Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-09-30, Aktenzeichen 1 K 1059/10.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2010:0930.1K1059.10.F.0A

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
4. Die Sprungrevision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Unternehmen, das der Aufsicht durch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht unterliegt.
Mit drei Bescheiden vom 12.12.2008 und vom 17.12.2008 wurde die Klägerin zur Umlagevorauszahlung für das Jahr 2009 herangezogen.
Gegen die Bescheide legte die Klägerin im Januar 2009 Widerspruch ein. Der Widerspruch richte sich gegen die Umlagebescheide, soweit in den Berechnungen der Umlage auch Aufwendungen eingingen, die der Bundesanstalt durch Schadenersatzansprüche wegen Amtspflichtverletzung entstünden. Denn die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die Umlageerhebung erfasse nicht die Berücksichtigung von Aufwendungen, die aus amtspflichtwidrigem Verhalten von Bediensteten der BaFin resultierten. Schadenersatzansprüche aus Amtshaftung habe der Staat zu regulieren, sie könnten nicht den Umlagepflichtigen auferlegt werden. Dies ergebe sich schon aus der Auslegung der einfachgesetzlichen Vorschriften. Bei verfassungskonformer Auslegung des § 16 FinDAG sei die Reduzierung des umlagefähigen Aufwands um die Ansprüche aus Amtspflichtverletzung zwingend geboten.
Umlagefähig seien nach § 16 Abs 1 FinDAG die Kosten der Bundesanstalt, soweit sie nicht durch spezielle Entgelte oder sonstige Einnahmen gedeckt seien. In die Kosten der Anstalt könne von vornherein nicht einfließen, was unmittelbar vom Anstaltsträger zu finanzieren sei. Nach dem Wortlaut des Art 34 GG stehe für Ansprüche aus Amtspflichtverletzung bei einer Anstalt immer der Staat oder die Körperschaft ein, die sie errichtet habe. Der Staat könne sich nicht durch die rechtliche Verselbständigung eines Bundesamtes zu einer rechtsfähigen Anstalt seiner staatshaftungsrechtlichen Verantwortung entziehen.
Der Gesetzgeber habe die allgemeinen planmäßigen Kosten umlegen wollen, die bei der Wahrnehmung der Verwaltungsaufgabe entstünden. Verwaltungsaufwand in diesem Sinne sei aber nur der notwendige und angemessene durch rechtmäßiges Handeln verursachte Aufwand. Die Kosten, die durch rechtswidriges Verhalten der BaFin entstünden, seien kein allgemeiner Aufwand, der bei der Aufgabenwahrnehmung der BaFin zwangsläufig entstehe.
Zudem gebiete eine verfassungskonforme Auslegung der Vorschriften des FinDAG den Ausschluss von Aufwendungen für Amtshaftungsansprüche aus dem umlagefähigen Aufwand. Die Umlage sei eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion. Werde die umlagepflichtige Gruppe zur Finanzierung von Schadenersatzansprüchen aus Amtspflichtverletzungen von Bediensteten der Bundesanstalt herangezogen, fehle es an zwei entscheidenden Rechtfertigungsvoraussetzungen: Die belastete Gruppe sei für die Entstehung des Aufwandes nicht verantwortlich, wenn ein Dritter rechtswidrig einen Schaden verursache. Und die erhobene Abgabe werde nicht gruppennützig verwendet, sondern entlaste den von Verfassungs wegen zur Haftung berufenen Staat.
Mit Widerspruchsbescheiden vom 26. bzw 31.3.2010 wurden die Widersprüche zurückgewiesen. Den Umlagebescheiden habe der festgestellte Haushaltsplan der BaFin für das Jahr 2009 zugrunde gelegen, nach dem bei einem Gesamthaushalt von 135.293.000,- € und geplanten Verwaltungseinnahmen von 29.364.000,- € nicht durch Einnahmen gedeckte Kosten in Höhe von 105.929.000,- € mittels Umlageerhebung zu finanzieren seien. Nach diesem Haushaltsplan sei unter dem Titel 52601 („Gerichts- und ähnliche Kosten“) ein Betrag in Höhe von 2.200.000,- € für Amtshaftungsausgaben veranschlagt. Hintergrund dafür sei, dass die BaFin durch das Oberlandesgericht Frankfurt am Main mit Urteil vom 13.7.2006 (Az 1 U 239/05) dem Grunde nach zum Schadenersatz aus § 839 BGB in Verbindung mit Art 34 GG an den aufgrund rechtswidrigem Abberufungsverlangen ausgeschiedenen vormaligen Geschäftsleiter eines Instituts verurteilt worden war. Nachfolgend habe der vormalige Geschäftsleiter seinen konkreten Schaden von der BaFin ersetzt verlangt.
Die hier streitige Haushaltsposition für Amtshaftungsausgaben seien Kosten nach Wortlaut und Sinn von § 16 Abs 1 FinDAG. Es handele sich um Ausgaben, die nicht durch Gebühren oder sonstige Einnahmen gedeckt seien. Die BaFin sei jedenfalls selbst haftende Körperschaft im Sinne des Art 34 GG. Aus den Gesetzesmaterialien ergebe sich nicht, dass der Gesetzgeber lediglich die durch rechtmäßiges Handeln verursachten Kosten als umlagefähig angesehen habe. Der Gesetzgeber gehe vielmehr von einer grundsätzlich vollständigen Selbstfinanzierung de BaFin aus.
Die Einbeziehung der Kosten aus Amtshaftung in die Umlagevorauszahlung genüge auch den verfassungsrechtlichen Anforderungen für Sonderabgaben. Die Mitfinanzierung von durch die Aufsichtstätigkeit verursachten Amtshaftungskosten qua Umlage diene mit zur Gewährleistung einer funktionsfähigen und finanziell leistungsfähigen Aufsicht. Der Sachzweck der Aufsichtsfinanzierung und die Homogenität der finanzierungsverantwortlichen Gruppe werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass bei einer insgesamt funktionsfähigen Aufsicht in Einzelfällen nie gänzlich vermeidbare Fehler oder Unzulänglichkeiten aufträten, die wiederum in einem Teil der Fälle mit zusätzlichen Kosten für die Aufsicht verbunden seien. Die Widerspruchsbegründung ziele darauf ab, jede einzelne Position des BaFin-Haushalts rechtlich isoliert auf seine Rechtfertigung als Sonderabgabe zu prüfen. Eine solche Rechtsauffassung finde jedoch keine Grundlage in den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für Sonderabgaben. Für deren Zulässigkeit bedürfe es zwar einer „gruppennützigen Verwendung“, es genüge jedoch, wenn die Abgabe überwiegend dem Interesse der Gesamtgruppe diene. Zudem handele es sich vorliegend um zurechenbar durch Aufsichtshandeln verursachte Kosten der Finanzaufsicht. Der geringe Anteil der Amtshaftungskosten von gerade einmal 2 % des Umlagevolumens sei nicht geeignet, die erforderliche aber auch ausreichende überwiegend gruppennützige Verwendung der Umlage in Frage zu stellen.
Am 29.4.2010 hat die Klägerin gegen den Bescheid vom 12.12.2008 Klage erhoben. Die Klage richtet sich gegen die Umlagefähigkeit der finanziellen Lasten, die sich aus Amtshaftungsansprüchen ergeben. Insoweit sei der Umlagebescheid rechtswidrig und verletze die Klägerin ihren Rechten. Die Umlage der Aufwendungen aus Amtspflichtverletzungen der Beklagten auf die beaufsichtigten Unternehmen sei nicht durch § 16 FinDAG gedeckt. § 16 FinDAG sehe vor, dass die Kosten der Beklagten, die nicht durch Gebühren, gesonderte Erstattungen oder sonstige Einnahmen gedeckt seien, auf die Aufsichtsunterworfenen abgewälzt würden. Kosten in diesem Sinne könnten aber nicht beliebige Aufwendungen oder Zahlungen der Beklagten sein. Es könne sich nur um Aufwendungen handeln, die zur Erfüllung der Aufgaben der Anstalt erforderlich seien. Aufgabe der Anstalt sei die Finanzdienstleistungsaufsicht. Und Kosten der Finanzdienstleistungsaufsicht seien keine Aufwendungen, die der Beklagten entstünden, weil sie Dritte amtspflichtwidrig schädige und deswegen Schadenersatz leisten müsse. Eine amtspflichtwidrige Tätigkeit sei auch aufgabewidrig.
Die Systematik der Umlage folge dem Leitbild der Zurechnung von Aufwand zu Verantwortungsgruppen. Der Aufwand, der der Beklagten entstehe, weil sie amtspflichtwidrig und schuldhaft einen Schaden verursache, sei keiner Verantwortungsgruppe unter den beaufsichtigten Unternehmen, sondern allein der Beklagten selbst zuzurechnen. Die Finanzierung der Beklagten sei vom Gesetz- und Verordnungsgeber am Grundsatz der Verursachungsgerechtigkeit ausgerichtet worden. An der Umlagefinanzierung sollten die der Aufsicht der Beklagten unterliegenden Unternehmen und Institute nur insoweit beteiligt sein, wie sie Aufwand und die mit der erforderlichen Aufsichtstätigkeit verbundenen Kosten verursachten. In dieses System ließen sich die Kosten für ein amtspflichtwidriges Verhalten der Beklagten nicht einordnen.
Dass die Einbeziehung von Amtshaftungsansprüchen mit der Systematik der verursachungsgerechten Zuordnung nicht in Einklang stehe, zeige sich in Fällen, bei denen die Beklagte ein beaufsichtigtes Unternehmen amtspflichtwidrig schädige. Als Mitglied der Gruppe der Umlagepflichtigen trüge der Geschädigte dann stets einen Teil seines eigenen Schadens selbst. Ein solches Ergebnis wäre mit dem rechtsstaatlich gebotenen Schutz des Geschädigten durch Haftung unvereinbar.
Umlagefähig seien auch nur diejenigen Kosten, die nicht durch „sonstige Einnahmen“ gedeckt seien. Eine sonstige Einnahmequelle liege aber vor, weil der Anstaltsträger Aufwendungen aus Amtshaftung tragen müsse. Insoweit aktualisiere sich die Verpflichtung des Anstaltsträgers aus der Staatshaftung.
Auch aus der Gesetzesbegründung zu § 13 FinDAG lasse sich schließen, dass die allgemeinen planmäßigen Ausgaben, die bei der Wahrnehmung der Verwaltungsausgaben entstünden, umgelegt werden sollten. Die Kosten, die durch rechtswidriges Verhalten der Beklagten entstünden, seien aber keine allgemeinen Ausgaben, die bei der Aufgabenwahrnehmung zwangsläufig anfielen. Zwar „solle“ die 100%-ige Finanzierung der Beklagten durch die der Aufsicht unterliegenden Unternehmen der Regelfall sein, in atypischen Fällen seien Ausnahmen aber zulässig und geboten. Ein solcher atypischer Fall sei bei einer Amtspflichtverletzung gegeben.
Unverhältnismäßige und unzumutbare Belastungen seien unzulässig. Bei der Berücksichtigung von Amtspflichtverletzungen bei der Berechnung der Umlage würden die Umlagepflichtigen unbeschränkt für das Fehlverhalten der Beklagten haften und hätten keine Möglichkeit, auf die damit verbundenen Risiken einzuwirken. Im Extremfall könne ein Institut aufgrund der Höhe der zu leistenden Umlage in seiner Existenz gefährdet werden.
Weiterhin müsse hier eine verfassungskonforme Auslegung der einschlägigen Vorschriften erfolgen. Bei der Umlage handele es sich um eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion und der Staat dürfe keine Sonderabgabe zur Finanzierung seines amtspflichtwidrigen und schuldhaften Verhaltens einsetzen. Weil die Sonderabgabe eine zusätzliche über die allgemeine Steuerpflicht hinausgehende selektive Belastung einer Gruppe darstelle, sei der Befugnis des Gesetzgebers zur Auferlegung solcher Sonderabgaben enge Grenzen gesetzt. Falls § 16 FinDAG die Umlegung von amtspflichtwidrig entstandenen Kosten vorsehen würde, wäre dies jedenfalls verfassungswidrig. Der Aufwand für die Amtshaftung der Beklagten stehe nicht in der Sachnähe zum Kreis der Abgabepflichtigen und dürfe ihnen nicht zugerechnet werden. Ebensowenig würden die Mittel zur Begleichung von Amtshaftungsansprüchen gruppennützig verwendet. Amtspflichtwidriges Handeln der Beklagten stelle einen Eingriff in die rechtmäßige Tätigkeit der beaufsichtigten Unternehmen dar. Die Unternehmen könnten daher in keiner Weise für das amtspflichtwidrige Verhalten der Beklagten verantwortlich gemacht werden. Diese Überlegungen gälten erst recht, wenn die Beklagte – wie hier – einen Dritten, nämlich den Geschäftsleiter eines beaufsichtigten Unternehmens schädige.
Eine Gruppenverantwortung der beaufsichtigten Unternehmen lasse sich auch nicht mit der Erwägung begründen, amtspflichtwidriges Verhalten sei sozialadäquate Begleiterscheinung jedweder Verwaltungs- oder Aufsichtstätigkeit und eine fehlerfreie Verwaltungstätigkeit könne nicht sichergestellt werden. Gegen eine solche Sozialadäquanz spreche bereits die Sanktionierung des amtspflichtwidrigen Verhaltens durch Schadenersatzansprüche. Die Rechtsordnung akzeptiere Verhaltensweisen, die andere schädigten, gerade nicht als sozialadäquat. Die Verantwortung für diese Schäden sei nach der Rechtsordnung von dem Schädiger und nicht von Dritten zu übernehmen. Speziell für staatliches Fehlverhalten komme dieser Wertung ausweislich des Art 34 GG Verfassungsrang zu.
Neben der Gruppenverantwortung fehle es bei der für die Amtshaftung der Beklagten eingesetzten Mittel auch an dem Merkmal der gruppennützigen Verwendung. Die für die Amtshaftung verwendeten Mittel würden jedoch weder für eine Gegenleistung verwendet, noch führten sie einen Gruppennutzen herbei.
Nach dem Amtshaftungskonzept der § 839 BGB / Art 34 GG hafteten zunächst die handelnden Beamten im haftungsrechtlichen Sinn. Sie würden im Innenverhältnis vom Staat entlastet. Wenn der Amtshaftungsaufwand von einem Dritten finanziert werden solle, entlaste der Dritte den Beamten, dies sei nicht zulässig. Es sei jedenfalls unzulässig, wenn der Staat den Aufwand, der ihm wegen eines amtspflichtwidrigen Verhaltens entstehe, über eine Abgabe finanzieren würde, die ausschließlich eine bestimmte Gruppe treffe.
Die Haftung des Staates sei sachlich gerechtfertigt, weil er die Verwaltung organisiere und lenke. Die verfassungsrechtliche Verpflichtung zur gesetzmäßigen Organisation und zum gesetzmäßigen Handeln werde primär durch den Rechtsschutz der Privaten gegen rechtswidriges Verhalten des Staates und sekundär durch den Amtshaftungsanspruch abgesichert. Staatliche Verantwortung und staatliche Haftung dürften aus rechtsstaatlichen Gründen nicht getrennt werden. Amtshaftung sei Staatshaftung und müsse dies bleiben. Eine solche Staatshaftung sei aber nicht durch Sonderabgaben, sondern durch allgemeine Steuern zu finanzieren.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid vom 12.12.2008 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 31.3.2010 dahingehend abzuändern, dass der festgesetzte Umlagebetrag (...) durch einen von der Beklagten nach Maßgabe der Entscheidungsgründe neu zu berechnenden Betrag ersetzt wird
und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Nach Auffassung der Beklagten sei der Umlagevorauszahlungsbescheid rechtmäßig. Gemäß § 16 FinDAG iVm § 11 Abs 1 Satz 2 FinDAGKostVO seien die Kosten der Bundesanstalt, soweit sie nicht durch Gebühren, Erstattungen oder sonstige Einnahmen gedeckt seien, von den Umlagepflichtigen zu finanzieren. Bei der hier streitigen Haushaltsposition für Amtshaftungsausgaben handele es sich um Kosten im Sinne von § 16 FinDAG. Zunächst könne der Amtshaftung ein enger Zusammenhang zu der hoheitlichen Aufsichtstätigkeit der Beklagten nicht abgesprochen werden. Amtshaftungskosten seien nicht durch andere Einnahmen der Bundesanstalt wie etwa durch Zuflüsse aus dem Bundeshaushalt zu finanzieren. Aus den Gesetzesmaterialien ergäbe sich kein Hinweis, dass der Gesetzgeber nur durch rechtmäßiges Handeln verursachte Kosten als umlagefähig angesehen habe. Es werde vielmehr von dem „gesamten Verwaltungsaufwand“ gesprochen. Aus den Gesetzesmaterialien sei weiter zu entnehmen, dass dem Gesetzgeber bei Erlass des FinDAG die konkrete Möglichkeit von Amtshaftungsklagen durchaus vor Augen gestanden habe, er aber gleichwohl den Grundsatz der vollständigen Finanzierung der BaFin durch die beaufsichtigten Institute normiert habe. Dieser Befund werde durch den Umstand verstärkt, dass trotz der seit 2006 dem Grunde nach gerichtlich bestätigten Ersatzpflicht der Gesetz- und Verordnungsgeber zahlreiche Änderungen im FinDAG und in der FinDAGKostVO vorgenommen habe, ohne dabei eine Sonderregelung für die Finanzierung von Kosten aus Amtshaftung zu treffen und dies obwohl die betroffenen Interessenverbände seit Jahren eine Gesetzesänderung verlangten.
Die bestehende Regelung genüge auch den verfassungsrechtlichen Anforderungen für Sonderabgaben. Die Umlage diene der Bewältigung derjenigen Risiken, die von einem unreglementierten Tätigwerden der beaufsichtigten Institute ausgehen könnten und solle das Vertrauen der Anleger in die Solidität und Lauterkeit dieser Unternehmen als notwendige Rahmenbedingung für einen funktionsfähigen Finanzmarkt stärken. Die Mitfinanzierung von durch die Aufsichtstätigkeit verursachten Amtshaftungskosten diene gerade auch zur Gewährleistung einer funktionsfähigen und finanziell leistungsfähigen Aufsicht. Der Sachzweck der Aufsichtsfinanzierung und die Homogenität der finanzierungsverantwortlichen Gruppe werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass bei einer insgesamt funktionsfähigen Aufsicht in Einzelfällen nie gänzlich vermeidbare Fehler oder Unzulänglichkeiten aufträten, die wiederum in einem geringen Teil der Fälle mit zusätzlichen Kosten für die Aufsicht verbunden sein könnten.
Das Bundesverfassungsgericht habe mit seinem Beschluss vom 16.9.2009 (2 BvR 852/07) eine Finanzierungsverantwortung der umlagepflichtigen Institute dem Grunde nach bejaht. Danach sei es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber den Marktteilnehmern eine besondere Finanzierungsverantwortung zugewiesen habe. Wenn der Beklagten aufgrund im Einzelfall fehlerhafter Aufsichtsmaßnahmen gesetzliche Amtshaftungskosten entstünden und diese einmalig in 2009 in deren Haushaltsplan mit gerade einmal 2% des Umlagevolumens berücksichtigt würden, ändere sich dadurch nicht der Zweck der Umlagefinanzierung, zumal – wie bereits dargelegt – gesetzlichen Amtshaftungskosten ein enger Zusammenhang zu der Aufsichtstätigkeit nicht abgesprochen werden könne.
Erwägungen zur Umlagefinanzierung etwaigen Fehlverhaltens von Konkurrenten seien nicht auf die vorliegende Problematik der Amtshaftungskosten übertragbar. Es gehe hier nämlich nicht um die Frage der finanziellen Verantwortung von Mitgliedern der betroffenen Gruppe für nicht der Gruppe zurechenbare, illegal handelnde Konkurrenten, sondern darum, ob die Gesamtheit der für die Aufsichtskosten finanzierungsverantwortlichen Gruppenmitglieder auch etwaige Fehler dieser staatlichen Aufsichtstätigkeit mit zu finanzieren habe. Der geringe Anteil der hier betroffenen Kosten aus Amtshaftung in Höhe von 2% des Umlagevolumens sei nicht geeignet, die erforderliche aber auch ausreichende überwiegend gruppennützige Verwendung der Umlage in Frage zu stellen. Die theoretische Frage, ob auch die Umlage von Großschäden, welche unter Umständen das übliche Haushaltsvolumen der BaFin weit überschreiten könnten, zulässig sei, bedürfe hier keiner Entscheidung, weil angesichts des geringen Anteils der Amtshaftungskosten am Umlagevolumen eine solche Konstellation ersichtlich nicht vorliege.
Nicht relevant sei vorliegend auch der Einwand, es sei einem geschädigten Institut nicht zumutbar, über die Umlage einen Teil des ihm zustehenden Schadenersatzes selbst zu refinanzieren, denn der hier streitige Haushaltsposten betreffe den Schaden eines selbst nicht umlagepflichtigen ehemaligen Geschäftsleiters. Im Übrigen sei die Situation im Grundsatz mit der allgemeinen Steuerpflicht eines Geschädigten vergleichbar, der seine Steuerpflicht auch nicht unter Hinweis dadurch reduzieren könne, dass er nicht zur anteiligen Mitfinanzierung eines ihm gegen den Staat zustehenden Schadenersatzanspruchs herangezogen werden dürfe. Insgesamt liege angesichts des geringen Volumens, den der vorliegend streitige rechnerische Anteil der Umlagevorauszahlung ausmache, auch ansonsten eine unzumutbare oder unverhältnismäßige Beeinträchtigung von Grundrechten der Klägerin nicht vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten der Sach- und Rechtslage wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist nicht begründet. Soweit der Bescheid der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht vom 12.12.2008 über die Vorauszahlung der Umlage für das Umlagejahr 2009 angefochten wurde, ist der Bescheid rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Rechtsgrundlage für die Festsetzung des Umlagebetrages sind die Vorschriften der §§ 13 und 16 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (FinDAG) sowie die weiteren Regelungen der §§ 5, 10, 11 FinDAGKostV.
Gemäß § 13 Abs 1 FinDAG deckt die Bundesanstalt ihre Kosten aus eigenen Einnahmen und gemäß § 16 FinDAG sind die Kosten, soweit sie nicht durch Gebühren, gesonderte Erstattungen oder sonstige Einnahmen gedeckt werden, anteilig unter anderem auf die Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute umzulegen.
Nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16.9.2009 (2BvR 852/07, juris) ist die Umlage mit den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion vereinbar. Nach den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts ist die Umlage nach § 16 FinDAG eine nichtsteuerliche Abgabe, die speziell der Finanzierung der Aufsicht über die abgabepflichtigen Unternehmen dient. Die Abgabe dient einem Sachzweck, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Sie ist der Bewältigung derjenigen Risiken gewidmet, die von einem unreglementierten Tätigwerden der beaufsichtigten Unternehmen ausgehen können, und soll das Vertrauen der Anleger in die Solidität und Lauterkeit dieser Unternehmen als notwendige Rahmenbedingung für einen funktionsfähigen Finanzmarkt stärken. Im Hinblick auf diesen Zweck handelt es sich bei den beaufsichtigten Unternehmen um eine homogene Gruppe, die durch gemeinsame Gegebenheiten und Interessenlagen verbunden ist, die sie von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar machen. Die mit der Umlage in Anspruch genommene Gruppe der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute und der Unternehmen, die Wertpapierdienstleistungen erbringen, steht zum Sachzweck der Abgabe in einer spezifischen Beziehung. Die gesonderte Überwälzung der Finanzierungslast findet ihre Rechtfertigung in einer Verantwortlichkeit für die Folgen gruppenspezifischer Zustände und Verhaltensweisen. Das Abgabenaufkommen wird gruppennützig verwendet, denn Sachnähe der belasteten Unternehmen zum Zweck der Abgabenerhebung und korrespondierende Finanzierungsverantwortung bedeuten, dass die zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich gruppennützig wirkt, die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe entlastet (zu den weiteren Einzelheiten: BVerfG, s.o.). An der Verfassungsgemäßheit der Umlage bestehen insoweit keine Bedenken.
Zu den Kosten, die die Bundesanstalt gemäß § 13 FinDAG aus eigenen Einnahmen deckt, gehören sämtliche Ausgaben und finanziellen Aufwendungen, die sie bei der Erfüllung ihrer Aufgaben tätigt. Dies ergibt sich daraus, dass der Begriff in keiner Weise auf bestimmte Kostenquellen beschränkt ist. Zu den Kosten gehören zB die gesamten Personalaufwendungen (Besoldung und Versorgung des Personals), Kosten für Dienstreisen und Fortbildungsveranstaltungen sowie die Aufwendungen für die Verwaltung und Unterhaltung der Dienstgebäude, aber auch alle Sachkosten für Büroausstattung und Büromaterial (hierzu: Boos/Fischer/Schulte-Mattler, KWG, 3.Aufl 2008, § 13 FinDAG,Rn 6).
In der Gesetzesbegründung zu § 13 des Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetzes heißt es ausdrücklich, dass die Kosten den gesamten Verwaltungsaufwand der Bundesanstalt umfassen (Bundestags-Drucksache 14/7033, S. 37). Es heißt dort wörtlich:
Im Gegensatz zur früheren Rechtslage werden die Kosten der Bundesanstalt zu 100% von den beaufsichtigten Instituten und Versicherungsunternehmen getragen. Die Bundesanstalt soll sich selbst finanzieren.
(...)
Grundsätzlich finanziert sich die Bundesanstalt vollständig durch Gebühren sowie durch Umlage ihrer Kosten auf die beaufsichtigten Unternehmen und Institute.
Nach diesen Erkenntnissen ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Bundesanstalt in ihrem Haushaltsplan für das Jahr 2009 den Betrag von 2,45 Mio € für Gerichts- und ähnliche Kosten ausgewiesen hat, wovon offenbar 2,2 Mio € für Amtshaftungskosten veranschlagt sind. Da alle bei der Bundesanstalt entstehenden Kosten umzulegen sind, gehören hierzu grundsätzlich auch Aufwendungen für Amtshaftungsforderungen gemäß § 839 BGB / Art 34 GG (dargestellt bei Boos/Fischer/Schulte-Mattler, aaO, § 13 FinDAG, Rn 10).
Bei der Bewältigung der Aufgaben der Bundesanstalt kann es nicht ausgeschlossen werden, dass es im Einzelfall zu einer Entscheidung kommt, die sich bei weiterer rechtlicher Überprüfung als unzutreffend und rechtswidrig herausstellt. Derartige „Fehlentscheidungen“ sind jedem Geschäftsbetrieb immanent und insbesondere bei rechtlich komplexen und komplizierten Sachverhalten nicht auszuschließen. Es entspricht vielmehr jeglicher rechtsstaatlicher Vorgehensweise, dass getroffene Entscheidungen in den vorgesehenen behördlichen und gerichtlichen Verfahren in jeder Hinsicht einer umfassenden Überprüfung unterzogen werden und es ggf zu den gebotenen Konsequenzen kommt.
Im vorliegenden Fall lassen die vorangegangenen Verfahren erkennen, dass der hier im Raum stehenden Amtshaftungsforderung wohl ein Sachverhalt zugrunde liegt, der eher auf eine leichtere Fahrlässigkeit bei der festgestellten Amtspflichtverletzung schließen lässt. Schon das seinerzeit in dem Verfahren über das Abberufungsverlangen des Geschäftsleiters zur Entscheidung berufene Verwaltungsgericht Berlin hatte in seinem Urteil vom 18.9.2001 in vielerlei Hinsicht die Argumente der Beteiligten gegeneinander abgewogen. Es hatte die von der Behörde erhobenen Vorwürfe zum Teil für grundsätzlich durchaus berechtigt gehalten. Nach umfassender Würdigung aller Umstände hatte das Verwaltungsgericht Berlin die Erforderlichkeit des Einschreitens aber nicht für gegeben gehalten und die Rechtswidrigkeit des Bescheides festgestellt. Das Oberlandesgericht Frankfurt war in seinem nachfolgenden Urteil vom 13.7.2006 zu dem Ergebnis gelangt, dass eine vorliegende Pflichtverletzung im Bereich der Behörde auf ein Verschulden schließen lasse. Zugleich hatte das Oberlandesgericht aber ausgeführt, dass ein Mitverschulden etwa wegen der Nicht-Durchführung eines verwaltungsgerichtlichen Eilverfahrens nicht anzunehmen sei, weil es in keiner Weise offensichtlich gewesen sei, wie ein solches Verfahren hätte ausgehen können. Die Subsumtion des umfangreichen komplexen Sachverhaltes sei nicht vorhersehbar gewesen. Die Sache sei außerordentlich schwierig und umfangreich gewesen, dies habe sich schon aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin ergeben.
Vor diesem Hintergrund ist die Einbeziehung der im Raum stehenden Amtshaftungsforderung in keiner Weise unangemessen oder unverhältnismäßig. Der Amtshaftungs-Sachverhalt ist offenbar aus einem Geschehensablauf entstanden, dem erkennbar keine gröblichen Verschuldensvorwürfe zugrunde liegen. Über rein theoretische Fragen, welche Konsequenzen zu ziehen sein könnten, wenn etwa Amtshaftungsforderungen Sachverhalte mit vorsätzlichem Fehlverhalten zugrunde liegen oder wenn gar kriminell-betrügerisch geprägte Ereignisse eine Rolle spielen, hat das Gericht im Rahmen der vorliegenden Klage nicht zu befinden. In gleicher Weise hat das Gericht hier nicht über Konsequenzen für den Fall nachzudenken, dass etwa beachtliche Groß-Schäden theoretisch eintreten könnten, deren Berücksichtigung bei der Umlage eine erdrosselnde oder vernichtende Wirkung auf die Existenzgrundlage einzelner Institute haben könnte. Im vorliegenden Fall macht der umstrittene Amtshaftungsbetrag einen Anteil von etwa 2% an dem gesamten Umlagebetrag aus und führt in dieser Größenordnung zu einer Erhöhung der konkreten Umlagezahlung. Von einer existenzvernichtenden oder erdrosselnden Konsequenz kann insoweit keine Rede sein und die Klägerin hat dies auch nicht vorgetragen.
In dem Maße, wie in der dargestellten Weise die Entstehung von Amtshaftungsforderungen eintreten kann, kann die Klägerin auch nicht geltend machen, derartige Beträge seien von der Umlage auszuschließen, weil sie jedenfalls außerhalb des Aufgabengebietes der Bundesanstalt lägen (unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 1.3.1977, NJW 1977, 1893 ). In der Tat ist es nicht die zielgerichtete Aufgabe der Bundesanstalt, durch ihr Verhalten die Entstehung von Amtshaftungsansprüchen herbeizuführen. Jedoch geht das Gericht – wie bereits dargelegt – davon aus, dass gerade auch bei einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung das Risiko einzelner Fehlentscheidungen mit daraus resultierenden Konsequenzen nicht ausgeschlossen werden kann.
Auch dem theoretischen Gedanken der Klägerin, dass eine Umlage allein zur Verteilung von Amtshaftungskosten unzulässig sein müßte und deswegen in einer ansonsten zulässigen Umlage ein Anteil für Amtshaftungskosten keinen Bestand haben dürfte, vermag das Gericht nicht zu folgen. Es geht hier in keiner Weise um die Erhebung einer Umlage, die zielgerichtet (ggf ausschließlich) die Umlegung von Amtshaftungskosten aus rechtswidrigem Handeln zum Gegenstand hat. Es geht hier vielmehr um die Erhebung einer Umlage, die umfassend sämtliche Kosten der Bundesanstalt zum Gegenstand hat (und deren Verfassungsgemäßheit mit dem bereits genannten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts festgestellt wurde). Dabei kann – gleichwohl – im Einzelfall aufgrund der Natur der Sache die Entstehung von Amtshaftungskosten nicht in jeder Hinsicht ausgeschlossen werden.
Schließlich kann die Klägerin nicht individuell beanspruchen, deswegen von Amtshaftungsbestandteilen im Rahmen der Umlage freigestellt zu werden, weil § 839 BGB iVm Art 34 GG eine zwingende Zuordnung derartiger Beträge zulasten des Staates und seines allgemeinen Haushaltes geböte. Das System der Staatshaftung gemäß Art 34 GG stellt kein Grundrecht oder ein grundrechtsgleiches Recht dar. Es enthält lediglich einen Mindestschutz zugunsten eines Geschädigten. Die Klägerin hat insoweit keinen Anspruch auf Freistellung von Belastungen, die sich hier aus der Umlageregelung ergeben.
Im Ergebnis bleibt es dabei, dass der Umlagebescheid, soweit er angefochten wurde, nicht zu beanstanden ist und dass insbesondere verfassungsrechtliche Bedenken ausdrücklich wegen der Einbeziehung von Amtshaftungskosten in die Umlageforderung nicht gegeben sind.
Da die Klägerin mit der Klage unterlegen ist, hat sie die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Sprungrevision wird zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 134 Abs 1, 132 Abs 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5, 10, 11 FinDAGKostV
§ 16 FinDAG
§ 839 BGB
§ 13 FinDAG
§ 167 VwGO
§ 16 Abs 1 FinDAG
§ 11 Abs 1 Satz 2 FinDAGKostVO
§ 13 Abs 1 FinDAG
§ 154 Abs 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 134 Abs 1, 132 Abs 2 VwGO
§ 13 des Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetzes
Art 34 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1977, 1893
1 U 239/05
2 BvR 852/07