Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2010-06-17, Aktenzeichen 13 LA 78/09

Tenor:

Tatbestand:
Bei Kontrollen in dem Schlacht- und Zerlegebetrieb der Klägerin, die zwischen November 2005 und November 2006 stattfanden, erhoben Mitarbeiter des Beklagten zahlreiche Beanstandungen im Hinblick auf die Lebensmittelhygiene und den Umgang mit gesundheitsschädlichem bzw. verzehrsungeeignetem Fleisch. Aufgrund dieser Vorfälle erließ der Beklagte unter dem 14. Dezember 2006 eine umfangreiche Ordnungsverfügung. Zur Begründung führte der Beklagte u. a. aus, dass die Klägerin durch die beanstandeten Vorfälle nicht sicheres Fleisch zum Verkauf bereit gehalten und damit den Tatbestand des "Inverkehrbringens" nicht sicherer Lebensmittel erfüllt habe, was nach § 59 LFGB eine Straftat darstelle. Der Bescheid wurde nicht angegriffen und daher im Januar 2007 bestandskräftig. Am 15. Dezember 2006 erstattete der Beklagte Strafanzeige. Die Staatsanwaltschaft erhob am 1. September 2008 Anklage gegen einen Geschäftsführer und einen leitenden Angestellten der Klägerin. Am 29. Oktober 2008 hat die Klägerin eine verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage erhoben, mit der sie die Feststellung begehrt, dass sie durch die Vorfälle, die Gegenstand der Strafanzeige des Beklagten sind, keine gesundheitsschädlichen Lebensmittel hergestellt oder behandelt oder verzehrsungeeignete Lebensmittel in den Verkehr gebracht hat. Das Verwaltungsgericht hat die Feststellungsklage abgewiesen, weil die Klägerin ihre Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage hätte verfolgen können und im Übrigen ein berechtigtes Feststellungsinteresse nicht gegeben sei. Dagegen richtet sich die Klägerin mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die Zulassung der Berufung setzt nach § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO voraus, dass einer der in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe dargelegt ist und vorliegt. Eine hinreichende Darlegung nach § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO erfordert, dass in der Begründung des Zulassungsantrags im Einzelnen unter konkreter Auseinandersetzung mit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung ausgeführt wird, weshalb der benannte Zulassungsgrund erfüllt sein soll. Zwar ist bei den Darlegungserfordernissen zu beachten, dass sie nicht in einer Weise ausgelegt und angewendet werden, welche die Beschreitung des eröffneten (Teil-)Rechtswegs in einer unzumutbaren, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigenden Weise erschwert (BVerfG, 2. Kammer des 2. Senats, Beschl. v. 12.03.2008 - 2 BvR 378/05 -; BVerfG, 2. Kammer des 1. Senats, Beschl. v. 24.01.2007 - 1 BvR 382/05 -; BVerfG, 1. Kammer des 2. Senats, Beschl. v. 21.01.2000 - 2 BvR 2125/97 -, jeweils zit. nach juris). Erforderlich sind aber qualifizierte, ins Einzelne gehende, fallbezogene und aus sich heraus verständliche, auf den jeweiligen Zulassungsgrund bezogene und geordnete Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffes auseinandersetzen.
1. Der von der Klägerin geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) ist nicht hinreichend dargelegt bzw. liegt nicht vor. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils setzen voraus, dass gegen dessen Richtigkeit gewichtige Gründe sprechen. Das ist regelmäßig der Fall, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 -; BVerwG, Beschl. v. 10.03.2004 - 7 AV 4/03 -, jeweils zit. nach juris). Ist das Urteil auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, müssen hinsichtlich aller Begründungen Zulassungsgründe dargelegt werden (Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll: VwGO, 4. Aufl. § 124a Rdnr. 81).
a) Das Verwaltungsgericht hat die Klage u.a. mit der aus seiner Sicht selbständig tragenden Begründung abgewiesen, die Feststellungsklage sei unzulässig, weil die Klägerin ihre Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage hätte verfolgen können (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Nach Einschätzung des Verwaltungsgerichts hätte zwar allein das Argument der Klägerin, dass die vom Beklagten gerügten Vorkommnisse noch nicht den Tatbestand des Inverkehrbringens eines gesundheitsschädlichen bzw. genussuntauglichen Lebensmittels erfüllt hätten, eventuell nicht für den Erfolg einer Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 14. Dezember 2006 ausgereicht. Gleichwohl wäre im Rahmen einer solchen Klage der Vorwurf des Inverkehrbringens gesundheitsschädlicher bzw. genussuntauglicher Lebensmittel zu prüfen gewesen, weil dieser Vorwurf wesentlicher Teil der Begründung des Bescheides gewesen sei.
b) Die Klägerin vertritt demgegenüber im Wesentlichen die Auffassung, dass die begehrte Feststellung nicht Gegenstand der Verfügung des Beklagten sei. Die Frage, ob in objektiver Hinsicht Verstöße gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 LFGB bzw. Art. 14 Abs. 2 Buchst. b) VO (EG) Nr. 178/2002 verwirklicht worden sind, sei von der ergangenen Ordnungsverfügung, die keine Einordnung der in Rede stehenden Sachverhalte als Verstöße gegen die genannten Verbotsbestimmungen vornehme und ihre Begründung in hygienerechtlichen Vorschriften erfahre, strikt zu unterscheiden. Die mit der Feststellungsklage aufgeworfenen Fragen hätten im Rahmen einer Anfechtungsklage nicht geklärt werden müssen. Die vom Beklagten herangezogene Ermächtigungsgrundlage fordere nicht eine Prüfung des Behandelns bzw. Herstellens gesundheitsschädlicher oder des Inverkehrbringens verzehrsungeeigneter Lebensmittel. Eine Anfechtungsklage hätte aufgrund der kompletten Divergenz des Rechtsschutzziels daher keinen ebenso effektiven Rechtsschutz geboten, wie die Feststellungsklage. Dies habe letztlich auch das Verwaltungsgericht in seinem Argumentationsgang eingestanden.
c) Die Klägerin hat mit ihrer Argumentation die Einschätzung des Verwaltungsgerichts zur Subsidiarität der Feststellungsklage nicht derart in Frage zu stellen vermocht, dass die Richtigkeit des Urteil ernstlichen Zweifeln ausgesetzt wäre. Vielmehr ist auch der Senat der Auffassung, dass die Klägerin ihre Rechte durch eine Anfechtungsklage gegen den Bescheid des Beklagten vom 14. Dezember 2006 hätte verfolgen können und müssen, so dass die (erst) am 29. Oktober 2008 im Hinblick auf das mittlerweile eingeleitete Strafverfahren erhobene Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO als subsidiär anzusehen ist. Für maßgeblich hält der Senat insoweit, dass der Beklagte wesentliche Verfügungspunkte seines Bescheides gerade darauf gestützt hat, dass nicht sicheres Fleisch durch das Aufbewahren in den Lebensmittelkühlhäusern bereits zum Verkauf bereitgehalten und deshalb in den Verkehr gebracht worden sei, wodurch auch der Straftatbestand des § 59 Abs. 2 Nr. 1 LFGB erfüllt sei. In dieser Situation oblag es der Klägerin, gegen die vom Beklagten ausdrücklich erhobenen und zur Begründung des Bescheides herangezogenen Vorwürfe mit dem unmittelbar zur Verfügung stehenden Rechtsbehelf - nämlich der Anfechtungsklage - vorzugehen. Dass sie dies nicht getan hat, geht im Hinblick auf den erlangbaren effektiven verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz zu ihren Lasten. Würde man die erst nach Ablauf von fast zwei Jahren nach Bescheiderlass erhobene Feststellungsklage als nicht gegenüber der Anfechtungsklage subsidiär ansehen, würden hier die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungsklage - insbesondere die Einhaltung der Klagefrist - umgangen. Die Klägerin kann sich nach Auffassung des Senats auch nicht mit Erfolg darauf zurückziehen, dass im Rahmen einer Anfechtungsklage insbesondere ein Verstoß gegen das Verbot des Inverkehrbringens nicht sicherer Lebensmittel möglicherweise nicht zwingend Prüfungsgegenstand des Verwaltungsgerichts geworden wäre. Das Eingreifen der Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 VwGO setzt ersichtlich nicht voraus, dass eine Anfechtungsklage aller Voraussicht nach in der Sache erfolgreich gewesen wäre. Ebenso wenig kann die Subsidiarität davon abhängen, dass der Verwaltungsakt materiellrechtlich möglicherweise zwar nicht in Gänze auf die von der Behörde gegebene Begründung, wohl aber auf alternative Erwägungen gestützt werden könnte. Für den Adressaten eines Bescheides stellen sich die getroffenen Anordnungen und die dafür gegebenen Begründungen im Hinblick auf seine Entscheidung über eine Klageerhebung letztlich als Einheit dar, während die Argumentation der Klägerin auf eine künstliche Trennung zwischen den Anordnungen und den aus Sicht der Behörde tragenden Erwägungen hinausläuft. Der Adressat kann die von der Behörde gegebene Begründung auch nicht als inhaltlichen Prüfungsgegenstand einer Anfechtungsklage von vornherein ausschließen, denn eine Anfechtungsklage wäre schon dann unbegründet, wenn das Verwaltungsgericht die behördliche Auffassung teilt. So liegt es hier: Das Verwaltungsgericht hätte im Rahmen einer Anfechtungsklage ohne weiteres prüfen können, ob die einzelnen insoweit einschlägigen Verfügungspunkte sich mit der Einschätzung des Beklagten rechtfertigen ließen, dass bereits in strafbarer Weise gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften verstoßen worden sei. Die Klägerin konnte nicht bei der Entscheidung, ob sie Anfechtungsklage erheben soll, bereits voraussehen, wie das Verwaltungsgericht den Bescheid des Beklagten vom 14. Dezember 2006 letztlich beurteilen und welche Prüfungen es im Einzelnen anstellen würde. Es oblag ihr daher, zur Wahrung ihrer effektiven Rechtsschutzmöglichkeiten gegen diesen Bescheid Anfechtungsklage zu erheben.
d) Auf die übrigen Ausführungen der Klägerin im Hinblick auf das Bestehen eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses und eines berechtigten Feststellungsinteresses kommt es vor diesem Hintergrund nicht an, weil bereits die nicht ernstlich zweifelhafte Annahme der Subsidiarität der Feststellungsklage das angegriffene Urteil trägt. Der Senat merkt insoweit - ohne dass dies noch entscheidungserheblich wäre - lediglich an, dass aus seiner Sicht vorliegend sowohl das Bestehen eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses als auch eines berechtigten Feststellungsinteresses zweifelhaft sind:
aa) Bei dem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 Satz 1 VwGO muss es sich um ein spezifisch öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis bzw. um ein Verwaltungsrechtsverhältnis handeln, da nur insoweit nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO überhaupt der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Zweifelhaft ist, ob ein solches Verwaltungsrechtsverhältnis auch gegeben sein kann, wenn durch eine erhobene Feststellungsklage letztlich nur die Frage geklärt werden soll, ob im Einzelfall ein bestimmtes Verhalten einen in seinem rechtlichen Bedeutungsgehalt klar umrissenen Verbotstatbestand und damit zugleich den sich darauf beziehenden - "akzessorischen" - objektiven Tatbestand einer Sanktionsnorm des materiellen Strafrechts erfüllt. Aus dem Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes wird zwar abgeleitet, dass es einem Betroffenen nicht zuzumuten ist, "die Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen auf der Anklagebank erleben zu müssen" (vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 07.04.2003 - 1 BvR 2129/02 -, NVwZ 2003, 856). Eine solche Situation ist aber nach Einschätzung des Senats nicht gegeben, wenn es in der Sache nicht um die Klärung "verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen", sondern um die Beantwortung der Frage geht, ob in Einzelfällen in tatsächlicher Hinsicht ein bestimmtes Verhalten einen in seinem Aussagegehalt rechtlich nicht zweifelhaften Verbotstatbestand und damit zugleich den objektiven Tatbestand einer Sanktionsnorm erfüllt. Diese Sichtweise gewährleistet zugleich eine sachgerechte Abgrenzung der gerichtlichen Zuständigkeiten. Betrachtet man eine solche Fallgestaltung nämlich aus strafverfahrensrechtlicher Sicht, geht es nicht um die Klärung einer präjudiziellen verwaltungsrechtlichen "Vorfrage", die nach § 154d oder § 262 StPO eine Aussetzung des Strafverfahrens zur Folge haben kann (vgl. Meyer-Goßner: Strafprozessordnung mit GVG und Nebengesetzen, 52. Aufl., § 154d Rdnr. 3, § 262 Rdnr. 1), sondern bereits um die Klärung der strafrechtlichen "Hauptfrage". Dass die vorliegend in Rede stehenden Strafvorschriften bzw. die Verbote, auf die sie Bezug nehmen, verwaltungsrechtliche Zweifelsfragen aufwerfen, vermag der Senat nicht zu erkennen. Es geht vielmehr in erster Linie um die Beurteilung, ob die vom Beklagten zur Anzeige gebrachten Einzelfälle in tatsächlicher Hinsicht den Tatbestand der einschlägigen Sanktions- bzw. Verbotsnormen erfüllen, die ihrerseits im Hinblick auf ihren rechtlichen Gehalt keine größeren Probleme aufwerfen dürften.
bb) Auch hegt der Senat - ohne dass es vorliegend darauf ankäme - Zweifel daran, ob bei Vorliegen eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses ein berechtigtes Feststellungsinteresse i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO noch in jedem Stadium eines bereits eingeleiteten Strafverfahrens bejaht werden kann: Würde man ein solches uneingeschränkt annehmen, könnte ein Betroffener mit der Erhebung einer Feststellungsklage zunächst den Verlauf des Strafverfahrens abwarten, um dann zu einem aus seiner Sicht günstigen Zeitpunkt eine Feststellungsklage zu erheben. Damit würde Betroffenen ein Mittel zur Verzögerung eines Strafverfahrens "an die Hand gegeben", was - abgesehen von den vom Verwaltungsgericht angestellten Erwägungen - gegen die Annahme eines berechtigten Feststellungsinteresses sprechen könnte.
2. Eine Zulassung der Berufung kann auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) erfolgen. Der Streitfall müsste dafür einen Schwierigkeitsgrad aufweisen, der signifikant über dem Durchschnitt verwaltungsgerichtlicher Fälle liegt. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten in diesem Sinne weist die Rechtssache entgegen der Auffassung der Klägerin nicht auf. Die von der Klägerin zur Begründung ihres Zulassungsantrags skizzierten materiellrechtlichen und tatsächlichen Problemkreise stellen sich wegen der Unzulässigkeit der Klage bereits nicht als entscheidungserheblich dar. Hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage fehlt es bereits an Ausführungen, worin die behaupteten besonderen rechtlichen Schwierigkeiten zu sehen sein sollen.
3. Auch der von der Klägerin geltend gemachten Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) wird nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt bzw. liegt nicht vor. Grundsätzliche Bedeutung weist eine Rechtsstreitigkeit dann auf, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich ist und im Sinne der Rechtseinheit oder Rechtsfortbildung einer Klärung bedarf. Die klärungsbedürftige Frage muss dabei mit Auswirkungen über den Einzelfall hinaus in verallgemeinerungsfähiger Form beantwortet werden können (vgl. Kopp/Schenke: VwGO-Kommentar, 16. Aufl. § 124 Rdnr. 10; Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, a.a.O., § 124 Rdnr. 43; jeweils m.w.N.). Der von der Klägerin geltend gemachte Umstand, dass Lebensmittelunternehmer künftig bei Bestätigung der restriktiven Sichtweise des Verwaltungsgerichts ordnungsbehördliche Verfügungen mit allen zur Verfügung stehenden Rechtsmitteln angreifen müssten, wirft keine klärungsbedürftige Frage auf. Die Annahme trifft in dieser Form auch nicht zu, weil die hier in Rede stehende Ordnungsverfügung zur Begründung u. a. auf den strafrechtlichen Vorwurf abgestellt hat, der später zum Gegenstand der Feststellungsklage gemacht worden ist. Eine solche Situation dürfte keineswegs immer bei lebensmittelrechtlichen Verfügungen gegeben sein.
4. Die Berufung kann auch nicht wegen Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) zugelassen werden. Die von der Klägerin geltend gemachte Abweichung des Urteils des Verwaltungsgerichts von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13.01.1969 - 1 C 86.64 - (juris Rdnr. 19) liegt nicht vor bzw. wird nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO genügenden Weise dargelegt. Eine Abweichung ist nur gegeben, wenn das Verwaltungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz von einem in der Rechtsprechung eines Divergenzgerichts aufgestellten ebensolchen Rechtssatz abweicht bzw. sich dazu in Widerspruch setzt (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 18.07.2001 - 9 B 23/01 -, juris Rdnr. 15, m.w.N.; Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, a.a.O., § 124 Rdnr. 52; Kopp/Schenke, a.a.O., § 124 Rdnr. 11). Eine solche Situation ist hier schon deshalb nicht gegeben, weil in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall kein behördlicher Bescheid in Rede stand, der im Wege der Anfechtungsklage hätte angegriffen werden können (und müssen), so dass sich die Subsidiaritätsfrage dort gar nicht stellte. Die davon abweichende Auffassung der Klägerin stützt diese wiederum darauf, dass zwischen dem Bescheid und der begehrten Feststellung inhaltlich zu differenzieren sei. Dies läuft auf die Erwägungen hinaus, die der Senat für die Subsidiaritätsfrage gerade nicht als durchgreifend betrachtet. Gleiches gilt für die von der Klägerin herangezogene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 07.04.2003 - 1 BvR 2129/02 -, NVwz 2003, 856). Soweit die Klägerin auf Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster (Urt. v. 31.01.1996 - 13 A 664495 -, juris) zur Feststellungsklage bei drohendem Bußgeldbescheid verweist, vermag dies schon im Ansatz keine Divergenz zu begründen, weil dieses Gericht dem Verwaltungsgericht nicht im Rechtszug übergeordnet ist (vgl. zu diesem Erfordernis: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, a.a.O., § 124 Rdnr. 55). Davon abgesehen hat in dieser Entscheidung die Subsidiaritätsfrage keine Rolle gespielt.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 59 LFGB
§ 262 StPO
§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 LFGB
§ 59 Abs. 2 Nr. 1 LFGB
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 856
2 BvR 378/05
1 BvR 382/05
2 BvR 2125/97
1 BvR 830/00
7 AV 4/03
1 BvR 2129/02
1 C 86.64
9 B 23/01