Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-07-07, Aktenzeichen 6 A 1586/14
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2015:0707.6A1586.14.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der am 8. März 1957 geborene Kläger steht als Finanzbeamter im Dienst des beklagen Landes. Er wurde zuletzt am 7. Januar 1998 zum Steueramtmann (Besoldungsgruppe A 11) ernannt. Er war – soweit hier von Interesse – im Finanzamt T. bis zum 30. November 2009 als Betriebsprüfer unter der Sachgebietsleitung von ORR S. , danach als Bearbeiter in der Erhebungsstelle Innendienst unter der Sachgebietsleitung von StOAR´in E. -T1. und seit Anfang November 2011 als Bearbeiter der Veranlagungsstelle unter der direkten Leitung des Vorstehers RD M. (nunmehr RD a.D.) tätig. Mittlerweile ist der Kläger im Finanzamt E1. eingesetzt. In dem Amt des Steueramtmannes war der Kläger vor der hier streitbefangenen Beurteilung mehrfach mit der Gesamtnote „gut“ dienstlich beurteilt worden. Dabei wurde ihm neben dieser Note in den letzten beiden Beurteilungen für die Jahre 2003 bis 2005 und 2006 bis 2008 auch die Beförderungseignung zuerkannt.
Zum Stichtag 31. Dezember 2011 waren u.a. die Steueramtfrauen und -männer dienstlich zu beurteilen. Zu diesem Zweck führte die damalige Sachgebietsleiterin, Frau StOAR´in E. -T1. , mit dem Kläger am 7. September 2011 ein Beurteilungsgespräch. Am 6. Oktober, 5. Dezember 2011 (fälschlich auf den 6. Dezember 2011 datiert) und 10. Januar 2012 besprachen die Sachgebietsleiter beim Finanzamt T. die anstehenden Beurteilungen. Unter dem 7. Oktober 2011 wurde ein erster Beurteilungsplan freigegeben. Darin war der Kläger mit dem beabsichtigten Gesamturteil „vollbefriedigend“ ohne Beförderungseignung und der prognostizierten Gesamtpunktzahl von 33 auf Rangplatz 15 aufgeführt. Am 18. November 2011 fand die Regionalbesprechung der Finanzämter des B. Kreises statt. In dem am 19. Dezember 2011 freigegebenen Beurteilungsplan der Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 11 wurde der Kläger mit dem Gesamturteil „befriedigend“ und einer prognostischen Gesamtpunktzahl von 32 auf Rangplatz 15 eingeordnet. Am 24. Januar 2012 erfolgte die bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilungen vorgesehene Gremiumsbesprechung aller Dienststellenleitungen des Oberfinanzbezirkes.
In der durch den Vorsteher des Finanzamtes T. , RD (a.D.) M. , gezeichneten, für den Beurteilungszeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2011 erstellten Beurteilung des Klägers vom 9. März 2012 lautete das Gesamturteil „befriedigend“. Die Beförderungseignung wurde verneint. In den einzelnen Leistungsmerkmalen wurde der Kläger jeweils einmal mit 2 Punkten und 3 Punkten und zweimal mit 4 Punkten bewertet, die Befähigungsmerkmale lauteten jeweils dreimal auf 2 Punkte und 3 Punkte und einmal auf 4 Punkte (insgesamt 32 Punkte). In der Beurteilung ist die Beteiligung der Sachgebietsleiter ORR S. und StOAR´in E. -T1. vermerkt. Eine weitere Anhörung entfiel, weil der Kläger im Sachgebiet des Vorstehers tätig war. In der zusammenfassenden Würdigung ist auszugsweise ausgeführt:
„Als Betriebsprüfer erzielte Steueramtmann Heinrich S2. aufgrund seiner langjährigen Erfahrung durchweg ordentliche Arbeitsergebnisse. Auf eigenen Wunsch ist er zum 01.12.2009 in die Erhebungsstelle gewechselt. […]
Zum 01.09.2010 wurde ihm – zu diesem Zeitpunkt als Konsequenz aus der aktuellen Personalsituation - die Hauptsachbearbeitertätigkeit übertragen.
Dem anfänglich spürbaren Engagement folgte nach Abschluss der Einarbeitungsphase keine nennenswerte Weiterentwicklung auf fachlicher Ebene. Dies änderte sich auch nicht nach Vergabe einer eigenen, fallbezogenen Zuständigkeit zum 01.01.2011. Die Arbeitsergebnisse blieben – soweit es sich nicht um reine Routinearbeiten handelte – meist nicht oder erst nach mehrfach auf Anleitung erfolgter Korrektur brauchbar.
Hinsichtlich der an die Funktion des Hauptsachbearbeiters knüpfenden Aufgaben auf organisatorischer Ebene und der damit einhergehenden Funktion als Ansprechpartner für den Erhebungsbereich zeigte sich der Beamte im Laufe des Jahres 2011 gänzlich überfordert.
Trotz frühzeitig und mehrfach durch die Sachgebietsleitung erfolgter Ansprache auf die offensichtlichen Leistungsdefizite hat er nicht auf die bestehenden Arbeitsanforderungen reagiert.
Herr Steueramtmann S2. hat zwar durch seine Veränderungsbereitschaft Flexibilität gezeigt, konnte den Anforderungen des neuen Tätigkeitsfeldes jedoch nicht gerecht werden.
Die bei der letzten Beurteilung zuerkannte Beförderungseignung konnte nicht mehr zuerkannt werden, da er den Anforderungen der nächst höhereren Besoldungsgruppe wegen der fehlenden gleichbleibenden Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit nicht uneingeschränkt entspricht."
Im Nachgang zu der Beurteilung fand am 22. März 2012 ein Gespräch zwischen RD (a.D.) M. und dem Kläger statt. Unter dem 15. Mai 2012 beantragte der Kläger, seine Beurteilung auf ein Gesamturteil von mindestens „gut“ und auf die Feststellung der Beförderungseignung abzuändern. Ein Leistungsabfall sei nur hinsichtlich eines geringen Zeitanteils des Beurteilungszeitraums, von März bis September 2011, festzustellen. Im Übrigen sei er auf den Ausfall eines Mitarbeiters und Spannungen zwischen ihm und der Sachgebietsleiterin zurückzuführen. Dies habe er bereits in seinem Anschreiben an den Vorsteher vom 4. November 2011 geschildert. Hinzu komme, dass er im Dezember 2009 ein neues Sachgebiet übernommen habe. Das habe eine Einarbeitungszeit von mehr als einem Jahr erfordert. Weder seine positiven Leistungen in seinem neuen Sachgebiet seit Dezember 2009 noch diejenigen aus der Betriebsprüfung von Januar bis November 2009 seien gewürdigt worden. In diesem Arbeitsgebiet seien seine Leistungen jedenfalls mit „gut“ zu bewerten. Auch die Übertragung der Hauptsachbearbeitertätigkeit im Jahr 2010 weise auf eine deutlich bessere Leistung hin.
Nach Einholung einer Stellungnahme des Vorstehers RD (a.D.) M. lehnte das beklagte Land eine Änderung der Beurteilung mit Bescheid vom 29. Mai 2012 ab. Zur Begründung führte es aus, mit dem Gesamturteil „befriedigend“ seien die vom Kläger im Beurteilungszeitraum erbrachten Leistungen noch recht wohlwollend benotet. Die Sachgebietsleiterin habe den Kläger ohne Erfolg frühzeitig und mehrfach auf seine offensichtlichen Leistungsdefizite angesprochen. In der Betriebsprüfung habe er zwar durchaus ordentliche Ergebnisse erzielt. Dabei habe es sich allerdings um fachlich nicht besonders anspruchsvolle Fälle gehandelt. Bei der Beurteilung sei zudem ausschlaggebend gewesen, dass aufgrund eines Quervergleichs andere Beamte deutlich leistungsstärker gewesen seien. Angesichts der schwachen Leistungen im Beurteilungszeitraum könne nicht davon ausgegangen werden, dass der Kläger die Anforderungen der nächst höheren Besoldungsgruppe uneingeschränkt erfülle. Deshalb sei ihm die Beförderungseignung nicht zuerkannt worden.
Der Kläger hat am Montag, dem 2. Juli 2012, Klage erhoben. Er hat vorgetragen, das beklagte Land habe zu Unrecht seine Leistungen gegenüber der vorangegangenen Beurteilung um zwei Notenstufen herabgesetzt. Dies sei für ihn nicht nachvollziehbar. Augenscheinlich seien seine Leistungen in der Betriebsprüfungsstelle von Januar bis November 2009 in die Beurteilung nicht einbezogen worden. Auch habe man nicht berücksichtigt, dass er im Dezember 2009 ein völlig neues Arbeitsgebiet übernommen habe. Von diesem habe es geheißen, dass man mindestens ein Jahr Einarbeitungszeit benötige. Wenn man ihm aber aufgrund seiner Leistungen in der Betriebsprüfungsstelle die Tätigkeit eines Hauptsachbearbeiters zugetraut habe, hätten seine damaligen Leistungen mindestens gut bis sehr gut gewesen sein müssen. Dies spiegele das Gesamturteil nicht wider. Mittlerweile werde er im Finanzamt E1. eingesetzt, wo seine Leistungen hohe Anerkennung erführen. Man habe ihn dort nach Personalabgängen mittlerweile in die Grundstücksstelle umgesetzt. Auch anhand dieser Entwicklung werde deutlich, dass die Beurteilung vom 9. März 2012 von sachfremden Erwägungen geleitet worden sei.
Der Kläger hat sinngemäß beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 29. Mai 2012 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 9. März 2012 für die Zeit vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2011 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es hat unter Bezugnahme auf seinen Bescheid vorgetragen, das Beurteilungsverfahren sei rechtmäßig durchgeführt worden. Im Oktober, November und Dezember 2011 hätten drei Besprechungen im Finanzamt T. stattgefunden, an denen die Sachgebietsleiter, die Gleichstellungsbeauftragte und der Geschäftsstellenleiter teilgenommen hätten. Zweck dieser Besprechungen sei gewesen, die Leistung, Befähigung und Eignung der zu beurteilenden Beamten des Finanzamtes zu erörtern und miteinander zu vergleichen. Im Anschluss an die erste Besprechung sei durch die Dienststellenleitung des Finanzamtes ein Beurteilungsplan erstellt worden, in dem die zu Beurteilenden in der Reihenfolge ihrer Qualifikation aufgenommen worden seien. Am 19. Dezember 2011 sei der Oberfinanzdirektion S3. ein aktualisierter Beurteilungsplan übermittelt worden. Darin sei der Kläger mit dem Gesamturteil "befriedigend" und einer prognostischen Gesamtpunktzahl von 32 aufgeführt worden. Der Beurteilungsplan sei anschließend auf überörtlicher Ebene in der Regionalbesprechung aller Vorsteher der Finanzämter des B. Kreises und sodann im Rahmen der Gremiumsbesprechung der Vorsteher des Oberfinanzbezirks S3. überprüft und bestätigt worden. Die Leistungen des Klägers als Betriebsprüfer seien angemessen in die Beurteilung einbezogen worden. Der damalige unmittelbare Vorgesetzte des Klägers sei am Beurteilungsverfahren beteiligt worden. Es seien aber weder Noten für bestimmte Zeiträume vergeben noch daraus mathematisch eine Gesamtnote errechnet worden. In der Gesamtnote spiegele sich vielmehr der Gesamteindruck am Ende des Beurteilungzeitraums wider. Die Gewichtung und Wertung der Einzeleindrücke unterliege dem Beurteilungsspielraum des Beurteilers. Entgegen der Auffassung des Klägers sei in der Beurteilung berücksichtigt worden, dass er im Dezember 2009 ein neues Aufgabengebiet übernommen habe. Bei der Erhebungsstelle habe es sich jedoch nicht um ein für ihn völlig neues Arbeitsgebiet gehandelt. Er sei bereits im Rahmen seiner beruflichen Laufbahn in der Zeit vom 1. Oktober 1988 bis zum 19. Februar 1990 in der Vollstreckungsstelle (Innendienst) eingesetzt gewesen. Der Bereich der Zwangsvollstreckung stelle einen wesentlichen Aufgabenbereich des gehobenen Dienstes in der Erhebungsstelle dar, so dass er dort auf vorhandenes Grundlagenwissen habe zurückgreifen können. Die Aufgabe des Hauptsachbearbeiters sei ihm nicht übertragen worden, weil er im Zeitraum von Januar 2009 bis Januar 2011 gute bis sehr gute Leistungen erbracht habe. Sie sei ausschließlich Ergebnis der bestehenden Personalsituation in den Erhebungsstellen des Finanzamtes gewesen. Während seiner Einarbeitungszeit habe er zunächst keine originären Zuständigkeiten erhalten. Die anfangs positiv eingeschätzte Entwicklung des Klägers habe sich nicht fortgesetzt. Es seien deutliche Wissenslücken erkennbar gewesen. Er habe sein Zeichnungsrecht missachtet und erhebliche Bearbeitungsdefizite offenbart. Auch die Aufgaben als Hauptsachbearbeiter habe er nur unzureichend wahrgenommen. Die deutlichen Defizite in der Arbeitsweise seien ihm wiederholt in einzelfallbezogenen Fachgesprächen dargelegt worden. Gleichwohl seien erkennbare Veränderungen oder Weiterentwicklungen ausgeblieben.
Nachdem die Beteiligten einer Entscheidung durch den Berichterstatter unter Verzicht auf eine mündliche Verhandlung zugestimmt hatten, hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 17. Juli 2014 der Klage stattgegeben. Die angegriffene Beurteilung sei rechtswidrig. Sie sei, wie auch das Verwaltungsgericht Köln in seinem Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 - ausgeführt habe, in einem durch die „Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen“ rechtswidrig geregelten Verfahren erstellt worden. Es verstoße gegen das Gebot der Bestenauslese nach Art. 33 Abs. 2 GG, den Einzelmerkmalen einer Beurteilung ihre eigenständige Aussagekraft durch die in Ziffer 4.4.3 der Richtlinien vorgesehene Angleichung an die zuvor bindend festgelegte Gesamtnote zu nehmen. Die Beurteilung des Klägers sei nach diesem Verfahren erfolgt. Das Gesamturteil sei nicht aus den Bewertungen der Einzelmerkmale entwickelt worden. Vielmehr sei es in allen Besprechungen zunächst darum gegangen, die Leistungsreihenfolge, das Gesamturteils und die prognostischen Summe der Einzelmerkmale festzulegen. Die jeweiligen Einzelmerkmale seien nicht durchgängig durchgesprochen worden. Zudem erweise sich die Verfahrensweise in Ziffer 4.4.3 Absatz 1 Satz 4 der Richtlinien als fehlerhaft, weil die Ergebnisse der Gremiumsbesprechung für den Beurteiler bindend seien. Dies widerspreche dem Grundsatz, dass der Beurteiler die Beurteilung eigenverantwortlich und nach eigener Überzeugung zu erstellen habe. Dagegen dürften die Einwände des Klägers gegen seine Beurteilung nicht durchgreifen. Es überschreite nicht den dem Beurteiler zustehenden Beurteilungsspielraum, wenn er den Leistungen in der Betriebsprüfung nicht ein derartiges Gewicht zumesse, das die schlechteren Leistungen im weiteren Beurteilungszeitraum überwiege.
Zur Begründung seiner vom Senat mit Beschluss vom 26. Februar 2015 zugelassenen Berufung trägt das beklagte Land im Wesentlichen vor: Das Beurteilungsverfahren des Klägers sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Zunächst sei das Beurteilungsgespräch mit dem Kläger erfolgt. Bei den Sachgebietsleiterbesprechungen habe man nacheinander die Leistungsmerkmale des Klägers erörtert, nachdem die zuständige Sachgebietsleiterin diese im Detail und ausführlich dargestellt gehabt habe. Danach sei der Beurteilungsplan mit dem für den Kläger vorgesehenen Gesamturteil „befriedigend“ und einer Gesamtpunktzahl von 32 erstellt worden. Zu dieser Einschätzung sei der Beurteiler bei seiner Bewertung von Leistung, Befähigung und Eignung gekommen. Die Einschätzung sei Grundlage der Gremiumsbesprechung, über die nur eine Anwesenheitsliste existiere, gewesen. Dort sei es zu keiner Veränderung gekommen. Man habe in der Gremiumsbesprechung bei Grenzfällen nicht nur die Gesamtnoten, sondern auch die Einzelmerkmale beraten. Um einen solchen Grenzfall habe es sich bei der Beurteilung des Klägers jedoch nicht gehandelt.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts seien die „Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen“ rechtmäßig. Ziffer 4.4.3 der Richtlinien stehe einer unbefangenen Beurteilung der Einzelmerkmale durch den Beurteiler nicht entgegen. Bereits vor dem Gespräch mit dem zu Beurteilenden müsse der Beurteiler eine bewusste Bewertung der Einzelmerkmale vornehmen, um diese mit der Selbsteinschätzung seines Gesprächspartners abgleichen zu können. Dasselbe gelte für die Sachgebietsleiterbesprechungen. Auch für diese Erörterung müsse der Beurteiler eine klare Vorstellung über die jeweiligen Einzelmerkmale entwickelt haben, um einen Vergleich mit den anderen zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten des Finanzamtes vornehmen zu können. Dementsprechend werde das Gesamturteil nach einer Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte gebildet. Dies entspreche auch den Vorgaben der Ziffer 6 der Richtlinien. Auch dort sei die Bildung des Gesamturteils aus den einzelnen Merkmalen vorgegeben. Dies ergebe sich aus der Abfolge der einzelnen Unterpunkte in Ziffer 6. So sei auch im Finanzamt T. vorgegangen worden. Zwar habe man nicht jedes Einzelmerkmal „sklavisch“ durchgesprochen. Das Meinungsbild sei jedoch aus dem Leistungsvergleich anhand der einzelnen vorgetragenen Merkmale geschöpft worden. Dementsprechend sei das Gesamturteil, wie in der Rechtsprechung als zulässig erachtet, „quasi im Kopf“ aus den Einzelmerkmalen gebildet worden.
Die Bindung des Beurteilers an das Ergebnis der Gremiumsbesprechung nach Ziffer 4.4.3 Abs. 1 Satz 4 der Richtlinien sei mit Blick auf den Zweck der Beurteilung nach Art. 33 Abs. 2 GG nicht zu beanstanden. Erst durch die Gremiumsbesprechung komme es zu einem gerechten Quervergleich aller zu Beurteilenden. Selbst wenn die Bestimmung rechtswidrig sein sollte, habe dies im Streitfall keine Auswirkung. Da der Beurteiler selbst das Gesamturteil „befriedigend“ und 32 Punkte bereits vorgesehen und die Gremiumsbesprechung ihn nur bestätigt habe, sei eine möglicherweise fehlerhafte Bindungswirkung des Ergebnisses der Gremiumsbesprechung unbeachtlich.
Das beklagte Land beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt vor: Der Vortrag des beklagten Landes sei widersprüchlich. Zunächst habe es geltend gemacht, eine eingehende Besprechung der einzelnen Leistungsmerkmale sei in der Sachgebietsleiterbesprechung erfolgt. Dann sei die Rede davon gewesen, dass nicht jedes Merkmal „sklavisch“ durchgegangen worden sei. Dementsprechend könnten die Einzelmerkmale gedanklich bis zur Gremiumsbesprechung noch nicht festgestanden haben. Gerade darauf komme es jedoch an, um der nach der Rechtsprechung zu fordernden eigenständigen Bedeutung der Einzelmerkmale Rechnung zu tragen. Auch aus den weiteren Angaben des beklagten Landes ergebe sich, dass sich die Besprechungen zunächst ausschließlich auf das Gesamtergebnis der Beurteilungen konzentriert hätten. Die einzelnen Merkmale seien erst nach der Bindung durch die Gremiumsbesprechung festgelegt worden. Das widerspreche jedoch eindeutig der Forderung nach einer unabhängigen und eigenständigen Beurteilung durch den Beurteiler.
Der Senat hat Beweis erhoben durch Vernehmung des Vorstehers des Finanzamtes T. RD (a.D.) M. als Zeugen.
Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme und der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Sitzungsniederschrift und den weiteren Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes (vier Hefte) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die angegriffene dienstliche Beurteilung vom 9. März 2012 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er hat Anspruch auf eine erneute, rechtsfehlerfreie Beurteilung für den Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2011.
Rechtsgrundlage für die dienstliche Beurteilung ist § 93 Abs. 1 LBG NRW. Danach sollen Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten in regelmäßigen Zeitabständen beurteilt werden.
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den – ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Hat der Dienstherr ‑ wie hier ‑ Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden.
Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, juris, Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005
- 6 A 3355/03 -, juris, Rn. 26.
Dabei gilt für das Aufstellen von Beurteilungsrichtlinien, dass der Dienstherr Verfahren und Inhalt dienstlicher Beurteilungen innerhalb der durch das einschlägige Gesetzes- und Verordnungsrecht gezogenen Grenzen weitgehend frei festlegen kann. Er kann nach den Erfordernissen in den einzelnen Verwaltungsbereichen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, Notenskalen aufstellen und festlegen, welchen Begriffsinhalt die einzelnen Notenbezeichnungen haben. Das gewählte Beurteilungssystem muss aber gleichmäßig auf alle Beamten angewendet werden, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und über ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können. Dienstliche Beurteilungen dienen der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Gebots, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Sie tragen zugleich dem berechtigten Anliegen der Beamten Rechnung, in ihrer Laufbahn entsprechend ihrer Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung angemessen voranzukommen. Beurteilungen haben entscheidende Bedeutung bei der Auswahlentscheidung des Dienstherrn und der dabei erforderlichen „Klärung einer Wettbewerbssituation“. Ihre wesentliche Aussagekraft erhalten sie erst auf Grund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen. Um zu der erforderlichen objektiven Bewertung des einzelnen Beamten zu führen und die Vergleichbarkeit der beurteilten Beamten zu gewährleisten, muss so gleichmäßig wie möglich verfahren werden. Die Beurteilungsmaßstäbe müssen gleich sein und gleich angewendet werden. Die beurteilenden Vorgesetzten müssen ihrer Bewertung denselben Begriffsinhalt der Noten zugrunde legen und diese mit demselben Aussagegehalt verwenden. Das gilt insbesondere für das die Beurteilungen abschließende Gesamturteil. Es ist nach der Zweckbestimmung der dienstlichen Beurteilung die entscheidende zusammenfassende Bewertung durch den Dienstherrn. Das Gesamturteil ermöglicht vornehmlich den Vergleich unter den Bewerbern. Auf diesen ist bei der sachgerechten Auslese zur Vorbereitung personalrechtlicher Maßnahmen (Anstellung, Übertragung höherwertiger Dienstposten, Beförderung, Einbeziehung in das Auswahlverfahren für den Aufstieg) abzustellen. Für den Dienstherrn wie für den Beamten muss das Gesamturteil zuverlässig Aufschluss geben über den Standort des einzelnen Beamten im Leistungswettbewerb untereinander.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2003 – 2 C 16.02 -, juris, Rn. 13.
Um diesen Anforderungen an die Beurteilung entsprechen zu können, muss das vom Dienstherrn frei festgelegte System einer Beurteilungsrichtlinie sich daran messen lassen, ob es eine wahrheitsgemäße und realitätsgerechte Sachverhaltsermittlung einschließlich einer ersten Wertung und darauf basierend einen maßstabsgerechten Vergleich der zu beurteilenden Beamten ohne Verlust der Einzelfallorientierung gewährleistet.
Vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 17. März 2015 – 2 A 10578/14 -, juris, Rn. 30, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 – 2 A 10.13 -, juris.
Nach diesen Grundsätzen ist die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 9. März 2012 rechtswidrig, weil sie dem Grundsatz der Beurteilungswahrheit widerspricht. Über die Einzelmerkmale der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung ist entgegen den Vorgaben der Beurteilungsrichtlinien erst nach und in Abhängigkeit zur Festlegung des Gesamturteils entschieden worden.
Allerdings bestehen grundsätzlich keine Bedenken gegen das Beurteilungsverfahren, das das beklagte Land mit den am 1. Juli 2011 in Kraft gesetzten Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: BuBR 2011) sowie der entsprechenden Erlasse des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. Mai 2011 (P 1153 – 1/A 10 – II A 2), so genannter Starterlass, und der Verfügung der Oberfinanzdirektion S3. vom 19. Juli 2011 (P 1153 – 17 – LZ 113), so genannte Startverfügung (im Folgenden entsprechend bezeichnet), vorgesehen hat.
Weder die in Ziffer 4.4.3 Abs. 1 Satz 4 BuBR 2011 festgelegte Bindung der Dienststellenleitung an das Ergebnis der Gremiumsbesprechung (1a) noch das in Ziffer 4 BuBR 2011 geregelte Verfahren der Notenfindung (2a) verstoßen als solche gegen die genannten Beurteilungsgrundsätze. Während im Falle des Klägers die sich aus der Bindung ergebenden Vorgaben beachtet worden sind (1b), ist das Verfahren der Notenfindung nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme nicht eingehalten worden (2b).
(1a) Das Beurteilungsverfahren der Finanzverwaltung ist nicht deshalb zu beanstanden, weil in Ziffer 4.4.3 Abs. 1 Satz 4 BuBR 2011 die Ergebnisse der Gremiumsbesprechungen für die Dienststellenleitungen als nach Ziffer 4.1 BuBR 2011 zuständige Beurteiler bindend festgelegt worden sind. Der Senat folgt nicht der erstinstanzlichen Rechtsprechung, die eine solche Bindung für rechtswidrig hält.
Vgl. neben dem hier angefochtenen Urteil: VG Düsseldorf, Urteil vom 12. September 2014 – 13 K 7254/13 -, juris, Rn. 49; VG Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 ‑, juris, Rn. 31 ff.
Ob und inwieweit ein Beurteiler gebunden werden darf, hängt von den Vorgaben der einzelnen Beurteilungsrichtlinien ab. Sehen diese, wie im Falle der Polizei NRW (Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Bereich der Polizei – BRL Pol -, Runderlass des Innenministeriums vom 9. Juli 2010, MBl. NRW. S. 677 ff.), ein zweistufiges Verfahren vor, wäre eine Bindung des Erstbeurteilers an das Ergebnis des Quervergleichs systemfremd. Solche Verfahren basieren regelmäßig auf der strikten Trennung zwischen unabhängiger und weisungsfreier Erstbeurteilung und der für das Ergebnis allein relevanten Endbeurteilung. Im Rahmen dieser Endbeurteilung findet ein Quervergleich mit den anderen zu beurteilenden Beamten der Vergleichsgruppe statt, er obliegt z.B. dem Schlusszeichnenden nach Ziffer 9.2 Abs. 1 BRL Pol. Dieser entscheidet abschließend über die Beurteilung der Merkmale und das Gesamturteil (Ziffer 9.2 Abs. 2 BRL Pol) und macht dies kenntlich.
Sieht eine Beurteilungsrichtlinie dagegen keine Trennung zwischen Erst- und Endbeurteilung vor, wie dies in einem einstufigen, aber auch in einem gemischten Verfahren der Fall sein kann,
vgl. Bodanowitz in: Schnellenbach/Bodanowitz, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 48. Aktualisierung, Mai 2015, Ordner 2, B V Rn. 271 und B V Rn. 281,
kommt es entscheidend auf die genaue Aufgabenverteilung zwischen den an der Beurteilung beteiligten Amtsträgern an. Eine Bindung des Beurteilers, also desjenigen, der die Beurteilung zu unterzeichnen hat, an die Entscheidung anderer am Beurteilungsverfahren beteiligter Amtsträger ist nicht von vornherein rechtlich ausgeschlossen. Andernfalls würden die Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn und seine Organisationsbefugnisse ohne rechtliche Notwendigkeit verkürzt werden. Das vom Dienstherrn gewählte System muss sich allerdings an den oben dargelegten Beurteilungsmaßstäben messen lassen. Insbesondere muss es die wahrheitsgemäße und realitätsgerechte Sachverhaltsermittlung sowie den darauf aufbauenden maßstabsgerechten Vergleich der zu beurteilenden Beamten ermöglichen und diesen gedanklichen Prozess überprüfbar darstellen.
Ein diesen Anforderungen genügendes Beurteilungssystem hat das Finanzministerium mit den BuBR 2011 aufgestellt. Die BuBR 2011 gehen nicht von einem System zweier selbstständiger Beurteilungen, sondern von einer rechtlichen Bündelung einer aufgrund einer Besprechung der vorgesetzten Sachgebietsleiter gewonnenen Ersteinschätzung durch den Dienststellenleiter und einem zusätzlichen Quervergleich in einer Gremiumsbesprechung aller Dienststellenleiter zu nur einer Beurteilung aus:
Am Anfang des Beurteilungsverfahrens steht die Ersteinschätzung zum Leistungs-, Befähigungs- und Eignungsbild der zu beurteilenden Beamten. Diese ist Aufgabe der Sachgebietsleiter als unmittelbare Vorgesetzte (Ziffer 4.3.1 BuBR 2011). Sie sind in der Lage, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über die zu Beurteilenden zu bilden (Ziffer 4.5 Satz 1 BuBR 2011), und führen das zu Anfang des Beurteilungsverfahrens vorgesehene Gespräch mit dem zu beurteilenden Beamten (Ziffer 4.3 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Ziffer 4.3.1 BuBR 2011). Damit nehmen sie den ersten Abgleich ihrer Einschätzungen mit denjenigen des zu Beurteilenden vor. Das danach folgende weitere Beurteilungsverfahren dient der Erzielung ausgewogener und einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe (Ziffer 4.4 BuBR 2011). Dazu sehen die Richtlinien neben den Richtsätzen (Ziffer 4.4.1 BuBR 2011) die Besprechungen der Sachgebietsleitungen mit dem Vorsteher als Dienststellenleiter innerhalb der Finanzämter (Ziffer 4.4.2 BuBR 2011) und abschließend die Gremiumsbesprechung der Dienststellenleiter (Ziffer 4.4.3 BuBR 2011) vor.
Nach den Sachgebietsleiterbesprechungen haben die Dienststellenleiter zur Vorbereitung dieser Gremiumsbesprechung eine erste Dokumentation in Form eines Beurteilungsplanes aufzustellen (Ziffer 4.4.2.1 Satz 4 BuBR 2011). Dieser enthält mindestens die zu Beurteilenden in der Reihenfolge ihrer Qualifikation, das vorgesehene Gesamturteil und die vorgesehene Entscheidung über die Beförderungs- oder Aufstiegseignung sowie die wichtigsten Angaben zur Person und zum wahrgenommenen Aufgabengebiet. Zusätzliche sachdienliche „Angaben“ sind dabei möglich (Hinweise zur Anwendung der BuBR 2011, Teil I zu Nr. 4.4.2 BuBR 2011, Nr. 2). Das schließt nach Nr. 8 Abs. 3 der Startverfügung die “auf der inhaltlichen Ausschöpfung der Einzelfeststellungen der Leistungs- und Befähigungskriterien“ beruhenden Gesamtpunktwerte mit ein.
Der abschließende Quervergleich mit den Beamten der entsprechenden Vergleichsgruppe am Ende des Beurteilungsverfahrens obliegt dem Gremium nach Ziffer 4.4.3 BuBR 2011, dem auch der Beurteiler angehört, und in dessen Beratung er nicht nur den Beurteilungsplan, sondern auch seinen Eindruck von und seine Kenntnisse über den zu Beurteilenden einbringen kann. In der Gremiumsbesprechung findet nochmals ein Vergleich der zu Beurteilenden mit dem Ziel einer weiteren Objektivierung und der Anwendung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe bei den verschiedenen Dienststellen statt (Ziffer 4.4.3 Satz 3 BuBR 2011). Das geschieht durch einen „Vergleich der zu Beurteilenden“ und die „gemeinsame Erörterung insbesondere von Fragen der Leistungsbewertung“. Bei der anschließenden Erstellung der Beurteilung (Ziffer 4.1 BuBR 2011) ist der Beurteiler nach Ziffer 4.4.3 Absatz 1 Satz 4 BuBR 2011 an das Ergebnis des Quervergleichs gebunden.
Eine letzte Korrekturmöglichkeit sieht Ziffer 4.7 BuBR 2011 für die zu beteiligenden Vorgesetzten vor. Diese haben eine von der Gremiumsbesprechung abweichende Einschätzung hinsichtlich des Gesamturteils oder der Beförderungs- bzw. Aufstiegseignung in einem Vermerk niederzulegen, der zur Beurteilung genommen wird.
Eine auf dieser Grundlage erstellte dienstlichen Beurteilung ist das Ergebnis eines Erkenntnisprozesses, in den die für die Beurteilung verantwortlichen Bediensteten mit Vorstellungen über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der zu Beurteilenden treten, ohne dass die Tragfähigkeit dieser Vorstellungen davon abhängt, dass sie bereits zu einem Beurteilungsentwurf verfestigt worden sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Juni 1998 – 6 A 6370/96 -, juris, Rn. 7, zu den BuBR 1991.
In diesen Prozess fließen auch die Überlegungen zur Kontrolle der Anwendung einheitlicher Maßstäbe, nämlich solche des Quervergleichs, ein. Das gewährleistet einerseits die wahrheitsgemäße und realitätsgerechte Sachverhaltsermittlung im Rahmen einer Erstbewertung und andererseits eine maßstabsgerechte Einordnung und Feinjustierung auf überörtlicher Ebene, ohne den Einzelfall aus dem Blick zu verlieren. Insofern beinhaltet die als Abschluss des Erkenntnisprozesses zu erstellende Beurteilung in einer untrennbaren Einheit sowohl die konkrete Einschätzung über den zu Beurteilenden als auch die im Rahmen des Quervergleichs möglicherweise vorgenommenen Korrekturen am Beurteilungsergebnis. Sind dementsprechend alle Verfahrensschritte des Beurteilungsverfahrens durchlaufen, ist es folgerichtig, jedenfalls aber vertretbar, dass der Vorsteher als Ersteller der endgültigen Beurteilung an das in einem Zusammenwirken mehrerer Amtsträger als Beurteiler getroffene Ergebnis der Gremiumsbesprechung gebunden ist.
(1b) Das vorstehend beschriebene Verfahren ist auch im Falle des Klägers eingehalten worden. Seine Beurteilung oblag dem Vorsteher des Finanzamtes T. , dem Zeugen RD (a.D.) M. . Die Erstbewertung zum Leistungs-, Befähigungs- und Eignungsbild des Klägers hat seine unmittelbare Vorgesetzte, die zuständige Sachgebietsleiterin E. -T1. , vorgenommen und in dem Beurteilungsgespräch mit dem Kläger am 7. September 2011 mit dessen Selbsteinschätzung abgeglichen. Darauf folgten die Sachgebietsleiterbesprechungen unter dem Vorsitz des Zeugen RD (a.D.) M. am 6. Oktober, 5. Dezember 2011 und 10. Januar 2012. In dem am 19. Dezember 2011 freigegebenen Beurteilungsplan wurde der Kläger mit dem vorgesehenen Gesamturteil „befriedigend“ und einer prognostischen Gesamtpunktzahl von 32 eingeordnet. Dieser Vorschlag erfuhr in der abschließenden Gremiumsbesprechung am 24. Januar 2012 keine Änderung. Eine Korrektur durch die zu beteiligenden Vorgesetzten ist ausgeblieben.
Ausgehend davon ist gegen die Bindung des Vorstehers an das in einem ausführlichen Erkenntnis-, Wertungs- und Vergleichsprozess gefundene Beurteilungsergebnis nichts einzuwenden.
Selbst wenn aber diese Bindung des Vorstehers an das Ergebnis der Gremiumsbesprechung höherrangigem Recht widersprechen sollte, schlüge der Fehler nicht auf die Beurteilung des Klägers durch. Ausweislich des Beurteilungsplanes und der entsprechenden, unwidersprochen gebliebenen Angaben des Zeugen RD (a.D.) M. hat die Beurteilung des Klägers in der Gremiumsbesprechung keine Änderung erfahren und stimmt somit mit seinem vorherigen Votum überein. Wirkt sich aber ein Fehler in einem Beurteilungsverfahren nicht auf das Ergebnis der Beurteilung aus, führt er nicht zu deren Rechtswidrigkeit.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Oktober 2013 – 1 A 457/12 -, juris, Rn. 5 f. m.w.N..
(2a) Ebenso wenig lässt sich, entgegen der erwähnten erstinstanzlichen Rechtsprechung,
vgl. neben dem hier angefochtenen Urteil: VG Düsseldorf, Urteil vom 12. September 2014 – 13 K 7254/13 -, juris, Rn. 32 ff.; VG Köln, Urteil vom 17. Januar 2014 – 19 K 5097/12 -, juris, Rn. 22 ff.,
dem in Ziffer 4.3 ff BuBR 2011 geregelten Verfahren der Notenfindung entnehmen, dass der Vorsteher des Finanzamtes als Beurteiler die Bewertung der Einzelmerkmale im Widerspruch zum Grundsatz der Beurteilungswahrheit vornehmen muss und dem zuvor festgelegten Gesamturteil lediglich anpassen kann.
In welchem Verfahrensstadium einer Beurteilung eine schriftliche Festlegung der Einzelmerkmale erfolgt, hängt von den Vorgaben der jeweiligen Beurteilungsrichtlinien, insbesondere dem in den Richtlinien gewählten Bewertungssystem ab. Sieht das Beurteilungssystem, wie hier, ein Verfahren vor, dessen Einzelschritte erst zum Verfahrensende in einer einzigen Beurteilung gebündelt werden, ist eine vorherige schriftliche Fixierung von Einzelmerkmalen nicht zwingend notwendig.
Vgl. zur Festlegung der Einzelmerkmale „im Kopf“ für ein vergleichbares Verfahren der bayerischen Polizeiverwaltung: BayVGH, Urteil vom 7. Mai 2014 ‑ 3 BV 12.2594 -, juris, Rn. 68.
Das jeweilige Beurteilungssystem muss dabei aber gewährleisten, dass die Bewertung der Einzelmerkmale anhand der tatsächlich über den zu beurteilenden Beamten getroffenen Feststellungen erfolgt, ohne dass diese bereits als solche an einem schon feststehenden Gesamturteil ausgerichtet wären. Wäre Letzteres der Fall, bestünde die naheliegende Gefahr, dass nicht die konkrete dienstliche Leistung, Befähigung und Eignung zur Grundlage der Beurteilung wird, sondern ausschlaggebend das angestrebte, ohne Rücksicht auf den Einzelfall gewonnene Gesamtergebnis. Damit würde das von einer Sachverhaltsermittlung und Erstbewertung in den Quervergleich mündende Beurteilungsverfahren gleichsam auf den Kopf gestellt und diente nur noch der nachträglichen Rechtfertigung eines in einem freien Vergleich der zu beurteilenden Beamten gefundenen Gesamturteils in Form einer „nachträglichen Plausibilisierung“.
Vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 17. März 2015 – 2 A 10578/14 -, juris, Rn. 37.
Auf welche Weise der Dienstherr innerhalb des Beurteilungssystems die rechtlich geschuldete Sachverhaltsermittlung und Erstbewertung sicherstellt, liegt in seinem Organisationsermessen. Der Beurteiler hat die dienstliche Beurteilung der ihm unterstehenden Beamten nach streng sachlichen, objektiven Gesichtspunkten unter Einhaltung der durch Gesetz oder Richtlinien vorgegebenen Beurteilungsmaßstäbe eigenverantwortlich und nach eigener Überzeugung zu erstellen. Soweit Rechtsvorschriften oder Beurteilungsrichtlinien nichts anderes verlangen, ist es ihm grundsätzlich überlassen, in welcher Weise er sich die erforderlichen Kenntnisse über die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des zu beurteilenden Beamten verschafft. Er kann sich diese Erkenntnisse neben eigener unmittelbarer Beobachtung u.a. durch Arbeitsplatzbeschreibungen, schriftliche Arbeiten des Beamten sowie durch Berichte Dritter, insbesondere Berichte der unmittelbaren oder übergeordneten Vorgesetzten verschaffen. Dabei müssen letztere nicht zwingend schriftlich (etwa in Form eine Beurteilungsentwurfs oder –beitrags) erfolgen. Auch unter Berücksichtigung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. November 2014,
- 2 A 10.13 -, juris, Rn. 23 ff,
kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Beurteiler sich ausschließlich auf schriftliche Vermerke oder Beiträge der unmittelbaren Vorgesetzten verlassen darf. Vielmehr stützt sich das vorerwähnte Urteil auf die Pflicht zur Berücksichtigung von Beurteilungsbeiträgen bei Ausübung des Beurteilungsspielraumes,
vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1980 – 2 C 8.78 -, juris, Rn. 25, vom 2. April 1981 – 2 C 34.79 -, juris, Rn. 19, Beschlüsse vom 24. Oktober 1989 – 1 WB 194.88 -, juris, Rn. 7, und vom 18. August 1992 – 1 WB 106.91 -, juris, Rn. 6, Urteile vom 5. November 1998 – 2 A 3.97 -, juris, Rn. 14, vom 21. März 2007 – 2 C 2.06 -, juris, Rn. 8 ff., vom 16. Oktober 2008 – 2 A 9.07 -, juris, Rn. 35, vom 4. November 2010 – 2 C 16.09 -, juris, Rn. 47, und vom 26. September 2012 – 2 A 2.10 -, juris, Rn. 11 f.,
sowie darauf, dass bei fehlenden eigenen Erkenntnismöglichkeiten solche Beurteilungsbeiträge einzuholen sind und einen Umfang und eine Tiefe aufweisen müssen, die eine nachvollziehbare Leistungs- und Befähigungsbewertung gewährleisten. Daraus lässt sich nicht ableiten, dass der Beurteiler ausschließlich auf schriftliche Beurteilungsbeiträge zurückgreifen muss, persönliche mündliche Informationen in dafür vorgesehenen Gesprächen also nicht ausreichen sollen.
So auch OVG Koblenz, Urteil vom 17. März 2015 – 2 A 10578/14 -, juris, Rn. 48, unter Bezugnahme auf das vorzitierte Urteil des BVerwG vom 27. November 2014 – 2 A 10.13 -, a.a.O.
Vielmehr sind im Gegenteil auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. Urteile vom 2. April 1981- 2 C 34.79 -, a.a.O., Rn. 19, und vom 21. März 2007 – 2 C 2.06 -, a.a.O., Rn. 8 ff.,
mündliche Informationen durch den Vorgesetzten eine häufig notwendige, zweifelsfrei aber zulässige Form der Erkenntnisverschaffung. Gerade die mündliche Informationsverschaffung durch unmittelbare Vorgesetzte kann dem Beurteiler mit ihrer Gelegenheit zu Nach- und Rückfragen und dem dadurch möglichen intensiven Austausch über Einzelmerkmale und –wertungen einen weit intensiveren Einblick in das Leistungs-, Befähigungs- und Eignungsbild des zu beurteilenden Beamten gewähren, als dies ein schriftlicher Beurteilungsbeitrag vermag. Auch mit Blick auf die Nachvollziehbarkeit der Beurteilung sprechen keine durchgreifenden Gründe für ausschließlich schriftliche Beurteilungsbeiträge. Zwar hat der Dienstherr im Falle einer mündlichen Erkenntnisverschaffung des Beurteilers die Pflicht sicherzustellen, dass die Bewertung auch nachvollziehbar wird. Dieser Pflicht kann jedoch nicht ausschließlich durch die Verschriftlichung der Mitteilungen über die Einzelheiten zum Leistungs-, Befähigungs- und Eignungsbild des zu beurteilenden Beamten Genüge getan werden, sondern ebenso gut durch weitere Erläuterungen aus Anlass späterer Einwendungen des Beamten gegen die ihm erteilte Beurteilung.
Das Beurteilungsverfahren nach den BuBR 2011 stellt trotz der erst am Verfahrensende vorgesehenen schriftlichen Abfassung der Beurteilung eine frühzeitige Bewertung und Festlegung der Einzelmerkmale als Grundlage für das daraus zu entwickelnde Gesamturteil sicher:
Das bereits oben in seinem Ablauf geschilderte Verfahren setzt voraus, dass der zuständige Sachgebietsleiter schon zu Beginn des Beurteilungsverfahrens das Leistungs-, Befähigungs- und Eignungsbild des zu beurteilenden Beamten einschätzt und konkrete Vorstellungen von den einzelnen Leistungs- und Befähigungsmerkmalen entwickelt, um mit diesem das einleitende Beurteilungsgespräch führen zu können. In diesem soll nach Ziffer 4.3 Satz 2 in Verbindung mit Ziffer 4.3.1 BuBR 2011 „das Leistungs-, Befähigungs – und Eignungsbild, das die Beurteiler/innen innerhalb des Beurteilungszeitraums gewonnen haben, mit der Einschätzung der Beamtinnen und Beamten abgeglichen werden“. In den Hinweisen zur Anwendung der BuBR 2011, Teil I zu Nr. 4.3 BuBR 2011 („Beurteilungsgespräch“) ist der Gesprächsinhalt weiter konkretisiert. Danach sind „wie bei Personalführungsgesprächen … Hinweise auf Stärken und Schwächen der zu Beurteilenden angebracht, dabei sollte auch versucht werden, offensichtlich überhöhten Selbsteinschätzungen und Erwartungen entgegenzuwirken und unbegründete Befürchtungen zu zerstreuen“ (Nr. 1 Absatz 2).
In den folgenden Besprechungen der Sachgebietsleiter mit der „Dienststellenleitung“ (Hinweise zur Anwendung der BuBR 2011, Teil I zu Nr. 4.4.2 BuBR 2011, Nr. 1 Absatz 1) sind nach Ziffer 4.4.2.1 Satz 1 BuBR 2011 „Leistung, Befähigung und Eignung der zu Beurteilenden eingehend zu erörtern und miteinander zu vergleichen“. Auch diese Aufgabe ist nur zu erfüllen, wenn die Sachgebietsleiter sich schon gedankliche Vorstellungen über die Benotung der Einzelmerkmale gemacht haben.
Im Anschluss an die Besprechungen hat der Vorsteher als Dienststellenleiter nach Ziffer 4.4.2.1 Satz 4 BuBR 2011 einen Beurteilungsplan aufzustellen, „in den die zu Beurteilenden in der Reihenfolge ihrer Qualifikation aufzunehmen sind“. Dabei enthält der Beurteilungsplan nach Satz 5 das von dem Dienststellenleiter vorgesehene Gesamturteil, die vorgesehene Entscheidung über die Beförderungs- oder Aufstiegseignung und die wichtigsten Angaben zur Person und zum Aufgabengebiet der zu Beurteilenden. In Nr. 8 („Beurteilungspläne“) der Startverfügung ist ergänzend bestimmt, dass „die prognostischen, auf der inhaltlichen Ausschöpfung der Einzelfeststellungen der Leistungs- und Befähigungskriterien beruhenden Gesamtpunktwerte in den Beurteilungsplänen anzugeben sind“. Die Berechnung der „prognostischen Gesamtpunktwerte“ ist ohne eine Bewertung der Einzelmerkmale nicht möglich, weil der Gesamtpunktwert nichts anderes ist als das Ergebnis einer Addition der Einzelmerkmalbewertungen.
Schließlich verlangt die Gremiumsbesprechung in Ziffer 4.4.3 Satz 3 BuBR 2011 einen Vergleich der zu Beurteilenden „und die gemeinsame Erörterung insbesondere von Fragen der Leistungsbewertung“. Das setzt für die Dienststellenleitungen voraus, dass sie bei der Vorbereitung der Gremiumsbesprechung konkrete Vorstellungen über die Bewertung der Einzelmerkmale, insbesondere der Leistungsbewertung entwickeln. Ohne eine solche Vorstellung lässt sich der einzelne Beamte weder im Vergleich mit anderen noch bei konkreten Fragen der Leistungsbewertung realitätsgerecht einordnen.
(2b) Dieses abgestufte Verfahren der Notenfindung ist bei der Beurteilung des Klägers nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme nicht eingehalten worden. Danach steht fest, dass der Zeuge RD (a.D.) M. als Beurteiler des Klägers erst nach der abschließenden Gremiumsbesprechung eine Bewertung der Einzelmerkmale in Abhängigkeit von dem zuvor bindend festgelegten Gesamturteil vorgenommen hat. Das ergibt sich zur Überzeugung des Senats aus den glaubhaften Schilderungen des Zeugen über den Ablauf des umstrittenen Beurteilungsverfahrens.
Nach Angaben des Zeugen RD (a.D.) M. stellte sich der Ablauf des Beurteilungsverfahrens wie folgt dar:
In der ersten Sachgebietsleiterbesprechung am 6. Oktober 2011 sei der Kläger mit dem Gesamturteil „vollbefriedigend“ und 33 Punkten vorgeschlagen worden. Diese nach seinem Eindruck sehr wohlwollende Beurteilung habe er in einem Telefonat mit dem zuständigen Referatsleiter der Oberfinanzdirektion erörtert, der einer mit einem solchen Gesamturteil verbundenen Quotenerhöhung ablehnend gegenüber gestanden habe. In der Regionalleiterbesprechung am 18. November 2011 unter Beteiligung des Referatsleiters der Oberfinanzdirektion sei dem Kläger das Gesamturteil „befriedigend“ zugewiesen worden. Dies habe zur Folge gehabt, dass auch die Gesamtpunktzahl auf 32 habe angepasst werden müssen. Bei der anschließenden Aufstellung des Beurteilungsplanes habe man anhand der Quotenvorgaben ein Ranking in der Behörde unter den Beamten gleicher Besoldungsgruppe aufgestellt. Anhand dessen sei gut zu erkennen gewesen, wie viele Beamte mit den einzelnen Noten bedacht werden müssten. Die Einzelmerkmale hätten in diesem Zusammenhang noch keine entscheidende Rolle gespielt. Die zuständigen Sachgebietsleiter hätten allerdings in den Besprechungen die zu beurteilenden Beamten persönlich vorgestellt. Diese seien im Einzelnen durchgesprochen worden. Die im Beurteilungsplan ausgewiesene Gesamtpunktzahl ergebe sich aus einer Addition der Bewertung der Einzelmerkmale. Er habe als Beurteiler die Bewertung der Einzelmerkmale vor der Gremiumsbesprechung allerdings noch nicht vor Augen gehabt, weil die Einzelmerkmale bei der abschließenden Bewertung an das von der Gremiumsbesprechung bindend festgelegten Gesamturteil angepasst würden. Bei der abschließenden Bewertung nach der Gremiumsbesprechung setze er die Einzelmerkmale anhand der erkannten Stärken und Schwächen des zu beurteilenden Beamten fest.
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Zeuge einen nicht der Wahrheit entsprechenden Bericht über das im Finanzamt T. im Jahr 2011 durchgeführte Beurteilungsverfahren abgegeben haben könnte. Seine Aussage war in sich, auch auf Nachfrage hin, schlüssig. Sie vermittelte einen plastischen Eindruck von dem Beurteilungsverfahren und enthielt anschauliche Einzelheiten, die auf das tatsächliche Erleben hinweisen.
Von dieser Schilderung des Beurteilungsverfahrens ausgehend war die vom Zeugen RD (a.D.) M. vorgenommene Bewertung der Einzelmerkmale in der Beurteilung des Klägers nichts anderes als eine nachträgliche Anpassung an das zuvor festgelegte Gesamturteil. Bei der Bewertung der Merkmale kam es ihm ausschließlich auf die Rechtfertigung des Gesamturteils „befriedigend“ im Sinne äußerer Schlüssigkeit an. Dies zeigt sich schon deutlich an der für erforderlich gehaltenen Absenkung der prognostischen Gesamtpunktzahl, nachdem eine Quotenerhöhung zur Vergabe des Gesamturteils „vollbefriedigend“ abgelehnt worden war. Darüber hinaus hat der Zeuge ausdrücklich bejaht, dass er die Bewertung der Einzelmerkmale ausschließlich an dem zuvor festgestellten Gesamturteil ausgerichtet („passend gemacht“) habe. Damit ist das oben dargelegte, von den BuBR 2011 vorgesehene Verfahren der Notenfindung nicht eingehalten worden. Die Bewertung der Einzelmerkmale widerspricht dem Grundsatz der Beurteilungswahrheit, wie er in dem Verfahren der BuBR 2011 Ausdruck findet.
Angesichts dieses Ergebnisses erübrigt sich ein Eingehen auf die weiteren Beanstandungen des Klägers gegen die Rechtmäßigkeit seiner dienstlichen Beurteilung. Das beklagte Land wird ein erneutes Beurteilungsverfahren durchzuführen haben, das den Anforderungen der BuBR 2011 genügt. Die dienstliche Beurteilung des Klägers wird dabei – abweichend von der erstinstanzlichen Entscheidung – unter Beachtung der vorstehend dargelegten Rechtsauffassung des Senats zu erstellen sein.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 BRRG nicht erfüllt sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 127 BRRG
§ 93 Abs. 1 LBG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 19 K 5097/12
2 C 31.01
6 A 3355/03
2 C 16.02
2 A 10578/14
2 A 10.13
13 K 7254/13
6 A 6370/96
1 A 457/12
3 BV 12.25
2 C 8.78
2 C 34.79
1 WB 194.88
1 WB 106.91
2 A 3.97
2 C 2.06
2 A 9.07
2 C 16.09
2 A 2.10