Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-04-16, Aktenzeichen 3 M 517/14
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2015:0416.3M517.14.0A

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist begründet.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 24. November 2014 und den zwischenzeitlich ergangenen zurückweisenden Widerspruchsbescheid des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 7. Januar 2015 zu Unrecht abgelehnt.
Aus den in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründen ergibt sich, dass abweichend von der Entscheidung des Verwaltungsgerichts das private Interesse des Antragstellers, vom Vollzug des Bescheids des Antragsgegners vor einer endgültigen Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des Bescheids verschont zu bleiben, dem öffentlichen Interesse an seiner sofortigen Vollziehung vorgeht. Die Beschwerde führt daher unter Änderung des angefochtenen Beschlusses zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Ziffer 1. des angefochtenen Bescheids und damit auch zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3. des Bescheides vom 24. November 2014.
Der Senat erachtet dabei die Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren als offen. Es lässt sich derzeit nicht feststellen, dass das angefochtene Tierhaltungsverbot offensichtlich rechtswidrig oder offensichtlich rechtmäßig ist.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers sprechen derzeit keine überwiegenden Gründe dafür, dass der angefochtene Bescheid bereits wegen nicht hinreichender Bestimmtheit formell rechtswidrig ist. Gemäß §§ 37 Abs. 1 VwVfG, 1 Abs. 1 VwVfG LSA muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts. Die Begründung steht in einem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Regelungsgehalt. Sie ist die Erläuterung der Behörde, warum sie den verfügenden Teil ihres Verwaltungsakts so und nicht anders erlassen hat. Die Begründung bestimmt damit den Inhalt der getroffenen Regelung mit, sodass sie in aller Regel unverzichtbares Auslegungskriterium ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.10.2013 - 8 C 21.12 -, juris).Zudem ist eine Behörde befugt, einen unklaren Verwaltungsakt zu präzisieren und seine hinreichende Bestimmtheit - auch durch Erklärung gegenüber dem Gericht - nachträglich herbeizuführen (BVerwG, Urt. v. 02.07.2008 - 7 C 38.07 -, juris).
Dem Antragsteller ist in Ziffer 1. des Bescheides vom 24. November 2014 das Halten und Betreuen von Schweinen untersagt worden. Der Antragsgegner hat im Beschwerdeverfahren im Schriftsatz vom 17. Februar 2015 ausgeführt, dass er das Schweinehaltungs- und -betreuungsverbot erst dann als vom Antragsteller umgesetzt ansieht, wenn dieser neben der Aufgabe der Funktion als Geschäftsführer der (...) GmbH und deren Tochtergesellschaften auch die Gesellschaftsanteile an der (...) GmbH an einen Dritten übertragen bzw. veräußert hat. Der Antragsgegner hat damit spätestens im Beschwerdeverfahren die dem Antragsteller auferlegten Pflichten hinreichend konkretisiert. Ob die Auffassung des Antragsgegners zutreffend ist, dass § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG eine Behörde auch ermächtigt, vom Alleingesellschafter einer Holdinggesellschaft, die Anteile an Unternehmensträgern hält, in deren Betrieben Tiere gehalten werden, zu verlangen, dass dieser zur Umsetzung eines Haltungs- und Betreuungsverbotes die Gesellschaftsanteile an der Holdinggesellschaft veräußert, ist keine Frage der formellen, sondern der materiellen Rechtmäßigkeit dieses Verwaltungsaktes.
Rechtsgrundlage für das gegen den Antragsteller verfügte Verbot der Haltung und Betreuung von Schweinen ist § 16a Abs. 1 Satz 1 TierschG. Danach trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter und zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen. Sie kann nach § 16a Abs. 1 Satz 2 TierSchG insbesondere im Einzelfall die zur Erfüllung der Anforderungen des § 2 erforderlichen Maßnahmen anordnen (Nr. 1), oder demjenigen, der den Vorschriften des § 2, einer Anordnung nach Nummer 1 oder einer Rechtsverordnung nach § 2a TierSchG wiederholt oder grob zuwidergehandelt und dadurch den von ihm gehaltenen oder betreuten Tieren erhebliche oder länger anhaltende Schmerzen oder Leiden oder erhebliche Schäden zugefügt hat, das Halten oder Betreuen von Tieren einer bestimmten oder jeder Art untersagen oder es von der Erlangung eines entsprechenden Sachkundenachweises abhängig machen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass er weiterhin derartige Zuwiderhandlungen begehen wird; auf Antrag ist ihm das Halten oder Betreuen von Tieren wieder zu gestatten, wenn der Grund für die Annahme weiterer Zuwiderhandlungen entfallen ist (Nr. 3). Gemäß § 2 TierSchG muss, wer ein Tier hält, betreut oder zu betreuen hat, das Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernähren, pflegen und verhaltensgerecht unterbringen (Nr. 1); er darf die Möglichkeit des Tieres zu artgemäßer Bewegung nicht so einschränken, dass ihm Schmerzen oder vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden (Nr. 2), und er muss über die für eine angemessene Ernährung, Pflege und verhaltensgerechte Unterbringung des Tieres erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten verfügen (Nr. 3).
Es spricht vieles dafür, dass es sich bei dem Tierhaltungsverbot nicht um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt, dessen Rechtmäßigkeit sich nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Tatsachenentscheidung zu beurteilen hat (offen lassend bezüglich Anordnungen nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG: BVerwG, Beschl. v. 09.07.2013 - 3 B 100.12 -, juris). Ein Dauerverwaltungsakt ist nach seinem Sinn und Zweck und dem einschlägigen materiellen Recht in seinen Wirkungen wesensgemäß auf Dauer angelegt. Er ist allgemein dadurch gekennzeichnet, dass er sich nicht in einem einmaligen Ge- oder Verbot oder in einer einmaligen Gestaltung der Rechtslage erschöpft, sondern ein auf Dauer berechnetes oder in seinem Bestand vom Verwaltungsakt abhängiges Rechtsverhältnis begründet oder inhaltlich verändert. Die Behörde hat den Dauerverwaltungsakt auf fortbestehende Rechtmäßigkeit zu überwachen; für seine rechtliche Beurteilung ist grundsätzlich die jeweils aktuelle Sach- und Rechtslage maßgeblich (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.10.2014 - 9 B 32.14 -, juris m. w. N.). § 16a TierschG ist hingegen sicherheits- und ordnungsrechtlichen Vorschriften auf dem Gebiet des Arzneimittel-, Lebensmittel- und Seuchenrechtes nachgebildet (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.01.2012 - 7 C 5.11 -, juris; Begründung des Gesetzentwurfes in BR-Drs. 195/1/86, S. 6), wobei der Gesetzgeber in § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 - vergleichbar mit der Gewerbeuntersagung in § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO - ein Untersagungs- und Wiedergestattungsverfahren vorgesehen hat, so dass wie bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Gewerbeuntersagungsverfügung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung zugrunde zu legen sein dürfte (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.07.2003 - 6 C 10.03 -, juris). Auf welchen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei der in Rede stehenden Anordnung gemäß § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG abzustellen ist, kann hier indessen im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens dahin stehen.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers sind die angefochtenen Bescheide nicht bereits deshalb offensichtlich rechtswidrig, weil er unter keinem denkbaren Gesichtspunkt als Tierhalter i. S. d. § 16a TierSchG anzusehen ist, da er „nur“ Gesellschafter und Geschäftsführer der (...) GmbH und Geschäftsführer deren Tochtergesellschaften war bzw. ist, in deren Betrieben Schweine gehalten werden. Tierhalter im Sinne des Tierschutzgesetzes können vielmehr auch juristische Personen des öffentlichen und privaten Rechts sein (vgl. OLG Hamm, Urt. v. 22.09.2009 - 9 U 11/09 -, juris; OLG Brandenburg, Urt. v. 13.10.2008 - 1 U 2/08 -, juris; zum Unionsrecht: Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 v. 17.07.2000, ABl. EG L 204, S. 1).
Im Hinblick auf den ordnungsrechtlichen Charakter des § 16a TierSchG ist für die Tierhaltereigenschaft entscheidend das tatsächliche, umfassende Sorgeverhältnis gegenüber einem Tier. Dementsprechend ist als Tierhalter grundsätzlich derjenige anzusehen, der an der Haltung des Tieres ein eigenes Interesse und eine grundsätzlich nicht nur vorübergehende Besitzerstellung und die Befugnis hat, über Betreuung und ggf. Existenz des Tieres zu entscheiden. Abzustellen ist mithin darauf, in wessen Haushalt oder Betrieb das Tier gehalten wird, wem - unabhängig von der Eigentümerstellung - die Bestimmungsmacht über das Tier zusteht und wer aus eigenem Interesse für die Kosten des Tieres aufkommt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 17.06.2013 - OVG 5 S 27.12 -, juris; BGH, Urt. v. 19.01.1988 - VI ZR 188/87 -, juris). Im Rahmen der §§ 2, 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG geht es darum, wer für die tierschutzwidrigen Verhältnisse verantwortlich ist (vgl. BayVGH, Beschl. v. 27.06.2006 - 25 ZB 05.1507 -, juris). Für die Beurteilung dieser Verantwortlichkeit kann ergänzend auf die allgemeinen Grundsätze des Ordnungsrechts zurückgegriffen werden. Für das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht ist hinsichtlich der Verhaltensverantwortlichkeit anerkannt, dass der für eine juristische Person maßgeblich Handelnde (z. B. der Geschäftsführer) nicht schon wegen seiner Stellung als Organwalter von jeder eigenen Verantwortlichkeit frei ist. Anknüpfungspunkt für einen Zugriff auf ihn ist, dass er (auch) in seiner Person die Voraussetzungen der Verhaltensverantwortlichkeit erfüllt, etwa indem er persönlich die zur Entstehung der Gefahr führenden Umstände zentral und umfassend gesteuert hat. Sind diese Voraussetzungen gegeben, steht der persönlichen Inanspruchnahme des Betreffenden nicht entgegen, dass sein Handeln unter Umständen auch der juristischen Person zugerechnet werden kann mit der Folge, dass die juristische Person ordnungsrechtlich für sein Handeln einzustehen hat. Eine derartige Zurechnung ist nicht ausschließlich in dem Sinne, dass sie den Handelnden von seiner eigenen Verantwortlichkeit befreit (vgl. OVG LSA, Beschl. v. 19.09.2013 - 2 M 114/13 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 26.03.2007 - 20 B 61/07 -, juris m. w. N.). Ob der Antragsteller in Bezug auf die in den von den Tochtergesellschaften der (...) GmbH geführten Betrieben gehaltenen Schweine als Verantwortlicher im vorgenannten Sinne anzusehen ist, bleibt der Klärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten.
Soweit der Antragsgegner den angefochtenen Bescheid darauf stützt, dass die beim Antragsteller in den von der (G.) GmbH bzw. (D.) GmbH betriebenen Anlagen vorhandenen Kastenstände nicht den Anforderungen des § 24 Abs. 4 Nr. 2 der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. August 2006 (BGBl. I S. 2043), zuletzt geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 5. Februar 2014 (BGBl. I S. 94, TierSchNutztV), genügten, was indiziere, dass dort tierschutzwidrige Zustände herrschten, welche der Antragsteller nicht bereit sei abzustellen, ist festzustellen, dass diese Frage in Bezug auf das hier streitige Tierhaltungsverbot nur teilweise mit dem Gegenstand des beim Senat anhängigen Berufungsverfahrens 3 L 386/14 (vorgehend Urteil des VG Magdeburg v. 03.03.2014 - 1 A 230/14 -, juris) übereinstimmt.
Nach § 24 Abs. 4 Nr. 2 TierSchNutztV müssen Kastenstände so beschaffen sein, dass jedes Schwein ungehindert aufstehen, sich hinlegen sowie den Kopf und in Seitenlage die Gliedmaßen ausstrecken kann. Ob diese Vorschrift, wie der Antragsgegner meint, nur so ausgelegt werden könne, dass die Kastenstände generell so auszugestalten sind, dass die Breite der Kastenstände der Widerristhöhe der Schweine zu entsprechen habe oder, wie der Antragsteller unter Berufung unter anderem auf Stellungnahmen des Referenten für Schweine- und Wirtschaftsgeflügelhaltung am Sächsischen Landesamt für Umwelt, Landwirtschaft und Geologie ausführt (Meyer, Untersuchungen zur körperlichen Entwicklung von Zuchtsauen und Konsequenzen für die Kastenstandhaltung, Stand: 20.08.2014, veröffentlicht unter www.landwirtschaft.sachsen.de/landwirtschaft/download/SauenKoerper_Dimension_Fachinfo.pdf; ders. in Landtechnik 2015, S. 9 f., veröffentlicht unter www.landtechnik-online.eu/ojs-2.4.5/index.php/landtechnik/article/download/2062/3735), dass die Auslegung der gesetzlichen Vorschriften für die Dimensionierung von Kastenständen sich an der genetischen Herkunft, der Alters- sowie Größenstruktur der jeweiligen Herde orientieren solle und die Kastenstandhaltung Kompromisse erfordere, da sowohl zu enge als auch zu weite Kastenstände zu Verletzungen der Schweine führen könnten, bleibt der Klärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten.
Der Tatbestand des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG setzt für den Erlass eines Tierhaltungsverbotes hingegen voraus, dass der Vorschrift des § 2 TierSchG zuwider gehandelt worden ist und dadurch den gehaltenen oder betreuten Tieren erhebliche oder länger anhaltende Schmerzen oder Leiden oder erhebliche Schäden zugefügt worden sind. Es muss mithin durch die zuständige Behörde ein kausaler Zusammenhang zwischen der nicht den tierschutzrechtlichen Anforderungen genügenden Haltungs- und Betreuungsbedingungen und den Schmerzen, Leiden oder Schäden festgestellt werden. Zwar können nach Auffassung des Senats durch die vom Antragsteller vorgelegte Stellungnahme des beim Landkreis Vorpommern-Greifswald beschäftigten Amtsveterinärs Dr. P. vom 2. Februar 2015 die Feststellungen des Antragsgegners zu Schmerzen, Leiden oder erheblichen Schäden hinsichtlich der Betriebe der (G.) bzw. (D.) GmbH nicht als widerlegt angesehen werden. Auf den Inhalt der vom Landkreis Vorpommern-Greifswald zu dieser Stellungnahme des Amtsveterinärs Dr. P. geführten Verwaltungsakte kam es für die Entscheidung des Senates dabei nicht entscheidungserheblich an. Die Stellungnahme als solche gibt aber jedenfalls Anlass zur weiteren Sachverhaltsaufklärung. Selbst wenn man davon ausgeht, dass der Einschätzung von Amtstierärzten bei der Frage, ob die Anforderungen des § 2 TierSchG erfüllt sind, vom Gesetz eine vorrangige Beurteilungskompetenz eingeräumt ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 12.11.2014 - OVG 5 S 26.14, OVG 5 M 25.14 -, juris), schließt dies nicht aus, dass die von beim Antragsgegner beschäftigten Amtstierärzten getroffenen Feststellungen substantiiert durch fachliche Stellungnahmen von Amtstierärzten anderer Körperschaften bzw. bei anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften beschäftigten Fachtierärzten dergestalt in Frage gestellt werden können, dass den unterschiedlichen fachlichen Auffassungen im Rahmen einer Beweisaufnahme im Hauptsacheverfahren nachzugehen ist.
Auch hinsichtlich der weiteren dem Antragsteller vorgeworfenen tierschutzrechtlichen Verstöße wie unbehandelte Verletzungen und Erkrankungen, fehlende ordnungsgemäße Krankenbuchten, unzureichende Wasserversorgung, Fixierung von Sauen in Kastenständen, nicht sachgerechter Anwendung von Arzneimitteln, Töten von Ferkeln ohne vernünftigen Grund, nicht tierschutzgerechtes Töten von Ferkeln, nicht ordnungsgemäßes Kupieren von Schwänzen wird im Hauptsacheverfahren zu klären sein, ob sich hinsichtlich sämtlicher Vorwürfe ein tierschutzwidriges Handeln oder Unterlassen i. S. d. §§ 2, 4 Abs. 1 TierSchG feststellen lässt, ob diese Verstöße anhand der vom Antragsgegner ermittelten Umstände hinreichend belegt sind und ob bzw. in welchem Umfang diese Verstöße dem Antragsteller zugerechnet werden können.
Gleiches gilt auch für die Frage, ob der Antragsteller dadurch gegen das Verbot der Qualzucht (§ 11b TierSchG) verstoßen hat, dass er systematisch in der (G.) GmbH Schweinerassen gezüchtet haben soll, die weitaus mehr Ferkel je Wurf produzieren als die jeweilige Sau selbst versorgen kann und für diese „überzähligen“ Ferkel eine bedarfsgerechte Versorgung nicht oder nicht in hinreichendem Umfang vorgehalten wurde (vgl. zur Auslegung von § 11b TierSchG: BVerwG, Urt. v. 17.12.2009 - 7 C 4.09 -, juris).
Die Anordnung eines Tierhaltungsverbotes setzt neben der Feststellung tierschutzrechtlicher Zuwiderhandlungen und darauf beruhender Schmerzen, Leiden oder Schäden auch eine Prognose dahingehend voraus, dass Tatsachen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, dass der Antragsteller weiterhin derartige Zuwiderhandlungen begehen wird. Zwar führt der vom Antragsteller vorgetragene Umstand, dass die zuständigen Behörden in Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Bayern hinsichtlich der dortigen Unternehmen, in denen der Antragsteller jeweils als Geschäftsführer eines Schweinezuchtbetriebes fungiert hat, jedenfalls keine so erheblichen tierschutzrechtlichen Verstöße festgestellt haben, die die dortigen Behörden veranlassten, die Anordnung eines Tierhaltungsverbotes in Betracht zu ziehen (vgl. zur Situation in Mecklenburg-Vorpommern: Landtag von Mecklenburg-Vorpommern, Drucksache 6/3574 v. 06.03.2015, S. 5 f. und Drucksache 6/3593 v. 06.03.2015; in Bayern: Bayerischer Landtag, Drucksache 17/5242 v. 27.03.2015), nicht dazu, die Feststellungen des Antragsgegners zu den tierschutzrechtlichen Zuwiderhandlungen des Antragstellers in Frage zu stellen. Für die Erfüllung des Tatbestandes des § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG ist es unerheblich, dass es möglicherweise nur in wenigen der insgesamt 26 Betriebsstätten, welche zur Unternehmensgruppe des Antragstellers zählen, zu Schmerzen oder Leiden von Tieren führenden tierschutzwidrigen Zuständen gekommen ist. Dass eine solche gleichsam quantitative Betrachtungsweise geboten wäre, ist § 16a TierSchG nicht zu entnehmen. Im Rahmen der Prüfung der Prognose, ob als nach dem Tierschutzrecht nur zulässiger ultima ratio ein bundesweit geltendes Tierhaltungsverbot angeordnet wird oder aber betriebsbezogene tierschutzrechtliche Anordnungen bis hin zur Auflösung eines Tierbestandes nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG in Betracht zu ziehen sind, ist allerdings in die Abwägung einzubeziehen, ob es auch in anderen Betriebsstätten der Unternehmensgruppe des Antragstellers zu tierschutzrechtlichen Verstößen i. S. v. § 16a Abs. 1 TierSchG gekommen ist und wie der Antragsteller auf eventuelle behördliche Anordnungen reagiert hat. Ob eine solche umfassende Prüfung durch den Antragsgegner erfolgt ist, bleibt ebenfalls der Prüfung im Hauptsacheverfahren vorbehalten. Sie ergibt sich jedenfalls nicht ohne weiteres aus den hier maßgeblichen Bescheiden.
Der Senat lässt es weiter offen, ob für die mit dem Tierhaltungsverbot verbundene Anordnung des Antragsgegners, dass dieser neben der Aufgabe der Tätigkeit als Geschäftsführer auch die Gesellschaftsanteile der (...) und damit mittelbar auch die Gesellschaftsanteile an sämtlichen Unternehmensträgern veräußert, in dessen Betrieben Schweine gehalten werden, in § 16a Abs. 1 Sätze 1 und 2 TierSchG eine hinreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage findet und sie unter dem Gesichtspunkt der Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes von Bedeutung oder nur für die Frage der Rechtmäßigkeit der Vollstreckung des Tierhaltungsverbotes relevant ist.
Zwar kann mit einem Tierhaltungsverbot nach § 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierSchG zugleich gemäß § 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TierSchG auch die Anordnung ergehen, dass ein Tierhalter die Fortnahme und ggf. die Veräußerung der Tiere zu dulden hat. Ist der Tierhalter eine natürliche Person, so wird zwar mit einer solchen Anordnung in das durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentum an den Tieren eingegriffen, das Eigentum des Tierhalters etwa an Betriebsmitteln oder auch landwirtschaftlich genutzten Grundstücken bleibt jedoch unberührt. Gleiches gilt, wenn ein Tierhaltungsverbot an eine juristische Person des Privatrechts gerichtet wird. Richtet sich das Tierhaltungsverbot wie hier hingegen an den Gesellschafter einer Holdinggesellschaft, welche wiederum Alleingesellschafter an Unternehmensträgern ist, in dessen Betrieben Tiere gehalten werden und hält man ein Tierhaltungsverbot in einem solchen Falle erst dann für umgesetzt, wenn der Gesellschafter die Anteile an der Holdinggesellschaft bzw. die Holdinggesellschaft die Anteile an den Tochtergesellschaften veräußert hat, geht der Eingriff in dessen geschützte Rechtspositionen jedoch wesentlich weiter, wenn außer dem Tierbestand z. B. Grundstücke und sonstiges Betriebsvermögen im Eigentum des Unternehmensträgers stehen. Der Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG erfasst auch die Substanz des Anteilseigentums in seiner mitgliedschaftsrechtlichen und vermögensrechtlichen Ausgestaltung. Das Anteilseigentum ist in seinem mitgliedschaftsrechtlichen und in seinem vermögensrechtlichen Element gesellschaftsrechtlich vermitteltes Eigentum. Neben dem Sozialordnungsrecht bestimmt und begrenzt das Gesellschaftsrecht die Rechte des Anteilseigners. Dieser kann sein Eigentum regelmäßig nicht unmittelbar nutzen und die mit ihm verbundenen Verfügungsbefugnisse wahrnehmen, sondern er ist hinsichtlich der Nutzung auf den Vermögenswert beschränkt, während ihm Verfügungsbefugnisse - abgesehen von der Veräußerung oder Belastung - nur mittelbar über die Organe der Gesellschaft zustehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 09.01.2014 - 1 BvR 2344/11 -, juris m. w. N.). Selbst wenn man davon ausgeht, dass es sich bei den (zumeist generalklauselartigen) Eingriffsermächtigungen im Sicherheit- und Ordnungsrecht - wie hier in § 16a Abs. 1 TierSchG - auch im Hinblick auf die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG um zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums handelt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 u. a. a-, juris), ist es zumindest nicht offensichtlich rechtmäßig, dass ein Alleingesellschafter bei der Anordnung eines Tierhaltungsverbotes gegen ihn als (mittelbaren) Anteilseigner eines Unternehmensträgers nicht nur die Fortnahme und Veräußerung der tierschutzwidrig gehaltenen Tiere hinzunehmen hat, sondern auch den Verlust des (mittelbaren) Anteilseigentums an dem Unternehmensträger, in dessen Betrieben Tiere gehalten werden, zu dulden hätte. Zwar kann aus Gründen der Gefahrenabwehr aufgrund von hinreichend bestimmten gesetzlichen Regelungen auch (dauerhaft) in die Substanz des verfassungsrechtlich geschützten Eigentums eingegriffen werden (zur Vermögenseinsziehung nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VereinsG: BVerwG, Urt. v. 03.12.2004 - 6 A 10.02 -, juris; zum Verfall gemäß § 73d StGB: BVerfG, Beschl. v. 14.01.2004 - 2 BvR 564/95 -, juris). Es ist jedoch nicht offenkundig, dass § 16a Abs. 1 TierSchG zu einem derart umfassenden Zugriff auf das Eigentum des Antragstellers ermächtigt. Jedenfalls ist im Hauptsacheverfahren zu klären, ob ein solcher Eingriff in nach Art. 14 Abs.1 GG geschützte Rechte verhältnismäßig ist oder aber ein weniger einschneidender Eingriff in das Anteilseigentum im Hinblick auf die Ziele des Tierschutzes die gleiche Eignung wie die Veräußerung bzw. Übertragung der Gesellschaftsanteile aufweist, wie dies etwa bei einer Verpachtung der Gesellschaftsanteile der Fall sein könnte.
Allerdings genügte selbst die hohe Wahrscheinlichkeit, dass sich die angefochtenen Bescheide in einem Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweisen werden, für die sofortige Vollziehung des Tierhaltungsverbotes nicht. Die Abweichung von der im Gesetz grundsätzlich vorgesehenen aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs gegen ein Tierhaltungsverbot (§ 80 Abs. 1 VwGO) stellt einen selbstständigen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG dar, da die berufliche Betätigung schon vor einer Entscheidung in der Hauptsache untersagt wird (zu vorläufigen Berufsverboten: BVerfG, Beschl. v. 24.08.2011 - 1 BvR 1611/11 -, juris; Beschl. v. 08.11.2010 - 1 BvR 722/10 -, juris; Beschl. v. 08.04.2010 - 1 BvR 2709/09 -, juris; Beschl. v. 19.12.2007 - 1 BvR 2157/07 -, juris). Es bedarf dabei keiner Klärung, ob sich der Antragsteller als niederländischer Staatsangehöriger unmittelbar auf Art. 12 Abs. 1 GG berufen kann. Als EU-Ausländer hat er jedenfalls Anspruch auf eine entsprechende Grundrechtsgewährleistung (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.2013 - 3 C 17.13 -, juris).
Ein solches vorläufiges Berufsverbot ist nur unter strengen Voraussetzungen zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter und unter strenger Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes statthaft (vgl. BVerfG, Beschl. v. 02.03.1977 - 1 BvR 124/76 -, juris). Die hohe Wahrscheinlichkeit, dass das Hauptsacheverfahren zum Nachteil des Betroffenen ausgehen wird, reicht nicht aus, um die Umsetzung der Maßnahme vor der endgültigen Klärung ihrer Rechtmäßigkeit im Hauptsacheverfahren zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 08.11.2010, a. a. O.). Die Anordnung der sofortigen Vollziehung setzt vielmehr voraus, dass überwiegende öffentliche Belange es auch mit Blick auf die Berufsfreiheit des Betroffenen rechtfertigen, seinen Rechtsschutzanspruch gegen die Grundverfügung einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt von einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls und insbesondere davon ab, ob eine weitere Berufstätigkeit schon vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten lässt (vgl. BVerfG, Beschl. v 24.10.2003 - 1 BvR 1594/03 -, juris). Für ein hinreichendes Vollzugsinteresse müssten also zusätzlich zur voraussichtlichen Rechtmäßigkeit der Verfügung Anhaltspunkte für die Besorgnis vorliegen, der Antragsteller werde bei einem Aufschub der Vollziehung bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren sein bisheriges Verhalten fortsetzen und die berechtigten Belange der Allgemeinheit zusätzlich gefährden (vgl. OVG LSA, Beschl. v. 12.01.2011 - 1 M 139/10 -, juris). Darüber hinaus ist zu beachten, dass effektiver Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) nur dann gewährleistet ist, wenn für sofort vollziehbar erklärte Eingriffe in grundrechtlich gewährleistete Freiheiten noch einmal einer gesonderten - über die Beurteilung der zugrundeliegenden Verfügung hinausgehenden - Verhältnismäßigkeitsprüfung unterzogen werden. Es ist eine Abwägung der Folgen, die bei einem Aufschub der Maßnahmen für die Dauer des Rechtsstreits zu befürchten sind, und denjenigen, welche demgegenüber bei dem Antragsteller wegen des Sofortvollzugs eintreten würden, vorzunehmen (BVerfG, Beschl. v. 24.10.2003, a. a. O.). Nur wenn auch diese zu Lasten des Antragstellers ausfällt, ist ein hinreichendes Vollzugsinteresse gegeben.
Das Vorliegen einer solchen Gefahrenlage ist im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats anhand der vom Antragsteller im Beschwerdeverfahren abgegebenen Erklärungen nicht festzustellen.
Für die Frage des besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung des gegen den Antragsteller ausgesprochenen und (zumindest) bundesweit geltenden Berufsverbotes ist der Umstand zu berücksichtigen, dass der Antragsteller in der Bundesrepublik Deutschland 26 Anlagen zur Haltung und Zucht von Schweinen betreibt, in denen ca. 350.000 Schweine gehalten werden; in den Betrieben in Sachsen-Anhalt sind es ca. 125.000 Schweine. Die vom Antragsgegner in den angefochtenen Bescheiden angeführten tierschutzrechtlichen Verstöße und die Darstellung der Reaktion des Antragstellers auf die gegen ihn gerichteten behördlichen Handlungen beziehen sich nahezu ausnahmslos auf die Betriebsstätten der (D.) GmbH und (G.) GmbH in Sachsen-Anhalt. Zu den Tierhaltungsbedingungen in den weiteren Betriebsstätten der Unternehmensgruppe des Antragstellers in Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen sowie das Verhalten des Antragstellers in Bezug auf eventuelle tierschutzrechtliche Anordnungen in diesen Bundesländern finden sich in den angefochtenen Bescheiden keine Feststellungen. Aus den allgemein zugänglichen Quellen lässt sich lediglich feststellen, dass in Mecklenburg-Vorpommern bei 104 Kontrollen der Betriebe der Unternehmensgruppe des Antragsstellers in 94 Fällen Verstöße festgestellt worden sind, wobei allerdings sich die Mehrheit dieser Verstöße nicht auf das Tierschutzrecht bezogen (z. B. Mängel im Brandschutz, vorzeitige Inbetriebnahme von Stallanlagen, Mängel in der Regenentwässerung, übergelaufene Güllebehälter, vgl. Übersicht in Drucksache 6/3574 des Landtages von Mecklenburg-Vorpommern v. 06.03.2015). Jedenfalls haben die zuständigen Behörden in Mecklenburg-Vorpommern aufgrund der dort festgestellten Verstöße weder Anlass gesehen, ein Tierhaltungsverbot gegen den Antragsteller noch den Entzug der Betriebsgenehmigung zu erwägen (so die Stellungnahme der Landesregierung in Drucksache 6/3593 des Landtages von Mecklenburg-Vorpommern v. 06.03.2015, S. 2).
Hinzu kommt, dass der Tierhaltungsbetrieb der (G.) GmbH in E-Stadt bis Ende August 2015 beendet wird, so dass in Sachsen-Anhalt längerfristig nur noch in den Betrieben der (D.) GmbH Schweine gehalten werden sollen. Wie oben bereits ausgeführt, ist es für die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide nicht notwendig von entscheidender Bedeutung, dass möglicherweise nur in einer Betriebsstätte der Unternehmensgruppe des Antragstellers Verstöße gegen das Tierschutzgesetz festgestellt worden sind, welche bei den dort gehaltenen Tieren zu Schmerzen oder Leiden oder erhebliche Schäden geführt haben. Für die Frage, ob die sofortige Vollziehung des bundesweit geltenden Tierhaltungsverbotes gerechtfertigt ist, weil zu besorgen ist, dass von der Fortsetzung der beruflichen Tätigkeit des Antragstellers bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter ausgehen, ist allerdings der Umstand beachtlich, dass nach derzeitiger Aktenlage die für den Tierschutz zuständigen Behörden außerhalb von Sachsen-Anhalt zum Schutz der in den dortigen Betrieben der Unternehmensgruppe des Antragstellers gehaltenen Schweine ein Tierhaltungsverbot nicht als notwendig erachtet, sondern vielmehr bislang tierschutzrechtliche Anordnungen nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG bzw. die Verhängung von Bußgeldern als ausreichend angesehen haben, um tierschutzgemäße Zustände in diesen Betrieben zu gewährleisten. Insoweit wäre hinsichtlich der noch verbleibenden Betriebsstätten der (D.) GmbH in Sachsen-Anhalt für den Fall, dass dort während des laufenden Hauptsacheverfahrens gravierende tierschutzwidrige Zustände festgestellt werden sollten, zu prüfen, ob zum Schutz der Tiere anstelle der Vollziehung des Tierhaltungsverbotes eine Auflösung des Tierbestandes in Betracht zu ziehen wäre.
Es ist ferner davon auszugehen, dass der Antragsteller hinsichtlich der zur (...) GmbH zählenden Unternehmensgruppe derzeit keinen bestimmenden Einfluss auf Haltung und Betreuung der Schweine hat. Der Antragsteller hat mit den dem Schriftsatz vom 26. Februar 2015 beigefügten Handelsregisterauszügen hinreichend belegt, dass er sowohl hinsichtlich der (...) GmbH als auch hinsichtlich der weiteren der Unternehmensgruppe zugehörigen Unternehmensträger in Sachsen-Anhalt, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern, in dessen Betrieben Schweine gehalten werden, nicht mehr zum Geschäftsführer bestellt ist. Gleiches gilt nach den dem Senat vorliegenden Unterlagen auch für die Betriebe der A.-(…) GmbH im Landkreis Donau-Ries/Bayern (vgl. Bericht in Augsburger Allgemeine v. 06.03.2015,www.augsburger-allgemeine.de/donauwoerth/Reichertsweiler-Behoerde-schaltet-Staatsanwaltschaft-ein-id33282557.html). Der Antragsteller hat zudem einen Gesellschafterbeschluss der (...) GmbH vom 3. März 2015 vorgelegt, wonach die nunmehr bestellte Geschäftsführerin der (...) GmbH im Bereich der Regelung und Einhaltung tierschutzrechtlicher Bestimmungen in den Anlagen allein verantwortlich und weisungsunabhängig vom Gesellschafter der (...) GmbH, mithin des Antragstellers, ist. Dieser Beschluss gilt auch für die Geschäftsführer der Tochtergesellschaften der (...) GmbH. Ferner hat die Geschäftsführerin der (...) GmbH unter dem 13. Februar 2015 Prof. Dr. N. als Generalbevollmächtigten bestellt. Dieser hat hinsichtlich der (...) GmbH und den Tochtergesellschaften unter anderem die Aufgabe, die rechtskonforme Kontrolle der tierschutzrelevanten Rechtsvorschriften sicher zu stellen und falls erforderlich weitergehende angemessene qualitätssichernde Maßnahmen zu etablieren. Der Senat geht anhand der Erklärungen des Antragstellers im Beschwerdeverfahren davon aus, dass dieser Zustand bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens andauern wird. Soweit der Antragsgegner unter Hinweis auf § 46 GmbHG ausführt, dass der Antragsteller als Alleingesellschafter der (...) und mittelbar deren Tochtergesellschaften jederzeit die nach dem Ergehen der erstinstanzlichen Entscheidung berufenen Geschäftsführer wieder abberufen, sich wieder selbst zum Geschäftsführer bestellen bzw. im Hinblick auf für die Einhaltung tierschutzrechtlicher Anforderungen notwendige Investitionen (z. B. Aufwendungen für bauliche Einrichtungen) unter jederzeitiger Änderung des Gesellschafterbeschlusses vom 3. März 2015 die Weisungsabhängigkeit der Geschäftsführer wieder herstellen könne, ist diese abstrakte Gefahr, welche sich allgemein aus der rechtlichen Stellung des Antragstellers als Gesellschafter der (...) GmbH ergibt, nicht ausreichend, um eine konkrete Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter im Sinne der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts festzustellen.
Die sofortige Vollziehung des gegen den Antragsteller ausgesprochenen Tierhaltungsverbotes kann nicht mit den aus Sicht des Antragsgegners offenbar gewordenen Charaktereigenschaften des Antragstellers und einer mangelnden Einsicht in sein Verhalten begründet werden. Diese Überlegungen genügen ungeachtet der noch ausstehenden Klärung der gegen den Antragsteller geführten Vorwürfe nicht, um eine konkrete Gefährdung gerade während des laufenden Hauptsacheverfahrens zu begründen. Abgesehen davon gilt: Wenn schon der Druck eines Straf- oder Verwaltungsverfahrens zu einer Verhaltensänderung jedenfalls für die Dauer des Hauptsacheverfahrens führt, ist ein Sofortvollzug gerade nicht erforderlich und muss unterbleiben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.12.2007, a. a. O.).
Lediglich ergänzend wird darauf hingewiesen, dass es dem Antragsgegner unbenommen bleibt, einen Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO zu stellen, soweit eine weitere Berufstätigkeit des Antragstellers bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens nachweislich konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten lässt, insbesondere für den Fall, dass die vorbezeichneten Maßnahmen vom Antragsteller rückgängig gemacht oder anderweitig faktisch (feststellbar) unterlaufen werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und folgt der erstinstanzlichen Wertfestsetzung.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 37 Abs. 1 VwVfG, 1 Abs. 1 VwVfG LSA
§§ 133, 157 BGB
§§ 2, 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG
§§ 2, 4 Abs. 1 TierSchG
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 2a TierSchG
§ 2 TierSchG
§ 16a TierschG
§ 16a TierSchG
§ 11b TierSchG
§ 73d StGB
§ 46 GmbHG
§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TierSchG
§ 16a Abs. 1 Satz 1 TierschG
§ 16a Abs. 1 Satz 2 TierSchG
§ 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG
§ 35 Abs. 1 Satz 1 GewO
§ 24 Abs. 4 Nr. 2 TierSchNutztV
§ 16a Abs. 1 TierSchG
§ 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierSchG
§ 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TierSchG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VereinsG
§ 80 Abs. 1 VwGO
§ 80 Abs. 7 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 20a GG
Art. 14 Abs.1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 C 21.12
7 C 38.07
3 B 100.12
9 B 32.14
7 C 5.11
6 C 10.03
9 U 11/09
1 U 2/08
5 S 27.12
VI ZR 188/87
25 ZB 05.15
2 M 114/13
20 B 61/07
3 L 386/14
1 A 230/14
5 S 26.14
5 M 25.14
7 C 4.09
1 BvR 2344/11
1 BvR 242/91
6 A 10.02
2 BvR 564/95
1 BvR 1611/11
1 BvR 722/10
1 BvR 2709/09
1 BvR 2157/07
3 C 17.13
1 BvR 124/76
1 BvR 1594/03
1 M 139/10