Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-12, Aktenzeichen 3 A 663/13
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:1212.3A663.13.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die am 17. November 19 geborene Klägerin steht seit dem 1. September 1967 im Dienst der Beklagten. Sie wurde im September 1983 zur Stadtamtmännin befördert und in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 11 eingewiesen. Hinsichtlich des Dienstpostens der Klägerin mit der Stellennummer 3567 (Teamleitung 305.11 – Medizinalaufsicht, zentraler Service) wurde mit Verfügung vom 30. Januar 2008 festgestellt, dass die Voraussetzungen für eine Bewertung nach Besoldungsgruppe A 12 seit dem 1. Februar 2007 vorliegen.
Mit Schreiben vom 5. Mai 2011 stellte die Klägerin unter Bezugnahme auf die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. April 2011 einen Antrag auf Gewährung einer Zulage gemäß § 46 BBesG: Sie nehme seit dem 1. Februar 2007 Aufgaben wahr, die im Stellenplan mit dem Wert A 12 ausgewiesen seien. Dienstbezüge erhalte sie aus A 11. Sie übe diese höherwertige Tätigkeit seit mehr als 18 Monaten aus und beantrage deshalb, ihr ab dem 19. Monat der Wahrnehmung höher bewerteter Aufgaben rückwirkend ab dem 1. Oktober 2008 eine Zulage nach § 46 BBesG zu gewähren.
Die Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 24. Oktober 2011 ab: Nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG bestehe nach einer ununterbrochenen Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes für die Dauer von 18 Monaten ein Anspruch auf eine Zulage, wenn in diesem Zeitpunkt sowohl die laufbahnrechtlichen als auch die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes - also die Beförderung ‑ vorlägen. Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen lägen nur dann vor, wenn die für die Beförderung erforderliche Planstelle in einem gültigen Stellenplan ausgewiesen werde. Der Stellenplan sei Anlage des Haushaltsplans (§ 79 Abs. 2 Satz 2 GO NRW). Der Haushaltsplan wiederum sei Bestandteil der Haushaltssatzung (§ 78 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GO NRW). Um Wirksamkeit zu erlangen, müsse die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen vom Rat beschlossen und der Aufsichtsbehörde angezeigt werden (§ 80 Abs. 5 Satz 1 GO NRW). Sei – wie bei der Beklagten – ein Haushaltssicherungskonzept nach § 76 GO NRW aufzustellen, so dürfe die Haushaltssatzung erst nach ihrer Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde bekannt gemacht werden (§ 80 Abs. 5 Satz 5 GO NRW). Aufgrund der drohenden Überschuldung dürfe der Beklagten eine solche Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde derzeit nicht erteilt werden. Es liege deshalb keine gültige Haushaltssatzung und damit auch kein gültiger Stellenplan vor. Es mangele folglich an den in § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG geforderten haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung der begehrten Zulage.
Die Klägerin legte am 9. November 2011 Widerspruch ein und führte aus: Sie übe seit mehr als 18 Monaten eine Tätigkeit aus, die im Stellenplan nach Besoldungsgruppe A 12 ausgewiesen sei. Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung nach Besoldungsgruppe A 12 lägen vor. Die geltend gemachten haushaltsrechtlichen Probleme seien unerheblich. In arbeitsgerichtlichen Verfahren seien sog. Höhergruppierungsklagen erfolgreich. Die öffentliche Hand könne sich nicht darauf berufen, kein Geld zu haben. Das für Beamte geltende Planstellenerfordernis gelte nur für das Amt im statusrechtlichen Sinn, nicht für sonstige finanzielle Leistungen. Die Beklagte sei unter dem Gesichtspunkt der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zur Gewährung der Zulage verpflichtet. Es sei auch nicht erkennbar, dass die Beklagte die Aufsichtsbehörde darauf hingewiesen habe, dass eine rechtliche Verpflichtung zur Gewährung der Zulage bestehe. Unabhängig davon bitte sie im Hinblick auf ihre Altersteilzeitbeschäftigung unter Hinweis auf den Erlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen (MIK NRW) vom 15. November 2011 um eine pensionswirksame Beförderung.
Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 2. Januar 2012 zurück: Es mangele an den haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes. Eine für eine Beförderung erforderliche Planstelle in einem gültigen Stellenplan (als Anlage zum Haushaltsplan, der wiederum Bestandteil der Haushaltssatzung sei) sei nicht ausgebracht. Eine Genehmigung für den Haushaltsplan und damit für den Stellenplan dürfe derzeit durch die Aufsichtsbehörde nicht erteilt werden. Ein Haushaltssicherungskonzept nach § 76 GO NRW habe die Beklagte bis heute nicht vorlegen können, so dass die Genehmigungsfähigkeit aufgrund der haushaltsgesetzlichen Bestimmungen nicht gegeben sei. Damit sei auch die erforderliche Ausbringung von Planstellen innerhalb eines gültigen Stellenplans als Voraussetzung für die Beförderung von Beamtinnen und Beamten jedenfalls derzeit nicht möglich. Der hierbei verwendete Begriff des Stellenplans sei zu unterscheiden vom Stellenplan als reines Organisationsinstrument, in dem Dienstposten verzeichnet seien. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei das Merkmal der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen vom Gesetzgeber deshalb eingefügt worden, um zu vermeiden, dass durch die Gewährung der Zulagen Mehrkosten entstünden. Die Zulage solle aus bereitstehenden Haushaltsmitteln bestritten werden. Der Haushalt (und damit der Stellenplan) seien derzeit nicht genehmigungsfähig, so dass die Zulage nicht aus rechtswirksam geplanten und bereitstehenden Haushaltsmitteln bestritten werden könne. An der dargestellten haushaltsrechtlichen Situation ändere auch die Tatsache nichts, dass die Kommunalaufsicht der Bezirksregierung E. einige Beförderungen von Beamtinnen und Beamten in Ämter bis zur Besoldungsgruppe A 11 geduldet habe. Der Vergleich zwischen einer Zulagengewährung nach § 46 BBesG und der Eingruppierung von Tarifbeschäftigten könne nicht nachvollzogen werden.
Die Klägerin hat am 26. Januar 2012 Klage erhoben: Die Beklagte differenziere nicht hinreichend zwischen bloßem Rechtsvollzug und der Begründung von Rechten. Es sei nachvollziehbar, dass im Rahmen eines Haushaltssicherungskonzepts keine Beförderungen durchgeführt werden sollten. Dies gelte allerdings nicht für den hier vorliegenden Fall eines schlichten Rechtsvollzuges. Bei Vorliegen der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen bestehe ein Rechtsanspruch auf Gewährung der Zulage. Dies zeige sich etwa an der Feuerwehrzulage und am Familienzuschlag. Nicht zuletzt habe die Beklagte vor kurzem über 100 Beförderungen vorgenommen. Die haushaltsrechtliche Argumentation der Beklagten überzeuge nicht. Der Rat habe gemäß § 80 Abs. 4 GO NRW die Haushaltssatzung und damit indirekt auch den Stellenplan beraten und beschlossen. Dieser gültige Ratsbeschluss binde die Verwaltung, auch wenn aufgrund der fehlenden Genehmigung des Haushaltssicherungskonzepts die Haushaltssatzung bisher nicht veröffentlicht worden sei.
Nachdem die Bezirksregierung E. unter dem 28. Juni 2012 die erforderliche Genehmigung erteilt hatte, machte die Beklagte am 11. Juli 2012 ihre Haushaltssatzung für die Haushaltsjahre 2012 und 2013 bekannt. Die Klägerin wurde am 1. August 2012 zur Städtischen Amtsrätin (Besoldungsgruppe A 12) befördert. Die Beklagte erkannte daraufhin für den Zeitraum vom 11. Juli 2012 bis zum 31. Juli 2012 den Anspruch der Klägerin auf Gewährung der begehrten Zulage an. Die Beteiligten haben das Verfahren insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Klägerin hat (sinngemäß) beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 24. Oktober 2011 und des Widerspruchsbescheides vom 2. Januar 2012 zu verpflichten, ihr für die Zeit seit dem 1. August 2008 eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG in Höhe der Differenz zwischen den Grundgehältern der Besoldungsgruppen A 11 und A 12 zu gewähren.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat ergänzend vorgetragen: Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung der begehrten Zulage seien nicht gegeben. Ein Vergleich mit anderen Zulagen sei nicht zulässig, da das Vorliegen der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen Tatbestandsvoraussetzung des § 46 BBesG sei. Die rechtliche Bewertung stehe in Einklang mit dem Erlass des MIK NRW vom 25. August 2011, dem Schreiben des Städtetages Nordrhein-Westfalen vom 13. Juli 2011 und dem Schreiben des Städte- und Gemeindebundes Nordrhein-Westfalen vom 12. Juli 2011. Eine andere Beurteilung sei auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil der Rat die Haushaltssatzung und damit indirekt den Stellenplan beschlossen habe. Voraussetzung für die Wirksamkeit der Haushaltssatzung sei die – hier fehlende – öffentliche Bekanntmachung. Die Bezirksregierung E. habe im übrigen die im Dezember 2011 vorgenommenen Beförderungen nicht genehmigt, sondern nur geduldet.
Das Verwaltungsgericht hat die – noch aufrechterhaltene – Klage mit dem angefochtenen Urteil – unter Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung – abgewiesen: Die Klage sei unbegründet. Die Klägerin habe für den Zeitraum vom 1. August 2008 bis zum 10. Juli 2012 keinen Anspruch auf Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes. Zwar lägen die zeitlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG vor, nicht aber die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen. Mit dem Tatbestandsmerkmal der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen habe der Gesetzgeber vermeiden wollen, dass dem Dienstherrn durch die Zulagengewährung Mehrkosten entstünden. Die Zulage solle aus bereitstehenden Haushaltsmitteln bestritten werden. Gesetzlich vorausgesetzt werde damit das Vorhandensein einer dem entsprechenden Dienstposten zugeordneten freien und besetzbaren Planstelle. Es könne unterstellt werden, dass während des streitgegenständlichen Zeitraums bei der Beklagten eine freie Planstelle, der die von der Klägerin wahrgenommenen Aufgaben zugeordnet gewesen seien, existiert habe. Dass die Beklagte in den Jahren 2000 bis 2011 nicht über wirksame Haushaltssatzungen verfügt habe, dürfte nicht dazu geführt haben, dass es gänzlich an wirksamen Stellenplänen und damit an einer Planstelle gemangelt habe, der die Aufgaben der Klägerin zugeordnet seien. Diese Planstelle sei allerdings aus haushaltsrechtlichen Gründen nicht besetzbar gewesen: In den hier in Rede stehenden Jahren 2008 bis 2011 sei bei der Beklagten die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts nach § 76 Abs. 1 GO NRW erforderlich gewesen. Da die Kommunalaufsichtsbehörde die Genehmigung der jeweiligen Haushaltssicherungskonzepte endgültig verweigert habe, habe die Beklagte für diese Jahre vollständig den in § 82 Abs. 1 GO NRW aufgeführten haushaltsrechtlichen Einschränkungen unterlegen. Abweichendes folge nicht aus § 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW, weil das zuständige Ministerium keine Rechtsverordnung im Sinne dieser Bestimmung erlassen habe. Verschiedene durch das Ministerium herausgegebene Erlasse, nach denen unter bestimmten Voraussetzungen Personalentwicklungsmaßnahmen von der Aufsichtsbehörde geduldet werden könnten, seien keine Rechtsverordnungen im Sinne der genannten Bestimmung. Angesichts der sich danach für die Beklagte aus § 82 Abs. 1 GO NRW ergebenden haushaltsrechtlichen Beschränkungen wäre eine Stellenbesetzung nur in Betracht gekommen, wenn entweder eine rechtliche Verpflichtung hierzu bestanden hätte oder die Stellenbesetzung für die Weiterführung notwendiger Aufgaben der Beklagten unaufschiebbar gewesen wäre. Beides sei nicht der Fall. Insbesondere habe sich eine rechtliche Verpflichtung im Sinne des § 82 Abs. 1 GO NRW nicht bereits unmittelbar aus § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG ergeben. Dieser regele nämlich gerade nicht die rechtlichen Voraussetzungen für die funktionsgerechte Besetzung einer Planstelle, auf die es im Rahmen des § 82 Abs. 1 GO NRW ankomme, sondern die Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes. Ungeachtet dessen stelle § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG den Zulagenanspruch gerade unter den gesetzlichen Vorbehalt des Vorliegens der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes, was einen Rechtsanspruch unter Ignorierung dieser Voraussetzungen ausschließe. Eine rechtliche Verpflichtung im Sinne von § 82 Abs. 1 GO NRW folge zudem nicht aus beamtenrechtlichen Grundsätzen. Ein Beamter habe grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Beförderung. Auch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn bestehe prinzipiell nur in den Grenzen des bereits bekleideten statusrechtlichen Amtes. Einem wirksamen Stellenplan lasse sich ebenfalls keine rechtliche Verpflichtung zur funktionsgerechten Besetzung einer in ihm enthaltenen Planstelle entnehmen. Ferner spreche nichts dafür, dass die Besetzung der Planstelle, der die von der Klägerin wahrgenommenen Aufgaben zugeordnet gewesen seien, unaufschiebbar gewesen sei. Die genannten haushaltsrechtlichen Einschränkungen seien auch für den Zeitraum vom 1. Januar 2012 bis zum 10. Juli 2012 wirksam gewesen. Zwar habe die Bezirksregierung E. als zuständige Aufsichtsbehörde den von der Beklagten beschlossenen Haushaltssanierungsplan als Surrogat für ein Haushaltssicherungskonzept gemäß § 6 Abs. 4 Stärkungspaktgesetz NRW genehmigt. Dies sei jedoch erst am 28. Juni 2012 geschehen, so dass bis zur Bekanntmachung der Haushaltssatzung am 11. Juli 2012 zunächst weiterhin die haushaltsrechtlichen Einschränkungen des § 82 GO NRW gegolten hätten.
Die Klägerin hat gegen das erstinstanzliche Urteil, das ihr am 20. Februar 2013 zugestellt worden ist, am 6. März 2013 Berufung eingelegt und zur Begründung ergänzend im Wesentlichen ausgeführt: Nach einer in der Literatur vertretenen Auffassung ergebe sich die rechtliche Verpflichtung im Sinne des § 81 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW zur Leistung von Beamtenbezügen bereits aus dem Stellenplan in Verbindung mit den Besoldungsgesetzen. Neue rechtliche Verpflichtungen würden dadurch nicht eingegangen. Der nicht ausgeführte vorjährige Stellenplan gelte weiter und dürfe ausgeführt werden. Würden Neueinstellungen oder Beförderungen ausgeführt, handele es sich nicht um neue rechtliche Verpflichtungen, sondern um die Ausführung bestehender. Der Rat sei bereits mit Erlass des vorjährigen Stellenplans eine rechtliche Verpflichtung eingegangen, die zwar in das neue Haushaltsjahr hineinwirke, aber keine neue Verpflichtung begründe. Des weiteren hätte die Beklagte zunächst dem Rechtsanspruch der Klägerin auf Zahlung der begehrten Zulage entsprechen müssen, bevor sie über 100 Beförderungen, auf die kein Rechtsanspruch bestanden habe, vorgenommen habe. Zudem ermögliche der Erlass des MIK NRW vom 15. November 2011 neben Beförderungen auch die Gewährung von Zulagen. Schließlich hätte die Zulage jedenfalls zu dem Zeitpunkt rückwirkend gewährt werden müssen, in dem ein ordnungsgemäßer Haushalt vorgelegen habe.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil aufzuheben und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 24. Oktober 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 2. Januar 2012 zu verpflichten, ihr für den Zeitraum vom 1. August 2008 bis zum 10. Juli 2012 eine Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach § 46 BBesG zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung führt sie ergänzend aus: Es fehle an den haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage nach § 46 BBesG. Sinn und Zweck des Tatbestandsmerkmals der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen bestünden darin, zu vermeiden, dass durch die Gewährung der Zulage Mehrkosten entstünden. Die Zulage solle aus bereitstehenden Haushaltsmitteln bestritten werden. Nach § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW dürfe eine Gemeinde, wenn die Haushaltssatzung zu Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht sei, ausschließlich Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet sei oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar seien. § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG stelle den Zulagenanspruch kraft Gesetzes unter den Vorbehalt des Vorliegens der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes. Damit unterscheide sich die Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG von anderen Besoldungsbestandteilen wie etwa der Grundbesoldung oder dem Familienzuschlag. Zum 1. Januar 2012, als 103 Beamtinnen und Beamte befördert worden seien, hätten die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen weder für Beförderungen noch für die Gewährung von Zulagen vorgelegen. Die Beförderungen seien als Personalentwicklungsmaßnahmen lediglich im Hinblick auf die sich seinerzeit abzeichnenden Veränderungen der rechtlichen Rahmenbedingungen durch die Reform des § 76 GO NRW und die Schaffung des „Stärkungspakts Stadtfinanzen“, die in der zweiten Jahreshälfte 2012 zu einem genehmigungsfähigen Haushalt geführt hätten, gemäß Erlass des MIK NRW vom 15. November 2011 in dem im Einzelfall angemessenen Umfang im Wege der Duldung ermöglicht worden. In der Folge seien nach Erfüllung einer Wartezeit von 24 Monaten und bei Vorliegen der persönlichen Voraussetzungen die genannten Beförderungen bis zur Besoldungsgruppe A 11 vorgenommen worden. Mit den in diesem Erlass genannten Zulagen seien beförderungsgleiche Zulagen gemeint gewesen, die wie Beförderungen wirkten und ruhegehaltfähig seien. Es hätte für die betreffende Beamtengruppe, insbesondere im Bereich der Feuerwehren, eine Ungleichbehandlung bedeutet, wenn Beförderungen bis Besoldungsgruppe A 11 ermöglicht, die Amtszulagen jedoch ausgenommen worden wären.
Die Beklagte legt zur Verdeutlichung ihrer haushaltsrechtlichen Situation die kommunalaufsichtsbehördlichen Verfügungen der Bezirksregierung E. vom 16. Mai 2006, vom 3. Februar 2009, vom 3. September 2009, vom 15. Dezember 2010, vom 20. Dezember 2011 und vom 28. Juni 2012 vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die durch die Beklagte vorgelegten Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) und die über die Klägerin geführte Personalakte (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Zum Streitgegenstand ist vorab zu bemerken: Der Senat geht zu Gunsten der Klägerin davon aus, dass sie von vornherein die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes bereits ab dem 1. August 2008 als dem 19. Monat nach der Feststellung der Höherbewertung ihres Dienstpostens begehrt hat, und versteht den in ihrem Antrag vom 5. Mai 2011 genannten Zeitpunkt des 1. Oktober 2008 als Schreib- oder Rechenfehler.
Die zulässige Berufung bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klage ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig. Jedoch ist die Klage unbegründet. Die Ablehnung der Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes für den Zeitraum vom 1. August 2008 bis zum 10. Juli 2012 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Denn sie hat keinen dahingehenden Anspruch.
Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung (im Folgenden „BBesG a.F.“ genannt), die gemäß Art. 125a Abs. 1 GG, § 86 BBesG während des hier maßgeblichen Zeitraums vom 1. August 2008 bis zum 10. Juli 2012 noch als Bundesrecht fortgalt, erhält ein Beamter oder Soldat, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen werden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen. Gemäß § 46 Abs. 2 Satz 1 BBesG a.F. wird die Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt derjenigen Besoldungsgruppe gewährt, der das höherwertige Amt zugeordnet ist.
§ 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. regelt die besoldungsrechtlichen Folgen, die sich daraus ergeben, dass ein Beamter Aufgaben wahrnimmt, die einem höherwertigen Amt im statusrechtlichen Sinne zugeordnet sind. Allerdings entsteht der Anspruch auf die Verwendungszulage nicht schon dann, wenn dem Beamten der höherwertige Dienstposten übertragen wird. Vielmehr hat der Gesetzgeber Einschränkungen in organisatorischer, zeitlicher, haushaltsrechtlicher und laufbahnrechtlicher Hinsicht vorgesehen. Voraussetzungen für die Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe, der das Amt des Beamten zugeordnet ist, und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe, nach der der wahrgenommene höherwertige Dienstposten bewertet ist, sind die kommissarische Übertragung des höherwertigen Dienstpostens, die ununterbrochene Ausübung der damit verbundenen Dienstgeschäfte seit bereits 18 Monaten sowie die nach dem Haushaltsrecht und dem Laufbahnrecht bestehende Möglichkeit, den Beamten zu befördern. Mit dieser Regelung hat sich der Gesetzgeber von der früheren Rechtslage gelöst, wonach die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes in aller Regel besoldungsrechtlich folgenlos war.
§ 46 BBesG ist durch Art. 3 Nr. 15 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz) vom 24. Februar 1997 (BGBl. I S. 322) neu gefasst worden. Die Neuregelung beruht auf einem Entwurf der Bundesregierung (vgl. BT-Drucks. 13/3994 S. 14). Danach sollte die bisher nur für bestimmte landesrechtliche Regelungen vorgesehene Zulagenregelung auf Fälle der längerfristigen Wahrnehmung von Aufgaben eines höherwertigen Amtes erweitert werden, falls eine freie Planstelle vorhanden ist und in der Person des Beamten oder Soldaten alle laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung vorliegen. Die Änderungsvorschläge des Vermittlungsausschusses (vgl. BT-Drucks. 13/6825 S. 5), die in die abschließende Gesetzesfassung eingegangen sind, trugen den vom Bundesrat vorgetragenen Bedenken Rechnung. Nach dessen Auffassung sollte von der Neuregelung abgesehen werden, weil es aus verfassungsrechtlichen Gründen ausgeschlossen sei, eine Beförderung in der bislang vorgesehenen Art durch eine Zulagenregelung zu ersetzen, und weil der Rechtsanspruch auf diese Zulage nach einer bestimmten Dauer der Verwendung zu Mehrkosten führen würde (vgl. BT-Drucks. 13/3994 S. 72). Deshalb wurden auf Vorschlag des Vermittlungsausschusses in Absatz 1 Satz 1 die Wörter „vorübergehend vertretungsweise“ eingefügt und die Wartezeit von ursprünglich vorgesehenen sechs Monaten auf 18 Monate verlängert.
Nach Sinn und Zweck der Vorschrift wird dem Beamten ein Anreiz geboten, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen „hausgemachten“ Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen. Allerdings soll dies nicht zu Mehrkosten bei den öffentlich-rechtlichen Dienstherren führen. Die Intention des Gesetzgebers, einen Anspruch auf die Zulage nur dann zu gewähren, wenn dies keine Mehrbelastung gegenüber dem Haushaltsansatz zur Folge hat, findet im Wortlaut des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG Ausdruck, wonach die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung „dieses Amtes“ vorliegen müssen. Der Begriff des Amtes wird in dieser Vorschrift einheitlich verwendet. Gemeint ist das Amt im statusrechtlichen Sinne, dem das vertretungsweise wahrgenommene Amt im konkret-funktionellen Sinne der Bewertung nach zugeordnet ist. Ausschließlich ein Amt im statusrechtlichen Sinne kann Maßstab für die Bewertung von Aufgaben sein; nur die Übertragung eines solchen Amtes kann laufbahnrechtliche und haushaltsrechtliche Voraussetzungen haben. Die auf die individuellen Verhältnisse bezogenen normativen Anforderungen schließen es aus, dass auch im Falle einer Verhinderungsvertretung Anspruch auf die Zulage besteht. Vielmehr muss die Planstelle des konkreten Amtes frei sein. Als grundlegende haushaltsrechtliche Voraussetzung im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG bestimmt § 49 LHO NRW, dass ein Amt nur zusammen mit der Einweisung in eine Planstelle verliehen werden darf. Mit der im Haushaltsplan vorgesehenen Planstelle werden die erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung gestellt, um den Beamten zu besolden und sonstige Leistungen zu erbringen. Darüber hinaus macht die haushaltsführende Körperschaft, Anstalt oder Stiftung deutlich, dass der jeweilige Aufgabenkreis als eine Amtsstelle ausgewiesen ist, deren Wahrnehmung durch einen Beamten dieses statusrechtlichen Amtes dauernd erforderlich ist. Der Beamte kann nur in eine besetzbare Planstelle eingewiesen werden, die entweder neu geschaffen worden ist oder deren bisheriger Inhaber durch Beförderung, Versetzung, Tod, Eintritt in den Ruhestand oder infolge eines sonstigen Umstandes, der zum Verlust des Amtes geführt hat, aus der Stelle ausgeschieden ist. Damit haben die (haushaltsrechtlichen) Planstellen einen konkreten Bezug zu den bei dem Verwaltungsträger eingerichteten Dienstposten. Diese Konnexität wird nicht dadurch aufgelöst, dass in einem Haushaltsplan die Planstellen nicht bestimmten Dienstposten zugeordnet werden, vielmehr nach Besoldungsgruppen zahlenmäßig ausgewiesen sind. Auch insoweit kann jede Planstelle einem Amt im konkret-funktionellen Sinne zugeordnet werden. Erst wenn eine kongruente Vakanz von Dienstposten und Planstelle besteht, sind die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG gegeben. Es reicht nicht aus, dass eine weitere im Haushaltsplan vorgesehene Planstelle, die einem anderen Dienstposten zugeordnet ist, besetzt werden kann. Würde diese Planstelle verwendet, um die Zulage nach § 46 BBesG zu finanzieren, bestünde nicht mehr die Möglichkeit, den der freien Planstelle zugeordneten freien Dienstposten statusgemäß zu besetzen. Diese Folge vermeidet § 46 Abs. 1 BBesG dadurch, dass die Zulage nur bei einer „Vakanzvertretung“, nicht aber bei einer „Verhinderungsvertretung“ in Betracht kommt.
Vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteile vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 -, BVerwGE 139, 368 (370 ff.), und - 2 C 27.10 -, Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 5, sowie vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 -, ZBR 2005, 306; OVG NRW, Beschluss vom 17. April 2013 - 1 A 942/11 -, juris; Urteile vom 18. September 2013 – 3 A 629/13 – und – 3 A 1168/13 -, juris.
Das in § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. enthaltene Tatbestandsmerkmal, wonach die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für die Übertragung des Amtes (im statusrechtlichen Sinne) vorliegen müssen, erschöpft sich indessen nicht in dem Zweck, im Zusammenwirken mit dem weiteren Merkmal „vorübergehend vertretungsweise“ eine Zulagengewährung im Falle einer bloßen Verhinderungsvertretung auszuschließen. Das Tatbestandsmerkmal der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ ist ausgehend von dem ihm zugrunde liegenden Zweck, wonach der Dienstherr durch die Übertragung des Verwendungsamtes nicht mit Mehrausgaben belastet werden soll, und dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., der ohne weitere Eingrenzung von „haushaltsrechtlichen“ Voraussetzungen spricht, in einem umfassenderen Sinne zu verstehen. Einer Zulagengewährung steht es dementsprechend auch bereits entgegen, wenn eine sich aus einer Haushaltssperre ergebende Beförderungssperre gilt oder andere haushaltsrechtliche Umstände der Besetzung einer Planstelle bzw. einer Ernennung des betreffenden Beamten entgegenstehen.
Vgl. BAG, Urteil vom 26. April 2011 - 8 AZR 472/00 -, juris (zum Zulagenanspruch eines angestellten Lehrers, dem vorläufig eine höherwertige Tätigkeit übertragen worden ist); Buchwald, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Mai 2011, Band I, § 46 A II/1 Rdnr. 11.
Gemessen an diesen Grundsätzen waren vorliegend die Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes für den Zeitraum vom 1. August 2008 bis zum 10. Juli 2012 nicht erfüllt:
Die Klägerin kann die Zulage nach § 46 BBesG a.F. jedenfalls deshalb nicht beanspruchen, weil insoweit die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für die Übertragung „dieses Amtes“, d.h. des statusrechtlichen Amtes einer Städtischen Amtsrätin (Besoldungsgruppe A 12) nicht erfüllt waren. Während dieses Zeitraums stand keine freie besetzbare Planstelle zur Verfügung. Dabei kann dahin stehen, ob es bei der hier erfolgten Höherbewertung eines vorhandenen Dienstpostens in einer Zeit ohne wirksame Haushaltssatzung überhaupt eine Planstelle gab, die dem Dienstposten der Klägerin zugeordnet war. Selbst wenn man dies unterstellt, hätte der Besetzung dieser Planstelle ein haushaltsrechtliches Hindernis entgegen gestanden, so dass die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. nicht erfüllt waren. Dieses haushaltsrechtliche Hindernis folgt daraus, dass die Beklagte ihre Personalwirtschaft während des genannten Zeitraums unter Geltung des Nothaushaltsrechts zu betreiben hatte und ihr dieses nicht erlaubte, eine solche Planstelle zu besetzen. Die Beklagte hatte nach eigenen unbestrittenen Angaben bereits ab dem Jahr 2000 keine Haushaltssatzung mehr bekannt gemacht. Dies erfolgte vielmehr erstmals wieder am 11. Juli 2012, dem Tag der Bekanntmachung der Haushaltssatzung für das Jahr 2012. Mangels von der Bezirksregierung E. als zuständiger Aufsichtsbehörde (§ 120 Abs. 2 GO NRW) genehmigter Haushaltssicherungskonzepte (vgl. § 76 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 GO NRW) bzw. genehmigter Haushaltssanierungspläne (vgl. § 6 Abs. 1, 3 und 4 des Gesetzes zur Unterstützung der kommunalen Haushaltskonsolidierung im Rahmen des Stärkungspakts Stadtfinanzen (StärkPaktG) -
siehe für den hier in Rede stehenden Zeitraum von 2008 bis 2012 die kommunalaufsichtsbehördlichen Verfügungen der Bezirksregierung E. vom 3. Februar 2009, vom 3. September 2009, vom 15. Dezember 2010, vom 20. Dezember 2011 und vom 28. Juni 2012 -
war die Beklagte zuvor gemäß § 80 Abs. 5 Satz 5 GO NRW gehindert, die Haushaltssatzung, deren Teil das Haushaltssicherungskonzept bzw. der Haushaltssanierungsplan ist (§ 6 Abs. 4 StärkPaktG, § 79 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 GO NRW), für die betreffenden Jahre bekannt zu machen. Sie war daher den Vorgaben über die vorläufige Haushaltsführung („Nothaushaltsrecht“) unterworfen.
Vgl. etwa Klieve, in: Kommentar zur Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage 2009, § 76 Anm. 3.
In der vorläufigen Haushaltsführung unterliegt die betreffende Kommune den sich aus § 82 GO NRW ergebenden Beschränkungen. Gemäß § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW darf die Gemeinde, wenn die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht wurde, ausschließlich Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind; sie darf insbesondere Bauten, Beschaffungen und sonstige Investitionsleistungen, für die im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen oder Verpflichtungsermächtigungen vorgesehen waren, fortsetzen. Sie ist somit gehindert, in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung neue rechtliche Verpflichtungen einzugehen, darf aber bestehende Verpflichtungen erfüllen. Rechtliche Verpflichtungen in diesem Sinne können sich aus dem Gesetz, einem Vertrag oder Gewohnheitsrecht ergeben. Zu den Ausgaben, die aufgrund gesetzlicher Verpflichtung zu tätigen sind, gehören vor allem auch Personalausgaben einschließlich der Beamtenbesoldung, auf welche die Beamten gesetzliche Ansprüche haben (§ 3 Abs. 1 BBesG a.F.).
Vgl. Hamacher, in: Articus/Schneider, Kommentar zur Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 4. Auflage 2012, § 82 Anm. 2; Klieve, a.a.O., § 82 Anm. 2.; Tölle, Beförderungen während der vorläufigen Haushaltsführung, VR 2004, 233 (234); Schaller, Die haushaltslose Zeit – Vorschriften zur vorläufigen Haushaltsführung der Kommunen, VR 1998, 332 (333).
Beförderungen gehören dagegen – grundsätzlich – nicht zu den durch § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW gedeckten Maßnahmen. Denn durch entsprechende Maßnahmen würde die betreffende Kommune Aufwendungen in Form von Besoldungsansprüchen, die in der Folge zu befriedigen wären, entstehen lassen, ohne hierzu – abgesehen von Ausnahmefällen – rechtlich verpflichtet zu sein. Der Dienstherr ist dem einzelnen Beamten gegenüber – etwa aufgrund seiner Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG) – nämlich grundsätzlich nicht verpflichtet, eine Beförderung vorzunehmen und eine entsprechende Planstelle zu besetzen. Lediglich für Ausnahmefälle, in denen eine Beförderung zugesichert wurde (§ 38 Abs. 1 VwVfG NRW)
- vgl. dazu etwa OVG NRW, Beschluss vom 2. November 2011 - 6 A 2677/10 -, juris -
oder eine freie besetzbare Beförderungsstelle vorhanden ist, die der Dienstherr im Zeitpunkt der Entscheidung über einen Beförderungsantrag auch tatsächlich besetzen will und bei der er seine Beurteilungsermächtigung sowie sein Ermessen bereits dahin ausgeübt hat, dass er allein diesen Beamten für am besten geeignet hält, ist das Bestehen einer Beförderungsverpflichtung anzuerkennen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. September 2008 – 2 B 117.07 -, DÖD 2009, 99.
Dass eine Beförderungszusicherung abgeben worden wäre oder ein entsprechend den vorstehenden Grundsätzen verdichtetes Beförderungsermessen während des hier in Rede stehenden Zeitraums in Bezug auf die Klägerin gegeben gewesen wäre, ist indessen nicht ersichtlich, so dass ihre Beförderung während des hier maßgeblichen Zeitraums nicht durch § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW gedeckt gewesen wäre. Auch im Übrigen ist keine rechtliche Verpflichtung erkennbar, welche die Beförderung der Klägerin mit den Bestimmungen über die vorläufige Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW hätte vereinbar erscheinen lassen können. Namentlich folgt eine Verpflichtung im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW nicht aus dem Stellenplan der Beklagten. Gemäß § 79 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 GO NRW ist der Stellenplan für die Bediensteten Anlage des Haushaltsplans, der mit seinen Festsetzungen verbindliche Grundlage der Haushaltswirtschaft der Gemeinde ist, aber keine Außenwirkung entfaltet (§ 79 Abs. 3 GO NRW), sich also ausschließlich an die mit der Ausführung des Haushaltsplans befassten Organe und Funktionsträger der Kommune richtet.
Vgl. zur Bedeutung des Haushaltsplans etwa Hamacher, a.a.O., § 79 Anm. 1; Klieve, a.a.O., § 79 Anm. 3.
Auch wenn der Stellenplan Anlage des Haushaltsplans ist, folgt allein hieraus allerdings nicht, dass eine Kommune, die sich in der vorläufigen Haushaltsführung gemäß § 82 GO NRW befindet, weil ihr Haushaltssicherungskonzept nicht genehmigt wurde, über keinen wirksamen Stellenplan mehr verfügen würde. Andernfalls würde die Kommune personalwirtschaftlich vollständig handlungsunfähig sein, was indessen vom Gesetzgeber nicht gewollt sein kann. Darum muss im Falle der vorläufigen Haushaltsführung grundsätzlich der vorjährige Stellenplan weitergelten.
Vgl. dazu Toelle, Beförderungen während der vorläufigen Haushaltsführung, VR 2004, 233 (234 f.), m.w.N.
Aus dieser Eigenständigkeit des Stellenplans und dem Umstand, dass er nur die „erforderlichen“ Stellen der Beamtinnen und Beamten sowie der nicht nur vorübergehend beschäftigten Bediensteten ausweist (§ 8 Abs. 1 Satz 1 GemHVO NRW), kann indessen für sich genommen keine „rechtliche Verpflichtung“ der Kommune im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW abgeleitet werden, in dem Stellenplan ausgewiesene Stellen auch zu besetzen und entsprechende Beförderungen vorzunehmen
- in diesem Sinne aber Tölle, Beförderungen während der vorläufigen Haushaltsführung, VR 2004, 233 (235) -,
mit der Folge, dass zugleich die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für eine Übertragung des betreffenden statusrechtlichen Amtes im Sinne des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. erfüllt wären. Allein aus dem Umstand, dass eine Planstelle im Stellenplan ausgebracht ist, folgt grundsätzlich noch keine Verpflichtung, diese Stelle auch zu besetzen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 1995 - 6 P 22.93 -, BVerwGE 99, 69 (73).
Wie ausgeführt ist der Dienstherr auch gegenüber dem einzelnen Beamten grundsätzlich nicht verpflichtet, eine Beförderung vorzunehmen und eine entsprechende Planstelle zu besetzen. Es besteht auch kein Grund – abweichend von dieser dienstrechtlichen Rechtslage – aus spezifisch haushaltsrechtlichen Gründen eine „rechtliche Verpflichtung“ der betreffenden Kommune zur Besetzung von Planstellen bzw. Vornahme von Beförderungen aufgrund des unter Geltung des Nothaushaltsrechts fortbestehenden Stellenplans anzunehmen. Im Gegenteil würde dies dem Sinn und Zweck des § 82 GO NRW widersprechen. Die bis zum Erlass einer neuen Haushaltssatzung geltenden Regelungen der vorläufigen Haushaltsführung in § 82 GO NRW sollen nämlich das Budgetrecht des Rates schützen. Der Rat soll seine Entscheidung über die Haushaltssatzung möglichst nicht unter dem Druck bereits von der Verwaltung geschaffener Fakten treffen müssen. Seine Funktion als auf die Sicherung des Budgetrechts des Rates angelegte Interimsvorschrift verliert § 82 GO NRW auch nicht dann, wenn eine Gemeinde, weil sie über mehrere Haushaltsjahre hinweg nicht über ein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept verfügt, längerfristig dem Nothaushaltsrecht unterliegt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Dezember 2008 – 15 B 1755/08 -, NWVBl. 2010, 30; Sarnighausen/Gatawis, Fragen der kommunalen Finanzausstattung, NWVBl. 2013, 236 (241).
Mit dem genannten Schutzzweck und dem Charakter des § 82 GO NRW als bloße Interimsvorschrift wäre es indessen unvereinbar, aus dem nur vorläufig fortgeltenden Stellenplan unter Geltung des Nothaushaltsrechts eine „rechtliche Verpflichtung“ im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW zur Besetzung von Planstellen bzw. zur Vornahme von Beförderungen abzuleiten. Das Vorliegen einer Verpflichtung zu entsprechenden personalwirtschaftlichen Maßnahmen kann auch unter Geltung des Nothaushaltsrechts allenfalls in den Fällen anzuerkennen sein, in denen ausnahmsweise die Voraussetzungen für einen Beförderungsanspruch erfüllt sind. Für den auch hier gegebenen „Normalfall“ verbleibt es dagegen dabei, dass keine „rechtliche Verpflichtung“ im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW zur Vornahme einer Beförderung als Maßnahme, die finanzielle Verbindlichkeiten der betreffenden Kommune auslöst, besteht. Ebenso wenig sind Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass eine Beförderung der Klägerin während des hier maßgeblichen Zeitraums „für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar“ im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW gewesen wäre. Auch kann die Klägerin aus anderen Bestimmungen des § 82 GO NRW nichts für sich herleiten. Soweit in § 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW „haushaltswirtschaftliche Beschränkungen für die Besetzung von Stellen“ und „andere personalwirtschaftliche Maßnahmen“ angesprochen sind, ist dies für das vorliegende Verfahren schon deshalb ohne Bedeutung, weil es an der nach § 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW zu erlassenden Rechtsverordnung des Innenministeriums fehlt. Das Vorliegen der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ im Sinne des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. kann auch nicht aus Erlassen des zuständigen Ministeriums, welche die Personalwirtschaft unter den Bedingungen des Nothaushaltsrechts zum Gegenstand haben, hergeleitet werden, insbesondere nicht aus dem Leitfaden des IM NRW „Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung“ vom 6. März 2009, der den Kommunen, die sich über längere Zeit in der vorläufigen Haushaltsführung befinden, von den engen gesetzlichen Vorschriften des § 82 GO NRW abweichende Gestaltungsmöglichkeiten eröffnen soll und ihnen insoweit innerhalb eines bestimmten Korridors ein Personalbudget zuspricht, welches ihnen erlauben soll, ihre Personalwirtschaft grundsätzlich eigenverantwortlich zu führen und u.U. auch Beförderungen vorzunehmen oder Beigeordnetenstellen zu besetzen.
Vgl. dazu Hamacher, a.a.O., § 82 Anm. 5.
Bei derartigen Erlassen handelt es sich nicht um Rechtsnormen, sondern um Verwaltungsvorschriften, die keine Bindungswirkung im gerichtlichen Verfahren entfalten
- vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Januar 2012 - 3 A 1167/09 -, Schütz, BeamtR ES/C II 1.1.2 Nr. 55 (zur Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BeamtVG) -,
und aufgrund dieser Eigenschaft auch nicht die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für die Übertragung von statusrechtlichen Ämtern, wie sie in § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. angesprochen werden, begründen können.
Nichts anderes gilt für den Erlass des MIK NRW vom 15. November 2011, wonach trotz Geltung des Nothaushaltsrechts in dem im Einzelfall angemessenen Umfang Personalentwicklungsmaßnahmen (z.B. Beförderungen und Zulagen) im Wege der Duldung toleriert werden. Als bloß innerbehördlicher Akt ohne Außenwirkung ist dieser Erlass ohnehin nicht geeignet, die rechtlichen Vorgaben des § 82 Abs. 1 GO NRW zu beseitigen oder einzuschränken. Die Klägerin kann nichts aus personalwirtschaftlichen Maßnahmen herleiten, die – weil § 82 GO NRW allseits als ungenügend zur Bewältigung der Probleme längerfristig zerrütteter Kommunalhaushalte empfunden wird – mit Duldung der Aufsichtsbehörde außerhalb des gesetzlichen Regimes der Nothaushaltsführung erfolgt sind. Auf eine in dieser Weise fehlerhafte Rechtsanwendung in ähnlich gelagerten Fällen kann sie sich von vornherein nicht berufen.
Vgl. zu entsprechenden Fällen OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. Mai 2010 - 10 A 10149/10 -, DVBl. 2010, 978.
Unabhängig davon kann die Klägerin aus diesem Erlass keinen Anspruch auf Gewährung der begehrten Zulage herleiten, weil die Beklagte darauf hingewiesen hat, dass unter den im Erlass genannten Zulagen nicht Zulagen nach § 46 BBesG, sondern nur Amtszulagen (etwa für aus A 9 m.D. herausgehobene Tätigkeiten gemäß Fußnote 3 zur Besoldungsgruppe A 9 – Anlage 1 zum BBesG a.F.) verstanden worden seien, die wie Beförderungen wirken und ruhegehaltfähig sind.
Der Senat konnte den von der Klägerin gemäß § 86 Abs. 2 VwGO gestellten Beweisantrag auf Einholung einer Auskunft der Bezirksregierung E. , dass die Zulagengewährung an die Klägerin auf entsprechende Anfrage als haushaltsrechtlich zulässig eingeschätzt worden wäre (Duldung), als nicht rechtserheblich ablehnen. Auch eine solche „Einschätzung“ entfaltete – wie bereits dargelegt – als rein innerbehördlicher Akt ohne Außenwirkung keine Bindungswirkung im gerichtlichen Verfahren und könnte deshalb nicht die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für die Übertragung von statusrechtlichen Ämtern begründen.
Eine „rechtliche Verpflichtung“ im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW folgt ‑ wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat - auch nicht unmittelbar aus § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. Denn diese Bestimmung setzt gerade voraus, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für eine Übertragung des betreffenden statusrechtlichen Amtes – hier desjenigen einer Städtischen Amtsrätin (Besoldungsgruppe A 12) – vorliegen, und kann mithin denklogisch nicht zur Begründung des Vorliegens eben dieser haushaltsrechtlichen Voraussetzungen herangezogen werden. Die Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes unterscheidet sich insoweit von anderen Leistungen des Beamtenbesoldungsrechts, von deren Gewährung der Dienstherr sich grundsätzlich nicht durch Verweis auf haushaltsrechtliche Umstände freizeichnen kann.
Vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 13. August 2008 - 2 C 41.07 -, ZBR 2009, 93 (zum Anspruch eines Ruhestandsbeamten auf Wiederberufung, dem der Dienstherr nicht mit Erfolg eine – im Rahmen eines Haushaltssicherungskonzepts verhängte – Wiederbesetzungssperre entgegenhalten konnte).
Die Regelung des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. selbst gibt somit nichts für die Beantwortung der in Rede stehenden Frage nach einer „rechtlichen Verpflichtung“ zur Zulagengewährung im Sinne des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW her.
Festzuhalten bleibt nach alledem, dass die Regelung des § 82 GO NRW über die vorläufige Haushaltsführung dazu führt, dass die „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ für „die Übertragung dieses Amtes“, d.h. eine Beförderung zur Städtischen Amtsrätin, im hier relevanten Zeitraum nicht erfüllt waren und daher kein Anspruch nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. besteht.
Der Senat verkennt dabei nicht, dass das dieser Feststellung zugrunde liegende Verständnis des § 82 GO NRW zu einem Beförderungsstopp in den Zeiten führt, in denen die Haushaltswirtschaft der betreffenden Stadt oder Gemeinde dem Nothaushaltsrecht unterliegt, was wiederum deutlich negative Effekte z.B. auf die Motivation der betreffenden Beamten haben kann.
Vgl. zu diesem Aspekt Tölle, Beförderungen während der vorläufigen Haushaltsführung, VR 2004, 233 (236 f.).
Weiter ist nach der Konzeption des geltenden kommunalen Haushaltsrechts etwa denkbar, dass eine Kommune in einem Haushaltsjahr, für das ein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept gegeben ist, den betroffenen Beamten – bei Vorliegen auch der übrigen gesetzlichen Voraussetzungen – eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. zu gewähren hätte, für ein darauffolgendes „Nothaushaltsjahr“ indessen nicht mehr. Diese Folgen des hier vertretenen Verständnisses des § 82 GO NRW mögen aus Sicht der Personalverwaltung einer Stadt oder Gemeinde und der betroffenen Beamten unbefriedigend sein. Sie sind jedoch zwingende Konsequenz aus der Konzeption des § 82 GO NRW, der gerade auch in Fällen einer längerfristig zerrütteten Haushaltswirtschaft gilt, obwohl er sachlich auf Fälle relativ kurzfristiger Übergangszeiträume zugeschnitten ist.
Vgl. zu dieser Problematik OVG NRW, Beschluss vom 17. Dezember 2008 - 15 B 1755/08 -, a.a.O.; Knirsch, Vorläufige Haushaltsführung und Haushaltskonsolidierung, VR 2010, 40.
Ob es einer dem Nothaushaltsrecht unterliegenden Kommune, die bewusst Beamte auf höherwertigen Dienstposten beschäftigt, um auf diese Weise Personalkosten – vor allem auch Zulagen für die Wahrnehmung höherwertiger Ämter – einzusparen, im Einzelfall – etwa unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben – versagt sein kann, sich auf das Fehlen der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ im Sinne von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. zu berufen, oder den betroffenen Beamten u.U. Sekundäransprüche zustehen, mag hier dahinstehen. Sollte sich erweisen, dass eine Kommune personalwirtschaftliche Maßnahmen missbräuchlich trifft, so müsste ggf. die zuständige Aufsichtsbehörde prüfen, ob kommunalaufsichtliche Maßnahmen zu ergreifen sind. Für eine Missbrauchsabsicht finden sich im vorliegenden Fall ohnehin keinerlei Anhaltspunkte. Im Gegenteil hat die Beklagte die Klägerin unmittelbar nach Genehmigung und Bekanntgabe der Haushaltssatzung zur Städtischen Amtsrätin (Besoldungsgruppe A 12) befördert, um die Ruhegehaltswirksamkeit der Beförderung sicherzustellen.
Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf eine rückwirkende Gewährung der begehrten Zulage für den Zeitraum vom 1. Januar 2012 bis zum 10. Juli 2012. Bezugspunkt der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Rahmen des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. ist die Übertragung des Amtes. Die Beklagte unterlag bis zur durch die Bezirksregierung E. genehmigten Bekanntmachung ihrer Haushaltssatzung den haushaltsrechtlichen Einschränkungen des § 82 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 GO NRW. Die Wirksamkeit der Haushaltssatzung ab dem 11. Juli 2012 führte dazu, dass erst ab diesem Zeitpunkt die durch Ausweisung der entsprechenden Planstellen im zugehörigen Stellenplan bereitgestellten Mittel ausgegeben werden durften und haushaltsrechtlich das zur Planstelle gehörige Amt funktionsgerecht besetzt werden durfte. Durch die Verknüpfung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage nach § 46 BBesG a.F. mit der statusrechtlichen Übertragung des Amtes kann die Gewährung einer Zulage nicht rückwirkend zum Beginn des Kalenderjahres als dem Beginn des Haushaltsjahres (§ 78 Abs. 1 GO NRW), sondern erst ab dem Zeitpunkt der Wirksamkeit der Haushaltssatzung erfolgen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 46 BBesG
§ 76 GO NRW
§ 82 GO NRW
§ 86 BBesG
§ 46 BBesG
§ 49 LHO
§ 167 VwGO
§ 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 79 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 78 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GO NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 1 GO NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 5 GO NRW
§ 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 80 Abs. 4 GO NRW
§ 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 76 Abs. 1 GO NRW
§ 82 Abs. 1 GO NRW
§ 82 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW
§ 82 Abs. 1 GO NRW
§ 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 81 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW
§ 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW
§ 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 46 Abs. 2 Satz 1 BBesG
§ 46 Abs. 1 BBesG
§ 46 Abs. 1 BBesG
§ 120 Abs. 2 GO NRW
§ 76 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 80 Abs. 5 Satz 5 GO NRW
§ 6 Abs. 4 StärkPaktG
§ 79 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 GO NRW
§ 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW
§ 3 Abs. 1 BBesG
§ 38 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 79 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 GO NRW
§ 79 Abs. 3 GO NRW
§ 8 Abs. 1 Satz 1 GemHVO
§ 86 Abs. 2 VwGO
§ 82 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 GO NRW
§ 78 Abs. 1 GO NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 125a Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 139, 368
BVerwGE 99, 69
2 C 30.09
2 C 27.10
2 C 29.04
1 A 942/11
3 A 629/13
3 A 1168/13
8 AZR 472/00
6 A 2677/10
2 B 117.07
6 P 22.93
15 B 1755/08
3 A 1167/09
10 A 10149/10
2 C 41.07