Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-11-11, Aktenzeichen 3 K 2708/14
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2015:1111.3K2708.14.00

Tenor:
Das von den Beteiligten übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärte Verfahren wird in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO eingestellt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Der Streitwert wird auf 27.500 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Kostenregelung entspricht billigem Ermessen im Sinne des § 161 Abs. 2 VwGO, weil die Klage ohne das Ereignis, das die Beteiligten zum Anlass für die Abgabe der Erledigungserklärungen genommen haben, Erfolg gehabt hätte:
Rechtsgrundlage für die angefochtene Zwangsgeldfestsetzung ist § 64 Satz 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) i.d.F. der Bekanntmachung vom 19.02.2003 (GV NRW 2003, 156). Danach setzt die Vollzugsbehörde ein angemessenes Zwangsgeld fest, wenn die Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, nicht erfüllt wird. Hiernach sind für die Festsetzung des Zwangsgeldes 1. eine unanfechtbare oder sofort vollziehbare Verpflichtung (§ 55 Abs. 1 VwVfG NRW), 2. eine Androhung des Zwangsgeldes in bestimmter Höhe (§ 63 VwVfG NRW), 3. die Nichterfüllung der Verpflichtung innerhalb der in der Androhung gesetzten Frist und 4. die Setzung einer angemessenen Frist zur Zahlung im Zwangsgeldbescheid (§ 60 Abs. 2 VwVG NRW) erforderlich. Diese Voraussetzungen für die Festsetzung eines Zwangsgeldes gem. § 64 VwVG NRW müssen im Zeitpunkt des Erlasses der Zwangsgeldfestsetzung vorliegen. Alles Nachfolgende ist für die erfolgte Festsetzung eines Zwangsgeldes ohne Bedeutung.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31.08.2015 - 13 B 874/15 - juris, Rdnr. 9.
Im vorliegenden Fall sind die vorgenannten Voraussetzungen für die rechtmäßige Festsetzung eines Zwangsgeldes gem. § 64 VwVG NRW nicht sämtlich erfüllt.
1. Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 22.09.2014 (Grundverfügung) ist zwar sowohl mit einer - wirksamen - Vollziehungsanordnung i.S.v. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO versehen worden als auch unanfechtbar geworden. Denn die mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung versehene Ordnungsverfügung des Beklagten vom 22.09.2014 ist den Klägern am 25.09.2014 per Zustellungsurkunde zugestellt worden und nicht innerhalb der gesetzlichen Frist von einem Monat ab Zustellung (§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO) mit der Klage angefochten und somit bestandskräftig geworden. Mit der Unanfechtbarkeit können Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung, etwa unter dem Gesichtspunkt fehlender Bestimmtheit der darin enthaltenen Anordnungen, im Rahmen der Anfechtung der Festsetzung des Zwangsgeldes nicht mehr geltend gemacht werden, sofern - was hier hinsichtlich der Grundverfügung aber nicht der Fall ist - nicht ein zur Nichtigkeit führender besonders schwerwiegender und offenkundiger Fehler i.S.v. des § 44 Abs. 1 VwVfG NRW vorliegt.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15.02.1990 - 4 C 45/87 - , BVerwGE 84, 355 (359) = NVwZ 1990, 663; VGH Mannheim, Urteil vom 07.02.1991 - 5 S 1452/90 - NVwZ - RR 1992, 591.
2. Die Zwangsgeldfestsetzung ist jedoch bereits deshalb rechtswidrig, weil die ‑ gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW zu Recht mit der Grundverfügung vom 22.09.2014 verbundene ‑ Zwangsgeldandrohung entgegen § 63 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz VwVG NRW - die Ausnahmetatbestände des § 63 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz und Satz 5 VwVG NRW sind hier nicht erfüllt - keine Fristsetzung für die Erfüllung der in der Grundverfügung ausgesprochenen Verpflichtungen enthält und deshalb nichtig i.S.v. § 44 Abs. 1 VwVfG NRW ist.
Die Androhung des Zwangsmittels (hier: des Zwangsgeldes) ist der Kern des gesamten Verwaltungszwangs. Durch sie soll psychologisch auf den Betroffenen eingewirkt und sein Widerstand gegen die Verwirklichung der behördlichen Anordnung überwunden werden (vgl. Nr. 63.1 der Verwaltungsvorschrift [VV] zu § 63 VwVG NRW). Die in § 63 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz VwVG NRW vorgeschriebene Fristsetzung, welche dem Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW genügen muss, gilt dem Schutz des Betroffenen, welchem ein Zwangsmittel angedroht wird, weil dieser wissen muss, wann genau er mit der Anwendung des Zwangsmittels zu rechnen hat. Das gilt insbesondere dann, wenn - wie hier - die sofortige Vollziehung der Grundverfügung angeordnet worden ist.
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.01.1995
- 10 S 3057/94 -, NVwZ - RR 1995, 506 f.
Das Bundesverwaltungsgericht
vgl. Urteil vom 02.09.1963 - DÖV 1964, 168 (169)
sieht die Bestimmung einer angemessenen Frist schon im Hinblick auf den Justizgewährungsanspruch des Art. 19 Abs. 4 GG und das Gebot der Rechtsstaatlichkeit gem. Art. 20 Abs. 3 GG als notwendigen Inhalt der Zwangsmittelandrohung an. Auf diese Fristsetzung kann nicht verzichtet werden, weil mangels einer solchen Frist das erfolglose Verstreichen der Frist nicht festgestellt werden kann und deshalb die Androhung ohne Fristsetzung als Grundlage für nachfolgende Vollstreckungsmaßnahmen schlechthin ungeeignet ist. Das Fehlen der somit grundgesetzlich vorgeschriebenen und auch zur Erreichung des o.a. Ziels der Androhung zwingend gebotenen Fristsetzung in einer Zwangsmittelandrohung muss daher als ein besonders schwerwiegender und - weil zweifelsfrei erkennbarer - auch offenkundiger Fehler i.S.v. § 44 Abs. 1 VwVfG NRW angesehen werden.
h.M. vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 30.04.1982 - III TG 119/82 - , NVwZ 1982, 514 (515); Hess. VGH, Urteil vom 25.09.1995 - 14 UE 325/91 -, GewArch 1995, 200 (201); Brühl, in: JuS 1997, 929; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG Kommentar, 8. Auflage 2014, § 44 Rdnr. 115; Meyer, in: Knack, VwVfG, Kommentar, 8. Auflage, § 44, Rdnr. 24; vgl. auch Ziekow, VwVfG, Kommentar, 2. Auflage 2010,§ 44 Rdnr. 10 und Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, Kommentar, 2010, § 44 Rdnr. 38, jeweils unter Hinweis auf VGH Kassel NVwZ 1982, 514/515; ebenso zu § 332 AO: Hohrmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO-Kommentar, Stand 2015, § 332 Rdnr. 13 m.w.N.; Klein, AO-Kommentar, 12. Auflage 2014, § 332 Rdnr. 2; ebenso wohl auch Nr. 63.34 der VV zu § 63 VwVG NRW, wonach die Fristsetzung "unerlässlicher" Bestandteil einer "gültigen" Anordnung ist; a.A. (ohne Fristsetzung nur Rechtswidrigkeit der Androhung) z.B. Engelhardt/App/Schlattmann, VwVG/VwZG des Bundes, Kommentar, 10. Auflage, § 13 Rdnr. 13; Sadler, VwVG des Bundes, Kommentar, 7. Auflage 2010, § 13 Rdnr. 44; zur "Offensichtlichkeit" eines Mangels, vgl. z.B. Leisner-Egensperger, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, Großkommentar 2014, § 44 Rdnr. 28.
Auch unter Zugrundelegung des Urteils des VGH Mannheim vom 07.02.1991
- 5 S 1452/90 -, NVwZ - RR 1992, 591 -
dürfte hier wohl eine Nichtigkeit der Zwangsgeldandrohung anzunehmen sein, weil im vorliegenden Fall wegen des Fehlens der Fristsetzung gerade keinerlei Klarheit darüber bestand, d.h. völlig unbestimmt war, bis zu welchem Zeitpunkt die zu erzwingenden Handlungen vorzunehmen waren.
Zur Nichtigkeit eines Verwaltungsakts bei völliger Unbestimmtheit:
vgl. z.B. Schemmer, a.a.O., § 44 Rdnr. 37 m.w.N. und Sachs a.a.O., § 44 Rdnr. 113, vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 05.09.1989 - 10 A 2580/86, NVwZ 1989, 1081 (Nichtigkeit schon bei "nicht hinreichender" Bestimmtheit).
Die Nichtigkeit der Zwangsgeldandrohung wegen fehlender Fristsetzung, die auch dann, wenn die Androhung - wie hier - nicht fristgemäß angefochten worden ist, im Verfahren gegen die Zwangsmittelfestsetzung geltend gemacht werden kann, hat die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Zwangsgeldfestsetzung zur Folge. Im Hinblick auf diese Nichtigkeit kommt es auf die weiteren von den Klägern aufgeworfenen Fragen, ob die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes unverhältnismäßig ist und ob das Zwangsgeld im Hinblick auf die dem Zwangsgeldbescheid zu Grunde liegende Nichtbeachtung (nur) einer der in der Grundverfügung enthaltenen mehreren Anordnungen festgesetzt werden konnte,
vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 12.07.1991 - 4 B 3581/90 -, GewArch 1992, 246 (248)
nicht mehr entscheidungserheblich ist.
3. Die angefochtene Zwangsgeldfestsetzung ist darüber hinaus auch deshalb rechtswidrig, weil im angefochtenen Bescheid den Klägern keine (angemessene) Frist zur Zahlung gesetzt worden ist, sodass die Zahlung sofort zu leisten war (vgl. dazu: § 271 Abs. 1 BGB). Nachdem der Landesgesetzgeber mit § 60 Abs. 2 VwVG NRW das Erfordernis einer derartigen weiteren Fristsetzung noch neben § 63 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz VwVG NRW aufgestellt hat, ist davon auszugehen, dass auch die Frist des § 60 Abs. 2 VwVG NRW dem Schutz des Pflichtigen dient und ohne eine solche Frist der Verwaltungsakt der Festsetzung des Zwangsgeldes rechtswidrig ist.
Std. Rechtspr. des OVG NRW, vgl. Beschluss vom 20.01.2011
- 12 B 15/11 - (juris) und Beschluss vom 18.12.2013 - 12 B 1313/13 - juris Rdnr. 13 ff; vgl. dazu auch Erlenkämper/Rhein, VwVG und VwZG NRW, Kommentar, 4. Aufl. 2010, § 60 Rdnr. 12.
Gründe für ein Absehen von der (zusätzlichen) Fristsetzung nach § 60 Abs. 2 VwVG NRW sind von der Beklagten nicht geltend gemacht worden und auch nicht ersichtlich.
Vgl. auch dazu OVG NRW, Beschluss vom 18.12.2013, a.a.O.,
Rdnrn. 17-22.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 63 VwVfG NRW
§ 64 VwVG NRW
§ 63 VwVG NRW
§ 332 AO
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 55 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 60 Abs. 2 VwVG NRW
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 44 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 63 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz VwVG NRW
§ 63 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz und Satz 5 VwVG NRW
§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 271 Abs. 1 BGB
§ 64 Satz 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 84, 355
NVwZ 1990, 663
DÖV 1964, 168
NVwZ 1982, 514
NVwZ 1989, 1081
13 B 874/15
4 C 45/87
5 S 1452/90
10 S 3057/94
III TG 119/82
14 UE 325/91
10 A 2580/86
4 B 3581/90
12 B 15/11
12 B 1313/13