Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-11-13, Aktenzeichen 6 K 4015/22
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2024:1113.6K4015.22.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu Studiengebühren für internationale Studierende.
Der im Jahr 1991 in Deutschland geborene Kläger ist vietnamesischer Staatsangehöriger. Er erwarb die Hochschulreife in seinem Heimatland im Jahr 2011. Am 28.06.2013 stellte ihm der Beklagte nach erfolgreicher Teilnahme an einem einjährigen Studienkolleg ein Zeugnis über die Prüfung zur Feststellung der Eignung ausländischer Studienbewerber für die Aufnahme eines Studiums an Hochschulen und Dualen Hochschulen in technischen und mathematisch-naturwissenschaftlichen Studiengängen aus. Zum Wintersemester 2013/2014 nahm er ein Bachelorstudium im Studiengang Wirtschaftsingenieurwesen an der Hochschule des Beklagten auf. Im Anschluss bewarb er sich für einen Studienplatz im Masterstudiengang Wirtschaftsingenieurwesen an der Hochschule des Beklagten und wurde mit Bescheid vom 07.08.2017 für das erste Fachsemester dieses Studiengangs zugelassen.
Mit dem streitgegenständlichen Bescheid des Beklagten vom 19.09.2017 wurde der Kläger, gestützt auf § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 des Landeshochschulgebührengesetzes (LHGebG), verpflichtet, während der Dauer seiner Immatrikulation im Masterstudiengang Wirtschaftsingenieurwesen eine Studiengebühr in Höhe von 1.500,- Euro je Semester an den Beklagten zu zahlen (Ziffer 1). Zudem habe er für jedes Semester einen Semesterbeitrag in Höhe von 153,69 Euro zu entrichten (Ziffer 2). Die Gesamtgebühren in Höhe von 1.653,69 Euro würden für jedes Sommersemester am 15. Februar und für jedes Wintersemester am 15. August in voller Höhe fällig (Ziffer 3). Der Gebührenbescheid werde gegenstandslos, wenn der Kläger entweder nicht an der Hochschule des Beklagten immatrikuliert werde oder wenn seine Exmatrikulation erfolgt sei (Ziffer 4).
Am 18.10.2017 hat der Kläger gegen diesen Bescheid, soweit er die Heranziehung zu Studiengebühren betrifft, Klage erhoben, die zunächst unter dem Aktenzeichen 11 K 14083/17 geführt wurde. Er macht geltend, dass die Rechtsgrundlage für die Erhebung der Studiengebühr mit Artikel 11 der Landesverfassung (im Folgenden: LV), Artikel 3 Abs. 1 GG sowie Artikel 2 Abs. 2 des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19.12.1966 – IPwskR – (im Folgenden: Sozialpakt) nicht vereinbar sei. Artikel 11 Abs. 1 LV gewährleiste auch ausländischen Staatsangehörigen den Zugang zur Hochschulausbildung. Die Erhebung einer Studiengebühr für internationale Studierende verstoße dagegen, da sie beim Zugang zur Hochschulausbildung eine Selektion entsprechend den Einkommens- und Vermögensverhältnissen vorsehe, ohne Regelungen zur Verhinderung einer solchen Selektion zu treffen. Die Gebührenerhebung bezwecke eine Abwälzung der Kosten der Ausbildung auf die Studierenden und differenziere gleichheitswidrig nach deren Staatsangehörigkeit. Artikel 2 Abs. 2 des Sozialpakts wiederum verpflichte die Vertragsstaaten dazu, zu gewährleisten, dass die in dem Pakt verkündeten Rechte unter anderem ohne Diskriminierung hinsichtlich der nationalen oder sozialen Herkunft sowie des Vermögens ausgeübt werden könnten. Nach Artikel 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpakts erkennten die Vertragsstaaten an, den Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich zu machen. Dadurch werde das Diskriminierungsverbot aus Artikel 2 Abs. 2 des Sozialpakts auch auf den Hochschulzugang erstreckt. Im Rahmen des Sozialpakts bestehe ein Verbot sogenannter Rückschritte, nämlich einer Verschlechterung eines einmal erreichten Standards. Die Einführung einer bislang nicht besehenden Gebührenpflicht für das Studium von Nicht-EU-Staatsangehörigen stelle einen solchen Rückschritt dar. Gerade bei Rückschritten sei unbedingt das Diskriminierungsverbot zu beachten.
Der Kläger hat schriftsätzlich wörtlich beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 19.09.2017 aufzuheben, soweit der Kläger zu Studiengebühren für das Wintersemester 2017/2018 herangezogen wird.
Der Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, dass Artikel 11 Abs. 1 LV der Erhebung von Studiengebühren für internationale Studierende nicht entgegenstehe, da das hierin normierte Teilhaberecht nicht für internationale Studierende ohne gefestigten Inlandsbezug gelte. Auch sei die Heranziehung von internationalen Studierenden zu Studiengebühren mit dem Gleichheitssatz vereinbar, da sie verhältnismäßig sei. Das mit der Gebührenerhebung verfolgte Ziel der Einnahmeerzielung sei legitim, und die Erhebung der Studiengebühren sei zur Zielerreichung geeignet, erforderlich und angemessen. Die Höhe der Studiengebühr sei zudem so bemessen, dass diese keine prohibitive Wirkung entfalte. Im Vergleich zu anderen Staaten, welche Studiengebühren von internationalen Studierenden erhöben, falle die Gebühr moderat aus. Das Gesetz sehe in den §§ 5 und 6 LHGebG Ausnahme-, Befreiungs- und Ermäßigungstatbestände sowie mit § 7 LHGebG eine Stundungs- und Erlassregelung vor, welche eine sozialverträgliche Ausgestaltung der Gebühr sicherstellten. Der Sozialpakt schließlich sei nicht unmittelbar anwendbar, weil er bloße Programmsätze enthalte, die aus sich heraus nicht vollzugsfähig seien. Darüber hinaus stehe Artikel 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpakts der Gebührenerhebung nicht entgegen. Die Vorschrift sei darauf gerichtet, den chancengleichen Zugang zur Hochschulbildung unabhängig von der finanziellen Leistungsfähigkeit der Studierenden auf jede geeignete Weise sicherzustellen. Die Unentgeltlichkeit habe dabei lediglich eine dienende Funktion, die dadurch ersetzt werden könne, dass die Erhebung eines Entgelts sozialverträglich ausgestaltet werde. Im Ergebnis gewähre Artikel 13 Abs. 2 Buchs. c des Sozialpakts keinen weitergehenden Schutz als das Grundgesetz sowie die Landesverfassung. Artikel 2 Abs. 2 des Sozialpakts schütze zwar vor einer Ungleichbehandlung wegen der Staatsangehörigkeit. Jedoch gelte dies nur, soweit die Differenzierung weder vernünftig noch sachlich sei; hier bestehe wegen des fehlenden gefestigten Inlandsbezugs ein Sachgrund. Ein nach Artikel 2 Abs. 1 des Sozialpakts verbotener Rückschritt sei nicht gegeben. Selbst wenn man von einem solchen ausginge, sei dieser gerechtfertigt. Bei internationalen Studierenden ohne gefestigten Inlandsbezug liege die Vermutung nahe, dass diese das Studium in Deutschland gewissermaßen als „Durchgangsstadium“ zur Qualifizierung nutzten. Deshalb sei es angemessen, mit Blick auf die Begrenztheit öffentlicher Ressourcen von dieser Studierendengruppe eine moderate Studiengebühr zu erheben.
Mit Beschluss vom 06.03.2019 hat das Gericht das Verfahren mit Blick auf zwei beim Verfassungsgerichtshof des Landes Baden-Württemberg (im Folgenden: Verfassungsgerichtshof) anhängige Verfahren – unter anderem eine dort durch den Kläger am 03.05.2018 erhobene Verfassungsbeschwerde – ausgesetzt.
Der Verfassungsgerichtshof hat die Verfassungsbeschwerde des Klägers mit Urteil vom 10.10.2022 – 1 VB 29/18 – als unbegründet zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, dass Art. 11 Abs. 1 LV nicht vor einer gesetzlichen Ausgestaltung schütze, welche die Gewährung von staatlichen Erziehungs- und Ausbildungsleistungen an einen gefestigten Inlandsbezug knüpfe. Der deutsche Staat nehme auf dem Gebiet des Hochschulwesens ein faktisches Monopol für sich in Anspruch, weshalb der Hochschulzugang freiheits- und gleichheitsgerecht auszugestalten sei. Dieser Zusammenhang zwischen faktischem Staatsmonopol und staatlicher Verantwortung beruhe allerdings auf einem besonderen Herrschafts- und Abhängigkeitsverhältnis, dem in erster Linie eigene Bürger des Staates sowie ihnen gleichzustellende Personen unterlägen. Ausländische Studierende ohne gefestigten Inlandsbezug hätten ein solches Verhältnis zu ihren Heimatländern, nicht jedoch zum Land Baden-Württemberg. Sie seien nicht darauf angewiesen, ihre Bildungschancen in der Bundesrepublik zu verwirklichen. Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes liege nicht vor. Zwar verfolge der Gesetzgeber vorliegend fiskalische Interessen, jedoch sei die Differenzierung anhand des gefestigten Inlandsbezugs auch insoweit gerechtfertigt. Die vom Kläger angeführte Alternative nachgelagerter Studiengebühren für den Fall der Wiederausreise sei wegen des bürokratischen Aufwands und der Frage der tatsächlichen Umsetzbarkeit keine in gleicher Weise wirksame Maßnahme. Auch die Höhe der Gebühr sei nicht unverhältnismäßig. Der Gesetzgeber sei nicht verpflichtet gewesen, bei der Höhe der Studiengebühr nach den unterschiedlichen Kosten der Studienfächer und Studiengänge zu differenzieren. Für persönliche Härtefälle seien Ausnahme-, Befreiungs- und Ermäßigungsmöglichkeiten vorgesehen worden. Schließlich verstoße die streitgegenständliche Gebühr auch nicht gegen die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG.
Das Klageverfahren ist mit Verfügung vom 17.11.2022 unter dem Aktenzeichen 11 K 4015/22 fortgeführt und am 04.07.2023 zuständigkeitshalber von der 6. Kammer übernommen worden. Es wird seither unter dem Aktenzeichen 6 K 4015/22 geführt.
Der Kläger hat sein Vorbringen dahingehend konkretisiert, dass Artikel 13 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 Buchst. c und Artikel 2 Abs. 2 des Sozialpakts der Erhebung der streitgegenständlichen Gebühr entgegenstehe. Das am 13.01.2023 in Kraft getretene Gesetz zum Fakultativprotokoll zum Sozialpakt habe ein Individualbeschwerdeverfahren eingeführt, welches Einzelpersonen die Möglichkeit eröffne, sich vor dem UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte über die Verletzung ihrer Rechte zu beschweren. Die Bestimmungen des Sozialpakts seien geltendes Bundesrecht, das der Landesgesetzgeber zu beachten und anzuwenden habe. Die Erhebung der Studiengebühr habe sich deutlich auf die Zahl der Studienanfänger in Baden-Württemberg ausgewirkt. Anders als in anderen Bundesländern sei die Zahl der Studierenden aus Nicht-EU-Staaten hier nicht gestiegen, sondern gesunken.
Der Beklagte hat dem entgegengehalten, dass das Inkrafttreten des Fakultativprotokolls zum Sozialpakt nichts an dessen fehlender Vollzugsfähigkeit ändere. Zudem komme es hier auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung am 19.09.2017 an, weshalb spätere Rechtsänderungen außer Betracht bleiben müssten, und sei der Kläger nach Abschluss seines Studiums zum 11.05.2020 exmatrikuliert worden. Aus Artikel 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpakts könnten im Übrigen keine Rechte hergeleitet werden, die nicht bereits grundrechtlich gewährleistet seien. Der Verfassungsgerichtshof habe mit Urteil vom 10.10.2022 festgestellt, dass die Studiengebühren nicht unverhältnismäßig seien. Anders als der Kläger meine, habe der Gesetzgeber die Sozialverträglichkeit der Gebühr in den Blick genommen und zu deren Sicherstellung zahlreiche Ausnahme-, Befreiungs- und Ermäßigungstatbestände vorgesehen. Aus einer möglicherweise rückläufigen Zahl der Studierenden in Baden-Württemberg folge nicht, dass die Gebühr eine prohibitive Wirkung entfalte. Nach der vom Kläger vorgelegten Statistik sei zudem Baden-Württemberg in Bezug auf die Zahl internationaler Studienanfänger bundesweit auf dem vierten Platz gelistet. Für eine prohibitive Wirkung fehle daher jeglicher Anhaltspunkt.
Mit Schriftsätzen vom 11.09.2024 und vom 02.10.2024 haben die Beteiligten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
Auf die gewechselten Schriftsätze und die dem Gericht vorliegende Akte des Beklagten wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die die Kammer mit dem Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (vgl. 101 Abs. 2 VwGO) ist zulässig (1.), hat jedoch in der Sache keinen Erfolg (2.).
1.
Die vom Kläger erhobene Anfechtungsklage ist zulässig.
Der Kläger wendet sich gegen den Bescheid des Beklagten vom 19.09.2017 nur insoweit, als dieser die Studiengebühr für internationale Studierende betrifft, während er den Semesterbeitrag, der von allen Studierenden zu entrichten ist, nicht angreift.
Bei sachdienlicher, am erkennbaren Rechtsschutzziel ausgerichteter Auslegung des Klagevorbringens (vgl. zu den Anforderungen an eine hinreichende Bezeichnung des Gegenstands des Klagebegehrens in der Klageschrift und der bloßen Verdeutlichungsfunktion eines nach § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO zunächst nur angekündigten Klageantrags: BVerwG, Beschluss vom 23.05.2013 – 9 B 46.12 –, juris Rn. 4 f., und Urteil vom 22.09.2016 – 2 C 16.15 –, juris Rn. 12 f.) wendet sich der Kläger mit seiner Klage zudem nicht nur gegen die für das Wintersemester 2017/2018 erhobene Studiengebühr, sondern auch gegen die in dem Bescheid enthaltene Regelung, dass während der Dauer seiner Immatrikulation eine entsprechende Gebühr in jedem Sommer- und Wintersemester zu entrichten sei. Diese Tenorierung im Bescheid entspricht der gängigen Praxis der Hochschulen, wonach die Gebührenbescheide nach § 4 LHGebG nicht semesterweise, sondern lediglich einmal bei der Neueinschreibung des Betroffenen für die Dauer der Einschreibung erlassen werden (vgl. Braun, in: BeckOK Hochschulrecht Baden-Württemberg, 32 Edition, Stand: 01.06.2024, § 4 LHGebG Rn. 6). Bei Würdigung des gesamten Vorbringens des Klägers wird deutlich, dass dieser die Studiengebühr für international Studierende insgesamt für rechtswidrig hält und sich nicht lediglich gegen die erstmalige Gebührenerhebung wendet.
Vor Klageerhebung war kein Vorverfahren nach §§ 68 ff. VwGO durchzuführen. In § 9 LHGebG ist ausdrücklich geregelt, dass gegen Gebührenbescheide nach §§ 4 und 8 LHGebG kein Vorverfahren nach den §§ 68 bis 73 VwGO stattfindet.
2.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 19.09.2017 ist im angegriffenen Umfang rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die streitgegenständliche Gebührenerhebung findet ihre Rechtsgrundlage in § 3 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 LHGebG. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 LHGebG erheben die Hochschulen ab dem Wintersemester 2017/2018 für das Land von Studierenden, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Union oder eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum besitzen (internationale Studierende), für ihr Lehrangebot einschließlich der damit verbundenen spezifischen Betreuung der internationalen Studierenden in Bachelorstudiengängen, konsekutiven Masterstudiengängen sowie in grundständigen Studiengängen nach § 34 Abs. 1 LHG Studiengebühren. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 LHGebG beträgt die Studiengebühr für internationale Studierende pro Semester 1.500,- Euro. Im Hinblick auf diese Rechtsgrundlage ist der streitgegenständliche Bescheid im angegriffenem Umfang formell und materiell rechtmäßig ergangen.
Der Beklagte ist hinsichtlich des Klagebegehrens passivlegitimiert. Auch soweit die Hochschulen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 LHGebG Studiengebühren „für das Land“ erheben, handeln sie nach § 8 Abs. 1 Satz 2 LHG in eigenem Namen und nicht für das Land als Hoheitsträger (vgl. von Coelln, in: BeckOK Hochschulrecht Baden-Württemberg, a.a.O., § 8 LHG Rn. 23).
In formeller Hinsicht begegnet der streitgegenständliche Bescheid keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere war der Beklagte für die Gebührenerhebung nach § 3 Abs. 1 Satz 1 LHGebG zuständig.
Die Erhebung der Studiengebühr gegenüber dem Kläger ist auch materiell rechtmäßig. Der Kläger unterfällt dem persönlichen Anwendungsbereich des § 3 LHGebG, ohne dass für ihn ein Ausnahmetatbestand nach § 5 Abs. 1 LHGebG eingreift oder er sich auf eine Befreiung von der Gebührenpflicht berufen kann (dazu unter a)). Die Gebührenerhebung nach § 3 LHGebG ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar (dazu unter b)).
a)
Der Kläger unterfällt dem persönlichen Anwendungsbereich des § 3 LHGebG.
Als vietnamesischer Staatsangehöriger unterfällt er der Definition der internationalen Studierenden in § 3 Abs. 1 Satz 1 LHGebG. Die Gebühr wird für sein Masterstudium im Studiengang Wirtschaftsingenieurwesen und somit für einen konsekutiven – auf ein vorangegangenes Bachelorstudium aufbauenden – Masterstudiengang erhoben.
Der Kläger gehört auch nicht zu denjenigen internationalen Studierenden, die eine inländische Hochschulzugangsberechtigung im Sinne des § 3 Abs. 2 LHGebG besitzen. Inländische Hochschulzugangsberechtigungen nach § 3 Abs. 2 Satz 1 LHGebG werden in § 3 Abs. 2 Satz 2 Nummern 1 bis 7 LHGebG abschließend aufgezählt (vgl. Braun, in: BeckOK Hochschulrecht Baden-Württemberg, a.a.O., § 3 LHGebG Rn. 6). Hiervon ist der Kläger nicht erfasst.
Der Kläger hat die Berechtigung für den Antritt seines Studiums im Rahmen eines Studienkollegs beim Beklagen nach § 58 Abs. 2 Nr. 11 in Verbindung mit § 73 LHG erworben. Ein solches Studienkolleg zählt nicht zu den inländischen Hochschulzugangsberechtigungen nach § 3 Abs. 2 LHGebG, da es von der Aufzählung in § 3 Abs. 2 Nummern 1 bis 7 LHGebG nicht umfasst ist und nach dem Willen des Gesetzgebers gerade nicht zu einer Ausnahme von der Gebührenpflicht führen sollte. Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens hatte die Universität Mannheim insoweit ausdrücklich um eine Klarstellung gebeten, woraufhin in den Text der Gesetzesbegründung folgende Passage aufgenommen wurde (vgl. LT-Drs. 16/1617, S. 44):
„Eine erfolgreiche Feststellungsprüfung an einem Studienkolleg führt nicht zu einer inländischen Hochschulzugangsberechtigung im Sinne des Gesetzes. Durch sie weisen Inhaber einer ausländischen Hochschulzugangsberechtigung nach, dass sie zum Studium im Inland befähigt sind. Ihre Hochschulzugangsberechtigung bleibt gleichwohl eine ausländische Hochschulzugangsberechtigung. Studierende, die im Studienjahr vor dem Wintersemester 2017/2018 bereits im Studienkolleg zur Vorbereitung auf eine Feststellungsprüfung eingeschrieben sind, erhalten einen Bestandsschutz (§ 20 Abs. 2 des Regierungsentwurfs)“.
Für den Kläger greift des Weiteren keiner der Ausnahmetatbestände des § 5 Abs. 1 Nummern 1 bis 10 LHGebG ein.
Soweit nach § 5 Abs. 1 Nr. 10 LHGebG Ausländerinnen und Ausländer, die einen Bachelor- und einen Masterstudiengang oder einen Staatsexamens- oder Diplomstudiengang im Inland abgeschlossen haben, von der Gebührenpflicht ausgenommen werden, trifft dies auf den Kläger nicht zu. Er hatte im Zeitpunkt seiner Einschreibung zum Masterstudiengang zwar bereits ein Bachelorstudium im Studiengang Wirtschaftsingenieurwesen abgeschlossen. Jedoch greift die Ausnahme des § 5 Abs. 1 Nr. 10 LHGebG nur ein, wenn sowohl Bachelor- als auch Masterstudiengang bereits abgeschlossen wurden. Dies ergibt sich neben dem insoweit eindeutigen Wortlaut auch aus der Gesetzesbegründung, in der dazu Folgendes ausgeführt wird (vgl. LT-Drs. 16/1617, S. 26 und 52):
„Mit dieser Ausnahme wird unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten mit Inländerinnen und Inländern gleichgestellt, wer bereits einen Bachelor- und einen Masterstudiengang oder einen Diplom- oder Staatsexamensstudiengang im Inland abgeschlossen hat, auch wenn sie oder er im Inland noch nicht beruflich integriert ist. Dagegen führt allein ein Bachelorstudium noch zu keinem so festen Inlandsbezug, dass allein deshalb eine Gleichbehandlung mit Inländern erfolgen müsste.“„Die gebührenrechtliche Gleichstellung mit Inländerinnen und Inländern setzt im Normalfall neben dem Hochschulabschluss eine mehr oder weniger lange Phase beruflicher Integration voraus. § 5 Abs. 1 Nr. 10 beschreibt Sonderkonstellationen, in denen für eine gebührenrechtliche Gleichstellung ein abgeschlossenes Studium für sich allein ausreicht. Die Studiendauer ist dort typischerweise länger als bei einem Bachelorstudiengang“ (vgl. LT-Drs. 16/1617, S. 52)“.
Der Kläger kann sich auch nicht auf eine Befreiung von der Gebührenpflicht berufen. Ein Anspruch auf Befreiung nach der vom Wissenschaftsministerium erlassenen Verordnung über die Befreiung von Studiengebühren für Internationale Studierende vom 27.07.2017 (GBl. S. 474) stand ihm offensichtlich nicht zu. Auch die Übergangsregelung in § 20 LHGebG führt nicht zu seiner Befreiung von der Gebührenpflicht.
Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 LHGebG konnten Studierende nach § 3 LHGebG, die bei Inkrafttreten des Gesetzes in einem Studiengang an einer baden-württembergischen Hochschule immatrikuliert waren, ihr Studium in diesem Studiengang gebührenfrei an dieser Hochschule fortführen. Der Kläger war zwar im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Regelungen zur Studiengebühr für internationale Studierende am 17.05.2017 noch in einem Studiengang – nämlich dem Bachelorstudiengang Wirtschaftsingenieurwesen – beim Beklagten eingeschrieben. Die Übergangsvorschrift des § 20 Abs. 1 Satz 1 LHGebG führte indes lediglich dazu, dass das Studium „in diesem Studiengang“ gebührenfrei fortgeführt werden konnte. Das Bachelorstudium im Studiengang Wirtschaftsingenieurwesen hat der Kläger beendet, bevor er sich zum Masterstudium angemeldet hat, welches Gegenstand der Gebührenerhebung im angefochtenen Bescheid ist.
b)
Die Gebührenerhebung nach § 3 LHGebG ist entgegen der Rechtsauffassung des Klägers mit höherrangigem Recht vereinbar.
aa)
Der Verfassungsgerichtshof hat mit Urteil vom 10.10.2022 im Wege des Vorabentscheidungsverfahren nach § 55 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG über die Verfassungsbeschwerde des Klägers entschieden und diesem gegenüber mit Verbindlichkeit auch für das vorliegende Verfahren festgestellt, dass § 11 Abs. 1 LV der Erhebung der Studiengebühr für internationale Studierende gemäß §§ 3 ff. LHGebG nicht entgegensteht, und dass diese Gebühr ihn auch nicht in seinen Grundrechten aus Artikel 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Artikel 3 Abs. 1 GG sowie Artikel 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Artikel 2 Abs. 1 GG verletzt.
Soweit in dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs auf eine mögliche Ungleichbehandlung derjenigen internationalen Studierenden, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Gebührenpflicht an einem Studienkolleg teilgenommen haben, im Verhältnis zu denjenigen Betroffenen, die – wie der Kläger – in einem Bachelorstudium eingeschrieben waren, nicht ausdrücklich eingegangen wurde, weist die Kammer vorsorglich darauf hin, dass – nach den vom Verfassungsgerichtshof anwandten Maßstäben – auch insoweit keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung gegeben ist.
Die Übergangsvorschrift des § 20 Abs. 2 Satz 1 LHGebG nahm Studienbewerberinnen und Studienbewerber, die im Studienjahr vor Beginn des Wintersemesters 2017/2018 in einem Studienkolleg nach § 73 LHG in Baden-Württemberg zur Vorbereitung auf die Feststellungsprüfung eingeschrieben waren, für den Studiengang, für den sie unmittelbar nach erfolgreichem Abschluss der Feststellungsprüfung erstmals immatrikuliert wurden, von der Gebührenpflicht aus. Wie vorstehend ausgeführt (s. unter 2. a)), wurde indes für diejenigen internationalen Studierenden, die zu diesem Zeitpunkt gerade dabei waren, ihr Bachelorstudium zu beenden, um sich unmittelbar anschließend in den zugehörigen Masterstudiengang zu immatrikulieren, keine spezielle Ausnahme vorgesehen.
Hierbei handelt es sich um eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers. Zwar sollte durch die Übergangsvorschrift des § 20 Abs. 2 Satz 1 LHGebG ein Bestandsschutz gewährt werden, welcher dem Umstand Rechnung tragen sollte, dass die betroffenen Studierenden zu dem Zeitpunkt, zu dem sie sich in das Studienkolleg eingetragen hatten, darauf vertraut hatten, in Baden-Württemberg ein gebührenfreies Studium aufnehmen zu können (vgl. LT-Drs. 16/1617, S. 33). Insoweit ließe sich argumentieren, dass auch diejenigen, die gerade dabei waren, ihr Bachelorstudium zu beenden, ein entsprechendes Vertrauen in Bezug auf einen anschließenden Beginn des konsekutiven Masterstudiums entwickelt hatten. Vor diesem Hintergrund hatte die Universität Konstanz im Gesetzgebungsverfahren vorgeschlagen, auch denjenigen internationalen Studierenden Bestandsschutz zu gewähren, die im dritten oder einem höheren Fachsemester eines Bachelorstudiums eingeschrieben waren, und danach ein konsekutives Masterstudium aufnehmen wollten. Der Gesetzgeber ist diesem Vorschlag indes nicht nähergetreten, wie sich aus der Gesetzesbegründung eindeutig ergibt (vgl. LT-Drs. 16/1617, S. 62):
„Dem Vorschlag wird nicht entsprochen. Der Bestandsschutz beschränkt sich auf den Studiengang, in dem eine Studierende oder ein Studierender immatrikuliert ist. Aus Gründen der Chancengleichheit können noch nicht durch eine Immatrikulation konkretisierte Vorstellungen einzelner Studierender nicht berücksichtigt werden“.
Diese Differenzierung in Bezug auf den Vertrauensschutz erweist sich als verfassungsrechtlich unbedenklich. Während sich diejenigen Staatsangehörigen von Nicht-EU- und Nicht-EWG-Staaten, die im Studienjahr vor Inkrafttreten der Gebührentatbestände Teilnehmer eines Studienkollegs waren, im Vertrauen auf ein gebührenfreies (Erst-)Studium in das Bundesgebiet sowie nach Baden-Württemberg begeben und zu dessen Vorbereitung für das Studienkolleg eingetragen hatten, waren Betroffene, die – wie der Kläger – zu diesem Zeitpunkt kurz vor dem Abschluss eines Bachelorstudiums standen, bereits in den Genuss eines kostenfreien (Erst-)Studiums in Baden-Württemberg gekommen. Ihrem schutzwürdigen Vertrauen wurde dahingehend Rechnung getragen, dass sie nach § 20 Abs. 1 Satz 1 LHGebG diesen Studiengang gebührenfrei fortsetzen durften. Es war – wie vorstehend dargelegt – gerade die Absicht des Gesetzgebers, diejenigen internationalen Studierenden, die nach einem Bachelorstudium im Bundesgebiet ein konsekutives Masterstudium beginnen wollten, aufgrund des noch nicht hinreichend gefestigten Inlandsbezugs in die Gebührenpflicht einzubeziehen. Dass eine Differenzierung anhand des gefestigten Inlandsbezugs sachgerecht und somit zulässig ist, hat der Verfassungsgerichtshof in seinem Urteil vom 10.10.2022 gegenüber dem Kläger verbindlich festgestellt.
bb)
Die Festsetzung der Studiengebühr ist auch nicht wegen eines – vom Kläger zuletzt in Bezug genommenen – Verstoßes gegen Artikel 13 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 Buchst. c und Artikel 2 Abs. 2 des Sozialpakts rechtswidrig.
Nach Artikel 13 Abs. 1 Satz 1 des Sozialpakts erkennen die Vertragsstaaten das Recht eines jeden auf Bildung an. Sie erkennen nach Artikel 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpakts darüber hinaus an, dass im Hinblick auf die volle Verwirklichung dieses Rechts der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss. Nach Artikel 2 Abs. 2 des Sozialpakts verpflichten sich die Vertragsstaaten unter anderem dazu, zu gewährleisten, dass die in diesem Pakt verkündeten Rechte ohne Diskriminierung hinsichtlich der nationalen oder sozialen Herkunft sowie des Vermögens ausgeübt werden. Diese völkerrechtlichen Bestimmungen standen der Einführung der Studiengebühr für internationale Studierende durch das Land Baden-Württemberg im Jahr 2017 nicht entgegen.
Artikel 13 in Verbindung mit Artikel 2 des Sozialpakts steht in Bezug auf die Regelung einer (grundsätzlichen) Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts zwar im Rang eines Bundesgesetzes.
Dem Sozialpakt ist durch ein Bundesgesetz vom 23.11.1973 (BGBl 1973 II S. 1569) zugestimmt worden. Er ist dadurch – mit der Maßgabe des an seine völkerrechtliche Verbindlichkeit geknüpften späteren Inkrafttretens am 03.01.1976 (Bekanntmachung vom 09.03.1976, BGBl 1976 II S. 428) – als Bundesrecht in die nationale Rechtsordnung einbezogen worden und hat innerstaatliche Geltung als Bundesrecht erlangt, soweit dem Bund für die Bund für die geregelten Sachmaterien nach Art. 70 ff. GG die Gesetzgebungskompetenz zustand. Dies war in dem hier in Rede stehenden Zusammenhang nach Artikel 75 Nr. 1a GG in seiner zur Zeit des Erlasses des Vertragsgesetzes geltenden Fassung durch das Achtundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 18.03.1971 (BGBl I S. 206) in Verbindung mit Artikel 72 Abs. 2 GG a.F. (vgl. zur sehr weiten Auslegung, eingeschränkten Justiziabilität und im Ergebnis nicht vorhandenen Kompetenzbegrenzungsfunktion der damaligen „Bedürfnisklausel“: BVerfG, Urteil vom 24.10.2002 – 2 BvF 1/01 –, juris Rn. 294; Wittreck, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, 3. Auflage 2015, Art. 72 GG Rn. 3) der Fall (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2009 – 6 C 16.08 –, juris Rn. 46 m.w.N.).
Die Regelungen des Artikel 13 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 Buchst. c und Artikel 2 des Sozialpakts standen der konkreten gesetzlichen Ausgestaltung der streitgegenständlichen Studiengebühr für internationale Studierende durch den Landesgesetzgeber allerdings im Ergebnis nicht entgegen.
Dabei kann dahinstehen, ob diesen völkerrechtlichen Bestimmungen im deutschen Recht unmittelbare Anwendbarkeit zukommt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann den Bestimmungen des Sozialpakts unmittelbare Anwendbarkeit zukommen, sofern sie nach Wortlaut, Zweck und Inhalt hinreichend bestimmt sind, um wie innerstaatliche Vorschriften rechtliche Wirkung zu entfalten, also dafür keiner weiteren normativen Ausführung bedürfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2009, a.a.O. Rn. 46). Ob dies auf Art. 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpakts zutrifft, ist bislang noch nicht höchstrichterlich entschieden worden (offenlassend: BVerwG, Urteil vom 29.04.2009, a.a.O. Rn. 46; eine hinreichende Bestimmtheit ausdrücklich ablehnend hingegen: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 09.10.2007 – 15 A 1596/07 –, juris Rn. 54; VG Ansbach, Urteil vom 24.02.2011 – AN 2 K 10.01494 –, juris Rn. 24). Auch im vorliegenden Fall muss die Kammer über diese Frage nicht abschließend entscheiden. Denn jedenfalls verbieten Artikel 13 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 Buchst. c und Artikel 2 des Sozialpakts nicht die Erhebung von Studiengebühren für internationale Studierende in der spezifischen Ausgestaltung durch die §§ 3 ff. LHGebG.
Die Auslegung der völkervertragsrechtlichen Bestimmungen richtet sich nach den Grundsätzen in Artikel 5, 31 ff. des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (Wiener Vertragskonvention, im Folgenden: WVK), dem durch Bundesgesetz vom 03.08.1985 (BGBl 1985 II, S. 926) zugestimmt wurde und das in Deutschland am 20.08.1987 in Kraft getreten ist. Für vor dem Jahr 1987 geschlossenen Verträge sind die Auslegungsregeln der Konvention, der nach ihrem Artikel 4 eine Rückwirkung nicht zukommt, als Ausdruck allgemeinen Völkergewohnheitsrechts anzusehen. Nach der zentralen Vorschrift des Artikel 31 WVK ist ein völkerrechtlicher Vertrag nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen. Dabei sind außer dem Vertragswortlaut samt Präambel, Anlagen sowie weiteren diesbezüglichen Übereinkünften und Urkunden in gleicher Weise zu berücksichtigen wie jede spätere Übereinkunft zwischen den Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrages oder die Anwendung seiner Bestimmungen und jede spätere Übung bei der Anwendung des Vertrages, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgeht. Der Entstehungsgeschichte kommt nach Artikel 32 WVK nur eine subsidiäre Bedeutung für die Vertragsauslegung zu (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2009, a.a.O. Rn. 47 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.07.2019 – 9 S 2679/18 –, juris Rn. 95).
Als wichtigstes Mittel für die Auslegung des Paktes haben sich die die Vertragsanwendungspraxis widerspiegelnden schriftlichen Äußerungen des durch den Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen im Jahr 1985 als Unterorgan eingesetzten Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (im Folgenden: Sozialausschuss) erwiesen. Der Sozialausschuss prüft seit dem Jahr 1987 die nach Artikel 16 ff. des Sozialpakts periodisch vorzulegenden Berichte der Vertragsstaaten und fasst das Ergebnis dieser Prüfungen in sogenannten abschließenden Bemerkungen (concluding comments) zusammen. Darüber hinaus veröffentlicht er sogenannte allgemeine Bemerkungen (general comments), in denen er einzelne Artikel oder Teilbestimmungen des Paktes auf der Grundlage seiner Spruchpraxis kommentiert. Diese Texte sind völkerrechtlich nicht verbindlich, jedoch können den abschließenden Bemerkungen Hinweise auf die allgemeine konsentierte Staatenpraxis entnommen werden. Die allgemeinen Bemerkungen beschreiben in autorisierter Form die Standards in der Praxis des Sozialausschusses, dienen damit als Interpretationshilfe und prägen so das Verständnis der vertraglichen Rechtsbegriffe durch die Vertragsstaaten mit (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2009, a.a.O. Rn. 48 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.07.2019, a.a.O. Rn. 96).
In Anwendung dieser Maßgaben hat das Bundesverwaltungsgericht in der Vergangenheit bereits wiederholt entschieden, dass Art. 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpakts der Einführung von (allgemeinen) Studiengebühren in einzelnen Bundesländern nicht grundsätzlich entgegensteht (Urteil vom 29.04.2009 – 6 C 16.08 –, juris Rn. 45 ff., in Bezug auf Nordrhein-Westfalen; Urteil vom 15.12.2010 – 6 C 8.09 u.a. –, juris, in Bezug auf Baden-Württemberg). Entsprechendes gilt nach Auffassung der erkennenden Kammer auch für die im vorliegenden Verfahren in Rede stehende Erhebung von Studiengebühren für internationale Studierende gemäß §§ 3 ff. LHGebG.
Die Kammer teilt das Verständnis des Bundesverwaltungsgerichts, wonach eine Deutung des Artikel 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpakts nach den vorgenannten Maßgaben ergibt, dass die in dieser Bestimmung genannte Unentgeltlichkeit der Hochschulbildung kein verbindlicher Selbstzweck der Vorschrift ist. Diese Regelung ist vielmehr darauf gerichtet, den chancengleichen Zugang zur Hochschulbildung unabhängig von der finanziellen Leistungsfähigkeit der potenziellen Studierenden auf jede geeignete Weise sicherzustellen. Die Unentgeltlichkeit hat dabei, obwohl sie als ein Mittel zur Erreichung des chancengleichen Hochschulzugangs besonders hervorgehoben wird, eine nur dienende Funktion, in der sie jedenfalls unter der Voraussetzung ersetzt werden kann, dass die Erhebung eines Entgelts für den Hochschulbesuch sozialverträglich ausgestaltet wird und dadurch nicht abschreckend wirkt. Mit dem Erfordernis der Sozialverträglichkeit der Beitragserhebung gilt mithin derselbe Maßstab, den das nationale Verfassungsrecht für die chancengleiche Teilhabe an staatlichen Ausbildungsressourcen vorgibt. Aus Artikel 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpakts können damit im Zusammenhang mit der Einführung allgemeiner Studiengebühren keine Rechte hergeleitet werden, die nicht bereits grundrechtlich (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2009, a.a.O. Rn. 49; Urteil vom 15.12.2010 – 6 C 8.09 –, juris Rn. 30; Urteil vom 15.12.2010 – 6 C 9.09 –, juris Rn. 32; Urteil vom 15.12.2010 – 6 C 10.09 –, juris Rn. 30; Urteil vom 15.12.2010 – 6 C 11.09 –, juris Rn. 30; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.07.2019, a.a.O. Rn. 103) sowie durch die Landesverfassung gewährleistet sind.
Der Wortlaut des Artikel 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpakts („insbesondere“) erlaubt zwar noch keinen eindeutigen Schluss auf den rechtlichen Charakter der dort genannten Unentgeltlichkeit, da Deutsch nicht zu den in Artikel 31 Abs. 1 des Sozialpakts genannten authentischen Vertragssprachen im Sinne des Artikel 33 WVK gehört (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2009, a.a.O. Rn. 50 m.w.N.). Indes spricht die systematische Auslegung deutlich gegen die Annahme eines eigenen verpflichtenden Gehalts der Unentgeltlichkeit der Hochschulbildung in Artikel 13 Abs. 2 des Sozialpakts. Während Artikel 13 Abs. 2 Buchst. a des Sozialpakts die Unentgeltlichkeit für den Grundschulunterricht kategorisch und ohne jeden Zusatz fordert, wird diese in Artikel 13 Abs. 3 Buchs. b des Sozialpakts für das höhere Schulwesen und in Artikel 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpakts für den Hochschulunterricht nur als ein besonderes Mittel hervorgehoben, durch welches der chancengleiche Bildungszugang ermöglicht werden soll. Überdies ist nach der gesamten Anlage des Artikel 13 des Sozialpakts nicht erkennbar, dass die Unentgeltlichkeit der Hochschulbildung dem Kernbereich des Rechts auf Bildung zuzuordnen sein könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2009, a.a.O. Rn. 51). Mit Blick auf das Ziel sowie den Zweck des Artikel 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpakts ist vielmehr festzuhalten, dass die Norm einen starken gleichheitsrechtlichen Gehalt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2009, a.a.O. Rn. 52).
Der Sozialausschuss hat in einer Stellungnahme zu Artikel 13 des Sozialpakts vom 08.12.1999 (E/C.12/1999/10, online abrufbar unter www.https://documents.un.org) unter anderem ausgeführt, dass Bildung im Sinne des Artikel 13 des Sozialpakts im Wesentlichen vier Komponenten voraussetzt: Verfügbarkeit (availability), Erreichbarkeit (accessibility), Annehmbarkeit (acceptability) sowie Anpassungsfähigkeit (adaptability). Die Erreichbarkeit wiederum wird in drei „überlappende“ (overlapping) Kategorien eingeteilt: Nicht-Diskriminierung, physische Erreichbarkeit sowie wirtschaftliche Erreichbarkeit. Zu Letzterer wird in der englischen Originalfassung der Stellungnahme ausgeführt (E/C.12/1999/10, S. 3):
„Education has to be affordable to all. This dimension of accessability is subject to the differential wording of article 13 (2) in relation to primary, secondary and higher education: whereas primary education shall be available „free to all“, States parties are required to progressively introduce free secondary and higher education“.
Daraus folgt, dass die Unentgeltlichkeit der Hochschulbildung sowie der höheren Schulbildung als ein Bestandteil der Erreichbarkeit durch die Vertragsstaaten schrittweise herzustellen ist, während Grundschulbildung (primary education) in jedem Fall unentgeltlich verfügbar sein muss (free to all). Dass zudem auch ein Unterschied zwischen der Bildung an weiterführenden Schulen (secondary education) und der Hochschulbildung (higher education) besteht, wird durch den Sozialausschuss wie folgt hervorgehoben (E/C.12/1999/10, S. 6):
„The third and most significant difference between article 13 (2) (b) and (c) is that while secondary education “shall be made generally available and accessible to all”, higher education “shall be made equally accessible to all, on the basis of capacity”. According to article 13 (2) (c), higher education is not to be “generally available”, but only available “on the basis of capacity”. The “capacity” of individuals should be assessed by reference to all their relevant expertise and experience“.
Demnach wird für die Hochschulbildung keine generelle Erreichbarkeit gefordert, sondern allein eine an den individuellen Fähigkeiten (capacities) der Betroffenen ausgerichtete Erreichbarkeit. Hierin wird der gleichheitsrechtliche Schwerpunkt der Regelung in Bezug auf die Hochschulbildung deutlich, welchen – wie vorstehend dargelegt – auch das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen seiner Auslegung der Norm hervorgehoben hat.
Mit Blick auf die Grundnorm des Artikel 2 Abs. 1 des Sozialpakts, wonach jeder Vertragsstaat verpflichtet ist, unter Ausschöpfung aller seiner Möglichkeiten Maßnahmen zu treffen, um nach und nach mit allen geeigneten Mitteln die volle Verwirklichung der im Sozialpakt anerkannten Rechte zu erreichen (sogenannter Grundsatz der progressiven Rechtsverwirklichung), hat das Bundesverwaltungsgericht bislang zwar offengelassen, ob sich daraus ein nur unter einschränkenden Voraussetzungen überwindbares Verbot regressiver Maßnahmen ableiten lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2009, a.a.O. Rn. 57). Mit Blick auf Studiengebühren in einzelnen Bundesländern hat es allerdings festgestellt, dass selbst dann, wenn man von einem grundsätzlichen „Rückschrittsverbot“ ausgeht, den Vertragsstaaten beträchtliche Regelungsspielräume verbleiben, welche sie nicht daran hindern, eine „systemwahrende Änderung des status quo“ vorzunehmen. Dann, wenn zur Erreichung eines legitimen Gemeinwohlanliegens allgemeine Studienbeiträge erhoben werden, wird das System einer von finanziellen Ausgrenzungen freien Hochschulbildung nicht verlassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2009, a.a.O. Rn. 57; Urteil vom 15.12.2010 – 6 C 8.09 – juris Rn. 30; Urteil vom 15.12.2010 – 6 C 9.09 –, juris Rn. 32; Urteil vom 15.12.2010 – 6 C 10.09 –, juris Rn. 30; Urteil vom 15.12.2010 – 6 C 11.09 –, juris Rn. 30).
Dieses System eines von finanzieller Ausgrenzung freien Hochschulzugangs wird auch durch die hier streitgegenständlichen Studiengebühren für internationale Studierende nicht verlassen, da – wie der Verfassungsgerichtshof in seinem Urteil vom 10.10.2022 im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz nach Artikel 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Artikel 3 Abs. 1 GG im Einzelnen ausgeführt hat – für persönliche Härtefälle in hinreichendem Umfang Ausnahme-, Befreiungs- und Ermäßigungsmöglichkeiten vorgesehen wurden, die geeignet sind, eine Ausgrenzung aus finanziellen Gründen zu verhindern.
In Bezug auf das in Artikel 2 Abs. 2 des Sozialpakts enthaltene Diskriminierungsverbot ist die streitgegenständliche Studiengebühr mit Blick auf die Verfügbarkeit der Hochschulbildung unter Berücksichtigung individueller Fähigkeiten der Betroffenen im Sinne des Artikel 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpakts nach Auffassung der Kammer ebenfalls nicht zu beanstanden.
Insoweit ist zunächst in den Blick zu nehmen, dass sich aus Artikel 2 Abs. 2 des Sozialpakts in teilhaberechtlicher Hinsicht grundsätzlich ein Anspruch auf Zugang zu bestehenden Bildungseinrichtungen ohne jede Diskriminierung ergibt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 1069/21 –, NJW 2022, 167 <172>). Andererseits darf in das Recht auf Bildung unter besonderen Rechtfertigungsanforderungen eingegriffen werden. Artikel 4 des Sozialpakts sieht eine Einschränkung des Rechts auf Bildung dann vor, wenn diese gesetzlich vorgesehen sowie mit der Natur dieses Rechts vereinbar ist und die Einschränkung ausschließlich einem gemeinwohlbezogenen Zweck (Förderung des allgemeinen Wohls in einer demokratischen Gesellschaft) dient (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021, a.a.O. S. 173).
Durch die Ausnahme-, Ermäßigungs- und Befreiungsregelungen in den §§ 5 bis 7 LHGebG wird einer Diskriminierung aufgrund des Vermögens oder des sozialen Status der internationalen Studierenden entgegengewirkt (dazu vorstehend). Im Übrigen greift unter Berücksichtigung der bereits in Bezug genommenen Stellungnahme des Sozialausschusses aus dem Jahr 1999 die streitgegenständliche Studiengebühr zwar in das Recht der internationalen Studierenden auf uneingeschränkten Zugang zu Universitäten ein. Jedoch ist dieser Eingriff mit dem gleichheitsrechtlichen Kerngehalt der Regelung des Artikel 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpakts auch in Bezug auf das Verbot einer Diskriminierung wegen der nationalen Herkunft vereinbar.
Das Verbot einer Diskriminierung wegen der nationalen Herkunft betrifft insbesondere alle im Vertragsstaat wohnhaften Personen im schulpflichtigen Alter (persons of school age), wie sich aus folgender Passage der Stellungnahme des Sozialausschusses ergibt (E/C.12/1999/10, S. 8):
„The Committee takes note of article 2 of the Convention on the Rights of the Child and article 3 (e) of the UNESCO Convention against Discrimination in Education and confirms that the principle of non-discrimination extends to all persons of school age residing in the territory of a State party, including non-nationals, and irrespective of their legal status“.
Daraus folgt, dass eine an die Nationalität anknüpfende Differenzierung im Bereich der Hochschulbildung geringeren Einschränkungen unterliegt als im Bereich der Grundschul- oder weiterführenden Schulbildung. Dies wird durch folgende Ausführungen des Sozialausschusses unterstrichen (E/C.12/1999/10, S. 11):
„In this respect, two features of article 13 require emphasis. First, it is clear that article 13 regards States as having principal responsibility for the direct provision of education in most circumstances; States parties recognize, for example, that the “development of a system of schools at all levels shall be actively pursued” (art. 13 (2) (e)). Secondly, given the differential wording of article 13 (2) in relation to primary, secondary, higher and fundamental education, the parameters of a State party's obligation to fulfil (provide) are not the same for all levels of education. Accordingly, in light of the text of the Covenant, States parties have an enhanced obligation to fulfil (provide) regarding the right to education, but the extent of this obligation is not uniform for all levels of education. The Committee observes that this interpretation of the obligation to fulfil (provide) in relation to article 13 coincides with the law and practice of numerous States parties“(…)In relation to article 13 (2), States have obligations to respect, protect and fulfil each of the “essential features” (availability, accessibility, acceptability, adaptability) of the right to education. By way of illustration, a State must respect the availability of education by not closing private schools; protect the accessibility of education by ensuring that third parties, including parents and employers, do not stop girls from going to school; fulfil (facilitate) the acceptability of education by taking positive measures to ensure that education is culturally appropriate for minorities and indigenous peoples, and of good quality for all; fulfil (provide) the adaptability of education by designing and providing resources for curricula which reflect the contemporary needs of students in a changing world; and fulfil (provide) the availability of education by actively developing a system of schools, including building classrooms, delivering programmes, providing teaching materials, training teachers and paying them domestically competitive salaries“.
Diese Ausführungen verdeutlichen, dass der Schwerpunkt des auf die Staatsangehörigkeit bezogenen Diskriminierungsverbots neben der Grundschul- und höheren Schulbildung auch auf der in Artikel 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpakts enthaltenen Komponente der Annehmbarkeit (acceptability) liegt. Das Bildungsangebot der Vertragsstaaten muss so ausgestaltet sein, dass es in kultureller Hinsicht für (ausländische) Minderheiten ebenso wie für Einheimische annehmbar ist.
Entscheidend ist indes, dass vorliegend in Bezug auf die Anwendbarkeit der Studiengebühr für internationale Studierende nicht an die Nationalität als solche angeknüpft wird. Wie vorstehend dargelegt, sind die Regelungen zu den Studiengebühren vielmehr so ausgestaltet worden, dass diejenigen internationalen Studierenden, die nachweislich über einen gefestigten Inlandsbezug verfügen, keine Studiengebühren entrichten müssen, und dass darüber hinaus ein Vertrauensschutz für diejenigen internationalen Studierenden gewährt wird, die im Vertrauen auf die Möglichkeit eines kostenfreien Erststudiums ihren Wohnsitz in das Bundesgebiet verlegt hatten, bevor die Gebühr durch den Gesetzgeber eingeführt wurde. Die Vereinbarkeit einer Differenzierung nach dem Vorliegen eines gefestigten Inlandsbezugs mit dem durch Artikel 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Artikel 3 Abs. 1 GG gewährleisteten Gebot der Gleichbehandlung hat der Verfassungsgerichtshof in seinem Urteil vom 10.10.2022 ausdrücklich und dem Kläger gegenüber rechtsverbindlich bestätigt.
In der Gesamtschau der Regelung des Artikel 13 Abs. 2 Buchst. c in Verbindung mit dem Diskriminierungsverbot des Artikel 2 Abs. 2 des Sozialpakts sowie den zitierten Aussagen des Sozialausschusses ergibt sich mithin die Verpflichtung der einzelnen Vertragsstaaten, dafür zu sorgen, dass alle dort wohnhaften Personen (all persons residing in the territory of a State party), auch Staatsangehörige anderer Vertragsstaaten, unabhängig von ihrem rechtlichen (Aufenthalts-)Status einen grundsätzlich gleichen Zugang zur Bildung haben sollen. Dass indes ein Recht des Einzelnen darauf bestehen soll, sich allein zum Zwecke eines – unentgeltlichen – Studiums in einen anderen Vertragsstaat zu begeben, zu dem dieser bislang keinen beziehungsweise keinen gefestigten Bezug hat, ist den Regelungen des Sozialpakts gerade nicht zu entnehmen. Der Eingriff in das nach Artikel 2 Abs. 2 des Sozialpakts enthaltene Diskriminierungsverbot ist folglich gerechtfertigt, da dieser auf der Grundlage eines förmlichen Gesetzes erfolgt, mit der Natur des Rechts auf Bildung aus Artikel 13 Abs. 2 Buchst. c des Sozialpakts vereinbar ist und die Einschränkung – wie der Verfassungsgerichtshof in seinem Urteil vom 10.10.2022 im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz nach Artikel 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Artikel 3 Abs. 1 GG im Einzelnen ausgeführt hat – ausschließlich einem gemeinwohlbezogenen Zweck dient sowie verhältnismäßig ist.
Nach alledem ist festzuhalten, dass auch in Bezug auf das Verbot einer an die Nationalität anknüpfenden Diskriminierung beim Hochschulzugang in dem hier in Rede stehenden Zusammenhang keine Rechte aus dem Sozialpakt hergeleitet werden können, die nicht bereits grundrechtlich beziehungsweise durch die Landesverfassung gewährleistet sind.
Schließlich kann der Kläger auch das von ihm in Bezug genommene, am 13.01.2023 in Kraft getretene Gesetz zum Fakultativprotokoll zum Sozialpakt der streitgegenständlichen Gebühr nicht entgegenhalten.
Die Generalversammlung der Vereinten Nationen hat am 10.12.2008 ein sogenanntes Fakultativprotokoll zum Sozialpakt vereinbart, welches ein Verfahren vorsieht, bei dem unter anderem Einzelpersonen Mitteilungen an den Sozialausschuss richten können (Artikel 2 des Fakultativprotokolls), welche ein im Einzelnen geregeltes Prüfverfahren durch den Sozialausschuss zur Folge haben. Mit Gesetz vom 04.01.2023 (BGBl. 2023 II Nr. 4) hat Deutschland dem Beitritt zu diesem Fakultativprotokoll zugestimmt. Dieses Gesetz ist am 13.01.2023 in Kraft getreten.
Die Regelungen dieses Fakultativprotokolls sind aber für das vorliegende Verfahren bereits deshalb unbeachtlich, weil sie im Bundesgebiet erst im Januar 2023 Gültigkeit erlangt haben, im Rahmen der erhobenen Anfechtungsklage jedoch auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung und somit auf den Erlass des streitgegenständlichen Gebührenbescheides am 19.09.2017 abzustellen ist.
Aus dem gleichen Grund ist auch nicht entscheidungserheblich, ob die Anzahl internationaler Studierender seit der Einführung der Gebühr rückläufig ist und daraus auf eine tatsächlich gegebene abschreckende Wirkung geschlossen werden kann.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Von der Möglichkeit des § 167 Abs. 2 VwGO, die Kostenentscheidung für vorläufig vollstreckbar zu erklären, macht die Kammer keinen Gebrauch.
Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO).
B E S C H L U S S
Der Streitwert wird – in Abänderung der vorläufigen Streitwertfestsetzung – gemäß § 52 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 und 2 GKG auf 4.500,- Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 und 6 LHGebG
§§ 68 ff. VwGO
§§ 4 und 8 LHGebG
§§ 68 bis 73 VwGO
§§ 3 ff. LHGebG
§§ 5 bis 7 LHGebG
§ 7 LHGebG
§ 4 LHGebG
§ 9 LHGebG
§ 8 LHG
§ 3 LHGebG
§ 73 LHG
§ 20 LHGebG
§ 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 LHGebG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 LHGebG
§ 34 Abs. 1 LHG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 LHG
§ 5 Abs. 1 LHGebG
§ 3 Abs. 2 LHGebG
§ 3 Abs. 2 Satz 1 LHGebG
§ 5 Abs. 1 Nr. 10 LHGebG
§ 20 Abs. 1 Satz 1 LHGebG
§ 55 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG
§ 11 Abs. 1 LV
§ 20 Abs. 2 Satz 1 LHGebG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 52 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 und 2 GKG
§ 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 des Landeshochschulgebührengesetzes
Artikel 3 Abs. 1 GG
Artikel 11 Abs. 1 LV
Art. 11 Abs. 1 LV
Art. 2 Abs. 1 LV
Art. 2 Abs. 1 GG
Artikel 2 Abs. 1 LV
Artikel 2 Abs. 1 GG
Art. 70 ff. GG
Artikel 75 Nr. 1a GG
Artikel 72 Abs. 2 GG
Art. 72 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2022, 167
11 K 14083/17
1 VB 29/18
11 K 4015/22
6 K 4015/22
9 B 46.12
2 C 16.15
2 BvF 1/01
6 C 16.08
15 A 1596/07
2 K 10.01
9 S 2679/18
6 C 8.09
6 C 9.09
6 C 10.09
6 C 11.09
1 BvR 1069/21
2 GKG auf 4.50