Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-05-15, Aktenzeichen 4 S 2069/17

Tenor:
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 27.06.2017 - 5 K 2407/15 - geändert.
Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 17.12.2014 verurteilt, dem Kläger eine Vergütung in Höhe von 4.049,80 EUR zu bezahlen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt die finanzielle Vergütung für nach Eintritt in den Ruhestand nicht mehr zeitlich ausgleichbare vorgeleistete Unterrichtsstunden (sogenannte Bugwellenstunden).
2
Der am 21.04.1949 geborene Kläger stand als Lehrer an einer beruflichen Schule mit vollem Deputat (25 Unterrichtsstunden) im Dienst des beklagten Landes, zuletzt im Amt eines Studiendirektors (A 15).
3
Er erhielt seit dem Schuljahr 2007/08 eine Ermäßigung aufgrund seines Alters sowie Anrechnungen wegen seiner Tätigkeit als Fachgruppenleiter (bis 2012/2013) und wegen sonstiger Aufgaben. In dem Schuljahr 2012/2013 hatte er als Ausgleich für seine Mehrbelastung als Fachberater eine Anrechnung von 13,0 Wochenstunden auf das Regelstundenmaß erhalten, wobei vier dieser Anrechnungsstunden bereits die entsprechende Tätigkeit im folgenden Schuljahr 2013/2014 ausgleichen sollten.
4
Bis zum Schuljahr 2011/2012 hatte der Kläger 14,95 Bugwellenstunden angesammelt, die er bis zum Ende des Schuljahres 2013/2014 durch entsprechende Reduzierung der Unterrichtsstunden bis auf 1,45 Unterrichtswochenstunden/Schuljahr abbauen konnte. Die Stunden resultierten zum Teil aus Vertretungen für erkrankte Kollegen. Die Unterrichtseinteilung wurde jeweils von der Schulleitung durch entsprechende Stundenpläne bzw. Ausfallpläne geregelt.
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Der Kläger beantragte mit Tätigkeitsbericht vom 30.05.2014, ihm für das Schuljahr 2013/2014 weitere zwei Unterrichtsstunden pro Woche für seine Fachberatertätigkeit anzurechnen.
6
Mit Ablauf des 31.07.2014 trat er nach Hinausschieben des Eintritts seines Ruhestands um ein Jahr über die gesetzliche Altersgrenze hinaus in den Ruhestand.
7
Mit am 30.07.2014 beim Regierungspräsidium eingegangenem Schreiben beantragte die W.-R.-Gewerbeschule für den Kläger die Vergütung für 56,5 Mehrarbeitsstunden. Mit Bescheid vom 17.12.2014 lehnte das Regierungspräsidium diesen Antrag ab. Der Kläger wandte sich im Januar 2015 mit drei E-Mails an das Regierungspräsidium, in denen er sich mit der Entscheidung nicht einverstanden erklärte, eine Entscheidung über die beantragten zwei zusätzlichen Anrechnungsstunden anmahnte und diese der geltend gemachten Mehrarbeitsvergütung hinzurechnete.
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Am 15.04.2015 erhob der Kläger Widerspruch gegen den Bescheid vom 17.12.2014 und machte geltend, ihm stehe Mehrarbeitsvergütung für die beantragten 1,45 Unterrichtswochenstunden in 39 Unterrichtswochen (56,5 Stunden) zu. Daneben begehre er Mehrarbeitsvergütung für weitere zwei Unterrichtswochenstunden (78 Stunden) unter Berücksichtigung der beantragten zusätzlichen Anrechnungsstunden für die Fachberatertätigkeit. Über den Widerspruch ist vom Landesamt für Besoldung und Versorgung noch nicht entschieden worden.
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Am 16.10.2015 erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Freiburg Untätigkeitsklage, mit der er die Verurteilung des beklagten Landes zur Zahlung einer Vergütung (für 3,45 Wochenstunden in 39 Unterrichtswochen) in Höhe von 4.049,80 EUR beantragte.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 27.06.2017 in vollem Umfang abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, nach § 3 Abs. 1 LBesG werde die Besoldung der Beamten und Richter durch Gesetz geregelt. Andere als die in diesem Gesetz geregelten Besoldungsbestandteile dürften nicht gewährt werden. Für die vom Kläger begehrte Vergütung der Bugwellenstunden gebe es keine gesetzliche Grundlage. § 65 Abs. 1 Nr. 5 LBesG sehe vor, dass Beamten im Schuldienst als Lehrkraft mit Dienstbezügen in Besoldungsgruppen mit aufsteigenden Gehältern - wie hier - für Mehrarbeit eine Vergütung gewährt werden könne. § 65 Abs. 2 Nr. 2 LBesG bestimme, dass die Vergütung nur gewährt werde, wenn die Mehrarbeit schriftlich angeordnet oder genehmigt worden sei. Bei den sog. Bugwellenstunden handele es sich nach der Rechtsprechung der Kammer nicht um Mehrarbeit im Sinne des Gesetzes. Den Beamtinnen und Beamten im Schuldienst werde insoweit nicht angesonnen, über ihre regelmäßige Arbeitszeit hinaus Dienst zu leisten, sondern es gehe nur um eine zeitweilige Veränderung des von ihnen konkret zu erbringenden Dienstes innerhalb ihrer regelmäßigen Arbeitszeit. Das Modell des „variablen Deputats“, auf dem die Entstehung der Bugwellenstunden beruhe, eröffne dem jeweiligen Schulleiter die Möglichkeit, bei einzelnen Lehrkräften das Verhältnis zwischen dem Deputat mit Unterrichtsverpflichtung und der eigenverantwortlich zu gestaltenden sonstigen Arbeitszeit zeitweilig zu verschieben, um etwa personellen Engpässen an der Schule begegnen zu können. Gleiches gelte für die Tätigkeit als Fachberater, für die - wie beim Kläger - eine Anrechnung auf das Regelstundenmaß erfolge. Den betroffenen Lehrkräften werde dadurch keine Mehrarbeit auferlegt, sondern es werde lediglich der zeitliche Rahmen für ihre außerhalb des Unterrichts zu erbringenden Leistungen beschränkt. Die Lehrer könnten sich darauf einstellen, indem sie etwa in Schuljahren, in denen ihr Deputat vom Dienstherrn erhöht worden sei, von konzeptionellen Änderungen ihres Unterrichts, die einen höheren Vorbereitungsaufwand erfordern würden, absähen. Soweit es in der hier maßgeblichen Verwaltungsvorschrift „Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen“ heiße, dass, sofern aus Gründen der Lehrauftragsverteilung die Unterrichtsverpflichtung eines Lehrers nicht seinem Regelstundenmaß entspreche, der erforderliche Ausgleich spätestens im darauffolgenden Schuljahr vorzunehmen sei, handele es sich somit nicht um einen Freizeitausgleich im eigentlichen Sinne. Vielmehr solle dem Lehrer dadurch ermöglicht werden, sich im nächsten Schuljahr wieder verstärkt seinen Tätigkeiten außerhalb des Unterrichts, insbesondere einer eingehenden Unterrichtsvorbereitung, zu widmen. Das Gericht habe keinen Zweifel, dass sich der Dienstherr, wenn er derartige vorübergehende Verschiebungen zwischen Unterrichtsverpflichtung und sonstiger Arbeitszeit vornehme, im Rahmen der ihm zustehenden Weisungsbefugnis bewege. Einzuräumen sei, dass die Erlasse des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport Baden-Württemberg diesem Modell nicht entsprächen. So werde insbesondere im Erlass vom 06.02.2008 (14-0301.620/1348) darauf hingewiesen, dass die angesammelten Bugwellenstunden vor Eintritt in den Ruhestand ausgeglichen sein müssten, da ansonsten eine Vergütung nur nach den Sätzen der Mehrarbeitsvergütung für Beamte gezahlt werden könne. Daraus werde deutlich, dass jedenfalls aus Sicht des Ministeriums eine Vergütung für Bugwellenstunden als Mehrarbeit grundsätzlich in Betracht kommen könne. Das Gericht sei jedoch in seiner Rechtsauffassung an Verwaltungsvorschriften und Erlasse der Ministerien nicht gebunden. Die mündliche Verhandlung biete keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung der Sach- und Rechtslage. Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgetragen habe, ein früherer Rektor seiner Schule habe eine Mehrarbeitsvergütung für über das Deputat hinaus geleistete Unterrichtsstunden erhalten, ergebe sich daraus kein Anspruch des Klägers auf Gewährung einer Mehrarbeitsvergütung für die geleisteten Bugwellenstunden. Zunächst sei nicht erkennbar, dass insoweit ein vergleichbarer Sachverhalt vorgelegen habe. Abgesehen davon habe der Vertreter des Beklagten angegeben, dass das Land seither seine Praxis hinsichtlich der Beurteilung der Bugwellenstunden als Bestandteil eines variablen Deputats geändert habe. Im Übrigen habe der Kläger keinen Anspruch darauf, dass eine rechtswidrige Behördenpraxis fortgeführt werde.
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Gegen diese Entscheidung hat der Kläger nach Zulassung der Berufung durch Senatsbeschluss vom 06.09.2017 (- 4 S 1917/17 -) Berufung eingelegt. Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei geklärt, dass sich die Arbeitszeit der beamteten Lehrer maßgeblich nach einer sogenannten Pflichtstundenzahl bestimme. Die Pflichtstundenzahl sei normativ festzulegen. Verwaltungsvorschriften (oder gar Einzelweisungen) genügten nicht. Das erstinstanzliche Urteil gehe dagegen in seinen Gründen tragend davon aus, dass Veränderungen an der genannten Pflichtstundenzahl der beamteten Lehrer gleichsam durch Einzelweisungen einzelner Schulleiter angeordnet werden könnten. Es setze sich damit in Widerspruch zur höchstrichterlichen Rechtsprechung. An dieser Einschätzung ändere auch nichts, dass das Gericht vorliegend offensichtlich von einem Begriff des „variablen Deputat" ausgehe, welches „lediglich“ in der Verschiebung zwischen der in der höchstrichterlichen Rechtsprechung als maßgeblich angesehenen Unterrichts-Pflichtstundenzahl und der auf sonstige Weise erbrachten wöchentlichen Arbeitszeit zu sehen sei. Ließe man solches gleichsam im Wege von Einzelweisungen einzelner örtlicher Schulleiter zu, wäre die Bedeutung, die das Bundesverwaltungsgericht der maßgeblichen Pflichtstundenzahl der Lehrer beigemessen habe, vollkommen ausgehöhlt. Vielmehr bedürften - insbesondere strukturelle - Änderungen in der Pflichtstundenzahl einer gesetzlichen Grundlage. Das hier zugrundeliegende Modell des sogenannten „variablen Einsatzes der wöchentlichen Unterrichtsverpflichtung" ähnele, vor allem, wenn man die Erlasse und Weisungen bzw. Erklärungen des Kultusministeriums, die den vorliegenden Fall beträfen, hinzuziehe, dem vor einigen Jahren durchgeführten Modell der Erbringung und Rückgabe einer sogenannten „Vorgriffsstunde“. Zu diesem habe das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass in solchen Fällen, in denen der vorgesehene „Ausgleich“ nicht mehr möglich gewesen sei (sei es aus persönlichen Gründen des betreffenden Beamten oder aus von ihm nicht zu vertretenden Gründen, wie etwa einer vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand), der Dienstherr aus Gründen der Gleichbehandlung dem Betreffenden einen angemessenen anderweitigen Ausgleich gewähren müsse. Das Bundesverwaltungsgericht habe in diesem Zusammenhang sogar entschieden, dass, selbst wenn keine ausdrückliche besoldungsrechtliche Regelung bestehe, ggf. ein finanzieller Ausgleich zu leisten sei, wobei es zunächst dem Dienstherrn obliege, im Sinne der Beachtung des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes zu entscheiden, welche Ausgleichsmaßnahme angemessen sei.
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Ergänzend sei darauf hinzuweisen, dass sich das Verwaltungsgericht in den Gründen seines Urteils zudem nicht damit auseinandergesetzt habe, dass sein ehemaliger Schulleiter die sachliche und rechnerische Richtigkeit seines Antrags auf Zahlung von Vergütung für Mehrarbeitsunterrichtsstunden vom 25.07.2014 bestätigt und damit genehmigt habe. Das Verhalten des beklagten Landes deute auf ein hohes Maß an „Rechtsmissbräuchlichkeit“ hin, wenn von ihm und vielen anderen Beamten im höheren Lehramt für berufliche Schulen systematisch Mehrarbeit abverlangt und gleichzeitig „vorgegaukelt“ würde, es handele sich um eine vergütungspflichtige Mehrarbeit. Daher stehe ein Vergütungsanspruch aus Gründen einer treuwidrigen Verletzung der Fürsorgeverpflichtung im Raum. Zudem sei auch die Bestimmung des § 71 LBesG, die eine Ausgleichszahlung zur Abgeltung von Arbeitszeitguthaben vorsehe, anzusprechen.
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Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 27.06.2017 - 5 K 2407/15 - zu ändern, den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 17.12.2014 aufzuheben und das beklagte Land zu verurteilen, ihm eine Vergütung in Höhe von 4.049,80 EUR zu zahlen,
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hilfsweise:
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festzustellen, dass er durch die Weigerung des Beklagten in seinen Rechten verletzt wird, für die infolge seines Eintritts in den Ruhestand nicht mehr im Wege des zeitlichen Ausgleichs kompensierbaren Bugwellenstunden eine Regelung über einen angemessenen Ausgleich zu schaffen,
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sowie die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
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Das beklagte Land beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Es verteidigt die angegriffene Entscheidung und trägt im Wesentlichen vor, Maßstab für die vorliegende Betrachtung sei, dass nach § 3 LBesG andere als die in diesem Gesetz geregelten Besoldungsbestandteile nicht gewährt werden dürften. Es liege auch keine beamtenrechtlich relevante Mehrarbeit vor. Allenfalls seien Bugwellenstunden im Sinne des Regelstundenmaßausgleichs entstanden. Hierbei handele es sich nicht um „Mehrarbeit“, sondern um zeitweilige Deputatsänderungen im Sinne des „variablen Deputats“. Nach der Verwaltungsvorschrift „Arbeitszeit der Lehrer an Öffentlichen Schulen in Baden-Württemberg“ (Teil A, Abschnitt IV, Variabler Einsatz der Regelstundenmaße) könne ein Schulleiter rein aus Gründen der Lehrauftragsverteilung die Unterrichtsverpflichtung eines Lehrers erhöhen. Durch das variable Deputat werde dabei lediglich konkret-individuell die Gewichtung der Arbeitszeitanteile des Lehrers innerhalb der ansonsten unberührt bleibenden generellen (Gesamt-)Arbeitszeit verändert. Das variable Deputat betreffe eine kurzfristige Veränderung des Verhältnisses zwischen Unterrichtsstunden, die zeitlich exakt messbar seien, und der übrigen Arbeitszeit der Lehrer, z.B. den pädagogischen Aufgaben wegen der erforderlichen Vor- und Nachbereitung des Unterrichts, den Korrekturarbeiten, der Teilnahme an Schulkonferenzen, Besprechungen mit Eltern und dergleichen. Damit sich die Lehrer später intensiver diesen übrigen Aufgaben widmen könnten, würden die Bugwellenstunden zu einem späteren Zeitpunkt zurückgegeben. Dies bedeute wiederum nur eine erneute Verlagerung des Verhältnisses zwischen messbaren und nicht messbaren Zeitabschnitten der Arbeitszeit. Ein finanzieller Ausgleich sei für diese Bugwellenstunden nicht vorgesehen. Der Lehrer könne jedoch eine „Rückgabe“ der Bugwellenstunden im Sinne der oben beschriebenen Verwaltungspraxis verlangen. Dies sei in der Verwaltungsvorschrift explizit vorgesehen. Eine Rückgabe der Bugwellenstunden habe der Kläger während seines aktiven Dienstes aber nicht geltend gemacht.
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Selbst wenn es sich um beamtenrechtliche Mehrarbeit handeln würde, bestünde kein Anspruch auf Zahlung einer Mehrarbeitsvergütung nach § 67 Abs. 3 LBG i.V.m. § 65 LBesG. Nach § 67 Abs. 3 Satz 1 LBG seien Beamtinnen und Beamte verpflichtet, ohne Vergütung über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus Dienst zu tun, wenn zwingende dienstliche Verhältnisse dies erforderten. Als Ausgleich hierfür sehe § 67 Abs. 3 Satz 2 LBG lediglich vor, dass innerhalb eines Jahres für die über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus geleistete Mehrarbeit eine entsprechende Dienstbefreiung gewährt werden könne, sofern die Mehrarbeit angeordnet oder genehmigt worden sei. Eine Dienstbefreiung habe der Kläger nicht beantragt und damit auch nicht in Anspruch genommen. Hinzu komme, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 65 LBesG nicht erfüllt seien. Die Vergütung von Mehrarbeit sei nur unter den strengen Voraussetzungen des § 65 Abs. 2 LBesG zulässig. Entgegen der Auffassung des Klägers sei eine schriftliche Anordnung i.S.d. § 65 Abs. 2 Nr. 2 LBesG zu keinem Zeitpunkt erfolgt. Ebenso wenig sei Mehrarbeit genehmigt worden. In einem Stundenplan bzw. Ausfallplan sei keine Anordnung zu sehen. Die Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit sei ein Verwaltungsakt, der von der bloßen Anordnung von Arbeit, welche durch innerdienstliche Weisung erfolge und gegebenenfalls in Dienstplänen näher konkretisiert werde, zu unterscheiden sei. Ein solcher Verwaltungsakt sei gegenüber dem Kläger nicht ergangen. Aus dem Umstand, dass das Erfordernis einer schriftlichen Anordnung der Rechtsklarheit diene, folge, dass die schriftliche Anordnung ausdrücklich ergehen müsse; das bedeute, dass Mehrarbeit nur vergütungspflichtig und damit auch vergütungsfähig sei, wenn sie ausdrücklich als solche, also als Mehrarbeit, angeordnet worden sei. Stundenpläne würden lediglich als Organisationsmittel eingesetzt. Ein solches regele den täglichen Dienstbetrieb, stelle jedoch keinen Verwaltungsakt dar. Vielmehr handele es sich um eine bloße innerdienstliche Regelung, mit der die Unterrichtserteilung angeordnet werde. Mit der Schaffung des Stundenplans werde nicht der einzelne Beamte individuell in den Blick genommen. Vielmehr dienten solche Pläne lediglich der Organisation und Aufrechterhaltung des Dienstbetriebes. Auch die Abzeichnung des Antrags durch den Schulleiter stelle keine nachträgliche Genehmigung dar. Die Zeichnung durch den Schulleiter bestätige gegenüber dem Regierungspräsidium lediglich, dass die Bugwellenstunden tatsächlich erbracht worden seien. Dies könne auch dem Antrag entnommen werden. Auf dem Formular (Antrag auf Zahlung von Vergütung für Mehrarbeitsstunden) sei ein Feld, welches vom Regierungspräsidium zu zeichnen sei. Ein Anspruch auf Zahlung einer Mehrarbeitsvergütung bestehe zudem nur dann, wenn die Mehrarbeit nicht aus zwingenden dienstlichen Gründen durch Dienstbefreiung innerhalb von mindestens einem Jahr ausgeglichen werden könne. Derartige zwingende Gründe lägen nur dann vor, wenn die an sich gebotene Freistellung des Beamten zu einer nicht unerheblichen Beeinträchtigung oder Gefährdung des Dienstbetriebes führen würde. Diese Gründe müssten mithin in der Sphäre des Dienstherrn liegen. Auch nach Sinn und Zweck der Norm bestehe kein Zahlungsanspruch nach § 65 Abs. 2 LBesG. Eine - wie hier vom Kläger geltend gemachte - in einem bestimmten Aufgabenbereich über einen längeren Zeitraum hintereinander ohne Unterbrechung angefallene, gewissermaßen ständige Mehrarbeit des behaupteten Umfangs wäre nicht genehmigungsfähig. Dies ergebe sich daraus, dass Mehrarbeit nur angeordnet oder genehmigt werden dürfe, wenn und soweit sie zur Erledigung wichtiger, unaufschiebbarer Aufgaben unvermeidlich notwendig sei und wenn die Umstände, welche sie zwingend erforderten, vorübergehender Natur seien und eine Ausnahme gegenüber den sonst üblichen Verhältnissen darstellten. § 65 Abs. 2 LBesG sei nur im Rahmen zeitlich vorübergehender Sondersituationen anzuwenden. Mehrarbeit müsse sich - wie gesetzlich ausdrücklich geboten - auf Ausnahmefälle beschränken und bei erheblicher zusätzlicher Belastung grundsätzlich durch Freizeit ausgeglichen werden. Gegen eine rechtswidrige übermäßige zeitliche Beanspruchung könne sich der Beamte durch Rechtsbehelfe - einschließlich der Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes - mit dem Ziel alsbaldiger Unterlassung zur Wehr setzen. Außer dem unmittelbaren Rechtsschutz stehe ihm ein Anspruch auf Vergütung oder Entschädigung auch bei rechtswidriger längerer Heranziehung zum Dienst über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus nicht zu. Nach alledem lägen weder zwingende Gründe noch eine dienstliche Anordnung oder Genehmigung vor.
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Zu der Entwicklung und zu den Ursachen der Bugwellenstunden hat das beklagte Land ausgeführt, im Schuljahr 2006/07 habe die Bugwelle im Bereich der beruflichen Schulen 757 Deputate, im Bereich der Gymnasien 392 Deputate betragen. Im Schuljahr 2011/12 sei die Bugwelle im Bereich der beruflichen Schulen auf ca. 1.800 Deputate und im Bereich der Gymnasien auf ca. 1.300 Deputate angestiegen. Zu Beginn des Schuljahres 2012/13 hätten an den Gymnasien des Landes erstmals Überstunden abgebaut werden können. Die Bugwelle sei um rund 130 von 1.318 auf 1.186 Deputate gesunken. Grund hierfür seien die Stellenumschichtungen gewesen, mit denen die Landesregierung auf die veränderten Schülerströme reagiert habe. Im beruflichen Bereich habe der Zuwachs von Bugwellenstunden deutlich reduziert werden (bisheriger Zuwachs jährlich rd. 200 Deputate; zum Schuljahr 2012/13: Zuwachs von 20 Deputaten auf 1.826 Deputate). Im Schuljahr 2015/2016 habe sich die Bugwelle bei den allgemein bildenden Gymnasien auf 910 Deputate und bei den Beruflichen Schulen auf 1.756 Deputate belaufen. Im Schuljahr 2016/17 seien es bei den allgemein bildenden Gymnasien noch 861 Deputate und bei den Beruflichen Schulen 1.835 Deputate gewesen. Nach der letzten Erhebung belaufe sich die Gesamtzahl der Bugwellenstunden somit auf 2.696 Deputate. Ziel sei es, keine neuen Bugwellenstunden mehr aufzubauen und die aufgelaufenen Bugwellenstunden unter Berücksichtigung der Unterrichtsversorgung zeitnah abzubauen.
23
Mit seinem ergänzenden Vorbringen im Berufungsverfahren geht das beklagte Land von der Möglichkeit der Vergütung von Bugwellenstunden in analoger Anwendung der Vorschriften über die Mehrarbeitsvergütung aus, verneint jedoch die entsprechenden Voraussetzungen bezogen auf den geltend gemachten Anspruch des Klägers weiterhin, weil die Bugwellenstunden im vorliegenden Fall nicht aus zwingenden dienstlichen Gründen nicht durch Dienstbefreiung ausgeglichen worden seien. Vielmehr sei ein Zeitausgleich hier möglich gewesen.
24
Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten und der weiteren Einzelheiten wird auf die Verwaltungsakten des Landesamts für Besoldung und Versorgung, die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg und die Berufungsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch sonst zulässige Berufung des Klägers hat Erfolg.
26
Die zulässige Klage ist begründet. Der angegriffene Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 17.12.2014 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat Anspruch auf Zahlung der von ihm beantragten Vergütung (§ 113 Abs. 4 VwGO) für geleistete Bugwellenstunden im Umfang von 3,45 wöchentlichen Unterrichtstunden. Ihm steht die Vergütung auch in der geforderten Höhe zu.
27
A. Nach Auffassung des Senats stellen Bugwellenstunden die durchschnittliche regelmäßige Wochenarbeitszeit überschreitende Mehrleistungen dar. Grundsätzlich sind Mehrleistungen durch entsprechende Dienstbefreiung (gegebenenfalls oberhalb einer Bagatellgrenze) auszugleichen und können nur unter bestimmten Voraussetzungen finanziell vergütet werden. Im Ergebnis zutreffend ist die Ansicht des Verwaltungsgerichts und des beklagten Landes, dass die Voraussetzungen des § 65 LBesG für eine finanzielle Vergütung der Bugwellenstunden nicht vorliegen. Der geltend gemachte Anspruch findet seine Grundlage aber in § 71 LBesG.
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I. Mehrleistungen (Mehrarbeit, Vorausarbeit, rechtswidrige Zusatzarbeit einschließlich unionsrechtswidriger Zuvielarbeit) sind Dienstleistungszeiten, die über die regelmäßige Arbeitszeit im Bemessungszeitraum angeordnet oder genehmigt erbracht werden. Die Mehrarbeit führt dabei - ebenso wie die rechtswidrige Zusatzarbeit - grundsätzlich zur Überschreitung der regelmäßigen Arbeitszeit, die normativ vorgegeben ist und nicht durch Dienstpläne, Einzelweisungen u.ä., sondern nur normativ, etwa im Wege einer (Änderungs-)Verordnung - auf der Grundlage von § 67 Abs. 1 LBG - geändert werden kann. Die im Fall der ungleichmäßigen Verteilung der regelmäßigen Arbeitszeit in einem Bemessungszeitraum geleistete Vorarbeit führt erst dann zu einer Überschreitung der regelmäßigen Arbeitszeit, wenn sie innerhalb eines vorgegebenen Berechnungs- bzw. Bezugszeitraums nicht ausgeglichen wird.
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1. a) Die regelmäßige Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten beträgt gemäß § 67 Abs. 1 LBG i.V.m. § 4 der Verordnung der Landesregierung über die Arbeitszeit, den Urlaub, den Mutterschutz, die Elternzeit, die Pflegezeiten und den Arbeitsschutz der Beamtinnen, Beamten, Richterinnen und Richter - AzUVO - vom 29.11.2005 (GBl. S. 716) im Durchschnitt wöchentlich 41 Stunden. Da die regelmäßige Arbeitszeit in § 4 AzUVO als durchschnittliche Arbeitszeit pro Bemessungszeitraum (eine Woche) festgelegt ist, führen Mehrleistungen innerhalb einer Arbeitswoche nur dann zur Überschreitung der Arbeitszeit, wenn sie im vorgegebenen Berechnungszeitraum (gemäß § 7 AzUVO ein Jahr) nicht ausgeglichen werden oder die Höchstarbeitszeit rechtswidrig überschreiten.
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Entsprechendes gilt für die regelmäßige wöchentliche Unterrichtsverpflichtung der Lehrkräfte. Die wöchentlichen Pflichtstundenzahlen müssen ebenso wie die wöchentliche Arbeitszeit für Beamtinnen und Beamte normativ festgelegt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.08.2012 - 2 C 23.10 -, Juris), wie dies nunmehr auf der Grundlage von § 67 Abs. 1 LBG auch geschieht (§ 2 Lehrkräfte-ArbeitszeitVO). Hiervon geht auch § 18 AzUVO aus, wonach die Dauer der Unterrichtsverpflichtung der beamteten Lehrkräfte im Rahmen der durchschnittlichen Wochenarbeitszeit durch eine eigene Verordnung der Landesregierung geregelt wird. Eine solche gab es für den hier streitgegenständlichen Zeitraum allerdings noch nicht. Vielmehr ergab sich die Unterrichtsverpflichtung bis zum 31.07.2014 aus der Verwaltungsvorschrift „Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen“ vom 10.11.1993 in der Fassung der am 01.08.2009 in Kraft getretenen Änderung durch die Verwaltungsvorschrift vom 08.09.2008 (K. u. U., S. 187). Trotz der äußeren Form einer Verwaltungsvorschrift stellten die dortigen Regelungen sowohl nach ihrem Wortlaut als auch nach ihrem Inhalt und Zweck in der Sache Rechtssätze dar, weil sie die für die Lehrkräfte ausfüllungsbedürftige allgemeine Arbeitszeitregelung der Landesbeamten in abstrakt-genereller Weise eigenständig ergänzten und konkretisierten (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 09.10.1998 - 4 S 425/98 - m.w.N., Juris; BVerwG, Beschlüsse vom 14.12.1989 - 2 NB 2.89 - und vom 29.01.1992 - 2 B 5.92 -, jeweils Juris). In dieser Weise wirkte die Verwaltungsvorschrift, um einen regellosen und damit noch verfassungsferneren Zustand zu vermeiden (BVerwG, Urteil vom 30.08.2012, - 2 C 23.10 -, Juris; Senatsurteil vom 26.06.2013 - 4 S 1686/11 - sowie Senatsbeschluss vom 27.01.2016 - 4 S 1579/14 -, jeweils Juris) trotz des im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.08.2012 (- 2 C 23.10 -, Juris) festgestellten Normierungsdefizits in der Übergangszeit bis zum Ende des Schuljahrs 2013/2014 weiter (deklaratorisch außer Kraft gesetzt zum 01.08.2014 durch Verwaltungsvorschrift „Anrechnungsstunden und Freistellungen für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen“ vom 06.06.2014, K. u. U., S. 96).
31
Betrachtet man diesen hier maßgeblichen Zeitraum sind die von den Lehrkräften regelmäßig zu erbringenden Unterrichtsstunden in den Abschnitten I und II des Teils A (Regelstundenmaße) der VwV „Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen“ - differenziert nach den Schularten - verbindlich durch eine bestimmte Anzahl von Stunden pro Woche festgelegt. Werden Lehrkräfte über das jeweils maßgebliche Regelstundenmaß (Pflichtstundenzahl) in der Woche hinausgehend zu Unterrichtsstunden herangezogen, führt dies grundsätzlich zu Mehrleistungen, weil sich das Maß für die regelmäßige durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit für Lehrkräfte aus dem Regelstundenmaß (Pflichtstundenzahl) ergibt. Teil A, Abschnitt IV, - Variabler Einsatz der Regelstundenmaße -, Satz 1 der hier maßgeblichen VwV „Arbeitszeit der Lehrer an Öffentlichen Schulen“ lässt aber auch eine von der wöchentlichen Unterrichtsverpflichtung abweichende Verteilung zu. Danach ist, sofern aus Gründen der Lehrauftragsverteilung die Unterrichtsverpflichtung eines Lehrers nicht seinem Regelstundenmaß entspricht, der erforderliche Ausgleich spätestens im darauffolgenden Schuljahr vorzunehmen. Die Vorschrift ist damit mit § 7 Abs. 1 AzUVO vergleichbar. Sie hat zur Folge, dass über das Regelstundenmaß (Pflichtstundenzahl) hinausgehende Unterrichtsstunden - erst - dann zu einer Überschreitung der regelmäßigen Arbeitszeit führen, wenn und soweit diese Mehrleistungen bis zum Ende des folgenden Schuljahrs nicht ausgeglichen werden.
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Diese Bestimmung des Satzes 1 von Teil A, Abschnitt IV, - Variabler Einsatz der Regelstundenmaße - der VwV „Arbeitszeit der Lehrer an Öffentlichen Schulen“ ist im dargestellten Sinne als eigenständige Regelung unabhängig von dem in Teil A, Abschnitt V geregelten Modell der sogenannten „Vorgriffsstunde“ zu verstehen. Daran ändert Satz 2 der Vorschrift nichts, der lautet: „Die Rückgabe der Vorgriffstunde kann auf Antrag der Lehrkraft auch zu einem späteren Zeitpunkt in Anspruch genommen werden“. Denn dieser Satz 2 war mit Wirkung zum 01.08.2007 durch die Verwaltungsvorschrift „Änderung der Verwaltungsvorschrift ‚Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen in Baden-Württemberg‘“ vom 10.06.2007 eingefügt worden (K. u. U. 2007, S. 115), um Lehrkräften die Möglichkeit zu verschaffen, die ab dem Schuljahr 2008/2009 zurückzugebenden Stunden aus der Vorgriffsphase auf einen späteren Zeitpunkt zu verschieben (www.baden-wuerttemberg.de/de/service/presse/pressemitteilung /pid/flexible-rueckgabe-der-mehrarbeit-ausvorgriffsstundenmodell/). Satz 2 steht damit nicht in Beziehung zu Satz 1 des Abschnitts IV, sondern betrifft die Rückgabe „der Vorgriffstunde“, die in Abschnitt V als Arbeitszeitmodell ausgestaltet ist (jetzt ausdrücklich klargestellt in der Nachfolgeregelung des Abschnitts II der VwV „Anrechnungsstunden und Freistellungen“, die nach Ablauf der vom Bundesverwaltungsgericht gesetzten Übergangsfrist als „das Nähere“ regelnde arbeitszeitrechtliche Bestimmung [vgl. BVerwG, Urteil vom 30.08.2012 - 2 C 23.10 -, Juris] allerdings in einer Verordnung auf der Grundlage von § 67 Abs.1 LBG zu normieren gewesen wäre).
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b) Der Ansicht des Verwaltungsgerichts, die Regelung der VwV „Arbeitszeit der Lehrer an Öffentlichen Schulen“ Teil A, Abschnitt IV, Satz 1 ermögliche es der Schulleitung, aus Gründen der Lehrauftragsverteilung die Unterrichtsverpflichtung einzelner Lehrkräfte in der Weise zu erhöhen, dass lediglich die Gewichtung der Arbeitszeitanteile des Unterrichtens und der sonstigen Tätigkeiten (Vor- und Nachbereitung, Korrekturen, etc.) innerhalb der ansonsten unberührt bleibenden generellen (Gesamt-)Arbeitszeit arbeitszeitneutral verlagert werde, kann nicht gefolgt werden. Nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat weiterhin anschließt, konkretisiert die Pflichtstundenzahl das Verhältnis der wöchentlichen Unterrichtsverpflichtung einer Lehrkraft zu ihrer übrigen Arbeitszeit (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.09.2005 - 2 B 25.05 -, Juris) und legt die Dienstpflichten der Lehrkräfte zeitlich und örtlich fest. Zugleich regelt die wöchentliche Unterrichtsverpflichtung auch die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit der Lehrkräfte verbindlich mit Blick auf die allgemein für beamtete Beschäftigte geltenden Arbeitszeitregelungen. Ihrer Festsetzung liegt die Vorstellung zugrunde, dass sie eine wöchentliche Arbeitszeit im Umfang der allgemein für Beamte angeordneten Arbeitszeit nach sich zieht (BVerwG, Beschluss vom 10.10.2013 - 2 B 61.13 -, Juris). Dem entspricht die bei Bewilligung der Teilzeitbeschäftigung für Lehrkräfte vorzunehmende, entsprechende Verminderung der Zahl der Pflichtunterrichtsstunden (vgl. auch BVerwG, Urteile vom 23.06.2005 - 2 C 21.04 - und vom 30.08.2012 - 2 C 23.10 -, Senatsurteil vom 26.06.2013 - 4 S 1686/11 -, jeweils Juris). Auch der Regelung des § 65 Abs. 4 LBesG, wonach Mehrarbeit nicht vergütet wird, sofern sie fünf Stunden bzw. im Schuldienst drei Unterrichtsstunden im Kalendermonat nicht übersteigt, liegt der Gedanke zugrunde, dass die Unterrichtsstunden für Lehrkräfte das Maß für die Arbeitszeit bilden. Entsprechendes gilt für die Vergütungshöchstgrenzen des § 63 Abs. 3 Satz 6 LBesG von 480 Mehrarbeitsstunden bzw. 288 Unterrichtsstunden.
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Damit ist die maßgebliche Regelung der Arbeitszeit für Lehrkräfte - auch für Lehrer in Baden-Württemberg - die Pflichtstundenzahl der wöchentlichen Unterrichtsstunden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.10.2013 - 2 B 61.13 -, Juris Rn. 3 für Schleswig-Holstein). Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht bereits im Urteil vom 28.11.2002 (- 2 CN 1.01 -, Juris) für Lehrkräfte entschieden, dass über die Unterrichtsverpflichtung hinaus wöchentlich zu leistende zusätzliche Unterrichtsstunden - nur - dann und insoweit nicht zu einer Erhöhung der insgesamt zu erbringenden Arbeitsleistung führen, wenn eine zunächst in der Arbeitsphase eintretende Mehrbelastung durch eine spätere, gleich hohe Entlastung ausgeglichen wird. Der Ausgleich gelte dann grundsätzlich auch für die Belastung durch häusliche Vor- und Nachbereitung, soweit sich diese durch die zusätzlichen Unterrichtsstunden ebenfalls erhöhen sollte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.07.2003 - 2 BN 3.02 -, Juris).
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c) Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch arbeitszeitneutrale Anrechnungen auf die und Ermäßigungen der Unterrichtsverpflichtung für die Wahrnehmung besonderer Aufgaben und Funktionen oder für bestimmte Gruppen von Lehrkräften (vgl. § 1 Abs. 2, § 4 und § 5 Lehrkräfte-ArbeitszeitVO sowie Abschnitt I Nr. 1 VwV Anrechnungsstunden und Freistellungen) nicht in der allgemeinen Weisungsbefugnis der Schulleitung oder Schulaufsicht stehen (vgl. Senatsurteil vom 27.01.2016 - 4 S 1579/14 -; BVerwG, Urteil vom 23.06.2005 - 2 C 21.04 -, jeweils Juris). Zwar berühren solche Anrechnungen und Freistellungen grundsätzlich nicht die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit von durchschnittlich 41 Stunden, d.h. sie führen nicht zu Unterschreitungen der vorgegebenen regelmäßigen Arbeitszeit, sondern betreffen die Verteilung der in dieser Zeit wahrzunehmenden dienstlichen Aufgaben. Insofern ist aber bei Lehrkräften wiederum die Besonderheit zu beachten, dass ihre regelmäßige Arbeitszeit, wie dargelegt, durch die wöchentliche Unterrichtsverpflichtung bestimmt wird. Diese Unterrichtsverpflichtung stellt dabei keine bloße Rechengröße dar, sondern den - durch Rechtsverordnung - normativ vorgegebenen Unterrichtsauftrag (Soll-Stunden) der jeweiligen Lehrkraft. Anrechnungen und Freistellungen - zugunsten anderer dienstlicher oder dienstlichen Aufgaben gleichgestellter Tätigkeiten -, durch die die - teilweise - Erfüllung (Ist-Stunden) dieses Auftrags fingiert wird (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 23.06.2005 - 2 C 21.04 -, Juris), führen zu einer Aufgabenverschiebung, die zwar arbeitszeitneutral ist, sich aber zulasten des Unterrichtsauftrags auswirkt und diesen letztlich aushöhlen kann. Auch sie bedürfen deshalb einer ausreichend bestimmten Grundlage auf der gleichen normativen Ebene.
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2. Arbeitszeitüberschreitende Mehrleistungen - auch rechtswidrig angeordnete - sind grundsätzlich durch Dienstbefreiung auszugleichen. Der entsprechende Anspruch des Beamten auf einen zeitlichen Ausgleich für Mehrleistungen ist dabei ein im öffentlichen Recht begründeter Anspruch nicht-vermögensrechtlicher Art zur Erhaltung der durch § 67 LBG und die Vorschriften der Arbeitszeitverordnung geschützten Arbeitskraft des Beamten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.03.1967 - VI C 79.63 -, ZBR 1967, 317). Eine Vergütung von Mehrleistungen kommt lediglich nachrangig in Betracht und scheidet regelmäßig aus, wenn der Beamte den vorrangigen Zeitausgleich aus von ihm nicht zu vertretenden Gründen nicht in Anspruch genommen hat (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 15.09.2011 - 2 B 33.11 -, Juris Rn. 7). Da Ausgleichszahlungen für arbeitszeitüberschreitende Mehrleistungen zu den Besoldungsbestandteilen zählen (§ 1 Abs. 5 Nr. 5 und 6 LBesG), dürfen sie nach § 3 Abs. 1 LBesG zudem nur gewährt werden, soweit sie im Landesbesoldungsgesetz geregelt sind. Entsprechende Regelungen enthalten § 65 und § 71 LBesG. Soweit deren Voraussetzungen nicht vorliegen, kann die Verpflichtung bestehen, eine normative Grundlage für einen angemessenen, finanziellen Ausgleich zu schaffen, wenn der Dienstherr Arbeitszeit langfristig ungleichmäßig verteilt hat, ein vorgesehener Ausgleichsmechanismus gestört wird und auch ein besonderer zeitlicher Ausgleich nicht mehr in Betracht kommt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.09.2011 - 2 B 33.11 - sowie Urteil vom 16.07.2015 - 2 C 41.13 -, jeweils Juris). Im Übrigen scheidet eine finanzielle Abgeltung - abgesehen von der unionsrechtswidrigen Zuvielarbeit (vgl. zum unionsrechtlichen Haftungsanspruch BVerwG, Urteil vom 20.07.2017 - 2 C 31.16 -, Juris) - auch in Form des Schadensersatzes aus, weil zusätzlicher Dienst eines Beamten kein „Schaden“ im Sinne des allgemeinen Schadensersatzrechtes ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.09.2004 - 2 C 61.03 -, Juris).
37
II. Ausgehend von diesen Grundsätzen sind die hier geltend gemachten Bugwellenstunden nach Eintritt des Klägers in den Ruhestand als arbeitszeitüberschreitende Mehrleistungen finanziell auszugleichen. Sie stellen zwar keine Mehrarbeit im Sinne von § 67 LBG i.V.m. § 65 LBesG dar (1.), erfüllen aber die Voraussetzungen für einen finanziellen Ausgleich gemäß § 71 LBesG sowohl dem Grunde (2.) als auch der Höhe nach (3.).
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1. a) Die Vergütung von Mehrarbeit regelt § 65 LBesG. Sie wird gemäß § 65 Abs. 2 und 4 LBesG nur gewährt, wenn die Mehrarbeit von Beamten geleistet wurde, für die beamtenrechtliche Arbeitszeitregelungen gelten, sie schriftlich angeordnet oder genehmigt wurde, aus zwingenden dienstlichen Gründen nicht durch Dienstbefreiung innerhalb von mindestens einem Jahr ausgeglichen werden kann und - bei Vollzeitbeschäftigung - fünf Stunden, im Schuldienst drei Unterrichtsstunden im Kalendermonat übersteigt. Gemäß § 65 Abs. 3 Satz 6 LBesG wird die Vergütung für höchstens 480 Mehrarbeitsstunden, im Schuldienst höchstens für 288 Unterrichtsstunden im Kalenderjahr gewährt.
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Mehrarbeit ist gemäß § 67 Abs. 3 LBG der Dienst, den der einer Arbeitszeitregelung unterliegende Beamte aufgrund dienstlicher Anordnung oder Genehmigung zur Wahrnehmung der Obliegenheiten des Hauptamts oder, soweit ihm ein Amt nicht verliehen ist, zur Erfüllung der einem Hauptamt entsprechenden Aufgaben über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus - d.h. nicht im Rahmen des normalen Arbeitsumfangs - verrichtet (vgl. zu § 88 Satz 2 BBG BVerwG, Urteil vom 23.09.2004 - 2 C 61.03 -, Juris). Sie ist von dem Beamten - ohne Vergütung und unterhalb einer Bagatellgrenze auch ohne zeitlichen Ausgleich - zu erbringen, wenn zwingende dienstliche Verhältnisse dies erfordern, darf nur unter dieser Voraussetzung verfügt bzw. genehmigt werden und hat sich auf Ausnahmefälle zu beschränken (BVerwG, Urteil vom 20.07.2017 - 2 C 41.16 -, vom 17.11.2016 - 2 C 23.15 -, vom 28.05.2003 - 2 C 28.02 - und vom 02.04.1981 - 2 C 1.81 -, jeweils Juris). Über die Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit entscheidet der Dienstherr nach Ermessen. Die Anordnung oder Genehmigung muss sich auf konkrete und zeitlich abgegrenzte Mehrarbeitstatbestände beziehen; nicht erforderlich ist, dass im Zeitpunkt der Anordnung oder Genehmigung die Anzahl der zu leistenden oder bereits geleisteten Mehrarbeitsstunden bekannt ist. Wegen des normierten Vorrangs des Ausgleichs von Mehrarbeit durch Dienstbefreiung vor der Zahlung von Mehrarbeitsvergütung ist es sachgerecht und geboten, bereits bei der Anordnung oder Genehmigung der Mehrarbeit zu prüfen, ob diese voraussichtlich durch Dienstbefreiung innerhalb der gesetzlich bestimmten Frist ausgeglichen werden kann (BVerwG, Urteil vom 20.07.2017 - 2 C 41.16 -, Juris).
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b) Der der Arbeitszeitregelung unterliegende Kläger hatte zwar wöchentliche Unterrichtsstunden über sein Regelstundenmaß (Pflichtstundenzahl) und damit - wie dargelegt - über seine regelmäßige Wochenarbeitszeit hinaus zu halten. Dem lag auch eine verbindliche Unterrichtseinteilung zugrunde (aa). Hiermit wurde aber im Sinne von § 67 LBG und § 65 LBesG keine Mehrarbeit aufgrund zwingender dienstlicher Verhältnisse angeordnet (bb).
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aa) Allgemein wird die Unterrichtseinteilung von der Schulleitung, die nach § 41 SchulG in Erfüllung ihrer Aufgaben gegenüber den Lehrkräften der Schule weisungsberechtigt ist, zur Einhaltung der Bildungs- und Lehrpläne und damit auch der Stundentafeln (vgl. §§ 35, 47 Abs. 5 Nr. 6, 57 Nr. 8 SchulG) regelmäßig vor Beginn jedes Schuljahres - ggf. unter Verwendung spezieller Stundenplansoftware - festgelegt. Darin wird u.a. bestimmt, welche Lehrkräfte mit welcher Stundenzahl, mit welchen Fächern und in welchen Klassen unterrichten. Die Unterrichtseinteilung stellt für Lehrkräfte den maßgeblichen Dienstplan dar, mit dem die Unterrichtspflicht der Lehrkräfte zeitlich und örtlich konkretisiert wird (allgemein zu Dienstplänen vgl. BVerwG, Urteil vom 01.04.2004 - 2 C 14.03 -, m.w.N., Juris). Ein entscheidender Parameter für die Unterrichtseinteilung ist die jeweilige wöchentliche Pflichtenstundenzahl (Soll-Stunden) abzüglich von Anrechnungen und Freistellungen der zur Verfügung stehenden Lehrkräfte. Soweit die Schulleitung für bestimmte Lehrkräfte nicht deren danach zu erbringende wöchentliche Unterrichtsstundenzahl, sondern eine höhere Anzahl von Unterrichtsstunden pro Unterrichtswoche angesetzt hat, war sie, wie dargelegt, im streitgegenständlichen Zeitraum hierzu grundsätzlich im Rahmen des ihr gemäß der - bis zum Ende des Schuljahres 2013/2014 weitergeltenden - Regelung des Teils A, Abschnitt IV, Satz 1 der VwV „Arbeitszeit der Lehrer an Öffentlichen Schulen“ insoweit eingeräumten - ggf. durch Dienstordnungen des Kultusministeriums (vgl. § 41 Abs. 4 SchulG) gebundenen bzw. eingeschränkten - organisatorischen Ermessens befugt. Entsprechendes gilt für - gegebenenfalls zeitlich befristete - Änderungen der Unterrichtseinteilung durch Änderungspläne oder auch Einzelweisungen während des Schuljahrs. Unabhängig davon, in welcher Weise diese erfolgt, haben die Lehrkräfte die Unterrichtseinteilung durch die Schulleitung aufgrund ihrer Weisungsgebundenheit zu beachten (vgl. § 35 Satz 2 BeamtStG). Bleiben sie ohne Genehmigung schuldhaft dem festgelegten Dienst fern (§ 68 Abs. 1 LBG), verletzen sie ihre Dienstleistungspflicht und verlieren gemäß § 11 Abs. 1 LBG für die Zeit des Fernbleibens ihre Bezüge.
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bb) Mit den den Bugwellenstunden zugrundeliegenden Unterrichtseinteilungen war jedoch keine Mehrarbeit im Sinne des § 67 Abs. 3 LBG angeordnet worden. Auch insoweit kann offenbleiben, in welcher Weise die Heranziehung des Klägers zu den zusätzlichen Unterrichtsstunden erfolgt ist. Reguläre Dienstpläne dienen regelmäßig nicht der Anordnung von Mehrarbeit, sondern der allgemeinen Einteilung der Arbeitszeit im Sinne des § 67 Abs. 1 LBG (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 08.03.1967 - VI C 79.63 -, ZBR 1967, 317; im Ergebnis ebenso Bay. VGH Beschlüsse vom 31.03.2010 - 3 ZB 08.86 - und vom 10.12.2013 - 3 ZB 09.531 -; Sächs. OVG, Urteil vom 22.03.2016 - 2 A 374/14 -, jeweils Juris). Es bedarf hier keiner Klärung, ob Mehrarbeit im Sinne des § 67 Abs. 3 LBG auch durch Eintrag von Arbeitszeiten in zeitlich begrenzte Vertretungspläne möglich ist (verneinend OVG Rheinl.-Pfalz, Urteil vom 14.01.2013 - 2 A 10626/12 -, Juris Rn. 23) oder diese nur im Wege der Einzelweisung angeordnet werden kann. Denn Mehrarbeit im Sinne des § 67 Abs. 3 LBG muss immer durch „zwingende dienstliche Verhältnisse“, d.h. außergewöhnliche Umstände geboten sein und umfasst nicht die dort nicht angesprochene Abweichung von der regelmäßigen Arbeitszeit aus sonstigen dienstlichen Gründen, z.B. allgemeine Personalknappheit, längerfristige Vertretungsfälle o.ä. Nur bei Vorliegen dieser weitergehenden Voraussetzung ist es gerechtfertigt, Beamte durch Anordnung von Mehrarbeit aus der günstigeren Ausgleichsregelung des § 7 Abs. 1 AzUVO bzw. hier des Teils A, Abschnitt IV, Satz 1 der VwV „Arbeitszeit der Lehrer an Öffentlichen Schulen“ herauszunehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.03.1975 - II C 35.72 -, Juris zur Abgrenzung von § 3 [Abweichende Einteilung der regelmäßigen Arbeitszeit] und § 7 [Mehrarbeit] der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten des Bundes vom 27.04.1965 geregelten Tatbestände). „Zwingende dienstliche Verhältnisse“ erfordern die Anordnung bzw. Genehmigung von Mehrheit damit regelmäßig dann nicht, wenn bereits durch andere zulässige arbeitsorganisatorische Maßnahmen (wie hier durch abweichende Einteilung der Arbeitszeit) dienstlichen Anforderungen Rechnung getragen werden kann. So liegt der Fall hier.
43
Die Schulverwaltung in Baden-Württemberg unterscheidet grundsätzlich zwischen Bugwellenstunden und Mehrarbeitsstunden. Es bedarf hier keiner Auseinandersetzung damit, dass zusätzliche wöchentliche Unterrichtsstunden dabei wohl immer dann als Mehrarbeit qualifiziert werden, wenn sie die Dauer von drei bzw. sechs Monaten nicht überschreiten, was nach dem obigen Maßstab unzutreffend ist. Dass die Lehrkräfte, die die hier streitigen Bugwellenstunden angesammelt haben, zu Mehrarbeit aufgrund zwingender dienstlicher Verhältnisse herangezogen werden mussten, hat das beklagte Land in Abrede gestellt. Es trägt vor, die Bugwellenstunden seien dadurch entstanden, dass die Schulleitungen von der Befugnis gemäß Teil A, Abschnitt IV, Satz 1 VwV „Arbeitszeit der Lehrer an Öffentlichen Schulen“ Gebrauch gemacht hätten, eine abweichende Unterrichtsverteilung vorzunehmen. Für eine andere Betrachtung gibt es keine hinreichenden Anhaltspunkte.
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Damit bedarf es hier auch keiner Klärung, ob die Anordnung bzw. Genehmigung von Mehrarbeit in Form eines Verwaltungsakts erfolgen muss (OVG NRW, Urteil vom 05.08.1998 - 12 A 3011/95 -, Juris; insoweit nicht eindeutig BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 - 2 C 27.09 -, Juris Rn. 11) mit der Konsequenz, dass der Widerspruch gegen Mehrarbeit, die aufgrund von zwingenden dienstlichen Verhältnisse erforderlich ist, aufschiebende Wirkung hätte.
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2. Der Kläger hat jedoch gemäß § 71 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Abs. 3 LBesG a.F. (in der bis zum 31.07.2017 geltenden Fassung) einen Anspruch auf finanziellen Ausgleich für erbrachte Bugwellenstunden als vorgeleistete Arbeitszeit. Gemäß § 71 Abs. 1 LBesG a.F. wird ein Arbeitszeitguthaben aus einer langfristig angelegten, ungleichmäßigen Verteilung der regelmäßigen Arbeitszeit durch eine Ausgleichszahlung abgegolten, wenn der dienstrechtlich zustehende Arbeitszeitausgleich wegen bestimmter Ereignisse (Störfälle) nicht oder nicht in vollem Umfang gewährt werden kann. Die streitgegenständlichen Bugwellenstunden sind Arbeitszeitguthaben im Sinne des § 71 LBG a.F. (a) und es liegt auch ein Störfall im Sinne des § 71 Abs. 1 Nr. 1 LBG a.F. vor, der den Grund dafür darstellt, dass ein Zeitausgleich nicht möglich war (b).
46
a) Arbeitszeitguthaben sind regelmäßig Gutschriften auf Arbeitszeitkonten. Wenn § 71 LBesG an „Arbeitszeitguthaben aus einer langfristig angelegten, ungleichmäßigen Verteilung der regelmäßigen Arbeitszeit“ anknüpft, ermächtigt er selbst nicht zur Einführung von Arbeitszeitkonten. Es handelt sich vielmehr um eine besoldungsrechtliche Bestimmung, die diese voraussetzt. Auf Arbeitszeitkonten werden die jeweiligen, bezogen auf die vorgegebene Arbeitszeit, Mehr- bzw. Minderleistungen erfasst und saldiert. Grundsätzlich unerheblich ist insoweit, wie diese Konten gestaltet sind (elektronisch, Formularaufschriebe etc.). Arbeitszeitkonten werden zur Gewährleistung des herzustellenden Arbeitszeitausgleichs eingerichtet und geführt, z.B. bei Gleit- und Schichtarbeit, aufgrund vereinbarter oder normierter besonderer Arbeitszeitmodelle oder bei einer abweichenden Einteilung der Arbeitszeit aufgrund von Dienstplänen oder Einzelanordnungen. Mittels eines Arbeitszeitkontos werden - quasi buchhaltungstechnisch - Ist- und Soll-Zeiten, d.h. die vom Beamten in Erfüllung seiner Dienstleistungspflicht tatsächlich erbrachten Arbeitsstunden den für ihn geltenden Arbeitszeitvorgaben gegenübergestellt. Wird ein solches Konto geführt, besteht auch ein Anspruch auf Zeitgutschrift vorgeleisteter Arbeitsstunden auf dem Arbeitszeitkonto in Höhe des tatsächlich erbrachten Arbeitsumfangs (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.11.2012 - 2 B 2.13 - und Urteil vom 01.04.2004 - 2 C 14.03 -; vorgehend Senatsurteil vom 22.10.2002 - 4 S 676/01 -; vgl. auch BAG, Urteil vom 21.03.2012 - 5 AZR 676/11 -, Juris).
47
aa) Bugwellenstunden stellen Guthaben auf Arbeitszeitkonten dar, die gemäß § 67 Abs. 1 LBG i.V.m. Teil A, Abschnitt IV, Satz 1 der VwV „Arbeitszeit der Lehrer an Öffentlichen Schulen“ geführt wurden. Aufgrund dieser Regelung war - wie dargelegt - die Schulleitung befugt, vom Regelstundenmaß abweichende Unterrichtseinteilungen vorzunehmen. Die durch Einteilung zum Unterricht über die individuelle Soll-Unterrichtsstundenzahl hinaus bewirkten Mehrleistungen der betroffenen Lehrkräfte wurden, wenn sie im anschließenden Schuljahr nicht ausgeglichen wurden, als Bugwellenstunden gutgeschrieben. Dies geschah beispielsweise auf dem Regelstundenmaßausgleichskonto. Gemäß „Hinweise und Handreichung zur Personalressourcenverwaltung 2014“ des Service Center Schulverwaltung Baden-Württemberg (Stand: 23.10.2014) wird bei der Erfassung der Unterrichtsstunden, die von der maßgeblichen Unterrichtsverpflichtung der jeweiligen Lehrkräfte abweichen, zwischen dem Regelstundenmaßausgleich (RMA) und dem Mehrarbeitsunterricht (MAU) unterschieden. Hierzu heißt es in einem Hinweis: „Regelstundenmaßausgleich entsprechend VwV ‚Arbeitszeit der Lehrer an öffentl. Schulen‘ (nicht MAU): Unterrichtet eine Lehrkraft z.B. zwei Lehrerwochenstunden mehr als im Regelstundenmaß ausgewiesen, so wird dies in der Spalte RMA mit der Ziffer 2 (ohne Vorzeichen) dargestellt. Unterrichtet eine Lehrkraft zwei Lehrerwochenstunden weniger als im Regelstundenmaß ausgewiesen, so wird dies in der Spalte RMA mit der Ziffer -2 (negatives Vorzeichen) angezeigt“. Eintragungen bei Regelstundenmaßausgleich führen bei der Lehrkraft zu einem Regelstundenmaßausgleichskonto. Bugwellenstunden sind positive RMA-Einträge in diesem Konto (Hinweise 4.4.4.). Das Regelstundenmaßausgleichskonto hat - ebenso wie sonstige Bugwellenkonten - den Sinn und Zweck, Arbeitszeitschwankungen zu erfassen und den zeitlichen Umfang der jeweils erbrachten Dienstleistungspflicht zu dokumentieren; damit ist es ein (Schuljahres-)Arbeitszeitkonto (vgl. allgemein BAG, Urteil vom 21.03.2012 - 5 AZR 676/11 -, Juris).
48
Die Führung und Fortschreibung dieser oder ähnlicher Schuljahresarbeitszeitkonten fanden ihre Rechtsgrundlage wiederum in § 67 Abs. 1 LBG i.V.m. Teil A, Abschnitt IV, Satz 1 der VwV „Arbeitszeit der Lehrer an Öffentlichen Schulen“, weil hierin eine längerfristige Abweichung von der wöchentlichen Unterrichtsverpflichtung zugelassen wird, die eine entsprechende Kontoführung erforderlich macht (vgl. zu § 3 AZVO i.d.F. der Bekanntmachung vom 24.09.1974 [BGBl. I, S. 2356] - a.F. - Senatsurteil vom 22.10.2002 - 4 S 676/01 -, nachgehend BVerwG, Urteil vom 01.04.2004 - 2 C 14.03 -, jeweils Juris). Zwar war, wenn aus Gründen der Lehrauftragsverteilung die Unterrichtsverpflichtung eines Lehrers nicht seinem Regelstundenmaß entsprach, der erforderliche Ausgleich spätestens im darauffolgenden Schuljahr vorzunehmen. Fand dieser Ausgleich nicht bis zum Ende des darauffolgenden Schuljahres statt, war aber eine Rechtsfolge hierfür nicht vorgesehen (vgl. ebenso § 7 Abs. 1 AzUVO; zu § 3 AZVO a.F. wiederum Senatsurteil vom 22.10.2002 - 4 S 676/01 -, nachgehend BVerwG, Urteil vom 01.04.2004 - 2 C 14.03 -, jeweils Juris). Insbesondere verfiel der Ausgleichsanspruch schon deshalb nicht, weil es nach dieser Regelung dem Dienstherrn oblag, den Ausgleich im Bezugszeitraum vorzunehmen. Der Anspruch konnte damit auch nach dessen Ablauf - wie hier geschehen - vom Dienstherrn durch Gutschrift anerkannt werden. Auch die am Schuljahr orientierte Kontoführung begegnet keinen Bedenken, weil sich die regelmäßige Schuljahresunterrichtszeit rechnerisch ohne weiteres anhand der vorgeschriebenen regelmäßigen wöchentlichen Unterrichtsverpflichtung bestimmen lässt.
49
bb) Dem Arbeitszeitguthaben in Form von Bugwellenstunden liegt auch eine langfristig angelegte, ungleichmäßige Verteilung der regelmäßigen Arbeitszeit zugrunde. Dies ist ausgehend vom jeweiligen Bemessungszeitraum zu beurteilen. Da der Bemessungszeitraum für die Unterrichtsverpflichtung lediglich eine Woche beträgt, ist die in Teil A, Abschnitt IV, Satz 1 der VwV „Arbeitszeit der Lehrer an Öffentlichen Schulen“ zugelassene Abweichung über einen Bezugszeitraum von zwei Jahren ohne Weiteres als langfristig angelegt zu bewerten. Im Übrigen wurde die Möglichkeit der abweichenden Verteilung hier systematisch über einen Zeitraum von mehr als zehn Jahren zugelassen und eingesetzt.
50
cc) § 71 Abs. 1 LBesG a.F. erfasst diese auf der Grundlage von § 67 Abs. 1 LBG i.V.m. Teil A, Abschnitt IV, Satz 1 der VwV „Arbeitszeit der Lehrer an Öffentlichen Schulen“ entstandenen Arbeitszeitguthaben. § 71 LBesG orientiert sich teilweise noch an der Beamten-Ausgleichszahlungsverordnung und der Vorgängerregelung des § 48 Abs. 3 BBesG in der ab dem 01.01.2002 geltenden Neufassung des Bundesbesoldungsgesetzes vom 06.08.2002 (BGBl. I, S. 3020, - a.F. -). Bis zum 31.12.2010 regelte die „Verordnung der Landesregierung über den finanziellen Ausgleich von Arbeitszeitguthaben von Beamten aus einer langfristigen ungleichmäßigen Verteilung der regelmäßigen Arbeitszeit (Beamten-Ausgleichszahlungsverordnung)“ vom 29.01.2002 (GBl. S. 94; aufgehoben durch Art. 63 Abs. 1 Nr. 16 des Gesetzes vom 09.11.2010, GBl. S. 793, 988) die Gewährung einer Ausgleichszahlung zur Abgeltung von Arbeitszeitguthaben, die Beamte aus einer langfristig angelegten ungleichmäßigen Verteilung der regelmäßigen Arbeitszeit im Sinne des § 48 Abs. 3 BBesG erworben haben und für die ihnen der dienstrechtlich zustehende Arbeitszeitausgleich nicht oder nicht in vollem Umfang gewährt werden konnte (§ 1). Die Ausgleichszahlung wurde u.a. bei Beendigung des Beamtenverhältnisses gewährt (§ 2). Der Anspruch auf die Ausgleichszahlung entstand mit dem Eintritt des nach § 2 maßgeblichen Ereignisses. Die Höhe der Ausgleichszahlung bemaß sich nach den im Zeitpunkt des Entstehens des Anspruchs geltenden Sätzen der Mehrarbeitsvergütung für Beamte (§ 3 Abs. 2). Dies entsprach der in der Verordnung zur Konkretisierung in Bezug genommenen Ermächtigung des § 48 Abs. 3 BBesG a.F. Diese überließ es den Regierungen, jeweils für ihren Bereich durch Rechtsverordnung die Gewährung einer Ausgleichszahlung in Höhe der zum Zeitpunkt des Ausgleichsanspruchs geltenden Sätze der Mehrarbeitsvergütung für Beamte zu regeln, bei denen ein Arbeitszeitausgleich aus einer langfristigen ungleichmäßigen Verteilung der Arbeitszeit, während der eine von der maßgeblichen regelmäßigen Arbeitszeit abweichende Arbeitszeit festgelegt worden war, nicht oder nur teilweise möglich war. Absatz 3 des § 48 BBesG a.F. war auf Initiative des Bundesrats mit dem Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 1998 (- BBVAnpG 98 -) eingefügt worden. In der Gesetzesbegründung hierzu hieß es u.a., die vorgeschlagene Ergänzung des § 48 BBesG sei dringend erforderlich, weil in den Ländern bereits verschiedene Modelle der langfristig ungleichmäßigen Verteilung der Arbeitszeit angelaufen seien. Nur so könnten Störungen in der Abwicklung sogenannter Ansparmodelle finanziell ausgeglichen werden, wenn in den Fällen der Überschreitung der regelmäßigen Arbeitszeit von 38,5 oder 40 Stunden je Woche ein Ausgleich über Besoldungszahlungen wegen der Überschreitung der 100%-Grenze bei Besoldung nicht zulässig sei. Der vorgesehene Weg über die Nutzung der Sätze für Mehrarbeitsvergütung vermeide dieses Hindernis (BT-Drs. 13/10942, S. 2). Ein solches spezielles Arbeitszeitmodell stellte in Baden-Württemberg die „Vorgriffsstunde“ dar, die in der VwV „Arbeitszeit der Lehrer an Öffentlichen Schulen“ Teil A, in Abschnitt V geregelt war. Danach wurde in den Schuljahren 1998/99 bis einschließlich 2002/03 das Regelstundenmaß des Abschnitts I für die Lehrer an Grundschulen, Hauptschulen, Realschulen und Sonderschulen um eine Wochenstunde (Vorgriffstunde) erhöht und ab dem Schuljahr 2008/09 jeweils für einen entsprechenden Zeitraum um eine Wochenstunde verringert (Ausgleich). Es kann offenbleiben, ob sich aus dieser Entstehungsgeschichte eine einschränkende Auslegung des § 48 Abs. 3 BBesG a.F. herleiten lässt.
51
Der seit dem 01.01.2011 geltende § 71 LBesG ist in seiner Anwendung jedenfalls nicht auf Arbeitszeitguthaben aus besonderen Arbeitszeitmodellen auf der Grundlage spezieller Erlasse, Verordnungen oder Dienstvereinbarungen beschränkt (zu solchen Arbeitszeitmodellen für Lehrkräfte in den Ländern vgl. KMK, Übersicht über die Pflichtstunden der Lehrkräfte an allgemeinbildenden und beruflichen Schulen, Ermäßigungen für bestimmte Altersgruppen der Voll- bzw. Teilzeitlehrkräfte, Besondere Arbeitszeitmodelle, Schuljahr 2016/2017, Stand: August 2016, S. 9 f.). Der Wortlaut der Regelung enthält keinen Hinweis auf einen insoweit eingeschränkten Anwendungsbereich. § 71 LBesG verlangt, anders als § 48 Abs. 3 BBesG a.F., nicht, dass der ungleichmäßigen Verteilung der Arbeitszeit die Festlegung einer abweichenden Arbeitszeit zugrunde liegt. Ein Arbeitszeitguthaben aus einer „langfristig angelegten ungleichmäßigen Verteilung“ fordert lediglich eine gewisse tatsächliche Dauer der ungleichmäßigen Arbeitszeitverteilung. Die Voraussetzung, dass der „dienstrechtlich zustehende Arbeitszeitausgleich“ aufgrund bestimmter Ereignisse nicht oder nicht in vollem Umfang gewährt werden kann, weist schließlich auf den auch im Falle von Arbeitszeitguthaben bestehenden Vorrang des Zeitausgleichs hin. Auch aus alledem lässt sich der Vorschrift, die tatbestandlich nicht an Anspar- oder Ausgleichsphasen u.ä. anknüpft, keine Voraussetzung eines besonderen Arbeitszeitmodells entnehmen.
52
Zudem ermächtigt die Regelung - im Unterschied zu § 48 Abs. 3 BBesG a.F - nicht lediglich den Verordnungsgeber in Ergänzung zu den arbeitszeitrechtlichen Ermächtigungen dazu, unter bestimmten Voraussetzungen eine Ausgleichszahlung zu gewähren, sondern regelt Anspruchsvoraussetzungen und Höhe der Vergütung in Störfällen abschließend selbst. Sie ist damit einerseits nicht daran ausgerichtet, besondere untergesetzliche Arbeitszeitmodelle mit entsprechenden vergütungsrechtlichen Störfallregelungen zu ermöglichen. Andererseits schließt das gesetzliche Regelungskonzept des § 71 LBesG auch die gesetzlich vorgesehenen besonderen Arbeitszeitmodelle nicht ein. Die Altersteilzeit im Blockmodell ist vielmehr in § 70 LBesG speziell geregelt. Im Übrigen hat der Gesetzgeber für Teilzeitmodelle in § 69 Abs. 6 und 7 LBG eine beamtenrechtliche Sonderregelung getroffen. Eine Einschränkung des Anwendungsbereichs auf besondere Arbeitszeitmodelle lässt sich dementsprechend weder aus Wortlaut noch systematischer Stellung der Regelung begründen.
53
Gegen ein einschränkendes Normverständnis spricht schließlich auch die Gesetzesbegründung (LT-Drs. 14/6694, S. 484), wonach § 71 LBesG die Ausgleichszahlung regelt, die zu gewähren ist, wenn eine Beschäftigung mit ungleichmäßiger Verteilung der Arbeitszeit vorzeitig endet und die insgesamt gezahlten Dienstbezüge geringer sind, als die Besoldung, die dem Beamten nach der tatsächlichen Beschäftigung zugestanden hätte (Störfall). Diese lässt erkennen, dass § 71 LBesG nach dem Willen des Gesetzgebers dem Grundsatz der Gleichbehandlung allgemein Rechnung tragen soll, der für Vorleistungen eine angemessene Ausgleichsmaßnahme fordert, wenn der zeitliche Ausgleich aufgrund eines Störfalls nicht (vollständig) möglich ist. Wenn eine zulässige ungleichmäßige Verteilung der Arbeitszeit endet, ohne dass der dienstrechtlich vorrangige Zeitausgleich aus vom Beamten nicht zu vertretenden Gründen möglich war, liegt aber, unabhängig davon, ob diese auf einem besonderen Arbeitszeitmodell beruht, ein solcher Störfall vor, in dem die vom Beamten erbrachte Vorleistung nicht durch eine entsprechende Freizeitgewährung „abgegolten“ werden kann und damit die Geschäftsgrundlage für die vom Beamten erbrachte Vorleistung wegfällt.
54
Nach alledem kommt eine einschränkende Auslegung der Vorschrift mit der Folge, dass für Fälle, wie den vorliegenden, eine zusätzliche Regelung erst noch geschaffen werden müsste, nicht in Betracht.
55
b) Der dem Kläger für die geleisteten Bugwellenstunden dienstrechtlich weiterhin zustehende Arbeitszeitausgleich kann im Sinne der Nr. 1 des § 71 Abs. 1 LBesG wegen Beendigung des Beamtenverhältnisses - aufgrund seines Eintritts in den Ruhestand - nicht mehr gewährt werden.
56
aa) Der dienstrechtliche Anspruch auf Zeitausgleich bestand - soweit er nicht ausgeglichen und saldiert worden war - auch nach Ablauf des jeweils folgenden Schuljahres fort. Wie dargelegt verfiel er nicht zum Ende des Nachfolgeschuljahres. Die Zeitausgleichansprüche bestanden aber, soweit sie nach Ablauf des Bezugszeitraums als Arbeitszeitguthaben erfasst und damit dem Grunde und der Höhe - hier zuletzt 1,45 Bugwellenstunden - nach anerkannt waren, auch weiterhin bis zum Ende des Schuljahrs 2013/2014 fort, ohne dass der Kläger die jeweiligen Bugwellenstunden rechtzeitig hätte geltend machen und ggf. jeweils um Rechtsschutz hätte nachsuchen müssen. Für zwei weitere Stunden war der Anspruch auf Gutschrift für das Schuljahr 2013/2014 rechtszeitig geltend gemacht und ist in der Berufungsverhandlung vom beklagten Land anerkannt worden.
57
bb) Der Eintritt in den Ruhestand war allein kausal dafür, dass der Arbeitszeitausgleich im Sinne des Satzes 1 Halbsatz 2 des § 71 Abs. 1 LBesG fehlgeschlagen ist. Denn der Kläger hat es nicht zu vertreten, dass dieser nicht bereits vor Eintritt in den Ruhestand erfolgt ist.
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Aus § 67 Abs. 1 LBG i.V.m. Teil A, Abschnitt IV, Satz 1 der VwV „Arbeitszeit der Lehrer an Öffentlichen Schulen“ ergibt sich - wie dargelegt - der Grundsatz, dass den Dienstherrn, der den Dienstplan vorgibt, die Obliegenheit trifft, für einen Ausgleich im vorgegebenen Zeitraum zu sorgen (vgl. zu § 3 Abs. 1 AZV BVerwG, Urteil vom 01.04.2004 - 2 C 14.03 -, Juris). Hier hat der Dienstherr den Einsatz von Bugwellenstunden jedoch zugelassen, ohne den rechtzeitigen zeitlichen Ausgleich zu gewährleisten. Wie bereits dargelegt, liegt dem Arbeitszeitguthaben in Form der Bugwellenstunden kein besonderes Arbeitszeitmodell zugrunde. Der Ausgleich der vorgeleisteten Arbeitszeit durch Dienstbefreiung in einem bestimmten Zeitrahmen war auch weder durch ein im Erlasswege oder sonstiger Weise in der Praxis verfolgtes Konzept sichergestellt noch war den Lehrkräften der Zeitausgleich, z.B. durch einen Anspruch auf Minderleistungen in einem bestimmten oder von ihnen gewünschten Zeitraum und Umfang, in die Hand gegeben (vgl. hierzu Hess. VGH, Urteil vom 03.05.2017 - 1 A 1806/16 -, Juris).
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Vom Ministerium für Kultus, Jugend und Sport gibt es über die Jahre hinweg unterschiedliche Schreiben und Stellungnahmen. Mit Schreiben vom 18.08.2000 an die Oberschulämter und Hauptpersonalräte wurde gebeten, Überhangstunden einer teilzeitbeschäftigten Lehrkraft, die diese infolge der Beurlaubung bis zum Ruhestand oder aufgrund Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit nicht mehr ausgleichen könnte, durch rückwirkende Erhöhung des Teilzeitfaktors auszugleichen. Bei Vollzeitkräften sei eine Erhöhung über 100 % hinaus nicht möglich. In diesen Fällen müsse eine Überhangstunde, die nicht mehr in Natura abgegolten werden könne, nach den Regelungen über Mehrarbeit behandelt werden. Im Schreiben vom 23.10.2007 an den Hauptpersonal für Lehrkräfte an beruflichen Schulen heißt es u.a., dass die Anzahl der Lehrerwochenstunden im Schuljahr 2006/07, die über die Regelung in Teil A Abschnitt IV Satz 1 der Verwaltungsvorschrift „Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen“ entstanden seien, 18.922 Lehrerwochenstunden betrage, was rechnerisch 757 Deputaten entspreche. Diese seien rechtlich abgesichert und müssten vor Eintritt in den Ruhestand ausgeglichen sein, da ansonsten eine Vergütung nur nach den Sätzen der Mehrarbeitsvergütung für Beamte gezahlt werden könne. Mit Schreiben vom 04.01.2008 wird darauf hingewiesen, dass die Bugwellenstunden keineswegs als Instrument einer flexiblen Arbeitszeitgestaltung dienen können. Die Regelung in Teil A Abschnitt IV Satz 1 der Verwaltungsvorschrift „Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen“ sei restriktiv auszulegen. Sie räume keine generelle Ermächtigung für Lehrkräfte ein, Bugwellenstunden im Hinblick auf eine flexible Arbeitszeitgestaltung anzusammeln. Mit Schreiben vom 08.02.2012 wurde einem Örtlichen Personalrat an das Schreiben vom 23.10.2007 anknüpfend mitgeteilt, dass die Regierungspräsidien bereits 2007 darüber informiert worden seien, dass die „Bugwellenstunden“ rechtlich abgesichert seien und weder verfielen noch verjährten. Dabei sei darauf hingewiesen worden, dass die Stunden vor Beginn des Ruhestandes ausgeglichen sein müssten, weil ansonsten eine Vergütung nur nach den Sätzen der Mehrarbeitsvergütung für Beamte gezahlt werden könne. Ziel sollte sein, die aufgelaufenen Bugwellenstunden unter Berücksichtigung der Unterrichtsversorgung zeitnah abzubauen. Wegen der Personalplanung müsse ein Ausgleich der Stunden in Absprache mit der Schulleitung erfolgen. Sofern Lehrerinnen und Lehrer die Rückgabe der Bugwellenstunden wünschten, sollten sie daher möglichst frühzeitig auf diese zugehen. Auch soweit aufgrund der konkreten Versorgungssituation der Schule ein Ausgleich zum kommenden Schuljahr nicht erfolge, bleibe der Ausgleich dieser Stunden gesichert. Bei Lehrkräften, für die eine Rückgabe der Bugwellenstunden wegen des bevorstehenden Ruhestands nur noch im kommenden Schuljahr möglich sei, sollte dem Wunsch nach einem Ausgleich durch Reduzierung der Unterrichtsverpflichtung unbedingt Priorität eingeräumt werden.
60
An dieser Situation hat sich im Grundsatz nichts geändert, nachdem im Schuljahr 2011/12 eine Meldepflicht und ab dem Schuljahr 2012/13 eine Genehmigungspflicht für neu hinzugekommene Bugwellenstunden eingeführt worden ist. In einem Schreiben des Kultusministeriums vom 04.09.2012 an die Regierungspräsidien wird die Genehmigungspflicht für Bugwellenstunden näher erläutert. Danach umfasst das Genehmigungsverfahren im Wesentlichen zwei Schritte:
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„Schritt 1:
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Zu Schuljahresbeginn werden stichprobenartig die Kurzberichte überprüft, insbesondere im Hinblick auf den Einsatz von Bugwellenstunden. Hierzu ist es notwendig, dass im Gymnasialbereich die Lehrauftragsverteilung bereits zum Kurzbericht bzw. Startbericht in LAV hinterlegt ist. Im beruflichen Bereich ist neben dem Kurzbericht in LBBS eine Auflistung der neu hinzukommenden Bugwellenstunden notwendig. Bleibt eine Rückmeldung der Regierungspräsidien aus, gelten die zu Schuljahresbeginn eingeplanten Bugwellenstunden als genehmigt.
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Schritt 2:
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Für das restliche Schuljahr gilt eine Einzelgenehmigungspflicht von Bugwellenstunden. Sollten also ab Oktober Versorgungsengpässe auftreten, so können Bugwellenstunden erst nach Ausschöpfen aller Vertretungsmaßnahmen vergeben werden. Ausgenommen hiervon sind durch Anrechnungen verursachte Bugwellenstunden, die den Schulleitungen erst im Laufe eines Schuljahres zugehen.“
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Auf diese Weise war seitens des Ministeriums weiterhin weder gegenüber den Regierungspräsidien noch gegenüber den Schulleitungen verbindlich vorgegeben, dass insbesondere ruhestandsnahe Lehrkräfte nicht zu Vorleistungen herangezogen werden, noch, dass ein besonderer zeitlicher Ausgleich etwa wegen eines bevorstehenden Ausscheidens aus dem Beamtenverhältnis z.B. durch Vollfreistellungen, zu erfolgen hatte.
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Das beklagte Land hat auf die Frage des Senats, welche organisatorischen Vorkehrungen den rechtzeitigen Ausgleich von Bugwellenstunden in der Praxis gewährleisten, im Berufungsverfahren vorgetragen, dass die Regierungspräsidien dies unterschiedlich gehandhabt hätten. Nach Aussage des Referatsleiters des für die Schule des Klägers zuständigen Regierungspräsidiums habe es dort bis zum Schuljahr 2013/14 keine systematischen organisatorischen Vorkehrungen zur Gewährleistung des rechtzeitigen Ausgleichs von Bugwellenstunden gegeben. Die Lehrkräfte hätten den rechtzeitigen Abbau, zum Teil auch erst im letzten Dienstjahr, durchsetzen können, indem sie die Schulleitungen auf diese Notwendigkeit hingewiesen hätten. In der Regel hätten dies die Schulleitungen eigenverantwortlich spätestens bei der Deputatsplanung für das letzte Dienstjahr von sich aus berücksichtigt. Ihm sei kein Fall bekannt, bei dem einer Lehrkraft ein gewünschter Abbau verweigert worden wäre. Die Schulleitungen seien in Dienstbesprechungen darauf hingewiesen worden, dass sie gehalten seien, gemeinsam mit den Lehrkräften für den rechtzeitigen Abbau der Bugwellenstunden zu sorgen.
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Damit lag jedenfalls im Zuständigkeitsbereich des für die Schule des Klägers zuständigen Regierungspräsidiums die Entstehung und der Ausgleich von Bugwellenstunden grundsätzlich allein in der Verantwortung der Schulleitungen. Sie sollten darauf achten, dass Bugwellenstunden spätestens im letzten Schuljahr vor dem Ruhestand ausgeglichen werden. Es war hier insbesondere auch in der Praxis nicht - in Abweichung von der Regelung in Teil A Abschnitt IV Satz 1 der Verwaltungsvorschrift „Arbeitszeit der Lehrer an öffentlichen Schulen“ - den Lehrkräften in die Hand gegeben, selbst für den Vorrang des Zeitausgleichs Sorge zu tragen. Diese hatten keine rechtlich durchsetzbare Möglichkeit, um einen zeitnahen bzw. rechtzeitigen Zeitausgleich zu erwirken. Grundsätzlich kann der Beamte aus einem, wie im Falle des Arbeitszeitguthabens - dem Grunde und der Höhe nach unstreitigen - Ausgleichsanspruch keinen Anspruch darauf herleiten, eine ihm zustehende Dienstbefreiung in einer bestimmten Weise während eines bestimmten Zeitraums einzulösen zu können. Ein solcher kann sich nur aus entsprechenden arbeitszeitrechtlichen Regelungen, wie z.B. im Rahmen von Gleitzeitmodellen, ergeben. Im vorliegenden Fall wurde den betroffenen Lehrkräften eine vergleichbare - ggf. auch antragsabhängige - Option nicht eingeräumt. Eine solche Gestaltung sollte, wie sich insbesondere aus dem Schreiben vom 04.01.2008 ergibt, ausgeschlossen sein. Die Lehrkräfte sollten den Zeitausgleichsanspruch ihrer konkreten Unterrichtseinteilung nicht entgegenhalten können und konnten dies auch nicht.
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Eine Verlagerung der Obliegenheiten ergibt sich nicht schon daraus, dass die Lehrkräfte „Wünsche äußern“ konnten und dem Referatsleiter kein Fall bekannt geworden ist, bei dem einer Lehrkraft ein gewünschter Abbau verweigert worden wäre. Zum einen können Beamte immer Anregungen und Wünsche äußern, ohne dass dieser Möglichkeit rechtliche Relevanz zukäme. Zum anderen ist weder dargelegt noch ersichtlich, dass der Referatsleiter die Schulleitungen und/oder Lehrkräfte angewiesen hätte, ihn hierüber zu unterrichten oder er sich selbst auf andere Weise umfassend informiert hätte. Zudem ist davon auszugehen, dass - engagierte - Lehrkräfte auch im letzten Schuljahr vor Eintritt in den Ruhestand nicht an Entlastungswünschen festhalten, wenn die Schulleitung diese für nicht realisierbar hält. Eine andere Beurteilung dürfte allerdings dann in Betracht kommen, wenn die Lehrkraft der Schulleitung persönliche Absichten nicht rechtzeitig offenbart, die im Ergebnis den Zeitausgleich unmöglich machen, ohne dass dies der Schulleitung anzulasten wäre (z.B. vorzeitiger Ruhestand oder ein Dienstherrnwechsel, vgl. hierzu Hess. VGH, Urteil vom 03.05.2017 - 1 A 1806/16 - und BVerwG, Beschluss vom 15.09.2011 - 2 B 33.11 -, jeweils Juris). So liegt der Fall hier jedoch nicht.
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Im Fall des Klägers gibt es keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass er den fehlgeschlagenen Zeitausgleich selbst zu vertreten hätte. Der Ausgleich war nicht erfolgt, weil er noch im letzten Schuljahr, in dem er nach dem Hinausschieben seines Ruhestands um ein Jahr Dienst geleistet hat, verbindlich zur Unterrichtsleistung für sechs Wochenstunden (zwei Technikerklassen mit jeweils drei Wochenstunden) eingeteilt worden war. Dies ist - nach dem soeben Dargelegten - der Sphäre des beklagten Landes zuzuordnen. Daran ändert offensichtlich nichts, dass das Regierungspräsidium insoweit geltend gemacht hat, der Schulleitung bzw. dem Regierungspräsidium wäre es ohne weiteres möglich gewesen, den Kläger in diesem Schuljahr 2013/2014 nur noch im Umfang von 4,55 Wochenstunden heranzuziehen, wodurch der Ausgleich vollständig hätte gewährt werden können. Auch der pauschale Vortrag, dass es dem Kläger irgendwie möglich gewesen wäre, seine Unterrichtsverpflichtung in solchem Umfang zu vermindern, dass die Bugwellenstunden bis zum Eintritt in den Ruhestand hätten abgebaut werden können, überzeugt nicht. Wenn hierzu auch ausgeführt wird, ein schriftlicher Nachweis, dass dem Kläger der Abbau der Stunden angeboten worden sei und er diesen abgelehnt habe, existiere nicht, ist festzustellen, dass an keiner Stelle und zu keinem Zeitpunkt vorgetragen wurde, dass ein solches Angebot überhaupt erfolgt wäre.
70
3. Dem Kläger steht der Vergütungsanspruch auch in der von ihm geltend gemachten Höhe zu. Der Vergütungsanspruch entsteht mit Eintritt des Störfalls (§ 71 Abs. 2 LBesG). Die Höhe der Ausgleichszahlung orientiert sich grundsätzlich an der anteiligen Besoldung für die vorgeleisteten Arbeitsstunden. Nur soweit der Beamte in höherem Umfang Dienst geleistet hat als es dem Arbeitsumfang eines Vollzeitbeschäftigten entspricht, wird der übersteigende Arbeitsumfang nach den jeweils geltenden Sätzen der Mehrarbeitsvergütung abgegolten. Im Unterschied zur Vergütung der Mehrarbeit besteht der Anspruch aber immer nur und erst dann, wenn feststeht, dass der Zeitausgleich aufgrund eines Störfalls nicht mehr möglich ist. Dementsprechend ist auch für die Ermittlung der Anspruchshöhe der Eintritt des Störfalls hier der maßgebliche Zeitpunkt. Dies ist mit der Änderung der Bestimmung durch Art. 1 Nr. 13 des Gesetzes zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg und weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 18.07.2017, GBl. S. 334) nun auch im Gesetzestext ausdrücklich klargestellt. Zudem gibt es im Unterschied zur Mehrarbeit keine Bagatell- und keine Kappungsgrenze.
71
Beim Kläger (volles Deputat) sind danach die Mehrarbeitsvergütungssätze der entsprechenden Verordnung zum Stand des Eintritts in den Ruhestand (01.08.2014) maßgeblich. Die darin für den Schuldienst angegebenen Sätze beziehen sich ausweislich des § 65 Abs. 3 Satz 3 LBesG auf die Unterrichtsstunde, weil danach als Mehrarbeitsstunde im Schuldienst die Unterrichtsstunde gilt (vgl. auch § 71 Abs. 3 Satz 3 LBesG). Dementsprechend sind die 1,45 Bugwellenstunden mit 30,11 EUR pro Stunde zu vergüten. Eine Rundung der Mehrleistungszeiten sieht § 71 LBesG, der lediglich auf die Vergütungssätze der Anlage 15 zu § 65 LBesG verweist, anders als § 65 LBesG, nicht vor.
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Die zwei weiteren Anrechnungsstunden für die Fachberatertätigkeit können berücksichtigt werden. Die Gewährung dieser Anrechnungsstunden ist als Gutschrift von Ist-Unterrichtsstunden im Schuljahr 2013/2014 zu verstehen und hat die Bugwellenstunden auf 3,45 Unterrichtswochenstunden erhöht. Der Vergütungsanspruch beträgt 3,45 x 39 (Unterrichtswochen) x 30,11 EUR = 4.051,30 EUR. Damit war das beklagte Land zu verurteilen, nach dem Grundsatz ne ultra petita (vgl. § 88 Halbsatz 1 VwGO) nur die vom Kläger geforderte Vergütung in Höhe von 4.049,80 EUR zu zahlen.
73
III. Zur Vermeidung weiterer Streitfragen weist der Senat auf Folgendes hin: Das beklagte Land kann auf der Grundlage von § 67 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LBG durch Normierung einer besonderen Zeitausgleichsregelung etwa im Sinne eines „Bugwellenmodells“ - auch unter tatbestandlicher Rückanknüpfung an die bereits entstandenen Bugwellenstunden und zu Unrecht als Mehrarbeitsstunden behandelte Mehrleistungen - für die Zukunft gewährleisten, dass vorgeleistete Unterrichtsstunden in der Regel rechtzeitig durch das Angebot von Dienstbefreiungen gegebenenfalls im Blockmodell oder von zeitlich befristeten Erhöhungen der Teilzeitarbeit ausgeglichen werden können.
74
Die hier zu beurteilenden Sachverhalte betreffen den bis zum Ende des Schuljahres 2013/2014 reichenden Übergangszeitraum, bis zu dem die Rechtsprechung die Regelung von Pflichtstunden für Lehrkräfte durch Verwaltungsvorschrift noch unbeanstandet gelassen hat. Wenn seither die Anzahl der Pflichtstunden durch Rechtsverordnung auf gesetzlicher Grundlage festzulegen ist (BVerwG, Urteil vom 30.08.2012 - 2 C 23.10 -, Juris), wird eine solche auch als Grundlage der Möglichkeit, von den normierten Vorgaben für einzelne Schuljahre abzuweichen, zu fordern sein, so dass etwa auch die Regelung des Abschnitts II der VwV „Anrechnungsstunden und Freistellungen“ der - rückwirkenden - Normierung bedarf (zur rückwirkenden Normierung eines Arbeitszeitmodells vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.07.2003 - 2 BN 3.02 -, Juris Rn. 10).
75
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
76
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren ist hier nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, weil es dem Kläger angesichts der Komplexität der Rechtslage nicht zumutbar war, das Vorverfahren selbst zu führen.
77
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
78
Beschluss vom 15. Mai 2018
79
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG auf 4.049,80 EUR festgesetzt.
80
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 35, 47 Abs. 5 Nr. 6, 57 Nr. 8 SchulG
§ 71 LBesG
§ 3 LBesG
§ 65 LBesG
§ 4 AzUVO
§ 7 AzUVO
§ 18 AzUVO
§ 67 LBG
§ 41 SchulG
§ 71 LBG
§ 3 AZVO
§ 48 BBesG
§ 70 LBesG
§ 3 Abs. 1 LBesG
§ 65 Abs. 1 Nr. 5 LBesG
§ 65 Abs. 2 Nr. 2 LBesG
§ 67 Abs. 3 LBG
§ 67 Abs. 3 Satz 1 LBG
§ 67 Abs. 3 Satz 2 LBG
§ 65 Abs. 2 LBesG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 4 VwGO
§ 67 Abs. 1 LBG
§ 7 Abs. 1 AzUVO
§ 67 Abs.1 LBG
§ 65 Abs. 4 LBesG
§ 63 Abs. 3 Satz 6 LBesG
§ 1 Abs. 5 Nr. 5 und 6 LBesG
§ 65 Abs. 2 und 4 LBesG
§ 65 Abs. 3 Satz 6 LBesG
§ 88 Satz 2 BBG
§ 41 Abs. 4 SchulG
§ 35 Satz 2 BeamtStG
§ 68 Abs. 1 LBG
§ 11 Abs. 1 LBG
§ 71 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Abs. 3 LBesG
§ 71 Abs. 1 LBesG
§ 71 Abs. 1 Nr. 1 LBG
§ 48 Abs. 3 BBesG
§ 69 Abs. 6 und 7 LBG
§ 3 Abs. 1 AZV
§ 71 Abs. 2 LBesG
§ 65 Abs. 3 Satz 3 LBesG
§ 71 Abs. 3 Satz 3 LBesG
§ 88 Halbsatz 1 VwGO
§ 67 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 4 der Verordnung
§ 3 [Abweichende Einteilung der regelmäßigen Arbeitszeit] und § 7 [Mehrarbeit] der Verordnung
§ 3 Abs. 2). Dies entsprach der in der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 5 K 2407/15
4 S 1917/17
2 C 23.10
4 S 425/98
2 NB 2.89
2 B 5.92
4 S 1686/11
4 S 1579/14
2 B 25.05
2 B 61.13
2 C 21.04
2 CN 1.01
2 BN 3.02
VI C 79.63
2 B 33.11
2 C 41.13
2 C 31.16
2 C 61.03
2 C 41.16
2 C 23.15
2 C 28.02
2 C 1.81
2 C 14.03
3 ZB 08.86
3 ZB 09.53
2 A 374/14
2 A 10626/12
II C 35.72
12 A 3011/95
2 C 27.09
2 B 2.13
4 S 676/01
5 AZR 676/11
1 A 1806/16
3 GKG auf 4.04