Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2021-11-08, Aktenzeichen 8 LC 11/21

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 5. Kammer - vom 17. November 2020 aufgehoben.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung abwenden durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass sie die Zugangsvoraussetzungen für eine Ausbildung als Psychologische Psychotherapeutin erfüllt.
Nach ihren Angaben erwarb die Klägerin nach einer Krankenpflegeausbildung aufgrund eines von 1996 bis 2001 betriebenen fünfjährigen Studiums in Russland ein Diplom in Psychologie. Die drei ersten Jahre wurden an einem Internationalen geisteswissenschaftlichen Institut in Sankt Petersburg verbracht, das nach Angaben der Klägerin später von der Moskauer Staatlichen offenen pädagogischen M.-A.-Scholochow-Universität übernommen wurde, an der auch die beiden letzten Studienjahre absolviert wurden. Die Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen der Kultusministerkonferenz hatte in einem vorangegangenen Verfahren neben einer Bescheinigung, nach der das Studium an beiden Bildungseinrichtungen ein Präsenzstudium gewesen war, eine weitere Bescheinigung der Moskauer Hochschule erhalten, die sich auf ein 2001 abgeschlossenes zweijähriges Fernstudium bezog und ein vorangegangenes Studium an einer anderen Hochschule nicht erwähnte.
Von 2000 bis 2002 war die Klägerin nach ihren Angaben in einer Klinik in St. Petersburg als Psychologin beschäftigt. Nach ihrer 2003 erfolgten Übersiedlung nach Deutschland arbeitete die Klägerin unter anderem von 2011 bis 2017 im Pflegebereich und seit 2018 als Psychologin in Kliniken. Von 2013 bis 2016 studierte die Klägerin an der Universität Frankfurt am Main im Studiengang M.Sc. Psychologie. Sie bestand die Masterprüfung endgültig nicht.
In einer Zeugnisbewertung vom 23. Juni 2017 kam die Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen zu dem Ergebnis, der russische Abschluss entspreche einem deutschen Hochschulabschluss. Er sei vom Niveau her zwischen der Bachelor- und der Masterebene einzuordnen.
Die Klägerin beantragte die Feststellung des Vorliegens der Zugangsvoraussetzungen für die Ausbildung zur Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeutin; diesem Antrag wurde entsprochen. Ihren zugleich gestellten Antrag bezüglich der Ausbildung zur Psychologischen Psychotherapeutin lehnte der Beklagte durch Bescheid vom 29. April 2019 ab. Bei dem Studium der Psychologie handele es sich um einen konsekutiven Studiengang. Erst nach Abschluss des Masterstudienganges gelte das Studium der Psychologie als abgeschlossen. Nach der Bewertung der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen entspreche das Diplom der Klägerin dem deutschen Bachelorabschluss.
Die Klägerin hat am 29. Mai 2019 Klage erhoben.
Das Verwaltungsgericht hat eine Auskunft der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen eingeholt, welche unter dem 16. November 2020 mitgeteilt hat, in Russland sei zum Zeitpunkt des Studienbeginns der Klägerin der Hochschulzugang bereits mit dem Mittelschulabschluss nach zehn Schuljahren möglich gewesen. Deswegen seien allgemeinbildende Fächer in hohem Umfang Bestandteil eines jeden russischen Studiums gewesen, so auch bei der Klägerin. Von der ausgewiesenen Gesamtstundenzahl von 8600 Stunden entfielen 2816 Stunden auf die allgemeinbildenden Fächer. Weitere 1056 Stunden entfielen auf Praktika. Vor diesem Hintergrund sei der russische Hochschulabschluss der Klägerin in einem vorangegangenen Verfahren im Jahr 2011 als einem deutschen Bachelorabschluss entsprechend gewertet worden. Die Klägerin habe 2017 als Privatperson eine Zeugnisbewertung beantragt. Darin sei die Qualifikation zwischen Bachelor- und Masterabschluss eingestuft worden, weil es in Russland neben den bisherigen grundständigen fünfjährigen Studiengängen nunmehr vierjährige Bachelor- und zweijährige Masterstudiengänge gebe. Der verringerte fachwissenschaftliche Anteil des Studiums sei einbezogen worden. Im Ergebnis könne aufgrund der vorhandenen, der zum Teil widersprüchlichen und fehlenden bzw. nicht abschließend geklärten Umstände zum Studienverlauf für die Jahre 1996 bis 1999 sowie des deutlich geringeren fachwissenschaftlichen Studienanteils in Verbindung mit der Aktualität des Wissens- und Forschungsstandes kein abgeschlossenes gleichwertiges Hochschulstudium der Psychologie bestätigt werden. Der Status der privaten Einrichtung „Internationales geisteswissenschaftliches Institut“ in den Studienjahren 1996 bis 1999 habe nicht geklärt werden können. Der Studiengang und eine etwaige Akkreditierung seien nicht bekannt. Die Aussagen, ob ein Präsenz- oder ein Fernstudium vorliege, seien in den unterschiedlichen Bescheinigungen widersprüchlich. Die fachwissenschaftlichen Anteile des russischen Studiums entsprächen nicht dem fachwissenschaftlichen Gesamtumfang eines deutschen Studiums der Psychologie, das mit einem Master- oder früher mit einem Diplomgrad abgeschlossen worden sei. Das Studium der Klägerin bilde den Kenntnisstand 2001 ab und entspreche nicht den heutigen fachlichen Anforderungen.
Die Klägerin hat vorgetragen, der Bescheid sei ohne erforderliche Anhörung ergangen. Sie habe im Sinne der Zugangsvoraussetzungen in einem anderen Staat ein gleichwertiges Hochschulstudium der Psychologie abgeschlossen. Wesentliche Unterschiede zu einem inländischen Psychologiestudium bestünden nicht. Das Studium habe insbesondere auch die Klinische Psychologie umfasst. Es habe mit fünf Jahren so lange gedauert wie ein Diplomstudium in Deutschland. Auch der von der Hochschule bescheinigte zeitliche Aufwand für die einzelnen Fächer belege die Gleichwertigkeit. Die berufliche Tätigkeit und das in dem Studium an der Universität Frankfurt am Main erworbene Wissen seien zu berücksichtigen. Überhöhte Anforderungen seien nicht zu stellen, weil es um die Zulassung zu einer Ausbildung gehe und nicht um die Approbation.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 29.04.2019 (Az.: NiZzA/PP Zugangsqualifikation A.), mit dem für die Klägerin die Zugangsqualifikation für eine Ausbildung zur Psychologischen Psychotherapeutin nach § 5 Psychotherapeutengesetz in der bis zum 31.08.2020 geltenden Fassung verneint worden ist, aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, festzustellen, dass für die Klägerin die Zugangsvoraussetzungen nach § 5 Absatz 2 Satz 1 Nr. 1c) in Verbindung mit Nr. 1a) Psychotherapeutengesetz in der bis zum 31.8.2019 geltenden Fassung vorliegen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, einer Anhörung habe es nicht bedurft. Erforderlich sei, dass eine Gleichwertigkeit sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht zu dem geforderten inländischen Studiengang vorliege. In formeller Hinsicht stünden die Diplomprüfung und der Master-Abschluss auf derselben Stufe. Die Masterebene werde durch die Qualifikation der Klägerin nicht erreicht. Für die materielle Gleichwertigkeit komme es nicht nur auf Fächer und Stundenzahlen, sondern auch auf die vermittelten Gegenstände an. Hierzu habe die Klägerin keine Unterlagen vorgelegt. Die Studienleistungen an der Universität Frankfurt könnten nicht in die Bewertung einbezogen werden. Das endgültige Nichtbestehen dokumentiere, dass die Klägerin gerade nicht über die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten verfüge.
Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 17. November 2020 den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 29. April 2019 zu der begehrten Feststellung verpflichtet und die Berufung zugelassen. Anspruchsgrundlage sei § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c) i.V.m. Nr. 1 Buchst. a) PsychThG in der bis zum 31. August 2020 gültigen Fassung, die aufgrund von § 27 Abs. 2 PsychThG anzuwenden sei. Zugangsvoraussetzung sei eine im Inland an einer Universität oder gleichstehenden Hochschule bestandene Abschlussprüfung im Studiengang Psychologie, die das Fach Klinische Psychologie einschließe. Im Fall eines in einem Drittstaat absolvierten Studiums sei ein in dem anderen Staat erfolgreich abgeschlossenes gleichwertiges Hochschulstudium der Psychologie erforderlich. Das von der Klägerin absolvierte Studium sei in diesem Sinne gleichwertig. In der Vergangenheit sei sowohl ein abgeschlossenes Bachelor- als auch ein abgeschlossenes Masterstudium in einem konsekutiven Studiengang Psychologie gefordert worden. Zutreffenderweise sei jedoch ein alleiniger Bachelorabschluss im Studiengang Psychologie als Abschlussprüfung im Sinne des Gesetzes zu bewerten. Das Bundesverwaltungsgericht habe die Qualifikation einer Klägerin als ausreichend angesehen, die einen Abschluss als Diplom-Sozialpädagogin und einen Masterabschluss in Klinischer Psychologie/Psychoanalyse besessen habe, wobei die Zulassung unter Auflagen erteilt worden sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe darauf abgestellt, dass der Gesetzgeber bewusst nicht von einer Diplomprüfung, sondern von einer Abschlussprüfung gesprochen und damit mögliche Änderungen im Hochschulrecht mitbedacht habe. Auch der Bachelorabschluss sei ein aufgrund von Prüfungen erworbener berufsqualifizierender Hochschulabschluss. In dem konsekutiven Studiengang Psychologie habe der Bachelorabschluss ein höheres Gewicht als der Masterabschluss. Könne nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auf einen Bachelorabschluss im Studiengang Psychologie verzichtet werden, müsse dies erst recht für einen Masterabschluss gelten. Soweit das Bundesverwaltungsgericht hinsichtlich der Studiendauer auf die Gesamtdauer im gestuften System von Bachelor- und Masterstudiengängen abgestellt habe, habe auch die Klägerin zehn Semester studiert. Allerdings entfielen 2816 der 8600 Stunden auf nicht fachwissenschaftliche Fächer, was die Vergleichbarkeit der Studiendauer relativiere. Auf die Vergleichbarkeit der Studiendauer könne es aber nicht entscheidend ankommen. Das Bundesverwaltungsgericht habe ausgeführt, bei der Prüfung der Zugangsvoraussetzungen sei die Entscheidung der Hochschule nicht in Frage zu stellen. Der Gesetzgeber habe die Umstellung auf Bachelor- und Masterstudiengänge nicht zum Anlass genommen, das Gesetz zu ändern; sehe er Reformbedarf für die Regelung der Zugangsvoraussetzungen, obliege es ihm, entsprechend tätig zu werden. Für das Verwaltungsgericht folge hieraus, dass der Gesetzgeber es hätte ausdrücklich regeln müssen, wenn er den berufsqualifizierenden Bachelorabschluss im Studiengang Psychologie nicht als Abschlussprüfung habe verstanden wissen wollen. Das ergebe sich auch aus dem Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG und den damit verbundenen Bestimmtheitsanforderungen. Das Erfordernis eines Masterabschlusses in Psychologie ergebe sich nicht aus gesetzessystematischen Erwägungen. Das Bundesverwaltungsgericht habe festgehalten, dass die Tatsache, dass auch ein erfolgreiches Studium der Pädagogik oder Sozialpädagogik den Zugang zur Ausbildung zum Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten ermögliche, nicht bedeute, dass im Falle des Psychologischen Psychotherapeuten auch ein Bachelorabschluss in Psychologie erforderlich sei, um die gesetzlich bestimmten Unterschiede in den Qualifikationsanforderungen nicht zu nivellieren. Dies könne auf den vorliegenden Fall übertragen werden. Dass die Klägerin die Zugangsvoraussetzungen für eine Ausbildung zur Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeutin erfülle, lasse nicht den Schluss zu, dass sie, um die Zugangsvoraussetzungen für eine Ausbildung als Psychologische Psychotherapeutin zu erfüllen, ein Masterstudium im Studiengang Psychologie nachweisen müsse. Ihr Studienabschluss sei mit einem Bachelorabschluss im inländischen Studiengang gleichwertig, so dass ihre Vorbildung über die für Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten verlangte Zugangsvoraussetzung deutlich hinausreiche. Auch die weiteren gesetzlichen Kriterien seien erfüllt.
Zur Begründung seiner am 16. Dezember 2020 eingelegten Berufung trägt der Beklagte vor, zunächst müsse die notwendige Beschaffenheit des Studienabschlusses bestimmt und sodann überprüft werden, ob das absolvierte Studium sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht gegenüber dem geforderten Studium gleichwertig sei. Die erforderliche Abschlussprüfung sei ein Masterabschluss im Fach Psychologie, der das Fach Klinische Psychologie einschließe. Daraus, dass das Bundesverwaltungsgericht es als ausreichend angesehen habe, dass ein solcher Masterabschluss aufbauend auf einem Bachelorgrad in einem anderen Fach erworben worden sei, könne nicht abgeleitet werden, dass ein Bachelorabschluss in Psychologie genüge. Der Gesetzgeber habe ein hohes Qualifikationsniveau als Eingangsvoraussetzung für die Ausbildung schaffen wollen. Der Patientenschutz erfordere eine besonders fundierte Ausbildung auf hohem Niveau. Sinn und Zweck der Norm könnten nicht mit der Begründung übergangen werden, der Gesetzgeber hätte den Wortlaut konkretisieren können. Das hohe Gewicht des Bachelorabschlusses in dem Gesamtstudium der Psychologie, auf das sich das Verwaltungsgericht gestützt habe, sei vor dem Hintergrund zu sehen, dass mit der Aufnahme in einen Masterstudiengang eine Feststellung der Universität über das Vorhandensein einer gleichwertigen fachlichen Vorbildung einhergehe. Es habe lediglich klargestellt werden sollen, dass die nach Hochschulrecht getroffene Entscheidung über die Vorqualifikation allein durch die Hochschule getroffen werde. Auch im Hinblick auf die Studiendauer könne ein Bachelorabschluss nicht ausreichen. Der Gesetzgeber habe keinen Anlass zu einer Klarstellung gehabt. Die Qualifikation der Klägerin befinde sich schon nicht auf der formalen Ebene eines Masters. Selbst wenn man einen Bachelorabschluss für ausreichend hielte, fehle es an der materiellen Gleichwertigkeit. Zwischenzeitlich erworbene Berufspraxis sowie die Leistungen in dem nicht bestandenen Masterstudium seien nicht berücksichtigungsfähig.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover vom 17.11.2020 zu dem Az. 5 A 2762/19 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Ihr Studienabschluss entspreche dem inländischen Abschluss Psychologie B.Sc. Der Abschluss sei zwischen dem inländischen Bachelor und Master anzusiedeln. Er habe das Fach Klinische Psychologie eingeschlossen. Die gesetzlichen Zugangsvoraussetzungen seien deswegen gegeben. Soweit in dem von dem Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall die dortige Klägerin vor dem Masterstudium ein anderes Studium absolviert habe, sei dies in einem völlig fremden Studienfach gewesen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb eine Person, die weniger psychologische Inhalte in ihrem Studium gehabt habe als die Klägerin, die Zulassung zu der Ausbildung erhalten solle. Wenn die Klägerin aufgrund ihrer Vorbildung zur Ausbildung zur Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeutin zugelassen werden könne, dann erst recht zur Ausbildung zur Psychologischen Psychotherapeutin. Der Patientenschutz sei auch gewahrt, weil die Klägerin nicht die Approbation, sondern die Zulassung zu einer Ausbildung begehre. Für das Erhalten der Qualität spreche der Umstand, dass nunmehr ein eigenständiger Studiengang mit dem Abschluss Psychologischer Psychotherapeut angeboten werde; eine anschließende Ausbildung sei nicht mehr erforderlich. Legte man die Auslegung der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts durch den Beklagten zugrunde, so müsse ein Masterabschluss unabhängig von seinem Inhalt ausreichend sein. Auf den von dem Beklagten angestellten Vergleich zum inländischen Studium der Psychologie komme es nicht an. Die zwischenzeitlich erworbene Berufspraxis sei berücksichtigungsfähig.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung, über die der Senat mit dem Einverständnis der Beteiligten nach § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheidet, ist begründet. Die Klage ist unbegründet. Ihr Gegenstand ist die Feststellung der Erfüllung der Zugangsvoraussetzungen nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c) i.V.m. Nr. 1 Buchst. a) Psychotherapeutengesetz in der bis zum 31. August 2020 geltenden Fassung; die Angabe 2019 in dem gestellten Antrag ist eine vom Verwaltungsgericht zu Recht stillschweigend berichtigte Falschbezeichnung.
Die Klage ist nicht begründet. Der angefochtene Verwaltungsakt ist rechtmäßig. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Feststellung, dass bei ihr die Zugangsvoraussetzungen nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c) i.V.m. Buchst. a) PsychThG in der bis zum 31. August 2020 geltenden Fassung (zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.8.2019 (BGBl. I S. 1307); a.F.) vorliegen.
1. Anspruchsgrundlage ist § 27 Abs. 2 Satz 1 PsychThG in der zur Zeit der mündlichen Verhandlung geltenden Fassung (zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.5.2020 (BGBl. I S. 1018); n.F.) i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. c) PsychThG a.F. Gemäß § 27 Abs. 2 Satz 1 PsychThG n.F. können Personen, die vor dem 1. September 2020 ein Studium, das in § 5 Absatz 2 des Psychotherapeutengesetzes in der bis zum 31. August 2020 geltenden Fassung genannt ist, begonnen oder abgeschlossen haben, u.a. die Ausbildung zum Beruf der Psychologischen Psychotherapeutin nach dem Psychotherapeutengesetz in der bis zum 31. August 2020 geltenden Fassung noch bis zum 1. September 2032 absolvieren. Das Studium der Klägerin wurde vor dem Stichtag abgeschlossen, so dass die Übergangsvorschrift anzuwenden ist. Für den Zugang zu der Ausbildung kommt es auf § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) und c) PsychThG a.F. an. Danach ist Voraussetzung für den Zugang zu einer Ausbildung zum Psychologischen Psychotherapeuten
a) eine im Inland an einer Universität oder gleichstehenden Hochschule bestandene Abschlußprüfung im Studiengang Psychologie, die das Fach Klinische Psychologie einschließt und gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 HRG der Feststellung dient, ob der Student das Ziel des Studiums erreicht hat,
oder
c) ein in einem anderen Staat erfolgreich abgeschlossenes gleichwertiges Hochschulstudium der Psychologie.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts legt diese Vorschrift nicht nur die Zugangsbedingung fest, sondern bietet die Grundlage für einen Anspruch auf Feststellung, dass die Zugangsvoraussetzung erfüllt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.8.2017 - 3 C 12.16 -, BVerwGE 159, 288, juris Rn. 7).
2. Die Klägerin hat nicht in einem anderen Staat ein Hochschulstudium der Psychologie erfolgreich abgeschlossen, das einer im Inland an einer Universität oder gleichstehenden Hochschule bestandenen Abschlussprüfung im Studiengang Psychologie, die das Fach Klinische Psychologie einschließt und gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 HRG der Feststellung dient, ob der Student das Ziel des Studiums erreicht hat, gleichwertig wäre. Deswegen kann sie die begehrte Verpflichtung des Beklagten nicht erreichen, ohne dass es auf den behaupteten Anhörungsmangel, der wohl wegen § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG auch nicht vorliegt, ankäme.
a) Die in § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) PsychThG a.F. vorausgesetzte an einer Universität oder gleichstehenden Hochschule bestandene Abschlussprüfung im Studiengang Psychologie ist die Masterprüfung in diesem Studiengang. Eine Bachelorprüfung allein genügt nicht.
aa) Die Vorschrift setzt eine universitäre Abschlussprüfung voraus und ist damit ihrem Wortsinn nach nicht eindeutig. Aufgrund der Bologna-Reform sind anstelle der bisherigen Studiengänge Bachelor- und Masterstudiengänge eingerichtet worden. In Bachelorstudiengängen werden wissenschaftliche Grundlagen, Methodenkompetenz und berufsfeldbezogene Qualifikationen entsprechend dem Profil der Hochschule und des Studiengangs vermittelt. Damit wird insgesamt eine breite wissenschaftliche Qualifizierung in Bachelorstudiengängen sichergestellt. Masterstudiengänge dienen der fachlichen und wissenschaftlichen Spezialisierung und können nach den Profiltypen „anwendungsorientiert“ und „forschungsorientiert“ differenziert werden (Ländergemeinsame Strukturvorgaben für die Akkreditierung von Bachelor- und Masterstudiengängen, Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 10.10.2003 i.d.F. vom 04.02.2010, S. 5, https://www.kmk.org/fileadmin/Dateien/veroeffentlichungen_beschluesse/2003/2003_10_10-Laendergemeinsame-Strukturvorgaben.pdf). Beide akademischen Grade können aufgrund einer universitären Abschlussprüfung verliehen werden.
Deswegen bedarf es der Auslegung des Begriffs der Abschlussprüfung in § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) PsychThG a.F. Die Auslegung muss ohne Bindung an das Hochschulrecht erfolgen. Die Frage liegt anders als die von dem Bundesverwaltungsgericht in dem Urteil vom 17. August 2017 beantwortete. Das Bundesverwaltungsgericht hatte zu klären, ob Anforderungen an die Art und Weise des Zustandekommens des Master-Abschlusses im Fach Psychologie zu stellen sind bzw. ob Zugangsvoraussetzung neben dem Master-Abschluss auch ein Bachelor-Abschluss im Fach Psychologie ist. Insoweit hat es ausgeführt, dass die gesetzliche Regelung die Entscheidungen der Hochschulen über die Zulassung zum Studiengang Psychologie, über das Curriculum und über die Ausgestaltung und das Bestehen der Abschlussprüfung hinnimmt, und dass diese Bindung an das Hochschulrecht es ausschließt, bei der Prüfung der Zugangsvoraussetzungen nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) PsychThG a.F. die Entscheidungen der Hochschulen in Frage zu stellen und eigene fachliche Qualifikationen für die Abschlussprüfung aufzustellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.8.2017 - 3 C 12.16 -, BVerwGE 159, 288, juris Rn. 16). Die Bindung an das Hochschulrecht betrifft das Zustandekommen des akademischen Abschlusses, der als Abschlussprüfung i.S.d. § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) PsychThG a.F. anzusehen ist. Das Hochschulrecht kann aber nicht die vorausliegende Frage beantworten, um was für eine Art von Abschluss es sich handeln muss, insbesondere, auf welcher Qualifikationsebene er einzuordnen sein muss.
Unter Berücksichtigung der weiteren Auslegungsgesichtspunkte ergibt sich, dass die in § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) PsychThG a.F. gemeinte Abschlussprüfung die Masterprüfung ist.
Der Gesetzgeber hat sich durch die Bologna-Reform nicht veranlasst gesehen, die Vorschrift zu ändern. Daraus ist abzuleiten, dass die bis zum 31. August 2020 geltenden Fassung auf dasselbe Qualifikationsniveau abzielte wie zum Zeitpunkt des ursprünglichen Normerlasses. Vor der Umstellung der Studienabschlüsse war die Abschlussprüfung i.S.d. § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) PsychThG a.F. die universitäre Diplomprüfung im Studiengang Psychologie. Das war die Annahme des Gesetzgebers (vgl. BT-Drs. 12/5890, S. 12; 12/6811, S. 29; 13/8035, S. 14), und in diesem Sinne wurde die Vorschrift verstanden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 31.5.2013 - 10 24.12 -, juris Rn. 7; Eichelberger, in: Spickhoff, Medizinrecht, 3. Aufl. 2018, § 5 PsychThG Rn. 13).
Nur der Master-Abschluss befindet sich auf demselben Qualifikationsniveau wie das universitäre Diplom. Der universitäre Diplomgrad wurde üblicherweise nach einer Regelstudienzeit von neun Semestern erworben und diente dem Nachweis nicht nur der für den Übergang in die Berufspraxis notwendigen gründlichen Fachkenntnisse, sondern auch der Fähigkeit, wissenschaftlich zu arbeiten und wissenschaftliche Erkenntnisse anzuwenden (vgl. z.B. § 1 Abs. 1 Satz 2, § 3 Abs. 1 Diplomprüfungsordnung für den Studiengang Psychologie der Georg-August-Universität Göttingen, Biologische Fakultät, vom 19.10.1998, https://www.uni-goettingen.de/de/document/download/fae027ac10f9fa91c8 c96fb51e878b9e. pdf/dpo-nov98.pdf). Während die Studiendauer eines Bachelorabschlusses von zumeist drei Jahren hinter dieser Regelstudienzeit zurückbleibt, ist die Studiendauer bis zu einem Master-Abschluss mit zumeist fünf Jahren mit einem universitären Diplomstudium vergleichbar. Die Fähigkeit, wissenschaftlich zu arbeiten, wird nach der oben wiedergegebenen Charakterisierung ebenfalls vorrangig in dem Master-Studiengang gelehrt. Dementsprechend hat die Kultusministerkonferenz folgende Gleichstellung vorgenommen:
„- Bachelorabschlüsse verleihen grundsätzlich dieselben Berechtigungen wie Diplomabschlüsse an Fachhochschulen
- Masterabschlüsse verleihen dieselben Berechtigungen wie Diplom- und Magisterabschlüsse an Universitäten und gleichgestellten Hochschulen“ (Ländergemeinsame Strukturvorgaben für die Akkreditierung von Bachelor- und Masterstudiengängen, Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 10.10.2003 i.d.F. vom 04.02.2010, S. 8).
Dem ist für das Diplomstudium Psychologie zu folgen. Deswegen ist unter dem Begriff der Abschlussprüfung im Sinne von § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) PsychThG auch ein Masterabschluss im Studiengang Psychologie zu verstehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.8.2017 - 3 C 12.16 -, BVerwGE 159, 288, juris Rn. 9).
§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) PsychThG a.F. gilt aufgrund des Anwendungsbefehls in § 27 Abs. 2 Satz 1 PsychThG n.F. Daher gehört auch die Vorstellung des Gesetzgebers der Neufassung zu den relevanten Auslegungsgesichtspunkten. Dieser ging im Rahmen der Neuregelung davon aus, dass aufgrund der gesetzlichen Formulierung des § 5 Abs. 2 PsychThG a.F. im Bereich der Psychologie nur Masterabschlüsse die Anforderungen dieser Vorschrift erfüllten. Die für einen Masterabschluss übliche Dauer von fünf Jahren wurde auch der Bestimmung der Übergangsfrist in § 27 Abs. 2 Satz 1 PsychThG n.F. zugrunde gelegt. Dem Vorschlag des Bundesrates, das Qualifikationsniveau durch ausdrückliche Erwähnung der Master-Ebene zu regeln, wurde zwar nicht gefolgt; dies lag aber nicht an einem Dissens in der Sache, sondern an dem Einwand, dass die mit dem Gesetzentwurf vorgesehene Schaffung einer neuen Ausbildungsregelung, die auf die Zukunft ausgerichtet sei, nicht als geeigneter Rahmen für Regelungen erscheine, die das (bislang) geltende PsychThG beträfen (vgl. BT-Drs. 19/9770, S. 32, 62, 82 f., 93).
Daneben ergibt auch ein Vergleich mit der Neuregelung der Psychotherapeutenausbildung, dass eine Approbation auf der Grundlage der Übergangsregelung ein Qualifikationsniveau erfordert, welches ein Masterstudium einschließt. Die Approbation nach neuem Recht hat andere Rechtsfolgen als die Approbation nach altem Recht. Grund hierfür ist der mit der Approbation nach altem Recht verbundene Fachkundenachweis, der unmittelbar mit der Approbation erworben wird, wenn diese aufgrund einer Ausbildung abgeschlossen wurde, die eine vertiefte Ausbildung in einem vom Gemeinsamen Bundesausschuss anerkannten Behandlungsverfahren beinhaltet hat. Die Approbation ist damit auch Voraussetzung für eine Eintragung ins Arztregister und gewährt damit unmittelbaren Zugang zur vertragsärztlichen Versorgung. Diese Rechtsfolge gilt für die nach § 1 Abs. 1 PsychThG erteilte Approbation nicht mehr. Vielmehr werden Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten mit einer Ausbildung nunmehr erst dann ins Arztregister eingetragen, wenn sie über die erforderliche Weiterbildung verfügen (BT-Drs. 19/9770, S. 62; vgl. § 95c SGB V). Die vorgesehene Ausbildungsdauer bis zum Abschluss der Weiterbildung nach neuem Recht beträgt in Vollzeit zehn Jahre, davon fünf Jahre Studium und fünf Jahre Weiterbildung (vgl. Bundespsychotherapeutenkammer, Muster-Weiterbildungsordnung i.d.F. vom 24.4.2021, https://www.bptk.de/wp-content/uploads/2021/04/Muster-Weiterbildungsordnung_Psychotherapeut_innen-der-BPtK.pdf). Die Dauer bis zur Approbation nach altem Recht kommt dem bei einem Masterstudium noch nahe und beträgt mindestens acht Jahre, fünf Jahre Studium und mindestens drei Jahre Ausbildung (§ 5 Abs. 1 Satz 1 PsychThG a.F.). Wäre Zugangsvoraussetzung zu der Ausbildung nur der Bachelor-Abschluss, könnte die „Kassenzulassung“ bereits nach sechs Jahren erreicht werden. Es ist nicht ersichtlich, dass § 27 Abs. 2 Satz 1 PsychThG n.F. einen so großen Unterschied in den Ausbildungsgängen nach altem und neuem Recht ermöglichen sollte.
Anders als das Verwaltungsgericht erkennt das Berufungsgericht kein „beredtes Schweigen“ des Gesetzgebers, dem zu entnehmen wäre, dass gegen die Einbeziehung von Bachelor-Abschlüssen in den Begriff der Abschlussprüfung i.S.d. § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) PsychThG a.F. keine Bedenken bestünden. Das Untätigbleiben des Gesetzgebers fand nicht in einer Situation statt, in der ein Tätigwerden in Bezug auf diese Frage zu erwarten gewesen wäre, so dass die Folgerung gezogen werden könnte, der Gesetzgeber wäre mit einer Ausweitung des Begriffs der Abschlussprüfung einverstanden. Nach den Vorstellungen des Gesetzgebers der alten wie auch der neuen Fassung sollte ein höheres Qualifikationsniveau als das der Bachelorprüfung Zugangsvoraussetzung sein; es verhält sich nicht etwa so, dass der Gesetzgeber keine Vorstellung entwickelt und die Ausfüllung des Begriffs der Rechtsprechung und Behördenpraxis überlassen hätte. Es wäre zwar durchaus sinnvoll gewesen, den Begriff im Zuge der Bologna-Reform zu präzisieren. Eine zwingende Notwendigkeit dazu hätte aber nur bestanden, wenn in Behördenpraxis und Rechtsprechung eine Gesetzesauslegung um sich gegriffen hätte, die den gesetzgeberischen Vorstellungen widersprochen hätte. Das war nicht der Fall. Die Gleichstellung des Master-Abschlusses mit der universitären Diplomprüfung durch die Kultusministerkonferenz bildete die Grundlage dafür, den Mastergrad in der Verwaltungspraxis als Zugangsvoraussetzung anzusehen. In diesem Sinne hat sich das Sekretariat der Kultusministerkonferenz konkret für die Ausbildung zum Psychologischen Psychotherapeuten geäußert (vgl. Groeger, Psychotherapeutenjournal 2006, 340, 344 Fn. 9). Dass die zuständigen Behörden in nennenswertem Umfang davon abgewichen wären, ist nicht ersichtlich. Auch gerichtliche Entscheidungen, nach denen der Bachelor-Abschluss als ausreichend für den Zugang zu der Ausbildung angesehen worden wäre, sind nicht bekannt geworden. Diskutiert wurde vielmehr die Frage, ob außer dem Master-Studiengang auch der ihm vorausgehende Bachelor-Studiengang in dem Fach Psychologie absolviert worden sein musste (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 17.8.2017 - 3 C 12.16 -, BVerwGE 159, 288). Allenfalls insoweit, nicht jedoch hinsichtlich des Qualifikationsniveaus könnte für den Gesetzgeber nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ein besonderer Anlass zum Handeln bestanden haben.
Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. August 2017 legt auch sonst nicht den Schluss nahe, der Begriff der Abschlussprüfung sei dahin auszulegen, dass ein Bachelorabschluss allein ausreiche. Ein entscheidungstragender Rechtssatz dieses Inhalts war nicht veranlasst, weil die Klägerin den Grad „Master of Arts“ in einem Masterstudiengang „Klinische Psychologie/Psychoanalyse“ erworben hatte. Das Bundesverwaltungsgericht hat maßgeblich darauf abgestellt, dass das Hochschulrecht die Zugangsvoraussetzungen zum Master-Studium regelt und die Klägerin diese Bedingungen durch ihren ersten berufsqualifizierenden Abschluss erfüllt hatte. Dieser Gedanke kann, wie oben erläutert, für die hier zu beantwortende Frage nicht fruchtbar gemacht werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat es abgelehnt, aus gesetzessystematischen Gründen einen dem Master-Abschluss vorausgegangenen Bachelor-Abschluss in Psychologie zu fordern, um die gesetzlich bestimmten Unterschiede in den Qualifikationsanforderungen für die Ausbildung zum Psychologischen Psychotherapeuten einerseits und zum Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten andererseits nicht zu nivellieren. Dies drohte in dem zu entscheidenden Fall nicht, weil gerade nicht in Frage stand, dass der Zugang zur Ausbildung zur Psychologischen Psychotherapeutin von einem Master-Abschluss abhing. Eine Nivellierung drohte hingegen, wenn man insoweit einen Bachelor-Abschluss ausreichen ließe.
In gesetzessystematischer Hinsicht gilt, dass § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) PsychThG a.F. die Abschlussprüfung an einer Universität oder gleichstehenden Hochschule verlangt, was Fachhochschulen ausschließt (vgl. Hessischer VGH, Beschl. v. 2.6.2010 - 7 A 1908/09.Z -, juris Rn. 7 ff.). Hierbei handelt es sich um eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers, der für den Zugang zur Ausbildung zum Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b) PsychThG a.F. anders entschieden hat und, soweit er den Kreis der Zugangsberechtigungen über die in § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) PsychThG a.F. vorgesehenen Abschlussprüfungen hinaus erweitert hat, weniger auf die wissenschaftliche Qualifikation und verstärkt auf die (eher praktische) Befähigung zum Umgang mit psychisch gestörten Kindern und Jugendlichen abgestellt hat (vgl. BT-Drs. 13/8035, S. 14). In Ansehung der Unterschiede und Besonderheiten der beiden Tätigkeitsfelder sind zwei eigenständige Berufsbilder und Ausbildungsgänge geregelt worden (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.4.2009 - 3 C 4.08 -, NJW 2009, 3593, juris Rn. 20 f.). Der gesetzlichen Differenzierung zwischen Universitäts- und Fachhochschulausbildung wird es besser gerecht, wenn als Abschlussprüfung i.S.d. § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) PsychThG a.F. nur die Masterprüfung angesehen wird, weil, wie oben aufgezeigt, Bachelor-Abschlüsse dem vormaligen Fachhochschuldiplom entsprechen.
Aus dem Regelungsziel einer möglichst hohen Qualifikation der Psychologischen Psychotherapeuten (vgl. BT-Drs. 12/5890, S. 18; 13/8035, S. 18; Hessischer VGH, Beschl. v. 2.6.2010 - 7 A 1908/09.Z -, juris Rn. 9) lässt sich keine eindeutige Folgerung hinsichtlich der Auslegung des Begriffs der Abschlussprüfung ableiten (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.8.2017 - 3 C 12.16 -, BVerwGE 159, 288, juris Rn. 18). Die vorstehenden Ausführungen stehen mit diesem Gesetzeszweck aber zumindest besser im Einklang als die Annahme, ein Bachelor-Abschluss reiche aus. Der Erlass des PsychThG diente der Fixierung eines eigenständigen Berufsbildes für den nicht ärztlichen Psychotherapeuten mit einem entsprechend hohen Qualitätsstandard. Vorgesehen ist ein eigenständiges Behandlungsrecht für diejenigen Psychotherapeuten, die aufgrund ihrer akademischen Vorbildung das dafür erforderliche fachlich-qualitative Niveau gewährleisten können (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.4.009 - 3 C 4.08 -, NJW 2009, 3593, juris Rn. 13). Diese Angleichung an die berufliche Position der Angehörigen anderer akademischer Heilberufe lässt es als naheliegend erscheinen, eine vergleichbare universitäre Ausbildung zu fordern; das ist die Ausbildung auf der Qualifikationsstufe des Master.
Die Klägerin weist darauf hin, dass es um den Zugang zur Ausbildung zur Psychologischen Psychotherapeutin gehe und nicht um die Approbation; die Qualität der Ausbildung werde durch die Prüfung gesichert. Daraus ist nicht abzuleiten, als Zugangsvoraussetzung genüge der Bachelor-Abschluss. Zum einen erfasst die staatliche Prüfung gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 PsychThG a.F. nicht notwendig den Inhalt des vorangegangenen Studiums. Vor allem aber dient die Zugangsvoraussetzung auch dazu, eine ausreichende Qualifikation bereits zu Beginn der praktischen Tätigkeit in der Ausbildung sicherzustellen. Der Patientenschutz erfordert, dass der in Ausbildung befindliche Therapeut den für eine gefahrlose und wirksame Therapie erforderlichen Kenntnisstand besitzt. Im Vordergrund der Ausbildung steht die selbständige Krankenbehandlung unter fortlaufender Supervision. Das bedeutet nicht, dass ein Supervisor bei der Behandlung anwesend sein muss; mit vielen Formen der Psychotherapie wäre dies nicht vereinbar (Eichelberger, in: Spickhoff, Medizinrecht, 3. Aufl. 2018, § 5 PsychThG Rn. 9).
Das Berufungsgericht kann auch der Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht folgen, die im Bachelorstudium erworbenen Kenntnisse hätten ein höheres Gewicht als die im Masterstudium erworbenen, so dass auf diesen zweiten Abschnitt erst recht verzichtet werden könne, wenn ein Bachelor-Abschluss nicht erforderlich sei. Dabei wird übersehen, dass im Hinblick auf den Zugang zum Master-Studium eine Bindung an das Hochschulrecht besteht. Die Hochschule legt die Zugangsvoraussetzungen für den Master-Studiengang fest. Nur bei deren Erfüllung kann die Spezialisierung im zweiten Studienabschnitt erfolgen und der höhere Abschluss erworben werden. Dabei ist anzunehmen, dass die Hochschule insbesondere ausreichende Kenntnisse aus dem ersten Studienabschnitt fordert. So waren in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall in Ansehung des ersten Abschlusses als Diplom-Sozialarbeiterin - und nicht als Bachelor im Studiengang Psychologie - Brückenkurse in mehreren psychologischen Fächern verlangt worden (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.8.2017 - 3 C 12.16 -, BVerwGE 159, 288, juris Rn. 1). Das Abstellen auf den Master-Abschluss steht deswegen nicht im Widerspruch zu der Bedeutung der wissenschaftlichen Basisqualifikation, die dem Master-Studium vorausliegt.
bb) § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) PsychThG a.F. genügt den Bestimmtheitsanforderungen, die sich aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG ergeben. Danach dürfen Eingriffe in die Berufsfreiheit nur auf Grundlage einer gesetzlichen Regelung erfolgen, die Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen lässt. Dabei muss der Gesetzgeber selbst alle wesentlichen Entscheidungen treffen, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Dies bedeutet aber nicht, dass sich die erforderlichen Vorgaben ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben müssen; es genügt, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen (BVerfG, Beschl. v. 27.1.2011 - 1 BvR 3222/09 -, NJW 2011, 1578, juris Rn. 33).
Wie oben aa) aufgezeigt, bestehen ausreichende Auslegungsgesichtspunkte, um den Begriff der Abschlussprüfung dergestalt zu konkretisieren, dass nach heutiger Systematik ein Master-Abschluss erforderlich ist.
b) Die Klägerin verfügt nicht über ein dem inländischen Master-Abschluss gleichwertiges, in einem Drittstaat erfolgreich abgeschlossenes Hochschulstudium der Psychologie. Das russische Diplom mit der Qualifikation Psychologin und Lehrerin für Psychologie bleibt hinter dem Qualifikationsniveau eines Master-Abschlusses zurück. Es steht allenfalls zwischen Bachelor- und Master-Abschluss. Das Gericht folgt den überzeugenden Ausführungen der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen. Der regelmäßig nach fünf Jahren erworbene inländische Master-Abschluss setzt insgesamt 300 Leistungspunkte und einen Arbeitsaufwand von 9000 Stunden voraus (vgl. Groeger, Psychotherapeutenjournal 2006, 340, 343 f.). Das Studium der Klägerin weist eine Gesamtstundenzahl von 8600 Stunden auf. Davon sind aber nur 5784 Stunden als fachwissenschaftliches Studium berücksichtigungsfähig. Der Rest entfällt auf allgemeinbildende Fächer, die gelehrt wurden, weil in Russland seinerzeit der Hochschulzugang mit dem Erwerb der allgemeinen Mittelschulbildung nach zehn Schuljahren möglich war. Auch nach russischem Verständnis liegt der Rang des fünfjährigen Diplomstudiums zwischen dem vierjährigen Bachelor- und dem insgesamt sechsjährigen Masterstudium.
Auf die weiteren durch die Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen aufgeworfenen Fragen nach dem Status des Internationalen geisteswissenschaftlichen Instituts, der Studienform und der Aktualität des Wissens kommt es nicht an.
3. Eine Zusammenrechnung der unterschiedlichen Studienleistungen der Klägerin oder das Ersetzen der für den Zugang zu der Ausbildung vorausgesetzten universitären Qualifikation durch Berufspraxis kommen nicht in Betracht. Neben dem Studium in Russland hat die Klägerin in einem Master-Studiengang im Inland Leistungen erbracht, die Abschlussprüfung aber endgültig nicht bestanden. Sie hat als Psychologin in Kliniken gearbeitet. Eine Rechtsnorm, die die Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte im Rahmen des Zugangs zur Ausbildung zur Psychologischen Psychotherapeutin ermöglichte, existiert nicht.
a) Das PsychThG a.F. sieht eine Anrechnung von einzelnen Studienleistungen im Rahmen der Feststellung des Vorliegens der Zugangsvoraussetzung zu der Ausbildung nicht vor (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 31.5.2013 - 10 24.12 -, juris Rn. 12). Es setzt in allen Tatbeständen des § 5 Abs. 2 PsychThG a.F. eine bestandene Abschlussprüfung, ein erworbenes Diplom bzw. ein abgeschlossenes Hochschulstudium voraus. Damit verweist das Gesetz wiederum auf das Hochschulrecht (s.o. 2. a); vgl. BVerwG, Urt. v. 17.8.2017 - 3 C 12.16 -, BVerwGE 159, 288, juris Rn. 16). Über die Anrechnung von Studienleistungen aus nicht abgeschlossenen Studiengängen entscheidet die Hochschule. Verweigert sie die Anrechnung oder kommt es trotz einer Anrechnung nicht zum Abschluss des Studiums, ist die in § 5 Abs. 2 PsychThG a.F. geregelte Zugangsvoraussetzung nicht erfüllt.
b) § 5 Abs. 3 PsychThG a.F. ist nicht einschlägig. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde auf Antrag eine andere abgeschlossene Ausbildung im Umfang ihrer Gleichwertigkeit auf die Ausbildung nach § 5 Abs. 1 PsychThG a.F. anrechnen, wenn die Durchführung der Ausbildung und die Erreichung des Ausbildungszieles dadurch nicht gefährdet werden. Die Anwendung dieser Vorschrift setzt voraus, dass überhaupt eine Ausbildung erfolgt, dass also die Zugangsvoraussetzung erfüllt ist. § 5 Abs. 3 PsychThG a.F. dispensiert nicht von den Zugangsvoraussetzungen des § 5 Abs. 2 PsychThG a.F. (vgl. Eichelberger, in: Spickhoff, Medizinrecht, 3. Aufl. 2018, § 5 PsychThG Rn. 24) und bestätigt damit, dass hinsichtlich dieser Voraussetzungen keine eigenständige Prüfung seitens der Approbationsbehörde vorgesehen ist. Nur, soweit es nicht um den Hochschulabschluss geht, der den Zugang zu der Ausbildung vermittelt, sondern um eine Anrechnung auf die Ausbildung selbst, die infolgedessen nur teilweise absolviert werden muss, besteht eine eigene - zwangsläufig nicht durch Hochschulrecht vorbestimmte - Prüfungsbefugnis der zuständigen Behörde. Auch diese ist zudem an das Vorliegen einer abgeschlossenen Ausbildung geknüpft, was eine Anrechnung von Einzeltätigkeiten oder Teilprüfungen ausschließt.
c) Eine Möglichkeit zur Anrechnung einzelner Studienleistungen ergibt sich nicht aus § 5 Abs. 2 Satz 2 PsychThG a.F. Nach dieser Vorschrift gilt § 2 Abs. 2 Satz 3 und 4 entsprechend.
Bereits das Ziel der Verweisung ist unklar. § 2 Abs. 2 Satz 3 und 4 PsychThG in der bis zum 31. August 2020 geltenden Fassung lautet:
Satz 2 gilt auch für einen Ausbildungsnachweis oder eine Gesamtheit von Ausbildungsnachweisen, die von einer zuständigen Behörde in einem Mitgliedstaat ausgestellt wurden, sofern sie den erfolgreichen Abschluss einer in der Europäischen Union auf Voll- oder Teilzeitbasis im Rahmen formaler oder nichtformaler Ausbildungsprogramme erworbenen Ausbildung bescheinigen, von diesem Mitgliedstaat als gleichwertig anerkannt wurden und in Bezug auf die Aufnahme oder Ausübung des Berufs des Psychologischen Psychotherapeuten oder des Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten dieselben Rechte verleihen oder auf die Ausübung des Berufs des Psychologischen Psychotherapeuten oder des Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten vorbereiten. Satz 2 gilt ferner für Berufsqualifikationen, die zwar nicht den Erfordernissen der Rechts- oder Verwaltungsvorschriften des Herkunftsmitgliedstaats für die Aufnahme oder Ausübung des Berufs des Psychologischen Psychotherapeuten oder des Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten entsprechen, ihrem Inhaber jedoch nach dem Recht des Herkunftsmitgliedstaats erworbene Rechte nach den dort maßgeblichen Vorschriften verleihen.
Satz 2, auf den diese Vorschrift verweist, besagt:
Diplome im Sinne dieses Gesetzes sind Ausbildungsnachweise gemäß Artikel 3 Abs. 1 Buchstabe c der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (ABl. EU Nr. L 255 S. 22, 2007 Nr. L 271 S. 18) in der jeweils geltenden Fassung, die mindestens dem in Artikel 11 Buchstabe b der Richtlinie 2005/36/EG genannten Niveau entsprechen und denen eine Bescheinigung des Herkunftsmitgliedstaats über das Ausbildungsniveau beigefügt ist.
Inwiefern diese Bestimmungen bei der Prüfung der Voraussetzungen des Zugangs zur Ausbildung entsprechend gelten können, erschließt sich nicht ohne Weiteres. In der Literatur wird angenommen, die Verweisung gehe fehl (vgl. Eichelberger, in: Spickhoff, Medizinrecht, 3. Aufl. 2018, § 5 PsychThG Rn. 17).
Im Zeitpunkt des Inkrafttretens lautete § 2 Abs. 2 Satz 3 und 4 PsychThG (i.d.F. vom 16.6.1998, BGBl. I S. 1311):
Antragsteller aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum, deren Ausbildung die nach diesem Gesetz vorgeschriebene Mindestdauer nicht erreicht, haben einen höchstens dreijährigen Anpassungslehrgang zu absolvieren oder eine Eignungsprüfung abzulegen. Der Antragsteller hat das Recht, zwischen dem Anpassungslehrgang und der Eignungsprüfung zu wählen.
Diese Regelung ist nicht mehr in Kraft. Eine Nachfolgeregelung enthält § 2 Abs. 2 Satz 5 bis 8 PsychThG in der bis zum 31. August 2008 geltenden Fassung (a.F.):
Antragsteller mit einem Ausbildungsnachweis aus einem Vertragsstaat des Europäischen Wirtschaftsraums haben einen höchstens dreijährigen Anpassungslehrgang zu absolvieren oder eine Eignungsprüfung abzulegen, wenn
1. die Ausbildung des Antragstellers hinsichtlich der beruflichen Tätigkeit Ausbildungsbestandteile umfasst, die sich wesentlich von denen unterscheiden, die nach diesem Gesetz und nach der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Psychologische Psychotherapeuten oder der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten vorgeschrieben sind, oder
2. der Beruf des Psychologischen Psychotherapeuten oder des Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten eine oder mehrere reglementierte Tätigkeiten umfasst, die im Herkunftsstaat des Antragstellers nicht Bestandteil des Berufs sind, der dem des Psychologischen Psychotherapeuten oder des Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten entspricht, und wenn sich die Ausbildung für diese Tätigkeiten auf Ausbildungsbestandteile nach diesem Gesetz und nach der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Psychologische Psychotherapeuten oder der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten bezieht, die sich wesentlich von denen unterscheiden, die von der Ausbildung des Antragstellers abgedeckt sind.
Ausbildungsbestandteile unterscheiden sich wesentlich, wenn die nachgewiesene Ausbildung des Antragstellers wesentliche Abweichungen hinsichtlich der Art und Weise der Ausbildungsvermittlung oder wesentliche inhaltliche Abweichungen hinsichtlich der Kenntnisse und Fähigkeiten aufweist, die eine wesentliche Voraussetzung für die Ausübung des Berufs des Psychologischen Psychotherapeuten oder des Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten in Deutschland sind. Wesentliche Unterschiede können ganz oder teilweise durch Kenntnisse und Fähigkeiten ausgeglichen werden, die der Antragsteller im Rahmen seiner tatsächlichen und rechtmäßigen Ausübung des Berufs des Psychologischen Psychotherapeuten oder des Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten in Voll- oder Teilzeit oder durch lebenslanges Lernen erworben hat, sofern die durch lebenslanges Lernen erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten von einer dafür in dem jeweiligen Staat zuständigen Stelle formell als gültig anerkannt wurden; dabei ist nicht entscheidend, in welchem Staat diese Kenntnisse und Fähigkeiten erworben worden sind. Die Antragsteller haben das Recht, zwischen dem Anpassungslehrgang und der Eignungsprüfung zu wählen.
Selbst wenn man annimmt, es lasse sich ermitteln, für welche der genannten Vorschriften § 5 Abs. 2 Satz 2 PsychThG a.F. eine entsprechende Geltung anordnet, kommt eine Anrechnung von Studienleistungen der Klägerin nicht in Betracht. Allen genannten Vorschriften ist gemeinsam, dass sie nur für Antragsteller bzw. Ausbildungsnachweise aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum gelten. Geregelt wird die Kompensation einer defizitären Ausbildung durch einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprüfung. Bei der Klägerin handelt es sich aber um eine Antragstellerin aus einem Drittstaat und die im Hinblick auf § 5 Abs. 2 Satz 1 PsychThG a.F. defizitäre Ausbildung ist der in dem Drittstaat erworbenen Hochschulabschluss. Dass die Studienleistungen, durch deren Anrechnung sie eine Kompensation herbeiführen will, in Deutschland und damit in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union erbracht wurden, ist kein Anwendungsfall der genannten Bestimmungen. Zudem sehen diese Vorschriften als Rechtsfolge nicht die Anrechnung erbrachter Leistungen, sondern einen - für den Zugang zur Ausbildung wohl von vornherein nicht in Betracht kommenden - Anpassungslehrgang (zum Begriff s. Art. 3 Abs. 1 Buchst. g) RL 2005/36/EG) oder eine Eignungsprüfung vor.
d) Entgegen dem Vorbringen der Klägerin ist § 4 Abs. 2 Nr. 3 Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz (BQFG) nicht anwendbar. Es ist nicht möglich, die fehlende akademische Vorbildung der Klägerin durch Berufserfahrung zu ersetzen. Nach § 4 Abs. 2 BQFG liegen wesentliche Unterschiede zwischen den nachgewiesenen Berufsqualifikationen und der entsprechenden inländischen Berufsbildung vor, sofern
1. sich der im Ausland erworbene Ausbildungsnachweis auf Fertigkeiten, Kenntnisse und Fähigkeiten bezieht, die sich hinsichtlich der vermittelten Inhalte oder auf Grund der Ausbildungsdauer wesentlich von den Fertigkeiten, Kenntnissen und Fähigkeiten unterscheiden, auf die sich der entsprechende inländische Ausbildungsnachweis bezieht,
2. die nach Nummer 1 abweichenden Fertigkeiten, Kenntnisse und Fähigkeiten für die Ausübung des jeweiligen Berufs wesentlich sind und
3. die Antragstellerin oder der Antragsteller diese Unterschiede nicht durch sonstige Befähigungsnachweise, nachgewiesene einschlägige Berufserfahrung oder sonstige nachgewiesene einschlägige Qualifikationen ausgeglichen hat.
Eine unmittelbare Anwendung der Vorschrift scheidet aus, weil das BQFG über die Zugangsvoraussetzungen zur Ausbildung in einem (im Fall der Klägerin: reglementierten) Beruf keine Aussage trifft, sondern eine erfolgreich absolvierte Berufsausbildung voraussetzt und daran anknüpfend die Aufnahme der beruflichen Tätigkeit im Inland ermöglicht (vgl. §§ 1 bis 3 BQFG). Auch für eine entsprechende Anwendung ist kein Raum. Es ist keine Regelungslücke erkennbar. § 5 Abs. 2 PsychThG a.F. betrifft eine akademische Vorbildung als Zugangsvoraussetzung für die Ausbildung zum Psychologischen Psychotherapeuten. Dabei hat der Gesetzgeber auf abgeschlossene Hochschulausbildungen abgestellt. Dass in diesem Zusammenhang die Berücksichtigung von Berufserfahrung planwidrig nicht geregelt worden sein könnte, ist nicht ersichtlich. Zudem enthält § 2 Abs. 2 Satz 7 PsychThG a.F. für die Approbation, und damit für Ausbildungsnachweise, die nicht den Zugang zur Ausbildung eröffnen, sondern die Berufsausübung selbst ermöglichen sollen, eine dem § 4 Abs. 2 Nr. 3 BQFG entsprechende Bestimmung. Dann ist nicht davon auszugehen, dass der Erlass einer Regelung, die eine Berücksichtigung von Berufserfahrung betrifft, im Bereich des § 5 Abs. 2 PsychThG a.F. planwidrig unterblieben ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor, zumal auslaufendes Recht anzuwenden war.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 bis 3 BQFG
§ 5 Psychotherapeutengesetz
§ 5 PsychThG
§ 95c SGB V
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 27 Abs. 2 PsychThG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 27 Abs. 2 Satz 1 PsychThG
§ 15 Abs. 2 Satz 1 HRG
§ 1 Abs. 1 NVwVfG
§ 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
§ 5 Abs. 2 PsychThG
§ 1 Abs. 1 PsychThG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 PsychThG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 PsychThG
§ 5 Abs. 3 PsychThG
§ 5 Abs. 1 PsychThG
§ 5 Abs. 2 Satz 2 PsychThG
§ 2 Abs. 2 Satz 3 und 4 PsychThG
§ 2 Abs. 2 Satz 5 bis 8 PsychThG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 PsychThG
§ 4 Abs. 2 BQFG
§ 2 Abs. 2 Satz 7 PsychThG
§ 4 Abs. 2 Nr. 3 BQFG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 5 Absatz 2 des Psychotherapeutengesetzes
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 159, 288
NJW 2009, 3593
NJW 2011, 1578
5 A 2762/19
3 C 12.16
7 A 1908/09
3 C 4.08
1 BvR 3222/09