Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-11-14, Aktenzeichen 8 B 806/21
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2022:1114.8B806.21.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Kassel vom 29. März 2021 - 3 L 275/21.KS - wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,- € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die in § 5 Abs. 2 der Verordnung zum Schutz vor schädlichen Wirkungen nichtionisierender Strahlung bei der Anwendung am Menschen - NiSV - enthaltene Regelung, wonach u.a. die Entfernung von Tätowierungen und Permanent-Make-Up nur von approbierten Ärztinnen und Ärzten vorgenommen werden darf. Sie selbst betreibt die Firma „X...“ in A-Stadt und bietet dort u.a. die Entfernung von Tätowierungen und Permanent-Make-Up mittels Laserbehandlung an. Weder sie selbst noch ihre Mitarbeiter sind approbierte Ärzte.
Ihren am 18. Januar 2021 beim Verwaltungsgericht gestellten Antrag,
festzustellen, dass ihr auch über den 31. Dezember 2020 hinaus gestattet ist, gewerblich die vollständige oder teilweise Entfernung von Tätowierungen oder Permanent-Make-Up sowie die Behandlung von pigmentierten Hautveränderungen oder Gefäßveränderungen durch Laseranwendungen anzubieten,
hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 29. März 2021, dem Bevollmächtigten der Antragstellerin zugestellt am 30 März 2021, abgelehnt.
Am 13. April 2021 hat die Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Beschwerde eingelegt, die sie mit am 29. April 2021 beim Hess. VGH eingegangenem Schriftsatz begründet hat.
Sie vertritt die Ansicht, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht lediglich einen summarischen Prüfungsmaßstab angewandt. Zudem sei die Verordnungsermächtigung in den §§ 3, 5 Abs. 2 Nr. 6a NiSG nicht hinreichend bestimmt. Auch sei dem rechtstaatlichen Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes aufgrund der berufsregelnden Tendenz der angegriffenen Vorschrift nicht genüge getan. Zwar habe der Normgeber einen gewissen Beurteilungsspielraum; eine Vorschrift, die auf der einen Seite keinen messbaren Vorteil mit sich bringe, auf der anderen Seite aber einer wenigstens vierstelligen Anzahl von Personen die Ausübung ihrer bisherigen Tätigkeit untersage, sei von dieser Einschätzungsprärogative nicht gedeckt. Eine rechtsfehlerfreie Ausfüllung des Beurteilungsspielraumes setze stets voraus, dass der Entscheidungsträger den entscheidungserheblichen Sachverhalt hinreichend ermittele; dies sei vorliegend unterblieben. Das Verwaltungsgericht überschätze den Komplexitätsgrad der reinen Laseranwendung erheblich. Bisher sei die überwiegende Anzahl aller Laser-Tattooentfernungen von Nicht-Medizinern durchgeführt worden, ohne dass es dabei zu signifikanten Kunstfehlern gekommen sei.
Die Antragstellerin beantragt,
den angegriffenen Beschluss aufzuheben und es der Antragstellerin einstweilen bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu gestatten, gewerblich die vollständige oder teilweise Entfernung von Tätowierungen oder Permanent-Make-Up durch Laseranwendungen anzubieten, ohne diese durch approbierte Ärztinnen und Ärzte mit entsprechender ärztlicher Weiterbildung oder Fortbildung durchführen zu lassen.
Der Antragsgegner beantragt sinngemäß,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte.
II.
A. Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
1. Die Beschwerde der Antragstellerin ist zwar zulässig, insbesondere innerhalb der Frist des § 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO beim Verwaltungsgericht eingelegt und mit am 13. April 2021 beim Hess. VGH eingegangenem Schriftsatz vom selben Tag innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO begründet worden.
2. Die Beschwerde ist allerdings unbegründet.
Die von der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Abänderung oder Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses. Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die angegriffene Regelung sei verfassungsgemäß, zieht die Beschwerde nicht erfolgreich in Zweifel.
a. Soweit die Antragstellerin rügt, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht lediglich eine summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage vorgenommen, da aufgrund der Verletzung der Antragstellerin in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG eine tiefere Prüfung geboten gewesen wäre, führt dies nicht zu einer Aufhebung des angegriffenen Beschlusses. Nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO muss die Beschwerdebegründung die Gründe darlegen, aus denen die angefochtene Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist. Diesen Anforderungen ist nicht Genüge getan, wenn nur aufgezeigt wird, dass die Erwägungen, auf die das Verwaltungsgericht seinen Spruch gestützt hat, unzutreffend oder oberflächlich sind. Durch die Beschwerdebegründung muss vielmehr das Entscheidungsergebnis erfolgreich in Frage gestellt werden (Rudisile in: Schoch/Schneider, VwGO, 42. Ergänzungslieferung, Stand Februar 2022, § 146 Rn 13c m. w. N.). Dazu ist die Behauptung eines unzutreffenden Prüfungsmaßstabes ungeeignet, denn auch eine mit falschem Maßstab getroffene Entscheidung kann im Ergebnis zutreffend sein. Außerdem hat die Antragstellerin die Möglichkeit, sämtliche ihrer Ansicht nach zu Unrecht erstinstanzlich nicht berücksichtigten Tatsachen und rechtlichen Überlegungen in der Beschwerdeinstanz vorzutragen, bei der es sich ebenfalls um eine Tatsacheninstanz handelt.
b. Der weiteren Kritik, der Arztvorbehalt in § 5 Abs. 2 NiSV sei von der Verordnungsermächtigung in § 5 Abs. 2 Nr. 6a des Gesetzes zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung bei der Anwendung am Menschen - NiSG - nicht gedeckt, da die Systematik des § 5 NiSG die angegriffene Regelung nicht gestatte, hält die erstinstanzliche Entscheidung stand.
§ 5 Abs. 2 Nr. 6a NiSG lautet:
Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates zu bestimmen, dass zum Schutz der Menschen vor schädlichen Wirkungen nichtionisierender Strahlung der Betrieb von Anlagen nach § 3 bestimmten Anforderungen genügen muss, insbesondere ……
6. a) welche Anforderungen an die erforderlichen fachlichen Kenntnisse von im Betrieb tätigen Personen zu stellen …..sind.
§ 5 Abs. 2 NiV lautet:
Ablative Laseranwendungen oder Anwendungen, bei denen die Integrität der Epidermis als Schutzbarriere verletzt wird, die Behandlung von Gefäßveränderungen und von pigmentierten Hautveränderungen, die Entfernung von Tätowierungen oder Permanent-Make-up sowie Anwendungen mit optischer Strahlung, deren Auswirkungen nicht auf die Haut und ihre Anhangsgebilde beschränkt sind, wie die Fettgewebereduktion, dürfen nur von approbierten Ärztinnen und Ärzten mit entsprechender ärztlicher Weiterbildung oder Fortbildung durchgeführt werden.
Die Antragstellerin ist der Ansicht, der Gesetzgeber gehe davon aus, dass die Laseranwendungen nach § 5 Abs. 2 NiSG, d.h. die Anwendung außerhalb der in Abs. 1 der Norm geregelten Heil- oder Zahnheilkunde, weniger gefährlich seien als Laseranwendungen nach § 5 Abs. 1 NiSG. § 5 Absatz 1 NiSG erfasse diejenigen Anwendungen, die gefährlich genug seien, um als heilkundliche verstanden zu werden, während Abs. 2 der Norm demgegenüber die weniger gefährlichen nichtheilkundlichen Anwendungen regele. Daher könne die Verordnungsermächtigung in § 5 Abs. 6a NiSG keinesfalls dahin verstanden werden, dass sie zum Erlass einer Verordnung ermächtige, die den Betrieb von Anlagen, die nichtionische Strahlung aussenden und die zu kosmetischen Zwecken oder sonstigen Anwendungen außerhalb der Heil- und Zahnheilkunde betrieben werden, an einen Arztvorbehalt knüpfe, obwohl diese Anwendung gerade nicht das Gefahrenpotential einer heilkundlichen Anwendung erreiche.
Dieses Verständnis des NiSG, wonach dort eine Unterscheidung nach gefährlicheren heilkundlichen Behandlungen und ungefährlicheren nicht-heilkundlichen Anwendungen getroffen werde, findet im Gesetz keine Stütze. Das NiSG differenziert in § 1 Abs. 1 Satz 2 lediglich zwischen dem Betrieb von Anlagen zur medizinischen Anwendung nichtionisierender Strahlung in der Heil- und Zahnheilkunde einerseits (Nr. 1) und dem Betrieb derselben Anlagen außerhalb der Medizin, also danach, ob Anlagen gewerblichen Zwecken dienen oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmungen Anwendung finden (Nr. 2). Wie sich aus § 1 Abs. 1 Satz 1 NiSG ergibt, verfolgt der Gesetzgeber bei beiden Betriebsarten denselben Zweck, nämlich den Schutz der Menschen vor schädlichen Wirkungen nichtionisierender Strahlung.
Der von der Antragstellerin gezogene Schluss auf unterschiedlich große Gefahren in den beiden unterschiedlichen Einsatzbereichen und insbesondere auf ein geringeres Gefahrenpotential bei dem Betrieb der Anlagen außerhalb der medizinischen Anwendung ist dem NiSG nicht zu entnehmen. Der Antragsgegner weist in seinem Schriftsatz vom 1. Juni 2021 zu Recht daraufhin, dass die Absätze 1 und 2 des § 5 NiSG nicht nach Gefährlichkeit der Anwendung, sondern ausschließlich nach dem Standort der Anlage differenzieren. Gerade am Beispiel der Tattooentfernung wird klar, dass sich Gefährdungen nicht nach dem Einsatzort der Anlage, die die nichtionisierenden Strahlen aussendet (beispielsweise ärztliche Praxis oder Kosmetikstudio), richtet. Die Entfernung eines Tattoos durch Laserstrahlung ist im medizinschen Bereich genauso gefährlich wie die Entfernung desselben Tattoos mit der gleichen Anlage in einem Kosmetikstudio. Deshalb wäre es mit dem Schutzzweck des NiSG, die Menschen vor gefährlicher nichtionisierender Strahlung zu schützen, unvereinbar, wenn bei derselben Gefährlichkeit einer Anwendung sich die Fachkunde des Behandlers nach dem Standort der Anlage, von der nichtionisierende Strahlen ausgehen, richtete.
c. Auch die Ausführungen der Antragstellerin zur Unbestimmtheit der Verordnungsermächtigung in §§ 3,5 Abs. 2 Nr. 6a NiSG stellen die Annahme des Verwaltungsgerichts, das ermächtigende Gesetz sei nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt, nicht erfolgreich in Frage.
(1) Wenn die Antragstellerin rügt, es sei aufgrund der Verordnungsermächtigung in § 5 Abs. 2 Nr. 6a NiSG nicht vorhersehbar, dass die auf dieser Grundlage erlassene Verordnung einen Arztvorbehalt für bestimmte Anwendungen in Betrieben i. S. d. § 3 NiSG verordnen werde, rügt sie in der Sache einen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot. Zum sachlichen Gehalt des Bestimmtheitsgebots gehört auch, dass für den Bürger bereits aus dem ermächtigenden Gesetz zu ersehen ist, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht wird und welchen Inhalt die auf Grundlage der Ermächtigung ergehende Rechtsverordnung haben wird (st. Rspr. des BVerfG seit seinem Urteil vom 23. Oktober 1951, - 2 BvG 1/51 -, juris; sog. Vorhersehbarkeitsformel), so dass für ihn vorhersehbar wird, mit welchen Regelungen er zu rechnen hat (BVerwG, Urteil vom 27. April 2000 - 1 C 7/99 -, juris).
Gemessen an diesen Vorgaben ist der Arztvorbehalt in § 5 Abs. 2 NiV vorhersehbar. Dem Zweifel der Antragstellerin an der Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung in § 5 Abs. 6a NiSG kann mit einem Erst-Recht-Schluss begegnet werden: Wenn der Gesetzgeber in § 5 Abs. 1 Nr. 2 NiSG schon bei dem Betrieb von Anlagen, die nichtionisierende Strahlung aussenden, im medizinischen Bereich besondere Anforderungen an die erforderliche Fachkunde der berechtigten Person stellt, so gilt dieses Erfordernis erst recht für den nichtmedizinischen Bereich, in dem typischerweise weniger der dort tätigen Personen über die erforderlichen medizinischen Fachkenntnisse verfügen (so auch Bay. VGH, Beschluss vom 13. August 2021 - 22 CE 21.796 -, juris). Mit dem Schutzzweck des NiSG, die Menschen vor gefährlicher nichtionisierender Strahlung zu schützen, wäre es - wie bereits ausgeführt - unvereinbar, wenn sich bei derselben Gefährlichkeit einer Anwendung die erforderliche Fachkunde des Behandlers nach dem Betriebsort der Anlage, von der nichtionisierende Strahlen ausgehen, richtete.
Auch der Zweck des ermächtigenden Gesetzes - der Schutz und die Vorsorge im Hinblick auf schädliche Wirkungen ionisierender Strahlen - macht es vorhersehbar, dass mit steigender Gefährlichkeit des Betriebs der Anlage die Anforderungen an die für den Betrieb erforderlichen Kompetenzen steigen. Damit ist vorhersehbar, dass bei besonders gefährlichen Anwendungen - dem Schutzzweck entsprechend - eine besonders hohe Qualifikation gefordert ist. Dies gilt sowohl bei heil- und zahnheilkundlichen Anwendungen als auch bei Anwendungen außerhalb dieses Bereichs wie z.B. zu kosmetischen Zwecken. Der Bay. VGH weist a. a. O. zu Recht darauf hin, dass das NiSG mit dem Ziel des Schutzes und der Vorsorge im Hinblick auf die schädlichen Wirkungen nichtionisierender Strahlungen sektorspezifische Vorgaben macht, dabei aber die im Einzelnen konkret festzulegenden, stark technisch geprägten Grenzwerte und die Anforderungen an die fachliche Qualifikation dem Verordnungsgeber überlässt, was den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 19. September 2018 (- 2 BvF 1/15 -, juris - Zensus) entspricht. Dort hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt:
„Auch im Rahmen einer nicht auf dynamische Fortentwicklung angelegten Rechtsmaterie ist der Gesetzgeber nicht gehalten, jedes behördliche Handeln bis ins Einzelne vorzubestimmen. Je stärker eine Festlegung durch einen hohen Grad an Technizität geprägt wird, je mehr sie durch äußere - sachverständig feststellbare - Umstände und die gesetzlichen Zielvorgaben begrenzt ist und je weniger sie mit einem Spielraum zur eigenen Gewichtung widerstreitender Interessen einhergeht, desto eher kann sie auf den Verordnungsgeber übertragen oder der eigenverantwortlichen Verfahrensgestaltung im Rahmen des Vollzugs überlassen werden.“
Damit steht der hier streitgegenständliche Arztvorbehalt nicht etwa außerhalb der denkbaren Anforderungen, die rechtmäßig an die Fachkunde gestellt werden könnten. Im Gegenteil wäre es zur Erreichung des Gesetzeszwecks, dem Schutz von Menschen vor nichtionisierenden Strahlen, kontraproduktiv, beim Betrieb der gefährlichsten Geräte auf die bestmögliche Sachkunde zu verzichten.
(2) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin genügt die angegriffene Verordnungsermächtigung dem Bestimmtheitsgebot und dem Parlamentsvorbehalt - und zwar sowohl unter Berücksichtigung des Eingriffs in die Rechte der Antragstellerin im Speziellen als auch des Eingriffs in die Rechte derjenigen Personen, die ihr vergleichbar von dem Arztvorbehalt in ihren Rechten aus Art. 12 Abs. 1 GG betroffen werden, im Allgemeinen.
Die Antragstellerin hat schon nicht substantiiert dargelegt, dass ihr nicht lediglich durch Art. 12 Abs. 1 GG nicht geschützte Erwerbsaussichten durch den vorordneten Arztvorbehalt genommen werden. Wie schwerwiegend die angegriffene Regelung die Antragstellerin trifft, bleibt letztlich unsubstantiiert. Sie hat zwar in ihrer Antragsschrift vom 18. Januar 2021 auf Seite 11 im ersten Absatz ausgeführt, die Einstellung des Betriebes für die Dauer des Hauptsacheverfahrens stelle eine erhebliche und irreversible persönliche und wirtschaftliche Belastung dar. Ihr werde buchstäblich ihre berufliche und finanzielle Lebensgrundlage genommen. Allerdings lässt sich der laut Impressum von der Antragstellerin betriebenen Internet-Domain „X…“ unter der Überschrift „X... BY …. WIR SORGEN FÜR IHRE SCHÖNHEIT“ entnehmen, dass sie neben der Entfernung von Tätowierungen und Permanent-Make-Up noch Haarentfernung, Ober- und Unterlidstraffung, Pflege- und Gesichtsbehandlungen, Fettentfernung an Kinn und Wangen, Permanent-Make-Up, Laserbehandlung von Hautunreinheiten und Anti-Aging-Behandlungen anbietet (Abruf am 14. November 2022 um 15.06 Uhr). Mangels entsprechender Darlegungen bleibt u.a. unklar, welchen Anteil an der beruflichen Tätigkeit der Antragstellerin die Entfernung von Tätowierungen und Permanent-Make-Up per Laser einnimmt und in welchem Umfang ihre Einnahmen aufgrund des angegriffenen Arztvorbehalts zukünftig wegbrechen. Weiter bleibt offen, inwieweit und in welcher Höhe Aufwendungen für technische Anlagen sich aufgrund der angegriffenen Regelung als im Nachhinein unnötig darstellen.
Selbst wenn man unterstellte, dass die angegriffene Verordnungsermächtigung die von der Antragstellerin behaupteten Einschnitte zur Folge hätte, ergäbe sich kein anderes Ergebnis. Denn die angegriffene Verordnungsermächtigung beinhaltet die Ermächtigung zum Erlass einer subjektiven Berufswahlregelung. Bei den Anforderungen an die erforderlichen fachlichen Kenntnisse, die in einer Verordnung näher konkretisiert werden sollen, handelt es sich um Vorgaben, die die Aufnahme oder Beendigung einer beruflichen Tätigkeit von persönlichen Kenntnissen und nachgewiesenen Leistungen abhängig macht. Dieser Eingriff in die Rechte der Antragstellerin aus Art. 12 Abs. 1 GG, der sich hinsichtlich der Eingriffsstärke gemessen an der sog. Drei-Stufen-Theorie des Bundesverfassungsgerichts zwar oberhalb der reinen Berufsausübungsregelung einordnet, aber immer noch unterhalb einer objektiven Berufswahlregelung, begegnet gemessen am Vortrag der Beschwerde keinen Bedenken.
Unter Berücksichtigung dieser mittleren Eingriffsintensität ist für die Bedenken der Antragstellerin hinsichtlich der Bestimmtheit des § 5 Abs. 2 Nr. 6a NiSG kein Raum. Das Bundesverwaltungsgericht führt in seinem Beschluss vom 27. April 2022 - 1 BvR 2469/21 - (abgedruckt bei juris) zu den Anforderungen an die Bestimmtheit einer Verordnungsermächtigung und im Hinblick auf den Parlamentsvorbehalt aus:
„Wann und inwieweit es einer Regelung durch den Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes bestimmen. Der Grad der dabei jeweils zu fordernden Bestimmtheit einer Regelung hängt auch davon ab, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist und wie intensiv die Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen sind. Insoweit berührt sich das Bestimmtheitsgebot mit dem Verfassungsgrundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der fordert, dass der Gesetzgeber die entscheidenden Grundlagen des zu regelnden Rechtsbereichs, die den Freiheits- und Gleichheitsbereich wesentlich betreffen, selbst festlegt und dies nicht dem Handeln der Verwaltung überlässt (vgl. BVerfGE 56, 1 (13) = NJW 1981, 1311; BVerfGE 141, 143 (170) = NVwZ 2016, 675 Rn. 59; BVerfGE 147, 253 (309 f.) = NJW 2018, 361 Rn. 116; BVerfGE 150, 1 (99 ff.) = NVwZ 2018, 1703 Rn. 199 ff.). Das Grundgesetz kennt allerdings keinen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts. Die in Art. 20 II 2 GG normierte organisatorische und funktionelle Trennung und Gliederung der Gewalten zielt auch darauf ab, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, d.h. von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen. Vor diesem Hintergrund kann auch die Komplexität der zu regelnden Sachverhalte den Umfang der Regelungspflicht des Gesetzgebers begrenzen (BVerfGE 150, 1 (99) = NVwZ 2018, 1703 Rn. 197; BVerfGE 157, 30 (172 f.) = NJW 2021, 1723 Rn. 260).
Sollen Regelungen ergehen, die Freiheits- und Gleichheitsrechte der Betroffenen wesentlich betreffen, ist daher die Einbindung des Verordnungsgebers in die Regelungsaufgabe nicht schlechthin ausgeschlossen (vgl. BVerfGE 147, 253 (311 f.) = NJW 2028, 361 Rn. 120). Insbesondere in Rechtsbereichen, die ständig neuen Entwicklungen und Erkenntnissen unterworfen sind und in denen es darum geht, zum Schutz der Grundrechte regulatorisch mit diesen Entwicklungen und Erkenntnissen Schritt zu halten, kann die gesetzliche Fixierung starrer Regelungen dem Grundrechtsschutz auch abträglich und damit kontraproduktiv sein; insoweit kann im Sinne eines „dynamischen Grundrechtsschutzes“ das Gesetzeserfordernis zurücktreten (vgl. BVerfGE 49, 89 (137) = NJW 1979, 359; BVerfGE 157, 30 (174) = NJW 2021, 1723 Rn. 262).
Der Gesetzgeber muss sich abstrakter und unbestimmter Formulierungen bedienen können, um die Verwaltungsbehörden in die Lage zu versetzen, ihren Aufgaben, den besonderen Umständen des einzelnen Falles und den schnell wechselnden Situationen des Lebens gerecht zu werden (vgl. BVerfGE 8, 274 (326); 13, 153 (161)).“
Dies vorausgesetzt, ist die Verordnungsermächtigung in § 5 Abs. 2 Nr. 6a NiSG nicht zu beanstanden. Bei den verschiedenen Anwendungen nichtionisierender Strahlung am Menschen handelt es sich um eine schnell weiter entwickelnde Technik, die vermehrt außerhalb der Heil- und Zahnheilkunde auch im kommerziellen Bereich zum Einsatz kommt. Bei sinkenden Gerätepreisen steigt die Leistung auch der in Betrieben i. S. des § 3 NiSG, d. h. außerhalb der medizinischen Anwendung eingesetzten Geräte (so die als Anlage B 2 zum Schriftsatz vom 26. Februar 2021 vom Antragsgegner zur Gerichtsakte gereichten Empfehlung der Strahlenschutzkommission vom 31. Oktober 2000, Gefahren bei der Laseranwendung an der menschlichen Haut, Seite 2, Vorwort). Für die Beurteilung ihrer Gefährlichkeit in der konkreten Anwendung und die erforderliche Reaktion auf neue Entwicklungen bedarf es besonderen Fachwissens und auch der Möglichkeit zur zeitnahen Reaktion. Diesen Anforderungen zu genügen, ist der Verordnungsweg geeignet, aber auch ausreichend.
d. Soweit die Beschwerde weiter einwendet, der Normgeber habe den ihm zustehenden Beurteilungsspielraum überschritten, da er eine Vorschrift erlassen habe, die auf der einen Seite keinen messbaren Vorteil zu generieren im Stande sei, auf der anderen Seite aber wenigstens einer mindestens vierstelligen Anzahl an Personen die Ausübung ihrer Tätigkeit untersage, ist der Vortrag ebenfalls unsubstantiiert. Es fehlt an der Darlegung, dass der Arztvorbehalt nicht zu einer Verringerung von Verletzungen oder sonstigen Schädigungen im Zusammenhang mit der Entfernung von Tätowierungen geführt hat.
Selbst wenn man die ausreichende Darlegung unterstellte, ergäbe sich nicht die Richtigkeit der Behauptung der Beschwerde. Der Antragsgegner weist zutreffend daraufhin, dass der Verordnungsgeber in einer von ihm nachvollziehbar als gefährlich eingeschätzten Situation nicht erst eine gewisse Anzahl (welche?) von Fällen abwarten muss, in denen sich die Gefahr tatsächlich verwirklicht hat. Dass die Einwirkung nichtionisierender Strahlung in der Form von Laser auf die Haut von Menschen negative Auswirkungen haben kann, ist offensichtlich und wird auch von der Beschwerde nicht bestritten. Bereits die Empfehlung der Strahlenschutzkommission vom 11./12. Februar 2016, Gefährdungspotenzial bei der Anwendung von Lasern und anderen optischen Strahlungsquellen an der menschlichen Haut (zur Gerichtsakte gereicht durch den Antragsgegner als Anlage B 7 zum Schriftsatz vom 26. Februar 2021), führt auf den Seiten 27 ff. als mögliche Gefährdungen beim Umgang mit Lasern und anderen optischen Strahlungsquellen mit vergleichbarer Wirkung (neben den typischen Begleiterscheinungen wie etwa Blasen, Ödeme, Blutungen, Schmerzen etc.) schwere Nebenwirkungen wie Verbrennungen höherer Grade und ihre Folgewirkungen, Narben, Keloide, permanente Hypo- und Hyperpigmentierungen, Augenverletzungen aller Augenabschnitte, Gefahren, die aus der Behandlung bzw. Mitbehandlung von melanozytären Hauterkrankungen drohen, sowie Komplikationen, die entweder dann entstehen, wenn diagnoseweisende Merkmale entfernt werden, oder die sich aus der Anwendung fehlerhafter Behandlungen von Hauterkrankungen aus fehlerhaft gestellter kosmetischer Indikation ergeben.
Angesichts dieses erheblichen Gefährdungspotentials liegt die Entscheidung des Verordnungsgebers, an die fachliche Kompetenz desjenigen, der die Laserbehandlung durchführt oder sie zumindest verantwortet, mit dem Arztvorbehalt die größtmöglichen Anforderungen zu stellen, nicht außerhalb der dem Verordnungsgeber zustehenden Einschätzungsprärogative. Denn dem Gesetzgeber steht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 16. März 2004, - 1 BvR 1778/01 -, juris) nicht nur bei der Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele, sondern auch bei der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung dieser Ziele für geeignet und erforderlich halten darf, ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der vom Bundesverfassungsgericht je nach der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter nur in begrenztem Umfang überprüft werden kann. Das Bundesverfassungsgericht führt am a.a.O. weiter aus: „Bei der Einschätzung von Gefahren, die der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die der Verhütung und Bewältigung dieser Gefahren dienen sollen, ist der Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers erst überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können“.
Davon kann bei Berücksichtigung der oben beschriebenen, bei einer fehlerhaften Behandlung mit Laserstrahlung drohenden Gefahren für die Gesundheit der behandelten Personen, die hinsichtlich ihrer körperlichen Unversehrtheit ebenfalls den Schutz des Staates beanspruchen können, nicht die Rede sein. Zudem war der Verordnungsgeber bei seinen Erwägungen wissenschaftlich beraten. So ist er beim Erlass seiner Regelung den Empfehlungen der Strahlenschutzkommission vom 11./12. Februar 2016 (a. a. O.) und der Arbeitsgemeinschaft der Obersten Landesgesundheitsbehörden vom 17. März 2017 gefolgt (vgl. BR-Drs. 423/18 vom 5. September 2018, S. 526f.).
e. Die weitere Rüge der Beschwerdeführerin, das Verwaltungsgericht habe es unterlassen, den entscheidungserheblichen Sachverhalt hinreichend zu ermitteln (Seite 7 der Beschwerdebegründung vom 29. April 2021, letzter Absatz), hat aus den unter a. ausgeführten Gründen ebenfalls keinen Erfolg. Die Beschwerdeführerin hat die Ergebniserheblichkeit der von ihr vermissten Ermittlungen nicht dargelegt. Sie fordert Ermittlungen des Verwaltungsgerichts, ob der Verordnungsgeber auf zulässige Weise die Erkenntnis gewonnen habe, dass es in erheblichem Umfang zu Fehlbehandlungen durch Nicht-Mediziner gekommen sei und dass dies durch die angegriffenen Regelungen zu verhindern gewesen wäre. Allein aus dem behaupteten Unterlassen des Verwaltungsgerichts folgt noch nicht die Ergebnisunrichtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung.
Überdies ist für die Annahme der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Ärztevorbehalts ohnehin nicht die von der Beschwerde geforderte Feststellung zwingend erforderlich, dass es „in erheblichem Umfang zu Fehlbehandlungen durch Nicht-Mediziner gekommen wäre und dass diese durch die angegriffene Regelung zu verhindern wären“. Die dem Verordnungsgeber zustehende Einschätzungsprärogative ist - wie oben unter d. ausgeführt - auch dann eingehalten, wenn eine Anwendung - wie vorliegend die Laseranwendung - mit erheblichen Gesundheitsgefahren verbunden ist, und diesen durch einen Arztvorbehalt möglichst effektiv begegnet werden soll. Dass approbierte Ärzte mit einschlägiger ärztlicher Weiterbildung oder Fortbildung i.S. des § 5 Abs. 2 NiV eher in der Lage sind, die Gefahren, die die Strahlenschutzkommission in ihrer Empfehlung vom 11./12. Februar 2016 nachvollziehbar darlegt hat, zu erkennen und ihnen zu begegnen als eine - im Zweifel sogar ungelernte - Person, die lediglich eine fachspezifische Schulung besucht hat, steht auch für den Senat außer Frage. Insbesondere den von der Strahlenschutzkommission in dieser Empfehlung beschrieben Gefahren, die aus der Behandlung bzw. Mitbehandlung von melanozytären Hauterkrankungen entstehen, die Komplikationen, die daraus entstehen, wenn diagnoseweisende Merkmale entfernt werden sowie Komplikationen, die sich aus der Anwendung fehlerhafter Behandlungen von Hauterkrankungen aus fehlerhaft gestellter kosmetischer Indikation ergeben, kann nicht vergleichbar effektiv durch eine noch so intensive Schulung einer medizinisch bislang nicht einschlägig vorgebildeten Person begegnet werden.
Zudem sind entgegen der Ansicht der Antragstellerin durchaus Fälle einer unsachgemäßen Anwendung von Laserstrahlung bei Menschen bekannt, die durch eine unsachgemäße Arbeit von nicht ausreichend qualifizierten Personen verursacht wurden. So hat die Antragsgegnerin erstinstanzlich mit ihren Anlagen B 9 und B11 zu ihrem Schriftsatz vom 26. Februar 2021 derartige Beispiele aktenkundig gemacht.
f. Ein gleich geeignetes, aber milderes Mittel gegenüber dem Arztvorbehalt liegt entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht darin, bei einer Tattooentfernung Anamnese und Diagnostik in ärztliche Hände zu legen, während die Geräteanwendung fachlich besonders geschulten Nicht-Approbierten überantwortet wird. Bei generalisierender Betrachtung ist eine ausgebildete medizinisch-technische Assistenz mit entsprechender Schulung und Überwachung durch den Arzt einer ungelernten oder zur Kosmetikerin ausgebildeten Person trotz ebenfalls absolvierter Schulung fachlich deutlich überlegen, was eine geringere Gefährdung für die behandelte Person und damit gemessen am Schutzzeck des NiSG eine bessere Eignung dieses Mittels zur Folge hat. Außerdem mag zwar - so der Vortrag der Beschwerde - der Arzt bei der Anwendung des Lasers nicht im Raum anwesend sein. Da die Behandlung aber in der Arztpraxis stattfindet, ist er bei auftretenden Problemen einsatzbereit und seine besondere Kompetenz verfügbar. Dieser Vorteil entfällt bei der von der Beschwerde priorisierten Aufgabenteilung zwischen Arzt und Tattooentferner. Der Bay. VGH weist a.a.O. zudem zutreffend daraufhin, dass die Laserentfernung von Tätowierungen und Permanent-Make-Up eine relativ junge Anwendung ist und daher die unerwünschten Nebenwirkungen noch nicht vollständig bekannt sein dürften. Dies dürfte ebenfalls für die Notwendigkeit sprechen, die Anwendungen nur durch qualifizierte Ärzte vorzunehmen, die speziell mit der Anwendung verbundene, neu auftretende Komplikationen rechtzeitig erkennen können.
g. Den von der Beschwerde als „beinahe zynisch“ eingeschätzte Hinweis des Verwaltungsgerichts „die angegriffene Regelung stelle zudem auch keine unbotmäßige Belastung dar, weil man sich ja auch einfach innerhalb der Übergangsfrist der - verfassungswidrigen - Regelung hätte unterwerfen und seinen Unternehmensgegenstand wechseln könne“ ist im angegriffenen Beschluss nicht enthalten. Ausgeführt hat das Verwaltungsgericht nur, zur Abmilderung der einschneidenden Folgen habe der Verordnungsgeber zur beruflichen Umorientierung der einschlägig tätigen Personen eine Übergangsfrist von zwei Jahren eingeräumt. Hierbei handelt es sich um eine zutreffende Begründung der vom Verwaltungsgericht zu Recht angenommenen Angemessenheit der angegriffenen Regelungen.
B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 152 Abs. 1 VwGO.
C. Die Entscheidung über den Streitwert findet ihre Grundlage in den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG i. V. m den Ziffern 1.5, 54.21 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i. d. F der am 31. Mai/1. Juni 2012 und 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen (abgedruckt bei Hug in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. Anh 164, Rn 14).
D. Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 NiSG
§ 3 NiSG
§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 5 Abs. 2 NiSV
§ 5 Abs. 2 Nr. 6a NiSG
§ 5 Abs. 2 NiV
§ 5 Abs. 2 NiSG
§ 5 Abs. 1 NiSG
§ 5 Absatz 1 NiSG
§ 5 Abs. 6a NiSG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 NiSG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 NiSG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 5 Abs. 2 der Verordnung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 20 II 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 56, 1
NJW 1981, 1311
BVerfGE 141, 143
NVwZ 2016, 675
BVerfGE 147, 253
NJW 2018, 361
BVerfGE 150, 1
NVwZ 2018, 1703
BVerfGE 157, 30
NJW 2021, 1723
NJW 2028, 361
BVerfGE 49, 89
NJW 1979, 359
BVerfGE 8, 274
3 L 275/21
2 BvG 1/51
1 C 7/99
22 CE 21.79
2 BvF 1/15
1 BvR 2469/21
1 BvR 1778/01