Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-07-18, Aktenzeichen 6 K 3778/21
ECLI: ECLI:DE:VGSTUTT:2023:0718.6K3778.21.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 07.04.2021 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Ausübung eines Vorkaufsrechts durch die Beklagte für das Grundstück H.-Straße 45, Flst.-Nr. 16/7, und das ebenfalls an der H.-Straße gelegene Grundstück Flst.-Nr. 79/0 der Gemarkung B.
Für das Gebiet, in dem die beiden Grundstücke liegen, hatte der Gemeinderat der Beklagten bereits im Jahr 1995 eine Vorkaufssatzung und im Jahr 1997 eine Sanierungssatzung beschlossen. Die Sanierungssatzung von 1997 wurde im Jahr 2008 aufgehoben. Nachdem die Vorkaufssatzung der Beklagten aus dem Jahr 1995 im Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 29.09.2020 zum Gerichtsverfahren 6 K 11883/18 als unwirksam erachtet worden war, beschloss der Gemeinderat der Beklagten am 22.10.2020 (erneut) eine Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht nach § 25 BauGB für das Gebiet Altstadt B (im Folgenden: Vorkaufssatzung). In der Vorkaufssatzung vom 22.10.2020 wird der Beklagten zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB für den Bereich Altstadt B ein besonderes Vorkaufsrecht eingeräumt.
Aus der Niederschrift zur Sitzung des Gemeinderats vom 22.10.2020 ergeben sich insbesondere folgende Erwägungen: Zum Schutz der historischen Altstadt sei die Beklagte seit jeher um eine positive Entwicklung der gesamten Innenstadt bemüht. Ziel sei der Erhalt der historischen Strukturen bei gleichzeitiger Aufwertung der Innenstadt und Gewinnung an Attraktivität durch Schaffung von Aufenthalts- und Wohnqualität, Schaffung von Wohnraum, Stärkung der Grundversorgung und des Einzelhandels sowie der Festigung als zentraler Standort für die Region. Hierfür seien über Jahrzehnte und noch bis heute verschiedene Sanierungsverfahren nach dem Landessanierungsprogramm Baden-Württemberg im Bereich der Innenstadt durchgeführt und zahlreiche Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele umgesetzt worden. Inzwischen vollzogene Aufhebungen oder Teilaufhebungen von Sanierungssatzungen bedeuteten nicht, dass in diesen Bereichen keine Erforderlichkeit von Sanierungsmaßnahmen mehr bestehe und damit weitere Sanierungsverfahren ausgeschlossen seien. Als weitere Grundlage und Anleitung für ein zielorientiertes Handeln sei in den Jahren 2012 bis 2014 das Entwicklungskonzept „Innenstadtinitiative B“ unter Beteiligung des Gewerbe- und Handelsvereins B erstellt worden. Es handle sich um ein strategisches Konzept zur künftigen räumlichen Entwicklung des Einzelhandelsstandorts B, zur Entwicklung der innerstädtischen Bereiche sowie zur Optimierung des Standortmarketings und des Leerstandsmanagements. Weiterhin sei im Herbst 2019 ein Strategiepapier zur weiteren Stadtentwicklung mit Ergebnissen der Bürgerbeteiligung erstellt worden. Leitziele aus diesem Strategiepapier seien unter anderem „B stärkt stadträumliche und gestalterische Ortsbildqualitäten“ und „B bleibt ein starker Standort der Grundversorgung für die Region“. Auf der Basis der dort gewonnenen Erkenntnisse würden die entsprechenden städtebaulichen Instrumente des Baugesetzbuchs (BauGB) ergriffen. Der Erlass der Satzung sei von besonderer Bedeutung, um durch die Beteiligung am Grundstücksverkehr und die einhergehenden Ordnungsmaßnahmen städtebauliche Missstände zu beheben und auf die Entwicklung von vorhandenen Baulücken einzuwirken, sowie die Ziele der Stadtentwicklung verfolgen zu können, das historische Stadtbild und städtebauliche Strukturen zu erhalten und weiter zu entwickeln. Von besonderer Bedeutung sei die stärkere Inszenierung historischer Attraktionen wie unter anderen der Stadtmauer, das Stadtbild mit seinen öffentlichen, kirchlichen und privaten historischen und denkmalgeschützten Gebäuden sowie die Aufwertung der Aufenthaltsbereiche innerhalb dieses Gebiets. Mit der Vorkaufsrechtssatzung und den städtebaulichen Maßnahmen sowie der Begleitung mit Sanierungsmaßnahmen, Bauleitplanung und Baulandumlegungen, Schaffung von Aufenthaltsqualität und Grundlagen für einen funktionierenden Einzelhandel, Gestaltung von Wohnraum- und Vermietungsmöglichkeiten solle einem sozialen Downgrading entgegengewirkt und Neunutzungen ermöglicht werden. Im Einzelnen lasse sich das Satzungsgebiet in sechs Teilbereiche untergliedern: Bereich südlich des B.-Wegs bis hin zum Bahnhofsvorplatz, Bereich entlang des westlichen Stadtgrabens und der H.-Straße, Bereich östlich der Bahnhofstraße und des östlichen Stadtgrabens, Südöstlicher Bereich der Hauptstraße, Übriger Bereich der Kernstadt entlang der Hauptstraße, S.-Gasse, B.-Gasse und N.-Gasse sowie der Bereich X-Gasse und nördlich der Hauptstraße. Der Bereich entlang des westlichen Stadtgrabens und der H.-Straße sei geprägt durch eine Gemengelage an Hofzugängen, schwierigen Zuschnitten von verdichteter Bauweise und städtebaulichen Missständen sowie Freiflächen. Im nördlichen Bereich entlang der B. seien seit Jahren ungelöste städtebauliche Situationen vorhanden, die einer Umnutzung bedürften. Zum Erhalt des dortigen Stadtbilds und zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung seien städtebauliche Maßnahmen wie Abbruch und Neubau sowie Neuordnungen der Baugrundstücke und der Zugangs- und Zufahrtsbereiche notwendig. Hierzu bedürfe es neuer Zuschnitte der Grundstücke verschiedener Eigentümer und ggf. der Begleitung mit einem Bebauungsplan, um anhand der Planungsvorgaben die städtebaulichen Ziele verwirklichen zu können. Zum Erhalt des historischen Ortsbilds und zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung müssten für die aufgeführten Teilbereiche ggf. wie in der Vergangenheit Sanierungen, Ordnungsmaßnahmen wie Abbruch und Neubau sowie Neuordnungen für Baugrundstücke und Zugangs- und Zufahrtsbereiche und bei Bedarf Baulandumlegungen in Betracht gezogen werden. Durch die Satzung und den möglichen Erwerb von Grundstücken werde der Einfluss und die Steuerungsmöglichkeit in die dortige Stadtentwicklung und die spätere Verwirklichung der in Erwägung gezogenen Maßnahmen durch den Grundbesitz der Gemeinde erleichtert.
Der Kläger schloss am 03.02.2021 mit Frau C.B. und Herrn B.B. einen notariell beurkundeten Kaufvertrag über das Grundstück H.-Straße 45, Flst.-Nr. 16/7, und das ebenfalls an der H.-Straße gelegene Grundstück mit der Flst.-Nr. 79/0 der Gemarkung B.
Nachdem eine Mehrfertigung des notariellen Kaufvertrags am 11.02.2021 bei der Beklagten eingegangen war, teilte sie dem Kläger und den Verkäufern jeweils mit Schreiben vom 05.03.2021 unter Einräumung einer Frist zur Stellungnahme mit, dass für den Bereich dieser Grundstücke eine Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht bestehe und sie erwäge, das Vorkaufsrecht nach § 25 BauGB auszuüben. Innerhalb der im Anhörungsschreiben der Beklagten gesetzten Äußerungsfrist sprachen am 09.03.2021 der Kläger, seine Ehefrau und Herr B. persönlich bei der Beklagten vor und erläuterten insbesondere, Hauptgrund des Kaufs sei, dass die Eltern der Ehefrau des Klägers im Gebäude wohnen bleiben können. Mit Email vom 22.03.2021 teilte der Kläger mit, es habe bei dem Gespräch am 09.03.2021 wohl ein Missverständnis gegeben. Er wolle das Haus nicht abreißen und etwas Neues bauen, er werde das Haus natürlich aber sanieren, verschönern und renovieren, sodass es ins Stadtbild passe. Dies wurde von der Ehefrau des Klägers auch in der Bürgerfragestunde der Gemeinderatssitzung vom 25.03.2021 zum Ausdruck gebracht.
In der Sitzung vom 25.03.2021 beschloss der Gemeinderat der Beklagten, das Vorkaufsrecht auszuüben. Eingang in die Erläuterungen durch den Ersten Beigeordneten fand insbesondere, dass das Gebäude H.-Straße 45 in dem Bereich der Vorkaufssatzung entlang des westlichen Stadtgrabens und der H.-Straße zum Erhalt der historischen Struktur und der Abgrenzung des Stadtgrabens gelegen sei. Bei diesem Gebäude sei ein deutlicher Sanierungsbedarf offensichtlich und durch die Trennung der zwei Eigentumsgrundstücke sei eine Neuordnung der Grundstücksverhältnisse allein in diesem Einzelfall notwendig. Bei der Anhörung der Kaufvertragsbeteiligten sei deutlich geworden, dass das Hauptinteresse des Grundstücksgeschäfts darin liege, das Wohnverhältnis der Eltern der Ehefrau des Klägers zu sichern. Auch bei Eintritt der Beklagten in den Kaufvertrag am Grundeigentum löse dies das bestehende Mietverhältnis nicht auf. Da es sich bei dem betroffenen Quartier um einen sensiblen historischen Bereich mit Missständen handle und städtebauliche Neuordnungsmaßnahmen notwendig seien, überwiege das öffentliche Interesse. Im Rahmen der anschließenden Aussprache warf die XX.-Fraktion unter anderem die Fragen auf, ob die Sanierung des Bereichs H.-Straße nicht bereits abgeschlossen sei und welche konkrete planerische Maßnahme der Ausübung des Vorkaufsrechts zugrunde liege. Eine Stadträtin erklärte, dass es ihrer Ansicht nach keinen Sinn mache, in diesem Fall das Vorkaufsrecht auszuüben, wenn nicht das gesamte Gebiet überplant werde, und bat um einen Gesamtüberblick über das Gebiet. Der Bürgermeister gab daraufhin zu bedenken, dass man „an irgendeiner Stelle den ersten Schritt machen“ müsse, ansonsten sei eine Überplanung nicht möglich, da Innenentwicklung nur mit Eigentum möglich sei. Er skizzierte hierzu einen möglichen Bereich für ein Sanierungsgebiet.
In einem persönlichen Gespräch am 30.03.2021 wiederholte der Kläger gegenüber dem Bürgermeister der Beklagten nochmals seine Absicht, das bestehende Wohnhaus nicht abzubrechen, sondern das Haus zu sanieren und zu verschönern. Mit Email vom 31.03.2021 teilte er der Beklagten mit, dass er mit der Vorgehensweise und der Ausübung des Vorkaufsrechts nicht einverstanden sei.
Mit Bescheid vom 07.04.2021 übte die Beklagte das Vorkaufsrecht an den Grundstücken Flst.-Nr. 16/7, H.-Straße 45, und Flst.-Nr. 79/0, H.-Straße, Gemarkung B aus. Zur Begründung führte sie zusammengefasst aus, ihr stehe aufgrund der bestehenden Vorkaufssatzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ein Vorkaufsrecht zu. Zum Erhalt des Stadtbilds und zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung seien im Bereich entlang des westlichen Stadtgrabens und der H.-Straße städtebauliche Maßnahmen wie Abbruch und Neubau sowie Neuordnungen der Baugrundstücke und der Zugangs- und Zufahrtsbereiche notwendig und vorgesehen. Die spätere Verwirklichung der in Erwägung gezogenen Maßnahmen werde durch den Grundbesitz der Gemeinde erleichtert. Bei den Erklärungen des Klägers zur Sanierung des Gebäudes H.-Straße 45 handle es sich um reine Absichtserklärungen, die nicht belastbar seien. Deshalb werde die Gefahr gesehen, dass die seit Jahren in der Altstadt verfolgten städtebaulichen Neuordnungs- und Gestaltungskonzepte durch ggf. vorgesehene Sanierungsmaßnahmen gefährdet seien. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei daher durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Mit dem Erwerb durch die Beklagte werde auch dem Kaufzweck des Klägers, der Vermietung an die Eltern, entsprochen. Gründe, die zum Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 BauGB führen würden, lägen nicht vor. Ein Abwendungsgrund nach § 27 Abs. 1 BauGB sei ebenfalls nicht ersichtlich. In Wahrnehmung des ihr zustehenden Ermessens mache sie von der Möglichkeit Gebrauch, die Fläche durch Ausübung des Vorkaufsrechts zu erwerben. Dem Bescheid war die Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt, dass die Entscheidung durch Antrag auf gerichtliche Entscheidung angefochten werden könne.
Gegen den Bescheid erhob der Kläger durch seinen Bevollmächtigten am 16.04.2021 Widerspruch, den er mit Schreiben vom 20.05.2021 begründete. Beide Schreiben wurden auch dem Landratsamt xx übersandt. Eine Entscheidung über den Widerspruch ist nicht ergangen.
Der Gemeinderat der Beklagten fasste am 22.07.2021 den Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „Historische Altstadt“, in dessen Geltungsbereich auch die hier streitgegenständlichen Grundstücke liegen, und erließ hierzu eine Veränderungssperre.
Am 22.07.2021 hat der Kläger durch seinen Prozessbevollmächtigten Klage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung trägt er vor, dass die Vorkaufssatzung der Beklagten vom 22.10.2020 unwirksam sei. Es sei nicht ersichtlich, dass die Beklagte zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungserlasses städtebauliche Maßnahmen für die Grundstücke, die im räumlichen Geltungsbereich der Satzung liegen, in Betracht gezogen habe. Im Wesentlichen bestünden die Ausführungen der Beklagten aus Wiederholungen des Gesetzeswortlauts und abstrakten Überlegungen zu allen irgendwie denkbaren städtebaulichen Maßnahmen im Satzungsgebiet. Diese ließen insbesondere nicht erkennen, welcher städtebauliche Konflikt mit welchen Planungen behoben werden solle. Aber auch wenn man die Wirksamkeit der Vorkaufssatzung unterstelle, sei die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtswidrig. Denn das Wohl der Allgemeinheit rechtfertige die Ausübung nicht. Die Beklagte habe nicht dargelegt, aufgrund welcher Planungsvorstellungen eine Ausübung des Vorkaufsrechts im öffentlichen Interesse gerechtfertigt wäre. Für den von der Beklagten angestrebten Erhalt des dortigen Stadtbildes könne man nichts Besseres tun, als den Kaufvertrag vom 03.02.2021 zu begrüßen, da der Kläger das vorhandene Wohnhaus sanieren und weiter an seine Schwiegereltern vermieten wolle. Etwas anderes habe die Beklagte ihren Erklärungen zufolge auch nicht vor. Eine Rechtfertigung für die Ausübung des Vorkaufsrechts im vorliegenden Fall sei insbesondere auch insoweit geboten, als die Beklagte in zwei Fällen in der unmittelbaren Nachbarschaft des Grundstücks H.-Straße 45 das Vorkaufsrecht nicht ausgeübt habe. Die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte sei auch deshalb rechtswidrig, weil er diese abgewendet habe. Im Übrigen sei der angefochtene Bescheid auch deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte das hierfür erforderliche Ermessen nicht ausgeübt habe.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 07.04.2021 aufzuheben
und die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt sie vor, die Vorkaufssatzung sei wirksam. Eine derartige Satzung ermögliche ihr eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenvorratspolitik zur Sicherung einer langfristigen geordneten Planung und Entwicklung. Sie habe sich hierzu aus Anlass des Beschlusses der Vorkaufssatzung ausführlich geäußert, weshalb auf die entsprechende Gemeinderatsvorlage und die Diskussion in der Gemeinderatssitzung verwiesen werde. Ergänzend sei auszuführen, dass das Konzept „Innenstadtinitiative B“ von April 2013 sich in seinem direkten Handlungsbereich zwar nicht unmittelbar auf das streitgegenständliche Grundstück erstrecke, aber daran angrenze. Der Ansatz der Innenstadtinitiative sei im Grundsatz der Einzelhandel und die Nahversorgung. Weitere Themen seien jedoch selbstverständlich auch städtebauliche Ansätze wie Wohnen und Aufenthaltsqualität, die stärkere Inszenierung historischer Attraktionen und die gezielte Wegeführung gewesen, um die Kernstadt als solche mit dem Impulsgeber der Innenstadtinitiative attraktiver zu machen. Darüber hinaus habe der Gemeinderat zur Gestaltung der Innenstadt und Mitwirkung bei der Stadtentwicklung am 22.07.2021 den Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „Historische Altstadt“ gefasst, der auch das streitgegenständliche Grundstück umfasse, und eine Veränderungssperre für den Bereich erlassen, die am 25.05.2023 verlängert worden sei. Das Wohl der Allgemeinheit habe die Ausübung des Vorkaufsrechts auch im konkreten Fall gerechtfertigt und der Kläger habe die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht wirksam abgewendet. Ermessensfehler lägen nicht vor.
In der mündlichen Verhandlung hat der Erste Beigeordnete der Beklagten zu den Beweggründen für den Beschluss der Vorkaufssatzung im Jahr 2020 insbesondere erläutert, dass die Innenstadt schon immer entwickelt werden sollte und die Vorkaufssatzung zeitnah nach der gerichtlichen Feststellung der Unwirksamkeit der alten Satzung verabschiedet worden sei, um nach wie vor besondere Vorkaufsrechte zur Entwicklung der Innenstadt zur Verfügung zu haben. Auf Nachfrage hat er bestätigt, dass die in der Sitzungsniederschrift vom 22.10.2020 zu dem „Bereich entlang des westlichen Stadtgrabens und der H.-Straße“ genannten Missstände, Ziele und Maßnahmen denen aus dem Sanierungsverfahren 1997 entsprächen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt der dem Gericht vorliegenden Akten der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig (dazu I.) und begründet (dazu II.).
I. Die Klage ist zulässig.
Statthaft ist im vorliegenden Fall die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO in Form einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO. Der Kläger konnte im vorliegenden Fall Klage gegen den Ausübungsbescheid erheben, da die Voraussetzungen von § 75 Satz 1 und Satz 2 VwGO vorlagen. Er hat am 22.07.2021 Untätigkeitsklage erhoben, nachdem über seinen Widerspruch vom 16.04.2021 mehr als drei Monate nicht entschieden worden war. Ein zureichender Grund für die Nichtbescheidung des Widerspruchs ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Der Kläger ist nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Durch den zuvor abgeschlossenen notariellen Kaufvertrag stand ihm ein Eigentumsverschaffungsanspruch zu, in den durch die Vorkaufsrechtsausübung eingegriffen wurde (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.05.1982 - 4 B 98.82 -; Beschl. v. 15.02.2000 - 4 B 10.00 -; jeweils juris).
II. Die Klage ist auch begründet. Der Ausübungsbescheid der Beklagten vom 07.04.2021 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Beklagten steht das von ihr in Anspruch genommene Vorkaufsrecht nach § 28 Abs. 2, § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB i.V.m. der Vorkaufssatzung vom 22.10.2020 schon nicht zu. Denn die Vorkaufssatzung erweist sich - jedenfalls soweit sie die hier streitgegenständlichen Grundstücke erfasst - als unwirksam. Die Voraussetzungen für den Erlass der Vorkaufssatzung (dazu 1.) lagen im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses - in Bezug auf den hier maßgeblichen Bereich - nicht vor (dazu 2.). Auf die Frage nach einer rechtmäßigen Ausübung des Vorkaufsrechts kommt es daher nicht an.
1. Nach § 25Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann eine Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht.
§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB bietet der Gemeinde schon in einem Stadium, das der Verfestigung der Planung weit vorausgeht, die Gelegenheit, Grundstücke zu erwerben. Die Vorschrift verfolgt den Zweck, durch eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenvorratspolitik die Sicherung einer langfristig geordneten Planung und Entwicklung zu ermöglichen. Es genügt, dass die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht. Dieser Begriff ist weit zu verstehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.01.2010 - 4 B 43.09 - juris Rn. 9; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.09.2019 - 5 S 1733/17 - juris Rn. 43).
Von den in § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB erwähnten städtebauliche Maßnahmen sind alle Maßnahmen erfasst, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 08.09.2009 - 4 BN 38.09 - juris). Die Entwicklungsvorstellung der Gemeinde muss sich auf Gegenstände des Städtebaus beziehen, also insbesondere auf die in § 1 Abs. 6 BauGB und § 1a BauGB für die Bauleitplanung zusammengefassten Aufgabenfelder. Die Maßnahme muss der Erfüllung städtebaulicher Entwicklungs- und Ordnungsaufgaben dienen. Es bedarf keiner förmlich konkretisierten Planungsvorstellung der Gemeinde (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.01.2010 - 4 B 43.09 - juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.03.2009 - 8 S 31/08 - juris). Neben den gebietsbezogenen, rechtlich ausgeformten Instrumenten des BauGB sind auch städtebauliche Entwicklungskonzepte, Rahmenplanungen und sonstige informelle städtebauliche Planungen (vgl. BVerwG Beschl. v. 19.12.2018 - 4 BN 42.18 - juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 31.01.2018 - 3 S 202/17 - BeckRS 2018, 9654) sowie rechtliche und tatsächliche Maßnahmen zur Durchführung der vorgesehenen Planung oder Nutzung in einem Gebiet erfasst (vgl. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Febr. 2023, § 25 Rn. 17). Allerdings ist zu beachten, dass es nicht der Zweck der Satzungsbefugnis ist, der Gemeinde ein Mittel zur allgemeinen Bodenbevorratung zur Verfügung zu stellen. Die Gemeinde muss überhaupt Planungsvorstellungen haben. Die bloße Benennung eines städtebaulichen Konflikts ohne Bezeichnung der zur Lösung des Konflikts in Betracht kommenden städtebaulichen Maßnahmen genügt nicht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 08.09.2009 - 4 BN 38.09 - juris).
Die Gemeinde zieht städtebauliche Maßnahmen in diesem Sinne in Betracht, wenn ernsthafte Anhaltspunkte für die Absicht der Gemeinde bestehen, die städtebaulichen Maßnahmen zu ergreifen. Ein „In-Betracht-Ziehen“ ist zu bejahen, sobald ein Stadium erreicht wird, in dem die Maßnahme nachweislich ernsthaft beabsichtigt ist. Die Überlegungen der Gemeinde müssen so weit gereift sein, dass sie die städtebauliche Maßnahme tatsächlich auch in Angriff nehmen und verwirklichen will. Dagegen ist das Tatbestandsmerkmal nicht erfüllt, solange die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen unverbindlich erwägt. Die Absicht der Gemeinde zur Durchführung einer städtebaulichen Maßnahme muss sich im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses soweit verdichtet haben, dass bei vernünftiger Betrachtung der Grunderwerb zur Sicherung der für die Entwicklung benötigten Flächen sinnvollerweise eingeleitet werden darf. Hierzu ist es erforderlich, dass die Gemeinde zumindest eine ungefähre Vorstellung entwickelt hat, in welchem Umfang sie voraussichtlich Flächen für die gewünschte städtebauliche Maßnahme benötigen wird (zum Ganzen: OVG Rh.-Pf., Urt. v. 24.05.2023 - 8 C 10471/22 - juris Rn. 68 f.; Hess. VGH, Urt. v. 26.01.2017 - 4 A 2586/16 - juris).
Eine kommunale Rahmenplanung kann ebenso wie andere informelle Entwicklungsplanungen belegen, dass die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht. Bei Satzungserlass müssen sich die Überlegungen nur auf das Satzungsgebiet insgesamt beziehen. Nicht nötig ist hingegen, dass bei Erlass der Satzung bereits konkrete Vorstellungen über den Verwendungszweck der einzelnen Flächen im Satzungsgebiet bestehen, wie § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB zeigt. Es genügt, dass die Verwirklichung der in Betracht gezogenen Maßnahmen (z.B. durch eine Bodenbevorratung) erleichtert werden kann. Es genügt aber nicht, dass die städtebaulichen Vorstellungen über die weitere Entwicklung des Gebiets noch völlig offen sind. Wie konkret die in Betracht zu ziehenden städtebaulichen Maßnahmen bezeichnet werden müssen, hängt maßgebend von den Umständen des jeweiligen Einzelfalles ab und entzieht sich rechtsgrundsätzlicher Klärung (BVerwG, Beschl. v. 19.12.2018 - 4 BN 42.18 - juris).
Mit dem in § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB enthaltenen Tatbestandsmerkmal „zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung“ will der Gesetzgeber die Gemeinden in die Lage versetzen, die von ihr in Betracht gezogenen städtebaulichen Maßnahmen zu gegebener Zeit leichter durchführen zu können. Das Tatbestandsmerkmal weist darauf hin, dass sich die Gemeinde des Sicherungsmittels, das ihr § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB an die Hand gibt, nur dann bedienen darf, wenn hierfür ein Bedürfnis besteht (vgl. BVerwG, Beschl v. 15.02.2000 - 4 B 10.00 - juris Rn. 7). Die Vorverlegung der Zugriffsmöglichkeit lässt sich vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nur in den Fällen rechtfertigen, in denen sie sich bereits zu diesem frühen Zeitpunkt aus städtebaulichen Gründen als notwendig erweist. Hiervon kann nur dann die Rede sein, wenn die Vorkaufsrechtssatzung objektiv geeignet ist, zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung (vgl. § 1 Abs. 3 BauGB) beizutragen. Ohne Bezug zur konkreten Planungssituation definierte Sicherungsbedürfnisse werden diesem Erfordernis nicht gerecht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.09.2019 - 5 S 1733/17 - juris).
Ein Erwerb der von der Vorkaufssatzung betroffenen Grundstücke muss nicht nur für die Verwirklichung eines übergeordneten städtebaulichen Ziels, sondern konkret zur Verwirklichung der von der Beklagten beabsichtigten städtebaulichen Maßnahme etwas beitragen. Insbesondere auch hinsichtlich ihres räumlichen Umgriffs muss die Vorkaufssatzung zur Erreichung des mit ihr verfolgten Sicherungszwecks erforderlich sein. In eine auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gestützte Vorkaufssatzung dürfen mithin nur Flächen einbezogen werden, deren Erwerb der Verwirklichung der beabsichtigten städtebaulichen Maßnahmen dienlich ist. Der Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung muss sich daher grundsätzlich auf den Bereich konzentrieren, auf den sich die in Aussicht genommene Maßnahme erstreckt. Dabei ist der Gemeinde mit Blick auf den offenen Planungsvorgang, dessen Ergebnis erst am Ende feststehen kann, zuzugestehen, die Abgrenzung unter Praktikabilitätsaspekten vorzunehmen. Allzu strenge Anforderungen sind auch insofern nicht zu stellen. Im Ergebnis kommt es am Maßstab des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit darauf an, ob die räumliche Abgrenzung der Satzung im Lichte der zu sichernden Maßnahme als vernünftig und sachgerecht angesehen werden kann. Es muss eine ausgewogene Relation zwischen einerseits der Planung und den hierfür in Betracht kommenden städtebaulichen Maßnahmen und andererseits dem Umfang der Flächen, für die das Satzungsvorkaufsrecht vorgesehen ist, bestehen. Ob die Begründung eines Vorkaufsrechts mit Blick auf die Größe des festgesetzten Geltungsbereichs der hierauf bezogenen Satzung der Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung in diesem Sinne dient, kann aber nur beurteilt werden, wenn bei der Gemeinde zumindest ungefähre Vorstellungen hinsichtlich des räumlichen Bedarfs vorhanden sind. Vom Sicherungszweck und daher von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht abgedeckt ist, ohne nähere Planungsvorstellungen zunächst einmal durch Begründung und anschließende Ausübung von Vorkaufsrechten über einen Zeitraum vieler Jahre einen Grundstock an Flächen zu erwerben, um erst dann - nach Maßgabe des Umfangs und des Zuschnitts der ggf. tatsächlich erworbenen Grundstücke - die eigentliche Planung städtebaulicher Maßnahmen im Ansatz zu beginnen. (zum Ganzen: Bay. VGH, Urt. v. 17.09.2018 - 15 N 17.698 -, juris Rn. 21 m.w.N.)
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Wirksamkeit der Satzung ist dabei der Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses (VGH Bad.-Württ, Urt. v. 26.01.2022 - 5 S 1259/20 - juris Rn. 43).
2. Ausgehend von den dargestellten Maßstäben zog die Beklagte städtebauliche Maßnahmen im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses im Oktober 2020 nicht hinreichend in Betracht und der Vorkaufsrechtssatzung lag somit kein hinreichendes städtebauliches Sicherungsbedürfnis zugrunde. Dies gilt jedenfalls insoweit, als die Vorkaufssatzung die hier gegenständlichen Grundstücke erfasst.
Aus der Vorkaufssatzung vom 22.10.2020, die das gesamte Gebiet der historischen Altstadt der Beklagten erfasst, ergeben sich keine Anhaltspunkte für städtebauliche Maßnahmen, die die Beklagte beabsichtigt hat. Auch den sonstigen von ihr vorgelegten Unterlagen lässt sich nicht entnehmen, dass sie zu diesem Zeitpunkt städtebauliche Maßnahmen ernsthaft in Betracht gezogen hat, für deren Verwirklichung der Erwerb von Flächen im hier maßgeblichen Bereich dienlich sein sollte.
a) Das gilt zunächst für die Sitzungsvorlage und die Niederschrift zur Sitzung des Gemeinderates am 22.10.2020.
Im Unterschied zu den Satzungsmaterialien der Vorgängersatzung von 1995 enthält die Niederschrift zur Sitzung des Gemeinderates am 22.10.2020 zwar umfangreiche Ausführungen und es wird ersichtlich, dass in formaler Hinsicht versucht wurde, die Vorgaben aus dem zur Vorgängersatzung ergangenen Urteil vom 29.09.2020 umzusetzen. Diese aus der Niederschrift zur Sitzung des Gemeinderates am 22.10.2020 hervorgehenden Erwägungen sind im Ergebnis jedoch nicht geeignet sind, die Vorkaufssatzung zu stützen, da die Voraussetzungen für den Erlass einer Vorkaufssatzung im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungserlasses - jedenfalls im Bereich der hier streitgegenständlichen Grundstücke - in tatsächlicher Hinsicht nicht vorlagen.
Die Vorlage zur Sitzung am 22.10.2020 enthält wie auch die Niederschrift zu dieser Sitzung zunächst allgemeine Erläuterungen zur Rechtslage, zu Zielsetzungen und zu in der Vergangenheit bereits durchgeführten Sanierungsverfahren.
Soweit sich aus der Niederschrift zur Sitzung des Gemeinderats am 22.10.2020 Ausführungen insbesondere zu Missständen und beispielhaft genannten Maßnahmen im Bereich entlang des westlichen Stadtgrabens und der H.-Straße ergeben, in dem sich die streitgegenständlichen Grundstücke befinden, handelt es sich - wie auf Anfrage durch die Vertreter der Beklagten bestätigt wurde - um die gleichen Erwägungen, die bereits der im Jahr 2008 aufgehobenen Sanierungssatzung „S. III“ aus dem Jahr 1997 zugrunde lagen. Eine Überarbeitung etwa dahingehend, dass geprüft wurde, welche Ziele bereits durch die abgeschlossene Sanierungsmaßnahme umgesetzt wurden und welche Maßnahmen noch zu ergreifen sind, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Demnach ist auch nicht davon auszugehen, dass die Beklagte die beispielhaft aufgezählten Maßnahmen ernsthaft in Betracht gezogen hat, zumal es auch an jeglichen Erwägungen dazu fehlt, ob bzw. in welchem Umfang voraussichtlich Grundstücke für eine solche Maßnahme zu erwerben wären.
b) Aus dem in der Sitzungsniederschrift vom 22.10.2020 in Bezug genommenen Strategischen Konzept „Innenstadtinitiative B“ von April 2013 ergeben sich für das hier maßgebliche Gebiet ebenfalls keine hinreichenden Planungsvorstellungen.
Zwar dürfte ein solches, vom Gemeinderat gebilligtes Konzept grundsätzlich als Indiz dafür heranzuziehen sein, dass eine Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht gezogen hat. Allerdings erstreckt sich das Konzept Innenstadtinitiative B“ nicht auf den Bereich, in dem sich die hier streitgegenständlichen Grundstücke befinden. Der Umstand, dass eine funktionierende Innenstadt Auswirkungen auf die unmittelbare Umgebung und damit auch auf den angrenzenden Bereich hat, in dem die streitgegenständlichen Grundstücke liegen, lässt nicht darauf schließen, dass die Beklagte für diesen - angrenzenden - Bereich eigene Planungsvorstellungen entwickelt und Maßnahmen zu deren Umsetzung in Betracht gezogen hat.
c) Auch soweit das Strategiepapier zur weiteren Stadtentwicklung aus dem Herbst 2019 („Bauen, Wohnen und öffentlicher Raum“, xx) in Bezug genommen und ausgeführt wurde, dass die Stadt „auf der Basis der dort gewonnenen Erkenntnisse […] die entsprechenden städtebaulichen Instrumente des BauGB ergreifen wird“, lassen sich für den hier maßgeblichen Bereich keine angestrebten städtebaulichen Maßnahmen erkennen.
Die entwickelten „Leitziele zur zukünftigen Stadtentwicklung“ wie zum Beispiel „B gestaltet eine nachhaltige Stadt- und Siedlungsentwicklung und schafft Voraussetzungen für die Etablierung von bedarfs- und zielgruppengerechten Wohnformen“ und „B stärkt stadträumliche und gestalterische Ortsbildqualitäten“ beziehen sich auf das gesamte Gemeindegebiet und weisen für sich genommen auf keine tatsächlich in Betracht gezogenen Maßnahmen hin. Die in dem Papier zu den entsprechenden Zielen formulierten „Maßnahmen“ beziehen sich wiederum nicht auf das hier maßgebliche Gebiet. So werden beispielsweise zu dem Ziel „Optimierung des Ortsbildes“ folgende Maßnahmen benannt: „Kreisverkehrsgestaltung an der B. sieht bisher wie Brachfläche aus“, „Straßenmarkierungen sorgfältiger“, „BW-Lagerhaus an den Schienen Abriss?! Schmuddelgebäude weithin sichtbar“; dem Ziel „Bewahrung des historischen Erbes“ werden als Maßnahmen zugeordnet: „Kastell: weitere geophysikalische Untersuchungen“ in O. und „Erhaltung ‚altes Rathaus‘/Heimatstube“ in T. Auch die im Übrigen bezeichneten Maßnahmen lassen nicht erkennen, dass zu deren Umsetzung ein Erwerb von Flächen im hier maßgeblichen Gebiet dienlich sein könnte.
d) Darüber hinaus legen auch die protokollierten Äußerungen der Gemeinderatsmitglieder im Rahmen der Sitzung des Gemeinderats am 25.03.2021 anlässlich der Ausübung des Vorkaufsrechts nahe, dass im früheren und hier maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses für den gegenständlichen Bereich keine städtebaulichen Maßnahmen ernsthaft in Betracht gezogen worden sind.
So warf die XX.-Fraktion unter anderem die Fragen auf, ob die Sanierung des Bereichs H.-Straße nicht bereits abgeschlossen sei und welche konkrete planerische Maßnahme der Ausübung des Vorkaufsrechts zugrunde liege. Eine Stadträtin erklärte, dass es ihrer Ansicht nach keinen Sinn mache, in diesem Fall das Vorkaufsrecht auszuüben, wenn nicht das gesamte Gebiet überplant werde, und bat um einen Gesamtüberblick über das Gebiet. Der Bürgermeister gab daraufhin zu bedenken, dass man „an irgendeiner Stelle den ersten Schritt machen“ müsse, ansonsten sei eine Überplanung nicht möglich, da Innenentwicklung nur mit Eigentum möglich sei. Er skizzierte hierzu einen möglichen Bereich für ein Sanierungsgebiet. Aus alldem geht hervor, dass der Gemeinderat erst anlässlich des konkreten Vorkaufsfalls Planungsvorstellungen für den in Rede stehenden Bereich entwickelte.
e) Schließlich ist auch der Umstand, dass der Gemeinderat der Beklagten am 22.07.2021 die Aufstellung eines Bebauungsplans „Historische Altstadt“ beschlossen hat, nicht geeignet, das Vorliegen der Voraussetzungen für die Vorkaufssatzung vom 22.10.2020 zu belegen.
Denn dies erfolgte erst nach dem maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses der Vorkaufssatzung; wobei nicht verkannt wird, dass ein Aufstellungsbeschluss für ein Inbetrachtziehen städtebaulicher Maßnahmen nicht erforderlich ist (vgl. Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Febr. 2023, § 25 Rn. 18). Im Übrigen ist auch unter Berücksichtigung der Niederschrift zur Sitzung des Gemeinderates am 22.07.2021 sowie der Sitzungsvorlage nicht erkennbar, zu welchem Sicherungszweck das Vorkaufsrecht eingesetzt werden sollte.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO aus der Sicht eines verständigen Beteiligten zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendig, da es dem Kläger angesichts der Kompliziertheit der betreffenden Rechtsfragen nicht zuzumuten war, seine Rechte ohne den anwaltlichen Beistand gegenüber der Beklagten ausreichend zu wahren.
Gründe, die eine Berufungszulassung durch das Verwaltungsgericht ermöglichen (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nrn. 3 u. 4 VwGO), sind nicht erkennbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 25 BauGB
§ 26 BauGB
§ 75 VwGO
§ 1a BauGB
§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 27 Abs. 1 BauGB
§ 75 Satz 1 und Satz 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nrn. 3 u. 4 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 K 11883/18
4 B 98.82
4 B 10.00
4 B 43.09
5 S 1733/17
4 BN 38.09
8 S 31/08
4 BN 42.18
3 S 202/17
8 C 10471/22
4 A 2586/16
15 N 17.69
5 S 1259/20