Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-02-27, Aktenzeichen 11 A 838/11

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes und begehrt die Auszahlung der Betriebsprämie für das Antragsjahr 2010.
Der Kläger beantragte bei der Beklagten mit dem Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-Umweltmaßnahmen 2010 die Auszahlung der Betriebsprämie unter Aktivierung der ihm am 17.05.2010 zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüche (ZA). Im anliegenden Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis für 2010 gab er eine beihilfefähige Fläche von 1,11 ha an. Der Kläger verfügte zum 17.05.2010 über 0,76 ZA mit einem Durchschnittswert von 1.604,28 €.
Mit Bescheid vom 12.01.2011 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers auf Bewilligung der Betriebsprämie mit der Begründung ab, trotz der beihilfefähigen Fläche von mehr als einem Hektar könne der Kläger keinen vollen Zahlungsanspruch aktivieren.
Der Kläger hat am 18.02.2011 Klage erhoben.
Er trägt vor, die Ablehnung der Auszahlung der beantragten Betriebsprämie sei rechtswidrig. Aus dem Wortlaut und der Ratio der Artikel 28 Abs. 1 und 34 Abs. 1 der neuen Verordnung (EG) Nr. 73/2009 lasse sich nicht ableiten, dass er über die Mindestanforderungen für den Bezug von Direktzahlungen von einem Gesamtbetrag von 100 Euro und von einem Hektar beihilfefähiger Fläche des Betriebes hinaus über einen ganzen Zahlungsanspruch verfügen müsse. Auch in den Ausfüllhinweisen zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-Umweltmaßnahmen 2010 werde nur auf die Mindestfläche von einem Hektar verwiesen. Auf das zusätzliche Erfordernis von mindestens einem Zahlungsanspruch sei erstmals in den Ausfüllhinweisen zum Sammelantrag 2012 sowie in der Fachpresse und in den Beraterschulungen im Jahr 2011 hingewiesen worden.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 12.01.2011 zu verpflichten, ihm eine Betriebsprämie nach Maßgabe des Sammelantrages für das Jahr 2010 zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und führt ergänzend aus, die Regelung des Art. 34 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 73/2009 setze mindestens einen ganzen Zahlungsanspruch voraus, weil anderenfalls für eine Fläche von weniger als einem Hektar eine Betriebsprämie gewährt werden müsse. Sie teile insoweit die Rechtsauffassung des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung, die sich dem beigefügten Protokoll der Bund-Länder-Arbeitsgruppe vom 26./29.01.2010 entnehmen lasse. Die Erläuterungen und Ausfüllhinweise zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-Umweltmaßnahmen 2010 enthielten zudem die Empfehlung, sich intensiv über die Beihilfebestimmungen zu informieren.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung der beantragten Betriebsprämie für das Antragsjahr 2010.
Der Bescheid vom 12.01.2011 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
Gemeinschaftsrechtliche Rechtsgrundlage für die Gewährung der vom Kläger begehrten Betriebsprämie sind die Regelungen über die einheitliche Betriebsprämie in Titel III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. Nr. L 30/16).
Nach Art. 33 und Art. 34 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 kann der Betriebsinhaber die Betriebsprämienregelung nur in Anspruch nehmen, wenn er über entsprechende Zahlungsansprüche und beihilfefähige Flächen verfügt. Gemäß Art. 34 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 wird dem Betriebsinhaber grundsätzlich eine Stützung im Rahmen der Betriebsprämienregelung bei Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je beihilfefähige Hektarfläche gewährt. Er hat dann für jeden aktivierten Zahlungsanspruch Anspruch auf die Zahlung der darin festgesetzten Beträge.
Nach Art. 28 Abs. 1 Buchstabe b) der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 i.V.m. der gleichlautenden Vorschrift des § 2a der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoSV) in der bis zum 31.12.2011 gültigen Fassung vom 07.05.2010 sind jedoch ab 2010 keine Direktzahlungen an Betriebsinhaber zu gewähren, wenn die beihilfefähigen Flächen des Betriebs, für die Direktzahlungen beantragt werden oder zu gewähren sind, vor Anwendung der in Artikel 21 vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse kleiner als ein Hektar sind.
Die Mindestanforderungen für den Bezug von Direktzahlungen erfüllt der Kläger nicht.
Der Kläger hatte zwar eine Fläche von insgesamt 1,11 ha angemeldet; er verfügte aber zu dem nach Artikeln 11, 12 und 7 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 maßgeblichen Stichtag am 17.05.2010 lediglich über 0,76 Zahlungsansprüche. Da die Aktivierung eines Zahlungsanspruchs nach Art. 34 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 an die beihilfefähige Hektarfläche dergestalt gebunden ist, dass jeder Zahlungsanspruch nur zusammen mit je einem Hektar beihilfefähiger Fläche einen Anspruch auf Zahlung des mit dem Zahlungsanspruch festgesetzten Betrages gibt, steht beim Fehlen eines vollen Zahlungsanspruchs auch keine ganze Hektarfläche zur Verfügung. Damit ist die Mindestfläche für den Bezug von Direktzahlungen nicht erreicht. Der aufgezeigte Mechanismus ist systemimmanent, so dass es bei der Formulierung der Mindestanforderungen für den Bezug von Direktzahlungen in Art. 28 Abs. 1 Buchstabe b) der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 und in § 2a InVeKoSV neben der Aufführung des einen Hektars keiner zusätzlichen Erwähnung des vollen Zahlungsanspruchs bedurfte. Die Regelung setzt mindestens einen ganzen Zahlungsanspruch voraus; anderenfalls müsste wegen der Bindung der Hektarzahl an den Zahlungsanspruch für eine Fläche von weniger als einem Hektar eine Betriebsprämie gewährt werden. Das soll aber bereits durch die Formulierung der Mindestanforderungen für den Bezug von Direktzahlungen in Art. 28 Abs. 1 Buchstabe b) der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 und in § 2a InVeKoSV ausgeschlossen werden und entspricht im Übrigen nicht dem Sinn und Zweck dieser Vorschriften. Durch die Festlegung der Mindestanforderungen soll gerade übermäßiger Verwaltungsaufwand durch Kleinbeträge in den Mitgliedsstaaten vermieden werden.
Dazu heißt es im Erwägungsgrund 22 zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009:
„Die Verwaltung von Kleinbeträgen ist für die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten mit unverhältnismäßig hohem Aufwand verbunden. Um einen übermäßigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden, sollten die Mitgliedstaaten generell keine Direktzahlungen gewähren, wenn die Zahlung niedriger wäre als 100 EUR oder wenn die beihilfefähige Fläche des Betriebs, für den die Beihilfe beantragt wird, weniger als 1 Hektar betragen würde. Da die Strukturen der Agrarwirtschaften der Mitgliedstaaten jedoch beträchtliche Unterschiede aufweisen und erheblich vom Gemeinschaftsdurchschnitt abweichen können, sollten besondere Vorkehrungen getroffen werden, um den Mitgliedstaaten zu erlauben, Mindestschwellenbeträge anzuwenden, die ihrer besonderen Situation Rechnung tragen. Aufgrund der sehr spezifischen Struktur der Agrarwirtschaft in den Gebieten in äußerster Randlage und auf den Ägäischen Inseln sollten bei diesen Regionen keine Mindestschwellenbeträge angewandt werden. Ferner sollte es den Mitgliedstaaten freigestellt sein, sich unter Berücksichtigung der jeweiligen Besonderheiten der Strukturen ihrer Landwirtschaftssektoren für die Anwendung einer der beiden Arten von Mindestschwellenbeträgen zu entscheiden. Da Betriebsinhabern mit so genannten "flächenlosen" Betrieben besondere Zahlungsansprüche gewährt wurden, wäre die Anwendung der hektargestützten Schwellenbeträge wirkungslos. Für solche Betriebsinhaber sollte daher der durchschnittliche stützungsbezogene Mindestbetrag gelten. Zur Gewährleistung der Gleichbehandlung von Betriebsinhabern, deren Direktzahlungen schrittweise eingeführt werden, sollte der Mindestschwellenbetrag auf den am Ende der schrittweisen Einführung zu gewährenden endgültigen Beträgen beruhen.“
Der Vermeidung der Verwaltung von Kleinbeträgen steht auch nicht entgegen, dass die Betriebsprämie bei weniger als einem Hektar beihilfefähiger Fläche lediglich bei Zahlungsansprüchen mit Basiswert den alternativ aufgeführten Betrag von 100 Euro nur unwesentlich überschreiten würde, bei Zahlungsansprüchen mit einem hohen Wert aber deutlich darüber liegen könnte. Der Verordnungsgeber ist auch insofern bei der Festlegung der Größen im Interesse der Verwaltungsvereinfachung vom Regelfall ausgegangen, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt. Er hat durchaus erkannt, dass es wegen struktureller Besonderheiten der Agrarwirtschaften in bestimmten Regionen geboten sein kann, dort zumindest auf eine Art der Mindestschwellenbeträge zu verzichten, beschränkt sich dabei aber auf Extrembeispiele wie Gebiete in äußerster Randlage und auf den Ägäischen Inseln. Einen Verzicht auf die Anwendung der hektargestützten Schwellenbeträge erachtet der Verordnungsgeber vor diesem Hintergrund nur als sinnvoll, wenn Betriebsinhabern mit so genannten "flächenlosen" Betrieben besondere Zahlungsansprüche gewährt wurden. Er sieht allerdings keinen Anlass für eine abweichende Regelung für den hier vorliegenden umgekehrten Fall, dass der Betriebsinhaber über mehr Flächen als Zahlungsansprüche verfügt.
Dementsprechend hat der Bundesgesetzgeber bei der Durchführung der Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems in § 2 a InVeKoSV in der auf das vorliegende Verfahren anwendbaren Fassung vom 07.05.2010 nicht auf die Anwendung des hektargestützten Schwellenbetrages verzichtet, die im Anhang VII zu Art. 28 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 aufgeführte Schwelle von 4 Hektar aber auch nicht ausgeschöpft.
Da eine Abweichung nur bei erheblichen strukturellen Besonderheiten der Agrarwirtschaft eines Mitgliedstaaten für sinnvoll erachtet wird, ist unter dem Aspekt der Verwaltungsvereinfachung der selten auftretende Fall zu vernachlässigen, bei dem wegen eines hohen Wertes des nicht erreichten vollen Zahlungsanspruchs der Wert der Beihilfe deutlich über dem aufgeführten Mindestbetrag liegen würde.
Der Kläger kann sich auch nicht darauf berufen, dass in den Ausfüllhinweisen zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-Umweltmaßnahmen 2010 kein Hinweis enthalten sei, nach dem der Betriebsinhaber neben der beihilfefähigen Fläche von mindestens einem Hektar auch über einen vollen Zahlungsanspruch verfügen müsse.
In den Erläuterungen und Ausfüllhinweisen heißt es auf Seite 2 in der linken Spalte:
„Wenn Sie zum Ausfüllen des Antrages Beratung z.B. durch die Dienststellen der Landwirtschaftskammern, die Beratungsringe oder die Geschäftsstellen der Landvolkverbände in Anspruch nehmen wollen, vereinbaren Sie möglichst frühzeitig einen Termin.
Antragsberechtigt sind unabhängig von der Rechtsform des Unternehmens alle Inhaber von landwirtschaftlichen Betrieben, die mindestens über 1,0 ha beihilfefähige Fläche oder über besondere Zahlungsansprüche verfügen. …“
In den Erläuterungen und Ausfüllhinweisen wird insofern die Regelung des Art. 28 Abs. 1 Buchstabe b) der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 und des § 2a InVeKoSV wiedergegeben und darüber hinaus auf einen Zusammenhang mit Zahlungsansprüchen verwiesen. Eines zusätzlichen Hinweises auf das Erfordernis mindestens eines vollen Zahlungsanspruchs bedurfte es schon nicht wegen des systemimmanenten Mechanismus, dass jeder Zahlungsanspruch nur zusammen mit je einem Hektar beihilfefähiger Fläche einen Anspruch auf Zahlung der Beihilfe ergeben kann. Dieser Mechanismus ist den Antragstellern auch seit der Umstellung des Systems der produktionsbezogenen Beihilfen im Bereich der Landwirtschaft auf die Betriebsprämienregelung im Jahr 2005 bekannt. Vor diesem Hintergrund hätte sich der Kläger nach der Lektüre der Erläuterungen und Ausfüllhinweise zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-Umweltmaßnahmen 2010 auf die Änderung der Mindestanforderungen für die Gewährung der Betriebsprämie im Antragsjahr 2010 einstellen und versuchen können, vor Ablauf der Antragsfrist am 17.05.2010 seine Zahlungsansprüche nach Art. 33 Abs. 1 Buchstabe b) der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 entsprechend aufzustocken.
Wenn der Kläger die Folgen der Abhängigkeit der beihilfefähigen Fläche von den Zahlungsansprüchen im Fall des Vorliegens von mehr als einem Hektar beihilfefähiger Fläche bei weniger als einem vollen Zahlungsanspruch für die Gewährung der Betriebsprämie - auch mithilfe der Erläuterungen und Ausfüllhinweise zu diesem Punkt - nicht hätte nachvollziehen können, hätte er sich - der Empfehlung im vorangehenden Absatz der Erläuterungen und Ausfüllhinweise folgend - bei einer der genannten Stellen erkundigen können.
In den Beraterschulungen ab dem Jahr 2011 und in den offiziellen Ausfüllhinweisen zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-Umweltmaßnahmen 2012 wurde ausdrücklich auf die neuen Anforderungen hingewiesen, nachdem die Erfahrungen aus dem Jahr der Einführung des neuen hektargestützten Schwellenwertes gezeigt hatten, dass der systemimmanente Mechanismus tatsächlich nicht hat von allen Antragstellern nachvollzogen werden können.
Unabhängig davon ist die Landwirtschaftsverwaltung nicht verpflichtet gewesen, den Kläger ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass er neben der beihilfefähigen Fläche von einem Hektar auch über einen Zahlungsanspruch in dieser Höhe verfügen müsse (vgl.: Bay.VGH, Beschl. v. 14.06.2012 - 21 B 12.569 - juris). Rechtsgrundlage für die Gewährung der Betriebsprämie sind nicht die Erläuterungen und Ausfüllhinweise zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-Umweltmaßnahmen 2010, sondern Art. 28 Abs. 1 Buchstabe b), 33, 34 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 und § 2a InVeKoSV.
Die Klage ist mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2 ZPO
§ 2a InVeKoSV
§ 2 a InVeKoSV
§ 167 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 2a der Verordnung
Art. 34 Abs. 1 der VO

Zitierte Entscheidungen: 21 B 12.56