Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-11-30, Aktenzeichen 1 M 134/09

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 22. Juli 2009 - 4 B 205/09 - zu Ziffer 1. geändert:
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 23. März 2009 gegen den Bescheid des Antragsgegners zur Erhebung eines Anschlussbeitrages für die Herstellung der öffentlichen Einrichtung zur zentralen Trinkwasserversorgung vom 27. Februar 2009 - Bescheidnummer BW0000008421 - wird angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Antragsgegner trägt auch die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 412,50 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragstellerin wendet sich als Eigentümerin des Grundstücks X in S. (Flurstück Y) gegen ihre Heranziehung zu einem Anschlussbeitrag für die Herstellung der öffentlichen Einrichtung zur zentralen Trinkwasserversorgung durch Bescheid des Antragsgegners vom 27. Februar 2009 in Höhe von 1.649,99 EUR.
Das Verwaltungsgericht hat ihren Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit dem vorliegend angegriffenen Beschluss unter Ziffer 1 des Tenors abgelehnt.
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den ihr am 23. Juli 2009 zugestellten Beschluss zu Ziffer1, die mit am 31. Juli 2009 eingegangenem Schriftsatz fristgemäß (§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO) eingelegt und ebenso fristgerecht (§146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) begründet worden ist, hat Erfolg.
In Beschwerdeverfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist der Gegenstand der gerichtlichen Prüfung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO darauf beschränkt, den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts an Hand derjenigen Gründe nachzuprüfen, die der Beschwerdeführer darlegt. Wie sich aus § 146 Abs. 4 Sätze 1 und 3 VwGO ergibt, können nur solche Gründe in die Prüfung einbezogen werden, die der Beschwerdeführer innerhalb der einmonatigen gesetzlichen Begründungsfrist vorbringt. Nach Ablauf dieser Frist können zwar fristgerecht geltend gemachte Gründe vertieft, nicht aber neue Gründe in das Beschwerdeverfahren eingeführt werden.
Das Beschwerdevorbringen weckt ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Beitragsbescheides; der angefochtene Beschluss ist deshalb abzuändern und dem Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz stattzugeben.
Der Antrag ist nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO zulässig, da der Antragsgegner den Aussetzungsantrag der Antragstellerin abgelehnt hat.
Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Abs. 2 Nr. 1 bis 3 ganz oder teilweise anordnen. Die gerichtliche Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz ergeht auf der Grundlage einer Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Interesse des Antragstellers, vorläufig vom Vollzug des Verwaltungsaktes verschont zu bleiben (Aussetzungsinteresse), und das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsaktes (Vollziehungsinteresse). Im Rahmen der Interessenabwägung ist der Gesichtspunkt der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes bzw. der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache zu berücksichtigen. In der Regel überwiegt das öffentliche Vollziehungsinteresse, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt nach dem Prüfungsmaßstab des - summarischen - vorläufigen Rechtsschutzverfahrens als rechtmäßig erweist und der Rechtsbehelf in der Hauptsache ohne Aussicht auf Erfolg sein dürfte. Demgegenüber überwiegt grundsätzlich das private Aussetzungsinteresse, wenn sich der Verwaltungsakt nach diesem Maßstab als rechtswidrig erweist; an der Vollziehung eines rechtswidrigen Bescheides besteht regelmäßig kein schutzwürdiges öffentliches Interesse. Lässt sich die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht in diesem Sinne klären bzw. ist der Ausgang der Hauptsache offen, bedarf es einer Abwägung der (sonstigen) wechselseitigen Interessen.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bestehen unter dem von der Antragstellerin angesprochenen rechtlichen Gesichtspunkt einer fehlerhaften Festsetzung des Abgabensatzes ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes, die vorliegend die Interessenabwägung zu Lasten des Antragsgegners ausgehen lassen.
Der angefochtene Beitragsbescheid dürfte mangels einer gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V erforderlichen wirksamen Rechtsgrundlage für die Erhebung der Abgabe rechtswidrig sein. Die Trinkwasserbeitragssatzung des Wasser- und Abwasserzweckverbandes Parchim/Lübz vom 14. Dezember 2006 i.d.F. der ersten Änderungssatzung vom 15. November 2007 (nachfolgend: BS), auf die der angefochtene Beitragsbescheid gestützt ist, dürfte unwirksam sein. Gemäß § 2 Abs.1 Satz 2 KAG M-V muss die Satzung insbesondere den Satz der Abgabe angeben. Dieser Anforderung dürfte die Trinkwasserbeitragssatzung nicht in hinreichendem Maße gerecht werden; dieser rechtliche Gesichtspunkt war nicht Gegenstand der Senatsentscheidung vom 14. September 2009 - 1 M 57/09 - (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO).
Zwar enthält die Trinkwasserbeitragssatzung mit § 5 BS eine Bestimmung zum Beitragssatz, die wie folgt lautet:
Der Beitragssatz für die Herstellung der öffentlichen Einrichtung zur zentralen Trinkwasserversorgung beträgt je m² bevorteilter Grundstücksfläche 6,00 einschließlich Umsatzsteuer.
Dieser Beitragssatz dürfte jedoch von der Verbandsversammlung nicht nach pflichtgemäßem Ermessen festgesetzt worden und damit rechtswidrig sein.
In Anerkennung eines gewissen Gestaltungsspielraums für den kommunalen Gesetzgeber hat dieser nach Maßgabe von § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V den Abgabensatz in den Grenzen, die dem normsetzenden Organ durch das Vorteilsprinzip, den Kostendeckungsgrundsatz und den Gleichheitsgrundsatz gezogen sind, nach pflichtgemäßem Ermessen festzusetzen. Das bedeutet, dass der Abgabensatz grundsätzlich der gerichtlichen Kontrolle jedenfalls im Hinblick auf das Vorteilsprinzip, den Kostendeckungsgrundsatz und den Gleichheitssatz unterliegt. Ob und gegebenenfalls in welchem Umfang eine weitergehende gerichtliche Überprüfungsmöglichkeit besteht, wird in Rechtsprechung und Literatur nicht einheitlich bewertet. Die Ungültigkeit eines Abgabensatzes tritt mit Blick auf das im Rahmen der Normsetzung auszuübende Ermessen - vorbehaltlich der Regelung des § 2 Abs. 3 KAG M-V - als zwingende Folge z. B. immer dann ein, wenn die unterbreitete Kalkulation in einem für die Abgabenhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft ist, weil das Vertretungsorgan ansonsten ein Ermessen nicht fehlerfrei ausüben kann (OVG Greifswald, Urt. v. 02.06.2004 - 4 K 38/02 -, DVBl. 2005, 64 = juris; Urt. v. 25.02.1998 - 4 K 8/97 -, NordÖR 1998, 256 = VwRR MO 1998, 227 = KStZ 2000, 12 = NJ 1998, 609 = NVwZ-RR 1999, 144 = ZKF 1999, 111 = GemH 1999, 234 = Überblick 1998, 518).
Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V sollen zur Deckung des Aufwandes für die Anschaffung und Herstellung der notwendigen öffentlichen Einrichtungen zur leitungsgebundenen Versorgung insbesondere mit Wasser Anschlussbeiträge erhoben werden. In der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern ist unter Anerkennung eines entsprechenden Ermessensspielraums des Satzungsgebers eine nur teilweise Deckung durch Beiträge (und im Übrigen durch Gebühren) bzw. die Festsetzung eines Beitragssatzes, der keine vollständige Refinanzierung des Aufwandes über die Erhebung von Anschlussbeiträgen erlaubt, verschiedentlich gebilligt worden (vgl. dazu insoweit ohne nähere Prüfung etwa Urt. v. 25.02.1998 - 4 K 8/97, 4 K 18/97 -, NordÖR 1998, 256 = KStZ 2000, 12 = juris; Beschl. v. 05.02.2004 - 1 M 256/03 -, juris; vgl. dazu, dass in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts eine Mindestdeckungsgrenze bislang nicht formuliert worden ist, OVG Greifswald, Beschl. v. 25.05.2009 - 1 M 157/08 -, juris). Dass die Festsetzung eines Abgabensatzes, der dem nach der Kalkulation höchst zulässigen bzw. vollständig kostendeckenden Beitragssatzes entspricht, mit Blick auf die gesetzliche Regelung des §9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V keiner näheren Begründung bedarf bzw. eine Ermessensentscheidung im Sinne einer 100 %-igen Kostendeckung darstellt, liegt auf der Hand.
In der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts ist aber ebenso bereits geklärt, dass das im Rahmen der Normsetzung bzw. Festsetzung des Abgabensatzes auszuübende Ermessen eine - gerichtlich nur beschränkt überprüfbare - Entscheidung der Frage beinhaltet und erfordert, welcher Kostendeckungsgrad erreicht werden bzw. wie im Recht der leitungsgebundenen Einrichtungen die Aufteilung zwischen Beiträgen und Gebühren bei einer nicht vollständigen Beitragsfinanzierung erfolgen soll. Ein solches Erfordernis besteht insbesondere wegen der mit dieser Entscheidung einhergehenden Implikationen etwa zur Gebührenbelastung der Benutzer und eines voraussichtlich höheren Vorfinanzierungs- bzw. Kreditbedarfs des Zweckverbandes. Die gerichtliche Überprüfung bezieht sich insoweit nicht auf eine bloße rechnerische "Ergebniskontrolle" des Abgabensatzes, sondern auf die ihm zugrunde gelegten Sachverhalte und Wertentscheidungen (vgl. zum Ganzen OVG Greifswald, Urt. v. 25.02.1998 - 4 K 8/97, 4 K 18/97 -, a.a.O.; vgl. auch Urt. v. 18.09.1996 - 6 L 11/96 -, LKV 1997, 422; Beschl. v. 05.02.2004 - 1 M 256/03 -, juris).
Mit diesen Grundsätzen dürfte die Festsetzung des Beitragssatzes in § 5 BS nicht in Einklang stehen.
Dabei dürfte es sich allerdings entgegen dem Beschwerdevorbringen weniger um ein Problem der Bestimmtheit des Abgabensatzes handeln, wenn dessen Betrag "einschließlich Umsatzsteuer" festgesetzt worden ist. Auch wenn im Normsetzungsprozess einerseits verschiedene Steuersätze genannt worden sind (16 % bzw. 19 % mit Blick auf die zum 01.01.2007 erfolgte Erhöhung des Umsatzsteuersatzes in § 12 Abs. 1 UStG) und der ermäßigte Steuersatz von 7 % gemäß § 12 Abs. 2 UStG gar keine Erwähnung gefunden hat, könnte man diese Formulierung - normerhaltend - dahin verstehen, dass der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Trinkwasserbeitragssatzung am 08. Januar 2007 geltende und gesetzlich einschlägige Umsatzsteuersatz maßgeblich sein soll. Dies ist - insoweit schließt sich der Senat den zutreffenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts an, § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO - nach Maßgabe der Urteile des EuGH vom 03. April 2008 - C-442/05 - (juris) und des Bundesfinanzhofs vom 08. Oktober 2008 - V R 61/03 - (juris) der ermäßigte Steuersatz von 7 % gemäß § 12 Abs. 2 Nr. 1 UStG i.V.m. Nr. 34 der Anlage 2 zum UStG (vgl. auch VG München, Beschl. v. 11.02.2009 - M 10 S 08.4278 -, juris; Erlass des Finanzministeriums M-V v. 26.05.2009 - IV 303 - S 7100 - 38/99, auch wenn dort fälschlich von Erschließungsbeiträgen die Rede ist). Dabei kann im Übrigen als geklärt vorausgesetzt werden, dass Wasserversorgungsbeiträge umsatzsteuerpflichtig sind und die Umsatzsteuer auf die Beitragspflichtigen nach Maßgabe des Landesrechts abgewälzt werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.04.1988 - 8 C 33.85 -, BVerwGE 79, 266 - zitiert nach juris). Mit einem solchen Normverständnis wäre zugleich die Schlussfolgerung verbunden, dass im vorliegenden Fall Änderungen des Umsatzsteuersatzes - dynamisch - auf § 5 BS durchschlagen und den Netto-Beitragssatz beeinflussen. In diesem Zusammenhang ist der Vorstellung des Antragsgegners eine Absage zu erteilen, dass mit Blick auf den Zeitpunkt der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht und der zu diesem Zeitpunkt bzw. vor den Entscheidungen von EuGH und Bundesfinanzhof zur Höhe des Umsatzsteuersatzes vorherrschenden Rechtsauffassung ein Umsatzsteuersatz von 19 % rechtmäßig zugrunde gelegt werden dürfe.
Mit Blick auf das Erfordernis einer bewussten Ermessensentscheidung zu dem mit der Beitragserhebung erzielten Kostendeckungsgrad ist durch eine dermaßen vorgenommene Normauslegung allerdings nichts gewonnen. Die Verbandsversammlung wollte im Ergebnis ausweislich der bei den Verwaltungsvorgängen befindlichen Sitzungsprotokolle sowohl der Versammlung als auch sonstiger Gremien erreichen, dass die Abgabenschuldner nicht mehr als 6,00 EUR brutto/m² zahlen müssen. Diesem Ziel entspricht die Bestimmung des § 5 BS. Der gesamte Normsetzungsprozess zur Höhe des Abgabensatzes ist demgegenüber dadurch geprägt, dass die Verbandsversammlung nicht verbindlich und bewusst in den Blick genommen hat, welcher Netto-Abgabensatz damit eigentlich - je nach Höhe der Umsatzsteuer - verbunden ist. Dem Verwaltungsgericht ist insoweit in seiner Einschätzung zuzustimmen, dass der beschlossene Beitragssatz offensichtlich unabhängig vom jeweils geltenden Umsatzsteuersatz gelten sollte, um die Beitragspflichtigen nicht mit einem noch höheren Beitrag zu belasten. Der Antragsgegner hat diese Sichtweise im Beschwerdeverfahren mit seinem Schriftsatz vom 21. September 2009 ausdrücklich bestätigt. Dort hat er vorgetragen, die Verbandsversammlung habe sich vor dem Hintergrund der seinerzeitigen Erhöhung des Regelsteuersatzes von 16 % auf 19 %, wonach der höchst zulässige Beitragssatz 7,37 je m² betragen hätte, dazu entschlossen, mit § 5 BS einen Beitragssatz von 6,00 EUR je m² bevorteilter Grundstücksfläche unabhängig von dem jeweils gültigen Umsatzsteuersatz zu beschließen.
Fehlt es jedoch infolgedessen überhaupt an einer Festlegung des Netto-Abgabensatzes, ist damit zugleich gesagt, dass es im Sinne eines Ermessensausfalls an einer Bestimmung zum konkret gewollten Kostendeckungsgrad fehlt. Eine solche Bestimmung dürfte jedoch erforderlich gewesen sein, da der höchstmögliche bzw. vollständig kostendeckende Netto-Beitragssatz nach der "Kalkulation Anschlussbeitrag Trinkwasser" 6,20 EUR/m² betragen hätte und infolge der niedrigeren und damit nicht gänzlich kostendeckenden Festlegung des Abgabensatzes in § 5 BS das Verhältnis von Beitrags- und Gebührenfinanzierung im Zuge einer entsprechenden Ermessensentscheidung festzulegen gewesen sein dürfte. Dass man sich auf Seiten des Antragsgegners im Übrigen grundsätzlich der Konsequenzen eines Abgabensatzes unterhalb des höchst zulässigen Beitragssatzes insbesondere mit Blick auf eine entsprechend erforderlich werdende Gebührenfinanzierung bewusst war, lässt sich den Verwaltungsvorgängen verschiedentlich entnehmen.
Selbst wenn man in Betrachtung des Normsetzungsprozesses annehmen wollte, die Verbandsversammlung habe sich im Hinblick auf die Regelung des § 5 BS einen bestimmten Umsatzsteuersatz und damit einen bestimmten Netto-Abgabensatz bzw. Kostendeckungsgrad vorgestellt, dürfte dennoch Überwiegendes für eine ermessensfehlerhafte Bestimmung des Kostendeckungsgrades sprechen. Die Verbandsversammlung und auch sonstige Gremien sind - durchaus nachvollziehbar mit Blick darauf, dass die Entscheidungen des EuGH und des Bundesfinanzhofs noch nicht vorlagen - ausweislich der Verwaltungsvorgänge allenfalls von einem Umsatzsteuersatz von 19 % mit einem entsprechend resultierenden Netto-Beitragssatz ausgegangen; diese Annahme des Senats bestätigt sowohl das erstinstanzliche Vorbringen des Antragsgegners, das noch einen Umsatzsteuersatz von 19 % verteidigt, als auch das Beschwerdevorbringen. Ihrer Entscheidung zum Abgabensatz hat also jedenfalls nicht der rechtlich allein zulässige, - bei entsprechender Auslegung - ggfs. in § 5 BS geregelte Umsatzsteuersatz von 7% und ebensowenig der daraus resultierende Netto-Abgabensatz zugrunde gelegen. Daraus folgt zumindest gleichzeitig eine fehlerhafte Vorstellung vom mit der Erhebung von Anschlussbeiträgen erzielten Kostendeckungsgrad. Der Unterschied zwischen dem jeweiligen Kostendeckungsgrad bei einem Umsatzsteuersatz von einerseits 7 % oder andererseits 19 % würde ausgehend vom in § 5 BS festgelegten Brutto-Abgabensatz in Höhe von 6,00 EUR etwa 10 % betragen (5,58 EUR netto gegenüber 5,04 EUR netto) und wäre damit nicht mehr nur geringfügig (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 02.06.2004 - 4 K 38/02 -, a.a.O.).
§ 2 Abs. 3 KAG M-V ist im Übrigen tatbestandlich nicht einschlägig.
Abschließend weist der Senat darauf hin, dass es dem Wasser- und Abwasserzweckverband Parchim/Lübz grundsätzlich unbenommen sein dürfte, die Festlegung des Netto-Abgabensatzes bzw. Deckungsgrades unter Zugrundelegung eines Umsatzsteuersatzes von 7 % nachzuholen und im Ergebnis an einem Brutto-Abgabensatz von 6,00 EUR festzuhalten.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3, 47 GKG, wobei der streitige Abgabenbetrag nach ständiger Rechtsprechung des Senats im Eilverfahren zu vierteln ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3, 47 GKG
§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO
§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V
§ 2 Abs.1 Satz 2 KAG M-V
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V
§ 2 Abs. 3 KAG M-V
§ 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V
§ 12 Abs. 1 UStG
§ 12 Abs. 2 UStG
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 12 Abs. 2 Nr. 1 UStG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: NordÖR 1998, 256
NVwZ-RR 1999, 144
BVerwGE 79, 266
4 B 205/09
1 M 57/09
4 K 38/02
4 K 8/97
4 K 18/97
1 M 256/03
1 M 157/08
6 L 11/96
V R 61/03
10 S 08.42
8 C 33.85