Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-07-25, Aktenzeichen 6 A 1225/22.Z
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2025:0725.6A1225.22.Z.00

Tenor:
Auf Antrag der Beklagten wird die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 10. Februar 2022 - ... - zugelassen. Das Antragsverfahren wird unter dem Aktenzeichen
6 A 1528/25
als Berufungsverfahren fortgeführt.
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird vorläufig auf 100.000 € festgesetzt.
Die Kostenentscheidung bleibt der Entscheidung im Berufungsverfahren vorbehalten.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Erteilung einer Technologie-Global-Genehmigung (TGG) für die Ausfuhr von Technologie zur Produktion von Umweltprüfkammern (auch als Klimaprüfkammern, Shaker-Kammern, Klimaprüfgeräte oder Klimaprüfschränke bezeichnet) an die Fa. A., eine 100-prozentige Tochtergesellschaft der Klägerin in China.
Mit Hilfe der herzustellenden Klimaprüfkammern können sog. kombinierte Umweltprüfungen durchgeführt werden, d. h. Klima- oder Temperatur-Belastungsprüfungen von Produkten in einem Temperaturbereich von -70°C bis +150°C, die mit Vibrationen kombiniert werden können, denen die zu prüfenden Teile bei ihrer späteren praktischen Verwendung ausgesetzt sein werden. Derartige Klimaprüfkammern weisen ein breites Anwendungsgebiet sowohl in der Forschung und Entwicklung als auch bei der Herstellung von Gütern auf. Aufgrund ihres weiten Temperaturspek-trums eignen sie sich, neben zivilen Gütern auch militärische Güter und Bauteile auf ihre Belastbarkeit hin zu überprüfen. Sie werden in vielen Bereichen, insbesondere auch im Bereich der Luft- und Raumfahrt sowie bei militärischen Anwendungen und Bauteilen für Raketen und sonstige Rüstungsgüter zu den erforderlichen Qualifikations-, Qualitäts- und Zulassungsprüfungen eingesetzt. Kombinierte Klimaprüfungen sind daher unverzichtbarer Bestandteil des Herstellungsprozesses dieser Güter. Die Prüfgeräte werden von der Nummer 9B106a des Anhangs I der Verordnung (EG) Nr. 428/2009 (EG-Dual-Use-VO) erfasst, die Technologie zu ihrer Herstellung fällt unter Nummer 9E002 des Anhangs I.
Zu ihrem Ausfuhrantrag vom 22. Juli 2015 gab die Klägerin an, ihre chinesische Tochtergesellschaft stelle Klimaprüfkammern her und beabsichtige, mit Hilfe der auszuführenden Technologie Vibrationsanlagen in diese einzubinden, um sie zu gelisteten Shaker-Kammern aufrüsten zu können, die sie nach derzeitigem Geschäftsplan ausschließlich in der Volksrepublik China vertreiben wolle. Auf Aufforderung des BAFA reichte sie eine Liste mit acht Kunden der vorgesehenen Empfängerin, vorwiegend aus dem Automobilsektor, ein, die als potentielle Erwerber der von dieser hergestellten kombinierten Klimaprüfkammern in Betracht kämen. Sie erklärte, ihre Tochtergesellschaft werde nur Kunden aus der vom BAFA freizugebenden Endverwender-Liste für zivile Zwecke beliefern und weitere Kunden nur nach vorheriger Überprüfung durch das BAFA mit dessen Zustimmung in die abgeschlossene Liste aufnehmen, und legte dazu eine entsprechende Endverbleibserklärung (EUC) vor. Bei einer Überprüfung der acht genannten potentiellen Endverwender fiel auf, dass mit der Fa. L. ein Dienstleistungsunternehmen darunter war, das auch für Kunden aus dem Aerospace- und Defence-Sektor Qualitäts- und Sicherheitsprüfungen anbietet. Ferner legte die Klägerin eine „Exportkontrollvereinbarung“ mit der Empfängerin und Verpflichtungserklärungen von deren Führungspersonal zur Einhaltung der Zusagen vor, und verwies auf technische Vorkehrungen gegen einen Datenabfluss unter der Kontrolle deutscher und vertrauenswürdiger Mitarbeiter in China. Nach einer Vor-Ort-Kontrolle des BAFA nahm sie zudem Nachbesserungen ihres betriebsinternen Exportkontrollsystems vor.
Das BAFA fertigte in der Folge am 18. April 2016 eine Ressortvorlage für den Ausfuhrausschuss verbunden mit dem Entwurf einer Ausfuhrgenehmigung in Gestalt einer mit Nebenbestimmungen versehenen TTG. Das Auswärtige Amt erhob nach Konsultation des Bundesnachrichtendienstes (BND), dessen als „VS-Vertraulich“ eingestufte Stellungnahme nicht aktenkundig ist, Bedenken gegen deren Erteilung und stimmte sich mit dem Wirtschaftsressort dahingehend ab, dass eine Ablehnung aufgrund „Umleitungsgefahr“ erfolgen solle.
Mit Bescheid vom 6. Januar 2017 lehnte das BAFA den Ausfuhrantrag im Wesentlichen mit der Begründung ab, die beantragte Ausfuhr würde den bei der Entscheidung nach Art. 12 Dual-Use-VO zu beachtenden Leitlinien zuwiderlaufen. Die Bundesrepublik Deutschland sei dem Raketentechnologie-Kontrollregime („Missile Technology Control Regime“ - MTCR) beigetreten (dieses verfolgt das Ziel, die Verbreitung von Raketen sowie sonstigen Trägersystemen und ihrer Technologie zu begrenzen, insbesondere solchen, die zur Verwendung mit Massenvernichtungswaffen geeignet sind). Sie sei deshalb gehalten, mittels ihrer nationalen Politik keinen Beitrag zur Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und damit in Zusammenhang stehender Güter zu leisten. Gemäß vorliegenden Informationen bestehe die Gefahr einer Weiterleitung der hergestellten Anlagen in Drittländer für MTCR-Programme. Eine Ausfuhrgenehmigung widerspreche auch der Außen- und Sicherheitspolitik der Bundesregierung, die aufgrund ihrer internationalen Verpflichtungen auch gegenüber der VRC eine restriktive Exportpolitik in Bezug auf Güter verfolge, die in einem regimerelevanten Kontext stünden.
Den Widerspruch der Klägerin, die die ihr ohnehin gering erscheinende Proliferationsgefahr durch die von ihr ergriffenen Maßnahmen so weit wie nur möglich gebannt sah, wies das BAFA durch Widerspruchsbescheid vom 11. Januar 2018 zurück. Es wiederholte und vertiefte die Begründung des Ablehnungsbescheids und führte ergänzend aus, die Endverwender der mit der Technologie herzustellenden Umweltprüfkammern seien bestimmungsgemäß (noch) nicht bekannt, weswegen eine sensitive Endverwendung nicht ausgeschlossen werden könne. Diese Gefahr werde durch die geschlossenen Vereinbarungen allenfalls – in unzureichendem Maße – vermindert, eine zivile Endverwendung sei so nicht sichergestellt. Maßgeblich sei, dass die Technologie und die herzustellenden Güter in der Verfügungsgewalt des Empfängers verblieben. Eine Genehmigungserteilung stünde daher nicht im Einklang mit der auf Ausgleich und den Abbau von Spannungen ausgerichteten Exportkontrollpolitik und sei geeignet, die Glaubwürdigkeit der restriktiven Politik der Bundesregierung auf diesem Feld in Frage zu stellen und dadurch die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland erheblich zu stören.
Auf die Klage der Klägerin, die eine konkrete Gefahr für die Rechtsgüter des § 4 Abs. 1 und 2 Außenwirtschaftsgesetz (AWG) als ihr erforderlich erscheinender Grundlage für eine Versagung der Ausfuhr nicht zu erkennen vermochte und behauptet hat, die Beklagte fordere einen 100-prozentigen Risikoausschluss im Sinne des Ausscheidens auch einer abstrakten Gefahr, hat das Verwaltungsgericht unter Aufhebung des angefochtenen Bescheids in der Gestalt des Widerspruchsbescheids die Beklagte verurteilt, über den Ausfuhrantrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
In den Entscheidungsgründen hat das Verwaltungsgericht dazu im Kern ausgeführt, die Begründung für die Versagung der beantragten und nach Art. 3, Art. 9 Abs. 2 i. V. m. Art. 2 Nrn. 2 iii und 10 der hier wegen des Zeitpunkts des Genehmigungsantrags anwendbaren EG-Dual-Use-VO genehmigungspflichtigen Ausfuhr der im Anhang I der EG-Dual-Use-VO gelisteten Technologie vermöge die ablehnende Entscheidung nicht zu tragen. Das BAFA habe sein ihm nach Art. 13 EG-Dual-Use-VO eingeräumtes und in Übereinstimmung mit den Kriterien des Art. 12 der Verordnung auszuübendes Ermessen auch unter Berücksichtigung seiner weiten Einschätzungsprärogative bei außen- und sicherheitspolitischen Sachverhalten nicht so – für den Betroffenen und die Gerichte – nachvollziehbar begründet, dass rechtsstaatlichen Erfordernissen, insbesondere dem Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes unter dem Blickwinkel der grundsätzlich zu gewährleistenden Ausfuhrfreiheit, Genüge getan sei. Sie habe den eigentlichen Ablehnungsgrund verschwiegen. Berufe sich die Behörde auf Gründe des Geheimschutzes, habe sie einerseits die Gründe für eine Verweigerung so einleuchtend darzulegen, dass das Gericht sie unter Berücksichtigung rechtsstaatlicher Belange noch als triftig anerkennen könne, ohne andererseits geheimhaltungsbedürftige Tatsachen unmittelbar oder mittelbar preisgeben zu müssen. Mithin sei sie gehalten, eine der jeweiligen Problemlage angemessene Begründung abzugeben. Die Beklagte habe jedoch nicht einmal im Ansatz überzeugend und widerspruchsfrei erläutern können, warum letztlich der klägerische Antrag abgelehnt worden sei.
Die Begründung des Ausgangsbescheids sei nichtssagend und sowohl für die Klägerin als auch das Gericht nicht nachprüfbar. Insbesondere seien weder konkretere Ausführungen zu den „vorliegenden Informationen“ vorhanden, etwa zu den tatsächlichen Erkenntnissen, auf die sich die Behörde stütze, oder zu den Drittländern, hinsichtlich derer die Proliferationsgefahr bestehen solle, noch eine nachvollziehbare Begründung dafür, aus welchen Gründen keine konkreteren Ausführungen gemacht werden könnten.
Im Widerspruchsbescheid finde sich die Begründung mit den „vorliegenden Informationen“ nicht einmal wieder. Vielmehr werde hier darauf abgestellt, dass die von der Klägerin getroffenen Vorkehrungen eine Weiterleitung der Herstellungstechnologie oder der mit dieser Technologie herzustellenden Umweltprüfkammern an sensitive Endverwender nicht ausschlössen. Diese Erwägung stehe zwar im Ausgangspunkt im Einklang mit dem in Art. 12 Abs. 2 EG-Dual-Use-VO vorgesehenen zusätzlichen Genehmigungskriterium für Globalausfuhrgenehmigungen, wonach zu berücksichtigen sei, ob der Ausführer angemessene und verhältnismäßige Mittel und Verfahren anwende, um die Einhaltung der Bestimmungen und Ziele dieser Verordnung und der Genehmigungsauflagen zu gewährleisten. Doch habe die Beklagte nicht aufzuzeigen vermocht, warum sie die klägerischen Vorkehrungen für unzureichend erachte und welche zusätzlichen Vorkehrungen ihr ausreichend erscheinen würden, um eine Proliferation hinreichend sicher auszuschließen. Stattdessen habe sie in der mündlichen Verhandlung sogar erklärt, auf die konkrete vertragliche Ausgestaltung komme es vorliegend nicht an; die Begründung der Ablehnung mit unzureichenden Maßnahmen spiegle folglich den tatsächlichen Ablehnungsgrund nicht wider.
Soweit die Beklagte darauf verweise, dem klägerischen Geschäftsmodell sei es immanent, dass die Endverwender der hergestellten Klimaprüfkammern im Zeitpunkt der Technologieausfuhr nicht bekannt seien und dass die Veräußerung der Klimaprüfkammern an diese bestimmungsgemäß nicht bekannten Endverwender seitens der Beklagten nicht unterbunden und eine sensitive Endverwendung nach genehmigter Ausfuhr der Herstellungstechnologie nicht ausgeschlossen werden könne, vermöge dieser Einwand die ablehnende Entscheidung ebenfalls nicht zu begründen. Denn die von der Beklagten angeführte Gefahr dürfte grundsätzlich jeder Übertragung von Herstellungstechnologie anhaften, obgleich nach der Konzeption der EG-Dual-Use-VO eine Ausfuhr in Form der Übertragung von Technologie gerade nicht von vornherein und kategorisch ausgeschlossen sei. Gleiches gelte für den Einwand der Beklagten, schuldrechtliche Vereinbarungen wirkten lediglich zwischen den Vertragsparteien und eine unmittelbare, auf Rechtsnormen gestützte Möglichkeit der Beklagten, die Weitergabe der auszuführenden Technologie oder der mit dieser Technologie hergestellten Güter zu kontrollieren und im Bedarfsfall zu verhindern, bestehe nicht. Auch dieser Einwand stehe grundsätzlich jeder Übertragung von Herstellungstechnologie entgegen. Demnach müsse es - zumindest dem Grunde nach - im Einzelfall durch entsprechende Vorkehrungen vertraglicher, technischer oder sonstiger Natur möglich sein, auch Technologie auszuführen, sofern nicht andere Umstände gegen eine solche Ausfuhr sprächen.
Zwar habe die Beklagte in der mündlichen Verhandlung – erstmals – als Begründung angeführt, dass Technologie der Güter nach Unternummer 9B106 des Anhang I der EG-Dual-Use-VO nicht nach China gelangen solle, doch erscheine diese schlagwortartige Behauptung nicht glaubhaft. Sollte tatsächlich eine entsprechende Grundsatzentscheidung seitens der Beklagten getroffen worden sein, wäre kaum nachvollziehbar, warum dieser Grund weder in den angefochtenen Bescheiden noch schriftsätzlich genannt worden sei und auch keine Anhaltspunkte dafür aktenkundig seien. Vielmehr lasse sich der Ressortvorlage in der Behördenakte entnehmen, dass zumindest noch im Jahr 2015 Genehmigungen für die Ausfuhr dieser Art von Umweltprüfkammern nach China erteilt worden seien.
Soweit die Beklagte zur Begründung weiter vortrage, es sei zu berücksichtigen, dass Anträge einer Tochtergesellschaft der Klägerin auf Genehmigung von Ausfuhren von Umweltprüfeinrichtungen nach China abgelehnt worden seien und dass es der Klägerin auf der Grundlage des hier streitgegenständlichen Geschäftsmodells möglich würde, die damaligen Kunden zu beliefern, ohne dass die Beklagte dies verhindern könnte, vermöge auch diese Begründung nicht durchzugreifen. Es erschließe sich nicht, weshalb die Ablehnung zweier Ausfuhranträge der Fa. V. am 14. Mai 2010 zu berücksichtigen sein sollte, eine der Klägerin 2015 selbst erteilte Ausfuhrgenehmigung für einen Klimaprüfschrank hingegen nicht.
Soweit die Beklagte weiter auf Art. 5 des Gemeinsamen Standpunktes 2008/944/GASP verweise, der vorsehe, dass Ausfuhrgenehmigungen nur auf der Grundlage einer zuverlässigen vorherigen Kenntnis der Endverwendung im Endbestimmungsland erteilt werden solle, und hieraus herleite, die Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung trotz unbekannter Endverwender könne den Vorwurf eines Verstoßes begründen, vermöge auch dies die Ablehnungsentscheidung nicht zu begründen. Dass eine Ausfuhr von Herstellungstechnologie jedenfalls dem Grunde nach nicht ausgeschlossen sei, sei bereits oben ausgeführt worden und ergebe sich im Übrigen auch aus verschiedenen Vorschriften des Gemeinsamen Standpunktes 2008/944/GASP (z. B. Art. 2 Satz 1, 4. Spiegelstrich und Art. 5 Satz 3). Unter welchen Voraussetzungen eine Ausfuhr von Herstellungstechnologie nach Auffassung der Beklagten möglich sein solle und ob diese Voraussetzungen im Einzelfall vorlägen oder nicht, lasse sich der Begründung nicht entnehmen.
Soweit die Beklagte schließlich anführe, es lägen lnformationen darüber vor, dass sich Stellen des Staates H. um die Beschaffung von Klimaprüfgeräten der Klägerin bzw. ihrer Tochtergesellschaften aus China bemüht hätten, vermöge auch diese Begründung eine Ablehnung nicht zu rechtfertigen. Denn der Umstand, dass sich Dritte um die Beschaffung von Klimaprüfgeräten der Klägerin bemühten, sage für sich genommen nichts darüber aus, ob tatsächlich eine Gefahr der Weitergabe bestehe, da hierin keine Aussage über die Zuverlässigkeit der Klägerin oder die Wirksamkeit ihrer Exportkontrollmaßnahmen getroffen werde.
Das Gericht verkenne nicht, dass sich in der Ressortvorlage des BAFA für den Ausfuhrausschuss der Hinweis finde, der BND habe mitgeteilt, dass illegale Lieferungen entsprechender Anlagen der Klägerin aus China in den Staat H. zu verzeichnen gewesen seien. lndes habe die Beklagte diesen Umstand – angeblich illegaler Aktivitäten der Klägerin oder einer Tochtergesellschaft – weder im behördlichen noch im gerichtlichen Verfahren jemals als Begründung angeführt. Angesichts des behördlichen Beurteilungsspielraums bleibe es dem Gericht verwehrt, diesen Umstand eigenständig in die Bewertung einfließen zu lassen.
Die Beklagte sei allerdings nicht zur Erteilung der begehrten Ausfuhrgenehmigung zu verurteilen, sondern allein zur Neubescheidung. Aufgrund des originär der Behörde zugewiesenen Beurteilungsspielraums könne das Gericht seine Entscheidung nicht an die Stelle einer Entscheidung durch die Beklagte setzen, insbesondere keine eigene Bewertung und Gewichtung etwaiger in der Begründung der angefochtenen Bescheide bislang nicht hinreichend berücksichtigter Tatsachen und Umstände vornehmen.
Dieses Urteil ist der Beklagten am 25. Mai 2022 zugestellt worden. Die Beklagte hat die Zulassung der Berufung dagegen wegen ernstlicher Zweifel an seiner Richtigkeit, besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache, grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache sowie eines Verfahrensmangels in Gestalt der Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (§ 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2, 3 und 5 VwGO i. V. m. Art. 103 Abs. 1 GG) beantragt. Die Klägerin verteidigt die Entscheidung.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der – teils Leerseiten wegen der Entfernung von als Verschlusssache („VS-NfD“) eingestuften Dokumente enthaltenden – Behördenakte, insbesondere die von der Klägerin eingereichten Unterlagen und Erklärungen, die Ressortvorlage sowie die angefochtenen Bescheide, und den Inhalt der Gerichtsakten beider Instanzen, insbesondere die Schriftsätze der Beteiligten und das erstinstanzliche Urteil, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist gemäß §§ 124 Abs. 1, 124a Abs. 4 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Er wurde am Montag, dem 27. Juni 2022, fristgerecht gestellt und mit Schriftsatz vom 25. Juli 2022 ebenfalls fristgerecht begründet.
Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg. Das Zulassungsvorbringen der Beklagten, das den Prüfungsumfang des Senats bestimmt und zugleich begrenzt (vgl. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO), rechtfertigt die Zulassung des begehrten Rechtsmittels. Denn die Ausführungen in der Zulassungsbegründung sind geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung zu begründen (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen vor, wenn der Zulassungsantragsteller einen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung in dem angefochtenen Urteil mit schlüssigen Argumenten infrage stellt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2010 - 1 BvR 2011/10 -, NVwZ 2011, 546, 547) und sich die dargelegten Richtigkeitszweifel zugleich auf das Ergebnis der Entscheidung auswirken können, also zumindest die Möglichkeit besteht, dass die Berufung zu einer Änderung des angefochtenen Urteils führen wird. Sie sind folglich nicht erst dann gegeben, wenn bei der im Zulassungsverfahren allein maßgeblichen summarischen Überprüfung der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der Misserfolg. Das Zulassungsverfahren hat nicht die Aufgabe, das Berufungsverfahren vorwegzunehmen (BVerfG, Beschluss vom 16. Januar 2017 - 2 BvR 2615/14 -, Rn. 19, juris). Anders als die Beklagte meint, kann von „ernstlichen“ Zweifeln allerdings nicht schon dann gesprochen werden, wenn ein Erfolg der Berufung lediglich nicht völlig ausgeschlossen werden kann.
So liegt der Fall hier indes nicht. Denn die von der Vorinstanz gegebene Begründung für ihr Urteil, das keinen der für die ablehnende behördliche Entscheidung angeführten Gründe als nachvollziehbar gelten lässt, ist von der Beklagten in einigen Punkten mit stichhaltigen Argumenten angegriffen worden. Gleichwohl überzeugen andere Begründungselemente der Versagungsentscheidung wegen ihrer vom Verwaltungsgericht zu Recht beanstandeten fehlenden Begründungstiefe auch den Senat nicht. Nach jetzigem Sachstand würde voraussichtlich trotz einzelner nachvollziehbarer behördlicher Überlegungen erneut ein (von der Klägerin nicht angefochtenes) Bescheidungsurteil ergehen, das die Beklagte jedoch bei der Neubescheidung nicht an die Rechtsauffassung der Vorinstanz, sondern an jene des Senats binden würde. Insofern hat die Beklagte die Möglichkeit aufgezeigt, dass die Berufung im Ergebnis zu einer Änderung des angefochtenen Urteils führen kann, auch wenn eine Beschwer verbleiben sollte, die sie aber ggf. weniger belasten würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1979 – 8 C 39/78 –, Rn. 11, juris; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 19. Juni 1968 – V C 85.67 –, Rn. 14, juris; Kopp/Schenke, VwGO, 30. Aufl. 2024, § 121 Rn. 21a).
Die Beklagte rügt, das Verwaltungsgericht habe ihren Vortrag in der Klageerwiderung – zum Teil in Gänze – missachtet und sich im Urteil im Rahmen der rechtlichen Würdigung, insbesondere bei der Prüfung der Voraussetzungen von § 39 VwVfG, allein auf die Begründung im Ausgangs- und Widerspruchsbescheid bezogen. Diesen Vorwurf vermag sie mit den Zitaten aus ihrem erstinstanzlichen Schriftsatz vom 19. September 2018 in dieser Allgemeinheit nicht zu belegen. Die Vorinstanz hat sich mit fast allen von der Beklagten angeführten wesentlichen Gründen für die ablehnende Entscheidung, auch mit den erst in der mündlichen Verhandlung vorgebrachten, auseinandergesetzt – nur nicht auf eine Weise, welche die Beklagte für überzeugend hält.
Der Senat teilt die kritische Sicht der Beklagten auf die verwaltungsgerichtliche Würdigung ihrer Argumentation in einigen Punkten, in anderen folgt er dem Verwaltungsgericht. Insbesondere macht der Verfahrensablauf auch für den Senat deutlich, dass die nicht zu den Akten gelangten bzw. aus diesen wieder entfernten nachrichtendienstlichen Informationen im Fall der Klägerin den Ausschlag für die Versagung der zunächst vom BAFA wie auch auf Ressortebene angedachten Ausfuhrgenehmigung gegeben haben dürften (vgl. Bl. 66 der Behördenakte). Die Beklagte zeigt sich auch im Zulassungsverfahren nicht bereit, von den nachrichtendienstlichen Informationen etwas preiszugeben, das ihre eigentlichen Beweggründe erhellen und das notwendige Minimum an rechtsstaatlicher Transparenz herstellen könnte. Sie zieht sich darauf zurück, im Außenwirtschaftsrecht sei eine eingeschränkte Begründungspflicht anerkannt, da maßgebliche außenpolitische Einschätzungen der Bundesregierung unter Umständen aus außenpolitischen Gründen nicht kommuniziert werden könnten, z. B. wenn ihr geheimdienstliche Erkenntnisse zugrunde lägen (Bl. 31 der zweitinstanzlichen Gerichtsakten - GA VGH). In dieser Pauschalität, die keinerlei Bezug zum vorliegenden Fall erkennen lässt, überzeugt die behördliche Zurückhaltung den Senat nicht. Ob die geheim gehaltenen Informationen einem oder mehreren der ausdrücklich genannten behördlichen Ablehnungsgründe als notwendige Konkretisierung zuzuordnen oder anderer Art sind, bleibt ebenso unklar wie die Antwort auf die Frage, ob und warum sie nicht in angemessener Form im Verfahren offengelegt werden können, was bereits das Verwaltungsgericht zu Recht beanstandet hat.
Zuzustimmen ist dem Verwaltungsgericht auch darin, dass das offenbar mit den BND-Auskünften zusammenhängende Kernargument des Ausgangsbescheids, dass „gemäß vorliegenden Informationen“ die Gefahr einer Weiterleitung der hergestellten Anlagen in Drittländer für MTCR Programme bestehe, so wenig Substanz enthält, dass es nicht nachvollziehbar, geschweige denn nachprüfbar, ist. Die Ausführungen der Beklagten dazu in der Klageerwiderung, auf die sie sich mit ihrem Zulassungsantrag stützt, sind unergiebig, weil sie nicht auf die sich schon der Vorinstanz aufdrängende Frage eingehen, hinsichtlich welcher Drittländer und aufgrund welcher konkreten Informationen die behördliche Besorgnis besteht, die Klimaprüfkammern könnten dorthin gelangen und für die Entwicklung, die Produktion oder den Einsatz von MTCR-relevanten Flugkörpern genutzt werden. Sie muten vielmehr widersprüchlich an, weil die Beklagte nun – anders als im Ausgangsbescheid – nicht auf einen Export in ein Drittland, sondern auf die im Bestimmungsland China ansässigen Rüstungsbetriebe abstellt und befürchtet, mit einer Ausfuhrgenehmigung ungewollt einen Beitrag zur Verschärfung der Spannungen in der Region oder der Durchsetzung umstrittener chinesischer Territorialansprüche im Südchinesischen Meer zu leisten. Die Beklagte versäumt es auch, in der Zulassungsantragsbegründung klarzustellen, ob ihr Vorbringen möglicherweise so zu verstehen ist, dass mit der durch „vorliegende“ Informationen untermauerten Gefahr der Weiterleitung von Klimaprüfkammern in Drittländer die an anderer Stelle erwähnten Beschaffungsversuche des Staates H. gemeint sind, und sie daneben die zusätzliche Gefahr sieht, dass das chinesische Militär sie für eigene Zwecke beschaffen könnte.
Obwohl die verlautbarte Begründung für die Ablehnung der beantragten Ausfuhr auch unter Berücksichtigung des Zulassungsvorbringens nach wie vor nicht in ihrer für die gerichtliche Überprüfung der Ermessensausübung maßgeblichen Gesamtheit zu überzeugen vermag, kann einzelnen Begründungselementen ihre Plausibilität nicht abgesprochen werden. So hält der Senat im Gegensatz zum Verwaltungsgericht das Vorbringen der Beklagten für schlüssig, das Geschäftsmodell der Klägerin erhöhe die – auch bei genehmigungsfähigen Exporten von Dual-Use-Gütern und deren Herstellungstechnologien – nie völlig auszuschließende Proliferationsgefahr erheblich, und zwar schon abstrakt, ohne dass „andere Umstände einer solchen Ausfuhr entgegenstehen“ (vgl. das angefochtene Urteil S. 23, Bl. 179 der Gerichtsakten des VG). Dass die konkreten Schutzvorkehrungen der Klägerin gegen eine Umleitung der Technologie oder der mit ihrer Hilfe hergestellten Güter die von ihrem Geschäftsmodell ausgehende erhöhte Proliferationsgefahr für sich genommen nicht hinreichend zu kompensieren vermögen, lässt sich ebenfalls nicht von der Hand weisen.
Wie die Beklagte richtig vorträgt, kann von ihr nicht verlangt werden, dass sie das Geschäftsmodell der Klägerin an deren Stelle unter Sicherheitsgesichtspunkten so optimiert, dass es sich als genehmigungsfähig darstellt, wie ihr dies das Verwaltungsgericht nahegelegt hat, zumal denkbar ist, dass es sich auch „durch entsprechende Vorkehrungen vertraglicher, technischer oder sonstiger Natur“ nicht hinreichend sicher gestalten lässt. Die Argumentation der Beklagten und ihre Äußerung in der mündlichen Verhandlung, auf die konkrete vertragliche Ausgestaltung komme es hier nicht an, die dem Protokoll zufolge im Zusammenhang mit den ebenfalls dort geäußerten Bedenken gegen China als Zielland gefallen ist, lässt vermuten, dass sie vorliegend wegen dem Ort der Niederlassung genau davon ausgeht.
Es kann allerdings von der Beklagten erwartet werden, dass sie dem Vorwurf begegnet, ihre Einwände stünden jeder Ausfuhr von Technologie entgegen, obwohl eine solche nach der Systematik der EG-Dual-Use-VO nicht verboten, sondern nur unter Genehmigungsvorbehalt gestellt sei. Denn der Vorwurf der Systemwidrigkeit ihrer Argumentation missachtet keineswegs den konkreten Streitgegenstand, wie von ihr behauptet. Jedoch trägt die Beklagte im Zulassungsverfahren dazu nicht nur vor, dass sie sich bewusst sei, dass eine Ausfuhr von Technologie der streitgegenständlichen Art unter geeigneten Rahmenbedingungen möglich sein müsse. Sie erfüllt die berechtigte Forderung nach einer Differenzierung zwischen zulässiger und für nicht vertretbar erachteter Ausfuhr dieser Technologie auch sowohl im Widerspruchsbescheid, wo es heißt, maßgeblich (nämlich für eine im Hinblick auf die militärische Verwendungsbreite der Klimaprüfkammern verantwortbare Ausfuhrgenehmigung) sei, dass die Technologie und die herzustellenden Güter in der Verfügungsgewalt des Empfängers verblieben, als auch in der Begründung ihres Zulassungsantrags. Dort erläutert sie, das Geschäftsmodell der Klägerin, die ihre chinesische Niederlassung durch die Überlassung der Herstellungstechnologie dazu befähigen wolle, (kombinierte) Klimaprüfkammern in eigener Verantwortung und auf eigene Rechnung herzustellen und zu vertreiben, so dass die von der Klägerin eingereichte Aufstellung der „derzeitigen Endverwender“ nicht abschließend, sondern nur eine Momentaufnahme sei, unterscheide sich maßgeblich von einer „klassischen“ (ggf. genehmigungsfähigen) Technologieausfuhr, bei der sowohl die Endverwendung als auch der Endverwender vorab feststehe (Bl. 26 f. GA VGH).
Der Senat hält diese Differenzierung für durchaus stichhaltig.
Auch wenn Güter und ihre Herstellungstechnologie gleichermaßen in Anlage I der EG-Dual-Use-VO als nach Art. 3 genehmigungspflichtig gelistet sind, unterscheiden sie sich unter Sicherheitsaspekten dadurch, dass die Ausfuhr von Technologie im Regelfall riskanter als der Export einzelner damit hergestellter Güter ist. Es kann einen erheblichen Unterschied machen, ob ein einzelnes Gut in falsche Hände gerät oder ein unerwünschter Verwender Zugriff auf dessen Herstellungstechnologie erhält. Mit Hilfe umgelenkter Technologie können beliebig viele dieser Güter produziert werden. Die Ausfuhr von Technologie kann daher im Missbrauchsfall für eine schnellere oder gar massenhafte Verbreitung sensibler Güter bei kritischen Verwendern sorgen, die mit der Exportkontrolle verhindert oder wenigstens eingedämmt werden soll. Um bei der – dennoch grundsätzlich zulässigen – Ausfuhr von Technologien möglichst das gebotene Sicherheitsniveau mit Blick auf das übergreifende Ziel, die wirksame Bekämpfung bzw. Begrenzung von Proliferation, zu erreichen, kann es im Einzelfall angeraten sein, das Ausfuhrbegehren nach denselben Kriterien – zuverlässige Kenntnis der Exportkontrollbehörde von Empfänger, Endverwender und Endverwendung und deren Unbedenklichkeit vor Erteilung der Ausfuhrgenehmigung (vgl. Art. 5 Gemeinsamer Standpunkt 2008/944/GASP) – wie beim Export entsprechender Güter zu prüfen, um die Kontrolle über das Ausfuhrgeschehen nicht mehr als unvermeidlich zu verlieren. Insofern verweist die Beklagte zu Recht auf die Ziffer 4 der MTCR-Guidelines, die hervorhebt, dass die Ausfuhr von Technologien, die mit gelisteten Gütern verknüpft sind, ebenso sorgfältig zu prüfen und zu kontrollieren sei wie die Güter selbst.
Ähnliches gilt bei der Betrachtung des jeweiligen Proliferationsrisikos für die zur Herstellung verschiedener gelisteter Güter erforderlichen Technologien, das sich deutlich unterscheiden kann. Die Beklagte macht insoweit zum einen zu Recht geltend, bei der Genehmigung der streitgegenständlichen Technologie sei wegen ihrer großen Verwendungsbreite im militärischen Sektor besondere Zurückhaltung geboten. Für sie und ihre „derived goods“ dürften sich sowohl die Hersteller konventioneller Rüstungsgüter als auch jene im MTCR-relevanten Bereich der Trägersysteme für Massenvernichtungswaffen interessieren. Mit einem größeren potentiellen Interessentenkreis steigt auch das Risiko konkreter Beschaffungsversuche. Zum anderen macht die Beklagte auf die hohe Relevanz der Klimaprüfkammern als ein unverzichtbarer Baustein im Entwicklungs- und Herstellungsprozess der genannten Militärgüter aufmerksam, die die Motivation für Beschaffungsbemühungen ihrer Hersteller zusätzlich steigert. Auch diese Aspekte können dafür sprechen, bei der Prüfung der streitgegenständlichen Technologieausfuhr strenge Maßstäbe anzulegen.
Bei der Beurteilung, mit welcher Wahrscheinlichkeit eine Proliferation der Technologie der Klägerin oder der damit hergestellten Güter droht, stellt die Beklagte zu Recht auf das Ausmaß der dem Geschäftsmodell als solchem objektiv innewohnenden Missbrauchsgefahr ab. Anders als die Klägerin meint, ist diese Vorgehensweise nicht nur gerechtfertigt, wenn konkrete Anhaltspunkte gegen ihre Zuverlässigkeit oder die der Technologie-Empfängerin vorliegen würden, was die Beklagte bisher nicht dargelegt hat. Die Möglichkeiten der Umgehung der exportkontrollrechtlichen Vorgaben, die ein Ausfuhrgeschäft in seiner konkreten Ausgestaltung bietet, sind unabhängig von den beteiligten Personen stets in den Blick zu nehmen, und sodann mit allen anderen relevanten Aspekten, darunter auch deren bereits unter Beweis gestellter oder zu erwartender (Un-)Zuverlässigkeit, des Umfelds und der geopolitischen Lage, abzuwägen.
Die Beklagte hält im Fall der Klägerin zu Recht für entscheidungserheblich, dass im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung über den beantragten Technologietransfer bei ihrem Geschäftsmodell noch nicht feststeht, wer Abnehmer damit hergestellter Klimaprüfkammern sein wird. Die von ihr vorgelegte Kundenliste beinhaltet noch nicht einmal „derzeitige Endverwender“, sondern nur den Kundenkreis, den die chinesische Empfängerin als potentielle Erwerber der Geräte in China im Blick hat, weshalb das BAFA auch noch keine sonst übliche Plausibilitätsprüfung anhand einer EUC dieser Unternehmen vornehmen kann. Wenn sich die Verkaufshoffnungen der Empfängerin nicht erfüllen sollten, wird sie sich zwangsläufig nach anderen Interessenten umsehen müssen, was aber ohnehin zu erwarten steht, wenn sie sich in ihren Vertriebschancen nicht von vornherein massiv einschränken will, wovon bisher keine Rede ist. Zwar hat sich die Klägerin bereit erklärt, etwaige künftige weitere Interessenten dem BAFA mit Firmenprofil und EUC zu melden, und mit ihrer Niederlassung vereinbart, eine Lieferung an diese nur in Erwägung zu ziehen, wenn das BAFA nach einer Überprüfung keine Bedenken erhebt. Auch wenn nach diesem Modell alle Abnehmer der von der klägerischen Tochtergesellschaft herzustellenden Klimaprüfkammern dem BAFA vor einer Belieferung bekannt und von ihm als unkritisch eingestuft sein sollen, was in Bezug auf die Fa. L. und deren Kundenkreis schon nicht zutrifft, ist dieses Konstrukt hinsichtlich der Proliferationsgefahr nicht gleichzusetzen damit, dass das BAFA vor Erteilung der Genehmigung für die erstrebte Technologieausfuhr alle künftigen Endverwender und die von diesen beabsichtigte Endverwendung bereits kennt und überprüft hat. Es ist ein rechtlich beachtlicher Unterschied, ob ein angegebener Endverwender überprüft werden kann, ehe eine Ausfuhrgenehmigung erteilt wird, so dass diese ggf. noch versagt werden kann, wenn das Ergebnis vorliegt, oder ob eine Überprüfung erst stattfinden kann, nachdem die Technologie längst die Bundesrepublik Deutschland verlassen hat und sich deren Empfängerin im Falle einer für sie negativen behördlichen Stellungnahme im Wissen um das Fehlen durchgreifender Konsequenzen bei einem lukrativen Geschäft auch entschließen könnte, das Veto des BAFA zu ignorieren. Sie könnte sogar von vornherein die verabredete Verfahrensweise nicht einhalten und dem BAFA von einem sich anbahnenden Verkauf keine Mitteilung machen, wenn sie, etwa bei Kunden aus Militärkreisen, mit einem negativen Votum des BAFA rechnen müsste. Eine Rücknahme oder ein Widerruf der Ausfuhrgenehmigung könnte den entstandenen Schaden nicht mehr beseitigen. Insofern trifft die Formulierung der Beklagten, bezogen auf den Zeitpunkt der Erteilung der Ausfuhrgenehmigung, zu, das klägerische Geschäftsmodell ziele darauf ab, die mit der Technologie herzustellenden Klimaprüfkammern an eine „Vielzahl unbekannter Endverwender“ zu veräußern, und rechtfertigt Bedenken dagegen.
Der Senat verkennt dabei nicht, dass bei jeder Technologie-Ausfuhr auch ein zuvor überprüfter Empfänger oder Endverwender im Zielland nicht mehr von der deutschen Exportkontrollbehörde belangt werden kann, falls er im Nachhinein gegen die Ausfuhrgenehmigung bzw. die von ihm abgegebene Endverbleibserklärung verstoßen sollte, und mangelnde Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten immer einen Anreiz für Rechtsverstöße setzen können. Doch ist das Geschäftsmodell der Klägerin auf Expansion ausgerichtet und nicht auf von vornherein klar umrissene und begrenzte Einzelgeschäfte mit entsprechend begrenzterem Risiko. Vorliegend würde die begehrte Genehmigung der Empfängerin einen größeren Handlungsspielraum ermöglichen als in Konstellationen, wo ein einzelner, als zuverlässig betrachteter Endverwender bereits feststeht, indem sie genehmigungskonform weitere unbekannte Kunden für ihre Klimaprüfkammern akquirieren dürfte. Schon diese Vertriebstätigkeit würde die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass kritische Verwender von der Gelegenheit erfahren würden, an schwer zu beschaffende deutsche Klimaprüfkammern oder gar deren Technologie zu gelangen, und sie zu diesem Zweck alle ihnen zu Gebote stehenden legalen wie illegalen Mittel einsetzen würden, gegen die auch die besten denkbaren Vorkehrungen der Klägerin keinen lückenlosen Schutz bieten könnten.
Wenn die Klägerin diese Gefahr für vernachlässigbar hält, weil die BAFA Fachtechnik bestätigt habe, dass derartige Technologie im Bestimmungsland bereits vorhanden sei, überzeugt das den Senat nicht. Dass in China bekannt ist, wie Klimaprüfkammern zu konstruieren sind, besagt nicht, dass die Technologie der Klägerin im Machtbereich des chinesischen Militärs ohne Einfluss auf die bestehenden Konflikte und Spannungen wäre, zu deren Verschärfung die deutsche Exportkontrollpolitik keinen Beitrag leisten soll. Sie könnte etwa die Herstellung dieser Prüfgeräte in einer Qualität ermöglichen, die geeignet wäre, die militärischen Fähigkeiten der Volksrepublik im Rahmen ihres Aufrüstungsprogramms zu stärken. Dass in der Vergangenheit Beschaffungsbemühungen chinesischer Forschungseinrichtungen bei der damaligen Tochtergesellschaft der Klägerin erfolgt sind und die Klägerin auch heute noch trotz der vorhandenen Konkurrenz für ihre Produkte einen Absatzmarkt in China sieht, lässt dies vermuten. Hinzu kommt, dass auch andere kritische Staaten wie der Staat H. sich in China um die Beschaffung der Prüfgeräte bemühen sollen, deren technologisches Know-how vermutlich weniger ausgereift ist.
Die Beklagte weist ferner den Vorwurf des Verwaltungsgerichts, sie habe nicht ansatzweise aufgezeigt, warum sie die klägerischen Vorkehrungen gegen unerwünschte Verwendungen für unzureichend erachte, schlüssig zurück, indem sie ihre Darlegung dazu in der Klageerwiderung zitiert. Ihr missfällt an der streitgegenständlichen Konstellation nachvollziehbar, dass die Vorbeugung gegen eine Proliferation nicht in ihrer präventiven Kontrolltätigkeit bestehen, sondern diese durch Schutzvorkehrungen ersetzt werden soll, für welche allein die am Ausfuhrvorhaben beteiligten Unternehmen verantwortlich zeichnen und auf deren Umsetzung in der Praxis sie keinen Einfluss hat. Sie sieht in einer solchen Konstellation eine unzulässige „Abwälzung“ ihrer Verantwortung für die Einhaltung der internationalen Verpflichtungen der Bundesrepublik, wenn sie mit der Erteilung der beantragten TGG die Möglichkeit einer sensitiven Verwendung der Technologie eröffnen würde, weil sie – unstreitig – keine eigene (exportkontroll-)rechtliche Handhabe hätte, einen etwaigen Verstoß gegen die zwischen den Beteiligten geschlossene schuldrechtliche Vereinbarung zu sanktionieren.
Die Beklagte befürchtet angesichts der Realitäten im Wirtschaftsleben, dass die primär auf eine gewinnbringende Vermarktung gelisteter Klimaprüfkammern ausgerichteten Interessen beider Vertragspartnerinnen – die Klägerin beabsichtigt, ihr China-Geschäft durch eine Produktion vor Ort kostengünstig auszuweiten – im Einzelfall einer konzerninternen Sanktionierung wirtschaftlich rentabler, aber unzulässiger Geschäfte gemäß der Vereinbarung entgegenstehen könnte. Sie bezweifelt daher, dass das von der Klägerin geltend gemachte enge Verhältnis zu ihrer Tochterfirma, das ihr einen Durchgriff auf die maßgeblichen fünf Mitarbeitenden dort erlauben soll, geeignet ist, Verstöße zu verhindern. Die Einschätzung der Beklagten, dass gerade durch das enge Verhältnis und die wirtschaftlich gleichlaufenden Interessen von Mutter- und Tochtergesellschaft nicht die Schutzwirkung, sondern die Gefahr eines Missbrauchs durch kollusives Zusammenwirken wächst, und konzerninterne Schutzvorkehrungen in ihrer Wirkung deswegen nicht überschätzt werden dürfen, ist ebenfalls nachvollziehbar.
Darauf deuten auch die schwachen Sanktionsregelungen zwischen beiden Vertragspartnern hin. Die Beklagte moniert in diesem Zusammenhang zu Recht, das Verwaltungsgericht habe ihren Einwand übergangen, wonach § 4 Abs. I der „Exportkontrollvereinbarung“ die Tochtergesellschaft lediglich dazu verpflichte, die Klägerin von etwaigen Bußgeldern bzw. Geldstrafen freizustellen, was keine Vertragsstrafe mit abschreckender Wirkung darstelle, weil die Weiterveräußerung der Technologie oder der Klimaprüfkammern in China nach deutschem und europäischem Recht weder genehmigungspflichtig noch strafbar oder bußgeldbewehrt sei. Eine handlungsleitende Abschreckung könnten Sanktionen ohnehin nur dann entfalten, wenn die Beklagte von einem Verstoß erfahren würde, was die Beteiligten nicht als konkrete Gefahr in ihr Kalkül einbeziehen müssten, weil sie keine investigativen Recherchemöglichkeiten habe und allenfalls zufällig von einem Verstoß Kenntnis erhielte.
Das Verwaltungsgericht ist auf diese bedenkenswerten Überlegungen der Klägerin offenkundig deshalb nicht eingegangen, weil es annimmt, der Einwand, zivilrechtliche Vereinbarungen zwischen den an der Ausfuhr Beteiligten und technische Vorkehrungen seien nicht ausreichend, um eine Weiterleitung von Technologie oder „derived goods“ hinreichend sicher auszuschließen, stehe grundsätzlich jeder Übertragung von Herstellungstechnologie entgegen und sei folglich unerheblich. Dabei hat es übersehen, dass die Beklagte zumindest eine auf eine bestimmte, im Vorfeld überprüfte zuverlässige Empfängerin und Endverwenderin beschränkte Ausfuhrgenehmigung für sensible Technologie im Einzelfall für genehmigungsfähig hält, bei der auf derartige Vorkehrungen sogar ggf. verzichtet werden kann. Zudem liegt nicht bei jedem beabsichtigten Transfer von Herstellungstechnologie für Dual-Use-Güter die Konstellation eines Ausfuhrgeschäfts zwischen Mutter- und Tochtergesellschaft mit ihren spezifischen Risiken aufgrund der auch nach der Abwicklung des Geschäfts gleichgelagerten wirtschaftlichen Interessen vor.
Stichhaltig ist auch die Rüge der Beklagten, das Verwaltungsgericht hätte ihr nicht vorhalten dürfen, es erschließe sich aus ihrem Vorbringen nicht, weshalb sie zur Begründung ihrer Entscheidung zwar zwei im Jahr 2010 erfolgte Ablehnungen von einschlägigen Ausfuhrvorhaben eines damaligen klägerischen Tochterunternehmens (zu Lasten der Klägerin) angeführt habe, eine der Klägerin selbst im Jahr 2015 erteilte Ausfuhrgenehmigung nach China für einen Klimaprüfschrank aber nicht (zugunsten der Klägerin) berücksichtigt habe. Die Fallkonstellationen sind nicht vergleichbar. In allen angeführten Fällen sollten einzelne Geräte an verschiedene, von der jeweiligen Exporteurin aus der I.-Gruppe konkret benannte Endverwender geliefert werden. Dass die Beklagte nach einer Überprüfung gegen die als Endverwender im Jahr 2010 angegebenen Abnehmer (darunter eine chinesische Forschungseinrichtung) Bedenken hatte, während sie im Jahr 2015 einen anderen Kunden als vertrauenswürdig einstufte, kann somit nicht als inkonsistente Genehmigungspraxis beurteilt werden. Zudem lässt sich aus dem Umstand, dass einer Exporteurin in der Vergangenheit eine Einzel-Ausfuhrgenehmigung für ein gelistetes Gut erteilt worden ist, nach den obigen Ausführungen nicht folgern, ihr müsse auch erlaubt werden, die entsprechende Herstellungstechnologie im Wege einer TGG in dasselbe Zielland zu exportieren, wie im Hinweis des Verwaltungsgerichts auf die der Klägerin 2015 erteilte Ausfuhrgenehmigung für eine Klimaprüfkammer anklingen könnte.
Dies gilt erst recht unter den inzwischen veränderten geopolitischen Rahmenbedingungen. Die Beklagte hat dementsprechend die strittige Begründung ihrer Bescheide im Zulassungsverfahren um ein Argument ergänzt, das ein erhöhtes Proliferationsrisiko auch ohne die Einbeziehung eines möglichen missbräuchlichen Verhaltens der Beteiligten aufzeigen könnte, sofern sich der behauptete Sachverhalt als zutreffend herausstellen sollte. Sie weist zunächst erneut auf die sog. CMI-Strategie (zivil-militärische Integration) der chinesischen Regierung hin, die darauf abziele, durch einen gesamtstaatlichen Ansatz fortschrittliche Güter und Technologien zu entwickeln, um die eigenen militärischen Fähigkeiten zu stärken. Sodann behauptet sie, diesem Ziel seien auch die chinesischen Unternehmen verpflichtet, weswegen nicht ausgeschlossen werden könne, dass alle chinesischen Unternehmen militärisch nutzbare Weiterentwicklungen dem chinesischen Militär zur Verfügung zu stellen hätten. Doch leidet auch diese Darstellung an einem Mangel an Substanz, wie sie bereits das Verwaltungsgericht in Bezug auf die Behauptung der Proliferationsgefahr in Drittländer zu Recht kritisiert hatte. Es geht daraus nicht hervor, ob eine rechtliche Pflicht der Unternehmen besteht, mit dem Militär zu kooperieren und diesem Bericht über ihre Projekte zu erstatten, die wie die hier streitbefangenen Dual-Use-Güter von militärischem Interesse sein könnten, oder ob es in der Volksrepublik China andere Mechanismen gibt, die sicherstellen, dass die Sicherheitsorgane von militärisch nutzbaren Entwicklungen des zivilen Sektors erfahren und Zugriff darauf erhalten. Sollte es sich in China so verhalten, wäre die Empfängerin der Technologie ggf. nicht in der Lage, ihre Zusagen gegenüber der Klägerin und dem BAFA einzuhalten, unabhängig davon, ob sie sich daran gebunden fühlen und finanziellen Versuchungen widerstehen würde.
Ob sich die von der Beklagten schlüssig angeführten Gesichtspunkte, die gegen die begehrte TGG sprechen, auch in Anbetracht der aufgezeigten Defizite ihres Vorbringens im Übrigen zu einer konkreten Gefahr verdichten, wie sie die Klägerin als Grundlage einer Versagung einfordert, und letztendlich – nach einer umfassenden behördlichen Ermessensausübung – eine Abweisung der Klage rechtfertigen, braucht im Zulassungsverfahren nicht entschieden zu werden.
III.
Die vorläufige Festsetzung des Streitwerts für das Berufungsverfahren beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG. Abweichend von der erstinstanzlichen Streitwertentscheidung ist der Senat der Auffassung, dass der maßgebliche Gewinn aus dem streitbefangenen Exportgeschäft mit dem angegebenen Verkaufswert gleichgesetzt werden kann, da die Technologie bereits vorhanden ist, also keine Entwicklungskosten anfallen, und lediglich der Tochtergesellschaft der Klägerin übermittelt werden muss.
Das Antragsverfahren auf Zulassung der Berufung wird gemäß § 124a Abs. 5 Satz 5 VwGO als Berufungsverfahren fortgesetzt, ohne dass es der Einlegung der Berufung bedarf (§ 124a Abs. 5 Satz 5 Halbsatz 2 VwGO).
Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Beschlusses zu begründen. Die Begründung ist bei dem
Hessischen Verwaltungsgerichtshof
Goethestr. 41 und 43
34119 Kassel
einzureichen (§ 124a Abs. 6 Sätze 1 u. 2 VwGO).
Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von der Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe) enthalten. Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, so ist die Berufung unzulässig (§ 124a Abs. 6 Satz 3 i. V. m. Abs. 3 Sätze 3 bis 5 VwGO).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 39 VwVfG
§ 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2, 3 und 5 VwGO
§ 124 Abs. 1, 124a Abs. 4 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG
§ 124a Abs. 5 Satz 5 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 5 Halbsatz 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 12 Dual-Use-VO
Art. 13 EG-Dual-Use-VO
Art. 12 Abs. 2 EG-Dual-Use-VO
Art. 103 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 546, 547
6 A 1528/25
1 BvR 2011/10
2 BvR 2615/14
8 C 39/78
V C 85.67