Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-11-25, Aktenzeichen OVG 60 PV 14.09
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2010:1125.OVG60PV14.09.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Amtsinterne Vermerke werden erst dann zu einer herausgabepflichtigen Unterlage, wenn sie Eingang in eine Entscheidung des Dienststellenleiters gefunden haben.(Rn.21)
2. Ob es sich bei Unterlagen um eine Entscheidungsgrundlage oder lediglich um ein die Entscheidung vorbereitendes verwaltungsinternes Papier handelt, ist vom Standpunkt einer „objektiven Personalvertretung“ zu beurteilen.(Rn.24)
3. Ein Papier, welches nur Aufschluss darüber gibt, welche Tätigkeiten Bibliotheksmitarbeiter aus der Sicht einer früheren kommissarischen Leiterin tatsächlich verrichteten, hilft bei der Wahrnehmung der Aufgaben eines Personalrates nicht weiter.(Rn.25)
Verfahrensgang
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 6. August 2009 wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Im Streit ist die Frage, ob der Beteiligte verpflichtet ist, dem Antragsteller eine von der damaligen kommissarischen Bibliotheksleiterin Anfang 2008 erstellte Übersicht über die von den Mitarbeitern der Bibliothek tatsächlich ausgeübten Tätigkeiten im Vorfeld einer Neustrukturierung der Akademiebibliothek zur Verfügung zu stellen.
Der Beteiligte plant neben einer Verlagerung von Aufgaben der Bibliothek und einer Aussonderung von Teilen des Bestandes auch personelle Veränderungen. Die Arbeitsplätze in der Bibliothek sollen in Zukunft als sog. Mischarbeitsplätze gestaltet werden; für nicht dauerhafte Aufgaben sollen ABM-Kräften herangezogen werden. Dafür soll der Stellenbestand der Bibliothek von 15,5 im Jahre 2008 auf 10 Stellen reduziert werden. Nach der „Verbindlichen Rahmenfestlegung für die Bibliotheksentwicklung 2008 ff.“ der von der Akademieleitung eingesetzten Planungskommission sollten drei Monate nach Neubesetzung der Stelle der Bibliotheksleitung zum 1. Januar 2009 die Feinstruktur erarbeitet und zwei Monate später die Aufgabenkreise der Bibliotheksbeschäftigten beschrieben sein. Nachdem der Antragsteller angeregt hatte, neue Beschreibungen der Aufgabenkreise (BAK) für die derzeit ausgeübten Tätigkeiten der Bibliotheksmitarbeiter zu erstellen, weil die bestehenden BAK veraltet seien, vertrat der Beteiligte im Monatsgespräch am 29. Mai 2008 demgegenüber die Auffassung, es sei im Interesse der Verfahrensbeschleunigung sinnvoller, die veralteten BAK erst dann zu überarbeiten, wenn die neue Bibliotheksleitung in Absprache mit ihm die Feinplanung der neuen Bibliotheksstruktur einschließlich der Tätigkeitsprofile der Mitarbeiter festgelegt habe. Dass es von Seiten des Antragstellers bei diesem Gespräch keine Einwände gab, wertete der Beteiligte als Zustimmung.
Nachdem der Antragsteller erfahren hatte, dass die damalige kommissarische Leiterin der Bibliothek bereits zu Beginn des Jahres 2008 eine Übersicht über die Tätigkeiten der Bibliotheksmitarbeitern erstellt hatte (sogenanntes M…-Papier), bat er mit Schreiben vom 12. November 2008 um Überlassung dieser Unterlage. Mit Schreiben vom 15. und 17. Dezember 2008 sowie im Monatsgespräch am 17. Dezember 2008 lehnte der Beteiligte die Vorlage des Papiers mit der Begründung ab, die Neubewertung der Bibliotheksarbeitsplätze werde absprachegemäß erst nach Einstellung des neuen Leiters umfassend aufgegriffen; derzeit stünden keine Entscheidungen an. Das Papier sei keine Unterlage im Sinne von § 73 Abs. 1 Satz 2 PersVG Berlin. Denn es sei nur zu seiner Orientierung gefertigt worden und diene lediglich der verwaltungsinternen Vorbereitung seiner Entscheidung.
Am 15. Januar 2009 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Berlin das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren mit dem Antrag eingeleitet festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, ihm das M…-Papier zur Verfügung zu stellen. Das Informationsverlangen verletze nicht die Absprache, nach der die Aufgaben der Bibliotheksmitarbeiter erst nach Einstellung einer neuen Bibliotheksleitung hätten ausführlich beschrieben und bewertet werden sollen. Das Stadium der Feinplanung sei nun erreicht.
Der Beteiligte hat Zurückweisung beantragt und erwidert: Bei der von Frau M… im Januar/Februar 2008 für ihn angefertigten Übersicht über die Tätigkeiten der Bibliotheksmitarbeiter handele es sich um eine Orientierungshilfe für die nach Neubesetzung der Leitungsstelle Bibliothek erforderlich werdenden strategischen Entscheidungen, nicht jedoch um Beschreibungen der Aufgabenkreise im Sinne von § 22 BAT. Der Übersicht, die von dem für Personal zuständigen Verwaltungsdirektor nicht geprüft worden sei, fehle es an einem verbindlichen autorisierten Informationsgehalt. Die Kenntnis der Tätigkeitsbeschreibungen sei zur Durchführung der Aufgaben des Antragstellers nicht erforderlich. Ein Beteiligungsrecht des Antragstellers stehe derzeit noch nicht in Rede, sondern erst, wenn zukünftig Arbeitsplätze gestaltet würden. Die allgemeine Aufgabe, die Einhaltung der Tarifverträge zu überwachen, sei ebensowenig betroffen, solange keine Verletzung der Tarifverträge behauptet werde. Schließlich stehe dem Begehren des Antragstellers die Vereinbarung entgegen, wonach die Neugestaltung und Bewertung des Aufgabenkreises vor Einstellung des neuen Bibliotheksleiters und Feinjustierung der Bibliotheksreform kein Thema sein solle. Das Verlangen des Antragstellers verletze die Absprache und den Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit.
Mit Beschluss vom 6. August 2009 hat das Verwaltungsgericht den Antrag zurückgewiesen und ausgeführt: Von dem Grundsatz, dass Dienststellenleiter und Personalvertretung bei der Aufgabenerfüllung den gleichen Informationsstand haben sollten, seien Unterlagen nicht erfasst, die der verwaltungsinternen Vorbereitung einer Entscheidung des Dienststellenleiters dienten, z.B. von Beschäftigten erstellte Beiträge oder Entwürfe. Entscheidend für die Abgrenzung zwischen vorbereitenden amtsinternen Vermerken einerseits und herausgabepflichtigen Unterlagen andererseits sei die Entscheidungsreife. Da die von der kommissarischen Bibliotheksleiterin erstellte Übersicht dem Beteiligten zur orientierenden Bestimmung des Ausgangspunktes seiner Überlegungen zu personellen Veränderungen habe dienen sollen, die erst nach Bestellung des neuen Bibliotheksleiters ernsthaft hätten in Angriff genommen werden sollen, handele es sich um nicht mehr als Material für erste Überlegungen des Beteiligten.
Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers, die er wie folgt begründet: Das fragliche Papier stelle keine lediglich verwaltungsinterne Vorbereitungshandlung dar. Vielmehr habe sie dazu dienen sollen, dem Beteiligten über die Tätigkeitsbeschreibungen der Mitarbeiter in der Bibliothek eine Einschätzung zu ermöglichen, die es ihm wiederum erlaube, Personalentscheidungen zu treffen. Auf der Grundlage des M…-Papieres könne der Beteiligte die Feinsteuerung in Form weiterer konkreter Personalentscheidungen vornehmen. Es seien bereits personelle Veränderungen in der Bibliothek zu verzeichnen, die auf einer konkreten Tatsachengrundlage beruhten, die ihrerseits nur aus dem fraglichen Papier stammen könne. Wenn der Dienststellenleiter über Material verfüge, welches nicht nur Grundlage für Vorüberlegungen und erste Gedanken über eine Umstrukturierung, sondern offensichtlich auch Grundlage von Personal- und Stellenverlagerungsentscheidungen sei, müsse der Personalrat informiert werden, damit er seine Aufgaben erfüllen könne.
Der Antragsteller beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 6. August 2009 zu ändern und festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, ihm die von der kommissarischen Leiterin der Bibliothek im Januar/Februar 2008 erstellte Übersicht über die von den Mitarbeitern der Bibliothek tatsächlich ausgeübten Tätigkeiten zur Verfügung zu stellen.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten einschließlich Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat seinen Antrag zu Recht zurückgewiesen.
Es findet Berliner Personalvertretungsrecht Anwendung. Die Berlin-Branden-burgische Akademie der Wissenschaften ist gemäß Art. 1 des Staatsvertrages der Länder Berlin und Brandenburg vom 21. Mai 1992 (Anlage zu den Zustimmungsgesetzen vom 8. Juli 1992 [GVBl. Berlin S. 226] und 14. Juli 1992 [GVBl. Brandenburg I, S. 290) eine von den Ländern Berlin und Brandenburg gemeinsam errichtete Körperschaft des öffentlichen Rechts mit dem Recht der Selbstverwaltung und Sitz in Berlin. Es gilt, insbesondere in Personalangelegenheiten, das Recht des Sitzlandes (vgl. Art. 1 Abs. 3 und Art. 14 Abs. 3 des Staatsvertrages). Gemäß Art. 9 Abs. 1 des Staatsvertrages leitet der Präsident die Akademie und vertritt sie nach außen.
Streitentscheidende Norm ist § 73 Abs. 1 PersVG Berlin, wonach die Personalvertretung zur Durchführung ihrer Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten ist (Satz 1) und ihr sämtliche zur Durchführung ihrer Aufgaben erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen sind (Satz 2). Die begehrte Feststellung der Herausgabepflicht scheitert daran, dass das M…-Papier nicht zur Durchführung der Aufgaben des Antragstellers erforderlich ist.
Der Anspruch des Personalrats auf Vorlage von Unterlagen nach § 73 Abs. 1 Satz 2 PersVG Berlin ist Teil des Unterrichtungsanspruchs nach § 73 Abs. 1 Satz 1 PersVG. Dieser Anspruch ist streng aufgabenbezogen. Er besteht nur, wenn und soweit die begehrten Unterlagen zur Erfüllung einer gesetzlichen Aufgabe in Beziehung gesetzt werden können (vgl. Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. September 1990 - BVerwG 6 P 28.87 -, juris Rn. 24, und vom 20. März 2002 - BVerwG 6 P 6.01 -, juris Rn. 35, jeweils zur nahezu wortgleichen Regelung in § 68 Abs. 2 Satz 1 und 2 BPersVG).
Inmitten stehen Beteiligungsrechte des Antragstellers bei Personalmaßnahmen des Beteiligten im Zusammenhang mit der geplanten Umgestaltung der Bibliothek, wie Kündigungen, Um- oder Versetzungen, die Übertragung höher oder niedriger zu bewertender Tätigkeiten, Höher- und Herabgruppierungen sowie die allgemeine Aufgabe der Überwachung der tarifvertraglichen Bestimmungen bei der Beschreibung der Aufgabenkreise der Bibliotheksbeschäftigten nach § 22 BAT bzw. §§ 12, 13 TVöD. Es ist zwischen den Verfahrensbeteiligten nicht streitig, dass die personelle Umstrukturierung der Bibliothek der Akademie insoweit Belange der Personalvertretung berührt und einen Informationsanspruch auszulösen geeignet ist.
Das M…-Papier ist jedoch seiner Art nach im zeitlichen Kontext der Planung der Umstrukturierungsmaßnahmen von der Vorlagepflicht nicht erfasst.
Es ist allerdings dem Grunde nach vorlagefähig. Denn es handelt sich nicht nur um persönliche Notizen, sondern um eine für die Meinungsbildung des Dienststellenleiters erstellte Übersicht der Bibliotheksleitung zu den tatsächlich ausgeübten Tätigkeiten der Bibliotheksmitarbeiter. Auch solche Zusammenstellungen können grundsätzlich Unterlagen im Sinne von § 73 Abs. 1 Satz 2 PersVG Berlin dar-stellen (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Januar 1994 - BVerwG 6 P 21.92 -, juris Rn. 23, m.w.N.). Denn der Personalrat ist mit allen Erwägungen und ggf. Unterlagen vertraut zu machen, die der Leiter der Dienststelle seinem Meinungsbildungsprozess zugrunde gelegt hat.
(Noch) nicht vorlagepflichtig sind indes Unterlagen, die lediglich der verwaltungsinternen Vorbereitung einer Entscheidung des Dienststellenleiters dienen. Bei ihnen handelt es sich nur um amtsinterne, von Beschäftigten erstellte Beiträge und Entwürfe, die die Grundlage für die Entscheidung des Dienststellenleiters bilden sollen und nicht die Maßnahme selbst sind (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. November 1991 - BVerwG 6 P 24.90 -, juris Rn. 26). Die Vorlage solcher Vermerke nachgeordneter Stellen kann vom Personalrat nicht beansprucht werden. Denn er ist kein Kontrollorgan, dem es etwa obläge, die Aufgabenerfüllung und den inneren Betrieb der Dienststelle allgemein zu überwachen (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. August 1990 - BVerwG 6 P 30.87 -, juris Rn. 15). Die Unterrichtung des Personalrats einschließlich Vorlage von Unterlagen muss zwar so rechtzeitig erfolgen, dass eine Willensbildung und ein Einfluss auf die Entscheidung des Dienststellenleiters möglich sind. Amtsinterne Vermerke werden gleichwohl allenfalls erst dann zu einer herausgabepflichtigen Unterlage, wenn sie Eingang in eine (Planungs-)Ent-scheidung des Dienststellenleiters gefunden haben, m.a.W., wenn der Dienststellenleiter sie „autorisiert“ hat.
Eine Beteiligung der Personalvertretung bei dienststelleninternen Prüfungen, Ermittlungen und Gesprächen im Vorfeld der Entscheidung des Dienststellenleiters ist im Berliner Personalvertretungsgesetz nicht vorgesehen. Würde die Personalvertretung bereits im Vorfeld der Entscheidungen des Dienststellenleiters oder der sonst befugten Funktionsträger in Form der Unterrichtung beteiligt, etwa bei der Erörterung von Vorschlägen oder Darstellungen nachgeordneter Beschäftigter, so würde dies zu einer unzulässigen Vorverlegung der Verantwortlichkeiten in der Dienststelle und damit des Beteiligungsverfahrens führen. Diese Grundsätze gelten entsprechend für die allgemeine Überwachungsaufgabe des Personalrats im Zusammenhang mit Arbeitsplatzbeschreibungen. Soweit es zu den Aufgaben der Personalvertretung gehört, die Interessen der Beschäftigten bei einer arbeitsorganisatorischen Umstellungsmaßnahme rechtzeitig zur Geltung zu bringen, geht es nicht um ein vollständiges Nachvollziehen aller Überlegungen und Abwägungen bei der Vorbereitung des Entwurfs zu einer solchen Maßnahme. Die ihr zustehende Aufgabe kann die Personalvertretung effektiv erst dann erfüllen, wenn ihr die - zumindest vorläufige - Auffassung des Dienststellenleiters bekannt ist. Folgt der Dienststellenleiter der Einschätzung des nachgeordneten Beschäftigten nicht, ist die Kenntnis des Personalrats von diesen Vorüberlegungen nicht zielführend.
Die Vorverlegung der Unterrichtungs- und Vorlagepflicht in das Stadium der Meinungsbildung ist auch aus einem anderen Grund untunlich: Die Vorlage aller Vermerke, Stellungnahmen etc. könnte möglicherweise zur Offenbarung dienststelleninterner Meinungsverschiedenheiten ohne sachliche Notwendigkeit zwingen, die ebenfalls der Aufgabenerfüllung des Personalrats nicht dienlich ist. Es liegt nicht in seinem wohlverstandenen Interesse, in dienststelleninterne Auseinandersetzungen im Vorfeld von Entscheidungen hineingezogen zu werden. Dies gilt umso mehr, als der Dienststellenleiter das Recht hat, eine Stellungnahme des nachgeordneten Beschäftigten zu erhalten, die ein „offenes Wort“ führt und nicht durch falsche Rücksichtnahmen beeinflusst wird. Eine solche Rücksichtnahme wäre aber zu befürchten, wenn der mit der Stellungnahme beauftragte Mitarbeiter damit rechnen müsste, dass der Personalrat Einsicht in seine Darstellung bekommt, ohne dass der Dienststellenleiter sie sich zu Eigen gemacht hat.
Ob es sich bei den in Rede stehenden Unterlagen nach alledem um eine Entscheidungsgrundlage oder lediglich um ein die Entscheidung vorbereitendes verwaltungsinternes Papier handelt, ist vom Standpunkt einer „objektiven Personalvertretung“ zu beurteilen. Dabei ist vom tatsächlichen Kenntnisstand des Personalrats auszugehen und zu fragen, ob er die Vorlage der fraglichen Unterlagen zur zweckentsprechenden und sachgerechten Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich halten darf (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Januar 1994, a.a.O., Rn. 22). Dies ist hier zu verneinen.
Die Vorlage wurde von der damaligen Bibliotheksleitung erstellt, um dem Präsidenten einen Überblick über die tatsächlichen Tätigkeiten der einzelnen Bibliotheksmitarbeiter zu ermöglichen. Das M…-Papier kann daher nur Aufschluss darüber geben, welche Tätigkeiten die Bibliotheksmitarbeiter aus der Sicht der damaligen kommissarischen Leiterin tatsächlich verrichteten. Die Kenntnis dessen würde aber dem Antragsteller bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben nicht weiterhelfen, weil der Vermerk nur eine von mehreren denkbaren Quellen darstellt, anhand derer sich der Beteiligte sein Urteil bildet, und nicht klar ist, ob er seine Entscheidung auf den Vermerk gründet oder ob er der Darstellung der kommissarischen Leiterin nicht folgt, etwa weil der inzwischen bestellte Bibliotheksleiter die Verhältnisse anders darstellt und der Beteiligte seiner Entscheidung diese andere Darstellung zugrunde legt.
Es kommt hinzu, dass sich die beiden Verfahrensbeteiligten im Monatsgespräch vom Mai 2008 darauf verständigt haben, von Tätigkeitsbeschreibungen der „alten“ Arbeitsplätze abzusehen und diese erst nach der Bestellung des neuen Bibliotheksleiters bei der weiteren Planung der Umstrukturierungsmaßnahmen in Angriff zu nehmen. Das Schweigen des Antragstellers auf den entsprechenden Vorschlag des Beteiligten durfte dieser nach dem Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit als Zustimmung werten. Da das M…-Papier vom Januar oder Februar 2008 stammt, dem Beteiligten also im Zeitpunkt des Monatsgesprächs bereits vorlag, umfasste sein Teil der Absprache die Zusage, von dem Papier vorläufig keinen Gebrauch zu machen. Mit seiner Forderung nach Vorlage des M…-Papiers handelt der Antragsteller seinerseits absprachewidrig. Denn eine Auseinandersetzung um die Beschreibung der „alten“ Arbeitsplätze sollte nach dem übereinstimmenden Willen der Beteiligten gerade noch nicht geführt werden, sondern erst nach Eintritt des neuen Bibliotheksleiter und nach Abstimmung mit diesem.
Sein Vorbringen, das M…-Papier habe einer „verdeckten“ Ermittlung der aktuellen Tätigkeitsprofile gedient, vermochte der Antragsteller im Anhörungstermin ebenso wenig zu substantiieren wie seine Behauptung, der Beteiligte habe bereits aufgrund des M…-Papieres Personalentscheidungen getroffen. Vielmehr hat der Beteiligte seinerseits im Termin unwidersprochen vorgetragen, dass das Bibliothekskonzept erst am 15. September 2010 abgeschlossen, dieses dem Antragsteller mit allen BAK vorgelegt worden sei und dieser auch bereits Stellung genommen habe.
Die Rechtsbeschwerde war mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 73 Abs. 1 Satz 2 PersVG
§ 73 Abs. 1 PersVG
§ 73 Abs. 1 Satz 1 PersVG
§ 68 Abs. 2 Satz 1 und 2 BPersVG

Zitierte Entscheidungen: 61 K 2.09
6 P 28.87
6 P 6.01
6 P 21.92
6 P 24.90
6 P 30.87