuungsstunden ausgehen. Damit ist die Grundannahme der Beklagten, der U. könne die Krebsberatung allein durchführen, widerlegt. Auch die von der Beklagten noch im Schriftsatz vom 21. Juni 2004 hervorgehobenen Synergieeffekte und Effizienzsteigung bei Konzentration auf einen Träger sind weder plausibel dargelegt noch sonst ersichtlich.
Die Beklagte hat auch nicht erkennen lassen, dass sie den von allen Beteiligten als tatsächlichen Bedarf angenommenen Beratungsbedarf von 400 Fällen nicht mehr im vollen Umfang fördern möchte und aus diesem Grunde den Haushaltsansatz für die Gewährung dieser Zuwendungen reduziert hat. Dieses ergibt sich daraus, dass aus dem im Haushalt angesetzten Zuwendungsansatz am Jahresende noch 10.700,00 € zur Verfügung stehen. Dem steht nicht entgegen, dass dieser Zuwendungsansatz neben der Förderung von Einrichtungen des Gesundheitswesens auch anderen Zwecken dienen sollte.
Auch unter Qualitätsgesichtspunkten ergibt sich keine Rechtfertigung, die Förderung des Krebsberatungsangebotes des Klägers zu streichen. So hat auch die Beklagte in keiner Phase des Verfahrens Zweifel bezüglich der Qualität der Beratung des Klägers und der Vergleichbarkeit der Leistung mit der des U. geäußert. Letzteres wäre unter Berücksichtigung der von Seiten der Beklagten getroffenen Feststellungen durch den Verwaltungsausschuss in der Sitzung am 13. Mai 1997 auch nicht nachvollziehbar. Auch die von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung noch aufrecht erhaltenen Argumente, die Versagung der Förderung des Klägers sei deshalb gerechtfertigt, weil der U. bzw. seine Vorgängerorganisationen diese Tätigkeit bereits länger ausüben als der Kläger und dafür auch länger als der Kläger gefördert werden, vermag die Ablehnung des Förderantrages des Klägers nicht zu rechtfertigen. Soweit es die Dauer der Förderung betrifft, bedarf es keiner näheren Ausführungen, dass einem Zuwendungsantragsteller nicht vorgehalten werden kann, dass es ihm gelungen ist, die Krebsberatung über eine Dauer von mehr als 10 Jahren ohne Zuwendungen aus öffentlichen Mitteln anzubieten. Auch die absolute Dauer der Tätigkeit im Bereich der Krebsberatung kann vorliegend nicht als sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung angesehen werden. Denn selbst wenn man die Tätigkeit des U. und seiner Vorgängerorganisation als Einheit betrachtet, wäre dieser lediglich 2 Jahre länger in der Beratungstätigkeit aktiv gewesen und könnte auf entsprechende Berufserfahrung hinweisen. Diese geringe Differenz von 2 Jahren ist jedoch angesichts der Gesamtdauer der Tätigkeit bezogen auf das streitige Jahr 2003 von 23 bzw. 21 Jahren so geringfügig, dass es unangemessen ist, darauf abzustellen.
Da die Beklagte somit keine sachlichen Gründe für eine Ungleichbehandlung des Klägers im Vergleich zu dem U. vorbringen konnte und auch aus Sicht des Gerichts keine Gesichtspunkte erkennbar sind, die eine Ungleichbehandlung rechtfertigen könnten, ist das grundsätzlich bestehende Entscheidungsermessen der Beklagten reduziert, so dass das Gericht gem. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO berechtigt ist, die Beklagte zu verpflichten und sich nicht auf ein sogenanntes Bescheidungsurteil gem. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO beschränken muss.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes ergibt sich aus § 13 Abs. 1 GKG (in der bis zum 30. Juni 2004 geltenden Fassung).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 GKG
Artikel 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 11 L 4882/95