Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-06-25, Aktenzeichen 6 K 10362/16
ECLI: ECLI:DE:VGD:2020:0625.6K10362.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist ein eingetragener Verein, der seit dem Jahr 2002 das Segelfluggelände in N. -X. betreibt. Er begehrt die Erweiterung des Flugbetriebs um die Startart Luftfahrzeugschlepp für Segelflugzeuge und Eigenstart für selbststartende Motorsegler sowie die Stationierung von zwei vereinszugehörigen dreiachsgesteuerten Luftsportgeräten.
Das Gelände befindet sich im Bereich des Flächennutzungsplanes der Stadt N. für das Gebiet im Stadtbezirk X1. , Bereich westlich der Ortslage X. , südlich der Autobahn A 00, nördlich des W. G. in der Fassung vom 30. September 2000 (89. Änderung des Flächennutzungsplanes). Bis zur 89. Änderung des Flächennutzungsplans waren dort Flächen für die Landwirtschaft dargestellt. Die 89. Änderung beruhte auf einem Änderungsbeschluss der Stadt vom 3. Mai 2000. Die aktuelle Plandarstellung weist das Gelände mit dem Planzeichen „Segelflug“ als Segelfluggelände aus. Der beigefügte Erläuterungsbericht vom 4. Mai 2000 zur 89. Änderung des Flächennutzungsplanes enthält unter Punkt 2 („Ziele und Zwecke der Planung“) folgende Passage:
„Geplant ist ein Gelände für Segelflug nur mit Windenbetrieb für den Verein für Luftverkehr N. , S. und Umgebung.
Unter Punkt 6 („Darstellungen“) heißt es:
„Innerhalb des Plangebietes sind entsprechend den Zielsetzungen dargestellt ‚Umgrenzung von Flächen für den Luftverkehr‘ mit der Zweckbestimmung ‚Segelfluggelände‘ […]“
Weiter heißt es unter Punkt 9 („Abwägung“; Bl. 270 f. d. Beiakte, Heft 3):
„eine befürchtete Lärmentwicklung durch den Start von Motorseglern ist nicht gegeben, da in der von der Bezirksregierung zu erteilenden luftaufsichtlichen Genehmigung für das Segelfluggelände jede Art von Motorstart und Motorlandung ausgeschlossen wird. Zusätzlich wird zwischen der Stadt N. und dem Verein für Luftverkehr vertraglich festgelegt, dass das Zuschalten eines Hilfsmotors in einem Umkreis von 3.000 m um das Segelfluggelände unterbleibt. Somit ist eine zusätzliche Lärmbelastung für die umgebenden Ortslagen nicht zu befürchten“.
Die Bezirksregierung legte als Luftfahrtbehörde keinen Widerspruch ein und genehmigte als Bauaufsichtsbehörde den Flächennutzungsplan.
Der Kläger hatte am 16. Februar 1995 erstmals einen Antrag auf Genehmigung eines Segelfluggeländes einschließlich Betrieb dieses Geländes für die Startart „Windenschlepp“ gestellt. Hintergrund war der Umstand, dass auf dem Verkehrslandeplatz N. aufgrund der dort geänderten flugbetrieblichen Verhältnisse der Segelflug nicht mehr durchführbar war.
1996 hatte der damalige Eigentümer das Grundstück des heutigen Segelfluggeländes an die Stadt N. verkauft, wobei im notariellen Kaufvertrag eine Auflage vorgesehen war, wonach im Falle des Segelflugbetriebes nur Windenbetrieb unter Ausschluss von Motorbetrieb zuzulassen sei und diese Auflage an etwaige Rechtsnachfolger weiterzugeben sei. Bei der Eintragung der Stadt als Eigentümerin war keine Eintragung der Beschränkung im Grundbuch erfolgt. Die Stadt hatte das Grundstück im Jahr 2000 das Grundstück an die O. AG übereignet, wobei im zugrundeliegenden Kaufvertrag die Auflage des Voreigentümers nicht ausdrücklich weitergegeben worden war, wovon die O. AG erst im Jahr 2008 vom Voreigentümer erfuhr.
Am 7. November 2001 wurde dem Kläger gemäß Antrag vom 29. Februar 2000 eine Flugplatzgenehmigung erteilt (Bl. 1 ff. d. Beiakte, Heft 3). Sie umfasst den Start von Segelflugzeugen mittels einer ortsbeweglichen, mit Dieselmotor ausgerüsteten Seilwinde (sog. Windenschlepp).
In der Folgezeit wurden wiederholt befristete Ausnahmegenehmigungen für den Drachenflug erteilt, aber auch als Probebetrieb bezüglich Starts und Landungen motorisierter Luftfahrzeuge.
Ein 2004 gestellter Antrag, unter anderem gerichtet auf die Genehmigung von Luftfahrzeugen zum Schleppen von Segelflugzeugen oder Motorseglern wurde nach zwischenzeitlichem Ruhen des Verfahrens wieder aufgegriffen. Mit Schreiben vom 23. März 2013 beantragte der Kläger die Erweiterung der Betriebsgenehmigung bezüglich der Startart Luftfahrzeugschlepp für Segelflugzeuge und der Startart Eigenstart für selbststartende Motorsegler. Ferner wurde beantragt, zwei vereinszugehörige dreiachsgesteuerte Luftsportgeräte auf dem Gelände stationieren zu dürfen. Dabei führte der Kläger an, dass die bisherige Genehmigung nur den Segelflugbetrieb mit der Startart Windenschlepp umfasse. Nunmehr sollten auch Starts und Landungen mit dreiachsgesteuerten Luftsportgeräten, sog. Ultraleichtluftahrzeugen („UL-Luftfahrzeuge“) zu Zwecken des Flugzeugschlepps („F-Schlepp“) sowie Starts und Landungen mit eigenstartfähigen Segelflugzeugen mit Klapptriebwerk von der Betriebsgenehmigung umfasst werden.
In einem Schreiben vom 6. September 2013 des damaligen Oberbürgermeisters der Stadt N. an den Bezirksvorsteher Stadtbezirk X1. führt der Oberbürgermeister einerseits aus, dass „der aktuelle Flächennutzungsplan nicht geeignet“ sei, „einen Versagungsgrund für einen Flugbetrieb mit dreiachsgesteuerten Luftsportgeräten und selbststartfähigen Segelflugzeugen (Motorsegler) auf dem Segelfluggelände N. zu begründen.“ Andererseits spreche „überwiegendes dafür“, „dass Motorbetrieb an diesem Standort städtebaulich nicht zulässig ist“. Ferner sei der Kläger an seine Zusicherung, auf Motorbetrieb zu verzichten, mangels Verschriftlichung des Vergleichs nicht gebunden.
Nach Eingang und vor Entscheidung über den verfahrensgegenständlichen Antrag des Klägers beschloss der Rat der Stadt N. am 18. Dezember 2013 die 215. Änderung des Flächennutzungsplanes bzgl. des Gebiets, auf dem sich der Segelflugplatz befindet. Ziel und im Änderungsbericht angegebene Begründung der Änderung war es, dass die Widmung als „Segelflugplatz“ rechtssicher gestaltet und bestärkt werden solle, indem Starts und Landungen motorbetriebener Flugzeuge aufgrund einer Ergänzung des Planzeichens „Segelfluggelände“ im Rahmen der Plandarstellung durch den sprachlichen Zusatz „nur Windenstart“ ausdrücklich ausgeschlossen werden sollten. Hierfür solle es eine rechtlich eindeutige Klarstellung geben. Damit sollte den im Erläuterungsbericht zur 89. Änderung des Flächennutzungsplanes formulierten Planungszielen auch in der zeichnerischen Darstellung Rechnung getragen werden.
Am 9. Dezember 2014 wurde im Rahmen des Genehmigungsverfahrens ein Erörterungstermin durchgeführt.
Die Bezirksregierung Düsseldorf widersprach als Luftfahrtbehörde im Rahmen ihrer Beteiligung als öffentlicher Träger dieser Änderung nach § 7 BauGB (Bl. 23 d. Beiakte, Heft 6). Die Stadt beantragte am 27. Mai 2014 die Änderung des Flächennutzungsplanes, was die Bezirksregierung Düsseldorf als Bauaufsichtsbehörde mit Bescheid vom 16. Oktober 2014 ablehnte. Die daraufhin bei dem erkennenden Verwaltungsgericht erhobene Klage der Stadt N. (Az. 9 K 6955/14) zielte auf die Feststellung, dass die Genehmigung der Bezirksregierung gem. § 6 BauGB als erteilt gelte; hilfsweise die Bezirksregierung verpflichtet sei, die 215. Änderung des Flächennutzungsplanes zu genehmigen.
Am 11. November 2015 wurde das verwaltungsgerichtliche Verfahren (Az. 9 K 6955/14) übereinstimmend für erledigt erklärt. In ihrem Beschluss führte die 9. Kammer des erkennenden Gerichts unter anderem aus, dass offenbleibe, ob der 215. Änderung des Flächennutzungsplanes zu entsprechen gewesen wäre, da sich bereits aus den Unterlagen zur 89. Änderung ergebe, dass ein Betrieb mit motorbetriebenen Luftfahrzeugen ausgeschlossen sei. Das sei zwar nicht schon der Verwendung des Planzeichens „Segelfluggelände“ zu entnehmen, da insoweit nicht hinreichend bestimmt sei, welche Art von Segelfliegern starten und landen dürfen. Jedoch seien die Darstellungen auslegungsfähig, wobei der Erläuterungsbericht heranzuziehen sei. Diesem lasse sich entnehmen, dass es dem gemeindlichen Willen entsprochen habe, nur den Segelflugbetrieb mit Windenstarts und nicht selbststartende motorisierte Flugzeuge oder andere Startarten zuzulassen.
Mit Schreiben vom 30. Dezember 2015 hörte die Bezirksregierung Düsseldorf den Kläger unter Fristsetzung bis zum 29. Februar 2016 bezüglich der beabsichtigten Antragsablehnung sowie der Gebührenerhebung i.H.v. 800,00 EUR an.
Daraufhin bekräftigte der Kläger, dass ein Anspruch auf die Nutzungserweiterung bestehe. Der Flächennutzungsplan stehe dem Anspruch mangels Bindungswirkung im Verhältnis zum Kläger nicht entgegen. Die Ausweisung des Gebiets als Segelfluggelände schließe die beantragte Nutzung nicht aus, da die beantragten Flug- und Startarten zum Segelflugbetrieb gehörten. Auch sei zur Zeit der 89. Änderung des Flächennutzungsplanes die Startart F-Schlepp mit UL-Flugzeugen noch gar nicht möglich gewesen und daher nicht in die Entscheidung der Stadt eingeflossen. Hinsichtlich der beabsichtigten Kostenfestsetzung sei die finanzielle Situation des Klägers zu beachten. Auch müsse berücksichtigt werden, dass, sofern der Flächennutzungsplan entgegenstehe, die im Zuge des langjährigen Genehmigungsverfahrens verursachten Kosten vermeidbar gewesen wären, da dann ein Verweis auf die entgegenstehende Plandarstellung ausreichend gewesen wäre.
Die Bezirksregierung Düsseldorf lehnte den Antrag mit Bescheid vom 5. August 2016, zugestellt am 10. August 2016, ab. Zur Begründung führte sie aus, die aktuelle Genehmigung nach § 6 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) i.V.m. § 54 Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO) umfasse den Start von Segelflugzeugen mittels Windenschlepp. Diese Genehmigung könne nach § 54 Abs. 2 LuftVZO grundsätzlich auf die Benutzung durch selbststartende Motorsegler, Freiballone, Luftsportgeräte und Luftfahrzeuge, soweit diese bestimmungsgemäß zum Schleppen von Segelflugzeugen oder Motorseglern oder Hängegleitern oder zum Absetzen von Fallschirmspringern Verwendung finden, erstreckt werden. Nach § 6 Abs. 4 LuftVG bedürften wesentliche Erweiterungen oder Änderungen von Anlagen oder des Betriebes eine Änderung der Genehmigung, wobei eine Erweiterung oder Änderung von Anlage und Betrieb eines Flugplatzes dann als wesentliche anzusehen sei, wenn durch die Veränderung die in § 6 Abs. 2 und 3 LuftVG angeführten Belange in rechtserheblicher Weise berührt würden oder berührt werden können. Dabei seien die gegenwärtigen Auswirkungen der Nutzung der Genehmigung mit den künftigen Auswirkungen nach einer Erweiterung zu vergleichen.
Die Erweiterung um die Startart „Flugzeugschlepp“ sowie die Starts und Landungen mit eigenstartfähigen Segelflugzeugen mit Klapptriebwerk würden den Flugbetrieb wesentlich ausweiten, wobei mit einer Zunahme der Lärmbelastung bei Start- und Landevorgängen zu rechnen sei. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass hierdurch in § 6 Abs. 2 LuftVG genannte Belange berührt werden.
Nach § 6 Abs. 2 LuftVG sei die Bezirksregierung Düsseldorf verpflichtet, zu prüfen, ob die geplante Maßnahme den Erfordernissen der Raumordnung entspreche und ob die Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie des Städtebaus und der Schutz vor Fluglärm angemessen berücksichtigt worden seien. Auch § 7 BauGB verlange die Berücksichtigung städtebaulicher Belange im Rahmen des Genehmigungsverfahrens. Danach hätten beteiligte öffentliche Planungsträger ihre Planungen dem Flächennutzungsplan insoweit anzupassen, als sie diesem nicht widersprochen haben. Ein unwidersprochen gebliebener Flächennutzungsplan entfalte gem. § 7 BauGB Bindungswirkung für das Genehmigungsverfahren gem. § 6 LuftVG dergestalt, dass die Genehmigung einer wesentlichen Änderung i.S.d. LuftVG zu versagen sei, sofern diese sich nicht an die Darstellungen des Flächennutzungsplanes anpasse. Davon könne insbesondere dann ausgegangen werden, wenn die beantragte Änderung den Plandarstellungen widerspreche, da dann der Genehmigung zwingende Rechtsgründe entgegenstünden.
Die Erweiterung der Betriebsgenehmigung widerspreche den Darstellungen des Flächennutzungsplanes. Dieser manifestiere den Willen der Stadt, auf dem Gelände keinen motorisierten Flugbetrieb zuzulassen. Der Planungswille sei zwar nicht schon dem Planzeichen „Segelfluggelände“ zu entnehmen, da dieses Start- und Landearten gem. § 54 LuftVZO nicht ausschließe. Doch seien die Darstellungen auslegungsfähig. Dem Erläuterungsbericht lasse sich entnehmen, dass es dem städtebaulichen Willen der Stadt entsprochen habe, aufgrund erwarteter Lärmbeeinträchtigung nicht den Start von Motorseglern und sonstigen motorbetriebenen Luftfahrzeugen zuzulassen. Das zeige sich auch anhand der Bemühungen der Stadt, weitere Lärmschutzbeeinträchtigungen vertraglich auszuschließen. Insoweit sei es auch unschädlich, dass die beantragte Startart Flugzeug-Schlepp seinerzeit nicht berücksichtigt worden sei, da erkennbar alle Startarten ausgeschlossen werden sollten, die einen Motorstart oder eine Motorlandung darstellten und von denen ein erhöhtes Lärmpotential ausginge. Eine konkrete Benennung aller zukünftig möglichen Starttypen sei nicht möglich gewesen, da der technische Fortschritt nicht darstellbar gewesen sei und die damit einhergehenden Beeinträchtigungen nicht hätten abgewogen werden können. Das bedeute aber nicht, dass umgekehrt jede neuartige Nutzungsart automatisch nicht den Plandarstellungen unterworfen sei. Ob die jeweilige Nutzungsart den Festsetzungen des Flächennutzungsplanes unterfalle, sei vielmehr durch Auslegung zu ermitteln und zu bejahen, wenn es sich um Starts oder Landungen eines motorisierten Luftfahrzeuges handele.
Auch sei zwar zu berücksichtigen, dass dem Flächennutzungsplan im Vergleich zum Bebauungsplan ein deutlich geringeres Gewicht zukomme, jedoch seien im Rahmen des § 6 Abs. 2 LuftVG sämtliche kommunale Bauleitpläne zu berücksichtigen.
Die Kostenentscheidung beruhe auf § 107 LuftVZO i.V.m. dem Gebührenverzeichnis Abschnitt V Ziffer 5d) der Anlage zu § 2 der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) und i.V.m. dem Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW). Die LuftKostV sehe einen Gebührenrahmen von 150,00 bis 2.000,00 EUR vor und erlaube bei einer Antragsablehnung eine Gebühr in Höhe von bis zu 8/10 der vorgesehenen Gebühr. Dabei seien vorliegend sowohl die Dauer des Verfahrens als auch der Umfang sowie der rechtliche Schwierigkeitsgrad der Antragsprüfung zu berücksichtigen gewesen. Zeitaufwändig seien beispielsweise die Änderungen des Antragsgegenstandes, die Klärung des Pachtverhältnisses, die Erarbeitung des umweltrechtlichen Untersuchungsraums, die sehr große Anzahl an Einwendungen und die Durchführung eines Erörterungstermins gewesen. Auch seien diese Kosten nicht durch einen Verweis auf die Planfeststellungen der 89. Änderung des Flächennutzungsplanes vermeidbar gewesen, da diesem nicht offensichtlich zu entnehmen sei, dass die beantragte Änderung städtebaulich ausgeschlossen sei. Auch seien die finanzielle Situation des Klägers und der negative Verfahrensausgang berücksichtigt worden. Obwohl Umfang und Schwierigkeitsgrad die Ausschöpfung des vollen Gebührenrahmens gerechtfertigt hätten, habe man aufgrund der finanziellen Situation auf eine Gebühr von 1.000,00 EUR im Falle einer positiven Entscheidung veranschlagt, aus der sich mit 8/10 die Gebühr von 800,00 EUR für eine negative Entscheidung ergebe.
In einem parallel geführten Rechtsstreit vor dem Landgericht Mönchengladbach (1 O 260/15) begehrte die O1. N. GmbH gegenüber dem hiesigen Kläger die Feststellung, dass aufgrund des Erbbaurechtsvertrages von 2006 die erweiterten Startarten zivilrechtlich unzulässig seien. Das Landgericht wies die Klage 2016 ab. Das Oberlandesgericht Düsseldorf wies die hiergegen erhobene Berufung durch Urteil vom 8. Mai 2017 (I-9 U 148/16) zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Regelungen des Erbbaurechtsvertrages nicht Gegenstand des Grundbuches geworden seien. Die Auslegung des Grundbuchinhalts sei primär anhand der Grundbucheintragung und der in Bezug genommenen Eintragungsbewilligung vorzunehmen. Umstände außerhalb der Urkunde dürften nur berücksichtigt werden, wenn sie für jedermann ohne weiteres erkennbar sind oder aus den Eintragungsunterlagen erkennbar sind. Anhand dieses Maßstabes lasse sich eine Beschränkung des Erbbaurechts auf einen Segelflugbetreib nur mit Windenantrieb nicht feststellen.
Mit Schreiben vom 16. März 2017 legte der Kläger vorsorglich Widerspruch gegen die 89. Änderung des Flächennutzungsplans ein. Diesen begründete er unter anderem damit, dass er – wie auch die Stadt N. – bis zum Beschluss der 9. Kammer des Verwaltungsgerichts der Auffassung gewesen sei, dass der Flächennutzungsplan der beantragten Erweiterung nicht entgegenstünde, was auch die Korrespondenz mit der Stadt und der Versuch der 215. Änderung des Flächennutzungsplans gezeigt hätten. Auch würden die für die Erweiterung der Genehmigung sprechenden Gründe städtebauliche Belange deutlich überwiegen. So stünden angesichts der technischen Fortentwicklung, heute UL-Fahrzeuge für den Motorschlepp zur Verfügung. Auch sei die Geräuschentwicklung der UL-Fahrzeuge und eigenstartfähigen Segelflugzeugen deutlich geringer, sodass es an einer Geräuschbeeinträchtigung fehle. Zudem könne durch die Änderung des Betriebs eine Teilnahme an Wettbewerben gewährleistet werden.
Der Kläger hat am 8. September 2016 Klage erhoben. Er ist der Ansicht, die Genehmigung sei nach § 6 Abs. 4 LuftVG zu erteilen. Zu erwägen sei schon, ob die beabsichtigte Änderung überhaupt genehmigungspflichtig sei. Entscheidend sei, ob Belange im Sinne der § 6 Abs. 2 und 3 LuftVG berührt werden könnten, wobei ein Vergleich zwischen den Auswirkungen des derzeitigen und des beantragten Betriebs zu ziehen sei. Hierzu habe das BVerwG festgestellt, dass eine wesentliche Änderung dann vorliege, wenn der Flugplatz aufgrund der geplanten Maßnahme „sein Gesicht ändere“, was auf quantitativen oder qualitativen Änderungen des Unternehmens oder künftigen Auswirkungen auf die Nachbarschaft beruhen könne. Vorliegend gehe es nicht nur um eine mit Dieselmotor betriebene Seilwinde, sondern auch um Ultraleichtluftfahrzeuge, die mittels Flugzeugschlepps starten. Ferner sollen Starts mit eigenstartfähigen Segelflugzeugen möglich sein. Hierin liege keine generelle Freigabe des Flugplatzes für Motorflugzeuge. Ausweislich des vorgelegten Lärmgutachtens seien die motorbetriebenen Luftfahrzeuge deutlich leiser als in privaten Gärten und öffentlichem Raum zum Einsatz kommende Rasenmäher oder Laubbläser. Dabei habe es schon an der nach dem Fluglärmgesetz geforderten Mindesterhöhung des Lärmpegels um 10 dB gefehlt, so dass der Gutachter die Bewertung lediglich auf Grundlage der TA-Lärm vornehmen konnte. Auch sei zu berücksichtigen, dass die dieselmotorbetriebene Seilwinde tatsächlich einen um vielfach größeren Lärm verursachen als Starts im Wege des Flugzeugschlepps bzw. mit eigener Motorkraft. Während der Spitzenpegel bei Ultraleichtluftfahrzeugen und solchen mit Eigenstart 60 dB (A) nicht überschreite, müsse das Bedienungspersonal der Seilwinde Gehörschutz tragen. Deshalb liege letztlich durch einen Wechsel von Windenstart zu Start mittels Flugzeugschlepp nur ein Austausch durch eine leisere Lärmquelle vor, sodass es an einer messbaren Erhöhung des Lärms und damit an Auswirkungen auf die Nachbarschaft im Sinne von § 6 Abs. 2 LuftVG fehle.
Doch selbst wenn man von einer wesentlichen Änderung ausginge, wäre diese, ggf. mit Nebenbestimmungen, zu erteilen. Der Flächennutzungsplan stehe der Erteilung nicht entgegen. Dieser weise das Gelände als Segelfluggelände aus. Die zeichnerischen Darstellungen würden keine Einschränkung des Betriebs im Rahmen der Nutzung als Segelfluggelände vorsehen, das gem. § 54 Abs. 2 LuftVG auch zur Nutzung durch selbststartende Motorsegler und Luftfahrzeuge, die dem Schleppen von Segelflugzeugen dienen, freigegeben werden kann. Es sei unzutreffend, dass aus dem Erläuterungsbericht zur 89. Änderung des Flächennutzungsplanes der planerische Wille hervorgehe, keinen Motorbetrieb zuzulassen. Zwar seien zeichnerische Festsetzungen auslegungsfähig und dabei könne auch der Erläuterungsbericht herangezogen werden. Maßgeblich für die Frage der Auslegung des Flächennutzungsplanes sei der bei der Aufstellung zu Tage getretene Wille der Stadt. Rückwirkend geäußerte Motivationslagen seien danach unerheblich. Eine Bindungswirkung könne gem. § 7 BauGB nur von einer positiven planerischen Konzeption des Flächennutzungsplanes ausgehen und nicht von Elementen des Abwägungsvorgangs oder reinen Wünschen und Motiven, die ihrerseits nicht Eingang in planerische Festsetzungen gefunden haben. An einer solchen positiven planerischen Konzeption fehle es. Aus den zitierten Passagen des Erläuterungsberichts ergebe sich nur, dass die Stadt im Rahmen der Abwägung bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans die geäußerten Bedenken bzgl. des Fluglärms nicht berücksichtigt habe, weil seinerzeit nur Flugbetrieb mit Windenstart geplant und beantragt gewesen sei. Eine solche Begründung der Nichtberücksichtigung von Bedenken stehe einer positiven planerischen Festsetzung nicht gleich. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass wenn seinerzeit ein Antrag auch bzgl. eigenstartfähiger Segelflugzeuge gestellt worden wäre, im Rahmen dieser Abwägung aufgrund der geringfügigen Lärmentwicklung Lärmschutzbelange untergeordnet worden wären. Auch spreche gegen eine solche Auslegung des Flächennutzungsplanes, dass die Stadt durch die 215. Änderung des Flächennutzungsplanes selbst versuchte, den Motorbetrieb auszuschließen. Wenn dies schon durch die 89. Änderung erfolgt wäre, so hätte es keiner erneuten Änderung bedurft. Ferner fehle es aufgrund der Erledigungserklärung im Verfahren 9 K 6955/14 an einer bindenden Entscheidung über den Inhalt der 89. Änderung. Die vorläufige Einschätzung der Kammer sei nicht bindend. Auch ergebe sich aus dem Schreiben der Stadt vom 6. September 2013, dass die 89. Änderung des Flächennutzungsplans nicht so habe ausgelegt werden können, dass eindeutig die Festsetzungen den Motorflugbetrieb kategorisch ausschließen. Stattdessen sei die Stadt selbst davon ausgegangen, dass nach dem Flächennutzungsplan ein Flugbetrieb mit dreiachsgesteuerten Luftsportgeräten und selbststartfähigen Segelflugzeugen planungsrechtlich zulässig ist.
Der vom Kläger nach Kenntniserlangung von der vorläufigen Einschätzung der 9. Kammer des Verwaltungsgerichts Düsseldorf eingelegte Widerspruch vom 16. März 2017 könne durch den Kläger als Vorhabenträger erfolgen und sei auch nachträglich möglich. Hierdurch sei die rechtliche Bindungswirkung nach § 7 BauGB entfallen. Die planerischen Ziele der Kommune seien deshalb nur noch im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Eine solche Abwägung sei vorliegend jedoch nicht erfolgt, da der Beklagte sich an den Inhalt der Festsetzungen des Flächennutzungsplans gebunden gesehen habe.
Ferner seien die Voraussetzungen einer Genehmigungserteilung gegeben. Der Beklagte führe schon nicht aus, dass Belange im Sinne von § 6 Abs. 2 und 3 LuftVG entgegenstünden. Auch sei dies tatsächlich nicht der Fall, da insbesondere Lärmschutzgründe der Genehmigung nicht entgegenstünden. Das Lärmgutachten habe ergeben, dass der beantragte Betrieb nur zu einer geringfügigen Erhöhung des Lärmpegels führen könnte. Die Luftfahrzeuge würden deutlich weniger Lärm verursachen als übliche Rasenmäher und Laubbläser. Auch seien sie leiser als die beim Windenstart zum Einsatz kommende Seilwinde. Angesichts des bestehenden Lärmpegels sei der bei Flugzeugschlepp oder Eigenstart entstehende Lärm zu vernachlässigen. Grenzwerte der TA-Lärm würden nicht entfernt erreicht. Gleichzeitig gebe es erhebliche Gründe für die beantragte Maßnahme. Zunächst müsse der Kläger zur Aufrechterhaltung des verfolgten Vereinszwecks und damit zu seinem Fortbestand der technischen Fortentwicklung Rechnung tragen. Zur Zeit der ursprünglichen Genehmigung hätten Ultraleichtluftfahrzeuge noch nicht für den Flugzeugschlepp zur Verfügung gestanden. Die damaligen motorbetriebenen Flugzeuge seien deutlich schwerer und lauter gewesen, weshalb auf sie verzichtet worden sei. Heutige Ultraleichtluftfahrzeuge und Motorsegler würden nur geringfügig Lärm verursachen.
Auch sei zu berücksichtigen, dass das Windenstartverfahren die Teilnahme an bestimmten Wettbewerben sowie die Durchführung von Segelkunstflug nicht zulasse, weshalb durch den Weggang von Mitgliedern die Existenz des Klägers gefährdet sei. Ferner hätten der demographische Wandel sowie die veränderte Arbeitswelt dazu geführt, dass das personalaufwendige Windenstartverfahren lediglich am Wochenende durchgeführt werden könne, da unter der Woche nicht in ausreichender Zahl Helfer zu finden seien. Da sich danach der Betrieb auf das Wochenende konzentriere und zudem witterungsabhängig sei, werde die Nutzbarkeit des Flugplatzes faktisch in existenzgefährdender Weise eingeschränkt. Angesichts der Investitionen des Klägers und der öffentlichen Hand (über die O. AG) in den Platz sei eine Genehmigung geboten, um diesen weiter nutzen zu können. Zudem könne Lärmschutzbelangen auch durch Auflagen wie dem Verbot einer Nutzung durch motorbetriebene Luftfahrzeuge, die nicht im Eigentum des Klägers oder seiner Mitglieder stehen, einem Verbot der Nutzung durch Luftfahrzeuge, die einen bestimmten Lärmpegel überschreiten, der Auflage, Landungen ohne Motoreinsatz durchzuführen, der Beschränkung der Anzahl der in X. stationierten Ultraleichtluftfahrzeuge sowie zeitlicher Beschränkungen des Betriebs motorbetriebener Luftfahrzeuge sachgerecht Rechnung getragen werden.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land zu verpflichten, dem Antrag des Klägers vom 23. März 2013 auf Erweiterung der Betriebsgenehmigung für das Segelfluggelände in X. stattzugeben,
hilfsweise
das beklagte Land unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 5. August 2016 zu verpflichten, den Antrag des Klägers vom 23. März 2013 auf Erweiterung der Betriebsgenehmigung für das Segelfluggelände in X. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt es vor, nach § 6 LuftVG i.V.m. §§ 54 ff. LuftVZO stehe die Erteilung einer Genehmigung im Ermessen des Beklagten, sodass nur ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung bestehen könne. Bei der erstmaligen unbefristeten Zulassung von motorisierten Luftfahrzeugen auf einem Segelfluggelände handele es sich um eine wesentliche Änderung des Flugbetriebes, die daher genehmigungspflichtig sei. Die Festlegung der zulässigen Luftfahrzeug- und Startarten seien Kern einer Betriebsgenehmigung, was auch § 57 Abs. 2 LuftVZO belege. Da die Änderung Lärmbelange berühren könnte, müsse in einem Änderungsverfahren nach § 6 LuftVG geprüft werden, ob bestimmte Schwellen überschritten werden. Dabei finde keine erneute Zulässigkeitsprüfung statt, sondern die erstmalige Prüfung der Zulässigkeit des motorisierten Betriebs auf dem Gelände.
Dem stünden die Ausführungen des Klägers nicht entgegen, wonach die Ultraleichtluftfahrzeuge deutlich leiser seien als die derzeit genutzte dieselbetriebene Seilwinde und dass die Mindesterhöhung des Lärmpegels nach dem Fluglärmgesetz i.H.v. 10 dB (A) nicht erreicht werde. Der Lärm der Motorwinde sei unabhängig von tatsächlichen Lärmwerten nicht mit dem Lärm der Luftfahrzeuge vergleichbar. Motorwinden seien stationäre Punktschallquellen am Boden, die schon durch den Boden, die Vegetation, Gebäude, etc. Dämpfung erfahren würden und ggf. noch darüber hinaus aktiv im Schall gedämpft seien (z.B. durch Lärmschutzwände oder Einhausung). Der Einwirkungsbereich sei im Vergleich zum Luftfahrzeug begrenzt. Gleichwohl habe all dies keinen Einfluss auf die Notwendigkeit eines Gehörschutzes für das direkt am Winde arbeitende Personal. Luftfahrzeuge hingegen seien bewegliche Punktschallquellen im Raum mit großem Abstrahl- und Einwirkungsbereich. Hinsichtlich der Luftsportgeräte wie Ultraleichtluftfahrzeuge betrage gemäß Lärmvorschrift für Luftfahrzeuge der Abstand zwischen Fahrzeug und Messgerät zu der Ermittlung der 60 dB (A) mindestens vertikal 75 m. Der Lärmpegel direkt am Fahrzeug könne daher entsprechend höher sein und bis zu 84 dB (A) erreichen. Das zeige, dass beide Messverfahren nicht vergleichbar seien aufgrund der divergierenden Messpunkte. So liege der Referenzmesspunkt für Ultraleichtluftfahrzeugen in einer Verlängerung der Startbahnlinie 2.500 m entfernt vom Beginn des Startlaufs. Auch werde darauf hingewiesen, dass die Lärmzulassung von Ultraleichtluftfahrzeugen ohne angehängtes Segelflugzeug erfolge. Ebenso sei eine reine Gegenüberstellung des durch Seilwinde verursachten Lärms mit dem im Rahmen eines Starts im Flugzeugschlepp verursachten Lärm nicht sachgerecht. Denn die Startart Flugzeugschlepp stünde neben dem bestehenden Windenbetrieb und solle diesen nicht vollständig ersetzen, was auch der Kläger selbst annähme, wenn er ausführe, dass der Windenbetrieb Hauptstartart, insbesondere für die Segelflugschulung, bleiben solle. Hinsichtlich der vom Kläger angeführten Differenz zwischen dem Umgebungsschallpegel und dem gemessenen Fluglärmpegel von 10 dB (A) sei darauf hinzuweisen, dass diese Mindesterhöhung auf den Vorgaben für die Auswertbarkeit der Messungen gemäß DIN 45643 beruhe. Die Differenz beziehe sich auf einzelne gemessene Lärmereignisse und nicht auf Dauerschallpegel. Eine Auswertung der Messungen auf der Grundlage des Fluglärmgesetzes sei daher „technisch“ nicht möglich, weshalb der Gutachter hilfsweise die TA-Lärm herangezogen habe. Eine rein rechnerische Ermittlung der Fluglärmwerte sei aber möglich gewesen. Die Differenz sei ein Beleg für das Bestehen einer hohen Grundbelastung in X. , aber nicht für eine fehlende Lärmbetroffenheit der Anwohner durch den beabsichtigten Betrieb. Soweit der Kläger sich danach schon aufgrund der Durchführung eines Änderungsverfahrens in seinen Rechten verletzt sehe, könne dem nicht gefolgt werden. Die Ausführungen zur Lärmerzeugung der Winde seien nicht in der Lage, den Beweis darüber zu erbringen, dass Lärmschutzbelange nicht berührt seien oder berührt werden könnten.
Ferner stünden der Genehmigung städtebauliche Belange entgegen. Insoweit könne es unerheblich sein, ob sich eine planerische Entscheidung aus einer ausdrücklichen Darstellung ergebe oder sich erst im Wege der Auslegung entnehmen lasse. Dabei enthalte der Erläuterungsbericht unter Ziffer 2 die Ausführung, dass ein „Gelände für Segelflug nur mit Windenbetrieb“ planerisch abgesichert werden solle. Auch Ziffer 9 des Erläuterungsberichts belege, dass eine Betriebsform, die Starts und Landungen motorisierter Luftfahrzeuge umfasst, ausgeschlossen werden sollte.
Im Übrigen führe auch das vom Kläger angeführte Schreiben vom 6. September 2013 nicht zu einem anderen Ergebnis. Die vom Kläger zitierte Passage beziehe sich nicht auf die inhaltliche Auslegung des Flächennutzungsplanes, sondern auf die Rechtsfolgen, die sich nach Ansicht der Stadt hieraus ergeben würden. Denn weiter in dem Schreiben heiße es: „In der Rechtsprechung ist aber anerkannt, dass die Begründung des Flächennutzungsplanes zur Auslegung herangezogen werden kann, sodass überwiegendes dafür spricht, dass Motorbetrieb an diesem Standort städtebaulich nicht zulässig ist.“
Des Weiteren unterliege die Änderung der Genehmigung der Anpassungspflicht nach § 7 Satz 1 BauGB. Es handele sich um eine Entscheidung eines öffentlichen Planungsträgers im Sinne der Norm, was in der Rechtsprechung anerkannt sei und wovon auch das BVerwG ausgehe, wenn es feststellt, dass eine Genehmigung nach § 6 LuftVG ein sonstiges Verfahren mit Rechtswirkungen der Planfeststellung im Sinne von § 38 Satz 1 BauGB sei. Denn öffentliche Planungsträger im Sinne von § 7 BauGB seien insbesondere die Träger der von § 38 BauGB erfassten Fachplanungen. Es handele sich bei der Darstellung als „Segelfluggelände“ zudem um keine reine Freihalteplanung, sondern um eine hinreichend bestimmte positive Planung, der daher Bindungswirkung zukomme.
Auch handele es sich bei der Bezirksregierung um den maßgeblichen öffentlichen Planungsträger gemäß § 7 Satz 1 BauGB. Es komme nur auf den Widerspruch des materiellen Planungsträgers an. Dies sei grundsätzlich bei Fachplanungen, in denen die Zulässigkeit eines Vorhabens in einem Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren festgestellt wird, der Vorhabenträger. Sei ein solches Verfahren allerdings anhängig, so sei die zuständige Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsbehörde öffentlicher Planungsträger. Der Aufstellungsbeschluss sei aber nach den Anträgen vom 16. Februar 1995 und 29. Februar 2000 erfolgt. Der nachträgliche Widerspruch des Klägers vom 16. März 2017 sei daher planungsrechtlich ohne Bedeutung. Soweit vereinzelt angenommen wurde, auch private Träger können „öffentliche Planungsträger“ seien, so lagen dabei zumindest gemeinnützige Projekte zugrunde. Handele es sich dagegen um rein privatnützige Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren, so seien private Planungsträger keinesfalls Planungsträger im Sinne von § 7 BauGB. Im Übrigen sei durch den Genehmigungsantrag die Funktion des öffentlichen Planungsträgers sowieso auf die Bezirksregierung übergegangen.
Die Genehmigung würde auch dem Anpassungsgebot nach § 7 Satz 1 BauGB widersprechen. Dieses Anpassungsgebot gehe über die allgemeine Berücksichtigungspflicht städtebaulicher Belange im Sinne von § 38 Satz 1 Hs. 2 BauGB hinaus, indem ausnahmsweise dem Flächennutzungsplan bei ausbleibendem Widerspruch rechtliche Verbindlichkeit zukomme. Der öffentliche Planungsträger dürfe sich nicht zu den Darstellungen des Flächennutzungsplanes in Widerspruch setzen.
Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung Düsseldorf ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das angerufene Verwaltungsgericht ist für diese Entscheidung gemäß § 45 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – sachlich zuständig. Es besteht keine erstinstanzliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6, Satz 2 VwGO, weil das streitgegenständliche Segelfluggelände weder ein Verkehrsflughafen noch ein Verkehrslandeplatz im Sinne dieser Vorschrift ist (vgl. §§ 38, 49 LuftVZO).
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Ablehnung des Antrags des Klägers vom 23. März 2013 mit Bescheid der Bezirksregierung vom 5. August 2016 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1, 2 VwGO. Der Kläger hat weder einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung noch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag.
I. Das Vorhaben des Klägers bedarf einer Genehmigung.
Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG dürfen Flugplätze nur mit Genehmigung angelegt und betrieben werden. Nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ist eine Änderung der Genehmigung erforderlich, wenn die Anlage oder der Betrieb des Flugplatzes wesentlich erweitert oder geändert werden soll.
Die beabsichtigte Änderung stellt eine wesentliche Erweiterung im Sinne von § 6 Abs. 4 S. 2 LuftVG dar und ist daher genehmigungspflichtig. Begrifflich bedarf es zum einen einer Änderung oder Erweiterung und zum anderen der Wesentlichkeit dieser Erweiterung. Eine Änderung oder Erweiterung liegt in jedem Abweichen von dem genehmigungsrechtlich festgelegten Bestand.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. November 2007 – 4 B 22/07 –, juris Rn. 7; Reidt, in: Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, EL 18 Stand Juli 2015, § 6 Rn. 47; Deutsch, in: Kölner Kompendium Luftrecht, Band 2, 2009, Teil I B Rn. 74.
Danach begehrt der Kläger eine Änderung. Die Genehmigung vom 7. November 2001 erstreckt sich ausdrücklich nur auf den Start von Segelflugzeugen mittels einer ortsbeweglichen, mit Dieselmotor ausgerüsteten Seilwinde (sog. Windenschlepp). Dagegen sollen mit der beantragten Erweiterung auch die Startart Leichtflug für Segelflugzeuge und die Startart Eigenstart für selbststartende Motorsegler möglich sein, die von der bisherigen Genehmigung nicht erfasst sind (vgl. § 57 Abs. 2 Nr. 3, 4 LuftVZO).
Diese Änderung ist auch wesentlich. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, kann die Frage, ob die Erweiterung oder die Änderung der Anlage oder des Betriebs eines Flugplatzes "wesentlich" im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ist, nicht generell beurteilt werden, sondern setzt die Würdigung aller Umstände des Einzelfalls voraus. Zu vergleichen ist der bisherige mit dem geplanten Zustand hinsichtlich quantitativer und qualitativer Veränderungen erstens des Unternehmens selbst und zweitens seiner künftigen Auswirkungen auf die in seiner Nachbarschaft vorhandenen rechtlich geschützten Interessen (vgl. insbesondere § 6 Abs. 2 LuftVG). Es kommt darauf an, welche Kapazität der Flugplatz sowohl hinsichtlich seines Betriebes als auch hinsichtlich seiner Anlagen bisher hatte und ob er mit der weiteren Stationierung "sein Gesicht ändert". Die zusätzliche Stationierung einer Anzahl weiterer Fluggeräte kann ein wichtiger Anhaltspunkt für die wesentliche Änderung oder Erweiterung des Betriebs des Flugplatzes sein. Die "Wesentlichkeit" der Änderung oder Erweiterung eines Flugplatzes ist ferner auch danach zu bemessen, ob und wie weit das Vorhaben verstärkt rechtlich geschützte nachbarliche Interessen beeinträchtigt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 – 4 C 40/86 –, juris Rn. 36 ff.
Die geplante Änderung erweist sich danach sowohl im Hinblick auf den Flugzeugschlepp mit Ultraleichtluftfahrzeugen als auch im Hinblick auf die Zulassung der Startart Eigenstart für selbststartende Motorsegler als wesentlich.
Ein wesentliches Indiz hierfür ist bereits § 54 Abs. 2 LuftVZO. Danach geht der Verordnungsgeber selbst davon aus, dass im Grundsatz die Betriebserlaubnis für Segelfluggelände beschränkt ist und die Erweiterung einem gesonderten Verfahren unterliegt, soweit sie nicht von Beginn an zusätzlich beantragt wird. Zudem sind nach § 57 Abs. 2 Nr. 3, 4 LuftVG Startart und zugelassene Luftfahrzeuge in der Genehmigung zu bezeichnen.
Vgl. auch VG Trier, Urteil vom 11. April 2017 – 1 K 4887/16.TR –, juris Rn. 33.
Für die Wesentlichkeit der Änderung spricht auch, dass mit der Erweiterung der Genehmigung auch eine zusätzliche Stationierung von Ultraleicht-Luftfahrzeugen einhergeht, was der Kläger auch ausdrücklich beantragt hat. Die Zahl der stationierten Fluggeräte auf dem Segelfluggelände soll also erhöht werden.
Hinzu kommt, dass der Kläger nicht nur eine rein zahlenmäßige Erweiterung, sondern auch um eine andere Art der Nutzung begehrt. Diese wirft Fragen im Hinblick auf nachbarliche Interessen wie v.a. Lärmschutz auf. Es kann insbesondere nicht ausgeschlossen werden, dass die Intensität und Art der Lärmimmissionen durch Starts und Landungen mittels Ultraleicht-Luftfahrzeugen ein anderes Gepräge aufweisen, als die bisherigen mit Windenschlepp. Ob – wie der Kläger meint – Lärmbelange gar nicht berührt oder mit dem Beklagten und einer Vielzahl der Anlieger die gutachterlichen Messungen nicht vergleichbar sind, ist insoweit nicht entscheidend. Denn es muss genügen, dass sich diese Frage überhaupt stellt und nicht offensichtlich eine erhöhte Lärmbeeinträchtigung ausgeschlossen ist. Inwieweit sich die Änderung der Lärmart oder der Lärmintensität auswirkt, ist erst im Genehmigungsverfahren zu prüfen.
Schließlich ist auch in quantitativer Hinsicht eine spürbare Ausweitung des Flugbetriebs zu erwarten. Der Kläger trägt selbst vor, dass der Flugbetrieb mit dem derzeit genehmigten Windenstart einen Flugbetrieb nur am Wochenende zulässt, weil diese Startart personalintensiv ist. Die neuen Startarten sollen dieses Problem gerade lösen und mehr Flugbewegungen ermöglichen.
Darüber hinaus kann die beabsichtigte Nutzungsänderung auch städtebaurechtliche Belange im Sinne von § 6 Abs. 2 S. 1 LuftVG berühren. Im Hinblick auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 GG, 28 LV) kommt diesen Belangen besonderes Gewicht zu, sodass bei einer luftverkehrsrechtlichen Entscheidung in der gebotenen Weise hierauf Rücksicht zu nehmen ist.
BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 – 4 C 40/86 –, juris Rn. 38; Reidt, in: Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, EL 18 Stand Juli 2015, § 6 Rn. 62 a.E.
Entsprechend dem zuvor Gesagten erweist sich auch die Erweiterung auf die Startart „Eigenstart für selbststartende Motorsegler“ als genehmigungspflichtig.
Soweit zudem die Stationierung von zwei Ultraleichtfahrzeugen begehrt wird, erweist sich auch diese als genehmigungspflichtig. Wie bereits angeführt liegt eine wesentliche Änderung im Sinne der Norm bei der Stationierung zusätzlicher Luftfahrzeuge besonders nahe. Hinzu kommt, dass diese Stationierung untrennbar mit dem Antrag auf Erlaubnis der Verwendung der Ultraleichtflugzeuge verbunden ist, sodass die Abwägung im Sinne von § 6 Abs. 2 LuftVG notwendigerweise einheitlich erfolgen muss.
II. Eine Erweiterung der Genehmigung im Sinne von § 6 Abs. 4 S. 2 LuftVG führt zu einem vollständigen (neuen) Genehmigungsverfahren, dessen Prüfprogramm nicht hinter dem einer erstmaligen Genehmigung zurückbleibt.
Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 5. Aufl. 2019, Kap. 9 Rn. 81; vgl. auch Deutsch, in: Kölner Kompendium Luftrecht, Band 2, 2009, Teil I B Rn. 82; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22. Juni 1979 – IV C 40.75 –, juris Rn. 25.
Bei der Genehmigung nach § 6 LuftVG handelt es sich einerseits um eine personenbezogene Unternehmergenehmigung einerseits und andererseits um eine vorhabenbezogene Planungs- und Zulassungsentscheidung.
Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 20. Juni 2018 – 8 A 11914/17 -, Rn. 57 (juris).
Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG ist vor der Genehmigungserteilung und damit auch bei deren Änderung insbesondere zu prüfen, ob die geplante Maßnahme den Erfordernissen der Raumordnung entspricht und ob die Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie des Städtebaus und der Schutz vor Fluglärm angemessen berücksichtigt sind. Zudem ist die Genehmigung zu versagen, wenn das betreffende Gelände ungeeignet ist oder Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet wird (§ 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG). Die Änderungsgenehmigung darf nicht gegen zwingendes, d.h. im Wege der Abwägung nicht überwindbares Recht verstoßen und ihr muss eine mangelfreie Abwägung zugrunde liegen.
Der vom Kläger begehrten Änderungsgenehmigung steht indessen die Anpassungspflicht nach § 7 Satz 1 BauGB entgegen.
Die streitbefangene Genehmigung nach § 6 LuftVG stellt eine durch § 38 BauGB privilegierte fachplanerische Zulassungsentscheidung dar. Zwar sind nach § 38 Satz 1 BauGB die §§ 29 bis 37 BauGB nicht anzuwenden, wenn die Gemeinde beteiligt wird. Städtebauliche Belange sind lediglich zu berücksichtigen. Eine Bindung nach § 7 BauGB bleibt jedoch nach § 38 Satz 2 BauGB ausdrücklich unberührt.
1. Gemäß § 7 Satz 1 BauGB haben öffentliche Planungsträger, die nach § 4 oder § 13 BauGB beteiligt worden sind, ihre Planung dem Flächennutzungsplan insoweit anzupassen, als sie diesem Plan nicht widersprochen haben. Die Vorschrift bezweckt eine frühzeitige Koordinierung zwischen Flächennutzungsplan und anderen öffentlichen Planungen.
Eine Entscheidung über eine Änderungsgenehmigung gemäß § 6 LuftVG ist jedenfalls dann als Planung im Sinne von § 7 BauGB anzusehen, wenn in ihr, wie vorliegend, grundsätzliche Fragen und nicht nur rein betriebliche Einzelheiten geregelt werden und dadurch Auswirkungen auf schutzwürdige Gebiete auf der Gemarkung einer Gemeinde entstehen. Denn die luftverkehrsrechtliche Genehmigung gemäß § 6 LuftVG oder deren Änderung, der keine Planfeststellung nach § 8 LuftVG nachfolgt, ist durch eine Doppelnatur gekennzeichnet. Sie ist einerseits Unternehmergenehmigung, andererseits aber auch Planungsentscheidung, da es keines weiteren Zulassungsaktes bedarf.
Vgl. VGH BW, Urteil vom 31. Januar 1997 – 8 S 991/96 -, NVwZ-RR 1998, 221.
Für den Anwendungsbereich von § 7 BauGB ist es unerheblich, ob die Genehmigung für öffentliche Zwecke erfolgt oder nur ein privates Vorhaben zulässt.
Vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7, Rn. 74.
Der in der Literatur teilweise vertretene Ausschluss der Anwendbarkeit auf rein privatnützige Planungen,
vgl. Tepperwien, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 7, Rn. 9, ähnlich Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 7, Rn. 4, der eine Anwendbarkeit nur dort befürwortet, wo der private Planungsträger eine Planung als öffentliche Aufgabe vorbereitet,
kann die Kammer nicht beitreten.
Die allgemein anerkannte Anwendbarkeit von § 38 Satz 1 BauGB und damit die Freistellung von den Bindungen an das Städtebaurecht gebietet, das geplante Vorhaben der Anpassungspflicht des § 7 BauGB zu unterwerfen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. September 2018 – 3 A 15/15 -, juris, Rn. 17, allerdings für ein privatrechtlich organisiertes Unternehmen, dass im Auftrag des Bundes für den Erhalt und Ausbau des Schienennetzes zuständig ist; vgl. auch VGH Kassel, Urteil vom 28. Juni 2005 – 12 A 3/05 -, juris, Rn. 42.
Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der 89. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt N. vom 30. September 2000 war jedenfalls auch die Bezirksregierung Düsseldorf als Genehmigungsbehörde öffentlicher Planungsträger im Sinne dieser Vorschrift, da das Genehmigungsverfahren für die ursprüngliche Genehmigung des Segelfluggeländes N. -X. spätestens mit dem Antrag vom 29. Februar 2000 und damit vor der Änderung des Flächennutzungsplanes begann.
Ist – wie im vorliegenden Fall – ein luftverkehrsrechtliches Zulassungsverfahren für ein privatnütziges Vorhaben anhängig, das mit einer dem Anwendungsbereich des § 38 BauGB unterfallenden Zulassungsentscheidung beendet wird, ist die zuständige Fachplanungsbehörde jedenfalls während des anhängigen Genehmigungsverfahrens öffentlicher Planungsträger nach § 7 Satz 1 BauGB.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 16. April 2007 – 8 B 06.2648 -, juris, Rn. 8; vgl. auch VGH BW, Urteil vom 31. Januar 1997 – 8 S 991/96 -, NVwZ-RR 1998, 221.
2. Die Darstellung des Flächennutzungsplanes der Stadt N. in der Fassung der 89. Änderung steht der vom Kläger begehrten Genehmigung entgegen. Die Bezirksregierung Düsseldorf hat am 29. Juli 1999 der 89. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt N. als zivile Luftfahrtbehörde zugestimmt. Der Flächennutzungsplan in der Fassung der 89. Änderung sieht für den Bereich des Segelfluggeländes N. -X. die Darstellung „Segelfluggelände“ mit Beschränkung auf das Windenstartverfahren vor. Hieran passt sich die vom Kläger verlangte Betriebserweiterung nicht an.
a) Bei der Darstellung „Segelfluggelände“ handelt es sich um eine qualifizierte Standortzuweisung.
Voraussetzung für eine Anpassungspflicht ist, dass die Gemeinde in Ausübung ihrer kommunalen Planungshoheit qualifizierte Planungsvorstellungen im Flächennutzungsplan zum Ausdruck bringt, etwa indem sie eine qualifizierte Standortzuweisung trifft. Die Vorschrift des § 7 BauGB knüpft vor allem an die Regelung über mögliche Inhalte des Flächennutzungsplans in § 5 BauGB an. Hiernach ist zu unterscheiden zwischen – originären – Darstellungen nach § 5 Abs. 1 und 2 BauGB einerseits und lediglich nachrichtlichen Übernahmen von Planungen und sonstigen Nutzungsregelungen, die nach anderen gesetzlichen Vorschriften erfolgt sind (§ 5 Abs. 4 BauGB), andererseits. In der lediglich nachrichtlichen Übernahme im Flächennutzungsplan dokumentiert sich keine eigenständige planerische Entscheidung der Gemeinde. Übertragen auf § 7 BauGB bedeutet dies, dass eine lediglich nachrichtliche Übernahme nach § 5 Abs. 4 BauGB auch keine Anpassungspflicht auslösen kann.
Vgl. VGH Kassel, Urteil vom 28. Juni 2005 – 12 A 3/05 -, juris, Rn. 43.
b) Die Darstellung „Segelfluggelände“ mit Beschränkung auf das Windenstartverfahren ist auch hinreichend bestimmt. Darstellungen des Flächennutzungsplans entfalten Bindungswirkung gegenüber nachfolgenden Planungen (§ 7 Satz 1, § 8 Abs. 2 BauGB) und gegenüber Vorhaben im Außenbereich (§ 35 Abs. 2 BauGB). Sie müssen daher so bestimmt sein, dass sie einen ausreichenden Rahmen für Konkretisierungen bilden können. Ferner muss sich klar feststellen lassen, welche Darstellungen beschlossen wurden. Hierfür muss der Flächennutzungsplan selbst einen Anhalt bieten; auf den Erläuterungsbericht und die Begründung des Plans kann nur zur Verdeutlichung einer eindeutig vorhandenen Darstellung zurückgegriffen werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 – 9 A 23/10 -, juris, Rn. 33.
Die Stadt N. hat in dem Flächennutzungsplan das Zeichen nach Ziffer 5.4 der Anlage zur PlanZV für ein Segelfluggelände verwendet. Nach § 54 Abs. 1 Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO) sind Segelfluggelände Flugplätze, die für die Benutzung durch Segelflugzeuge und nicht selbststartende Motorsegler bestimmt sind. § 54 Abs. 1 LuftVZO sieht bei der Definition des Segelfluggeländes zunächst nur die Benutzung durch Segelflugzeuge und nicht selbststartende Motorsegler vor. Erst in Absatz 2 bestimmt § 54 LuftVZO, dass die Genehmigung zur Anlage und zum Betrieb eines Segelfluggeländes auf die Benutzung durch selbststartende Motorsegler, Freiballone, Luftsportgeräte und Luftfahrzeuge, soweit diese bestimmungsgemäß zum Schleppen von Segelflugzeugen oder Motorseglern oder Hängegleitern oder zum Absetzen von Fallschirmspringern Verwendung finden, erstreckt werden kann. Die Darstellung „Segelfluggelände“ ist zunächst eindeutig als Flugplatz definiert, der für die Benutzung durch Segelflugzeuge und nicht selbststartende Motorsegler bestimmt ist. Zur Verdeutlichung, dass durch die Darstellung im Flächennutzungsplan eine Erstreckung auf selbststartende Motorsegler oder Luftfahrzeuge zum Motorschlepp nach § 54 Abs. 2 LuftVZO ausgeschlossen werden sollte, kann auf den Erläuterungsbericht zurückgegriffen werden.
Darstellungen des Flächennutzungsplans sind der Auslegung zugänglich, wobei insbesondere der dem Flächennutzungsplan beizufügende Erläuterungsbericht eine wesentliche Hilfe für die Verdeutlichung und die Auslegung des Plans sein kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 4 CN 1/12 -, juris, Rn. 18.
Der Erläuterungsbericht zur 89. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt N. führt unter „2. Ziele und Zwecke der Planung“ aus: „Geplant ist ein Gelände für Segelflug nur mit Windenbetrieb für den Verein für Luftverkehr N. , S. und Umgebung“. Unter „9. Abwägung“ wird erläutert: „… eine befürchtete Lärmentwicklung durch den Start von Motorseglern ist nicht gegeben, da in der von der Bezirksregierung zu erteilenden luftaufsichtlichen Genehmigung für das Segelfluggelände jede Art von Motorstart und Motorlandung ausgeschlossen wird. Zusätzlich wird zwischen der Stadt N. und dem Verein für Luftverkehr vertraglich festgelegt, dass das Zuschalten eines Hilfsmotors in einem Umkreis von 3.000 m um das Segelfluggelände unterbleibt. Somit ist eine zusätzliche Lärmbelastung für die umgebenden Ortslagen nicht zu befürchten“. Aus dem Erläuterungsbericht ergibt sich damit hinreichend deutlich das Ziel der Stadt N. , das Gelände ausschließlich für den Segelflug im Windenbetrieb vorzuhalten.
c) Die von dem Kläger beantragten Änderungen verstoßen gegen die Anpassungspflicht. Die Anpassungspflicht geht über die aus dem Abwägungsgebot folgende Verpflichtung des öffentlichen Planungsträgers hinaus, die Belange des Städtebaus zu berücksichtigen. Unter den Voraussetzungen des § 7 BauGB werden die Darstellungen des Flächennutzungsplans zu bindenden Vorgaben, die es dem öffentlichen Planungsträger verbieten, sich in Gegensatz zu den Darstellungen zu setzen. Die Anpassungspflicht ist allerdings nicht im Sinne einer rechtssatzmäßigen Anwendung („Vollzug“), sondern – entsprechend der inhaltlichen Bindung, die sich für Bebauungspläne aus § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB ergibt – als planerische Fortentwicklung der im Flächennutzungsplan dargestellten Grundkonzeption zu verstehen. Die Fachplanung ist so auszurichten, dass sie als aus dem Flächennutzungsplan entwickelt angesehen werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. September 2018 – 3 A 15/15 -, juris, Rn. 22.
Mit dem Begriff des Entwickelns ist eine gewisse Gestaltungsfreiheit verbunden, soweit die Planung nicht in der Grundkonzeption des Flächennutzungsplans widerspricht und sich die Abweichungen vom Flächennutzungsplan aus dem Übergang in eine stärker verdeutlichende Planstufe rechtfertigen. Für die Beurteilung, ob noch ein Entwickeln vorliegt, sind die jeweiligen Umstände des Einzelfalls maßgeblich.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 – 9 A 23/10 -, juris, Rn. 30.
Die Anpassungspflicht gilt sowohl für die erstmalige Planung als auch für nachfolgende Änderungen oder Ergänzungen.
Vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7, Rn. 69.
Die Zulassung von Flugzeugschlepp mit Ultraleicht-Luftfahrzeugen sowie Eigenstart für selbststartende Motorsegler kann nach Überzeugung der Kammer nicht mehr als aus der Darstellung Segelfluggelände mit der Beschränkung auf das Windenstartverfahren entwickelt im Flächennutzungsplan der Stadt N. angesehen werden. Denn wie dargelegt, sollte durch die Darstellung des Flächennutzungsplanes eine Benutzung durch Motorsegler und im Flugzeugschleppverfahren gerade nicht eröffnet werden.
Dass § 54 LuftVZO luftverkehrsrechtlich einer Erweiterung auf motorunterstützen Flugbetrieb nicht im Wege steht, ist für die städtebauliche Planung ohne Belang. Dem Flächennutzungsplan einschließlich seiner Änderung ist der eindeutige Wille des Plangebers zu entnehmen, motorbetriebene Luftfahrzeuge oder den Start mithilfe von motorbetriebenen Luftfahrzeugen auszuschließen. Lediglich der am Boden verbleibende Motor der Schleppwinde sollte zugelassen sein.
d) Die Anpassungspflicht ist auch nicht nachträglich entfallen.
Die Anpassungspflicht ist nicht nach § 7 Satz 3 BauGB entfallen. Hiernach haben sich die öffentlichen Planungsträger unverzüglich mit der Gemeinde ins Benehmen zu setzen, wenn eine Veränderung der Sachlage eine abweichende Planung erforderlich macht. Dies ist vorliegend nicht geschehen.
Die Anpassungspflicht ist auch nicht aufgrund eines nachträglichen Widerspruchs des öffentlichen Planungsträger entfallen. Nach § 7 Satz 4 BauGB kann der öffentliche Planungsträger nachträglich widersprechen, wenn ein Einvernehmen zwischen der Gemeinde und dem öffentlichen Planungsträger nicht erreicht werden kann. Die Bezirksregierung Düsseldorf hat der 89. Änderung des Flächennutzungsplanes nicht nachträglich widersprochen.
Auch der nachträgliche Widerspruch des Klägers führt nicht zu einem Wegfall der Anpassungspflicht. Es ist bereits zweifelhaft, ob der Kläger als Privater, der mit seiner Planung ausschließlich privatnützige Ziele verfolgt, überhaupt widerspruchsbefugt ist.
Denn nur der „öffentliche Planungsträger“ kann nach dem Wortlaut der Norm widersprechen. Zum Teil wird angenommen, Personen des Privatrechts, die lediglich private Interessen verfolgen seien keine öffentlichen Planungsträger.
Vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, 53. Lfg, Stand Oktober 2003, § 7 Rn. 92.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts umfasst der Begriff des öffentlichen Planungsträgers im Sinne des § 7 Satz 1 BauGB zwar auch Eisenbahninfrastrukturunternehmen, die als privatrechtlich organisierte Unternehmen für den Bau oder die Änderung von Betriebsanlagen einer Eisenbahn gemäß § 18 AEG die Feststellung eines Plans beantragen. Dies soll jedenfalls dann gelten, wenn sie als bundeseigene Unternehmen der Deutsche Bahn AG im Auftrag des Bundes für den Erhalt und Ausbau des Schienennetzes zuständig sind. Der Bund habe gemäß Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG zu gewährleisten, dass hierbei dem Wohl der Allgemeinheit Rechnung getragen werde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. September 2018 – 3 A 15/15 -, juris, Rn. 17; ähnlich Hessischer VGH, Urteil vom 28. Juni 2005 – 12 A 3/05 -, juris, Rn. 42: „jedenfalls dann, wenn ein Projekt als gemeinnützig anzusehen ist“.
Die Rechtsprechung zu dieser besonderen Form der Bundesverwaltung in Privatrechtsform kann nach Ansicht der Kammer nicht auf eine rein privatnützige Planung übertragen werden.
Die Voraussetzungen, unter denen ein Privater, der sich einer übergreifenden Planung anpassen muss, dieser widersprechen kann, haben im ROG eine deutlichere Regelung erfahren. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ROG kommt es auch bei rein privatnützigen Vorhaben zu einer Anpassungspflicht. Eine Widerspruchsbefugnis Privater sieht § 5 Abs. 1 Satz 1 ROG jedoch nur vor, wenn es sich um ein Vorhaben im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 ROG handelt, d.h. wenn die Privatperson öffentliche Aufgaben wahrnimmt. Nicht erfasst sind daher Private, deren Interessen zwar direkt betroffen wären, die aber keinen spezifisch öffentlichen Aufgabenbereich wahrnehmen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 – 20 A 628/05 –, juris Rn. 91 zu einer privatnützigen wasserrechtlichen Planfeststellung.
Die Konsequenz, dass Private der Anpassungspflicht unterworfen sind, ohne diese selbst angreifen zu können, ist hinzunehmen. Die im ROG getroffenen ähnlichen Regelungen zeigen, dass der Gesetzgeber sich entsprechender Zielkonflikte durchaus bewusst war. Dem entnimmt die erkennende Kammer die gesetzgeberische Intention, dass bei einer einmal begründeten Anpassungspflicht dem Städtebaurecht ein absoluter Vorrang vor den Interessen privaten Vorhaben zukommen soll.
Ähnlich zum Raumordnungsrecht Kümper, UPR 2016, 500 [506], wonach private Netzbetreiber § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 ROG unterfallen, aber ihnen kein Widerspruchsmöglichkeit nach § 5 ROG zusteht.
Es widerspräche auch Sinn und Zweck des § 7 BauGB und des Widerspruchsrechts, privatnützigen Betreibern eine Widerspruchsbefugnis einzuräumen. Vorschriften wie den §§ 7, 38 BauGB, § 4 ROG ist gemein, dass sie Zielkonflikte raumbedeutsamer Vorhaben in Einklang bringen wollen und hierzu im Rahmen etwaiger Konflikte mit dem Widerspruchsrecht ein „Konsensfindungsverfahren“ (BT-Drucks. 13/6392, S. 82) vorsehen. Es kann nämlich im Grundsatz weder der Bauleitplanung noch der Fachplanung absoluter Vorrang zugesprochen werden. Die hierbei divergierenden öffentlichen Interessen sollen möglichst in Einklang gebracht werden. Ist Ziel der Planung jedoch – wie hier – ein rein privatnütziges Vorhaben, so können diese Grundsätze nur bedingt übertragen werden. Das Koordinierungserfordernis trägt nämlich vor allem den eigenen Kompetenzen und Regelungsbedürfnissen öffentlicher Stellen Rechnung, die oftmals im Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung miteinander konfligieren. Daher sind es auch diese öffentlichen Stellen – die Fachplanungsträger – die im Rahmen ihrer öffentlichen Aufgabenwahrnehmung konkrete Bedenken gegen die Planung des jeweils anderen anmelden sollen (§ 7 S. 1 BauGB).
Dass es sich hier um eine Änderungsgenehmigung handelt, d.h. der Kläger schon eine über das bloße Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hinausgehende Rechtsposition innehat, ändert hieran nichts. Hieraus kann, wie auch aus dem Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs, kein Anspruch dergestalt hergeleitet werden, auch zukünftig ein Gewerbe bzw. Geschäftsmodell gewinnbringend weiter betreiben zu können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. April 2004 – 1 BvR 1103/03 –, juris Rn. 16 m.w.N.; Papier/Shirvani, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Lfg. 83 Stand April 2018, Art. 14 Rn. Rn. 206; Axer, in: BeckOK Grundgesetz, Epping/Hillgruber, 41. Edition Stand 15. Februar 2019, Art. 14 Rn. 68.
Es ist auch rechtlich nicht geboten, dem Kläger als „Minus“ zum Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seine Genehmigung als mittelbar Betroffenen ein Recht gegenüber dem Beklagten auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Einlegung eines Widerspruchs nach § 7 S. 1 BauGB zuzuerkennen. Nach der gesetzgeberischen Konzeption kommt Privaten nur dann ein Widerspruchsrecht zu, wenn sie selbst öffentliche Belange verfolgen.
Vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, 53. Lfg. Stand Oktober 2003, § 7 Rn. 125. Ähnlich OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 – 20 A 628/05 –, juris Rn. 91: Interessen rein privater Natur begründen kein Betroffensein.
Schließlich liegt auch keine Veränderung der Sachlage vor, die die Anpassungspflicht entfallen lassen könnte.
Darunter versteht man eine Änderung der tatsächlichen Gegebenheiten in einer Art und Weise, die die Planung des Widerspruchsführers berührt. Es handelt sich um Umstände, die eine abweichende Planung erforderlich machen, d.h. hätten sie damals schon vorgelegen ggf. zu einem abweichenden Ergebnis geführt hätten.
Vgl. Kraft, in: BeckOK BauGB, Spannowsky/Uechtritz, 46. Edition Stand 1. Februar 2019, § 7 Rn. 24; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Lfg. 108 Stand April 2013, § 7 Rn. 16.
Nicht ausreichend sind veränderte Bewertungen und Vorstellungen.
BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 – 9 A 13/09 –, juris Rn. 45.
Der Kläger macht im Wesentlichen geltend, dass Mitglieder abwandern, der Verein nicht mehr rentabel wäre, nicht an Turnieren teilnehmen könne und durch den technischen Fortschritt die beantragten Startarten nicht lauter seien als die aktuellen, zumal Motorschlepp mittels UL-Fahrzeugen zur Zeit der Genehmigung 2001 noch gar nicht möglich gewesen sei.
Bereits zum Zeitpunkt der ursprünglichen Planung und der Änderung des Flächennutzungsplans war dem Kläger das grundsätzliche Erfordernis des Flugzeugschlepps für seinen Vereinsbetrieb bekannt und bewusst. Aus einem Besprechungsprotokoll vom 18. Januar 1995 geht hervor, dass die Möglichkeit von Flugzeug-Schlepp bereits damals diskutiert wurde, aber lediglich Windenbetrieb geplant war. Dort wurde von einem Vertreter der Stadt N. ausgeführt, dass ein Segelflugplatz für Windenbetrieb geplant sei. Ein Segelflugplatz für Flugzeug-Schlepp sei ausdrücklich nicht geplant und in der Bevölkerung von X. auch nicht durchsetzbar. Darauf brachte ein Vertreter des Klägers zum Ausdruck, dass die Schulung für Flugzeug-Schlepps wichtig sei und ermöglicht werden sollte. Daraufhin wurde von Seiten der Stadt N. wiederholt, es sei immer nur von Windenbetrieb die Rede gewesen, mögliche Motorengeräusche seien ausdrücklich ausgeschlossen worden. Ein Vertreter der Flughafengesellschaft erläuterte, dass von den 2.100 Starts, die der Verein durchgeführt habe, lediglich 105 F-Schlepps gewesen seien. Ein Vertreter des Klägers wies darauf hin, dass es möglich sei, die wenigen F-Schlepps so zu legen, dass keine Ortschaften überflogen werden. Nach einer ausführlichen Diskussion wurde als allgemeine Meinung zusammengefasst, dass auf dem geplanten Flugplatz in X. kein F-Schlepp-Betrieb stattfinden solle. Ein Vertreter des Klägers erklärte ausdrücklich, dass der Verein einen Weg finden werde, den Schlepp-Flug-Betrieb an anderer Stelle durchzuführen. Ähnlich hieß es in einem Besprechungsprotokoll vom 14. Juli 1998, dass an dem Standort nur Windenstart vorgesehen sei. Auch im Rahmen dieser Besprechung wurde zu bedenken gegeben, den Segelflugschlepp ggf. gleich in das Verfahren einzubeziehen, sofern längerfristig daran gedacht sei. In diesem Fall müsse ein Lärmgutachten erstellt werden. Dies ist jedoch nicht erfolgt.
Ferner muss (erfolglos) versucht worden sein, sich mit der Stadt ins Einvernehmen zu setzen.
Hinsichtlich des Versuchs, sich mit der Stadt ins Benehmen zu setzen bestehen keine hohen Anforderungen. Im Ergebnis handelt es sich nur um ein Anhörungserfordernis.
Vgl. VGH BW, Urteil vom 31. Januar 1997 – 8 S 991/96 –, juris Rn. 46; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, 53. Lfg. Stand Oktober 2003, § 7 Rn. 156 m.w.N. Strenger Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Lfg. 108 Stand April 2013, § 7 Rn. 19: „Abstimmungsverfahren“; ähnlich Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 7 Rn. 30: „Koordinierungsverfahren“.
Dies muss nach § 7 Satz 3 BauGB auch „unverzüglich“, d.h. ohne schuldhaftes Zögern (§ 121 Abs. 1 S. 1 BGB) erfolgt sein.
Zwar wird angenommen, dass ein Widerspruch bedeutungslos sei, wenn der Versuch des Insbenehmensetzens nicht unverzüglich erfolgt ist.
So offenbar Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 7 Rn. 29; Kraft, in: BeckOK BauGB, Spannowsky/Uechtritz, 46. Edition Stand 1. Februar 2019, § 7 Rn. 23; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Lfg. 108 Stand April 2013, § 7 Rn. 19; wohl auch Kümper, UPR 2013, 9 [16].
Letzte Voraussetzung ist nach § 7 Satz 5 BauGB, dass die für die abweichende Planung geltend gemachten Belange die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebenden städtebaulichen Belange nicht nur unwesentlich überwiegen.
Dabei besteht im Ausgangspunkt weitgehend Einigkeit, dass das Überwiegen „deutlich“, „eindeutig“ oder „zweifelsfrei“ gewichtiger sein muss.
Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 7 Rn. 32; Tepperwien, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 43. Lfg. Stand Oktober 2018, § 7 Rn. 28; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 108. Lfg. Stand April 2013, § 7 Rn. 20; Kümper UPR 2013, 9, 16; Kraft, in: BeckOK BauGB, Spannowsky/Uechtritz, 46. Edition Stand 1. Februar 2019, § 7 Rn. 27; Ders., BauR 1999, 829 [833].
Umstritten ist, ob eine vollständige oder eine eingeschränkte gerichtliche Überprüfungsmöglichkeit besteht.
Für volle Überprüfbarkeit VGH BW, Beschluss vom 17. Juni 2011 – 5 S 2757/10 –, juris Rn 11; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, 53. Lfg. Stand Oktober 2003, § 7 Rn. 160. Für eingeschränkten Prüfungsmaßstab Tepperwien, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 7 Rn. 28; Kümper, UPR 2013, S. 9, 16; Kraft, in: BeckOK BauGB, § 7 Rn. 27.
Selbst wenn man den für den Kläger günstigsten Ansatz wählt, kann das erforderliche deutliche Überwiegen nicht festgestellt werden.
Die auf Basis von §§ 32 Abs. 1 S. 1 Nr. 13 LuftVG, 107 LuftVZO i.V.m. dem Gebührenverzeichnis Abschnitt V Ziffer 5d der Anlage zu § 2 Abs. 1 der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftkostV) und i.V.m. dem Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) erhobene Gebühr von 800,00 EUR ist nicht zu beanstanden.
Die LuftKostV sieht für die Genehmigung wesentlicher Erweiterungen des Betriebs einen Gebührenrahmen von 150,00 bis 2.000,00 EUR vor und erlaubt nach Abschnitt VII Ziffer 34 bei einer Antragsablehnung eine Gebühr in Höhe von bis zu 8/10.
Danach bestehen gegen eine veranschlagte Gebühr in Höhe von 1.000,00 EUR und eine entsprechende Kürzung wegen Antragsablehnung auf 800,00 EUR keine Bedenken.
Die Gebührenerhebung ist nicht nach § 14 Abs. 2 Satz 1 GebG NRW rechtswidrig, weil bei richtiger Behandlung der Sache die Gebühren nicht (in dieser Höhe) entstanden wären. Soweit der Kläger darauf verweist, dass der Antrag sofort mit der Begründung hätte abgelehnt werden können, der Flächennutzungsplan stünde entgegen, vermag das nicht zu überzeugen. Zum einen ging auch die Bezirksregierung Düsseldorf zunächst davon aus, dass der Flächennutzungsplan nicht entgegenstünde. Einen Verschuldensvorwurf kann man ihr insoweit nicht machen, da sich die entgegenstehende Darstellung erst unter Beachtung der in der Rechtsprechung des BVerwG entwickelten Grundsätze über die Auslegung von Darstellungen in Flächennutzungsplänen ergibt.
Die Bezirksregierung hat auch nachvollziehbar begründet, dass angesichts der Dauer und des Umfangs des Genehmigungsverfahrens ein erheblicher Verwaltungsaufwand entstanden ist, der eine höhere Gebühr ggf. gerechtfertigt hätte. Entsprechend § 9 Abs. 1 Nr. 2 GebG NRW wurden dabei ausdrücklich zugunsten des Klägers dessen wirtschaftliche Verhältnisse berücksichtigt. Die Veranschlagung einer Gebühr, die in etwa der Mitte des Gebührenrahmens entspricht, ist daher von Rechts wegen nicht zu beanstanden. Wenn dabei weiterhin ein Abschlag von 20% hinsichtlich der Antragsablehnung vorgenommen wurde, so ist auch dies nicht zu beanstanden. Es ist nicht ersichtlich, dass infolge der Antragsablehnung der Verwaltungsaufwand bedeutend geringer gewesen wäre als bei einer stattgebenden Entscheidung, zumal die Beteiligung von Trägern öffentlicher Interessen sowie eine Beteiligung der Öffentlichkeit schon erfolgt waren.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingereicht werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Die Berufung ist nur zuzulassen,
1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.
Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.
Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst 2-fach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 20.000,00 Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.
Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst 2-fach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 54 ff. LuftVZO
§§ 38, 49 LuftVZO
§§ 29 bis 37 BauGB nicht anzuwenden, wenn die Gemeinde beteiligt wird. Städtebauliche Belange sind lediglich zu berücksichtigen. Eine Bindung nach § 7 BauGB bleibt jedoch nach § 38 Satz 2 BauGB
§§ 7, 38 BauGB, § 4 ROG
§§ 32 Abs. 1 S. 1 Nr. 13 LuftVG, 107 LuftVZO
§ 7 BauGB
§ 6 BauGB
§ 6 Luftverkehrsgesetz
§ 6 LuftVG
§ 54 LuftVZO
§ 107 LuftVZO
§ 38 BauGB
§ 45 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 13 BauGB
§ 8 LuftVG
§ 38 BauGB
§ 5 BauGB
§ 54 LuftVZO
§ 18 AEG
§ 5 ROG
§ 54 Abs. 2 LuftVZO
§ 6 Abs. 4 LuftVG
§ 6 Abs. 2 und 3 LuftVG
§ 6 Abs. 2 LuftVG
§ 6 Abs. 2 LuftVG
§ 54 Abs. 2 LuftVG
§ 57 Abs. 2 LuftVZO
§ 7 Satz 1 BauGB
§ 38 Satz 1 BauGB
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6, Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1, 2 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 6 Abs. 4 S. 2 LuftVG
§ 57 Abs. 2 Nr. 3, 4 LuftVZO
§ 57 Abs. 2 Nr. 3, 4 LuftVG
§ 6 Abs. 2 S. 1 LuftVG
§ 6 Abs. 4 S. 2 LuftVG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG
§ 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG
§ 7 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 1 und 2 BauGB
§ 5 Abs. 4 BauGB
§ 8 Abs. 2 BauGB
§ 35 Abs. 2 BauGB
§ 54 Abs. 1 LuftVZO
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 7 Satz 3 BauGB
§ 7 Satz 4 BauGB
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ROG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 ROG
§ 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 ROG
§ 7 S. 1 BauGB
§ 121 Abs. 1 S. 1 BGB
§ 7 Satz 5 BauGB
§ 14 Abs. 2 Satz 1 GebG NRW
§ 9 Abs. 1 Nr. 2 GebG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 2 der Kostenverordnung
§ 2 Abs. 1 der Kostenverordnung
§ 55a VwGO und der Verordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
§ 129a der Zivilprozessordnung
Art. 28 GG
Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1998, 221
9 K 6955/14
1 O 260/15
9 U 148/16
4 B 22/07
4 C 40/86
1 K 4887/16
IV C 40.75
8 A 11914/17
8 S 991/96
3 A 15/15
12 A 3/05
8 B 06.26
9 A 23/10
4 CN 1/12
20 A 628/05
1 BvR 1103/03
9 A 13/09
5 S 2757/10