Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2025-03-13, Aktenzeichen 1 KN 82/23
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2025:0313.1KN82.23.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Antragsteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 230 "Burgstraße/Alter Postweg" der Antragsgegnerin, da dessen Festsetzungen seinem Bauvorhaben im Plangebiet entgegenstehen. Zwischen den Beteiligten umstritten ist insbesondere die Frage, ob angesichts der Eigenart der Örtlichkeit die Festsetzung eines urbanen Gebiets zulässig war.
Der Antragsteller ist Eigentümer des Grundstücks H. -Straße ... in der Ortslage der Antragsgegnerin, einer Gemeinde mit ca. 2.500 Einwohnern und einer Bevölkerungsdichte von ca. 620Einwohnern/km2. Die H. -Straße verläuft - ebenso wie ihre westliche Parallelstraße, der I. -Straße, - vom Ortskern der Antragsgegnerin ausgehend nach Norden. Beidseits der Straße stehen, von dieser teils durch geräumige Vorgärten getrennt, überwiegend zu Wohnzwecken genutzte Einzel- oder Doppelhäuser. Eingestreut in diese Bebauung sind auf der hier auf einer Länge von ca. 500 m überplanten Westseite der H. -Straße einige größere Gewerbegrundstücke - das Grundstück H. -Straße ... mit einem Sanitärbetrieb sowie einem Elektrikerbetrieb, das Grundstück H. -Straße..., auf dem sich bei Satzungsbeschluss und Inkraftsetzung des Plans ein Betrieb zur Installation und Wartung von Schiffsmotoren, zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung eine Lagerhalle der Gemeinde befand, und das Grundstück H. -Straße... mit einem Autohandel. Auf dem Grundstück H. -Straße ... wird ein Hundesalon betrieben, auf dem Grundstück H. -Straße... nach dem unbestrittenen Vortrag der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung eine Einrichtung zum Schutz und zur Betreuung von Kindern und Jugendlichen. Auf der gegenüberliegenden, nicht im Geltungsbereich des streitgegenständlichen Bebauungsplans gelegenen Ostseite der H. -Straße findet sich auf dem Grundstück H. -Straße eine Tierarztpraxis, auf der Höhe des Autohandels ein ambulanter Pflegedienst mit einer Einrichtung des betreuten Wohnens und auf dem Grundstück H. -Straße... ein Autohaus. Am I. -Straße dominiert noch stärker die Wohnbebauung. Das Grundstück des Antragstellers ist bis in eine Tiefe von gut 55 m mit einem Wohnhaus bebaut. Die nördlich des Grundstücks gelegenen Gebäude H. -Straße ... und ... reichen deutlich weiter in den Blockinnenbereich, während die Bebauung mit Hauptgebäuden unmittelbar südlich eine ähnliche Bautiefe erreicht wie das Gebäude des Antragstellers.
Unter dem 18. Februar 2019 stellte der Antragsteller eine Bauvoranfrage zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der Errichtung zweier Mehrfamilienhäuser mit je fünf Wohneinheiten und zweier Doppelhäuser mit je zwei Wohneinheiten. Die Bebauung sollte eine Tiefe von über 65 m erreichen.
Bereits zuvor, am 2. Juli 2018, hatte der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss für den streitgegenständlichen Bebauungsplan gefasst. Schon die ersten Planentwürfe, die der Landkreis C-Stadt dem Antragsteller zur Kenntnis gab, sahen auf dem Grundstück des Antragstellers eine rückwärtige Baugrenze auf Höhe der Rückwand des Bestandsgebäudes vor. Mit Schreiben vom 13. Februar 2020 wandte sich der Antragsteller gegenüber der Antragsgegnerin gegen diese Planung. Vom 1. Juli bis 3. August 2020 fand die frühzeitige Bürger- und Behördenbeteiligung statt, vom 7. Oktober bis einschließlich 8. November 2021 eine erste, vom 3. Januar bis einschließlich 3. Februar 2022 eine zweite öffentliche Auslegung. In diesen Verfahrensschritten nahm der Antragsteller nicht mehr Stellung. Am 25. August 2022 entschied der Rat der Antragsgegnerin über die eingegangenen Stellungnahmen und fasste den Satzungsbeschluss. Nach Ausfertigung des Plans durch den Bürgermeister am 13. Dezember 2022 machte die Antragsgegnerin den Satzungsbeschluss im Amtsblatt für den Landkreis C-Stadt und für die Stadt Emden vom 16. Dezember 2022 bekannt.
Der Bebauungsplan setzt die Grundstücke östlich der H. -Straße als urbanes Gebiet, die Grundstücke westlich (sowie einige Grundstücke östlich) des I.-Straße als Allgemeines Wohngebiet fest. Im urbanen Gebiet werden Anlagen für sportliche Zwecke, Vergnügungsstätten und Tankstellen ausgeschlossen. Ferner regelt die textliche Festsetzung 3:
3. Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen (gem. § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO)
Innerhalb des festgesetzten Urbanen Gebietes sind Einzelhandelsnutzungen mit "nicht- zentrenrelevanten" Sortimenten (entsprechend der Brookmerländer Sortimentsliste, Einzelhandelskonzept der Samtgemeinde Brookmerland) zulässig, wenn die Verkaufsstätte Bestandteil eines produzierenden / verarbeitenden Gewerbebetriebes oder Handwerksbetriebes ist und dem Verkauf von dem ansässigen Betrieb produzierten oder verarbeiteten Waren dient. Die Verkaufsstätte muss dem Gewerbebetrieb deutlich untergeordnet sein.
Die Grundflächenzahl im urbanen Gebiet beträgt 0,6, die Geschossflächenzahl bei zulässigen zwei Vollgeschossen 1,0. An beiden Straßen sind durch Baugrenzen Baufenster festgesetzt, die unter anderem der Freihaltung einer unregelmäßig geschnittenen rückwärtigen Grünzone dienen. Auf dem Grundstück des Antragstellers reicht die rückwärtige Baugrenze bis unmittelbar an die Rückwand des Bestandsgebäudes; ein Teil der geplanten Ersatzbebauung läge damit außerhalb des Baufensters. Nördlich des Grundstücks verspringt das Baufenster nach Westen und fasst das Gebäude H. -Straße ... ein.
Der Antragsteller hat am 30. Juni 2023 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Er hält den Bebauungsplan für unwirksam. Dieser sei bereits nicht erforderlich, da der Gebietscharakter der Bebauung westlich der H. -Straße keinem urbanen Gebiet entspreche und die Entwicklung eines solchen auch nicht angestrebt werde. Soziale, kulturelle und andere Einrichtungen, Beherbergungsbetriebe, Theater, Kinos oder Museen fehlten, die vorhandenen Gewerbebetriebe prägten den Gebietscharakter nicht. Die Antragsgegnerin strebe deren Entwicklung auch nicht an, sondern - so die Planbegründung - eine Sicherung der Wohnnutzung "unter Beachtung einer ortstypischen dörflichen Siedlungsstruktur". Die für ein urbanes Gebiet besonders bedeutsamen Einzelhandelsbetriebe würden weitgehend ausgeschlossen. Ein Urbanes Gebiet könne auch nicht lediglich auf einer Straßenseite entwickelt werden. Die Festsetzung zum Einzelhandelsausschluss sei widersprüchlich und nicht hinreichend bestimmt formuliert; zudem gehe die Antragsgegnerin abwägungsfehlerhaft davon aus, dass großflächiger Einzelhandel im urbanen Gebiet ohnehin nicht zulässig sei. Schließlich habe die Antragsgegnerin die mit Schreiben vom 13. Februar 2020 formulierten Einwendungen und damit die Frage der Angemessenheit der Baugrenzen nicht berücksichtigt. Es dränge sich der Eindruck einer Verhinderungsplanung auf, da die anderen Flurstücke entlang der H. -Straße eine deutlich tiefere Bebaubarkeit aufwiesen.
Der Antragsteller beantragt,
den Bebauungsplan Nr. 0230 der D. "Burgstraße/Alter Postweg" für unwirksam zu erklären,
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie verteidigt den angegriffenen Plan.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist unbegründet. Der angegriffene Bebauungsplan ist rechtmäßig. Die vom Antragsteller vorgetragenen Mängel liegen nicht vor, sonstige zur Unwirksamkeit des Plans führende Fehler sind nicht ersichtlich.
I.
Die textliche Festsetzung 3 begegnet nicht den vom Antragsteller vorgebrachten Bestimmtheitsbedenken. Dem Antragsteller ist zuzugeben, dass die gewählte Formulierung, die ohne einen Zusatz wie "nur" oder "ausschließlich" allein beschreibt, welche Einzelhandelsnutzungen im urbanen Gebiet zulässig, nicht aber, welche unzulässig sind, unglücklich ist. Ein genereller Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen ist allerdings schon der Überschrift der Festsetzung zu entnehmen; die textliche Festsetzung regelt allein eine Ausnahme zu der in der Überschrift formulierten Regel. Auch die Planbegründung lässt ohne jeden Zweifel die Absicht der Antragsgegnerin erkennen, alle Einzelhandelsnutzungen bis auf die genannten im Plangebiet auszuschließen.
II.
Die Planung ist erforderlich i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Die Erforderlichkeit für die Festsetzung eines bestimmten Baugebiets nach der Baunutzungsverordnung kann unter anderem dann fehlen, wenn das Gebiet entweder nach den tatsächlichen Verhältnissen in der Örtlichkeit, in die hineingeplant wird, und nach den im Einzelnen getroffenen Festsetzungen objektiv ungeeignet ist, seiner in der BauNVO definierten Zweckbestimmung zu dienen, oder aber wenn der Plangeber die Verwirklichung dieser Zweckbestimmung erkennbar gar nicht anstrebt (sog. Etikettenschwindel). Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist beides hier auch mit Blick auf das festgesetzte urbane Gebiet nicht der Fall.
Nach § 6a Abs. 1 BauNVO dienen urbane Gebiete dem Wohnen sowie der Unterbringung von Gewerbebetrieben und sozialen, kulturellen und anderen Einrichtungen, die die Wohnnutzung nicht wesentlich stören (Satz 1). Dabei muss die Nutzungsmischung - anders als im Mischgebiet - nicht gleichgewichtig sein (Satz 2); erforderlich ist lediglich, dass die gewerbliche Nutzung den Gebietscharakter mitprägt (Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauNVO, § 6a Rn. 14, Stand: Februar 2022). Diesen Anforderungen genügte die als urbanes Gebiet überplante Fläche bei Inkrafttreten des angegriffenen Plans. Schon die fünf im Plangebiet vorhandenen Gewerbebetriebe zusammen hatten hinreichendes städtebauliches Gewicht. Bereits zahlenmäßig sind diese neben den gut 15 Wohnhäusern durchaus nicht unbedeutend. Die Größe und Sichtbarkeit jedenfalls des Autohauses und des Sanitärbetriebs treten hinzu. Auf die zwischen den Beteiligten strittige Frage, ob zur Bestimmung des Gebietscharakters auch die - ähnlich strukturierte - Bebauung auf der gegenüberliegenden Straßenseite mit in den Blick genommen werden darf, kommt es angesichts dessen nicht an. Dahinstehen kann auch, ob der in einem urbanen Gebiet vorhandene Nutzungsmix neben Wohnen und Gewerbe auch soziale, kulturelle und andere Einrichtungen umfassen muss oder ob diese lediglich zusammen mit den Gewerbebetrieben die zweite neben dem Wohnen erforderliche Nutzungskategorie bilden (zum Meinungsbild Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauNVO, § 6a Rn. 13, Stand: Februar 2022). Denn das Kinder- und Jugendschutzhaus am Nordrand des Plangebiets stellt eine soziale Einrichtung dar. Im Übrigen bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass eine Ansiedlung auf der Grundlage des Plans unmöglich oder nicht gewollt wäre; schon das reicht aus.
Nicht zu verkennen ist zwar, dass das Plangebiet weder gegenwärtig einen im landläufigen Sinne "urbanen" Charakter aufweist, noch die in der Planbegründung dargelegten Entwicklungsabsichten des Rats der Antragsgegnerin auf eine Veränderung hin zu einem solchen Charakter abzielten oder die planerischen Festsetzungen einen solchen auch nur erlaubten. Bereits die Einwohnerzahl der Antragsgegnerin legt die Entstehung von Gebieten mit "städtischem" Gepräge nicht nahe. Dass das Plangebiet etwas abseits des vor allem unmittelbar um die Marienkirche und südöstlich von dieser zu verortenden Ortskerns mit der Mehrzahl der Einkaufsmöglichkeiten und gastronomischen Angebote gelegen ist, tritt hinzu. Die Bebauung ist, insbesondere nördlich der Straße "Kleine Lohne", aufgelockert, von teils geräumigen Gärten sowie im Wesentlichen überschaubaren Gebäudekubaturen gekennzeichnet. Der Erhalt dieses Charakters ist nicht nur erklärtes Planungsziel der Antragsgegnerin (vgl. S. 4 der Planbegründung), sondern wird auch durch die Festsetzungen des Plans sowie die diesem beigefügte, hier nicht streitgegenständliche örtliche Bauvorschrift gewährleistet. Die Grundflächenzahl von maximal 0,6 und die Geschossflächenzahl von maximal 1,0 schöpfen die in § 17 BauNVO für urbane Gebiete vorgesehenen Orientierungswerte von 0,8 bzw. 3,0 nicht annähernd aus; auch die festgesetzte offene Bauweise mit Einzel- und Doppelhäusern und die Baufenster, die auf den Erhalt rückwärtiger Freiflächen abzielen, wirken einer Verdichtung entgegen. Nr. 6 der örtlichen Bauvorschrift sieht eine gärtnerische Gestaltung der Bereiche zwischen den straßenzugewandten Baugrenzen und der Straßenbegrenzungslinie vor. Die textliche Festsetzung 3 schließt die Ansiedlung von Einzelhandel aus. Der Ausschluss von Sportanlagen und Tankstellen wird mit dem Anliegen einer möglichst großen Wohnruhe und Wohnqualität im Plangebiet begründet.
Der Senat vermag allerdings der in § 6a Abs. 1 BauNVO niedergelegten Zweckbestimmung auch im Wege der Auslegung keine Tatbestandsmerkmale zu entnehmen, die auf das Erfordernis eines "urbanen" Charakters des festgesetzten Gebiets hinausliefen. Zutreffend ist, dass der Verordnungsgeber das urbane Gebiet als Antwort auf eine Problematik geschaffen hat, die sich typischerweise in den dichtbesiedelten Stadtteilen von größeren Städten findet: die fehlende Möglichkeit der bestandsorientierten Überplanung einer Nutzungsmischung auf engem Raum, die aufgrund der geltenden Dichtevorgaben (§ 17 BauNVO), von Lärmschutzansprüchen und/oder der Anforderungen der jeweiligen Zweckbestimmung an das relative Gewicht von Wohnen einerseits und Gewerbe andererseits mit den Festsetzungsinstrumenten des Allgemeinen Wohngebiets, des Mischgebiets und des Kerngebiets nicht erreicht werden kann. In der Begründung des Regierungsentwurfs zum Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU im Städtebaurecht und zur Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt 2017 (BT-Drs. 18/10942, S. 56) ist dieses Anliegen wie folgt beschrieben:
"Mit der neuen Baugebietskategorie soll den Kommunen - zur Erleichterung des Planens und Bauens in innerstädtischen Gebieten - ein Instrument zur Verfügung gestellt werden, mit dem sie planerisch die nutzungsgemischte Stadt der kurzen Wege verwirklichen können. Sie sieht daher - auch zur Vermeidung und Reduzierung von Verkehr und zur Förderung eines lebendigen öffentlichen Raums - eine räumliche Nähe von wichtigen Funktionen wie Wohnen, Arbeiten, Versorgung, Bildung, Kultur und Erholung vor. Gleichzeitig soll in diesem Gebiet eine stärkere Verdichtung ermöglicht werden."
Ergänzend heißt es in der Einzelbegründung zur Anpassung des § 17 BauNVO (BT-Drs. 18/10942, S. 58) weiter:
"Kurze Wege erfordern eine größere bauliche Dichte; § 17 BauNVO sieht daher für urbane Gebiete ein - gegenüber den meisten anderen Baugebieten der BauNVO - erhöhtes Maß der baulichen Nutzung vor."
In der Literatur herrscht angesichts dessen Einigkeit darüber, dass der Gebietstyp insbesondere auf die Überplanung großstädtischer Innenstadtlagen zugeschnitten ist (vgl. etwa Fischer, in: Brügelmann, BauNVO, § 6a Rn. 1 f., Stand: 2018,; Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauNVO, § 6a BauNVO Rn. 18, Stand: Februar 2022; Wienhues, NordÖR 2017, 313; Mailänder, BauR 2017, 1606, 1608; Battis/Mitschang/Reidt, NVwZ 2017, 817, 823 f.; Schink, NVwZ 2017, 1641, 1642). Nicht beantwortet ist damit allerdings die Frage, inwieweit die für die Neuregelung anlassgebende städtebauliche Konstellation auch begrenzend Eingang in die Zweckbestimmung des urbanen Gebietes hat finden sollen. Mit Blick auf die (verneinte) Notwendigkeit einer innerstädtischen Lage mit einer bestimmten vorgefundenen (Misch-)Struktur, Gemengelage oder Nutzungsgeschichte für die Wahrung der Zweckbestimmung hat das Bundesverwaltungsgericht insoweit anschaulich zwischen dem Hauptanwendungsfall der Norm und einer strikten Begrenzung ihres Anwendungsbereichs differenziert (BVerwG, Beschl. v. 13.6.2023 - 4 BN 33.22 -, ZUR 2023, 612 = BRS 91 Nr. 10 = juris Rn. 17). Die Entstehungsgeschichte der Norm deutet eher auf das Fehlen einer den "urbanen" Charakter des überplanten Gebiets sichernden Zweckbestimmung hin. Bestrebungen in einem Frühstadium des Gesetzgebungsverfahrens, das Rechtsinstrument auf bebaute Gebiete zu beschränken und es Gemeinden mit einer bestimmten Mindesteinwohnerzahl und -dichte vorzubehalten (Empfehlung des Umweltausschusses des Bundesrates vom 30.1.2017, BR-Drs. 806/1/16, S. 28), sind nicht weiterverfolgt worden; sie fanden schon im Plenum des Bundesrates keine Mehrheit (vgl. die BR-Drs. 806/16(B)).
Auch die Gesetzessystematik spricht nicht für die Annahme des Bestehens ungeschriebener einschränkender Tatbestandsmerkmale zum Gebietscharakter. Zwar deuten die Gebietsbezeichnung als "urbanes" Gebiet und die Stellung des § 6a BauNVO zwischen den Rechtsgrundlagen für das Misch- und das Kerngebiet eine gewisse Zentralität an (Wienhues, NordÖR 2017, 313). Andererseits fällt auf, dass der Verordnungsgeber namentlich beim Kerngebiet mit dem Hinweis, dass es der Unterbringung der "zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, Verwaltung und Kultur" dienen solle, die gegenüber dem Mischgebiet spezifischere Zweckbestimmung klar zum Ausdruck gebracht und es damit nicht dem Normanwender überlassen hat, allein aus der Gebietsbezeichnung und der Entstehungsgeschichte im Wege der ergänzenden Auslegung den Gebietstyp herauszuarbeiten. Das spricht dagegen, im diesbezüglichen Schweigen des § 6a Abs. 1 BauNVO eine nicht beabsichtigte Regelungslücke zu sehen, die das Einfügen ungeschriebener Tatbestandsmerkmale erforderte. Die in § 17 BauNVO festgelegten, gegenüber Wohn- und Mischgebieten deutlich erhöhten Orientierungswerte für Urbane Gebiete sind ebenfalls kein schlüssiges Indiz für eine gesetzgeberische Absicht, die Festsetzungsmöglichkeit des § 6a BauNVO auf als verdichtet konzipierte Gebiete zu beschränken. Sie sind lediglich (flexible) Obergrenzen der Verdichtung, wie sie zur Bewältigung des "Hauptanwendungsfalls" des § 6a BauNVO erforderlich sind. Untergrenzen, die die Nutzung der mit dem Baugebietstypus intendierten Flexibilisierung des Mischungsverhältnisses zwischen Wohnen und Gewerbe (OVG Koblenz, Urt. v. 11.5.2022 - 8 C 10646/21 -, juris Rn. 48) auch für geplante Gebiete geringerer Siedlungsdichte ausschlössen, enthält § 17 BauNVO nicht. Zu berücksichtigen ist schließlich, dass der Gesetzgeber mit § 245c Abs. 3 BauGB keine Notwendigkeit begründet hat, "faktische urbane Gebiete" zu identifizieren. Die Begründung des Regierungsentwurfs (BT-Drs. 18/19942, S. 52) verhält sich zu den Gründen dieser Regelung nicht; im dem Gesetzgebungsverfahren vorangegangenen Planspiel wurde die Anwendung des § 34 Abs. 2 BauGB auf urbane Gebiete allerdings gerade unter Verweis auf die Weite des Anwendungsbereichs der Norm abgelehnt (Bunzel, ZfBR 2017, 220, 226 f.). Offenbar ging auch der Verordnungsgeber davon aus, dass diese Weite nicht durch ungeschriebene Tatbestandsmerkmale eingeengt würde.
Die Annahme, die Zweckbestimmung des urbanen Gebiets sei nur gewahrt, wenn dieses einen im landläufigen Sinne "urbanen" Charakter aufweise, ist auch deshalb abzulehnen, weil die Definition der hierfür erforderlichen Tatbestandsmerkmale ohne hinreichende Anhaltspunkte im Verordnungswortlaut auf Schwierigkeiten stößt, die die Bestimmtheit der so ausgelegten Norm in Frage stellen und auch mit Blick auf den an den Gesetzgeber gerichteten Regelungsauftrag des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG die Grenzen zulässiger richterlicher Rechtsfortbildung überschreiten dürften. Zum "urbanen" Charakter eines Gebiets, wie ihn sich der Gesetzgeber idealtypisch vorgestellt haben mag, tragen verschiedene Faktoren bei, die einander ergänzen und teilweise auch kompensieren können: zu der angestrebten Siedlungsdichte des Gebiets und seiner räumlichen Beziehung zum Orts- bzw. Stadtkern tritt insbesondere die Art des angestrebten Nutzungsmixes hinzu. So wird die "Stadt der kurzen Wege", die dem Gesetzgeber vor Augen stand, insbesondere das Vorhandensein von Gewerbebetrieben mit hohem und potentiell nichtmotorisiertem Kundenverkehr nahelegen, also zentrenrelevanten Einzelhandel, Gastronomie und verbraucherorientierte Dienstleistungen. Je größer die Dichte solcher Betriebe ausfällt, desto geringer dürften die Anforderungen an das für die Annahme eines "lebendigen öffentlichen Raums" erforderliche Maß der Bebauung sein und umgekehrt. Auch innerhalb der Gruppe der "urbanitätsstiftenden" Betriebe ist es schwer, Mindestanforderungen zu formulieren. Wird - wie etwa im vorliegenden Plan - der Einzelhandel im Gebiet ausgeschlossen, so kann bei Vorhandensein einer Vielzahl von Dienstleistern und gastronomischer Angebote gleichwohl eine "urbane" Atmosphäre entstehen.
Die bisher ergangenen Entscheidungen, in denen Obergerichte unabhängig vom Vorliegen der in § 6a Abs. 1 BauNVO vorausgesetzten Nutzungsmischung eine Verfehlung der Zweckbestimmung eines urbanen Gebietes bejaht oder das Erfordernis eines engeren Gebietscharakters zumindest angedeutet haben, belegen diese Schwierigkeit. So hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (Beschl. v. 28.10.2019 - 1 CS 19.1882 -, juris Rn. 6) in einem obiter dictum einen "auf die Schaffung urbaner Strukturen bezogenen Planungswillen" gefordert, ohne dieses Merkmal zu definieren. Das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern hat die Festsetzung eines urbanen Gebietes in seinem Urteil vom 27. Februar 2024 (- 3 K 543/21 -, juris, insbes. Rn. 92 f.) als Etikettenschwindel gewertet und dabei neben dem Fehlen einer - hier unproblematisch möglichen - Nutzungsmischung ergänzend darauf abgestellt, dass die dortige Antragsgegnerin, die Gemeinde Binz mit 5.500 Einwohnern, für die Schaffung eines urbanen Gebiets schwerlich geeignet sei, zumal wenn das Gebiet am Ortsrand liege; das Gericht fordert (juris Rn. 91) die Absicht, entsprechend der Begründung des Regierungsentwurfs einen "lebendigen öffentlichen Raum" zu schaffen, "in dem eine räumliche Konzentration von Wohnen, Arbeiten, Versorgung, Bildung, Kultur und Erholung organisiert werden soll bzw. eine nutzungsgemischte "Stadt der kurzen Wege" entstehen soll". Welche handhabbaren Mindestanforderungen sich daraus ergeben, bleibt aber auch hier offen.
III.
Abwägungsfehlerhaft ist die Planung ebenfalls nicht. Das in § 1 Abs. 7 BauGB verankerte Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt wird oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet (BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301 = juris Rn. 29). Zur Unwirksamkeit des Plans führen nur Abwägungsfehler, die offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§ 214 Abs. 3 Satz 2, 2. Hs. BauGB).
Gemessen daran unbegründet ist die Rüge des Antragstellers, die Antragsgegnerin habe sich auf der Ebene der Abwägung keine hinreichenden Gedanken über die möglichen Folgen der Festsetzung eines urbanen Gebietes gemacht; diese könne etwa zu einer Anhäufung von Gastronomie führen, obwohl die Antragsgegnerin - wie sie zur Begründung des Ausschlusses bestimmter Nutzungen ausgeführt habe - Wert auf den Erhalt der Wohnruhe im Plangebiet lege. Zu Recht hält die Antragsgegnerin dem entgegen, dass eine gewisse Ansiedlung von Gastronomie ihrem Planungsziel nicht entgegenstehe. Für die Prognose einer übermäßigen Anhäufung solcher Betriebe gibt es schon aufgrund der Lage des Plangebiets keine Anhaltspunkte, so dass die Antragsgegnerin ein solches Szenario ihrer Abwägung nicht zugrunde legen musste. Nicht zu beanstanden ist auch, dass die Antragsgegnerin den von Tankstellen und Sportstätten ausgehenden Lärm, den sie zum Anlass von Nutzungsausschlüssen genommen hat (Planbegründung S. 11 f.), sinngemäß als störender eingestuft hat als Gaststättenlärm. Den Einzelhandelsausschluss hat die Antragsgegnerin ohnehin nur mit dem Schutz ihres zentralen Versorgungsbereichs, nicht mit Lärmschutzüberlegungen begründet.
Unbegründet ist auch die Rüge des Antragstellers, die Antragsgegnerin habe sein mit Schreiben vom 13. Februar 2020 artikuliertes Interesse an einer stärker nach hinten verschobenen Baugrenze nicht mit hinreichendem Gewicht in die Abwägung eingestellt. Die Antragsgegnerin hat die Beschränkung der Bebaubarkeit des Plangebiets und damit implizit auch die Festlegung rückwärtiger Baugrenzen mit dem Anliegen begründet, in diesem Ortsbereich die vorhandene Siedlungsstruktur abzusichern (Planbegründung S. 4), zu der auch "im rückwärtigen Grundstücksbereich zusammenhängende Freiflächen [...], die prägend für den Ortscharakter sind", gehörten (Planbegründung S. 5). Planungsanlass ist ausdrücklich auch der Umstand, dass "in den vorangegangenen Jahren [...] durch eine verdichtete Bebauung der ursprünglich unbebaute Siedlungsbereich im rückwärtigen Bereich [...] zunehmend verringert worden" sei (Planbegründung S. 4). Dem für die Zukunft entgegenzuwirken, ist ein städtebauliches Ziel, das zu verfolgen die Antragsgegnerin befugt war. Das Gewicht dieses Zieles wird zwar dadurch geschmälert, dass die ausweislich der in der mündlichen Verhandlung betrachteten Luftbilder auf google maps noch vorhandenen rückwärtigen Freiflächen überschaubar sind; die vormals wohl vorhandene zusammenhängende unbebaute rückwärtige Grünzone zwischen I. -Straße und H. -Straße zeigt durch die darin vorgedrungene Bebauung, deren Fortbestand die Antragsgegnerin planerisch absichert, bereits erhebliche Auflösungstendenzen. Die verbliebenen Freiflächen sind jedoch noch nicht auf eine Größe zusammengeschmolzen, die nur noch die Situation auf einzelnen Baugrundstücken prägte, für den städtebaulichen Charakter des Gebiets aber ohne Relevanz wäre. Vielmehr sind gerade im Bereich des Antragstellergrundstücks einerseits und im Bereich südlich des Gebäudes I. -Straße ... andererseits noch zwei über die Größe einzelner Hausgärten hinausgehende zusammenhängende Flächen identifizierbar, die durch die Baugrenzen freigehalten werden. Dass die Flächen von der H. -Straße und dem I. -Straße aus nicht prominent in Erscheinung treten, ändert an ihrer städtebaulichen Relevanz nichts; diese erhalten sie als gemeinsamer rückwärtiger Freiraum der angrenzenden Gebäude. Die Festsetzung eines urbanen Gebietes steht zu dem Anliegen, Freiflächen als Merkmal eines von der Antragsgegnerin so bezeichneten "dörflichen" Charakters zu erhalten, nicht im Widerspruch; wie oben ausgeführt, setzt die Festsetzung eines urbanen Gebiets kein bestimmtes Verdichtungsziel voraus.
Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin nicht gesehen hätte, dass mit jeder Freiflächensicherung auch abstrakt die Einschränkung von Baurechten einhergeht, sie also das gegen das Freihaltungsinteresse abzuwägende abstrakte Nutzungsinteresse des Antragstellers und anderer Grundeigentümer in seiner Bedeutung verkannt hätte, bestehen nicht. Zutreffend ist, dass die Antragsgegnerin weder in der Planbegründung noch in der Abwägungstabelle auf das konkrete Interesse des Antragstellers, außerhalb der auf seinem Grundstück festgesetzten Baugrenze Wohnhäuser zu errichten, eingegangen ist. Das musste sie jedoch auch nicht. Denn der Antragsteller hat es versäumt, seine Nutzungsabsichten im Rahmen einer der beiden Öffentlichkeitsbeteiligungen im Oktober/November 2021 und Januar/Februar 2022 vorzutragen. Dass er dies mit Schreiben vom 13. Februar 2020 getan hatte, entband ihn von dieser Obliegenheit nicht. Gerade die Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB dient dem Zweck, diejenigen privaten Belange, deren Einführung in den Planungsprozess ihre Träger wünschen, zu sammeln und der Gemeinde zur Kenntnis zu geben (BVerwG, Beschl. v. 9.11.1979 - 4 N 1.78 u.a., BVerwGE 59, 87 = juris Rn. 52). Interessen, die ihr außerhalb dieser Verfahrensschritte bekanntgegeben werden, muss sie in der Regel nur dann berücksichtigen, wenn sie auf der Hand liegen; sähe man das anders, so liefen die Einwendungsfristen der Öffentlichkeitsbeteiligung und die Rechtsfolgenregelung des § 4a Abs. 6 BauGB (in der hier maßgeblichen, bis zum 6.7.2023 geltenden Fassung, jetzt Abs. 5) leer. Auf der Hand lag das konkrete Nutzungsinteresse des Antragstellers nicht. Auch wenn er in einem frühen Verfahrensstadium eine bestimmte Bauabsicht geäußert haben mag, konnte die Gemeinde nicht ausschließen, dass ihre mit der öffentlichen Auslegung bekanntgegebene Absicht, an der eigenen Planung festzuhalten, zu einer Anpassung der Dispositionen des Antragstellers - für die das ihm belassene Baufenster noch reichlich Platz bot - geführt hatten.
Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) liegt in der Festlegung einer rückwärtigen Baugrenze auf dem Grundstück des Antragstellers, die deutlich gegenüber derjenigen etwa auf dem nördlichen Nachbargrundstück vorspringt, nicht, ebenso wenig wie in vergleichbaren Versprüngen etwa zwischen den Grundstücken H. -Straße ... und .... Der Verlauf der Baugrenze orientiert sich erkennbar an der vorhandenen Bebauung. Die Antragsgegnerin hat also denjenigen, die von ihrem bisher bestehenden Baurecht bereits Gebrauch gemacht haben, aktiven Bestandsschutz eingeräumt, während sie eine erstmalige Hinterliegerbebauung ausgeschlossen hat. In diesem Unterschied liegt ein sachliches Differenzierungskriterium zwischen den verglichenen Grundstücken.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage zuzulassen, ob die Wahrung der Zweckbestimmung eines urbanen Gebietes zusätzlich zu dem in § 6a Abs. 1 BauNVO benannten Vorhandensein von Wohnnutzung einerseits und Gewerbebetrieben und sozialen, kulturellen und anderen Einrichtungen andererseits in jeweils gebietsmitprägendem, wenn auch nicht gleichgewichtigem Umfang weitere Gebietscharakteristika voraussetzt und welche diese gegebenenfalls sind.
Streitwertbeschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 175.000,00 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).
Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 17 BauNVO
§ 6a BauNVO
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 6a Abs. 1 BauNVO
§ 245c Abs. 3 BauGB
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 4a Abs. 6 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 2017, 313
NVwZ 2017, 817, 823
NVwZ 2017, 1641, 1642
BVerwGE 34, 301
BVerwGE 59, 87
4 BN 33.22
8 C 10646/21
1 CS 19.18
3 K 543/21
IV C 105.66
4 N 1.78