Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-07-25, Aktenzeichen 13 L 999/24
ECLI: ECLI:DE:VGK:2024:0725.13L999.24.00

Tenor:
1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 25.000,-- € festgesetzt

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag nach § 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist bereits unzulässig.
Der Antragstellerin fehlt zum einen für den (vorbeugenden) Unterlassungsantrag mangels Vorbefassung der Antragsgegnerin das Bedürfnis für die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes im Wege eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.
Die Zulässigkeit verwaltungsgerichtlicher Rechtsbehelfe in der hier vorliegenden Feststellungskonstellation, in der von der Behörde ein Handeln oder Unterlassen verlangt wird, hängt grundsätzlich davon ab, dass der Kläger bzw. Antragsteller sich zuvor an die zuständige Behörde gewandt hat. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung ergibt sich für die Verpflichtungsklage aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO („Antrag auf Vornahme“). Sie stellt neben dem Schutz der Gerichte vor unnötiger Inanspruchnahme eine Ausprägung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Gewaltenteilung dar, demzufolge es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden. Diese Grundsätze gelten für die Feststellungsklage entsprechend,
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 22. November 2021 – 6 VR 4.21 -, juris Rdn. 8 f. m.w.N. für die allgemeine Leistungsklage; Verwaltungsgericht (VG) Wiesbaden, Beschluss vom 24. November 2021 – 6 L 1358/21.WI -, juris Rdn. 37; Schoch, in Schoch/Schneider, VwGO, 45. EL Januar 2024, § 123 Rdn. 121b.
Die Antragstellerin hat keinen vorherigen Antrag bei der wohl in Zukunft zuständigen Antragsgegnerin gestellt. Ein solcher Antrag stellt vorliegend auch keine „bloße Förmelei“ dar. Als eine solche könnte das Beharren auf einer Vorbefassung der Verwaltung allenfalls dann erscheinen, wenn die Behörde vorprozessual bereits klar und eindeutig zu erkennen gegeben hat, dass sie einen solchen Antrag definitiv ablehnen wird,
so: BVerwG, Beschluss vom 22. November 2021 – 6 VR 4.21 -, juris Rdn. 10.
Dies ist nicht der Fall; mit dem konkreten Einzelfall der Antragstellerin hatte sich die Antragsgegnerin bislang noch nicht befasst. Es ist nicht ersichtlich, dass aus diesem Grund die Antragstellerin bei Stellung eines Eilantrages von einer erkennbaren Aussichtslosigkeit der behördlichen Vorbefassung hätte ausgehen dürfen.
Selbst für den Fall, dass sich im laufenden Verfahren aufgrund des Verhaltens der Antragsgegnerin herausstellte, dass der Eilrechtsschutz erforderlich wäre, führt dies nicht ohne Weiteres dazu, dass von dem Antragserfordernis abgesehen werden könnte. Denn dies birgt die Gefahr, dass das Antragserfordernis leerliefe,
vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 2. März 2021 – 7 CE 21.437 -, juris Rdn. 9.
Eine Unzumutbarkeit einer behördlichen Vorbefassung für die Antragstellerin, die im Ausnahmefall zu einem Bedürfnis der unmittelbaren Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes führen könnte, hat diese nicht aufgezeigt. Sie hat vielmehr fast ein Jahr seit Inkrafttreten der Verordnung (EU) 2023/1115 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. Mai 2023 über die Bereitstellung bestimmter Rohstoffe und Erzeugnisse, die mit Entwaldung und Waldschädigung in Verbindung stehen, auf dem Unionsmarkt und ihre Ausfuhr aus der Union sowie zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 995/2010, ABI. L, 2023/1115, 9. Juni 2023 (EUDR) am 29. Juni 2023 verstreichen lassen, bevor sie den gerichtlichen Eilantrag gestellt hat. Es ist nicht ersichtlich, dass sie in dieser Zeit nicht zunächst einen Antrag bei der Antragsgegnerin hätte stellen können.
Darüber hinaus ist der Antrag auf vorbeugenden einstweiligen Rechtsschutz nicht statthaft. Die Antragstellerin wendet sich im Kern gegen die von ihr befürchtete Einleitung einstweiliger Maßnahmen im Sinne von Art. 23 EUDR, Aufforderungen zu Korrekturmaßnahme nach Art. 24 EUDR und die Verhängung von Sanktionen nach Art. 25 EUDR. Eine vorbeugende Unterlassungsklage, mit der ein drohendes tatsächliches Verwaltungshandeln abgewehrt werden soll, ist jedoch nur statthaft, wenn sich dieses Handeln hinreichend konkret abzeichnet, insbesondere die für eine Rechtmäßigkeitsprüfung erforderliche Bestimmtheit aufweist,
vgl. BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2017 – 6 A 7.16 -, juris Rdn. 12 und vom 25. Januar 2023 – 6 A 1.22 -, juris Rdn. 21, Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 10. Juli 2023 ‑ 16 B 187/22 ‑.
Für den Eintritt der (befürchteten) Rechtsverletzung muss eine hinreichende Wahrscheinlichkeit sprechen. Solange sich noch nicht mit der dafür erforderlichen Bestimmtheit ersehen lässt, welche Maßnahmen drohen oder unter welchen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen sie ergehen werden, kann ein berechtigtes Interesse an einem vorbeugenden Rechtsschutz nicht anerkannt werden. Denn gerichtliche Verfahren dienen grundsätzlich nicht dazu, dass vorbeugend abstrakte Rechtsfragen geklärt werden sollen, bei denen die konkreten Umstände noch nicht hinreichend bestimmt sind,
vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 30. April 2020 – 1 A 1825/16 -, juris Rdn. 29 m.w.N.
Gemessen daran ist der Eintritt der befürchteten Rechtsverletzung nicht hinreichend konkret.
Die seitens der Antragstellerin befürchteten Maßnahmen sind insofern nicht hinreichend wahrscheinlich, als noch offen ist, ob und gegebenenfalls unter welchen rechtlichen Rahmenbedingungen sie erfolgen würden. Zwar entfaltet die EUDR unmittelbare Wirkung, jedoch hängt zunächst die Verhängung etwaiger einstweiliger Maßnahmen gemäß Art. 23 EUDR erst noch von einem Umsetzungsakt des nationalen Gesetzgebers ab. Denn insofern regelt Art. 23 EUDR, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit vorsehen, dass ihre zuständigen Behörden unverzüglich einstweilige Maßnahmen, einschließlich der Beschlagnahme der relevanten Rohstoffe oder relevanten Erzeugnisse, der Aussetzung des Inverkehrbringens oder der Bereitstellung auf dem Markt oder der Aussetzung der Ausfuhr der relevanten Rohstoffe oder relevanten Erzeugnisse aus dem Unionsmarkt einleiten können, wenn mögliche Verstöße gegen die EUDR festgestellt werden. Derartige Sanktionsmöglichkeiten hat der deutsche Gesetzgeber indes noch nicht geschaffen; welche einstweiligen Sanktionen der deutsche Gesetzgeber in einem Umsetzungsgesetz vorsehen wird, ist nicht absehbar.
Gleiches gilt für nach Art. 24 EUDR zu ergreifende Korrekturmaßnahmen, die im Zusammenhang mit Art. 23 EUDR zu sehen sind. Zudem bestimmt Abs. 4 des Art. 24 EUDR, dass wenn der Marktteilnehmer oder Händler innerhalb der von der zuständigen Behörde gemäß Absatz 1 festgelegten Frist keine Korrekturmaßnahmen nach Absatz 2 ergreift oder einen Verstoß nach Absatz 1 nicht beseitigt, die zuständigen Behörden nach Ablauf dieser Frist die Umsetzung der vorgeschriebenen Korrekturmaßnahme nach Absatz 2 mit allen ihnen gemäß dem Recht des betreffenden Mitgliedstaats zur Verfügung stehenden Mitteln sicherstellen. Diese „Mittel“ in Form von Ermächtigungsgrundlagen bestehen zurzeit noch nicht.
Ebenso bedarf es hinsichtlich etwaiger Sanktionen nach Art. 25 EUDR noch eines – noch nicht erfolgten – Umsetzungsaktes des nationalen Gesetzgebers; auch insofern sieht die EUDR nämlich in Art. 25 vor, das die Mitgliedstaaten Vorschriften über zu verhängende Sanktionen erlassen und alle für deren Anwendung erforderlichen Maßnahmen treffen. Zwar macht Art. 25 Abs. 2 EUDR dem nationalen Gesetzgeber diesbezüglich Vorgaben; die genaue Ausformung bleibt indes dem nationalen Gesetzgeber überlassen und ist noch nicht hinreichend bestimmt.
Hinzu kommt, dass die zuständigen Behörden gemäß Art. 16 Abs. 3 Satz 1 EUDR für durchzuführende Kontrollen einen risikobasierten Ansatz verwenden, dessen Kriterien nach Art. 16 Abs. 3 Satz 2 EUDR erst noch entwickelt werden müssen, mithin ebenfalls noch nicht hinreichend konkret sind.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG. Der in der Hauptsache anzusetzende Streitwert war im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes um die Hälfte zu reduzieren.

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.
Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 ,-- € übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Zitierte Normen: §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 75 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung

Zitierte Entscheidungen: 6 VR 4.21
6 L 1358/21
7 CE 21.43
6 A 7.16
6 A 1.22
16 B 187/22
1 A 1825/16