Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-04-29, Aktenzeichen 26 K 279/14
ECLI: ECLI:DE:VGD:2022:0429.26K279.14.00

Tenor:
Das Verfahren wird ausgesetzt.
Dem Bundesverfassungsgericht wird die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 2 Abs. 1 des Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2013/2014 Nordrhein-Westfalen vom 16. Juli 2013 (GV.NRW. S. 486) in der Fassung des Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2013/2014 Nordrhein-Westfalen vom 11. November 2014 (GV.NRW. S. 734), soweit er die Besoldungsgruppe R 1 in den Jahren 2013 und 2014 betrifft, mit Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes vereinbar ist.

Tatbestand:
Der Kläger ist Staatsanwalt mit der Besoldungsgruppe R 1 im Dienst des beklagten Landes und begehrt die Feststellung, dass seine Besoldung in den Jahren 2013 und 2014 verfassungswidrig zu niedrig gewesen ist.
1. Maßgebliche Rechtsvorschriften
Durch Änderungstarifvertrag Nr. 7 zum Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) vom 9. März 2013 wurde der TV-L vom 12. Oktober 2006, zuletzt geändert durch den Änderungstarifvertrag Nr. 6 vom 12. Dezember 2012, geändert. Bestandteil dieses Änderungstarifvertrages Nr. 7 war gemäß dessen Ziffern 17 u. a. eine Ersetzung der Anlage B, was im Ergebnis der Erhöhung der Tabellenentgelte aller Entgeltgruppen um linear 2,65 % ab Januar 2013 und um weitere 2,95 % ab Januar 2014 entsprach.
Nach dem Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften im Land Nordrhein-Westfalen vom 7. Mai 2013 (LT-Drs. 16/2880) sollten die für die Tarifbeschäftigten vereinbarten Erhöhungen für die Jahre 2013 und 2014 im Verhältnis eins zu eins für die Beamten der Besoldungsgruppen A 2 bis A 10 übernommen werden, während der Gesetzentwurf für die Beamten der Besoldungsgruppen A 11 und A 12 eine Erhöhung der Grundgehälter um nur jeweils 1 % in jedem der beiden Jahre und für die Beamten der Besoldungsgruppen A 13 und höher sowie aller Besoldungsgruppen der Besoldungsordnungen B, R, C, H und W gar keine Erhöhung der Grundgehälter vorsah. Für weitere Besoldungsbestandteile (allgemeine Stellenzulage, Familienzuschlag, Amtszulagen, Auslandszuschläge, Mehrarbeitsvergütungs- und Erschwerniszulagenbeträge) sah der Gesetzentwurf für alle Besoldungsordnungen eine Übernahme des Tarifergebnisses in vollem Umfang vor.
Die vorgenannte sog. Staffelung der Übernahme der Tarifeinigung wurde in der Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung (LT-Drs. 16/2880, S. 2) als Lösung bewertet, die einerseits allen Bezügeempfängern auch weiterhin eine amtsangemessene Lebensführung im Vergleich insbesondere zu entsprechenden Tarifbeschäftigten gewährleiste, andererseits in dieser Form notwendig sei, um der grundgesetzlich vorgeschriebenen Verpflichtung zum Haushaltsausgleich entsprechen zu können, der ab 2020 grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten erfolgen müsse. Da der Anteil an Personalausgaben an den Gesamtausgaben des Landeshaushalts über 40 % ausmache, könne auch dieser Bereich bei einer umfassenden Überprüfung aller Ausgaben nicht ausgeklammert werden. Nach einem Abwägungsprozess habe sich die Landesregierung für eine zur Einhaltung der Schuldenbremse notwendige gestaffelte Anpassung entschieden.
In der ersten Lesung des Gesetzentwurfs rechtfertigte der Finanzminister am 15. Mai 2013 im Landtag die gestaffelte Erhöhung mit der „Konsolidierung des Landeshaushalts" und betonte gegenüber den Kosten einer kompletten Übertragung des Tarifergebnisses vor allem die Einhaltung der Schuldenbremse als maßgebliches Kriterium (Plenarprotokoll 16/31 vom 15. Mai 2013, S. 2668). Demgegenüber wiesen Oppositionsvertreter mehrfach auf verfassungsrechtliche Bedenken gegenüber dem Gesetzentwurf hin: Insbesondere erhielten „80 Prozent aller Beamten zum wiederholten Mal keinen Inflationsausgleich" (Plenarprotokoll 16/31 vom 15. Mai 2013, S. 2672), obwohl sie bereits seit dem Jahr 2000 „mit ungefähr 2,4 Milliarden EUR pro Jahr zur Haushaltskonsolidierung beigetragen" hätten. Die Vereinbarkeit mit Art. 33 Abs. 5 und Art. 3 des Grundgesetzes (GG) sei vor diesem Hintergrund sehr fraglich (a.a.O., S. 2680).
Der Gesetzentwurf wurde nach der ersten Lesung am 15. Mai 2013 zur federführenden Beratung an den Haushalts- und Finanzausschuss sowie zur Mitberatung an den Ausschuss für Kommunalpolitik, an den Innenausschuss, an den Rechtsausschuss und an den Ausschuss für Arbeit, Gesundheit und Soziales überwiesen (Plenarprotokoll 16/31 vom 15. Mai 2013, S. 2684 f.).
Nach ersten Ausschussberatungen (Ausschussprotokolle 16/255, 16/256 und 16/268) fand in gemeinsamer Sitzung des Unterausschusses „Personal“ des Haushalts- und Finanzausschusses und des Ausschusses für Kommunalpolitik vom 18. Juni 2013 eine öffentliche Anhörung zum Gesetzentwurf statt (Ausschussprotokoll 16/276). Schriftliche Stellungnahmen zum Gesetzentwurf lagen vor von zwei juristischen Sachverständigen (Stellungnahmen 16/809 und 16/874) sowie von 19 Berufs- und Interessenverbänden (Stellungnahmen 16/829, 16/832, 16/845, 16/851, 16/854, 16/857, 16/859, 16/860, 16/863, 16/864, 16/865, 16/866, 16/869, 16/871, 16/872, 16/873, 16/875, 16/877 und 16/879). Bis auf eine vertraten sämtliche dieser Stellungnahmen die Auffassung, der Gesetzentwurf sei mit Art. 33 Abs. 5 GG nicht zu vereinbaren.
In der Vorlage des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen (FM NRW) an den Unterausschuss Personal sowie den Haushalts- und Finanzausschuss des Landtags Nordrhein-Westfalen vom 1. Juli 2013 (LT-Vorl. 16/1014, S. 18) wurde eine Verletzung des Kernbereichs des Alimentationsprinzips unter Berücksichtigung der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung und unter Wahrung des Abstandsgebots hingegen ausdrücklich verneint und der von der Rechtsprechung anerkannte, weite Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Regelung der Beamten- und Richterbesoldung betont. In diesem Zusammenhang sei festzustellen, dass die in Bezug genommenen Tarifabschlüsse kein vollständiges Bild über das Gehaltsniveau in der Privatwirtschaft zeichneten und im Übrigen ein adäquater Vergleich auch aufgrund der strukturellen Unterschiede beider Vergütungssysteme (Risikovorsorge im Bereich Alter, Krankheit und Arbeitsunfähigkeit, Risiko der Arbeitslosigkeit, Arbeitsbedingungen einschließlich Arbeitszeit und Teilzeit) nicht tragfähig sei. Gleichzeitig sei der Gesetzgeber nicht gehalten, die wegen der systembedingten Unterschiede zur Privatwirtschaft besser geeigneten Tarifabschlüsse im öffentlichen Dienst als Vergleichsgröße spiegelbildlich auf die Beamtenbesoldung zu übertragen, zumal die Nettobeträge der Beamten weiterhin über denjenigen vergleichbarer Tarifbeschäftigter lägen. Aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur W-Besoldung in Hessen und der darin erfolgten Heranziehung der – unter dem Niveau in NRW liegenden – A-Besoldung als Vergleichsgröße könne geschlussfolgert werden, dass zumindest für den beurteilten Zeitraum von Dezember 2005 bis Herbst 2010 offenbar keine ernsthaften Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit bestanden hätten. Schließlich könne die ausgebliebene Anpassung der Besoldung in den höheren Besoldungsgruppen mit der schrittweisen Absenkung der Nettoneuverschuldung auf Null bis 2020 gerechtfertigt werden, da auf diesem Wege Einsparungen für den Landeshaushalt 2013 in Höhe von rund 300 Millionen Euro notwendig würden. Dem Personalhaushalt komme insoweit als größter Ausgabenblock des Landeshaushalts zwangsläufig ein hoher Konsolidierungsanteil zu, weshalb ohne Verzicht auf eine Besoldungserhöhung ein weitreichender Stellenabbau oder andere Personalmaßnahmen, wie beispielsweise längere Arbeitszeiten, Beförderungsstopps oder weitere Kürzungen der Sonderzahlung („Weihnachtsgeld"), drohen würden. Demgegenüber gewähre das Alimentationsprinzip kein Recht auf eine prozentual stets vollkommen gleiche und gleichzeitig wirksam werdende Besoldungs- und Versorgungsanpassung für alle Besoldungsgruppen und Versorgungsempfänger. Die Staffelung zugunsten der Besoldungsgruppen bis A 10 rechtfertige sich auch aus der Tatsache, dass die Bezieher unterer Einkommen durch eine gekürzte Übernahme des Tarifergebnisses stärker getroffen würden als die übrige Beamtenschaft.
Es folgten weitere Ausschussberatungen (Ausschussprotokolle 16/285, 16/293, 16/299, 16/300). U.a. wiesen Vertreter der Regierungsparteien dabei darauf hin, dass man im Ausgangspunkt von der Amtsangemessenheit der Besoldung bis Ende 2012 ausgegangen sei. Auch sei angesichts der vielen Bewerbungen für die Übernahme in das Beamtenverhältnis nicht erkennbar, dass die Attraktivität des Beamtentums in den vergangenen Jahren geschwunden sei (Ausschussprotokoll 16/285, S. 15 ff.).
In seiner Sitzung vom 4. Juli 2013 empfahl der Haushalts- und Finanzausschuss nach entsprechender Empfehlung des in gemeinsamer Sitzung tagenden Ausschusses für Kommunalpolitik mit den Stimmen der regierungstragenden Fraktionen der SPD und von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN dem Landtag, den Gesetzentwurf der Landesregierung unverändert anzunehmen (Ausschussprotokoll 16/300 vom 4. Juli 2013, S. 3, 33 ff. sowie Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses zum Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 16/3459).
Unter dem 10. Juli 2013 legten die regierungstragenden Fraktionen unter der Überschrift „Besoldung bleibt amtsangemessen und fair!" einen Entschließungsantrag zum Gesetzentwurf der Landesregierung vor. Darin heißt es, dass weder die Verpflichtung des Gesetzgebers bestehe, die Ergebnisse der Tarifverhandlungen für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes auf die Beamtenbesoldung zu übertragen, noch dass es ein Anrecht auf stets prozentual gleiche Besoldungsanpassung für alle Besoldungsempfänger gebe. Im Rahmen seines weiten Spielraums politischen Ermessens habe der Landtag die im Grundgesetz festgeschriebene Schuldenbremse und das Ziel der Haushaltskonsolidierung stärker gewichtet, während der Abstand zwischen den Besoldungsgruppen weiterhin amtsangemessen bleibe. Im schwierigen Vergleich der stark abweichenden Strukturen der öffentlichen Hand gegenüber der Privatwirtschaft sei jedenfalls kein Nachteil der Beamten ersichtlich, vielmehr ergebe sich eine deutliche Besserstellung bei der Vermögensverteilung und den Haushaltsnettoeinkommen in Deutschland. Neben einer Vielzahl von strukturellen Verbesserungen dürften auch die Personalkosten bei der Haushaltskonsolidierung nicht unberücksichtigt bleiben. Im Rahmen einer Besoldungsanpassung sei im Übrigen zu berücksichtigen, dass die allgemeine Bruttolohnentwicklung weit hinter den einzelnen Tarifergebnissen zurückbleibe und zudem der Nettoeffekt für die Beschäftigten durch die ungleichmäßige Entwicklung der sozialversicherungsrechtlichen Beiträge und der steuerlichen Belastung maßgeblich bestimmt werde. Schließlich sei der Landtag auch der prozeduralen Pflicht zur Befolgung seiner Begründungs-, Beobachtungs- und Überwachungspflichten nachgekommen (LT-Drs. 16/3518 vom 10. Juli 2013).
Unter dem Titel „Für eine verfassungsgemäße und angemessene Alimentation der Beamtinnen und Beamten in Nordrhein-Westfalen!" legten auch die Fraktionen der CDU und FDP am gleichen Tage einen Entschließungsantrag zum Gesetzentwurf der Landesregierung vor. Darin wurde die Landesregierung aufgefordert, umgehend Gespräche mit Vertretern der Beamtenschaft aufzunehmen und eine Lösung zu finden, die den verfassungsrechtlichen Grundsätzen auf angemessene Alimentation sowie der Einhaltung der Schuldenbremse in gleichem Maße gerecht werde (LT-Drs. 16/3524 vom 10. Juli 2013).
In der Sitzung des Landtages vom 10. Juli 2013 wurde der Gesetzentwurf in zweiter Lesung nach eingehender diesbezüglicher Beratung und Diskussion in namentlicher Abstimmung mehrheitlich mit 126 Ja-Stimmen gegenüber 105 Nein-Stimmen bei 0 Enthaltungen angenommen (Plenarprotokoll 16/36 vom 10. Juli 2013, S. 3225).
Das Gesetz zur Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge 2013/2014 sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften im Land Nordrhein-Westfalen vom 16. Juli 2013 wurde am 26. Juli 2013 verkündet (GV. NRW. S. 486). Es enthielt als Art. 1 das Gesetz über die Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge 2013/2014 im Land Nordrhein-Westfalen (Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2013/2014 Nordrhein-Westfalen – BesVersAnpG 2013/2014 NRW), in welchem bestimmt war:
„§ 1
Geltungsbereich
Dieses Gesetz gilt für die
1. Beamtinnen und Beamten des Landes, der Gemeinden, der Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts; ausgenommen sind die Ehrenbeamtinnen und -beamten und die Beamtinnen und Beamten auf Widerruf, die nebenbei verwendet werden,
2. Richterinnen und Richter des Landes; ausgenommen sind die ehrenamtlichen Richterinnen und Richter,
3. Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger des Landes, der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts.
§ 2
Anpassung der Besoldung in den Jahren 2013 und 2014
(1) Die Grundgehaltssätze der Besoldungsordnung A sowie die Bemessungsgrundlagen der Zulagen, Aufwandsentschädigungen und anderer Bezüge nach Artikel 14 § 5 des Reformgesetzes vom 24. Februar 1997 (BGBl. I S. 322) werden für die Beamtinnen und Beamten
1. der Besoldungsgruppen A 2 bis A 10 ab 1. Januar 2013 um 2,65 Prozent und ab 1. Januar 2014 um 2,95 Prozent,
2. der Besoldungsgruppen A 11 und A 12 ab 1. Januar 2013 und ab 1. Januar 2014 um jeweils 1 Prozent erhöht.
(2) Für die Beamtinnen, Beamten, Richterinnen und Richter werden folgende Bezüge wie folgt erhöht:
1. ab 1. Januar 2013 um 2,65 Prozent und ab 1. Januar 2014 um 2,95 Prozent
a) der Familienzuschlag,
b) der Anrechnungsbetrag nach § 4 des Landesbesoldungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Februar 2005 (GV. NRW. S. 154), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 16. Mai 2013 (GV. NRW. S. 234),
c) die Amtszulagen, die allgemeine Stellenzulage nach Vorbemerkung Nummer 27 der Bundesbesoldungsordnungen A und B des Übergeleiteten Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. Mai 2013 (GV. NRW. S. 234) sowie die allgemeine Stellenzulage nach Vorbemerkung Nummer 2 b der weiter geltenden Besoldungsordnung C,
d) die Beträge nach § 4 der Mehrarbeitsvergütungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Dezember 1998 (BGBl. I S. 3494), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. November 2004 (BGBl. I S. 2774),
e) die Beträge nach § 4 Absatz 1 Nummer 1 und § 17 der Erschwerniszulagenverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Dezember 1998 (BGBl. I S. 3498), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. September 2003 (BGBl. I S. 1798),
2. ab 1. Januar 2013 um 50 Euro und ab 1. Januar 2014 um 2,95 Prozent die Anwärtergrundbeträge und die Unterhaltsbeihilfen,
3. ab 1. Januar 2013 um 2,25 Prozent und ab 1. Januar 2014 um 2,51 Prozent der Auslandszuschlag und der Auslandskinderzuschlag.
(3) Die sich bei der Berechnung der erhöhten Beträge ergebenden Bruchteile eines Cents sind hinsichtlich der Beträge des Familienzuschlags der Stufe 1 auf den nächsten durch zwei teilbaren Centbetrag aufzurunden und im Übrigen kaufmännisch zu runden.
§ 3
Anpassung der Versorgung in den Jahren 2013 und 2014
(1) Für die Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger gelten die Erhöhungen nach § 2 für die dort aufgeführten Besoldungsbestandteile entsprechend, sofern diese Grundlage der Versorgung sind. Bei Versorgungsbezügen, denen Grundgehaltssätze der weggefallenen Besoldungsgruppe A 1 zu Grunde liegen, werden die Grundgehaltssätze nach den in § 2 Absatz 1 Nummer 1 genannten Sätzen erhöht. Im Übrigen gilt Satz 1 für die Empfängerinnen und Empfänger von Versorgungsbezügen der weggefallenen Besoldungsgruppe A 1 entsprechend.
(2) Sofern bei Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfängern eine Überleitungszulage nach Artikel 14 § 1 Absatz 1 des Reformgesetzes Bestandteil der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge ist, wird diese entsprechend den Prozentsätzen für die Grundgehaltssätze nach § 2 Absatz 1 erhöht, die Grundlage der jeweiligen Versorgungsbezüge sind.
(3) Die Erhöhung des Betrages nach § 57 Absatz 2 Satz 2 des Beamtenversorgungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. Mai 2013 (GV. NRW. S. 238) erfolgt entsprechend dem Prozentsatz, der für die Erhöhung der Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe gilt, die die Beamtin oder der Beamte jeweils am 1. Januar 2013 und am 1. Januar 2014 bezieht.
(4) Bei Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfängern, deren Versorgungsbezügen ein Grundgehalt der Besoldungsgruppen A 1 bis A 8 zugrunde liegt, vermindert sich das Grundgehalt ab 1. Januar 2013 um 54,33 Euro und ab 1. Januar 2014 um 55,93 Euro, wenn ihren ruhegehaltfähigen Dienstbezügen die Stellenzulage nach Vorbemerkung Nummer 27 Absatz 1 Buchstabe a oder b der Bundesbesoldungsordnungen A und B des Übergeleiteten Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. Mai 2013 (GV. NRW. 234) bei Eintritt in den Ruhestand nicht zugrunde gelegen hat.
§ 4
Bekanntmachungsermächtigung
Das Finanzministerium wird ermächtigt, die nach den §§ 2 und 3 geänderten Beträge im Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen bekannt zu machen.
§ 5
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt mit Wirkung vom 1. Januar 2013 in Kraft.“
Am 16. September 2013 beantragten 91 Abgeordnete des Landtags Nordrhein-Westfalen beim Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen (VerfGH NRW) im Wege der abstrakten Normenkontrolle, festzustellen, dass Art. 1 § 2 und § 3 Abs. 1 des Gesetzes zur Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge 2013/2014 sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften im Land Nordrhein-Westfalen vom 16. Juli 2013 gegen Art. 4 Abs. 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (LV NRW) in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG verstießen und das Gesetz insoweit nichtig sei.
Durch Urteil vom 1. Juli 2014 erklärte der VerfGH NRW Art. 1 § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge 2013/2014 sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften im Land Nordrhein-Westfalen vom 16. Juli 2013 (GV. NRW. S. 486) mit Art. 4 Abs. 1 LV NRW in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG für unvereinbar, soweit die Bezüge der Besoldungs- und Versorgungsempfänger der Besoldungsgruppen A 11 bis A 16 sowie der Besoldungsordnungen B, C, H, R und W betroffen waren. Zur Begründung führte der VerfGH NRW aus: Die mit der gestaffelten Anpassung der Bezüge verbundene Ungleichbehandlung von Angehörigen der Besoldungsgruppen A 2 bis A 10 einerseits und Angehörigen der übrigen Besoldungsgruppen andererseits verstoße evident gegen das Alimentationsprinzip. Dieses zähle zu den durch Art. 4 Abs. 1 LV NRW in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, die dessen Bild maßgeblich prägten und die der Gesetzgeber angesichts ihres grundlegenden und strukturprägenden Charakters nicht nur zu berücksichtigen, sondern zu beachten habe. Da der Gesetzgeber für die Besoldungsgruppen A 2 bis A 10 eine Erhöhung der Besoldung um 5,6 Prozent für sachgerecht gehalten habe, habe er die Erhöhung der Grundgehaltssätze für die Besoldungsgruppen A 11 und A 12 nicht auf zwei Prozent beschränken und jedenfalls nicht schon ab Besoldungsgruppe A 13 auf jede Erhöhung verzichten dürfen. Vielmehr sei der Gesetzgeber grundsätzlich verpflichtet, die Bezüge der Beamten und Richter an eine positive Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anzupassen. Zwar bestehe aufgrund seines weiten Gestaltungsspielraums weder die Verpflichtung, die Tarifabschlüsse für die Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst spiegelbildlich auf die Bezüge der Beamten und Richter zu übertragen, noch sei der Gesetzgeber gehalten, die Bezüge für alle Beamten und Richter in gleichem Umfang zu erhöhen. Allerdings sei er gleichwohl nicht befugt, eine zeitlich unbefristete gestaffelte Anpassung mit Sprüngen zwischen den Besoldungsgruppen in dem vorliegenden Ausmaß vorzunehmen. Denn die vorliegende Staffelung mit Sprüngen von 3,6 Prozent und zwei Prozent zwischen benachbarten Besoldungsgruppen zeichne sich dadurch aus, dass es sich nicht lediglich um einen zeitlich begrenzten Sparbeitrag für die Angehörigen der Besoldungsgruppen ab A 11 handele, sondern sich diese Maßnahme ohne weitere Korrekturen auch bei weiteren linearen Besoldungsanpassungen fortsetzen werde. Hingegen sei die grundlegende Annahme des Gesetzgebers, die Steigerung der Lebenshaltungskosten träfe Empfänger höherer Bezüge weniger stark, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Ein sachlicher Grund für die vorliegend erkannten Sprünge liege nicht vor. Er sei nicht etwa darin zu finden, dass der Gesetzgeber eine Überalimentation habe abbauen wollen. Zu diesem Zweck dürfe der Gesetzgeber die Bezüge zwar kürzen oder mit einer Anpassung hinter der Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse zurückbleiben. Der Gesetzesbegründung lasse sich jedoch nicht entnehmen, dass eine Überalimentation der Beamten ab Besoldungsgruppe A 11 sowie der Richter angenommen worden sei. Auch könne der Gesetzgeber die deutlich geringere oder gar vollständig ausgebliebene Anpassung der Bezüge nicht mit den unterschiedlichen Auswirkungen einer allgemeinen Teuerung rechtfertigen. Es sei nicht ersichtlich, dass die Sprünge zwischen den Besoldungsgruppen dem Ausmaß der jeweiligen Belastung entsprächen. Schließlich sei der Gesetzgeber zwar befugt, die Haushaltslage und die Vorwirkungen der „Schuldenbremse" bei der Festsetzung der Bezüge zu berücksichtigen. Dies entbinde ihn jedoch nicht von der Beachtung des Alimentationsprinzips. Offen bleiben könne, ob weitere verfassungsrechtliche Bedenken gegen die zur Überprüfung gestellten gesetzlichen Bestimmungen begründet seien. Dies gelte insbesondere für die Frage, ob die Alimentation aller Beamten und Richter des Landes noch angemessen sei, aber auch für die Frage, ob der Gesetzgeber bei der Festsetzung der Bezüge der Besoldungsgruppen ab A 11 die zu beachtenden Kriterien für die Beurteilung der Anpassung der Bezüge an die wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse in hinreichendem Umfang herangezogen und die ihn angesichts seines großen Gestaltungsspielraums treffenden, sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebenden prozeduralen Anforderungen – trotz des eingehend begründeten Entschließungsantrages vom 10. Juli 2013 – vollständig erfüllt habe.
Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 1. Juli 2014 - 21/13 -, DVBl 2014, 1059 ff. = juris.
Im Anschluss an die Entscheidung des VerfGH NRW fanden Gespräche zwischen der Landesregierung und Vertretern der Beamtengewerkschaften sowie der Berufsverbände hinsichtlich der Besoldungsanpassung in den Jahren 2013 und 2014 statt, die in eine gemeinsame, allerdings nicht von sämtlichen Interessenvertretern mitgetragene Vereinbarung vom 20. August 2014 einmündeten. Nach deren Inhalt sollten für die Besoldungsgruppen ab A 11 und die anderen Besoldungsordnungen in beiden Jahren jeweils Besoldungs- und Versorgungsanpassungen in Höhe von 1,5 % zuzüglich monatlicher Festbeträge in Höhe von 30 Euro (in 2013) bzw. 40 Euro (in 2014) erfolgen. Die Erhöhung der Bezüge sollte im Übrigen für die Besoldungsgruppen A 11 und A 12 in beiden Jahren jeweils um vier Monate, für die Besoldungsgruppen ab A 13 und alle weiteren Besoldungsordnungen jeweils um acht Monate verzögert werden. Von den monatlichen Erhöhungen sollten gemäß der Einigung schließlich Versorgungsabschläge von jeweils 0,2 Prozentpunkten vorgenommen und der Versorgungsrücklage zugeführt werden (vgl. Erläuterung dieser Abschläge in der Vorlage des FM NRW an den Unterausschuss Personal des Haushalts- und Finanzausschusses des Landtags Nordrhein-Westfalen vom 22. September 2014, LT-Vorl. 16/2238).
Der diese Vereinbarung berücksichtigende Entwurf der Landesregierung für das Gesetz zur Änderung des Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2013/2014 im Land Nordrhein-Westfalen vom 2. September 2014 (LT-Drs. 16/6688) setzte sich im Anschluss explizit zum Ziel, unter Beachtung der maßgeblichen verfassungsrechtlichen Vorgaben und insbesondere unter Berücksichtigung der vorangegangenen Entscheidung des VerfGH NRW erneut über die Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge ab der Besoldungsgruppe A 11 zu entscheiden. In Erneuerung der bisherigen Regelung sah der Entwurf entsprechend der vorherigen Einigung mit der Mehrheit der Berufs-/ Interessenverbände eine Erhöhung der Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppen A 11 und A 12 nicht nur ab dem 1. Januar 2013 sowie dem 1. Januar 2014 um jeweils 1,0 Prozent, sondern zudem ab dem 1. Mai 2013 um weitere 0,3 Prozent und zusätzlich um monatlich 30 Euro sowie ab dem 1. Mai 2014 um weitere 0,3 Prozent und zusätzlich um monatlich 40 Euro vor. Für die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppen A 13 bis A 16 und der Besoldungsordnungen B, R, W einschließlich der fortgeltenden Besoldungsordnungen C und H sah der Entwurf Erhöhungen ab dem 1. September 2013 um 1,3 Prozent und zusätzlich um monatlich 30 Euro sowie ab dem 1. September 2014 um 1,3 Prozent und zusätzlich um monatlich 40 Euro vor (vgl. LT-Drs. 16/6688, S. 3 f.).
Zur Begründung wurde in dem Gesetzentwurf ausgeführt (vgl. LT-Drs. 16/6688, S. 9 ff.): Eine 1:1-Übertragung des Tarifabschlusses auch für die Besoldungsgruppen ab A 11 komme vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlich vorgegebenen Verpflichtung, den Landeshaushalt so aufzustellen, dass im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe aus Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG erfüllt werde (sog. Schuldenbremse, vgl. Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG), weiterhin nicht in Betracht. Bei der nunmehr geänderten Anpassung der Bezüge, bezüglich welcher dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum obliege, habe man sich an den vom VerfGH NRW gegebenen grundlegenden Hinweisen orientiert und die in seiner Entscheidung dargelegten Kriterien beachtet. Die erforderlichen Einsparungen, bei denen es sich im Übrigen nur um einen Teil der Gesamteinsparungen im Landeshaushalt handele, würden durch eine Kombination von prozentualer Erhöhung mit Festbetrag und einer zeitlichen Verschiebung der Erhöhung bewirkt. Diesbezüglich werde davon ausgegangen, dass die Alimentation der Beamten und Richter in Nordrhein-Westfalen gegenwärtig amtsangemessen sei. In Entsprechung der Vorgaben des VerfGH NRW sehe das Änderungsgesetz keine Sprünge zwischen den Besoldungsgruppen mehr vor, sondern stelle nach vollständiger Umsetzung der kombinierten Lösung aus linearer Erhöhung von jeweils 1,5 Prozent in den Jahren 2013 und 2014 zuzüglich eines monatlichen Festbetrags geglättete bzw. gleitende Übergänge bei der Erhöhung der Bezüge her. Ergänzend erfolge eine Staffelung im Vergleich zu den Besoldungsgruppen bis A 10 durch eine zeitliche Verschiebung der Erhöhung der Bezüge für die Besoldungsgruppen A 11 bis A 16 sowie die Besoldungsordnungen B, R, W, C und H. Diese im Gesetz vorgesehenen Verschiebungen der Erhöhung hielten sich zugleich innerhalb der dem Gesetzgeber eingeräumten Gestaltungsfreiheit und des von der höchstrichterlichen Rechtsprechung für zulässig erachteten Rahmens, da es sich hierbei um einen gerechtfertigten, aber unter Berücksichtigung der Steigerung der Lebenshaltungskosten angemessenen Sparbeitrag der oberen Besoldungsgruppen handele. In der Summe von linearer Anpassung und Festbetrag sowie zeitlicher Verschiebung lägen die dauerhaften Anpassungen im Rahmen der maßgeblichen strukturellen Betrachtungsweise oberhalb der Inflationsraten für die Jahre 2013 (1,5 Prozent) und 2014 (voraussichtlich 1,4 Prozent). Hierbei sei zum einen berücksichtigt worden, dass die tatsächlichen Inflationsraten für die typischen Konsumausgaben bei einer gewichteten Berechnung nach dem Anteil der jeweiligen Ausgaben für Bezieher von niedrigeren Einkommen höher als für Haushalte mit höherem Haushaltsnettoeinkommen seien. Zum anderen konsumierten höhere Einkommensgruppen prozentual weniger von ihrem Einkommen als niedrigere, die deshalb eine höhere Sparquote aufwiesen. Die nach Maßgabe des VerfGH NRW selbst für die höchste Besoldungsgruppe vorgesehene Anpassung der Bezüge entspreche damit der unterschiedlichen Betroffenheit durch die Steigerung der Lebenshaltungskosten. Da auch die höchste Besoldungsgruppe im Jahr 2013 strukturell mindestens eine Anpassung in Höhe von rund 1,8 Prozent erhalte, lägen in diesem Jahr alle Erhöhungen über dem Preissteigerungsindex von 1,5 Prozent. Eine andere Bewertung ergebe sich auch nicht bei einer Betrachtung der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse über einen größeren Zeitraum, wie sie das Bundesverfassungsgericht fordere. Immerhin sehe das Gesetz für die Anpassung der Besoldung und Versorgung der höheren Besoldungsgruppen in den Jahren 2013 und 2014 erstmalig innerhalb der letzten zehn Jahre keine spiegelbildliche Übernahme der Tarifabschlüsse für alle Besoldungsgruppen gleichermaßen vor, sondern eine gegenüber dem Tarifergebnis abgestufte Erhöhung der Bezüge. Ferner sei die Erhöhung auch für Beamte der oberen Besoldungsgruppen verglichen mit dem Nominallohnindex im Jahr 2013 (Anstieg um 1,4 Prozent), der generell als Vergleichsmaßstab für die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung fungiere, noch als überdurchschnittlich zu bewerten. Angesichts dessen entspreche die Entwicklung der Beamtenbesoldung über alle Besoldungsgruppen hinweg mindestens der Entwicklung der Privatwirtschaft. Gleichzeitig würden die im Gesetz vorgesehenen Anpassungen der Bezüge für die Besoldungsgruppen A 11 bis A 16 und die Besoldungsordnungen B, R, W, C und H nach ihrer vollständigen Umsetzung lediglich zu einer geringfügigen Verringerung der Abstände zu den Besoldungsgruppen bis A 10, insbesondere an der Schnittstelle zwischen A 10 und A 11, führen. Entscheidend sei insoweit, dass ein substantieller, die unterschiedliche Wertigkeit der verschiedenen Ämter zum Ausdruck bringender Abstand zwischen den Besoldungsgruppen weiterhin gewahrt bleibe. Durch den rein singulären, da zeitlich nur vorübergehenden Aufschub der linearen Erhöhung der Bezüge in bestimmten Besoldungsgruppen werde das Besoldungsgefüge in seiner Struktur von vornherein nicht gestört. Schließlich entspreche der Abzug von 0,2 Prozentpunkten von der Erhöhung der Bezüge der Rechtslage nach § 14a Abs. 2 Satz 1 Übergeleitetes Besoldungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (ÜBesG NRW).
Der Entwurf der Landesregierung für das Gesetz zur Änderung des Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2013/2014 im Land Nordrhein-Westfalen wurde nach der ersten Lesung am 10. September 2014 zur federführenden Beratung an den Haushalts- und Finanzausschuss sowie zur Mitberatung an den Ausschuss für Kommunalpolitik überwiesen (Plenarprotokoll 16/65 vom 10. September 2014, S. 6602).
Nach ersten Ausschussberatungen (Ausschussprotokolle 16/664 und 16/665) und einer auf diese bezogenen Vorlage des FM NRW vom 22. September 2014 (LT-Vorl. 16/2238) fand in gemeinsamer Sitzung des Unterausschusses „Personal“ des Haushalts- und Finanzausschusses und des Ausschusses für Kommunalpolitik vom 21. Oktober 2014 eine öffentliche Anhörung zum Gesetzentwurf statt (Ausschussprotokoll 16/684). Schriftliche Stellungnahmen zum Gesetzentwurf lagen vor von zwei juristischen Sachverständigen (Stellungnahmen 16/2171 und 16/2218) sowie von neun Berufs- und Interessenverbänden (Stellungnahmen 16/2136, 16/2139, 16/2150, 16/2193, 16/2209 16/2221, 16/2228, 16/2230, und 16/2232. Von Vertretern weiterer sieben Berufs- und Interessenverbände erfolgten ausschließlich mündliche Stellungnahmen in der Sitzung.
Im Rahmen einer Vorlage an den Unterausschuss Personal sowie den Haushalts- und Finanzausschuss des Landtags Nordrhein-Westfalen vom 28. Oktober 2014 nahm das FM NRW anlässlich der Anhörung der Sachverständigen zu einzelnen, von diesen angesprochenen Aspekten Stellung (LT-Vorl. 16/2353). Hinsichtlich der von den kommunalen Spitzenverbänden geltend gemachten Rechtsfehlerhaftigkeit der Gesetzesbegründung bezüglich der Verminderung der linearen Erhöhung der Bezüge um jeweils 0,2 Prozentpunkte auch für kommunale Beamte stellte er darin klar, dass die Begründung zum Gesetzentwurf (LT-Drs. 16/6688) ausdrücklich die gesetzliche Grundlage in § 14a Abs. 2 Satz 1 ÜBesG NRW benenne. Im Hinblick auf die Verfassungsmäßigkeit der Alimentation von Beamten und Richtern könnten die Darlegungen in der Stellungnahme eines Berufsverbandes (Stellungnahme 16/2136) nicht überzeugen, da die Verletzung des Kernbereichs der Alimentation darin nicht schlüssig begründet werde. Insbesondere werde übersehen, dass für die Angemessenheit der Besoldungsentwicklung nicht ein bestimmtes Jahr als fixer Ausgangspunkt genommen werden könne. Der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012 zur Professorenbesoldung in Hessen - 2 BvL 4/10 -, in deren Rahmen die dortige A-Besoldung als Vergleichsmaßstab herangezogen werde, könne entnommen werden, dass deren Höhe keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegne. Ungeachtet dessen sei der herangezogene Vergleichsmaßstab unzutreffend, da die zur Bestimmung der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse herangezogene Entwicklung der Gehälter in Gesamtdeutschland auch die nach der Wiedervereinigung in den ersten Jahren sehr hohen Gehaltssteigerungen in Ostdeutschland einbeziehe, wohingegen für die Besoldungsentwicklung nur die Besoldung für Nordrhein-Westfalen berücksichtigt werde. Unter Berücksichtigung der landesspezifischen Zahlen ergebe sich vielmehr, dass die Besoldung im Rahmen der 30-jährigen Betrachtung – am Beispiel der Endstufe von A 13 – nur 1,8 Prozent (bzw. – am Beispiel der Eingangsstufe der Besoldungsstufe R 1 – um 3,2 Prozent) hinter der allgemeinen Entwicklung der Gehälter in Nordrhein-Westfalen zurückliege. Der Vergleich der Steigerungen von Gehalt und Besoldung belege auch, dass die Steigerungen seit 1983 in Nordrhein-Westfalen in etwa gleich oft zum Vorteil der Besoldung wie zum Vorteil der Gehälter ausgefallen seien. Ferner weise auch die im Anhörungstermin von dem Berufsverband vorgelegte Neuberechnung zur Gehaltssteigerung in Nordrhein-Westfalen insoweit Fehler auf, als sie nicht die Gehaltssteigerungen je Arbeitnehmer, sondern die Steigerung der Summe aller Gehälter in Nordrhein-Westfalen berücksichtige; in der Mehrzahl der Jahre, in denen die Anzahl der Beschäftigten größer als im Vorjahr gewesen sei, sei die Steigerung der Summe aller Gehälter jedoch größer als die Gehaltssteigerung je Arbeitnehmer gewesen. Abschließend werde im Übrigen zur Ergänzung der Gesetzesbegründung ausdrücklich auf die Begründung zum Entwurf des BesVersAnpG 2013/2014 NRW (LT-Drs. 16/2880) sowie den angenommenen Entschließungsantrag der Fraktion der SPD und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (LT-Drs. 16/3518) Bezug genommen, soweit die darin enthaltenen rechtlichen Bewertungen, Würdigungen, Auffassungen und Darlegungen nicht im Widerspruch zu den Entscheidungsgründen des Urteils des VerfGH NRW vom 1. Juli 2014 stünden.
In seiner Sitzung vom 30. Oktober 2014 empfahl der Haushalts- und Finanzausschuss nach entsprechender Empfehlung des Ausschusses für Kommunalpolitik dem Landtag mit den Stimmen der regierungstragenden Fraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der Fraktionen von FDP und PIRATEN bei Enthaltung der Fraktion der CDU, den Gesetzentwurf der Landesregierung unverändert anzunehmen (Ausschussprotokoll 16/717, S. 2 f. und S. 58, sowie Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses, vgl. LT-Drs. 16/7179, jeweils vom 30. Oktober 2014; im Übrigen zur Zustimmung des Ausschusses für Kommunalpolitik vgl. Ausschussprotokoll 16/697 vom 24. Oktober 2014, S. 10).
In der zweiten Lesung des Landtags vom 5. November 2014 wurde der Gesetzentwurf nach eingehender Beratung und Diskussion mehrheitlich mit den Stimmen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der PIRATEN und der FDP bei Enthaltung der CDU angenommen (Plenarprotokoll 16/70 vom 5. November 2014, S. 7069).
Das Gesetz zur Änderung des Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2013/2014 im Land Nordrhein-Westfalen vom 11. November 2014 wurde am 19. November 2014 verkündet (GV. NRW. Nr. 34 2014, S. 734). Es enthält folgende Regelungen:
„Artikel 1
Das Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2013/2014 Nordrhein-Westfalen vom 16. Juli 2013 (GV. NRW S. 486) wird wie folgt geändert:
1. § 2 wird wie folgt geändert:
a) Absatz 1 wird wie folgt gefasst:
„(1) Die Grundgehaltssätze der Besoldungsordnungen A, B, R, W und der fortgeltenden Besoldungsordnungen C und H sowie die Bemessungsgrundlagen der Zulagen, Aufwandsentschädigungen und anderer Bezüge nach Artikel 14 § 5 des Reformgesetzes vom 24. Februar 1997 (BGBl. I S. 322), das durch Artikel 17 des Gesetzes vom 19. Februar 2006 (BGBl. I S. 334) geändert worden ist, werden für die Beamtinnen und Beamten
1.
der Besoldungsgruppen A 2 bis A 10
ab dem 1. Januar 2013 um 2,65 Prozent,
ab dem 1. Januar 2014 um 2,95 Prozent,
2.
der Besoldungsgruppen A 11 und A 12
ab dem 1. Januar 2013 um 1,0 Prozent,
ab dem 1. Mai 2013 um 0,3 Prozent und zusätzlich um monatlich 30 Euro,
ab dem 1. Januar 2014 um 1,0 Prozent,
ab dem 1. Mai 2014 um 0,3 Prozent und zusätzlich um monatlich 40 Euro,
3.
der Besoldungsgruppen A 13 bis A 16 und der Besoldungsordnungen B, R, W und der fortgeltenden Besoldungsordnungen C und H
ab dem 1. September 2013 um 1,3 Prozent und zusätzlich um monatlich 30 Euro,
ab dem 1. September 2014 um 1,3 Prozent und zusätzlich um monatlich 40 Euro
erhöht.
§ 2 des Gesetzes zur Erhöhung der Grundgehälter in den Besoldungsgruppen W 2 und W 3 vom 16. Mai 2013 (GV. NRW. S. 234) findet auf die Erhöhungsbeträge nach Satz 1 keine Anwendung.“
b) Absatz 2 wird wie folgt geändert:
aa) Der Nummer 1 wird folgender Buchstabe f angefügt:
„f) die Amtszulagen von Richterinnen und Richtern nach Anlage 2 der Verordnung zur Überleitung in die im Zweiten Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern geregelten Ämter und über die künftig wegfallenden Ämter vom 1. Oktober 1975 (BGBl. I S. 2608), die durch Artikel 9 des Gesetzes vom 24. März 1997 (BGBl. I S. 590) geändert worden ist.“
bb) Folgende Nummer 4 wird angefügt:
„4. ab dem 1. September 2013 und ab dem 1. September 2014 um jeweils 1,3 Prozent die Zuschüsse und Sonderzuschüsse nach den Vorbemerkungen Nummer 1 und Nummer 2 der weiter geltenden Besoldungsordnung C sowie die Höchstbeträge für Sondergrundgehälter und Zuschüsse zum Grundgehalt sowie festgesetzte Sondergrundgehälter und Zuschüsse der fortgeltenden Landesbesoldungsordnung H.“
2. § 3 wird wie folgt geändert:
a) Absatz 1 wird wie folgt geändert:
aa) In Satz 2 wird nach der Angabe „§ 2 Absatz 1“ die Angabe „Satz 1“ eingefügt.
bb) Nach Satz 2 wird folgender Satz eingefügt:
„Bei Versorgungsbezügen, denen Grundgehaltssätze der weggefallenen Besoldungsgruppen A 12 a und A 13 a zu Grunde liegen, werden die Grundgehaltssätze nach den in § 2 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 genannten Sätzen erhöht.“
cc) Im neuen Satz 4 wird die Angabe „Besoldungsgruppe A 1“ durch die Wörter „Besoldungsgruppen A 1, A 12 a und A 13 a“ ersetzt.
b) In Absatz 3 werden die Wörter „am 1. Januar 2013 und am 1. Januar 2014“ durch die Wörter „im Zeitpunkt der Anpassung“ ersetzt.
Artikel 2
2. Ausgangsverfahren
Der am 00. E. 1958 geborene Kläger trat am 22. Juli 1991 als Richter auf Probe in den Dienst des beklagten Landes ein. Seine Ernennung zum Staatsanwalt mit der Besoldungsgruppe R 1 erfolgte am 13. Juni 1994. Im streitgegenständlichen Zeitraum war er geschieden und hatte keine Kinder.
Am 00. Oktober 2013 und am 00. November 2013 erhob der Kläger bei dem Landesamt für Besoldung und Versorgung NRW (LBV NRW) Widerspruch gegen die Höhe seiner Dienstbezüge, wie sie in seinen Gehaltsmitteilungen ab Januar 2013 ausgewiesen sind, und beantragte, ihn rückwirkend zum 1. Januar 2013 amtsangemessen zu alimentieren. Die ihm derzeit vom Land NRW gewährte Besoldung verstoße gegen Art. 33 Abs. 5 GG, weil sie zu niedrig sei. Die Höhe der Besoldung dürfe nicht hinter der allgemeinen Einkommensentwicklung zurückbleiben, wie dies derzeit der Fall sei. Zur weiteren Begründung bezog er sich auf die Stellungnahmen in der Sachverständigenanhörung des nordrhein-westfälischen Landtags, Unterausschuss Personal, vom 18. Juni 2013. Mit Schreiben vom 6. Dezember 2013 bestätigte das LBV NRW dem Kläger den Eingang seines Antrags und Widerspruchs bezüglich der unterbliebenen bzw. zu geringen Erhöhung seiner Besoldung und wertete diesen als Antrag bzw. Widerspruch gegen die Höhe der Besoldungs-/Versorgungsanpassung sowohl für das Jahr 2013 als auch für das Jahr 2014. Auf die Geltendmachung der Einrede der Verjährung für die Jahre 2013 und 2014 sowie auf eine erneute Geltendmachung seiner Ansprüche im Jahr 2014 durch einen erneuten Antrag bzw. Widerspruch werde insoweit verzichtet.
Mit Widerspruchsbescheid vom 00. Dezember 2013 wies das LBV NRW den Widerspruch zurück und führte aus: Das BesVersAnpG 2013/2014 NRW sei in einem ordnungsgemäßen parlamentarischen Verfahren zustande gekommen und entspreche den durch die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums vorgegebenen verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Anforderungen. Bei der Konkretisierung der Pflicht zur amtsangemessenen Alimentation besitze der Gesetzgeber nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung einen weiten Entscheidungsspielraum, der nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätzen erst dann überschritten sei, wenn sich die Bezüge als evident unzureichend erwiesen. Bei der Überprüfung der Amtsangemessenheit der Alimentation müsse ein systeminterner Besoldungsvergleich anhand der allgemeinen Lohn- und Gehaltsentwicklung vergleichbarer Beschäftigter im öffentlichen Dienst durch den systemexternen Gehaltsvergleich mit der Privatwirtschaft ergänzt werden. Beim entscheidenden Vergleich der Vergütungen von Tarifbeschäftigten und von beamteten Beschäftigten lägen die Nettobezüge der Beamtinnen und Beamten auch nach der Besoldungsanpassung 2013/2014 in allen von der gestaffelten Tarifübertragung betroffenen Besoldungsgruppen über den Nettobezügen vergleichbarer Tarifbeschäftigter. Der ergänzend vorzunehmende Gehaltsvergleich mit der Privatwirtschaft müsse auch die gesamten Konditionen des Beschäftigungsverhältnisses berücksichtigen. Die gestaffelte Besoldungsanpassung lasse sich sachlich durch die Notwendigkeit zur Haushaltskonsolidierung, die durch die in Art. 109 Abs. 3 GG eingeführte Schuldenbremse Verfassungsrang erhalten habe, rechtfertigen und verletze nicht das Abstandsgebot.
Am 16. Januar 2014 hat der Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung trägt er vor: Nach den von dem Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 5. Mai 2015 herausgearbeiteten Beurteilungsmaßstäben liege eine verfassungswidrige Unteralimentation bezogen auf die vorliegend maßgebliche Besoldungsgruppe R 1 vor. Die Richteralimentation in NRW entspreche bezogen auf die Jahre 2013/2014 schon deshalb nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen, weil der Landesgesetzgeber bei der Besoldungsgesetzgebung den prozeduralen Anforderungen beim Erlass der besoldungsrechtlichen Regelungen in dem vorliegend relevanten Beurteilungszeitraum nicht ansatzweise gerecht geworden sei. Weder das ursprüngliche BesVersAnpG 2013/2014 noch das Änderungsgesetz zum BesVersAnpG 2013/2014 sei ausreichend begründet. Entsprechende Ausführungen in der Gesetzesbegründung seien zu allgemein und pauschal gehalten und wiesen keinen hinreichenden Bezug zur streitgegenständlichen R-Besoldung auf. Es fehle die Herleitung prozentualer Angaben aus absoluten Zahlen und es sei nicht ersichtlich, ob auch die in NRW im maßgeblichen Zeitraum zu verzeichnenden Kürzungen bei den Sonderzuwendungen und im Beihilfebereich in dem gebotenen Maß in die Berechnung einbezogen worden seien. Es hätten aber konkrete statistische Darlegungen zu der Entwicklung der R-Besoldung und zu der Entwicklung der von dem Bundesverfassungsgericht herausgearbeiteten Referenzparameter erfolgen müssen, um eine Überprüfbarkeit der Parameter herzustellen. Darüber hinaus sei eine verfassungswidrige Unteralimentation des Klägers in den Jahren 2013/2014 bei einer Überprüfung anhand der anzuwendenden Parameter nicht ausgeschlossen. Allein der Hinweis auf die Notwendigkeit einer Haushaltskonsolidierung reiche für die Rechtfertigung eines Sonderopfers der Beamten- und Richterschaft nicht aus.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich – sinngemäß –,
unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des LBV NRW vom 00. Dezember 2013 festzustellen, dass das beklagte Land seine Besoldung in den Jahren 2013 und 2014 verfassungswidrig zu niedrig bemessen hat.
Das beklagte Land beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung beruft es sich auf die Ausführungen in dem Widerspruchsbescheid vom 00. Dezember 2013 und führt ergänzend aus: Der Landesgesetzgeber habe im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens die ihm obliegenden verfassungsrechtlichen Darlegungs- und Begründungslasten hinreichend erfüllt. Zum Zeitpunkt des Erlasses des Änderungsgesetzes des BVersAnpG 2013/2014 habe nicht erwartet werden können, sich in der gebotenen Weise mit den erst später vom Bundesverfassungsgericht in seiner grundlegenden Entscheidung vom 5. Mai 2015 zur Konkretisierung des Evidenzkriteriums herangezogenen Parametern auseinanderzusetzen. Zudem sei die Frage, ob der Landesgesetzgeber seine Begründungspflichten ausreichend erfüllt habe, für eine auf Feststellung der Amtsunangemessenheit der Alimentation gerichtete Klage unerheblich, wie sich aus der Rechtsprechung des VG Gelsenkirchen und des VG Köln ergebe. Mit dem Änderungsgesetz zum BesVersAnpG 2013/2014 NRW bewege sich der Gesetzgeber innerhalb seines weiten Gestaltungsspielraums, der es erlaube, eine gestaffelte Anpassung der Besoldung mit gleitenden Übergängen vorzusehen und hierbei einen begrenzten Sparbeitrag der Beamten- und Richterschaft zu verlangen. Nach den von dem Bundesverfassungsgericht aufgestellten Prüfparametern mit indizieller Bedeutung bestehe vorliegend nicht die Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation. Das ergebe sich aus den für den Fall des Klägers durchgeführten und im Einzelnen dargelegten – im Laufe des Verfahrens weiter präzisierten – Berechnungen anhand der von dem Bundesverfassungsgericht zugrunde gelegten Berechnungsformel und der Grenzwerte.
Die Beteiligten haben einer gerichtlichen Entscheidung ohne mündliche Verhandlung mit Schriftsätzen vom 16. März 2022 und 31. März 2022 zugestimmt.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des LBV NRW ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Es ist gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 1 GG und §§ 13 Nr. 11, 80 Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage einzuholen, ob die im Tenor genannte besoldungsrechtliche Regelung mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar ist, soweit sie die Besoldungsgruppe R 1 in den Jahren 2013 und 2014 betrifft.
Für die Entscheidung im vorliegenden Verfahren ist die verfassungsrechtliche Beurteilung des Vorlagegegenstandes entscheidungserheblich (1.). Das Gericht ist von der Verfassungswidrigkeit der für die Besoldung des Klägers in den Jahren 2013 und 2014 maßgeblichen Vorschrift überzeugt (2.).
1. Auf die Vereinbarkeit der für die Besoldung des Klägers in den Jahren 2013 und 2014 maßgeblichen Vorschrift mit Art. 33 Abs. 5 GG kommt es im Sinne des Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG bei der Entscheidung des Gerichts an.
a. Die Klage ist zulässig.
Der vom Kläger gestellte Feststellungsantrag ist nach § 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft. Aufgrund des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers ist es grundsätzlich ausgeschlossen, Beamten und Richtern Besoldungsleistungen zuzusprechen, die gesetzlich nicht vorgesehen sind, weshalb sie einen auf höhere Besoldung zielenden Anspruch nicht im Wege einer Leistungsklage gerichtet auf Verurteilung zur Auszahlung geltend machen können, sondern darauf verwiesen sind, einen solchen Anspruch durch Feststellungsklage geltend zu machen,
vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 1996 - 2 C 7.95 -, NVwZ 1998, 76 ff. = juris, Rn. 17, vom 20. März 2008 - 2 C 49.07 -, BVerwGE 131, 20 ff. = juris, Rn. 29, und vom 28. April 2011 - 2 C 51.08 -, ZBR 2011, 379 ff. = juris, Rn. 15, jeweils mit weiteren Nachweisen (m.w.N.); vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2009 - 2 BvL 13/08 u.a. -, juris, Rn. 12 f.
b. Die Begründetheit der Klage hängt von der verfassungsrechtlichen Bewertung der im Tenor bezeichneten gesetzlichen Regelung ab.
Erweist sich die für die Besoldung des Klägers in den Jahren 2013 und 2014 maßgebliche Norm als verfassungsgemäß, muss das Gericht dessen auf Feststellung verfassungswidrig zu niedrig bemessener Besoldung gerichtete Klage abweisen. Erweist sich diese Norm hingegen als verfassungswidrig, muss das vorlegende Gericht anders entscheiden. Eine andere Entscheidung liegt bereits in der bei bloßer Erklärung einer gesetzlichen Regelung als mit dem Grundgesetz unvereinbar durch das Bundesverfassungsgericht notwendig werdenden weiteren Aussetzung des Verfahrens durch das Gericht bis zu einer Neuregelung durch den Gesetzgeber,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. September 1998 - 2 BvL 64/93 -, BVerfGE 99, 69 ff. = juris, Rn. 39; BVerwG, Beschluss vom 14. November 1985 - 2 C 14.83 -, NVwZ 1986, 479 ff. = juris, Rn. 13 a. E., mit vielen weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung des BVerfG.
Eine Entscheidung im letztgenannten Sinne ist im vorliegenden Fall zu treffen, solange keine verfassungsgemäße Regelung betreffend die Besoldung des Klägers in den Jahren 2013 und 2014 vorliegt. Da Art. 100 Abs. 1 GG es dem Gericht verbietet, selbst die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes festzustellen, ist ihm auch die beantragte Feststellung einer verfassungswidrigen Unteralimentation nicht möglich. Das Gericht hätte deshalb nach einer Entscheidung durch das Bundesverfassungsgericht das Verfahren weiter bis zu der gebotenen Neuregelung durch den Gesetzgeber auszusetzen. Soweit argumentiert wird, in einem auf Feststellung der verfassungswidrigen Unteralimentation gerichteten Klageverfahren könne das Klageziel allein auf Grundlage einer bloß unzureichenden Begründung des zugrunde liegenden Besoldungsgesetzes nicht erreicht werden,
so VG Gelsenkirchen, Urteile vom 23. September 2015 - 1 K 5754/13 -, juris, Rn. 201, und vom 31. Mai 2016 - 12 K 6021/13 -, Rn. 560, sowie VG Köln, Urteil vom 7. November 2016 - 3 K 7154/10 -, Rn. 245, juris,
trifft dies deshalb nicht zu, denn selbst bei fehlenden Indizien für eine materielle Verfassungswidrigkeit der Höhe der Alimentation lässt sich nicht ausschließen, dass eine wegen unzureichender Begründung des Besoldungsgesetzes gebotene Neuregelung des Gesetzgebers zu einer Erhöhung der Besoldung führt. Dies korrespondiert mit der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach schon ein Verstoß des Besoldungsgesetzgebers gegen die prozeduralen Anforderungen bzw. die Nichterfüllung oder jedenfalls nicht hinreichende Erfüllung der prozeduralen Anforderungen durch den Besoldungsgesetzgeber zur Verfassungswidrigkeit des betreffenden Besoldungsgesetzes führt, ohne dass es zusätzlich darauf ankommt, ob das betreffende Besoldungsgesetz materiell den Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG genügt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Oktober 2018 - 2 BvL 2/17 -, BVerfGE 149, 382 ff., Rn. 38; Urteil vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 - BVerfGE 155, 1 ff., Rn. 96.
Zugleich besteht für das Gericht auch keine Möglichkeit, den Rechtsstreit entscheiden zu können, ohne die im Tenor bezeichnete gesetzliche Regelung anwenden zu müssen. Die Höhe der Bezüge ist unmittelbar durch Gesetz geregelt (vgl. § 2 Abs. 1 des Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LBesG NRW), in Kraft getreten am 1. Juli 2016, inhaltsgleich mit der zwischen dem 1. Juni 2013 und dem 30. Juni 2016 in Nordrhein-Westfalen gegoltenen Vorschrift des § 2 Abs. 1 ÜBesG NRW sowie der bis zum 31. Mai 2013 in Nordrhein-Westfalen gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG als Bundesrecht fortgegoltenen Vorschrift des § 2 Abs. 1 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) in der am 28. August 2006 geltenden Fassung). Einer verfassungskonform abweichenden Auslegung ist die in prozentualen Zahlenwerten formulierte Regelung nicht zugänglich.
c. Auch materiellrechtlich ist die im Tenor bezeichnete Regelung entscheidungserheblich.
Der Kläger hat seinen Anspruch auf amtsangemessene Alimentation im Laufe des Jahres 2013 durch Widerspruch beim beklagten Land geltend gemacht, wodurch die Voraussetzung der zeitnahen Geltendmachung des Alimentationsanspruchs noch in dem Haushaltsjahr, für das amtsangemessene Alimentation begehrt wird,
vgl. zu dieser Voraussetzung BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 -, BVerfGE 99, 300 ff. = juris, Rn. 6, und BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2011 - 2 C 40.10 -, juris, Rn. 6, jeweils m.w.N.,
erfüllt ist. Dabei wirkte der Widerspruch auch bis ins Jahr 2014 fort. Ein einmal erkennbar in die Zukunft gerichteter Antrag genügt nämlich grundsätzlich über das laufende Haushaltsjahr hinaus den Anforderungen an eine zeitnahe Geltendmachung auch für die folgenden Jahre,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Februar 2014 - 3 A 155/09 -, NWVBl 2014, 262 ff. = juris, Rn. 37, und Thüringer OVG, Urteil vom 23. August 2016 - 2 KO 333/14 -, juris Rn. 30, jeweils m.w.N. aus der obergerichtlichen Rechtsprechung.
Soweit demgegenüber vereinzelt eine ganz oder teilweise abweichende Auffassung vertreten wird,
vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 23. März 2010 - 14 ZB 09.2224 -, juris, Rn. 9; Kathke in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, 100. Update Januar 2022, Teil A II/1, BBesG, § 3, Rn. 64,
folgt daraus jedenfalls für den vorliegenden Fall, in dem das LBV NRW den Widerspruch des Klägers von Anfang an als solchen bezogen auf die Höhe der Besoldungsanpassung sowohl im Jahr 2013 als auch im Jahr 2014 ausgelegt hat, nichts anderes.
2. Das Gericht ist von der Verfassungswidrigkeit der im Tenor bezeichneten Regelung bezogen auf die Besoldung des Klägers in den Jahren 2013 und 2014 überzeugt.
a. Der verfassungsrechtliche Maßstab, an dem die Rechtsgrundlagen für die Besoldung der Beamten, Richter und Staatsanwälte zu messen sind, ergibt sich aus Art. 33 Abs. 5 GG.
Nach Art. 33 Abs. 5 GG ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 -, BVerfGE 130, 263 ff. = juris, Rn. 142, und vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, BVerfGE 139, 64 ff., Rn. 91, sowie Beschlüsse vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. -, BVerfGE 140, 240 ff., Rn. 70, und vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 - BVerfGE 155, 1 ff., Rn. 21.
Zu den vom Gesetzgeber wegen ihres grundlegenden und strukturprägenden Charakters nicht nur zu berücksichtigenden, sondern zu beachtenden hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zählt das – nicht nur für die Besoldung der Beamten, sondern auch für die Besoldung der Richter und Staatsanwälte maßgebliche – Alimentationsprinzip. Art. 33 Abs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Des Weiteren begründet Art. 33 Abs. 5 GG ein grundrechtsgleiches Recht der Beamten, Richter und Staatsanwälte, soweit deren subjektive Rechtsstellung betroffen ist.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 -, a.a.O., Rn. 143, und vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 92, sowie Beschlüsse vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 71, und vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 22, jeweils m.w.N.
Das Alimentationsprinzip wird von verschiedenen Determinanten geprägt. Es verpflichtet den Dienstherrn, Beamte, Richter und Staatsanwälte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Statusamt bzw. Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums bzw. der rechtsprechenden Gewalt für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Damit wird der Bezug der Besoldung sowohl zu der Einkommens- und Ausgabensituation der Gesamtbevölkerung als auch zur Lage der Staatsfinanzen, das heißt zu der sich in der Situation der öffentlichen Haushalte ausdrückenden Leistungsfähigkeit des Dienstherrn, hergestellt. Im Rahmen dieser Verpflichtung zu einer dem Amt angemessenen Alimentation hat der Gesetzgeber auch die Attraktivität der Dienstverhältnisse von Beamten, Richtern und Staatsanwälten für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und seine Beanspruchung zu berücksichtigen. Für die Beurteilung der Angemessenheit der Alimentation kommt es auf deren Gesamthöhe an, zu deren Ermittlung neben dem Grundgehalt auch weitere Besoldungsbestandteile wie Sonderzahlungen oder Stellenzulagen heranzuziehen sind, auch wenn diese für sich betrachtet nicht den verfassungsrechtlichen Schutz eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG genießen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 93, sowie Beschlüsse vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 72, und vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 24 f., jeweils m.w.N.
Bei der praktischen Umsetzung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung besitzt der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung; diese ist der Verfassung nicht unmittelbar als fester und exakt bezifferbarer Betrag zu entnehmen. Insofern stellt die in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltene Garantie eines „amtsangemessenen" Unterhalts lediglich eine den Besoldungsgesetzgeber in die Pflicht nehmende verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive dar. Innerhalb des ihm zukommenden Entscheidungsspielraums muss der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen. Die von ihm jeweils gewählte Lösung – hinsichtlich Struktur und Höhe der Alimentation – unterliegt dabei der gerichtlichen Kontrolle.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 -, a.a.O., Rn. 148, und vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 94, sowie Beschlüsse vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 73 f., und vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 26 , jeweils m.w.N.
Diese gerichtliche Kontrolle bezieht sich auf „zwei Säulen“: Eine auf Evidenzkontrolle beschränkte materielle Dimension des Alimentationsprinzips (aa.) und als „zweite Säule“ des Alimentationsprinzips die Einhaltung prozeduraler Anforderungen, an die die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber geknüpft ist (bb.).
Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 -, a.a.O., Rn. 163, sowie Beschlüsse vom 16. Oktober 2018 - 2 BvL 2/17 -, BVerfGE 149, 382 ff., Rn. 20, und vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 96.
aa. Da der Gesetzgeber aber einen weiten Entscheidungsspielraum hat, haben die Gerichte hinsichtlich der materiellen Dimension des Alimentationsprinzips nur eine beschränkte Kontrollmöglichkeit, die auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit der einfachgesetzlichen Regelung reduziert ist. Im Ergebnis beschränkt sich die materielle Kontrolle dabei auf die Frage, ob die Bezüge der Beamten, Richter und Staatsanwälte evident unzureichend sind. Ob dies der Fall ist, muss anhand einer Gesamtschau verschiedener Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht kommenden Vergleichsgruppen geprüft werden.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 -, a.a.O., Rn. 149, und vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 96, sowie Beschlüsse vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 75, und vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 27, jeweils m.w.N.
Das Bundesverfassungsgericht hat für die Überprüfung einer evidenten Unteralimentation in seiner Rechtsprechung zunächst für die R-Besoldung und nachfolgend auch für die A-Besoldung drei Prüfungsstufen erarbeitet und fortentwickelt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 97 ff. sowie Beschlüsse vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 76 ff., und vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 28 ff.,
Auf einer ersten Prüfungsstufe sind fünf Parameter, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Alimentationsprinzip angelegt sind und denen indizielle Bedeutung bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zukommt, in den Blick zu nehmen. Hierzu gehören eine deutliche – mindestens 5 % betragende – Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung sowie – jeweils – den Tarifergebnissen der Angestellten im öffentlichen Dienst (erster Parameter), der Entwicklung des Nominallohnindex (zweiter Parameter) sowie des Verbraucherpreisindex (dritter Parameter), jeweils bezogen auf das betroffene Land. Ausgehend von dem jeweils streitgegenständlichen Zeitabschnitt ist die Vergleichsbetrachtung bei diesen Parametern auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken. Ergänzend ist gegebenenfalls für einen weiteren gleichlangen Zeitraum, der auch den Zeitraum der fünf Jahre vor Beginn des oben genannten 15-jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem Zeitraum überschneidet, eine Vergleichsberechnung durchzuführen. Der vierte Parameter ergibt sich aus einem systeminternen Vergleich der streitgegenständlichen Besoldungsgruppen mit anderen Besoldungsgruppen im betroffenen Land einerseits und andererseits aus der Prüfung, ob der gebotene Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau in der untersten Besoldungsgruppe eingehalten ist. Sowohl eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter in den Besoldungsgruppen infolge unterschiedlich hoher linearer Anpassungen bei einzelnen Besoldungsgruppen oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen, als auch die Missachtung des gebotenen Mindestabstands zum Grundsicherungsniveau in der untersten Besoldungsgruppe indizieren einen Verstoß gegen das Abstandsgebot. Eine Verletzung des Abstandsgebots liegt in der Regel bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 % in den zurückliegenden fünf Jahren vor. Ein Verstoß gegen das Mindestabstandsgebot zum Grundsicherungsniveau liegt vor, wenn die Nettoalimentation eines verheirateten Beamten mit zwei Kindern um weniger als 15 % über dem Grundsicherungsniveau liegt. Ein Quervergleich der Besoldung der streitgegenständlichen Besoldungsgruppe im betroffenen Land mit der Besoldung des Bundes und der übrigen Bundesländer ist schließlich ein weiteres Indiz für die Bestimmung des Kerngehalts der Alimentation (fünfter Parameter). Liegt das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen 10 % unter dem arithmetischen Mittel oder Median der übrigen Länder und des Bundes im gleichen Zeitraum, was gemessen an der streitgegenständlichen Besoldung regelmäßig einem Besoldungsunterschied von mehr als einem Monatsgehalt entsprechen dürfte, ist dies ein weiteres Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 99 ff. sowie Beschlüsse vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 78 ff., und vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 28 ff.
Auf einer zweiten Prüfungsstufe sind die Ergebnisse der ersten Prüfungsstufe mit weiteren alimentationsrelevanten Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung zusammenzuführen. Dafür sind zunächst die Feststellungen der ersten Prüfungsstufe, insbesondere das Ausmaß der Über- oder Unterschreitung der Schwellenwerte, im Wege einer Gesamtbetrachtung zu würdigen und etwaige Verzerrungen – insbesondere durch genauere Berechnungen – zu kompensieren. Den fünf Parametern der ersten Prüfungsstufe kommt für die Gesamtabwägung eine Steuerungsfunktion hinsichtlich der Prüfungsrichtung und -tiefe zu. Zunächst bestand nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Vermutung einer der angemessenen Beteiligung an der allgemeinen Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des Lebensstandards nicht genügenden und damit verfassungswidrigen Unteralimentation, wenn die Mehrheit der auf der ersten Prüfungsstufe maßgeblichen Parameter erfüllt war,
vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 116 und Beschluss vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 99.
Diese Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht mit seinem Beschluss vom 4. Mai 2020 fortentwickelt und geht nunmehr davon aus, dass bei Erfüllung von einem oder zwei Parametern, die Ergebnisse der ersten Stufe, insbesondere das Maß der Über- beziehungsweise Unterschreitung der Parameter, zusammen mit den auf der zweiten Stufe ausgewerteten alimentationsrelevanten Kriterien im Rahmen der Gesamtabwägung eingehend gewürdigt werden müssen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 85.
Ergibt die Gesamtschau, dass die als unzureichend angegriffene Alimentation grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist, bedarf es auf einer dritten Prüfungsstufe der Prüfung, ob dies im Ausnahmefall verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann. Der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation ist Teil der mit den hergebrachten Grundsätzen verbundenen institutionellen Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG. Soweit er mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen oder Instituten kollidiert, ist er – wie dies auch sonst der Fall ist – entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 125 ff., sowie Beschlüsse vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 108 ff., und vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 92 ff.
Verfassungsrang hat namentlich das Verbot der Neuverschuldung in Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG. Gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG sind Haushalte von Bund und Ländern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen (sogenannte Schuldenbremse). Ausnahmsweise ist eine Neuverschuldung bei konjunkturellen Abweichungen von der Normallage sowie bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen zulässig (vgl. Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG). Die Haushalte der Länder waren in den Haushaltsjahren 2011 bis 2019 so aufzustellen, dass im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe aus Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG (keine strukturelle Nettokreditaufnahme) erfüllt wurde (vgl. Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG). Dabei mussten die Haushaltsgesetzgeber der Länder das Ziel der Haushaltskonsolidierung im Jahr 2020 im Blick behalten. Konkretere Verpflichtungen zur Erreichung dieses Ziels ergaben sich aus Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG nicht. Der in Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG angelegten Vorwirkung des Verbots der strukturellen Nettokreditaufnahme hatte der Haushaltsgesetzgeber auch bei der Anpassung der Bezüge der Beamten, Richter und Staatsanwälte Rechnung zu tragen. Ungeachtet der Verschärfung der Regeln für die Kreditaufnahme durch die Neufassung des Art. 109 Abs. 3 GG vermögen indes allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentierung nicht einzuschränken. Andernfalls liefe die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG ins Leere. Auch das besondere Treueverhältnis verpflichtet Beamte, Richter und Staatsanwälte nicht dazu, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen. Eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung aus rein finanziellen Gründen kann zur Bewältigung einer der in Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG genannten Ausnahmesituationen in Ansatz gebracht werden, wenn die betreffende gesetzgeberische Maßnahme ausweislich einer aussagekräftigen Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 127, sowie Beschlüsse vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 109 f., und vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 93 ff.
Jenseits des verfassungsrechtlich gebotenen Mindestmaßes, wie es sich aufgrund der oben dargestellten Gesamtschau ergibt, genießt die Alimentation einen relativen Normbestandsschutz. Der Gesetzgeber darf hier Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge vornehmen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist. Kürzungen oder andere Einschnitte können durch solche Gründe sachlich gerechtfertigt werden, die im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen. Zu solchen systemimmanenten Gründen können finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten; das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden, soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dient.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 128, sowie Beschlüsse vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 111, und vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 95.
bb. Schließlich ist die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft. Diese dienen der Flankierung, Absicherung und Verstärkung des Alimentationsprinzips. Für den Besoldungsgesetzgeber folgen aus dem Prozeduralisierungsgebot in erster Linie Begründungspflichten. Zwar schuldet der Gesetzgeber nach überkommener Auffassung von Verfassungs wegen grundsätzlich nur ein wirksames Gesetz. Da aber das grundrechtsgleiche Recht auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation keine quantifizierbaren Vorgaben im Sinne einer exakten Besoldungshöhe liefert, bedarf es prozeduraler Sicherungen, damit die verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive des Art. 33 Abs. 5 GG auch tatsächlich eingehalten wird. Der Gesetzgeber ist daher gehalten, bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe zu begründen. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen. Eine bloße Begründbarkeit genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Prozeduralisierung. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalisierungsgewinn kann – auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz – effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgen und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert werden. Die Prozeduralisierung zielt auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung, das heißt nachträgliche Begründung.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 -, a.a.O., Rn. 163 ff., sowie Beschlüsse vom 16. Oktober 2018 - 2 BvL 2/17 -, a.a.O., Rn. 20 f., und vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 96 f.
b. Gemessen an diesen Vorgaben ergibt sich die Verfassungswidrigkeit der im Tenor bezeichneten Regelung bereits daraus, dass der Landesgesetzgeber den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten prozeduralen Anforderungen, insbesondere den Begründungspflichten (aa.) im diesbezüglichen Gesetzgebungsverfahren (bb.) nicht in zureichendem Maße Genüge getan hat. Keiner Entscheidung bedarf angesichts dessen, ob darüber hinaus die im Tenor bezeichnete Regelung betreffend die Besoldungsgruppe R 1 materiell nicht den sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt.
aa. Der Landesgesetzgeber hatte die vorbenannten prozeduralen Anforderungen im Gesetzgebungsverfahren betreffend die im Tenor bezeichnete Regelung zu beachten.
Erstmals formuliert hat das Bundesverfassungsgericht prozedurale Anforderungen an den Besoldungsgesetzgeber als „zweite Säule" des Alimentationsprinzips in Form von Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten sowohl bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe in Gestalt von regelmäßigen Besoldungsanpassungen als auch bei strukturellen Neuausrichtungen in Gestalt von Systemwechseln im Urteil zur W-Besoldung in Hessen vom 14. Februar 2012
- 2 BvL 4/10 -, a.a.O., Leitsatz 4 sowie Rn. 163 ff.
Bestätigt hat das Bundesverfassungsgericht das Bestehen dieser prozeduralen Anforderungen in seinem Urteil zur R-Besoldung vom 5. Mai 2015
- 2 BvL 17/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 129 f.,
und in seinem Beschluss zur A-Besoldung vom 17. November 2015
- 2 BvL 19/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 112 f.
In letzteren beiden Entscheidungen hat das Bundesverfassungsgericht allerdings seine Anforderungen an die Begründungspflichten des Besoldungsgesetzgebers insoweit relativiert, als dass es bezogen auf die vom nordrhein-westfälischen Gesetzgeber im Jahr 2003 vorgenommene Kürzung der Sonderzahlung das Fehlen von umfassenden Berechnungen und Vergleichen mit sämtlichen Parametern einer amtsangemessenen Besoldung in der Begründung des Gesetzentwurfs zum Sonderzahlungsgesetz NRW zwar als verfassungsrechtlich nicht unbedenklich bezeichnet hatte, zugleich aber eingeräumt hatte, dass den Landesgesetzgeber in der Phase der Teilföderalisierung zwischen den Jahren 2003 und 2006 wegen der zwischen Bund und Ländern geteilten Alimentationsverantwortung nur eingeschränkte Begründungspflichten trafen, weil er für die Bemessung des zentralen Gehaltsbestandteils, die Grundgehaltssätze, nicht zuständig war.
BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 178, und Beschluss vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 154.
Dem hieraus vom Bundesverwaltungsgericht abgeleiteten Schluss, aus dem Fehlen einer den prozeduralen Anforderungen genügenden Gesetzesbegründung könne nur dann auf eine Verfassungswidrigkeit des Besoldungsgesetzes geschlossen werden, wenn sich zuvor aufgrund des zahlenbasierten Prüfschemas Anhaltspunkte für eine Verletzung des absoluten oder relativen Alimentationsschutzes ergeben hätten,
so BVerwG, Urteil vom 22. März 2018 - 2 C 20.16 -, BVerwGE 161, 297 ff. = juris, Rn. 19; ebenso im Ergebnis VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6. Juni 2016 - 4 S 1094/15 -, juris, Rn. 84 f.; Thüringer OVG, Urteil vom 23. August 2016 - 2 KO 333/14 -, juris, Rn. 119; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 25. April 2017 - 5 LC 227/15 -, juris, Rn. 354; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 23. September 2015 - 1 K 331/14 -, juris, Rn. 206, und vom 15. März 2016 - 12 K 1012/14 -, juris, Rn. 537; VG Köln, Urteil vom 3. Mai 2017 - 3 K 5747/13 -, juris, Rn. 431,
ist das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 16. Oktober 2018
- 2 BvL 2/17 -, a.a.O., Rn. 38,
jedoch entgegengetreten. Für eine derartige Einschränkung finde sich in seiner Rechtsprechung keine Stütze und eine solche sei angesichts der Funktion der prozeduralen Anforderungen, den weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers durch eine Art Selbstvergewisserung zu kanalisieren, auch nicht angezeigt.
Soweit das Bundesverwaltungsgericht im Übrigen davon ausgeht, dass diese vom Bundesverfassungsgericht entwickelte prozedurale Verpflichtung des Gesetzgebers neuartig und für zeitlich vor dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - liegende Gesetzgebungsverfahren nicht von Bedeutung ist, weil nach überkommener – bis Mitte Februar 2012 maßgeblicher – Auffassung der Gesetzgeber von Verfassungs wegen grundsätzlich nur ein wirksames Gesetz schuldete und seine Entscheidung nicht näher begründen und nachvollziehbar machen musste,
vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2019 - 2 C 35.17 -, NVwZ-RR 2019, 559 ff. = juris, Rn. 23,
folgt daraus für den vorliegenden Fall, in dem es um ein Gesetzgebungsverfahren geht, das zeitlich deutlich nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012 durchgeführt wurde, nichts anderes.
Die Maßgeblichkeit der prozeduralen Anforderungen jedenfalls für nach dem Urteil vom 14. Februar 2012 erfolgende Gesetzgebungsverfahren bestätigend auch BVerfG, Beschluss vom 16. Oktober 2018, - 2 BvL 2/17 -, a.a.O., Rn. 38.
Die vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 31. Januar 2019
- 2 C 35/17 -, a.a.O., Rn. 23,
darüber hinaus aufgeworfene generelle Frage, welche Konsequenzen zu ziehen sind, wenn der Gesetzgeber zwar den prozeduralen Anforderungen nicht genügt hat, das Besoldungsgesetz aber inhaltlich keine Anzeichen der Verfassungswidrigkeit zeigt,
vgl. auch Wieckhorst, DÖV 2021, 361, 367, und Hartmann, ZBR 2014, 228, 230,
ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dahingehend zu beantworten, dass schon ein Verstoß des Besoldungsgesetzgebers gegen die prozeduralen Anforderungen bzw. die Nichterfüllung oder jedenfalls nicht hinreichende Erfüllung der prozeduralen Anforderungen durch den Besoldungsgesetzgeber zur Verfassungswidrigkeit des betreffenden Besoldungsgesetzes führt, ohne dass es zusätzlich darauf ankommt, ob das betreffende Besoldungsgesetz materiell den Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG genügt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Oktober 2018 - 2 BvL 2/17 -, a.a.O., Rn. 38; Urteil vom 4. Mai 2020, - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 96.
bb. Die Frage, ob der Besoldungsgesetzgeber die ihn treffenden prozeduralen Pflichten erfüllt hat, ist anhand sämtlicher ihm zurechenbaren, inhaltlich eine Begründung für das jeweilige Besoldungsgesetz liefernden Gesetzgebungsmaterialien zu prüfen.
aaa. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die speziell den Besoldungsgesetzgeber treffenden prozeduralen Anforderungen im Gesetzgebungsverfahren selbst zu erfüllen und nicht im Sinne einer nachträglichen Begründung nach bereits erfolgtem Gesetzeserlass nachholbar. Dies hat der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 5. Mai 2015
- 2 BvL 17/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 130, sodann wiederholend in den Beschlüssen vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 113, vom 16. Oktober 2018 - 2 BvL 2/17 -, a.a.O., Rn. 21, und vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 97,
klargestellt und damit begründet, dass die Prozeduralisierung auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung zielt. Diese Anforderung ergab sich aber bereits aus dem Urteil des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012, in dem dieser die prozeduralen Anforderungen an den Besoldungsgesetzgeber als „zweite Säule" des Alimentationsprinzips erstmalig formulierte.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 -, juris, Rn. 164; a.A. Hartmann, ZBR 2014, 228, 232 f.
In der Entscheidung nahm der 2. Senat auf das sog. Hartz-IV-Urteil des 1. Senats vom 9. Februar 2010 - 1 BvL 1/09 u.a. - Bezug, in dem angesichts dessen, dass auch in dem auf die Bemessung des Existenzminimums bezogenen gesetzgeberischen Regelungsbereich die verfassungsgerichtliche Kontrolle auf eine materielle Evidenzkontrolle beschränkt ist, ein sich auf das Verfahren zur Ermittlung des Existenzminimums erstreckender Grundrechtsschutz statuiert worden war mit der Konsequenz einer Obliegenheit des Gesetzgebers, die zur Bestimmung des Existenzminimums im Gesetzgebungsverfahren eingesetzten Methoden und Berechnungsschritte nachvollziehbar offenzulegen; komme der Gesetzgeber dieser Obliegenheit nicht hinreichend nach, stehe die Ermittlung des Existenzminimums bereits wegen dieser Mängel nicht mehr mit den insoweit relevanten verfassungsrechtlichen Vorschriften des Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG in Einklang,
vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Februar 2010 - 1 BvL 1/09 u.a. -, BVerfGE 125, 175 ff. = juris, Rn. 141 ff.
Obwohl der 1. Senat in der Folge in seiner Rechtsprechung von diesem Ansatz abrückte, indem er grundsätzlich – und speziell auch für den Regelungsbereich des Existenzminimums – spezifische Pflichten des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren selbst ablehnte,
vgl. BVerfG, Urteile vom 18. Juli 2012 - 1 BvL 10/10 u.a. -, BVerfGE 132, 134 ff., Rn. 69 f., vom 21. Juli 2015 - 1 BvF 2/13 -, BVerfGE 140, 65 ff., Rn. 33, und vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u.a.-, BVerfGE 143, 246 ff., Rn. 274 f., sowie Beschlüsse vom 23. Juli 2014 - 1 BvL 10/12 u.a.-, BVerfGE 137, 34 ff., Rn. 77, und vom 12. Mai 2015 - 1 BvR 1501/13 u.a. -, BVerfGE 139, 148 ff., Rn. 61,
verblieb der 2. Senat für den Regelungsbereich der Bemessung der Besoldungshöhe bei seinem Ansatz der Statuierung von den Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren selbst treffenden Prozeduralisierungspflichten,
vgl. nochmals BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 130; Beschlüsse vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 113, vom 16. Oktober 2018 - 2 BvL 2/17 -, a.a.O., Rn. 21, und vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 97; vgl. hierzu auch Wieckhorst, DÖV 2021, 361, 362, und Lindner, ZBR 2019, 83, 85,
ohne dass der 1. Senat der Maßgeblichkeit dieser Rechtsprechung widersprochen hat,
vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u.a.-, a.a.O., Rn. 274.
bbb. Hinsichtlich der Frage, in welcher Form der Besoldungsgesetzgeber seinen Prozeduralisierungspflichten zu genügen hat, ergeben sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keine konkreten Vorgaben. Jedoch lässt sich diese Frage anhand des Zwecks des Prozeduralisierungsgebots ableiten. Soweit das Gesetz gemäß dem Gesetzentwurf beschlossen wird, kommt regelmäßig der Begründung des Gesetzentwurfs zentrale Bedeutung zu. Aber auch andere Dokumente aus dem Gesetzgebungsverfahren, die das beschlossene Gesetz stützen, sind in die Betrachtung einzubeziehen. Das gilt insbesondere im Fall von Änderungen des Gesetzentwurfs im legislativen Prozess für die Dokumente, mit denen die Änderungen begründet werden. Soweit der Gesetzentwurf und sonstige Dokumente von der Regierung eingebracht werden, sind darin gegebene Begründungen gleichwohl dem Parlament als Gesetzgeber zurechenbar, soweit es sich diese durch die Verabschiedung des Gesetzes zu eigen macht. Zudem ist es dem Gesetzgeber nicht verwehrt, auf Dokumente aus früheren Gesetzgebungsverfahren und externe Dokumente – etwa Stellungnahmen von Sachverständigen oder Rechtsprechung – Bezug zu nehmen, wenn diese öffentlich zugänglich sind oder im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zugänglich gemacht werden. Sind bis zum Parlamentsbeschluss Änderungen und Ergänzungen des Gesetzentwurfs möglich, gilt dies erst recht für die Gesetzesbegründung. Diese kann auch bis zum Beschluss des Gesetzes nachgeholt werden, sollte es an einer Begründung des ursprünglichen Entwurfs fehlen,
vgl. Hartmann, ZBR 2014, 228, 232.
cc. Was die den Besoldungsgesetzgeber im Rahmen der prozeduralen Anforderungen treffende Begründungspflicht inhaltlich zu leisten hat, beschreibt das Bundesverfassungsgericht dahin, dass die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung niederschlagen müssen,
vgl. nochmals BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 97, m.w.N.
Im sog. Hartz-IV-Urteil vom 9. Februar 2010, auf das sich das Bundesverfassungsgericht in seinem erstmals die prozeduralen Anforderungen an den Besoldungsgesetzgeber statuierenden Beschluss vom 14. Februar 2012
- 2 BvL 4/10 -, a.a.O., Rn. 164,
bezogen hatte, war als dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung aufgegeben benannt worden, ob der Gesetzgeber das Ziel, ein menschenwürdiges Dasein zu sichern, in einer Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG gerecht werdenden Weise erfasst und umschrieben hat, ob er im Rahmen seines Gestaltungsspielraums ein zur Bemessung des Existenzminimums im Grundsatz taugliches Berechnungsverfahren gewählt hat, ob er die erforderlichen Tatsachen im Wesentlichen vollständig und zutreffend ermittelt und schließlich, ob er sich in allen Berechnungsschritten mit einem nachvollziehbaren Zahlenwerk innerhalb dieses gewählten Verfahrens und dessen Strukturprinzipien im Rahmen des Vertretbaren bewegt hat,
BVerfG, Urteil vom 9. Februar 2010 - 1 BvL 1/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 143.
Auch wenn sich letztere Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts spezifisch auf den Regelungsbereich der Bemessung des Existenzminimums beziehen und nicht unmittelbar auf den Regelungsbereich der Bemessung der Beamtenbesoldung übertragen lassen,
so auch Hartmann, ZBR 2014, 228, 231,
tragen diese in Zusammenschau mit den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zu den prozeduralen Pflichten des Besoldungsgesetzgebers zur Verdeutlichung bei, welche Elemente eine hinreichende Begründung eines Besoldungsgesetzes enthalten muss. Weitere konkretisierende Anhaltspunkte lassen sich dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur sog. Südumfahrung Stendal vom 17. Juli 1996 entnehmen, auf den sich das Bundesverfassungsgericht ebenfalls in seinem Beschluss zur W-Besoldung vom 14. Februar 2012
bezogen hatte. Der Beschluss vom 17. Juli 1996 betraf eine in Gesetzesform getroffene Planungsentscheidung, für die das Bundesverfassungsgericht von einer ihm vorgegebenen nur eingeschränkten Prüfungskompetenz ausgegangen ist dahingehend, ob sich der Gesetzgeber davon hat leiten lassen, den für die Regelung erheblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig zu ermitteln, anhand dieses Sachverhalts alle sachlich beteiligten Belange und Interessen der Entscheidung zugrunde zu legen sowie umfassend und in nachvollziehbarer Weise gegeneinander abzuwägen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 - 2 BvF 2/93 -, BVerfGE 95, 1 ff. = juris, Rn. 68.
Zusammenschauend lassen sich für den – hier zu betrachtenden – Fall eines Gesetzes, welches die Besoldungshöhe fortschreibt, folgende drei Elemente benennen, die eine hinreichende Begründung des Gesetzes enthalten muss:
 die Darlegung der Methode einschließlich der hierbei herangezogenen Bestimmungsfaktoren zur Ermittlung der Fortschreibung der Besoldungshöhe auf der Grundlage des vorgegebenen verfassungsrechtlichen Rahmens (aaa.),
 die Darstellung der auf dieser Grundlage benötigten und zuvor ermittelten Tatsachen (bbb.), und
 die Darstellung der in Ausübung des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums im Rahmen der gewählten Methode erfolgten Abwägung (ccc.).
Etwas offener demgegenüber Hartmann, ZBR 2014, 228, 231 f.
Dabei ist aus dieser strukturellen Dreiteilung nicht zu folgern, dass diese Elemente auch darstellerisch strikt getrennt sein müssen; entscheidend ist, dass sämtliche Elemente im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens in der gebotenen Weise dokumentiert werden.
aaa. Hinsichtlich der Methode zur Ermittlung der Fortschreibung der Besoldungshöhe auf Grundlage der von Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich vorgegebenen Verpflichtung des Gesetzgebers zur Anpassung der Bezüge an die Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse,
vgl. zu dieser Verpflichtung BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258 ff. = juris, Rn. 114, VerfGH NRW, Urteil vom 1. Juli 2014 - 21/13 -, a.a.O., Rn. 71, m.w.N.,
ergeben sich aus dem vom Bundesverfassungsgericht erstmals in seinem Urteil vom 5. Mai 2015 entwickelten und in seinem Beschluss vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 - fortentwickelten dreistufigen Prüfungsmodell entscheidende Vorgaben. Zwar handelt es sich bei diesem „lediglich“ um ein Modell zur Prüfung des Bestehens einer evidenten Unteralimentation, auf deren Nichtfeststellung sich der Besoldungsgesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren gerade nicht zu beschränken hat, sondern die von ihm im Rahmen seines gesetzgeberischen Spielraums für sachgerecht gehaltene Besoldungsfortschreibung zu begründen hat. Jedoch wird seit Bestehen dieses Prüfungsmodells kein Besoldungsgesetzgeber umhinkommen, sich bei der Fortschreibung der Besoldungshöhe hieran zu orientieren, da eine solche Fortschreibung als ersten Schritt beinhaltet, im Sinne einer gesetzgeberischen Selbstvergewisserung festzustellen, ob eine (evidente) Unteralimentation besteht oder nicht, denn von dieser Feststellung hängt ab, wieweit sodann im Rahmen gesetzgeberischer Abwägung Spielräume bestehen.
Vor Ergehen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Mai 2015 – und damit im hier streitgegenständlichen Gesetzgebungszeitraum – war eine Orientierung an dem dort entwickelten Prüfungsmodell im Rahmen der Methode zur Ermittlung der Fortschreibung der Besoldungshöhe indes noch nicht möglich.
So auch sinngemäß OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Dezember 2016 - OVG 4 B 4.13 -, juris, Rn. 111, und VG Gelsenkirchen, Urteil vom 31. Mai 2016 - 12 K 6021/13 -, a.a.O., Rn. 560.
Allerdings führt dies nicht zur Unbeachtlichkeit der Prozeduralisierungspflichten. Jedenfalls vom methodischen Grundansatz her standen die in diesem Prüfungsmodell zu Grunde gelegten Parameter nämlich jedenfalls überwiegend bereits zur Verfügung, denn diese waren in der vorangegangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Alimentationsprinzip angelegt,
so BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, a.a.O., Rn. 97.
Insbesondere ergaben sich aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012
- 2 BvL 4/10 -, a.a.O., Rn. 145 ff., m.w.N.,
bereits konkret vom Besoldungsgesetzgeber zu beachtende Vorgaben hinsichtlich der bei strukturellen Neuausrichtungen im Besoldungsrecht und bei kontinuierlichen Fortschreibungen der Besoldungshöhe über die Jahre hinweg im Wege einer Gesamtschau zu beachtende relevante Kriterien betreffend den Inhalt des Alimentationsprinzips einschließlich einer hierbei vorzunehmenden Gegenüberstellung in Betracht kommender Vergleichsgruppen. Namentlich postulierte das Bundesverfassungsgericht die Vorgabe eines sog. systeminternen Besoldungsvergleichs und eines sog. systemexternen Gehaltsvergleichs. Der systeminterne Besoldungsvergleich gibt es dem Gesetzgeber vor, die verschiedenen Beamtengruppen innerhalb des Besoldungssystems miteinander zu vergleichen, um durch Anknüpfung der Alimentation an innerdienstliche, unmittelbar amtsbezogene Kriterien wie den Dienstrang sicherzustellen, dass die Bezüge entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind. Dabei sind Vergleiche nicht nur innerhalb einer Besoldungsordnung, sondern auch zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen möglich und geboten. Durch den systemexternen Gehaltsvergleich mit der Privatwirtschaft soll die qualitätssichernde Funktion der Alimentation gewährleistet werden, indem sich die Amtsangemessenheit der Alimentation auch durch ihr Verhältnis zu den Einkommen bestimmt, die für vergleichbare und auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielt werden, wobei die gegenüber den Bezahlungssystemen der Privatwirtschaft bestehenden Besonderheiten des beamtenrechtlichen Besoldungssystems nicht außer Acht gelassen werden dürfen.
Vgl. bereits BVerfG, Beschluss vom 24. September 2007 - 2 BvR 1673/03 u.a. -, BVerfGK 12, 189 ff. = juris, Rn. 35, m.w.N.
Weitere Bestimmungsfaktoren für die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse der Beamten und damit bei der Abwägung über die amtsangemessene Alimentation maßgebliche Kriterien sind gemäß der – auch im Zeitpunkt der streitgegenständlichen Gesetzgebung bereits vorliegenden – Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Einkünfte der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst,
vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258 ff. = juris, Rn. 127, und Beschluss vom 24. September 2007 - 2 BvR 1673/03 u.a. -, a.a.O., Rn. 35,
die Einkommensentwicklung der Gesamtbevölkerung,
vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 -, BVerfGE 107, 218 ff. = juris, Rn. 68, und vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 -, BVerfGE 99, 300 ff. = juris, Rn. 46,
und die Entwicklung der Lebenshaltungskosten,
vgl. BVerfG, Urteil vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -, BVerfGE 117, 330 ff. = juris, Rn. 75, sowie Beschlüsse vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 -, a.a.O., Rn. 102, und vom 24. November 1998, a.a.O., Rn. 44.
Eine weitere entscheidende Vorgabe hinsichtlich der Methode zur Ermittlung der Fortschreibung der Besoldungshöhe ergibt sich aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Mai 2012
- 2 BvL 17/08 -, juris.
In diesem Beschluss hat das Bundesverfassungsgericht bezogen auf die Frage der Zulässigkeit eines Vorlagebeschlusses nach Art. 100 Abs. 1 GG ausgeführt, für eine dem § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügende Aufbereitung des Streitstoffes sei zu fordern, dass ein größerer Zeitraum in die Betrachtung einbezogen wird, wenn ein Vorlagegericht die Verfassungswidrigkeit der Besoldungshöhe unter Verweis auf deren zeitliche Entwicklung begründet. Nur so erscheine es möglich, das vom Bundesverfassungsgericht für die Verfassungswidrigkeit der Besoldung aufgestellte Evidenzkriterium plausibel darzulegen; der vom Vorlagegericht für den Vergleich zwischen Beamtenbesoldung und Bezahlung der Angestellten im öffentlichen Dienst sowie Bezahlung in der Privatwirtschaft betrachtete nur „kurze“ Zeitabschnitt, nämlich konkret von 2002 bis 2005, genüge dieser Vorgabe nicht.
A.a.O., Rn. 30.
Aus der vom Bundesverfassungsgericht vorgenommenen Einstufung des Zeitraums von 2002 bis 2005, also eines Zeitraums von vier Jahren, als „kurzen Zeitabschnitt“, was die Frage des vom damaligen Vorlagegericht vorgenommenen systemexternen Gehaltsvergleichs angeht, verbunden mit der formulierten Anforderung, einen „größeren“ Zeitraum in die Betrachtung einzubeziehen, ist zu folgern, dass das Bundesverfassungsgericht bereits 2012 für den anzustellenden systemexternen Besoldungsvergleich, der nicht nur durch ein Gericht im Rahmen eines Vorlagebeschlusses nach Art. 100 Abs. 1 GG zwecks Darlegung einer evident unzureichenden Höhe der Besoldung, sondern auch durch den Besoldungsgesetzgeber im Rahmen des Prozeduralisierungsgebots vorzunehmen ist, einen längeren als einen nur vierjährigen Vergleichszeitraum für nötig hielt,
vgl. auch VerfGH NRW, Urteil vom 1. Juli 2014 - 21/13 -, a.a.O., Rn. 73,
wenn auch damals aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch nicht konkret ein 15jähriger Vergleichszeitraum abzuleiten war, der sich spezifisch erstmals aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - ergab.
Schließlich folgt eine weitere entscheidende Vorgabe für das methodische Vorgehen des Gesetzgebers daraus, dass es jenseits der vorbenannten Bestimmungsfaktoren, bei denen es sich um rein relative Vergleichsgrößen in Bezug auf die Besoldungshöhe handelt, indem die Höhe der jeweiligen Besoldung ins Verhältnis zu anderen Bezugsgrößen gesetzt wird, eines Anknüpfungspunktes für das für die Bestimmung der Amtsangemessenheit relevante absolute Besoldungsniveau bedarf. Bemessungsfaktor ist insoweit der sozialhilferechtliche Gesamtbedarf bzw. das Grundsicherungsniveau. Dass die Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen einen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau aufweisen muss, ergibt sich nicht erst aus den jüngeren Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 17. November 2015
- 2 BvL 2/17 -, a.a.O., Rn. 93,
und vom 4. Mai 2020
- 2 BvL 4/18 -, a.a.O., Rn. 47 ff.,
sondern ergab sich schon aus bereits vor dem streitgegenständlichen Gesetzgebungsverfahren vorliegender Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. In Bezug auf die einem Beamten für sein drittes und jedes weitere Kind gewährten Zuschläge hatte das Bundesverfassungsgericht dabei den dem Gesetzgeber zustehenden Gestaltungsspielraum konkret als überschritten angesehen, wenn ein Abstand zum sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf von nicht einmal 15 % erreicht wird,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 -, BVerfGE 81, 363 ff. = juris, Rn. 62, und vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 -, a.a.O., Rn. 57.
Ob ein solcher Mindestabstand von 15 % zum sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf auch für die Grundbesoldung gilt, hatte das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss zur Beamtenbesoldung Ost vom 12. Februar 2003
- 2 BvL 3/00 -, a.a.O., Rn. 79,
ausdrücklich offengelassen; dass ein von Verfassungs wegen gebotener Mindestabstand der Alimentation zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum grundsätzlich auch auf die Grundbesoldung zu beziehen ist, lässt sich dem Beschluss hingegen entnehmen. Ist ein solcher Abstand für die unterste Besoldungsgruppe, für die Planstellen ausgewiesen sind, eingehalten, wird hinsichtlich aller anderen Besoldungsgruppen die Einhaltung dieses Mindestabstands dadurch gewahrt, dass deren Bezüge diejenigen für die unterste Besoldungsgruppe in einem dem jeweiligen Amt entsprechenden Maß übersteigen müssen,
vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 1. Juli 2014 - 21/13 -, a.a.O., Rn. 62; das unabdingbare Existenzminimum als „Nullpunkt“ der Überlegungen zur Besoldungshöhe annehmend auch bereits Stuttmann, DVBl 2014, 746, 750 ff.
Selbst wenn man trotz dieser bereits seit dem Jahr 1990 angelegten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im hier streitgegenständlichen Zeitraum vom Besoldungsgesetzgeber im Rahmen der Prozeduralisierung noch keine Anknüpfung an das Grundsicherungsniveau als Bestimmungsfaktor für das absolute Besoldungsniveau fordern sollte, war es, damit im Rahmen der Prozeduralisierung angestellte relative Vergleiche nicht gewissermaßen bezugslos „in der Luft hängen“,
vgl. Stuttmann, NVwZ-Beilage 3/2020, 83,
für den Besoldungsgesetzgeber jedenfalls unvermeidlich, überhaupt einen prozedural tragfähigen Anknüpfungspunkt dafür zu wählen, ab wann er von einem verfassungsgemäßen Besoldungsniveau ausgeht. Dies ist erforderlich, um sodann auf dieser Grundlage beurteilen zu können, ob entweder bei Bestehen eines Puffers zur Untergrenze das verfassungsgemäße Besoldungsniveau gewahrt ist (Zustand einer Überalimentation) mit der Konsequenz eines mehr oder weniger großen Spielraums bei der Fortschreibung der Besoldungshöhe, oder ob dieses gerade eben gewahrt ist (Zustand der Mindestalimentation) mit der Konsequenz des Verbots jedenfalls einer Besoldungskürzung,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039/75 -, BVerfGE 44, 249 ff. = juris, Rn. 37; VerfGH NRW, Urteil vom 1. Juli 2014 - 21/13 -, a.a.O., Rn. 75, mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung des BVerfG,
oder ob dieses sogar unterschritten ist (Zustand der Unteralimentation) mit der Konsequenz des grundsätzlichen Gebots der Anhebung der Alimentation auf ein mindestens verfassungsgemäßes Niveau, es sei denn, kollidierendes Verfassungsrecht erlaubt es, hiervon abzusehen. So ging etwa das OVG NRW in einem Urteil aus dem Jahr 2007 davon aus, dass aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt, dass das Jahr 1996 als Basisjahr einer amtsangemessenen Alimentation der Beamten und Richter (mit bis zu zwei Kindern) zu Grunde gelegt werden kann und alsdann die weitere Entwicklung der Einkommens- und Preisverhältnisse zu betrachten ist,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2007 - 21 A 1634/05 -, juris, Rn. 38,
und erweiterte diesen Maßstab kurz darauf dahin, dass für die Frage der Amtsangemessenheit der Alimentation die Zeit ab dem Jahr 1991 in den Blick zu nehmen ist, weil sich aus Anlass der Herstellung der Einheit Deutschlands seit diesem Jahr der Besoldungsgesetzgeber wiederholt mit der Frage zu befassen hatte, wie diejenigen Beamten – amtsangemessen – besoldet werden könnten, die im Beitrittsgebiet von ihrer erstmaligen Ernennung an beschäftigt werden,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. September 2007 - 1 A 4955/05 -, juris, Rn. 108 ff.; diesen Ansatz aufgreifend Vorlagebeschlüsse an das Bundesverfassungsgericht vom 9. Juli 2009 betreffend die Amtsangemessenheit der Alimentation nordrhein-westfälischer Beamter nach der Besoldungsgruppe A 9 und nordrhein-westfälischer Richter nach der Besoldungsgruppe R 1 für das Kalenderjahr 2003 - 1 A 373/08, 1 A 1416/08, 1 A 1525/08 und 1 A 1695/08 -, jeweils juris.
Bestand also zur Zeit der hier betrachteten Gesetzgebung noch kein vom Bundesverfassungsgericht in den Einzelheiten vorgegebenes Prüfungsmodell, an dem sich der Landesgesetzgeber hätte orientieren können, oblag es dem Landesgesetzgeber selbst im Rahmen der prozeduralen Anforderungen, anhand der dennoch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits angelegten und damit zu beachtenden Anknüpfungspunkte bzw. Vergleichsparameter ein methodisches Modell zur Ermittlung der Fortschreibung der Besoldungshöhe zu entwickeln und sodann seiner Gesetzgebung zu Grunde zu legen. Dabei hatte er Mindestvergleichszeiträume von mehr als vier Jahren hinsichtlich vorzunehmender relativer Vergleiche zu Grunde zu legen und einen tragfähigen, d.h. schlüssig hergeleiteten und dargelegten Bezugspunkt dafür zu wählen, warum er zum damaligen Zeitpunkt absolut von einer Amtsangemessenheit der Alimentation ausging.
bbb. Um die zur Ermittlung der Fortschreibung der Besoldungshöhe demzufolge methodisch erforderlichen Vergleichsberechnungen bezogen auf die zu berücksichtigenden Parameter über Zeiträume von mehr als vier Jahren möglich zu machen, musste der Landesgesetzgeber diesbezügliche Daten erheben und dies in der Gesetzesbegründung dokumentieren.
Vgl. VG Bremen, Beschluss vom 17. März 2016 - 6 K 276/14 -, juris, Rn. 33 ff., Hartmann, ZBR 2014, 228, 231 f.
ccc. Schließlich musste der Landesgesetzgeber ausgehend von dem anhand der gewählten Methode und auf der Grundlage der ermittelten Daten festgestellten status quo (Überalimentation, Mindestalimentation oder Unteralimentation), von welchem das Maß des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums für die Fortschreibung der Besoldungshöhe abhängt, die sodann getroffene Abwägungsentscheidung nachvollziehbar darstellen.
ddd. Diesen Anforderungen ist der Landesgesetzgeber nicht hinreichend gerecht geworden.
Heranzuziehen für die Beurteilung der Erfüllung der Prozeduralisierungspflichten des Gesetzgebers sind dabei in erster Linie die Gesetzgebungsmaterialien zum Gesetz zur Änderung des Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 2013/2014. Begründungen enthaltende Ausführungen finden sich insoweit in dem Gesetzentwurf der Landesregierung vom 2. September 2014 (LT-Drs. 16/6688) und der im weiteren Zuge des Gesetzgebungsverfahrens eingebrachten Vorlagen des FM NRW an den Unterausschuss Personal sowie den Haushalts- und Finanzausschusses des Landtags Nordrhein-Westfalen vom 22. September 2014 (LT-Vorl. 16/2238) und vom 28. Oktober 2014 (LT-Vorl. 16/2353). Darüber hinaus heranzuziehen sind die Gesetzgebungsmaterialien zum Gesetz zur Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge 2013/2014, namentlich der diesbezügliche Gesetzentwurf der Landesregierung vom 7. Mai 2013 (LT-Drs. 16/2880), die Vorlage des FM NRW an den Unterausschuss Personal sowie den Haushalts- und Finanzausschuss des Landtags Nordrhein-Westfalen vom 1. Juli 2013 (LT-Vorl. 16/1014) und der Entschließungsantrag der Fraktion der SPD und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 10. Juli 2013 (LT-Drs. 16/3518). Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zu dem Ursprungsgesetz gelieferte Begründungen, die geeignet sind, die Regelungen des Ursprungsgesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes zu begründen, können nämlich zur Erfüllung der Prozeduralisierungspflichten in Bezug auf das Änderungsgesetz beitragen. Dieser Aspekt wird in der LT-Vorl. 16/2353 ausdrücklich aufgegriffen, indem dort ausgeführt wird: „Auf die Begründung zum Entwurf des Gesetzes zur Anpassung der Dienst- und Versorgungsbezüge 2013/2014 sowie zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften im Land Nordrhein-Westfalen (Drs. 16/2880) und den angenommenen Entschließungsantrag der Fraktion der SPD und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (Drs. 16/3518) wird ergänzend Bezug genommen, soweit die in ihnen enthaltenen rechtlichen Bewertungen, Würdigungen, Auffassungen und Darlegungen nicht im Widerspruch zu den Entscheidungsgründen des Urteils des Verfassungsgerichtshofes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 01.07.2014 (VerfGH 21/13) stehen.“
Zwar lassen die Gesetzgebungsmaterialien beider Gesetzgebungsverfahren erkennen, dass sich der Gesetzgeber seiner Pflicht zur Prozeduralisierung bewusst war. Im Ergebnis ist er den sich hieraus ergebenden Anforderungen jedoch nicht vollständig gerecht geworden. Es fehlt in allen Gesetzgebungsmaterialien aus beiden vorgenannten Gesetzgebungsverfahren sowohl an der Darlegung oder zumindest Erkennbarkeit einer nachvollziehbaren Methode zur Ermittlung der Fortschreibung der Besoldungshöhe (aaaa.) als auch – in unmittelbarem Zusammenhang hiermit stehend – an der hinreichenden Dokumentation, dass die für die Fortschreibung der Besoldungshöhe jedenfalls im Mindestmaß erforderlichen Tatsachen erhoben wurden (bbbb.). Angesichts dessen fehlt es prozedural bereits an der hinreichenden Tatsachengrundlage für die darüber hinaus vorzunehmende Darstellung der vom Gesetzgeber getroffenen Abwägungsentscheidung. Ob die Darstellung der Abwägungsentscheidung im Übrigen den an sie gestellten prozeduralen Anforderungen gerecht wird, ist deshalb nicht entscheidungserheblich (cccc.).
aaaa. Der Gesamtheit der Gesetzgebungsmaterialien der beiden vorgenannten Gesetzgebungsverfahren lässt sich nicht entnehmen, welche Methode der Gesetzgeber bei der Ermittlung der Fortschreibung der Besoldungshöhe angewendet hat. Es fehlt bereits an einer nachvollziehbaren Darlegung des Anknüpfungspunktes für das für die Bestimmung der Amtsangemessenheit relevante absolute Besoldungsniveau. Weder wurde an das Grundsicherungsniveau angeknüpft noch ist ein anderer Anknüpfungspunkt erkennbar.
In der Gesetzesbegründung zum Änderungsgesetz (LT-Drs. 16/6688, S. 10) heißt es insoweit: „Der Gesetzgeber geht davon aus, dass gegenwärtig die Alimentation der Beamten und Richter in Nordrhein-Westfalen amtsangemessen ist (entgegen OVG Münster, Beschluss vom 9.07.2009 – A 1416/08). Eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, aus der etwas anderes zu schließen wäre, liegt nicht vor.“ Diese Ausführungen genügen nicht zur Darlegung des gewählten Bezugspunktes für die Beurteilung der Amtsangemessenheit der Besoldung. Der Bestimmung dieses Bezugspunktes bedarf es generell, ungeachtet des jeweils aktuellen Standes der Rechtsprechung. Das Vorliegen einer bezogen auf den Gesetzgebungszeitpunkt aktuellen Rechtsprechung kann es dem Landesgesetzgeber ermöglichen, in seiner Gesetzesbegründung auf diese Rechtsprechung Bezug zu nehmen. Jedoch macht nicht umgekehrt das Fehlen einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, aus der sich ausdrücklich eine Verfassungswidrigkeit der Besoldung ergibt, die Bestimmung des Bezugspunktes entbehrlich. Vielmehr begründet es insoweit erhöhte Anforderungen an die Gesetzesbegründung, wenn – wie hier – obergerichtliche Rechtsprechung vorliegt, in der von einer Amtsunangemessenheit der Besoldung in der Vergangenheit ausgegangen wird. Diesen erhöhten Anforderungen wird die ohne eigene Begründung und ohne Auseinandersetzung mit der umfassend begründeten Entscheidung des OVG NRW erfolgte bloße Feststellung, die Alimentation der Beamten und Richter in Nordrhein-Westfalen sei gegenwärtig amtsangemessen, nicht gerecht.
Ein Anknüpfungspunkt für das absolute Besoldungsniveau wird auch in der Stellungnahme des FM NRW vom 28. Oktober 2014 (LT-Vorl. 16/2353, S. 2) nicht tragfähig dargelegt. Darin wird ausgeführt: „Von besonderer Bedeutung ist insoweit die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14.02.2012 zur Professorenbesoldung in Hessen (2 BvL 4/10). Das Gericht hat die relative Höhe der Besoldung der Professorinnen und Professoren der Besoldungsgruppe W 2 in Bezug auf die A-Besoldung (Vergleich zur Besoldungsgruppe A 13) gerügt, einen Bezug zur Besoldungsgruppe A 15 jedoch als zulässig erachtet. Damit begegnet die Höhe der A-Besoldung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.“ Damit wird ein Ansatz aufgegriffen, der mit noch ausführlicherer Darstellung bereits in der Vorlage des FM NRW vom 1. Juli 2013 (LT-Vorl. 16/1014, S. 6 f.) bezüglich des Ursprungsgesetzes enthalten war, und zwar wie folgt: „Nach Auffassung der Landesregierung entspricht die Besoldung und Versorgung der Beamtinnen, Beamten, Richterinnen und Richter den verfassungsrechtlichen Vorgaben bezogen auf alle Besoldungsgruppen. In seiner Entscheidung vom 14.02.2012 hat das Bundesverfassungsgericht seine Bewertung der W-Besoldung ganz maßgeblich auf einen Vergleich mit der Besoldung A 13 bis A 15 gestützt. Daraus kann zumindest mittelbar der Schluss gezogen werden, dass das Bundesverfassungsgericht in dem von ihm zu beurteilenden Zeitraum vom 01.12.2005 bis Herbst 2010 zumindest keine ernsthaften Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der A-Besoldung hatte. Diese Erkenntnis wird auch nicht durch den Umstand relativiert, dass sich die Bewertung durch das Bundesverfassungsgericht für die Zeit ab April 2008 allein an der hessischen Besoldungsordnung orientiert. Denn mit der Besoldungserhöhung zum 01.07.2008 ist das Grundgehalt in den konkret herangezogenen Besoldungsstufen 6 – 12 der Besoldungsgruppen A 13 bis A 15 in Nordrhein-Westfalen noch über die Werte der hessischen Besoldung angestiegen. Entsprechend ist die Argumentation des Prozessvertreters des Landes NRW vor dem Bundesverfassungsgericht, Prof. Dr. Wolff, betreffend vier Verfahren aus NRW. Streitbefangen sind für die Besoldungsgruppen A9, A11/A12 und R1 die Jahre 2003/2004. Anknüpfend an diese Argumentation wird auch für die Folgejahre bis einschließlich 2012 davon ausgegangen, dass die Besoldung in allen Besoldungsgruppen und -stufen verfassungskonform ist.“
Zwar lässt sich diesen Ausführungen entnehmen, dass der Landesgesetzgeber als Anknüpfungspunkt für das für die Bestimmung der Amtsangemessenheit relevante absolute Besoldungsniveau auf das Niveau abstellt, das der vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 vorgefundenen A-Besoldung in Hessen in den Jahren 2005 bis 2010 entspricht, welche mit der dort streitgegenständlichen W-Besoldung in Hessen in den vorgenannten Jahren verglichen wurde,
vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 -, a.a.O., Rn. 1, Rn. 137, Rn. 168 ff.
In den zitierten Passagen der LT-Vorlagen 16/1014 und 16/2353 leitet das Finanzministerium aus dem vom Bundesverfassungsgericht vorgenommenen Vergleich der dort streitgegenständlichen W-Besoldung mit der A-Besoldung ab, dass das Bundesverfassungsgericht die verglichene A-Besoldung als verfassungsgemäß eingestuft hat bzw. zumindest keine ernsthaften Zweifel an deren Verfassungsmäßigkeit hatte. Die Ausführungen genügen gleichwohl nicht den Begründungsanforderungen bezüglich des gewählten Anknüpfungspunktes. Weder wird die vorgenommene Schlussfolgerung in den LT-Vorlagen begründet, noch lässt das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012 diese Schlussfolgerung zu. Das Bundesverfassungsgericht bewertete die Besoldung der Besoldungsgruppe W 2 in Hessen in den Jahren 2005 bis 2010 als evident unzureichend und stützte seine Argumentation u.a. darauf, dass gegründet auf einen Vergleich der W-Besoldung mit der A-Besoldung die festen Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe W 2 nicht genügen, um dem Professor nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit einen angemessenen Lebensunterhalt zu ermöglichen. Aus den Gründen dieses Urteils ergeben sich dabei aber keine Feststellungen zur Verfassungsgemäßheit der vergleichend betrachteten A-Besoldung. Zu solchen Feststellungen bestand keine Veranlassung, weil der rein relativ vorgenommene Vergleich mit der A-Besoldung genügte, um festzustellen, dass die betrachtete W-Besoldung in einem evidenten Missverhältnis zu der A-Besoldung steht, ohne dass es darauf ankam, dass die A-Besoldung als solche bei absoluter Betrachtung ein hinreichend hohes Niveau erreicht.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 -, a.a.O., Rn. 168 ff.
Darüber hinaus lässt sich den Gesetzgebungsmaterialien auch keine stringente Methodik für vorgenommene relative Vergleiche entnehmen. Zwar werden in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts angelegte, für die Anpassung der Bezüge an die Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse grundsätzlich geeignete Vergleichsmaßstäbe herangezogen und es wird auch von dem diesbezüglichen Erfordernis vergleichender Betrachtungen über einen größeren Zeitraum ausgegangen. Eine stringente Maßstabsbildung in zeitlicher Hinsicht und deren Darstellung fehlen jedoch.
Eine unmittelbare Anknüpfung an die Notwendigkeit der Betrachtung über einen größeren Zeitraum findet sich in der Gesetzesbegründung zum Änderungsgesetz ( LT-Drs. 16/6688, S. 12), in der es in Bezug auf einen Vergleich der Besoldungsentwicklung mit der Entwicklung der Einkünfte der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst heißt: „Auch bei der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Betrachtung der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse über einen größeren Zeitraum (…), z.B. der letzten 10 Jahre, ergibt sich keine andere Bewertung. Das Gesetz sieht erstmalig und nur für die Anpassung der Besoldung und Versorgung in den Jahren 2013 und 2014 eine gegenüber dem Tarifergebnis für die höheren Besoldungsgruppen abgestufte Erhöhung der Bezüge vor. In den 10 Jahren zuvor sind die Anpassungen der Besoldungs- und Versorgungsbezüge – für alle Besoldungsgruppen gleichermaßen – stets spiegelbildlich zu den Tarifabschlüssen vorgenommen worden, teilweise lediglich mit kurzzeitigen zeitlichen Verzögerungen. Die Bezüge der Empfängerinnen und Empfänger von Besoldung und Versorgung in Nordrhein-Westfalen, auch der ab der Besoldungsgruppe A 11, sind somit auch unter Einbeziehung eines größeren Zeitraums nicht greifbar hinter der Entwicklung der maßgeblichen wirtschaftlichen Verhältnisse zurückgeblieben.“ Bei dem in der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 16/6688, S. 12) sodann vorgenommenen Vergleich der Besoldungsentwicklung mit dem Nominallohnindex wird jedoch kein Zehnjahreszeitraum zugrunde gelegt, sondern es werden lediglich die beiden Jahre 2013 und 2014, die Gegenstand des Gesetzgebungsverfahrens sind, betrachtet. In der Stellungnahme des FM NRW vom 28. Oktober 2014 (LT-Vorl. 16/2353, S. 2 ff.) werden sodann betreffend den Vergleich der Besoldungsentwicklung mit der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse – in Erwiderung auf die Argumentation eines Berufsverbandes – die in einem vom FM NRW selbst angestellten 30-Jahres-Vergleich zugrunde gelegten Datenquellen offengelegt und die Ergebnisse von angestellten Vergleichsberechnungen für die Besoldungsgruppen A 13 Endstufe (nach 30 Jahren ausgehend vom Jahr 1983 1,8 % hinter der allgemeinen Entwicklung der Gehälter in NRW zurückbleibend), A 10 Stufe 4 (0,8 % zurückbleibend), R 1 Eingangsstufe (3,2 % zurückbleibend) benannt. Die Vorlage enthält damit zwar für den angestellten Vergleich nunmehr einen Zeitraum von 30 Jahren, lässt jedoch offen, ob das FM NRW diesen Vergleichszeitraum – anders als den an anderer Stelle zugrunde gelegten Vergleichszeitraum von 10 Jahren – als für das Gesetzgebungsverfahren maßgeblich ansieht oder ob der von dem Berufsverband angesetzte Vergleichszeitraum von 30 Jahren lediglich aufgegriffen wird, um dessen Vergleichsdarstellung zu widerlegen. Im Rahmen des systeminternen Besoldungsvergleichs wiederum wird bereits in der Vorlage des FM NRW vom 1. Juli 2013 in dem vorangegangenen Gesetzgebungsverfahren (LT-Vorl. 16/1014, S. 15) eine vergleichende Betrachtung über neun Jahre vorgenommen, und zwar speziell bezogen auf die Entwicklung der Netto-Bezüge, indem es dort heißt: „Der Anstieg der Steuerbelastung liegt bei den unteren Besoldungsgruppen über der Besoldungsentwicklung, bei den oberen Besoldungsgruppen liegt der Anstieg der Steuerbelastung unter der Besoldungsentwicklung. Die Veränderung der Steuerbelastung während der letzten neun Jahre hat die höheren Gruppen weniger belastet. Deshalb hat die jetzt vorgeschlagene Staffelung eine ausgleichende Wirkung.“
Abgesehen von der demnach vorgenommenen vergleichenden Betrachtung mit den Tariflöhnen über zehn Jahre in der LT-Drs. 16/6688, der vergleichenden Betrachtung mit dem Nominallohnindex über 30 Jahre in der LT-Vorl. 16/2353 und dem systeminternen Netto-Besoldungsvergleich über neun Jahre in der LT-Vorl. 16/1014 finden sich in den Gesetzgebungsmaterialien im Rahmen sonstiger Vergleiche nur kurzzeitige Betrachtungen bzw. Betrachtungen ohne konkrete Benennung von Vergleichszeiträumen. Dies betrifft namentlich Vergleiche zwischen Besoldungsentwicklung und Lebenshaltungskosten sowie Vergleiche zwischen Besoldungsentwicklung und Entwicklung von Einkommen in Bezug auf vergleichbare und auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes. Insgesamt lassen damit die herangezogenen Vergleichsmaßstäbe und die insoweit zugrunde gelegten Vergleichszeiträume keine stringente Methodik erkennen. An konkreten Darlegungen, Herleitungen oder Begründungen, warum welche Vergleichsmaßstäbe und welche Vergleichszeiträume und vor allem warum unterschiedliche Vergleichszeiträume herangezogen und welches Vergleichskonzept mit Blick auf die beabsichtigte Maßstabsbildung verfolgt wird, fehlt es.
Schließlich fehlt es auch an der erforderlichen Maßstabsbildung in Bezug auf das Abstandsgebot im Rahmen des systeminternen Besoldungsvergleichs. In der Gesetzesbegründung zum Änderungsgesetz (LT-Drs. 16/6688, S. 13) heißt es insoweit: „Die jetzt vorgesehene abgestufte Anpassung wird auch dem Abstandsgebot gerecht (…).“ Es folgen vergleichende Darlegungen, teilweise betreffend den Gesetzentwurf mit der Behauptung, bei den Besoldungsgruppen A 10 bis A 16 liege immer mehr als 10 % Einkommensdifferenz zwischen den Bruttobezügen in den Endstufen zweier benachbarter Besoldungsgruppen, teilweise im Rahmen einer Gesamtbetrachtung unter Einbeziehung früherer Besoldungsanpassungen mit der Behauptung, auch in Zusammenwirken mit der jetzt vorgenommenen Staffelung blieben die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen noch „substantiell“ und die Verringerungen seien insgesamt als „geringfügig und damit als innerhalb des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums“ anzusehen. Eine eigene Maßstabsbildung, an welchem Punkt die Grenze des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums gesehen wird bzw. ab wann eine Abstandsverringerung nicht mehr als nur „geringfügig“ bzw. der verbleibende Abstand nicht mehr als „substantiell“ angesehen wird, erfolgt dabei jedoch nicht.
bbbb. Soweit in den Gesetzgebungsmaterialien der beiden Gesetzgebungsverfahren Vergleiche mit anderen Parametern in Bezug auf die Besoldungsentwicklung angestellt werden, fehlt es zudem in entscheidungserheblichem Maße teilweise an der nachvollziehbaren Darstellung dieser Vergleiche selbst, insbesondere der den jeweiligen Ergebnissen zugrunde liegenden Berechnungen, teilweise auch – sei es alternativ, sei es kumulativ – an der Darstellung der den Vergleichen bzw. Berechnungen zugrunde gelegten Tatsachen in Form von Daten.
Zwar wird in der Stellungnahme des FM NRW vom 28. Oktober 2014 (LT-Vorl. 16/2353) die Datenquelle zu dem angestellten Vergleich der Entwicklung der Besoldung mit der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse offengelegt (S. 3, Fn. 1). Die weitere Darstellung beschränkt sich jedoch auf die Wiedergabe der Ergebnisse von 30-Jahres-Vergleichsbetrachtungen, zu deren Begründung lediglich ohne Konkretisierung auf „Berechnungen des FM“ verwiesen wird. Damit wird dem Prozeduralisierungszweck der Herstellung von Entscheidungen nicht genügt, denn dieser erfordert es gerade, die durchgeführten Berechnungen offenzulegen und nicht nur deren Ergebnis darzustellen. Diese Nachvollziehbarkeitsmängel werden durch Darstellungen in anderen Gesetzgebungsmaterialien nicht aufgewogen. Zwar finden sich bereits in dem Entschließungsantrag der regierungstragenden Fraktionen zum ursprünglichen Gesetzentwurf (LT-Drs. 16/3518, S. 9 f.) Ausführungen betreffend den Vergleich zwischen Besoldungsentwicklung und allgemeiner wirtschaftlicher Entwicklung. Darin wird festgestellt, dass ausweislich des Tarifregisters nur ein Teil der Tarifverträge in NRW einen tariflichen Zuwachs der Bruttolöhne enthalte, dass die jährliche Rentenanpassungsformel 2013 in Westdeutschland bei 0,25 % (bei zu Grunde liegender Bruttolohnentwicklung West 1,5 %) gelegen habe und den Schluss erlaube, dass die allgemeine Lohnentwicklung weit hinter einzelnen Tarifergebnissen zurückbleibe und diese damit für sich genommen wenig repräsentativ seien, wobei besonders eine mehrjährige Betrachtung die im Zeitablauf schwache Entwicklung zeige, und dass hinsichtlich der Nettolohnentwicklung, die der allgemeinen Bruttolohnentwicklung unter Einbeziehung der Entwicklung der sozialversicherungsrechtlichen Beiträge und von steuerlichen Einflüssen folge, festzustellen sei, dass der geringfügigen Entlastung bei den sozialversicherungsrechtlichen Beiträgen in den unteren Lohn- und Gehaltsgruppen der angestellten Beschäftigten eine allgemeine deutliche steuerliche Entlastung in den oberen Lohn- und Gehaltsgruppen gegenüberstehe. Für diese Feststellungen fehlt es jedoch gänzlich an der Unterlegung mit konkreten Zahlen und Berechnungen, teilweise auch mit Quellen.
Was den Vergleich der Besoldungsentwicklung mit der Entwicklung der Tariflöhne über einen Zeitraum von 10 Jahren angeht, beschränkt sich die Gesetzesbegründung zum Änderungsgesetz (LT-Drs. 16/6688, S. 12) auf die Angabe, dass in den 10 Jahren zuvor die Anpassungen der Besoldungs- und Versorgungsbezüge – für alle Besoldungsgruppen gleichermaßen – stets spiegelbildlich zu den Tarifabschlüssen vorgenommen worden seien, teilweise lediglich mit kurzzeitigen zeitlichen Verzögerungen, und das Gesetz nunmehr erstmalig eine gegenüber dem Tarifergebnis für die höheren Besoldungsgruppen abgestufte Erhöhung der Bezüge vorsehe. Weder wird diese behauptete Parallelität der Entwicklung der Besoldung und der Tariflöhne mit Zahlen unterlegt, aus denen dann auch etwa die konkreten „kurzzeitigen zeitlichen Verzögerungen“ unter Offenlegung dessen, was als „kurzzeitig“ angesehen wird, erst hervorgegangen wären, noch werden Berechnungen angestellt, was bei einer vergleichenden Betrachtung über 10 Jahre die nunmehr erstmalig gegenüber dem Tarifergebnis für die höheren Besoldungsgruppen abgestufte Erhöhung in konkreten Zahlen ausmacht. Soweit zuvor bereits in der Vorlage des FM NRW zum Ursprungsgesetz (LT-Vorl. 16/1014) vergleichende Betrachtungen mit der Entwicklung der Tarifabschlüsse der privaten Wirtschaft enthalten waren und dort angegeben wurde, die Tarifabschlüsse der privaten Wirtschaft hätten in der Vergangenheit im Durchschnitt über den Tarifabschlüssen des öffentlichen Dienstes gelegen, bei Betrachtung der Gehälter, die in der privaten Wirtschaft für Tätigkeiten erzielt würden, die auf der Grundlage einer hochqualifizierten Ausbildung erbracht würden, seien erhebliche Spannweiten und Niveauunterschiede festzustellen und darüber hinaus ergebe eine Erhebung des Ministeriums für Arbeit, Integration und Soziales, dass es in den letzten Jahren auch in anderen Branchen in Nordrhein-Westfalen Nullrunden für qualifizierte und hochqualifizierte Beschäftigte gegeben habe – von im Tarifregister genannten 53 Tarifverträgen habe es in 14 Tarifverträgen keine Tariferhöhung in 2012 gegenüber 2011 gegeben, so etwa bei den Apotheken oder in den Ingenieurbüros –, werden wiederum lediglich die wertenden Ergebnisse bereits durchgeführter vergleichender Betrachtungen mitgeteilt, ohne die zahlenbasierten Vergleichsberechnungen selbst offenzulegen.
Soweit sich in der Gesetzesbegründung zum Änderungsgesetz (LT-Drs. 16/6688, S. 11) vergleichende Ausführungen betreffend die Besoldungsentwicklung und die Entwicklung der Lebenshaltungskosten, und zwar differenziert nach bestimmten Ausgabenbereichen, finden, wird auf „Berechnungen des Finanzministeriums“ Bezug genommen, für die auch die Datengrundlage offengelegt wird. Die Darstellung beschränkt sich jedoch auf die Benennung exemplarischer Ergebnisse dieser unter unterschiedlicher Gewichtung unterschiedlicher Ausgabenbereiche für unterschiedliche Beamtengruppen durchgeführten Berechnungen, ohne dass die Berechnungen selbst und vor allem die für diese Berechnungen vom FM NRW selbst vorgegebenen Parameter offengelegt werden.
Hinsichtlich des Vergleichs der Entwicklung bestimmter Besoldungen mit Einkommen, die für vergleichbare und auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielt werden, finden sich zwar in dem Entschließungsantrag zum Ursprungsgesetz (LT-Drs. 16/3518, S. 4 f.) betreffend die R-Besoldung vergleichende Ausführungen in Bezug auf Vergütungen in der Rechtsanwaltschaft, jedoch werden diese der Anforderung an eine hinreichende Dokumentation der vorab vorgenommenen Sachverhaltsermittlungen nicht gerecht, denn zu den dargestellten Zahlenwerten betreffend die Rechtsanwaltsvergütung finden sich überwiegend keine Quellenangaben.
cccc. Die Abwägungsentscheidung, das Tarifergebnis nur gestaffelt und zum Teil zeitverzögert auf die Beamten zu übertragen, hat der Landesgesetzgeber ausschließlich mit dem Ziel begründet, zwecks Einhaltung der Schuldenbremse Einsparungen im Haushalt vorzunehmen. Im Rahmen einer derartigen Abwägungsentscheidung besteht ggf. zusätzlich zu den prozeduralen Anforderungen und diese ergänzend die Verpflichtung des Gesetzgebers, in den Gesetzgebungsmaterialien eine aussagekräftige Begründung als Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung vorzunehmen und hierbei wenigstens das angestrebte Sparziel zu definieren sowie die Auswahl der zu dessen Erreichung erforderlichen Maßnahmen nachvollziehbar darzustellen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Oktober 2018 - 2 BvL 2/17 -, a.a.O., Rn. 19, 28 u. 36; die Vorgaben des BVerfG weiter differenzierend Lindner, ZBR 2019, 83, 87.
Darauf, ob und inwieweit diese Vorgaben ggf. erfüllt sind, kommt es angesichts der prozedural bereits fehlenden hinreichenden Tatsachengrundlage für die getroffene Abwägungsentscheidung nicht mehr an.
dd. An der ausführlich dargelegten Überzeugung des Gerichts, dass gemessen an den sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebenden Vorgaben der Landesgesetzgeber im streitgegenständlichen Gesetzgebungsverfahren die ihn treffenden prozeduralen Anforderungen in Form von Begründungspflichten nicht in zureichendem Maße erfüllt hat, weil es sowohl an der Darlegung oder zumindest Erkennbarkeit einer nachvollziehbaren Methode zur Ermittlung der Fortschreibung der Besoldungshöhe als auch an der hinreichenden Dokumentation, dass die für die Fortschreibung der Besoldungshöhe jedenfalls im Mindestmaß erforderlichen Tatsachen erhoben wurden, fehlt, ändert sich nicht dadurch etwas, dass diese Frage in der Rechtsprechung bereits anders beantwortet wurde.
Soweit das VG Gelsenkirchen in seinen die Amtsangemessenheit der Beamten- und Richterbesoldung in Nordrhein-Westfalen in den Jahren 2013 und 2014 betreffenden Entscheidungen angenommen hat, in Bezug auf die im Tenor bezeichneten Regeln sei kein Verstoß im Hinblick auf die dem Gesetzgeber vom Bundesverfassungsgericht auferlegten prozeduralen (Begründungs-)Pflichten gegeben und dies damit begründet hat, die Begründungsanforderungen richteten sich zugleich auch nach der Ausgangslage im Einzelfall und orientierten sich hierbei vor allem an den Tarifergebnissen für den öffentlichen Dienst, weshalb die Anforderungen umso höher seien, je deutlicher die Abweichung vom Tarifabschluss im gleichen Zeitraum sei und je näher sich die Alimentation ihrer Mindestbemessungsgrenze nähere, was vorliegend nicht gegeben sei, denn die durch das streitgegenständliche Gesetz gewährte Besoldungserhöhung habe sich maßgeblich an den Tarifabschlüssen für den öffentlichen Dienst orientiert und sei von dem an sozialhilferechtlichen Gewährleistungen orientierten absoluten Minimum der Alimentation noch deutlich entfernt gewesen,
vgl. etwa VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23. September 2015 - 1 K 5754/13 -, juris, Rn. 194 ff.,
folgt das Gericht diesem Ansatz auf der Grundlage seines vorstehend dargelegten Verständnisses der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht.
Auf der gleichen Grundlage hält das vorlegende Gericht an der in seinem Urteil vom 22. Februar 2019
- 26 K 1609/16 -, juris, Rn. 155,
vertretenen abweichenden Auffassung zur Frage der Erfüllung der Prozeduralisierungsanforderungen durch den Landesgesetzgeber in Bezug auf die hier streitgegenständliche Regelung nicht fest.
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 und 3 geänderten Beträge im Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen
§ 14a Abs. 2 Satz 1 ÜBesG
§ 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 2 Abs. 1 ÜBesG
§ 2 Abs. 1 Bundesbesoldungsgesetz
§ 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG
§ 5 des Reformgesetzes
§ 4 des Landesbesoldungsgesetzes
§ 4 der Mehrarbeitsvergütungsverordnung
§ 4 Absatz 1 Nummer 1 und § 17 der Erschwerniszulagenverordnung
§ 1 Absatz 1 des Reformgesetzes
§ 57 Absatz 2 Satz 2 des Beamtenversorgungsgesetzes
§ 2 Abs. 1 des Besoldungsgesetzes
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 4 Abs. 1 der Verfassung
Art. 4 Abs. 1 LV
Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG
Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 109 Abs. 3 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 1 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: DVBl 2014, 1059
NVwZ 1998, 76
BVerwGE 131, 20
BVerfGE 99, 69
NVwZ 1986, 479
BVerfGE 149, 382
BVerfGE 155, 1
BVerfGE 99, 300
BVerfGE 130, 263
BVerfGE 139, 64
BVerfGE 140, 240
BVerwGE 161, 297
NVwZ-RR 2019, 559
DÖV 2021, 361, 367
BVerfGE 125, 175
BVerfGE 132, 134
BVerfGE 140, 65
BVerfGE 143, 246
BVerfGE 137, 34
BVerfGE 139, 148
DÖV 2021, 361, 362
BVerfGE 95, 1
BVerfGE 114, 258
BVerfGE 107, 218
BVerfGE 117, 330
BVerfGE 81, 363
DVBl 2014, 746, 750
BVerfGE 44, 249
2 BvL 4/10
2 C 7.95
2 C 49.07
2 C 51.08
2 BvL 13/08
2 BvL 64/93
2 C 14.83
1 K 5754/13
12 K 6021/13
3 K 7154/10
2 BvL 2/17
2 BvL 4/18
2 BvL 26/91
2 C 40.10
3 A 155/09
2 KO 333/14
14 ZB 09.22
2 BvL 17/09
2 BvL 19/09
2 C 20.16
4 S 1094/15
5 LC 227/15
1 K 331/14
12 K 1012/14
3 K 5747/13
2 C 35.17
2 C 35/17
1 BvL 1/09
1 BvL 10/10
1 BvF 2/13
1 BvR 2821/11
1 BvL 10/12
1 BvR 1501/13
2 BvF 2/93
2 BvR 1387/02
4 B 4.13
2 BvR 1673/03
2 BvL 3/00
2 BvR 556/04
2 BvL 17/08
2 BvL 1/86
2 BvR 1039/75
21 A 1634/05
1 A 4955/05
1 A 373/08
1 A 1416/08
1 A 1525/08
1 A 1695/08
6 K 276/14
26 K 1609/16