Verwaltungsgericht Mainz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-04-28, Aktenzeichen 1 K 1162/04.MZ
ECLI: ECLI:DE:VGMAINZ:2005:0428.1K1162.04.MZ.0A

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 09. Juli 2003 und der Widerspruchsbescheid vom 13. Januar 2004 werden aufgehoben und der Beklagte verpflichtet, der Klägerin einen Zuschuss für die angeschaffte Feuerwehrdrehleiter Typ DLK 23/12 in Höhe von 102.258,00 € zu gewähren. Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um einen Zuschuss des beklagten Kreises für eine von der Klägerin angeschaffte neue Feuerwehrdrehleiter.
Die Klägerin wandte sich mit Schreiben vom 03. Dezember 1998 an den Beklagten mit der Bitte, die Ersatzbeschaffung einer Drehleiter vom Typ DLK 23/12 für die Freiwillige Feuerwehr ... im Hinblick auf die überörtliche Bedeutung in Höhe von 200.000,00 DM zu bezuschussen.
Hierzu gab der Kreisfeuerwehrinspekteur des Landkreises ... unter dem 19. Dezember 1998 folgende Stellungnahme ab: „In der Feuerwehrverordnung vom 21. März 1991 § 3 Absatz 2 heißt es das Fahrzeuge und Sonderausstattungen den örtlichen Erfordernissen bereit zustellen sind, diese werden nach Risikoklassen ermittelt.
Die Stadt ... ist in der Risikoklasse B 4 eingestuft und muss eine DLK 23/12 vorhalten.
Für die überörtliche Gefahrenabwehr müsste der Landkreis ... laut § 5 der FwVO Rettungsgeräte (DLK 23/12) vorhalten.
Der Landkreis ... hat zwei Rettungsgeräte (DLK 23/12) angeschafft und auch die Unterhaltung übernommen.
Die Beschaffung einer neuen Drehleiter (DLK 23/12) für die Stadt ... befürwortet der Kreisfeuerwehrinspekteur und auch einen Zuschuss vom Landkreis ... in einer Höhe von 200.000,00 DM.
Die DLK (23/12) der Stadt ... wird für die überörtliche Gefahrenabwehr im westlichen Landkreis benötigt.“
In seinem vom Landrat unterzeichneten Schreiben vom 26. Januar 1999 äußerte sich der Beklagte gegenüber der Klägerin wie folgt:
„Ihren Antrag vom 03.12.1998 auf Bewilligung eines Kreiszuschusses in Höhe von 200.000,00 DM für die Ersatzbeschaffung einer Kraftfahrdrehleiter (DLK 23/12) für die Freiwillige Feuerwehr ... haben wir erhalten.
Gemäß § 3 Abs. 2 Feuerwehrverordnung (FwVO) sind Fahrzeuge und Sonderausrüstungen den örtlichen Erfordernissen entsprechend vorzuhalten. Diese werden nach Risikoklassen ermittelt.
Die Stadt ... hat sich in Risikoklasse B 4 eingestuft und ist somit verpflichtet in der Stufe 1 eine DLK 23/12 vorzuhalten.
Da der Landkreis ... gem. § 5 FwVO ebenfalls zur Vorhaltung einer DLK 23/12 verpflichtet ist, erklärt sich der Landkreis grundsätzlich dazu bereit, die Ersatzbeschaffung mit einer Kreiszuwendung in Höhe von 200.000 DM zu bezuschussen. Entsprechende Haushaltsmittel sind in der Investitionsplanung für das Jahr 2002 vorgesehen.
Eine endgültige Zuwendungszusage kann deshalb zur Zeit noch nicht erfolgen.
Gegen eine vorzeitige Beschaffung erheben wir keine Bedenken.“
Die Klägerin schaffte die Kraftfahrdrehleiter im Oktober 2001 an und bat unter dem 19. November 2001 um Überweisung des in Aussicht gestellten Zuschusses.
Der Landrat des Beklagten richtete daraufhin unter dem 03. Dezember 2001 folgendes Schreiben an die Oberbürgermeisterin der Klägerin:
„Sehr geehrte Frau Oberbürgermeisterin ...,
zunächst möchte ich mich nochmals dafür entschuldigen, dass ich Ihrer Einladung zur offiziellen Übergabe der Drehleiter am 26.10.2001 nicht nachkommen konnte. Leider hatte ich bereits einer anderen Terminverpflichtung meine Zusage erteilt.
Die Absichtserklärung des Landkreises, die Ersatzbeschaffung einer Kraftfahrdrehleiter für die Freiwillige Feuerwehr der Stadt ... zu bezuschussen, gilt nach wie vor.
Die vor ca. 3 Jahren erteilte Zusage (Schreiben vom 26.01.1999) beinhaltete die Aufnahme der notwendigen Haushaltsmittel in Höhe von 200.000,00 DM für die Investitionsplanung des Landkreises ... im Kalenderjahr 2002.
In der damaligen Zusage wurde auch deutlich gemacht, dass der endgültige Bewilligungsbescheid erst erfolgen kann, wenn die Kreiszuwendung in Höhe von 200.000,00 DM in dem noch zu erstellenden Haushaltsplan 2002 veranschlagt wird.
Im Hinblick auf die auch Ihnen bekannten Einnahmeausfälle, welche für das Jahr 2002 zu erwarten sind und überproportional den Landkreis ... betreffen, kann der Kreiszuschuss mit einem Ausgabebetrag von 200.000,00 DM im Haushaltsplan des Kalenderjahres 2002 nicht untergebracht werden. Diese Negativentwicklung war vor 3 Jahren noch nicht absehbar.
Ich bitte Sie deshalb um Verständnis, wenn unter dem derzeitigen Sparzwang die Einplanung des Kreiszuschusses in Höhe von 200.000,00 DM erst für das Kalenderjahr 2003 in Aussicht gestellt werden kann.“
Im Haushaltsplan 2003 waren 102.258,00 € als Zuwendung an die Stadt ... für eine Drehleiter eingestellt.
Entgegen einer Beschlussvorlage der Kreisverwaltung lehnte der Kreisausschuss in seiner Sitzung vom 30. Juni 2003 mehrheitlich die Gewährung dieses Kreiszuschusses an die Klägerin ab.
Mit Schreiben vom 09. Juli 2003 lehnte daraufhin der Beklagte gegenüber der Klägerin die Zahlung des Zuschusses ab mit der Begründung, im Landkreis ... seien inzwischen neun Feuerwehrdrehleitern angeschafft worden, so dass eine zusätzliche Beschaffung für den überörtlichen Brandschutz nicht mehr erforderlich sei. Aufgrund dieser gegenüber dem Antragsjahr 1998 veränderten Gegebenheiten sei eine Beteiligung nach § 8 Abs. 2 der Feuerwehrverordnung im Rahmen einer Vereinbarung – wie in diesem Falle vorgesehen – in keiner Weise begründbar.
Hiergegen legte die Klägerin Widerspruch mit im Wesentlichen folgender Begründung ein: Der Beklagte habe sich mit Schreiben vom 26. Januar 1999 verbindlich zur Zahlung eines Zuschusses bereit erklärt. In diesem Schreiben habe er ausdrücklich eine eigene Verpflichtung zur Vorhaltung einer Drehleiter DLK 23/12 für den überörtlichen Brandschutz anerkannt. Noch im Jahre 2001 habe der Beklagte ihr Vertrauen in eine entsprechende Bezuschussung mit Schreiben vom 03. Dezember 2001 bestätigt. Darin habe der Landrat ausgeführt, die Absichtserklärung des Landkreises, die Ersatzbeschaffung einer Kraftfahrdrehleiter für die Freiwillige Feuerwehr der Klägerin zu bezuschussen, gelte nach wie vor. Unter ausdrücklicher Bezeichnung des Schreibens vom 26. Januar 1999 als „Zusage“ habe er nochmals deutlich gemacht, dass der endgültige Bewilligungsbescheid erst erfolgen könne, wenn die Kreiszuwendung veranschlagt sei.
Die nunmehrige Zahlungsverweigerung des Beklagten mit Schreiben vom 09. Juli 2003 sei völlig unerwartet und überraschend gekommen. Ihr Anspruch sei unter dem Gesichtspunkt des schutzwürdigen Vertrauens gerechtfertigt. Im Vertrauen darauf, dass der Beklagte seine Verpflichtung erfüllen und sich mit dem versprochenen Anteil in Höhe von 200.000,00 DM am Kaufpreis beteiligen werde, sei die Drehleiter zum Gesamtkaufpreis von 950.000,00 DM erneuert worden, wobei sie im Hinblick auf die Verpflichtung des Beklagten in Vorleistung getreten sei. Die entsprechenden Mittel seien im Haushaltsplan des Beklagten für das Jahr 2003 eingestellt gewesen. Sie habe sich veranlasst gesehen, bereits vor Ergehen eines formalen Bewilligungsbescheides für das Jahr 2001 Ausgaben zu tätigen, da die Unschädlichkeit dieser Disposition bereits ausdrücklich im Schreiben des Landrats vom 26. Januar 1999 hervorgehoben worden sei. In diesem berechtigten Vertrauen sei sie mit Schreiben des Landrats vom 03. Dezember 2001 bestärkt worden.
Von einer veränderten Sachlage gegenüber 1999 sei nicht auszugehen. Die Gesamtzahl der Drehleitern im Landkreis möge sich in den letzten Jahren zwar erhöht haben. Nach wie vor aber sei im nordwestlichen Gebietsbereich die Drehleiter der Stadt ... die einzige dieser Art, die auch nach wie vor in diesem Bereich überörtlich benötigt werde und in dieser Funktion auch stets zur Verfügung stehe. In diesem Teil des Landkreises bestehe der überörtliche Bedarf fort und als Aufgabenträger für den überörtlichen Brandschutz müsse der Landkreis dafür Sorge tragen, dass entsprechende Einrichtungen des überörtlichen Brandschutzes zur Verfügung stünden.
Durch Widerspruchsbescheid vom 13. Januar 2004 wies der Kreisrechtsausschuss des Beklagten den Widerspruch im Wesentlichen mit der Begründung zurück: Die maßgeblichen Schreiben des Beklagten stellten lediglich eine Absichtserklärung dar. Eine rechtsverbindliche Zusicherung im Sinne von § 38 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes liege mangels entsprechenden Rechtsbindungswillens nicht vor. Vorliegend könne zudem weder ein Rechtsmissbrauch noch ein treuewidriges Verhalten seitens des Beklagten im Hinblick auf das Gebot von Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte gesehen werden. Die Anfrage der Klägerin sei in Form einer Bitte an den Beklagten gerichtet gewesen. Der Klägerin sei bekannt gewesen, dass die eigentliche Frage über die Zahlung eines Zuschusses durch den Kreistag zu treffen sei und dieser grundsätzlich im Rahmen der Haushaltsberatungen zur Vorbereitung der zu erstellenden Haushaltssatzung entscheide. Der Beklagte habe hierüber auch keine Zweifel aufkommen lassen und stets auf diese Vorgehensweise hingewiesen.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides am 28. Januar 2004 hat die Klägerin am 26. Februar 2004 Klage erhoben.
In einer ersten mündlichen Verhandlung vom 25. November 2004 haben die Beteiligten einen Vergleich geschlossen, den die Klägerin widerrufen hat.
Zur Begründung ihrer Klage wiederholt und vertieft die Klägerin ihr Vorbringen aus dem Vorverfahren und weist insbesondere nochmals darauf hin, die beiden Schreiben des Landrates vom 26. Januar 1999 und vom 03. Dezember 2001 stellten eine verbindliche Zusicherung dar. Bereits aufgrund dieser verbindlichen Zusicherung bestehe ein Anspruch auf Bewilligung des in Aussicht gestellten Zuschusses in Höhe von 102.258,00 €.
Zu berücksichtigen sei zudem, dass der Beklagte es vorgezogen habe, seiner selbständigen Aufgabenerfüllung in der Weise nachzukommen, als er sich zu einer für ihn wesentlich günstigeren Kostenbeteiligung entschlossen habe. Die Vorteile, die hiermit für ihn verbunden seien – nämlich die Sicherstellung der überörtlichen Gefahrenabwehr im nordwestlichen Bereich des Kreisgebietes ohne eigene größere Investitionen – kämen ihm seit der Anschaffung der Leiter durch sie (die Klägerin) unstreitig zugute. Die versprochene Kostenbeteiligung stehe ihr daher auch unter dem Gesichtspunkt zu, dass ihr aus ihrer Einstufung in die Risikoklasse B 4 eine eigene Verpflichtung erwachse.
Der Beklagte könne sich nicht unter Berufung auf eine veränderte Sachlage seiner Verpflichtung zur Zuschussgewährung entziehen. Zunächst sei festzuhalten, dass das Schreiben vom 09. Juli 2003 falsche Angaben zur Anzahl der inzwischen im Kreisgebiet angeschafften Drehleitern enthalte. Es habe sich nunmehr herausgestellt, dass nur eine einzige Drehleiter in ... angeschafft worden sei. Aber auch unter Berücksichtigung der beiden Gelenkmasten seien erkennbar keine Standorte hinzugekommen, die die überörtliche Funktion der ... Drehleiter im Hinblick auf die zeitliche Erreichbarkeit der in ihrem Einsatzbereich (dem nordwestlichen Teil des Landkreises) liegenden Einsatzorte entlaste, geschweige denn, wie in dem Ablehnungsschreiben behauptet, überflüssig machen könnten.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 09. Juli 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13. Januar 2004 zu verpflichten, ihr einen Zuschuss für die angeschaffte Feuerwehrdrehleiter Typ DLK 23/12 in Höhe von 102.258,00 € zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor: Die Klägerin habe weder Anfang 1999 noch in der Folgezeit einen unmittelbaren, aus dem Gesetz ableitbaren Anspruch auf Gewährung eines Zuschusses für die Anschaffung einer Drehleiter geltend machen können. Aufgrund ihrer Einstufung in die entsprechende Risikoklasse habe sie selbst eine Drehleiter des Typs DLK 23/12 vorzuhalten und zwar unabhängig von der Frage, ob er (der Beklagte) einen Zuschuss gewähre oder nicht.
Aus den Schreiben vom 26. Januar 1999 und vom 03. Dezember 2001 könnten keine bindenden Zusicherungen im Sinne von § 38 des Verwaltungsverfahrensgesetzes abgeleitet werden. Zudem sei zu berücksichtigen, dass der Klägerin als ähnlich strukturierter Gebietskörperschaft wie der Landkreis selbstverständlich bekannt sei, dass Zuwendungen in der hier in Rede stehenden Größenordnung, auf die kein unmittelbarer gesetzlicher Anspruch bestehe, stets einen zustimmenden Gremienbeschluss voraussetzten. Daher seien seine sämtlichen Äußerungen nicht nur unter dem Vorbehalt der Bereitstellung entsprechender Haushaltsmittel, sondern auch unter dem eines entsprechenden Gremienbeschlusses zu verstehen.
Aber selbst wenn man gleichwohl in seinen Schreiben eine zunächst anspruchsbegründende Zusicherung sehen wollte, werde der Forderung der Klägerin durch eine zwischenzeitlich eingetretene Änderung der Sach- oder Rechtslage gemäß § 38 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes die Grundlage entzogen. In der Zeit von Anfang Januar 1999 bis zum ablehnenden Bescheid vom 09. Juli 2003 seien nämlich im Einzugsbereich des nördlichen Landkreises drei weitere Feuerwehrfahrzeuge gleicher oder besserer Qualität, wie das hier in Rede stehende Drehleiterfahrzeug, angeschafft worden. Hierbei handele es sich um das Fahrzeug DLK 23/12 in der Verbandsgemeinde ... sowie um die beiden Gelenkmastfahrzeuge in der Verbandsgemeinde ... sowie bei der Firma ..., .... Daher sei nach Bewertung des Kreisausschusses im Hinblick auf die mittlerweile vorhandene Einsatzdichte dieser Fahrzeuge im nördlichen Landkreis einer Bezuschussung der von der Klägerin angeschafften Drehleiter die Grundlage entzogen.
Schließlich sei zu berücksichtigen, dass es sich bei den Schreiben vom 26. Januar 1999 und vom 03. Dezember 2001 um Verpflichtungserklärungen im Sinne von § 43 der Landkreisordnung handele. Für eine den Landkreis bindende Erklärung bedürfe es der Beifügung eines Dienstsiegels. Ein solches sei auf diesen Schreiben nicht vorhanden. Dieser Formmangel führe entsprechend dem Rechtsgedanken des § 125 BGB zur Nichtigkeit der Erklärung, zumindest aber zu ihrer Unwirksamkeit, die hier auch nicht nachträglich geheilt worden sei.
Da ein Zuschuss in der hier in Rede stehenden Größenordnung nicht mehr zu den Geschäften der laufenden Verwaltung zu zählen sei und eine Zusicherung über die Gewährung eines Zuschusses im Hinblick auf die Bindungswirkung nach den gleichen Regelungen zu erfolgen habe, die für den eigentlichen Zuwendungsbescheid gelten, hätte es eines zustimmenden Beschlusses des hiesigen Kreisausschusses bedurft. Das ergebe sich aus § 4 Abs. 1 Nr. 1 der Hauptsatzung des Landkreises ... in der 1999 bzw. 2001 gültigen Fassung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die Verwaltungsakte der Klägerin, die Verwaltungsakte des Beklagten sowie die Akte des Kreisrechtsausschusses des Beklagten, die vorlagen und Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der Beklagte hat es zu Unrecht abgelehnt, der Klägerin einen Zuschuss für die angeschaffte Feuerwehrdrehleiter Typ DLK 23/12 in Höhe von 102.258,00 € zu gewähren. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erlass eines dahingehenden Bewilligungsbescheides aufgrund einer Zusicherung.
Nach § 38 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) i.V.m. § 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes bedarf eine von der zuständigen Behörde erteilte Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen (Zusicherung), zu ihrer Wirksamkeit der schriftlichen Form. Diese Voraussetzungen sind vorliegend mit den Schreiben des Beklagten vom 26. Januar 1999 und vom 03. Dezember 2001 erfüllt.
Mit dem Schreiben vom 26. Januar 1999 hat der Beklagte unmissverständlich seinen für eine Zusage konstitutiven Rechtsbindungswillen zum Ausdruck gebracht, die Ersatzbeschaffung einer DLK 23/12 durch die Klägerin mit 200.000,00 DM zu bezuschussen. Einziger Grund, der einer „endgültigen Zuwendungszusage ... zur Zeit“ noch entgegenstand, war, dass entsprechende Haushaltsmittel erst in der Investitionsplanung für das Jahr 2002 vorgesehen waren. Im Übrigen war der Bindungswille vorbehaltlos erklärt. Das ergibt sich sowohl aus der Wortfassung des Schreibens als auch aus den Gesamtumständen.
Die vom Beklagten abgegebene Erklärung steht nicht zusammenhanglos im Raum. Sie ist vielmehr die unmittelbare verfahrensrechtliche Reaktion auf den vom Beklagten selbst so bezeichneten „Antrag“ vom 03.12.1998 auf Bewilligung eines Kreiszuschusses. Inhaltlich steht sie im Zusammenhang mit der getroffenen Feststellung, dass der beklagte Landkreis ... gemäß § 5 der Feuerwehrverordnung (FwVO) vom 21. März 1991 (GVBl. S. 89; BS 213-50-4) ebenfalls zur Vorhaltung einer DLK 23/12 verpflichtet ist. Daraus folgt zugleich, dass der Beklagte der Sache nach eine Aussage über die „angemessene Kostenregelung“ getroffen hat, wozu bei einer entsprechenden Vereinbarung – wie sie ausweislich des Ablehnungsbescheides vom 09. Juli 2003 (Blatt 26 der Verwaltungsakte) auch tatsächlich „vorgesehen“ war – eine gesetzliche Pflicht besteht (§ 8 Abs. 2 FwVO). Nur wenn man davon ausgeht, dass insoweit bereits ein unbedingter Rechtsbindungswille bestand, erhält auch der letzte Absatz seinen Sinn. Die Erklärung, dass gegen eine vorzeitige Beschaffung keine Bedenken erhoben werden, ist üblicherweise Bestandteil von Subventionsbescheiden. Sie wird etwa dann abgegeben, wenn zwar die grundsätzliche Zahlungsverpflichtung bejaht wurde, die Auszahlung jedoch erst später erfolgen kann, weil diese noch vom Eintritt bestimmter Umstände abhängig ist. Ohne einen entsprechenden Rechtsbindungswillen hätte es einer derartigen Einverständniserklärung des Beklagten naturgemäß nicht bedurft.
Der Bescheid vom 26. Januar 1999 ist bestandskräftig geworden und hat inhaltlich eine nochmalige Bestätigung in dem Schreiben vom 03. Dezember 2001 erfahren. Darin bittet der Beklagte unter Hinweis auf unvorhergesehene Einnahmeausfälle für das Jahr 2002 um Verständnis, dass der endgültige Bewilligungsbescheid entgegen der ursprünglichen Absicht nicht bereits im Jahre 2002 ergehen, sondern der Kreiszuschuss erst für das Kalenderjahr 2003 in Aussicht gestellt werden könne. Gleichzeitig bekräftigt er seine Bereitschaft zur Bezuschussung der Ersatzbeschaffung einer Kraftdrehleiter, indem er sich auf sein Schreiben vom 26. Januar 1999 bezieht und dieses zweimal ausdrücklich als „Zusage“ qualifiziert. Der eingangs gewählte Begriff „Absichtserklärung“ steht der Annahme einer eingegangenen Selbstverpflichtung mit Bindungswillen keineswegs entgegen. Hinsichtlich der Zuschussmittel, um deren Zurverfügungstellung es der Sache nach geht, handelt es sich (noch) nicht um den endgültigen Bewilligungsbescheid, sondern erst – was einer Zusage wesenseigen ist – um eine rechtliche Vorstufe, nämlich die Absicht zum späteren Erlass eines dahingehenden Verwaltungsaktes, welche hier im Schreiben vom 26. Januar 1999 rechtsverbindlich erklärt und im Schreiben vom 03. Dezember 2001 bestätigt und fortgeschrieben worden ist.
Die Kreisverwaltung ist auch die von § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG geforderte zuständige Behörde. Aufgabenträger für den überörtlichen Brandschutz und die überörtliche allgemeine Hilfe, um die es vorliegend geht, sind gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 2 des Brand- und Katastrophenschutzgesetzes (LBKG) die Landkreise, die ihre Aufgaben als Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung erfüllen (§ 2 Abs. 2 Satz 1 LBKG).
Auch im Hinblick auf die behördeninterne Zuständigkeit ist die Zusicherung wirksam zustande gekommen. Die jeweiligen Erklärungen wurden vom Landrat abgegeben. Dieser vertritt den Landkreis nach außen (§ 41 Abs. 1 Satz 2 LKO). Zudem ist er kraft ausdrücklicher gesetzlicher Regelung in § 43 Abs. 1 LKO ermächtigt, Verpflichtungserklärungen zu Lasten des Landkreises abzugeben.
Demgegenüber kann der Beklagte nicht erfolgreich geltend machen, Zuwendungen der hier in Rede stehenden Größenordnung, auf die kein unmittelbarer Anspruch bestehe, setzten einen zustimmenden Gremienbeschluss voraus. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Hauptsatzung des Landkreises ... sind zwar dem Kreisausschuss (unter anderem) die Gewährung von Zuwendungen und sonstige Entscheidungen im Zusammenhang mit der Ausführung des Haushaltsplanes bis zu einer Wertgrenze von 2 Millionen Euro im Einzelfall oder jährlich, soweit nicht ein sonstiger Ausschuss kraft Gesetzes zuständig oder vom Kreistag damit beauftragt oder soweit nicht der Landrat kraft Gesetzes oder aufgrund dieser Satzung zuständig ist, übertragen worden. Diese Aufgabendelegation vom Kreistag hat aber keinen rechtlichen Einfluss auf die Wirksamkeit einer gegenüber Dritten erklärten Zusicherung.
Bereits die Grundannahme, auf den Zuschuss bestehe kein Rechtsanspruch, erscheint vor dem Hintergrund der in § 8 Abs. 2 FwVO vorgeschriebenen Kostenregelung zumindest fraglich. Ungeachtet dessen ist zweifelhaft, ob im Rahmen von § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG vorliegend § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Hauptsatzung voraussetzungsgemäß überhaupt Anwendung finden kann. Bei den in den Jahren 1999 und 2001 abgegebenen Erklärungen dürfte es sich kaum um die von der Bestimmung vorausgesetzten „Entscheidungen im Zusammenhang mit der Ausführung des Haushaltsplanes“ gehandelt haben, weil zu diesem Zeitpunkt entsprechende Haushaltsansätze gerade (noch) nicht ausgewiesen waren. Schließlich mag einiges dafür sprechen, dass eine Verpflichtungserklärung nicht dem Aufgabenbereich des Kreistages (nach § 25 Abs. 1 Satz 2 LKO) und demzufolge auch aufgrund der Delegationsnorm von § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 der Hauptsatzung nicht dem Aufgabenbereich des Kreisausschusses unterfällt, weil für sie „der Landrat kraft Gesetzes zuständig ist“ (nämlich gemäß § 43 Abs. 1 LKO). Das alles mag indessen auf sich beruhen.
Auch wenn vorliegend ein zustimmender Beschluss des Kreisausschusses zu fordern wäre, hätte dessen Unterbleiben nicht die Unwirksamkeit der Zusage zur Folge (vgl. § 44 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG). Maßgebend im Rahmen von § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist nicht eine interne Zuständigkeit, sondern allein, dass das betreffende Organ – wie hier der Landrat gemäß § 41 Abs. 1 Satz 2 LKO – zur Außenvertretung berechtigt ist (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Auflage, 1999, Rdnr. 42 zu § 38).
Einer Zustimmung des Kreisausschusses bereits bei der Zusage bedarf es nicht deshalb, weil für den zugesicherten Verwaltungsakt eine entsprechende Zustimmungsbedürftigkeit bestünde. Eine Rechtsvorschrift, die beim Erlass eines Bewilligungsbescheides eine dahingehende zwingende Mitwirkungspflicht in dem von § 38 Abs. 1 Satz 2 VwVfG (und ebenso von § 44 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG) vorausgesetzten Sinne normiert, gibt es nicht. § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Hauptsatzung stellt lediglich eine haushaltsrechtliche Innenregelung dar. Hinsichtlich ihres Regelungsgehaltes mag zudem zweifelhaft sein, ob sie überhaupt in einem Fall Anwendung findet, in dem – wie hier – für den Kreisausschuss keinerlei Entscheidungsspielraum besteht, weil nämlich der Kreistag als maßgebliches Organ (vgl. § 25 LKO) selbst einen bezifferten Haushaltsansatz mit dem ausdrücklichen Zweck ausgewiesen hat, eine genau bezeichnete Verpflichtung zu erfüllen. Im Übrigen ist die Beteiligung nach § 38 Abs. 1 Satz 2 VwVfG keine Wirksamkeitsvoraussetzung (Stelkens/Bonk/Sachs a.a.O. Rdnr. 51), so dass deren Unterbleiben nicht zur Unwirksamkeit der Zusicherung führt (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Auflage, 2003, Rdnr. 29 zu § 38).
Der Grund für den mit der Zusage verbundenen Vorbehalt, nämlich die Bereitstellung entsprechender Finanzmittel, ist entfallen. Im Haushaltsplan 2003 waren 102.258,00 € als Kreiszuschuss eingestellt. Damit ist die einzige Bedingung (im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG), von der der Beklagte den Erlass des endgültigen Bewilligungsbescheides abhängig gemacht hatte, eingetreten. Einen weiteren Vorbehalt bezüglich eines entsprechenden Gremienbeschlusses, den der Beklagte im gerichtlichen Verfahren geltend gemacht hat, enthält die Zusage dagegen nicht. Ein solcher ist weder ausdrücklich erklärt worden, noch ist er den Umständen oder – wie dargetan - einer rechtlichen Bestimmung zu entnehmen. Der Rückgriff auf einen Vorbehalt ist aber nur nach dessen Maßgabe zulässig, insbesondere unter Beachtung der im Vorbehalt selbst enthaltenen Beschränkungen (vgl. Kopp/Ramsauer a.a.O. Rdnr. 35 zu § 49).
Der Beklagte kann nicht mit Erfolg darauf verweisen, entgegen § 43 Abs. 1 Satz 2 LKO sei den Verpflichtungserklärungen des Landrates nicht das Dienstsiegel beigefügt, so dass die Erklärungen entsprechend dem Rechtsgedanken von § 125 BGB nichtig, zumindest aber unwirksam seien. Es trifft zwar zu, dass sowohl das Schreiben vom 26. Januar 1999 als auch das vom 03. Dezember 2001 ein Dienstsiegel nicht aufweisen. Eine Berufung hierauf ist dem Beklagten aber unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben verwehrt. Hierzu hat das OVG Rheinland-Pfalz rechtsgrundsätzlich wie folgt entschieden (Urteil vom 17. Mai 1988, AS 22 176, 183 f. = NVwZ 1998, 947):
„Haben die zuständigen Organe der Gebietskörperschaft eine Verpflichtungserklärung im Sinne des § 44 LKO (ebenso: § 49 der Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz – GemO -) abgegeben, fehlen aber bestimmte gesetzlich vorgeschriebene Förmlichkeiten, wie beispielsweise die Schriftform oder die Beifügung des Dienstsiegels, dann ist die Körperschaft an die Erklärung gebunden, wenn es bei Würdigung aller Umstände mit Treu und Glauben unvereinbar ist, sich auf die Nichtbeachtung dieser Förmlichkeiten zu berufen. Derartige Umstände sind insbesondere: Alle zuständigen Organe der Körperschaft waren mit der betreffenden Verpflichtungserklärung in der Sache einverstanden. Die Körperschaft hat das betreffende Rechtsverhältnis über einen längeren Zeitraum hinweg als gültig behandelt und hieraus auch Vorteile gezogen. Der andere Beteiligte hat im Hinblick auf die Wirksamkeit der Erklärung Zahlungen geleistet. Die Verpflichtung wurde von der Körperschaft mehrfach in anderer Weise schriftlich oder mündlich anerkannt.“
Nach Maßgabe dieser Rechtsgrundsätze ist die Berufung auf die Rechtsunwirksamkeit der in Rede stehenden Erklärungen des Landrates des Beklagten ausgeschlossen. Sie erfolgt aus Gründen, die außerhalb des mit der Formvorschrift von § 43 Abs. 1 Satz 2 LKO verfolgten Zweckes liegen. Dieser stellt ausschließlich eine im öffentlichen Interesse liegende Schutzvorschrift für den Landkreis dar. Er bezweckt einerseits den Schutz vor unüberlegten und übereilten Erklärungen des zur Außenvertretung berufenen Organs, andererseits aber auch die Klarheit und Unbestreitbarkeit von Erklärungen, die für den Landkreis im Rechtsverkehr abgegeben werden (Stubenrauch, in Praxis der Gemeindeverwaltung, Erl. 1.1 zu § 43 LKO). Keiner dieser Gesichtspunkte kommt vorliegend zum Tragen.
Sämtliche Organe des Beklagten haben die Erklärungen über Jahre hinweg als gültig behandelt, so, als sei das Dienstsiegel beigefügt gewesen. Der Landrat, als der für die Außenvertretung Verantwortliche, hat keineswegs übereilt gehandelt, sondern – um es erneut zu betonen – seine Zusage vom 26. Januar 1999 mit Schreiben vom 03. Dezember 2001 inhaltlich und durch die gewählte Form zusätzlich dadurch bekräftigt, dass er sich des Kopfbogens „Der Landrat“ bediente. Von der Gültigkeit der Zusicherung als Selbstverständlichkeit ausgehend hat sodann der Kreistag als zuständiges Organ die entsprechenden Mittel in den von der Aufsichtsbehörde zudem nicht beanstandeten Haushalt 2003 eingestellt. Das alles geschah nicht grundlos, sondern im wohlverstandenen Eigeninteresse des beklagten Landkreises. In aller Deutlichkeit ergibt sich das aus der Beschlussvorlage vom 28. Mai 2003 für die Sitzung des Kreisausschusses vom 30. Juni 2003 (Blatt 19 der Verwaltungsakte):
„Beschlussvorschlag:
Der Stadt ... wird für die bereits angeschaffte Drehleiter (DLK 23/12) ein Kreiszuschuss in Höhe von 102.258.00 € gewährt. Dieser Zuschuss erfolgt im Rahmen der überörtlichen Gefahrenabwehr; Vorhaltung einer Drehleiter (DLK 23/12).
Begründung des Beschlussvorschlages:
Nach der Feuerwehr-VO des Landes Rheinland-Pfalz muss der Landkreis ... im Rahmen der überörtlichen Gefahrenabwehr eine Drehleiter (DLK 23/12) vorhalten und auch selbst unterhalten (im Vergleich: der Landkreis ... hat bereits 2 Drehleitern angeschafft).
Mit der Bezuschussung sollte ermöglicht werden, dass diese Drehleiter im Bedarfsfalle auch dem Landkreis zur Verfügung stehen sollte um den gesetzlichen Auftrag ersatzweise zu erfüllen.
Eine Beschaffung (Vorhaltung) im Sinne der Feuerwehr-VO würde den Landkreis mit ca. 600.000,00 € belasten, so dass die v.g. Regelung als wirtschaftlich und sinnvoll zu bewerten ist.
Die Drehleiter wurde von der Stadt ... vorfinanziert, Lieferung erfolgte im Oktober 2001, die Bezuschussung war für das Jahr 2002 vorgesehen; der vorzeitigen Beschaffung wurde seitens des Landkreises ... am 26.01.1999 zugestimmt.
Mit Schreiben vom 03.12.2001 wurde der Stadt ... mitgeteilt, dass eine Auszahlung im Jahre 2002 aufgrund der erfolgten Einnahmeausfälle nicht umgesetzt werden kann.
Die Einplanung des Kreiszuschusses in Höhe von 102.258,00 € wurde deshalb für 2003 in Aussicht gestellt. Die Mitteil wurden im Haushaltsplan des Landkreises ... für das Kalenderjahr 2003 eingestellt. Der Haushaltsplan wurde zwischenzeitlich von der Aufsichtbehörde genehmigt. Die Maßnahme wurde nicht beanstandet.“
Diesen Sachargumenten haben sich die Mitglieder des Kreisausschusses mit der Mehrheit von einer Stimme versagt aus Gründen, deren Stichhaltigkeit hier nicht zu diskutieren ist. An dieser Stelle genügt die Feststellung, dass ein Formmangel bei der Verpflichtungserklärung nicht Gegenstand der Erörterung war.
Aus der Nichtgewährung des Zuschusses hat der Beklagte Vorteile gezogen, weil er von der Verpflichtung zur eigenen Vorhaltung einer Drehleiter freigestellt wurde. Seit der Anschaffung der Drehleiter durch die Klägerin kommt ihm die Sicherstellung der überörtlichen Gefahrenabwehr im nordwestlichen Bereich des Kreises zugute, ohne dass er selbst hierfür größere Investitionen machen müsste. Dem dahingehenden Vortrag der Klägerin ist der Beklagte nicht substantiell entgegengetreten; dieser wird im Gegenteil gestützt von sämtlichen vom Beklagten im Verwaltungsverfahren abgegebenen Stellungnahmen. Der jetzige Hinweis, fünf andere Gebietskörperschaften hätten eine Drehleiter ohne jeglichen Kreiszuschuss angeschafft, so dass eine Zuwendung an die Klägerin auch schon aus Gründen der Gleichbehandlung nicht erfolgen könne (Schriftsatz vom 08. November 2004, Blatt 29 der Gerichtsakte), kann – von der angesichts der unterschiedlichen Ausgangslage (vgl. insoweit Schreiben des Beklagten an die Verbandsgemeinde ... vom 18. Februar 2003, Blatt 15 der Verwaltungsakte) inhaltlichen Fragwürdigkeit des Argumentes abgesehen - jedenfalls wegen der abgegebenen Erklärungen und der in § 8 Abs. 2 FwVO enthaltenen Kostenregelung nicht verfangen. Auf der anderen Seite genießt die Klägerin erhöhtes Vertrauen, nachdem sie die Drehleiter bereits angeschafft hat und ihr der Beklagte im Schreiben vom 26. Januar 1999 ausdrücklich bescheinigt hatte, gegen eine vorzeitige Beschaffung keine Bedenken zu erheben. Unwidersprochen hat die Klägerin zudem vorgebracht (Schriftsatz vom 16. Februar 2005, Blatt 54 der Gerichtsakte), zum damaligen Zeitpunkt sei keineswegs zwingend gewesen, eine neue Drehleiter anzuschaffen. Ohne die verbindliche Inaussichtstellung entsprechender Zuschüsse durch das Land und den beklagten Kreis wären anstelle einer Neuanschaffung auch weniger kostenintensive Alternativen in Betracht gezogen worden, wie der Kauf einer gebrauchten Leiter oder erneute Reparaturmaßnahmen.
Diese Umstände stehen in ihrer Gesamtheit der erfolgreichen Geltendmachung eines Formmangels durch den Beklagten entgegen. Als öffentliche Verwaltung ist er von Verfassungs wegen an Recht und Gesetz gebunden (Art. 20 Abs. 3 GG). Seine erstmals im gerichtlichen Verfahren vor der zweiten mündlichen Verhandlung erfolgte Berufung auf das Fehlen des Dienstsiegels (Schriftsatz vom 10. März 2005, Blatt 59 der Gerichtsakte) erfüllt einen Tatbestand, der nach höchstrichterlicher Rechtsprechung eine Ausnahme von der grundsätzlichen Beachtung bestehender Formvorschriften rechtfertigt (BGH, Urteil vom 24. April 1998, BGHZ 138, 339 = NJW 1998, 2350; vgl. JURIS Rdnr. 18), nämlich den einer besonders schweren Treupflichtverletzung. Nur all zu berechtigt ist, wenn die Vertreterin der Klägerin in der mündlichen Verhandlung betont hat, wegen der mehreren Schreiben und des unter Behörden gepflegten Umgangs müsse man auch „dem siegellosen Wort“ eines Landrates vertrauen können.
Schließlich ist die Bindungswirkung nicht entfallen, weil der Zusicherung wegen zwischenzeitlich eingetretener Änderung der Sach- und Rechtslage gemäß § 38 Abs. 3 VwVfG die Grundlage entzogen wäre. Maßgebend dafür, ob nachträglich rechtsvernichtende Umstände eingetreten sind, ist ein Vergleich der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der ursprünglichen Zusicherung mit denjenigen im Zeitpunkt der letzten tatrichterlichen Entscheidung. Es kommt dabei nicht auf die subjektiven Vorstellungen des einzelnen Bediensteten an, der die Zusicherung gegeben hat, sondern darauf, ob bei objektiver Betrachtung unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Rechtssätze, deren Vollzug oder Wahrung der zugesicherte Verwaltungsakt dient, zu erwarten wäre, dass die Zusicherung auch in Ansehung der veränderten Umstände erneut gegeben worden wäre (BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1995, BVerwGE 97, 323 = NJW 1995, 1977 = DVBl. 1995, 746). Das ist entgegen der Annahme des Beklagten hier der Fall.
Nach den Angaben des Beklagten im Schriftsatz vom 17. Januar 2005 (Blatt 45 der Gerichtsakte) waren Anfang 1999 vier Drehleiterfahrzeuge mit der Qualifikation 23/12 vorhanden (in der Stadt ..., den Verbandsgemeinden ... und ... sowie bei der Firma ... in ...). Bis zum 30. Juni 2003 – und das ist ersichtlich auch noch der heutige Stand – ist eine weitere hinzugekommen in der Verbandsgemeinde .... Der Zuwachs um dieses eine Gerät rechtfertigt nicht die Bewertung, die Sachlage habe sich damit gegenüber den Verhältnissen bei Abgabe der Zusicherung in rechtlich erheblicher Weise geändert.
Benötigt wird die Leiter der Klägerin für die überörtliche Gefahrenabwehr im westlichen Landkreis (so ausdrücklich der Kreisfeuerwehrinspekteur in seiner Stellungnahme vom 19. Dezember 1998, Blatt 2 R der Verwaltungsakte). Zudem wurde der Standort ... aus fachtechnischer Sicht deshalb vom Beklagten ausgewählt, weil die Stadt ... und Umgebung die höchste Einsatzdichte für die Drehleiter verzeichnet (so der Beklagte selbst in seinem bereits zitierten Schreiben vom 18. Februar 2003 an die Verbandsgemeinde ..., Blatt 15 der Verwaltungsakte; in gleichem Sinne der zuständige Amtsleiter in der Sitzung des Kreisausschusses vom 30. Juni 2003, vgl. Niederschrift Blatt 29 R und 30 der Verwaltungsakte). Für die Gefahrenabwehr in diesem Einsatzgebiet bedeutet die Stationierung eines Gerätes am Standort ... keine erkennbare Verbesserung. ... liegt nämlich weiter von dem vorgesehenen Einsatzbereich entfernt als ..., wo bereits bei Zusageerteilung ein gleichartiges Fahrzeug stationiert war. Von einem Wegfall der Geschäftsgrundlage für die Bezuschussung einer Leiter in ... kann demzufolge keine Rede sein. Das gilt auch bezüglich der im gleichen Zeitraum angeschafften beiden Gelenkmastfahrzeuge. Deren Stationierung bei der Firma ... in ... und in der Verbandsgemeinde ... hat – die Funktionsgleichheit mit einer Drehleiter vom Typ 23/12 unterstellt – ebenfalls mangels örtlicher Nähe die Schutzmöglichkeit speziell für den westlichen Teil des Kreisgebietes, vor allem an der Rheinschiene bis an die Kreisgrenze hinter ..., nicht oder zumindest nicht entscheidend verbessert.
Die Richtigkeit dieser Einschätzung findet ihre Bestätigung in den Verlautbarungen des Beklagten im Verwaltungsverfahren. In der ausführlichen Vorlage für den Kreisausschuss und in dessen Sitzung am 30. Juni 2003 ist der Beklagte für die Bezuschussung einer neuen Drehleiter durch die Klägerin seitens des beklagten Landkreises eingetreten. Das belegt in aller Deutlichkeit, dass er nunmehr wohl nur aufgrund der Entscheidung des Kreisausschusses genau das Gegenteil dessen vertritt, was er bis zur Kreisausschusssitzung unter sachlich-fachlichen Gesichtspunkten nachdrücklich und überzeugend begründet hatte – und zwar durchgängig mitgetragen vom Landrat selbst, wie zuletzt dessen Unterschrift unter der Beschlussvorlage für den Kreisausschuss vom 28. Mai 2003 zeigt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 FwVO
§ 125 BGB
§ 25 LKO
§ 44 LKO
§ 43 LKO
§ 167 VwGO
§ 5 der FwVO
§ 43 der Landkreisordnung
§ 8 Abs. 2 FwVO
§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 2 Abs. 2 Satz 1 LBKG
§ 41 Abs. 1 Satz 2 LKO
§ 43 Abs. 1 LKO
§ 25 Abs. 1 Satz 2 LKO
§ 44 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG
§ 38 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 43 Abs. 1 Satz 2 LKO
§ 49 der Gemeindeordnung
§ 38 Abs. 3 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
§ 8 Abs. 2 der Feuerwehrverordnung
§ 38 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 38 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 38 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes
§ 5 der Feuerwehrverordnung
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 947
BGHZ 138, 339
NJW 1998, 2350
BVerwGE 97, 323
NJW 1995, 1977