Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2016-06-23, Aktenzeichen 7 ME 55/16

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 5. Kammer - vom 28. April 2016 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich gegen die Untersagung der Führung der Güterkraftverkehrsgeschäfte.
Die Firma B. GmbH, in der der Antragsteller als Verkehrsleiter die Geschäfte leitet, wurde im Jahr 1983 in C. gegründet und bis 2015 dort geführt. Ihr Gegenstand ist der Transport von Gütern aller Art und Kombi-Verkehr im Güternah- und Fernverkehr. Die Landeshauptstadt Hannover erteilte am 1. November 2013 der GmbH die Gemeinschaftslizenz für den grenzüberschreitenden Güterverkehr bis zum 31. Oktober 2018 neu, obwohl ihr Mitte Mai 2012 mitgeteilt worden war, dass es bei der Firma zahlreiche Verstöße wegen Überschreitung der Lenkzeit, Unterschreitung der Tages-ruhezeit und Lenken der Fahrzeuge ohne Fahrerkarte gegeben habe. Am 27. November 2014 wurden der Firma zusätzlich 60 beglaubigte Kopien für weitere Lkw erteilt. Aufgrund der Sitzverlagerung nach Isernhagen stellte die nunmehr zuständig gewordene Antragsgegnerin der Firma am 12. Oktober 2015 die insoweit zu ändernde Lizenz aus. Mit Schriftsatz vom 19. Oktober 2015 teilte sie mit, dass für das Unternehmen im Rahmen des Risikoeinstufungssystems nach Art. 12 VO (EG) Nr. 1071/2009 ein „erhöhtes Risiko“ festgestellt worden sei. Dabei seien vier ab dem 24. Januar 2014 rechtskräftig gewordene Bußgeldentscheidungen des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes C. berücksichtigt worden. Nachdem bekannt geworden war, dass weitere 58 OWiG-Anzeigen in dem Zeitraum vom 2. Januar 2015 bis zum 27. Oktober 2015 gegen Fahrer der Firma eingegangen und gegen den Geschäftsführer 21 OWiG-Verfahren eingeleitet worden waren, untersagte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit Verfügung vom 28. Januar 2016 die Führung von Güterkraftverkehrsgeschäften und ordnete die sofortige Vollziehung an. Unter dem 5. Februar 2016 widerrief die Antragsgegnerin die Gemeinschaftslizenz der Firma B. GmbH mit der Begründung, der Verkehrsleiter der Firma erfülle nicht mehr die Berufszugangsvoraussetzung der Zuverlässigkeit, und ordnete zugleich die sofortige Vollziehung des Bescheids an (vgl. Beschl. d. Sen. zum Verfahren 7 ME 54/16 vom heutigen Tag). Den gegen den Bescheid vom 18. Januar 2016 gerichteten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der gegen den Bescheid erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht mit dem im Tenor näher bezeichneten Beschluss zurückgewiesen. Wegen der Begründung im Einzelnen wird, soweit auf sie nicht im Folgenden zurückgekommen wird, auf den im Tenor näher bezeichneten Beschluss verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die gegen den Beschluss erhobene Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg.
Die vom Senat allein zu prüfenden dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) geben keinen Anlass, den erstinstanzlichen Beschluss zu ändern.
Der Antragsteller wiederholt der Sache nach mit seiner Beschwerde nur die erstinstanzlich schon vorgebrachten Einwände, mit denen sich das Verwaltungsgericht ausführlich und überzeugend auseinandergesetzt hat.
Er macht geltend, das Verwaltungsgericht habe rechtsirrig eine gebundene Entscheidung angenommen.
Das Verwaltungsgericht hat zu diesem Aspekt ausgeführt:
„Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügung ist Art. 14 Abs. 1 VO (EG) 2071/2009 sowie § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung über den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr und den Kabotageverkehr vom 28.12.2011 (im Folgenden: GüKGrKabotageV) i.V.m. § 3 Abs. 5 b Satz 1 GüKG. Hiernach kann dem Verkehrsleiter die Führung von Güterkraftverkehrsgeschäften untersagt werden, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Verkehrsleiter die Voraussetzung hinsichtlich der Zuverlässigkeit nach Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 nicht erfüllt. Dabei kann das Untersagungsverfahren unabhängig vom Verlauf eines Verfahrens auf Widerruf der Erlaubnis fortgesetzt werden (Satz 2). Zweck der Regelung ist es zu verhindern, dass eine unzuverlässige Person nach Widerruf ihrer Erlaubnis in einem anderen Transportunternehmen Verkehrsleiter wird oder mit Gründung eines neuen Betriebes eine neue Erlaubnis erhält. Wenn durch den Verkehrsleiter schwerste Verstöße gegen Gemeinschaftsvorschriften gemäß Art. IV der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 begangen wurden, hat die Behörde nur ein eingeschränktes Ermessen. Eine Aberkennung der Zuverlässigkeit kann unter dieser Voraussetzung nur unterbleiben, wenn sie in Anbetracht der speziellen Gegebenheiten des Einzelfalls eine unverhältnismäßige Reaktion darstellen würde (Hein/Eichhoff/Pukall/Krien, Güterkraftverkehrsrecht, Stand: V/12, N § 3 Nr. 8). Diese Voraussetzungen liegen hier vor.“
Der Vorwurf, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht eine gebundene Entscheidung angenommen, trifft mithin erkennbar nicht zu.
Mit dem weiteren Einwand, die Zuverlässigkeit des Verkehrsleiters sei auch dann gegeben, wenn die Umstände die Verfehlungen ausnahmsweise derartig in einem milden Licht erscheinen ließen, dass Zweifel an seiner charakterlichen Eignung nicht gerechtfertigt seien und dies hätte vorliegend von der Antragsgegnerin für jeden der festgestellten Verstöße geprüft werden müssen, hat sich bereits das Verwaltungsgericht ebenfalls auseinandergesetzt und ausgeführt:
„Soweit der Antragsteller meint, die Antragsgegnerin hätte jeden einzelnen der sog. „schwersten Verstöße“ gegen Gemeinschaftsvorschriften überprüfen müssen, ist dem entgegenzuhalten, dass es bei gravierenden Verstößen gegen Lenk- und Ruhezeitvorschriften, wie sie hier gegeben sind, um die Kategorie der sog. sieben Todsünden im Bereich des Kraftverkehrs geht (Knorre, Güterkraftverkehrsgesetz, Beck-online, 2012, § 3 GüKG, Rdnr. 24). Nach Art. 6 Abs. 2 VO (EG) 1071/2009 soll bereits bei Vorliegen eines einzigen derartigen Verstoßes auf die Unzuverlässigkeit des Betroffenen geschlossen werden. (Hein/Eichhoff/Pukall/Krien, Güterkraftverkehrsrecht, Stand: 6/15, T 215 Art. 6, Rdnr. 4). Dabei kann grundsätzlich von der Richtigkeit der rechtskräftigen Bußgeldentscheidung und den zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen aus-gegangen werden. Wenn es sich um einen einzelnen Verstoß im vorgenannten Sinne handelt, bedarf es der Prüfung im Einzelfall, ob nicht ausnahmsweise Anhaltspunkte dafür gegeben sind, die die Annahme der Unzuverlässigkeit entkräften (Hein/Eichhoff/Pukall/Krien, a.a.O., Rdnr. 6). Hier hingegen wurden gerade in den letzten beiden Jahren zahlreiche dieser sog. schwersten Verstöße begangen, was die Prüfung in jedem einzelnen Fall entbehrlich macht. Hinzu kommt, dass die gegen die Buß-geldbescheide eingelegten Rechtsmittel vom Verkehrsleiter der Firma B. GmbH regelmäßig auf die Beanstandung der Höhe des Bußgeldes beschränkt wurden. Damit hat der Antragsteller zu erkennen gegeben, dass er die ihm als Verkehrsleiter zur Last gelegten Verstöße inhaltlich nicht in Zweifel zieht. Das Dulden besonders massiver Verstöße gegen Arbeitszeitvorschriften sowie die außerordentlich hohe Zahl schwerer und schwerwiegender Verstöße gegen Lenk- und Ruhezeitvorschriften lassen allein den Schluss auf die persönliche Unzuverlässigkeit des Verkehrsleiters des Güterkraftverkehrsunternehmens zu (vgl. insoweit auch OVG NRW, B. v. 12.04.2013, a.a.O., Rdnr. 18 ff).“
Dieser Beurteilung schließt sich der Senat an. Dass der Antragsteller die einzelnen Vorfälle anders wertet und versucht in ein milderes Licht zu rücken bzw. mit dem Fehlverhalten einzelner Fahrer zu begründen, ist nicht geeignet, die vorstehenden überzeugenden Ausführungen durchgreifend in Frage zu stellen.
Zu der Argumentation des Antragstellers, die Untersagung sei unverhältnismäßig und es werde alles Erdenkliche getan, um eine Überschreitung der Lenk- und Ruhezeiten der Fahrer auszuschließen, wöchentlich würden Schulungen mit auffälligen Fahrern durchgeführt und es sei seit November letzten Jahres ein neues GPS-Überwachungssystem eingeführt worden, hat das Verwaltungsgericht ausgeführt:
„Der Antragsteller hat dadurch in seiner Eigenschaft als Verkehrsleiter massive Verstöße gegen die Sozialvorschriften im Straßenverkehr begangen. Er hat es zugelassen, dass über Jahre hinweg Fahrten und Arbeitseinsätze des Fahrpersonals durchgeführt wurden, obwohl die zum Schutze der Arbeitnehmer und der übrigen Verkehrsteilnehmer erlassenen Vorschriften nicht eingehalten werden konnten. Dies lässt allein die Schlussfolgerung zu, dass er nicht mehr die Gewähr dafür bietet, Güterkraftverkehrsgeschäfte zukünftig ordnungsgemäß zu führen. Hinzu kommt, dass gerade im Jahr 2015 besonders viele dieser sog. schwersten Verstöße gegen Lenk- und Ruhezeiten vorgekommen sind. Es lässt sich eine eindeutige Tendenz hin zu zunehmenden Arbeits- und Fahrtzeitüberschreitungen der Fahrer feststellen. Es spricht daher sogar einiges dafür, dass die Gefahren, die von der Führung der Güterkraftverkehrsgeschäfte für das Fahrpersonal, vor allem aber auch für die übrigen Straßenverkehrsteilnehmer ausgehen, stetig zunehmen. Der Arbeitseinsatz von nicht ausgeruhtem und überarbeitetem Fahrpersonal stellt für die Teilnehmer am Straßenverkehr ein nicht hinnehmbares Sicherheitsrisiko dar. Es muss damit gerechnet werden, dass ein derartiges Fahrpersonal nicht mehr in jedem Falle mit der notwendigen Konzentration im Straßenverkehr agieren kann. Das Risiko ist für die Verkehrsteilnehmer und die Fahrer nicht hinnehmbar. Der Antragsteller kann nicht damit gehört werden, dass die Fahrer aufgrund der ihnen jeweils vorgegebenen Tourenplanung die tägliche, wöchentliche bzw. zweiwöchige Höchstlenkzeit ohne Probleme hätten einhalten können und von daher Auswirkungen auf seine Zuverlässigkeit als Verkehrsleiter nicht gegeben seien. Die zahlreichen Verstöße der Fahrer gegen die Lenk- und Ruhezeiten sprechen dagegen. Es ist Aufgabe des Verkehrsleiters, das von ihm eingestellte oder von einer Leiharbeitsfirma ausgeliehene Fahrpersonal in die Lage zu versetzen, die Lenk- und Ruhezeiten zuverlässig einhalten zu können. Insbesondere müssen die Fahrer in der Lage sein, das EG-Kontrollgerät zu bedienen und die Fahrtenbücher ausfüllen zu können. Sollte für die Fahrer bzw. für einen Teil von ihnen die Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben der Fahrpersonalgesetzes und der Fahrpersonalverordnung nicht möglich sein - etwa weil die langjährige Berufserfahrung fehlt, sie möglicherweise nicht ausreichend geschult sind bzw. die Schulung aufgrund eingeschränkter sprachlicher Verständigung nicht die gebotene Wirkung zeigt -, spricht viel dafür, dass das vom Verkehrsleiter für die Firma B. GmbH verwendete „Geschäftsmodell“ mitursächlich ist an der massiv vorkommenden Nichteinhaltung der Sozialverschriften im Straßenverkehr. Die in der Sachverhaltsdarstellung zusammengefasst aufgeführten Erklärungen für die extrem zahlreichen, z. T. massiven Verstöße zeigen insgesamt auf, dass das Fahrpersonal entweder sehr mangelhaft ausgesucht worden ist oder aber es an der erforderlichen wirksamen Schulung fehlt oder aber dass die Lkw-Fahrer aufgrund der viel zu engen zeitlichen Vorgaben der Disponenten nicht in der Lage sind, die Lade- und Entladetermine der Transportaufträge ohne Verstöße gegen die Lenk- und Ruhevorschriften zuverlässig einzuhalten.
…
Dass der Antragsteller seine Ankündigung umsetzen kann und wird, aufgrund technischer Vorgaben (GPS) und verstärkter Anstrengungen im Hinblick auf Schulungen und Kontrollen die Sozialvorschriften im Straßenverkehr zukünftig zuverlässig einzuhalten, hält die Kammer angesichts der bisherigen Unternehmensführung nicht für wahrscheinlich. Dagegen spricht, dass die außerordentlich zahlreichen Verstöße und Verfehlungen, die zu hohen Bußgeldern nicht nur für die Fahrer, sondern auch für den Antragsteller geführt haben, diesen bislang offenbar unbeeindruckt gelassen haben bzw. er zu einer Änderung der Betriebsführung nicht gewillt oder nicht fähig ist.“
Dem ist nichts hinzuzufügen. Dass der Antragsteller vor diesem Hintergrund meint, es bestehe keine Gefahr für die Allgemeinheit bzw. für die Sicherheit des öffentlichen Straßenverkehrs, ist kaum nachzuvollziehen. Soweit er insoweit darauf verweist, die betroffenen Fahrer seien für die Verstöße verantwortlich, im Besitz einer gültigen Fahrerlizenz und führen jetzt für andere Unternehmen, so ist ihm entgegenzuhalten, dass schon dem Gesetz selbst die Wertung entnommen werden kann, dass vorliegend kein ihm als Verkehrsleiter zurechenbares individuelles Fehlverhalten lediglich der einzelnen Fahrer vorlag. Denn nicht nur gegen die Fahrer, sondern auch gegen ihn als Verkehrsleiter sind rechtskräftige Bußgeldbescheide verhängt worden. Sollte es bei anderen Unternehmen zu einer vergleichbaren Situation kommen, so wäre auch insoweit die Untersagung von Güterkraftverkehrsgeschäften gegen den dort verantwortlichen Verkehrsleiter zu verfügen. Der Einwand, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht darauf verwiesen, dass es bei einer Kontrolle der Polizei Hessen für den Zeitraum vom 6. Januar 2016 bis zum 3. Februar 2016 erneut massive Verstöße gegen Lenk- und Ruhezeiten gegeben habe, führt zu keinem anderen Ergebnis. Diese Verstöße sind, da sie nicht rechtskräftig festgestellt waren, im Rahmen des Bescheids erkennbar nicht berücksichtigt worden. Der bloße Umstand, dass sie festgestellt worden sind, weckt aber - unabhängig von der Frage, ob sie etwa schuldhaft begangen wurden und dem Verkehrsleiter zuzurechnen sind - Zweifel daran, dass etwa die nach Angaben des Antragstellers im November 2015 eingeführte GPS-Überwachung geeignet ist, zukünftig Verstöße zu verhindern. Gleiches gilt für die ebenfalls - nicht zu berücksichtigenden - weiteren Verstöße, die sich nach der Entziehung der Lizenz ergeben haben und die - wie fast alle Verstöße zuvor - seitens des Antragstellers einzig mit dem individuellen und eigenmächtigen Fehlverhalten einzelner (wechselnder) Fahrer begründet wurden. Soweit der Antragsteller meint, es handele sich lediglich „um vereinzelte“ Verstöße „weniger“ Fahrer und diese hätten ins Verhältnis gesetzt werden müssen zur Anzahl der Lkw, verkennt er, dass nach der gesetzlichen Wertung grundsätzlich schon ein einzelner schwerwiegender Verstoß die Untersagung rechtfertigen kann. Der Einwand, es sei zu prüfen, ob die rechtskräftigen Bußgeldentscheidungen im Einzelfall so gravierend seien, dass sie Auswirkungen auf die persönliche und fachliche Eignung des Antragstellers hätten, und die Heranziehung der für das Gewerberecht entwickelten Zuverlässigkeitsdefinition gehen angesichts dessen fehl.
Da Art. 6 der VO (EG) Nr. 2071/2009 nur drei Absätze hat, es mithin einen - von dem Antragsteller angeführten - Art. 6 Abs. 6 nicht gibt und die nationalen Vorschriften eine Rehabilitation im vorliegenden Fall nicht vorsehen, ist der Einwand, ein Ermessensfehler ergebe sich daraus, dass „weder die Beklagte noch das Verwaltungsgericht“ „über Rehabilitierungsmaßnahmen gemäß Art. 6 Abs. 6 Ausführungen gemacht hätten“, nicht verständlich. Sofern der Antragsteller auf § 3 Abs. 5b Satz 3 GüKG verweist, übersieht er, dass eine solche Wiedergestattung in der Regel erst ein Jahr nach Bestandskraft der Untersagungsverfügung in Betracht kommt. Zudem weist der Senat auch insoweit darauf hin, dass es - wie dargelegt - in jüngerer Zeit offenbar weitere Verstöße gegeben hat.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers liegt auch kein Verstoß gegen die Selbst-bindung der Verwaltung mit Blick darauf vor, dass die Landeshauptstadt Hannover die Lizenz der Firma B. GmbH am 27. November 2014 bis zum 31. Oktober 2018 „verlängert“ hat. Die Lizenz wurde der Antragstellerin am 1. November 2013 - und nicht am 27. November 2014 - neu erteilt. Vor diesem Hintergrund hat das Verwaltungsgericht ausdrücklich im Parallelverfahren „nur die für die Zeit nach dem 01.11.2013, d. h. nach der Neuerteilung der Gemeinschaftslizenz, bekannt gewordenen Tatsachen“ bei seiner Entscheidung berücksichtigt. Am 27. November 2014 wurden lediglich zusätzlich 60 beglaubigte Kopien für weitere Lkw erteilt. Darin liegt schon keine „Lizenzverlängerung“, die gar zur Folge hätte, dass davor liegende Tatsachen verwertet werden dürfen. Darüber hinaus könnte der Antragsteller allein durch eine Lizenzverlängerung der Firma, bei der er beschäftigt ist, für sich nichts herleiten. Eine „Bestätigung“ oder „Anerkennung“ seiner Tätigkeit folgt daraus - anders als er meint - erkennbar nicht.
Es kann offenbleiben, ob die zunächst wohl mit Blick auf § 3 Abs. 5a GüKG und den beabsichtigten Widerruf der Erlaubnis der Firma B GmbH durchgeführte Anhörung den Anforderungen des § 3 Abs. 5b GüKG genügt hat. Da eine Stellungnahme des Bundesamts für Güterverkehr auch zu den dort vorhandenen Erkenntnissen über die Zuverlässigkeit leitender Personen jedenfalls in der Sache vorlag („Tatsachen, insbesondere über die Zuverlässigkeit leitender Personen im o. g. Unternehmen, sind hier nicht amtsbekannt.“) und die Anhörung mittlerweile nachgeholt worden ist, handelt es sich insoweit jedenfalls nur um einen - nicht beachtlichen - Verfahrensfehler.
Soweit der Antragsteller auf die im Verfahren 7 ME 54/16 eingereichten Stellungnahmen verweist, wird auf den Beschluss des Senats vom heutigen Tag verwiesen, der sich mit diesen auseinandersetzt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG und folgt der nicht angegriffenen Festsetzung des Verwaltungsgerichts.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 GüKG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 3 Abs. 5 b Satz 1 GüKG
§ 3 Abs. 5b Satz 3 GüKG
§ 3 Abs. 5a GüKG
§ 3 Abs. 5b GüKG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung
Art. 12 VO
Art. 14 Abs. 1 VO
Art. 6 Abs. 2 VO
Art. 6 der VO
Art. 6 Abs. 6 nicht gibt und die nationalen Vorschriften

Zitierte Entscheidungen: 7 ME 54/16
1 VO (EG) 2071/20
2 VO (EG) 1071/20