Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-10-16, Aktenzeichen 1 K 851/07
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2008:1016.1K851.07.00

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die nicht erstattet werden.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
2. Der Antrag, die Zuziehung des Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären, wird abgelehnt.
3. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Überleitung des Klägers aus dem Dienst des beigeladenen Landes in den Dienst der beklagten Hochschule.
Mit Verfügung vom 3. Januar 2007 übernahm die Beklagte unter Anordnung der sofortigen Vollziehung den Kläger gemäß § 1 des Gesetzes über weitere dienstrechtliche und sonstige Regelungen im Hochschulbereich (Art. 7 des Hochschulfreiheitsgesetzes - HFG - vom 31. Oktober 2006, GV NRW S. 474) in den Hochschuldienst. In der Verfügung heißt es unter anderem, dass das bisherige Beamtenverhältnis des Klägers mit der Beklagten als neuer Dienstherrin fortgesetzt werde. Unter gleichzeitiger Übertragung einer Planstelle der Besoldungsgruppe A 15 BBesO wurde ihm das Amt eines Verwaltungsdirektors an der S. B. übertragen und mitgeteilt, dass die beamtenrechtlichen Regelungen des Bundes und des Landes Nordrhein-Westfalen für ihn weiter gälten.
Der Kläger erhob Widerspruch und führte im Wesentlichen aus, § 1 des Gesetzes über weitere dienstrechtliche und sonstige Regelungen im Hochschulbereich sei verfassungswidrig. Seine Übernahme in das Beamtenverhältnis der Beklagten verstoße abstrakt und in der konkreten Ausgestaltung gegen die in Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes (GG) gewährleisteten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums und sei deshalb rechtswidrig.
Mit Widerspruchsbescheid vom 00.00.0000 wies die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Sie hielt Art. 7 § 1 Satz 1 HFG als Ermächtigungsgrundlage für die Übernahmeverfügung für rechtmäßig und führte aus, die Personalhoheit des Landes, die in § 121 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) gewährleistet sei, verleihe dem Land die Befugnis zur Ausgestaltung der Dienstherrenfähigkeit, die den Hochschulen in § 2 Abs. 3 Satz 2 des Hochschulgesetzes (Art. 1 HFG - HG -) verliehen worden sei. Mit der Übernahme des Klägers sei ein "isolierter Dienstherrenwechsel" erfolgt, der beamtenrahmenrechtlich nicht geregelt sei. Hierin liege entgegen der Ansicht des Klägers kein Verfassungsverstoß.
Der Kläger hat am 17. August 2007 Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt er seine Ausführungen aus dem Vorverfahren und führt im Wesentlichen aus, § 1 des Gesetzes über weitere dienstrechtliche und sonstige Regelungen im Hochschulbereich verstoße gegen § 128 BRRG, an dessen Verfassungsmäßigkeit allerdings gezweifelt werde. Halte man die dortigen Regelungen für wirksam, so seien sie für einen unfreiwilligen Dienstherrenwechsel von Beamten abschließend. Ein "isolierter Dienstherrenwechsel" sei dort nicht vorgesehen. Es komme allenfalls ein Dienstherrenwechsel nach § 128 Abs. 4, 3. Alt. BRRG in Betracht, wobei erhebliche Zweifel angebracht seien, ob überhaupt ein nennenswerter Aufgabenübergang in diesem Sinne erfolgt sei. Selbst wenn man dies aber annähme, so berühre dieser Aufgabenübergang in seinem, des Klägers Fall das von ihm konkret-funktionell ausgeübte Amt eines Verwaltungsdirektors in keiner Weise. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei eine Änderung des Amtes im konkret-funktionellen Sinne aber ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal des § 128 Abs. 4, 3. Alt. BRRG. Zweifelhaft sei auch die demokratische Legitimation des Hochschulrates und die Qualifikation dessen Mitglieder. Eine Übernahme in den Dienst der Beklagten verschlechtere die Beförderungsmöglichkeiten, weil sich die Zahl der Beförderungsstellen deutlich verringere. Schließlich enthalte das Gesetz keine Auffangregelung für die übernommenen Beamten bei einer möglichen Insolvenz oder Auflösung der Hochschule.
Der Kläger beantragt, 1. die Verfügung der Beklagten vom 3. Januar 2007 in Gestalt deren Widerspruchsbescheides vom 12. Juli 2007 aufzuheben,
2. die Zuziehung der Prozessbevollmächtigen im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie die Ausführungen aus den angefochtenen Bescheiden.
Der Beigeladene, der keinen Antrag gestellt hat, tritt den Rechtsausführungen der Beklagten bei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Personalakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 VwGO.
Die Übernahmeverfügung ist zutreffend auf § 1 des Gesetzes über weitere dienstrechtliche und sonstige Regelungen im Hochschulbereich gestützt. Nach Satz 1 dieser Vorschrift übernimmt die Hochschule die an ihr tätigen Beamtinnen und Beamten. Dies ist mit der angegriffenen Verfügung geschehen.
An der Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift bestehen keine durchgreifenden Bedenken. Insbesondere gibt es keinen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums iSv Art. 33 Abs. 5 GG, wonach bei einer Umbildung von Körperschaften des öffentlichen Rechts ein Wechsel des Dienstherrn gegen den Willen des Beamten ausgeschlossen wäre,
vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 26. November 1963 - 2 BvL 12/52 -, BVerfGE 17, 172, juris Rn. 63; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 29. September 2007 - 6 B 714/07 -, juris Rn. 5; Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 16. April 2008 - 3 K 633/07 -, juris Rn. 27.
Sie steht auch im Einklang mit § 128 Abs. 4, 3. Alt. iVm Abs. 2 und Abs. 3 BRRG, der als unmittelbar für die Länder geltendes Recht die Rechtsstellung der Beamten und Versorgungsempfänger bei einem teilweisen Übergang von Aufgaben einer Körperschaft auf eine andere Körperschaft regelt. Die vom Kläger gegen diese Vorschrift - lediglich andeutungsweise - vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken vermag die Kammer nicht zu teilen und folgt damit dem Bundesverfassungsgericht, dem Nordrhein-Westfälischen Oberverwaltungsgericht sowie dem Verwaltungsgericht Köln, die in den oben angeführten Entscheidungen keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Norm geäußert haben.
Nach § 128 Abs. 4, 3. Alt. BRRG sind Beamte einer Körperschaft von einer anderen Körperschaft zu übernehmen, wenn die Aufgaben der einen Körperschaft teilweise auf die andere (übernehmende) Körperschaft übergehen. Darin liegt allerdings kein von der Beklagten angenommener "isolierter Dienstherrenwechsel". Ein solcher stünde zum Einen nicht im Einklang mit § 59 BRRG, wonach die Veränderung der Rechtsstellung eines Beamten nur in gesetzlich bestimmter oder zugelassener Form - hier des § 128 Abs. 4, 3. Alt. BRRG - erfolgen darf. Eine solche rechtliche Konstruktion ist aber auch nicht erforderlich, denn die streitgegenständliche Übernahme ist als zulässige beamtenrechtliche Personalmaßnahme von vorgenannter Vorschrift gedeckt. Das Landesgesetz gestaltet in diesem Zusammenhang das Bundesgesetz lediglich näher aus, indem es u.a. das Verfahren für die Übernahme der Beamten regelt.
Die Voraussetzungen des § 128 Abs. 4, 3. Alt. BRRG sind auch erfüllt. Mit dem Hochschulfreiheitsgesetz sind bisherige Aufgaben des Beigeladenen - einer Körperschaft des öffentlichen Rechts - teilweise auf die Beklagte - gleichfalls eine öffentlich-rechtliche Körperschaft - übergegangen.
Ein solcher, vom Kläger infrage gestellter Aufgabenübergang liegt vor. Er ist zum Einen darin zu sehen, dass den Hochschulen durch § 2 Abs. 1 Satz 3 HG das Recht der Selbstverwaltung im Rahmen der Gesetze iSv Art. 16 Abs. 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen verliehen wird. Zum Anderen dürfen sie nunmehr selbst Beamte haben und sind damit Dienstherren, wie § 2 Abs. 3 Satz 2 HG bestimmt. Hierin liegt ein beachtlicher - abstrakter - Aufgabenübergang, der die Beklagte zu erheblichen organisatorischen Änderungen zwingt.
Von dem teilweisen Aufgabenübergang vom Beigeladenen zu der Beklagten ist aber auch das konkrete Amt im funktionellen Sinne des Klägers - das Amt eines Verwaltungsdirektors - unmittelbar betroffen. Denn die Beklagte braucht für ihre Verwaltungstätigkeit Verwaltungsbeamte wie den Kläger. Er missversteht die vom Bundesverwaltungsgericht geforderte konkrete Berührung des Amtes, das ein überzuleitender Beamter vor und nach der Überleitung ausübt,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 2. April 1982 - 2 C 35/78 -, ZBR 1981, 312, juris Rn. 18.
Es kommt nämlich nicht darauf an, ob der Beamte vor und nach der Überleitung die gleichen Tätigkeiten ausübt. Notwendig, aber auch ausreichend ist der mit dem Übergang der abstrakten Zuständigkeiten einher gehende Übergang des Verantwortungszusammenhangs, in den der konkrete Aufgabenkreis des zu übernehmenden Beamten gestellt ist,
vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 5. Dezember 2007 - 5 LB 343/07 -, juris Rn. 51.
Hier hat die aufnehmende Hochschule Bedarf für die von dem Kläger durchgeführte Tätigkeit und hat sie ihm mit der Übernahmeverfügung ein entsprechendes Amt im abstrakt-funktionellen Sinne zur Verfügung gestellt und übertragen.
Die vom Kläger geäußerten Bedenken zum Inhalt seines Amtes bei einer möglichen Insolvenz oder einer Auflösung der Hochschule greifen nicht durch. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 HG ist die Beklagte eine vom Beigeladenen getragene, rechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts, gegen die nach § 78 Abs. 3 Satz 2 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen ein Insolvenzverfahren nicht stattfindet. Darüber hinaus ist ein Risiko über § 5 Abs. 6 Satz 5 HG abgesichert, weil das Land im Falle der Zahlungsunfähigkeit der Hochschule für die Forderungen der Beamtinnen und Beamten aus Besoldung, Versorgung und sonstigen Leistungen haftet, die die Hochschulen ihnen zu erbringen hat. Die befürchteten negativen dienstrechtlichen Folgen sind demgegenüber von § 33 HG abgesichert, wonach auf das beamtete Hochschulpersonal die Vorschriften des Landesbeamtengesetzes Anwendung finden. Hierdurch sind sowohl eine amtsangemessene Beschäftigung als auch die Möglichkeit der landesweiten Versetzung und Beförderung garantiert.
Auch die Bedenken des Klägers gegen die Bestimmung seiner obersten Dienstbehörde machen die Übernahme in den Dienst der Beklagten nicht rechtswidrig. Nach § 33 Abs. 2 Satz 3 HG ist für ihn nunmehr der Hochschulrat oberste Dienstbehörde im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG. Die besondere Stellung und Bedeutung der obersten Dienstbehörde für die Beamten ist in den Beamtengesetzen des Landes festgeschrieben. Sie kann eine maßgebliche Rolle etwa bei der Entlassung (§ 31 Nr. 3 LBG), dem Eintritt in den Ruhestand (§ 44 Abs. 3 LBG), der Gewährung von Altersteilzeit (§ 78 d Abs. 3 LBG), der Erteilung von Ausnahmen von der Höchstaltersgrenze bei der Einstellung (§ 84 Abs. 1 LVO) oder der Versorgung (§ 96 Abs. 4 LBG) spielen. Im Zusammenhang mit der Dienstherreneigenschaft der Beklagten ist sie Ausübung der Staatsgewalt, die einer demokratischen Legitimation bedarf,
BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37, juris Rn. 138c.
Eine demokratische Legitimationskette lässt sich für den Hochschulrat zwar nicht mit seiner in § 21 Abs. 4 HG geregelten Wahl des Leitungsgremiums einer Hochschule durch ein gemäß Satz 1 der Vorschrift mehr oder weniger willkürlich zusammengesetztes, jedenfalls nicht demokratisch gewähltes Auswahlgremium begründen. Die Bedenken werden aber dadurch überwunden, dass die von diesem Gremium beschlossene Liste für die Mitglieder des Hochschulrats nach Satz 4 der abschließenden Zustimmung durch das Ministerium für Innovation, Wissenschaft, Forschung und Technologie - und damit einer demokratisch legitimierten Landesbehörde - unterliegt. Dass sich der Hochschulrat von einer klassischen obersten Dienstbehörde wie etwa dem früher für den Kläger zuständigen Ministerium unterscheidet und sich seine Zusammensetzung möglicherweise häufiger wechseln wird, ist für die dienstrechtliche Stellung des Klägers ohne Belang. Denn es gibt keinen Grundsatz, wonach eine oberste Dienstbehörde im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG in personeller und funktioneller Hinsicht unverändert bleiben müsste. Auch die Leitung von Ministerien und von dessen Abteilungen kann häufig wechseln, ohne dass dies verfassungsrechtlich bedenklich wäre. Schließlich ist es nicht erforderlich, dass die oberste Dienstbehörde zwingend aus juristisch vorgebildeten Personen bestehen müsste. Insofern reichen der in § 33 Abs. 1 HG für das beamtete Hochschulpersonal begründete Schutz durch das Landesbeamtengesetz und die in § 76 HG geregelte Aufsicht des Ministeriums über die Hochschule zur Gewährleistung einer geordneten und rechtmäßigen Verwaltung aus.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 iVm § 162 Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene im Verfahren keinen Antrag gestellt hat, erscheint es unbillig, seine Kosten dem unterlegenen Kläger aufzuerlegen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Zuziehung der Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren war nicht nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, da eine Kostenerstattung durch die Beklagte, in deren Rahmen die Erklärung von Bedeutung wäre, ausscheidet.
Gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO wird die Berufung zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung iSv § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO besitzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 128 BRRG
§ 59 BRRG
§ 33 HG
§ 76 HG
§ 167 VwGO
§ 1 Satz 1 HFG
§ 128 Abs. 4, 3. Alt.
BRRG
§ 128 Abs. 4, 3. Alt. BRRG
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 3 HG
§ 2 Abs. 3 Satz 2 HG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 HG
§ 5 Abs. 6
Satz 5 HG
§ 33 Abs. 2 Satz 3 HG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG
§ 31 Nr. 3 LBG
§ 44 Abs. 3
LBG
§ 78 d Abs. 3 LBG
§ 84 Abs. 1 LVO
§ 96 Abs. 4 LBG
§ 21 Abs. 4 HG
§ 3 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 LBG
§ 33 Abs. 1 HG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 121 des Beamtenrechtsrahmengesetzes
§ 2 Abs. 3 Satz 2 des Hochschulgesetzes
Art. 1 HFG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 16 Abs. 1 der Verfassung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 17, 172
BVerfGE 93,
37
2 BvL 12/52
6 B 714/07
3 K 633/07
2 C 35/78
5 LB 343/07
2 BvF 1/92