Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2025-05-13, Aktenzeichen 4 KN 41/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2025:0513.4KN41.22.00

Tenor:
Die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" im Landkreis Heidekreis und im Landkreis Harburg vom 18. Dezember 2020 in der Fassung der "1. Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Naturschutzgebiet ,Lüneburger Heide' im Landkreis Heidekreis und im Landkreis Harburg vom 18.12.2020" vom 18. Februar 2025 ist unwirksam, soweit
es in § 4 Abs. 3 Nr. 3 der Verordnung erstens "bemannten wie", zweitens "Segelflugzeuge, Hubschrauber," sowie drittens ",außer wenn dies für Start und Landung von Flugzeugen des J. notwendig ist" heißt,
es in § 5 Nr. 13 der Verordnung heißt "Verlängerungen von Genehmigungen zur Grundwasserförderung bedürfen der Erlaubnis der zuständigen Naturschutzbehörde;",
in der Detailkarte Blatt K. der Verordnung zwei Teilbereiche des Flurstücks L. der Flur M. der Gemarkung N., die mit einer nach der Kartenlegende für "Geschütztes Grünland Typ B gemäß § 5 Nr. 3 Buchst. l der Verordnung" stehenden Schraffur gekennzeichnet worden sind, in das Naturschutzgebiet einbezogen worden sind und
in der Detailkarte Blatt K. der Verordnung zwei Teilbereiche des Flurstücks O. der Flur P. der Gemarkung Q., die mit nach der Kartenlegende für "Wald gemäß § 5 Nr. 5 Buchstaben a bis m der Verordnung" sowie für "Siedlungen, Hof-, Gebäude- und Verkehrsflächen, Gärten, Sonderkulturen, sowie sonstige Lebensräume wie z.B. Gewässer, Baumgruppen, Hecken, Gebüsche und Feldgehölze, Schlagfluren, Gras-, Stauden- und Ruderalfluren" stehenden Schraffuren gekennzeichnet worden sind, in das Naturschutzgebiet einbezogen worden sind.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller zu vier Fünfteln und der Antragsgegner zu einem Fünftel.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich gegen die Verordnung des Antragsgegners über das Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" im Landkreis Heidekreis und im Landkreis Harburg vom 18. Dezember 2020.
Das Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" wurde erstmalig am 12. Januar 1922 unter Schutz gestellt und ist damit das zweitälteste Naturschutzgebiet Deutschlands. Mit etwa 23.400 ha stellt es zudem das größte Naturschutzgebiet in Niedersachsen dar. Westlich von Lüneburg gelegen umfasst es einen weiten Teil der niedersächsischen Geest zwischen Buchholz in der Nordheide im Norden, Schneverdingen im Westen und Soltau im Süden. Es wird von ausgedehnten Heideflächen, Mooren, klaren Heidebächen und naturnahen Laubwäldern sowie Nadelwäldern geprägt, umfasst aber auch Grünland- und Ackerflächen sowie Siedlungsbereiche von Heidedörfern. Die bekannteste Erhebung im Gebiet stellt der im Bereich eines Endmoränenzugs der Saale-Kaltzeit gelegene Wilseder Berg (169 m ü. NN) dar. Die Schutzgebietsverordnungen und Gebietsabgrenzungen wurden im Laufe der Zeit mehrmals an eingetretene Entwicklungen und neuere Rechtsgrundlagen angepasst. Vor dem Erlass der hier in Streit stehenden Verordnung geschah dies zuletzt mit der Verordnung der Bezirksregierung Lüneburg über das Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" in den Landkreisen Harburg und Soltau-Fallingbostel vom 17. Juni 1993 (ABl. Reg.-Bez. Lüneburg 1993, S. 294, zuletzt geändert durch VO v. 11.7.2002, ABl. Reg.-Bez. Lüneburg 2002, S. 118). Ein südlich gelegener kleiner Teil des heutigen Naturschutzgebiets "Lüneburger Heide" war zuvor als Naturschutzgebiet "Ehbläcksmoor" (Verordnung vom 8.9.1977, ABl. Reg.-Bez. Lüneburg 1977, S. 172) unter Schutz gestellt. Die vorgenannten Verordnungen werden durch die streitgegenständliche Naturschutzgebietsverordnung ersetzt.
Der vom Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" umfasste Bereich wurde vom Land Niedersachsen im Oktober 1998 als Fauna-Flora-Habitat-(FFH)-Gebiet 070 "Lüneburger Heide" vorgeschlagen und von der EU-Kommission im Dezember 2004 in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nach Artikel 4 Absatz 2 Unterabsatz 3 der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) aufgenommen. Zudem wurde derselbe Bereich im Juni 2001 als EU-Vogelschutzgebiet V24 "Lüneburger Heide" zum besonderen Schutzgebiet nach Artikel 4 Abs. 1 der Richtlinie 79/409/EWG (mittlerweile ersetzt durch Richtlinie 2009/147/EG - Vogelschutzrichtlinie -) erklärt. Der Niedersächsische Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten und Naturschutz (NLWKN) führte im Zeitraum zwischen 2009 und 2018 eine Kartierung der Biotop- und Lebensraumtypen und eine Pflanzenartenerfassung (FFH-Basiserfassung) sowie Erfassungen von Vogelarten und der sonstigen Fauna durch. Hierzu beauftragte es eine Reihe von Fachbüros jeweils mit der Erfassung von einzelnen Teilflächen des Gebiets. Nach dem aktualisierten Standard-Datenbogen mit Stand Juli 2020 sind im Gebiet eine Vielzahl von Lebensraumtypen nach Anhang I der FFH-Richtlinie zu finden. Unter anderen sind dies die Lebensraumtypen Trockene Heide mit prägender Besenheide (LRT 4030) mit 4.266 ha, Alte Bodensaure Eichenwälder auf Sandböden (LRT 9190) mit 528 ha, Hainsimsen-Buchenwald (LRT 9110) mit 411 ha, Moorwälder (prioritärer LRT 91D0) mit 320 ha, Feuchte Heiden mit Glockenheide (LRT 4010) mit 82 ha, Wacholderbestände auf Zwergstrauchheiden oder Kalkrasen (LRT 5130) mit 58 ha, aber auch Grünland-Lebensraumtypen wie Artenreiche Borstgrasrasen (prioritärer LRT 6230) mit 40 ha und Magere Flachland-Mähwiesen (LRT 6510) mit 16 ha. Als Tierarten von gemeinschaftlichem Interesse nach Anhang II der FFH-Richtlinie sind im Standarddatenbogen unter anderem der Fischotter, die Libellenart Grüne Flussjungfer, die Fledermausart Großes Mausohr und der Hirschkäfer ausgewiesen. Als Vogelarten nach Anhang I der Vogelschutzrichtlinie werden für das Gebiet unter anderem die Heidelerche, das Birkhuhn, der Ziegenmelker und der Raufußkauz genannt. Zudem zählt der Standarddatenbogen als Zugvogelarten unter anderem den Raubwürger, das Schwarzkehlchen, den Steinschmätzer und die Krickente auf.
Vor Beginn des zur Anpassung der Naturschutzgebietsverordnung an die Erfordernisse des europäischen Natura 2000-Rechts erforderlichen Neuausweisungsverfahrens führte der Antragsgegner eine Reihe von Abstimmungsgesprächen gemeinsam mit dem Landkreis Harburg sowie weiteren Akteuren durch. Dies umfasste insbesondere den R., die S. sowie die Niedersächsischen Landesforsten, welche gemeinsam über mehr als 70 Prozent der Eigentumsflächen im Naturschutzgebiet verfügen. Auf Antrag des Antragsgegners und mit Zustimmung des Landkreises Harburg übertrug das Niedersächsische Ministerium für Umwelt, Energie, Bauen und Klimaschutz (MU) mit Verfügung vom 21. Februar 2020 die Zuständigkeit für die hoheitliche Sicherung des FFH-Gebiets auf den Antragsgegner, soweit es die im Gebiet des Landkreises Harburg gelegenen Flächen betrifft.
Mit Schreiben vom 4. März 2020 hörte der Antragsgegner die gebietsbetroffenen Gemeinden (im Landkreis Heidekreis: Stadt Soltau, Stadt Schneverdingen sowie Gemeinde Bispingen; im Landkreis Harburg: Stadt Buchholz in der Nordheide, Samtgemeinde Tostest und ihre Mitgliedsgemeinden Handeloh und Welle sowie Samtgemeinde Hanstedt und ihre Mitgliedsgemeinden Asendorf, Egestorf, Hanstedt und A-Stadt), sonst betroffenen Behörden sowie weitere Träger öffentlicher Belange zu der geplanten Schutzgebietsausweisung an. Mit weiterem Schreiben selben Datums erfolgte zudem eine Anhörung von anerkannten Naturschutzvereinigungen. Im Zeitraum vom 16. März 2020 bis zum 25. Mai 2020 fand darüber hinaus eine öffentliche Auslegung des Verordnungsentwurfs mitsamt den dazugehörigen Übersichts- und Detailkarten, der Begründung sowie einer Gegenüberstellung der Regelungen der Neuverordnung mit den Regelungen der Vorgängerverordnung vom 17. Juni 1993 statt. Dies erfolgte bei den von der Schutzgebietsausweisung betroffenen Gemeinden (Stadt Soltau, Stadt Schneverdingen, Gemeinde Bispingen, Stadt Buchholz in der Nordheide, Samtgemeinde Tostedt und Samtgemeinde Hanstedt), am Sitz des Landkreises Harburg in Winsen (Luhe) sowie bei den Dienstleistungsbüros des Antragsgegners in Soltau und in Bad Fallingbostel. Dem vorausgegangen waren - zunächst für den Zeitraum vom 16. März 2020 bis zum 20. April 2020 - jeweils öffentliche Bekanntmachungen der Auslegung durch die Gemeinden mit dem Hinweis, dass während der Auslegungszeit Bedenken und Anregungen vorgebracht werden können. Wegen während der Auslegungszeit eingetretenen Einschränkungen der Sprechzeiten bzw. teilweiser faktischer Schließungen der Kommunalverwaltungen im Zuge der Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie wurde die Auslegung - nach erneuten öffentlichen Bekanntmachungen - bis zum 25. Mai 2020 verlängert.
Im Rahmen des Beteiligungs- und Auslegungsverfahren gingen insgesamt 58 Stellungnahmen von Gemeinden, Trägern öffentliche Belange und anerkannten Naturschutzvereinigungen ein. Von Seiten der betroffenen Grundstückseigentümer und sonstigen Privatpersonen wurden 96 Stellungnahmen abgegeben.
Auch der Antragsteller zu 1. beteiligte sich im Auslegungsverfahren. Er ist Eigentümer eines landwirtschaftlichen Betriebs in T. -Stadt, der von der Antragstellerin zu 2. mit Ackerbau, Schweinehaltung, Grünlandbewirtschaftung und Forstwirtschaft betrieben wird. Zum Betrieb gehört auch eine Biogasanlage. Innerhalb des Naturschutzgebiets "Lüneburger Heide" stehen an Nutzflächen rund 75 ha Ackerland, 5 ha Grünland und 70 ha Forstflächen im Eigentum des Antragstellers zu 1.. Die Antragstellerin zu 2. bewirtschaftet im Naturschutzgebiet neben diesen Flächen auch noch zugepachtete Flächen im Umfang von rund 137 ha Ackerland und 3 ha Grünland. Die Stellungnahme des Antragstellers zu 1. im Auslegungsverfahren datiert vom 10. Mai 2020; eine weitere Ergänzung vom 5. Juni 2020.
Der Antragsgegner fasste die eingegangenen Stellungnahmen in einer Abwägungstabelle zusammen und wog die vorgebrachten Bedenken und Anregungen ab, was zu einer Reihe von Änderungen im Verordnungstext, in den Verordnungskarten sowie in der Verordnungsbegründung führte. Nach Befassung seines Ausschusses für Bau, Umwelt und Landwirtschaft sowie des Kreisausschusses beschloss der Kreistag des Antragsgegners am 18. Dezember 2020 die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" im Landkreis Heidekreis und im Landkreis Harburg (VO). Nachdem der Kreistag des Landkreises Harburg am 25. März 2021 sein Einvernehmen erklärt hatte, fertigte der Landrat des Antragsgegners die Verordnung am 6. April 2021 aus. Die Verordnung wurde daraufhin im Niedersächsischen Ministerialblatt Nr. 15 vom 28. April 2021 (S. 805 ff.) bekannt gemacht und trat am 1. Mai 2021 in Kraft.
Gemäß § 1 Abs. 1 VO wird das im Folgenden näher bezeichnete Gebiet in den Samtgemeinden Hanstedt und Tostedt sowie der Stadt Buchholz in der Nordheide im Landkreis Harburg sowie in der Gemeinde Bispingen, der Stadt Schneverdingen und der Stadt Soltau im Landkreis Heidekreis zum Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" erklärt. Nach § 1 Abs. 2 VO hat das Gebiet eine Größe von rund 23.480 ha. Die Grenze des Naturschutzgebiets ergibt sich aus zwei mitveröffentlichten Übersichtskarten im Maßstab 1: 50.000 sowie sechs nicht mitveröffentlichen Detailkarten im Maßstab 1: 10.000 (§ 2 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 VO), welche Bestandteil der Verordnung sind (§ 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 VO). Das Naturschutzgebiet umfasst das FFH-Gebiet 070 "Lüneburger Heide" sowie das EU-Vogelschutzgebiet V24 "Lüneburger Heide" (§ 2 Abs. 2 VO). In § 3 Abs. 1 Unterabs. 2 VO wird der Schutzgegenstand näher beschrieben. Hiernach ist das Gebiet besonders geprägt durch den Wilseder Moränenzug, durch Flugsand- und Dünenfelder und durch Bach- und Trockentäler. Das Gebiet ist Quellgebiet für viele Bäche und hat eine herausragende Bedeutung für den Biotop- und Artenschutz. Zudem beherbergt es eines der letzten Birkhuhnvorkommen Deutschlands. Die im Gebiet enthaltenen Heideflächen stellen nach § 3 Abs. 1 Unterabs. 3 VO die größten zusammenhängenden Heiden der nordwesteuropäischen Geest dar, die aus historischer Heidebauernwirtschaft entstanden und daher national und international von besonderer Bedeutung sind.
Nach § 3 Abs. 1 Unterabs. 1 VO ist allgemeiner Schutzzweck des Naturschutzgebiets die Erhaltung, Förderung und Wiederherstellung eines großräumigen Landschaftsausschnittes der Zentralheide mit der historisch gewachsenen Heidekulturwirtschaft und angrenzenden Wäldern. Besonderer Schutzzweck der Unterschutzstellung ist nach § 3 Abs. 2 VO unter anderem (1.) die Erhaltung der historisch gewachsenen, durch die vorindustrielle Heidebauernwirtschaft geprägte Heidekulturlandschaft, (2.) die Erhaltung und Entwicklung naturnaher genutzter und ungenutzter Wälder sowie die Erhaltung der Laubwälder auf alten Waldstandorten und der historischen Waldnutzungsformen, (4.) die Erhaltung und Wiederherstellung eines naturnahen Wasserhaushalts im Gebiet, (5.) der Schutz und die Förderung der standortheimischen Pflanzen- und Tierarten und deren Lebensgemeinschaften, insbesondere der Arten, welche im Anhang der Verordnung unter dem Gliederungspunkt 1. aufgeführt sind, (6.) die Erhaltung und Entwicklung der natürlichen Biotoptypen und der für die historische Heidebauernwirtschaft typischen Kulturbiotope, (8.) die Nachahmung und Wiedereinführung von Landnutzungsformen der historischen Heidebauernwirtschaft auf ausgewählten Offenlandflächen, unter anderem durch Weidetierhaltung und (10.) die Erhaltung und ggf. Wiederherstellung der besonderen Eigenart, hervorragenden Schönheit, Ruhe und Ungestörtheit des Gebiets, auch im Hinblick auf die Erholungsfunktion. § 3 Abs. 3 Unterabs. 2 VO nennt als besonderen Schutzwecke (Erhaltungsziele) für das Natura 2000-Gebiet im Naturschutzgebiet die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der nachfolgend genannten, zur Zeit im Gebiet vorkommenden FFH-Lebensraumtypen nach Anhang I und FFH-Arten nach Anhang II der FFH-Richtlinie, einschließlich der jeweils charakteristischen Tier- und Pflanzenarten, sowie der nach der Vogelschutzrichtlinie wertgebenden Arten entsprechend den gebietsbezogenen Natura 2000-Erhaltungszielen, die im Anhang der Verordnung definiert werden. Hieran anschließend findet sich unter (1.) eine Aufzählung der im Gebiet vorkommenden vier prioritären Lebensraumtypen wie Artenreiche Borstgraswiesen (6230) und Moorwälder (91D0), unter (2.) von achtzehn übrigen im Gebiet vorkommenden Lebensraumtypen wie Trockene europäische Heiden (4030), Magere Flachlandmähwiesen (6510) und Alte Bodensaure Wälder auf Sandebenen (9190), unter (3.) von acht Tierarten nach Anhang II der FFH-Richtlinie wie dem Fischotter und dem Großen Mausohr sowie unter (4.) von insgesamt 28 wertgebenden Vogelarten nach Anhang I der Vogelschutzrichtlinie, Zugvogelarten sowie weiteren im Gebiet vorkommenden Brut- und Gastvogelarten wie dem Birkhuhn, der Heidelärche und dem Raubwürger, die maßgebliche avifaunistische Bestandteile des Vogelschutzgebiets darstellen. Eine detaillierte Beschreibung der jeweiligen Erhaltungsziele der genannten Lebensraumtypen, Tierarten nach Anhang II der FFH-Richtlinie sowie der aufgeführten Vogelarten ist im Anhang der Verordnung unter den Gliederungspunkten 2. bis 5. enthalten.
§ 4 Abs. 1 Unterabs. 2 VO bestimmt, dass gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten sind. Nach § 4 Abs. 1 Unterabs. 3 VO sind zudem gemäß § 33 Abs. 1 BNatSchG alle Veränderungen oder Störungen verboten, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Natura 2000-Gebiets in den für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen können. In § 4 Abs. 2 VO wird geregelt, dass das Naturschutzgebiet - soweit in § 5 der Verordnung nichts anderes bestimmt ist - nicht betreten, befahren oder auf sonstige Weise aufgesucht werden darf. Hiervon unberührt bleibt jedoch die Benutzung der für den öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen und Wege. Nach § 4 Abs. 3 VO werden zur Vermeidung von Gefährdungen und Störungen im Naturschutzgebiet insbesondere eine Reihe von Handlungen untersagt. Dies umfasst unter anderem die Verbote, (1.) die Ruhe des Gebiets durch z.B. Lärm oder Licht zu beeinträchtigen, (3.) das Naturschutzgebiet mit bemannten wie unbemannten Flugkörpern (z. B. Segelflugzeuge, Hubschrauber, Modellflugzeuge, Drohnen, Drachen und andere Kleinflugkörper) unterhalb einer Höhe von 150 m zu überfliegen oder diese starten oder landen zu lassen, außer wenn dies für Start und Landung von Flugzeugen des J. notwendig ist, wobei der Einsatz von Drohnen für land- und forstwirtschaftliche Zwecke, zum Auffinden von Jungtieren und im dienstlichen Einsatz einer Behörde ausgenommen sind, (5.) zu zelten oder Wohnwagen und andere zu Unterkunftszwecken dienende Fahrzeuge und Einrichtungen aufzustellen und (7.) Wasser aus Fließ- und Stillgewässern oder Grundwasser zu entnehmen, wobei neue Maßnahmen zur Entwässerung und / oder zur Absenkung des Wasserstandes unzulässig sind. § 4 Abs. 5 VO bestimm ferner, dass Handlungen zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und des Rettungswesens unberührt bleiben. Übungen militärischer oder ziviler Hilfs- und Schutzdienste bedürfen demnach jedoch der Erlaubnis der zuständigen Naturschutzbehörde.
Nach § 5 der Verordnung werden im Sinne einer Freistellung von den Verboten eine Reihe von Handlungen für zulässig erklärt.
Dies umfasst gemäß § 5 Nr. 1 VO zunächst die Bewirtschaftung der in der maßgeblichen Karte gekennzeichneten Ackerflächen im Sinne des § 5 Abs. 2 BNatSchG, dies jedoch unter anderem (a.) ohne die Neuanlage von Weihnachtsbaum-, Heidelbeer- und Schmuckreisigkulturen oder Kurzumtriebsplantagen; die Neuanlage anderer Dauer- oder Sonderkulturen ist nur mit vorheriger Erlaubnis der Naturschutzbehörde zulässig, (b.) ohne Bodenaufschüttung oder sonstige Veränderung des Bodenreliefs mit Ausnahme des Aufbringens von Material aus der Heidepflege und (c.) ohne zusätzliche Entwässerungsmaßnahmen.
In § 5 Nr. 3 VO wird die Bewirtschaftung der in der maßgeblichen Karte dargestellten Dauergrünlandflächen A im Sinne des § 5 Abs. 2 BNatSchG freigestellt. Dies hat jedoch unter anderem zu erfolgen (h.) ohne zusätzliche Entwässerungsmaßnahmen (einschließlich Dränung), wobei die Unterhaltung freigestellt ist, die Instandsetzung aber der Erlaubnis der Naturschutzbehörde bedarf, (i.) ohne Anwendung von Pflanzenschutzmitteln, sofern nicht die Erlaubnis der Naturschutzbehörde vorliegt und (j.) ohne Geflügelhaltung außerhalb von Haus- und Hofgrundstücken. Für die Bewirtschaftung der in der maßgeblichen Karte dargestellten Grünlandflächen B (Nassgrünland und Mesophile Flachlandmähwiesen LRT 6510) gelten nach § 5 Nr. 3 Buchst. l) VO zusätzlich zu Voraussetzungen für die Bewirtschaftung der Grünlandflächen A weitere Einschränkungen. Hiernach hat die Bewirtschaftung der Grünlandflächen B unter anderem ohne maschinelle Bodenbearbeitung (Walzen, Schleppen, Striegeln) oder Mahd vom 1. April bis zum 15. Juni eines jeden Jahres zu erfolgen, wobei Abweichungen der Erlaubnis der Naturschutzbehörde bedürfen (i.). Eine Düngung der Gründlandflächen B ist "mit max. 60 kg N, 30 kg P und 60 kg K" zulässig (iii.) und eine Weidenutzung ist nur nach dem 15. Juni eines Jahres erlaubt, wobei eine Pferdehaltung, frühere Beweidung oder Zufütterung nur mit vorheriger Erlaubnis der Naturschutzbehörde erfolgen kann (iv.). Eine Mahd kann maximal zweimal pro Jahr durchgeführt werden (v.) und die erste Mahd kann nur ab dem 16. Juni eines jeden Jahres erfolgen; Abweichungen hiervon bedürfen der Erlaubnis der Naturschutzbehörde (vi.).
In § 5 Nr. 5 VO wird die Pflege, Entwicklung und Nutzung des in den maßgeblichen Karten dargestellten Waldes im Sinne des § 11 des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung (NWaldLG) und des § 5 Abs. 3 BNatSchG freigestellt. Hierfür gelten eine Reihe von generellen Vorgaben, unter anderen dahingehend, dass die Waldbewirtschaftung erfolgt (a.) unter Verwendung und Förderung standortheimischer Baumarten, (b.) ohne Anpflanzung und Förderung von Fremdholzarten; zulässig ist jedoch der Anbau der Douglasie, sowie (d.) unter Vorrang manueller und mechanischer Verfahren bei der Bestandsbegründung, Bestandspflege und bei Frostschutzmaßnahmen; die flächige Anwendung von Pflanzenschutzmitteln ist nur zulässig, wenn dies der zuständigen Naturschutzbehörde zuvor angezeigt worden ist und diese keine Einwendungen erhoben hat. Unzulässig sind des Weiteren Entwässerungs- und sonstige Meliorationsmaßnahmen (f.), Düngung (g.), Kompensationskalkungen auf bestimmten Standorten (h.) und die aktive Umwandlung von Laub- in Nadelholzbestände (i.). Zudem besteht möglichst ein Vorrang der Naturverjüngung und Ansaat vor der Pflanzung (j.), eine Bevorzugung langfristiger Verjüngungsverfahren wie Femel- oder Schirmhieb, wobei bei Eichen- und Kieferkulturen Kleinkahlschläge bis 1 ha zulässig sind (k.) sowie die Vorgabe, möglichst einen Umbau der Altersklassenwälder in ungleichaltrige, vielstufige Bestände mit hohem Altholzanteil durchzuführen (l.). Zusätzliche detaillierte Vorgaben für die Bewirtschaftung der in den maßgeblichen Karten jeweils dargestellten Waldflächen Typ A (FFH-Lebensraumtypen 9110 Hainsimsen-Buchenwald und 9120 Atlantische bodensaure Buchen-Eichenwälder mit Stechpalme) finden sich in § 5 Nr. 5 Buchst. n) VO, der Waldflächen Typ B (FFH-Lebensraumtypen 9190 Alter bodensaurer Eichenwald und 91E0 Auenwald) in § 5 Nr. 5 Buchst. o) VO und der Waldflächen Typ C (FFH-Lebensraumtyp 91D0 Moorwald) in § 5 Nr. 5 Buchst. p) VO.
Ferner enthält § 5 Nr. 10 VO eine Freistellung der mechanischen Gewässerunterhaltung, sofern von vorhandenen Abflusshindernissen Gefahren für bauliche Anlagen und deren Nutzung ausgehen können oder nachteilige Auswirkungen für land- und forstwirtschaftlich genutzte Flächen durch erheblichen Wasserrückstau zu erwarten und die Maßnahmen einvernehmlich mit der zuständigen Naturschutzbehörde abgestimmt sind. Des weiteren sind Unterhaltungsmaßnahmen an Straßen, Wegen und Plätzen (§ 5 Nr. 11 VO) zulässig. Nach § 5 Nr. 13 VO sind die bisher genehmigten Grundwasserentnahmen, die Grundwasserförderung aus privaten Hausbrunnen und für das Weidevieh sowie die Entnahme von Tränkewasser für das Weidevieh aus Fließ- und Stillgewässern sowie die Neuanlage von Haus- und Viehtränkebrunnen zulässig. Verlängerungen von Genehmigungen zur Grundwasserförderung bedürfen der Erlaubnis der zuständigen Naturschutzbehörde. § 5 Nr. 16 VO regelt die Benutzung nicht öffentlicher Straßen bzw. Wege und § 5 Nr. 18 VO das Betreten und Befahren des Naturschutzgebiets durch Berechtigte.
Die übrigen Bestimmungen der Verordnung enthalten in § 6 der Verordnung zunächst Regelungen zu Duldungspflichten von Grundstückseigentümern und Nutzungsberechtigten. Diese haben nach § 6 Abs. 1 VO die Durchführung von durch die zuständige Naturschutzbehörde angeordneten oder angekündigten Maßnahmen zu dulden, und zwar zum einen Maßnahmen zur Erhaltung, Pflege, Entwicklung und Wiederherstellung des Naturschutzgebiets oder einzelner seiner Bestandteile (a.) sowie zum anderen das Aufstellen von Schildern zur Kennzeichnung des Naturschutzgebiets und seiner Wege sowie zur weiteren Information über das Naturschutzgebiet (b.). Gemäß § 6 Abs. 2 VO sind zu dulden insbesondere (a.) die in einem Managementplan, Maßnahmenblatt oder Pflege- und Entwicklungsplan sowie einem diesen gleichgestellten Plan als verpflichtend zur Erreichung der Schutzziele nach § 3 der Verordnung dargestellten Maßnahmen sowie (b.) regelmäßig anfallende Erhaltungs- und Pflegemaßnahmen. § 8 Abs. 1 VO bestimmt ferner, dass von den Verboten dieser Verordnung nach Maßgabe des § 67 BNatSchG i.V.m. § 41 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz (NAGBNatSchG) eine Befreiung gewährt werden kann. Gemäß § 8 Abs. 2 VO kann eine Befreiung zur Realisierung von Plänen und Projekten i.S.d. § 34 BNatSchG gewährt werden, wenn diese im Rahmen der Prüfung nach § 34 Abs. 1 BNatSchG i.V.m. § 26 NAGBNatSchG mit dem Schutzzweck der Verordnung vereinbar sind oder wenn die Voraussetzungen des § 34 Abs. 3 und 6 BNatSchG i.V.m. § 26 NAGBNatSchG erfüllt sind. Gemäß § 8 Abs. 3 VO soll die zuständige Naturschutzbehörde, soweit keine Beeinträchtigungen oder Gefährdungen des Schutzgebiets, einzelner Bestandteile oder seines Schutzzwecks vorliegen und die Voraussetzungen des § 34 Abs. 1 BNatSchG i.V.m. § 26 NAGBNatSchG erfüllt sind, ihr nach dieser Verordnung erforderliches Einvernehmen bzw. die Erlaubnis nach schriftlichem Antrag gewähren. In § 9 Abs. 1 bis 3 der Verordnung sind Regelungen über das Begehen von Ordnungswidrigkeiten bei bestimmten Zuwiderhandlungen gegen die Naturschutzgebietsverordnung enthalten. § 9 Abs. 4 VO hält fest, dass derjenige eine Straftat gemäß § 329 Abs. 3 oder 4 StGB begeht, der entgegen den Regelungen der Verordnung unter anderem (1.) Bodenschätze oder andere Bestandteile abbaut oder gewinnt, (2.) Abgrabungen oder Aufschüttungen vornimmt oder (8.) einen FFH-Lebensraumtyp nach § 3 Abs. 3 der Verordnung erheblich schädigt.
Die Antragsteller haben am 26. April 2022 einen Normenkontrollantrag gestellt.
Während des laufenden Normenkontrollverfahren hat der Landrat des Antragsgegners am 18. Februar 2025 die "1. Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" im Landkreis Heidekreis und im Landkreis Harburg vom 18.12.2020" beschlossen. Mit dieser wird eine Reihe von grammatikalischen Fehlern in der Naturschutzgebietsverordnung korrigiert. Zudem wird die Regelung in § 5 Nr. 3 Buchst. l) iii. VO über die Düngung auf Grünlandflächen B dahingehend abgeändert, dass nunmehr die Bezugseinheit "pro Jahr und Hektar" im Verordnungstext angegeben wird. Des Weiteren wird die in § 9 Abs. 4 VO enthaltene Bestimmung über die Begehung von Straftaten gemäß § 329 Abs. 3 und 4 StGB abgeändert. Die Bestimmungen in § 9 Abs. 4 Nr. 1 bis 8 VO-Neufassung ersetzen die bisherigen Regelungen in § 9 Abs. 4 Nr. 1 bis 7 VO und entsprechen im Wesentlichen dem Wortlaut des § 329 Abs. 3 StGB. Insbesondere stehen alle in § 9 Abs. 4 Nr. 1 bis 8 VO-Neufassung genannten Tatbestandsalternativen nunmehr unter der zusätzlichen Voraussetzung, dass dadurch der jeweilige Schutzzweck nicht unerheblich beeinträchtigt werden muss. Die bisher in § 9 Abs. 4 Nr. 8 VO enthaltene Regelung über die erhebliche Schädigung eines FFH-Lebensraumtyps wird in § 9 Abs. 4 Nr. 9 VO-Neufassung neu gefasst und gibt nunmehr im Wesentlichen den Wortlaut des § 329 Abs. 4 StGB wieder. Die Änderungsverordnung wurde am 5. März 2025 im Niedersächsischen Ministerialblatt bekannt gemacht und ist am Folgetag in Kraft getreten.
Die Antragsteller tragen zur Begründung ihres Normenkontrollantrags im Wesentlichen vor:
Die Schutzzwecke in § 3 Abs. 2 VO seien inhaltlich widersprüchlich. Es würden mit Schutzgütern der Natur und Landschaft sowie verschiedenen Flächennutzungen wie der Heidebauernwirtschaft konträre Schutzzwecke definiert, die nicht miteinander in Einklang zu bringen seien. Es könnten nicht für das gesamte Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" alle Schutzzwecke gleichermaßen gelten. Auf ihren landwirtschaftlichen Nutzflächen seien die auf den Schutz einer unberührten Naturlandschaft bezogenen Schutzzwecke nicht zu erfüllen. Die Anforderungen wirtschaftender Betriebe könnten nicht ohne Differenzierung und Abwägung mit den betrieblichen Belangen hinter dem restriktiven Schutz auf dem Niveau eines Naturschutzgebiets zurückgestellt werden. In der neuen Schutzgebietsverordnung werde die Wirtschaftsweise der Heidebauernwirtschaft dem Erhalt von Lebensraumtypen und Arten untergeordnet. Die geschützte Heidelandschaft sei aber allein aufgrund der Wirtschaftsweise der Heidebauernwirtschaft entstanden und könne ohne sie auch nicht dauerhaft erhalten werden. Zudem sei zu beanstanden, dass nach § 4 Abs. 5 VO Übungen von zivilen Hilfs- und Schutzdiensten der Erlaubnis durch die zuständige Naturschutzbehörde bedürften. Diese Übungen dienten dem Schutz der in dem Naturschutzgebiet lebenden Menschen und müssten generell immer ohne Erlaubnisvorbehalt zulässig sein. In § 4 Abs. 5 VO sei auch nicht geregelt, unter welchen Voraussetzungen eine Erlaubnis erteilt werden müsse und ob es sich um eine gebundene Entscheidung oder um eine Ermessensentscheidung handele. Die genannten Übungen davon abhängig zu machen, dass die Schutzzwecke des Naturschutzgebiets nicht erheblich beeinträchtigt würden, verkenne die Wertigkeit der Rechtsgüter Bevölkerungsschutz sowie Gebietsschutz.
Hinsichtlich ihrer betrieblichen Flächen sei es zu unrichtigen Kartierungen gekommen. Auf der betrieblichen Ackerfläche Flurstück O. der Flur P. der Gemarkung Q. sei in einem Teilbereich zu Unrecht Wald festgesetzt worden. Tatsächlich werde das gesamte Flurstück ackerbaulich genutzt. Zum Zeitpunkt der Kartierung sei in dem als Wald kartierten Bereich ein Grünstreifen vorhanden gewesen, auf dem Heidepflegematerial aufgebracht werde, um die Fläche für eine ertragsreiche Ackernutzung vorzubereiten. Im nördlichen Bereich des Flurstücks habe sich früher eine Heidelbeerplantage befunden, die aber bereits vor dem Erlass der angefochtenen Verordnung in Ackerland umgewandelt worden sei. Zudem sei auf der Grünlandfläche Flurstück U. der Flur P. der Gemarkung Q. der Biotoptyp Binsen- und Simsenried nährstoffreicher Standorte, brachgefallen (NSBb) zu Unrecht kartiert worden. Bodenkundlich handele es sich bei dieser Fläche nicht um Moor oder Sumpf, wie es bei dem Biotoptyp NSBb vorauszusetzen sei. Bei dem vorhandenen Bodentyp "tiefer Pseudogley" liege in tiefer Stauhorizont zwischen 80 - 130 cm unter der Geländeoberfläche vor. Bei intakter Bodenfunktion komme es nicht zu einer Versumpfung. Die Kartierung sei nur per Luftbild erfolgt, obwohl im Kartierschlüssel zu diesem Biotoptyp angegeben sei, dass eine Geländearbeit zur genauen Einordnung erforderlich sei. Eine werkvertragliche Vereinbarung belege nicht, dass eine Aufsuchung im Gelände tatsächlich stattgefunden habe. Ein Geländebogen liege nicht vor. Unrichtig kartiert worden sei auch ein auf dem Flurstück V. der Flur W. der Gemarkung Q. befindlicher öffentlicher Parkplatz für Wanderer an der X. - Straße als Wald. Die Vorgaben nach § 5 Nr. 5 VO ließen eine ordnungsgemäße Ausübung der Verkehrssicherungspflicht für den Baumbestand an dem Parkplatz nicht zu. Die Parkplatzfläche sei derzeit Gegenstand eines freiwilligen Landtausches mit den R., der den Parkplatz auch angelegt habe und unterhalte. Im Übrigen sei auf der Teilfläche im Jahr 2018 der Biotoptyp Eichenmischwald armer, trockener Sandböden (WQT) kartiert worden. Für diesen Biotoptyp seien zumindest einige Eichen pro Hektar in der ersten Baumschicht oder zahlreiche Eichen in der zweiten Baumschicht erforderlich. Tatsächlich seien auf der Fläche Laubbäume aber nur untergeordnet gegenüber dem vorherrschenden Kiefernbestand vorhanden. Eichen seien nach der Aufnahme der vorkommenden Arten aus der Basiserfassung nur in der zweiten Baumschicht mit dem Skalenwert 2 erfasst, so dass sie nicht zahlreich vorhanden seien.
In Bezug auf die Möglichkeit, auf ihren Ackerflächen Material aus der Heidepflege aufzubringen, sei die Regelung in § 5 Nr. 1 Buchst. b) VO unklar. In der Verordnungsbegründung heiße es hierzu, dass lediglich das Aufbringen von Landschaftspflegematerial in geringen Schichtstärken freigestellt sei. Auf den Ackerflächen des Betriebs würden jährlich über 20.000 m3 Heidepflegematerial und anderes Landschaftspflegematerial aufgebracht; hierzu liege eine abfallrechtliche Genehmigung vor. Dies erfolge nicht nur in geringen, sondern in größeren Schichten, die mit der Zeit zur Bildung durchaus mächtiger neuer Bodenschichten führten. Es erfolge ein signifikanter Aufbau des Humusgehalts des Bodens und Nitratbelastungen würden vermieden. Die Bewirtschaftung sei vergleichbar mit der früheren Heidebauernwirtschaft mit dem Plaggeneschsystem. Es werde eine Klarstellung begehrt, dass die von ihnen tatsächlich ausgeübte Wirtschaftsweise weiterhin zulässig bleibe. Warum nur eine Schicht von 1 cm bis 2,5 cm ordnungsgemäß sein solle, erschließe sich nicht. Abhängig von den jeweiligen Plaggverfahren seien deutlich größere Schichtstärken erforderlich. Soweit in § 5 Nr. 1 Buchst. a) VO für Ackerflächen die Neuanlage von Weihnachtsbaumkulturen, Heidelbeerkulturen und Schmuckreisigkulturen ausgeschlossen werde, müsse eine Zulassung für sie - die Antragsteller - auch jetzt noch im Befreiungswege in Betracht kommen. Im Anschluss an die Entscheidung in einem für ihren landwirtschaftlichen Betrieb gegen die Vorgängerverordnung aus 1993 geführten Normenkontrollverfahren (Nds. OVG, Urt. v. 4.3.1999 - 3 K 3851/94 -) sei ein Befreiungsantrag für die Zulassung einer neuen Heidelbeerkultur gestellt worden. Hierzu sei in einem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Lüneburg (- 7 A 2/01 -) vereinbart worden, dass ein vollständiger Befreiungsantrag von der zuständigen Behörde kurzfristig beschieden werde, woraufhin die Klage zurückgenommen worden sei. Im Rahmen der Regelungen zur Grünlandnutzung sei das Verbot der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln in § 5 Nr. 3 Buchst. i) VO nicht gerechtfertigt. Im Pflanzenschutzmittelrecht bestünden speziellere Regelungen zum Einsatz von Pflanzenschutzmitteln in Naturschutzgebieten, die bereits Auflagen speziell für FFH-Gebiete und Naturschutzgebiete enthielten. Ein zusätzlicher Erlaubnisvorbehalt der Naturschutzbehörden neben dem Pflanzenschutzmittelrecht sei nicht erforderlich und die Voraussetzungen für eine Erlaubniserteilung blieben unklar, ebenso wie die Frage, ob es sich um eine gebundene Entscheidung oder um eine Ermessensentscheidung handele. Auch die Untersagung der Geflügelhaltung außerhalb von Haus- und Hofgrundstücken in § 5 Nr. 3 Buchst. j) VO sei zu beanstanden. Im Zuge einer Betriebsumstrukturierung zur Anpassung an die neuen Vorgaben der Schutzgebietsverordnung komme für sie - die Antragsteller - auch die Möglichkeit der Geflügelhaltung in Betracht. Zudem seien die Regelungen hinsichtlich der Zulässigkeit von Entwässerungsmaßnahmen über Gräben und Drainagen auf ihren Nutzflächen als zu unbestimmt zu beanstanden. Für Ackerflächen seien in § 5 Nr. 1 Buchst. c) VO zusätzliche Entwässerungsmaßnahmen generell für unzulässig erklärt worden, während das Verbot zusätzlicher Entwässerungsmaßnahmen einschließlich Dränung auf Grünlandflächen gemäß § 5 Nr. 3 Buchst. h) VO die Unterhaltung freistelle und eine Instandsetzung unter Erlaubnisvorbehalt stelle. Das Recht zur Unterhaltung und Instandsetzung von Drainagen auf Ackerflächen sei hiermit nicht geregelt. Auch sei nicht geregelt, ob es ein Recht zum Ersatzneubau von abgängigen Drainagen auf Acker- und Grünland gebe. Zudem sei hinsichtlich der Grünlandflächen unklar, ob und unter welchen Voraussetzungen für eine Instandsetzung einer vorhandenen Drainage eine Erlaubnis erteilt werde. Die Beschränkungen der Forstwirtschaft in § 5 Nr. 5 VO seien ebenfalls zu weitreichend und stünden den Regeln der ordnungsgemäßen Forstwirtschaft im Sinne des § 11 Abs. 1 und 2 NWaldLG entgegen. Der Vorrang manueller bzw. mechanischer Verfahren bei der Bestandsbegründung, Bestandspflege und bei Forstschutzmaßnahmen nach § 5 Nr. 5 Buchst. d) VO lasse eine kostendeckende Bewirtschaftung nicht zu. Auch die Beschränkung auf standortheimische Baumarten ohne Anpflanzung und Förderung von Fremdholzarten, mit Ausnahme der Douglasie, sei unverhältnismäßig. Die Erneuerung von durch Trockenschäden und Borkenkäferbefall verlorenen Waldbeständen, die im Zuge klimatischer Veränderung verstärkt zu erwarten seien, werde durch die Regelungen in § 5 Nr. 5 Buchst. f) bis l) VO unangemessen erschwert. Die Bewirtschaftungseinschränkungen für Waldflächen ohne wertbestimmende Waldlebensraumtypen gingen über den Unterschutzstellungserlass hinaus und seien nach dem Leitfaden "Natura 2000 in niedersächsischen Wäldern" nicht zu rechtfertigen. Auch die restriktiven Verbote in § 5 Nr. 5 Buchst. n) bis q) VO für die Bewirtschaftung von Waldflächen, denen ein FFH-Lebensraumtyp zugeordnet sei, seien zu weitgehend. Dies gelte insoweit, als eine zeitliche Beschränkung der Holzentnahme und der Pflege in Altholzbeständen unabhängig davon angeordnet worden sei, ob es sich um Flächen mit Fortpflanzungs- und Ruhestätten besonders geschützter Tiere handele. Ein ausreichender finanzieller Ausgleich für die Bewirtschaftungseinschränkungen auf Waldflächen sei nicht zu erreichen. Aus der Regelung über Grundwasserentnahmen in § 5 Nr. 13 VO ergebe sich eine unverhältnismäßige Einschränkung der Nutzung der hofeigenen Brunnen und Tränken sowie der Grundwasserentnahme zum Betrieb der Feldberegnung auf Ackerflächen. Der Betrieb verfüge über mehrere Brunnen, von denen zwei Brunnen im Naturschutzgebiet lägen. Von diesen seien Leitungen zu den Ackerflächen und den dortigen Feldberegnungsmaschinen verlegt. Zudem werde aus den Brunnen das gesamte Tränkewasser entnommen. Für die Entnahme von Grundwasser zur Feldberegnung bedürfe es bereits einer wasserrechtlichen Erlaubnis, wozu die Naturschutzbehörde ihr Einvernehmen erteilen müsse. Die Notwendigkeit, eine zusätzliche Erlaubnis der Naturschutzbehörde einholen zu müssen, erschließe sich nicht.
Auch die in § 6 der Verordnung auferlegten Duldungspflichten überschritten die Grenzen der Sozialpflichtigkeit bei weitem. Zu befürchten sei, dass in einem Managementplan, einem Maßnahmenblatt oder einem Pflege- und Entwicklungsplan als verpflichtend dargestellte Maßnahmen enthalten sein können, die über die Bewirtschaftungseinschränkungen der Naturschutzgebietsverordnung hinausgingen. Betriebliche Belange von Grundstückseigentümern und Bewirtschaftern spielten bei der Erstellung von Managementplänen, Maßnahmenblättern oder Pflege- und Entwicklungsplänen keine Rolle. Vielmehr gehe es bei diesen allein um die Belange des Naturschutzes. Zu beanstanden sei, dass ihnen - den Antragstellern - über die Regelung des § 6 VO eine generelle und umfassende Duldungspflicht aller in einem solchen Plan als verpflichtend zur Erreichung der der Schutzziele nach § 3 VO dargestellten Maßnahmen auferlegt werden. Grenze sei nach § 65 Abs. 1 BNatSchG allein das Kriterium der Unzumutbarkeit, bei welchem die landwirtschaftliche Sinnhaftigkeit und die wirtschaftliche Vernunft in keiner Weise berücksichtigt würden. Entgegen den Ausführungen des Antragsgegners komme es in der Praxis nicht zu Abstimmungen der Naturschutzbehörden mit den Grundstückseigentümern. Mit der Vorschrift des § 6 VO werde der Managementplan zur Quasi-Rechtsvorschrift erhoben, was er rechtssystematisch aber nicht sein könne und solle. Zudem sei der Managementplan in keiner Weise Gegenstand eines ordentlichen Rechtssetzungsverfahrens gewesen.
Schließlich könne nach den Regelungen der Verordnung der Betrieb mehrerer hofeigener Sandabbaustellen, in denen das Material für den ländlichen Wegebau und andere Bauvorhaben gewonnen werde, nicht fortgesetzt werden. Nach § 9 Abs. 4 VO stelle der Abbau von Sand eine Straftat im Sinne von § 329 Abs. 3 und 4 StGB dar. Die Regelung in § 9 Abs. 4 VO stelle nicht nur eine Bezugnahme auf strafrechtliche Vorschriften dar, sondern habe einen zusätzlichen Regelungsgehalt. Anders als in § 329 Abs. 3 StGB fehle in § 9 Abs. 4 VO das zusätzliche Tatbestandsmerkmal, dass dadurch der jeweilige Schutzzweck nicht unerheblich beeinträchtigt werden müsse. Daraus ergebe sich, dass jeglicher Sandabbau immer und unabhängig von einer möglichen Schutzzweckbeeinträchtigung strafbar sei. Dies stelle sich aber als ungerechtfertigt dar.
Der Betrieb der Antragstellerin zu 2. werde durch die Regelungen der Neuverordnung, insbesondere über die Nutzung der betrieblichen Acker-, Grünland und Waldflächen, derart beeinträchtigt, dass eine Betriebsumstrukturierung bzw. Teilbetriebsaufgabe unumgänglich werde. Hinzu komme, dass durch anderweitige Regelungen im Pflanzenschutzmittelrecht mittlerweile die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln in Naturschutzgebieten weitgehend verboten worden sei. Dies habe erhebliche Ertragseinbrüche zur Folge und Sonderkulturen wie Raps oder Kartoffeln könnten kaum noch angebaut werden. Die erforderliche Umstrukturierung könne auf der Grundlage von Befreiungen und Erlaubnissen der Naturschutzbehörde voraussichtlich nicht realisiert werden. Die Möglichkeit der Beantragung von Befreiungen gebe zudem keine Planungssicherheit.
Die Antragsteller beantragen,
die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" im Landkreis Heidekreis und im Landkreis Harburg vom 18. Dezember 2020 in der Fassung der "1. Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Naturschutzgebiet ,Lüneburger Heide' im Landkreis Heidekreis und im Landkreis Harburg vom 18.12.2020" vom 18. Februar 2025 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen,
und erwidert, dass die Schutzzwecke der Verordnung keinesfalls widersprüchlich seien. Der Schutzzweck der Erhaltung der historisch gewachsenen, durch die vorindustrielle Heidebauernwirtschaft geprägte Heidekulturlandschaft (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 VO) sei dem Schutzzweck der Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der im Gebiet vorkommenden FFH-Lebensraumtypen und -Arten (§ 3 Abs. 3 Satz 2 VO) nicht untergeordnet. Die Natura-2000-bezogenen besonderen Schutzzwecke nach § 3 Abs. 3 VO stellten das Ergebnis der FFH-Basiserfassung dar. In der Verordnung sei eine Flächendifferenzierung durch verschiedene Grünland- und Waldkategorien getroffen worden, um ein gestuftes Schutzregime entsprechend den jeweiligen Anforderungen der vorhandenen Naturausstattung einzurichten. Die Schutzzwecke des § 3 Abs. 2 VO ließen sich hiermit durchaus in Übereinstimmung bringen. Im Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" gehe es überwiegend um den Schutz der durch menschliche Aktivität geschaffenen Kulturlandschaft. Die Heidekulturlandschaft, zu der auch der Ackerbau zähle, stelle zugleich ein Kulturbiotop dar und könne durch natürliche Strukturelemente gegliedert sein. Eine FFH-Unterschutzstellung stehe nicht grundsätzlich im Widerspruch zur Bewirtschaftung des Gebiets durch die ansässigen Landwirte. Die Einwände der Antragsteller zu § 4 Abs. 5 VO seien unbegründet. Übungen militärischer oder ziviler Hilfs- und Schutzdienste seien nicht verboten, sondern nur unter Erlaubnisvorbehalt gestellt. Nach der Verordnungsbegründung sei hierbei dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Schutzdienste mitunter darauf angewiesen seien, im Naturschutzgebiet zu üben, um etwa im Brandfall vorbereitet zu sein. Angesichts der mit solchen Übungen verbundenen Störungen sei es aber angemessen, diese im Schutzgebiet zu unterlassen, wenn sie nicht auf die speziellen örtlichen Bedingungen angewiesen seien. Übungen könnten in der Regel geplant und so mit der Naturschutzbehörde abgestimmt werden. Erforderliche Erlaubnisse könnten einmalig oder auch zeitlich befristet erteilt werden. Hierzu werde auf § 8 Abs. 3 VO verwiesen.
Soweit die Antragsteller einen Kartierungsfehler auf dem Flurstück O. der Flur P. der Gemarkung Q. beanstandeten, sei dort in der Verordnungskarte fehlerhaft Wald dargestellt worden. Tatsächlich habe es sich um eine ehemalige Gehölzpflanzung gehandelt, die mit dem Ende einer Heidelbeerkultur ebenfalls entfernt worden sei. Die Kartierung stelle einen Irrtum dar und solle korrigiert werden. Dies gelte auch hinsichtlich des nördlichen Teilbereichs des Flurstücks O., in welchem versehentlich die Schraffur für eine Nutzung als Acker nicht übernommen worden sei. Die weitere Rüge der Antragsteller, auf einem Teilbereich des Flurstücks U. der Flur P. der Gemarkung Q. sei zu Unrecht in der Verordnungskarte eine Grünlandfläche B dargestellt worden sei, treffe dagegen nicht zu. Die Kartierung sei nicht nur auf Grundlage einer Luftbildauswertung erfolgt. In dem Werkvertrag zwischen dem NLWKN und der mit der Kartierung beauftragten Arbeitsgruppe Land und Wasser (alw, Prof. Y.) sei festgelegt gewesen, dass alle zu kartierenden Flächen im Gelände aufgesucht werden mussten. Nach dem angefertigten Geländebogen sei der südliche Teilbereich des Flurstücks als NSBb kartiert worden. Aktuell stelle sich die gesamte Fläche als extensives Grünland dar, welches stellenweise artenreich sei. Für die Biotoptypeneinstufung komme es nach dem Kartierschlüssel von Drachenfels primär auf die Artenzusammensetzung an. Im Übrigen handele es sich nach der aktuellen Bodenkarte BK50 des Landesamtes für Bergbau, Energie und Geologie (LBEG) bei dem Bereich um sog. Pseudogley, der zu den Stauwasserböden zähle. Bei extensiver Nutzung und dem Fehlen technischer Entwässerungsmaßnahmen sei auf solchen Böden mit hoher Wahrscheinlichkeit die Bildung von Sumpfbiotopen zu erwarten. Die Einstufung als Grünland B sei daher angemessen. Die Einwände gegen die Kartierung auf dem Flurstück V. der Flur W. der Gemarkung Q. griffen ebenfalls nicht durch. Auch bei dem Parkplatz handele es sich um Wald im Sinne des § 2 Abs. 4 Nr. 2 NWaldLG, da es sich um eine mit dem Wald verbundene und seinem Besuch dienende Fläche handele. Seine Unterhaltung sei nach § 5 Nr. 11 Buchst. a) und b) VO freigestellt. Maßnahmen zur Verkehrssicherung seien Handlungen zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinne des § 4 Abs. 5 VO, die im gesamten Schutzgebiet freigestellt seien. Die Kartierung des Waldbereichs um den Parkplatz als Biotoptyp WQT im Jahr 2018 und die darauf gründende Darstellung der Fläche in der Verordnungskarte als Waldfläche Typ B (FFH-Lebensraumtypen 9190 Alter bodensaurer Eichenwald und 91E0 Auenwald) sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Nach einer Ortsbesichtigung durch Mitarbeiter des Landkreises Harburg am 10. März 2025 sei in der ersten Baumschicht die Kiefer dominant. Zudem seien vereinzelt mittelalte Eichen zu erkennen. An einigen Stellen befinde sich ein Eichen-Jungwuchs. Dass nach dem Geländebogen Stieleichen in der zweiten Baumschicht mit dem Skalenwert 2 erfasst worden seien, bedeute, dass diese zahlreich vorhanden seien. Gemäß dem Kartierschlüssel sei die Einstufung als LRT 9190 daher plausibel.
Hinsichtlich des Aufbringens von Heidepflegematerial auf den Ackerflächen liege eine abfallrechtliche Genehmigung vor, wonach die dadurch entstehende Deckschicht auf den Äckern eine Stärke von etwa 1 cm habe. Die derzeit übliche Praxis des Aufbringens von Heidepflegematerial widerspreche insofern nicht der Vorgabe in § 5 Nr. 1 Buchst. b) VO. Soweit in der Verordnungsbegründung von geringen Schichtstärken gesprochen werde, lasse dies einen gewissen Spielraum zu. Grundsätzlich sei eine Schicht von 1 cm bis 2,5 cm als ordnungsgemäß anzusehen. Eine erhebliche Bodenaufschüttung, wie von den Antragstellern vorgetragen, sei dagegen nicht zugelassen. Die Neuanlage von Sonderkulturen wie Weihnachtsbaum- und Heidelbeerkulturen auf Ackerflächen sei bereits nach der Vorgängerverordnung von 1993 verboten gewesen. Es könne keine Aussage dazu gemacht werden, ob eine Befreiung von dem Verbot des § 5 Nr. 1 Buchst. a) VO erteilt werden könne, zumal hierzu kein Antrag vorliege. Grundsätzlich seien Sonderkulturen nicht Teil der erhaltenswerten Kulturlandschaft des Naturschutzgebiets. Weihnachtsbaumkulturen seien geeignet, die im Naturschutzgebiet vorkommenden Habitate dauerhaft zu verändern. Heidelbeerkulturen wiesen zudem ein invasives Verhalten auf und könnten Lebensraumtypen der Heiden und Moore erheblich beeinträchtigen. Die Behauptung der Antragsteller, eine Grünlandbewirtschaftung sei ohne chemische Pflanzenschutzmittel nicht möglich, werde nicht geteilt. Zur Unkrautbekämpfung gebe es auch mechanische Verfahren. Da auch nach der Vorgängerverordnung die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Grünlandflächen schon verboten gewesen sei, müsse davon ausgegangen werden, dass sich die Bewirtschafter von Grünland im Schutzgebiet hieran gehalten hätten. Die Regelung sei notwendig, weil das Naturschutzgebiet etwa floristisch wertvolle Wiesen, die durch den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln beeinträchtigt werden könnten, schützen solle. Zudem sei der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln im Naturschutzgebiet auch in Bezug auf die Insektenfauna sehr problematisch. Bei Bedarf könne im Einzelfall eine Prüfung erfolgen und eine Erlaubnis erteilt werden. Das Verbot der Geflügelhaltung auf Grünland in § 5 Nr. 3 Buchst. j) VO begründe sich daraus, dass sich eine Geflügelhaltung im Naturschutzgebiet als erheblich problematisch darstelle. Das Geflügel zerstöre bei der Nahrungssuche die Grasnarbe. Dies laufe dem Zweck des Erhalts artenreicher Wiesen entgegen. Zudem stellten die Errichtung von Hühnerställen oder das Aufstellen von Mobilställen Beeinträchtigungen des Landschaftsbilds dar. Die Regelungen hinsichtlich der Zulässigkeit von Entwässerungsmaßnahmen auf Nutzflächen seien nicht zu beanstanden. Ebenso wie die Vorgängerverordnung aus 1993 lasse die Regelung für Ackerflächen in § 5 Nr. 1 Buchst. c VO Unterhaltung- und Instandsetzungsmaßnahmen unberührt, da nur zusätzliche - also neue - Entwässerungsmaßnahmen verboten würden. Auch ein Erlaubnisvorbehalt bestehe insofern nicht. In der Regelung zur Entwässerung auf den naturschutzfachlich sensibleren Grünlandflächen in § 5 Nr. 3 Buchst. h) VO sei für die Instandsetzung ein Erlaubnisvorbehalt aufgenommen worden. Bei Grünlandflächen bestehe die Gefahr, dass durch Drainagen Feuchtlebensräume erheblich beeinträchtigt werden könnten. Reparaturen an Drainageleitungen stünden oft mit Grabungsarbeiten in Verbindung. Der Erlaubnisvorbehalt solle es der Naturschutzbehörde ermöglichen, diese Arbeiten ggf. zeitlich etwa außerhalb von Brut-, Setz- und Aufzuchtzeiten zu lenken. Ein Ersatzneubau bedürfe ebenfalls einer Erlaubnis. Im Übrigen werde auch hier auf § 8 Abs. 3 VO verwiesen. Die Unterhaltung von Gräben werde in § 5 Nr. 10 VO geregelt. Soweit sich die Antragsteller hinsichtlich der Freistellung der Forstwirtschaft gegen die Regelung über den Vorrang manueller bzw. mechanischer Verfahren bei der Bestandsbegründung, Bestandspflege und bei Forstschutzmaßnahmen in § 5 Nr. 5 Buchst. d) VO wendeten, könne dem nicht gefolgt werden. Gerade der unter die mechanischen Verfahren fallende Einsatz von Holzvollerntern (Harvestern) und Rückewagen könne bei einer größeren zu erntenden Holzmenge eine kostendeckende Bewirtschaftung ermöglichen. Zudem bleibe der punktuelle oder streifenweise Einsatz von Pflanzenschutzmitteln freigestellt und nur der flächige Einsatz von Pflanzenschutzmitteln sei vorab bei der Naturschutzbehörde anzuzeigen. In diesem Rahmen könne etwa bei einem großen Holzanfall nach einem Sturmereignis oder wegen Trockenheitsschäden der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln zur Behandlung des geernteten Stammholzes erfolgen, um eine Ausbreitung des Borkenkäfers zu verhindern. Bei Kalamitätsschäden sei es zudem in den Landkreisen Heidekreis und Harburg gängige Praxis, dass in derartigen Sondersituationen ausnahmsweise auch Kahlschläge durchgeführt werden könnten. Die in § 5 Nr. 5 VO festgelegten Regelungen für Waldflächen ohne wertbestimmende Waldlebensraumtypen und ohne wertbestimmende Arten seien notwendig zur Erfüllung des Schutzzwecks nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 VO. Insofern seien aber nur Grundschutzauflagen im Naturschutzgebiet vorgesehen, die so ebenfalls bereits in der Vorgängerverordnung von 1993 enthalten gewesen seien. Die weiteren Regelungen in Bezug auf Waldflächen mit einem Lebensraumtyp ergäben sich aus dem Leitfaden "Natura 2000 in niedersächsischen Wäldern". Die ordnungsgemäße Forstwirtschaft i.S.d. § 11 NWaldLG werde durch den sog. Unterschutzstellungserlass in Bezug auf Natura 2000-Gebiete weitergehend geregelt. In Bezug auf die Regelung über Grundwasserentnahmen in § 5 Nr. 13 VO habe eine wasserrechtliche Verlängerung einer Erlaubnis zur Grundwasserförderung keine Konzentrationswirkung. Bei der Mehrheit der bisher genehmigten Grundwasserentnahmestellen habe im damaligen Erlaubnisverfahren keine Prüfung der Vereinbarkeit mit den Zielen des Natura 2000-Schutzes stattgefunden. Der geregelte naturschutzrechtliche Erlaubnisvorbehalt sei notwendig, um zu prüfen, ob durch die Förderung grundwasserabhängige Biotope oder Lebensräume wertgebender Arten beeinträchtigt werden könnten.
Die Regelung über Duldungspflichten nach § 6 VO beruhe auf § 65 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG. Hierbei seien betriebliche Belange sehr wohl zu berücksichtigen. Auch könne ein Rechtsbehelf gegen eine Maßnahme nach § 6 VO erhoben werden. Zudem seien die Berechtigten vor Durchführung der Maßnahme gemäß § 65 Abs. 2 BNatSchG in geeigneter Weise zu benachrichtigen. Das Aufstellen von Bewirtschaftungs- oder Managementplänen sei für Natura 2000-Gebiete in § 32 Abs. 5 BNatSchG geregelt. Diese Pläne seien als Fachpläne für die Naturschutzbehörde verbindlich, nicht aber für die Grundstückseigentümer und Nutzungsberechtigten. Aus den Plänen würden einzelne Projekte zur Erreichung der dort dargestellten Ziele entwickelt und mit den Eigentümern und Nutzungsberechtigten besprochen, um sie möglichst einvernehmlich umsetzen zu können.
Hinsichtlich des Sandabbaus sei in § 8 NAGBNatSchG unabhängig vom Vorliegen eines Schutzgebiets geregelt, dass eine Genehmigung der Naturschutzbehörde einzuholen ist, wenn die abzubauende Fläche größer als 30 m2 ist. Im Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" bedürfe ein Bodenabbau kleiner als 30 m2 einer Befreiung nach § 8 VO, da es sich hierbei immer um eine Veränderung des Bodenreliefs handele, die nach den Verordnungsregeln jedenfalls auf Acker-, Grünland- und Heideflächen sowie auf Magerrasen und Mooren verboten sei. Die Regelung in § 9 Abs. 4 VO sei lediglich als deklaratorischer Hinweis auf die Strafbarkeit derartiger Handlungen zu verstehen. Hierbei sei allerdings ein redaktioneller Fehler unterlaufen, da der in § 329 Abs. 3 StGB enthaltene Passus, wonach durch die genannten Handlungen der jeweilige Schutzzweck nicht unerheblich beeinträchtigt werden müsse, versehentlich nicht genannt worden sei. Mit der ersten Änderungsverordnung sei insofern aber eine Berichtigung erfolgt.
Der Vortrag zu einem dringenden Umstrukturierungsbedarf aufgrund der neugefassten Naturschutzgebietsverordnung sei nicht nachvollziehbar. Die Antragsteller hätten sich nicht auf Gewinne aus Kulturen eingestellt, die auch schon bisher verboten gewesen seien. Ihre bisher ausgeübte Tätigkeit erfahre keine übermäßige Beschränkung. Vielmehr könnten die landwirtschaftlichen Flächen des Betriebs entsprechen den Vorgaben der Verordnung weiter bewirtschaftet werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag hat ganz überwiegend keinen Erfolg. Er ist zulässig, aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
A. Der Antrag ist statthaft. Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. § 75 NJG enthält eine dementsprechende Bestimmung, so dass die Verordnung des Antragsgegners über das Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" im Landkreis Heidekreis und im Landkreis Harburg vom 18. Dezember 2020 der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.
Der Antrag erfüllt auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen.
Die Antragstellung am 26. April 2022 ist innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die mit der Bekanntgabe der Verordnung im Niedersächsischen Ministerialblatt vom 28. April 2021 zu laufen begann, erfolgt.
Die Antragsteller sind zudem gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Einen Normenkontrollantrag kann nach dieser Vorschrift jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Der Ant ragsteller zu 1. kann als Eigentümer einer Reihe von im Naturschutzgebiet liegender Flächen - unter anderem die Flurstücke O. der Flur P. sowie V. der Flur W. der Gemarkung Q. - eine Verletzung in eigenen Rechten durch die Verordnung des Antragsgegners bzw. deren Anwendung geltend machen. Die Antragstellerin zu 2. ist zwar keine juristische Person, kann als Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR) und somit rechtsfähige Personengesellschaft aber ebenfalls einen Normenkontrollantrag stellen (vgl. Senatsurt. v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 30; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 26.3.2021 - 2 D 4/20.NE -, juris Rn. 30 f. m.w.N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 261). Als Bewirtschafterin der land- und forstwirtschaftlichen Flächen des Antragstellers zu 1. sowie weiterer zugepachteter landwirtschaftlicher Flächen innerhalb des Naturschutzgebiets kann auch sie sich auf eine Verletzung in subjektiv-öffentlichen Rechten durch die Verordnung bzw. deren Anwendung berufen. Denn es ist zumindest möglich, dass sie aufgrund der Beschränkungen der land- und forstwirtschaftlichen Grundstücksnutzung durch die in der Verordnung geregelten Verbote in ihrem Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verletzt wird, welches jede Form menschlichen Handelns erfasst (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.6.1989 - 1 BvR 921/85 -, juris Rn. 62 m.w.N.) und über Art. 19 Abs. 3 GG auch auf die Antragstellerin zu 2. anwendbar ist (vgl. Senatsurt. v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 30; BVerfG, Beschl. v. 2.9.2002 - 1 BvR 1103/02 -, juris Rn. 6; Rixen, in: Sachs, Grundgesetz, 10. Aufl. 2024, Art. 2 Rn. 39). Da sie von den Verboten der Verordnung unmittelbar betroffen ist, handelt es sich bei ihr nicht um eine beliebige Person, die durch das in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bezweckte Verbot der Popularklage von der Antragstellung ausgeschlossen wäre (vgl. Senatsurt. v. 2.5.2022 - 4 KN 300/19 -, juris Rn. 36 m.w.N.)
Der Antrag ist zudem gegen den richtigen Antragsgegner gerichtet, weil er gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO gegen die Körperschaft zu richten ist, die die Verordnung erlassen hat. Dies ist vorliegend der Antragsgegner, auch soweit sich die Schutzgebietsausweisung auf Flächen im Gebiet des Landkreises Harburg erstreckt. Denn insoweit hat das MU als oberste Naturschutzbehörde mit Verfügung vom 21. Februar 2020 dem Antragsgegner gemäß § 32 Abs. 2 NAGBNatSchG (in der hier noch maßgeblichen Fassung v. 19.2.2010, Nds. GVBl. S. 104; die Umbenennung in Niedersächsisches Naturschutzgesetz - NNatSchG - erfolgte erst mit Änderungsgesetz v. 22.9.2022, Nds. GVBl. S. 578) die Zuständigkeit für die hoheitliche Sicherung des FFH-Gebiets 70 "Lüneburger Heide" und den dafür erforderlichen Erlass einer entsprechenden Schutzgebietsverordnung übertragen. Nichts anderes ergibt sich daraus, dass das MU in der Verfügung vom 21. Februar 2020 zugleich darauf hingewiesen hat, dass für die Folgeänderung einer Verordnung, die in den räumlichen Zuständigkeitsbereich mehrerer unterer Naturschutzbehörden fällt und deren Erlass einer unteren Naturschutzbehörde gemäß § 32 Abs. 2 NAGBNatSchG übertragen wurde, jeweils die untere Naturschutzbehörde zuständig ist, deren räumlicher Zuständigkeitsbereich betroffen ist, und eine "dauerhafte" Zuständigkeitsübertragung erfolge nicht. Zwar ist nach der Rechtsprechung des Senats in dem Fall, dass sich nach dem Erlass einer Naturschutzgebietsverordnung die Zuständigkeit zum Erlass einer der angegriffenen Norm entsprechenden Rechtsvorschrift ändert, der Normenkontrollantrag gegen die Körperschaft zu richten, die zur Änderung oder der Aufhebung der Norm befugt ist (vgl. Senatsurt. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -, juris Rn. 20 m.w.N.; Senatsbeschl. v. 25.8.2023 - 4 MN 128/22 -, juris Rn. 41). Eine hierfür erforderliche nachträgliche Zuständigkeitsänderung für den Erlass einer der angegriffenen Verordnung entsprechenden Vorschrift ist während des vorliegenden Normenkontrollverfahren jedoch nicht eingetreten. Der Antrag richtet sich gerade nicht gegen eine Folgeänderung, sondern gegen den ursprünglichen Erlass der angefochtenen Naturschutzgebietsverordnung "Lüneburger Heide" vom 18. Dezember 2020. Eine im Erfolgsfall im Normenkontrollverfahren allein mögliche Unwirksamkeitserklärung hätte in der vorliegenden Konstellation zur Folge, dass eine wirksame hoheitliche Sicherung des FFH-Gebiets 70 "Lüneburger Heide" im Sinne der Verfügung des MU vom 21. Februar 2020 ex tunc nicht erfolgt wäre. Die hierfür ausgesprochene Zuständigkeitsübertragung auf den Antragsgegner gemäß § 32 Abs. 2 NAGBNatSchG in Bezug auf die Flächen im Gebiet des Landkreises Harburg bestünde dann fort. Insofern wäre - anders als bei einer Folgeänderung - immer noch der Antragsgegner für den Erlass einer der angegriffenen Verordnung entsprechenden Rechtsvorschrift im Rahmen der ihm übertragenen hoheitlichen Sicherung des FFH-Gebiets zuständig.
Der Senat weist in diesem Zusammenhang ergänzend darauf hin, dass auch der Erlass der ersten Änderungsverordnung des Landrats des Antragsgegners vom 18. Februar 2025 noch unter die mit der Verfügung des MU vom 21. Februar 2020 ausgesprochene Zuständigkeitsübertragung fällt. Denn insofern handelt es sich ebenfalls nicht um eine - inhaltliche - Folgeänderung, sondern gemäß § 14 Abs. 6 Satz 2 NNatSchG (in der aktuellen Fassung) lediglich um eine Änderung, die ausschließlich redaktionelle Berichtigungen erfasst.
B. Der Normenkontrollantrag ist weit überwiegend unbegründet, denn die Naturschutzgebietsverordnung steht mit höherrangigem Recht im Wesentlichen in Einklang. Hiervon ausgenommen sind lediglich die Regelungen in § 4 Abs. 3 Nr. 3 VO sowie § 5 Nr. 13 VO sowie die zeichnerische Darstellung zweier Flurstücke in den Detailkarten der Verordnung.
I. Die Verordnung ist nicht wegen formeller Mängel unwirksam.
Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG richten sich Form und Verfahren der Unterschutzstellung sowie die Beachtlichkeit von Form- und Verfahrensfehlern und die Möglichkeit ihrer Behebung nach Landesrecht, soweit in den Absätzen 2a bis 2c nichts Näheres bestimmt ist. Die landesrechtlichen Vorschriften zu Form und Verfahren der Unterschutzstellung durch Verordnung und der Beachtlichkeit von Verfahrensmängeln sind in § 14 NAGBNatSchG geregelt. Die Vorgaben des § 14 Abs. 1 bis 3 NAGNatSchG, die vorbehaltlich einer Unbeachtlichkeit nach Abs. 7 zu einer Unwirksamkeit der Verordnung führen, hat der Antragsgegner eingehalten (dazu 1.). Auch eine Verletzung der Vorgaben des § 14 Abs. 4 NAGNatSchG, die stets zur Unwirksamkeit der Verordnung führen, liegt nicht vor (dazu 2.). Vor dem Erlass der streitgegenständlichen Verordnung ist des Weiteren auch keine strategische Umweltprüfung durchzuführen gewesen (dazu 3.).
1. Die Vorschriften des § 14 Abs. 1 bis 3 NAGBNatSchG hat der Antragsgegner eingehalten.
a) Dies gilt zum einen für die verfahrensrechtliche Maßgabe des § 14 Abs. 1 NAGBNatSchG, wonach den Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, und den sonst betroffenen Behörden vor dem Erlass einer Verordnung unter anderem nach § 16 Abs. 1 NAGBNatSchG - wie der hier in Rede stehenden Naturschutzgebietsverordnung - Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben ist. Die Beteiligung der Gemeinden gemäß § 14 Abs. 1 NAGBNatschG hat sich im Falle des Bestehens einer Samtgemeinde auch auf die jeweiligen gebietsbetroffenen Mitgliedsgemeinden zu erstrecken (vgl. Senatsurt. v. 10.12.2024 - 4 KN 122/21 -, juris Rn. 84 und v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 41 m.w.N.).
Diese Anforderungen hat der Antragsgegner gewahrt, denn mit Schreiben vom 4. März 2020 hat er den gebietsbetroffenen Gemeinden und den sonst betroffenen Behörden Gelegenheit zur Stellungnahme zum Entwurf der Verordnung bis zum 20. April 2020 gegeben. Ausweislich des im Verwaltungsvorgang enthaltenen ergänzenden Verteilers des Landkreises Harburg schloss dies die gebietsbetroffenen Mitgliedsgemeinden der Samtgemeinde Hanstedt (Gemeinden Asendorf, Egestorf, Hanstedt und A-Stadt) sowie der Samtgemeinde Tostedt (Gemeinden Handeloh und Welle) mit ein. Die vom Antragsgegner gesetzte Frist für die Abgabe einer Stellungnahme (zur grundsätzlichen Zulässigkeit einer solchen vgl. Senatsurt. v. 19.4.2018 - 4 KN 258/17 -, juris Rn. 52) ist auch unter Berücksichtigung der im Stellungnahmezeitraum eingetretenen ersten Beschränkungen des öffentlichen Lebens im Zuge der Infektionsschutzmaßnahmen (sog. erster Lockdown) zur Bekämpfung der Corona-Pandemie nicht als unangemessen kurz anzusehen. Ausweislich des Anschreibens vom 4. März 2020 erfolgte die Zugänglichmachung der Verordnungsunterlagen im Entwurf über den Link zu einer Cloud, deren Erreichbarkeit nicht eingeschränkt gewesen ist. Zudem ging der Antragsgegner ausweislich einer internen E-Mail vom 2. April 2020 wegen der Infektionsschutzmaßnahmen dergestalt vor, dass er Anträgen auf Fristverlängerung bis zum 25. Mai 2020 stattgab und auch ohne Fristverlängerungsantrag noch bis zu diesem Datum eingegangene Stellungnahmen berücksichtigte.
b) Der Verordnungsentwurf ist auch in Übereinstimmung mit den Vorgaben des § 14 Abs. 2 NAGBNatSchG öffentlich ausgelegt worden. Hiernach ist der Entwurf einer Verordnung nebst Begründung mindestens einen Monat lang bei den Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, öffentlich auszulegen (§ 14 Abs. 2 Satz 1 NAGBNatSchG). Ort und Dauer der Auslegung haben die Gemeinden mindestens eine Woche vorher mit dem Hinweis darauf ortsüblich bekannt zu machen, dass jedermann während der Auslegungszeit bei der Gemeinde oder bei der Naturschutzbehörde, die die Verordnung erlassen will, Bedenken und Einwendungen vorbringen kann (§ 14 Abs. 2 Satz 2 NAGBNatSchG). Im Gegensatz zu dem bei § 14 Abs. 1 NAGNatSchG bestehenden Beteiligungserfordernis auch der einzelnen gebietsbetroffenen Mitgliedsgemeinden von Samtgemeinden ist es im Rahmen des § 14 Abs. 2 NAGBNatSchG ausreichend, dass die Auslegung und diesbezügliche Bekanntmachung am Sitz der Samtgemeinde erfolgt (vgl. Senatsurt. v. 10.12.2024 - 4 KN 122/21 -, juris Rn. 89 und v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 38 ff. m.w.N.).
Diese Bestimmungen hat der Antragsgegner eingehalten. Der Verordnungsentwurf hat mitsamt den Verordnungskarten, der Begründung sowie einer Gegenüberstellung mit den Regelungen der Vorgängerverordnung vom 17. Juni 1993 im Zeitraum vom 16. März 2020 bis zum 25. Mai 2020 bei den Rathäusern der gebietsbetroffenen Gemeinden (Stadt Soltau, Stadt Schneverdingen, Gemeinde Bispingen, Stadt Buchholz in der Nordheide, Samtgemeinde Tostedt und Samtgemeinde Hanstedt) sowie am Sitz des Landkreises Harburg in Winsen (Luhe) und bei den Dienstleistungsbüros des Antragsgegners in Soltau und in Bad Fallingbostel ausgelegen.
Die Gemeinden haben die Auslegung ausweislich des Verwaltungsvorgangs auch mindestens eine Woche vor ihrem Beginn entsprechend dem Erfordernis des § 14 Abs. 2 Satz 2 NAGBNatSchG ortsüblich bekannt gemacht, und zwar je nach Kommune in der lokalen Presse, in Bekanntmachungskästen, in einem kommunalen Bekanntmachungsblatt oder im Amtsblatt für den Landkreis Harburg. Die Bekanntmachungen der Auslegung bezogen sich dabei zunächst nur auf den ursprünglich geplanten Zeitraum 16. März 2020 bis 20. April 2020. Aufgrund der Einschränkungen im Zuge der Infektionsschutzmaßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie entschloss sich der Antragsgegner jedoch, die Auslegungszeit bis zum 25. Mai 2020 zu verlängern. Diese Verlängerung haben die Gemeinden erneut vorab - mehr als eine Woche vor Beginn des Verlängerungszeitraums - öffentlich bekannt gemacht. Gegen diese Vorgehensweise bestehen grundsätzlich keine Bedenken (vgl. zur Zulässigkeit der nachträglichen Verlängerung der Auslegungszeit Agena, in: Blum/Agena/Brüggeshemke, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Werkstand Juli 2024, § 14 Rn. 26).
Die Auslegung der Verordnungsunterlagen war unter Berücksichtigung der erfolgten Verlängerung insgesamt auch jedenfalls für den mindestens erforderlichen Zeitraum von einem Monat als "öffentlich" im Sinne des § 14 Abs. 2 Satz 1 NAGNatSchG anzusehen. Hierfür ist erforderlich, dass die Möglichkeit zur Einsichtnahme unter zumutbaren Bedingungen während der üblichen Arbeitstage und innerhalb der normalen Dienststunden möglich ist (vgl. Agena, in: Blum/Agena/Brüggeshemke, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Werkstand Juli 2024, § 14 Rn. 28). Nach einer im Verwaltungsvorgang enthaltenen E-Mail vom 16. März 2020 stellte sich die Situation zu diesem Zeitpunkt aber zunächst so dar, dass aufgrund der coronabedingten Einschränkungen zu diesem Zeitpunkt vier der sechs beteiligten Städte und Gemeinden sowie der Landkreis Harburg für die Öffentlichkeit geschlossen und eine weitere Samtgemeinde den Dienstbetrieb stark eingeschränkt hatten. Aufgrund dessen konnte die Öffentlichkeit der Auslegung jedenfalls zu Beginn des Auslegungszeitraums nicht ausreichend gewährleistet werden. Aus weiteren im Verwaltungsvorgang enthaltenen E-Mails vom 23. März 2020 sowie vom 20. Mai 2020 lässt sich jedoch entnehmen, dass im Weiteren eine Einsichtnahme der Verordnungsunterlagen bei den beteiligten Städten nach vorheriger Terminvereinbarung durchgängig gewährleistet gewesen ist. Da auf dieses Erfordernis in den ursprünglichen Bekanntmachungen der Auslegung für den Zeitraum 16. März 2020 bis 20. April 2020 aber noch nicht hingewiesen werden konnte, lassen sich insofern Bedenken im Hinblick auf eine unzumutbare Erschwerung der Einsichtnahme aber nicht von der Hand weisen. Anders stellt sich die Situation jedoch ab der Bekanntmachung der Verlängerung des Auslegungszeitraums durch die Kommunen dar, da diese hierin ausdrücklich auf das Erfordernis einer vorherigen Terminvereinbarung per Telefon bzw. zum Teil auch per E-Mail hingewiesen haben. Ab diesem Zeitpunkt konnten sich an einer Einsichtnahme in die Verordnungsunterlagen interessierte Personen auf das Erfordernis einer vorherigen Terminvereinbarung einstellen. Eine unzumutbare Erschwerung der Möglichkeit zur Einsichtnahme sieht der Senat unter diesen Voraussetzungen auch in der Zusammenschau mit der Gesamtdauer der Auslegung von zehn Wochen insgesamt nicht als gegeben an.
Unabhängig hiervon wäre ein etwaiger, sich aus dem Erfordernis einer vorherigen Terminvereinbarung ergebender Mangel der öffentlichen Auslegung hier aber auch deshalb als unbeachtlich anzusehen, da innerhalb eines Jahres nach Verkündung der im Streit stehenden Naturschutzgebietsverordnung keine entsprechende Rüge bei dem Antragsgegner erhoben worden ist, wie dies § 14 Abs. 7 NAGBNatSchG für die Geltendmachung einer Verletzung der Vorschriften des § 14 Abs. 1 bis 3 NAGBNatSchG verlangt.
2. Eine Verletzung der Vorgaben des § 14 Abs. 4 NAGNatSchG über die zeichnerische Bestimmung der Grenzen des Schutzgebiets und des Geltungsbereichs von Vorschriften sowie über die Verkündung einer Schutzgebietsverordnung liegt ebenfalls nicht vor.
Gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG werden der geschützte Teil von Natur und Landschaft und der Geltungsbereich von Vorschriften in der Verordnung zeichnerisch in Karten bestimmt. Die Verkündung erfolgt im amtlichen Verkündungsblatt oder, sofern ein solches nicht vorhanden ist oder der räumliche Geltungsbereich der Verordnung über das Gebiet der erlassenden Naturschutzbehörde hinausreicht, im Niedersächsischen Ministerialblatt (§ 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG in der hier zum Zeitpunkt der Verordnungsverkündung maßgeblichen Fassung des Änderungsgesetzes vom 11.11.2020, Nds. GVBl. 2020, 444).
Der Antragsgegner hat vorliegend den geschützten Teil von Natur und Landschaft in sechs maßgeblichen Detailkarten sowie zwei maßgeblichen Übersichtskarten bestimmt (§ 2 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 VO), welche gemäß § 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 VO Bestandteil der Verordnung sind.
Werden - wie hier - die maßgeblichen Karten nicht oder nicht vollständig im Verkündungsblatt abgedruckt, so gelten gemäß § 14 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG die Vorschriften über die Ersatzverkündung gemäß § 14 Abs. 4 Sätze 3 bis 6 NAGBNatSchG. Die hiernach insbesondere vorgesehene Mitveröffentlichung einer einen Bestandteil der Verordnung bildenden Übersichtskarte im Maßstab von 1: 50.000 oder einem genaueren Maßstab im amtlichen Verkündungsblatt ist ordnungsgemäß erfolgt. Die gemäß § 2 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1, Unterabs. 2 Satz 1 VO zum Bestandteil der Verordnung erklärten beiden Übersichtskarten, die den Mindestmaßstab von 1: 50.000 aufweisen, sind bei der Verkündung der Verordnung im Niedersächsischen Ministerialblatt vom 26. April 2021 maßstabsgetreu mitveröffentlicht worden, wie es die ordnungsgemäße Bekanntmachung der Karte erfordert (ständige Senatsrechtsprechung, vgl. nur Senatsurt. v. 18.4.2024 - 4 KN 262/20 -, juris Rn. 42 m.w.N.).
3. Vor Erlass der streitgegenständlichen Naturschutzgebietsverordnung musste auch keine strategische Umweltprüfung durchgeführt werden.
a) Eine strategische Umweltprüfung ist nicht nach Maßgabe von § 35 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) bzw. der zugrundeliegenden unionsrechtlichen Vorschrift des Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42/EG (SUP-Richtlinie) durchzuführen gewesen.
Nach Art. 3 Abs. 2 Buchst. a SUP-Richtlinie, welchen § 35 Abs. 1 und 2 UVPG in nationales Recht umsetzt, wird eine Umweltprüfung bei allen Plänen und Programmen vorgenommen, die in den Bereichen Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Fischerei, Energie, Industrie, Verkehr, Abfallwirtschaft, Wasserwirtschaft, Telekommunikation, Fremdenverkehr, Raumordnung oder Bodennutzung ausgearbeitet werden und durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der Richtlinie 85/337/EWG (mittlerweile ersetzt durch Richtlinie 2011/92/EU - UVP-Richtlinie -) aufgeführten Projekte gesetzt wird. Das Erfordernis der Rahmensetzung ist erfüllt, wenn der Plan oder das Programm eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer dieser Projekte aufstellt, insbesondere hinsichtlich des Standorts, der Art, der Größe und der Betriebsbedingungen solcher Projekte oder der mit ihnen verbundenen Inanspruchnahme von Ressourcen (EuGH, Urt. v. 22.2.2022 - C-300/20 -, juris Rn. 62; Senatsurt. v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 60). Bei der streitgegenständlichen Naturschutzgebietsverordnung handelt es sich zwar um einen Plan bzw. ein Programm im Sinne der SUP-Richtlinie (vgl. Senatsbeschl. v. 17.6.2024 - 4 KN 93/20 -, juris Rn. 7 und v. 4.7.2023 - 4 KN 204/20 -, juris Rn. 191 m.w.N.). Sie stellt aber jedenfalls keine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung von in den Anhängen I und II der UVP-Richtlinie aufgeführten Projekten auf. Soweit in § 5 VO der Verordnung konkrete Modalitäten und Kriterien für die Zulässigkeit einzelner Handlungen wie den Ackerbau (§ 5 Nr. 1 VO), die Grünlandnutzung (§ 5 Nr. 3 VO) oder die Forstwirtschaft (§ 5 Nr. 5 VO) im Naturschutzgebiet aufgestellt werden, betreffen diese nicht die Genehmigung oder Durchführung eines Projekts nach den Anhängen I und II der UVP-Richtlinie.
b) Eine Pflicht zur Durchführung einer strategischen Umweltprüfung folgt auch nicht aus § 36 UVPG i.V.m. §§ 36 Satz 1 Nr. 2, 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG bzw. der zugrundeliegenden unionsrechtlichen Vorschriften des Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der SUP-Richtlinie und Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie.
Gemäß § 36 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG i.V.m. § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG entsprechend ist in Umsetzung von Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets (FFH-Verträglichkeitsprüfung) durchzuführen vor der Verabschiedung von Plänen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Aus § 36 UVPG bzw. Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der SUP-Richtlinie folgt bei diesen Plänen und Programmen auch eine Pflicht zur Durchführung einer strategischen Umweltprüfung. Diese Vorschriften sind vorliegend anwendbar, weil das Gebiet, welches der Antragsgegner als Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" ausgewiesen hat, als FFH-Gebiet 070 "Lüneburger Heide" sowie als EU-Vogelschutzgebiet V24 "Lüneburger Heide" Teil des europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000" ist (vgl. Art. 3 Abs. 1 FFH-Richtlinie) und der Antragsgegner mit der Unterschutzstellung als Naturschutzgebiet seiner Unterschutzstellungsverpflichtung gemäß § 32 Abs. 2 BNatSchG nachkommt.
Eine unionsrechtlich begründete Pflicht zur Durchführung einer strategischen Umweltprüfung nach den vorgenannten Bestimmungen bestand vor Erlass der streitgegenständlichen Verordnung jedoch nicht. Diese bestimmt zwar wie aufgezeigt in § 5 VO konkrete Kriterien und Modalitäten für die Zulässigkeit von Tätigkeiten wie den Ackerbau, die Grünlandnutzung oder die Forstwirtschaft, die Projekte im Sinne des Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie darstellen können (zum Begriff des Projekts nach Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie vgl. nur EuGH, Urt. v. 7.12.2023 - C-434/22 -, juris Rn. 35 ff., v. 7.11.2018 - C 293/17 u.a. -, juris Rn. 73 und Urt. v. 17.4.2018, C-441/17 -, juris Rn. 122 ff.). Dies hat zur Folge, dass bei Ausübung der genannten Tätigkeiten innerhalb des von § 5 VO gesetzten Rahmens die in § 4 VO zur Erreichung des Schutzzwecks geregelten Verbote nicht greifen, womit es sich der Sache nach um Freistellungsregelungen handelt. Hierzu hat der Europäische Gerichtshof aber klargestellt, dass auch mit solchen Regelungen der rechtliche Rahmen zur Bestimmung der in dem Schutzgebiet unter Berücksichtigung der festgelegten Erhaltungsziele zulässigen Handlungen und Nutzungen festgelegt wird. Auch Freistellungsregelungen in einer Schutzgebietsverordnung gehören demnach - ebenso wie die eigentlichen Verbotsregelungen - zu den Erhaltungsmaßnahmen für das Schutzgebiet im Sinne des Art. 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie, die unmittelbar mit der Verwaltung des betreffenden Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür notwendig sind (EuGH, Urt. v. 17.10.2024 - C-461/23 -, juris Rn. 48 f., 53). Als dem Gebietsverwaltungsprivileg unterfallende Regelungen unterliegen diese demnach keiner Pflicht zur Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung vor ihrem Erlass gemäß § 36 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG i.V.m. § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG und damit auch nicht einer Pflicht zur Durchführung einer strategischen Umweltprüfung gemäß § 36 UVPG bzw. Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der SUP-Richtlinie.
II. Die Verordnung ist weit überwiegend - mit Ausnahme von Teilen der Regelungen in § 4 Abs. 3 Nr. 3 VO und § 5 Nr. 13 VO sowie der zeichnerischen Darstellung von Teilbereichen zweier Flurstücke in der Detailkarte Blatt K. der Verordnung - materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
Sie enthält die nach § 22 Abs. 1 BNatSchG für eine Unterschutzstellung von Natur und Landschaft allgemein erforderlichen Inhalte (dazu 1.) und wahrt die besonderen Vorgaben des § 32 Abs. 3 BNatSchG hinsichtlich der Mindestangaben in einer Schutzerklärung von Gebieten des europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000" (dazu 2.). Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung als Naturschutzgebiet liegen vor (dazu 3.) und der Antragsgegner hat die gebotene Würdigung der gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes und der betroffenen Grundeigentümer und Nutzungsberechtigten in nicht zu beanstandender Weise vorgenommen (dazu 4.). Die in der Verordnung geregelten Verbote (§ 4 VO) mitsamt der dazugehörigen Festlegung von zulässigen Handlungen (§ 5 VO) sind im Wesentlichen - mit Ausnahme der bereits angesprochenen Bestimmungen - nicht zu beanstanden (dazu 5.). Auch die sonstigen Bestimmungen der Verordnung verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (dazu 6.).
1. Gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG erfolgt die Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschaft durch Erklärung. Die Erklärung bestimmt den Schutzgegenstand, den Schutzzweck, die zur Erreichung des Schutzzwecks notwendigen Gebote und Verbote und, soweit erforderlich, die Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen oder enthält die erforderlichen Ermächtigungen hierzu (§ 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG).
a) Der Schutzgegenstand der Verordnung ist hinreichend bestimmt. Schutzgegenstand ist das in § 2 VO näher bezeichnete Gebiet (§ 1 Abs. 1 VO). Der Schutzgegenstand wird in § 3 Abs. 1 Unterabs. 2 und 3 VO textlich beschrieben und die zur hinreichend genauen Bezeichnung des Schutzgegenstandes erforderliche konkrete und nachvollziehbare Festlegung der Grenzen des Schutzgegenstandes (vgl. Senatsurt. v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 65 und v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 47) ist gemäß § 2 Abs. 1 Unterabs. 1 Abs. 3 Sätze 1 und 2 VO in den sechs maßgeblichen Detailkarten im Maßstab 1: 10.000 sowie den zwei maßgeblichen Übersichtskarten im Maßstab 1: 50.000, die gemäß § 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 VO Bestandteil der Verordnung sind, erfolgt. In § 2 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 VO wird hierzu ergänzt, dass die Grenze des Schutzgebiets auf der Innenseite der jeweiligen in den Karten dargestellten Grenzlinie verläuft. Zudem wird klargestellt, dass Gräben und Wege am Rande des Gebiets zum Naturschutzgebiet gehören (§ 2 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 3 VO). Hinsichtlich der bereits in den Verordnungskarten erkennbaren Ausgrenzung von bestimmten Ortslagen stellt § 2 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 4 VO klar, dass die in den Karten ausgrenzten Ortslagen von T. -Stadt, A-Stadt, Sahrendorf-West, Sudermühlen und Grasengrund sowie das dargestellte Gelände der Endoklinik Wintermoor nicht Teil des Naturschutzgebiets sind.
b) Auch die erforderlichen Mindestangaben zu den Schutzzwecken sind in § 3 VO enthalten. Erforderlich ist insoweit, dass sich dem Akt der Unterschutzstellung mit hinreichender Deutlichkeit und ausreichender Bestimmtheit entnehmen lässt, was konkret mit der Unterschutzstellung beabsichtigt ist bzw. angestrebt wird (Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 47, v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 66, v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -, juris Rn. 61, v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, juris Rn. 47 und v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 -, juris Rn. 24). Die hier mit der Unterschutzstellung verfolgten Zwecke sind durch § 3 Abs. 1 Unterabs. 1 VO zum allgemeinen Schutzzweck und durch § 3 Abs. 2 und 3 Unterabs. 2 VO zum besonderen Schutzzweck hinreichend deutlich und ausreichend bestimmt beschrieben worden. Der allgemeine Schutzzweck bezieht sich gemäß § 3 Abs. 1 Unterabs. 1 VO auf die Erhaltung, Förderung und Wiederherstellung eines großräumigen Landschaftsausschnitts der Zentralheide mit der historisch gewachsenen Heidekulturlandschaft und angrenzenden Wäldern. Besondere Schutzzwecke der Verordnung ergeben sich im Einzelnen aus der Aufzählung in § 3 Abs. 2 Nr. 1 bis 11 VO, wobei der besondere Schutzzweck nach Nr. 5 - der Schutz und die Förderung der standortheimischen Pflanzen- und Tierarten und deren Lebensgemeinschaften -, durch eine im Anhang zu der Verordnung unter dem Gliederungspunkt 1. enthaltene Aufzählung von Pflanzen- und Tierarten konkretisiert wird. Darüber hinaus benennt § 3 Abs. 3 Unterabs. 2 VO als besonderen Schutzweck (Erhaltungsziel) für das Natura 2000-Gebiet im Naturschutzgebiet die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands von im Einzelnen genannten, zur Zeit im Gebiet vorkommenden FFH-Lebensraumtypen nach Anhang I und FFH-Arten nach Anhang II der FFH-Richtlinie, einschließlich der jeweils charakteristischen Tier- und Pflanzenarten, sowie der nach der Vogelschutzrichtlinie wertgebenden Tierarten. Konkretisierend hierzu findet sich im Anhang der Verordnung unter den Gliederungspunkten 2. bis 5. eine detaillierte Beschreibung Erhaltungsziele für die jeweiligen Lebensraumtypen und Tierarten.
Nicht zu beanstanden ist, dass der Antragsgegner die Beschreibung der besonderen Schutzzwecke in § 3 Abs. 2 VO einheitlich für das gesamte, mit etwa 23.400 ha sehr großräumige Schutzgebiet getroffen hat und hierin sowohl Aspekte aufgenommen hat, die sich auf natürliche oder naturnahe Bereiche beziehen (u.a. in § 3 Abs. 2 Nr. 2, 4 und 5 VO) als auch solche, welche die in dem Gebiet durch menschliche Einwirkungen geschaffene Heidekulturlandschaft betreffen (u.a. in § 3 Abs. 2 Nr. 1, 6 und 8 VO). Denn es entspricht gerade der besonderen Eigenart des Naturschutzgebiets Lüneburger Heide, dass sich in ihm in zum Teil kleinteiligem Wechsel natürliche und naturnahe Flächen wie Wälder, Bäche und Moore mit durch die Heidebauernwirtschaft kultivierten Flächen wie Acker- und Grünlandflächen abwechseln. Zudem bestehen gerade durch die menschliche Einwirkung Wechselwirkungen zwischen Natur- und Kulturlandschaft in dem Gebiet. Die großräumigen und namensgebenden Heideflächen konnten erst durch menschliche Einwirkung in Form von Bränden und Einschlägen in die Wälder sowie den Verbiss des Weideviehs entstehen und erfordern weiterhin eine kontinuierliche Pflege, um nicht wieder zu verholzen. Auch die Wälder in dem Gebiet sind bereits seit alters her im Rahmen der Heidebauernwirtschaft genutzt worden (vgl. zum Vorstehenden die im Verwaltungsvorgang enthaltenen Erläuterungen der Bezirksregierung Lüneburg zum Erlass der Vorgängerverordnung vom 17. Juni 1993, S. 3 f.). Die aufgrund der Größe des Gebiets gleichwohl gebotene Differenzierung der Verordnungsregelungen nach den einzelnen im Gebiet vorkommenden Landschaftsteilen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 13.3.1991 - 7 A 486/89 -, juris Rn. 7) hat der Antragsgegner auf der Ebene der Verbots- und Freistellungsregelungen in § 4 und 5 VO vorgenommen und dort eine Reihe von abgestuften Regelungen getroffen, die sich jeweils etwa nur auf die in den maßgeblichen Karten gekennzeichneten Ackerflächen (§ 5 Nr. 1 VO), unterschiedliche Kategorien von Grünlandflächen (§ 5 Nr. 3 VO), auf Heideflächen (§ 5 Nr. 4 VO) oder auf mehrere Kategorien von Waldflächen (§ 5 Nr. 5 VO) beziehen. Soweit die Antragsteller meinen, dass die Wirtschaftsweise der Heidebauernwirtschaft der neuen Regelung in § 3 Abs. 3 Unterabs. 2 VO zu den habitatschutzrechtlichen Erhaltungszielen bezüglich Lebensraumtypen und Tierarten untergeordnet werde, trifft dies nicht zu. Ein Rangverhältnis zwischen dem besonderen Schutzzweck nach § 3 Abs. 3 Unterabs. 2 VO und den besonderen Schutzzwecken nach § 3 Abs. 2 VO ergibt sich aus der Verordnung nicht. Letztere beziehen sich - wie bereits ausgeführt - zum Teil ausdrücklich auch auf die durch die Heidebauernwirtschaft geprägte Kulturlandschaft. Zudem sind ausweislich des Standarddatenbogens des NLWKN mit Stand Juni 2001 nur Flächen im Umfang von etwa 6.000 ha von der mehr als 23.000 ha umfassenden Gesamtfläche des mit dem FFH-Gebiet 070 "Lüneburger Heide" flächenidentischen Naturschutzgebiets als FFH-Lebensraumtypflächen kartiert worden. Hierauf aufbauend hat der Antragsgegner in der Verordnung zum Schutz dieser Lebensraumtypflächen besondere Schutzvorschriften erlassen, die sich aber gerade nicht durchgängig auf die gesamte Fläche des Naturschutzgebiets beziehen.
Die in § 3 Abs. 2 VO aufgeführten Schutzzwecke beeinträchtigen die Antragsteller entgegen ihrer Auffassung auch nicht in unzumutbarer Weise in der Nutzung ihrer Flächen, weil sich die Schutzzwecke nicht auch auf die Erhaltung des Gebiets in seiner Bedeutung und Funktion für land- und forstwirtschaftliche Tätigkeiten erstrecken. Die besondere Bedeutung einer natur- und landschaftsverträglichen Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft für die Erhaltung der Kultur- und Erholungslandschaft ist zwar gemäß § 5 Abs. 1 BNatSchG bei Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu berücksichtigen, sie kann aber nicht Zweck einer Unterschutzstellung als Naturschutzgebiet sein. Denn die Zwecke der Unterschutzstellung haben sich nach den in § 23 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 BNatSchG abschließend aufgeführten Schutzgründen auszurichten.
Die Verordnung enthält schließlich auch Regelungen, die die zur Erreichung der Schutzzwecke notwendigen Verbote und Gebote betreffen (§§ 4 und 5 VO), sowie mit der Duldungsregelung in § 6 VO auch eine Regelung, die sich unter anderem auf Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen bezieht.
2. Die Naturschutzgebietsverordnung genügt auch den Vorgaben des § 32 Abs. 3 BNatSchG hinsichtlich der Mindestangaben in einer Schutzerklärung von Gebieten als Teil des Netzes "Natura 2000". Hiernach bestimmt die Schutzerklärung den Schutzzweck entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen und die erforderlichen Gebietsbegrenzungen (§ 32 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG). Es soll dargestellt werden, ob prioritäre natürliche Lebensraumtypen oder prioritäre Arten zu schützen sind (§ 32 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG). Durch geeignete Gebote und Verbote sowie Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen ist sicherzustellen, dass den Anforderungen des Artikels 6 der Richtlinie 92/43/EWG entsprochen wird (§ 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG).
Der Antragsgegner hat in Umsetzung dieser Vorgaben in § 3 Abs. 3 Unterabs. 2 VO als besonderen Schutzzweck (Erhaltungsziel) des Naturschutzgebiets auch die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der im Gebiet zur Zeit vorkommenden FFH-Lebensraumtypen und -Arten nach Anhang I und Anhang II der FFH-Richtlinie, einschließlich der jeweils charakteristischen Tier- und Pflanzenarten, sowie der nach der Vogelschutzrichtlinie wertgebenden Tierarten entsprechend den gebietsbezogenen Natura 2000-Erhaltungszielen definiert. Die nachfolgende Aufzählung der hiervon erfassten Lebensraumtypen und Arten ist in vier prioritäre Lebensraumtypen (Nr. 1), achtzehn übrige Lebensraumtypen (Nr. 2), acht Tierarten nach Anhang II der FFH-Richtlinie (Nr. 3) sowie insgesamt 28 Vogelarten nach Anhang I der Vogelschutzrichtlinie, Zugvogelarten sowie weitere im Gebiet vorkommende Brut- und Gastvogelarten (Nr. 4.) unterteilt. Die jeweils für die Lebensraumtypen und Arten geltenden gebietsbezogenen Erhaltungsziele hat der Antragsgegner im Anhang der Verordnung unter den Gliederungspunkten 2. bis 5. hinreichend spezifisch und konkret (vgl. Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 51; EuGH, Urt. v. 21.9.2023 - C-116/22 -, juris Rn. 107 und v. 29.6.2023 - C-444/21, juris Rn. 66) festgelegt.
Die Schutzerklärung enthält zudem die nach § 32 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG gebotene Gebietsbegrenzung. Das zum Naturschutzgebiet erklärte Gebiet ist flächenidentisch mit dem FFH-Gebiet 070 "Lüneburger Heide" sowie dem EU-Vogelschutzgebiet V24 "Lüneburger Heide". Dieses Gebiet ist daher - wie unionsrechtlich geboten - mit "unbestreitbarer Verbindlichkeit" und mit der erforderlichen "Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit" förmlich unter Schutz gestellt worden (vgl. EuGH, Urt. v. 21.9.2023 - C-116/22 -, juris Rn. 32). Zudem genügt die Verordnung den Vorgaben des § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG und enthält die zur Wahrung der Anforderungen des Artikels 6 der FFH-Richtlinie geeigneten Gebote und Verbote sowie Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen.
3. Der Antragsgegner ist befugt gewesen, das unter Schutz gestellte Gebiet zum Naturschutzgebiet i.S.d. § 23 BNatSchG zu erklären. Denn die dafür erforderlichen gesetzlichen Voraussetzungen liegen vor.
Nach § 16 Abs. 1 NNatSchG kann die Naturschutzbehörde Gebiete im Sinne des § 23 Abs. 1 BNatSchG durch Verordnung als Naturschutzgebiete festsetzen. Naturschutzgebiete sing gemäß § 23 Abs. 1 BNatSchG rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft in ihrer Gesamtheit oder in einzelnen Teilen (1.) zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung von Lebensstätten, Biotopen oder Lebensgemeinschaften bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten, (2.) aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen oder (3.) wegen ihrer Seltenheit, besonderen Eigenart oder hervorragenden Schönheit erforderlich ist.
Diese Voraussetzungen sind in Bezug auf den durch die streitgegenständliche Verordnung als Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" unter Schutz gestellten Bereich erfüllt, weil das Gebiet im Sinne aller drei in Betracht kommender Tatbestandsalternativen ohne Zweifel schutzwürdig sowie schutzbedürftig ist.
a) Die Schutzwürdigkeit von Natur und Landschaft weiter Teile des Gebiets im Sinne des Biotop- und Lebensstättenschutzes gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG ergibt sich allein schon aus der der Vielzahl der im Gebiet ausweislich des Standarddatenbogens des NLWKN mit Stand Juni 2020 vorkommenden natürlichen Lebensraumtypen und Tierarten von gemeinschaftlichem Interesse sowie der Bedeutung des Gebiets für Vogelarten nach Anhang I der Vogelschutzrichtlinie bzw. Zugvogelarten. Das Gebiet wird nach den Angaben im Standarddatenbogen charakterisiert von ausgedehnten Sandheiden mit Wacholderbeständen (größtes und bedeutsamstes Gebiet Deutschlands), Moorheiden, Hoch- und Übergangsmooren, bodensauren Eichen- und Buchenwäldern sowie Still- und Fließgewässern unter anderem zwischen Kernflächen und großflächigen Nadelholzforsten. Es stellt einen sehr wertvollen Biotopkomplex aus Heiden, Mooren, Wäldern und Gewässern dar und beherbergt eines der größten Reliktvorkommen des Birkhuhns im Flachland. Zudem stellt es einen Brutplatz für Charakterarten der halboffenen Heidelandschaften dar und enthält Vorkommen zahlreicher gefährdeter Arten. Auch in Bezug auf den Schutz der weiteren im Gebiet vorkommenden Tier- und Pflanzenarten (vgl. Gliederungspunkt 1. des Anhangs der Verordnung) stellt sich das Gebiet ohne Zweifel als schutzwürdig dar.
Das unter Schutz gestellte Gebiet ist zudem schutzwürdig im Sinne von § 23 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG. Dies gilt zum einen aus wissenschaftlichen und naturgeschichtlichen Gründen insoweit, als es geowissenschaftlich bedeutsame Moore und Landschaftsformen eiszeitlicher Entstehung enthält. In erster Linie stellt sich das Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" aber aus landeskundlichen Gründen (vgl. hierzu Hendrischke, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 3. Aufl. 2024, § 23 Rn. 17; Appel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 4. Aufl. 2024, § 23 Rn. 28) als schutzwürdig dar, weil es als von der vorindustriellen Heidebauernwirtschaft geprägte historische Heidelandschaft beispielhaft Zeugnis über die geographische und geschichtliche Entwicklung eines weiten Teils der nordwesteuropäischen Geest ablegen kann. Diese landeskundliche Schutzwürdigkeit beschränkt sich nicht allein auf die durch menschliche Einflussnahme entstandenen Heideflächen als solche, sondern erstreckt sich auch auf die im Komplex mit diesen angeordneten Heidewälder sowie kleinteiligen Acker- und extensiv genutzten Grünlandflächen. Typisches Wesensmerkmal der historischen Heidebauernwirtschaft war nämlich auch die Nutzung der Wälder zur Gewinnung von Mast (Eicheln und Bucheckern), Weide, Streu sowie Bau- und Brennholz sowie im Übrigen die Anlage von kleinen, inselartigen Ackerfluren und extensivem Grünland in den Tälern und Niederungen des Gebiets (vgl. Erläuterungen der Bezirksregierung Lüneburg zum Erlass der Vorgängerverordnung vom 17. Juni 1993, S. 3).
Das Naturschutzgebiet ist zudem als großräumiger Ausschnitt der Zentralheide wegen seiner besonderen Eigenart und hervorragenden Schönheit schutzwürdig im Sinne des § 23 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG. Dies hat für das Gebiet als Ganzes und somit auch für die in das Schutzgebiet bereits mit der Vorgängerverordnung vom 17. Juni 1993 einbezogenen intensiv genutzten landwirtschaftlichen Flächen zu gelten, weil mit der Unterschutzstellung der Schutz der Heidelandschaft in ihrer Gesamtheit mit ihren historisch gewachsenen Strukturen beabsichtigt worden ist. Diese umfasst neben den Biotoptypen, die für eine Heidebauernlandschaft typisch sind, auch die sonstigen Wald-, Acker- und Weidelandflächen. Denn das Landschaftsbild des Naturschutzgebiets "Lüneburger Heide" ist gerade gekennzeichnet durch den Wechsel von Heideflächen und Wald, von Äckern und Weiden, die gemeinsam eine Einheit bilden (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 4.3.1999 - 3 K 3851/94 -, V.n.b., Urteilsabdruck S. 12 ff.).
b) Das unter Schutz gestellte Gebiet stellt sich auch als schutzbedürftig dar.
Da eine Ausweisung als Naturschutzgebiet ihren Zweck nur dann erfüllen kann, wenn sie vorbeugend auch mögliche Gefahren ausschließt, genügt es für die Annahme einer Schutzbedürftigkeit, dass Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Schutzgüter, die eine Ausweisung des Naturschutzgebiets rechtfertigen, ohne die Unterschutzstellung abstrakt gefährdet wären; einer konkreten Gefahrensituation bedarf es hingegen nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.2.2009 - 7 CN 1.08 -, juris Rn. 30; Beschl. v. 18.7.1997 - 4 BN 5.97 -, juris Rn. 6; Senatsurt. v. 21.6.2022 - 4 KN 195/19 -, juris Rn. 83 und v. 20.7.2021 - 4 KN 257/18 -, juris Rn. 57). Eine danach ausreichende abstrakte Gefährdung ist hier zweifelsohne gegeben. Denn es liegt auf der Hand, dass die Vielfalt und Qualität des Gebiets als Lebensstätte wild lebender Tier- und Pflanzenarten, die Bewahrung seiner durch die Heidekulturlandschaft geschaffenen typischen Landschaftsbestandteile und die besondere Eigenart und Schönheit der Landschaft ohne eine Unterschutzstellung des Gebiets durch verschiedene Nutzungen wie z. B. die uneingeschränkte Erholungs- und Freizeitnutzung, die Fischerei, die Jagd, die Landwirtschaft oder die Forstwirtschaft beeinträchtigt werden könnte. Gefährdungen des Schutzgebiets bestehen überdies in Bezug auf die Heiden durch teilweise Verbuschung und Vergrasung, durch Grundwasserentnahmen, in Bezug auf die Moore durch Entwässerung und früheren Torfabbau, in Bezug auf die großflächigen Forste durch standortfremde Arten sowie allgemein durch den Tourismus (vgl. Standarddatenbogen des NLWKN mit Stand Juli 2020).
4. Liegen - wie hier - die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschaft vor, so hat die Naturschutzbehörde grundsätzlich einen Handlungsspielraum, ob und wie sie das schutzwürdige und schutzbedürftige Gebiet unter Schutz stellt (Senatsurt. v. 10.12.2024 - 4 KN 122/21 -, juris Rn. 129, v. 21.6.2022 - 4 KN 195/19 -, juris Rn. 85; v. 2.5.2022 - 4 KN 300/19 -, juris Rn. 57 und v. 30.3.2022 - 4 KN 280/19 -, juris Rn. 55 jeweils m.w.N.; vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -, juris Rn. 9 und Beschl. v. 29.1.2007 - 7 B 68.06 -, juris Rn. 15). Dieser Grundsatz findet allerdings nach § 32 Abs. 2 BNatSchG hinsichtlich des "Ob" einer Unterschutzstellung eine Einschränkung, wonach die in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der FFH-Richtlinie aufgenommenen Gebiete nach Maßgabe des Art. 4 Abs. 4 dieser Richtlinie und die nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie benannten Gebiete entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären sind. Aufgrund der Identität des Gebiets mit dem FFH-Gebiet 070 "Lüneburger Heide" sowie des EU-Vogelschutzgebiets V24 "Lüneburger Heide" bestand daher demnach vorliegend eine Pflicht zur Unterschutzstellung (vgl. Senatsurt. v. 2.5.2022 - 4 KN 300/19 -, juris Rn. 58 und v. 19.10.2021 - 4 KN 174/17 -, juris Rn. 78)
Im Übrigen verbleibt der Naturschutzbehörde bei der Entscheidung darüber, wie das Gebiet unter Schutz gestellt wird, aber ein Handlungsspielraum, der in erster Linie durch eine nach Maßgabe des naturschutzrechtlichen Abwägungsgebots im Sinne des § 2 Abs. 3 BNatSchG erfolgende, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auf der einen und der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und der übrigen Beteiligten auf der anderen Seite geprägt ist (Senatsurt. v. 2.5.2022 - 4 KN 300/19 -, juris Rn. 58; v. 30.3.2022 - 4 KN 280/19 -, juris Rn. 57, v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 86, jeweils m.w.N.; ferner BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -, juris Rn. 9 u. Beschl. v. 29.1.2007 - 7 B 68.06 -, juris Rn. 15).
Diese gebotene Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen hat der Antragsgegner vorgenommen. Das zeigt schon die Verordnung selbst, die in § 5 zahlreiche Handlungen für zulässig erklärt und damit von den Verboten des § 4 VO freistellt, womit der Antragsgegner den Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und sonstigen Nutzungsberechtigten insoweit den Vorrang vor den im Gebiet zu beachtenden Naturschutzbelangen eingeräumt hat. Dieser Umstand und die Tatsache, dass Regelungen in § 5 VO, etwa zur Nutzung der Ackerflächen (§ 5 Nr. 1 VO), zur Nutzung der verschiedenen Kategorien von Grünland (§ 5 Nr. 3 VO) und unterschiedlicher Kategorien von Waldflächen (§ 5 Nr. 5 VO) im Einzelnen stark ausdifferenziert sind, machen deutlich, dass der Verordnungsgeber sich mit dem Für und Wider unter anderem der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung in dem unter Schutz gestellten Gebiet detailliert befasst und die betroffenen Belange gewürdigt hat. Darüber hinaus bestätigen auch die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners, dass dieser sich mit den Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und sonstigen Nutzungsberechtigten ausführlich auseinandergesetzt hat. Bereits im Vorfeld des förmlichen Neuausweisungsverfahrens hat er eine Reihe von Abstimmungsgesprächen mit den größten im Schutzgebiet auftretenden Flächeneigentümern - dem R., den S. sowie den Niedersächsischen Landesforsten - geführt. Zudem hat er eine ausführliche Auswertung und Prüfung der im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Öffentlichkeit nach § 14 Abs. 1 und 2 NAGBNatSchG eingegangenen Bedenken und Anregungen vorgenommen. Die 154 eingegangenen Stellungnahmen hat der Antragsgegner in einer Abwägungstabelle zusammengefasst und abgewogen, welche im Verwaltungsvorgang enthalten ist. Hieraus wird auch ersichtlich, dass der Antragsgegner aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen den Text der Verordnung, die Verordnungskarten und die Verordnungsbegründung in einer Reihe von Punkten überarbeitet hat.
Soweit das Normsetzungsermessen des Antragsgegners hier darüber hinaus hinsichtlich des "Wie" der Unterschutzstellung durch § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG beschränkt wird, wonach in einem Natura 2000-Gebiet durch geeignete Ge- und Verbote sowie durch Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen sicherzustellen ist, dass den Anforderungen des Art. 6 FFH-Richtlinie entsprochen wird (vgl. Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 81 m.w.N.), sieht der Senat keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffene Verordnung hinter dieser Vorgabe zurückbleibt. Insbesondere ermöglicht es die gewählte Schutzkategorie des Naturschutzgebiets aufgrund des weitreichenden Verbotsvorbehalts gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG ohne weiteres, Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie Rechnung zu tragenden, der es gebietet, menschliche Tätigkeiten zu unterbinden, die für die europäischen Erhaltungsziele eines Natura 2000-Gebiets auch nur potentiell schädlich sind (eingehend dazu: Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 82 f. für eine Landschaftsschutzgebietsverordnung).
5. Die in der Verordnung geregelten Verbote (§ 4 VO) mitsamt der dazugehörigen Festlegung von zulässigen Handlungen (§ 5 VO) sind weit überwiegend - mit Ausnahme von Teilen der Regelungen in § 4 Abs. 3 Nr. 3 VO und § 5 Nr. 13 VO sowie der zeichnerischen Darstellung von Teilbereichen zweier Flurstücke in der Detailkarte Blatt K. der Verordnung und den sich hieraus für diese Flurstücke gemäß § 5 der Verordnung ergebenden Bewirtschaftungseinschränkungen - mit höherrangigen Recht vereinbar.
Das in § 4 Abs. 1 Unterabs. 1 VO enthaltene Verbot aller Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, entspricht der gesetzlichen Vorgabe in § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG. Danach sind alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets bzw. seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten. Eine verbotene Handlung in diesem Sinne setzt dabei nicht voraus, dass sie tatsächlich zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führt. Das Verbot ist vielmehr schon dann gerechtfertigt, wenn die Möglichkeit besteht, dass die Handlungen solche Folgen haben können, diese also nicht gänzlich außerhalb des Möglichen liegen (Senatsurt. v. 21.6.2022 - 4 KN 195/22 -, juris Rn. 93 und v. 4.3.2020 - 4 KN 226/17 -, juris Rn. 45; Appel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 4. Aufl. 2024, § 23 Rn. 37; Hendrischke, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 3. Aufl. 2024, § 23 Rn. 31).
a) Die Bestimmung des § 4 Abs. 3 VO, die "insbesondere" die in den Nrn. 1 bis 8 genannten Handlungen untersagt, ist - mit Ausnahme eines Teils der Regelung in § 4 Abs. 3 Nr. 3 VO - nicht zu beanstanden. § 4 Abs. 3 VO enthält insoweit die nach § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG gebotene "Maßgabe näherer Bestimmungen" zu den Handlungsverboten. Durch die Verwendung des Begriffs "insbesondere" wird zum Ausdruck gebracht, dass die Aufzählung in den Nrn. 1 bis 8 der Konkretisierung des allgemeinen Verbots nach § 4 Abs. 1 Unterabs. 1 VO dient. Hierdurch wird der Normadressat in die Lage versetzt, sein Verhalten nach dem allgemeinen Verbot nach § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG und § 4 Abs. 1 Unterabs. 1 VO auszurichten (Senatsurt. v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 93 m.w.N.).
b) Das Verbot nach § 4 Abs. 3 Nr. 3 VO (Betreiben von bemannten und unbemannten Flugkörpern) haben die Antragsteller zwar nicht angegriffen, der Senat ist jedoch auch insoweit im Rahmen dieses Verfahrens zu einer Überprüfung von Amts wegen veranlasst, da es sich bei dem vom Antragsteller angestrengten Normenkontrollverfahren um ein objektives Beanstandungsverfahren handelt und auch ohne entsprechende Rüge die zur Prüfung gestellte Norm unter jedem denkbaren Gesichtspunkt auf ihre Wirksamkeit hin zu überprüfen ist (Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 122; BVerwG, Beschl. v. 31.1.2022 - 4 BN 42.21 -, juris Rn. 5). Nach der danach vorzunehmenden Überprüfung stellt sich das Verbot nach § 4 Abs. 3 Nr. 3 Halbsatz 1 Var. 2 VO, das Naturschutzgebiet mit unbemannten Flugkörpern (z.B. Modellflugzeuge, Drohnen, Drachen und andere Kleinflugkörper) unterhalb einer Höhe von 150 m zu überfliegen oder diese starten oder landen zu lassen, als rechtmäßig dar. Hingegen verstößt das Verbot nach § 4 Abs. 3 Nr. 3 Halbsatz 1 Var. 1 VO, das Naturschutzgebiet mit bemannten Flugkörpern (z.B. Segelflugzeuge und Hubschrauber) unterhalb einer Höhe von 150 m zu überfliegen oder diese starten und landen zu lassen, gegen höherrangiges Recht.
Nach der Rechtsprechung des Senats stehen dem Verbot des Betreibens unbemannter Fluggeräte über bestimmten naturschutzrechtlich geschützten Teilen von Natur und Landschaft weder die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Luftverkehr (Art. 73 Nr. 6 GG) noch das einfache Luftverkehrsrecht entgegen (Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 122 ff.; Senatsurt. v. 4.3.2020 - 4 KN 226/17 -, juris Leitsatz 2 und Rn. 60). Das Bundesverwaltungsgericht hat nämlich festgestellt, dass es im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung des Grundgesetzes nicht ausgeschlossen ist, dass das der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes zugeordnete Recht die Beachtung naturschutzrechtlicher Belange zulässt, welche durch das Landesrecht konkretisiert sind, und dies insbesondere für das Luftverkehrsrecht bejaht (BVerwG, Beschl. v. 29.7.1986 - 4 B 73.86 -, juris Rn. 9). Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass § 6 Abs. 2 LuftVG verdeutlicht, dass die Luftverkehrsbehörde im Rahmen ihrer Zuständigkeiten die Vorschriften des Naturschutzrechts und damit auch Verbote einer Schutzgebietsverordnung zu beachten hat (BVerwG, Beschl. v. 29.7.1986 - 4 B 73.86 -, juris Rn. 9; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 4.6.1986 - 4 B 94.86 -, juris Rn. 3). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist danach insbesondere auch das in einer Landschaftsschutzverordnung enthaltene Verbot des Modellflugsports zu beachten (BVerwG, Urt. v. 10.5.1985 - 4 C 36.82 -, juris Rn. 17). Aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geht damit unzweifelhaft hervor, dass Regelungen betreffend den unbemannten Luftverkehr ohne Verstoß gegen die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Luftverkehr (Art. 73 Nr. 6 GG) Gegenstand von Schutzgebietsverordnungen sein können.
Hieran hält der Senat auch unter Berücksichtigung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Januar 2023 - 7 C 1.22 - fest (so bereits Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 124). Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar entschieden, dass eine Naturschutzbehörde nicht befugt ist, Gebiete mit Flugbeschränkungen für Luftfahrzeuge im Wege einer Naturschutzgebietsverordnung anzuordnen, da eine diesbezügliche Sperrwirkung aus dem Regelungskonzept des Luftverkehrsgesetzes folge und der Bund abschließend von seiner ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG für das Luftverkehrsrecht Gebrauch gemacht habe (BVerwG, Urt. v. 26.1.2023 - 7 CN 1.22 -, juris Leitsatz 1 und Rn. 12 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in dieser Entscheidung auch mit seiner vorzitierten (älteren) Rechtsprechung auseinandergesetzt und herausgestellt, dass es in diesen Entscheidungen nicht die Befugnis von Naturschutzbehörden bejaht habe, luftverkehrsbezogene Maßnahmen nach dem Bundesnaturschutzgesetz zu erlassen, sondern es ausdrücklich verneint habe, dass eine Naturschutzbehörde auf dem Gebiet des Luftrechts tätig werden dürfe (BVerwG, Urt. v. 26.1.2023 - 7 CN 1.22 -, juris Rn. 24). Das Bundesverwaltungsgericht hat ausdrücklich aber auch festgestellt, dass die Frage, ob die zuständige Behörde im Hinblick auf die bundesrechtlichen Vorschriften des Luftrechts gehindert ist, ihre landesrechtliche Zuständigkeit auszuüben, davon abhängig zu machen ist (Art. 71 i. V. m. Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG), ob das Bundesrecht für sich eine abschließende Regelung in Anspruch nimmt (BVerwG, Urt. v. 26.1.2023 - 7 CN 1.22 -, juris Rn. 24; vgl. insoweit bereits auch BVerwG, Beschl. v. 4.6.1986 - 4 B 94.86 -, juris Rn. 3).
Nach Auffassung des Senats ist aus dem Luftverkehrsrecht des Bundes indes nicht zu entnehmen, dass dieses hinsichtlich des Betreibens unbemannter Fluggeräte über einem Naturschutzgebiet bzw. einem Natura 2000-Gebiet, eine abschließende Regelung für sich in Anspruch nimmt. Der Antragsgegner war daher nicht gehindert, ein auf die Vorschriften des Naturschutzrechts nach den §§ 20 Abs. 2 Nr. 1, 22 Abs. 1, 23 und 32 BNatSchG i.V.m. 14, 16 NAGBNatSchG gestütztes Betreibensverbot derartiger Fluggeräte unterhalb einer Höhe von 150 Metern über den Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" zu erlassen.
Der Bund hat von seiner ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz für den Bereich der Luftfahrt nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG durch das Luftverkehrsgesetz (LuftVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Mai 2007 (BGBl. I S. 689) Gebrauch gemacht. Auf der Grundlage von u.a. § 32 Abs. 1 Nr. 1 LuftVG ist die Luftverkehrsverordnung (LuftVO) vom 29. Oktober 2015 (BGBl. I. S. 1894) erlassen worden. Nach § 1 Abs. 1 LuftVG ist die Benutzung des Luftraums durch Luftfahrzeuge im Grundsatz frei, soweit sie nicht durch dieses Gesetz, durch die zu seiner Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften, durch im Inland anwendbares internationales Recht, durch Rechtsakte der Europäischen Union und die zu deren Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften beschränkt wird. Luftfahrzeuge sind gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 9 LuftVG auch Flugmodelle. Ebenfalls als Luftfahrzeuge gelten gemäß § 1 Abs. 2 Satz 3 LuftVG unbemannte Fluggeräte einschließlich ihrer Kontrollstation, die nicht zu Zwecken des Sports oder der Freizeitgestaltung betrieben werden (unbemannte Luftfahrtsysteme). Die LuftVO enthält in ihrem Abschnitt 5a (eingefügt durch Art. 2 Nr. 5 der Verordnung zur Regelung des Betriebs von unbemannten Fluggeräten vom 30. März 2017 (BGBl. I S. 683)) nähere Regelungen zum Betrieb unbemannter Fluggeräte. Der Oberbegriff "unbemanntes Fluggerät" umfasst sowohl "Flugmodelle" als auch "unbemannte Luftfahrtsysteme" (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr und digitale Infrastruktur (15. Ausschuss) zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung - Drucksache 19/28179 -, BT-Drs. 19/29354 S. 9). Nach § 21b Abs. 1 Nr. 6 LuftVO in der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der streitgegenständlichen Naturschutzgebietsverordnung am 1. Mai 2021 gültigen Fassung war der Betrieb von unbemannten Luftfahrsystemen und Flugmodellen verboten über Naturschutzgebieten sowie Gebieten im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 6 und 7 BNatSchG (FFH-Gebiete und EU-Vogelschutzgebiete), soweit der Betrieb von unbemannten Fluggeräten in diesen Gebieten nach landesrechtlichen Vorschriften nicht abweichend geregelt war. Da nach der bundesrechtlichen Vorschrift des § 21b Abs. 1 Nr. 6 LuftVO a.F. Raum für abweichende landesrechtliche Vorschriften hinsichtlich des Betriebs unbemannter Fluggeräte über Naturschutzgebieten und Natura 2000-Gebieten bestand, war der Antragsgegner befugt, in § 4 Abs. 3 Nr. 3 Var. 2 VO den Betrieb unbemannter Fluggeräte in dem dort geregelten Umfang zu untersagen und mit § 4 Abs. 3 Nr. 3 Halbsatz 2 VO eine hiervon abweichende Regelung zur Nutzung von Drohnen zum Zwecke der Bewirtschaftung land- und forstwirtschaftlicher Nutzflächen, zum Auffinden von Jungtieren sowie im dienstlichen Einsatz einer Behörde zu treffen.
Auch nachgehende Änderungen der LuftVO zum Betrieb unbemannter Fluggeräte haben die Regelungsbefugnis des Antragsgegners nicht eingeschränkt. § 21h Abs. 1 Satz 1 LuftVO in der seit dem 18. Juni 2021 gültigen Fassung bestimmt entsprechend der Regelung in § 1 Abs. 1 LuftVG, dass die Benutzung des Luftraums durch unbemannte Fluggeräte vorbehaltlich der dort aufgeführten abweichenden Rechtsvorschriften frei ist. Nach § 21h Abs. 3 Nr. 6 LuftVO ist der Betrieb unbemannter Fluggeräte über Naturschutzgebieten im Sinne des § 23 Abs. 1 BNatSchG, über Nationalparks im Sinne des § 24 BNatSchG und über Gebieten im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 6 und 7 (Natura 2000-Gebiete) unter anderem nur zulässig, wenn die zuständige Naturschutzbehörde dem Betrieb ausdrücklich zugestimmt hat (Var. 1) oder der Betrieb von unbemannten Fluggeräten in diesen Gebieten nach landesrechtlichen Vorschriften abweichend geregelt ist (Var. 2). Nach dieser Vorschrift kann daher das über den dort aufgezählten Gebieten grundsätzlich geltende Betriebsverbot von unbemannten Fluggeräten in landesrechtlichen Vorschriften abweichend geregelt werden. Auch § 21h Abs. 3 Nr. 6 Var. 2 LuftVO nimmt damit - ebenso wie die Vorgängerregelung des § 21b Abs. 1 Nr. 6 LuftVO a.F. - insoweit keine abschließende Regelung für sich in Anspruch, sondern es verbleibt Raum für ergänzende landesrechtliche Regelungen und damit auch für Regelungen in einer (landesrechtlichen) Schutzgebietsverordnung (vgl. Giemulla/van Schyndel, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, LuftVO, November 2024, § 21h Rn. 44).
Nach § 21h Abs. 3 Nr. 6 Var. 3 LuftVO ist allerdings - und insofern teilweise über die Regelung in § 4 Abs. 3 Nr. 3 VO hinausgehend - der Betrieb über Naturschutzgebieten oder Gebieten im Sinne des § 7 Absatz 1 Nummer 6 und 7 BNatSchG auch zulässig, wenn a) der Betrieb nicht zu Zwecken des Sports oder der Freizeitgestaltung erfolgt, b) der Betrieb in einer Höhe von mehr als 100 Metern stattfindet, c) der Fernpilot den Schutzzweck des betroffenen Schutzgebietes kennt und diesen in angemessener Weise berücksichtigt und d) die Luftraumnutzung durch den Überflug über dem betroffenen Schutzgebiet zur Erfüllung des Zwecks für den Betrieb unumgänglich erforderlich ist. Jedoch bestimmt § 21i Abs. 3 LuftVO ausdrücklich, dass u.a. Schutzvorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes, Rechtsvorschriften, die aufgrund dieses Gesetze erlassen worden sind oder fortgelten, und das Naturschutzrecht der Länder unberührt bleiben. Hieraus geht hervor, dass der Flugbetrieb von unbemannten Fluggeräten in den in § 21h Abs. 3 und 4 LuftVO genannten geografischen Gebiete nicht nur aus luftverkehrsrechtlichen, sondern z.B. auch aus landschaftschutz-, naturschutz- und lärmschutzrechtlichen Gründen (weitergehenden) Beschränkungen unterworfen sein kann und das Bundesrecht insoweit keine abschließende Regelung für sich in Anspruch nimmt (vgl. VG Hannover, Beschl. v. 25.4.2024 - 9 B 982/24 -, V.n.b.; ferner Giemulla/van Schyndel in: Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, LuftVO, November 2024, § 21i Rn. 21). Demzufolge bestehen hier hinsichtlich der Regelung in § 4 Abs. 3 Nr. 3 Var. 2 VO keine kompetenzrechtlichen Bedenken.
Das Verbot, das Gebiet mit unbemannten Flugkörpern unterhalb einer Höhe von 150 m zu überfliegen oder diese starten und landen zu lassen, ist als repressives Verbot im Naturschutzgebiet, welches zugleich das EU-Vogelschutzgebiet V24 "Lüneburger Heide" darstellt, aus Gründen des (Brut-)Vogelschutzes und somit aus naturfachlichen Gründen auch erforderlich (vgl. Verordnungsbegründung, S. 8; im Übrigen zu den Störwirkungen des Luftverkehrs einschließlich der Kleinaviatik für die Vogelwelt auch: Senatsurt. v. 19.10.2021 - 4 KN 292/16 -, juris Rn. 76, 81 und v. 4.3.2020 - 4 KN 226/17 -, juris Rn. 49 ff.). Es stellt sich auch nicht als unverhältnismäßig dar, weil es zum einen bereits tatbestandlich auf den Betrieb unterhalb einer Höhe von 150 Metern beschränkt ist und zum anderen die Nutzung von Drohnen zum Zwecke der Bewirtschaftung land- und forstwirtschaftlicher Nutzflächen, zum Auffinden von Jungtieren sowie im dienstlichen Einsatz einer Behörde gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 3 Halbsatz 2 VO ausgenommen ist.
Das Verbot des § 4 Abs. 3 Nr. 3 Halbsatz 1 Var. 1 VO, mit bemannten Flugkörpern das Gebiet unterhalb einer Höhe von 150 m zu überfliegen oder diese starten und landen zu lassen, verstößt hingegen gegen höherrangiges Recht. Die bundesrechtlichen Vorschriften des Luftverkehrsrechts zum bemannten Luftverkehr beanspruchen nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts eine abschließende Regelung und das streitgegenständliche Start- und Landeverbot enthält damit eine dem Luftverkehrsrecht des Bundes vorbehaltene spezifische Anordnung (BVerwG, Urt. v. 26.1.2023 - 7 CN 1.22 -, juris Rn. 25).
Die Regelung in § 4 Abs. 3 Nr. 3 VO ist hinsichtlich ihres rechtswidrigen Regelungsgehalts bezüglich des Betreibens bemannter Flugkörper einerseits und des rechtmäßigen Normbestandteils hinsichtlich des Betreibens unbemannter Flugkörper auch wie tenoriert inhaltlich teilbar. Es ergibt sich ohne weiteres, dass von der beispielhaften Aufzählung von Flugkörpern in der Klammer in § 4 Abs. 3 Nr. 3 Halbsatz 1 VO die Beispiele "Segelflugzeuge" und "Hubschrauber" zu den bemannten Flugkörpern zählen, weshalb insoweit ebenfalls die Unwirksamkeit festzustellen ist. Selbiges gilt für den Passus "außer, wenn dies für Start und Landung von Flugzeugen des J. notwendig ist", da dieser nur in Bezug auf bemannte Flugkörper Sinn ergibt.
c) Es ist nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner in § 4 Abs. 5 Halbsatz 2 VO Übungen militärischer oder ziviler Hilfs- und Schutzdienste unter ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt gestellt hat.
Generell sind Handlungen zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in § 4 Abs. 5 Halbsatz 1 VO von den Verboten der Verordnung freigestellt. In der Verordnungsbegründung wird hierzu ausgeführt, dass es erforderlich sei, Handlungen zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie des Rettungswesens zuzulassen, die keinen zeitlichen Aufschub dulden. In nötige Handlungen zur Gefahrenabwehr könne und solle die Verordnung nicht eingreifen (vgl. Verordnungsbegründung, S. 5 f.). Dies gilt nach den Ausführungen des Antragsgegners im Rahmen der Abwägung auch für Kontrollfahrten der Feuerwehr (vgl. Abwägungstabelle des Antragsgegners zu § 4 VO, S. 32, 34). Insofern räumt der Antragsgegner in nicht zu beanstandender Weise - und anders als die Antragsteller meinen - dem Rechtsgut des Bevölkerungsschutzes Vorrang vor dem Rechtsgut des Naturschutzes ein.
Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 5 Halbsatz 2 VO betrifft daher allein im Voraus planbare Übungen. Es kann nicht in Abrede gestellt werden, dass derartige Übungen geeignet sein können, die Schutzzwecke der Verordnung, etwa zur Erhaltung der Ruhe und Ungestörtheit des Gebiets (§ 3 Abs. 2 Nr. 10 VO), zum Schutz der standortheimischen Pflanzen- und Tierarten (§ 3 Abs. 2 Nr. 5 VO) oder der Erhaltung eines günstigen Erhaltungszustands von FFH-Lebensraumtypen und Natura 2000-bedeutsamen Tierarten (§ 3 Abs. 3 Unterabs. 2 VO) beeinträchtigen können. Der Antragsgegner hat bei seiner Abwägung hierzu unter anderem berücksichtigt, dass in der Vergangenheit Übungen im Naturschutzgebiet durchgeführt wurden, die jahreszeitlich erhebliche Störungen verursacht haben (vgl. Abwägungstabelle des Antragsgegners zu § 4 VO, S. 10). Erst Recht gilt dies für großflächige Übungen, bei denen etwa durch das Befahren mit Fahrzeugen im Gelände im Gebiet vorhandene Lebensraumtypen und sonstige schützenswerte Biotope beeinträchtigt sowie (Vogel-)Arten gestört werden können. Der Antragsgegner hat hierzu in der Abwägung festgehalten, dass das Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" aufgrund seiner wertgebenden Arten im Vogelschutzgebiet nicht als Truppenübungsgebiet genutzt werden könne (vgl. Abwägungstabelle des Antragsgegners zu § 4 VO, S. 31). In der Verordnungsbegründung heißt es im Übrigen, dass es angesichts der mit den Übungen verbundenen Störung der Ruhe angemessen sei, diese im Naturschutzgebiet zu unterlassen, wenn sie nicht auf die sp eziellen örtlichen Bedingungen angewiesen seien (vgl. Verordnungsbegründung, S. 6).
Hinsichtlich der Erlaubniserteilung ist in § 8 Abs. 3 Satz 1 VO geregelt, dass die Naturschutzbehörde auf einen schriftlichen Antrag hin die Erlaubnis erteilen soll, soweit keine Beeinträchtigungen oder Gefährdungen des Schutzgebiets, einzelner Bestandteile oder seines Schutzzwecks vorliegen und ggf. die Voraussetzungen des § 34 Abs. 1 BNatSchG i.V.m. § 26 NAGBNatSchG erfüllt sind. Der Senat merkt insoweit an, dass ein Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis besteht, wenn nach Überprüfung im Einzelfall die jeweilige Maßnahme die Schutzgüter der Verordnung nicht beeinträchtigt. Dass durch § 8 Abs. 3 Satz 1 VO dem Wortlaut nach eingeräumte intendierte Ermessen ("Soll"-Vorschrift) verdichtet sich insoweit zu einem gebundenen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis (vgl. nur Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 82 und v. 2.5.2022 - 4 KN 300/19 -, juris Rn. 65 m.w.N.). Konkretisierend wird in der Verordnungsbegründung ausgeführt, dass bei der Erlaubniserteilung dem Umstand Rechnung zu tragen sei, dass die Schutzdienste mitunter darauf angewiesen seien, auch im Naturschutzgebiet vor Ort zu üben, um beispielsweise im Brandfall vorbereitet zu sein (vgl. Verordnungsbegründung, S. 6). In der Abwägungstabelle hat der Antragsgegner zudem ausgeführt, dass für regelmäßig stattfindende Übungen unbefristete Erlaubnisse erteilt werden könnten, die nicht jedes Jahr erneut beantragt werden müssten. Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 Halbsatz 2 VO könnten zudem auch formlos und in eiligen Fällen auch nur mündlich beantragt werden. Die Naturschutzbehörde müsse hierbei lediglich wissen, wann, wo und mit wievielen Einsatzfahrzeugen geübt und wie ggf. die Übung ablaufen solle (vgl. Abwägungstabelle des Antragsgegners zu § 4 VO, S. 30, 33 f.). Eine unverhältnismäßige Erschwerung der Durchführung von erforderlichen Übungen militärischer und ziviler Hilfs- und Schutzdienste durch den angeordneten Erlaubnisvorbehalt kann vor diesem Hintergrund nicht angenommen werden.
d) Die Antragsteller vermögen mit ihren Einwänden, es sei bei bestimmten Flächen zu Fehlkartierungen und in der Folge zu falschen Festsetzungen der auf diesen Flächen nach § 5 VO zulässigen Handlungen in den Verordnungskarten gekommen, nur zum Teil durchzudringen.
Hinsichtlich einer Reihe der in § 5 VO beschriebenen zulässigen Handlungen hat der Antragsgegner ausdrücklich geregelt, dass diese nur in den in den maßgeblichen Karten entsprechend dargestellten Bereichen von den Verboten der Verordnung freigestellt sind. Dies gilt für die Nutzung der Ackerflächen gemäß § 5 Nr. 1 VO, für Dauergrünlandflächen A nach § 5 Nr. 3 VO, für Grünlandflächen B (Nassgrünland und Mesophile Flachlandmähwiesen LRT 6510) nach § 5 Nr. 3 Buchst. l) VO, für Grünlandflächen C (Hutungen/Weide/Biotop) nach § 5 Nr. 3 Buchst m) VO, für Grünlandflächen D (Mähweiden/Streuobstwiesen) nach § 5 Nr. 3 Buchst. n) VO, für Grünlandflächen E (Mähweiden/Streuobstwiesen mit Grünland-Nutzung) gemäß § 5 Nr. 3 Buchst. o) VO, für Wald nach § 5 Nr. 5 VO, für Waldflächen Typ A (FFH-Lebensraumtypen 9110 Hainsimsen-Buchenwald & 9120 Atlantische bodensaure Buchen-Eichenwälder mit Stechpalme) gemäß § 5 Nr. 5 Buchst. n) VO, für Waldflächen Typ B (FFH-Lebensraumtypen 9190 Alter Bodensaurer Eichenwald & 91E0 Auenwald) nach § 5 Nr. 5 Buchst. o) sowie für Waldflächen Typ C (FFH-Lebensraumtyp 91D0 Moorwald) gemäß § 5 Nr. 5 Buchst. p) VO.
Eine zeichnerische Bestimmung des Geltungsbereichs spezieller Vorschriften einer Naturschutzgebietsverordnung ist aus formellen Gründen nach § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG im Hinblick auf die zweifelsfreie Bestimmbarkeit des Anwendungsbereichs solcher Vorschriften, die nicht auf die Gesamtfläche des Schutzgebiets anwendbar sind, nur dann geboten, wenn es sich um eine flächenbezogene und unbewegliche Festsetzung handelt. Dieses Erfordernis gilt aber nicht für Vorschriften, die sich auf bestimmte Pflanzenarten, Biotoptypen und andere natürliche Gegebenheiten beziehen. Denn in diesen Fällen kann der Geltungsbereich einer natürlichen Dynamik unterliegen, die im Laufe der Zeit zu Abweichungen von der per se unveränderlichen Darstellung in der Karte führt (vgl. Senatsurt. v. 18.4.2024 - 4 KN 262/20 -, juris Rn. 46 und v. 19.10.2021 - 4 KN 292/16 -, juris Rn. 30 f.). Letztgenannter Fall liegt hier vor, da sich die oben genannten Vorschriften in § 5 VO auf das Vorhandensein eines bestimmten Biotoptyps bzw. FFH-Lebensraumtyps beziehen. Eine feststehende zeichnerische Darstellung ist daher nicht nach § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG erforderlich gewesen. Dass der Antragsgegner in der streitgegenständlichen Verordnung dennoch eine statische zeichnerische Festsetzung der genannten Flächenkategorien vorgenommen hat, war ihm jedoch gleichwohl nicht verwehrt.
aa) Soweit die Antragsteller vorliegend rügen, auf dem südlich der Ortslage von T. -Stadt gelegenen Flurstück O. der Flur P. der Gemarkung Q., welches insgesamt als Ackerfläche genutzt werde, setze die Verordnung fehlerhaft einen schmalen Streifen als Wald und einen weiteren Teilbereich als Sonderkultur fest, womit eine Nutzung als Acker dort nicht zulässig sei, ist dieser Einwand berechtigt, wie auch der Antragsgegner zugestanden hat. Dies führt zur Unwirksamkeit der Einbeziehung dieses Flurstücks in das Naturschutzgebiet, soweit dieses in der Detailkarte Blatt K. der Verordnung nicht als Acker gemäß § 5 Nr. 1 VO dargestellt worden ist.
Lediglich im südlichen Bereich des Flurstücks O. der Flur P. der Gemarkung Q. (das nach dem Auskunftssystem Liegenschaftskataster - ASL - im Eigentum des Antragstellers zu 1. steht) ist in der Detailkarte Blatt K. der Verordnung eine Kennzeichnung mittels der ausweislich der Kartenlegende für "Acker gemäß § 5 Nr. 1 der Verordnung" stehenden Schraffur erfolgt. Der nördliche Bereich des Flurstücks weist demgegenüber keine Schraffur auf, was nach der Kartenlegende für "Siedlungen, Hof-, Gebäude- und Verkehrsflächen, Gärten, Sonderkulturen, sowie sonstige Lebensräume wie z.B. Gewässer, Baumgruppen, Hecken, Gebüsche und Feldgehölze, Schlagfluren, Gras -, Stauden- und Ruderalfluren" steht. Zwischen beiden Bereichen ist auf dem Flurstück ein von Westen nach Osten verlaufender schmaler Streifen mit der für "Wald gemäß § 5 Nr. 5 Buchstaben a bis m der Verordnung" stehenden Schraffur gekennzeichnet worden. Grundlage für die Flächeneinteilung in den Detailkarten der Verordnung ist die vom NLWKN im Zeitraum zwischen 2009 und 2018 durchgeführte Basiserfassung (vgl. etwa Abwägungstabelle des Antragsgegners zu § 5, S. 17). Wie sich aus den im elektronischen Verwaltungsvorgang des Antragstellers im Ordner "03 Anhang Datengrundlagen > Basiserfassung_gesamt_Y_MMP > shapes" enthaltenen Geodaten im Shapefile "ffh_070_gesamt_ALW_bearbUNB.zip" ersehen lässt, ist das Flurstück O. der Flur P. der Gemarkung Q. am 13. Mai 2010 kartiert worden. Im südlichen als Acker festgesetzten Bereich wurde dabei der Biotoptyp-Code ASg kartiert. Dies steht gemäß der zum damaligen Zeitpunkt geltenden Fassung des Kartierschlüssels für den Biotoptyp 10.1.1 Sandacker (AS) mit dem Zusatzmerkmal Getreide (vgl. von Drachenfels, Kartierschlüssel für Biotoptypen in Niedersachsen, Stand März 2004, S. 204). Im nördlichen, in der Verordnungskarte ohne Schraffur dargestellten Bereich ist gemäß den vorliegenden Geodaten der Biotoptyp-Code EOR eingetragen worden, was für den Biotoptyp 10.4.3. Beerenstrauch-Plantage (EOR) steht (vgl. von Drachenfels, a.a.O., S. 207). Auf dem in der Mitte verlaufenden Streifen ergab die Kartierung den Biotoptyp 1.22 Laubwald - Jungbestand (WJL) (vgl. von Drachenfels, a.a.O., S. 69). Nach dem von den Antragstellern mit Schriftsatz vom 26. Februar 2025 vorgelegten Luftbild aus 2009 ergab sich auf dem Flurstück O. der Flur P. der Gemarkung Q. jedoch bereits zu diesem Zeitpunkt insgesamt der Eindruck einer Ackernutzung, wobei der im mittleren Bereich ersichtliche höhere Vegetationsaufwuchs mit dem von den Antragstellern vorgetragenen Aufbringen von Heidepflegematerial erklärt werden kann. Hiermit sollte nach ihren Angaben die Fläche für eine ertragsreiche Ackernutzung vorbereitet werden. Im nördlichen Bereich des Flurstücks befand sich nach den Angaben der Antragsteller bis 2018 eine Heidelbeerplantage. Mittlerweile gehen die Beteiligten übereinstimmend davon aus, dass das gesamte Flurstück O. der Flur P. der Gemarkung Q. jedenfalls zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses am 18. Dezember 2020 als Ackerland genutzt wurde und weiterhin genutzt wird. Der Antragsgegner hat hierzu eingeräumt, dass die Kartierung eines Streifens des Biotoptyps Laubwald-Jungbestand (WJL) im mittleren Bereich des Flurstücks und die darauf fußende zeichnerische Darstellung eines Streifens Wald in der Detailkarte der Verordnung fehlerhaft ist. Ebenso hat er eingeräumt. dass im nördlichen Bereich des Flurstücks versehentlich die Schraffur für die Nutzung als Acker nicht übernommen worden sei.
Liegt somit - unstreitig - kein sachlicher Grund dafür vor, dass auf dem mittleren sowie dem nördlichen Teilbereich des Flurstücks O. der Flur P. der Gemarkung Q. mittels der erfolgten zeichnerischen Darstellung dieser Teilbereiche eine ackerbauliche Nutzung i.S.d. § 5 Nr. 1 VO nicht zugelassen worden ist, obwohl das Flurstück zum Zeitpunkt der Unterschutzstellung als Ackerfläche genutzt wurde, führt dies zur Unver hältnismäßigkeit und somit zur Rechtswidrigkeit der getroffenen zeichnerischen Festsetzungen b ezüglich des nördlichen sowie des mittleren Teilbereichs des fraglichen Flurstücks. Da in dem gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO allein auf die Erklärung der Unwirksamkeit einer Rechtsvorschrift gerichteten Normenkontrollverfahren eine Verpflichtung zu einer abweichenden zeichnerischen Darstellung der beiden Teilbereiche nicht ausgesprochen werden kann, ist die Einbeziehung des nördlichen und mittleren Teilbereichs des Flurstücks O. der Flur P. der Gemarkung Q. in das Naturschutzgebiet insgesamt für unwirksam zu erklären. Die hierfür erforderliche Teilbarkeit ist angesichts des mutmaßlichen Willens des Antragsgegners, die Unterschutzstellung des restlichen Naturschutzgebiets auch ohne den betroffenen, sehr geringen Flächenanteil fortbestehen zu lassen, ohne Weiteres gegeben.
bb) Der weitere Einwand der Antragsteller, auf der im Nordwesten der Ortslage T. -Stadt gelegenen Grünlandfläche Flurstück U. der Flur P. der Gemarkung Q. sei zu Unrecht der Biotoptyp NSBb kartiert worden, bezieht sich darauf, dass in der Detailkarte Blatt K. der Verordnung auf dem südlichen Teil des Flurstücks mittels der entsprechenden Schraffur "geschütztes Grünland Typ B gemäß § 5 Nr. 3 Buchstabe l der Verordnung" zeichnerisch dargestellt worden ist, wohingegen der restliche Teil des Flurstücks als "Dau ergrünland Typ A gemäß § 5 Nr. 3 Buchstaben a bis k der Verordnung" gekennzeichnet wurde. Die zeichnerische Festsetzung einer Grünlandfläche B auf dem südlichen Teil des Flurstücks und die hieraus folgende Anordnung der Geltung der gegenüber der Kategorie Dauergrünland Typ A strengeren Bewirtschaftungsregelungen gemäß § 5 Nr. 3 Buchst. l) VO ist aber entgegen der Ansicht der Antragsteller rechtlich nicht zu beanstanden.
Ausweislich des vom Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Geländebogens wurde im Rahmen der Basiserfassung durch das vom NLWKN beauftragte Gutachterbüro Arbeitsgruppe Land und Wasser (alw, Prof. Y.) am 29. Mai 2010 im südlichen Bereich des Flurstücks U. der Flur P. der Gemarkung Q. der Biotoptyp-Code NSBb kartiert. Dies steht nach dem Kartierschlüssel für den Biotoptyp 5.1.5 Binsen - und Simsenried nährstoffreicher Standorte (NSB) mit dem Zusatzmerkmal Brache (vgl. von Drachenfels, Kartierschlüssel für Biotoptypen in Niedersachsen, S tand März 2004, S. 142). Der Obertyp 5.1. Seggen-, Binsen- und Stauden-Sumpf (NS) wird hiernach definiert als "nasse bis sehr nasse Standorte mit Klein- und Großseggenrieden, Binsenrieden und/oder Staudenfluren außerhalb von Gewässern; auf Niedermoor oder sumpfigen mineralischen Böden des Binnenlands; i.d.R. nicht (mehr) oder sehr extensiv genutzt" (vgl. von Drachenfels, a.a.O., S. 141). Das im Geländebogen festgehaltene Kartierungsergebnis vermögen die Antragsteller nicht durch ihren Vortrag dazu in Frage zu stellen. Sie bringen vor, dass es sich bei der fraglichen - von ihnen zugepachteten - Grünlandfläche bodenkundlich nicht um Moor und Sumpf handele. Eine für das Vorliegen eines Sumpfes erforderliche dauerhaft überspülte Bodenfläche sei - so die Antragsteller - nicht gegeben. Für eine Einstufung der Fläche als Moor komme es darauf an, dass eine mindestens 30 cm hohe Auflage mit mindestens 30 % Humusgehalt vorhanden sei. Dies sei hier nicht der Fall. Diese Einwände der Antragsteller verfangen nicht, da nac h dem vorgenannten Kartierschlüssel für Biotoptypen in Niedersachsen der Biotoptyp NSB nicht nur auf Moor- oder Sumpfflächen, sondern auch auf sonstigen Standorten außerhalb von Gewässern vorkommen kann. Der Antragsgegner verweist hinsichtlich des kartierten Standorts darauf, dass es sich bei der Fläche nach der Bodenkarte BK50 um sog. Pseudogley handele, auf welchem bei extensiver Nutzung und dem Fehlen von technischen Entwässerungsmaßnahmen mit hoher Wahrscheinlichkeit die Bildung von Sumpfbiotopen zu erwarten sei. Auch nach dem Vortrag der Antragsteller handelt es sich bei dem vorhandenen Pseudogley-Boden um einen Stauwasserboden. Bei einem solchen Boden entwickeln sich bei einer entsprechenden Bewirtschaftung - wie der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar erläutert hat - die für die Biotoptypeneinstufung erforderlichen Pflanzentypen Binsen - oder Waldsimse. Das Auftreten dieser Pflanzenarten als "Dominanzbestände" rechtfertigt gemäß dem Kartierschlüssel die Einstufung als Biotoptyp NSB (vgl. von Drachenfels, a.a.O., S. 142). Dass diese Voraussetzung für die Kartierung des fraglichen Bereichs als Biotoptyp NSB zum Zeitpunkt der durchgeführten Kartierung vorgelegen hat, wird von den Antragstellern mit ihrem Vortrag nicht hinreichend in Zweifel gezogen. Sie machen insbesondere gerade nicht geltend, dass die Fläche nach ihrer Beschaffenheit für ein Vorkommen der vorgenannten Pflanzenarten nicht geeignet ist. Auch soweit sie vorbringen, es fehle an einem Beleg, dass das beauftragte Gutachterbüro tatsächlich eine Geländeansprache vor Ort durchgeführt habe, weshalb von einer Kartierung nur per Luftbildauswertung auszugehen sei, rechtfertigt dies keine andere Bewertung. Denn hierdurch ist nicht in Frage gestellt, dass bei dem hier vorhandenen Pseudogley-Boden das Vorkommen von Binsen- oder Waldsimse zumindest naheliegt.
Das Vorhandensein eines Nassgrünland-Biotoptyps stellt für sich genommen nach dem vom Antragsgegner mit der streitgegenständlichen Verordnung selbst verfolgten Schutzkonzept aber noch keine ausreichende Rechtfertigung dafür da, eine Grünlandfläche den gegenüber der Grundkategorie "Dauergrünlandflächen A" verschärften Schutzbestimmungen für "Grünlandflächen B (Nassgrünland und Mesophile Flachland-Mähwiesen LRT 6510)" i.S.d. § 5 Nr. 3 Buchst. l) VO zu unterwerden. Denn die zusätzlichen Bewirtschaftungseinschränkungen für Grünlandflächen B, die mit der streitgegenständlichen Verordnung vom 18. Dezember 2020 als neue Kategorie im Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" eingeführt worden sind, dienen ausweislich der Verordnungsbegründung (dort S. 7) dem Schutz von gemäß § 30 BNatSchG gesetzlich geschütztem Nassgrünland sowie des FFH-Lebensraumtyps 6510. Nach der Verordnungsbegründung sind die getroffenen Regelungen hierbei erforderlich, um eine negative Veränderung der Pflanzenartenzusammensetzung zu vermeiden. Da die fragliche südliche Teilfläche des Flurstücks U. der Flur P. der Gemarkung Q. unstreitig nicht den FFH-Lebensraumtyp 6510 aufweist, ist es demnach für eine Einstufung der Teilfläche als Grünlandfläche B i.S.d. § 5 Nr. 3 Buchst. l) VO erforderlich, dass der vorhandene Nassgrünlandbiotoptyp NSB als gesetzlich geschütztes Biotop i.S.d. § 30 BNatSchG qualifiziert werden kann. Dies ist hier im Ergebnis der Fall. Laut der zum Zeitpunkt der erfolgten Kartierung am 29. Mai 2010 geltenden Fassung des Kartierschlüssels von Drachenfels stellt der Biotoptyp NS dann als Sumpf ein gesetzlich geschütztes Biotop dar, wenn Vegetationsbestände mit Dominanz von bestimmten kennzeichnenden Pflanzenarten vorhanden sind, die im Kartierschlüssel durch Fettdruck gekennzeichnet sind (von Drachenfels, Kartierschlüssel für Biotoptypen in Niedersachsen, Stand März 2004, S. 144, 143). Feststellungen zum Vorhandensein dieser Pflanzenarten auf der Fläche lassen sich dem vom Antragsgegner vorgelegten Geländebogen jedoch nicht entnehmen. Allerdings ist insoweit zu berücksichtigen, dass nach der späteren Fassung des Kartierschlüssels von Drachenfels aus dem Jahr 2016 - welche somit zum Zeitpunkt der Unterschutzstellung bereits vorlag - alle Ausprägungen der Erfassungseinheit NS als gesetzlich geschütztes Biotop gemäß § 30 BNatSchG einzustufen sind, wobei eine Mindestgröße von in der Regel etwa 50 qm angenommen wird (vgl. von Drachenfels, Kartierschlüssel für Biotoptypen in Niedersachsen, Stand Juli 2016, S. 196). Da diese Voraussetzung hier jedenfalls vorliegt, ist die vorgenommene Einstufung der Fläche im Rahmen des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnung als gesetzlich geschütztes Nassgrünland i.S.d. § 30 BNatSchG und hierauf aufbauend die zeichnerische Anordnung der Geltung der ergänzenden Schutzbestimmungen nach § 5 Nr. 3 Buchst. l) VO für die fragliche Teilfläche als Grünlandfläche B nicht zu beanstanden.
cc) Der dritte kartierungsbezogene Einwand der Antragsteller, auf dem südöstlich von T. -Stadt gelegenen Flurstück V. der Flur W. der Gemarkung Q. (welches nach dem Auskunftssystem Liegenschaftskataster - ASL - im Eigentum des Antragstellers zu 1. steht) sei in der Verordnungskarte im Bereich eines Parkplatzes zu Unrecht Wald bzw. eine Waldfläche Typ B festgesetzt worden, ist ebenfalls unbegründet.
Auf dem betreffenden Flurstück ist in der Detailkarte Blatt K. der Verordnung in einem nördlichen Teil "Acker gemäß § 5 Nr. 1 der Verordnung" und im südlichen Bereich "Wald gemäß § 5 Nr. 5 Buchst. a bis m der Verordnung" zeichnerisch dargestellt worden. In einem kleineren Teilbereich dazwischen, der an die S.-Straße angrenzt, setzt die Verordnungskarte "Eichen- und Erlen-Eschenwald (LRT 9190, 91E0) Typ B gemäß § 5 Nr. 5 Buchstabe o der Verordnung" fest. In letztgenanntem Waldbereich befindet sich ein kleiner, unbefestigter Parkplatz mit einer Zufahrt von der S.-Straße aus. Zu diesem Parkplatz hat der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 14. März 2025 Fotos von einer durch den Landkreis Harburg am 10. März 2025 durchgeführten Ortsbesichtigung vorgelegt.
Dass der Antragsgegner den Parkplatzbereich als Wald eingestuft hat, ist nicht zu beanstanden, weil nach § 2 Abs. 4 Nr. 2 NWaldLG zum Wald auch mit diesem verbundene und seinem Besuch dienende Flächen wie Parkplätze gehören. Die bestimmungsgemäße Nutzung dieses Parkplatzes ist gemäß § 5 Nr. 17 Buchst. d) VO freigestellt. Die Zulässigkeit der Unterhaltung des Parkplatzes ergibt sich aus § 5 Nr. 11 Buchst. a) und b) VO. Die Ausübung der Verkehrssicherungspflicht für den Parkplatz ist nach § 5 Nr. 11 Buchst. d) VO in Bezug auf Pflegeschnitte an Gehölzen im Bereich von Verkehrsflächen im Rahmen der Verkehrssicherungspflicht bzw. im Übrigen nach § 4 Abs. 5 VO als freigestellt anzusehen. Die diesbezüglichen Einwände der Antragsteller gehen daher ins Leere.
Auch die Einstufung des fraglichen Waldstücks als Waldfläche Typ B ist entgegen der Ansicht der Antragsteller nicht zu beanstanden. Ihr Einwand, die der Einstufung der Fläche als Lebensraumtyp Alte Bodensaure Eichenwälder auf Sandböden (LRT 9190) zugrundeliegende Kartierung sei fehlerhaft erfolgt, greift nicht durch. Nach den Angaben im Shapefile "ffh_070_gesamt_ALW_bearbUNB.zip" wurde im Rahmen der Basiserfassung auf der Fläche am 16. August 2018 der Biotoptyp -Code WQT3 kartiert und die Fläche dem FFH-Lebensraumtyp 9190 zugeordnet. Ausweislich der zum Zeitpunkt der Kartierung geltenden Version des Kartierschlüssels für Biotoptypen in Niedersachsen steht der Biotoptyp-Code WQT3 für den Biotoptyp 1.6.1 Eichenmischwald armer, trockener Sandböden (WQT) mit dem Zusatzmerkmal Starkes Baumholz. Der Biotoptyp WQT ist hiernach in der Regel dem Lebensraumtyp 9190 zuzuordnen (vgl. von Drachenfels, Kartierschlüssel für Biotoptypen in Niedersachsen, Stand Juli 2016, S. 45, 58, 60). Die Antragsteller wenden insofern ein, dass für eine Feststellung des Biotoptyps WQT zumindest einige Eichen pro Hektar in der ersten Baumschicht oder zahlreiche Eichen in der zweiten Baumschicht erforderlich seien. Auf der Fläche seien Eichen aber nur in der zweiten Baumschicht und dies nicht zahlreich anzutreffen. Unstreitig zwischen den Beteiligten ist, dass die Fläche in der ersten Baumschicht von Kiefern dominiert wird. Dies lässt sich auch aus den vom Antragsgegner vorgelegten Fotos ersehen. Der Kartierschlüssel hält diesbezüglich fest, dass von Kiefern dominierte Mischwälder auf armen Sandböden oder von Birken dominierte Mischwälder auf allen Standorten zum Obertyp WQ gehören, wenn Eichen zumindest mit einigen Exemplaren pro ha in der ersten Baumschicht oder zahlreich in der zweiten Baumschicht vertreten sind (vgl. von Drachenfels, a.a.O., S. 60). Entgegen der Ansicht der Antragsteller ergibt sich aus den vorliegenden Unterlagen, dass die letztgenannte Voraussetzung, dass in der zweiten Baumschicht zahlreiche Eichen vorhanden sind, als erfüllt angesehen werden kann. Nach der hierzu von beiden Beteiligten vorgelegten Aufnahme der vorkommenden Arten auf der Fläche aus der Basiserfassung sind Stieleichen (Quercus robur) in der zweiten Baumschicht mit dem Skalenwert "2" erfasst worden. Der Antragsgegner hat hierzu in seinem Schriftsatz vom 17. April 2025 klargestellt, dass der erfasste Skalenwert "2" besagt, dass zahlreiche Exemplare vorhanden sind und hat die verwendeten Skalenwertstufen erläutert ("1 = wenige Exemplare, 2 = zahlreich, 3 = teilweise dominant, 4 = großflächig dominant"). Vor diesem Hintergrund ist das Kartierungsergebnis für die fragliche Teilfläche nicht zu beanstanden.
dd) Die zeichnerische Festsetzung einer Grünlandfläche B auf zwei Teilbereichen des Flurstücks L. der Flur M. der Gemarkung N. ist hingegen rechtswidrig.
Zwar haben die Antragsteller hinsichtlich dieses Flurstücks - welches nicht in ihrem Eigentum steht und von ihnen auch nicht bewirtschaftet wird - keine Einwände erhoben. Angesichts des Charakters des von den Antragstellern angestrengten Normenkontrollverfahrens als objektives Beanstandungsverfahren hat der Senat aber auch insofern eine Überprüfung von Amts wegen vorzunehmen (siehe bereits oben B.II.5.b)). Die zeichnerische Festsetzung der zulässigen Nutzungen auf diesem Grundstück ist im Übrigen Gegenstand des Rechtsvortrags und der mündlichen Verhandlung im Parallelverfahren 4 KN 37/22 gewesen ist, welches aufgrund übereinstimmender Erledigungserklärungen der dortigen Beteiligten mit Beschluss vom 13. Mai 2025 eingestellt worden ist.
Die zeichnerische Darstellung zweier Teilbereiche des Flurstücks L. der Flur M. der Gemarkung N. als Grünlandfläche B und somit die Anordnung der Geltung der über die allgemeinen Vorgaben für Dauergrünlandflächen A gemäß § 5 Nr. 3 Buchst. a) bis k) VO hinausgehenden zusätzlichen Bewirtschaftungseinschränkungen nach § 5 Nr. 3 Buchst. l) VO ist unverhältnismäßig, weil die beiden Teilbereiche nach dem der Verordnung zugrundeliegenden Schutzkonzept des Antragsgegners zum Zeitpunkt der Unterschutzstellung nicht die für eine Einstufung als Grünlandflächen B erforderlichen Merkmale aufgewiesen haben. Die zusätzlichen Bewirtschaftungseinschränkungen nach § 5 Nr. 3 Buchst. l) VO für Grünlandflächen B (Nassgrünland und Mesophile Flachlandmähwiesen LRT 6510), die mit der streitgegenständlichen Verordnung vom 18. Dezember 2020 als neue Kategorie im Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" eingeführt worden sind, dienen ausweislich der Verordnungsbegründung dem Schutz von gemäß § 30 BNatSchG gesetzlich geschütztem Nassgrünland sowie des FFH-Lebensraumtyps 6510. Hierzu heißt es in der Verordnungsbegründung, dass die getroffenen Regelungen erforderlich seien, um eine negative Veränderung der Pflanzenartenzusammensetzung zu vermeiden (vgl. Verordnungsbegründung, S. 7). Zum fraglichen Zeitpunkt der Unterschutzstellung war auf den beiden im Streit stehenden Teilflächen aber weder der FFH-Lebensraumtyp 6510 festgestellt worden, noch war dort ein nach § 30 BNatSchG gesetzlich geschütztes Grünlandbiotop vorhanden. Auch eine Pflicht zur Wiederherstellung eines zuvor rechtswidrig beseitigten gesetzlich geschützten Biotops bestand nicht. Die Festsetzung der Geltung der strengeren Bewirtschaftungsvorgaben für Grünlandflächen B auf den beiden im Streit stehenden Teilflächen des Flurstücks L. der Flur M. der Gemarkung N. lässt sich daher am Maßstab des mit der Schutzgebietsverordnung vom 18. Dezember 2020 für Grünlandflächen vom Antragsgegner selbst verfolgten Schutzkonzeptes nicht rechtfertigen.
Die Einstufung der beiden Teilbereiche als Grünlandflachen B i.S.d. § 5 Nr. 3 Buchs. l) VO beruht darauf, dass bei der im Auftrag des NLWKN durchgeführten Basiserfassung durch das Gutachterbüro Arbeitsgruppe Land und Wasser (alw, Prof. Y.) dort gesetzlich geschützte Grünlandbiotope i.S.d. § 30 BNatSchG kartiert worden sind. Wie sich aus dem vom Antragsgegner vorgelegten Geländebogen für dieses Grundstück ersehen lässt, ist auf der ersten Teilfläche am 22. August 2010 der Biotoptyp-Code GNW kartiert worden. Gemäß der zum damaligen Zeitpunkt geltenden Version des Kartierschlüssels handelt es sich hierbei um den Biotoptyp 9.3.3 Magere Nassweide (GNW). Als seggen-, binsen-, oder hochstaudenreiche Nasswiese stellt dieser Biotoptyp ein gesetzlich geschütztes Biotop i.S.d § 30 BNatSchG dar, und zwar je nach Ausprägung ab etwa 100-200 m2 Größe und einer Mindestbreite von ca. 5 bis 8 m (vgl. von Drachenfels, Kartierschlüssel für Biotoptypen in Niedersachsen, Stand März 2004, S. 195, 197). Auf der zweiten Teilfläche hat das beauftragte Gutachterbüro ausweislich des entsprechenden Geländebogen am 2. September 2010 den Biotoptyp-Code GNFw kartiert. Hierbei handelt es sich um den Biotoptyp 9.3.7 Seggen-, binsen- oder hochstaudenreicher Flutrasen (GNF) mit dem Zusatzmerkmal Beweidung. Der Biotoptyp GNF stellt unter den gleichen Bedingungen wie der Biotoptyp GNW einen gesetzlich geschützten Biotoptyp i.S.d § 30 BNatSchG dar (vgl. von Drachenfels, S.188, 196 f.). Die beiden fraglichen Teilbereiche wurden dagegen nicht als FFH-Lebensraumtyp 6510 "MagereFlachlandmähwiese" kartiert.
Das Vorhandensein von gesetzlich geschützten Grünlandbiotopen auf den fraglichen Teilflächen des Flurstücks L. der Flur M. der Gemarkung N., welches nach dem Schutzkonzept des Antragsgegners eine Einstufung der Flächen in der Verordnungskarte als Grünlandflächen B gemäß § 5 Nr. 3 Buchst. l) VO rechtfertigen würde (vgl. Verordnungsbegründung, S. 7), ist aber jedenfalls nach Durchführung der Ka rtierung und vor dem Erlass der streitgegenständlichen Verordnung wieder entfallen. Aus den Angaben des Antragstellers im Parallelverfahren 4 KN 37/22 ergibt sich, dass auf der Grünlandfläche auf dem Flurstück Flurstücks L. der Flur M. der Gemarkung N. im Zeitraum von 1989 bis 2011 im Rahmen verschiedener Extensivierungsprogramme Vertragsnaturschutz betrieben worden ist. Während dieser Zeit sind die fraglichen Teilbereiche vernässt und es hat sich dort ein großflächiger Bewuchs mit Binsen ausgebreitet. Nach Auslaufen des Vertragsnaturschutzes ist ab 2011 eine intensive Grünlandnutzung auf der Fläche wiederaufgenommen worden. Die bei der Basiserfassung im Jahr 2010 in zwei Teilbereichen festgestellten Biotoptypen GNW und GNF waren daher zum Zeitpunkt der Unterschutzstellung nicht mehr vorhanden.
Diese beiden Teilbereiche konnten auch nicht als Grünlandfläche B im Sinne des § 3 Nr. 3 Buchst. l) VO mit der Begründung eingestuft werden, dass hinsichtlich dieser Bereiche eine Pflicht zur Wiederherstellung eines gesetzlich geschützten Grünland -Biotops bestanden hätte. Ist ein gesetzlich geschütztes Biotop i.S.d. § 30 BNatSchG rechtswidrig zerstört, beschädigt oder verändert worden, kann die Naturschutzbehörde nach § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 2 NAGBNatSchG die Wiederherstellung des bisherigen Zustands anordnen. Besteht eine solche Wiederherstellungspflicht in Bezug auf bestimmte Flächen, vermag dies im Grundsatz auch ihre Unterschutzstellung in einer Naturschutzgebietsverordnung mit für den Schutz des jeweiligen Biotoptyps festgelegten Einschränkungen - hier den Regelungen der Grünlandkategorie B zum besonderen Schutz von Flächen mit dem Lebensraumtyp 6510 sowie gesetzlich geschützten Grünlandbiotopen - zu rechtfertigen, auch wenn der Biotoptyp zum Zeitpunkt der Unterschutzstellung tatsächlich nicht mehr vorhanden gewesen ist. Denn gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG kann eine Unterschutzstellung auch zur Wiederherstellung von Biotopen erfolgen. Vorliegend stellt sich die Beseitigung der im Jahr 2010 auf den beiden fraglichen Teilflächen kartierten Biotoptypen GNW und GNF durch die Wiederaufnahme der intensiven Grünlandnutzung aber als rechtmäßig dar, weil insofern die Voraussetzungen des § 30 Abs. 5 BNatSchG vorgelegen haben. Hiernach gilt bei gesetzlich geschützten Biotopen, die während der Laufzeit einer vertraglichen Vereinbarung oder der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungseinschränkung entstanden sind, das Beeinträchtigungsverbot nach § 30 Abs. 2 BNatSchG nicht für die Wiederaufnahme einer zulässigen land -, forst-, oder fischereiwirtschaftlichen Nutzung innerhalb von zehn Jahren nach Beendigung der betreffenden vertraglichen Vereinbarung oder der Teilnahme an den betreffenden öffentlichen Programmen. Eine solche zulässige Wiederaufnahme war hier gegeben. Dies gilt auch hinsichtlich der auf der Grünlandfläche durchgeführten Entwässerungsmaßnahmen. Zwar galt bereits im hier fraglichen Zeitraum nach dem Ende des 2011 ausgelaufenen Vertragsnaturschutzes und vor Inkrafttreten der streitgegenständlichen Naturschutzgebietsverordnung nach der Vorgängerverordnung vom 17. Juni 1993 ein Verbot der Anlage von zusätzlichen Entwässerungsmaßnahmen auf Grünlandflächen. Gemäß § 5 Nr. 3 der Verordnung vom 17. Juni 1993 war die Bewirtschaftung der privateigenen Dauergrünlandflächen (artenreich und a rtenarm) ohne zusätzliche Entwässerungsmaßnahmen (einschließlich Dränung) zulässig. Hiergegen ist aber bei der Wiederaufnahme der intensiven Bewirtschaftung auf dem Flurstücks L. der Flur M. der Gemarkung N. nicht verstoßen worden. Denn der Antragsteller im Parallelverfahren 4 KN 37/22 hat substantiiert und nachvollziehbar dargelegt, dass er nach 2011 lediglich die bereits vorhandene Drainage instandgesetzt hat. Hierzu hat er unter anderem ausgeführt, dass die Drainage auf dem fraglichen Flurstück bereits in den Jahren 1949 bis 1959 mit Tonrohren gebaut worden sei, dass im Jahr 1982 die Tonrohre durch Kunststoffrohre ersetzt worden und im Jahr 2003 ein Drainagestrang ersetzt und zwei Revisionsschächte eingebaut worden seien. Diesem Tatsachenvortrag ist der Antragsgegner nicht substantiiert entgegengetreten.
Soweit der Antragsgegner im Ausgangspunkt zutreffend darauf hingewiesen hat, dass der gesetzliche Biotopschutz nach § 30 BNatSchG und die Vorschriften über die konstitutive Unterschutzstellung grundsätzlich unabhängig neben einander stünden, ändert dies hieran nichts. Aus § 30 Abs. 5 BNatSchG lässt sich zwar kein Rechtssatz des Inhalts herleiten, dass Bewirtschaftungsbeschränkungen in einer Naturschutzgebietsverordnung unzulässig sind, wenn die Schutzwürdigkeit der Flächen, auf denen sie gelten, auf eine Extensivierung der Bodennutzung aufgrund vertragsnaturschutzrechtlicher Vereinbarungen oder einer Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung zurückzuführen ist (Senatsurt. v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 114 und v. 4.3.2020 - 4 KN 390/17 -, juris Rn. 91). Die Vorschriften über die konstitutive Unterschutzstellung und der gesetzliche Biotopschutz stehen auch grundsätzlich unabhängig nebeneinander mit der Folge, dass sich Schutzgebiete und gesetzlich geschützte Biotope überlagern können (s. etwa § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG). Dabei wird der Schutz, der sich aus § 30 BNatSchG ergibt, durch eine Gebietsausweisung nicht abgeschwächt, er kann aber, was § 30 Abs. 8 BNatSchG klarstellt, verstärkt werden, etwa indem das Privileg des § 30 Abs. 5 BNatSchG eingeschränkt wird (BVerwG, Beschl. v. 18.1.2021 - 4 BN 41.20 -, juris Rn. 4). Hier hat der Antragsgegner als Verordnungsgeber ausweislich der Verordnungsbegründung (dort S. 7) bei der Ausweisung der Grünlandflächen aber selbst daran angeknüpft, dass entweder der LRT 6510 oder ein gesetzlich geschütztes Nassgrünland zu diesem Zeitpunkt vorhanden ist. Mit diesem Schutzkonzept hat der Antragsgegner also selbst eine Verknüpfung der Ausweisung der Grünlandflächen B und dem Vorhandensein von nach § 30 BNatSchG geschützten Biotopen zum Zeitpunkt der Unterschutzstellung geschaffen, an welcher es hier fehlt.
Da in dem gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO allein auf die Erklärung der Unwirksamkeit einer Rechtsvorschrift gerichteten Normenkontrollverfahren eine Verpflichtung zu einer abweichenden zeichnerischen Darstellung der beiden Teilflächen des Flurstücks L. der Flur M. der Gemarkung N., auf welchen in der Verordnungskarte "geschütztes Grünland Typ B gemäß § 5 Nr. 3 Buchstabe l der Verordnung" zeichnerisch dargestellt worden ist, nicht ausgesprochen werden kann, ist die Einbeziehung dieser beiden Teilflächen des Flurstücks L. der Flur M. der Gemarkung N. in das Naturschutzgebiet insgesamt für unwirksam zu erklären. Die hierfür erforderliche Teilbarkeit ist angesichts des mutmaßlichen Willens des Antragsgegners, die Unterschutzstellung des restlichen Naturschutzgebiets auch ohne den betroffenen, sehr geringen Flächenanteil fortbestehen zu lassen, ohne Weiteres gegeben.
e) Die Einwände der Antragsteller gegen die Bewirtschaftungsauflagen auf Ackerflächen gemäß § 5 Nr. 1 VO, welche in der maßgeblichen Karte dargestellt sind, greifen nicht durch.
aa) Die Rechtmäßigkeit der in § 5 Nr. 1 Buchst. a) VO enthaltenen Regelung, wonach die Neuanlage von Weihnachtsbaum-, Heidelbeer-, und Schmuckreisigkulturen sowie Kurzumtriebsplantagen einem repressiven Verbot unterfällt, steht nicht in Frage. Eine entsprechende Regelung ist bereits in der Vorgängerverordnung vom 17. Juni 1993 enthalten gewesen. Die Rechtfertigung des Verbots ergibt sich daraus, dass die genannten Sonderkulturen den Schutzzwecken der Verordnung im Sinne einer Veränderung der Offenheit der Landschaft entgegenlaufen bzw. daraus, dass Kulturheidelbeeren auch ein stark invasives Verhalten aufweisen (vgl. Verordnungsbegründung, S. 6; Abwägungstabelle des Antragsgegners zu § 5 VO, S. 1). Ob und unter welchen Voraussetzungen die Antragsteller gegeb enenfalls eine Befreiung von dieser Vorgabe erlangen können, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollverfahrens. Der Senat merkt hierzu lediglich ergänzend an, dass nicht ersichtlich ist, dass sich ein solcher Anspruch allein aus dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 4. März 1999 im Normenkontrollverfahren über die Vorgängerverordnung vom 17. Juni 1993 (Nds. OVG, Urt. v. 4.3.1999 - 3 K 3851/94 -, V.n.b.) ableiten ließe. Selbiges gilt hinsichtlich des Protokolls der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 29. Januar 2001 in einem gegen die Versagung einer Befreiung geführten Klageverfahren (- 7 A 2/01 -).
bb) Die Regelung in § 5 Nr. 1 Buchst. b) VO ist hinsichtlich der Möglichkeit des Ausbringens von Material aus der Heidepflege entgegen der Ansicht der Antragsteller nicht als unklar anzusehen. In dieser Bestimmung werden eine Bodenaufschüttung oder sonstige Veränderungen des Bodenreliefs grundsätzlich verboten, was dem besonderen Schutzzweck nach § 3 Abs. 2 Nr. 3 VO, der Erhaltung der erd- und bodengeschichtlich bedingten, die Oberflächengestalt des Gebiets prägenden Erscheinungen dient. Hiervon macht die Verordnung aber eine Ausnahme für das Aufbringen von Material aus der Heidepflege. Die Antragsteller haben hierzu vorgetragen, dass auf ihren betrieblichen Ackerflächen jährlich über 20.000 m3 Heidepflegematerial und andere Landschaftspflegematerialien aufgebracht würden. Die Bewirtschaftungsweise entspreche dem historischen Plaggeneschsystem der früheren Heidebauernwirtschaft und führe zu einer natürlichen Düngung und einem Humusaufbau des Bodens. Hierzu haben sie eine abfallrechtliche Genehmigung des Landkreises Harburg vom 13. Oktober 2020 vorgelegt. Nach den darin getroffenen Nebenbestimmungen darf unter anderem das Heidepflegematerial ausschließlich auf Ackerflächen aufgebracht werden, bei diesen muss es sich um typische Heideböden handeln, das Material muss in der Höhe gleichmäßig über den gesamten Ackerschlag aufgebracht werden und die maximale Aufbringmenge darf 250 m3 pro Hektar nicht überschreiten. Es ist nicht ersichtlich, dass eine entsprechend diesen und den weiteren getroffenen abfallr echtlichen Vorgaben erfolgende Aufbringung von Heidepflegematerial durch die Antragsteller auf Ackerflächen gegen die Bestimmung des § 5 Nr. 1 Buchst. b) VO verstößt. Denn die dort enthaltene Ausnahmebestimmung für das Aufbringen von Material aus der Heidepflege enthält keine weiteren expliziten Einschränkungen, etwa in Bezug auf eine maximal zulässige Schichtstärke. Lediglich in der Verordnungsbegründung heißt es insow eit, dass unter das Verbot des § 5 Nr. 1 Buchst. b) VO nicht das Aufbringen von Landschaf tspflegematerial in geringen Schichtstärken falle (vgl. Verordnungsbegründung, S. 6). Angaben in einer schriftlichen Verordnungsbegründung kommt zwar keine rechtliche Verbindlichkeit zu, sie können aber als Ausdruck der Vorstellungen, die den Verordnungsge ber bei dem Erlass einer Schutzgebietsverordnung geleitet haben, zur Auslegung der rechtlich verbindlichen Bestimmungen der Schutzgebietsverordnung herangezogen werden. Auch bei einer restriktiven Auslegung der Ausnahme in § 5 Nr. 1 Buchst. b) VO für das A ufbringen von Heidepflegematerial ist die von den Antragstellern dargestellte Wirtschaftsweise aber als von der Ausnahmebestimmung gedeckt anzusehen. Dem steht nicht entgegen, dass nach dem Vortrag der Antragsteller die Aufbringung des Materials durchaus i n größeren Schichten erfolgt, was mit der Zeit zur Bildung von mächtigen neuen Bodenschichten führe. Ein derartiger Aufwuchs von Bodenschichten im Laufe der Zeit ist gerade Wesensmerkmal von Plaggeneschböden im nordwestdeutschen Raum (vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/Plaggenesch). Die Ausnahme in § 5 Nr. 1 Buchst. b) VO für das Aufbringen von Heidepflegematerial ist insofern auch vor dem Hintergrund des besonderen Schutzzwecks nach § 3 Abs. 2 Nr. 8 VO zu sehen, nämlich der Nachahmung und Wiedereinführung von Landnutzungsformen der historischen Heidebauernwirtschaft auf Offenlandflächen. Die Aufbringung von Heidepflegematerial stellt sich zudem als ökologisch vorteilhaft im Sinne einer Kreislaufwirtschaft dar und vermag Nitrateinträge durch ansonsten erforderliche stärkere Düngung zu reduzieren. Der Senat geht daher davon aus, dass die nach der Verordnungsbegründung den Verordnungsgeber leitende Vorstellung, eine Aufbringung solle nur in geringen Schichtstärken erfolgen, jedenfalls bereits durch die Nebenbestimmungen im abfallrechtlichen Bescheid hinsichtlich der maximalen Aufbringmenge pro Hektar und der Vorgabe einer gleichmäßigen Aufbringung auf dem gesamten Ackerschlag gewährleistet wird.
cc) Soweit die Antragsteller ferner bemängeln, in § 5 Nr. 1 Buchst. c) VO werde nicht geregelt, ob eine Unterhaltung, eine Instandsetzung oder ein Ersatzneubau von abgängigen Drainagen zulässig sei, trifft dieser Einwand nicht zu. Da in dieser Bestimmung allein "zusätzliche" Entwässerungsmaßnahmen verboten werden, versteht sich von selbst, dass von diesem Verbot Unterhaltungen und Instandsetzungen von vorhandenen Entwässerungseinrichtungen wie Drainagen nicht erfasst sind. Dies gilt auch für den Ersatzneubau einer abgängigen vorhandenen Drainage, allerdings nur insoweit, wie mit dieser die zuvor vorhandene Drainage nicht erweitert und wesentlich leistungsfähiger gemacht wird. Denn in diesen Fällen würde im Ergebnis teilweise eine "zusätzliche" Entwässerungsmaßnahme durchgeführt.
f) Die Regelungen der Verordnung über die Bewirtschaftung der in den maßgeblichen Karten dargestellten Dauergrünlandflächen A in § 5 Nr. 3 Buchst. a) bis k) VO sind mit höherrangigem Recht vereinbar.
Mit diesen Regelungen wird auf den Dauergrünlandflächen die landwirtschaftliche Nutzung unter Berücksichtigung der guten fachlichen Praxis im Sinne des § 5 Abs. 2 BNatSchG freigestellt und mit einer Reihe von weiteren Auflagen versehen. Diese Auflagen waren im Wesentlichen bereits in § 5 Nr. 3 der Vorgängerverordnung der Bezirksregierung Lüneburg vom 17. Juni 1993 enthalten und galten für alle privateigenen Dauergrünlandflächen. Diese Vorgaben hat der 3. Senat des Niedersächsischen bereits in seinem Urteil vom 4. März 1999 (- 3 K 3851/94 -, V.n.b., Urteilsabdruck S. 16 ff.) nicht beanstandet und auch der erkennende Senat sieht hierzu keinen Anlass. Die Vorgaben in § 5 Nr. 3 Buchst. a) bis k) VO lassen weiterhin eine intensive Grünlandbewirtschaftung auf den Dauergrünlandflächen A zu, ohne dass die Grünlandbewirtschaftung in unzumutbarer Weise eingeschränkt oder beeinträchtigt wird.
Soweit in § 5 Nr. 3 Buchst. h) VO die Durchführung zusätzlicher Entwässerungsmaßnahmen (einschließlich Dränung) verboten wird, war auch diese Regelung bereits in der Vorgängerverordnung enthalten. Der nun neu hinzugefügte Passus, dass die Unterhaltung freigestellt ist, ist lediglich als deklaratorische Klarstellung aufzufassen, da eine Unterhaltung einer vorhandenen Entwässerungsmaßnahme schon begrifflich keine "zusätzliche" Entwässerungsmaßnahme darstellt. Unter einer Unterhaltung ist nach dem Willen des Verordnungsgebers eine Maßnahme zu verstehen, die der Aufrechterhaltung einer bestehenden und funktionierenden Entwässerung dient (vgl. Abwägungstabelle des Antragsgegners zu § 5 VO, S. 26). Der weitere in § 5 Nr. 3 Buchst. h) VO hinzugefügte Passus, dass eine Instandsetzung jedoch der Erlaubnis der zuständigen Naturschutzbehörde bedarf, weist zwar einen eigenständigen Regelungsgehalt auf, ist aber rechtlich nicht zu beanstanden. Hierbei handelt es sich um ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Unter einer Instandsetzung im Sinne von § 5 Nr. 3 Buchst. h) VO ist nach dem Willen des Verordnungsgebers zu verstehen, dass eine nicht mehr funktionierende, aber noch vorhandene Einrichtung wieder in ihren ursprünglichen Zustand versetzt wird (vgl. Abwägungstabelle des Antragsgegners zu § 5 VO, S. 26). Auch ein Ersatzneubau einer abgängigen Drainage ist daher unter den Begriff der Instandsetzung zu fassen. Der angeordnete Erlaubnisvorbehalt ermöglicht es der Naturschutzbehörde, vor der Durchführung einer Instandsetzung zu prüfen, ob die geplante Maßnahme mit dem Schutzzweck der Verordnung vereinbar ist. Dies gilt in erster Linie für den besonderen Schutzzweck nach § 3 Abs. 2 Nr. 4 VO, wonach die Erhaltung und Wiederherstellung eines naturnahen Wasserhaushalts im Gebiet beabsichtigt ist. Eine Beeinträchtigung dieses Schutzzwecks, etwa im Sinne einer möglichen lokalen Grundwasserabsenkung, ist bei Durchführung einer Instandsetzung nicht von vornherein auszuschließen. Auch ermöglicht der aufgenommene Erlaubnisvorbehalt - wie der Antragsgegner ausgeführt hat - eine zeitliche Lenkung von oftmals mit Grabungsarbeiten einhergehenden Instandsetzungen etwa in Zeiten außerhalb von Brut-, Setz- und Aufzuchtzeiten. Eine unverhältnismäßige Einschränkung der landwirtschaftlichen Nutzung liegt hierin nicht, zumal in § 8 Abs. 3 Satz 1 VO geregelt ist, dass die Naturschutzbehörde auf einen schriftlichen Antrag hin die Erlaubnis für eine Instandsetzung erteilen soll, soweit keine Beeinträchtigungen oder Gefährdungen des Schutzgebiets, einzelner Bestandteile oder seines Schutzzwecks vorliegen und ggf. die Voraussetzungen des § 34 Abs. 1 BNatSchG i.V.m. § 26 NAGBNatSchG erfüllt sind. Wie bereits ausgeführt besteht insoweit sogar ein Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis, wenn nach Überprüfung im Einzelfall die jeweilige Maßnahme die Schutzgüter der Verordnung nicht beeinträchtigt (vgl. oben B. II. 5. c)).
Auch das präventive Verbot der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Grünlandflächen in § 5 Nr. 3 Buchst. i) VO begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Während die Vorgängerverordnung vom 17. Juni 1993 insoweit sogar ein repressives Verbot vorsah, hat der Antragsgegner nunmehr im Rahmen der streitgegenständlichen Verordnungsregelung einen Erlaubnisvorbehalt geschaffen. Die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln im Naturschutzgebiet kann auch auf Grünlandflächen, die keine gesetzlich geschützten Grünlandbiotope im Sinne des § 30 BNatSchG oder den FFH-Lebensraumtyp 6510 "Magere Flachland-Mähwiesen" aufweisen (solche Flächen sind dem strenger geregelten Typ Grünlandflächen B gemäß § 5 Nr. 3 Buchst. l) VO zugeordnet worden, vgl. Verordnungsbegründung, S. 7) dem besonderen Schutzzweck der Verordnung zuwiderlaufen. Dies gilt zum einen hinsichtlich einer möglichen Beeinträchtigung von Tier- und Pflanzenarten nach § 3 Abs. 2 Nr. 5 VO, aber auch etwa in Bezug auf eine mögliche Abdrift in angrenzende, naturschutzfachlich wertvollere Bereiche sowie einen Eintrag in naheliegende Gewässer oder das Grundwasser. Entsprechendes gilt hinsichtlich der Insektenfauna, deren Beeinträchtigung durch einen Pflanzenschutzmitteleinsatz sich möglicherweise auch in einem größeren Radius auswirken könnte. Das getroffene präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt stellt sich auch nicht als unverhältnismäßig dar. Die betroffenen Landwirte mussten ihre Dauergrünlandflächen im Naturschutzgebiet bereits nach der Vorgängerverordnung ohne den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln bewirtschaften, so dass sich insofern keine zusätzliche Beschwer ergibt. Zur Unkrautbekämpfung stehen grundsätzlich auch mechanische Verfahren zur Verfügung. Den neu hinzugefügten Erlaubnisvorbehalt hat der Antragsgegner in erster Linie aufgenommen, um im Einzelfall einen selektiven Einsatz von Pflanzenschutzmitteln zur Bekämpfung etwa des Jakobskreuzkrautes zu ermöglichen (vgl. Abwägungstabelle des Antragsgegners zu § 5 VO, S. 28). Auch hier greift hinsichtlich der Erlaubniserteilung die Soll-Regelung des § 8 Abs. 3 VO, die sich bei einer Nichtbeeinträchtigung der Schutzgüter der Verordnung zu einem gebundenen Anspruch auf Erlaubniserteilung verdichtet . Dass auch das Pflanzenschutzmittelrecht bereits restriktive Regelungen über den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln in Naturschutzgebieten trifft, steht einer Regelung der Naturschutzbehörde im Verordnungswege nicht entgegen. Denn diese pflanzenschutzmittelrechtlichen Regelungen sind weder abschließend noch spezieller gegenüber einer naturschutzrechtlichen Regelung für ein konkretes Schutzgebiet. Hinsichtlich der Vorgaben in § 4 der Verordnung über Anwendungsverbote für Pflanzenschutzmittel (PflSchAnwV), welche die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln in Gebieten mit Bedeutung für den Naturschutz beschränken, ergibt sich dies ausdrücklich aus § 4 Abs. 1 Satz 3 PflSchAnwV, wonach die Sätze 1 und 2 nicht gelten, soweit ein Land Vorschriften erlassen hat oder erlässt, mit denen für Schutzgebiete nach wasserrechtlichen oder naturschutzrechtlichen Bestimmungen über das Bundesrecht hinausgehende Vorgaben zum Pflanzenschutzmitteleinsatz einschließlich Ausnahmen oder Befreiungen festgelegt werden.
Darüber hinaus ist auch das - ebenfalls bereits in der Vorgängerverordnung enthaltene - repressive Verbot der Geflügelhaltung außerhalb von Haus- und Hofgrundstücken gemäß § 5 Nr. 3 Buchst. j) VO mit höherrangigem Recht vereinbar. Gefährdungen des Schutzzwecks ergeben sich in Bezug auf mögliche Beeinträchtigungen von Tier - und Pflanzenarten nach § 3 Abs. 2 Nr. 5 VO, da das Geflügel bei der Nahrungssuche die vorhandene Grasnarbe erheblich schädigen kann. Des Weiteren kann die Hühnerfreihaltung zu Keimbelastungen und zu Stickstoffemissionen führen, die zu einer Beeinträchtigung nahegelegener FFH-Lebensraumtypflächen oder sonstigen Biotopen führen können (vgl. Abwägungstabelle des Antragsgegners zu § 5 VO, S. 46). Ebenfalls kann die Aufstellung von Hühnermobilställen das Landschaftsbild des Naturschutzgebiets (vgl. besonderer Schutzzweck nach § 3 Abs. 2 Nr. 10 VO) erheblich beeinträchtigen. Sollte die Durchführung des Verbots im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen, besteht die Möglichkeit der Erteilung einer Befreiung nach § 8 VO i.V.m. § 67 BNatSchG und § 41 NAGBNatSchG.
g) Die weitergehenden Regelungen der Verordnung über die Bewirtschaftung der in den maßgeblichen Karten dargestellten Grünlandflächen B (Nassgrünland und Mesophile Flachlandmähwiesen LRT 6510) in § 5 Nr. 3 Buchst. l) VO sind ebenfalls nicht zu beanstanden. Die dort getroffenen zusätzlichen, über die Bewirtschaftungsvorgaben für Dauergrünland A hinausgehenden Einschränkungen rechtfertigen sich daraus, dass hierdurch negative Beeinträchtigungen von gesetzlich geschützten Grünlandbiotopen i.S.d. § 30 BNatSchG sowie des FFH-Lebensraumtyps 6510 "Magere Flachland-Mähwiesen" vermieden werden sollen, zu deren Schutz der Antragsgegner die neue Kategorie der Grünlandflächen B eingeführt hat (vgl. Verordnungsbegründung, S. 7).
Wesentliche Gefährdungsfaktoren für den FFH-Lebensraumtyp 6510 "Magere Flachland-Mähwiesen" sind unter anderem zu hohe Nährstoffeinträge durch Düngung, Nutzungsintensivierung (Vielschnittwiesen, intensive Beweidung), Grünlanderneuerung mit Neuansaat, ungünstige Methoden der Mahd (sehr frühe oder zu späte erste Mahd, Rotationsmähwerke mit Aufbereitern, gleichzeitige Mahd großer Flächen u.a.), Veränderungen des Bodenreliefs sowie Schädigungen der Grasnarbe durch Tierbestände (vgl. NLWKN, Vollzugshinweise zum Schutz der FFH-Lebensraumtypen sowie weiterer Biotoptypen mit landesweiter Bedeutung in Niedersachen - Magere Flachlandmähwiesen (6510), Stand Februar 2022, S. 8 f.). Die in § 5 Nr. 3 Buchst. i) VO getroffenen Bewirtschaftungseinschränkungen hinsichtlich der maschinellen Bodenbearbeitung, der Grünlanderneuerung, der Düngung, der Weidenutzung und der Mahdtermine sowie ihrer Anzahl tragen dem Rechnung und können sich auf die entsprechenden Bewirtschaftungs- und Pflegehinweise des NLWKN stützten (vgl. NLWKN, a.a.O. S. 13 f.; Verordnungsbegründung, S. 7). Zudem hat der Antragsgegner hinsichtlich des Zeitraums der maschinellen Bodenbearbeitung, des Verbots von Über- und Nachsaaten, des Zeitraums der Weidenutzung und der Pferdehaltung sowie der Mahdtermine jeweils Erlaubnisvorbehalte aufgenommen, die bei einer Vereinbarkeit mit den Schutzzwecken der Verordnung (vgl. § 8 Abs. 3 VO) auf Antrag im Einzelfall eine abweichende Regelung durch die zuständigen Naturschutzbehörden ermöglichen.
Soweit der Wortlaut von § 5 Nr. 3 Buchst. l) iii. VO hinsichtlich der zulässigen Düngemengen in der Ursprungsfassung der streitgegenständlichen Verordnung zunächst nur die Angabe "max. 60 kg N, 30 kg P und 60 kg K" umfasst hat, war dieser Angabe aus sich heraus nicht zu entnehmen, für welchen Zeitraum und für welche Fläche diese Vorgaben hinsichtlich der Gabe von Stickstoff, Phosphor und Kalium zu gelten haben. Allerdings ließ sich bereits der Abwägungstabelle des Antragsgegners entnehmen, dass die angegebenen Mengen pro Jahr und pro Hektar gelten sollten (vgl. Abwägungstabelle des Antragsgegners zu § 5 VO, S. 17, 25, 41). Insofern konnte davon ausgegangen werden, dass es sich bei der Nichterwähnung dieser Bezugsgrößen in § 5 Nr. 3 Buchst. l) iii. VO lediglich um einen redaktionellen Fehler handelte. Mit der nunmehr in Kraft getretenen 1. Änderung der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Lüneburger Heide" vom 18. Februar 2025 (Nds. MBl. Nr. 112 v. 5.3.2025) hat der Antragsgegner diesen Fehler berichtigt, so dass die Bestimmung in § 5 Nr. 3 Buchst. l) iii. VO nunmehr lautet: "Düngung mit max. 60 kg N pro Jahr und Hektar, 30 kg P pro Jahr und Hektar und 60 kg K pro Jahr und Hektar". Diese Änderung hat der Antragsgegner auch zulässigerweise auf § 14 Abs. 6 Satz 2 NNatSchG in der aktuellen Fassung gestützt, da es sich wie ausgeführt lediglich um eine redaktionelle Berichtigung dessen handelt, was der Verordnungsgeber bereits bei dem Erlass der Verordnung vom 18. Dezember 2020 hatte regeln wollen. Derartige Änderungen können gemäß § 14 Abs. 6 Satz 3 NNatSchG allein durch den Hauptverwaltungsbeamten erfolgen und einer erneuten Beschlussfassung der Vertretung bedarf es hierbei nicht. Hiervon hat der Antragsgegner Gebrauch gemacht, indem die Änderungsverordnung ohne erneutes Durchlaufen des nach § 14 Abs. 1 bis 4 NNatSchG ansonsten erforderlichen Ausweisungsverfahren direkt durch den Landrat beschlossen worden ist.
h) Entgegen der Ansicht der Antragsteller sind auch die in § 5 Nr. 5 VO getroffenen Regelungen zur Waldbewirtschaftung nicht zu beanstanden.
aa) Dies gilt zum einen für die Vorgaben hinsichtlich derjenigen Flächen, die als Waldflächen gemäß § 5 Nr. 5 Buchst. a) bis m) VO in den maßgeblichen Karten dargestellt sind, also für Waldflächen ohne FFH-Lebensraumtypen. Diese Regelungen verstoßen nicht gegen die Regelungen der ordnungsgemäßen Forstwirtschaft in § 11 NWaldLG. Aus dem Umstand, dass nach dem Erlass des MU zur Unterschutzstellung von Natura 2000 - Gebieten im Wald durch Naturschutzgebietsverordnung vom 21. Oktober 2015 ( - Unterschutzstellungserlass -, Nds. MBl. 2015, S. 1300) und dem hierzu ergangenen Leitfaden Natura 2000 in niedersächsischen Wäldern (2. Aufl. 2019) nur Bewirtschaftungsauflagen für FFH-Lebensraumtypen des Waldes vorgesehen werden, folgt nicht, dass der Antragsgegner nicht berechtigt gewesen wäre, auch für sonstige Waldflächen ohne kartierten FFH-Lebensraumtyp Bewirtschaftungseinschränkungen zu erlassen. Diese rechtfertigen sich vielmehr anhand von § 23 Abs. 2 BNatSchG und den besonderen Schutzzwecken der vorliegenden Verordnung.
Die in § 5 Nr. 5 Buchst. a) bis i) VO vorgesehenen Einschränkungen der Waldbewirtschaftung waren im Wesentlichen bereits in § 5 Nr. 5 Buchst. a) bis i) der Vorgängerverordnung vom 17. Juni 1993 enthalten. Der Antragsgegner hat in der aktuellen Verordnung insofern vielmehr eine Erleichterung der Forstbewirtschaftung vorgenommen, als er in § 5 Nr. 5 Buchst. b) VO den Anbau der Douglasie von dem dort vorgesehenen Verbot der Anpflanzung und Förderung von Fremdholzarten ausgenommen hat. Im Übrigen rechtfertigt sich dieses Verbot aus dem besonderen Schutzzweck nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 VO, nämlich der Erhaltung und Entwicklung naturnaher genutzter und ungenutzter Wälder. Eine Unverhältnismäßigkeit des Vorrangs manueller bzw. mechanischer Verfahren bei der Bestandsbegründung, Bestandpflege und bei Frostschutzmaßnahmen nach § 5 Nr. 5 Buchst. d) VO ist ebenfalls nicht zu erkennen. Die Regelung lässt, wie der Antragsgegner in seiner Antragserwiderung ausgeführt hat, einen punktuellen oder streifenweisen Einsatz von Pflanzenschutzmitteln etwa zur Verhinderung der Ausbreitung des Borkenkäfers nach einem Sturmereignis oder wegen Trockenheitsschäden weiterhin zu. Lediglich der flächige Einsatz von Pflanzenschutzmitteln ist nach § 5 Nr. 5 Buchst. d) Halbsatz 2 VO zehn Tage vor Maßnahmenbeginn anzuzeigen und ist dann zulässig, wenn die Naturschutzbehörde keine Einwände erhebt.
Die Vorgaben nach § 5 Nr. 5 Buchst. j) bis m) VO waren zwar in der Vorgängerverordnung vom 17. Juni 1993 noch nicht allgemein für alle Waldflächen, sondern nur für solche Waldflächen im öffentlichen Eigentum oder im Eigentum des R. vorgesehen. Das sich aus ihnen eine unverhältnismäßige Beschränkung der Waldwirtschaft ergeben würde, ist aber nicht ersichtlich und wird von den Antragstellern auch nicht dargelegt.
bb) Soweit sich die Antragssteller zum anderen gegen die in § 5 Nr. 5 Buchst. n) bis p) VO für Waldflächen mit FFH-Lebensraumtypen getroffenen zusätzlichen Bewirtschaftungseinschränkungen wenden, sind diese zur Vermeidung einer Verschlechterung des Erhaltungszustands der jeweiligen FFH-Lebensraumtypen erforderlich und im Wesentlichen aus dem Unterschutzstellungserlass entnommen. Soweit die Antragsteller meinen, die Verordnungsbestimmungen in § 5 Nr. 5 Buchst. n) i. und Buchst. o) i. VO zur Holzentnahme und Pflege in Altholzbeständen gingen insoweit über den Unterschutzstellungserlass hinaus, als nach der Verordnung die Holzentnahme und Pflege nur in der Zeit vom 1. September bis 1. März freigestellt sei, während der Unterschutzstellungserlass dies nur für Flächen mit Fortpflanzungs- und Ruhestätten besonders geschützter Tiere anordne, geht dieser Einwand fehl. Vielmehr entsprechen die getroffenen Regelungen, die nach vorheriger Anzeige bei der Naturschutzbehörde auch Abweichungen zulassen, der Bestimmung nach dem Gliederungspunkt B I. 4. des Unterschutzstellungserlasses, die für alle Waldflächen mit wertbestimmenden Lebensraumtypen gilt.
i) Die Regelung in § 5 Nr. 13 Halbsatz 2 VO, wonach Verlängerungen von Genehmigungen zur Grundwasserförderung der Erlaubnis der zuständigen Naturschutzbehörde bedürfen, verstößt gegen höherrangiges Recht und ist daher unwirksam.
Während in § 5 Nr. 13 Halbsatz 1 VO eine Freistellungsregelung für bisher (wasserrechtlich) genehmigte Grundwasserentnahmen, die Grundwasserförderung aus privaten Hausbrunnen und für das Weidevieh sowie die Entnahme von Tränkewasser für das Weidevieh aus Fließ- und Stillgewässern sowie die Neuanlage von Haus- und Viehtränkebrunnen enthalten ist, enthält die Regelung in § 5 Nr. 13 Halbsatz 2 ein Mitwirkungserfordernis der zuständigen Naturschutzbehörde im wasserrechtlichen Verfahren auf Verlängerung einer Genehmigung zur Grundwasserförderung in Form eines Erlaubnisvorbehalts.
Der Antragsgegner ist als untere Naturschutzbehörde und Verordnungsgeber nicht berechtigt, Verfahrensregelungen hinsichtlich eines ressortfremden Verwaltungsverfahrens zu treffen, welches von einer anderen Fachbehörde - hier der zuständigen Wasserbehörde - durchgeführt wird. Grundwasserentnahmen bedürfen, sofern nicht ein abweichend geregelter Fall der Erlaubnisfreiheit vorliegt, gemäß §§ 8 Abs. 1, 9 Abs. 1 Nr. 5 WHG einer wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung. Im wasserrechtlichen Verfahren hat die Wasserbehörde gemäß § 12 WHG neben der Frage, ob schädliche Gewässerveränderungen zu erwarten sind, auch zu überprüfen, ob andere Anforderungen nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfüllt werden (§ 12 Abs. 1 WHG). Hierüber sind auch naturschutzrechtliche Regelungen wie etwa die Eingriffsregelung nach § 13 ff. BNatSchG, die Einhaltung der Vorschriften naturschutzrechtlicher Unterschutzstellungen von Natur und Landschaft, die auf Natura 2000 -Gebiete bezogene Verträglichkeitsprüfung gemäß § 34 BNatSchG sowie artenschutzrechtliche Regelungen in das Prüfprogramm der Wasserbehörde einbezogen (vgl. Czychowski/Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, 13. Aufl. 2023, § 12 Rn. 29). Soweit dies gesetzlich vorgesehen ist, hat die verfahrensführende Wasserbehörde hierbei die Naturschutzbehörde zu beteiligen. Dies gilt etwa dann, wenn der Grundwasserentnahme Projektqualität im Hinblick auf die Betroffenheit eines Natura-2000-Gebiets gemäß § 34 BNatSchG zukommt. Für diesen Fall ist in § 26 Satz 1 NNatSchG geregelt, dass über die Verträglichkeit von Projekten im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebietes, über die Zulässigkeit solcher Projekte nach § 34 Abs. 3 und 4 BNatSchG und über Maßnahmen nach § 34 Abs. 5 Satz 1 BNatSchG die verfahrensführende Wasserbehörde zu entscheiden hat und hierbei das Benehmen mit der Naturschutzbehörde herzustellen ist. Der Antragsgegner als Verordnungsgeber ist jedoch nicht befugt, eine von den gesetzlichen Beteiligungserfordernissen abweichende, strengere Regelung über die Mitwirkung der Naturschutzbehörde im von der Wasserbehörde durchzuführenden Erlaubnis- oder Bewilligungsverfahren für eine Grundwasserentnahme zu treffen und anstelle der gesetzlich bestimmten schwächsten Beteiligungsform des Benehmens die stärkere Beteiligungsform eines Einvernehmens vorzuschreiben (vgl. Senatsurt. v. 19.10.2021 - 4 KN 174/17 -, juris Rn. 179 u. v. 3.11.2020 - 4 KN 214/17 -, juris Rn. 51). Erst Recht kann sie die Verlängerung einer Genehmigung zur Grundwasserförderung unter keinen Erlaubnisvorbehalt stellen.
Nichts anderes ergibt sich vorliegend daraus, dass die in § 5 Nr. 13 Halbsatz 2 VO geregelte Erlaubnispflicht für eine von der Wasserbehörde zu erteilende Verlängerung einer Genehmigung zur Grundwasserförderung so auszulegen wäre, dass hiermit nicht unzulässigerweise ein strengeres Beteiligungserfordernis für die Naturschutzbehörde im wasserrechtlichen Verfahren geregelt, sondern vielmehr eine eigenständige, neben dem wasserrechtlichen Verfahren unabhängig bestehende naturschutzrechtliche Erlaubnispflicht statuiert worden ist. Eine derartige Auslegung entspricht bereits nicht dem in § 5 Nr. 13 Halbsatz 2 VO geregelten Wortlaut. Darüber hinaus ergibt sich aus der Verordnungsbegründung, dass der Antragsgegner ausdrücklich keine eigenständige naturschutzrechtliche Erlaubnispflicht, sondern vielmehr einen Einvernehmensvorbehalt für das wasserrechtliche Verfahren einfügen wollte (vgl. Verordnungsbegründung, S. 10).
j) Die in den aufrecht zu erhaltenden Verboten der Verordnung liegenden Beschränkungen der Eigentums- und Nutzungsrechte der Antragsteller verstoßen schließlich nicht gegen Art. 14 GG, weil sie sich als verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erweisen. Wenn die natürlichen oder landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, so ergibt sich daraus eine immanente, dem Grundstück selbst anhaftende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse, die durch natur - und landschaftsschutzrechtliche Regelungen - wie die Verordnung des Antragsgegners - lediglich nachgezeichnet wird (Senatsurt. v. 21.6.2022 - 4 KN 195/19 -, juris Rn. 100, v. 25.5.2021 - 4 KN 407/17 -, juris Rn. 68, v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, juris Rn. 151 u.v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 -, juris Rn. 88; ferner BVerwG, Urt. v. 24.6.1993 - 7 C 26.92 -, juris Rn. 37 ff. m.w.N.). Regelungen des Naturschutzes, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind daher keine Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums, die als Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums grundsätzlich hinzunehmen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.2001 - 6 CN 2.00 -, juris Rn. 12 ff.; Beschl. v. 18. 7.1997 - 4 BN 5.97 -, juris Rn. 12 ff.). Als unzumutbare Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse erweisen sie sich erst dann, wenn nicht genügend Raum für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder sich nach der Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.1.2000 - 6 BN 2.99 -, juris Rn. 11, Beschl. v. 18.7.1997, - 4 BN 5.97 -, juris Rn. 16). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Wie dargelegt hat der Antragsgegner neben den bereits tatbestandlich erfolgten Einschränkungen der Verbote in § 4 VO in § 5 VO in erheblichem Umfang bestimmte Handlungen ermöglichende Freistellungen von den Verboten getroffen. In den Fällen, in denen es durch die Verbote zu unzumutbaren Belastungen des jeweiligen Nutzungsberechtigten kommt und eine ausnahmsweise Zulassung der Nutzung nicht nach § 7 VO in Betracht kommt, besteht nach § 8 Abs. 1 VO i.V.m. § 67 BNatSchG und § 41 NAGBNatSchG im Einzelfall die Möglichkeit, eine Befreiung von dem jeweiligen Verbot zu beantragen. Zur Realisierung von Plänen und Projekten enthält § 8 Abs. 2 VO unter Bezugnahme auf § 34 Abs. 1, 3 bis 6 BNatSchG eine Befreiungsmöglichkeit. Schließlich ist, sollte eine Befreiung im Einzelfall nicht in Betracht kommen, unter den Voraussetzungen des § 68 Abs. 1 BNatSchG eine Entschädigung in Geld zu leisten.
6. Auch die sonstigen Bestimmungen der Verordnung sind mit höherrangigem Recht vereinbar.
a) Die in § 6 Abs. 1 VO den Grundstückseigentümern und Nutzungsberechtigten auferlegte Duldungspflicht für (a.) durch die zuständige Naturschutzbehörde angeordnete oder angekündigte Maßnahmen zur Erhaltung, Pflege, Entwicklung und Wiederherstellung des Naturschutzgebiets oder einzelner seiner Bestandteile und (b.) das Aufstellen von Schildern zur Kennzeichnung des Naturschutzgebiets und seiner Wege sowie zur weiteren Information über das Naturschutzgebiet ist rechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt auch, soweit sich die in Absatz 1 Buchst. a geregelte Duldungspflicht gemäß Absatz 2 Buchst. a VO insbesondere auch auf die in einem Managementplan, Maßnahmenblatt oder Pflege- und Entwicklungsplan sowie einem diesen gleichgestellten Plan als verpflichtend zur Erreichung der Schutzziele nach § 3 der Verordnung dargestellten Maßnahmen bezieht.
Die Regelung kann sich auf § 65 Abs. 1 BNatSchG i.V.m. §§ 15 und 39 NNatSchG stützen (vgl. hierzu auch § 6 Abs. 3 VO). Gemäß § 65 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG haben Eigentümer und sonstige Nutzungsberechtigte von Grundstücken Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege aufgrund von Vorschriften dieses Gesetzes, Rechtsvorschriften, die aufgrund dieses Gesetzes erlassen worden sind oder fortgelten, oder Naturschutzrecht der Länder zu dulden, soweit dadurch die Nutzung des Grundstücks nicht unzumutbar beeinträchtigt wird. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 NNatSchG lässt die Naturschutzbehörde die in Erklärungen nach § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG - wie der vorliegenden Naturschutzgebietsverordnung - bestimmten oder aufgrund solcher Erklärungen angeordneten Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen durchführen. § 39 NNatSchG regelt ein Betretensrecht für Grundstücke durch die Bediensteten oder Beauftragen der Naturschutzbehörden, soweit dies zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlich ist. Eine Duldungspflicht nach § 6 Abs. 1 VO bzw. nach der zugrundeliegenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 65 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG bezieht sich zunächst nur auf solche Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege, die von der zuständigen Naturschutzbehörde selbst oder durch von ihr Beauftragte auf einem Privatgrundstück durchgeführt werden (vgl. Senatsbeschl. v. 30.1.2024 - 4 ME 84/23 -, juris Rn. 25 m.w.N.). Eine Verpflichtung zur Durchführung eigener Maßnahmen für die Grundstückseigentümer oder Nutzungsberechtigten oder eine an diese gerichtete Untersagung bestimmter Bewirtschaftungsweisen kommt von Vornherein als Gegenstand der Duldungspflicht nicht in Betracht. Mehr als eine bloße Hinnahme der in Rede stehenden Maßnahme kann auf Grundlage von § 65 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG nicht verlangt werden (vgl. Appel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 4. Aufl. 2024, § 65 Rn. 26). Zusätzliche Bewirtschaftungseinschränkungen, die über die in der Verordnung selbst geregelten Verbote hinausgehen, drohen den Antragstellern dah er aufgrund der Regelung in § 6 Abs. 1 und 2 VO nicht. Die in der Duldungspflicht gemäß § 65 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG sowie der darauf aufbauenden Regelung in § 6 Abs. 1 und 2 VO enthaltene Inhalts- und Schrankenbestimmung des Grundeigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, weil lediglich solche Maßnahmen von den Grundstücksberechtigten hinzunehmen sind, die keine unzumutbare Beeinträchtigung der Grundstücksnutzung mit sich bringen (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Sept. 2024, BNatSchG § 65 Rn. 3). Von der Unzumutbarkeit einer Maßnahme kann im Einzelfall etwa dann auszugehen sein, wenn sie die Nutzung der jeweiligen Grundflächen erheblich erschwert oder der Ertrag mehr als nur unwesentlich gemindert wird. Durch dieses Kriterium wird sichergestellt, dass sich die Duldungspflicht nur auf solche Maßnahmen bezieht, die sich - gemessen am Maßstab der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG - als Ausdruck einer entschädigungslos hinzunehmenden sozialen Bindung des Eigentums darstellen (ebd., Rn. 9).
Nichts anderes folgt daraus, dass zu den gemäß § 6 Abs. 1 VO zu duldenden Maßnahmen ausweislich der Regelung des § 6 Abs. 2 Buchst. a VO insbesondere auch auf die in einem Managementplan, Maßnahmenblatt oder Pflege- und Entwicklungsplan sowie einem diesen gleichgestellten Plan als verpflichtend zur Erreichung der Schutzziele nach § 3 der Verordnung dargestellten Maßnahmen zählen. Eine derartige Regelung begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Es liegt auf der Hand, dass sich die in nachgehenden Plänen konkretisierten Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen an den Schutzzwecken bzw. Erhaltungszielen nach § 3 VO auszurichten haben. Derartige Pläne - welche im Übrigen nur verwaltungsintern Bindungswirkung entfalten können und keine Rechtsnormen mit Außenwirkung gegenüber Grundstücksberechtigten darstellen - sind der Öffentlichkeit auch zugänglich zu machen, so dass die Betroffenen ersehen können, welche konkreten Maßnahmen zur Erhaltung, Pflege, Entwicklung und Wiederherstellung aufg rund eines in § 6 Abs. 2 Buchst. a VO genannten Plans Gegenstand einer Duldungspflicht werden können. Selbst wenn - wie die Antragsteller vorgebracht haben - die betroffenen Eigentümer und Nutzungsberechtigten nicht ausreichend an der Erstellung solcher Pl äne beteiligt werden, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit der Duldungspflicht nach § 6 Abs. 1 und 1 VO. Denn die Duldungspflicht von Maßnahmen nach § 6 Abs. 1 VO reicht nur soweit, wie die in Plänen konkretisierten Maßnahmen mit den Schutzzwecken nach § 3 VO in Einklang zu bringen sind (vgl. Senatsurt. v. 27.2.2025 - 4 KN 65/20 -, juris Rn. 68, v. 23.3.2022 - 4 KN 252/19 -, juris Rn. 134). Zudem hat, wie der Antragsgegner zutreffend ausgeführt hat, vor jeder tatsächlichen Durchführung einer zu duldenden M aßnahme durch die Naturschutzbehörde oder ihre Beauftragten gemäß § 65 Abs. 2 BNatSchG eine Benachrichtigung der Grundstücksberechtigten in geeigneter Weise zu erfolgen. Insoweit stehen den von einer konkreten Maßnahme gemäß § 6 Abs. 1 VO Betroffenen auch hinreichende Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung, etwa in Form der Anfechtungs -, Leistungs- oder Feststellungsklage, um die Rechtmäßigkeit einer ausgesprochenen Duldungspflicht im Einzelfall gerichtlich überprüfen zu lassen (vgl. Schlacke, GK - BNatSchG, 3. Aufl., § 32 Rn. 124). Eine Rechtsverbindlichkeit der in einem der genannten verwaltungsinternen Pläne dargestellten Maßnahmen folgt für die Grundstücksberechtigten somit aus der Vorschrift des § 6 Abs. 2 Buchst. a VO gerade
nicht. Ob eine aus einem solchen Plan entwickelte konkrete Maßnahme der Naturschutzbehörde oder ihrer Beauftragten im späteren Verlauf durch die Grundstücksberechtigten zu dulden ist, hängt vielmehr davon ab, ob im konkreten Einzelfall die Voraussetzungen für eine Duldungspflicht gemäß § 6 Abs. 1 und 2 VO i.V.m. § 65 Abs. 1 BNatSchG vorliegen. Demzufolge entfaltet der Managementplan des Antragsgegners für das FFH-Gebiet Nr. 70 (Lüneburger Heide) und das gleichnamige Vogelschutzgebiet Nr. 24 auch keine Regelungswirkung dahingehend, dass Grundstückseigentümer und sonstige Nutzungsberechtigte in dem Gebiet - wie die Antragsteller - bei der Bewirtschaftung ihrer Flächen Vorgaben zu beachten haben, die über die - für sie verbindlichen - Vorgaben der §§ 4 und 5 VO hinausgehen.
b) Die Bedenken der Antragsteller hinsichtlich der Regelung in § 9 Abs. 4 VO, hiernach könne ein Sandabbau in den hofeigenen Sandabbauflächen auch bei einer nur unerheblichen Beeinträchtigung des Schutzzwecks als Straftat gelten, haben sich seit dem Inkrafttreten der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2025 erledigt. Denn hierdurch ist der Wortlaut bzw. der Satzbau der Vorschrift - wie offenbar auch ursprünglich beabsichtigt - dahingehend korrigiert worden, dass in allen dort genannten Tatbestandsalternativen auch das weitere Tatbestandsmerkmal einer nicht unerheblichen Beeinträchtigung des jeweiligen Schutzzwecks erfüllt sein muss. Im Übrigen ist § 9 Abs. 4 VO lediglich als deklaratorische Wiedergabe der in § 329 Abs. 3 und Abs. 4 StGB enthaltenen Straftatbestände ohne eigene Regelungswirkung zu sehen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10 analog, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Hinweis:
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 5 VO
§ 67 BNatSchG
§ 34 BNatSchG
§ 26 NAGBNatSchG
§ 6 VO
§ 3 VO
§ 11 NWaldLG
§ 8 NAGBNatSchG
§ 8 VO
§ 75 NJG
§ 14 NAGBNatSchG
§ 5 VO
§ 36 UVPG
§ 4 VO
§ 2 VO
§ 23 BNatSchG
§ 24 BNatSchG
§ 30 BNatSchG
§ 41 NAGBNatSchG
§ 12 WHG
§ 7 VO
§ 39 NNatSchG
§ 1 Abs. 1 VO
§ 1 Abs. 2 VO
§ 2 Abs. 2 VO
§ 3 Abs. 2 VO
§ 23 Abs. 2 Satz 1 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 33 Abs. 1 BNatSchG
§ 4 Abs. 2 VO
§ 4 Abs. 3 VO
§ 4 Abs. 5 VO
§ 5 Nr. 1 VO
§ 5 Abs. 2 BNatSchG
§ 5 Nr. 3 VO
§ 5 Nr. 5 VO
§ 5 Abs. 3 BNatSchG
§ 5 Nr. 10 VO
§ 5 Nr. 11 VO
§ 5 Nr. 13 VO
§ 5 Nr. 16 VO
§ 5 Nr. 18 VO
§ 6 Abs. 1 VO
§ 6 Abs. 2 VO
§ 8 Abs. 1 VO
§ 8 Abs. 2 VO
§ 34 Abs. 1 BNatSchG
§ 8 Abs. 3 VO
§ 9 Abs. 4 VO
§ 9 Abs. 4 Nr. 1 bis 7 VO
§ 329 Abs. 3 StGB
§ 9 Abs. 4 Nr. 8 VO
§ 329 Abs. 4 StGB
§ 65 Abs. 1 BNatSchG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 VO
§ 3 Abs. 3 Satz 2 VO
§ 3 Abs. 3 VO
§ 2 Abs. 4 Nr. 2 NWaldLG
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 VO
§ 65 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 65 Abs. 2 BNatSchG
§ 32 Abs. 5 BNatSchG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 32 Abs. 2 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 6 Satz 2 NNatSchG
§ 4 Abs. 3 Nr. 3 VO
§ 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 1 bis 3 NAGNatSchG
§ 14 Abs. 4 NAGNatSchG
§ 14 Abs. 1 bis 3 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 1 NAGBNatSchG
§ 16 Abs. 1 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 1 NAGBNatschG
§ 14 Abs. 2 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 2 Satz 2 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 1 NAGNatSchG
§ 14 Abs. 2 Satz 1 NAGNatSchG
§ 14 Abs. 7 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG
§ 14 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG
§ 36 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 32 Abs. 2 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 BNatSchG
§ 32 Abs. 3 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG
§ 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 bis 11 VO
§ 3 Abs. 2 Nr. 2, 4 und 5 VO
§ 3 Abs. 2 Nr. 1, 6 und 8 VO
§ 4 und 5 VO
§ 5 Nr. 4 VO
§ 5 Abs. 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 BNatSchG
§ 32 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG
§ 32 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG
§ 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG
§ 16 Abs. 1 NNatSchG
§ 23 Abs. 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 23 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 23 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG
§ 20 Abs. 2 BNatSchG
§ 2 Abs. 3 BNatSchG
§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG
§ 6 Abs. 2 LuftVG
§ 32 Abs. 1 Nr. 1 LuftVG
§ 1 Abs. 1 LuftVG
§ 1 Abs. 2 Nr. 9 LuftVG
§ 1 Abs. 2 Satz 3 LuftVG
§ 21b Abs. 1 Nr. 6 LuftVO
§ 7 Abs. 1 Nr. 6 und 7 BNatSchG
§ 4 Abs. 3 Nr. 3 Halbsatz 2 VO
§ 21h Abs. 1 Satz 1 LuftVO
§ 21h Abs. 3 Nr. 6 LuftVO
§ 21i Abs. 3 LuftVO
§ 4 Abs. 3 Nr. 3 Halbsatz 1 VO
§ 4 Abs. 5 Halbsatz 2 VO
§ 4 Abs. 5 Halbsatz 1 VO
§ 3 Abs. 2 Nr. 10 VO
§ 3 Abs. 2 Nr. 5 VO
§ 8 Abs. 3 Satz 1 VO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 3 Abs. 2 BNatSchG
§ 2 Abs. 2 NAGBNatSchG
§ 30 Abs. 5 BNatSchG
§ 30 Abs. 2 BNatSchG
§ 30 Abs. 8 BNatSchG
§ 3 Abs. 2 Nr. 3 VO
§ 3 Abs. 2 Nr. 8 VO
§ 3 Abs. 2 Nr. 4 VO
§ 4 Abs. 1 Satz 3 PflSchAnwV
§ 14 Abs. 6 Satz 3 NNatSchG
§ 14 Abs. 1 bis 4 NNatSchG
§ 23 Abs. 2 BNatSchG
§ 5 Nr. 13 Halbsatz 2 VO
§ 5 Nr. 13 Halbsatz 1 VO
§ 12 Abs. 1 WHG
§ 26 Satz 1 NNatSchG
§ 34 Abs. 5 Satz 1 BNatSchG
§ 68 Abs. 1 BNatSchG
§ 6 Abs. 3 VO
§ 15 Abs. 2 Satz 1 NNatSchG
§ 6 Abs. 1 und 2 VO
§ 6 Abs. 1 und 1 VO
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 4 Abs. 3 Nr. 3 der Verordnung
§ 5 Nr. 13 der Verordnung
§ 5 Nr. 3 Buchst. l der Verordnung
§ 5 Nr. 5 Buchstaben a bis m der Verordnung
§ 2 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 VO), welche Bestandteil der Verordnung
§ 5 der Verordnung
§ 6 der Verordnung
§ 3 der Verordnung
§ 9 Abs. 1 bis 3 der Verordnung
§ 3 Abs. 3 der Verordnung
§ 2 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 VO Bestandteil der Verordnung
§ 2 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1, Unterabs. 2 Satz 1 VO zum Bestandteil der Verordnung
§ 5 Nr. 1 der Verordnung
§ 5 Nr. 3 Buchstabe l der Verordnung
§ 5 Nr. 3 Buchstaben a bis k der Verordnung
§ 5 Nr. 5 Buchst. a bis m der Verordnung
§ 5 Nr. 5 Buchstabe o der Verordnung
§ 5 Nr. 3 Buchst. l) VO ist unverhältnismäßig, weil die beiden Teilbereiche nach dem der Verordnung
§ 5 Nr. 3 der Verordnung
§ 5 Nr. 3 der Vorgängerverordnung
§ 4 der Verordnung
§ 5 Nr. 5 Buchst. a) bis i) der Vorgängerverordnung
§ 5 Nr. 5 Buchst. j) bis m) VO waren zwar in der Vorgängerverordnung
§ 65 Rn. 26). Zusätzliche Bewirtschaftungseinschränkungen, die über die in der Verordnung
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 3 GG
Art. 73 Nr. 6 GG
Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 K 3851/94
7 A 2/01
4 KN 252/19
2 D 4/20
1 BvR 921/85
1 BvR 1103/02
4 KN 300/19
4 KN 57/07
4 MN 128/22
4 KN 122/21
4 KN 29/15
4 KN 258/17
4 KN 262/20
4 KN 93/20
4 KN 204/20
4 KN 65/20
4 KN 185/17
4 KN 93/14
7 A 486/89
7 CN 1.08
4 BN 5.97
4 KN 195/19
4 KN 257/18
4 KN 280/19
4 BN 8.17
7 B 68.06
4 KN 174/17
4 KN 195/22
4 KN 226/17
4 BN 42.21
4 B 73.86
4 B 94.86
4 C 36.82
7 C 1.22
7 CN 1.22
9 B 982/24
4 KN 292/16
4 KN 37/22
4 KN 390/17
4 BN 41.20
4 KN 214/17
4 KN 407/17
4 KN 275/17
7 C 26.92
6 CN 2.00
6 BN 2.99
4 ME 84/23