Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-05-12, Aktenzeichen 4 B 592/22.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2022:0512.4B592.22NE.00

Tenor:
Der Vollzug von § 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen in der Landeshauptstadt Düsseldorf – Ausnahmen vom Ladenschluss – im Jahre 2022 vom 9.5.2022 wird im Wege einer einstweiligen Anordnung ausgesetzt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
§ 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen in der Landeshauptstadt Düsseldorf – Ausnahmen vom Ladenschluss – im Jahr 2022 vom 9.5.2022 wird im Wege der einstweiligen Anordnung außer Vollzug gesetzt,
ist zulässig und begründet.
Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Das ist hier der Fall. Schon gemessen an dem für eine normspezifische einstweilige Anordnung allgemein anerkannten besonders strengen Maßstab erweist sich die angegriffene Regelung als offensichtlich rechtswidrig und nichtig. Ihre Umsetzung beeinträchtigt die Antragstellerin so konkret, dass eine einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist. Es ist auch den von der Antragstellerin vertretenen Arbeitnehmern nicht zuzumuten, entgegen dem gesetzlichen Sonntagsarbeitsverbot nach § 4 Abs. 1 LÖG NRW und Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV zu arbeiten, weil es offenkundig an einer dieses Verbot ausnahmsweise durchbrechenden gültigen Rechtsnorm fehlt.
Die umstrittene Verordnungsregelung ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW nicht gedeckt. Bereits die Voraussetzungen für eine Eilentscheidung durch den Haupt- und Finanzausschuss der Antragsgegnerin anstelle des Rates nach § 60 Abs. 1 Satz 1 GO NRW haben nicht vorgelegen.
Für den Erlass ortsrechtlicher Bestimmungen ist gemäß § 41 Abs. 1 Satz 2 lit. f) GO NRW der Rat der Gemeinde zuständig, sofern während der Feststellung einer epidemischen Lage von landesweiter Tragweite nicht nach § 60 Abs. 2 GO NRW in der Fassung vom 1.12.2021 eine Delegierung an den Hauptausschuss erfolgt ist. Da dies hier nicht der Fall ist, darf der Hauptausschuss in Angelegenheiten, die der Beschlussfassung des Rates unterliegen, gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 GO NRW nur entscheiden, falls eine Einberufung des Rates nicht rechtzeitig möglich ist (Eilentscheidung). Ob diese Voraussetzung vorliegt, ist vom Gericht, solange der Rat den Beschluss noch nicht genehmigt hat (§ 60 Abs. 1 Satz 3 GO NRW), in vollem Umfang nachprüfbar. Bei der Frage, ob eine Ratssitzung noch rechtzeitig einberufen werden konnte, ist auf die Möglichkeit einer Sondersitzung abzustellen und nicht auf die nächste turnusmäßige Sitzung. Denn die Möglichkeit der Einberufung von Sondersitzungen ist gerade für Eilfälle vorgesehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 31.5.1988 – 2 A 1739/86 –, OVGE 40, 93 = juris, Rn. 9 ff., 13, sowie Beschluss vom 17.9.2021 – 4 B 1521/21.NE –, juris, Rn. 7 f., m. w. N.
Hier lagen die Voraussetzungen für eine Eilentscheidung durch den Haupt- und Finanzausschuss der Antragsgegnerin offenkundig nicht vor.
Seit dem Beginn des Anhörungszeitraums nach § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW am 31.3.2022 zu dem Antrag des Handelsverbands Nordrhein-Westfalen – Rheinland – vom 28.3.2022 auf Freigabe der Ladenöffnung am 15.5.2022 im Zusammenhang mit der Messe ProWein war ausreichend Zeit, um den Rat auch ohne Verkürzung der Ladungsfrist – die reguläre Ladungsfrist beträgt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung des Rates mindestens sieben Tage – im ordnungsgemäßen Normgebungsverfahren einzuberufen, ihm eine Verordnung zur Beschlussfassung vorzulegen und diese rechtzeitig in Kraft zu setzen.
Vgl. ähnlich OVG NRW, Beschluss vom 17.9.2021 – 4 B 1521/21.NE –, juris, Rn. 11 f., m. w. N.
Stattdessen hat die Antragsgegnerin bereits zu Beginn der Anhörung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW am 31.3.2022 eine Entscheidung durch den Haupt- und Finanzausschuss in seiner regulären Sitzung am 9.5.2022 lediglich als Eilentscheidung angestrebt und vorbereitet. Schon in dem Anhörungsschreiben vom 31.3.2022 heißt es, dass „wegen der Terminlage“ die Sonntagsfreigabe im Zusammenhang mit der Messe ProWein nur im Wege eines Eilbeschlusses realisiert werden könne. In dem dem Anhörungsschreiben beigefügten Entwurf zur Ordnungsbehördlichen Verordnung war bereits die Formulierung enthalten, die Ordnungsbehördliche Verordnung werde „gemäß Eilbeschluss vom 09.05.2022“ erlassen.
Die am 29.4.2022 vom Beigeordneten gezeichnete und in der Antragserwiderung aufgegriffene Begründung der Eilbedürftigkeit, die als Anlage 1 der Beschlussvorlage HFA/020/2022 beigefügt war, die Freigabe am 15.5.2022 im Zusammenhang mit der Messe ProWein sei aufgrund gesetzlich zwingend vorgeschalteter Beteiligungen von Kirchen, Gewerkschaft und Kammern und der damit verbundenen Terminlage nur noch im Wege eines Eilbeschlusses zu realisieren, war offensichtlich fehlerhaft. Der am 31.3.2022 begonnene Anhörungszeitraum war schon am 14.4.2022 beendet. Die Sachdarstellung zur Begründung der Entscheidung war ausweislich der Verwaltungsvorgänge unter Auswertung der eingegangenen Stellungnahmen im zuständigen Fachamt spätestens bis zur ersten Zeichnung am 22.4.2022 erstellt worden und lag dem Beigeordneten am 26.4.2022 vor (Vorgang VOS 2022/2, Bl. 14). Selbst zu diesem Zeitpunkt hätte der Rat noch zu einer kurzfristig unter Einhaltung der regulären Ladungsfrist anzuberaumenden Sondersitzung einberufen werden können, um rechtzeitig vor dem 15.5.2022 seine Entscheidung herbeizuführen.
Die Entscheidungszuständigkeit durch den Rat ist auch nicht lediglich ein bloßer Formalismus, so dass ihr stets unbedenklich nachträglich in der nächsten regulären Sitzung Rechnung getragen werden kann. Zur gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gehören nicht nur die materiell-rechtlichen, sondern auch die verfahrensrechtlichen Vorgaben, an die das ermächtigende Gesetz den ermächtigten Verordnungsgeber bindet. Die Entscheidungszuständigkeit des Rates dient in Verbindung mit dem Anhörungserfordernis nach § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW auch der Wahrung der Rechte und rechtlich geschützten Interessen der Antragstellerin. Durchbrechungen lässt die Gemeindeordnung nur in hier nicht gegebenen Fällen gesteigerter Dringlichkeit zu.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17.9.2021 – 4 B 1521/21.NE –, juris, Rn. 15.
Abgesehen davon, dass der Rat hierüber gar nicht verfügen dürfte, drängte sich hier auch wegen seiner Vorbefassung geradezu auf, die Entscheidung über die Freigabeverordnung den Rat selbst in einer Sondersitzung treffen zu lassen. Noch in der Sitzung vom 16.12.2021 hatte er eine inhaltlich vergleichbare Ladenöffnungsfreigabe anlässlich der Messe ProWein, die seinerzeit für den 27.3.2022 vorgesehen war, mehrheitlich abgelehnt (Niederschrift über die Sitzung des Rates am 16.12.2021, S. 46 – Stimmverhältnis 40:45:2). Diese Entscheidung sollte er nach Verlegung des Messetermins auf den 15.5.2022 und einer entsprechenden Anregung des Handelsverbands vom 28.3.2022 (Vorgang VOS 2022/2, Bl. 3) auf Antrag der CDU-Ratsfraktion an den Oberbürgermeister vom 29.3.2022 – RAT/141/2022 – in einer Ratssitzung überdenken. Dieser Antrag, dem der Rat in seiner regulären Sitzung am 7.4.2022 mehrheitlich zugestimmt hat, spricht sich lediglich für die Freigabe unter anderem eines verkaufsoffenen Sonntagnachmittags am 15.5.2022 aus und beauftragt die Verwaltung ausdrücklich, hierzu ein ordnungsgemäßes Genehmigungsverfahren durchzuführen. Zur Begründung war er gestützt auf den wirtschaftlich starken Druck auf den stationären Einzelhandel infolge der Corona-Krise, der zunehmenden Konkurrenz durch den Onlinehandel, der steigenden Zahl an Demonstrationen an Samstagen in der Innenstadt sowie des Ukraine-Krieges (Vorgang VOS 2022/2, Bl. 5 f.). Ein ordnungsgemäßes Normsetzungsverfahren, das hier im Einklang mit den gesetzlichen Vorgaben die Einberufung einer Sondersitzung erforderte, war mit der Abstimmung über diesen Antrag selbst allerdings gerade nicht verbunden. Dies ist in der Ratssitzung am 7.4.2022 ausdrücklich auf entsprechende Rüge klargestellt worden. Dementsprechend musste sämtlichen Ratsmitgliedern schon bei der Abstimmung klar vor Augen stehen, dass sie hiermit keine gültige Rechtsnorm schaffen, die das gesetzliche Sonntagsarbeitsverbot nach § 4 Abs. 1 LÖG NRW ausnahmsweise durchbrechen würde. Es handelte sich vor dem Hintergrund der Abstimmung am 16.12.2021 lediglich um ein neues Stimmungsbild für eine nach ordnungsgemäßer Durchführung des noch laufenden Anhörungsverfahrens ausstehende Ratsabstimmung über eine zu diesem Zeitpunkt noch gar nicht vorliegende Ratsvorlage. Zudem hatte die Vertreterin der Ratsfraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN ausdrücklich das differenzierte Stimmungsbild innerhalb der Fraktion hervorgehoben und darauf hingewiesen, dass einige Fraktionsmitglieder – differenziert nach den zur Abstimmung stehenden Sonntagen – ausnahmsweise ihre Haltung mit Blick auf den von der Fraktion zugleich eingebrachten Ergänzungsantrag über die erneute Einberufung eines Runden Tisches geändert hätten. Ausgehend davon, dass die Antragsgegnerin selbst davon spricht, der Rat habe durch Abstimmung seine Positionierung deutlich zum Ausdruck gebracht, kann vor diesem Hintergrund keine Rede davon sein, über die Freigabe sei faktisch bereits vom Rat entschieden worden.
Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist dringend geboten, um eine gesetzlich nicht zulässige Sonntagsarbeit im Interesse der Beschäftigten auch tatsächlich zu verhindern. Eine stattgebende Entscheidung ist hier auch deshalb notwendig, weil die Durchführung der für den Erlass einer rechtswirksamen Verordnung erforderlichen Abstimmung des Rates nach der Beschlusslage von diesem selbst nicht für entbehrlich gehalten wird und die Antragsgegnerin eine gesetzlich gebotene weitere Einberufung des Rates zu einer Sondersitzung als bloßen Formalismus sowie als nicht erforderlich betrachtet. Sie verkennt dabei unter Ausblendung demokratischer und rechtsstaatlicher Grundsätze, dass ohne eine gültige Freigaberegelung des dafür zuständigen Gremiums sonntags im Einzelhandel nicht gearbeitet werden darf. Gerade aktuell geht es darum, ob die geplante Entscheidung auch nach rechtzeitiger Herstellung von Öffentlichkeit und der hierdurch erst eröffneten Möglichkeit zu kritischen Nachfragen insbesondere im Zusammenhang mit Unsicherheiten zu Besucherprognosen oder in Auseinandersetzung mit der aktuellen Rechtsprechung rechtlich tragfähig ist.
Ob die angegriffene Regelung auch mit Blick darauf dem in § 6 LÖG NRW konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, inhaltlich gerecht wird, war vom Senat hier nicht mehr zu entscheiden. Anhaltspunkte dafür, die Eilentscheidung des Haupt- und Finanzausschusses könnte vor dem 15.5.2022, auf den sich die Ladenöffnungsfreigabe bezieht, noch durch den Rat genehmigt werden, bestehen nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 LÖG NRW
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 4 Abs. 1 LÖG NRW
§ 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 60 Abs. 2 GO NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 60 Abs. 1 Satz 3 GO NRW
§ 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW
§ 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW
§ 4 Abs. 1 LÖG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung
Art. 140 GG
Art. 139 WRV
Art. 140 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 A 1739/86
4 B 1521/21