Verwaltungsgericht Koblenz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-05-17, Aktenzeichen 4 K 1218/09.KO
ECLI: ECLI:DE:VGKOBLE:2010:0517.4K1218.09.KO.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens, mit Ausnahme der Kosten des Beigeladenen, der seine Kosten selbst trägt, werden der Klägerin auferlegt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Abstufung der K 20.
Der abgestufte Teil der K 20 war früher eine Teilstrecke der L 281. Die L 281 führte von B. über L. und N. nach H.. In den 80er Jahren wurde die Umgehungsstraße L 288 hergestellt; diese kreuzte die alte L 281 an zwei Stellen. Deshalb wurde die L 281 zwischen den beiden Kreuzungspunkten mit Verfügung vom 27. August 1985 zur K 20 abgestuft. Der abgestufte Teil der K 20 verläuft vollständig außerhalb des Gemeindegebiets der Klägerin, durchquert aber die Gemarkungen von A., S. und N. außerhalb der jeweiligen Ortslagen. In ihrem nicht abgestuften Teil führt sie durch die Ortslagen von A., S. und L.
Nach langjährigen Verhandlungen einigten sich die drei beklagten Ortsgemeinden A., S. und N. mit dem Westerwaldkreis auf eine weitere Abstufung der K 20 zwischen den Kreuzungspunkten mit der L 288 in drei ineinander übergehende Gemeindestraßen in den jeweils betroffenen Gemeindegebieten.
Nachdem zunächst die drei Ortsbürgermeister der Beklagten am 29. August 2008 die Abstufungsverfügungen für ihre Gemeindegebiete mit Wirkung vom 1. September 2008 veröffentlichten und die Klägerin dagegen Widerspruch eingelegt hatte, wurden am 28. November 2008 drei inhaltlich gleichlautende Abstufungsverfügungen mit Wirkung vom 1. Dezember 2008 veröffentlicht, die diesmal der Bürgermeister der Verbandsgemeinde H. im Namen der drei Ortsgemeinden unterzeichnet hatte.
Hiergegen legte die Klägerin am 23. Dezember 2008 Widerspruch ein. Zur Begründung trug sie vor, die Abstufungen seien formell und materiell rechtswidrig. Der Bürgermeister der Verbandsgemeinde sei unzuständig, der Kreistag hätte zustimmen müssen, die K 20 habe überregionale Bedeutung, sie werde täglich von ca. 4.000 Fahrzeugen befahren, die L 288 könne diesen Verkehr nicht aufnehmen, die Abstufung sei nur im privaten Interesse der Fa. C. erfolgt, sie führe zu einer Verschlechterung des ÖPNV und zu einem Nachteil für eine Tankstelle in L.; außerdem seien die Umweltauswirkungen nicht geprüft worden.
Die beklagten Ortsgemeinden halfen dem Widerspruch nicht ab. In getrennten Ratsbeschlüssen wurde jeweils darauf hingewiesen, dass sich die Verkehrsbedeutung der K 20 seit der Errichtung der Umgehungsstraße geändert habe. Die schon damals erforderliche Abstufung sei bisher nur daran gescheitert, dass eine öffentliche Personenbeförderung, einschließlich der Schülerbeförderung, für die Gemeinde N. ohne die K 20 nicht möglich gewesen sei. Durch die Errichtung einer Buswendeanlage in N. im Jahre 2008 sei dieses Hindernis beseitigt worden, so dass einer Abstufung nichts mehr entgegen stehe.
Der Kreisrechtsausschuss des Westerwaldkreises wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2009 als unzulässig zurück. In den Gründen heißt es, Gegenstand des Verfahrens sei nur der Widerspruch gegen die am 28. November 2008 veröffentlichten Abstufungsverfügungen, denn die vorausgegangenen Verfügungen seien in einem parallelen Widerspruchsverfahren von den drei Ortsgemeinden aufgehoben worden. Der Ortsgemeinde L. fehle die Widerspruchsbefugnis, denn die abgestufte K 20 verlaufe nicht durch ihr Gemeindegebiet. Es sei weder vorgetragen noch ersichtlich, inwiefern eigene Rechte der Klägerin durch die Abstufungen tangiert würden. Auf einen etwaigen Nachteil für die Tankstelle in ihrem Gemeindegebiet könne sich die Klägerin nicht berufen. Im Übrigen sei die abgestufte Straße auch als Gemeindestraße weiterhin befahrbar. Deshalb könne die Ortslage der Klägerin auch unabhängig von der Umgehungsstraße erreicht werden. Die Erweiterungsabsichten der Fa. C. im Gebiet der Ortsgemeinde S. seien noch nicht spruchreif. Der Widerspruchsbescheid wurde am 12. Oktober 2009 zugestellt.
Am 9. November 2009 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hält sich für klagebefugt, weil ihre Anbindung an das überörtliche Straßennetz mittelbar beeinträchtigt werde. Die Ortsgemeinde S. habe bereits angekündigt, die auf ihrem Gebiet verlaufende Teilstrecke der Straße einziehen zu wollen, damit die Fa. C. ihren Betrieb erweitern und die jetzige Straße überbauen könne. Dies führe zu einer Verlagerung der Verkehrsströme auf die ohnehin überlastete L 288. Das müsse die Klägerin nicht hinnehmen. Die Klägerin sei nämlich zur Daseinsvorsorge für ihre Bürger berechtigt und verpflichtet. Deshalb dürfe und müsse sie dafür sorgen, dass die Schulkinder und Radfahrer sicher nach H. gelangen könnten und dass die Tankstelle in L. auch weiterhin frequentiert werde. Im Falle einer künftigen Teileinziehung der Gemeindestraße sei dies nicht mehr gewährleistet. Die Abstufungen selbst seien rechtswidrig, denn die Verkehrsbedeutung der K 20 habe sich nicht geändert. Die Straße werde täglich von ca. 4.000 Fahrzeugen befahren. Sie diene nach wie vor überwiegend dem Durchgangsverkehr und habe demzufolge eine raumordnerische Netzfunktion als Kreisstraße. Die Beklagten hätten selbst noch in einem Zeitungsartikel am 21.09.2000 darauf hingewiesen, dass die Kreisstraße wegen ihrer Bedeutung für den überörtlichen Verkehr nicht abgestuft werden dürfe.
Die Klägerin beantragt,
die am 28. November 2009 veröffentlichten Abstufungsverfügungen der Beklagten und den Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2009 aufzuheben.
Die Beklagten beantragen übereinstimmend,
die Klage abzuweisen.
Sie tragen vor, die Klage sei mangels Klagebefugnis unzulässig. Streitgegenstand seien nur die Abstufungsverfügungen als solche. Eine etwaige künftige Teileinziehung der Straße durch die Ortsgemeinde S. sei nicht im Streit. Die Klägerin habe keine konkreten Planungsziele oder sonstige Selbstverwaltungsrechte geltend gemacht, die durch die Abstufungen berührt würden. Im Übrigen habe die K 20 ihre raumordnerische Netzfunktion seit der Errichtung der Umgehungsstraße verloren.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag.
Er weist darauf hin, dass die Fa. C. einen Bauantrag gestellt habe, der eine Betriebserweiterung und eine Überbauung der jetzigen Straße vorsehe. Der Bauantrag sei im Wesentlichen entscheidungsreif. Die Fa. C. dränge auf eine baldige Entscheidung.
Wegen der übrigen Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift und die bei gezogenen Verwaltungsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage gegen die richtigerweise durch ihre Ortsbürgermeister vertretenen Beklagten derselben Verbandsgemeinde (§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 GemO) ist unzulässig. Der Klägerin fehlt die Klagebefugnis.
Da die Abstufung eines Teils der K 20 in drei Gemeindestraßen drei selbstständige Verwaltungsakte beinhaltet, mit denen die Straßenkategorie und die damit verbundene Straßenbaulastträgerschaft verbindlich geregelt werden, ist eine hiergegen erhobene Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn die Klägerin geltend machen kann, durch die jeweilige Abstufung in eigenen Rechten verletzt zu sein. Bei Anfechtungsklagen von Gemeinden kommen insoweit nur die von Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Rechtspositionen und/oder die in einfachen Gesetzen besonders geregelten Rechte in Betracht. Solche Rechtspositionen greifen hier unter keinem denkbaren Gesichtspunkt ein.
Die hier betroffene Strecke der K 20 verläuft außerhalb des Gebiets der klagenden Ortsgemeinde. Durch die Abstufung dieses Teils der K 20 in drei ineinander übergehende Gemeindestraßen wird lediglich die Straßenbaulast der drei Beklagten erweitert. Die Straßenbaulast der Klägerin bleibt unverändert. Insoweit wird die Klägerin nicht in ihrer Finanzhoheit als Bestandteil der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG berührt.
Die Klägerin hat auch nicht vorgetragen, dass konkrete städtebauliche Planvorhaben in ihrem Gemeindegebiet von den Abstufungen berührt würden. Insoweit kann sie sich also auch nicht auf die Planungshoheit als Bestandteil ihres Selbstverwaltungsrechts berufen.
Soweit sich die Klägerin auf eine etwaige Benachteiligung einer ortsansässigen Tankstelle oder auf etwaige Erschwernisse für ortsansässige Landwirte, Schulkinder und Radfahrer beruft, macht sie sich lediglich zum Sprecher der Allgemeinheit, ohne damit eine eigene Rechtsbetroffenheit darzulegen. Die "Daseinsvorsorge" der Klägerin betrifft nur das eigene Hoheitsgebiet. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwiefern durch die Abstufung einer Kreisstraße in eine Gemeindestraße eine Benachteiligung für die Landwirte, Schulkinder und Radfahrer entstehen könnte.
Soweit die Klägerin eine "mittelbare Betroffenheit" darin erblickt, dass die Abstufungsverfügungen nur der erste Schritt für die befürchtete Einziehung der Straße im Gebiet der beklagten Ortsgemeinde S. sein soll, kann sie damit gegenüber den beklagten Ortsgemeinden A. und N.t von vorneherein nicht gehört werden. Im Verhältnis zur Ortsgemeinde S. gilt Folgendes:
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens sind nur die Abstufungsverfügungen als solche. Wenn diese angegriffen werden, um eine künftige Einziehung zu verhindern, handelt es sich um eine Form des vorbeugenden Rechtsschutzes, der gemessen an Art. 19 Abs. 4 GG nur dann zulässig ist, wenn der nachgängige Rechtsschutz mit unzumutbaren Nachteilen verbunden ist (BVerfG, Beschluss vom 23.04.2009 – 1 BvR 3405/08 -). Nach Auffassung der Kammer trifft es zwar zu, dass die Klägerin eine etwaige künftige Einziehung der Straße nicht in zulässiger Weise anfechten kann, denn die Einziehung hätte keinen Einfluss auf die Verkehrskonzeption oder auf die Verkehrsbewältigung innerhalb des Gebiets der Klägerin (vgl. Zeitler, Bay. Straßen- und WegeG, Art. 8 Rdn. 50). Der Umstand, dass die Klägerin eine künftige Einziehungsverfügung mangels Klagebefugnis nicht mit Aussicht auf Erfolg anfechten kann, bedeutet jedoch nicht, dass die Anfechtung der Abstufungsverfügungen deshalb zulässig sein müsse. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass bei "gestuften Verfahren" (z.B. Bauvorbescheid und Baugenehmigung), bei "konsekutiven Verwaltungsakten" (z.B. Teilgenehmigungen) und bei Straßenabschnitten im Rahmen von Planfeststellungsverfahren (z.B. bei "Zwangspunkten") ein enger Zusammenhang zwischen dem vorausgehenden und dem nachfolgenden Verwaltungsakt bestehen kann, der es dem erst künftig Betroffenen erlaubt, schon den vorausgehenden Verwaltungsakt anzufechten, sofern dieser die nachfolgende Entscheidung mehr oder weniger zwangsläufig bedingt (Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 42, Rdn. 73, 53, 112 m.w.N.). Ein derart enger Zusammenhang besteht jedoch nicht zwischen den streitgegenständlichen Abstufungsverfügungen und der befürchteten künftigen Einziehungsverfügung. Abgesehen davon, dass die Klägerin als juristische Person von einer künftigen Einziehung nicht selbst betroffen wird, ist die Abstufung weder die mehr oder minder zwangsläufige Voraussetzung für die Einziehung, noch ist die Einziehung die mehr oder weniger zwangsläufige Folge einer Abstufung. Vielmehr kann eine Straße nach § 37 Abs. 1 LStrG unter den dortigen Voraussetzungen von dem für die Widmung zuständigen Träger der Straßenbaulast jederzeit eingezogen werden, ohne dass eine Abstufung vorausgegangen sein müsste. Umgekehrt kann eine Einziehung nur unter den Voraussetzungen des § 37 Abs. 1 LStrG erfolgen, auch wenn bereits eine Abstufung voraus gegangen ist.
Die Klägerin kann sich auch nicht auf einfach gesetzliche Rechtspositionen berufen. So ist es ihr von vorne herein verwehrt, im Hinblick auf § 3 Nr. 2 LStrG die Aufrechterhaltung der K 20 in dem hier betroffenen Bereich zu verlangen, denn der Anschluss ihres Gemeindegebiets an Bundes- oder Landesstraßen wurde noch nie durch die abgestufte Strecke der K 20 vermittelt. Deshalb führt der Wegfall dieses Teils der K 20 auch nicht zu einer Veränderung der Anschlusssituation. Hinzu kommt, dass die Klägerin nach wie vor durch die L 281 an das überörtliche Netz angebunden bleibt; eine zusätzliche Anbindung durch die (außerhalb des Gemeindegebiets verlaufende) abgestufte Strecke der K 20 ist deshalb erst recht nicht erforderlich.
Die Klägerin kann sich auch nicht auf das planungsrechtliche Rücksichtnahmegebot zwischen Nachbargemeinden (§ 2 Abs. 2 BauGB) berufen. Selbst wenn dieses Gebot außerhalb eines konkreten Bauleitplanverfahrens auch im Straßenrecht anwendbar wäre, könnte die Klägerin allenfalls geltend machen, dass die Abstufung (oder die künftige Einziehung) die ihr durch die Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen beeinträchtige bzw. Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche hätte. Das hat die Klägerin jedoch nicht vorgetragen. Es ist nach Aktenlage auch nicht ersichtlich.
Ohne dass es darauf ankommt, weist das Gericht schließlich darauf hin, dass gegen die Rechtmäßigkeit der Abstufungsverfügungen nach derzeitigem Kenntnisstand keine Bedenken bestehen. Auf die Zahl der Kraftfahrzeuge kommt es nicht allein entscheidend an. Maßgebend ist nämlich insbesondere die in § 3 Satz 1 LStrG ausdrücklich vorgeschriebene Berücksichtigung der raumordnerischen Funktion (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 12.06.2008 – 1 A 10026/08.OVG -). Die raumordnerische Funktion einer Kreisstraße nach § 3 Nr. 2 LStrG dürfte einer Straße, die lediglich die (übrig gebliebene) Querverbindung zwischen einer bogenförmig hergestellten neuen Landesstraße darstellt, von Anfang an gefehlt haben. Schon deshalb war die Einstufung nach § 38 Abs. 1 Satz 2 LStrG zwingend zu korrigieren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 Euro festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 GemO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 37 Abs. 1 LStrG
§ 3 Nr. 2 LStrG
§ 2 Abs. 2 BauGB
§ 3 Satz 1 LStrG
§ 38 Abs. 1 Satz 2 LStrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 3405/08
1 A 10026/08