Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-06-20, Aktenzeichen 22 K 10011/98
ECLI: ECLI:DE:VGK:2000:0620.22K10011.98.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Tatbestand:
Die Klägerin, die in der Rechtsform einer GmbH die Beförde- rung von Briefen, Paketen und sonstigen Gegenständen betreibt, beantragte mit Schreiben vom 10. August 1998 die Erteilung ei- ner Lizenz gem. § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 Postgesetz. In der Antragsschrift beschrieb die Klägerin im einzelnen die Leis- tungsmerkmale ihrer beabsichtigten Dienstleistung. Die Regu- lierungsbehörde für Telekommunikation und Post erteilte auf- grund dieser Antragsschrift am 6. November 1998 (u.a.) die be- gehrte Lizenz, dem Ergebnis des Antragsverfahrens entsprechen- de Dienstleistungen nach § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG erbringen zu dürfen. In Ziffer 3 der Lizenzurkunde ist ausge- führt:
"3. Hinweise
3.1 Sa chlicher Geltungsbereich unter Textziffer 1.1
Die im Antragsverfahren spezifizierte Dienstleistung nach § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 umfasst folgende Merkmale:
(1) Werktägliche Abholung von Postsendungen bei den Auftraggebern regelmäßig oder auf Abruf bis spätes- tens 13.00 Uhr, (2) garantierte Zustellung dieser Sendungen (optional gegen Empfangs- nachweis) noch am Tag der Abholung bis 20.00 Uhr, (3) Nichtberechnung des Beförderungsentgelts bei Verfeh- len des Zustellzeitziels, (4) Umlenkbarkeit bzw. Rückholbarkeit der Sendungen zwi- schen Abholung und Zustellung, (5) nachträgliche 14tägige oder monatliche Abrechnung der tatsächlich er- brachten Leistungen, (6) Ermittlung von Nachsendeadressen und deren Übermittlung an den Absender, (7) bei Unzustellbarkeit von Sendungen gegen Empfangsnachweis kosten- loser zweiter bzw. kostenpflichtiger dritter Zustellversuch, (8) kostenlose Nachforschung nach verlorengegangenen Sendungen, (9) Haftung für den Verlust oder die Beschädigung von Sendungen ohne Empfangsnachweis in Höhe des dreifachen Leistungsentgeltes, (10) Haftung für den Verlust oder die Beschädigung von Sendungen gegen Empfangsnachweis in Höhe des fünfzehnfachen Leistungsentgeltes, (11) (optional) Ablieferungs- bzw. Zustellbestätigung per Fax an den Absender, spätestens eine Stunde nach er- folgter Zustellung und (12) das Anbieten und Erbringen der o.a. Dienstleistung in dem unter Text- ziffer 1.2 beschriebenen Lizenzgebiet.
Die o.a. Dienstleistung erfüllt - solange und soweit sie zumindest die Merkmale (1) bis (5) umfasst und als Tätigkeit in einem wesentlichen Teil des Bundesgebiets ausgeübt wird - die Tatbestandsmerkmale des § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG. Sie berührt damit nicht die befristete gesetzliche Exklusivlizenz der Deutschen Post AG nach § 51 PostG. Als wesentlicher Teil des Bundesgebiets wird dabei ohne weiteres ein Gebiet ange- sehen, das der Größe des kleinsten Flächenstaats der Bundesrepublik (rund 2.500 qkm) entspricht. Sofern diese Voraussetzungen nicht mehr gegeben sind, kann das Weiterbetreiben der Dienstleistung den Widerruf der Lizenz - ganz oder teilweise - nach sich ziehen (§ 9 Abs. 1 und 2 PostG)."
Unter dem 17. November 1998 bat die Klägerin die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post um Auskunft, ob es sich bei dem Hinweis in Ziffer 3 der Lizenzurkunde um eine Nebenbestimmung oder um die Wiedergabe einer Rechtsansicht der Behörde handele. Mit Schreiben vom 2.12.1998 stellte die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post klar, dass die Aussage in Textziffer 3.1 Nr. 12 keine Auflage im verwaltungsrechtlichen Sinne, sondern ein Hinweis sei. Mit der Anführung eines Mindestgebietes habe sie darstellen wollen, unter welchen Voraussetzungen sie die genehmigte Dienstleistung als hö- herwertig erachte. Eine Geschäftsaufnahme, welche diese Vor- aussetzung nicht erfülle, könne einen Widerruf der erteilten Lizenz zur Folge haben.
Unter dem 18. Dezember 1998 teilte die Klägerin der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post mit, dass sie ab dem 1. Februar 1999 ein Gebiet von mehr als 2500 qkm mit den genehmigten Dienstleistungen ohne Anerkennung einer Rechtspflicht bedienen werde.
Bereits am 3. Dezember 1998 hat die Klägerin Klage erhoben.
Sie trägt vor, die am 6. November 1998 erteilte Lizenz enthalte ohne gesetzliche Grundlage eine Pflichtgebietsauflage. Die Klägerin sei weder verpflichtet noch in der Lage mit Geschäftsaufnahme ad hoc ein Mindestgebiet von 2500 qkm zu bedienen.
Die Klägerin beantragt,
den Verwaltungsakt der Beklagten in Gestalt der Lizenzurkunde vom 3. November 1998 - Aktenzeichen Q. 000/00 - insoweit aufzuheben, als der Klägerin für die Erbringung von Dienstleistungen nach § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG eine Verpflichtung auferlegt worden ist, ein Mindestgebiet in der Bundesrepublik Deutschland zu bedienen,
hilfsweise, festzustellen, dass die Klägerin gemäß der Lizenzurkunde der Beklagten vom 3. November 1998 - Aktenzeichen Q. 000/00 - nicht verpflichtet ist, im Rahmen einer Bedienpflicht in einem Mindestgebiet von 2500 qkm höherwertige Dienstleistungen anzubieten.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält die Klage mit dem Hauptantrag für unzulässig. Die erteilte Lizenz enthalte zu einem Mindestgebiet nur Hinweise, aber keine Regelung. Der Hilfsantrag sei unbegründet. Das Tatbestandsmerkmal "höherwertig" in § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG sei dahin auszulegen, dass nach dieser Vorschrift nur Dienstleistungen genehmigungsfähig seien, die auf einem Mindestgebiet von 2500 qkm erbracht werden.
Die Beigeladene beantragt,
Sie hält die Klage insgesamt für unzulässig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage ist gemäß § 42 Abs. 1 VwGO unzulässig. Nach dieser Vorschrift kann durch Klage die Aufhebung eines Verwaltungsaktes begehrt werden. Das mit dem Hauptantrag zur Entscheidung gestellte Klagebegehren richtet sich indes nicht gegen einen Verwaltungsakt.
Nach § 35 Satz 1 VwVfG ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfall auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Ob und mit welchem Inhalt ein Verwaltungsakt vorliegt, ist dem objektiven Erklärungswert der Verlautbarung entsprechend § 133 BGB zu entnehmen. Daneben können die äußere Form und in gewissem Umfang auch solche Umstände von Bedeutung sein, die dem Erlass der Maßnahme folgen, z.B. in Form authentischer Interpretation,
vgl. Stelkens-Bonk-Sachs VwVfG, 5. Aufl. 1998, § 35 Rdnr. 43, 44, 47.
Nach diesen Grundsätzen ist der Hinweis in Ziffer 3 der Lizenzurkunde vom 3. November 1998 zur Ausübung der genehmigten Tätigkeit in einem wesentlichen Teil des Bundesgebietes mangels hinreichender Bestimmtheit weder eine Inhaltsbestimmung der lizensierten Dienstleistung noch eine Nebenbestimmung. Mindestvoraussetzung für eine auf unmittelbare Rechtsfolgen gerichtete Regelung i.S.d. § 35 Satz 1 VwVfG wäre nämlich gewesen, dass die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post der Klägerin präzise aufgegeben hätte, ein konkretes Gebiet - etwa durch Benennung von Gebietskörperschaften - im Rahmen der genehmigten Dienstleistung zu bedienen. Hieran fehlt es: Die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post hat mit dem Hinweis auf "einen wesentlichen Teil des Bundesgebietes (rund 2 500 qkm)" lediglich ihre Rechtsauffassung erläutert, unter welchen Voraussetzungen sie die Tatbestandsmerkmale des § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG als gegeben erachtet. Denn ohne nähere Ortsbestimmung bleibt offen, wo die Klägerin die genehmigte Dienstleistung erbringen soll; es ist nicht einmal ersichtlich, ob in einem zusammenhängenden Gebiet oder etwa in mehreren Ballungsräumen, die gemeinsam einen "wesentlichen Teil des Bundesgebietes" ausmachen. Ohne eine hinreichende Konkretisierung der Verpflichtung, auf welcher Fläche die lizensierte Dienstleistung ausgeübt werden soll, lässt sich eine individuelle Pflichtbegründung durch Verwaltungsakt nicht ausmachen.
Auch aus der systematischen Stellung der Ausführungen unter Ziffer 3 der Lizenzurkunde folgt, dass die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post zur Gebietsgröße lediglich einen Hinweis auf die Rechtslage nach § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG geben wollte, wie sie sich aus ihrer Sicht darstellt. Denn der Re- gelungsgegenstand der Lizenz ist bereits unter Ziffer 1 umschrieben: In Textziffer 1.1 lit. d) sind dem Ergebnis des Antragsverfahrens entsprechende Dienstleistungen nach § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG lizensiert worden. Diese Dienstleistungen sind in der Antragsschrift bereits hinreichend bestimmt worden. Unter Textziffer 2 folgen sodann ausdrücklich als solche bezeichnete Nebenbestimmungen. Diese Unterscheidung in den Textziffern 1, 2 und 3 der Lizenzurkunde zwischen Regelungsgegenstand, Nebenbestimmung und Hinweisen spricht ebenfalls dafür, dass die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post unter Textziffer 3 keine Verpflichtung verbindlich konkretisiert, sondern nur auf ihrer Ansicht nach bestehende gesetzliche Voraussetzungen aufmerksam gemacht hat.
Schließlich hat die Klägerin unter dem 17. November 1998 der Re- gulierungsbehörde für Telekommunikation und Post mitgeteilt, dass auch nach ihrer Lesart die Gebietshinweise in Ziffer 3 der Lizenzurkunde lediglich die Mitteilung einer Rechtsansicht der Behörde darstellen. Hiermit übereinstimmend hat die Regulie- rungsbehörde für Telekommunikation und Post durch Schreiben vom 2. Dezember 1998 klargestellt, dass es sich um einen Hinweis handele.
Auch soweit das mit dem Hauptantrag zur Entscheidung gestellte Begehren als Klage auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer nicht durch Bedienpflichten eingeschränkten Lizenz nach § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG ausgelegt oder umgedeutet werden könnte, ist die Klage unzulässig. Denn insoweit fehlt der Klägerin das erforderliche Rechtsschutzinteresse: Ihr Antrag auf Erteilung der begehrten Lizenz ist bereits antragsgemäß - ohne Verpflichtung, ein Mindestgebiet zu bedienen - durch die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post beschieden worden. Einen Anspruch auf eine abweichende Begründung der Lizenz vermag die Klägerin gem. § 42 Abs. 1 VwGO nicht im Wege der Verpflichtungsklage geltend zu machen.
Die hilfsweise erhobene Feststellungsklage ist ebenfalls unzulässig.
Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Da zur Zeit keinerlei Eingriffsmaßnahmen der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post gegen die Klägerin anstehen, die Klägerin vielmehr lediglich unter bestimmten zukünftigen Voraussetzungen ein Vorgehen der Behörde gegen sie befürchtet, begehrt sie mit ihrer Klage vorbeugenden Rechtsschutz. Klagen mit denen um vorbeugenden Rechtsschutz nachgesucht wird, erfordern nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ein entsprechend qualifiziertes, d.h. gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse,
vgl. Bundesverwaltungsgericht Urteil vom 8. September 1972 - BVerwG 4 C 17.71 - BVerwGE 40, 324 (326).
Für einen vorbeugenden Rechtsschutz ist kein Raum, wenn es dem Betroffenen zuzumuten ist, die befürchteten Maßnahmen der Verwaltung abzuwarten und er auf einen als ausreichend anzusehenden nachträglichen Rechtsschutz - einschließlich der Verfahren nach §§ 80 und 123 VwGO - verwiesen werden kann,
vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85 - NVwZ 88, 430 (431).
Die Feststellungsklage dient nämlich nicht dazu, die Richtigkeit abstrakter Rechtsmeinungen, die zwischen mehreren Beteiligten strittig sind, zu überprüfen, auch wenn die abweichenden Auffassungen zu hoheitlichen Maßnahmen führen können. In solchen Fällen muss grundsätzlich abgewartet werden, bis ein Verwaltungsakt ergangen ist, gegen den die zulässigen Rechtsbehelfe ergriffen werden können. Ohne weiteres verbietet sich die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes, wenn der abzuwehrende Rechtsnachteil noch gar nicht droht, etwa weil vor Einleitung von Vollzugsmaßnahmen noch ein weiterer Verwaltungsakt ergehen muss.
Nach diesen Grundsätzen ist nichts dafür ersichtlich, dass die Klägerin durch die Verweisung auf die Inanspruchnahme nachträglichen Rechtsschutzes nicht wiedergutzumachende Nachteile erleiden könnte. Soweit die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post in den Hinweisen unter Ziffer 3 der Lizenzurkunde vom 3. November 1998 darauf hingewiesen hat, dass die Lizenz widerrufen werden könne, gilt folgendes: Gemäß § 9 Abs. 2 PostG ist ein Widerruf erst zulässig, wenn der Lizenznehmer einer Aufforderung der Regulierungsbehörde, seinen Verpflichtungen nachzukommen, nicht innerhalb der ihm gesetzten Frist Folge geleis- tet hat. Ein Widerruf der Lizenz setzt also zunächst einen weiteren Verwaltungsakt voraus, mit dem der Lizenznehmer unter Fristsetzung aufgefordert wird, seinen Verpflichtungen nachzukommen. Bereits nachträglicher Rechtsschutz gegenüber diesen Verwaltungsakt reicht aus, um nicht wiedergutzumachende Nachteile zu Lasten der Klägerin zu vermeiden.
Die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post droht der Klägerin auch nicht mit einem Bußgeldbescheid. Unabhängig von der Frage, ob dies das Rechtsschutzinteresse an einer vorbeugenden Feststellungsklage rechtfertigt,
bejahend: OVG NW, Urteil vom 31. Januar 1996 - 13 A 6644/95 -,
droht der Klägerin kein Bußgeldverfahren. Denn zum einen hat sie bereits mit Schreiben vom 18. Dezember 1998 der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post mitgeteilt, dass sie ab dem 1. Februar 1999 ein Gebiet von mehr als 2 500 qkm bedienen werde. Inzwischen hat die Klägerin auch die Anfangsschwierigkeiten ihrer Gründungsphase überwunden und ist in der Lage, ihre Dienstleistungen auf einem entsprechend großen Gebiet zu erbringen. Zum anderen steht nach dem Urteil der Kammer vom 20. Juni 2000 in dem Verfahren 10138/98 zwischen den Beteiligten fest, dass die Klägerin die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG mit ihrer lizensierten Dienstleistung bereits dadurch erfüllt, dass sie taggleich zustellt. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Klägerin jedenfalls nicht im Sinne des § 49 Abs. 1 Nr. 1 PostG schuldhaft handelt, wenn sie taggleiche Zustellungen etwa nur in einem Ort durchführt. Denn Zustellungen am Tag der Aufgabe zur Post sind im Universaldienst auch bei Briefverkehr im selben Ort nicht zu erreichen und deshalb qualitativ höherwertig. Die Qualität dieser Dienstleistungen ist nicht davon abhängig, dass die Klägerin im übrigen auch noch andere Briefsendungen zwischen entlegenen Orten befördert und taggleich zustellt.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 3, 162 Abs. 3 VwGO.
Da die Beigeladene einen Antrag gestellt hat, hat sie sich auch einem Kostenrisiko unterworfen. Deshalb waren ihre außergerichtlichen Kosten erstattungsfähig.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 80 und 123 VwGO
§§ 154 Abs. 1, 3, 162 Abs. 3 VwGO
§ 51 PostG
§ 133 BGB
§ 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG
§ 9 Abs. 1 und 2
PostG
§ 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4
PostG
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 51 Abs. 1 Satz
2
Nr. 4 PostG
§ 51 Abs. 1 Satz 2
Nr. 4 PostG
§
42 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 9 Abs. 2 PostG
§ 49 Abs. 1 Nr. 1 PostG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 40, 324
NVwZ 88, 430
4 C 17.71
3 C 53.85
13 A 6644/95