Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-10-28, Aktenzeichen 3 KO 236/16

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar vom 10. Februar 2016 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über den Ersatz von Kosten für die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben.
Die Klägerin ist auf Grundlage einer am 3. Februar 1994 geschlossenen, vom Thüringer Innenministerium am 15. Juni 1994 genehmigten und im Thüringer Staatsanzeiger veröffentlichten Zweckvereinbarung (ThürStAnz 1994, 1789; im Folgenden: ZweckV) erfüllende Gemeinde für die Beklagte. Nach § 1 Abs. 1 ZweckV nimmt die erfüllende Gemeinde grundsätzlich alle Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises wahr. Nach § 1 Abs. 4 ZweckV werden weiterhin im Wesentlichen die Aufstellung der Haushaltspläne, die Abwicklung der Kassen- und Rechnungsgeschäfte, die Verwaltung der gemeindlichen Abgaben und Steuern, die Bearbeitung der Personalangelegenheiten, die Verwaltung der Gemeindeeinrichtungen, Bauplanung, das Pass- und Meldewesen, sowie alle gemeindlichen Aufgaben im Sozial-, Ordnungs- und Fremdenverkehrswesen übertragen.
§ 5 ZweckV enthält folgende Finanzierungsregelung:
(1) Die erfüllende Gemeinde erhebt von den beauftragenden Gemeinden eine Umlage, soweit ihre sonstigen Einnahmen nicht ausreichen, um ihren Finanzbedarf zu decken. Die Umlage wird für die Aufgaben nach dem Verhältnis der Einwohner der Mitgliedsgemeinden bemessen.
(2) Der Umlagebedarf wird in der Haushaltssatzung der erfüllenden Gemeinde für jedes Haushaltsjahr festgesetzt.
Mit Schreiben vom 18. Januar 2011 forderte die Klägerin von der Beklagten eine Umlage von 129,00 € pro Einwohner, und zwar insgesamt 62.307,00 €, zahlbar vierteljährlich. Die Beklagte zahlte die letzte Quartalszahlung für das Jahr 2011 unter Berufung auf Gegenforderungen nicht, und kürzte in den Folgejahren die geforderten Beträge auf 117,00 € pro Einwohner. Die Gegenforderungen stützte die Klägerin auf Verpflichtungen, die aus dem Abschluss von Verträgen mit Planungs- bzw. Ingenieurbüros zum Zweck der Sanierung bestimmter Gemeindeeinrichtungen folgten.
Am 11. Dezember 2014 hat die Klägerin die vorliegende Leistungsklage erhoben, mit der sie die Zahlung ihrer Forderung sowie von vorgerichtlichen Rechtsanwaltskosten jeweils zuzüglich Zinsen begehrt.
Die Klägerin hat vorgetragen, die von der Beklagten vorgenommenen Kürzungen seien rechtswidrig. Sie habe die Kostenersatzbeträge ordnungsgemäß ermittelt. Die Ermittlung basiere auf den in der Klage beigefügten Haushaltsansätzen. Die Kürzungen für die Folgejahre seien ebenfalls nicht berechtigt. Die zur Aufrechnung gestellten Gegenforderungen bestünden nicht, insbesondere habe die Beklagte für die entsprechenden Maßnahmen Fördermittel erhalten. Durch die Aufrechnung habe die Beklagte die Klageforderung allerdings teilweise anerkannt. Die vorgerichtlichen Rechtsanwaltskosten sowie die Verzinsung seien als Verzugsschaden gerechtfertigt.
Die Klägerin hat beantragt,
1. die Beklagte zu verurteilen, an sie 15.576,75 € zzgl. Verzugszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszins nach § 247 BGB seit dem 31.12.2011 zu zahlen,
2. die Beklagte zu verurteilen, an sie nichtanrechenbare außergerichtliche Rechtsanwaltsgebühren in Höhe von 528,96 € zzgl. Verzugszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszins nach § 247 BGB seit Rechtshängigkeit zu zahlen,
3. die Beklagte zu verurteilen, an sie weitere 20.383,31 € zzgl. Verzugszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszins nach § 247 BGB aus je 5.095,82 € seit dem 01.03.2012, 01.06.2012, 01.09.2012 und 01.12.2012 zu zahlen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat gerügt, dass die Zweckvereinbarung aus dem Jahre 1994 nicht mit höherrangigem Recht vereinbar sei, weil dort entgegen der derzeitigen Rechtslage noch die Erhebung einer Umlage entsprechend der früheren Rechtslage vorgesehen sei. Die Zweckvereinbarung sei auch nur mit der Maßgabe genehmigt worden, dass sie nach dem Inkrafttreten der ThürKO vom 16. August 1993 der Rechtslage anzupassen sei. Da der Anspruch auf Kostenerstattung nach aktuellem Recht nicht mehr im Wege einer Umlage umzusetzen sei, könne es auch nicht auf die prognostischen Planzahlen ankommen, die die Klägerin vor Beginn des Haushaltsjahres in ihrer Haushaltssatzung festgesetzt habe. Maßgeblich seien vielmehr die Ist-Zahlen, die sie nach Ablauf des Haushaltsjahres auf Grundlage der tatsächlich angefallenen Kosten ermitteln müsse. Dabei dürfe sie nur Kosten ansetzen, die für die Erfüllung der übertragenen Aufgaben angefallen seien. Hierzu habe die Klägerin jedoch nichts vorgetragen. Anwaltskosten seien nicht ersatzfähig, weil sie, die Beklagte, sich nicht im Verzug befunden habe.
Mit Urteil vom 10. Februar 2016 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen.
Die Klage sei als Leistungsklage zulässig. Aus der mit Gesetz vom 18. Dezember 2002 eingeführten Kostenregelung ergebe sich, dass Kostenersatz, nicht jedoch eine Umlage gefordert werden könne. Die Berechnung der Klägerin stehe mit dem geltenden Recht nicht in Einklang, da sie nicht zwischen den für die Erfüllung der eigenen und der übernommenen Aufgaben entstandenen Kosten differenziere. Zudem habe sie in dem auf die Einwohnerzahlen bezogenen Verteilungsschlüssel die eigenen Einwohner berücksichtigt. Dies sehe das Gesetz so nicht vor und sei auch nicht vereinbart. Auch fehle es an einer gesonderten Kostenersatzvereinbarung. In der Vereinbarung sei auch zusätzlich die Erfüllung zusätzlicher Aufgaben geregelt worden, dafür sehe das Gesetz in § 51 Abs. 2 Satz 3 ThürKO zwingend eine Vereinbarung vor. Die bestehende Vereinbarung habe angepasst werden müssen; dies sei nicht geschehen. Jedenfalls fehle es an der erforderlichen Aufschlüsselung und Darlegung der im Zusammenhang mit den übernommenen Aufgaben entstandenen Kosten. Aus der vorgerichtlichen Aufrechnung der Beklagten mit einer Gegenforderung könne die Klägerin nichts für sich herleiten; es liege darin keine isolierte Anerkennung der klageweise geltend gemachten Forderung. Die Aufrechnung sei lediglich hilfsweise erklärt worden. Auch im Falle der Zahlung würde der ohne rechtlichen Grund geleistete Betrag zurückgefordert werden können.
Gegen dieses ihr am 22. Februar 2016 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 22. März 2016 beim Verwaltungsgericht Weimar die im Urteil zugelassene Berufung eingelegt. Nach Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist bis 27. Mai 2016 begründete die Klägerin die Berufung und meint, eine Berechnung der für die Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben angefallenen Kosten abzüglich der Einnahmen könne nach der maßgeblichen, zwischen Beteiligten geschlossenen Vereinbarung nicht gefordert werden. Sie sei berechtigt, alle allgemein notwendigen Kosten in die Berechnung einzustellen und unter Berücksichtigung ihrer eigenen Einwohnerzahl auf die beauftragenden Gemeinden zu verteilen. Es sei zu berücksichtigen, dass die Beklagte alle Verwaltungsaufgaben auf die Klägerin übertragen habe; die Beklagte verfüge nicht über eigene Bedienstete. § 47 Abs. 3 ThürKO gestatte für den Bereich der übertragenen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises eine Umlageregelung, wie sie auf Basis der Zweckvereinbarung bereits seit langer Zeit praktiziert werde. Für die Deckung des Finanzbedarfs der erfüllenden Gemeinde seien die für Zweckverbände geltenden Regelungen entsprechend § 9 Abs. 3 ThürKGG heranzuziehen.
In der von der Beklagten erklärten Aufrechnung mit eigenen Gegenforderungen liege zudem ein Anerkenntnis der für das 4. Quartal 2011 erhobenen Klageforderung.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil vom 10. Februar 2016 abzuändern und die Beklagte zu verurteilen,
1. an sie 15.576,75 € zzgl. Verzugszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszins nach § 247 BGB seit dem 31.12.2011 zu zahlen,
2. an sie nichtanrechenbare außergerichtliche Rechtsanwaltsgebühren in Höhe von 528,96 € zzgl. Verzugszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszins nach § 247 BGB seit Rechtshängigkeit zu zahlen,
3. an sie weitere 20.383,31 € zzgl. Verzugszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszins nach § 247 BGB aus je 5.095,82 € seit dem 01.03.2012, 01.06.2012, 01.09.2012 und 01.12.2012 zu zahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das verwaltungsgerichtliche Urteil und wiederholt vertiefend ihren erstinstanzlichen Vortrag. Die Zweckvereinbarung von 1994 sei keine hinreichende Anspruchsgrundlage; sie sei nicht nach der Gesetzesnovellierung der ThürKO zum Jahr 2003 angepasst worden. Eine Umlage unterscheide sich grundlegend von einem Anspruch auf Kostenersatz. Die erforderliche vertragliche Regelung könne nicht durch die Berufung auf eine gegenteilige Praxis ersetzt werden. Die geltend gemachte Forderung sei auch der Höhe nach unschlüssig. Es fehle an einer nach Kostenarten, Kostenstellen und Kostenträgern aufgeschlüsselten Berechnung, die erkennen lasse, welche Verwaltungskosten für die übernommenen Aufgaben anfallen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Behördenakte Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die zugelassene und zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
1. Die Klage ist zulässig.
a. Die Klägerin kann die Zahlung im Wege der Leistungsklage geltend machen.
Die Möglichkeit, die Beklagte im Wege des Verwaltungsakts in Anspruch zu nehmen, steht der Klägerin nicht zu. Raum für eine einseitige Festsetzung von Erstattungen durch Verwaltungsakt besteht im Verhältnis zweier Hoheitsträger dann, wenn diese in einem Verhältnis der Über- und Unterordnung stehen (Urteil des Senats vom 1. Juni 2017 - 3 KO 360/13 - juris). Dies ist hier nicht der Fall. Die Klägerin verfügt gegenüber der Beklagten nicht über eine übergeordnete Rechtsposition. Im Gegensatz zur Verwaltungsgemeinschaft entsteht durch die Zuordnung einer beauftragenden Gemeinde zu einer erfüllenden Gemeinde keine neue Rechtspersönlichkeit, insbesondere keine Körperschaft. Die auf Grundlage einer Zweckvereinbarung entstandene Gemeinschaft ist nicht selbst Träger von Rechten und Pflichten oder selbständige Beteiligte in einem gerichtlichen Verfahren. Daraus folgt, dass der Kostenersatz im Wege der Leistungsklage geltend zu machen ist (vgl. Uckel/Dressel/Noll, Kommunalrecht in Thüringen, Loseblatt-Kommentar, Stand Juli 2019, § 51 Nr. 4).
b. Der Zulässigkeit der Klage steht hier nicht entgegen, dass die Klägerin nicht zunächst versucht hat, ausstehende Ersatzansprüche gegen die beauftragende Gemeinde mit Hilfe der Kommunalaufsichtsbehörde durchzusetzen. Auf die Frage, ob das Fehlen einer Befassung der Kommunalaufsicht als effektivere Rechtsschutzmöglichkeit das Rechtschutzbedürfnis für eine Leistungsklage entfallen lässt, kommt es hier nicht an. Ein solcher Versuch war hier jedenfalls offenkundig nicht erfolgversprechend. In dem von der Klägerin parallel mit dem Ziel der Geltendmachung einer auf derselben Erfüllungsvereinbarung beruhenden Umlageforderung gegen die beauftragende Gemeinde Niedergebra (3 KO 235/16) betriebenen Verfahren teilte die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde der Klägerin mit Schreiben vom 12. Januar 2010 mit, dass sie nicht einschreiten werde, weil eine Geltendmachung der ausstehenden Forderungen im Wege des Verwaltungszwanges nur auf Grundlage eines im gerichtlichen Verfahren erstrittenen Zahlungstitels in Betracht komme.
c. Hinsichtlich des nachträglich einbezogenen Abrechnungszeitraumes (Kostenersatz für 2012) liegt eine gemäß § 91 VwGO zulässige Klageänderung vor. Der Klageantrag wurde auf Grundlage eines neuen Lebenssachverhaltes - das neue Abrechnungsjahr - „aufgestockt“ (vgl. zur Einbeziehung weiterer Zeiträume Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl., § 91 Rdn. 5). Hinsichtlich dieses nachträglich einbezogenen Abrechnungszeitraumes hat sich die Beklagte rügelos eingelassen (§ 91 Abs. 2 VwGO). Zudem ist die Klageänderung auch sachdienlich (§ 91 Abs. 1 Altern. 2 VwGO), da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und eine weitere gerichtliche Auseinandersetzung vermieden wird.
2. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf den von ihr geforderten Umlagebetrag für die Haushaltsjahre 2011 und 2012.
a. Auf die in § 5 ZweckV enthaltene Kostenregelung kann die Klägerin ihren Anspruch nicht stützen.
aa. Die Regelung ist mit der geltenden, in § 51 Abs. 2 ThürKO enthaltenen gesetzlichen Vorschrift zum Ersatz der für die Erfüllung der übernommenen Aufgaben entstehenden Kosten nicht vereinbar.
Die von der Klägerin als Anspruchsgrundlage hier herangezogene vertragliche Erstattungsregel aus dem Jahr 1994 sieht vor, dass die erfüllende Gemeinde von den beauftragenden Gemeinden nach einem einwohnerbezogenen Verteilungsschlüssel eine Umlage erhebt, soweit ihre sonstigen Einnahmen nicht ausreichen, um ihren Finanzbedarf zu decken. Diese Regelung beruht auf der bis Ende des Jahres 2002 geltenden Rechtslage, nach der gemäß § 51 Abs. 1 ThürKO a. F. die entsprechende Geltung der für die Verwaltungsgemeinschaft geltenden Bestimmungen grundsätzlich für die durch eine Erfüllungsvereinbarung zusammengeschlossenen Gemeinden angeordnet war. Daraus folgte, dass auch die für die Deckung des Finanzbedarfs der Verwaltungsgemeinschaft geltende Umlageregelung (§ 50 Abs. 1 ThürKO a. F.) auf den finanziellen Ausgleich zwischen der erfüllenden Gemeinde und den beauftragenden Gemeinden anzuwenden war, der inhaltlich § 5 ZweckV nachgebildet war.
Diese Kostenregelung hat der Landesgesetzgeber mit Inkrafttreten des „Gesetzes zur Änderung der Thüringer Kommunalordnung und anderer Gesetze“ vom 18. Dezember 2002 (GVBl. S. 467) zum 31. Dezember 2002 aufgegeben. Die Neuregelung sieht in § 51 Abs. 2 ThürKO nunmehr grundsätzlich einen Anspruch der erfüllenden Gemeinde auf Ersatz der Kosten vor, die ihr für die Erfüllung der ihr übertragenen gesetzlichen Aufgaben entstehen, soweit die Einnahmen oder Erträge nicht ausreichen, um die Kosten zu decken. Die Kosten sind von den Gemeinden, die der erfüllenden Gemeinde zugeordnet sind, nach dem Verhältnis ihrer Einwohnerzahlen zu tragen (§ 51 Abs. 1 Satz 2 ThürKO); der Kostenersatz für die Erfüllung von Aufgaben, die dem eigenen Wirkungskreis der beauftragenden Gemeinde zugehören, bleibt dabei ausdrücklich einer besonderen Vereinbarung in der Zweckvereinbarung vorbehalten (§ 51 Abs. 2 Satz 3 ThürKO).
Maßgeblich für den Ersatzanspruch sind damit nach geltender Rechtslage für die erfüllende Gemeinde die tatsächlich entstandenen Kosten der Erfüllung der durch die Zweckvereinbarung übernommenen Verwaltungsaufgaben. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers - so ausdrücklich in der Begründung der Landesregierung zum Änderungsgesetz - sollte damit der Rechtsform der erfüllenden Gemeinde, die eine Sonderform der Zweckvereinbarung ist und nicht, wie die Verwaltungsgemeinschaft über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügt, Rechnung getragen werden. In der Zweckvereinbarung soll geregelt werden, in welchem Umfang der erfüllenden Gemeinde Personal- und Sachkosten erstattet werden (Landtag-Drs. 3/2206 S. 46). Auch wenn damit den Vertragspartnern neben der Regelung von Zahlungs- und Abrechnungsmodalitäten bzw. Zeiträumen auch Möglichkeiten der Festlegung des Kostenumfanges, beispielsweise Pauschalierungen, Sockelbeträge und Deckelungen anheimgegeben sind, bleiben Basis des Ersatzanspruches dabei immer die konkreten Kosten, die für die Wahrnehmung der von den beauftragenden Gemeinden übernommenen Aufgaben entstanden sind. Dies erfordert grundsätzlich, die in der erfüllenden Gemeinde entstandenen berücksichtigungsfähigen Personal- und Sachkosten der Verwaltung den durch die Erfüllungsvereinbarung übernommenen Aufgaben zuordnen zu können.
Mit diesen grundlegenden Vorgaben ist § 5 der Zweckvereinbarung von 1994 entgegen der Auffassung der Klägerin nicht vereinbar.
§ 5 sieht eine Umlagefinanzierung vor. Ein Umlagesystem unterscheidet sich grundsätzlich vom Kostenersatzanspruch: Herkömmlich versteht man - im System des Finanzausgleichs zwischen Staat und Kommunen sowie zwischen Gemeindeverbänden und Gemeinden - unter Umlagen Finanzierungslasten, die öffentlichen Gebietskörperschaften von einer anderen öffentlichen Gebietskörperschaft regelmäßig höherer Ordnung auferlegt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363-395, Rdn. 98; BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 - 8 C 11/97 - BVerwGE 106, 280-290, Rdn. 16; vgl. auch ThürVerfGH, Beschluss vom 7. März 2018 - VerfGH 1/14 - juris, Rdn. 136). Die Umlage unter Gebietskörperschaften ist ein Instrument des Finanzausgleichs zwischen öffentlichen Aufgabenträgern. Mit einer Umlage können auch allgemeine Finanzausgleichseffekte erzielt werden, ohne dass dies insoweit mit einer speziellen Aufgaben- oder Ausgabenverantwortung oder -entlastung korrespondieren müsste (BVerfG a. a. O). Die Umlage zielt regelmäßig auf die Deckung des für die Aufgabenerfüllung notwendigen Finanzbedarfs, soweit die sonstigen Einnahmen der Gebietskörperschaft nicht ausreichen (vgl. Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, 1. Aufl. 2006, § 14 Rdn. 6 ff.). Dem entspricht § 5 Abs. 1 der Zweckvereinbarung, wonach die erfüllende Gemeinde von den beauftragenden Gemeinden eine Umlage zur Deckung ihres Finanzbedarfs erhebt. Ziel ist es damit, die beauftragenden Gemeinden zu einer Finanzierungsbeteiligung heranzuziehen, die an die Höhe des nicht gedeckten Finanzbedarfs für das Haushaltsjahr, nicht jedoch an den Ersatz des in der Vergangenheit tatsächlich entstandenen Aufwands anknüpft. Dies wird auch daran deutlich, dass gemäß § 5 Abs. 2 der ZweckV der Umlagebedarf in der Haushaltssatzung der erfüllenden Gemeinde festzusetzen ist. Damit regelt § 5 der Zweckvereinbarung gerade nicht, wie dies § 51 Abs. 2 ThürKO bestimmt, den Kostenersatz, sondern die Umlagefinanzierung eines kalkulierten Finanzbedarfs, ohne ihn auf die Verursachung durch bestimmte Kostenträger und Kostenstellen zurückzuführen. Von dieser Unterscheidung grundsätzlich unterschiedlicher Berechnungsmethoden ging auch der Gesetzgeber bei der Novellierung der gesetzlichen Regelung ab 2003 aus (s. wie folgt, bb.).
bb. Entgegen der Auffassung der Klägerin gilt die Kostenregelung des § 5 der Zweckvereinbarung auch nicht als individuell vereinbartes Sonderrecht weiter fort. Dass der Gesetzgeber die Weitergeltung von Kostenregelungen in solchen Zweckvereinbarungen auf Grundlage der ThürKO a. F. auf jeden Fall ausschließen wollte, ergibt sich ohne weiteres aus der Übergangsregelung des § 130 Abs. 3 ThürKO, nach der von der Bestimmung des § 51 Abs. 2 ThürKO abweichende Kostenregelungen bis zum 31. Dezember 2003 abzuändern waren. Damit hat der Gesetzgeber die Fortgeltung der auf der alten Rechtslage beruhenden Kostenregelungen ausgeschlossen.
b. Ob § 51 Abs. 2 Satz 1 und 2 ThürKO als unmittelbare Anspruchsgrundlage in Betracht kommt, kann dahinstehen. Jedenfalls sind die Voraussetzungen nicht erfüllt.
aa. Ein unmittelbar auf § 51 Abs. 2 Satz 1 ThürKO gestützter Anspruch vermag jedenfalls nur die Kosten zu erfassen, die für die Wahrnehmung der von den beauftragenden Gemeinden übernommenen Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis entstanden sind.
Dies ergibt sich aus dem klaren Wortlaut des § 51 Abs. 2 Satz 3 ThürKO, nach der der Kostenersatz nach § 47 Abs. 3 ThürKO - also für die übernommenen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der beauftragenden Gemeinden - unter Berücksichtigung der Beschränkung auf die bei der Aufgabenerfüllung entstehenden Personal- und Sachkosten der besonderen Regelung in der Zweckvereinbarung vorbehalten bleibt. Eine solche, den Anforderungen des Gesetzes genügende Vereinbarung existiert - wie oben dargestellt - hier nicht.
Ob der Gesetzgeber zwingend auch eine Kostenvereinbarung für die Wahrnehmung der Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises fordert - mit der Folge, dass ohne wirksame Kostenlastvereinbarung bereits kein Anspruch bestehen kann - ist dem Wortlaut des § 51 Abs. 2 ThürKO nicht unmittelbar zu entnehmen. Die Gesetzesbegründung geht davon aus, dass die Zweckvereinbarung eine umfassende Regelung der - auf Personal- und Sachausgaben begrenzten - Kostenerstattung sowohl für die Wahrnehmung der Aufgaben im (gesetzlich) übertragenen als auch im eigenen Wirkungskreis enthalten soll (so auch Uckel/Hauth/Hoffmann, Stand Juli 2019, § 51 Rdn. 5; anders Wachsmuth/Oehler, Thüringer Kommunalrecht, Stand Dezember 2016, § 51 Nr. 5, ebenso Rücker/Dieter/Schmidt, Kommunalverfassungsrecht Thüringen, Stand Februar 2019, § 51 Nr. 4). Das Verwaltungsgericht tendiert zur Verneinung dieser Frage (S. 5 des Urteilsumdrucks). Darauf kommt es indes hier nicht an.
bb. Ein auf § 51 Abs. 2 Satz 1 ThürKO stützbarer Anspruch ist jedenfalls nicht hinreichend dargelegt.
Die Klägerin wählt zur Herleitung ihrer Forderung einen Berechnungs- und Aufteilungsmodus, der weder die gesetzlich vorgegebenen Anspruchsvoraussetzungen berücksichtigt, noch zu einem hier ersatzfähigen Kostenergebnis führt. Sie teilt zur Berechnung der Umlageforderung ihren gesamten Verwaltungsaufwand nach einem unter Einbeziehung ihrer eigenen Einwohner gebildeten Einwohnerschlüssel auf. Sie geht bei der Berechnung ihres Zahlungsanspruches auf der Basis der Zahlen des Vorjahres wie folgt vor: Es werden - ohne weitere Differenzierung zwischen Aufgabenart und Umfang - die Gesamtpersonalausgaben (ohne Bürgermeisterkosten), der sächliche Verwaltungs- und Betriebsaufwand einschließlich der Ratenzahlungen für Vermögensgegenstände addiert, die Summe geteilt durch die Gesamtzahl der Einwohner der erfüllenden Gemeinde und der zugeordneten Gemeinden, davon wird die auf die Gesamteinwohnerzahl aufgeteilte Einnahme durch die Auftragskostenpauschale abgezogen. Der so errechnete Betrag wird den beauftragenden Gemeinden nach dem Verhältnis ihrer jeweiligen Einwohner quartalsweise in Rechnung gestellt.
Ungeachtet des Umstandes, dass die Klägerin mit dieser Vorgehensweise nicht in der gebotenen Weise (vgl. oben aa.) zwischen der Wahrnehmung der im eigenen und im übertragenen Wirkungskreis übernommenen Aufgaben unterscheidet, fehlt es bei dieser Berechnung an der von § 51 Abs. 2 Satz 1 ThürKO geforderten Feststellung des konkret ersatzfähigen, auf die Wahrnehmung der für die beauftragenden Gemeinden übernommenen Aufgaben entfallenden Aufwandes. Der insoweit von der Klägerin erhobene Einwand, dass sie die Verwaltungsaufgaben der Beklagten, die über keine eigene Verwaltung verfüge, umfassend übernommen und deshalb keine Differenzierung vorzunehmen habe, führt nicht zu einer anderen Beurteilung. Entscheidend ist, dass die erfüllende Gemeinde die nach § 51 Abs. 2 ThürKO ersatzfähigen Kosten aus ihrem Gesamt-Verwaltungsaufwand herausrechnet. Die für die Erfüllung ihrer eigenen, nicht durch Zweckvereinbarung übernommenen Aufgaben entstehenden Kosten nehmen nicht an der Erstattung teil.
Die Aufstellung des geforderten Kostenbetrages erfüllt auch deshalb nicht die vom Gesetz gestellten Anforderungen, weil die Klägerin einen falschen Aufteilungsmodus gewählt hat, indem sie den einwohnerbezogenen Gesamtaufwand unter Einbeziehung ihrer eigenen Einwohnerzahl errechnet hat. Nach § 51 Abs. 2 Satz 2 ThürKO sind aber die Kosten von den Gemeinden, die der erfüllenden Gemeinde zugeordnet sind, nach dem Verhältnis ihrer Einwohnerzahlen zu tragen. Daraus folgt, dass der Verteilungsschlüssel, nach dem der errechnete ersatzfähige Gesamtaufwand auf die beauftragenden Gemeinden aufzuteilen ist, aus der Anzahl deren Einwohner ohne Berücksichtigung der Einwohner der erfüllenden Gemeinde zu bilden ist. Zwar senkt die - rechtswidrige - Einbeziehung der Einwohnerzahlen der erfüllenden Gemeinde die auf die einzelnen Gemeinden entfallenden Kosten, dies entspricht aber eben nicht der seit 2003 gelten Kostenersatzregelung.
Auch die Anforderung des § 51 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 ThürKO hat die Klägerin nicht berücksichtigt. Danach besteht der Anspruch auf Kostenersatz, soweit die Einnahmen oder Erträge nicht ausreichen, um die Kosten zu decken. Aus dieser Regelung folgt, dass die im Zusammenhang mit den übernommenen Aufgaben stehenden Einnahmen zur Verminderung des Ersatzanspruchs heranzuziehen sind. Zwar hat die Klägerin die Einnahmen durch die Auftragskostenpauschale gemäß § 23 bzw. § 26 ThürFAG a. F. in die Berechnung einbezogen. Damit indes verkennt die Klägerin den Rahmen, der die einzubeziehenden Einnahmen umfasst. Jedenfalls gehören hinsichtlich des von § 51 Abs. 1 Satz 1 ThürKO ausdrücklich formulierten Ersatzanspruches für die Wahrnehmung der Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis hierzu auch die in diesem Bereich erzielten Einnahmen aus gebührenpflichtigen Verwaltungsleistungen (vgl. Uckel/Dressel/Noll, Kommunalrecht in Thüringen, Stand Juli 2019, § 51 Rdn. 5 i. V. m. § 50 Rdn. 2). Die von der Klägerin vorgelegte Berechnung enthält dazu keine Angaben.
Die der zulässigen Berechnung des Anspruchsumfanges zugrundeliegenden Tatsachen sind - entgegen der Auffassung der Klägerin - auch nicht im Wege der Amtsermittlung vom Gericht festzustellen. Nach § 86 Abs. 1 VwGO erforscht das Gericht den Sachverhalt von Amts wegen; die Beteiligten sind dabei heranzuziehen. Der Umfang der Ermittlungspflicht des Gerichts nach § 86 Abs. 1 VwGO wird im Rahmen der Entscheidungsmöglichkeiten des Gerichts durch den Klageantrag, den Streitgegenstand und die Anspruchsvoraussetzungen nach dem materiellen Recht bestimmt (Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl., § 86 Rdn. 4; vgl. auch Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 7. Aufl., § 86 Rdn. 18). Die gerichtliche Aufklärungspflicht findet jedoch grundsätzlich dort ihre Grenze, wo die Beteiligten ihren Obliegenheiten zur Mitwirkung an der Aufklärung des Sachverhalts nicht nachkommen (BVerwG, Beschluss vom 4. Dezember 2013 - 5 B 42/13 -, juris Rdn. 22 m. w. N.). Aus diesen Grundsätzen ergibt sich im vorliegenden keine weitergehende Aufklärungspflicht. Das Gesetz sieht, wie oben ausgeführt, den letztlich begehrten finanziellen Ausgleich im Rahmen einer Erfüllungsvereinbarung nur in Form eines Kostenersatzanspruches vor, der grundsätzlich konkrete Feststellungen des Aufwandes nach jeweils aufzuschlüsselnden Kostenkategorien erfordert und nach einem bestimmten Schlüssel aufzuteilen ist. Die Klägerin geht in ihrem Vortrag von einer völlig anderen Rechtslage aus und stützt ihre Forderung auf ein Umlagesystem mit einem abweichenden Aufteilungsmodus und hält die aufwandsbezogene Differenzierung für nicht erforderlich und auch nicht möglich. Beruht damit aber die fehlende - hier auch hinsichtlich der tatsächlichen Grundlagen allein im Verantwortungsbereich der Klägerin liegende - Substantiierung des Ersatzanspruches hier nicht auf defizitärer, nachholbarer Sachaufklärung, sondern auf einer beibehaltenen, abweichenden Rechtsauffassung der Klägerin, ist es nicht Aufgabe des Gerichts, im Wege der Amtsermittlung entgegen der erklärten Rechtsmeinung der Klägerin die notwendigen Aufklärungen und Berechnungen selbst anzustellen.
c. Ein anderes Ergebnis folgt auch nicht aus der im vorgerichtlichen Verfahren abgegebenen Erklärung der Beklagten, der Umlageforderung eigene Gegenansprüche entgegenzuhalten. Darin kann allenfalls eine hier nicht zum Tragen gekommene hilfsweise Aufrechnung gesehen werden, die eine unabhängig von einer vorherigen Rechtsprüfung erklärte Anerkennung der von der Klägerin geltend gemachten Umlageforderung nicht enthält. Zur weiteren Begründung wird insoweit auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen.
d. Da der mit der Klage geltend gemachte Hauptanspruch nicht besteht, ist auch nicht über die akzessorischen Nebenansprüche zu befinden.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
4. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO in entsprechender Anwendung.
5. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Beschluss
Der Streitwert wird für das zweitinstanzliche Verfahren gemäß §§ 62 Abs. 2, 47, 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz - GKG - auf 36.489,02 Euro festgesetzt.
Hinweis:Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 ZweckV
§ 247 BGB
§ 91 VwGO
§ 26 ThürFAG
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 1 ZweckV
§ 1 Abs. 4 ZweckV
§ 51 Abs. 2 Satz 3 ThürKO
§ 47 Abs. 3 ThürKO
§ 9 Abs. 3 ThürKGG
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 91 Abs. 1 Altern. 2 VwGO
§ 51 Abs. 2 ThürKO
§ 51 Abs. 1 ThürKO
§ 50 Abs. 1 ThürKO
§ 51 Abs. 1 Satz 2 ThürKO
§ 5 Abs. 2 der ZweckV
§ 130 Abs. 3 ThürKO
§ 51 Abs. 2 Satz 1 und 2 ThürKO
§ 51 Abs. 2 Satz 1 ThürKO
§ 51 Abs. 2 Satz 2 ThürKO
§ 51 Abs. 1 Satz 1 ThürKO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 62 Abs. 2, 47, 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 83, 363
BVerwGE 106, 280
3 KO 360/13
3 KO 235/16
2 BvL 24/84
8 C 11/97
5 B 42/13