Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-11-25, Aktenzeichen 1 K 1605/08
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2010:1125.1K1605.08.00

Tenor:
1. Die dienstliche Beurteilung vom 5. Januar 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Innenministeriums NRW vom 2. Juli 2008 wird aufgehoben. Der Beklagte wird verurteilt, für den Zeitraum vom 1. März 2002 bis zum 31. Juli 2005 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue dienstliche Beurteilung über den Kläger zu erstellen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
2. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand:
Der am 00.00.0000 geborene, mit einem Grad von 100 schwerbehinderte Kläger steht bei der Kreispolizeibehörde Düren im Dienst des beklagten Landes. Am 11. Oktober 1999 wurde er zum Polizeidirektor (Besoldungsgruppe A 15 BBesO) ernannt. Er wendet sich gegen seine Regelbeurteilung durch die Vizepräsidentin der Bezirksregierung Köln vom 5. Januar 2007 für den Zeitraum vom 1. März 2002 bis zum 31. Juli 2005 mit drei Punkten. Im davor liegenden Zeitraum vom 1. März 1999 bis zum 28. Februar 2002 wurde er durch den Regierungspräsidenten der Bezirksregierung Köln im Gesamtergebnis mit vier Punkten beurteilt.
Wie schon seit September 1993 leitete der Kläger im streitbefangenen Beurteilungszeitraum bis März 2004 die Abteilung Verwaltung/Logistik; während des restlichen Teils dieses Zeitraums war er dienstunfähig erkrankt. Nachdem der Erstbeurteiler seine Beurteilung gefertigt und diese ihm durch den seinerzeit tätig gewordenen Endbeurteiler im Januar 2006 zur Reinschrift zurückgegeben worden war, wies die Bezirksschwerbehindertenvertretung im Bereich der Polizei darauf hin, dass sie im Beurteilungsverfahren beteiligt werden müsse. Daraufhin holte der Erstbeurteiler eine diesbezügliche Stellungnahme ein. Die Bezirksschwerbehindertenvertretung führte mit Schreiben vom 3. April 2006 im Wesentlichen aus, der Kläger sei aufgrund einer lebensbedrohlichen und langwierigen Erkrankung unverschuldet längerfristig dienstunfähig gewesen. Eine etwaige vorübergehende Leistungsminderung sei aufgrund der Erkrankung nachvollziehbar. Er habe während der Zeit seiner Dienstunfähigkeit jedoch Kontakt zu seiner Abteilung gehalten. Dieses außergewöhnliche Engagement müsse besonders gewürdigt werden. Der Erstbeurteiler legte der Bezirksregierung Köln daraufhin eine (zweite) Erstbeurteilung vor und wies in einem Begleitschreiben darauf hin, dass er sich der Stellungnahme der Bezirksschwerbehindertenvertretung vollinhaltlich anschließe. Er beurteilte den Kläger im Hauptmerkmal "Leistungsverhalten" mit fünf Punkten, wobei er in den zugeordneten Submerkmalen fünf mal fünf und zwei mal vier Punkte vergab. Im Hauptmerkmal "Leistungsergebnis" bewertete er den Kläger mit vier Punkten (Submerkmale: fünf und vier Punkte). Im Hauptmerkmal "Sozialverhalten" und den nachgeordneten Submerkmalen erhielt dieser jeweils fünf Punkte. Im Hauptmerkmal "Mitarbeiterführung" vergab der Erstbeurteiler vier Punkte (Submerkmale: zwei mal vier und zwei mal fünf Punkte). Das Gesamtergebnis entsprach vier Punkten.
Am 5. Januar 2007 unterzeichnete die Vizepräsidentin der Bezirksregierung Köln die streitgegenständliche Beurteilung als Endbeurteilerin. Sie senkte die Bewertungen in allen Hauptmerkmalen und im Gesamtergebnis um jeweils einen Punkt ab. In der Begründung im Sinne der Nrn. 8.1 und 9.2 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. Januar 1996 in der Fassung vom 19. Januar 1999 (BRL Pol) führte sie Folgendes aus: "In der Beurteilerbesprechung wurden die von den Erstbeurteilern gebildeten Gesamtnoten aller Angehöriger der Vergleichsgruppe bewertet und untereinander verglichen. Die Anlegung des strengen Maßstabs und der Quervergleich mit den anderen Angehörigen der Vergleichsgruppe führten zu einer Abstufung in der Bewertung des Gesamturteils, wobei die Abstufung der Hauptmerkmale ‚Leistungsverhalten / Leistungsergebnis / Mitarbeiterführung / Sozialverhalten' den Ausschlag gab." Die Absenkung der Bewertungen in den jeweiligen Hauptmerkmalen begründete die Endbeurteilerin mit der im Wesentlichen gleichen Formulierung.
Auf den Widerspruch des Klägers senkte das Innenministerium NRW mit Widerspruchsbescheid vom 2. Juli 2008 auch die Bewertungen in sämtlichen Submerkmale um jeweils einen Punkt ab; im Übrigen wies es den Widerspruch zurück. Im Hinblick auf die Herabsetzung der Bewertungen in den Submerkmalen führte es aus, dass damit ein angemessenes Verhältnis von Haupt- und Submerkmalen hergestellt werde.
Der Kläger hat am 29. Juli 2008 Klage erhoben. Er trägt im Wesentlichen vor: Die Gesamtbewertung mit drei Punkten sei nicht nachvollziehbar. Die Abweichung der End- von der Erstbeurteilung habe nicht mit dem Hinweis auf den Quervergleich begründet werden können, zumal sich der Kläger gegenüber der vorangegangenen Beurteilung verschlechtert habe. Die Vizepräsidentin der Bezirksregierung Köln sei nicht die zuständige Endbeurteilerin gewesen. Es liege ein Verstoß gegen Nr. 3.5 Satz 1 BRL Pol vor, wonach Beurteilungen zurückgestellt werden können, wenn sie zum Beurteilungsstichtag etwa wegen längerer Abwesenheit nicht zweckmäßig sind. Er sei von März 2004 bis zum 31. August 2005 aufgrund seiner Erkrankung dienstunfähig gewesen. Zum Beurteilungszeitpunkt sei nicht absehbar gewesen, ob er den Dienst überhaupt wieder aufnehmen werde. Zudem sei er nicht, wie nach Nr. 3.5 Satz 2 BRL Pol vorausgesetzt, auf das Recht zur Zurückstellung hingewiesen worden. Die Schwerbehindertenvertretung sei nicht ordnungsgemäß beteiligt worden. Ihre Anhörung sei erst erfolgt, als die Endbeurteilung bereits festgestanden habe. Die Stellungnahme der Schwerbehindertenvertretung sei zudem weder in einer erneuten Endbeurteilerbesprechung noch von der Gleichstellungsbeauftragten gewürdigt worden. Es sei auch nicht schlüssig dargelegt, warum die Stellungnahme der Schwerbehindertenvertretung kein besseres Ergebnis rechtfertige. Die Absenkung der Bewertungen in den Submerkmalen sei mangels jeglicher inhaltlicher Begründung nicht plausibel.
Der Kläger beantragt,
1. die dienstliche Beurteilung vom 5. Januar 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Innenministeriums NRW vom 2. Juli 2008 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, dem Kläger für den Zeitraum vom 1. März 2002 bis 31. Juli 2005 eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen,
2. die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er begründet seinen Antrag wie folgt: Es sei hier zulässig, die Abweichungsbegründung im Sinne des Nr. 9.2 BRL Pol auf den Quervergleich zu stützen. Auch mit Blick auf die abstrakt festgelegten Beurteilungsmaßstäbe sei die Beurteilung hinreichend plausibel. Der Kläger sei nur drei Jahre im Dezernat 26 der Bezirksregierung Köln tätig gewesen und bekleide seit 1993 die Funktion des Leiters der Abteilung Verwaltung und Logistik bei der Kreispolizeibehörde Düren. Dieser Werdegang zeuge nicht von einer großen Verwendungsbreite und habe auch keine besonders günstige Personalentwicklungsprognose zugelassen. Die Vizepräsidentin der Bezirksregierung Köln sei gemäß Nr. 9.4 BRL Pol zuständig gewesen. Ein Verstoß gegen Nr. 3.5 BRL Pol liege nicht vor. Die Beurteilung sei zweckmäßig gewesen, weil der Kläger immerhin zu zwei Dritteln des Beurteilungszeitraums Dienst verrichtet habe. Im Zeitpunkt der Erstellung der Erstbeurteilung habe er sich bereits wieder im Dienst befunden. Es könne zwar nicht mehr nachvollzogen werden, ob er auf sein diesbezügliches Antragsrecht hingewiesen worden sei; der Kläger sei mit den einschlägigen Regelungen indes bestens vertraut gewesen und habe sein Antragsrecht mithin gekannt. Die Endbeurteilerin habe die Stellungnahme der Schwerbehindertenvertretung hinreichend gewürdigt. Die Widerspruchsbehörde habe die Submerkmale in Einklang mit ober- und höchstrichterlicher Rechtsprechung absenken können.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der in diesem und im Verfahren 1 K 2289/09 beigezogenen Personal- und Verwaltungsakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Der Kläger hat einen Anspruch gegen den Beklagten, für die Zeit vom 1. März 2002 bis 31. Juli 2005 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu beurteilt zu werden; die Beurteilung vom 5. Januar 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Innenministeriums NRW vom 2. Juli 2008 ist rechtswidrig.
Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich die Kammer anschließt, verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Die Entscheidung darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht kann folglich kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.
Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, juris Rn. 8, m. w. N.
Nach diesen Maßstäben erweist sich die angefochtene dienstliche Beurteilung als fehlerhaft.
Die Beurteilung entspricht nicht den Vorgaben der Nr. 8.1 Abs. 1 BRL Pol. Hiernach ist die Gesamtnote aus der Bewertung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale unter Würdigung ihrer Gewichtung und der Gesamtpersönlichkeit der Beamtin oder des Beamten zu bilden und in Punkten festzusetzen (Satz 1). Aufgrund der unterschiedlichen Gewichtung der Hauptmerkmale ist die Bildung eines Punktwertes als arithmetisches Mittel aus den Bewertungen der einzelnen Merkmale nicht gewollt (Satz 2).
Es lässt sich nicht feststellen, ob die Endbeurteilerin eine solche Gewichtung vorgenommen und von welchen Erwägungen sie sich dabei hat leiten lassen. Eine gewichtende Betrachtung war allerdings unbedingt geboten angesichts der Punktwerte, die für die vier Haupt- und die einzelnen Submerkmale der Beurteilung vergeben worden sind. In den Hauptmerkmalen lauten sie auf zwei mal vier und zwei mal drei Punkte. Warum auf dieser Grundlage das Gesamturteil mit drei Punkten vergeben wird, lässt die Begründung nicht erkennen. Auch aus der Bewertung der Submerkmale erschließt sich die Gesamtbeurteilung mit - lediglich - drei Punkten nicht ohne weiteres. Die Submerkmale sind insgesamt mit elf mal vier und fünf mal drei Punkten bewertet worden. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass ausgerechnet diese fünf mit drei Punkten bewerteten Submerkmale von so herausragender Bedeutung sind, dass sie erheblich stärker zu gewichten sind als alle sonstigen Submerkmale, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Der Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, aus dem Umstand, dass dem Hauptmerkmal "Leistungsverhalten" die meisten, nämlich sieben, Submerkmale zugeordnet seien, folge eine stärkere Gewichtung dieses Hauptmerkmals und seiner nachgeordneten Submerkmale, lässt ebenfalls nicht erkennen, warum die Endbeurteilerin im Gesamtergebnis drei Punkte vergeben hat. Denn in dem Hauptmerkmal "Leistungsverhalten" und in fünf der entsprechenden Submerkmale erhielt der Kläger jeweils vier Punkte und nur in zwei dieser Submerkmale drei Punkte. Lässt sich aus den Punktwerten der Haupt- und Submerkmale das abschließende Gesamturteil nicht zwanglos ableiten, so bedarf es einer sorgfältigen Würdigung der Gewichtung der einzelnen Bewertungen, die in der Beurteilung darzulegen ist. Ohne eine solche ist die Beurteilung widersprüchlich und unplausibel. Ein derartiger, vom Beklagten weder in dem Beurteilungstext selbst noch auf andere Weise aufgelöster Widerspruch macht die Beurteilung rechtswidrig.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 14. Januar 2010 - 6 A 2647/06 -, juris Rn. 26 ff.; Kammerurteil vom 30. September 2010 - 1 K 443/09 -, m. w. N.
Zudem liegt ein Verstoß gegen Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol vor. Hiernach ist die Feststellung, dass sich Lebens- und Diensterfahrung - entgegen der in Nr. 6 BRL Pol aufgestellten Vermutung - nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt haben, im Gesamturteil im Einzelnen zu begründen. Eine Begründung ist - auch mit Blick auf die konkretisierenden Erläuterungen - insbesondere erforderlich, wenn die Leistungen in einem statusrechtlichen Amt trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung im Vergleich zur vorangegangenen Regelbeurteilung mit demselben oder einem schlechteren Gesamturteil bewertet werden, weil sich dann Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv ausgewirkt haben. Diese Begründung muss allerdings nicht zwingend individuelle Ursachen benennen. Maßgeblich können vielmehr auch Veränderungen oder sonstige Besonderheiten bei der Zusammensetzung der fraglichen Vergleichsgruppe und einer dadurch gestiegenen Leistungsdichte innerhalb dieser Gruppe sein, die den Leistungsstand des Beamten bei relativer Betrachtung gegenüber der bzw. den vorangegangenen Regelbeurteilung/en als nicht ausreichend gesteigert, unverändert oder sogar herabgesetzt erscheinen lassen. Mit Blick auf den Sinn und Zweck der nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol erforderlichen Begründung, dem Beamten zu verdeutlichen, warum in seinem Fall trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung kein für ihn günstigeres Beurteilungsergebnis erzielt wurde, ist jedoch ein Mindestmaß an Klarheit und Plausibilität der Ausführungen erforderlich.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Mai 2009 - 6 B 113/09 -, juris Rn. 7 ff.
Diesen Anforderungen genügt die Begründung im Sinne der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol in der angefochtenen Regelbeurteilung nicht. Die Endbeurteilerin hat insoweit lediglich den strengen Maßstab und den Quervergleich mit den anderen Angehörigen der Vergleichsgruppe angeführt. Ohne eine weitere Substanziierung vermag diese Begründung nicht in nachvollziehbarer Weise zu erklären, warum der Kläger im Vergleich zur vorangegangenen Regelbeurteilung mit einem schlechteren Gesamturteil bewertet wurde. Der Beklagte hat die erforderliche Plausibilisierung seiner vergleichsgruppenbezogenen Begründung auch weder im Widerspruchs- noch im Klageverfahren nachgeholt; seinen gerichtlichen Ausführungen zu den abstrakten Beurteilungsmaßstäben "Verwendungsbreite" und "Personalentwicklungsprognose" fehlt der konkrete Bezug zu den anderen Angehörigen der Vergleichsgruppe.
Nach allem bedarf es keiner näheren Erörterung der vom Kläger im Übrigen aufgeworfenen Fragen, zumal das Beurteilungsverfahren neu durchgeführt werden muss.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11 Alt. 2, 711, 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung.
Der zulässige Antrag, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, ist begründet. Dem Kläger war es nach seinen persönlichen Verhältnissen nicht zuzumuten, das Vorverfahren selbst zu führen. Denn die mit der begehrten Änderung seiner dienstlichen Beurteilung verbundenen Rechtsfragen sind nicht ohne vertiefte Kenntnisse im öffentlichen Dienstrecht zu beantworten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11 Alt. 2, 711, 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 K 2289/09
2 C 34.04
6 A 2647/06
1 K 443/09
6 B 113/09