Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-06-24, Aktenzeichen 34 K 40/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0624.34K40.23.00

Tenor:
Die Bescheide vom 19. Dezember 2022 werden aufgehoben, soweit darin von den Klägern jeweils mehr als ein Betrag von insgesamt 3.812,05 Euro gefordert wird.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Widerklage wird abgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens tragen die Kläger 60 Prozent und die Beklagte 40 Prozent.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung des jeweiligen Vollstreckungsgläubigers gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen eine Erstattungsforderung der Beklagten für Auslagen sowie Gebührenfestsetzungen im Zusammenhang mit der Repatriierung der Kläger aus Syrien.
Die 1993 geborene Klägerin zu 1) ist die Mutter der Kläger zu 2) bis 5). Sie reiste mit ihrem Ehemann, dem deutschen Staatsbürger X..., im September 2013 nach Syrien. Dieser schloss sich vermutlich dem Islamischen Staat an. Die Kläger zu 2) bis 5) wurden in Syrien geboren. Im Verlauf der Zurückdrängung des IS wurden die Kläger von Kräften der Autonomen Administration von Nord- und Ostsyrien („Autonomous Administration of North and East Syria – AANES“) in Gewahrsam genommen und zunächst im Camp Al-Hol untergebracht. Der Verbleib des Ehemannes und Vaters X... ist nicht bekannt.
Die Kläger nahmen in der Vergangenheit verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch: Die Kammer verpflichtete die Beklagte zur Ausstellung von Reisepapieren und zur Rückholung der Kläger von dem Camp „Al-Hol“ nach Deutschland (VG Berlin, Beschluss vom 8. April 2020 – VG 34 L 419/19 –). Die Beschwerde der Beklagten wies das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zurück (Beschluss vom 7. Juli 2020 – OVG 10 S 33/20 –). Ein Vollstreckungsantrag der Kläger blieb erfolglos (Beschluss der Kammer vom 14. September 2020 – VG 34 M 287/20 –), ebenso die hiergegen gerichtete Beschwerde der Kläger (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Mai 2021 – OVG 10 I 3/20 –).
Am 17. August 2021 erkundigte sich die Verfahrensbevollmächtigte bei der Beklagten nach dem Sachstand hinsichtlich der Rückholung der Kläger, die sich nunmehr im Camp Al-Roj befänden.
Die Beklagte plante eine Repatriierung von deutschen Staatsangehörigen, unter anderem der Kläger, für den 30. März 2022 und forderte am 28. Februar 2022 verschiedene Fluggesellschaften zur Angebotsabgabe für einen Charterflug bis in ein in den Verwaltungsvorgängen geschwärzten Drittstaat („Transitland“) einschließlich Rückflug auf. Hierbei gab die Beklagte an, dass ein Zubringerflug, dessen Flugdauer ca. 1,5 Stunden betrage, aus Nordostsyrien erst starten werde, wenn das Charterflugzeug im Transitland angekommen sei. Sie entschied sich für das mit 133.000 Euro teuerste Angebot der H... („C-GmbH“). In dem teilweise geschwärzten Flugplan gab die C-GmbH unter anderem den Abflug vom Flughafen Berlin-Brandenburg („BER“) am 30. März 2022 um 4:05 Uhr UTC und die Landung im (geschwärzten) Transitland um 9:40 Uhr UTC an. Das Flugzeug sollte zudem um 18:00 Uhr UTC desselben Tages von Frankfurt am Main nach Bratislava zurückkehren.
Am 1. März 2022 unterzeichnete die Verfahrensbevollmächtigte im Auftrag der Kläger Antragsformulare auf konsularische Hilfe einschließlich einer Abtretungserklärung der pfändbaren Teile der Einkünfte sowie Anträge auf die Ausstellung von Reisepässen. Das Auswärtige Amt in Berlin stellte den Klägern am 9. März 2022 Reiseausweise als Passersatz zur Einreise in die Bundesrepublik Deutschland aus.
Am 30. März 2022 wurde die Repatriierung von insgesamt 37 deutschen Staatsangehörigen – einschließlich der Kläger – aus Nordostsyrien durchgeführt. Zu diesem Zweck flog das gecharterte Flugzeug der C-GmbH mit mehreren Bediensteten der Beklagten als Passagieren vom Flughafen Berlin-Brandenburg zu einem Stützpunkt der Streitkräfte der USA in dem Transitland. Nach der Ankunft des Charterflugzeuges verbrachte das US-Militär die Kläger von Nordostsyrien auf dem Luftweg in das Transitland. Nach der Landung im Transitland wechselten die Kläger noch auf dem Rollfeld des Stützpunktes unmittelbar in das dort wartende Charterflugzeug. Dieses brachte die Kläger aus dem Transitland nach Frankfurt am Main.
Mit Schreiben vom 8. November 2022 forderte das Bundesamt für Infrastruktur, Umweltschutz und Dienstleistungen der Bundeswehr die Erstattung eines Rechnungsbetrages von 97.353,73 Euro vom Auswärtigen Amt, die es zuvor auf eine Rechnung der US-Armee für die Durchführung der Rückholaktion gezahlt hatte. Die C-GmbH stellte dem Auswärtigen Amt einen Betrag von 133.000 Euro in Rechnung.
Mit Bescheiden vom 19. Dezember 2022, adressiert an die Verfahrensbevollmächtigte, forderte die Beklagte jeweils Erstattung von Konsularhilfe aus Hilfeleistung und Auslagen i.H.v. 6.225,78 Euro sowie Gebühren in Höhe von 209,46 Euro und eine Gebühr i.H.v. 21,00 Euro für die Ausstellung eines Reiseausweises. Zur Begründung führen die Bescheide im Wesentlichen aus, die Verfahrensbevollmächtigte habe einen Antrag auf Konsularhilfe für ihre Mandantin, die Klägerin zu 1), bzw. die jeweiligen Kläger zu 2) bis 5), Söhne bzw. Töchter ihrer Mandantin und sorgeberechtigten Mutter, gestellt. Es sei Konsularhilfe gewährt worden. Die Klägerin zu 1) habe humanitäre Beweggründe für die Rückholung der Kläger geltend gemacht. Diese Einschätzung eines humanitären Härtefalls sei im Frühjahr 2022 auch von der kurdischen Seite geteilt und eine Ausreisegenehmigung erteilt worden. Hierdurch habe sich eine einmalige Gelegenheit zur Rückholung der Kläger ergeben. Eine Rückführung sei nur mit Hilfe der USA durch Ausfliegen aus Syrien und sodann der Nutzung eines Charterfluges möglich gewesen. Die Organisation der Rückreise der Kläger habe aufgrund der örtlichen Gegebenheiten und der Vorgaben der kurdischen Stellen durch das Auswärtige Amt unmittelbar erfolgen müssen. Die entstandenen Gesamtkosten seien anteilig auf die Zahl der zurückgeholten Personen aufgeteilt worden (1/37). Die Gebühr für die Amtshandlung nach dem Konsulargesetz sei auf 200 Euro festgesetzt worden. Es seien umfangreiche Vorbereitungsmaßnahmen für die Rückführung erforderlich gewesen. Es würden zudem Zusatzgebühren für eine Tätigkeit von sieben Stunden von Konsularbeamten außerhalb des Dienstortes erhoben und unter der Anzahl der zurückgeholten Personen aufgeteilt. Die Empfänger/innen [von Konsularhilfe] seien nach dem Konsulargesetz zum Ersatz der Auslagen verpflichtet. Diese Pflicht zum Ersatz der Auslagen treffe neben Empfängern auch deren Verwandte und Ehegatten im Rahmen der gesetzlichen Unterhaltspflicht. Unter dem Abschnitt „Zwangsvollstreckungsverfahren“ findet sich in dem Bescheid der Hinweis, die Beklagte könne bei Nichtbegleichung gegen den/die Hilfeempfänger/in ein Zwangsvollstreckungsverfahren eröffnen. Unter „Zahlungserleichterungen“ ist ausgeführt, dass, sollte der/die Hilfsempfänger/in nicht in der Lage sein, den Betrag in einer Summe zu überweisen, eine Zahlungserleichterung vereinbart werden könne.
Die Bescheide wurden der Verfahrensbevollmächtigten betreffend die Klägerin zu 1) und 5) jeweils am 22. Dezember 2022, betreffend die Klägerin zu 2) und den Kläger zu 4) jeweils am 23. Dezember 2022 und betreffend den Kläger zu 3) am 24. Dezember 2022 zugestellt.
Gegen diese Entscheidungen haben die Kläger am 23. Januar 2023, einem Montag, Klage erhoben.
Zur Begründung führen die Kläger aus, die Kostenbescheide seien formell rechtswidrig, da die Kläger zuvor nicht angehört worden seien. Auch seien die Bescheide materiell rechtswidrig. § 5 KonsG sei nicht anwendbar, da sich die Kläger nicht in einem Konsularbezirk der Beklagten aufgehalten hätten. Zudem betreffe § 5 nur finanzielle Notlagen und erfasse eine Rückführung in Form des Ausfliegens nicht. Weiterhin werde die Auslagenhöhe bestritten. Der Betrag sei nicht nachvollziehbar, da die Beklagte hierzu nicht substantiiert vorgetragen habe. Es lasse sich nicht entnehmen, ob die Kosten für die Rückholung tatsächlich in der genannten Höhe entstanden seien. Zudem seien sie nicht erforderlich gewesen, da ein Transport der Kläger bis in die Türkei ausreichend gewesen wäre. Den nachfolgenden Flug nach Deutschland hätten die Kläger günstiger mit einer Linienmaschine bewerkstelligen können. Zudem verstoße die Heranziehung der Kläger zu Auslagenersatz gegen den Gleichheitsgrundsatz, da andere repatriierte Personen in der Vergangenheit nicht zu Auslagenersatz herangezogen worden seien. Auch sei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, insbesondere bei der Heranziehung der minderjährigen Kläger zu 2) bis 5), nicht gewahrt worden.
Die Kläger beantragen,
die Bescheide vom 19. Dezember 2022 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
hilfsweise widerklagend, die Kläger zu verurteilen, an sie jeweils 6.225,78 Euro zu zahlen.
die Widerklage abzuweisen.
Die Beklagte macht zur Begründung ihres Klageabweisungsantrages im Wesentlichen geltend, dass sich die Rechtsgrundlage für die Auslagenerstattung unmittelbar oder entsprechend aus den Vorschriften des Konsulargesetzes ergebe. Zwar bestehe außerhalb eines Konsularbezirks kein Individualanspruch auf konsularische Hilfeleistung. Dies schränke jedoch nicht die Möglichkeit der Beklagten ein, Deutschen im Ausland auch außerhalb eines Konsularbezirks Hilfe zu leisten, wenn der Hilfesuchende hiermit einverstanden und der Beklagten das Tätigwerden möglich sei. Zweck der Norm sei es, Konsularbeamte zu ermächtigen, Deutschen im Ausland in Notlagen Hilfe zu leisten. Es entspreche nicht dem Willen des Gesetzgebers, die Möglichkeiten der Beklagten in diesen Fällen zu beschränken. Andernfalls könne die Beklagte im Einzelfall keine Hilfe nach dem Konsulargesetz leisten und die Kosten durch Leistungsbescheid geltend machen. Dies verdeutliche eine planwidrige Regelungslücke.
Die Kläger seien durch die fehlende Versorgung im Camp Al-Roj und ihren gesundheitlichen Zustand in einer Notlage gewesen. Ihnen sei das selbständige Verlassen des Lagers nicht erlaubt gewesen, sodass sie sich nicht mit eigenen Mitteln aus der Notlage hätten befreien können.
Eine Abhilfe der Notlage vor Ort sei mangels einer Auslandsvertretung in Syrien und der fehlenden Zuweisung zu dem Amtsbezirk einer anderen Auslandsvertretung nicht möglich gewesen. Die Repatriierung der Kläger sei erforderlich und die einzige Möglichkeit der Rückholung der Kläger gewesen. Rückholungen aus Nordostsyrien könnten aufgrund von Vorgaben der kurdischen Seite und der dortigen Krisenlage nur als Sammelrückholungen und nur in Zusammenarbeit mit US-Behörden und den Behörden des jeweiligen Transitlandes stattfinden, das aus sicherheitspolitischen Erwägungen auf einer Geheimhaltung bestehe. Der erste Teil der Rückholung habe ausschließlich mithilfe des US-Militärs per Flugzeug erfolgen können. Die Beklagte sei etwa bei der Auswahl des Transitlandes als Abflugort für den Charterflug an die Vorgaben der US-Seite gebunden gewesen. Das Transitland habe die Einreise der Kläger nicht gestattet, sodass sie auf dem Rollfeld direkt aus dem US-Militärflugzeug in das Charterflugzeug hätten umsteigen müssen. Ein Rückflug über einen internationalen Flughafen in der Türkei sei keine Alternative gewesen. Ein sicherer Grenzübertritt für Angehörige von IS-Kämpfern aus Nordostsyrien in die Türkei oder nach Irak habe wegen wahrscheinlicher Verminung des syrischen Grenzgebietes und Kontrollen durch unterschiedliche De-facto-Autoritäten auf syrischer Seite regelmäßig nicht bestanden. Zudem habe eine mögliche dortige Verhaftung der Klägerin zu 1) oder mitreisender Personen einer Ausreise über Nachbarstaaten Syriens entgegen gestanden, die das Risiko des Scheiterns der Rückholung der gesamten Gruppe beträchtlich erhöht hätten. Auch zivile Flugverbindungen aus Nordostsyrien hätten nicht bestanden.
Der geltend gemachten Auslagenersatz sei der Höhe nach die günstigste Lösung der einzig sicheren Repatriierung der Kläger gewesen. Die Kosten der logistischen Unterstützung der USA habe sie nicht individuell verhandeln können. Die Abrechnung sei aufgrund von Vorgaben der USA auf Grundlage eines Acquisition and Cross-Servicing Agreements (ACSA) zwischen den Verteidigungsministerien der Beklagten und der USA erfolgt. Für den Flug aus dem Transitland nach Deutschland seien verschiedene Angebote eingeholt worden. Bei der Auswahl seien verschiedene Kriterien berücksichtigt worden. Es sei das Angebot der C-GmbH gewählt worden, bei welchem im Falle einer Stornierung lediglich 20 Prozent des Preises zu zahlen gewesen wären. Bei schlechten Wetterbedingungen hätte der US-Flug aus Syrien nicht stattfinden können, da es am Flugfeld in Syrien weder ein funktionsfähiges Terminal noch eine reguläre Rollbahn gebe. Die Beklagte müsse nicht das kostengünstigste verfügbare Angebot in Anspruch nehmen.
Um den Umstieg im Transitland zu ermöglichen, seien im Vorfeld umfangreiche zeit- und damit gebührenaufwändige Absprachen des Auswärtigen Amts und der Deutschen Botschaft vor Ort mit Vertretern des Transitlands erforderlich gewesen. Die Beklagte habe Passagierlisten erstellen sowie allen zurückgeholten Personen Reisedokumente ausstellen und an die Behörden des Transitlandes übermitteln müssen. Vor der Ausstellung der Reisedokumente für die Kläger zu 2) und 3), die über keine Nachweise ihrer rechtlichen und biologischen Abstammung und deutschen Staatsangehörigkeit verfügt hätten, habe das Auswärtige Amt arbeitsintensive Plausibilitätsprüfungen durchführen müssen. Die Rückflüge seien durch mehrere Beschäftigte begleitet worden.
Zu ihrer Hilfswiderklage führt die Beklagte aus, dass die Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs vorlägen. Erstattungsansprüche seien umgekehrte Leistungsansprüche. Ein Leistungsanspruch ergebe sich hier aus einer grundrechtlichen Schutzpflicht. Zwar habe eine Rechtspflicht der Beklagten zur Rückbringung der Kläger bestanden. Dies verpflichte die Beklagte jedoch nicht zur Tragung der Kosten. Die Bereicherung der Kläger aufgrund der Vermögensverschiebung sei ohne Rechtsgrund erfolgt. Ein Rechtsgrund bestehe nur für die durchgeführte Handlung der Rückbringung, nicht jedoch für die Vermögensverschiebung als solche.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie den Verwaltungsvorgang betreffend die Kläger verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat teilweise Erfolg, die Widerklage bleibt ohne Erfolg.
I. Die zulässige, insbesondere fristgerecht erhobene Anfechtungsklage ist teilweise begründet.
Zwar erweisen sich die Bescheide insbesondere als hinreichend bestimmt (hierzu Ziff. 1.). Soweit die Beklagte die Kläger allerdings zum Ersatz von Auslagen heranzieht, die ihr bei der Durchführung der Repatriierung der Kläger aus Nordostsyrien entstanden sind, sind die Bescheide vom 19. Dezember 2022 teilweise materiell rechtswidrig und verletzen die Kläger dadurch insoweit in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO (hierzu Ziff. 2.). Die Festsetzung der Gebühren für konsularische Leistungen ist insgesamt materiell rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (hierzu Ziff. 3.). In Bezug auf die Erhebung von Gebühren für die Ausstellung von Reiseausweisen sind die angefochtenen Bescheide teilweise materiell rechtswidrig und verletzen die Kläger insoweit in ihren Rechten (hierzu Ziff. 4.). Soweit sie nicht aus den in Ziff. 2. und Ziff. 4. ausgeführten Gründen bereits materiell rechtswidrig sind, sind die angefochtenen Bescheide auch formell rechtmäßig (hierzu Ziff. 5.).
1. Die angefochtenen Bescheide sind hinsichtlich des Inhaltsadressaten hinreichend bestimmt und insoweit materiell rechtmäßig.
Ein Verwaltungsakt muss nach § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dies setzt auch voraus, dass der Inhaltsadressat hinreichend bestimmt ist. Inhaltsadressaten sind die Personen, denen gegenüber eine Regelung ergeht oder die von dem Verwaltungsakt betroffen sind. Bekanntgabeadressaten sind die Personen, denen gegenüber die Bekanntgabe erfolgen soll. Wem gegenüber ein Bescheid wirksam wird, ergibt sich folglich nicht zwingend aus dem Anschriftenfeld des Verwaltungsaktes (vgl. Stelkens, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 37 Rn. 10). Im Zweifel ist der Inhaltsadressat nach den anerkannten Auslegungsregeln (§§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches [BGB]) festzustellen. Dabei kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern allein wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den Verwaltungsakt unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 – 9 C 7/11 –, juris Rn. 11; Sächsisches OVG, Beschluss vom 27. November 2023 – 6 B 229/22 –, juris Rn. 12).
Nach diesen Maßstäben sind die angefochtenen Bescheide hinsichtlich des Inhaltsadressaten hinreichend bestimmt. Zwar sind die Bescheide jeweils an die Verfahrensbevollmächtigte adressiert. Zudem ist im ersten Teil der Bescheide (insbesondere Ziff. 2.) nicht ausdrücklich formuliert, wer die Erstattung leisten soll. Mit der maßgeblichen Kenntnis der Klägerin zu 1), deren Verständnis sich die Kläger zu 2) bis 5) zurechnen lassen müssen, ist jedoch durch Auslegung zu ermitteln, dass jeweils die Kläger selbst inhaltlich angesprochen werden. Ein durchschnittlicher, verständiger Empfänger mit den Kenntnissen der Klägerin zu 1) ist zum einem in der Lage zu erkennen, dass nicht ihre Verfahrensbevollmächtigte in Anspruch genommen werden soll. Dass die Beklagte die angefochtenen Bescheide an die Verfahrensbevollmächtigte adressiert und ihr übermittelt hat, entspricht auch § 7 Abs. 1 des Verwaltungszustellungsgesetzes. Zum anderen ist bei verständiger Würdigung der Inhalt dahingehend auszulegen, dass die Klägerin zu 1) und die minderjährigen Kläger zu 2) bis 5) jeweils als erstattungspflichtige Hilfeempfänger angesprochen werden. Unter „Zahlungshinweise“ wird als Verwendungszweck jeweils der Namen der Kläger im Satz „Hilfe für …“ ausdrücklich genannt und so der jeweilige Kläger als Hilfeempfänger bezeichnet. Auch unter Zwangsvollstreckungsverfahren und Zahlungserleichterungen findet der Hilfeempfänger Erwähnung.
2. Soweit die Beklagte von den Klägern (anteiligen) Auslagenersatz in Bezug auf eine durch sie an die Streitkräfte der USA getätigte Zahlung fordert, ist die Geltendmachung durch Leistungsbescheid rechtswidrig. Die Beklagte kann die Kläger jedoch mit den angefochtenen Bescheiden in Höhe von jeweils 3.594,59 Euro zum anteiligen Ersatz der Auslagen für den Charterflug heranziehen.
a) Hinsichtlich des anteiligen Auslagenersatzes in Höhe von 2.631,18 Euro je Kläger für den durch das US-Militär durchgeführten Flug von Nordostsyrien in das Transitland fehlt bereits eine Rechtsgrundlage für den Erlass eines Leistungsbescheides.
aa) Die Voraussetzung der von der Beklagten herangezogenen Rechtsgrundlage für das Erstattungsverlangen, § 5 Abs. 5 Satz 1 des Konsulargesetzes (KonsG), sind insoweit nicht erfüllt. Nach der Norm ist der Empfänger konsularischer Hilfe im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 KonsG zum Ersatz der Auslagen verpflichtet. Die Ersatzpflicht trifft neben ihm auch seine Verwandten und seinen Ehegatten im Rahmen ihrer Unterhaltspflicht, § 5 Abs. 5 Satz 2 KonsG.
(1) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Satz 1 KonsG sind jedoch nicht gegeben. Danach sollen die Konsularbeamten Deutschen, die in ihrem Konsularbezirk hilfsbedürftig sind, die erforderliche Hilfe leisten, wenn die Notlage auf andere Weise nicht behoben werden kann. Die Vorschrift stellt eine in sich geschlossene selbständige Regelung des materiellen konsularischen Leistungsrechts dar, die die allgemeine konsularische Schutz- und Beistandspflicht aus § 1 KonsG für diesen Fall der konsularischen Hilfe an einzelne Deutsche konkretisiert und abschließend regelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – BVerwG 7 C 13/08 –, juris Rn. 15).
Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm liegen nicht vor, weil in Nordostsyrien kein Konsularbezirk besteht. Nach Art. 1 Abs. 1 Buchst. b des Wiener Übereinkommens vom 24. April 1963 über konsularische Beziehungen (Wiener Übereinkommen – WKÜ) bezeichnet der Ausdruck „Konsularbezirk“ das einer konsularischen Vertretung für die Wahrnehmung konsularischer Aufgaben zugeteilte Gebiet. Der Aufenthaltsort der Kläger lag nicht in einem in diesem Sinne zugeteilten Gebiet. Sie befanden sich in der Haftanstalt Camp Al-Roj in dem von der AANES kontrollierten Gebiet in Nordostsyrien. Dieses Gebiet liegt in keinem deutschen Konsularbezirk, weil die Beklagte ihre Auslandsvertretungen in Syrien im Jahr 2012 geschlossen hat, das diplomatische und konsularische Personal aus Syrien abberufen hat und auch in der AANES keine konsularischen Vertretungen unterhält. Das Gebiet ist auch nicht dem Amtsbezirk einer anderen Auslandsvertretung zugewiesen worden.
(2) Gegen eine weite Auslegung von § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG dahingehend, dass sie einen Anspruch auf konsularische Hilfe für subjektiv Berechtigte begründen soll, die sich ganz allgemein im Ausland in einer Notlage befinden, spricht zunächst der Wortlaut der Norm. Dieser beschränkt die vom Konsularbeamten zu leistenden Hilfen auf deutsche Staatsangehörige, die sich in einem Konsularbezirk aufhalten.
Auch die systematische Auslegung spricht für dieses Verständnis. § 5 KonsG konkretisiert die in § 1 Spiegelstrich 2 KonsG allgemein beschriebene Rat- und Beistandspflicht des Konsularbeamten. Alle Handlungen, Hilfen und Beistandshandlungen unterliegen den Schrankenregelungen in § 4 KonsG, die sich auf die im Konsularbezirk bzw. Empfangsstaat gültigen Rechtsnormen beziehen. Ohne das Tatbestandsmerkmal „Konsularbezirk“ entrisse man die Norm der Regelungssystematik, die das Handeln deutscher Behörden in völkerrechtlich begrifflich festgelegten Bereichen außerhalb des deutschen Staatsgebietes nach dem Wiener Übereinkommen betrifft.
Etwas anderes folgt auch nicht bei systematischer Auslegung anhand des Gesetzes über den Auswärtigen Dienst (GAD). Wie die Beklagte zwar zu Recht anführt, besteht danach der Auswärtige Dienst aus dem Auswärtigen Amt (Zentrale) und den Auslandsvertretungen (§ 2 GAD). Der Auswärtige Dienst erfüllt die im Konsulargesetz geregelten Aufgaben (§ 1 Abs. 4 GAD). Daher ist in der Rechtsprechung des BVerwG auch geklärt, dass eine Mitwirkung der Zentrale des Auswärtigen Amtes in Fällen des § 5 Abs. 1 KonsG keinen Bedenken begegnet (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – 7 C 13/08 –, juris Rn. 19). Dies lässt jedoch die tatbestandliche Voraussetzung, dass die Notlage in einem Konsularbezirk der Bundesrepublik im Sinne des Wiener Übereinkommens besteht, nicht entfallen. Vielmehr setzt das GAD voraus, dass es sich um Aufgaben nach dem Konsulargesetz handelt, also solche, die in einem Empfangsstaat bzw. einem Konsularbezirk durch den Auswärtigen Dienst wahrgenommen werden. Das GAD in Verbindung mit dem Konsulargesetz stellt weder für die Zentrale des Auswärtigen Amtes noch für Konsularbeamte eine Rechtsgrundlage dar, auch außerhalb von Gebieten, in denen eine konsularische Vertretung des Bundes besteht (bzw. die dem Amtsbezirk einer anderen Auslandsvertretung zugewiesen sind), Aufgaben des Konsulargesetzes wahrzunehmen.
Diese Auslegung wird auch bei Betrachtung der Entstehungsgeschichte und dem Zweck des Konsulargesetzes gestützt. Der Gesetzgeber hat mit der Einführung des Konsulargesetzes von 11. September 1974 (BGBl. I S. 2317) das „Gesetz, betreffend die Organisation der Bundeskonsulate, sowie die Amtsrechte und Pflichten der Bundeskonsuln“ vom 8. November 1867 (Bundes-Gesetzblatt des Norddeutschen Bundes, S. 137 ff.) abgelöst, um wesentliche Begriffsbestimmungen des deutschen Konsulargesetzes mit dem Wiener Übereinkommen in Übereinstimmung zu bringen (vgl. BT-Drucks. 7/131, S. 2). Sinn und Zweck war es entsprechend, das Handeln der deutschen (Konsular-)Beamten im Ausland entsprechend der völkerrechtlichen Grundlage des Wiener Übereinkommens zu regeln. Ohne einen eingerichteten Konsularbezirk entfällt im Verhältnis zu dem die Hoheitsgewalt innehabenden Empfangsstaat die Grundlage für ein Handeln in Übereinstimmung mit dem Wiener Übereinkommen und damit dem Konsulargesetz. Dies folgt auch aus Regelungen des Wiener Übereinkommens: Nur unter besonderen Umständen kann ein Konsularbeamter mit Zustimmung des Empfangsstaates seine Aufgaben auch außerhalb seines Konsularbezirkes [im Empfangsstaat] wahrnehmen (Art. 6 WKÜ), wobei dessen Errichtung und ggfs. spätere Änderung der Genehmigung des Empfangsstaates unterliegt (Art. 4 Abs. 2, Abs. 3 WKÜ). Entsprechend können konsularische Aufgaben – insbesondere nach Art. 5 a) und e) WKÜ, die Hilfe und Beistand für die Angehörigen des Entsendestaates als konsularische Aufgaben beschreiben – nur in einem bestehenden Konsularbezirk wahrgenommen werden. Auch aus der Gesetzesbegründung zu § 5 KonsG folgt, dass der Gesetzgeber lediglich die allgemeine Beistandspflicht in Konsularbezirken konkretisieren und insoweit eine Erstattungsnorm schaffen wollte (vgl. BT-Drucks. 7/131, S. 19).
Dementsprechend hat die Kammer als mögliche Anspruchsgrundlage für eine Repatriierung aus Nordostsyrien unmittelbar auf grundrechtliche Schutzansprüche abgestellt (vgl. z.B. Beschluss der Kammer vom 10. Juli 2019 – VG 34 L 245.19 –, juris Rn. 12 ff.) und einen vorrangigen einfachgesetzlichen Anspruch aus § 5 KonsG abgelehnt (Beschluss der Kammer vom 3. November 2021 – VG 34 L 143/21 –, juris Rn. 18 ff. m. w. N.). Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg ging in den Beschwerdeverfahren ebenfalls von Ansprüchen aus grundrechtlichen Schutzpflichten aus (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. September 2020 – OVG 10 S 36/20 –, juris Rn. 20 ff. m. w. N.). Auch die Beklagte selbst hat gerichtsbekannt in den vergangenen Verfahren sinngemäß noch den Standpunkt vertreten, konsularischer Beistand im Sinne des Konsulargesetzes sei beschränkt auf Orte, an denen eine konsularische Vertretung der Beklagten bestehe. Zudem teilt die Beklagte auf der Website der Deutschen Botschaft Damaskus mit, dass die Botschaft bis auf weiteres geschlossen sei und deutschen Staatsangehörigen in Notfällen keine konsularische Hilfe geleistet werden könne (vgl. https://damaskus.diplo.de, zuletzt abgerufen am 21. Juni 2024).
(3) Der Rechtsauffassung der Beklagten, § 5 KonsG müsse aufgrund einer planwidrigen Regelungslücke in Fällen analog angewandt werden, in denen sich die Beklagte bei Notlagen von Deutschen außerhalb eines Konsularbezirkes zur Gewährung konsularischer Hilfe „entschließe“, obwohl hierauf kein Individualanspruch bestehe, ist nicht zu folgen.
Es liegt bereits keine planwidrige Regelungslücke vor. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird durch eine Analogie die durch eine Norm angeordnete Rechtsfolge auf einen Sachverhalt übertragen, der nicht dem Tatbestand der Norm unterfällt (BVerwG, Beschluss vom 12. Januar 2023 – 2 B 38/22 –, juris Rn. 13; BVerwG, Beschluss vom 11. September 2008 – 2 B 43.08 –, juris Rn. 7). Eine Analogie darf nur vorgenommen werden, um eine echte Regelungslücke auszufüllen. Darunter ist eine Unvollständigkeit des Tatbestandes einer Norm wegen eines versehentlichen, dem Normzweck zuwiderlaufenden Regelungsversäumnisses des Normgebers zu verstehen. Eine solche Lücke darf von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er ihn bedacht hätte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Januar 2023 – 2 B 38/22 –, juris Rn. 13; BVerwG, Beschluss vom 11. September 2008 – 2 B 43.08 –, juris Rn. 7; Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 3. Juni 2022 – OVG 12 B 17/20 –, juris Rn. 40). Dass der Gesetzgeber bei der Einführung des Konsulargesetzes neben der Anpassung der Begrifflichkeiten an das Wiener Übereinkommen und der Ausgestaltung der konsularischen Aufgaben der Konsularbeamten in Konsularbezirken bzw. den Empfangsstaaten unbeabsichtigt den vorliegenden Sachverhalt nicht bedachte, ist nicht erkennbar. Es spricht nichts dafür, dass der Gesetzgeber die Hilfeleistung an einzelne nach § 5 KonsG unabhängig vom Vorhandensein eines Konsularbezirks auf allgemeine Notlagen im Ausland erstrecken wollte. Im Jahr 1974 dürfte es etliche Staaten weltweit gegeben haben, in denen die Bundesrepublik Deutschland keine konsularischen Vertretungen besaß, wodurch dem Gesetzgeber die Situation durchaus präsent gewesen sein dürfte.
Zudem hat es in der Vergangenheit verschiedene Änderungen des Konsulargesetzes gegeben, deren Umstände gegen eine versehentliche Nichtregelung des Sachverhalts sprechen. Anlässlich der Einfügung des § 9a KonsG durch Art. 1 des Gesetzes vom 18. April 2018 (BGBl. I S. 478) wurde die Problematik nicht vertretener Staatsangehöriger dem Gesetzgeber vor Augen geführt, weil er hiermit die Richtlinie (EU) 2015/637 des Rates vom 20. April 2015 über die Koordinierungs- und Kooperationsmaßnahmen zur Erleichterung des konsularischen Schutzes von nicht vertretenen Unionsbürgern in Drittländern und zur Aufhebung des Beschlusses 95/553/EG (RL (EU) 2015/637) umsetzte (vgl. BR-Drucks. 772/17). Die Richtlinie regelt im Wesentlichen die Voraussetzungen und Folgen konsularischen Schutzes durch einen anderen Mitgliedstaat, sofern ein Unionsbürger in einem Drittland insbesondere mangels einer ständigen Botschaft oder eines ständigen Konsulates des Herkunftsstaates nicht vertreten ist (vgl. Art. 6 RL (EU) 2015/637).
Jedenfalls die letzte Änderung durch Artikel 20b des Gesetzes vom 28. März 2021 (BGBl. I S. 591) hätte konkreten Anlass zu einer Regelung des Sachverhalts gegeben. Denn sie erfolgte nach den gerichtlichen Entscheidungen zu Rückholungen von IS-Kämpfern bzw. deren Angehörigen aus Syrien, in denen die Anwendbarkeit von § 5 Abs. 1 KonsG ausdrücklich verneint wurden.
Der Gesetzgeber hat diese letzten Änderungen jedoch nicht zum Anlass genommen, das Konsulargesetz entsprechend anzupassen oder diese Sachverhalte anderweitig einfachgesetzlich zu regeln.
Schließlich sprechen auch die in völkerrechtlicher Hinsicht sowie auch in tatsächlicher Hinsicht äußerst eingeschränkten Möglichkeiten der Beklagten zur Hilfeleistung ohne eine nach dem Wiener Übereinkommen zuständige Auslandsvertretung gegen eine versehentlichen Nichtregelung des grundsätzlich bekannten Problemkreises durch den Gesetzgeber.
bb) Das Erstattungsverlangen für Auslagen kann hinsichtlich der Kosten für den Flug von Nordostsyrien in das Transitland auch nicht auf andere Rechtsgrundlagen gestützt werden.
In Betracht kommen einzig Vorschriften des Bundesgebührengesetzes (BGebG). Nach § 1 BGebG erhebt der Gebührengläubiger für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen vom Gebührenschuldner Gebühren und Auslagen nach Maßgabe dieses Gesetzes und der Gebührenverordnungen nach § 22 Abs. 3 und 4 BGebG. § 12 Abs. 1 BGebG sieht vor, dass Kosten, die nicht bereits nach § 9 Abs. 1 Satz 2 in die Gebühr einbezogen sind, als Auslagen gesondert in der tatsächlich erhobenen Höhe erhoben werden.
Bei dem Betrag von anteiligen 2.631,18 Euro je Kläger handelt es sich jedoch bereits nicht um Auslagen i. S. d. § 12 Abs. 1 BGebG.
Auslagen i. S. d. Bundesgebührengesetzes sind nur verwaltungsmäßige Auslagen, also die mit der Amtsausübung verbundenen Aufwendungen. Dies folgt aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum durch das Bundesgebührengesetz abgelösten Auslandskostengesetz (AKostG). Danach unterfallen finanzielle Mittel, die unmittelbar zur Behebung einer Notlage im Sinne von § 5 KonsG bestimmt waren und zu diesem Zweck dem Hilfeempfänger oder einem Dritten zugewandt wurden, nicht dem Auslagenbegriff nach § 7 AKostG, sind also keine „mit der Amtsausübung verbundene Aufwendungen“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – 7 C 13/08 –, juris Rn. 20 f.). Der Auslagenbegriff des § 12 BGebG ist auf gleiche Weise zu verstehen. Denn das zum 1. Oktober 2021 außer Kraft getretene Auslandskostengesetz wurde in das Bundesgebührengesetz einbezogen (BT-Drucks. 18/7988, S. 57). Der Gesetzgeber geht insbesondere weiterhin davon aus, dass Auslagen nach § 5 Abs. 5 KonsG von Auslagen nach § 25 ff. KonsG i. V. m. den Regelungen des Bundesgebührengesetzes zu unterscheiden sind.
Bei dem Betrag von 2.631,18 Euro handelt es sich – ähnlich wie in einem Anwendungsfall des § 5 KonsG – um finanzielle Mittel, die zur Behebung einer Notlage bestimmt waren und zu diesem Zweck einem Dritten zugewandt wurden. Damit handelt es sich nicht um mit der Amtsausübung verbundene Aufwendungen.
b) Hingegen zu Recht zieht die Beklagte die Kläger in Höhe von je 3.594,59 Euro zum Ersatz für Auslagen heran, die (anteilig) durch den Charterflug aus dem Transitland bis Frankfurt am Main entstanden sind.
aa) Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ersatzpflicht nach § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG sind erfüllt. Die Kläger haben konsularische Hilfe im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 KonsG empfangen, nachdem sie als deutsche Staatsangehörige im Konsularbezirk der deutschen Auslandsvertretung in dem Transitland hilfsbedürftig waren.
Nach dieser Regelung werden die Konsularbeamten ermächtigt, deutschen Staatsangehörigen, die in einem Konsularbezirk in eine wie auch immer geartete akute Notlage geraten, zur Behebung dieser Notlage auch materielle Hilfe zu leisten, um sofort wirksam helfen zu können (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – 7 C 13.08 –, juris Rn. 15). Grundsätzlich kann die „erforderliche Hilfe“ im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 KonsG im Einzelfall auch einen Rückholanspruch eines deutschen Staatsangehörigen begründen (vgl. Urteil der Kammer vom 5. Januar 2023 – VG 34 K 272/19 –, bei medizinischen Notfällen: Beschluss der Kammer vom 21. Januar 2021 – VG 34 K 226/20 –; Gerichtsbescheid der Kammer vom 6. September 2018 – VG 34 K 1235.17 –; Urteil der Kammer vom 7. November 2016 – VG 34 K 136.16 –).
(1) Die Kläger befanden sich in einem Konsularbezirk in einer Notlage.
Eine Notlage ist ein Zustand der Bedrängnis, also eine Situation, in der eine Person dringend Hilfe benötigt, und nicht nur wirtschaftlich zu verstehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – 7 C 13/08 –, juris Rn. 13).
Die Kläger befanden sich zunächst im Camp Al-Roj in Nordostsyrien in einer auf andere Weise nicht zu behebenden Notlage. Die Kläger durften Camp Al-Roj nicht eigenständig verlassen und waren damit als Angehörige von IS-Kämpfern durch die kurdischen Autonomiebehörden interniert. Sie haben mangelnde Versorgung und ihre Gesundheitssituation geltend gemacht; auch die kurdischen Behörden haben einen humanitären Härtefall angenommen.
Diese Notlage wirkte im Transitland fort. Denn die Kläger hatten keine Möglichkeit, in das Transitland einzureisen und ihre Notlage eigenständig zu beenden, weil das Transitland ihnen die Einreise nicht gestattete und sie sich im Übrigen auf einem Stützpunkt der US-Streitkräfte befanden.
(2) Die Kammer ist zudem überzeugt (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO), dass in dem Transitland ein Konsularbezirk bestand.
Zwar ist der Kammer nicht bekannt, um welchen Staat es sich bei dem Transitland handelt. Er wird durch die Beklagte unter Berufung auf Vertraulichkeitsvereinbarungen nicht genannt und ist in den Verwaltungsvorgängen durchgängig geschwärzt. Die Kammer kann sich jedoch durch Indizien die erforderliche Überzeugung bilden, dass ausschließlich Staaten in Betracht kommen, in denen Konsularbezirke der Beklagten eingerichtet sind.
Aus den Verwaltungsvorgängen geht zunächst hervor, dass die Flugdauer des durch das US-Militär durchgeführten Fluges aus Nordostsyrien ca. 1,5 Stunden betrug. Zudem ist die Flugzeit von Berlin bis zum Transitland mit ca. 5,5 Stunden angegeben. Zwischen der geplanten Abflugzeit des Charterfluges vom BER und der Abflugzeit von Frankfurt am Main zurück nach Bratislava liegen ca. 14 Stunden, d. h. abzüglich der mindestens 1,5-stündigen Aufenthaltszeit im Transitland aufgrund des Wartens auf den Zubringerflug des US-Militärs und einer geschätzten halben Stunde für den Umstieg auf dem Rollfeld standen für Hin- und Rückflug jeweils auch rechnerisch höchstens sechs Stunden zur Verfügung. Aus den vorliegenden Unterlagen geht zudem hervor, dass der Charterflug mit einer Boeing 737 durchgeführt wurde, also einer typischen zivilen Verkehrsmaschine. Hieraus kann sicher ausgeschlossen werden, dass kein Land zu erreichen war, in dem ebenfalls mangels deutscher Auslandsvertretung keine konsularische Hilfe in Notfällen möglich ist (z. B. Sudan oder Afghanistan). Auch eine Flugzeit von 1,5 Stunden von Nordostsyrien mit einem Transportflugzeug, das geeignet sein könnte, mindestens 37 (zivile) Passagiere zu befördern und ohne reguläres Rollfeld zu starten, beschränkt die möglichen erreichbaren Orte auf wenige umliegende Staaten. Es entspricht Allgemeinwissen, dass Verkehrsmaschinen nicht mit Überschall fliegen. Auch militärische Transportflugzeuge sind hierfür nicht geeignet. Weder Sudan noch Afghanistan sind zugleich in ca. 5,5 Stunden von Berlin und in 1,5 Stunden von Nordostsyrien zu erreichen. Die Kammer geht davon aus, dass der Flug aus Nordostsyrien bei einer für Verkehrs- und Transportmaschinen anzunehmenden Fluggeschwindigkeit von unterhalb der Schallgeschwindigkeit, unter Berücksichtigung des Start- und Landevorgangs bis zum Erreichen der Reiseflughöhe sowie des Umstandes, dass in der Regel kein Flug in gerader Linie zwischen Start- und Zielpunkt erfolgt, höchstens eine Distanz von 1.000 Kilometern (Luftlinie) zurücklegen konnte. In allen ansatzweise in Betracht kommenden Staaten unterhält die Beklagte konsularische Vertretungen (insbesondere der Türkei, Irak, Jordanien, Kuwait, Bahrain, Katar, Saudi-Arabien, VAE, Ägypten, aber auch in den nördlich von Nordostsyrien gelegenen Staaten [vgl. https://www.auswaertiges-amt.de/de/aamt/auslandsvertretungen-node, zuletzt abgerufen am 21. Juni 2024]). Insofern kommt es nicht darauf an, in welchen dieser Staaten sich eine US-Air Base befindet.
Die fehlende Erlaubnis der Kläger, in das Transitland einzureisen, wirkt sich nicht auf den Umstand aus, dass es sich um eine Notlage in einem Konsularbezirk handelte. Der Konsularbezirk im Sinne des Wiener Übereinkommens und des Konsulargesetzes erstreckt sich auf das der jeweiligen Auslandsvertretung zugeteilte Gebiet des Empfangsstaates. Die bloße Verweigerung der (rechtlichen) Einreise lässt dies unberührt. Diesbezüglich enthält insbesondere das Wiener Übereinkommen keine einschränkenden Regelungen. Eine andere Sichtweise würde Drittstaatsangehörige durch eine einfache (rechtliche) Einreiseverweigerung der konsularischen Beistandsmöglichkeit des Entsendestaates entziehen. Die rechtliche Einreise ist ein Vorgang, der sich vor allem auf die Fragen zu nötigen Visa und sonstigen Einreisehindernissen (im rechtlichen Sinne) sowie insbesondere auch Zollfragen bezieht. Im Übrigen üben Staaten die Hoheitsgewalt in den von ihnen eingerichteten Transitbereichen aus. So gehört der Transitbereich von Flughäfen in Deutschland unzweifelhaft zum Bundesgebiet (vgl. § 15 Abs. 6 des Aufenthaltsgesetzes). Da es im Vorfeld Abstimmungen zwischen dem Transitland und der Auslandsvertretung der Beklagten gab, insbesondere durch Übermittlung der Passagierlisten und Reisedokumente, hat auch das Transitland das konsularische Handeln der Beklagten akzeptiert.
Der Umstand, dass der Umstieg in das Charterflugzeug auf dem Rollfeld einer US-Air Base stattfand und nicht auf einem zivilen Verkehrsflughafen, spricht nicht gegen einen Konsularbezirk der Beklagten an diesem Ort. Der Annahme, dass es sich aufgrund einer bilateralen Vereinbarung hierbei um Hoheitsgebiet der USA gehandelt haben könnte, stehen die erfolgten Abstimmungen zwischen den Konsularbeamten der Auslandsvertretung in dem Transitland mit den örtlichen Behörden entgegen.
(3) Die Konsularbeamten leisteten die in dieser Situation erforderliche Hilfe. Die Notlage der Kläger konnte nicht anders als durch das Ausfliegen der Kläger von dem Rollfeld des Luftwaffenstützpunktes im Transitland endgültig behoben werden.
Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit der Hilfe zur Behebung der Notlage kommt es allein darauf an, ob der jeweilige Konsularbeamte die Hilfe bei verständiger Würdigung der objektiven Gesamtumstände (ex ante) für erforderlich halten durfte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Februar 2010 – 7 B 40/09 –, juris Rn. 5).
Die Beklagte hat angenommen, dass sich die Repatriierung der Kläger aus Nordostsyrien ggfs. als einmalige Gelegenheit darstellte. Es spricht nichts dafür, dass tatsächlich die Möglichkeit bestanden hätte, die Kläger – insbesondere die minderjährigen Kläger zu 2) bis 5) – auf anderem Wege aus ihrer Notlage zu befreien. Es ist gerichtsbekannt, dass die kurdischen Behörden grundsätzlich keine Ausreise von Kindern ohne ihre Mütter zuließen. Nach den nicht ernstlich in Zweifel gezogenen Ausführungen der Beklagten war ein Verlassen des Camp Al-Roj durch kurdische Vorgaben zudem nur als Sammelrückholung mithilfe der US-Streitkräfte möglich, die den weiteren Verlauf – insbesondere die Auswahl des Transitlandes – bestimmten.
Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte ihr Auswahlermessen dahingehend ausübte, die aus ihrer Sicht sicherste Möglichkeit zu wählen, durch die die Kläger in das Bundesgebiet gelangten. Soweit in der mündlichen Verhandlung geäußert wurde, dass z. B. bei einer Einreise in die Türkei in vergleichbaren Fällen erfahrungsgemäß nach einer kurzzeitigen Inhaftierung von „bis zu zwei Monaten“ ohnehin eine Abschiebung nach Deutschland erfolge, kann das Gericht diese Annahme nicht weiter prüfen. Ungeachtet dessen durfte die dem Schutz der Grundrechte der Kläger auch im Ausland verpflichtete Beklagte nicht zur Behebung einer Notlage in Kauf nehmen, dass deutsche Staatsangehörige durch einen Drittstaat inhaftiert werden, wenn andere Möglichkeiten bestehen. Denn ein solches Vorgehen wäre jedenfalls offensichtlich nicht gleich geeignet und kein milderes Mittel gewesen, die Notlage wirksam und schnell zu beenden. Zudem setzte diese Art der Repatriierung die tatsächliche Einreisemöglichkeit für die Kläger als Teil der 37-köpfigen Gruppe in die Türkei voraus, was dem Gericht bereits nicht bekannt ist. Eine Mitwirkung der Beklagten an einem illegalen Grenzübertritt eigener Staatsbürger in das Staatsgebiet eines Bündnispartners kommt offensichtlich nicht in Betracht. Unabhängig von den durch die Beklagte geltend gemachten Vorgaben der kurdischen und US-Behörden bestand nach ihren nachvollziehbaren Ausführungen keine sichere Möglichkeit, die Kläger als Teil der 37-köpfigen Gruppe ohne erhebliche Sicherheitsbedenken durch mutmaßlich vermintes Grenzgebiet zwischen Nordostsyrien und der Türkei zu repa-triieren.
Bei der von der Beklagten gewählten Art der Repatriierung bestand schließlich keine Möglichkeit der Einreise in das Transitland, so dass die Kläger nicht eigenständig weiterreisen konnten, sondern ein Charterflug der Beklagten erforderlich war.
(4) Die Mitwirkung der Zentrale des Auswärtigen Amtes steht der Annahme einer Hilfeleistung des Konsularbeamten im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 KonsG nicht entgegen. Es versteht sich von selbst, dass der Konsularbeamte vor Ort in komplexen Fällen – wie hier – in enger Abstimmung mit der Zentrale agiert (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – 7 C 13/08 –, juris Rn. 19; Urteil der Kammer vom 17. Dezember 2021 – VG 34 K 33/21 –, juris Rn. 35 ff.).
(5) Ob für die konsularische Hilfe nach § 5 Abs. 1 Satz 1 KonsG schließlich ein förmlicher Antrag erforderlich ist oder die Inanspruchnahme durch den Hilfeempfänger lediglich freiwillig erfolgen muss, d.h. nur nicht durch den Konsularbeamten aufgedrängt worden sein darf (vgl. gegen ein Antragserfordernis: Lenz, Der konsularische Schutz – Notfälle Deutscher im Ausland, 2017, S. 179 mit Nachweisen zur Gegenansicht; zu § 6 KonsG: Urteil der Kammer vom 17. Dezember 2021 – VG 34 K 33/21 –, juris Rn. 41; VG Berlin, Urteil vom 1. Februar 2006 – VG 14 A 94.03 –, juris Rn. 24), ist unerheblich, weil ein förmlicher Antrag der Kläger vorlag und die Rückholung aus Nordostsyrien in das Bundesgebiet auch ihrem Willen entsprach.
(6) Der angefochtene Bescheid ist hinsichtlich des anteiligen Betrages für den Charterflug auch der Höhe nach rechtmäßig.
Die von der Beklagten übernommenen anteiligen Kosten für die Charter des Flugzeuges der C-GmbH sind Auslagen im Sinne von § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG. Der Auslagenbegriff des § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG erfasst insbesondere diejenigen finanziellen Mittel, die – wie hier die Kosten des Charterflugs – unmittelbar zur Behebung der Notlage bestimmt sind und zu diesem Zweck einem Dritten – hier der C-GmbH – zugewandt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – 7 C 13/08 –, juris Rn. 20). Hierbei sind die Gesamtkosten anzusetzen, d. h. auch die anteiligen rechnerischen Kosten, die durch die Bereitstellung bzw. den Hinflug des Charterfluges in das Transitland entstanden sind.
In der Rechtsprechung der Kammer ist geklärt, dass die Beklagte nicht gehalten ist, die kostengünstigste Wahl der Mittel zu treffen, insbesondere den billigsten Flug zu wählen (vgl. Urteil der Kammer vom 17. Dezember 2021 – VG 34 K 33/21 –, juris Rn. 48; Urteil der Kammer vom 11. August 2008 – VG 34 A 13.07 – juris Rn. 25.). Der Beklagten steht ein weites Auswahlermessen zu, auf welche Arten sie Hilfe leistet. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Beklagte von den eingeholten Angeboten das teuerste Angebot der C-GmbH ausgewählt hat. Die maßgebliche Berücksichtigung der Stornierungsbedingungen stößt angesichts des von vielen Faktoren und mehreren Akteuren abhängigen Gelingens der Durchführung der Repatriierung auf keine Bedenken.
Rechtlich fehlerfrei hat die Beklagte die Gesamtkosten des Rückfluges nach Kopfteilen auf die 37 Passagiere des Flugzeuges umgelegt, weil sich die Repatriierung für alle Passagiere in gleicher Weise auswirkte (VG Berlin, Urteil vom 17. Dezember 2021 – 34 K 33/21 –, juris Rn. 49).
Der kopfteilmäßige Betrag pro Passagier beträgt kaufmännisch gerundet 3.594,59 Euro (133.000 Euro / 37 Passagiere).
bb) Aus § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG folgt, dass die Beklagte die Erstattung fordern muss. Ermessen ist ihr insoweit nicht eingeräumt. Allerdings ist bei der Anwendung der Norm der verfassungsrechtlich verankerte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen. Dieser kann – je nach den Umständen des Einzelfalls – die Rückforderung nur eines Teils der Kosten oder in Ausnahmefällen auch den völligen Verzicht auf die Erstattung gebieten. Zu den Umständen des Einzelfalls gehören neben der individuellen Leistungsfähigkeit des Erstattungspflichtigen etwa auch der Anlass des Auslandsaufenthaltes oder der Verursachungsbeitrag des Hilfsbedürftigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009, – 7 C 13/08 –, juris Rn. 25).
Die Umstände des konkreten Einzelfalls erforderten hier keinen vollständigen oder teilweisen Verzicht auf die Erstattungsforderungen. Hinsichtlich der Klägerin zu 1) tritt unter Beachtung der grundsätzlichen gesetzgeberischen Entscheidung, dass der Hilfeempfänger die Kosten für die Hilfeleistung tragen soll, angesichts ihres Verursachungsbeitrages und des Anlasses des Auslandsaufenthalts ihre fehlende individuelle Leistungsfähigkeit zurück. Denn die Klägerin zu 1) hat sich ursprünglich freiwillig in das Gebiet des IS in Syrien begeben, um sich in dessen Herrschaftssystem einzugliedern. Schon zum Zeitpunkt ihrer Ausreise bestand dort kein Konsularbezirk der Beklagten mehr.
Auch hinsichtlich der minderjährigen Kläger zu 2) bis 5), die keinerlei Verschulden an der Notlage trifft, erweist sich der volle Auslagenbetrag als verhältnismäßig. Ihr persönlicher Vorteil an der Behebung der Notlage, nämlich die Befreiung aus den widrigen Umständen im Camp Al-Roj, die ansonsten auf unbestimmte Zeit fortbestanden hätte, hat erhebliches Gewicht. Dies gilt trotz der in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen sehr schwierigen Situation der Kläger zu 2) bis 5) auch in Deutschland, wonach diese nur begrenzte Deutschkenntnisse aufwiesen und sich in psychologischer Behandlung befänden. Zudem haben sie Unterhaltsansprüche gegen die Klägerin zu 1). Der Erstattungsbetrag im unteren vierstelligen Bereich ist im Verhältnis zum erlangten Vorteil nicht unverhältnismäßig hoch. Es ist schließlich der Regelfall konsularischer Hilfeleistungen, dass Berechtigte unverschuldet in eine Notlage geraten. Soweit in der mündlichen Verhandlung geäußert worden ist, dass die Erstattungsforderung als ein „Nachtreten“ der Beklagten bzw. eine zusätzliche Buße empfunden werde, spricht schon die grundsätzliche gesetzgeberische Entscheidung der Kostentragungspflicht jedes Hilfeempfängers und das fehlende Ermessen der Beklagten hiergegen.
Entgegen der Ansicht der Kläger verstieße es auch nicht gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, wenn die Beklagte nicht von allen 37 repatriierten Personen Auslagenersatz forderte oder im Falle vergleichbarer vorheriger Repatriierungen aus Syrien nicht gefordert hat. Der Gleichheitssatz kommt grundsätzlich nur bei Ermessensentscheidungen zum Tragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009, – 7 C 13/08 –, juris Rn. 27).
3. Die Gebührenfestsetzung hinsichtlich geleisteter Konsularhilfe in Höhe von 209,46 Euro ist materiell rechtmäßig.
Die Gebührenerhebung beruht auf § 25 KonsG i. V. m. § 1 Abs. 1 und Abs. 2 AKostG i. V. m. Anlage 1 (zu § 1 der Auslandskostenverordnung [AKostV]) (Gebührenverzeichnis – GebV). Danach werden für Amtshandlungen nach §§ 1 bis 17 KonsG von den Vertretungen des Bundes im Ausland sowie für Amtshandlungen des Auswärtigen Amtes Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben, wobei Kostenschuldner nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 AKostG derjenige ist, der die Amtshandlung veranlasst hat oder zu dessen Gunsten sie vorgenommen worden ist, hier also die Kläger.
Zwar sind das Auslandskostengesetz und die Auslandskostenverordnung mit Wirkung vom 1. Oktober 2021 außer Kraft getreten. Die bis zum 30. September 2021 geltenden gebührenrechtlichen Regelungen gelten jedoch gemäß § 4 der Besonderen Gebührenverordnung des Auswärtigen Amts für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen in dessen Zuständigkeitsbereich – Besondere Gebührenverordnung AA (AABGebV) für die Erhebung von Gebühren und Auslagen für eine gebührenfähige Leistung, die vor dem 1. Oktober 2021 beantragt oder begonnen, aber noch nicht vollständig erbracht wurde, fort. Dies ist hier der Fall, weil die Repatriierung erstmals durch Beantragung verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutzes im Oktober 2019 begehrt wurde.
Die Erhebung der Gebühr findet ihre Grundlage in Tarifstelle 220 GebV. Diese sieht für die „Gesamtheit der verwaltungsmäßig erforderlichen Amtshandlungen im Rahmen der Gewährung einer finanziellen Hilfe oder Hilfe zur Ermöglichung der Reise an den Ort des gewöhnlichen Aufenthaltes“ eine Rahmengebühr von 25 bis 200 Euro vor. Sind Rahmensätze für Gebühren vorgesehen, sind nach § 5 Abs. 1 AKostG bei der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall sowohl der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand als auch die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner sowie dessen wirtschaftliche Verhältnisse zu berücksichtigen.
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist es vorliegend nicht zu beanstanden, dass die Beklagte unter Berücksichtigung des durch die Kläger verursachten Aufwandes den Höchstbetrag des Rahmens festgesetzt hat. Die konsularische Hilfe bedurfte umfangreicher Kommunikation mit Behörden des Transitlandes. Zudem konnte das Auswärtige Amt nicht auf einen Linienflug zurückgreifen, sondern war auf die Organisation eines Charterfluges angewiesen. Ergänzend ist auch zu berücksichtigen, dass es für die Kläger von äußerst hoher Bedeutung war, in das Bundesgebiet zurückzukehren.
Die Berechnung der Zusatzgebühren in Höhe von anteilig 9,46 Euro folgt aus Tarifstelle 700 GebV. Danach beträgt die Zusatzgebühr für die Vornahme einer gebührenpflichtigen Amtshandlung außerhalb der Diensträume oder außerhalb der Dienstzeit, sofern die Erhebung der Zusatzgebühr nicht ausgeschlossen ist, für jede angefangene halbe Stunde 25 Euro. Der Betrag von 9,46 Euro je Kläger ergibt sich rechnerisch aus sieben Stunden eines Konsularbeamten (14 halbe Stunden x 25 Euro = 350 Euro), die auf 37 Personen aufgeteilt wurden.
Offenbar erhebt die Beklagte die Zusatzgebühr nur für einen Beschäftigten. Die Tarifstelle beschränkt die Zusatzgebühr nicht auf „Konsularbeamte“, sondern auf die Vornahme einer Amtshandlung. Nach den Angaben der Beklagten sind mehrere Mitarbeiter des Auswärtigen Amtes mit dem Charterflug mitgereist. Es beschwert die Kläger jedenfalls nicht, wenn Zusatzgebühren nur für einen statt mehrerer Beschäftigter erhoben werden.
4. Die Festsetzung der Gebühren für die Ausstellung der Reiseausweise an die Kläger in Höhe von je 21 Euro ist teilweise rechtswidrig.
Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 20 des Passgesetzes (PassG) i. V. m. § 15 der Passverordnung (PassV).
Die Festsetzung der Grundgebühr in Höhe von 8 Euro ist nicht zu beanstanden. Die Gebührenhöhe ergibt sich aus § 15 Abs. 1 Nr. 1 i) PassV in der bis zum 31. Oktober 2023 gültigen Fassung (a. F.), da die Beklagte den Klägern Reiseausweise als Passersatz, die zur Einreise in die Bundesrepublik Deutschland berechtigen, ausgestellt hat.
Den Auslandszuschlag in Höhe von 13 Euro nach § 15 Abs. 3 PassV a. F. kann die Beklagte jedoch nicht erheben. Danach sind die Gebühren u. a. nach Absatz 1 Nr. 1 i) um 13 Euro anzuheben, wenn die Amtshandlung bei einer konsularischen oder diplomatischen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland im Ausland vorgenommen wird. Die Vorschrift geht auf § 1 Abs. 3 der Passgebührenverordnung (außer Kraft) zurück, die erstmalig durch die Verordnung zur Änderung passrechtlicher Vorschriften vom 20. Juni 2003 eingefügt wurde. Durch eine Erhöhung der jeweiligen Gebühr sollte der bisher gegebenen Unterdeckung der Kosten bei der Ausstellung eines Passes durch eine deutsche Auslandsvertretung wie z.B. die Vorhaltung von Passpapieren im Ausland Rechnung getragen werden (vgl. BR-Drucks 262/03, S. 11).
Anhaltspunkte für einen solchen erhöhten Aufwand für die in Berlin ausgestellten Pässe der Kläger sind hier nicht ersichtlich. Die Reiseausweise sind durch das Auswärtige Amt in Berlin und damit weder bei einer konsularischen oder diplomatischen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland (vgl. § 2 GAD) noch im Ausland ausgestellt worden. Weder der Wortlaut der Norm noch die Gesetzesbegründung, die sich auf eine zuvor bestehende Kostenunterdeckung bei Ausstellung im Ausland bezieht, lassen ein weiteres Verständnis der Norm zu.
5. Die angefochtenen Bescheide sind auch formell rechtmäßig.
a) Auch das Auswärtige Amt ist für den Erlass der Leistungsbescheide betreffend Auslagenersatz nach § 5 Abs. 5 KonsG zuständig; es ist nicht auf die Erstattungstatbestände im Auslandskostengesetz beschränkt. Die Erfüllung der im Konsulargesetz geregelten Aufgaben obliegt nach § 1 Abs. 2 und 4 und § 2 GAD dem Auswärtigen Dienst als einheitlicher Behörde (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – BVerwG 7 C 13.08 –, juris Rn. 24). Entsprechendes gilt für die Gebührenfestsetzung nach § 25 KonsG.
Das Auswärtige Amt ist zudem gemäß § 19 Abs. 2 PassG für Passangelegenheiten im Ausland zuständig. Dies ist hier der Fall, weil sich die Kläger in Nordostsyrien aufgehalten haben. Entsprechend ist es als Passbehörde auch für die Erhebung der Gebühren nach § 20 PassG zuständig.
b) Die unterbliebene Anhörung führt nicht zur formellen Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide.
Bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, ist diesem nach § 28 Abs. 1 VwVfG Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Eine solche Anhörung hat die Beklagte vor Erlass der Bescheide nicht durchgeführt.
Es ist hinreichend geklärt, dass das Verwaltungsverfahrensgesetz in derartigen Fällen Anwendung findet, weil nicht die Auslandsvertretung, sondern das Auswärtige Amt die Bescheide erlassen hat (vgl. § 2 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG, der nur die Tätigkeit der Vertretungen des Bundes im Ausland vom Anwendungsbereich des Gesetzes ausnimmt).
Der Anhörungsmangel wurde jedoch geheilt. Nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 nichtig macht, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird. Nach § 45 Abs. 2 VwVfG können Handlungen nach Absatz 1 bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden.
Eine Heilung setzt voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Diese Aufgabe besteht nicht allein darin, dass der Betroffene seine Einwendungen vorbringen kann und diese von der Behörde zur Kenntnis genommen werden, sondern schließt vielmehr ein, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht. Dementsprechend reichen Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren als solche zur Heilung einer zunächst unterbliebenen Anhörung nicht aus. Eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung setzt vielmehr voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidungen kritisch zu überdenken (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2022 – 4 A 7/20 –, juris Rn. 25 m. w. N.). Unter diesen Voraussetzungen kann eine Anhörung grundsätzlich auch noch in der mündlichen Verhandlung nachgeholt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2015 – 7 C 5/14 –, juris Rn. 18).
Nach diesen Maßstäben ist der Anhörungsmangel hinsichtlich des Auslagenersatzes in der mündlichen Verhandlung geheilt worden, weil die Beklagte ihre Entscheidung überdacht hat und insbesondere auf die Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit eingegangen ist. Dass sie im Ergebnis an ihrer Entscheidung festgehalten hat, ist unerheblich.
Bei der Erhebung der Verwaltungsgebühr nach § 25 KonsG sowie der Gebühr für die Ausstellung des Reisepasses nach § 20 PassG i. V. m. § 15 Abs. 1 PassV handelt es sich um gebundene Entscheidungen. Der Anhörungsmangel ist insoweit nach § 46 VwVfG unbeachtlich, weil offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.
II. Die Hilfswiderklage hat keinen Erfolg, sie ist unbegründet.
1. Die Hilfswiderklage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig.
a) Sie steht unter einer zulässigen prozessualen Bedingung, nämlich dem Erfolg der Klage in Bezug auf die Anfechtung des durch Leistungsbescheid geltend gemachten Erstattungsverlangens für Auslagen nach dem Konsulargesetz. Diese Bedingung ist teilweise eingetreten.
b) Soweit die Erhebung der Widerklage teilweise als Klageänderung i. S. d. § 91 VwGO angesehen wird (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 14. Mai 1984 – 8 A 23/83 –; Kopp/Schenke, § 91; zur Zustimmung in der Revisionsinstanz: BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1974 – VII C 16/71; a. A. u. a. Riese in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 45. EL Januar 2024, VwGO § 91 Rn. 9 m. w. N.), liegt hier jedenfalls Sachdienlichkeit vor, weil der Streitstoff im Wesentlichen gleich bleibt und eine Entscheidung des Gerichts geeignet ist, den sachlichen Streit hinsichtlich der Erstattungsfähigkeit der für die Repatriierung aufgewandten Mittel durch die Beklagte zwischen den Beteiligten endgültig auszuräumen.
c) Nach § 89 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann bei dem Gericht der Klage eine Widerklage erhoben werden, wenn der Gegenanspruch mit dem in der Klage geltend gemachten Anspruch oder mit den gegen ihn vorgebrachten Verteidigungsmitteln zusammenhängt.
Aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folgt, dass ein solcher Zusammenhang jedenfalls dann gegeben ist, wenn die Ansprüche der Beteiligten aus demselben zwischen den Beteiligten bestehenden Rechtsverhältnis resultieren und ihren Ursprung in demselben Lebenssachverhalt finden (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2021 – 8 C 24/19 –, juris Rn. 19). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes zu § 33 Abs. 1 der Zivilprozessordnung (ZPO), dessen Wortlaut § 89 Abs. 1 VwGO nachgebildet ist (vgl. BT-Drucks. 3/55 vom 5. Dezember 1957, S. 41 zu § 90), ist dieser Begriff weit auszulegen. Danach ist ein weit zu verstehender rechtlicher Zusammenhang ausreichend, der zu bejahen ist, wenn ein innerlich zusammenhängendes, einheitliches Lebensverhältnis der Klage und Widerklage zugrunde liegt (vgl. BGH, Urteil vom 17. Januar 2023 – VI ZR 203/22 –, juris Rn. 61 m. w. N.; Zöller, Zivilprozessordnung, § 33 Rn. 4).
Dies ist hier der Fall. Der angefochtene Leistungsbescheid und die Leistungsklage sind darauf gerichtet, der Beklagten eine Erstattung der für die Repatriierung angefallenen Kosten zu verschaffen; Klage und Widerklage betreffen damit in der Sache einen rechtlich und tatsächlich einheitlichen Lebensvorgang. Materiell handelt es sich um einen einzigen Anspruch der Beklagten, den diese lediglich aus unterschiedlichen Rechtsgrundlagen ableitet, den sie einerseits teilweise erfolglos mit Leistungsbescheid durchzusetzen versucht und andererseits im Wege einer Leistungsklage verfolgt (vgl. Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 21. August 1997 – 20 A 6979/95 –, juris Rn. 49).
d) Über diese Voraussetzungen hinaus ist bei Anfechtungsklagen – wie hier – eine Widerklage gemäß § 89 Abs. 2 VwGO ausgeschlossen. Diese Vorschrift wurde in der Rechtsprechung allerdings in Fällen, denen von vornherein – vorwiegend zwischen Trägern öffentlicher Gewalt oder bei vertraglichen Vereinbarungen zwischen den Beteiligten, aus denen heraus die Behörde unrechtmäßigerweise durch Verwaltungsakt zu handeln versuchte – einschränkend ausgelegt. Die Widerklage sei entgegen dieser Norm auch dann zulässig, wenn ein Subordinationsverhältnis, aus dem heraus die Behörde den umstrittenen Verwaltungsakt erlassen hat, in Wirklichkeit nicht bestehe und die Widerklage denselben Streitstoff betreffe wie die Klage (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2021 – 8 C 24/19 –, juris Rn. 19; BVerwG, Urteil vom 8. September 2005 – 3 C 49/04 –, juris Rn. 32; Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 5. Januar 2023 – 6 A 333/19 –, Rn. 34, juris; Ortloff/Riese in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 44. EL März 2023, § 89 Rn. 12a).
Hier dürfte zwar im Grundsatz ein Subordinationsverhältnis zwischen den Klägern und der Beklagten bestehen, wenn die Beklagte gegenüber dem Bürger unmittelbar aus grundrechtlichen Schutzpflichten handelt. Gleichwohl mangelt es der Beklagten durch das Nichtvorliegen des Tatbestandsmerkmals „Konsularbezirk“ für den spiegelbildlichen Erstattungssachverhalt an einer gesetzlichen Befugnis, die Forderung durch Leistungsbescheid durchzusetzen.
2. Die Hilfswiderklage ist unbegründet. Die Beklagte hat unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt einen Zahlungsanspruch von 2.631,18 Euro gegen den jeweiligen Kläger.
a) Vertragliche Anspruchsgrundlagen sind nicht gegeben.
aa) Die Beteiligten haben weder ein selbständiges Schuldversprechen i. S. d. § 780 BGB noch ein abstraktes Schuldanerkenntnis i. S. d. § 781 BGB, die verschiedene äußere Formen eines einheitlichen Vertragstyps sind (BGH, Urteil vom 26. Februar 2002 – VI ZR 288/00 –, juris Rn. 10), vereinbart.
Zwar hat die Verfahrensbevollmächtigte im Auftrag der Kläger auch die Erklärung zu Ziff. 7 des Antrages auf Konsularhilfe unterschrieben, worin darauf hingewiesen wird, dass eine Erstattungspflicht hinsichtlich der gewährten Konsularhilfe bestehe (vgl. S. 5 des VV). Bereits durch die Bezeichnung des Rechtsgrundes der Erstattungspflicht fehlt es aber an dem erforderlichen selbständigen Verpflichtungswillen (vgl. BGH, Beschluss vom 18. März 2020 – XII ZB 380/19 –, juris Rn. 27). Dasselbe gilt für die in Ziff. 8 des Antragsformulars enthaltene Abtretungserklärung, die die Verfahrensbevollmächtigte der Kläger ebenfalls unterzeichnet hat. Denn diese Erklärung wird in Abhängigkeit von finanziellen Leistungen der Beklagten gestellt. Eine erforderliche rechtsgeschäftliche Annahme (vgl. BGH, Urteil vom 11. Januar 2007 – VII ZR 165/05 –, juris Rn 8) durch die Beklagte lässt sich hingegen bei Unterstellung eines entsprechenden Angebots der Kläger nicht feststellen. Die Beklagte hat die im Antragsformular enthaltenen Erklärungen nicht als vertragliches Angebot angesehen, sondern als Bestandteil eines Antrages auf öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit, der keiner Annahme im rechtsgeschäftlichen Sinne bedurfte. Auch ein (gesetzlich nicht geregeltes) kausales Schuldanerkenntnis ist in den Ziff. 7 oder 8 aus diesem Grund nicht vereinbart worden.
bb) Ein Anspruch auf Ersatz von Aufwendungen aus § 670 BGB im Rahmen eines Auftrages scheidet ebenfalls aus, weil die Beteiligten keinen Auftrag (oder Geschäftsbesorgungsvertrag i. S. d. § 675 Abs. 1 BGB) durch den Antrag auf konsularische Hilfe und die erfolgte Repatriierung der Kläger vereinbart haben.
Einem Auftragsverhältnis liegt (wie auch der entgeltlichen Geschäftsbesorgung, vgl. § 675 Abs. 1 BGB entsprechend) folgend aus § 665 BGB ein Weisungsrecht des Auftraggebers zugrunde. Das Weisungsrecht ist ein dem Auftrag immanentes Gestaltungsrecht zugunsten des Auftraggebers, welches keiner Vereinbarung bedarf (F. Schäfer in: MüKo/BGB, 9. Aufl. 2023, BGB § 665 Rn. 12). Es erscheint ausgeschlossen, dass die Beklagte sich einem Weisungsrecht der Kläger unterwerfen wollte und den Auftrag angenommen hat, oder dass die Kläger in dem Handeln der Beklagten eine derartige Annahme erblickt haben könnten.
b) Ein Anspruch auf Ersatz von Aufwendungen gemäß § 683 Satz 1 BGB aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag besteht nicht.
Danach kann der Geschäftsführer wie ein Beauftragter Ersatz seiner Aufwendungen verlangen, wenn die Übernahme der Geschäftsführung dem Interesse und dem wirklichen oder dem mutmaßlichen Willen des Geschäftsherrn entspricht. Die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über eine Geschäftsführung ohne Auftrag (§§ 677 ff.) gelten im öffentlichen Recht entsprechend, insoweit nicht gesetzliche Sonderregelungen ihre Anwendbarkeit hindern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2018 – 9 B 6/17 –, juris Rn. 6 m. w. N.).
Die Beklagte ist jedoch nicht ohne Auftrag oder ohne Berechtigung entsprechend § 677 BGB tätig geworden (offengelassen im Fall der Geiselnahme im Ausland: VG Berlin, Urteil vom 4. April 2006 – 14 A 12.04 –, juris Rn. 47). Dies ist bei Handlungen einer Behörde dann nicht der Fall, wenn sie in Erfüllung ihrer eigenen Pflichten und Aufgaben handelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. April 1964 – V C 50.63 –, juris Rn. 17). So liegt der Fall hier, weil die Beklagte angenommen hat, dass sich der „Auftrag“ bzw. die Berechtigung zur Erledigung des „Geschäfts“ der Repatriierung der Kläger jedenfalls aus ihren grundrechtlichen Pflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG gegenüber den Klägern ergibt (vgl. bzgl. der Kläger in Al-Hol: VG Berlin, Beschluss der Kammer vom 8. April 2020 – VG 34 L 419/19– sowie nachfolgend OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 7. Juli 2020 – OVG 10 S 33/20 –).
c) Der geltend gemachte Anspruch folgt schließlich nicht aus dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es sich bei dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch um ein eigenständiges Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts handelt, dessen Anspruchsvoraussetzungen und Rechtsfolgen denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs entsprechen. Dies gilt indes nur, wenn Erstattungsansprüche nicht spezialgesetzlich geregelt sind oder das geltende Recht sonst der Übertragbarkeit der §§ 812 ff. BGB in das öffentliche Recht entgegen steht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2018 – 9 B 6/17 –, juris Rn. 6 m. w. N.). Funktion des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs ist es, eine dem materiellen Recht nicht entsprechende Vermögensverschiebung zu korrigieren (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2016 – 5 C 1/15 –, juris Rn. 8). Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch setzt ebenso wie der zivilrechtliche Bereicherungsanspruch voraus, dass entweder „Leistungen ohne Rechtsgrund“ erbracht worden sind oder dass eine „sonstige rechtsgrundlose Vermögensverschiebung“ stattgefunden hat (BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2006 – 2 C 10.05 –, juris Rn. 16).
Ein Anspruch im Wege des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches gegen die Kläger scheidet nach diesen Grundsätzen aus. Die Vermögensverschiebung – hier die Leistung der Beklagten an die USA aufgrund des ACSA – zugunsten der Kläger ist nicht ohne Rechtsgrund erfolgt. Die Beklagte wollte durch die Repatriierung der Kläger ihrer aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden grundrechtlichen Schutzpflicht nachkommen (s. o. lit. b). Hierbei handelt es sich um eine verfassungsrechtlich vorgegebene Aufgabe der Beklagten, die sie – sofern der Gesetzgeber keine einfachgesetzlichen Erstattungsnormen schafft – ohne Erstattungsansprüche zu erfüllen hat. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass Kostenerstattungsansprüche ohne entsprechende gesetzliche Regelung zwischen Rechtsträgern ausscheiden, wenn die Behörde innerhalb ihres Aufgabenbereiches tätig wird; einen allein auf dem Prinzip der Veranlassung beruhenden Erstattungsanspruch des allgemeinen Verwaltungsrechts gibt es nicht (vgl. zum öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch zwischen Rechtsträgern: BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1974 – VII C 16.71 –, juris Rn. 36; BVerwG, Urteil vom 14. Juni 1967 – V C 162.66 –, juris Rn. 32; OVG Koblenz, Urteil vom 16. Juli 2004 – 12 A 10701/04 –, juris Rn. 32).
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
IV. Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zugelassen.
BESCHLUSSDer Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf32.281,20 Eurofestgesetzt.
Die Entscheidung beruht auf §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes (GKG). Die Widerklage erhöht den Streitwert nicht.
Nach § 45 Abs. 1 Satz GKG werden in einer Klage und in einer Widerklage geltend gemachte Ansprüche, die nicht in getrennten Prozessen verhandelt werden, grundsätzlich zusammengerechnet. Nach Satz 2 wird ein hilfsweise geltend gemachter Anspruch mit dem Hauptanspruch zusammengerechnet, soweit eine Entscheidung über ihn ergeht. Nach Satz 3 ist nur der Wert des höheren Anspruchs maßgebend, wenn die Ansprüche im Fall des Satzes 1 oder 2 denselben Gegenstand betreffen.
Vorliegend betreffen die Ansprüche denselben Gegenstand. Der Gegenstandsbegriff im Sinne des Abs. 1 Satz 1, 3 ist als kostenrechtlich selbständiger Begriff zu verstehen. Er erfordert eine wirtschaftliche Betrachtung. Mit „Gegenstand“ ist der materielle Anspruch bzw. das materielle Rechtsverhältnis gemeint. Nach der Identitätsformel liegt ein Gegenstand vor, wenn die beiderseitigen Ansprüche sich dergestalt ausschließen, dass die Zuerkennung des einen die Aberkennung des anderen notwendigerweise bedingt. Die Anwendung des Abs. 1 Satz 3 setzt weiter die Identität des wirtschaftlichen Interesses der beiden Anträge voraus. Umgekehrt sind verschiedene Gegenstände betroffen, wenn die beiden Ansprüche materiell nebeneinander bestehen können, so dass das Gericht gleichzeitig beiden Klagen stattgeben kann (vgl. Dörndofer in: Binz/Dörndorfer/Zimmermann, GKG, FamGKG, JVEG, 5. Aufl. 2021, GKG § 45 Rn. 4; Schindler in: BeckOK KostR, 45. Ed. 1. Januar 2024, GKG § 45 Rn. 12).
Nach diesem Maßstab handelt es sich um denselben Gegenstand, weil der Kostenerstattungsanspruch lediglich auf verschiedene Anspruchsgrundlagen gestützt wird. Wirtschaftlich handelt es sich um einen einheitlichen Vorgang. Eine (unbedingte) Widerklage wäre jeweils in Höhe des Unterliegens der Kläger zwingend abzuweisen, weil ihr insoweit das Rechtsschutzbedürfnis fehlte. Die Beklagte kann ihren Kostenerstattungsanspruch entsprechend nicht „doppelt“ durchsetzen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches
§§ 1 bis 17 KonsG von den Vertretungen des Bundes
§§ 812 ff. BGB
§ 5 KonsG
§ 1 KonsG
§ 4 KonsG
§ 2 GAD
§ 9a KonsG
§ 1 BGebG
§ 7 AKostG
§ 12 BGebG
§ 6 KonsG
§ 25 KonsG
§ 20 PassG
§ 46 VwVfG
§ 91 VwGO
§ 780 BGB
§ 781 BGB
§ 670 BGB
§ 665 BGB
§ 677 BGB
§ 113 Abs. 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 KonsG
§ 5 Abs. 5 Satz 2 KonsG
§ 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG
§ 1 Abs. 4 GAD
§ 5 Abs. 1 KonsG
§ 22 Abs. 3 und 4 BGebG
§ 12 Abs. 1 BGebG
§ 5 Abs. 5 KonsG
§ 25 ff. KonsG
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 und Abs. 2 AKostG
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 AKostG
§ 5 Abs. 1 AKostG
§ 15 Abs. 3 PassV
§ 19 Abs. 2 PassG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 2 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 45 Abs. 2 VwVfG
§ 15 Abs. 1 PassV
§ 89 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 33 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 89 Abs. 1 VwGO
§ 89 Abs. 2 VwGO
§ 675 Abs. 1 BGB
§ 683 Satz 1 BGB
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 45 Abs. 1 Satz GKG
§ 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 7 Abs. 1 des Verwaltungszustellungsgesetzes
§ 5 Abs. 5 Satz 1 des Konsulargesetzes
§ 15 Abs. 6 des Aufenthaltsgesetzes
§ 1 der Auslandskostenverordnung
§ 20 des Passgesetzes (PassG) i. V. m. § 15 der Passverordnung
§ 1 Abs. 3 der Passgebührenverordnung
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 34 L 419/19
10 S 33/20
34 M 287/20
10 I 3/20
9 C 7/11
6 B 229/22
7 C 13/08
34 L 245.19
34 L 143/21
10 S 36/20
2 B 38/22
2 B 43.08
12 B 17/20
6 RL (EU) 2015/63
7 C 13.08
34 K 272/19
34 K 226/20
34 K 1235.17
34 K 136.16
7 B 40/09
34 K 33/21
14 A 94.03
34 A 13.07
4 A 7/20
7 C 5/14
8 A 23/83
VII C 16/71
8 C 24/19
VI ZR 203/22
20 A 6979/95
3 C 49/04
6 A 333/19
VI ZR 288/00
XII ZB 380/19
VII ZR 165/05
9 B 6/17
14 A 12.04
V C 50.63
5 C 1/15
2 C 10.05
VII C 16.71
V C 162.66
12 A 10701/04