Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-07-17, Aktenzeichen OVG 6 A 11.14
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2015:0717.OVG6A11.14.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist ein vom Umweltbundesamt mit Bescheid vom 2. November 2009 nach § 3 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz anerkannter Verein. Die Anerkennung gilt für den satzungsmäßigen Aufgabenbereich, zu dem u.a. die Sicherung der Artenvielfalt im Gebiet der Havel in der Region Berlin-Potsdam zählt. In der Begründung der Anerkennung heißt es, der Verein fördere vorwiegend Ziele des Umweltschutzes.
Der Kläger wendet sich gegen bestimmte Abflugverfahren für den Flughafen Berlin Brandenburg (sog. kurze Verfahren über den Wannsee), die in der 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung vom 10. Februar 2012 in der Fassung der 2. Änderungsverordnung vom 13. November 2012 festgesetzt worden sind. Zur Begründung seiner Klage macht er im Wesentlichen geltend: Seine Klagebefugnis folge aus § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a) Umweltrechtsbehelfsgesetz sowie aus § 64 Abs. 1 Bundesnaturschutzgesetz. Er rüge die unterbliebene Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung und einer Strategischen Umweltprüfung sowie die Verletzung naturschutzrechtlicher Vorschriften zum Schutz von Natura-2000-Gebieten. Als landesweit und darüber hinaus tätiger und anerkannter Naturschutzverein sei er verbandsklagebefugt. Zwar sei er nicht von einem Land, sondern nach alter Rechtslage vom Umweltbundesamt nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz anerkannt worden. Diese Anerkennung werde aber durch die Neufassung von § 63 Abs. 2 Bundesnaturschutzgesetz erfasst. Die Klage sei auch begründet. Die Festsetzung der Abflugstrecke ohne Umweltverträglichkeitsprüfung sei rechtswidrig. Es hätten auch die unfallbedingten Auswirkungen eines radiologischen Ereignisses geprüft werden müssen, da die Wannsee-Route in der Nähe des Forschungsreaktors BER II entlang führe. Zudem habe eine Strategische Umweltprüfung durchgeführt werden müssen. Die Festlegung des Abflugverfahrens verletze ferner Naturschutzrecht. Der Beklagte habe es unterlassen, eine FFH-Verträglichkeitsprüfung in Bezug auf betroffene Natura-2000-Gebiete durchzuführen. Dies gelte für das EU-Vogelschutzgebiet SPA Grunewald, das FFH-Gebiet Grunewald, das SPA Westlicher Düppeler Forst sowie das FFH-Gebiet Pfaueninsel. Die Höhe der Luftfahrzeuge über dem SPA Westlicher Düppeler Forst werde ca. 2.400 m betragen. Die Flugbewegungen verursachten Beeinträchtigungen der geschützten Arten und Lebensraumtypen durch Feinstaub- und Schadstoffimmissionen, Vogelschlag und Lärm. Das im Planfeststellungsverfahren zugrunde gelegte Kriterium einer Mindestüberflughöhe von 600 m sei sachwidrig. Auch oberhalb von 600 m sei über Vogellebensräumen mit Beeinträchtigungen zu rechnen. Dies gelte namentlich für Greifvögel, etwa den Rotmilan, der Flughöhen bis zu 3000 m erreiche. Die angegriffene Abflugroute führe zudem direkt über das Strandbad Wannsee, eines der bedeutendsten Erholungsgebiete des Landes Berlin. Die angegriffene Abflugstrecke mache ferner einige Teile der Pufferzone zum UNESCO-Weltkulturerbe „Schlösser und Parks von Potsdam und Berlin“ zum Flugerwartungsgebiet. Auch dies sei im Verfahren der Festsetzung des Abflugverfahrens nicht in den Blick genommen worden. Schließlich habe es der Beklagte unterlassen, im Rechtsetzungsverfahren eine förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen.
Der Kläger beantragt,
festzustellen, dass die 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung in der derzeit gültigen Fassung der 2. Änderungsverordnung vom 13. November 2012 rechtswidrig ist, soweit dort bei Benutzung der Startbahn 25 R Abflugverfahren über den Streckenpunkt DB 243 für die Streckführungen GERGA 1 A, TUVAK 1 A und DEXUG 1 A festgelegt sind.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend, die Festsetzung von Flugverfahren erfordere nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats und des Bundesverwaltungsgerichts weder eine Umweltverträglichkeitsprüfung noch eine Strategische Umweltprüfung. Der Kläger könne auch keine Verletzung von Vorschriften geltend machen, die dem Schutz der Pufferzone eines UNESCO-Welterbes dienten. Auch ein Rechtsbehelf nach § 64 Abs. 1 BNatSchG sei unzulässig, da der Kläger keine von einem Land anerkannte Naturschutzvereinigung sei, die das Fehlen einer Abweichungsentscheidung rügen könne. Jedenfalls sei dieser Rechtsbehelf unbegründet; die vom Kläger angeführten Schutzgebiete lägen weit außerhalb des im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens für die Vorprüfung zugrunde gelegten Untersuchungsraums, der sich durch die von der ursprünglichen Planung abweichenden Abflugverfahren nicht relevant verändert habe. Das im Planfeststellungsverfahren zugrunde gelegte Kriterium einer Mindestüberflughöhe von 600 m über Vogelschutzgebieten werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass bestimmte Vogelarten auch in höheren Regionen flögen. Der Kläger vermische den Schutz der Avifauna in Natura-2000-Gebieten mit dem Vogelschlagrisiko.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und die Beiakten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist als Rechtsbehelf nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz - UmwRG -, dem Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG - und der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - unzulässig.
Für den Rechtsbehelf nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG fehlt ein tauglicher Gegenstand. Nach dieser Vorschrift kann eine anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen einlegen, wenn sie geltend macht, dass die Entscheidung oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften widerspricht, die dem Umweltschutz dienen und für die Entscheidung von Bedeutung sein können. Die Festlegung von Flugverfahren gehört nach höchstrichterlicher Rechtsprechung, der der Senat folgt, nicht zu den Entscheidungen, für die nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung - UVPG - eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann (s. dazu im Einzelnen BVerwG, u.a. Urteil vom 14. Dezember 2014 - BVerwG 4 C 35.13 - Rn. 19 ff., DVBl 2015, 636 ff.). Diese nationale Rechtslage steht mit Unionsrecht im Einklang (BVerwG a.a.O. Rn. 24 ff.). Für die vom Kläger angeregte Vorlage an den Europäischen Gerichtshof sieht der Senat deshalb keinen Anlass.
Auch eine Strategische Umweltprüfung musste im Flugroutenfestsetzungsverfahren nicht durchgeführt werden. Flugrouten gehören nicht zu den Plänen für Verkehrswege auf Bundesebene (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil des vom 14. Juni 2013 - OVG 11 A 20.13 - juris Rn. 41). Sie stellen auch keine Ausbaupläne im Sinne von § 3 Abs. 1a UVPG i.V.m. Anlage 3 Nr. 1.2 dar.
Die Klage ist ferner nicht als Rechtsbehelf nach § 64 Abs. 1 BNatSchG zulässig. Nach Nr. 1 dieser Bestimmung kann eine anerkannte Naturschutzvereinigung, ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen Entscheidungen nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 und Abs. 2 Nr. 5 bis 7 BNatSchG einlegen, wenn sie geltend macht, dass die Entscheidung u.a. Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes widerspricht. Einschlägig ist vorliegend § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Hiernach ist einer nach § 3 UmwRG von einem Land anerkannten, landesweit tätigen Naturschutzvereinigung u.a. vor der Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von Natura 2000-Gebieten Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Zu den Befreiungen im Sinne der Vorschrift gehört auch die hier vom Kläger vermisste Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG, der es bedarf, wenn Veranlassung für eine Prüfung der Verträglichkeit des Projekts mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets besteht, weil das Projekt einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet ist, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und diese Prüfung ergibt, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen führen kann und deshalb nach § 34 Abs. 2 BNatSchG unzulässig ist.
Der Kläger ist indes insoweit nicht rügefähig; denn er ist keine nach § 3 UmwRG von einem Land anerkannte Naturschutzvereinigung im Sinne des § 63 Abs. 2 BNatSchG, sondern ist mit Bescheid vom 2. November 2009 vom Umweltbundesamt anerkannt worden. Diese Altanerkennung nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz vom 7. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2816) befugte den Kläger schon nach damaliger Rechtslage nur zu Rechtsbehelfen nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, nicht aber zu Rechtsbehelfen nach dem Naturschutzrecht. Letztere erforderten gemäß § 61 eine Anerkennung nach § 59 oder im Rahmen des § 60 des Bundesnaturschutzgesetzes in der bis zum 28. Februar 2010 gültigen Fassung (Bundesnaturschutzgesetz vom 25. März 2002, BGBl. I S. 1193, zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Dezember 2008, BGBl. I S. 2986). Während eine naturschutzrechtliche Anerkennung nach damaliger Rechtslage zugleich als Anerkennung nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz galt (§ 3 Abs. 1 Satz 3 UmwRG a.F.), vermittelte die Anerkennung nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz keine Klagebefugnis nach dem Naturschutzrecht.
An der auf Umweltrechtsbehelfe beschränkten Reichweite der Altanerkennung des Klägers hat sich durch die Überleitungsvorschriften des Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2542) nichts geändert. Nach § 74 Abs. 3 BNatSchG gelten die §§ 63 und 64 auch für Vereine, die nach § 29 des Bundesnaturschutzgesetzes in der bis zum 3. April 2002 geltenden Fassung oder nach § 59 oder im Rahmen von § 60 Abs. 1 und 3 des Bundesnaturschutzgesetzes in der bis zum 1. März 2010 geltenden Fassung vom Bund oder den Ländern anerkannt worden sind. Eine solche Anerkennung kann der Kläger nicht vorweisen, sondern eine Anerkennung nach § 3 UmwRG a.F., die nach § 5 Abs. 2 UmwRG (lediglich) als Anerkennung im Sinne des neugefassten Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes fort gilt.
Jede andere Betrachtungsweise liefe dem Zweck der Übergangsvorschriften des Gesetzes vom 29. Juli 2009 zuwider, mit denen die Anerkennungen nach altem Recht in die neue Rechtslage überführt werden sollten, ohne dadurch deren Reichweite zu ändern (vgl. Schlacke in: Gärditz, VwGO, § 5 UmwRG Rn. 9 f.). Selbst wenn man dies anders sähe, wäre es ausgeschlossen, den Kläger mit einer nach § 3 UmwRG von einem Land anerkannten Naturschutzvereinigung im Sinne des § 63 Abs. 2 BNatSchG gleichzusetzen, weil sein Tätigkeitsbereich laut Satzung und eigener Erklärung über das Gebiet eines Landes hinausgeht und deshalb die Voraussetzungen für eine Anerkennung durch ein Land nach § 3 Abs. 3 UmwRG nicht vorliegen.
Die Klage bliebe schließlich auch als Feststellungsklage erfolglos, soweit sie auf eine Verletzung subjektiver Rechte gestützt werden soll. Der Kläger kann nicht geltend machen, dass der Erlass der angegriffenen Rechtsverordnung ohne seine vorherige Beteiligung an einer Abweichungsentscheidung und damit an einer Befreiung im Sinne von § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG eigene Beteiligungsrechte verletze, weil er nicht zu den zu beteiligenden Vereinigungen zählt. Er kann auch nicht geltend machen, die angegriffene Rechtsverordnung verstoße gegen Vorschriften zum Schutz ruhiger Gebiete. Denn auch ein etwaiger Verstoß gegen diese Vorschriften verletzte ihn nicht in subjektiven Rechten (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014, a.a.O., Rn. 55 ff.).
Dem Kläger steht schließlich kein Rechtsbehelf zur Seite, soweit er sich auf den Schutz des UNESCO-Weltkulturerbes beruft oder auf die Erholungsfunktion des Strandbades Wannsee. Auch hinsichtlich der Rüge, dass im Flugroutenfestsetzungsverfahren eine förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen sei, ist er nicht klagebefugt. Der Kläger ist kein Sachwalter der Interessen der betroffenen Gemeinden und Bürger, sondern kann nur die ihm im Umwelt- und Naturschutzrecht eingeräumten Beteiligungsrechte geltend machen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO iVm § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz
§ 3 UmwRG
§ 5 UmwRG
§ 711 ZPO
§ 64 Abs. 1 BNatSchG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 3 Abs. 1a UVPG
§ 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 und Abs. 2 Nr. 5 bis 7 BNatSchG
§ 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG
§ 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG
§ 34 Abs. 2 BNatSchG
§ 63 Abs. 2 BNatSchG
§ 60 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 3 Abs. 1 Satz 3 UmwRG
§ 74 Abs. 3 BNatSchG
§ 29 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 60 Abs. 1 und 3 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 5 Abs. 2 UmwRG
§ 3 Abs. 3 UmwRG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: DVBl 2015, 636
4 C 35.13
11 A 20.13