Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-04-25, Aktenzeichen 4 K 1796/01
ECLI: ECLI:DE:VGD:2002:0425.4K1796.01.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Kläger sind Miteigentümer des Grundstücks Qstraße 000 in E. Mit Bauschein vom 8.01.1998 (22-BA-003600) wurde ihnen der Umbau einer auf dem Grundstück befindlichen LKW-Halle in eine Kfz-Reparaturwerkstatt und der Neubau einer Verkaufs- und Ausstellungshalle genehmigt. Wegen der weiteren Baubeschreibung, die zum wesentlichen Bestandteil der Baugenehmigung gemacht wurde, wird auf die im Genehmigungsverfahren vorgelegten Antragsunterlagen Bezug genommen. Die Baugenehmigung erging ferner unter Einbeziehung verschiedener Nebenbestimmungen. Unter Ziffer 2 wurden u.a. die als Anlage beigefügten Maßgaben des Staatlichen Amtes für Arbeitsschutz für verbindlich erklärt. In diesen heißt es unter Ziffer 4.):
„In den mehr als 3 m hohen Absturzkanten sind für die vom Dach aus vorzunehmenden Arbeiten und die hierzu erforderlichen Verkehrswege Vorrichtungen zum Anbringen von Umwehrungen entsprechend Nr. 3.2.1.2 DIN 4426 „Sicherheitseinrichtungen zur Instandhaltung baulicher Anlagen, Absturzsicherungen" dauerhaft in die bauliche Anlage einzubauen. Hiervon kann abgesehen werden, wenn Brüstungen von mind. 1 m Höhe oder Anschlageinrichtungen für die Verwendung von Sicherheitsgeschirren entsprechend Nr. 3.2.1.3 DIN 4426 vorhanden sind."
Die Baugenehmigung wurde nachfolgend bestandskräftig.
Unter dem 20.4.1998 beantragten die Kläger einen ersten Nachtrag zum vorbeschriebenen Bauschein, mit dem unter anderem einer notwendigen Erweiterung der Verkaufs- und Ausstellungshalle (hier unter anderem der Erweiterung der Arbeitsräume des Verkaufspersonals) Rechnung getragen werden sollte. Mit ergänzendem Antrag vom 4.5.1998 wurde ferner die Erteilung einer Teilbaugenehmigung beantragt. Der Beklagte genehmigte den Nachtrag im Rahmen einer Teilbaugenehmigung mit Bauschein vom 18.5.1998 und abschließend mit Bauschein vom 29.7.1998 (jeweils unter Nr. 22-BA-005347). In beiden Bescheiden wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die zum Bauschein (Nr. 22-BA-003600) vom 8.1.1998 ergangenen Bedingungen und Auflagen weiterhin ihre Gültigkeit behalten.
Nach Ausführung des Bauvorhabens und abschließender Schlussabnahme wurde anlässlich einer Nachbesichtigung des Objekts durch das Staatliche Amt für Arbeitsschutz X am 18.2.2000 festgestellt, dass auf den Flachdächern die geforderten Sicherheitseinrichtungen (mind. Anschlageinrichtungen) noch nicht montiert und die Glaswände der Ausstellungshalle entgegen der Ausführungsbeschreibung nicht mit bruchsicherem Glas (ESG 8) errichtet und auch keine sonstigen Abschrankungen vorgenommen oder Splitterschutzfolien aufgeklebt worden waren.
Nach vorheriger Anhörung forderte der Beklagte die Kläger daraufhin mit Ordnungsverfügung vom 23.11.2000 zur Durchführung der beanstandeten Maßnahmen wie folgt auf:
„1. Auf den Flachdächern sind Anschlageinrichtungen zu montieren.
2. Die Glaswände der Ausstellungshalle sind in ESG 8 zu errichten."
Für den Fall des Nichtbefolgens bis spätestens 2 Monate nach Bestandskraft wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,00 DM angedroht. Zur Begründung wurde - sinngemäß - ausgeführt, dass die Forderungen wegen der von der Baugenehmigung abweichenden Bauausführung berechtigt und wegen der Regelungen des Arbeitsstättenrechts auch erforderlich seien. Dies ergebe sich für die Forderung zu Ziffer 1) ohne weiteres durch die im Bauschein vom 8.1.1998 für verbindlich erklärte Nebenbestimmung des Staatlichen Amtes für Arbeitsschutz (dort Ziffer 4) und zu Ziffer 2 unter Berücksichtigung der den Regelungen der Arbeitsstättenverordnung Rechnung tragenden Baubeschreibung (Glaswände in ESG 8).
Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies die Bezirksregierung E mit Widerspruchsbescheid vom 28.02.2001, den Prozessbevollmächtigten der Kläger zugegangen am 2.3.2001, zurück.
Die Kläger haben am 29. März 2001 Klage erhoben. Sie machen geltend, dass die Forderung zu Ziffer 1 der Ordnungsverfügung unbestimmt und die Forderung zu Ziffer 2 schon deswegen rechtswidrig sei, weil es sich bei der Ausstellungshalle nicht um eine Arbeitsstätte im Sinne der Arbeitsstättenverordnung handele.
Die Klägerin beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 23. November 2000 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 28. Februar 2001 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen. Hinsichtlich der Forderung zu Ziffer 2 der Ordnungsverfügung erklärt er, dass als Austauschmittel die Anbringung einer Splitterschutzfolie auf das Glas oder die Anbringung einer Abschrankung in einer Entfernung von mindestens 30 cm vor der Glaswand in Gestalt eines 1 m hohen Handlaufes akzeptiert werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann gem. § 6 VwGO durch die Einzelrichterin und gem. § 101 Abs. 2 VwGO mit Einverständnis der Verfahrensbeteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die angegriffene Ordnungsverfügung des Beklagten vom 23. November 2000 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 28. Februar 2001 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Die Ordnungsverfügung findet ihre Rechtsgrundlage in § 61 Abs. 1 BauO NRW. Danach haben die Bauaufsichtsbehörden unter anderem darüber zu wachen, dass bei der Errichtung und der Änderung baulicher Anlagen die öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die auf Grund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden. In Wahrnehmung dieser Aufgaben haben sie nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen.
Die Eingriffsvoraussetzungen für ein bauaufsichtliches Einschreiten des Beklagten sind gegeben. Das Bauvorhaben der Kläger wurde teilweise abweichend von der ihnen erteilten Baugenehmigung errichtet mit der Folge, dass ihr Vorhaben formell illegal ist und in seiner tatsächlichen Bauausführung gegen § 3 Abs. 1 BauO NRW verstößt.
Wegen der vom Beklagten beanstandeten, mit der Genehmigungslage nicht zu vereinbarenden Bauausführung und den hieran anknüpfenden Forderungen zu Ziffer 1. und 2. der Ordnungsverfügung ist maßgeblich auf die bestandskräftige Baugenehmigung vom 8.1.1998 abzustellen, mit der den Klägern der Umbau einer LKW-Halle in eine Kfz-Reparaturwerkstatt und der Neubau einer Verkaufs- und Ausstellungshalle genehmigt wurde.
Danach war den Klägern im Zusammenhang mit der durch die Baugenehmigung für verbindlich erklärten Maßgaben des Staatlichen Amtes für Arbeitsschutz (StAfA) - dort Ziffer 4 - unter anderem die Montage von Anschlageinrichtungen für die Verwendung von Sicherheitsgeschirren entsprechend Nr. 3.2.1.3. DIN 4426 als Mindestforderung aufgegeben worden.
Die Errichtung bruchsicherer Glaswände haben die Kläger ihrer eigenen, im Genehmigungsverfahren vorgelegten und entsprechend genehmigten Baubeschreibung zugrundegelegt. Durch die nachträglich genehmigte Erweiterung der Verkaufs- und Ausstellungshalle (mit Teilbaugenehmigung vom 18.5.1998 und anschließender Baugenehmigung vom 29.7.1998) hat sich im Hinblick auf die vorbeschriebene Sachlage nichts geändert. Die im Nachtragsgenehmigungsverfahren vorgelegten Ansichts- und Schnittzeichnungen belegen zwar tatsächlich eine veränderte Ausführung der Hallenfassade. Aus ihnen ergibt sich aber ebenso wenig wie aus den weiteren Bauantragsunterlagen, dass die Glasflächen der Ausstellungshalle lediglich mit Isolierverglasung und nicht mit bruchsicherem Glas (laut ursprünglicher Baubeschreibung: ESG 8 mm Dickglasverglasung) ausgeführt werden sollten. Die Frage der Werkstoffqualität der Glaswände war folglich nicht Gegenstand der erneuten baurechtlichen Prüfung im Rahmen des Nachtrags. Durch die ausdrückliche Bezugnahme auf die am 8.1.1998 erteilte Baugenehmigung war der ursprüngliche Genehmigungsinhalt (bruchsicheres Glas) insoweit für die Kläger weiterhin verbindlich. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass mit Telefax vom 20.8.1998 durch die ausführende Firma eine Beschreibung nebst Bestätigung der tatsächlichen Bauausführung zu den Akten des Beklagten gelangt und für das Bauvorhaben ein Schlussabnahmeschein erteilt worden ist. Die Erteilung eines Schlussabnahmescheins ändert eine Baugenehmigung nicht ab und verleiht auch nicht unbeanstandet gebliebenen Abweichungen von der Baugenehmigung (nachträglich) die Legalität. Auch nach erfolgter - mängelfreier - Schlussabnahme können von der Bauaufsichtsbehörde Maßnahmen gefordert werden, um übersehene oder sonst nicht beanstandete Verstöße gegen das materielle Baurecht zu beseitigen.
vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.8.1992 - 7 A 2702/91 -, nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 10.12.1992 - 4 B 239/92.
Die Ordnungsverfügung ist auch mit beiden Forderungen ermessensfehlerfrei, insbesondere verhältnismäßig ergangen. Ein milderes, die Kläger weniger belastendes Mittel zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes kommt nicht in Betracht. Der Erlass einer Nutzungsuntersagungsverfügung wegen der festgestellten formellen Illegalität wäre für den Betrieb der Kläger erheblich einschneidender gewesen. Für die Forderung zu Ziffer 2. ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte im gerichtlichen Verfahren erklärt hat, er werde als Austauschmittel schon das Aufkleben von Sicherheitsfolie auf die Glasflächen oder das Anbringen einer Abschrankung innerhalb der Halle akzeptieren. Die im Wege ergänzender Ermessenserwägungen eingeführten Austauschmittel begegnen unter Verhältnismäßigkeitsaspekten keinen Bedenken. Die Frage, ob die ursprünglich auf Errichtung der Glaswände in ESG 8 - Qualität reduzierte Forderung verhältnismäßig war, kann folglich offen bleiben.
vgl. zur Frage der Verhältnismäßigkeit im Zusammenhang mit Austauschmitteln: Boeddinghaus/Hahn/Schulte, Kommentar zur Bauordnung für das Land NRW, § 61 Rn 55 m.w.N.
Der weitere Einwand, die unter Hinweis auf Vorschriften der Arbeitsstättenverordnung begründeten Forderungen seien jedenfalls deswegen rechtswidrig, weil die Bestimmungen des Arbeitsstättenrechts nicht anwendbar seien, geht mehrfach fehl. Zum einen sind die Forderungen bereits Gegenstand der bestandskräftigen, für das Bauvorhaben hinsichtlich der geforderten Anschlageinrichtungen uneingeschränkt anwendbaren und wegen der Hallenfassade jedenfalls im Hinblick auf die Werkstoffqualität der Glaswände - noch - maßgeblichen Baugenehmigung vom 8.1.1998 mit der Folge, dass eine erneute materielle Prüfung zur Erforderlichkeit der für die Kläger aus vorgenannten Umständen verpflichtenden Bauausführung entbehrlich ist. Ungeachtet dessen, kommen die Bestimmungen der Arbeitsstättenverordnung aber auch zur Anwendung. Gem. § 1 ArbStättV bezieht sich der Anwendungsbereich der Verordnung auf Arbeitsstätten. Der Begriff der Arbeitsstätte ist in § 2 ArbStättV gesetzlich definiert. Arbeitsstätten sind danach unter anderem Arbeitsräume in Gebäuden (§ 2 Nr. 1 ArbStättV). Der Begriff des Arbeitsraumes ist weit auszulegen. Entscheidend ist das Vorhandensein von Arbeitsplätzen in einem Raum. Von einem Arbeitsraum im Sinne der Verordnung kann im Regelfall dann gesprochen werden, wenn mindestens ein ständiger Arbeitsplatz vorhanden ist, in Zweifelsfällen ist ergänzend auf weitere Kriterien, wie insbesondere Art und Umfang der Raumnutzung abzustellen.
vgl. Kollmer, Kommentar zur Arbeitsstättenverordnung, Stand: 30. Juni 2001, § 2 Rn 4 ff m.w.N.
Die streitgegenständlichen Halle ist danach eine Arbeitsstätte. Die Darlegungen der Kläger dazu, es handele sich lediglich um einen Ausstellungsraum, in dem kein ständiger Arbeitsplatz vorhanden sei, verkennt, dass es sich laut Baubeschreibung um eine Verkaufs- und Ausstellungshalle handelt und in einer solchen, zum Zwecke der Kundenbetreuung, jedenfalls ein bzw. mehrere Verkäufer tätig sind. Auch reicht es für die Annahme eines ständigen Arbeitsplatzes aus, wenn zwar nicht ein Arbeitnehmer alleine, aber mehrere Arbeitnehmer täglich über mehrere Stunden beschäftigt sind.
vgl. Kollmer, Kommentar zur Arbeitsstättenverordnung, Stand: 30. Juni 2001, § 2 Rn 7 m.w.N.
Zu Unrecht vertreten die Kläger schließlich wegen der Forderung zu Ziffer 1. - Anbringung von Sicherheitseinrichtungen auf dem Flachdach - die Auffassung, der Verwaltungsakt sei inhaltlich nicht hinreichend bestimmt. Die Grundforderung ergibt sich aus der bestandskräftigen Baugenehmigung vom 8.1.1998 (wie dargestellt). In den für verbindlich erklärten Nebenbestimmungen des Staatlichen Amtes für Arbeitsschutz wird der Begriff der Anschlageinrichtung im weiteren Kontext als Sicherheitseinrichtung bzw. Absturzsicherung beschrieben. Der Regelungsgehalt ist unmissverständlich. Die anders lautenden Einwände der Kläger sind konstruiert. Die Beanstandung dahin, die Forderung sei wegen fehlender Angaben zur Zahl der anzubringenden Anschlageinrichtungen unbestimmt, greift ebenfalls nicht. Dem in § 37 Abs. 1 VwVfG NRW statuierten Bestimmtheitserfordernis genügt bereits ein solcher Verwaltungsakt, der nur das Ziel der auferlegten Verpflichtung festhält, die Wahl des Mittels aber dem Adressaten überlässt. Das gilt erst recht für eine Forderung wie vorliegend, mit der den Klägern sogar das Mittel (Anschlageinrichtung) ausdrücklich vorgegeben, lediglich die Art der Montage nicht weiter festgelegt wird.
vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1983 - 1 C 167/79 -, iuris-doc, wonach sogar Einschränkungen in der Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakt dessen Rechtmäßigkeit nicht berühren soll; ferner grundsätzlich zur Bestimmtheit: OVG NRW, Beschluss vom 16.10.2001 - 7 B 1939/00 - Lars-doc und Boeddinghaus/Hahn/Schulte, Kommentar zur Bauordnung für das Land NRW, § 61 Rn 135 ff.
Die mit der Ordnungsverfügung erfolgte Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 3.000,00 DM für den Fall, dass die Kläger den Forderungen nicht nachkommen, ist ebenfalls rechtmäßig. Sie beruht auf §§ 55 Abs. 1, 57, 60 und 63 VwVG NRW.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 55 Abs. 1, 57, 60 und 63 VwVG
NRW.
§§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 6 VwGO
§ 1 ArbStättV
§ 2 ArbStättV
§ 167 VwGO
§ 101 Abs.
2 VwGO
§ 113 Abs. 1 S. 1
VwGO
§ 61 Abs. 1 BauO NRW
§ 3 Abs. 1 BauO
§ 2 Nr. 1 ArbStättV
§
37 Abs. 1 VwVfG NRW

Zitierte Entscheidungen: 7 A 2702/91
4 B 239/92
1 C 167/79
7 B 1939/00