Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-11-09, Aktenzeichen 5 L 2944/20.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2020:1109.5L2944.20.F.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsteller zu tragen.
Der Streitwert wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung im Stadtgebiet.
Mit der Konsolidierten Allgemeinverfügung der Stadt Frankfurt am Main zur Verhinderung zur Bekämpfung der weiteren Ausbreitung des neuartigen Corona-Virus (SARS-CoV-2) im Stadtgebiet vom 30. Oktober 2020 ordnete die Antragsgegnerin u.a. an
„1. Die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung besteht
a.) für Fußgänger im Zeitraum von 08:00 Uhr bis 22:00 Uhr im wie folgt umgrenzten Bereich (Anlage 1):
Nördlich: Miquelallee, Adickesallee, Nibelungenallee
Östlich: Rothschildallee, Höhenstraße, Habsburgerallee, Henschelstraße, Danziger Platz, ab hier westliche Begrenzung der Bahnanlage bis Deutschherrenbrücke
Südlich: nördlich der Bahnlinie von der Deutschherrenbrücke bis Theodor-Stern-Kai
Westlich: Main-Neckar-Brücke, ab hier östlich der Bahnlinie über die Camberger Straße bis Emser Brücke, Theodor-Heuss-Allee, Senckenberg Anlage, Zeppelinallee bis Miquelallee
sowie der Bereich der Berger Straße nördlich des Alleenrings, der Leipziger Straße, der Königsteiner Straße beschränkt auf den Bereich zwischen Bolongarostraße und Kasinostraße.
Als Grenze aufgeführte Straßen sind bis zur Straßenmitte in den Bereich einbezogen.
Ausgenommen von der Verpflichtung nach Satz 1 sind die Bereiche bestuhlter Außengastronomie.
Die Mund-Nasen-Bedeckung darf kurzzeitig zum Verzehr von Nahrungsmitteln und Getränken oder zum Konsum von Tabakwaren an Ort und Stelle abgesetzt werden, soweit dabei ununterbrochen ein Mindestabstand von 1,50 Metern zu anderen Personen eingehalten werden kann oder zu diesen eine geeignete Trennvorrichtung vorhanden ist.“
Zur Begründung führte sie an, in Frankfurt am Main sei ein Anstieg der Fallzahlen auf deutlich über 75/100.000 Einwohner und Woche eingetreten und weiterhin zu erwarten. Die Eskalationsstufe 5 (dunkelrot) gemäß dem Eskalationskonzept des Hessischen Ministeriums für Soziales und Integration (HMSI) sei somit eingetreten und mittlerweile erheblich überschritten. In Frankfurt am Main sei von der 42. auf die 43. Kalenderwoche die Siebentagesinzidenz für Neuerkrankungen an COVID-19 von 118 auf 202 Fälle angestiegen und steige weiter, so dass die Kontaktpersonen nicht mehr mit der bisher üblichen Konsequenz nachverfolgt werden könnten. Im Vergleich zur ersten Pandemiewelle im Frühjahr 2020 sei die aktuelle Entwicklung deutlich ausgeprägter und gebe Anlass zur Sorge. Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Allgemeinverfügung sei von einem weiteren Anstieg der COVID-19 Fälle auszugehen. Die gemeldeten Fälle träten in Frankfurt am Main verteilt auf. Sie beträfen nicht lediglich einzelne Einrichtungen, Betriebe oder sonstige abgrenzbare Teilbereiche des öffentlichen Lebens und seien auch nicht nur auf einzelne Stadtteile beschränkt. Die erweiterte Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung betreffe alle Passanten in den umfassten Straßen. Dabei handele es sich um hoch frequentierte Einkaufsstraßen und zentrale Bereiche der Stadt Frankfurt am Main, in denen aufgrund der starken Besucherströme in Geschäften, Restaurants oder des allgemein hohen Fußgängeraufkommens der Mindestabstand von 1,50 Meter nicht immer eingehalten werden könne. Abgesehen von ihrer direkten Filterwirkung gehe von der Gesichtsmaske eine Signalwirkung aus, die an die Präsenz des Virus und die übrigen erforderlichen Hygienemaßnahmen erinnere.
Am 4. November 2020 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage erhoben, die unter dem Aktenzeichen 5 K 2945/20.F anhängig ist, und zugleich um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, er halte die großflächige Einbeziehung von Wohngebieten und Parkanlagen, in denen der Mindestabstand regelmäßig eingehalten werde, für unverhältnismäßig. Er lebe in einem ruhigen Wohngebiet im Frankfurter F-Stadtteil, welches innerhalb des in der Anlage 1 zur Allgemeinverfügung gegenzeichneten Bereichs liege. Als Spaziergänger sei er dort direkt von der Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung betroffen. Obwohl im F-Stadtteil in der Nähe seiner Wohnung sowie in den angrenzenden Parkanlagen die Personendichte als gering anzusehen sei, unterscheide die Allgemeinverfügung nicht zwischen hochfrequentierten Orten (z.B. die Einkaufsstraße Zeil) und geringbesuchten Wohngebieten und Parkanlagen. Sie schließe vielmehr einen nicht unerheblichen Teil des Innenstadtgebiets willkürlich in die Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung ein. Aus seiner Sicht sei die flächendeckende Anordnung zum Tragen einer Alltagsmaske weder sinnvoll, noch rechtmäßig. Es gebe bis heute gar keine nachweislichen Corona-Fälle auf Gehwegen oder Parkanlagen in normalen Wohngegenden, in denen regelmäßig nicht viele Menschen zusammenkämen. Auch gebe es bislang keinen Nachweis dahingehend, ob das Tragen der Mund-Nasen-Bedeckung überhaupt einen Einfluss auf das Infektionsgeschehen aufweise; mithin, ob damit überhaupt eine Reduktion des Infektionsgeschehens eintrete. Denklogisch seien Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie an Orten, an denen es nicht zu einer Infektion komme, an sich schon ungeeignet. Orte, an denen die Personendichte eher gering sei (z. B. normale Wohngebiete oder weitläufige Parkanlagen) und damit der Mindestabstand von 1,5 Metern regelmäßig automatisch bereits eingehalten werde, seien keine Orte für potentielle Infektionen und damit auch ungeeignet, von der Maßnahme umfasst zu werden. Zudem gebe es bereits die Regelungen zur Kontaktbeschränkung (Treffen von lediglich zwei Haushalten), Einhaltung des Mindestabstands von 1,5 Meter sowie allgemeine Hygieneregeln. In vielen Bereichen der Stadt liege eher ein Kontroll-, denn ein Regelungsdefizit vor. Zum Zwecke der Signalwirkung lasse sich die Verpflichtung sicher nicht begründen. Die Maßnahme dürfe auch nicht dazu dienen, dem Bürger Aktionismus seitens der Politik vorzuspielen. Die Maßnahme sei unverständlich und schränke ihn unverhältnismäßig in seiner Freiheit ein, sich als Fußgänger im F-Stadtteil und im H-Park frei zu Fuß zu bewegen und ohne ständig mittels der Maske an die Pandemie erinnert zu werden. Es sei keinesfalls sinnvoll, den permanenten Ausnahmezustand dauerhaft in Form von einer Alltagsmaske vor sich herzutragen.
Der Antragsteller beantragt,
die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers bezüglich Ziff. 1 a) der Allgemeinverfügung der Stadt Frankfurt vom 30.10.2020 gegen die Pflicht zum Tragen von Alltagsmasken als Fußgänger zwischen 08:00 Uhr bis 22:00 Uhr im gemäß Anlage 1 umgrenzten Bereich anzuordnen.
Der Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Erwiderung beschränkt sie sich im Wesentlichen auf die Wiedergabe der Begründung der Allgemeinverfügung, ohne zum Antragstellervorbringen Stellung zu nehmen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag hat in der Sache keinen Erfolg.
1.
Der Antrag ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alternative 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i.V.m. § 28 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1, § 16 Abs. 8 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) statthaft.
Auch ist der Antrag zulässig und insbesondere das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis gegeben.
Zwar normiert bereits § 1a Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 der Corona-Kontakt- und Betriebsbeschränkungsverordnung in der Fassung der am 5. November 2020 in Kraft getretenen Änderungen (CoKoBeV) die nach § 8 Nr. 5 CoKoBeV bußgeldbewehrte Pflicht zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung auf stark frequentierten Verkehrswegen, Plätzen und Flächen unter freiem Himmel, sofern dort eine durchgängige Einhaltung des Mindestabstandes von 1,5 Metern zu Personen anderer Hausstände nicht sichergestellt werden kann, insbesondere in Fußgängerzonen und an Verkehrsknotenpunkten. Aufgrund der unbestimmten Regelung des § 1a Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 CoKoBeV besteht jedoch durchaus ein Regelungsbereich – wenn nicht gar Regelungsbedürfnis – für ergänzende, sich teilweise deckende, normausfüllende Regelungen durch Allgemeinverfügung der Kreise und kreisfreien Städte.
2.
Der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ist unbegründet.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alternative 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VwGO ganz oder teilweise anordnen. Hierzu ist eine Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Suspendierung der angefochtenen Maßnahme einerseits und der Vollziehung des Verwaltungsaktes erforderlich. Bei der Abwägung sind die Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Ergibt die im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, dass der sofort vollziehbare Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers. An der Vollziehung einer rechtswidrigen hoheitlichen Maßnahme kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist hingegen der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig, überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse am Bestand der sofortigen Vollziehbarkeit. Sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache offen, ist eine reine Interessenabwägung vorzunehmen. In Fällen der gesetzlichen Sofortvollzugsanordnung – wie hier in § 28 Abs. 3 IfSG i.V.m. § 16 Abs. 8 IfSG – ist zu beachten, dass der Gesetzgeber diesbezüglich einen grundsätzlichen Vorrang des Vollziehungsinteresses angeordnet hat und es deshalb besonderer Umstände bedarf, um eine hiervon abweichende Entscheidung zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2003 – 1 BvR 2025/03, juris; BVerwG, Beschluss vom 14. April 2005 – 4 VR 1005.04, juris).
Nach diesen Maßstäben bestehen mittlerweile angesichts der unabsehbar fortdauernden Pandemielage und der Schwere fortdauernder Einschränkungen Zweifel, ob die streitgegenständliche Allgemeinverfügung in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG eine geeignete Rechtsgrundlage findet oder ob diese wegen mangelnder Bestimmtheit der Eingriffsvoraussetzungen und der jeweiligen Rechtfolgen rechtsstaatlichen Anforderungen nicht mehr genügt.
Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, wenn Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden. Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG kann die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten.
Aus dem Wortlaut des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG folgt, dass der Begriff der „Schutzmaßnahmen“ umfassend ist und der Infektionsschutzbehörde ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen eröffnet, welches durch die Notwendigkeit der Maßnahme im Einzelfall begrenzt wird.
Der Gesetzgeber wollte bei Erlass des Infektionsschutzgesetzes den Behörden hinsichtlich Art und Umfang der Maßnahmen ein weites Ermessen einräumen (BRDrucks. 566/99 S. 169). Dem lag die Erwägung zu Grunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Gesetzgeber hat § 28 Abs. 1 IfSG daher als Generalklausel ausgestaltet. Das behördliche Ermessen wird dadurch beschränkt, dass es sich um „notwendige Schutzmaßnahmen“ handeln muss, nämlich Maßnahmen, die zur Verhinderung der (Weiter-)Verbreitung der Krankheit geboten sind (so BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16.11, juris Rn. 24).
Allerdings hatte der Gesetzgeber ersichtlich nicht ein Pandemiegeschehen im Blick, wie es die Corona-Pandemie im Hinblick auf ihre Intensität und Dauer darstellt. Eine solche weite Ermächtigung der Exekutive begegnet angesichts der bisherigen sowie voraussichtlichen Dauer der Pandemie und der erheblichen Grundrechtsrelevanz der zur Bewältigung der sog. Zweiten Welle ergriffenen staatlichen Schutzmaßnahmen bis hin zum sog. Teil-Lockdown nunmehr verfassungsrechtlichen Bedenken.
Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip gebieten, dass der Gesetzgeber die wesentlichen Fragen selbst regelt. In ständiger Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht daher aus grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten und dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) einerseits sowie dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) andererseits die Verpflichtung des Gesetzgebers abgeleitet, in allen grundlegenden normativen Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 1. April 2014 – 2 BvF 1/12, juris Rn. 102). Damit soll gewährleistet werden, dass Entscheidungen von besonderer Tragweite aus einem transparenten Verfahren hervorgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte zu klären (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15, juris Rn. 192; Beschluss vom 21. April 2015 – 2 BvR 1322/15, juris Rn. 53).
Allerdings kennt das Grundgesetz keinen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Dezember 1984 – 2 BvE 13/83, juris Rn. 137). Die in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG normierte organisatorische und funktionelle Trennung und Gliederung der Gewalten zielt auch darauf ab, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. November 1988 – 1 BvR 243/86, juris).
Demnach ist eine Delegation an den Verordnungsgeber dem Grunde nach nicht zu beanstanden. Jedoch muss der parlamentarische Gesetzgeber durch die Ermächtigung selbst entscheiden, welche Fragen durch Rechtsverordnung geregelt werden können oder sollen. Dazu muss er die Grenzen einer solchen Regelung festlegen und angeben, welchem Ziel sie dienen soll. Es soll bereits aufgrund der Ermächtigung vorhersehbar sein, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können, so dass sich die Normunterworfenen mit ihrem Verhalten darauf einstellen können (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15, juris Rn. 202 mwN).
Dies ist bei der Ermächtigung der §§ 28, 32 IfSG indes nicht mehr der Fall (vgl. BayVGH München, Beschluss vom 29. Oktober 2020 – 20 NE 20.2360; Volkmann, NJW 2020, S. 3153 ff.).
Zwar hat der Gesetzgeber in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 IfSG das an den einzelnen gerichtete Verlassens- oder Betretungsverbot, die Beschränkung oder das Verbot von Veranstaltungen sowie die Schließung von Gemeinschaftseinrichtungen im Sinne des § 33 IfSG normiert. Die Fülle der aktuell durch die Exekutive getroffenen „notwendigen Maßnahmen“ geht hierüber jedoch weit hinaus und umfasst etwa die Schließung von Betriebsstätten, Alkoholverbot, Maskenpflicht und Kontaktbeschränkung – Maßnahmen, die massive Eingriffe in grundrechtliche Freiheiten vornehmlich im privaten Bereich darstellen.
Aber selbst bei einer unzureichenden gesetzlichen Grundlage sieht die Kammer es aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls vorliegend als geboten, die bisherige Praxis für eine Übergangszeit hinzunehmen, bis der Gesetzgeber Gelegenheit gehabt hat, die Regelungslücke zu schließen. Hiermit respektiert die Kammer den Aufgaben- und Wirkungskreis des parlamentarischen Gesetzgebers und setzt sich nicht über dessen Willen hinweg, indem sie die von ihm beschlossenen Gesetze nicht anwendet. Zugleich erfüllt sie ihre durch Art. 92 GG übertragene Aufgabe.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ist in Fällen, in welchen eine verfassungsrechtlich ursprünglich unbedenkliche Maßnahme aufgrund einer gewandelten Rechtsauffassung oder völlig veränderter tatsächlicher Umstände, die der bisherigen gesetzlichen Regelung zugrunde lagen, verfassungsrechtlich bedenklich geworden ist, die Notwendigkeit von Übergangsfristen anerkannt, in welchen der Gesetzgeber die Gelegenheit einer verfassungsmäßigen (Neuregelung) Regelung haben sollte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 1979 – 1 BvR 699/77, juris Rn. 64; BVerwG, Urteil vom 20. Februar 1990 – 1 C 42.83, juris Rn. 25). Entscheidend ist, dass Regierung und Parlamente diesen Wandel respektieren und im gebotenen Maße tätig werden. Dies hängt allerdings – namentlich bei schwierigen rechtlichen und politischen Entscheidungen – von zahlreichen Gegebenheiten ab, z.B. der allgemeinen Belastung des Gesetzgebers, dem Ablauf der Legislaturperiode, dem Ausmaß an Übereinstimmung der maßgeblichen politischen Kräfte in Parlament und Regierung, der im Infektionsschutzrecht unentbehrlichen Abstimmung zwischen Bund und Ländern und vor allem der Intensität des Eingriffs in die Rechte des Einzelnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Februar 1990 – 1 C 42.83, juris Rn. 27).
Dass der Gesetzgeber eine Neuregelung ungebührlich verzögerte (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 1979 – 1 BvR 699/77, juris Rn. 68; Beschluss vom 29. Oktober 1975 – 2 BvR 812/73, juris Rn. 20), ist vorliegend nicht anzunehmen. Die Frage der Verfassungsmäßigkeit ist im Deutschen Bundestag diskutiert und ein entsprechender Gesetzesentwurf vom 3. November 2020 (BTDruck. 19/23944) in den Deutschen Bundestag eingebracht worden.
Bis zur gesetzlichen Regelung hat jede Zwischenlösung einerseits Grundrechtseingriffe auf ein unerlässliches Maß zu beschränken (BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 1979 – 1 BvR 699/77, juris Rn. 23), andererseits darf sie nicht zur Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen führen, die der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als der bisherige Zustand (BVerwG, Urteil vom 20. Februar 1990 – 1 C 42.83, juris Rn. 25).
Bezüglich des hier in Rede stehenden Begehrens, keine Mund-Nase-Bedeckung im öffentlichen Raum zu tragen, kann nicht davon ausgegangen werden, dass bei Fehlen einer ausreichenden gesetzlichen Regelung im Infektionsschutzgesetz das Recht des Antragstellers vorrangig wäre. Vielmehr ist auch während der Übergangszeit einem verfassungsrechtlich legitimierten Bedürfnis an der Eindämmung der Pandemie angemessen Rechnung zu tragen.
Im Rahmen der zu treffenden Güterabwägung ist ein Nachteil, den die getroffene Anordnung dem Antragsteller für den Fall auferlegt, dass er eine Mund-Nase-Bedeckung vorläufig bis zum 15. November 2020 tragen muss, nicht schwerer zu gewichten als das entgegenstehende öffentliche Interesse an der Eindämmung der Ausbreitung des Corona-Virus, mithin an der Handlungsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen, insbesondere denen des Gesundheitssystems. Die Antragsgegnerin ist dabei gehalten, die Wirksamkeit ihrer Anordnungen fortlaufend zu überwachen und erforderlichenfalls in die eine oder andere Richtung anhand von Fallzahlen und festgestellten Clusterbildungen nachzusteuern.
Soweit der Antragsteller einen Eingriff in den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 GG) geltend macht, liegt dieser schon nicht vor.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Es sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2012 – 1 BvL 16/11, juris).
Der Antragsteller macht geltend, dass die Einbeziehung von – nach seiner Bewertung ruhigen – Anwohnerstraßen und Parkanlagen willkürlich sei und eine die Kerninnenstadt und einzelne Straßen betreffende Regelung ausreichend sei.
Die Kammer vermag dem nicht zu folgen. Zwar ist dem Antragsteller zuzugeben, dass allein zum Zwecke der Signalwirkung die Maskenpflicht nicht angeordnet werden kann. Allerdings verkennt der Antragsteller mit seinem weiteren Einwand, eine Maskenpflicht in der Kerninnenstadt, wie sie mit Allgemeinverfügung vom 16. Oktober 2020 noch gegolten habe, würde genügen, dass mit Erreichen einer weiteren Stufe des Eskalationskonzepts „zusätzliche“ Maßnahmen zu den bestehenden Maßnahmen erforderlich sind – es geht nicht mehr um die Wahrung des Status quo.
Die Antragsgegnerin hatte bereits in der Allgemeinverfügung vom 8. Oktober 2020 zur Begründung der Maskenpflicht für Fußgänger angeführt, im Stadtgebiet von Frankfurt seien an einer Vielzahl von Orten Missachtungen der Coronaverhaltensregeln festgestellt worden. Dabei waren zunächst in der Allgemeinverfügung vom 8. Oktober 2020 „mehrere besonders beliebte Orte für Feiernde“ sowie Straßen, bei denen es sich um hoch frequentierte Einkaufsstraßen, in denen aufgrund der starken Besucherströme der Mindestabstand von 1,50 Meter nicht eingehalten werden kann, erfasst. Mit Allgemeinverfügungen vom 16. Oktober 2020 und vom 27. Oktober 2020 wurde dann das Gebiet wesentlich erweitert und in der zuletzt erweiterten Form in die Allgemeinverfügung vom 30. Oktober 2020 übernommen.
Schließlich ist es auch nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin aus Gründen der Rechtsklarheit und -bestimmtheit eine Maskenpflicht für das gesamte in der Anlage 1 zur Allgemeinverfügung gekennzeichnete Gebiet angeordnet und nicht einzelne Seitenstraße ausgenommen hat. Dabei hat sich die Antragsgegnerin an den ringförmig um das Stadtzentrum verlaufenden, stadtbekannten Hauptverkehrsstraßen und Bahntrassen orientiert und damit ein zusammenhängendes Gebiet relativ klar und für die Bürgerinnen und Bürger einprägsam abgegrenzt.
Ungeachtet dessen ist die Bewertung, ob es sich um eine ruhige Straße oder Parkanlage handelt durchaus subjektiv – wie sich gerade auch im Falle des Antragstellers zeigt. So ist gerichtsbekannt, dass der Frankfurter F-Stadtteil, in dem der Antragsteller wohnt, zahlreiche hochfrequentierte Bereiche hat, so gerade der vom Antragsteller angeführteH-Park oder die G-Straße, von der die B-Straße, in der der Antragsteller wohnt, unmittelbar abgeht. Zudem hat die Antragsgegnerin nachvollziehbar ausgeführt, dass die Parkanlagen im Stadtgebiet aufgrund des geänderten Freizeitverhaltens zu besonders attraktiven Orten geworden sind und dort von Menschenansammlungen nicht die vorgeschriebenen Hygiene- und Abstandsvorgaben eingehalten wurden. Eine Mund-Nasen-Bedeckung sei hier fast nie getragen worden.
Erfahrungsgemäß kann es insbesondere in zentralen Ortslagen – mit Geschäften und anderen Einrichtungen mit Publikumsverkehr – auch draußen zu Begegnungen kommen, bei denen die Menschen nicht immer den zum Infektionsschutz erforderlichen Mindestabstand einhalten können. Die Antragsgegnerin weist darauf hin, dass selbst bei weniger starkem Andrang immer damit gerechnet werden müsse, dass einzelne Personen, obwohl ausreichend Platz vorhanden ist, unnötig dicht an anderen Menschen vorbeigehen oder stehenbleiben, wogegen man sich auch mit Umsicht kaum vollständig schützen könne. Das Abstandhalten hänge in solchen Situationen auch von den anderen Menschen ab (so Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht, Beschluss vom 28. Oktober 2020 – 1 B 126/20, juris Rn. 11).
Das Schutzgut der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG hat im Verhältnis zu dem auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gestützten öffentlichen Ziel des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung und der Verhinderung der Überlastung des Gesundheitssystems zurückzutreten.
Dabei legt das Gericht die aktuelle „Risikobewertung zu COVID-19“ des Robert-Koch-Instituts (RKI) vom 26. Oktober 2020 zugrunde (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html). Danach handele es sich in Deutschland um eine „sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation“. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wird weiterhin als hoch eingeschätzt, für Risikogruppen „als sehr hoch“. Die Wahrscheinlichkeit für schwere und auch tödliche Krankheitsverläufe nehme mit zunehmendem Alter und bestehenden Vorerkrankungen zu. Das individuelle Risiko könne aber anhand der epidemiologischen/statistischen Daten nicht abgeleitet werden. Die Belastung des Gesundheitswesens hänge maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen (Isolierung, Quarantäne, soziale Distanzierung) ab und nehme „örtlich sehr schnell zu“. Es sei von entscheidender Bedeutung, die Zahl der Erkrankten so gering wie möglich zu halten und Ausbrüche zu verhindern. Hierdurch soll die Zeit für die Entwicklung von antiviralen Medikamenten und von Impfstoffen gewonnen werden. Auch sollen Belastungsspitzen im Gesundheitswesen vermieden werden.
Während bei Erlass der Allgemeinverfügung die Siebentagesinzidenz für Neuerkrankungen an COVID-19 im Frankfurt Stadtgebiet bei 202 lag, waren im Zeitpunkt der Entscheidung bereits 288,8 erreicht.
Es geht demnach nicht etwa um den Schutz einer abstrakten „(Volks-)Gesundheit“, sondern den Schutz der überragend wichtigen Rechtsgüter Leben und körperliche Unversehrtheit gerade auch der stärker gefährdeten Risikogruppen angehörenden Bürger. Die Vermeidung der Überforderung des Gesundheitswesens ist lediglich ein – wenn auch wesentliches – Mittel zur Erreichung dieses überragenden Ziels (so OVG, Beschluss vom 16. Oktober 2020 – OVG 11 S 87/20, juris Rn. 31).
Aktuell ist eine zunehmende Beschleunigung der Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland zu beobachten. Es kommt zu einer zunehmend diffusen Ausbreitung von SARS-CoV-2-Infektionen in die Bevölkerung, ohne dass Infektionsketten eindeutig nachvollziehbar sind. Seitens des RKI wird dringend appelliert, dass sich die gesamte Bevölkerung für den Infektionsschutz engagiert (vgl. Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 8. November 2020).
Der Hauptübertragungsweg ist die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel im unmittelbaren Umfeld der infektiösen Person (innerhalb 1,5-2 Meter), erhöhtes Risiko bei längerer Exposition ab ca. 15 Minuten („Nahfeld“) oder jenseits des Nahfeldes über sich (unter ungünstigen Bedingungen) aufsättigende infektiöse Aerosole („Fernfeld“). Das RKI empfiehlt daher das generelle Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (MNB) in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum als einen weiteren Baustein, um den Infektionsdruck und damit die Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung zu reduzieren und somit Risikogruppen zu schützen. Es bezieht dabei die Stellungnahmen des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) und des Centers for Disease Control and Prevention ein, unter Beachtung der Empfehlung der Weltgesundheitsorganisation (WHO). Das RKI führt aus:
„Diese Empfehlung beruht auf Untersuchungen, die belegen, dass ein relevanter Anteil von Übertragungen von SARS-CoV-2 unbemerkt erfolgt, d.h. zu einem Zeitpunkt vor dem Auftreten der ersten Krankheitszeichen. Eine teilweise Reduktion der unbemerkten Übertragung von infektiösen Tröpfchen durch das Tragen von MNB könnte auf Populationsebene zu einer weiteren Verlangsamung der Ausbreitung beitragen. Dies betrifft die Übertragung im öffentlichen Raum, wo mehrere Menschen zusammentreffen und sich länger aufhalten (z.B. Arbeitsplatz) oder der physische Abstand von mindestens 1,5 m nicht immer eingehalten werden kann (z.B. Einkaufssituation, öffentliche Verkehrsmittel). Dies gilt auch bei Menschenansammlungen im Freien, wenn der Mindestabstand von 1,5 m nicht eingehalten wird. Das Tragen von MNB im öffentlichen Raum kann vor allem dann im Sinne einer Reduktion der Übertragungen wirksam werden, wenn möglichst viele Personen eine MNB tragen. (…) Der Einsatz von MNB kann andere zentrale Schutzmaßnahmen, wie die (Selbst-)Isolation von Infizierten, die Einhaltung der physischen Distanz von mindestens 1,5 m und von Hustenregeln und Händehygiene, sowie die Notwendigkeit des Lüftens nicht ersetzen, sondern ergänzt diese. Das situationsbedingte generelle Tragen von MNB (oder von MNS, wenn die Produktionskapazität dies erlaubt) in der Bevölkerung ist ein weiterer Baustein, um Übertragungen zu reduzieren (AHA-Regeln).“ (vgl. https://www.rki.de/SharedDocs/ FAQ/NCOV2019/FAQ_ Liste_Infektionsschutz.html).
Nach § 4 IfSG ist das Robert Koch-Institut die nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen. Ausweislich der Gesetzesbegründung kommt ihr eine zentrale Aufgabe zu. Die Entwicklung von Strategien des Infektionsschutzes finden ihren unmittelbaren Ausdruck in der Erstellung und Veröffentlichung von Empfehlungen zu einzelnen Aspekten der Vorbeugung und Erkennung von Infektionsrisiken sowie Bekämpfung von Infektionskrankheiten. Diese Empfehlungen dienen dem öffentlichen Gesundheitsdienst und anderen Einrichtungen des Gesundheitswesens als Richtschnur (BTDrucks. 14/2530, S. 45). Der Gesetzgeber bringt damit zum Ausdruck, dass den Einschätzungen des Robert-Koch-Instituts im Bereich des Infektionsschutzes besonderes Gewicht zukommt (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 26. März 2020 – Vf.6-VII-20, juris Rn. 16).
Vor diesem Hintergrund soll mit der Pflicht zum Tragen einer Mund-Nase-Bedeckung die Zahl der Neuinfektionen zumindest vorübergehend verringert, die Verbreitung des Corona-Virus verlangsamt und hierdurch die Wahrscheinlichkeit von vermeidbaren Todesfällen reduziert werden. Auch wenn das Infektionsrisiko im vom Antragsteller angeführten Gebiet aufgrund der dortigen Begegnungsintensität im öffentlichen Raum typisiert gering erscheinen mag, ist es doch nicht in einer Weise ausgeschlossen, die die angegriffene Allgemeinverfügung nicht zumindest vorübergehend zu rechtfertigen erscheinen ließe.
Allerdings ist die Antragsgegnerin verpflichtet, die Entwicklungen der Infektionszahlen sowie neue wissenschaftliche Erkenntnisse zu relevanten Ausbreitungsgeschehen sorgfältig zu beobachten und die getroffenen Maßnahmen der jeweiligen Situation anzupassen und dem verfassungsrechtlichen Gebot entsprechend hinreichend zu begründen. Nur unter diesen Prämissen fällt die Abwägung im jetzigen Zeitpunkt zugunsten der Antragsgegnerin aus.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG) i.V.m. Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28, 32 IfSG
§ 33 IfSG
§ 4 IfSG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alternative 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 8 Nr. 5 CoKoBeV
§ 1a Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 CoKoBeV
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alternative 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VwGO
§ 28 Abs. 3 IfSG
§ 16 Abs. 8 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 IfSG
§ 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 28 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1, § 16 Abs. 8 des Infektionsschutzgesetzes
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 92 GG
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 K 2945/20
1 BvR 2025/03
4 VR 1005.04
3 C 16.11
2 BvF 1/12
2 BvF 1/15
2 BvR 1322/15
2 BvE 13/83
1 BvR 243/86
20 NE 20.23
1 BvR 699/77
1 C 42.83
2 BvR 812/73
1 BvL 16/11
1 B 126/20
11 S 87/20