Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2026-03-31, Aktenzeichen 5 S 1080/25
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2026:0331.5S1080.25.00

Tenor:
Auf die Berufung der Kläger wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Oktober 2024 - 10 K 2221/23 - geändert. Die Nutzungsuntersagung und Zwangsgeldandrohung in Nr. 1 und 2 des Bescheids der Beklagten vom 20. August 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 19. Juli 2021 sowie der Gebührenbescheid der Beklagten vom 20. August 2020 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen die Untersagung der Nutzung eines in ihrem Eigentum stehenden Gebäudes zu Wohnzwecken.
Die Kläger sind seit dem Jahr 2019 Eigentümer des im Außenbereich belegenen und mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks Flst.-Nr. xxx, Uxxx xxx x, der Gemarkung Bxxx der Beklagten. Nördlich des Grundstücks befindet sich die ebenfalls im Außenbereich gelegene landwirtschaftliche Hofstelle Uxxx xxx x, xxx und x mit zwei Wohngebäuden, mehreren Wirtschaftsgebäuden, einer Biogasanlage sowie einer Klärschlammtrocknungsanlage. Die dort zunächst von Gxxx Dxxx betriebene Landwirtschaft wird mittlerweile von der Wxxx GbR geführt. Der Flächennutzungsplan 2010 der Verwaltungsgemeinschaft Oberndorf a.N., der auch das klägerische Grundstück umfasst, weist das Gebiet als „Landwirtschaftsfläche“ aus.
Mit Bauantrag vom 13. August 1960 beantragte der vormalige Eigentümer E-xxx Hxxx für das zum damaligen Zeitpunkt noch nicht abgetrennte Grundstück der Kläger die Erteilung einer Baugenehmigung zur „Erstellung eines Einfamilienhauses auf dem Grundstück - Parz. Nr. xxx [...] auf dem uxxx xxx“. Er gab dazu mit Schreiben vom 6. September 1960 ergänzend an, er beabsichtige, auf dem Grundstück seines Schwiegervaters ein Wohnhaus zu errichten. Seine Frau und er hülfen im Betrieb der Schwiegereltern bei den landwirtschaftlichen Arbeiten täglich mit, so dass es nicht möglich sei, im Dorf zu bauen. Landwirtschaftliche Arbeitskräfte für den Betrieb seien unmöglich zu bekommen. Der Kreisbeauftragte für Naturschutz und Landschaftspflege erklärte in seiner Stellungnahme vom 10. September 1960 zum Baugesuch, der geplante Neubau bilde mit dem Hof Uxxx xxx, zu dem er gehöre, eine Einheit und der Bauherr und seine Ehefrau, eine Tochter des Hofbesitzers, seien für den landwirtschaftlichen Betrieb unentbehrlich.
Unter dem 10. Oktober 1960 erteilte das Landratsamt Rxxx dem Exxx Hxxx eine Baugenehmigung „zur Erstellung eines Wohngebäudes mit Garagenanbau auf einem Teilstück der dem Gxxx Dxxx gehörenden Parz. Nr. xxx am F.W.Nr. 15 im Gewand, Uxxx xxx‘“.
Wohl in den 1980er Jahren stellten die Eheleute Hxxx ihre Mitarbeit bei dem landwirtschaftlichen Betrieb ein. Exxx Hxxx bewohnte nach dem Tod seiner Ehefrau im Jahr 2003 bis zu seinem Ableben im Jahr 2018 das Gebäude Uxxx-xxx xxx x allein. Im Jahr 2019 erwarben die Kläger das Anwesen von dessen Erben. Ihre auf die Rückabwicklung des Kaufvertrags gerichtete Klage blieb in den Folgejahren vor dem Landgericht Rottweil und dem Oberlandesgericht Stuttgart erfolglos.
Aufgrund einer Beschwerde der Kläger wegen Geruchsbelästigungen durch die nördlich gelegene Klärschlammtrocknungsanlage wurde die Beklagte darauf aufmerksam, dass die Kläger das Eigentum am Grundstück Flst.-Nr. xxx mit dem darauf befindlichen Gebäude erlangt hatten und dieses zu Wohnzwecken nutzten. In der Folge wies sie die Kläger mit Schreiben vom 27. Februar 2020 darauf hin, dass die Baugenehmigung vom 10. Oktober 1960 nur habe erteilt werden können, weil das Wohnhaus damals Bestandteil des benachbarten landwirtschaftlichen Betriebs gewesen sei. Die Kläger nutzten das Wohnhaus aber zu allgemeinen Wohnzwecken ohne Bezug zu einem landwirtschaftlichen Betrieb, was von der Baugenehmigung aus dem Jahr 1960 nicht gedeckt und möglicherweise auch materiell unzulässig sei. Die Kläger hielten dem entgegen, die Baugenehmigung vom 10. Oktober 1960 sei für ein Wohngebäude mit Garage ohne landwirtschaftliche Zweckbindung erteilt worden.
Mit Bescheid vom 20. August 2020 untersagte die Beklagte den Klägern die Nutzung des Gebäudes zu Wohnzwecken (hier: allgemeines, nicht privilegiertes Wohnen; Nr. 1) und drohte für den Fall, dass die Kläger die Nutzung nicht innerhalb von sechs Monaten nach Eintritt der „Rechtskraft“ der Verfügung einstellten, ein Zwangsgeld in Höhe von 500 Euro an (Nr. 2). Mit weiterem Bescheid vom 20. August 2020 setzte die Beklagte eine Gebühr in Höhe von 250 Euro fest.
Den von den Klägern am 4. September 2020 eingelegten Widerspruch gegen die Nutzungsuntersagung und Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 20. August 2020 wies das Regierungspräsidium Freiburg mit Bescheid vom 19. Juli 2021 zurück. Über den Widerspruch der Kläger gegen den Gebührenbescheid vom 20. April 2020 wurde nicht entschieden.
Am 13. August 2021 haben die Kläger vor dem Verwaltungsgericht Freiburg im Verfahren 10 K 2473/21 Klage erhoben und die Aufhebung der beiden Bescheide vom 20. August 2020 begehrt. Nach zwischenzeitlichem Ruhen und Wideranruf des seither unter dem Az. 10 K 2221/23 geführten Verfahrens hat das Verwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 24. Oktober 2024 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Beklagte habe die Nutzungsuntersagungsverfügung zu Recht auf § 65 Abs. 1 Satz 2 LBO gestützt. Als tatbestandliche Voraussetzung für den Erlass einer Nutzungsuntersagungsverfügung genüge es, wenn eine bauliche Anlage ohne die dafür erforderliche Baugenehmigung genutzt werde. Die Kläger nutzten das Wohnhaus zu „reinen Wohnzwecken“. Die Baugenehmigung vom 10. Oktober 1960 lasse jedoch nur eine Wohnnutzung zu, die einem landwirtschaftlichen Betrieb diene. Dies ergebe sich zwar nicht aus der Genehmigungsurkunde selbst, die keine explizite Beschränkung auf eine privilegierte Wohnnutzung enthalte. Auch die Bezugnahme auf das Gewand „Uxxx xxx“ bringe eine solche Einschränkung nicht zum Ausdruck. Darin sei nicht zwingend eine Bezugnahme auf die ausgeübte landwirtschaftliche Nutzung zu sehen. Die Angabe könne auch der örtlichen Zuordnung des Vorhabens gedient haben, auch wenn dafür bereits die Flur-/Parzellennummer mit Lageplan ausreichend sei. Auch im Baugenehmigungsantrag vom 13. August 1960 werde das Vorhaben nur als „Erstellung eines Einfamilienhauses“ bezeichnet. Die Beschränkung auf eine dem nahegelegenen landwirtschaftlichen Betrieb dienende Wohnnutzung ergebe sich jedoch nach dem damaligen objektiven Empfängerhorizont aus der gebotenen Gesamtschau mit den genehmigten Unterlagen, insbesondere der den Bauantrag eingrenzenden Erklärung des Bauherrn vom 6. September 1960. Der Bauherr habe darin das Vorhaben eingegrenzt auf ein Wohngebäude zur Unterstützung bzw. als Bestandteil des landwirtschaftlichen Betriebs seines Schwiegervaters und so der damals geltenden gesetzlichen Regelung Rechnung getragen. Denn nach § 1a Abs. 3 der Württ. BauO von 1910 in der Fassung von 1933 sei die Errichtung von Gebäuden, die sich zum dauernden Bewohnen eignen, außerhalb eines geschlossenen Wohnbezirks nur zulässig gewesen, wenn die Gebäude Bestandteile eines landwirtschaftlichen Betriebs bilden und nur einen untergeordneten Bruchteil der Grundstücksfläche des Betriebs einnehmen sollten. Auch der Kreisbeauftragte für Naturschutz und Landschaftspflege habe das Vorhaben ausweislich seines Schreibens vom 10. September 1960 als Bestandteil des landwirtschaftlichen Betriebs i. S. d. § 1a Abs. 3 Württ. BauO verstanden und es im Hinblick auf dessen Erforderlichkeit für die Weiterführung des landwirtschaftlichen Betriebs befürwortet. Der Bezug zum landwirtschaftlichen Betrieb des Schwiegervaters werde auch dadurch hergestellt, dass auf dem mit Genehmigungsvermerk versehenen Lageplan vom 12. August 1960 hinsichtlich der Parzelle Nr. xxx „Gxxx Dxxx, Landwirt“ und hinsichtlich des beantragten Gebäudes „(Teil v. P.Nr. xxx) Gxxx Dxxx, vorgesehen für Exxx Hxxx, Mechaniker“ vermerkt sei. Unerheblich sei, dass weder der Baugenehmigungsantrag vom 13. August 1960 noch die ergänzende Erklärung mit einem Genehmigungsvermerk versehen seien. Denn Inhalt und Umfang der Baugenehmigung würden maßgeblich von dem Bauantrag mitbestimmt. Der Beklagten-Vertreter habe zudem erklärt, nach der damaligen Praxis sei der Bauantrag nicht mit einem Genehmigungsvermerk versehen worden. Da die Nutzung als nicht-privilegiertes Wohngebäude somit nicht von der erforderlichen Baugenehmigung gedeckt sei, stehe sie im Sinne des § 65 Abs. 1 Satz 2 LBO im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Die Beklagte habe das ihr danach eröffnete Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt. Die untersagte Nutzung erweise sich derzeit nicht als offensichtlich genehmigungsfähig und genieße keinen Bestandsschutz. Die Beklagte habe auch keinen schutzwürdigen Vertrauenstatbestand dahingehend gesetzt, dass sie auf ein Einschreiten verzichte. Auch im Hinblick auf die wirtschaftlichen Belange der Kläger und den allgemeinen Gleichheitssatz habe die Beklagte ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt.
Mit Beschluss vom 3. Juni 2025 (5 S 1924/24) hat der Senat die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts wegen Vorliegens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung zugelassen.
Im Berufungsverfahren tragen die Kläger insbesondere vor: Ergebe sich - wie hier - aus der Vorhabenbeschreibung der Baugenehmigung bzw. aus ihren Nebenbestimmungen nicht, dass es sich (nur) um eine privilegierte Wohnnutzung handele, könne angesichts der Bestandskraft der Baugenehmigung eine Intervention der Baurechtsbehörde gegenüber einer reinen oder allgemeinen Wohnnutzung nicht erfolgen, insbesondere auch dann nicht, wenn diese gegenüber den gutgläubigen Rechtsnachfolgern des ursprünglichen Bauherrn erfolge. In der Baugenehmigung vom 10. Oktober 1960 sei nicht auf das Schreiben des Bauherrn vom 6. September 1960 verwiesen oder sonstwie konkret Bezug genommen worden. Ein konkreter Verweis der Baugenehmigung auf das als maßgeblich für die Beschränkung auf eine privilegierte Wohnnutzung angenommene Schreiben sei dabei ungeachtet der Frage notwendig, ob darüber hinaus die Anbringung des Genehmigungsvermerks auf den Bauvorlagen selbst nicht der damaligen Praxis entsprochen habe. Selbst wenn man die Erklärung vom 6. September 1960 zur Auslegung der Baugenehmigung heranziehen dürfte, ergäbe sich aus dieser eine Einschränkung auf eine dem landwirtschaftlichen Betrieb dienende Wohnnutzung nicht mit der notwendigen Bestimmtheit. Denn der Umfang der Verwandtschaftshilfe neben dem ausweislich des Bauantrags vom Bauherrn ausgeübten Brotberuf „Mechaniker“ gehe aus dieser im Übrigen unglaubhaften Erklärung nicht hervor. Auch die Stellungnahme des Kreisbeauftragten für Naturschutz und Landschaftspflege vom 10. September 1960 verhalte sich nur unspezifisch zur angeblichen Unentbehrlichkeit der Tochter des Hofbesitzers und ihres Mannes, des Bauherrn, für den landwirtschaftlichen Betrieb. Die Beurteilung der baurechtlichen Zulässigkeit des Wohnbauvorhabens habe auch nicht in dessen Zuständigkeitsbereich gelegen. Auch unter der Württembergischen Bauordnung habe bereits gegolten, dass aus der Urkunde und den in Bezug genommenen Unterlagen selbst der Umfang der Genehmigung mit eventuellen Einschränkungen zu ersehen sein müsse.
Die Kläger beantragen, bei sachdienlicher Auslegung ihres Antrags,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Oktober 2024 - 10 K 2221/23 - abzuändern und Nr. 1 und 2 des Bescheids der Beklagten vom 20. August 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 19. Juli 2021 und den Gebührenbescheid der Beklagten vom 20. August 2020 aufzuheben sowie die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie macht geltend, Gegenstand des Bauantrags und der Baugenehmigung sei eine in Bezug auf die Landwirtschaft privilegierte Wohnnutzung. Der Bauantrag sei vorliegend durch die zusätzliche Erklärung des Bauherrn vom 6. September 1960 einschränkend konkretisiert worden. Der Bauherr habe mit dieser eindeutigen Erklärung erkennbar auf die damalige Rechtslage Bezug genommen. Dies ergebe sich auch im Hinblick auf die sich aus den Bauakten ergebende Antragshistorie, wonach ursprünglich der Landwirt Gxxx Dxxx oder dessen Tochter (und nicht deren Ehemann Exxx Hxxx) habe den Bauantrag stellen sollen. Entsprechendes habe auch der Kreisbeauftragte für Naturschutz und Landschaftspflege in seiner Stellungnahme vom 10. September 1960 zum Baugesuch ausgeführt. Die Kläger konstruierten hingegen eine Rechtsposition „im Zweifel zu Gunsten des Bauherrn“, wonach im Zweifel von einer uneingeschränkten Baugenehmigung zur Wohnnutzung auszugehen sei. Zudem gelte die heutige Rechtslage, wonach sich bei einer Baugenehmigung aus der Urkunde und den in Bezug genommenen Unterlagen der Umfang der Genehmigung mit evtl. Einschränkungen ergebe, nicht unter der Württembergischen Bauordnung. Die danach vorgesehene „Anzeige“ sei inhaltlich nicht mit einem heutigen Bauantrag gleichzusetzen, sondern weiter gefasst. Die „damaligen Umstände bzw. Schriftstücke“ seien unter Geltung der Württembergischen Bauordnung bzgl. Inhalt und Gegenstand einer „Anzeige“ mitumfasst.
Dem Senat liegen die Akten der Beklagten (drei Bände), die Akten des Regierungspräsidiums Freiburg (ein Band), die Bauakten zu dem Gebäude Uxxx xxx x, die Akten des Landgerichts Rottweil (2 O 94/23) und des Oberlandesgerichts Stuttgart (13 U 81/24) sowie die Gerichtsakten des erstinstanzlichen Verfahrens vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf diese und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
A. Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Oktober 2024 - 10 K 2221/23 - hat Erfolg.
I. Die Berufung ist zulässig. Sie ist mit Beschluss des Senats vom 3. Juni 2025 (5 S 1924/24) zugelassen sowie fristgerecht begründet worden und enthält sowohl einen bestimmten Antrag als auch die Darlegung der Berufungsgründe (§ 124a Abs. 6 i. V. m. § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO).
II. Die Berufung ist auch begründet. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht hinsichtlich des Streitgegenstands zugrunde gelegt, dass Gegenstand der Klage bei sachdienlicher Auslegung (§ 88 VwGO) des Antrags die Nutzungsuntersagung in Nr. 1 und die Zwangsgeldandrohung in Nr. 2 des Bescheids vom 20. August 2020 sowie der Gebührenbescheid vom 20. August 2020 sind. Nr. 3 des Bescheids vom 20. August 2020enthält nur eine informatorische Mitteilung über die Möglichkeit, einen Bauantrag zu stellen, und Nr. 4 lediglich einen Hinweis auf den beigefügten Gebührenbescheid vom selben Tag, womit es beiden Nummern am Regelungsgehalt i. S. v. § 35 Satz 1 LVwVfG fehlt.
Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) und hinsichtlich des Gebührenbescheids auch ohne Abschluss des Vorverfahrens zulässig (§ 75 VwGO). Sie ist auch begründet. Denn die Nutzungsuntersagung und Zwangsgeldandrohung im Bescheid der Beklagten vom 20. August 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 19. Juli 2021 und der Gebührenbescheid der Beklagten vom 20. August 2020 sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die Nutzungsuntersagung ist rechtswidrig.
Rechtsgrundlage ist § 65 Abs. 1 Satz 2 LBO. Danach kann die Nutzung von baulichen Anlagen untersagt werden, wenn diese Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. Vorliegend fehlt es bereits an den Tatbestandsvoraussetzungen der Norm. Das streitgegenständliche Anwesen wird zu reinen Wohnzwecken genutzt und diese Nutzung ist baurechtlich genehmigt, denn die Baugenehmigung zur Erstellung eines Wohngebäudes mit Garagenanbau vom 10. Oktober 1960 enthält keine Beschränkung auf eine dem landwirtschaftlichen Betrieb dienende Wohnnutzung.
a) Bei einer Baugenehmigung muss aus der Urkunde und den in Bezug genommenen Unterlagen selbst der Umfang der Genehmigung mit eventuellen Einschränkungen zu ersehen sein. Die heute geltenden Maßstäbe (hierzu aa)) beanspruchten auch bereits unter der Württembergischen Bauordnung von 1910 Geltung (hierzu bb)).
aa) Nach ständiger Rechtsprechung wird eine Baugenehmigung nach Inhalt und Umfang bestimmt durch den Bauantrag und die ihm beizufügenden Bauvorlagen (§ 53 Abs. 1 und 2 LBO i. V. m. §§ 4 ff. LBOVVO), sofern die Genehmigung keine Einschränkungen oder Maßgaben enthält (vgl. Senatsbeschluss vom 30.1.2019 - 5 S 1913/18 - juris Rn. 35; Senatsurteil vom 25.10.2002 - 5 S 1706/01 - juris Rn. 54; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13.3.2025 - 3 S 1632/23 - juris Rn. 12). Die Bauvorlagen konkretisieren nicht nur den Bauantrag und damit das geplante Vorhaben, sondern sie bestimmen auch Inhalt und Umfang der Baugenehmigung, denn bei einer Genehmigung ohne Einschränkungen ist das Vorhaben so genehmigt, wie es in den Bauvorlagen dargestellt ist (vgl. Senatsbeschluss vom 21.6.1993 - 5 S 874/93 - juris Rn. 3; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13.3.2025 - 3 S 1632/23 - juris Rn. 12). Abzustellen ist etwa auch auf eine zu den Bauvorlagen gehörende Betriebsbeschreibung gemäß § 7 Abs. 2 LBOVVO. Denn durch sie wird das geplante Vorhaben weiter konkretisiert (vgl. Senatsurteil vom 25.10.2002 - 5 S 1706/01 - juris Rn. 54).
Stets muss die Baugenehmigung klar erkennen lassen, was genau genehmigt wurde und welchen Umfang ihre gestattende Wirkung hat. Verweist die Baugenehmigung auf den Bauantrag oder auf Bauvorlagen, ist sie hinreichend bestimmt, wenn es der Bauantrag oder die Bauvorlagen sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.5.2014 - 4 B 21.14 - juris Rn. 9; Senatsbeschluss vom 30.1.2019 - 5 S 1913/18 - juris Rn. 35).
Aufgrund der vorhabenbezogenen Legalisierungsfunktion der Genehmigung und aus Gründen der im Interesse des Rechtsverkehrs erforderlichen Rechtsklarheit des Genehmigungsbescheides verbietet sich eine erst nach Studium des im Genehmigungsverfahren erfolgten Schriftwechsels mögliche und nachvollziehbare Auslegung entgegen dem klaren Genehmigungswortlaut. Die gebotene Auslegung der Baugenehmigung anhand des Bauantrags und der Bauvorlagen setzt daher auch einer Auslegung des Bauantrags anhand ergänzenden, außerhalb von Bauantrag und Bauvorlagen erfolgten Schriftverkehrs in derselben Weise Grenzen. Änderungen des Bauantrags sind vielmehr im Bauantrag und in den Bauvorlagen selbst vorzunehmen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13.3.2025 - 3 S 1632/23 - juris Rn. 12 m. w. N.).
Daraus folgt, dass sich Einschränkungen von Inhalt und Umfang der Baugenehmigung grundsätzlich entweder unmittelbar aus der Genehmigungsurkunde selbst oder aber aus dem Bauantrag und den Bauvorlagen ergeben müssen. Einschränkungen, die sich aus weiteren, von der Baubehörde verlangten (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 LBOVVO) oder sonst vom Bauherrn vorgelegten Unterlagen ergeben, müssen, um den Regelungsgehalt der Baugenehmigung mitzubestimmen, grundsätzlich in der Genehmigungsurkunde, dem Bauantrag oder den Bauvorlagen konkret in Bezug genommen werden. Hingegen sind Einschränkungen, die sich lediglich aus sonstigem Schriftverkehr im Baugenehmigungsverfahren ergeben mögen, grundsätzlich auch dann nicht für den Inhalt und Umfang der Baugenehmigung relevant, wenn mit ihnen der geltenden Rechtslage Rechnung getragen werden soll.
Dabei folgt die Notwendigkeit der Rechtsklarheit des Genehmigungsbescheids aus der Funktion der objektbezogenen Baugenehmigung, das Bauvorhaben und dessen Nutzung während der gesamten Dauer seines Bestands - auch für und gegen den Rechtsnachfolger - zu legalisieren. Diesen Erfordernissen hat der Gesetzgeber durch das zwingende Schrift- respektive Textformerfordernis (§ 58 Abs. 1 Satz 2, 3 LBO) und das grundsätzliche (vgl. hierzu Senatsurteil vom 25.10.2002 - 5 S 1706/01 - juris Rn. 56) Erfordernis eines Genehmigungsvermerks auf den Bauvorlagen (§ 58 Abs. 1 Satz 5 LBO) Rechnung getragen.
bb) Diese Maßstäbe gelten nicht nur im Anwendungsbereich der Landesbauordnung für Baden-Württemberg und der Verfahrensverordnung zur Landesbauordnung, sondern galten im Wesentlichen ebenso unter der Württembergischen Bauordnung vom 28. Juli 1910 (RegBl. S. 333) in der Fassung vom 27. Juli 1935 (RegBl. S. 181) - im Weiteren: Württ. BauO - und der Verfügung des Ministeriums des Inneren zum Vollzug der Bauordnung vom 10. Mai 1911 (RegBl. S. 77) in der Fassung vom 5. September 1930 (RegBl. S. 286) - im Weiteren: VVzBO - (beide abgedruckt bei Holch, Württ. Bauordnung, Kohlhammer Gesetzestexte, 5. Aufl., Stand April 1959).
Die Vorschriften der Württ. BauO und der VVzBO sind auf die vorliegende, in deren räumlichem Geltungsbereich erteilte Baugenehmigung vom 10. Oktober 1960 anwendbar. Denn nach Gründung des Bundeslands Baden-Württemberg galt gemäß Art. 94 Abs. 3 Satz 1 LV das sonstige Recht der bisherigen Länder zunächst fort, soweit es nicht der Landesverfassung widersprach. Entsprechendes galt nach Art. 123 Abs. 1 GG für das vor dem 23. Mai 1949 geltende Recht im Hinblick auf das Grundgesetz (vgl. Senatsurteil vom 25.9.2018 - 5 S 978/17 - juris Rn. 72). Die Württ. BauO wurde erst mit Wirkung zum 1. Januar 1965 durch die Landesbauordnung vom 6. April 1964 abgelöst.
Der „baupolizeilichen Genehmigung“ nach der Württ. BauO (Art. 100 ff.; auch sog. „Baugenehmigung“, Art. 121) kam eine der heutigen Baugenehmigung entsprechende Legalisierungsfunktion zu. Ihre rechtliche Bedeutung bestand in der Erklärung, dass dem Bauvorhaben nach dem geltenden Recht Hindernisse nicht entgegenstehen und dass auf Grund dieser Feststellung die Erlaubnis zur Ausführung des Baus erteilt werde (vgl. Haeffner/Burger, Württ. BauO, 4. Aufl. 1931, Art. 100 Anm. 1; zur heutigen Feststellungs- und Gestattungswirkung vgl. Dürr/Leven/Speckmaier/Dürig, BauR BW, 18. Aufl., Rn. 273). Vor der Erteilung der erforderlichen baupolizeilichen Genehmigung durfte die Ausführung des Baus grundsätzlich nicht erfolgen (Art. 102 Abs. 3 Württ. BauO); darüber hatten die Baupolizeibehörden zu wachen (Art. 118 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 Württ. BauO). Auch ging die Baugenehmigung bei einem Eigentumswechsel auf den neuen Eigentümer über (vgl. Kälber/Mörike, Württ. BauO, I. Teil, 1912, Art. 114 Anm. 4; Haeffner/Burger, Württ. BauO, 4. Aufl. 1931, Art. 114 Anm. 5).
Vor diesem Hintergrund bestand das Bedürfnis nach einer bestimmten, rechtsklaren und dauerhaften Regelung von Inhalt und Umfang der Baugenehmigung ebenso wie heute. Diesem Bedürfnis trugen die seinerzeit geltenden Vorschriften zur Schriftlichkeit der Baugenehmigung und zu den Anforderungen an das Baugesuch einschließlich der vorzulegenden Unterlagen im Einzelnen Rechnung: Nach Art. 114 Abs. 2 Württ. BauO war dem Bauenden im Fall der Genehmigung eines Bauwesens eine Urkunde darüber mit den erforderlichen besonderen Vorschriften sowie eine amtlich beglaubige Ausfertigung des Bauplans zu übergeben. Abweichungen von dem genehmigten Bauplan waren ohne neue Genehmigung nur zulässig, wenn sie solche Änderungen betrafen, die auch an dem planmäßig fertiggestellten Bauwerk ohne Einholung einer baupolizeilichen Genehmigung hätten vorgenommen werden dürfen (Art. 102 Abs. 4 Württ. BauO). Die Baupolizeibehörden hatten darüber zu wachen, dass bei der Ausführung der Bauten die baupolizeilichen Bestimmungen sowie die genehmigten Baupläne und die erteilten besonderen Vorschriften eingehalten wurden (Art. 118 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 Württ. BauO).
Die Funktion des heutigen Bauantrags kam der in Art. 110 Abs. 1 Württ. BauO vorgeschriebenen „Anzeige“ des beabsichtigten, nach Art. 102 genehmigungspflichtigen Bauwesens - dem auch sog. „Baugesuch“ (vgl. Art. 110 Abs. 2 Württ. BauO; § 105 VVzBO) - zu. Soweit zur Beurteilung des Bauvorhabens Bauzeichnungen und Lagepläne nötig waren, mussten solche, und zwar in der Regel in doppelter Ausfertigung, übergeben werden (Art. 110 Abs. 1 Württ. BauO). Dabei war „festes, dauerhaftes Papier oder ein ähnlicher Stoff zu verwenden“ (§ 103 VVzBO). Unter Bauzeichnungen waren „nicht nur die eigentlichen Baupläne im üblichen Maßstab 1:100“, sondern auch die etwa nötigen Detailzeichnungen größeren Maßstabs und unter Umständen wünschenswerte perspektivische Ansichten zu verstehen (vgl. Kälber/Mörike, Württ. BauO, I. Teil, 1912, Art. 110 Anm. 7). In einfachen Fällen genügte es, wenn an Stelle der Bauzeichnungen und Lagepläne deutliche Handzeichnungen mit Einschrieb der erforderlichen Maßzahlen vorgelegt wurden oder wenn der Bauverständige der Genehmigungsbehörde bei der gutachterlichen Äußerung zum Baugesuch selbst solche Handzeichnungen beifügte (Art. 110 Abs. 2 Württ. BauO). Wo es geboten erschien, konnte jedoch auch die Vorlegung eines durch Berechnung begründeten Nachweises ausreichender Sicherheit und bei gewerblichen Anlagen eine Beschreibung des Betriebs verlangt werden (Art. 110 Abs. 3 Württ. BauO). Die insofern aufgrund von Art. 1 Abs. 2, Art. 112 Württ. BauO erlassene VVzBO bestimmte diesbezüglich näher, dass mangelhafte Pläne, Zeichnungen, Berechnungen oder Beschreibungen, die mit den Baugesuchen eingereicht wurden (auch sog. „Beilagen eines Baugesuchs“, vgl. § 105 Abs. 4 VVzBO), zur Ergänzung oder Berichtigung zurückgegeben werden konnten (§ 105 Abs. 1 VVzBO). Unwesentliche Änderungen durften dabei in den Lageplänen, Zeichnungen, Berechnungen und Beschreibungen von den das Baugesuch prüfenden Beamten nur insoweit vorgenommen werden, als es sich um offenbare Fehler oder Versehen handelte. Diese Änderungen mussten mit besonderer Farbe deutlich erkennbar und in der baupolizeilichen Entscheidung ausdrücklich erwähnt werden (§ 105 Abs. 3 VVzBO).
Aus alledem ergibt sich deutlich, dass sich im Grundsatz bereits unter Geltung der Württ. BauO und der VVzBO der Inhalt und Umfang der Baugenehmigung mit eventuellen Einschränkungen aus der Urkunde und den in Bezug genommenen Unterlagen selbst ergeben mussten. Entgegen der Auffassung der Beklagten war die Anzeige (Art. 110 Abs. 1 Württ. BauO) gerade nicht dergestalt weiter gefasst, dass sie darüber hinaus die „damaligen Umstände bzw. Schriftstücke mitumfasst“ hätte. Insbesondere bedurfte es einer ausdrücklichen Erwähnung in der Baugenehmigung, wenn - zumal lediglich unwesentliche - nachträgliche Änderungen der zur Anzeige gehörenden Unterlagen wie Lagepläne, Zeichnungen, Berechnungen und Beschreibungen vorgenommen wurden (§ 105 Abs. 3 VVzBO). Erst recht maß bereits die Württ. BauO nicht-verschriftlichten „Umständen“ keinerlei Bedeutung für die Bestimmung von Inhalt und Umfang der Baugenehmigung zu.
b) Gemessen an den vorstehenden Maßstäben ergibt sich aus der Baugenehmigung vom 10. Oktober 1960 und den darin in Bezug genommenen Unterlagen nicht, dass die Wohnnutzung auf eine dem landwirtschaftlichen Betrieb dienende Wohnnutzung im Sinne von Art. 1a Abs. 3 Württ. BauO in der Fassung vom 15. Dezember 1933 (RegBl. S. 443) beschränkt worden wäre.
Im Baugenehmigungsantrag vom 16. August 1960 ist unter dem Punkt „Bauvorhaben - Genaue Bezeichnung des geplanten Vorhabens“ nur allgemein von der Erstellung eines Einfamilienhauses die Rede. Ein Bezug zu einem landwirtschaftlichen Betrieb wird nicht hergestellt. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, bringt die Bezugnahme auf das Gewand „Uxxx xxx-xxx“ keinen zu einer Nutzungseinschränkung führenden landwirtschaftlichen Bezug zum Ausdruck. Sie dient ersichtlich lediglich der örtlichen Zuordnung des Vorhabens, für das - wie aus dem in der Genehmigungsurkunde in Bezug genommenen Lageplan vom 12. August 1960 ersichtlich - erst im Nachgang zur Baugenehmigung ein gesondertes Grundstück vom Vermessungsamt abgemarkt werden sollte. Der Umstand, dass das Vorhaben auf einem eigenen Grundstück verwirklicht werden sollte, spricht aber gerade gegen einen Bezug zu dem benachbarten landwirtschaftlichen Betrieb. Ein solcher ergibt sich auch nicht aus der Tatsache, dass das Bauvorhaben in der Genehmigungsurkunde vom 10. Oktober 1960 als Wohngebäude mit Garagenbau auf einem Teilstück der dem Gxxx Dxxx - mithin einem Landwirt - gehörenden Parzelle Nr. xxx im Gewand „Uxxx xxx“ genehmigt wurde. Dieser bloße Hinweis auf die damalige Eigentumslage begründet keine Einschränkung auf die Art der genehmigten Wohnnutzung. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass das zukünftige Baugrundstück ausweislich des Lageplans vom 12. August 1960 mit dem Zusatz „vorgesehen für Exxx Hxxx, Mechaniker“ ausgewiesen war, der Bauherr mithin mit einer Berufsbezeichnung außerhalb landwirtschaftlicher Berufsbilder aufgeführt wurde. Weder aus der Baugenehmigung selbst noch aus den dort unter dem Punkt „Anlagen“ in Bezug genommenen und mit einem Genehmigungsvermerk versehenen Unterlagen (Lageplan 4-fach, Bauzeichnungen 4-fach, Statistik-Zählkarten 2-fach, Fragebogen für Spülaborte 3-fach) ergibt sich damit eine Beschränkung der Wohnnutzung in dem Sinne, dass sie nur als Bestandteil eines landwirtschaftlichen Betriebs zulässig sein sollte. Eine solche Nutzungseinschränkung ergibt sich ebenso wenig aus dem formularmäßigen Hinweis auf die einzuhaltenden Vorschriften in Nr. 1 der Genehmigungsurkunde vom 10. Oktober 1960. Eine derartige Einschränkung dürfte zwar der damaligen Rechtslage entsprochen haben. Dies allein ändert jedoch nichts daran, dass sie in die vorliegende Baugenehmigung keinen Eingang gefunden hat.
Eine Beschränkung der genehmigten Wohnnutzung folgt ferner nicht aus dem in der Bauakte enthaltenen Schriftverkehr. Dabei kann dahinstehen, ob sich dem Inhalt des Schreibens des Bauherrn vom 6. September 1960 überhaupt eine hinreichend bestimmte Beschränkung der beantragten Wohnnutzung in dem Sinne, dass sie nur als Bestandteil eines landwirtschaftlichen Betriebs zulässig sein sollte, entnehmen lässt. Jedenfalls wird dieses Schreiben weder in der Genehmigungsurkunde noch in den genehmigten Beilagen zum Baugesuch in Bezug genommen. Dies wäre aber erforderlich gewesen, denn wie bereits ausgeführt, bedurfte es nach § 105 Abs. 3 VVzBO selbst bei lediglich unwesentlichen nachträglichen Änderungen der zum Baugesuch gehörenden Unterlagen einer ausdrücklichen Erwähnung in der baupolizeilichen Entscheidung. Bei der vorliegend in Rede stehenden - wesentlichen - Einschränkung von einer allgemeinen hin zu einer privilegierten Wohnnutzung hätte es mithin erst recht einer ausdrücklichen Erwähnung in der baupolizeilichen Entscheidung bedurft. Daran ändert auch der Hinweis der Beklagten nichts, wonach die Anbringung eines Genehmigungsvermerks auf den Bauvorlagen nicht der damaligen Praxis entsprochen habe. Abgesehen davon, dass sich diese Behauptung anhand der vorliegenden Bauakte, in der sich zu diesem Vorhaben insgesamt zehn Genehmigungsvermerke finden, schon nicht nachvollziehen lässt, greift sie - ihre Richtigkeit unterstellt - auch in der Sache nicht durch. Erfolgt die formale Verknüpfung mit der Genehmigung nicht durch einen Genehmigungsvermerk auf dem besagten Schreiben, käme es umso mehr auf einen konkreten Verweis hierauf in der Genehmigung an, an dem es vorliegend jedoch fehlt. Auch die Berücksichtigung des Schreibens des Kreisbeauftragten für Naturschutz und Landschaftspflege vom 10. September 1960 führt zu keinem anderen Ergebnis. Schon wegen der Unzuständigkeit dieses Beauftragten kann dessen Schreiben keine Relevanz zur Bestimmung von Inhalt und Umfang der Baugenehmigung zukommen. Zudem besteht keine formale Verknüpfung mit der Baugenehmigung. Schließlich sind auch die Hinweise der Beklagten auf die „Antragshistorie“ und insbesondere das Schreiben des Kreisbaumeisters vom 10. Mai 1960 unbehelflich. Aus letzterem geht hervor, dass ursprünglich der Landwirt Gxxx Dxxx beabsichtigt hatte, unmittelbar in der Nähe des Hofs für seine Tochter ein Wohnhaus zu erstellen. Das Baugesuch wurde jedoch letztlich gerade nicht von diesem, sondern von dessen Schwiegersohn gestellt.
2. Infolge der Aufhebung der Nutzungsuntersagung fehlt es der Vollstreckungsmaßnahme in Gestalt der Zwangsgeldandrohung in Nr. 2 des Bescheids der Beklagten vom 20. August 2020 an einem vollstreckbaren Grundverwaltungsakt und der Gebührenfestsetzung im gesonderten Bescheid vom 20. August 2020 an einer gebührenpflichtigen Amtshandlung, weshalb diese ebenfalls rechtswidrig und aufzuheben sind (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
C. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war nach § 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO notwendig, weil es den nicht rechtskundigen Klägern unter den vorliegenden Umständen nicht zuzumuten war, das Vorverfahren ohne anwaltliche Hilfe selbst zu führen.
D. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Beschluss
vom 31. März 2026
Der Streitwert wird nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 52 Abs. 1 und Abs. 3, § 39 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nr. 9.4, 1.7.2 Satz 1 und 1.1.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 auf 153.250 Euro festgesetzt und folgt der von den Beteiligten nicht beanstandeten Streitwertfestsetzung für das erstinstanzliche Verfahren.
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 ff. LBOVVO
§ 88 VwGO
§ 75 VwGO
§ 105 VVzBO
§ 103 VVzBO
§ 65 Abs. 1 Satz 2 LBO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 35 Satz 1 LVwVfG
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 53 Abs. 1 und 2 LBO
§ 7 Abs. 2 LBOVVO
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 LBOVVO
§ 58 Abs. 1 Satz 2, 3 LBO
§ 58 Abs. 1 Satz 5 LBO
§ 105 Abs. 4 VVzBO
§ 105 Abs. 1 VVzBO
§ 105 Abs. 3 VVzBO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 GKG
Art. 94 Abs. 3 Satz 1 LV
Art. 123 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 K 2221/23
10 K 2473/21 K
5 S 1924/24
2 O 94/23
13 U 81/24
5 S 1913/18
5 S 1706/01
3 S 1632/23
5 S 874/93
4 B 21.14
5 S 978/17