Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-05-12, Aktenzeichen 10 A 1702/22.Z
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2025:0512.10A1702.22.Z.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 5. September 2022 - 3 K 1468/20.DA - wird abgelehnt.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird für das Berufungszulassungsverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass sie beim Führen eines Kraftfahrzeugs einen Niqab tragen darf, hilfsweise die Verpflichtung zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung hierfür.
Die Klägerin ist seit dem 8. Mai 2012 Inhaberin einer Fahrerlaubnis der Klasse B. Sie beantragte mit Antrag vom 28. Februar 2020 bei dem Beklagten die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung vom Verhüllungsverbot als Führerin eines Kraftfahrzeuges bezogen auf das Tragen eines Niqabs. Sie gab an, dass das Bekleidungsstück weder ihre Bewegungsfreiheit noch ihre Sehfähigkeit behindere. Sie trage seit dem Jahr 2012 einen Niqab und glaube daran, dass sie nach dem Koran hierzu verpflichtet sei.
Der Beklagte hörte die Klägerin zur beabsichtigen Ablehnung der beantragten Ausnahmegenehmigung an und forderte sie auf, weitergehend zu begründen und zu konkretisieren, weshalb sie sich – auch im Rahmen eines von der Außenwelt abgeschlossenen Bereichs wie des eigenen Kraftfahrzeugs – zum Tragen eines Niqabs verpflichtet fühle. Zudem wurde zur Prüfung der Möglichkeit der Auferlegung eines Fahrtenbuchs um Mitteilung gebeten, ob die Klägerin Halterin eines Fahrzeugs sei. Daraufhin teilte die Klägerin mit, dass sie Halterin eines Kraftfahrzeugs sei.
Am 9. September 2020 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat geltend gemacht, dass ihr das Tragen eines Niqabs bereits nicht untersagt sei, weil § 23 Abs. 4 Satz 1 Straßenverkehrsordnung (StVO) einen ungerechtfertigten Eingriff in die Religionsausübungsfreiheit bewirke und daher verfassungswidrig sei. Hinsichtlich einer allgemeinen Identifizierbarkeit bestehe kein absolutes Verhüllungsverbot im öffentlichen Raum. Ein solches könne auch nur bei einer allgemeinen Bedrohung für die öffentliche Sicherheit verhältnismäßig sein. Das Tragen eines Gesichtsschleiers beeinträchtige weder die Sicht noch das Gehör des Fahrzeugführers, sodass das Trageverbot nicht durch Gefahrenprävention für die Sicherheit von Personen und Sachen gerechtfertigt werden könne. Die Effektivität der Verkehrsüberwachung bei automatisierten Verkehrskontrollen sei kein Schutzgut von Verfassungsrang, welches zur Einschränkung der Religionsausübungsfreiheit in Betracht kommen könne. Das Verschleierungsverbot sei aber jedenfalls unverhältnismäßig. Die Möglichkeit der Auferlegung eines Fahrtenbuchs bestehe gerade für den Fall, dass die Feststellung der Verantwortlichkeit im Zusammenhang mit einer Verkehrszuwiderhandlung nicht möglich sei. Weiterhin sei eine Differenzierung nach Fahrerlaubnisklassen im Hinblick auf die Schwere des Eingriffs in die Religionsausübungsfreiheit geboten. Jedenfalls habe die Klägerin einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung.
Am 23. September 2020 hat das Hessische Ministerium des Innern und für Sport zu dem Antrag gegenüber dem Beklagten Stellung genommen und ausgeführt, dass aus polizeifachlicher Sicht die Gewährung einer Ausnahmegenehmigung unter der Auflage der Führung eines Fahrtenbuchs abgelehnt werde. Es bestünden verschiedene Formen des Gesichtsschleiers, die unter dem Begriff Niqab fallen würden. Die Vielzahl der Tragevarianten stelle nicht sicher, dass das Gesichtsfeld der Trägerin und eine damit verbundene Rundumsicht uneingeschränkt sei. Ein Fahrtenbuch gewährleiste die Identifizierbarkeit eines Fahrers bei einem Verkehrsverstoß nicht hinreichend. Es bestehe hierbei auch die Gefahr, dass der Fahrtenbuchauflage nicht ordnungsgemäß nachgekommen werde. Neben einer automatisierten Verkehrsüberwachung seien auch polizeiliche Kontrollen und insbesondere die Feststellung der Identität betroffen und bei Tragen eines Gesichtsschleiers unmöglich.
Mit Bescheid vom 16. November 2020 hat der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung abgelehnt. Zur Begründung führte er aus, dass das Tragen eines Niqabs unter das Verhüllungsverbot falle, weil es geeignet sei, wesentliche Gesichtsmerkmale unkenntlich zu machen. Die Klägerin sei hierdurch lediglich mittelbar in ihrer Religionsausübungsfreiheit betroffen, sofern unterstellt würde, dass ihr die kurzzeitige Abnahme der Verschleierung während des Führens eines Kraftfahrzeugs (als geschützter Raum) nicht zumutbar wäre. Das Verhüllungsverbot betreffe nur eine eng begrenzte und für die Religionsfreiheit typischerweise nicht wesentliche Lebenssituation. Dem Grundrecht der Klägerin stünden vorliegend das öffentliche Interesse, bei Rechtsverstößen den verantwortlichen Kraftfahrzeugführer zu ermitteln und diesen nach dem Rechtsstaatsprinzip zur Verantwortung zu ziehen, sowie Aspekte der Verkehrssicherheit durch mögliche Sichtfeld- und Gehörbeeinträchtigungen gegenüber. Eine effektive Verkehrsüberwachung diene dem Schutz anderer Verkehrsteilnehmer. Bei einer Verhüllung oder Verdeckung des Gesichts eines Fahrzeugführers sei eine beweissichere Ermittlung des Fahrers bei einer automatisierten Verkehrsüberwachung durch Blitzerfoto nicht möglich. Die Führung eines Fahrtenbuchs als Auflage sei kein geeignetes Mittel, um den Normzweck des Verhüllungsverbotes zu erfüllen. Eine Identifizierbarkeit eines Fahrers bei einem Verkehrsverstoß werde nicht hinreichend gewährleistet. Es bestehe zudem die Gefahr, dass der Fahrtenbuchauflage nicht ordnungsgemäß nachgekommen werde. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Bescheid verwiesen.
Die Klägerin hat den Bescheid mit Schriftsatz vom 10. Dezember 2020 zum Gegenstand des Verfahrens gemacht. Sie hat ergänzend vorgetragen, dass das Verhüllungsverbot sie nicht lediglich mittelbar in ihrer Religionsausübungsfreiheit beeinträchtige. Das Verhüllungsverbot genüge außerdem nicht dem verfassungsrechtlich gebotenen Parlamentsvorbehalt. Auch sei dem Verordnungsgeber das Ausmaß der Eingriffswirkung hinsichtlich religiös als verbindlich erachteten Kleidungsvorschriften nicht bewusst gewesen. Es sei zudem zu berücksichtigen, dass sich die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung entgegen der Ansicht des Beklagten auf wenige Ausnahmefälle beschränke. Eine Fahrtenbuchauflage würde auch die Sicherheit bieten, die Klägerin im Falle eines Verkehrsverstoßes zu identifizieren. Hiermit würde die Nutzung eines Fahrzeuges detailliert dokumentiert und nachprüfbar gemacht. Bei der Klägerin werde die Rundumsicht durch das Tragen des Gesichtsschleiers nicht beeinträchtigt, sodass hiervon keine Gefahren für andere Verkehrsteilnehmer ausgehen würden. Die Klägerin sei als mehrfache Mutter auf die tatsächliche Nutzung ihrer Fahrerlaubnis und ihres Kraftfahrzeugs angewiesen, weil sie ihre Kinder umsorge und die alltäglichen Angelegenheiten der Familie erledige. Diese Fahrten würden unter Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs mindestens dreimal so lange dauern.
Die Klägerin hat zuletzt beantragt,
festzustellen, dass die Klägerin nicht dem Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO unterliegt und berechtigt ist, während des Führens eines Kraftfahrzeugs einen Gesichtsschleier (Niqab) zu tragen,
hilfsweise den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 16. November 2020 zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Genehmigung zum Tragen eines Niqabs beim Führen eines Kraftfahrzeugs im gesamten Bundesgebiet zu erteilen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen
Der Beklagte hat ergänzend ausgeführt, dass das Verhüllungsverbot für Kraftfahrzeugführer nicht gegen den Wesentlichkeitsvorbehalt verstoße und es – auch bei Berücksichtigung einer möglichen Beeinträchtigung der Religionsausübung – keiner unmittelbaren Ausgestaltung durch den Gesetzgeber bedürfe. Diese Regelung stehe auch im Übrigen im Einklang mit dem Grundgesetz, weil durch die Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung grundrechtlich geschützten Belangen Rechnung getragen werde. Der Beklagte hat vertiefend ausgeführt, dass es sich bei dem Innenraum eines Kraftfahrzeuges um einen geschützten Raum handele. Typischerweise würden sich motorisierte Verkehrsteilnehmer auch nicht in erster Linie als Person, sondern als Fahrzeug wahrnehmen. Die Klägerin habe insofern nicht substantiiert vorgetragen, inwiefern ihr durch das Führen eines Fahrzeugs ohne Gesichtsvollverschleierung ein schwerer Nachteil entstehen würde. Auch habe die Klägerin nicht dargelegt, auf die Nutzung eines Kraftfahrzeugs angewiesen zu sein.
Mit dem angegriffenen Urteil vom 5. September 2022 – der Klägerin am 13. September 2022 zugestellt – hat das Verwaltungsgericht Darmstadt den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 16. November 2020 verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 28. Februar 2020 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass die als Hauptantrag geltend gemachte Feststellungsklage zwar zulässig, aber unbegründet sei. Die Klägerin unterliege grundsätzlich dem Verhüllungs- und Verdeckungsverbot von § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO. Diese Vorschrift sei auch nicht verfassungswidrig. Sie verstoße nicht gegen den Wesentlichkeitsvorbehalt. Die Verpflichtung, beim Führen von Kraftfahrzeugen das Gesicht weder zu verhüllen noch sonst zu verdecken, führe zu keiner gezielten oder unmittelbar den Schutzbereich der Religionsfreiheit betreffenden Beschränkung. Die Intensität des Eingriffs in etwaigen Konfliktfällen sei in der Regel gering. Schließlich stelle das Verhüllungsverbot auch keinen ungerechtfertigten Eingriff in die Religionsausübungsfreiheit dar. Es diene der Erkennbarkeit und damit Feststellbarkeit der Identität von Kraftfahrzeugführern bei automatisierten Verkehrskontrollen. Ihm komme damit (auch) eine präventive Funktion zu und es diene der allgemeinen Sicherheit des Straßenverkehrs und dem Schutz hochrangiger Rechtsgüter (Leben, Gesundheit, Eigentum) anderer Verkehrsteilnehmer. Besonderen Ausnahmesituationen werde durch die eingeräumte Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung Rechnung getragen. Der Hilfsantrag sei teilweise begründet. Es liege insofern keine Ermessensreduktion auf Null auf Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung vor. Die Ablehnung der Ausnahmegenehmigung mit Bescheid vom 16. November 2020 leide indes an Ermessensfehlern. Der Beklagte habe eine potentielle Einschränkung einer Rundumsicht nicht berücksichtigen dürfen (Ermessensfehlgebrauch), weil diese nicht von dem Zweck des Verhüllungsverbots umfasst sei. Dieses diene ausschließlich der Erkennbarkeit des Kraftfahrzeugführers, damit dessen Verantwortlichkeit bei einer automatisierten Verkehrsüberwachung nachgewiesen werden könne. Zudem liege ein Ermessensdefizit vor, weil der Beklagte den Sachverhalt hinsichtlich einer potentiellen Einschränkung der Rundumsicht nicht hinreichend ermittelt habe. Schließlich liege eine Ermessensüberschreitung vor, weil die vollständige Versagung einer Ausnahmegenehmigung Bedenken im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begegne. Der Beklagte habe insbesondere die Möglichkeit einer Fahrtenbuchauflage nicht hinreichend einzelfallbezogen geprüft und teilweise mit nicht am Normzweck orientierten Erwägungen abgelehnt.
Die Klägerin hat am 5. Oktober 2022 die Zulassung der Berufung beantragt und dies am 26. Oktober 2022 – sowie vertiefend mit Schriftsatz vom 17. Januar 2023 – begründet.
Sie macht ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung geltend.
Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass das Gesicht der Klägerin durch den von ihr getragenen Niqab derart verdeckt werde, dass ihre Erkennbarkeit im Rahmen automatisierter Geschwindigkeitskontrollen nicht mehr gewährleistet sei, sei falsch. Es gebe Fälle, in denen auch eine Fahrzeugführerin mit Niqab geblitzt worden sei und einen entsprechenden Bußgeldbescheid erhalten habe. Eine Identifizierbarkeit allein aufgrund der Augenpartie sei demnach möglich. Dies bestätige auch das Bayerische Staatsministerium für Gesundheit und Pflege, das die Auffassung vertreten habe, dass das Tragen einer Mund und Nase verdeckenden Maske als Fahrzeugführer zulässig sei, da die Augen noch zu erkennen seien und dies in der Regel ausreiche, um die Fahreridentität feststellen zu können. Soweit dies in Hessen anders gesehen werde, sei dies nicht relevant.
Weiterhin verkenne das Verwaltungsgericht, dass § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO verfassungswidrig sei. Das Verhüllungsverbot greife unmittelbar und in schwerwiegender Weise in den Schutzbereich der Religionsausübungsfreiheit der Klägerin ein. Die Beschränkung auf einen bestimmten Lebenssachverhalt – das Führen eines Kraftfahrzeugs – spiele dabei keine Rolle. Dieser Eingriff sei nicht gerechtfertigt. Das Verhüllungsverbot verstoße gegen den Parlamentsvorbehalt, sei unvereinbar mit der Ermächtigungsgrundlage und unverhältnismäßig.
Die von dem Verwaltungsgericht herangezogene Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts im Zusammenhang mit der Helmpflicht für Motorradfahrer sei vorliegend nicht übertragbar, weil diese Regelung keine gezielte oder unmittelbar den Schutzbereich der Religionsfreiheit betreffende Beschränkung bewirke und der dortige Kläger auch nicht auf die Benutzung eines Motorrads angewiesen gewesen sei. Demgegenüber stehe vorliegend eine hohe Grundrechtsrelevanz im Raum. Auch sei die Einführung von § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO politisch und gesellschaftlich hoch umstritten gewesen, was ebenfalls für eine Wesentlichkeit der Angelegenheit spreche. Zur Zeit der Einführung seien Verbote über Gesichtsverhüllungen in verschiedenen Konstellationen geprüft worden und in Kraft getreten. Die Verordnungsermächtigung sei zudem nicht hinreichend bestimmt und lasse den Umfang von hierauf gestützten, exekutiven Regelungen gänzlich offen.
Auch sei das Verhüllungsverbot nicht mit der Verordnungsermächtigung vereinbar, weil es keine unbestimmte Vielzahl von Personen, sondern faktisch weit überwiegend muslimische Frauen betreffe, die aus religiösen Gründen ihr Gesicht verschleiern.
Schließlich gehe die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der Eingriff in die Religionsausübungsfreiheit durch § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO verhältnismäßig sei, fehl. Bei der Feststellbarkeit der Identität von Kraftfahrzeugführern bei automatisierten Verkehrskontrollen handele es sich nicht um einen Zweck, der zulässiger Weise die Religionsausübungsfreiheit beschränken könne, weil dies kein kollidierendes Grundrecht oder Rechtsgut von Verfassungsrang sei. Demgegenüber liege ein Auftrag von Verfassungsrang vor, soweit das Verhüllungsverbot bezwecke, die Verantwortlichkeit der Klägerin bei einer automatisierten Verkehrsüberwachung nachzuweisen. Insofern sei der Eingriff in die Religionsausübungsfreiheit aber gänzlich unangemessen. Bußgeldbehörden sei es möglich, auch von verschleierten Fahrzeugführerinnen begangene Geschwindigkeitsverstöße zu ahnden. Als milderes Mittel hätte zudem auch bereits der Verordnungsgeber eine Fahrtenbuchauflage in Betracht ziehen müssen. Als weiteres milderes Mittel wäre in Betracht gekommen, Auflagen zur Individualisierung des Gesichtsschleiers zu erteilen. Es sei zudem auch nicht erwiesen, ob das Verhüllungsverbot überhaupt zu einer erhöhten Sicherheit im Straßenverkehr führe, weil nicht bekannt sei, ob maskierte oder verschleierte Autofahrer mehr Geschwindigkeitsverstöße begehen würden. Demgegenüber sei die besonders hohe Wertigkeit (muslimischer) religiöser Gebote bzw. Traditionen herauszustellen. Der Klägerin könne auch nicht entgegengehalten werden, dass ihr Fahrzeug als abgeschirmter Schutzraum fungiere. Nach ihrem religiösen Verständnis dürften ihre Gesichtszüge generell nicht in der Öffentlichkeit sichtbar sein – auch nicht hinter einer Scheibe. Im Hinblick auf die Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung sei zu berücksichtigen, dass kein einziger Fall bekannt sei, in dem eine Behörde tatsächlich eine Ausnahmegenehmigung erteilt habe. In der Praxis laufe diese Möglichkeit daher leer. Außerdem hätte nach den Führerscheinklassen differenziert werden müssen.
Neben der Religionsausübungsfreiheit verletze das Verhüllungsverbot für Fahrzeugführer auch die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit sowie das Grundrecht der Gleichbehandlung und das Willkürverbot. Die Klägerin werde wegen ihres Geschlechts und ihrer religiösen Anschauung benachteiligt und willkürlich ungleich behandelt. Von dem Verhüllungsverbot seien faktisch in erster Linie muslimische Frauen erfasst, nicht aber muslimische Männer. Frauen müssten sich hier zwischen der Einhaltung für sie verbindlicher religiöser Gebote einerseits und dem Führen eines Kraftfahrzeugs andererseits entscheiden. Muslimischen Männern werde dagegen keine derartige Entscheidung abverlangt. Hierfür gebe es keine Rechtfertigung. Angehörigen anderer Religionen sei es erlaubt, im Straßenverkehr ein Kraftfahrzeug zu führen und dabei ihre Zugehörigkeit zur jeweiligen Religion anhand ihrer Bekleidung auszudrücken. Auch für diese Ungleichbehandlung liege kein Rechtfertigungsgrund vor.
Die Klägerin macht darüber hinaus besondere rechtliche Schwierigkeiten geltend. Die Ansichten des Verwaltungsgerichts seien insbesondere im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit des Verhüllungsverbots fundiert entkräftet worden. Das Thema "Gesichtsschleier" beinhalte reges Streitpotential und einen großen Klärungsbedarf. Die Klärung der aufgeworfenen Rechtsfrage könne nicht im Zulassungsverfahren erfolgen.
Zudem macht die Klägerin eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache geltend. Es würden die folgenden Fragen aufgeworfen werden: "Unterliegt das religiös motivierte Tragen eines Gesichtsschleiers am Steuer dem Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO?", "Ist die Feststellbarkeit der Identität einer Fahrzeugführerin, die einen Gesichtsschleier trägt, im Rahmen der automatisierten Verkehrskontrolle gewährleistet?", "Kann die Feststellung der Identität einer Fahrzeugführerin, die einen Gesichtsschleier trägt, auch ohne ein vollständiges Verbot der Gesichtsverschleierung gewährleistet werden?" und "Ist das in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO normierte Verhüllungsverbot rechtmäßig, soweit das religiös motivierte Tragen eines Gesichtsschleiers erfasst wird?" Diese Fragen seien klärungsbedürftig, weil sie bislang weder höchst- noch obergerichtlich geklärt worden seien.
Schließlich macht die Klägerin einen Verfahrensfehler geltend. Das Verwaltungsgericht habe seine Pflicht zur Sachverhaltsaufklärung verletzt. Es unterstelle, dass das Gesicht der Klägerin durch den von ihr getragenen Niqab derart verdeckt werde, dass ihre Erkennbarkeit im Rahmen einer automatisierten Geschwindigkeitskontrolle nicht mehr gewährleistet sei. Das Gericht hätte aufklären müssen, ob dies zutrifft.
Der Beklagte geht demgegenüber weiterhin davon aus, dass das Tragen eines Niqabs unter das Verhüllungsverbot falle. Das Hessische Ministerium des Innern und für Sicherheit habe am 27. April 2020 einen Erlass hinsichtlich des Tragens eines Mund- und Nasenschutzes im Zuge der Corona-Pandemie herausgegeben. Hiernach sei die Erkennbarkeit allein bei dem Tragen eines solchen in der Regel nicht gefährdet, da bestimmte Gesichtspartien – wie Augen, Stirn, Ohren und Haare – noch zu erkennen seien. Demgegenüber genüge allein die Sichtbarkeit der Augenpartie und der Hälfte der Augenbrauen – wie bei der Klägerin auf dem von ihr dem Antrag beigefügten Lichtbild ersichtlich – nicht zur Identifikation einer Person aus. § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO sei auch nicht verfassungswidrig. Diesbezüglich vertieft der Beklagte seinen bisherigen Vortrag weiter.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 5. September 2022 bleibt ohne Erfolg.
1. Im Hinblick auf den erstinstanzlich geltend gemachten Hauptantrag – die Feststellung, dass die Klägerin beim Führen eines Kraftfahrzeugs einen Niqab tragen darf – ist der Antrag auf Zulassung der Berufung zulässig, aber unbegründet. Auf der Grundlage des für die Entscheidung des Senats über den Berufungszulassungsantrag maßgeblichen Vorbringens der Klägerin liegt keiner der geltend gemachten Zulassungsgründe vor.
a) Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.
Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen, wenn gegen die Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung gewichtige Gesichtspunkte sprechen. Dies ist der Fall, wenn der die Zulassung des Rechtsmittels begehrende Beteiligte einen die angegriffene Entscheidung tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Argumenten in Frage stellt und sich dem Verwaltungsgerichtshof die Ergebnisrichtigkeit der angegriffenen Entscheidung – unabhängig von der vom Verwaltungsgericht für sie gegebenen Begründung – nicht aufdrängt. Die nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erforderliche Darlegung des Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel verlangt dabei, dass der Antragsteller in der Antragsbegründung in konkreter und substantiierter Auseinandersetzung mit der Normauslegung und / oder -anwendung bzw. der Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts Gesichtspunkte für deren jeweilige Fehlerhaftigkeit und damit für die Unrichtigkeit der angegriffenen Entscheidung aufzeigt (Hess. VGH, Beschluss vom 21. September 2022 - 1 A 417/19.Z -, juris Rn. 40).
Die Klägerin hat mit ihrer Begründung nicht durchgreifend in Zweifel gezogen, dass das Tragen eines Niqabs der Regelung in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO unterfällt (hierzu aa) und dass diese Verordnungsregelung verfassungskonform ist (hierzu bb). Die für das Verwaltungsgericht tragenden Rechtssätze und Tatsachenfeststellungen hat die Klägerin nicht mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt.
aa) Das Tragen eines Niqabs unterfällt entgegen der Auffassung der Klägerin der Regelung in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO (so auch: OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris Rn. 6; OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 81 ff.; VG Berlin, Urteil vom 27. Januar 2025 - 11 K 61/24 -, juris Rn. 25).
Nach § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO darf, wer ein Kraftfahrzeug führt, sein Gesicht nicht so verhüllen oder verdecken, dass er nicht mehr erkennbar ist. Nach § 23 Abs. 4 Satz 2 StVO besteht eine Ausnahme (nur) für die von § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO angeordnete Schutzhelmpflicht für Krafträder oder offene drei- oder mehrrädrige Kraftfahrzeuge mit einer bauartbedingten Höchstgeschwindigkeit von über 20 km/h.
Ausweislich der Verordnungsbegründung bedeutet Verdecken oder Verhüllen im Sinne von § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO, dass das Gesicht mit seinen ausschlaggebenden Zügen wie Auge, Nase, Mund nicht mehr erkennbar ist. Damit fallen weder reine Kopfbedeckungen, die das Gesicht freilassen (z. B. Hut, Mütze, Kappe, Kopftuch, Perücke) unter das Verbot, noch eine Gesichtsbemalung, -behaarung oder etwaiger Gesichtsschmuck (z. B. Tätowierung, Piercing, Karnevals- oder Faschingsschminke), noch die Sicht erhaltende oder unterstützende Brillen (z. B. Sonnenbrille), die nur geringfügige Teile des Gesichts umfassen, im Wesentlichen aber die Erkennbarkeit der Gesichtszüge nicht beeinträchtigen. Unter das Verbot fällt damit das Tragen von Masken, Schleiern und Hauben, die das ganze Gesicht oder wesentliche Teile des Gesichts bedecken (Bundesrat-Drs. 556/17, S. 28; siehe auch: König, in: Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, 48. Aufl. 2025, § 23 StVO Rn. 37a). Dieses Verständnis des Verordnungsgebers entspricht auch dem allgemeinen Sprachverständnis.
Der Gesichtsschleier, den die Klägerin trägt, stellt offenkundig ein Verhüllen des Gesichts in diesem Sinne dar. Er verdeckt mit Ausnahme der Augenpartie das gesamte Gesicht und den Kopf der Klägerin. Damit verdeckt er wesentliche Teile des Gesichts.
Die Definition von Verdecken oder Verhüllen im Sinne von § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO hat sich auch nicht im Zuge der in den Jahren 2020 bis 2022 aufgekommenen Diskussion über das Tragen von Mund-Nasen-Schutz-Masken durch Kraftfahrzeugführer verändert. Die Ausführungen der Klägerin zur Zulässigkeit des Tragens von Mund-Nasen-Schutz insbesondere in Bayern führen zu keinem anderen Ergebnis. Vielmehr gingen die betroffenen Behörden auf Landes- und Bundesebene übereinstimmend davon aus, dass das Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes unter das Verhüllungsverbot von § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO fallen kann. Ausweislich der beklagtenseits vorgelegten Auslegungshinweise des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sicherheit vom 27. April 2020 sei die Erkennbarkeit eines Kraftfahrzeugführers allein bei dem Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes in der Regel nicht gefährdet, da bestimmte Gesichtspartien – wie Augen, Stirn, Ohren und Haare – noch zu erkennen seien (vgl. hierzu auch: OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris Rn. 8; OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 85). Darüber hinaus solle unter Anwendung des Opportunitätsprinzips von einer Verfolgung von § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO abgesehen werden. Es bedürfe gleichwohl stets einer Einzelfallprüfung, auch unter Berücksichtigung der weiteren Rahmenbedingungen und hierbei insbesondere, ob das Tragen ersichtlich dem Schutz der eigenen Gesundheit oder derjenigen von Mitfahrern diene. Das Verdecken weiterer Gesichtspartien – neben Mund und Nase – könne zu einem Verstoß gegen § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO führen. Dies stimmt überein mit den Einschätzungen anderer Bundesländer und dem Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (vgl. etwa die Auszüge in: Wilrich, Mund- und Nasenschutz und Verhüllungsverbot beim Autofahren, SVR 2020, 248, 249). Insofern trifft es nicht zu, dass – wie die Klägerin meint – behördlicherseits allein die Erkennbarkeit der Augen in diesem Zusammenhang für eine Identifizierbarkeit des Fahrzeugführers trotz Mund-Nase-Schutzes als ausreichend anzusehen wäre (so auch: OVG NRW, Beschluss vom 20. Mai 2021 - 8 B 1967/20 -, juris Rn. 61 ff.).
Zur Identifizierbarkeit sind schließlich auch nicht – wie die Klägerin meint – allein die Augen ausreichend. Die Augen und insbesondere die Iris ermöglichen – was allgemeinkundig ist – zwar eine Identifizierung einer Person. Zu beachten ist hierbei allerdings, dass es im vorliegenden Kontext um die Identifizierung eines Fahrzeugführers anhand eines Beweisfotos geht. Die Qualität eines solchen "Blitzerfotos" ist nach allgemeiner Lebenserfahrung sehr unterschiedlich und in der wohl weit überwiegenden Mehrzahl der Fälle jedenfalls nicht hochwertig. Für einen Vergleich des Betroffenen mit dem gefertigten Lichtbild sowie ein eventuell notwendig werdendes anthropologisches Identitätsgutachten sind die hierfür notwendigen Merkmale nicht eindeutig bestimmbar (BGH, Urteil vom 15. Februar 2005 - 1 StR 91/04 -, juris Rn. 16). Es liegt jedoch auf der Hand, dass eine Identifizierung eines Fahrzeugführers umso schwieriger wird, je mehr Teile seines Gesichts verdeckt werden (Rebler/Müller, Das straßenverkehrsrechtliche Verhüllungsverbot in Zeiten der CORONA, NZV 2020, 273, 276 m. w. N.). Insbesondere eine Vermummung beeinträchtigt – neben weiteren Faktoren – den Beweiswert eines anthropologischen Identitätsgutachtens anhand von Lichtbildern (BGH, Urteil vom 15. Februar 2005 - 1 StR 91/04 -, juris Rn. 16). Es ist insofern fernliegend, dass allein die Augenpartie für eine Identifizierung ausreichend sein könnte (so auch: OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris Rn. 7; OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 84; VG Berlin, Urteil vom 27. Januar 2025 - 11 K 61/24 -, juris Rn. 37). An dieser grundsätzlichen Beurteilung ändert schließlich auch die Tatsache nichts, dass es in Einzelfällen – wie die Klägerin vorträgt – zu dem Erlass eines Bußgeldbescheides gegenüber einer Fahrzeugführerin mit getragenem Niqab gekommen sein mag. Der Erlass eines solchen Bußgeldbescheides trifft keine Aussage über den Beweiswert von den ihm zu Grund liegenden Beweismitteln wie dem hier in Rede stehenden "Blitzerfoto".
bb) Die Regelung in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO ist auch verfassungskonform. Sie greift weder in ungerechtfertigter Weise in die Religionsausübungsfreiheit (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG), noch in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) sowie das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) ein und verstößt weder gegen spezielle Diskriminierungsverbote noch gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 GG). Es bestehen auch insofern keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung.
(1) Es liegt kein ungerechtfertigter Eingriff in die Religionsausübungsfreiheit als Bestandteil der individuellen Glaubensfreiheit aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG vor.
(a) Die Fahrzeugführern auferlegte Pflicht, ihr Gesicht nicht zu verdecken oder zu verhüllen, greift in die von Art. 4 Abs. 1 und 2 GG verbürgte individuelle Glaubensfreiheit ein. Sie stellt den Betroffenen vor die Wahl, entweder als Fahrzeugführer am öffentlichen Straßenverkehr teilzunehmen oder dem von ihm als verpflichtend angesehenen religiösen Bekleidungsgebot – so beispielsweise vorliegend dem Tragen eines Niqabs in der Öffentlichkeit – Folge zu leisten (BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 -, juris Rn. 36 f. m. w. N. – zum Tragen eines Kopftuchs in einem öffentlichen Amt; so auch: OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 87 ff.; VG Berlin, Urteil vom 27. Januar 2025 - 11 K 61/24 -, juris Rn. 32).
(b) § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO ist nicht bereits wegen Verstoßes gegen den Grundsatz des Parlamentsvorbehaltes verfassungswidrig (so auch: OLG Düsseldorf, Beschluss vom 7. Juni 2022 - IV-2 RBs 73/22 -, juris Rn. 7 ff.; VG Berlin, Urteil vom 27. Januar 2025 - 11 K 61/24 -, juris Rn. 26 f.).
Bei § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO handelt es sich um eine Rechtsverordnung, zu der das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur nach Art. 80 GG hinreichend bestimmt (siehe hierzu: OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris Rn. 16 f.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 6. Februar 2024 - 14 K 4280/20 -, juris Rn. 59 ff.) ermächtigt wurde. Die gesetzliche Verordnungsermächtigung ist § 6 Abs. 1 Nr. 3 Halbsatz 1 StVG in der Fassung vom 21. Juni 2017 bis 25. November 2019 (a. F.). Hiernach wird das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur ermächtigt, Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundesrates zu erlassen über die sonstigen zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr.
Ein formelles Gesetz ist für den Regelungsgehalt von § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO nicht erforderlich, weil hierdurch keine wesentliche Einschränkung der Religionsfreiheit hervorgerufen wird. Eine Einschränkung der vorbehaltlos gewährleisteten Glaubensfreiheit bedarf zwar grundsätzlich einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage (BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 -, juris Rn. 38, 41, 67 m. w. N.). Wie weit der Gesetzgeber dabei die für den fraglichen Lebensbereich erforderlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, richtet sich nach dessen Grundrechtsbezug und danach, inwieweit eine wesentliche Festlegung für die Ausübung von Freiheitsrechten betroffen ist (BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 -, juris Rn. 67; Mann, in: Sachs, Grundgesetz, 10. Aufl. 2024, Art. 80 GG Rn. 22; Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Stand: Oktober 2024, Art. 80 GG Rn. 60). Hierbei führt allein der Umstand, dass eine Regelung politisch umstritten ist – wie demgegenüber aber die Klägerin hinsichtlich des Verhüllungsverbots für Fahrzeugführer vorbringt –, nicht dazu, dass diese als wesentlich verstanden werden müsste (BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 -, juris Rn. 68).
Das Verbot für Fahrzeugführer, ihr Gesicht bei der Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr zu verhüllen, stellt keine solche wesentliche Entscheidung dar, die dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten wäre (OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 99 ff.; VG Berlin, Urteil vom 27. Januar 2025 - 11 K 61/24 -, juris Rn. 27; VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 26. Juli 2023 - 3 K 26/23.NW -, juris Rn. 31; VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. November 2020 - 6 L 2150/20 -, juris Rn. 40; vgl. auch: BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2019 - 3 C 24/17 -, juris Rn. 9 – zur Motorrad-Schutzhelmpflicht eines praktizierenden Sikh; BVerfG, Beschluss vom 8. November 2016 - 1 BvR 3237/13 -, juris Rn. 33 – zum koedukativen Schwimmunterricht einer muslimischen Schülerin). Vielmehr greift es nicht gezielt oder unmittelbar in den Schutzbereich der Religionsfreiheit ein. Eine Kollision mit der Religionsfreiheit beschränkt sich bereits auf seltene Fälle (OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris Rn. 11 f.). Zudem betrifft das Verbot einen räumlich und zeitlich eng umgrenzten Bereich der Lebensgestaltung, der keinen unmittelbaren Bezug zur Religionsausübung beinhaltet. Das Führen eines Kraftfahrzeugs wird zwar als übliche Art der Fortbewegung von Vielen als selbstverständlich wahrgenommen, ist aber nicht ohne weiteres zwingend und alternativlos (OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 179). Der Verordnungsbegründung und dem Regelungsinhalt lässt sich demgegenüber gerade nicht entnehmen, dass das Verbot – wie die Klägerin meint – speziell auf muslimische Frauen mit Vollverschleierung abzielen würde (so auch: OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris Rn. 13, 18; OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 112; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 6. Februar 2024 - 14 K 4280/20 -, juris Rn. 62). Exemplarisch wird in der Begründung aufgeführt, dass unter das Verbot das Tragen von Masken, Schleiern und Hauben, die das ganze Gesicht oder wesentliche Teile des Gesichts bedecken, fallen würde (Bundesrat-Drs. 556/17, S. 28). Damit werden zwar als ein Beispiel Schleier benannt, ein religiöser und erst Recht muslimischer Konnex lässt sich dem Begriff aber bereits nicht entnehmen. Auch zielt § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO damit nicht allgemein auf ein Verbot religiöser Bekundungen in bestimmten Lebenssituationen.
(c) Der durch § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO erfolgende Eingriff in die Religionsausübungsfreiheit ist auch gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig (so auch: OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris Rn. 20 ff.; OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 128 ff.; OLG Düsseldorf, Beschluss vom 7. Juni 2022 - IV-2 RBs 73/22 -, juris Rn. 11 ff.; VG Berlin, Urteil vom 27. Januar 2025 - 11 K 61/24 -, juris Rn. 34 ff.).
(aa) § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO dient einem legitimen Zweck. Diese Regelung dient in repressiver Hinsicht der Erkennbarkeit des Kraftfahrzeugführers während der Verkehrsteilnahme insbesondere bei automatisierten Verkehrskontrollen (vgl. auch: BVerfG, Beschluss vom 26. Februar 2018 - 1 BvQ 6/18 -, juris Rn. 6) und entfaltet hierdurch zugleich eine präventive Schutzfunktion hinsichtlich der Sicherheit des Straßenverkehrs und anderer hochrangiger Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit und Eigentum anderer Verkehrsteilnehmer, weil sich der erkennbare Fahrzeugführer anders als der Verhüllte insbesondere bei Geschwindigkeits-, Rotlicht- und Mindestabstandsverstößen nicht in Sicherheit wiegen kann (OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 130 ff.; OLG Düsseldorf, Beschluss vom 7. Juni 2022 - IV-2 RBs 73/22 -, juris Rn. 14 ff.; VG Berlin, Urteil vom 27. Januar 2025 - 11 K 61/24 -, juris Rn. 38; VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. November 2020 - 6 L 2150/20 -, juris Rn. 72 ff.; König, in: Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, 48. Aufl. 2025, § 23 StVO Rn. 37a). Dies ergibt sich auch aus der Begründung des Verordnungsgebers. Dieser führte aus, dass der Nachweis der Verantwortlichkeit eines Kraftfahrzeugführers bei einer automatisierten Verkehrsüberwachung ("Blitzerfoto") immer dann schwerfalle, wenn das Gesicht verdeckt oder verhüllt sei. Zur Gewährleistung einer effektiven Verkehrsüberwachung, die mehr und mehr automatisiert durchgeführt werde, sei es daher geboten, für die das Kraftfahrzeug führende Person ein Verbot der Verhüllung und Verdeckung wesentlicher Gesichtsmerkmale auszusprechen, welches die Feststellbarkeit der Identität von vornherein gewährleistet (Bundesrat-Drs. 556/17, S. 2, 14).
Bei diesem aufgezeigten Schutzzweck der Norm handelt es sich auch um Schutzgüter, die die vorbehaltlos vom Grundgesetz gewährte Religionsausübungsfreiheit beschränken können, weil es sich um Grundrechte Dritter und Gemeinschaftswerte von Verfassungsrang handelt (allgemein zu dieser Voraussetzung: BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2020 - 2 BvR 1333/17 -, juris Rn. 82 m. w. N.; BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 -, juris Rn. 38, 41; speziell zum Tragen eines Niqabs im Straßenverkehr: BVerfG, Beschluss vom 26. Februar 2018 - 1 BvQ 6/18 -, juris Rn. 6; OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 127). Zudem entspricht dieser Schutzzweck auch demjenigen der Verordnungsermächtigung von § 6 Abs. 1 Nr. 3 Halbsatz 1 StVG a. F.
Es kann vorliegend offenbleiben, ob diese Regelung darüber hinaus auch – entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (S. 14 f. des Urteils) – dem Schutz einer freien Rundumsicht dient (so: OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris Rn. 21; OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 134 ff.; a. A. Rebler/Huppertz, Das Verhüllungsverbot im Straßenverkehr (§ 23 IV StVO) – eine aktuelle Bewertung, NZV 2021, 127, 129).
(bb) Zur Erreichung der genannten Ziele ist § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO auch geeignet. Geeignet ist eine Regelung dann, wenn die Möglichkeit besteht, ihren Zweck zu erreichen. Vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen zur Identifizierbarkeit eines Fahrzeugführers, dessen Gesicht (größtenteils) verdeckt ist, besteht diese Möglichkeit der Zweckerreichung. Es ist insofern plausibel, dass das Verhüllungsverbot die Sicherheit des Straßenverkehrs erhöht (so auch: OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris Rn. 23; VG Berlin, Urteil vom 27. Januar 2025 - 11 K 61/24 -, juris Rn. 41). Der Kraftfahrzeugverkehr unterfällt auch – anders als etwa der Fuß- oder Radverkehr – einer automatisierten Verkehrskontrolle (vgl. auch: Bundesrat-Drs. 556/17, S. 5, 17).
(cc) Die Regelung ist zudem erforderlich. Dies ist dann der Fall, wenn kein anderes, gleich geeignetes Mittel zur Zweckerreichung gegeben ist. Vorliegend steht ein gleich wirksames, aber mit geringeren Grundrechtseinschränkungen verbundenes Mittel zur Erreichung der hier verfolgten Zwecke nicht zur Verfügung (so auch: OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 159 ff.).
Der Verordnungsgeber selbst erwog als Alternative zu dem Verbot der Gesichtsverdeckung oder -verhüllung eine stärkere Dichte von Anhaltekontrollen anstelle von automatisierten Verkehrsüberwachungsmaßnahmen. Diese Maßnahme ist jedoch – wovon auch der Verordnungsgeber ausging – nicht gleich geeignet, weil sie einen höheren, nicht leistbaren Personalaufwand in den Ländern bedingen würde (Bundesrat-Drs. 556/17, S. 5, 17).
Soweit teilweise – auch von der Klägerin – die Auferlegung einer Fahrtenbuchauflage als gleich geeignetes, milderes Mittel aufgezeigt wird (Rebler/Huppertz, Das Verhüllungsverbot im Straßenverkehr (§ 23 IV StVO) – eine aktuelle Bewertung, NZV 2021, 127, 129 f.), ist eine solche – nicht lediglich im Einzelfall, sondern bereits in der Verordnung – vorgesehene Fahrtenbuchauflage für alle aus religiösen Gründen vollverschleierten Personen jedenfalls nicht gleich geeignet. Eine solche Fahrtenbuchauflage vermag eine Identifizierung von Verkehrsteilnehmern im Rahmen automatisierter Verkehrskontrollen nicht in gleicher Weise sicherzustellen, weil bei einer Gesichtsverhüllung bereits kein Vergleichsfoto des Fahrzeugführers zum Personenabgleich vorliegt. Insofern gefährdet bereits eine realistische Aussicht, Sanktionen aufgrund automatisierter Verkehrsüberwachung zu entgehen, den präventiven Zweck der Vorschrift (OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 161 ff.).
Auch eine eventuelle Individualisierung des Gesichtsschleiers ist offensichtlich nicht gleich geeignet, weil sich ein identifizierbares Kleidungsstück bereits nicht sicher dessen Träger zuordnen lässt (so auch: OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris Rn. 30; OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 167; VG Berlin, Urteil vom 27. Januar 2025 - 11 K 61/24 -, juris Rn. 47; VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 26. Juli 2023 - 3 K 26/23.NW -, juris Rn. 51).
Weiterhin stellt eine Beschränkung auf bestimmte Führerscheinklassen ebenfalls kein gleich geeignetes, milderes Mittel dar, weil die dargestellte präventive Wirkung der automatisierten Verkehrsüberwachung nicht auf bestimmte Führerscheinklassen beschränkt ist und neben den klägerseits aufgezeigten Geschwindigkeitsverstößen auch eventuelle Rotlichtverstöße oder solche gegen das Abstandsgebot Gegenstand automatisierter Verkehrsüberwachung sein können (vgl. auch: OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris Rn. 34; OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 191).
(dd) Schließlich ist § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO auch angemessen. Der Religionsfreiheit ist dabei unter dem Gesichtspunkt der Angemessenheit kein genereller Vorrang einzuräumen (so auch: OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 172). Vielmehr sind die betroffenen Verfassungsgüter im Rahmen der praktischen Konkordanz in einen angemessenen Ausgleich zu bringen.
Vorliegend ist zunächst zu beachten, dass der in Rede stehende Eingriff in die Religionsfreiheit – wie bereits aufgezeigt – in zeitlicher und örtlicher Hinsicht eine nur begrenzte Wirkung hat (vgl. auch: BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2019 - 3 C 24/17 -, juris Rn. 24 – zur Motorrad-Schutzhelmpflicht eines praktizierenden Sikh). Durch das Verhüllungs- und Verdeckungsverbot für Fahrzeugführer wird niemand unmittelbar an der Praktizierung seines Glaubens gehindert. Als Mittel der Fortbewegung ist auch das (eigene) Führen eines Kraftfahrzeuges nicht zwingend oder gar alternativlos. Allein die Entscheidung zwischen der Teilnahme am Straßenverkehr als Kraftfahrzeugführer unter den Vorgaben von § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO und dem unbedingten Befolgen eines als verpflichtend angesehenen religiösen Bekleidungsgebotes begründet vor diesem Hintergrund keine generelle Unzumutbarkeit (OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris Rn. 32; OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 179; VG Berlin, Urteil vom 27. Januar 2025 - 11 K 61/24 -, juris Rn. 46).
Demgegenüber führt allerdings – entgegen der Ansicht des Beklagten – nicht außerdem auch der Umstand, dass es sich bei dem Innenraum eines Kraftfahrzeuges um einen geschützten Raum handele, zu einem geringeren Eingriffsgewicht. Zwar nehmen sich Teilnehmer am motorisierten Verkehr in erster Linie als Fahrzeuge wahr und die Einsichtsmöglichkeiten in den Innenraum eines Autos können sehr begrenzt sein, sind aber gleichwohl möglich. Insofern kommt es bei der Würdigung des Eingriffsgewichts in die Religionsfreiheit maßgeblich auf das Selbstverständnis der jeweils betroffenen Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften und des einzelnen Grundrechtsträgers an. Sieht sich eine gläubige Muslimin wie die Klägerin aus religiösen Gründen zur Vollverschleierung in der Öffentlichkeit verpflichtet, kann eine Verletzung dieser Pflicht nach ihrem Selbstverständnis auch bei vorübergehendem oder begrenzten Blickkontakt – wie in den Innenraum eines Kraftfahrzeuges – gegeben sein (so auch: OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 181 ff.; a. A. OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris Rn. 33; VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. November 2020 - 6 L 2150/20 -, juris Rn. 94 f.).
Auf der anderen Seite handelt es sich bei den von § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO geschützten Rechtsgütern Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum um solche, die im öffentlichen Straßenverkehr stetig potentiell schwerwiegenden Gefahren ausgesetzt sind. Im Zuge der bezweckten Prävention kommt der Identifizierbarkeit eines Fahrzeugführers regelmäßig ein hoher Stellenwert zu (OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 185 f.).
Schließlich wird durch die den Straßenverkehrsbehörden eingeräumte Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung (§ 46 Abs. 2 Satz 1 StVO) besonderen Situationen Rechnung getragen, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden können und eine unbillige Härte für den Betroffenen zur Folge hätten. Eine solche Ausnahmegenehmigung kann insbesondere auch auf religiösen Gründen beruhen (BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2019 - 3 C 24/17 -, juris Rn. 11 f. m. w. N.). In diesem Zusammenhang kommt es nicht darauf an, dass eine solche Ausnahmegenehmigung für das Tragen eines Niqabs als Fahrzeugführerin – wie die Klägerin angibt – bislang nicht erteilt worden sei und diese Möglichkeit leerlaufen würde. Diese im Ermessen der Straßenverkehrsbehörde liegende Einzelfallentscheidung kann – wie vorliegend mit dem Hilfsantrag – individuell angegriffen werden (OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris Rn. 188 ff.). Eine diesbezügliche Verwaltungspraxis führt nicht zur Annahme der Verfassungswidrigkeit der Regelung (OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris Rn. 37).
(2) § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO greift zudem in die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG ein und betrifft auch einen Teilbereich des allgemeinen Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG (BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2020 - 2 BvR 1333/17 -, juris Rn. 111 – zum Kopftuchtragen einer Rechtsreferendarin). Der Eingriff in diese Rechte ist jedoch mit den oben ausgeführten Gründen ebenfalls gerechtfertigt. Ergänzend ist hier auch hervorzuheben, dass Gesichtsbedeckungen ohne großen Aufwand jederzeit auf- und absetzbar sind, sodass deren Trageverbot beim Führen eines Kraftfahrzeuges auch deshalb kein Übermaß darstellt (Bundesrat-Drs. 556/17, S. 28).
(3) § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO verstößt auch weder gegen spezielle Diskriminierungsverbote noch gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 GG).
Es fehlt bereits an einer Ungleichbehandlung. Bei dem Verbot von § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO kommt es – auch nach der Verordnungsbegründung – gerade nicht darauf an, ob das Gesicht durch religiös konnotierte Bekleidung verdeckt oder verhüllt wird und welcher Religion diese zuzuordnen ist (vgl. hierzu auch: BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2015 - 1 BvR 471/10 -, juris Rn. 127). Auch das Geschlecht des Fahrzeugführers spielt hier keine Rolle (so auch: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 6. Februar 2024 - 14 K 4280/20 -, juris Rn. 62; VG Neustadt (Weinstraße), Urteil vom 26. Juli 2023 - 3 K 26/23.NW -, juris Rn. 45 f.).
Selbst wenn man dieser Norm aber eine mittelbar diskriminierende Wirkung beimessen wollte, wäre diese aus den oben aufgezeigten Gründen, die auch einen Eingriff in die Religionsfreiheit tragen, gerechtfertigt (vgl. hinsichtlich Art. 3 Abs. 2 Satz 1, Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG auch BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2020 - 2 BvR 1333/17 -, juris Rn. 113 – zum Kopftuchtragen einer Rechtsreferendarin). Dies gilt umso mehr für den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
b) Auf der Grundlage des klägerischen Vorbringens ist auch der Zulassungsgrund der besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht gegeben.
Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegen dann vor, wenn die Rechtssache in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht Probleme aufwirft, die das Verfahren in seinem Schwierigkeitsgrad deutlich von dem in der verwaltungsgerichtlichen Praxis regelmäßig zu entscheidender Streitfälle abhebt. Zur Darlegung der vorgenannten Voraussetzungen hat der Antragsteller darzutun, hinsichtlich welcher aufgrund der erstinstanzlichen Entscheidung auftretenden Fragen sich besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten ergeben sollen und worin die aus seiner Sicht vorliegende besondere tatsächliche oder rechtliche Problematik im Einzelnen bestehen soll. Die schwierigen Fragen müssen entscheidungserheblich sein (Hess. VGH, Beschluss vom 17. Mai 2016 - 1 A 1949/14.Z -, juris Rn. 27).
Diesen Zulassungsgrund hat die Klägerin bereits nicht hinreichend dargelegt. Soweit sie vorbringt, dass die Ansichten des Verwaltungsgerichts insbesondere im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit des Verhüllungsverbots fundiert entkräftet worden seien, macht sie in der Sache weiterhin ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung geltend. Darüber hinaus meint sie, dass das Thema "Gesichtsschleier" reges Streitpotential und einen großen Klärungsbedarf beinhalte. Die Klärung der aufgeworfenen Rechtsfrage könne nicht im Zulassungsverfahren erfolgen. Weitere Angaben, weshalb dies so sei, macht sie in ihrer Zulassungsbegründung nicht.
Darüber hinaus wirft die Rechtssache aber auch in rechtlicher Hinsicht keine Probleme auf, die das übliche Schwierigkeitsmaß in verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten übersteigen (so auch: OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris Rn. 41). Insbesondere handelt es sich bei der Prüfung der Verfassungskonformität einer Rechtsverordnung in der vorliegenden Konstellation nicht um eine derart schwierige Prüfung. Hierbei ist auch hervorzuheben, dass bereits Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu verschiedenen Konstellationen von Kopftuchverboten (BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2020 - 2 BvR 1333/17 -, juris; BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2015 - 1 BvR 471/10 -, juris; BVerfG, Urteil vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 -, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts zur Helmpflicht von Motorradfahrern (BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2019 - 3 C 24/17 -, juris) vorliegt, welche auf die vorliegend relevanten Prüfungspunkte übertragbar ist.
c) Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.
Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO dann, wenn die Klärung der für die Beurteilung des Streitfalls maßgeblichen Rechtsfrage über ihre Bedeutung für den zu entscheidenden konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Auslegung und Anwendung des Rechts oder für die Fortbildung des Rechts hat. Die Entscheidung muss aus Gründen der Rechtssicherheit, der Rechtseinheitlichkeit und / oder der Fortbildung des Rechts im allgemeinen Interesse liegen. Nicht grundsätzlich klärungsbedürftig ist eine Frage, deren Beantwortung sich ohne weiteres aus dem Gesetz ergibt oder die bereits höchstrichterlich geklärt ist. Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache ist dabei nur dann den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 2 VwGO entsprechend dargelegt, wenn der Rechtsmittelführer eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formuliert, ausführt, warum diese Frage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist, erläutert, weshalb sie klärungsbedürftig ist, und darlegt, warum ihr eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (zu dem Ganzen: Hess. VGH, Beschluss vom 5. September 2017 - 1 A 2366/16.Z -, juris Rn. 18 m. w. N.).
Die von der Klägerin insofern aufgeworfenen Fragen: "Unterliegt das religiös motivierte Tragen eines Gesichtsschleiers am Steuer dem Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO?", "Ist die Feststellbarkeit der Identität einer Fahrzeugführerin, die einen Gesichtsschleier trägt, im Rahmen der automatisierten Verkehrskontrolle gewährleistet?", "Kann die Feststellung der Identität einer Fahrzeugführerin, die einen Gesichtsschleier trägt, auch ohne ein vollständiges Verbot der Gesichtsverschleierung gewährleistet werden?" und "Ist das in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO normierte Verhüllungsverbot rechtmäßig, soweit das religiös motivierte Tragen eines Gesichtsschleiers erfasst wird?" sind nicht grundsätzlich klärungsbedürftig. Zu diesen Fragestellungen liegen zwischenzeitlich aus vergleichbaren Sachverhalten bereits mehrere obergerichtliche Entscheidungen vor (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25. April 2025 - OVG 1 N 17/25 -, n. v.; OVG RP, Beschluss vom 13. August 2024 - 7 A 10660/23.OVG -, juris; OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2024 - 8 A 3194/21 -, juris). Vor diesem Hintergrund sowie in Anbetracht der obigen Ausführungen lassen sich die genannten Fragen, soweit sie entscheidungserheblich sind, auch ohne die Durchführung eines Berufungsverfahrens klären. Darüber hinaus hat die Klägerin in ihrem Zulassungsvorbringen aber auch nicht hinreichend unter Auseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Begründung dargelegt, inwieweit es auf die genannten Fragen entscheidungserheblich ankommt.
d) Die Berufung ist auch nicht wegen eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) zuzulassen. Die Klägerin meint, ein Verfahrensmangel läge darin begründet, dass das Verwaltungsgericht hätte aufklären müssen, ob das Gesicht der Klägerin durch den von ihr getragenen Niqab derart verdeckt werde, dass ihre Erkennbarkeit im Rahmen einer automatisierten Geschwindigkeitskontrolle nicht mehr gewährleistet sei.
Ein im Rahmen von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO zu berücksichtigender Aufklärungsmangel kann nur dann angenommen werden, wenn substantiiert dargelegt wird, welche Tatsachen aufklärungsbedürftig waren, welche für erforderlich oder geeignet gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht kamen, welche tatsächlichen Feststellungen dabei voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern das unterstellte Ergebnis zu einer dem Antragsteller günstigeren Entscheidung hätte führen können. Weiterhin muss entweder dargelegt werden, dass bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr gerügt wird, durch einen unbedingten Beweisantrag oder jedenfalls eine sonstige Beweisanregung hingewirkt worden ist und die Ablehnung der Beweiserhebung im Prozessrecht keine Stütze findet, oder aufgrund welcher Anhaltspunkte sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken hätten aufdrängen müssen (BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 2019 - 1 B 74/19 -, juris Rn. 8 m. w. N.; BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2008 - 2 B 46/08 -, juris Rn. 26; BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 1988 - 7 B 28/88 -, juris Rn. 4; VGH BW, Beschluss vom 30. April 1997 - 8 S 1040/97 -, juris Rn. 6). Maßgebend ist dabei der materiell-rechtliche Standpunkt des Tatsachengerichts, auch wenn dieser rechtlichen Bedenken begegnen sollte (BVerwG, Beschluss vom 24. Juli 2014 - 4 B 28/14 -, juris Rn. 6).
Vorliegend fehlt es bereits an der Aufklärungsbedürftigkeit. Dem Verwaltungsgericht musste sich keine weitere Sachverhaltsaufklärung aufdrängen. Wie oben ausgeführt, ist es nachvollziehbar zu dem Ergebnis gelangt, dass eine Identifizierbarkeit einer Person mit Gesichtsschleier, der lediglich die Augen freilässt, im Rahmen einer automatisierten Verkehrskontrolle nicht gewährleistet ist. Die anwaltlich vertretene Klägerin hat nach der Erklärung ihres Einverständnisses mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung mit Schriftsatz vom 24. Februar 2022 auch keinen entsprechenden Beweisantrag gestellt (vgl. zu Beweisanträgen bei Verzicht auf mündliche Verhandlung: BVerwG, Beschluss vom 6. September 2011 - 9 B 48/11 -, juris Rn. 10 m. w. N.).
2. Im Hinblick auf den erstinstanzlich geltend gemachten Hilfsantrag – die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung – ist der Antrag auf Zulassung der Berufung unzulässig.
Es ist von einer uneingeschränkten Stellung des Zulassungsantrags auszugehen, weil der Zulassungsantrag keinen Anhaltspunkt für eine Beschränkung enthält (Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO Kommentar, 29. Aufl. 2023, § 124a VwGO Rn. 39). Die Klägerin beantragte mit Schriftsatz vom 5. Oktober 2022 die Zulassung der Berufung gegen das Urteil vom 5. September 2022. Im Rahmen der Begründung vom 26. Oktober 2022 machte sie allein Ausführungen bezüglich des von ihr erstinstanzlich geltend gemachten Hauptantrages. Allein hieraus kann sich jedoch nicht schließen lassen, dass sich der Zulassungsantrag nur gegen das Urteil wenden sollte, soweit die Klage abgewiesen wurde – zumal auch der Hilfsantrag teilweise vom Verwaltungsgericht abgewiesen wurde.
Im Hinblick auf den stattgebenden Teil des Urteils fehlt es der Klägerin an einer Beschwer (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1969 - IV C 83/66 -, juris Rn. 11 m. w. N.). Hinsichtlich des abweisenden Teils des Urteils bezogen auf den geltend gemachten Hilfsantrag hat die Klägerin den Berufungszulassungsantrag nicht begründet (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO).
3. Die Klägerin hat die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens gem. § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen, weil ihr Rechtsmittel erfolglos bleibt.
4. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 47, 52 Abs. 1, Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG) und entspricht der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung. Durch den Hilfsantrag (§ 45 Abs. 1 Satz 2 GKG) erhöht sich der Streitwert nicht, weil es sich um einen einheitlichen Streitgegenstand handelt (vgl. Elzer, in: Toussaint, Kostenrecht, 54. Aufl. 2024, § 39 GKG Rn. 7; § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG). Die Klägerin stützt ihren Hilfsantrag zwar auf eine andere Rechtsgrundlage, aber auf den gleichen Lebenssachverhalt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 23 StVO
§ 23 IV
§ 124a VwGO
§ 39 GKG
§ 23 Abs. 4 Satz 1 StVO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 23 Abs. 4 Satz 2 StVO
§ 21a Abs. 2 Satz 1 StVO
§ 6 Abs. 1 Nr. 3 Halbsatz 1 StVG
§ 46 Abs. 2 Satz 1 StVO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 45 Abs. 1 Satz 2 GKG
§ 45 Abs. 1 Satz 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 80 GG
Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NZV 2020, 273, 276
NZV 2021, 127, 129
3 K 1468/20
1 A 417/19
7 A 10660/23
8 A 3194/21
11 K 61/24
8 B 1967/20
1 StR 91/04
2 BvR 1436/02
2 RBs 73/22
14 K 4280/20
3 K 26/23
6 L 2150/20
3 C 24/17
1 BvR 3237/13
1 BvQ 6/18
2 BvR 1333/17
1 BvR 471/10
1 A 1949/14
1 A 2366/16
1 N 17/25
1 B 74/19
2 B 46/08
7 B 28/88
8 S 1040/97
4 B 28/14
9 B 48/11
IV C 83/66