Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2025-06-12, Aktenzeichen 2 LC 100/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2025:0612.2LC100.24.00

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 3. Kammer - vom 29. September 2021 geändert.
Die Klage wird insgesamt abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen. Gerichtskosten werden nicht erhoben.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Beklagte wendet sich im Wege der Berufung gegen seine Verpflichtung durch das Verwaltungsgericht, der Klägerin für den Bewilligungszeitraum vom 1. August 2015 bis zum 31. Juli 2016 zu den Personalausgaben für den Betrieb der Kindertagesstätte im Stadtteil H. weitere Finanzhilfen in Bezug auf den Einsatz der Beschäftigten Frau I. und Frau J. als Springerkräfte zu bewilligen.
In dem in diesem Verfahren streitbefangenen Zeitraum (Kita-Jahr 2015/16) bestanden in der verfahrensgegenständlichen Einrichtung der Klägerin zwei Krippengruppen mit Betreuungszeiten von 08:00 bis 13:00 bzw. 15:00 Uhr, zwei Kindergartengruppen mit Betreuungszeit von 08:00 bis 14:00 Uhr, eine Kindergartengruppe mit Betreuungszeit von 08:00 bis 16:00 Uhr, eine altersübergreifende Gruppe mit Betreuungszeit von 13:00 bis 17:00 Uhr und eine Hortgruppe mit Betreuungszeit von 12:45 bis 16:45 Uhr. Die Einrichtung bot im streitbefangenen Zeitraum zusätzlich einen Frühdienst ab 07:30 Uhr, einen Spätdienst bis 17:00 Uhr sowie einen Mittagsdienst an. Sie war ganzjährig in Betrieb mit einer Schließzeit lediglich von Weihnachten bis über den Jahreswechsel.
Am 17. November 2015 stellte die Klägerin bei dem Beklagten für das Kita-Jahr 2015/16 online den formularmäßigen Antrag (Verwaltungsvorgang [VV] Band II, Bl. 329 ff.) auf Bezuschussung der Personalkosten für den Betrieb ihrer Kindertagesstätte. Ausweislich der Antragsunterlagen beschäftigte die Klägerin zum maßgeblichen Stichtag 1. Oktober 2015 in der Einrichtung u.a. die Kinderpflegerin Frau I., die Erzieherin Frau K., die Sozialassistentin Frau J. und die Erzieherin Frau L. (VV Band II, Bl. 333, 334 [" Personalmodul - zusammengefasste Übersicht" ]). Diese vier Mitarbeiterinnen wurden in unterschiedlichem Umfang (auch) als Vertretungs- bzw. Springerkräfte eingesetzt. Auch diese Springerzeiten wurden im Antrag angegeben (z.T. ausdrücklich, z.T. mit "Rest", insoweit ließen sich die Springerzeiten durch Subtraktion der übrigen Zeiten von der Wochenarbeitszeit berechnen).
Die Berechnung der auf diesen Antrag hin zu bewilligenden Finanzhilfe vollzog der Beklagte ausweislich der Verwaltungsvorgänge in fünf Schritten in tabellarischer Form (VV Band II, Bl. 345 ff.). Die Springerzeiten wurden dabei nicht als finanzhilfefähige Stunden aufgeführt.
Mit Bescheid vom 2. Mai 2016 bewilligte der Beklagte der Klägerin für die verfahrensgegenständliche Einrichtung einen Personalkostenzuschuss für das Kita-Jahr 2015/16 in Höhe von insgesamt 236.606,74 EUR. Im textlichen Begründungsteil verweist der Bescheid zur Berechnung der Finanzhilfe insbesondere auf eine beigefügte Anlage, wobei es sich um die in den übersandten Verwaltungsvorgängen als "Finanzhilfe Schritt 1 - 5" dokumentierte Zusammenstellung gehandelt haben dürfte.
Am 13. Mai 2016 stellte die Klägerin bei dem Beklagten für die verfahrensgegenständliche Einrichtung bezogen auf das Kita-Jahr 2015/16 einen weiteren Formularantrag auf Personalkostenzuschuss (1. Änderungsantrag; VV Band II Bl. 368 ff.). In diesem Antrag führte sie im "Kommentarfeld Träger" ausdrücklich aus, dass für die Arbeitszeiten, in denen die Mitarbeiterinnen Frau I. (mit 3,75 Std.), Frau K. (mit 15,00 Std.), Frau J. (mit 9,50 Std.) und Frau L. (mit 22,75 Std.) als Springerkräfte eingesetzt würden, Finanzhilfe beantragt werde. In diesen Zeiten stellten die Mitarbeiterinnen als Vertretungskräfte sicher, dass in allen Gruppen immer eine zweite Fachkraft gemäß § 4 Abs. 3 des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder (in der seinerzeit maßgeblichen Fassung vom 7. Februar 2002, Nds. GVBl. 2002, S. 57, zuletzt geändert durch Art. 11 des Gesetzes vom 18. Dezember 2014, Nds. GVBl. 2014, S. 477 - KiTaG [a.F.] -) anwesend sei.
Mit dem 1. Änderungsbescheid vom 6. Juni 2016 bewilligte der Beklagte für den streitbefangenen Zeitraum einen Personalkostenzuschuss für die Einrichtung in Höhe von - nur noch - 214.384,95 EUR. In der textlichen Begründung geht der Bescheid nicht auf die Springerzeiten ein, es wird insbesondere auf die als Anlage beigefügte Berechnung verwiesen und abschließend ausgeführt, die "übrigen Entscheidungen" des Bescheides vom 2. Mai 2016 gälten weiterhin.
Ebenfalls am 6. Juni 2016 hat die Klägerin gegen den am 2. Mai 2016 ergangenen Ursprungsbescheid - zunächst fristwahrend - Klage erhoben. Den 1. Änderungsbescheid vom 6. Juni 2016 hat sie demgegenüber - explizit - nicht in das Verfahren einbezogen.
Am 5. Juli 2016 stellte die Klägerin bei dem Beklagten zudem einen weiteren Änderungsantrag in Bezug auf das Kita-Jahr 2015/16 für die Einrichtung. Darin führte sie im "Kommentarfeld Träger" erneut aus, dass die Mitarbeiterinnen Frau I., Frau K., Frau J. und Frau L. mit ihren Arbeitszeitanteilen als Springerkräfte sicherstellten, dass in allen Gruppen zu jeder Zeit eine zweite Fachkraft für die Betreuung der Kinder anwesend sei, weshalb für diese Zeiten ebenfalls Finanzhilfe beantragt werde (Gerichtsakte [GA], Bl. 71 ff.).
Mit dem 2. Änderungsbescheid vom 16. September 2016 (GA, Bl. 81 ff.) bewilligte der Beklagte für den streitbefangenen Zeitraum unter ausdrücklicher Abänderung des Bescheides vom "09.06.2016" (gemeint sein dürfte der 6. Juni 2016) für die Einrichtung einen Personalkostenzuschuss in Höhe von insgesamt 237.554,14 EUR. Zu der Anerkennungsfähigkeit der von der Klägerin geltend gemachten Arbeitszeitanteile der Mitarbeiterinnen Frau I., Frau K., Frau J. und Frau L. als Springerkräfte verhält sich der Bescheid nicht, sondern verweist zum einen auf die als Anlage dem Bescheid beigefügte Berechnung und zum anderen auf die Weitergeltung der "übrigen Entscheidungen" des Bescheides vom "09.06.2016" (gemeint sein dürfte wiederum der 6. Juni 2016). Auch diesen 2. Änderungsbescheid vom 16. September 2016 hat die Klägerin nicht in das Verfahren einbezogen.
Die Klägerin hat im Klageverfahren zunächst die Auffassung vertreten, sie habe schon mit ihrem Antrag vom 17. November 2015 die Arbeitszeitanteile der Mitarbeiterinnen Frau I., Frau K., Frau J. und Frau L., soweit sie als Springerkräfte eingesetzt worden seien, als zuschussfähig geltend gemacht und eine auch darauf bezogene Finanzhilfe in Form eines Personalkostenzuschusses beantragt. Bereits mit dem Bescheid vom 2. Mai 2016 habe der Beklagte ihren Antrag insoweit abgelehnt, weshalb richtigerweise (nur) dieser Bescheid Klagegegenstand sei. Die Änderungsbescheide vom 6. Juni 2016 und vom 16. September 2016 enthielten in Bezug auf diese Arbeitszeitanteile der benannten Mitarbeiterinnen keine weitergehenden Regelungen als der Ausgangsbescheid. Auf einen entsprechenden Hinweis des Verwaltungsgerichts hat die Klägerin dann vorgetragen, dass alternativ davon ausgegangen werden müsse, dass der Beklagte über ihre ausdrücklichen Anträge auf Berücksichtigung der Springerzeiten vom 13. Mai 2016 und vom 5. Juli 2016 bisher keine Entscheidung getroffen habe. Dann sei die Klage als Untätigkeitsklage zulässig.
In der Sache ergebe sich der von ihr geltend gemachte Anspruch auf Berücksichtigung der Arbeitszeitanteile der benannten vier Mitarbeiterinnen als "Springerkräfte" im Umfang von insgesamt 52,5 Std. aus § 16 Abs. 1, § 16a i. V. m. § 4 KiTaG (a.F.). Die Mitarbeiterinnen erfüllten unstreitig die fachlichen Voraussetzungen für eine Einbeziehung in die Finanzhilfe. Auch wenn es richtig sei, dass der Personalkostenzuschuss nach dem Niedersächsischen Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder (a.F.), wie der Beklagte meine, nicht personenbezogen, sondern funktionsbezogen gewährt werde, seien die streitbefangenen Arbeitszeitanteile zuschussfähig. Als "Springerkräfte" hätten die Mitarbeiterinnen in diesen Einsatzzeiten gerade die Funktion als Zweitkraft in der jeweiligen Gruppe wahrgenommen, um den gesetzmäßigen Regelbetrieb der Einrichtung zu gewährleisten. Denn das Niedersächsische Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder (a.F.) verlange, dass während der Betreuungszeiten in jeder Gruppe neben der Gruppenleitung eine zweite geeignete Fachkraft regelmäßig tätig, d.h. auch tatsächlich anwesend sei. Die Träger hätten deshalb durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass die personellen Voraussetzungen für den Betrieb der Einrichtung gesichert seien. Zur Berechnung des dafür benötigten Personalumfangs habe das Ministerium im Herbst 2014 online eine sogenannte "Orientierungshilfe" bereitgestellt. Angesichts der Öffnungszeiten der Einrichtung (243 Jahrestage) sei deshalb ein Regelbetrieb schon mit Blick auf die Urlaubszeiten der Mitarbeitenden sowie die gesetzlich vorgesehenen Fortbildungszeiten und die laut Empfehlung des Landes zu kalkulierenden durchschnittlichen Krankheitszeiten ohne den Einsatz von Springerkräften nicht zu gewährleisten.
Dies zugrunde gelegt seien weitere insgesamt 13,25 regelmäßige Wochenarbeitsstunden der Sozialassistentinnen Frau I. und Frau J. sowie weitere insgesamt 39,25 regelmäßige Wochenarbeitsstunden der Erzieherinnen Frau K. und Frau L. im Rahmen der Berechnung des gesetzlichen Personalkostenzuschusses zu berücksichtigen. Der Landesanteil dafür belaufe sich auf insgesamt 11.766,40 Euro für das Kita-Jahr 2015/16.
Die Klägerin hat auf Anraten des Verwaltungsgerichts beantragt,
den Beklagten zu verpflichten, ihr für den Bewilligungszeitraum 1. August 2015 bis 31. Juli 2016 eine weitere Finanzhilfe zu den Personalkosten der städtischen Kindertagesstätte in H. in Höhe von 11.766,40 Euro zu bewilligen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klage sei zwar zulässig, aber unbegründet. Soweit die von der Klägerin benannten Mitarbeiterinnen in der streitbefangenen Einrichtung als sogenannte Springerkräfte eingesetzt worden seien, sei dies nach dem Niedersächsischen Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder (a.F.) nicht förderfähig, da sie insoweit nicht als "Stammkräfte" in der jeweiligen Gruppe, sondern als Drittkräfte tätig geworden seien. Nach § 16 Abs. 1 und 2 KiTaG (a.F.) seien nur die in § 4 KiTaG (a.F.) vorgesehenen Kräfte berücksichtigungsfähig, denen Freistellungs- und Verfügungszeiten nach § 5 Abs. 1 bis 3 KiTaG (a.F.) eingeräumt seien. Gemäß § 4 Abs. 3 KiTaG (a.F.) müsse in jeder Gruppe neben der Gruppenleitung eine zweite geeignete Betreuungskraft regelmäßig tätig sein. Damit werde in dieser Norm funktional das sogenannte Stammpersonal einer Gruppe beschrieben, wozu Vertretungskräfte nicht gehörten. Auch nach den ergänzenden Regelungen in § 5 der Verordnung über Mindestanforderungen an besondere Tageseinrichtungen für Kinder sowie über die Durchführung der Finanzhilfe in der im streitbefangenen Zeitraum geltenden Fassung (vom 16. Juli 2002, Nds. GVBl. 2002, S. 353, zuletzt geändert durch die Verordnung zur Änderung der Verordnung über Mindestanforderungen an besondere Tageseinrichtungen für Kinder sowie über die Durchführung der Finanzhilfe vom 22. November 2012, Nds, GVBl. 2012, S. 469) im Folgenden: 2. DVO-KiTaG [a.F.]) seien ausschließlich die Funktion und die Qualifikation der zweiten Fachkraft in der jeweiligen Gruppe der Einrichtung im Sinne eines funktionalen Personalbegriffs maßgebend, wobei es nicht darauf ankomme, mit wie vielen Fach- bzw. Vertretungskräften diese jeweilige Funktion wahrgenommen werde. Vielmehr werde für die jeweilige Finanzhilfe funktionsbezogen, also für Gruppenleitung, Zweitkraft und - bei Krippengruppen - Drittkraft, die regelmäßige wöchentliche Betreuungszeit in der Gruppe zu Grunde gelegt. Soweit unter Berücksichtigung von Urlaubs-, Fortbildungs- und prognostischen Krankheitszeiten der Stammkräfte in den Gruppen einer Einrichtung vom Einrichtungsträger personal eine sogenannte "Vertretungsreserve" vorgehalten werde bzw. werden müsse, um einen gesetzmäßigen Betrieb der Einrichtung zu ermöglichen, seien die dafür anfallenden Kosten vom Träger selbst zu tragen. Dies entspreche auch dem Willen des Gesetzgebers, der sich aus der Entstehungsgeschichte des Niedersächsischen Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder und dessen weiterer Entwicklung nach der erstmaligen Verabschiedung im Jahr 1992 ableiten lasse. Dementsprechend seien bei der Etatisierung der Finanzhilfen in den jeweiligen Haushaltsgesetzen durchgehend auf Vertretungskräfte entfallende Kosten nicht mit einkalkuliert worden. Eine andere Betrachtungsweise würde im Übrigen dazu führen, dass sich die zu bewilligende Finanzhilfe nach § 5 der 2. DVO-KiTaG (a.F.) nicht berechnen ließe. Denn diese Regelung knüpfe an eine - ggf. anteilige - Zuordnung des vorhandenen Fachpersonals zu jeweils einer bestimmten Gruppe an. Ohne eine solche Gruppenzuordnung fehle es an einem nach der Regelung notwendigen Berechnungsparameter, da für die verschiedenen Gruppentypen unterschiedliche Finanzierungspauschalen normiert seien.
Unabhängig davon komme auch bei einer anderen Beurteilung der abstrakten Rechtslage und der verfahrensrechtlichen Situation jedenfalls eine Berücksichtigung des Einsatzes der Mitarbeiterinnen Frau K. und Frau L. nicht in Betracht, da ihnen von der Klägerin keine Verfügungszeit im Sinne des § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KiTaG (a.F.) i. V. m. § 5 KiTaG (a.F.) eingeräumt gewesen sei.
Mit Urteil vom 29. September 2021 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, der Klägerin für den Bewilligungszeitraum vom 1. August 2015 bis zum 31. Juli 2016 zu den Personalausgaben für den Betrieb der Kindertagesstätte im Stadtteil H. weitere Finanzhilfe in gesetzlicher Höhe in Bezug auf den Einsatz der Beschäftigten Frau I. und Frau J. als Springerkräfte zu bewilligen. Im Übrigen, d.h. in Bezug auf den Einsatz der Beschäftigten Frau K. und Frau L., hat es die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei mit dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Klageantrag als Untätigkeitsklage zulässig. In sachdienlicher Weise habe die Klägerin ihr mit dem ursprünglichen Klageantrag schriftsätzlich formuliertes prozessuales Begehren auf eine teilweise Abänderung des Bewilligungsbescheides des Beklagten vom 2. Mai 2016 fallengelassen. Denn dieser Bescheid enthalte zu der zwischen den Beteiligten streitigen Frage einer Finanzhilfefähigkeit der Arbeitszeitanteile, mit denen die Mitarbeiterinnen Frau I., Frau K., Frau J. und Frau L. im streitbefangenen Zeitraum in der Einrichtung der Klägerin in H. als Springerkräfte eingesetzt worden seien, keine Regelung, weil die Klägerin bis dahin insoweit einen Personalkostenzuschuss nicht beantragt habe.
Eine ausdrückliche textliche Einbeziehung der streitbefangenen Arbeitszeitanteile als Springerkräfte in ihr Finanzhilfebegehren habe die Klägerin in ihrem Antrag vom 17. November 2015 nicht vorgenommen. Dass sie diese in dem Antrag gleichwohl für alle vier Mitarbeiterinnen gesondert ausgewiesen habe, reiche für sich genommen nicht aus, um damit eine - auch - darauf bezogene Finanzhilfe geltend zu machen. Das ergebe sich unter Berücksichtigung der objektivierten Empfängersicht insbesondere mit Blick auf den Ablauf des auf das vorangegangene Kita-Jahr 2014/15 bezogenen Verwaltungsverfahrens zur Gewährung der Finanzhilfe. In jenem Verwaltungsverfahren habe die Klägerin zunächst mit ihrem ursprünglichen Antrag vom 22. Dezember 2014 im "Bemerkungsfeld Träger" ausdrücklich die Einbeziehung der in jenem Antrag ausgewiesenen Arbeitszeitanteile von Frau K. und Frau L. als Springerkräfte in die Berechnung der Finanzhilfe geltend gemacht. Der Beklagte habe diese Ausführungen seinerzeit - zu Recht - als Bestandteil des Finanzhilfeantrags verstanden und in dem Bewilligungsbescheid vom 8. Januar 2015 mit gesonderter textlicher Begründung explizit abschlägig beschieden. Diesen Bescheid habe die Klägerin im Folgenden allerdings bestandskräftig werden lassen. In ihrem wegen der Neueröffnung der beiden Krippengruppen gestellten Änderungsantrag vom 23. Februar 2015 habe die Klägerin im "Bemerkungsfeld Träger" demgegenüber keine Ausführungen mehr zur Beanspruchung von Finanzhilfe für Arbeitszeitanteile von Mitarbeiterinnen als Springerkräfte gemacht und solche Arbeitszeitanteile in den auszufüllenden Tabellen auch nicht ausgewiesen. Aus diesem Ablauf habe aus objektivierter Empfängersicht seitens des Beklagten mit Blick auf den Antrag vom 17. November 2015 geschlossen werden können, dass die darin ausgewiesenen Arbeitszeitanteile als Springerkräfte nicht von dem mit dem Antrag geltend gemachten Anspruch auf Finanzhilfe umfasst gewesen seien.
Die Klägerin habe dann aber mit Anträgen vom 13. Mai 2016 und nochmals vom 5. Juli 2016 die Bezuschussung auch derjenigen Arbeitszeitanteile, mit denen die vier benannten Mitarbeiterinnen als "Springerkräfte" eingesetzt gewesen seien, ausdrücklich beantragt. Über diese Anträge habe der Beklagte in der Folgezeit keine rechtsverbindliche Regelung getroffen. Namentlich hätten die Änderungsbescheide vom 6. Juni 2016 und vom 16. September 2016 keine dahingehenden ablehnenden Entscheidungen enthalten.
Die Klage sei unbegründet, soweit die Klägerin damit die Bewilligung von Finanzhilfe für den Einsatz von Frau L. und - anteilig - von Frau K. als Springerkräfte begehre. Unmittelbare Anspruchsgrundlage für die begehrte Finanzhilfe seien die §§ 16, 16a, 4, 5, 22 KiTaG (a.F.) i. V. m. § 5 der 2. DVO-KiTaG (a.F.). Ausgehend von diesen Rechtsgrundlagen scheide die von der Klägerin geltend gemachte Berücksichtigung der Springerzeiten der Mitarbeiterinnen Frau L. und Frau K. im Rahmen der Finanzhilfe schon deshalb aus, weil diesen beiden Mitarbeiterinnen im Kita-Jahr 2015/16 nach den eigenen Angaben der Klägerin in ihren Anträgen vom 17. November 2015, vom 13. Mai 2016 und schließlich vom 5. Juli 2016 keine Verfügungszeiten im Sinne des § 5 Abs. 1 bis 3 KiTaG (a.F.) zugewiesen gewesen seien.
Die Klage sei aber begründet, soweit die Klägerin für den streitbefangenen Zeitraum Finanzhilfe für diejenigen Arbeitszeitanteile, mit denen die Mitarbeiterinnen Frau I. und Frau J. als Springerkräfte tätig gewesen seien, geltend mache. Die beiden Mitarbeiterinnen Frau I. und Frau J. seien mit Blick auf § 16 Abs. 2 Satz 1 KiTaG (a.F.) berücksichtigungsfähig. Ihnen seien im Kita-Jahr 2015/16 - unstreitig - gruppenbezogene Verfügungszeiten eingeräumt gewesen. Aus § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KiTaG (a.F.) ergebe sich nicht, dass einer zu berücksichtigenden Betreuungskraft in allen Gruppen, denen sie zugewiesen gewesen sei, auch eine Verfügungszeit habe eingeräumt sein müssen.
Die Mitarbeiterinnen Frau I. und Frau J. hätten im streitbefangenen Zeitraum auch hinsichtlich ihres Einsatzes als "Springerkräfte" zudem die Voraussetzungen des § 16 Abs. 1 Nr. 1 KiTaG (a.F.) erfüllt, denn sie hätten zu den "in § 4 vorgesehenen Kräfte[n]". gehört. Der Verweis in § 16 Abs. 1 Nr. 1 KiTaG (a.F.) auf die "in § 4 vorgesehenen Kräfte" habe alle Mitarbeitenden einer Einrichtung umfasst, die die dort normierten qualitativen Anforderungen erfüllt hätten und deren Einsatz für den ordnungsgemäßen Betrieb der in der Einrichtung vorhandenen Gruppen erforderlich gewesen sei. Dazu gehörten auch solche Kräfte, deren Einsatz bei einem Ausfall einer der jeweiligen Gruppe fest zugewiesenen Betreuungskraft als Springerkraft zwingend geboten gewesen sei, um den rechtlich geforderten Betreuungsschlüssel zu gewährleisten. Eine Beschränkung auf ein rein funktional verstandenes sog. "Stammpersonal" einer Gruppe habe § 4 KiTaG (a.F.). demgegenüber nicht enthalten.
Nach dem Wortlaut und aus systematischer Sicht habe § 4 KiTaG (a.F.) die abstrakten qualitativen (Mindest-)Standards geregelt, die personell für den Betrieb einer Einrichtung einzuhalten gewesen seien; daneben seien zusätzlich quantitative Anforderungen beschrieben worden.
Aus § 4 Abs. 3 Satz 1 KiTaG (a.F.) habe sich insbesondere quantitativ das Erfordernis ableiten lassen, dass in jeder Gruppe grundsätzlich zwei qualifizierte Fachkräfte für die Betreuung nicht nur rechnerisch hätten zur Verfügung stehen, sondern auch tatsächlich gleichzeitig hätten eingesetzt werden müssen.
Davon, dass § 4 Abs. 3 Satz 1 KiTaG (a.F.) nach seinem Regelungsgehalt zwingend die Vorhaltung einer Personalreserve für die Vertretung von Ausfallzeiten gefordert habe, sei jedenfalls seit dem Jahr 2014 durchgehend auch das dem Beklagten übergeordnete Niedersächsische Kultusministerium ausgegangen. Denn genau darauf habe es im Sommer 2014 die kommunalen Spitzenverbände und mit Rundmail vom 9. Oktober 2014 alle Einrichtungsträger explizit hingewiesen und zudem sogar ein Berechnungsmodell zur Kalkulation des erforderlichen Umfangs der Personalreserve bereitgestellt. Wie in der Rundmail angekündigt, sei den Trägern zudem vom Beklagten ab dem 1. Oktober 2015 im Rahmen der Beantragung der Finanzhilfe eine dahingehende "Konformitätserklärung" abverlangt worden.
Bereits angesichts des Wortlautes der Norm liege es dabei fern, anzunehmen, dass § 4 Abs. 3 Satz 1 KiTaG (a.F.) damit zugleich eine feste Zuordnung einer bestimmten Zweitkraft (oder ggf. mehreren) zu einer Gruppe anordne und damit den Umfang und die fachliche Qualifikation eines - gruppenbezogenen - "Stammpersonals" geregelt habe. Das Merkmal "regelmäßig tätig sein" in § 4 Abs. 3 Satz 1 KiTaG (a.F.) sei ausschließlich als ein qualitativ-quantitatives Kriterium bezogen auf die Betreuungsleistung in den Gruppen normiert worden.
Ein solches rein abstrakt qualitativ-quantitatives Verständnis des Regelungsgehaltes von § 4 Abs. 3 Satz 1 KiTaG (a.F.) werde zudem erhärtet von einem Blick auf und zugleich in Abgrenzung zu § 5 Abs. 4 KiTaG (a.F.) Diese Regelung habe sich mit der konkreten personalen Betreuungssituation in den jeweiligen Gruppen befasst und habe als anzustrebenden ("möglichst"!) Zustand das Prinzip der personalen Betreuungskontinuität in der jeweiligen Gruppe beschrieben. Die Regelung wäre überflüssig gewesen, wenn bereits in § 4 Abs. 3 Satz 1 KiTaG (a.F.) mit dem Merkmal "regelmäßig tätig sein" ein solches Prinzip normiert gewesen wäre.
Gegen eine Beschränkung der Finanzhilfe auf das funktional zu verstehende "Stammpersonal" spreche zudem aus binnensystematischer Sicht, dass auch § 16 Abs. 2 KiTaG (a.F.) auf "Kräfte im Sinne des § 4" abhebe, diese Bezugnahme aber nicht funktional-abstrakt, sondern nur individuell-personal gemeint gewesen sein könne. Denn die in dieser Norm benannten Kriterien für eine Berücksichtigung im Rahmen der Finanzhilfe hätten nicht an die Funktion, sondern mit der Bezugnahme auf die individuelle Zuweisung von Freistellungs- bzw. Verfügungszeiten sowie dem Erfordernis einer Beschäftigung mit mindestens der Hälfte der tariflichen Arbeitszeit an die individuelle Ausgestaltung des jeweiligen Arbeitsverhältnisses angeknüpft. Es liege jedoch aus Sicht der Kammer fern anzunehmen, dass der Gesetzgeber in ein- und derselben Norm den Begriff der "Kräfte" jeweils mit Bezug zu derselben Norm, nämlich § 4 KiTaG (a.F.), einmal abstrakt-funktional und einmal individuell-personal habe verwenden wollen.
Weiterhin finde sich die Formulierung des § 16 Abs. 1 Nr. 1 KiTaG (a.F.) nahezu wortgleich auch in § 5 Abs. 1 Satz 1 der 2. DVO-KiTaG (a.F.) wieder. Auch dort sei an die "gemäß § 4 KiTaG vorgesehenen Fach- und Betreuungskräfte" angeknüpft worden. Hier habe sich die Formulierung allerdings auf die "vertraglich zu erbringenden regelmäßigen Wochenarbeitsstunden" dieser Kräfte bezogen. Da sich diese Größe wiederum nicht funktional, sondern nur personal, d. h. für jede einzubeziehende Kraft individuell habe ermitteln lassen, könne auch die Formulierung "gemäß § 4 KiTaG vorgesehenen Fach- und Betreuungskräfte" in § 5 Abs. 1 Satz 1 der 2. DVO-KiTaG (a. F.) nicht rein abstraktfunktional verstanden werden.
Entspräche eine - im Sinne des Beklagten liegende - funktionsbezogene Auslegung der streitgegenständlichen Vorschriften (insbesondere des § 16 Abs. 1 Nr. 1 KitaG [a.F.]) dem Willen des Gesetzgebers, wäre zudem die erst nachträglich eingefügte Regelung des § 16a Abs. 1 Satz 4 KitaG (a.F.), die einen funktionsbezogenen Ansatz ausdrücklich für Drittkräfte normiert habe, überflüssig.
Schließlich verfange im Rahmen der Gesetzesauslegung auch der Einwand des Beklagten nicht, dass es für eine Berechnung von Finanzhilfe für Arbeitszeitanteile als Springerkraft mangels der Gruppenbezogenheit eines solchen Einsatzes an einem nach der 2. DVO-KiTaG (a.F.) erforderlichen Berechnungsparameter fehle. Der Beklagte müsse sich insoweit entgegenhalten lassen, dass es auch bezüglich des Einsatzes von Kräften während der Früh- und Spät- sowie Mittagsdienste im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 2 KiTaG (a. F.) an einer Gruppenbezogenheit gefehlt habe, denn diese Betreuung habe nicht in einer Gruppe, sondern gerade gruppenübergreifend stattgefunden. Gleichwohl sei der Personaleinsatz während dieser Zeiten in ständiger Verwaltungspraxis bei der Berechnung der Finanzhilfe berücksichtigt worden, indem diese Zeiten anteilig auf die in der Einrichtung vorhandenen Gruppen verteilt worden seien.
Auch aus den Gesetzesmaterialien sei nicht erkennbar, dass das Gesetz die notwendige Vorhaltung eines "überschießenden" Beschäftigungsvolumens mit den sich daraus zwingend ergebenden Personalausgaben von einer Bezuschussung habe ausnehmen wollen. Soweit der Beklagte diesbezüglich auf die Ausführungen im Begründungsteil des Gesetzentwurfs vom 2. Juni 1992 verweise, wonach aus Sicht der Landesregierung die im Rahmen der Verbändeanhörung geäußerten Wünsche nach einer Ausweitung der Finanzhilfe - u. a. namentlich der Übernahme "alle[r] Vertretungskosten" - die Möglichkeiten des Landes überfordern würden (LT-Drs. 12/3280, S. 31), sei dies nicht überzeugend. So lasse sich bereits der in der Entwurfsbegründung zitierte Wunsch nach Übernahme aller Vertretungskosten auch so verstehen, dass insoweit nicht eine anteilige Finanzhilfe überhaupt dem Grunde nach, sondern eine vollständige Übernahme der dafür anfallenden Personalkosten verlangt worden sei. Im Übrigen werde aus der vom Beklagten angeführten Textpassage in der Begründung des Gesetzentwurfs und auch aus der weiteren Entwurfsbegründung nicht hinreichend deutlich, welche konkreten Vorstellungen diese überhaupt zur inhaltlichen Reichweite der von ihr vorgeschlagenen Finanzhilferegelungen hatte.
Eine Billigung durch den Gesetzgeber sei ferner nicht darin zu sehen, dass der Haushaltsgesetzgeber die auf dieser rechtswidrigen Verwaltungspraxis beruhenden (geringeren) Haushaltsmittel jeweils mit dem Haushaltsplan konkludent bestätigt habe. Denn dem Haushaltsgesetzgeber sei in aller Regel nicht ersichtlich, welche Verwaltungspraktiken sich im Einzelnen hinter den jeweiligen Positionen des Haushaltsplans verbürgen.
Die Kammer sehe keine Veranlassung, die Höhe der der Klägerin nach den vorstehenden Ausführungen für den Einsatz der Mitarbeiterinnen Frau I. und Frau J. als Springerkräfte im streitbefangenen Zeitraum zustehenden weiteren Finanzhilfe selbst zu berechnen. Da die Höhe der Finanzhilfe gesetzlich in den §§ 16, 16a KiTaG (a.F.) in Verbindung mit der 2. DVO-KiTaG (a. F.) im Einzelnen geregelt gewesen sei, reiche es - wie etwa auch im Bereich der Ausbildungsförderung - aus, den Beklagten zur Bewilligung in gesetzlicher Höhe zu verpflichten.
Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung führt der Beklagte im Wesentlichen aus: Die Klage sei bereits unzulässig. Er habe den erstmals mit den Änderungsanträgen gestellte Antrag, Finanzhilfe auch für die Springerzeiten zu bewilligen, durch die Änderungsbescheide vom 6. Juni 2016 und vom 16. September 2016 (abschlägig) beschieden. Zutreffend sei zwar, dass im Begründungsteil des jeweiligen Änderungsbescheides keine expliziten Ausführungen zu den nicht berücksichtigungsfähigen Stunden der Vertretungskräfte enthalten seien. Dieser Begründungsmangel führe jedoch nicht auf eine Zulässigkeit als Untätigkeitsklage, sondern stelle lediglich einen Verfahrensfehler dar, der gem. § 41 Abs. 2 SGB X auch noch im gerichtlichen Verfahren habe geheilt werden können. Dies sei im Rahmen des Klageverfahrens vor dem Verwaltungsgericht Hannover in der ersten Instanz auch erfolgt. Die maßgeblichen Änderungsbescheide vom 6. Juni 2016 und vom 16. September 2016 habe die Klägerin nicht innerhalb der jeweiligen Frist in das streitgegenständliche Klageverfahren gegen den Bewilligungsbescheid vom 2. Mai 2016 einbezogen.
Davon abgesehen sei die Klage unbegründet. Nach § 16 Abs. 1 Nr. 1 KiTaG (a.F.) habe das Land eine Finanzhilfe für die in § 4 KiTaG (a.F.) vorgesehenen Kräfte gewährt. Finanzhilfefähig seien danach für die Gruppenleitung und für die zweiten Kräfte in einer Gruppe alle Zeiten für die Gruppenarbeit gewesen, also Betreuungszeiten bis zum Umfang des Betreuungsangebotes in der Gruppe sowie die jeweils entsprechend § 5 eingeräumten Verfügungszeiten. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe das Vertretungspersonal bereits nicht zu den "in § 4 KiTaG (a.F.) vorgesehenen Kräfte[n]" gezählt.
In § 4 KiTaG (a.F.) seien nicht nur die abstrakten qualitativen (Mindest-)Standards, die personell für den Betrieb einer Einrichtung einzuhalten seien, geregelt gewesen, sondern durch die Beschreibung der quantitativen Anforderungen an das Personal gerade auch die Anforderungen in jeder Gruppe (nicht allgemein in der Einrichtung als solchen). Das habe die Gruppenleitung, die zweite Fach- oder Betreuungskraft und die dritte Fach- oder Betreuungskraft in einer Krippengruppe mit mindestens elf belegten Plätzen betroffen. Damit sei gleichzeitig eine feste Personalaufstellung für die jeweilige Gruppe geregelt gewesen (sog. "Stammpersonal").
Bereits bei der Erteilung einer Betriebserlaubnis sei geprüft worden, ob der Träger für den Betrieb seiner Einrichtung genügend Personal vorgehalten habe. Dies sei anhand einer festen Zuteilung der Fachkräfte zu den jeweiligen Gruppen beurteilt worden. Eine vollzeitbeschäftigte Fachkraft habe anteilig in einer Vormittagsgruppe und in einer Nachmittagsgruppe die Funktion einer zweiten Fachkraft übernehmen können. Die Mehrfachbesetzungen durch die Übertragung der Funktion einer zweiten Fachkraft auf zwei oder sogar drei Personen sowie die Mehrfachverteilung der Wochenarbeitsstunden einer Person in mehreren Funktionen in den Gruppen der Einrichtung würden seitens des Beklagten nicht in Frage gestellt.
Er, der Beklagte, sei von den rechnerisch rein funktional für die Aufgabenwahrnehmung der Betreuung einer Gruppenleitung oder Zweitkraft erforderlichen Stunden in der jeweiligen Gruppe ausgegangen und habe die im Zusammenhang mit der "Vertretungsreserve" anfallenden höheren Personalkosten unberücksichtigt gelassen. Diese nach den Gruppen gegliederte Betrachtungsweise einer Einrichtung sei nach dem KiTaG (a.F.) auch geboten gewesen.
Auch der Wille des Gesetzgebers in § 16 a Abs. 1 Satz 4 KiTaG (a.F.) die Finanzierung der Funktion einer Drittkraft in den Krippengruppen an bestimmte Einschränkungen zu knüpfen, lasse entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts Hannover nicht darauf schließen, dass lediglich in § 16 a Abs. 1 Satz 4 KiTaG (a.F.) ein funktionsbezogener Ansatz habe normiert werden sollen. Gem. § 16 a Abs. 1 Satz 4 KiTaG (a.F.) sei die Finanzhilfe nach Satz 3 für die vertraglich zu erbringenden Wochenarbeitsstunden, höchstens jedoch die Betreuungszeit der Krippengruppe gewährt worden. Dadurch habe ausschließlich geregelt werden sollen, dass entgegen der Finanzierung der Gruppenleitung und der zweiten Kraft die Wochenarbeitsstunden einer Drittkraft in einer Krippengruppe auf die Betreuungszeit der Krippengruppe begrenzt seien. In Satz 5 habe sich zusätzlich eine weitere Einschränkung bezüglich der Verfügungszeiten gefunden: "In der Höchststundenzahl können höchstens 2,5 Stunden als Verfügungszeit bei der Bemessung der Finanzhilfe berücksichtigt werden". Dadurch werde ersichtlich, dass die Finanzierung der Funktion einer bestimmten Fachkraft in der Krippengruppe - Drittkraft - unter zusätzlichen Einschränkungen erfolgt sei. Dadurch könne jedoch entgegen der Auslegung des Verwaltungsgerichts kein Umkehrschluss zu § 16 a Abs. 1 Satz 4 KiTaG (a.F.) in dem Sinne gezogen werden, dass im Rahmen des § 16 Abs. 1 Nr. 1 KiTaG (a.F.) - in Abwesenheit einer dortigen entsprechenden Regelung von ausdrücklich begrenzendem Charakter - die in dieser Norm mitgeregelten Kosten für Springerkräfte vom gesetzlichen Finanzhilfeanspruch umfasst wären.
Auch die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, wonach sich den zu Grunde liegenden Gesetzesmaterialien nicht entnehmen ließe, dass der Einsatz von Vertretungs- oder Springerkräften bei der Betreuung der Kinder in den jeweiligen Gruppen einer Kindertagesstätte im Rahmen des § 16 KiTaG (a.F.) nicht zuschussfähig gewesen sei, sei unzutreffend. In der Landtags-Drucksache 12/3280, die den Gesetzentwurf des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder in Niedersachsen vom 2. Juni 1992 nebst Begründung enthalte, heiße es auf Seite 31: "Die Kirchen möchten ferner, dass auch alle Vertretungskosten vom Land übernommen werden." Die Forderung nach der Finanzierung von Vertretungskräften sei jedoch damals im Rahmen des Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich abgelehnt worden. Die Landesregierung habe sich eindeutig und unmissverständlich dahingehend positioniert, dass "eine weitere Ausweitung der Finanzierung die Möglichkeiten des Landes überfordern würde." Für die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass "der Wunsch nach Übernahme aller Vertretungskosten sich so verstehen lässt, dass insoweit nicht eine anteilige Finanzhilfe überhaupt dem Grunde nach, sondern eine vollständige Übernahme der dafür anfallenden Personalkosten verlangt wurde" gebe es in dem Begründungsteil des Gesetzentwurfs keine Anhaltspunkte. Der Gesetzentwurf sei inhaltlich diesbezüglich seinerzeit unverändert vom Gesetzgeber verabschiedet worden. Im Rahmen der haushaltsmäßigen Auswirkungen des damaligen Entwurfs, aber auch jeder einzelnen folgenden Novelle des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder in Niedersachsen, seien dementsprechend Ausgaben für Vertretungs- oder Springerkräfte gerade nicht vom Gesetzgeber mit einbezogen worden.
Den Ausführungen des Verwaltungsgerichts folgend, müsste der durch den Niedersächsischen Landtag zur Verfügung gestellte Mittelansatz auch für die Finanzierung der Vertretungs- oder Springerkräften im Rahmen der Gewährleistung der Finanzhilfe auskömmlich sein. Dem sei jedoch nicht so. Für Vertretungs- oder Springerkräfte seien keine zusätzlichen Finanzhilfen vom Haushaltsgesetzgeber vorgesehen gewesen.
Zudem sei der Begründung zum neuen Niedersächsischen Gesetz über Kindertagesstätten und Kindertagespflege (NKiTaG) - Landtags-Drucksache 18/8713 auf Seite 90 - Folgendes zu entnehmen: "Finanzhilfefähig ist damit nur die personelle Mindestausstattung in den Gruppen. Die Vertretungs- oder Springerkräfte gehören nicht dazu. Personalausgaben für Vertretungs- oder Springerkräfte gelten mit der pauschalierten Finanzhilfe als abgegolten, auch dann, wenn die in § 25 Abs. 1 NKiTaG genannte Kraft erkrankt oder im Urlaub ist."
Des Weiteren sei die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich aus § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KiTaG (a.F.) nicht ergeben habe, dass eine zu berücksichtigende Betreuungskraft in allen Gruppen, denen sie zugewiesen gewesen sei auch eine Verfügungszeit habe eingeräumt werden müssen, unzutreffend. Es sei vielmehr in § 5 Abs. 2 KiTaG (a.F.) gesetzlich ausdrücklich geregelt gewesen, dass der Gruppenleitung und den weiteren Kräften eine bestimmte Anzahl an Verfügungsstunden in der jeweiligen Gruppe einzuräumen gewesen sei.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts verstoße weiterhin gegen § 5 Abs. 2 der 2. DVO-KiTaG (a.F.). Der Beklagte habe die Höhe der Finanzhilfe zu den Personalausgaben anhand der in § 5 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3 der 2. DVO - KiTaG (a.F.) verankerten Grundsätze berechnet. Dabei habe die jeweilige Gruppe im Fokus gestanden. Die ermittelten Wochenarbeitsstunden des finanzhilfefähigen Personals seien mit der nach den Absätzen 2 und 3 zu ermittelnden Finanzhilfepauschale multipliziert worden, vgl. § 5 Abs. 1 der 2. DVO-KiTaG (a.F.). Gemäß § 5 Abs. 2 der 2. DVO - KiTaG (a.F.) habe sich die Finanzhilfepauschale aus dem nach § 16 Abs. 1, § 16 a oder § 16 b KiTaG (a.F.) maßgeblichen Vomhundertsatz der jeweiligen Gruppe ergeben. Somit habe die jeweilige Gruppenart, in der das Personal eingesetzt sei, einen entscheidenden Parameter für die Berechnung der Finanzhilfe geliefert. Der auf diesem Weg ermittelte Finanzhilfesatz sei dann mit der Jahreswochenstundenpauschale des § 5 Abs. 3 der 2. DVO-KiTaG (a.F.) multipliziert worden.
Der seitens des Verwaltungsgerichts vorgeschlagenen fiktiven Verteilung der von der Klägerin geltend gemachten Springerkraftstunden auf alle in der Einrichtung vorhandenen Gruppen analog dem Vorgehen des Beklagten für die Früh-, Spät- und Mittagsdienste (vgl. Urteil, S. 36) könne mangels einer vergleichbaren Interessenlage und einer planwidrigen Regelungslücke nicht gefolgt werden. Sonstige Beschäftigungszeiten im Rahmen der Sonderdienste (z.B. Früh- und Spätdienste, § 8 Abs. 1 Satz 2 KiTaG [a.F.]) seien - im Gegensatz zu den Vertretungsstunden - finanzhilfefähig, da es sich hierbei um Zeiten, die zum Betreuungsangebot der Einrichtung gehörten, handele.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover vom 29. September 2021, Az. , aufzuheben und die Klage insgesamt abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor, die Klage sei als Untätigkeitsklage zulässig. Die Änderungsbescheide vom 6. Juni 2016 und vom 16. September 2016 hätten sich zu den beantragten Springerzeiten nicht verhalten. Die Ablehnung der Bewilligung lasse sich auch nicht durch einfachen Abgleich herleiten. Vergleiche man den Antrag vom 17. November 2015 und die Behördenantwort in den Bescheiden vom 6. Juni und 16. September 2016, so lasse sich eben nicht jeder Euro einer bestimmten Einsatzkraft und Einsatzzeit zuordnen. Die Regelungsreichweite der Bewilligungsbescheide sei nicht im Detail zu erkennen. Unklarheiten gingen zu Lasten der Behörde.
Die Klage sei, soweit sie noch anhängig sei, d.h. bzgl. der Springerzeiten der Mitarbeiterinnen Frau I. und Frau J., auch begründet.
Die These des Beklagten, die in § 4 KiTaG vorgesehenen Kräfte seien nur das "Stammpersonal", also lediglich die Gruppenleitung und eine Zweitkraft, ergebe sich weder aus dem Wortlaut, noch aus den Begründungsmaterialien. Vielmehr seien Personal i.S.d. § 4 KiTaG sämtliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die für den ordnungsgemäßen Betrieb der Kindestagesstätte erforderlich seien.
Für ein solches Verständnis des § 4 streite schon die Historie. Bei Einführung der streitgegenständlichen Kita-Förderung sei es von der Heimaufsicht nämlich akzeptiert worden, dass Personallücken durch Hilfswillige, z.B. aus der (Groß-)Elternschaft, gedeckt worden seien. Weitere Kräfte hätten also nicht vorgehalten werden müssen, so dass der Gesetzgeber auch keinen Anlass gehabt hätte, sich über deren Finanzierung Gedanken zu machen. Erst als der Beklagte zu der Auffassung gelangt sei, dass derartige Spontanhilfen mit Grundsätzen der Fachlichkeit unvereinbar seien und eine angemessene Reserve berechnet (5%) und auch in der Betriebserlaubnis eingefordert habe, habe sich die Frage nach der Personalkostenanteilserstattung, also nach der Reichweite des § 4 KiTaG (a.F.) gestellt.
Des Weiteren überzeuge das systematische Argument des Verwaltungsgerichts, § 5 Abs. 4 KiTaG bzw. § 5 Abs. 3 KiTaG (a.F.) und die dort geforderte personale Betreuungskontinuität seien überflüssig, wenn sich ein zwingendes Stammpersonalprinzip bereits aus § 4 KiTaG (a.F.) ergebe.
Das Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder sei nach dem hier in Rede stehenden Bewilligungszeitraum vom 1. August 2015 bis zum 31. Juli 2016 noch mehrfach geändert worden, z.B. durch die Einführung der "Drittkraft". Es möge sein, dass der Gesetzgeber die Vertretungskräfte und deren Finanzierung für die später eingeführten Sonderformen, z.B. Krippen, Drittkräfte etc., im Interesse der Sparsamkeit nicht habe bezuschussen wollen. Allerdings erlaube dieser Befund keine ex post-Betrachtung der Anteilsfinanzierung im Regelbetrieb. Schließlich sei auch die Antwort der Landesregierung auf die Beschwerde der Kirchen über die Nichtberücksichtigung der Vertretungskräfte in einem späteren Gesetzesänderungsverfahren kein Beleg für den Willen des Gesetzgebers, sondern allenfalls Hinweis auf einen irrelevanten Irrtum. Der Haushaltsgesetzgeber schaffe durch die (Nicht-)Bereitstellung von Mitteln jedenfalls kein geltendes Recht.
Jedenfalls aber sei in ihrem konkreten Fall Finanzhilfe auch für die Vertretungs- und Springerkräfte zu zahlen. Frau I. und Frau J. seien keine "bloßen" Springerkräfte, die in Urlaubszeiten und Krankheitsfällen die zweite (Stamm-)Kraft vertreten würden. Vielmehr würden die beiden Mitarbeiterinnen (auch) gerade dazu eingesetzt, um die durchgängigen Öffnungszeiten der Kindertagesstätte (auch in den Ferienzeiten) gewährleisten zu können. Die Öffnungszeit der Kindertagesstätte sei länger als die Jahresarbeitszeit einer Regelkraft, daher seien die beiden Mitarbeiterinnen bereits erforderlich, um zu verhindern, dass die übrigen Mitarbeiterinnen ihre gesetzlichen Arbeitszeiten überschritten.
Auch sei bei der Auslegung des § 4 KiTaG das Bundesrecht, mithin das Achte Buch Sozialgesetzbuch (SGB VIII) zu berücksichtigen. Das Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder in Niedersachsen diene der Umsetzung dieses Bundesrechts. Insbesondere aus § 74 SGB VIII folge, dass jedenfalls in einem Fall wie dem Vorliegenden Finanzhilfe auch für die vorzuhaltenden Vertretungs- bzw. Springerkräfte zu leisten sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Auf die zulässige Berufung des Beklagten ist das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Die Klage der Klägerin auf Bewilligung eines höheren Personalkostenzuschusses unter Berücksichtigung der von Frau I. und Frau J. geleisteten Springerstunden ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).
1. Die Klage ist zulässig. Statthafte Klageart ist hier die Verpflichtungsklage gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO in Form der Versagungsgegenklage, wie die Klägerin sie auch zunächst erhoben hatte, und nicht, wie noch vom Verwaltungsgericht angenommen, in Form der Untätigkeitsklage. Eine ablehnende Entscheidung des Beklagten hinsichtlich des Begehrens der Klägerin, Finanzhilfe auch für die Springerzeiten ihrer Mitarbeiterinnen zu gewähren, lag nämlich mit dem Ausgangsbescheid vom 2. Mai 2016 vor: Die Klägerin hatte schon mit ihrem ursprünglichen, am 17. November 2015 bei dem Beklagten gestellten Antrag auf Personalkostenzuschuss nach § 16 KiTaG (a.F.) Finanzhilfe auch für die Springerzeiten der Mitarbeiterinnen beantragt. Dies ergibt sich bei einer Auslegung des Antrags nach dem objektiven Empfängerhorizont (§§ 133, 157 BGB) bereits daraus, dass die Klägerin auch diese Zeiten in ihrem Antrag aufgeführt hatte. Mehr war von ihr diesbezüglich nicht zu verlangen. Insbesondere musste sie nicht für jede Kraft und für jede von dieser geleisteten Stunde explizit erklären, dass sie dafür Finanzhilfe begehrt. Sämtliche im Antrag angegebenen Zeiten und somit auch die Springerzeiten mussten sodann von dem Beklagten auf ihre Finanzhilfefähigkeit geprüft werden. Es wird nicht vorgetragen und ist auch nicht ersichtlich, dass dies nicht geschehen wäre. Für die angegebenen Springerstunden hat der Beklagte mit dem Ausgangsbescheid vom 2. Mai 2016 (unstreitig) keine Finanzhilfe bewilligt. Damit hatte er hinsichtlich der Springerzeiten eine ablehnende Entscheidung getroffen.
Gegen diese ablehnende Entscheidung hat sich die Klägerin fristgemäß mit ihrer am 6. Juni 2016 erhobenen Verpflichtungsklage gewandt. Die beiden Änderungsbescheide vom 6. Juni 2016 und vom 16. September brauchte sie demgegenüber in das Klagverfahren nicht mehr einzubeziehen, da diese sich nicht (nochmals) mit den Springerstunden befasst hatten. Die Änderungsbescheide nahmen, soweit sie den Ausgangsbescheid nicht geändert hatten, auf dessen Regelungen explizit Bezug. Diese gelten weiter.
2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Bewilligung eines höheren Personalkostenzuschusses für das Kita-Jahr 2015/16 unter Berücksichtigung der von Frau I. und Frau J. geleisteten Springerstunden (§ 113 Abs. 5 VwGO).
a) Als Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch kommt allein § 16 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder in der Fassung vom 7. Februar 2002, Nds. GVBl. 2002, S. 57, zuletzt geändert durch Art. 11 des Gesetzes vom 19. Dezember 2014, Nds. GVBl. S. 477 (KiTaG [a.F.]) in Betracht. Nach dieser Vorschrift gewährt das Land eine Finanzhilfe in Höhe von 20 vom Hundert der Personalausgaben "für die in § 4 KiTaG (a.F.) vorgesehenen Kräfte in Kindertagesstätten und Kleinen Kindertagesstätten".
Bei der Bemessung der Finanzhilfe sind gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 KiTaG (a.F.) nur die Ausgaben für Kräfte im Sinne des § 4 KiTaG (a.F.) zu berücksichtigen, denen Freistellungs- und Verfügungszeiten nach § 5 Abs. 1 bis 3 oder nach den Rechtsvorschriften über Kleine Kindertagesstätten und Kinderspielkreise eingeräumt sind (Nr. 1) und die mindestens mit der Hälfte der tariflichen Arbeitszeit beschäftigt sind (Nr. 2). Näheres zu den Grundsätzen der Berechnung der Finanzhilfe wird in der auf Grundlage des § 22 Abs. 2 Nr. 3 KiTaG (a.F.) erlassenen Verordnung über Mindestanforderungen an besondere Tageseinrichtungen für Kinder sowie über die Durchführung der Finanzhilfe (2. DVO-KiTaG [a.F.]) vom 16. Juli 2002 (Nds. GVBl. 2002, S. 353, zuletzt geändert durch die Verordnung zur Änderung der Verordnung über Mindestanforderungen an besondere Tageseinrichtungen für Kinder sowie über die Durchführung der Finanzhilfe vom 22. November 2012, Nds. GVBl. 2012, S. 469) geregelt.
§ 4 KiTaG (a.F.) trifft nähere Bestimmungen zum Personal der Kindertagesstätten. Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 KiTaG (a.F.) darf die Leitung einer Kindertagesstätte nur einer Sozialpädagogin, einem Sozialpädagogen, einer Erzieherin mit staatlicher Anerkennung oder einem Erzieher mit staatlicher Anerkennung (sozialpädagogische Fachkräfte) übertragen werden. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 KiTaG (a.F.) darf die Gruppenleitung grundsätzlich nur einer sozialpädagogischen Fachkraft übertragen werden. In jeder Gruppe muss gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 KiTaG (a.F.) zudem eine zweite geeignete Fach- oder Betreuungskraft regelmäßig tätig sein. Sie sollte in der Regel Erzieherin/Erzieher mit staatlicher Anerkennung sein; sie kann auch Kinderpflegerin/Kinderpfleger oder Sozialassistentin/Sozialassistent sein.
Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 KiTaG (a.F.) ist die Leitung einer Kindertagesstätte für jede Gruppe mindestens fünf Stunden wöchentlich von der Arbeit in der Gruppe freizustellen. Umfasst eine Kindertagesstätte mindestens vier Gruppen, von denen mindestens eine Gruppe ganztags betreut wird, so erhöht sich die Freistellung um weitere zehn Stunden wöchentlich, jedoch höchstens bis zur Höhe der tariflichen Arbeitszeit (§ 5 Abs. 1 Satz 2 KiTaG [a.F.]). Der Gruppenleitung und den weiteren Kräften nach § 4 Abs. 3 und 4 KiTaG (a.F.) ist eine Verfügungszeit von insgesamt mindestens 7,5 Stunden je Gruppe wöchentlich für die Vor- und Nachbereitung der Gruppenarbeit sowie für die Zusammenarbeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Kindertagesstätte untereinander, mit den Erziehungsberechtigten, Schulen und anderen Einrichtungen sowie für die Mitwirkung bei der Ausbildung zu gewähren (§ 5 Abs. 2 KiTaG [a.F.]). Wird eine Gruppe weniger als 20 Stunden wöchentlich betreut, so sind für diese Gruppe eine Freistellung der Leitung der Kindertagesstätte von mindestens drei Stunden und Verfügungszeiten von mindestens fünf Stunden wöchentlich vorzusehen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 KiTaG [a.F.]). Für eine Gruppe mit nicht mehr als zehn Kindern im Sinne des § 4 Abs. 5 KiTaG (a.F.) ist mindestens die Hälfte der in den Absätzen 1 und 2 geregelten Freistellungs- und Verfügungszeiten vorzusehen (§ 5 Abs. 3 Satz 2 KiTaG [a.F.]). Nach § 5 Abs. 4 KiTaG (a.F.) soll der Träger einer Kindertagesstätte die Arbeitszeit der Fach- und Betreuungskräfte so gestalten, dass möglichst dieselben Kräfte die jeweilige Gruppe betreuen.
§ 16a KiTaG (a.F.) sieht zudem eine erhöhte Finanzhilfe für Kräfte in Krippengruppen und in kleinen Kindertagesstätten, in denen ausschließlich Kinder unter drei Jahren aufgenommen sind (54 % zu den in § 16 genannten Personalausgaben) bzw. für Kräfte in gemischten Gruppen vor. Ab Jahresbeginn 2015 beginnt das Land Niedersachsen zudem mit der Mitfinanzierung einer dritten Fach- oder Betreuungskraft (Drittkraft) in Krippengruppen mit mindestens elf belegten Plätzen. Bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen wird eine Jahreswochenstundenpauschale nach § 5 Abs. 3 der 2. DVO-KiTaG (a.F.) für diese dritte Kraft von zunächst bis zwanzig Stunden wöchentlich gewährt.
b) Unter Zugrundelegung dieser (auch) im maßgeblichen Zeitraum vom 1. August 2015 bis zum 31. Juli 2016 (Kita-Jahr 2015/16) geltenden rechtlichen Maßstäbe hat die Klägerin keinen Anspruch auf die Bewilligung von Finanzhilfe für die Vertretungs- bzw. Springerzeiten ihrer Mitarbeiterinnen Frau I. und Frau J. (vgl. zur Nichtberücksichtigung der Vertretungs- und Springerzeiten auch Klügel/Reckmann, Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder in Niedersachsen, 4. Aufl. 2004, § 16 Erl. 10; De Wall, Niedersächsisches Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder, 12. Aufl. 2015, § 16 Erl. 4 und VG Lüneburg, Urt. vom 14.11.2017 - 4 A 173/16 -, juris Rn. 19; VG Braunschweig, Urt. v. 31.3.2011 - 3 A 159/10 -, n.v.; VG Braunschweig, Urt. v. 7.5.2009 - 3 A 75/08 -, juris Rn. 23).
aa) Entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts folgt weder aus der Berücksichtigung des Wortsinns der maßgeblichen Vorschriften, noch aus ihrer Systematik oder ihrem Sinn und Zweck hinreichend eindeutig, dass eine Finanzhilfe i.S.d. § 16 Abs. 1 KiTaG (a.F.) auch für Vertretungs- bzw. Springerzeiten der Mitarbeitenden zu zahlen war. Vielmehr streitet bereits eine Auslegung nach Wortsinn, Systematik und Sinn und Zweck für die gegenteilige Auffassung:
(1) Gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 1 KiTaG (a.F.) gewährt das Land eine Finanzhilfe für die "in § 4 vorgesehenen Kräfte in Kindertagesstätten und Kleinen Kindertagesstätten". § 4 KiTaG (a.F.) nennt - wie bereits unter a) wiedergegeben - in Absatz 1 die Leitung der Kindertagesstätte, in Absatz 2 die (jeweilige) Gruppenleitung und in Absatz 3 eine "zweite geeignete Fach- und Betreuungskraft" und regelt des Weiteren deren Qualifikationen. Damit sieht § 4 KiTaG (a.F.) - zusätzlich zur Kita-Leitung in Absatz 1 - für jede Gruppe genau zwei Kräfte vor: Die Gruppenleitung und eine zweite Fach- oder Betreuungskraft. Auf diese beiden Kräfte (neben der Kita-Leitung) und damit auf die personelle Mindestausstattung jeder Gruppe bezieht sich mithin die zu leistende Finanzhilfe.
Unerheblich ist dagegen, dass aus der Regelung in § 4 Abs. 3 KiTaG (a.F.), nach der in jeder Gruppe auch eine zweite geeignete Fach- oder Betreuungskraft "regelmäßig tätig" sein muss, herzuleiten ist, dass eine Einrichtung mit Blick auf die Urlaubs- und Krankheitszeiten ihrer Beschäftigten in der Regel weiteres Personal vorhalten muss, um die Anwesenheit einer Gruppenleitung und einer weiteren geeigneten Fach- oder Betreuungskraft tatsächlich regelmäßig zu gewährleisten (vgl. Klügel/Reckmann, Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder in Niedersachsen, 4. Aufl. 2004, § 4 Erl. 14). Bei dieser zur Aufrechterhaltung eines ordnungsgemäßen Betriebs vorzuhaltenden Personalreserve handelt es sich jedoch nicht um "die in § 4 vorgesehenen Kräfte". Die Vertretungs- und Springerkräfte (ganz oder - wie hier Frau I. und Frau J. - anteilig), die die Personalreserve bilden, werden in § 4 KiTaG (a.F.) weder (explizit) benannt noch beziffert. Genannt wird vielmehr pauschaliert nur die personelle Mindestausstattung, d.h. die Kita-Leitung, die jeweilige Gruppenleitung und eine zweite Fach- oder Betreuungskraft je Gruppe. Nur diese bilden somit "die in § 4 vorgesehenen Kräfte".
Der Gesetzgeber gewährt mit dem Verweis auf die in § 4 KiTaG (a.F.) vorgesehene personelle Mindestausstattung somit eine pauschalierte Finanzhilfe, mit der auch die Personalkosten für vorzuhaltende Springer- bzw. Vertretungskräfte als abgegolten gelten. Im neuen, zum 1. August 2021 in Kraft getretenen Niedersächsischen Gesetz über Kindertagesstätten und Kindertagespflege hat der Gesetzgeber dies nun auch ganz ausdrücklich noch einmal klargestellt. In § 24 Abs. 1 Satz 1 dieses Gesetzes heißt es: "Für Personalausgaben wird eine pauschalierte Finanzhilfe gewährt." Die Gewährung erfolgt nach Satz 2 Nrn. 1 und 2 (Nr. 3 betrifft die Kita-Leitung) für jede pädagogische Kraft, die für die "personelle Mindestausstattung" erforderlich ist.
Gegen eine Einbeziehung der Vertretungs- und Springerkräfte durch den Verweis in § 16 Abs. 1 Nr. 1 KiTaG auf "die in § 4 vorgesehenen Kräfte" spricht auch, dass andernfalls völlig unklar bliebe, für wie viele Vertretungs- bzw. Springerkräfte ggf. Finanzhilfe zu zahlen wäre. Dazu enthalten weder das Gesetz noch die Durchführungsverordnung irgendwelche Anhaltspunkte. Dies hätte der Gesetzgeber aber (ob unmittelbar oder mittelbar) regeln müssen. So wäre nicht zu klären, ob lediglich die geringstmögliche Personalreserve zu finanzieren wäre, die vorzuhalten wäre, um nach dem vom Ministerium zur Verfügung gestellten Berechnungsmodel zumindest eine Betriebserlaubnis zu bekommen oder ob noch weitere Kräfte zu finanzieren wäre, die eine Einrichtung für ein deutlich besseres Angebot mit erheblich weniger Ausfallzeiten vorhalten könnte.
(2) Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Klägerin die Situation ihrer Einrichtung als besonders einschätzt. Sie meint, da ihre Kindertagesstätte fast das ganze Jahr (außer an Weihnachten bis über den Jahreswechsel) geöffnet und keine weiteren Schließzeiten gehabt habe, habe die Öffnungszeit allein mit der "Stammbesetzung" bereits unter Berücksichtigung der gesetzlichen (Jahres-)Arbeitszeit nicht abgedeckt werden können. Schon zur Vertretung für deren gesetzlichen Urlaubsansprüche und nicht lediglich für Krankheitsfälle seien die Vertretungs- bzw. Springerkräfte erforderlich gewesen. Bei ihnen habe es sich also nicht um reine Vertretungs- bzw. Springerkräfte gehandelt, sondern um Mitarbeitende, die als Zweitkräfte in den Zeiten tätig geworden seien, in denen die "Stammbesetzung" schon mit Blick auf die gesetzlichen Arbeitszeiten nicht bereit gestanden hätten. Es wird nicht in Abrede gestellt, dass u.a. im streitgegenständlichen Zeitraum Vertretungs- bzw. Springerkräfte erforderlich gewesen sind, um den ordnungsgemäßen Betrieb der Kindertagesstätte der Klägerin aufrecht zu halten. Dabei spielt es keine Rolle, ob es um die Vertretung während des gesetzlichen Urlaubsanspruchs der Stammbesetzung oder um ein Einspringen im Krankheitsfall geht. Dennoch handelt es sich bei diesen Vertretungs- bzw. Springerkräften nicht um die "in § 4 vorgesehenen Kräfte", für die eine Finanzhilfe gewährt wird. Der Beklagte hat auch zutreffend darauf hingewiesen, dass es sich auch bei einer Vertretung während der Urlaubszeit nicht um eine besondere Konstellation, sondern um eine ganz übliche Gestaltung gehandelt hat, die auch dem Gesetzgeber bewusst gewesen sei. So regele § 8 KiTaG (a.F.) selbst, dass auch während der Schulferien in der Regel eine Betreuung der Kinder sichergestellt werden solle. In der Landtags-Drucksache 12/3289 vom 2. Juni 1992 zum Entwurf eines Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder (KiTaG) ist dazu ausgeführt worden, dass Kindertagesstätten schon heute während der meisten Schulferien geöffnet hätten.
(3) Auch aus Bundesrecht folgt nichts anderes. Soweit die Klägerin meint, unter Berücksichtigung des Achten Buchs Sozialgesetzbuch (Kinder- und Jugendhilferechts), insbesondere des § 74 SGB VIII, seien jedenfalls in ihrem Fall die Vertretungs- und Springerzeiten von Frau I. und Frau J. finanzhilfefähig, kann dem nicht gefolgt werden. Davon abgesehen, dass bereits nicht ersichtlich ist, inwiefern sich aus § 74 SGB VIII die Erforderlichkeit einer Finanzierung von Vertretungs- und Springerkräften in Tageseinrichtungen für Kinder herleiten lassen soll, normiert § 74a Satz 1 SGB VIII (mit Wirkung zum 1.1.2005 eingefügt durch Art. 1 Nr. 5 des Gesetzes zum qualitätsorientierten und bedarfsgerechten Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder vom 27.12.2004 -, BGBl. I S. 3852) ausdrücklich, dass die Finanzierung von Tageseinrichtungen das Landesrecht regelt. Sinn der Vorschrift ist es, den Ländern zu ermöglichen, in eigener Verantwortung die Finanzierung von Tageseinrichtungen zu regeln und ihnen dabei alle Möglichkeiten der Finanzierung zu eröffnen (BT-Drs. 15/3676 S. 39). Hat der Landesgesetzgeber - wie hier in Niedersachsen im maßgeblichen Zeitraum mit dem Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder - eine eigenständige und umfassende Finanzierungsregelung getroffen, kommt daneben eine unmittelbare Anwendung der in § 74 SGB VIII bundesgesetzlich normierten Grundsätze für die Förderung der Träger der freien Jugendhilfe nicht in Betracht (s.a. BT-Drs. 15/3676 S. 39). Die dem Landesgesetzgeber eingeräumte Regelungskompetenz schließt es, soweit dieser - wie hier - davon durch eine eigenständige Normierung abschließend Gebrauch gemacht hat, auch aus, das Landesrecht unmittelbar am bundesgesetzlichen Maßstab des § 74 Abs. 5 SGB VIII zu messen (vgl. zum Vorstehenden auch: BVerwG, Urt. v. 21.1.2010 - 5 CN 1.09 -, juris Rn. 18 ff.).
(4) Soweit das Verwaltungsgericht meint, § 4 Abs. 3 Satz 1 KiTaG (a.F.) lasse sich nicht die Anordnung einer festen Zuordnung einer bestimmten Zweitkraft (oder ggf. mehreren) zu einer Gruppe entnehmen (vgl. zu dieser Problematik: De Wall, Niedersächsisches Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder, 12. Aufl. 2015, § 4 Erl. 15), kommt es darauf für die Frage, ob auch Vertretungs- bzw. Springerkräfte zu den "in § 4 vorgesehenen Kräfte[n]" zählen, nicht an. Unabhängig davon, ob sich bereits § 4 Abs. 3 Satz 1 KiTaG (a.F.) eine solche Zuordnung entnehmen lässt oder nicht (es wären dann jedenfalls die erforderlichen Verfügungszeiten zu beachten, vgl. zudem die Anforderung in § 5 Abs. 4 KiTaG [a.F.]), würde dies nichts daran ändern, dass die in § 4 KiTaG (a.F.) vorgesehenen Kräfte für die Betreuung einer Gruppe lediglich die Gruppenleitung und eine zweite Fach- oder Betreuungskraft sind und weitere Kräfte, insbesondere auch die im Hinblick auf Urlaubs- und Krankheitszeiten vorzuhaltende Personalreserve, nicht dazu zählen. Für die Frage, welche Kräfte § 4 KiTaG vorsieht ist es unerheblich, wie viele Mitarbeiterinnen in einer Gruppe als Gruppenleitung und als Zweitkraft tätig werden, entscheidend ist, dass Finanzhilfe nur für eine Gruppenleitung und eine Zweitkraft je Gruppe geleistet werden.
(5) Etwas anderes ergibt sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht aus § 5 Abs. 4 KiTaG (a.F.). Nach dieser Vorschrift sollen die Träger einer Kindertagesstätte die Arbeitszeit der Fach- und Betreuungskräfte so gestalten, dass möglichst dieselben Kräfte die jeweilige Gruppe betreuen. Auf die vom Verwaltungsgericht vertretene Ansicht, die Regelung wäre überflüssig gewesen, wenn bereits in § 4 Abs. 3 Satz 1 KiTaG (a.F.) mit dem Merkmal "regelmäßig tätig sein" ein solches Prinzip normiert sei, kommt es - wiederum - für die allein maßgebliche Frage, ob auch Vertretungs- bzw. Springerkräfte zu den "in § 4 vorgesehenen Kräfte[n]" zählen, nicht an. Wie schon unter (4) ausgeführt ist es insoweit nicht relevant, ob sich bereits § 4 Abs. 3 Satz 1 KiTaG (a.F.) eine festen Zuordnung einer bestimmten Zweitkraft (oder ggf. mehreren) zu einer Gruppe entnehmen lässt. Entscheidend ist allein, dass lediglich die zwei Kräfte Gruppenleitung und zweite Fach- oder Betreuungskraft in § 4 KiTaG vorgesehen sind und nicht die Personalreserve, die diese Kräfte während Urlaubs- und Krankheitszeiten vertritt.
(6) Soweit das Verwaltungsgericht zudem meint, nach dem Wortsinn des § 16 Abs. 2 Satz 1 KiTaG (a.F.) reiche es aus, dass einer Kraft (überhaupt) eine gruppenbezogene Verfügungszeit eingeräumt werde, es sei nicht erforderlich, dass ihr eine Verfügungszeit gerade in der Gruppe eingeräumt sei, in der sie als Springer- bzw. Vertretungskraft tätig werde, führt dies nicht auf eine Finanzhilfe für Vertretungs- bzw. Springerkräfte.
Es kann auch insoweit offenbleiben, ob die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass einer Kraft nur überhaupt eine (gruppenbezogene) Verfügungszeit eingeräumt sein muss, um die Voraussetzung des § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KiTaG (a.F.) zu erfüllen, zutreffend ist, oder ob die geleisteten Betreuungsstunden einer Gruppenleitung oder einer Zweitkraft nur in solchen Gruppen im Rahmen der Finanzhilfe berücksichtigt werden können, in denen ihnen auch Verfügungszeiten eingeräumt worden sind. Jedenfalls ist diese Problematik für die hier maßgebliche Fragestellung, ob Finanzhilfe auch für Vertretungs- bzw. Springerkräfte gezahlt wird, unerheblich. Für diese Frage spielt es (zunächst) keine Rolle, ob die Vertretungs- bzw. Springerkräfte die Voraussetzung des § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KiTaG (a.F.) erfüllen, dass ihnen Freistellungs- und Verfügungszeiten nach § 5 Abs. 1 bis 3 eingeräumt sind. Dies wäre erst - in einem zweiten Schritt - dann relevant, wenn man grundsätzlich von einer Finanzhilfe für Vertretungs- bzw. Springerkräfte ausginge. Dann erst würde sich die Frage stellen, ob auch die Voraussetzung des § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KiTaG (a.F.) für die betreffende Mitarbeiterin gegeben ist.
(7) Auch die Auffassung des Verwaltungsgerichts, den Regelungen in § 16 KiTaG (a.F.) lasse sich nicht entnehmen, dass der dortige Verweis in Abs. 1 Nr. 1 auf "die in § 4 vorgesehenen Kräfte" "einengend rein funktional zu verstehen" sei, führt auf kein anderes Ergebnis. Soweit das Verwaltungsgericht meint, dass aus binnensystematischer Sicht gegen ein solch funktional-abstraktes Verständnis spreche, dass auch § 16 Abs. 2 KiTaG (a.F.) auf "Kräfte im Sinne des § 4" abhebe, diese Bezugnahme aber nicht funktional-abstrakt, sondern nur individuell-personal gemeint gewesen sein könne, greift dies nicht durch. Der vom Verwaltungsgericht behauptete Systemwechsel von "funktional-abstrakt" zu "individuell-personal", besteht auch dann nicht, wenn man zu Recht die im Hinblick auf Urlaubs- und Krankheitszeiten des Stammpersonals vorzuhaltende Personalreserve nicht unter die "in § 4 vorgesehene Kräfte" subsumiert. Die Positionen der Gruppenleitung und der zweiten Fach- oder Betreuungskraftwerden werden selbstverständlich jeweils durch "individuell-personale" Mitarbeitende ausgefüllt. In jeder Gruppe ist für die Mitarbeitenden, die die Funktion einer der beiden Stammkräfte grundsätzlich ausüben, daher in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob diese die persönlichen Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 Satz 1 KiTaG erfüllen.
(8) Auch der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf die Formulierung in § 5 Abs. 1 Satz 1 der 2. DVO-KiTaG (a.F.) ergibt nichts anderes. Danach ergibt sich der Finanzhilfebetrag aus den vertraglich zu erbringenden regelmäßigen Wochenarbeitsstunden der gemäß § 4 KiTaG (a.F.) vorgesehenen Fach- und Betreuungskräfte während eines Jahres (Jahreswochenstunden), multipliziert mit einer für jedes Kindergartenjahr (1. August bis 31. Juli) gemäß den Absätzen 2 und 3 zu ermittelnden Finanzhilfepauschale. Das Verwaltungsgericht meint, da sich diese Größe nicht funktional, sondern nur personal, d.h. für jede einzubeziehende Kraft individuell habe ermitteln lassen, könne auch die Formulierung "gemäß § 4 KiTaG vorgesehenen Fach- und Betreuungskräfte" in § 5 Abs. 1 Satz 1 der 2. DVO-KiTaG (a. F.) nicht rein abstrakt-funktional verstanden werden. Auch insoweit gilt, dass konkrete Mitarbeitende die Rolle der Gruppenleitung bzw. der Zweitkraft übernehmen. Insoweit ist dann auf deren individuellen Umstände abzustellen.
(9) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts streitet auch die erst nachträglich eingeführte Regelung des § 16a Abs. 1 Satz 3 KiTaG (a.F.) nicht für einen Anspruch auf Finanzhilfe für die Personalkosten von Vertretungs- bzw. Springerkräften. Gemäß § 16a Abs. 1 Satz 1 KiTaG (a.F.) gewährt das Land für Kräfte in Krippengruppen und in Kleinen Kindertagesstätten, in denen ausschließlich Kinder unter drei Jahren aufgenommen sind, als Zuschuss zu den Personalausgaben und den zur Betreuung erforderlichen Sachausgaben abweichend von § 16 Abs. 1 eine Finanzhilfe in Höhe von 52 von Hundert zu den in § 16 genannten Personalausgaben. Satz 2 regelt, dass für eine dritte regelmäßig tätige Fach- oder Betreuungskraft nach § 4 Abs. 4 Satz 1 das Land abweichend von Satz 1 eine Finanzhilfe in Höhe von 100 vom Hundert gewährt. Nach Satz 3 wird die Finanzhilfe nach Satz 2 für die vertraglich zu erbringenden Wochenarbeitsstunden, höchstens jedoch für die Betreuungszeit der Krippengruppe, gewährt. Nach Satz 4 können in der Höchststundenzahl höchstens 2,5 Stunden als Verfügungszeit bei der Bemessung der Finanzhilfe berücksichtigt werden. Diese Regelung ist auch dann nicht überflüssig, wenn der Verweis auf die in § 4 KiTaG (a.F.) vorgesehenen Kräfte in § 16 Abs. 1 Nr. 1 KiTaG (zutreffenderweise) so verstanden wird, dass eine Finanzhilfe nicht für Vertretungs- und Springerkräfte gewährt wird. Die Sätze 3 und 4 des § 16a Abs. 1 KiTaG sehen Grenzen vor, die mit einer Berücksichtigung von Vertretungs- oder Springerkräften im Rahmen der Finanzhilfe nichts zu tun haben. Es geht vielmehr um den Umfang der Finanzhilfe für eine Drittkraft. Ab Jahresbeginn 2015 hat das Land Niedersachsen mit der Mitfinanzierung einer dritten Fach- oder Betreuungskraft (Drittkraft) in Krippengruppen mit mindestens elf belegten Plätzen begonnen. Für diese galten zunächst noch Einschränkungen, die jedoch keinen Einfluss auf die Frage hatten, ob auch Vertretungs- oder Springerkräfte für die Gruppenleitung und die Zweitkraft einer Gruppe finanziert werden. Es ging lediglich darum, dass für die Drittkräfte eine Jahreswochenpauschale von zunächst nur bis zu zwanzig Wochenstunden gewährt wurde.
bb) Dieses Ergebnis wird durch die historische Auslegung bestätigt. Aus den maßgeblichen Gesetzesmaterialien ergibt sich, dass es dem eindeutigen Willen des Gesetzgebers entsprochen hat, dass eine Finanzhilfe zu den Personalkosten für Vertretungs- bzw. Springerkräfte nicht geleistet wird. So wird es in der Landtags-Drucksache 12/3289 vom 2. Juni 1992 zum Entwurf eines Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder (KiTaG) zu § 16 des KiTaG-Entwurfs ausgeführt:
"Zu § 16 (Mitfinanzierung der Personalausgaben)
Das Land beteiligt sich nach Absatz 1 an den Ausgaben für das Personal, das zu der in § 4 vorgegebenen Personalausstattung gehört, sowie an den Ausgaben für die Spielkreis-Gruppenleiterinnen. (...)
Zum Ergebnis der Anhörung:
LAG, Kirchen, kommunale Spitzenverbände und ÖTV fordern eine höhere Landesbeteiligung und die Einbeziehung der Horte. Die LAG fordert auch die Beteiligung an den Personalausgaben aller Mitarbeiter. Die kommunalen Spitzenverbände fordern eine Landesbeteiligung an allen Personal- und Sachkosten. Die Kirchen möchten ferner, dass auch alle Vertretungskosten vom Land übernommen werden. Die Konföderation bittet, dass die Personalausgaben für Nachmittagsgruppen, die nur drei Stunden tägich geöffnet sind, in den Rechtsanspruch und damit die Finanzhilfe einbezogen werden (ebenso LAG). (...)
Stellungnahme der Landesregierung:
Eine weitere Ausweitung der Finanzhilfe würde die Möglichkeiten des Landes überfordern, zumal seine Beteiligung jährlich mit den Personalausgaben mitwächst. (...)"
Damit wird deutlich, dass der Landesgesetzgeber u.a. eine Übernahme von Vertretungskosten nicht regeln wollte. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der in der Entwurfsbegründung zitierte Wunsch nach Übernahme aller Vertretungskosten lasse sich auch so verstehen, dass insoweit nicht eine anteilige Finanzhilfe überhaupt dem Grunde nach, sondern eine vollständige Übernahme der dafür anfallenden Personalkosten verlangt worden sei, überzeugt nicht. Für ein solches Verständnis bietet sich kein Anhaltspunkt. Auch hinsichtlich des "Stammpersonals" Kita-Leitung, Gruppenleitung und zweite Fachkraft wurde von den Kirchen nicht die Übernahme sämtlicher Personalkosten gefordert (sondern lediglich eine höhere Landesbeteiligung). Es erscheint daher nicht nachvollziehbar, warum sie gerade hinsichtlich der Vertretungskosten die Übernahme sämtlicher Personalkosten für Vertretungs- bzw. Springerkräfte fordern sollte.
Soweit das Verwaltungsgericht kritisiert, dass aus der vom Beklagten angeführten Textpassage in der Begründung des Gesetzentwurfs zur dort wiedergegebenen ablehnenden Ansicht der (damaligen) Landesregierung und auch aus der weiteren Entwurfsbegründung nicht hinreichend deutlich werde, welche konkreten Vorstellungen diese überhaupt zur inhaltlichen Reichweite der von ihr vorgeschlagenen Finanzhilferegelungen hatte, kommt es darauf nicht an. Entscheidend ist, dass sich hinreichend deutlich ergibt, dass eine Beteiligung an den Personalkosten für Vertretungs- bzw. Springerkräften nicht in Betracht gezogen worden ist. Entgegen der Auffassung der Klägerin findet sich die Antwort der Landesregierung auf die Beschwerde der Kirchen über die Nichtberücksichtigung der Vertretungskräfte auch nicht in einem späteren Gesetzesänderungsverfahren, sondern bereits in der Gesetzesbegründung zum Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder von 1992.
Der Wille des Gesetzgebers wird dann nochmals bestätigt durch die Begründung des zum 1. August 2021 in Kraft getretenen neue Niedersächsischen Gesetzes über Kindertagesstätten und Kindertagespflege (NKiTaG vom 7. Juli 2021, Nds. GVBl. S. 470; LT-Drs. 18/8713, S. 889 f.). Dort wird ausgeführt:
"Zu § 25 (Finanzhilfe für Personalausgaben):
Absatz 1 regelt den Personenkreis für den der überörtliche Träger eine pauschalierte Finanzhilfe gewährt. Gesetzlich verankert wird eine pauschalierte Finanzhilfe für Leitungszeiten und für in den Randzeiten zu erbringenden Wochenarbeitsstunden. Die pauschalierte Finanzhilfe wird nur für eine nach § 11 Abs. 1 NKiTaG in der Kernzeit und der Randzeit erforderlichen pädagogische Kraft und für eine nach § 10 Abs. 1 NKiTaG erforderlichen Leitung einer Kindertagesstätte - soweit diese nicht bereits von § 25 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 NKiTaG - erfasst ist, gewährt. Finanzhilfefähig ist damit nur die personelle Mindestausstattung in den Gruppen. Vertretungs- oder Springerkräfte gehören nicht dazu. Personalausgaben für Vertretungs- und Springerkräfte gelten mit der pauschalierten Finanzhilfe als abgegolten, auch dann, wenn die in § 25 Abs. 1 NKiTaG genannte Kraft erkrankt oder im Urlaub ist.
Die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens, der Deutsche Gewerkschaftsbund, das Katholische Büro Niedersachsen, das Niedersächsische Landesamt für Soziales, Jugend und Familie - Landesjugendhilfeausschuss - und die Lebenshilfe Landesverband Niedersachsen e. V. fordern die Finanzierung von Vertretungskräften für Urlaubs- und Krankheitszeiten.
Dieser Forderung kann nicht nachgekommen werden. Für Personalausgaben wird eine pauschalierte Finanzhilfe gewährt. Urlaubs- und Krankheitszeiten sind hierin abgegolten. Bereits vom bisherigen Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder waren diese Ausgaben nicht erfasst und würden damit zu konnexitätsbedingten Mehrkosten führen."
Daraus folgt nicht nur, dass zukünftig kein Personalzuschuss für Vertretungs- und Springerkräfte gewährt werden soll, bestätigt wird damit vielmehr auch noch einmal der bisherige Wille des Gesetzgebers, keinen Personalzuschuss für Springer- und Vertretungskräfte zu zahlen. Soweit die Klägerin meint, dies werde vom Gesetzgeber nunmehr so deutlich betont, weil es bisher gerade nicht seinem Willen entsprochen habe, überzeugt dies nicht. Dafür hätte es keinen Anlass gegeben. Der Gesetzgeber hätte schließlich auch formulieren können, dass dies nunmehr in Abkehr zur bisherigen Regelung festgelegt werde.
Zu Recht weist zudem der Beklagte daraufhin, dass der Haushaltsgesetzgeber für die Vertretungs- und Springerkräfte im Landeshaushalt während der Geltungsdauer des KiTaG a.F. keine Finanzhilfe vorgesehen hat, auch nicht für das hier maßgebliche Kita-Jahr. Dagegen hat er auf Änderungen, die mit erhöhten Ausgaben verbunden waren, stets reagiert, wie der Beklagte auch im Einzelnen dargelegt hat. Auch wenn die Klägerin zutreffend darauf hinweist, dass der Haushaltsgesetzgeber mit Zuweisungsentscheidungen kein fachliches Recht zu ändern vermag, ist dies doch ein weiteres deutliches Indiz für den Willen des Gesetzgebers, solche Finanzhilfen nicht zu gewähren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Gerichtskosten werden nach § 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO nicht erhoben, weil es sich um eine Streitigkeit in Angelegenheiten der Jugendhilfe im Sinne des § 188 Satz 1 VwGO handelt. Unter Jugendhilfe fallen Maßnahmen im Rahmen der allgemeinen öffentlichen Fürsorge zugunsten Kinder und Jugendlicher. Umfasst sind alle Streitigkeiten nach dem Sozialgesetzbuch Achtes Buch und den ergänzenden Landesgesetzen, soweit sie dem Bereich der Fürsorge im weitesten Sinne zugeordnet werden können (Clausing/Kimmel, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: 42. Lfg. Februar 2022, § 188 Rn. 11; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 188 Rn. 5). Nach dem Sinn und Zweck des § 188 VwGO ist das unabhängig davon, ob es sich um die Gewährung oder Rückforderung von Jugendhilfe, um die Förderung von Kindern in Kindergärten, Horten und anderen Einrichtungen, um eine Förderung von Verbänden und Trägern, um eine Pflegeerlaubnis, eine Kostenerstattung, um Teilnahmebeiträge, eine Heranziehung zu den Kosten, eine Überleitung oder einen sonstigen Streit aus dem Jugendhilferecht handelt (BayVGH, Beschl. v. 14.06.2006 - 12 C 06.881 -, juris Rn. 3; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 188 Rn. 5). Der Wortlaut des Gesetzes ist insoweit eindeutig, so dass auch Angelegenheiten mit lediglich "mittelbarem" Bezug zu fürsorgerischen Maßnahmen wie etwa die Anerkennung und Förderung von Trägern der Jugendhilfe, insbesondere die Zuschussgewährung für Kindertageseinrichtungen, Jugendhilfestreitigkeiten sind (BVerwG, Beschl. v. 18.10.2013 - 5 B 59.13 -, juris Rn. 10; OVG RP, Urt. v. 17.1.2017 - 7 A 10057/16, juris Rn. 52; Clausing/Kimmel, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: 42. EL Februar 2022, § 188 Rn. 11; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 188 Rn. 5). Eine Ausnahme hat der Gesetzgeber lediglich für Erstattungsstreitigkeiten zwischen Sozialleistungsträgern normiert (vgl. § 188 Satz 2 Halbs. 2 VwGO). Nach diesen Maßstäben fällt auch die dem vorliegenden Verfahren zugrundeliegende Klage eines örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe auf einen (höheren) Landeszuschuss unter die im Sinne des § 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO gerichtskostenfreie Jugendhilfe (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 27.5.1998 - 4 L 4439/97 -, juris Rn. 34).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 16, 16a, 4, 5, 22 KiTaG
§§ 16, 16a KiTaG
§§ 133, 157 BGB
§ 4 KiTaG
§ 5 KiTaG
§ 16 KiTaG
§ 16 b KiTaG
§ 74 SGB VIII
§ 16a KiTaG
§ 8 KiTaG
§ 188 VwGO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 16 Abs. 1 und 2 KiTaG
§ 5 Abs. 1 bis 3 KiTaG
§ 4 Abs. 3 KiTaG
§ 5 der 2. DVO-KiTaG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KiTaG
§ 16 Abs. 2 Satz 1 KiTaG
§ 16 Abs. 1 Nr. 1 KiTaG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 KiTaG
§ 5 Abs. 4 KiTaG
§ 16 Abs. 2 KiTaG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 der 2. DVO-KiTaG
§ 16 Abs. 1 Nr. 1 KitaG
§ 16a Abs. 1 Satz 4 KitaG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 KiTaG
§ 41 Abs. 2 SGB X
§ 16 a Abs. 1 Satz 4 KiTaG
§ 25 Abs. 1 NKiTaG
§ 5 Abs. 2 KiTaG
§ 5 Abs. 2 der 2. DVO-KiTaG
§ 5 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3 der 2. DVO
§ 5 Abs. 1 der 2. DVO-KiTaG
§ 5 Abs. 2 der 2. DVO
§ 5 Abs. 3 der 2. DVO-KiTaG
§ 5 Abs. 3 KiTaG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 22 Abs. 2 Nr. 3 KiTaG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 KiTaG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 KiTaG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 KiTaG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 KiTaG
§ 4 Abs. 3 und 4 KiTaG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 KiTaG
§ 4 Abs. 5 KiTaG
§ 5 Abs. 3 Satz 2 KiTaG
§ 16 Abs. 1 KiTaG
§ 74a Satz 1 SGB VIII
§ 74 Abs. 5 SGB VIII
§ 16a Abs. 1 Satz 3 KiTaG
§ 16a Abs. 1 Satz 1 KiTaG
§ 16a Abs. 1 KiTaG
§ 11 Abs. 1 NKiTaG
§ 10 Abs. 1 NKiTaG
§ 25 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 NKiTaG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO
§ 188 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 5 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 4 A 173/16
3 A 159/10
3 A 75/08
5 CN 1.09
12 C 06.88
5 B 59.13
7 A 10057/16
4 L 4439/97