Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-04-20, Aktenzeichen 4 LA 49/20
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2023:0420.4LA49.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
Es existieren weder wissenschaftliche Belege für die Annahme, noch scheint es naheliegend, dass sich den Gefahren des Online-Glücksspiels nicht auch durch ein entsprechendes Verbot begegnen ließe. (Rn.20)
Verfahrensgang
Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 12. Kammer – vom 20. Februar 2020 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auf 15.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der Klägerin ist eine juristische Person privaten Rechts mit Sitz auf Malta. Sie verfügt dort nach ihrem eigenen Vortrag über eine Lizenz, Online-Spiele-Services anzubieten und zu betreiben, einschließlich, jedoch nicht beschränkt auf Casino, Poker und Sportwetten. Unter der Domain www.netbet.de bot sie entsprechende Online-Spiele an.
Mit am 26. Februar 2018 abgesandtem Bescheid vom 15. Februar 2018 (Bl. 16 GA) untersagte der Beklagte der Klägerin, gestützt auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV in der damaligen Fassung, selbst oder durch Dritte im Internet unter der Domain www.netbet.de Online-Casinospiele als öffentliches Glücksspiel im Sinne des § 3 GlüStV in Schleswig-Holstein zu veranstalten oder zu vermitteln sowie unter Verstoß dagegen abgeschlossene Verträge zu erfüllen (Ziffer 1). Die Anordnung zu Ziffer 1 war innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides zu erfüllen (Ziffer 2) und die Umsetzung zeitgleich schriftlich mitzuteilen (Ziffer 3). Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Ziffer 1 drohte der Beklagte der Klägerin ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,- Euro an (Ziffer 4).
Hiergegen hat die Klägerin am 28. März 2018 Klage erhoben. Sie hat außerdem im Mai 2018 die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage beantragt. Den Antrag hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 28. Januar 2019 abgelehnt (– 12 B 38/18 –, juris). Die dagegen erhobene Beschwerde hat der Senat mit Beschluss vom 3. Juli 2019 (– 4 MB 14/19 –, juris) zurückgewiesen.
Mit Urteil vom 20. Februar 2020 hat das Verwaltungsgericht sodann die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es auf den Beschluss der Kammer vom 28. Januar 2019 (– 12 B 38/18 –, juris) einschließlich der dort zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Oktober 2017 (– 8 C 18.16 –, juris) und des Senats vom 23. März 2017 (– 4 LB 2/16 –, juris) sowie auf den Beschluss des Senats vom 3. Juli 2019 (– 4 MB 14/19 –, juris) verwiesen. Hiergegen richtet sich der Antrag auf Zulassung der Berufung.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat mit den geltend gemachten Zulassungsgründen der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, dazu 1.), der besonderen rechtlichen und tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO, dazu 2.) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, dazu 3.) keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor; sie sind jedenfalls nicht hinreichend dargelegt.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, die die Zulassung der Berufung rechtfertigen, sind zu bejahen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten zumindest insoweit infrage gestellt werden, dass der Erfolg des Rechtsmittels bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung ebenso wahrscheinlich ist wie der Misserfolg (stRspr des Senats, vgl. Beschl. v. 11.03.2021 – 4 LA 241/19 –, juris Rn. 4; Beschl. v. 27.01.2021 – 4 LA 165/19 –, juris Rn. 4 m. w. N.). Ferner ist darzulegen, dass und aus welchen Gründen das verwaltungsgerichtliche Urteil auf diesen – aus Sicht der Klägerin fehlerhaften – Erwägungen beruht, d. h. die dargestellten Zweifel müssen im konkreten Fall entscheidungserheblich sein. Aus ihnen muss sich die Unrichtigkeit der Entscheidung im (allein relevanten) Ergebnis ergeben (Beschl. d. Senats v. 30.09.2019 – 4 LA 29/19 –, juris Rn. 2 m.w.N.). Gemessen hieran sind ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung jedenfalls nicht hinreichend dargelegt.
Das Verwaltungsgericht hat als maßgebliche Rechtsgrundlage der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV i.d.F. vom 15. Dezember 2011 [in Schleswig-Holstein am 9. Februar 2013 in Kraft getreten, vgl. Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - Erster GlüÄndStV) vom 1. Februar 2013 (GVOBl. Schl.-H. S. 51); im Folgenden GlüStV a.F.] herangezogen. Danach kann die zuständige Behörde die im Einzelfall erforderlichen Anordnungen erlassen, um Verstöße gegen die durch den Glücksspielstaatsvertrag begründeten Verpflichtungen zu unterbinden. Sie kann insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts lagen die danach notwendigen Voraussetzungen für den Erlass einer Untersagungsverfügung vor. Die Klägerin habe in Schleswig-Holstein öffentliches Glücksspiel i.S.d. § 3 Abs. 1 und 2 GlüStV a.F. veranstaltet. Dies sei unerlaubt geschehen, da sie nicht über die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis verfüge. Zwar möge allein das formale Fehlen einer erforderlichen Erlaubnis nach der Rechtsprechung des Senats eine umfassende glücksspielrechtliche Untersagung noch nicht zu rechtfertigen. Die Klägerin habe jedoch wegen des Verbots der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Casino-Glücksspiele im Internet in Art. 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV a.F. auch keinen Anspruch auf Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis (VG Schleswig, Beschl. v. 28.01.2019 – 12 B 38/18 –, juris Rn. 52 ff.; so auch Beschl. d. OVG Schleswig v. 04.05.2015 – 2 MB 2/15 –, juris Rn. 14).
Die Auswahl der Rechtsgrundlage sowie den Subsumtionsvorgang lässt die Klägerin im Zulassungsverfahren unbeanstandet. Sie meint jedoch, entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts seien die Verbotsnormen des Glücksspielstaatsvertrags a.F. (§ 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV a.F.) nicht unions- und verfassungsrechtskonform. Es fehle daher an einer wirksamen Rechtsgrundlage für den Erlass der streitgegenständlichen Verfügung (dazu c) aa) und c) bb). Außerdem habe der Beklagte sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt (dazu c) cc)). Mit diesem – im Detail weiter ausgeführten – Vorbringen legt die Klägerin die Fehlerhaftigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung im allein relevanten Ergebnis nicht dar.
a) Es ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der Senat die im Laufe des Zulassungsverfahrens eingetretene Änderungen der Rechtslage – das Inkrafttreten des Staatsvertrags zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021, GlüStV 2021) vom 29. Oktober 2020 (GVOBl. 2021, 439), mit dem das Verbot von Online-Glücksspielen des § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. aufgehoben wurde – an dieser Stelle unberücksichtigt zu lassen hat. Zwar ist der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Frage, ob ein (dargelegter) Grund für die Zulassung der Berufung besteht, der Zeitpunkt der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts über den Zulassungsantrag. Dafür spricht die prozessuale Regel, dass Fragen der Zulässigkeit – und darum, nämlich um die Statthaftigkeit der Berufung, geht es im Zulassungsverfahren – im Allgemeinen nach dem Sach- und Rechtsstand der Entscheidung über das Rechtsmittel zu beurteilen sind (vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 124 Rn. 21). Entscheidend ist daher, ob das angefochtene Urteil den (dargelegten) ernstlichen Zweifeln an seiner Richtigkeit im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats begegnet. Der Ablauf der Frist für die Darlegung solcher Zweifel legt nicht den für die Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkt fest (vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 124 VwGO Rn. 97; BVerwG, Beschl. v. 15.12.2003 – 7 AV 2.03 –﻿, juris Rn. 10). Dementsprechend kann der Senat nach Erlass der angegriffenen Entscheidung eingetretene Rechtsänderungen zu berücksichtigen haben, sofern es nach dem materiellen Recht – wie hier – auf die Verhältnisse zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder der gerichtlichen Entscheidung ankommt (OVG Lüneburg, Beschl. v. 17.02.2010 – 5 LA 342/08 –, juris Rn. 3). Es handelt sich bei der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung. Die Untersagungsverfügung trifft eine unbefristete Regelung, die selbst für den Fall einer Änderung der Sach- und Rechtslage Fortgeltung beansprucht und deren Rechtmäßigkeit sich nach der Sach- und Rechtslage zum jeweiligen Entscheidungszeitpunkt beurteilt (BVerwG, Beschl. v. 17.10.2012 – 8 B 63.12 – juris Rn. 4; VGH München, Beschl. v. 25.04.2016 – 10 BV 16.799 –, juris Rn. 15).
Allerdings ist das Oberverwaltungsgericht im Zulassungsverfahren gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO auf die Prüfung der innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe der Entscheidung dargelegten Gründe beschränkt. Ob die Berufung nach der Sach- und Rechtslage im hierfür maßgeblichen Zeitpunkt zuzulassen ist, hat das Oberverwaltungsgericht daher nur im Rahmen der rechtzeitig dargelegten Gründe zu beurteilen (BVerwG, Beschl. v. 15.12.2003 – 7 AV 2.03 –, juris Rn. 11). Vorliegend hat die Klägerin nichts dazu vorgetragen, dass bzw. warum die verwaltungsgerichtliche Entscheidung im Ergebnis mit Blick auf eine bevorstehende Änderung der Rechtslage bzw. nach Inkrafttreten des Glückspielstaatsvertrags 2021 ernstlichen Zweifel begegnet. Der Glückspielstaatsvertrag 2021 trat jedoch auch erst deutlich nach Ablauf der Frist für die Begründung des Berufungszulassungsantrags in Kraft. Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht die Rechtsänderungen in der angegriffenen Entscheidung nicht berücksichtigen und die Klägerin die Fehlerhaftigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nur unter Berücksichtigung der Regelungen des Glückspielstaatsvertrags a.F. darlegen können. Selbst wenn man dies anders sehen wollte, würde dies der Klägerin nicht zum Erfolg verhelfen. Denn sie hätte dann wenigstens im weiteren Verlauf des Zulassungsverfahrens Entsprechendes darlegen müssen (vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 124 Rn. 22).
Auch greift hier keiner der anerkannten Ausnahmefälle, in denen das Oberverwaltungsgericht eine eingetretene Rechtsänderung ohne einen entsprechenden, fristgerechten Vortrag berücksichtigen kann. Dies wäre nur dann der Fall, wenn sowohl die Änderung der Rechtslage als auch deren Auswirkung auf das Ergebnis des Rechtsstreits offenkundig sind oder wenn das angefochtene Urteil sich aufgrund einer inzwischen eingetretenen Rechtsänderung aus anderen Gründen als richtig darstellt und zunächst bestehende Zweifel an seiner Richtigkeit damit beseitigt sind. Denn mit diesen Differenzierungen wird weder die vom Gesetzgeber vorgeschriebene Darlegungspflicht noch die Beschränkung der gerichtlichen Prüfung auf die vorgetragene Begründung unterlaufen (Seibert, in: Sodan/Ziekow, 5. Auflage 2018, § 124 VwGO Rn. 97 und § 124a VwGO Rn. 257 m.w.N.; vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.12.2003 – 7 AV 2.03 –, juris Rn. 10; OVG Lüneburg, Beschl. v. 17.02.2010 – 5 LA 342/08 –, juris Rn. 3). Vorliegend ist es zwar offenkundig, dass sich die Rechtslage verändert hat. Ob dies allerdings auch Auswirkungen auf die Ergebnisrichtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung hat, lässt sich nicht ohne weiteres feststellen. Auch nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 dürfen öffentliche Glückspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Ob die Klägerin einen Anspruch auf die Erteilung einer solchen Erlaubnis für öffentliches Glücksspiel im Internet hat, insbesondere, ob die detaillierten Voraussetzungen des § 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV 2021 in ihrem Fall vorliegen und ob der Senat daran festhält, dass allein das formale Fehlen einer erforderlichen Erlaubnis eine umfassende glücksspielrechtliche Untersagung noch nicht zu rechtfertigen vermag (vgl. OVG Schleswig, Beschl. v. 04.05.2015 – 2 MB 1/15 –, juris Rn. 14; Beschl. v. 03.07.2019 – 4 MB 14/19 –, juris Rn. 11), bedarf jedoch eingehender Prüfung. Deren Ergebnis ist jedenfalls nicht offensichtlich. So hat der Beklagte bereits darauf hingewiesen, dass nicht beurteilt werden könne, inwieweit das Angebot der Antragstellerin mit dem – damals noch – bevorstehenden Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages 2021 tatsächlich genehmigungsfähig werde, da es beispielsweise an den zur Überprüfung der Einhaltung der materiellen Voraussetzungen notwendig vorzulegenden Schutzkonzepten zur Gewährleistung der IT-Sicherheit, des Datenschutzes, des Spieler- und Jugendschutzes oder der Geldwäscheprävention fehle (vgl. § 4b Abs. 1 GlüStV 2021).
b) Es ist bereits fraglich, ob das Zulassungsvorbringen zu den ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung den sich aus § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO ergebenden Darlegungsanforderungen genügt. Die Klägerin wiederholt im Wesentlichen und in weiten Teilen wortgleich ihren erstinstanzlichen Vortrag und behauptet lediglich, dass das Verwaltungsgericht die von ihr genannten Argumente habe prüfen müssen. Sie setzt sich jedoch nicht mit der Frage auseinander, ob und inwieweit dies – über die Bezugnahme auf die Entscheidungen im Eilverfahren – tatsächlich erfolgt ist. Eine bloße Wiederholung des erstinstanzlichen Vorbringens genügt jedoch dem Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO regelmäßig nicht (vgl. VGH München, Beschl. v. 28.09.2009 – 7 ZB 09.1468 –, juris Rn. 5; OVG Lüneburg, Beschl. v. 13.04.2005 – 2 LA 166/05 –, juris Rn. 3 m.w.N.).
c) Selbst, wenn man das klägerische Vorbringen insoweit als ausreichend ansähe, ergäben sich aus diesem jedoch keine ernstlichen Zweifel im oben genannten Sinne an dem angegriffenen Urteil des Verwaltungsgerichts.
aa) Die Klägerin ist der Auffassung, der Verweis des Verwaltungsgerichts auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 26.10.2017 – 8 C 18.16 –﻿, juris) rechtfertige die Auffassung, das in § 4 GlüStV a.F. geregelte Internetverbot sei unionsrechtskonform, nicht. In dem genannten Urteil hat das Bundesverwaltungsgericht mit Blick auf das Internetverbot des § 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV a.F. entschieden, dass dieses zwar die durch Art. 56 f. AEUV gewährleistete Dienstleistungsfreiheit von Glücksspielanbietern einschränke, die – wie die Klägerin – ihren Sitz in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben und ihre Dienstleistungen im Bundesgebiet erbringen wollen. Diese Beschränkung sei aber gerechtfertigt, weil sie auch im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig und insbesondere geeignet sei, zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beizutragen (BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 38 ff.). Hierzu trägt die Klägerin erneut vor, das Bundesverwaltungsgericht habe die Kriterien des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Rechtfertigung einer Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch die Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags a.F. nicht angemessen angewandt, da es die Entwicklungen seit dessen Erlass, insbesondere die vielseitigen Hinweise darauf, dass die Regelungen nicht geeignet seien, den Markt für Online-Glücksspiel einzudämmen, völlig außer Acht gelassen habe. Dies gelte umso mehr, als sich auch die Umstände nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts weiter erheblich verändert hätten. Hiermit dringt die Klägerin jedoch auch im Zulassungsverfahren nicht durch.
(i) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union setzt die Rechtfertigung von Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV), zu denen mitgliedstaatliche Regelungen zählen, die die Veranstaltung und Vermittlung für Glücksspiele im Internet verbieten, voraus, dass „zwingende Gründe des Allgemeininteresses“ wie Spielerschutz und Kriminalitätsvorbeugung für diese Beschränkung sprechen. In Ermangelung einer Harmonisierung des Glücksspielrechts durch die Union ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich insoweit aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (vgl. EuGH, Urt. v. 12.06.2014 – C-156/13 –, juris Rn. 21 ff. m.w.N.). Die Verfolgung eines legitimen Ziels durch die Mitgliedstaaten allein rechtfertigt eine Beschränkung der Grundfreiheiten jedoch nicht. Hinzukommen muss die Verhältnismäßigkeit und Nichtdiskriminierung der entsprechenden Maßnahme. Danach ist eine nationale Regelung nur dann geeignet, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (EuGH, Urt. v. 24.01.2013 – C-186/11 und C-209/11 –, juris Rn. 27 m.w.N.). Dies gilt nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit und Grundfreiheiten allgemein (vgl. EuGH, Urt. v. 10.03.2009 – C-169/07 –, juris Rn. 55 ff.; Urt. v. 24.01.2013 – C-186/11 und C-209/11 –, juris Rn. 27). Für die unionsrechtliche Verhältnismäßigkeit kommt es außerdem nicht nur auf die Zielsetzung der restriktiven Regelung im Moment ihres Erlasses an, sondern auch auf die nach ihrem Erlass zu bewertenden Auswirkungen. Die Regelung muss also auch nach ihrem Erlass dem Anliegen entsprechen, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern oder die mit Spielen verbundene Kriminalität zu bekämpfen (EuGH, Urt. v. 30.06.2016 – C-464/15 – juris Rn. 34, 37; BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 43; Beschl. d. Senats v. 03.07.2019 – 4 MB 14/19 –, juris Rn. 15).
Das daraus von der nationalen Rechtsprechung abgeleitete sog. Kohärenzgebot gestaltet, orientiert an der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit aus (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.06.2013 – 8 C 10.12 –, juris Rn. 31; Urt. v. 01.06.2011 – 8 C 5.10 –, juris Rn. 35). Es verlangt zum einen, dass der Mitgliedstaat die unionsrechtlich anerkannten Gemeinwohlziele, denen die beschränkende Regelung dienen soll und die diese legitimieren sollen, im Anwendungsbereich der Regelung auch tatsächlich verfolgt werden. Die normative Ausgestaltung hat sich ebenso wie die praktische Handhabung an den unionsrechtlich legitimen Zielen auszurichten (sog. Binnenkohärenz). Darüber hinaus darf die in Rede stehende Regelung nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (sog. Intersektorale Kohärenz). Demgegenüber sind die Mitgliedstaaten jedoch nicht zu einer sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifenden „Gesamtkohärenz“ glücksspielrechtlicher Maßnahmen verpflichtet (vgl. zu den Begrifflichkeiten BVerwG, Urt. v. 20.06.2013 – 8 C 10.12 –, juris Rn. 31, 51 ff.; Urt. v. 26.10.2017 – 8 C 18.16 –, juris Rn. 41; Beschl. d. Senats v. 03.07.2019 – 4 MB 14/19 –, juris Rn. 15; vgl. außerdem EuGH, Urt. v. 12.06.2014 – C-156/13 –, juris Rn. 27 ff.). Auch lässt sich aus dem Kohärenzgebot nicht die Pflicht zur Optimierung der Zielverwirklichung herleiten (BVerwG, Urt. v. 01.06.2011 – 8 C 5.10 –, juris Rn. 35).
(ii) Soweit die Klägerin darauf verweist, dass neue Studien zeigten, dass die vermeintlich eine besondere Gefährlichkeit begründenden Aspekte des Online-Glücksspiels tatsächlich nicht gegeben seien, greift sie die Binnenkohärenz des § 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV a.F. an. Es ist aber bereits unklar, welche Studien sie insoweit meint, da sie solche dem Senat im Zulassungsverfahren weder vorgelegt noch konkret bezeichnet hat. Es kann daher lediglich vermutet werden, dass sie sich auf eine in erster Instanz auszugsweise wiedergegebene Studie der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) aus dem Jahre 2017 (vgl. Bl. 150 GA) und/oder die im Beschwerdeverfahren 4 MB 14/19 vorgelegte und in diesem Verfahren in Bezug genommene Meta-Studie von Lischer (Bl. 220 ff. GA im Verfahren 4 MB 14/19) bezieht. Mit diesen Studien hat der Senat sich bereits im Beschwerdeverfahren 4 MB 14/19 auseinandergesetzt. Dem hat sich das Verwaltungsgericht angeschlossen. Demnach konnte es diesen Studien keine verlässliche Aussage über die Gefährlichkeit von Glücksspielen im Internet entnehmen. Hieran wird festgehalten und insoweit auf die Ausführungen im Beschluss vom 3. Juli 2019 verwiesen (vgl. Beschl. d. v. 03.07.2019 – 4 MB 14/19 –, juris Rn. 21 ff.).
(iii) Soweit die Klägerin darüber hinaus meint, dass das Verwaltungsgericht verpflichtet gewesen sei, sich Erkenntnisse über die Gefährlichkeit des Online-Glücksspiels im Zeitpunkt der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung zu beschaffen, rügt sie eine fehlerhafte Sachverhaltsaufklärung durch das Gericht. Eine solche ist zwar grundsätzlich geeignet, das Vorbringen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu stützen. Hierfür bedarf es allerdings der Darlegung gewichtiger Anhaltspunkte dafür, dass die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts augenscheinlich nicht zutreffen oder etwa wegen gedanklicher Lücken oder Ungereimtheiten ernstlich zweifelhaft sind (Beschl. d. Senats v. 24.08.2022 – 4 LA 68/21 –, juris Rn. 31; v. 27.01.2021 - 4 LA 165/19 -, juris Rn. 8 f. m.w.N.). Dergleichen lässt sich den Ausführungen im Zulassungsantrag jedoch nicht entnehmen. Der Verweis auf gegen die Gefährlichkeit sprechende „Studien“ verfängt schon aus den im Beschluss des Senats vom 3. Juli 2019 (– 4 MB 14/19 –﻿, juris Rn. 21 ff.) genannten Gründen nicht.
(iv) Der Hinweis der Klägerin, dass das Land Schleswig-Holstein im Jahre 2019 ein Gesetz zur Verlängerung der abgelaufenen Lizenzen für Online-Casino-Spiele verabschiedet habe, vermag ebenfalls eine Inkohärenz des Internetverbots des § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. nicht darzulegen. Zwar galten nach § 1 des Online-Casino-Übergangsgesetzes vom 11. Juni 2019 (GVOBl. S. 145) bereits erteilte Genehmigungen für die Veranstaltung und den Vertrieb von Online-Casinospielen für eine Übergangsphase bis zur Erteilung einer sonstigen Erlaubnis auf Grundlage deutschen Rechts mit Geltung für Schleswig-Holstein, längstens bis zum 30. Juni 2021, nach Maßgabe der in der Genehmigung enthaltenen Regelungen weiterhin als erteilt. Auch geht die Begründung zum Online-Casino-Übergangsgesetz davon aus, dass der Schwarzmarkt für Online-Glücksspiele stark gewachsen sei und das Bedürfnis nach einem klar konturierten Regulierungsrahmen bestehe, weshalb weder erklär- noch vertretbar sei, bis zum Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages 2021 auf einen fest etablierten Regulierungsrahmen zu verzichten (LT-Drucks. 19/1343 S. 3). Hieraus folgt jedoch ebenso wenig wie aus dem Umstand, dass sich diese Auffassung mittlerweile auf Bundesebene durchgesetzt hat (vgl. Erläuterung zum Glückspielstaatsvertrag S. 1, Anlage zur LT-Drs. 19/2593), dass § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. die von der Klägerin allein gerügte Binnenkohärenz, d.h. die Eignung, die unions- und verfassungsrechtlich anerkannten Ziele der Regelung (vgl. nur EuGH, Urt. v. 22.06.2017 - C-49/16 -, juris Rn. 39; v. 12.06.2014 - C-156/13 -, juris Rn. 23) zu fördern, abzusprechen wäre.
Weder existieren wissenschaftliche Belege für die Annahme, noch scheint es naheliegend, dass sich den Gefahren des Online-Glücksspiels nicht auch durch ein entsprechendes Verbot begegnen ließe. Auf die Frage, ob andere Maßnahmen besser geeignet wären, den Spielerschutz und die Kriminalitätsbekämpfung zu fördern, kommt es mit Blick auf die von der Klägerin allein gerügte Binnenkohärenz nicht an. Das Kohärenzgebot verlangt nicht, dass die Mitgliedstaaten die bestmögliche Maßnahme ergreifen (BVerwG, Urt. v. 01.06.2011 – 8 C 5.10 –, juris Rn. 35). Außerdem darf in diesem Zusammenhang – worauf der Senat bereits in seiner Entscheidung vom 3. Juli 2019 hingewiesen hat – nicht verkannt werden, dass eine kontrollierte Zulassung von Casino- und Lottospielen in der Politik auch deshalb präferiert wird, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages auf einem für das Land mit höheren Einnahmen verbundenen Wege sicherzustellen, indem zugleich Steuern und Abgaben generiert und der Landeshaushalt um die Förderung der Suchthilfe entlastet wird (vgl. Antrag der Fraktionen CDU und Bündnis 90/DIE GRÜNEN in Hessen, LT-Drs. Hessen 19/5796 S. 2; für Schleswig-Holstein: Redebeiträge in der zweiten Lesung der LT-Drs. 19/1343, PlPr 19/60 S. 4612 ff.). Dies mag als willkommener Nebeneffekt zulässig sein, belegt aber keinesfalls die Inkohärenz des Internetverbotes (Beschl. d. Senats v. 03.07.2019 – 4 MB 14/19 –, juris Rn. 34).
bb) Soweit die Klägerin auch im Zulassungsverfahren geltend macht, dass das Verwaltungsgericht fehlerhaft von einer Verfassungskonformität der der Untersagungsverfügung vom 15. Februar 2018 zugrundeliegenden Rechtsgrundlagen aus dem Glücksspielstaatsvertrag a.F. ausgegangen sei, fehlt es an der für die Annahme ernstlicher Zweifel gebotenen Darlegung sowie einer Auseinandersetzung mit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung. Der Vortrag der Klägerin erschöpft sich an dieser Stelle in der Behauptung der Verfassungswidrigkeit des § 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV a.F.
cc) Abschließend hat die Klägerin auch insoweit keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung dargelegt, als das Verwaltungsgericht die Rechtsfolgenseite der Untersagungsverfügung unbeanstandet gelassen hat. Wie zuvor rügt die Klägerin auch im vorliegenden Verfahren, dass der Beklagte die Eignung und Erforderlichkeit der Untersagung nicht ausreichend geprüft und das Verwaltungsgericht dazu nicht ausreichend Stellung bezogen habe.
(i) Soweit die Klägerin die Geeignetheit einer Untersagungsverfügung im vorliegenden Kontext generell in Zweifel zieht, kann auf die vorstehenden Ausführungen zur Binnenkohärenz des Internetverbots des § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. verwiesen werden. Entscheidend ist jedoch an dieser Stelle, dass sich die ergriffene Maßnahme – hier die Untersagungsverfügung – im konkreten Fall als geeignet erweist. Dies muss hier allein deshalb angenommen werden, da zu erwarten steht, dass die Klägerin jedenfalls in Folge der Untersagungsverfügung ihr illegales Verhalten abstellt, d.h. Online-Glücksspiel nicht weiter ohne entsprechende Erlaubnis betreibt und sich damit nicht weiter an der Ausbreitung und Erhaltung eines Schwarzmarktes für entsprechende Glückspiele beteiligt. Außerdem bildet die Untersagungsverfügung im Falle des Zuwiderhandelns die Grundlage für die Vollstreckung.
(ii) Die Klägerin dringt ebenfalls nicht mit dem sinngemäßen Vortrag durch, die im Bescheid vom 15. Februar 2018 ausgesprochene Untersagung sei nicht erforderlich gewesen. Hierzu führt sie zunächst aus, es sei nicht ersichtlich, warum die bis Anfang 2013 erteilten und mittlerweile ausgelaufenen Glücksspiel-Lizenzen auf Grundlage des Online-Casino-Übergangsgesetzes verlängert worden seien, andere Anbieter, die die materiellen Anforderungen einer Lizenz nach dem Gesetz erfüllten, aber kein Online-Casino anbieten dürften. Insoweit rügt die Klägerin allerdings im Kern die gesetzgeberische Entscheidung, nur die nach dem ehemaligen Glücksspielgesetz erteilten Erlaubnisse für Online-Glücksspiel zu verlängern. Für den Beklagten bestand keine Möglichkeit, trotz des Internetverbots des § 4 Abs. 4 GlüStV und obwohl die Klägerin nicht in den Adressatenkreis der Übergangsregelungen des Online-Casino-Übergangsgesetzes fiel, ein eigenes Lizenzverfahren zu entwickeln und der Klägerin eine solche Lizenz für Online-Glücksspiel in Schleswig-Holstein zu erteilen bzw. ihr Angebot vor diesem Hintergrund wenigstens zu dulden (vgl. auch Beschl. d. Senats v. 03.07.2019 – 4 MB 14/19 –, juris Rn. 42). Etwas anders folgt auch nicht aus dem Verweis, dass der Beklagte statt einer vollständigen Untersagung konkrete Anforderungen an das Angebot hätte stellen können, so wie er dies bei Anbietern von Online-Sportwetten seit Mitte 2018 tue und diesen somit „Quasi-Lizenzen“ auf Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV a.F. erteile. Denn anders als bezüglich des Angebots von Online-Casino-Glückspielen enthält der Glücksspielstaatsvertrag a.F. ausdrücklich die Möglichkeit, die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten zu erlauben (vgl. § 4 Abs. 5, §§ 4a ff GlüStV a.F.).
2. Die Klägerin zeigt im Zulassungsverfahren auch keine besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Die – darzulegenden – Schwierigkeiten müssen dergestalt sein, dass ihre Beantwortung im Zulassungsverfahren nicht ohne weiteres möglich ist. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten weist eine Rechtssache daher nur dann auf, wenn sie voraussichtlich in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, d. h. überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht. Im Tatsächlichen ist dies besonders bei wirtschaftlichen, technischen und wissenschaftlichen Zusammenhängen, im Rechtlichen bei neuartigen oder ausgefallenen Rechtsfragen der Fall. Die besonderen Schwierigkeiten müssen sich ferner auf Fragen beziehen, die für den konkreten Fall und das konkrete Verfahren entscheidungserheblich sind (vgl. Beschl. d. Senats v. 02.10.2020 – 4 LA 141/18 –, juris Rn. 57; OVG Schleswig, Beschl. v. 14.05.1999 – 2 L 244/98 –, juris Rn. 17). Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben.
Der Umstand, dass der Senat Rechtsprechung, insbesondere die des Gerichtshofs der Europäischen Union, aufzuarbeiten und den Sachverhalt hierunter zu subsumieren hat, rechtfertigt die Annahme besonderer rechtlicher Schwierigkeiten noch nicht. Gleiches gilt, soweit die Klägerin besondere Schwierigkeiten darin zu erkennen meint, dass das Gericht sich auf Grundlage verschiedener Studien zur Gefährlichkeit des Online-Glücksspiels zu verhalten hat. Ein derartiges Vorgehen zählt regelmäßig zu den Aufgaben der Rechtsprechung (vgl. beispielsweise Urt. d. Senats v. 23.03.2017 – 4 LB 2/16 –, juris; Beschl. d. Senats v. 05.04.2023 – 4 LA 9/22 –, zur Veröffentlichung vorgesehen) und hebt die Streitigkeit im Schwierigkeitsgrad nicht von anderen (glücksspielrechtlichen) Verfahren ab (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 13.09.2022 – 6 S 3652/21 –, juris Rn. 32).
3. Auch eine Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) kommt nicht in Betracht. Eine solche erfordert u.a., dass eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage aufgeworfen wird, die klärungsfähig und -bedürftig ist, mithin für die Entscheidung der Vorinstanz von Bedeutung war und dies auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren sein wird sowie, dass sie bisher höchstrichterlich oder – bei tatsächlichen Fragen oder nicht revisiblen Rechtsfragen – durch die Rechtsprechung des Berufungsgerichts nicht geklärt und über den Einzelfall hinaus bedeutsam ist. Um die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache darzulegen, ist u.a. auszuführen, dass die aufgeworfene Frage entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten steht (stRspr des Senats, vgl. Beschl. des v. 17.02.2021 – 4 LA 208/19 –, juris Rn. 67 m.w.N.).
Die Klägerin formuliert jedoch schon keine konkrete, als klärungsbedürftig anzusehende Frage, sondern hält die „verfahrensgegenständlichen Rechtsfragen“ für grundsätzlich klärungsbedürftig. Auch wenn man zugunsten der Klägerin annehmen wollte, dass sie die Frage der Vereinbarkeit des § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. mit den unionsrechtlichen Grundfreiheiten für grundsätzlich klärungsbedürftig hielte, würde dies die Zulassung der Berufung nicht rechtfertigen. Denn die Frage würde sich im Berufungsverfahren aufgrund der eingetretenen Rechtsänderungen nicht mehr entscheidungserheblich stellen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen. Maßgeblich ist danach die Höhe des erzielten oder erwarteten Jahresgewinns, mindestens jedoch 15.000,- Euro. Mangels entsprechender anderer Anhaltspunkte greift der Senat auf den Mindestbetrag zurück (vgl. Beschl. v. 14.08.2019 – 4 MB 14/19 –, n.v.).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4a ff GlüStV
§ 3 GlüStV
§ 124 VwGO
§ 124a VwGO
§ 4 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 4b Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 4 Abs. 4 und Abs. 5 GlüStV
Art. 56 f. AEUV
Art. 56 AEUV

Zitierte Entscheidungen: 12 A 183/18
12 B 38/18
8 C 18.16
4 LB 2/16
4 LA 241/19
4 LA 165/19
4 LA 29/19
7 AV 2.03
5 LA 342/08
8 B 63.12
10 BV 16.79
7 ZB 09.14
2 LA 166/05
8 C 10.12
8 C 5.10
4 LA 68/21
4 LA 141/18
2 L 244/98
4 LA 9/22
6 S 3652/21
4 LA 208/19