Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-02-12, Aktenzeichen 8 A 11393/06
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2007:0212.8A11393.06.0A

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 29. Juni 2006 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Trier wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Gewährung einer Zuwendung nach dem Förderprogramm Umweltschonende Landbewirtschaftung - FUL 2000 - für das zweite Verpflichtungsjahr von August 2002 bis August 2003.
Sie bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb von 70,3850 ha Größe. Auf ihren Antrag bewilligte der Beklagte mit Grundbescheid vom 24. Januar 2002 die Teilnahme am FUL-Programm 2000 in dem Programmteil II „Einführung und/oder Beibehaltung der ökologischen Wirtschaftsweise im Landbau“ für den Zeitraum von fünf Jahren (15. August 2001 bis 14. August 2006) einschließlich einer jährlichen Zuwendung. Nach den Bewilligungsbedingungen verlangt die Teilnahme am Programm, das gesamte Unternehmen auf der Grundlage der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 des Rates vom 24. Juni 1991 zu bewirtschaften und von den im Unternehmen vorhandenen Ackerflächen mindestens 5 % als ökologische Ausgleichsfläche auszuweisen sowie bei einer Erweiterung des Umfangs der Ackerfläche den Umfang der ökologischen Ausgleichsfläche entsprechend anzupassen. Mit Änderungsbescheid vom 11. September 2002 wurde die ökologische Ausgleichsfläche nach dem Grundstückskataster und einer beigefügten Liegenschaftskarte konkretisiert und auf einen Umfang von 2,0131 ha festgesetzt.
Mit Bescheid vom 9. Oktober 2002 wurde der Klägerin eine Zuwendung nach dem FUL-Programm 2000 für das abgelaufene erste Verpflichtungsjahr in Höhe von 13.865,10 € gewährt, und zwar für eine zuwendungsfähige Fläche von 65,2770 ha ein Betrag von 204,52 €/ha und für die ökologische Ausgleichsfläche von 2,0131 ha ein Betrag von 255,65 €/ha. Dem lag eine Ackerfläche im Umfang von 37,9306 ha zugrunde.
Am 8. Januar 2003 reichte die Klägerin den Antrag auf Agrarförderung für das Jahr 2003 ein, den sie am 7. Mai 2003 durch Vorlage der Anlagen zur - von ihr ebenfalls beantragten - Ausgleichszulage in den benachteiligten Gebieten und zur Flächenzahlung nach der Flächenzahlungs-Verordnung sowie zur Weitergewährung der Zuwendungen nach dem FUL-Programm 2000 ergänzte. Im Flächennachweis zu sämtlichen (Unter-)Anträgen waren die ökologischen Ausgleichsflächen entsprechend dem Änderungsbescheid vom 11. September 2002 angegeben. Ferner war für den Schlag 5 eine Fläche von 6,2 ha erstmals mit der Kulturart „Weizen“ aufgeführt. Die umgekehrte Änderung von Ackerland zu Grünland war für den Schlag 3015 in einem Umfang von 5,5965 ha vermerkt. Darüber hinaus war in dem ursprünglich eingereichten Flächennachweis für den Schlag 3017 ebenfalls die Umwandlung von Acker- in Grünlandfläche im Umfang von 1,2215 ha ausgewiesen; die Angabe „Wiese“ wurde von der Klägerin jedoch am 14. Mai 2003 in „Stilllegung-Futterleguminosen“ abgeändert, um für diese Fläche Zahlungen nach der Flächenzahlungsverordnung zu erreichen.
Nach Anhörung der Klägerin und Abstimmung mit dem Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau lehnte die Kreisverwaltung mit Bescheid vom 11. Dezember 2003 die beantragte Zuwendung für das zweite Verpflichtungsjahr ab. Zur Begründung wird ausgeführt, dass die Klägerin ihre Verpflichtung zur Anpassung der ökologischen Ausgleichsfläche bei Erhöhung des Umfangs der Ackerfläche nicht erfüllt habe. Bereits nach dem von ihr vorgelegten Flächennachweis habe sich die Ackerfläche von 37,9306 ha für das Jahr 2002 auf 38,5343 ha erhöht. Hintergrund sei, dass gegenüber dem Jahr 2002 eine Grünlandfläche von 6,2 ha in Ackerfläche und im Gegenzug lediglich 5,5965 ha Ackerfläche in Grünland umgewandelt worden sei. Im Saldo ergebe dies gegenüber dem Vorjahr eine Erhöhung der Ackerfläche von 0,6035 ha. Nach dem Ergebnis der Vor-Ort-Kontrollen erhöhe sich der Umfang der tatsächlich vorhandenen Ackerflächen noch einmal um 0,1419 ha (der Verringerung der Ackerfläche im Schlag 3012 um 0,1077 ha und im Schlag 3020 um 0,1648 ha stehe eine Erhöhung der Ackerfläche im Schlag 5 um 0,4144 ha gegenüber). Entgegen der Auffassung der Klägerin sei die tatsächliche Ackerfläche im Schlag 3020 korrekt wiedergegeben. Eine nochmalige Kontrolle vor Ort habe ergeben, dass sich der Umfang des gesamten Schlages auf 1,5675 ha und nicht die von der Klägerin unter Hinweis auf eine GPS-Messung angegebene Größe von 1,513280 ha belaufe. Bei der danach zu errechnenden Gesamtackerfläche von 40,6893 ha (38,6762 ha + 2,0131 ha) entspreche die im Grundbescheid (in der Fassung des Änderungsbescheids) ausgewiesene ökologische Ausgleichsfläche nur 4,947 %. Wegen dieses Verstoßes gegen eine unternehmensbezogene Bewirtschaftungsvorgabe müsse die Zuwendung nach Nr. 6.3 Abs. 4 i.V.m. Nr. 7.6.4 der Verwaltungsvorschrift zum FUL-Programm 2000 gesperrt werden.
Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Kreisrechtsausschuss mit Widerspruchsbescheid vom 16. November 2005 zurück: Die Klägerin habe trotz Erhöhung des Umfangs der Ackerfläche den Umfang der ökologischen Ausgleichsfläche nicht angepasst, obwohl sie im Begleitschreiben zum Änderungsbescheid vom 11. September 2002 bereits darauf hingewiesen worden sei, dass die bislang nachgewiesene Ausgleichsfläche lediglich 5,04 % betrage und bei einer Erhöhung der Ackerfläche entsprechend angepasst werden müsse. Die mit Winterweizen bestellte Fläche in Schlag 5 habe hinsichtlich des FUL-Programms in vollem Umfang als Ackerfläche angerechnet werden müssen. Die Bezeichnung „A“ in der Spalte „Antragsfläche“ des Flächenverzeichnisses habe nur Bedeutung für Zahlungen nach der Flächenzahlungsverordnung. Die Sperrung der Zuwendung für ein Verpflichtungsjahr entspreche der eindeutigen Vorgabe in der Verwaltungsvorschrift zum FUL-Programm. Eine bloß anteilige Kürzung komme nicht in Betracht.
Zur Begründung der dagegen erhobenen Klage hat die Klägerin im Wesentlichen vorgetragen: Sie habe ihre Pflichten zur Bewirtschaftung ökologischer Ausgleichsflächen nicht verletzt. Es dürfe nicht bloß auf die im Grundbescheid (Änderungsbescheid) festgelegte, sondern auf die tatsächlich angelegte ökologische Ausgleichsfläche abgestellt werden. Tatsächlich habe sie nämlich vor Ort einen Sicherheitszuschlag von 230 qm vorgenommen. Bei der Berechnung des Umfangs der ökologischen Ausgleichsfläche dürfe im zweiten Verpflichtungsjahr nur noch auf die tatsächlich bewirtschaftete Ackerfläche ohne die mittlerweile zu Grünland umgewandelte Ausgleichsfläche abgestellt werden. Auch müsse unter Berücksichtigung der Günstigkeitsregel nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 die Ermächtigung nach Nr. 6.3 Abs. 6 Satz 2 der Verwaltungsvorschrift zum FUL-Programm in der Fassung der Änderungsvorschrift vom 27. Oktober 2003 (MBl. S. 525) Anwendung finden, wonach die Bewilligungsbehörde in begründeten Ausnahmefällen auf schriftlichen Antrag die Anlage von Ersatzausgleichsflächen zulassen könne. Im Übrigen sei der Umfang der zugrunde zu legenden Ackerfläche fehlerhaft ermittelt worden. Entgegen der Annahme der Behörde sei der Schlag 3020 insgesamt nicht größer als 1,5132 ha. Im Übrigen würden die festgestellten Übererklärungen im Umfang von 0,2686 ha anerkannt. Der für den Schlag 5 festgestellte Mehrumfang in Höhe von 0,4144 ha könne hingegen entsprechend der Regelung in Art. 31 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 keine Berücksichtigung finden. Selbst wenn man einen Verstoß gegen die 5 %-Regel annehmen wolle, rechtfertige diese nicht den gänzlichen Entzug der Zuwendung für ein Verpflichtungsjahr. Denn es handele sich in diesem Fall nicht um einen Verstoß gegen unternehmensbezogene Regelungen, sondern lediglich gegen programmteilspezifische Grundsätze. Dieser rechtfertige jedoch nur eine flächenbezogene, mithin eine an dem Grad der Abweichung orientierte gestaffelte Sanktion. Jedenfalls verstoße die verhängte Sanktion gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Entzug einer Zuwendung in Höhe von 13.865,10 € bei einem Fehlen an notwendiger ökologischer Ausgleichsfläche von lediglich 213 qm oder 0,05 % der maßgeblichen Ackerfläche sei vollkommen unangemessen. Schließlich könne sie sich auf Vertrauensschutz berufen. Hinsichtlich Schlag 5 habe der für die Förderungen nach der sog. ersten Säule (Flächenzahlungen) zuständige Sachbearbeiter K. ihr bei ihrer Vorsprache am 7. Mai 2003 erklärt, dass die angegebene Fläche keine „A-Fähigkeit“ habe und deshalb mit „F“ gekennzeichnet werden müsse. Auf Nachfrage habe der für das FUL-Programm zuständige Sachbearbeiter R. ebenfalls erklärt, dass die Fläche in Schlag 5 keine Ackerfläche sei. Deshalb sei sie davon ausgegangen, dass für diese Fläche auch keine ökologische Ausgleichsfläche angelegt werden müsse.
Der Beklagte ist dem Klagevorbringen im Einzelnen entgegengetreten. Er hat insbesondere ausgeführt, dass die Klägerin im Zusammenhang mit der Beantragung der Zuwendung für das zweite Verpflichtungsjahr von der Behörde keine falsche Auskunft erhalten habe. Zu keiner Zeit hätten die Mitarbeiter der Kreisverwaltung die Auskunft erteilt, die mit Weizen eingesäte Fläche im Schlag 5 gelte nicht als Ackerfläche im Sinne des FUL-Programms. Vielmehr sei die Klägerin bereits zu einem früheren Zeitpunkt (24. Juli 2002) darauf hingewiesen worden, dass im Rahmen des FUL-Programms als Ackerland unabhängig von einer „Ackerfähigkeit“ alle Flächen gelten würden, die tatsächlich als Ackerland genutzt würden.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 29. Juni 2006 ergangenen Urteil abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Beklagte habe die begehrte Zuwendung zu Recht versagt, weil die Klägerin die Vorgaben der Förderrichtlinien hinsichtlich des Anteils der ökologischen Ausgleichsfläche im Verhältnis zu den Ackerflächen nicht eingehalten habe. Der 5 %-Anteil sei bereits auf der Grundlage der Angaben der Klägerin im Flächennachweis nicht erfüllt (lediglich 4,9648 %). Maßgeblich seien die im Grundbescheid „ausgewiesenen“ ökologischen Ausgleichsflächen. Die Sperrung für ein Verpflichtungsjahr sei nicht unverhältnismäßig, obwohl der geforderte 5 %-Anteil nur knapp unterschritten werde. Denn der Bezug beschränke sich lediglich auf ein Jahr des gesamten Förderungszeitraums.
Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor: Die verhängte Sanktion sei schon deshalb rechtswidrig, weil die maßgebliche Verwaltungsvorschrift falsch angewendet worden sei. Sie habe gerade nicht gegen eine auf den gesamten Betrieb bezogene Bewirtschaftungsvorgabe verstoßen. Sie habe durch ihr Verhalten die ökologische Landwirtschaft auch nicht in Misskredit gebracht. Die gesamtunternehmensbezogenen Anforderungen nach Nr. 2.1 der Grundsätze des Landes Rheinland-Pfalz für den ökologischen Landbau habe sie beachtet. Die nachfolgenden Anforderungen, insbesondere zum Umfang ökologischer Ausgleichsflächen (Nr. 2.4 der Grundsätze) seien bloß teilflächenbezogen. Für Verstöße hiergegen dürften deshalb auch nur die in den einschlägigen Durchführungsvorschriften enthaltenen gestaffelten Sanktionsvorschriften Anwendung finden. Jedenfalls sei die verhängte Sanktion aus den im erstinstanzlichen Verfahren dargelegten Gründen vollkommen unverhältnismäßig.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 29. Juni 2006 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Trier den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 11. Dezember 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29. November 2005 zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Prämie für das Bewilligungsjahr 2003 in Höhe von 13.865,10 € nebst Zinsen in Höhe von einem halben Prozent für jeden Monat seit Klageerhebung zu gewähren.
Der Beklagte beantragt unter Hinweis auf sein bisheriges Vorbringen,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die beigezogenen Behördenakten (1 Ordner, 2 Hefte), die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist nicht begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin hat für das zweite Verpflichtungsjahr keinen Anspruch auf Erlass eines Auszahlungsbescheids über die beantragte Zuwendung. Denn sie hat im zweiten Verpflichtungsjahr die tragende Voraussetzung für die Gewährung der Förderung, ökologische Ausgleichsflächen im Umfang von mindestens 5 % der Ackerfläche auszuweisen, nicht erfüllt. Der Beklagte war aufgrund dessen berechtigt, die Zahlung für dieses Verpflichtungsjahr zu sperren.
Das auf das FUL-Programm bezogene Beihilferechtsverhältnis zwischen den Beteiligten findet seine rechtliche Grundlage im Grundbescheid vom 24. Januar 2002 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 11. September 2002 in Verbindung mit der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau sowie des Ministeriums für Umwelt und Forsten vom 30. November 2001 zum Förderprogramm Umweltschonende Landbewirtschaftung - FUL 2000 -, im Folgenden: FUL-VV, an der sich die Verwaltungspraxis des Beklagten orientiert. Für das auf das Antragsjahr 2003 gerichtete Klagebegehren ist die Verwaltungsvorschrift vom 30. November 2001 (MBl. S. 508) maßgebend; die Änderungs-Verwaltungsvorschrift vom 27. Oktober 2003 (MBl. S. 525) datiert erst nach Abschluss des zweiten Verpflichtungsjahres.
Der Beklagte war in Anwendung der Sanktionsregelung nach Nr. 6.3 Abs. 4 i.V.m. Nr. 7.6.4 Abs. 1 Satz 2 FUL-VV berechtigt, die Auszahlung der Zuwendung für das zweite Verpflichtungsjahr zu verweigern.
1. Die Klägerin hat im zweiten Verpflichtungsjahr die 5 %-Mindestgrenze für den erforderlichen Umfang der ökologischen Ausgleichsfläche unterschritten.
Nach Bewilligungsauflage Nr. 1 des Grundbescheids und Nr. 2.4 „der Grundsätze des Landes Rheinland-Pfalz für den ökologischen Landbau“ müssen mindestens 5 % (und höchstens 10 %) der Ackerflächen des Unternehmens als ökologische Ausgleichsflächen ausgewiesen und gemäß den näher ausgeführten Extensivierungsauflagen bewirtschaftet werden (entsprechend Nr. 4.2.3 FUL-VV). Bei Erweiterung des Umfangs der Ackerflächen des Unternehmens während des Verpflichtungszeitraums ist der Umfang der ökologischen Ausgleichsflächen an den Mindestumfang von 5 % anzupassen (Bewilligungsauflage Nr. 11.1 des Grundbescheids, Nr. 6.3 Abs. 2 FUL-VV). Dem entgegen hat die Antragstellerin im zweiten Verpflichtungsjahr trotz Erweiterung des Umfangs der Ackerfläche den Umfang der ökologischen Ausgleichsfläche nicht an den Mindestumfang von 5 % angepasst.
Als ökologische Ausgleichsfläche „ausgewiesen“ wurde lediglich die im Änderungsbescheid zum Grundbescheid parzellenscharf festgelegten und durch Eintragungen in die Liegenschaftskarte ergänzten Flächen mit einer Größe von 2,0131 ha. Soweit die Klägerin ausführt, sie habe in der Örtlichkeit tatsächlich eine um 210 qm größere Fläche als ökologische Ausgleichsfläche vorgehalten, ändert dies nichts daran, dass für die Beachtung der 5 %-Regelung aus Gründen der Rechtsklarheit und Überprüfbarkeit allein die genaue Ausweisung der Fläche durch Bezeichnung der Flurstücknummer und gegebenenfalls Einzeichnung in die Liegenschaftskarte maßgeblich ist. Dass es auf die exakte Festlegung und Bezeichnung der Fläche ankommt, war der Klägerin durch die Auflagen im Grundbescheid vom 24. Januar 2002 (S. 1 f.) bekannt. Auch der Änderungsbescheid vom 11. September 2002 diente lediglich dazu, die Lage der ökologischen Ausgleichsflächen exakt anzugeben. Wenn die Klägerin aus Sicherheitsgründen ein Flächenpolster vorhalten wollte, wie sie im gerichtlichen Verfahren vorträgt, hätte sie diese Zusatzfläche gegenüber der Behörde entsprechend ausweisen müssen.
Der Umfang der Ackerfläche hatte sich im zweiten Verpflichtungsjahr um über 0,6 ha erhöht. Bezugsgröße zur Berechnung der ökologischen Ausgleichsfläche ist die gesamte Ackerfläche zu Beginn des fünfjährigen Verpflichtungszeitraums einschließlich der ausgewiesenen Ausgleichsfläche. Sinn und Zweck des Förderprogramms verbieten eine Neuberechnung zu Beginn des zweiten Verpflichtungsjahres unter Ausschluss der dann nur noch extensiv bewirtschafteten ökologischen Ausgleichsfläche.
Die Erweiterung der Ackerfläche ergibt sich bereits aufgrund der Angaben der Klägerin im Flächennachweis Agrarförderung 2003, ohne dass es auf die bei den Vor-Ort-Kontrollen darüber hinaus festgestellten Zunahmen der Ackerflächen ankommt. Die Aufstockung der Ackerfläche bereits aufgrund des Flächennachweises beruht im Wesentlichen darauf, dass die Klägerin im Anschluss an das erste Verpflichtungsjahr unstreitig Grünland in einem Umfang von 6,2 ha in Ackerland umgewandelt hat (Schlag 5). Demgegenüber hat sie eine Verringerung der Ackerfläche lediglich im Schlag 3015 in einem Umfang von 5,5965 ha herbeiführt. Die Fläche im Schlag 3017 wurde von der Klägerin im Flächennachweis als „Stilllegung-Futterleguminosen“ und damit als Ackerfläche bezeichnet. Dies war bewusst deshalb geschehen, um für diese Fläche auch eine Beihilfe nach der Flächenzahlungsverordnung zu erreichen. Dass diese Fläche im März 2003 tatsächlich mit Kleegras eingesät und diese Kultur danach – wie die Klägerin vorträgt - unverändert geblieben ist, ändert nichts an der Maßgeblichkeit der Angaben im Flächennachweis, die die Klägerin auf S. 2 (am Ende) ihres Flächennachweisformulars auch anerkannt hat.
Die Feststellungen der Behörde anlässlich der durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen zum tatsächlichen Umfang der Ackerflächen ändert nichts an dem Befund einer Erweiterung der Ackerflächen vom ersten zum zweiten Verpflichtungsjahr. Im Gegenteil führen diese tatsächlichen Feststellungen zu einer zusätzlichen Erhöhung der Ackerfläche. Diese zusätzliche Erweiterung beruht im Wesentlichen darauf, dass die Ackerfläche in Schlag 5 statt der angegebenen 6,2 ha tatsächlich einen Umfang von 6,6144 ha hat. Davon abzuziehen ist allerdings eine Reduzierung der tatsächlichen Ackerfläche im Schlag 3012 um 0,1077 ha und im Schlag 3020 – nach den Angaben der Behörde - um 0,1609 ha.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist es mit den Förderbestimmungen zum FUL-Programm nicht vereinbar, bei der Berechnung des maßgeblichen Umfangs der Ackerfläche lediglich die Unterschreitungen der tatsächlichen gegenüber der angegebenen Fläche, nicht aber deren Überschreitungen zu berücksichtigen. Die Klägerin beruft sich insofern zu Unrecht auf die Berechnungsregel in Art. 31 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 (ABl. L. 327/11). Diese Vorschrift ist hier weder unmittelbar noch entsprechend anzuwenden. Sie bezieht sich auf Falschangaben hinsichtlich der zuwendungsfähigen Fläche. Übererklärungen (die angegebene liegt über der ermittelten Fläche) sollen unschädlich sein (Art. 31 Abs. 2), bei Untererklärungen wird der Teilnehmer an seinem Antrag festgehalten (Art. 31 Abs. 1). Im Rahmen des FUL-Programms hat der Umfang der Ackerfläche keine eigenständige Bedeutung für die Bestimmung der zuwendungsfähigen Fläche. Zuwendungsfähig ist nach Nr. 5.2.2.1.1 FUL-VV sowohl Acker- als auch Dauergrünlandfläche. Der Umfang der Ackerfläche stellt lediglich die Bezugsgröße für die Bestimmung des Umfangs der ökologischen Ausgleichsfläche dar. Würden tatsächlich erfolgte, aber nicht angegebene Erweiterungen der Ackerfläche als Fall einer „Untererklärung“ unbeachtlich sein, würde dies die Anpassungspflicht nach Nr. 6.3 Abs. 2 FUL-VV unterlaufen.
Die Klägerin hat nicht substantiiert dargetan, dass die tatsächlichen Feststellungen der Behörde zum Umfang der Ackerfläche im Schlag 5 (6,6144 ha statt angegebener 6,2 ha) fehlerhaft sind. Soweit die Klägerin unter Hinweis auf GPS-Messungen und Angaben des Katasteramtes vorträgt, die Reduzierung der Ackerfläche im Schlag 3020 müsse größer als von der Behörde angenommen ausfallen, weil die Schlaggröße insgesamt nur 1,5132 ha statt der von der Behörde angenommenen 1,5675 hat betrage, besteht kein Anlass zu weiterer Aufklärung. Zunächst hat die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Trier mit dem im Widerspruchsverfahren vorgelegten Schreiben vom 23. September 2004 im Einzelnen erläutert, wie der bei ihr eingerichtete Prüfdienst Agrarförderung auch in Auseinandersetzung mit den Angaben des Katasteramtes zu seinen Feststellungen gekommen ist. Jedenfalls ändert sich auch dann nichts an dem Befund einer deutlichen Erweiterung der Ackerfläche um ca. 7.000 qm, wenn man zugunsten der Klägerin davon ausgeht, die Reduzierung der tatsächlichen Ackerfläche im Schlag 3020 falle um 543 qm größer als von der Behörde angenommen aus. Die zugrunde zu legende Ackerfläche würde sich in diesem Fall auf 38,6258 ha (zuzüglich 2,0131 ha) belaufen; die ausgewiesene ökologische Ausgleichsfläche von 2,0131 ha würde 4,953 % ausmachen, was ein Fehlen von 188 qm bedeutet.
2. Der Beklagte hat fehlerfrei abgelehnt, der Klägerin nachträglich zwecks Abwendung einer Sanktion die Anlage von Ersatzausgleichsflächen zu bewilligen. Zwar sieht Nr. 6.3 Abs. 6 Satz 2 FUL-VV in der Fassung der Änderungsvorschrift vom 27. Oktober 2003 im Anschluss an die von dem Beklagten hier umgesetzte Sanktionsregel vor, dass in begründeten Ausnahmefällen die Anlage von Ersatzausgleichsflächen zugelassen werden kann. Hierauf beruft sich die Klägerin unter Anwendung der Günstigkeitsregel in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995. Indes ist die von dem Beklagten angestellte Ermessenserwägung, dass diese Ausnahmeklausel nicht für die Heilung der unterbliebenen Ausweisung von Ausgleichsflächen, sondern für Fälle des nachträglichen Wegfalls der Ausgleichsfläche – etwa durch Maßnahmen des Straßenbaus – gedacht sei, rechtlich nicht zu beanstanden.
3. Die von dem Beklagten verfügte Rechtsfolge für das Unterschreiten des 5 %-Mindestanteils der ökologischen Ausgleichsfläche an der im Unternehmen vorhandenen Ackerfläche ist rechtlich nicht zu beanstanden.
a) Zunächst ist es vom Ansatz her rechtlich zu billigen, dass der Beklagte als Sanktion auf die strikte Zahlungssperre für ein Jahr nach Nr. 7.6.4 Abs. 1 Satz 2 FUL-VV abgestellt und nicht auf Vorschriften für gestaffelte Sanktionen zurückgegriffen hat.
Die Anwendung von Nr. 7.6.4 Abs. 1 Satz 2 FUL-VV ist in Nr. 6.3 Abs. 4 FUL-VV vorgegeben. Mit ihr wird gerade nicht auf die Regelung in Nr. 7.6.4 Abs. 1 Satz 1 FUL-VV mit der Weiterverweisung auf das gestaffelte Sanktionssystem nach Art. 48 Abs. 1 VV-EG Nr. 1750/99 i.V.m. Art. 9 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3887/92 verwiesen. Die ausdrückliche Verweisung auf Nr. 7.6.4 Abs. 1 Satz 2 FUL-VV ist als Rechtsfolgenverweisung zu verstehen. Auf die in dieser Bestimmung genannten Tatbestandsvoraussetzungen kommt es daher nicht an. Im Übrigen stellt die Vorgabe, mindestens 5 % der in dem Unternehmen insgesamt vorhandenen Ackerfläche als ökologische Ausgleichsfläche auszuweisen, eine das gesamte Unternehmen betreffende Bewirtschaftungsvorgabe dar.
Dass der Beklagte seine Sanktionspraxis an Nr. 6.3 Abs. 4 i.V.m. Nr. 7.6.4 Abs. 1 Satz 2 FUL-VV ausgerichtet hat, wird auch nicht dadurch rechtsfehlerhaft, dass in dem das Beihilferechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem Beklagten regelnden Grundbescheid für den Fall des Unterschreitens der 5 %-Mindestgrenze für ökologische Ausgleichsflächen nicht unmittelbar auf die Bestimmung in der Verwaltungsvorschrift zum FUL-Programm, sondern auf Art. 48 VO (EG) Nr. 1750/1999 verwiesen wird (vgl. Grundbescheid vom 24. Januar 2002, Bewilligungsauflage Nr. 11.3 i.V.m. ZIff. 3). Denn diese Verweisung auf Art. 48 der genannten Verordnung ist ebenfalls nicht als Bezugnahme auf Art. 48 Abs. 1 der Verordnung i.V.m. Art. 9 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3887/92 und das dort angelegte gestaffelte Sanktionssystem zu verstehen. Die Durchführungsvorschriften nach der Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 sind später – für den hier maßgeblichen Zeitraum – durch die Verordnung (EG) Nr. 445/2002 der Kommission vom 26. Februar 2002 (ABl. L 74/1) ersetzt worden. Anstelle von Art. 48 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1750/99 verweist jetzt Art. 62 VO (EG) Nr. 445/2002 auf die Art. 32 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 (ABl. L 327/11). Das gestaffelte Sanktionssystem nach Art. 9 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3887/92 (entsprechend: Art. 32 VO (EG) Nr. 2419/2001) ist auf das Unterschreiten der 5 %-Mindestgrenze für die Ausweisung ökologischer Ausgleichsflächen weder unmittelbar noch entsprechend anwendbar. Es bezieht sich auf Übererklärungen zum Umfang der zuwendungsfähigen Flächen. Von dem Umfang der Fläche hängt die Höhe der Beihilfeleistung maßgeblich ab. Bei der 5 %-Mindestgrenze für den Nachweis ökologischer Ausgleichsflächen handelt es sich demgegenüber nicht um ein Merkmal, dessen Beachtung sich bloß auf die Höhe der Beihilfe auswirkt. Nach dem Willen des Vorschriftengebers handelt es sich vielmehr um eine tragende Grundvoraussetzung für die Teilnahme am Programm überhaupt.
Demzufolge zielt die Bezugnahme auf Art. 48 der Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 in Ziffer 3 des Grundbescheids nicht auf das in Art. 48 Abs. 1 erwähnte gestaffelte Sanktionssystem für flächenbezogene Beihilfen, sondern vielmehr auf die in Art. 48 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1750/1999 (entsprechend: Art. 64 VO (EG) Nr. 445/2002) enthaltene Ermächtigung der Mitgliedstaaten zur Regelung eines Sanktionensystems für Verstöße gegen die eingegangenen Verpflichtungen. Damit verweist auch der Grundbescheid auf die in Art. 6.3 i.V.m. Art. 7.6.4 FUL-VV enthaltene Sanktionsregelung für den Fall des Unterschreitens der 5 %-Mindestgrenze.
b) Die Anwendung der Sanktionsregel gemäß Nr. 6.3 Abs. 4 i.V.m. Nr. 7.6.4 Abs. 1 Satz 2 FUL-VV ist nicht wegen fehlenden Verschuldens der Klägerin ausgeschlossen.
Für das Verschuldenserfordernis als Voraussetzung einer Sanktion beruft sich die Klägerin auf Art. 44 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 (ABl. L 327/11). Nach dieser Bestimmung
„[finden] die in diesem Titel vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse … keine Anwendung, wenn der Betriebsinhaber … belegen kann, dass ihn keine Schuld trifft.“
Diese Bestimmung ist hier schon deshalb nicht unmittelbar anwendbar, weil sie auf die „in diesem Titel“ vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse in Fällen von Übererklärungen bei flächenbezogenen Beihilfen (vgl. Art. 32 VO (EG) Nr. 2419/2001) abstellt. Im Falle der Klägerin handelt es sich jedoch um eine Unterschreitung der zwingend auszuweisenden ökologischen Ausgleichsflächen.
Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Bestimmung im vorliegenden Zusammenhang entsprechend anzuwenden ist. Dagegen könnte sprechen, dass es sich bei der 5 %-Mindestgrenze für den Nachweis ökologischer Ausgleichsflächen um eine tragende Grundvoraussetzung für die Teilnahme am Förderprogramm überhaupt handelt und für die Frage, ob diese Grundvoraussetzung erfüllt ist oder nicht, Verschuldenserwägungen unbeachtlich sind.
Jedenfalls hat die Klägerin nicht dargetan, dass sie an der Unterschreitung der Ausgleichsflächen-Quote kein Verschulden trifft. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend festgestellt hat, ist die Klägerin zunächst einmal selbst verantwortlich für die von ihr im Rahmen des Antrags Agrarförderung vorgenommenen Erklärungen und Flächenzuordnungen. Sie ist deshalb auch gehalten, sich selbst Klarheit darüber verschaffen, welche Rechtsfolgen ihre Erklärungen haben. Dies gilt auch für die Ermittlung der Bezugsgröße (Ackerfläche) zur Bestimmung der nach dem FUL-Programm erforderlichen ökologischen Ausgleichsfläche. Aufgrund des von der Klägerin unterschriebenen Flächennachweises und insbesondere aufgrund der von ihr ausdrücklich anerkannten Erläuterung zur Spalte „Antragsfläche“ auf S. 2 der Erklärung zum Flächennachweis musste ihr klar sein, dass der Buchstabe „A“ in der Spalte „Antragsfläche“ nur Bedeutung für die Zahlungen nach der Flächenzahlungsverordnung hatte und Änderungen in diesem Zusammenhang sich nicht zwangsläufig auf andere Fördersysteme (hier: FUL-Programm) auswirkten. Dies gilt umso mehr deshalb, weil ihr bereits im Besprechungstermin mit der Behörde am 24. Juli 2002 erläutert worden war, dass bei der Berechnung des Umfangs der ökologischen Ausgleichsflächen alle Ackerflächen und nicht nur solche von Bedeutung sind, für die auch Flächenzahlungen gewährt werden (vgl. Bl. 73 der Behördenakte). Außerdem war sie im Begleitschreiben zum Änderungsbescheid vom 11. September 2002 ausdrücklich darüber unterrichtet worden, dass die derzeit nachgewiesene ökologische Ausgleichsfläche lediglich einem Umfang von 5,04 % der gesamten Ackerfläche entspreche und sie bei einer Ausweitung der betrieblichen Ackerfläche die Anpassung der ökologischen Ausgleichsfläche beachten möge (vgl. Bl. 115 f. der Behördenakte). Vor diesem Hintergrund durfte sie aufgrund des von ihr geschilderten Wortwechsels mit dem Kreisangestellten K. am 7. Mai 2003 nicht davon ausgehen, dass es sich bei der von ihr im Schlag 5 als „Weizen“ angegebenen Fläche nicht um Ackerfläche im Sinne des FUL-Programms handelt. Vielmehr wäre es gerade aufgrund der vorherigen Belehrungen nötig gewesen, sich insofern um eine eindeutige Auskunft des für das FUL-Programm zuständigen Sachbearbeiters zu bemühen. Gelegenheit hierzu hätte spätestens am 14. Mai 2003 bestanden, als die Klägerin die Fläche im Schlag 3017 wieder zur Ackerfläche erklärte. Im Übrigen ist der Senat nach Anhörung der an dem Gespräch Beteiligten in der mündlichen Verhandlung nicht zuletzt im Hinblick auf den Inhalt des Vermerks vom 24. Juli 2002 nicht davon überzeugt, dass der Klägerin unrichtige Auskünfte erteilt worden sind.
c) Die hier auf Nr. 6.3 Abs. 4 i.V.m. Nr. 7.6.4 Abs. 1 Satz 2 FUL-VV gestützte Sanktionspraxis der Beklagten erweist sich schließlich auch nicht als unverhältnismäßig.
Sie hält sich vielmehr im Rahmen der Ermächtigung nach Art. 48 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1750/1999 (entsprechend: Art. 64 VO (EG) Nr. 445/2002). Danach müssen die Sanktionen für Verstöße gegen Förderbestimmungen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. Der Vorschriftengeber hat sich in Nr. 6.3 Abs. 4 i.V.m. Nr. 7.6.4 Abs. 1 Satz 2 FUL-VV bewusst dafür entschieden, die Zuwendung nur dann auszuzahlen, wenn in dem betreffenden Verpflichtungsjahr die Mindestquote für die Ausgleichsflächen erfüllt ist. Der Senat hat in dem vom Verwaltungsgericht zitierten Beschluss vom 27. April 2006 (NVwZ-RR 2006, 598) ausgeführt, die Effektivität einer Sanktion und ihre abschreckende Wirkung rechtfertigten grundsätzlich bei jeder Unregelmäßigkeit den Wegfall des begehrten Vorteils (vgl. Art. 4 Abs. 1 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95). Er hat aber gleichwohl betont, dass es Fallgestaltungen geben kann, bei denen der Regelverstoß von so geringem Gewicht ist, dass sich der Entzug der Beihilfe als unverhältnismäßig schwere Rechtsfolge erweist und deshalb ausnahmsweise nicht gerechtfertigt ist (a.a.O., S. 590). Im damaligen Fall hat er eine solche Ausnahmelage anerkannt, weil der Teilnehmer am FUL-Programm vor dem Abweichen von Bewirtschaftungsvorgaben für eine ökologische Ausgleichsfläche zwar nicht - wie vorgesehen - die Zustimmung der Bewilligungsbehörde (Kreisverwaltung), jedoch die Zustimmung derjenigen Fachbehörde (Dienstleistungszentrum Ländlicher Raum) eingeholt hatte, an die die Bewilligungsbehörde die fachliche Beurteilung der Genehmigungsvoraussetzung vollständig delegiert hatte.
Im vorliegenden Fall handelt es sich indessen nicht um einen solchen rein formellen Verstoß ohne erkennbare Auswirkungen auf die materiellen Förderbestimmungen. Vielmehr handelt es sich um einen Verstoß gegen eine tragende Voraussetzung für die Gewährung der Zuwendung überhaupt. Entgegen der Auffassung der Klägerin stellt auch die Bezeichnung der Kulturart für die Fläche im Schlag 3017 nicht bloß eine Förmlichkeit dar. Denn bei der Zuordnung der Flächen handelt es sich um eine für die Durchführung des Programms wesentliche inhaltliche Angabe. Die Rechtsfolge für die Nichterfüllung der 5 %-Mindestquote beschränkt sich auf den Ausschluss der Zuwendung für ein Kalenderjahr. Damit unterscheidet sie sich deutlich von dem vom Verwaltungsgericht Schwerin entschiedenen Fall. In dem vorgelegten Urteil vom 16. Juni 2005 - 3 A 2350/03 - war darüber zu entscheiden, ob der verbotene Umbruch von Dauergrünland in Ackerflächen im Umfang von einem halben Hektar den Ausschluss aus dem Förderprogramm für die gesamten fünf Jahre rechtfertigt. Dass die Klägerin die geforderte 5 %-Mindestquote nur in einem relativ geringen Umfang von ca. 200 qm (0,05 %) unterschritten hat, macht die Sanktion nicht unangemessen. Es liegt in der Natur solcher Quotenregelungen, dass auch eine geringfügige Unterschreitung nachteilige Folgen hat. Da es sich bei dem geforderten 5 %-Mindestanteil um eine wesentliche Voraussetzung für die Teilnahme an dem Förderprogramm überhaupt handelt, die Klägerin auf deren Bedeutung und die nur knappe Erfüllung der Quote im 1. Verpflichtungsjahr hingewiesen worden und nicht gehindert war, aus Gründen der Vorsorge von vornherein eine größere Fläche als ökologische Ausgleichsfläche nachzuweisen, stellt die Sperrung der Zuwendung für ein Jahr entsprechend Nr. 6.3 Abs. 4 i.V.m. Nr. 7.6.4 Abs. 1 Satz 2 FUL-VV keine unangemessene Rechtsfolge für den Verstoß gegen die Förderbestimmungen dar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 13.865,10 € festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 ff. ZPO
§ 167 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO
Art. 9 Abs. 2 VO
Art. 48 VO
Art. 48 Abs. 1 VO
Art. 62 VO
Art. 32 VO
Art. 48 Abs. 2 VO
Art. 64 VO
Art. 4 Abs. 1 VO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2006, 598
3 A 2350/03