Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-07-10, Aktenzeichen 3 A 265/01

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Versammlungsauflösung und einer Räumung der Schienenstrecke von Versammlungsteilnehmern durch die Polizei zur Zeit des Castortransportes im März 2001.
Am 27. Februar 2001 meldete der Kläger zusammen mit einem C. eine Versammlung an. Am 3. März 2001 sollte um 17.00 Uhr eine Kundgebung in Pisselberg stattfinden, und zwar an der Straßenabzweigung zum Bahnübergang. Ab 18.00 Uhr bis l8.30 Uhr am Folgetag war eine Mahnwache auf dem Bahnübergang Pisselberg vorgesehen unter dem Motto "Eine Nacht im Gleisbett". 150 Teilnehmer sollten erwartet werden.
Mit Schreiben vom 28. Februar 2001 wies der Landkreis Lüchow-Dannenberg darauf hin, dass die Durchführung einer Versammlung auf den Bahnanlagen nicht zulässig sei, mit Bescheid vom 1. März 2001 bestätigte der Landkreis Lüchow-Dannenberg die Anmeldung für die Kundgebung von 17.00 bis 18.00 Uhr. Hinsichtlich der "Nacht im Gleisbett" verwies der Landkreis auf sein Schreiben vom 28. Februar; in den Hinweisen" Nr. 9 und 10. des Bescheides wiederholte der Landkreis, dass das Betreten und Benutzen der Bahnanlagen nicht gestattet und die Durchführung der Versammlung auf den Bahnanlagen nicht zulässig sei.
Die Kundgebung in Pisselberg wurde zunächst von 17.00 bis 18.00 Uhr wie vorgesehen durchgeführt. An der Schienenbesetzung wollte der Versammlungsleiter nach den Protokollen der Polizei und des BGS trotz des "Verbots" jedoch festhalten. Ungefähr 100 Demonstranten kamen auf die Gleise zu, sie wurden allerdings rund 10 Meter vor den Gleisen von einer Polizeikette gestoppt. Zwischen 18.15 Uhr und 18.20 Uhr wurde die Versammlung mit dreimaliger Durchsage aufgelöst, es wurde jedoch darauf hingewiesen, dass sich die Teilnehmer im Nahbereich aufhalten könnten, das Betreten der Schienen sei verboten.
Gegen 18.35 Uhr besetzten gleichwohl 63 Personen die Gleise, und zwar rund 200 Meter vom Bahnübergang entfernt, wo sie ihre Schlafsäcke ausbreiteten. Es wurde ein Platzverweis ausgesprochen, und es wurden die Schienen geräumt.
Der Kläger legte gegen 19.30 Uhr bei der Polizei Widerspruch gegen die Auflösung der Versammlung ein.
Gegen 21.15 Uhr wurden erneut die Gleise von etwa 20 Personen besetzt, etwa 100 Meter vom Bahnübergang entfernt. D. meldete zu dieser Zeit eine Spontanversammlung an, die jedoch von der Polizei sofort aufgelöst wurde. Die Teilnehmer wurden zum Verlassen der Gleise aufgefordert, und nach mehreren Ankündigungen wurden gegen 21.30 Uhr die Personen von den Schienen geräumt.
Etwas später (gegen 21.30 Uhr) wurde eine weitere Personengruppe von etwa 18 Personen von den Gleisen geräumt, die sich etwa 50 Meter weiter niedergelassen hatte.
Die gegen 21.30 Uhr in Gewahrsam genommenen Personen (nach Angabe des BGS insgesamt 36) wurden zur Polizeiinspektion Lüchow verbracht und um 03.13 Uhr wieder freigelassen.
Die am Bahnübergang verbleibenden Versammlungsteilnehmer kampierten daraufhin vor dem Bahnübergang auf der Straße, was ohne Auflagen geduldet wurde. Die Versammlungsteilnehmer hatten zuvor gegen 23.50 Uhr "die Straße vor dem Bahnübergang zum Bett erklärt".
Die Bezirksregierung Lüneburg lehnte es mit Bescheiden vom 27. März 2000 ab, über den Widerspruch des Klägers zu entscheiden, weil sich die Polizeimaßnahmen erledigt hätten.
Der Kläger hat am 4. Oktober 2001 Klage erhoben. Er trägt vor: Als Leiter der Versammlung sei er durch die Maßnahme in seinem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit verletzt. Es sei eine Wiederholungsgefahr gegeben. So habe er am 3. August 2001 zum nächsten Castortransport wiederum eine "Nacht im Gleisbett" abhalten wollen. Es habe sich nicht um eine Auflösung der gesamten Versammlung gehandelt, sondern um eine Beschränkung, da sich die Polizeimaßnahmen auf ein "Schienenverbot" beschränkt hätten. Die gegen 18.30 Uhr vorgenommene Beschränkung durch die Polizei sei rechtswidrig gewesen. Schon der Bescheid vom Landkreis Lüchow-Dannenberg sei formell rechtswidrig. Denn ein ausdrückliches Versammlungsverbot auf den Bahngleisen sei im Tenor des Bescheides nicht ausgesprochen worden, vielmehr sei insoweit auf die Hinweise "Nr. 9 und 10" verwiesen worden, wo dann ausgeführt worden sei, dass das Betreten der Gleise nicht gestattet sei. Es habe sich um einen bloßen Hinweis auf die Rechtslage gehandelt, nicht um eine ausdrückliche Regelung. Versammlungen auf den Gleisen seien zudem nicht von vorn herein unzulässig. Versammlungen dort seien zumindest dann zulässig, wenn sich der Protest gegen Ereignisse auf der Schiene richte, wie etwa gegen den Castortransport, und der öffentliche Bahnverkehr durch die Versammlung nicht oder nur geringfügig gestört werde. Auch das Betreten der Fahrbahn einer Straße sei verboten, könne aber durch das Versammlungsrecht erlaubt werden. Gleiches gelte hinsichtlich der Schiene. Die Versammlung "Nacht im Gleisbett" sei ausdrücklich für die Zeit außerhalb der Zugverkehrszeiten geplant und angemeldet worden. Die öffentliche Sicherheit wäre also nicht gefährdet gewesen. Nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichtes werde die Versammlungsfreiheit durch eisenbahnrechtliche Vorschriften nicht aufgehoben, sondern lediglich eingeschränkt für den Fall, dass ein "transportierender Zug" erwartet werde. Dies sei in der Nacht vom 3. März 2001 nicht der Fall gewesen. Die Schienen und das Gleisbett hätten durch die Versammlungsteilnehmer auch nicht zerstört werden sollen.
Der Kläger beantragt,
festzustellen,
1. dass die Auflösung der Versammlung am 3. März 2001 gegen 18.20 Uhr bei Pisselberg durch den Einsatzleiter der Polizei rechtswidrig gewesen ist,
2. dass die Räumung der Schienenstrecke von Versammlungsteilnehmern durch die Polizei am 3. März 2001 bei Pisselberg gegen 19.00 Uhr, 21.00 Uhr und 21.30 Uhr (Räumung von drei Gruppen von Versammlungsteilnehmern) rechtswidrig gewesen ist.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie erwidert: Die Auflösung sei zurecht erfolgt, da die Versammlung auf den Gleisen nicht durch die Versammlungsfreiheit gedeckt sei. Der Landkreis Lüchow-Dannenberg habe in seinem Bescheid ausschließlich eine Versammlung außerhalb des Gleiskörpers und der Bahnanlagen bestätigt. Das Versammlungsrecht könne strafbares oder ordnungswidriges Verhalten nicht rechtfertigen.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die zwischen ihnen gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Die vom Kläger begehrten Feststellungen können nicht getroffen werden.
1. Es kann nicht festgestellt werden, dass die Auflösung der Versammlung am 3. März 2001 durch den Einsatzleiter der Polizei rechtswidrig gewesen ist.
a) Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Da sich die Polizeimaßnahme, deren Rechtswidrigkeit vom Kläger behauptet wird, durch Zeitablauf erledigt hat, bedarf es eines besonderen berechtigten Interesses an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Maßnahme. Erforderlich ist, dass die erstrebte (positive) gerichtliche Feststellung geeignet ist, die Position des Klägers im rechtlichen, wirtschaftlichen oder ideellen Bereich zu verbessern. Dieses sogenannte Fortsetzungsfeststellungsinteresse kann - von dem hier nicht geltend gemachten Fall der Erhebung von Schadensersatzansprüchen abgesehen - insbesondere dann angenommen werden, wenn eine konkrete Wiederholungsgefahr besteht oder die angegriffene Maßnahme diskriminierende Wirkung hatte und ein schutzwürdiges Rehabilitationsinteresse vorliegt. Eine Wiederholungsgefahr ist dann gegeben, wenn eine hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass unter vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Umständen eine gleichartige Maßnahme droht, wenn eine Wiederholung der angegriffenen Maßnahme in absehbarer Zeit möglich erscheint oder sich konkret abzeichnet (Nds. OVG, Urt. v. 19.02.1997 - 13 L 4115/95 -, Nds. VBL 1997 Seite 285).
Eine solche Wiederholungsgefahr ist hier anzunehmen. Der Kläger hatte nicht nur im März 2001 eine "Nacht im Gleisbett" bei Pisselberg geplant. Er hat eine vom Ablauf vergleichbare Veranstaltung auch für die Zeit vor dem folgenden Castortransport, nämlich für den 3. bis 4 August 2001 angemeldet. Auch insoweit wurde die Mahnwache auf den Gleisen untersagt, so dass der Kläger die Klage 3 A 301/01 erhoben hat. Angesichts der bevorstehenden weiteren Castortransporte und des besonderen Interesses von Demonstranten, Versammlungen auch auf der unmittelbaren Transportstrecke zu Straße und Schiene zu veranstalten, liegt ohne weiteres eine Wiederholungsgefahr und ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse des Klägers vor, zumal der Kläger Funktionsmitglied der Initiative "X-tausendmal quer" ist.
b) Die Fortsetzungsfeststellungsklage hinsichtlich des Klageantrages zu 1. ist jedoch unbegründet. Die Auflösung durch die Polizei ist nicht rechtswidrig gewesen.
Dabei mag offen bleiben, ob es sich bei der Polizeimaßnahme gegen 18.20 Uhr um eine Auflösung der Versammlung im engeren Sinne gehandelt hat oder - da lediglich die Besetzung der Schienen verhindert werden sollte - um eine örtliche Einschränkung der Versammlung.
In beiden Fällen hat die Maßnahme ihre Rechtsgrundlage in § 15 Abs. 2 Versammlungsgesetz. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde eine Versammlung auflösen, wenn u.a. den Auflagen zuwidergehandelt wird oder die Voraussetzungen zu einem Verbot gegeben sind. Nach § 15 Abs. 1 Versammlungsgesetz kann eine Versammlung verboten werden, wenn die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. Die öffentliche Sicherheit ist gefährdet bei Verstößen gegen Rechtsvorschriften. Statt eines Verbotes sind als "Minusmaßnahmen" auch beschränkende Verfügungen zulässig wie etwa räumliche Lenkungen einer Demonstration und das "Abdrängen" vom Schienenweg.
Danach ist die Polizeimaßnahme gegen 18.20 Uhr gerechtfertigt gewesen. Denn im vorliegenden Fall war die öffentliche Sicherheit und Ordnung unmittelbar gefährdet. Die Durchführung der Versammlung auf den Schienen drohte unmittelbar, und dies wäre ein Verstoß gegen Rechtsvorschriften gewesen.
Dabei mag unentschieden bleiben, ob die Versammlung auf den Schienen vom Landkreis Lüchow-Dannenberg formell ordnungsgemäß "verboten" worden ist. Denn der Bescheid vom 1. März 2001 ist nicht Gegenstand dieser Klage. Ganz unabhängig von dem Inhalt des Bescheides verstößt eine Versammlung auf den Schienen gegen höherrangige Rechtsvorschriften.
Nach § 62 Eisenbahn-, Bau- und Betriebsordnung (EBO) dürfen Bahnanlagen von Personen, die nicht amtlich dazu befugt sind, nur insoweit betreten werden, als sie dem allgemeinen Verkehrsgebrauch dienen oder ein besonderes Nutzungsverhältnis dazu berechtigt. Der Aufenthalt innerhalb der Gleise ist nicht gestattet. Nach § 63 Abs. 2 EBO ist von den Gleisen ein genügender Abstand zu halten. Wer vorsätzlich ohne amtliche Befugnis eine Bahnanlage betritt oder sich innerhalb der Gleise aufhält, begeht eine Ordnungswidrigkeit (§ 64 b EBO).
Durch diese Vorschriften wird das Grundrecht der Versammlungsfreiheit in verfassungsmäßiger Weise eingeschränkt. Die Vorschriften sollen einer generell bestehenden Gefahr entgegenwirken. Angesichts der beträchtlichen Gefahr, denen diese eisenbahnrechtlichen Vorschriften begegnen wollen, verlangt die Versammlungsfreiheit des Art. 8 Abs. 1 GG auch nicht, dass ihre Anwendung bei einer kurzen Verweildauer auf den Bahnübergängen zu Blockadezwecken unterbleibt (BVerfG, Beschl. v. 12.03.1998 - 1 BvR 2165/96 u. 2168/96; Beschl. vom selben Tage - 1 BvR 222/97 -).
Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Gleichheitssatz des Art. 3 GG oder sonstige verfassungsrechtlichen übergeordneten Grundsätze werden im vorliegenden Fall nicht verletzt. Wenn sich der Kläger darauf beruft, das Versammlungsrecht ermögliche auch das Betreten einer Straßenfahrbahn, was sonst verboten sei, und dies müsse für Gleise entsprechend gelten, kann dem nicht gefolgt werden. Straßen dienen seit jeher neben dem Verkehrsbedürfnis auch der Kommunikation, das gilt herkömmlicherweise auch für die Fahrbahn, auf denen sich Demonstrationszüge bewegen. Demonstrationszüge auf der Straße können durch Polizeibeamte und Polizeifahrzeuge mit Blaulicht hinreichend gesichert werden. Dies ist auf einer Schienenstrecke nicht in gleich effektiver Weise möglich. Die Bremswege von Zügen sind länger, die Geschwindigkeit höher, und ausweichen können Züge auch nicht. Demonstrationen auf der Schiene haben deshalb ein unvergleichbar höheres abstraktes Gefährdungspotential. Dies gilt insbesondere dann, wenn es - wie im vorliegenden Fall - nicht nur um eine mit einer kurzfristigen Blockade der Schienenstrecke einhergehende Versammlung geht, sondern um eine Gleisbesetzung für die ganze Nacht. Der Kläger hatte immerhin die Nacht im Gleisbett für 18.00 Uhr bis 8.30 Uhr des Folgetages geplant. Dabei mag offen bleiben, ob die Blockade eines Verkehrsweges - gleich ob Straße oder Schiene - für über 14 Stunden noch unter das Versammlungsrecht fällt (vgl. BVerfG, Urt. v. 11.11.1986 - 1 BvR 713/83 u.a., NJW 1987 Seite 43 - Mutlangen -; Entscheidung v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 u.a.). Da die eisenbahnrechtlichen Vorschriften einer "generell bestehenden Gefahr" entgegenwirken sollen (BVerfG, Entsch. v. 12.03.1998 a.a.O.), kommt es für die Zulässigkeit einer Versammlung auf den Schienen auch nicht darauf an, ob für die Zeit der Demonstration mit einem Zugverkehr konkret gerechnet werden muss. Deshalb ist es unerheblich, dass der Kläger geplant hatte, die Versammlung auf den Gleisen nach der Durchfahrt des letzten fahrplanmäßigen Zuges des abends beginnen und rechtzeitig vor Durchfahrt des ersten fahrplanmäßigen Zuges am Folgetag enden zu lassen. Angesichts der beträchtlichen abstrakten Gefahr, denen die eisenbahnrechtlichen Vorschriften begegnen wollen, verlangen Art. 8 Abs. 1 GG und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch nicht, dass die Besetzung von Bahngleisen für die Zeit ermöglicht wird, in denen ein Zugverkehr konkret nicht zu erwarten ist.
Da der Versammlungsleiter dem polizeilichen Einsatzleiter zu verstehen gegeben hat, die Demonstranten wollten sich an das Demonstrationsverbot auf den Schienen nicht halten (Vermerk des BGS v. 04.03.2001 in den Verwaltungsvorgängen), stand der Rechtsverstoß gegen die Vorschriften der EBO unmittelbar bevor, so dass die Voraussetzungen für ein Abdrängen der Versammlung von den Schienen auf der Grundlage des § 15 Versammlungsgesetz gegeben waren.
Die Polizei war auch nicht verpflichtet, den Demonstranten anstelle der "Nacht im Gleisbett" eine Alternativveranstaltung anzubieten oder ihnen einen anderen Demonstrationsort anzuweisen. Wie es Sache der Versammlungsteilnehmer ist, Ort, Zeit und Ablauf einer Demonstration selbst zu bestimmen, ist es auch ihre Sache, selbst den Ort und die Art einer Ausweichveranstaltung zu organisieren.
Da die Zuständigkeit für eine Maßnahme nach § 15 Abs. 2 Versammlungsgesetz bei der Polizei im institutionellen Sinne liegt (Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 12. Aufl. 2000, § 15 Rdn. 130), erweist sich das Klagebegehren zu 1. im Ergebnis als unbegründet.
2. Es kann nicht festgestellt werden, dass die Räumung der Schienenstrecke von Demonstranten durch die Polizei in den Abendstunden des 3. März 2001 in drei Gruppen rechtswidrig gewesen ist.
a) Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse für die Klage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO besteht. Unabhängig davon, ob der Kläger selbst und persönlich von der Räumungsmaßnahme betroffen gewesen ist, hat er als Anmelder der Versammlung, der nach seinem Vorbringen schon die Auflösung als rechtswidrig ansieht, auch ein Interesse an der Feststellung, dass die (Zwangs-)Maßnahmen zur Durchsetzung der Auflösungsverfügung der von ihm angemeldeten Versammlung rechtswidrig gewesen sind.
b) Die Räumung der Schienenstrecke durch die Polizei ist rechtmäßig. Sie finden ihre Rechtsgrundlage im Polizeirecht.
Die Regelung zwischen 18.15 Uhr und 18.20 Uhr durch den Einsatzleiter der Polizei ("Auflösung" oder räumliche Beschränkung als Minusmaßnahme) ist eine unaufschiebbare Anordnung eines Polizeivollzugsbeamten, so dass diese Verfügung trotz des vom Kläger eingelegten Widerspruches gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO sofort vollziehbar ist (vgl. Dietel/u.a., a.a.O., § 15 Rdn. 49). Die vollziehbare Polizeiverfügung nimmt der Versammlung - zumindest was den Schienenweg angeht - den versammlungsrechtlichen Schutz. Die Versammlung wird insoweit zur bloßen Ansammlung. Alle Teilnehmer haben sich sofort zu entfernen (§ 18 Abs. 1 i.V.m. § 13 Abs. 2 Versammlungsgesetz). Die Maßnahmen zur Durchsetzung der Entfernenspflicht von den Schienen bestimmen sich nach allgemeinem Polizeirecht (vgl. Dietel/u.a., a.a.O., § 15 Rdn. 51).
Nach § 11 NGefAG kann die Polizei die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine Gefahr abzuwehren. Dabei kann sie insbesondere nach § 17 Abs. 1 Satz 1 NGefAG zur Abwehr einer Gefahr jede Person vorübergehend von einem Ort verweisen oder ihr vorübergehend das Betreten eines Ortes verbieten (sog. Platzverweisung). Diese Polizeimaßnahmen können u.a. mit unmittelbarem Zwang durchgesetzt werden, d.h. mit unmittelbarer körperlicher Einwirkung auf Personen (§§ 64 ff., insbes. 69 NGefAG).
Aufgrund des Tatsachenvortrages des Klägers hat die Polizei Platzverweise angedroht, nach dem Protokoll der BGS-Abteilung Uelzen vom 18. Juli 2001 ist der Platzverweis auch ausgesprochen worden. Nachdem die Demonstranten den Platzverweisen nicht nachgekommen sind, ist die Polizei berechtigt gewesen, die Personen von den Schienen durch Einsatz unmittelbaren Zwanges abzudrängen. Denn - wie ausgeführt - ist der Aufenthalt von Schienen ein Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit, nämlich ein Verstoß gegen die Vorschriften der Eisenbahn-, Bau- und Betriebsordnung, der durch das 'Versammlungsrecht nicht gedeckt ist. Angesichts der beträchtlichen generell bestehenden Gefahr eines (weiteren) Verbleibens auf den Schienen ist die Polizeimaßnahme auch nicht erkennbar unverhältnismäßig, zumal die Beteiligten darauf hingewiesen worden sind, dass sie sich im Nahbereich der Schienen aufhalten könnten. Zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist dann auch das Kampieren auf der Straße vor dem Bahnübergang mit Strohsäcken und Schlafsäcken geduldet worden. Der Umstand, dass D. gegen 21.14 Uhr eine (erneute) Versammlung angemeldet hat, ändert an der Rechtmäßigkeit des Polizeieinsatzes nichts. Denn diese Versammlung ist durch den Einsatzleiter sofort mündlich aufgelöst worden, da eine Versammlung auf den Gleisen nicht statthaft sei. Diese Auflösung ist nach den oben dargestellten Rechtsgrundsätzen nicht weiter zu beanstanden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 64 ff., insbes. 69 NGefAG
§ 64 b EBO
§ 11 NGefAG
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 63 Abs. 2 EBO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 17 Abs. 1 Satz 1 NGefAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 15 Uhr und 18.20
13 L 4115/95
3 A 301/01
1 BvR 2165/96
1 BvR 222/97
00 Uhr bis 8.30
1 BvR 713/83
1 BvR 1190/90