Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-23, Aktenzeichen 6 L 194/20
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2020:0923.6L194.20.00

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutz wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstands wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragsteller zu 1) und 2), ein unverheiratetes Paar mit Wohnsitz in der Russischen Föderation bzw. in Deutschland, möchten sich trotz der pandemiebedingten Reisebeschränkungen erstmals im Bundesgebiet besuchen.
Die Antragstellerin zu 1), die russische Staatsangehörige ist und ein finnisches Schengen-Visum besitzt, wohnt in Sankt Petersburg. Dort lernte der deutsche Antragsteller zu 2), der in Hamburg lebt, sie im Jahr 2018 kennen und traf sie erneut im Jahr 2019. Seit dem Jahr 2020 führen sie eine Beziehung. Sie trafen sich jeweils einige Tage in Prag, Sankt Petersburg und der Türkei.
Die Antragsgegnerin teilte bezüglich der Reisebeschränkungen zur Eindämmung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 (im Folgenden: Coronavirus) mit Pressemitteilung vom 7. August 2020 mit, unverheiratete Partnerinnen und Partner aus Drittstaaten dürften ab dem 10. August 2020 nach Deutschland einreisen. Voraussetzung sei der Nachweis einer auf Dauer angelegten Partnerschaft mit mindestens einem vorherigen persönlichen Treffen in Deutschland oder einem vorherigen gemeinsamen Wohnsitz im Ausland.
Unter Verweis hierauf bat der Antragsteller zu 2) mit E-Mail vom 9. August 2020 die Antragsgegnerin um Bestätigung, dass auch mehrere Treffen in anderen EU-Mitgliedstaaten und in Drittstaaten ausreichten. Auf weitere Anfragen teilte die Antragsgegnerin mit E-Mails vom 2. und 4. September 2020 mit, die Kriterien dienten dazu, dass nur Partner in langfristigen nichtehelichen Beziehungen die Reisemöglichkeit nutzten. Der Deutschlandbezug, der für die Ausnahme von den Beschränkungen für Einreisen aus Risikostaaten nach Deutschland wichtig sei, werde durch das Erfordernis mindestens eines vorherigen Treffens in Deutschland sichergestellt.
Am 7. September 2020 haben die Antragsteller einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gestellt.
Sie sind der Ansicht, eine Ermächtigungsgrundlage für die Reisebeschränkungen bzw. Zurückweisungen fehle. Der Ort des vorherigen Treffens spiele für die Prognose einer Gefahr für die öffentliche Gesundheit keine Rolle. Jedenfalls bei Vorlage eines negativen Tests auf das Coronavirus bestehe keine Gefahr mehr. Die Antragsgegnerin diskriminiere sie, indem ein vorheriges Treffen in Deutschland verlangt werde. Der geforderte Deutschlandbezug stelle keinen angemessenen Sachgrund dar, zumal der deutsche Antragsteller zu 2) in Deutschland wohne und ein gemeinsamer Auslandswohnsitz ausreiche. Der Anordnungsgrund sei anzunehmen, da die Antragstellerin zu 1) ihren Geburtstag am 2... 2020 in Hamburg feiern wolle und Treffen in der Russischen Föderation ausgeschlossen seien.
Die Antragsteller beantragen,
einstweilen festzustellen, dass eine Zurückweisung der Antragstellerin zu 1) bei der Einreise in die Bundesrepublik Deutschland aufgrund dessen, dass weder ein vorheriges Treffen mit dem Antragsteller zu 2) in Deutschland noch ein gemeinsamer Wohnsitz im Ausland nachgewiesen ist und dass daher die Einreise aufgrund einer Gefahr für die öffentliche Gesundheit verweigert wird, rechtswidrig wäre,
hilfsweise, die Antragsgegnerin einstweilen zu verpflichten, der Antragstellerin zu 1) die Einreise zu gewähren,
weiter hilfsweise, die Antragsgegnerin einstweilen zu verpflichten, die Antragstellerin zu 1) bei der Einreise nicht zurückzuweisen,
höchsthilfsweise, die Antragsgegnerin einstweilen zu verpflichten, über die Gewährung der Einreise bzw. über eine Zurückweisung der Antragstellerin zu 1) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag einschließlich der Hilfsanträge abzuweisen.
Der Antrag sei bereits unzulässig, da die Bundespolizei am jeweiligen Flughafen bzw. Grenzposten für Grenzkontrollen und Zurückweisungen zuständig sei. Die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Berlin sei daher fraglich. Die Reisebeschränkungen für unverheiratete Paare seien zur Bekämpfung der Coronavirus-Pandemie notwendig und verhältnismäßig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat weder mit seinem Haupt- noch mit seinen Hilfsanträgen Erfolg.
1. Der Hauptantrag ist als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Regelungsanordnung gemäß § 123 Abs. 1 S. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig.
Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis liegt vor. Zwischen den Beteiligten ist die Anwendung der von dem Bundesinnenminister am 7. August 2020 angeordneten Einreiseerleichterungen für unverheiratete Paare aus Drittstaaten auf beabsichtigte Einreisen der Antragstellerin zu 1) streitig. Unmittelbar greifen diese Einreiseerleichterungen nicht, weil die Antragsteller keinen gemeinsamen Auslandswohnsitz und sich nie zuvor im Bundesgebiet getroffen haben. Gerichtlich zu klären ist, ob die Einreiseerleichterungen im Verhältnis zwischen der Antragsgegnerin als Normgeberin und der Antragstellerin zu 1) als Normadressatin gleichwohl aus Rechtsgründen anzuwenden sind.
Die Annahme eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses scheitert vorliegend auch nicht daran, dass es im Regelfall zwischen Normadressaten und Normanwender, nicht hingegen zwischen Normadressaten und Normgeber eröffnet ist, weil der Normgeber an der Umsetzung der Norm gegenüber dem Adressaten nicht beteiligt ist. Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG) gebietet es, die Feststellungsklage gegen untergesetzliche Rechtsnormen als statthaft zuzulassen, wenn die Normbetroffenen ansonsten keinen effektiven Rechtsschutz erreichen können, etwa weil ihnen nicht zuzumuten ist, Vollzugsakte zur Umsetzung der untergesetzlichen Norm abzuwarten oder die Norm ohne anfechtbare Vollzugsakte Rechtswirkungen entfaltet (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Januar 2010 – BVerwG 8 C 38.09, juris Rn. 34 und – BVerwG 8 C 19.09 –, juris Rn. 28 f.; BSG, Urteil vom 18. Dezember 2012 – B 1 KR 34/12 R –, juris Rn. 11). Danach müssen sich die Antragsteller nicht darauf verweisen lassen, das angenommene Rechtsverhältnis, wonach die Antragstellerin zu 1) nicht mangels eines vorherigen Besuchs in Deutschland an der Einreise gehindert werden dürfe, gegenüber den mit der polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs beauftragten Behörden (§ 71 Abs. 3 AufenthG) gerichtlich klären zu lassen (vgl. entsprechend zur Feststellungsklage auf visumfreie Einreise OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 26. März 2014 – OVG 11 B 10.14 –, juris Rn. 17; Bayerischer VGH, Urteil vom 5. August 2014 – 10 BV 13.2020 –, juris Rn. 18 ff.). Dieser Rechtsschutz anlässlich eines konkreten Einreiseversuchs wäre nicht hinreichend effektiv. Es ist möglich, dass die Luftfahrtgesellschaft bereits die Beförderung der Antragstellerin zu 1) verweigerte mit der Folge, dass es nicht zu einem verwaltungsgerichtlich überprüfbaren Vollzugsakt an der deutschen Grenze käme. Zudem ist zu berücksichtigen, dass auch die Antragsgegnerin von einer zwingenden Zurückweisung der Antragstellerin zu 1) an der Grenze ausgeht, weil die Vollzugsmaßnahmen bestimmt sind durch die umstrittenen Anordnungen des Bundesinnenministers zu Reisebeschränkungen bzw. -erleichterungen für unverheiratete Paare aus Drittstaaten. Vor diesem Hintergrund sind die Antragsteller nicht gehalten, eine Zurückweisungsentscheidung abzuwarten und hiergegen Rechtsschutz zu suchen, während die Antragstellerin zu 1) sich ggf. im Transitbereich eines Flughafens aufhalten müsste.
Das berechtigte Interesse an der gerichtlichen Feststellung und die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 1) unterliegt keinen Zweifeln, da sie durch die beanstandete Reisebeschränkung daran gehindert wird, mit ihrem gültigen Schengen-Visum in das Bundesgebiet einzureisen. Auch der Antragsteller zu 2) besitzt nach der summarischen Prüfung im Eilverfahren ein Feststellungsinteresse und ist antragsbefugt. Im Hinblick auf die glaubhaft gemachte Beziehung zu der Antragstellerin zu 1) unter Berücksichtigung von Art. 2 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 GG sind solche Rechtspositionen zwar zweifelhaft, aber jedenfalls nicht offensichtlich und nicht nach jeder Betrachtungsweise auszuschließen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Dezember 2003 – VG 8 B 26.02 –, juris Rn. 22).
Die in der Hauptsache zu erhebende Feststellungsklage ist auch nicht subsidiär im Sinne des § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO gegenüber einer gegen einen Zurückweisungsbescheid zu erhebenden Anfechtungsklage, einer Verpflichtungsklage auf Gestattung der Einreise oder einer Unterlassungsklage bezüglich der Zurückweisung. Die Antragsteller möchten die Voraussetzungen für eine Vielzahl von Einreisen klären lassen. Das Antragsbegehren zielt damit nicht auf konkrete Maßnahmen der Bundespolizei bzw. der Grenzposten bei der nächsten Einreise. Eine inzidente Prüfung beim Rechtsschutz gegen eine Zurückweisung bietet aus den genannten Gründen keinen gleichwertigen Rechtsschutz.
Danach ist das angerufene Verwaltungsgericht Berlin auch örtlich zuständig. Auf die von der Antragsgegnerin angeführte Frage, an welchem Grenzübergang oder Flughafen die Antragstellerin zu 1) das nächste Mal einreisen möchte, kommt es hierfür nicht an. Die örtliche Zuständigkeit ergibt sich aufgrund des Sitzes der Antragsgegnerin (vgl. § 52 Nr. 5 VwGO).
2. Der Hauptantrag ist nicht begründet. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Nach § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 der Zivilprozessordnung (ZPO) sind hierfür die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs (Anordnungsanspruch) in gleicher Weise glaubhaft zu machen wie die Gründe, die die Eilbedürftigkeit der gerichtlichen Entscheidung bedingen (Anordnungsgrund).
Dem Wesen und Zweck des Verfahrens nach § 123 Abs. 1 VwGO entsprechend, kann das Gericht im Wege der einstweiligen Anordnung grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und dem jeweiligen Antragsteller nicht schon das gewähren, was Ziel eines entsprechenden Hauptsacheverfahrens wäre. Das Begehren der Antragsteller im Hauptantrag ist als Vorwegnahme der Hauptsache zu werten, da die begehrte Regelungsanordnung zu den Einreisevoraussetzungen unverheirateter Paare der Verpflichtung zur Gestattung der Einreise in das Bundesgebiet für eine Vielzahl von Einreisen gleichkommt. Wird die Vorwegnahme der Hauptsache begehrt, kommt die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit Rücksicht auf die verfassungsrechtliche Garantie effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG nur ausnahmsweise dann in Betracht, wenn ein Obsiegen in der Hauptsache bereits bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren anzustellenden, bloß summarischen Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und dem Rechtsschutzsuchenden schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 31. März 2020 – OVG 2 S 18/20 –, juris Rn. 3 und vom 17. Oktober 2017 – OVG 3 S 84.17 / OVG 3 M 105.17 –, juris Rn. 2). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
a) Ein Anordnungsanspruch ist nicht mit der für die Vorwegnahme der Hauptsache erforderlichen Wahrscheinlichkeit glaubhaft gemacht. Nach der summarischen Prüfung im Eilverfahren begegnet es keinen durchgreifenden Bedenken, dass die Antragsgegnerin die Einreise unverheirateter Partner aus Drittstaaten, für die grundsätzlich pandemiebedingte Reisebeschränkungen gelten, von dem Nachweis einer auf Dauer angelegten Beziehung mit mindestens einem vorherigen persönlichen Treffen in Deutschland oder einem vorherigen gemeinsamen Wohnsitze im Ausland abhängig macht.
aa) Im Ausgangspunkt ist festzuhalten, dass die Reisebeschränkungen für Personen, die in der Russischen Föderation ansässig sind, derzeit durch Gründe der öffentlichen Gesundheitsvorsorge gerechtfertigt sind. Die weltweite Ausbreitung des Coronavirus ist eine „Gefahr für die öffentliche Gesundheit“ im Sinne des Art. 2 Ziffer 21 der Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Unionskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex). Es handelt es sich um eine „Krankheit mit epidemischem Potenzial“, da die Weltgesundheitsorganisation eine Pandemie festgestellt hat. Danach erfüllt ein mit dem Coronavirus infizierter Drittstaatsangehöriger die Einreisevoraussetzung des Art. 6 Abs. 1 Buchstabe e des Schengener Grenzkodex nicht, da er eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellt. An der Grenze kann er deswegen gemäß § 15 Abs. 2 Nr. 3 des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) zurückgewiesen werden.
bb) Die Reisebeschränkungen sind aber auch über Fälle festgestellter Infektionen hinaus rechtmäßig. Die Antragsgegnerin setzt hierdurch die auf Ebene der EU einvernehmlich beschlossenen Maßnahmen um, die ihrerseits aus Gründen des Gesundheitsschutzes und wegen der negativen Auswirkungen von Kontrollen zwischen den Mitgliedstaaten auf den Binnenmarkt gerechtfertigt sind (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 31. März 2020 – OVG 2 S 18/20 –, juris Rn. 7). Die deutschen Reisebeschränkungen vollziehen die von der Europäischen Kommission empfohlenen (COM [2020] 115 final) und von den Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat zuerst am 17. März 2020 beschlossenen und nachfolgend verlängerten Reisebeschränkungen nach. Auf die Erwiderung der Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 14. September 2020, S. 6 f., wird insoweit Bezug genommen.
Solche Empfehlungen der Unionsorgane sind nach Art. 288 Abs. 5 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) nicht verbindlich, jedoch von nationalen Behörden und Gerichten in gesteigertem Maße zu berücksichtigen, insbesondere wenn sie Aufschluss über die Auslegung zur Durchführung von Unionsrecht erlassener innerstaatlicher Rechtsvorschriften geben oder wenn sie verbindliche unionsrechtliche Vorschriften ergänzen sollen (vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 1989 – C-322/88 –, juris Rn. 18; BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 – BVerwG 6 C 13/12 –, juris Rn. 47). Dem entspricht es, die Einreisevoraussetzungen gemäß § 15 Abs. 2 Nr. 3 AufenthG i.V.m. Art. 6 Abs. 1 Buchstabe e des Schengener Grenzkodex im Einklang mit den unionsrechtlichen Empfehlungen auszulegen und anzuwenden. Eben dies hat die Antragsgegnerin getan.
Dem steht auch nicht entgegen, dass es in der Rechtsprechung als rechtswidrig erachtet wurde, alle Ein- und Rückreisende aus Drittstaaten unterschiedslos als Ansteckungsverdächtige im Sinne des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) anzusehen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. Mai 2020 – 13 MN 143/20 –, juris Rn. 20 ff.; VG Berlin, Beschluss vom 10. Juni 2020 – VG 14 L 150/20 –, juris Rn. 22 ff.). Zum einen sind die öffentlichen Interessen, die mit den auf EU-Ebene abgestimmten Reisebeschränkungen verfolgt werden, umfassender als die tatbestandlichen Voraussetzungen des Ansteckungsverdächtigen im Sinne des § 2 Nr. 7 IfSG. Zum anderen sind die derzeit geltenden Reisebeschränkungen gerade nicht pauschal. Sie differenzieren zwischen Drittstaaten im Hinblick auf die epidemiologische Lage und die Eindämmungsmaßnahmen sowie unter Berücksichtigung wirtschaftlicher und sozialer Erwägungen (vgl. die Empfehlung des Rates zur schrittweisen Aufhebung der vorübergehenden Beschränkung nicht unbedingt notwendiger Reisen in die EU, 30. Juni 2020, EU 2020/912 und nachfolgende Änderungen: Pressemitteilung des Rates vom 7. August 2020, https://www.consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2020/08/07/lifting-of-travel-restrictions-council-reviews-the-list-of-third-countries/).
cc) Die auf EU-Ebene beschlossenen Lockerungen der Reisebeschränkungen lassen die begehrten Einreisen der Antragstellerin zu 1) nicht zu.
(1) Die Russische Föderation wurde nicht in die Liste der Staaten, deren Anwohner von den Reisebeschränkungen freigestellt sein sollen, aufgenommen (vgl. Anhang I der genannten Empfehlung des Rates). Es begegnet keinen Bedenken, dass die Antragsgegnerin dieser Einschätzung folgt. Sie entspricht der Einordnung durch das Robert Koch Institut, das die Russische Föderation seit dem 15. Juni 2020 als internationales Risikogebiet einstuft (vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/ Neuartiges_Coronavirus/Risikogebiete_neu.html).
Auch die Antragsteller hinterfragen diese Einstufung der Russischen Föderation nicht, wie sie mit Schriftsatz vom 18. September 2020 klarstellen. Soweit sie aber gleichwohl eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit mit der Begründung verneinen, die Antragstellerin zu 1) könne bei der Einreise ein aktuelles negatives Testergebnis vorlegen, dringen sie damit nicht durch. Ihre Argumentation verkennt den Einschätzungsspielraum der Antragsgegnerin bei der Abwehr möglicher Infektionsgefahren im Zusammenhang mit der Einreise aus Drittstaaten (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 31. März 2020 – OVG 2 S 18/20 –, juris Rn. 8). Dieser ist schon deshalb nicht überschritten, weil die Vorlage eines negativen Tests bei Einreise aufgrund der aus vielen Gründen möglichen falsch-negativen Ergebnisse nicht gleich geeignet ist (vgl. https://www.rki.de/DE/ Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/ Vorl_Testung_nCoV.html).
(2) Die Antragstellerin zu 1) unterfällt auch keiner der Kategorien von Personen, die nach Ziffer 5 der Empfehlung unabhängig vom Reisezweck von den Reisebeschränkungen ausgenommen werden sollen. Die Ausnahme bezieht sich auf Unionsbürger und ihre Familienangehörigen im Sinne von Art. 2 und 3 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten [Freizügigkeitsrichtlinie]). Die Antragstellerin zu 1) gehört nicht zu diesem Personenkreis. Sie ist mit dem Antragsteller zu 2) nicht verheiratet und auch nicht seine Lebenspartnerin im Sinne des Art. 2 Nr. 2 der Freizügigkeitsrichtlinie.
Entgegen der Ansicht der Antragsteller ist auch Art. 3 Abs. 2 Buchstabe b der Freizügigkeitsrichtlinie, der die Einreise und den Aufenthalt „des Lebenspartners, mit dem der Unionsbürger eine ordnungsgemäß bescheinigte dauerhafte Beziehung eingegangen ist“ betrifft, nicht anwendbar. Die Antragsteller haben bereits nicht glaubhaft gemacht, dass sie eine Beziehung in diesem Sinne führen. Nach den Auslegungshinweisen der Europäischen Kommission kann das mitgliedstaatliche Recht „als Kriterium für die Dauerhaftigkeit einer Beziehung eine bestimmte Mindestdauer festlegen. In diesem Fall müssen jedoch gleichzeitig auch andere Aspekte in Betracht gezogen werden [z. B. die Aufnahme einer gemeinsamen Hypothek für den Kauf eines Hauses]“ (KOM [2009] 313 endgültig, 2. Juli 2009). Demgemäß setzt der in dem Entwurf eines Gesetzes zur aktuellen Anpassung des Freizügigkeitsgesetzes/EU und weiterer Vorschriften an das Unionsrecht (BR-Drs 263/20 vom 22. Mai 2020) vorgesehene § 3a Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe b des Freizügigkeitsgesetzes/EU insbesondere eine häusliche Gemeinschaft von mindestens zwei Jahren für ein Aufenthaltsrecht einer „nahestehenden Person“ voraus. Vor diesem Hintergrund ist ernstlich zweifelhaft, ob die Beziehung der Antragsteller die auch von Art. 3 Abs. 2 Buchstabe b der Freizügigkeitsrichtlinie verlangte Dauerhaftigkeit erfüllt. Die Antragsteller gingen nach eigenen Angaben erst seit einem Treffen in Prag im Februar 2020 davon aus, eine auf Dauer angelegte Beziehung eingehen zu wollen bzw. eine solche bereits eingegangen zu sein. Neben diesem kurzen Zeitraum einer festen Beziehung wirkt sich zu Lasten der Antragsteller aus, dass sie sich aufgrund der Pandemie bisher nur bei wenigen und kurzfristigen Reisen persönlich treffen konnten. Unabhängig davon findet Art. 3 Abs. 2 Buchstabe b der Freizügigkeitsrichtlinie aber jedenfalls deshalb keine Anwendung, weil dies voraussetzt, dass der Unionsbürger von seinem Freizügigkeitsrecht Gebrauch gemacht hat. Dies gilt auch im Verhältnis zu dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der Unionsbürger besitzt (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juli 2018 – C-89/17 –, juris Rn. 28 ff.). Vorliegend handelt es sich um einen rein innerstaatlichen Sachverhalt, da der Antragsteller zu 2) nicht von seinem Freizügigkeitsrecht Gebrauch gemacht hat.
(3) Auch der von den Antragstellern angegebene Reisegrund führt nicht zu einer Ausnahme von den Reisebeschränkungen. Nach dem Anhang II Ziffer VII der Empfehlung sollen „Passagiere, die aus zwingenden familiären Gründen reisen“ privilegiert werden. Hierunter fallen die begehrten Besuchsreisen der Antragstellerin zu 1) im Rahmen ihrer Fernbeziehung nicht. Die Antragsgegnerin hat die Ausnahme nachvollziehbar dahingehend konkretisiert, dass es um dringende Einreisen der Kernfamilie etwa zu Beerdigungen, Hochzeiten, Besuchsreisen des minderjährigen Kindes zu seinen Eltern und vergleichbare Fälle geht. Dem sind die Antragsteller nicht entgegengetreten. Eine Geburtstagsfeier eines unverheirateten Paares mit nur mehrmonatiger Paarbeziehung ist nicht als solch ein zwingender familiärer Grund anzusehen.
(4) Schließlich können die Antragsteller auch aus der von der Antragsgegnerin wiedergegebenen Anregung der Europäischen Kommission vom 27. Juli 2020, den Begriff der Familienangehörigen möglichst pragmatisch auszulegen, nichts zu ihren Gunsten herleiten (vgl. auch Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 7. August 2020, https://ec.europa.eu/germany/news/20200807-unkoordinierte-corona-reisebeschraenkungen_de). Eine konkrete und justiziable Vorgabe ist mit der Anregung, die sich ohnehin nur an die Mitgliedstaaten richtet, gerade nicht verbunden.
dd) Der von der Antragsgegnerin geforderte Nachweis einer auf Dauer angelegten Partnerschaft mit mindestens einem vorherigen persönlichen Treffen in Deutschland oder einem vorherigen gemeinsamen Wohnsitz im Ausland hält sich im Rahmen der unionsrechtlichen Empfehlungen. Die deutsche Regelung ist auch für sich betrachtet rechtmäßig und insbesondere verhältnismäßig.
Die Antragsteller führen hiergegen an, der Ort des vorherigen Treffens und ein gemeinsamer Auslandswohnsitz seien im Hinblick auf das Ziel des Gesundheitsschutzes irrelevant. Diese Argumentation verkennt den Rechtfertigungszusammenhang zwischen den Reisebeschränkungen und den Erleichterungen. Die Gesundheitsvorsorge rechtfertigt die grundsätzlichen Reisebeschränkungen für alle Einwohner der Russischen Föderation. Die hierzu beschlossenen Ausnahmen finden ihre Rechtfertigung jedoch nicht in geringeren Gesundheitsgefahren der Personengruppen bzw. Sachverhalte, sondern in der stärkeren Intensität der Grundrechtseingriffe durch die Reisebeschränkungen. Die Voraussetzungen eines vorherigen Treffens im Bundesgebiet oder eines gemeinsamen Auslandswohnsitzes beruhen auf der Annahme, dass in diesen Fällen die pandemiebedingten Reisebeschränkungen für das Bundesgebiet besonders einschneidend wirken.
Dies ist sachlich begründbar. Die Antragsgegnerin hat nachvollziehbar dargelegt, dass für den Fall, dass in der Vergangenheit bei einer auf Dauer angelegten Beziehung kein Treffen in Deutschland stattfand, die Beziehung aber weiterhin besteht, davon auszugehen sei, dass ein Treffen zur weiteren Gewährleistung der Partnerschaft auch jetzt nicht notwendigerweise in Deutschland stattfinden müsse. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes scheidet daher aus, selbst wenn mit den Antragstellern Beziehungen unabhängig vom Ort des vorherigen Treffens als vergleichbar dauerhaft angesehen werden. Die Antragsgegnerin hat jedenfalls ein sachliches Differenzierungskriterium im angemessenen Verhältnis zu der Grundrechtsbetroffenheit angewandt. Die getroffene Unterscheidung wird auch nicht deshalb unsachlich, nur weil andere Kriterien – etwa ein Wohnsitz im Bundesgebiet, Vortreffen im Schengen-Raum oder auch eine bestimmte Beziehungsdauer vor den Reisebeschränkungen – die Beziehung der Antragsteller und anderer binationaler unverheirateter Paare ebenfalls sachgerecht erfassen könnten. Ebenso wirkt es sich nicht aus, dass der geforderte Deutschlandbezug im Hinblick auf den Gesundheitsschutz keineswegs zwingend erscheint, da er Anreize für Treffen in internationalen Risikogebieten mit anschließender Rückreise des deutschen Partners in das Bundesgebiet setzen kann. Denn das von der Antragsgegnerin gewählte Kriterium eines vorherigen Treffens im Bundesgebiet verfolgt das sachgerechte Ziel, eine Fortführung der bisherigen Beziehungspraxis zu ermöglichen und gleichzeitig die Einreise von Personen aus internationalen Risikogebieten soweit wie möglich zu beschränken. Entsprechend überzeugt die Begründung der Voraussetzung eines gemeinsamen Auslandswohnsitzes, weil ein Paar, das zuvor einen Lebensmittelpunkt teilte, stärker von einer Reisebeschränkung betroffenen sein wird, als Partner, die auch vor der Pandemie eine Fernbeziehung lebten. Ergänzend nimmt die Kammer Bezug auf die mit der Antragserwiderung vom 14. September 2020, S. 11 ff., dargelegten Gründe, denen sie folgt.
b) Unabhängig davon haben die Antragsteller keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Es ist nicht erkennbar, dass ihnen durch den für die Dauer eines möglichen Hauptsacheverfahrens erzwungenen Verzicht auf eine Einreise in das Bundesgebiet schwere und unzumutbare Nachteile drohten, die nachträglich nicht mehr beseitigt werden könnten. Der Ablauf des Schengen-Visums im Januar 2021 ist unbeachtlich. Sollte die Antragstellerin zu 1) danach kein neues Visum mehr erhalten, könnte sie ohnehin nicht einreisen. Der Wunsch, den anstehenden Geburtstag der Antragstellerin zu 1) gemeinsam in Hamburg zu feiern, ist nachvollziehbar, begründet aber keine Unzumutbarkeit. Dabei verkennt die Kammer nicht, dass die räumliche Trennung der Antragstellerin zu 1) von dem Antragsteller zu 2) eine schwere Belastung der Beziehung bedeuten kann, wenn die geltend gemachte Einreiseverweigerung über mehrere Monate unterstellt wird und wegen der Pandemie auch kein Treffen in der Russischen Föderation oder Drittstaaten möglich sein sollte. Aber selbst für diesen Fall sind hierdurch keine unzumutbaren Nachteile glaubhaft gemacht, die eine Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigten. Das Prozessrecht mutet es selbst beim Nachzug eines Ehegatten den Verfahrensbeteiligten grundsätzlich zu, eine zeitabschnittsweise Nichterfüllung ihres Anspruchs hinzunehmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 2008 – 2 BvR 588/08 –, juris Rn. 13; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. April 2008 – OVG 3 S 24.08 –; VG Berlin, Beschluss vom 22. August 2019 – VG 35 L 291.19 V –, juris Rn. 19 ff.). Dies gilt umso mehr im vorliegenden Fall, da die Antragsteller erst seit Beginn des Jahres 2020 – bereits vor Inkrafttreten der Reisebeschränkungen und damit zunächst frei gewählt – eine Fernbeziehung leben. Es ist den Antragstellern daher zuzumuten, ihre Beziehung durch (Video-) Telefonie, Email- oder Briefverkehr aufrechtzuerhalten.
3. Über die Hilfsanträge war nicht zu entscheiden. Die Antragsteller haben sie nur für den Fall gestellt, dass die Kammer in der Hauptsache die Verpflichtungsklage als statthafte Klageart ansehen sollte. Dies ist nicht der Fall. Unabhängig davon wäre der Antrag unbegründet, weil die Antragsgegnerin nicht zuständig ist, über die Einreise bzw. Zurückweisung der Antragstellerin zu 1) zu entscheiden. Bei erweiternder Auslegung fiele das Antragsbegehren in eins mit dem Hauptantrag.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die Festsetzung des Streitwerts findet ihre Grundlage in §§ 39 ff., 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes, wobei der anzusetzende Auffangstreitwert – wie in Visumstreitverfahren – um die Hälfte zu ermäßigen ist, auch wenn das Begehren auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. Juni 2016 – OVG 11 L 14.16 –, juris Rn. 3 m.w.N.).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 Abs. 1 S. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 71 Abs. 3 AufenthG
§ 43 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 52 Nr. 5 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 Nr. 3 AufenthG
§ 2 Nr. 7 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 Nr. 3 des Aufenthaltsgesetzes
§ 39 ff., 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 6 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 8 C 38.09
8 C 19.09
B 1 KR 34/12 R
11 B 10.14
10 BV 13.20
8 B 26.02
2 S 18/20
3 S 84.17
3 M 105.17
6 C 13/12
13 MN 143/20
14 L 150/20
2 BvR 588/08
3 S 24.08
35 L 291.19
11 L 14.16