Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-10-29, Aktenzeichen 20 K 3250/08
ECLI: ECLI:DE:VGK:2009:1029.20K3250.08.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die von dem Beklagten am 09.05.2008 ausgesprochene Ausschließung des Klägers vom Zutritt zu einer Diskussionsveranstaltung in der Aula der Käthe-Kollwitz-Schule in Leverkusen-Rheindorf rechtswidrig war.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des insgesamt vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Vorsitzender der politischen Gruppierung "Q. ". Im Frühjahr 2008 bewarb das "Leverkusener Bündnis für Demokratie und Völkerverständigung" unter der Überschrift "Wölfe im Schafspelz in Leverkusen unterwegs" eine am 09. Mai 2008 stattfindende Veranstaltung in der Aula der Käthe-Kollwitz-Gesamtschule in Leverkusen-Rheindorf, die als Informationsveranstaltung über die wirklichen Ziele und Hintergründe von Q. bezeichnet wurde. Der Sprecher der Initiative, Herr I. T. , informierte mit Schreiben vom 22.04.2008 den Beklagten über diese Veranstaltung und bat, ein besonderes Augenmerk hierauf zu haben, da er damit rechnen müsse, dass es an dem Abend zu Störungen durch die Rechten in der Aula und vor der Gesamtschule kommen könnte. Unter dem 28.04.2008 meldete die "Bürgerbewegung Q. " für den 09. Mai 2008, im Zeitraum von 19.00 Uhr bis 21.30 Uhr, eine öffentliche Versammlung vor der Käthe-Kollwitz-Schule an unter dem Thema "Gegen Stigmatisierung - Für Meinungsfreiheit. Q. ist nicht rechtsextrem". Als Teilnehmerzahl wurden ca. 50 Personen angegeben. Vor Beginn der Veranstaltung in der Käthe-Kollwitz-Gesamtschule bestätigte der anwesende Versammlungsleiter, Herr I1. H. , gegenüber den vor Ort anwesenden Bediensteten des Beklagten die seitens des Veranstalters bereits zuvor getätigte Aussage, dass Teilnehmer der von Q. angemeldeten Versammlung nicht an seiner Veranstaltung in der Schule teilnehmen dürften; Ordner waren nicht anwesend. Um 19.30 Uhr teilte der Kläger dem zuständigen Abschnittsführer des Beklagten mit, dass die Versammlung von Q. beendet worden sei und nunmehr beabsichtigt sei, sich in die Aula zur Informationsveranstaltung zu begeben. Der Kläger und die anderen Teilnehmer der Versammlung von Q. wurden darauf hingewiesen, dass der Versammlungsleiter der Informationsveranstaltung ihre Teilnahme nicht zulassen würde. Nachdem der Kläger und andere Versammlungsteilnehmer sich in Richtung Eingangsbereich der Schule begeben hatten, wurde vom Beklagten kurzfristig eine Polizeikette vor den Eingangstüren gebildet und die Teilnehmer der Versammlung von Q. wurden aufgefordert, das Schulgebäude nicht zu betreten.
Wegen der Verhinderung seines Zugangs zu der Informationsveranstaltung in der Schulaula hat der Kläger am 13.05.2008 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, dass er in rechtswidriger Weise an der Teilnahme zu der Versammlung in der Aula der Käthe-Kollwitz-Schule, die er völlig friedlich als Leverkusener Bürger habe besuchen wollen, gehindert worden sei. Der Ausschluss eines Teilnehmers von einer öffentlichen Versammlung in geschlossenen Räumen könne nur nach Maßgabe der §§ 6 Abs. 1 und 11 Abs. 1 VersG erfolgen, nicht jedoch durch die Ausübung des Hausrechts durch den Leiter der Versammlung. Er, der Kläger, sei in der allein maßgeblichen Einladung von der Teilnahme an der Versammlung nicht gemäß § 6 Abs. 1 VersG ausgeschlossen worden und auch ein Ausschluss nach § 11 Abs. 1 VersG habe nicht erfolgen können, da er den Versammlungsraum erst gar nicht habe betreten dürfen. Sei demzufolge der Versammlungsleiter nicht berechtigt gewesen, ihn von der Versammlung auszuschließen bzw. ihm den Zugang hierzu zu verwehren, so habe die Polizei auch nicht auf Weisung des Veranstaltungsleiters dies gegenüber dem Kläger mit polizeilichen Mitteln durchsetzen dürfen.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die von dem Beklagten am 09.05.2008 ausgesprochene Ausschließung des Klägers vom Zutritt zu einer Diskussionsveranstaltung in der Aula der Käthe-Kollwitz-Schule in Leverkusen-Rheindorf rechtswidrig war.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Nach seiner Auffassung war der Kläger gemäß § 6 Abs. 1 VersG von der Teilnahme an der Versammlung in der Käthe-Kollwitz-Schule ausgeschlossen, denn die Botschaft der entsprechenden Einladung sei eindeutig und unmissverständlich. Die dort enthaltenen Aussagen des "Leverkusener Bündnisses" zu Q. und deren bildliche Darstellung als eine Herde von Schafen lasse nur den Schluss zu, dass Mitglieder und Anhänger von Q. nicht erwünscht und somit von der Teilnahme an der Versammlung in der Aula ausgeschlossen gewesen seien. Aufgrund des Textes der Einladung sei klar gewesen, dass im Rahmen der Veranstaltung nicht über die Ziele von Q. diskutiert, sondern ausschließlich die nach Auffassung des Veranstalters von dieser Gruppierung ausgehenden Gefahren dargestellt werden sollten. Es entspreche allgemeiner Lebenserfahrung, dass jene Personen, die in einer solchen Weise negativ dargestellt werden sollten, eben zu einer entsprechenden Veranstaltung nicht eingeladen seien. Dies habe auch Q. ausweislich der entsprechenden Ausführungen auf der Internetseite der Gruppierung so gesehen. Es sei dem Kläger zu unterstellen gewesen, dass er sich in Anbetracht dieser Einladung des "Leverkusener Bündnisses" von der Teilnahme an deren Veranstaltung ausgeschlossen gesehen habe, zumal von Q. zeitgleich eine eigene Versammlung angemeldet gewesen sei. Erst als die Gruppe um den Kläger am Tag der Veranstaltung wider Erwarten dennoch an der Veranstaltung des "Leverkusener Bündnisses" habe teilnehmen wollen, habe der Versammlungsleiter H. von seinem Recht Gebrauch gemacht, seine Einladung dahingehend zu modifizieren, dass Anhänger von Q. von der Teilnahme ausgeschlossen waren. Dass diese Modifizierung lediglich mündlich erfolgen konnte, habe in der Natur der Sache gelegen. Da die Gruppe um den Kläger die Ausschlussanordnung nicht befolgt habe, sei die vom Leiter der Versammlung um Unterstützung gebetene Polizei befugt gewesen, den Ausschluss durchzusetzen. Der Kläger sei auch nicht als einzelner Teilnehmer von der Veranstaltung in der Schulaula ausgeschlossen worden, sondern er sei Teilnehmer der Versammlung von Q. gewesen, offensichtlich verantwortlich für deren frühzeitige Beendigung und für die organisierte Absicht der geschlossenen Teilnahme an der Veranstaltung in der Schule.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Sie ist als Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsaktes. Nach den insoweit übereinstimmenden Angaben der Beteiligten ist durch den Beklagten in Person des zuständigen Abschnittsführers PHK T1. gegenüber dem Kläger ein mündlicher Verwaltungsakt erlassen worden, nämlich das ausdrückliche Verbot, das Schulgebäude zu betreten. Das berechtigte Interesse des Klägers an einer gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der getroffenen polizeilichen Maßnahme ergibt sich - unbeschadet der Tatsache, dass der Kläger insoweit Wiederholungsgefahr geltend gemacht hat - bereits daraus, dass ein schwerwiegender Eingriff in eine grundrechtlich geschützte Position des Klägers zu bejahen ist, gegen den Rechtsschutz nur nachträglich durch eine Feststellungs- bzw. Fortsetzungsfeststellungsklage möglich ist. Dabei sind in versammlungsrechtlichen Verfahren die Besonderheiten der Versammlungsfreiheit zu berücksichtigen. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stets vor, wenn die angegriffene Maßnahme die Versammlungsfreiheit schwer beeinträchtigt.
Vgl. BVerfG, BVerfGE 110, 77 = DVBl. 2004, 822.
Dies ist vorliegend der Fall, denn dem Kläger wurde der Zugang zu und damit die Teilnahme an einer öffentlichen Versammlung von vornherein verwehrt.
Die Fortsetzungsfeststellungsklage hat auch in der Sache Erfolg.
Das am 09.05.2008 vom Beklagten gegenüber dem Kläger ausgesprochene Verbot des Zutritts zu der öffentlichen Versammlung in geschlossenen Räumen war rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinem Grundrecht aus Art. 8 GG; es fehlt für die getroffene polizeiliche Maßnahme an einer entsprechenden Rechtsgrundlage.
Soweit sich der Beklagte darauf beruft, er habe auf ausdrückliche Bitte des Versammlungsleiters, Herrn H. , dem Kläger den Zutritt zu dem Versammlungslokal verweigert, da dieser gem. § 6 Abs. 1 VersG ausgeschlossen gewesen war, vermag dies die Hinderung des Klägers an dem Besuch der Veranstaltung nicht zu rechtfertigen. Die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 VersG, wonach bestimmte Personen oder Personenkreise in der Einladung von der Teilnahme an einer Versammlung (öffentliche Versammlung in geschlossenen Räumen) ausgeschlossen werden können, liegen nicht vor. Der Kläger war von der Versammlung in der Käthe-Kollwitz-Schule weder als bestimmte Einzelperson noch in seiner Eigenschaft als Zugehöriger zu einem bestimmten Personenkreis, hier der Bürgerbewegung Q. , ausgeschlossen gewesen. Als Einladung im Sinne dieser Vorschrift liegt lediglich der Flyer mit der Überschrift "Wölfe im Schafspelz in Leverkusen unterwegs" vor. Dieser Flyer enthält keinen ausdrücklichen Ausschluss für Mitglieder oder Sympathisanten von Q. . Ein solcher Ausschluss ergibt sich entgegen der Auffassung des Beklagten auch nicht konkludent aus dem Flyer unter Berücksichtigung von Art, Sinn und Zweck der hier in Rede stehenden Veranstaltung. Es war vielmehr naheliegend, dass zu der als "Info-Veranstaltung über die wirklichen Ziele und Hintergründe von Q. " angekündigten Veranstaltung auch Personen Einlass begehren würden, die die Ansichten dieser rechts stehenden Gruppierung vertreten, zumal in Zeiten des Kommunalwahlkampfes. Vor diesem Hintergrund hätte es einer hinreichend klaren Aussage in der Einladung bedurft, dass ein reiner Informationsabend für interessierte Zuhörer beabsichtigt sei, zu dem der inkriminierte politische Gegner von vornherein keinen Zutritt haben sollten. Dass eine reine Vermittlung von Informationen gegenüber den anwesenden Teilnehmern Sinn und Zweck der Veranstaltung gewesen sein sollte, erscheint im Übrigen in Wahlkampfzeiten - auch im Hinblick auf die laut Flyer vorgesehenen Redner - eher lebensfremd und ist wohl auch nicht in der Öffentlichkeit so aufgefasst worden. So spricht z.B. der in der Rheinischen Post vom 01./02.05.2008 veröffentlichte Zwischenruf (Bl. 10 des vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorganges) davon, dass "wer den Rechtspopulisten von Q. in Leverkusen das Wasser abgraben will, mit einer Auseinandersetzung auf politischem Wege am besten fährt". Weiter heißt es dort: "Denn in öffentlichen Diskussionen, das lehrt die Erfahrung aus vielen anderen Städten, fallen die Rechten in der Regel nicht durch Kompetenz, sondern durch Unkenntnis oder Zerstrittenheit auf". Soweit der Kläger seinerseits die Veranstaltung als "Diskussionsveranstaltung" bezeichnet hat (und entsprechend seinen Klageantrag formuliert hat), so handelt es sich im Rahmen der Bewertung durch das Gerichts hierbei allein um den vom Kläger gewählten und wiedergegebenen Begriff. Ob die vom "Leverkusener Bündnis" beworbene Versammlung als "Informationsveranstaltung" oder "Diskussionsveranstaltung" bezeichnet werden kann, ist für die hier zu entscheidende Frage eines Ausschlusses vom Teilnehmerkreis unerheblich; maßgeblich ist insoweit allein, wie die Versammlung vom Veranstalter selbst dargestellt wird und ob sich hieraus ein Ausschluss von einzelnen Personen oder Personenkreisen ergibt.
Ein Ausschluss des Klägers auf der Grundlage des § 6 Abs. 1 VersG ist auch nicht durch eine nachträgliche Modifizierung der ursprünglichen Einladung seitens des Veranstalters erfolgt. Dabei kann dahinstehen, ob der Veranstalter diese Modifikation in gleicher Weise veröffentlichen muss wie die ursprüngliche Einladung,
so ausdrücklich: Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 15. Auflage, § 6 Rdnr. 5,
jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass der Versammlungsleiter vorliegend einen nachträglichen Ausschluss in Abänderung der ursprünglichen Einladung erkennbar nach außen hin kundgetan hätte.
Der Kläger ist auch nicht gemäß § 11 Abs. 1 VersG, wonach Teilnehmer vom Leiter von der Versammlung ausgeschlossen werden können, welche die Ordnung gröblich stören, von der Versammlung ausgeschlossen worden. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen im Falle des Klägers, dem eine Teilnahme an der Versammlung von vornherein verwehrt worden ist, ersichtlich nicht vor; der Beklagte hat sich hierauf auch nicht berufen.
Ein Ausschluss des Klägers von der Versammlung durch den Versammlungsleiter war auch nicht unter Berufung auf das diesem zustehende Hausrecht zulässig, und damit auch nicht dessen Durchsetzung durch die Polizei. Das auf den Versammlungsleiter übertragene Hausrecht wird gegenüber Teilnehmern an einer Versammlung durch die Bestimmungen des Versammlungsgesetzes ganz wesentlich eingeschränkt. Der Ausschluss eines Teilnehmers von einer öffentlichen Versammlung in geschlossenen Räumen kann nämlich nur nach Maßgabe der §§ 6 Abs. 1 und 11 Abs. 1 VersG erfolgen, nicht jedoch durch die Ausübung des Hausrechts.
Vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 07.04.1989 - 8 K 198/88 -, NVwZ-RR 1990, 192.
Schließlich kann das ausgesprochene Betretungsverbot zu der Versammlung auch nicht auf die polizeirechtliche Generalklausel (§ 8 PolG NRW) gestützt werden. Es hat keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 8 Abs. 1 PolG NRW vorgelegen, denn es hat keine Störung gedroht, deren Ziel es gewesen wäre, die ordnungsgemäße Durchführung der öffentlichen Versammlung in der Käthe-Kollwitz-Schule zu verhindern. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass der Kläger unter dem Schutz des Grundrechts aus Artikel 8 GG stand. Der Schutz dieses Grundrechts beschränkt sich nicht allein auf die Teilnahme an einer bestehenden Versammlung, sondern umfasst auch den gesamten Vorgang des Sich-Versammelns. Dazu zählt namentlich der Zugang zu einer bevorstehenden oder sich bildenden Versammlung. Andernfalls liefe die Versammlungsfreiheit Gefahr, durch staatliche Maßnahmen im Vorfeld der Grundrechtsausübung ausgehöhlt zu werden. Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit schützt auch nicht nur solche Teilnehmer vor staatlichen Eingriffen, die die Ziele der Versammlung oder die dort vertretenen Meinungen billigen, sondern kommt ebenso denjenigen zu Gute, die ihnen kritisch oder ablehnend gegenüberstehen und dies in der Versammlung zum Ausdruck bringen wollen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.06.1991 - 1 BvR 772/90 -, BVerfGE 84, 203.
Es liegen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vor, dass der Kläger über mögliche kritische Meinungsäußerungen hinaus die Absicht gehabt hätte, gemeinsam mit den weiteren anwesenden Mitgliedern bzw. Anhängern von Q. die Versammlung des "Leverkusener Bündnisses" zu stören und auf diese Weise letztlich zu verhindern. Zu diesem Gesichtspunkt hat das Bundesverfassungsgericht in der zitierten Entscheidung folgendes ausgeführt:
"Der Schutz des Art. 8 GG endet jedoch dort, wo es nicht um die - wenn auch kritische - Teilnahme an der Versammlung, sondern um deren Verhinderung geht. Das Recht, sich friedlich und waffenlos zu versammeln, wird vom Grundgesetz im Interesse einer gemeinschaftlichen Meinungsbildung und Meinungskundgabe gewährleistet. Es soll die vom Staat unbehinderte, geplante oder spontane, Kommunikation unter Anwesenden sowie die demonstrative Mitteilung der Kommunikationsergebnisse ermöglichen. Das Grundrecht schützt jeden Deutschen, der sich daran beteiligen will. Beteiligung setzt zwar keine Unterstützung des Versammlungsziels voraus, sondern erlaubt auch Widerspruch und Protest. Wohl aber verlangt sie die Bereitschaft, die Versammlung in ihrem Bestand hinzunehmen und abweichende Ziele allein mit kommunikativen Mitteln zu verfolgen. Wer dagegen eine Versammlung in der Absicht aufsucht, sie durch seine Einwirkung zu verhindern, kann sich nicht auf das Grundrecht aus Art. 8 GG berufen. Das gilt auch, wenn er dabei seinerseits im Verein mit anderen auftritt. Der Umstand, dass mehrere Personen zusammenwirken, bringt diese nicht in den Genuss der Versammlungsfreiheit, wenn der Zweck ihres Zusammenwirkens nur in der Unterbindung einer Versammlung besteht."
Vorliegend ist indes weder dem Inhalt des Verwaltungsvorgangs noch dem Vorbringen des Beklagten im Klageverfahren zu entnehmen, dass die Polizei angenommen hätte, der Kläger habe an der Versammlung nicht lediglich - wenn auch kritisch - teilnehmen, sondern diese gemeinschaftlich mit anderen verhindern wollen. Es gab - soweit ersichtlich - auch keinen hinreichenden Grund zu einer solchen Auffassung. Dabei verkennt die Kammer nicht, dass die Gruppe um den Kläger immerhin in einer Zahl von (zuletzt) 20 Personen Einlass in das Versammlungslokal begehrt hatte, nachdem diese Personen ihre eigene, angemeldete Versammlung vorzeitig abgebrochen hatten. Andererseits waren in der Käthe-Kollwitz-Schule zu diesem Zeitpunkt bei der Versammlung des "Leverkusener Bündnisses" immerhin 160 Personen anwesend, somit eine Vielzahl mehr als die Einlass begehrenden Anhänger von Q. , so dass nur schwerlich davon ausgegangen werden konnte, dass letztere eine Unterbindung der Versammlung hätten erreichen können. Vor allem mangelt es aber an Anzeichen dafür, dass sich der Kläger und seine Begleiter in dem Veranstaltungsraum unfriedlich hätten verhalten wollen oder dass sie sich bereits vor dem Schulgebäude auf eine Weise unfriedlich verhalten hätten, so dass mit einer Fortsetzung dieses Verhaltens auch auf der Versammlung in der Aula hätte gerechnet werden müssen. Der Beklagte hat solches auch nicht substantiiert vorgetragen. Des Weiteren hat er auch nicht vorgetragen, dass es bereits bei früheren Anlässen zu Störungen von öffentlichen Versammlungen in geschlossenen Räumen seitens des Klägers oder Anhängern von Q. gekommen wäre. Ganz ersichtlich hat die Polizei am Abend des 09.05.2008 den Versammlungsleiter, der keine eigene Ordner aufgeboten hatte, auf dessen Bitte hin unterstützt, weil sie davon ausging, dass der Kläger und die übrigen Anhänger von Q. in versammlungsrechtlich wirksamer Weise von der Teilnahme an der Veranstaltung ausgeschlossen waren. Dies war indes, wie vorstehend ausgeführt, nicht der Fall.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1, 2 VwGO, 708 Nr.11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 Abs. 1 und 11 Abs. 1 VersG
§§ 167 Abs. 1, 2 VwGO, 708 Nr.11, 711 ZPO
§ 8 PolG NRW
§ 6 Abs. 1 VersG
§ 11 Abs. 1 VersG
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 8 Abs. 1 PolG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 8 GG
Artikel 8 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 77
NVwZ-RR 1990, 192
BVerfGE 84, 203
00 Uhr bis 21.30
8 K 198/88
1 BvR 772/90