Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-11-14, Aktenzeichen 6 K 3519/21
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2023:1114.6K3519.21.00

Tenor:
Soweit es übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt worden ist, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu sieben Neunteln und das beklagte Land zu zwei Neunteln. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem jeweiligen Vollstreckungsschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über einzelne Regelungen einer der Klägerin erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis.
Bei der Klägerin handelt es sich um eine in Malta ansässige Gesellschaft, die über die Internetseite „…“ (auch „…“) Sportwetten veranstaltet. Ausweislich der amtlichen Liste nach Art. 9 Abs. 8 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021), der sog. „Whitelist“, verfügt sie seit dem 9. Oktober 2020 über eine entsprechende, bundesweit gültige Konzession.
Mit Schreiben vom 27. Januar 2020 beantragte die Klägerin bei der Bezirksregierung Münster die glücksspielrechtliche Erlaubnis zur Vermittlung ihrer Sportwetten in mehreren Wettvermittlungsstellen, darunter auch einer solchen in dem Gebäude T. Straße 345 in I. , die von dem Beigeladenen betrieben werden soll. Nach Erteilung der Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten reichte sie im November 2020 die notwendigen Formblätter nach und fügte entsprechende Anlagen bei. Das vorgelegte „Sozialkonzept“ wurde auf Verlangen der Behörde mehrfach modifiziert und ergänzt, schließlich aber gebilligt. Im Juni 2021 zeigte die Klägerin an, dass die betreffende Wettvermittlungsstelle des Beigeladenen durch einen Dritten geleitet werden soll, und reichte Unterlagen betreffend diese Person nach.
Mit an die Klägerin und an den Beigeladenen gerichtetem Bescheid vom 30. August 2021 wurde die beantragte Erlaubnis für die in Rede stehende Wettvermittlungsstelle in I. durch die Bezirksregierung Münster erteilt. Der Bescheid enthält unter anderem die folgenden Passagen:
„I. Erlaubnis
1. Ihnen wird erlaubt, auf Basis der am 09.10.2020 durch das Regierungspräsidium Darmstadt erteilten Veranstaltererlaubnis in nachfolgender Wettvermittlungsstelle Sportwetten im Hauptgeschäft vermitteln zu lassen (Veranstalterin) bzw. zu vermitteln (Vermittler):
[…]
5. Die Kosten des Verfahrens trägt die Veranstalterin. Über die Höhe der zu entrichtenden Verwaltungsgebühr ergeht ein gesonderter Bescheid.
6. Die Kosten für die Durchführung von Testkäufen zur Überwachung der Einhaltung der Jugendschutzbestimmungen werden der Veranstalterin auferlegt.
II. Nebenbestimmungen
5. Bauliche und räumliche Veränderungen der Wettvermittlungsstelle sind mir durch die Veranstalterin spätestens zwei Wochen vor Beginn des Umbaus oder der räumlichen Veränderung unter Vorlage entsprechender Nachweise schriftlich anzuzeigen.
[…]“
Zur Begründung gab die Behörde an, die Erlaubnis habe im Rahmen pflichtgemäßer Ermessensausübung erteilt werden können, da die Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt und Versagungsgründe nicht ersichtlich seien. Die Entscheidung sei gebührenpflichtig. Zu bestimmen sei, ob die Kosten für die Durchführung von Testkäufen der Veranstalterin oder dem Vermittler auferlegt würden. Die Inanspruchnahme der Veranstalterin diene unter Berücksichtigung ihrer Solvenz und ihrer Stellung als gesetzlich vorgesehener Antragsteller insbesondere der Sicherstellung einer erfolgreichen und verfahrensvereinfachenden einheitlichen Zahlungsabwicklung. Die Nebenbestimmung zu 5. sei erforderlich, um die Einhaltung der Anforderungen an die Räumlichkeiten der Wettvermittlungsstelle sicherzustellen bzw. zu überprüfen. Da entsprechende Angaben bereits mit den Antragsunterlagen vorzulegen seien und nur sie antragsberechtigt sei, werde die Verpflichtung zur Information über bauliche bzw. räumliche Veränderungen der Veranstalterin auferlegt.
Die Klägerin hat am 9. September 2021 Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie aus: Einzelne Regelungen des angefochtenen Bescheides verletzten sie in ihrer unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit, in ihrem Teilhabeanspruch aus Art. 20 und 21 der EU-Grundrechte-Charta sowie in ihren Rechten aus Art. 3 Abs. 1 und 12 Abs. 1 des Grundgesetzes.
Die im Erlaubnistext enthaltene Beschränkung auf eine Sportwettenvermittlung „im Hauptgeschäft“ verstoße gegen Unionsrecht. Die Annahme des Gesetzgebers, es müsse sich um eine Vermittlung im Hauptgeschäft handeln, um die Glücksspielform nicht als allgegenwärtiges Gut des täglichen Lebens verfügbar zu machen und eine stärkere Bindung sowie Verantwortung des Vermittlers zu gewährleisten, kollidiere mit der Annahme, dass bei Annahmestellen, die lediglich Lotterie- und Wettangebote des staatlichen Wettveranstalters vermittelten, die Abstandsregelung nicht erforderlich sei, zumal hier sogar Jugendliche Zugang hätten. Ähnliches gelte für Glücksspielgeräte in Gaststätten; hier sorge der gemeinsame Besuch des Betriebes mit den Eltern sogar für eine positive Konnotation. Das Hauptgeschäftspostulat bei Wettvermittlungsstellen sei vor diesem Hintergrund weder folgerichtig noch kohärent, sondern diskriminierend. Dies gelte jedenfalls für solche Wettvermittlungsstellen, die baurechtlich als Wettannahmestellen und nicht als Wettbüro, also Vergnügungsstätte genehmigt seien.
Zu beanstanden sei auch, dass die Erlaubnis ihr gestatte, sich „Wetten vermitteln zu lassen“. Ein solcher Erlaubnistatbestand sei in Gesetz und Staatsvertrag nicht vorgesehen und suggeriere, dass neben der Veranstaltererlaubnis und der Vermittlererlaubnis eine weitere Erlaubnis erforderlich sei. Daran knüpften im Übrigen weitere Regelungen des Bescheides an; namentlich werde sie als Adressatin der Kostenentscheidung und weiterer Pflichten in Anspruch genommen. Mit der Formulierung werde sie im Übrigen zur Inhaberin einer „Quasi-Niederlassung“; ein Niederlassungszwang verstoße aber gegen Unionsrecht. Tatsächlich sehe das Gesetz lediglich vor, dass sie die Erlaubnis für den Betreiber der Wettvermittlungsstelle beantragen müsse, ohne aber selbst Adressat der Erlaubnis zu werden. Dem entspreche etwa die Erlaubnispraxis in Baden-Württemberg und in Rheinland-Pfalz.
Auch bei der unter Ziffer II.5 des Bescheides statuierten Pflicht, bauliche und räumliche Veränderungen anzuzeigen, stelle sich die Frage, warum sie und nicht der Beigeladene als Betreiber sie erfüllen solle. Eine solche Verschiebung des Pflichtengefüges sei von der Verordnungsermächtigung nicht gedeckt und führe dazu, dass der Veranstalter die gesetzlich bei dem Vermittler angesiedelten Pflichten erfüllen müsse, was im Lichte von Art. 49 und 56 AEUV höchst problematisch sei.
Soweit sich die Klage ursprünglich auch auf die Regelungen zu Ziffern I.5. (Kosten des Verwaltungsverfahrens) und I.6. (Kosten der Durchführung von Testkäufen) bezogen hat, haben die Klägerin und das beklagte Land das Verfahren übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt, nachdem die Bezirksregierung Münster diese Regelungen mit Änderungsbescheiden vom 14. Oktober 2021 und vom 17. August 2023 aufgehoben hat.
Die Klägerin beantragt nunmehr (schriftsätzlich),
1. folgende Regelungen des Bescheides der Beklagten vom 30. August 2021, Az.: 21.03.01.05-20.00002, aufzuheben:a) Erlaubnisziffer I.1., soweit ihr darin erlaubt wird, sich Sportwetten „im Hauptgeschäft vermitteln zu lassen“,b) Erlaubnisziffer II.5,
2. hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, den Erlaubnisbescheid ohne die angegriffenen Regelungen zu erlassen, höchst hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, die angegriffenen Regelungen des Bescheides aufzuheben und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Das beklagte Land beantragt (schriftsätzlich),
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt die Behörde aus: Die Adressierung des Bescheides (auch) an die Klägerin sei nicht entbehrlich. Die der Klägerin als Wettveranstalterin erteilte Konzession berechtige sie nicht, ihre Sportwetten über die betreffende Wettvermittlungsstelle zu vertreiben. Dass es für das Betreiben der Wettvermittlungsstelle einer eigenständigen Erlaubnis bedürfe und dass diese von der Veranstalterin zu beantragen sei, sei durch den Staatsvertrag und das Ausführungsgesetz des Landes vorgegeben. Die Definition des Begriffs „Wettvermittlungsstelle“ in Art. 3 Abs. 6 des Staatsvertrages sowie der zwischen der Klägerin und dem Beigeladenen geschlossene Vertrag zeigten, dass die Vermittlungsstelle in die Vertriebsorganisation der Veranstalterin eingegliedert sei. Hinzu komme, dass eine Sportwette nach Art. 3 Abs. 3 des Staatsvertrages dort veranstaltet werde, wo dem Spieler die Gelegenheit zur Teilnahme eröffnet werde; daher benötige die Klägerin eine auf den konkreten Standort bezogene Erlaubnis. Eine Verletzung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit erscheine insoweit fernliegend.
Eine Erlaubnis dürfe nach der gesetzlichen Vorgabe ferner nur für die Wettvermittlung im Hauptgeschäft erteilt werden. Das Postulat diene dem Spieler- und Jugendschutz und beruhe auf sachgerechten Erwägungen des Gesetzgebers. Die streitgegenständliche Wettannahmestelle unterscheide sich im Übrigen in besonderem Maße von einer Lottoannahmestelle. In dem etwa 40 qm großen Hauptraum seien nämlich ausweislich der Antragsunterlagen neben Monitoren und Wettterminals auch Tische und Stühle vorgesehen; offenbar solle ein Anreiz zum Aufenthalt geschaffen werden. Eine Differenzierung zwischen Wettannahmestellen und Wettbüros erscheine nicht geboten. Die Ausführungen der Klägerin seien zu substanzarm, um Abwägungsfehler im Gesetzgebungsverfahren oder eine mangelnde Kohärenz zu belegen.
Auch die der Klägerin auferlegte Pflicht zur Anzeige baulicher bzw. räumlicher Veränderungen der Wettvermittlungsstelle sei rechtmäßig. Die Geeignetheit der Räumlichkeiten nach Lage, Beschaffenheit und Ausstattung sei Voraussetzung für die Erlaubniserteilung. Nachweispflichtig sei insoweit die Veranstalterin, was erneut die Einbindung der Wettvermittlungsstelle in ihre Vertriebsorganisation und ihre Verantwortung für eine rechtskonforme Wettvermittlung belege. Es sei daher auch gerechtfertigt, ihr die in Rede stehende Anzeigeverpflichtung aufzuerlegen. Letztlich handele es sich um einen Nachtrag zum Erlaubnisantrag.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag.
Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) im schriftlichen Verfahren, nachdem die Beteiligten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet haben.
Soweit es von den Hauptbeteiligten für in der Hauptsache erledigt erklärt worden ist, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 S. 1 VwGO einzustellen.
Die verbliebene Klage ist teilweise unzulässig, im Übrigen unbegründet.
A.
Unzulässig ist die Klage, soweit sich die Klägerin mit ihrem Hauptantrag in der Form einer Anfechtungsklage dagegen wendet, dass ihr mit dem streitgegenständlichen Bescheid gestattet wird, Sportwetten „im Hauptgeschäft vermitteln zu lassen“. Denn insoweit handelt es sich nicht um eine isoliert anfechtbare Regelung des Bescheides.
Hinsichtlich der Frage der selbständigen Anfechtbarkeit ist zwischen Nebenbestimmungen und (Genehmigungs-) Inhaltsbestimmungen zu unterscheiden. Während Nebenbestimmungen zu der Hauptregelung eines Verwaltungsakts hinzutreten und daher regelmäßig isoliert angefochten werden können, geht es bei Angriffen auf Inhaltsbestimmungen um die Erteilung einer Genehmigung mit (qualitativ) anderem Inhalt; diese kann nur mit der Verpflichtungsklage erstritten werden.
Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20.98 -, juris (Rn. 23), und Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 10.18 -, juris (Rn. 5); OVG NRW, Urteil vom 22. September 2022 - 22 D 263/21.AK -, juris (Rn. 20); Happ, in Eyermann, VwGO, Kommentar, 16. Aufl. 2022, § 42 Rn. 43 ff.
Eine Inhaltsbestimmung ist ein Element der Hauptregelung, die das genehmigte Tun oder Verhalten entsprechend dem Antrag oder hiervon abweichend festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung bzw. das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt; maßgeblich ist insoweit die im Bescheid zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Behörde, wobei der objektive Erklärungsgehalt und nicht die Bezeichnung der in Rede stehenden Regelung durch die Behörde maßgeblich ist.
Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 - 7 C 11.17 -, juris (Rn. 28).
Soweit der Klägerin in dem streitgegenständlichen Bescheid erlaubt wird, Wetten „im Hauptgeschäft vermitteln zu lassen“, handelt es sich nicht um eine der eigentlichen Genehmigung hinzugefügte Regelung, sondern um eine Konkretisierung des Genehmigungsinhalts selbst. Hinsichtlich der Frage, ob die Klägerin als Veranstalterin eine Erlaubnis für die konkrete Wettvermittlungsstelle benötigt, zeigt schon die diesbezügliche Kontroverse zwischen der Klägerin und der Beklagten, dass es sich um eine grundlegende Frage beim Verständnis der erteilten Erlaubnis selbst handelt. Aber auch das in dem betreffenden Satzteil enthaltene „Nebengeschäftsverbot“ kann nicht als neben die Hauptregelung des Bescheides tretende Vorgabe betrachtet werden. Denn durch die Zulassung einer Wettvermittlungsstelle im Nebengeschäft würde ein grundlegend anderer Betriebstyp genehmigt; eine solche Zulassung wäre vom Regelungswillen der Behörde erkennbar nicht erfasst.
Ebenso bereits VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 - 10 K 1789/21 -, juris (Rn. 44); VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 48).
Hinsichtlich der nach alledem als Inhaltsbestimmung einzustufenden, der isolierten Anfechtung entzogenen Regelung zu Ziffer I.1., der zufolge die Klägerin Sportwetten im Hauptgeschäft vermitteln lassen darf, ist somit über den Hilfsantrag zu entscheiden, der die Verpflichtung der Behörde zur Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis ohne den fraglichen Satzteil zum Gegenstand hat. Gegen die Zulässigkeit dieser Verpflichtungsklage bestehen keine Bedenken.
Bei der ebenfalls angegriffenen, unter Ziffer II.5. des Bescheides enthaltenen Verpflichtung, „bauliche und räumliche Veränderungen der Wettvermittlungsstelle“ anzuzeigen, handelt es sich demgegenüber um eine (echte) Nebenbestimmung. Insoweit ist die Klage mit dem Hauptantrag, also als Anfechtungsklage zulässig.
B.
Soweit die Klage nach den vorstehenden Ausführungen zulässig ist, ist sie unbegründet. Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Erlaubnis ohne den Satzteil „Sportwetten im Hauptgeschäft vermitteln zu lassen“ (dazu nachfolgend I.), noch einen Anspruch auf Aufhebung der die Anzeige baulicher und räumlicher Veränderungen betreffenden Auflage (dazu nachfolgend II.).
I.
Die Entscheidung der Bezirksregierung, die erteilte Erlaubnis so zu fassen, dass der Klägerin gestattet wird, Wetten „im Hauptgeschäft vermitteln zu lassen“, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Die Klägerin kann somit weder eine um diesen Zusatz bereinigte Erlaubnis, noch die mit dem zweiten Hilfsantrag begehrte Neubescheidung verlangen.
Die Anspruchsgrundlage für die Erteilung der Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle beinhalten § 4 Abs. 1 S. 1, § 21a Abs. 1 S. 2, Abs. 5 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020 (GlüStV 2021), bekannt gemacht in GVBl. NRW 2021, S. 459, und § 4 Abs. 1, § 13 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (AG GlüStV NRW), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Juni 2021 (GVBl. NRW 2021, S. 772, ber. S. 1102). Gemäß § 21a Abs. 1 S. 2 GlüStV 2021 bedarf die Vermittlung von Sportwetten in Wettvermittlungsstellen der Erlaubnis nach § 4 GlüStV 2021; das Nähere regeln gemäß § 21a Abs. 5 GlüStV 2021 die Länder. § 13 Abs. 1 S. 1 AG GlüStV NRW bestimmt insoweit, dass die Vermittlung von Sportwetten in einer stationären Vertriebsstätte der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 und den weiteren Vorschriften des Ausführungsgesetzes bedarf. Dabei kann der Antrag auf Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler gemäß § 13 Abs. 2 S. 2 AG GlüStV NRW nur durch den Veranstalter gestellt werden. Nach § 4 Abs. 1 S. 5 AG GlüStV NRW soll die Erlaubnis erteilt werden, wenn die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW erfüllt sind.
Dass die formellen und materiellen Voraussetzungen für die Erlaubnis zum Betreiben der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle gegeben sind, ist zwischen den Beteiligten nicht umstritten. Da Gründe für eine Abweichung von der in § 4 Abs. 1 S. 5 AG GlüStV NRW vorgezeichneten („intendierten“) positiven Ermessensentscheidung nicht ersichtlich sind, hat die Klägerin Anspruch auf Erteilung der beantragten Erlaubnis.
Diesen Anspruch hat das beklagte Land mit dem streitgegenständlichen Bescheid erfüllt. Die Fassung des gewählten Erlaubnistenors begegnet nach Auffassung des Gerichts keinen rechtlichen Bedenken, und zwar sowohl hinsichtlich der Formulierung „Sportwetten vermitteln zu lassen“ (dazu nachfolgend 1.) als auch hinsichtlich der Beschränkung auf die Vermittlung „im Hauptgeschäft“ (dazu nachfolgend 2.).
1.
Soweit die Klägerin der Sache nach meint, sie als Wettveranstalterin bedürfe für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle durch einen Dritten keiner Erlaubnis, entspricht dies nicht der nordrhein-westfälischen Rechtslage.
a)
§ 13 Abs. 2 S. 1 AG GlüStV NRW regelt ausdrücklich, dass die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler „der Inhaberin oder dem Inhaber der Veranstaltererlaubnis und der Vermittlerin oder dem Vermittler“ erteilt wird, wobei der entsprechende Antrag nach § 13 Abs. 2 S. 2 AG GlüStV NRW nur durch den Veranstalter gestellt werden kann.
Die beiden Sätze belegen zunächst einmal unmissverständlich, dass die Erlaubnis zum Veranstalten von Sportwetten das Betreiben einer stationären Wettvermittlungsstelle nicht mit umfasst, sondern insoweit eine weitere Erlaubnis erforderlich ist. Dies ist auch systematisch nachvollziehbar. Denn die Erlaubnis für das Veranstalten von Sportwetten und die Erlaubnis zum Betreiben einer stationären Wettvermittlungsstelle regeln jeweils unterschiedliche Bereiche. Während sich die in § 4a bis § 4c GlüStV 2021 geregelte Erlaubnis auf die generelle und bundesweite Erlaubnisfähigkeit des Veranstaltens von Sportwetten bezieht, geht es bei der in § 21a Abs. 1 S. 2, Abs. 5 GlüStV i.V.m. § 13 AG GlüStV NRW geregelten Erlaubnis um die konkrete Betriebsstelle und deren örtliche Belegenheit, weshalb entsprechende zusätzliche Voraussetzungen zu prüfen sind.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 - 24 K 1472/21 -, juris (Rn. 99).
Die Kammer folgt auch nicht der Ansicht der Klägerin, dass lediglich der Wettvermittler einer Erlaubnis für die Vermittlungsstelle bedarf und nicht sie als Wettveranstalterin. Dem widerspricht bereits der oben wiedergegebene Wortlaut des § 13 Abs. 2 S. 1 AG GlüStV NRW, der den Vermittler und den Veranstalter gleichrangig zum Adressaten der Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle macht. Dies ist erkennbar bewusst geschehen. Denn, wie etwa § 13 Abs. 2 S. 3 AG GlüStV NRW zeigt, soll auch der Veranstalter der Sportwetten Verantwortung für das Vermittlungsgeschäft vor Ort übernehmen. Dies entspricht der Definition der Wettvermittlungsstelle in § 3 Abs. 6 GlüStV 2021 als „in die Vertriebsorganisation von Sportwettenveranstaltern eingegliederte Vertriebsstelle“, worauf die Gesetzesbegründung im Zusammenhang mit § 13 Abs. 2 AG GlüStV NRW ausdrücklich hinweist.
Vgl. den Regierungsentwurf, LT-Drucks. 17/12978, S. 82.
Zutreffend führt das beklagte Land im Übrigen an, dass nach der Definition in § 3 Abs. 4 GlüStV 2021 das Glücksspiel dort veranstaltet wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird; auch vor diesem Hintergrund erscheint es durchaus plausibel, den Veranstalter für die Wettvermittlungsstelle vor Ort (mit) in die Pflicht zu nehmen. Insgesamt ist jedenfalls nicht zweifelhaft, dass das Betreiben einer stationären Wettvermittlungsstelle sowohl für den Wettveranstalter als auch für den betreffenden Vermittler einem Erlaubnisvorbehalt unterliegt.
Ebenso VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 - 10 K 1789/21 -, juris (Rn. 83 f.); VG Düsseldorf, Urteile vom 13. Juni 2023 - 3 K 3202/21 -, juris (Rn. 88, 281), und vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 68 ff.).
Eben diese Erlaubnis ist der Klägerin als Veranstalterin vorliegend erteilt worden. Mit dem von ihr beanstandeten Wortlaut („vermitteln zu lassen“) wird insoweit nicht ein (neben Veranstaltungs- und Vermittlungsstellenerlaubnis) dritter Typ von Zulassungsentscheidung kreiert, sondern die Behörde hat sich hier lediglich bemüht, die der Veranstalterin erteilte Erlaubnis zum Betrieb der Wettvermittlungsstelle durch einen Dritten in adäquate Worte zu fassen.
Näher und überzeugend dazu VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 - 10 K 1789/21 -, juris (Rn. 60 ff.).
b)
Der vorgenannte Erlaubnisvorbehalt für das Betreiben einer stationären Wettvermittlungsstelle steht in Einklang mit höherrangigem Recht.
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass ein präventiver Erlaubnisvorbehalt hinsichtlich der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten grundsätzlich verfassungs- und unionsrechtskonform ist.
Vgl. nur EuGH, Urteile vom 24. Januar 2013 - C-186/11 u.a. -, juris (Rn. 47), und vom 4. Februar 2016 - C-336/14 -, juris (Rn. 92); BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, juris (Rn. 32); BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris (Rn. 53), und Beschluss vom 25. Februar 2015 - 8 B 36.14 -, juris (Rn. 23).
Soweit der Erlaubnisvorbehalt in der Vergangenheit zeitweise dem Vermitteln von Wetten an einen im EU-Ausland konzessionierten Veranstalter nicht entgegengehalten werden durfte, weil ein unionsrechtskonformes Erlaubnisverfahren fehlte,
vgl. insoweit nur OVG NRW, Urteil vom 23. Januar 2017 - 4 A 3244/06 -, juris,
hat sich die Sach- und Rechtslage inzwischen geändert. Denn seit dem Herbst 2020 besteht die realistische Möglichkeit, Erlaubnisse zur Veranstaltung von Sportwetten in einem ordnungsgemäßen Verfahren zu erlangen, die ihrerseits Voraussetzung für die nunmehr gleichfalls mögliche und auch faktisch erfolgende Erteilung von Wettvermittlungserlaubnissen sind.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 -, juris (Rn. 31).
Begegnet der Erlaubnisvorbehalt für das Betreiben einer stationären Wettvermittlungsstelle somit keinen verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken (mehr), so gilt dies auch für seine Erstreckung auf den Wettveranstalter. Legitimes Ziel des Erlaubnisvorbehalts – wie auch der Erlaubnisvoraussetzungen selbst – ist die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebes (vgl. § 1 GlüStV 2021). Dass die Wettvermittlungsstelle als in die Vertriebsorganisation des Wettveranstalters eingebundene Vertriebsstelle betrachtet wird (§ 3 Abs. 6 GlüStV) und auch der Wettveranstalter Gewähr für das Erfüllen der gesetzlichen Anforderungen in „seiner“ Vertriebsstelle übernehmen muss (§ 13 Abs. 2 S. 3 AG GlüStV NRW), dient der effektiven Umsetzung dieses Ziels. Es liegt nämlich auf der Hand, dass es für die Aufsicht über den Sportwettenbetrieb von Vorteil ist, wenn die zuständigen Behörden über Probleme in einer Wettvermittlungsstelle (auch) mit dem Sportwettenanbieter verhandeln können, der regelmäßig über Erfahrung, Überblick und personelle Ressourcen sowie als Vertragspartner des örtlichen Vermittlers über entsprechende Einflussmöglichkeiten auf diesen verfügt.
Angedeutet auch in den Erläuterungen zum GlüStV 2021, LT-Drucksache 17/11683, S. 215.
Die Klägerin hat letztlich auch nicht konkret deutlich gemacht, warum die Erstreckung des Erlaubnisvorbehalts auf sie als Veranstalterin sie in unangemessener Weise trifft. Ausweislich der Vertragswerke, die der Kammer in anhängigen Klageverfahren betreffend den Sportwettensektor bekannt geworden sind, bestehen zwischen Veranstalter und Vermittler regelmäßig recht kleinteilige Verträge, die den Veranstaltern Kontrolle über und Einfluss auf den Betrieb der einzelnen Wettvermittlungsstelle verschaffen. Im Einzelfall mag der Veranstalter im Übrigen sogar ein Interesse an der unmittelbaren Einbeziehung in das Erlaubnisverfahren haben, weil er durch die Stellung als (Mit-) Antragsteller auf eine reibungslose und zügige Bearbeitung hinwirken kann. Dass es für den Wettveranstalter unzumutbar ist, das Erlaubnisverfahren für die Wettvermittlungsstelle gemeinsam mit dem örtlichen Vertragspartner abzuwickeln, vermag die Kammer jedenfalls nicht zu erkennen.
Ebenso im Ergebnis VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 - 24 K 1472/21 -, juris (Rn. 100 ff.); VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 - 10 K 1789/21 -, juris (Rn. 86 ff.); VG Düsseldorf, Urteile vom 13. Juni 2023 - 3 K 3202/21 -, juris (Rn. 283), und vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 86).
Soweit die Klägerin unter Verweis auf Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs,
namentlich das Urteil vom 30. April 2014 - C-475/1 -, juris,
geltend macht, ihr werde durch die in Rede stehenden Regelung die unionsrechtswidrige Pflicht auferlegt, eine Zweigniederlassung in der Bundesrepublik zu gründen, vermag die Kammer ihr nicht zu folgen. Die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle ist keine Niederlassung der Klägerin, sondern sie wird von einem Dritten im eigenen Namen und auf eigenes unternehmerisches Risiko betrieben. Dass sie in das Vertriebsnetz der Klägerin eingebunden ist, versteht sich von selbst und liegt in deren eigenem Interesse. Auch ihr eine Anmeldepflicht für die örtliche Wettannahmestelle aufzuerlegen und in diesem Zusammenhang gewisse Verfahrensobliegenheiten einzufordern, um das Sportwettengeschäft in der gebotenen Weise beaufsichtigen zu können, erscheint ohne weiteres hinnehmbar.
Dass die Ausführungsgesetze anderer Bundesländer eine Erstreckung des Erlaubnisvorbehalts auf den Wettveranstalter nicht kennen, wie von der Klägerin vorgetragen, steht der entsprechenden Regelung im nordrhein-westfälischen Landesrecht nicht entgegen. Denn nach § 28 Abs. 1 S. 1 GlüStV 2021 erlassen die Länder die zur Ausführung des Staatsvertrages notwendigen Bestimmungen und sie sind dabei gemäß § 28 Abs. 1 S. 2 GlüStV ausdrücklich ermächtigt, weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen festzulegen. Einen Harmonisierungszwang enthält der Staatsvertrag also nicht. Die Klägerin hat entsprechende Unterschiede hinzunehmen.
Vgl. VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 - 10 K 1789/21 -, juris (Rn. 99); in Bezug auf das unionsrechtliche Kohärenzgebot auch Dietlein/Peters, ZfWG 2023, 214 (217).
Auch der von der Klägerin zuletzt noch monierte Unterschied zu den Pferde-Buchmachern, bei denen allein dem örtlichen Betreiber einer Wettannahmestelle die Erlaubnis erteilt werde, erscheint letztlich nicht bedenklich. Denn schon dem Umfang nach ist das Geschäft mit Pferdewetten nicht mit dem der sonstigen Sportwetten zu vergleichen,
vgl. nur den Jahresreport der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder („Der Deutsche Glücksspielmarkt 2021“), abrufbar auf deren Homepage („www.gluecksspiel-behörde.de“), Dezember 2022, S. 10 ff.: Marktanteil Pferdewetten: 0,5%,
sodass die Anforderungen an die aufsichtführende Behörde ein anderes Niveau aufweisen. Unterschiede im Regelungsregime sind insoweit sachlich gerechtfertigt.
2.
Auch die Beschränkung der erteilten Erlaubnis auf eine Wettvermittlung „im Hauptgeschäft“ ist im Ergebnis nicht zu beanstanden.
Gemäß § 13 Abs. 3 S. 1 AG GlüStV NRW darf die Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle nur für die Vermittlung im Hauptgeschäft erteilt werden. Eine Vermittlung im Nebengeschäft ist gemäß § 13 Abs. 3 S. 2 AG GlüStV NRW unzulässig. Diesen zwingenden einfachgesetzlichen Vorgaben trägt die in Rede stehende Formulierung unter Ziffer I.1. des streitgegenständlichen Bescheides Rechnung.
Nicht von dem „Nebengeschäftsverbot“ erfasst werden der Abschluss und das Vermitteln von Pferdewetten neben sonstigen Sportwetten. Denn § 13 Abs. 4 S. 3 AG GlüStV NRW gestattet es ausdrücklich, in einer Wettvermittlungsstelle neben den in der Veranstaltererlaubnis zugelassenen Sportwetten auch Pferdewetten anzubieten.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 105).
Die vorgenannten Regelungen sind mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie verletzen weder das Unionsrecht (dazu nachfolgend a)), noch das Verfassungsrecht (dazu nachfolgend b)).
Durchgreifende unionsrechtliche Bedenken gegen das Nebengeschäftsverbot bestehen aus Sicht des erkennenden Gerichts nicht.
Allerdings sind nach Art. 49 Abs. 1 und Art. 56 Abs. 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit einschließlich der Gründung von Agenturen, Zweigniederlassungen etc. sowie des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union grundsätzlich verboten. Beschränkungen sind alle Maßnahmen, die die Ausübung der von den Art. 49 und 56 AEUV garantierten Freiheiten untersagen, behindern oder weniger attraktiv machen.
Vgl. etwa EuGH, Urteile vom 22. Januar 2015 - C-463/13 -, juris (Rn. 45), und vom 20. Dezember 2017 - C-322/16 -, juris (Rn. 35).
Das Nebengeschäftsverbot untersagt eine bestimmte Form der geschäftlichen Betätigung und beschränkt damit erkennbar den Dienstleistungsverkehr wie auch die Niederlassungsfreiheit.
Der Eingriff in diese unionsrechtlichen Grundfreiheiten ist jedoch gerechtfertigt. Beschränkungen kommen insoweit gemäß Art. 52 Abs. 1, 62 AEUV aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit in Betracht. Der Europäische Gerichtshof hat zudem in einer Vielzahl von Entscheidungen betreffend die Regulierung des Glücksspielwesens herausgestellt, dass Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit zulässig sind, wenn sie nicht diskriminierend, durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sind, die Verwirklichung eines mit ihnen verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.
Vgl. nur EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C-243/06 -, juris (Rn. 60 ff.), vom 30. April 2014 - C-390/12 -, juris (Rn. 40), vom 22. Juni 2017 - C-49/16 -, juris (Rn. 36 ff.), und vom 20. Dezember 2017 - C-322/16 -, juris (Rn. 40); BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 -, juris (Rn. 28).
Diese Voraussetzungen, die grundsätzlich gesondert für jede mit einer nationalen Rechtsvorschrift auferlegte Beschränkung zu prüfen sind,
vgl. nur EuGH, Urteil vom 18. Mai 2021 - C-920/19 -, juris (Rn. 29),
sind hinsichtlich des Nebengeschäftsverbots erfüllt.
Das Verbot gilt für in- und ausländische Anbieter gleichermaßen und ist damit nicht diskriminierend.
Das Verbot ist auch durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sowie geeignet und erforderlich, die Verwirklichung der mit ihm verfolgten unionsrechtlich legitimen Ziele zu gewährleisten. Der Europäische Gerichtshof hat insoweit mehrfach festgestellt, dass auf dem Gebiet der Spiele und Wetten, die, wenn im Übermaß betrieben, sozialschädliche Folgen haben, nationale Rechtsvorschriften gerechtfertigt sein können, die darauf abzielen, eine Anregung der Nachfrage zu vermeiden und vielmehr die Ausnutzung der Spielleidenschaft der Menschen zu begrenzen. Denn zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses im Spiel- und Wettbereich gehören etwa der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung, die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen einschließlich der Suchtbekämpfung und des Jugend- und Spielerschutzes sowie die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen.
Vgl. nur EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a. -, juris (Rn. 75), vom 30. April 2014 - C-390/12 -, juris (Rn. 41), vom 22. Juni 2017 - C-49/16 -, juris (Rn. 39), vom 19. Dezember 2018 - C-375/17 -, juris (Rn. 43), vom 18. Mai 2021 - C-920/19 -, juris (Rn. 33 f.), und vom 2. September 2021 - C-721/19 -, juris (Rn. 36); BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 -, juris (Rn. 29).
Der Landesgesetzgeber hat bei der erstmaligen Einführung des Nebengeschäftsverbots durch das Erste Gesetz zur Änderung des Ausführungsgesetzes NRW (zum) Glücksspielstaatsvertrag im Jahre 2019 ausgeführt, die Vorgabe, dass die Vermittlung im Hauptgeschäft erfolgen müsse, diene dazu, dass diese Glücksspielform nicht als allgegenwärtiges Gut des täglichen Lebens verfügbar gemacht und eine starke Bindung sowie Verantwortung des Vermittlers gewährleistet werde.
So die Entwurfsbegründung, LT-Drucksache 17/6611, S. 35.
Das Nebengeschäftsverbot knüpft damit der Sache nach vor allem an die Ziele der Suchtprävention (§ 1 S. 1 Nr. 1 GlüStV), des Spieler- und Jugendschutzes (§ 1 S. 1 Nr. 3 GlüStV) und der Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Durchführung der Glücksspiele (§ 1 S. 1 Nr. 4 GlüStV) an. Das Bestreben, Glücksspiel in Wettvermittlungsstellen nicht als allgegenwärtiges Gut des täglichen Lebens wahrnehmbar und verfügbar zu machen, soll einen Gewöhnungseffekt in der Bevölkerung verhindern – zumal aufgrund eines gesellschaftlich gemeinhin leichten Zugangs über den starken Bezug zum Sport und seinen Akteuren – und damit den mit Sportwetten einhergehenden Suchtgefahren möglichst frühzeitig vorbeugen.
Vgl. VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 - 10 K 1789/21 -, juris (Rn. 122); VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 114).
Dass es sich hier um zwingende Gründe des Allgemeininteresses im Sinne der oben angesprochenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs handelt, steht außer Frage.
Das Nebengeschäftsverbot ist auch geeignet, die vorgenannten allgemeinen Interessen zu fördern. Geeignet ist eine Regelung, wenn sie die Erreichung des unionsrechtlich legitimen Zwecks fördert. Bei der Ausgestaltung der Glücksspielregulierung verbleiben den Mitgliedstaaten insoweit – auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs – erhebliche Regelungsspielräume. Denn in Ermangelung einer unionsrechtlichen Harmonisierung und angesichts der „sittlichen, religiösen und kulturellen Besonderheiten“ betont der Gerichtshof die Freiheit der Mitgliedstaaten, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen, gegebenenfalls das anzustrebende Schutzniveau zu bestimmen und zu entscheiden, welche Erfordernisse sich zum Schutz der betroffenen Interessen ergeben.
Vgl. nur EuGH, Urteile vom 19. Juli 2012 - C-470/11 -, juris (Rn. 36), vom 12. Juni 2014 - C-156/13 -, juris (Rn. 32), vom 8. September 2016 - C-225/15 -, juris (Rn. 39), und vom 19. Dezember 2018 - C-375/17 -, juris (Rn. 40); BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 -, juris (Rn. 30), vom 26. Oktober 2017 - 8 C 18.16 -, juris (Rn. 39), und vom 18. Mai 2021 - C-920/19 -, juris (Rn. 27); Peters, in: Dietlein/ Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Aufl. 2022, EinfEurR Rn. 15 f.
Es ist also Sache des einzelnen Mitgliedstaats, zu beurteilen, ob es im Zusammenhang mit den von ihm verfolgten legitimen Zielen erforderlich ist, Tätigkeiten, welche die Veranstaltung von Glücksspielen betreffen, vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen, wobei die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das von den betreffenden nationalen Stellen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen sind.
Vgl. nur EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 -, juris (Rn. 46), und vom 22. Juni 2017 - C-49/16 -, juris (Rn. 37).
Gemessen hieran bestehen gegen das Nebengeschäftsverbot keine rechtlichen Bedenken. Unzweifelhaft weisen Sportwetten grundsätzlich ein erhebliches Suchtgefährdungspotenzial – gerade auch für vulnerable Bevölkerungsgruppen – auf.
Vgl. dazu im Einzelnen Forschungsbericht „Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland, Januar 2020 (im Folgenden: BZgA-Forschungsbericht 2020), abrufbar auf der Homepage der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung („https://www.bzga.de“); IFT Institut für Therapieforschung, Deutsche Suchthilfestatistik 2022, abrufbar unter www.suchthilfestatistik.de, Tabellen 4.01 und 4.02, sowie Glücksspielatlas Deutschland 2023 – Zahlen, Daten, Fakten (im Folgenden: Glücksspielatlas 2023), abrufbar u.a. auf der Homepage der mitherausgebenden Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen („https://www.dhs.de/infomaterial“), S. 63 ff., mit weiteren Nachweisen.
Auch die Annahme des Landesgesetzgebers, das Nebengeschäftsverbot vermindere die Gefahr, dass Sportwetten als allgegenwärtiges Gut des täglichen Lebens wahrgenommen und verfügbar werden und diene damit der Suchtprävention, ist nicht offensichtlich fehlsam, sondern bewegt sich innerhalb der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative. Insbesondere wenn Sportwetten im Nebengeschäft an einem Ort neben Gütern des täglichen Bedarfs (etwa in Kiosken, Tankstellen oder Einzelhandelsgeschäften) oder in Gaststätten angeboten würden, läge die Befürchtung nahe, dass dies in der Bevölkerung zu einem Gewöhnungs- und Normalisierungseffekt in Bezug auf Sportwetten führt. Das Verbot, Wettvermittlung im Nebengeschäft zu betreiben, hat zwangsläufig zur Folge, dass das Angebot insgesamt auf eine überschaubare Zahl an Lokalitäten beschränkt wird. Der Bürger wird nicht bei seinen Besorgungen des täglichen Bedarfs mit dem Angebot von Wettvermittlern konfrontiert, sondern muss sich zum Abschluss solcher Wetten gezielt in eine Wettvermittlungsstelle begeben. Ferner lässt sich der Jugendschutz mit Hilfe des Nebengeschäftsverbots strikter verfolgen, weil der Zugang zu einer hauptgeschäftlich betriebenen Wettvermittlungsstelle gemäß § 6 Abs. 1 Jugendschutzgesetz (JSchG) ausnahmslos untersagt ist. Dies alles erscheint im Interesse der aufgezeigten Ziele förderlich.
Vgl. VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 - 10 K 1789/21 -, juris (Rn. 132); VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 131).
Die Eignung des Nebengeschäftsverbots zur Erreichung der vorgenannten Ziele wird auch nicht durch den Einwand in Frage gestellt, angesichts der umfassenden Werbemaßnahmen für Glücksspiele und namentlich auch Sportwetten – etwa in Sportstadien, im Internet sowie in Rundfunk und Fernsehen – seien Sportwetten längst zum Gut des täglichen Lebens geworden. Man kann den staatlicherseits tolerierten Umfang der Werbung für Sportwetten durchaus für fragwürdig halten und Tendenzen zu seiner Begrenzung sind auch im politischen Raum zu registrieren.
Vgl. Glücksspielatlas 2023, S. 124 f.
Die vielfach anzutreffende Werbung für Sportwetten dürfte dem Ziel, eine Gewöhnung an diese Form der Freizeitgestaltung zu verhindern, auch abträglich sein. Dies alles führt indessen nicht zur Ungeeignetheit des Nebengeschäftsverbots in dem Sinne, dass dieses Verbot den mit ihm verfolgten Zielen nicht mehr förderlich wäre. Abgesehen davon, dass die einschlägige Werbung durch den Glücksspielstaatsvertrag durchaus der Art und dem Umfang nach begrenzt wird (vgl. § 5 GlüStV), werden Wettvermittlungsstellen als Teil der unmittelbaren realen Umgebung naturgemäß anders wahrgenommen als mediale Glücksspielwerbung, sei es auf Plakatwänden oder in Sportstadien, sei es im Rundfunk oder im Internet. Die Annahme des Gesetzgebers, dass die Konfrontation mit einer realen Wettvermittlungsstelle eher geeignet ist, die Sportwette als ein Gut des täglichen Lebens wahrzunehmen und zu einer entsprechenden Gewöhnung zu führen, als dies bei abstrakten Werbebotschaften der Fall ist, erscheint durchaus plausibel. Denn das terrestrische Sportwettenangebot dürfte einen zusätzlichen, realeren Reiz ausüben als die bloße Werbung in den Medien, insbesondere auf nicht sportbegeisterte und nicht medienaffine Erwachsene und Minderjährige. Auch schützt das Nebengeschäftsverbot gerade Kinder und Jugendliche typischerweise in einer Gruppensituation – etwa auf dem gemeinsamen Schulweg oder bei der gemeinsamen Freizeitgestaltung – und beugt dem Entstehen einer entsprechenden Gruppendynamik hinsichtlich der illegalen Nutzung („Reiz des Verbotenen“) von und der Gewöhnung an Sportwetten vor.
So bereits überzeugend VG Düsseldorf, Urteile vom 13. Juni 2023 - 3 K 3202/21 -, juris (Rn. 172 ff.), und vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 147 ff.).
Das Nebengeschäftsverbot erscheint auch zur Erreichung der aufgezeigten Gründe des Allgemeininteresses erforderlich. Im Rahmen des ihm zustehenden Regelungsspielraums war der Gesetzgeber insbesondere nicht verpflichtet, insoweit zwischen verschiedenen Formen der Wettvermittlungsstelle – etwa zwischen Wettbüro und bloßer Wettannahmestelle – zu differenzieren (vgl. § 13 Abs. 1 S. 3 AG GlüStV NRW). Denn die aufgezeigten Ziele der Regelung gelten letztlich für beide Varianten und eine Differenzierung würde zudem manche Abgrenzungsschwierigkeit mit sich bringen.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 200 ff.).
Eine Verpflichtung des Landesgesetzgebers, anhand von wissenschaftlichen Erkenntnissen nachzuweisen, dass gerade durch die Vermittlung im Nebengeschäft eine Gefahrenlage besteht und ein entsprechendes Verbot zu deren Abwehr geeignet und erforderlich ist, besteht im Übrigen nicht.
Vgl. insoweit nur EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a. -, juris (Rn. 72); OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 -, juris (Rn. 54); VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 - 10 K 1789/21 -, juris (Rn. 133); VG Minden, Urteil vom 16. Februar 2023 - 3 K 990/22 -, juris (Rn. 53 ff.).
Das Nebengeschäftsverbot erscheint schließlich auch nicht unzumutbar. Dass die Beschränkung auf eine Wettvermittlung im Hauptgeschäft den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle für den Vermittler oder den Veranstalter unrentabel macht oder sich als schwer überwindbares Hindernis erweisen kann, hat die Klägerin nicht ernsthaft behauptet.
Das Nebengeschäftsverbot verstößt nach Auffassung des Gerichts auch nicht gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot. Eine die Dienstleistungs- und die Niederlassungsfreiheit beschränkende Regelung ist nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs allerdings nur zulässig, wenn sie zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlziele in systematischer und kohärenter Weise beiträgt.
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C-243/06 -, juris (Rn. 67), vom 3. Juni 2010 - C-258/08 -, juris (Rn. 21), 38), und vom 19. Juli 2012 - C-470/11 -, juris (Rn. 36); BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris (Rn. 35); instruktiv Peters, in Dietlein/Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Aufl. 2022, EinfEuR Rn. 23 ff. mit zahlreichen weiteren Nachweisen.
Das Kohärenzgebot, das sich als Konkretisierung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes begreifen lässt und dabei auch der Missbrauchskontrolle dient,
vgl. Jarass, NVwZ 2018, 1665 (1668),
setzt zunächst voraus, dass der Mitgliedstaat die in Rede stehenden Gemeinwohlziele auch tatsächlich verfolgt und nicht in Wahrheit andere – namentlich fiskalische – Zwecke anstrebt, welche die Beschränkung nicht legitimieren können. Zudem darf die betreffende Regelung nicht durch die Politik in anderen Bereichen konterkariert werden.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a. -, juris (Rn. 98 f.); BVerwG, Urteile vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris (Rn. 35), vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 -, juris (Rn. 31 f.), und vom 26. Oktober 2017 - 8 C 18.16 -, juris (Rn. 41).
Bei der Prüfung des Kohärenzerfordernisses im Glücksspielbereich ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Dienstleistungs- und die Niederlassungsfreiheit durch die Errichtung eines staatlichen Monopols ungleich stärker beschränkt werden als durch Regelungen, die lediglich bestimmte Vertriebs- und Vermarktungsformen verbieten.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris (Rn. 35), und vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris (Rn. 85); OVG NRW, Beschluss vom 8. Juni 2017 - 4 B 307/17 -, juris (Rn. 46).
Das Unionsrecht verlangt im Übrigen weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung oder eine die föderalen Zuständigkeiten innerhalb eines Mitgliedstaats übergehende Gesamtkohärenz; ausreichend ist vielmehr, dass in anderen Bereichen nicht Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt werden, die zur Folge haben, dass die fragliche Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nichts beitragen kann.
Vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a. -, juris (Rn. 95 f.), vom 19. Dezember 2018 - C-375/17 -, juris (Rn. 49 ff.), und vom 18. Mai 2021 - C-920/19 -, juris (Rn. 30 f.); BVerwG, Urteile vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris (Rn. 35), vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 -, juris (Rn. 32), und vom 26. Oktober 2017 - 8 C 18.16 -, juris (Rn. 41); OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 -, juris (Rn. 80); OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juni 2022 - 1 B 21.17 -, juris (Rn. 71); OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 -, juris (Rn. 56), und Dietlein/Peters, ZfWG 2023, 214 (216 ff.).
Eine Beschränkung des Anbietens von Glücksspielen darf also insbesondere nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris (Rn. 84), und vom 26. Oktober 2017 - 8 C 18.16 -, juris (Rn. 41); VGH BW, Urteil vom 10. Februar 2022 - 6 S 1922/20 -, juris (Rn. 71).
Gemessen an diesen Maßstäben verlässt der Landesgesetzgeber mit dem Nebengeschäftsverbot nicht den ihm zukommenden Regelungsspielraum. Weder lässt sich feststellen, dass der Gesetzgeber die mit dem Nebengeschäftsverbot verfolgten Ziele des Allgemeinwohls nur vordergründig verfolgt und in Wahrheit andere – namentlich fiskalische – Interessen im Auge hat, noch wird das Nebengeschäftsverbot durch Regelungen in anderen Glücksspielbereichen ernsthaft konterkariert.
aa)
Nicht zu einer unionsrechtlich zu beanstandenden Inkohärenz führt der Umstand, dass das Nebengeschäftsverbot für das Anbieten von Sportwetten des staatlichen Anbieters Oddset in Annahmestellen, die in die Vertriebsorganisation der staatlichen Lotterieveranstalter eingegliedert sind, nach § 29 Abs. 6 GlüStV i.V.m. § 13b AG GlüStV NRW (noch) nicht gilt.
Dabei spricht schon vieles dafür, dass die Zulassung dieser Tätigkeit, die nach den gesetzlichen Vorgaben auf das Vermitteln von vor dem betreffenden Sportereignis abgeschlossenen Ergebniswetten beschränkt ist und weder die Anbringung von Monitoren und die Schaffung von Sitz- und Stehgelegenheiten, noch die Aufstellung von Wettterminals umfassen darf, das für andere Veranstalter und Wettvermittlungsstellen geltende Nebengeschäftsverbot nicht in einer Weise konterkariert, die zur Inkohärenz der entsprechenden Regelungen führen kann.
Vgl. dazu ausführlich VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 - 10 K 1789/21 -, juris (Rn. 153 ff.); VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 170 ff.).
Entscheidend ist aus Sicht der Kammer jedoch, dass es sich hier um eine Übergangsregelung handelt, die auf den 30. Juni 2024 befristet ist. Die Teilnahme an Sportwetten in den betreffenden Annahmestellen war bis zum Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages 2021 zugelassen, um ein ausreichendes Glücksspielangebot als Alternative zum Schwarzmarkt sicherzustellen. Sie hatte Stammkunden und trug zur Einnahmeerzielung der zumeist von Kleinunternehmern betriebenen Annahmestellen bei. Die Übergangsregelung soll vor diesem Hintergrund den Kunden und den Betreibern der Annahmestellen die Möglichkeit geben, sich auf die mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 verbundenen Änderungen einzustellen und zugleich ihrer Abwanderung in den Schwarzmarkt entgegenwirken.
Vgl. die Erläuterungen zum GlüStV 2021, LT-Drucksache 17/11683, S. 217 f.
Diese Überlegungen des Gesetzgebers vermögen ohne weiteres zu überzeugen und bewegen sich im Rahmen seines Gestaltungsspielraums. Dass die Wirksamkeit des im neuen Glücksspielrechtsregime enthaltenen Nebengeschäftsverbots für Sportwettenvermittler durch die Übergangsregelung nachhaltig in Frage gestellt würde, vermag die Kammer nicht festzustellen. Ebenso wenig sieht das Gericht Anhaltspunkte dafür, dass die übergangsweise Zulassung der Vermittlung von (bestimmten) „staatlichen“ Sportwetten im Nebengeschäft vorrangig fiskalischen Interessen dient, nachdem die Länder sich auf eine weitgehende Liberalisierung des deutschen Sportwettenmarkts verständigt haben.
Angesichts des demnächst bevorstehenden Auslaufens der Privilegierung des staatlichen Anbieters stellt im Übrigen auch die betriebene Werbung für dessen Sportwetten die Kohärenz der fraglichen Regelungen einschließlich des Nebengeschäftsverbots nicht durchgreifend in Frage. Der Europäische Gerichtshof hat zwar betont, dass Maßnahmen, die zur Teilnahme an Glücksspielen anregen, mit Blick auf das Kohärenzgebot besondere Aufmerksamkeit erfordern, wenn sie von einem durch das nationale Glücksspielrecht zum Zwecke der Eindämmung des Glücksspiels geschaffenen Monopolisten ausgehen.
Vgl. nur EuGH, Urteil vom 18. Mai 2021 - C-920/19 -, juris (Rn. 29 ff.) mit weiteren Nachweisen.
Da ein Monopol aber inzwischen nicht mehr existiert und selbst die aufgezeigte Privilegierung des staatlichen Anbieters im Auslaufen begriffen ist, erscheint dessen Werbung letztlich nicht als problematisch, zumal sie sich in die umfassenden Werbemaßnahmen der privaten Anbieter einreiht.
bb)
Auch soweit die Klägerin einen Verstoß gegen das Kohärenzgebot darin sieht, dass für das Automatenspiel in Gaststätten kein Nebengeschäftsverbot besteht, vermag die Kammer ihr im Ergebnis nicht zu folgen.
Allerdings deuten die vorhandenen Materialien darauf hin, dass das Spiel an entsprechenden Geräten in besonderem Maße suchtgefährdend ist,
vgl. nur BZgA-Forschungsbericht 2020, S. 10, 86 ff., 161; Deutsche Suchthilfestatistik 2022, Tabellen 4.01 und 4.02; Glücksspielatlas 2023, S. 71; Banz/Becker, ZfWG 2019, 212 (217 ff.), jeweils mit weiteren Nachweisen,
und es ist auch nicht zu verkennen, dass die der Suchtvorbeugung und dem Jugendschutz dienenden Regelungen für Gaststätten teilweise hinter denen für Sportwetten-Vermittlungsstellen zurückbleiben. Dies gilt nicht nur mit Blick auf das Nebengeschäftsverbot. Insbesondere dürfen Jugendliche ab 16 Jahren Gaststätten – anders als Spielhallen und Wettvermittlungsstellen – zwischen 5 und 24 Uhr (allein) aufsuchen (§ 4 Gaststättengesetz) und sie werden hier mit Geldspielgeräten als alltäglichem Inventar vieler Gaststätten konfrontiert.
Auf der anderen Seite gilt aber auch für Gaststätten, die Geld- und Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit bereithalten, eine ganze Reihe von Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages (§ 2 Abs. 4 GlüStV). So darf das Angebot entsprechender Geräte den Vorgaben des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen; die Veranstalter und Vermittler haben sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind (§ 4 Abs. 3 GlüStV, s. auch § 6 Abs. 2 JuSchG sowie § 3 Abs. 1 S. 3 Spielverordnung (SpielV)). Beschränkungen gelten auch für die Werbung (§ 5 GlüStV). Ferner besteht die Verpflichtung zur Aufstellung eines Sozialkonzepts, das den Jugend- und Spielerschutz sicherstellen, die Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel anhalten und der Entstehung von Glücksspielsucht vorbeugen soll (§ 6 GlüStV). Die Aufklärung der Spieler (§ 7 GlüStV) sowie die Einbindung in das zentrale Spielersperrsystem (§§ 8 ff. GlüStV) müssen ebenfalls gewährleistet sein. Zu diesen Regelungen tritt die Beschränkung auf maximal zwei Spielgeräte je Gaststätte gemäß § 3 Abs. 1 SpielV hinzu, die eine Begrenzung der Spielmöglichkeiten sicherstellt und damit Anreize zu ununterbrochenem Spiel vermindert. Über die vorgenannten Regelungen hinaus ist schließlich mit Blick auf den Jugendschutz und die Suchtprävention festzustellen, dass in Gaststätten häufig eine gewisse soziale Kontrolle durch nicht spielende Gäste bestehen dürfte, was einen nicht unbedeutenden Unterschied zu Spielhallen oder Wettvermittlungsstellen darstellt, und dass eine Gaststätte typischerweise nach außen hin ein Angebot von Speisen und/oder Getränken, nicht aber die Möglichkeit des Glücksspiels in den Vordergrund stellt.
Vgl. zu alldem auch VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 - 24 K 1472/21 -, juris (Rn. 285 f.); VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 165 ff.); SächsOVG, Beschluss vom 17. Oktober 2022 - 6 B 62/22 -, juris (Rn. 41), jeweils mit weiteren Nachweisen; kritisch in ähnlichem Kontext BayVGH, Beschluss vom 21. März 2023 - 23 CS 22.2677 -, juris (Rn. 81).
Man mag trotz alledem weitere Einschränkungen für das Automatenspiel in Gaststätten für sinnvoll und wünschenswert halten können. Dass die im Bereich der Sportwettenvermittlung zur Suchtprävention und zum Schutz der Jugend geltenden Regelungen – namentlich das Nebengeschäftsverbot – durch das derzeitige Regelungsregime für Gaststätten mit Spielgeräten in einer Weise konterkariert würde, die zum Leerlaufen der Regelungen für Sportwetten-Vermittlungsstellen führt, lässt sich aber nicht annehmen. Der Landesgesetzgeber bewegt sich hier noch im Rahmen des ihm – auch durch den Europäischen Gerichtshof – zugebilligten Gestaltungsspielraums.
Ebenso im Ergebnis VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 - 10 K 1789/21 -, juris (Rn. 158); VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 164).
Dies gilt umso mehr, als die Zahl der Gastronomiebetriebe mit Geldspielgeräten in der jüngeren Vergangenheit deutlich zurückgegangen ist. Eine aktuelle Publikation weist insoweit einen Rückgang von 65.000 Betrieben im Jahre 2015 auf 35.000 Betriebe im Jahre 2021 aus.
Vgl. Glücksspielatlas 2023, S. 44 f.
cc)
Auch die infolge des Glücksspielstaatsvertrages 2021 nunmehr gegebene Möglichkeit, virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Online-Casinospiele in Deutschland legal über das Internet anzubieten, stellt die Kohärenz des Nebengeschäftsverbots für Sportwetten-Vermittlungsstellen nicht durchgreifend in Frage.
Dahinstehen mag, ob es sich insoweit um Glücksspielformen mit – im Vergleich zu den terrestrisch vermittelten Sportwetten – gleich oder ähnlich hohem Suchtgefährdungspotenzial handelt, wofür allerdings einiges spricht.
Vgl. nur BZgA-Forschungsbericht 2020, S. 186 ff., 61; Deutsche Suchthilfestatistik 2022, Tabellen 4.01 und 4.02; Banz/Becker, ZfWG 2019, 212 (217 ff.).
Auch für die genannten Formen des Online-Glücksspiels statuiert der Glücksspielstaatsvertrag nämlich ein Regelungsregime, das den Zielen des Staatsvertrages, namentlich dem Jugend- und Spielerschutz einschließlich der Suchtvorbeugung dient (§ 2 Abs. 7 bis 9 GlüStV). So stehen auch virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Online-Casinospiele unter einem präventiven Erlaubnisvorbehalt (§ 4 GlüStV). Die Erlaubnis darf nur für die Veranstaltung und den Eigenvertrieb der genannten Online-Glücksspiele erteilt werden (§ 4 Abs. 4 S. 1 GlüStV) und ist an eine Reihe von einschränkenden Voraussetzungen geknüpft (§ 4 Abs. 5, § 4a GlüStV). Der Vertrag etabliert hier ein vollkommen eigenständiges bereichsspezifisches Regulierungssystem, das die Zwecke der Suchtprävention und des Spielerschutzes gleichermaßen verfolgt.
Vgl. OVG B-Bbg., Urteil vom 22. Juni 2022 - 1 B 21.17 -, juris (Rn. 68); SächsOVG, Beschluss vom 17. Oktober 2022 - 6 B 62/22 -, juris (Rn. 42); OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 -, juris (Rn. 57); VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 - 24 K 1472/21 -, juris (Rn. 367 ff.); VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 184), mit weiteren Nachweisen.
Dieses Regulierungssystem beinhaltet strenge, gerade auf das Glücksspiel im Internet zugeschnittene Vorgaben zum Spielerschutz wie die Forderung nach einem Spielkonto des einzelnen Teilnehmers (§ 6a GlüStV), einer transparenten Verwaltung der ein- und ausgehenden Zahlungen und der Spiel- und Erfolgshistorie (§ 6b, § 6d GlüStV), einer anbieterübergreifenden Limitierung der Einsätze des einzelnen Spielers (§ 6c GlüStV), einer Sicherstellung des Ausschlusses Minderjähriger (§ 6e GlüStV) etc. Auch an das zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Spielsucht eingerichtete anbieter- und spielformübergreifende Spielersperrsystem haben die Anbieter des Online-Glücksspiels sich anzuschließen (§§ 8 ff. GlüStV). Weitere Vorgaben betreffen die einzelnen Formen des Online-Glücksspiels. So ist der Einsatz pro Spiel bei virtuellen Automatenspielen auf einen Euro begrenzt, die Mindestdauer pro Spiel darf durchschnittlich fünf Sekunden nicht unterschreiten und nach einer Spielzeit von einer Stunde ist eine Spielpause von mindestens fünf Minuten zu erzwingen (§ 22a Abs. 6, 7, 9 GlüStV). Auch für Online-Poker und Online-Casinospiele gelten spezifische Vorgaben (§§ 22b, 22c GlüStV).
Zwar besteht im Bereich des Online-Glücksspiels kein Nebengeschäftsverbot im engeren Sinne, weil dieses unter den Bedingungen des Internets erkennbar wenig Sinn ergäbe und seinen oben beschriebenen Zweck nicht ohne weiteres erfüllen könnte. Die Beschränkung der Erlaubnis auf „die Veranstaltung und den Eigenvertrieb“ von Online-Glücksspielen (§ 4 Abs. 4 GlüStV), die ein Vermitteln dieser Spiele durch Internet-Akteure mit anderem Schwerpunkt erschwert und die auch zu einer Begrenzung des Angebots führen soll,
vgl. die Erläuterungen zum GlüStV 2021, LT-Drucksache 17/11683, S. 111,
dürfte allerdings in eine ähnliche Richtung gehen.
Angesichts der umfangreichen sonstigen Regelungen kann jedenfalls keine Rede davon sein, dass der Gesetzgeber die Wirksamkeit von Regelungen des Spieler- und Jugendschutzes bei der terrestrischen Vermittlung von Sportwetten durch die Legalisierung des Online-Glücksspiels, die vor allem der Bekämpfung des im Internet entstandenen, schwer zu bekämpfenden Schwarzmarkts dienen sollte,
vgl. die Erläuterungen zum GlüStV 2021, LT-Drucksache 17/11683, S. 72 ff., und Pagenkopf, NJW 2021, 2152 ff.,
unterläuft. Auch hier bewegt der Gesetzgeber sich vielmehr innerhalb des ihm zustehenden Regelungsspielraums betreffend die Glücksspielregulierung.
Ebenso VGH BW, Urteil vom 10. Februar 2022 - 6 S 1922/20 -, juris (Rn. 72 ff.); OVG B-Bbg., Urteil vom 22. Juni 2022 - 1 B 21.17 -, juris (Rn. 68 ff.); SächsOVG, Beschluss vom 17. Oktober 2022 - 6 B 62/22 -, juris (Rn. 42); VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 - 10 K 1789/21 -, juris (Rn. 173 ff.); VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 184 ff.); VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 - 24 K 1472/21 -, juris (Rn. 367 ff.).
dd)
Ob in anderen Bundesländern der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle im Nebengeschäft zulässig ist, kann offenbleiben. Denn dies würde entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zur Unionsrechtswidrigkeit des Nebengeschäftsverbots führen.
Wie oben bereits aufgezeigt, enthält der Glücksspiel-Staatsvertrag insoweit keinen Harmonisierungszwang und auch das unionsrechtliche Kohärenzgebot zwingt nicht zu einer Rechtsvereinheitlichung zwischen den Bundesländern, jedenfalls solange die Regelungen eines Bundeslandes nicht geeignet sind, diejenigen eines anderen Bundeslandes zu konterkarieren.
Vgl. nochmals Dietlein/Peters, ZfWG 2023, 214 (217 f.), mit weiteren Nachweisen.
Dass die Zulassung von nebengeschäftlich betriebenen Wettvermittlungsstellen in einem anderen Bundesland die Wirksamkeit der entsprechenden nordrhein-westfälischen Regelung durchgreifend beeinträchtigen würde, vermag die Kammer nicht zu erkennen.
Ebenso im Ergebnis VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 - 10 K 1789/21 -, juris (Rn. 172); VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 194 ff.).
Anzumerken ist im Übrigen, dass auch in dem von der Klägerin konkret angesprochenen Bundesland Rheinland-Pfalz Sportwetten in Wettvermittlungsstellen nur als Hauptgeschäft vermittelt werden dürfen (§ 7 Abs. 1 Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz).
Auch mit dem (nationalen) Verfassungsrecht steht das in § 13 Abs. 3 S. 1 und 2 AG GlüStV NRW statuierte Nebengeschäftsverbot in Einklang. Weder das Grundrecht der Berufsfreiheit (dazu nachfolgend aa)), noch der allgemeine Gleichheitssatz (dazu nachfolgend bb)) werden durch die genannten Vorschriften verletzt.
Das Nebengeschäftsverbot verstößt nicht gegen Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG).
Art. 12. Abs. 1 GG garantiert allen Deutschen, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen, wobei die Berufsausübung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes geregelt werden kann. Über den Wortlaut des Art. 12 Abs. 1 GG und des Art. 19 Abs. 3 GG hinaus steht dieses Grundrecht grundsätzlich auch privaten juristischen Personen mit Sitz im EU-Ausland zu.
Grundlegend BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 1 BvR 1916/09 -, juris (Rn. 68 ff.); siehe auch Dietlein, in Dietlein/ Ruttig, Glücksspielrecht, 3. Aufl. 2022, EinfDE Rn. 24.
Dass das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten in den Schutzbereich des Grundrechts fällt, steht außer Frage.
Vgl. nur BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, juris (Rn. 81 ff.); VerfGH BW, Urteil vom 2. August 2023 - 1 VB 88/19 u.a. -, juris (Rn. 162); für Internet-Lotterien BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, juris (Rn. 10), für Spielhallen Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, (Rn. 127).
Der in dem Nebengeschäftsverbot liegende Eingriff ist jedoch gerechtfertigt.
In das Grundrecht der Berufsfreiheit darf nur auf gesetzlicher Grundlage und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eingegriffen werden. Der Eingriff muss zur Erreichung eines legitimen Eingriffsziels geeignet sein und darf nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern; ferner müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen.
Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris (Rn. 121); BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris (Rn. 35).
Ein Eingriff ist dabei bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zielerreichung genügt. Dem Gesetzgeber kommt dabei im Übrigen ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu; es ist vornehmlich seine Sache, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Gebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, juris (Rn. 112 ff.); BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 - 8 C 14.16 -, juris (Rn. 32); VerfGH BW, Urteil vom 2. August 2023 - 1 VB 88/19 u.a. -, juris (Rn. 169).
Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen stellt ein legitimes Ziel für die Berufsfreiheit einschränkende (Berufsausübungs-) Regelungen dar. Besondere Anforderungen gelten, wenn der Staat zugleich auf Teilen des Spielmarkts selbst wirtschaftend tätig ist. So verlangt ein beim Staat monopolisiertes Sportwettenangebot eine konsequente Ausgestaltung der Maßnahmen zur Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten, da fiskalische Erwägungen solche Einschränkungen der Berufsfreiheit nicht tragen können. Auch über die Ausgestaltung staatlicher Monopole hinaus ist in einer Konfliktlage mit staatlicher Beteiligung am Wett- und Spielmarkt eine konsequente Ausrichtung der staatlichen Maßnahmen auf die Bekämpfung der Spielsucht erforderlich. Dabei sind auch andere Glücksspielformen insbesondere dann einzubeziehen, wenn der Gesetzgeber (auch) eigene fiskalische Interessen verfolgt und die Glücksspielformen potentiell in Konkurrenz zueinander stehen. Die suchtpräventiv ausgerichtete staatliche Regelung in einem Glücksspielsegment darf nicht durch die fiskalische Ausrichtung der Regulierung in einem anderen konterkariert werden. Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind jedoch zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt. Föderal unterschiedliche oder auch konkurrierende Lösungswege sind zudem im Bundesstaat angelegt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris (Rn. 122 f.), mit weiteren Nachweisen.
Die Maßstäbe der verfassungsrechtlichen Prüfung entsprechen damit weitgehend denen des Unionsrechts, worauf das Bundesverfassungsgericht auch selbst hingewiesen hat.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris (Rn. 124).
Dies zugrunde gelegt, bestehen gegen das Nebengeschäftsverbot keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Kammer hat im Zusammenhang mit dem Unionsrecht bereits festgestellt, dass die entsprechende Regelung wichtigen Gründen des Allgemeinwohls dient und dass sie zur Verfolgung dieser Gründe auch geeignet, erforderlich und angemessen ist. Ferner hat sie festgestellt, dass die Beschränkung auf eine Wettvermittlung im Hauptgeschäft als Maßnahme zur Suchtbekämpfung sowie zum Spieler- und Jugendschutz nicht durch Maßnahmen in anderen Bereichen in einer Weise konterkariert wird, welche ihre Wirksamkeit aufhebt. Damit ist auch den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Einschränkung der Berufsfreiheit Rechnung getragen.
Ebenso im Ergebnis VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 - 10 K 1789/21 -, juris (Rn. 187); VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 108, 207).
Auch Art. 3 GG wird durch das Nebengeschäftsverbot im Ergebnis nicht verletzt.
Allerdings ist der Schutzbereich des in Art. 3 Abs. 1 GG enthaltenen allgemeinen Gleichheitssatzes berührt, weil verschiedene Formen des Glücksspiels unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind und das Nebengeschäftsverbot – wie oben bereits aufgezeigt – nicht für alle Bereiche gilt. Während etwa Sportwetten des staatlichen Anbieters unter bestimmten Voraussetzungen (noch) in Annahmestellen vermittelt werden dürfen, (jeweils zwei) Geldspielautomaten auch in Gaststätten betrieben werden dürfen und auch Online-Glücksspiele keinem Nebengeschäftsverbot (im engeren Sinne) unterworfen sind, dürfen Sportwetten privater Anbieter nur im Hauptgeschäft terrestrisch vermittelt werden. Es liegt also eine Ungleichbehandlung verschiedener im Bereich des Glücksspielwesens tätiger Akteure bzw. Sachverhalte vor.
Die Ungleichbehandlung ist indes gerechtfertigt. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen.
Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 -, juris (Rn. 63 ff.), mit weiteren Nachweisen.
Daran gemessen bestehen gegen das Nebengeschäftsverbot keine durchgreifenden Bedenken. Denn zwischen den verschiedenen Glücksspielformen bestehen Unterschiede, welche die in dem Nebengeschäftsverbot für Wettvermittlungsstellen liegende Ungleichbehandlung rechtfertigen. Dies ist oben im Zusammenhang mit der „Kohärenzprüfung“ letztlich schon aufgezeigt worden. Hinsichtlich der Vermittlung von Wetten des staatlichen Anbieters ist herausgestellt worden, dass es sich hier um eine Übergangsregelung handelt, die vor dem Hintergrund der Historie der Glücksspielregulierung Vertrauensschutzerwägungen aufnehmen und eine Umstellung der – teilweise langjährigen – Anbieter und Kunden erleichtern soll. Dies ist ein Differenzierungsgrund von hinreichendem Gewicht. Für das Angebot von Online-Glücksspielen gilt, dass die das Nebengeschäftsverbot tragenden Gründe hier schon nicht in gleicher Weise angeführt werden können. Die Gefahr, dass nebengeschäftlich betriebene Wettvermittlungsstellen im öffentlichen Raum das Sportwettengeschäft als Geschäft des täglichen Lebens erscheinen lassen könnten, besteht im Internet nicht in vergleichbarer Weise; die Regulierungsmöglichkeiten sind dort zudem faktisch begrenzt. Auch für das Betreiben von Geldspielautomaten in Gaststätten schließlich sind oben bereits wesentliche Unterschiede aufgezeigt worden, die eine Ungleichbehandlung im Ergebnis vertretbar erscheinen lassen, zumal es sich hier offenbar um ein deutlich rückläufiges Phänomen handelt.
Steht das Nebengeschäftsverbot demnach mit dem allgemeinen Gleichheitssatz in Einklang, so ist auch eine Verletzung der entsprechenden Rechte aus Art. 20, 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union nicht gegeben.
II.
Die angefochtene Nebenbestimmung zu Ziffer II.5. (Anzeige von baulichen und räumlichen Veränderungen) ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Die Rechtsgrundlage für die in Rede stehende Nebenbestimmung bilden § 4 Abs. 2 S. 2 AG GlüStV NRW, § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV und § 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW. Gemäß § 36 Abs. 1 VwVfG NRW darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschriften zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Dabei darf der Verwaltungsakt gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW nach pflichtgemäßem Ermessen insbesondere mit einer Bestimmung versehen werden, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (Auflage). § 4 Abs. 2 S. 2 AG GlüStV konkretisiert dies für die glücksspielrechtliche Erlaubnis und regelt, dass diese mit Inhalts- und Nebenbestimmungen verbunden werden kann. Eine vergleichbare Regelung findet sich in § 9 Abs. 4 GlüStV. Nachdruck verliehen wird einer entsprechenden Nebenbestimmung durch § 23 Abs. 1 Nr. 26 AG GlüStV NRW, dem zufolge derjenige, der gegen eine solche „Auflage oder Nebenbestimmung“ verstößt, ordnungswidrig handelt.
Dass die Bezirksregierung in Bezug auf die Nebenbestimmung zu Ziffer II.5. die Grenzen pflichtgemäßer Ermessensausübung überschritten hat, vermag die Kammer bei der gebotenen, gemäß § 114 VwGO eingeschränkten Prüfung nicht festzustellen. Dies gilt sowohl für die Anzeigepflicht als solche (dazu nachfolgend 1.) als auch für ihre Adressierung an die Klägerin als Veranstalterin (dazu nachfolgend 2.). Die Nebenbestimmung ist zudem auch nicht unbestimmt (dazu nachfolgend 3.).
In der Bescheidbegründung gibt die Behörde an, die Nebenbestimmung sei erforderlich, um die Einhaltung der Anforderungen an die Räumlichkeiten der Wettvermittlungsstelle sicherzustellen bzw. zu überprüfen. Dies ist ohne weiteres nachvollziehbar. Denn gemäß § 13 Abs. 3 S. 3 AG GlüStV darf die Erlaubnis für eine Wettvermittlungsstelle nur erteilt werden, wenn die Geschäftsräume nach ihrer Lage, Beschaffenheit und Ausstattung den Zielen des § 1 GlüStV nicht entgegenstehen. Bereits mit dem Erlaubnisantrag müssen daher nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 und 7 der Verordnung über die Annahme- und Wettvermittlungsstellen des Landes Nordrhein-Westfalen (AnVerVO NRW) ein Lageplan sowie Angaben zur Ausstattung, Beschaffenheit und Einteilung der Wettvermittlungsstelle nebst, wenn vorhanden, der diesbezüglichen Baugenehmigung vorgelegt werden. Die in Bezug auf Lage, Beschaffenheit und Ausstattung gegebenen Voraussetzungen müssen indes nicht nur im Zeitpunkt der Erlaubniserteilung vorliegen, sondern von der Wettvermittlungsstelle bis zur Einstellung ihres Betriebs dauerhaft erfüllt werden, was die Behörde im Rahmen der Glücksspielaufsicht (§ 9 GlüStV, § 20 AG GlüStV NRW) zu überwachen hat. Für eine effektive Überwachung ist es ersichtlich hilfreich, wenn die Aufsichtsbehörde über entsprechende Veränderungen der Wettvermittlungsstelle in Kenntnis gesetzt wird.
Ein milderes, ebenso geeignetes Mittel ist insoweit nicht erkennbar. Insbesondere kann es für die Zwecke der Glücksspielaufsicht nicht genügen, auf die Erkenntnisse der Bauaufsichtsbehörde über etwaige Veränderungen zurückzugreifen. Abgesehen davon, dass die Bauaufsicht und die Glücksspielaufsicht in aller Regel – wie auch hier – von Behörden unterschiedlicher Rechtsträger wahrgenommen werden, wäre ein Rückgriff auf Erkenntnisse der Bauaufsichtsbehörde erkennbar unzureichend. Denn Änderungen einer baulichen Anlage sind nach der nordrhein-westfälischen Bauordnung keineswegs durchweg anzeige- oder gar genehmigungspflichtig (vgl. im vorliegenden Zusammenhang etwa § 62 Abs. 1 S. 1 Nr. 11, Nr. 12, Nr. 15e sowie § 63 Bauordnung NRW 2018). Erst recht gilt dies, wenn nicht die bauliche Anlage, sondern nur das Inventar der Wettvermittlungsstelle geändert wird. Die Bauaufsichtsbehörde hat also keineswegs zuverlässige Kenntnis von entsprechenden Veränderungen. Der Hinweis der Klägerin auf die „Schlusspunkttheorie“ geht in diesem Zusammenhang ersichtlich fehl.
Ebenso im Ergebnis VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 - 10 K 1789/21 -, juris (Rn. 200).
Die Zumutbarkeit der Mitteilungspflicht unterliegt ebenfalls keinen ernstlichen Zweifeln.
Auch die Entscheidung der Bezirksregierung, die Mitteilungspflicht nicht dem Betreiber der Wettvermittlungsstelle, sondern der Klägerin als Veranstalterin der vermittelten Sportwetten aufzuerlegen, ist nach Auffassung des Gerichts nicht als ermessensfehlerhaft oder unverhältnismäßig anzusehen, wenngleich hier wohl auch eine andere Entscheidung denkbar gewesen wäre.
Die Behörde hat insoweit in der Bescheidbegründung ausgeführt, da entsprechende Angaben bereits mit den Antragsunterlagen vorzulegen seien und nur sie antragsberechtigt sei, werde die Verpflichtung zur Information über bauliche bzw. räumliche Veränderungen der Veranstalterin auferlegt. Diese Überlegung kann nicht als sachwidrig angesehen werden. Wie oben bereits aufgezeigt, hat sich der Gesetzgeber bewusst entschieden, den Vermittler und den Veranstalter gleichrangig zum Adressaten der Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle zu machen. Auch der Veranstalter der Sportwetten soll also – der staatsvertraglichen Konzeption der Wettvermittlungsstelle als in die Vertriebsorganisation eines Sportwettenveranstalters eingegliederte Vertriebsstelle entsprechend – Verantwortung für das Vermittlungsgeschäft vor Ort übernehmen. Nach dem nordrhein-westfälischen Landesrecht kann nur er den Antrag auf die Erlaubnis für eine Wettvermittlungsstelle stellen und er trägt Gewähr für die Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen (§ 13 Abs. 2 S. 2 und 3 AG GlüStV NRW). Vor dem Hintergrund dieser gesetzlichen Vorgaben erscheint es durchaus folgerichtig, jedenfalls aber nicht zweckwidrig im Sinne von § 40 VwVfG NRW, auch die Pflicht zur Anzeige nachträglicher Veränderungen dem Veranstalter aufzuerlegen.
Die Auflage ist auch nicht unverhältnismäßig. Dass die Erfüllung der Anzeigepflicht für den Veranstalter nicht umsetzbar ist, hat die Klägerin nicht ernsthaft geltend gemacht. Angesichts der engen vertraglichen Verbindung zwischen dem Veranstalter der Sportwetten und seinen Vermittlern besteht kein Zweifel daran, dass entsprechende Kommunikationsroutinen zwischen ihnen etabliert werden können. Insoweit erscheint angesichts der Möglichkeiten moderner Kommunikationsmittel auch die in der Nebenbestimmung gesetzte Frist von zwei Wochen letztlich nicht problematisch. Eine unangemessene Forderung vermag das Gericht in der Nebenbestimmung nicht zu erkennen. Ihre Erfüllung ist mit überschaubarem Zeit- und Kostenaufwand möglich. Der mit ihr verbundene Eingriff in die Berufsfreiheit und in die unionsrechtliche Niederlassungs- und Dienstleistungsfreit erscheint daher mit Blick auf die hochrangigen Rechtsgüter, denen eine effektive Glücksspielaufsicht dient, ohne weiteres gerechtfertigt.
Ebenso im Ergebnis VG Aachen, Urteil vom 20. Juni 2023 - 10 K 1789/21 -, juris (Rn. 205); VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 232).
3.
Die Nebenbestimmung ist schließlich auch nicht wegen Unbestimmtheit rechtswidrig.
Ein Verwaltungsakt muss gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG NRW (einschließlich seiner Nebenbestimmungen) inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dies ist dann der Fall, wenn für den Adressaten die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach ausrichten kann und, wenn der Bescheid geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln. Es genügt, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft entnehmen lässt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Oktober 2017 - 8 C 14.16 -, juris (Rn. 12), vom 9. Juli 2020 - 3 C 20.18 -, juris (Rn. 12), und vom 20. Oktober 2021 - 6 C 8.20 -, juris (Rn. 58), jeweils mit weiteren Nachweisen.
Gemessen an diesem Maßstab ist der Begriff „bauliche und räumliche Veränderungen der Wettvermittlungsstelle“ hinreichend bestimmt. Er erschließt sich durch den auch in der Bescheidbegründung hergestellten Zusammenhang mit den Erlaubnisvoraussetzungen der Wettvermittlungsstelle. Die Klägerin als Adressatin der Nebenbestimmung ist aufgrund der entsprechenden Vorgabe in § 13 Abs. 2 S. 2 und 3 AG GlüStV NRW notwendigerweise bereits als Antragstellerin mit der Notwendigkeit konfrontiert gewesen, die geforderten Angaben zur Lage sowie zu Ausstattung, Beschaffenheit und Einteilung vorzulegen (§ 5 Abs. 2 Nr. 6 und 7 AnVerVO), um die Eignung der in Rede stehenden Wettvermittlungsstelle nach Lage, Beschaffenheit und Ausstattung (§ 13 Abs. 3 S. 3 AG GlüStV NRW) zu belegen. Einzelheiten dazu ergeben sich auch aus dem Antragsformular, dem zufolge neben einem Lageplan auch eine „Skizze [oder ein] Plan der Betriebsräume und Angaben zur Ausstattung (Anzahl der Bildschirme, der Wettterminals etc.), Beschaffenheit und Einteilung (Grundriss und Einteilungsplan der WVS, Außengestaltung)“ vorzulegen sind. Vor diesem Hintergrund ist für die Klägerin hinreichend erkennbar, welche baulichen und räumlichen Veränderungen der Aufsichtsbehörde nach Erteilung der Erlaubnis anzuzeigen sind.
Ebenso im Ergebnis VG Aachen, Beschluss vom 3. März 2021 - 10 L 356/21 -, juris (Rn. 21); VG Düsseldorf, Urteil vom 1. September 2023 - 3 K 8164/21 -, juris (Rn. 243).
C.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Die Kosten des streitig entschiedenen Teils des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen, weil sie mit ihrer Klage erfolglos geblieben ist. Hinsichtlich des übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärten Teils des Verfahrens entspricht es billigem Ermessen, die Kosten dem beklagten Land aufzuerlegen, denn die Bezirksregierung hat die entsprechenden Regelungen des Bescheides (Verwaltungsgebühr, Kosten für Testkäufe) aufgehoben und selbst erklärt, die Ausübung des Auswahlermessens sei defizitär gewesen bzw. nicht hinreichend dokumentiert. Bei der gebotenen Bildung einer einheitlichen Kostenquote ist die Kammer davon ausgegangen, dass die zentralen Begehren, eine Erlaubnis ohne das „Nebengeschäftsverbot“ und ohne Erstreckung auf die Veranstalterin zu erhalten, zwei Drittel des Streitwerts ausmachen, während auf die anderen drei Regelungen (Verwaltungsgebühr, Kosten für Testkäufe, Anzeige von Veränderungen) jeweils ein Neuntel des Werts entfällt.
Es entspricht nicht der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, den Hauptbeteiligten auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, da dieser keinen Antrag gestellt und sich damit gemäß § 154 Abs. 3 VwGO seinerseits keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat.
Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 und 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.
Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.

Zitierte Normen: §§ 8 ff. GlüStV
§§ 8 ff. GlüStV
§§ 22b, 22c GlüStV
§§ 133, 157 BGB
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 4 GlüStV
§ 4c GlüStV
§ 13 AG GlüStV NRW
§ 1 GlüStV
§ 5 GlüStV
§ 13b AG GlüStV NRW
§ 4 Gaststättengesetz
§ 6 GlüStV
§ 7 GlüStV
§ 4a GlüStV
§ 6a GlüStV
§ 6d GlüStV
§ 6c GlüStV
§ 6e GlüStV
§ 114 VwGO
§ 9 GlüStV
§ 20 AG GlüStV NRW
§ 40 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 92 Abs. 3 S. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 21a Abs. 1 S. 2 GlüStV
§ 21a Abs. 5 GlüStV
§ 13 Abs. 1 S. 1 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 13 Abs. 2 S. 2 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 1 S. 5 AG GlüStV NRW
§ 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 2 S. 1 AG GlüStV NRW
§ 21a Abs. 1 S. 2, Abs. 5 GlüStV
§ 13 Abs. 2 S. 3 AG GlüStV NRW
§ 3 Abs. 6 GlüStV
§ 13 Abs. 2 AG GlüStV NRW
§ 3 Abs. 4 GlüStV
§ 28 Abs. 1 S. 1 GlüStV
§ 28 Abs. 1 S. 2 GlüStV
§ 13 Abs. 3 S. 1 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 3 S. 2 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 4 S. 3 AG GlüStV NRW
§ 1 S. 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 S. 1 Nr. 3 GlüStV
§ 1 S. 1 Nr. 4 GlüStV
§ 13 Abs. 1 S. 3 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 6 GlüStV
§ 2 Abs. 4 GlüStV
§ 4 Abs. 3 GlüStV
§ 6 Abs. 2 JuSchG
§ 3 Abs. 1 SpielV
§ 2 Abs. 7 bis 9 GlüStV
§ 4 Abs. 4 S. 1 GlüStV
§ 22a Abs. 6, 7, 9 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 13 Abs. 3 S. 1 und 2 AG GlüStV NRW
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 4 Abs. 2 S. 2 AG GlüStV NRW
§ 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV
§ 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 36 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW
§ 4 Abs. 2 S. 2 AG
§ 9 Abs. 4 GlüStV
§ 23 Abs. 1 Nr. 26 AG GlüStV NRW
§ 13 Abs. 3 S. 3 AG
§ 13 Abs. 2 S. 2 und 3 AG GlüStV NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 5 Abs. 2 Nr. 6 und 7 AnVerVO
§ 13 Abs. 3 S. 3 AG GlüStV NRW
§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 67 Abs. 4 VwGO
§ 5 Abs. 1 Nr. 6 und 7 der Verordnung
Art. 49 und 56 AEUV
Art. 52 Abs. 1, 62 AEUV
Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 3 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2018, 1665
NJW 2021, 2152
3 C 20.98
8 B 10.18
22 D 263/21
7 C 11.17
10 K 1789/21
3 K 8164/21
24 K 1472/21
3 K 3202/21
1 BvR 928/08
8 C 14.12
8 B 36.14
4 A 3244/06
4 B 1864/21
8 C 10.12
8 C 18.16
4 Bs 105/22
3 K 990/22
8 C 5.10
8 C 6.15
4 B 307/17
1 B 21.17
6 S 1922/20
6 B 62/22
23 CS 22.26
1 BvR 1916/09
1 BvR 1054/01
1 VB 88/19
1 BvR 1314/12
8 C 14.16
1 BvR 2035/07
3 C 20.18
6 C 8.20
10 L 356/21