Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bayern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-10-06, Aktenzeichen 11 C 22.2076

Tenor:
In Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts München vom 29. August 2022 wird dem Kläger Prozesskostenhilfe bewilligt.

Tatbestand:
Gegenstand der Beschwerde ist die Ablehnung eines Antrags auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für eine Klage gegen die Entziehung einer Fahrerlaubnis der Klassen A1, B, BE, C1, C1E, L und M.
Der Kläger leidet an einem Diabetes mellitus Typ 2, der mit Insulin behandelt wird.
Nach dem Gutachten einer amtlichen Begutachtungsstelle vom 10. Juni 2016 bestand Fahreignung. Die Erkrankung sei seit 2014 bekannt. Schwere behandlungsbedürftige Hypo- und Hyperglykämien seien nicht aufgetreten. Es liege eine ausreichende Adhärenz vor. Bezüglich des Führens von Kraftfahrzeugen der Gruppe 2 sei eine Nachuntersuchung im Abstand von drei Jahren entsprechend der Nr. 5.4 der Anlage 4 zur FeV erforderlich. Daneben seien regelmäßige ärztliche Kontrollen im Abstand von drei Monaten erforderlich. Es sollten regelmäßig der HbA1c-Wert, der Blutzucker-, der Kreatinin- und der Kaliumspiegel kontrolliert und attestiert werden. Diese seien nicht der Fahrerlaubnisbehörde vorzulegen.
Aus einem verkehrsmedizinischen Gutachten des Diabetologen Dr. K. vom 20. November 2019 ergibt sich, dass der Kläger aufgrund der Diabetes-Erkrankung und einer unzureichenden Therapieüberwachung nur unter Auflagen geeignet sei, am Straßenverkehr teilzunehmen. Es sei erforderlich, dass er ab sofort für die nächsten drei Monate mindestens viermal täglich den Blutzucker messe, die verabreichte Insulindosis dokumentiere, Langzeitzuckerwerte beibringe und sich im Februar noch einmal beim Diabetologen vorstelle. Nach einem verkehrsmedizinischen Folgegutachten von Dr. K. vom 27. März 2020 ist die Fahreignung des Klägers für die Fahrerlaubnisklasse B mit Ausnahme der Eignung für die Fahrgastbeförderung gegeben. Zwar sei ein relevanter Teil der im Gutachten vom November 2019 geforderten Auflagen nicht erfüllt worden. Gleichwohl seien die Einstellung des Diabetes sehr stabil, ein erhöhtes Unterzuckerrisiko nicht erkennbar und die HbA1c-Werte akzeptabel. Eine Nachbegutachtung solle in einem Jahr erfolgen.
Mit Schreiben vom 28. März 2020 verzichtete der Kläger auf seine Erlaubnis zur Fahrgastbeförderung.
Mit Schreiben vom 19. April 2020 bestätigte Dr. K., dass aufgrund der sehr hohen Stabilität der Blutzuckerwerte auch die Fahreignung für Fahrzeuge der Gruppe 2 der Klassen A1, BE, C1 und C1E gegeben sei.
Mit Schreiben vom 8. Januar 2021 forderte das Landratsamt Miesbach den Kläger auf, bis 26. März 2021 ein verkehrsmedizinisches Gutachten eines Arztes mit verkehrsmedizinischer Qualifikation der Fachrichtung Innere Medizin oder Diabetologie zu seiner Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen der Gruppen 1 und 2 beizubringen.
Nachdem sich der Kläger am 18. Januar 2021 zur Begutachtung bereit erklärt hatte, versandte das Landratsamt die Akten. Wegen der Covid-19-Pandemie verlängerte es die Beibringungsfrist bis Ende April 2021. Mit Schreiben vom 8. März 2021 bat der Kläger - unter Versicherung an Eides statt, bis zum Abschluss des Verfahrens keine Kraftfahrzeuge zu führen - um eine weitere Fristverlängerung, damit er vor der Begutachtung einen ausreichenden Impfschutz erlangen könne. Daraufhin verlängerte das Landratsamt die Beibringungsfrist bis 31. Mai 2021.
Am 4. Mai 2021 gingen die versandten Akten wieder beim Landratsamt ein, mit dem Vermerk, der Kläger habe sich in der Arztpraxis nicht gemeldet. Am 19. Mai 2021 teilte dieser dem Landratsamt mit, dass er noch keinen Impftermin erhalten habe und aus triftigen Gründen die ihm angebotenen Termine nicht habe wahrnehmen können. Mit Schreiben vom 7. Juni 2021 beanstandete der Kläger, dass die ihm eingeräumte Fristverlängerung aufgrund der erforderlichen Abstände zwischen zwei Impfungen nicht ausgereicht habe.
Nach Anhörung entzog das Landratsamt dem Kläger mit Bescheid vom 6. Juli 2021 die Fahrerlaubnis und verpflichtete ihn unter Androhung eines Zwangsgelds, seinen Führerschein spätestens innerhalb von drei Tagen nach Zustellung des Bescheids abzugeben. Am 12. Juli 2021 kam der Kläger seiner Ablieferungspflicht nach.
Mit Schreiben vom 24. Juli 2021 legte der Kläger Widerspruch ein, den die Regierung von Oberbayern mit Widerspruchsbescheid vom 21. Juni 2022 zurückwies.
Am 13. Juli 2022 erhob der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht München und stellte gleichzeitig einen Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe, den das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 29. August 2022 ablehnte. Zur Begründung ist ausgeführt, die Klage habe keine Aussicht auf Erfolg, weil die Gutachtensanordnung vom 8. Januar 2021 rechtmäßig gewesen sei. Es hätten ausreichend Tatsachen vorgelegen, die geeignet gewesen seien, Bedenken gegen die Fahreignung des Klägers zu begründen. In dem Folgegutachten vom 26. März 2020 sei ausdrücklich auf die Notwendigkeit einer weiteren Begutachtung nach einem Jahr hingewiesen und dies auch damit begründet worden, dass der Kläger die Auflagen aus dem Erstgutachten vom 18. bzw. 20. November 2019 nicht zuverlässig erfüllt habe. Dort sei dargelegt, dass die intensivierte Insulintherapie durch Spritzen eine besonders ausgeprägte Therapieüberwachung erfordere. Die Fahrerlaubnisbehörde habe deshalb das ihr eingeräumte Ermessen ordnungsgemäß dahingehend ausgeübt, dass eine weitere Nachbegutachtung erforderlich sei. Die Feststellungen des begutachtenden Arztes, der Kläger habe weder die erforderlichen vier Blutzuckermessungen täglich noch die geforderte Dokumentation der verabreichten Insulindosis vorgelegt, ebenso die geforderten Langzeitzuckerwerte vom vierten Quartal 2019 und ersten Quartal 2020, ließen Zweifel an seiner Krankheitseinsicht aufkommen. Der begutachtende Arzt habe daher im März 2020 eine Nachbegutachtung für erforderlich gehalten, obwohl er nicht von einem akut erhöhten Unterzuckerrisiko ausgegangen sei. Es treffe nicht zu, dass der Arzt allein aus den mehrfach „ausgeschöpften“ Fristen auf fehlende Sorgfalt beim Umgang mit der Erkrankung geschlossen habe. Die erforderliche Nachuntersuchung werde auch nicht durch die vom Kläger abgegebene „eidesstattliche Versicherung“ ersetzt. Eine solche Absichtserklärung sei ohne rechtliche Verbindlichkeit und könne die zeitnahe Überprüfung der Fahreignung nicht ersetzen. Die Beibringungsfrist, die nach der von der begutachtenden Stelle voraussichtlich benötigten Zeitspanne zu bemessen sei, habe ausgereicht. Dem Kläger sei aufgrund der Vorbegutachtung bekannt gewesen, dass er sich ein Jahr danach ein weiteres Mal habe begutachten lassen müssen. Die durch die Covid-19-Pandemie bedingten Risiken und Erschwernisse seien durch wiederholte Fristverlängerung berücksichtigt worden. Seine Erklärungen, warum er keinen Impftermin habe wahrnehmen können, erschienen nicht plausibel. Auch im Rahmen des Widerspruchsverfahrens habe der Kläger noch ausreichend Zeit gehabt, das geforderte Gutachten erstellen zu lassen. Es sei fast ein Jahr bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids ergangen.
Gegen diesen Beschluss legte der Kläger Beschwerde ein, die er mit Schreiben vom 13. September 2022 begründete. Die Frage sei nicht, ob er auf seine Fahrtauglichkeit hin zu überprüfen sei. Die Notwendigkeit eines Gutachtens werde nicht bestritten, jedoch werde die Angemessenheit der Beibringungsfrist bestritten. Ihm sei es innerhalb dieser Frist nicht möglich gewesen, einen ausreichenden Impfschutz gegen eine Corona-Infektion zu erlangen. Er habe seit der Erstellung des ursprünglichen Gutachtens von Dr. K., das er im Übrigen für fehlerbehaftet halte, ein Jahr lang gespart, um die geforderte Folgeuntersuchung bezahlen zu können. Beim Ausbruch der Pandemie habe er die nötige Summe zur Verfügung gehabt. Der Beklagte habe dann jedoch mit seinem Bescheid vom 6. Juli 2021 dafür gesorgt, dass er einen Großteil des von ihm zurückgelegten Geldbetrags für die Begleichung der Kostenrechnung gleichen Datums habe aufbringen müssen. Obwohl er am 6. August 2021 zum zweiten Mal geimpft und ihm im Rahmen des Widerspruchsverfahrens eine Frist zur Beibringung eines Gutachtens bis 27. August 2021 eingeräumt worden sei, habe er das für das Gutachten benötigte Geld in diesem Zeitraum nicht mehr aufbringen können. Ein Übriges habe dann die Fahrt aufnehmende Inflation getan. Bis jetzt habe er den für eine erneute Begutachtung nötigen Betrag nicht ansparen können.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstands wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde, mit der der Kläger seinen in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für eine Klage gegen die Entziehung seiner Fahrerlaubnis weiterverfolgt, ist begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Bewilligung von Prozesskostenhilfe zu Unrecht abgelehnt, da die beabsichtigte Rechtsverfolgung hinreichende Aussicht auf Erfolg verspricht (§ 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO). Der Kläger hat belegt, dass er nach seinen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen die Kosten der Prozessführung nicht aufbringen kann.
Für die Bewilligung von Prozesskostenhilfe genügt es regelmäßig, dass die Erfolgsaussichten offen sind oder es entscheidungserheblich auf schwierige Rechtsfragen ankommt, die höchstrichterlich noch nicht geklärt sind (BVerfG, B.v. 13.3.1990 - 2 BvR 94/88 - BVerfGE 81, 347 = juris 2. Ls.). Hinreichende Erfolgsaussichten liegen allerdings dann nicht vor, wenn ein Erfolg in der Hauptsache zwar nicht schlechthin ausgeschlossen ist, die Erfolgschance aber nur eine entfernte ist oder konkrete und nachvollziehbare Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass eine Beweisaufnahme mit großer Wahrscheinlichkeit zum Nachteil des Antragstellers ausgehen wird (vgl. BVerfG, B.v. 20.2.2002 - 1 BvR 1450/00 - NJW-RR 2002, 1069 = juris Rn. 12; B.v. 29.9.2004 - 1 BvR 1281/04 - NJW-RR 2005, 140 = juris Rn. 14).
Hieran gemessen ist dem Kläger Prozesskostenhilfe zu bewilligen.
Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 des Straßenverkehrsgesetzes vom 5. März 2003 (StVG, BGBl I S. 310), im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses Widerspruchsbescheids zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Januar 2021 (BGBl I S. 530), und § 46 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr vom 13. Dezember 2010 (Fahrerlaubnis-Verordnung - FeV, BGBl I S. 1980), im maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert durch Verordnung vom 18. März 2022 (BGBl I S. 498), hat die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn sich ihr Inhaber als ungeeignet oder nicht befähigt zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist. Werden Tatsachen bekannt, die Bedenken begründen, dass der Inhaber einer Fahrerlaubnis zum Führen eines Kraftfahrzeugs ungeeignet oder bedingt geeignet ist, finden die §§ 11 bis 14 FeV entsprechend Anwendung (§ 46 Abs. 3 FeV). Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 FeV kann die Fahrerlaubnisbehörde die Beibringung eines ärztlichen Gutachtens, unter anderem ein Gutachten eines für die Fragestellung (§ 11 Abs. 6 Satz 1 FeV) zuständigen Facharztes mit verkehrsmedizinischer Qualifikation (§ 11 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 FeV), anordnen, wenn Tatsachen bekannt werden, die Bedenken gegen die körperliche oder geistige Eignung des Fahrerlaubnisinhabers begründen. Nach Nr. 5.4 der Anlage 4 zur FeV ist die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen der Gruppe 1 (Fahrerlaubnisklassen A, A1, A2, B, BE, AM, L und T) bei Diabetes mellitus und einer medikamentösen Therapie mit hohem Hypoglykämierisiko (z.B. Insulin) gegeben, wenn die Hypoglykämiewahrnehmung ungestört ist. Die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen der Gruppe 2 (Fahrerlaubnisklassen C, C1, CE, C1E, D, D1, DE, D1E und FzF) setzt darüber hinaus eine gute Stoffwechselführung ohne schwere Unterzuckerung über drei Monate sowie eine fachärztliche Begutachtung alle drei Jahre und regelmäßige ärztliche Kontrollen voraus. Weigert sich der Betroffene, sich untersuchen zu lassen, oder bringt er das geforderte Gutachten nicht fristgerecht bei, darf nach § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV auf die Nichteignung geschlossen werden. Der Schluss auf die Nichteignung ist allerdings nur zulässig, wenn die Anordnung der Begutachtung formell und materiell rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig ist (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 17.11.2016 - 3 C 20.15 - BVerwGE 156, 293 = juris Rn. 19).
Dies war hier nicht der Fall, soweit das Landratsamt eine Eignungsbegutachtung hinsichtlich der Erlaubnis zum Führen von Fahrzeugen der Gruppe 1 verlangt hat.
Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger schwere Hypoglykämien erlitten oder eine Neigung hierzu hat, und Anzeichen für eine gestörte Hypoglykämiewahrnehmung haben sich seit Diagnose der Erkrankung im Jahre 2014 nicht ergeben. Nach Nr. 3.5 der Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung vom 27. Januar 2014 (Vkbl S. 110) i.d.F. vom 17. Februar 2021 (Vkbl S. 198), in Kraft getreten am 1. Juni 2022, die nach Anlage 4a zur FeV Grundlage für die Eignungsbeurteilung sind, liegt eine schwere Unterzuckerung (Hypoglykämie) vor, wenn die Notwendigkeit von Hilfe durch eine andere Person besteht (S. 34). Nach dem Fahreignungsgutachten vom 10. Juni 2016 bestand Fahreignung für beide Gruppen von Fahrzeugen. Psychophysische Leistungsbeeinträchtigungen lägen nicht vor. Die Hypoglykämiewahrnehmung des Klägers sei ungestört; er kenne die Symptome einer Hypo- und Hyperglykämie und die einzuleitenden Gegensowie Vorsichtsmaßnahmen betreffend die Teilnahme am Straßenverkehr. Damit hat der Kläger auch - wie von Nr. 3.5 der Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung (S. 32) für die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen der Gruppe 1 gefordert - nachgewiesen, dass er das Risiko einer Hypoglykämie versteht und seine Erkrankung angemessen unter Kontrolle hat. In der zusammenfassenden Würdigung der Befunde hielt die Gutachterin eine Nachuntersuchung alle drei Jahre und regelmäßige ärztliche Kontrollen im Abstand von drei Monaten für Fahrzeuge der Gruppe 2 erforderlich, was in der abschließenden Stellungnahme mit dem Verweis auf Nr. 5.4 der Anlage 4 zur FeV allerdings nicht mehr in dieser Klarheit zum Ausdruck gebracht ist.
Dr. K. wollte in dem verkehrsmedizinischen Gutachten vom 20. November 2019 schwere Hypoglykämien zwar nicht ausschließen, hielt sie aber für sehr unwahrscheinlich. Er hielt die Therapieüberwachung für unzureichend, ging aber wegen der stabilen Blutzuckereinstellung von einer bestehenden Fahreignung für Fahrzeuge der Gruppen 1 und 2 aus und damit letztlich auch von einer ungestörten Hypoglykämiewahrnehmung. Nach seinem Folgegutachten vom 20. März 2020 war ein erhöhtes Hypoglykämierisiko nicht erkennbar. Die Diabeteseinstellung sei sehr stabil und die HbA1c-Werte akzeptabel. Nach der ergänzenden Aussage vom 26. März 2020 ist die Fahreignung für die Klasse B (bzw. Fahrzeuge der Gruppe 1) gegeben, nach der weiteren Stellungnahme vom 19. April 2020 sogar die Fahreignung für beide Fahrzeuggruppen.
Da die Voraussetzungen der Nr. 5.4 der Anlage 4 zur FeV für die Fahreignung eines Diabetikers, der mit einer medikamentösen Therapie mit hohem Hypoglykämierisiko, wie z.B. mit Insulin, behandelt wird, für Fahrzeuge der Gruppe 1 erfüllt waren, waren Zweifel an der Fahreignung des Klägers insoweit nicht begründet. Auflagen zur Therapieüberwachung hat der Verordnungsgeber hier nicht vorgesehen. Legt ein Betroffener, der die Erlaubnis zum Führen von Fahrzeugen beider Gruppen besitzt, nicht die Unterlagen vor, die nach Nr. 5.4 der Anlage 4 zur FeV zum Nachweis der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen der Gruppe 2 erforderlich sind, nämlich Nachweise für eine gute Stoffwechselführung ohne schwere Unterzuckerung über drei Monate sowie regelmäßige ärztliche Kontrollen und alle drei Jahre ein fachärztliches Gutachten, kann dies noch keinen Anlass bieten, ihn zur Beibringung eines Fahreignungsgutachtens auch hinsichtlich von Fahrzeugen der Gruppe 1 aufzufordern. Denn dies würde für ihn ohne rechtliche Grundlage insoweit die Anforderungen an die Fahreignung gegenüber den Diabetikern erhöhen, die lediglich eine Fahrerlaubnis für Fahrzeuge der Gruppe 1 innehaben. Werden für bestimmte Fahrerlaubnisklassen besondere Anforderungen aufgestellt, ist bei der Frage der Fahreignung - anders als bei charakterlichen Mängeln oder einer Alkohol- und Drogenauffälligkeit - entsprechend zu differenzieren (vgl. Geiger in MK zum StVR, 1. Aufl. 2016, § 2 StVG Rn. 37).
Auch wenn Zweifel an der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen der Gruppe 2 wegen einer unzureichenden Therapieüberwachung nach den verkehrsmedizinischen Gutachten vom 20. November 2019 und 20. März 2020 durchaus nachvollziehbar und begründet gewesen sein mögen, ist die nicht zwischen den Fahrzeuggruppen differenzierende Beibringungsanordnung vom 8. Januar 2021 damit insgesamt rechtswidrig. Die Beibringungsanordnung soll es dem Betroffenen ermöglichen, eine fundierte Entscheidung darüber zu treffen, ob er sich der geforderten Begutachtung unterziehen will oder nicht. Er muss ihr entnehmen können, was konkret ihr Anlass ist und ob das dort Mitgeteilte die behördlichen Zweifel an der Fahreignung rechtfertigen kann (vgl. BVerwG, U.v. 17.11.2016 - 3 C 20.15 - BVerwGE 156, 293 Rn. 21). Dies ist jedoch auch bei einer nur teilweise zu Unrecht erfolgenden Anordnung nicht der Fall. Der Betroffene dürfte in der Regel nicht in der Lage sein zu erkennen, dass ein Teil bzw. welcher Teil der Begutachtungsanordnung rechtmäßig ist. Außerdem ist ihm nicht zuzumuten, eine entsprechende Beschränkung der zur Begutachtung gestellten Fragen bei der Fahrerlaubnisbehörde und der begutachtenden Stelle zu erwirken.
Infolgedessen durfte das Landratsamt aus der Nichtbeibringung des geforderten Gutachtens nicht gemäß § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV auf eine fehlende Fahreignung des Klägers schließen.
Der Einwand des Klägers, die Beibringungsfrist sei im Hinblick auf die Erlangung eines ausreichenden Impfschutzes und seine unverschuldeten finanziellen Schwierigkeiten nicht ausreichend gewesen, ist somit nicht entscheidungserheblich. Allerdings ist nicht zu erkennen, welche konkreten und nachvollziehbaren Umstände ihn daran gehindert haben sollen, in der ersten Jahreshälfte 2021 einen für eine Begutachtung ausreichenden Impfschutz zu erhalten. Nach Aktenlage hat er sich erst geraume Zeit nach Zugang der Beibringungsaufforderung zu einer COVID-19-Impfung angemeldet. Auch fehlende finanzielle Mittel stellen regelmäßig keinen Grund dar, von notwendigen Aufklärungsmaßnahmen abzusehen (vgl. zuletzt BayVGH, B.v. 7.2.2022 - 11 CS 21.2385 - Blutalkohol 59, 152 = juris Rn. 24).
Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht. In stattgebenden Beschwerdeverfahren entstehen nach Nr. 5502 der Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG keine Gerichtskosten. Außergerichtliche Kosten werden nicht erstattet (§ 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 118 Abs. 1 Satz 4, § 127 Abs. 4 ZPO).
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 bis 14 FeV
§ 2 StVG
§ 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 46 Abs. 3 FeV
§ 11 Abs. 2 Satz 1 FeV
§ 11 Abs. 6 Satz 1 FeV
§ 11 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 FeV
§ 11 Abs. 8 Satz 1 FeV
§ 3 Abs. 2 GKG
§ 127 Abs. 4 ZPO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 des Straßenverkehrsgesetzes
§ 46 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 81, 347
NJW-RR 2002, 1069
NJW-RR 2005, 140
BVerwGE 156, 293
2 BvR 94/88
1 BvR 1450/00
1 BvR 1281/04
3 C 20.15
11 CS 21.23