Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-10-28, Aktenzeichen 6 S 760/25
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:1028.6S760.25.00

Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 27. Juni 2024 - 4 K 6545/22 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über den Fortbestand der für den Betrieb der Prostitutionsstätte des Klägers eingreifenden Erlaubnisfiktion nach § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG bei einer Umwandlung des bisher als Einzelunternehmen geführten Betriebs in eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH).
Der Kläger betreibt als Einzelgewerbetreibender in der xxx x in xxx xxx die Prostitutionsstätte „xxx xxx“. Den Betrieb dieser als Laufhaus geführten Prostitutionsstätte zeigte er nach Inkrafttreten des Prostituiertenschutzgesetzes gemäß § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG am 08.08.2017 bei der Beklagten an und beantragte am 15.12.2017 die Erteilung einer Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG sowie gemäß § 37 Abs. 5 ProstSchG die Zulassung von Ausnahmen von den Anforderungen nach § 18 Abs. 2 Nr. 7 ProstSchG. Über den Erlaubnisantrag hat die Beklagte noch nicht entschieden. Das Laufhaus wird derzeit auf Grundlage der Erlaubnisfiktion nach § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG durch den Kläger als Einzelunternehmer betrieben.
Mit Schreiben vom 03.08.2022 zeigte der Kläger bei der Beklagten an, er erwäge, das bisher als Einzelunternehmen geführte Prostitutionsgewerbe in eine inhabergeführte Kapitalgesellschaft zu überführen, wobei er selbst alleiniger Gesellschafter und Geschäftsführer werden würde. Er würde daher weiterhin Verantwortlicher im Sinne des Prostituiertenschutzgesetzes sein und gehe davon aus, dass die Erlaubnisfiktion nach § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG fortbestehe. Daher bitte er um Mitteilung, ob die Beklagte dies auch so sehe.
Die Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom 17.08.2022 mit, dass ein Fortbestehen der Erlaubnisfiktion nicht nur nicht vertretbar, sondern rechtlich unzulässig sei und der neue Gewerbetreibende, hier die Kapitalgesellschaft, eine entsprechende Erlaubnis benötige.
Am 19.12.2022 hat der Kläger Feststellungklage erhoben und zur Begründung vorgetragen, er könne nicht mit einer zügigen Entscheidung über seinen Erlaubnisantrag rechnen, wie sich aus Äußerungen der Beklagten gegenüber der Presse ergebe. Die Feststellungsklage sei als „Zwischenfeststellungsklage“ zulässig; insbesondere bestehe das notwendige Feststellungsinteresse, weil er das legitime Ziel verfolge, die Umstrukturierung während der nun seit fünf Jahren dauernden Fiktionsphase des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG vorzunehmen. Ihm sei nicht zumutbar, vor der verbindlichen Klärung der Rechtsfrage, ob die Erlaubnisfiktion fortgelte, zu disponieren. Hintergrund der beabsichtigten Umwandlung seien neben Haftungsfragen vor allem steuerliche Aspekte sowie Überlegungen zur Unternehmensnachfolge. Die Klage sei auch begründet. Denn für den Erhalt der Fiktionswirkung komme es nicht auf formelle, sondern auf materielle Personenidentität an, die gewährleistet sei. Entscheidend sei zudem die Objektidentität, weil § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG nicht an die Person des Betreibers, sondern an die Betriebsstätte des Prostitutionsgewerbes anknüpfe. Dafür spreche dessen Wortlaut. Er könne sich durch die Umwandlung weder eines zwischenzeitlich eingetretenen Zuverlässigkeitsmangels entledigen, noch ändere sich etwas am jeweiligen Pflichtenprogramm des Betreibers.
Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat im Wesentlichen ausgeführt, es fehle am notwendigen Feststellungsinteresse. Selbst wenn die Umwandlung des Einzelgewerbes in eine GmbH zu einem Verlust der Erlaubnisfiktion führe, so könne der Kläger immer noch den Rechtsweg einschlagen. Zudem sei die Klage unbegründet. Da die GmbH nicht fristgerecht im Sinne des § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG einen Antrag auf Erlaubnis nach § 12 ProstSchG gestellt habe, könne diese sich nicht auf die Fiktionswirkung nach § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG berufen. Die Fiktionswirkung könne auch nicht von dem bisherigen Einzelunternehmen auf die GmbH übertragen werden. Aus dem Wortlaut des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG, welcher auf § 37 Abs. 2 ProstSchG verweise, ergebe sich, dass die Erlaubnisfiktion auch personen- und nicht nur bzw. schwerpunktmäßig objektbezogen sei. Gegen die Ansicht des Klägers spreche, dass die gewerberechtliche Zuverlässigkeit sowohl einer natürlichen als auch einer juristischen Person geprüft werde. Die Auffassung des Klägers würde dazu führen, dass die Fiktionswirkung von einem Einzelgewerbetreibenden beliebig auf eine juristische Person übertragen werden könne.
Mit Beschluss vom 25.01.2023 hat das Verwaltungsgericht den zugleich gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO mit der Begründung abgelehnt, der Kläger habe jedenfalls keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht (4 K 6546/22).
Mit Urteil vom 27.06.2024 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und festgestellt, dass die Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG bei einer Umwandlung des Einzelunternehmens „xxx xxx“, xxx xxx x,xxx xxx, in eine GmbH fortbesteht, sofern deren Mehrheitsgesellschafter und alleiniger Geschäftsführer der bisherige Einzelunternehmer ist. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Feststellungklage sei zulässig. Bei der Frage, ob die Erlaubnisfiktion bei einer Umwandlung des Einzelunternehmens des Klägers in eine GmbH fortbestünde, handele es sich um ein hinreichend konkretes, zwischen den Beteiligten streitiges und damit feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Der Kläger habe an der Feststellung auch ein berechtigtes Interesse, da er eine Umstrukturierung ernsthaft beabsichtige und dies erhebliche Dispositionen erfordere. Die Feststellungsklage sei nicht nach § 43 Abs. 2 VwGO subsidiär, da eine Verpflichtungs- oder sonstige Leistungsklage vom Rechtsstandpunkt des Klägers aus nicht in Betracht komme. Die Klage sei auch begründet. Die Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG, die einem als Einzelunternehmer tätigen Betreiber einer Prostitutionsstätte zukomme, entfalle nicht deshalb, weil der Betreiber das Einzelunternehmen in eine GmbH umwandele, deren Mehrheitsgesellschafter und alleiniger Geschäftsführer er sei. Vielmehr gehe die in der Person des Klägers bestehende Erlaubnisfiktion jedenfalls in dieser Fallgestaltung auf die GmbH über. Für die noch zu gründende GmbH könne keine originäre Erlaubnisfiktion eintreten, da diese für den Kläger, der allein die Antragsfrist des § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG eingehalten habe, eingetreten sei. Eine ausdrückliche Regelung für den Fall einer Unternehmensumstrukturierung treffe das Prostituiertenschutzgesetz nicht. Während reine Sachkonzessionen auf den Rechtsnachfolger übergingen, sei dies bei Personalkonzessionen nicht der Fall. Genehmigungen, die einen Bezug zum Betreiber hätten, entfielen grundsätzlich bei einem Betreiberwechsel. Die Erlaubnis nach § 12 ProstSchG weise persönliche und betriebsbezogene Inhalte auf. Solche gemischten Genehmigungen könnten nur einheitlich genutzt werden; ein automatischer Übergang der Genehmigung auf einen Einzel- oder Gesamtrechtsnachfolger sei wegen des personalen Teils grundsätzlich nicht möglich. Jedoch folge daraus nicht zwingend, dass auch die Übergangsregelungen des § 37 ProstSchG betreiber- und betriebsbezogen auszulegen seien. Diese auf den ersten Blick naheliegende Annahme erweise sich bei näherer Betrachtung vielmehr nicht als richtig. Im Prostituiertenschutzgesetz seien nämlich auch rein betriebsbezogene Übergangsregelungen enthalten, die der eigentlichen Erlaubnis vorgelagert seien. Dies gelte insbesondere für den durch § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG gewährten Vertrauensschutz. Die darin enthaltene Erlaubnisfiktion gehe jedenfalls im Fall der vorliegenden Unternehmensumstrukturierung mit über. Soweit die Regelung vorsehe, dass bis zur Entscheidung über den Erlaubnisantrag die „Fortführung“ des Prostitutionsgewerbes als erlaubt gelte, wenn die für den Altbetrieb geltende Antragsfrist eingehalten worden sei, lege dies ein betriebsbezogenes Verständnis nahe. Auch der Wortlaut der Vorschrift spreche für eine betriebsbezogene Betrachtung der Übergangsregelung, weil dieser auf die Fortführung des „Prostitutionsgewerbes“ abstelle, ohne den Betreiber zu erwähnen. Ein personenbezogenes Element könne nur in dem Verweis auf Absatz 2 und der dortigen Verwendung der Formulierung „wer“ gesehen werden. Allerdings spreche gegen dieses Verständnis, dass auf Absatz 2 nur hinsichtlich der Antragsfrist verwiesen werde. Der Wortlaut nehme daher nicht auf einen konkreten Betreiber des Gewerbes, sondern auf die tatsächliche Ausübung eines Prostitutionsbetriebs Bezug. Dies verdeutliche auch der Vergleich mit § 37 Abs. 3 ProstSchG. Im Gegensatz zu der dortigen Formulierung („Der Betreiber eines Prostitutionsgewerbes…“) werde in Absatz 4 nicht der Betreiber als Anknüpfungspunkt für das Bestehen der Erlaubnisfiktion benannt. Er sei damit auf den Betrieb und das Vorhandensein des Prostitutionsgewerbes und nicht auf den Betreiber als solchen gerichtet. Hätte der Bestandsschutz hingegen personenbezogen ausgestaltet werden sollen, so hätte eine andere Formulierung nahegelegen. Zwar möge in systematischer Hinsicht wegen der Betreiber- und Betriebsbezogenheit der Erlaubnis der Schluss naheliegen, dass auch die Übergangsregelung betreiber- und betriebsbezogen auszulegen sei. Jedoch spreche für ein bloß betriebsbezogenes Verständnis der Übergangsregelung die konkrete gesetzliche Ausgestaltung. Die Erlaubnisfiktion entstehe gerade unabhängig von der vorherigen Prüfung und Bejahung personenbezogener Voraussetzungen, wie der Zuverlässigkeit des Betreibers. Die Behörde sei zwar gehalten, im Fall der Unzuverlässigkeit den Betrieb des Prostitutionsgewerbes nach § 37 Abs. 4 Satz 3 i.V.m. § 23 Abs. 2 Nr. 1, § 14 Abs. 2 Nr. 1 ProstSchG zu untersagen. Dies gelte aber auch im Fall einer durch einen Betreiberwechsel in den Betrieb eintretenden unzuverlässigen natürlichen oder juristischen Person. Jedenfalls in der vorliegenden Konstellation führe der Betreiberwechsel bei materieller Betrachtung auch nicht zu einer wesentlichen Änderung der das Prostitutionsgewerbe betreibenden Person. Zwar handele es sich bei einer GmbH um eine juristische Person mit selbstständigen Rechten und Pflichten. Allerdings sei bei einer wertenden Betrachtung im Fall des Betreiberwechsels, bei der sich nur die Rechtsform des Betreibers ändere, keine im Hinblick auf den Schutzzweck der Norm wesentliche Änderung hinsichtlich der Zuverlässigkeit zu erwarten, die eine einschränkende Auslegung tragen könne. Unabhängig davon zeige die Regelung des § 37 Abs. 5 ProstSchG, dass im Prostituiertenschutzgesetz auch rein betriebsbezogene Übergangsregelungen enthalten seien. Der Umstand, dass es sich um Übergangsvorschriften handele, bei denen der Gesetzgeber von einem eher kurz bemessenen zeitlichen Anwendungsbereich ausgegangen sei, spreche gegen die Anwendbarkeit sämtlicher Erlaubnisvoraussetzungen bereits in der Übergangsphase. In teleologischer Hinsicht spreche für ein betriebsbezogenes Verständnis der Vorschrift auch, dass diese nicht nur dem Schutz des Vertrauens auf den Fortbestand der Rechtslage, sondern auch dem Schutz wirtschaftlicher Vertrauensbetätigung diene. Anknüpfungspunkt des durch die Übergangsvorschrift geschützten Vertrauens sei nicht die prostituiertenschutzrechtliche Erlaubnis nach § 12 ProstSchG, sondern das Interesse, das Gewerbe bis zur Entscheidung über den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis fortführen zu dürfen. Dabei werde dem Regelungszweck des Prostituiertenschutzgesetzes durch die der Behörde zur Verfügung stehenden Aufsichtsmittel Rechnung getragen. Der Gesetzgeber bringe mit den Regelungen in § 37 ProstSchG die Aspekte des Vertrauensschutzes und der Gefahrenabwehr in Ausgleich. Der beabsichtigte Schutz von in der Prostitution tätigen Personen werde während der Übergangszeit, in der die Fortführung des alten Betriebs als erlaubt gelte, durch die Möglichkeit des Erlasses behördlicher Anordnungen bzw. Auflagen sowie Untersagungen sichergestellt. Insoweit drohten auch bei einer betriebsbezogenen Auslegung der Übergangsvorschrift des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG keine Schutzlücken. Zudem entfalle mit der Entscheidung über den Erlaubnisantrag die Fiktionswirkung, sodass die zügige Durchführung des Erlaubnisverfahrens in den Händen der Beklagten liege. Der durch die Übergangsregelungen bezweckte Investitionsschutz könne bei einem Betreiberwechsel nicht entfallen, weil damit eine beachtliche Verkürzung der Dispositionsfreiheit der Betreiber verbunden wäre. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass das Prostituiertenschutzgesetz keine Regelung enthalte, mit der in Fällen des Betreiberwechsels Härtefällen bei Übergabe etwa aus gesundheitlichen Gründen oder einem erbfallbedingten Wechsel begegnet werden könne. Dies sei nicht zuletzt im Hinblick auf den grundrechtlichen Schutz nach Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG bedenklich.
Auf den Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 25.04.2025 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.
Zur Begründung ihrer Berufung hat die Beklagte mit innerhalb der einmalig durch den Vorsitzenden verlängerten Berufungsbegründungsfrist eingegangenem Schriftsatz im Wesentlichen vorgetragen, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Übergangsregelungen des § 37 ProstSchG überwiegend betriebsbezogen auszulegen seien. Der Wortlaut des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG deute bereits über die wörtliche Bezugnahme auf den rechtzeitig zu stellenden Erlaubnisantrag darauf hin, dass es für die Erlaubnisfiktion entscheidend auf den bis zum Stichtag 31.12.2017 zu stellenden Antrag ankomme, der wiederum nur von einem bestimmten Antragsteller habe gestellt werden können. Dies werde auch dadurch deutlich, dass er auf Absatz 2 verweise, in dem auf die antragstellende Person („wer“) abgestellt werde. Daraus ergebe sich, dass die Erlaubnisfiktion vor allem auch personen- und nicht nur bzw. schwerpunktmäßig objektbezogen sei. § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG, auf den sich § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG beziehe, regele klar, dass derjenige, der „den“ (bestimmten) Antrag gestellt habe, vorübergehend weiterwirtschaften dürfe, bis über eben diesen Antrag der Person behördlich entschieden werde. Hierbei sei verkannt worden, dass die Antragsfrist – wie schon der Antrag selbst – immer mit einer bestimmten Person verknüpft sei. Daraus ergebe sich die überwiegende Personenbezogenheit des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG. Sofern das Verwaltungsgericht auf den Wortlaut aller Übergangsregelungen in § 37 ProstSchG abstelle, verkenne es, dass der ganz überwiegende Anteil der darin getroffenen Regelungen, mit Ausnahme des Absatz 5, der eine bewusst betriebsbezogene Sonderregelung enthalte, eindeutig personenbezogen seien. Aus der Verwendung des Begriffs „Prostitutionsgewerbe“ in § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG könne nicht auf die Betriebsbezogenheit geschlossen werden. Die Definition dieses Begriffs in § 2 Abs. 3 ProstSchG enthalte eine betriebsbezogene Komponente (die Prostitutionsstätte), aber gleichermaßen eine personenbezogene Komponente, namentlich den Betreiber („[…] betreibt wer […]“). Die Regelungen zum Erlaubnisantrag nach § 12 Abs. 5 Nr. 3 ProstSchG und § 14 Abs. 1 Nr. 2 ProstSchG zeigten ebenfalls den Personenbezug. Die Auffassung einer überwiegenden Betriebsbezogenheit der Erlaubnis lasse die tatsächlichen Verhältnisse außer Betracht, in denen der Betreiber, also die Person, das maßgebliche Faktum der Betriebsführung sei. Nur der Betreiber könne dafür sorgen, dass der Betriebsort tatsächlich so ausgestaltet sei, dass dieser den rechtlichen Vorgaben entspreche. Die Ansicht einer ausschließlichen bzw. überwiegenden Betriebsbezogenheit der Erlaubnis führe zu einer Aushöhlung des Schutzzwecks des Prostituiertenschutzgesetzes. Ein unzuverlässiger Betreiber würde im Extremfall bessergestellt, da die Fiktionswirkung seine nicht mehr vorhandene Zuverlässigkeit fingiere, die von der Behörde erst auf der Grundlage der § 37 Abs. 4 Satz 3 i.V.m. § 23 Abs. 2 Nr. 1 und § 14 Abs. 2 Nr. 1 ProstSchG durch Erlaubnisablehnung wieder beseitigt werden könne. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend erkannt, dass die endgültige Erlaubnis nach § 12 ProstSchG bei einem Betreiberwechsel erlösche. Es habe jedoch keine überzeugenden Argumente, weshalb sich dies bei der vorübergehenden Erlaubnisfiktion nach § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG anders verhalten solle. Betreiber, die von der vorübergehenden Fiktion profitierten, dürften genauso wie Betreiber mit endgültiger Erlaubnis ohne Einschränkungen und Vorbehalte im Rahmen des Prostituiertenschutzgesetzes wirtschaften. In beiden Fällen könne die Erlaubnis(fiktion) nicht auf eine andere Person mit eigener Rechtspersönlichkeit übergehen. Gewerbetreibende hätten das unternehmerische Risiko, die Erlaubnisfiktion bei einem Betreiberwechsel zu verlieren, zu tragen.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 27.Juni 2024 - 4 K 6545/22 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angegriffene Urteil und trägt unter Verweis auf sein Vorbringen im Zulassungsverfahren vor, die Personenbezogenheit des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG sei weder mit der Struktur noch mit dem Schutzzweck des Prostituiertenschutzgesetzes zu vereinbaren. Die Intention des Gesetzgebers, eine sichere, hygienische und von Beeinflussungen des Rechts der Prostituierten auf sexuelle Selbstbestimmung freie Arbeitsumgebung zu schaffen, habe zu engmaschigen Regelungen zur Betriebsgestaltung und -konzeption geführt. Das Element persönlicher Zuverlässigkeit stelle dabei nur einen Teilaspekt dar; der Schwerpunkt der Regelungen sei objektbezogen. Soweit die Beklagte meine, die betriebsbezogene Auslegung führe zu einer Besserstellung eines unzuverlässigen Betreibers durch die Fiktionswirkung, so übersehe sie das ihr an die Hand gegebene Instrumentarium allgemeiner gewerberechtlicher Natur und des § 17 ProstSchG. Die aus Gründen des Vertrauensschutzes geschaffene Übergangsbestimmung des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG sei darauf angelegt, im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG eine größtmögliche Betriebskontinuität zu gewährleisten. In der vorliegenden Konstellation einer beherrschenden Stellung des bisherigen Einzelunternehmers ändere sich lediglich das rechtliche „Korsett“ der Betriebsführung, ohne die übrigen Erlaubnisvoraussetzungen des Prostituiertenschutzgesetzes zu berühren. Diese Änderung der rechtlichen „Hülle“ zum Anlass für das Erlöschen der Erlaubnisfiktion nehmen zu wollen, würde das unternehmerische Risiko überstrapazieren. Insoweit sei eine materielle Betrachtung geboten. Die Situation des Einzelunternehmers, dessen Gewerbeausübung auf § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG beruhe, unterscheide sich signifikant von den Fällen, in denen eine behördliche Erlaubnis erteilt worden sei. Denn in den Fällen bestehender Erlaubnisse könne ein neuer, bei Vorliegen der Voraussetzungen für deren Erteilung positiv zu verbescheidender Antrag gestellt und damit eine betriebliche Kontinuität gewährleistet werden. Dies sei in Fällen der Erlaubnisfiktion wegen der ausdrücklichen, nicht verlängerbaren Fristen des § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG nicht möglich. Der Gedanke des Vertrauensschutzes, der den Gesetzgeber zur Privilegierung von bestehenden Prostitutionsstätten veranlasst habe, würde ins Gegenteil verkehrt. Die Beklagte hätte die „Wirkungsdauer“ des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG selbst deutlich verkürzen können, wenn sie – pflichtgemäß – über die Erlaubnisanträge innerhalb der vom Gesetzgeber in § 75 Abs. 1 VwGO intendierten Entscheidungsfrist entschieden hätte. Sie sei bundesweit die einzige Kommune, die noch nicht über sämtliche Altanträge entschieden habe. Die bloße kommunalpolitische Intention, das betroffene Stadtviertel neu zu beplanen, sei für die rechtliche Bewertung des schleppenden Erlaubnisverfahrens ohne Belang. Nach so langer Zeit sei die weitere Blockierung seiner wirtschaftlichen Dispositionsmöglichkeiten nicht mehr zumutbar. Würde die GmbH einen Neuantrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 12 ProstSchG stellen, sei nicht mit einer zeitnahen Bewilligung zu rechnen, da vermutlich das Sachbescheidungsinteresse verneint werde.
Dem Senat liegen die Verwaltungsakte der Beklagten (zwei Leitz-Ordner) sowie die Akten des Verwaltungsgerichts Stuttgart zum erstinstanzlichen Verfahren (4 K 6545/22) sowie zum Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (4 K 6546/22) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die im vorliegenden Verfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die Berufung ist nach Zulassung durch den Verwaltungsgerichtshof statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere wurde sie fristgerecht innerhalb der nach § 124a Abs. 6 Satz 3, Abs. 3 Satz 3 VwGO durch den Vorsitzenden verlängerten Berufungsbegründungsfrist begründet. Die Berufungsbegründungsschrift entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (vgl. § 124a Abs. 6 Satz 3, Abs. 3 Satz 4 VwGO).
II. Die Berufung ist auch begründet. Zwar ist die Feststellungsklage des Klägers zulässig (1.). Sie ist jedoch nicht begründet. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts hat der Kläger keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Die Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG besteht bei einer Umwandlung des Einzelunternehmens „xxx xxx“, xxx x, xxx xxx, in eine GmbH nicht fort, auch dann nicht, wenn deren Mehrheitsgesellschafter – hilfsweise deren Alleingesellschafter – und alleiniger Geschäftsführer der bisherige Einzelunternehmer ist (2.).
1. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend von der Zulässigkeit der Feststellungsklage ausgegangen. Sie ist nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (st. Rspr. des BVerwG; vgl. etwa Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, NJW 1996, 2046 mit zahlreichen weiteren Nachweisen; vgl. zudem VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.08.2024 - 6 S 254/23 -, RdL 2024, 361 Rn. 108>).
Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die Frage, ob die Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG bei einer Umwandlung des Einzelunternehmens des Klägers in eine GmbH fortbestehen würde, bildet ein hinreichend konkretes und zwischen den Beteiligten streitiges und damit feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im beschriebenen Sinne. Die Erlaubnisfiktion nach § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG begründet für den Betreiber des als erlaubt geltenden Prostitutionsgewerbes ein subjektiv-öffentliches Recht, dessen Fortbestand bei der beabsichtigten Umwandlung des Unternehmens in eine GmbH in Streit steht. Hierbei handelt es sich nicht um eine abstrakte Rechtsfrage, sondern um eine konkrete Fragestellung um das mögliche Erlöschen der aus § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG abzuleitenden Rechte des Klägers, der die Umwandlung des Unternehmens ernsthaft beabsichtigt. Daher steht der Statthaftigkeit der Feststellungsklage auch nicht entgegen, dass es sich um ein zukünftiges Rechtsverhältnis handelt, das nur dann feststellungsfähig ist, wenn es bereits hinreichend konkretisiert ist, wenn also die maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen schon gelegt sind. Dem Zweck der Feststellungsklage, in diesen Fällen Dispositionssicherheit zu gewähren, ist das Erfordernis zu entnehmen, dass mit einer für das Rechtsschutzbedürfnis hinreichenden Wahrscheinlichkeit mit der Verwirklichung des Rechtsverhältnisses zu rechnen ist (vgl. Marsch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Februar 2025, § 43 VwGO Rn. 22). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Der Kläger hat in der mündlichen Berufungsverhandlung glaubhaft vorgetragen, dass die grundlegenden Vorbereitungen für eine Umwandlung des Unternehmens bereits getroffen seien und deren Umsetzung nur noch von der hier erstrebten Klärung des Fortbestehens der Erlaubnisfiktion abhänge.
Der Kläger hat an der baldigen Feststellung auch ein berechtigtes Interesse. Er hat geltend gemacht, die Umwandlung seines Unternehmens in eine Kapitalgesellschaft konkret zu beabsichtigen und als nachvollziehbare Gründe hierfür vor allem Haftungsfragen, steuerliche Aspekte und Überlegungen zur Unternehmensnachfolge genannt. Würde er die Umwandlung vornehmen und dadurch die Erlaubnisfiktion entfallen, müsste der Betrieb der Prostitutionsstätte eingestellt werden oder der Kläger sähe sich des Risikos eines Bußgeldverfahrens und einer Betriebsuntersagung seitens der Beklagten ausgesetzt. Da sich die Rechtslage nicht unmittelbar aus dem Gesetz ablesen lässt und die Beklagte den Fortbestand der Erlaubnisfiktion im Fall einer Umwandlung bestreitet, hat der Kläger daher ein berechtigtes Interesse an der Klärung der streitigen Frage.
Schließlich bestehen auch mit Blick auf die Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 VwGO keine Bedenken an der Zulässigkeit der Klage. Durch eine Gestaltungs- oder Leistungsklage kann der Kläger die von ihm begehrte Klärung des Fortbestands der Erlaubnisfiktion nicht erreichen.
2. Die Feststellungsklage ist jedoch nicht begründet. Die Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG, auf deren Grundlage der Kläger seine Prostitutionsstätte „xxx xxx“ derzeit betriebt, besteht bei einer Umwandlung des Einzelunternehmens in eine GmbH nicht fort. Die GmbH bedarf für den Fortbetrieb der Prostitutionsstätte auch dann einer neuen Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG, wenn der Kläger als bisheriger Einzelunternehmer Mehrheits- oder Alleingesellschafter und alleiniger Geschäftsführer der GmbH wird. Das aus der Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG folgende Recht zur Fortführung des bisherigen Prostitutionsgewerbes bis zu einer Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis geht nicht auf die GmbH über.
a) Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 des am 01.07.2017 in Kraft getretenen Gesetzes zum Schutz von in der Prostitution tätigen Personen vom 21.10.2016 (Prostituiertenschutzgesetz - ProstSchG -; BGBl. I S. 2372) bedarf der Betrieb eines Prostitutionsgewerbes erstmals der Erlaubnis durch die zuständige Behörde. Gemäß den Übergangsregelungen in § 37 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 ProstSchG hat, wer bereits vor dem 01.07.2017 ein Prostitutionsgewerbe betrieben hat, dies der zuständigen Behörde bis zum 01.10.2017 anzuzeigen und bis zum 31.12.2017 einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis vorzulegen. Bis zur Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis gilt die Fortführung des Prostitutionsgewerbes sodann als erlaubt, wenn die Antragsfrist eingehalten wurde. Die zuständige Behörde kann allerdings auch bereits vor der Entscheidung über den Antrag Anordnungen und Auflagen nach § 17 ProstSchG treffen oder die Fortführung des Prostitutionsgewerbes unter den Voraussetzungen des § 23 Abs. 2 und 3 ProstSchG untersagen (§ 37 Abs. 4 Satz 2 und 3 ProstSchG).
Mit dem Laufhaus „xxx xxx“ betreibt der Kläger unstreitig ein Prostitutionsgewerbe in Gestalt einer Prostitutionsstätte, das der Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG unterfällt. Er hat das Prostitutionsgewerbe bereits vor Inkrafttreten des Prostituiertenschutzgesetzes am 01.07.2017 betrieben, dieses innerhalb der in § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG genannten Fristen der zuständigen Behörde angezeigt und einen rechtzeitigen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG gestellt. Bis zur Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis gilt die Fortführung des Prostitutionsgewerbes damit gemäß § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG als erlaubt. Diese Erlaubnisfiktion erfasst den Betrieb der genannten Prostitutionsstätte in der bis zum Inkrafttreten des Prostituiertenschutzgesetzes betriebenen Gestalt. So hat der Senat bereits im Fall der hier in Rede stehenden Prostitutionsstätte entschieden, dass die in § 18 Abs. 2 ProstSchG erstmals ausdrücklich aufgestellten Mindestanforderungen an zum Prostitutionsgewerbe genutzte Anlagen während dieses Übergangszeitraums, in dem die Fortführung des bisherigen Gewerbes als erlaubt gilt, (noch) keine Anwendung kraft Gesetzes finden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 14.10.2022 - 6 S 270/22 -, GewArch 2023, 122 Rn. 4 ff.>).
b) Dieses Recht auf Grundlage von § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG zur Fortführung des bisherigen Prostitutionsgewerbes bis zur Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis geht bei einer Umwandlung des Einzelunternehmens in eine (noch zu gründende) GmbH nicht auf letztere über. Zwar ist eine GmbH grundsätzlich taugliche Betreiberin eines Prostitutionsgewerbes im Sinne des § 2 Abs. 3 ProstSchG, da dies nicht nur natürliche, sondern auch juristische Personen sein können (vgl. Rixen, in: van Galen, ProstSchG, 2024, § 2 Rn. 24). Dies ergibt sich aus allgemeinen gewerberechtlichen Grundsätzen, klingt aber auch in § 12 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 ProstSchG sowie in der Gesetzesbegründung zum Prostituiertenschutzgesetz (BT-Drucks. 18/8556 S. 76) an. Jedoch begünstigt die Fiktionswirkung des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG ausschließlich denjenigen Altbetreiber des Prostitutionsgewerbes, der im Sinne des § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG bereits vor dem 01.07.2017 das Gewerbe betrieben und die darin normierten Fristen zur Anzeige und Antragstellung eingehalten hat. Dies ist bei einer (noch zu gründenden) GmbH, bei der es sich um einen neuen Betreiber handelt, nicht der Fall. Das aus der Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG folgende Recht zur Fortführung des bisherigen Prostitutionsgewerbes geht bei einem Betreiberwechsel nicht auf den neuen Betreiber über.
aa) Die mit Inkrafttreten des Prostituiertenschutzgesetzes erstmals erforderliche Erlaubnis zum Betrieb eines Prostitutionsgewerbes gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG wird nach dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers betreiberbezogen für eine natürliche oder juristische Person erteilt und ist zugleich an eine konkrete Betriebsstätte und ein bestimmtes Betriebskonzept gebunden (vgl. BT-Drucks. 18/8556 S. 76). Sie ist damit personen-, konzept- und ortsbezogen (vgl. Lange, in: van Galen, ProstSchG, 2024, § 12 Rn. 6, 11; Schüchel, Die rechtliche Situation der Prostituierten in Deutschland, 2018, S. 258) mit der Folge, dass eine solche sog. gemischte Konzession erlischt, wenn sich einer der der Erlaubniserteilung zugrundeliegenden Bezugspunkte wesentlich ändert (vgl. etwa zu § 33i GewO: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.05.2024 - 6 S 414/24 -, n.v., m.w.N.; Urteil vom 28.06.1994 - 14 S 1947/93 -, GewArch 1994, 417 ; zu § 41 LGlüG: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.05.2017 - 6 S 306/16 -, ZfWG 2017, 416 Rn. 22>). Eine solche Erlaubnis, die personale und sachbezogene Elemente enthält, kann nur einheitlich ausgenutzt werden. Enthält eine Erlaubnis auch personenbezogene Elemente, kann sie – anders als reine Sachkonzessionen – damit nicht automatisch auf den Rechtsnachfolger übergehen bzw. nicht durch privatrechtliche Vereinbarungen übertragen werden.
Der Senat hat zudem bereits entscheiden, dass aus der fehlenden Übertragbarkeit folgt, dass personenbezogene Erlaubnisse auch im Fall der formwechselnden Umwandlung eines Unternehmens nicht im Wege der Gesamtrechtsnachfolge gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 1 UmwG auf den übernehmenden Rechtsträger übergehen (vgl. zu § 34f GewO: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.04.2025 - 6 S 460/24 -, GewArch 2025, 289 Rn. 10> unter Verweis auf: Schulte, in: Böttcher/Habinghorst/Schulte, Umwandlungsrecht, 3. Aufl. 2023, § 20 UmwG Rn. 20; Heidinger/Knaier, in: Henssler/Strohn, Gesellschaftsrecht, 6. Aufl. 2024, § 20 UmwG Rn. 36; Oppenhoff, in: Kallmeyer, UmwG, 8. Aufl. 2024, § 20 Rn. 26; Winter, in: Schmitt/Hörtnagl, Umwandlungsgesetz, Umwandlungssteuergesetz, 10. Aufl. 2024, § 20 UmwG Rn. 89; Grunewald, in: Lutter, UmwG, 7. Aufl. 2023, § 20 Rn. 12; Gaiser, Die Umwandlung und ihre Auswirkungen auf personenbezogene öffentlich-rechtliche Erlaubnisse – Ein unlösbarer Konflikt zwischen Umwandlungsrecht und Gewerberecht?, DB 2000, 361 <364>; Odenthal, Das Schicksal personenbezogener gewerberechtlicher Erlaubnisse bei der Umwandlung von Gesellschaften, GewArch 2005, 132 <134>; NdsOVG, Beschluss vom 12.05.2015 - 7 ME 1/15 -, GewArch 2015, 368 [zu § 33i GewO]; BFH, Urteil vom 22.11.2011 - VII R 22/11 -, BFHE 235, 95 m.w.N. [zu § 9 Abs. 3 StromStG]). Für gemischte Konzessionen, die zumindest auch personenbezogen sind, kann nichts anderes gelten.
Daraus folgt, dass auch eine – wie vom Kläger geplante – Umwandlung eines Einzelunternehmens in eine (noch zu gründende) GmbH zum Erlöschen einer Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG führen würde und die GmbH selbst eine Erlaubnis beantragen müsste, um das Prostitutionsgewerbe fortzuführen. Da es sich bei der GmbH als Kapitalgesellschaft um eine selbständige juristische Person handelt, bleibt der Rechtsträger nicht identisch. Von einem solchen, eine erneute Erlaubnispflicht auslösenden Betreiberwechsel ist auch dann auszugehen, wenn der Inhaber des Einzelunternehmens, der das Gewerbe in der Rechtsform der GmbH fortführen will, selbst Alleingesellschafter und Alleingeschäftsführer der GmbH wird und erst recht, wenn er – wie hier vorrangig beabsichtigt – lediglich Mehrheitsgesellschafter und alleiniger Geschäftsführer werden soll. Denn zwar muss bei einer personenbezogenen gewerberechtlichen Erlaubnis einer Kapitalgesellschaft grundsätzlich auch die persönliche Zuverlässigkeit des Geschäftsführers vorliegen. Hiervon ist jedoch die Frage zu unterscheiden, wer Träger der Betriebserlaubnis ist. Dies wäre im Fall der Umwandlung in eine GmbH eine mit dem bisherigen Betreiber nicht identische juristische Person, die sich lediglich die Unzuverlässigkeit ihres Geschäftsführers zurechnen lassen müsste, bei der selbst aber auch von diesem losgelöste Gründe für eine Unzuverlässigkeit vorliegen könnten. Zudem folgt dies auch daraus, dass die Gesellschafter und die Geschäftsführer der GmbH jederzeit wechseln können, ohne dass dieser Wechsel Auswirkungen auf den Bestand der der GmbH erteilten Erlaubnis hätte. Daher ist die Identität zwischen der natürlichen Person als Erlaubnisinhaber und dem Geschäftsführer der GmbH aus gewerberechtlicher Sicht unerheblich, weil diese Identität, ist der Rechtsformwechsel erst einmal vollzogen, nicht von Dauer sein muss und dies im Rechtsverkehr kaum erkennbar sowie für die Behörde kaum überwachbar wäre (vgl. zum Ganzen: Odenthal, Das Schicksal personenbezogener gewerberechtlicher Erlaubnisse bei der Umwandlung von Gesellschaften, GewArch 2005, 132 <134>; vgl. auch HambOVG, Beschluss vom 20.01.2004 - 1 Bf 387/03 -, NVwZ-RR 2004, 744 ). Dass gerade in Bezug auf das Prostituiertenschutzgesetz von diesen Grundsätzen abgewichen und – wie der Kläger meint – eine materielle Betrachtung angestellt werden müsste, ist dem Senat nicht ersichtlich.
bb) Diese für die Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG geltenden Grundsätze sind auf das aus der Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG folgende Recht zum Fortbetrieb des bereits vor Inkrafttreten des Prostituiertenschutzgesetzes betriebenen Prostitutionsgewerbes entsprechend anwendbar.
Zwar ist dem Verwaltungsgericht im Grundsatz darin zuzustimmen, dass allein aus den vorstehenden Überlegungen zu der Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG nicht zwingend folgen muss, dass auch die Übergangsregelungen des § 37 ProstSchG sowohl betriebs- als auch betreiberbezogen auszulegen sind. Jedoch bestehen für den Senat keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber den Betreiberwechsel im Zeitraum der Geltung der Erlaubnisfiktion nach § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG abweichend behandeln und von einer Erlaubnispflicht nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG freistellen wollte.
Insbesondere greift der vom Verwaltungsgericht gezogene Vergleich mit dem spielhallenrechtlichen Bestandsschutz nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV in seiner bis zum 30.06.2021 geltenden Fassung, den das Bundesverwaltungsgericht als spielhallenbezogen ausgelegt und daher auch im Fall eines Betreiberwechsels angenommen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.04.2017 - 8 C 16.16 -, ZfWG 2017, 394 ; vgl. allerdings die abweichende Regelung in § 51 Abs. 2 Satz 4 LGlüG, früher § 51 Abs. 4 Satz 4 LGlüG), nicht durch. § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a.F. sah vor, dass Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrags bestehen und für die bis zum 28.10.2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Staatsvertrags als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar galten, so dass für diese Spielhallen das neu eingeführte glücksspielrechtliche Genehmigungserfordernis, die Prüfung anhand der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags sowie die Beschränkungen nach § 25 GlüStV, insbesondere die Abstandsgebote, erst nach fünf Jahren anwendbar waren. Die Auslegung dieses durch die Übergangsvorschrift gewährten Vertrauensschutzes als spielhallen- und nicht betreiberbezogen änderte indes nichts daran, dass der neue Betreiber ebenso einer gewerberechtlichen Erlaubnis bedurfte, namentlich einer solchen nach § 33i GewO. Insoweit unterscheidet sich die Ausgangslage von derjenigen, die das Prostituiertenschutzgesetz vorgefunden hat, erheblich. Wie sich aus § 12 und § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG ergibt, war dem Gesetzgeber daran gelegen, den Betrieb eines Prostitutionsgewerbes unmittelbar einer Erlaubnispflicht zu unterwerfen. Anders als nach § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a.F. in Bezug auf die glücksspielrechtliche Erlaubnispflicht, hat er die Erlaubnispflicht nach dem Prostituiertenschutzgesetz gerade nicht mit einer konkreten mehrjährigen Übergangsfrist versehen, sondern den Betreibern die zeitnahe Anzeige des Gewerbebetriebs und sodann die Stellung eines Antrags auf Erteilung der nunmehr einzuholenden Erlaubnis innerhalb eines halben Jahres nach Inkrafttreten des Gesetzes auferlegt. Zudem ist anzunehmen, dass der Gesetzgeber von einem eher kurz bemessenen zeitlichen Anwendungsbereich der als Übergangsregelung konzipierten Erlaubnisfiktion nach § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG ausgegangen ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 14.10.2022 - 6 S 270/22 -, GewArch 2023, 122 Rn. 7, 11>). Dass er innerhalb dieses Zeitraums einem neuen Betreiber dieselbe Privilegierung zuteil werden lassen wollte wie einem Altbetreiber, ist weder ersichtlich noch naheliegend.
Etwas anderes ergibt sich, entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts, auch nicht aus dem Wortlaut des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG. Danach gilt die Fortführung des Prostitutionsgewerbes als erlaubt, wenn die Antragsfrist nach Absatz 2 eingehalten wurde. Daraus folgt keineswegs ein betriebsbezogenes Verständnis der Norm. Die Verwendung des Wortes „Fortführung“ zeigt auf, dass das Prostitutionsgewerbe zunächst genauso weiterbetrieben werden darf wie zuvor (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 14.10.2022 - 6 S 270/22 -, GewArch 2023, 122 Rn. 6>). Dies betrifft allerdings nicht nur die Art und Weise des Betriebs, sondern auch die Person des Betreibers, da es sich nur bei diesem um ein „Fort“führen im engeren Sinne handelt. Dies ergibt sich überdies aus dem in § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG ausdrücklich enthaltenen Verweis auf die Antragsfrist nach Absatz 2, die eingehalten werden musste, um die Fiktionswirkung auszulösen. Soweit das Verwaltungsgericht meint, hier werde lediglich auf die Antragsfrist des Absatzes 2 Bezug genommen und nicht auf die antragstellende Person („Wer“), greift dies zu kurz. Denn die Antragsfrist des § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG kann von vorneherein nur durch denjenigen Betreiber eingehalten werden, der bereits vor dem 01.07.2017 das in Rede stehende Prostitutionsgewerbe betrieben hat. Nur dieser ist Adressat des § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG und durch die Bezugnahme auf die darin enthaltene Antragsfrist auch des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG. Der Wortlaut nimmt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend annimmt, auf die tatsächliche (faktische) Ausübung eines Prostitutionsgewerbes Bezug, allerdings zum maßgeblichen Zeitpunkt des Inkrafttretens des Prostituiertenschutzgesetzes. Insoweit kann § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG nicht losgelöst von Absatz 2 gelesen werden, dessen Personenbezug auf der Hand liegt.
Daraus, dass § 37 Abs. 3 ProstSchG ausdrücklich von dem „Betreiber eines Prostitutionsgewerbes“ spricht, um die Geltung der Verpflichtungen aus § 25 Abs. 1 Nr. 4 und §§ 27 und 28 ProstSchG ab dem 31.12.2017 anzuordnen, kann für die Auslegung des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG, der den Betreiber nicht ausdrücklich im Wortlaut als Anknüpfungspunkt für das Bestehen der Erlaubnisfiktion benennt, nichts abgeleitet werden. Dieser Konnex wird durch die Bezugnahme auf die vom Betreiber einzuhaltende Antragsfrist in Absatz 2 ausreichend hergestellt.
Auch daraus, dass nach § 37 Abs. 4 Satz 3 ProstSchG die Fortführung des Prostitutionsgewerbes unter anderem nach § 23 Abs. 2 Nr. 1, § 14 Abs. 1 Nr. 2 ProstSchG untersagt werden kann, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Betreiber nicht (mehr) die für den Betrieb eines Prostitutionsgewerbes erforderliche Zuverlässigkeit besitzt, kann nichts für den Übergang der Erlaubnisfiktion auf einen neuen Betreiber abgeleitet werden. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Erlaubnisfiktion unabhängig von der vorherigen Prüfung und Bejahung personenbezogener Voraussetzungen wie der Zuverlässigkeit des Betreibers entsteht. Dass dies auch für einen etwaigen Rechtsnachfolger gelten soll, ist aus dem Umstand, dass der Behörde jedenfalls die Möglichkeit einer Untersagung offensteht, falls sich der Betreiber als unzuverlässig erweist, aber nicht zu schließen. Vielmehr ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit dem in § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG neu eingeführten strikten und nahezu ausnahmslosen Erlaubnisvorbehalt der Erforderlichkeit dieses Vorbehalts im Hinblick auf die mit dem Gesetz verfolgten Ziele, gefährliche Erscheinungsformen der Prostitution zu verdrängen und Kriminalität in der Prostitution wie Menschenhandel, Gewalt gegen und Ausbeutung von Prostituierten und Zuhälterei zu bekämpfen, Rechnung trägt (vgl. BT-Drucks. 18/8556 S. 75) und vor diesem Hintergrund eine vorherige Überprüfung der Zuverlässigkeit des Betreibers eines Prostitutionsgewerbes für notwendig hält. Weshalb er diese Notwendigkeit im Falle eines Rechtsnachfolgers eines von der Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG profitierenden Altbetreibers verneint haben sollte, ist nicht ersichtlich. Dass die Erlaubnisfiktion für denjenigen eintritt, der bei Inkrafttreten des Prostituiertenschutzgesetzes das Prostitutionsgewerbe bereits betrieben hat, ohne dass zuvor seine Zuverlässigkeit zu prüfen ist, beruht darauf, dass der Gesetzgeber mit den in § 37 ProstSchG normierten Übergangsregelungen Aspekte des Vertrauensschutzes und der Gefahrenabwehr in Ausgleich gebracht hat (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 14.10.2022 - 6 S 270/22 -, GewArch 2023, 122 Rn. 11>). Ausgehend davon, dass es sich bei der Übergangszeit, in der die Fortführung des Altbetriebs als erlaubt gilt, regelmäßig um einen überschaubaren Zeitraum handeln dürfte, hat der Gesetzgeber die mit der Ausnahme von der vorherigen Prüfung der Zuverlässigkeit einhergehenden Gefahren vorübergehend in Kauf genommen und dies durch die Möglichkeit der nachträglichen Untersagung ausgeglichen. Dieses vorübergehend niedrigere Schutzniveau lässt sich dadurch rechtfertigen, dass der Altbetreiber den Betrieb bereits zuvor geführt hat, ohne dass die zuständige Behörde nach allgemeinen gewerberechtlichen Vorschriften hätte eingreifen müssen. Bei einem neu hinzutretenden Rechtsnachfolger wäre dies nicht der Fall.
Auch der Sinn und Zweck der in § 37 ProstSchG getroffenen Übergangsregelungen spricht gegen einen reine Betriebsbezogenheit der Erlaubnisfiktion des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG. Die Übergangsregelungen bringen, wie bereits ausgeführt, Aspekte des Vertrauensschutzes und der Gefahrenabwehr in Ausgleich (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 14.10.2022 - 6 S 270/22 -, GewArch 2023, 122 Rn. 11>; zum Vertrauensschutz vgl. Büttner, ProstSchG-Kurzkommentar, 2017, § 37 Rn. 411). So trägt insbesondere § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG dem Umstand Rechnung, dass der Prostitutionsbetrieb bisher erlaubnisfrei betrieben wurde und dem Betreiber während des noch laufenden Erteilungsverfahrens regelmäßig nicht zugemutet werden sollte, das Prostitutionsgewerbe bis zu einer Entscheidung der Behörde über den Erlaubnisantrag einzustellen. Ein vergleichbar schützenswertes Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art. 12 Abs. 1 GG besteht im Fall des neu hinzutretenden Rechtsnachfolgers indes nicht. Ihm kommt in Bezug auf den Betrieb kein schützenswertes Vertrauen in den unveränderten Fortbestand zu, zumal bereits dem Begriff des Vertrauens eine personenbezogene Komponente innewohnt.
Der Senat kann auch nicht erkennen, dass dieses personenbezogene Verständnis des § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG in unverhältnismäßiger Weise in die Dispositionsfreiheit des Altbetreibers eingreift oder den Altbetrieb gegenüber nach dem Inkrafttreten des Prostituiertenschutzgesetzes gegründeten und erlaubten Prostitutionsgewerben erheblich benachteiligt. Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang befürchtet, die betriebliche Kontinuität könne nicht gewährleistet werden, da in Fällen der Erlaubnisfiktion die Fristen des § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG nicht verlängerbar seien, übersieht er, dass es seinem etwaigen Nachfolger – auch einer von ihm gegründeten und beherrschten GmbH – jederzeit offen steht, einen Erlaubnisantrag nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG zu stellen, ohne an die Frist des § 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG gebunden zu sein, und dieses Begehren im Fall der Untätigkeit durch eine Klage nach § 75 VwGO durchzusetzen. Dass einem solchen Antrag oder einer gegebenenfalls zu erhebenden Klage ein fehlendes Sachbescheidungsinteresse entgegengehalten werden könnte, wie der Kläger in der mündlichen Berufungsverhandlung geltend gemacht hat, ist für den Senat nicht ersichtlich. Es handelte sich um einen im Rahmen einer gewerberechtlichen Betriebsnachfolge typischen Erlaubnisantrag der einen Betrieb übernehmenden Person.
cc) Der vorliegende Fall des Klägers gebietet es auch nicht, eine – gesetzlich nicht vorgesehene – Ausnahme von dem Grundsatz des Erlöschens der Erlaubnisfiktion nach § 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG und der Erforderlichkeit der Einholung einer Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG durch den Neubetreiber zu machen. Dies ist insbesondere nicht bereits deshalb geboten, weil der Gesetzgeber den Übergangsregelungen nach § 37 ProstSchG die Annahme zugrunde gelegt hat, dass sich diese auf einen überschaubaren Zeitraum erstrecken, während der Erlaubnisantrag des Klägers seit nunmehr fast acht Jahren seitens der Beklagten – aus rechtlich nicht nachvollziehbaren Gründen – nicht beschieden wurde. Denn auch insoweit ist der Kläger, der von der Nichtbescheidung und damit Fortgeltung der Erlaubnisfiktion immerhin insoweit profitiert, als seine Prostitutionsstätte während dieser Zeit und vorbehaltlich etwaiger Einzelanordnungen durch die Beklagte noch nicht die Anforderungen des § 18 Abs. 2 ProstSchG erfüllen muss, mit Blick auf § 75 VwGO nicht rechtsschutzlos.
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
IV. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Beschluss
vom 28. Oktober 2025
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 80.000,-- EUR festgesetzt.
Die Festsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG i.V.m. Nr. 54.1 und Nr. 1.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (zur Heranziehung dieses Streitwertkatalogs und nicht des jüngst veröffentlichten Streitwertkatalogs 2025 vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 07.07.2025 - 3 S 461/25 -, juris Rn. 83; Beschluss vom 01.08.2025 - 6 S 112/24 -, juris Rn. 36) und folgt der von den Beteiligten nicht beanstandeten Festsetzung durch das Verwaltungsgericht (vgl. auch den Beschluss des Senats vom 14.10.2022 - 6 S 315/22 -, n.v.).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 und 25 GlüStV
§§ 27 und 28 ProstSchG
§ 12 ProstSchG
§ 37 ProstSchG
§ 17 ProstSchG
§ 43 VwGO
§ 33i GewO
§ 41 LGlüG
§ 34f GewO
§ 20 UmwG
§ 25 GlüStV
§ 75 VwGO
§ 37 Abs. 4 Satz 1 ProstSchG
§ 37 Abs. 2 Satz 1 ProstSchG
§ 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG
§ 37 Abs. 5 ProstSchG
§ 18 Abs. 2 Nr. 7 ProstSchG
§ 37 Abs. 2 ProstSchG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 37 Abs. 3 ProstSchG
§ 14 Abs. 2 Nr. 1 ProstSchG
§ 2 Abs. 3 ProstSchG
§ 12 Abs. 5 Nr. 3 ProstSchG
§ 14 Abs. 1 Nr. 2 ProstSchG
§ 75 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 6 Satz 3, Abs. 3 Satz 3 VwGO
§ 124a Abs. 6 Satz 3, Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 37 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 ProstSchG
§ 23 Abs. 2 und 3 ProstSchG
§ 37 Abs. 4 Satz 2 und 3 ProstSchG
§ 18 Abs. 2 ProstSchG
§ 12 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 ProstSchG
§ 20 Abs. 1 Nr. 1 UmwG
§ 9 Abs. 3 StromStG
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 51 Abs. 2 Satz 4 LGlüG
§ 51 Abs. 4 Satz 4 LGlüG
§ 37 Abs. 4 Satz 3 ProstSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1 Satz 1 GKG
Art. 14 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1996, 2046
DB 2000, 361
BFHE 235, 95
NVwZ-RR 2004, 744
4 K 6545/22
4 K 6546/22
8 C 19.94
6 S 254/23
6 S 270/22
6 S 414/24
14 S 1947/93
6 S 306/16
6 S 460/24
7 ME 1/15
VII R 22/11
1 Bf 387/03
8 C 16.16
3 S 461/25
6 S 112/24
6 S 315/22