Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-02-27, Aktenzeichen 15 A 200/18
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:0227.15A200.18.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 1.691.767,29 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.). Sie ergeben auch keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (2.).
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor.
Ernstliche Zweifel sind gegeben, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16. Januar 2017 ‑ 2 BvR 2615/14 -, juris Rn. 19, und vom 9. Juni 2016 ‑ 1 BvR 2453/12 -, juris Rn. 16, jeweils mit weiteren Nachweisen.
Dies ist nicht der Fall.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und den Heranziehungsbescheid des Beklagten zur Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2016 vom 23. Juni 2016 aufgehoben, soweit mehr als 118.565.257,16 € zulasten der Klägerin als anteilige Kreisumlage festgesetzt worden sind. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Der festgesetzte Umlagesatz für die Kreisumlage sei fehlerhaft, weil der Kreistag zugunsten der Klägerin verpflichtet gewesen sei, hinsichtlich der Förderschulen und heilpädagogischen sowie integrativen Kindertagesstätten im Kreisgebiet eine Teilkreisumlage gemäß § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW zu beschließen. Nicht das Förderschulangebot im Kreisgebiet insgesamt oder das Angebot heilpädagogischer und integrativer Kindertagesstätten im Kreisgebiet insgesamt, sondern die vier Förderzentren West, Süd, Nord und Mitte, die Förderschulen für geistige Entwicklung und die heilpädagogischen sowie integrativen Kindertagesstätten seien jeweils Einrichtungen des Beklagten im Sinne dieser Vorschrift. Die Förderzentren, Förderschulen für geistige Entwicklung und Kindertagesstätten - soweit sie Gegenstand der Klage seien - seien der Klägerin im Jahr 2016 teilweise nicht zustatten und zum Teil gemeinsam mit anderen kreisangehörigen Städten ausschließlich zustatten gekommen. Der Höhe nach seien die Aufwendungen für die Schulen und Kindertagesstätten in dem von der Klägerin ihrer Klage zugrunde gelegten Umfang zu Unrecht in die Bemessung der Kreisumlage einbezogen worden. Die Klägerin sei aufgrund dessen jedenfalls in Höhe des Klageantrags rechtswidrig zur Kreisumlage herangezogen worden. Dies folge bezüglich der I. -L. -Schule in S. , der Schule am U. in W. , des Förderzentrums West, des Förderzentrums Nord sowie der Kindertagesstätten in W. , S. und N. daraus, dass jeweils keine Kinder aus dem Stadtgebiet der Klägerin diese Einrichtungen besuchten, weshalb die Klägerin über die allgemeine Kreisumlage nicht mit Aufwendungen für diese Einrichtungen hätte belastet werden dürfen. Auch hinsichtlich des Förderzentrums Mitte und der Kindertagesstätte in M. sei die Klägerin durch die rechtswidrige Einbeziehung dieser Einrichtungen in die allgemeine Kreisumlage beschwert. Bei der insoweit gebotenen ausschließlichen Belastung der Klägerin und weiterer kreisangehöriger Städte sei zu berücksichtigen, dass die Klägerin im maßgeblichen Zeitraum jeweils nur einen geringen Anteil der Kinder gestellt habe, welche diese Einrichtungen besuchten (Förderzentrum Mitte: 1 von 224 Schülern; Kindertagesstätte M. : 4 von 45 Kindern). Bezüglich des Förderzentrums Süd, das der Klägerin und anderen Kreisteilen ebenfalls ausschließlich zustatten gekommen sei, sei bei der Bestimmung der Höhe der ausschließlichen Belastung zugunsten der Klägerin zu berücksichtigen, dass sie bereits aufgrund der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung, die noch bis zum 31. Juli 2017 und damit für das volle hier relevante Haushaltsjahr 2016 galt, an den Aufwendungen für das Förderzentrum beteiligt sei. Diesem Umstand werde die Einbeziehung des Anteils, den nach der Vereinbarung der Beklagte zu tragen habe, in die allgemeine Kreisumlage nicht gerecht.
Diese Entscheidung ist auch unter Berücksichtigung des Zulassungsvorbringens des Beklagten nicht zu beanstanden.
1.1 Das Verwaltungsgericht hat den Begriff der Einrichtung im Sinne von § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW fehlerfrei definiert und angewandt. Es hat weder einen falschen Maßstab angelegt noch hat es den Sachverhalt unzureichend berücksichtigt.
Eine Einrichtung im Sinne des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW ist die Vereinigung persönlicher und sachlicher Mittel in der Hand des Kreises zur dauernden Wahrnehmung bestimmter Aufgaben der öffentlichen Verwaltung.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 23. April 2002 - 15 A 5295/00 -, juris Rn. 14, und vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, juris Rn. 9.
Kennzeichnend für eine derartige Einrichtung ist, dass sie gegenüber dem übrigen allgemeinen Verwaltungsapparat des Kreises in einer Weise räumlich-gegenständlich verselbständigt ist, welche die öffentliche Sache, mit der die Verwaltungsleistung erbracht wird, in den Vordergrund treten lässt und die wahrgenommene Aufgabe von der allgemeinen Verwaltungstätigkeit des Kreises, für die eine Mehr- oder Minderbelastung nicht in Betracht kommt, hinreichend abgrenzt.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 23. April 2002 - 15 A 5295/00 -, juris Rn. 16, und vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, juris Rn. 11 ff.
Reine Verwaltungstätigkeit bzw. die ihr zuzuordnenden Behördenteile, bei denen die öffentliche Sache keine hervorgehobene Rolle spielt, wie es regelmäßig bei den Ämtern der Kreisverwaltung der Fall ist, stellen demgegenüber keine Einrichtungen im Sinne des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW dar.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, juris Rn. 23 und 43.
Der Begriff der Einrichtung in § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW ist damit mit dem in § 6 KrO NRW verwendeten überwiegend identisch.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 26. Februar 2002 - 15 A 1537/00 -, juris Rn. 5, und vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, juris Rn. 4.
Eine vom Kreis betriebene und im Rahmen ihres Widmungszwecks allen Einwohnern zur Verfügung stehende Schule erfüllt ohne Weiteres diese begrifflichen Voraussetzungen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2002 - 15 A 1537/00 -, juris Rn. 5.
Gemessen an diesen Maßstäben ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass die vier Förderzentren West, Süd, Nord und Mitte ebenso wie die Förderschulen für geistige Entwicklung und die heilpädagogischen sowie integrativen Kindertagesstätten jeweils selbständige Einrichtungen des Beklagten sind. Von einer einheitlichen, lediglich aus verschiedenen unselbständigen Untergliederungen bestehenden (Gesamt-)Einrichtung „Förderschule/-kindertagesstätte“ kann hingegen nicht gesprochen werden.
Das Verwaltungsgericht hat seine Bewertung im Einklang mit dem dargestellten Begriffsverständnis des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW überzeugend damit begründet, dass die vier Förderzentren organisatorisch selbständig sind, weil sie jeweils über eine eigene Schulleitung und ihnen eigens zugeordnetes Lehrpersonal verfügen. Ferner sind sie räumlich-gegenständlich durch die Unterbringung in unterschiedlichen Schulgebäuden gegeneinander abgegrenzt und zudem aufgrund von § 3 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW schulrechtlich eigenverantwortliche Einheiten. Entsprechendes gilt für die drei Förderschulen für geistige Entwicklung sowie für die heilpädagogischen und integrativen Kindertagesstätten.
Dass die Förderzentren, wie der Beklagte in seiner Zulassungsbegründung vom 6. Februar 2018 auf S. 15 ff. hervorhebt, eng kooperieren, ändert an ihrer räumlich-gegenständlichen, personellen und schulrechtlichen Selbständigkeit nichts und verklammert sie nicht zu einer einzigen Einrichtung im Sinne von § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW.
Die konzeptionelle Basis der Förderschulstruktur vermag die Förderzentren aus sich heraus nicht zu einer einheitlichen Einrichtung zu verbinden. Das von allen kreisangehörigen Gemeinden getragene Förderschulkonzept zielt darauf ab, einheitliche Rahmenbedingungen zur Sicherung der sonderpädagogischen Förderung im Kreisgebiet zu schaffen, indem es als Eckpunkte Wohnortnähe, Elternwahlrecht, Sicherung sonderpädagogischer Kompetenz sowie optimierten Ressourceneinsatz und Sicherung der Standorte für mindestens fünf Jahre markiert. Diese Zielvorstellungen rechtfertigen es jedoch nicht, alle in die konzeptionellen Überlegungen einbezogenen Schulen als eine (einzige) Einrichtung im Sinne von § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW zu qualifizieren. Dies zeigt sich auch daran - worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat -, dass ein (schulisches) Konzept genauso landesweit Geltung beanspruchen kann (vgl. insoweit auch § 86 Abs. 1, Abs. 3 SchulG NRW), um dadurch homogene Qualitätsstandards zu gewährleisten, ohne gleichzeitig die organisatorische Umsetzung in jeweils voneinander unabhängigen schulischen Einrichtungen in Frage zu stellen. Damit kommt es nicht entscheidend darauf an, dass das Eckpunktepapier festlegt, welche Art von Unterricht an den einzelnen Förderzentren vorgesehen ist, es Vorgaben für die Schulgebäude und das Ganztagsangebot macht und überdies eine verpflichtende Einbeziehung der Schulleitungen in alle Schulentwicklungsprozesse beim Schulträger vorsieht.
Eine einheitliche Einrichtung wird im Anschluss daran ferner nicht dadurch errichtet, dass der Beklagte wesentliche Standards an den Förderzentren nach dem Zulassungsvorbringen insbesondere dadurch steuert, dass er gleiche finanzielle und räumliche Rahmenbedingungen zur Aufrechterhaltung des Schulbetriebs schafft, Vergaben bündelt, den finanziellen Bedarf aufgrund einheitlicher Bemessungsgrundlagen ermittelt und gleiche Standards im Offenen Ganztag in Bezug auf Gruppenstärke, Personalqualifizierung, Ausstattung, pädagogische Konzepte etc. schafft. Diese Rahmenbedingungen der Qualitätssicherung bilden die Grundlagen der Verwaltungsleistung „Förderschulunterricht“, zwingen aber nicht dazu, die einzelnen Schulen/Zentren als einheitliche Einrichtung zu sehen. Dasselbe gilt erst recht für die seitens des Beklagten weiterhin angeführten Aspekte der kreisweit nach gleichen Kriterien geregelten Schülerbeförderung und der gemeinsamen Öffentlichkeitsarbeit sowie Lehrerfortbildung. Diese Gesichtspunkte berühren die räumlich-gegenständlich, personell und auch organisatorisch zu verstehende Substanz des Einrichtungsbegriffs nicht.
Entsprechendes greift sodann für die Förderschulen für geistige Entwicklung und die integrativen und heilpädagogischen Kindertagesstätten Platz, die der Beklagte auf S. 20 der Zulassungsbegründung vom 6. Februar 2018 gesondert anspricht.
Ob einzelne Förderzentren weiterexistieren könnten, wenn andere wegfielen, ist eine ergänzende, nicht tragende Erwägung des Verwaltungsgerichts. Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob sie isoliert ausreicht, um von selbständigen Einrichtungen im Sinne von § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW auszugehen.
Daraus, dass der Beklagte der Träger der Förderzentren ist, kann er nichts Durchgreifendes zugunsten seines Rechtsstandpunkts ableiten. Die Trägerschaft gibt keine Antwort auf Zuschnitt und Klassifizierung einer Einrichtung. Andernfalls liefe § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW auch tendenziell leer. Der Beklagte mag die Förderzentren als konzeptionelle Planungseinheit betrachten. Mit diesem Blickwinkel strukturiert er allerdings die objektiv vorhandene Einrichtungslandschaft nicht. Infolgedessen greift auch der Verweis des Beklagten auf seine Organisationshoheit und sein diesbezügliches weites Gestaltungsermessen nicht. Er hat von dieser bzw. diesem bislang nicht Gebrauch gemacht, um eine einheitliche Einrichtung „Förderschule“ durch entsprechende organisationsrechtliche Entscheidungen und etwaige weitere dazu notwendige Vorkehrungen zu kreieren. Mit Blick auf die Organisationshoheit und das Gestaltungsermessen der Kreise ist auch nicht allgemein zu befürchten, dass das Regel-Ausnahme-Verhältnis von § 56 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW einerseits und § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW andererseits,
vgl. zu diesem OVG NRW, Urteile vom 26. Februar 2002 - 15 A 1537/00 -, juris Rn. 21 ff., vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, juris Rn. 30 ff., vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, juris Rn. 51, und vom 16. Juni 1989 - 15 A 2407/85 -, NWVBl. 1989, 439, 440,
systemwidrig aus dem Gleichgewicht gebracht würde. Es hängt eben von der jeweils konkret vorzufindenden (geschaffenen) Einrichtungscharakteristik ab, welches Umlagemodell zur Anwendung gelangt.
Schließlich folgt aus § 56 Abs. 5 KrO NRW nichts Gegenteiliges. Zwar sieht diese Vorschrift für die durch ein Kreisjugendamt verursachten Aufwendungen eine Sonderumlage ausschließlich zulasten solcher kreisangehörigen Gemeinden vor, die kein eigenes Jugendamt unterhalten. Aus dieser Regelung, die eine Doppelbelastung von kreisangehörigen Gemeinden mit einem eigenen Jugendamt verhindern soll, lässt sich aber nicht der allgemeine Schluss ziehen, dass jede Einrichtung eines Kreises schon deshalb in die allgemeine Kreisumlage einbezogen werden darf, weil keine kreisangehörige Gemeinde eine entsprechende Einrichtung unterhält. Denn ist diesen Fällen liefe § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW vollkommen leer.
1.2 Das Verwaltungsgericht hat auch den Begriff des Zustattenkommens des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW fehlerfrei bestimmt und angewandt.
Ob eine Einrichtung einer Gemeinde in besonders geringem Maß zustatten kommt, ist durch einen Vergleich des betroffenen Kreisteils mit den übrigen Kreisteilen zu beurteilen, wobei als Anknüpfungspunkt einzelne oder mehrere kreisangehörige Gemeinden in den Blick zu nehmen sind. Ergibt sich hiernach, dass eine Einrichtung einem Kreisteil gegenüber dem übrigen Kreisgebiet in erheblichem Maß ungleichgewichtig zustatten kommt, muss - sofern das Maß des durch die Einrichtung vermittelten Vorteils für die übrigen Gemeinden erheblich unterschritten wird - eine Minderbelastung der betroffenen Gemeinden beschlossen werden. Die so verstandene Differenzierung zwischen den bevorteilten Gemeinden dient der Vermeidung ungerechter Überbelastungen, wenn die Einrichtung den einzelnen Gemeinden ungleichgewichtig zustatten kommt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5295/00 -, juris Rn. 24.
Ein ausschließliches Zustattenkommen liegt vor, wenn der durch die Kreiseinrichtung vermittelte Vorteil (lediglich) einzelnen Kreisteilen zugute kommt, während andere hieran nicht partizipieren.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2002 - 15 A 1537/00 -, juris Rn. 7, 9, 13, 25 und 29.
Die Frage nach einer kreisumlagerelevanten unterschiedlichen Belastung einzelner Kreisteile bemisst sich nur mit Blick auf eine bestimmte Einrichtung. Eine Saldierung gegenseitiger Leistungen findet dabei nicht statt.
Der Begriff des Zustattenkommens ist weit gefasst und setzt keinen für die Gemeinde haushaltstechnisch spürbaren Vorteil voraus. § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW hebt auf den unmittelbaren durch die Einrichtung vermittelten Vorteil ab. Für das Zustattenkommen einer Schule reicht es danach aus, dass die in den betroffenen Gemeinden beheimateten Schüler diese Schule tatsächlich besuchen. Einen unmittelbaren Vorteil haben dann aber auch nur diejenigen Gemeinden, die Schüler in die betreffende Schule entsenden. Der Umstand, dass das Vorhandensein einer Schule infolge von „Wanderungsbewegungen“ zur Entlastung anderer Schulen im Kreisgebiet beiträgt, ist demgegenüber nur ein mittelbarer und damit im Rahmen der Kreisumlagefestsetzung unerheblicher Effekt.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 26. Februar 2002 - 15 A 1537/00 -, juris Rn. 7 und 29, und vom 16. Juni 1989 - 15 A 2407/85 -, NWVBl. 1989, 439, 440.
Dementsprechend bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen eine Verteilung der auf die Schule entfallenden Kosten entsprechend der Schülerzahl der Wohnsitzgemeinden. Diese stellt einen wirklichkeitsorientierten Maßstab für die Vorteilsermittlung dar.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2002 - 15 A 1537/00 -, juris Rn. 32 und 34; siehe zur Vorteilsermittlung auch OVG NRW, Urteil vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, juris Rn. 52.
Da die ausschließliche Belastung bzw. die Mehr- oder Minderbelastung einzelner Kreisteile gemäß § 56 Abs. 4 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 KrO NRW wie die allgemeine Kreisumlage für jedes Haushaltsjahr neu festgesetzt wird, ist nicht ausgeschlossen, dass in späterer Zeit andere Gemeinden herangezogen werden oder Gemeinden nicht mehr umlagepflichtig sind, weil sie keine Schüler mehr in die in Rede stehende Schule entsenden. Maßstab ist das jeweils aktuelle Zustattenkommen der Einrichtung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2002 - 15 A 1537/00 -, juris Rn. 31.
Nach diesen Grundsätzen sind die Förderzentren, die Förderschulen für geistige Entwicklung und die Kindertagesstätten - soweit sie Gegenstand der Klage sind - der Klägerin im Jahr 2016 teilweise nicht zustatten und zum Teil gemeinsam mit anderen kreisangehörigen Städten ausschließlich zustatten gekommen, so dass die Voraussetzungen des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW auch insoweit zu bejahen sind.
Das Verwaltungsgericht hat dazu überzeugend ausgeführt, dass die Förderzentren Nord (Standort W. ) und West (Standorte S. und N. ) der Klägerin nicht zustatten kamen, weil sie nicht von Schülern aus N1. besucht wurden. Die Schulen für geistige Entwicklung in S. und W. kamen der Klägerin im Schuljahr 2016/17 ebenfalls nicht zustatten, weil kein Schüler aus N1. in diesen Schulen unterrichtet wurde. Gleiches gilt für die Kindertagesstätten in S. , N. und W. , die im Jahr 2016 kein Kind aus N1. besuchte. Demgegenüber kam das Förderzentrum Mitte (Standorte F. , I1. und I1. P. -I2. ) der Klägerin gemeinsam mit den kreisangehörigen Städten F. , I3. , I1. , M. und N. ausschließlich zustatten, weil die übrigen kreisangehörigen Städte keine Schüler in das Förderzentrum entsandten. Auch das Förderzentrum Süd (Standorte N1. und N1. Geschwister-Scholl) kam der Klägerin gemeinsam mit den Städten I3. , I1. und M. ausschließlich zustatten. Sie stellte hier mit 129 der insgesamt 219 Schüler den größten Anteil. Schließlich kam auch die Kindertagesstätte in M. der Klägerin gemeinsam mit den Städten I1. und M. ausschließlich zustatten, weil nur Kinder aus diesen Städten die Kindertagesstätte besuchten.
Damit hat das Verwaltungsgericht zur im Rahmen von § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW gebotenen Ermittlung des unmittelbaren tatsächlichen Vorteils, der den einzelnen Gemeinden durch die jeweilige Einrichtung vermittelt wird, in Übereinstimmung mit der Senatsrechtsprechung den sachnahen und wirklichkeitsorientierten Maßstab der Zahl der Schüler zugrunde gelegt, die aus der jeweiligen Gemeinde die jeweilige Einrichtung tatsächlich frequentiert haben. Dieser Maßstab bedarf nicht der Modifikation, wie sie der Beklagte auf S. 26 ff. der Zulassungsbegründung vom 6. Februar 2018 vorschlägt. Sind die Förderzentren und die anderen in Rede stehenden Einrichtungen als im Sinne von § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW selbständig anzusehen, bietet sich für den zu entscheidenden Fall kein alternativer Maßstab der Vorteilsermittlung an. Die bloße Inanspruchnahmemöglichkeit für alle Kinder im Kreisgebiet ist nicht vorzugswürdig. Sie widerspricht dem auch vom Beklagten bekräftigten Grundsatz der Wohnortnähe und ist theoretischer Natur. Schwankungen in der Schülerzahlverteilung können bei der gemäß § 56 Abs. 4 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 KrO NRW jährlich neu festzusetzenden (Teil-)Kreisumlage berücksichtigt werden.
Dass es kein städtisches Förderschulangebot gibt, ist mit Blick auf die gegebene Einrichtungsstruktur unerheblich. Das Förderkonzept, das der Beklagte in den Vordergrund seiner Argumentation stellt, bestimmt - wie unter 1.1 erläutert - weder den Einrichtungsbegriff noch in der Konsequenz denjenigen des Zustattenkommens. In der Tat erweist sich an dieser Stelle die enge rechtssystematische Beziehung, die § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW zwischen dem Terminus der Einrichtung und dem Tatbestandsmerkmal des Zustattenkommens knüpft.
Das vom Beklagten ins Feld geführte Beispiel des Berufskollegs, das mancherorts auch von einem Zweckverband betrieben wird, illustriert, dass sich die Einrichtungsqualität stets nach dem Umständen des Einzelfalls beurteilt, die im Detail stark divergieren können. Verallgemeinerungsfähige Aussagen lassen sich aus diesem Vergleich nicht gewinnen. Mit Kreismuseen, Kreisbibliotheken oder Freibädern, auf die der Beklagte außerdem rekurriert, können Förderschulen unter dem Gesichtspunkt des „Zustattenkommens“ nicht verglichen werden. Die Zweckrichtung und Vorteilsvermittlung ist eine vollkommen andere. Auch ein Rettungsdienst, dessen Funktionsfähigkeit elementar von einer zentralen Steuerung abhängig ist, ist nicht mit der hier in Rede stehenden Schul- und Tagesstättenstruktur zu vergleichen.
1.3 Auf S. 13 des angefochtenen Urteils hat das Verwaltungsgericht im Hinblick auf die Rechtsfolgenseite der Bestimmung der Höhe der ausschließlichen Belastung (und der entsprechenden Beschwer der Klägerin) bzw. der Mehr- oder Minderbelastung nach § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW ausgeführt, dass dabei bezüglich des Förderzentrums Süd einzustellen ist, dass die Klägerin bereits aufgrund der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung, die noch bis zum 31. Juli 2017 und damit für das volle hier relevante Haushaltsjahr 2016 galt, an den Aufwendungen für das Förderzentrum beteiligt ist. Diesem Umstand werde die Einbeziehung des Anteils, den nach der Vereinbarung der Beklagte zu tragen hat, in die allgemeine Kreisumlage nicht gerecht. Für das Förderzentrum Süd müsste die Klägerin zusammen mit anderen Gemeinden ausschließlich herangezogen werden und zudem noch den Hauptanteil (mit 129 Schülern) tragen. Sie sei dennoch beschwert, weil ihr durch die öffentlich-rechtliche Vereinbarung geleisteter Betrag bei der allgemeinen Kreisumlage verrechnet würde, obwohl er bei der ausschließlichen bzw. Teilkreisumlage zu ihren Gunsten berücksichtigt werden müsste. Damit bezieht sich das Verwaltungsgericht zum einen auf die streitgegenständliche anteilige Kreisumlage, die aufgrund von § 56 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW erhoben worden ist, zum anderen aber auf die insoweit vom Beklagten vorzunehmende Neufestsetzung gemäß § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW. Ein Widerspruch, wie ihn der Beklagte auf S. 30 ff. der Zulassungsbegründung vom6. Februar 2018 erblickt, liegt darin nicht. Alles Weitere - etwa auch die vom Beklagten aufgeworfene Frage der Refinanzierung - liegt in seinem legislativen Ermessen,
vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5295/00 -, juris Rn. 49,
und ist nicht mehr Gegenstand dieses Klageverfahrens. Für eine Doppelbelastung, die jedes vernünftige und vertretbare Maß überschreitet,
vgl. insofern OVG NRW, Urteil vom 5. März 1996- 15 A 1190/93 -, juris Rn. 74,
bestehen jedenfalls keine Anhaltspunkte. Der Beklagte legt solche auch nicht dar.
2. Die Berufung ist nicht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrunds die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.
Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben.
Die vom Beklagten formulierten Fragen:
„Können mehrere aufeinander bezogene und für dieselbe Aufgabenwahrnehmung gegründete, organisatorisch von der allgemeinen Kreisverwaltung getrennte Einheiten - wie bspw. im vorliegenden Fall die Förderzentren - eine (einheitliche) Einrichtung im Sinne des § 56 Abs. 4 S. 1 KrO bilden?
Wenn ja: Wie ist die Einrichtung im Sinne des § 56 Abs. 4 S. 1 KrO von anderen Einrichtungen abzugrenzen, oder anders gefragt: Welche Kriterien sind heranzuziehen, um zu bestimmen, ob mehrere selbständige Einheiten eine Einrichtung i.S.d. § 56 Abs. 4 S. 1 KrO oder mehrere separate Einrichtungen i.S.d. § 56 Abs. 4 S. 1 KrO bilden?
Besteht für den Kreistag in diesem Zusammenhang ein Gestaltungsrecht dahingehend, dass er mehrere Einheiten als eine gemeinsame Einrichtung i.S.d. § 56 Abs. 4 S. 1 KrO schaffen kann, bspw. indem er diese für die Wahrnehmung einer Aufgabe nach einheitlichen Kriterien und auf der Grundlage eines einheitlichen Gründungsbeschlusses errichtet und nach einheitlichen Standards ausstattet und steuert?
Ist für das Zustattenkommen i.S.d. § 56 Abs. 4 S. 1 KrO bei Schulen in Kreisträgerschaft allein maßgeblich, ob und wie viele Schüler aus der jeweiligen kreisangehörigen Gemeinde die Schule in dem dem jeweiligen Haushaltsjahr zugeordneten Schuljahr besucht haben?
Oder abstrakter formuliert: Kommt es für das Zustattenkommen allein darauf an, wie viele Einwohner der kreisangehörigen Gemeinden die Kreiseinrichtung im jeweiligen Haushaltsjahr tatsächlich besucht bzw. in Anspruch genommen haben, oder kann auch die Möglichkeit der Inanspruchnahme bereits ein Zustattenkommen begründen?
Gilt das Kriterium der tatsächlichen Inanspruchnahme auch, wenn es um das Zustattenkommen von Einrichtungen - wie hier bspw. der Förderschulen - geht, die den Einwohnern aller kreisangehörigen Gemeinden gleichermaßen offenstehen und die im Kreisgebiet ausschließlich in Kreisträgerschaft vorhanden sind (für deren Aufgaben es also keine gemeindeeigenen Einrichtungen gibt)“
führen nicht auf einen grundsätzlichen Klärungsbedarf im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Der Einrichtungsbegriff des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW ist in der unter 1.1 zitierten Senatsrechtsprechung geklärt. Alles Weitere ist eine Frage des jeweiligen Einzelfalls, die einer verallgemeinernden Klärung nicht zugänglich ist, insbesondere weil sie auch von den Eigenheiten der jeweiligen Sachmaterie abhängig ist, in der die betreffende Verwaltungsleistung erbracht wird. Dasselbe gilt für die konkreten Organisationsentscheidungen, die der Träger der Einrichtung im Rahmen seiner Organisationshoheit jeweils getroffen hat. Darüber hinaus ist der Begriff des Zustattenkommens des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW in der Rechtsprechung des beschließenden Senats, die unter 1.2 zitiert ist, ausgeformt, ohne dass die Sache einen weitergehenden Klärungsbedarf ergibt. Dies schließt die Aussage ein, dass die tatsächlichen Schülerbesuchszahlen in geeigneten Fällen - und so auch hier - einen im Vergleich zur bloßen Inanspruchnahmemöglichkeit taugliche(re)n wirklichkeitsorientierten Maßstab zur Vorteilsermittlung darstellen (können). Abstrakter fassen lässt sich dies nicht. Ob ein Maßstab hinreichend wirklichkeitsorientiert ist, bemisst sich wiederum allein nach dem konkreten Einzelfall. Dies verdeutlichen im Übrigen auch die Schriftsätze der Klägerin vom 26. April 2018 und vom 10. September 2018 sowie des Beklagten vom 3. September 2018, denen sich eine heterogene (Förderschul-)Einrichtungsstruktur verschiedener Kreise entnehmen lässt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 6 KrO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 56 Abs. 4 Satz 1 KrO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW
§ 86 Abs. 1, Abs. 3 SchulG NRW
§ 56 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 56 Abs. 5 KrO
§ 56 Abs. 4 Satz 2, Abs. 2  Satz 1 KrO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 56 Abs. 4 S. 1 KrO
§ 56 Abs. 4 S. 1 KrO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 2615/14
1 BvR 2453/12
15 A 5295/00
15 A 1190/93
15 A 1537/00
15 A 1440/88
15 A 2407/85