Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-09-07, Aktenzeichen 1 A 1977/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2017:0907.1A1977.16.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der Beklagte wird unter entsprechender teilweiser Aufhebung des Beihilfebescheides des LBV NRW vom 26. August 2013 (Antragsnummer 29) in Form des Abänderungsbescheides vom 5. November 2013 (Antragsnummer 37) und unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 4. März 2014 verpflichtet, der Klägerin für die mit Antrag vom 28. Juli 2013 geltend gemachten Aufwendungen eine weitere Beihilfe in Höhe von 743,07 Euro zu gewähren.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 vom Hundert des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Gewährung einer weiteren Beihilfe zu den Aufwendungen, die der am 18. April 1957 geborenen, (jedenfalls schon) seit Dezember 2012 nach Pflegestufe 1 und seit dem 1. Januar 2016 nach Pflegestufe 2 pflegebedürftigen Klägerin im Monat Juli 2013 für ihre vollstationäre Unterbringung im „Pflegezentrum Haus I. “ in X. entstanden sind.
Die Klägerin ist als Versorgungsempfängerin des Beklagten beihilfeberechtigt mit einem Bemessungssatz von 70 Prozent. Im Juli 2013 war (nur) ihre Tochter B. nach Maßgabe des § 2 der Beihilfenverordnung NRW (BVO NRW) beihilferechtlich berücksichtigungsfähig. Ein Anspruch auf Pflegewohngeld bestand nach den Angaben der Klägerin nicht.
Die Bezüge der Klägerin beliefen sich im Monat Juli 2013 auf insgesamt 2.296,83 Euro. Als Witwe des Landesbeamten S. Q. erhält sie Witwengeld, welches sich im Juli 2013 auf 1.057,18 Euro brutto belief. Ferner bezog sie im genannten Monat eine Betriebsrente der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder sowie eine Rente wegen Erwerbsunfähigkeit der Deutschen Rentenversicherung Bund. Die jeweiligen Zahlbeträge (nach Abzug der Beiträge zur Krankenversicherung und zur Pflegeversicherung) betrugen 339,05 Euro bzw. 900,60 Euro.
Unter dem 10. Juli 2013 stellte das Pflegezentrum der Klägerin für Juli 2013 2.659,66 Euro in Rechnung, wobei sich dieser Betrag wie folgt zusammensetzte:
Leistungsbeschreibung
Gesamtpreis
Allgemeine Pflege Stufe I
1.396,55 Euro
Altenpflegeumlage
72,85 Euro
Inkontinenzpauschale
26,81 Euro
Telefon-Grundgebühr
16,60 Euro
Unterkunft Stufe I-IIIH
532,27 Euro
Verpflegung Stufe I-IIIH
409,82 Euro
Investiv Stufe I-IIIH Einzelzimmer
743,07 Euro
Summe der erbrachten Leistungen
3.197,97 Euro
Kostenweitergabe Krankenkasse
- 26,81 Euro
Kostenweitergabe Pflegekasse
-511,50 Euro
Rechnungssumme
2.659,66 Euro
Zu diesen Aufwendungen beantragte die Klägerin unter dem 28. Juli 2013 beim Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein‑Westfalen (LBV NRW) eine Beihilfe. Durch Beihilfebescheid vom 26. August 2013 (Antragsnummer 29) bewilligte das LBV NRW der Klägerin eine Beihilfe in Höhe von insgesamt 1.028,58 Euro für ihre Pflegeaufwendungen (1.396,55 Euro + 72,85 Euro = 1.469,40 Euro; hiervon 70 Prozent). Zu den Unterkunfts- und Verpflegungskosten (UV-Kosten) gewährte es wegen des Ergebnisses der durchgeführten Eigenanteilsberechnung keine Beihilfe. Die Investitionskosten berücksichtigte es nicht. Der Auszahlungsbetrag betrug wegen einer vereinbarten ratenweisen Einbehaltung 900,00 Euro.
Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin unter dem 17. September 2013 Widerspruch. Zur Begründung führte sie aus: Die Neuregelung, nach der die Investitionskosten seit dem 1. Januar 2013 nicht mehr beihilfefähig seien, belaste sie monatlich mit rund 600,00 Euro. Das verstoße gegen das Alimentationsprinzip und die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Der Begründungsschrift beigefügt war eine Auflistung der durchschnittlichen monatlichen Einnahmen und Ausgaben der Klägerin in der ersten Jahreshälfte 2013.
Mit Beihilfebescheid vom 5. November 2013 (Antragsnummer 37) half das LBV NRW dem Widerspruch teilweise ab. Es gewährte nach neuer, an § 5c Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 Buchstabe a) BVO NRW in der vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Dezember 2013 geltenden Fassung (BVO NRW 2013) orientierter Eigenanteilsberechnung nun auch für die Unterkunfts- und Verpflegungskosten eine Beihilfe i. H. v. 179,36 Euro. Diesen Betrag errechnete es, indem es von der Summe der Unterkunfts- und Verpflegungskosten in Höhe von 942,09 Euro (532,27 Euro Unterkunfts- und 409,82 Euro Verpflegungskosten) einen Eigenanteil in Höhe von 762,73 Euro abzog, was 40 Prozent des anzusetzenden bereinigten, d. h. um 390,00 Euro reduzierten Monatseinkommens entsprach (2.296,83 Euro – 390,00 Euro = 1.906,83 Euro x 40 Prozent = 762,73 Euro).
Danach verblieben von den Pflegekosten (1.469,40 Euro) und den Kosten für Unterkunft, Verpflegung sowie Investitionskosten (UVI-Kosten, 1.685,16 Euro) nach Abzug der Leistungen der Beihilfe (1.028,58 Euro + 179,36 Euro) und der Pflegekasse (511,50 Euro) in Höhe von insgesamt 1.719,44 Euro ungedeckte Restkosten in Höhe von 1.435,12 Euro. Soweit die Rechnung der Pflegeeinrichtung noch eine Inkontinenzpauschale aufweist, wurde diese vollständig durch die Krankenkasse gedeckt. Die ferner in Rechnung gestellte Telefon-Grundgebühr hat die Klägerin selbst getragen.
Auch gegen den Beihilfebescheid vom 5. November 2013, in dem die Investitionskosten nach wie vor nicht berücksichtigt worden waren, erhob die Klägerin unter dem 23. November 2013 Widerspruch.
Mit Bescheid vom 4. März 2014 wies das LBV NRW u. a. die Widersprüche der Klägerin gegen die Bescheide vom 26. August 2013 und vom 5. November 2013 zurück und begründete dies wie folgt: Streitgegenstand sei allein die Berücksichtigung der Aufwendungen für Investitionskosten. Diese seien aber nach § 5c Abs. 2 BVO NRW nicht mehr beihilfefähig. Sie stellten wie die Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung Aufwendungen des alltäglichen Lebens dar, nicht aber Krankheitskosten. Es liege weder eine Regelungslücke noch eine nicht beabsichtigte Härte noch ein Redaktionsversehen vor.
Hiergegen hat die Klägerin am 8. April 2014 Klage erhoben. Diese Klage umfasste ursprünglich noch weitere Leistungsmonate und die entsprechenden Bescheide. Im Erörterungstermin vom 15. April 2016 haben sich die Beteiligten mit einer Entscheidung des Gerichts durch den Berichterstatter und ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt. Sodann hat der Berichterstatter im Beschlusswege die Verfahren getrennt und das den Leistungsmonat Juli 2013 betreffende Verfahren unter dem bisherigen Aktenzeichen (26 K 2407/14) fortgeführt; das die anderen Leistungsmonate betreffende Verfahren trägt das neue Aktenzeichen 26 K 5170/16. Der Beklagte hat ferner die den Leistungsmonat Juli 2013 betreffenden Bescheide insoweit aufgehoben, als diese die Einbehaltung eines Abschlags von 307,94 Euro (1.207,94 Euro – 900,00 Euro) geregelt haben, sich aber abhängig vom Ausgang des Streits insoweit eine neue Rückforderung vorbehalten. Daraufhin haben die Beteiligten den Rechtsstreit im Umfang der erfolgten Teilaufhebung für erledigt erklärt.
Zur Begründung der verbliebenen Klage hat die Klägerin über ihr bisheriges Vorbringen hinausgehend geltend gemacht: Der Wegfall der Beihilfen zu den Investitionskosten ab dem 1. Januar 2013 führe bei ihr zu finanziellen Engpässen. Die einschlägige Neuregelung beruhe entweder auf einer durch verfassungskonforme Auslegung zu schließenden Regelungslücke oder verstoße gegen das Alimentationsprinzip und die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Denn der Verordnungsgeber habe offenbar übersehen, dass die Investitionskosten ungeachtet ihrer gesonderten Ausweisung in den Rechnungen nur ein „Faktor“ bei der Berechnung der Heimkosten seien. Außerdem fehle es an einer Härtefallregelung für diejenigen (Alt-)Fälle, in denen – wie hier – kein Anspruch auf Pflegewohngeld bestehe.
Die Klägerin hat im Erörterungstermin beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, ihr über die durch Beihilfebescheid des LBV NRW vom 26. August 2013 (Antragsnummer 29) in Form des diesen Bescheid abändernden Beihilfebescheides des LBV NRW vom 5. November 2013 (Antragsnummer 37) bereits bewilligten Beihilfe hinaus eine weitere Beihilfe stationärer Pflege im Juli 2013 in Höhe von 743,07 EUR zu bewilligen.
Der Beklagte hat im Erörterungstermin beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er sich auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide bezogen.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen und zur Begründung im Kern ausgeführt: Der Klägerin stehe kein Anspruch auf weitere Beihilfen zu den Heimaufwendungen für Juli 2013 zu. Die erfolgte Gewährung von Beihilfe in Höhe von 1.207,94 Euro (1.028,58 Euro für die Pflegeaufwendungen und 179,36 Euro für die Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung) entspreche den Vorgaben des § 5c BVO NRW 2013. Auch sei es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte für die Investitionskosten keine Beihilfe bewilligt habe. Denn hierfür gebe es keine Rechtsgrundlage. Auch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebiete es nicht, die Investitionskosten im Rahmen der Beihilfeberechnung zu berücksichtigen. Denn der Klägerin habe im fraglichen Monat mit dem Restbetrag von 672,24 Euro, der nach Abzug der ungedeckten Heimkosten vom Monatseinkommen verblieben sei, ein ausreichender Betrag für ihre sonstige Lebensführung zur Verfügung gestanden. Die notwendigsten, nicht schon durch die Pflegeeinrichtung gedeckten Lebenshaltungskosten beliefen sich in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur amtsangemessenen Alimentation von Beamten mit mehr als zwei unterhaltsberechtigten Kindern auf einen 15 Prozent über dem sozialhilferechtlichen Bedarf liegenden Betrag; das führe hier auf einen Betrag von 256,80 Euro. Der Klägerin hätten danach im Juli 2013 sogar noch weitere 415,44 Euro zur Verfügung gestanden (672,24 Euro – 256,80 Euro). An dieser Bewertung ändere sich nichts dadurch, dass sich die durchschnittlichen monatlichen Ausgaben der Klägerin nach der vorgelegten Aufstellung auf 1.049,00 Euro belaufen hätten. Denn insoweit bestehe ein erhebliches Sparpotential.
Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung hat die Klägerin fristgerecht eingelegt und begründet. Sie trägt über ihr bisheriges Vorbringen hinausgehend vor: Der vom Verwaltungsgericht angenommene, vom Dienstrang unabhängige Mindesteigenbehalt sei verfassungsrechtlich zu beanstanden. Denn das Alimentationsprinzip und der Fürsorgegrundsatz garantierten dem Beamten und seiner Familie auch in besonderen Lebenslagen und damit auch im Falle der Beihilfegewährung nicht irgendeinen, sondern gerade einen amtsangemessenen Unterhalt. Fürsorgepflichtwidrig sei ferner die Entscheidung des Verordnungsgebers, die Nichtberücksichtigung der Investitionskosten nicht (mindestens) durch eine Härtefallregelung etwa im Sinne einer abgestuften Besitzstandswahrung abzufedern.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag I. Instanz zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt im Wesentlichen das erstinstanzliche Urteil und macht ergänzend geltend: Der Klägerin, einer Witwe eines zuletzt nach A 9 besoldeten Beamten, habe nach der Berechnung des Verwaltungsgerichts im Monat Juli 2013 für ihren sonstigen Lebensbedarf ein als amtsangemessen zu bewertender Betrag von 672,24 Euro zur Verfügung gestanden. Dieser Betrag entspreche etwa dem, was einem aktiven Beamten der Besoldungsgruppe A 9 monatlich von seiner Regelalimentation verbleibe. Die behaupteten monatlichen Ausgaben der Klägerin hingegen lägen über den entsprechenden Ausgaben eines aktiven Beamten der Besoldungsgruppe A 9. Die von der Klägerin beklagte monatliche Einbuße an Beihilfe resultiere im Übrigen auch aus dem Wegfall eines beihilferechtlich zu berücksichtigenden Angehörigen zum 1. Januar 2013, der zur Erhöhung des Eigenanteils von 35 auf 40 Prozent geführt habe und sich in Höhe von etwa 100,00 Euro auswirke. Abgesehen davon hätte der Klägerin schon im Jahre 2012 keine Beihilfe zu den Investitionskosten gezahlt werde dürfen, weil sie keinen Antrag auf Pflegewohngeld gestellt habe.
Hinsichtlich des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung wird auf das Protokoll der öffentlichen Sitzung des Senats vom 7. September 2017 verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakte, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) und der beigezogenen Verfahrensakte des VG Düsseldorf mit dem Aktenzeichen 26 K 5170/16 (abgetrenntes Verfahren) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin ist zulässig. Namentlich ist sie nicht wegen des Umstandes unzulässig, dass die Klägerin bis zum Ablauf der Begründungsfrist keinen bestimmten Antrag formuliert hat (vgl. § 124 Abs. 3 Satz 5 i. V. m. Satz 3 und 4 VwGO). Das Fehlen eines ausdrücklichen Berufungsantrags ist ausnahmsweise unschädlich, wenn sich das Ziel und der Umfang des Berufungsbegehrens gleichwohl aus dem fristgemäßen Berufungsvorbringen eindeutig entnehmen lassen.
Vgl. etwa Kuhlmann, in: Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 124a Rn. 29, m. w. N.
So liegt der Fall hier. Die erstinstanzliche unterlegene Klägerin wendet sich in der Berufungsbegründungschrift vom 2. November 2016 unter Bezugnahme auf ihr gesamtes erstinstanzliches Vorbringen u. a. dagegen, dass die laufende Beihilfe durch die Nichtberücksichtigung der Investitionskosten von einem Monat auf den anderen um 600,00 bis 700,00 Euro gekürzt worden sei. Das lässt deutlich hervortreten, dass sie ihr mit der Klage verfolgtes Begehren mit der Berufung in vollem Umfang weiterverfolgen will.
Die Berufung hat auch der Sache nach Erfolg. Die Klägerin hat einen Anspruch darauf, dass der Beklagte durch das Gericht verpflichtet wird, ihr für den Monat Juli 2013 eine weitere Beihilfe in Höhe von 743,07 Euro zu gewähren. Die im Tenor angeführten Beihilfebescheide sind, soweit sie dem entgegenstehen, aufzuheben; der Widerspruchsbescheid vom 4. März 2014 ist in vollem Umfang aufzuheben, vgl. § 113 Abs. 5 VwGO.
Das Verwaltungsgericht und der Beklagte haben zu Unrecht einen Anspruch der Klägerin auf eine die Investitionskosten berücksichtigende weitere Beihilfe zu den Aufwendungen für die vollstationäre Pflege verneint.
Der Anspruch der Klägerin folgt aus § 5c Abs. 2 Sätze 1 und 5 BVO NRW in der seit dem 1. Januar 2012 geltenden Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2011 (GV. NRW. S. 703)– im Folgenden: BVO NRW 2012 –. Nach § 5c Abs. 2 Satz 1 BVO NRW 2012 sind Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung sowie Investitionskosten nicht beihilfefähig, es sei denn, dass sie unter Anrechnung des zustehenden Pflegewohngeldes einen bestimmten Eigenanteil (hier: 40 v. H. des um 390,00 Euro verminderten Einkommens im Sinne des Satzes 2) übersteigen; die den Eigenanteil übersteigenden Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung einschließlich Investitionskosten werden als Beihilfe gezahlt (Satz 5).
Der Beklagte hat rechnerisch fehlerfrei Beihilfe für die Pflegekosten sowie zu den Unterkunfts- und Verpflegungskosten geleistet (dazu 1.). Zusätzlich hätten jedoch auch die Aufwendungen für Investitionskosten in Höhe von 23,97 Euro pro Tag (x 31 = 743,07 Euro) berücksichtigt werden müssen, da die mit Art. 1 Nr. 10 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 (GV. NRW. S. 642) ab dem 1. Januar 2013 erfolgte vollständige Streichung der Investitionskosten aus dem Kreis der bis dahin im Einzelfall berücksichtigungsfähigen Aufwendungen wegen Verletzung der Fürsorgepflicht unwirksam ist mit der Folge, dass die bis zum 31. Dezember 2012 geltende Fassung der Vorschrift wieder auflebt (dazu 2.). In Anwendung dieser Vorschrift steht der Klägerin ein weiterer Beihilfeanspruch zu den Investitionskosten in der oben genannten Höhe zu (dazu 3.).
1. Der Beklagte hat für die Bestimmung der Beihilfe zutreffend auf die Beihilfevorschriften abgestellt, die zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen galten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2008– 2 C 19.06 – , juris, Rn. 8; OVG NRW, Urteil vom 14. August 2013 – 1 A 1481/10 –, juris, Rn. 41 f. m. w. N.
Für den Beihilfeanspruch der Klägerin zu den pflegebedingten Aufwendungen aus dem Monat Juli 2013 ist daher zunächst § 5c BVO NRW in der Fassung der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 (GV. NRW. S. 642) – im Folgenden: BVO NRW 2013 – heranzuziehen. Der mit der Dritten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 6. Januar 2013 (GV. NRW. S. 23) neu eingeführte § 17a Abs. 3 BVO NRW bestimmt, dass die Regelungen der Zweiten Änderungsverordnung u. a. für Aufwendungen nach § 5c BVO NRW gelten, die nach dem 31. Dezember 2012 entstanden sind.
a) § 5c Abs. 1 BVO NRW 2013 bestimmt, dass bei der stationären Pflege in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung der nach dem Grad der Pflegebedürftigkeit in Betracht kommende Pflegesatz für die pflegebedingten Aufwendungen, die Aufwendungen der sozialen Betreuung sowie die Aufwendungen für medizinische Behandlungspflege beihilfefähig sind. Der Beklagte hat der Klägerin dem entsprechend eine Beihilfe in Höhe von 1.028,58 Euro bewilligt. Dies entspricht 70 v. H. – dem hier maßgeblichen Bemessungssatz nach § 12 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b) BVO NRW 2013 – der der Klägerin für den Monat Juli 2013 entstandenen Pflege(satz-)kosten (1.469,40 Euro).
b) § 5c Abs. 2 Satz 1 BVO NRW 2013 regelt, dass Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung sowie Investitionskosten nicht beihilfefähig sind. Nach Satz 2 wird für Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung eine Beihilfe gezahlt, wenn die Aufwendungen einen gewissen Eigenanteil übersteigen. Unter Anwendung der Eigenanteilsregelung hat der Beklagte – ebenfalls rechnerisch zutreffend – bezogen auf die Unterkunfts- und Verpflegungskosten eine Beihilfe in Höhe von 179,36 Euro gewährt (= Summe der UV-Kosten abzüglich des Eigenanteils: 942,09 Euro – 762,73 Euro = 179,36 Euro; Eigenanteilsberechnung: 2.296,83 Euro abzüglich 390 Euro = 1.906,83 Euro, hiervon 40 Prozent = 762,73 Euro). Eine Berücksichtigung der Investitionskosten ist unterblieben.
2. Der Beklagte hat die Investitionskosten bei der Beihilfeberechnung allerdings zu Unrecht nicht berücksichtigt. Die ab dem 1. Januar 2013 erfolgte vollständige Streichung der Möglichkeit, im Einzelfall die bei der vollstationären Pflege anfallenden Investitionskosten im Rahmen der Beihilfe geltend zu machen, ist unwirksam. Der Verordnungsgeber erfüllt damit nicht (mehr) seine Verpflichtung, der Fürsorgepflicht entsprechende normative Vorkehrungen zu treffen (dazu a)). Ein fürsorgepflichtgemäßes Ergebnis kann nicht durch die Anwendung einer vorhandenen Härtefallregelung erreicht werden (dazu b)). Der vollständige Ausschluss der Investitionskosten lässt sich auch weder mit dem Hinweis rechtfertigen, es handele sich hierbei um grundsätzlich aus der Regelalimentation aufzubringende Kosten der allgemeinen Lebensführung, noch mit der Zielsetzung, die Beamten den gesetzlich Versicherten gleichzustellen (dazu c)).
Vgl. allgemein zu den Anforderungen an einen Leistungsausschluss: OVG NRW, Urteile vom 20. Juni 2013 – 1 A 334/11 –, juris, Rn. 43, und vom 12. September 2014 – 1 A 1601/13 –, juris, Rn. 32 ff.
a) Der Ausschluss der Investitionskosten von der Beilhilfe wird der verfassungsrechtlich verankerten Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht gerecht.
aa) Die Fürsorgepflicht ergänzt die ebenfalls durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht des Dienstherrn. Sie verlangt weder, dass Aufwendungen der Beamten in Krankheitsfällen durch Leistungen einer beihilfekonformen Krankenversicherung und ergänzende Beihilfen vollständig gedeckt werden, noch, dass die von der Beihilfe nicht erfassten Kosten in vollem Umfang versicherbar sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002– 2 BvR 1053/98 –, juris, Rn. 29; BVerwG, Urteile vom 26. August 2009 – 2 C 62.08 –, juris, Rn. 14, vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, juris, Rn. 13, und vom 28. Mai 2008 – 2 C 24.07 –, juris, Rn. 23.
Im Grundsatz konkretisieren die Beihilfevorschriften das, was der Dienstherr auf Grund seiner Fürsorgepflicht an Leistungen u. a. in Krankheits- und Pflegefällen für geboten und angemessen ansieht. Die systembedingt regelmäßig auftretenden Typisierungen im Beihilfebereich führen zwangsläufig zu Härten, Unebenheiten und Friktionen in einzelnen von der jeweiligen Regelung betroffenen Fällen, die aus Gründen der Gleichbehandlung allerdings grundsätzlich hinzunehmen sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009– 1 A 1524/08 –, juris, Rn. 77 ff.
Die Fürsorgepflicht hält den Dienstherrn jedoch dazu an, Beihilfe für notwendige und angemessene Aufwendungen im Krankheitsfall nicht ohne Rücksicht auf die wirtschaftlichen Folgen für den Beamten auszuschließen. Er muss im Blick behalten, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten und seiner Familie nicht gefährdet werden darf.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002– 2 BvR 1053/98 –, juris, Rn. 30; BVerwG, Urteile vom 26. August 2009 – 2 C 62.08 –, juris, Rn. 17, und vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, juris, Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2013– 1 A 334/11 –, juris, Rn. 52.
Im Falle des auch vorliegend praktizierten Mischsystems aus Eigenvorsorge und ergänzender Beihilfe müssen beide aufeinander bezogenen Elemente der Fürsorgepflicht gerecht werden. Der Dienstherr darf dem Beamten namentlich nicht immer mehr Eigenvorsorge abverlangen, ohne ihm im Rahmen der Alimentation auch die finanziellen Mittel dafür bereitzustellen.
Leistungskürzungen und -einschränkungen sind dabei umso kritischer zu würdigen, je mehr dasjenige, was den Beihilfeberechtigten in seiner Gesamtheit abverlangt wird, in die Nähe eines Eingriffs in die amtsangemessene Alimentation rückt. Eine Verletzung der Fürsorgepflicht liegt vor, wenn beihilferechtliche Leistungsbegrenzungen oder Leistungsausschlüsse dazu führen, dass der Beihilfeberechtigte durch krankheits- oder pflegebedingte Aufwendungen in seiner Lebensführung unzumutbar eingeschränkt wird. Das ist dann der Fall, wenn er mit erheblichen krankheits- bzw. pflegebedingten Aufwendungen belastet bleibt, die er nicht durch die Regelalimentation und durch eine zumutbare Eigenvorsorge bewältigen kann.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002– 2 BvR 1053/98 –, juris, Rn. 29; BVerwG, Urteile vom 24. Januar 2012 – 2 C 24.10 –, juris, Rn. 16, und vom 30. April 2009 – 2 C 127.07 –, juris, Rn. 9; ferner Beschluss vom 23. August 2010– 2 B 13.10 –, juris, Rn. 16; OVG NRW, Urteile vom 14. August 2013 – 1 A 1481/10 –, juris, Rn. 80, und vom 26. November 2009– 1 A 1524/08 –, juris, Rn. 84, 86, und Beschluss vom 14. Dezember 2010 – 1 A 3/09 –, juris, Rn. 13.
Mit Blick auf solche Fälle muss der Dienstherr jedenfalls bei erkennbarem Anlass abstrakt-generelle Vorkehrungen (z. B. in Form von Härtefallregelungen) treffen, die sicherstellen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen u. a. durch Krankheit nicht gefährdet wird.
bb) Gemessen hieran hat der Senat im Grundsatz keine Bedenken, wenn Beihilfe zu den pflegebedingten Aufwendungen für Unterkunft, Verpflegung und Investitionskosten nur im Einzelfall nach Überschreitung eines (angemessenen) Eigenanteils des Einkommens bzw. der Alimentation des Beihilfeberechtigten geleistet wird. Diese Vorgehensweise entspricht der Doppelnatur dieser Kosten (dazu unten 2. c) aa)). Es bestehen ferner keine Anhaltspunkte, dass die in § 5c Abs. 2 BVO NRW 2012/2013 vorgesehenen Eigenanteile unter Fürsorgepflichtgesichtspunkten zu hoch angesetzt wären.
cc) Mit der vollständigen Streichung der Investitionskosten aus dem Beihilferegime kommt der Verordnungsgeber seiner Verpflichtung, im Krankheits- oder Pflegefall den amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten sicherstellende, normative Vorkehrungen zu treffen, allerdings nicht (mehr) nach. Es ist nicht ausgeschlossen, dass diese Streichung jedenfalls in Einzelfällen zu einer erheblichen und nicht mehr zumutbaren finanziellen Belastung von Beihilfeberechtigten führt. Die pflegebedingten Investitionskosten können sich nach der Erfahrung des Senats in diesem und etlichen vergleichbaren Verfahren monatlich durchaus auf 500,00 Euro und mehr belaufen und damit einen nicht unerheblichen Anteil der Besoldung oder Versorgung ausmachen. So entsprechen Investitionskosten in einer Höhe von 500,00 Euro etwa bei einem Versorgungsempfänger mit der Besoldungsgruppe A 16 (Endstufe) bei einem maximalen Ruhegehaltssatz von 71,75 Prozent schon über 10 Prozent der Bruttoversorgung. Eine solche zusätzliche – und darüber hinaus dauerhafte – Belastung, die bei Beamten niedrigerer Besoldungsgruppen noch ein ggf. deutlich höheres Gewicht haben dürfte, kann nicht von vorneherein als gering qualifiziert werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003– 2 C 36.02 –, juris, Rn. 17 f., wonach ein Leistungsausschluss, der weniger als ein Prozent der Jahresbezüge ausmacht, als gering zu bewerten ist (Kostendämpfungspauschale Niedersachsen); OVG NRW, Urteil des Senats vom 10. September 2007 – 1 A 4955/05 –, juris, Rn. 53.
dd) Anders als der Beklagte meint, können Beihilfeberechtigte nicht generell darauf verwiesen werden, das Pflegewohngeld sei – wohl im Sinne einer „Ersatzbeihilfe“ – gegenüber entsprechenden Beihilfeleistungen vorrangig. Diese Ansicht findet weder im Pflegewohngeldrecht eine Stütze (1), noch steht sie mit den Anforderungen der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht in Einklang (2).
(1) Zwar konnte nach dem – am 15. Oktober 2014 außer Kraft getretenen – Landespflegegesetz NRW (PfG NRW) i. V. m. der Pflegeeinrichtungsförderungsverordnung (PflFEinrVO) zu den gesondert berechenbaren und berechneten Investitionskosten Pflegewohngeld beantragt werden. Das Pflegewohngeldrecht sieht aber einen Vorrang des Pflegewohngeldes gegenüber der Beihilfe nicht vor, sondern bestimmt (im hier maßgeblichen Zeitraum) im Gegenteil ausdrücklich einen Vorrang der Beihilfeleistungen.
Nach § 12 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 PfG NRW wird vollstationären Dauerpflegeeinrichtungen zur Finanzierung ihrer betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen Pflegewohngeld gewährt, wenn das Einkommen und das Vermögen der Heimbewohnerin oder des Heimbewohners zur Finanzierung der Aufwendungen für Investitionskosten ganz oder teilweise nicht ausreicht. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 PfG NRW gelten die Vorschriften des Ersten bis Dritten Abschnitts des Elften Kapitels des SGB XII und der §§ 25 ff. BVG zur Bestimmung des anrechenbaren Einkommens und des Vermögens bei der stationären Hilfe zur Pflege entsprechend. Abweichend hiervon ist bei der Anrechnung des Einkommens ein weiterer Selbstbehalt von 50 Euro monatlich, mindestens jedoch der jeweilige Einkommensüberhang, zu belassen, § 12 Abs. 3 Satz 3 PfG NRW. Die Gewährung von Pflegewohngeld darf zudem nicht abhängig gemacht werden von dem Einsatz oder der Verwertung kleinerer Barbeträge und sonstiger Geldwerte in Höhe von bis zu 10.000 Euro, vgl. § 12 Abs. 3 Satz 4 PfG NRW.
Beihilfeberechtigten Beamten wird Pflegewohngeld dabei nur insoweit gewährt, als die gesondert berechenbaren Aufwendungen bei der Beihilfegewährung nicht berücksichtigt werden, vgl. § 4 Abs. 2 Satz 6 PflFEinrVO. Diese Vorschrift normiert eine „Deckelung“ des Pflegewohngeldes in den Fällen der Beihilfeberechtigung des Heimbewohners dergestalt, dass der von der Beihilfe gewährte Zuschuss zu den Aufwendungen für Investitionskosten zusammen mit dem Pflegewohngeld die von der Pflegeeinrichtung in Rechnung gestellten Investitionskosten nicht übersteigen darf. Diese Konzeption entspricht der Bezugnahme in § 12 Abs. 3 Satz 3 PfG NRW auf die fiktive oder tatsächliche Sozialhilfebedürftigkeit des Heimbewohners und damit auf den sozialhilferechtlichen Selbsthilfegrundsatz.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2013– 12 A 212/12 –, juris, Rn. 34.
Nur der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass § 14 Abs. 2 Satz 1 des ab dem 16. Oktober 2014 geltenden Alten- und Pflegegesetzes NRW (APG NRW) vorsieht, dass Pflegewohngeld u.a. (schon) dann nicht gezahlt wird, wenn die erforderliche Leistung von Dritten oder Trägern anderer Sozialleistungen außerhalb des SGB XII vorgesehen ist. Die Gewährung von Pflegewohngeld scheidet damit nicht – wie zuvor – erst dann und insoweit aus, wenn und als die Beihilfe einen Zuschuss zu den Investitionskosten tatsächlich leistet, sondern schon dann, wenn die Beihilfevorschriften eine solche Leistung vorsehen.
(2) Der generelle Verweis auf das Pflegewohngeld wird auch den Anforderungen der Fürsorgepflicht nicht gerecht. Er missachtet den qualitativen Unterschied, der zwischen staatlicher Hilfe besteht, die – wie das an sozialhilferechtlichen Maßstäben orientierte Pflegewohngeld – der Erhaltung eines Mindestmaßes an sozialer Sicherung aller Bürger dient, und der finanziellen Unterstützung, die der Staat dem ihm gegenüber in einem besonderen Dienst- und Treueverhältnis stehenden Beamten leisten muss.
Vgl. OVG, Urteil vom 26. November 2007– 1 A 35/06 –, juris, Rn. 65 ff. m. w. N.
Letztere muss deutlich vor dem Eintritt der Sozialhilfebedürftigkeit ansetzen.
Der vollständige Rückzug der Beihilfe aus der Erstattung der Investitionskosten unter Hinweis auf die Möglichkeit des Pflegewohngeldes ist zudem deshalb fürsorgepflichtwidrig, weil damit von dem Beamten – jedenfalls mittelbar – der vorrangige Einsatz seines Vermögens bis zu der Schongrenze des § 12 Abs. 3 Satz 4 PfG NRW von 10.000 Euro verlangt wird. Beihilfe für krankheits- oder pflegebedingte Aufwendungen darf indes nicht mit der Begründung verneint werden, der Beamte oder Versorgungsempfänger müsse zunächst sein Vermögen einsetzen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2012– 2 C 24.10 –, juris, Rn. 18; OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009 – 1 A 1524/08 –, juris, Rn. 105.
Unter Beachtung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn darf der Beihilfeberechtigte durch Krankheit oder Pflegebedürftigkeit nämlich nicht in eine zeitlich nicht absehbare Lage geraten, die ihn – insofern dauerhaft – finanziell so überfordern würde, dass etwa vorhandenes Vermögen kontinuierlich aufgezehrt wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009– 1 A 1524/08 –, juris, Rn. 102, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 26. August 2009 ‚– 2 C 62.08 –, juris, Rn. 14.
Dass – wie der Beklagte in einem anderen vor dem Senat anhängig gewesenen gerichtlichen Verfahren behauptet hat – nur ein geringer Teil der beihilfeberechtigten Beamten über Vermögen oberhalb der Schongrenze verfügen soll, ändert nichts daran, dass es solche Beihilfeberechtigte dennoch ersichtlich gibt. Im Übrigen deckt sich diese pauschale Behauptung nicht mit allgemein zugänglichen Erkenntnissen. So sollen nach der als Aufsatz im Monatsbericht März 2016 (S. 61 ff.) veröffentlichten Studie der Deutschen Bundesbank „Vermögen und Finanzen privater Haushalte in Deutschland: Ergebnisse der Vermögensbefragung 2014“ Pensionäre ein Durchschnittssachvermögen (brutto) zwischen 216.100 Euro (Median) und 276.000 Euro (Mittelwert) und zusätzlich noch ein Finanzvermögen (brutto) zwischen 42.200 Euro (Median) und 92.800 Euro (Mittelwert) haben (S. 78 der Studie).
Vgl. https://www.bundesbank.de/Redaktion/DE/ Downloads/Veroeffentlichungen/Monatsberichtsaufsaetze/2016/2016_03_vermoegen_finanzen_ private_haushalte.pdf.
ee) Es hatten schließlich auch zumindest nicht alle Beihilfeberechtigten Gelegenheit, hinreichende Eigenvorsorge für die neu entstandene Belastung zu treffen. Insoweit kommt es maßgeblich auf den Zeitpunkt an, ab dem konkret damit gerechnet werden musste, dass die in der Summe nicht unwesentlichen Investitionskosten vollständig aus dem Beihilferegime fallen. Eine allgemeine Pflicht zum Abschluss einer sämtliche Heimkosten betreffenden Zusatzversicherung „ins Blaue hinein“ trifft den Beihilfeberechtigten nicht. Eine Kenntnis in dem vorstehenden Sinne kann aber grundsätzlich nicht vor dem 1. Januar 2013 angenommen werden. Denn das hier relevante neue – seit dem 1. Januar 2017 wieder entfallene – Kostenrisiko „Investitionskosten“ ist erst ab diesem Zeitpunkt und ohne „Vorwarnung“ durch eine bedeutsamere Diskussion der beabsichtigten Neuregelung in der Öffentlichkeit entstanden. Hinzu kommt, dass sich zahlreiche hochbetagte Beihilfeberechtigte zu dem betreffenden Zeitpunkt wegen ihres Alters und ggf. auch wegen einer schon eingetretenen Pflegebedürftigkeit gar nicht mehr zusatzversichern konnten. Davon abgesehen ist auch der in der Alimentation einkalkulierte Durchschnittssatz für die Eigenvorsorge nicht entsprechend angepasst worden.
Vgl. zur grundsätzlichen Frage, ob und ab wann für einen Beamten der Abschluss einer privaten Pflegezusatzversicherung naheliegen kann: OVG NRW, Urteile vom 14. August 2013– 1 A 1481/10 –, juris, Rn. 98, vom 26. November 2009 – 1 A 1524/08 –, juris, Rn. 101, und vom 26. November 2007 – 1 A 35/06 –, juris, Rn. 83 ff.; ferner Beschluss vom 14. Dezember 2010 – 1 A 3/09 –, juris, Rn. 17.
Ob es investitionskostenspezifische Versicherungsangebote überhaupt gegeben hat, ist daher ohne Belang und muss folglich im vorliegenden Verfahren nicht geklärt werden. Ein Versicherungsabschluss scheidet hier nämlich von vornherein aus, weil sich der Versicherungsfall schon vor dem 1. Januar 2013 (Inkrafttreten der Herausnahme der Investitionskosten aus dem Beihilferegime) realisiert hat. Denn die Klägerin war nach Aktenlage (jedenfalls) schon im Dezember 2012 stationär pflegebedürftig.
b) Eine Härtefallregelung, die im Einzelfall zu einer fürsorgepflichtgemäßen Entscheidung führen könnte, ist nicht vorhanden.
Vgl. zu dieser Anforderung: BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, juris, Rn. 15 ff.
aa) Der Verordnungsgeber hat im Rahmen der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 keine spezifische Härtefallregelung für den Wegfall der Einbeziehung der Investitionskosten in die Beihilfeberechnung geschaffen.
bb) Die im nordrhein-westfälischen Beihilfesystem bereits vorhandenen Härtefallregelungen sind nicht geeignet, in Fällen der vorliegenden Art eine im Einzelfall fürsorgepflichtgemäße Entscheidung sicherzustellen. Dies gilt sowohl für § 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2013 (1) als auch für § 77 Abs. 9 Satz 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. April 2009 (GV. NRW. S. 224) – LBG NRW 2009 – (2).
(1) Der Verordnungsgeber kann den Beihilfeberechtigten nicht darauf verweisen, investitionskostenbedingte Härtefälle könnten durch eine Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2013 für die bei der stationären Pflege insoweit allein relevanten Aufwendungen für den Pflegesatz, pflegebedingte Aufwendungen, Aufwendungen der sozialen Betreuung und Aufwendungen für medizinische Behandlungspflege abgemildert werden. Danach kann der jeweils geltende Bemessungssatz gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 BVO NRW 2013 in besonderen Ausnahmefällen, die nur bei Anlegung des strengsten Maßstabes anzunehmen sind, mit Zustimmung des Finanzministeriums von der Festsetzungsstelle im Einzelfall erhöht werden.
Eine unmittelbare Anwendung dieser Vorschrift auf die nicht beihilfefähigen Investitionskosten kommt nicht in Betracht, weil ihre Voraussetzungen insoweit in zweierlei Hinsicht nicht erfüllt sind. Zum einen handelt es sich bei den Investitionskosten nicht um beihilfefähige Kosten (vgl. die Bezugnahme von § 12 Abs. 5 Satz 1 BVO NRW 2013 u. a. auf § 12 Abs. 1 Satz 1 BVO NRW 2013). Zum anderen wird die Beihilfe nach § 5c Abs. 2 BVO NRW 2013 gerade nicht nach einem Bemessungssatz geleistet, sondern als Zuschuss gezahlt (vgl. auch § 77 Abs. 7 LBG NRW 2009).
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2012– 2 C 24.10 –, juris, Rn. 23; OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009 – 1 A 1447/08 –, juris, Rn. 52; Mohr/Sabolewski, Beihilfenrecht, Band I, Stand: Mai 2017, B I § 12 Anm. 6.
Die Fürsorgepflicht bezüglich der Investitionskosten kann nach der hier maßgeblichen Rechtslage und -anwendung auch nicht in effektiver Weise– mittelbar – durch eine Beihilfesatzerhöhung nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2013 bezogen auf die Aufwendungen nach § 5c Abs. 1 BVO NRW 2013 gewahrt werden. Eine solche Beihilfesatzerhöhung kommt von vorneherein nur dann in Betracht, wenn die pflegebedingten Aufwendungen i. S. d. § 5c Abs. 1 BVO NRW 2013 nicht vollständig erstattet werden. Nach den Angaben des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen in den Stellungnahmen vom 16. September 2013 und vom 31. März 2014, die der Beklagte mit Schriftsatz vom 23. April 2014 im Verfahren 5 K 1937/13 (VG Münster)/1 A 3005/15 (OVG NRW) vorgelegt hat, soll nach der Vorstellung des Verordnungsgebers, wie sie vorliegend auch in der konkreten Rechtsanwendung Ausdruck gefunden hat, dieser Fall allenfalls noch ausnahmsweise eintreten können, nämlich wenn die nach § 5c Abs. 1 BVO NRW 2013 beihilfefähigen Aufwendungen über den Höchstgrenzen des Pflegezuschusses liegen (vgl. dazu § 5c Abs. 1 Satz 3 BVO NRW in der Fassung der Vierten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 15. November 2013, GV. NRW. S. 644 – BVO NRW 2014 –, der dieser Zielrichtung entsprechend hier rückwirkend ab dem 1. Januar 2013 angewandt wurde). Der intendierte Regelfall ist damit – im Zusammenspiel mit den Leistungen der Pflegekassen – die vollständige Abdeckung der notwendigen und angemessenen Pflegekosten. Dem sollen nach dem Verständnis des Verordnungsgebers, wie es in den beiden zitierten Stellungnahmen dargestellt worden ist, auch die Höchstgrenzen für den Pflegezuschuss nicht entgegenstehen, da sich diese Grenzen an den Durchschnittskosten der Pflege in Abhängigkeit zur jeweiligen Pflegestufe orientiert hätten. Im Übrigen seien darüber hinausgehende Kosten regelmäßig nicht mehr angemessen bzw. könnten einen Härtefall i. S. d. § 12 Abs. 5 BVO NRW 2013 nicht begründen, weil durch die Berücksichtigung der Durchschnittskosten ein Großteil der Beihilfeberechtigten nicht zusätzlich mit Pflegesatzkosten belastet sein dürfte. Würden dennoch weitere Pflegesatzkosten anfallen, fuße dies auf einer privaten Entscheidung des jeweiligen Beihilfeberechtigten, die dieser im Ergebnis dann selbst zu tragen habe. Jedenfalls müsste ein bei Anlegung des strengsten Maßstabes anzunehmender Ausnahmefall in einer solchen Situation ausgeschlossen sein. Dieses systematische Verständnis des Verordnungsgebers wird auch durch die Regelungen des § 12 Abs. 5 BVO NRW 2014 bestätigt bzw. noch verstärkt. Danach kann der Bemessungssatz (nur) „für im Grundsatz beihilfefähige Aufwendungen“ erhöht werden (Klarstellung im Vergleich zu der zuvor geltenden Rechtslage) und ist vor allem eine Erhöhung für „Aufwendungen nach § 5c“ vollständig ausgeschlossen.
Auch eine analoge Anwendung der Vorschrift auf nicht beihilfefähige Aufwendungen scheidet aus. Eine analoge Anwendung der von einer Norm angeordneten Rechtsfolge auf Sachverhalte, die dieser Norm nicht unterfallen, setzt eine planwidrige Regelungslücke voraus. Der Anwendungsbereich der Norm muss wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig sein. Eine derartige Lücke darf von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte. Dabei darf der erkennbare Wille des Gesetzgebers nicht beiseitegeschoben und durch eine autark getroffene richterliche Abwägung der Interessen ersetzt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2013– 1 A 334/11 –, juris, Rn. 63 f., m. w. N.
Gemessen daran liegt schon keine planwidrige Regelungslücke vor. Dem Verordnungsgeber musste aus den gerichtlichen Entscheidungen der Vergangenheit,
vgl. allein BVerwG, Urteile vom 30. April 2009– 2 C 127/07 –, juris, Rn. 12, vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, juris, Rn. 15 ff.; OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2013 – 1 A 334/11 –, juris, Rn. 65 ff.,
bekannt sein, dass er im Rahmen von nicht geringfügigen Leistungsausschlüssen gehalten ist, eine abstrakt-generelle Ausgleichsregelung für Härtefälle zu erlassen. Es ist daher davon auszugehen, dass er es nicht einfach übersehen hat, diesem Erfordernis zu genügen. Wie gezeigt bestand auch aus der – allerdings irrigen – Sicht des Verordnungsgebers keine Notwendigkeit für eine Härtefallregelung.
(2) Auch § 77 Abs. 9 Satz 1 LBG NRW 2009 (jetzt: § 75 Abs. 9 LBG NRW vom 14. Juni 2016) stellt keine Härtefallregelung dar, die die Fürsorgepflichtverletzung hinsichtlich der Investitionskosten ausgleichen könnte. Danach dürfen die Kostendämpfungspauschale und Eigenbehalte die Belastungsgrenze von zwei v. H. der Jahresdienstbezüge oder Jahresversorgungsbezüge nach beamtenrechtlichen Vorschriften oder Grundsätzen nicht übersteigen. Der Senat hat mit Urteil vom 12. September 2014 – 1 A 1601/13 –, juris, zwar entschieden, dass diese Härtefallregelung nicht abschließend zu verstehen ist und es einer Einbeziehung der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel bei der Berechnung der Belastungsgrenze bedarf. Eine entsprechende Berücksichtigung der Investitionskosten bei der Berechnung der Zwei-Prozent-Belastungsgrenze wäre jedoch systemwidrig. Sie würde den qualitativen Unterschied zwischen den Aufwendungen für Arzneimittel und den Aufwendungen für die Investitionskosten bei der vollstationären Pflege vernachlässigen und so zu einer im Lichte des Art. 3 Abs. 1 GG ungerechtfertigten Ungleichbehandlung führen. Anders als die Kosten für (medizinisch notwendige) Arzneimittel sind Investitionskosten – wie unten in Punkt 2. c) aa) ausgeführt – aufgrund ihrer Doppelnatur auch Kosten der allgemeinen Lebensführung, die – unter Berücksichtigung eines Eigenanteils – zu einem signifikanten Teil aus der Regelalimentation aufgebracht werden müssen. Dieser Besonderheit wird eine Belastungsgrenze von nur zwei Prozent der Jahresdienstbezüge oder der Jahresversorgungsbezüge ersichtlich nicht gerecht. Würden die Investitionskosten entsprechend der Härtefallklausel berücksichtigt, verbliebe dem Beihilfeberechtigten bei einem Eigenanteil von zwei Prozent ein Einkommensbestandteil von 98 Prozent zur freien Verfügung. Eine derartige Privilegierung ist gemessen an Art. 3 GG nicht begründbar.
Im Übrigen handelt es sich bei § 77 Abs. 9 LBG NRW 2009 im Grundsatz um eine Überforderungsklausel für solche Beihilfeberechtigten, die in einem Jahr eine erhebliche finanzielle Belastung zu tragen haben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. September 2014– 1 A 1601/13 –, juris, Rn. 62 f. unter Verweis auf die LT-Drs. 14/8889, S. 7.
Die stationären Pflegekosten stellen schon nicht einen derartigen Sonderfall dar; diese Kosten belasten den Beihilfeberechtigten nicht nur bezogen auf außergewöhnliche Jahreszeiträume, sondern regelmäßig auf unabsehbare Zeit.
c) Der vollständige Ausschluss der Investitionskosten lässt sich nicht aus den vom Beklagten hierfür angeführten Gründen rechtfertigen.
aa) Das Argument, bei den Investitionskosten handele es sich nicht um pflegebedingte Aufwendungen, sondern um Ausgaben, die grundsätzlich zur allgemeinen Lebensführung gehörten, greift zu kurz. Es berücksichtigt nicht, dass die Investitionskosten eine Doppelnatur aufweisen. Gemäß § 82 Abs. 2 Nr. 1 SGB XI fallen unter die Kostenposition „Investitionskosten“ alle Aufwendungen für Maßnahmen einschließlich Kapitalkosten, die dazu bestimmt sind, die für den Betrieb der Pflegeeinrichtung notwendigen Gebäude und sonstigen abschreibungsfähigen Anlagegüter herzustellen, anzuschaffen, wiederzubeschaffen, zu ergänzen, instand zu halten oder instand zu setzen. Sie sind damit – wie die Unterkunfts- und Verpflegungskosten – zunächst Kosten der allgemeinen Lebenshaltung. Kosten vergleichbarer Art fallen grundsätzlich auch ohne eine Pflegebedürftigkeit in gewisser Höhe an und sind aus der Regelalimentation zu tragen. Dieser Umstand rechtfertigt die beihilferechtliche Forderung nach einem angemessenen Eigenbehalt auch im Fall der vollstationären Pflege. Mit dieser Einordnung als Kosten der allgemeinen Lebenshaltung hat es jedoch nicht sein Bewenden. Denn die Investitionskosten stehen zugleich in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Pflege und müssen – unumgänglich – als Pflegenebenkosten aufgebracht werden. Anders als im Regelfall, in dem die Höhe der Kosten der allgemeinen Lebensführung auf einer eigenverantworteten Entscheidung des Beamten beruht, der im Idealfall allenfalls die finanziellen Spielräume ausnutzt, die seine Alimentation bietet, hat der Beihilfeberechtigte keine Möglichkeit, die pflegebedingten Aufwendungen für Unterkunft, Verpflegung und Investitionskosten seiner – gleichbleibenden – Alimentation anzupassen, um eine finanzielle Überlastung zu verhindern. Die Höhe der Investitionskosten hängt vielmehr von den wirtschaftlichen Entscheidungen des Trägers der Pflegeeinrichtung ab. Die Höhe der Investitionskosten lässt sich zudem – insofern im Unterschied zu den Kosten der Unterkunft und Verpflegung – für die Zukunft kaum sicher absehen. Die Entwicklung der Unterkunfts- und Verpflegungskosten dürfte sich jedenfalls näherungsweise an der allgemeinen Teuerungsrate orientieren. Im Gegensatz dazu kann der Pflegebedürftige vorab kaum abschätzen, ob und in welchem Umfang beispielsweise ein Sanierungsstau in der konkreten Einrichtung besteht. Gerade hier muss somit ergänzend die Fürsorgepflicht des Dienstherrn greifen, dem der Schutz des Beamten vor einer derartigen krankheits- oder pflegebedingten Überlastung obliegt.
Im Übrigen ist anzumerken, dass der Verordnungsgeber bei der Herausnahme der Investitionskosten aus § 5c Abs. 2 BVO NRW seine Absicht, Kosten der allgemeinen Lebensführung von der Beihilfe auszuschließen, mit der Streichung allein der Investitionskosten auch nicht stringent verfolgt hat.
bb) Die Streichung der Investitionskosten ist auch nicht aus Gründen der Gleichbehandlung der beihilfeberechtigten Beamten mit den gesetzlich Versicherten gerechtfertigt. Denn die Sicherungssysteme „gesetzliche Krankenversicherung“ und „private Eigenvorsorge mit ergänzender Beihilfe“ weisen grundlegende Strukturunterschiede auf. Sie unterscheiden sich im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Verankerung, die Finanzierung, die Leistungsvoraussetzungen, das Leistungsspektrum und die Leistungsformen. Aus diesem Grund wird das Gebot der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG durch Unterschiede bei der Leistungsgewährung in aller Regel nicht verletzt. Erst recht vermag das Bestreben nach einer Angleichung der Systeme Eingriffe in den durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Kernbereich der Fürsorgepflicht nicht zu rechtfertigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008– 2 C 2.07 –, juris, Rn. 18, m. w. N.
Nichts anderes gilt aber für den in Rede stehenden Fall der beabsichtigten Angleichung des Beihilferechts an das Recht der gesetzlichen Pflegeversicherung. Denn auch dieses Sicherungssystem weist die genannten grundlegenden Strukturunterschiede zum System der Beihilfe auf.
Vgl. so bereits OVG NRW, Beschluss vom 14. Dezember 2010 – 1 A 3/09 –, juris, Rn. 21.
3. Verstößt die Streichung der Investitionskosten durch Art. 1 Nr. 10 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 nach alledem gegen höherrangiges Recht, ist die betreffende Rechtsnorm nichtig. Dies festzustellen fällt in die Kompetenz der Fachgerichte, hier des Senats, weil Prüfungsgegenstand kein formelles Gesetz ist. Ein Anwendungsfall des Art. 100 Abs. 1 GG liegt somit nicht vor. Die Nichtigkeit der in Rede stehenden Norm hat zur Folge, dass die zuvor geltende Rechtslage wieder auflebt. Die Entscheidung über die Gewährung der Beihilfe für Investitionskosten richtet sich daher nach § 5c Abs. 2 BVO NRW 2012.
Nach dieser Vorschrift sind Aufwendungen für Investitionskosten nicht beihilfefähig, es sei denn, dass sie unter Anrechnung des zustehenden Pflegewohngeldes die monatlichen Eigenanteile übersteigen. Bei einem Versorgungsempfänger mit einem Angehörigen beträgt der Eigenanteil 40 v. H. des um 390 Euro verminderten Einkommens. Einkommen sind die monatlichen (Brutto-) Dienstbezüge (ohne sonstige variable Bezügebestandteile) oder Versorgungsbezüge, das Erwerbseinkommen sowie Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung und aus einer Alters- oder Hinterbliebenenversorgung des Beihilfeberechtigten.
Danach sind hier als Einkommen im Monat Juli 2013 der Bruttobetrag des Witwengeldes sowie die Zahlbeträge von Betriebsrente (Rente aus einer Altersversorgung der Klägerin) und Erwerbsunfähigkeitsrente (Rente aus der gesetzlichen Rentenversicherung) anzusetzen, in der Summe also 2.296,83 Euro. Weitere zu berücksichtigende Einkünfte gab es unstreitig nicht.
Demnach beträgt der Eigenanteil in Höhe von hier 40 v. H. des bereinigten Einkommens (2.296,83 Euro abzgl. 390 Euro) – wie schon oben unter Punkt 1. b) ausgeführt – 762,73 Euro. Diesen Eigenanteil hat der Beklagte bereits vollständig bei den Unterkunfts- und Verpflegungskosten in Ansatz gebracht und deshalb für diese Kosten eine Beihilfe in Höhe von 179,36 Euro bewilligt.
Die Investitionskosten beliefen sich auf 743,07 Euro. Da der Eigenanteil bereits vollständig berücksichtigt wurde, ergibt sich ein Anspruch auf eine weitere Beihilfe in Höhe von 743,07 Euro. Das entspricht dem Betrag, der sich bei Berechnung der insgesamt für die UVI-Kosten zu leistenden Beihilfe (UVI-Kosten abzüglich des Eigenanteils: 1.685,16 Euro – 762,73 Euro = 922,43 Euro) und Abzug der insoweit bereits geleisteten Beihilfe ergibt (922,43 Euro – 179,36 Euro = 743,07 Euro).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 BRRG nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 25 ff. BVG
§ 5c BVO
§ 5c BVO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 127 BRRG
§ 2 der Beihilfenverordnung
§ 5c Abs. 2 BVO
§ 124 Abs. 3 Satz 5 i. V. m. Satz 3 und 4 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 5c Abs. 2 Satz 1 BVO
§ 17a Abs. 3 BVO
§ 5c Abs. 1 BVO
§ 12 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 PfG
§ 12 Abs. 3 Satz 2 PfG
§ 12 Abs. 3 Satz 3 PfG
§ 12 Abs. 3 Satz 4 PfG
§ 4 Abs. 2 Satz 6 PflFEinrVO
§ 12 Abs. 1 Satz 2 BVO
§ 12 Abs. 5 Satz 1 BVO
§ 12 Abs. 1 Satz 1 BVO
§ 77 Abs. 7 LBG NRW
§ 5c Abs. 1 Satz 3 BVO
§ 12 Abs. 5 BVO
§ 77 Abs. 9 Satz 1 LBG NRW
§ 75 Abs. 9 LBG NRW
§ 77 Abs. 9 LBG NRW
§ 82 Abs. 2 Nr. 1 SGB XI
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2013 (1) als auch für § 77 Abs. 9 Satz 1 des Beamtengesetzes
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 26 K 2407/14
26 K 5170/16
2 C 19.06
1 A 1481/10
1 A 334/11
1 A 1601/13
2 BvR 1053/98
2 C 62.08
2 C 2.07
2 C 24.07
1 A 1524/08
2 C 24.10
2 C 127.07
2 B 13.10
1 A 3/09
2 BVO NRW 2012/20
2 C 36.02
1 A 4955/05
12 A 212/12
1 A 35/06
00 Euro (Median) und 276.00
00 Euro (Median) und 92.80
1 A 1447/08
5 K 1937/13
1 A 3005/15
2 C 127/07