Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-04-16, Aktenzeichen 2 L 114/16

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die am 23.03.2009 bekannt gemachte Allgemeinverfügung des Beklagten vom 23.02.2009, mit der Gebiete des Landkreises Mansfeld-Südharz zum Biosphärenreservat "Karstlandschaft Südharz" erklärt wurden. Große Teile ihres Gemeindegebiets, insbesondere auch das Gebiet der früheren Gemeinde Rottleberode, die seit dem 01.01.2010 Ortsteil der Klägerin ist, befinden sich innerhalb des Biosphärenreservats.
Die noch von der Gemeinde Rottleberode am 23.04.2009 hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Urteil abgewiesen und zur Begründung u.a. ausgeführt: Der Klägerin stehe eine Klagebefugnis zu, soweit sie geltend mache, sie werde durch die Schutzgebietsausweisung in ihrer Planungshoheit verletzt, weil wesentliche Teile ihres Gemeindegebiets hiervon betroffen seien und eine eigene hinreichend konkrete und verfestigte Planung hierdurch nachhaltig gestört werde, der Rechtsakt also unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf ihre gemeindliche Planung habe. Die Klage sei aber nicht begründet. Die subjektive Rechtsmacht der Klägerin bei der Anfechtung der Allgemeinverfügung sei von vorneherein auf die Kontrolle solcher Vorschriften beschränkt, die dem Schutz gemeindlicher Belange zu dienen bestimmt seien. Die Klägerin werde durch die streitige Schutzgebietsausweisung nicht in ihrer Planungshoheit verletzt. Das Gebiet der ehemaligen Gemeinde Rottleberode liege zwar vollständig innerhalb der festgelegten Grenzen des Biosphärenreservats, der Beklagte habe jedoch deren Planungshoheit bei seiner Entscheidung angemessen berücksichtigt. Den Belangen der Gemeinde stehe ein zumindest gleichgewichtiges öffentliches Interesse gegenüber. Die Schutzgebietsausweisung diene dem Zweck, die hiervon betroffenen Gemeindeflächen zur Erhaltung eines ausgewogenen Landschaftshaushalts bzw. wegen ihrer Eigenart, ihrer Schönheit oder ihres Erholungswertes unter Schutz zu stellen. Eine Einschränkung der Planungshoheit der ehemaligen Gemeinde Rottleberode folge daraus nicht. Sie habe nach eigenen Angaben alle bisher beschlossenen, in einer Übersicht nach Gegenstand und Planreife zusammengestellten und in einer Übersichtskarte ausgewiesenen Bauleitplanungen ohne weiteres umsetzen können. Soweit sie hinsichtlich "potenzieller Gewerbeflächen im Rahmen der Flächennutzungsplanerarbeitung" vermeintliche Schwierigkeiten bei der Planerarbeitung bzw. -genehmigung geltend mache, ergebe sich daraus keine Einschränkung. Darüber hinaus lägen die überplanten Flächen nicht in einer sog. Kernzone, in der wirtschaftliche Nutzungen auszuschließen seien, und auch nicht in einer Pflegezone, die in der Regel wie ein Naturschutzgebiet zu schützen sei. Sämtliche Gewerbeflächen lägen in einer Entwicklungszone, wo grundsätzlich alle Nutzungs- und Wirtschaftsformen umwelt-, natur- und sozialverträglich praktiziert werden könnten. Auch habe sich der Beklagte mit den im Verwaltungsverfahren vorgetragenen Einwänden der Klägerin hinsichtlich der Entwicklung des "Holzimpulszentrums" befasst. Eine Überprüfung sonstiger, vermeintlicher Rechtsverstöße gegen UNESCO-Kriterien könne nicht stattfinden, da die Klägerin nur die Verletzung subjektiv-öffentlicher Rechte geltend machen könne.

Entscheidungsgründe:
A. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor. Solche Zweifel bestehen nur dann, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt worden sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.07.2013 – 1 BvR 3057/11 –, NJW 2013, 3506, RdNr. 36 in juris, m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall.
1.1. Ohne Erfolg rügt die Klägerin, das Verwaltungsgericht sei unter Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) und den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 VwGO) nicht der Frage nachgegangen, ob im Hause des Beklagten bei dem für den Erlass der Allgemeinverfügung zuständigen Amtsträger vor der abschließenden Entscheidung eine umfassende Erkenntnis des maßgeblichen, in das Ermessen einzustellenden Tatsachenstoffs insbesondere hinsichtlich der von ihr im Verfahren eingebrachten Belange bestanden habe.
Zwar können sich ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung auch aus einer unzureichenden Ermittlung und Feststellung des entscheidungserheblichen Sachverhalts ergeben (vgl. Beschl. d. Senats v. 15.09.2017 – 2 L 23/16 –, juris, RdNr. 8; HessVGH, Beschl. v. 18.11.2016 – 6 A 489/16.Z –, juris, RdNr. 2; Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl., § 124 RdNr. 7b, m.w.N.). Das Verwaltungsgericht war aber entgegen der Auffassung der Klägerin nicht verpflichtet weiter aufzuklären, ob die mit dem Erlass der Allgemeinverfügung befassten Personen, insbesondere der "Entscheidungsträger", umfassende Kenntnis über die von der Erklärung zum Biosphärenreservat berührten Belange hatte.
Zwar unterliegt die Ermessensausübung bei der Schutzerklärung nach § 22 Abs. 1 BNatSchG dem Abwägungsgebot des § 2 Abs. 3 BNatSchG (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.01.2001 – BVerwG 6 CN 2.00 –, juris, RdNr. 20; Meßerschmidt, BNatSchG § 22 RdNr. 22, m.w.N.). Allerdings unterscheidet sich die Abwägung im Rahmen des Unterschutzstellungsermessens von der umfassenden fachplanerischen Abwägung, da das Entscheidungsprogramm und mithin auch das Abwägungsprogramm durch die fachspezifischen Schutzzwecke des BNatSchG begrenzt ist (BVerwG, Beschl. v. 11.12.2003 – BVerwG 4 CN 10.02 –, juris, RdNr. 17; Urt. v. 16.06.1988 – BVerwG 4 B 102.88 –, juris, RdNr. 3). Während die Behörden etwa über den Bau einer Bundesfernstraße eine allein an der allgemeinen Zielsetzung des FStrG orientierte, im einzelnen nicht gesetzesgebundene Entscheidung zu treffen haben, knüpft die Unterschutzstellung von Landschaftsteilen an bestimmte normativ vorgegebene Kriterien und Voraussetzungen, deren Vorliegen die Behörden – und gegebenenfalls auch die Verwaltungsgerichte – zu prüfen haben. Der danach verbleibende Handlungsspielraum ist von der Sachlage her in erster Linie durch eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Landschaftsschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer auf der anderen Seite geprägt (BVerwG, Beschl. v. 16.06.1988, a.a.O., RdNr. 3), Im Ergebnis bedeutet dies zum einen, dass bei der Unterschutzstellung nicht sämtliche tatsächlichen oder mutmaßlichen Nutzungsinteressen zu berücksichtigen sind; es genügt vielmehr, wenn den Nutzungsinteressen durch ein System von Ausnahme- und Befreiungsregelungen Rechnung getragen wird, das eine nachfolgende Berücksichtigung von Einzelinteressen ermöglicht (Meßerschmidt, a.a.O., m.w.N). Zum anderen beschränkt sich die gerichtliche Überprüfung – anders als bei der sonstigen Abwägungskontrolle – regelmäßig auf das Abwägungsergebnis (vgl. OVG MV, Urt. v. 14.10.2008 – 4 K 25/06 –, juris, RdNr. 151; NdsOVG, Urt. v. 24.08.2001 – 8 KN 209/01 –, juris, RdNr. 31; Urt. v. 01.04.2008 – 4 KN 57/07 –, RdNr. 44; Meßerschmidt, a.a.O.). Auf die Erkenntnislage beim "Entscheidungsträger" kommt es daher nicht an. Diese Grundsätze gelten auch, wenn die Unterschutzstellung – wie hier – nicht durch Rechtsverordnung, sondern im Wege der Allgemeinverfügung erfolgt.
1.2. Die Klägerin wendet ein, der restriktive Standpunkt des Verwaltungsgerichts zu dem ihr als Gemeinde zustehenden Überprüfungsanspruch sei zweifelhaft, soweit es um die Erfüllung der für den Erlass der Allgemeinverfügung unmittelbar oder mittelbar durch Bezugnahme auf andere Rechtsquellen maßgeblichen tatbestandlichen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen gehe, namentlich eine gegebenenfalls erforderliche Zustimmung der Klägerin zur Errichtung des in Rede stehenden Biosphärenreservats. Die einschlägigen Vorschriften des sachsen-anhaltischen Naturschutzrechts schützten sie bezogen auf die sich daraus ergebenden mittelbaren Tatbestandsmerkmale im Sinne einer echten "drittschützenden Norm". Das Bundesverwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 15.07.1994 (BVerwG 4 B 102.94) ausgeführt, es neige dazu, dass die die Zulassung von bergrechtlichen Betriebsplänen regelnden Vorschriften des BBergG zu Gunsten der betroffenen Gemeinden grundsätzlich Drittschutz und damit einen Anspruch auf Überprüfung der Rechtmäßigkeit vermittelten, wenn die gemeindliche Planungshoheit beeinträchtigt werde; eine Verletzung der kommunalen Planungshoheit sei mithin nicht erforderlich. Eine solche Beeinträchtigung ergebe sich für sie infolge der Errichtung des Biosphärenreservats alleine daraus, dass sie sich notgedrungen für die Abarbeitung der sich hieraus ergebenden bundesrechtlichen und mittelbar auch völkerrechtlichen Verpflichtungen "in die Pflicht" nehmen lassen müsse. Eine solche Verpflichtung ergebe sich jedenfalls aus § 25 Abs. 3 BNatSchG, wonach Biosphärenreservate unter Berücksichtigung der durch die Großräumigkeit und Besiedlung gebotenen Ausnahmen über Kernzonen, Pflegezonen und Entwicklungszonen zu entwickeln und wie Naturschutzgebiete oder Landschaftsschutzgebiete zu schützen seien. Das Bundesrecht gehe davon aus, dass sämtliche Flächen des Biosphärenreservats zumindest unter den Schutz eines Landschaftsschutzgebiets fallen sollen. Eine bauliche und wirtschaftliche Entwicklung sei nur nach dem Gesamtkonzept des Biosphärenreservats möglich. Folglich müsse sie damit rechnen, dass der Beklagte im Rahmen der Abarbeitung seiner Verpflichtungen und auf der Grundlage des im Landesrecht angelegten Modells der Fortschreibung als Rechtsverordnung auch die nach der Allgemeinverfügung "nur" als Entwicklungszonen ausgewiesenen Bereiche im Wege von – integrierten - Landschaftsschutzgebietsverordnungen überplane. Sie werde sich deshalb auch darauf einstellen müssen, im Rahmen der Bauleitplanung sich insbesondere an den (fortgeschriebenen) "funktionalen Kriterien" für die Pflege von Biosphärenreservaten zu orientieren. Vor diesem Hintergrund dürften die einschlägigen Anerkennungsvoraussetzungen des zuständigen völkerrechtlichen Organs der UNESCO nicht völlig unberücksichtigt bleiben. Soweit § 33 Abs. 2 Nr. 2 NatSchG LSA a.F. auf die Kriterien des Programms "Mensch und Biosphäre der UNESCO" Bezug genommen habe, erscheine dies folgerichtig und müsse ernst genommen werden. Biosphärenreservate mit den daran anknüpfenden völkerrechtlichen Verpflichtungen zugunsten der Signatarstaaten sollten nur dann vorgeschlagen und anerkannt werden, wenn die für die Repräsentation der Betroffenen vor Ort maßgeblichen Gebietskörperschaften dem und den damit verbundenen Verpflichtungen zugestimmt hätten. Der heute geltenden Fassung des § 20 NatSchG LSA und der Vorgabe in § 25 Abs. 1 BNatSchG müsse dies durch eine teleologische Reduktion im Lichte von Überlegungen der Verhältnismäßigkeit entnommen werden. Diese Einwände verfangen nicht.
Der Erfolg einer Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt setzt, soweit nicht ein objektivrechtliches Beanstandungsverfahren (im Sinne des § 42 Abs. 2 Alt. 1 VwGO) vorliegt, gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht nur die objektive Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts voraus, sondern auch, dass der angefochtene Verwaltungsakt den Kläger in eigenen Rechten verletzt, d.h. Vorschriften oder allgemeine Rechtsgrundsätze verletzt, die zumindest auch den Schutz der Interessen des Klägers zum Ziel haben (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl., § 113 RdNr. 25 f.). Vom Erfordernis der eigenen Rechtsverletzung kann nur abgesehen werden, wenn ein Bundes- oder Landesgesetz dies vorsieht (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 42 RdNr. 180). Die Klägerin legt nicht dar, dass bei Allgemeinverfügungen etwas anderes zu gelten hätte.
Die Klägerin meint offenbar, dass die im Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung noch geltende Vorschrift des § 33 Abs. 2 Nr. 2 NatSchG LSA a.F. und ggf. auch die heute geltenden Vorschriften des § 20 NatSchG LSA und des § 25 BNatSchG ihrem Schutz zu dienen bestimmt seien und durch die Allgemeinverfügung verletzt würden. Dem vermag der Senat nicht zu folgen.
Ob die einen Verwaltungsakt tragende Norm Dritten, die durch die Entscheidung betroffen werden, Schutz gewährt und Abwehrrechte einräumt, hängt vom Inhalt der jeweiligen Norm sowie davon ab, ob der Drittbetroffene in den mit der behördlichen Entscheidung gestalteten Interessenausgleich eine eigene schutzfähige Rechtsposition einbringen kann. Drittschutz vermitteln nur solche Vorschriften, die nach dem in ihnen enthaltenen, durch Auslegung zu ermittelnden Entscheidungsprogramm für die Behörde auch der Rücksichtnahme auf Interessen eines individualisierbaren Personenkreises dienen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.07.1994 – BVerwG 4 B 102.94 –, juris, RdNr. 10, m.w.N.). So hat das Bundesverwaltungsgericht in der von der Klägerin herangezogenen Entscheidung (Beschl. v. 15.07.1994, a.a.O.) angenommen, es spreche viel dafür, dass die die Zulassung des Betriebsplans regelnden Vorschriften – sei es § 54 Abs. 2 oder § 48 Abs. 2 BBergG – hinsichtlich der gemeindlichen Planungshoheit Drittschutz vermittelten, weil § 54 Abs. 2 Satz 1 BBergG die zuständige Behörde verpflichte, vor der Zulassung eines Betriebsplans die Gemeinde zu beteiligen, wenn durch die vorgesehene Maßnahme deren Aufgabenbereich als Planungsträger berührt werde; denn diese Vorschrift diene dazu, etwa entgegenstehende Interessen der Gemeinde möglichst frühzeitig in den Entscheidungsvorgang einfließen zu lassen, um dadurch – wie in der Gesetzesbegründung ausdrücklich betont – die Möglichkeit der Gemeinde zu verbessern, "ihrer Planungshoheit Geltung zu verschaffen".
Dass auch § 33 Abs. 2 Nr. 2 NatSchG LSA a.F. oder § 20 NatSchG LSA i.V.m. § 25 BNatSchG ein solches Ziel verfolgen, ist nicht erkennbar.
Gemäß § 33 Abs. 2 NatSchG LSA a. F. sind Biosphärenreservate einheitlich zu schützende und zu entwickelnde Gebiete, die (1.) großräumig und für bestimmte Landschaftstypen charakteristisch sind und (2.) in wesentlichen Teilen ihres Gebiets als Naturschutzgebiete und als Landschaftsschutzgebiete ausgewiesen sind und die Kriterien des Programms "Mensch und Biosphäre" der UNESCO erfüllen. Weder der Wortlaut der Vorschrift noch die Gesetzesbegründung deuten auf einen Willen des Gesetzgebers hin, dass die Norm (auch) dem Schutz der gemeindlichen Planungshoheit dienen soll. In der Begründung des Gesetzentwurfs vom 04.06.2003 (LT-Drs. 4/804, S. 58) heißt es lediglich, das BNatSchG gebe … bestimmte Inhalte für Biosphärenreservate vor. Danach sollen überregional bedeutende historisch gewachsene Kulturlandschaften, d.h. in Deutschland und ggf. europaweit einzigartige Kulturlandschaften zu Biosphärenreservaten erklärt werden. Der inhaltlichen Definition des Biosphärenreservats als Großschutzgebiet aus dem BNatSchG, wonach Biosphärenreservate rechtsverbindlich festgesetzte einheitlich zu schützende und zu entwickelnde Gebiete sind, die großräumig und für bestimmte Landschaftstypen, d.h. insbesondere historisch gewachsene Kulturlandschaften mit besonders schützenswerten natur- und kulturbürtigen Eigenheiten, charakteristisch sind, werde gefolgt.
Gemäß § 20 NatSchG LSA können abweichend von § 25 Abs. 1 BNatSchG zu Biosphärenreservaten nur Gebiete erklärt werden, die zusätzlich zu den in der Bestimmung genannten Voraussetzungen die strukturellen und funktionalen Bewertungskriterien für die Anerkennung und Überprüfung von Biosphärenreservaten der UNESCO in Deutschland, die vom Deutschen Nationalkomitee für das UNESCO Programm „Der Mensch und die Biosphäre“ (MAB) im Jahre 2007 in Bonn herausgegeben wurden und die unter der Signatur BONN Nf 451 in der Bibliothek des Bundesamtes für Naturschutz, Konstantinstraße 110 in Bonn eingesehen werden können, erfüllen. In der Gesetzesbegründung vom 22.04.2010 (LT-Drs. 5/2558, S. 27) heißt es zu dieser Regelung nur, im Wege der Abweichungsgesetzgebung werde die Vorschrift, die bisher Regelungsgegenstand von § 33 Abs. 2 Nr. 2 NatSchG LSA (alt) war, wieder aufgenommen.
Die Klägerin kann eine drittschützende Wirkung des § 33 Abs. 2 Nr. 2 NatSchG LSA a.F. nicht damit begründen, dass diese Vorschrift die Erklärung eines Gebiets zum Biosphärenreservat nur dann zulasse, wenn die Kriterien des Programms "Mensch und Biosphäre" der UNESCO vorliegen, und Biosphärenreservate nur dann vorgeschlagen und anerkannt werden sollten, wenn die für die Repräsentation der Betroffenen vor Ort maßgeblichen Gebietskörperschaften dem zugestimmt hätten. Die Klägerin legt nicht schlüssig dar, woraus sich eine Zustimmungspflicht der Gemeinden für UNESCO-Biosphärenreservate ergeben soll. Die Verfahrensvorschriften in Art. 5 der Internationalen Leitlinien für das Weltnetz der Biosphärenreservate schreibt im Rahmen des Anerkennungsverfahrens, insbesondere bei der Antragstellung durch die Staaten nach Art. 5 Nr. 1 Buchstabe a), eine Zustimmung oder Beteiligung der betroffenen Gemeinden nicht vor. Eine instruktive Darstellung des Verfahrensgangs, insbesondere auch seiner Einleitung durch nationale Stellen, enthalten die vom Deutschen MAB-Nationalkomitee beschlossenen Kriterien für Anerkennung und Überprüfung von Biosphärenreservaten der UNESCO in Deutschland (vgl. Meßerschmidt, BNatSchG, § 25 RdNr. 97). Auch darin ist eine Zustimmung der Gemeinden nicht vorgesehen. Vielmehr heißt es dort im Abschnitt 2 (Verfahren zur Anerkennung) zur Form der Antragstellung: "Der Antrag auf Anerkennung einer Landschaft als Biosphärenreservat ist von dem für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Ministerium des Landes zu stellen. Um zu gewährleisten, dass im beantragten Biosphärenreservat künftig alle Schutz-, Pflege- und Entwicklungsziele im Konsens der Ressorts des Landes gemeinsam gestaltet und ausgefüllt werden, soll der Antrag mit allen betroffenen Landesressorts, ggf. durch Kabinettsbeschluss abgestimmt werden". Eine Zustimmungspflicht der betroffenen Gemeinden kann die Klägerin nicht daraus ableiten, dass in den entsprechenden Antragsformularen über die Anerkennung als Biosphärenreservat (Ziffer 5.4) die Zustimmung der Region/Gemeinde vorgesehen sei. Das von der Klägerin benannte, in englischer Sprache verfasste Formular mit Stand vom Januar 2013 enthält zwar im Abschnitt 5 (Endorsements) den Unterabschnitt 5.4 "Signed by the authorities, elected local government recognized authority or spokesperson representative of the communities located in the transition area(s)". In der deutschen Übersetzung (vgl. das Antragsformular auf der Internetseite des Bundesamtes für Naturschutz, https://www.bfn.de/fileadmin/BfNinternationalernaturschutz/Dokumente/MAB/Antragsformular_deutsch_final_30-04-2013_pdf) ist im Abschnitt 5 (Unterschriften) der Unterabschnitt 5.4 mit folgenden Worten überschrieben: "Unterzeichnet von der/den zuständigen Stelle(n), einer von der kommunalen Selbstverwaltung anerkannten Behörde oder dem Sprecher/Vertreter der in der/den Entwicklungszone(n) liegenden Gemeinden". Der Umstand, dass Gebietskörperschaften einen Anerkennungsantrag unterzeichnen (können), bedeutet nicht, dass er nur mit ihrer Zustimmung gestellt werden darf. Der im englischsprachigen Formular verwendete Begriff "endorsement (of a plan)" entspricht in der deutschen Sprache den Begriffen "Billigung", "Befürwortung" oder "Unterstützung" (vgl. die Übersetzungen im PONS-Online-Wörterbuch).
Der Klägerin ist zwar darin beizupflichten, dass die Erklärung eines Gebiets zum Biosphärenreservat die in diesem Gebiet liegenden Gemeinden in ihrer Planungshoheit beeinträchtigt bzw. beeinträchtigen kann, auch wenn das Gemeindegebiet lediglich in einer Entwicklungszone liegt. Denn nach § 25 Abs. 3 BNatSchG sind Biosphärenreservate unter Berücksichtigung der durch die Großräumigkeit und Besiedlung gebotenen Ausnahmen über Kernzonen, Pflegezonen und Entwicklungszonen zu entwickeln und wie Naturschutzgebiete oder Landschaftsschutzgebiete zu schützen. Die Entwicklungszone lässt sich zwar – im Unterschied zur Kern- und Pflegezone – keinem bestimmten und einheitlichen Schutzregime zuordnen. Schutzwürdige Bereiche in der Entwicklungszone sind jedoch, soweit dies nicht bereits durch Festsetzungen in der Erklärung zum Biosphärenreservat geschieht, durch Schutzgebietsausweisungen und die Instrumente der Bauleit- und Landschaftsplanung rechtlich zu sichern (Meßerschmidt, a.a.O., RdNr. 87). Die Belange der betroffenen Gemeinden, insbesondere die Auswirkungen auf ihre Planungshoheit, konnten aber bei der im Rahmen der Erklärung zum Biosphärenreservat im Wege der Allgemeinverfügung nach § 33 Abs. 1 NatSchG LSA a.F. vorzunehmenden Ermessensentscheidung Berücksichtigung finden. Nach den von der Klägerin nicht substantiiert angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts ist dies hier auch geschehen.
2. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer rechtlicher oder tatsächlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen.
Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten bestehen dann, wenn die Rechtssache wegen einer erheblich über dem Durchschnitt liegenden Komplexität des Verfahrens oder aufgrund der zugrunde liegenden Rechtsmaterie in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, also das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht, mithin signifikant vom Spektrum der in verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu entscheidenden Streitsachen abweicht (vgl. Beschl. d. Senats v. 13.02.2017 – 2 L 139/15 –, juris, RdNr. 16). Im Hinblick auf die Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ist es erforderlich, im Einzelnen darzulegen, hinsichtlich welcher Fragen und aus welchen Gründen die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist. Nur wenn sich schon aus dem Begründungsaufwand des erstinstanzlichen Urteiles ergibt, dass eine Sache in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht schwierig ist, genügt ein Antragsteller der ihm gemäß§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO obliegenden Darlegungslast bereits mit erläuternden Hinweisen auf die einschlägigen Passagen des Urteiles (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.06.2000 – 1 BvR 830/00 –, juris, RdNr. 17). Außerdem bedarf es Darlegungen dazu, dass die aufgeworfenen Fragen für den zu entscheidenden Rechtsstreit entscheidungserheblich sind (vgl. OVG LSA, Beschl. v. 09.05.2017 – 1 L 39/17 –, juris, RdNr. 16). Gemessen daran hat die Klägerin keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache dargetan.
2.1. Die von der Klägerin (sinngemäß) aufgeworfene Frage,
ob eine durch eine Allgemeinverfügung nach § 33 Abs. 1 NatSchG LSA a.F. betroffene Gemeinde in Analogie zu dem für § 47 Abs. 1 VwGO geltenden Prüfungsmaßstab zumindest das Nichtvorliegen sämtlicher Rechtsmäßigkeitsvoraussetzungen der sie belastenden Verwaltungsentscheidung rügen und die Kassation der Entscheidung verlangen kann, weil die Erklärung eines Gebiets zum Biosphärenreservats durch Allgemeinverfügung von der im Bereich des naturschutzrechtlichen Gebietsschutzes vorfindlichen Rechtslage abweiche, dass Unterschutzstellungen regelmäßig durch (im Wege der Normenkontrolle nach § 47 VwGO angreifbare) Rechtsverordnungen erfolgten,
weist keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten auf, sondern lässt sich auf der Grundlage der einschlägigen Verfahrens- und materiellen Vorschriften ohne weiteres beantworten.
Während das Verfahren der Normenkontrolle nach § 47 VwGO nicht nur dem subjektiven Rechtsschutz dient, sondern zugleich ein Verfahren der objektiven Rechtskontrolle darstellt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.07.1989 – BVerwG 4 N 3.87 –, juris, RdNr. 22), so dass ein Normenkontrollantrag auch dann begründet ist, wenn der Plan gegen lediglich objektives (nicht drittschützendes) Recht verstößt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 06.12.2000 – BVerwG 4 BN 59.00 –, juris, RdNr. 8), ist – wie oben bereits dargelegt – eine Anfechtungsklage, soweit nicht ein objektivrechtliches Beanstandungsverfahren (im Sinne des § 42 Abs. 2 Alt. 1 VwGO) gegeben ist, nur dann begründet, wenn der rechtswidrige Verwaltungsakt den Kläger in eigenen Rechten verletzt, d.h. Vorschriften oder allgemeine Rechtsgrundsätze verletzt, die zumindest auch den Schutz der Interessen des Klägers zum Ziel haben. Dies gilt auch für Allgemeinverfügungen. Ein stattgebendes Anfechtungsurteil hebt die Allgemeinverfügung auf, soweit sie den Kläger in seinen Rechten verletzt; ist die Regelung der Allgemeinverfügung teilbar, erfolgt die Aufhebung nur insoweit, als der Kläger durch die Allgemeinverfügung betroffen ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 35 RdNr. 274). Angesichts der eindeutigen Regelungen in §§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO verbietet sich eine analoge Anwendung des für Normenkontrollen geltenden Prüfungsmaßstabes.
Im Übrigen lässt sich ein Vorrang der Rechtsverordnung bei der Ausweisung von Biosphärenreservaten den maßgeblichen naturschutzrechtlichen Bestimmungen nicht entnehmen. Die Neufassung des § 25 Abs. 1 BNatSchG verlangt keine rechtsverbindliche Festsetzung des Biosphärenreservats mehr; es bedarf daher zu seiner Einrichtung nicht einmal eines förmlichen Rechtsakts (Rechtsverordnung, Gesetz oder Allgemeinverfügung), sondern es genügen ein Erlass, eine Bekanntmachung oder eine raumordnerische Darstellung, wenn und soweit der überwiegende Teil des Biosphärenreservats klassisch als Naturschutzgebiet, Nationalpark und Landschaftsschutzgebiet geschützt ist (Meßerschmidt, a.a.O., § 25 RdNr. 69, m.w.N.). Insoweit ist die Rechtslage anders als bei der Ausweisung von Naturschutzgebieten (§ 23 BNatSchG), Nationalparken(§ 24 BNatSchG), Landschaftsschutzgebieten (§ 26 BNatSchG), Naturparken (§ 27 BNatSchG) und geschützten Landschaftsbestandteilen (§ 29 BNatSchG). Auch wenn§ 25 Abs. 1 BNatSchG a.F. eine rechtsverbindliche Festsetzung vorsah, war in Anbetracht der Öffnungsklausel des § 22 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG a.F. schon unter dem früheren Recht die Auffassung vertretbar, dass das Biosphärenreservat nicht rechtsverbindlich festgesetzt werden musste (Meßerschmidt, a.a.O., RdNr. 69, m.w.N.). Im Übrigen kommen auch für die Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschaft durch eine Erklärung im Sinne von § 22 BNatSchG als von den Ländern zu wählende Rechtsform nicht nur Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen, sondern auch Verwaltungsakte in Betracht. Möglich ist eine Unterschutzstellung durch Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfügung, wenn der Kreis der betroffenen überschaubar ist und die Rechtsform des Verwaltungsakts für die Erreichung des Schutzzwecks ausreicht (Appel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, § 22 RdNr. 5, m.w.N.).
2.2. Die Klägerin macht ferner geltend, als besonders schwierig erweise sich die vom Verwaltungsgericht unbehandelt gelassene Frage,
ob es insofern für die Beurteilung der Allgemeinverfügung auf den Zeitpunkt ihres Erlasses (und damit bezogen auf die Ermächtigungsnorm maßgeblich auf§ 33 Abs. 2 NatSchG LSA a.F.) oder auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ankommt (und damit auf § 25 Abs. 1 BNatSchG i.V.m. § 20 NatSchG LSA in der heute geltenden Fassung).
Bei Anwendung des § 33 Abs. 2 NatSchG LSA a.F. stelle sich die weitere rechtlich schwierige Frage,
ob mit § 33 Abs. 2 Nr. 2 NatSchG LSA a.F. und gemäß der dortigen Inbezugnahme auf die zu erfüllenden "Kriterien des Programms 'Mensch und Biosphäre' der UNESCO" gemeint sei, dass damit insbesondere auch das im Anerkennungsverfahren bei der UNESCO unstrittig durch Aufnahme in die entsprechenden Antragsformulare verwendete Kriterium "Zustimmung der Region/Gemeinden" gelten solle oder nur die innerstaatlich vom so genannten (im Dunstkreis des Bundesamtes für Naturschutz operierenden) MAB-Nationalkomitee für die Erarbeitung eines Antrags auf völkerrechtlich-internationale Anerkennung verwendeten Kriterien Geltung beanspruchen.
Folge man ferner der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich Gemeinden jedenfalls nicht allgemein auf das Nichtvorliegen der für den Erlass der Erklärung zum Biosphärenreservat geregelten Verfahrensvorschriften berufen können, stehe sodann die weitere schwierige Rechtsfrage an,
ob anderes nicht jedenfalls im Fall des – wie hier – erfolgten Bezugs des einschlägigen Rechts auf solche Voraussetzungen des in Bezug genommenen Kriterienkatalogs der UNESCO gelte, die nach den dort erkennbar zu Grunde legenden Überlegungen auf einen Schutz der betroffenen Gemeinden in den Signatarstaaten zielten bzw. diesen einen solchen gewähren sollten.
Stelle man hingegen auf die heute geltende Rechtslage ab, rücke zunächst die Frage ins Zentrum,
was zunächst mit der an § 25 Abs. 1 BNatSchG anknüpfenden Klarstellung des Landesgesetzgebers gemeint sei, zu Biosphärenreservaten könnten nur Gebiete erklärt werden, "die zusätzlich zu den in der Bestimmung genannten Voraussetzungen die strukturellen und funktionalen Bewertungskriterien für die Anerkennung und Überprüfung von Biosphärenreservaten der UNESCO Deutschland, die vom Deutschen Nationalkomitee für das UNESCO Programm 'Der Mensch und die Biosphäre' (MAB) im Jahre 2007 in Bonn herausgegeben wurden und die unter der Signatur BONN Nf 451 in der Bibliothek des Bundesamtes für Naturschutz, Konstantinstraße 110 in Bonn eingesehen werden können, erfüllen". Es stelle sich dann die Frage, welche Kriterien hiermit genau gemeint seien.
Die Klägerin trägt ferner vor, auch die Frage der Wirksamkeit des § 20 NatSchG LSA selbst dürfte nicht trivial sein und zugleich eine verfassungsrechtliche Dimension des Falles eröffnen. Es stelle sich insbesondere die Frage,
ob eine Bezugnahme wie die in § 20 NatSchG LSA verwendete unter dem Gesichtspunkt der Rechtsstaatlichkeit mit Blick auf die in Bezug genommenen nicht amtlich veröffentlichten Bewertungskriterien, den in der Gesetzesnorm selbst nicht eindeutig genannten maßgeblichen Zeitpunkt des "Standes" ihrer Fortschreibung und die ausweislich des Gesetzestextes nur beschränkte Zugänglichkeit des Kriterienkatalogs an einer Stelle außerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs unbedenklich sei oder die Norm der Nichtigkeit nicht schon deshalb anheimfalle.
Schließlich werfe der Fall dann die weitere Frage auf,
ob der nach dem Erlass des BNatSchG als Vollregelung in Kraft getretene § 20 NatSchG LSA wegen der in § 25 Abs. 4 BNatSchG bloß beschränkt auf die Namensbezeichnung vorgesehene Abweichungsmöglichkeit nicht wegen Verstoß gegen Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 i.V.m. Art. 72 Abs. 1 Nr. 2 GG verfassungswidrig sei.
Aus den Darlegungen der Klägerin ergibt sich nicht, dass diese Fragen entscheidungserheblich sind.
Nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts kann die Klägerin im Rahmen der Anfechtungsklage gegen die Allgemeinverfügung nur die Verletzung solcher Vorschriften rügen, die auch dem Schutz ihrer gemeindlichen Belange dienen. Eine Überprüfung sonstiger Rechtsverstöße, insbesondere gegen UNESCO-Kriterien, könne dabei nicht stattfinden. Diese Rechtsauffassung hat die Klägerin aus den oben (Nr. 1.2) dargelegten Gründen nicht erfolgreich in Frage gestellt. Dies gilt unabhängig davon, ob für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung auf die Rechtslage im Zeitpunkt ihres Erlasses und damit auf die Regelungen des § 33 NatSchG LSA a.F. oder auf die Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung und damit auf § 20 NatSchG LSA i.V.m. § 25 BNatSchG abzustellen ist. Denn diesen Vorschriften, auch in Verbindung mit den darin in Bezug genommenen Kriterien des Programms "Mensch und Biosphäre" der UNESCO bzw. den strukturellen und funktionalen Bewertungskriterien für die Anerkennung und Überprüfung von Biosphärenreservaten der UNESCO in Deutschland des Deutschen Nationalkomitees für dieses Programm, lässt sich keine auch den Schutz der gemeindlichen Belange verfolgende Zielrichtung entnehmen. Der Senat folgt insbesondere nicht der Ansicht der Klägerin, aus Ziffer 5.4 des für die Anerkennung von UNESCO-Biosphärenreservaten zu verwendenden Melde- bzw. Antragsformulars folge eine Zustimmungspflicht der Gemeinden. Sofern § 20 NatSchG LSA aus den von der Klägerin vorgetragenen Gründen nichtig sein sollte, wären allein die bundesrechtlichen Regelungen des § 25 BNatSchG maßgeblich. Inwieweit diese Regelungen auch dem Schutz der gemeindlichen Belange zu dienen bestimmt sind, legt die Klägerin nicht dar.
3. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.
Dieser Zulassungsgrund liegt vor, wenn eine konkrete, aber generalisierbare, aus Anlass dieses Verfahrens zu beantwortende, in ihrer Bedeutung über den Einzelfall hinausreichende Rechts- oder Tatsachenfrage aufgeworfen wird, die um der Einheitlichkeit der Rechtsprechung willen der Klärung bedarf und noch nicht (hinreichend) geklärt worden ist (vgl. Beschl. d. Senats v. 08.12.2016 – 2 L 39/15 –, juris, RdNr. 8, m.w.N.). Die Darlegung der rechtsgrundsätzlichen Bedeutung erfordert, dass der Rechtsmittelführer konkret auf die Frage, ihre Klärungsbedürftigkeit und Klärungsfähigkeit sowie ihre über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung eingeht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.06.2006 – 5 B 99.05 –, juris, m.w.N.). Rechtsfragen zu ausgelaufenem oder auslaufendem Recht sowie zu Übergangsrecht kommt allerdings regelmäßig keine grundsätzliche Bedeutung zu, weil mit der Zulassung des Rechtsmittels keine für die Zukunft richtungweisende Klärung erreicht werden kann. Eine Zulassung des Rechtsmittels kommt bei solchen Fragen nur ausnahmsweise in Betracht, wenn diese sich zu den Nachfolgevorschriften offensichtlich in gleicher Weise stellen oder wenn ihre Beantwortung für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer Zukunft von Bedeutung ist. Auch für das Vorliegen einer solchen Sachlage ist der Beschwerdeführer darlegungspflichtig (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.12.2017 – BVerwG 10 B 13.17 –, juris, RdNr. 5; Beschl. v. 04.12.2016 – BVerwG 6 B 45.15 –, juris, RdNr. 12, m.w.N.).
Gemessen daran hat die Klägerin die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht dargetan.
3.1. Die von der Klägerin aufgeworfene Frage,
ob eine Gemeinde (nötigenfalls vermittelt über Art. 28 Abs. 2 GG) bei einer sie in ihrer Planungshoheit betreffenden Verwaltungsentscheidung auch eine umfassende Prüfung der formellen wie materiellen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen nach dem einschlägigen Gesetzesrecht verlangen kann,
lässt sich nicht in verallgemeinerungsfähiger Weise beantworten, vielmehr hängt der im verwaltungsgerichtlichen Verfahren maßgebliche Prüfungsumfang von der Form der Verwaltungsentscheidung und den einschlägigen verfahrens- und materiell-rechtlichen Vorschriften ab.
3.2. Die weitere von der Klägerin für klärungsbedürftig gehaltene Frage,
ob der Zeitpunkt für die maßgebliche Sach- und Rechtslage für die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der in Gestalt einer Allgemeinverfügung ergangenen Auswahl über die Errichtung eines Biosphärenreservates der Zeitpunkt der (letzten) Behördenentscheidung oder der (letzten) mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz ist,
ist aus den oben bereits dargelegten Gründen im konkreten Fall nicht entscheidungserheblich. Zudem betrifft sie ausgelaufenes Recht, weil nach der seit dem 17.12.2010 geltenden Rechtslage (vgl. § 15 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c NatSchG LSA) Teile von Natur und Landschaft nur noch durch Verordnung der zuständigen Naturschutzbehörde zum Biosphärenreservat erklärt werden können, so dass sich Fragen im Zusammenhang mit der Erklärung solcher Gebiete durch Allgemeinverfügung auch nicht mehr stellen. Den Darlegungen der Klägerin lässt sich auch nicht entnehmen, dass die Beantwortung der aufgeworfenen Frage für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer Zukunft noch von Bedeutung ist. Sie macht lediglich geltend, dass sich die Frage mit Blick auf den in § 25 Abs. 1 BNatSchG enthaltenen Verzicht auf eine rechtsverbindliche Festsetzung sowie den Verweis des Bundesrechts auf Landesrecht für Form und Verfahren der Unterschutzstellung nach § 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG latent auch weiterhin länderübergreifend stellen könne, selbst wenn wohl derzeit für die Unterschutzstellung überwiegend im jeweiligen Landesrecht die Form einer Rechtsverordnung gewählt werde. Dem ist entgegenzuhalten, dass der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung das Rechtsmittel eröffnen soll, um Fragen zur Auslegung des geltenden Rechts mit Blick auf die Zukunft richtungsweisend zu klären (BVerwG, Beschl. v. 04.02.2016, a.a.O.). Zwar kann eine grundsätzliche Bedeutung auch dann gegeben sein, wenn eine Vorschrift noch nicht in Kraft getreten ist, jedoch – etwa aufgrund unionsrechtlicher Umsetzungsverpflichtung – mit Sicherheit davon ausgegangen werden kann, dass eine einer Übergangsvorschrift entsprechende Bestimmung in absehbarer Zeit in Kraft treten wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 08.08.2012 – BVerwG 7 B 28.12 –, juris, RdNr. 2). Die bloße Möglichkeit, dass in Zukunft eine gleiche oder ähnliche Vorschrift erlassen wird, reicht aber nicht aus (BVerwG, Beschl. v. 10.05.1991 – BVerwG 2 B 50.91 –, juris, RdNr. 2).
3.3. Die weitere von der Klägerin aufgeworfene Frage,
ob § 33 Abs. 2 Nr. 2 NatSchG LSA a.F. in der bis zum 10.12.2010 geltenden Fassung die – zudem die betroffenen Gemeinden zu schützen zu dienende bestimmte – Anforderung enthielt, dass die von der innerstaatlichen Auswahl eines Biosphärenreservats betroffenen Gemeinden ihre Zustimmung zu der Auswahl erklärt haben mussten,
verleiht der Rechtssache ebenfalls nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung, weil auch sie bereits ausgelaufenes Recht betrifft.
3.4. Nicht klärungsfähig ist schließlich die Frage,
ob § 20 NatSchG LSA verfassungswidrig ist, weil er mit der dortigen Bezugnahme auf MAB-Kriterien gegen das Rechtsstaatsprinzip und/oder gegen Art. 31 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 i.V.m. Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG verstößt.
Die Entscheidungserheblichkeit dieser Frage hat die Klägerin auch bei diesem Zulassungsgrund nicht dargelegt. Sofern § 20 NatSchG LSA verfassungswidrig und damit nichtig sein sollte, wären allein die bundesrechtlichen Regelungen des § 25 BNatSchG maßgeblich, deren drittschützende Wirkung die Klägerin nicht dargetan hat.
4. Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten Verfahrensmängel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) zuzulassen.
4.1. Ohne Erfolg rügt die Klägerin, das Verwaltungsgericht habe seine Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) verletzt.
Die Klägerin beanstandet, das Verwaltungsgericht sei nicht der Frage nachgegangen, wie die intern zur Entscheidung über den Erlass der Allgemeinverfügung zuständige Hausspitze des Beklagten im Rahmen der abschließenden Ermessensentscheidung die von der Klägerin im Beteiligungsverfahren geltend gemachten Belange zur Kenntnis genommen und mit welchen Gründen sie diese gegebenenfalls zugunsten der getroffenen Entscheidung "weggewogen" habe. Auch nach dem vom Verwaltungsgericht gewählten Ansatz, dass bei der Ermessensentscheidung nur die gemeindlichen Belange zu berücksichtigen seien, sei es gehalten gewesen nachzuprüfen, ob die für die Vorbereitung der abschließenden Entscheidung über den Erlass der Allgemeinverfügung zuständigen Stellen und Amtsträger überhaupt umfassend über das im Rahmen des Beteiligungsverfahrens vorhandene Material informiert wurden und damit im Abwägungsvorgang ein Ermessensdefizit vermieden wurde.
Mit diesem Vorbringen sind Aufklärungsmängel nicht dargetan. Ein Tatsachengericht verstößt nicht gegen seine Pflicht zur Sachaufklärung (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO), wenn es Tatsachen unaufgeklärt lässt, auf die es nach der von ihm zugrunde gelegten Rechtsauffassung nicht ankommt (BVerwG, Beschl. v. 26.06.1995 – BVerwG 8 B 44.95 –, juris, RdNr. 7; Urt. v. 25.05.1984 – BVerwG 8 C 108.82 – RdNr. 26, m.w.N.). So liegt es hier. Das Verwaltungsgericht ist im angefochtenen Urteil davon ausgegangen, dass die streitige Allgemeinverfügung nur dann aufzuheben wäre, wenn sie die Klägerin in subjektiv-öffentlichen Rechten, insbesondere in ihrer Planungshoheit verletzen würde. Eine Einschränkung der Planungshoheit durch eine Allgemeinverfügung sei grundsätzlich zulässig, wenn und soweit aus der vorzunehmenden Güterabwägung folge, dass schutzwürdige überörtliche Interessen diese Einschränkung erforderten; der staatliche Eingriff müsse somit verhältnismäßig und frei von Willkür sein. Die Planungshoheit der Klägerin sei hier nicht verletzt, vielmehr habe der Beklagte die Planungshoheit der Klägerin bei seiner Entscheidung angemessen berücksichtigt. Auf die Frage, ob und wie der mit der Erklärung zum Biosphärenreservat befasste "Entscheidungsträger" die Belange der Klägerin ermittelt und abgewogen hat, kam es nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts nicht an. Es hat vielmehr der Sache nach entscheidungstragend darauf abgestellt, dass die Abwägung der gemeindlichen Belange mit dem öffentlichen Interesse an der Gebietsausweisung im Ergebnis nicht zu beanstanden sei. Eine andere Beurteilung folgt auch nicht aus dem Hinweis- und Auflagenbeschluss des Verwaltungsgerichts vom 24.07.2015 (Bl. 221 f. GA), in welchem es dem Beklagten u.a. aufgegeben hat, nachvollziehbare Angaben darüber zu machen, dass die frühere Gemeinde Rottleberode angehört worden sei und welche Belange die Gemeinde (wann) vorgetragen habe. Maßgeblich ist die Rechtsauffassung des Tatsachengerichts, wie sie letztlich im Urteil zum Ausdruck gekommen ist. Unabhängig davon lässt dieser Beschluss auch nicht den Schluss zu, das Verwaltungsgericht habe (seinerzeit) für entscheidungserheblich gehalten, ob und in welchem Umfang der oder die zur Entscheidung berufene(n) Person(en) umfassende Kenntnis von den der Klägerin im Verwaltungsverfahren vorgetragenen Belangen bzw. Einwänden hatten.
4.2. Ohne Erfolg rügt die Klägerin schließlich einen Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Klägerin trägt hierzu vor, nach dem Hinweisbeschluss sei das Verwaltungsgericht zu dem Zwischenergebnis gelangt, dass aus den Verwaltungsvorgängen die abschließende Ausübung des Ermessens nicht ersichtlich sei. Soweit das Verwaltungsgericht sich im Urteil letztlich allein an den Texten der Allgemeinverfügung gehalten und sich der darin zur Würdigung gemeindlicher Belange gegebenen Begründungselemente bedient habe, könne dies allenfalls die Frage der Begründung der Allgemeinverfügung betreffen. Nach dem Gang der Streitsache sei offensichtlich, dass das Verwaltungsgericht das geforderte Maß der "Überzeugung" im Sinne des § 108 Abs. 1 VwGO für die Feststellung der Fehlerfreiheit des Abwägungsvorgangs entweder als zu überprüfende Rechtmäßigkeitsvoraussetzung übersehen oder in dem Maß der diesbezüglichen Überzeugungsbildung völlig verkannt habe.
Der Überzeugungsgrundsatz des § 108 Abs. 1 VwGO verlangt, dass sich das Tatsachengericht im Wege der freien Beweiswürdigung seine Überzeugung von dem entscheidungserheblichen Sachverhalt bildet (BVerwG, Beschl. v. 29.06.2015 – BVerwG 8 B 67.14 –, juris, RdNr. 8). Aus den oben dargelegten Gründen kam es nach der maßgeblichen im Urteil zum Ausdruck gekommenen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts nicht (mehr) darauf an, ob die Ermessensentscheidung von der oder den zur Entscheidung berufenen Person(en) in voller Kenntnis der von der Klägerin im Verwaltungsverfahren vorgetragenen Belange bzw. Einwände getroffen wurde, sondern allein darauf, ob die Erklärung zum Biosphärenreservat unter Berücksichtigung der Belange der Klägerin im Ergebnis ermessensfehlerfrei getroffen wurde.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
III. Die Entscheidung über die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf den §§ 47, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 29.2 und 9.8.3 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§§ 47, 52 Abs. 1 GKG
§ 20 NatSchG
§ 25 BNatSchG
§ 47 VwGO
§ 47 VwGO
§ 23 BNatSchG
§ 24 BNatSchG
§ 26 BNatSchG
§ 27 BNatSchG
§ 29 BNatSchG
§ 22 BNatSchG
§ 33 NatSchG
§ 42 Abs. 2 Alt. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 108 Abs. 1 VwGO
§ 22 Abs. 1 BNatSchG
§ 2 Abs. 3 BNatSchG
§ 25 Abs. 3 BNatSchG
§ 33 Abs. 2 Nr. 2 NatSchG
§ 25 Abs. 1 BNatSchG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 48 Abs. 2 BBergG
§ 54 Abs. 2 Satz 1 BBergG
§ 33 Abs. 2 NatSchG
§ 25 Abs. 1 BNatSchG
§ 33 Abs. 1 NatSchG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 22 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG
§ 25 Abs. 4 BNatSchG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
Art. 72 Abs. 1 Nr. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 2013, 3506
1 BvR 3057/11
2 L 23/16
6 A 489/16
6 CN 2.00
4 CN 10.02
4 B 102.88
4 K 25/06
8 KN 209/01
4 KN 57/07
4 B 102.94
2 L 139/15
1 BvR 830/00
1 L 39/17
4 N 3.87
4 BN 59.00
2 L 39/15
5 B 99.05
10 B 13.17
6 B 45.15
7 B 28.12
2 B 50.91
8 B 44.95
8 C 108.82
8 B 67.14