Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-01-19, Aktenzeichen 3 LB 2/22
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2023:0119.3LB2.22.00

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer - vom 10. Februar 2022 teilweise geändert und der Tenor wie folgt neu gefasst:
Es wird festgestellt, dass die Offenbarung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Klägerin im Rahmen der Veranstaltung „Diskussionsforum Politik” am 26. April 2017 auf Seite 2 und 6 der dort gezeigten Präsentation gegenüber den teilnehmenden Kreistagsabgeordneten sowie den eingeladenen und nicht erschienenen Kreistagsabgeordneten und dem Vorsitzenden des Personalrats des Service-Betriebes des Beklagten unbefugt erfolgte.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Berufung des Beklagten wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Preisgabe bestimmter Wirtschaftsdaten von Unternehmen der Klägerin auf einer vom Beklagten durchgeführten Veranstaltung für Kreistagsabgeordnete.
Die Klägerin ist ein Zusammenschluss von mehreren Verkehrsunternehmen, die im Gebiet des Beklagten Leistungen des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) anbieten.
Der Beklagte unterhielt unter anderem zur Wahrnehmung der Aufgabenträgerschaft des ÖPNV einen Service-Betrieb als Eigenbetrieb. Dieser war auch zuständige Bewilligungsbehörde für die Gewährung eines aus Landesmitteln finanzierten und durch Satzung des Beklagten geregelten Kostenausgleichs an die Verkehrsunternehmen für die aus der Anwendung bestimmter Tarife resultierende Unterdeckung. Die Verkehrsunternehmen waren verpflichtet, einen Nachweis über die Verwendung der auf Grundlage der Satzung gewährten Mittel zu erbringen. Diese Nachweise sollten es dem Beklagten ermöglichen, den rechtlich vorgesehenen Verwendungsnachweis gegenüber dem Land zu erbringen.
Am 26. April 2017 veranstaltete der Service-Betrieb des Beklagten ein „Diskussionsforum Politik“ zur Zukunft des ÖPNV im Kreisgebiet. Die Veranstaltung war nicht öffentlich. An ihr nahmen, neben dem Werkleiter des Service-Betriebes, der Landrat, einige Kreistagsabgeordnete sowie der Vorsitzende des Personalrates des Service-Betriebes teil. Ob darüber hinaus weitere Personen, insbesondere von Seiten der Verwaltung, teilnahmen, ist zwischen den Beteiligten nicht abschließend geklärt. Der Werkleiter des Service-Betriebes stellte den Teilnehmern eine Präsentation vor, die den Titel „Zukunft des ÖPNV im Kreis A-Stadt“ trug.
Auf Seite 2 der Präsentation wurde unter anderem der Zuschussbedarf der Unternehmen der Klägerin in den einzelnen ÖPNV-Teilnetzen im Kreisgebiet (West, Ost und Süd) dargestellt. Auf Seite 6 der Präsentation wurden auf Basis der Verwendungsnachweise des Jahres 2015 die durchschnittlichen Produktionskosten je Fahrplankilometer angegeben, verbunden mit der Angabe, dass es eine Bandbreite von 1,31 € zwischen dem niedrigsten und dem höchsten Wert gebe. Weiter wurden wirtschaftliche Verbesserungspotenziale bei einer Annahme des niedrigsten Preises der beteiligten Verkehrsunternehmen und bei Annahme eines Marktpreises von 2,50 € je Fahrplankilometer dargestellt.
Mit Schreiben vom 17. Juli 2017 forderte die Klägerin beim Beklagten unter anderem die Namen und Anschriften derjenigen Personen an, die an der Veranstaltung am 26. April 2017 teilgenommen hatten und denen die Präsentation „Zukunft des ÖPNV im Kreis A-Stadt“ ausgehändigt und/oder als Datei zur Verfügung gestellt worden war. Die darin enthaltenen Geschäftsgeheimnisse seien unbefugt offenbart worden. Das Auskunftsersuchen solle Maßnahmen zur Eindämmung einer Weiterverbreitung der unrechtmäßig preisgegebenen Informationen vorbereiten.
Der Beklagte teilte der Klägerin in Bescheidform am 8. September 2017 unter anderem mit, dass neben dem Landrat „einige Kreistagsabgeordnete“ an dem Diskussionsforum teilgenommen und die Präsentation ausgehändigt bekommen hätten. Darüber hinaus hätten zwei Kreistagsabgeordnete, die eingeladen, aber verhindert gewesen seien, die Präsentation erhalten.
Auf den hiergegen erhobenen Widerspruch der Klägerin teilte der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 4. Mai 2018 mit, dass neben den mit Bescheid vom 8. September 2017 genannten Personen auch der Personalratsvorsitzende des Service-Betriebes des Beklagten teilgenommen habe, und wies den Widerspruch im Übrigen zurück.
Gegen den abschlägigen Bescheid des Beklagten hat die Klägerin am 7. Juni 2018 Versagungsgegenklage erhoben. Sie hat zum einen die Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung der begehrten Auskünfte geltend gemacht. Unter Ziffer 2. der Klageschrift hat sie außerdem den Antrag angekündigt, dass festgestellt werde, dass die Offenbarung ihrer Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse in dem „Diskussionsforum Politik“ vom 26. April 2017 rechtswidrig war.
Das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht hat daraufhin mit Beschluss vom 18. Juli 2018 (Az. 8 A 208/18) das Verfahren hinsichtlich des nunmehr hier streitgegenständlichen Feststellungsantrages zu Ziffer 2. der Klageschrift vom 7. Juni 2018 abgetrennt.
In dem darauf bezogenen Verfahren hat sich die Klägerin zur Begründung ihrer Feststellungsklage auf eine Wiederholungsgefahr berufen. Angesichts des gegensätzlichen Rechtsstandpunkts des Beklagten sei zu befürchten, dass dieser Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse von ihr, der Klägerin, unter unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen erneut unbefugt offenbare. Angesichts durch die Informationsverbreitung zu erwartender Schäden, insbesondere in einem künftigen Ausschreibungsverfahren oder Genehmigungswettbewerb, sei auch die Geltendmachung von Amtshaftungsansprüchen nicht offensichtlich aussichtslos.
In der Sache hat die Klägerin geltend gemacht, dass sich aus den in der Präsentation offenbarten Daten Rückschlüsse auf die Kostensätze pro Fahrplankilometer ihrer Verkehrsunternehmen ziehen ließen. Die Daten seien deshalb als Geschäftsgeheimnis anzusehen. Sie seien dem Beklagten nur zur konkreten Aufgabenerfüllung, dem Verwendungsnachweisverfahren mit dem Service-Betrieb, anvertraut gewesen und seien auch nicht auf andere Weise öffentlich. Die bei dem Diskussionsforum anwesenden Personen, insbesondere Kreistagsabgeordnete, unzuständige Verwaltungsmitarbeiter sowie der Personalratsvorsitzende des Service-Betriebes, müssten demnach von der Kenntnis der konkreten Kostensätze ausgeschlossen bleiben.
Die Klägerin hat beantragt,
festzustellen, dass die Offenbarung der Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse auf Seite 2 und 6 der auf der Veranstaltung „Diskussionsforum Politik“ am 26. April 2017 gezeigten Präsentation gegenüber den teilnehmenden Kreistagsabgeordneten, eingeladenen und nicht erschienenen Kreistagsabgeordneten, den nicht mit dem Verwendungsnachweis befassten Verwaltungsmitarbeitern und gegenüber dem Personalrat des Service-Betriebes des Beklagten rechtswidrig war.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat die Auffassung vertreten, dass er keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Klägerin unbefugt offenbart habe. Es sei bereits zweifelhaft, ob es sich bei den angegebenen durchschnittlichen Kostensätzen pro Fahrplankilometer um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse handele. Zwar sei eine Rückrechnung auf die individuellen Kostensätze möglich. Diese könnten aber auch durch ein marktkundiges Unternehmen anhand von Unterlagen, zu deren Veröffentlichung er, der Beklagte, beihilfenrechtlich verpflichtet sei, ermittelt werden. Auch der Geheimhaltungswille der Klägerin sei fraglich. Sie habe im Rahmen der Durchführung des Genehmigungswettbewerbes für das Teilnetz West mit Schreiben vom 22. Juni 2018 bestätigt, dass andere Verfahrensbeteiligte, also alle wesentlichen Konkurrenten, Einsicht in die Kalkulationsgrundlagen nehmen dürften.
Selbst wenn es sich um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse handele, seien diese nicht unbefugt offenbart worden. Es hätten nur befugte Wissensträger Kenntnis von der Präsentation erhalten. Die Kreistagsabgeordneten hätten unter anderem die Aufgabe, über die Verwendung der finanziellen Mittel des Kreises zu entscheiden, wozu auch die Zahlungen an die Verkehrsunternehmen gehörten. Die Offenbarung sei durch das Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 KrO gedeckt. Dieses Recht sei nicht auf einzelne von der Zugehörigkeit zu einem Ausschuss abhängige oder allgemein gehaltene Themen beschränkt.
Der Personalrat sei ebenfalls befugter Wissensträger. Er sei gemäß § 1 Abs. 3 MBG Teil der Verwaltung. Es sei richtig gewesen, ihn zu informieren, da die wirtschaftlichen Hintergründe für das Verständnis der Maßnahme bedeutsam seien.
Mit Urteil vom 10. Februar 2022 hat das Verwaltungsgericht der Klage teilweise stattgegeben, indem es festgestellt hat, dass die Offenbarung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Klägerin im Rahmen der Veranstaltung „Diskussionsforum Politik“ am 26. April 2017 auf Seite 2 und 6 der dort gezeigten Präsentation gegenüber dem Vorsitzenden des Personalrates des Service-Betriebes des Beklagten unbefugt erfolgte. Außerdem hat es tenoriert: „Die Berufung wird zugelassen.“
Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, dass es sich bei den auf Seite 2 und 6 der Präsentation vom 26. April 2017 gezeigten Daten um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Klägerin handele. Der Beklagte räume selbst ein, dass die Daten Rückschlüsse auf die kaufmännische Tätigkeit der genannten Verkehrsunternehmen zuließen. Die Daten seien dem Service-Betrieb des Beklagten auch mit Geheimhaltungswillen ausschließlich für das Verwendungsnachweisverfahren zur Verfügung gestellt worden.
Für eine Offenbarung der Daten an den Personalratsvorsitzenden des Service-Betriebes sei keine Befugnis zu erkennen. Mitteilungen innerhalb der Behörde an nicht dienstlich mit der Sache befasste Beschäftigte lösten unabhängig von deren Verschwiegenheitspflicht eine Verletzung des Geheimhaltungsanspruchs aus. Dem Mitbestimmungsgesetz sei insoweit keine Befugnis des Beklagten zur Offenbarung der Daten zu entnehmen. Dass der Personalratsvorsitzende des Service-Betriebes zur Erfüllung seiner Aufgabe Auskunft über die Kosten je Fahrplankilometer der genannten Verkehrsunternehmen benötige, sei nicht erkennbar.
Zur Weitergabe an die Kreistagsabgeordneten sei der Beklagte jedoch befugt gewesen, was aus dem Kontrollrecht des § 25 Abs. 1 KrO folge. Den Kreistagsabgeordneten müsse der Natur des Kontrollrechts nach ein Recht darauf zustehen, die Durchführung des Verwendungsnachweisverfahrens durch den Beklagten kontrollieren zu können, was eine Einsicht in die daraus gezogenen Daten einschließe. Auch wenn der Wortlaut des § 25 Abs. 1 KrO das Kontrollrecht „auf Verlangen“ einräume, sei es nicht sachgerecht, ein hinreichend geäußertes und dokumentiertes Verlangen zu fordern. Dies sei vorliegend eine Förmelei, da in der Teilnahme der Kreistagsabgeordneten ein Verlangen im weitesten Sinne zu sehen sei. An das Verlangen seien keine erhöhten Anforderungen zu stellen, zumal die Abgeordneten oftmals erst im Rahmen einer Unterrichtung durch die Verwaltung einen Überblick erhielten, welche Akten und Auskünfte sie möglicherweise benötigten.
Zur Begründung der Berufungszulassung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt:
„Vorliegend war hier die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Die Frage, ob das Kontrollrecht der Kreistagsabgeordneten nach § 25 Abs. 1 KreisO auch sensible Daten umfasst, die der Verwaltung allein zum Zwecke des Verwendungsnachweises zur Verfügung gestellt werden, bedarf einer obergerichtlichen Klärung. Dies gilt hier insbesondere, da hier die Daten nur zum (nachträglichen) Verwendungsnachweis weitergegeben worden sind, aber zur Vorbereitung einer auf die Zukunft gerichteten Entscheidung über die Zukunft des ÖPNV im Kreisgebiet des Beklagten benutzt worden sind.“
Die Klägerin hat am 8. März 2022 und der Beklagte hat am 15. März 2022 Berufung gegen das Urteil eingelegt.
Die Klägerin hält die Berufung des Beklagten für unstatthaft. Das Verwaltungsgericht habe die Berufung sachlich beschränkt nur zu der Frage zugelassen, wie weit das Kontrollrecht der Kreistagsabgeordneten nach § 25 Abs. 1 KrO reiche.
In der Sache macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, dass das Verwaltungsgericht § 25 Abs. 1 KrO zu Unrecht als Legitimationsgrundlage für die Offenbarung der Geschäftsgeheimnisse angesehen habe. Es habe verkannt, dass sich die Ausübung des Kontrollrechts aus § 25 Abs. 1 KrO durch die Kreistagsabgeordneten auf die Zuständigkeiten des Kreistages und den institutionalisierten Wirkungsbereich der Kreistagsabgeordneten im Kreistag oder in seinen Ausschüssen beziehe. Die Veranstaltung „Diskussionsforum Politik“ habe nicht innerhalb des institutionellen Rahmens stattgefunden, in welchem es den Kreistagsabgeordneten obliege, die ihnen zukommenden Rechte und Pflichten auszuüben und auszufüllen.
In der Teilnahme an der Veranstaltung „Diskussionsforum Politik“ sei kein konkludentes Auskunftsverlangen im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 1 KrO zu sehen. Das Verwaltungsgericht deute ein subjektives Recht des einzelnen Kreistagsabgeordneten in eine umfassende Ermächtigungsgrundlage für die Kreisverwaltung um, vertrauliche oder geheimhaltungsbedürftige Informationen ohne Anlass gegenüber den Abgeordneten zu offenbaren.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer - vom 10. Februar 2022 teilweise zu ändern und festzustellen, dass die Offenbarung ihrer Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Rahmen der Veranstaltung „Diskussionsforum Politik“ am 26. April 2017 auf Seite 2 und 6 der dort gezeigten Präsentation gegenüber den teilnehmenden Kreistagsabgeordneten sowie den eingeladenen und nicht erschienenen Kreistagsabgeordneten unbefugt erfolgte, und die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer - vom 10. Februar 2022 zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen sowie die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.
Er hält seine Berufung für zulässig. Das Verwaltungsgericht habe die Berufung im Tenor ohne Einschränkung zugelassen.
In der Sache wiederholt er sein erstinstanzliches Vorbringen, wonach es sich bei den streitbezogenen Informationen nicht um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse handele und dass es an einem Geheimhaltungswillen der Klägerin mangele.
Im Übrigen sei auch die Bekanntgabe der Informationen gegenüber dem Personalratsvorsitzenden des Service-Betriebes befugt erfolgt. Die Unterrichtungspflicht im Sinne von § 49 MBG sei angesichts der Allzuständigkeit des Personalrates weit auszulegen. Die Entscheidung über die Durchführung eines Genehmigungswettbewerbs mit konkreten Auswirkungen auf die Busfahrer des Service-Betriebes habe entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nur wenige Monate, also kurzfristig, bevorgestanden. Der Personalrat habe rechtzeitig in den gleichen Informationsstand wie die Kommunalpolitik versetzt werden sollen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Klägerin hat Erfolg. Sie ist im eingelegten Umfang zulässig (dazu I. 1.) und begründet (dazu II. 1.). Der Berufung des Beklagten bleibt hingegen der Erfolg versagt. Sie ist zwar ebenfalls zulässig (dazu I. 2.), aber unbegründet (dazu II. 2.).
I. Die Berufung der Klägerin (dazu 1.) ist ebenso zulässig wie die des Beklagten (dazu 2.).
1. Die Berufung der Klägerin ist in zulässiger Weise auf die Klärung der Frage beschränkt worden, ob die Offenbarung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Klägerin im Rahmen des „Diskussionsforums Politik“ am 26. April 2017 gegenüber den teilnehmenden sowie den eingeladenen, aber nicht erschienenen Kreistagsabgeordneten unbefugt erfolgte. Gegenstand der Entscheidung des Verwaltungsgerichts war darüber hinaus – entsprechend dem von der Klägerin in erster Instanz gestellten Antrag – die Feststellung, dass die Offenbarung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse auch gegenüber nicht mit dem Verwendungsnachweis befassten Verwaltungsmitarbeitern rechtswidrig war. Insoweit hat das Verwaltungsgericht ebenfalls die Klage abgewiesen, ohne jedoch in den Entscheidungsgründen des Urteils auf diesen Teil des Feststellungsbegehrens einzugehen.
Bei mehreren Streitgegenständen sowie bei teilbarem Streitgegenstand kann die Berufung – auch nach unbeschränkter Zulassung – auf einen Streitgegenstand, insbesondere auf die Entscheidung über einzelne selbständige Klageanträge, bzw. einen abtrennbaren Teil des Urteils beschränkt werden (vgl. Roth, in BeckOK VwGO, Stand: 01.07.2022, § 124 Rn. 18 m. w. N.). Das Oberverwaltungsgericht prüft die Entscheidung des Verwaltungsgerichts gemäß § 128 Satz 1 VwGO und § 129 VwGO nur, soweit dies beantragt ist. Bei der Feststellung, gegenüber welchen Personen bzw. Personengruppen die Offenbarung der Wirtschaftsdaten der Klägerin jeweils rechtswidrig war, handelt es sich um teilbare Gegenstände des Klageantrags, die jeweils einer eigenständigen Entscheidung zuzuführen waren. Dass die Klägerin in der Berufungsinstanz lediglich die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Preisgabe ihrer Wirtschaftsdaten gegenüber den Kreistagsabgeordneten weiterverfolgt, ist Ausprägung des Dispositionsgrundsatzes und statthaft.
Die Berufung der Klägerin ist auch sonst zulässig. Sie ist insbesondere fristgerecht im Sinne des § 124a Abs. 2 Satz 1 bzw. Abs. 3 Satz 1 VwGO eingelegt und begründet worden.
2. Auch die Berufung des Beklagten ist zulässig. Insbesondere ist sie statthaft. Die Berufung ist durch das Verwaltungsgericht nicht – wie die Klägerin meint – lediglich in Bezug auf die von ihr im Berufungsverfahren zur Überprüfung gestellte Rechtsfrage zugelassen worden. Die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht auf Grundlage von § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist vielmehr uneingeschränkt erfolgt.
Die Beschränkung einer Berufungszulassung ist grundsätzlich im Tenor zum Ausdruck zu bringen. Wenn die Zulassung dort uneingeschränkt formuliert ist, kann eine Beschränkung nur angenommen werden, wenn diese sich ausdrücklich und eindeutig aus den Entscheidungsgründen ergibt. Im Zweifel ist von einer uneingeschränkten Zulassung der Berufung auszugehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.12.2021 - 3 B 25.21 u. a. -, juris Rn. 10; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 13, 279, jeweils m. w. N.).
So liegt der Fall auch hier. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung im Urteilstenor uneingeschränkt zugelassen. Die darüber hinaus heranzuziehenden Entscheidungsgründe lassen ebenfalls nicht erkennen, dass das Verwaltungsgericht die Zulassungsentscheidung beschränken wollte. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Reichweite des Kontrollrechts der Kreistagsabgeordneten dienten ersichtlich der Begründung der Annahme des Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, bezogen auf den gesamten Verfahrensgegenstand. Dies zeigt zum einen die Formulierung, „die Rechtssache“ habe grundsätzliche Bedeutung, was nur insgesamt zu verstehen sein kann. Zum anderen rechtfertigt die schlichte Nichterwähnung der übrigen mit dem Urteil entschiedenen rechtlichen Gesichtspunkte bei der Begründung der grundsätzlichen Bedeutung nicht die Annahme, das Verwaltungsgericht habe diese weiteren Bestandteile des Feststellungsbegehrens einer Überprüfung im Rechtsmittelverfahren ausdrücklich entziehen wollen. Schließlich enthält das verwaltungsgerichtliche Urteil keine in unterschiedliche statthafte Rechtsmittel aufgespaltene Rechtsmittelbelehrung, was ebenfalls gegen eine inhaltlich beschränkte Zulassung der Berufung spricht.
Auch im Übrigen ist die fristgerecht eingelegte und zugleich mit Begründung versehene Berufung des Beklagten zulässig.
II. Die Berufung der Klägerin ist begründet (dazu 1.), während die Berufung des Beklagten unbegründet ist (dazu 2.)
1. Die Berufung der Klägerin ist begründet. Die Klage hat auch hinsichtlich der Frage Erfolg, ob Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Klägerin im Rahmen des „Diskussionsforums Politik“ am 26. April 2017 gegenüber den teilnehmenden sowie den eingeladenen, aber nicht erschienenen Kreistagsabgeordneten unbefugt offenbart wurden. Die Klage ist auch insoweit zulässig (dazu a>) und begründet (dazu b>).
a) Das Begehren der Klägerin ist ein gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaftes Feststellungsbegehren. Bei einer bereits erfolgten – möglicherweise unbefugten – Weitergabe geschützter Informationen durch staatliche Stellen ist die Feststellungsklage als statthafte Rechtsschutzform anerkannt (vgl. OVG Berlin, Urt. v. 18.04.1978 - II B 13.77 -, juris Rn. 112; Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Loseblatt, Stand: August 2022, § 30 VwVfG Rn. 47). Da die unbefugte Weitergabe von Geheimnissen im Sinne des § 88a LVwG regelmäßig ein Realhandeln der Verwaltung ist, steht dagegen kein verwaltungsaktbezogener Rechtsschutz zur Verfügung. Die statthafte Klageart hat auch das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend angenommen (vgl. UA S. 7).
Der Beklagte ist auch der richtige Klagegegner der Feststellungsklage. Als Rechtsträger des seinerzeitigen Service-Betriebes, eines Eigenbetriebes, dessen Werkleiter die Geschäftsdaten der Klägerin offenbart hat, ist der Kreis an dem streitbezogenen Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO beteiligt. Es wird ausdrücklich die Feststellung verfolgt, dass das dem hiesigen Beklagten aufgrund des allgemeinen Rechtsträgerprinzips zuzurechnende Handeln rechtswidrig war, sodass es sich nicht in Wahrheit um ein Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und Dritten (etwa den Kreistagsabgeordneten oder dem Personalratsvorsitzenden des Service-Betriebes) handelt.
Die Klägerin verfügt zudem über ein Feststellungsinteresse. Das berechtigte Interesse an der Feststellung in der Vergangenheit liegender Rechtsverhältnisse kann unter anderem mit einer Wiederholungsgefahr begründet werden (vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 43 Rn. 34). Es muss die hinreichend bestimmte Gefahr bestehen, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen, die mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auch in der zukünftig befürchteten Situation vorliegen, eine gleichartige behördliche Entscheidung getroffen werden wird (vgl. von Albedyll, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 8. Aufl. 2021, § 43 Rn. 25 m. w. N.).
Eine derartige Wiederholungsgefahr ist anzunehmen. Zwar existiert der Service-Betrieb des Beklagten nicht mehr in der seinerzeitigen Form; der Beklagte hat aber erneut einen Eigenbetrieb, den „ÖPNV-Betrieb des Kreises A-Stadt“, gebildet, der die Aufgabenträgerfunktion für den ÖPNV im Kreisgebiet wahrnimmt. Dieser wird – wie einst der Service-Betrieb – aufgrund des Verwendungsnachweisverfahrens über Wirtschaftsdaten der den ÖPNV durchführenden Verkehrsunternehmen verfügen. Die Verkehrsunternehmen der Klägerin sind auch weiterhin Betreiber von ÖPNV-Linienverkehren im Gebiet des Beklagten. Der Beklagte vertritt nachdrücklich die Auffassung, dass er den Kreistagsabgeordneten und dem Personalratsvorsitzenden des Service-Betriebes rechtmäßig proaktiv die streitbezogenen Unternehmensdaten zur Verfügung stellen durfte, sodass objektiv zu befürchten steht, dass der Beklagte im Vorfeld von Vergabeentscheidungen erneut Wirtschaftsdaten von Unternehmen, die am Verwendungsnachweisverfahren beteiligt sind, offenlegt.
Die Klägerin als Zusammenschluss von Verkehrsunternehmen ist auch in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Angesichts des Umstands, dass es sich bei den preisgegebenen Geschäftsdaten um solche handelt, deren möglicherweise unbefugte Weitergabe beide Gesellschafterinnen der Klägerin gleichermaßen ebenso wie den Zusammenschluss der Verkehrsunternehmen als solchen betreffen kann, ist von der lediglich zu fordernden Möglichkeit der Verletzung eigener Rechte der Klägerin auszugehen.
Die Klägerin ist als Außen-GbR zudem auf Grundlage von § 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig (vgl. insoweit BVerwG, Urt. v. 17.08.2004 - 9 A 1.03 -, juris Rn. 18). Der Klägerin können als Kooperation von Verkehrsunternehmen, die ÖPNV-Leistungen im Gebiet des Beklagten erbringen, eigene Rechte, was die Geheimhaltung von (auch aus dem Zusammenschluss zur GbR resultierenden) Wirtschaftsdaten betrifft, zustehen.
b) Die Klage ist auch begründet, soweit die Feststellung begehrt wird, die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Klägerin seien im Rahmen des „Diskussionsforums Politik“ am 26. April 2017 gegenüber den teilnehmenden sowie den eingeladenen, aber nicht erschienenen Kreistagsabgeordneten unbefugt offenbart worden.
Die Offenlegung der Wirtschaftsdaten der Klägerin gegenüber den Kreistagsabgeordneten war rechtswidrig, da der Beklagte insoweit gegen § 88a LVwG verstoßen hat. Die streitbezogenen Informationen waren besonders schutzbedürftig und sind ohne Rechtsgrundlage weiterverbreitet worden.
Gemäß § 88a LVwG haben die Beteiligten Anspruch darauf, dass ihre Geheimnisse, insbesondere die zum persönlichen Lebensbereich gehörenden Geheimnisse sowie die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, von der Behörde nicht unbefugt offenbart werden. Ist es zu einer unbefugten Offenbarung von Geheimnissen gekommen – ist also eingetreten, was die als Anspruchsnorm ausgestaltete Vorschrift des § 88a LVwG verhindern soll –, ist auch im Nachhinein die Feststellung möglich, dass die Offenbarung von Geheimnissen unbefugt erfolgte.
Die Voraussetzungen eines Verstoßes gegen § 88a LVwG liegen im Hinblick auf die Offenbarung der Wirtschaftsdaten der Klägerin gegenüber den Kreistagsabgeordneten vor.
Die Klägerin war im Sinne der Vorschrift Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens bei dem Beklagten, nämlich des Verwendungsnachweisverfahrens hinsichtlich der als Kostenausgleich an die Verkehrsunternehmen der Klägerin durch den Beklagten gewährten Zuwendungen. Zwar stammten die offenbarten Daten aus dem Verwendungsnachweisverfahren 2015. Die Vorschrift des § 88a LVwG ist aber, auch wenn sie systematisch im Regelungskomplex des Landesverwaltungsgesetzes für „das Verwaltungsverfahren“ verortet ist, aufgrund des Grundrechtsbezuges des Geheimnisschutzes zumindest analog auch nach Beendigung eines laufenden Verwaltungsverfahrens anzuwenden (vgl. zum wortgleichen § 30 VwVfG etwa Engel/Pfau, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 30 Rn. 29; Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 30 Rn. 5 f.; Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Loseblatt, Stand: August 2022, § 30 VwVfG Rn. 16 f.).
Bei den streitbezogenen Daten handelt es sich auch um Geheimnisse im Sinne des § 88a LVwG, namentlich um Geschäftsgeheimnisse der Klägerin.
Als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse werden allgemein alle auf ein Unternehmen bezogenen Tatsachen, Umstände und Vorgänge verstanden, die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat. Betriebsgeheimnisse umfassen im Wesentlichen technisches Wissen; Geschäftsgeheimnisse betreffen vornehmlich kaufmännisches Wissen (vgl. zum Vorstehenden: BVerfG, Beschl. v. 14.03.2006 - 1 BvR 2087/03 u. a. -, juris Rn. 87).
Ein Geschäfts- oder Betriebsgeheimnis setzt danach neben dem Mangel an Offenkundigkeit der zugrundeliegenden Informationen ein berechtigtes Interesse des Unternehmens an deren Nichtverbreitung voraus. Ein solches Interesse besteht, wenn die Offenlegung der Information geeignet ist, exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen den Marktkonkurrenten zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, Urt. v. 28.05.2009 - 7 C 18.08 -, juris Rn. 13 m. w. N.).
Bereits offenkundig im Sinne dieser Beschreibung ist eine vermeintlich ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis darstellende Information insbesondere dann, wenn sie sich nicht mehr im Bereich des Unternehmens befindet und für Dritte leicht zugänglich oder gar allgemein bekannt ist (vgl. Engel/Pfau, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 30 Rn. 23). Für alle Betriebsinterna, die nicht offenkundig sind, wird zudem ein Geheimhaltungswille des Unternehmens vermutet (vgl. Engel/Pfau, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 30 Rn. 24).
Die Merkmale der vorstehenden Definition sind erfüllt. Die in der auf dem „Diskussionsforum Politik“ am 26. April 2017 verbreiteten Präsentation auf Seite 2 und 6 enthaltenen Informationen erlauben nach Überzeugung des Senats eine Rückrechnung auf die Produktionskosten der Verkehrsunternehmen der Klägerin.
Die streitbezogenen Unternehmensdaten sind insbesondere nicht bereits der Pflichtveröffentlichung des Beklagten gemäß Art. 7 Abs. 1 VO (EG) 1370/2007, dem Gesamtbericht über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen im Zuständigkeitsbereich des Kreises A-Stadt für das Jahr 2016, zu entnehmen und deshalb offenkundig. Letzterer Bericht bietet nicht ohne weiteres die Möglichkeit, Rückschlüsse auf die Kosten pro Fahrplankilometer der Verkehrsunternehmen zu ziehen. Der Beklagte, der sich auf die Offenkundigkeit der preisgegebenen Informationen beruft, hat im gerichtlichen Verfahren nicht näher dargelegt, wie eine solche Rückrechnung erfolgen soll. Selbst wenn eine solche möglich sein sollte, bedürfte es hierfür jedoch derart vertiefter Hintergrundkenntnisse, dass die für die Annahme einer Offenkundigkeit der dem Geheimnis zugrundeliegenden Informationen zu fordernde leichte Zugänglichkeit nicht mehr gegeben ist.
Es ist auch von einem Geheimhaltungswillen der Klägerin auszugehen. Das Argument des Beklagten, die Klägerin habe im Rahmen der Durchführung des Genehmigungswettbewerbes für das Teilnetz West mit Schreiben vom 22. Juni 2018 bestätigt, dass andere Verfahrensbeteiligte, also alle wesentlichen Konkurrenten, Einsicht in die Kalkulationsgrundlagen nehmen dürften, und die Klägerin damit ihren Geheimhaltungswillen aufgegeben habe, überzeugt den Senat nicht. Diese Zustimmung erteilte die Klägerin zum einen, wie bereits das Verwaltungsgericht (UA S. 9) hervorgehoben hat, zeitlich nach der Offenlegung der Daten im Rahmen des „Diskussionsforums Politik“ am 26. April 2017. Zum anderen bezog sich ein etwaiges Einverständnis nicht auf die Daten aus dem Verwendungsnachweisverfahren 2015. Die Billigung einer Einsichtnahme in Kalkulationsgrundlagen durch Konkurrenten innerhalb eines (weiteren) Verwaltungsfahrens ist auch nicht mit einer vollständigen Aufgabe des Geheimhaltungswillens, also einer Gestattung, dass die Informationen an jedweden Dritten offenbart werden dürfen, gleichzusetzen.
Die Geschäftsgeheimnisse sind den Kreistagsabgeordneten auch unbefugt im Sinne des § 88a LVwG offenbart worden.
Offenbaren ist die ausdrückliche oder konkludente, gezielte oder ungezielte, gewollte oder ungewollte Mitteilung der geheimnisbelasteten Information oder die sonstige Bekanntgabe an oder Kenntnisverschaffung für einen Dritten, dem das Geheimnis noch nicht oder nicht sicher (legal) bekannt war (vgl. Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 30 Rn. 14). Insoweit genügt, dass Informationen offengelegt werden, die ihrerseits Rückschlüsse auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zulassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.09.2009 - 7 C 2.09 -, juris Rn. 55). Es besteht kein Unterschied, ob das Geheimnis einem Behördenexternen oder einem sachlich unzuständigen Behördeninternen offenbart wird, da Geheimnisse der Behörde nur im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung und zur Aufgabenerledigung anvertraut sind (vgl. Engel/Pfau, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 30 Rn. 31). Lediglich das Informationsrecht der Behördenleitung bleibt unberührt (vgl. Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 30 Rn. 14a).
Eine Befugnis zur Offenbarung kann sich aus der Zustimmung des Geheimnisträgers, gesetzlichen Gestattungen oder allgemeinen Rechtgrundsätzen, insbesondere zum Schutze höherrangiger Rechtsgüter der Allgemeinheit oder Einzelner ergeben (vgl. Engel/Pfau, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 30 Rn. 32). Keine allgemeine Offenbarungsbefugnis würde aus dem Umstand folgen, dass ein Geheimnis bereits partiell bekannt ist (vgl. Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Hk-Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 30 VwVfG Rn. 12).
Bei Zugrundelegung dessen hat der Beklagte gegenüber den Kreistagsabgeordneten Wirtschaftsdaten offenbart, die zumindest Rückschlüsse auf Geschäftsgeheimnisse der Klägerin ermöglichen, ohne dass die Preisgabe durch einen Befugnistatbestand gedeckt gewesen wäre.
Eine Zustimmung der Klägerin zur Offenbarung der Unternehmensdaten liegt, wie bereits ausgeführt, nicht vor. Es liegt auch keine kommunalrechtliche Norm vor, die die proaktive Offenbarung dieser Daten – zumal in einem Veranstaltungsformat außerhalb der Gremien der kommunalen Selbstverwaltung – legitimiert. Es bedarf hier daher nicht der mit dem Feststellungsantrag der Klägerin verfolgten rechtlichen Differenzierung zwischen bei dem „Diskussionsforum Politik“ anwesenden und den abwesenden Kreistagsabgeordneten, die gleichwohl im Nachgang die Präsentation erhalten haben.
Das Offenbaren der Wirtschaftsdaten der Klägerin kann insbesondere nicht durch den Auskunfts- und Akteneinsichtsanspruch der Kreistagsabgeordneten gemäß § 25 Abs. 1 KrO legitimiert werden. Nach Satz 1 dieser Vorschrift hat die Landrätin oder der Landrat einzelnen Kreistagsabgeordneten in allen Selbstverwaltungsangelegenheiten und zu allen Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung auf Verlangen Auskunft zu erteilen und Akteneinsicht zu gewähren. § 25 Abs. 1 Satz 1 KrO räumt das Recht auf Auskunftserteilung und Akteneinsicht „auf Verlangen“ ein. Ein ausdrückliches Auskunftsverlangen der Kreistagsabgeordneten, insbesondere aller derjenigen, die zu der Veranstaltung „Diskussionsforum Politik“ am 26. April 2017 eingeladen waren, ist jedoch nicht aktenkundig und wird auch nicht behauptet. Ein solches Verlangen ist aber erforderlich.
Soweit das Verwaltungsgericht, um § 25 Abs. 1 Satz 1 KrO zur Anwendung zu bringen, ein ausdrückliches Auskunftsverlangen für entbehrlich hält, namentlich für eine „bloße Förmelei“, da spätestens die Teilnahme der Kreistagsabgeordneten an der Veranstaltung ein Verlangen im weitesten Sinn darstelle (vgl. UA S. 12), folgt der Senat dem nicht.
Ungeachtet des Umstands, dass diese Lesart in Richtung eines „konkludenten“ Auskunftsverlangens unbeantwortet lässt, weshalb danach auch die Offenlegung der Geschäftsgeheimnisse der Klägerin gegenüber den eingeladenen, aber nicht erschienenen Kreistagsabgeordneten nicht zu beanstanden sein soll, ist ein derart weites Verständnis des Auskunftsverlangens im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 1 KrO nicht angezeigt. Bei der Forderung nach einem ausdrücklichen Verlangen handelt es sich nicht um eine Förmelei, sondern um eine Voraussetzung dafür, dass das Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht in geeigneter und gesetzeskonformer Weise gewährt werden kann.
Zwar sind die Kreistagsabgeordneten, die ihr Kontrollrecht geltend machen, nicht gehalten, einen konkreten Bezug zu einer (bevorstehenden) Entscheidungstätigkeit des Kreistages darzulegen (vgl. Urt. d. Senats v. 18.07.2019 - 3 LB 3/18 -, juris Rn. 58). Das Auskunfts- oder Akteneinsichtsgesuch der „einzelnen“ Kreistagsabgeordneten, wie es der Wortlaut des § 25 Abs. 1 Satz 1 KrO vorsieht, muss es dem auskunftsverpflichteten Organ jedoch ermöglichen, zu prüfen, ob die insbesondere in § 25 Abs. 2 und Abs. 3 KrO normierten Voraussetzungen gegeben und die Grenzen gewahrt sind. Dies schließt die Prüfung ein, ob die Kreistagsabgeordneten nicht möglicherweise von einer Beratung oder Entscheidung der Angelegenheit ausgeschlossen sind (Abs. 3) und ob die Vorgänge möglicherweise nach einem Gesetz geheim zu halten sind oder das Bekanntwerden des Inhalts die berechtigten Interessen Einzelner beeinträchtigen kann (Abs. 2 Satz 1).
Die Wahrung dieser Grenzen erfordert eine Einzelfallprüfung und zwar bezogen auf jede einzelne Kreistagsabgeordnete bzw. jeden einzelnen Kreistagsabgeordneten, die bzw. der einen Auskunftsanspruch oder ein Akteneinsichtsgesuch geltend macht. Das regelmäßige Unterstellen eines konkludent zum Ausdruck gebrachten Auskunftsverlangens durch ganze Gruppen von Kreistagsabgeordneten unterläuft die erforderliche Prüfung von Umständen, die einer Auskunftsgewährung individuell entgegenstehen könnten. Auch die Beantwortung der Frage, ob das Bekanntwerden des Inhalts eines Vorgangs möglicherweise die berechtigten Interessen Einzelner beeinträchtigt (§ 25 Abs. 2 Satz 1 KrO), ist eine Frage des Einzelfalls, deren Antwort sich nicht abstrakt vorwegnehmen lässt. Unter Umständen ist das auskunftsverpflichtete Organ für die vorzunehmende Prüfung, ob und inwieweit es dem Auskunftsbegehren bzw. dem Akteneinsichtsgesuch entsprechen darf, darauf angewiesen, weitere Informationen einzuholen, z.B. um etwaige Ausschließungsgründe im Sinne von § 25 Abs. 3, § 27 Abs. 3 KrO i. V. m. § 22 GO feststellen zu können. Auch das Vorliegen eines Bezugs des Auskunftsverlangens zu den in § 2 und § 3 KrO genannten Aufgaben des Kreises (freiwillige und pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben) muss geprüft werden können. Aus den vorstehenden Gründen ist zur Ausübung des Kontrollrechts des § 25 Abs. 1 Satz 1 KrO ein durch die kommunalen Mandatsträgerinnen und Mandatsträger ausdrücklich und hinreichend individualisiert zu formulierendes Gesuch erforderlich.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die vorherige ausdrückliche Geltendmachung des Auskunftsrechts einer bzw. eines Kreistagsabgeordneten auch nicht deshalb entbehrlich, weil die Kreistagsabgeordneten anderenfalls nicht wüssten, in welche Richtung sie ihr Kontrollrecht im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 1 KrO überhaupt ausüben sollen. Dass die Mandatsträgerinnen und Mandatsträger nicht Auskunftsverlangen „ins Blaue hinein“ (vgl. UA S. 12) äußern müssen, sondern grundsätzlich von der Verwaltung proaktiv zu unterrichten sind, um ihnen die Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu ermöglichen, folgt bereits aus den in der Kreisordnung vorgesehenen Unterrichtungsrechten und -pflichten.
Zu diesen zählt neben der aus § 22 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 KrO folgenden allgemeinen Unterrichtungspflicht der Landrätin bzw. des Landrates gegenüber dem Kreistag sowie der Auskunftspflicht der Landrätin bzw. des Landrates während der Kreistagssitzungen (§ 31 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 KrO) das vom Kreistag zu beschließende Berichtswesen im Sinne von § 40c KrO, das gemäß Satz 1 dieser Vorschrift festlegt, zu welchen Themen und in welchen zeitlichen Abständen die Landrätin oder der Landrat den Kreistag, den Hauptausschuss oder die Ausschüsse zu unterrichten hat. Das Berichtswesen soll, wie es in § 40c Satz 2 KrO ausdrücklich formuliert ist, eine wirksame Kontrolle der Verwaltung ermöglichen und die erforderlichen Informationen für politische Entscheidungen geben. Der Auskunftsanspruch des § 25 Abs. 1 KrO ist demgegenüber der Anspruch Einzelner (und nicht eines Ausschusses oder des Kreistages), um darüber hinaus punktuell bestehenden Informationsbedarf zu decken.
Auch im Rahmen der Anwendung der vorstehend dargestellten Unterrichtungspflichten der Verwaltungsspitze gegenüber den Kreistagsabgeordneten ergibt sich im Übrigen keine Legitimationsgrundlage für die proaktive Offenlegung von Geschäftsgeheimnissen privater Dritter gegenüber einer ausgewählten Gruppe von Mandatsträgerinnen und Mandatsträgern auf einem „Diskussionsforum“. Jenseits der Frage eines besonderen Schutzbedarfes der offenbarten Informationen fand die Unterrichtung der Kreistagsabgeordneten bereits nicht in einem institutionellen Rahmen statt, wie ihn die Kreisordnung für die Unterrichtung der Kreistagsabgeordneten regelmäßig vorsieht (Kreistags- oder Ausschusssitzung).
Der Senat verkennt dabei nicht, dass über die in der Kreisordnung geregelten Unterrichtungspflichten hinaus ein – gleichsam freiwilliges – allgemeines Unterrichtungsrecht der Landrätin bzw. des Landrates existiert, welches es gestattet, Kreistagsabgeordnete über das von Rechts wegen gebotene Maß hinaus eigeninitiativ zu für den Kreis bedeutsamen Angelegenheiten zu informieren. Dieses allgemeine Unterrichtungsrecht des Verwaltungsorgans ist aber einerseits unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes auszuüben und findet andererseits seine Grenze in gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz von Daten und Informationen Dritter wie etwa § 88a LVwG.
Die streitbefangene Preisgabe der Geschäftsgeheimnisse der Klägerin gegenüber einer Gruppe von Kreistagsabgeordneten, welche der Beklagte bis dato nicht näher benannt hat, sodass bereits im Unklaren bleibt, ob diese unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes (etwa durch Zugehörigkeit zum Haupt- oder Werkausschuss) ausgewählt wurden, kann demnach auch auf eine allgemeine Unterrichtungsbefugnis des Landrates nicht gestützt werden.
Auch allgemeine Rechtsgrundsätze vermögen die Offenbarung der Geschäftsgeheimnisse der Klägerin an die Kreistagsabgeordneten im Rahmen des „Diskussionsforums Politik“ nicht zu legitimieren.
Im Einzelfall kann die Anwendung allgemeiner Rechtsgrundsätze – insbesondere zur Gewährleistung der Erfüllung gesetzlicher Verwaltungsaufgaben oder aus Gründen der Gefahrenabwehr oder der Strafverfolgung – dazu führen, dass keine unbefugte Offenbarung vorliegt. Dies ist insbesondere dann denkbar, wenn auf der Grundlage einer – gerichtlich nachprüfbaren – Interessenabwägung die Offenbarung zum Schutz höherrangiger Rechtsgüter der Allgemeinheit oder Einzelner erforderlich erscheint. Dabei dürfen indes nur die unbedingt notwendigen Tatsachen offenbart werden, der im Übrigen schutzbedürftige Bereich unterliegt weiter der Geheimhaltung (vgl. zum Vorstehenden: Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Hk-Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 30 VwVfG Rn. 16 m. w. N.).
Für das Vorliegen einer derartigen Ausnahmesituation sind keine Anhaltspunkte vorgetragen oder sonst erkennbar. Ohnehin erschlösse sich nicht, wie eine solche Lage, die nur die Offenbarung des „unbedingt Nötigen“ zu rechtfertigen vermag, gerade die Preisgabe der streitbezogenen Unternehmensdaten der Klägerin hätte legitimieren können.
Auch in diesem Kontext etwa zu berücksichtigende Wertungen des Informationszugangsgesetzes führten zu keinem anderen Ergebnis, da in solchen Verfahren die Informationen gemäß § 4 Abs. 1 und 2 IZG auf ausdrücklichen (und hinreichend präzisierten) Antrag und nicht proaktiv zugänglich gemacht werden. Zugleich genießen gemäß § 10 Satz 1 Nr. 3 1. Fall IZG Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse privater Dritter besonderen Schutz, der nur bei einem Überwiegen des – zunächst seitens der Behörde zu prüfenden – öffentlichen Interesses an einer Bekanntgabe zurücktreten würde.
Da bereits der durch den Beklagten verwirklichte Verstoß gegen § 88a LVwG den von der Klägerin geltend gemachten Feststellungsanspruch hinsichtlich der Kreistagsabgeordneten trägt, braucht auf nicht zum Gegenstand des Vorbringens gemachte eventuelle zusätzliche – etwa unmittelbar aus Grundrechten oder aus datenschutzrechtlichen Verbotsnormen folgende – Ansprüche der Klägerin nicht eingegangen zu werden.
2. Der Berufung des Beklagten, die im Ergebnis auf eine Ablehnung des Feststellungsbegehrens der Klägerin abzielt, dass die Offenbarung ihrer Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse im Rahmen der Veranstaltung „Diskussionsforum Politik“ am 26. April 2017 gegenüber dem Personalratsvorsitzenden des Service-Betriebes rechtswidrig war, bleibt der Erfolg versagt. Die Klage der Klägerin ist auch insoweit zulässig und begründet.
Es ist keine Rechtsnorm ersichtlich, die es dem Beklagten gestattet hätte, die Geschäftsgeheimnisse der Klägerin dem Vorsitzenden des Personalrates des Service-Betriebes offenzulegen. Auch gegenüber dieser Person wurden die streitbezogenen Unternehmensdaten im Sinne von § 88a LVwG unbefugt offenbart.
Etwas anderes folgt nicht daraus, dass der Personalrat gemäß § 1 Abs. 3 MBG Teil der Verwaltung ist. Wie bereits ausgeführt, geschieht auch die Offenbarung von Geheimnissen Verfahrensbeteiligter an sachlich unzuständige Behördenbedienstete unbefugt. Dass der Personalratsvorsitzende des Service-Betriebes des Beklagten für die Durchführung des Verwendungsnachweisverfahrens, in dessen Rahmen die Unternehmensdaten erlangt wurden, zuständig war, wird vom Beklagten nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich.
Eine Befugnis zur Offenbarung der Geschäftsgeheimnisse der Klägerin folgt auch nicht aus dem allgemeinen Unterrichtungsrecht des Personalrates, welches in § 49 Abs. 1 MBG geregelt ist.
Dabei stellt der Senat weder die aus § 2 Abs. 1 und § 51 Abs. 1 MBG abgeleitete Allzuständigkeit des Personalrates in Abrede noch soll verkannt werden, dass das Unterrichtungsrecht des Personalrates aus § 49 MBG grundsätzlich weit auszulegen ist.
Vor diesem Hintergrund erscheint zutreffend, dass die Information, dass ein Genehmigungswettbewerb zur Neuvergabe von Betriebsgenehmigungen im Linienverkehr ansteht, als solche für den Personalratsvorsitzenden des Service-Betriebes zur Durchführung seiner Aufgaben im Sinne von § 49 Abs. 1 MBG erforderlich war. Insoweit war eine frühzeitige und umfassende Information geboten, da dies – wie der Beklagte hervorhebt – absehbare Auswirkungen auf Beschäftigte des Service-Betriebes gehabt hätte.
Dem Beklagten ist vor dem Hintergrund der vom Kreistag schon am 10. Oktober 2017 gebilligten Durchführung des ÖPNV-Genehmigungswettbewerbs auch zuzugeben, dass die Auswirkungen des Genehmigungswettbewerbs auf die Beschäftigten des Service-Betriebes zum Zeitpunkt der Information des Personalratsvorsitzenden am 26. April 2017 in entfernterer Zukunft gelegen hätten (anders noch das Verwaltungsgericht, vgl. UA S. 10).
Für den erkennenden Senat demgegenüber ohne weiteres nachvollziehbar und zutreffend stellt das Verwaltungsgericht jedoch heraus, dass nicht zu erkennen ist, weshalb der Personalratsvorsitzende des Service-Betriebes des Beklagten für die Erfüllung seiner Aufgaben gerade eine Information über die Kosten pro Fahrplankilometer der den ÖPNV im Kreisgebiet seinerzeit durchführenden Verkehrsunternehmen benötigte (UA S. 10). Es erschließt sich weiterhin nicht, inwieweit die streitbezogenen Angaben für eine Vorbereitung der Beschäftigten des Service-Betriebes auf anstehende Veränderungen in der ÖPNV-Organisation im Kreisgebiet erforderlich gewesen sein sollen.
Die vom Beklagten geltend gemachte weite Auslegung des Unterrichtungsrechts des Personalrates aus § 49 MBG vermag nicht so weit zu reichen, dass dem Personalrat – ohne dass dies für die Aufgabenwahrnehmung notwendig wäre – schutzwürdige kaufmännische Informationen von Drittbetroffenen offengelegt werden müssten. Die Information an den Personalrat, dass dem Kreistag von Seiten der Verwaltung die Durchführung eines Genehmigungswettbewerbs zur Neuvergabe von Betriebsgenehmigungen im Linienverkehr vorgeschlagen werden soll, hätte insoweit ausgereicht.
Da der Beklagte die streitbezogenen Wirtschaftsdaten der Klägerin auch den Kreistagsabgeordneten nicht in zulässiger Weise offenlegen durfte, verfängt auch das Argument nicht, es habe „Augenhöhe“ zwischen den kommunalen Entscheidungsträgern und dem betroffenen Personalrat hergestellt werden müssen. Im Übrigen richten sich die Informations- und Teilhaberechte des Personalrates bei Maßnahmen, über die der Kreistag entscheidet, nach § 83 MBG, der das Unterrichtungsrecht nach § 49 MBG ausdrücklich unberührt lässt, jedoch selbst keine weitergehenden Ansprüche vermittelt.
Die Kostenentscheidung folgt für das gesamte Verfahren aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Aufgrund des erfolgreichen Rechtsmittels der Klägerin hat der Beklagte grundsätzlich als Unterlegener im Sinne von § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Klägerin hat jedoch keine Berufung eingelegt, soweit die Frage der Rechtswidrigkeit einer Offenbarung von Geschäftsgeheimnissen der Klägerin an beim „Diskussionsforum Politik“ etwa anwesende Verwaltungsmitarbeiter, die nicht mit dem Verwendungsnachweisverfahren betraut waren, betroffen war. Das Verwaltungsgericht hat die Klage insoweit rechtskräftig abgewiesen, sodass es insgesamt bei einem geringfügigen Unterliegen der Klägerin bleibt. Diese Frage ist jedoch gegenüber der Hauptfrage, ob die Offenbarung der Geschäftsgeheimnisse gegenüber den Kreistagsabgeordneten und dem Personalratsvorsitzenden des Service-Betriebes rechtswidrig war, für die Klägerin erkennbar von untergeordneter Bedeutung und insgesamt von so geringem Gewicht, dass es billig erscheint, den Beklagten auch insoweit mit den Kosten des Verfahrens zu belasten.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Revision im Sinne von § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht ersichtlich.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 49 MBG
§ 129 VwGO
§ 30 VwVfG
§ 88a LVwG
§ 22 GO
§ 3 KrO
§ 40c KrO
§ 83 MBG
§ 711 ZPO
§ 25 Abs. 1 Satz 1 KrO
§ 1 Abs. 3 MBG
§ 25 Abs. 1 KrO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 25 Abs. 1 KreisO
§ 128 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 2 Satz 1 bzw. Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 61 Nr. 2 VwGO
§ 25 Abs. 2 und Abs. 3 KrO
§ 25 Abs. 2 Satz 1 KrO
§ 27 Abs. 3 KrO
§ 40c Satz 2 KrO
§ 4 Abs. 1 und 2 IZG
§ 49 Abs. 1 MBG
§ 51 Abs. 1 MBG
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 7 Abs. 1 VO

Zitierte Entscheidungen: 8 A 208/18
3 B 25.21
II B 13.77
9 A 1.03
1 BvR 2087/03
7 C 18.08
1 VO (EG) 1370/20
7 C 2.09
3 LB 3/18