Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2008-03-13, Aktenzeichen 8 LC 2/07

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger macht, gestützt auf § 27 Abs. 3 und 4 des Niedersächsischen Abgeordnetengesetzes (NAbgG), einen Abführungsanspruch gegen den Beklagten geltend.
§ 27 Abs. 3 NAbgG bestimmt: "Abgeordneten dürfen mit Rücksicht auf ihr Mandat keine anderen als die in diesem Gesetz vorgesehenen Zuwendungen gemacht werden. Insbesondere darf einem Abgeordneten eine Vergütung aus einem Dienst- oder Werkverhältnis nur gewährt werden, soweit sie dem Wert einer vom Abgeordneten tatsächlich erbrachten und mit seinem Mandat nicht zusammenhängenden Tätigkeit entspricht. Besondere Dienste, die der Abgeordnete in seiner Fraktion leistet, dürfen vergütet werden."
§ 27 Abs. 4 NAbgG regelt ergänzend, dass derjenige, der eine nach Abs. 3 verbotene Zuwendung empfängt, sie, oder, falls dies nicht möglich ist, ihren Wert an das Land abzuführen hat, und dass der Präsident des Landtages diesen Anspruch geltend macht.
Der Beklagte … trat nach Abschluss seines Studiums als Diplom-Ingenieur im Jahr 1977 in ein Beschäftigungsverhältnis zur Volkswagen AG in Wolfsburg ein. Nach seinem Arbeitsvertrag vom 19. Januar 1978 wurde er mit Wirkung ab dem 1. Februar 1978 als “Betriebswirtschafts-Sachbearbeiter … für die Abteilung Einkaufspreisanalysen“ übernommen. Später war er als Sachbearbeiter (Controller) in der Forschungs- und Entwicklungsabteilung der Volkswagen AG tätig und besetzte dort eine Stelle in der höchsten tariflichen Gehaltsgruppe für Angestellte. Gleichzeitig nahm er Aufgaben als Sprecher einer Gruppe von Vertrauensleuten wahr und war für diese Tätigkeit regelmäßig mindestens einen Arbeitstag in der Woche, teilweise auch darüber hinaus freigestellt. Im Jahr 1994 strebte er eine weitergehende Leitungsfunktion im Vertrauenskörper und eine damit verbundene vollständige Freistellung von der Arbeitsverpflichtung an.
Der Beklagte wurde 1994 mit Beginn der 13. Wahlperiode zum Abgeordneten des Niedersächsischen Landtages gewählt und blieb dies bis zum Ablauf der 15. Wahlperiode im Februar 2008. Anlässlich seiner erstmaligen Wahl in den Landtag kam es am 11. April 1994 zu einer - dem Kläger nach seinen Angaben zunächst unbekannten - Änderung des Arbeitsvertrages mit der Volkswagen AG, und zwar mit Wirkung vom 1. Juni 1994 an. Danach wurde der Beklagte für die Ausübung des Mandats grundsätzlich im notwendigen Umfang von seinen Dienstpflichten unter Fortzahlung der Bezüge freigestellt. Er war nicht an die betriebsübliche Arbeitszeit gebunden. Für die Dauer seiner Abgeordnetentätigkeit stellte ihm das Unternehmen ein Geschäftsfahrzeug zur Verfügung. Diese arbeitsvertragliche Regelung beruhte auf - im April 1990 schriftlich niedergelegten, damals unveröffentlichten - Grundsätzen der Volkswagen AG “für die Freistellung von Mitarbeitern zur Ausübung politischer Mandate in Bundestag, Landtag und Europaparlament bzw. bei Übernahme eines Regierungsamtes“ (nachfolgend = Freistellungsgrundsätze).
Am 1. Dezember 2003 schloss der Beklagte mit der Volkswagen AG einen nicht auf seine individuellen Verhältnisse, d.h. auf seine Tätigkeit als Abgeordneter im Niedersächsischen Landtag abgestimmten "Altersteilzeitvertrag" mit Wirkung ab dem 1. April 2004. Über die Gesamtlaufzeit des Altersteilzeitvertrages sollte die Arbeitszeit insgesamt auf die Hälfte der regulären Wochenarbeitszeit reduziert werden. Tatsächlich war eine Arbeitsleistung im Blockmodell vorgesehen, d. h. im Zeitraum von 1. April 2004 bis zum 30. September 2005 sollte in vollem Umfang von 30 Stunden in der Woche gearbeitet werden und anschließend eine Freistellung bis zum Eintritt in den Ruhestand Ende März 2007 erfolgen.
Dementsprechend zahlte die Volkswagen AG dem Beklagten während seiner Landtagszugehörigkeit bis zum Ende des Monats März 2004 das volle Gehalt und danach bis zum Jahresende 2004 ein entsprechend dem Altersteilzeitvertrag reduziertes Entgelt fort. Zusätzlich stellte das Unternehmen ihm einen Dienstwagen zur Verfügung. Seit dem Jahresbeginn 2005 erhält der Beklagte diese Leistungen von der Volkswagen AG nicht mehr. Nach den Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ist der gegenwärtige Status seines Arbeitsverhältnisses mit der Volkswagen AG ungeklärt. Als vom Kläger zum Jahresende 2004 das vorliegende Verfahren eingeleitet worden sei, habe er, der Beklagte, sich noch in der aktiven Phase der Altersteilzeit befunden. Nach Abschluss des Gerichtsverfahrens solle in einem Gespräch mit der Volkswagen AG geklärt werden, wie der Übergang in die Rente erfolge.
Sowohl anlässlich der erstmaligen Annahme des Abgeordnetenmandats in der 13. Wahlperiode als auch bei den nachfolgenden Mandatsübernahmen für die 14. und 15. Wahlperiode füllte der Beklagte jeweils einen sogenannten Personalbogen für Mitglieder des Landtages aus. Darin gab er als gegenwärtig ausgeübten Beruf eine Tätigkeit als Angestellter (Diplom-Ingenieur) bei der Volkswagen AG in Wolfsburg an. In dem Personalbogen wies die Landtagsverwaltung den Beklagten jeweils ausdrücklich auf den gesetzlichen Wortlaut des § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG und ergänzend darauf hin, dass aufgrund dieser gesetzlichen Regelung bei Fortsetzung eines Dienst- oder Arbeitsverhältnisses nach Mandatsübernahme die Fortzahlung der Vergütung in unveränderter Höhe grundsätzlich nur bei gleichbleibender Arbeitszeit gerechtfertigt sei. Werde die Arbeitszeit im Hinblick auf die Ausübung des Mandats dagegen reduziert, was regelmäßig der Fall sein dürfte, sei auch die Vergütung entsprechend zu reduzieren. Es sei mit § 27 Abs. 3 NAbgG nicht zu vereinbaren, von einer Reduzierung allein mit Rücksicht auf das Mandat abzusehen.
Mit einem an den Präsidenten des Niedersächsischen Landtages gerichteten Schreiben vom 24. Januar 1995 zeigte der Beklagte an, dass sein Beschäftigungsverhältnis mit der Volkswagen AG auch weiterhin bestehe.
Im Dezember 2004 gab es Presseberichte, wonach der Beklagte und der Beklagte im Parallelverfahren 8 LC 1/07 mehr als zehn Jahre lang neben ihren Abgeordnetendiäten ein Gehalt ohne entsprechende Arbeitsleistung von der Volkswagen AG in Wolfsburg bezogen hätten. Der Kläger bat daraufhin den Beklagten sowie die Volkswagen AG als Arbeitgeberin um nähere Aufklärung.
Der Beklagte berief sich darauf, dass sein Angestelltenverhältnis der Landtagsverwaltung schon aus der Personalakte bekannt gewesen sei. Außerdem habe er weder die ihm nach § 10 NAbgG zustehende Fahrtkostenerstattung geltend gemacht noch gemäß § 13 NAbgG die Übernahme der Hälfte seiner Krankenversicherungskosten durch das Land in Anspruch genommen. Seine arbeitsvertraglichen Pflichten habe er im Rahmen der ihm von seinem Arbeitgeber zugesicherten Zeitsouveränität und Eigenverantwortlichkeit angemessen wahrgenommen. Er, der Beklagte, habe auf die inhaltliche Rechtmäßigkeit der Freistellungsgrundsätze der Volkswagen AG aus dem Jahr 1990 und auf die Rechtmäßigkeit seines darauf beruhenden Änderungsvertrages vom 11. April 1994 vertraut und deshalb seine Tätigkeit mit unterschiedlichen Schwerpunkten im Bereich “Forschung und Entwicklung“ zum Teil von Zuhause aus, zum Teil im Bereich der Weiterbildung als Vertrauensmann ausgeübt. Er habe sich nach seiner Wiedereingliederung im Unternehmen erneut als Vertrauensmann zur Wahl stellen wollen. Seine Fortbildung habe deshalb unter anderem darin bestanden, Informationen über Tarifverträge, Arbeitszeitmodelle und Betriebswahlen zu sammeln. Ergänzend habe er Informationsmaterial für Vertrauensleute und Betriebsräte gelesen sowie Gespräche mit Vertrauenspersonen und Betriebsräten der Volkswagen AG geführt.
Die Volkswagen AG gab auf Nachfrage der Landtagsverwaltung unter Bezugnahme auf ihre beigefügten Freistellungsgrundsätze vom 3. April 1990 an, dass während der Zugehörigkeit des Beklagten zum Parlament auf seine Einbindung in die betriebliche Organisationsstruktur verzichtet worden sei, um einerseits die ungehinderte Ausübung des Mandats, andererseits die Vereinbarkeit mit den Erfordernissen des geschäftlichen Ablaufs im Unternehmen zu gewährleisten. Beide Mitarbeiter, d. h. der Beklagte in diesem und der Beklagte in dem Parallelverfahren, seien bei voller Zeitsouveränität und unter Verzicht auf den Nachweis ihrer Tätigkeit freigestellt worden; das Unternehmen habe auf eine Dokumentation von Arbeitszeit und Arbeitsumfang verzichtet. Auf weitere Nachfrage wurde ergänzend ausgeführt, es sei anzunehmen, dass die von dem Beklagten vorgetragenen Fortbildungstätigkeiten in dem Bereich "Forschung und Entwicklung" und gegebenenfalls auch im arbeits- und tarifrechtlichen Bereich für seine spätere Reintegration grundsätzlich förderlich sein könnten. Erbetene nähere Angaben zu der Art und zu der Bewertung dieser Fortbildungsaktivitäten könnten nicht gemacht werden, da dem Unternehmen die Fortbildungsaktivitäten im Einzelnen unbekannt und sie auch nicht auf eine konkrete Aufgabenstellung hin erfolgt seien.
Zur Bewertung des Fort- und Weiterbildungsaufwandes des Beklagten holte der Kläger ein Gutachten der E. Management GmbH ein. Danach betrug der Weiterbildungsaufwand des Beklagten maximal 19% seiner Arbeitszeit.
Der Kläger kam zu dem Schluss, dass gemäß § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG ein Abführungsanspruch gegen den Beklagten gegeben sei, und zwar in Höhe von 422.954, 70 EUR. Wie dem Beklagten des Parallelverfahrens wurde dabei dem Beklagten im Rahmen des Arbeitsvertrages mit der Volkswagen AG ein Fortbildungsaufwand im Umfang von 19% seiner Arbeitszeit anerkannt und ein entsprechender Betrag von der Bruttovergütung abgezogen. Im Hinblick auf die laufende Verjährungsfrist bat der Kläger den Beklagten unter Fristsetzung um Anerkennung der Forderung, zumindest um einen Verzicht auf die Erhebung der Einrede der Verjährung. Dem kam der Beklagte nicht nach.
Daraufhin hat der Kläger am 31. Mai 2005 Klage beim Verwaltungsgericht erhoben. Der Kläger hält den Verwaltungsrechtsweg für gegeben, da es sich bei dem streitigen Abführungsanspruch um einen einfachgesetzlich geregelten öffentlich-rechtlichen Anspruch handele und der verfassungsrechtlich geregelte Abgeordnetenstatus des Beklagten davon unberührt bleibe. Ob es möglich gewesen wäre, die geltend gemachte Forderung alternativ durch Leistungsbescheid festzusetzen, sei nach dem Wortlaut des § 27 Abs. 4 NAbgG zweifelhaft, könne aber dahinstehen. Jedenfalls habe der Kläger in diesem Fall eine Leistungsklage erheben dürfen. Diese sei auch begründet, da der Beklagte entgegen § 27 Abs. 3 NAbgG seit Beginn seiner Mandatsübernahme im Jahr 1994 bis zum Jahresende 2004 durchgängig Leistungen von der Volkswagen AG erhalten habe, ohne dafür eine wertgleiche Gegenleistung erbracht zu haben. Im Rahmen einer wohlwollenden Betrachtungsweise sei zu Gunsten des Beklagten allein ein Fortbildungsaufwand von 19 % der Gesamtarbeitszeit anerkannt worden. Zudem sei der Zeitraum von der erstmaligen Mandatsübernahme im Jahr 1994 bis zum 31. Mai 1995 herausgerechnet worden; insoweit würde auf Abführungsansprüche verzichtet, da auf der Grundlage einer zehn Jahre betragenden Verjährungsfrist der Einwand der Verjährung in diesem Umfang akzeptiert werde. Nicht als verbotene Zuwendung i. S. d. § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG angesehen und daher auch nicht mit in die Klageforderung aufgenommen worden seien zudem der auf den Arbeitgeber entfallende Anteil der Sozialversicherungsbeiträge sowie zusätzlich der Arbeitnehmeranteil zur Arbeitslosenversicherung. Insoweit sei jedenfalls im Rückblick wenig wahrscheinlich, dass sich daraus tatsächlich ein Leistungsanspruch für den Beklagten hätte ergeben können. Der geldwerte Vorteil, der dem Beklagten von der Volkswagen AG durch die Stellung eines Geschäftsfahrzeugs erbracht worden sei, bleibe ebenfalls unbeanstandet. Der Beklagte habe gemäß § 10 NAbgG Fahrtkostenerstattungsansprüche gegen das Land gehabt, diese aber gerade wegen der Überlassung eines Dienstwagens durch den Arbeitgeber nicht geltend gemacht. Hingegen sei die Abführungssumme jedenfalls gegenwärtig nicht in Höhe des Betrages der auf die Einkünfte entrichteten Einkommensteuer einschließlich des Solidaritätszuschlags zu verringern. Es sei vielmehr Aufgabe des Steuerrechts, die Frage zu beantworten, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die Abführung dieser versteuerten Einkünfte einen Steuervorteil für den Beklagten ergebe. Diese steuerliche Abwicklung sei abzuwarten. Der Kläger sichere dem Beklagten zu, die Abführungssumme in einem Verfahren entsprechend § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LHO zu verringern, wenn der Beklagte nachweise, (a) welche Steuerbeträge er auf die Vergütung, deren Abführung geltend gemacht werde, tatsächlich gezahlt habe, und b) dass er die Abführungssumme ganz oder in wesentlichen Teilen nicht steuermindernd habe geltend machen können.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, 422.954,70 EUR nebst Prozesszinsen in gesetzlicher Höhe ab Rechtshängigkeit an das Land Niedersachsen zu zahlen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Für die Klage sei bereits der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben, da es sich im Kern um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit handele. Zudem sei der Kläger berechtigt und verpflichtet gewesen, den Anspruch durch einen Leistungsbescheid geltend zu machen. Dann wären ihm, dem Beklagten, im Falle des Unterliegens Prozesszinsen in sechsstelliger Höhe erspart geblieben. Darüber hinaus sei die Klage jedenfalls unbegründet. Die Regelungen in § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG seien verfassungswidrig. Es sei nicht hinreichend genug bestimmt, wann genau eine Zuwendung verboten und damit abführungspflichtig sei. Zudem erfasse die Norm mit ihrer Regelung in Absatz 3 Satz 2 lediglich abhängig Beschäftigte, nicht aber solche Abgeordneten, die freiberuflich tätig seien. Damit liege ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vor. Zudem sei fraglich, ob der Landesgesetzgeber für eine solche, überwiegend abhängig Beschäftigte in ihrem Arbeitsverhältnis treffende Regelung überhaupt gesetzgebungsbefugt sei. In jedem Fall sei zu bemängeln, dass dem Kläger kein Ermessen zustehe und die Norm sich daher gerade in den vorliegenden Fällen, nämlich in Anbetracht der Höhe der geltend gemachten Forderung, als unverhältnismäßig darstelle. Selbst wenn man die Vorschrift aber für verfassungsgemäß halte, so lägen doch jedenfalls ihre Voraussetzungen nicht vor. Dazu werde vorrangig auf ein Gutachten von Prof. Dr. F. für die Volkswagen AG Bezug genommen. Danach gelte: "Erhalten einfache Angestellte oder Arbeiter … während ihrer Mandatszeit Vergütungen, fallen diese nur dann unter das Verbot des § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG, wenn offenkundig statt der bisherigen Arbeitsleistung nur noch eine Vertretung der Unternehmensinteressen im Parlament geschuldet und diese reine Lobbytätigkeit mit Hilfe des Fortbestehens der bisherigen Vertragsbeziehungen verschleiert wird.“ Diese Voraussetzungen seien vorliegend offensichtlich nicht gegeben. Eine Einflussnahme auf das Verhalten des Beklagten im Parlament sei von der Volkswagen AG weder erfolgt noch beabsichtigt gewesen. Selbst wenn man auch dieser Ansicht nicht folge, so stehe dem geltend gemachten Anspruch jedenfalls der ungeschriebene Einwand der Verwirkung entgegen. Bei der Volkswagen AG habe bereits seit Jahrzehnten, und zwar auch zu Gunsten einer Vielzahl von Landtagsabgeordneten, die Praxis der Freistellung bei gleichzeitiger Entgeltfortzahlung bestanden. Es werde bestritten, dass der Präsident des Landtages oder sein Amtsvorgänger hiervon erstmals im Dezember 2004 Kenntnis erlangt habe. Vielmehr habe er, der Beklagte, die vertraglichen Grundlagen seiner Nebentätigkeit bei der Volkswagen AG bereits im Januar 1995 der Landtagsverwaltung angezeigt und um Überprüfung gebeten, ohne dass eine Reaktion erfolgt sei. Habe der Kläger also von der entsprechenden Praxis Kenntnis gehabt, sei er aber ungeachtet dessen nicht eingeschritten, so sei ein Abführungsanspruch verwirkt. Auf eine entsprechende Handhabung der Regelung habe er als Beklagter schutzwürdig vertraut. Folge man auch diesem Vorbringen nicht, so sei zumindest die Höhe des eingeklagten Anspruches zu beanstanden. Allenfalls habe der Nettobetrag unter Außerachtlassung der gezahlten Einkommensteuer und des Solidaritätszuschlags eingefordert werden können. Außerdem hätten zu seinen Gunsten Ansprüche auf Freistellung berücksichtigt werden müssen, die er gegenüber seinem Arbeitgeber zur Vorbereitung von Landtags- und Kommunalwahlen und zur Ausübung seiner politischen Mandate auf kommunaler Ebene gehabt habe, sowie Urlaubsansprüche und Fehlzeiten wegen Krankheit. Schließlich greife zu seinen Gunsten in entsprechender Anwendung der Verjährungsvorschriften der Abgabenordnung statt der vom Kläger angenommenen zehn- eine vierjährige Verjährungsfrist ein.
Das Verwaltungsgericht hat die Volkswagen AG zu ihren Freistellungsgrundsätzen schriftlich um nähere Erläuterung gebeten und ergänzend das für die schriftliche Niederlegung dieser Grundsätze verantwortliche, vormalige VW-Vorstandsmitglied Dr. G. als Zeugen vernommen; wegen der Ergebnisse wird auf das Schreiben der Volkswagen AG vom 7. September 2005 sowie auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung verwiesen.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 16. November 2005 in vollem Umfang entsprochen. Der Verwaltungsrechtsweg sei gegeben. Der Kläger habe die Wahl gehabt, entweder einen Verwaltungsakt zu erlassen oder den Anspruch durch eine Leistungsklage geltend zu machen. Die Klage sei gemäß § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG auch begründet. Diese Vorschriften stünden sowohl mit Landesverfassungsrecht als auch mit Bundesverfassungsrecht in Einklang. Verboten sei eine Zuwendung gemäß § 27 Abs. 3 NAbgG, soweit sie mit Rücksicht auf das Mandat erfolge. Das sei gegeben, wenn die Zuwendung objektiv an das Innehaben des Mandates anknüpfe. Damit sei zugleich die Vermutung des Gesetzgebers verbunden, dass der Zuwendende zumindest als Begleitmotiv die Erwartung habe, der Empfänger werde sein Verhalten im Parlament an den Interessen des Zuwendenden orientieren. Diese gesetzliche Vermutung könne allerdings vom Abgeordneten im Einzelfall widerlegt werden. Eine solche Widerlegung sei dem Beklagten vorliegend nicht gelungen. Die Zeugenvernehmung sei insoweit unergiebig gewesen. Es habe kein allein maßgebendes Motiv der Volkswagen AG für die Gehaltsfortzahlung auch ohne Arbeitsleistung festgestellt werden können. Die Freistellungsgrundsätze der Volkswagen AG hätten sich verselbständigt. Die Absicht einer Einflussnahme im Interesse des Unternehmens zumindest als Begleitmotiv für die gewährten Zahlungen habe sich daher nicht zweifelsfrei ausschließen lassen. Der dem Grunde nach gegebene Anspruch sei auch der Höhe nach gerechtfertigt. Der Kläger habe zugunsten des Beklagten angenommen, dass dieser im Umfang von durchschnittlich 19 % seiner Arbeitszeit anerkennungsfähige Fortbildungsleistungen erbracht habe. Ein noch größerer zeitlicher Umfang der Fortbildung sei auch vom Beklagten nicht behauptet worden. Von dem Beklagten darüber hinaus geltend gemachte Ansprüche auf Freistellung von der Arbeit hätten nicht bestanden. Der Beklagte sei nämlich bereits wegen seiner Mandatstätigkeit freigestellt gewesen. Eine hypothetische Betrachtung für den Fall, dass es eine solche mandatsbezogene Freistellung nicht gegeben hätte, sei nicht angezeigt. Ebenso wenig habe von der eingeklagten Summe die Einkommensteuer zuzüglich des darauf entrichteten Solidaritätszuschlags abgezogen werden müssen. Auch diese Beträge seien als Teil der gewährten Zuwendung zu betrachten, weil der Beklagte, soweit Steuern unmittelbar an das Finanzamt abgeführt worden seien, hierdurch von einer ihn treffenden Steuerschuld befreit worden sei. Besondere Härten, die sich ggf. daraus ergäben, dass dem Beklagten ein nachträglicher steuerlicher Ausgleich nicht oder nur teilweise möglich sei, seien durch Anwendung der allgemeinen Vorschriften aufzufangen. Dies sei eine Billigkeitsregelung nach steuerlichen Vorschriften (vgl. § 227 AO), hilfsweise gemäß § 59 LHO. Eine solche Entscheidung habe der Kläger dem Beklagten auch wiederholt für den Fall zugesagt, dass nach Klärung der steuerrechtlichen Fragen eine Doppelbelastung verbleibe. Durch die von der Volkswagen AG als Arbeitgeber für den Beklagten abgeführten Arbeitnehmerbeiträge zur gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung sei ihm ein entsprechender Vorteil entstanden, der ebenfalls zu Recht abgeschöpft werde. Denn dadurch habe der Beklagte Versicherungsschutz für den Fall der Krankheit bzw. der Pflege erlangt und eigene Aufwendungen erspart. Von der Landtagsverwaltung wäre dieser Anteil der Vorsorgeaufwendungen nicht übernommen worden. Gleiches gelte für die Arbeitnehmerbeiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung. Auch insoweit sei davon auszugehen, dass der Beklagte durch die Zahlung von zusätzlichen Rentenversicherungsbeiträgen einen vermögenswerten Vorteil erhalten habe. Dem somit richtig berechneten und zu Recht um Prozesszinsen ergänzten Zahlungsanspruch stünden keine durchgreifenden Einreden oder Einwendungen entgegen. Der Kläger sei zutreffend von einer entsprechenden Anwendung der allgemeinen zivilrechtlichen Verjährungsregelungen und dementsprechend von einer zehnjährigen Verjährungsfrist ausgegangen, die hinsichtlich der eingeklagten Beträge noch nicht abgelaufen sei. Es könne nicht festgestellt werden, dass der Kläger bereits vor dem Jahresende 2004 von verbotenen Zuwendungen der Volkswagen AG an den Beklagten wusste. Dazu reiche die bei der Landtagsverwaltung vorhandene Kenntnis des Umstandes nicht aus, dass der Beklagte sein Beschäftigungsverhältnis mit der Volkswagen AG neben dem Mandat fortgesetzt habe. Dies sei nämlich nach § 27 NAbgG durchaus zulässig. Entscheidend für den Beginn der Verjährung sei vielmehr das Wissen darum, dass der Beklagte keine Gegenleistung erbracht habe. Diese Kenntnis sei bei dem Beklagten frühestens zum Jahresende 2004 vorhanden gewesen. Bei dieser Sachlage fehle es auch an der Grundlage für eine von dem Beklagten hilfsweise geltend gemachte Verwirkung. Der Beklagte sei vielmehr jeweils bei der Mandatsübernahme, d.h. insgesamt dreimal, ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass nach § 27 Abs. 3 NAbgG eine (vormalige) arbeitsrechtliche Vergütung während des Mandats nur dann zu Recht entgegen genommen werden könne, wenn auch im gleichen Umfang wie vor der Mandatsübernahme gearbeitet werde; anderenfalls müsse entsprechend der veränderten Arbeitszeit auch die Vergütung sinken. Da der Beklagte dies gewusst habe, ungeachtet dessen aber trotz vollständiger Freistellung sein vorheriges Arbeitsentgelt in unveränderter Höhe entgegen genommen und dies der Landtagsverwaltung nicht offenbart habe, fehle es ersichtlich an einem schutzwürdigen Vertrauen darauf, diese gegenleistungslos enthaltenen Entgeltzahlungen nicht auch abführen zu müssen. Zumindest hätte er die maßgebenden Umstände offenlegen und eine rechtliche Klärung herbeiführen müssen, was er jedoch nicht getan habe.
Das Urteil ist dem Beklagten am 12. Dezember 2005 zugestellt worden. Der Beklagte hat die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung am 21. Dezember 2005 eingelegt. Auf den entsprechenden Antrag ist die Berufungsbegründungsfrist durch gerichtliche Verfügung vom 6. Februar 2006 bis zum 13. März 2006 verlängert worden. Die Berufung ist dann innerhalb dieser Frist vom Beklagten begründet worden.
Zur Begründung beruft sich der Beklagte zunächst darauf, dass es sich hier entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht um eine verwaltungsrechtliche, sondern um eine verfassungsrechtliche Auseinandersetzung handele. Jedenfalls sei das Verwaltungsgericht aber zu Unrecht von der Zulässigkeit der Leistungsklage ausgegangen. Der Kläger habe die Möglichkeit gehabt, den streitigen Anspruch durch einen Leistungsbescheid geltend zu machen. Von dieser Möglichkeit habe er schon im Hinblick auf die anderenfalls für den Beklagten entstehende Zinsbelastung Gebrauch machen müssen.
Hinsichtlich der Begründetheit der Klage wird darauf verwiesen, dass dem Land die erforderliche Gesetzgebungskompetenz zum Erlass des § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG gefehlt habe. Jedenfalls dann, wenn ein Abgeordneter - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - Bruttobezüge zurückzuzahlen habe, trage die Norm strafähnliche Züge. Das Strafrecht falle jedoch in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Zumindest hätte die Verankerung des Schuldprinzips in der Norm erfolgen müssen. Außerdem sei die streitige Norm auch deshalb verfassungswidrig, weil sie nicht hinreichend bestimmt sei. Mangels Verhältnismäßigkeit verstoße § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG ferner gegen Art. 14 Abs. 1 GG und im Übrigen gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG. Zudem werde durch die Abführung der bezogenen Gehälter in die durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Freiheit der Berufsausübung eingegriffen. Dies sei vom Verwaltungsgericht verkannt worden. Ebenso sei übersehen worden, dass Freiberufler, Selbständige oder Landwirte von der gesetzlichen Regelung des § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG gar nicht erfasst würden und insoweit ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vorliege. Zumindest sei diese Norm für Freiberufler nicht durchsetzbar, da sich die Angehörigen dieser Berufsgruppe bei Nachfragen auf ihre Schweigepflicht berufen würden. Nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Juli 2007 sei im Übrigen fraglich, ob das freie Mandat des Abgeordneten nicht bereits durch die in § 27 Abs. 3 NAbgG vorausgesetzte Überprüfung von Art und Umfang seiner außerparlamentarischen Tätigkeiten verletzt werde.
Einfachrechtlich sei zu bemängeln, dass das Verwaltungsgericht dem Abgeordneten einen unmöglichen Beweis abverlange. Es gehe davon aus, dass eine Zuwendung bereits dann rechtswidrig gewährt worden und damit abzuführen sei, wenn sie objektiv an das Innehaben des Mandats anknüpfe und ihr keine adäquate Gegenleistung gegenüberstehe. Dann obliege es nach dem Urteil dem Abgeordneten, die mit einer solchen Zuwendung grundsätzlich verbundene Vermutung, der Zuwendungsempfänger werde sein Verhalten im Parlament an den Interessen des Zuwendenden orientieren, im Einzelfall zu widerlegen. Dies aber könne vom Abgeordneten nicht verlangt werden, da die Motive und die Erwartungen des Zuwendenden nicht in den Erkenntnis- und Wahrnehmungskreis des Abgeordneten fielen. Bestritten werde zudem, dass es der Lebenserfahrung entspreche, bei allen gegenleistungslosen Zuwendungen an Abgeordnete eine Vermutung für Korruptionsabsichten des Zuwendenden anzunehmen. Richtigerweise sei § 27 Abs. 3 NAbgG dahingehend zu verstehen, dass er nur für sogenannte Lobbygelder gelte, d. h. Zahlungen, die gerade dazu bestimmt seien, eine konkrete Lobbytätigkeit des Abgeordneten zu entlohnen, also eine Mandatsausübung im Interesse des Zuwenders. Um solche Lobbygelder gehe es vorliegend jedoch nicht. Es sei auszuschließen, dass die Volkswagen AG mit der Fortzahlung der Bezüge eine inhaltliche Einflussnahme auf die Abgeordnetentätigkeit beabsichtigt habe. Dies folge aus dem Ergebnis der Zeugenvernehmung von Dr. G. sowie ergänzend aus den im Schriftsatz vom 12. Februar 2008 wiedergegebenen Angaben von leitenden Angestellten der Volkswagen AG.
Schließlich werde hilfsweise die Höhe der zugesprochenen Klageforderung bestritten. Das Gericht habe die von dem Beklagten erbrachten Fortbildungsaktivitäten nicht in hinreichendem Umfang berücksichtigt, die ab 1994 bei der Volkswagen AG allgemein auf 28,8 Wochenstunden reduzierte Arbeitszeit übersehen und außerdem verkannt, dass ein einseitiges Leistungsbestimmungsrecht des Abgeordneten als Arbeitnehmer durchaus noch im Rahmen seines Arbeitsverhältnisses liege und auch in Ansehung von § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG anzuerkennen sei. Zumindest habe der Rückforderungsanspruch auf die Nettobeträge reduziert werden müssen. Darüber hinaus seien Ansprüche, die länger als vier Jahre zurückliegen, jedenfalls verjährt und verwirkt. Es sei bei der Volkswagen AG seit den 50er Jahren des letzten Jahrhunderts Praxis gewesen, Abgeordneten aus dem Unternehmen während ihrer Mandatstätigkeit das volle Gehalt fortzuzahlen. Dies könne auch der Landtagsverwaltung nicht entgangen sein. Zumindest müsse sie sich insoweit fahrlässige Unkenntnis zurechnen lassen. Zudem genieße er auch Vertrauensschutz, weil ihm und dem Beklagten des Parallelverfahrens die Rechtmäßigkeit der Volkswagen AG-Freistellungsgrundsätze von der Rechtsabteilung des Unternehmens bestätigt worden sei. Im Übrigen sei die geltend gemachte Forderung auch unverhältnismäßig. Er, der Beklagte, könne … keine Zahlungen leisten und habe dem Kläger dafür eine eidesstattliche Versicherung über seine Vermögensverhältnisse überreicht. Der Kläger habe daraufhin ab dem 1. April 2006 einen Teil der Grundentschädigung (§ 6 NAbgG) einbehalten. … Gegenwärtig erhalte er, der Beklagte, Übergangsgeld gemäß § 16 NAbgG, das ihm jedoch aufgrund der Einbehaltungen durch den Kläger nur in Höhe von … EUR monatlich ausgezahlt werde. … .
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 16. November 2005 aufzuheben und die Klage abzuweisen,
hilfsweise,
das Verfahren nach Maßgabe des Art. 54 Ziffer 4 der Nds. Verfassung i. V. m. § 35 StGHG auszusetzen und dem zuständigen Staatsgerichtshof zur Entscheidung vorzulegen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Hinsichtlich der Frage, ob die Klage zulässig sei, beruft er sich auf sein bisheriges Vorbringen. Der Klage sei vom Verwaltungsgericht auch zu Recht stattgegeben worden. In den Fällen des § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG spreche eine Regelvermutung für die Unzulässigkeit der gewährten Zahlungen. Es obliege dann dem Zuwendungsempfänger, die Umstände darzulegen, die ausnahmsweise den Mandatsbezug der Zuwendung entfallen lassen sollen. Solche Umstände seien hier nicht ersichtlich und würden vom Beklagten auch nicht vorgetragen. Es treffe nicht zu, wenn in diesem Zusammenhang behauptet werde, dass § 27 Abs. 3 NAbgG gerade die Zahlung klassischer Lobbygelder nicht umfassen würde. Vielmehr ergebe sich die Unzulässigkeit der Zahlung von Lobbygeldern bereits aus Satz 1 des § 27 Abs. 3 NAbgG. Der eigenständige Regelungsgehalt des Satzes 2 der Vorschrift bestehe darin, den Beweisschwierigkeiten in regulären Dienst- oder Werkverträgen durch eine Regelvermutung zu begegnen. Anzuerkennende Gegenleistungen habe der Beklagte hier nicht erbracht. Die vorgenannte Regelvermutung sei im vorliegenden Fall auch nach der Aussage des Zeugen Dr. G. nicht widerlegt. Dies ergebe sich schon aus seiner Äußerung, dass mit der Zahlung "wirtschaftspolitischer Sachverstand“ in die Parlamente habe gebracht werden sollen. Der so verstandene § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG sei auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sowohl im Hinblick auf den Schutz des Art. 14 GG als auch bezogen auf Art. 12 GG reiche als verfassungsrechtliche Rechtfertigung die Überlegung aus, dass gegenleistungslose Zuwendungen an Abgeordnete grundsätzlich deren Unabhängigkeit beeinträchtigen können. Das Verbot derartiger Zuwendungen greife weder in bereits bestehende Eigentumsrechte noch in die Berufsausübungsfreiheit ein. Es betreffe lediglich Erwerbschancen. Seien derartige Zuwendungen aber rechtswirksam verboten, so bedürfe es zur Verfassungsmäßigkeit der Abführungsbestimmung keiner besonderen Detailregelung zur Gewährleistung der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall. Arbeitnehmer - wie der Beklagte - würden im Verhältnis zu Selbständigen durch § 27 Abs. 3 NAbgG nicht in rechtserheblicher Weise ungleich behandelt. Beide Berufsgruppen würden jedenfalls von § 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG erfasst. Tatsächliche Schwierigkeiten bei der Aufklärung des zugrundeliegenden Sachverhalts im Einzelfall könnten unabhängig von der Art der Berufstätigkeit auftreten. Ob die von dem Beklagten angeführte dreijährige Verjährungsfrist, die für vergleichbare Ansprüche nach dem neu gefassten § 44a BAbgG gelte, rechtspolitisch sinnvoll sei, könne dahinstehen. Für das Landesrecht gelte jedenfalls die längere, hier beachtete zehnjährige Verjährungsfrist. Es fehle auch an den sachlichen Voraussetzungen für die vom Beklagten ergänzend geltend gemachte Verwirkung. Die von dem Beklagten angeführte Praxis des Volkswagen-Konzerns bei Mitarbeitern mit Parlamentsmandaten seit 1955 sei der Landtagsverwaltung bis zum Jahresende 2004 unbekannt gewesen. Schließlich komme § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG auch bei dem zugrunde gelegten Bruttoprinzip nicht die Wirkung einer "Sanktionsnorm" im strafrechtlichen Sinne zu. Dabei sei zu berücksichtigen, dass man dem Beklagten wiederholt erklärt habe, die von ihm nachweislich gezahlten und steuerrechtlich nicht rückholbaren Steuerabzugsbeträge in Abzug zu bringen. Dabei handele es sich um eine rechtswirksame, auf § 51 VwVfG gestützte Zusicherung. Eine andere Lösung für dieses Problem sei nicht ersichtlich, weil sich die steuerrechtlichen Folgefragen nicht vor einer Entscheidung über die Abführung und auch nicht ohne Mitwirkung des Steuerpflichtigen klären ließen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den übrigen Inhalt der Gerichtsakte sowie die Beiakten A bis F, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig und teilweise, nämlich in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang, auch begründet.
I.
1. Die Klage ist zulässig erhoben worden.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass es sich vorliegend um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO handelt und demnach der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist.
Der Senat ist im Berufungsverfahren nicht durch § 17a Abs. 5 GVG an einer Überprüfung der Rechtswegfrage gehindert. Danach prüft zwar das Gericht, das über ein Rechtsmittel gegen eine Entscheidung in der Hauptsache entscheidet, grundsätzlich nicht (mehr), ob der beschrittene Rechtsweg zulässig ist. § 17a GVG einschließlich des Absatzes 5 gilt aber nicht im Verhältnis zwischen Fach- und Verfassungsgerichtsbarkeit. Denn eine Verweisungsmöglichkeit des Oberverwaltungsgerichts an ein Verfassungsgericht besteht weder nach § 17a GVG noch nach einer anderen Rechtsgrundlage (Nds. OVG, Beschl. v. 21.5.1997 - 11 M 2469/97 -, OVGE 47, 344 ff. = NdsVBl. 1997, 208 f.;VGH München, Beschl. v. 13.2.1991 - 4 CE 91.404 -, NVwZ 1991, 699 ff.; Rennert, in: Eyermann, VwGO, Kommentar, § 41, Rn. 7).
Rechtsstreitigkeiten zwischen Beteiligten, die - wie vorliegend - auch Verfassungsrechtssubjekte sind, können sowohl verfassungs- als auch verwaltungsrechtlicher Art sein. Entscheidend für das Vorliegen einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit ist, ob spezifisch verfassungsrechtliche Aufgaben und Befugnisse im Streit stehen. Dies wiederum wird in dem hier maßgebenden Streitverhältnis zwischen einem Abgeordneten und dem Parlamentspräsidenten nur dann angenommen, wenn von dem Abgeordneten Rechte und Pflichten unmittelbar aus der Verfassung geltend gemacht werden oder er sich unter Berufung auf seine Rechte gerade als Abgeordneter gegen abstrakt-generelle, insbesondere gesetzliche Regelungen wendet. Steht hingegen eine Entscheidung des Parlamentspräsidenten im Einzelfall unter Anwendung gesetzlicher Regelungen zur finanziellen Rechtsstellung des Abgeordneten im Streit, so handelt der Parlamentspräsident als Verwaltungsbehörde, so dass von einer nicht verfassungsrechtlichen Streitigkeit auszugehen ist (vgl. Rennert, a. a. O., § 40, Rn. 24; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, § 40, Rn. 229 f., jeweils m. w. N.; ferner BVerfG, Beschl. v. 4.7. 2007 - 2 BvE 1-4/06 -, NVwZ 2007, 916 ff., Rn. 191, 194 ). Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in dem bereits vom Verwaltungsgericht angeführten Beschluss vom 21. März 1991 (- 7 B 170/90 -, NVwZ 1992, 173 f.) ausgeführt, dass der Anspruch des Abgeordneten auf Entschädigung (Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG) zwar aus seinem Abgeordnetenstatus fließt, dass dieser Anspruch aber im Unterschied zu Organrechten des Abgeordneten den Charakter eines echten Individualrechts hat, über das im Streitfall nicht die Verfassungs-, sondern die Verwaltungsgerichte entscheiden. Der Parlamentspräsident wird bei seinen Entscheidungen in Entschädigungsangelegenheiten der Abgeordneten ebenso wie bei der Verwaltung der Finanzmittel für die Parteien also nicht in seiner Funktion als Teil eines Verfassungsorgans, sondern nach Art einer Verwaltungsbehörde tätig. Dies gilt in gleicher Weise bei der Geltendmachung des hier in Rede stehenden Abführungsanspruchs nach § 27 Abs. 4 NAbgG.
Die Einschätzung, dass der Parlamentspräsident bei Geltendmachung eines solchen Abführungsanspruchs als Verwaltungsbehörde tätig wird, wird im Übrigen auch vom Bundesgesetzgeber geteilt. Er hat nämlich durch Gesetz vom 22. August 2005 (BGBl. I S. 2482) bestimmt, dass nach Maßgabe des neu eingeführten § 44a Abs. 2 BAbgG unzulässige, an Bundestagsabgeordnete gewährte Zuwendungen an den Bundeshaushalt abzuführen sind und dass dieser Abführungsanspruch vom Bundestagspräsidenten durch Verwaltungsakt geltend zu machen ist (§ 44a Abs. 3 Satz 2 BAbgG). Klagen hiergegen sind folgerichtig auf dem Verwaltungsrechtsweg zu erheben, wenn auch aufgrund der durch das Änderungsgesetz vom 22. August 2005 eingeführten speziellen Vorschrift des § 50 Abs. 1 Nr. 5 VwGO erstinstanzlich vor dem Bundesverwaltungsgericht. Dass ein Streit um die Berechtigung des Parlamentspräsidenten, einen Abführungsanspruch der vorliegend in Rede stehenden Art geltend zu machen, vor den Verwaltungsgerichten auszutragen ist, lässt sich schließlich sinngemäß auch aus dem bereits zuvor zitierten Beschluss des Bundesverfassungsgericht vom 4. Juli 2007 (- 2 BvE 1-4/06 -, NVwZ 2007, 916 ff.) zur "Offenlegung" der Nebeneinkünfte von Bundestagsabgeordneten entnehmen. Denn das Bundesverfassungsgericht hat den Einwand der Bundestagsabgeordneten, sie dürften keiner anderen Jurisdiktionsgewalt als der des Bundesverfassungsgerichts unterworden sein, zurückgewiesen (vgl. Rn. 333) und sie darauf verwiesen, “Einwände gegen die Einzelheiten des Sanktionssystems in einem Verwaltungsstreitverfahren vorzubringen“ (Rn. 336).
2. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht ein Rechtsschutzbedürfnis für die Erhebung der allgemeinen Leistungsklage bejaht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. zuletzt etwa Urt. v. 31.1.2002 - 2 C 6/01 -, BVerwGE 115, 389 ff.) ist ein öffentlich-rechtlicher Rechtsträger bzw. eine Behörde grundsätzlich nicht gehalten, einen Anspruch durch Leistungsbescheid geltend zu machen, sondern kann stattdessen Klage erheben, wenn der Erlass eines Verwaltungsaktes nicht ausdrücklich als gesetzliche Handlungsform vorgeschrieben ist und nach dem vorprozessualen Verhalten des späteren Beklagten ohnehin mit der Anfechtung eines Verwaltungsaktes zu rechnen ist. Ob dieser Rechtsprechung uneingeschränkt zu folgen ist, kann hier offen bleiben. Jedenfalls kann eine Leistungsklage erhoben werden, wenn zweifelhaft ist, ob die Behörde überhaupt einen Verwaltungsakt erlassen darf. Aus den nachstehenden Gründen bestehen hier solche Zweifel, so dass der Kläger zur Durchsetzung der Forderung eine Leistungsklage erheben durfte.
Der Erlass eines Verwaltungsaktes setzt nicht nur voraus, dass für die getroffene Regelung in materieller Hinsicht eine gesetzliche Grundlage besteht, sondern die Behörde muss zusätzlich dazu ermächtigt sein, diesen Anspruch gerade in der Form eines Verwaltungsaktes durchsetzen zu können (sogenannte VA-Befugnis, vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 35 Rn. 11, m. w. N.). Eine solche Ermächtigung muss nicht ausdrücklich ausgesprochen sein; sie lässt sich vielmehr auch, und dies wird sogar der Regelfall sein, der materiell-rechtlichen Regelung durch Auslegung entnehmen. Allerdings führt auch die Gesetzesauslegung vorliegend nicht zur Annahme einer VA-Befugnis des Landtagspräsidenten. § 27 Abs. 4 NAbgG regelt die Handlungsform nicht ausdrücklich. Dass “der Präsident des Landtages den Anspruch geltend macht“, spricht vielmehr schon vom Wortlaut her eher für die Notwendigkeit einer Leistungsklage und gegen den Erlass eines Leistungsbescheides. Die Ermächtigung zum Erlass eines Verwaltungsaktes wird üblicherweise durch die Verwendung anderer Begriffe, nämlich durch die Befugnis zum “Festsetzen“ oder zur “Erhebung“ ausgedrückt. Nach der Praxis im Niedersächsischen Landtag wurde zudem zur Durchsetzung von Ersatz- oder Entschädigungsansprüchen gegenüber Abgeordneten bisher generell kein Verwaltungsakt erlassen, sondern stattdessen Leistungsklage erhoben. Die Entstehungsgeschichte des erst im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens eingefügten § 27 Abs. 4 NAbgG lässt nicht erkennen, dass mit dieser Praxis gebrochen werden sollte. Die Frage nach der Handlungsform wurde vielmehr gar nicht näher erörtert. Auch aus der Vorschrift des § 44a Abs. 3 Satz 2 BAbgG lassen sich keine verallgemeinerungsfähigen Schlüsse ziehen. Dass der Bundestagspräsident Abführungsansprüche gegen Abgeordnete des Deutschen Bundestages durch Verwaltungsakt geltend macht, ist eine auf das Bundesrecht beschränkte Entscheidung des (Bundes-)Gesetzgebers und nicht etwa nur die deklaratorische Wiedergabe eines allgemeinen, bereits bei Erlass des § 27 Abs. 4 NAbgG im Jahr 1978 geltenden Rechtssatzes. Mit der in § 44a Abs. 3 Satz 2 BAbgG getroffenen Regelung sollte “dem Einzelnen die Möglichkeit gegeben werden, die Entscheidung rechtsstaatlich überprüfen zu lassen“ (Dt. Bundestag, PlPr 15/17253). Eine solche rechtsstaatliche Überprüfungsmöglichkeit durch die Verwaltungsgerichte besteht selbstverständlich auch bei Erhebung einer Leistungsklage. Schließlich wird auch im rechtswissenschaftlichen Schrifttum (Butzer, Nds. VBl. 2005, 169, 175, und v. Arnim, NVwZ 2007, 1246, 1249) davon ausgegangen, dass ein Abführungsanspruch nach § 27 Abs. 4 NAbgG durch Leistungsklage durchzusetzen ist.
II.
Die demnach zulässige Klage ist nur teilweise begründet, im Übrigen unbegründet.
1. Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch ist § 27 Abs. 4 NAbgG i. V. m. § 27 Abs. 3 NAbgG. Diese Bestimmungen sind mit Bundes- und Landesverfassungsrecht vereinbar.
a) Dem Land stand die Gesetzgebungskompetenz für die in § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG enthaltenen Regelungen zu.
Die vorgenannten Bestimmungen dienen der Sicherstellung der Unabhängigkeit der Abgeordneten. Damit handelt es sich um Vorschriften auf dem Gebiet des Landesabgeordnetenrechts, für das allein das Land und nicht der Bund gesetzgebungsbefugt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.6.1998 - 2 BvL 2/97 -, BVerfGE 98, 145, 157 f., m. w. N.). Eine abweichende Zuordnung etwa zum bundesrechtlich geregelten Arbeits- oder Strafrecht scheidet aus den nachfolgend genannten Gründen aus.
Die in § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG getroffene Regelung über die “Unzulässigkeit“ einer bestimmten Vergütung aus einem Dienst- oder Werksverhältnis gehört nicht zum Arbeitsrecht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG. § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG kann als Teilregelung kompetenzrechtlich nicht gesondert betrachtet werden. Entscheidend ist vielmehr, wie die Teilregelung mit dem Gegenstand der Gesamtregelung verbunden ist. Eine enge Verzahnung und dementsprechend ein geringer eigenständiger Regelungsgehalt der Teilregelung sprechen regelmäßig für ihre Zugehörigkeit zum Kompetenzbereich der Gesamtregelung (BVerfG, a. a. O., sowie ergänzend BVerfG, Urt. v. 17.2.1998 - 1 BvF 1/91 -, BVerfGE 97, 228, 251 f.). Dementsprechend darf § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG als Regelbeispiel für die in Satz 1 dieser Bestimmung getroffene Regelung nicht isoliert betrachtet werden. Das in Satz 2 enthaltene Regelbeispiel konkretisiert vielmehr nur die kompetenzrechtlich eindeutig dem Landesabgeordnetenrecht zuzuordnende Bestimmung des Satzes 1, wonach Abgeordneten mit Rücksicht auf ihr Mandat keine anderen als die in diesem Gesetz vorgesehenen Zuwendungen gemacht werden dürfen. Eine Zuordnung des § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG zum Arbeitsrecht gemäß Art. 74 Abs. 1 GG scheidet demnach aus. Im Übrigen enthält die Bestimmung dem Wortlaut nach ohnehin keine arbeitsrechtliche Regelung der Gehaltsfortzahlung, sondern bezieht sich lediglich auf das Verhältnis zwischen dem Abgeordneten und dem Land.
Das Land hat mit der Einführung der Abführungspflicht auch kein “Strafrecht“ im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG geschaffen. § 27 Abs. 4 NAbgG ist eine Verfallsbestimmung. Hiervon ist bereits der Gesetzgeber zutreffend ausgegangen. Denn die im Gesetzentwurf noch nicht enthaltene Regelung des heutigen § 27 Abs. 4 NAbgG geht auf die Bitte des Rechtsausschusses zum Erlass einer “Verfallsvorschrift“ zurück (vgl. Vorlage Nr. 14, S. 25, zum Gesetzentwurf (LT-Drs. 8/2260) sowie S. 21 f. der Niederschrift über die 143. Sitzung des Rechtausschusses am 6. Oktober 1977). Selbst für die Verfallsregelung in den §§ 73 ff. StGB ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 14.1.2004 - 2 BvR 564/95 -, BVerfGE 110, 1, 14 ff.) anerkannt, dass sie keine “Strafe“ darstellt. Gleiches gilt für den Abführungsanspruch gemäß § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG. Er dient nicht vorrangig dazu, dem Abgeordneten die Entgegennahme der Zuwendung als Fehlverhalten vorzuwerfen und ihm dafür als Sanktion ein Übel zuzufügen. Vielmehr verfolgt die Regelung in erster Linie eine zukunftsbezogene, also präventive Zielsetzung. Der begünstigte Abgeordnete soll die zu Unrecht erhaltenen Vermögensvorteile nicht dauerhaft behalten dürfen. Durch die Abschöpfung dieses Vorteils soll zudem verhindert werden, dass die bereits eingetretene Beeinflussung seiner Mandatstätigkeit nicht auch zukünftig fortdauert. Generalpräventiv sollen andere Abgeordnete von der Entgegennahme verbotener Zuwendungen abgehalten werden. Kommt somit dem Abführungsgebot kein Strafcharakter zu, so kann dahinstehen, inwieweit der Bund von seiner Regelungskompetenz gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG für den Bereich des Strafrechts abschließend und mit einer das Land verdrängenden Wirkung Gebrauch gemacht hat.
b) § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG ist auch materiell verfassungsgemäß.
Der hier streitigen Abführungsregelung steht nicht die in Art. 17 der Niedersächsischen Verfassung enthaltene Bestimmung über die Abgeordnetenanklage entgegen. Letztgenannter Vorschrift kommt keine abschließende Bedeutung zu (vgl. Butzer, a. a. O., S. 170; Wiese, AöR 101 (1976), 548, 565).
§ 27 Abs. 3 und 4 NAbgG verletzt nicht die in Art. 12 und 13 der Niedersächsischen Verfassung gewährleistete Unabhängigkeit der Mandatsausübung, sondern dient im Gegenteil ihrer Wahrung. Denn die finanzielle Unabhängigkeit des Abgeordneten wird nach Art. 13 Abs. 3 Satz 1 der Niedersächsischen Verfassung durch die vom Land zu zahlende Entschädigung gesichert. Weitergehende, zumal gegenleistungslose Zahlungen Dritter stellen damit zumindest potentiell eine Gefahr für die Unabhängigkeit des Landtagsabgeordneten dar.
Ebenso wenig beeinträchtigt das Verfahren zur Überprüfung, ob ein Verstoß gegen § 27 Abs. 3 Satz 1 und 2 NAbgG erfolgt ist, die Unabhängigkeit des Abgeordneten. Der Abgeordnete muss - über die hier nicht streitigen allgemeinen Angaben nach Ziffern I und II der Verhaltensregeln für die Mitglieder des Niedersächsischen Landtages hinaus - nur im Einzelfall nähere Angaben zum Inhalt eines von ihm neben dem Landtagsmandat ausgeübten Beschäftigungsverhältnisses machen. Anlass dazu besteht wiederum nur, wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass er insoweit gegen seine Verpflichtungen aus § 27 Abs. 3 Satz 1 und 2 NAbgG verstoßen hat, d.h. wenn es sich mutmaßlich gar nicht um ein Arbeitseinkommen handelt. Dann aber ist eine Prüfung zur Feststellung eines etwaigen Verstoßes unverzichtbar, um den Missbrauch der Unabhängigkeit des Abgeordneten gezielt und konsequent zu bekämpfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.7.2007, a. a. O., Rn. 262) und gleichzeitig die Unabhängigkeit des Abgeordneten zu wahren (vgl. ergänzend Badura, Schriftliche Stellungnahme vom 28. Februar 2005 zur Vorbereitung der öffentlichen Anhörung des Hauptschusses des Landtages Nordrhein-Westfalen, Zuschrift 13/4810, S. 5).
Eine weitergehende Prüfung an Hand der Bestimmung des Art. 38 Abs. 1 des Grundgesetzes ist hier weder angezeigt noch notwendig. Da die Niedersächsische Verfassung in ihren Art. 11 bis 17 den Status und die Entschädigung der Landtagsabgeordneten regelt, ergibt sich aus dem Grundgesetz grundsätzlich kein zusätzlicher verfassungsrechtlicher Maßstab (vgl. BVerfG, Urt. v. 21.7.2000 - 2 BvH 3/91 -, BVerfGE 102, 224, 234).
§ 27 Abs. 3 und 4 NAbgG steht auch mit Art. 12 Abs. 1 GG, d. h. der Berufswahl- und Berufsausübungsfreiheit des Abgeordneten, in Einklang.
Die vorgenannten Regelungen betreffen den Abgeordneten in seiner Mandatsstellung, daneben aber auch in seiner grundrechtlich geschützten Freiheit als Bürger. Damit sind das Zuwendungsverbot und die daran anknüpfende Abführungsregelung grundsätzlich ergänzend am Maßstab zu messen (vgl. Badura, a .a. O, S. 5; Schnapp, Stellungnahme vom 27. Februar 2005 zu den Gesetzentwürfen zur Änderung des nordrhein-westfälischen Abgeordnetengesetzes, Zuschrift 13/4806, S. 3 f.). In der Sache vermittelt allerdings Art. 12 Abs. 1 GG dem Abgeordneten hier keinen Schutz, da bereits der Schutzbereich dieses Grundrechts nicht tangiert ist. Geschützt wird die berufliche Betätigung, d. h. eine solche, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage dient (vgl. BVerfG, Beschl. v. 3.7.2007 - 1 BvR 2186/06 -, EuGRZ 2007, 732 ff.). Um eine solche Tätigkeit zur Sicherung des Lebensunterhalts geht es vorliegend aber nicht. Denn dem Abgeordneten wird gerade nicht untersagt, neben seinem Mandat zusätzlich einer beruflichen Betätigung nachzugehen und hierfür auch ein Entgelt in Empfang zu nehmen. Verboten ist ihm nur, unter dem Deckmantel einer vermeintlichen beruflichen Tätigkeit bezogen auf das Mandat tatsächlich "arbeits"- bzw. "gegenleistungslose" Zahlungen entgegenzunehmen. Auch wenn solche Zahlungen von einem (ehemaligen) Arbeitgeber des Abgeordneten stammen und als Lohn bezeichnet werden, so gehen sie doch gerade nicht auf eine entsprechende Tätigkeit des Abgeordneten als Arbeitnehmer zurück und unterliegen deshalb auch nicht dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG.
Die Vorschrift des § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG verstößt auch nicht gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG.
Dabei kann dahinstehen, ob der Abgeordnete an einer Geld- oder Sachleistung, die er entgegen § 27 Abs. 3 NAbgG erhält, überhaupt wirksam Eigentum erwerben kann oder ob ein solcher Eigentumserwerb dadurch ausgeschlossen ist, dass sich § 27 Abs. 3 NAbgG als Verbotsgesetz im Sinne des § 134 BGB darstellt und sich dieses Verbot auch auf das Verfügungsgeschäft erstreckt. Ist Letzteres der Fall, erwirbt der Abgeordnete also schon kein Eigentum, so ist dessen Eigentumsgrundrecht bereits mangels einer schutzfähigen Rechtsposition nicht berührt (vgl. zum strafrechtlichen Verfall gemäß §§ 73 ff. StGB: BVerfG, Beschl. v. 14.1.2004, a. a. O., S. 23 f.).
Nimmt man hingegen mit dem Verwaltungsgericht an, dass der Abgeordnete auch im Falle eines Verstoßes gegen § 27 Abs. 3 NAbgG zivilrechtlich wirksam Eigentum an dem ihm Zugewendeten erworben hat, so enthält die Bestimmung zwar eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG; diese ist aber verfassungskonform. Denn auch ein solcher Verlust von Eigentum als Folge einer landesrechtlich im Übrigen zulässigen "Verfallsregelung“ gehört zu den öffentlich-rechtlichen Schranken des Eigentums. Die das Eigentum ausformenden Vorschriften des bürgerlichen und des öffentlichen Rechts legen generell und abstrakt Rechte und Pflichten hinsichtlich solcher Rechtspositionen fest, die zum Eigentum im Sinne der Verfassung gehören. Solche Vorschriften bleiben Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums auch dann, wenn sie konkrete Vermögenspositionen ganz oder teilweise entziehen oder hierzu für den Einzelfall die Grundlage bilden (BVerfG, Beschl. v. 14.1.2004, a. a. O., S. 24 f.). Der Gesetzgeber hat allerdings bei dieser Inhalts- und Schrankenbestimmung die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers sowie die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Dabei ist er auch an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse müssen vom jeweiligen Sachbereich her geboten und auch in ihrer Ausgestaltung sachgerecht sein. Diesen Anforderungen wird § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG gerecht.
Durch die genannten Regelungen wird die Unabhängigkeit des Abgeordneten gesichert. Dieses Ziel ist verfassungsrechtlich nicht nur zulässig, sondern sogar geboten. Die Regelung verfolgt damit ein legitimes und hochrangiges Ziel. Ein milderes, gleich geeignetes Mittel besteht nicht (vgl. zu alternativen, in der Vergangenheit diskutierten, aber weitgehend nicht verwirklichten Regelungsmöglichkeiten etwa Wiese, a. a. O., S. 570 ff., sowie Krause, DÖV 1974, 325 ff.). Ein Verbot ohne Abführungspflicht nach § 27 Abs. 4 NAbgG wäre weniger wirksam. Ebenso wenig wäre eine angemessene und wirksame Reaktion sichergestellt, wenn der Landtagspräsidenten im Falle eines Verstoßes gegen § 27 Abs. 3 NAbgG statt der Abführung an das Land einen solchen Verstoß nur feststellen und seine Feststellung veröffentlichen würde. Im Übrigen ist fraglich, ob sich eine solche (alternative) Regelung für den betroffenen Abgeordneten überhaupt als das mildere Mittel darstellen würde. Denn dann wäre es nicht einer Behörde, die nach vorgegebenen Regeln in einem rechtsstaatlichen Verfahren handelt, sondern der Öffentlichkeit und dem von ihr bzw. aus dem politischen Raum ausgehenden Druck überlassen, welche Folgen die Angelegenheit für den betroffenen, in dieser Weise “an den Pranger gestellten“ Abgeordneten hat. Ist somit ein milderes, gleich wirksames Mittel nicht gegeben, so sind sowohl die Verbotsregelung in § 27 Abs. 3 NAbgG als auch die zusätzlich in § 27 Abs. 4 NAbgG enthaltene Abführungsbestimmung erforderlich.
Die beiden vorgenannten Bestimmungen sind auch verhältnismäßig im engeren Sinne, belasten den Abgeordneten also nicht außer Verhältnis zu dem erstrebten Zweck. Der Gesetzgeber will die Unabhängigkeit des Abgeordneten vor einer unzulässigen finanziellen Einflussnahme Dritter und damit die Grundlage für eine unbeeinflusste demokratische Willensbildung des Volkes durch freie Abgeordnete sichern. Dies ist ein herausragend bedeutsames Regelungsziel. Demgegenüber hat das Interesse des Abgeordneten zurückzustehen, sich durch rechtsgrundlose Zuwendungen "beschenken" zu lassen. Ihm wird bei einem normkonformen Verhalten, d.h. bei Wahrung der Regeln des § 27 Abs. 3 NAbgG, lediglich zugemutet, auf Zuwendungen dieser Art zu verzichten. Der Lebensunterhalt des Abgeordneten wird dadurch in keiner Weise gefährdet. Dieser Lebensunterhalt wird durch den Entschädigungsanspruch gemäß Art. 13 Abs. 3 der Niedersächsischen Verfassung, ergänzt durch die einfachrechtlichen Bestimmungen der §§ 6 ff. NAbgG, auskömmlich gesichert. Schließlich ist auch die Rechtsfolge des § 27 Abs. 4 NAbgG für den Fall eines Verstoßes gegen § 27 Abs. 3 NAbgG für den Betroffenen nicht unzumutbar. Bei einem lang andauernden Verstoß über die gesamte Verjährungsfrist von 10 Jahren können sich zwar - wie hier - erhebliche Abführungsbeträge ergeben. Sie haben ihren Grund aber eben darin, dass der betroffene Abgeordnete über viele Jahre hinweg verbotene Zuwendungen angenommen hat. Jedenfalls dann, wenn - wie im vorliegenden Fall - ein Verstoß erfolgt, obwohl sich die Unzulässigkeit einer Gehaltsfortzahlung bereits ausdrücklich aus § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG ergibt, der Abgeordnete auf dieses Verbot jeweils bei Mandatsübernahme unter nochmaliger Konkretisierung der gesetzlichen Bestimmungen hingewiesen worden ist und sein Verhalten dennoch fortgesetzt hat, besteht auch kein Anlass, ihn allein wegen der Höhe des Abführungsanspruchs von Verfassungs wegen durch besondere gesetzliche Billigkeitsregelungen, die über die allgemeinen Bestimmungen des Vollstreckungsrechts hinausgehen, zu schützen.
Die hier maßgebenden Regelungen in § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG stehen auch nicht im Widerspruch zum Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengeren Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG liegt dann vor, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen Gruppe unterschiedlich behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen der Gesetzgeber den Gleichheitssatz verletzt, lassen sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur in Bezug auf die jeweils betroffenen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 13.2.2008 - 2 BvL 1/06 -, Rn. 78, m. w. N.). Abgeordnete sind in Statusfragen formal gleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.7.2000, a. a. O., S. 224 f.).
Gemessen an diesen Vorgaben werden entgegen der Annahme des Beklagten insbesondere abhängig Beschäftigte gegenüber Selbständigen nicht unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ungleich behandelt und dadurch benachteiligt. Dabei kann dahinstehen, wie der Begriff des "Dienst- und Werkverhältnisses" im Sinne des § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG im Einzelnen zu verstehen ist, d.h. in welchem Umfang gegenleistungslose Vergütungen an einen selbständig Erwerbstätigen bereits nach Satz 2 unzulässig sind. Dies kann deshalb offen bleiben, weil sich Satz 2 nur als Regelbeispiel der Bestimmung über verbotene Zuwendungen im Sinne des Satzes 1 des § 27 Abs. 3 NAbgG darstellt. Eine mit “Rücksicht auf“ das Mandat an einen selbständigen Abgeordneten gewährte, gegenleistungslose und damit rechtswidrige Zuwendung fällt also jedenfalls unter das Verbot des Satzes 1, der keine höheren Anforderungen an das Verbot von Zuwendungen als Satz 2 stellt. Dies ergibt sich im Einzelnen aus den nachfolgenden Ausführungen zum einfachrechtlichen Verständnis des § 27 Abs. 3 Satz 1 und 2 NAbgG.
Ein mit Art. 3 Abs. 1 GG rechtlich nicht zu vereinbarender Unterschied zwischen Abgeordneten, die neben dem Mandat selbständig tätig sind, und solchen Abgeordneten, die in einem Beschäftigungsverhältnis stehen, ergibt sich auch nicht im Hinblick auf den vom Beklagten erhobenen Einwand, selbständig erwerbstätige Abgeordnete könnten sich gegebenenfalls auf eine berufsbedingte Schweigepflicht berufen und damit die für die Durchsetzung eines Abführungsanspruchs notwendige Sachaufklärung verhindern. Etwaige berufsbedingte Schweigepflichten knüpfen an eine bestimmte Berufstätigkeit, z. B. als Arzt, als Seelsorger oder als Rechtsanwalt, an und nicht an die Art des jeweiligen Beschäftigungsverhältnisses. Auch ein angestellter Arzt kann sich also ggf. auf seine Schweigepflicht berufen. Eine rechtliche Ungleichbehandlung ist daher allenfalls zwischen derjenigen Gruppe von Abgeordneten in den Blick zu nehmen, die eine Tätigkeit mit einer entsprechenden berufsbedingten Schweigepflicht ausübt, und denjenigen Abgeordneten, bei denen dies nicht der Fall ist. Insoweit bestehen in der Tat Unterschiede. Denn mangels einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung über eine Offenbarungspflicht besteht eine berufsbedingte Schweigepflicht grundsätzlich auch gegenüber dem Landtagspräsidenten. Diese Ungleichbehandlung findet allerdings ihre Rechtfertigung vor Art. 3 Abs. 1 GG in dem besonderen Vertrauensverhältnis zwischen dem geschützten Berufsträger und seinem jeweiligen Auftraggeber bzw. Ratsuchenden, das eine solche Schweigepflicht notwendig macht. Fehl geht auch die weitere Annahme des Beklagten, dass eine solche Schweigepflicht uneingeschränkt bestehe und daher trotz entsprechender Verdachtsmomente in jedem Fall einem Auskunftsbegehren des Landtagspräsidenten vorgehe. Vielmehr unterliegt auch eine berufsbedingte Schweigepflicht im überwiegenden öffentlichen Interesse Einschränkungen. Dies ist in der finanzgerichtlichen Rechtsprechung bereits für die zu Besteuerungszwecken notwendige Angabe des Mandanten eines Rechtsanwaltes anerkannt (vgl. BFH, Urt. v. 26.2.2004 - IV R 50/01 -, NJW 2004, 1614 ff.). Das durch § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG geschützte öffentliche Interesse an der Unabhängigkeit und Integrität des Abgeordneten als Volksvertreter ist dem öffentlichen Interesse an einer ordnungsgemäßen Steuererhebung zumindest gleich-, wenn nicht sogar höher zu bewerten. Auch insoweit kann daher eine Durchbrechung berufsbedingter Schweigepflichten jedenfalls gegenüber dem Landtagspräsidenten gerechtfertigt sein, zumal dieser entsprechend § 30 VwVfG (vgl. Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 30, Rn. 3) während eines laufenden Verwaltungsverfahrens gegenüber der Öffentlichkeit zur Verschwiegenheit verpflichtet ist. Außerdem zeigt die in § 1 Abs. 5 der Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages (Anlage 1 zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages) enthaltene Regelung zur Anzeigepflicht von Bundestagsabgeordneten, dass bei einem Auskunftsbegehren des jeweiligen Parlamentspräsidenten gegenüber Abgeordneten, die sich auf eine berufsbedingte Schweigepflicht berufen, auch Zwischenlösungen denkbar sind. So kann etwa in geeigneten Fällen statt der Angabe des konkreten Auftraggebers ggf. auch die Verwendung einer Branchenbezeichnung ausreichen (§ 1 Abs. 5 Satz 3 der genannten Verhaltensregeln) oder der Nachweis einer wertentsprechenden Gegenleistung im Sinne des § 27 Abs. 3 NAbgG ohne konkrete Benennung des jeweiligen Auftragebers an Hand der für den Berufsträger maßgebenden Gebührenordnungen geführt werden.
Soweit sich der Beklagte schließlich auf eine mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarende Ungleichbehandlung der Abgeordneten hinsichtlich der Sachaufklärung beruft, kann ihm auch insoweit nicht gefolgt werden. Weder der Abgeordnete als Empfänger noch der Leistende einer nach § 27 Abs. 3 NAbgG verbotenen Zuwendung haben in der Regel ein Interesse daran, dass dies bekannt wird. Insoweit sind Schwierigkeiten bei der Aufklärung des Sachverhalts unverkennbar. Dies gilt aber für alle Abgeordneten in gleicher Weise. Eine Benachteiligung von Abgeordneten, die unselbständig erwerbstätig sind bzw. von ihrem (früheren) Arbeitgeber Leistungen erhalten, ist nicht erkennbar. Vielmehr dürften gerade Großunternehmen als Arbeitgeber in der Lage sein, verbotene Zahlungen an ihre Arbeitnehmer durch eine flexible Beschreibung der arbeitsvertraglichen Pflichten zu umgehen.
Damit kann jedenfalls grundsätzlich kein Verstoß gegen die Pflicht zur Gleichbehandlung aller Abgeordneten festgestellt werden. Solange in Niedersachsen die Einzelheiten des Prüfverfahrens beim Verdacht eines Verstoßes gegen § 27 Abs. 3 NAbgG noch nicht geregelt sind (vgl. zu entsprechenden Novellierungsüberlegungen Muhle, ZParl 2006, 266, 275), ist daher der Landtagspräsident dazu berufen, im Einzelfall nach den aufgezeigten Kriterien einen sachgerechten Ausgleich zwischen dem gebotenen Aufklärungsinteresse und einer etwaigen Schweigepflicht des Abgeordneten zu finden.
Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht verletzt. Das Zitiergebot bezieht sich nicht auf grundrechtsrelevante Bestimmungen, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundgesetz vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenziehungen erlässt, und damit auch nicht auf die vorliegend allenfalls in Betracht kommenden Regelungsvorbehalte des Art. 12 Abs. 1 und des Art. 14 GG (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.1983 - 1 BvL 46 und 47/80 -, BVerfGE 64, 72, 79 f.).
Der aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG (entsprechend Art. 1 Abs. 2 der Niedersächsischen Verfassung) abgeleitete Bestimmtheitsgrundsatz ist ebenfalls nicht verletzt. Der Bestimmtheitsgrundsatz verlangt, dass eine gesetzliche Ermächtigung zum Eingriff in Grundrechte nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sein muss, so dass das Handeln der Verwaltung messbar und in einem gewissen Umfang für den Staatsbürger auch berechenbar wird. Rechtsvorschriften sind so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Der Gesetzgeber darf allerdings auch unbestimmte Gesetzes- und Rechtsbegriffe verwenden. Denn die Notwendigkeit der Auslegung einer gesetzlichen Regelung nimmt ihr nicht die Bestimmtheit. Vielmehr genügt es, wenn die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (vgl. etwa Beschl. d. BVerfG v. 3.7.2007 - 1 BvR 1696/03 -, DVBl. 2007, 1172 ff., m. w. N.). Die Betroffenen müssen also in zumutbarer Weise feststellen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in Rede stehende Rechtsfolge vorliegen. Zumutbar kann es dem Betroffenen auch sein, von einem bestehenden Recht auf Auskunft Gebrauch zu machen und sich über das geltende Recht zu vergewissern (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.5.2001 - 2 BvK 1/00 -, BVerfGE 103, 332, 384 f.).
Hieran gemessen sind die Tatbestandsvoraussetzungen des § 27 Abs. 3 NAbgG hinreichend bestimmt. Zwar enthält das Gesetz keine Legaldefinition der nach § 27 Abs. 3 NAbgG verbotenen und gemäß Absatz 4 abzuführenden Zuwendungen. Dieser Begriff ist demnach auslegungsbedürftig. Dies nimmt der Regelung aber noch nicht ihre Bestimmtheit. Vielmehr lässt sich der Begriffsinhalt einer verbotenen Zuwendung mit den gängigen Auslegungsmethoden ermitteln - wie nachfolgend im Einzelnen dargelegt wird. Zu berücksichtigen ist darüber hinaus die Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts. Der niedersächsische Gesetzgeber hat mit dem Erlass der entsprechenden Bestimmung im Jahr 1978 nach dem sogenannten ersten Diätenurteil des Bundesverfassungsgerichts rechtlich "Neuland“ betreten (vgl. zur Berücksichtigungsfähigkeit dieses Umstandes den o. a. Beschluss des BVerfG v. 4.7.2007, Rn. 297; zur inzwischen eingeleiteten Weiterentwicklung des Abgeordnetenrechts in Niedersachsen vgl. Muhle, a. a. O., S. 275). Er wollte damit nicht nur die Gewährung von solchen Vorteilen an Abgeordnete verbieten, die ausdrücklich mit der Zielsetzung erfolgen, der Abgeordnete solle dafür sein Mandat im Sinne des Zuwendenden ausüben. Vielmehr sollte darüber hinaus bereits “im Vorfeld“ auch die Gewährung und die Entgegennahme von Vorteilen untersagt werden, bei denen mangels wertentsprechender Gegenleistung eine Erwartung der Interessenwahrnehmung im Sinne des Zuwenders unausgesprochen im Raum steht bzw. nach der Lebenserfahrung die Annahme nahe liegt, der Abgeordnete werde durch eine entsprechende gegenleistungslose Zahlung bei der Mandatsausübung für die Belange des Zuwendenden eingenommen. Die damit vom Gesetzgeber in den Blick genommenen Fälle können naturgemäß nicht abschließend konkret aufgezählt werden. Anderenfalls bestünde die Gefahr einer Gesetzesumgehung. Der Gesetzgeber durfte deshalb - wie geschehen - in § 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG eine generelle Umschreibung der verbotenen Zuwendungen verwenden und sie in Satz 2 durch die Anführung eines prägnanten Regelbeispiels näher konkretisieren. Im Übrigen gilt die Norm nur für den zahlenmäßig sehr eng begrenzten Personenkreis der Landtagsabgeordneten. Sie werden bei Antritt ihres Mandats von der Landtagsverwaltung auf die Bestimmung hingewiesen. In dem dabei verwendeten Merkblatt befinden sich weitere Erläuterungen gerade hinsichtlich des hier maßgeblichen § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG. Zusätzlich besteht ein Recht der Abgeordneten, in Zweifelsfällen Auskunft zu erhalten. Nach Ziffer V der Anlage zur Geschäftsordnung des Landtages ist der Abgeordnete hinsichtlich seiner Pflicht, von ihm ausgeübte Nebentätigkeiten anzuzeigen, in Zweifelsfällen sogar verpflichtet, sich durch Rückfrage beim Präsidenten über die Auslegung der Bestimmungen zu vergewissern. Schließlich steht dem Landtagsabgeordneten auch noch die Möglichkeit offen, den Gesetzgebungs- und Beratungsdienst (GBD) anzurufen (vgl. dazu allgemein Korte/Rebe, Verfassung und Verwaltung des Landes Niedersachsen, 2. Aufl., S. 230 f., m. w. N.), und auf die Vertraulichkeit der Auskunft zu dringen (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 der Richtlinien des GBD, LT-Drs. 3/828, 3099 f.). Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 27 Abs. 3 NAbgG sind danach hinreichend bestimmt.
Dies gilt im Ergebnis auch noch hinsichtlich des Umfanges der nach § 27 Abs. 3 NAbgG verbotenen und nach Absatz 4 abzuführenden Zuwendung. Zwar ist dieser Umfang nicht im Einzelnen im Gesetz normiert. Daraus ergeben sich nicht unerhebliche Schwierigkeiten bei der Feststellung, welchen Umfang der Abführungsanspruch beispielsweise dann hat, wenn der Arbeitgeber eines Abgeordneten diesem ohne wertentsprechende Gegenleistung das Gehalt fortzahlt. Diese Auslegungsschwierigkeiten sind aber nicht unüberwindlich. Sie sind angesichts der Weite des Regelungsbereichs zudem kaum vermeidbar. Der genaue Wert einer von einem Abgeordneten erbrachten bzw. geltend gemachten Gegenleistung kann nämlich in der Regel nicht mathematisch genau festgelegt, sondern nur mit gewissen Unschärfen im Randbereich ermittelt bzw. notfalls mit sachverständiger Hilfe geschätzt werden. Dies ist dem Landesgesetzgeber bei Einführung des § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG ebenso wie nachfolgend dem Bundesgesetzgeber bei Erlass des § 44a Abs. 2 und 3 BAbgG durchaus bewusst gewesen. So ist im Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens in Niedersachsen betont worden, dass “mit dem Gesetzentwurf wenigstens im Ansatz … der Versuch gemacht werde, dem Grundsatz des Bundesverfassungsgerichtsurteils gerecht zu werden, nämlich Abgeordneten keine Zuwendungen oder Vergütungen zu zahlen, für die sie keine entsprechende Arbeit leisteten (so der Abg. Drechsler in der 35. Sitzung des Ausschusses für öffentliches Dienstrecht am 10. Oktober 1997, S. 8 der Niederschrift, und zuvor bereits allgemein S. 14 des Gesetzentwurfes, LT-Drs. 8/2260). Im Bundestag ist vom Abgeordneten Schmidt ebenfalls bereits bei Einbringung des Gesetzentwurfes eingeräumt worden, “dass die Abgrenzung im Einzelfall schwierig ist“ (PlPr 15/17252). Ungeachtet der fortbestehenden Kritik ist im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens aber keine eindeutigere Regelung gefunden worden (vgl. den Schriftlichen Bericht, BT- Drs. 15/5846, S. 12). Die demnach verbleibenden Unschärfen in Randbereichen sind von Verfassungs wegen grundsätzlich hinzunehmen.
Eine gesetzliche Regelungsnotwendigkeit besteht allerdings für die Frage, ob Steuern und/oder Sozialversicherungsbeiträge, die auf empfangene Leistungen gezahlt worden sind, vom Abführungsbetrag ganz oder teilweise abzuziehen sind. Damit würde zumindest insoweit Klarheit über den Umfang des Abführungsanspruches hergestellt. Dies erscheint zur Wahrung des Bestimmtheitsgrundsatzes auch geboten. Da eine solche Regelung bislang fehlt, ist insoweit eine verfassungskonforme Auslegung des § 27 Abs. 3 NAbgG zugunsten des Betroffenen in der Weise angezeigt, dass die auf die verbotene Zuwendung geleisteten Steuern und Sozialversicherungsbeiträge jedenfalls von Verfassungs wegen abzugsfähig sind, soweit sich ihre Abzugsfähigkeit nicht ohnehin schon aus dem Gesetz ergibt. Von einer solchen Abzugsfähigkeit ist ohne nähere Begründung auch der Bundesgesetzgeber bei Einführung des § 44a Abs. 2 und 3 BAbgG ausgegangen (vgl. BT-Drs. 15/5846, S. 12; für Niedersachsen ebenso: Butzer, a. a. O., S. 175).
Bestehen somit keine durchgreifenden Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der hier maßgeblichen landesrechtlichen Bestimmungen, so kommt auch die vom Beklagten hilfsweise beantragte Vorlage der Sache an den Niedersächsischen Staatsgerichtshof nicht in Betracht. Eine solche Vorlage ist einem Gericht nur unter den hier nicht gegebenen Voraussetzungen des Art. 54 Nr. 4 der Niedersächsischen Verfassung möglich, d.h. wenn der Senat von der Verfassungswidrigkeit des § 27 Abs. 3 oder 4 NAbgG überzeugt wäre.
2. Dem Kläger steht dem Grunde nach ein Abführungsanspruch gemäß § 27 Abs. 4 NAbgG zu.
a) Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zutreffend entschieden, dass diese Bestimmung in zeitlicher Hinsicht auf den vorliegenden Fall anwendbar ist. Gemäß § 39 Satz 2 NAbgG ist § 27 erstmals auf Abgeordnete der - 1978 begonnenen - 9. Wahlperiode des Landtages anzuwenden, und damit auch auf den Beklagten. Soweit der Beklagte darin sinngemäß eine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung sieht, kann ihm nicht gefolgt werden. Der Beklagte ist erstmals mit Beginn der 13. Wahlperiode des Niedersächsischen Landtages im Jahr 1994 Landtagsabgeordneter geworden. Die Änderung seines Arbeitsvertrages, auf Grund der er wegen der Ausübung seines Mandats unter Fortzahlung der Bezüge von seinen arbeitsvertraglichen Pflichten freigestellt worden ist, ist mit Wirkung ab dem 1. Juni 1994 auch erst am 11. April 1994 und damit lange nach dem Inkrafttreten des § 27 NAbgG erfolgt. § 27 NAbgG wirkt daher für den Beklagten ersichtlich nicht nachträglich in abgeschlossene, der Vergangenheit angehörende Tatbestände ein, entfaltet also keine sogenannte “echte“ Rückwirkung. Auch eine - dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich ohnehin nicht grundsätzlich verwehrte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.12.2006 - 2 BvR 1339/06 -, NVwZ 2007, 441 ff.) - “unechte“ Rückwirkung ist für den Beklagten nicht gegeben. Dazu müsste der Tatbestand des § 27 NAbgG Sachverhalte erfassen, die bereits vor Verkündung des Gesetzes ins Werk gesetzt worden sind. Selbst dies ist hier - wie dargelegt - nicht der Fall.
b) Ist § 27 NAbgG somit zeitlich auf den Beklagten anwendbar, so hat er auch eine nach § 27 Abs. 3 NAbgG unzulässige und demnach dem Grunde nach gemäß § 27 Abs. 4 NAbgG abzuführende Zuwendung von der Volkswagen AG erhalten.
Nach § 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG dürfen Abgeordneten mit Rücksicht auf ihr Mandat keine anderen als die in diesem Gesetz vorgesehenen Zuwendungen gemacht werden. Gemäß Satz 2 dieser Bestimmung darf einem Abgeordneten insbesondere eine Vergütung aus einem Dienst- oder Werkverhältnis nur gewährt werden, soweit sie dem Wert einer von dem Abgeordneten tatsächlich erbrachten und mit seinem Mandat nicht zusammenhängenden Tätigkeit entspricht.
Das Gesetz enthält keine Legaldefinition des Begriffs der "Zuwendung". Der Begriffsinhalt erschließt sich aber aus der Systematik sowie aus dem Sinn und Zweck der Regelung. Zuwendungen sind danach an den Abgeordneten fließende geldwerte Vorteile, für die er, wie in § 27 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 NAbgG als Regelbeispiel zur Erläuterung des Satzes 1 ausgeführt, keine wertentsprechende Gegenleistung erbracht hat. Zudem darf die Gegenleistung, wie sich aus dem Sinn und Zweck der Bestimmung sowie den in Satz 1 und 3 getroffenen ausdrücklichen Regelungen ergibt, nicht in einer mandatsbezogenen Tätigkeit bestehen (vgl. Butzer, a. a. O., S. 172). Solche Zuwendungen, für die vom Abgeordneten zwar eine Gegenleistung erbracht wird, diese Gegenleistung aber gerade im Zusammenhang mit der Mandatsausübung steht, d. h. wenn der Abgeordnete sein Mandat “verkauft“, stellen vielmehr den Kernfall einer nach § 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG unzulässigen und nach Absatz 4 dieser Bestimmung zu ahndenden Tätigkeit eines Abgeordneten dar. Zur Klarstellung ist andererseits darauf hinzuweisen, dass eine angemessene Vergütung, die der Abgeordnete für eine sonstige, von ihm außerhalb des Mandats erbrachte Tätigkeit erhält, nie eine verbotene Zuwendung im Sinne des § 27 Abs. 3 NAbgG sein kann. Denn der Abgeordnete darf auch in Niedersachsen grundsätzlich neben seinem Abgeordnetenmandat noch einer anderen, insbesondere auch (neben-)beruflichen Tätigkeit nachgehen und dafür eine wertentsprechende Gegenleistung erhalten. Soweit der Gesetzgeber bestimmte Berufstätigkeiten für grundsätzlich unvereinbar mit einer Abgeordnetentätigkeit gehalten hat, hat er dies, insbesondere für eine Dienstausübung als Beamter, in § 5 NAbgG gesondert geregelt. Die Voraussetzungen des § 5 NAbgG sind hier ersichtlich nicht gegeben. Der Beklagte ist im Streitzeitraum weder Beamter noch Angestellter einer Kapitalgesellschaft gewesen, deren Anteile zu mehr als 50 % von juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehalten werden (§ 5 Abs. 3 Nr. 3 NAbgG). Mehr als 50 % der Aktien an der Volkswagen AG sind in dem hier maßgeblichen Zeitraum von 1995 bis 2004 nicht im Besitz juristischer Personen des öffentlichen Rechts gewesen.
Um feststellen zu können, ob der Abgeordnete eine verbotene Zuwendung erhalten hat, bedarf es der Bewertung einer von ihm erbrachten bzw. geltend gemachten Gegenleistung. Maßgebend dafür ist ebenso wie im Bundesrecht (vgl. BT-Drucks. 15/5671, S. 4, sowie § 8 Abs. 5 Satz 2 der Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages, Anlage 1 zur Geschäftsordnung des Bundestages, jeweils zur Neufassung des § 44a BAbgG) auch in Niedersachsen das Kriterium der Verkehrsüblichkeit. Dabei ist nicht nur auf den Wert dieser Tätigkeit an sich abzustellen. Ergänzend ist vielmehr im Rahmen der “Verkehrsüblichkeit“ zu prüfen, ob etwa der Abgeordnete gegenüber seinem Arbeitgeber zu dieser Leistung überhaupt verpflichtet war, ob sie vom Arbeitgeber auch sonst nachgefragt wird, ob der Abgeordnete die dafür erforderlichen Voraussetzungen mitbringt und ob sich die Leistung hinreichend von der Mandatsausübung oder sonstigen beruflichen oder ehrenamtlichen Tätigkeiten trennen lässt. Zur Klärung dieser Fragen kann in Zweifelsfällen - wie vorliegend geschehen - auf sachverständige Hilfe zurückgegriffen werden. Wie sich aus dem einleitenden "soweit" in § 27 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 NAbgG ergibt, kann eine Zuwendung schließlich auch teilweise mit § 27 Abs. 3 NAbgG unvereinbar sein (ebenso Butzer, a. a. O., S. 174 f.), beispielsweise bei voller Gehaltsfortzahlung trotz deutlich reduzierter Arbeitsleistung des Abgeordneten.
§ 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG enthält mit der Wortfolge "mit Rücksicht auf ihr Mandat" ein weiteres Tatbestandsmerkmal zur Charakterisierung der verbotenen und nach Absatz 4 abzuführenden Zuwendung. Eine Zuwendung erfolgt “mit Rücksicht“ auf das Mandat eines Abgeordneten, wenn sie dem Betroffenen gerade wegen seiner Abgeordnetenstellung gewährt wird, wenn also mit anderen Worten eine solche (gegenleistungslose) Zuwendung an eine andere Person, die nicht Abgeordneter ist, nicht erfolgt wäre, oder, noch anders ausgedrückt, wenn aus Sicht des Zuwendenden die Abgeordneteneigenschaft des Empfängers gerade notwendige Voraussetzung für die Leistungsgewährung ist. Unerheblich ist hingegen, ob die Zuwendung in der Absicht unzulässiger Einflussnahme auf die Mandatsausübung gezahlt worden ist (wie hier Butzer, a. a. O., S. 173; anderer Ansicht insbesondere Prof. Dr. F. in seinem Gutachten für die Volkswagen AG).
Für diese Auslegung, nach der es auf die Motive des Zuwendenden nicht ankommt, spricht bereits der Wortlaut der Bestimmung. Denn § 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG umfasst seinem Wortlaut nach schon Zahlungen, die nur "mit Rücksicht auf" das Mandat erfolgen. Unzulässig sind also bereits solche Zahlungen an einen Abgeordneten, die gezielt wegen des Innehabens eines Mandats erfolgen, ohne dass es dem Wortlaut nach auf eine bestimmte Ausübung dieses Mandats im Sinne des Zuwendenden ankäme. Demgegenüber stellt etwa § 44a Abs. 2 Satz 1 BAbgG ausdrücklich auf die Ausübung des Mandats ab. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass in § 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG das Possessivpronomen “ihr“ verwendet wird. Dies ist allein der Tatsache geschuldet, dass sich die Bestimmung an die “Abgeordneten“ im Plural richtet und deshalb bezogen auf das Mandat das Pronomen “ihr“ verwendet wird. Hingegen kann daraus nicht der vom Beklagten geltend gemachte Schluss gezogen werden, damit habe der Gesetzgeber eine sachliche Entscheidung zum Ausdruck gebracht, nämlich bewusst an eine Ausübung des Mandats anknüpfen wollen.
Sinn und Zweck der Regelung unterstützen dieses Verständnis. Die Norm soll die Unabhängigkeit des Abgeordneten sicherstellen. Die Abgeordnetentätigkeit wird heute grundsätzlich als Hauptbeschäftigung verstanden und dementsprechend “entschädigt“. Dies gilt auch für die Abgeordneten des Niedersächsischen Landtages. Für ihre Entschädigung ist nach Art. 13 Abs. 3 der Nds. Verfassung das Land zuständig. Daneben von Privaten erbrachte Leistungen, für die der Abgeordnete keine Gegenleistung erbringt, gefährden nicht nur die Unabhängigkeit, sondern auch die Gleichheit unter den Abgeordneten (vgl. BVerfG, Urt. v. 4.7.2007, a. a. O., Rn. 217 - 222). Um dieser Gefahr zu begegnen, ist bereits die gegenleistungslose Geldleistung an den Abgeordneten verboten worden, ohne dass es noch darauf ankäme, weitergehende Motive und Absichten des Zuwendenden festzustellen.
Die Systematik des § 27 Abs. 3 NAbgG, insbesondere der Zusammenhang der Sätze 1 und 2, sprechen ebenfalls für diese Auslegung. § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG verbietet, einem Abgeordneten eine Vergütung aus einem Dienst- oder Werkverhältnis zu gewähren, soweit sie nicht dem Wert einer von ihm tatsächlich erbrachten und mit seinem Mandat nicht zusammenhängenden Tätigkeit entspricht. Der Gesetzgeber geht also davon aus, dass eine Zahlung, die unter den Voraussetzungen des Satzes 2 erfolgt, gerade wegen des Abgeordnetenmandats des Betroffenen gewährt wird und damit aus den vorgenannten Gründen mit seiner Unabhängigkeit unvereinbar ist. So verstanden stellt Satz 2 ein Regelbeispiel des § 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG dar, wie auch aus der Verwendung des einleitenden Wortes "insbesondere" deutlich wird. Die Regelung in Satz 2 enthält damit eine Konkretisierung zu Satz 1 (vgl. Butzer, a. a. O., S. 174). Entgegen der Auffassung des Beklagten (und ohne nähere Begründung wohl auch v. Arnim, NVwZ 2007, 1246, 1249) unterliegen daher Abgeordnete, die etwa wegen des Empfanges von Leistungen aus einem Arbeitsverhältnis unter Satz 2 fallen, keinen strengeren Regeln als Abgeordnete, bei denen dies nicht der Fall ist. Sollte eine Gehaltsfortzahlung an einen Abgeordneten trotz fehlender Gegenleistung gerade nicht wegen des Mandats erfolgen, sondern, wie bei anderen Arbeitnehmern ohne Mandat auch, aus anderen Gründen, etwa wegen Krankheit oder Mutterschutz, so ist insoweit eine teleologische Reduktion des Wortlauts des Satzes 2 angezeigt. Eine solche Gehaltsfortzahlung, die gerade nicht “mit Rücksicht“ auf das Mandat des Abgeordneten erfolgt, ist selbstverständlich zulässig. Entgegen der Ansicht des Beklagten kann § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG allerdings nicht so weit teleologisch reduziert werden, dass Angestellten oder Arbeitern während ihrer Mandatszeit das Gehalt grundsätzlich fortgezahlt werden kann, es sei denn, es werde offenkundig statt der bisherigen Arbeitsleistung nur eine Vertretung der Unternehmensinteressen im Parlament geschuldet und diese reine Lobbytätigkeit werde mit Hilfe des Fortbestehens der bisherigen Vertragsbeziehungen verschleiert. Ein solches Verständnis ist mit dem Wortlaut des § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG unvereinbar, verfehlt den Sinn und Zweck der Norm und entzöge ihr im Übrigen faktisch jede normative Relevanz. Denn derartige Voraussetzungen dürften in der Praxis so gut wie nie nachweisbar sein. Der Gesetzgeber wollte vielmehr gerade auch im Vorfeld der gezielten Beeinflussung durch klassische Lobbygelder gegenleistungslose Zahlungen erfassen, um so schon den bösen Schein illegitimer Beeinflussung von Abgeordneten auszuschließen. Als Regelbeispiel für eine solche von ihm als unzulässig angesehene Zahlung hat er dann in Satz 2 ausdrücklich die “Gehaltsfortzahlung“ an Abgeordnete durch ihren Arbeitgeber aufgeführt.
Aus der Entstehungsgeschichte des § 27 NAbgG ergibt sich keine abweichende Bewertung. Die Regelung ist als Bestandteil einer grundlegenden Umgestaltung des für niedersächsische Landtagsabgeordnete maßgeblichen Entschädigungsrechts im Jahr 1978 eingeführt worden. Sie ist unstreitig (vgl. LT-Drucks. 8/2260, S. 11, 14) durch das sog. Diätenurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5. November 1975 (- 2 BvR 193/74 -, BVerfGE 40, 296 ff.) und dort speziell durch die im Leitsatz 5 dieses Urteils enthaltene Forderung veranlasst worden, “gesetzliche Vorkehrungen dagegen zu schaffen, dass Abgeordnete Bezüge aus einem Angestelltenverhältnis, aus einem sogenannten Beratervertrag oder ähnlichen, ohne die danach geschuldeten Dienste zu leisten, nur deshalb erhalten, weil von ihnen im Hinblick auf ihr Mandat erwartet wird, sie würden im Parlament die Interessen des zahlenden Arbeitsgebers, Unternehmers oder der zahlenden Großorganisation vertreten und nach Möglichkeit durchzusetzen versuchen. Einkünfte dieser Art sind mit dem unabhängigen Status der Abgeordneten und ihrem Anspruch auf gleichmäßige finanzielle Ausstattung mit ihrem Mandat unvereinbar.“ Es mag dahinstehen, ob diese Ausführungen so zu verstehen sind, dass der Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet ist, auch solche Gehaltszahlungen an einen Abgeordneten zu verbieten, für die der Abgeordnete zwar keine Gegenleistung erbringt, bei denen aber nicht zusätzlich positiv feststellbar ist, dass damit zumindest auch die Erwartung des Zuwendenden verbunden ist, der Abgeordnete werde sein Mandat im Sinne seines Arbeitgebers ausüben. Diese Ansicht vertreten nunmehr immerhin die vier Richter des Bundesverfassungsgerichts, deren Gründe die bereits wiederholt zitierte Entscheidung vom 4. Juli 2007 nicht tragen (Rn. 358). In jedem Fall können die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts aus dem Diätenurteil nicht so verstanden werden, dass es dem Gesetzgeber von Verfassungs wegen untersagt ist, gegenleistungslose Zahlungen an Abgeordnete zu verbieten. Dem Gesetzgeber verbleibt über die damals ausdrücklich vom Bundesverfassungsgericht bezeichnete Fallgestaltung hinaus in jedem Fall ein gesetzgeberischer Gestaltungsspielraum, der in Niedersachsen mit dem Erlass des § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG ausgefüllt worden ist. Es ist daher auch unerheblich, ob der Gesetzgeber in Niedersachsen mit der Einführung des § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG nur den verfassungsrechtlich zwingenden Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts aus dem ersten Diätenurteil nachgekommen oder darüber hinaus gegangen ist und ob er sich über den Umfang der aus dem verfassungsgerichtlichen Urteil zu treffenden Folgen geirrt hat oder zumindest im Unklaren war. In jedem Fall durfte die in § 27 Abs. 3 NAbgG getroffene Regelung ohne Verstoß gegen die Unabhängigkeit der Abgeordneten erfolgen. Dass der Gesetzgeber sich im Übrigen über die Reichweite der von ihm getroffenen Regelung im Unklaren gewesen sein könnte, ist schon angesichts des insoweit eindeutigen Wortlauts des § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG nicht ersichtlich. Dagegen spricht zusätzlich, dass bereits während des noch laufenden Gesetzgebungsverfahrens der Entwurf des späteren § 27 Abs. 3 NAbgG (LT- Drs. 8/2260) in der rechtswissenschaftlichen Literatur (Henkel, DÖV 1977, 350, 355) diskutiert, so wie hier verstanden und als “konsequent, aber puristisch“ bezeichnet worden ist.
Gegen das zuvor aufgezeigte Verständnis des § 27 Abs. 3 AbgG spricht auch nicht die offenbar vom Verwaltungsgericht angestellte Überlegung, dass dann - dem Wortlaut nach - auch Fälle umfasst würden, die nach dem Sinn und Zweck der Norm nicht erfasst werden sollen. Denn entweder besteht schon kein Anlass für eine einschränkende Auslegung oder aber das Problem lässt sich anderweitig, nämlich über die Ausnahme des sozialadäquaten Verhaltens lösen. Sozialadäquat und damit nach § 27 Abs. 3 NAbgG nicht verboten sind etwa kleine Aufmerksamkeiten oder Geschenke geringen Wertes sowie die übliche Bewirtung bei Veranstaltungen, wie die im Laufe dieses Verfahrens beispielsweise angeführte Bewirtung von Abgeordneten bei dem Besuch eines Messestandes. Selbst für Beamte bestehen insoweit nach den Verwaltungsvorschriften zum Niedersächsischen Beamtengesetz vom 25. November 1992 (Nds. MBl. 1993, 93), zuletzt geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 7. Februar 2006 (Nds. MBl. S. 147), allgemeine Ausnahmen vom Verbot des § 78 Satz 1 NBG zur Annahme von Belohnungen und Geschenken in Bezug auf das Amt (vgl. Nr. 3. 2 zu § 78 NBG). Für Abgeordnete gelten insoweit jedenfalls keine strengeren Regeln. Soweit aber die Grenze der Geringwertigkeit überschritten ist und/oder auch nicht mehr von einem allgemein üblichen Sozialverhalten gesprochen werden kann, ist hingegen eine weitergehende Ausnahme vom Verbot des § 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG unangebracht. Unzulässig ist demnach also beispielsweise die Gewährung besonderer Vergünstigungen bei Privatgeschäften allein deshalb, weil der Begünstige Abgeordneter ist.
Dieser Auslegung des § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG stehen auch keinen anzuerkennenden Interessen des Arbeitgebers an einer Gehaltsfortzahlung an den Abgeordneten während seiner Mandatszeit ohne wertentsprechende Arbeitsleistung gegenüber. Zur Rechtfertigung trägt insbesondere nicht das Argument, dass gerade auf diese Weise die landesverfassungsrechtlich in Art. 12 und 13 der Niedersächsischen Verfassung geschützte Unabhängigkeit der Abgeordneten gestärkt werde, da der Abgeordnete so nicht bzw. nicht in vollem Umfang auf die Abgeordnetenentschädigung zur Sicherung seines Lebensunterhalts und damit auch nicht mittelbar auf das Wohlwollen von Partei und Fraktion für eine erneute Nominierung angewiesen sei. Wie das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 4. Juli 2007 zur Nebentätigkeit von Bundestagsabgeordneten zutreffend ausgeführt hat, stärkt zwar jedes vom Parlamentsmandat unabhängige Einkommen - sei es aus Beruf oder Vermögen - die wirtschaftliche Unabhängigkeit des Abgeordneten auch gegenüber seiner Partei und Fraktion. Andererseits besteht freilich keine verfassungsrechtliche Verpflichtung, eine möglichst geringe Angewiesenheit des Abgeordneten auf den Bezug von Diäten anzustreben. Art. 38 Abs. 1 GG über die Unabhängigkeit des Abgeordneten zielt in erster Linie auf die Unabhängigkeit von Interessengruppen und dabei insbesondere von solchen Interessenten, die ihre Sonderinteressen im Parlament mit Mitteln durchzusetzen versuchen, die sich an das finanzielle Eigeninteresse von Abgeordneten wenden. Die Wahrung der Unabhängigkeit nach dieser Seite hin hat besonderes Gewicht, da es hier um die Unabhängigkeit gegenüber Einwirkungen geht, die - anders als der Einfluss von Parteien und Fraktionen im Prozess der politischen Willensbildung - nicht durch Entscheidungen des Wählers zu beeinflussen sind (Rn. 222). Deshalb darf selbstverständlich die faktische, verfassungsrechtlich aber legitime Abhängigkeit des Abgeordneten von seiner Partei und seiner Fraktion nicht durch eine solche von seinem Arbeitgeber oder Dritten ersetzt werden. Dementsprechend stellt es kein anzuerkennendes Ziel des Arbeitgebers eines Abgeordneten dar, durch Gehaltsfortzahlung ohne Gegenleistung die Unabhängigkeit des Abgeordneten stärken zu wollen.
c) Bei dem aufgezeigten Verständnis des § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG hat der Beklagte von der Volkswagen AG unzulässige und dementsprechend abzuführende Zuwendungen erhalten.
Dem Beklagten ist in dem hier maßgeblichen Zeitraum von Juni 1995 bis zum März 2004 das Gehalt bzw. nach dem Abschluss eines Altersteilzeitvertrages mit Wirkung ab April 2004 bis zum Dezember 2004 ein entsprechend verringertes Gehalt fortgezahlt und zusätzlich noch ein Dienstwagen zur Verfügung gestellt worden, ohne dass er dafür zu einer konkreten, in Ansehung des § 27 Abs. 3 NAbgG beachtlichen Gegenleistung verpflichtet gewesen ist oder eine solche erbracht hat. Der Beklagte ist nach dem Schreiben vom 14. Januar 2005 des damaligen Vorstandsvorsitzenden der Volkswagen AG Dr. H. an den Kläger bei voller Zeitsouveränität, bei Verzicht auf Einbindung in die betriebliche Struktur und unter Verzicht auf den Nachweis seiner Tätigkeit freigestellt worden. Normale Mitarbeiter, also solche ohne Abgeordnetenmandat, erhalten bei der Volkswagen AG ohne Arbeitsleistung kein laufendes Gehalt.
Soweit der Beklagte geltend macht, er habe einer seiner Vergütung entsprechende Gegenleistung erbracht, greifen seine Argumente nicht durch. Sollte das Vorbringen des Beklagten so zu verstehen sein, dass er sich darauf berufen will, seine bei der Volkswagen AG bis zur erstmaligen Wahl in den Landtag ausgeübte Tätigkeit auch danach fortgeführt zu haben, so trifft dies nicht zu. Der Beklagte war zuvor als Sachbearbeiter (Controller) in der Forschungs- und Entwicklungsabteilung der Volkswagen AG tätig, wie das Unternehmen mit Schreiben vom 14. Januar 2005 bestätigt hat, und von dieser Tätigkeit für eine Aufgabenwahrnehmung als Vertrauensmann der IG Metall innerhalb der Volkswagen AG teilweise freigestellt. Dass der Beklagte, und sei es auch nur teilweise und von zu Hause aus, während seiner Mandatszeit weiterhin als “Controller“ gearbeitet hat, ist jedoch weder von der Volkswagen AG bestätigt worden noch sonst ersichtlich. Seine Tätigkeit als Vertrauensmann konnte der Beklagte während seiner Mandatszeit ebenfalls nicht fortführen.
Im Übrigen trägt der Beklagte vor, sich entsprechend der Freistellungsgrundsätze der Volkswagen AG für den Fall laufend fortgebildet zu haben, dass er nach dem Ende seines Mandats wieder in das Unternehmen eingliedert werde, und jedenfalls insoweit eine berücksichtigungsfähige Gegenleistung erbracht zu haben. Auch unter dem Blickwinkel einer solchen Fortbildungsaktivität des Abgeordneten liegt aber keine berücksichtigungsfähige Gegenleistung im Sinne des § 27 Abs. 3 NAbgG vor. Dazu fehlt es schon an einer entsprechenden arbeitsvertraglichen Verpflichtung. Ohne eine solche Verpflichtung bezahlt aber üblicherweise ein Arbeitgeber kein laufendes Gehalt. Außerdem ist die Zahlung einer Vergütung allein dafür, dass sich der Betroffene für den Fall einer zukünftigen Arbeitsleistung laufend fortbildet, auch in der Sache nicht verkehrsüblich.
Schon aus der zuvor zitierten Erklärung des ehemaligen Vorstandsvorsitzenden der Volkswagen AG vom 14. Januar 2005 und dem ergänzenden Schreiben der Volkswagen AG vom 4. März 2005 ergibt sich kein Hinweis darauf, dass der Beklagte ebenso wie andere für die Mandatsausübung freigestellte Mitarbeiter der Volkswagen AG überhaupt zu einer Fortbildung verpflichtet gewesen ist. Der anlässlich seiner erstmaligen Mandatsübernahme von dem Beklagten mit der Volkswagen AG geschlossene Änderungsvertrag vom 11. April 1994 enthält ebenfalls keine so lautende Verpflichtung. Darin wird vielmehr nur darauf hingewiesen, dass der Beklagte für die Ausübung des Mandats grundsätzlich im notwendigen Umfang von seinen Dienstpflichten unter Fortzahlung der Bezüge freigestellt wird und nicht an betriebsübliche Arbeitszeiten gebunden ist. Den ergänzend heranzuziehenden Freistellungsgrundsätzen lässt sich nichts anderes entnehmen. Nach der Präambel gewährt das Unternehmen seine Leistungen in der Erwartung, die Mandatsträger werden ihre Tätigkeit bei der Volkswagen AG auch während ihrer Mandatsdauer so weiterführen, dass beim Mandatsende eine reibungslose Reintegration in das Unternehmen gewährleistet ist. Um eine Weiterführung der vormaligen Tätigkeit bei der Volkswagen AG geht es hier aber gerade nicht. Nach Ziffer VI Satz 3 der Freistellungsgrundsätze sollen den ehemaligen Mandatsträgern zum Zwecke der Fortbildung bzw. Wiedereingliederung bereits im Vorfeld der Wiederaufnahme des Beschäftigungsverhältnisses (nach Beendigung des Mandats) Bildungs- bzw. Qualifizierungsmaßnahmen angeboten werden. Danach sind die Abgeordneten also nicht bereits während der Mandatstätigkeit zur Fortbildung verpflichtet und werden dafür weiterbezahlt. Andernfalls bedürfte es keiner zusätzlichen Qualifizierungsangebote im Vorfeld der Wiederaufnahme (!) des Beschäftigungsverhältnisses. Dementsprechend hat das Gutachten der E. GmbH bestätigt, dass sich für die von dem Beklagten vorgetragenen Fortbildungsaktivitäten “keine Referenzfunktion im eigentlichen Sinne bestimmen lässt, da Unternehmen keine Mitarbeiter beschäftigen, die sich ausschließlich der Fort- und Weiterbildung widmen, um bei einer eventuellen Tätigkeitszuwendung den an sie gestellten Anforderungen gerecht zu werden.“ Mit anderen Worten ist es also unüblich, Mitarbeiter für eine solche Tätigkeit zu bezahlen. Soweit ein Arbeitgeber während der Freistellungsphase eines Mitarbeiters von diesem erwartet, sich beruflich auf dem Laufenden zu halten, so wird dafür - soweit ersichtlich - vom Arbeitgeber keine Vergütung gezahlt. Bei der Volkswagen AG ist dies nicht anders. Dann fehlt es aber auch an dieser weiteren Voraussetzung für die Anerkennung einer vom Abgeordneten erbrachten Gegenleistung im Sinne des § 27 Abs. 3 NAbgG. Es braucht deshalb nicht noch zusätzlich geklärt zu werden, ob angesichts des Alters des Beklagten und des vom ihm geschlossenen Altersteilzeitvertrages überhaupt noch ernsthaft mit seiner Rückkehr in das Unternehmen nach dem Ende seiner Tätigkeit als Abgeordneter zu rechnen war.
Selbst wenn man diesen Ausführungen nicht folgen würde, so fehlen doch jedenfalls hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der berücksichtigungsfähige Fortbildungsaufwand des Beklagten höher war, als dies vom Kläger zugunsten des Beklagten unter Bezugnahme auf das genannte E. -Gutachten im Umfang von 19% angenommen worden ist. Insoweit greift auch nicht der Einwand des Beklagten durch, dass er als Diplomingenieur in der Forschungs- und Entwicklungsabteilung der Volkswagen AG und damit in einem Bereich mit einem grundsätzlich überdurchschnittlich hohen Fortbildungsaufwand tätig gewesen sei. Denn er ist innerhalb der Abteilung als “Controller“, also gerade nicht forschend tätig gewesen.
Das von dem Beklagten für sich in Anspruch genommene einseitige Bestimmungsrecht der von ihm zu erbringenden Leistung kann jedenfalls für die Bestimmung der Gegenleistung nach § 27 Abs. 3 NAbgG nicht anerkannt werden. Im Übrigen fehlt es nach den vorhergehenden Ausführungen ohnehin an einer vom Beklagten für die Volkswagen AG erbrachten Arbeitsleistung.
Der Beklagte weist schließlich ergänzend noch darauf hin, dass im hier streitigen Zeitraum u. a. im Volkswagen-Stammwerk in Wolfsburg die allgemeine Wochenarbeitszeit auf 28,8 Stunden reduziert worden ist, von ihm also keine Arbeitsleistung im Umfang von 40 Stunden verlangt worden sei. Das trifft zu, ist aber ebenfalls unerheblich. Denn es kann in diesem Fall ja schon nicht festgestellt werden, dass der Beklagte überhaupt zu einer nach § 27 Abs. 3 NAbgG relevanten Arbeitsleistung für die Volkswagen AG verpflichtet gewesen ist und eine solche erbracht hat. Daher kann offen bleiben, in welchem Umfang er für eine Arbeitsleistung unter Berücksichtigung der verminderten Wochenarbeitszeit mit Blick auf § 27 Abs. 3 NAbgG hätte entlohnt werden dürfen.
Die demnach ohne berücksichtigungsfähige Gegenleistung des Abgeordneten erbrachte Zuwendung der Volkswagen AG erfolgte im Sinne des § 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG auch "mit Rücksicht" auf das Mandat des Abgeordneten. Denn der Beklagte ist nach den Freistellungsgrundsätzen gerade wegen seiner Landtagszugehörigkeit für die Dauer seines Mandats freigestellt worden. Vergleichbare, bezahlte Freistellungsansprüche für andere Mitarbeiter der Volkswagen AG, die keine Abgeordneten sind und keine im anzuerkennenden Unternehmensinteresse liegenden Aufgaben übernehmen, sind nicht ersichtlich. Daher kann dahinstehen, ob die Volkswagen AG mit der Fortzahlung der Bezüge bewusst Einfluss auf die Mandatsausübung durch den Beklagten nehmen wollte. Konkrete Anhaltspunkte hierfür liegen im Übrigen nicht vor.
3. Der geltend gemachte Anspruch besteht allerdings nicht in Höhe des eingeklagten Betrages von 422.954,70 EUR, sondern nur in Höhe von 241.075, 01 EUR. Abzuziehen sind aus den nachfolgend ausgeführten Gründen die gezahlte Einkommensteuer zuzüglich des Solidaritätszuschlages und die entrichteten Sozialversicherungsbeiträge, soweit sie nicht bereits vom Kläger anspruchsmindernd berücksichtigt worden sind.
a) Zum Umfang der abzuführenden Leistungen enthält § 27 NAbgG keine näheren Regelungen. § 27 Abs. 4 Satz 1 NAbgG bestimmt lediglich, dass die verbotene Zuwendung oder, falls dies nicht möglich ist, ihr Wert an das Land abzuführen ist.
Die genaue Höhe der Forderung ist daher - soweit wie möglich - nach dem Sinn und Zweck der Regelung näher zu bestimmen. Nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift soll durch § 27 NAbgG der finanzielle Vorteil abgeschöpft werden, der mit der Annahme einer unzulässigen Zuwendung verbunden ist. Handelt es sich allerdings - etwa im Rahmen eines Beschäftigungsverhältnisses - um Leistungen, die nicht mit einem finanziellen Vorteil für den Abgeordneten verbunden sind, besteht grundsätzlich auch keine Veranlassung, diesen Teil der Vergütung als Teil der unzulässigen und deshalb abzuführenden Zuwendung anzusehen.
Mittelbare Vorteile der verbotenen Zuwendungen, also etwa Zinsen auf zu Unrecht angenommenes und danach angelegtes Geld oder ein durch eine vorzeitige Darlehenstilgung erzielter Gewinn, sind nicht zu erstatten (ohne nähere Begründung a. A. Butzer, a. a. O., S. 175). Eine entsprechende Bestimmung enthält § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG nämlich nicht. Andernfalls würde der Anwendungsbereich der Norm in verfassungswidriger Weise noch weiter ausdehnt, insbesondere würden weitere, umfangreiche Ermittlungen zu den allgemeinen finanziellen Verhältnissen der Abgeordneten erforderlich. Das kann der Gesetzgeber nicht gewollt haben.
Andererseits setzt diese Bestimmung für den Abführungsanspruch nicht voraus, dass der Empfänger weiterhin bereichert ist. Damit fehlt es auch an der notwendigen Rechtsgrundlage für die von dem Beklagten geforderte Saldierung seiner Einkommens- und Vermögenslage sowie für eine hypothetische Betrachtung bei einem rechtmäßigen Alternativverhalten. Es ist daher bei Anwendung des § 27 NAbgG hinsichtlich des Umfangs des Abführungsanspruchs unerheblich, welche Leistungen der Abgeordnete von seinem Arbeitgeber rechtmäßig hätte erhalten können, wenn er tatsächlich weitergehende Gegenleistungen an seinen Arbeitgeber erbracht hätte. Der Beklagte dringt deshalb nicht mit seinem Vorbringen durch, dass er während seiner Mandatszeit aus anderen Gründen einen Anspruch auf Freistellung von der Arbeit unter Gehaltsfortzahlung gegenüber der Volkswagen AG gehabt hätte, etwa bei einer Erkrankung, zur Ausübung seiner kommunalen Mandate, zur Vorbereitung auf Kommunal- und Landtagswahlen sowie für eine Tätigkeit als ehrenamtlicher Richter, und dass jedenfalls insoweit Abzüge von dem Abführungsanspruch vorzunehmen seien. Der Beklagte ist von der Volkswagen AG tatsächlich zur Ausübung seines Abgeordnetenmandats im Niedersächsischen Landtag, nicht aber aus Krankheitsgründen oder zur Vorbereitung von Kommunal- oder Landtagswahlen freigestellt worden. Seinem Vorbringen liegt somit ein hypothetischer Geschehensablauf zu Grunde. Dessen Berücksichtigung lässt § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG nicht zu.
Einkommensteuer zuzüglich des Solidaritätszuschlages, die auf das gegenleistungslos erhaltene Gehalt entrichtet worden ist, gehört nicht zu der nach § 27 Abs. 3 NAbgG verbotenen und gemäß Absatz 4 abzuführenden Zuwendung, d.h. abzuführen ist “nur“ die Vergütung ohne den entsprechenden Steueranteil.
Es fehlt insoweit schon an dem für die Annahme einer “Zuwendung“ erforderlichen Vorteil. Der betroffene Abgeordnete hat durch eine höhere Einkommensteuerschuld und die Abführung dieser Steuern durch den Arbeitgeber keinen finanziellen Vorteil, der ihn bei der Mandatsausübung im Sinne seines Arbeitgebers beeinflussen könnte.
Die vom Kläger und ihm folgend vom Verwaltungsgericht herangezogene Parallele zur Rückforderung beamtenrechtlich überzahlter Bezüge führt zu keinem anderen Ergebnis. Die beiden Fälle sind nicht vergleichbar. Denn es geht hier nicht darum, Aufwendungen des leistenden Dienstherrn rückabzuwickeln, zu denen in jedem Fall auch vom Dienstherrn für den Beamten abgeführte Steuern gehören, und dabei zudem eine Billigkeitsentscheidung zu treffen. Vielmehr ist der Umfang der Abführung der von einem Dritten erbrachten Leistungen an das Land zu bestimmen.
Schließlich sprechen gegen dieses Verständnis des § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG auch nicht die vom Kläger für seine abweichende Vorgehensweise angeführten steuerlichen Argumente.
Zwar trifft es zu, dass der Abgeordnete den Abführungsbetrag im Falle der (anteiligen) Rückzahlung möglicherweise einkommensteuerrechtlich wieder zu seinen Gunsten geltend machen kann und sich dann wirtschaftlich gesehen seine Belastung vermindert. Es lässt aber sich schon nicht hinreichend sicher feststellen, ob eine solche einkommensteuerrechtliche Berücksichtigung wirklich zulässig ist. Dem könnte bereits § 22 Nr. 4 Satz 2 EStG entgegenstehen. Danach dürfen die durch das Mandat veranlassten Aufwendungen nicht als Werbungskosten abgezogen werden, wenn zur Abgeltung des durch das Mandat veranlassten Aufwands Aufwandsentschädigungen gezahlt werden; letzteres ist in Niedersachsen nach §§ 7 ff. NAbgG der Fall. Ob allerdings auch der hier streitige Abführungsbetrag eine “durch das Mandat veranlasste Aufwendung“ darstellt, wie dies der Kläger erwogen hat, ist - soweit ersichtlich - in der Rechtsprechung und der rechtswissenschaftlichen Literatur bislang nicht erörtert worden und erscheint eher fraglich. Auch wenn man daher die Anwendbarkeit des § 22 Nr. 4 Satz 2 EStG auf die vorliegende Fallkonstellation verneint, weiterhin wegen des fehlenden Strafcharakters der Abführung weder § 12 Nr. 4 EStG noch § 9 Abs. 5 i. V. m. § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 8 Satz 1, 4 EStG (in entsprechender Anwendung) dem Abzug entgegenstehen und damit grundsätzlich die Abzugsfähigkeit eines Abführungsanspruchs gegeben ist, so gilt dies nach dem jahresbezogenen Zuflussprinzip (§ 11 Abs. 1 Satz 1 EStG) jedenfalls nicht rückwirkend für die Jahre, in denen der Abgeordnete jeweils Zahlungen von der Volkswagen AG erhalten hat. Vielmehr ist ein solcher Abzug grundsätzlich erst in dem Jahr und in dem Umfang zulässig, in dem tatsächlich an das Land geleistet wird (§ 11 Abs. 2 Satz 1 EStG). Für die insoweit vergleichbare Fallkonstellation, in der Arbeitslohn gezahlt und versteuert worden und in einem nachfolgenden Jahr an den Arbeitgeber zurückzuzahlen ist, hat der Bundesfinanzhof zudem eine Durchbrechung des sich aus § 11 EStG ergebenden Jahresprinzips durch Wiederaufnahme des Steuerfestsetzungsverfahrens für das Vorjahr nach den §§ 172 ff. AO ebenso wie eine abweichende Festsetzung aus Billigkeitsgründen nach § 163 AO abgelehnt (vgl. Urt. v. 7.11.2006 - VI R 2/05 -, BFHE 215, 481 ff.). Das in § 11 EStG zum Ausdruck kommende Prinzip der Besteuerung im Veranlagungszeitraum wird allerdings durch den nach Maßgabe des § 10d EStG über den Jahresveranlagungszeitraum hinausgehenden Verlustabzug ergänzt.
Für die vorliegende Fallgestaltung folgt daraus, dass ein Abgeordneter einkommensteuerrechtlich berücksichtigungsfähige Verluste aus der Begleichung des Abführungsbetrages an das Land - wenn überhaupt - erst ab dem jeweiligen Zeitpunkt dieser Abführung hat. Es hängt also von der Höhe seiner steuerpflichtigen Einkünfte im jeweiligen Jahr der Zahlung, im Vorjahr (Verlustrücktrag nach § 10d Abs. 1 EStG) und gegebenenfalls bei einem Verlustvortrag nach § 10d Abs. 2 EStG auch in den Folgejahren ab, ob, in welchem Ausmaß und in welchem Zeitraum er wirtschaftlich den Nachteil ausgleichen kann, dass er in der Vergangenheit Steuern auf Leistungen seines Arbeitgebers entrichtet hat, die nunmehr anteilig an das Land abzuführen sind.
Angesichts dieser unklaren Rechtslage ist es Aufgabe des Gesetzgebers, eine Regelung zur Abzugsfähigkeit der Einkommensteuer zu treffen. Da dies bislang nicht erfolgt ist, kann das Land den Abgeordneten nicht - wie hier geschehen - auf ein ungeregeltes “Nachverfahren“ verweisen und bis dahin den vollen Abführungsbetrag zuzüglich Prozesszinsen geltend machen und vorläufig vollstrecken.
Bei dem vom Kläger für sachgerecht und zulässig erachteten “Nachverfahren“ wäre die Norm schließlich auch nicht mehr mit dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz zu vereinbaren. Denn für den Abgeordneten wäre aus den bestehenden gesetzlichen Regelungen gerade nicht mehr vorhersehbar, wann genau und auf welcher Rechtsgrundlage in einem “Nachverfahren“ abschließend über die Höhe des Abführungsanspruchs gemäß § 27 NAbgG entschieden wird.
Die auf die verbotene Zuwendung entrichtete Einkommensteuer zuzüglich des Solidaritätszuschlages ist also von dem geltend gemachten Anspruch abzuziehen.
Der Abführungsbetrag ist hingegen nicht noch weiter um den Nachteil zu vermindern, den der Beklagte einkommensteuerrechtlich in den Jahren der Gehaltsfortzahlung durch die Steuerprogression hinsichtlich seiner übrigen Einkünfte und zusätzlich dadurch erlitten hat, dass … zu zahlen hatte. § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG verlangt nämlich gerade keine umfassende Saldierung der Einkommens- und Vermögenslage und zwingt daher auch nicht dazu, solche einkommensteuerrechtlichen Nachteile von dem gewährten und abzuschöpfenden Vorteil in Abzug zu bringen. Das gebieten auch der Sinn und Zweck der Regelung nicht. Vielmehr befinden sich Abgeordnete insoweit in vergleichbarer Lage wie andere Steuerzahler auch, d. h. bei der “Rückzahlung“ von Arbeitslohn sind sie auf die zuvor aufgezeigten allgemeinen steuerrechtlichen Ausgleichsmöglichkeiten verwiesen.
Der Abführungsanspruch erstreckt sich bei verfassungskonformer Auslegung des § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG auch nicht auf die Sozialversicherungsbeiträge, die von der Volkswagen AG als Bestandteil der Gesamtvergütung für die Abgeordneten geleistet worden sind.
§ 27 NAbgG enthält hierzu keine nähere Bestimmung. Im Bericht des Deutschen Bundestages zum Entwurf der vergleichbaren Regelung in § 44a Abs. 2 und 3 BAbgG werden die (Sozial-)Abgaben nicht als Bestandteil des Abführungsanspruchs angesehen (vgl. BT-Drs. 15/5846, S. 12). Eine nähere Begründung hierzu fehlt jedoch. Gleiches gilt für die entsprechende Annahme von Butzer (a. a. O., S. 175) zum niedersächsischen Landesrecht. Allerdings versteht sich dieses Ergebnis nicht von selbst. Vielmehr kann der Abgeordnete grundsätzlich dadurch einen finanziellen Vorteil erlangen, dass für ihn Beiträge zur Kranken-, Pflege- und Rentenversicherung vom Arbeitgeber übernommen und abgeführt werden, er, der Abgeordnete, auf diese Weise existentiell notwendigen Sozialversicherungsschutz erhält und dadurch eigene Aufwendungen für eine entsprechende soziale Absicherung spart. Unter diesen Voraussetzungen liegt es nach den aufgezeigten allgemeinen Grundsätzen nahe, auch insoweit eine unzulässige und damit abzuschöpfende Zuwendung anzunehmen. Der Senat hält die Sozialversicherungsbeiträge nach der gegenwärtigen Gesetzeslage gleichwohl in vollem und nicht nur in dem vom Kläger für geboten erachteten Umfang für abzugsfähig. Denn der nach § 28d SGB IV vom Arbeitgeber grundsätzlich einheitlich zu zahlende Sozialversicherungsbeitrag kann aus den nachfolgend dargelegten Gründen nicht hinreichend exakt in einen abzugsfähigen und einen nicht abzugsfähigen Teil aufgeteilt werden. Deshalb ist der Umfang des Abführungsanspruches zur Wahrung des Bestimmtheitsgrundsatzes im Wege verfassungskonformer Auslegung insoweit eng zu verstehen. Es ist nur der Nettobetrag der Vergütung unter Abzug der gesamten Sozialversicherungsbeiträge abzuführen, da nur in diesem eingeschränkten Umfang eine verbotene Zuwendung mit hinreichender Bestimmtheit festzustellen ist.
Es bestehen schon Zweifel, ob zu dem abzuschöpfenden Vorteil im Sinne des § 27 NAbgG überhaupt solche Vergünstigungen gehören, deren einzelne Bestandteile nicht vom Abgeordneten und seinem Arbeitgeber bestimmt werden können, sondern gesetzlich vorgegeben sind. Bejaht man ungeachtet dessen einen Vorteil, so schließt sich die weitere Überlegung an, ob dann nicht die Sozialversicherungsbeiträge einheitlich zu betrachten, d.h. insgesamt als Vorteil zu qualifizieren sind oder dies zu verneinen ist. Stellt man hingegen - wie der Kläger - im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit auf die einzelnen Elemente der Sozialversicherung ab, so sind weitergehende Differenzierungen hinsichtlich der einzelnen Sozialversicherungszweige und des jeweiligen Arbeitgeber- und Arbeitnehmeranteils unumgänglich, und zwar insbesondere hinsichtlich der ansonsten nach § 13 NAbgG anteilig vom Land zu tragenden Vorsorgeaufwendungen für den Krankheits- und Pflegefall. Das Gesetz enthält allerdings hinsichtlich der dann entstehenden Folgeprobleme keine näheren Vorgaben. Es schweigt zu der Frage, ob - wie im Ansatz vom Kläger und ihm folgend vom Verwaltungsgericht angenommen - insoweit grundsätzlich die allgemeine Annahme ausreicht, der Abgeordnete habe durch die Abführung auch jeweils gesetzlichen Sozialversicherungsschutz oder zumindest einen gleichwertigen finanziellen Vorteil erlangt, oder ob es dazu nicht einer genaueren Prüfung bedarf. Dies erscheint immerhin nicht ganz fernliegend. Denn der Sozialversicherungsschutz hängt grundsätzlich vom Bestehen eines Beschäftigungsverhältnisses im Sinne des § 7 SGB IV ab, so etwa gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB VI für die Rentenversicherung und gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 SGB V für die Krankenversicherung. Es ist keineswegs selbstverständlich, dass bei der hier gegebenen vollständigen Freistellung von der Arbeit noch ein Beschäftigungsverhältnis im Sinne des Sozialversicherungsrechts fortbesteht (vgl. allgemein zur Sozialversicherungspflicht trotz Freistellung von der Arbeit: Schlegel, NZA 2005, 972 ff.; Segebrecht/Wissing/Scheer/Wrage, in: jurisPK-SGB IV, § 7 Rn. 56 ff., m. w. N.). Nimmt man ungeachtet dessen das Bestehen eines Sozialversicherungsschutzes an, so stellt sich die weitere Frage, wie wahrscheinlich der Eintritt des Versicherungsfalles sein muss und zu welchem Zeitpunkt hierüber zu befinden ist, um jeweils einen nach § 27 Abs. 4 NAbgG abzuschöpfenden Vorteil annehmen zu können. So hat der Kläger hinsichtlich des Beitrages zur Arbeitslosenversicherung selbst keine unzulässige und daher abzuführende Zuwendung gesehen, da jedenfalls im Rückblick ein greifbarer wirtschaftlicher Vorteil für den Abgeordneten kaum feststellbar sei. Andererseits hat der Kläger einen wirtschaftlichen Vorteil in vollem Umfang für den Abgeordneten bejaht, soweit die Volkswagen AG die Arbeitnehmerbeiträge zur Rentenversicherung abgeführt hat. Dass diese Beiträge die späteren Altersbezüge des Abgeordneten trotz der bestehenden Anrechnungsbestimmungen, etwa nach § 20 Abs. 5 NAbgG, nicht bzw. nicht mehr in vollem Umfang erhöhen würden, könne nach dem gegenwärtigen Kenntnisstand nicht festgestellt werden.
Diese Überlegungen des Klägers sind jedoch keineswegs zwingend. Zunächst erscheint nicht plausibel, weshalb nur die Arbeitnehmeranteile, nicht aber auch die Arbeitgeberanteile zur Rentenversicherung abgeführt werden sollen. Für die Frage des “Vorteils“ spielt diese Differenzierung keine Rolle. Ebenfalls nicht geprüft worden sind die Auswirkungen einer erhöhten gesetzlichen Rente auf die Volkswagen-Betriebsrente, deren Höhe einschließlich der gesetzlichen Rente und der Rentenansprüche aus der Mandatstätigkeit nach Ziffer IV der Freistellungsgrundsätze auf höchstens 75% des maßgebenden Bruttoverdienstes begrenzt ist. Wie bereits dargelegt, enthält allerdings auch das Niedersächsische Abgeordnetengesetz insoweit keine näheren Vorgaben für die allein richtige Berechnungsweise. Im Übrigen liegt ohnehin die Annahme eher fern, der Gesetzgeber hätte in Kenntnis der von ihm offenbar übersehenen Problematik eine konkrete, nach den einzelnen Sozialversicherungszweigen und ggf. auch noch nach unterschiedlichen Zeitpunkten differenzierende Beurteilung für sachgerecht erachtet.
Bei dieser unsicheren Rechtslage verbleibt es Aufgabe des Gesetzgebers, eine klare und handhabbare Regelung zu der Frage zu treffen, ob Sozialabgaben nun insgesamt oder nur teilweise, etwa durch Berücksichtigung von Pauschalbeträgen, Bestandteil der verbotenen Zuwendung und damit auch des Abführungsanspruchs sind oder nicht. Solange eine solche Regelung fehlt, sind in verfassungskonformer Auslegung zur Wahrung des Bestimmtheitsgrundsatzes Sozialabgaben insgesamt nicht als Bestandteil der nach § 27 Abs. 3 NAbgG verbotenen und nach Absatz 4 abzuführenden Zuwendung anzusehen.
b) In Anwendung dieser Grundsätze vermindert sich die eingeklagte Forderung von 422.954, 70 EUR auf 241.075, 01 EUR.
Ausgangspunkt der Berechnung ist die von der Volkswagen AG übersandte und der Klageschrift beigefügte Aufstellung des Bruttoentgeltes, das der Beklagte im hier streitigen Zeitraum zwischen Juni 1994 und dem Jahresende 2004 erhalten hat. Es beträgt … EUR.
Hiervon sind vom Kläger in der Annahme, entsprechende Forderungen seien verjährt, die Bruttozahlungen bis einschließlich Mai 1995 unberücksichtigt geblieben.
Aus den zuvor angeführten Gründen ist vom Kläger ergänzend der in dem verbleibenden Bruttoentgelt für den Zeitraum von Juni 1995 bis Dezember 2004 auch noch enthaltene Arbeitnehmerbeitrag zur Arbeitslosenversicherung in Höhe von umgerechnet … EUR. Daraus ergibt sich ein Betrag von noch …EUR.
Der eingeklagte Betrag von 422.954, 70EUR errechnet sich durch Abzug des vom Kläger angenommenen Gegenwertes für den Fortbildungsaufwand des Beklagten in Höhe von 19 %, also … EUR.
Zusätzlich abzuziehen sind die darin in einem Umfang von 81% noch enthaltenen Arbeitnehmerbeiträge zur Sozialversicherung:
Der Abzugsbetrag für die Krankenversicherung errechnet sich aus der in der Aufstellung der Volkswagen AG ersichtlichen Summe von … EUR für die Jahre 1994 bis 2003. Abzuziehen sind der darin enthaltene Anteil für das Jahr 1994 in Höhe von …EUR (… DM) und weitere … EUR für die in dieser Aufstellung noch enthaltenen, hier aber ebenfalls nicht zu berücksichtigenden Monate Januar bis Mai 1995. Für das gesamte Jahr 1995 sind … DM geleistet worden. 58, 63 % hiervon ergeben … DM für die Monate Juni bis Dezember 1995. Die Differenz von … DM führt auf den Abzugsbetrag für die Monate Januar bis Mai 1995 und beträgt umgerechnet in EUR …. Zu der sich demnach für den Zeitraum von Juni 1995 bis zum Jahresende 2003 ergebenden Summe von … EUR ist noch der Beitrag für 2004 hinzuzurechnen. Bei einem Bruttoentgelt von … EUR und einem durchschnittlichen, nach der vorgelegten Gehaltsabrechnung auch für den Beklagten im Jahr 2004 geltenden Beitragssatz in der Krankenversicherung von 14,3 %, d.h. bei einem Beitragsanteil des Arbeitnehmers von 7,15%, ergibt sich für das Jahr 2004 ein Betrag von … EUR. Insgesamt sind danach von Juni 1995 bis zum Jahresende 2004 von der Volkswagen AG … EUR abgeführt worden. 81 % hiervon sind … EUR.
Auf die gleiche Weise errechnet sich der Abzugsbetrag für die Arbeitnehmerbeitrag zur Pflegeversicherung. Von 1995 bis 2003 sind nach der Aufstellung der Volkswagen AG insgesamt … EUR gezahlt worden. Darin enthalten sind … DM für das Gesamtjahr 1995. 58, 63 % hiervon sind … DM. Die Differenz von … DM ergibt den Abzugsbetrag für die Monate Januar bis Mai 1995 und beträgt umgerechnet in EUR …. Zu der sich für den Zeitraum von Juni 1995 bis zum Jahresende 2003 ergebenden Summe von … EUR ist noch der Beitrag für 2004 hinzuzurechnen. Bei einem Bruttoentgelt von … EUR und einem Beitragsanteil des Arbeitnehmers in der Pflegeversicherung von 0,85 % ergibt sich ein Betrag von … EUR. Damit sind hier für die Zeit von Juni 1995 bis zum Jahresende 2004 insgesamt … EUR als Pflegeversicherungsbeitrag des Arbeitnehmers gezahlt worden und … EUR (81% hiervon) ergänzend abzuziehen.
Für den gemäß § 168 Abs. 1 Nr. 1 SGB VI zur Hälfte vom Arbeitnehmer zu tragenden Rentenversicherungsbeitrag ergibt sich unter Bezugnahme auf die jeweiligen Beitragsbemessungsgrenzenund-sätze in der Rentenversicherung (abgedruckt u.a. im Aichberger, 4/11: Sozialversicherungswerte, VII) folgende Berechnung:
Jahr
Beitragsbemessungsgrenze (bis …)
Beitragssatz
Betrag in DM
Betrag in EUR
6-12/1995
…
9,3
1996
9,6
1997
10,15
1998
1-3/1999
4-12/1999
9,75
2000
9,65
2001
9,55
2002
2003
2004
Dies ergibt einen Betrag von zusammen … EUR. 81% hiervon sind … EUR.
Insgesamt ist der Abführungsbetrag also durch Abzug der darin noch enthaltenen Sozialversicherungsbeiträge um weitere … EUR auf … EUR zu vermindern.
Auf den so verminderten Betrag sind nach der folgenden Tabelle anteilig … EUR Einkommensteuer zuzüglich des Solidaritätszuschlags gezahlt worden und abzuziehen. Der in der Tabelle enthaltene “durchschnittliche persönliche Einkommensteuersatz“ ist aus der Aufstellung des vom Beklagten hinzugezogenen Steuerberaters übernommen worden, die dem Schriftsatz vom 14. September 2007 beigefügt war. Bei der Ermittlung dieses Steuersatzes ist der Höchstbetrag für Vorsorgeaufwendungen nach § 10 Abs. 3 EStG a. F. bereits berücksichtigt worden.
1995
1999
Versteuerter Abführungsbetrag in EUR (nach Abzug der Sozialabgaben)
Durchschnittlicher persönlicher Ein-kommensteuersatz in Prozent
Einkommensteuer in EUR
Solidaritätszuschlag in Prozent
7,5
5,5
Solidaritätszuschlag in EUR
Jahresbezogener Steuerabzugsbetrag
Ist der nach Abzug der Sozialabgaben verbleibende Abführungsbetrag in Höhe von …EUR also um weitere … EUR für die Einkommensteuer und den Solidaritätszuschlag zu kürzen, so ergibt sich der zugesprochene Betrag von 241.075,01 EUR.
4. Der in dieser Höhe begründete Abführungsanspruch ist weder verjährt noch verwirkt.
a) § 27 NAbgG enthält keine ausdrückliche Bestimmung über die Verjährungsfrist.
Vorliegend anwendbare öffentlich-rechtliche Vorschriften über die Verjährung bestehen nicht.
§ 44a Abs. 3 Satz 2 BAbgG gilt nur für den Abführungsanspruch gegen Bundestagsabgeordnete und kann auch nicht entsprechend auf den vorliegenden Abführungsanspruch gegen einen Landtagsabgeordneten angewandt werden. Die darin enthaltene Frist von drei Jahren ab Erhalt der Zuwendung, und zwar ohne Rücksicht auf die Kenntnis des Parlamentspräsidenten, erscheint relativ kurz. Da Anhaltspunkte dafür fehlen, dass eine solche Regelung auch dem mutmaßlichen Willen des Niedersächsischen Gesetzgebers entspricht, kann sie nicht auf das niedersächsische Landesrecht übertragen werden. Zudem gilt sie ohnehin erst ab dem Oktober 2005 und kann in entsprechender Anwendung nicht auch noch rückwirkend auf die hier in Rede stehenden Ansprüche aus den zuvor liegenden Jahren von 1995 bis 2004 angewandt werden.
Ebenso wenig lassen sich die Verjährungsvorschriften der Abgabenordnung, die in § 228 Satz 2 eine Zahlungsverjährungsfrist von fünf Jahren vorsieht, oder des Sozialgesetzbuches IV über die vierjährige Frist für die Erstattung zu Unrecht entrichteter Beiträge (§ 27 Abs. 2) hier analog heranziehen. Sie beziehen sich auf ganz andere Fallgestaltungen mit anderer Interessenlage der Beteiligten.
Es existiert schließlich auch kein allgemeiner Rechtssatz mit dem Inhalt, dass öffentlich-rechtliche Verjährungsvorschriften stets vorrangig “entsprechend“ vor bürgerlich-rechtlichen Verjährungsvorschriften anzuwenden seien.
Bestehen somit keine besonderen öffentlich-rechtlichen Verjährungsvorschriften, so ist auf die Verjährung eines öffentlich-rechtlichen Leistungsanspruchs die regelmäßige Verjährungsfrist des Bürgerlichen Gesetzbuchs anzuwenden. Dies gilt insbesondere auch für die Abführung zu Unrecht erhaltener Leistungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.2002, a. a. O., und v. 25.11.1982 - 2 C 14/81 -, BVerwGE 66, 251 ff.). Die regelmäßige Verjährungsfrist betrug nach § 195 BGB in der bis zum Jahresende 2001, d.h. in der bis zum Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes vom 26.11.2001 (BGBl. I S. 3138) geltenden Fassung, dreißig Jahre. Diese Frist war hier noch nicht verstrichen. Die kürzere Frist des § 197 BGB a. F. war hingegen ersichtlich auf Abführungsansprüche nach § 27 NAbgG unanwendbar.
Mit dem Inkrafttreten des Schuldrechtmodernisierungsgesetzes wurde die regelmäßige Verjährungsfrist auf drei Jahre herabgesetzt (§ 195 BGB n. F.). Gemäß § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB (n. F.) beginnt diese neue kurze Verjährungsfrist grundsätzlich mit dem Schluss des Jahres zu laufen, in dem der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen Kenntnis erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangen müssen. Sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, so verjähren Ansprüche, die keine Schadensersatzansprüche sind, nach § 199 Abs. 4 BGB (n. F.) spätestens in 10 Jahren von ihrer Entstehung an. Diese Fristverkürzung ist grundsätzlich auch auf öffentlich-rechtliche Abführungsansprüche der hier in Rede stehenden Art anzuwenden, da insoweit eine dem Zivilrecht vergleichbare Interessenlage gegeben ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.2007 - 3 A 2/05 -, NVwZ 2007, 1315, 1318 ff.). Folgerichtig ist dann aber ergänzend auch die zum Schuldrechtsmodernisierungsgesetz ergangene Übergangsregelung des Art. 229 § 6 EGBGB zu berücksichtigen. Nach Absatz 4 Satz 1 dieser Bestimmung kann die kürzere Frist nach neuem Recht erst vom 1. Januar 2002 an berechnet werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.2007, a. a. O.). Sie kann also selbst bei Kenntnis oder bei einer auf grob fahrlässigem Verhalten beruhenden Unkenntnis vom Abführungsanspruch vor dem 1. Januar 2002 frühestens zum Jahresende 2004 verstrichen sein; andernfalls läuft sie erst zum Jahresende 2011 ab.
Die daher vorliegend allenfalls in Betracht kommende Verjährungsfrist von drei Jahren ab dem Zeitpunkt der Kenntnis oder einer auf grob fahrlässigem Verhalten beruhenden Unkenntnis vom Abführungsanspruch war hier noch nicht abgelaufen, als die Klage am 31. Mai 2005 erhoben und damit gemäß § 204 Abs. 1 Nr. 1 BGB (n. F.) die Verjährung gehemmt worden ist. Dies ergibt sich im Einzelnen aus folgenden Überlegungen:
Der Landtagsverwaltung war zwar seit 1994, d.h. seit der erstmaligen Mandatsübernahme durch den Beklagten bekannt, dass dieser zuvor bei der Volkswagen AG beschäftigt war und dass dieses Beschäftigungsverhältnis während der Mandatszeit fortdauerte. Denn der Beklagte hatte jedenfalls in dem sogenannten Personalbogen für Mitglieder des Landtags als gegenwärtig ausgeübten Beruf eine Tätigkeit als Angestellter (Diplom-Ingenieur) bei der Volkswagen AG in Wolfsburg angegeben. Allein aus der Kenntnis dieser Tatsache ließ sich aber noch nicht entnehmen, dass dem Land auch ein Abführungsanspruch nach § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG zustehen könnte. Denn verboten ist danach nicht die Annahme jeglicher Zuwendung, sondern nur einer solchen, die gegenleistungslos erfolgt ist. Dass der Abgeordnete für die Volkswagen AG keine wertentsprechende Gegenleistung erbracht hat, ergab sich aber aus den zuvor angeführten biographischen Daten nicht.
Die für den Lauf der Verjährung notwendige Kenntnis hat die Landtagsverwaltung auch nicht anderweitig erhalten. Ebenso wenig ergab sich vor dem Jahresende 2004 Veranlassung zu näheren Ermittlungen in diese Richtung. Insbesondere hat die Landtagsverwaltung nicht bereits im Jahr 1995 Kenntnis von dem Inhalt des am 11. April 1994 vom Beklagten mit der Volkswagen AG geschlossenen Änderungsvertrages gehabt. Bestandteil der Personalakte des Beklagten ist zwar ein Schreiben des Beklagten vom 24. Januar 1995 an den damaligen Landtagspräsidenten. Darin hat der Beklagte mitgeteilt, dass sein Beschäftigungsverhältnis mit der Volkswagen AG auch weiterhin bestehe. Ergänzend hat der Beklagte darauf hingewiesen, dass er seinem Schreiben eine entsprechende Mitteilung seines bisherigen Arbeitgebers vom 11. April 1994 beifüge. Tatsächlich befindet sich aber in der Personalakte die erwähnte Anlage nicht. Nach Überzeugung des Senats gibt es auch keinen Grund für die Annahme, dass diese Aktenlage den Sachverhalt unzutreffend wiedergibt. Denn es findet sich, etwa in dem Posteingangsvermerk, keinerlei Hinweis darauf, dass dem Schreiben vom 24. Januar 1995 die in Bezug genommene Anlage tatsächlich beigelegen hat. Im Gegenteil sprechen die handschriftlichen Vermerke, die dem Schreiben von Mitarbeitern der Landtagsverwaltung hinzugefügt worden sind, eindeutig dagegen. Bereits neben dem Verweis auf die vermeintliche Anlage befindet sich handschriftlich die Frage "wo?". Zusätzlich gibt es einen Vermerk der damals zuständigen Sachbearbeiterin über ein mit dem Beklagten am 7. Februar 1995 geführtes Telefongespräch. Danach hat der Beklagte in dem Telefongespräch angegeben, dass er bei der Volkswagen AG lediglich die Kostenstelle gewechselt habe. Er habe in diesen Zusammenhang nur noch einmal anzeigen wollen, dass er dort beschäftigt sei. Eine Anlage (Schreiben vom 11. April 1994) habe er gar nicht beifügen wollen; es müsse sich um einen Bürofehler handeln. Auch wenn der Beklagte sich heute an ein solches Telefonat nicht mehr erinnern kann, so fehlen doch jegliche Anhaltspunkte dafür, dass der zuvor zitierte Vermerk inhaltlich falsch ist. Ein Versehen kann ebenso ausgeschlossen werden wie die Annahme, dass vorsätzlich falsche Angaben in den Vermerk aufgenommen worden sind.
Es kann auch nicht festgestellt werden, dass dem Landtagspräsidenten oder Mitarbeitern der Landtagsverwaltung aus sonstigen Quellen vor dem Jahresende 2004 bekannt gewesen oder nur auf Grund grober Fahrlässigkeit unbekannt geblieben ist, die Volkswagen AG zahle allgemein Abgeordneten, die - wie der Beklagte - vor Mandatsübernahme bei ihr beschäftigt waren, auch während der Mandatsdauer das Gehalt trotz vollständiger Freistellung von einer Arbeitsverpflichtung fort. Der Kläger hat angegeben, davon jedenfalls bis zum Jahresende 2004 keine Kenntnis gehabt zu haben. Wie die Volkswagen AG mit Schreiben vom 7. September 2005 auf Nachfrage des Verwaltungsgerichts mitgeteilt hat, sind ihr ebenfalls keine Umstände bekannt, die darauf schließen lassen, dass dem Niedersächsischen Landtag die unveröffentlichten Freistellungsgrundsätze aus dem Jahr 1990 bereits vor Jahresende 2004 bekannt gewesen sind. Die Volkswagen AG hat diesem Schreiben noch eine Materialiensammlung beigefügt. Darin befindet sich unter anderem ein Auszug aus der Zeitschrift "Personal - Mensch und Arbeit" Heft 4, 1982, in dem u. a. allgemein über die Freistellungspraxis der Volkswagen AG für Mitarbeiter, die Abgeordnetenmandate inne haben, berichtet wird. Dass eine solche Praxis für alle Abgeordneten bestand und keine Gegenleistung für die Gehaltsfortzahlung verlangt wurde, ließ sich dem Bericht jedoch nicht entnehmen. Im Übrigen kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass diese Publikation der Landtagsverwaltung überhaupt bekannt gewesen ist.
Inwieweit die Freistellungspraxis der Volkswagen AG anderen Abgeordneten, Fraktionsmitarbeitern oder auch Mitgliedern der jeweiligen Landesregierung in Niedersachsen vor dem Jahresende 2004 bekannt gewesen ist, kann offen bleiben. Denn nicht sie, sondern allein der Landtagspräsident, der gemäß Art. 18 Abs. 3 Satz 1 der Niedersächsischen Verfassung die Landtagsverwaltung leitet und keiner Aufsicht durch die Landesregierung untersteht, hatte über einen Anspruch gemäß § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG zu entscheiden, d.h. allein auf seinen Kenntnisstand und den der Mitarbeiter der Landtagsverwaltung kam es an.
Der Abführungsanspruch war also bei Klageerhebung noch nicht verjährt.
b) Der Abführungsanspruch ist auch nicht verwirkt. Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, gehört der aus dem Grundsatz von Treu und Glauben abgeleitete Rechtsgedanke der Verwirkung zwar zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts und findet daher auch hier grundsätzlich Anwendung. Seine tatbestandlichen Voraussetzungen sind jedoch nicht gegeben.
Ein Gläubiger handelt treuwidrig und verwirkt sein materielles Recht unter den folgenden Voraussetzungen: Er muss über einen längeren Zeitraum untätig geblieben sein, obwohl ihm ein Geltendmachen seines Rechts ohne weiteres zumutbar gewesen wäre. Der Schuldner durfte infolge dieses Verhaltens darauf vertrauen, dass der Berechtigte das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen werde. Schließlich muss der Schuldner hierauf tatsächlich vertraut und sich infolgedessen in seinem Verhalten auf die tatsächlich entstandene Lage eingerichtet und deshalb Maßnahmen ergriffen haben, die er nicht ergriffen hätte oder die nicht oder nur mit erheblichen Kosten rückgängig machen kann (BVerwG, Beschl. v. 19.4.2007 - 2 B 31/07 -, juris, m. w. N.).
Vorliegend war dem Kläger das Vorliegen der notwendigen Voraussetzungen für einen Anspruch gegen den Beklagten nach § 27 Abs. 4 NAbgG vor dem Jahresende 2004 nicht bekannt, so dass es ihm bis dahin nicht möglich war, den streitigen Abführungsanspruch geltend zu machen. Unmittelbar nach dem Aufkommen von Gerüchten und der Veröffentlichung von Presseberichten um unzulässige Zuwendungen der Volkswagen AG zum Jahresende 2004 hat sich der Kläger um Aufklärung bemüht und danach unverzüglich Klage erhoben. Damit fehlt es schon an einer Untätigkeit des Klägers, auf der ein schutzwürdiges Vertrauen des Beklagten beruhen könnte. Außerdem konnte bei dem Beklagten nach dem ihm jeweils zu Mandatsbeginn ausdrücklich erteilten Hinweisen auf die Regelungsinhalte des § 27 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 NAbgG auch kein schutzwürdiges Vertrauen darauf entstehen, dass der Kläger einen aus einer unzulässigen Gehaltsfortzahlung folgenden Abführungsanspruch nicht geltend machen werde. Denn aus diesen anlässlich der Mandatsübernahme erteilten Belehrungen ergab sich auch für einen juristischen Laien unmissverständlich, dass gegenleistungslose Gehaltsfortzahlungen unzulässig und abzuführen sind. Entgegen seinen Angaben hat der Beklagte auch nicht veranlasst, dass der von ihm am 11. April 1994 mit der Volkswagen AG geschlossene Änderungsvertrag der Landtagsverwaltung im Jahr 1995 zur Prüfung vorgelegt worden ist. Wie bereits ausgeführt lässt die Personalakte im Gegenteil erkennen, dass der Änderungsvertrag vom 11. April 1994 der Landtagsverwaltung nicht vorgelegt werden sollte. War danach der Landtagsverwaltung und dem Landtagspräsidenten der Inhalt der Änderungsvereinbarung mit der Volkswagen AG vom 11. April 1994 bis zum Jahresbeginn 2005 unbekannt, so fehlt es auch insoweit an der Grundlage für ein schutzwürdiges Vertrauen des Beklagten.
Dass dem Beklagten nach seinen Angaben von der Rechtsabteilung der Volkswagen AG die Rechtmäßigkeit der Freistellungsgrundsätze bestätigt worden sein soll, ist unerheblich. Die Volkswagen AG ist ersichtlich nicht zu einer verbindlichen Interpretation des § 27 NAbgG berufen und kann diese als mittelbar Betroffene ohnehin nicht unabhängig und damit verlässlich leisten.
5. Dem Landtagspräsidenten steht gemäß § 27 Abs. 4 NAbgG kein Ermessen bei der Entscheidung über die Geltendmachung des Abführungsanspruchs zu; es handelt sich um einen gebundenen Anspruch. Der Beklagte kann sich deshalb gegen einen solchen Anspruch nicht erfolgreich darauf berufen, dass ggf. auch andere Abgeordnete von unzulässigen Zahlungen der Volkswagen AG begünstigt worden seien, ihnen gegenüber aber kein Abführungsanspruch geltend gemacht worden und er ihnen nach Art. 3 Abs. 1 GG gleichzustellen sei. Eine solche Gleichbehandlung im Unrecht findet nicht statt. Im Übrigen ist der hier maßgebende § 27 NAbgG ohnehin nur auf Abgeordnete im Niedersächsischen Landtag anzuwenden, und zwar gemäß § 39 Satz 2 NAbgG wiederum nur auf solche ab der 9. Wahlperiode. Soweit der Beklagte seine Situation mit derjenigen von Bundestagsabgeordneten, Mitgliedern des Europaparlaments oder Mitgliedern des Niedersächsischen Landtags vor Beginn der 9. Wahlperiode vergleicht, geht dieser Vergleich also schon deshalb ins Leere, weil für den vorgenanten Personenkreis § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG gerade nicht gilt.
6. Der Beklagte macht schließlich noch geltend, er und der Beklagte im Parallelverfahren 8 LC 1/07 seien mutmaßlich die einzigen Abgeordneten, auf die § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG in seiner zur Zeit geltenden Fassung angewandt werde. Dies mag hinsichtlich der Geltendmachung des Abführungsanspruches tatsächlich zutreffen, ist aber für das vorliegende Verfahren ohne Belang. Denn § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG wird dadurch nicht zu einem gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG unzulässigen Einzelfallgesetz. Die Bestimmung gilt vielmehr seit Beginn der 9. Wahlperiode für alle Landtagsabgeordneten in gleicher Weise. Dass sich wegen der fehlenden praktischen Erfahrung insbesondere bei der Bestimmung des Umfangs des Abführungsanspruches Probleme ergeben, ist nicht zu verkennen. Der Beklagte wird dadurch aber eher begünstigt als benachteiligt. Denn bereits der Kläger hat verschiedene, ihm zweifelhaft erscheinende Positionen nicht als Bestandteil der verbotenen Zuwendung angesehen. Die Steuern und die Sozialversicherungsbeiträge sind aus den vorgenannten Gründen zusätzlich vom Abführungsbetrag abzuziehen.
7. In entsprechender Anwendung von § 291 BGB i. V. m. § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.1.2006 - 2 B 36/05 -, NVwZ 2006, 605 f., m. w. N.) steht dem Kläger auf die ausgeurteilte Summe von 241.075,01 EUR der geltend gemachte Anspruch auf Prozesszinsen ab Rechtshängigkeit zu, und zwar in Höhe von jeweils 5 %-Punkten über dem Basiszinssatz.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 73 ff. StGB
§§ 6 ff. NAbgG
§§ 7 ff. NAbgG
§§ 172 ff. AO ebenso wie eine abweichende Festsetzung aus Billigkeitsgründen nach § 163 AO
§ 10 NAbgG
§ 13 NAbgG
§ 227 AO
§ 59 LHO
§ 27 NAbgG
§ 6 NAbgG
§ 16 NAbgG
§ 35  StGHG
§ 44a BAbgG
§ 51 VwVfG
§ 17a GVG
§ 134 BGB
§ 30 VwVfG
§ 5 NAbgG
§ 78 NBG
§ 11 EStG
§ 10d EStG
§ 28d SGB IV
§ 7 SGB IV
§ 195 BGB
§ 197 BGB
§ 6 EGBGB
§ 291 BGB
§ 27 Abs. 3 NAbgG
§ 27 Abs. 4 NAbgG
§ 27 Abs. 3 und 4 NAbgG
§ 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LHO
§ 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG
§ 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 17a Abs. 5 GVG
§ 44a Abs. 2 BAbgG
§ 44a Abs. 3 Satz 2 BAbgG
§ 50 Abs. 1 Nr. 5 VwGO
§ 27 Abs. 3 Satz 1 und 2 NAbgG
§ 44a Abs. 2 und 3 BAbgG
§ 27 Abs. 3 oder 4 NAbgG
§ 39 Satz 2 NAbgG
§ 27 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 NAbgG
§ 5 Abs. 3 Nr. 3 NAbgG
§ 44a Abs. 2 Satz 1 BAbgG
§ 27 Abs. 3 AbgG
§ 78 Satz 1 NBG
§ 27 Abs. 4 Satz 1 NAbgG
§ 22 Nr. 4 Satz 2 EStG
§ 12 Nr. 4 EStG
§ 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 8 Satz 1, 4 EStG
§ 11 Abs. 1 Satz 1 EStG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 EStG
§ 10d Abs. 1 EStG
§ 10d Abs. 2 EStG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB VI
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 SGB V
§ 20 Abs. 5 NAbgG
§ 168 Abs. 1 Nr. 1 SGB VI
§ 10 Abs. 3 EStG
§ 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB
§ 199 Abs. 4 BGB
§ 204 Abs. 1 Nr. 1 BGB
§ 27 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 NAbgG
§ 288 Abs. 1 Satz 2 BGB
§ 228 Satz 2 eine Zahlungsverjährungsfrist von fünf Jahren vorsieht, oder des Sozialgesetzbuches
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 GG
Art. 12 GG
Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG
Art. 74 Abs. 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
Art. 17 der Niedersächsischen Verfassung
Art. 12 und 13 der Niedersächsischen Verfassung
Art. 13 Abs. 3 Satz 1 der Niedersächsischen Verfassung
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 13 Abs. 3 der Niedersächsischen Verfassung
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 1 Abs. 2 der Niedersächsischen Verfassung
Art. 54 Nr. 4 der Niedersächsischen Verfassung
Art. 38 Abs. 1 GG
Art. 18 Abs. 3 Satz 1 der Niedersächsischen Verfassung
Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1991, 699
NVwZ 2007, 916
NVwZ 1992, 173
BVerwGE 115, 389
NVwZ 2007, 1246, 1249
BVerfGE 98, 145, 157
BVerfGE 97, 228, 251
BVerfGE 110, 1, 14
BVerfGE 102, 224, 234
DÖV 1974, 325
NJW 2004, 1614
BVerfGE 64, 72, 79
BVerfGE 103, 332, 384
NVwZ 2007, 441
BVerfGE 40, 296
DÖV 1977, 350, 355
BFHE 215, 481
NZA 2005, 972
BVerwGE 66, 251
NVwZ 2007, 1315, 1318
NVwZ 2006, 605
8 LC 1/07
11 M 2469/97
4 CE 91.40
7 B 170/90
2 C 6/01
2 BvL 2/97
1 BvF 1/91
2 BvR 564/95
2 BvH 3/91
1 BvR 2186/06
2 BvL 1/06
IV R 50/01
1 BvR 1696/03
2 BvK 1/00
2 BvR 1339/06
2 BvR 193/74
VI R 2/05
2 C 14/81
2 B 31/07
2 B 36/05