Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-01-25, Aktenzeichen 9 A 2252/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0125.9A2252.20.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 7.500,- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die Berufung ist nicht wegen der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen. Ernstliche Zweifel im Sinne der Vorschrift liegen nur dann vor, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Dezember 2009 ‑ 2 BvR 758/07 ‑, juris Rn. 96.
Dies ist nicht der Fall. Das Verwaltungsgericht hat ‑ soweit mit Blick auf das Zulassungsvorbringen von Relevanz - ausgeführt, der Kläger sei nicht gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 4 GebG NRW von der streitigen Baugenehmigungsgebühr befreit. Ungeachtet der Frage, ob die Voraussetzungen dieser Vorschrift insbesondere mit Blick auf § 107 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW vorlägen, sei die persönliche Gebührenfreiheit jedenfalls nach § 8 Abs. 2 Alt. 2 GebG NRW ausgeschlossen. Diese Vorschrift greife immer dann ein, wenn Dritte mit dem betreffenden Betrag zumindest mittelbar, insbesondere durch Einstellen als Rechnungsfaktor in allgemeine Gebühren, Beiträge oder private Entgelte, belastet werden könnten. Ob das Entgelt letztlich tatsächlich entrichtet werde, sei unerheblich. Das Gesetz stelle für den Ausschluss der Gebührenfreiheit lediglich auf die rechtliche Möglichkeit ab, die betreffende Gebühren ‑ gegebenenfalls erst nach Schaffung einer entsprechenden Rechtsgrundlage ‑ auf Dritte umzulegen. Die Frage, ob eine Verwaltungsgebühr überhaupt auf Dritte umgelegt werden könne, beurteile sich allerdings nach Maßgabe des Fachrechts. Hiervon ausgehend habe der Kläger die Möglichkeit, Dritte „sonstwie“ mit dem betreffenden Gebührenbetrag zu belasten. Bei dem Betrieb des Freilichtmuseums handele es sich um eine freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe aus dem Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge. Den Gemeinden bzw. Gemeindeverbänden stehe hinsichtlich der Frage, ob für die Nutzung derartiger Einrichtungen private Entgelte oder Benutzungsgebühren erhoben werden sollten, ein weites kommunalpolitisches Ermessen zu. Auf einen etwaigen kommunalpolitischen Willen, auf eine Umlage zu verzichten, komme es allerdings von vornherein nicht an. Maßgeblich sei allein die bestehende rechtliche Möglichkeit. Anhaltspunkte dafür, dass eine Umlage hier rechtlich nicht zulässig sei, ließen sich indes weder der Gemeindeordnung noch dem KAG NRW entnehmen. Insbesondere stehe die Regelung des § 109 Abs. 1 Satz 1 GO NRW einer Abwälzung der Gebühr auf die Besucher - etwa über die Besuchsentgelte ‑ nicht entgegen. Da die streitige Gebühr lediglich einen Betrag von weniger als einem Prozent der Betriebserträge ausmache (ca. 0,7 %), sei nicht ersichtlich, warum deren Umlage den Zugang zum Freilichtmuseum wesentlich erschweren würde.
Das hiergegen gerichtete Zulassungsvorbringen greift nicht durch. Dass die Unterhaltung des LWL-Freilichtmuseums I. nach § 1 der im maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Satzung über die Gemeinnützigkeit der Betriebe gewerblicher Art - LWL Museen und LWL-Medienzentrum für Westfalen - vom 18. September 2014 (GV. NRW 2014, S. 533) ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke im Sinne des Abschnitts steuerbegünstigte Zwecke der Abgabenordnung verfolgt (vgl. § 52 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1, 5 und 7 AO), trifft zwar zu. Aus welchem Grund der gemeinnützige Zweck des Museumsbetriebs einer „Einpreisung“ der streitigen Gebühr in eine ‑ schon nicht näher bezeichnete ‑ Kalkulationsgrundlage des Klägers entgegensteht, legt das Zulassungsvorbringen mit der pauschalen Behauptung, eine solche Vorgehensweise sei nicht selbstlos (im Sinne des § 55 Abs. 1 AO), jedoch nicht dar. Dahingehender Darlegungen hätte es indes bereits mit Blick darauf bedurft, dass das Freilichtmuseum I. nach dem erstinstanzlichen Vorbringen des Klägers im Jahr 2018 Erträge in Höhe von über 1,047 Mio. Euro erzielt hat und zwar nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Beklagten vor allem aus Eintrittsgeldern und der Gastronomie sowie Verkaufserlösen des Souvenirshops und u. a. der museumseigenen Bäckerei. Dass diese Erträge die satzungsmäßigen gemeinnützigen Zwecke in Frage stellen, behauptet auch der Kläger nicht. Vor welchem rechtlichen Hintergrund die „Einpreisung“ der von ihm zu entrichtenden Gebühr in die Kalkulation der Eintrittsgelder oder Preise grundlegend anders zu bewerten sein soll, ist dem Zulassungsvorbringen nicht zu entnehmen. Darüber hinaus zeigt das Zulassungsvorbringen nicht auf, warum eine solche Vorgehensweise dazu führte, dass die Förderung der Allgemeinheit durch den Kläger nicht mehr selbstlos im Sinne des § 55 Abs. 1 AO wäre. Der Kläger legt weder dar, dass die Umlage der für die Versetzung der Windmühle auf dem Gebiet des Freilichtmuseums erhobenen Baugenehmigungsgebühr als eigenwirtschaftlicher Zweck im Sinne der Vorschrift zu qualifizieren ist, weil sie entweder einen gewerblichen bzw. sonstigen Erwerbszweck verfolgt oder einem dieser gesetzlich bestimmten Beispielsfälle gleichsteht, noch dass eine mit der Umlage der Baugenehmigungsgebühr etwaig einhergehende eigenwirtschaftliche Tätigkeit als Hauptzweck anzusehen wäre. Hierfür ist mit Blick auf die Angaben des Klägers zu dem Umfang der Erträge und Aufwendungen des Freilichtmuseums im Schriftsatz vom 15. Oktober 2019 auch sonst nichts ersichtlich.
Ernstliche Zweifel zeigt das Zulassungsvorbringen auch im Zusammenhang mit der Vorschrift des § 109 Abs. 1 Satz 1 GO NRW nicht auf, nach der Unternehmen und Einrichtungen so zu führen sind, dass der öffentliche Zweck nachhaltig erfüllt wird. Dass dieser Verpflichtung nicht (mehr) genügt würde, wenn der Kläger die Besucher mit den hier streitgegenständlichen Gebühren belastete, legt er nicht dar. Der Kläger stellt schon die Einschätzung des Verwaltungsgerichts nicht schlüssig in Frage, für eine wesentliche Erschwernis des Zugangs zum Freilichtmuseum sei angesichts der Höhe der umzulegenden Gebühr von 7.500,- EUR, die einem Anteil von nur ca. 0,7% der gesamten ‑ durch Eintrittsgelder und Verkaufserlöse von den Besuchern des Freilichtmuseums finanzierten ‑ Erträge des Museums im Jahr 2018 entspreche, nichts ersichtlich. Der pauschale Verweis auf den kultur- und bildungspolitischen Auftrag des Klägers und des Freilichtmuseums ist zur Darlegung von Richtigkeitszweifeln nicht geeignet. Dies gilt auch für den Hinweis, das Museumsangebot solle Besucher aus allen Bildungsschichten erreichen und insbesondere Schülern, Menschen aus prekären Verhältnissen und aus bildungsfernen Schichten solle der Zugang durch die Gestaltung der Eintrittspreise wie eine Eintrittsfreiheit bis 18 Jahren bzw. von 12 eintrittsfreien Tagen im Jahr erleichtert werden. Sofern der Kläger damit geltend machen will, die (seinerzeit) bestehende Struktur und Höhe der Eintrittspreise seien gleichsam im öffentlichen Auftrag des Museums angelegt, ist dieser ohnehin fernliegende Einwand auch tatsächlich nicht nachvollziehbar. Die Struktur der Eintrittspreise lässt eine Berücksichtigung „bildungsferner Schichten“ - über eine nicht an den Bildungsgrad anknüpfende Ermäßigung für Sozialleistungsbezieher, Studierende, Auszubildende, Freiwilligendienstleistende und Menschen mit Behinderung ab einem GdB 50 hinaus - nicht erkennen.
Vgl. https://www.lwl-freilichtmuseum-I. .de/de/.
Die mit dem Zulassungsvorbringen hervorgehobenen eintrittsfreien Tage ‑ die allerdings schon damals zum Zweck der Gegenfinanzierung des freien Eintritts von Kindern und Jugendlichen von 12 auf 6 Tage reduziert worden waren ‑ kommen sämtlichen Besuchern des Museums an den entsprechenden Tagen zugute. Abgesehen davon hatte der Kläger sowohl Struktur als auch Höhe der Eintrittsgelder der Museen zum April 2019 in weiten Teilen geändert.
Vgl. https://www.lwl.org/pressemitteilungen/nr_mitteilung.php?urlID=47187, dort insbesondere Anlage 1.
Zu einer Umlage über die verschiedenen weiteren Einnahmequellen des Freilichtmuseums verhält sich das Zulassungsvorbringen zudem nicht.
Soweit der Kläger ‑ ohne dies allerdings auch nur ansatzweise zu substantiieren ‑ behauptet, eine Umlage von Gebühren würde dem politischen Willen seiner demokratisch legitimierten Beschlussgremien widersprechen, hat das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die Senatsrechtsprechung zutreffend ausgeführt, dass nach § 8 Abs. 2 Alt. 2 GebG NRW für den Ausschluss der Gebührenfreiheit lediglich die rechtliche Möglichkeit erforderlich ist, den betreffenden Gebührenbetrag auf Dritte umzulegen. Ob Gemeinden ‑ als kommunale Selbstverwaltungskörperschaften - entsprechende Regelungen erlassen, oder, etwa aus politischen Gründen, hiervon Abstand nehmen, ist mit Blick auf ihre Finanzhoheit vielmehr ihnen überlassen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Oktober 2008 ‑ 9 A 948/07 ‑, juris Rn. 5 f.; ebenso für vergleichbare landesrechtliche Regelungen: VGH BW, Urteil vom 27. Februar 2003 ‑ 5 S 153/02 ‑, juris Rn. 27 und 31, und OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 3. März 2015 ‑ OVG 10 B 7.12 ‑, juris Rn. 26 und 38 f.; vgl. ferner Thür. OVG, Urteil vom 13. Februar 2009 ‑ 1 KO 896/07 ‑, juris Rn. 43; zu einer vergleichbaren Regelung in § 8 Abs. 3 BGebG vgl. BT-Drs. 17/10422, S. 100.
Dass und ggf. aus welchen Gründen im Hinblick auf das Selbstverwaltungsrecht des Klägers aus Art. 78 Abs. 3 LVerfNRW (Art. 28 Abs. 2 GG) Abweichendes gelten sollte, legt das Zulassungsvorbringen nicht dar.
Soweit der Kläger geltend macht, § 8 Abs. 2 Alt. 2 GebG NRW verlange eine grundsätzliche Abwälzbarkeit der Gebühren und keine Prüfung der Gebühr im Einzelfall, ist zwar zutreffend, dass die Norm losgelöst von der konkreten Situation die Ausnahmefälle regelt, in denen die Gebührenbefreiung nicht eintritt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Oktober 2008 ‑ 9 A 948/07 ‑, juris Rn. 6, und OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 3. März 2015 ‑ OVG 10 B 7.12 ‑, juris Rn. 28.
Dass die Anwendung der Vorschrift auf den Kläger unabhängig vom Einzelfall, insbesondere aufgrund einer generellen Unvereinbarkeit einer Umlegung von Gebühren mit der öffentlichen Aufgabe des Klägers, ausgeschlossen wäre, legt das Zulassungsvorbringen, wie oben ausgeführt, jedoch nicht dar. Sollte der Kläger meinen, die Vorschrift könne bereits dann nicht zur Anwendung kommen, wenn nicht ausgeschlossen werden könne, dass zukünftig eine Gebühr erhoben werde, hinsichtlich derer die Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 Alt. 2 GebG NRW nicht vorliegen, träfe dies ersichtlich nicht zu.
Welche rechtliche Relevanz dem angeführten Umstand, dass ein Museumsbetrieb nicht kostendeckend betrieben werden könne, für die Frage der Ausnahme von der Gebührenbefreiung nach § 8 Abs. 2 GebG NRW zukommen soll, legt der Kläger mit dem Zulassungsvorbringen unter Ziffer 1 b) nicht dar. Sollte der Hinweis auf die fehlende Kostendeckung im Zusammenhang mit dem weiteren Zulassungsvorbringen unter Ziffer 1 f) zur Finanzierung des Klägers durch die Verbandsumlage stehen, greift dieses Vorbringen auch unter Einbeziehung der weiteren Ausführungen hierzu unter Ziffer 2 der Zulassungsbegründung zur grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nicht durch. Der Einwand, die Beklagte finanziere als Mitglied des Landschaftsverbands Westfalen-Lippe über die Landschaftsumlage auch die hier streitige Baugenehmigungsgebühr, dies liefe aber auf eine „Kreislauf-Finanzierung“ hinaus, die mit dem Zweck des Gesetzes nicht zu vereinbaren sei, ist in mehrfacher Hinsicht nicht nachvollziehbar. § 8 Abs. 2 Alt. 2 GebG NRW soll im Ergebnis bewirken, dass Dritten nicht die Gebührenfreiheit eines Hoheitsträgers zugutekommt, wenn die betreffende Gebühr auf sie abgewälzt werden kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Februar 2007 ‑ 9 A 605/04 ‑, juris Rn. 24.
Dieses gesetzgeberische Ziel kann nach den mit dem Zulassungsvorbringen nicht in Zweifel gezogenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts durch eine Umlage der streitigen Gebühr auf die Besucher des Freilichtmuseums auch erreicht werden. Dem Einwand des Klägers liegt demgegenüber die Vorstellung zugrunde, er werde die Gebühr ‑ trotz bestehender rechtlicher Möglichkeit ‑ nicht umlegen. Auf einen der Umlegung entgegenstehenden Willen des Gebührenschuldners kommt es nach dem Sinn und Zweck des Gesetzes jedoch, wie bereits ausgeführt, nicht an. Denn der potentielle Gebührenschuldner soll es gerade nicht in der Hand haben, die Gebührenfreiheit allein deshalb in Anspruch nehmen zu können, weil er die Gebühren nicht weiterleitet bzw. es unterlässt, eine dafür notwendige, aber rechtlich mögliche Rechtsgrundlage zu schaffen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Oktober 2008 ‑ 9 A 948/07 ‑, juris Rn. 6.
Darüber hinaus ist der Einwand der Kreislauf-Finanzierung auch in der Sache nicht nachvollziehbar. Käme dem Kläger ‑ entgegen dem Sinn und Zweck der Vorschrift des § 8 Abs. 2 Alt. 2 GebG NRW ‑ die Gebührenfreiheit des § 8 Abs. 1 Nr. 4 GebG NRW zugute, verblieben die Kosten der Genehmigungserteilung, deren Deckung die Gebühr dient, bei der Beklagten. Für den Fall, dass der Kläger es ‑ trotz rechtlicher Möglichkeit - unterließe, die Gebühr umzulegen, wäre sie in die allgemeine Verlustrechnung (des Freilichtmuseums) einzustellen und die Beklagte müsste sie nur für den Fall, dass keine anderweitige Gegenfinanzierung erfolgt und dann auch nur anteilig über die Umlage mitfinanzieren.
Die Berufung ist ferner nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.
Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn mit ihr eine bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht (hinreichend) geklärte Frage aufgeworfen wird, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer bedeutsamen Fortentwicklung des Rechts der Klärung bedarf und die für die Entscheidung erheblich sein wird, oder wenn die in der Berufungsentscheidung zu erwartende Klärung von Tatsachenfragen verallgemeinerungsfähige, d. h. einer unbestimmten Vielzahl von Fällen dienende Auswirkungen entfaltet. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert anzuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. August 2015 ‑ 1 B 37.15 ‑, juris Rn. 3.
Diesen Anforderungen genügt das Zulassungsvorbringen nicht. Der Kläger erachtet als grundsätzlich klärungsbedürftig:
die Frage der Abwälzbarkeit von Gebühren im Rahmen der kommunalen Daseinsvorsorge nach § 107 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW, insbesondere vor dem Hintergrund der Verpflichtung aus § 109 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, Einrichtungen so zu führen, zu steuern und zu kontrollieren, dass der öffentliche Zweck nachhaltig erfüllt wird.
Ausführungen dazu, was genau klärungsbedürftig sein soll, enthält das Zulassungsvorbringen nicht. Sofern anzunehmen ist, dass der Kläger die unter dem Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel angeführten Gesichtspunkte meint, zeigt er nicht auf, inwiefern über die bereits zitierte Rechtsprechung hinaus weitere für die Entscheidung im vorliegenden Fall erhebliche Aspekte einer grundsätzlichen Klärung bedürften.
Soweit der Kläger wohl ferner für grundsätzlich klärungsbedürftig hält,
ob einer „Kreislauf-Finanzierung“ der Sinn und Zweck des § 8 Abs. 2 Alt. 2 GebG NRW entgegensteht,
legt er, wie oben ausgeführt, schon für eine Kreislauf-Finanzierung nichts dar und ist überdies die dieser Frage zugrundeliegende Annahme nicht zutreffend.
Unter welchem rechtlichen Gesichtspunkt es schließlich auf die ‑ schon nach dem Zulassungsvorbringen nicht aus Sicht des Klägers zu beantwortende ‑ Frage ankommen soll, inwiefern eine Vorgehensweise nach § 79 BauO NRW zur Vermeidung von Baugenehmigungsgebühren im Interesse der Beklagten liege, ist dem Zulassungsvorbringen nicht zu entnehmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG
§ 79 BauO NRW
§ 8 Abs. 2 Alt. 2 GebG NRW
§ 8 Abs. 2 Alt. 2 GebG NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 8 Abs. 1 Nr. 4 GebG NRW
§ 107 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW
§ 109 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 52 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1, 5 und 7 AO
§ 55 Abs. 1 AO
§ 8 Abs. 3 BGebG
§ 8 Abs. 2 GebG NRW
§ 107 Abs. 2 Nr. 2 GO NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 2 BvR 758/07
9 A 948/07
5 S 153/02
10 B 7.12
1 KO 896/07
9 A 605/04
1 B 37.15