Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2026-03-20, Aktenzeichen 18 K 1919/24
ECLI: ECLI:DE:VGK:2026:0320.18K1919.24.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Beigeladene ist eine einhundertprozentige Tochtergesellschaft der Deutsche Bahn AG und betreibt das mit Abstand größte Schienennetz in der Bundesrepublik Deutschland. Für die Nutzung dieser Schienennetze verlangt die Beigeladene Nutzungsentgelte, die jährlich in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen (SNB) veröffentlicht werden und vorab durch die Beklagte zu genehmigen sind.
Die Klägerin ist ein Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) und meldete zum Netzfahrplan 2017/2018 Trassen bei der Beigeladenen im Schienengüterverkehr (SGV) an.
Am 7. Oktober 2016 beantragte die Beigeladene bei der Beklagten unter Beifügung entsprechender Antragsunterlagen die Genehmigung der für die Erbringung des Mindestzugangspakets geltenden Entgelte und Entgeltgrundsätze für die Netzfahrplanperiode 2017/2018 (TPS 2018).
Unter Abschnitt „6.4.2 20-Stunden-Regelung“ beantragte die Beigeladene zum damaligen Zeitpunkt u.a. die Aufnahme des folgenden Entgeltgrundsatzes (nachfolgend: 20-Stunden-Regelung):
„Im Falle einer neuen Trassenzuweisung aufgrund von Ziffer 5.2.2 der SNB zahlt der ZB das Entgelt für die von der DB Netz AG neu zugewiesenen Trasse. Im Falle einer nicht genutzten Trasse aufgrund der Regelung in Ziffer 2.9.5.4.2 der SNB, rechnet die DB Netz AG gegenüber dem ZB zusätzlich zu dem nach vorstehendem Satz 1 zu zahlenden Trassenentgelt das Entgelt für die ursprünglich bestellte und nicht genutzte Trasse in der Höhe des Entgelts für die Stornierung dieser Trasse weniger als 24 Stunden vor Abfahrt (gemäß Ziffer 6.4.4.3 der SNB) ab, es sei denn, die Verspätung von 20 Stunden oder mehr wurde von der DB Netz AG verschuldet.
Die Regelungen der Ziffern 6.2.3.1 und 6.2.5.7 der SNB bleiben unberührt.“
Mit Beschluss vom 6. Februar 2017 (Gz. N01) versagte die Beklagte die Genehmigung der 20-Stunden-Regelung. Hiergegen erhob die Beigeladene Klage vor dem Verwaltungsgericht Köln (18 K 3108/17). Mit rechtskräftigen Urteil vom 10. Juli 2020 verpflichtete die erkennende Kammer unter entsprechender teilweiser Aufhebung des Beschlusses vom 6. Februar 2017 die Beklagte, die in Abschnitt 6.4.2 der SNB 2018 enthaltene 20-Stunden-Regelung, wie von der Beigeladenen im Genehmigungsantrag vom 7. Oktober 2016 beantragt, zu genehmigen.
Die Beschlusskammer kam der Verpflichtung mit Beschluss vom 25. November 2020 (N02) nach und genehmigte u.a. unter Tenorziffer 1 die folgende 20-Stunden-Regelung mit Wirkung für die Netzfahrplanperiode 2017/2018 in Ergänzung des im Verfahren N01 am 6. Februar 2017 ergangenen Beschlusses in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen der Betroffenen:
„6.4.2 20-Stunden Regelung
Im Falle einer neuen Trassenzuweisung aufgrund von Ziffer 2.9.7.4.2 der SNB zahlt der ZB das Entgelt für die von der DB Netz AG neu zugewiesenen [sic!] Trasse.
Im Falle einer nicht genutzten Trasse aufgrund der Regelung in Ziffer 2.9.7.4.2 der SNB, rechnet die DB Netz AG gegenüber dem ZB zusätzlich zu dem nach vorstehendem Satz 1 zu zahlenden Trassenentgelt das Entgelt für die ursprünglich bestellte und nicht genutzte Trasse in der Höhe des Entgelts für die Stornierung dieser Trasse weniger als 24 Stunden vor Abfahrt (gemäß Ziffer 6.4.8.3 der SNB) ab, es sei denn, die Verspätung von 20 Stunden oder mehr wurde von der DB Netz AG verschuldet.
Die Regelungen der Ziffern 6.5 und 6.4.3 der SNB bleiben unberührt.“
Die Beklagte veröffentlichte die Entscheidung am 1. Dezember 2020 auf ihrer Internetseite. Die Entscheidung wurde nicht beklagt.
Mit Schriftsatz vom 18. April 2023 erhob die Beigeladene Klage gegen die Klägerin vor dem Landgericht Frankfurt a. M. (LG Frankfurt). Gegenstand des unter dem Az. 3-10 O 37/23 geführten zivilgerichtlichen Verfahrens ist die Forderung von Trassenentgelten, die von der Beigeladenen in 99 Fällen auf die vorgenannte 20-Stunden-Regelung gestützt werden.
Mit ihren als „Beschwerde“ bezeichneten Eingaben vom 20. Oktober 2023 wandte sich die Klägerin gegen die am 25. November 2020 von der Beklagten genehmigte 20-Stunden-Regelung der Beigeladenen. Zur Begründung führte sie aus, das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln entfalte ihr gegenüber keine Bindungswirkung nach § 121 VwGO, da sie nicht Beteiligte des Verfahrens gewesen sei. Die Genehmigungsentscheidung der Beklagten vom 25. November 2020 sei rechtswidrig und gemäß § 48 VwVfG aufzuheben. Die 20-Stunden-Regelung sei aus zivil- und kartellrechtlichen Gründen rechtswidrig und deshalb für ungültig zu erklären. Zudem liege ein Verstoß gegen die §§ 305 ff. BGB vor, weil die Klauseln mehrdeutig, unangemessen und intransparent seien.
Ebenfalls am 20. Oktober 2023 stellte die Klägerin vor dem LG Frankfurt einen Antrag auf Aussetzung des zivilgerichtlichen Verfahrens bis zur Entscheidung der Beklagten über die Beschwerde. Das LG Frankfurt wies den Antrag auf Aussetzung des zivilgerichtlichen Verfahrens gemäß § 148 Abs. 1 ZPO per Beschluss vom 12. Januar 2024 zurück. Gegen den Zurückweisungsbeschluss des LG Frankfurt legte die Klägerin mit Schriftsatz vom 5. Februar 2024 erfolglos sofortige Beschwerde ein. Das LG Frankfurt gab der Klage der Beigeladenen in der Folge statt. Hiergegen legte die Klägerin Rechtsmittel ein. Mit Beschluss vom 19. August 2025 (2 U 17/25) erklärte sich der 2. Zivilsenat des Oberlandesgerichts Frankfurt a. M. für funktionell unzuständig und gab den Rechtsstreit an den 1. Kartellsenat des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main ab.
Bereits mit Beschluss vom 5. März 2024 (N03) lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Aufhebung von Tenorziffer 1 des Beschlusses vom 25. November 2020 (N02) ab. Zur Begründung führte sie aus, die als „Beschwerde“ titulierten Eingaben der Klägerin seien als Antrag auf eine auf den Anwendungszeitraum des TPS 2018 zurückwirkende Aufhebung von Tenorziffer 1 der Entgeltgenehmigung vom 25. November 2020 zum TPS 2018 betreffend die 20-Stunden-Regelung auszulegen. Der so verstandene Antrag sei zulässig, aber unbegründet. Die Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 10. Juli 2020 stehe dem Antrag nicht entgegen, da die Klägerin nicht Beteiligte des Verfahrens gewesen sei. Den Antrag der Klägerin auf Rücknahme der Genehmigungsentscheidung lehne die Beklagte in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens ab. Einer Behörde stehe noch vor einer Prüfung der Frage, ob der Verwaltungsakt tatsächlich rechtswidrig sei, ein Ermessen dahingehend zu, ob sie den Antrag zur erneuten (detaillierten) Sachprüfung aufnehme oder ob sie es bei der ursprünglichen Entscheidung belasse. In diesem Zusammenhang könne sich die Beklagte aus Gründen der Rechtssicherheit und der Verfahrensökonomie zunächst grundsätzlich darauf beschränken, zu prüfen, ob sich die Aufrechterhaltung des - vermeintlich rechtswidrigen - Verwaltungsaktes nach den Umständen des konkreten Einzelfalls und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte als „schlechthin unerträglich“ darstelle. Derartige Umstände seien vorliegend jedoch nicht gegeben. Insoweit sei zunächst hervorzuheben, dass es der Klägerin offen gestanden habe, gegen den am 1. Dezember 2020 gemäß § 77 Abs. 8 ERegG auf der Internetseite der Bundesnetzagentur veröffentlichten Beschluss vom 25. November 2020 Klage zu erheben. Es sei im Übrigen nichts dafür ersichtlich, dass die beanstandete Genehmigungsentscheidung offensichtlich rechtswidrig sei. Einer solchen Annahme stehe bereits das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 10. Juli 2020 entgegen. Auch aus dem Vorbringen der Klägerin ergäben sich keine Gründe für eine Aufhebung.
Die Klägerin hat am 8. April 2024 Klage erhoben.
Zur Begründung führt sie aus, die Klage sei nicht wegen Verwirkung unzulässig. Die Klage sei auch begründet. Die Klägerin wende sich nicht nur gegen Tenorziffer 1 der Entgeltgenehmigung vom 25. November 2020, mit der die Ziffern 2.9.7.4.2 und 6.4.8.3 der SNB 2018 genehmigt worden seien, sondern auch gegen die Ziffer 6.4.2 i.V.m. der Liste der Entgelte der SNB 2018. Das Aufgreifermessen der Beklagten bestehe vorliegend nicht bzw. sei jedenfalls auf Null reduziert. Dies ergebe sich aus den europarechtlichen Vorgaben (Richtlinie 2012/34/EU) sowie der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 7. März 2024, C-582/22). Auf den beklagtenseits gewählten Maßstab - „schlechterdings unerträglich“ - komme es in Bezug auf das Aufgreifermessen nicht an. Die streitgegenständlichen Klauseln seien auch rechtswidrig. Weder das Verwaltungsgericht Köln noch die Beklagte hätten sich bei ihren bisherigen (Über-)Prüfungen damit beschäftigt, dass eine Zahlungspflicht des Zugangsberechtigten auch dann begründet werde, wenn er die Verspätung oder Nichtinanspruchnahme der Trasse nicht verursacht und nicht zu vertreten habe. Es bestehe ein rechtswidriges und unangemessenes Zeit-Delta zwischen 20 Stunden und 24 Stunden. Ziffer 6.4.2 SNB 2018 stelle eine rechtswidrige Beweislastregelung zu Lasten der Zugangsberechtigten dar. Diese Aspekte begründeten jeweils auch Kartellrechtsverstöße gemäß Art. 102 AEUV.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Beschlusses vom 5. März 2024 zu verpflichten, die mit Beschluss vom 25. November 2020 (Gz. N02) erteilte Entgeltgenehmigung insoweit zurückzunehmen, als mit der Entgeltgenehmigung Klauseln der sogenannten „20-Stunden-Regelung“ in den Ziffern 6.4.2, 6.4.8.3, 2.9.7.4.2, i.V.m. der Liste der Entgelte der SNB 2018 der Beigeladenen genehmigt worden sind, und diese Klauseln für ungültig zu erklären,
hilfsweise,
die Beklagte unter Aufhebung des Beschlusses vom 5. März 2024 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie unter Verweis auf die Ausführungen im streitgegenständlichen Beschluss ergänzend aus, die Klage sei wegen Verwirkung bereits unzulässig. Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Eine Reduzierung des Aufgreifermessens auf Null sei nicht anzunehmen. Zwar sei in der Rechtsprechung anerkannt, dass der Bundesnetzagentur im Zusammenhang mit § 68 Abs. 3 i.V.m. § 66 Ab. 4 ERegG grundsätzlich kein Aufgreifermessen zustehe; hiervon sei jedoch in den Fällen eine Ausnahme zu machen, in denen die Beklagte den Beschwerdegegenstand bereits einer materiell-rechtlichen Überprüfung unterzogen habe. Überprüfungsgegenstand sei dann nicht mehr die tatbestandlich vorausgesetzte „Maßnahme“ des Betreibers der Infrastruktur, sondern der von der Beklagten erlassene Beschluss. Sie habe ihre Ermessensentscheidung danach ausgerichtet, ob ein Aufrechterhalten des Beschlusses „schlechthin unerträglich“ sei. Dies sei vorliegend zu verneinen. Die insoweit vorgebrachten Einwände der Klägerin überzeugten nicht.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Inhaltlich führt sie aus, der Klägerin fehle bereits das Rechtsschutzbedürfnis, da sie es versäumt habe, gegen den Beschluss der Beklagten vom 25. November 2020 Klage zu erheben. Dadurch sei Verwirkung eingetreten. Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Der Beschluss der Beklagten sei rechtmäßig. Die Beschwerde der Klägerin sei bereits unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Ziffer 6.4.2 SNB 2018 verstoße weder gegen AGB-Recht noch gegen kartellrechtliche Vorschriften. Die Klausel sei angemessen; dies habe bereits das erkennende Gericht in seinem Urteil vom 10. Juli 2020 festgestellt. Der Anwendungsbereich der kartellrechtlichen Missbrauchsverbote sei nicht eröffnet. Durch die Entgeltgenehmigung verbliebe der Beigeladenen schon kein Handlungsspielraum mehr.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Verfahren war nicht nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 148 ZPO wegen Vorgreiflichkeit eines anderen Rechtsstreits auszusetzen. Wie das OLG Frankfurt am Main den anhängigen Zivilrechtsstreit entscheiden wird, ist für das hiesige Verfahren nicht maßgeblich, da es vorliegend auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Beschlusses vom 5. März 2024 ankommt.
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Die Klage ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Insbesondere kann der Klägerin nicht entgegengehalten werden, dass sie ihr Klagerecht gegen den Beschluss vom 5. März 2024 verwirkt habe, weil sie es versäumt habe, gegen den Beschluss vom 25. November 2020 Rechtsmittel einzulegen.
Vorliegender Streitgegenstand ist die Entscheidung der Beklagten im Beschluss vom 5. März 2024, mit der diese die klägerseits beantragte Aufhebung der Ziffer 1 des Beschlusses vom 25. November 2020 ablehnte. Eine Rechtmäßigkeitsprüfung des letztgenannten Beschlusses erfolgt allenfalls inzident im Rahmen der Begründetheitsprüfung. Ob der Klägerin insoweit die Möglichkeit offen gestanden hat, unmittelbar im Wege der Anfechtungsklage die Rechtmäßigkeit des Beschlusses vom 25. November 2020 überprüfen zu lassen, ist für die Frage der Zulässigkeit der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung der allein streitgegenständlichen Behörden-entscheidung vom 5. März 2024 unerheblich.
Der Hauptantrag der Klägerin, mit dem sie begehrt, die Beklagte unter Aufhebung des Beschlusses vom 5. März 2024 zu verpflichten, die mit Beschluss vom 25. November 2020 (Gz. N02) erteilte Entgeltgenehmigung insoweit zurückzunehmen, als mit der Entgeltgenehmigung Klauseln der sogenannten „20-Stunden-Regelung“ in den Ziffern 6.4.2, 6.4.8.3, 2.9.7.4.2, i.V.m. der Liste der Entgelte der SNB 2018 der Beigeladenen genehmigt worden sind, und diese Klauseln für ungültig zu erklären, ist unbegründet.
Der Beschluss der Beklagten vom 5. März 2024 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Aufhebung der Ziffer 1 des Beschlusses vom 25. November 2020 (Gz. N02), § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Die Klägerin kann den Aufhebungsanspruch nicht auf § 66 Abs. 1 ERegG i.V.m. § 68 Abs. 3 ERegG stützen.
Nach § 66 Abs. 1 ERegG hat ein Zugangsberechtigter, der der Auffassung ist, durch Entscheidungen eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens diskriminiert oder auf andere Weise in seinen Rechten verletzt worden zu sein, unabhängig von § 52 Abs. 7 ERegG das Recht, die Regulierungsbehörde anzurufen. Diese kann dann u.a. nach § 68 Abs. 3 ERegG das Eisenbahninfrastrukturunternehmen zur Änderung von Maßnahmen im Sinne des § 66 Abs. 4 ERegG verpflichten oder diese Maßnahmen für ungültig erklären, soweit diese nicht mit den Vorschriften des Eisenbahnregulierungsgesetzes oder unmittelbar geltenden Rechtsakten der Europäischen Union im Anwendungsbereich des Eisenbahnregulierungsgesetzes in Einklang stehen.
Ziffer 1 des Beschlusses der Beklagten vom 25. November 2020 stellt bereits keine Maßnahme i.S.d. § 66 Abs. 4 ERegG dar.
Vgl. näher zum Begriff der „Maßnahme“: BT-Drs. 19/27656, S. 96.
Der Gesetzgeber hat den Begriff der „Regelungen“ in § 68 Abs. 3 ERegG durch denjenigen der „Maßnahmen“ ersetzt, um hierdurch gerade alle in § 66 Abs. 4 ERegG benannten Gegenstände zu erfassen.
Vgl. VG Köln, Beschluss vom 25. Juni 2021 - 18 L 362/21 - juris Rn. 12.
Der Begriff der Maßnahme ist als Oberbegriff für abstrakt-generelle Regelungen und konkret-individuelle Entscheidungen zu verstehen.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2023 - 18 K 3486/23 - juris Rn. 119.
Insoweit haben alle Maßnahmen i.S.d. § 66 Abs. 4 ERegG gemein, dass es sich um Entscheidungen des Eisenbahninfrastrukturunternehmens handelt. Dadurch deckt sich die Terminologie des § 68 Abs. 3 ERegG inhaltlich mit dem Beschwerderecht aus § 66 Abs. 1 ERegG.
Die Klägerin begehrt jedoch kein behördliches Handeln der Beklagten aufgrund einer Entscheidung der Beigeladenen; das Klageziel der Klägerin ist vielmehr auf die Aufhebung einer behördlichen Entscheidung - hier: Beschluss der Beschlusskammer vom 25. November 2020 - gerichtet.
Ein Anspruch auf Rücknahme des Beschlusses der Beschlusskammer vom 25. November 2020 folgt auch nicht aus § 51 Abs. 5 VwVfG i.V.m. § 48 Abs. 1 VwVfG.
§ 51 VwVfG findet unmittelbar Anwendung auf unanfechtbare, eisenbahnregulierungsrechtliche Verwaltungsakte, da diese, soweit das ERegG keine speziellen Vorschriften vorsieht, in einem Verwaltungsverfahren nach dem VwVfG ergehen; dies gilt auch, soweit es sich um Verwaltungsakte mit Drittwirkung handelt.
Vgl. Falkenbach, in: BeckOK VwVfG, 70. Ed. 1. Januar 2026, VwVfG § 51 Rn. 1, 2; Schoch, in: Schoch/Schneider, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 51 Rn. 31.
Liegen die speziellen Wiederaufgreifensgründe nach § 51 Abs. 1 VwVfG nicht vor, bleibt die Möglichkeit der Aufhebung nach § 51 Abs. 5 VwVfG i.V.m. § 48, § 49 VwVfG (sog. Wiederaufgreifen im weiteren Sinne). Hieraus folgt, dass eine an Gesetz und Recht gebundene Behörde aus Gründen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ein Verfahren jederzeit von Amts wegen mit dem Ziel wiederaufgreifen kann, einen - möglicherweise rechtswidrigen - Verwaltungsakt zugunsten des Betroffenen durch einen der Rechtslage entsprechenden zu ersetzen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 2004 - 5 B 104.03 - juris Rn. 8.
Mit dieser Möglichkeit der Behörde zum Wiederaufgreifen im weiteren Sinne korrespondiert der (gerichtlich einklagbare) Anspruch des Betroffenen auf fehlerfreie Ausübung dieses (Aufgreifens-) Ermessens durch die Behörde.
Vgl. Falkenbach, in: BeckOK VwVfG, 70. Ed. 1. Januar 2026, VwVfG § 51 Rn. 5, 5a.
Das Ermessen der Behörde, das Verfahren im weiteren Sinne wieder aufzugreifen, wird dabei nicht allein durch die Rechtswidrigkeit des Ursprungsverwaltungsaktes auf Null reduziert.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 2004 - 5 B 104.03 - juris Rn. 13.
Vielmehr sind besondere Umstände erforderlich, die in ihrer Bedeutung mit den in § 51 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwVfG geregelten Gründen vergleichbar sind, um das Ermessen der Behörde auf Null zu reduzieren, sodass ein Anspruch auf Wiederaufgreifen besteht.
Vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 51 Rn. 103; Falkenbach, in: BeckOK VwVfG, 70. Ed. 1. Januar 2026, VwVfG § 51 Rn. 5b.
Daraus folgt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit deshalb nur ausnahmsweise dann ein Wiederaufgreifensanspruch besteht, wenn dessen Aufrechterhaltung „schlechthin unerträglich“ ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. November 2020 - 2 B 2.20 - juris Rn. 8.
Damit orientiert sich die Judikatur primär an den zur Rücknahme gebildeten Fallgruppen.
Vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 51 Rn. 104a.
Das Festhalten an dem Verwaltungsakt ist dabei insbesondere dann „schlechthin unerträglich“, wenn die Behörde durch unterschiedliche Ausübung der Rücknahmebefugnis in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstößt oder wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben erscheinen lassen. Die offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes, dessen Rücknahme begehrt wird, kann ebenfalls die Annahme rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei schlechthin unerträglich. Ferner kann in dem einschlägigen Fachrecht eine bestimmte Richtung der zu treffenden Entscheidung in der Weise vorgegeben sein, dass das Ermessen im Regelfall nur durch die Entscheidung für die Rücknahme des Verwaltungsaktes rechtmäßig ausgeübt werden kann, sodass sich das Ermessen in diesem Sinne als intendiert erweist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. August 2020 - 1 C 23.19 - juris Rn. 19, vom 20. November 2018 - 1 C 23.17 - juris Rn. 26, und vom 17. Januar 2007 - 6 C 32.06 - juris Rn. 13.
Solche oder vergleichbare Umstände sind vorliegend nicht gegeben.
Es bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen ihr Wiederaufgreifensermessen unterschiedlich ausübt. Derartiges hat die Klägerin auch nicht ansatzweise vorgetragen.
Soweit die Beklagte darauf abstellt, dass der Verwaltungsakt für den Adressaten unanfechtbar ist, liegt hierin auch kein Verstoß gegen die guten Sitten oder gegen Treu und Glauben. Zwar folgt aus dem Nicht-Wiederaufgreifen, dass die streitgegenständliche „20-Stunden-Regelung“ seitens der Beklagten genehmigt bleibt und hieraus ggf. Zahlungspflichten der Klägerin gegenüber der Beigeladenen erwachsen. Die Feststellung, dass ein Absehen von der Rücknahme wegen Verstoßes gegen die guten Sitten schlechthin unerträglich wäre, würde jedoch voraussetzen, dass die Aufrechterhaltung des Verwaltungsaktes zu einer unzumutbaren Belastung führt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2012 - 6 C 3.11 - juris Rn. 52.
Eine derartige Belastung hat die Klägerin, die sich zivilrechtlich einem Zahlungsanspruch in Höhe von 62.035,57 Euro gegenübersieht, nicht ansatzweise dargelegt. Insoweit handelt die Beklagte auch nicht treuwidrig, wenn sie in ihre Überlegungen einstellt, dass der nach Ansicht der Klägerin zurückzunehmende Beschluss auf eine rechtskräftige verwaltungsgerichtliche Verpflichtung zurückgeht. Dabei kann auch berücksichtigt werden, dass der Klägerin dem Grunde nach ein Weg zur Verfügung stand, den Beschluss vom 25. November 2020 selbst unmittelbar gerichtlich überprüfen zu lassen. Zwar ist ihr der Beschluss nicht bekanntgegeben worden und sie war auch nicht Beteiligte im Verwaltungsverfahren; dies schließt die Möglichkeit einer Klageerhebung jedoch nicht von vornherein aus. Dabei hätte sie auch Kenntnis vom Beschluss vom 25. November 2020 erlangen können, indem sie sich beispielsweise auf der Internetseite der Bundesnetzagentur über sie berührende eisenbahnregulierungsrechtliche Entscheidungen informiert. Jedenfalls eröffnet die „Beschwerde“ einem Zugangsberechtigten nicht ohne Weiteres (erneut) die Möglichkeit der Überprüfung einer für den Beschlussadressaten bestandskräftigen Entscheidung, die ihrerseits auf eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung zurückgeht, wenn direkter Rechtsschutz möglich war, aber nicht in Anspruch genommen wurde.
Der Beschluss vom 25. November 2020 ist auch nicht offensichtlich rechtswidrig. Eine solche offensichtliche Rechtswidrigkeit liegt vor, wenn an dem Verstoß der streitigen Maßnahme gegen formelles oder materielles Recht vernünftigerweise kein Zweifel besteht und sich deshalb die Rechtswidrigkeit aufdrängt. Es muss sich um eine bewusste und offenkundig fehlerhafte Anwendung geltenden Rechts durch die Behörde im konkret entschiedenen Einzelfall handeln.
Vgl. Falkenbach, in: BeckOK VwVfG, 70. Ed. 1. Januar 2026, VwVfG § 51 Rn. 5b-5c.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung, ob sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtswidrig erweist, ist in der Regel - und so auch hier - der Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes. Damit scheidet ein Wiederaufgreifen aus, wenn die Evidenz der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes erst nach dessen Erlass ersichtlich wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 6 C 32.06 - juris Rn. 15; Falkenbach, in: BeckOK VwVfG, 70. Ed. 1. Januar 2026, VwVfG § 51 Rn. 5c.
Weist die Streitsache eine besondere Komplexität auf, verbietet sich bereits deshalb die Annahme der Offensichtlichkeit der Rechtswidrigkeit.
Vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 7. Juli 2004 - 6 C 24.03 - juris Rn. 28.
Gemessen daran kann von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit nicht ausgegangen werden. Den streitgegenständlichen Beschluss vom 25. November 2020 hat die Beklagte erlassen, weil sie hierzu durch das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 10. Juli 2020 im Verfahren 18 K 3108/17 verpflichtet worden war. Angesichts dessen kann keine Rede davon sein, dass die Beklagte „sehenden Auges bewusst eine rechtswidrige Entscheidung getroffen hat“.
Vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 27. Januar 2014 - 2 S 2567/13 - juris Rn. 9.
In dem Urteil vom 10. Juli 2020 hatte die für Eisenbahnregulierungsrecht spezialisierte Kammer des Verwaltungsgerichts Köln die Eisenbahnkonformität der streitgegenständlichen „20-Stunden-Regelung“ geprüft und bejaht. Insbesondere den Fragen nach der Angemessenheit sowie der Beweislastverteilung ging die Kammer in ihrer Entscheidung nach und beantwortete diese im Sinne der hiesigen Beigeladenen.
Zudem betreffen die klägerseits aufgeworfenen Gründe für eine Rechtswidrigkeit regulierungs- und kartellrechtliche Fragestellungen, deren Komplexität einer Offensichtlichkeitsfeststellung entgegensteht. Soweit die Klägerin als Beleg für das Vorliegen offensichtlicher Kartellrechtsverstöße auf die Entscheidung des 2. Zivilsenats des OLG Frankfurt a. M. vom 19. August 2025 (2 U 17/25) verweist, verkennt sie deren Inhalt. So wird unter Ziffer 3 (Seite 19 des Ausdrucks) ausgeführt, dass kartellrechtliche Vorfragen nicht offensichtlich zu verneinen seien und daher eine Abgabe an den zuständigen Kartellsenat angezeigt sei. Im Gegensatz zur klägerischen Darstellung hat der Senat damit gerade nicht kartellrechtliche Verstöße als offensichtlich bejaht und das Verfahren aus einem solchen Grund an den zuständigen Kartellsenat verwiesen.
Gleiches gilt für die klägerseits behaupteten, nicht näher konkretisierten Verstöße gegen Gemeinschaftsrecht. Dabei genügt nicht jeder Verstoß gegen einschlägiges Gemeinschaftsrecht, um das Kriterium der Offensichtlichkeit zu erfüllen und ein Festhalten an dem Verwaltungsakt als „schlechthin unerträglich“ erscheinen zu lassen.
Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2009 - 1 C 26.08 - juris Rn. 20; Schoch, in: Schoch/Schneider, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 51 Rn. 108.
Es ist entspricht ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, dass das Unionsrecht im Hinblick auf den Grundsatz der Rechtssicherheit nicht verlangt, dass eine Verwaltungsbehörde grundsätzlich verpflichtet ist, eine Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen, die nach Ablauf angemessener Fristen oder durch Erschöpfung des Rechtswegs bestandskräftig geworden ist, und dass die volle Wirksamkeit des Unionsrechts und der wirksame Schutz der dem Einzelnen nach dem Unionsrecht zustehenden Rechte gegebenenfalls durch den Grundsatz der Haftung des Staates für Schäden, die dem Einzelnen durch dem Staat zuzurechnende Verstöße gegen das Unionsrecht entstehen, gewährleistet werden können.
Vgl. EuGH, Urteil vom 19. März 2026, C-770/24, [ECLI:EU:C:2026:218] - juris Rn. 65.
Eine unionsrechtliche Ermessensbindung zum Wiederaufgreifen im weiteren Sinne über § 51 Abs. 5 VwVfG besteht nur dann, wenn die Behörde nach nationalem Recht befugt ist, die Entscheidung zurückzunehmen (1.), die Entscheidung durch letztinstanzliches Urteil eines nationalen Gerichts bestandskräftig geworden ist (2.), das letztinstanzliche Urteil auf einer unrichtigen Auslegung des Unionsrechts beruht, was durch eine nach dem letztinstanzlichen Urteil ergangene Entscheidung des EuGH festgestellt wurde und das letztinstanzliche nationale Gericht entgegen der Vorlagepflicht aus Art. 267 AEUV den EuGH nicht um Vorabentscheidung ersucht hat (3.) und schließlich der Betroffene sich, unmittelbar nachdem er Kenntnis von der Entscheidung des EuGH erlangt hat, an die Verwaltungsbehörde gewandt hat (4.).
Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Januar 2004 - C-453/00, Kühne & Heitz [ECLI:EU:C:2004:17] - juris Rn. 28.
Diese Voraussetzungen liegen ersichtlich nicht vor.
Eine Ermessensreduzierung aufgrund eines Anwendungsvorrangs des Unionsrechts bei Vorliegen eines Normenkonflikts zwischen Unionsrecht und nationalem Recht,
vgl. Falkenbach, in: BeckOK VwVfG, 70. Ed. 1. Januar 2026, VwVfG § 51 Rn. 5g,
scheidet ebenfalls aus, da es bereits an einem entsprechenden Normenkonflikt mangelt.
Schließlich ist auch dem Eisenbahnregulierungsgesetz als vorliegend einschlägigem Fachrecht nicht zu entnehmen, dass der Gesetzgeber das Ermessen der Beklagten in Richtung des Wiederaufgreifens vorprägen (intendieren) wollte.
Vgl. Beispiele für diese Fallgruppe: Schoch, in: Schoch/Schneider, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 51 Rn. 106.
Der hilfsweise gestellte Antrag, die Beklagte unter Aufhebung des Beschlusses vom 5. März 2024 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, hat ebenfalls keinen Erfolg.
Insoweit hat sich die Beklagte ermessensfehlerfrei gegen ein Wiederaufgreifen entschieden.
Ist die Aufrechterhaltung eines bestandskräftigen Verwaltungsaktes nicht „schlechthin unerträglich“ und das Wiederaufgreifensermessen damit auf Null reduziert, ist es in aller Regel und so auch hier ermessensfehlerfrei, wenn die Behörde dem Aspekt der Rechtssicherheit den Vorzug gibt.
Vgl. BVerwG, BVerwG, Beschluss vom 12. November 2020 - 2 B 2.20 - juris Rn. 12, und Urteil vom 20. November 2018 - 1 C 23.17 - juris Rn. 30.
Dieser Anforderung genügt die Beklagte. Denn sie hat das ihr zustehende Ermessen dahingehend ausgeübt, dass sie unter Verweis auf die Bestandskraft des Verwaltungsaktes aus Gründen der Rechtssicherheit und der Verfahrensökonomie keine erneute, detaillierte Sachprüfung aufnimmt und es bei der ursprünglichen Entscheidung belässt. Insoweit stellt sie nicht nur auf einen beachtlichen Vertrauensschutz für die Beigeladene als Infrastrukturunternehmen ab, sondern berücksichtigt auch, dass die sonstigen Marktteilnehmer aufgrund der erga-omnes-Wirkung der regulierungsrechtlichen Entscheidung ebenfalls von dieser betroffen sind.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, da diese sich mangels Antragstellung keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem vorgenannten Gericht einzureichen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
62.035,57 Euro
festgesetzt.
Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache und orientiert sich an der Forderungshöhe im zivilrechtlichen Gerichtsverfahren zwischen der Beigeladenen und der Klägerin.
Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Zitierte Normen: § 121 VwGO
§ 48 VwVfG
§ 148 ZPO
§ 51 VwVfG
§ 49 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 148 Abs. 1 ZPO
§ 77 Abs. 8 ERegG
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 66 Abs. 1 ERegG
§ 68 Abs. 3 ERegG
§ 52 Abs. 7 ERegG
§ 66 Abs. 4 ERegG
§ 51 Abs. 5 VwVfG
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 51 Abs. 1 VwVfG
§ 51 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwVfG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 102 AEUV
Art. 267 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 18 K 3108/17
10 O 37/23
2 U 17/25
18 L 362/21
18 K 3486/23
5 B 104.03
2 B 2.20
1 C 23.19
1 C 23.17
6 C 32.06
6 C 3.11
6 C 24.03
2 S 2567/13
1 C 26.08