Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2014-11-20, Aktenzeichen 13 LB 54/12

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Insoweit ist das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg - 6. Kammer - vom 17. Juni 2010 unwirksam.
Im Übrigen wird auf die Berufung der Klägerin das vorbezeichnete Urteil geändert.
Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 11. Juni 2008 (Monat Mai 2008) wird aufgehoben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 101.559,00 EUR übersteigt,
der Gebührenbescheid des Beklagten vom 11. August 2008 (Monat Juli 2008) wird aufgehoben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 92.650,00 EUR übersteigt,
der Gebührenbescheid des Beklagten vom 16. September 2008 (Monat August 2008) wird aufgehoben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 90.630,00 EUR übersteigt,
der Gebührenbescheid des Beklagten vom 20. Oktober 2008 (Monat September 2008) wird aufgehoben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 97.014,00 EUR übersteigt,
der Gebührenbescheid des Beklagten vom 13. November 2008 (Monat Oktober 2008) wird aufgehoben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 104.670,00 EUR übersteigt,
der Gebührenbescheid des Beklagten vom 12. Dezember 2008 (Monat November 2008) wird aufgehoben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 92.079,00 EUR übersteigt,
der Gebührenbescheid des Beklagten vom 9. Januar 2009 (Monat Dezember 2008) wird aufgehoben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 87.500,00 EUR übersteigt,
der Gebührenbescheid des Beklagten vom 17. Februar 2009 (Monat Januar 2009) wird aufgehoben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 100.416,00 EUR übersteigt,
der Gebührenbescheid des Beklagten vom 10. März 2009 (Monat Februar 2009) wird aufgehoben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 85.403,00 EUR übersteigt,
der Gebührenbescheid des Beklagten vom 9. April 2009 (Monat März 2009) wird aufgehoben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 97.399,00 EUR übersteigt,
der Gebührenbescheid des Beklagten vom 19. Mai 2009 (Monat April 2009) wird aufgehoben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 88.953,00 EUR übersteigt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen Gebührenbescheide für amtliche Schlachttier- und Fleischuntersuchungen.
Die Klägerin betreibt eine private Großschlachterei, in der jährlich bis zu 1,5 Millionen Schweine geschlachtet werden. Es handelt sich um den einzigen Schlachtbetrieb dieser Größenordnung im Zuständigkeitsbereich des Beklagten. Die amtlichen Schlachttier- und Fleischuntersuchungen einschließlich Trichinenuntersuchung und bakteriologischer Untersuchung führt das Beschauamt, eine selbstständig kostenrechnende Einrichtung des Beklagten, in der allein zu diesem Zweck Tierärzte, sonstige Fleischkontrolleure (Fachassistenten) und Laborkräfte beschäftigt sind, im Betrieb der Klägerin durch. Die Vergütung der Tierärzte und Fleischkontrolleure des Beschauamtes erfolgte bis zum 31. August 2008 nach dem Tarifvertrag für Angestellte außerhalb öffentlicher Schlachthöfe (TV Ang aöS), der eine Vergütung nach der Anzahl der vom Beschäftigten untersuchten Schlachtschweine (Stückvergütung) vorsah. Die Tarifvertragsparteien hatten diesen Tarifvertrag bereits zum 1. Dezember 2002 gekündigt. Der neue Tarifvertrag "Fleischuntersuchung" ist zum 1. September 2008 in Kraft getreten und sieht nunmehr eine Stundenvergütung vor.
Die Beteiligten führen seit knapp 20 Jahren Gespräche, inwieweit die Kosten für die amtlichen Schlachttier- und Fleischuntersuchungen reduziert werden können. Bereits im Jahr 1998 haben sie verschiedene Modelle zur Optimierung des Personaleinsatzes bzw. der Vergütung der Beschäftigten diskutiert. Zu diesem Zeitpunkt waren sie sich im Ergebnis einig, dass das auch zuvor praktizierte Stücklohnsystem fortgeführt werden sollte. Die in der Vergangenheit vor dem Verwaltungsgericht Lüneburg geführten Rechtsstreitigkeiten zu den Gebühren für die Fleischuntersuchungen (6 A 243/02 und 6 A 91/04) konnten jeweils unstreitig beendet werden.
Der Beklagte rechnet die Schlachttier- und Fleischuntersuchungsgebühren auf der Grundlage einer Kalkulation der Kosten des vorangegangenen Jahres in monatlichen Abschnitten ab, wobei der jeweilige Gebührensatz von dem Kreistag am Ende des Kalkulationszeitraumes für das kommende Jahr förmlich beschlossen wird. Mit Beschluss vom 17. Dezember 2007 setzte der Kreistag einen Gebührensatz in Höhe von 1,51 EUR pro Schlachtschwein für das Jahr 2008 fest. Der Beklagte zog die Klägerin auf dieser Grundlage u.a. zu folgenden Gebühren heran:
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Gebührenbescheid vom 11. Juni 2008 über 153.354,09 EUR für den Monat Mai 2008,
Gebührenbescheid vom 11. August 2008 über 139.901,50 EUR für den Monat Juli 2008,
Gebührenbescheid vom 16. September 2008 über 136.851,30 EUR für den Monat August 2008,
Gebührenbescheid vom 20. Oktober 2008 über 146.491,14 EUR für den Monat September 2008
Gebührenbescheid vom 13. November 2008 über 158.051,70 EUR für den Monat Oktober 2008,
Gebührenbescheid vom 12. Dezember 2008 über 139.039,29 EUR für den Monat November 2008,
Gebührenbescheid vom 9. Januar 2009 über 132.125,- EUR für den Monat Dezember 2008.
Für das Jahr 2009 setzte der Kreistag mit Beschluss vom 15. Dezember 2008 eine Gebühr von 1,50 EUR pro Schlachtschwein fest. Die Gebührenbedarfsrechnung für das Jahr 2009 berücksichtigte mögliche Kostenreduzierungen wegen der nach dem Tarifvertrag „Fleischuntersuchung“ zu zahlenden Stundenvergütung nicht, weil - so die Begründung zu der Beschlussvorlage - eine dem neuen Tarifvertrag angepasste Kalkulation noch nicht vorgenommen worden sei. In der Folge zog der Beklagte die Klägerin u.a. zu folgenden Gebühren heran:
Gebührenbescheid vom 17. Februar 2009 über 150.624,00 EUR für den Monat Januar 2009,
Gebührenbescheid vom 10. März 2009 über 128.104,50 EUR für den Monat Februar 2009,
Gebührenbescheid vom 9. April 2009 über 146.098,50 EUR für den Monat März 2009,
Gebührenbescheid vom 19. Mai 2009 über 133.429,50 EUR für den Monat April 2009.
In der Begründung zu diesen Gebührenbescheiden führte der Beklagte jeweils aus, dass die Kostenansätze für das laufende Kalenderjahr im Voraus nur aufgrund einer Kalkulation ermittelt werden könnten. Nach Ablauf des Kalenderjahres werde er die tatsächlich angefallenen Kosten ermitteln, diese auf die feststehende Schlachtzahl umlegen und so einen abschließenden Gebührensatz ermitteln. Möglicherweise von der Klägerin zu viel gezahlte Beträge würden mit der Kalkulation des Folgezeitraums verrechnet. Die Klägerin zahlte die festgesetzten Gebühren in voller Höhe.
Gegen die Gebührenbescheide für die Monate Mai 2008 sowie Juli 2008 bis April 2009 hat die Klägerin jeweils Klage erhoben, soweit die festgesetzte Gebühr einen Betrag übersteigt, der sich errechnet, wenn der Beklagte lediglich die Mindestgebühr der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 von 1,- EUR je Schlachtschwein in Ansatz gebracht hätte. Das Verwaltungsgericht hat die zunächst getrennt geführten Klagen zu einem Klageverfahren unter dem Aktenzeichen 6 A 144/08 verbunden.
Die Klägerin hat zur Begründung ihrer Klage im Wesentlichen ausführt: Die Erhebung kostendeckender Gebühren im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 bedürfe einer gesetzlichen Grundlage. Die Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung des Landes Niedersachsen sei als Rechtsgrundlage nicht ausreichend. In der Sache verstoße die Gebührenerhebung gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit. Der Beklagte habe Vorschläge für die Verbesserung der Organisation des Personaleinsatzes nicht umgesetzt und über Jahre Mitarbeiter auf der Grundlage des Tarifvertrages für Angestellte außerhalb öffentlicher Schlachthöfe nach dem kostenintensiveren Stücklohnsystem vergütet, anstatt eine Stundenvergütung nach dem TVöD vorzunehmen. Jedenfalls die nach dem 1. Dezember 2002 eingestellten Mitarbeiter hätte der Beklagte nach dem BAT bzw. TVöD beschäftigen können. Der Beklagte hätte auch die bei ihm bereits beschäftigten Mitarbeiter spätestens ab 2002 - ggf. im Wege einer Änderungskündigung - in eine TVöD-Vergütung überführen können. Bundesweit werde üblicherweise ein Grundbestand von Untersuchern nach dem TVöD vergütet und die sogenannten Spitzen mit nebenberuflich tätigen Untersuchern (Tierärzten oder Fachassistenten) abgedeckt. Insbesondere die Vergütung der Fachassistenten ohne Berufsausbildung durch den Beklagten sei mit einem Jahresgehalt von durchschnittlich 60.000,- EUR unverhältnismäßig hoch gewesen. Ein Veterinär, der ein abgeschlossenes Studium vorweisen könne, habe für die gleiche Arbeit nur geringfügig mehr Einkommen erzielt. Die Bezahlung der Fachassistenten verletze daher den Entgeltgleichheitsgrundsatz nach Art. 141 EGV. Der Tarifvertrag für Angestellte außerhalb öffentlicher Schlachthöfe hätte nicht zur Anwendung kommen dürfen. Der Beklagte habe sich nicht hinreichend bemüht, auf dem Arbeitsmarkt Mitarbeiter zu finden bzw. diese selbst auszubilden, um die nach dem Tarifvertrag für Angestellte außerhalb öffentlicher Schlachthöfe vergüteten Kräfte zu ersetzen. Der Beklagte habe in seiner Gebührenbedarfsberechnung außerdem zu Unrecht Personalgemeinkosten in Ansatz gebracht. Nach den EU-Vorgaben dürften nur die Personalkosten für die Beschäftigten abgerechnet werden, die unmittelbar bei der Schlachttier- und Fleischuntersuchung tätig seien. Etwaige Personalgemeinkosten dürften jedenfalls nicht pauschaliert werden, da nur tatsächlich entstandene und konkret zu belegende Lohnkosten umgelegt werden könnten. Die Gebührenbescheide seien auch deshalb überhöht, weil ab dem 1. September 2008 der Tarifvertrag „Fleischuntersuchung“ Anwendung finde. Die Abschmelzung der Besitzstandszulage führe zu höheren Einsparungen als vom Beklagten veranschlagt. Im Übrigen habe der Beklagte die sonstigen in die Gebührenbedarfsberechnung eingestellten Kosten nicht hinreichend konkretisiert.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 11. Juni 2008 (Monat Mai 2008) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 101.559,- EUR übersteigt,
den Bescheid des Beklagten vom 11. August 2008 (Monat Juli 2008) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 92.650,- EUR übersteigt,
den Bescheid des Beklagten vom 16. September 2008 (Monat August 2008) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 90.630,- EUR übersteigt,
den Bescheid des Beklagten vom 20. Oktober 2008 (Monat September 2008) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 97.014,- EUR übersteigt,
den Bescheid des Beklagten vom 13. November 2008 (Monat Oktober 2008) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 104.670,- EUR übersteigt,
den Bescheid des Beklagten vom 12. Dezember 2008 (Monat November 2008) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 92.079,- EUR übersteigt,
den Bescheid des Beklagten vom 9. Januar 2009 (Monat Dezember 2008) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 87.500,- EUR übersteigt,
den Bescheid des Beklagten vom 17. Februar 2009 (Monat Januar 2009) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 100.416,- EUR übersteigt,
den Bescheid des Beklagten vom 10. März 2009 (Monat Februar 2009) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 85.403,- EUR übersteigt,
den Bescheid des Beklagten vom 9. April 2009 (Monat März 2009) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 97.399,- EUR übersteigt,
den Bescheid des Beklagten vom 19. Mai 2009 (Monat April 2009) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 88.953,- EUR übersteigt.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat geltend gemacht: Die Klage sei bereits unzulässig. Der Klage stehe die fortwirkende Bestandskraft der Gebührenbescheide für die Monate Januar bis April 2008 sowie Juni 2008, die die Klägerin nicht angefochten habe, entgegen. Die Klageerhebung verstoße gegen Treu und Glauben und stelle daher eine unzulässige Rechtsausübung dar. Es bestehe aufgrund der vorangegangenen Zusammenarbeit ein besonderes Treueverhältnis und die Klägerin verletze ihre Friedenspflicht, indem sie trotz der im Verfahren 6 A 91/04 erzielten gütlichen Einigung und trotz laufender Vergleichsverhandlungen über eine Umorganisation des Schlachtbetriebes in einen öffentlichen Schlachthof Klage erhoben habe. Mit Zahlung der festgesetzten Gebühren habe die Klägerin ihre Zahlungsverpflichtung anerkannt. Die Klage sei auch unbegründet. Nach der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 habe die zuständige Behörde die Möglichkeit, anstelle der Mindestgebühr in Höhe von 1,- EUR/Schlachtschwein kostendeckende Gebühren zu erheben. Seine Gebührenbedarfsrechnung sei nicht zu beanstanden. Die Klägerin habe für das jetzige Organisationsmodell im Jahr 1998 in der Kreisausschusssitzung ihre Zustimmung erteilt und die Einführung eines BAT-Mischmodells abgelehnt. Sie könne nun nicht rügen, er - der Beklagte - hätte seine Mitarbeiter nach dem BAT bzw. TVöD beschäftigen müssen. Im Klageverfahren 6 A 91/04 habe die Klägerin das bestehende Beschäftigungsmodell nochmals akzeptiert. Die Einführung eines BAT-Mischmodells sei im Übrigen aus guten Gründen nicht erfolgt, weil die Klägerin keine festen Schlachtzeiten habe garantieren können und nicht bereit gewesen sei, die Kosten für etwaige Leerlaufzeiten zu übernehmen. Ein BAT-Mischmodell wäre mit erheblichen Risiken verbunden gewesen und hätte ohne feste Schlachtzeiten zu weitaus höheren Personalkosten geführt. Änderungskündigungen der vorhandenen Mitarbeiter, um diese in eine Vergütung nach dem BAT bzw. dem TVöD zu überführen, wären rechtlich nicht umsetzbar gewesen, da der Tarifvertrag für Angestellte außerhalb öffentlicher Schlachthöfe bis zur Vereinbarung eines neuen Tarifvertrages Nachwirkungen für die Tarifpartner entfaltet habe. Neue Mitarbeiter habe der Beklagte ebenfalls nicht nach dem BAT bzw. dem TVöD einstellen können, da er als kommunaler Tarifvertragspartner gehalten sei, seine Mitarbeiter für gleiche Arbeit einheitlich zu vergüten. Im Übrigen seien Fleischbeschauer auf dem Arbeitsmarkt Mangelware. Man habe erst recht keine Arbeitskräfte finden können, die zu weitaus schlechteren Lohnbedingungen in Vollzeit gearbeitet hätten. Ein Verstoß gegen den Entgeltgleichheitssatz sei ebenfalls nicht gegeben. Dass der Veterinär eine Hochschulausbildung habe und über ein größeres Wissen verfüge, wirke sich bei der konkreten Arbeit nicht aus. Die Vergütung sei vergleichsweise hoch, weil die Klägerin die Schlachtzahlen erhöht habe. Durch die Einführung des neuen Tarifvertrages „Fleischuntersuchung“ würden mittelfristig die Gebühren sinken. Die Abschmelzung der Besitzstandszulage werde aber nicht so schnell und in einem Umfang erfolgen, wie die Klägerin meine, denn der Tarifvertrag sei erst zum 1. September 2008 in Kraft getreten. Es sei gerichtlich geklärt, dass Personalgemeinkosten in Ansatz gebracht werden könnten. Die Klägerin sei im Übrigen an den Vergleich, den sie in der Sache 6 A 91/04 geschlossen habe, gebunden. Dort hätten die Beteiligten einen Personalgemeinkostenanteil von 5% vereinbart.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 17. Juni 2010 abgewiesen. Die Klage sei zulässig, aber unbegründet. Einer Klage stehe nicht die fortwirkende Bestandskraft der nicht angefochtenen Gebührenbescheide entgegen. Die von dem Beklagten zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei nicht einschlägig. Eine Friedenspflicht bestehe nicht. Die Klägerin habe sich zu keiner Zeit mit der für das Jahr 2008 oder 2009 festgesetzten Höhe einer Untersuchungsgebühr einverstanden erklärt und die den Gebührenbescheiden zugrundeliegenden Abrechnungskriterien gebilligt. Dass die Klägerin versuche, eine Kostenreduzierung im Vergleichswege zu erreichen, hindere sie nicht an einer Klageerhebung. Aus der Zahlung der geforderten Gebühren folge nicht, dass die Klägerin auf Rechtsmittel gegen den jeweils zugrunde liegenden Gebührenbescheid verzichte. Die angefochtenen Gebührenbescheide seien indes rechtmäßig. Die Erhebung kostendeckender Gebühren für die amtliche Schlachttier- und Fleischuntersuchung sei nach Art. 27 Verordnung (EG) Nr. 882/2004 i.V.m. § 3 Nds. Verwaltungskostengesetz (NVwKostG) i.V.m. § 1 Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung (GOVet) nebst Anlage (dort Abschnitt IX C Ziffern 1 und 2.3.2) grundsätzlich zulässig. Ansatzfähig seien aber nur die notwendigen Aufwendungen zur ordnungsgemäßen Erfüllung der Aufsichts- und Kontrollfunktion. Mit welchen personellen und sachlichen Mitteln die Behörde die ihr obliegenden Kontrollpflichten erfülle, sei der Behörde überlassen. Sie trage die Organisationshoheit und die Personalhoheit und habe zu gewährleisten, dass die vorgeschriebenen Kontrollen gewissenhaft erfüllt würden. Gemeinden und Landkreise unterlägen allerdings allgemein dem Wirtschaftlichkeitsgebot, d.h. sie müssten ihre Aufgaben nach wirtschaftlichen Grundsätzen erledigen und die Belastung für den Gebührenzahler nach Maßgabe des Erforderlichen niedrig halten. Das Gebot der Wirtschaftlichkeit sei aber nicht verletzt, weil der Beklagte die bei der Schlachttier- und Fleischuntersuchung eingesetzten Fleischkontrolleure und Tierärzte zu weitaus geringeren Lohnkosten auf Basis des BAT bzw. des TVöD hätte beschäftigen können. Ein derartiger Verstoß lasse sich weder für den hier maßgeblichen Zeitraum vom Mai 2008 bis April 2009, noch für die Zeit davor feststellen, in der die Grundlagen für die Gestaltung der Personalkosten gelegt worden seien. Die Entscheidung des Beklagten im Jahr 1998, in seinem Beschauamt ein Mischmodell (Veterinäre und Fleischassistenten im Verhältnis 1:3) bei Entlohnung nach dem Tarifvertrag für Angestellte außerhalb öffentlicher Schlachthöfe einzuführen, und die Beibehaltung dieses Organisationsmodells für die hier streitige Zeit, sei rechtlich nicht zu beanstanden. Auch wenn bei einer Beschäftigung von „BAT-Kräften“ vordergründig weniger Lohnkosten anfielen, habe das Risiko bestanden, dass bei etwaigen Ausfallzeiten oder Schlachtungen nach Ende der gesetzlich zulässigen Arbeitszeit höhere Personalkosten angefallen wären. Außerdem wären für die hier fragliche Zeit ausgebildete Fachassistenten bzw. Veterinäre zu niedrigeren Lohnzahlungen nicht zu finden gewesen. Da die Klägerin auch im Verfahren 6 A 91/04 eine Verletzung des Wirtschaftlichkeitsgebots nicht gerügt habe, habe für den Beklagten keine Veranlassung bestanden, seine Mitarbeiter im Beschauamt in eine Beschäftigung nach dem BAT bzw. dem TVöD zu überführen. Im Übrigen sei der Beklagte auch nach Auslaufen des Tarifvertrages für Angestellte außerhalb öffentlicher Schlachthöfe tarifrechtlich verpflichtet gewesen, die betroffenen Mitarbeiter nach diesem Tarifvertrag zu bezahlen. Die hohe Vergütung der Fachassistenten und Veterinäre könne dem Beklagten nicht vorgehalten werden, weil er auf die Tarifgestaltung keinen Einfluss habe. Der Beklagte habe die Gemeinkosten in Ansatz bringen können. Soweit nach Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 Löhne und Gehälter des "für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals" ansatzfähig seien, habe die herrschende Verwaltungsrechtsprechung schon zu der bisherigen Rechtslage die Auffassung vertreten, dass danach auch die anteiligen personellen Verwaltungsgemeinkosten umgelegt werden könnten, sofern diese mittelbar den Schlachttier- und Fleischuntersuchungen zurechenbar seien. Es sei nicht ersichtlich, dass mit der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 insoweit eine Änderung eingetreten sei. Die Berechnung der Gemeinkosten begegne keinen durchgreifenden Bedenken. Der Beklagte könne die durch die Schlachttier- und Fleischuntersuchungen veranlassten Gemeinkosten nicht konkret ermitteln, sondern nur pauschalieren. Ein Zuschlag von lediglich 5% auf die Personalkosten sei rechtlich nicht zu beanstanden.
Mit Beschluss vom 5. März 2012 hat der Senat auf den Antrag der Klägerin die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen. Besondere rechtliche Schwierigkeiten seien mit der Beantwortung der Frage verbunden, ob und inwieweit der Erhebung einer kostendeckend kalkulierten Gebühr für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen i. S. d. Art. 27 Verordnung (EG) Nr. 882/2004 ein „Wirtschaftlichkeitsgebot“ entgegengehalten werden könne und welche Maßstäbe bejahendenfalls bei der Prüfung anzulegen wären. Als Vorfrage werde im Berufungsverfahren allerdings die vom Verwaltungsgericht bislang nicht erörtere Frage zu behandeln sein, ob überhaupt vom Bestehen einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ausgegangen werden könne. Die Anlage zu § 1 GOVet sehe einen Gebührenrahmen von 1,- bis 76,- EUR pro Schwein mit einem Schlachtgewicht von mehr als 25 kg vor. Zusätzlich habe sich der Beklagte ein Gebührenverzeichnis gegeben, in der er die von ihm kalkulierte Gebühr festgelegt habe. Der Senat habe in seiner jüngeren Rechtsprechung die die Schlachttier- und Fleischuntersuchung von Geflügel betreffenden Bestimmungen zu § 1 GOVet (i. d. F. der Änderungsverordnung vom 14.09.2004, Nds. GVBl. S. 322) nicht als hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die Gebührenerhebung angesehen, weil sie u.a. dem Bestimmtheitsgrundsatz nicht genügt hätten. Zwar hätten die Entscheidungen des Senats Bestimmungen des Gebührenverzeichnissen betroffen, die überhaupt keine Höchstgebühr vorgesehen hätten. Allerdings stelle sich ersichtlich eine parallele Problematik, wenn der einschlägige Gebührenrahmen des Gebührenverzeichnisses - wie hier - von 1,- bis 76,- EUR pro Tier reiche und zudem Schlachtmengen von etwa 1,5 Millionen Tieren pro Jahr in Rede stünden.
Mit Änderungsverordnung vom 23. Januar 2014 hat das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz die Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung rückwirkend zum 1. Januar 2005 für Rückstandsuntersuchungen und zum 1. Januar 2008 für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung neu gefasst. Es hat insbesondere den Gebührenrahmen in Ziffer IX C 2.3.2 (Schlachttier- und Fleischuntersuchung je Schwein mit einem Schlachtgewicht von 25 kg oder mehr) auf 1,00 bis 30,00 EUR je Schwein festgesetzt und die besonders kostenintensiven Hausschlachtungen und die bakteriologischen Untersuchungen in gesonderten Gebührentatbeständen geregelt. Auch die Erhebung von Kosten aufgrund des nationalen Rückstandskontrollplanes hat der Verordnungsgeber neu gefasst.
Der Beklagte hat unter dem 29. Oktober 2014 eine Nachberechnung der streitigen Gebühren unter Berücksichtigung der Änderung der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung vorgelegt. Er hat daraufhin die angefochtenen Gebührenbescheide unter dem ursprünglichen Datum neu gefasst und dem Gericht mit Schriftsatz vom 6. November 2014 übersandt. Die Gebührenbescheide weisen nunmehr in der Begründung u.a. den Gebührensatz und den Gesamtbetrag für die Untersuchungen und Kontrollen aufgrund des nationalen Rückstandskontrollplanes für den jeweiligen Zeitabschnitt gesondert aus. In der Sache hat der Beklagte mit den geänderten Gebührenbescheiden die nachträglich ermittelten tatsächlichen Kosten in Ansatz gebracht. Im Ergebnis werden die für die streitigen Zeitabschnitte zunächst festgesetzten Gebühren reduziert. Im Einzelnen hat der Beklagte folgende Beträge neu festgesetzt:
für den Monat Mai 2008: 152.003,36 EUR (Differenz zu Gunsten der Klägerin: 1.350,73 EUR),
für den Monat Juli 2008: 138.669,26 EUR (Differenz zu Gunsten der Klägerin: 1.232,24 EUR),
für den Monat August 2008: 135.645,92 EUR (Differenz zu Gunsten der Klägerin: 1.205,38 EUR),
für den Monat September 2008: 145.200,85 EUR (Differenz zu Gunsten der Klägerin: 1.290,29 EUR),
für den Monat Oktober 2008: 156.659,59 EUR (Differenz zu Gunsten der Klägerin: 1.392,11 EUR),
für den Monat November 2008: 137.814,64 EUR (Differenz zu Gunsten der Klägerin: 1.224,65 EUR),
für den Monat Dezember 2008: 130.961,25 EUR (Differenz zu Gunsten der Klägerin: 1.163,75 EUR),
für den Monat Januar 2009: 145.091,08 EUR (Differenz zu Gunsten der Klägerin: 5.532,92 EUR),
für den Monat Februar 2009: 122.854,07 EUR (Differenz zu Gunsten der Klägerin: 4.684,93 EUR),
für den Monat März 2009: 141.276,54 EUR (Differenz zu Gunsten der Klägerin: 5.387,46 EUR),
für den Monat April 2009: 128,528,19 EUR (Differenz zu Gunsten der Klägerin:
4.901,31).
Die Klägerin macht zur Begründung der Berufung geltend: Für eine kostendeckende Gebührenerhebung fehle es an einer gültigen Rechtsgrundlage. Die Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung in der Fassung vom 19. März 2008 wie auch in der Fassung vom 23. Januar 2014 genüge nicht den Anforderungen des aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten abgabenrechtlichen Bestimmtheitsgebots. Der in der früheren Fassung geregelte Gebührenrahmen von 1,- bis 76,- EUR für die Untersuchung eines Schlachtschweins mit einem Schlachtgewicht von 25 kg oder mehr ermögliche bei 1,5 Millionen Schlachtschweinen im Jahr eine jährliche Gebührenbelastung von 1,5 Mio. bis 112,5 Mio. EUR. Vorgaben zur Ermittlung der Gebühr innerhalb dieses Rahmens fehlten. Eine willkürliche Handhabung durch die Behörde sei nicht ausgeschlossen. Dadurch sei zugleich der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes verletzt. Im Hinblick auf die Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung in der Fassung vom 23. Januar 2014 liege bei Schlachtmengen von 1,5 Mio. Tieren ersichtlich eine parallele Problematik vor. Der Gebührenrahmen sei zwar enger, schließe eine willkürliche Handhabung der Behörde aber nicht aus. Die geänderten Anmerkungen zu dem Gebührenrahmen stellten ebenfalls keine hinreichende Begrenzung dar, zumal ein Hinweis auf die zu berücksichtigenden Kostenarten in Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 fehle. Die in Art. 2 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung zur Änderung der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung vom 23. Januar 2014 geregelte Rückwirkung verstoße zudem gegen das Rückwirkungsverbot. Es handele sich um einen Fall der echten Rückwirkung, denn die Bestimmung greife nachträglich ändernd in vor ihrem Inkrafttreten bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände ein und knüpfe an diese nunmehr eine andere Rechtsfolge. Die rückwirkend in Kraft gesetzten Bestimmungen über die Festsetzung von Einzelgebühren für Rückstandsuntersuchungen seien zudem vollständig neu geregelt worden. Die Regelung einer echten Rückwirkung sei bereits deshalb rechtswidrig, weil das Niedersächsische Verwaltungskostengesetz eine rückwirkende Regelung der Erhebung von Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung gerade nicht vorsehe. Zudem sei eine echte Rückwirkung grundsätzlich nur in bestimmten Ausnahmefällen zulässig, die aber nicht vorlägen. Insbesondere habe keine unklare Rechtslage bestanden, die rückwirkend zu beseitigen gewesen wäre. Es bestehe auch kein durch eine ungültige Norm erzeugter Rechtsschein. Die Gebührenfestsetzung sei nach Verordnung (EG) Nr. 882/2004 in Höhe der Mindestgebühren rechtmäßig erfolgt. Eine Verpflichtung des Beklagten, kostendeckende Gebühren zu erheben, bestehe weder nach dem Gemeinschaftsrecht noch dem Niedersächsischen Verwaltungskostengesetz. Dass der Beklagte gleichwohl eine kostendeckende Gebührenfestsetzung beabsichtige, führe nicht dazu, dass die Regelung der Mindestgebühren als ungültige Norm zu qualifizieren sei, die einen Rechtsschein erzeuge. Das Land Niedersachsen habe die Gebührenordnung seit dem 1. Januar 2008 fünfmal geändert, die einschlägigen Regelungen über die Erhebung kostendeckender Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung aber nicht neu gefasst, obwohl es aufgrund der Rechtsprechung des Senats aus dem Jahr 2011 (gemeint ist das Urteil vom 14.12.2011 - 13 LC 114/08 -, NdsVBl 2012, 159) bzw. der vorhergehenden Entscheidung des Verwaltungsgerichtes Oldenburg gewusst habe, dass die Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung aller Wahrscheinlichkeit nach den Anforderungen des abgabenrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatzes nicht genügt habe. Damit habe das Land Niedersachsen zum Ausdruck gebracht, dass diese Regelung Bestand haben solle. Selbst wenn eine echte Rückwirkung ausnahmsweise als rechtmäßig anzusehen sein sollte, wären die Bescheide rechtswidrig, weil nach der rückwirkend in Kraft gesetzten Gebührenordnung ein Kostenanteil für Rückstandsuntersuchungen nicht mehr in die Gebühr für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung eingerechnet werden dürfe. Ferner würden in den Anmerkungen zu dem Maß des Verwaltungsaufwandes Tätigkeiten beschrieben, die zum Teil nicht Gegenstand der Schlachttier- und Fleischuntersuchung seien. Die in Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 aufgeführten Kostenarten fänden sich in den Anmerkungen nicht wieder. Die Gebührenbescheide seien auch deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte in die Gebührenbedarfsrechnung für 2008 einen Betrag in Höhe von 151.000,00 EUR und für 2009 einen Betrag in Höhe von 142.00,00 EUR als Sachkosten für Rückstandsuntersuchungen eingestellt habe. Das Niedersächsische Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LAVES) sei für die Probenanforderung, die Untersuchung der Proben und deren Befundung nach dem Nationalen Rückstandskontrollplan zuständig. Es bediene sich zur Durchführung der Probeentnahmen lediglich des Beklagten als unterer Verwaltungsbehörde. Der Beklagte sei für die Untersuchung aber nicht zuständig und erbringe keine Untersuchungsleistung. Die Probeentnahmen stellten keine Tätigkeit im Rahmen der Schlachttier- und Fleischuntersuchung dar, sondern seien Teil des eigenständigen staatlichen Monitorings zur Feststellung von Rückständen in Lebensmitteln. Der Beklagte sei für eine Gebührenfestsetzung nicht zuständig. Darüber hinaus sei sie - die Klägerin - auch nicht Kostenschuldnerin. Weder habe sie Anlass zu der Überwachungsmaßnahme gegeben, noch würden ihr die Ergebnisse bekannt gegeben. Fraglich sei auch, ob der Verteilungsmaßstab zutreffend gewählt sei, wenn die Kosten der Rückstandsuntersuchungen ausschließlich auf die Schlachtbetriebe und nicht auf die Landwirte, welche allein für eventuell vorhandene Rückstände im Tierkörper verantwortlich seien, umgelegt würden. Es verstoße gegen das Verursacherprinzip bzw. das Äquivalenzprinzip, wenn der Beklagte ihr die Sachkosten der Rückstandsuntersuchungen in Rechnung stelle. Zu Unrecht lege der Beklagte die Kosten auf alle geschlachteten Schweine um. Die Untersuchung werde bei 99,5 % der Tierkörper überhaupt nicht durchgeführt. Der im Rahmen der amtlichen Kontrollen von dem Beklagten betriebene Verwaltungsaufwand verletze das Gebot der Wirtschaftlichkeit. Aus der Personal- und Organisationshoheit des Beklagten resultiere seine Verpflichtung, sein Organisationshandeln an dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit zu messen. Sie - die Klägerin - sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht verpflichtet, den Beklagten auf die ihm bekannten Sachverhalte hinzuweisen. Die Personalkosten für die amtlichen Fleischassistenten seien (im hier maßgeblichen Zeitraum) überhöht gewesen. Der Beklagte hätte nach Kündigung des Tarifvertrages für Angestellte außerhalb öffentlicher Schlachthöfe im Jahr 2002 die Mitarbeiter in eine andere Vergütung überführen und die nicht zu vertreten hohen Stundenlöhne der Mitarbeiter auf ein auch anderen Mitarbeitern des Beklagten gegenüber vertretbares Maß zurückführen können. Die hohen Stundensätze seien der Grund für die hohen Besitzstandszulagen in den Jahren 2008 bis 2011, die bundesweit nicht üblich gewesen seien. Die Besitzstandszulagen in der Größenordnung von jährlich 300.000,- EUR, die nach der Einführung des Tarifvertrages „Fleischuntersuchung“ zu zahlen gewesen seien, hätten ihren Grund in der Vergütungsstruktur des Beklagten gehabt und seien zugleich Beweis für die überhöhten Gehälter. Andere Behörden hätten überwiegend voll beschäftigte Untersucher, die nach dem TVöD (BAT) zu vergüten gewesen seien, zum Einsatz gebracht. Der Beklagte habe seinen Personalbedarf dagegen ausschließlich mit nebenberuflich tätigen Untersuchern gedeckt. Es überzeuge nicht, wenn der Beklagte geltend mache, er habe über einen Zeitraum von 18 Jahren keine Möglichkeit für eine andere Organisationsform gehabt. Sie - die Klägerin - habe im Jahre 1998 auch nicht „zugestimmt“, dass diese Organisation der Personalbesetzung optimal sei und fortgeführt werden könne. Die „Zustimmung“ in der Kreisausschusssitzung sei vorläufig gewesen, weil der Beklagte Kostensenkungen zugesichert habe. Im Jahr 2002 sei sie - die Klägerin - erneut an den Beklagten herangetreten. Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, ihren Einwendungen stehe entgegen, dass sie diese im Jahr 2004 in dem seinerzeit anhängigen Gerichtsverfahren nicht wiederholt habe, überzeuge nicht. Sie habe die Einwendungen außergerichtlich vorgetragen. Seit den 90er Jahren habe sie versucht, die Personalorganisation zu optimieren. Der Beklagte habe eine Optimierung nicht durchgeführt. Er hätte nur die üblichen Vergütungssätze in Ansatz bringen dürfen. Zu Unrecht bringe der Beklagte Verwaltungskosten in Höhe eines 5%igen Zuschlages auf die Personalkosten als Gemeinkosten in Ansatz. Dieses Vorgehen sei nicht mit den Bestimmungen des Anhangs VI der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 vereinbar. Danach seien nur die „Löhne und Gehälter des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals“ zu berücksichtigen. Die Formulierung „für“ statt „bei“ wie auch andere Sprachfassungen sprächen für eine enge Auslegung. Der Beklagte berücksichtige in seiner Gebührenbedarfsrechnung bei den Personalkosten aber auch einen Sachbearbeiter, der die Kalkulation und Kostenabrechnung erstelle. Dieser Mitarbeiter könne mangels entsprechender Ausbildung aber gar nicht für amtliche Kontrollen eingesetzt werden. Schließlich sei zweifelhaft, ob die Tätigkeit des Verwaltungssachbearbeiters doppelt berücksichtigt worden sei, nämlich einmal als Lohnkosten und zum zweiten Mal im Rahmen nicht näher spezifizierter Verwaltungskosten.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg - 6. Kammer - vom 17. Juni 2010 zu ändern und
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 11. Juni 2008 (Monat Mai 2008) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 101.559,00 EUR übersteigt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 11. August 2008 (Monat Juli 2008) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 92.650,00 EUR übersteigt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 16. September 2008 (Monat August 2008) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 90.630,00 EUR übersteigt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 20. Oktober 2008 (Monat September 2008) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 97.014,00 EUR übersteigt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 13. November 2008 (Monat Oktober 2008) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 104.670,00 EUR übersteigt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 12. Dezember 2008 (Monat November 2008) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 92.079,00 EUR übersteigt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 9. Januar 2009 (Monat Dezember 2008) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 87.500,00 EUR übersteigt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 17. Februar 2009 (Monat Januar 2009) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 100.416,00 EUR übersteigt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 10. März 2009 (Monat Februar 2009) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 85.403,00 EUR übersteigt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 9. April 2009 (Monat März 2009) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 97.399,00 EUR übersteigt,
den Gebührenbescheid des Beklagten vom 19. Mai 2009 (Monat April 2009) aufzuheben, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 88.953,00 EUR übersteigt.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte wiederholt und vertieft seine Argumentation, dass die Klägerin mit ihren Einwänden aufgrund der fortwirkenden Bestandskraft vorangegangener Bescheide und des Verstoßes gegen Treu und Glauben ausgeschlossen sei. In der Sache macht der Beklagte geltend, dass die bisher bestehende (und vom Senat im Zulassungsbeschluss aufgeworfene) Problematik der Bestimmtheit wegen eines zu weiten Gebührenrahmens beseitigt worden sei. Einen Rahmen, wie ihn die geänderte Gebührenordnung vorsehe, habe das Bundesverwaltungsgericht bereits in einer Entscheidung vom 21. Oktober 1970 (- IV C 137.68 -, DÖV 1971, 102) als hinreichend bestimmt anerkannt. Der Rahmen beruhe auf statistischen Erhebungen des Landwirtschaftsministeriums. Auch die Umlegung der Kosten für die Rückstandsuntersuchungen sei nunmehr rechtlich einwandfrei geregelt. Die rückwirkende Inkraftsetzung des Gebührenrahmens sei nicht zu beanstanden. Die Ersetzung eines rechtswidrigen oder rechtlich zweifelhaften Gesetzes sei der klassische Fall einer zulässigen Rückwirkung. Die Klägerin habe auch mit einer rückwirkenden Änderung rechnen müssen. Die Änderungen der Gebührenordnung nach Klageerhebung beträfen nicht die hier streitigen Regelungen oder nur Detailfragen der Rückstandsuntersuchung. Im Übrigen habe auch die Gebührenordnung für das Veterinärwesen in der Fassung vom 18. März 2008 den Bestimmtheitsgrundsatz nicht verletzt. Anders als in dem vom Senat entschiedenen und im Zulassungsbeschluss zitierten Fall sehe die Anlage zu der Gebührenordnung für die amtliche Schlachttier- und Fleischuntersuchung bei Schweinen mit einem Schlachtgewicht von mindestens 25 kg einen Gebührenrahmen vor. Der Gebührenrahmen von 1,- bis 76,- EUR sei nach sachlichen Kriterien vom niedersächsischen Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung ermittelt worden. Das Ministerium habe wegen der unterschiedlichen Kostenstruktur in Groß- und Kleinbetrieben tatsächliche Kosten der reinen Fleischuntersuchung zwischen 19,50 und 30,00 EUR je Schwein ermittelt. Diese Kosten seien um die Kosten für bakteriologische Untersuchung und die Trichinenuntersuchung aufzustocken gewesen, wofür ein weiterer Betrag in Höhe von gerundet 45,00 EUR ermittelt worden sei. Diese Kosten seien auch nach den Vorgaben des Europarechts einzubeziehen gewesen. Die Bestimmung der konkreten Gebührenhöhe sei nicht der Willkür der Veterinärbehörden überlassen, sondern in zweifacher Hinsicht durch den Gesetzgeber vorbestimmt. Zum einen habe der Gesetzgeber gemäß den Vorgaben des Art. 27 Abs. 4 Buchst. A der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 sowie des § 9 Abs. 1 NVwKostG das einschränkende Korrektiv der tatsächlichen Verwaltungskosten für die Amtshandlung normiert. Entsprechend dieser Vorgabe habe er - der Beklagte - eine Gebührenkalkulation erstellt und dabei ausschließlich Kosten berücksichtigt, die ihm „betriebsbedingt“ durch die Fleischuntersuchung entstünden. Er habe zudem ein spezielles gesetzlich vorgesehenes Verfahren zur Konkretisierung der Gebühren gewählt. Nach § 36 Abs. 1 Ziffer 7 Niedersächsische Landkreisordnung (NLO) habe der Kreistag den Gebührensatz für jedes Schlachtschwein verbindlich festgesetzt. Diese verbindliche Festlegung des Gebührentarifs sei in der üblichen Weise veröffentlicht worden. Zu den Kosten, zu deren Deckung die Mitgliedstaaten nach Art. 27 Verordnung (EG) Nr. 882/2004 Gebühren oder Kostenbeiträge erheben könnten, zählten auch die Kosten der Rückstandskontrollen nach dem Nationalen Rückstandskontrollplan. Das ergebe sich aus den einschlägigen europarechtlichen Vorschriften und der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Die Klägerin sei nach den einschlägigen Regelungen der Richtlinie (EG) 96/23/EG als Betreiberin einer Versandschlachterei wie auch aufgrund des Umstandes, dass sie das geschlachtete Fleisch in den Verkehr bringen wolle, Veranlasserin im Sinne von § 1 Abs. 1 NVwKostG. Die Klägerin sei zudem Eigentümerin und Besitzerin der von ihr geschlachteten Schweine. Die Gebühren für die Fleischuntersuchungen und Rückstandskontrollen habe er - der Beklagte - nach der früheren Fassung der Gebührenordnung auch in einem einheitlichen Gebührenbescheid festsetzen können. Ohne Erfolg mache die Klägerin einen Verstoß gegen den Wirtschaftlichkeitsgrundsatz geltend, weil er - der Beklagte - Mitarbeiter nach dem Tarifvertrag für Angestellte außerhalb öffentlicher Schlachthöfe vergütet habe. Die Problematik habe sich für den hier maßgeblichen Zeitraum erledigt, weil dieser Tarifvertrag ab dem 1. September 2008 durch den Tarifvertrag „Fleischuntersuchung“ ersetzt worden sei. Auch habe die Klägerin in dieser Zeit die Umwandlung ihres Betriebes in einen öffentlichen Schafthof betrieben. In der Sache habe er - der Beklagte - auch nicht frei zwischen dem Stücklohnsystem nach dem Tarifvertrag für Angestellte außerhalb öffentlicher Schlachthöfe und einem Stundenlohnsystem nach BAT/TVöD wählen können. Der Tarifvertrag für Angestellte außerhalb öffentlicher Schlachthöfe habe bis zum Abschluss eines neuen Tarifvertrages fortgegolten. Im Hinblick auf Neueinstellungen sei er - der Beklagte - nach § 61 Abs. 2 NLO verpflichtet gewesen, alle Arbeitnehmer für gleiche Arbeit gleich zu entlohnen. Aufgrund des Personalkräftemangels hätten Neueinstellungen jedenfalls nicht zu ungünstigeren Konditionen vorgenommen werden können. In der Sache sei eine Vergütung nach dem BAT-System auch nicht im Interesse der Klägerin gewesen, weil eine solche eine rechtlich verbindliche Festlegung der vollzeitigen Beschäftigungsdauer verlange, und zwar auch für Leerlaufzeiten. Zu dem Stundenlohn kämen weitere Kosten für tarifliche Neben- und Zusatzleistungen. Die zu entlohnende Arbeitszeit sei nicht nur die reine Schlachtzeit, sondern schließe u.a. eine 20minütige Rüstzeit pro Schicht und Mitarbeiter ein. Das Tarifsystem des Tarifvertrages für Angestellte außerhalb öffentlicher Schlachthöfe sei das wirtschaftlich günstigere System für die Klägerin gewesen, weil sie die Schlachtzahlen mit täglich schwankenden Arbeitszeiten habe gestalten können. Hätte die Klägerin das Stücklohnsystem, zu dem sie im Jahr 1998 ihre Zustimmung erteilt habe, ändern wollen, hätte sie rechtzeitig und in qualifizierter Form vorstellig werden müssen. Zu Recht seien auch die Gemeinkosten in Ansatz gebracht worden. Alle bisherigen Regelungen zu den europarechtlichen Fleischuntersuchungsgebühren hätten das Prinzip der vollständigen Kostendeckung verfolgt. Dieses Grundprinzip führe die Neufassung der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 fort. Der Europäische Gerichtshof habe das Grundprinzip der Kostendeckung wiederholt bestätigt. Auch die EU-Kommission habe diese Rechtsfrage in einer Stellungnahme vom 7. März 2008 bereits geklärt. Danach zähle zu dem „für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personal“ auch das Verwaltungspersonal, das u.a. für die reibungslose Vergütung der Fleischkontrolleure/Veterinäre und die Einstellung neuen Personals zuständig sei. Andere Landkreise legten einen prozentual höheren Gemeinkostensatz um. Er - der Beklagte - könne die mit der Gemeinkostenpauschale abgedeckten Kosten mit tatsächlichen Kostennachweisen dokumentieren. Eine Doppelabrechnung eines Verwaltungssachbearbeiters erfolge nicht. Soweit er in den Gebührenkalkulationen einen Verwaltungssachbearbeiter bei den separaten Verwaltungskosten gesondert abgerechnet habe, handele es sich um einen Mitarbeiter bzw. eine Mitarbeiterin des zuständigen Veterinäramtes, der bzw. die laufend für die Kalkulation der Gebühr, die Kostenabrechnung und die Ausfertigung der Gebührenbescheide tätig sei.
Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt, soweit der Beklagte die Gebührenfestsetzungen für die hier streitigen Monate im Laufe des Berufungsverfahrens reduziert hat.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren ist in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO teilweise einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtstreit in der Hauptsache in Höhe der Gebührenreduzierungen für erledigt erklären haben.
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch sonst zulässige Berufung hat in dem noch streitigen Umfang Erfolg. Die Klage gegen die zwischenzeitlich geänderten Gebührenbescheide für die Monate Mai 2008 sowie Juli 2008 bis April 2009 ist zulässig und begründet.
Der Zulässigkeit der Klage steht nicht entgegen, dass die Klägerin ihre Einwendungen nicht bereits im Zusammenhang mit ihrer Heranziehung zu Gebühren zu den vorangegangenen Monaten geltend gemacht hat. Die „Bestandskraft“ früherer Bescheide schließt die Anfechtung eines Gebührenbescheides für einen der Folgemonate nicht aus. Die Bindungswirkung eines Verwaltungsaktes bezieht sich grundsätzlich nur auf den Entscheidungssatz, hier die Heranziehung der Klägerin zu Gebühren für die Fleisch- und Schlachttieruntersuchung in einem bestimmten Monat, nicht aber auf die wesentlichen Gründe des Verwaltungsaktes oder auf Vorfragen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl., § 43 Rn. 15). Eine vom Beklagten in der Sache angenommenen Feststellungswirkung früherer Bescheide, die auch die tragenden tatsächlichen und rechtlichen Feststellungen erfassen würde, bedürfte dagegen einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage (vgl. Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 43 Rn. 36), die hier aber nicht vorliegt. Die von dem Beklagten zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (u. a. BVerwG, Urt. v. 27.01.1966 - II C 191.62 -, BVerwGE 23, 175) zu dem „Grundsatz der Teilunanfechtbarkeit“ ist auf die Konstellation sich wiederholender Gebührenveranlagungen nicht übertragbar. Das Bundesverwaltungsgericht nimmt eine Teilunanfechtbarkeit nur für den Fall an, dass ein angefochtener Verwaltungsakt auf mehreren rechtlich selbständigen Entscheidungskomponenten beruht, die jeweils selbständig anfechtbar sind, wie etwa die Frage der Eingruppierung in eine Besoldungsgruppe für die spätere Festsetzung von Versorgungsleistungen. Davon unterscheidet sich aber die Heranziehung der Klägerin zu Gebühren für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen, denn die Gebührenhöhe folgt nicht aus einer selbstständig anfechtbaren, aber nicht angefochtenen Teilentscheidung des Beklagten, z.B. über den Gebührensatz, sondern ergibt sich unmittelbar aus den gesetzlichen Vorgaben, deren Voraussetzungen bei jeder erneuten Gebührenfestsetzung vorliegen müssen.
Der Anfechtungsklage steht nicht der Grundsatz von Treu und Glauben entgegen. Die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes durch die Klägerin stellt insbesondere keine unzulässige Rechtsausübung dar. Nach dieser auch im Öffentlichen Recht im Grundsatz anerkannten Fallgruppe kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint (BVerwG, Urt. v. 20.03.2014 - 4 C 13.13 -, juris Rn. 31 m. w. Nachw.). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Allein der Umstand, dass die Beteiligten seit Jahrzehnten versuchen, ihre Meinungsverschiedenheiten einvernehmlich zu lösen, hindert die Klägerin nicht, ihre abweichende Rechtsauffassung gerichtlich klären zu lassen. Andernfalls müsste sie sich im Falle des Scheiterns der Gespräche die formelle Bestandskraft der in der Sache weiterhin streitigen Bescheide entgegenhalten lassen. Der Abschluss eines gerichtlichen Vergleiches vor dem Verwaltungsgericht Lüneburg im Jahr 2004 diente zunächst der einvernehmlichen Beendigung des seinerzeit anhängigen Rechtsstreites zu dem Aktenzeichen 6 A 91/04. Die Klägerin hat aber in keiner Weise darauf verzichtet, gegen künftige Gebührenfestsetzungen gerichtlich vorzugehen, zumal sich die tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen in der Zwischenzeit geändert haben. Schließlich hat die Klägerin mit Zahlung der festgesetzten Gebühren ihre Heranziehung nicht als rechtmäßig anerkannt. Da ihre Klage keine aufschiebende Wirkung hat (§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), war sie zur Vermeidung einer Vollstreckung gehalten, zunächst der Zahlungsverpflichtung nachzukommen.
Die Anfechtungsklage ist auch begründet.
Die Gebührenbescheide für die Monate Mai 2008 sowie Juli 2008 bis April 2009 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, soweit der Beklagte sie zu Gebühren herangezogen hat, die die unionsrechtliche Mindestgebühr überschreiten. Für eine die Mindestgebühr überschreitende Gebührenfestsetzung für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung fehlt es an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage.
Die maßgeblichen Vorschriften für die Gebührenfestsetzung sind § 3 Abs. 3 NVwKostG i.V.m. der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung vom 22. März 1995 in der rückwirkend zum 1. Januar 2008, teilweise auch zum 1. Januar 2005, in Kraft gesetzten Fassung vom 23. Januar 2014.
Die Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung findet zwar in § 3 Abs. 3 NVwKostG eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage (Urt. d. Sen. v. 14.12.2011 - 13 LC 114/08 -, a. a. O.; BVerwG, Urt. v. 27.06.2013 - 3 C 7.12 -, NdsVBl 2014, 44). Die hier einschlägigen Regelungen der Gebührenordnung genügen aber nicht den Anforderungen des im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) wurzelnden Bestimmtheitsgebots. Nach § 1 Abs. 1 GOVet werden für Amtshandlungen und Leistungen der Veterinärverwaltung einschließlich der Lebensmittelüberwachung Gebühren nach dem Gebührenverzeichnis (Anlage) erhoben. Für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung sieht die Anlage in Abschnitt IX Buchst. C Nr. 2.3.2 je Schwein mit einem Schlachtgewicht von 25 kg oder mehr einen Gebührenrahmen von 1,00 bis 30,00 EUR vor. Dazu heißt es in einer Anmerkung, dass bei der Festsetzung der Gebühr ausschließlich das Maß des Verwaltungsaufwandes zu berücksichtigen ist. Zum Verwaltungsaufwand gehören insbesondere die Aufwendungen für die Untersuchung des Schlachttieres und des Fleisches, für die Überprüfung der Information zur Lebensmittelkette und sonstiger vorgeschriebener Begleitdokumente, für die Überprüfung des Wohlbefindens des Tieres, für die Überprüfung der Entfernung, des Getrennthaltens und ggf. der Kennzeichnung von spezifiziertem Risikomaterial und sonstigen tierischen Nebenprodukten, für Probenahmen, ausgenommen Probenahmen nach Nr. 9, für die Laboruntersuchung auf Trichinen sowie für die Genusstauglichkeitskennzeichnung. In einer weiteren Anmerkung hat der Verordnungsgeber klargestellt, dass die Aufwendungen für Rückstandskontrollen nach Abschnitt XIII Nr. 1 durch die Gebühr nicht abgegolten sind. Gebühren für die Trichinenuntersuchung sind in diesem Abschnitt unter der Nr. 8 geregelt. Danach wird eine Gebühr je Tierkörper oder je Tierkörperteil berechnet, soweit nicht eine Gebühr nach Nr. 2 oder 3 erhoben wird, und zwar bei Anwendung der Mikroskopie (Nr. 8.1) in Höhe von 5,00 EUR („Mindestgebühr“) oder nach Zeitaufwand („Höchstgebühr“) und bei Anwendung der Verdauungsmethode (Nr. 8.2) in Höhe von 0,18 EUR („Mindestgebühr“) oder nach Zeitaufwand („Höchstgebühr“).
Der Grad der von Verfassungs wegen geforderten Bestimmtheit einer Norm hängt sowohl von der Eigenart des geregelten Sachverhalts und den jeweiligen (Grundrechts-) Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen als auch von der Art und Intensität des zugelassenen behördlichen Eingriffs ab. Im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts fordert das Bestimmtheitsgebot eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt. Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können. Soweit es sich um Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung handelt, bedarf es nicht zwingend der tatbestandlichen Bestimmung eines Abgabesatzes. Hinreichende Bestimmtheit kann vielmehr auch hergestellt werden, indem die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten normiert werden (BVerfG, Beschl. v. 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, BVerfGE 108, 186; BVerwG, Urt. v. 02.07.1969 - 4 C 68.67 -, Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 6 S. 4; Beschl. v. 25.09.1989 - 8 B 95.89 -, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 23 S. 7 f.; Urt. v. 09.03.1990 - 8 C 20.88 -, Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 117 S. 13 f.; Beschl. v. 20.08.1997 - 8 B 170.97 -, BVerwGE 105, 144; Urt. v. 27.06.2013 - 3 C 7.12 -, a. a. O.).
Der Senat hat bereits mit Urteil vom 14. Dezember 2011 (- 13 LC 114/08 -, a. a. O.) eine frühere Bestimmung der Gebührenordnung für das Veterinärwesen für zu unbestimmt gehalten, die eine gestaffelte Gebühr für unterschiedliche Geflügelkategorien vorsah, der Behörde aber auch ermöglichte, eine einheitliche Gebühr für alle Geflügelkategorien vorzusehen oder eine Gebühr zu erheben, die die tatsächlichen Kosten deckt (Abschnitt VII. Buchst. D Nrn. 2 und 4 des Gebührenverzeichnisses der GOVet i. d. F. v. 14.09.2004). Nach Auffassung des Senats fehlte es dieser Regelung an den erforderlichen normativen Vorgaben. Der Senat hat im Wesentlichen das Fehlen eines normierten Verteilungsmaßstabes gerügt, weil es der Behörde überlassen bleibe, ob sie eine nach Geflügelkategorien gestaffelte oder eine einheitliche Untersuchungsgebühr je Schlachttier fordere. Auch mit der Höhe der tatsächlich angefallenen Kosten könne lediglich der Umfang der auf die Gebührenschuldner zu verteilenden Kosten bestimmt werden. Diese Verteilung bedürfe jedoch zusätzlich noch der normativen Festlegung eines Maßstabs. In dieser Hinsicht mangele es der Gebührenordnung (in der seinerzeit gültigen Fassung) an jeder konkreten Vorgabe. Bei der Wahl des Verteilungsmaßstabs (Einheitsgebühr, Staffelung nach Schlachtgewicht, Tierklasse oder anderen Kriterien), die erhebliche Auswirkungen auf die konkrete Abgabenlast des jeweiligen Gebührenschuldners haben könne, handele es sich nicht um eine schlichte "Konkretisierung" eines unbestimmten Rechtsbegriffs, sondern um die Bestimmung eines für die Höhe der zu entrichtenden Gebühr maßgeblichen Parameters. Eine für die tatsächliche Gebührenhöhe derart wesentliche Entscheidung sei jedoch dem Normgeber vorbehalten. Das Urteil und die dargestellten Gründe hat das Bundesverwaltungsgerichts mit Urteil vom 27. Juni 2013 (- 3 C 7.12 -, a. a. O.) im Wesentlichen bestätigt. Es hat zudem auch ausdrücklich klargestellt, dass die Bemessung der Gebühren an den tatsächlichen Kosten für sich genommen nicht die gebotene Regelungsdichte aufweise, weil die fehlende Vorgabe des anzuwendenden Verteilungsmaßstabes nicht kompensiert werde.
So liegt der Fall im Ergebnis auch hier. Die rückwirkend vom 1. Januar 2008 in Kraft gesetzten Regelungen der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung zu der Erhebung von Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung von Schweinen genügt den dargestellten Anforderungen nicht. Zwar sieht die unter dem 23. Januar 2014 geänderte Gebührenordnung für Schweine mit einem Schlachtgewicht von 25 kg oder mehr einen Gebührenrahmen von 1,00 bis 30,00 EUR vor. Zudem hat der Verordnungsgeber in der Anmerkung zu der Nr. 2 festgelegt, dass bei der Festsetzung der Gebühr ausschließlich das Maß des Verwaltungsaufwandes zu berücksichtigen ist und die dazu gehörenden Aufwendungen im Einzelnen aufgeführt. Der Gebührenrahmen lässt aber weder für sich genommen noch unter Berücksichtigung des tatsächlichen Aufwandes hinreichend verlässliche Schätzungen auf die zu erwartende Gebührenlast zu. Der Gebührenrahmen ermöglicht eine Gebührenlast für Betriebe wie die Klägerin mit knapp 1,5 Mio. Schlachtungen im Jahr zwischen 1,5 Mio. und 45 Mio. Euro. Soweit die Gebührenhöhe innerhalb dieses Rahmens zwingend an den tatsächlichen Aufwand anknüpft, wird zwar der Umfang der umzulegenden Kosten in der Summe bestimmbar. Aber in welchem Umfang eine einzelne Person oder ein Betrieb daran zu beteiligen ist, mit anderen Worten den Verteilungsmaßstab, hat der Verordnungsgeber nicht geregelt. Es bleibt weiterhin den zuständigen Behörden überlassen, ob sie die ihnen entstehenden Kosten einheitlich auf alle Betriebe bzw. alle geschlachteten Tiere umlegen oder, wie der Beklagte, Betriebe mit unterschiedlichen Schlachtzahlen zu unterschiedlichen Gebührensätzen heranziehen. Der Verteilungsmaßstab ist für die Gebührenhöhe aber von maßgeblicher Bedeutung und wäre daher von dem Verordnungsgeber normativ zu bestimmen gewesen (in diesem Sinne auch BVerwG, Urt. v. 27.06.2013 - 3 C 7.12 -, a. a. O.). Gerade für Betriebe mit hohen Schlachtzahlen können auch prozentuale Änderungen des Gebührensatzes ihre Wirtschaftlichkeit und ihr „Überleben“ am Markt beeinflussen. Ebenso ist der Verteilungsmaßstab für das wirtschaftliche Konkurrenzverhältnis von kleineren und mittleren Betrieben zu Großschlachtereien relevant. Eine gestaffelte Gebühr, wie sie der Beklagte durch die getrennte Ermittlung des Verwaltungsaufwandes für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen in der Großschlachterei der Klägerin sowie für sonstige Schlachttier- und Fleischuntersuchungen im Ergebnis erhebt, ist der einschlägigen Tarifstelle im Anhang zu der Gebührenordnung für das Veterinärwesen auch in keiner Weise immanent. Zwar trägt der (weite) Gebührenrahmen nach den Angaben des Beklagten der unterschiedlichen Kostenstruktur in Groß- und Kleinbetrieben in Niedersachsen gerade Rechnung. Die Entscheidung über die Erhebung gestaffelter Gebührensätze hat der Verordnungsgeber gleichwohl den zuständigen Behörden überlassen. Eine getrennte Kostenermittlung mag für den Beklagten naheliegen, weil in seinem Zuständigkeitsbereich nur ein Großschlachtbetrieb existiert, für den er den „betriebsbedingten“ Verwaltungsaufwand gesondert ermitteln kann. Nach der Gebührenordnung wäre es aber auch für ihn rechtlich möglich, einen einheitlichen Gebührensatz für die Schlachttier- und Fleischuntersuchungen festzulegen oder zwischen Betrieben unterschiedlicher Größe noch weiter zu differenzieren. Ferner können die Verhältnisse im Kreisgebiet des Beklagten für die Auslegung der landesweit gültigen Gebührenordnung nicht maßgeblich sein. Auch nach den europäischen Vorgaben stellt eine gestaffelte Gebühr jedenfalls nicht den Regelfall dar, sondern ist an zusätzliche Voraussetzungen geknüpft. Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 19. März 2009 (- C-309/07 -, Slg. 2009, I2077, Rn. 24) kommt eine Staffelung der Gebührensätze nach der Größe des Betriebes oder der Zahl der geschlachteten Tiere innerhalb einer Tierart nur in Betracht, „wenn feststeht, dass diese Faktoren sich tatsächlich auf die Kosten auswirken.“ Diese Entscheidung ist zwar noch zu der Richtlinie 85/73/EWG ergangen, gilt aber in gleicher Weise für die Erhebung kostendeckender Gebühren nach der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 (so auch Hess. VGH, Urt. v. 17.12.2013 - 5 A 1635/12 -, juris Rn. 34).
Ohne Erfolg beruft sich der Beklagte in diesem Zusammenhang auf frühere Urteile des Bundesverwaltungsgerichts. Das ausdrücklich zitierte Urteil vom 21. Oktober 1970 (- IV C 137.68 -, a. a. O.) zur Zulässigkeit einer Rahmengebühr von 3 bis 30 DM jährlich für die Benutzung eines Einwurf- bzw. Warenautomaten kann schon aufgrund des Zeitablaufs und der neueren hierzu ergangenen Rechtsprechung nicht allein maßgeblich sein. Der seinerzeit nicht beanstandete Gebührenrahmen bezog sich zudem auf eine Jahresgebühr und nicht wie hier auf einen Gebührensatz, der im Jahr mit einem Faktor von bis zu 1,5 Millionen zu multiplizieren ist. Zu den auch in diesem Verfahren in Streit stehenden Fleischbeschaugebühren hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 20. Dezember 2007 (- 3 C 50.06 -, NVwZ-RR 2008, 387) zwar keinen Verstoß gegen Bundesrecht darin sehen können, dass ein Ausführungsgesetz und die Gebührenordnung des Landes Schleswig-Holstein lediglich einen Gebührenrahmen (u.a. von 2,50 bis 15,00 DM je Schwein mit mehr als 25 kg Schlachtgewicht, Landesverordnung über Verwaltungsgebühren in Angelegenheiten der Veterinärverwaltung v. 21.08.1974 i. d. F. d. Änderungsverordnung v. 29.01.1998, GOVBl. S. 76) vorgegeben und die Festsetzung der konkreten Gebührensätze den Veterinärverwaltungen in den kreisfreien Städten und Kreisen überlassen haben. Auf die in der Entscheidung vom 27. Juni 2013 (- 3 C 7.12 -, a. a. O.) im Hinblick auf die niedersächsischen Regelungen problematisierte Frage eines Verteilungsmaßstabes geht diese Entscheidung aber in keiner Weise ein. Zudem war der seinerzeit in Schleswig-Holstein geltende Gebührenrahmen, auch wenn es nach Auffassung des Senats darauf nicht tragend ankommt, wesentlich enger als in dem für dieses Verfahren maßgeblichen niedersächsischen Recht.
Die fehlende Bestimmtheit der Gebührenverordnung wird auch nicht dadurch kompensiert, dass der Kreistag des Beklagten den Gebührensatz verbindlich festgesetzt und diese Entscheidung in der üblichen Weise veröffentlicht hat. Den Landkreisen in Niedersachsen ist weder durch Gesetz eine entsprechende Verordnungsermächtigung (vgl. Art. 43 Abs. 2 Satz 2 Nds. Verfassung) noch - wie es in zahlreichen anderen Bundesländern der Fall ist - eine Satzungsermächtigung eingeräumt worden. Die bloße Zuständigkeitsbestimmung des § 36 Abs. 1 Ziffer 7 NLO (jetzt: § 58 Abs. 1 Ziffer 7 Nds. Kommunalverfassungsgesetz) kann eine solche Ermächtigung zum Erlass einer eigenen Gebührenverordnung oder -satzung nicht ersetzen.
Nach alldem verstoßen auch die früheren Fassungen der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung (seit der Verordnung zur Änderung der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung vom 19. März 2008) gegen das Bestimmtheitsgebot, weil diese ebenfalls keinen Verteilungsmaßstab und zudem einen noch weiteren Gebührenrahmen für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung von 1,- bis 76,- EUR je Schwein mit einem Schlachtgewicht von 25 kg oder mehr vorsahen. Die Erhebung des zuvor in der Gebührenordnung geregelten Pauschalbetrages von 1,30 EUR je Schwein mit einem Schlachtgewicht von 25 kg oder mehr wäre nach Ablauf des in Art. 27 Abs. 3 Satz 2 Verordnung (EG) Nr. 882/2004 genannten Übergangszeitraumes bis zum 1. Januar 2008 ebenfalls rechtwidrig.
Der Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot erstreckt sich nach der Neufassung der Gebührenordnung im Jahr 2014 zwar nicht mehr auf die Erhebung der Rückstandsuntersuchung. Diese Gebühr ist nunmehr in einem gesonderten Gebührentatbestand geregelt und ihre Bemessung basiert nicht mehr auf der Gebühr für gewöhnliche Schlachttier- und Fleischuntersuchungen. Die Einzelgebühr für Untersuchungen und Kontrollen aufgrund des nationalen Rückstandskontrollplanes nach Artikel 5 der Richtlinie 96/23/EG des Rates vom 29. April 1996 wird nach Abschnitt XIII Nr. 1.3 GOVet (2014) nach Verwaltungsaufwand je geschlachtetem Schwein berechnet. Mit der Gebühr werden nach der Anmerkung zu Abschnitt XIII die Aufwendungen für stichprobenweise Rückstandsuntersuchungen umgelegt. Der Verwaltungsaufwand beträgt nach der Tabelle zu diesem Abschnitt für die Zeit vom 1. Januar 2008 bis zum 16. Februar 2010 0,11 EUR für die Untersuchung eines Tieres. Ein von der Verwaltung auszufüllender Gebührenrahmen existiert insoweit nicht mehr. Ob das Land die Höhe des Gebührensatzes zutreffend ermittelt hat bzw. die zugrundeliegende Kalkulation rechtlichen Bedenken begegnet, bedarf in diesem Verfahren keiner Entscheidung. Konkrete Zweifel an der Höhe des Gebührensatzes bestehen auch unter Berücksichtigung des Vortrags der Klägerin aber nicht.
Auch in der Sache würde die Heranziehung der Klägerin zu Gebühren für die Rückstandsuntersuchung durch den Beklagten im Grundsatz keinen rechtlichen Bedenken unterliegen. Der Senat hat in früheren Entscheidungen bereits ausgeführt, dass es sich bei den vom LAVES für den Beklagten durchgeführten Rückstandskontrollen um eine - wenn auch in eigener Zuständigkeit vorgenommene - Hilfs- und Unterstützungstätigkeit im Rahmen der Amtshandlung des Beklagten gegenüber der Klägerin handelt (Urt. d. Sen. v. 14.12.2011 - 13 LC 114/08 -, a. a. O.; Beschl. d. Sen. v. 14.07.2011 - 13 LA 24/11 -, juris). Die Klägerin hat zu dieser Amtshandlung auch Anlass gegeben im Sinne von § 5 Abs. 1 NVwKostG, weil sie mit dem Betrieb eines Schlachthofes einen Tatbestand geschaffen hat, der die Behörde zu der Amtshandlung veranlasst hat. Dass diese Untersuchungen jedenfalls auch dem vorbeugenden Gesundheitsschutz dienen, steht der Annahme einer gebührenpflichtigen Amtshandlung nicht entgegen. Es ist nicht erforderlich, dass eine Amtshandlung willentlich herbeigeführt ist oder subjektiv im Interesse des in Anspruch genommenen Bürgers liegt (vgl. Loeser/Barthel, NVwKostG, Stand: Aug. 2010, § 1 Ziffer 5.1.2 m. w. Nachw.). Eine Verpflichtung des Beklagten, vorrangig die Erzeugerbetriebe zu den Kosten heranzuziehen, besteht für die Probenahmen in Schlachtbetrieben und deren Kontrolle nicht. Ob die Rückstandsuntersuchung eine Tätigkeit im Rahmen der eigentlichen Schlachttier- und Fleischuntersuchung darstellt, ist nunmehr jedenfalls ohne rechtlichen Belang, nachdem der Verordnungsgeber für die Rückstandsuntersuchung einen eigenen Gebührentatbestand geschaffen hat. Es begegnet auch keinen Bedenken, dass der Beklagte die Kosten der einzelnen Stichproben auf alle geschlachteten Schweine umlegt, weil im Ergebnis der umzulegende Aufwand nicht erhöht wird.
Die grundsätzlich gegebene Möglichkeit, die Klägerin zu Gebühren für die Rückstandskontrollen heranzuziehen, verhilft der Klage aber auch nicht teilweise zum Erfolg. Die Klägerin hat die streitgegenständlichen Bescheide nur angefochten, soweit die Gebühren einen Betrag überschreiten, der festzusetzen gewesen wäre, hätte der Beklagte nur die gemeinschaftsrechtliche Mindestgebühr der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 in Ansatz gebracht. Allein die Kosten für die gewöhnliche Schlachttier- und Fleischuntersuchung, die zurzeit mangels Rechtsgrundlage nicht rechtmäßig auf die Klägerin umgelegt werden können, übersteigen die angefochtenen Teilbeträge deutlich. Der nicht angefochtene (Mindest-)Gebührensatz von 1,- EUR/Schlachtschwein deckt die Kosten für die Rückstandskontrollen daher in jedem Fall ab. Das folgt auch aus dem Gemeinschaftsrecht selbst. Der Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 882/2004, in dem die Mindestbeiträge für Kontrollen im Zusammenhang mit der Fleischuntersuchung geregelt ist, führt in Abschnitt A („Tätigkeiten und Mindestgebühren bzw. Kostenbeiträge im Zusammenhang mit der amtlichen Kontrolle von Gemeinschaftsbetrieben“) ausdrücklich auch die Tätigkeiten, die unter die für die Rückstandskontrolle maßgebliche Richtlinie 96/23/EG fallen, auf.
Eine rückwirkende Inkraftsetzung eines geänderten Gebührentatbestandes begegnet entgegen der Ansicht der Klägerin keinen grundsätzlichen Bedenken. Das Bundesverwaltungsgericht hat zu der Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit rückwirkender Regelungen auf dem Gebiet des Fleischhygienerechts ausgeführt, dass der zuständige Normgeber befugt sein kann, die insbesondere wegen der Verflechtung des nationalen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht unklar gewordene Rechtslage einer Bereinigung zu unterziehen, soweit die betroffenen Betriebe aufgrund der gemeinschaftsrechtlichen (und bundesrechtlichen Vorgaben) mit der Erhebung von Gebühren für amtliche Fleischuntersuchungen rechnen müssen. Dem Prinzip des Vertrauensschutzes kann durch Beibehaltung der früheren Gebührensätze Rechnung getragen werden; ein weitergehendes Vertrauen darauf, für in Anspruch genommene kostenpflichtige Amtshandlungen deswegen, weil die früheren Rechtsgrundlagen vorrangigem Recht nicht entsprochen haben mögen, keine Gebühren entrichten zu müssen, ist nicht schutzwürdig (BVerwG, Urt. v. 18.10.2001 - 3 C 1.01 -, NVwZ 2002, 486; Beschl. v. 27.04.2000 - 1 C 12.99 -, GewArch 2000, 385). So liegt der Fall auch hier. Die Klägerin hat zu keinem Zeitpunkt eine gesicherte Rechtsposition erlangt, die ein Vertrauen darauf begründet hätte, sie werde nur zu einer nicht kostendeckenden Mindestgebühr herangezogen. Die Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung sah für den hier maßgeblichen Zeitraum - in Übereinstimmung mit der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 - stets eine kostendeckende Gebührenerhebung vor. Aufgrund der zitierten Rechtsprechung des Senats sowie des Bundesverwaltungsgerichts musste die Klägerin auch damit rechnen, dass das Land Niedersachsen versuchen würde, seine Gebührenforderungen auf eine neue normative Grundlage zu stellen. Das Niedersächsische Verwaltungskostengesetz steht einer rückwirkenden Regelung nicht grundsätzlich entgegen, auch wenn es insoweit keine ausdrückliche Ermächtigung enthält (vgl. Loeser/Barthel, a. a. O., § 3 Ziffer 5). Aus dem Umstand, dass das zuständige Ministerium nicht bereits die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 23. Mai 2008 (- 7 A 3464/05 -) oder das Urteil des Senats vom 14. Dezember 2011 (13 LC 114/08 -, a. a. O.) zum Anlass genommen hat, die Gebührensätze für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung genauer zu bestimmen, konnte die Klägerin in keiner Weise den Schluss ziehen, eine rückwirkende Änderung der Gebührenordnung sei auch für die Zukunft ausgeschlossen. Die genannten Entscheidungen sind erst mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Juni 2013 (- 3 C 7.12 -, a. a. O.) rechtskräftig geworden. Gegenstand der Verfahren war zudem die Regelung der Gebühren für die Untersuchung von Geflügel, die überhaupt keinen Gebührenrahmen vorsah. In Anbetracht dessen wird dem Vertrauensschutz der Klägerin im Fall einer rückwirkenden Regelung bereits hinreichend durch ein Schlechterstellungsverbot, wie es etwa § 2 der Verordnung zur Änderung der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung vom 23. Januar 2014 vorsieht, Rechnung getragen. Klarstellend weist der Senat in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Klägerin auch aufgrund des Urteils vom heutigen Tag mit einer erneuten rückwirkenden Regelung zu der Erhebung kostendeckender Gebühren rechnen muss.
Die Heranziehung der Klägerin zu Gebühren in der noch streitigen Höhe würde nicht gegen das „Gebot der Wirtschaftlichkeit“ verstoßen. Die Klägerin rügt im Wesentlichen die aus ihrer Sicht zu hohen Personalkosten. Angesprochen ist damit der Grundsatz der kostenbezogenen Erforderlichkeit als mögliche Begrenzung des umzulegenden Verwaltungsaufwandes. Der Grundsatz der Erforderlichkeit markiert aber nur eine äußerste Grenze (Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: März 2014, § 6 Rn. 740). Da die Gebührenbemessung auf komplexen Kalkulationen, Bewertungen und Einschätzungen beruht und nicht geltend gemachte Kosten notwendig zu Lasten der Allgemeinheit gehen, ist der Grundsatz der Erforderlichkeit erst dann verletzt, wenn die in Ansatz gebrachten Kosten eine grob unangemessene Höhe erreicht haben und sachlich schlechthin unvertretbar sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.05.2003 - 9 BN 3.03 -, NVwZ-RR 2003, 774; zum Erschließungsbeitragsrecht: BVerwG, Urt. v. 14.12.1979 - IV C 28.76 -, BVerwGE 59, 249; zu der Anzahl der für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Tierärzte: BayVGH, Urt. v. 30.03.2011 - 4 B 10.2800 -, juris; bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 26.04.2012 - 3 C 20.11 -, a. a. O.). Gemessen daran konnte der Beklagte die von ihm zunächst nur kalkulierten Personalkosten der Jahre 2008 und 2009 in voller Höhe in Ansatz bringen. Es ist schon sehr zweifelhaft, ob eine Vergütung auf der Grundlage eines geltenden Tarifvertrages überhaupt „schlechthin unvertretbar“ sein kann. Jedenfalls hat sich der Beklagte im konkreten Fall bei seinen Personalentscheidungen nicht von erkennbar unhaltbaren Annahmen oder sachfremden Überlegungen leiten lassen. Die Beteiligten waren sich jedenfalls im Jahr 1998 noch einig, dass das auch zuvor praktizierte Stücklohnsystem fortgeführt werden sollte. Eine Verpflichtung des Beklagten, nach Kündigung des Tarifvertrages für Angestellte außerhalb öffentlicher Schlachthöfe im Jahr 2002 die Mitarbeiter in eine andere Vergütung zu überführen oder zumindest neu eingestellte Mitarbeiter nach dem TVöD bzw. BAT zu vergüten, bestand nicht. Zunächst war für den Beklagten seinerzeit nicht hinreichend sicher vorhersehbar, ob ein System, dass jedenfalls teilweise auf einer Stundenvergütung festangestellter Vollzeitkräfte beruht, überhaupt zu Kosteneinsparungen geführt hätte, weil die Klägerin keine festen Schlachtzahlen garantieren konnte und gegebenenfalls auch Kosten für Leerlaufzeiten angefallen wären. Von Änderungskündigungen hat der Beklagte zudem mit der sachlich vertretbaren Begründung abgesehen, dass ein solches Vorgehen rechtlich problematisch gewesen wäre und jedenfalls die Gefahr arbeitsgerichtlicher Auseinandersetzungen begründet hätte. Ob der Beklagte rechtlich gehindert war, zumindest die nach dem Jahr 2002 eingestellten Mitarbeiter nach dem BAT bzw. dem TVöD zu vergüten, kann dahinstehen. Es ist zwischen den Beteiligten unstreitig und ergibt sich aus den vorgelegten Verwaltungsvorgängen, dass in den Jahren nach 2002 neue Mitarbeiter für die Fleischbeschau jedenfalls nicht ohne weiteres zu finden waren. Der Beklagte ist aber gemeinschaftsrechtlich verpflichtet, den Personalbedarf sicherzustellen. Nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. c der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 tragen die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten Sorge dafür, dass sie über ausreichendes und entsprechend qualifiziertes und erfahrenes Personal verfügen oder Zugang dazu haben, damit die amtlichen Kontrollen und Kontrollaufgaben effizient und wirksam durchgeführt werden können. In Anbetracht dessen war es sachlich vertretbar, ein Vergütungssystem fortzuführen, das (möglicherweise) zwar höhere Kosten verursachen würde, andererseits aber den Personalbedarf sicherte. Offenkundig und grob unangemessen war die Vergütung der Fleischassistenten auch im Vergleich zu den Veterinären mit Hochschulbildung nicht, weil bei der Fleischbeschau weitgehend übereinstimmende Tätigkeiten zu erledigen waren. Eine Änderung der Vergütungsstruktur war in den Jahren vor 2008 auch deshalb nicht mehr angezeigt, weil die Klägerin seinerzeit angestrebt hat, den Schlachtbetrieb in einen öffentlichen Schlachthof umzuwandeln, und entsprechende Gespräche mit dem Beklagten geführt hat. Da in diesem Fall der Beklagte für die Durchführung der Schlachttier- und Fleischuntersuchungen gar nicht mehr zuständig gewesen wäre, bestand keine Veranlassung, zuvor noch eine rechtlich problematische und in ihren Auswirkungen nicht eindeutige Überführung seiner Mitarbeiter in eine andere Vergütungsstruktur anzustrengen.
Ohne Erfolg rügt die Klägerin schließlich, dass der Beklagte Verwaltungskosten in Höhe eines 5%igen Zuschlages auf die Personalkosten als Gemeinkosten in Ansatz gebracht hat. Bei der Berechnung von Gebühren für amtliche Schlachttier- und Fleischuntersuchungen nach Art. 27 Abs. 2, Abs. 4 i. V. m. Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 sind allgemeine Verwaltungskosten anrechenbar, die im Zusammenhang mit der amtlichen Überwachung anfallen (BVerwG, Urt. v. 26.04.2012 - 3 C 20.11 -, a. a. O.). Es handelt sich um Kosten, die im Sinne von Art. 27 Abs. 1 der Verordnung „durch die amtliche Kontrollen entstehen“ und die im Sinne von Anhang VI als „Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal“ anzusehen sind. Der Begriff des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals erfasst entgegen dem Vorbringen der Klägerin auch das Verwaltungspersonal, das in die Abwicklung der Überwachungsaufgaben eingebunden ist. Nichts anderes ergibt sich aus der englischen („staff involved in the official controls“) und der französischen Fassung („personnel chargé des contrôles officiels“; dazu BVerwG, Urt. v. 26.04.2012 - 3 C 20.11 -, a. a. O.). Da diese Kosten aber nicht konkret zu ermitteln sind, ist es rechtlich unbedenklich, wenn sie pauschal in Höhe eines (hier nur) 5%igen Zuschlages auf die Personalkosten als Gemeinkosten in Ansatz gebracht werden. Dass der Beklagte in diesem Zusammenhang einen Verwaltungsmitarbeiter doppelt in Ansatz gebracht hätte, ist nicht ersichtlich.
Zu der vom Verwaltungsgericht aufgeworfenen und im Verfahren wiederholt problematisierten Frage, ob es sich bei den streitigen Gebührenbescheiden - jedenfalls vor ihrer Änderung im Berufungsverfahren - um „vorläufige“ oder „endgültige“ Gebührenbescheide gehandelt hat, weist der Senat klarstellend darauf hin, dass der Beklagte die Klägerin ursprünglich nicht zu bloßen „Abschlagszahlungen“ herangezogen hat, die noch einer endgültigen Abrechnung bedurft hätten. Die Begründung der ursprünglichen Bescheide war zwar missverständlich, weil der Beklagte nach Ablauf des Kalkulationszeitraumes die Ermittlung eines „abschließenden Gebührensatzes“ in Aussicht gestellt hat. Aus dem Zusammenhang und der Praxis des Beklagten folgt jedoch, dass es sich um eine endgültige Abrechnung auf der Grundlage einer Vorauskalkulation gehandelt hat. Dieses Vorgehen ist rechtlich auch nicht zu beanstanden. Das Unionsrecht macht den Mitgliedstaaten in dieser Hinsicht keine weiteren Vorgaben. Soweit Art. 27 Abs. 4 Buchst. b VO (EG) Nr. 882/2004 bestimmt, dass die Gebühren "auf der Grundlage der von den zuständigen Behörden während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten" festgesetzt werden können, lässt sich daraus kein Verbot der Vorauskalkulation der Gebühren ableiten. Die Formulierung knüpft an den Grundsatz der Kostendeckung an und besagt nicht mehr, als dass sich die Gebühr an den Kosten auszurichten hat und es deshalb sachgerecht ist, die Gebühren für den zukünftigen Erhebungszeitraum anhand der feststehenden Kosten der abgeschlossenen Erhebungsperiode zu kalkulieren. Dem Kostendeckungsgrundsatz entspricht des Weiteren, absehbare Kostensteigerungen oder -senkungen bei der Kalkulation zu berücksichtigen (BVerwG, Urt. v. 25.04.2013, - 3 C 5.12 -, juris Rn. 20). Andererseits ist der Beklagte aber auch nicht daran gehindert, Kostenüberdeckungen oder -unterdeckungen in einem der folgenden Kalkulationszeiträume zu berücksichtigen. Wird allerdings - wie hier im Laufe eines Berufungsverfahrens - eine Gebührenordnung rückwirkend in Kraft gesetzt, so ist für eine Abrechnung auf der Grundlage einer Vorauskalkulation kein Raum mehr. In dieser Konstellation sind vielmehr die tatsächlichen Werte zu berücksichtigen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 17.04.2013 - 2 S 511/13 -, NVwZ-RR 2013, 940 m. w. Nachw.). Dem tragen die mit Schriftsatz vom 6. November 2014 vorgelegten Änderungsbescheide des Beklagten Rechnung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, 161 Abs. 2 VwGO. Der Senat hat dem unterlegenen Beklagten nach billigem Ermessen die Kosten beider Verfahrenszüge auch hinsichtlich des erledigten Teils des Rechtsstreites auferlegt, weil sich der Beklagten mit der Gebührenreduzierung selbst in die Rolle der unterlegenen Partei begeben hat und die Bescheide auch in der zunächst festgesetzten Höhe aufgrund des Fehlens einer wirksamen Rechtsgrundlage rechtswidrig gewesen sind.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Der Streitwert für das Verfahren im zweiten Rechtszug wird auf 525.797,52 EUR festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).
Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 167 VwGO
§ 9 Abs. 1 NVwKostG
§ 1 Abs. 1 NVwKostG
§ 61 Abs. 2 NLO
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 3 Abs. 3 NVwKostG
§ 5 Abs. 1 NVwKostG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 1 GOVet (i. d. F. der Änderungsverordnung
§ 2 der Verordnung zur Änderung der Gebührenordnung
Art. 141 EGV
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 20 GG
Art. 20 GG

Zitierte Entscheidungen: DÖV 1971, 102
BVerwGE 23, 175
BVerfGE 108, 186
BVerwGE 105, 144
NVwZ-RR 2008, 387
NVwZ 2002, 486
NVwZ-RR 2003, 774
BVerwGE 59, 249
NVwZ-RR 2013, 940
6 A 243/02
6 A 91/04
6 A 144/08
6 A 91/04
13 LC 114/08
IV C 137.68
II C 191.62
4 C 13.13
3 C 7.12
2 BvL 1/99
4 C 68.67
8 B 95.89
8 C 20.88
8 B 170.97
3 C 7.12
5 A 1635/12
3 C 50.06
13 LA 24/11
3 C 1.01
1 C 12.99
7 A 3464/05
9 BN 3.03
IV C 28.76
4 B 10.28
3 C 20.11
3 C 5.12
2 S 511/13