Verwaltungsgericht Stade (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-05-30, Aktenzeichen 3 A 829/01

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine dienstliche Beurteilung zum Beurteilungsstichtag des 01. November 1999, die den Beurteilungszeitraum seit dem 1. Juni 1997 erfasst.
Der Kläger ist 1956 geboren und Polizeibeamter im gehobenen Dienst (PHK, Besoldungsgruppe A 11 BBesG) bei der P. O.. Dort ist er Leiter einer Dienstabteilung im Einsatz- und Streifendienst auf einem mit A 12 bewerteten Dienstposten. In die Beurteilungskonferenz gemäß Nr. 11 BRLPol (vom 29.12.1999 in NdsMinBl 2000, 127), die den für die Beurteilung vorgegebenen Maßstab zu verdeutlichen und auf leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungsergebnisse hinzuwirken hat und die durchzuführen ist für die Differenzierung und Einhaltung der Richtwerte (Ranking-Verfahren), ging der Beurteilungsvorentwurf für den Kläger durch den Erstbeurteiler E. W. mit der Wertungsstufe 5 (hervorragend) ein, wie für zwei weitere Beamte der Vergleichsgruppe aus der PI OHZ auch (H., S.). Die Konferenz vom 13. Januar 2000 kam zu dem Ergebnis, dass einerseits unter strenger Einhaltung des Richtwertes ( 10 % für Wertungsstufe 5 = hervorragend) bei 15 zu beurteilenden Beamten aus der PI O. lediglich einer die Stufe 5 erhalten (behalten) könne. Andererseits bestehe aber zwischen den Beamten H. und S. kein messbarer Leistungsunterschied, wohl aber ein (geringer) Leistungsvorsprung dieser beiden gegenüber dem Kläger. Zur Wahrung der Einzelfallgerechtigkeit (Nr. 9.2.1 Satz 3 BRLPol) sei die Wertungsstufe 5 deswegen an zwei Beamte gemäß Beurteilungsvorentwurf zu vergeben und der Kläger dem oberen Bereich der Wertungsstufe 4 ( übertrifft die Anforderungen) zuzuordnen. Das heißt, dass der Richtwert von 10 % für die Wertungsstufe 5 , der um 5 % überschritten werden darf, auf Bezirksebene bei 9,88 % und auf PI-Ebene bei 13,33 % lag.
Gegen die Umsetzung des Konferenzbeschlusses und die vom Kläger so empfundene ungerechtfertigte Herabsetzung im ihm eröffneten Beurteilungsentwurf vom 28. April 2000 ( 13.2.1 BRLPol) wandte er sich ebenso wie im folgenden dialogischen Verfahren(13.2.3. und 4 BRLPol) bei dem gemeinsamen Beurteilungsgespräch zwischen ihm, dem Erstbeurteiler (W.), dem Zweitbeurteiler (POR Merz) und PHK H.: Mit keiner Beurteilung unterhalb des hervorragend sei er einverstanden. Seine Einsätze als Wahlbeobachter der OSZE in Bosnien-Herzegowina (04.07. - 21.09.1997, 15.11. - 29.11.1997 und 25.05. - 02.07.1998) und seine Teilnahme an der Internationalen Friedensmission der UN im Kosovo (UNMIK) vom 18.08.1999 - 18.02.2000, die von den zuständigen Beamten vor Ort jeweils höchst möglich beurteilt und bewertet worden seien, machten die Einzelbewertungen entsprechender Leistungsmerkmale mit 5 und damit die Gesamtbewertung mit 5 zwingend. Beschlüsse der Innenministerkonferenz über die angemessenen Berücksichtigung von UN-Einsätzen in der Beurteilung seien missachtet worden. Unterhalb der Stufe 5 liegende Bewertungen, wenn auch im oberen Bereich 4, seien nicht plausibel. Mit der Beurteilung sei er ein mathematisches Opfer der Richtwerte geworden. Das verstieße gegen die einzelfallgerechte Leistungsbewertung. Zudem weise er mehr Erfahrung als Vorgesetzter als die beiden bevorzugten Beamten auf. Die gewichtete Bewertung entsprechender Leistungsmerkmale bei dem Kollegen H., mindestens aber beim Kollegen S. sei rechtswidrig, so dass er an einer der beiden Stellen der Beamten, die mit 5 bewertet wurden, habe gesetzt werden müssen.
Die Beurteilung (mit Wertungsstufe 4) wurde dem Kläger am 28. Juni 2000 eröffnet (13.2.7 BRLPol), und am 5. Juli 2000 stellte er einen Abänderungsantrag, den die Beklagte am 8. Dezember 2000 ablehnte. Den dagegen gerichteten Widerspruch wies die Beklagte mit Bescheid vom 17. Mai 2001 zurück.
Mit der Klage vom 14. Juni 2001, an das erkennende Gericht vom VG Lüneburg verwiesen mit Beschluss vom 28. Juni 2001, wiederholt der Kläger sein Vorbringen: Dem Erstbeurteiler hätten bei dem Vorentwurf (mit Wertungsstufe 5) die Beurteilungsgrundlagen und Beiträge aus seinen UN-Einsätzen nicht vorgelegen. Bei deren Kenntnis hätte eine Herabsetzung durch die Beurteilerkonferenz schon gar nicht erfolgen dürfen. Die Beklagte habe die Dienstzeiten zwar formal in die Tätigkeitsbeschreibungen aufgenommen, inhaltlich aber nicht, also keinesfalls angemessen berücksichtigt. Der Beurteilungsbeitrag des KD S. vom 17. Februar 2000, erstellt nach BRLPol mit ausschließlichen Höchstbewertungen der entsprechenden Leistungsmerkmale mit 5 und entsprechendem Gesamturteil, spreche für sich.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 8. Dezember 2000 und den Widerspruchsbescheid vom 17. Mai 2001 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Kläger zum Beurteilungsstichtag 1. November 1999 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts erneut zu beurteilen,
Die Beklagte beantragt
die Klage abzuweisen,
und legt dar, dass in das vorgeschaltete Rankingverfahren und in das anschließende Beurteilungsverfahren alle Tätigkeiten des Klägers im Ausland eingegangenen seien, jedenfalls im Wege der Stellungnahmen im Änderungsverfahren und letztlich auch im Widerspruchsverfahren. Die Verwertung entsprechender Beurteilungsbeiträge und eigenständige Bewertung im Rahmen der Gesamtbeurteilung für den Beurteilungszeitraum ergebe sich aus den Beurteilungen selbst und den beigezogenen Stellungnahmen von Erst- und Zweitbeurteiler. Dass die Unterlagen bei Akteneinsicht durch den Kläger sich zu diesem Zeitpunkt dort nicht befunden hätten, sei vor diesem Hintergrund ohne Belang. Der Kläger übergehe mit seiner Argumentation, dass sein Auslandseinsatz bei der UNMIK als Vorgesetzter mit nur 2 Monaten in den Beurteilungszeitraum falle. Prägend für den Beurteilungszeitraum bliebe damit seine Tätigkeit bei der PI OHZ. Durch die gleichwohl noch hohen Leistungsbewertungen einzelner, insbesondere den Auslandseinsatz prägender Leistungsmerkmale, sei die angemessene Berücksichtigung der Beurteilungsbeiträge aus dem Auslandseinsatz im Sinne des Beschlusses der Innenministerkonferenz ohne weiteres nachvollziehbar. Die Beurteilung sei leistungsgerecht im oberen Bereich 4. Darauf, ob andere Beamte zu gut beurteilt worden seien, komme es nicht an. Die (zulässige) Richtwertüberschreitung im Bereich PI OHZ belege, dass die Beklagte diese Richtwerte nicht schematisch und mathematisch genau anwende, sondern der Einzelfallgerechtigkeit den Vorzug gegeben habe.
Der Kläger ist in einem Eilverfahren als Konkurrent um eine Beförderungsstelle mit den hier vorgetragenen Gründen gegen seine Beurteilung unterlegen (vgl.den rechtskräftigen Beschluss der Kammer vom 6. Februar 2002, 3 B 1396/01).
Für das weitere Vorbringen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (auch der unter dem AZ. 3 B 1396/01) und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Regelbeurteilung zum 1. November 1999 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger in seinen Rechten nicht (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Dienstliche Beurteilungen unterliegen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur in eingeschränktem Maße einer gerichtlichen Überprüfung. Denn die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ist ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Nach diesen Grundsätzen hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien für die Beurteilung erlassen, dann sind die Beurteilungen an diesen Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe nach dem Gleichheitssatz grundsätzlich gebunden; das Gericht kann kontrollieren, ob diese Richtlinien (hier BRLPol in der zitierten Fassung geltend für die Beurteilung ab Beurteilungsstichtag 1. November 1999) eingehalten worden sind, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (BVerwG, U. v. 26.06.1980 - 2 C 13.79 - , ZBR 1981,197; BVerwG, U. v. 02.04.1981 - 2 C 13.80 - , ZBR 1981,315; BVerwG, U. v. 24.11.1994, - 2 C 21/93 - , DVBl. 1995,625; OVG Lüneburg, U. v. 23.05.1995, - 5 L 3277/94 - , Nds.RPfl. 1995,402).
Unter Anlegung dieses Prüfungsmaßstabes hat die Kammer im genannten Eilverfahren
3 B 1396/91 inzident die angefochtenen Beurteilung auf rechtlich beachtliche Fehler überprüft:
...denn die Beurteilung des Antragstellers mit Wertungsstufe 4 (Übertrifft erheblich die Anforderungen) gemäß Nr. 5.5 der Beurteilungsrichtlinie für den Polizeivollzugsdienst vom 29.12.1999, NdsMinBl 2000 S. 127 - BRLPol - ist widerspruchsfrei und plausibel. ... Weder ist ersichtlich, dass eine Verpflichtung zur unmittelbaren Höherbewertung (Wertungsstufe 5) noch dass eine Verpflichtung zur Neubescheidung nach Rechtsauffassung des Gerichts erfolgen könnte. ...
Zunächst liegen, gemessen an den BRLPol, keine Verfahrensverstöße vor - weder im Kernbereich des Beurteilungsverfahrens (Nr. 13 BRLPol), noch bei der Differenzierung im Richtwertverfahren (Nr. 9 BRLPol), noch im Verlauf und Ergebnis der Beurteilerkonferenz (Nr. 11 BRLPol). In die maßgebliche Zweitbeurteilerentscheidung (Nr. 13.2.6 Satz 2 BRLPol) sind sämtliche Auslandsverwendungen des Antragstellers eingeflossen, wie aus der aktenkundigen Stellungnahme des Zweitbeurteilers, P. M., vom 24. Juli 2000 folgt. Die Rüge des unvollständigen Beurteilungsmaterials geht damit fehl (vgl. dazu BVerwG U. v. 5.11.1998 - 2 A 3/97 - NVwZ-RR 1999 S. 455 und Schnellenbach , Beamtenrecht in der Praxis, 5. Auflage 2001, S. 293, Rdnr. 483). Vielmehr werden in der Tätigkeitsbeschreibung (Nr. 5.2 BRLPol) die Auslandsverwendungen des Antragstellers im Beurteilungszeitraum, und über den 31. Oktober 1999 hinaus, aufgeführt, nämlich vom 04. 07. - 21. 09. 1997 (OSZE, Bosnien-Herzegowina), 15. 11.- 29. 11. 1997 (OSZE, Bosnien-Herzegowina), 25. 05. - 02. 07. 1998 (OSZE, Bosnien-Herzegowina) und vom 18. 08. 1999 - 18. 02. 2000 (UNMIK, Kosovo) jeweils mit beschreibenden Zusätzen der Art seiner Tätigkeiten. Wiederholend aufgenommen wird dieses sodann gemäß Nr. 6 BRLPol unter Besondere Fachkenntnisse und Fähigkeiten und gemäß Nr. 8 BRPol unter Eignung sowie Förderungs- und Verwendungsvorschläge. Vor dem tatsächlichen und zeitlichen Hintergrund, dass der 29-monatige Beurteilungszeitraum ca.4 Monate Auslandseinsatz und ca. 24 Monate Tätigkeit auf seinem Dienstposten bei der PI O.z umfasst, bleibt die Beurteilung bei dem zu respektierenden Bewertungsspielraum der Beurteiler nachvollziehbar. Sowohl die Einzelbewertungen in der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung, als auch das daraus abgeleitete Gesamturteil (Wertungsstufe 4) sind plausibel. Die Antragsgegnerin hat es nicht bei der formalen Nennung der Auslandsverwendung belassen, sondern diese erkennbar inhaltlich gewertet und gewichtet. Besonders augenfällig ist das für die 5 zusätzlichen Merkmale bei Vorgesetztenfunktion. Diese Leistungsmerkmale (Zielbildung und -vereinbarung, Leistungsmotivation, Konfliktregelungsvermögen, Delegation und Erfolgskontrolle, Information und Kommunikation, Personalentwicklung, Beurteilungsvermögen, Sicherstellung von Chancengleichheit; Frauenförderung), die prägend für die 2 Monate im Beurteilungszeitraum als Leiter der UNMIK-Police-Station Prizren/Kosovo waren, werden durchgehend mit 4,5 Punkten bewertet, also zwischen hervorragend und übertrifft erheblich die Anforderungen. Schon damit ist der Auslandseinsatz im Sinne des Beschlusses der Ständigen Innenministerkonferenz angemessen berücksichtigt. Hinzukommen bei den übrigen 11 Leistungsmerkmalen eine 4,5 für Planung und Disposition, eine 5 für Initiative, Selbständigkeit und Eigenverantwortung, eine 4,5 für Ausdauer und Belastbarkeit, eine 5 für Leistungsgüte, eine 5 für Zusammenarbeit mit Kolleginnen und Kollegen und je eine 4,5 für Zusammenarbeit mit Vorgesetzten und Bürgerorientierung. Wenn der Antragsteller nur eine Übertragung seines Spitzen-Gesamturteils aus der UN-Tätigkeit mit "An exceptional performance" (nach UN-Richtlinien) und der 16 ausnahmslos mit 5 nach BRLPol bewerteten Leistungsmerkmale im Beurteilungsbeitrag des KD Schubert für angemessen hält, übersieht er, dass der tatsächliche und zeitliche Schwerpunkt der Bewertung in seiner Tätigkeit bei der PI O. liegt. Ferner bedeutet angemessene Berücksichtigung vom Wortlaut und Sinn eine Eigenbewertung der nach anderen Kriterien erstellten Beurteilungsbeiträge und nicht deren mechanische Übernahme. In diesem Zusammenhang kann der Antragsteller aus dem (stattgebenden) Beschluss der Kammer vom 9. September 1999 (3 B 78/99) nichts herleiten. Dort fehlte vom Sachverhalt her die angemessene Berücksichtigung der Beurteilungen des Beamten im Auslandseinsatz sowohl formal, wie in inhaltlich nachvollziehbarer Bewertung.
Darüber, dass die Beurteilung des Antragstellers sich im obersten Grenzbereich der Wertungsstufe 4 bewegt, besteht zwischen allen Beteiligten und Beurteilern Einigkeit. Fehl geht gleichwohl der Einwand des Antragstellers, dass die hohen Einzelbewertungen der 16 Leistungsmerkmale nur eine Gesamtwertung mit 5 zuließen. Dass die Gesamtbewertung kein arithmetisches Mittel der Einzelbewertungen ist, folgt aus dem allgemeinen Wortlaut, aus dem speziellen des Nr. 5.4.3 Satz 1 BRLPol und der einhelligen Rechtsprechung (vgl. BVerwG U. v. 24.11.1993 - 2 C 21.93 -, ZBR 1995, 145 = DVBl 1995, 625 = NVwZ 1995, 790, Ls). Nr. 5.4.3 Satz 2 BRLPol stellt das zusätzlich klar: Es (das Gesamturteil) ist nicht rechnerisch zu ermitteln. Dessen ungeachtet führte die Berechnung nicht einmal zum Erfolg. Bei 3 Bewertungen mit 5, 9 Bewertungen mit 4,5 und 4 Bewertungen mit 4 errechnet sich ein Schnitt von 4,47 !
Abschließend verstößt die Antragsgegnerin mit der Beurteilung auch nicht gegen die leistungsgerechte Einzelfallgerechtigkeit indem sie sich an den Richtwert von 10 v.H. für die Wertungsstufe Hervorragend (5) gehalten hätte (Nr. 9.2.1 BRLPol). Unwidersprochen ist der Erstbeurteiler mit einem auf 5 lautenden Entwurf in die Beurteilerkonferenz gegangen (Nr. 11 BRLPol), deren Ziel es ist den für die Beurteilung vorgegebenen Maßstab zu verdeutlichen und auf leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungsergebnisse hinzuwirken ( Nr. 11.1 Satz 2 BRLPol). Die dort einvernehmlich auch mit dem Erstbeurteiler vorgenommene Absenkung in den Einzelmerkmalen 5.4 und 5.8 (Entscheidungs- und Urteilsfähigkeit, Leistungsumfang) von 5 auf 4,5 und des Gesamturteils von 5 auf 4, weil Zwischenbewertungen im Gesamturteil nicht zulässig sind (Nr. 5.4.3 Satz 4 BRLPol), ist plausibel erläutert. Für zwei weitere Beamte der PI Osterholz, die ebenfalls mit der Entwurfsnote 5 in die Beurteilerkonferenz gegangen waren, wurde ein (geringfügiger) Leistungsvorsprung gegenüber dem Antragsteller festgestellt. Andererseits hätte nach dem strengen Richtwert nur ein Beamter der PI Osterholz auf der Wertungsstufe verbleiben können und die Antragsgegnerin hat es gleichwohl wegen Leistungsgleichheit dieser beiden Beamten bei deren Entwurfs- als Endnoten belassen. Mit der bewussten Abweichung von dem Richtwert (unwidersprochen 13,33 v.H. statt 10 v.H. für Hervorragend) aus Gründen der Einzelfallgerechtigkeit und in Anwendung der Nr. 9.2.1 Satz 3 BRLPol hat die Antragsgegnerin alle in Literatur und Rechtsprechung diskutierten Rechtsmäßigkeitserfordernisse für eine Quotierung der Beurteilungsstufen erfüllt (vgl. Schnellenbach aaO S. 278, Rdnr. 461 mit zahlreichen Nachweisen).
Zusammenfassend lässt das Beurteilungsverfahren keinen in diesem einstweiligen Rechtsschutzverfahren beachtlichen Fehler erkennen.
Diese - im Rahmen des Eilrechtschutzes im Konkurrentenstreitverfahren - prognostische Erfolgsprüfung der seinerzeit schon anhängigen Beurteilungsklage erweist sich nach mündlicher Verhandlung als zutreffend.
Soweit der Kläger sich ergänzend darauf beruft, dass mindestens einer der beiden weiteren Beamten aus der PI O. im Vergleich zu ihm wegen zeitlich und tatsächlich geringeren Einsatzes als Vorgesetzte mit 5 (Hervorragend) zu gut beurteilt wurde, fehlt ihm für die Drittanfechtung von deren Beurteilungen die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO). Nur wenn seine Beurteilung nicht leistungsgerecht ist, sind seine Rechte verletzt. Die Beurteilung mit 4 (Übertrifft erheblich die Anforderungen) ist aber nicht zu beanstanden, wie ausgeführt.
Auch der wiederholte Hinweis auf den Beurteilungsbeitrag von K. S. für den (gesamten) Zeitraum seiner UNMIK-Tätigkeit ändert an der Plausibilität seiner Gesamtbewertung über den Beurteilungszeitraum nichts. Eine angemessene Berücksichtigung seiner Leistungen im Auslandseinsatz bedeutet vom Wort und Sinn her schon etwas anderes als die mechanische Übernahme eines Beurteilungsbeitrages. Abstriche von dem Beurteilungsbeitrag für die Gesamtbewertung sind vom Beurteilungszeitraum und inhaltlich nachvollziehbar und begründet. Der Beurteilungsbeitrag des (unbestritten nordrhein-westfälischen Beamten) K. S. auf dem nicht von der UN vorgehaltenen und verwendeten niedersächsischen Vordruck (Pol N 41 gemäß 13.1.1 BRLPol) umfasst die gesamte Zeit seiner Tätigkeit im Kosovo (18.08.1999 -18.02.2000), obwohl ein Beurteilungsbeitrag nur die in den Beurteilungszeitraum (also bis 31.10.1999) fallende Tätigkeit abdecken und nur einzelne Leistungsbewertungen, nicht aber das dem Beurteiler vorbehaltene Gesamturteil enthalten darf (vgl. Beurteilungsnotizen gem. Nr. 12 BRLPol). Die vor diesem Hintergrund in der Beurteilung selbst und in allen Stellungnahmen der verantwortlichen Erst- und Zweitbeurteiler bestätigte Berücksichtigung der hohen, aber anteiligen Leistungsbewertungen aus der UNMIK-Tätigkeit findet sich in der eigenverantwortlichen Gesamtbewertung des Klägers angemessen wieder und hält sich im zu respektierenden Beurteilungs-Spielraum.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 113 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: DVBl 1995, 625
NVwZ 1995, 790
3 B 1396/01
2 C 13.79
2 C 13.80
2 C 21/93
5 L 3277/94
3 B 1396/91
2 A 3/97
3 B 78/99
2 C 21.93