Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-03-20, Aktenzeichen 23 K 70.12
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2013:0320.23K70.12.0A

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, und soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat.
Der Beklagte wird verurteilt, dem Kläger eine Melderegisterauskunft über Herrn C..., zu erteilen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger und der Beklagte je zu 1/2.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beteiligten dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des nach diesem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweils andere Teil vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Erteilung einer Meldeauskunft.
Der Kläger beantragte mit mehreren gleich formulierten Schreiben vom 28. November 2011 beim Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten Auskunft u.a. jeweils über die Anschriften folgender Personen: K..., ohne weitere Einzelheiten zu diesen Personen zu nennen. Zugleich fügte der Kläger jeweils einen Nachweis über die Überweisung einer Gebühr von 5,- Euro pro begehrter Auskunft bei. Mit Formschreiben vom 2. Dezember 2011 antwortete die Behörde dem Kläger, nach dem Berliner Meldegesetz (MeldeG) dürften Auskünfte aus dem Melderegister nur über einzelne bestimmte Personen erteilt werden (einfache Melderegisterauskunft). Zur Ermittlung einer gesuchten Person würden daher mindestens drei eindeutige Suchmerkmale benötigt. Dies könnten Name, Vorname, Geburtsdatum oder eine Berliner Wohnanschrift sein. Diese Voraussetzung erfülle die Anfrage des Klägers nicht. Die gewünschte Auskunft könne daher nicht erteilt werden. Die von dem Kläger gezahlte Gebühr werde daher auf sein Konto zurücküberwiesen.
Hiergegen wendet sich der Kläger mit der am 1. Februar 2012 erhobenen Klage. Er hält diese Klage als allgemeine Leistungsklage für zulässig. In der Ablehnung der Erteilung der Auskunft liege kein Verwaltungsakt. Davon gehe auch der Beklagte selbst aus, wenn er ihn - den Kläger - zur Nachbesserung der Meldeanfrage auffordere und die gezahlte Gebühr zurückerstatte. Jedenfalls sei die Klage, da das Begehren nicht beschieden worden sei, als Untätigkeitsklage zulässig. Zur inhaltlichen Begründung trägt der Kläger vor, § 26 Abs. 1 MeldeG sehe die Meldeauskunft bezüglich einzelner bestimmter Einwohner vor. Das Gesetz schreibe aber nicht vor, wie viele Merkmale der Anfragende als Voraussetzung für seine Auskunft benennen müsse. Hierfür gebe es aber auch keinen allgemeingültigen Grundsatz. Der Gesetzgeber habe mit seiner Formulierung undifferenzierte Massenabfragen verhindern wollen. Ein Grund dafür, zusätzliche Merkmale zu benennen, sei aber nicht ersichtlich. Dies zeige auch ein Vergleich mit § 28 Abs. 3 MeldeG. Nur für die danach begehrte Auskunft zu einer Vielzahl nicht namentlich bezeichneter Einwohner müssten zusätzliche Merkmale benannt werden. Das Wort "einzeln " lasse sich nicht so auslegen, wie der Beklagte dies vornehme. Auch Gründe des Datenschutzes stünden einer Auskunft nicht entgegen. Die Einwohnermeldeauskunft setze kein rechtliches oder berechtigtes Interesse voraus, und jedermann könne eine solche Auskunft begehren. Die Meldeanschrift sei also nicht geschützt, es sei denn, aus besonderen Gründen bestehe eine Auskunftssperre. Dem Nachgefragten entstehe im Falle von Mehrfachtreffern durch eine etwaige Falschauskunft kein Schaden. Die Verwechslungsgefahr sei kein zulässiges Schutzkriterium. Der Nachgefragte habe nicht deshalb ein besonderes Datenschutzinteresse, weil dem Anfragenden sein Geburtsdatum oder seine frühere Meldeanschrift nicht bekannt sei. Bei Anfragen der vorliegenden Art könne als zusätzliches Kriterium nur das Geburtsdatum in Betracht kommen, das der Anfragende aber regelmäßig nicht wisse. Ein Ermessen stehe dem Beklagten bei der Verweigerung der Auskunft nicht zu.
Der Beklagte hält die Klage schon für unzulässig. Es fehle an einem anfechtbaren Verwaltungsakt, jedenfalls habe der Kläger ein erforderliches Vorverfahren nicht durchgeführt. Er - der Beklagte - habe nämlich das Auskunftsersuchen nicht abgelehnt, sondern den Kläger mit der Rücksendung der Unterlagen und der Rückerstattung der überwiesenen Gebühr aufgefordert, seine Suchanfrage nachzubessern. Diese Praxis habe sich aus verwaltungsökonomischen Gründen bewährt. Eine förmliche Ablehnung des Begehrens könne in diesen Fällen unterbleiben. Erst die endgültige Ablehnung eines Auskunftsersuchens stelle einen anfechtbaren Verwaltungsakt dar. Die Klage sei jedenfalls unbegründet. Der Kläger habe keinen Anspruch auf die begehrte Auskunft. Es fehle dem Begehren jeweils an den erforderlichen drei Suchmerkmalen. Da der Kläger zu den gesuchten Personen nur deren Vor- und Familiennamen angegeben habe, könne eine Personenverwechslung im Fall einer Auskunftserteilung nicht ausgeschlossen werden. Selbst wenn der Vor- und Familienname nur einmal im Melderegister vorkomme, könne nicht mit abschließender Sicherheit entschieden werden, ob es sich um die tatsächlich gesuchte Person handele. Eine Auskunft müsse aber unterbleiben, wenn die eindeutige Identifizierung der gesuchten Person nicht möglich sei. Bei der automatisierten Erteilung von einfachen Melderegisterauskünften nach § 28a MeldeG müsse der Anfragende neben dem Vor- und Familiennamen zwei weitere Merkmale angeben. Einen Anspruch darauf, alle Personen bei Namensgleichheit mit Anschriften bekanntzugeben, habe der Kläger nicht. Die Behörde müsse bei der Erteilung der Auskunft auch schutzwürdige Belange Dritter beachten (§ 6 MeldeG). Der Beklagte stütze seine Rechtsauffassung auf die Auslegung der Worte "einzelner bestimmter". Diese Auslegung entspreche der seit Jahrzehnten bundesweit bestehenden Rechtspraxis. Diese beruhe wiederum auf der preußischen Polizeiverordnung über das Meldewesen von 1933 und den entsprechenden Ausführungsbestimmungen. Die Praxis habe auch in den Verwaltungsvorschriften zu den jeweils geltenden Berliner Meldevorschriften seinen Niederschlag gefunden. Der Beklagte verweist auf Stellungnahmen des Berliner Datenschutzbeauftragten, der eine zu großzügige Praxis bei der Auskunftserteilung in der Vergangenheit mehrfach beanstandet habe. Nur diese Praxis gewährleiste eine eindeutige Identifizierung der gesuchten Person. Gerade in Großstädten könne eine gesuchte Person nicht anders identifiziert werden als durch die Angabe mehrerer Suchkriterien. Der Beklagte sieht sich zudem im Einklang mit den Kommentierungen der melderechtlichen Vorschriften unter anderen in den Ländern Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein, Hessen, Bayern und Nordrhein-Westfalen. Im Übrigen werde seine Rechtsansicht durch das neue Melderechtsrahmengesetz gestützt. Dies folge aus der eindeutigen Begründung der Bundesregierung zu ihrem Gesetzentwurf (BT-Drucksache 17/7746, Seite 45). Anderenfalls bestehe die Gefahr, dass die Meldebehörde wegen einer falschen oder unrichtigen Auskunft aus dem Einwohnermelderegister aus Amtshaftung auf Schadensersatz in Anspruch genommen werde.
Das Gericht hat die Sache am 20. Juni 2012 durch den Berichterstatter erörtert. Die Beteiligten haben daraufhin den Rechtsstreit hinsichtlich der begehrten Auskunft zu A... für erledigt erklärt, nachdem der Kläger angegeben hat, er habe die Adresse dieser Person inzwischen anderweitig in Erfahrung gebracht. Die Beteiligten haben sich im Termin darauf geeinigt, dass der Kläger seine Melderegisterauskunft hinsichtlich der übrigen fünf Personen unter Angabe eines von ihm zu wählenden Geburtsjahres wiederholt und die Behörde die begehrte Auskunft nur erteilt, wenn keine Mehrfachtreffer erzielt werden. Wegen der Personen H... und I... haben die Beteiligten den Rechtsstreit nunmehr ebenfalls übereinstimmend für erledigt erklärt, nachdem der Beklagte erklärt hat, Personen dieses Namens seien im Melderegister nicht zu finden. Wegen der angefragten Personen K... und W... hat der Kläger die Klage zurückgenommen, nachdem der Beklagte mitgeteilt hat, dass diesbezüglich Mehrfachtreffer festzustellen seien. Zur begehrten Auskunft über Herrn C..., geboren 1..., hat der Beklagte ausgeführt: Im Melderegister seien insgesamt drei Personen mit diesem Namen verzeichnet, allerdings nur eine mit dem Jahrgang 1.... Daher werde eine Auskunftserteilung zu dieser Person abgelehnt.
Der Kläger beantragt nunmehr nur noch,
den Beklagten zu verurteilen, eine Melderegisterauskunft über Herrn C..., Jahrgang 1..., zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte im Wege schriftlicher Entscheidung (§ 101 Abs. 2 VwGO) entscheiden, weil die Beteiligten sich hiermit einverstanden erklärt haben.
Das Verfahren war einzustellen, soweit der Kläger die Klage zurückgenommen bzw. die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben (vgl. § 92 Abs. 3 VwGO).
Im Übrigen hat die Klage Erfolg. Sie ist als allgemeine Leistungsklage zulässig. Die Erteilung einer einfachen Auskunft stellt nämlich keinen Verwaltungsakt, sondern einen Realakt dar. Der Anspruch auf Vornahme eines Realakts ist in der Regel im Wege der Leistungsklage geltend zu machen, es sei denn, der Gesetzgeber hat die Entscheidung über die Erteilung der Auskunft ausdrücklich als Verwaltungsakt ausgestaltet (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl., § 42 Rdnr. 14 und Anh. zu § 42 Rdnr. 41). Dies ist hier nicht der Fall, und der Beklagte hat die Auskunftserteilung auch nicht durch einen – der Auskunftserteilung etwa entgegen stehenden und daher zuvor aufzuhebenden – Verwaltungsakt abgelehnt, sondern durch die Bitte um Detaillierung des Auskunftsbegehrens und durch die Rücküberweisung der Gebühr zu erkennen gegeben, den Antrag nicht bescheiden zu wollen.
Dem Kläger fehlt es auch nicht deswegen am Rechtsschutzbedürfnis für diese Klage, weil er die Auskunft ursprünglich begehrt hat, um ein - zwischenzeitlich durchgeführtes - Abiturtreffen zu organisieren. Abgesehen davon, dass der Kläger im Erörterungstermin deutlich gemacht hat, weitere derartige Treffen organisieren zu wollen, setzt die begehrte allgemeine Melderegisterauskunft nach § 28 Abs. 1 des Gesetzes über das Meldewesen in Berlin (MeldeG) vom 26. Februar 1985 (GVBl. S. 507), zuletzt geändert durch Art. IV Nr. 1 d. Gesetzes vom 8. Dezember 2000 (GVBl. S. 515) und Art. I Nr. 1 d. Ges. v. 7. September 2006 (GVBl. S. 896), um die es dem Kläger hier geht, kein spezielles Interesse voraus.
Die Klage ist auch begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf die von ihm begehrte Melderegisterauskunft über den 1... geborenen Herrn C.... Dabei kann dahinstehen, ob der Anspruch schon aus der entsprechenden Vereinbarung im gerichtlichen Erörterungstermin vom 20. Juni 2013 folgt, in der der Beklagte bedingungslos und unmissverständlich zugesagt hatte, die Auskunft zu erteilen, wenn über eine der in Rede stehenden Personen mit den „dann vorhandenen Parametern“ nur ein Treffer erzielt werde. Auch wenn einiges dafür spricht, dass sich der Beklagte durch die gerichtlich protokollierte Erklärung, deren Voraussetzungen eingetreten sein dürften, entsprechend § 38 Abs. 1 VwVfG gebunden hat und sich nicht einseitig von ihr lossagen kann, ist dies vorliegend unerheblich. Denn der Kläger hat jedenfalls einen gesetzlichen Anspruch auf Erteilung der begehrten Auskunft. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 MeldeG darf die Meldebehörde Personen, die nicht Betroffene sind, nur Auskunft über folgende Daten einzelner bestimmter Einwohner erteilen (einfache Melderegisterauskunft): 1. Familiennamen, 2. Vornamen, 3. Doktorgrad, 4. gegenwärtige Anschriften, 5. die Tatsache, dass der Einwohner verstorben ist. Diese Voraussetzungen liegen hinsichtlich des vom Kläger bezeichneten, 1... geborenen Herrn C... vor.
Entgegen der Auffassung des Beklagten setzt die Erteilung der Auskunft nach dieser Vorschrift tatbestandlich nicht voraus, dass bereits der Antrag mindestens drei der in der Vorschrift genannten Parameter enthält. Die Auskunftserteilung ist vielmehr nach dem eindeutigen Wortlaut auf Tatbestandsebene - mit Ausnahme des hier unstreitig vorliegenden formlosen Antrags eines Betroffenen zu einem Einwohner - an keine weiteren Voraussetzungen geknüpft. Dies zeigt insbesondere ein Vergleich mit den sonstigen Auskunftsansprüchen, die im MeldeG geregelt sind. So erfordert die sog. erweiterte Melderegisterauskunft nach § 28 Abs. 2 MeldeG ausdrücklich ein berechtigtes Interesse, und die automatisierte Melderegisterauskunft nach § 28a Abs. 1 MeldeG setzt neben der Verwendung eines bestimmten Formblatts voraus, dass der Antragsteller den Betroffenen mit Vor- und Familiennamen sowie mindestens zwei weiteren der auf Grund von § 2 Abs. 1 MeldeG gespeicherten Daten bezeichnet hat. Auch auf die von dem Beklagten angeführten Kommentarstellen lässt sich die Praxis, einen Antrag überhaupt nur dann zu bearbeiten, wenn darin mindestens drei Suchkriterien genannt sind, nicht stützen. So heißt es im Kommentar von Medert/Süßmuth (Melderecht des Bundes und der Länder, 30. Lieferung Mai 2012, § 21 MRRG, Rdnr. 22) lediglich, dass der Betroffene „bestimmt“ wird. Daraus folgt indes nicht zwingend die vom Beklagten geforderte Mindestzahl dreier Suchkriterien. Im Übrigen lässt sich anderes auch nicht aus der vom Beklagten zitierten Gesetzesbegründung der Bundesregierung für das neue Bundesmeldegesetz (BT-Drs. 17/7746, S. 45) entnehmen. Dort heißt es zu § 44 Abs. 1, der inhaltlich weitgehend dem bisherigen § 21 Abs. 1 MRRG entspricht, wörtlich: „Künftig sind für die Identifikation der betroffenen Person folgende Angaben zulässig: Familiennamen, frühere Namen, Vornamen, Geburtsdatum, Geschlecht und Anschrift. Eine Mindestanzahl anzugebener Daten wird nicht festgelegt. Die betroffene Person muss durch die gemachten Angaben jedoch eindeutig identifiziert werden. Ist dies nicht der Fall, erfolgt keine Auskunft.“ Damit steht die Rechtsauffassung des Beklagten nicht in Einklang.
Sind die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Auskunftserteilung hier mithin erfüllt, muss der Beklagte die hier begehrte Auskunft erteilen. Soweit die Vorschrift auf Rechtsfolgenseite die Auskunft nur zu einem einzelnen bestimmten Einwohner zulässt, ist diese Auskunft hier bezüglich des 1... geborenen Herrn C... möglich. Diese Eingrenzung auf der Rechtsfolgenseite dient, wie der Beklagte zutreffend ausführt, der Vermeidung von Verwechslungen. Im Ergebnis kann es also richtig sein, die Auskunft zu verweigern, wenn die Suchanfrage Mehrfachtreffer ergibt. Dies ist aber hinsichtlich der nur noch gesuchten Person nicht der Fall, weil unstreitig lediglich eine 1... geborene Person mit dem Namen C... im Berliner Melderegister verzeichnet ist. Mit der Erteilung dieser Auskunft würde der Beklagte auch weder schutzwürdige Belange Dritter missachten (§ 6 MeldeG), weil eine Verwechslung mit dritten Personen nicht möglich ist, noch würde er sich der von ihm befürchteten Gefahr der Amtshaftung wegen Falschauskünften aussetzen, weil die Auskunft nicht unrichtig ist. Er würde mithin die ihm obliegende Amtspflicht zur richtigen, klaren, unmissverständlichen und vollständigen Auskunftserteilung (vgl. dazu etwa OLG Hamm, Urteil vom 8. Juli 2009, 11 U 9/09, Juris) nicht verletzten.
Der Beklagte darf die begehrte Auskunft auch nicht unter Hinweis darauf ablehnen, dass § 28 Abs. 1 MeldeG die Formulierung „darf … erteilen“ enthält. Der Kammer erscheint bereits zweifelhaft, ob die in § 28 Abs. 1 MeldeG enthaltene Formulierung „darf“ nicht lediglich die Befugnis zur Auskunftserteilung meint, die Auskunftserteilung aber nicht in das freie Ermessen der Behörde stellen will. Selbst wenn dies aber so wäre, muss die Auskunft hier mangels entgegenstehender Interessen und Belange erteilt werden (vgl. insoweit Medert/Süßmuth, Melderecht des Bundes und der Länder, 30. Lieferung Mai 2012, § 21 MRRG, Rdnr. 17). Das Gericht sieht sich abschließend zu dem Hinweis veranlasst, dass die gegenwärtige Handhabung der einfachen Melderegisteranfrage durch den Beklagten praktikabel sein mag; sie steht indes aus vorgenannten Gründen nicht in Einklang mit der Rechtslage. Das hindert den Beklagten nicht daran, Antragsteller derartiger Anfragen in einem Hinweisblatt darauf zu verweisen, möglichst viele ihnen bekannte Suchkriterien anzugeben, um die Treffergenauigkeit zu erhöhen und Rückfragen zu vermeiden.
Die Kostenentscheidung beruht hinsichtlich des entschiedenen Teils auf § 154 Abs. 1 VwGO und auf § 155 Abs. 2 VwGO, soweit der Kläger die Klage in Bezug auf zwei von ihm angefragte Personen zurückgenommen hat. Wegen des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils beruht sie auf § 161 Abs. 2 VwGO, wonach das Gericht nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens Kostenentscheidung zu entscheiden hat. Wegen der Auskunft zu A... waren die Kosten dem Kläger aufzuerlegen, weil die Erledigung nur dadurch eingetreten ist, dass dieser dessen Adresse anderweitig herausgefunden hat; die Hauptsachenerledigung kommt damit hier einer Flucht in die Klagerücknahme gleich. Wegen der Personen H... und I... waren die Kosten dem Beklagten aufzuerlegen, weil er diesbezüglich im Laufe des Klageverfahrens - wenn auch negative - Auskunft erteilt und den Kläger so klaglos gestellt hat.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Kammer geht dabei davon aus, dass verwaltungsgerichtliche Leistungsurteile ebenfalls nur wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar sind, weil der Beklagte sonst bereits vor Rechtskraft des Urteils zur Auskunft verpflichtet wäre und so die Hauptsache in nicht mehr rückgängig zu machender Weise vorweggenommen würde (vgl. insoweit OVG Lüneburg, Urteil vom 30. August 1989, 12 L 85/89, sowie VGH Mannheim, Beschluss vom 24. März 1999, 9 S 3012/98, jeweils Juris).
Das Gericht hat die Berufung nach §§ 124 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen, weil die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine einfache Melderegisterauskunft verweigert werden darf, wegen der großen praktischen Auswirkungen grundsätzliche Bedeutung hat.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 13 ff. des Gerichtskostengesetzes i. d. F. vom 15. Dezember 1975 (BGBl. I S. 3047), zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. März 2004 (BGBl. I S. 390), auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28a MeldeG
§ 6 MeldeG
§ 21 MRRG
§ 26 Abs. 1 MeldeG
§ 28 Abs. 3 MeldeG
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 38 Abs. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 MeldeG
§ 28 Abs. 2 MeldeG
§ 28a Abs. 1 MeldeG
§ 2 Abs. 1 MeldeG
§ 21 Abs. 1 MRRG
§ 28 Abs. 1 MeldeG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 13 ff. des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 11 U 9/09
12 L 85/89
9 S 3012/98