Verwaltungsgericht Gera (Thüringen, )
Urteil vom 2016-05-03, Aktenzeichen 3 K 82/14 Ge
ECLI: ECLI:DE:VGGERA:2016:0503.3K82.14GE.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, welche diese selbst zu tragen hat.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 115 % des zu vollstreckenden Betrages abwenden, sofern nicht der Beklagte vor der Vollstreckung seiner Kosten Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Siedlung Burgkhammer, die zum Gemeindegebiet der Beigeladenen gehört, ist nur über eine Stichstraße zu erreichen. Diese Straße hatte bisher den Status einer Gemeindestraße. Der Beklagte hat auf Antrag der Beigeladenen diese Zufahrtsstraße zulasten des Klägers zur Kreisstraße aufgestuft. Dagegen wendet sich der Kläger.
Burgkhammer liegt am Ende der gleichnamigen Talsperre - begrenzt durch den Damm des dortigen Wasserkraftwerks, die Saale und einen parallel verlaufenden Höhenzug. Auf der gegenüberliegenden Flussseite befindet sich auf einem Bergrücken Burgk, der Hauptort der beigeladenen Gemeinde, der unter anderem über die Kreisstraße K 555 an das weitere Straßennetz angeschlossen ist. Eine direkte Verbindung zwischen Burgk und Burgkhammer besteht nicht. Burgkhammer ist nur über eine 1,1 km lange Straße aus südöstlicher Richtung zu erreichen, die von der Kreisstraße K 558 abzweigt.
Die über die Saale nach Nordosten führende Kreisstraße K 558 setzt sich in der Gegenrichtung - nach Südwesten hin - als Gemeindestraße fort. Diese aus Kreis- und Gemeindestraße bestehende Straßenverbindung, die weiter in Richtung Remptendorf, der Nachbargemeinde der Beigeladenen, verläuft, war bis zum Jahr 2007 durchgehend eine Landesstraße (L 1101). Im Zuge einer geplanten Umstufung dieses Straßenabschnitts stimmte der Kläger mit Schreiben vom 27. September 2006 der Abstufung des nördlichen Teilstücks der L 1101 „bis zum Abzweig der jetzigen kommunalen Straße nach Burgkhammer“ zu, „um den Ort Burgk und seinen Ortsteil perspektivisch mit einer unentbehrlichen klassifizierten (Kreis-)Straße an das übergeordnete Netz anzubinden…“. Daraufhin stufte das Thüringer Ministerium für Bau und Verkehr den nördlichen Abschnitt der Landesstraße L 1101 bis zum Abzweig der Stichstraße nach Burgkhammer zur neuen Kreisstraße K 558 ab. Das südliche Teilstück der L 1101 wurde dagegen zulasten der Beigeladenen - bzw. auf dem benachbarten Gemeindegebiet zulasten der Gemeinde Remptendorf - zur Gemeindestraße abgestuft. Die diesbezüglichen Klagen der beiden Gemeinden (3 K 608/08 Ge und 3 K 615/08 Ge) hatten keinen Erfolg.
In der Folge wandte sich die Beigeladene, die nach wie vor die Straßenbaulast für die Zufahrtsstraße nach Burgkhammer trug, an den Kläger und bat sinngemäß um Mitteilung, wann die Übernahme als Kreisstraße erfolgen werde. Hierzu teilte der Kläger mit Schreiben vom 19. Juli 2011 mit, dass die Kreisstraßennetzkonzeption den Anschluss des Ortsteils Burgkhammer - über eine Kreisstraße - nicht vorsehe.
Daraufhin beantragte die Beigeladene unter dem 10. Januar 2012 beim Beklagten, die Zufahrtsstraße zum Ortsteil Burgkhammer - von ihrem Abzweig von der K 558 bis zum Ortseingang - zur Kreisstraße aufzustufen. Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 Thüringer Straßengesetz (ThürStrG) bestehe für den Ortsteil Burgkhammer ein Anspruch auf einen Anschluss an überörtliche Verkehrswege durch eine Kreisstraße. Nach dem Gesetzeswortlaut seien solche Straßen, die dem unentbehrlichen Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen an überörtliche Verkehrswege dienen oder zu dienen bestimmt sind, als Kreisstraßen einzustufen. Burgkhammer sei ein Ortsteil der Gemeinde und nicht eine sogenannte Splittersiedlung.
Mit Schreiben vom 1. Februar 2012 hörte das Landesamt für Bau und Verkehr den Kläger zu der beantragten Umstufung an. Hierzu teilte der Kläger mit Schreiben vom 13. Februar 2012 mit, dass eine Anbindung von Burgkhammer über die K 558 und die damit verbundene Übernahme dieses Teilstücks in die Baulast des Landkreises aus Sicht des Klägers nicht in Betracht komme. Burgkhammer erfülle nicht die - von einer internen Arbeitsgruppe des Klägers aufgestellten - Anschlusskriterien bezüglich der Einwohnerzahl, der Infrastruktur, das Vorhandensein ortsteiltypischer Strukturen sowie der Anbindelänge. Im Übrigen wies der Kläger darauf hin, dass die Gemeinde über die Kreisstraße K 555 nach Burgk bereits ausreichend an das überregionale Straßennetz angebunden sei.
Mit Allgemeinverfügung vom 12. April 2012 stufte das Landesamt für Bau und Verkehr die bisherige Gemeindestraße von der Kreisstraße Nr. 558 südlich des Ortsteils Burgkhammer (NK 5436 014) bis zum Ortseingang des Ortsteils Burgkhammer mit einer Länge von 1,100 km zur Kreisstraße Nr. 558 in der Baulast des Klägers auf. Zur Begründung führte die Behörde aus, dass gemäß dem Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 15. Dezember 2004 (2 KO 17/04) jede Gemeinde und jeder räumlich getrennte Ortsteil mittels einer Kreisstraße an das überregionale Straßennetz angebunden sein müsse. Burgkhammer sei zweifelsfrei eine zu Wohnzwecken dienende Siedlung, die räumlich getrennt von der Hauptgemeinde liege. Eine Daseinsvorsorge der Einwohner von Burgkhammer sei durch die Versorgung mit Elektrizität, Wasser und Einrichtungen zur Abwasserentsorgung vorhanden. Da keine weiteren Einrichtungen der Daseinsvorsorge (z. B. Einkaufsmöglichkeiten, Ärzte, Schulen) vorhanden seien, sei es für die Einwohner wichtig, über eine klassifizierte Straße weitere Versorgungseinrichtungen zu erreichen. Burgkhammer sei auch schon im Gemeinde- und Ortsteilverzeichnis der DDR als Ortsteil geführt worden. Somit habe Burgkhammer auch historisch den Status eines Ortsteiles und sei als eigenständiges Siedlungsgepräge und damit als Ortsteil zu werten.
Mit Schreiben vom 10. Mai 2012 übersandte das Landesamt für Bau und Verkehr dem Kläger den Entwurf der Allgemeinverfügung und kündigte an, dass die Umstufung zum 1. Januar 2013 wirksam werden solle.
Hiergegen erhob der Kläger mit Schreiben vom 23. Mai 2012 verschiedene Einwände: So könne die Ansiedlung in Burgkhammer, die nur aus drei größeren, teilweise leerstehenden Wohngebäudekomplexen und drei freistehenden Wohngebäuden sowie diversen Nebenanlagen bestehe, nicht als „Ortsteil“ im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG gesehen werden. Dort lebten nur 11 Einwohner. Die für einen „Ortsteil“ im Sinne des § 34 BauGB erforderliche „organische Siedlungsstruktur“ sei nicht erkennbar. Nach Auffassung des Klägers handele es sich vorliegend um eine im Außenbereich befindliche Splittersiedlung. Dieses Siedlungsgebiet erfülle auch keine „Grundfunktionen der täglichen Daseinsvorsorge“, weil außer der Versorgung mit Elektrizität, Wasser und Einrichtungen der Abwasserversorgung keine weiteren Einrichtungen, wie z. B. Einkaufsmöglichkeiten, Bildungs- und Kinderbetreuungseinrichtungen, Freizeit- und Erholungseinrichtungen und anderes vorhanden seien.
Auch im Übrigen lägen die Voraussetzungen für eine Umstufung in materieller Hinsicht nicht vor. Die Zufahrtsstraße nach Burgkhammer, die dort ende, diene als Sackgasse dem innerörtlichen Straßenverkehr. Die innerörtliche straßenmäßige Erschließung und die Anbindung von Ortsteilen obliege - auch im Hinblick auf das verfassungsrechtlich verankerte Stufenverhältnis - der Zuständigkeit der Gemeinden, sofern nicht ausnahmsweise eine besondere Rechtfertigung für die Hochzonung der Anschlussfrage auf den Landkreis - festzumachen am Merkmal der „Unentbehrlichkeit“ des Anschlusses - gegeben sei. An diesem Tatbestandsmerkmal der „Unentbehrlichkeit“ des Anschlusses fehle es hier. Denn eine Anschließung durch Kreisstraßen sei nur dann unentbehrlich, wenn unter Berücksichtigung des von der Ortschaft ausgehenden, überörtlich ausgerichteten Verkehrs und der Anschlusssituation eine Anbindung durch klassifizierte Straßen zur Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen in Haupt- und Nebenentwicklungsgebieten der Gemeinde erforderlich sei. Dem Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts, auf das sich die Behörde stütze, käme auch keine Bindungswirkung zu. Die Anerkennung eines unbedingten Erschließungsanspruchs abgetrennter Ortsteile würde sich straßen- und verfassungsrechtlich als verfehlt erweisen. Hierzu verwies der Kläger abschließend auf den Aufsatz von Dr. Poschmann „Der straßenrechtliche Anschlussanspruch abgetrennter Ortsteile durch klassifizierte Straßen“ (ThürVBl. 2006, 270), dessen dortige Ausführungen der Kläger sich zu Eigen machte.
Mit Schreiben vom 6. Juni 2012 teilte das Landesamt für Bau und Verkehr dem Kläger mit, dass an der beabsichtigten Umstufung festgehalten werde und die Allgemeinverfügung im Thüringer Staatsanzeiger veröffentlicht werde. Die Allgemeinverfügung wurde sodann im Thüringer Staatsanzeiger vom 15. Oktober 2012 (Nr. 42/2012, Seite 1560) mit Rechtsbehelfsbelehrung öffentlich bekannt gemacht.
Hiergegen erhob der Kläger am 25. Oktober 2012 Widerspruch. Die Beigeladene rügte insoweit die Wirksamkeit der Widerspruchseinlegung und machte im Übrigen ergänzende Ausführungen zur historischen Entwicklung von Burgkhammer, der baurechtlichen Einschätzung und der Einwohnerzahl.
Mit Widerspruchsbescheid vom 21. Januar 2014 wies das Landesamt für Bau und Verkehr den Widerspruch des Klägers zurück. Bei Burgkhammer handele es sich um einen räumlich getrennten Ortsteil im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG, der der Anbindung durch eine nicht in der Baulast der Gemeinde liegenden Straße bedürfe. Die in Burgkhammer vorhandene Bebauung (7 mehrgeschossige Wohnhäuser; ehemalige Werksgebäude) zeige, dass Burgkhammer aufgrund der Anzahl der Gebäude ein gewisses Gewicht besitze.
Dagegen hat der Kläger am 7. Februar 2014 Klage erhoben.
Die Voraussetzungen für eine Heraufstufung der bisherigen Gemeindestraße zur Kreisstraße lägen nicht vor. Die streitige Zufahrtsstraße diene nicht dem „unentbehrlichen“ Anschluss des „Ortsteils“ Burgkhammer. Bei dieser Siedlung handele es sich nicht um einen Ortsteil im straßenrechtlichen Sinn. Für die Frage, ob ein Ortsteil im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG vorliege, seien nach Auffassung des Klägers die (objektiven) bauplanungsrechtlichen Kriterien des § 34 BauGB heranzuziehen. Danach könne Burgkhammer nicht als Ortsteil angesehen werden. Der durch die angefochtene Allgemeinverfügung aufgestufte Straßenabschnitt sei auch nicht dazu bestimmt, dem unentbehrlichen Anschluss dieses Ortes an überörtliche Verkehrswege durch eine Kreisstraße zu dienen. Diese Konzeption bestimme der zuständige Straßenbaulastträger. Nach der diesbezüglichen Kreisstraßenkonzeption des Klägers sei aber nicht vorgesehen, die streitgegenständliche Straße als Kreisstraße neu einzustufen. Im Übrigen bezweifelt der Kläger - unter Hinweis auf Rechtsprechung und Literatur zu anderen Landesgesetzen - den Anschlussanspruch eines jeden räumlich getrennten Ortsteils.
Der Kläger beantragt,
die Allgemeinverfügung des Landesamtes für Bau und Verkehr vom 12. April 2012 (Az.: L/25.1-08-04/75/24), bekannt gemacht im Thüringer Staatsanzeiger vom 15. Oktober 2012 Nr. 42/2012, S. 1560, zur Umstufung (Heraufstufung) der Gemeindestraße in der Baulast der Gemeinde Burgk von der Kreisstraße Nr. K 558 südlich des Ortsteiles Burgkhammer der Gemeinde Burgk (NK 5436 014) bis zum Ortseingang (Abzweig der Straße über die Staumauer) des Ortsteiles Burgkhammer zur Kreisstraße Nr. 558 in der Baulast des Saale-Orla-Kreises in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. Januar 2014 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die zulässige Klage sei unbegründet. Die Umstufung sei formell und materiell rechtmäßig. Insbesondere sei Burgkhammer entgegen der Auffassung des Klägers sowohl ein Ortsteil im Sinne des Thüringer Straßenrechts als auch im bauplanungsrechtlichen Sinne.
Die beigeladene Gemeinde teilt die Rechtsansicht des Beklagten und stellt keinen Antrag.
Im Rahmen der mündlichen Verhandlung vom 3. Mai 2016 hat das Gericht die Ortslage Burgkhammer in Augenschein genommen. Hierzu hat das Gericht mehrere Lichtbildaufnahmen gefertigt. Insofern wird auf die Niederschrift vom 3. Mai 2016 verwiesen.
Bezüglich der örtlichen Gegebenheiten des Straßennetzes sowie der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (zwei Bände) sowie die hierzu beigezogene Verwaltungsakte (ein Hefter), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist unbegründet.
Die angegriffene Allgemeinverfügung des Landesamtes für Bau und Verkehr vom 12. April 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21. Januar 2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Beklagte hat im Wege der Umstufung nach § 7 ThürStrG die hier streitige Zufahrtsstraße nach Burgkhammer rechtsfehlerfrei zu Lasten des Klägers zur Kreisstraße aufgestuft.
Die Umstufungsverfügung ist sowohl formell (unten A.) als auch materiell (unten B.) rechtmäßig.
A. Die Umstufung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden.
Anders als bei der Umstufung von Landes- und Kreisstraßen obliegt die Umstufung in allen übrigen Fällen - wie hier der Umstufung einer Gemeindestraße - der oberen Straßenbaubehörde (§ 7 Abs. 3 Satz 2 ThürStrG). Die Beteiligten sind hierzu gemäß § 7 Abs. 3 Satz 3 ThürStrG anzuhören. Dabei soll die Umstufung nach § 7 Abs. 4 Satz 1 ThürStrG nur zum Ende eines Haushaltsjahres ausgesprochen und drei Monate vorher angekündigt werden. Diese Formvorschriften sind erfüllt.
Das Landesamt für Bau und Verkehr hat als zuständige obere Straßenbaubehörde (§ 46 Abs. 2 ThürStrG) den Kläger mit Schreiben vom 1. Februar 2012 vorab zur beabsichtigten Umstufung der Zufahrtsstraße nach Burgkhammer angehört (Beiakte 1, Blatt 18). Sodann hat die Behörde in der entworfenen Allgemeinverfügung die Umstufung zum Ende des Haushaltsjahres 2012 ausgesprochen, indem der Zeitpunkt für das Wirksamwerden auf den 1. Januar 2013 festgesetzt wurde. Hierüber wurde der Kläger 7 ½ Monate vorher, nämlich mit Schreiben vom 10. Mai 2012 unterrichtet (Beiakte 1, Blatt 32).
B. Die vom Beklagten getroffene Umstufungsentscheidung ist auch materiell rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die vorgenommene Umstufung der bisherigen Gemeindestraße zur Kreisstraße ist § 7 Abs. 2 ThürStrG. Nach Satz 1 dieser Vorschrift ist eine Straße in die entsprechende Straßengruppe umzustufen, wenn sich ihre Verkehrsbedeutung ändert. Das gleiche gilt, wenn eine Straße nicht in die ihrer Verkehrsbedeutung entsprechende Straßenklasse eingeordnet ist (Satz 2).
Diese Voraussetzungen liegen vor. Die bisherige Einteilung der Zufahrtsstraße nach Burgkhammer als Gemeindestraße ist fehlerhaft, weil dieses Teilstück nicht die Verkehrsbedeutung einer Gemeindestraße, sondern die einer Kreisstraße besitzt.
Welche Verkehrsbedeutung einer Straße zukommt, beurteilt sich nach ihrer Funktion im Gesamtstraßennetz (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24. November 1994 - 1 A 10644/94 - zitiert nach juris, Rdnr. 17 mit weiteren Nachweisen). Insofern hat der Landesgesetzgeber in § 3 Abs. 1 ThürStrG bestimmte Klassifizierungsmerkmale für die einzelnen Straßengruppen festgelegt, nach denen sich die Einteilung der öffentlichen Straßen als Landesstraßen, Kreisstraßen, Gemeindestraßen oder sonstige öffentliche Straßen richtet.
Gemeindestraßen sind gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 ThürStrG unter anderem als Straßen definiert, die dem „weiteren Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen“ dienen oder zu dienen bestimmt sind. Dagegen wird eine Straße nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG als Kreisstraße klassifiziert, wenn die Straße „dem unentbehrlichen Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen an überörtliche Verkehrswege“ dient oder zu dienen bestimmt ist. Insofern besteht eine Überschneidung zwischen Gemeinde- und Kreisstraßen. Dabei weist das Gesetz folgende Systematik auf:
Gemeindestraßen sind dadurch gekennzeichnet, dass diese Straßen nur einen räumlich begrenzten, örtlichen Bezug haben. Sie haben die Aufgabe, den örtlich bedingten Verkehr innerhalb eines Ortes, zwischen den einzelnen Orten im Gemeindegebiet und zur nächsten Nachbargemeinde aufzunehmen. Diese Funktion erfüllt zwar auch der hier streitige Straßenabschnitt; er dient von seiner Lage her als Verbindung zwischen Burgkhammer und dem Hauptort der Gemeinde Burgk oder z. B. in südwestlicher Richtung zur Nachbargemeinde Remptendorf. Über die Bedeutung einer solchen Gemeindeverbindungsstraße geht eine Straße aber dann hinaus, wenn sie zugleich einen Anschluss an das überörtliche Verkehrsnetz herstellt, ohne den die Gemeinde und ihre Ortsteile nicht an diese Verkehrswege angebunden wären (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24. November 1994, a.a.O., Rdnr. 27; Herber in Kodal, Straßenrecht, 7. Auflage, Kap. 9 Rdnr. 30; Zeitler, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, Stand: Oktober 2015, Art. 3 BayStrWG Rdnr. 38). Das Gesetz stuft eine solche Anschlussstraße in die nächst höhere Straßengruppe als Kreisstraße ein. So liegt der Fall hier. Die streitige Zufahrtsstraße dient dem unentbehrlichen Anschluss des vom Hauptort der beigeladenen Gemeinde räumlich getrennten Ortsteils Burgkhammer (unten I.) und ist hierfür auch bestimmt (unten II.)
I. Der umgestufte Straßenabschnitt stellt einen unentbehrlichen Anschluss für Burgkhammer dar (unten 1.). Dass Burgk als Hauptort der Gemeinde bereits über eine (andere) Kreisstraße an das überörtliche Verkehrsnetz angeschlossen ist, steht dem nicht entgegen. Das Anschlussrecht ist in Thüringen nicht alternativ auf nur einen Ort der Gemeinde begrenzt, sondern besteht für alle - räumlich voneinander getrennten - Ortsteile der Gemeinde (unten 2.). Burgkhammer ist ein solcher eigenständiger Ortsteil der beigeladenen Gemeinde (unten 3.).
1. Die streitige Zufahrtsstraße nach Burgkhammer ist im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG für den Anschluss dieses Ortes an überörtliche Verkehrswege unentbehrlich.
Nach den Formulierungen im Gesetzestext und den vorliegenden Gesetzesmaterialien ist dieses Tatbestandsmerkmal als primäre Straßenverbindung zu verstehen, weil sie für den Ort die wichtigste (Fern-)Verbindung in eine bestimmte Richtung darstellt. Dabei stellt das Gesetz auf die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse des jeweiligen Ortes ab (ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27. Januar 1989 - 5 S 1433/87 - VBlBW 1989, 460 [461]). Denn es trifft eine Differenzierung zwischen den dort vorhandenen Verbindungsstraßen. So wird dem Tatbestandsmerkmal des „unentbehrlichen“ Anschlusses im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG (als Merkmal der Kreisstraße) in der nachfolgenden Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Nr. 3 ThürStrG der Begriff des „weiteren“ Anschlusses (als Kennzeichen der Gemeindestraße) gegenübergestellt. Diese Wortwahl geht somit von anderen, zusätzlichen Straßen aus und stuft damit zugleich den „unentbehrlichen Anschluss“ als vorrangig ein. Dieses Textverständnis wird durch die amtliche Begründung zu § 3 ThürStrG gestützt, welche die unentbehrlichen Anschlüsse als „Hauptanschlüsse“ beschreibt (vgl. Begründung zu § 3 des Gesetzentwurfs des Thüringer Straßengesetzes vom 24. November 1992, Landtagsdrucksache 1/1739; vgl. auch Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Auflage, Rdnr. 200).
Dass das Tatbestandsmerkmal des „unentbehrlichen“ Anschlusses - über die Abgrenzung zu anderen Verbindungsstraßen hinaus - weiter einschränkend auszulegen ist, wie der Kläger unter Verweis auf den Aufsatz von Poschmann „Der straßenrechtliche Anschlussanspruch abgetrennter Ortsteile durch klassifizierte Straßen“ (ThürVBl. 2006, 270 [271 ff.]) meint (vgl. Blatt 30 Gerichtsakte), lässt sich dem Gesetz nicht entnehmen. Dies ist auch aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht geboten.
Allerdings ist der Anschluss an das überörtliche Straßennetz an sich eine typische Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, die der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie unterliegt und nur unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen auf den Landkreis verlagert werden kann. Der Anschluss an das überörtliche Verkehrsnetz weist allerdings sowohl örtliche als auch überörtliche Aspekte auf. Der Gesetzgeber hat hier diese Gesichtspunkte bei der Ausgestaltung seiner Regelung angemessen zu berücksichtigen, bleibt dabei aber dem grundsätzlichen Zuständigkeitsvorrang der Kommunen verpflichtet. Diesem Vorrang trägt das Straßengesetz dadurch Rechnung, dass es nur die für den Anschluss erforderlichen Straßen als Kreisstraßen einstuft. Damit bleibt die grundsätzliche Zuständigkeit der Gemeinden für den Anschluss ihres Straßennetzes an überörtliche Verkehrswege erhalten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. November 2015 - 5 S 2071/13 - zitiert nach juris, Rdnr. 60 mit weiteren Nachweisen zu § 3 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Nr. 1 2. Alt. Straßengesetz für Baden-Württemberg; kritisch Herber in Kodal, a.a.O., Kap. 9 Rdnr. 29, 33 mit weiteren Nachweisen). Dies hat auch der Landesgesetzgeber in Thüringen beachtet. So werden nur die Straßen, die einen unentbehrlichen Anschluss darstellen, gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG als Kreisstraßen klassifiziert. Alle übrigen Straßen, die also nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 ThürStrG dem weiteren Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen dienen oder zu dienen bestimmt sind, verbleiben dagegen als Gemeindestraßen in der Straßenbaulast der Gemeinden.
Ob unter dem „unentbehrlichen Anschluss“ jeweils nur eine Straße zu verstehen ist (so wohl ThürOVG, Urteil vom 15. Dezember 2004 - 2 KO 17/04 - zitiert nach juris, Rdnr. 49; auch SächsOVG, Urteil vom 17. März 2016 - 3 A 150/15 - zitiert nach juris, 3. Leitsatz und Rdnr. 49 zu § 3 Abs. 1 Nr. 2 SächsStrG) oder ob auch mehrere Straßen für den Anschluss eines Ortes unentbehrlich sein können (so VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. November 2015, a.a.O., Rdnr. 64 zu § 3 Abs. 1 Nr. 2 Straßengesetz für Baden-Württemberg, mit weiteren Nachweisen), muss hier nicht entschieden werden. Denn im vorliegenden Fall ist der umgestufte Straßenabschnitt überhaupt die einzige Zufahrt nach Burgkhammer (vgl. Beiakte 1, Blatt 20). Da es nach der Systematik des Gesetzes aber zumindest eine klassifizierte Anschlussstraße geben muss und hier gar keine andere Straßenverbindung existiert, ist diese einzige Zufahrtsstraße zwangsläufig als Anschlussstraße für den Ort „unentbehrlich“ im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG, um an überörtliche Verkehrswege angeschlossen zu sein (ebenso VG Weimar, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 2 K 617/08 We - Blatt 111 Gerichtsakte, Urteilsabdruck Seite 4 zu einer ähnlichen Verkehrssituation).
2. Dass es sich bei der Siedlung in Burgkhammer um einen vergleichsweise kleinen Ort handelt und der Hauptort der Gemeinde Burgk seinerseits schon an eine Kreisstraße angebunden ist, ändert an der Notwendigkeit, die Zufahrtsstraße nach Burgkhammer ebenfalls als Kreisstraße einzustufen, nichts. Denn der Anschlussanspruch besteht in Thüringen für jeden einzelnen, räumlich getrennt liegenden Ortsteil einer Gemeinde.
Hierzu hat das Thüringer Oberverwaltungsgericht grundlegend - und nicht bloß in Form eines obiter dictums wie der Kläger meint (vgl. Blatt 28 f. Gerichtsakte) - ausgeführt: „Das Thüringer Straßenrecht vermittelt jeder Gemeinde einen Anspruch darauf, durch eine sog. klassifizierte Straße (Bundes-, Landes- und Kreisstraße) erschlossen zu sein. Mit dem Begriff der Gemeinde schließt der Gesetzgeber grundsätzlich an denjenigen der Thüringer Kommunalordnung an. Der Anspruch wird jedoch nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut und dem klaren Willen des Thüringer Gesetzgebers auf räumlich getrennte Ortsteile in der Gemeinde ausgedehnt“ (ThürOVG, Urteil vom 15. Dezember 2004, a.a.O., Rdnr. 49 mit weiteren Nachweisen).
Dies zeigt auch ein Vergleich mit anderen Landesgesetzen. So wird in manchen Landesstraßengesetzen, wie etwa in Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes in der Fassung vom 1. Januar 1983 (BayStrWG) oder in § 3 Nr. 2 des Landesstraßengesetzes von Rheinland-Pfalz in der Fassung vom 1. August 1977 (LStrG) als Anschlusspunkt der Kreisstraßen nur der Begriff der „Gemeinden“ benutzt. Daraus wird in der dortigen obergerichtlichen Rechtsprechung und der Kommentarliteratur abgeleitet, dass das entsprechende Landesgesetz es ausreichen lässt, wenn nur der Hauptort der Gemeinde durch eine Kreisstraße erschlossen wird (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 11. November 2010 - 1 A 10645/10 - zitiert nach juris, Rdnr. 21 zu § 3 Nr. 2 LStrG; Häußler in Zeitler, a.a.O., Art. 3 BayStrWG Rdnr. 33). In Thüringen (oder z. B. auch in Niedersachsen, vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 Niedersächsisches Straßengesetz - NStrG - in der Fassung vom 24. September 1980) hat der Landesgesetzgeber dagegen eine weitergehende Formulierung gewählt, indem er dem „Anschluss von Gemeinden“ die Worte „oder räumlich getrennten Ortsteilen“ hinzugefügt hat. Daraus ist zu entnehmen, dass sich der Anschluss hier auf alle Orte in einer Gemeinde erstrecken muss.
Soweit der Kläger auf die aus seiner Sicht abweichenden Urteile des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 17. März 2016 und des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 10. Mai 2005 verweist (vgl. Blatt 209 Gerichtsakte), so ergibt sich daraus nichts anderes. Vielmehr geht die obergerichtliche Rechtsprechung auch bei den dortigen Landesgesetzen, die der Thüringer Regelung entsprechen (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 SächsStrG vom 21. Januar 1993 bzw. § 3 Nr. 2 Satz 1 StrWG - MV vom 13. Januar 1993), von einem umfassenden Anschlussanspruch aus. In dem Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts ging es unter anderem um den Ortsteil Streckewalde. Hier hat das Oberverwaltungsgericht keineswegs, wie der Kläger irrtümlich meint, einen eigenständigen Anschluss für diesen Ortsteil verneint, sondern lediglich hervorgehoben, dass es für den unentbehrlichen Anschluss von Streckewalde ausreicht, wenn der Ort über eine Straßenverbindung, hier die K 8115 - und nicht zugleich noch über eine weitere Kreisstraße - an überörtliche Verkehrswege angebunden ist (vgl. SächsOVG, Urteil vom 17. März 2016, a.a.O., Rdnr. 49, 52, 53). Nichts anderes folgt aus dem vom Kläger herangezogenen Urteil des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 10. Mai 2005, das sich auf die Gemeinde Kirchberg bezog. Dort bestand ein Anschluss über die Kreisstraße NVP 19 (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 10. Mai 2005 - 1 L 293/03 - zitiert nach juris, Rdnr. 83, 148, 149).
Die in Thüringen gewählte Gesetzesformulierung „Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen“ in § 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG ist als Aufzählung und nicht etwa als alternative Wahlmöglichkeit, entweder nur den Siedlungskern der Gemeinde oder einzelne Ortsteile an das überörtliche Verkehrsnetz anzuschließen, zu verstehen (so jedoch VG Magdeburg, Urteil vom 21. September 1998 - A 1 K 275/97 -, Blatt 128 Gerichtsakte, Urteilsabdruck Seite 7 zu § 3 Abs. 1 Nrn. 2 und 3 StrG LSA).
Dagegen spricht zum einen die Gesetzesbegründung, die gerade hervorhebt, dass jede Gemeinde und jeder räumlich getrennte Ortsteil Anspruch darauf hat, durch eine klassifizierte Straße erschlossen zu sein (vgl. Begründung zu § 3 des Gesetzentwurfs des Thüringer Straßengesetzes vom 24. November 1992, Drucksache 1/1739). Dass es sich dabei um ein Redaktionsversehen gehandelt haben soll, wie der Kläger unter Bezugnahme auf den Aufsatz von Poschmann (Der straßenrechtliche Anschlussanspruch abgetrennter Ortsteile durch klassifizierte Straßen, ThürVBl. 2006, 270 [272]) vorträgt, ist nicht ersichtlich.
Zum anderen wird auch im weiteren Gesetzestext das Bindewort „oder“ im Zusammenhang mit der Anschlussfunktion der Gemeindestraßen für eine kumulative und nicht als alternative Aufzählung benutzt. So verwendet das Gesetz in der Legaldefinition für die Gemeindestraßen in § 3 Abs. 1 Nr. 3 ThürStrG die wortgleiche Formulierung „Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen“. Nach der Gesetzessystematik kann das Wort „oder“ hier aber auch keine alternative Bedeutung haben, weil die Gemeindestraßen auch nicht wahlweise entweder nur zum Hauptort oder zu einzelnen Ortsteilen führen, sondern alle diese Orte verbinden - also die Gemeinden und die räumlich getrennten Ortsteile.
Schließlich lässt sich auch aus der Entstehungsgeschichte der Norm entnehmen, dass der Landesgesetzgeber in Thüringen für jeden eigenständigen Ortsteil in einer Gemeinde den Anschluss über eine klassifizierte Straße gewährleisten wollte.
Das Thüringer Straßengesetz trat am 13. Mai 1993 in Kraft - und damit zu einer Zeit als in Thüringen eine groß angelegte Gebietsreform begann. Dabei wurde eine Vielzahl von Gemeinden aufgelöst und zu größeren Gebietskörperschaften zusammengefasst. Aus den bisherigen 35 Landkreisen wurden außerdem durch Zusammenlegungen 17 größere Landkreise gebildet (vgl. Rücker/Dieter/Schmidt, Kommunalverfassungsrecht Thüringen, Stand: März 2015, Erl. zu § 9 ThürKO, unter 1.; Uckel/Hauth/Hoffmann/Noll, Kommunalrecht in Thüringen, Stand: Oktober 2015, Erl. in der Anlage zu § 9 ThürKO). Diese Gebietserweiterungen können in der Fläche auch die Einteilung einzelner Straßen verändern. Denn eine Kreisstraße z. B., die bislang verschiedene Gemeinden über Gemeinde- oder Landkreisgrenzen hinweg verband, kann ihre überörtliche Verkehrsbedeutung bei einem Wegfall dieser Grenzen verlieren, weil sie dann nur noch durch ein einziges Gemeindegebiet - mit den vormals selbständigen Gemeinden - führt, so dass sie gegebenenfalls den Charakter einer örtlichen Verbindungsstraße bekommt, die zu Lasten der neuen Gemeinde dann zur Gemeindestraße abzustufen wäre. Diese Folgen sollen mit dem straßenrechtlichen Anspruch auf einen gesicherten Anschluss an die höherklassifizierten Straßen aufgefangen und ausgeglichen werden, um eine Verschlechterung der Lebensverhältnisse der Bürger auf kommunaler Ebene zu verhindern (vgl. Poschmann, a.a.O., Seite 272 f., mit weiteren Nachweisen; Häußler in Zeitler, a.a.O., Art. 3 BayStrWG Rdnr. 32).
Die straßenrechtlichen Auswirkungen der Gebietsreform verdeutlicht auch der vorliegende Fall.
Der Kläger wurde 1994 aufgrund des Gesetzes zur Neugliederung der Landkreise und kreisfreien Städte in Thüringen (Thüringer Neugliederungsgesetz - ThürNGG -) vom 16. August 1993 aus den früheren kleineren Landkreisen Pößneck, Schleiz und Lobenstein gebildet (vgl. § 16 ThürNGG). In der Folge wurden im Zuge des Thüringer Gesetzes zur Neugliederung kreisangehöriger Gemeinden (Thüringer Gemeindeneugliederungsgesetz - ThürGNGG -) vom 23. Dezember 1996 zwölf selbständige Gemeinden im Umkreis der Beigeladenen aufgelöst und daraus ein zusammenhängendes großes Gemeindegebiet der Nachbargemeinde Remptendorf gebildet, die auch erfüllende Gemeinde der Beigeladenen wurde (vgl. § 17, § 49 Abs. 1, Abs. 2 ThürGNGG).
Die Verbindungsstraße zwischen Remptendorf und dem Gemeindegebiet der Beigeladenen besaß bis dahin den Status einer Landesstraße (L 1101). Mit Allgemeinverfügung vom 10. April 2008 (Az.: 4311/8-13, Thüringer Staatsanzeiger Nr. 21/2008, Seite 762) wurde der Straßenabschnitt vom Beginn der Anschlussstraße nach Burgkhammer bis nach Remptendorf zur Gemeindestraße abgestuft. Die Beigeladene und ihre Nachbargemeinde Remptendorf versuchten daraufhin, dieser Belastung zu entgehen, und forderten die Einteilung als Kreisstraße. Sie konnten aber nicht darlegen, dass der überörtliche Durchgangsverkehr (als Kennzeichen einer Kreisstraße) auf diesem Abschnitt überwog. Dies lag allerdings auch daran, dass das Verkehrsaufkommen der ehemals selbständigen Gemeinden, die vor der Gebietsreform außerhalb des Gemeindegebiets von Remptendorf gelegen hatten, nun nicht mehr dem überörtlichen Verkehr, sondern dem örtlichen Verkehr des vergrößerten Gemeindegebiets von Remptendorf zugerechnet wurde. Die Klagen der beiden Gemeinden blieben erfolglos (vgl. Urteile vom 8. Dezember 2010 - 3 K 608/08 Ge und 3 K 615/08 Ge -). Die Gebietsreform führte hier also indirekt zu einer Vergrößerung des kommunalen Straßennetzes und somit zu einer stärkeren Belastung der beiden Gemeinden in ihrer Eigenschaft als Straßenbaulastträger. Diese Mehrbelastung soll zumindest teilweise dadurch kompensiert werden, dass wenigstens alle eigenständigen Orte der Gemeinde - und nicht nur ein einzelner - über eine klassifizierte Anschlussstraße verfügen.
3. Der so zu verstehende Anschlussanspruch jedes - räumlich getrennten - Ortsteils in einer Gemeinde besteht auch für Burgkhammer. Diese Siedlung liegt abseits vom Hauptort der beigeladenen Gemeinde, Burgk, (unten a.) und ist ein eigenständiger Ortsteil im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG (unten b.).
a. Mit dem Kriterium der räumlichen Trennung macht das Gesetz den Anschlussanspruch von der Lage des Ortes abhängig. Denn wenn die Kerngemeinde und ihr Ortsteil so nahe beieinanderliegen, dass sie in einem Siedlungszusammenhang stehen, reicht hierfür eine gemeinsame Anschlussstraße aus. Wenn sich dagegen der Ortsteil - nach einer äußeren Betrachtungsweise - als eigenständige Siedlung darstellt, die am Bebauungszusammenhang des Gemeindekerns nicht mehr teilnimmt und mit diesem in keinem räumlichen Erschließungszusammenhang steht, verlangt das Gesetz für diesen Ortsteil zwangsläufig auch eine separate klassifizierte Anschlussstraße (vgl. dazu ThürOVG, Urteil vom 15. Dezember 2004 - a.a.O., Rdnr. 49 f.). So liegt der Fall hier.
Burgk als Hauptort der beigeladenen Gemeinde befindet sich auf einem Bergsporn oberhalb der hier aufgestauten Saale (Talsperre Burgkhammer). Auf der anderen Seite des Flusses liegt die Siedlung Burgkhammer; eine direkte Verbindung zwischen den beiden Orten besteht nicht (vgl. Beiakte 1, Blatt 20).
b. Die Siedlung Burgkhammer besitzt auch den Charakter eines Ortsteils im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG.
Mit der Verwendung des neutralen Begriffs des „Ortsteils“ und nicht der „Ortschaft“ stellt der Gesetzgeber klar, dass es sich bei diesem Gemeindeteil nicht um eine nach § 45 ThürKO verfasste Gemeindeeinheit mit Ortschaftsverfassung handeln muss. Das Thüringer Oberverwaltungsgericht versteht den Ortsteil als ein verfestigtes Siedlungsgebiet, der Grundfunktionen der täglichen Daseinsvorsorge erfüllt (ThürOVG, Urteil vom 15. Dezember 2004, a.a.O., Rdnr. 49). Auf welche Kriterien hierbei abzustellen ist, lässt sich dem Gesetz allerdings nicht entnehmen. Nach Auffassung der Kammer bietet es sich an, insoweit auf den wortgleichen Begriff des Ortsteils in § 34 BauGB abzustellen. Denn der dortige Maßstab passt zur Systematik einer sachgerechten Aufteilung der Straßenbaulast.
Dabei geht die Kammer von folgenden Überlegungen aus:
Wie oben unter 2. dargelegt, kommt es im Zuge von Gebietsreformen zu einer stärkeren finanziellen Belastung der Gemeinden, weil sie Teile des Straßennetzes als Straßenbaulastträger übernehmen müssen. Dies kann die Leistungsfähigkeit der Gemeinden übersteigen. Dadurch besteht die Gefahr, dass eine Gemeinde nicht mehr alle kommunalen Straßen gleichermaßen instand halten kann. Um wenigstens die „unentbehrlichen“ Verbindungen der einzelnen Orte im Interesse der dortigen Einwohner sicherzustellen, überträgt das Gesetz mit dem § 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG die Straßenbaulast insoweit auf den Landkreis. Andererseits kann diese Aufgabenverlagerung - unter Berücksichtigung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG - auch nicht unbegrenzt für jedwede Ansiedlung gelten. Die finanzielle Entlastung der Gemeinde ist vielmehr nur bei Orten erforderlich und angezeigt, deren Anbindung und damit die Straßenbaulast die Gemeinde ihrerseits nicht steuern kann. Dies ist bei einem Ortsteil im Sinne des § 34 BauGB - im Gegensatz zu einer Splittersiedlung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB - der Fall.
Die Vorschrift des § 34 BauGB weist einen Bezug zur Straßenbaulast auf, indem die Zulässigkeit eines Bauvorhabens innerhalb des Ortsteils unter anderem auch von der gesicherten Erschließung abhängig ist (vgl. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Die Planungshoheit der Gemeinde bezieht sich insoweit allerdings nur auf die innerörtliche Straßenanbindung des Vorhabens und nicht auf die äußere Anbindung des Ortsteils über eine Zufahrtsstraße. Das heißt mit anderen Worten, dass die Gemeinde bei einem Ortsteil im Rahmen des § 34 BauGB auf die vorhandene äußere Anschlussstraße und die damit verbundene Straßenbaulast keinen Einfluss nehmen kann. Dagegen kann die Gemeinde die Entstehung von Bauten im Außenbereich im Rahmen des § 35 BauGB begrenzen und damit auch die Übernahme der Straßenbaulast für diese Zufahrtsstraßen beschränken. Die enge Verknüpfung mit der Straßenbaulast zeigt sich sowohl im Erfordernis der Sicherung einer ausreichenden Erschließung nach § 35 Abs. 1 BauGB als auch in der Vorschrift des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB, wonach eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange insbesondere dann vorliegt, wenn das Vorhaben unwirtschaftliche Aufwendungen für Straßen erfordert (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 30. August 1985 - 4 C 48/81 - NVwZ 1986, 38, 39; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 12. Dezember 1996 - 3 M 103/96 - zitiert nach juris, Rdnr. 27). Diese Unterscheidung zwischen einer von der Gemeinde nicht mehr veränderbaren Straßenbaulast für die Anschlussstraße eines Ortsteils im Sinne des § 34 BauGB und einer durch die Gemeinde begrenzbaren Straßenbaulast für die Anschlussstraße einer Splittersiedlung im Sinne des § 35 BauGB führt zu einer ausgewogenen Belastung der Straßenbaulastträger. Daher ist es sachgerecht, bei der Frage, ob ein Ort einen straßenrechtlichen Anschlussanspruch auf eine klassifizierte Straße besitzt, vom Ortsteilbegriff des § 34 BauGB auszugehen.
Unter Zugrundelegung dieses Maßstabs ist Burgkhammer als Ortsteil anzusehen. Entgegen der Einschätzung des Klägers handelt es sich bei dem Ort nicht um eine Splittersiedlung, für die eine klassifizierte Anschlussstraße nicht in Betracht käme.
Ein Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB ist jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist (st. Rechtsprechung BVerwG, vgl. etwa grundlegend Urteil vom 6. November 1968 - IV C 31.66 - BVerwGE 31, 22 [26] mit weiteren Nachweisen). Die Zahl der vorhandenen Bauten, die erforderlich sind, um das Vorliegen eines Ortsteils bejahen zu können, lässt sich dabei nicht generell festlegen. Das Gewicht der Bebauung lässt sich nicht für alle Gemeinden und Siedlungsräume einheitlich bestimmen, sondern hängt von den siedlungsstrukturellen Gegebenheiten im Gebiet der jeweiligen Gemeinde ab. Insofern ist ein Vergleich mit der Siedlungsstruktur innerhalb der Gemeinde vorzunehmen. Dieser Vergleich kann jedoch nicht schematisch erfolgen; unmaßgeblich ist, dass der Bebauungskomplex nach der Anzahl der dort vorhandenen Bauten nicht unbeträchtlich hinter anderen Ansiedlungen und gegebenenfalls dem Gemeindezentrum zurückbleibt. Weiter kommt es nicht nur auf den Vergleich mit anderen Ortsteilen, sondern auch auf den Vergleich mit der Erscheinung der nicht existenzwürdigen unerwünschten Splittersiedlung an.
Das Merkmal der organischen Siedlungsstruktur erfordert nicht, dass die Bebauung nach Art und Zweckbestimmung einheitlich ist. Auch eine unterschiedliche, sogar eine in ihrer Art oder Zweckbestimmung gegensätzliche Bebauung kann einen Ortsteil bilden. Unerheblich sind die Entstehungsgeschichte der vorhandenen Bebauung, dass die Bebauung einem bestimmten Ordnungsbild entspricht, eine bestimmte städtebauliche Ordnung verkörpert oder als eine städtebauliche Einheit in Erscheinung tritt. Weiter ist nicht notwendig, dass der Bebauungskomplex einen Schwerpunkt der baulichen Entwicklung der Gemeinde darstellt oder aufgrund vorhandener Infrastruktur ein eigenständiges Leben gestattet.
Ein Ortsteil kann jedoch nur dann ein gewisses Gewicht besitzen und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur sein, wenn die vorhandenen baulichen Anlagen geeignet sind, ein Gebiet als einen Ortsteil mit einem bestimmten Charakter zu prägen. Dies setzt eine Bebauung voraus, die maßstabsbildend ist. Dazu können grundsätzlich nur Bauwerke zählen, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen. Insofern kommt es insbesondere auf Wohngebäude und gewerblich genutzte Anlagen an (vgl. dazu Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Kommentar, Stand: August 2015, § 34 Rdnrn. 14, 15 mit weiteren Nachweisen; Schlichter/Stich, Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 2. Auflage, § 34 Rdnr. 7 f. mit weiteren Nachweisen). Leerstehende Gebäude, deren Nutzung allerdings seit mehr als einem Jahrzehnt endgültig aufgegeben worden ist, sind jedoch nicht mehr prägende Bestandteile der Bebauung (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Juli 2006 - 3 S 2309/05 - zitiert nach juris, Rdnr. 24 mit weiteren Nachweisen; VG Greifswald, Urteil vom 18. Oktober 2012 - 3 A 251/10 - zitiert nach juris, Rdnr. 21 mit weiteren Nachweisen).
Gemessen an diesen Grundsätzen stuft die Kammer Burgkhammer als Ortsteil der beigeladenen Gemeinde und nicht als Splittersiedlung ein.
Burgkhammer vermittelt den Eindruck eines eigenständigen Ortes mit einer weitgehend geschlossenen Bauweise. Dies beruht auf den äußeren topografischen Gegebenheiten, welche eine begrenzte, kompakte Siedlungsfläche vorgeben. So wird der Ort im Norden durch den Staudamm des Wasserkraftwerks Burgkhammer, im Westen und Süden durch die Saale und im Osten durch den parallel dazu verlaufenden Höhenzug begrenzt (vgl. Beiakte 1, Blatt 4). Auf dieser eingegrenzten Fläche in Form eines spitzwinkligen Dreiecks beginnt die Bebauung - von Nord nach Süd - am Fuß des Dammes mit zwei Wohnhäusern (Burgkhammer 1 und 2, vgl. Blatt 217 Gerichtsakte [Foto], Blatt 260 Gerichtsakte [Lageplan]). Daran schließt sich eine Freifläche an, die zum Parken und für Veranstaltungen der Einwohner genutzt wird und die im Hinblick auf ihre relativ geringe Ausdehnung den Zusammenhang zu der folgenden Bebauung nicht unterbricht (vgl. Blatt 220 - 223 Gerichtsakte [Fotos]). Diese besteht aus einer Häuserzeile von drei weiteren Wohngebäuden (Burgkhammer 3 - 5, vgl. Blatt 222, 224, 240 Gerichtsakte [Fotos]), an die sich nach Süden zu zwei langgestreckte Mehrfamilienhäuser (Burgkhammer 6 - 10) anschließen (vgl. Blatt 243 - 247 Gerichtsakte [Fotos]). Auf der gegenüberliegenden westlichen Seite befinden sich ebenfalls zwei Wohnhäuser (Burgkhammer 11 und 12, vgl. Blatt 229, 233 Gerichtsakte [Fotos]). Den Abschluss bilden nach Süden mehrere Gebäude der früheren Pappenfabrik, die nach Auskunft der Beigeladenen seit 2000 privat genutzt werden (Burgkhammer 13, vgl. Blatt 260 Gerichtsakte, Blatt 234 - 239 Gerichtsakte [Fotos], Beiakte 1, Blatt 77). Dass einige Wohnhäuser - vorwiegend an der östlichen Seite - derzeit unbewohnt sind und leer stehen, hebt das Gewicht der vorhandenen Bebauung nicht auf. Denn nach dem Eindruck der Kammer hat dieser Leerstand noch nicht zu einer endgültigen Aufgabe dieser Wohnbebauung geführt.
Burgkhammer stellt sich zwar insgesamt als sehr kleiner Ortsteil dar. Dies entspricht jedoch der kleinteiligen Siedlungsstruktur im dortigen Gemeindegebiet. So gibt es neben Burgkhammer lediglich noch den Hauptort der Gemeinde, Burgk, der zum Stichtag 31. Dezember 2013 auch nur 84 Einwohner aufwies, und die etwas abseits gelegene Siedlung Isabellengrün (vgl. Blatt 261 Gerichtsakte).
Soweit der Kläger einwendet, dass größere, die Daseinsvorsorge bestimmende Einrichtungen, wie z. B. Geschäfte, Schulen und Kindergärten oder Freizeit- und Erholungseinrichtungen in Burgkhammer fehlten (vgl. Blatt 26 Gerichtsakte), so kann es hierauf nach Auffassung der Kammer nicht entscheidend ankommen. Für das Vorliegen eines Ortsteils ist es nicht notwendig, dass die vorhandene Bebauung ein gewisses eigenständiges Leben gestattet (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 1968 - IV C 31.66 - a.a.O., Seite 27 mit weiteren Nachweisen). Nach der Rechtsprechung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts muss ein Ortsteil lediglich Grundfunktionen der täglichen Daseinsvorsorge erfüllen (vgl. ThürOVG, Urteil vom 15. Dezember 2004 - 2 KO 17/04 - a.a.O., Rdnr. 49). Dies wird in Burgkhammer durch den Anschluss an das Elektrizitäts- und Trinkwassernetz sowie die vorhandene Abwasser- und Müllentsorgung gewährleistet. Weitere Einrichtungen, wie etwa Geschäfte oder Schulen können dagegen nicht zur Voraussetzung für die Bejahung eines Ortsteils gemacht werden, zumal eine solche Infrastruktur selbst in vielen Hauptorten der Gemeinden oftmals schon nicht mehr besteht. Wenn es auf das Vorhandensein solcher Einrichtungen ankäme, könnte auch allein ihre Schließung oder umgekehrt ihre Eröffnung jeweils zu einer Änderung der Klassifizierung der Anschlussstraße führen. Dies kann kein maßstabsgerechtes Kriterium sein (ebenso VG Weimar, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 2 K 617/08 We - a.a.O., Urteilsabdruck Seite 4 f.).
Zusammenfassend ist danach festzuhalten, dass es sich bei Burgkhammer um einen - räumlich getrennt liegenden - Ortsteil der Gemeinde Burgk handelt, wobei die streitige Zufahrtsstraße als einzige Verbindung dem unentbehrlichen Anschluss dieses Ortes an überörtliche Verkehrswege dient.
II. Dieser umgestufte Straßenabschnitt ist auch dazu bestimmt, dem unentbehrlichen Anschluss von Burgkhammer zu dienen.
Das Begriffsmerkmal „zu dienen bestimmt“ stellt auf die Zweckbestimmung der Straße ab (vgl. Begründung zu § 3 des Gesetzentwurfs des Thüringer Straßengesetzes vom 24. November 1992, Landtagsdrucksache 1/1739). Diese Konzeption bestimmt der zuständige Straßenbaulastträger, wobei der Träger der jeweils höherrangigen Straßengruppe nach der Gesetzesbegründung Vorrang hat. Allerdings kann diese Zweckbestimmung nicht auf einer bloß voluntativen Aussage des Straßenbaulastträgers beruhen. Sie muss sich vielmehr aus objektivierbaren Konzeptionen erschließen. Denn bei dem Begriff „zu dienen bestimmt“ handelt es sich um ein Merkmal, das die Funktionszuordnung und die mit der Planung verbundene verkehrspolitische Absicht ausdrückt. Dabei ist die Zweckbestimmung einer Straße an keine bestimmte Form gebunden. Sie kann sich etwa aus Raumordnungsplänen, Verkehrsplänen oder einem Abstufungskonzept des Straßenbaulastträgers oder auch konkludent aus entsprechenden Baumaßnahmen ergeben (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 14. Februar 1994 - 12 L 7201/91 - zitiert nach juris, Rdnr. 30; Herber in Kodal, a.a.O., Kapitel 9 Rdnr. 10, mit weiteren Nachweisen; Zeitler, a.a.O., Art. 3 BayStrWG Rdnr. 21, mit weiteren Nachweisen).
Hier war der Kläger ursprünglich bereit, für die jetzt streitige Zufahrtsstraße nach Burgkhammer die Straßenbaulast zu übernehmen. So stimmte er noch 2006 der Abstufung des nördlichen Teilstücks der damaligen Landesstraße L 1101 zur Kreisstraße bis zum Abzweig der Zufahrtsstraße nach Burgkhammer zu, „um den Ort Burgk und seinen Ortsteil perspektivisch mit einer unentbehrlichen klassifizierten (Kreis-)Straße an das übergeordnete Netz anzubinden“ (vgl. Blatt 189 Gerichtsakte). Diese Absicht hat der Kläger dann aber in der Folge aufgegeben. So teilte der Kläger der beigeladenen Gemeinde mit Schreiben vom 19. Juli 2011 mit, dass seine Kreisstraßennetzkonzeption den Anschluss des Ortsteils Burgkhammer an das übergeordnete Straßennetz nicht (mehr) vorsehe (vgl. Beiakte 1, Blatt 15).
Eine solche Konzeption muss allerdings - wie oben ausgeführt - auf nachvollziehbaren Grundlagen beruhen; die Zweckbestimmung des Straßenbaulastträgers muss also im Einklang mit den objektiv vorliegenden Gegebenheiten stehen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. Januar 2006 - 7 ME 288/04 - NVwZ-RR 2006, 378 [379] mit weiteren Nachweisen; Sauthoff, a.a.O., Rdnr. 185 mit weiteren Nachweisen). Das ist hier nicht der Fall.
Die Konzeption des Klägers lässt sich mit dem vorliegenden Straßennetz nicht vereinbaren: Der Anschluss des Ortsteils Burgkhammer an überörtliche Verkehrswege muss zwangsläufig über die streitige Zufahrtsstraße erfolgen, weil überhaupt nur diese eine Straßenanbindung besteht. Die jetzige (geänderte) Konzeption des Klägers wird dieser Situation nicht gerecht.
Demzufolge hat der Beklagte zu Recht die streitige Zufahrtsstraße nach Burgkhammer als Kreisstraße im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG eingestuft, weil dieser Straßenabschnitt sowohl dem unentbehrlichen Anschluss von Burgkhammer an überörtliche Verkehrswege dient als auch zu dienen bestimmt ist.
Als Unterlegener hat der Kläger die Kosten des Verfahrens gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen. Die Kosten der Beigeladenen waren ihm aber gemäß § 162 Abs. 3 VwGO nicht aufzuerlegen, weil die Beigeladene keinen Antrag gestellt und das Verfahren auch sonst nicht wesentlich gefördert hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung ist gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO grundsätzliche Bedeutung hat. Grundsätzlich bedeutsam ist eine Rechtssache dann, wenn in dem nachfolgenden Berufungsverfahren die Klärung einer bisher ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden klärungsbedürftigen Rechts- oder Tatsachenfrage zu erwarten ist (Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Auflage, § 124 Rdnr. 41 mit weiteren Nachweisen). Dies ist hier der Fall. Das Kriterium der Unentbehrlichkeit des Anschlusses und der Begriff des Ortsteils im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG ist bislang, soweit für die Kammer ersichtlich, höchstrichterlich nicht geklärt. Die Bestimmung dieser Tatbestandsvoraussetzungen geht als klärungsbedürftige Rechtsfrage auch über den hier zu entscheidenden Einzelfall hinaus, weil hier bereits mehrere Klagen vorliegen, welche die gleiche Fallkonstellation betreffen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 34 BauGB
§ 7 ThürStrG
§ 3 ThürStrG
§ 9 ThürKO
§ 16 ThürNGG
§ 45 ThürKO
§ 35 BauGB
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 7 Abs. 3 Satz 2 ThürStrG
§ 7 Abs. 3 Satz 3 ThürStrG
§ 7 Abs. 4 Satz 1 ThürStrG
§ 46 Abs. 2 ThürStrG
§ 7 Abs. 2 ThürStrG
§ 3 Abs. 1 ThürStrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ThürStrG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 SächsStrG
§ 3 Nr. 2 LStrG
§ 3 Nr. 2 Satz 1 StrWG
§ 3 Abs. 1 Nrn. 2 und 3 StrG LSA
§ 49 Abs. 1, Abs. 2 ThürGNGG
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 3 Nr. 2 des Landesstraßengesetzes
Art. 3 BayStrWG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1986, 38, 39
BVerwGE 31, 22
NVwZ-RR 2006, 378
3 K 608/08
3 K 615/08
2 KO 17/04
1 A 10644/94
5 S 1433/87
5 S 2071/13
3 A 150/15
2 K 617/08
1 A 10645/10
1 L 293/03
1 K 275/97
4 C 48/81
3 M 103/96
IV C 31.66
3 S 2309/05
3 A 251/10
12 L 7201/91
7 ME 288/04