Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-06-18, Aktenzeichen 5 L 2325/15.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2015:0618.5L2325.15.F.0A

Tenor:
Die aufschiebende Wirkung Widerspruchs der Antragstellerin vom 15. Juni 2015 gegen die ordnungsbehördliche Verfügung des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin vom 15. Juni 2015 wird wiederhergestellt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.
Der Streitwert wird auf 7 500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerin meldete am 22. April 2015 bei dem Oberbürgermeister der Stadt Frankfurt am Main eine Versammlung für den 20. Juni 2015 an. Als Thema der Veranstaltung gab sie an: „Widerstand Ost West – Kundgebung gegen die radikale Islamisierung und den Faschismus in Deutschland“. Geplant sei eine Kundgebung auf dem Roßmarkt in der Frankfurter Innenstadt ab 13.00 Uhr. Im Anschluss sei ein Demonstrationszug über die Straßen Katharinenpforte – Kornmarkt – Berliner Straße – Weißfrauenstraße – Neue Mainzer Straße – Junghofstraße – Roßmarkt beabsichtigt. Das Ende der Kundgebung sei für 17.30 Uhr geplant. Sie erwarte die Teilnahme von etwa 1 000 Personen.
Nach Kooperationsgesprächen erließ der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin am 15. Juni 2015 unter Anordnung des Sofortvollzuges einen Bescheid. Unter den Nummern 1 und 2 wurde als Auflagen bestimmt, dass die Kundgebung in der Vilbeler Landstraße zwischen Bahnlinie und Hanauer Landstraße stattzufinden habe und der Demonstrationszug von dort über im Einzelnen benannte Straßen in dem Stadtteil Fechenheim führen solle. In Nummer 13 wurde in Satz 1 und 2 bestimmt:
„Den bei der Kundgebung auftretenden Rednern sind Äußerungen untersagt, die eine aggressive Ausländerfeindlichkeit beinhalten und die geeignet sind, Teile der ansässigen Bevölkerung einzuschüchtern und zu ängstigen oder Äußerungen, die gegen einschlägige Strafbestimmungen verstoßen. Alle Reden haben den öffentlichen Frieden zu wahren.“
In Nummer 17 wurde in Satz 1 bestimmt:
„Hinsichtlich des Einsatzes von Lautsprecheranlagen und Megaphonen einschließlich Musikdarbietungen ist im Einzelfall den polizeilichen Weisungen vor Ort Folge zu leisten.“
In Nummer 3 wurde in Satz 1 bestimmt: „in der Vilbeler Landstraße zwischen Bahnlinie und Hanauer Landstraße“.
Zur Begründung führte die Antragsgegnerin aus, die Versammlung sei aus der Innenstadt Frankfurt am Main zu verlegen. Durch die Versammlung der Antragstellerin bestehe eine unmittelbare konkrete Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Für den 20. Juni 2015 seien diverse versammlungsrechtliche Aktionen als Gegendemonstrationen in der Innenstadt Frankfurt am Main angemeldet. Diese hätten zum Teil das erklärte Ziel, die von der Antragstellerin angemeldete Versammlung zu verhindern. Es sei mit unfriedlichen Verläufen zu rechnen, was gewaltsuchenden Hooligans und Teilnehmern des rechtsextremen Spektrums Anlass bieten könne, gewalttätig gegen Gegendemonstranten und Störer vorzugehen. Um für die erforderliche Sicherheit zu sorgen bedürfe es polizeilicher Absperrungen und Sicherheitszonen in erheblichem Ausmaß. Dies führe faktisch zu einem Lahmlegen des öffentlichen Lebens in der Frankfurter Innenstadt, auch bedingt durch angekündigte Blockadeaktionen der Gegendemonstranten. Dies sei nicht hinzunehmen, weil hierdurch Rechte Dritter beeinträchtigt würden. Auch könnten die erforderlichen Not- und Rettungswege nicht in dem erforderlichen Umfang freigehalten werden. Nur durch die verfügten Auflagen könnten die Gefahren für die öffentliche Sicherheit vermieden werden.
Anwaltlich vertreten legte die Antragstellerin am 15. Juni 2015 Widerspruch gegen den Bescheid vom 15. Juni 2015 ein, soweit er die Auflagen Nummer 1, 2 und 13, Sätze 1 und 2, und Nummer 3 Satzteil „ in der Vilbeler Landstraße zwischen Bahnlinie und Hanauer Landstraße“ und Nummer 17, Satz 1 betrifft.
Zugleich hat die Antragstellerin einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main gestellt.
Die Antragstellerin ist der Auffassung, dass die von ihr mit Widerspruch angegriffenen Auflagen rechtswidrig seien. Von ihrer Versammlung gingen keinen Gefahren aus. Störungen seien von Gegendemonstranten zu befürchten, weshalb auch diese zur Beseitigung der Gefahren in Anspruch zu nehmen seien. Bei einer Teilnehmerzahl von 1 000 Personen sei auch nicht die Anreise gewaltbereiter Hooligans wie bei der HoGeSa-Kundgebung in Köln Oktober 2014 zu erwarten. Mit der Auflage Nummer 13 werde die Meinungsfreiheit der Redner unzulässig beschränkt. Die Auflage Nummer 17 sei unbestimmt und deshalb rechtswidrig. Das Immissionsschutzrecht sei Art. 8 GG nachgeordnet.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 15. Juni 2015 gegen die Auflagenverfügung vom 15.06.2015 soweit es die Auflagen Nummer 1, 2 und Nr. 13 Sätze 1 und 2 und Nummer 3 Satzteil „in der Vilbeler Landstraße zwischen Bahnlinie und Hanauer Landstraße“ und Nummer 17 Satz 1 betrifft, wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der vorgelegten Behördenakten der Antragsgegnerin Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Nach den Maßstäben des vorläufigen Rechtsschutzes erweist sich die angegriffene Verfügung als offensichtlich rechtswidrig, so dass die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin wiederherzustellen ist:
Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist geboten, wenn das Interesse eines Antragstellers daran, von der Durchsetzung der angegriffenen Verfügung vorläufig verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an ihrer sofortigen Vollziehung überwiegt. Bei der Interessenabwägung kommt mit Rücksicht darauf, dass der Sofortvollzug eines Demonstrationsverbots in der Regel zur endgültigen Verhinderung der Grundrechtsverwirklichung führt, den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs besondere Bedeutung zu. Die Rechtmäßigkeit der Maßnahme ist nach Möglichkeit nicht nur summarisch zu prüfen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2012 - 1 BvR 2794/10 -, zitiert nach juris). Den Prüfungsmaßstab bildet vorliegend das Grundrecht der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) mit seinen verfassungsimmanenten Schranken sowie den Schranken aus Art. 8 Abs. 2 GG in Verbindung mit den Regelungen des Versammlungsgesetzes (VersammlG) in seiner Auslegung insbesondere durch das Bundesverfassungsgericht.
Danach wird die angegriffene Verfügung einer rechtlichen Überprüfung aller Voraussicht nach nicht standhalten. „Als Abwehrrecht, das auch und vor allem andersdenkenden Minderheiten zugute kommt, gewährleistet Art. 8 GG den Grundrechtsträgern das Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art. und Inhalt der Veranstaltung und untersagt zugleich staatlichen Zwang, an einer öffentlichen Versammlung teilzunehmen oder ihr fernzubleiben. Schon in diesem Sinne gebührt dem Grundrecht in einem freiheitlichen Staatswesen ein besonderer Rang; das Recht, sich ungehindert und ohne besondere Erlaubnis mit anderen zu versammeln, galt seit jeher als Zeichen der Freiheit, Unabhängigkeit und Mündigkeit des selbstbewussten Bürgers“ (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, BVerfGE 69, 315 <343> = juris Rn. 61).
Die Voraussetzungen für einen Eingriff in dieses Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters durch die angegriffenen Auflagen liegen hier nicht vor.
Nach § 15 Abs. 1 des VersammlG kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist. Die öffentliche Sicherheit im Sinne dieser Bestimmung umfasst den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen (vgl. BVerfGE 69, 315 <352>; BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2008 - 6 C 21.07 -, juris, Rn. 13 = BVerwGE 131, 216). Dabei kann in der Regel eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit angenommen werden, wenn eine strafbare Verletzung dieser Schutzgüter droht. Das für beschränkende Verfügungen vorauszusetzende Erfordernis einer unmittelbaren Gefährdung setzt eine Sachlage voraus, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Interessen führt. Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde bei dem Erlass von vorbeugenden Verfügungen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2007 – 1 BvR 2793/04 -, juris Rn. 20).
Die Feststellungen der Antragsgegnerin lassen keine von der Anmelderin ausgehende, unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung erkennen, die eine Verlegung der geplanten Kundgebung aus der Innenstadt auf dem Roßmarkt mit anschließendem Zug über die Katharinenpforte – Kornmarkt – Berliner Straße – Weißfrauenstraße – Neue Mainzer Straße – Junghofstraße – Roßmarkt nach Frankfurt- Fechenheim rechtfertigen könnte.
Die Verlegung von Kundgebung und Aufzug ist zu suspendieren. Nach den Feststellungen der Versammlungsbehörde sind für den 20. Juni 2015 diverse versammlungsrechtliche Aktionen als Gegendemonstrationen in der Innenstadt von Frankfurt am Main angemeldet. Diese haben zum Teil das erklärte Ziel, die von der Antragstellerin angemeldete Versammlung zu verhindern. Nach den Feststellungen der Versammlungsbehörde in der angegriffenen Verfügung vom 15. Juni 2015 haben die Erfahrungen gezeigt, dass es bei Demonstrationslagen dieser Art (insbesondere rechts- gegen linksextremes Spektrum) immer wieder zu unfriedlichen Verläufen käme. Hierzu hat das Polizeipräsidium Frankfurt am Main in seiner Stellungnahme vom 2. Juni 2015 ausgeführt,
„die Wortwahl und Intensität der jeweiligen Mobilisierungskampagnen der Protestgruppen lassen insgesamt auf eine hohe Emotionalisierung schließen. Es ist mit versammlungstypischen Straftaten wie Sachbeschädigungen, Werfen von Feuerwerkskörpern und sonstigen Gegenständen sowie mit Angriffen auf die körperliche Unversehrtheit von Versammlungsteilnehmern und Polizeibeamten zu rechnen. Eine strikte Trennung durch weitläufige Absperrmaßnahmen mit Mindestabständen ist daher unerlässlich, um ein gegenseitiges Aufeinandertreffen zu verhindern.“
Des Weiteren führt das Polizeipräsidium Frankfurt am Main aus:
„Erfahrungswerte aus vergangenen Veranstaltungen im Sachzusammenhang.
Bei allen bisher stattgefundenen Kundgebungen im Sachzusammenhang (‚PEGIDA‘, später ‚Freie Bürger für Deutschland‘ und ‚PEGIDA‘ des Herrn G.) kam es zu teils erheblichen Aggressionen und Angriffen des Gegenprotests gegen Teilnehmer der Versammlung mit entsprechenden Folgen – sowohl für die Kundgebungsteilnehmer als auch für eingesetzte Polizeikräfte. Hierbei rekrutierten sich die Straftäter und Aggressoren fast ausschließlich aus dem Personenkreis der Gegendemonstranten“.
Damit wird eine Gefahrenlage angesprochen, die nicht der Antragstellerin zuzurechnen ist. Der Staat ist durch das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit indes gehalten, die Grundrechtsausübung möglichst vor Störungen und Ausschreitungen Dritter zu schützen und behördliche Maßnahmen primär gegen die Störer zu richten, um die Durchführung der Versammlung zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 69, 315 <355 f., 360 ff.>). Dass dies der Polizei nicht möglich sei, wird von ihr nicht einmal behauptet.
Ausweislich der ergänzenden Prognose des Polizeipräsidiums Frankfurt am Main vom 12. Juni 2015 sei allerdings auch mit der Teilnahme durch gewaltbereite Hooligans an der Versammlung zu rechnen. Die hierzu angeführten Grundlagen sind indes Schlussfolgerungen auf ungesicherter, spekulativer Basis. Die angegriffene Verfügung lässt zudem nicht erkennen, inwiefern dem nicht durch Vorfeldmaßnahmen nach § 18 Abs. 2 Nr. 5 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) begegnet werden könnte.
Als Redner hat die Antragstellerin Herrn H. benannt, der am 15. November 2014 in Hannover einen HoGeSa-Aufzug angemeldet hatte, der verwaltungsgerichtlich auf eine stationäre Versammlung beschränkt wurde. Zuvor war es in Köln am 26. Oktober 2014 bei einer Versammlung von Hooligans zu massiven Ausschreitungen der Teilnehmer gegen Gegendemonstranten, Polizeikräfte und Medienvertreter gekommen, die zur Auflösung der Versammlung geführt hatten. Allein hieraus kann noch nicht auf eine unmittelbare Gefahr durch die angemeldete Kundgebung und den anschließenden Aufzug geschlossen werden. Sollte Herr H. als Redner die Grenzen der Meinungsfreiheit überschreiten, müsste jedoch insoweit vor Ort eingeschritten werden. Alle übrigen Annahmen beruhen auf Mutmaßungen, was nicht genügt.
Die Verfügung der Antragsgegnerin ist auch deshalb rechtswidrig, weil bei ungehindertem Geschehensablauf nicht mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Interessen Dritter zu rechnen ist. Ausweislich der polizeilichen Lagebeurteilungen vom 2. Juni 2015 und 12. Juni 2015 des Polizeipräsidiums Frankfurt am Main sei zwar aufgrund der notwendigen Absperrmaßnahmen mit einer Lahmlegung des Innenstadtbereichs zu rechnen. Dies würde zu erheblichen Einschnitten in das öffentliche Lebens in der Innenstadt führen. Der Fahrzeug- und Fußgängerbetrieb würde erheblich eingeschränkt und stellenweise unmöglich gemacht. Auch sei der Betrieb der Geschäfte in der Nähe des Kundgebungsortes erheblich erschwert.
Diese Beeinträchtigungen sind jedoch im Lichte des Art. 8 Abs. 1 GG hinzunehmen, zumal die Versammlung nur einen halben Tag andauert. Soweit die Gefahr eines Schadenseintritt für unbeteiligte Dritte aus dem Umstand hergeleitet wird, dass Gegendemonstranten Not- und Rettungswege blockieren könnten, bestehen für die Polizei tatsächlich und rechtlich Möglichkeiten, diesen Schaden durch eigenes Handeln abzuwenden. Auch ist es nicht plausibel, das Freihalten von Not- und Rettungswegen vorliegend als Argument für das Vorliegen einer unmittelbaren Gefährdung anzunehmen, obwohl nur mit der Ansammlung von vielleicht 8 000 Personen in der Innenstadt zu rechnen ist. Am gestrigen Tag fand in der Frankfurter Innenstadt ein Volkslauf mit rund 70 000 Teilnehmern statt, der zu mehrstündigen Sperrungen von Hauptverkehrsstraßen der Frankfurter Innenstadt geführt hatte.
Bei der Antragstellerin handelt es sich mithin um eine Nichtstörerin. Die von dem Bundesverfassungsgericht in dem Beschluss vom 10. Mai 2006 - 1 BvQ 14/06 - aufgestellten Anforderungen für die Inanspruchnahme der Nichtstörer - nämlich einen polizeilichen Notstand (der hier anhand der Kriterien des § 9 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 HSOG zu bestimmen wäre) –, sind nicht erfüllt. Eine der Voraussetzungen dafür wäre, dass der Bedarf an Polizeikräften aufgezeigt und dargelegt würde, warum dieser Bedarf weder mit eigenen Kräften noch unter Inanspruchnahme von im Wege der Amtshilfe anderer Bundesländer angeforderten Kräften gestellt werden könnte. Mit dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit wäre nicht zu vereinbaren, dass bereits mit dem Bevorstehen einer Gegendemonstration, deren Durchführung den Einsatz von Polizeikräften erfordern könnte, erreicht werden kann, dass dem Veranstalter der angemeldeten Versammlung die Möglichkeit genommen wird, sein Demonstrationsanliegen zu verwirklichen (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 10).
Die Verfügung der Antragsgegnerin ist zudem auf der Rechtsfolgenseite ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig, weil sie keine Überlegungen dazu enthält, warum der Gefahrenlage, die durch Gegendemonstranten hervorgerufen wird, nicht durch Auflagen gegenüber anderen Anmeldern begegnet werden könnte. Die Verfügung enthält weiter keine Feststellungen zu der zeitlichen Reihenfolge der Anmeldung von Versammlungen in der Innenstadt.
Die angegriffene Auflage Nr. 13, Satz 1 und Satz 2, ist zu suspendieren. Soweit die Grenzen freier Meinungsäußerung durch das allgemeine Gesetz des § 130 Abs. 1 StGB gezogen werden, hätte es dieser Regelung nicht bedurft; darüber hinaus gilt die Meinungsfreiheit. Schließlich ist das sich hieraus ergebende Konglomerat inhaltlich zu unbestimmt.
Die angegriffene Auflage Nr. 17, Satz 1 – wonach im Einzelfall den polizeilichen Weisungen Folge zu leisten sei –, ist ebenfalls zu suspendieren. Aus der Begründung der Verfügung folgt, dass die Antragsgegnerin diese Regelung allein aus immissionsschutzrechtlichen Gründen getroffen hat. Insofern ist sie schon nicht inhaltlich hinreichend bestimmt, da es an vorgegebenen Dezibel-Grenzwerten mangelt. Im Übrigen ist gegenwärtig keine Tatsachengrundlage ersichtlich, die es rechtfertigte, das der Antragstellerin gesetzlich zustehende Selbstorganisationsrecht aus § 8 i.V.m. § 18 Abs. 1 VersammlG bereits im Vorfeld einzuschränken.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin nach § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen, weil sie unterlegen ist.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1, 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG) unter Berücksichtigung von Nr. 45.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit und dem Umstand, dass das Verfahren eine Vorwegnahme der Hauptsache intendiert (vgl. Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs). Als eigentliche Gegenstände werden der Ort der Versammlung (Auflagen Nr. 1 und 2 und redaktionelle Folge in der Nr. 3), das Verbot bestimmter Äußerungen (Auflage Nr. 13) und die Regelung zu Lautsprecherdurchsagen (Auflage Nr. 17) angesehen. Daraus folgt dreimalig der halbe Auffangwert (5 000 : 2 x 3 = 7 500 Euro).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 15 Abs. 1 des VersammlG
§ 9 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 HSOG
§ 130 Abs. 1 StGB
§ 18 Abs. 1 VersammlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1, 2 des Gerichtskostengesetzes
Art. 8 GG
Art. 8 Abs. 2 GG
Art. 8 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 69, 315
BVerwGE 131, 216
1 BvR 2794/10
1 BvR 233/81
1 BvR 341/81
6 C 21.07
1 BvR 2793/04
1 BvQ 14/06