Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2017-05-08, Aktenzeichen 11 LA 24/16

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 10. Kammer - vom 16. Dezember 2015 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zulassungsverfahren auf 15.000 EUR festgesetzt.
Der Antrag der Klägerin auf Beiladung der Firma B. C., wird abgelehnt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Klägerin wendet sich gegen die von dem Beklagten verfügte Untersagung der Vermittlung von bestimmten Sportwetten in Niedersachsen.
Die Klägerin vermittelt in zwei Geschäftsräumen in D. seit einigen Jahren Sportwetten der in E. ansässigen Firma B. C. (im Folgenden: Fa. B.), die durch die E. Gaming Authority erteilte entsprechende Lizenzen besitzt. Mit Bescheid vom 18. September 2014 untersagte der Beklagte der Klägerin, in Niedersachsen während laufender Sportereignisse Wetten in der Form sogenannter Live-Wetten auf in den laufenden Sportereignissen möglicherweise eintretende Ereignisse, die nicht Wetten auf das Endergebnis sind, d.h. Wetten auf den Ausgang des bewetteten Sportereignisses nach dem durch den Veranstalter nach den Spielregeln des Wettbewerbs festgestellten finalen Spielstand, zu vermitteln (Ziffer I des Bescheides). Für Zuwiderhandlungen gegen diese Untersagung drohte der Beklagte der Klägerin die Verhängung eines Zwangsgeldes in Höhe von 20.000 EUR, danach die Sicherstellung der für die Sportwettvermittlung bzw. -veranstaltung nutzbaren Sportwettgeräte bzw. der bereitgestellten Computer oder Einrichtungen und bei weiteren Zuwiderhandlungen die Schließung der Betriebs- und Geschäftsräume, in denen die Sportwettvermittlung stattfindet, an (Ziffer II des Bescheides).
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin Klage erhoben (10 A 11863/14) und um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht (10 B 11864/14). Mit Beschluss vom 7. November 2014 hat das Verwaltungsgericht den Eilrechtsschutzantrag abgelehnt. Das Beschwerdeverfahren vor dem Senat (11 ME 277/14) ist mit Beschluss vom 12. Februar 2015 eingestellt worden, nachdem die Klägerin ihren Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zurückgenommen hatte. Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die von der Klägerin erhobene Klage abgewiesen.
Der hiergegen gerichtete Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung (dazu II.) und ihr zugleich gestellter Antrag auf Beiladung der Fa. B. zum Zulassungsantrags-und letztlich zum Berufungsverfahren (dazu I.) haben keinen Erfolg.
I. Die Fa. B. ist nicht beizuladen. Es liegt weder ein Fall der notwendigen Beiladung im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO vor (dazu 1.), noch besteht Anlass, die Fa. B. im Wege einer einfachen Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO in das gerichtliche Verfahren einzubeziehen (dazu 2.).
1. Eine notwendige Beiladung gemäß § 65 Abs. 2 VwGO setzt voraus, dass Dritte an einem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt sind, dass die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Dies ist dann gegeben, wenn die begehrte Sachentscheidung des Gerichts nicht getroffen werden kann, ohne dass dadurch gleichzeitig unmittelbar und zwangsläufig Rechte oder Rechtsverhältnisse Dritter gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben werden (BVerwG, Beschl. v. 29.7.2013 - BVerwG 4 C 1.13 -, juris, Rn. 7, v. 4.10.2012 - BVerwG 8 B 92.11 -, juris, Rn. 18, und v. 7.2.2011 - BVerwG 6 C 11.10 -, juris, Rn. 2, jeweils m. w. N.; Kintz, in: Posser/Wolff, VwGO, 2. Aufl. 2014, § 65, Rn. 11). Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben.
Zum einen kommt nach dem Sinn und Zweck des § 65 Abs. 2 VwGO eine notwendige Beiladung nur in Betracht, wenn der Klageantrag und damit das streitgegenständliche Klageziel den Dritten in negativer Weise betreffen. Dies ist regelmäßig bei Anfechtungsklagen gegen Verwaltungsakte mit Drittwirkung zu bejahen. Denn wegen der rechtsgestaltenden Wirkung des den belastenden Verwaltungsakt aufhebenden Urteils ist es im Hinblick auf den Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes geboten, dem Dritten im Verwaltungsprozess die Möglichkeit einzuräumen, seine dem Klageziel entgegenstehenden Interessen zu wahren. Demgegenüber sind die Voraussetzungen für eine notwendige Beiladung des Dritten nicht gegeben, wenn das Anfechtungsurteil diesem gegenüber keine rechtsgestaltende Wirkung entfaltet. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Dritte, der nicht Adressat des angefochtenen Verwaltungsaktes ist, lediglich ein - in der Regel - wirtschaftliches Interesse am Ausgang des Verfahrens hat (Kintz, in: Posser/Wolff, a. a. O., § 65, Rn. 14 m. w. N.). Dies gilt auch dann, wenn die Interessen des Rechtsschutzsuchenden und des beizuladenden Dritten gleichgelagert sind (Senatsbeschl. v. 6.9.2016 - 11 OB 133/16 -, juris, Rn. 6; Bay. VGH, Beschl. v. 26.7.2016 - 10 S 16.1423 -, juris, Rn. 18). Deshalb besteht kein Anlass, einen Dritten zu seinem Schutz zwingend als notwendig Beigeladenen in den Anfechtungsprozess einzubeziehen, wenn eine hoheitliche Maßnahme verschiedene Rechtsträger gleichermaßen belastet und jeder dieser Rechtsträger die Möglichkeit hat, sich dagegen zur Wehr zu setzen (BVerwG, Beschl. v. 27.9.1995 - BVerwG 3 C 11.94 -, NVwZ-RR 1996, 299, juris, Rn. 4; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 14.4.2016 - 4 B 860/15 -, juris, Rn. 8 f.; Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 65, Rn. 113 ff., jeweils m. w. N.; vgl. auch VG Saarland, Beschl. v. 21.1.2015 - 6 L 1188/14 -, juris, Rdnr. 70). Die von der Klägerin begehrte Aufhebungsentscheidung kann ihr als Vermittlerin und der Fa. B. als Veranstalterin von Sportwetten gegenüber nicht nur einheitlich ergehen. Durch die gerichtliche Entscheidung wird unmittelbar nur das Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem Beklagten gestaltet.
Zum anderen ist das Erfordernis einer einheitlichen Entscheidung nicht schon dann erfüllt, wenn eine solche Entscheidung auf Grund der tatsächlichen Verhältnisse oder gar logisch notwendig erscheint (BVerwG, Urt. v. 25.10.1977 - BVerwG 1 C 31.74 -, BVerwGE 55, 8, juris, Rn. 25). Erforderlich ist vielmehr, dass die Entscheidung aus Rechtsgründen einheitlich sein muss. Dass ein Dritter geltend machen kann, durch den in der Hauptsache angefochtenen Verwaltungsakt auch in seinen Rechten verletzt zu sein, begründet nicht die rechtliche Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidung. Dass die Fa. B. durch die gegenüber der Klägerin ergangene Untersagungsverfügung des Beklagten faktisch betroffen ist, weil die Klägerin nicht mehr alle von dieser Veranstalterin angebotenen Wetten vermitteln darf und sich die streitgegenständliche Untersagung auf die durch Art. 56 AEUV gewährleistete Dienstleistungsfreiheit der Fa. B. auswirkt, reicht ebenfalls nicht aus (ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 14.4.2016 - 4 B 860/15 -, juris, Rn. 10 f.; Bay. VGH, Beschl. v. 26.7.2016 - 10 S 16.1423 -, juris, Rn. 16, jeweils m. w. N.).
2. Die Fa. B. ist auch nicht im Wege der einfachen Beiladung im Sinne des § 65 Abs. 1 VwGO in das gerichtliche Verfahren als Beteiligte einzubeziehen.
Durch die gerichtliche Entscheidung gegen die streitgegenständliche Untersagungsverfügung des Beklagten werden zwar Interessen der Fa. B. berührt. Darin kann durchaus eine Beeinträchtigung ihrer Rechte aus Art. 56 AEUV liegen, zumal der Beklagte der Klägerin gerade die Unzulässigkeit des Wettangebots dieser Firma entgegenhält. Dieser Umstand führt aber nicht dazu, dass das dem Gericht in § 65 Abs. 1 VwGO eingeräumte Ermessen gerade im Sinne einer Beiladung auszuüben ist.
Vorrangiger Sinn der Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO ist es, Dritten die Wahrnehmung ihrer rechtlichen Interessen in Bezug auf den Streitgegenstand zu ermöglichen, also insbesondere sich mit ihrem Rechtsstandpunkt Gehör zu verschaffen. Hierzu gehört auch die von der Klägerin hervorgehobene Möglichkeit der umfassenden Aufklärung des entscheidungserheblichen Streitstoffs, damit das Gericht den Anforderungen des Untersuchungsgrundsatzes gemäß § 86 Abs. 1 VwGO genügen kann. Diese Möglichkeit ist aber lediglich eine Folge der Beiladung und stellt sich daher als bloßer Nebenzweck dar, der eine Beiladung nur dann rechtfertigt, wenn hierdurch zugleich rechtliche Interessen eines Dritten berührt werden und die Beiladung deswegen auch im Interesse ihres primären Zwecks - nämlich dem Dritten die Wahrnehmung seiner rechtlichen Interessen und die Darlegung seines Rechtsstandpunktes zu ermöglichen - geboten erscheint. Hieran fehlt es indes. Da die Klägerin Sportwetten der Fa. B. vermittelt, kann die Veranstalterin zwar in ihren rechtlichen Interessen berührt werden. Eine Beiladung ist aber nicht zweckmäßig, da die Klägerin und die Fa. B. nach dem eigenen Vorbringen der Klägerin „ein und dasselbe Interesse“ verfolgen. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die umfangreichen Klage- und Zulassungsantragsbegründungen der Klägerin die für das vorliegende Klageverfahren maßgeblichen Gesichtspunkte in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständig anführen. Vor diesem Hintergrund sprechen Gründe der Prozess- und Verfahrensökonomie nicht dafür, das dem Gericht eingeräumte Ermessen zwingend zugunsten einer Beiladung der Fa. B. auszuüben.
Die von der Klägerin in ihrer Zulassungsbegründung angeführte Problematik im Konzessionsverfahren ist für das allein streitgegenständliche Rechtsverhältnis zwischen ihr und dem Beklagten nicht entscheidungserheblich.
II. Die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nicht zuzulassen, da die von der Klägerin geltend gemachten Zulassungsgründe des Vorliegens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung nach § 124 Abs. 2 Nr.1 VwGO (dazu 1.), des Vorliegens besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (dazu 2.), der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (dazu 3.) und der Abweichung von einer Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO (dazu 4.) nicht durchgreifen.
1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr.1 VwGO).
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind zu bejahen, wenn der Rechtsmittelführer einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.12.2009 - 2 BvR 758/07 -, BVerfGE 125, 104, 140). Die Richtigkeitszweifel müssen sich dabei auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung führen wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.3.2004 - BVerwG 7 AV 4.03 -, NVwZ-RR 2004, 542, 543). Eine den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügende Darlegung dieses Zulassungsgrundes erfordert, dass im Einzelnen unter konkreter Auseinandersetzung mit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung ausgeführt wird, dass und warum Zweifel an der Richtigkeit der Auffassung des erkennenden Verwaltungsgerichts bestehen sollen. Hierzu bedarf es regelmäßig qualifizierter, ins Einzelne gehender, fallbezogener und aus sich heraus verständlicher Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffes auseinandersetzen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 17.6.2015 - 8 LA 16/15 -, NdsRPfl. 2015, 244, 245; Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth u.a., VwGO, 6. Aufl., § 124a Rn. 80 jeweils m. w. N.).
Nach diesem Maßstab rechtfertigen die Einwände der Klägerin nicht die Annahme ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung.
1.1 Rechtsgrundlage für die angefochtene Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 des Glücksspielstaatsvertrages vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2012, 190, 196, in Kraft getreten am 1.7.2012) - GlüStV - i. V. m. § 22 Abs. 4 Satz 2 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes - NGlüSpG -. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Insbesondere kann sie nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Während § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV der Glücksspielaufsicht ein Ermessen einräumt, eine unerlaubte Vermittlung unerlaubten Glücksspiels zu untersagen, normiert § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG eine Verpflichtung zum Einschreiten.
1.2 Der auf dieser Rechtsgrundlage ergangene Bescheid des Beklagten ist nicht formell rechtswidrig.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Beklagte für den Erlass der streitigen Untersagungsverfügung zuständig. Nach § 23 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG ist das für Inneres zuständige Ministerium zuständig für die Glücksspielaufsicht (Glücksspielaufsichtsbehörde). Es ist nach § 23 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 NGlüSpG u.a. zuständig für die Untersagung unerlaubter Veranstaltung oder Vermittlung öffentlicher Glücksspiele und der Werbung hierfür.
Diese Zuständigkeitsregelung wird nicht durch § 9a Abs. 3 i. V. m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV verdrängt. Nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV erteilt die Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen für alle Länder die Konzession nach § 4a GlüStV für Sportwetten und die - hier nicht relevante - Erlaubnis nach § 27 Abs. 2 GlüStV. Gemäß § 9a Abs. 3 GlüStV, der nach § 23 Abs. 1 Satz 3 NGlüSpG unberührt bleibt, üben die nach den Absätzen 1 und 2 zuständigen Behörden gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern auch die Aufgaben der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 GlüStV mit Wirkung für alle Länder aus; sie können die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen und nach ihrem jeweiligen Landesrecht vollstrecken sowie dazu Amtshandlungen in anderen Ländern vornehmen. Diese spezielle Zuständigkeitsregelung ist hier nicht einschlägig.
§ 9a Abs. 3 GlüStV erstreckt das ländereinheitliche Verfahren für die Erlaubnis- und Konzessionserteilung aus § 9a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GlüStV auf die Aufgaben der Glücksspielaufsicht i. S. v. § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, soweit es die Tätigkeit der Erlaubnis- und Konzessionsnehmer im in der Zulassung geregelten Bereich - z. B. bei § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 GlüStV die Veranstaltung von Sportwetten, egal ob konzessioniert oder nicht - betrifft (Oldag, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl., § 9a GlüStV, Rn. 10). Damit greift die länderübergreifende Glücksspielaufsicht nach § 9a Abs. 3 GlüStV in dem hier einschlägigen Bereich der Sportwetten nur gegenüber Sportwettenveranstaltern ein. Denn nur diesen können nach § 4a GlüStV Konzessionen erteilt werden. Die Klägerin ist aber nicht Konzessionsnehmerin im Sinne von § 9a Abs. 3 i. V. m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV, denn sie veranstaltet nicht Sportwetten, sondern vermittelt diese. Die Glücksspielaufsicht über Vermittler von Sportwetten wird von § 9a Abs. 3 GlüStV nicht umfasst.
Soweit die Klägerin meint, die Systematik des GlüStV habe zur Folge, dass § 23 Abs. 1 NGlüSpG von § 9a Abs. 3 Satz 1 und 2 GlüStV überlagert werde und die länderübergreifende Zuständigkeit nicht nur den Wettveranstalter, sondern auch selbständige Vermittler wie sie erfasse, kann dem angesichts des eindeutigen Wortlauts des § 9a Abs. 3 GlüStV nicht gefolgt werden. Zudem spricht die Gesetzessystematik gegen eine über den Wortlaut hinausgehende Anwendung der Zuständigkeitsregelung. Die nach §§ 10a Abs. 2 i. V. m. §§ 4a bis 4e GlüStV erforderliche Sportwettenkonzession ist eine besondere Form der Erlaubnis i. S. d. § 4 Abs. 1 GlüStV. Sie berechtigt den Konzessionsnehmer, sein Angebot über das Internet (§ 10a Abs. 4 GlüStV) oder über Wettvermittlungsstellen zu vertreiben. Die Wettvermittlungsstellen bedürfen, wie ausdrücklich in § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV geregelt ist, einer eigenständigen Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Für diese Erlaubnisse gilt zwar die Besonderheit, dass diese von dem Veranstalter für die für ihn tätigen Vermittler zu beantragen sind (§ 10a Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 i. V. m. § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV). Zuständig für die Erteilung der Erlaubnisse ist aber nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV die jeweils zuständige Landesbehörde, d. h. in Niedersachsen der Beklagte (§ 8 NGlüSpG i. V. m. §§ 22 Abs. 4 Satz 1, 23 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG). Nach diesen Vorschriften ist für die Erteilung der Erlaubnisse an die Wettvermittlungsstellen ein landeseinheitliches Verfahren nicht vorgesehen. Es bestehen deshalb keine durchgreifenden Gründe, in diesem Bereich aus systematischen Gründen für die Glücksspielaufsicht eine länderübergreifende Zuständigkeit anzunehmen.
Eine Unzuständigkeit des Beklagten lässt sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht aus der Einrichtung des Glücksspielkollegiums der Länder und der dieses betreffenden Regelungen in der Verwaltungsvereinbarung vom 23. Mai 2012 über die Zusammenarbeit der Länder bei der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 3, die ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a und die Einrichtung des Fachbeirats nach § 10 Abs. 1 Satz 2 Glücksspielstaatsvertrag (Verwaltungsvereinbarung Glücksspielstaatsvertrag - VwVGlüStV -) sowie der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums herleiten. Das durch § 9a Abs. 5 GlüStV eingerichtete Glücksspielkollegium der Länder besteht zur Erfüllung der Aufgaben nach § 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV und dient den danach zuständigen Behörden als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben. Seine Beschlüsse sind gemäß § 9a Abs. 8 Satz 4 Halbsatz 1 GlüStV für die nach den Absätzen 1 bis 3 zuständigen Behörden bindend. Eine eigene Zuständigkeitsregelung ergibt sich daraus nicht. Die Tätigkeit des Glücksspielkollegiums beschränkt sich auf die länderübergreifenden Aufgaben nach § 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV. Darunter fällt jedoch, wie bereits dargelegt worden ist, nicht die im vorliegenden Verfahren maßgebliche Glücksspielaufsicht über Sportwettenvermittler. Dem Glücksspielkollegium ist in § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV auch nicht die Auslegung bestimmter Vorschriften des Glücksspielrechts zur einheitlichen Klärung übertragen worden.
Da es für die hier streitige Untersagungsverfügung somit nicht auf die Rechtsauffassung des Glücksspielkollegiums ankommt, sind entgegen der Ansicht der Klägerin nicht die Akten des Glücksspielkollegiums über die Abgrenzung zwischen zulässigen und unzulässigen Wetten sowie den erarbeiteten Musterkonzessionsbescheid beizuziehen.
1.3 Das Vorbringen der Klägerin ist auch nicht geeignet, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur materiellen Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides ernstlich in Frage zu stellen.
1.3.1 Die von der Klägerin geltend gemachten Bedenken gegen die hinreichende Bestimmtheit der Untersagungsverfügung nach §§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 37 Abs. 1 VwVfG greifen nicht durch.
Ein Verwaltungsakt muss, um hinreichend bestimmt zu sein, zum einen den Adressaten in die Lage versetzen zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zum anderen eine geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung darstellen. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsaktes (BVerwG, Urt. v. 16.10.2013 - BVerwG 8 C 21.12 -, juris, Rn. 15 m. w. N.).
Die in der Verfügung des Beklagten getroffene Regelung genügt den Anforderungen an die Bestimmtheit. Der Beklagte hat der Klägerin mit seinem Bescheid vom 18. September 2014 untersagt, während laufender Sportereignisse Wetten in der Form sog. Live-Wetten auf in den laufenden Sportereignissen möglicherweise eintretende Ereignisse, die nicht Wetten auf das Endergebnis sind, d.h. Wetten auf den Ausgang des bewetteten Sportereignisses nach dem durch den Veranstalter nach den Spielregeln des Wettbewerbs festgestellten finalen Spielstand, sowie Wetten in der Form sog. Live-Abschnittswetten, d.h. Wetten auf Teile von Sportereignissen (Abschnitte), zu vermitteln. Nach der Begründung des Bescheides werden aufgrund einer weiten Auslegung des Begriffs des Endergebnisses auch Wetten auf Bestandteile des Endergebnisses, d.h. Faktoren, aus denen sich das Gesamtergebnis zusammensetzt, z.B. eine Anzahl von Toren oder Satzgewinnen im Endergebnis, zu den Endergebniswetten gezählt.
Dem Vorbringen der Klägerin, die Verfügung sei wegen der Verwendung der Oberbegriffe Wetten bzw. Sportwetten unbestimmt, weil nicht klargestellt worden sei, ob sie sich auf Sportwetten mit festen Quoten oder auch auf solche mit variablen Quoten (Totalisatorenwetten) beziehe, kann nicht gefolgt werden. Der angefochtene Bescheid ist auf der Grundlage des seit dem 1. Juli 2012 geltenden Glücksspielstaatsvertrages erlassen worden. Nach der seitdem geltenden Definition in § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV sind Sportwetten (entgeltliche) Wetten zu festen Quoten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen. Damit wird der Begriff der Sportwetten in der angefochtenen Verfügung hinreichend bestimmt. Ob unter der Geltung des alten Glücksspielstaatsvertrags auch Wetten auf Sportereignisse ohne feste Gewinnquoten unter den Begriff der Sportwetten fallen konnten, ist für die Bestimmbarkeit des Begriffs der Sportwetten im vorliegenden Verfahren daher nicht maßgeblich.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Verfügung auch nicht deshalb unbestimmt, weil unklar bleibt, welcher Spielstand etwa nach einer Verlängerung gemeint ist. Nach dem Tenor des Bescheides sind Live-Wetten nur auf den durch den Veranstalter nach den Spielregeln des Wettbewerbs festgestellten finalen Spielstand zulässig. Dies ist das am Ende des Sportereignisses stehende Spielergebnis, das nicht mehr geändert werden kann. Bei vorherigen Spielständen etwa vor einer Verlängerung oder vor einem Elfmeterschießen handelt es sich dagegen um Abschnittsspielstände, auf die nicht während des laufenden Sportereignisses gewettet werden darf. Ob, wie die Klägerin vorträgt, andere Buchmacher und auch die Toto-Lotto Niedersachsen GmbH Wetten auf die reguläre Spielzeit ohne Verlängerungen anbieten, ändert nichts daran, dass die mit der angefochtenen Verfügung für den Bereich der Live-Wetten getroffene Regelung hinreichend bestimmt ist.
Die Verfügung ist auch im Hinblick auf die Abgrenzung zwischen zulässigen Endergebniswetten und unzulässigen Ereigniswetten hinreichend bestimmt. In der Begründung der Verfügung hat der Beklagte ergänzend ausgeführt, dass eine Ereigniswette eine Wette auf einzelne Ereignisse während eines Sportwettkampfs sei, wie z. B. auf das erste oder nächste Tor, die nächste oder zweite gelbe oder rote Karte, den dritten Einwurf oder Freiwurf, die vierte Ecke, das fünfte Foul, das erste As oder den zweiten Doppelfehler oder auch auf spielfremde Ereignisse wie den dritten Biss eines Gegners oder den vierten Bengalo-Wurf. Durch die Benennung von Beispielen hat der Beklagte hinreichend verdeutlicht, welche Wetten er als unzulässige Ereigniswetten ansieht. Soweit die Klägerin unter Hinweis auf Wetten der Toto-Lotto Niedersachsen GmbH meint, von ihr angebotene Wetten seien zu Unrecht als unzulässige Ereigniswetten untersagt worden, betrifft dies nicht die Bestimmtheit der Verfügung, sondern deren materielle Rechtmäßigkeit im Übrigen.
1.3.2 Die Auffassung der Klägerin, die von der Untersagungsverfügung umfassten Live-Wetten könnten nicht auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV i. V. m. § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG untersagt werden, überzeugt nicht.
Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sowie die Mitwirkung an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel sind verboten. Die Erlaubnis darf nicht für das Vermitteln nach diesem Staatsvertrag nicht erlaubter Glücksspiele erteilt werden (§ 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV). Der Klägerin ist für das Vermitteln der hier untersagten Live-Ereigniswetten und Live-Abschnittswetten vom Beklagten nicht die nach § 22 Abs. 4 Satz 1 NGlüSpG erforderliche Erlaubnis erteilt worden. Eine Erlaubniserteilung kommt auch nicht in Betracht. Nach § 4 Abs. 5 NGlüSpG darf eine Erlaubnis für das Vermitteln eines öffentlichen Glücksspiels nur erteilt werden, wenn die Veranstaltung dieses Glücksspiels in Niedersachsen erlaubt worden ist. Dem von der Klägerin eingeschalteten Wettveranstalter ist bisher nicht die nach § 4a Abs. 1 GlüStV erforderliche Konzession bzw. die nach § 4 Abs. 1 NGlüSpG erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten in Niedersachsen erteilt worden.
Schon nach der alten Rechtslage galt, dass unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols die Schaffung eines Erlaubnisvorbehalts für das Anbieten und Vermitteln von Sportwetten verfassungskonform war und nicht gegen Unionsrecht verstieß. Ein solcher Erlaubnisvorbehalt dient nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern unabhängig davon den verfassungsrechtlich wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung (BVerwG, Urt. v. 16.5.2013 - BVerwG 8 C 14.12 -, juris, Rn. 53). Das Unionsrecht verlangt selbst bei Rechtswidrigkeit des Monopols keine - und erst recht keine sofortige - Öffnung des Marktes für alle Anbieter ohne präventive Kontrolle. Vielmehr steht es dem Mitgliedstaat frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (EuGH, Urt. v. 24.1.2013 - Rs. C-186/11 u. a. -, juris, Rn. 39, 44, 46 ff.). Einen Anspruch auf Duldung einer unerlaubten Tätigkeit vermittelt das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit der Monopolregelung nicht (BVerwG, Urt. v. 16.5.2013 - BVerwG 8 C 14.12 -, juris, Rn. 56). Dass in Bezug auf den in § 4 Abs. 1 GlüStV geregelten Erlaubnisvorbehalt eine andere Beurteilung geboten ist, ist nicht ersichtlich (Senatsbeschl. v. 17.8.2016 - 11 ME 61/16 -, juris, Rn. 25; Bay. VGH, Beschl. v. 1.8.2016 - 10 CS 16.893 -, juris, Rn. 20; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 25.2.2014 - 13 A 2018/11 -, juris, Rn. 186).
Entgegen der Auffassung der Klägerin führt die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union - EuGH - (Urt. v. 4.2.2016 - C-336/14 <Ince> -, NVwZ 2016, 369, juris) zu keiner anderen Entscheidung. Der EuGH hat in dem genannten Urteil festgestellt, dass die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV einen Mitgliedstaat daran hindert, die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung von Sportwetten in seinem Hoheitsgebiet an einen Wirtschaftsteilnehmer, der in einem anderen Mitgliedstaat eine Lizenz hat, zu ahnden, wenn die Erteilung einer Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten daran geknüpft ist, dass der Wirtschaftsteilnehmer eine Konzession nach einem Verfahren wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden erhält und das vorlegende Gericht feststellt, dass dieses Verfahren den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das daraus folgende Transparenzgebot nicht beachtet hat, und soweit trotz des Inkrafttretens einer nationalen Bestimmung, nach der privaten Teilnehmern eine Konzession erteilt werden kann, die von den nationalen Gerichten für unionsrechtswidrig befundenen Bestimmungen, mit denen ein staatliches Monopol auf die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten eingeführt wurde, faktisch weiter angewendet werden. Diese Entscheidung befasst sich somit mit der strafrechtlichen Ahndung einer ohne behördliche Erlaubnis aufgenommenen Vermittlung von Sportwetten beim Bestehen eines faktischen staatlichen Sportwettenmonopols und trifft keine allgemeinen Aussagen zur Vereinbarkeit von Bestimmungen zur präventiven Gefahrenabwehr mit Unionsrecht (vgl. Senatsbeschl. v. 17.8.2016 - 11 ME 61/16 - a. a. O., juris, Rn. 22 ff.; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 20.2.2017 - 6 S 916/16 -, juris, Rn. 6; Bay. VGH, Beschl. v. 1.8.2016 - 10 CS 16.893 -, juris, Rn. 20; OVG Saarland, Beschl. v. 12.5.2016 - 1 B 199/15 -, juris, Rn. 43).
Auch die im Anschluss an das Urteil des EuGH ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016 - BVerwG 8 C 5.15 -, juris) führt zu keinem anderen Ergebnis. In dieser Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass das Fehlen einer Erlaubnis die Untersagung der Sportwettenvermittlung auf der Grundlage des Glücksspielstaatsvertrages 2008 nicht rechtfertigen kann, wenn das für Private für eine Übergangszeit bis zur Anwendung einer glücksspielrechtlichen Neuregelung eröffnete Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Eine Aussage dahingehend, dass eine Untersagung der Sportwettenvermittlung nicht auf die fehlende Vereinbarkeit mit den unabhängig von einem möglicherweise faktisch fortbestehenden Sportwettenmonopol an die Sportwettenvermittlung gestellten materiell-rechtlichen Anforderungen gestützt werden kann, ist in diesem Urteil nicht enthalten (vgl.: VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 20.2.2017 - 6 S 916/16 -, juris, Rn. 7).
Soweit den genannten Entscheidungen des EuGH und des BVerwG zu entnehmen ist, dass im Falle des faktischen Fortbestehens eines unionsrechtswidrigen staatlichen Sportwettenmonopols allein das Fehlen der Erlaubnis eine Untersagung der Sportwettenvermittlung nicht rechtfertigen kann, steht die angefochtene Verfügung damit in Einklang. Der Beklagte hat die Untersagung nicht auf eine wegen Fehlens der erforderlichen Erlaubnis formelle Illegalität, sondern darauf gestützt, dass die Vermittlung der streitigen Live-Wetten nicht erlaubt werden kann, also materiell rechtswidrig ist. Dies ist nicht zu beanstanden. Dass für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten grundsätzlich eine Konzession bzw. Erlaubnis erteilt werden kann, schließt nicht aus, auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV i. V. m. § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG gegen die Veranstaltung und Vermittlung solcher Wetten vorzugehen, die nicht erlaubnisfähig sind und damit unerlaubtes Glücksspiel darstellen.
Der Einwand der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe entscheidungserheblich (allein) auf das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis und damit ausschließlich auf die formelle Illegalität abgestellt, trifft nicht zu. Das Verwaltungsgericht hat neben der (bejahten) Frage der formellen Erlaubnispflichtigkeit die Frage der materiellen Erlaubnisfähigkeit angesprochen, einen Anspruch der Klägerin auf eine Erlaubnis als nicht offensichtlich gegeben angesehen und daraus den Schluss gezogen, dass der Beklagte der Klägerin die Vermittlung von Sportwetten in Form von Live-Ereigniswetten und Live-Abschnittswetten zu Recht untersagt hat.
1.3.3 Entgegen der Ansicht der Klägerin stellen Sportwetten Glücksspiele dar. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liegt ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Dazu zählen nach der Legaldefinition in § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV Sportwetten. Dass das Ergebnis eines Sportereignisses nicht ausschließlich vom Zufall, sondern vom menschlichen Können der Sportlerinnen und Sportler abhängt, rechtfertigt keine andere Sichtweise. Soweit die Sportveranstaltungen nicht mittels bewusster Manipulationen seitens der Spieler und/oder der Schiedsrichter in unfairer Weise beeinflusst werden, hängt der Ausgang des Sportereignisses von vielerlei Faktoren, insbesondere etwa auch der Tagesform der Akteure und mithin von Umständen ab, die letztlich vom Zufall abhängen. Von einem „Überwiegen“ der Geschicklichkeit der Akteure gegenüber dem Zufallselement kann bei wertender Betrachtungsweise jedenfalls keine Rede sein (vgl. zu dieser Abgrenzung Dietlein/Hüsken, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a. a. O., § 3 GlüStV, Rn. 4 m. w. N.), zumal der Landesgesetzgeber im Rahmen seiner Zuständigkeit für das Ordnungsrecht die Sportwetten per Definition in das Regelungsregime des Glücksspielrechts einbezogen hat. Dem Vorbringen der Klägerin, aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Oktober 2012 (- BVerwG 8 C 21.12 -, juris) zum Fantasy-League-Spiel “Super-Manager“ ergebe sich, dass die Definition (der Sportwetten) in § 3 GlüStV verfassungswidrig sei, kann nicht gefolgt werden. Diese Entscheidung betrifft das Tatbestandsmerkmal des für den Einsatz einer Erwerbschance verlangten Entgelts im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und stellt klar, dass im Sinne des strafrechtlichen Glücksspielbegriffs zwischen der Entgeltzahlung und der Gewinnchance ein unmittelbarer Zusammenhang bestehen muss und es daran bei einer bloßen Teilnahmegebühr fehlt. Dass dieses Tatbestandsmerkmal bei Sportwetten aber unzweifelhaft erfüllt ist, wird auch von der Klägerin nicht bestritten, die ausschließlich auf die aus ihrer Sicht fehlende Zufallsabhängigkeit abstellt.
1.3.4 § 21 GlüStV trifft für Sportwetten besondere Regelungen. Nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV können Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen erlaubt werden. Nach § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV sind Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig. Davon abweichend können nach § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV Sportwetten, die Wetten auf das Endergebnis sind, während des laufenden Sportereignisses zugelassen werden (Endergebniswetten); Wetten auf einzelne Vorgänge während des Sportereignisses (Ereigniswetten) sind ausgeschlossen.
Der Auffassung der Klägerin, § 21 GlüStV gelte nur für Konzessionsnehmer, um bei der Erteilung der Konzession den Umfang der zugelassenen Sportwetten zu bestimmen, und könne nicht als Grundlage für die Untersagung unerlaubten Glücksspiels herangezogen werden, kann nicht gefolgt werden. § 21 GlüStV gibt sowohl für den Veranstalter als auch für den Vermittler den Rahmen vor, in dem Sportwetten erlaubt werden können. Für diesen Rahmen überschreitende und damit materiell-rechtlich unzulässige Wetten kann weder eine Sportwettenkonzession noch eine Vermittlungserlaubnis erteilt werden.
Der Beklagte hat bei Vor-Ort-Kontrollen festgestellt, dass in der Betriebsstätte der Klägerin Sportwetten des Sportwettenveranstalters B. in der Form von Live-Ereigniswetten und Live-Abschnittswetten vermittelt wurden, die nach § 21 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV unzulässig sind und damit unerlaubtes öffentliches Glücksspiel darstellen. Festgestellt wurden u.a. Live-Wetten darauf, wer Anstoß hat, auf Ecken, gelbe Karten oder Platzverweise, auf Einwürfe und Fouls bis zu bestimmten Spielminuten sowie Handicapwetten. Bei diesen Wetten handelt es sich unzweifelhaft um Live-Ereigniswetten, d.h. um Live-Wetten auf einzelne Vorgänge während des Sportereignisses, die nach § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV grundsätzlich unzulässig sind und nur für Live-Wetten auf das Endergebnis und damit nicht für die vorstehend genannten Wetten zugelassen werden können. Der Beklagte hat in der Betriebsstätte der Klägerin Sportwettprogramme sichergestellt, die diese Wetten umfassen. Nur diese nach dem Wortlaut der vorgenannten Vorschriften eindeutig unzulässigen Live-Wetten hat der Beklagte untersagt.
1.3.5 Das Antragsvorbringen der Klägerin ist weiter nicht geeignet, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu der Vereinbarkeit des in § 21 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV geregelten Verbots von Wetten während des laufenden Sportereignisses (Live-Wetten) mit Ausnahme von Sportwetten, die Wetten auf das Endergebnis sind (Live-Endergebniswetten), und der darauf gestützten Untersagungsverfügung mit höherrangigem Recht in Frage zu stellen.
Das Verwaltungsgericht hat umfassend dargelegt, dass die mit der Untersagung der Vermittlung der genannten Live-Wetten einhergehende Beschränkung der Ausübung der Dienstleistungsfreiheit mit Art. 56 ff. des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vereinbar ist. Dies ist nicht zu beanstanden. Eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit muss das Diskriminierungsverbot beachten sowie im Rahmen der Ausnahmeregelungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit nach Art. 51 f. i. V. m. Art. 62 AEUV oder nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten. Außerdem darf sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (vgl. hierzu EuGH, Urt. v. 12.6.2014 - Rs. C-156/13 -, juris, Rn. 21 ff., m. w. N.; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - BVerwG 8 C 10.12 -, juris, Rn. 28, u. v. 24.11.2010 - BVerwG 8 C 14.09 -, juris, Rn. 62).
Weiter setzt die Eignung der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit voraus, dass sie zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beiträgt (EuGH, Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u.a. -, juris, Rn. 88 ff., Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-46/08 -, juris, Rn. 64 ff., Urt. v. 6.11.2003 - Rs. C-243/01 -, juris, Rn. 67). Diese Anforderung gilt nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein, auch wenn bei der Anwendung dieser Kriterien nicht außer Acht gelassen werden darf, dass die Dienstleistungsfreiheit durch die Errichtung eines staatlichen Monopols ungleich stärker beschränkt wird als durch Regelungen, die lediglich bestimmte Vertriebs- und Vermarktungsformen verbieten (BVerwG, Urt. v. 1.6.2011 - BVerwG 8 C 5.10 -, juris, Rn. 35 m. w. N.).
Innerhalb des Kohärenzgebotes sind zwei Anforderungen zu unterscheiden. Der Mitgliedstaat muss die unionsrechtlich legitimen Ziele im Anwendungsbereich der Regelung tatsächlich verfolgen. Er darf nicht scheinheilig legitime Ziele vorgeben, in Wahrheit aber andere - namentlich fiskalische - Ziele anstreben, die die Beschränkung nicht legitimieren können. Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik des Mitgliedstaates in anderen Glücksspielbereichen konterkariert werden (BVerwG, Urt. v. 1.6.2011 - BVerwG 8 C 5.10 -, juris, Rn. 35). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, zu denen u.a. die Ziele des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen einschließlich der Ziele der Suchtbekämpfung sowie des Jugend- und Spielerschutzes gehören (EuGH, Urt. v. 12.6.2014 - Rs. C-156/13 -, juris, Rn. 21; Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-46/08 -, juris, Rn. 45, und Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u.a. -, juris, Rn. 79). Bei der Festlegung der umzusetzenden Ziele steht den Mitgliedstaaten ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie dürfen ihre Glücksspielpolitik ihrer eigenen Wertordnung entsprechend ausrichten und das angestrebte Schutzniveau selbst bestimmen. Die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen sind allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das angestrebte Schutzniveau zu beurteilen. Dabei ist jede beschränkende Regelung gesondert zu prüfen (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - BVerwG 6 C 10.12 -, juris, Rn. 30). Die Belange der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sind ebenso wie die Begrenzung des Glücksspielangebots, die Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV) und das Anliegen der Kriminalitätsbekämpfung durch Betrugsvorbeugung (§ 1 Nr. 4 GlüStV) zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen können (BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, juris, Rn. 69; Senatsurt. v. 21.6.2011 - 11 LC 348/10 -, juris, Rn. 45). Auf die danach unionsrechtlich legitimen Ziele der Suchtbekämpfung und der Betrugsvorbeugung ist die angefochtene Untersagungsverfügung ersichtlich gestützt worden.
Soweit die Klägerin unter Bezugnahme auf die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Juni 2013 - BVerwG 8 C 10.12, BVerwG 8 C 12.12 und BVerwG 8 C 17.12, juris - geltend macht, dass eine unionsrechtliche Rechtfertigung von vornherein ausscheide, weil der Beklagte im Verbund mit den übrigen Bundesländern in Wirklichkeit mit der am 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Änderung des Glücksspielstaatsvertrages illegitime Ziele fiskalischer Natur verfolge, eine Werbung für Sportwetten, Lotterien und Glücksspiele betreibe, die einer Berufung auf die Notwendigkeit der Bekämpfung von Sucht- oder Betrugsgefahren entgegen stehe und keine systematische und kohärente Glücksspiel- und Sportwettenpolitik betreibe, kann dies ihrem Zulassungsantrag nicht zum Erfolg verhelfen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit seinen Urteilen vom 20. Juni 2013 - BVerwG 8 C 10.10, 12.12 und 17.12 -, juris - entschieden, dass das in Nordrhein-Westfalen unter dem Glücksspielstaatsvertrag (a. F.) bis zum 30. November 2012 bestehende staatliche Sportwettenmonopol die unionsrechtliche Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit verletzte und in diesem Zeitraum nicht angewendet werden durfte. Maßgebend dafür war, dass die Monopolregelung in § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV (a. F.) wegen der Werbemaßnahmen der Monopolträger dem Kohärenzgebot nicht genügte. Aus der systematischen Missachtung der Grenzen zulässiger Werbung für das Monopolangebot, die von den Aufsichtsbehörden nicht wirksam unterbunden wurde, war darauf zu schließen, dass die Monopolregelung nicht unionsrechtlich legitimen Zielen, sondern illegitimen fiskalischen Zielen gedient hat. Eine Aussage dahingehend, dass die Unionsrechtswidrigkeit eines staatlichen Sportwettenmonopols dazu führt, dass weitere materiell-rechtliche Anforderungen, die unabhängig von dem Monopol an die Sportwettenvermittlung gestellt werden, ebenfalls unionsrechtswidrig sind, lässt sich diesen Urteilen nicht entnehmen.
Bestimmte Live-Wetten von den erlaubnisfähigen Sportwetten auszunehmen, steht mit Unionsrecht in Einklang. Das Verbot von Wetten während des laufenden Sportereignisses (Live-Wetten) mit der Ausnahme von Sportwetten, die Wetten auf das Endergebnis sind (Live-Endergebniswetten), ist nicht monopolakzessorisch, sondern dient unionsrechtlich legitimen Zwecken. Dies gilt schon für das generelle Verbot von Live-Wetten (Senatsurt. v. 21.6.2011 - 11 LC 348/10 -, juris, Rn. 86 ff.). Die Möglichkeit, während einer Übertragung auf laufende Sportereignisse zu wetten, läuft dem Ziel der Suchtbekämpfung entgegen und verstärkt die mit dem Wetten verbundenen Risiken. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, weisen Live-Ereigniswetten aufgrund der hohen Ereignisfrequenz und der Schnelligkeit der Wettplatzierungen eine hohe Suchtgefahr auf. Das Spielbedürfnis wird über die fortwährende Einführung neuer Spielanreize stimuliert. Es besteht ein beachtlicher Zusammenhang zwischen dem Angebot von Wetten und der Häufigkeit seiner Nutzung sowie einer möglichen Abhängigkeit. Eine Ausweitung des Wettangebots zieht die Gefahr einer Verbreitung der Wettsucht nach sich (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 - BVerwG 8 C 14.09 -, juris, Rn. 74). Nach der Rechtsprechung des EuGH (vgl. Urt. v. 8.9.2010 - C-316/07 u.a. -, juris, Rn. 71 f.) ist es nicht notwendig, bereits vor Erlass restriktiver Maßnahmen deren Erforderlichkeit durch entsprechende Untersuchungen gutachterlich nachzuweisen. Bis zum Vorliegen hinreichender belastbarer wissenschaftlicher Erkenntnisse zum Suchtpotenzial und zu den damit verbundenen Suchtgefahren von Sportwetten sind die zuständigen Stellen nicht gehindert, nach Maßgabe des Glücksspielstaatsvertrages präventiv restriktive Maßnahmen zu ergreifen, ohne das Ausmaß negativer Entwicklungen im Einzelnen zu kennen oder abwarten zu müssen (BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 - BVerwG 8 C 14.09 -, juris, Rn. 75). Dem ist die Klägerin nicht entgegengetreten.
Soweit das Verwaltungsgericht ergänzend darauf abgestellt hat, dass Live-Ereigniswetten relativ leicht durch die Teilnehmerinnen und Teilnehmer des bewetteten Ereignisses beeinflusst werden könnten und daher besonders manipulationsanfällig seien, so dass eine hohe Gefahr des Wettbetrugs und der Begleitkriminalität bestehe, ist die Klägerin diesen Ausführungen ebenfalls nicht überzeugend entgegen getreten. Ihr Vorbringen, der Beklagte müsse dazu konkrete Feststellungen treffen, bisher sei noch kein Fall bekannt geworden, in dem es zu Manipulationen gekommen sei, ist nicht geeignet, die Einschätzung des Verwaltungsgerichts zu widerlegen. Dass Ereigniswetten, die sich auf von den Spielern herbeiführbare Sachverhalte beziehen, eine hohe Gefahr von Manipulationen mit sich bringen, ist auch ohne konkrete Nachweise schlüssig und nachvollziehbar. Der Beklagte hat im Übrigen mit Schriftsatz vom 15. Januar 2015 im Beschwerdeverfahren 11 ME 277/14 auf verschiedene Presseartikel zu Wettkampfmanipulationen im Amateurbereich und in den unteren Ligen hingewiesen. Der weitere Einwand der Klägerin, dass die Wettveranstalter und Wettvermittler durch Manipulationen an Wettkämpfen selbst Schaden erlitten, ist von vornherein nicht geeignet, die Vereinbarkeit des Verbots solcher manipulationsanfälligen Live-Wetten mit Unionsrecht zu widerlegen.
1.3.6 Angesichts der dargestellten Gefahrenlage liegt entgegen der Ansicht der Klägerin ein Verstoß gegen das Übermaßverbot nicht vor. Die aufgezeigten Ziele lassen sich insbesondere nicht in gleich geeigneter Weise - wie dies die Klägerin in den Raum gestellt hat - durch bestimmte Limits (in Anlehnung an den Bereich der gewerblichen Spielautomaten) erreichen.
1.3.7 Das Vorbringen der Klägerin, der Beklagte gehe planlos und willkürlich nur gegen einzelne Wettvermittler, die Live-Wetten der Fa. B. vermittelten, vor, überzeugt den Senat nicht. Ebenso wenig steht der Einwand, es gebe keine einheitliche bundesweite Verwaltungspraxis, der Rechtmäßigkeit der streitigen Untersagungsverfügung entgegen. Maßgebend ist insofern die Praxis der zuständigen Behörde. Der Beklagte hat bereits mit Schriftsatz vom 15. Januar 2015 im Beschwerdeverfahren 11 ME 277/14 nachvollziehbar dargelegt, dass er in Ausübung seiner glücksspielrechtlichen Aufsicht im Rahmen seiner personellen Kapazitäten flächendeckend gegen das Angebot von nicht erlaubnisfähigen Live-Wetten verschiedener Sportwettenveranstalter vorgehe und in diesem Zusammenhang auch Sportwettenvermittler in der näheren und weiteren Nachbarschaft der Klägerin überprüft habe. Insgesamt habe er Verfahren gegen mehrere Vermittler von Sportwetten, darunter auch Vermittler anderer Sportwettenveranstalter, eingeleitet. Auch gegenüber der niedersächsischen Lotteriegesellschaft werde die Aufsicht ausgeübt und gegen etwaige Verstöße eingeschritten. Der Senat hat keinen Anlass, diese Angaben zu bezweifeln.
1.3.8 Der Einwand der Klägerin, das Niedersächsische Glücksspielgesetz sei wegen fehlender Notifizierung nach der RL 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (Informationsrichtlinie) nicht anwendbar, steht der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung nicht entgegen. Der Notifizierungspflicht für wettbewerbsbeeinträchtigende Rechtsnormen ist Genüge getan, da der Glücksspielstaatsvertrag von der EU-Kommission notifiziert wurde. Selbst wenn ein Notifizierungsbedarf hinsichtlich einzelner Bestimmungen des NGlüSpG bestünde, führte dies im Übrigen nicht zur Unanwendbarkeit des § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG, auf dem die streitige Untersagungsverfügung beruht. Die Regelung in § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG wiederholt die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV, wobei von der Öffnungsklausel in § 28 GlüStV Gebrauch gemacht und statt einer Ermessensentscheidung eine Untersagungspflicht festgelegt worden ist. Substanziell anderes als im Glücksspielstaatsvertrag wird mit der genannten Vorschrift daher nicht geregelt, so dass diese eine Notifizierungspflicht nicht auslöst und daher anwendbar bleibt (vgl. dazu: Dietlein, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a. a. O., Einf. GlüStV, Rn. 26 f. m. w. N.; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10.12.2009 - 6 S 1110/07 -, juris, Rn. 74; Sächsisches OVG, Beschl. v. 2.2.2010 - 3 B 396/08 -, juris, Rn. 32).
1.3.9 Soweit die Klägerin in der Begründung ihres Zulassungsantrages die Untersagungsverfügung wiederholt als ermessensfehlerhaft beanstandet hat, übersieht sie, dass der Beklagte auf der Grundlage der Vorschrift des § 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG, die anders als § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV kein Ermessen vorsieht, nicht nach Ermessen entschieden, sondern eine gebundene Entscheidung getroffen hat. Davon ist auch das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil ausgegangen.
1.4 Die von der Klägerin gegen die in dem angefochtenen Bescheid enthaltene Zwangsmittelandrohung geltend gemachten Einwände sind ebenfalls nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung aufzuzeigen.
Die Zwangsmittelandrohung ist auf der Grundlage von §§ 64 Abs. 1, 65 Abs. 2, 69, 74 Nds. SOG ergangen. Danach kann ein Verwaltungsakt, der auf eine Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder ein Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat. Eine gesonderte Fristsetzung ist dafür nicht erforderlich. Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei der streitigen Untersagungsverfügung um einen solchen Verwaltungsakt. Ihr Vorbringen, die auf die Einstellung der Live-Wetten gerichtete Verfügung habe nicht den Charakter einer schlichten Unterlassungsverfügung, weil mehrere Sicherungsmaßnahmen zu treffen seien, für die eine Übergangsfrist hätte gewährt werden müssen, hat sie nicht näher begründet. Soweit sie geltend macht, die Zwangsmittelandrohung sei wegen der hinsichtlich der Untersagung verwendeten Formulierung „unverzüglich“ nicht hinreichend bestimmt, kann dem ebenfalls nicht gefolgt werden. Der Begriff „unverzüglich“ bedeutet nach der Legaldefinition in § 121 Abs. 1 BGB „ohne schuldhaftes Zögern“ und unterliegt daher keinen Auslegungszweifeln.
2. Der Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist nicht gegeben. Die Klägerin hat besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache nicht hinreichend dargelegt. Die von ihr im Zusammenhang mit der Entscheidung des EuGH (Urt. v. 4.2.2016 - C-336/14 <Ince> -, a. a. O.) als schwierig bezeichneten Rechtsfragen stellen sich nach den Ausführungen zum Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht oder lassen sich im Zulassungsverfahren beantworten. Dies gilt entsprechend für die von der Klägerin behaupteten tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten bei der Abgrenzung zwischen Ereignis- und Ergebniswetten.
3. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur dann zu, wenn sie in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht eine Frage aufwirft, die im Rechtsmittelzug entscheidungserheblich und fallübergreifender Klärung zugänglich ist sowie im Interesse der Rechtseinheit oder der Fortentwicklung des Rechts geklärt werden muss. Der Zulassungsantrag muss eine konkrete Frage aufwerfen, deren Entscheidungserheblichkeit erkennen lassen und (zumindest) einen Hinweis auf den Grund enthalten, der das Vorliegen der grundsätzlichen Bedeutung rechtfertigen soll (Kopp/Schenke, VwGO, 22. Auflage, § 124 Rn. 10).
Die von der Klägerin als grundsätzlich bedeutsam angesehene Frage,
ob Art. 56 AEUV im Lichte der Entscheidung des EuGH (Urt. v. 4.2.2016 - C-336/14 <Ince> -, a. a. O.) dahingehend auszulegen ist, dass er der Anwendung einer nationalen Rechtsvorschrift, die das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten dem Erfordernis einer vorherigen behördlichen Genehmigung unterwirft, in einer Konstellation, in der die erforderlichen Genehmigungen unter Berufung auf nationale Rechtsvorschriften, die die Genehmigung auf staatliche oder staatlich beherrschte Unternehmen beschränken, unter Verstoß gegen Unionsrecht generell verweigert werden, auch insoweit entgegensteht, als für eine bestimmte Art von Sportwetten die erforderlichen Genehmigungen auch aus generellen, monopolunabhängigen Gründen verweigert werden können,
ist nicht klärungsbedürftig, weil sie, soweit sie entscheidungserheblich und einer grundsätzlichen Klärung zugänglich ist, auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens ohne Weiteres im für den Zulassungsantrag negativen Sinne beantwortet werden kann, wie sich aus den Ausführungen zum Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils ergibt.
Auch die weitere Frage der Klägerin,
ob Art. 56 AEUV im Lichte der Entscheidung des EuGH (Urt. v. 4.2.2016 - C-336/14 <Ince> -, a. a. O.) dahingehend auszulegen ist, dass er der Anwendung einer nationalen Rechtsvorschrift, die das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten dem Erfordernis einer vorherigen behördlichen Genehmigung unterwirft, in einer Konstellation, in der die erforderlichen Genehmigungen unter Berufung auf nationale Rechtsvorschriften, die die Genehmigung auf staatliche oder staatlich beherrschte Unternehmen beschränken, unter Verstoß gegen Unionsrecht generell verweigert werden, auch insoweit entgegensteht, als für eine bestimmte Art von Sportwetten die erforderlichen Genehmigungen zwar aus generellen, monopolunabhängigen Gründen verweigert werden können, in der Praxis jedoch staatliche Veranstalter sehr wohl Genehmigungen für dieselben oder vergleichbare Wettarten erhalten haben,
kann nicht zur Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache führen. Die Klägerin hat lediglich pauschal behauptet, dass staatlichen Veranstaltern Genehmigungen für die ihr untersagten Sportwetten erteilt worden seien, ohne konkrete Beispiele zu benennen oder ihre Behauptung auf sonstige Weise zu untermauern. Insofern fehlt es schon an einer hinreichenden Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der aufgeworfenen Frage.
Die Klägerin möchte außerdem grundsätzlich geklärt wissen,
ob die Grundsätze des Unionsrechts, insbesondere das Recht auf unbeschränkten freien Dienstleistungsverkehr gemäß Art. 56 AEUV sowie der Anspruch auf Rechtssicherheit und Rechtsklarheit dahingehend auszulegen sind, dass sie der Anwendung einer im nationalen Recht vorgesehenen Beschränkung von Art und Zuschnitt erlaubter Sportwetten gegenüber ohne Erlaubnis tätigen Vermittlern von Sportwetten entgegenstehen, die auch nach Auffassung der Bundesregierung, die die Bundesregierung in einer Stellungnahme auch an den EuGH gerichtet hat, nur dann zu beachten ist, wenn ein Wettanbieter im Gegenzug eine deutsche Genehmigung (Konzession) bekommt.
Auch mit dieser Frage kann die Klägerin eine Zulassung der Berufung nicht erreichen. weil sie, wie sich aus den Ausführungen zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils ergibt, bereits im Zulassungsverfahren in einem für die Klägerin negativen Sinne beantwortet werden kann.
Entgegen der Auffassung der Klägerin kommt eine Zulassung der Berufung weiterhin nicht wegen der von ihr aufgeworfenen Fragen in Betracht,
ob das Unionsrecht dahin auszulegen ist, dass es der Anwendung eines Verbots von Live-Ereigniswetten und/oder Live-Abschnittswetten auf die notwendig beizuladende Fa. B. und ihren Vermittler, der das Recht der Fa. B. auf freien Dienstleistungsverkehr in Deutschland ausübt, entgegensteht, weil ausweislich der Anlage 21 die staatlich durch den Bund beherrschte Tip3/deutsche Telekom ungehindert von dem beklagten Land, ungehindert von dem Verwaltungsgericht Hannover und ungehindert von allen übrigen staatlichen deutschen Stellen sogar bundesweit eine Vielzahl von Live-Ereigniswetten und Live-Abschnittswetten anbietet, namentlich die beispielhaft im folgenden genannten Wetten: „Wie viele Tore werden erzielt?“, „Wer gewinnt den Rest des Spiels?“, „Welches Team erzielt das nächste Tor?“, „Wie viele Tore erzielt Hapoel Kfar Saba?“, „Wie viele Tore erzielt Hapoel Beer Sheva?“,
und ob das Unionsrecht dahin auszulegen ist, dass es einem behördlich ausgesprochenen Verbot von Live-Ereigniswetten und Live-Abschnittswetten wie dem vorliegenden entgegensteht, weil der Mitgliedstaat Deutschland selbst bundesweit über die von ihm nach wie vor maßgeblich beherrschte (der Bund hat in jeder Hauptversammlung die Mehrheit der Stimmen) Deutsche Telekom diejenigen Wetten anbietet, die der hier notwendig beizuladenden Fa. B. und ihrem in Niedersachsen tätigen Vermittler untersagt werden.
Die von der Klägerin gestellten Fragen sind schon nicht entscheidungserheblich, weil Tipp3 seinen Wettbetrieb in Deutschland seit Juni 2016 eingestellt hat. Im Übrigen können die Fragen, soweit sie einer grundsätzlichen Klärung zugänglich sind, ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens im Zulassungsverfahren beantwortet werden. Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der angefochtenen Verfügung ist die Verwaltungspraxis der zuständigen Behörde maßgebend. Wie der Senat zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts unter Ziffer 1.3.7 ausgeführt hat, ist davon auszugehen, dass der Beklagte in Ausübung seiner glücksspielrechtlichen Aufsicht im Rahmen seiner personellen Kapazitäten flächendeckend gegen das Angebot von nicht erlaubnisfähigen Live-Wetten verschiedener Sportwettenveranstalter vorgeht. Von einem strukturellen Vollzugsdefizit kann daher keine Rede sein. Der Hinweis auf im Internet angebotene Sportwetten eines anderen Veranstalters reicht nicht aus, um diese Annahme zu widerlegen.
Soweit die Klägerin grundsätzlich geklärt wissen möchte,
ob eine Untersagungsverfügung wie die streitgegenständliche ausnahmsweise durch zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls und durch eine systematische und kohärente Sportwetten- und Glücksspielpolitik legitimiert sein kann, obwohl der Mitgliedstaat Bundesrepublik Deutschland über die von den Bundesländern beherrschten staatlichen Lottounternehmen omnipräsent für Glücksspiele, Lotterien und vor allem auch Sportwetten anreizend und ermunternd wirbt, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen,
und ob das Unionsrecht und die Rechtsprechung des EuGH dahin auszulegen sind, dass sie der Anwendung eines Verbots von Live-Ereigniswetten und Live-Abschnittswetten entgegenstehen, weil der dem deutschen Staat zuzurechnende deutsche Lotto- und Totoblock bundesweit, insbesondere während der Spiele der ersten deutschen Fußballbundesliga für staatliche Glücksspiele, Lotterien und staatliche Sportwetten wirbt,
fehlt es an der Entscheidungserheblichkeit der aufgeworfenen Fragen. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, dass die von ihr vermittelten und von dem Beklagten untersagten Live-Ereigniswetten und Live-Abschnittswetten den genannten Glücksspielen, Lotterien und Sportwetten der staatlichen Lottounternehmen unterfallen. Das Verbot derartiger Wetten gilt auch für die staatlichen Konzessionsinhaber.
Dem Vorbringen der Klägerin, die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ergebe sich daraus, dass der Senat das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht ohne eine Vorlage an den EuGH bestätigen dürfe, weil sich mehrere Fragen zur richtigen Auslegung und Anwendung des Unionsrechts stellten und der Senat zur Vorlage verpflichtet sei, vermag der Senat nicht zu folgen. Zwar trifft es zu, dass die Berufung auch dann nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden kann, wenn Rechtsfragen des Europäischen Unionsrechts zu klären sind, auch wenn die Klärung erst nach einer Vorlage nach Art. 267 AEUV durch den EuGH herbeigeführt werden kann (Rudisile: in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Februar 2016, § 124 Rn. 33). Wie sich aus den Ausführungen zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils ergibt, kommt eine Vorlage an den EuGH nach Art. 267 AEUV hier jedoch nicht in Betracht. Der Senat hat sich mit der zu der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung des Art. 56 AEUV ergangenen Rechtsprechung des EuGH auseinandergesetzt und diese im Hinblick auf das vorliegende Verfahren ausgewertet. Danach ergibt sich keine entscheidungserhebliche Frage, die durch die ergangene Rechtsprechung des EuGH noch nicht ausreichend beantwortet ist oder die die Annahme begründet, die Rechtslage sei unvollständig und müsse fortentwickelt werden.
Daher bedarf es keiner Vorlage nach Art. 267 AEUV hinsichtlich der von der Klägerin formulierten Frage,
ob das Unionsrecht, insbesondere die Effektivität des freien Dienstleistungsverkehrs der Anwendung einer nationalen Verfahrensvorschrift entgegensteht, die die Zulassung der Berufung in zweiter Instanz davon abhängig macht, dass eine grundsätzliche Bedeutung der Sache von Seiten des Klägers, der in seinem Recht auf freien Dienstleistungsverkehr durch staatliche Stellen verletzt wird, dargelegt wird, und die angerufene Instanz zugleich letzte Instanz im Sinne von Art. 267 AEUV ist.
Die Klägerin hat auch mit ihren weiteren Fragen,
ob ein Verwaltungsgericht, das über eine unionsrechtlich bedeutende Untersagungsverfügung auf der Grundlage der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt seiner Entscheidung über den Antrag auf Zulassung der Berufung überhaupt ohne mündliche Tatsachenverhandlung entscheiden kann, obwohl nach Unionsrecht und nach ständiger Rechtsprechung des EuGH ein Eingriff in den freien Dienstleistungsverkehr im Bereich der Sportwetten und/oder Glücksspiele überhaupt nur dann ausnahmsweise als legitimiert angesehen werden kann, wenn die angewendete Regelung auch, so der Tenor in der Gambelli-Entscheidung, „angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung trägt, die sie rechtfertigen können“,
bzw. ob im Anwendungsbereich des freien Dienstleistungsverkehrs eine in der Gegenwart und der Zukunft wirkende Verbotsverfügung, die der Negation des freien Dienstleistungsverkehrs gleichkommt, auf der Grundlage tatsächlicher Feststellungen bestätigt werden kann, die, wie im vorliegenden Fall, letztlich faktisch nicht einmal vorhanden sind, jedenfalls aber im Zeitpunkt der Entscheidung über die Verbotsverfügung schon Monate, wenn nicht Jahre zurückliegen,
eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht hinreichend dargelegt. Die von ihr formulierten Fragen sind einer Klärung im Berufungsverfahren nicht zugänglich. Soweit die Klägerin der Auffassung ist, dem Senat fehlten ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens die für die Entscheidung maßgeblichen Tatsachen, hat sie eine konkrete Tatsachenfrage von grundsätzlicher Bedeutung nicht gestellt.
4. Eine Zulassung der Berufung wegen Divergenz nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO scheidet ebenfalls aus. Die Klägerin hat insofern geltend gemacht, dass das angefochtene Urteil von der Entscheidung des EuGH (Urt. v. 4.2.2016 - C-336/14 <Ince> -, a. a. O.) abweiche. Der Europäische Gerichtshof kommt als Divergenzgericht allerdings nicht in Betracht. Wegen des abschließenden Charakters der aufgezählten Divergenzgerichte genügt eine Abweichung von einer Entscheidung des EuGH nicht für eine Zulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO (Rudisile, a.a.O., § 124 Rn. 39).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10a Abs. 2 i. V. m. §§ 4a bis 4e GlüStV erforderliche Sportwettenkonzession ist eine besondere Form der Erlaubnis i. S. d. § 4 Abs. 1 GlüStV
§§ 1 Abs. 1 NVwVfG, 37 Abs. 1 VwVfG
§§ 133, 157 BGB
§§ 64 Abs. 1, 65 Abs. 2, 69, 74 Nds. SOG
§§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 4a GlüStV
§ 9a GlüStV
§ 8 NGlüSpG
§ 3 GlüStV
§ 3 GlüStV
§ 21 GlüStV
§ 28 GlüStV
§ 65 Abs. 2 VwGO
§ 65 Abs. 1 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr.1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG
§ 23 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG
§ 23 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 NGlüSpG
§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV
§ 27 Abs. 2 GlüStV
§ 9a Abs. 3 GlüStV
§ 23 Abs. 1 Satz 3 NGlüSpG
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 9a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 GlüStV
§ 9a Abs. 3 GlüStV
§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV
§ 23 Abs. 1 NGlüSpG
§ 9a Abs. 3 Satz 1 und 2 GlüStV
§ 10a Abs. 4 GlüStV
§ 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 22 Abs. 4 Satz 1, 23 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG
§ 10 Abs. 1 Satz 2 Glücksspielstaatsvertrag
§ 9a Abs. 5 GlüStV
§ 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV
§ 9a Abs. 8 Satz 4 Halbsatz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 22 Abs. 4 Satz 1 NGlüSpG
§ 4 Abs. 5 NGlüSpG
§ 4a Abs. 1 GlüStV
§ 4 Abs. 1 NGlüSpG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Nr. 3 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 1 Nr. 4 GlüStV
§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV
§ 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG
§ 121 Abs. 1 BGB
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 56 AEUV
Art. 62 AEUV
Art. 267 AEUV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1996, 299
BVerwGE 55, 8
BVerfGE 125, 104, 140
NVwZ-RR 2004, 542, 543
NVwZ 2016, 369
10 A 11863/14
10 B 11864/14
11 ME 277/14
4 C 1.13
8 B 92.11
6 C 11.10
11 OB 133/16
10 S 16.14
3 C 11.94
4 B 860/15
6 L 1188/14
1 C 31.74
2 BvR 758/07
7 AV 4.03
8 LA 16/15
8 C 21.12
8 C 14.12
11 ME 61/16
10 CS 16.89
13 A 2018/11
6 S 916/16
1 B 199/15
8 C 5.15
8 C 10.12
8 C 14.09
8 C 5.10
6 C 10.12
11 LC 348/10
8 C 12.12
8 C 17.12
8 C 10.10
6 S 1110/07
3 B 396/08