Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-15, Aktenzeichen 1 S 2720/06

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Der Antragsteller wendet sich gegen den von der Antragsgegnerin in der „Polizeiverordnung gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutze der Grün- und Erholungsanlagen und über das Anbringen von Hausnummern“ (Polizeiliche Umweltschutzverordnung - UmweltschutzVO - vom 21.11.1996, zuletzt geändert durch Polizeiverordnung vom 01.06.2006) geregelten Leinenzwang für Hunde.
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Mit der im gemeindlichen Amts- und Mitteilungsblatt Nr. 23 vom 10.06.2005 bekannt gemachten und 01.07.2006 in Kraft getretenen Änderungsverordnung wird im neu gefassten § 10 („Gefahren durch Tiere“) die Regelung über die Beaufsichtigung von Hunden um den Leinenzwang für Hunde ergänzt; Abs. 3 bestimmt nun:
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„Im Innenbereich (§§ 30-34 BauGB) sind auf öffentlichen Straßen und Gehwegen sowie im Außenbereich in folgenden Gebieten:
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1. im gesamten Südbereich bis zum Waldrand zwischen Schützenstraße in Schwann und der Straße Am Sportplatz in Conweiler, 2. im Bereich des Betonwegs von der Maienstraße in Feldrennach Richtung Ittersbach, 3. im Bereich der Bannholzstraße in Feldrennbach bis zum Festplatz beim Waldbeginn 4. im Bereich der an die Bach- und die Kelterstraße anschließenden Wege zum Fronberg in Ottenhausen
1. im gesamten Südbereich bis zum Waldrand zwischen Schützenstraße in Schwann und der Straße Am Sportplatz in Conweiler,
2. im Bereich des Betonwegs von der Maienstraße in Feldrennach Richtung Ittersbach,
3. im Bereich der Bannholzstraße in Feldrennbach bis zum Festplatz beim Waldbeginn
4. im Bereich der an die Bach- und die Kelterstraße anschließenden Wege zum Fronberg in Ottenhausen
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Hunde an der Leine zu führen. Ansonsten dürfen Hunde ohne Begleitung einer Person, die durch Zuruf auf das Tier einwirken kann, nicht frei umherlaufen.“
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§ 28 Abs. 1 UmweltschutzVO lautet:
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„Ordnungswidrig i.S. von § 18 Polizeigesetz handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig (…) Nr. 11: entgegen § 10 Abs. 3 Hunde frei herumlaufen lässt.“
„Ordnungswidrig i.S. von § 18 Polizeigesetz handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig
(…)
Nr. 11: entgegen § 10 Abs. 3 Hunde frei herumlaufen lässt.“
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Der Antragsteller wohnt im Ortsteil Conweiler der Antragsgegnerin. Er ist seit einigen Jahren Halter eines Hundes, den er täglich im Gebotsbereich der Polizeiverordnung ausführt. Am 17.03.2006 setzte die Antragsgegnerin gegen den Antragsteller ein Bußgeld wegen Verstoßes gegen den Leinenzwang fest. Hiergegen erhob der Antragsteller Einspruch. Durch Urteil des Amtsgerichts Pforzheim vom 04.08.2006 - 8 OWi 84 Js 6960/06 - wurde der Antragsteller zu einer Geldbuße von 25 EUR verurteilt; über die hiergegen erhobene Rechtsbeschwerde ist noch nicht entschieden.
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Am 20.11.2006 hat der Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet, zu dessen Begründung er vorträgt: Die Änderungsverordnung vom 01.06.2005 sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, da die bekanntgemachte Verordnung vom Beschluss des Gemeinderats hinsichtlich der jeweiligen Gebietsgrenzen nicht gedeckt sei; denn der im Sitzungsprotokoll der Gemeinderatssitzung vom 01.06.2005 festgehaltene Beschluss zur Änderung der Verordnung enthalte anders als die Beschlussvorlage und der ausgefertigte Verordnungstext in § 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmweltschutzVO nicht die Worte „bis zum Waldrand“. Darüber hinaus sei die dortige Gebietsabgrenzung unklar und missverständlich und damit zu unbestimmt. Auch in der Sache sei der angeordnete Leinenzwang rechtswidrig. Die Annahme, dass eine abstrakt-generelle Gefahr von unangeleinten Hunden für Menschen oder andere Hunde ausgehe, könne nicht nachgewiesen werden. Ferner verstoße die Verordnung gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die vorgenommene Abgrenzung könne nicht nachvollziehbar begründet werden. Bei der umfassenden Regelung für den südlichen Bereich habe der Gemeinderat nicht berücksichtigt, dass Hundehaltern auch Freilaufflächen für ihre Tiere zur Verfügung gestellt werden müssten. Andernfalls sei die nach Art. 20a GG gebotene artgerechte Tierhaltung nicht mehr möglich. Den in der Gemeinde wohnenden Hundehaltern könne auch nicht zugemutet werden, in ein gemeindefernes Freilaufgebiet zu fahren. Es sei ferner nicht dargetan, warum für den südlichen Außenbereich ein umfassender Leinenzwang erforderlich sei, während im nördlichen Außenbereich ein wegebezogener Leinenzwang für ausreichend angesehen wurde. Schließlich sei der normierte Leinenzwang auch nicht dazu geeignet, die von dem Gemeinderat heftig diskutierte Hundekotproblematik zu lösen.
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Der Antragsteller beantragt,
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§ 10 Abs. 3 Satz 1 der Polizeiverordnung gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutze der Grün- und Erholungsanlagen und über das Anbringen von Hausnummern (Polizeiliche Umweltschutzverordnung) der Antragsgegnerin vom 21.11.1996 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 01.06.2005 für unwirksam zu erklären.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Sie trägt vor: Die Verordnung sei formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Zwar weiche der im Sitzungsprotokoll des Gemeinderats festgehaltene Beschlusstext geringfügig vom Wortlaut der Beschlussvorlage und der Verordnung ab. Das sei aber vor dem Hintergrund der Diskussion, deren Gegenstand nur der Bereich außerhalb des Waldgebiets gewesen sei, unerheblich; denn das Sitzungsprotokoll sei kein Wortprotokoll. Jedenfalls könne eine etwaige Lücke im Beschlusstext durch Auslegung anhand des objektiven Empfängerhorizonts geschlossen werden. Der räumliche Geltungsbereich des Leinenzwangs im streitigen Südbereich sei hinreichend bestimmt; dies werde durch einen Blick auf den Ortsplan bestätigt. Darüber hinaus werde mit Hinweistafeln auf Anfang und Ende des Leinenzwangs hingewiesen. Der Leinenzwang sei durch die Ermächtigungsgrundlage des § 10 PolG gedeckt. Von unangeleinten Hunden gehe eine abstrakte Gefahr für Menschen aus. Denn durch unberechenbares Verhalten der Hunde würden Menschen typischerweise gesundheitlich gefährdet oder zumindest erheblich belästigt. Zudem seien binnen eines Jahres ca. 25 bis 30 Vorfälle mit Bissen und Angriffen von freilaufenden Hunden zu verzeichnen gewesen. Seit Bestehen der Leinenpflicht sei die Zahl derartiger Vorfälle erheblich zurückgegangen. Des Weiteren werde die Landwirtschaft und der im dortigen Gebiet gelegene Segelflugplatz durch freilaufende Hunde und deren Kot sowie durch Stöcke, die von Hundehaltern geworfen würden, beeinträchtigt. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei gewahrt. Insbesondere die unterschiedliche Behandlung von nördlichem und südlichem Außenbereich sei im Rahmen der Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers gerechtfertigt, weil der südliche Bereich erheblich stärker touristisch genutzt werde. Die Verordnung stelle eine sinnvolle Kompromisslösung zwischen den Interessen der Hundehalter und den Interessen der Erholungssuchenden dar. Durch die örtliche Begrenzung des Leinenzwangs seien genügend Flächen vorhanden, die ein Freilaufen der Hunde ermöglichten.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und auf den Inhalt der dem Senat vorliegenden Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I.
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Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Er kann als Hundehalter, der bei seinen täglichen Spaziergängen mit dem Hund mit dem Anleingebot konfrontiert ist, geltend machen, in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) betroffen zu sein; auch ist gegen ihn bereits ein Bußgeld verhängt worden. Die insoweit noch maßgebliche Zweijahresfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis zum 31.12.2006 geltenden Gesetzesfassung (vgl. § 195 Abs. 7 VwGO, eingefügt durch Gesetz vom 21.12.2006 <BGBl. I S. 3116>) ist gewahrt. II.
Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Er kann als Hundehalter, der bei seinen täglichen Spaziergängen mit dem Hund mit dem Anleingebot konfrontiert ist, geltend machen, in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) betroffen zu sein; auch ist gegen ihn bereits ein Bußgeld verhängt worden. Die insoweit noch maßgebliche Zweijahresfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis zum 31.12.2006 geltenden Gesetzesfassung (vgl. § 195 Abs. 7 VwGO, eingefügt durch Gesetz vom 21.12.2006 <BGBl. I S. 3116>) ist gewahrt.
II.
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Der Antrag ist nicht begründet. Die zur Prüfung gestellten Vorschriften sind rechtsfehlerfrei zustande gekommen und auch inhaltlich von Rechts wegen nicht zu beanstanden.
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1. Die Änderungsverordnung, durch die § 10 Abs. 3 UmweltschutzVO neu gefasst wurde, ist, wie sich aus den vorgelegten Behördenakten ergibt, mit der erforderlichen Zustimmung des Gemeinderates der Antragsgegnerin erlassen (§ 15 Abs. 2 PolG) und dem Landratsamt als der Aufsichtsbehörde vorgelegt worden (§ 16 Abs. 1 PolG). Die Formerfordernisse des § 12 Abs. 1 und 2 PolG sind gewahrt.
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Eine ordnungsgemäße Verkündung durch öffentliche Bekanntmachung im Amtsblatt der Gemeinde (§ 5 VerkG, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 DVO-GemO) liegt ebenfalls vor. Die vom Antragsteller gerügte Abweichung des im Sitzungsprotokoll des Gemeinderats festgehaltenen Beschlusstextes vom bekannt gemachten Wortlaut der Norm steht dem nicht entgegen.
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Eine Verordnung ist zwar unwirksam, wenn sie nicht mit dem vom Gemeinderat beschlossenen Wortlaut bekannt gemacht wird bzw. die bekannt gemachte Norm so nicht beschlossen worden ist. Ein nach dem Rechtsstaatsprinzip ausgestaltetes Bekanntmachungsverfahren setzt voraus, dass die Rechtsnorm nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt veröffentlicht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.01.2004 - 8 CN 1.02 -, BVerwGE 120, 82). Eine solche Abweichung liegt hier aber auch bezüglich der Gebietsabgrenzung in § 10 Abs. 3 Satz Nr. 1 UmweltschutzVO nicht vor.
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Ohne Erfolg beruft sich der Antragsteller auf die gemäß § 38 Abs. 1 GemO gefertigte Niederschrift über die Verhandlungen des Gemeinderats. Diese muss u.a. den Wortlaut der Beschlüsse enthalten. Die Niederschrift dient dem späteren Nachweis über den Ablauf der Sitzungen, den Verlauf der Verhandlungen und den Inhalt der gefassten Beschlüsse. Ihr kommt als öffentliche Urkunde die in den §§ 415, 417 und 418 ZPO normierte erhöhte Beweiskraft zu (vgl. Senatsurteil vom 09.10.1989 - 1 S 5/88 -, NJW 1990, 1808; vom 17.10.2002 - 1 S 2114/99 -, juris Rz. 39). Es wird vermutet, dass der Inhalt der Verhandlungen und die Beschlüsse des Gemeinderates vollständig und richtig wiedergeben sind. Die Niederschrift wirkt aber nicht rechtsbegründend für die Beschlüsse des Gemeinderates (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung Baden-Württemberg, § 38 Rn. 1). Aus der formalen Beweisfunktion der Niederschrift folgt, dass die Vermutung der Richtigkeit und Vollständigkeit durch Gegenbeweise entkräftet werden kann.
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In der Niederschrift über die Verhandlungen und Beschlüsse des Gemeinderats vom 01.06.2005 wird auf Blatt 104 zwar festgehalten, dass nach der Zustimmung zur grundsätzlichen Festlegung von Leinenzwang in bestimmten Außengebieten u.a. der Leinenzwang für das Gebiet „Südbereich zwischen Schützenstraße in Schwann und der Straße Am Sportplatz in Conweiler“ beschlossen wurde. In dieser Umschreibung fehlt im Unterschied sowohl zur diskutierten Beschlussvorlage als auch zur veröffentlichten Verordnungsregelung die Angabe „bis zum Waldrand“. Eine inhaltliche Abweichung wird damit aber nicht dokumentiert. Es handelt sich vielmehr ersichtlich um eine leicht verkürzte Wiedergabe des in der Beschlussvorlage bezeichneten Gebiets, das - auch ausweislich der Diskussion im Gemeinderat - in seiner Ausdehnung unverändert bleiben sollte. Denn auf Blatt 106 der Sitzungsniederschrift wird der gesamte Text der vom Gemeinderat - zunächst in getrennten Abstimmungen - beschlossenen Änderungsverordnung nochmals zusammenfassend aufgeführt; dieser Text stimmt mit dem der Bekanntmachung überein.
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2. Auch in materieller Hinsicht hält § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO der rechtlichen Prüfung stand.
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a) Der in dieser Vorschrift angeordnete Leinenzwang für Hunde ist durch die gesetzliche Ermächtigung des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG gedeckt.
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Eine hiernach erforderliche abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung liegt vor, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. nur Senatsurteil vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <86>; BVerwG, Urteil vom 03.07.2002 - 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 <351 f.>, jeweils m.w.N.).
26
Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass von Hunden Gefahren für die menschliche Gesundheit und für andere Hunde ausgehen können, die geeignet sind, die allgemeine Anordnung eines Leinenzwangs zu rechtfertigen (vgl. schon Beschluss vom 05.07.1967 - I 195/66 -, ESVGH 18, 19 <21 f.>; vom 31.01.1980 – I 1996/79 -, BWVPr 1980, 167 und vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289>). Hieran hält der Senat fest. Dabei mag dahinstehen, ob eine entsprechende Gefahrenlage schon durch die von der Antragsgegnerin angeführten, in der Mehrzahl aber nicht näher umschriebenen Vorfälle mit unangeleinten Hunden hinreichend verlässlich dokumentiert wird. Denn schon die allgemeine Lebenserfahrung belegt aufgrund der (potentiellen) Konfliktträchtigkeit einer Begegnung von Hunden und Menschen die erforderliche abstrakt-generelle Gefahrenlage. Zum natürlichen Verhaltensrepertoire von Hunden gehören nämlich das Beißen, Hetzen, Reißen, Anspringen, Schnappen, Nachrennen und Beschnüffeln, das sich bei freilaufenden Hunden spontan und unberechenbar äußert und zu einer Gefährdung unbeteiligter Dritter führen kann, welche die Schwelle der bloßen Lästigkeit überschreitet. Auch ein zunächst bloß subjektives Unsicherheitsgefühl, das viele Menschen, vor allem Kinder, gegenüber freilaufenden Hunden beschleicht, ist hier zu berücksichtigen; denn gerade auch ängstliches Verhalten kann bei ansonsten unauffälligen Hunden weitere Reaktionen und auf diese Weise einen gefahrerhöhenden Kreislauf in Gang setzen (Thür. OVG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 N 699/05 -, juris Rz. 60 ff.).
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Der Verweis des Antragstellers auf die abweichende Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 27.01.2005 - 11 KN 38/04 -, NordÖR 2005, 179 <180 f.>), wonach eine abstrakte Gefahr durch unangeleinte Hunde nicht festgestellt werden könne, verfängt nicht. Zu Unrecht bezieht sich diese Entscheidung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Mit Urteil vom 03.07.2002 (- 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 <355 f.>) hat das Bundesverwaltungsgericht die niedersächsische Gefahrtier-Verordnung nämlich allein wegen des abschließend an die Gefährlichkeit bestimmter Hunderassen anknüpfenden Regelungskonzepts als von der polizeirechtlichen, auf die Gefahrenabwehr zielenden Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckte Maßnahme der Gefahrenvorsorge beanstandet. Das Bundesverwaltungsgericht geht aber zugleich davon aus, dass mit der Haltung von Hunden „wegen der Unberechenbarkeit des tierischen Verhaltens“ „unzweifelhaft“ Gefahren verbunden sind.
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b) Der Erlass einer Regelung über den allgemeinen Leinenzwang ist nicht gemäß § 11 PolG durch die Polizeiverordnung des Innenministeriums und des Ministeriums Ländlicher Raum über das Halten gefährlicher Hunde - PolVOgH - vom 3. August 2000 (GBl. S. 574) gesperrt. § 4 Abs. 3 Satz 1 PolVOgH sieht zwar einen Leinenzwang für gefährliche Hunde i.S. dieser Verordnung vor. Diese Regelung versteht sich jedoch ausweislich von § 6 PolVOgH nicht als abschließend. Denn nach dieser Bestimmung bleiben weitergehende Verordnungen nachgeordneter Polizeibehörden unberührt. Dies gilt insbesondere für Regelungen, die nicht dem Schutz der Bevölkerung und anderer Tiere vor „gefährlichen Hunden“ zu dienen bestimmt sind, sondern die von Hunden generell in bestimmten - gefahrträchtigen - Situationen ausgehenden Gefahren in den Blick nehmen.
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c) Die Tatbestandsmerkmale des § 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmweltschutzVO sind hinreichend bestimmt.
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Das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Norm fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Damit soll zum einen sichergestellt werden, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Zum anderen soll das Vorgehen der Verwaltung durch steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe gebunden werden. Schließlich sollen die Gerichte in die Lage versetzt werden, anhand verlässlicher normativer Vorgaben die Rechtskontrolle durchzuführen. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen Vollzug der Norm gewährleisten. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtspositionen des Normadressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind (vgl. dazu zuletzt BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348 <375 ff.>, sowie Senatsurteil vom 11.10.2000 - 1 S 2964/99 -, ESVGH 51, 41 <46>; vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <86 f.>, jeweils m.w.N.).
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Nach diesen Maßstäben ist es nicht zu beanstanden, dass § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO zur Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs des Leinenzwangs auf die bauplanungsrechtliche Begriffe Innenbereich und Außenbereich Bezug nimmt. Die in der obergerichtlichen Rechtsprechung geäußerten Bedenken (vgl. OVG RP, Urteil vom 21.09.2006 - 7 C 10539/06 -, DÖV 2007, 82 <83>; Thür. OVG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 N 699/05 -, juris Rz. 76 ff.; siehe auch zur Unbestimmtheit des Begriffs „innerhalb der geschlossenen Ortslage“ OVG NRW, Urteil vom 26.01.1987 – 7 A 605/85 -, NVwZ 1988, 659, sowie Nds. OVG, Urteil vom 27.01.2005 - 11 KN 38/04 -, NordÖR 2005, 179 <181>) teilt der Senat jedenfalls im vorliegenden Fall nicht.
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Der Rechtsbegriff des Innenbereichs ist in seinem baurechtlichen Kontext hinreichend bestimmt. Dies gilt für den Planbereich (§ 30 BauGB) durch den Bezug auf parzellenscharf abgegrenzte Bebauungspläne ebenso wie für den unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB. Nach der Rechtsprechung setzt ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil i.S. dieser Vorschrift voraus, dass die Bebauung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt sowie Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist; die hierfür maßgeblichen Kriterien sind im Einzelnen entfaltet worden (siehe etwa Hofherr in: Berliner Kommentar zum BauGB, Lfg. Jan. 2005, § 34 Rn 2 ff., m.N.), so dass dieser unbestimmte Rechtsbegriff hinreichend präzisiert, in seiner Bedeutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt ist. Den Verwaltungsbehörden und den Gerichten stehen damit handhabbare Maßstäbe zur Verfügung. Dem Grundstückseigentümer als dem in erster Linie von der Norm Betroffenen ist es zumutbar, sich angesichts der Bedeutung der Frage ggf. unter Hinzuziehung von Fachleuten und Einholung von Rechtsrat über die baulichen Nutzungsmöglichkeiten seines Grundstücks zu vergewissern. Auf solches jedenfalls in Grenzfällen erforderliches baurechtliches Spezialwissen kann indessen nicht in jeglichem Regelungszusammenhang verwiesen werden. Das gilt nur dann, wenn die Lage des Normadressaten vergleichbar dem Baurecht durch einen Grundstücksbezug gekennzeichnet ist. Dies ist etwa bei einer Baumschutzsatzung der Fall (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 - 4 C 2.94 -, BVerwGE 96, 110, sowie BGH, Beschluss vom 15.03.1996 – 3 StR 506/95 -, NStZ 1996, 342). Demgegenüber sieht sich der Hundehalter nicht nur bezogen auf ein bestimmtes Grundstück, sondern potentiell an vielen Stellen, die er in Begleitung des Hundes passiert, mit der Frage des räumlichen Geltungsbereichs des Leinenzwangs konfrontiert. Auch für den rechtsunkundigen, aber verständigen, durchschnittlichen Hundehalter muss dann ohne großen Aufwand erkennbar sein, wo der Hund an der Leine zu führen ist. Ausgehend vom gefahrabwehrrechtlichen Zweck der Norm erschließt sich der auf den Innenbereich bezogene Geltungsbereich des Leinenzwangs zumeist ohne Schwierigkeiten. Wo nämlich eine nicht nur vereinzelte Bebauung mit Wohnhäusern oder sonstigen Gebäuden besteht, ist gewöhnlich mit dem Erscheinen von Menschen und anderen Tieren zu rechnen, deren Schutz beabsichtigt ist. Die Feinabgrenzung in der Ortsrandlage mag sich allerdings dem Hundeführer nicht unmittelbar erschließen. Denn die Frage, ob ein unbebautes Grundstück noch als Baulücke einzustufen ist, die den Bebauungszusammenhang nicht unterbricht, setzt eine umfassende Wertung und Bewertung der Umstände voraus, die ohne baurechtliche Kenntnisse oftmals nicht zu bewältigen ist. Vereinzelte „Unschärfen“ in Randbereichen sind indessen nicht zu beanstanden. Denn mögliche Nachteile einer insoweit verbleibenden Unbestimmtheit können durch die gerichtliche Kontrolle einer konkretisierenden Polizeiverfügung oder eines Bußgeldbescheides ausgeglichen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 - 4 C 2.94 -, BVerwGE 96, 110 <116>; Senatsurteil vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <87> m.N.). Das Maß an Unsicherheit, das den Normadressaten – nicht zuletzt mit Blick auf die geringe Eingriffsintensität, die mit dem bloßen, wenn auch bußgeldbewehrten, Anleinen der Hunde verbunden ist – noch zugemutet werden kann, wäre jedoch überschritten, wenn die Siedlungsstruktur im Bereich des Normgebers so durch Streubebauung geprägt würde, dass nicht nur vereinzelt bauplanungsrechtlich zwischen Splittersiedlung und Ortsteil abgegrenzt werden müsste. Dann erwiese sich die Bezugnahme auf baurechtliche Begriffe für eine Regelung über den Leinenzwang als untauglich. Für eine solche (Sonder-)Situation ist hier aber angesichts der vorgelegten Pläne und Luftbilder nichts ersichtlich, so dass § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO insoweit keinen rechtlichen Bedenken begegnet. Der Bezug auf den Planbereich (§ 30 BauGB) ist ebenfalls unschädlich. Solange ein Bebauungsplan noch nicht verwirklicht ist, fehlt es für den Betrachter zwar an Anhaltspunkten, die für eine rechtliche Einstufung des betreffenden Gebiets als Innenbereich sprechen. Eine solche Unsicherheit im Übergangszeitraum bis zur Planverwirklichung durch die Bebauung kann aber hingenommen werden.
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d) Die räumliche Festlegung des Gebotsgebiets im südlichen Außenbereich ist ebenfalls hinreichend bestimmt. In nördlicher Richtung ist das Gebiet durch den Begriff des Außenbereichs begrenzt. Dieser beginnt nach der letzten geschlossenen Bebauung am Ortsrand. In südlicher Richtung bezeichnet der „Waldrand“ die Grenze der Anleinpflicht. In westlicher Richtung wird das Gebiet durch die Straße „Am Sportplatz in Conweiler“, in östlicher Richtung durch die „Schützenstraße in Schwann“ begrenzt. Damit sind die äußeren Grenzen klar und für jedermann erkennbar umrissen. Eventuelle Zweifel des Betroffenen über die Geltung des Anleingebots werden zudem dadurch ausgeräumt, dass Hinweistafeln aufgestellt wurden, welche auf den Beginn des Leinenzwangs hinweisen.
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Hinsichtlich der Gebotsbereiche im nördlichen Gemarkungsgebiet sind konkrete Einwendungen nicht vorgebracht worden. Bedenken sind auch nicht ersichtlich; aufgrund der örtlichen Verhältnisse und der nach dem unwidersprochenen Vortrag der Antragsgegnerin aufgestellten Schilder kann es hier keine vernünftigen Zweifel an der räumlichen Erstreckung des Leinenzwangs geben. Soweit darin jeweils auf den Bereich einer Straße bzw. eines Weges abgestellt wird, wird deutlich, dass die Hunde nicht nur auf der Straße bzw. dem Weg anzuleinen sind; auch auf den daran anschließenden Grundstücken dürfen sie gleichfalls nicht frei laufen.
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e) Die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, zum Zweck der Gefahrenabwehr in den genannten Gebieten des Außenbereichs den Leinenzwang anzuordnen, ist im Rahmen der begrenzten gerichtlichen Überprüfung (vgl. den Rechtsgedanken des § 114 Satz 1 VwGO), die dem weiten Einschätzungsspielraum des Normgebers Rechnung zu tragen hat, rechtlich nicht zu beanstanden.
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Die umstrittene Vorschrift verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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Der Leinenzwang ist geeignet, Schäden durch Beißattacken zu verhindern. Er trägt darüber hinaus dazu bei, Verunreinigungen öffentlich zugänglicher Flächen zu vermeiden; denn für den Hundeführer ist es wegen des dann eingeschränkten Bewegungsradius des Hundes und der örtlichen Nähe jedenfalls leichter, die Hinterlassenschaften eines an der Leine geführten Hundes zu beseitigen (siehe auch Senatsbeschluss vom 31.01.1980 - I 1886/79 -, BWVPr 1980, 167).
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Die Regelung erweist sich zudem als erforderlich, weil mildere Mittel zur Gefahrenabwehr nicht in Betracht kommen. Der Verweis auf Belehrungen und weitere freiwillige Maßnahmen zur Vermeidung von Beißattacken und Verunreinigungen ist nicht in gleicher Weise geeignet, die von unangeleinten Hunden ausgehenden Gefahren wirksam zu bekämpfen.
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Schließlich ist der Leinenzwang auch angemessen und beschränkt die Hundehalter nicht unzumutbar in ihren Rechten. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Anleinpflicht nur geringfügig in das Recht des Hundehalters auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingreift, während die geschützten Rechtsgüter Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 GG) von Verfassung wegen einen hohen Rang beanspruchen. Bei Abwägung der durch den Leinenzwang betroffenen Interessen ist die Regelung der Antragsgegnerin mithin nicht unverhältnismäßig.
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Soweit der Antragsteller durch den Leinenzwang die Möglichkeit einer artgerechten Hundehaltung beeinträchtigt sieht (siehe § 2 Abs. 1 Satz 2 Tierschutz-Hundeverordnung vom 02.05.2001 <BGBl. I S. 838>), ist darauf zu verweisen, dass grundsätzlich nicht die Antragsgegnerin das artgerechte Halten von Tieren sicherzustellen, sondern hierfür der Hundehalter selbst zu sorgen hat (vgl. § 2 Nr. 2 TierSchG; dazu Senatsbeschluss vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289 f.>). Eine solche tierschutzrechtlich unbedenkliche Haltung wird dem Antragsteller im Übrigen auf dem Gemeindegebiet auch nicht unmöglich gemacht.
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Denn die Antragsgegnerin hat den Leinenzwang nicht für das gesamte Gemeindegebiet angeordnet, diesen vielmehr - nach Maßgabe des nach der örtlichen Situation je verschieden zu gewichtenden Gefahrenpotentials - auf einzelne Gebiete mit einer Ausdehnung von ca. 610 ha bei einer Gemarkungsfläche von 3.307 ha beschränkt, in denen es besonders häufig zu Kontakten zwischen Menschen und Hunden kommt. Für den innerörtlichen Bereich ist dies offenkundig. Aber auch der vom Leinenzwang erfasste südliche Außenbereich der Gemeinde wird in hohem Maß von Spaziergängern, Wanderern und Joggern genutzt und ist ein touristisch attraktives Gebiet. Der Bereich befindet sich im Naturparkportal Nordschwarzwald, zahlreiche Wanderrouten (z.B. Westweg Pforzheim/Basel), Nordic Walking-Routen, Mountainbike-Routen und Radwege führen durch diesen Bereich. Zudem liegt im süd-östlichen Bereich des betroffenen Gebietes ein Segelflugplatz. Hier kam es in letzter Zeit zunehmend zu Konflikten mit freilaufenden Hunden. Die weniger stark frequentieren östlichen und westlichen Außenbereichsgebiete der Antragsgegnerin sind dagegen vom Leinenzwang ausgenommen. Im nördlichen Außenbereich sind ebenfalls nur einzelne Wege vom Leinenzwang betroffen. Diese sachlichen Gegebenheiten rechtfertigen entgegen der Ansicht des Antragstellers die unterschiedlichen Regelungen für den nördlichen und den südlichen Außenbereich; diese sind gerade Ausdruck einer angemessenen Abwägung der meist gegenläufigen Interessen von Hundehaltern und Erholungssuchenden. Den Hundehaltern kann zugemutet werden, ihre Hunde auf den vorhandenen Freiflächen artgerecht auszuführen. Der Antragsteller muss zwar in der näheren Umgebung seiner Wohnung den Leinenzwang beachten, es trifft aber nicht zu, dass der Antragsteller nunmehr in gemeindeferne Gebiete fahren müsse, um seinem Hund Auslauf zu gewähren. Auch fußläufig sind solche Gebiete gerade mit einem großen und lauffreudigen Hund erreichbar.
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Eine Differenzierung nach Art und Größe der Hunde ist nicht geboten. Der Verordnungsgeber darf ausgehend von der grundsätzlich bestehenden abstrakten Gefahr durch freilaufende Hunde Sachverhalte typisieren. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn er in einer generellen Regelung atypische Besonderheiten des Einzelfalles vernachlässigt (vgl. nur Senatbeschluss vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289>) und deswegen auch umsichtige Hundehalter, die immer rücksichtsvoll auftreten und in einer der Situation angemessenen Weise reagieren sowie ihren Hund – jedenfalls in aller Regel - verlässlich „im Griff“ haben, dieser Vorschrift unterwirft (siehe hierzu schon Senatsbeschluss vom 05.07.1967 - I 195/66 -, ESVGH 18, 19 <23>). Auch zu der vom Antragsteller angeregten zeitlichen Einschränkung des Leinenzwangs im Außenbereich ist die Antragsgegnerin von Rechts wegen nicht verpflichtet. Zwar ist das Konfliktpotential zwischen Hundehaltern und den übrigen Nutzern dort am Wochenende und gerade bei schönem Wetter besonders groß. Aber auch an Wochentagen kann es nicht vernachlässigt werden; dies gilt nicht zuletzt für Begegnungen mit Joggern. Darüber hinaus ist das Problem der Verunreinigung stark genutzter Freilaufflächen durch die Hunde nicht auf bestimmte Zeiten begrenzt.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
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Beschluss vom 15.11.2007 Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt. Der Beschluss ist unanfechtbar.
Beschluss
vom 15.11.2007
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt.
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 30-34 BauGB
§§ 415, 417 und 418 ZPO
§ 10 PolG
§ 4 AGVwGO
§ 5 VerkG
§ 11 PolG
§ 30 BauGB
§ 34 BauGB
§ 28 Abs. 1 UmweltschutzVO
§ 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmweltschutzVO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 195 Abs. 7 VwGO
§ 10 Abs. 3 UmweltschutzVO
§ 15 Abs. 2 PolG
§ 16 Abs. 1 PolG
§ 12 Abs. 1 und 2 PolG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 DVO-GemO
§ 10 Abs. 3 Satz Nr. 1 UmweltschutzVO
§ 38 Abs. 1 GemO
§ 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO
§ 1 Abs. 1 PolG
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 2 Nr. 2 TierSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 10 Abs. 3 Satz 1 der Polizeiverordnung
Art. 20a GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 120, 82
NJW 1990, 1808
BVerwGE 116, 347
NordÖR 2005, 179
BVerfGE 113, 348
DÖV 2007, 82
NVwZ 1988, 659
BVerwGE 96, 110
NStZ 1996, 342
84 Js 6960/06
8 CN 1.02
1 S 5/88
1 S 2114/99
1 S 2346/00
6 CN 8.01
1 S 3107/88
3 N 699/05
11 KN 38/04
1 BvR 668/04
1 S 2964/99
7 C 10539/06
7 A 605/85
4 C 2.94
3 StR 506/95
2 GKG auf 5.00