Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin (Berlin, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-05-16, Aktenzeichen 39/21
ECLI: ECLI:DE:VERFGBE:2023:0516.39.21.00

Tenor:
Orientierungssatz
1a. Verfassungsbeschwerden gegen ein Gesetz setzen voraus, dass die Beschwerdeführerin oder der Beschwerdeführer durch die einzelnen angegriffenen Rechtsvorschriften selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen ist (vgl VerfGH Berlin, 14.05.2014, 151/11 ; stRspr). (Rn.15)
1b. Gegenwärtig und unmittelbar betroffen wäre die Beschwerdeführerin nur dann, wenn ein von ihr zu stellender Erlaubnisantrag von vornherein ohne Aussicht auf Erfolg wäre. Sie wendet sich gem der Formulierungen in der Verfassungsbeschwerde allerdings nicht gegen einen Ausschluss von der gewünschten Betätigung zur Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten, sondern gegen deren Erschwerung. (Rn.15)
2. § 49 Abs 2 S 1 VerfGHG (RIS: VGHG BE) verpflichtet die Beschwerdeführerin, vor Anrufung des VerfGH grundsätzlich einen ihr zur Verfügung stehenden Rechtsweg zu beschreiten (vgl VerfGH Berlin, 02.04.2004, 212/03 ; stRspr). Die Beschwerdeführerin muss sich daher vorliegend grundsätzlich darauf verweisen lassen, ihr Begehren nach Stellung eines entsprechenden Erlaubnisantrags zunächst vor den Verwaltungsgerichten zu verfolgen. (Rn.16)
Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.
Auslagen werden nicht erstattet.

Tatbestand:
Die Beschwerdeführerin ist eine Gesellschaft mit Sitz auf Malta, die im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit Wettvermittlungsstellen betreiben will. Sie beabsichtigt, diese Tätigkeit auch in Berlin auszuüben, sieht sich daran jedoch durch Mindestabstandsvorgaben nach dem Berliner Landesrecht gehindert.
Für Wettvermittlungsstellen sieht das Gesetz zur Änderung des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag und anderer Rechtsvorschriften vom 18. März 2020 (GVBl. S. 226) - das Ausführungsgesetz ist seitdem durch Gesetze vom 12. Oktober 2020 (GVBl S. 807) und 14. September 2021 (GVBl S. 1035) in einer für das vorliegende Verfahren nicht maßgeblichen Weise erneut geändert worden - im Anschluss an die Erlaubnispflicht nach § 7 des Gesetzes in § 9 Abs. 1 Satz 1 be.230620_1140zunächst einen besonderen Erlaubnisvorbehalt für terrestrisch betriebene Wettvermittlungsstellen vor. In § 9 Abs. 3 enthält das Gesetz folgende Bestimmung:
Die Erlaubnis nach § 7 für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle darf nur für Räumlichkeiten erteilt werden, die nach Lage, Beschaffenheit, Ausstattung und Einteilung mit dem Ziel, nur ein begrenztes Glücksspiel zuzulassen, und mit den sonstigen Zielen des § 1 des Glücksspielstaatsvertrages vereinbar sind. Aus Gründen des Jugend- und Spielerschutzes ist zu Schulen in öffentlicher oder privater Trägerschaft der Schularten des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 bis 5 des Schulgesetzes vom 26. Januar 2004 (GVBl. S. 26), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 9. April 2019 (GVBl S. 255) geändert worden ist, zu sonstigen Kinder- und Jugendeinrichtungen, die überwiegend dem Aufenthalt von Kindern ab dem vollendeten zwölften Lebensjahr und von Jugendlichen dienen, sowie zu Sportanlagen oder Geländen, in oder auf denen ihrer Bestimmung nach regelmäßig Sportveranstaltungen stattfinden, jeweils ein Mindestabstand von 200 Metern Voraussetzung für eine Erlaubniserteilung. Im Hinblick auf die Nichtwahrung des Begrenzungsgebots und die sonstigen Belange des Jugend- und Spielerschutzes ist eine beantragte Erlaubnis ferner dann zu versagen, wenn zu erlaubten Wettvermittlungsstellen anderer Veranstalter im Sinne des Absatzes 2, zu erlaubten Spielhallen-, Spielbank- oder Buchmacherbetrieben ein Mindestabstand von jeweils 500 Metern oder zu bereits erlaubten eigenen Wettvermittlungsstellen ein Mindestabstand von jeweils 2000 Metern unterschritten wird. Maßgeblich für die Ermittlung der Abstände ist der jeweils kürzeste Fußweg zwischen den Eingängen der betreffenden Betriebe oder Örtlichkeiten. Nicht zu berücksichtigen sind dabei Spielhallen, für die eine Erlaubnis im Sonderverfahren nach dem Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin versagt wurde oder noch zu versagen ist.
In § 9b enthält das Gesetz unter der Überschrift „Abstandskollisionen, Informationsaustausch“ in vier Absätzen folgende Regelung:
(1) Liegen in Bezug auf untereinander einzuhaltende Abstandsvorschriften konkurrierende Anträge auf Erlaubnis von Wettvermittlungsstellen, Spielhallen oder Buchmacherörtlichkeiten vor, hat derjenige Antrag Vorrang, der zuerst vollständig bei der zuständigen Behörde eingegangen ist.
(2) Liegen in Bezug auf untereinander einzuhaltende Abstandsvorschriften konkurrierende Anträge auf Erlaubnis verschiedenartiger Glücksspielbetriebe am selben Tag vollständig vor, ist zugunsten des Antrages für diejenige Glücksspielart zu entscheiden, die im betreffenden Bezirk bislang mit weniger erlaubten Betrieben vorhanden ist. Liegen nach Satz 1 konkurrierende Anträge in verschiedenen Bezirken am selben Tag vollständig vor, sind die jeweils maßgeblichen Zahlen dieser Bezirke zusammenzurechnen. Nicht zu berücksichtigen sind dabei Spielhallen, für die eine Erlaubnis im Sonderverfahren nach dem Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin versagt wurde oder noch zu versagen ist. Lässt sich eine Konkurrenzsituation nach den Sätzen 1 und 2 nicht auflösen, entscheidet das Los.
(3) Liegen in Bezug auf untereinander einzuhaltende Abstandsvorschriften konkurrierende Anträge auf Erlaubnis von gleichartigen Glücksspielbetrieben am selben Tag vollständig vor, ist bei Wettvermittlungsstellen zugunsten des Antragstellers zu entscheiden, der im Land Berlin insgesamt die geringere Anzahl von Wettvermittlungsstellen, bei insofern bestehender zahlenmäßiger Gleichheit im betreffenden Bezirk die geringere Anzahl von Wettvermittlungsstellen unter Einreichung vollständiger Antragsunterlagen beantragt hat oder bereits erlaubt betreibt. Liegen nach Satz 1 konkurrierende Anträge in verschiedenen Bezirken am selben Tag vollständig vor, sind die jeweils maßgeblichen Zahlen dieser Bezirke zusammenzurechnen. Lässt sich eine Konkurrenzsituation nach den Sätzen 2 und 3 nicht auflösen, entscheidet das Los. Bei am selben Tag vollständig vorliegenden konkurrierenden Anträgen auf Erlaubnis für Spielhallen oder Buchmacherörtlichkeiten entscheidet das Los.
(4) Die für die Erteilung von Erlaubnissen nach § 9 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 dieses Gesetzes sowie nach § 2 Absatz 2 Satz 1 des Rennwett- und Lotteriegesetzes und § 2 Absatz 1 des Spielhallengesetzes Berlin zuständigen Behörden sind verpflichtet, sich gegenseitig zeitnah über den Eingang vollständiger Erlaubnisanträge, soweit diese nicht aus anderen Gründen abzulehnen sind, sowie über die Erteilung, die Versagung und den Widerruf von Erlaubnissen zu informieren.
Mit der im März 2021 erhobenen Verfassungsbeschwerde wendet sich die Beschwerdeführerin gegen § 9 Abs. 3 Sätze 2 und 3, § 9b des Änderungsgesetzes vom 18. März 2020. Sie sei durch die beanstandeten Regelungen unmittelbar betroffen. Die gesetzlich vorgesehene Begünstigung setze eine Erlaubnis voraus, das Gesetz bestimme jedoch von vornherein, dass sie von der Vergünstigung ausgeschlossen sei. Die Abstandsregelungen und das Windhundprinzip bei Erlaubnisanträgen führten zu ihrem faktischen Ausschluss. Das Subsidiaritätsprinzip stehe der Zulässigkeit nicht entgegen. Der Verfassungsbeschwerde komme allgemeine Bedeutung zu. Eine Vorabentscheidung des Verfassungsgerichtshofes vor einer fachgerichtlichen Klärung sei notwendig, um eine jahrelange Rechtsunsicherheit zu verhindern.
Die Verfassungsbeschwerde sei auch begründet. Die angegriffenen Regelungen verletzten in ihrer Gesamtheit ihre Grundrechte aus Art. 17 und Art. 10 Abs. 1 der Verfassung von Berlin. Ihr werde als Konzessionsnehmerin mit der Berechtigung für den terrestrischen Vertrieb die terrestrische Veranstaltung von Sportwetten in Berlin nahezu unmöglich gemacht, da diejenigen Flächen des Stadtgebiets, in denen die Errichtung von Wettbüros planungsrechtlich zulässig und wirtschaftlich interessant sei, nahezu durchgängig durch Abstandsregelungen versperrt seien.
Die Äußerungsberechtigten haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Für den Senat von Berlin hat die Senatsverwaltung für Inneres und Sport geltend gemacht, die Verfassungsbeschwerde sei mangels Betroffenheit der Beschwerdeführerin und wegen fehlender Rechtswegerschöpfung unzulässig. Sie sei im Übrigen unbegründet, weil die beanstandeten gesetzlichen Vorschriften verfassungsgemäß seien.

Entscheidungsgründe:
Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig.
Dabei geht der Verfassungsgerichtshof davon aus, dass der Sofortvollzug des Widerrufs der der Beschwerdeführerin erteilten grundsätzlichen Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten (vgl. dazu die Mitteilung im Schriftsatz der Senatsverwaltung für Inneres und Sport vom 3. November 2021) entsprechend ihrer Mitteilung im Schriftsatz vom 15. Februar 2022 ausgesetzt ist, so dass die Beschwerdeführerin im Schutz der aufschiebenden Wirkung weiterhin berechtigt ist, Erlaubnisse nach dem Änderungsgesetz vom 18. März 2020 für den Betrieb von Wettvermittlungsstellen zu beantragen.
Die Beschwerdeführerin ist jedoch durch § 9 Abs. 3 Satz 2 und 3, § 9b des Änderungsgesetzes vom 18. März 2020 nicht selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen (1.). Der Zulässigkeit steht daneben § 49 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG - entgegen (2.). Ein Fall, in dem ausnahmsweise von der Erschöpfung des Rechtswegs gemäß § 49 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG abgesehen werden kann, liegt nicht vor (3.).
1. Verfassungsbeschwerden gegen ein Gesetz sind nur unter engen Voraussetzungen zulässig. Sie setzen voraus, dass die Beschwerdeführerin oder der Beschwerdeführer durch die einzelnen angegriffenen Rechtsvorschriften selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen ist (vgl. Beschluss vom 14. Mai 2014 - VerfGH 151/11 - Rn. 102; st. Rspr, wie alle Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes abrufbar unter www.gesetze.berlin.de). Gegenwärtig und unmittelbar betroffen wäre die Beschwerdeführerin nur dann, wenn ein von ihr zu stellender Erlaubnisantrag von vornherein ohne Aussicht auf Erfolg wäre. Das kann nicht festgestellt werden. Die Beschwerdeführerin trägt selbst vor, ihr werde der terrestrische Vertrieb von Sportwetten an Standorten innerhalb des Stadtgebietes von Berlin, die für sie wirtschaftlich interessant wären, nahezu unmöglich gemacht (S. 34 der Verfassungsbeschwerdeschrift). Bereits in dieser Formulierung liegt eine Einschränkung, die den vollständigen Ausschluss der Beschwerdeführerin verneint. Sie wendet sich folglich in Wahrheit nicht gegen einen Ausschluss von der gewünschten Betätigung, sondern gegen deren Erschwerung. Im Übrigen wirken die angegriffenen Vorschriften auch nicht unmittelbar auf die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin, sondern haben zur Folge, dass die Ermöglichung der beabsichtigten wirtschaftlichen Betätigung dadurch, dass Erlaubniserteilungen von strikten Voraussetzungen abhängig gemacht werden, mittelbar betroffen wird.
2. Der vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde von der Beschwerdeführerin einzuhaltende fachgerichtliche Rechtsweg ist nicht erschöpft, § 49 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG. Die Vorschrift verpflichtet die Beschwerdeführerin, vor Anrufung des Verfassungsgerichtshofes grundsätzlich einen ihr zur Verfügung stehenden Rechtsweg zu beschreiten. Es entspricht dem darin zum Ausdruck kommenden Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, dass die für das jeweilige Rechtsgebiet zuständigen Fachgerichte vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde eine Klärung insbesondere darüber herbeiführen, ob und in welchem Ausmaß der Bürger oder die Bürgerin durch die von ihm oder ihr beanstandete Regelung konkret in seinen Rechten betroffen wird und ob diese Betroffenheit mit der Verfassung vereinbar ist (vgl. Beschluss vom 2. April 2004 - VerfGH 212/03 - Rn. 31; st. Rspr.). Die Beschwerdeführerin muss sich daher vorliegend grundsätzlich darauf verweisen lassen, ihr Begehren nach Stellung eines entsprechenden Erlaubnisantrags zunächst vor den Verwaltungsgerichten zu verfolgen.
3. Die Voraussetzungen, unter denen der Verfassungsgerichtshof gemäß § 49 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG ausnahmsweise über eine vor Erschöpfung des Rechtswegs eingelegte Verfassungsbeschwerde entscheiden kann, liegen nicht vor. Es kann nicht festgestellt werden, dass der Beschwerdeführerin ein schwerer und unabwendbarer Nachteil im Sinne der genannten Bestimmung droht. Nach der Begründung der Verfassungsbeschwerde plant die Beschwerdeführerin die Akquise terrestrischer Wettvermittlungsstellen im gesamten Bundesgebiet (Verfassungsbeschwerdeschrift S. 29). Dabei kann der Verfassungsgerichtshof davon ausgehen, dass die Abstandsgebote für Wettvermittlungsstellen in Berlin im Vergleich zu anderen Bundesländern am restriktivsten ausgestaltet sind (so ausdrücklich: Sodan/Janssen, Zur Verfassungsmäßigkeit der Berliner Abstandsgebote für Wettvermittlungsstellen, Berlin 2020, S. 38 bis 41). Die Hindernisse für eine Realisierung der bundesweiten Geschäftstätigkeit treffen damit die Planung der Beschwerdeführerin mit hoher Wahrscheinlichkeit jedenfalls in dem für Berlin beklagten Ausmaß nur graduell, nämlich in einem von 16 Bundesländern. Dann aber ist es der Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer Investitionsabsichten ohne weiteres zuzumuten, für das Stadtgebiet von Berlin einen für sie interessanten Erlaubnisantrag für ein Wettvermittlungsbüro vorzubereiten, einzureichen und einen daraufhin ergangenen Versagungsbescheid im Wege der Verpflichtungsklage vor den Verwaltungsgerichten überprüfen zu lassen.
Der Verfassungsbeschwerde kommt auch keine allgemeine Bedeutung zu. Dieses Kriterium ist dann erfüllt, wenn der Verfassungsbeschwerde Bedeutung über den anhängigen Einzelfall hinaus zukommt. Das kann dann der Fall sein, wenn die Verfassungsbeschwerde Anlass bietet, grundsätzlich verfassungsrechtlich noch nicht geklärte Fragen zu beantworten, um dadurch über den Einzelfall hinaus Klarheit auch in gleichgelagerten Fällen zu schaffen. Solche Umstände zeigt die Verfassungsbeschwerde indessen nicht auf.
III.
Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 49 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG
§ 49 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG
§ 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 bis 5 des Schulgesetzes
§ 2 Absatz 2 Satz 1 des Rennwett- und Lotteriegesetzes und § 2 Absatz 1 des Spielhallengesetzes
§ 9 Abs. 3 Sätze 2 und 3, § 9b des Änderungsgesetzes
§ 9 Abs. 3 Satz 2 und 3, § 9b des Änderungsgesetzes
Art. 10 Abs. 1 der Verfassung