Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2020-05-04, Aktenzeichen 10 LA 14/19

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück – 4. Kammer – vom 29. November 2018 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Zulassungsverfahren wird auf 3.759,09 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin verfolgt mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung ihre geltend gemachten Ansprüche auf Gewährung einer höheren Basisprämie, Umverteilungs- und Greeningprämie, sowie einer höheren Ausgleichszulage und höherer Förderung nach NiB-AUM weiter.
Im Monat Mai 2016 beantragte die Klägerin im Rahmen des Sammelantrages Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2016 die Gewährung der Basisprämie, der Greeningprämie sowie der Umverteilungsprämie für das betreffende Jahr.
Mitarbeiter der Beklagten führten bei der Klägerin im Jahr 2016 insgesamt drei Kontrollen durch. Bei der Überprüfung der beantragten Flächen stellte die Beklagte folgende Abweichungen fest:
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Mit Bescheid vom 28. Dezember 2016 bewilligte die Beklagte der Klägerin eine Basis-, Umverteilungs- und Greeningprämie, wobei sie bei der Berechnung der Basis- und der Umverteilungsprämie eine Fläche nach Sanktion von 12,5293 ha zugrunde legte und bei der Bewilligung der Greeningprämie eine Fläche von 15,4533 ha berücksichtigte.
Mit Bescheid vom 18. Mai 2017 setzte die Beklagte „auf Basis unseres Bewilligungsbescheides in der derzeit gültigen Fassung“ die Auszahlungsbeträge für den ökologischen Landbau nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für Niedersächsische und Bremer Agrarumweltmaßnahmen – NiB-AUM, NAU-BAU – fest und gewährte der Klägerin eine Ausgleichszulage nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in benachteiligten Gebieten in Niedersachsen und Bremen – AGZ-RL – für das Jahr 2016. Hierbei blieben die beanstandeten Flächen der Schläge 1 und 4 sowie die Fläche des Schlages Nr. 6 außer Betracht.
Die Klage gegen die Kürzungen und die Sanktionsabzüge wies das Verwaltungsgericht Osnabrück nach Beweisaufnahme durch Vernehmung der Mitarbeiterin der Beklagten, die die Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt hatte, mit dem angefochtenen Urteil vom 29. November 2018 ab. Die landwirtschaftlichen Flächen der Klägerin seien lediglich in der von der Beklagten zuerkannten Größe nach den einschlägigen EU-Verordnungen beihilfefähig. Die daraus resultierenden Kürzungen der Prämien und infolgedessen verhängten Verwaltungssanktionen seien nicht zu beanstanden. Die Mitarbeiterin der Beklagten habe nachvollziehbar den Zustand der Bewirtschaftung der Fläche des Schlages Nr. 1 geschildert. Soweit die Klägerin durch ein später gefertigtes Foto eine Nachbewirtschaftung in einem bestimmten Bereich belegen wolle, sei dieser Bereich bereits zugunsten der Klägerin berücksichtigt worden. Die von der Beklagten gefertigte Fotodokumentation der Schläge Nr. 1 und 4 begründeten auch Zweifel, ob auf diesen Teilflächen die notwendige Mindestbewirtschaftung erfolgt sei. Diese Mindesttätigkeit sei auch auf der gesamten landwirtschaftlichen Fläche erforderlich. Sie sei zur Überzeugung der Kammer zumindest nicht ganzjährig durchgeführt worden, weil die Klägerin selbst in der mündlichen Verhandlung angegeben habe, dass sie die Fläche des Schlages Nr. 1 teilweise durch ein Lohnunternehmen habe mähen lassen, und diese Fläche daher nicht ganzjährig durch Beweidung genutzt worden sei. Die Klägerin habe auch nicht aufgrund der einmaligen Anerkennung der Flächen als beihilfefähig auf den Fortbestand dieser Einstufung in den Folgejahren vertrauen können. Die Beihilfefähigkeit sei vielmehr jedes Jahr neu festzustellen. Die Kürzungen der Prämien seien rechnerisch fehlerfrei erfolgt. Infolgedessen sei auch die gewährte Ausgleichszulage für das Förderjahr 2016 zutreffend ermittelt worden.
Gegen dieses Urteil, der Klägerin am 15. Dezember 2018 zugestellt, richtet sich der Antrag auf Zulassung der Berufung vom 8. Januar 2019, eingegangen beim Verwaltungsgericht am 9. Januar 2019, den die Klägerin mit Schriftsatz vom 15. Februar 2019, eingegangen beim hiesigen Oberverwaltungsgericht am gleichen Tage, begründet hat.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Denn die von ihr geltend gemachten Zulassungsgründe ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) und besonderer tatsächlicher und/oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegen nicht vor.
1.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind zu bejahen, wenn bei der Überprüfung im Zulassungsverfahren, also aufgrund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts, gewichtige, gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten (Senatsbeschlüsse vom 23.01.2018 – 10 LA 21/18 –, juris Rn. 7, und vom 24.10.2017 – 10 LA 90/16 –, juris Rn. 11; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11.07.2013 – 8 LA 148/12 –, juris Rn. 9). Das ist grundsätzlich der Fall, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Stattgebende Kammerbeschlüsse vom 06.06.2018 – 2 BvR 350/18 –, juris Rn. 16, und vom 16.10.2017 – 2 BvR 2615/14 –, juris Rn. 19; Senatsbeschluss vom 23.01.2018 – 10 LA 21/18 –, juris Rn. 7; vgl. auch Gaier, NVwZ 2011, 385, 388 ff.). Die Richtigkeitszweifel müssen sich auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen. Es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zur Änderung der angefochtenen Entscheidung führt (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 04.07.2018 – 13 LA 247/17 –, juris Rn. 4 m.w.N.; vgl. dazu auch BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 09.06.2016 – 1 BvR 2453/12 –, juris Rn. 17). Zur Darlegung der ernstlichen Zweifel bedarf es regelmäßig qualifizierter, ins Einzelne gehender, fallbezogener und aus sich heraus verständlicher Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffs auseinandersetzen (Niedersächsisches OVG, Beschlüsse vom 08.03.2018 – 7 LA 67/17 –, juris Rn. 6, vom 11.12.2017 – 2 LA 1/17 –, juris Rn. 3, vom 31.08.2017 – 13 LA 188/15 –, juris Rn. 8, und vom 13.07.2017 – 8 LA 40/17 –, juris Rn. 10).
Solche Zweifel hat die Klägerin nicht dargelegt.
Die Darstellung der Einwände der Klägerin folgt der Reihenfolge im Antragschriftsatz vom 15. Februar 2019. Die Einwände a) bis g) betreffen die im Antragschriftsatz unter I.A.1. bis 7. vorgetragenen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung betreffend die Basis-, Umverteilungs- und Greeningprämie:
a)Die Klägerin wendet sich zunächst dagegen, dass die Beklagte bestimmte Anteile der Flächen, für die Prämien beantragt wurden, nicht anerkennt. Sie beruft sich auf Art. 5 Abs. 2 Satz 3 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 640/2014. Danach müssten die Mitgliedstaaten für jede Referenzparzelle, d. h., in Niedersachsen für jeden Feldblock, eine beihilfefähige Höchstfläche festlegen. Dies habe zur Folge, dass dann, wenn die in dem Feldblock liegende landwirtschaftliche Nutzfläche vollständig bewirtschaftet werde, diese Fläche auch beihilfefähig sei. Andernfalls würde dem Verwaltungsaufwand für die Ermittlung der Referenzparzellen kein irgendwie gearteter Vorteil gegenüberstehen. Das Verwaltungsgericht, das den Standpunkt vertritt, es müsse jedes Jahr aufs Neue die Beihilfefähigkeit eines Schlages überprüft werden, verkenne Sinn und Zweck der zitierten europarechtlichen Norm.
Die Klägerin missversteht damit Sinn und Zweck der Regelung des Art. 5 Abs. 2 Satz 3 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 640/2014. Die Mitgliedstaaten sollen danach lediglich festlegen, welche Fläche der landwirtschaftlichen Parzelle maximal beihilfefähig sein kann. Die Höhe eines mit Hilfe dieser Fläche tatsächlich erlangten Direktzahlungsanspruchs wird durch die nach der genannten Norm festgelegte maximal beihilfefähige Fläche nur nach oben begrenzt (zur Bedeutung und Funktion der Referenzparzelle vergleiche auch Senatsurteil vom 11.08.2011 – 10 LB 370/08 –, juris Rn. 23 ff.).
Tatsächlich ist es erforderlich, dass der Inhaber eines Zahlungsanspruchs diesen gemäß den Art. 32, 33 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 in jedem Jahr aktiviert. Dazu muss der Betriebsinhaber gemäß Art. 33 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung die Parzellen anmelden, die der beihilfefähigen Hektarfläche für jeden Zahlungsanspruch entsprechen. Direktzahlungen erhält der Antragsteller nur dann, wenn die Flächen in dem Jahr, für das Direktzahlungen beantragt werden, beihilfefähig sind. Voraussetzung der Beihilfefähigkeit einer Fläche, für die ein Antrag auf Direktzahlungen gestellt wird, ist, dass es sich um eine landwirtschaftliche Fläche handelt und diese Fläche für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird (Art. 32 Abs. 2 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013). Dies ist jährlich neu zu prüfen.
b)Die Klägerin beruft sich ferner darauf, dass sie bei der Antragstellung schuldlos davon ausgegangen sei, dass die Flächen im beantragten Umfang förderfähig seien. Sie verweist in diesem Zusammenhang erneut darauf, dass die Schläge 1 und 4 bei Festlegung der Referenzparzellen als beihilfefähig anerkannt worden seien. Dieser Umstand sei zumindest im Rahmen des Art. 77 Absatz 2 Buchstabe d der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 zugunsten der Klägerin zu berücksichtigen. Danach werde eine Verwaltungssanktion nicht verhängt, wenn den Antragsteller keine Schuld für den Verstoß gegen eine Verpflichtung treffe. Die Beklagte selbst habe die hier in Rede stehenden Flächenanteile des Schläge 1 und 4 bei Vor-Ort-Kontrollen in der Vergangenheit als beihilfefähig anerkannt. Daraus habe sich aus Sicht der Klägerin eine Verwaltungspraxis ergeben, auf die die Klägerin ohne Verschuldensvorwurf habe vertrauen dürfen.
Hiermit dringt die Klägerin nicht durch.
Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH ist den Betriebsinhabern zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft mit Einführung der gemäß dem integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem zu gewährenden Beihilfen, die eine Vielzahl von Anträgen betreffen, eine erhebliche Mitverantwortung für die ordnungsgemäße Abwicklung des Beihilfeverfahrens auferlegt worden. Dies setzt voraus, dass die Beihilfeempfänger aktiv an der korrekten Durchführung des Verfahrens mitwirken, die beizubringenden Informationen von vornherein vollständig und richtig sind und sie die Verantwortung für die Richtigkeit der ihnen im Rahmen des integrierten Systems ausgezahlten Beträge übernehmen. Denn zu jedem Flächenantrag gehört eine Bestätigung des Betriebsinhabers, von den geltenden Bedingungen für die Gewährung der betreffenden Beihilfen Kenntnis genommen zu haben (vgl. EuGH, Urteile vom 16.05.2002 – C-63/00 –, juris Rn. 34 m. w. N., vom 28.11.2002 – C-417/00 –, juris Rn. 44 f. und vom 02.07.2015 – C 684/13 –, juris Rn. 84; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 01.10.2014 – 3 C 31.13 –, juris Rn. 19). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die nationalen Behörden weder verpflichtet noch in der Lage sind, durch Kontrollen sämtliche Angaben in den eingereichten Beihilfeanträgen auf ihre Richtigkeit zu überprüfen und die Antragsteller auf mögliche Unregelmäßigkeiten hinzuweisen (EuGH, Urteil vom 16.05.2002 - C-63/00 -, a. a. O., Rn. 37; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 05.09.2017 – 12 A 2128/16 –, juris Rn. 6 - 9). Außerdem ist die Beurteilung für jedes der betreffenden Beihilfejahre gesondert durchzuführen, da die Beihilfe jeweils nur für ein Jahr gezahlt wird und sich die für die Beihilfefähigkeit der betreffenden Flächen maßgeblichen Umstände im Lauf der Zeit verändern können (vgl. EuGH, Urteil vom 02.07.2015 – C-684/13 –, juris Rn. 90).
Daran gemessen sind keine Umstände ersichtlich, die ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin begründen könnten. In tatsächlicher Hinsicht ist bereits zwischen diesen Schlägen zu differenzieren. Unter Zugrundelegung des Vortrags der Klägerin mit Schriftsatz vom 2. März 2017 sind die Schläge zwar seit 2003 mehrfach geprüft und vermessen worden. Ein konkretes Jahr der letzten Prüfung benennt die Klägerin allerdings nur für den Schlag 1, nämlich eine Prüfung im Jahr 2015. Aus den Verwaltungsakten ist zudem lediglich ersichtlich, dass das Aufkommen tierischer Wirtschaftsdünger für das Jahr 2015 auf die Einhaltung bestimmter Grenzwerte geprüft wurde (Blatt 20 Beiakte 2). Auch aus der Aussage der Zeugin D. ergibt sich an keiner Stelle, dass der Schlag Nr. 1 in den Jahren vor 2016 auf seine Beihilfefähigkeit im Rahmen der Gewährung einer Betriebsprämie geprüft worden war. Für den Schlag 4 benennt die Klägerin überhaupt kein konkretes Prüfungsdatum. Besonders für Flächen, für die eine Direktzahlung als Dauergrünland im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 geltend gemacht wird, gilt zudem, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse auf der Fläche binnen eines Jahres (zum Beispiel durch Verbuschung oder durch den Bewuchs mit Brennnesseln) so ändern können, dass die Beihilfefähigkeit entfällt. Nach der Rechtsprechung des Senats hängt die Beihilfefähigkeit einer Fläche als Dauergrünland davon ab, dass der Bewuchs der Fläche deren Nutzung „zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen“ nicht verhindern darf. Ansonsten ist die für Dauergrünland typische landwirtschaftliche Tätigkeit insoweit beeinträchtigt oder ganz ausgeschlossen (Senatsbeschluss vom 21.10.2019 – 10 LA 160/19 –, juris Rn. 10). Selbst wenn die Beihilfefähigkeit nach diesen Kriterien für ein Kalenderjahr zu bejahen wäre, kann dies für den Landwirt kein Vertrauen begründen, dass die Beihilfefähigkeit infolge von beihilfeschädlichem Bewuchs binnen kurzer Zeit nicht wieder entfällt.
c)Die Klägerin macht ferner geltend, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begegne deshalb ernstlichen tatsächlichen und rechtlichen Zweifeln, weil das Verwaltungsgericht für die Einschätzung der Landwirtschaftsverwaltung zur Frage, ob eine Fläche beihilfefähig ist, einen Beurteilungsspielraum angenommen habe (Seite 14 UA). Dies stehe im Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach die letzte Entscheidungsbefugnis für die Auslegung und Anwendung normativer Regeln den Verwaltungsgerichten ausschließlich überantwortet sei. Weder dem Unionsrecht noch dem nationalen Recht lasse sich ein Anhaltspunkt für einen solchen Beurteilungsspielraum der Verwaltung entnehmen. An welcher Stelle das Verwaltungsgericht diesen Beurteilungsspielraum für seine Überzeugungsbildung berücksichtigt habe, werde in der weiteren Begründung der Entscheidung nicht deutlich. Allerdings müsse davon ausgegangen werden, dass die Entscheidung auf der Annahme eines Beurteilungsspielraums beruhe, wenn das Verwaltungsgericht einen solchen Spielraum prinzipiell anerkenne.
Mit diesem Vortrag legt die Klägerin tatsächliche oder rechtliche Zweifel an der angefochtenen Entscheidung nicht dar. Wie eingangs ausgeführt, können Richtigkeitszweifel nur dann die Zulassung der Berufung rechtfertigen, wenn diese mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eine Änderung der angefochtenen Entscheidung erwarten lassen. Es muss mit dieser Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zur Änderung des Ergebnisses der angefochtenen Entscheidung führen wird. Derartige Zweifel an der „Ergebnisrichtigkeit“ der angefochtenen Entscheidung legt die Klägerin nicht dar. Sie führt im Gegenteil sogar aus, dass Auswirkungen der aus ihrer Sicht fehlerhaften Annahme eines Beurteilungsspielraums nicht erkennbar seien. Allein die Vermutung der Klägerin, das Urteil beruhe auf der Annahme eines gerichtlich nicht überprüfbaren Beurteilungsspielraums, wenn das Verwaltungsgericht einen solchen grundsätzlich anerkenne, begründet keine im oben genannten Sinne ausreichende Wahrscheinlichkeit. Die Frage, ob der Landwirtschaftsverwaltung ein gerichtlich nur beschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. dazu auch Thüringer OVG, Urteil vom 10.01.2020 – 3 KO 646/16 –, juris Rn. 94 ff.; a. A. VG Göttingen, Urteil vom 28.05.2019 – 2 A 514/17 –, juris Rn. 23), bedarf daher im konkreten Fall keiner Entscheidung in einem Berufungsverfahren.
d)Der Vortrag der Klägerin zu Ziffer I.A.4 der Antragsbegründung bezieht sich zunächst darauf, dass das Verwaltungsgericht in gewissen Bereichen des Schlages 1 keine Bewirtschaftung anerkannt habe. Sie stellt dabei zunächst infrage, ob eine solche Bewirtschaftung in allen Teilen der streitigen Schläge erforderlich ist (dazu nachfolgend unter (1)). Darüber hinaus verteidigt sie die von ihr vorgenommene Bewirtschaftung als ausreichend (dazu nachfolgend unter (2)).
(1)Die Klägerin hält das angegriffene Urteil für falsch, weil das Verwaltungsgericht zu Unrecht eine fehlende Bewirtschaftung bemängele. Zum Einen rügt die Klägerin eine widersprüchliche Begründung des Urteils, da das Verwaltungsgericht an anderer Stelle des Urteils selbst ausgeführt habe, dass eine solche Tätigkeit erfolgt sei. Zum Anderen ist sie der Ansicht, nach Art. 32 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 liege eine beihilfefähige Fläche auch dann vor, wenn diese hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt werde. Eine landwirtschaftliche Tätigkeit für jeden einzelnen Teilbereich der Fläche sei nicht erforderlich. Insofern schade es auch nicht, wenn eine Dauergrünlandfläche, die insgesamt zur Beweidung von Rindern zur Verfügung stehe, in bestimmten Teilbereichen von den Tieren nicht zur Futteraufnahme genutzt worden sei. Es genüge, dass den Tieren die gesamte Fläche zur Futteraufnahme zur Verfügung gestellt worden sei. Ansonsten sei eine extensive Nutzung von Dauergrünlandflächen nicht möglich, da bei einer solchen Nutzung nicht sichergestellt werden könne, dass die gesamte Fläche zur Nahrungsaufnahme genutzt werde.
Auch daraus ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Verwaltungsgericht an der von der Klägerin bezeichneten Stelle im letzten Absatz auf Seite 14 UA ausgeführt hat: „Die Kammer hat nicht die Überzeugung gewinnen können, dass auf den streitigen Schlägen 1 und 4 im maßgeblichen Antragsjahr 2016 landwirtschaftliche Tätigkeiten ausgeübt wurden“ (Hervorhebung durch den Senat). Das Urteil ist damit nicht widersprüchlich begründet worden.
Voraussetzung der Beihilfefähigkeit einer Fläche, für die ein Antrag auf Direktzahlungen gestellt worden ist, ist zudem, dass es sich um eine landwirtschaftliche Fläche handelt und diese Fläche für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird (Art. 32 Abs. 2 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013). Der Verordnungsgeber hat somit die Beihilfefähigkeit einer Fläche nicht allein daran geknüpft, dass diese als Weide- oder Futterfläche genutzt wird und somit eine landwirtschaftliche Tätigkeit auf der Fläche ausgeübt wird (Senatsbeschluss vom 21.10.2019 – 10 LA 160/19 –, juris Rn. 7; vgl. auch Senatsbeschluss vom 13.08.2012 – 10 LA 93/11 –, juris Rn. 6 zur insofern vergleichbaren Rechtslage unter Geltung des Art. 44 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003; VG Lüneburg, Urteil vom 28.06.2019 – 1 A 15/16 –, juris Rn. 28). Bei der Fläche muss es sich zudem um eine landwirtschaftliche Fläche im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchstabe e der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 handeln.
Eine landwirtschaftliche Fläche ist danach jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland und Dauerweideland oder mit Dauerkulturen genutzt wird. Für die Flächen der Schläge 1, 4 und 6 kommt nur die Nutzung als Dauergrünland bzw. Dauerweideland in Betracht. Damit eine solche Fläche beihilfefähig ist, müssen demnach die Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 erfüllt sein.
Gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 – soweit hier relevant – sind „Dauergrünland und Dauerweideland“ (zusammen „Dauergrünland“) Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind; es können dort auch andere Pflanzenarten wachsen wie Sträucher und/oder Bäume, die abgeweidet werden können, sofern Gras und andere Grünfutterpflanzen weiterhin vorherrschen. Für die hier streitigen Schläge ist daher ausschlaggebend, dass auf der Fläche Gras und andere Grünfutterpflanzen vorherrschen. Dies ist nach Art. 6 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 639/2014 der Fall, wenn „sie auf Ebene der landwirtschaftlichen Parzelle im Sinne von Artikel 67 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 mehr als 50 % der beihilfefähigen Fläche einnehmen“ (Senatsbeschluss vom 21.10.2019 – 10 LA 160/19 –, juris Rn. 6 f.). Nur dann kann die betreffende Fläche überhaupt als Dauergrünland eingestuft werden.
Kann nach diesen Maßgaben eine landwirtschaftliche Fläche in einem ersten Schritt grundsätzlich anerkannt werden, müssen in einem zweiten Schritt aber solche Flächenteile herausgerechnet werden, auf denen die Voraussetzungen für die Beihilfefähigkeit als Dauergrünland nicht vorliegen. Dauergrünland im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 ist nämlich nur eine Fläche, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt wird. Verhindert also der nicht nur vereinzelte Bewuchs des Flächenteils seine Nutzung „zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen“, so ist die für Dauergrünland typische landwirtschaftliche Tätigkeit insoweit beeinträchtigt oder ganz ausgeschlossen (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 21.10.2019 – 10 LA 160/19 –, juris Rn. 10). Es dominieren vielmehr andere Pflanzenarten, die die Nutzung als Dauergrünland – „Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen“ – verhindern (vgl. Senatsbeschluss vom 21.10.2019 – 10 LA 160/19 –, juris Rn. 11). Dies ist etwa bei inselartigen Flächen der Fall, die geschlossen mit Pflanzenarten bestanden sind, die nicht zu „Gras oder anderen Grünfutterpflanzen“ zählen, also insoweit die maßgebliche für Dauergrünland typische landwirtschaftliche Tätigkeit ausschließen (vgl. EuGH, Urteil vom 15.05.2019 – C-341/17 –, juris Rn. 58; Senatsbeschluss vom 21.10.2019 – 10 LA 160/19 –, juris Rn. 10), und zwar unabhängig davon, ob ihr Bewuchs theoretisch abgeweidet werden könnte oder tatsächlich abgeweidet wird.
Zu Unrecht stellt demgegenüber die Klägerin darauf ab, die landwirtschaftliche Fläche werde hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt und sei daher insgesamt beihilfefähig. Die mit der Voraussetzung einer Nutzung hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit (Art. 32 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013) einhergehende Tolerierung einer nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeit betrifft sich überlagernde, gemischte Nutzungen derselben (Teil-)Fläche, nicht hingegen – wie hier – abgrenzbare (Teil-)Flächen, die unterschiedlich (oder gar nicht) genutzt werden. Auch Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 setzt voraus, dass die landwirtschaftliche Fläche eines Betriebs auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, denn, ob die Fläche hauptsächlich landwirtschaftlich genutzt wird, hängt davon ab, ob die landwirtschaftliche Tätigkeit auf ihr ausgeübt werden kann, ohne durch die Intensität, Art, Dauer oder den Zeitpunkt einer nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeit stark eingeschränkt zu sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 04.07.2019 – 3 C 11.17 –, juris Rn. 13).
(2)Die Klägerin rügt, sie habe im Übrigen auch substantiiert vorgetragen, dass die gesamte Fläche des Schlages 1 von ihr landwirtschaftlich genutzt worden sei. Sie beruft sich auf Rechnungen der Firma E. vom 31. August 2016 sowie eine weitere Rechnung der Firma ME3 GmbH & Co. KG vom 28. September 2016, wonach sie sich am 24. September 2016 von dieser Firma einen Traktor und einen Mulcher geliehen habe. Die Zeugin D. habe auch in ihrer Vernehmung angegeben, im Rahmen der Nachkontrolle am 1. November 2016 keine Fotos mehr von den nunmehr vom Verwaltungsgericht problematisierten Teilen des Schlages 1 angefertigt zu haben, die einen anderen Zustand dokumentieren würden.
Die Klägerin wendet sich zudem dagegen, dass sie die Beweislast für eine landwirtschaftliche Nutzung trage. Es liege im Verantwortungsbereich der Beklagten, eine Vor-Ort-Kontrolle so zu dokumentieren, dass sich aus dem Protokoll diejenigen Umstände ergäben, die dem Betriebsinhaber entgegen gehalten werden sollten. Sie beruft sich auf Art. 41 Abs. 2 Satz 2 [gemeint Unterabsatz 1 Satz 3] der Verordnung (EU) Nr. 809/2014, wonach dem Begünstigten am Ende der Kontrolle ein Protokoll im Hinblick auf die getroffenen Feststellungen zu überreichen sei.
Daraus ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils.
Bezieht sich das Vorbringen zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel hinsichtlich einer Tatsachenfeststellung auf die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Sachverhalts- bzw. Beweiswürdigung, kommt eine Zulassung der Berufung nicht schon dann in Betracht, wenn der erkennende Senat die vom Verwaltungsgericht nach zutreffenden Maßstäben gewürdigte Sachlage nach einer eigenen etwaigen Beweisaufnahme möglicherweise anders beurteilen könnte als das Verwaltungsgericht selbst. Denn sonst wäre die Berufung gegen Urteile, die auf einer Sachverhalts- oder Beweiswürdigung beruhen, regelmäßig nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, was mit Sinn und Zweck der Zulassungsbeschränkung nicht vereinbar wäre (Senatsbeschluss vom 05.03.2020 – 10 LA 142/18 –, juris Rn. 4; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 13.02.2020 – 13 LA 491/18 –, juris Rn. 27 m.w.N.; Sächsisches OVG, Beschluss vom 13.10.2015 – 3 A 299/14 –, juris Rn. 19; vgl. auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 18.12.2019 – 20 ZB 19.602 –, juris Rn. 5). Die Freiheit richterlicher Überzeugungsbildung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) findet ihre Grenzen im anzuwendenden Recht und dessen Auslegung sowie in Bestimmungen, die den Vorgang der Überzeugungsbildung leiten (BVerwG, Urteil vom 22.05.2019 – 1 C 11.18 –, juris Rn. 27). Eine Sachverhalts- oder Beweiswürdigung kann deshalb nur mit Erfolg angegriffen werden bei Verletzung von gesetzlichen Beweisregeln, von Denkgesetzen oder allgemeinen Erfahrungssätzen, bei aktenwidrig angenommenem Sachverhalt oder wenn sie offensichtlich sachwidrig und damit willkürlich ist (Senatsbeschluss vom 05.03.2020 – 10 LA 142/18 –, juris 1. Leitsatz und Rn. 4; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 13.02.2020 – 13 LA 491/18 –, juris Rn. 27 m.w.N., und Beschluss vom 18.01.2017 – 8 LA 162/16 –, juris Rn. 27; Sächsisches OVG, Beschluss vom 13.10.2015 – 3 A 299/14 –, juris Rn. 19; vgl. auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 13.01.2020 – 10 ZB 19.1599 –, juris Rn. 7). Allein der Vortrag, die Tatsachen seien anders als vom Verwaltungsgericht angenommen oder der Sachverhalt sei anders zu bewerten, genügt daher nicht den Anforderungen an die Darlegung des Zulassungsgrunds ernstlicher Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (Senatsbeschluss vom 05.03.2020 – 10 LA 142/18 –, juris Rn. 4; Bayerischer VGH, Beschluss vom 13.01.2020 – 10 ZB 19.1599 –, juris Rn. 7).
Daran gemessen genügen die Darlegungen der Klägerin nicht.
Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Klägerin gemäß § 11 des Marktorganisationsgesetzes (MOG) die (materielle) Beweislast für das Vorliegen der Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen trägt. Insoweit hätte es der Klägerin im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht oblegen, zeitnah zu den von der Beklagten bei der Vor-Ort-Kontrolle getroffenen Feststellungen eine andere Auffassung zu den tatsächlichen Verhältnissen in geeigneter Weise zu dokumentieren, um diese später den behördlichen Feststellungen entgegenhalten zu können und letztlich die von ihr behauptete landwirtschaftliche Nutzung nachzuweisen (Senatsurteil vom 11.08.2011 – 10 LB 370/08 –, juris Rn. 26 und 29; VG Lüneburg, Urteil vom 28.06.2019 – 1 A 15/16 –, juris Rn. 29).
An dieser Verteilung der Darlegungs- und (materiellen) Beweislast würde sich auch nichts ändern, wenn der Vortrag der Klägerin zuträfe, dass ihr entgegen Art. 41 Abs. 2 Unterabsatz 1 Satz 3 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 das Protokoll der Vor-Ort-Kontrollen nicht unmittelbar im Anschluss an diese Kontrollen ausgehändigt worden sein sollte. Ein Verstoß gegen die genannte Vorschrift wäre im Rahmen der freien Beweiswürdigung zu berücksichtigen, insbesondere, wenn dadurch die Beklagte schuldhaft die Aufklärung des Sachverhalts erschwert hätte. Eine Umkehrung der materiellen Beweislast bewirkt dieses Verhalten nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.1960 – II C 68.58 –, juris (Ls.), BVerwGE 10, 270, 271 f.).
Die Berücksichtigung eines unterstellten Verstoßes zugunsten der Klägerin würde allerdings voraussetzen, dass die Klägerin substantiiert vorgetragen hätte, wie die von der Beklagten nicht anerkannten Flächen bewachsen waren. An einem solchen Vortrag fehlt es jedoch, obwohl er der Klägerin nach Erhalt des Prüfprotokolls (siehe dazu das Schreiben der Klägerin vom 18. Januar 2017, Blatt 154 der Beiakte 001) ohne weiteres möglich gewesen wäre. Im Übrigen fehlt ein entsprechender Vortrag auch im Berufungszulassungsverfahren trotz der gewährten Einsichtnahme in die Verwaltungsakten mit den darin enthaltenen Luftbildaufnahmen. Auch wenn die Klägerin den Standpunkt vertritt, dass sich der Bewuchs auf den nicht anerkannten Teilflächen nicht von dem auf den anerkannten Teilflächen unterschied, hätte sie genau dies dokumentieren müssen.
Es ist auch nicht erkennbar, dass die Klägerin durch das Verhalten der Beklagten und einen unterstellten Verstoß gegen Art. 41 Abs. 2 Unterabsatz 1 Satz 3 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 in eine Darlegungs- oder Beweisnot geraten wäre. Dagegen spricht neben der (verspäteten) Übersendung des Prüfprotokolls schon, dass die Klägerin zeitnah von dem Ergebnis der Prüfung unterrichtet worden war. Das Protokoll der letzten Kontrolle am 1. November 2016 wurde von der Klägerin selbst unterschrieben (Blatt 122 Beiakte 001). Die Prüferin D. hat in ihrer Vernehmung vor dem Verwaltungsgericht in der mündlichen Verhandlung vom 29. November 2018 ausgesagt, dass sie der Klägerin im Rahmen des Abschlussgesprächs ihre Feststellungen und das Ergebnis ihrer Messungen präsentiert habe (Seite 10 des Protokolls der mündlichen Verhandlung). Diese insoweit auch nicht angegriffene Aussage der Zeugin lässt den Schluss zu, dass es der Klägerin möglich war, den Feststellungen der Beklagten eigene, eingehende Feststellungen entgegenzuhalten.
Die Klägerin rügt ferner zu Unrecht, die Nachbearbeitung der Flächen sei von der Beklagten und infolgedessen auch vom Verwaltungsgericht nicht berücksichtigt worden. Dieser Schluss lässt sich bereits nicht mit den unstreitigen Zeitpunkten der Nachbearbeitung und der Kontrollen vereinbaren. Sämtliche Tätigkeiten, die die Klägerin als Nachbearbeitung geltend macht, sind vor dem 4. Oktober 2016 erfolgt. Sie konnten daher bei der Nachkontrolle am 4. Oktober 2016 sowie bei der wiederholenden Vor-Ort-Kontrolle am 1. November 2016 berücksichtigt werden. Dass eine Nachbearbeitung erfolgte, bestreitet auch die Beklagte nicht. Aus den Verwaltungsakten ergibt sich, dass bei der Nachkontrolle am 4. Oktober 2016 aufgrund der Nachbearbeitung des Schlages 1 eine um ca. 0,2 ha größere Fläche als bei der ersten Vor-Ort-Kontrolle am 20. September 2016 als beihilfefähig anerkannt wurde. Das für die Klägerin ungünstigere Ergebnis der weiteren Vor-Ort-Kontrolle am 1. November 2016 blieb unberücksichtigt (Blatt 120 Beiakte 001).
e)Ferner wendet sich die Klägerin gegen die Feststellungen des Verwaltungsgerichts in Bezug auf den Schlag 4. Das Verwaltungsgericht habe Teile der Fläche nicht als beihilfefähig angesehen, da keine landwirtschaftliche Nutzung durch Tierhaltung feststellbar gewesen sei. Die von dem Schlag gefertigten Lichtbilder ließen – so das Verwaltungsgericht – vielmehr erkennen, dass an den gekürzten Stellen u.a. Brombeeren, Holunderbüsche, Brennnesseln sowie Binsen eingezäunt gewesen seien oder sehr dichtes Unterholz vorhanden gewesen sei. Die Klägerin verweist demgegenüber auf die ihrer Ansicht nach auch hier zutreffenden Ausführungen zum Schlag 1. Es komme demnach nur darauf an, ob die gesamte Fläche des Schlages den Tieren zur Nahrungsaufnahme zur Verfügung gestanden habe. Es sei im Übrigen auch nicht feststellbar, dass ihre Rinder nicht alle Teilflächen zur Futteraufnahme genutzt hätten. Sie verweist im Übrigen auf die ihrer Ansicht nach durch die überreichten Rechnungen belegten Nacharbeiten.
Auch mit diesem Vortrag legt die Klägerin keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung dar.
Der Senat nimmt Bezug auf die Ausführungen zu d). Wie dort erörtert genügt es für die Beihilfefähigkeit nicht, dass die gesamte landwirtschaftliche Parzelle den der Klägerin gehörenden Tieren zur Nahrungsaufnahme zur Verfügung gestellt worden ist. Die Fläche muss zudem auf allen (Teil-)Flächen hinsichtlich ihres Bewuchses die Voraussetzungen für Dauergrünland im Sinne des Art. 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 erfüllen, um beihilfefähig zu sein.
f)Die Klägerin rügt eine falsche Auslegung des Begriffs „Dauergrünland“ durch das Verwaltungsgericht. Nach Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 bezeichne der Begriff Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt würden. Mit „Gras oder anderen Grünfutterpflanzen“ seien alle Grünpflanzen gemeint, die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen seien. Das Verwaltungsgericht habe sich nicht mit der Frage befasst, ob die von der Beklagten nicht anerkannten Flächen auch solche Grünpflanzen umfassten. Andernfalls hätte es zu dem Ergebnis gelangen müssen, dass beispielsweise Flächen mit Brennnesseln als Grünland anzuerkennen seien. Derartige Pflanzen würden auch durch Pferde der Klägerin gefressen. Zudem sei der Ansatz des Verwaltungsgerichts verfehlt, wonach im Hinblick auf einzelne Teilflächen geprüft werden müsste, ob Gras oder andere Grünfutterpflanzen vorherrschten. Es sei auf die Hektarfläche abzustellen. Lege man diese Hektarfläche zugrunde, seien die kleineren Bereiche, die die Beklagte aus den Gesamtschlägen jeweils herausgerechnet habe, jedenfalls nicht so groß, als dass bezogen auf die Hektarfläche nicht mehr von Dauergrünland auszugehen sei. Ferner genüge es gemäß Art. 6 der Verordnung (EU) Nr. 639/2014, wenn Gras und andere Grünfutterpflanzen auf der Ebene der landwirtschaftlichen Parzelle vorherrschten. Dies sei bei den hier streitigen Schlägen eindeutig der Fall gewesen. Zudem hätte das Verwaltungsgericht Feststellungen dazu treffen müssen, ob die festgestellten Sträucher und Pflanzenarten abgeweidet werden könnten. Ohne eine solche Feststellung sei keine Entscheidung darüber möglich, ob es sich bei der Fläche um Dauergrünland gehandelt habe. Diesbezüglich sei zu berücksichtigen, dass die Fläche als Schmetterlingsweide betrachtet werden könne und sich der Verzehr von Brennnesseln positiv bei fütterungsbedingten Mangelerscheinungen auswirken könnte. Tatsächlich würden Brennnesseln auch gemäht und verfüttert. Überdies sei bei der letzten Agrarreform 2015 dem Naturschutz eine besondere Bedeutung beigemessen worden. Dies ergebe sich auch aus dem 7. Erwägungsgrund der Verordnung (EU) Nr. 639/2014. Die Europäische Union verfolge das Ziel, sowohl bei den Ackerflächen als auch bei den Dauergrünlandflächen Bereiche, die dem Umweltinteresse dienten, als beihilfefähig anzuerkennen und hierfür Direktzahlungen zu erbringen. Diese unionsrechtliche Vorgabe würde aber konterkariert, wenn die Mitgliedstaaten auf den Dauergrünlandflächen Bereiche, in denen andere Pflanzenarten als Gras und Grünfutterpflanzen wüchsen, als nicht beihilfefähig heraus rechnen würden.
Auch mit diesen Einwänden, die zum Teil bereits die zuvor vorgetragenen Einwände gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil aufgreifen und vertiefen, legt die Klägerin keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils dar.
Es wird insoweit zunächst auf die Ausführungen unter d) (1) verwiesen, mit denen auch diese Einwände größtenteils beantwortet werden.
Ergänzend ist auszuführen, dass gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchstabe i der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 „Gras oder andere Grünfutterpflanzen“ alle Grünpflanzen sind, die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Weideland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind, unabhängig davon, ob die Flächen als Viehweiden genutzt werden. Der – hier allein interessierende – Begriff der „Grünfutterpflanzen“ bezeichnet dabei solche Pflanzen, die vor Abschluss ihres Wachstums gemäht und in frischem Zustand an landwirtschaftliche Nutztiere verfüttert werden. Die Pflanzen des Grünlands umfassen drei Hauptgruppen: Futtergräser, Kleearten (und andere Hülsenfrüchtler) sowie Kräuter (z. B. Spitzwegerich, Kümmel, Löwenzahn, Wiesenknopf, vgl. Brockhaus, Grünfutter, http://brockhaus.de/ecs/enzy/article/grunfutter, sowie Brockhaus, Grünland, http://brockhaus.de/ecs/enzy/article/grunland). Unter den Begriff Kräuter fallen Pflanzen, die im Unterschied zu den Gehölzen nicht oder nur schwach verholzen und gegen Ende der Vegetationsperiode gänzlich (einjährige Kräuter) oder bis auf die bodennahen, unterirdischen oder im Wasser untergetauchten Sprossteile (zwei- und mehrjährige Kräuter, Stauden) absterben (Brockhaus, Kräuter, http://brockhaus.de/ecs/enzy/article/kräuter, jeweils zuletzt abgerufen am 23.04.2020; vgl. bereits Senatsbeschluss vom 13.08.2012 – 10 LA 93/11 –, juris Rn. 7). Disteln oder Brennnesseln und andere Unkräuter zählen nicht zu diesen Grünfutterpflanzen (VG Göttingen, Urteil vom 28.05.2019 – 2 A 514/17 –, juris Rn. 18, VG Oldenburg, Urteil vom 21.09.2017 – 12 A 3046/15 -, juris Rn. 36 f.; siehe auch Qualitätsstandard – Mischungen für Grünland – Sortenempfehlung 2018-2020 der Arbeitsgemeinschaft der norddeutschen Landwirtschaftskammern, https://www.landwirtschaftskammer.de/riswick/pdf/qsm-gruenland.pdf, zuletzt abgerufen am 27.04.2020).
Daraus, dass die von der Beklagten nicht anerkannten Pflanzen durch Selbstaussaat entstanden sind, folgt nicht, dass mit ihnen bestandene Flächen gleichwohl als Dauergrünland anzuerkennen sind. Der Begriff der „Grünfutterpflanzen“ in Art. 4 Abs. 1 Buchstabe i der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 gilt sowohl für durch Selbstaussaat entstandene wie auch für künstlich angebaute Pflanzen.
Die Darlegungs- und (materielle) Beweislast dafür, dass von der Beklagten herausgerechnete Flächenteile entgegen der Auffassung der Beklagten mit Grünfutterpflanzen im Sinne des Gesetzes bewachsen und somit förderfähig sind, trägt – wie ausgeführt – die Klägerin. Insofern kann sich diese auch nicht pauschal darauf berufen, das Verwaltungsgericht habe keine ausreichenden Feststellungen zum Bewuchs der von der Beklagten nicht anerkannten Flächenteile getroffen. Es wäre zunächst Sache der Klägerin gewesen, substantiiert vorzutragen, auf welchen weiteren Flächenteilen noch Gras oder Grünfutterpflanzen wuchsen.
Dass die nicht als Dauergrünland anerkannten Teile der landwirtschaftlichen Parzelle möglicherweise aus anderen Gründen (etwa für Schmetterlinge) ökologisch wertvoll sind, kann im Rahmen der europarechtlichen Definition für Gras oder Grünfutterpflanzen nicht berücksichtigt werden.
g)Die Klägerin kritisiert am angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts zudem, dass das Verwaltungsgericht eine fehlende Mindesttätigkeit der Klägerin gemäß § 2 Abs. 1 DirektZahlDurchfV bemängelt habe. Diese Vorschrift greife nur dann ein, wenn gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchstabe c Unterbuchstaben ii und iii der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 eine Fläche lediglich bewirtschaftet werde, um sie in einem für eine Beweidung bzw. einen Anbau geeigneten Zustand zu erhalten. Sie sei aber nicht einschlägig, wenn auf der Fläche tatsächlich eine landwirtschaftliche Tätigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchstabe c Unterbuchstabe i der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 erfolge.
Diese Ausführungen der Klägerin treffen inhaltlich zu, ohne aber die Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts im Ergebnis infrage zu stellen. Die Beihilfefähigkeit der Teilflächen der Schläge 1 und 4 ist nämlich ungeachtet dessen nicht gegeben, weil es sich – wie ausgeführt – insofern nicht um Dauergrünland im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 handelt und damit eine neben der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit auf der Fläche geforderte Voraussetzung für die Beihilfefähigkeit nicht vorliegt.
Die weiteren Einwände der Klägerin (I.B. und C.) betreffen die Ausgleichszulage (Seite 23 ff. UA, C. I.), die Mittel aus der Förderung Ökologischer Landbau bzw. Ökologischer Landbau – Zusatzförderung Wasserschutz (Seite 26 ff. UA, C. II.)
h)Die Klägerin hält die Kürzung der Ausgleichszulage nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in benachteiligten Gebieten in Niedersachsen und Bremen (Richtlinie Ausgleichszulage – AGZ, RdErl. d. ML v. 15. 7. 2015 – 104-60162/02 – VORIS 78210 –, Nds. MBl. 2015 Nr. 28, S. 939, im Folgenden: AGZ-RL) für rechtswidrig. Auf der Grundlage dieser Richtlinie wird die Bewirtschaftung von Dauergrünland in näher definierten benachteiligten Gebieten gefördert (Ziff. 2 AGZ-RL). Maßgeblich für die Berücksichtigung als Dauergrünland ist die tatsächliche Nutzung und der im Rahmen der Direktzahlungen nach der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 vergebene Flächenstatus im Jahr der Antragstellung (Ziff. 4.1.2 letzter Absatz AGZ-RL). Zudem müssen die beantragten Flächen einmal jährlich bis zum 30. September für die landwirtschaftliche Erzeugung genutzt werden (zum Beispiel durch Futterwerbung oder Beweidung, Ziff. 4.1.3 AGZ-RL). Unter Verweis auf ihren Vortrag zu den Schlägen 1 und 4 meint die Klägerin, dass die Fördervoraussetzungen für diese Schläge gegeben seien. Außerdem werde die Fläche des Schlages 6 auch in dem Bereich landwirtschaftlich genutzt, in dem die Grasnarbe aufgeweicht sei, weil sich die Tiere in diesem Bereich täglich befänden, um in das Stallgebäude zu gelangen.
Bei den nicht anerkannten Teilflächen der Schläge 1 und 4 handelt es sich aber nicht um nach der Richtlinie allein förderfähiges Dauergrünland. Insofern kann auf die Ausführungen zu a) bis g) Bezug genommen werden.
Soweit es die Fläche des Schlages 6 betrifft, ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass auf dieser Fläche als „Verkehrsfläche“ der Weidetiere die Grasnarbe nicht mehr vorhanden war. Damit ist aber auch bezüglich dieser Fläche die Eigenschaft als Dauergrünland entfallen, weil die Fläche nicht mit Gras oder Grünfutterpflanzen bewachsen ist.
i)Die Klägerin reklamiert für sich auch die Förderfähigkeit der Schläge 1, 4 und 6 für Zuwendungen nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für Niedersächsische und Bremer Agrarumweltmaßnahmen – NiB-AUM – (im Folgenden: Richtlinie NiB-AUM, Gem. RdErl. d. ML u. d. MU v. 15.07.2015 – ML-104-60170/02/14, MU-28-04036/03/05 – VORIS 78900 – Nds. MBl. 2015, 909), dort Förderschwerpunkt „Betriebliche Verpflichtungen (BV)“. Darunter fallen die Förderprogramme „BV 1 – Ökologischer Landbau – Grundförderung“ und „BV 3 – Ökologischer Landbau – Zusatzförderung Wasserschutz“. Nach den von der Klägerin nicht angegriffenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts ist jeweils Voraussetzung für eine Förderung, dass es sich bei der Fläche um eine Dauergrünlandfläche handelt, die einmal jährlich innerhalb der Vegetationszeit (ab dem 1. Mai bis einschließlich 30. September), z. B. durch Schnittnutzung oder Beweidung, genutzt wird.
Die Klägerin legt aber auch insofern keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils dar.
Wir ausgeführt handelt es sich entgegen der Auffassung der Klägerin bei den Schlägen 1, 4 und 6 nicht um Dauergrünland.
2.
Die Berufung ist auch nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.
Eine Rechtssache ist nur dann grundsätzlich bedeutsam, wenn sie eine höchstrichterlich bislang noch nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine obergerichtlich noch nicht geklärte Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die im Rechtsmittelverfahren entscheidungserheblich ist und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. Hierzu hat der Antragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren sowie zu begründen, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll (vgl. Senatsbeschlüsse vom 17.09.2014 – 10 LA 42/14 –, juris Rn. 17 und vom 10.04.2014 – 10 LA 32/13 –, StoffR 2014, 85 f., DVBl. 2014, 796 ff., RdL 2014, 197 f., juris Rn. 27 m. W. N.).
Die Klägerin legt nach diesem Maßstab keine grundsätzliche Bedeutung der von ihr aufgeworfenen Fragen dar.
a)Die Klägerin hält zunächst folgende Frage für grundsätzlich bedeutsam:
Ist die zuständige Behörde verpflichtet, eine Antragsfläche als beihilfefähig anzuerkennen, wenn der Betriebsinhaber in seinem Antrag die Referenzparzelle mit der entsprechenden Größe angegeben hat und dann im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle festgestellt wird, dass bestimmte Bereiche der Parzelle zum Beispiel wegen einer zu umfangreichen Verbuschung nicht anerkannt werden können?
An der Klärungsbedürftigkeit dieser Rechtsfrage fehlt es aber schon deshalb, weil sie sich unschwer aus dem Gesetz oder auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten lässt (vgl. zu diesem Maßstab Nds. OVG, Beschluss vom 27.04.2015 – 5 LA 201/14 –, juris Rn. 17). Es wird insofern Bezug genommen auf die Ausführungen unter 1. a). Die Klägerin missversteht die Rolle und Bedeutung der Referenzparzellen.
b)Die Klägerin wirft ferner die Frage auf:
Handelt ein Betriebsinhaber ohne Schuld im Sinne von Art. 77 Abs. 2 Buchstabe d der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013, wenn er nach einer Vor-Ort-Kontrolle im vorangegangenen Jahr die von den Prüfern ermittelte Flächengröße eines Schlages in seinem neuen Antrag angibt und sich der Bewuchs einer Dauergrünlandfläche seit der letzten Kontrolle nicht wesentlich geändert hat?
Die vorgenannte Frage ist schon aufgrund ihrer Formulierung, insbesondere wegen der Anknüpfung an die zeitliche Abfolge der Kontrollen der Schläge der Klägerin, erkennbar auf den vorliegenden Einzelfall bezogen und hat keine über diesen hinausgehende grundsätzliche Bedeutung. Sie ist auch nicht entscheidungserheblich, da die Klägerin – wie ausgeführt – nicht dargelegt hat, wann im Jahr 2015 eine Vor-Ort-Kontrolle im Hinblick auf die Beihilfefähigkeit der einzelnen Schläge durchgeführt worden ist und inwiefern im Jahr 2015 eine größere Fläche anerkannt wurde als im Jahr 2016.
c)Die Klägerin hält für grundsätzlich bedeutsam:
Steht der zuständigen Behörde im Hinblick auf die Frage, ob es sich bei einer Antragsfläche um eine beihilfefähige Fläche handelt, ein Beurteilungsspielraum zu?
Sie ergänzt dazu, das Verwaltungsgericht habe, ohne dies weiter im Rahmen der Subsumtion deutlich und kenntlich zu machen, seiner Entscheidung vorangestellt, dass es einen Beurteilungsspielraum der Beklagten anerkennen wolle. Hätte es diesen Spielraum nicht angenommen, hätte es aufklären müssen, welche Pflanzengruppen sich auf den Flächenteilen befanden, die von der Beklagten nicht als beihilfefähig anerkannt worden seien.
Diese Frage ist jedoch ebenfalls für die Entscheidung des konkreten Falls nicht erheblich. Auch für die Prüfung, ob eine Frage grundsätzlich bedeutsam ist, ist eine Darlegung des Zulassungsantragstellers erforderlich, dass die Beantwortung der grundsätzlichen Frage mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eine Änderung des Ergebnisses der angefochtenen Entscheidung erwarten lässt. Diesen Anforderungen genügt der Vortrag der Klägerin nicht. Es kann auch insofern auf die Ausführungen unter 1.c) Bezug genommen werden.
d)Ferner hält die Klägerin folgende Frage für grundsätzlich bedeutsam:
Ist eine Dauergrünlandfläche, die von dem Betriebsinhaber extensiv bewirtschaftet wird, nur dann als beihilfefähig anerkennungsfähig, wenn der Antragsteller nachweist, dass die Fläche in allen Bereichen im Antragsjahr zur Futtergewinnung oder zur Futteraufnahme von Weidetieren genutzt worden ist?
Diese Frage ist ebenfalls nicht entscheidungserheblich. Nach den Ausführungen zu 1.d) ist die Beihilfefähigkeit der hier streitigen Schläge als Dauergrünland deshalb nicht auf allen Teilflächen gegeben, weil auf diesen nicht alle Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 vorliegen, also insbesondere die Schläge teilweise nicht mit Gras oder anderen Grünfutterpflanzen bewachsen sind. Auf die tatsächliche Beweidung kommt es daher nicht an.
e)Die Klägerin wirft als weitere Frage auf:
Trägt der Betriebsinhaber für eine Tatsache im Hinblick auf die vorhandene Vegetation einer Antragsfläche, die im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle zu einer Versagung der Beihilfefähigkeit einer Antragsfläche geführt hat, die Beweislast, wenn ihm das Protokoll der Vor-Ort-Kontrolle nicht ausgehändigt worden ist und später in einem gerichtlichen Verfahren der Zustand der Fläche zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle aufgrund des Endes der damaligen Vegetationsperiode und der dann bereits weit fortgeschrittenen neuen Vegetationsperiode nicht mehr festgestellt werden kann?
Diese Frage ist schon aufgrund ihrer Formulierung und aufgrund der Bezugnahme auf die zeitlichen Abläufe der Kontrolle und der Aushändigung des Protokolls ersichtlich auf den Einzelfall zugeschnitten und weist damit keine darüber hinausgehende Klärungsbedürftigkeit auf. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist überdies geklärt, dass ein Verfahrensfehler der Verwaltungsbehörde, der zu Schwierigkeiten bei der Sachverhaltsaufklärung führt, im Rahmen der freien Beweiswürdigung berücksichtigt werden kann, ohne eine Umkehr der (materiellen) Beweislast zu bewirken. Es wird insofern Bezug genommen auf die obigen Ausführungen. Ferner hat die Vertreterin der Beklagten unter Zugrundelegung des Protokolls ihrer Vernehmung unmittelbar nach der letzten Vor-Ort-Kontrolle die Klägerin darüber unterrichtet, für welche Teile der Schläge sie eine Beihilfefähigkeit verneint. Auch ohne Protokoll war die Klägerin daher in der Lage, zeitnah den Zustand der Fläche zu dokumentieren. Insofern ist die aufgeworfene Frage wiederum nicht entscheidungserheblich.
f)Auch der letzten von der Klägerin formulierten Frage kommt keine grundsätzliche Bedeutung zu:
Ist für die Frage, ob im Rahmen von Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 Gras und andere Grünfutterpflanzen im Verhältnis zu Sträuchern und/oder Bäumen, die abgeweidet werden können, vorherrschen, auf das Verhältnis dieser Pflanzenarten bezogen auf die gesamte beantragte Parzelle abzustellen oder auf das Verhältnis bezogen auf den Teil der Antragsparzelle, der von dem Bewuchs von Sträuchern und anderen Pflanzen, die weder Gras noch Futterpflanzen sind, betroffen ist?
Diese Frage ist nicht grundsätzlich bedeutsam, weil sich die Antwort unmittelbar aus dem Gesetz ergibt. Gemäß Art. 6 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 639/2014 gelten für die Zwecke von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 Gras und andere Grünfutterpflanzen als weiterhin vorherrschend, wenn sie auf Ebene der landwirtschaftlichen Parzelle im Sinne von Artikel 67 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 mehr als 50 % der beihilfefähigen Fläche einnehmen.
3.
Die Berufung ist schließlich auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen.
Dieser Zulassungsgrund liegt vor, wenn die Entscheidung der Streitsache in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht voraussichtlich überdurchschnittliche, d. h. das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursachen wird (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. Beschlüsse vom 07.05.2019 – 10 LA 75/17 –, juris Rn. 18, und vom 11.09.2018 – 10 LA 9/18 –, juris Rn. 28; vgl. auch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 24.01.2020 – 7 LA 7/19 –, juris Rn. 15, und vom 15.01.2020 – 9 LA 155/18 –, juris Rn. 41; Bayerischer VGH, Beschluss vom 22.01.2020 – 15 ZB 18.2547 –, juris Rn. 46) im Hinblick auf Fragen, die entscheidungserheblich sind (Senatsbeschluss vom 11.09.2018 – 10 LA 9/18 –, juris Rn. 28; Sächsisches OVG, Beschluss vom 18.05.2018 – 3 A 113/18 –, juris Rn. 20; Rudisile in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Juli 2019, § 124 Rn. 28). Die ordnungsgemäße Darlegung dieses Zulassungsgrunds erfordert dementsprechend eine konkrete Bezeichnung der Rechts- oder Tatsachenfragen, in Bezug auf die sich solche Schwierigkeiten stellen, und Erläuterungen dazu, worin diese besonderen Schwierigkeiten bestehen sollen (Senatsbeschluss vom 11.09.2018 – 10 LA 9/18 –, juris Rn. 28; Niedersächsisches OVG, Beschlüsse vom 04.07.2018 – 13 LA 247/17 –, juris Rn. 18, vom 13.07.2017 – 8 LA 40/17 –, juris Rn. 26, und vom 24.06.2009 – 4 LA 406/07 –, juris Rn. 15; vgl. auch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 24.01.2020 – 7 LA 7/19 –, juris Rn. 15). Derartige Schwierigkeiten liegen insbesondere dann nicht vor, wenn sich die aufgeworfenen Rechtsfragen unschwer aus dem Gesetz (vgl. dazu auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 13.10.2016 – 5 ZB 16.1873 -, BeckRS 2016, 53484, und vom 14.02.2014 – 5 ZB 13.1559 –, NJW 2014, 1687 [1689 Rn. 19]) oder auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten lassen (Senatsbeschlüsse vom 11.09.2018 – 10 LA 9/18 –, juris Rn. 28, und vom 23.01.2018 – 10 LA 21/18 –, juris Rn. 26; Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 25. Auflage 2019, § 124 Rn. 9).
Daran gemessen weist die Rechtssache keine derartigen Schwierigkeiten auf.
Die Klägerin beruft sich zur Begründung, dass die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweise, auf ihren sonstigen Vortrag.
Der Verweis auf die von der Klägerin vorgetragenen rechtlichen und tatsächlichen Zweifel an dem angefochtenen Urteil geht fehl. Wie ausgeführt sind diese Zweifel nicht geeignet, die Richtigkeit des angefochtenen Urteils in Frage zu stellen. Zum Teil ergibt sich die Antwort auf die von der Klägerin geltend gemachten Zweifel direkt aus dem Gesetz. Zu einem weiteren Teil sind die Fragen auf der Grundlage der höchstrichterlichen Rechtsprechung schon geklärt. Schließlich hat die Klägerin für einen großen Teil der von ihr geltend gemachten Zweifel an der Richtigkeit des Urteils sowie auch für die von ihr für grundsätzlich erachteten Fragen die Entscheidungserheblichkeit nicht dargelegt.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 DirektZahlDurchfV
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 11 des Marktorganisationsgesetzes

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 385, 388
BVerwGE 10, 270, 271
NJW 2014, 1687
10 LA 21/18
10 LA 90/16
8 LA 148/12
2 BvR 350/18
2 BvR 2615/14
13 LA 247/17
1 BvR 2453/12
7 LA 67/17
2 LA 1/17
13 LA 188/15
8 LA 40/17
10 LB 370/08
3 C 31.13
12 A 2128/16
10 LA 160/19
3 KO 646/16
2 A 514/17
10 LA 93/11
1 A 15/16
3 C 11.17
10 LA 142/18
13 LA 491/18
3 A 299/14
20 ZB 19.60
1 C 11.18
8 LA 162/16
10 ZB 19.15
II C 68.58
12 A 3046/15
10 LA 42/14
10 LA 32/13
5 LA 201/14
10 LA 75/17
10 LA 9/18
7 LA 7/19
9 LA 155/18
15 ZB 18.25
3 A 113/18
4 LA 406/07
5 ZB 16.18
5 ZB 13.15