Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-04-07, Aktenzeichen 4 K 5039/10

Tenor:
Es wird festgestellt, dass die Erklärung und Stellungnahme zum Bahnprojekt Stuttgart 21 auf dem Plakat am IHK-Gebäude und der Abdruck des Plakats im IHK-Magazin 10/2010 rechtswidrig sind.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Die Klägerin, eine in D. ansässige Firma, ist Pflichtmitglied bei der Beklagten und Mitglied der Interessengemeinschaft „Unternehmer gegen Stuttgart 21“. Im September 2010 ließ die Beklagte am Gebäude der Geschäftsstelle in der ... Straße ... in Stuttgart das nachfolgende Plakat anbringen:
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Das Bild mit dem Plakat wurde im IHK-Magazin 10/2010 auf Seite 4 abgedruckt. Mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 12.11.2010 forderte die Klägerin die Beklagte auf, das am IHK-Gebäude angebrachte Plakat zugunsten des umstrittenen Bahnprojekts Stuttgart 21 umgehend zu entfernen und zugleich zu erklären, dass in der Zukunft eine solche Plakatwerbung wie auch der Abdruck des Plakats im IHK-Magazin unterlassen werde. Als Erklärungsfrist wurde der 18.11.2010 gesetzt.
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Am 08.12.2010 hat die Klägerin Feststellungsklage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Die Klage sei zulässig. Das rechtliche Interesse der Klägerin an der begehrten Feststellung ergebe sich aus der zur Wahrung ihrer Rechte erforderlichen Abgrenzung dessen, was sie als Pflichtmitglied der Beklagten an Meinungsäußerungen der Körperschaft hinnehmen müsse und was ihre allgemeine Handlungsfreiheit im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG in unzulässiger Weise beeinträchtige. Die Klage sei auch begründet. Mit der Plakataktion habe die Beklagte den zulässigen Kammerkompetenzbereich verlassen. Die Klägerin habe einen Anspruch darauf, dass die Kammer bei ihrer Tätigkeit die ihr gesetzlich gesetzten Grenzen einhalte. Nach § 1 Abs. 1 IHKG habe die Kammer die Aufgabe, die Interessen der gewerblichen Wirtschaft der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirks zu vertreten. Das Bahnprojekt Stuttgart 21 betreffe keinesfalls unmittelbar spezifisch die gewerbliche Wirtschaft des Kammerbezirks, also den Kernbereich der Wirtschaftspolitik. Gesetzwidrig sei in jedem Fall partiell die Form der Äußerung der Beklagten zu S 21. Denn auch wenn der Kompetenzbereich eröffnet sei, sei bei der Form, die die Kammer bei einer Äußerung zu wahren habe, zu beachten, dass diese als öffentlich-rechtliche Körperschaft nur öffentliche Aufgaben wahrnehme, woraus sich eine generelle Beschränkung ihrer Tätigkeit im Vergleich zu Interessenverbänden und politischen Parteien ergebe. Die Beklagte müsse stets auf das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft ausgerichtet sein und dürfe die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe lediglich abwägend und ausgleichend berücksichtigen. Die Kammern hätten daher als öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaften das höchstmögliche Maß an Objektivität walten zu lassen. Dieses Maß an Objektivität sei hier nicht gewahrt. Keine Verwaltungsbehörde und daher auch keine Kammer dürfte sich mit einem Plakat und dann noch derart einseitig für ein höchst umstrittenes Projekt einsetzen. Ebenso wenig würden Minderheitspositionen ausreichend gewürdigt und dargestellt. Das Plakat verletze das Gebot abwägender und ausgleichender Interessensermittlung. Gegenmeinungen würden schlicht unterdrückt bzw. seien nicht im gebotenen Umfang ermittelt worden. Die Äußerung sei auch deshalb unzulässig, weil sie nicht im gebotenen Umfang von der Kammervollversammlung beschlossen worden sei.
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Die Klägerin beantragt,
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festzustellen, dass die Erklärung und Stellungnahme zum Bahnprojekt Stuttgart 21 auf dem Plakat am IHK-Gebäude und der Abdruck des Transparents im IHK-Magazin 10/2010 rechtswidrig sind.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Die Feststellungsklage sei unzulässig, da die begehrte Feststellung bloße Vorfrage zur Ermittlung der Begründetheit eines Unterlassungsanspruchs sei. Zudem sei die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegenüber der Unterlassungsklage subsidiär. Etwas anderes habe nur zu gelten, wenn der Feststellungsrechtsschutz effektiver wäre bzw. über das eigentliche Leistungsbegehren hinaus ginge, was hier nicht der Fall sei.
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Die Klage sei unbegründet, da die Beklagte mit der streitigen Erklärung nicht den ihr durch § 1 Abs. 1 IHKG zugewiesen Aufgabenbereich überschreite. Die Befassung der Kammer mit dem Verkehrsprojekt Stuttgart 21 sei thematisch nicht zu beanstanden. Es betreffe zum einen die Verkehrspolitik, die unmittelbare nachvollziehbare positive Auswirkungen auf die gewerbliche Wirtschaft des Bezirks der Beklagten habe. Die verkehrlichen Vorteile seien in einem Positionspapier „Wirtschaftliche Positionen der IHK XXX“, das von der Vollversammlung beschlossen worden sei, dargestellt worden. Die Vorteile hätten offensichtlich unmittelbare positive Auswirkungen für die Unternehmen im Bezirk der Beklagten. Die Erreichbarkeit für Kunden und Arbeitnehmer werde verbessert, der Wirtschaftsstandort werde attraktiver. Diese Vorteile würden mit dem Hinweis „Mehr Tempo“ zusammengefasst. Die städtebaulichen Potenziale für die Stadt Stuttgart ergäben sich daraus, dass frei werdende Gleisflächen ein Wachstum im Zentrum der Stadt ermöglichten und für die städtebauliche Entwicklung zur Verfügung stünden, wodurch rund 20.000 Arbeitsplätze und 10.000 Wohnungen entstünden. Diese Vorteile würden auf dem Plakat mit den Worten „Mehr Stadt“ und „Mehr Jobs“ zusammengefasst. Außerdem würden die kammerzugehörigen Unternehmen von der mehrjährigen Bauphase mittelbar und unmittelbar profitieren. Betroffen sei sowohl die Verkehrspolitik als auch die Arbeitsmarktpolitik, die den Kernbereich der Arbeit der deutschen Industrie- und Handelskammern betreffe. Die unmittelbaren Auswirkungen auf die gewerbliche Wirtschaft müssten sich auch nicht bereits aus der Äußerung selbst ergeben. Nach dem BVerwG könnten sich die Auswirkungen vielmehr auch aus ihrer Begründung oder ihrem textlichen Zusammenhang ergeben.
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Die danach zulässige Stellungnahme sei auch weder unsachlich noch polemisch überspitzt. Es handele sich vielmehr um eine objektive und sachliche Zusammenfassung der positiven Auswirkungen des Bahnprojekts Stuttgart 21 auf die gewerbliche Wirtschaft im Bezirk der Beklagten. Da es sich um ein Plakat und nicht etwa um ein politisches Grundsatzpapier handele, müssten Gegenpositionen nicht dargestellt werden. Man könne auch nicht behaupten, dass Plakataktionen Behörden grundsätzlich verwehrt seien. Diesem Kommunikationsmittel sei vielmehr immanent, dass nur wenig Text verwendet werden könne und damit eine Fokussierung auf Kernaussagen erforderlich sei. Eine ausführliche Auseinandersetzung mit dem Bahnprojekt Stuttgart 21 und dem von den Gegnern favorisierten Projekt Kopfbahnhof K 21 finde sich im Übrigen auf der Homepage der Beklagten. Die Zusammenfassung der Positionen der Beklagten im Plakat verletze nicht das Gebot abwägender und ausgleichender Interessensermittlung. Die Aufgabenwahrnehmung setze eine Abwägung der wirtschaftlichen Interessen der einzelnen Gewerbezweige, nicht jedoch eine Auseinandersetzung mit den Belangen und Argumenten anderer Personen oder Interessengruppen, die dem Kreis der gewerblichen Wirtschaft nicht angehörten, voraus. Die Ermittlung des Gesamtinteresses obliege vornehmlich der Vollversammlung, in der alle Gewerbezweige vertreten seien. Die Vollversammlung habe sich stets für das Projekt und dessen Unterstützung ausgesprochen. Zudem sei das Bahnprojekt ein planfestgestelltes Vorhaben, so dass die Forderung, dieses umzusetzen, in jedem Fall die gebotene Objektivität wahre. Die Vollversammlung habe das Hauptamt der Beklagten mehrfach beauftragt, offensiv für das Projekt Stuttgart 21 zu werben.
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Dem Gericht liegen die Verwaltungsvorgänge der Beklagten vor. Hierauf und auf die Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Feststellungsklage ist zulässig (§ 43 VwGO); insbesondere besteht keine Subsidiarität gegenüber einer Unterlassungsklage (ständige Rechtsprechung des BVerwG: BVerwG, U. v. 19.09.2000 -1 C 29.99 -, BVerwGE 112, 69 = GewArch 2001, 161 u. U. v. 23.06.2010 - 8 C 20.09 -, NVwZ-RR 2010, 882 = GewArch 2010, 400). Das Feststellungsinteresse der Klägerin resultiert aus der zur Wahrung ihrer Rechte erforderlichen Abgrenzung dessen, was sie als Pflichtmitglied der Beklagten an Meinungsäußerungen der Körperschaft hinnehmen muss und was ihre allgemeine Handlungsfreiheit im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG in unzulässiger Weise beeinträchtigt.
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Die danach zulässige Klage ist auch begründet. Die Äußerung auf dem Plakat und seine Anbringung am Gebäude der Geschäftsstelle der Beklagten und die nachfolgende Veröffentlichung des Plakats in der Mitteilung 10/2010 überschreiten den zulässigen Kompetenzbereich der Beklagten, so dass die Klägerin einen Anspruch auf Feststellung der Rechtswidrigkeit hat.
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Nach der Rechtsprechung des BVerfG (vgl. u.a. B. v. 19.12.1965 - 1 BvR 541/57 -, BVerfGE 15, 235 u. B. v. 07.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, GewArch 2002, 111 = NVwZ 2002, 335) ist Prüfungsmaßstab für den Schutz gegen die Inanspruchnahme als Mitglied einer Zwangskorporation Art. 2 Abs. 1 GG. Die Pflichtzugehörigkeit zu einer Industrie- und Handelskammer und der darin liegende Eingriff in das Grundrecht der Pflichtmitglieder aus Art. 2 Abs. 1 GG ist allein durch die im öffentlichen Interesse liegende und deshalb notwendige Wahrnehmung dieser gesetzlichen Aufgaben gerechtfertigt (vgl. BVerfG, B. v. 19.12.1965 a.a.O.). Die Klägerin als Pflichtmitglied der Beklagten hat danach einen Anspruch darauf, dass die Beklagte bei ihrer Tätigkeit die ihr gesetzlich gesetzten Grenzen einhält. Die einzuhaltenden Grenzen ergeben sich aus dem Umfang der der Beklagten gesetzlich zugewiesen Aufgaben. Nach § 1 Abs. 1 IHKG haben die Industrie- und Handelskammern die Aufgabe, das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirks wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen. Dabei obliegt es ihnen insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie für die Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken. Die den Kammern gesetzlich zugewiesenen Aufgaben lassen sich danach nach der Rechtsprechung des BVerwG als die auf den Kammerbezirk bezogene Vertretung der Interessen der gewerblichen Wirtschaft im weitesten Sinn umschreiben. Angesichts der Vielzahl der öffentlichen und staatlichen Aufgaben, die die gewerbliche Wirtschaft berühren, kann eine genaue Abgrenzung nur schwer erfolgen. Selbst dort, wo Belange der gewerblichen Wirtschaft nur am Rande berührt sind, ist es den Industrie- und Handelskammern grundsätzlich gestattet, das durch sie repräsentierte Gesamtinteresse zur Geltung zu bringen (BVerwG, U. v. 23.06.2010, a.a.O.).
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Danach betreffen die in dem Plakat enthaltenen Äußerungen zum Schienenbauprojekt Stuttgart 21 den Kompetenzbereich der Beklagten. Durch das Projekt ist jedenfalls die Verkehrspolitik betroffen, die unmittelbare nachvollziehbare Auswirkungen auf die gewerbliche Wirtschaft auch der im Bezirk der Beklagten tätigen Betriebe hat. Ob hierbei der Kernbereich oder lediglich der Randbereich des Kompetenzbereichs betroffen ist, bedarf keiner weiteren Vertiefung, da sich auf der Stufe der Prüfung, ob sich die Beklagte zu einem Thema äußern darf, aus dieser Unterscheidung nach der von der Kammer zugrundegelegten Rechtsauffassung des BVerwG ( U. v. 23.06.2010, a.a.O.) keine Einschränkung ihrer Kompetenz ergibt.
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Ist danach hier thematisch der Kompetenzbereich der Beklagten eröffnet, hat diese durch die Anbringung des Plakats jedoch, was die Form der Äußerung betrifft, die gesetzlichen Vorgaben für ein Tätigwerden überschritten. Die rechtlichen Anforderungen an die Form einer Äußerung sind bei den Industrie- und Handelskammern dadurch bestimmt, dass diese als öffentlich-rechtliche Körperschaften öffentliche Aufgaben wahrnehmen; hieraus ergibt sich eine generelle Beschränkung ihrer Tätigkeit im Vergleich zu Interessenverbänden oder auch politischen Parteien. Sie müssen daher stets auf das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft ihres Kammerbezirks ausgerichtet sein und dürfen die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe lediglich abwägend und ausgleichend berücksichtigen. Hierbei müssen sie das höchstmögliche Maß an Objektivität walten lassen, so dass die Äußerungen sachlich sein und die notwendige Zurückhaltung wahren müssen. Die notwendige Objektivität muss sich nicht nur bei der Formulierung einer Aussage selbst zeigen, diese verlangt - gerade auch bei besonders strittigen Themen, wozu das Bahnprojekt Stuttgart 21 zweifelsfrei zählt, - auch eine Argumentation mit sachbezogenen Kriterien und gegebenenfalls die Darstellung von Minderheitenpositionen (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, U. v. 23.06.2010 a.a.O.). Die Ermittlung des Gesamtinteresses selbst obliegt dabei vor allem der Vollversammlung der Beklagten, deren Mitglieder gemäß § 5 IHKG unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks und der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der Gewerbegruppen gewählt werden. Erklärungen und Stellungnahmen sind danach nur dann zulässig, wenn sie unter Einhaltung des dafür vorgesehenen Verfahrens zustande gekommen sind. Die Pflichtmitgliedschaft der Gewerbetreibenden in der Industrie- und Handelskammer ist nämlich nur dann gerechtfertigt, wenn die Kammer das durch das vorgesehene Verfahren legitimierte Gesamtinteresse wahrnimmt.
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Die zustimmende Position der Kammer zum Bahnprojekt Stuttgart 21 ist seit mehreren Jahren durchgängig von den jeweiligen Vollversammlungen der IHK XXX beschlossen worden, es wurden hierzu verschiedentlich auch Positionspapiere erarbeitet, die von der Vollversammlung jeweils angenommen wurden. Die Frage, inwieweit Abstimmungsprozesse durch die Vollversammlung angesichts des nicht sehr hohen Repräsentationsgrades der Pflichtmitglieder hinreichend demokratisch legimitiert sind, bedarf dabei an dieser Stelle keiner Vertiefung. Bereits in der Vollversammlung vom 07.12.2006 wurde nach dem vorgelegten Protokoll unter TOP 2 „ Bericht des Präsidenten über Wirtschaftslage und Kammerarbeit“ das Bahnprojekt Stuttgart 21 diskutiert. Danach bestand Einigkeit, dass sich die IHK „weiterhin offensiv für S 21 einsetzt und unter Beteiligung der regionalen Wirtschaft Druck auf Frau Merkel und Herrn Tiefensee ausübt“. In der Vollversammlung vom 02.04.2009 wurde dann ein Papier zu den „Wirtschaftspolitischen Positionen der IHK XXX“ zustimmend zur Kenntnis genommen, in dem auf Seite 36 auch Stellungnahmen zu Stuttgart 21 enthalten ist. Hier findet sich unter den Rubriken „Wie es ist“, „Wie es sein sollte“ und „Forderungen“ Ausführungen zu dem Projekt, die mit der Feststellung enden, dass Land, Stadt Stuttgart, Verband Region Stuttgart und Deutsche Bahn AG nicht nur die operativen Bauarbeiten schnellstmöglich in Gang setzten müssten, sondern mit einem abgestimmten Konzept in ganz Baden-Württemberg, mindestens aber in der Region Stuttgart, intensiv für das Projekt werben müssten.“ Auf der der Plakatanbringung zeitlich vorausgehenden Vollversammlung vom 17.06.2010 wurde dem Entwurf eines verkehrspolitischen Leitbildes mit zwei Enthaltungen zugestimmt, in dem u.a. unter 5. gefordert wird, planfestgestellte Aus- und Neubauvorhaben umzusetzen.
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Die Protokolle belegen danach zwar, dass sich die Vollversammlung wiederholt mit dem Bahnprojekt Stuttgart 21 und seinen Auswirkungen beschäftigt hat; in welchem Maße es dabei eine Auseinandersetzung mit den auch der Geschäftsführung der Beklagten - wie in der mündlichen Verhandlung eingeräumt - bekannten Gegenpositionen einzelner Mitglieder, wie etwa der Klägerin, gegeben hat, wird aus den Protokollen nicht ersichtlich. Allerdings finden sich - worauf die Beklagte zutreffend verwiesen hat - auf der Homepage der Beklagten ausführlich eine Gegenüberstellung und Darstellung sowohl des Projekts Stuttgart 21 als auch der Befürworter des Projektes Kopfbahnhof 21 und eine Verlinkung etwa auch auf die Vereinigung „Unternehmer gegen Stuttgart 21“, deren Mitglied die Klägerin ist. Ist danach die durch die Vollversammlung zum Ausdruck gebrachte Zustimmung der Kammer zu dem Bahnprojekt Stuttgart 21 dokumentiert, folgt hieraus gleichwohl nicht, dass jede Form der Äußerung zu dem Bahnprojekt quasi automatisch durch die Vollversammlungsbeschlüsse hinreichend autorisiert und von den Pflichtmitgliedern hinzunehmen ist. Hinzu kommt, dass jedenfalls die letzten Vollversammlungen keineswegs zu öffentlichen Unterstützungsaktionen des Projekts Stuttgart 21 selbst aufgefordert haben. Hier wurde vielmehr jeweils gefordert, dass die Projektträger zur Umsetzung aufgefordert werden sollen. An die Projektträger richtet sich das Plakat jedoch gerade nicht. Auch die durch die Abstimmungen zum Ausdruck gebrachte Zustimmung zu dem Projekt Stuttgart 21 selbst, die es einschließt, dass die hierzu berufenen Organe die Zustimmung nach außen vertreten, befreit die Organe nicht davon, jedenfalls solche Äußerungen zu unterlassen, die das Maß der gebotenen Zurückhaltung überschreiten. Gerade da ein Plakat - gleichsam wesensimmanent - quasi nur schlagwortartig Positionen darzustellen vermag und Hinweise auf abweichende - möglicherweise - Minderheitenpositionen nicht eröffnet, ist die „Werbung“ für das Projekt Stuttgart 21 durch das Plakat in dem gesellschaftspolitischen Umfeld der Stadt Stuttgart eine der Beklagten verwehrte Form der Interessenvertretung in der Öffentlichkeit. Es kann nämlich gerade nicht davon ausgegangen werden, dass Adressat der Plakataktion allein die Mitglieder der Beklagten sein sollten, worauf die Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung abgestellt haben. Die Plakatierung wurde vielmehr zu einem Zeitpunkt vorgenommen, als in der Stadt Stuttgart die Auseinandersetzungen um das Projekt Stuttgart 21 immer größere Kreise zogen und damit das Thema letztlich zunehmend politisiert wurde. In diesem Klima wirkt das Plakat daher als uneingeschränkte Unterstützung der Befürworter des Projekts. Da auf dem Plakat der Hinweis auf abweichende Meinungen fehlt, der Beklagten jedoch nach eigenen Angaben bereits vor seiner Anbringung bekannt war, dass Pflichtmitglieder zum Teil andere Standpunkte einnehmen, ist das Plakat als Meinungsäußerung zu einem äußerst umstrittenen Thema zur Darstellung der Position der Beklagten ungeeignet. Dabei geht es nicht um eine Bewertung der Aussagen auf dem Plakat und um deren inhaltliche Richtigkeit, sondern allein um die Wahl des Kommunikationsmittels als solches. Die Klägerin als Pflichtmitglied der Beklagten, die, wie andere Pflichtmitglieder der Beklagten auch, dem Projekt Stuttgart 21 ablehnend gegenüberstehen, brauchen diese Form der Kompetenzdarstellung nicht hinzunehmen.
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Die Kammer weist darauf hin, dass es im vorliegenden Rechtsstreit einzig um die Kompetenzüberschreitung durch ein Plakat geht. Der Beklagten dürfte es nicht verwehrt sein, in Positionspapieren oder anderen Stellungnahmen differenzierte Äußerungen zu dem Projekt entsprechend der Beschlusslage der Vollversammlung abzugeben. Ein solcher Sachverhalt lag jedoch gerade der Entscheidung des VG Karlsruhe im Beschluss vom 14.03.2011 - 9 K 3217/10 - zugrunde.
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Ist danach die Äußerung mittels eines Plakats an der Gebäudewand nicht hinreichend objektiv und sachlich, ist auch der nachfolgende Abdruck des Plakats im Inhaltsverzeichnis der Hausmitteilung 10/2010 aus den gleichen Gründen zu beanstanden.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Beschluss vom 07. April 2011
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Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG
§ 43 VwGO
§ 5 IHKG
§ 1 Abs. 1 IHKG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 112, 69
NVwZ-RR 2010, 882
BVerfGE 15, 235
NVwZ 2002, 335
1 C 29.99
8 C 20.09
1 BvR 541/57
1 BvR 1806/98
9 K 3217/10