Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2019-01-21, Aktenzeichen 7 LA 91/18

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 7. Kammer - vom 16. Oktober 2018 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. sind erstattungsfähig. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 2. sind nicht erstattungsfähig.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 16. Oktober 2018 hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat mit dem genannten Urteil die auf Aufhebung der Bescheide der Beklagten vom 25. Juli 2018 und auf Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis zum Betrieb eines Linienverkehrs gerichtete Klage der Klägerin zu Recht abgewiesen. Mit den genannten Bescheiden vom 25. Juli 2018 hat die Beklagte der Beigeladenen zu 1. eine einstweilige Erlaubnis zum Betrieb des Linienverkehrs auf der Linie 612 - Stadtbuslinie 5 in F. für die Zeit vom 05. August 2018 bis zum 04. Februar 2019 erteilt und die Erteilung einer entsprechenden einstweiligen Erlaubnis an die Klägerin abgelehnt.
Die von der Klägerin geltend gemachten Zulassungsgründe des Bestehens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -), der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegen nicht vor oder sind von der Klägerin bereits nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt worden.
1.
Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen dann, wenn gegen die Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts gewichtige Gründe sprechen, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Das ist regelmäßig der Fall, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 -, NVwZ 2011, 546; BVerfG, Beschluss vom 21.12.2009 - 1 BvR 812/09 -, NJW 2010, 1062). Für die Zulassung der Berufung genügt es aber nicht, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen bestehen, auf welche das Urteil des Verwaltungsgerichts gestützt ist. Vielmehr müssen zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung begründet sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.03.2004 - 7 AV 4.03 -, NVwZ-RR 2004, 542). Um ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der Zulassungsantragsteller substanziell mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Welche Anforderungen an Umfang und Dichte seiner Darlegung zu stellen sind, hängt deshalb auch von der Intensität ab, mit der die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet worden ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 04.01.2012 - 5 LA 85/10 -, juris).
Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass die an die Klägerin und die Beigeladene zu 1. gerichteten Bescheide der Beklagten vom 25. Juli 2018 rechtmäßig seien. Die der Erteilung der einstweiligen Erlaubnis gemäß § 20 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) zugrundeliegende Auswahlentscheidung zwischen den Anträgen der Klägerin und der Beigeladenen zu 1. sei rechtlich nicht zu beanstanden. Die Erteilung der einstweiligen Erlaubnis an die Beigeladene zu 1. sei zunächst nicht deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte nicht stattdessen die der Beigeladenen zu 1. erteilte endgültige Genehmigung zum Betrieb des Linienverkehrs für sofort vollziehbar erklärt habe. Die Rechtsordnung gebe eine bestimmte Vorgehensweise der Genehmigungsbehörde insoweit nicht zwingend vor, so dass es ihr überlassen bleibe, ob sie von der Möglichkeit des § 20 PBefG Gebrauch mache oder die endgültige Genehmigung für sofort vollziehbar erkläre. Die Beklagte habe sich bei ihrer Entscheidung auch zu Recht daran orientiert, dass der Beigeladenen zu 1. auch die endgültige Genehmigung zum Betrieb der Linie erteilt worden sei. Gehe es - wie hier - um den vorläufigen Betrieb einer Linie, über deren Genehmigung bereits eine positive Entscheidung der Genehmigungsbehörde nach § 15 PBefG vorliege, die aufgrund der Anfechtung eines Konkurrenten nicht vollzogen werden könne, sei grundsätzlich davon auszugehen, dass das öffentliche Verkehrsinteresse an der Bewältigung der entstandenen Übergangssituation dafür spreche, demjenigen Unternehmer, dem die endgültige Genehmigung erteilt worden sei, auch eine vorläufige Erlaubnis zu erteilen. Etwas anderes gelte lediglich dann, wenn eine zwischenzeitlich eingetretene Änderung der Sach- und Rechtslage Anlass für eine erneute Prüfung der Behörde gebe oder wenn bei der Erteilung der Genehmigung ganz offensichtlich eine falsche Rechtsanwendung erfolgt sei bzw. die Entscheidung offensichtlich fehlerhaft sei bzw. massive Fehlgewichtungen festzustellen seien. Der Betrieb durch den Inhaber der endgültigen Genehmigung müsse offenkundig den gesetzlichen Regelungen des PBefG widersprechen. Es handele sich um eine ergebnisbezogene Prüfung. Die Vorwirkung entfalle daher insbesondere auch dann nicht, wenn die Genehmigungsentscheidung aus irgendwelchen Gründen rechtswidrig sei, sondern allenfalls dann, wenn sich die Fehler offensichtlich auf die getroffene Entscheidung ausgewirkt haben. Nach diesen Maßstäben sei die Entscheidung der Beklagten rechtmäßig, weil zwingende Versagungsgründe für den Verkehr der Beigeladenen zu 1. im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 1 PBefG nicht vorlägen und die gemäß § 13 Abs. 2b PBefG getroffene Auswahlentscheidung im Verfahren um die endgültige Genehmigung nicht derart schwerwiegende Fehler aufweise, dass das öffentliche Interesse am Betrieb der Buslinie durch die Beigeladene zu 1. durchbrochen würde. Der Betrieb der Stadtbuslinie 5 durch die Beigeladene zu 1. widerspreche nicht offenkundig den gesetzlichen Regelungen des PBefG und es sei als offen anzusehen, wer die Genehmigung bei rechtmäßiger Auswahlentscheidung erhalte. Dass sich die Fehlerhaftigkeit der Genehmigungsentscheidung offensichtlich auf die getroffene Auswahlentscheidung ausgewirkt habe, könne das Gericht nicht feststellen. Zur Begründung im Einzelnen werde auf die ausführlichen Gründe im Verfahren betreffend die endgültige Genehmigung (Az. 7 A 970/18) Bezug genommen. Daraus ergebe sich zwar, dass die Auswahlentscheidung der Beklagten betreffend die Genehmigung teilweise an Ermessensfehlern leide. Es erscheine aber nicht ausgeschlossen, dass auch eine rechtmäßige Entscheidung der Beklagten zum gleichen Ergebnis führe. Schließlich rechtfertigten die Einwände der Klägerin kein anderes Ergebnis, soweit sie sich darauf berufe, die Beigeladene zu 1. halte aktuell ihre Zusicherung bezüglich des Einsatzes von Bussen mit Niederflurtechnik nicht ein.
Aus dem hiergegen gerichteten Vorbringen der Klägerin ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung des Verwaltungsgerichts.
a)
Die Klägerin macht zur Begründung zunächst geltend, das Verwaltungsgericht Oldenburg habe verkannt, dass die Beklagte die sofortige Vollziehung der endgültigen Genehmigung außer Acht gelassen habe. Die Beklagte hätte die der Beigeladenen zu 1. erteilte endgültige Genehmigung mit einem Sofortvollzug versehen müssen, anstatt eine einstweilige Erlaubnis zu erteilen. Der Wortlaut des § 20 PBefG sehe eine Eilbedürftigkeit vor, die nur gegeben sein könne, wenn für die Durchführung eines ordnungsgemäßen Genehmigungsverfahrens keine Zeit (mehr) sei. Bei der einstweiligen Erlaubnis handele es sich nicht um eine Genehmigung im Sinne des Personenbeförderungsrechts. Sie sei jederzeit widerruflich und bei ihrer Erteilung seien die Entscheidungsmaßgaben gelockert, d. h. es erfolge keine vertiefende Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen. Hieraus folge, dass die einstweilige Erlaubnis gerade nicht die Fälle einer erteilten endgültigen Genehmigung erfassen solle, sondern nur die Fälle, in denen eine endgültige Genehmigung nicht (mehr) fristgemäß erteilt werden könne bzw. eine solche nie beantragt worden sei. Zudem sei zu berücksichtigen, dass ihre Rechtsschutzsuche ohne rechtfertigenden Grund erschwert werde; sie wende sich gegen die Entscheidung über die endgültige Genehmigung als auch gegen die Entscheidung über die einstweilige Erlaubnis.
Dieses Vorbringen der Klägerin vermag keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu begründen. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass die der Beigeladenen zu 1. erteilte einstweilige Erlaubnis nicht bereits deshalb rechtswidrig ist, weil die Beklagte nicht stattdessen die der Beigeladenen zu 1. erteilte endgültige Linienverkehrsgenehmigung für sofort vollziehbar erklärt hat. Das Verwaltungsgericht weist zu Recht darauf hin, dass der Wortlaut des § 20 PBefG, wonach die Genehmigungsbehörde dem Antragsteller bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 oder Abs. 1a PBefG eine widerrufliche einstweilige Erlaubnis erteilen kann, wenn die sofortige Einrichtung, Erweiterung oder wesentliche Änderung eines Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen im öffentlichen Verkehrsinteresse liegt, keine einschränkenden Voraussetzungen dahingehend enthält, dass eine Eilbedürftigkeit nur bejaht werden könnte, wenn eine Genehmigung nicht beantragt ist oder nicht rechtzeitig ergehen kann. In der Vorschrift wird kein Bezug zum Status eines Genehmigungsverfahrens hergestellt. Es ist in der Rechtsprechung vielmehr anerkannt, dass die einstweilige Erlaubnis nach § 20 Abs. 1 PBefG auch dazu dienen kann, den Zustand zu überbrücken, der eintritt, wenn die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung durch einen Konkurrenten angefochten ist, gleichwohl aber ein öffentliches Bedürfnis für die Aufnahme des Linienverkehrs besteht (vgl. Beschluss des Senats vom 20.05.2016 - 7 ME 50/16 -, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 26.09.2017 - 7 B 11392/17 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.07.2017 - 9 S 1431/17 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.09.2008 - 13 B 929/08 -, juris; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 23.10.2007 - 1 M 148/07 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.01.2007 - 3 S 2675/06 -, juris; a. A.: Heinze/Fiedler in: Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Auflage 2014, § 20 Rn. 5 ff.). Dafür sprechen auch die Systematik und der Sinn und Zweck der Regelungen des Personenbeförderungsgesetzes. Dem Antragsteller um eine Linienverkehrsgenehmigung wird die Genehmigungsurkunde erst erteilt, wenn die Entscheidung unanfechtbar geworden ist (§ 15 Abs. 2 PBefG). Erst zu diesem Zeitpunkt kann von der Genehmigung Gebrauch gemacht werden. Genehmigungen im Sinne des PBefG dürfen auch nicht vorläufig oder mit einem Widerrufsvorbehalt erteilt werden (§ 15 Abs. 4 PBefG). Eine Eilbedürftigkeit im Sinne des § 20 PBefG kann deshalb insbesondere bei fehlender Bestandskraft der Linienverkehrsgenehmigung aufgrund einer Konkurrentenklage bejaht werden. Aus dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. August 2012 (Az. 11 CS 12.1607, juris) ergibt sich nichts anderes. Dort wird lediglich ausgeführt, dass § 20 PBefG keine die Regelung des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO verdrängende Sonderregelung darstelle. Für den Senat ist auch nicht erkennbar, dass der Rechtsschutz für die Klägerin durch die von der Beklagten gewählte Vorgehensweise unzumutbar erschwert würde. Zwar weist die Klägerin zu Recht darauf hin, dass neben der endgültigen Linienverkehrsgenehmigung auch noch die einstweilige Erlaubnis angefochten werden muss. Dass dies für die Klägerin unzumutbar wäre, ist jedoch nicht ersichtlich. Auch im Falle der Anordnung der sofortigen Vollziehung der endgültigen Linienverkehrsgenehmigung müsste ein weiteres Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes angestrengt werden. Das vorliegende Verfahren zeigt zudem, dass die gerichtliche Überprüfung der einstweiligen Erlaubnis auch unter zeitlichen Aspekten möglich ist. Schließlich weist die Beklagte zu Recht darauf hin, dass auch die Klägerin die Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis nach § 20 PBefG beantragt hat und mit dem vorliegenden Zulassungsantrag weiterverfolgt. Diesem Begehren müsste nach der von ihr vertretenen Rechtsauffassung dann ebenfalls der Erfolg versagt bleiben (vgl. zu dem Vorstehenden bereits: Beschluss des Senats vom 08.01.2019 - 7 ME 86/18 -, juris).
b)
Die Klägerin trägt des Weiteren vor, dass die endgültige Genehmigung zugunsten der Beigeladenen zu 1. offensichtlich fehlerhaft sei. Sie, die Klägerin, habe einen Anspruch auf die endgültige Genehmigung und damit auch auf die einstweilige Erlaubnis. Zwar sei es im Falle einer Antragskonkurrenz mehrerer Bewerber um eine einstweilige Erlaubnis in der Regel sachgerecht, die einstweilige Erlaubnis demjenigen Unternehmer zu erteilen, dem auch die endgültige, wenn auch nicht bestandskräftige Linienverkehrsgenehmigung erteilt worden sei. Etwas anderes gelte jedoch dann, wenn sich die Sach- und Rechtslage zwischenzeitlich geändert habe oder wenn die im Rahmen der Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung getroffene Auswahlentscheidung offensichtlich fehlerhaft sei. In diesem Fall müsse die Genehmigungsbehörde in eine erneute Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen eintreten. Dies verkenne das Verwaltungsgericht, wenn es zunächst ausführe, dass die Auswahlentscheidung der Beklagten betreffend die Genehmigung teilweise an Ermessensfehlern leide, sodann aber feststelle, dass es nicht ausgeschlossen erscheine, dass auch eine rechtmäßige Entscheidung der Beklagten zum gleichen Ergebnis führe. Diese Auffassung überzeuge nicht. Die Entscheidung sei nicht offen, sondern könne allein zu ihren, der Klägerin, Gunsten ergehen. Sie habe eine Vielzahl der im Rahmen der Auswahlentscheidung gemäß § 13 Abs. 2b PBefG zu berücksichtigenden Maßstäbe in das Verfahren eingebracht; das Verwaltungsgericht sei dem in seiner Urteilsbegründung in der Sache 7 A 970/18 betreffend die Linienverkehrsgenehmigung auch weitestgehend gefolgt. Es habe eine Vielzahl von Fehlern in der Auswahlentscheidung aufgezeigt, die erhebliche Zweifel dahingehend auslösten, dass die Auswahlentscheidung Bestand haben könne. Lege man alle Aspekte zugrunde, werde überdeutlich, dass ihr, der Klägerin, Angebot deutlich besser und die Entscheidung in der Hauptsache gerade nicht offen sei. Dieses Ergebnis werde zudem noch dadurch gestützt, dass allein ihr der Besitzstandsschutz gemäß § 13 Abs. 3 PBefG zukomme. Der Besitzstandsschutz könne sogar einen gewissen Rückstand ausgleichen. Insofern sei nicht nachvollziehbar, warum die im Verfahren 7 A 970/18 tenorierte Neubescheidung offen sein solle. Das Ermessen der Genehmigungsbehörde sei auf Null geschrumpft, so dass ein Verpflichtungsurteil hätte ergehen müssen. Wegen der offensichtlichen Fehlerhaftigkeit der endgültigen Genehmigung sei auch die der Beigeladenen zu 1. ebenfalls erteilte einstweilige Erlaubnis rechtswidrig. Die einstweilige Erlaubnis sei ihr, der Klägerin, zu erteilen. Sie habe das bessere Verkehrsangebot abgegeben und ihr komme der Besitzstandsschutz zu Gute.
Auch dieses Vorbringen vermag keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu begründen. Nach gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung - auf die sowohl das Verwaltungsgericht als auch die Beteiligten Bezug nehmen - ist es bei einem Konkurrieren mehrerer Bewerber um eine einstweilige Erlaubnis nach § 20 PBefG in der Regel sachgerecht, die einstweilige Erlaubnis demjenigen Unternehmer zu erteilen, dem auch die endgültige, wenn auch noch nicht bestandskräftige Linienverkehrsgenehmigung erteilt worden ist, sog. „Vorwirkung“ der Genehmigung (vgl. Beschluss des Senats vom 20.05.2016, a. a. O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 26.09.2017, a. a. O.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.07.2017, a. a. O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.09.2008, a. a. O.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 23.10.2007, a. a. O.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.01.2007, a. a. O.). Dies gilt auch dann, wenn mit der Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis ein Unternehmerwechsel verbunden ist, die Genehmigungsbehörde dem damit verbundenen Verwaltungsaufwand aber im Rahmen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums nur eine geringe Bedeutung beimisst (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.07.2017, a. a. O.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.01.2007, a. a. O.). Etwas anderes gilt nur dann, wenn sich die Sach- und Rechtslage zwischenzeitlich geändert hat - was hier weder geltend gemacht wird noch sonst erkennbar ist - oder wenn die im Rahmen der Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung getroffene Auswahlentscheidung offensichtlich fehlerhaft ist (vgl. Beschluss des Senats vom 20.05.2016, a. a. O.; Hamburgisches OVG, Beschluss vom 21.02.2011 - 3 Bs 131/10 -, juris) bzw. wenn bei der Erteilung der Genehmigung ganz offensichtlich eine falsche Rechtsanwendung erfolgt ist (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 26.09.2017, a. a. O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.09.2008, a. a. O.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 23.10.2007, a. a. O.).
Nach diesen Maßstäben hat die Beklagte in nicht zu beanstandender Weise entschieden, dass die Erteilung der einstweiligen Erlaubnis nach § 20 Abs. 1 PBefG an die Beigeladene zu 1., der auch die endgültige, aber angefochtene Linienverkehrsgenehmigung erteilt wurde, sachgerecht ist. Bei der Erteilung der endgültigen Linienverkehrsgenehmigung liegt keine „offensichtlich“ falsche Rechtsanwendung vor. Zwar hat das Verwaltungsgericht Oldenburg in seinem Urteil vom 16. Oktober 2018 betreffend die endgültige Linienverkehrsgenehmigung (Az. 7 A 970/18) festgestellt, dass die von der Beklagten getroffene Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG teilweise beurteilungs- und ermessensfehlerhaft ist. Es hat die Beklagte daher verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Linienverkehrsgenehmigung erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden. Dieses Urteil ist jedoch nicht rechtskräftig; die Beigeladene zu 1. hat bei dem beschließenden Senat einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt (Az. 7 LA 90/18), über den noch nicht entschieden ist. Zum jetzigen Zeitpunkt ist für den Senat angesichts des Zulassungsvorbringens jedenfalls nicht „offensichtlich“, dass die getroffene Auswahlentscheidung fehlerhaft ist. Dies gilt umso mehr, als die Auswahlentscheidung nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar ist. Im Rahmen der Auswahlentscheidung steht der Behörde bei der Bewertung der Verkehrsbedürfnisse, ihrer befriedigenden Bedienung sowie der Gewichtung der öffentlichen Verkehrsinteressen ein gerichtlich nur beschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu, weil diese Entscheidung nicht nur prognostische, sondern auch verkehrs- und raumordnungspolitische Wertungen voraussetzt (vgl. Beschluss des Senats vom 08.01.2019, a. a. O.; Beschluss des Senats vom 20.05.2016, a. a. O.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.07.2017, a. a. O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.09.2008, a. a. O.).
Hinzu kommt - darauf weist das Verwaltungsgericht zu Recht hin -, dass eine „Vorwirkung“ der Genehmigung nicht bereits dann entfällt, wenn die Genehmigungserteilung aus irgendwelchen Gründen derzeit (offensichtlich) rechtswidrig ist. Vielmehr ist es erforderlich, dass sich die (offensichtlich) unrichtige oder unzureichende Rechtsanwendung offensichtlich auf die getroffene Entscheidung über die beste Verkehrsbedienung auswirkt und deshalb die ansonsten anzunehmende „Vorwirkung“ entfällt. In diesem Sinne wird vor allem hinsichtlich der Abwägungs- und Ermessensentscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG die innerhalb des gerichtlichen Rechtsschutzes gegen die Entscheidung nach § 20 Abs. 1 PBefG anzulegende Prüfungsdichte auf „massive, nicht mehr tolerierbare Fehlgewichtungen“ beschränkt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 26.09.2017, a. a. O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.09.2008, a. a. O.). Die danach erforderliche Zielbezogenheit der Offensichtlichkeit lässt sich auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entnehmen, wonach es nicht Sinn der einstweiligen Erlaubnis sein könne, einen Linienverkehr zu ermöglichen, bei dem schon jetzt „eindeutig“ feststehe, dass er dem Gesetz widerspreche (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.10.1968 - VII C 90.66 -, juris; vgl. dazu auch: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 26.09.2017, a. a. O.). Vorliegend steht entgegen der Auffassung der Klägerin zum jetzigen Zeitpunkt nicht „eindeutig“ fest, dass der Betrieb der Stadtbuslinie 5 durch die Beigeladene zu 1. den gesetzlichen Regelungen des Personenbeförderungsgesetzes widerspricht. Unabhängig davon, dass aufgrund des schwebenden Berufungszulassungsverfahrens betreffend die endgültige Linienverkehrsgenehmigung (Az. 7 LA 90/18) noch offen ist, ob die von der Beklagten getroffene Auswahlentscheidung - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - überhaupt rechtlich zu beanstanden ist (siehe oben), erscheint es bei einer unterstellten Rechtswidrigkeit der Auswahlentscheidung jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass eine rechtmäßige Entscheidung der Beklagten zu dem gleichen Ergebnis führen würde. Daran vermag auch das von der Klägerin erneut angeführte Altunternehmerprivileg des § 13 Abs. 3 PBefG nichts zu ändern. Denn auch wenn dadurch ein gewisser Rückstand des Altunternehmers ausgeglichen werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.2013 - 3 C 30.12 -, juris), steht aufgrund des Beurteilungsspielraums der Beklagten nicht offenkundig fest, dass eine erneute Auswahlentscheidung allein zu Gunsten der Klägerin ausgehen kann (vgl. Beschluss des Senats vom 08.01.2019, a. a. O.).
Die Überprüfung der Genehmigungsauswahlentscheidung auf offensichtliche Fehler zu beschränken, ist auch mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes vereinbar. Denn die Erteilung einstweiliger Erlaubnisse erfolgt, wie sich § 20 Abs. 1 PBefG entnehmen lässt, ausschließlich im öffentlichen Verkehrsinteresse. Sie dient der Überbrückung solcher Zeiten, in denen eine unanfechtbare Genehmigung - hier wegen der Anfechtung durch einen Konkurrenten - noch nicht vorliegt, gleichwohl aber ein öffentliches Bedürfnis für die Aufnahme des Linienverkehrs besteht. Der Begünstigte verbessert dadurch seine Rechtsposition im Genehmigungsverfahren nicht, insbesondere erlangt er durch die Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis keine Rechtsposition, die der eines vorhandenen Unternehmers entspricht. Diese Situation rechtfertigt es, die Ermessensgerechtigkeit der Erteilung der einstweiligen Erlaubnis an den erfolgreichen Bewerber um die Genehmigung nicht davon abhängig zu machen, dass die Genehmigungsbehörde ihre Genehmigungsauswahlentscheidung auf Einwände eines Konkurrenten einer vertieften und abschließenden Prüfung unterzieht. Verlangt man aber von der Genehmigungsbehörde eine solche Prüfung nicht, kann auch die gerichtliche Prüfung nicht weitergehen (vgl. Beschluss des Senats vom 08.01.2019, a. a. O.; Beschluss des Senats vom 20.05.2016, a. a. O.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 23.10.2007, a. a. O.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.01.2007, a. a. O.).
2.
Der Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegt ebenfalls nicht vor.
Der Gesetzgeber hat mit dem Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (negativ) an die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass eines Gerichtsbescheides (§ 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und die Übertragung auf den Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO) angeknüpft. Hiernach weist eine Streitsache besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf, wenn ihre Entscheidung voraussichtlich in tatsächlicher bzw. rechtlicher Hinsicht größere, d. h. überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursachen wird. Die Darlegung des Zulassungsgrundes erfordert deshalb grundsätzlich, dass in fallbezogener Auseinandersetzung mit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts die geltend gemachten Schwierigkeiten als solche benannt werden und darüber hinaus aufgezeigt wird, dass und aus welchen Gründen sie sich qualitativ von denjenigen eines Verwaltungsrechtsstreits „durchschnittlicher“ Schwierigkeit abheben. Dem Darlegungserfordernis ist nicht genügt, wenn „besondere Schwierigkeiten" nur allgemein oder unter Beifügung einer abstrakten Definition dieses Rechtsbegriffs behauptet werden und der Zulassungsantragsteller seiner Behauptung lediglich eine Kritik an der angefochtenen Entscheidung folgen lässt, die nicht einmal zwischen der Geltendmachung besonderer tatsächlicher Schwierigkeiten einerseits und besonderer rechtlicher Schwierigkeiten andererseits unterscheidet, sondern insoweit undifferenziert und nach Art einer Berufungsbegründung vorgenommen wird (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10.07.2008 - 5 LA 174/05 -, juris, m. w. N.).
Die Klägerin macht geltend, dass aus der Begründung der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bereits ersehen werden könne, dass die Rechtssache auch besondere rechtliche und tatsächliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO aufweise. Denn die Frage, ob eine endgültige Genehmigung nicht mit Sofortvollzug versehen werden könne oder sogar müsse bzw. ob alternativ von dem Instrument der einstweiligen Erlaubnis Gebrauch gemacht werden müsse, sei rechtlich äußerst komplex, zumal hierzu bislang nur wenige Entscheidungen ergangen seien bzw. dies in der Rechtsprechung und Literatur umstritten sei. Besondere rechtliche Schwierigkeiten ergäben sich insbesondere wegen des - streitigen - Zusammenspiels zwischen der endgültigen Genehmigung und der Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis, sofern die endgültige Genehmigung nicht in Bestandskraft erwachse. Dieses Spannungsverhältnis und die daraus folgenden Konsequenzen erforderten eine vertiefte Betrachtung und Bewertung, weshalb die Kammer des Verwaltungsgerichts auch in voller Besetzung entschieden habe. Denn wäre die Entscheidung „rechtlich nicht besonders schwierig“, hätte auch eine Einzelrichterentscheidung stattfinden können.
Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache sind auf der Grundlage dieses Zulassungsvorbringens nicht zu erkennen. Wie bereits unter 1. a) dargelegt, ist es in der Rechtsprechung, der sich der beschließende Senat angeschlossen hat, anerkannt, dass das Instrument der einstweiligen Erlaubnis nach § 20 Abs. 1 PBefG auch dazu dienen kann, den Zustand zu überbrücken, der eintritt, wenn die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung durch einen Konkurrenten angefochten ist, gleichwohl aber ein öffentliches Bedürfnis für die Aufnahme des Linienverkehrs besteht. Dass einzelne Stimmen in der Literatur diese Auffassung nicht teilen und in einer solchen Konstellation stattdessen verlangen, die endgültige Genehmigung mit einer Anordnung der sofortigen Vollziehung zu versehen, begründet keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache. Auch das Zusammenspiel zwischen der endgültigen Genehmigung und der einstweiligen Erlaubnis ist in der Rechtsprechung geklärt und verursacht weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht größere Schwierigkeiten. Wie bereits unter 1. b) ausgeführt, ist es bei einem Konkurrieren mehrerer Bewerber um eine einstweilige Erlaubnis nach § 20 PBefG in der Regel sachgerecht, die einstweilige Erlaubnis demjenigen Unternehmer zu erteilen, dem auch die endgültige, wenn auch noch nicht bestandskräftige Linienverkehrsgenehmigung erteilt worden ist, sog. „Vorwirkung“ der Genehmigung. Etwas anderes gilt nur dann, wenn sich die Sach- und Rechtslage zwischenzeitlich geändert hat oder wenn die im Rahmen der Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung getroffene Auswahlentscheidung offensichtlich fehlerhaft ist, wobei erforderlich ist, dass sich die unrichtige oder unzureichende Rechtsanwendung offensichtlich auf die getroffene Entscheidung über die beste Verkehrsbedienung auswirkt. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten ergeben sich in diesem Zusammenhang nicht. Schließlich wird der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht schon dadurch indiziert - oder dem Senat gar bindend vorgegeben -, dass das Verwaltungsgericht den Rechtsstreit nicht nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf den Einzelrichter übertragen, sondern durch die Kammer entschieden hat. In einem Rechtsmittelzulassungsverfahren sind die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO selbständig von dem Oberverwaltungsgericht zu prüfen und von dem Rechtsmittelführer sachlich - und unabhängig von der (Nicht-)Übertragungsentscheidung des Verwaltungsgerichts - darzulegen (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 27.03.1997 - 12 M 1731/97 -, juris).
3.
Die Berufung kann schließlich auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.
Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache, wenn sie eine grundsätzliche, fallübergreifende Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, die im allgemeinen Interesse der Klärung bedarf. Das ist nur dann zu bejahen, wenn die Klärung der Frage durch die im erstrebten Berufungsverfahren zu erwartende Entscheidung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder für eine bedeutsame Fortentwicklung des Rechts geboten erscheint (vgl. Beschluss des Senats vom 19.10.2012 - 7 LA 146/11 -, NVwZ-RR 2013, 28). An der Klärungsbedürftigkeit einer Rechtsfrage fehlt es, wenn sie sich unschwer aus dem Gesetz oder auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten lässt (vgl. Beschluss des Senats vom 18.03.2013 - 7 LA 181/11 -, juris). Um die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen, hat der Zulassungsantragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren (vgl. Beschluss des Senats vom 19.10.2012, a. a. O.) sowie näher zu begründen, weshalb sie eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat und ein allgemeines Interesse an ihrer Klärung besteht. Darzustellen ist weiter, dass sie entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten steht (vgl. Beschluss des Senats vom 18.03.2013, a. a. O.).
Gemessen an diesen Maßstäben ist die von der Klägerin formulierte Frage
„Ob die Anordnung der sofortigen Vollziehung der endgültigen Genehmigungen wegen des Bestehens des § 20 PBefG nicht möglich bzw. gar unzulässig ist?“
für das vorliegende Verfahren nicht entscheidungserheblich und eine Klärung im Berufungsverfahren steht nicht zu erwarten. Zu klären war im vorliegenden Verfahren allein, ob das Instrument der einstweiligen Erlaubnis nach § 20 Abs. 1 PBefG auch dazu dienen kann, den Zustand zu überbrücken, der eintritt, wenn die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung - wie hier - durch einen Konkurrenten angefochten ist, gleichwohl aber ein öffentliches Bedürfnis für die Aufnahme des Linienverkehrs besteht. Diese Frage ist - wie dargelegt - zu bejahen. Eine Eilbedürftigkeit im Sinne des § 20 PBefG kann auch bei fehlender Bestandskraft der Linienverkehrsgenehmigung aufgrund einer Konkurrentenklage bejaht werden. Ob § 20 PBefG eine die Regelung des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO verdrängende Sonderregelung darstellt oder ob beide Regelungen gleichrangig nebeneinanderstehen, musste vorliegend hingegen nicht entschieden werden.
Die von der Klägerin formulierte Frage
„Welche rechtlichen Anforderungen bzw. „Hürden“ zu überwinden sind, damit ein Verkehrsunternehmen im Falle eines Konkurrentenstreites trotz teilweisen Obsiegens im Hauptsacheverfahren (d. h. Feststellung der Rechtswidrigkeit der endgültigen Genehmigung) einen Marktzugang erhalten kann?“
lässt sich - über die unter 1. b) dargestellten Grundsätze hinaus - nicht generell beantworten. Ihre Beantwortung ist von den Besonderheiten des Einzelfalls abhängig und einer fallübergreifenden Klärung nicht zugänglich. Des Weiteren ist die Frage für das vorliegende Verfahren auch nicht entscheidungserheblich. Denn vorliegend ist nicht von einem „teilweisen Obsiegen im Hauptsacheverfahren“ auszugehen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 16. Oktober 2018 betreffend die endgültige Linienverkehrsgenehmigung (Az. 7 A 970/18) ist nicht rechtskräftig; die Beigeladene zu 1. hat bei dem beschließenden Senat einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt (Az. 7 LA 90/18), über den noch nicht entschieden ist.
„Ob die aus der Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis gemäß § 20 PBefG und einer nicht für sofort vollziehbar erklärten endgültigen Genehmigung folgende prozessuale Aufspaltung zu einem Verstoß gegen die in Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistete Garantie effektiven Rechtsschutzes führt?“
vermag eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ebenfalls nicht zu begründen. Die Klägerin führt insoweit ergänzend aus, dass aufgrund des parallel verlaufenden gerichtlichen Verfahrens um die endgültige Genehmigung die Verkehrsdurchführung für einen längeren Zeitraum auf der Basis einstweiliger Erlaubnisse erfolgen müsse. Der gemäß Art. 12 Grundgesetz (GG) verfassungsrechtlich geschützte Marktzugang werde damit allein durch den Erhalt dieser einstweiligen Erlaubnisse gewährleistet. Dem im Genehmigungswettbewerb unterlegenen Bewerber könne nicht zugemutet werden, das Hauptverfahren um die endgültige Genehmigung abzuwarten, da dieses eine lange Zeit andauern könne und dabei Erledigung drohe. Es stehe daher in Frage, ob durch die Praxis der Erteilung einstweiliger Erlaubnisse gemäß § 20 PBefG statt einer Anordnung der sofortigen Vollziehung der endgültigen Genehmigung die Garantie effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG verletzt werde. Gerichtlicher Rechtsschutz habe so weit wie möglich der Schaffung vollendeter Tatsachen zuvorzukommen. Es sei fehlerhaft, im Falle eines offenen Ausgangs das Interesse an der Neuaufnahme der Verkehre durch den Konkurrenten höher zu bewerten als das Recht des Altbetreibers auf Beibehaltung der Verkehre.
Die von der Klägerin aufgeworfene Frage ist nicht klärungsbedürftig. Sie lässt sich auf der Grundlage der vorhandenen und bereits zitierten Rechtsprechung unter 1. b) unschwer beantworten. Ein Verstoß gegen die in Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistete Garantie effektiven Rechtsschutzes wegen des Nebeneinanders von einstweiliger Erlaubnis und nicht für sofort vollziehbar erklärter endgültiger Genehmigung liegt nicht vor. Entgegen der Auffassung der Klägerin wird der verfassungsrechtlich geschützte Marktzugang nicht allein durch den Erhalt von einstweiligen Erlaubnissen gewährleistet. Zwar ist ihr darin zuzustimmen, dass die Verkehrsdurchführung aufgrund des parallel verlaufenden gerichtlichen Verfahrens um die endgültige Genehmigung regelmäßig für einen längeren Zeitraum auf der Basis einstweiliger Erlaubnisse erfolgt. Die Erteilung einstweiliger Erlaubnisse erfolgt jedoch - wie dargelegt - ausschließlich im öffentlichen Verkehrsinteresse und der Begünstigte verbessert dadurch seine Rechtsposition im Genehmigungsverfahren nicht, insbesondere erlangt er durch die Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis keine Rechtsposition, die der eines vorhandenen Unternehmers entspricht. Die endgültige Linienverkehrsgenehmigung wird damit nicht bedeutungslos. Wie der zeitliche Ablauf des Verfahrens betreffend die endgültige Genehmigung (Az. 7 A 970/18 bzw. 7 LA 90/18) zeigt, kann mit einer gerichtlichen Entscheidung auch in einem überschaubaren Zeitraum gerechnet werden; die Gefahr einer „Erledigung“ durch Zeitablauf besteht regelmäßig nicht (vgl. dazu bereits: Beschluss des Senats vom 08.01.2019, a. a. O.).
Soweit die Antragstellerin meint, im Falle eines offenen Ausgangs der Auswahlentscheidung sei es fehlerhaft, das Interesse an der Neuaufnahme der Verkehre durch den Konkurrenten höher zu bewerten als das Recht des Altbetreibers auf Beibehaltung der Verkehre, kann dem vor dem Hintergrund der oben unter 1. b) zitieren Rechtsprechung, an der der Senat festhält, nicht gefolgt werden. Erweist sich die im Rahmen der Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung getroffene Auswahlentscheidung im Ergebnis nicht als „offensichtlich“ fehlerhaft, bleibt es bei der „Vorwirkung“ der endgültigen Linienverkehrsgenehmigung, d. h. die einstweilige Erlaubnis ist demjenigen Unternehmer zu erteilen, dem auch die endgültige, wenn auch noch nicht bestandskräftige Linienverkehrsgenehmigung erteilt worden ist. Eine Ausdehnung der Ausnahme auf nur „möglicherweise“ fehlerhafte Auswahlentscheidungen - d. h. auf Fälle, in den der Ausgang der Auswahlentscheidung offen ist -, würde im Ergebnis einen gerichtlichen Eingriff in den planerisch-prognostischen Beurteilungsspielraum der Genehmigungsbehörde darstellen (vgl. dazu bereits: Beschluss des Senats vom 08.01.2019, a. a. O.).
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen beruht die Entscheidung auf § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. sind erstattungsfähig, weil sie einen eigenen Antrag gestellt und sich daher einem Kostenrisiko (§ 154 Abs. 3 VwGO) ausgesetzt hat. Da der Beigeladene zu 2. einen entsprechenden Antrag nicht gestellt hat, sind seine außergerichtlichen Kosten nicht erstattungsfähig.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Bei Streitigkeiten um Linienverkehrsgenehmigungen beläuft sich der Streitwert gemäß Ziffer 47.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11) zwar grundsätzlich auf 20.000,00 € je Linie. Dieser Betrag ist vorliegend allerdings auf 5.000,00 € reduziert worden, weil die Beteiligten lediglich um eine einstweilige Erlaubnis mit sehr viel kürzerer Geltungsdauer streiten.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 20 PBefG
§ 15 PBefG
§ 20 PBefG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 13 Abs. 2 Satz 1 PBefG
§ 13 Abs. 2b PBefG
§ 13 Abs. 1 oder Abs. 1a PBefG
§ 20 Abs. 1 PBefG
§ 15 Abs. 2 PBefG
§ 15 Abs. 4 PBefG
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 13 Abs. 3 PBefG
§ 20 Abs. 1 PBefG
§ 13 Abs. 2b PBefG
§ 13 Abs. 3 PBefG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 20 Abs. 1 PBefG
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 12 Grundgesetz
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2011, 546
NJW 2010, 1062
NVwZ-RR 2004, 542
NVwZ-RR 2013, 28
NordÖR 2014, 11
1 BvR 2011/10
1 BvR 812/09
7 AV 4.03
5 LA 85/10
7 A 970/18
7 ME 50/16
7 B 11392/17
9 S 1431/17
13 B 929/08
1 M 148/07
3 S 2675/06
11 CS 12.16
7 ME 86/18
3 Bs 131/10
7 LA 90/18
VII C 90.66
3 C 30.12
5 LA 174/05
12 M 1731/97
7 LA 146/11
7 LA 181/11
7 A 970/18