Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-03-05, Aktenzeichen 3 R 20/21

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen begehren die teilweise Außervollzugsetzung der Neunten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 15. Dezember 2020 (GVBl. LSA S. 696), zuletzt geändert durch die Fünfte Verordnung zur Änderung der Neunten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung vom 25. Februar 2021 (GVBl. LSA S. 64), im Folgenden 9. SARS-CoV-2-EindV.
Der Antragsgegner hat durch die Landesregierung mit der 9. SARS-CoV-2-EindV unter anderem folgende Normen erlassen.
„§ 7 Ladengeschäfte, Messen, Ausstellungen, Märkte, Dienstleistungen der Körperpflege
(1) Untersagt wird die Öffnung von Ladengeschäften jeder Art.
(2) Von der Schließungsverfügung nach Absatz 1 ausgenommen sind der Einzelhandel für Lebensmittel, die Wochenmärkte für Lebensmittel, Direktvermarkter von Lebensmitteln, der Vertrieb von Lebensmitteln im Reisegewerbe, der Online-Handel, die Abhol- und Lieferdienste, die Getränkemärkte, Reformhäuser, Babyfachmärkte, die Apotheken, die Sanitätshäuser, die Drogerien, die Optiker, die Hörgeräteakustiker, die Tankstellen, die Banken und Sparkassen, die Poststellen, die Reinigungen, die Waschsalons, der Zeitungs- und Zeitschriftenverkauf, die Buchläden, die Tierbedarfsmärkte, Futtermittelmärkte, Blumenläden, Gärtnereien, Garten- und Baumärkte sowie der Großhandel, wenn die betroffene Einrichtung die allgemeinen Hygieneregeln und Zugangsbegrenzungen nach § 1 Abs. 1 sicherstellt. Besucher haben in geschlossenen Räumen einen medizinischen Mund-Nasen-Schutz nach § 1 Abs. 2 zu tragen. Für deren gastronomische Angebote gilt § 6 entsprechend.
(3) Wenn Mischsortimente angeboten werden, dürfen Sortimentsteile, deren Verkauf nicht nach Absatz 2 gestattet ist, verkauft werden, wenn der zugelassene Sortimentsteil überwiegt; die betreffenden Verkaufsstellen dürfen dann alle Sortimente vertreiben, die sie gewöhnlich auch verkaufen. Wenn bei einer Verkaufsstelle der nicht zugelassene Teil des Sortiments überwiegt, gilt die Schließungsanordnung nach Absatz 1 für die gesamte Verkaufsstelle.
(4) […]
(5) […]
(6) […]
(7) […].“
Die Antragstellerinnen betreiben Einzelhandel im Filialbetrieb mit Produkten aus einem Mischsortiment, wobei die Voraussetzungen für die Privilegierung nach § 7 Abs. 2 und 3 der 9. SARS-CoV-2-EindV jeweils nicht erfüllt sind.
Sie tragen vor: Von keiner ihrer Verkaufsstellen gingen (unabhängig von der jeweiligen Größe der Verkaufsfläche) besondere Anziehungs- oder Sogwirkungen aus, die zu einer Erhöhung von Mobilität und sozialen Kontakten führten. Die bundesweit ähnlichen Vorgaben zur Anzahl von Kundinnen und Kunden je Quadratmeter Verkaufsfläche würden sicher eingehalten, so dass Menschenansammlungen oder Schlangenbildungen im Falle der Öffnung auszuschließen seien. Sie verfügten über ein funktionierendes Hygienekonzept und seien selbstverständlich in der Lage, sämtliche Anforderungen an Verkaufsstellen des Einzelhandels zu erfüllen. Aus den Zahlen der seit Beginn der Pandemie infizierten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die teilweise bei 0 lägen, gehe eindrucksvoll hervor, dass ihre Einzelhandelsverkaufsstellen nicht nur kein „Treiber des pandemischen Geschehens“ seien, sondern im Vergleich zur gesamten Infektionslage in jedem einzelnen Bundesland deutlich unter dem jeweiligen Bevölkerungsschnitt lägen. Es mehrten sich die fachwissenschaftlichen Stimmen, dass die Schließung von Einzelhandelsverkaufsstellen ohne epidemischen Nutzen sei. Sie, die Antragstellerinnen, seien von jeder Einnahmemöglichkeit ausgeschlossen, wobei erhebliche Fixkosten bestehen blieben. Die dauerhaften Schließungen bedrohten sie in ihrer wirtschaftlichen Existenz. Sie hätten wegen der bislang bestehenden Konzernklauseln und Umsatzschwellen keinerlei Zugang zu einem der von der Bundesregierung aufgelegten Hilfsprogramme. Für die allein in Betracht kommende Überbrückungshilfe III seien sie, da sie als verbundene Unternehmen den maßgeblichen maximalen Jahresumsatz überschritten, nicht antragsberechtigt. Es sei ungewiss, ob die Ankündigung des Bundeswirtschaftsministers, die Umsatzgrenze abzuschaffen, umgesetzt werde. Aber selbst wenn die Überbrückungshilfe III gewährt würde, wäre sie nicht zur Existenzsicherung geeignet.
Die bei der Videoschalkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs am 10. Februar 2021 für Öffnungen ausgegebene Voraussetzung einer 7-Tage-Inzidenz von höchstens 35 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner - abweichend von dem bis dahin erklärten Ziel von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner - dokumentiere eindrucksvoll die fehlende Plausibilität der ergriffenen Maßnahmen. Die derzeit geltenden Maßnahmen seien bei Inzidenzen von nahezu 200 beschlossen und für angemessen gehalten worden. Schutzmaßnahmen, die bei derartigen Werten als „notwendig“ gegolten hätten, könnten nicht bei sinkenden Werten uneingeschränkte Fortwirkung beanspruchen. Entsprechendes gelte für Sterbefallzahlen. Das Statistische Bundesamt habe jüngst mitgeteilt, dass sich die Zahlen im Februar 2021 im Bereich des üblichen Durchschnitts bewegten. Spätestens seit der nunmehr geltenden 7-Tage-Inzidenz von 35 greife die Regelung des § 7 Abs. 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV in unangemessener Weise in die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG ein. Der Eingriff sei unverhältnismäßig. Der Einkauf über Online-Shops sei in ihrem Geschäftsfeld völlig unerheblich. Eine Vor-Ort-Abholung rechne sich nicht. Ihre Verkaufsstellen lösten in keiner Weise soziale Kontakte aus, die einem „Herunterfahren des öffentlichen Lebens“ entgegenstünden. Es liege keine dezidierte Begründung für die Erforderlichkeit der Schließung des Einzelhandels (noch dazu mit Mischsortimenten) vor, obwohl sie in § 28a Abs. 1 IfSG vorgeschrieben sei. Die Schließung ihrer Filialen sei ungeeignet. Zwischen dem (ohnehin geringen) Kundenaufkommen in ihren Geschäften und der Fußgängerdichte der Innenstadt bestehe kein Zusammenhang. Verkaufsstätten in der Art, wie sie hier vorlägen, lüden nicht primär zum „Bummeln“ oder „Shoppen“ ein und würden in der Regel von Kunden aufgesucht, die Interesse an dem speziellen Mischsortiment hätten. Es finde auch keine besondere Belastung oder Frequenzsteigerung des ÖPNV statt. Wegen der geringen Kundenfrequenz bestehe auch eine verglichen mit den anderen „erlaubten“ Versorgungseinrichtungen leichtere Kontrollierbarkeit. Die Schließung des Einzelhandels mit Mischsortimenten sei auch nicht erforderlich. Die Steuerung der ohnehin geringen Dichte könne ohne weiteres dadurch erreicht werden, dass die Zahl der Personen begrenzt werde, die sich auf einem bestimmten Anteil der Verkaufsfläche aufhalten dürfe. Es wäre erforderlich gewesen, den Grundrechtseingriff auf echte Magnetbetriebe mit Sogwirkung und Veranstaltungen zu beschränken. Der Eingriff sei auch nicht angemessen. Es erschließe sich beispielsweise nicht, weshalb die Beschaffung von Waren und Gütern des von ihr vorgehaltenen Mischsortiments für die Bürgerinnen und Bürger „infrastrukturell“ weniger bedeutsam sein sollten als etwa diejenigen in Babyfachmärkten. Einzelhandel mit Mischsortimenten sei für viele Bereiche des täglichen Lebens sehr system- und grundversorgungsrelevant. Sie, die Antragstellerinnen, könnten belegen, dass ihre Verkaufsstellen angesichts der vorgelegten Infektionszahlen keinen Beitrag zu einer Dynamisierung des pandemischen Geschehens leisteten. Sie sähen sich mit einem vollständigen Verbot der wirtschaftlichen Betätigung konfrontiert, obwohl es für die Bewertung der Lockdown-Maßnahmen als notwendige Schutzmaßnahme an der erforderlichen Empirie fehle. Führende Wissenschaftler wiesen seit Wochen darauf hin, dass es für die gravierenden Grundrechtseingriffe an der erforderlichen Datenlage mangele. So belege eine Studie der Stanford University, dass von Maßnahmen der vorliegenden Art kein infektiologischer Nutzen ausgehe. Darüber hinaus bestehe kein Zugang zu staatlichen Entschädigungsleistungen für die Betriebsverbote. Die Möglichkeit einer finanziellen Kompensation hätten Gerichte als gewichtiges Kriterium für die (zeitweise) Rechtfertigung der Grundrechtseingriffe gesehen. Ein vollständiges und entschädigungsloses wirtschaftliches Betätigungsverbot (auf unklarer Datenlage) könne angesichts der besonderen Bedeutung des Berufsverbots nicht angemessen sein.
Auch die verfassungsrechtlichen Grenzen des Eingriffs in das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG würden nicht gewahrt. Sie, die Antragstellerinnen, würden in ihrer wirtschaftlichen Existenz bedroht, weil sie gleichzeitig keinerlei Zugang zu staatlichen Kompensationsmaßnahmen erhielten. Dabei hätten sie keinerlei eigenen Beitrag dazu geleistet, dass ihre Verkaufsstellen für einen langen und ungewissen Zeitraum geschlossen blieben. Bei § 7 Abs. 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV gestützt auf die maßgeblichen Ermächtigungsgrundlagen handele es sich um eine ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts habe der Gesetzgeber (bzw. Verordnungsgeber) eine Ausgleichsregelung etwa dann zu treffen, wenn für den Eigentümer eine sinnvolle Nutzungsmöglichkeit nicht mehr bestehe. Darüber hinaus habe der Gesetzgeber eine Ausgleichsregelung besonders sorgfältig zu prüfen, wenn der Eingriff besonderes Gewicht habe, weil der Staat das Eigentum entziehe, der Eingriff aber mangels Güterbeschaffungsvorgangs keine Enteignung darstelle. Diese Fallgruppen und die hierfür angestellten Erwägungen ließen sich ausdrücklich auf die Fälle der infektionsschutzrechtlichen Betriebsschließungen im Rahmen der Corona-Pandemie zu Beginn des Jahres 2021 übertragen.
Darüber hinaus verstoße das für sie ausnahmslos wirkende Verbot des § 7 Abs. 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Es sei nicht plausibel, weshalb ihre Verkaufsstellen schlechterdings für den Publikumsverkehr zu schließen seien, während gleichzeitig großflächige Verbrauchermärkte geöffnet seien und etwa Elektronikartikel und sonstige Konsumgüter jenseits der elementaren Grundversorgung mit Hygieneartikeln und Lebensmitteln anbieten könnten. Von derartigen Verkaufsstellen gingen ungleich größere Sogwirkungen und Anziehungskräfte aus, die das Ziel eines „Herunterfahrens des öffentlichen Lebens“ konterkarierten. Der Antragsgegner blende aus, dass Betriebe der vorliegenden Art in ländlichen Bereichen des Landes Sachsen-Anhalt mit ihrem Mischsortiment ebenfalls zur Grundversorgung der Bevölkerung beitrügen. Die Rechtsprechung weise zutreffend darauf hin, dass u.a. der Einzelhandel als solcher der Versorgung der Bürgerinnen und Bürger und der Wirtschaft diene, soweit Waren auf Konsumentenebene gehandelt würden. Überdies verfolge der Antragsgegner das Ziel, allein Verkaufsstellen mit Relevanz für die Grundversorgung offenzuhalten, nur unvollkommen. So sei nicht erklärlich, inwieweit Jagdbedarf oder Vinotheken zur Grundversorgung beitragen sollten, ihr Mischwarensortiment jedoch nicht. Hingegen werde im Lebensmittel- und Drogeriehandel aktuell durch massive Werbung für den Non-Foodbereich das Kundenaufkommen noch verstärkt. Es stelle auch keinen sachlichen Differenzierungsgrund dar, die Öffnungsmöglichkeit vom zufälligen Umstand nicht näher spezifizierter Sortimentsbestandteile abhängig zu machen. Zudem sei der Aufenthalt in ihren Ladengeschäften meist nur kurz - keinesfalls länger als in großflächigen Verbrauchermärkten - und finde praktisch ohne jeden sozialen Kontakt statt, weil es sich nicht um großflächige und zum längeren Verweilen einladende Verbrauchermärkte handele. Ihre Märkte böten auch „Waren des täglichen Bedarfs“ an. Dieser Begriff finde sich etwa in § 67 Abs. 2 und § 55a Abs. 1 Nr. 9 GewO. Dazu gehörten auch Waren, die keine Lebensmittel oder Vorstufen dazu darstellten.
Auch wenn man gleichwohl offene Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags unterstellen würde, wäre die einstweilige Anordnung zu erlassen. Ihnen, den Antragstellerinnen, drohten irreversible wirtschaftliche Einbußen, ohne dass ein erkennbarer Nutzen für die zweifellos hochwertigen Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2 GG ersichtlich sei. Die verordneten Schließungen hätten bei ihnen allein im Monat Januar 2021 zu einem ergebniswirksamen Verlust von 48,5 Mio. EUR und einer Liquiditätsverschlechterung von 102,2 Mio. EUR geführt. Im Januar 2021 seien 14.161 ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Kurzarbeit betroffen gewesen. Die Zahl steige fortwährend, weil sie gezwungen seien, bei fortdauernden Filialschließungen sämtliche Tätigkeiten auf das niedrigstmögliche Maß zu reduzieren. Die psychischen und wirtschaftlichen Folgen für die von Kurzarbeit betroffenen Mitarbeiter seien hoch. Die obergerichtliche Rechtsprechung und das Bundesverfassungsgericht hätten bei Entscheidungen, mit denen sie den Erlass einstweiliger Anordnungen abgelehnt hätten, im Rahmen der Abwägung darauf abgestellt, dass den betroffenen finanzielle Hilfen zukämen. Diese Erwägung greife für sie, die Antragstellerinnen, gerade nicht ein.
Die Antragstellerinnen beantragen sinngemäß,
§ 7 Abs. 1 der Neunten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 15. Dezember 2020, zuletzt geändert durch die Fünfte Verordnung zur Änderung der Neunten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung vom 25. Februar 2021, bis zur Entscheidung über ihren Normenkontrollantrag (3 K 24/21) außer Vollzug zu setzen,
hilfsweise: § 7 Abs. 3 der Neunten Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Sachsen-Anhalt vom 15. Dezember 2020, zuletzt geändert durch die Fünfte Verordnung zur Änderung der Neunten SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung vom 25. Februar 2021, bis zur Entscheidung über ihren Normenkontrollantrag (3 K 24/21) außer Vollzug zu setzen, soweit die Norm den Antragstellerinnen die Öffnung ihrer Filialen zum Verkauf von (Misch-)Sortimenten untersagt, wenn bei den Verkaufsstellen der nicht zugelassene Teil des Sortiments überwiegt.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hält die angegriffenen Regelungen für rechtmäßig und insbesondere verhältnismäßig. Eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung sei nicht ersichtlich. Auch im Falle der Erforderlichkeit einer Folgenabwägung sei der Antrag abzulehnen, weil sich bei einer Abwägung die Schutzpflicht des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG durchsetze.

Entscheidungsgründe:
A. Der Antrag hat sowohl mit dem Haupt- als auch mit dem Hilfsantrag keinen Erfolg.
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrages eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn - wie hier - die in der Hauptsache angegriffenen Normen in quantitativer und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthalten oder begründen, so dass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte. Erweist sich, dass Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist dagegen dann nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten, wenn die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache ergibt, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (zum Ganzen: vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 - 4 VR 5.14 - juris Rn. 12)
1. Ausgehend von diesen Grundsätzen scheidet die von den Antragstellerinnen mit ihrem Hauptantrag begehrte vorläufige Außervollzugsetzung des § 7 Abs. 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV aus. Nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist es zwar offen, ob die Regelungen deshalb in unverhältnismäßiger Weise in die Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG) und die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) eingreifen, weil für die Untersagungen und Schließungen im Infektionsschutzgesetz (IfSG) keine Ausgleichs- oder Entschädigungsregelungen bestimmt sind (vgl. hierzu bereits Beschluss des Senats vom 8. Januar 2021 - 3 R 297/20 - juris Rn. 15). Im Übrigen ist die angegriffene Regelung jedoch voraussichtlich mit höherrangigem Recht vereinbar. Bei der aufgrund der offenen Erfolgsaussichten vorzunehmenden Folgenabwägung ist eine Außervollzugsetzung der angegriffenen Norm nicht dringend geboten.
a) Rechtliche Grundlage für die angegriffene Regelung ist § 32 Satz 1 i.V.m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1 IfSG vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045) in der hier maßgeblichen, zuletzt durch Gesetz vom 21. Dezember 2020 (BGBl. I S. 3136) geänderten Fassung. Nach § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen.
Vor dem Inkrafttreten der Neuregelung des § 28a Abs. 1 IfSG durch Gesetz vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) hatte der Senat offen gelassen, ob § 32 Satz 1 IfSG auf ein Infektionsgeschehen in der Größenordnung der gegenwärtigen Corona-Pandemie überhaupt zugeschnitten ist oder ob es für die darauf gestützten wiederkehrenden - sich in der Gesamtbetrachtung mittlerweile über einen längeren Zeitraum erstreckenden - flächendeckenden tiefgreifenden Grundrechtseingriffe nicht einer formell-gesetzlichen Grundlage bedarf, welche den rechtlichen Rahmen für die im Einzelnen zulässigen Maßnahmen näher regelt (vgl. Beschlüsse des Senates vom 4. November 2020 - 3 R 218/20 - juris; vom 10. November 2020 - 3 R 219/20 - juris; vom 13. November 2020 - 3 R 216/20 - juris; vom 17. November 2020 - 3 R 225/20 - juris; vom 24. November 2020 - 3 R 220/20 - juris; vom 27. November 2020 - 3 R 226/20 -). Inzwischen geht der Senat davon aus, dass § 32 Satz 1 i.V.m. §§ 28 Abs. 1 und 2, 28a Abs. 1 IfSG - bei summarischer Prüfung - den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Parlamentsvorbehalts genügen (Beschlüsse vom 10. Dezember 2020 - 3 R 254/20 - und vom 8. Januar 2021, a.a.O. - alle juris).
b) Die angegriffene Vorschrift des § 7 Abs. 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV hält sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1 IfSG i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a IfSG.
Nach der für die streitgegenständliche Verordnung - in der Fassung der 5. Änderungsverordnung - maßgeblichen Risikobewertung vom 12. Februar 2021 des vom Gesetzgeber durch § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu vorrangig berufenen Robert-Koch-Instituts (RKI) handele es sich weltweit, in Europa und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Weltweit nehme die Anzahl der Fälle weiter zu. Die Fallzahlen entwickelten sich von Staat zu Staat unterschiedlich, viele Staaten erlebten nach vorübergehend sinkenden Fallzahlen erneute Anstiege. In vielen Staaten sei mit der Impfung der Bevölkerung, meist in den hohen Altersgruppen, begonnen worden. In Deutschland sei es im vierten Quartal 2020 zu einem starken Anstieg der Fallzahlen gekommen. Darüber hinaus seien die Zahl der auf Intensivstationen behandelten Personen und die Anzahl der Todesfälle stark angestiegen. Der Anstieg schwerer Erkrankungen, die im Krankenhaus behandelt werden müssten, betreffe dabei auch Altersgruppen unter 60 Jahren. Seit Jahresbeginn seien die Fallzahlen in Deutschland langsam rückläufig. Ziel der Anstrengungen sei es, einen nachhaltigen Rückgang der schweren Erkrankungen und Todesfälle in allen Altersgruppen zu erreichen. Effekte und sichere Impfstoffe stünden seit Ende 2020 zur Verfügung, aber noch nicht in ausreichenden Mengen. Sie würden aktuell vorrangig den besonders gefährdeten Gruppen (BewohnerInnen und Mitarbeitenden von Alten- und Pflegeheimen sowie Personen im Alter von 80+ Jahren) angeboten. Es werde erwartet, dass in den nächsten Wochen allen diesen besonders gefährdeten Menschen ein Impfangebot gemacht und damit bereits ein Effekt auf die Zahl der auf Intensivstationen behandelten Personen und Todesfällen erzielt werden könne. Die Therapie schwerer Krankheitsverläufe sei komplex und erst wenige spezifische Therapieansätze hätten sich in klinischen Studien als wirksam erwiesen. Insgesamt schätze das RKI die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung als sehr hoch ein. Diese Einschätzung könne sich kurzfristig durch neue Erkenntnisse ändern (vgl. Risikobewertung zu COVID-19, Stand 12. Februar 2021, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, abgerufen am 15. Februar 2021).
Hiervon ausgehend sind nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung der übertragbaren Krankheit COVID-19 erforderlich ist. Die Befugnis nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG steht unter einem strengen Verhältnismäßigkeitsvorbehalt, an den der Verordnungsgeber gebunden ist. Auch Regelungen, die in die Rechte sonstiger Dritter („Nichtstörer“) eingreifen, sind von der Verordnungsermächtigung erfasst, z.B. um sie vor Ansteckung zu schützen, wobei fraglich ist, ob eine Differenzierung von Störern und Nichtstörern im Falle von SARS-CoV-2 überhaupt sachgerecht ist (vgl. VGH BW, Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 S 1314/20 - juris Rn. 28 m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 19. Mai 2020 - 13 B 557/20.NE - juris Rn. 66 f. m.w.N.). Jedenfalls steht mit § 28a IfSG nunmehr eine rechtliche Grundlage speziell für Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Ausbreitung der COVID-19-Krankheit zur Verfügung, die - wie der (nicht abschließende) Maßnahmenkatalog in Abs. 1 zeigt - gerade auch Personenkreise adressieren, welche selbst nicht Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider sind (Beschluss des Senats vom 8. Januar 2021, a.a.O. Rn. 21).
Die in § 7 Abs. 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV angeordnete Untersagung der Öffnung von Ladengeschäften jeder Art stellt eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dar.
Nach § 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 IfSG können notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag insbesondere die Schließung oder Beschränkung von Betrieben, Gewerben, Einzel- oder Großhandel sein. Die Entscheidungen über derartige Schutzmaßnahmen sind gemäß § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems auszurichten.
Gemäß § 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG sollen die Schutzmaßnahmen unter Berücksichtigung des jeweiligen Infektionsgeschehens regional bezogen auf die Ebene der Landkreise, Bezirke oder kreisfreien Städte an den Schwellenwerten nach Maßgabe der Sätze 4 bis 12 ausgerichtet werden, soweit Infektionsgeschehen innerhalb eines Landes nicht regional übergreifend oder gleichgelagert sind. Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen ist nach § 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen. Bei einer Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind nach § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. Bei Überschreitung eines Schwellenwertes von über 35 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind gemäß § 28a Abs. 3 Satz 6 IfSG breit angelegte Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine schnelle Abschwächung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. Bei einer bundesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind nach § 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. Bei einer landesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind gemäß § 28a Abs. 3 Satz 10 IfSG landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. Nach Unterschreitung eines in den Sätzen 5 und 6 genannten Schwellenwertes können gemäß § 28a Abs. 3 Satz 11 IfSG die in Bezug auf den jeweiligen Schwellenwert genannten Schutzmaßnahmen aufrechterhalten werden, soweit und solange dies zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erforderlich ist.
Diese Vorgaben hat der Verordnungsgeber hinreichend beachtet.
Der Verordnungsgeber durfte bei seiner Entscheidung davon ausgehen, dass die Corona-Pandemie gegenwärtig eine ernstzunehmende Gefahrensituation begründet, die staatliches Einschreiten nicht nur rechtfertigt, sondern zur Vermeidung eines exponentiellen Wachstums der Infektionen mit unmittelbaren, nicht absehbaren Folgen für Gesundheit, Leib und Leben der Bevölkerung mit Blick auf die diesbezüglich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Schutzpflicht des Staates gebietet (vgl. hierzu etwa BVerfG, Beschluss vom 10. April 2020 - 1 BvQ 31/20 - juris Rn. 15 m.w.N.) Mit Beschluss vom 25. März 2020 hat der Bundestag gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG eine epidemische Lage von nationaler Tragweite aufgrund der Ausbreitung des neuen Coronavirus SARS-CoV-2 festgestellt (vgl. BT-Plenarprotokoll 19/154, S. 19169 C). Mit Beschluss vom 18. November 2020 hat der Bundestag das Fortbestehen der epidemischen Lage von nationaler Tragweite festgestellt (vgl. BT-Plenarprotokoll 19/191, S. 24100 D und 24109 C).
Der Schwellenwert von 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen war im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der aktuellen Fassung der 9. SARS-CoV-2-EindV im Hoheitsgebiet des Antragsgegners mit einer Inzidenz von 85 überschritten (S. 4 des Täglichen Lageberichts des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 vom 25. Februar 2021, abrufbar unter https://www.ka-news.de/storage/med/news/20/9983_RKI_Bericht_25.02.pdf, abgerufen am 2. März 2021), was den Verordnungsgeber nach § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG zur Ergreifung umfassender Schutzmaßnahmen auffordert, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. Deutschlandweit betrachtet lag die Inzidenz der letzten sieben Tage bei 62 Fällen pro 100.000 Einwohner, wobei in nur einem Bundesland der Schwellenwert von 50 Fällen pro 100.000 Einwohnern unterschritten wurde (vgl. S. 4 des Täglichen Lageberichts des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 vom 25. Februar 2021, a.a.O.).
Die mit der 9. SARS-CoV-2-EindV in der Fassung der 5. Änderungsverordnung vom 25. Februar 2021 ergriffenen Maßnahmen zielen auf die Verhinderung der (weiteren) Verbreitung der COVID-19-Krankheit und sind insbesondere - wie in § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG vorgesehen - am Schutz von Leben und Gesundheit und der Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems ausgerichtet. Ausweislich der Präambel zur 9. SARS-CoV-2-EindV in der aktuellen Fassung legt der Verordnungsgeber den beschlossenen Maßnahmen zugrunde, dass die Zahl der Infektionen mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 trotz der - bereits ergriffenen - Eindämmungsmaßnahmen mit Beginn der Herbst- und Wintermonate in ganz Europa und nahezu allen Regionen Deutschlands mit exponentieller Dynamik angestiegen sei. Dies habe dazu geführt, dass bereits in zahlreichen Gesundheitsämtern eine vollständige Kontaktnachverfolgung nicht mehr habe gewährleistet werden können, was wiederum zu einer beschleunigten Ausbreitung des Virus beitrage. Hinzugetreten sei die Verbreitung der Mutation des Coronavirus B.1.1.7, die nach ersten Erkenntnissen eine nochmals erhöhte Ansteckungsfähigkeit besitze. In dieser Jahreszeit breiteten sich Atemwegserkrankungen leichter aus, wodurch die Eindämmung des Coronavirus SARS-CoV-2 weiter erschwert werde. Mit der hinzutretenden Gefahr einer weiteren Verbreitung der Mutation B.1.1.7 bestehe ein erhebliches Risiko, dass die Zahl der Neuinfektionen erneut exponentiell ansteige. Nach den Statistiken des Robert Koch-Institutes seien die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75 v. H. der Fälle unklar. Zur Vermeidung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage sei es deshalb weiterhin erforderlich, mit einer befristeten erheblichen Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100 000 Einwohner in einer Woche zu senken. Dieser Wert gelte wie in § 28a Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes als Orientierungsmarke für die infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen. Ohne solche Beschränkungen würde das weitere Wachstum der Infektionszahlen unweigerlich binnen weniger Wochen zu einer Überforderung des Gesundheitssystems führen. In Sachsen-Anhalt habe die Zahl der Neuinfektionen zuletzt zumindest in den meisten Regionen des Landes gesenkt werden können, befinde sich aber auf einem weiterhin hohen Niveau und liege derzeit hinsichtlich der Sieben-Tage-Inzidenz über dem bundesweiten Durchschnitt. Zurzeit reichten die im Frühjahr aufgebauten Strukturen der stationären Krankenversorgung einschließlich der intensivmedizinischen Versorgung gerade noch aus; dies könne sich bei steigenden bzw. stagnierenden hohen Zahlen von Neuinfektionen sehr schnell ändern. Mit den Impfungen sei bundesweit Ende Dezember begonnen worden; diese könnten aber aktuell noch nicht zur Entlastung der Lage beitragen, zumal die Impfstofflieferungen auch in den kommenden Monaten noch knapp seien. Vor diesem Hintergrund gehe auch Sachsen-Anhalt den vom Bund und allen anderen Ländern am 10. Februar 2021 beschlossenen Weg mit. Bürgerinnen und Bürger würden dringlich aufgefordert, die Kontakte zu anderen Menschen außerhalb der Angehörigen des eigenen Hausstands auf ein absolut nötiges Minimum zu reduzieren.
Mit dem Ziel der Senkung der Zahl der Neuinfektionen auf die Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche greift der Verordnungsgeber die vom Gesetzgeber der Regelung in § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG zugrunde gelegte Annahme auf, wonach eine individuelle Kontaktnachverfolgung ab einer Überschreitung dieses Schwellenwertes nicht mehr leistbar ist und es deswegen massiver Einschränkungen des öffentlichen Lebens bedarf, um ein dynamisches Infektionsgeschehen einzudämmen (vgl. die Ausführungen in der Gesetzesbegründung, BT-Drs. 19/23944, S. 34).
Die Einschätzung des Verordnungsgebers zur grundsätzlichen Notwendigkeit umfassender Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der COVID-19-Krankheit wird gestützt durch die - bereits dargestellte - Risikobewertung des RKI vom 12. Februar 2021 (a.a.O.). Aktuell hänge die Belastung des Gesundheitssystems maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den hauptsächlich betroffenen Bevölkerungsgruppen, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen (z.B. Isolierung, Quarantäne, physische Distanzierung) ab. Sie sei aktuell in weiten Teilen Deutschlands nach wie vor sehr angespannt und könne sehr schnell wieder zunehmen, so dass das öffentliche Gesundheitswesen, aber auch die Einrichtungen für die ambulante und stationäre medizinische Versorgung örtlich überlastet würden. Aktuell könne oft kein Infektionsumfeld ermittelt werden. Man müsse von einer anhaltenden Zirkulation in der Bevölkerung (Community Transmission) ausgehen, wobei die Dynamik der Verbreitung einiger mittlerweile auch in Deutschland nachgewiesener neuer Varianten von SARS-CoV-2 (B.1.1.7, B.1.351 und B.1.1.28) als besorgniserregend eingeschätzt werde. Diese besorgniserregenden Varianten (VOC) seien inzwischen auch in Deutschland nachgewiesen worden. Es sei noch unklar, wie sich deren Zirkulation auf die Situation in Deutschland auswirken werde. Aufgrund der vorliegenden Daten hinsichtlich einer erhöhten Übertragbarkeit der Varianten bestehe grundsätzlich die Möglichkeit einer Verschlimmerung der Lage. Ob und in welchem Maße die neuen Varianten die Wirksamkeit der verfügbaren Impfstoffe beeinträchtigten, sei derzeit noch nicht sicher abzuschätzen. COVID-19-bedingte Ausbrüche beträfen insbesondere Alten- und Pflegeheime, Krankenhäuser, aber auch private Haushalte, das berufliche Umfeld und andere Lebensbereiche. Neben der Fallfindung und der Kontaktpersonennachverfolgung müsse der Schutz der Risikogruppen, den das RKI seit Beginn der Pandemie betont habe, konsequent umgesetzt werden. Dieses betreffe insbesondere den Schutz der Bewohnerinnen und Bewohner von Alten- und Pflegeheimen. Nur wenn die Zahl der neu Infizierten insgesamt deutlich sinke, könnten auch Risikogruppen zuverlässig geschützt werden. Um Infektionen im privaten, beruflichen und öffentlichen Bereich zu verhindern, könnten jeder Einzelne und jede Einrichtung beitragen. Es sei von entscheidender Bedeutung, die Zahl der Erkrankten so gering wie möglich zu halten und Ausbrüche zu verhindern. Dadurch könnten Belastungsspitzen im Gesundheitswesen vermieden und mehr Zeit für die Produktion von Impfstoffen, Durchführung von Impfungen sowie Entwicklung von antiviralen Medikamenten gewonnen werden.
Der Beschluss der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder bei der Videoschaltkonferenz vom 10. Februar 2021, nach dem „aus heutiger Perspektive, insbesondere vor dem Hintergrund der Unsicherheit der Verbreitung von Virusmutanten [...] der nächste Öffnungsschritt bei einer stabilen 7-Tage-Inzidenz von höchstens 35 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohnerinnen und Einwohner durch die Länder erfolgen“ könne (https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/videoschaltkonferenz-der-bundeskanzlerin-mit-den-regierungschefinnen-und-regierungschefs-der-laender-am-10-februar-2021-1852824, abgerufen am 3. März 2021), steht der Vereinbarkeit des § 7 Abs. 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV mit den §§ 28, 28a IfSG nicht entgegen. Aus dem Beschluss ergibt sich nicht, dass der Verordnungsgeber das Ziel, die 7-Tage-Inzidenz (dauerhaft) auf weniger als 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner zu senken, aufgegeben hat und sich in der aktuell geltenden Fassung der 9. SARS-CoV-2-EindV (ausschließlich) an einer 7-Tage-Inzidenz von 35 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner orientiert. Die Präambel der 9. SARS-CoV-2-EindV, in der als Ziel formuliert ist, die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken, wurde im Zuge der nach dem Beschluss vom 10. Februar 2021 erfolgten Änderungen der 9. SARS-CoV-2-EindV vom 12. und 25. Februar 2021 nicht geändert. Weder in der Verordnung selbst noch in der Begründung findet sich im Hinblick auf Maßnahmen nach § 7 der 9. SARS-CoV-2-EindV eine Verknüpfung zum 7-Tage-Inzidenzwert von 35 pro 100.000 Einwohner. Darüber hinaus erfolgten mit der Öffnung von Blumenläden, Gärtnereien, Garten- und Baumärkten zum 1. März 2021 durch die Fünfte Änderung der 9. SARS-CoV-2-EindV (§ 7 Abs. 2) weitere Öffnungsschritte, obwohl die 7-Tage-Inzidenz im Zeitpunkt der Beschlussfassung am 25. Februar 2021 nicht unter 35, sondern bei 85 pro 100.000 Einwohner lag. Abgesehen davon, dass breit angelegte Schutzmaßnahmen gemäß § 28a Abs. 3 Satz 6 IfSG bereits bei einer 7-Tage-Inzidenz von 35 pro 100.000 Einwohner zu ergreifen sind, ergibt sich aus § 28a IfSG nicht, dass bereits bei Unterschreitung einer 7-Tage-Inzidenz von 50 pro 100.000 Einwohner Öffnungsschritte in Form der Aufhebung von Schutzmaßnahmen geboten sind. Vielmehr regelt § 28a Abs. 3 Satz 11 IfSG, dass nach Unterschreitung eines in den Sätzen 5 und 6 genannten Schwellenwertes die in Bezug auf den jeweiligen Schwellenwert genannten Schutzmaßnahmen aufrechterhalten werden können, soweit und solange dies zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erforderlich ist. Vor diesem Hintergrund ist es jedenfalls nachvollziehbar, wenn der Verordnungsgeber vor der Aufhebung von Schutzmaßnahmen eine deutliche Unterschreitung des für die Einführung der Maßnahmen maßgeblichen Schwellenwerts über einen längeren Zeitraum abwartet. Das gilt insbesondere deshalb, weil sich die Gefahr einer Destabilisierung durch die Verbreitung von Virusmutanten verstärkt hat. Darauf haben auch die Bundeskanzlerin und die Regierungschefinnen und Regierungschefs in ihrem Beschluss vom 10. Februar 2021 hingewiesen. Es mag zwar unzulässig sein, sich bei der Aufhebung von Schutzmaßnahmen allein an einem Inzidenzwert von 35 zu orientieren (vgl. hierzu NdsOVG, Beschluss vom 15. Februar 2021 - 13 MN 44/21 - juris Rn. 28). Aber selbst eine (dann) zu weitgehende Zielsetzung in der Begründung der Verordnung dürfte nicht deren Rechtswidrigkeit begründen, solange die für die Ergreifung der Maßnahmen maßgebliche Inzidenz von mehr als 50 pro 100.000 Einwohner überschritten bleibt. Das ist in Sachsen-Anhalt und bundesweit weiterhin der Fall.
c) Die mit der von den Antragstellerinnen angegriffenen Regelung verbundenen Eingriffe in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit und durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumsgarantie sind nach summarischer Prüfung geeignet und erforderlich, um das legitime Ziel der Vermeidung von neuen Infektionsketten und damit verbunden der Eindämmung einer weiteren Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 zum Schutz von Leben und Gesundheit zu erreichen (aa). Es kann allerdings im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend beurteilt werden, ob die Regelungen deshalb in unverhältnismäßiger Weise in die Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG) und die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) eingreifen, weil für die Untersagungen und Schließungen im Infektionsschutzgesetz keine Ausgleichs- und Entschädigungsleistungen bestimmt sind (bb).
aa) Hat der Verordnungsgeber - wie hier in einer nach wie vor durch zahlreiche Unsicherheiten geprägten epidemischen Lage - eine komplexe Gefährdungslage zu beurteilen, kommt ihm bei der Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele und der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung der Ziele für geeignet, erforderlich und angemessen halten darf, in dem nunmehr durch den (Bundes-)Gesetzgeber in § 28a IfSG vorgegebenen rechtlichen Rahmen ein weiter - gerichtlich nur begrenzt überprüfbarer - Einschätzungs- und Prognosespielraum zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 - juris Rn. 66; siehe auch Beschluss vom 13. Mai 2020 - 1 BvR 1021/20 - juris Rn. 10). Die gerichtliche Prüfung beschränkt sich aufgrund dieses Beurteilungs- und Einschätzungsvorranges auf offensichtliche Verstöße. Das eingesetzte Mittel ist verfassungsrechtlich nur dann zu beanstanden, wenn es objektiv untauglich oder schlechthin ungeeignet wäre. Es ist somit vornehmlich Sache des Normgebers, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebietes zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 29. September 2010 - 1 BvR 1789/10 - juris Rn. 18). Dazu gehört es auch, die in der öffentlichen Diskussion gerade zur Corona-Pandemie vertretenen - teils kontroversen - Auffassungen im Rahmen des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums zu gewichten und eine Entscheidung zu treffen. Der Normgeber darf insbesondere nicht erst dann tätig werden, wenn die für eine beabsichtigte Regelung in der Wissenschaft übereinstimmend als gesichert bewertet wird (BayVerfGH, Entscheidung vom 29. Januar 2021 - Vf. 96-VII-20 - juris Rn. 46).
In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Infektionsschutzrecht der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen ist, nach dem an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012, a.a.O. Rn. 32). Dies rechtfertigt die Überlegung, dass die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit im Falle eines besonders schweren Schadens entsprechend zurückgenommen werden können. Dies gilt im vorliegenden Fall, weil die durch das Virus hervorgerufene Infektion in vielen Fällen eine schwere Lungenentzündung auslösen kann, die in nicht wenigen Fällen auch bei intensivmedizinischer Betreuung zum Tod führt (vgl. OVG MV, Beschluss vom 9. April 2020 - 2 KM 293/20 OVG - juris Rn. 35 f.; siehe hierzu auch Epidemiologischer Steckbrief des Robert-Koch-Instituts zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand: 25. Februar 2021, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html, abgerufen am 4. März 2021).
(1) Dies zugrunde gelegt erscheint die Regelung zur Untersagung der Öffnung von Ladengeschäften als geeignetes Mittel, um das bereits dargestellte - legitime - Ziel des Verordnungsgebers zu erreichen, zum Schutz von Leben und Gesundheit der Bevölkerung und zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems die Entstehung neuer Infektionsketten und damit verbunden die weitere Verbreitung der COVID-19-Krankheit zu verhindern.
Die Maßnahme leistet einen Beitrag zu der vom Verordnungsgeber bezweckten befristeten erheblichen Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt. Dass Kontaktreduzierungen grundsätzlich geeignet sind, einem Anstieg der Zahl der Neuinfektionen entgegenzuwirken und diese somit wieder auf die vom Verordnungsgeber - ebenso wie vom (Bundes-)Gesetzgeber - als nachverfolgbar angesehene Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken, liegt in Anbetracht der Wege, auf denen das Coronavirus SARS-CoV-2 übertragen wird, auf der Hand. Es steht außer Zweifel, dass es in Ladengeschäften zu einem Zusammentreffen von Personen kommt, die sich ansonsten nicht begegnen. Auf die Frage, ob und in welchem Umfang speziell die Schließung der Filialen der Antragstellerinnen zur Vermeidung weiterer Infektionen beiträgt, kommt es bei der Prüfung, ob die abstrakt-e Regelung des § 7 Abs. 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV zur Förderung des mit der Vorschrift verfolgten Ziels geeignet ist, nicht an.
Auch der Hinweis der Antragstellerinnen auf fachwissenschaftliche Stimmen, etwa der Stanford University, die den epidemischen Nutzen der Schließung von Einzelhandelsverkaufsstellen bezweifeln, stellt die grundsätzliche Eignung der Maßnahme nicht in Frage. Wie ausgeführt, setzt deren Zulässigkeit nicht voraus, dass die für eine Regelung in der Wissenschaft übereinstimmend als gesichert bewertet wird.
(2) Die Untersagung der Öffnung von Ladengeschäften dürfte auch erforderlich sein, um das verfolgte Ziel zu erreichen. Die Annahme der Antragstellerinnen, Ladengeschäfte mit Mischsortimenten, die nicht nach Maßgabe der Regelungen des § 7 Abs. 2 und 3 der 9. SARS-CoV-2-EindV von der Untersagung ausgenommen sind, leisteten keinen Beitrag zur Verbreitung des Coronavirus, dürfte in dieser Pauschalität schon nicht zutreffen. Nach den Statistiken des Robert-Koch-Instituts sind die Ansteckungsumstände im Bundesdurchschnitt in mehr als 75 % der Fälle zwischenzeitlich unklar (vgl. Präambel der aktuellen SARS-CoV-2-EindV). Aktuell kann oft kein Infektionsumfeld ermittelt werden (vgl. aktuelle Risikobewertung des RKI, a.a.O.). Damit ist es nicht ausgeschlossen, dass es auch bei Kontakten in Ladengeschäften mit Mischsortimenten zu Virusübertragungen kommt. Die fehlende konkrete Bestimmbarkeit der Infektionsquelle rechtfertigt ausgehend davon, dass Zusammenkünfte in geschlossenen Räumen mit einer Anzahl regelmäßig ansonsten nicht zusammentreffender Personen und längerer Verweildauer ein signifikant erhöhtes Infektionsrisiko mit sich bringen (vgl. HessVGH, Beschluss vom 16. Dezember 2020 - 8 B 3000/20.N - juris Rn. 33), den Rückschluss, dass auch Ladengeschäfte mit Mischsortimenten zum Infektionsumfeld zählen. Dem kann auch nicht entgegenhalten werden, dass das geringe Kundenaufkommen speziell bei den Betrieben der Antragstellerinnen das Infektionsgeschehen unberührt lasse, was sich auch an den sehr geringen Infektionszahlen ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern zeige.
Im Übrigen dient die Schließung von Ladengeschäften - auch mit Mischsortimenten - dem Zweck, das Infektionsgeschehen durch Verminderung der persönlichen Kontakte effektiv zu begrenzen. Ziel ist es, durch Reduzierung der Kontakte in der Bevölkerung insgesamt das Infektionsgeschehen aufzuhalten und die Zahl der Neuinfektionen wieder in die nachverfolgbare Größenordnung von unter 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in einer Woche zu senken. Dies erfordert nach nachvollziehbarer Einschätzung des Verordnungsgebers großflächige Maßnahmen, da ohne weitere Einschränkungen zu erwarten ist, dass sich das SARS-CoV-2-Virus bzw. seine Mutationen stärker ausbreitet. Die Schließung von Ladengeschäften wirkt auf die Bewegungsströme der Kunden ein. Sie sorgt dafür, dass die mit dem Aufenthalt in Geschäften in Zusammenhang stehenden Sozialkontakte (Zuwegung, Aufenthalt) reduziert werden und dient damit auch der Sicherstellung der Nachverfolgbarkeit von Infektionsketten.
Der Senat geht nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage weiterhin davon aus, dass mildere Maßnahmen nicht in mindestens gleichem Maße geeignet wären, die Ausbreitung der Pandemie zu vermindern.
Die von den Antragstellerinnen angesprochene Möglichkeit, die Zahl der Personen zu begrenzen, die sich auf einem bestimmten Anteil der Verkaufsfläche aufhalten dürfen, würde die Kontaktmöglichkeiten zwar mindern, wäre aber nicht in gleicher Weise effektiv wie Betriebsschließungen. Aus der Erwägung, dass es bei der Erforschung der Übertragungswege gebe und sich durch die Beauftragung wissenschaftlicher Studien zur Erforschung des Infektionsgeschehens weitere Erkenntnisse gewinnen ließen (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 15. Februar 2021 - 13 MN 44/21 - juris Rn. 41), lässt sich eine mangelnde Erforderlichkeit der aktuell breitflächigen Schutzmaßnahmen nicht ohne weiteres ableiten. Es wird jedenfalls einen nicht unbeträchtlichen Zeitraum in Anspruch nehmen, bis die Ergebnisse solcher Studien vorliegen und umgesetzt werden können. Etwaige Versäumnisse in der Vergangenheit zwingen den Verordnungsgeber nicht dazu, auf aktuell gebotene Schutzmaßnahmen zu verzichten. Entsprechendes gilt für Maßnahmen zum Schutz vulnerabler Gruppen und die Versorgung mit Selbsttests (vgl. NdsOVG, a.a.O. Rn. 42). Auch insoweit kommt nicht darauf an, ob in der Vergangenheit alle Möglichkeiten ausgeschöpft wurden. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass mit einer Forcierung von Maßnahmen in diesem Bereich in kürzester Zeit ein Durchbruch bei der Pandemiebekämpfung gelingen könnte, der ein Absehen von breitflächigen Maßnahmen wie der Schließung von Ladengeschäften bereits jetzt schon zwingend gebieten könnte. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Bundeskanzlerin und die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder bei der Videokonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 3. März 2021 (https://www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/1872054/66dba48b5b63d8817615d11edaaed849/2021-03-03-mpk-data.pdf?download=1, abgerufen am 4. März 2021) - gerade unter Berücksichtigung der (prognostizierten) Veränderung des Pandemiegeschehens durch die zunehmende Menge an Impfstoff und die Verfügbarkeit von Schnell- und Selbsttestes in sehr großen Mengen - diverse Öffnungsmaßnahmen beschlossen haben, die auch den Einzelhandel betreffen.
bb) Es spricht viel dafür, dass die von den Antragstellerinnen angegriffenen Regelungen bei derzeitiger Betrachtung auch verhältnismäßig im engeren Sinne sind.
(1) Die gegenwärtige Pandemielage berechtigt den Antragsgegner weiterhin dazu, im Verordnungswege Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie zu ergreifen, die mit Grundrechtseingriffen verbunden sind.
Nach § 28a Abs. 6 Satz 1 IfSG können Schutzmaßnahmen - wie hier mit der 9. SARS-CoV-2-EindV - auch kumulativ angeordnet werden, soweit und solange es für eine wirksame Verhinderung der Verbreitung der COVID-19-Krankheit erforderlich ist. Der Verordnungsgeber ist aber durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtet, fortlaufend und differenziert zu prüfen, ob konkrete Grundrechtseingriffe auch weiterhin zumutbar sind (zu dessen Beobachtungs- und Überprüfungspflicht: vgl. u.a. Beschluss des Senats vom 11. Juni 2020 - 3 R 102/20 - juris m.w.N.). Hierbei hat er in den Blick zu nehmen, ob das Gesamtkonzept von Beschränkungen und Lockerungen in sich stimmig und tragbar ist (vgl. VGH BW, Beschluss vom 15. Oktober 2020, a.a.O. Rn. 44 m.w.N.). In diesem Zusammenhang kommt neben der Entwicklung des Pandemiegeschehens dem Gesamtkonzept bzw. Maßnahmenbündel, mit dem der Verordnungsgeber dem Infektionsgeschehen begegnet, eine maßgebliche Bedeutung zu. Die im Streit stehende Schutzmaßnahme muss sich schlüssig in dieses vom Verordnungsgeber in Wahrnehmung seines Beurteilungs- und Prognosespielraums aufgestellte Gesamtkonzept einfügen (vgl. Beschluss des Senates vom 3. September 2020 - 3 R 156/20 - juris Rn. 27; Beschluss des Senates vom 27. November 2020 - 3 R 226/20 -). Dies ist im Hinblick auf die Schließung von Ladengeschäften gegenwärtig der Fall.
Zur Pandemiebekämpfung hat der Verordnungsgeber in der Vergangenheit umfassende Beschränkungen vorgenommen und sich aufgrund der exponentiellen Dynamik des Infektionsgeschehens im Oktober/November 2020 zunächst dafür entschieden, die unter strengen Hygienevorschriften in der Vergangenheit wiedereröffneten Kultur-, Freizeit-, Spiel- und Vergnügungseinrichtungen und den Tourismusbereich erneut zu beschränken, um freizeitorientierte Bewegungsströme der Bevölkerung zu regulieren bzw. im Wesentlichen zu stoppen und so das mit Sozialkontakten in diesen Bereichen verbundene Infektionsrisiko deutlich zu reduzieren (8. SARS-CoV-2-EindV). Angesichts des sich gleichwohl fortgesetzt exponentiell entwickelnden Infektionsgeschehens wurden mit dem Inkrafttreten der 9. SARS-CoV-EindV vom 16. Dezember 2020 weitere Maßnahmen wie Schulschließungen und weitergehende Kontaktbeschränkungen im öffentlichen und privaten Raum, die Schließung von Dienstleistungsbetrieben der Körperpflege sowie von Ladengeschäften mit den in § 7 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV geregelten Ausnahmen angeordnet. Die Schließung von Ladengeschäften fügt sich nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung schlüssig in dieses Gesamtkonzept ein.
Es ist nicht ersichtlich, dass der Verordnungsgeber bei der verfassungsrechtlich gebotenen Evaluierung der in der 9. SARS-CoV-2-EindV enthaltenen Schutzmaßnahmen von nicht mehr vertretbaren Tatsachen oder Annahmen ausgegangen ist und die Grenzen der ihm zuzugestehenden Einschätzungsprärogative überschritten hat.
Dabei dürfte es rechtlich nicht zu beanstanden sein, dass der Verordnungsgeber Ladengeschäfte mit Mischsortimenten nicht und abweichend von der jetzt geltenden Regelung des § 7 Abs. 3 der 9. SARS-CoV-2-EindV von der Schließung ausgenommen hat. Der Verordnungsgeber hat bei der Entscheidung, inwieweit er sein Regelungssystem ausdifferenziert, ist einen weiten Einschätzungsspielraum. Besonders bei Massenerscheinungen dürften auch generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen getroffen werden. Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen, die sich im Zusammenhang mit Differenzierungen ergeben, müssen in Kauf genommen werden, solange sich für das insgesamt gefundene Regelungsergebnis ein plausibler, sachlich vertretbarer Grund anführen lässt. Hierdurch wird die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Regelungen der 9. SARS-CoV-2-EindV nicht in Frage gestellt (vgl. Beschluss des Senats vom 11. Dezember 2020 - 3 R 261/20 - juris Rn. 36).
Mit der Regelung des § 7 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV hat der Verordnungsgeber bestimmte Ladengeschäfte von der Schließungsanordnung ausgenommen, weil sie - wie in der Begründung zur 9. SARS-CoV-2-EindV ausgeführt ist - einen wichtigen Versorgungsauftrag erfüllen. Diese Erwägung ist sachgerecht und rechtfertigt auch die von den Antragstellerinnen angesprochene Öffnung der Babyfachmärkte. An den Begriff der „Waren des täglichen Bedarfs“, zu denen die Antragstellerinnen auch die Artikel ihres Mischsortiments zählen, knüpft der Verordnungsgeber gerade nicht an. Das Fehlen eines sachlichen Grundes für die Ausgestaltung der Ausnahmeregelung lässt sich auch nicht damit begründen, dass es - wie die Antragstellerinnen meinen - nicht erklärlich sei, inwieweit Jagdbedarf oder Vinotheken zur Grundversorgung beitrügen. Eine Ausnahme speziell für Jagdgeschäfte oder Vinotheken ist in § 7 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV nicht geregelt. Es ist auch nicht ersichtlich, von welchem Tatbestandsmerkmal der Regelung Jagdgeschäfte erfasst sein sollten. Sollten Vinotheken einer der in § 7 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindV aufgrund allgemeinerer Merkmale beschriebenen Einrichtungen zuzurechnen sein (etwa den Getränkemärkten), ist dies der kaum vermeidbaren und - wie ausgeführt - grundsätzlich zulässigen Pauschalierung und Typisierung geschuldet.
Die Öffnung bestimmter Arten von Ladengeschäften beruht also nicht auf der Erwägung, dass von diesen Geschäften ein geringeres Infektionsrisiko ausgeht als von denjenigen, die von der allgemeinen Untersagungsregelung des § 7 Abs. 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV erfasst sind. Deshalb kommt es auch nicht darauf an, ob - wie die Antragstellerinnen meinen - von Ladengeschäften mit Mischsortimenten, die nicht überwiegend nach § 7 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2 zugelassene Sortimentsteile aufweisen, aufgrund ihrer geringeren Kundenfrequenz und des Kundenverhaltens weniger soziale Kontakte ausgehen als von anderen Ladengeschäften, die gemäß § 7 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2 von der Schließung ausgenommen sind.
(2) Ob eine andere Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen - wie die Antragstellerinnen meinen - deshalb geboten ist, weil es an gesetzlichen Entschädigungsregelungen zur Abmilderung der schwerwiegenden Grundrechtseingriffe fehlt, bedarf einer eingehenden Prüfung komplexer und schwieriger Rechtsfragen, die im vorliegenden Eilverfahren nicht abschließend erfolgen kann und daher einer eingehenden Befassung in einem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muss (so bereits Beschluss des Senats vom 8. Januar 2021, a.a.O. Rn. 33).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist dem Gesetzgeber grundsätzlich nicht verwehrt, eigentumsbeschränkende Maßnahmen, die er im öffentlichen Interesse für geboten hält, auch in Härtefällen durchzusetzen, wenn er durch kompensatorische Vorkehrungen unverhältnismäßige oder gleichheitswidrige Belastungen des Eigentümers vermeidet und schutzwürdigem Vertrauen angemessen Rechnung trägt. Durch einen solchen Ausgleich kann in bestimmten Fallgruppen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer sonst unverhältnismäßigen oder gleichheitswidrigen Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG herbeigeführt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11, 1 BvR 321/12, 1 BvR 1456/12 - juris Rn. 259; Beschluss vom 23. Februar 2010 - 1 BvR 2736/08 - juris Rn. 41; Beschluss vom 2. März 1999 - 1 BvL 7/91 - juris Rn. 89). Ausgleichsregelungen in diesem Sinne bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Wie der Gesetzgeber auf normativer Ebene mit der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums auch Voraussetzungen, Art und Umfang des Ausgleichs sonst unverhältnismäßiger Belastungen zu regeln hat, muss die Verwaltung bei der Aktualisierung der Eigentumsbeschränkung zugleich über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich zumindest dem Grunde nach entscheiden (BVerfG, a.a.O. Rn. 93).
Ob bei den pandemiebedingten Betriebsschließungen ein Fall vorliegt, in dem der Gesetzgeber verpflichtet ist, gesetzliche Ausgleichsregelungen zu schaffen, ist offen. Da ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmungen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, dürfte eine Pflicht zum Erlass entsprechender Regelungen nicht in der 9. SARS-CoV-2-EindV - einer Rechtsverordnung - sondern nur im IfSG in Betracht kommen, in dem die Verordnungsermächtigung sowie die gesetzlichen Grundlagen für Schutzmaßnahmen, insbesondere verschiedene Maßnahmen speziell zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) geregelt sind (vgl. § 28a IfSG). In der Rechtsprechung wurde - soweit ersichtlich - das IfSG bislang nicht aufgrund fehlender Ausgleichsregelungen zu pandemiebedingten Betriebsschließungen für verfassungswidrig gehalten. In der Literatur gibt es unterschiedliche Auffassungen, ob der Gesetzgeber verpflichtet ist, Ausgleichsregelungen zu normieren (so etwa Frenz, Zweiter Lockdown und Verfassungsrecht, COVuR 2020, 794; Shirvani, Defizitäres Infektionsschutz-Entschädigungsrecht, NVwZ 2020, 1457; ablehnend: Bergwanger, NVwZ 2020, 1804; differenzierend Schwintowski, Haftung des Staates für [rechtmäßige] hoheitliche Corona-Eingriffe, NJOZ 2020, 1473, 1477 f.). Zwar werden die von Geschäftsschließungen und den weiteren Maßnahmen betroffenen Betriebsinhaber in besonders schwerwiegender Weise in ihren Grundrechten eingeschränkt. Gleichwohl lässt sich die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht ohne weiteres auf pandemiebedingte Betriebsschließungen auf der Grundlage des IfSG übertragen. Die Fallgestaltungen, in denen das Bundesverfassungsgericht vom Erfordernis ausgleichspflichtiger Inhaltsbestimmungen ausgegangen ist, betrafen jeweils Einzelfälle. Voraussetzung ist, dass die jeweilige Maßnahme „sonst“, also ohne die Gewährung eines finanziellen Ausgleichs, als unverhältnismäßig oder gleichheitswidrig zu bewerten wäre. Die Corona-Pandemie hat es erfordert, diverse Maßnahmen zum Schutz von Leben und Gesundheit der Bevölkerung zu treffen. Angesichts des Gewichts der mit den Maßnahmen verfolgten Gemeinwohlbelange können die Maßnahmen trotz der gravierenden Auswirkungen bei den Betroffenen auch ohne Berücksichtigung staatlicher Hilfsleistungen nicht ohne weiteres als unzumutbar und unangemessen angesehen werden (vgl. hierzu Bergwanger, a.a.O. S. 1806). Die Maßnahmen haben bei einem großen Teil der Bevölkerung und einer Vielzahl von Unternehmen zu erheblichen Eingriffen in Grundrechte wie auch zu tiefgreifenden Einschnitten in deren Erwerbsmöglichkeiten geführt, die - schon angesichts des langdauernden Zeitraums und begrenzter Mittel des Staates - nicht vollständig kompensiert werden können (vgl. SächsOVG, Beschluss vom 22. Dezember 2020 - 3 B 438/20 - juris Rn. 51). Eine vergleichbare Lage, in der über Einzelfälle hinaus eine Vielzahl sofortiger grundrechtseinschränkender Maßnahmen zum Schutz schwerwiegender Gemeinwohlbelange notwendig waren, lag den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts nicht zugrunde. Zudem stand in diesen Fällen die Möglichkeit des Staates, einen finanziellen Ausgleich zu gewähren, nicht in Frage (vgl. etwa Beschluss vom 14. Juli 1981 - 1 BvL 24/78 - juris: Pflicht von Verlegern zur Ablieferung eines Pflichtexemplars; Beschluss vom 2. März 1999, a.a.O.: Beseitigungsverbot von Kulturdenkmälern; Beschluss vom 23. Februar 2010, a.a.O.: Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld; Beschluss vom 6. Dezember 2016, a.a.O.: Abschaltung von Atomkraftwerken). Eine staatliche Pflicht zur Schaffung gesetzlicher Ausgleichsregelungen lässt sich auch nicht ohne weiteres aus dem Gesichtspunkt ableiten, dass die in der 9. SARS-CoV-2-EindV geregelten Maßnahmen existenzvernichtend wirken können. Im Hinblick auf die gebotenen weitreichenden Einschnitte und die begrenzten staatlichen Mittel dürfte es eher zweifelhaft sein, ob der Staat (verfassungs-)rechtlich verpflichtet ist, durch die Maßnahmen bedingte Insolvenzen in allen Fällen durch Hilfsmaßnahmen zu verhindern.
Eine gesetzliche Ausgleichspflicht lässt sich auch nicht zwingend darauf stützen, dass Ausgleichsregelungen zum Ausgleich gleichheitswidriger Sonderopfer zu gewähren seien (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 3. März 1999, a.a.O. Rn. 90). Ob die von den Maßnahmen der 9. SARS-CoV-2-EindV betroffenen Unternehmen ein Sonderopfer zu erbringen haben, ist im Hinblick darauf, dass große Teile der Wirtschaft gleichermaßen betroffen sind, jedenfalls nicht unzweifelhaft (vgl. etwa Schmitz/Neubert, Praktische Konkordanz in der Covid-Krise, NVwZ 2020, 666, 670; Zehehlein, Infektionsbedingte Schließungsanordnungen in der COVID-19-Pandemie, NZM 2020, 390, 401; Stöß/Putzer, Entschädigung von Verdienstausfall während der Corona-Pandemie, NJW 2020, 1465, 1467).
Vor diesem Hintergrund gibt es jedenfalls plausible Gründe, die dagegen sprechen, dass der Staat verpflichtet ist, Regelungen zum finanziellen Ausgleich der durch die Maßnahmen erlittenen Beeinträchtigungen unmittelbar im Gesetz zu bestimmen.
Im Übrigen lässt sich nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht ohne weiteres feststellen, dass sich die von den Antragstellerinnen angegriffenen Maßnahmen mangels hinreichender staatlicher Unterstützungsleistungen als unverhältnismäßig erweisen. Die staatlichen Hilfsprogramme (vgl. hierzu die Aufstellung auf der Internetseite des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/C-D/coronahilfen-foerderinstrumente-infografik.pdf?__blob=publicationFile&v=6, Stand: 25. Januar 2021, abgerufen am 3. März 2021) tragen jedenfalls dazu bei, die Auswirkungen der Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit und das Eigentumsrecht der betroffenen Unternehmen abzumildern. Dass sich diese Leistungen als offensichtlich unzureichend darstellen und deshalb die Belastung für die betroffenen Unternehmen gegenüber dem verfolgten Ziel des Gesundheits- und Lebensschutz als unangemessen zu bewerten ist, liegt für den Senat nicht auf der Hand (vgl. hierzu auch SächsOVG, Beschluss vom 22. Dezember 2020, a.a.O. Rn. 51).
Eine die Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes begründende Unzumutbarkeit der getroffenen Maßnahmen dürfte auch nicht aus der Erwägung abzuleiten sein, dass die Hilfsmaßnahmen möglicherweise nicht ausreichend sind, um Existenzbedrohungen für Unternehmen abzuwenden. Wie bereits ausgeführt, dürfte der Staat angesichts der beträchtlichen Auswirkungen der Maßnahmen auf eine Vielzahl von Unternehmen und der begrenzten finanziellen Mittel nicht verpflichtet sein, durch die Maßnahmen bedingte Insolvenzen in allen Fällen zu verhindern. Ob die Antragstellerinnen hinsichtlich des Umfangs von Hilfsmaßnahmen im Vergleich zu anderen Unternehmen - etwa im Hinblick auf die von ihnen beanstandeten Konzernklauseln und Umsatzschwellen - in gleichheitswidriger Weise benachteiligt sind, kann dahinstehen. Denn ein etwaiger Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz ergäbe sich in diesem Fall nicht aus den von den Antragstellerinnen angegriffenen Regelungen der 9. SARS-CoV-2-EindV, sondern aus Regelungen oder Entscheidungen des Bundes. Ansprüche auf Gleichbehandlung wären deshalb gegenüber dem Bund geltend zu machen (vgl. bereits Beschluss des Senats vom 8. Januar 2021, a.a.O. Rn. 40).
d) § 7 Abs. 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV verstößt nach summarischer Prüfung nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG, weil es - wie die Antragstellerinnen meinen - nicht plausibel sei, dass Ladengeschäfte mit Mischsortimenten der bei ihnen vorliegenden Art für den Publikumsverkehr generell zu schließen seien, während gleichzeitig großflächige Verbrauchermärkte geöffnet seien und Artikel jenseits der elementaren Grundversorgung anbieten könnten.
Es trifft zwar zu, dass es Ladengeschäften mit einem Mischsortiment, bei denen der zugelassene Sortimentsteil überwiegt, gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV gestattet ist, alle Sortimentsteile zu vertreiben, die sie gewöhnlich verkaufen. Die an das Überwiegen zugelassener Sortimentsteile anknüpfende Differenzierung ist aber nicht unschlüssig. Die Privilegierung der Ladengeschäfte, die ausschließlich oder überwiegend nach § 7 Abs. 2 der 9. SARS-CoV-2-EindVO zugelassene Sortimentsteile vertreiben, beruht - wie ausgeführt - auf der Erwägung, dass es sich um Waren handelt, mit denen ein wichtiger Versorgungsauftrag erfüllt wird. Der Verordnungsgeber ist ersichtlich davon ausgegangen, dass solche Ladengeschäfte in erster Linie zur Deckung des Bedarfs an zugelassenen Sortimentsteilen aufgesucht werden und weitere Sortimentsteile nur „bei Gelegenheit“ eingekauft werden, ohne einen relevanten zusätzlichen Besucherstrom auszulösen. Diese Annahme ist nachvollziehbar und überschreitet nicht den Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, der dem Verordnungsgeber zuzugestehen ist.
e) Angesichts der nicht abschließend geklärten Frage, ob das IfSG den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügt, weil es hinsichtlich der Maßnahmen nach §§ 28, 28a IfSG an Regelungen über den finanziellen Ausgleich der damit verbundenen Belastungen fehlt und ob ggf. deshalb keine hinreichende Rechtsgrundlage für die von den Antragstellerinnen angegriffene Maßnahme nach der 9. SARS-CoV-2-EindV besteht, ist von offenen Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags der Antragstellerinnen auszugehen. Die deshalb vorzunehmende Folgenabwägung kommt zu dem Ergebnis, dass der Eilantrag der Antragstellerinnen abzulehnen ist.
Durch den weiteren Vollzug der angegriffenen Bestimmung kommt es zwar zu erheblichen Grundrechtseingriffen, die - wie die Antragstellerinnen vorgetragen haben - für ihre Betriebe existenzbedrohend sein könnten.
Würde hingegen der Vollzug der streitgegenständlichen Regelungen ausgesetzt, wäre angesichts der derzeit feststellbaren Infektionsdynamik mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit (deutlich) vermehrten Infektionsfällen zu rechnen, die auch nach der aktuellen Risikobewertung des RKI vom 26. Februar 2021 (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, abgerufen am 4. März 2021) zwingend - so weit wie möglich - zu verhindern sind, um die weitere Ausbreitung des Virus zu verzögern und damit Zeit für die Bereithaltung notwendiger Behandlungskapazitäten sowie für die Durchführung und Entwicklung von Schutzmaßnahmen und Behandlungsmöglichkeiten zu gewinnen. Das Konzept des Antragsgegners zur Eindämmung des Virus würde mit der Außervollzugsetzung der Regelung zu Ladengeschäften (§ 7 Abs. 1 der 9. SARS-CoV-2-EindV) in Frage gestellt, weil die auf das Fehlen von Ausgleichsregelungen im IfSG gestützte Außervollzugsetzung von Regelungen der 9. SARS-CoV-2-EindV mit den gleichen Erwägungen für andere Maßnahmen dieser Verordnung beansprucht werden könnte (vgl. Beschluss des Senats vom 8. Januar 2021, a.a.O. Rn. 43).
Bei einer Abwägung zeitlich befristeter (und vom Verordnungsgeber fortlaufend auf ihre Verhältnismäßigkeit zu evaluierender) Eingriffe in Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG mit dem Grundrecht behandlungsbedürftiger, teilweise lebensbedrohlich erkrankender Personen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG setzt sich der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit durch (vgl. Beschluss des Senats vom 13. November 2020 - 3 R 216/20 - juris Rn. 74 m.w.N.). Hinzu kommt, dass nach dem Beschluss der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und der Regierungschefs der Länder vom 3. März 2021 (a.a.O.) eine Öffnungsperspektive für Ladengeschäfte bestehen dürfte.
2. Der Hilfsantrag, mit dem die Antragstellerinnen begehren, § 7 Abs. 3 der 9. SARS-CoV-2-EindV vorläufig außer Vollzug zu setzen, soweit die Norm ihnen die Öffnung ihrer Filialen zum Verkauf von (Misch-)Sortimenten untersagt, wenn bei den Verkaufsstellen der nicht zugelassene Teil des Sortiments überwiegt, ist unzulässig. Als Inhalt der einstweiligen Anordnung kommt nur eine vorläufige Aussetzung des Vollzugs der angefochtenen Rechtsvorschrift bis zur Entscheidung in der Hauptsache in Betracht. Eine Verpflichtung des Normgebers auf Änderung oder Schaffung einer Norm kann im Wege des Antrags nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht begehrt werden (Beschluss des Senats vom 8. Januar 2021, a.a.O. Rn. 45; NdsOVG, Beschluss vom 22. Januar 2013 - 12 MN 290/12 - juris Rn. 18; VGH BW, Beschluss vom 27. September 1999 - 1 S 2122/99 - juris Rn. 18; Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 403).
B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
C. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 39 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Dabei bemisst der Senat die sich aus dem Antrag für die Antragstellerinnen ergebende Bedeutung der Sache in Anlehnung an Nr. 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit mit jeweils 15.000,00 €. Eine Halbierung (vgl. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs) im Hinblick darauf, dass es sich um ein Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes handelt, scheidet aus, weil der Antrag faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache abzielt.
D. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§§ 28, 28a IfSG
§ 28a IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 55a Abs. 1 Nr. 9 GewO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a Abs. 1 IfSG
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 und 2, 28a Abs. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, 28a IfSG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 2 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 6 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 10 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 11 IfSG
§ 28a Abs. 6 Satz 1 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 39 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 28a Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2020, 1457
NVwZ 2020, 1804
NVwZ 2020, 666, 670
NZM 2020, 390, 401
NJW 2020, 1465, 1467
3 K 24/21
4 VR 5.14
3 R 297/20
3 R 218/20
3 R 219/20
3 R 216/20
3 R 225/20
3 R 220/20
3 R 226/20
3 R 254/20
1 S 1314/20
13 B 557/20
1 BvQ 31/20
13 MN 44/21
1 BvR 1778/01
1 BvR 1021/20
1 BvR 1789/10
2 KM 293/20
8 B 3000/20
3 R 102/20
3 R 156/20
3 R 261/20
1 BvR 2821/11
1 BvR 321/12
1 BvR 1456/12
1 BvR 2736/08
1 BvL 7/91
3 B 438/20
1 BvL 24/78
12 MN 290/12
1 S 2122/99