Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-09-05, Aktenzeichen 20 A 927/11.PVB
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0905.20A927.11PVB.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen

Tatbestand:
Nach der Wahl im Mai 2008 bestand der Beteiligte zu 1. aus insgesamt 59 Mitgliedern, von denen 34 auf die Gruppe der Soldaten, 19 auf die Gruppe der Arbeitnehmer und sechs auf die Gruppe der Beamten entfielen. Die Antragsteller gehörten der Gruppe der Arbeitnehmer an. Von den 34 Sitzen der Gruppe der Soldaten entfielen 23 auf die Liste "Deutscher Bundeswehr Verband", neun auf die Liste "Soldaten der SKB" und zwei auf die Liste "ver.di - für Einkommens- und Beschäftigungssicherung".
Die Liste "Soldaten der SKB" umfasste ursprünglich zehn Bewerber. Durch Versetzungen und Ausscheiden einiger Mitglieder sank die Zahl auf vier. Aufgrund dessen konnten ausscheidende Personalratsmitglieder dieser Liste nicht mehr durch Nachrücker aus der Liste ersetzt werden.
Daraufhin beschloss der Beteiligte zu 1. in seiner Sitzung vom 16. bis 19. März 2009, ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern in der Gruppe der Soldaten zuzulassen.
In der Folgezeit wurden ausscheidende Personalratsmitglieder der Liste "Soldaten der SKB" durch Bewerber der Liste "Deutscher Bundeswehr Verband" ersetzt. Dies führte dazu, dass sich bis Juli 2010 die Zahl der Personalratsmitglieder der Liste "Deutscher Bundeswehr Verband" von 23 auf 27 erhöhte. Zudem rückten für einzelne Sitzungen des Beteiligten zu 1. infolge von kurzzeitigen Verhinderungen von Personalratsmitgliedern der Liste "Soldaten der SKB" als Ersatzmitglieder weitere Bewerber aus der Liste "Deutscher Bundeswehr Verband" nach.
Am 25. September 2010 haben die Antragsteller das vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet und zur Begründung im Wesentlichen angeführt: Ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern verstoße gegen § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG. Danach sei ein Nachrücken nur von Ersatzmitgliedern derjenigen Vorschlagsliste möglich, für die das ausscheidende Personalratsmitglied kandidiert habe. Ein Rückgriff auf Ersatzmitglieder anderer Listen verfälsche den Wählerwillen. Dass die Liste "Soldaten der SKB" von Beginn an weniger Bewerber enthalten habe als in der Wahlordnung vorgesehen, sei unerheblich.
Die Antragsteller haben beantragt,
1. festzustellen, dass der Beschluss des Beteiligten zu 1. vom 16. bis 19. März 2009, für die Gruppe der Soldaten ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern zuzulassen, rechtswidrig ist,
2. dem Beteiligten zu 1. zu untersagen, ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern zukünftig zuzulassen.
Der Beteiligte zu 1. hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung hat er angeführt: Ein listenübergreifendes Nachrücken von Personalratsmitgliedern sei jedenfalls dann möglich, wenn eine Vorschlagsliste erschöpft sei, weil sie von Anfang an weniger Bewerber erhalten habe, als sie nach § 8 Abs. 1 BPersVWO hätte enthalten müssen. Auch für den Bereich des Betriebsverfassungsrechts sei nach § 25 Abs. 2 BetrVG ein listenübergreifendes Nachrücken ausdrücklich zugelassen.
Der Beteiligte zu 2. hat keinen Antrag gestellt, aber zur Sache ausgeführt: Aufgrund der abschließenden Bestimmung des § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG dürften Ersatzmitglieder nur aus denjenigen Vorschlagslisten entnommen werden, denen die zu ersetzenden Mitglieder angehörten.
Mit Beschluss vom 18. März 2011 hat die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Anträgen stattgegeben und zur Begründung angeführt: Die nach § 54 Abs. 1 BPersVG auch für den Beteiligten zu 1. maßgebliche Bestimmung des § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG erlaube ihrem eindeutigen Wortlaut nach nur ein Nachrücken von Mitgliedern derjenigen Vorschlagsliste, der das zu ersetzende Mitglied angehört. Mit dieser abschließenden - weder ergänzungsfähigen noch ergänzungsbedürftigen - gesetzlichen Regelung habe der Gesetzgeber erkennbar eine möglichst weitgehende Berücksichtigung des Wählerwillens bei der Zusammensetzung des Personalrats bezweckt. Das vorgesehene Verfahren des nicht listenübergreifenden Nachrückens stelle sicher, dass die Vorschlagslisten nur insoweit im Personalrat vertreten seien, wie es ihrem bei der Personalratswahl erzielten Stimmenanteil entspreche. Zwar spreche für ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern das Interesse an der Kontinuität einer funktionierenden Personalvertretung. Angesichts des eindeutigen Wortlauts des § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG könne aber nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber bei der Regelung des Nachrückens von Ersatzmitgliedern der Beachtung des Wählerwillens den Vorrang vor dem Interesse an einer Kontinuität der Personalvertretung gegeben habe. Dass der Verordnungsgeber mit § 26 Abs. 2 BPersVWO im Interesse an einer vollständigen Besetzung des Personalrats keine strikte Beachtung des Wählerwillens bei der Personalratszusammensetzung fordert, könne nicht als Auslegungshilfe für die gesetzliche Regelung in § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG herangezogen werden, weil die Wahlordnung als Rechtsverordnung im Rang unter dem Bundespersonalvertretungsgesetz stehe. Daraus, dass der Gesetzgeber bei der Novellierung des Bundespersonalvertretungsgesetzes im Jahre 1974 keine dem § 25 Abs. 2 Satz 2 BetrVG vergleichbare Bestimmung in das Gesetz aufgenommen habe, könne nur der Schluss gezogen werden, dass er für den Bereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes ein listenübergreifendes Nachrücken nicht habe zulassen wollen.
Gegen diesen Beschluss hat der Beteiligte zu 1. Beschwerde eingelegt. Zur Begründung führt er im Wesentlichen an: Über die Einlegung der Beschwerde sei ein ordnungsgemäßer Beschluss gefasst worden. Die Beschwerde sei auch begründet. Ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern sei jedenfalls dann zulässig, wenn eine Vorschlagsliste nicht die in § 8 Abs. 1 BPersVWO geforderte Zahl an Bewerbern aufweise. Bei dieser Sondersituation müsse in ergänzender Auslegung des § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG die Vollzähligkeit des Personalrats und das gesetzlich verankerte Gruppenprinzip Vorrang haben vor dem gesetzlich nicht verbrieften Fraktionsprinzip. Anderenfalls würde das Gleichgewicht der Listen innerhalb der Gruppe um den Preis geschützt, dass die Repräsentation der Gruppe im Gremium auch in Fällen geopfert würde, in denen es vermeidbar wäre. Auch aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei zu schließen, dass bei einer Sondersituation durchaus ein Abweichen von dem Regelfall einer Unzulässigkeit des listenübergreifenden Nachrückens angebracht sein könne. Ebenso gebiete ein Vergleich mit der Regelung in § 25 Abs. 2 Satz 2 BetrVG eine ergänzende Auslegung.
Der Beteiligte zu 1. beantragt,
den angegriffenen Beschluss zu ändern und die Anträge des Antragstellers abzulehnen.
Die Antragsteller haben ihr Begehren im Beschlussverfahren um den Hilfsantrag ergänzt,
festzustellen, dass ein Nachrücken von Ersatzmitgliedern bei einem Ausscheiden von Personalratsmitgliedern aus dem Personalrat nicht möglich ist, wenn die ausscheidenden Personalratsmitglieder auf einer Liste kandidiert haben, die ausgeschöpft ist.
Die Antragsteller beantragen,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Zur Begründung führen sie an: Da unklar sei, ob sich der Beschluss des Beteiligten zu 1. zum listenübergreifenden Nachrücken von Ersatzmitgliedern nur auf die seinerzeitige Amtszeit bezogen habe, sei das Begehren um den Hilfsantrag in der Form eines allgemeinen Feststellungsantrags ergänzt worden. Für diesen Antrag bestehe auch ein Rechtsschutzbedürfnis, weil auch jetzt wieder in der Gruppe der Soldaten eine Liste bereits ausgeschöpft sei. Die Beschwerde sei nicht wirksam eingelegt worden, da es an einem ordnungsgemäßen Beschluss über die Einlegung fehle. Zudem hätte der in der Sitzung vom 11. bis 17. April 2011 gefasste Beschluss aufgrund des Aussetzungsantrags der Gruppe der Arbeitnehmer erst nach dessen Bestätigung ausgeführt werden können. In der Sache verweisen die Antragsteller auf die Ausführungen in dem angegriffenen Beschluss und wiederholen und vertiefen ihr erstinstanzliches Vorbringen.
Der Beteiligte zu 2. hat keinen Antrag gestellt und in der Sache auf sein erstinstanzliches Vorbringen verwiesen.
Die Verfahrensbeteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Anhörung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Aufgrund des Einverständnisses der Verfahrensbeteiligten kann über die Beschwerde ohne mündliche Anhörung entschieden werden (§ 83 Abs. 2 BPersVG i. V. m. §§ 90 Abs. 2 und 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG).
Die Beschwerde des Beteiligten zu 1. hat keinen Erfolg. Sie ist jedenfalls unbegründet.
Ein Nachrücken von Ersatzmitgliedern bei einem Ausscheiden von Personalratsmitgliedern aus dem Personalrat ist nicht möglich, wenn die ausscheidenden Personalratsmitglieder auf einer Liste kandidiert haben, die ausgeschöpft ist. Deshalb war der in der Sitzung vom 16. bis 19. März 2009 gefasste Beschluss des Beteiligten zu 1., für die Gruppe der Soldaten ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern zuzulassen, rechtswidrig und deshalb hat der Beteiligte zu 1. ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern zukünftig zu unterlassen.
Dies hat die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen in Würdigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
‑ BVerwG, Beschlüsse vom 30. November 2010 ‑ 6 PB 16.10 ‑, PersR 2011, 73, und vom 16. Juli 1963 ‑ VII P 10.62 ‑, BVerwGE 16, 230 = Buchholz 238.3 § 29 PersVG Nr. 1 = PersV 1963, 233 = ZBR 1964, 90 ‑
zutreffend festgestellt. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die Ausführungen der Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen in dem angegriffenen Beschluss verwiesen. Das Beschwerdevorbringen des Beteiligten zu 1. rechtfertigt keine andere Entscheidung.
Namentlich rechtfertigt der in der Beschwerdebegründung hervorgehobene Umstand, dass eine Vorschlagsliste nicht die in § 8 Abs. 1 BPersVWO geforderte Zahl an Bewerbern aufweist, nicht ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern. In diesem Zusammenhang scheidet ein Rückgriff auf die in § 26 Abs. 2 BPersVWO enthaltene Regelung aus. Nach dieser Bestimmung fallen bei der Ermittlung der gewählten Gruppenvertreter bei Gruppenwahl für den Fall, dass eine Vorschlagsliste weniger Bewerber enthält, als ihr nach den Höchstzahlen Sitze zustehen würden, die überschüssigen Sitze den übrigen Vorschlagslisten in der Reihenfolge der nächsten Höchstzahlen zu. Unmittelbar kann diese Vorschrift keine Anwendung finden, weil sie allein die vom Wahlvorstand vorzunehmende Bestimmung der gewählten Gruppenvertreter nach einer Wahl des Personalrats regelt. Einer entsprechenden Anwendung des § 26 Abs. 2 BPersVWO steht entgegen, dass es an einer ausfüllungsbedürftigen Regelungslücke fehlt. Dies belegt insbesondere der Umstand, dass auch das Bundesverwaltungsgericht die das Nachrücken von Ersatzmitgliedern regelnde Vorschrift des § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG als eine abschließende ‑ weder ergänzungsfähige noch ergänzungsbedürftige ‑ gesetzliche Bestimmung bezeichnet hat.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.
Die Rechtsbeschwerde ist zuzulassen. Die Frage, ob ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern jedenfalls für den Fall zulässig ist, dass eine Vorschlagsliste nicht die in § 8 Abs. 1 BPersVWO geforderte Zahl an Bewerbern aufweist, bedarf einer grundsätzlichen Klärung. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Beantwortung dieser Frage in seiner Entscheidung vom 16. Juli 1963 ‑ VII P 10.62 ‑ ausdrücklich offen gelassen und auch in der Folgezeit nicht entschieden. Die Frage stellt sich ‑ gerade für den Bereich der Bundeswehr ‑ in einer Vielzahl der Dienststellen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 29 PersVG
§ 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG
§ 8 Abs. 1 BPersVWO
§ 25 Abs. 2 BetrVG
§ 54 Abs. 1 BPersVG
§ 26 Abs. 2 BPersVWO
§ 25 Abs. 2 Satz 2 BetrVG
§ 83 Abs. 2 BPersVG
§ 90 Abs. 2 und 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 16, 230
6 PB 16.10
VII P 10.62