Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-06-07, Aktenzeichen 20 A 3419/03
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2005:0607.20A3419.03.00

Tenor:
Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
Die angefochtenen Gerichtsbescheide werden geändert.
Die Klagen werden abgewiesen.
Die Klägerinnen und Kläger tragen die Kosten ihrer jeweiligen Verfahren, die bis zur Verbindung entstanden sind. Von den Kosten nach der Verbindung tragen die Klägerin zu 1. 9/10 und die Klägerinnen und Kläger zu 2. bis 6. jeweils 1/50.
Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerinnen und Kläger (im Weiteren: Kläger) sind als Eigentümer von Grundstücken in S. Mitglieder des beklagten Wasser- und Bodenverbandes. Der Beklagte ist 1992 durch Zusammenschluss der früheren Deichschau S. und des Deichverbandes M. gegründet worden. Sein Verbandsgebiet umfasst Teile der Städte F. , S. und J. . Aufgabe des Beklagten ist es, im Verbandsgebiet durch den Bau, die Unterhaltung und Verteidigung von Deichen und sonstigen Schutzwerken die Grundstücke vor Hochwasser zu schützen und im Einzugsbereich der M1. Landwehr Schöpfwerke zu bauen, zu unterhalten und zu betreiben sowie die Gewässer zu unterhalten und auszubauen.
Die Hochwasserschutzanlagen am Niederrhein werden seit Jahren umfangreich saniert und ertüchtigt. Zu den Kosten der Baumaßnahmen leistet das Land Nordrhein-Westfalen Zuschüsse. Der jeweilige örtliche Deichverband hat die verbleibenden Kosten als Vorhabenträger aufzubringen. Deshalb haben der Beklagte und die benachbarten Deichschauen von C. bis F1. zum 1. Januar 1996 den beigeladenen Deichfinanzierungsverband gegründet. Dessen Verbandsgebiet umfasst die Verbandsgebiete seiner Mitglieder im rechtsrheinischen Polder von X. -C. bis zur deutsch/niederländischen Grenze. Aufgabe des Beigeladenen ist es, den Eigenanteil seiner Mitglieder für die Bau- und Sanierungsmaßnahmen an Hochwasserschutzanlagen zu finanzieren. Die erforderlichen Darlehen werden vom Beigeladenen aufgenommen und den Mitgliedern für den örtlichen Hochwasserschutz zur Verfügung gestellt. Für Bau, Sanierung, Unterhaltung und Verteidigung der Hochwasserschutzanlagen sind die Mitglieder weiterhin zuständig. Die Mittel zur Erfüllung der Aufgaben des Beigeladenen haben die Mitglieder durch Beiträge aufzubringen. Maßstab für die Beitragsverteilung waren bis einschließlich 2001 die Einheitswerte oder entsprechenden Ersatzwerte im Verbandsgebiet; seit 2002 erhebt der Beigeladene die Beiträge nach dem Maßstab der Grundsteuermessbeträge oder entsprechender Ersatzwerte.
Mit Bescheiden vom 3. bzw. 4. Mai 2001 zog der Beklagte die Kläger auf der Grundlage seiner Verbandssatzung vom 2. März 2001 für das Haushaltsjahr 2001 zu Beiträgen für den Hochwasserschutz, das Schöpfwerk und die Gewässerunterhaltung heran. In die Beitragsbedarfsberechnung für den Hochwasserschutz einbezogen ist ein vom Beklagten an den Beigeladenen zu leistender Beitrag von 548.000,-- DM. Die Widersprüche der Kläger wies der Beklagte mit Bescheiden vom 20. September 2001 zurück.
Die Kläger haben im Oktober 2001 Klage erhoben. Im Juni 2002 hat das Verwaltungsgericht in einem Parallelverfahren den Beitragsbescheid u.a. mit der Begründung aufgehoben, die Zahlungen des Beklagten an den Beigeladenen seien keiner der satzungsmäßigen Aufgaben des Beklagten zuzuordnen und deshalb nicht beitragsfähig. Daraufhin hat der Beklagte seine Satzung durch Änderung vom 11. Dezember 2002 rückwirkend zum 1. Januar 2001 in Teilen ergänzt und neu gefasst. Aufgabe des Beklagten ist es jetzt auch, gemeinsam mit den anderen Deichverbänden und Deichschauen im Polder C. -F1. den Hochwasserschutz im Poldergebiet sicherzustellen.
Zur Begründung der Klagen haben die Kläger im Wesentlichen vorgetragen, im Rheineinzugsbereich sei Hochwasserschutz eine Aufgabe der Rheinanliegerstaaten, die sich auch zu präventiven Maßnahmen verpflichtet hätten. Es sei rechtlich und tatsächlich verfehlt, den Hochwasserschutz am Niederrhein einem kleinen Deichverband zu überantworten, der einige Kilometer Deich in Stand zu halten und zu verteidigen habe. Die Gebührenmaßstäbe und Veranlagungsregeln des Beklagten widersprächen dem Äquivalenzprinzip, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und der Gebührengerechtigkeit. Es werde nicht nach dem Wert der zu schützenden Objekte unterschieden. Auch hinsichtlich der Merkmale der Versiegelung und der Obergrenze für landwirtschaftlich genutzte Flächen sei der Maßstab rechtswidrig. Die Mitglieder des Beklagten würden, was den Beitrag für das Schöpfwerk angehe, ungleich behandelt; das Schöpfwerk sei Teil der Hochwasserabwehr. Das Einzugsgebiet der M1. Landwehr sei aus der Satzung nicht zu erkennen. Die Verbandsgrenzen, deren Änderung der Beklagte bereits 1999 beantragt und deren Überprüfung das Land 2001 angekündigt habe, seien rechtsfehlerhaft. Die Entscheidungen des Beklagten würden von der Bezirksregierung und dem Staatlichen Umweltamt vorgegeben. Der Erbentag könne an einer demokratischen Willensbildung nicht mitwirken. Die Zwangsmitglieder des Beklagten hätten auf dessen Entscheidungen keinen Einfluss. Die Grundrechte der Mitglieder würden missachtet. Bei der Wahl der Mitglieder des Erbentages im Mai 2000 sei gegen die Satzung verstoßen worden. Die Verwaltungskosten des Beklagten seien satzungswidrig überhöht; die Geschäftsstelle sei personell überbesetzt. Das Grundstück der Klägerin zu 1. werde als insgesamt versiegelt behandelt, obwohl es zu großen Teilen als Garten- und Blumenfläche diene und eine Teilfläche als ungenutzter Bauplatz ausgewiesen sei.
Die Kläger haben beantragt,
die Beitragsbescheide des Beklagten vom 3. bzw. 4. Mai 2001 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 20. September 2001 aufzuheben.
Der Beklagte hat - sinngemäß - beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat den Klagen durch die angefochtenen Gerichtsbescheide, auf die Bezug genommen wird, stattgegeben.
Hiergegen richten sich die vom Senat zugelassenen Berufungen des Beklagten. Der Beklagte trägt vor, der Polder C. -F1. sei dadurch gekennzeichnet, dass die Deichschauen und Deichverbände sich zu einer Schutzkette zusammenfügten. Bei einem Deichversagen an beliebiger Stelle des Polders würden die Gebiete aller Mitgliedsverbände des Beigeladenen überschwemmt. Die Tätigkeit des Beigeladenen ermögliche es, die einzelnen Hochwasserschutzmaßnahmen der Mitgliedsverbände in ihrer Verzahnung für den gesamten Polder durchzuführen. Ohne den Beigeladenen wären die notwendigen Deichsanierungen nicht von allen Deichschauen bzw. Deichverbänden zu finanzieren. Der Beigeladene nehme daher zulässigerweise Aufgaben im Sinne des § 2 Nr. 14 WVG wahr. Er fördere durch kostengünstige Finanzierung die Hochwasserschutzmaßnahmen seiner Mitglieder, die nach wie vor die Verantwortung für den Hochwasserschutz trügen und deren Einfluss auf die Tätigkeit des Beigeladenen gesichert sei. Auch das Finanzierungssystem des Beigeladenen sei nicht zu beanstanden.
Der Beklagte beantragt,
die angefochtenen Gerichtsbescheide zu ändern und die Klagen abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufungen zurückzuweisen.
Sie verteidigen die angefochtenen Gerichtsbescheide. Die der Satzung des Beklagten vom 11. Dezember 2002 beigelegte Rückwirkung verstoße gegen Verfassungsrecht. Sie - die Kläger - hätten auf die Geltung der bisherigen Satzung vertraut und vertrauen dürfen. Der Beigeladene nehme keine Aufgabe im Sinne des § 2 WVG wahr. Die Finanzierung von Deichbaumaßnahmen sei als selbständige Aufgabe nicht von § 2 Nr. 14 WVG gedeckt. Die beitragsmäßige Finanzierung von Hochwasserschutzmaßnahmen außerhalb des jeweiligen Verbandsgebietes verletze die verbandsrechtliche Einheit zwischen der Aufgabenerfüllung in Selbstverwaltung und der mitgliedschaftlichen Eigenfinanzierung. Die mit der Gründung des Beigeladenen beabsichtigten verbandsübergreifenden Veranlagungsregeln zur Umverteilung zwischen leistungsschwächeren und leistungsfähigeren Verbänden seien mit dem grundsätzlichen Verteilungsmaßstab unvereinbar. Die Wirksamkeit des Hochwasserschutzes im Verbandsgebiet des Beklagten sei nicht an den Schutz des gesamten Polders gebunden. Die anderslautende Behauptung des Beklagten werde nicht durch Untersuchungen gestützt. Das Finanzgebaren des Beigeladenen verstoße erheblich gegen die Anforderungen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushaltsführung, wie sich aus den Prüfberichten für das Jahr 2002 sowie mehrere Vorjahre ergebe.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag. Er verweist auf Schwierigkeiten, die Höhe des Kreditbedarfs prognostisch zu bestimmen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verfahrensakte 8 K 576/02 VG Düsseldorf und der von den Beteiligten sowie der Bezirksregierung Düsseldorf und dem Staatlichen Umweltamt Krefeld vorgelegten Verwaltungsvorgänge und sonstigen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über die Berufungen, obwohl der Erbentag des Beklagten ihre Zurücknahme beschlossen hat. Der Beschluss mag Rechtswirkungen im Innenverhältnis zwischen dem Erbentag und den sonstigen Organen des Beklagten entfalten. Entscheidungserhebliche prozessuale Rechtsfolgen löst er vor einer Umsetzung im Außenverhältnis, die in der mündlichen Verhandlung unterblieben ist, nicht aus.
Die Berufungen, über die der Senat gemeinsam entscheidet ( § 93 Satz 1 VwGO), haben Erfolg. Die angefochtenen Beitragsbescheide des Beklagten sind rechtmäßig; ihre Aufhebung kommt deshalb nicht in Betracht (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Erhebung der streitigen Verbandsbeiträge für das Jahr 2001 ist die Satzung des Beklagten vom 11. Dezember 2002 (Satzung 2002). Die Satzung ist während der erstinstanzlichen Verfahren am 11. Dezember 2002 mit Rückwirkung zum 1. Januar 2001 (§ 53) beschlossen und sodann im Dezember 2002 öffentlich bekannt gemacht worden. Sie ist, soweit mit Blick auf die angefochtenen Beitragsbescheide ihre Überprüfung geboten ist, wirksam.
Fehler im Entstehungsvorgang, die der Wirksamkeit der Satzung 2002 entgegenstehen könnten, sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist der Satzungsbeschluss vom Erbentag, dem hierfür in den Vorgängersatzungen vom 2. März 2001 (Satzung 2001) und 20. November 1992 (Satzung 1992) bestimmten Verbandsorgan, gefasst worden. Der Erbentag war auch nicht aus Rechtsgründen gehindert, über die Satzung 2002 in seiner auf die Wahl vom 17. Mai 2000 zurückgehenden personellen Zusammensetzung zu beschließen. Er wird von den Verbandsmitgliedern gewählt und hat die Funktion eines Verbandsausschusses (§§ 9, 10 Satzung 1992 bzw. Satzungen 2001 und 2002). Die Einrichtung eines Verbandsausschusses als Vertreterversammlung der Verbandsmitglieder, der anstelle der Verbandsversammlung die dieser nicht vorbehaltenen Aufgaben wahrnimmt, sieht § 46 Abs. 1 Satz 2 WVG als zulässige Möglichkeit der Innenorganisation eines Wasser- und Bodenverbandes ausdrücklich vor. Von dieser Möglichkeit bei einem mitgliederstarken Verband wie dem Beklagten, der mehrere tausend Mitglieder hat, Gebrauch zu machen, ist angesichts der erforderlichen Effektivität der Aufgabenwahrnehmung und der hierzu unerlässlichen Arbeitsfähigkeit der Entscheidungsgremien nicht zu beanstanden. Die damit einhergehende Beschränkung der Mitwirkungsrechte und Einflussmöglichkeiten der Verbandsmitglieder auf die Tätigkeit des Beklagten ist mit dem Schutz vereinbar, den verbandliche Zwangsmitglieder rechtlich genießen. Der Beklagte ist als Wasser- und Bodenverband eine auf dinglicher Mitgliedschaft (§ 3 Abs. 1 Buchstabe a) Satzung 1992 bzw. Satzungen 2001 und 2002) beruhende öffentlich-rechtliche Körperschaft der funktionalen Selbstverwaltung (§ 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 WVG). Seine internen Entscheidungsstrukturen sind innerhalb des durch die Verfassung, das Wasserverbandsgesetz und das hierzu ergangene nordrhein-westfälische Ausführungsgesetz (NRW AGWVG) gezogenen Rahmens seiner Satzungsautonomie überantwortet. Auch die kommunale Selbstverwaltung, bei der die uneingeschränkte demokratische Legitimation der mit den staatlichen Aufgaben betrauten Organe und Amtswalter unerlässlich ist, verwirklicht sich in einem System der Steuerung durch repräsentativ gebildete Organe. Das jeweilige Vertretungsorgan wird von den Bürgern, den wahlberechtigten Einwohnern, im Abstand mehrerer Jahre gewählt. In der Teilnahme an der Wahl erschöpfen sich, von Ansätzen plebiszitärer Entscheidungsfindung abgesehen, die Mitwirkungsbefugnisse der Bürger an der Willensbildung der Kommune. Diese Organisationsform steht verfassungsrechtlich als angemessene Partizipation der Bürger mit demokratischen Grundsätzen unangefochten im Einklang. Die Prinzipien der funktionalen Selbstverwaltung -
vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2002 - 2 BvL 5/98 u. a. -, NVwZ 2003, 974; BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 - 6 C 25.03 -, BVerwGE 120, 255 -
durch einen Wasser- und Bodenverband gebieten es nicht, dessen Mitgliedern in Abweichung hiervon weiterreichende Mitwirkungsrechte über die Wahl eines repräsentativen Vertretungsorgans hinaus einzuräumen.
Die Erbentagswahl 2000 ist rechtsfehlerfrei durchgeführt worden. Die Mitglieder des Beklagten sind durch öffentliche Bekanntmachung unter Hinweis auf die Wahl als Gegenstand der Tagesordnung zur Mitgliederversammlung eingeladen worden (§ 10 Abs. 2 Satzung 1992 bzw. Satzungen 2001 und 2002). Die geringe Anzahl der zur Versammlung erschienenen Verbandsmitglieder hinderte die Durchführung des Wahlganges nicht. Überlegungen zur Beschlussfähigkeit von Erbentag und Deichstuhl (§§ 14 Abs. 2, 20 Abs. 1 und 3 Satzung 1992; §§ 15 Abs. 2, 21 Abs. 1 und 3 Satzungen 2001 bzw. 2002) können auf die Wahl der Mitglieder des Erbentages in der Mitgliederversammlung nicht übertragen werden. Die Satzung des Beklagten enthielt im Jahre 2000 - und enthält auch in der Fassung der Satzung 2002- bezüglich der Erbentagswahl keine Regelung dahin, dass die Wahl - zumindest im ersten Wahlgang - eine bestimmte Teilnahmequote der Mitglieder voraussetzt und in ihrer Gültigkeit vom Erreichen dieser Quote abhängt. § 48 Abs. 2 WVG regelt die Beschlussfähigkeit in der Verbandsversammlung, nicht aber die Wahl der Mitglieder des anstelle der Verbandsversammlung als Entscheidungsorgan eingerichteten Verbandsausschusses (Erbentages); Letzteres bestimmt sich nach § 49 Abs. 2 WVG. Übergeordneten allgemeinen Prinzipien, die in den Vorschriften über die Wahlen zu den kommunalen bzw. staatlichen Repräsentativorganen zum Ausdruck kommen mögen, lässt sich ebenfalls nichts entnehmen, was die Erbentagswahl bei einem Unterschreiten einer bestimmten Anzahl von durch die Abgabe gültiger Stimmen teilnehmenden wahlberechtigten Mitgliedern mangelhaft erscheinen lassen könnte. Die Behauptung der Kläger, die Erbentagsmitglieder seien satzungswidrig nicht einzeln gewählt worden, trifft ausweislich der über die Mitgliederversammlung vom 17. Mai 2000 gefertigten Niederschrift nicht zu. Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit der Niederschrift sind nicht dargetan worden und nicht ersichtlich.
Die Bezirksregierung Düsseldorf hat die Satzung 2002 als zuständige Aufsichtsbehörde genehmigt und im Dezember 2002 sowohl im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Düsseldorf als auch im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Münster öffentlich bekannt gemacht (§ 58 Abs. 2 WVG). Die Bekanntmachung in beiden Amtsblättern trägt dem Umstand Rechnung, dass das Verbandsgebiet des Beklagten Teile beider Regierungsbezirke umfasst und das Verwaltungsgericht aus diesem Grund im Urteil vom 27. Juni 2002 im Parallelverfahren 8 K 576/02 Zweifel im Hinblick auf ein Ausreichen einer öffentlichen Bekanntmachung nur im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Düsseldorf geäußert hat, und genügt so jedenfalls den Anforderungen auch nach § 13 Abs. 1 Sätze 1 und 3 NRW AGWVG.
Die allein im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Düsseldorf erfolgte Bekanntmachung der Satzung 2001 ist nicht entscheidungserheblich. Der Erbentag hat am 11. Dezember 2002 die Satzung in ihrem vollständigen Wortlaut einschließlich der unverändert gebliebenen Regelungsbestandteile neu beschlossen; bekannt gemacht worden ist im Einklang hiermit die Satzung in ihrer gesamten Neufassung. Bezogen auf die öffentliche Bekanntmachung der Satzung 1992 und des Zusammenschlusses der früheren Deichschau S. und des früheren Deichverbandes M. zum Beklagten sowie der hierzu ergangenen aufsichtsbehördlichen Genehmigung lediglich im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Düsseldorf ergeben sich hinsichtlich der Wirksamkeit der Satzung 2002 aus der Lage des Verbandsgebietes des Beklagten in den Regierungsbezirken Düsseldorf und Münster schon deshalb keine Bedenken, weil das nordrhein-westfälische Ausführungsgesetz zum Wasserverbandsgesetz mit den darin enthaltenen spezifisch verbandsrechtlichen Bekanntmachungsvorschriften als Art. 11 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung wasser- und wasserverbandsrechtlicher Vorschriften vom 7. März 1995 - GVBl. NRW S. 248 - erst nachträglich, zum 1. Juli 1995, in Kraft getreten ist. Zuvor waren für öffentliche Bekanntmachungen die Vorschriften über förmliche Verwaltungsverfahren zu beachten (§ 67 WVG). In förmlichen Verwaltungsverfahren sind öffentliche Bekanntmachungen dadurch zu bewirken, dass die Behörde die Entscheidung in ihrem amtlichen Veröffentlichungsblatt und außerdem in im Auswirkungsbereich der Entscheidung verbreiteten örtlichen Tageszeitungen bekannt macht (§ 69 Abs. 2 VwVfG NRW). Der seinerzeitige Regierungspräsident (nunmehr Bezirksregierung) Düsseldorf ist als Genehmigungs- und Aufsichtsbehörde beim Zusammenschluss der Deichschau S. und des Deichverbandes M. in dieser Weise verfahren.
Die der Satzung 2002 beigelegte Rückwirkung auf den 1. Januar 2001 steht nicht im Widerspruch zu höherrangigem Recht. Die Satzung 2002 tritt an die Stelle der Satzung 2001, die ihrerseits gleichfalls mit Rückwirkung auf den 1. Januar 2001 versehen war und ab diesem Zeitpunkt die Satzung 1992 ersetzen sollte. Entscheidungserheblich unter dem Blickwinkel der Rechtmäßigkeit der Anordnung der Rückwirkung sind allein die mit der Satzung 2002 herbeigeführten und für die Erhebung des Verbandsbeitrages 2001 bedeutsamen Veränderungen gegenüber dem früheren Satzungsrecht. Eine rückwirkende Wiederholung bestehender wirksamer Satzungsbestimmungen mag überflüssig gewesen sein und, was eine Entstehung des Verbandsbeitrages in bestimmter Höhe anbelangt, letztlich ins Leere gehen, weil die mit der Rückwirkung gewollten Rechtsfolgen schon durch die vorhandenen Satzungsregelungen ausgelöst worden sind. Gegen Aspekte des Vertrauensschutzes kann eine solche Wiederholung aber von vornherein nicht verstoßen.
Das rückwirkende Inkraftsetzen von Rechtsnormen, auch von Satzungen, ist verfassungsrechtlich nicht schlechthin ausgeschlossen, vielmehr in bestimmten Grenzen anerkanntermaßen unbedenklich. Für die Rechtmäßigkeit einer Rückwirkung kommt es ausschlaggebend darauf an, welcher Schutz einem Vertrauen des Betroffenen auf die Verlässlichkeit der geltenden Rechtsordnung im jeweiligen Einzelfall gebührt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -, BVerfGE 97, 67; Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200; BVerwG, Urteil vom 26. Februar 2003 - 9 CN 2.02 -, NVwZ-RR 2003, 522.
Ein etwaiges Vertrauen ist nicht schutzwürdig, wenn und soweit in dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolgen der Rechtsnorm zurückbezogen wird, mit der Regelung gerechnet werden musste. Das ist bei der Erhebung von Abgaben nach Maßgabe von Satzungen u. a. dann der Fall, wenn der Regelung ein gleichartiger - unwirksamer - Regelungsversuch vorausgegangen ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Februar 1996 - 8 B 13.96 -, Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 36.
Damit fällt entscheidend ins Gewicht, dass die Satzung 2002 dazu dient, die Zweifel an der Wirksamkeit und Tragfähigkeit der Satzung 2001 auszuräumen, die das Verwaltungsgericht im Parallelverfahren mit Urteil vom 27. Juni 2002 - 8 K 576/02 - geäußert hat. Die Mitglieder des Beklagten mussten seit 1992 damit rechnen, dass der Beklagte zur Finanzierung seiner durch seine Aufgaben bedingten und nicht anderweitig gedeckten Kosten bis zu deren Höhe Beiträge erheben und die hierfür erforderlichen Satzungsbestimmungen erlassen würde. Ein etwaiges Vertrauen darauf, die der Satzung 2002 vorangegangenen Satzungen des Beklagten seien unwirksam und Beiträge demzufolge nicht oder nicht bis zur vollständigen Deckung der beim Beklagten anfallenden Kosten zu entrichten, obwohl der Beklagte von Beginn seiner Tätigkeit an seine Mitglieder zu Beiträgen herangezogen hat, entbehrt jeder Grundlage. Die Satzung 1992 sah vor, dass die Mitglieder dem Beklagten die Beiträge zu leisten haben, die zur Erfüllung seiner Aufgaben und seiner Verbindlichkeiten und zu einer ordentlichen Haushaltsführung erforderlich sind (§ 33 Abs. 1). Ferner sind in die Satzung 1992 das Erfordernis eines ausgeglichenen Haushaltes und die Festsetzung des Beitragsbedarfs eingestellt (§ 24 Abs. 2, Abs. 4 Nr. 5), was verdeutlicht, dass der Beklagte sich in der Pflicht zur Beitragserhebung in dem zum Bestreiten seiner Ausgaben erforderlichen Umfang sieht (vgl. § 28 Abs. 1 WVG). Diese Regelungen sind seit 1992 inhaltlich unverändert geblieben und vom Beklagten praktisch umgesetzt worden.
Zum Finanzierungsvolumen des Beklagten, über dessen Aufbringung durch Beiträge die Mitglieder hiernach im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung 2002 nicht im Unklaren sein konnten, gehören die von ihm an den Beigeladenen zu entrichtenden Zahlungen. Die Erweiterung des Katalogs der Aufgaben durch die Einfügung von § 4 Nr. 4 Satzung 2002, wonach der Beklagte gemeinsam mit den anderen Deichverbänden/Deichschauen im Polder C. -F1. den Hochwasserschutz im Poldergebiet sicherzustellen hat, und die gleichzeitig ergänzend in die Satzung eingefügte Angabe der Mitgliedschaft des Beklagten im Beigeladenen (§ 1 Abs. 5 Satzung 2002) bezwecken, der insofern seit der Gründung des Beigeladenen geübten Beitragspraxis des Beklagten die erforderliche und vom Verwaltungsgericht im Parallelverfahren vermisste satzungsrechtliche Ermächtigung zu verschaffen. Über die Zugehörigkeit des Beklagten zum Beigeladenen, um die anstehenden kostenintensiven Hochwasserschutzmaßnahmen im Gebiet von X. - C. bis zur Bundesgrenze bei F1. verbandsübergreifend zu finanzieren, gibt aber bereits die öffentlich bekannt gemachte Satzung des Beigeladenen seit Ende 1995 in einer Weise Aufschluss, die eine Erwartung der Mitglieder des Beklagten, die von diesem an den Beigeladenen zu entrichtenden Beiträge würden nicht durch entsprechende Kostenansätze in der Beitragsbedarfsberechnung des Beklagten abgedeckt, als unrealistisch und nicht schutzwürdig erscheinen lässt. Zudem hat der Beklagte seine Mitglieder über seine Mitgliedschaft im Beigeladenen und seine hiermit verbundenen Zahlungen, die wirtschaftlich den Hochwasserschutzmaßnahmen auch außerhalb des Verbandsgebietes des Beklagten zugute kommen, im Deichbrief März 2000 ausdrücklich informiert; der Zweck des Beigeladenen ist zutreffend dahin wiedergegeben, dass er für die Gesamtfinanzierung aller Deichsanierungen von C. bis zur Landesgrenze gegründet worden ist und Beiträge zur Finanzierung des Eigenanteils seiner Mitglieder erhebt. Vor diesem Hintergrund handelt es sich bei § 1 Abs. 5, § 4 Nr. 4 Satzung 2002 um die bloße Nachholung der satzungsmäßigen Festlegung tatsächlich gefestigter und auf lange Sicht angelegter Umstände, die der Beklagte auch aus der Sicht seiner Mitglieder ohnehin für legitim hielt und die für jedermann unmissverständlich darauf hindeuteten, der Beklagte werde einem möglichen - durch das Verwaltungsgericht später aufgedeckten - Auseinanderfallen von Satzung und Tätigkeit im Interesse der Heilung noch nicht abgeschlossener Beitragserhebungen durch rückwirkende Korrektur der Satzung begegnen.
Auch die Umstellung des Maßstabes für die Verteilung der Beitragslast für den Hochwasserschutz und für die Schöpfwerke von dem in der Satzung 1992 hierfür vorgesehenen Wert- bzw. Flächenmaßstab (§ 34 Nr. 2 Buchstaben a) und b), §§ 35, 36 Satzung 1992) zum Maßstab der Grundsteuermessbeträge (§ 38 Abs. 2 Buchstaben a) und b), §§ 39, 40 Satzung 2002) scheitert nicht an entgegenstehendem schutzwürdigen Vertrauen. Die Umstellung des Beitragsmaßstabes sollte inhaltsgleich bereits durch die im März 2001, also vor der Heranziehung der Mitglieder zu den Verbandsbeiträgen 2001, öffentlich bekannt gemachte Satzung 2001 herbeigeführt werden. Anhaltspunkte dafür, dass die Mitglieder des Beklagten sich bis zur öffentlichen Bekanntmachung der Satzung 2001 bezogen auf den Beitrag 2001 auf einen Fortbestand der Maßstabsregelungen der Satzung 1992 verlassen haben könnten, insbesondere in der Annahme der Fortgeltung dieser Bestimmungen Dispositionen getroffen haben könnten, sind, zumal die Veranlagungsregeln und Hebesätze erst im Zuge der jeweiligen Aufstellung des Haushaltes während des laufenden Haushaltsjahres festgelegt worden sind, nicht ersichtlich; die Kläger machen Anderes selbst nicht konkret geltend. Ferner berufen sich die Kläger gerade darauf, dass das Schöpfwerk der M1. Landwehr funktionell dem Hochwasserschutz zuzuordnen ist, was in der Konsequenz ohne weiteres auf erhebliche Zweifel an der Zulässigkeit unterschiedlicher Beitragsmaßstäbe einerseits für den Hochwasserschutz und andererseits die Schöpfwerke führt. Damit bestätigen die Kläger im Ergebnis den im Deichbrief April 2001 für die Umstellung der Beitragsmaßstäbe mitgeteilten Anlass. Der Beklagte verweist insofern, was unwidersprochen geblieben ist, auf verwaltungsgerichtliche Entscheidungen zur gebotenen Einheitlichkeit der Beitragsmaßstäbe einerseits für den Hochwasserschutz und andererseits für die Schöpfwerke. Dass die Vereinheitlichung sich an den früheren Wertmaßstab anlehnt und diesen zum Maßstab des Grundsteuermessbetrages modifiziert, hält sich in dem Rahmen, der angesichts der zuvor nicht aufeinander abgestimmten Beitragsmaßstäbe und der hieraus folgenden Unklarheit der Rechtslage in den Erwartungshorizont hinsichtlich der klarstellenden Neuregelung einzustellen war.
Hiernach verstößt die Rückwirkung der Satzung 2002 ungeachtet dessen, dass im Zeitpunkt ihrer Bekanntmachung § 58 Abs. 2 Satz 2 WVG in der Fassung der Änderung vom 15. Mai 2002 (BGBl. I S. 1578) galt, in der es statt - wie zuvor - "späterer" nunmehr "anderer" Zeitpunkt heißt, auch nicht gegen die frühere Fassung der Vorschrift. § 58 Abs. 2 Satz 2 WVG betrifft seinem klaren Wortlaut zufolge ausschließlich die Neufassung wirksamen Satzungsrechts. Anderenfalls handelt es sich, weil unwirksames Satzungsrecht nichtig ist, also rechtlich nicht existiert, bei einer Neuregelung nicht um eine Änderung im eigentlichen Sinne, sondern um eine erstmalige Rechtsetzung. Es spricht nichts dafür, unter einer Änderung im Sinne des § 58 Abs. 2 Satz 2 WVG gleichwohl auch die Anpassung unwirksamen Satzungsrechts an die Anforderungen höherrangigen Rechts zu verstehen. Denn unter der Voraussetzung der Unwirksamkeit früheren Satzungsrechts ist die Rückwirkung von Satzungen mit abgabenrechtlichem Gehalt ein typischer und seit langem allgemein anerkannter Fall, in dem die Durchbrechung von Vertrauen in den Bestand bisher Geltung beanspruchender Rechtsvorschriften gerechtfertigt ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Februar 1996 - 8 B 13.96 -, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom 17. Mai 1990 - 2 A 500/88 -, NWVBl. 1991, 349.
Die Satzung 2002 ist in ihren die Beitragserhebung tragenden Bestandteilen inhaltlich rechtmäßig. Die Aufgabe des Hochwasserschutzes (§ 4 Nr. 1) ist mit dessen Finanzierung durch Beiträge der Zwangsmitglieder, vor allem der Eigentümer von Grundstücken im Verbandsgebiet (§ 3 Abs. 1 Buchstabe a), vereinbar. Wasser- und Bodenverbände in ihrer Ausprägung als Deichverbände nehmen eine zulässige Aufgabe wahr (§ 2 Nr. 5 WVG). Die Betrauung mit dieser Aufgabe dient sowohl dem öffentlichen Interesse als auch demjenigen der Mitglieder, deren Mitgliedschaft in erster Linie auf dem ihnen aus der Durchführung der Verbandsaufgaben zuteil werdenden Vorteil beruht (§ 8 Abs. 1 Nr. 1, § 23 WVG). Mit der Zuweisung der Aufgabe des Hochwasserschutzes speziell an eine Selbstverwaltungskörperschaft wie den Beklagten wird bezweckt, hergebrachte verbandliche Strukturen des Deichwesens - wie sie gerade auch am Niederrhein bestanden - aufrecht zu erhalten und die legitime öffentliche Zielsetzung, Hochwasserschutz zu betreiben, unter organisatorischer und finanzieller Inanspruchnahme derjenigen zu verwirklichen, die einen relevanten Vorteil davon haben. Das steht mit einfachem Gesetzesrecht ohne weiteres im Einklang und ist verfassungsrechtlich auch in Ansehung der hohen technischen Anforderungen an wirksame Hochwasserschutzeinrichtungen, der staatlichen Vorgaben für das Schutzniveau, der beträchtlichen Kosten zur Erreichung der Schutzziele und der im Bereich des Beklagten und seiner benachbarten Deichschauen bzw. Deichverbände zu ergreifenden umfangreichen Sanierungs- und Ertüchtigungsmaßnahmen an den vorhandenen Rheindeichen bzw. Schutzmauern unproblematisch. Dabei mag dahinstehen, ob und inwiefern neben der am Bemessungshochwasser ausgerichteten aufwändigen Ausgestaltung der Hochwasserschutzeinrichtungen am Niederrhein im oberliegenden Einzugsbereich des Rheins durch von den Klägern angesprochene präventive Maßnahmen tatsächlich eine für das Niederrheingebiet spürbare Entlastung erreicht werden kann. Jedenfalls haben die Mitglieder des Beklagten, der den Hochwasserschutz durch Deiche und sonstige Schutzwerke zu seinen Aufgaben zählt und seine Unternehmen im Verbandsplan bestimmt hat (§ 4 Nr. 1, § 5 Satzung 2002), keinen der Beitragserhebung entgegenzusetzenden Rechtsanspruch darauf, dass anderweitig Maßnahmen ergriffen werden, die Unternehmen des Beklagten erübrigen oder vereinfachen. Gegenwärtig steht die Notwendigkeit funktionstauglicher, ausreichend bemessener Deiche bzw. sonstiger Hochwasserschutzvorkehrungen am Niederrhein außer Frage. Der Staat, insbesondere das Land Nordrhein-Westfalen, versagt den Mitgliedern des jeweils örtlich mit der Aufgabe der Sanierung des Rheindeiches betrauten und dementsprechend zur ordnungsgemäßen Wahrnehmung der Aufgabe verpflichteten Deichverbandes auch nicht dadurch den verfassungsrechtlich gebotenen Schutz, dass er sie auf dem Wege der Zwangsmitgliedschaft im Verband auch finanziell in die Erfüllung des zum Hochwasserschutz Erforderlichen einbindet. Eine Verletzung der dem Staat gegenüber seinen Bürgern obliegenden verfassungsrechtlichen Schutzpflichten ist nur unter besonderen, engen Voraussetzungen zu erwägen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Februar 2002 - 1 BvR 1676/01 -, NJW 2002, 1638; Beschluss vom 29. Oktober 1987 - 2 BvR 624/83 u. a. -, BVerfGE 77, 170 (214 f.).
Die Voraussetzungen für eine entscheidungsrelevante Einengung des dem Gesetzgeber zukommenden weiten Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsbereichs sind nicht erfüllt. Im Gegenteil stellt die verbandliche Organisation des Hochwasserschutzes neben der Gewährleistung der Aufgabenwahrnehmung in örtlicher Selbstverwaltung sicher, dass diejenigen, in deren wohlverstandenem Eigeninteresse die Schutzmaßnahmen liegen, hierzu unter Bedingungen selbstverantwortlich beitragen, die dem Schadenspotential von Hochwasserereignissen und dem Leistungsvermögen angemessen sind. Wirtschaftlich geht es für die dinglichen Verbandsmitglieder der Sache nach um die Folgen der Lage ihres Grundbesitzes in einem seit alters her hochwassergefährdeten Gebiet, die primär von ihnen selbst zu bewältigenden sind. Die den Verbandsmitgliedern hierzu abverlangte Eigenverantwortung innerhalb des staatlich eröffneten verbandsrechtlichen Rahmens geht angesichts auch der in anderen Lebensbereichen selbstverständlichen eigenen Risikovorsorge nach Art und Umfang nicht über das hinaus, was Grundstückseigentümern bis zu hier nicht in Rede stehenden Grenzen einer unzumutbaren Überforderung zum eigenen Schutz auferlegt werden kann. Jedenfalls eine über eine umfangreiche staatliche Förderung, die das Land Nordrhein-Westfalen für Hochwasserschutzmaßnahmen - derzeit in Höhe von 80 % der entstehenden Kosten - leistet, noch hinausgehende - und zum Nachteil der nicht Bevorteilten gereichende - Freistellung der Vorteilhabenden von einer angemessenen finanziellen Eigenbeteiligung an der Erlangung des Vorteils ist verfassungsrechtlich nicht geboten.
Die Erstreckung der Hochwasserschutzaufgaben nach § 4 Nr. 1 Satzung 2002 auf den Polder C. -F1. , die durch die Mitgliedschaft des Beklagten im Beigeladenen (§ 1 Abs. 5 Satzung 2002) und die Erweiterung des Aufgabenkatalogs durch § 4 Nr. 4 Satzung 2002 bewirkt wird, ist rechtsfehlerfrei. Das gilt insbesondere unter dem Blickwinkel der Mitfinanzierung der Aufgaben des Beigeladenen durch den Beklagten und der hiermit einhergehenden beitragsmäßigen Belastung der Mitglieder des Beklagten mit Aufwendungen, die dem Hochwasserschutz im gesamten Polder zugute kommen, aber Unternehmen außerhalb des Verbandsgebietes des Beklagten betreffen.
Der Beklagte verwaltet sich im Rahmen der Gesetze selbst. Er bestimmt hierbei sowohl seine Aufgaben als auch die Maßnahmen zu deren Durchführung nach Ermessen. Das schließt die Befugnis ein, einem anderen Verband beizutreten, um hierdurch die eigenen Aufgaben besser erfüllen zu können, oder mit anderen Verbänden zu kooperieren. Begrenzt wird das Ermessen durch die mitgliedschaftliche Organisation des Beklagten und seine Verpflichtung auch auf den Nutzen seiner Mitglieder. Die Zwangsmitgliedschaft in einem Wasser- und Bodenverband berührt den Freiheitsbereich der Mitglieder (Art. 2 Abs. 1 GG) und findet insofern ihre Rechtfertigung wie ihre Begrenzung darin, dass die Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben des Verbandes zugleich spezifische Vorteile für die Mitglieder hervorruft. Die Inanspruchnahme der Mitglieder im Rahmen der Aufgabenerledigung muss dementsprechend dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen, der im verbandsrechtlichen Vorteilsprinzip zutreffend zum Ausdruck gelangt. Der dem Beklagten aufgrund seiner Selbstverwaltung zukommende Entscheidungsspielraum, ob und wie er eine legitime öffentliche Aufgabe innerhalb des zulässigen Aufgabenspektrums nach § 2 WVG wahrnimmt, schließt es jedoch aus, eine von ihm gewählte Aufgabe und Maßnahme darauf zu überprüfen, ob sie am sinnvollsten und zweckmäßigsten ist. Maßgeblich ist, ob sich die Aufgabe und Maßnahme noch innerhalb des sachlich Vertretbaren halten.
Das trifft hinsichtlich der Mitgliedschaft des Beklagten im Beigeladenen in der Ausgestaltung, wie sie sich aus den Satzungen des Beklagten und des Beigeladenen ergeben, zu. Der Beigeladene ist von seinen Mitgliedern, den jeweils für den Schutz von Teilflächen des Polders C. -F1. vor Rheinhochwasser verantwortlichen Deichschauen und Deichverbänden einschließlich des Beklagten zu dem Zweck gegründet worden, den nach Abzug staatlicher Fördermittel aufzubringenden Eigenanteil für die planfeststellungs- und plangenehmigungsbedürftigen Bau- und Sanierungsmaßnahmen an für den örtlichen Hochwasserschutz erforderlichen Anlagen zu finanzieren (§ 2 Abs. 1 und 2 der Satzung des Beigeladenen vom 8. November 1999; ursprünglich § 2 der Satzung vom
27. November 1995). Die für die Bau- und Sanierungsmaßnahmen benötigten Finanzmittel werden vom Beigeladenen erforderlichenfalls durch die Aufnahme von Darlehen beschafft und den Mitgliedern überlassen. Die Mitglieder bleiben für Bau, Sanierung, Unterhaltung und Verteidigung der Hochwasserschutzanlagen zuständig und holen die erforderlichen Planfeststellungen und Plangenehmigungen ein. Der Beigeladene trägt damit dazu bei, die jeweiligen örtlichen Hochwasserschutzaufgaben seiner Mitglieder durch deren überörtliches Zusammenwirken zu unterstützen und wahrzunehmen. Wirtschaftlich dient er dazu, auf der Grundlage von Beiträgen seiner Mitglieder, die wiederum deren Mitglieder aufzubringen haben, sicherzustellen, dass seine Mitglieder den ihnen obliegenden eigenen Verbandsaufgaben hinsichtlich des Hochwasserschutzes nachkommen können. Der örtliche Anknüpfungspunkt der Schutzaufgaben der Mitglieder des Beigeladenen bleibt danach ebenso unverändert aufrecht erhalten, wie die örtlichen technischen Verbandsunternehmen, die im jeweiligen Verbandsplan niedergelegt sind. Ausgehend von der Lage der Verbandsgebiete aller Mitglieder des Beigeladenen im rechtsrheinischen Polder von X. -C. bis zur deutsch/niederländischen Grenze (§ 6 Abs. 1 Satz 1 der Satzung des Beigeladenen) wird die territoriale Ausrichtung der Aufgaben und Unternehmen der einzelnen Mitglieder gewahrt und wird lediglich im Interesse aller Mitglieder übergreifend durch finanzielle Unterstützung auch für zwar außerhalb des jeweiligen Verbandsgebietes vorgenommene, aber auch dessen Schutz dienende Maßnahmen ergänzt, ohne dass sich hieraus zusätzliche eigene Unternehmen der Mitglieder (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 WVG) ergeben würden. Der einzelne Mitgliedsverband des Beigeladenen wird durch dessen Tätigwerden in die Lage versetzt, seiner auf den Hochwasserschutz für sein Verbandsgebiet bezogenen Aufgabe (vgl. für den Beklagten § 4 Nr. 1 Satzung 2002) nachzukommen.
In tatsächlicher Hinsicht lässt das vom Beklagten und den übrigen Mitgliedern des Beigeladenen durch dessen Einbindung in die Aufgabenerfüllung verfolgte Konzept Ermessensfehler nicht erkennen; es leuchtet ein und ist vertretbar. Der dem Konzept zugrunde liegende Ausgangspunkt, die Lage der Grundstücke aller dinglichen Verbandsmitglieder der Deichschauen bzw. Deichverbände innerhalb eines durch Hochwasserereignisse gleichermaßen gefährdeten zusammenhängenden Polders, stimmt entgegen den hieran seitens der Kläger geäußerten Zweifeln mit der Realität überein. Im fraglichen Gebiet wird der Schutz vor Rheinhochwasser durch eine geschlossene Linie von Deichen bzw. sonstigen Bauwerken entlang des Rheins erreicht. Die mit Hilfe des Beigeladenen zu finanzierenden Bau- und Sanierungsmaßnahmen zielen auf die Gewährleistung eines einheitlich am Maßstab des Bemessungshochwassers ausgerichteten Schutzniveaus, und zwar gerade deswegen, weil nur so Hochwasserschutz im Polder wirksam werden kann. Die topographischen Verhältnisse in den potentiell durch ein Bemessungshochwasser gefährdeten und daher deichgeschützten Flächen von C. bis zur Bundesgrenze sind derart, dass im Falle eines solchen Hochwassers ein Versagen des Rheindeiches bzw. der sonstigen Schutzeinrichtung an nur einer Stelle Überschwemmungen im gesamten Gebiet nach sich ziehen kann. Durch eine solche Gefährdungssituation wird die Zugehörigkeit der betroffenen Flächen zu einem einheitlichen Polder gekennzeichnet. Gegenüber einem seitlichen oder rückwärtigen Zustrom von Hochwasser des Rheins sind die einzelnen Verbandsgebiete der Mitglieder des Beigeladenen nicht durch natürliche Geländeerhebungen oder künstliche Hindernisse geschützt. Diese räumlichen Zusammenhänge sind ohne weiteres aus allgemein zugänglichen Kartenunterlagen abzulesen. Sie waren des weiteren übereinstimmende Grundannahme des an der Gründung des Beigeladenen beteiligten T. Düsseldorf, das auf eine verbandsübergreifende Lösung des Problems der anstehenden Verbesserung der Deiche und Schutzmauern drängte, und der mit den örtlichen Verhältnissen und Hochwassergefahren besonders vertrauten Deichschauen bzw. Deichverbände sowie deren verantwortlichen Vertreter. Das Vorbringen der Kläger bietet mangels Substantiierung durch konkrete Anhaltspunkte, die die von ihnen vorgebrachten Bedenken gegen die Richtigkeit der Poldereigenschaft des Gebietes stützen könnten, keinen Anlass, dem weiter nachzugehen.
Die deutlichen Unterschiede in der Größe und Leistungsfähigkeit der Mitglieder des Beigeladenen machen es weiterhin nachvollziehbar, dass sie die Schaffung des aufsichtsbehördlich verlangten Schutzstandards der Hochwasserschutzeinrichtungen wegen der hierfür erforderlichen durchgreifenden Sanierung der vorhandenen Einrichtungen als eine wirtschaftlich zweckmäßigerweise gemeinsam anzugehende Aufgabe betrachten. Das Wirtschaften "aus einem Topf" bei sämtlichen für den Hochwasserschutz des Polders vorzunehmenden baulichen Maßnahmen ist geeignet, die Sanierung aller Bestandteile der Deichanlagen bzw. sonstigen Schutzeinrichtungen in einem dem Gefahrenpotential angemessenen Zeitraum unter weitgehender Bewahrung der hergebrachten Selbstverwaltungsstrukturen und vereinheitlichter Belastung der letztlich zur Aufbringung der notwendigen Eigenmittel verpflichteten Mitglieder der Deichschauen bzw. Deichverbände effektiv umzusetzen. Die vor der Gründung des Beigeladenen in Betracht gezogenen alternativen Organisationsmodelle, vor allem die Bildung eines einheitlichen Deichverbandes mit einem Verbandsgebiet von C. bis zur Bundesgrenze, sind von den Beteiligten aus sachlichen Erwägungen, nämlich u. a. dem Aspekt der Beibehaltung der sinnvollen örtlichen Selbstverwaltung, verworfen worden.
Die zur Verwirklichung des durch die Gründung des sowie die Mitgliedschaft im Beigeladenen verfolgten tatsächlichen Anliegens gewählte rechtliche Konstruktion, nach Maßgabe der Satzung 2002 Hochwasserschutz im Polder zu betreiben, überschreitet nicht den dem Beklagten zustehenden rechtlichen Rahmen.
Das Wasserverbandsrecht gebietet es nicht, die erforderlichen und geeigneten Maßnahmen zur Erfüllung der zum Vorteil der Mitglieder eines Verbandes bestimmten Aufgaben strikt auf das Verbandsgebiet zu begrenzen, und schließt anders lautende satzungsmäßige Wege nicht schlechthin aus. Ein Wasser- und Bodenverband ist keine Gebietskörperschaft, sondern ein Personalverband (§ 1 Abs. 1 WVG). Sein Funktionsbereich ist gesetzlich nicht räumlich definiert, sondern rührt her aus seiner auf die mitgliedschaftliche Verfasstheit bezogenen Ausrichtung. Sein Verbandsgebiet, innerhalb dessen er die ihm bei der Durchführung seiner Unternehmen zukommenden hoheitlichen Befugnisse hat, seine Mitglieder und deren Grundstücke in Anspruch zu nehmen (§§ 33, 40 Abs. 2 WVG), umfasst die Grundstücke seiner Mitglieder. Die räumliche Begrenztheit dieser hoheitlichen Befugnisse steht aber nicht entgegen, dass Außenstehende (Nutznießer) Vorteile aus der Aufgabenerfüllung haben können (vgl. § 28 Abs. 3 WVG). Ebenso wenig ist es einem Verband verwehrt, im Einvernehmen sowie Zusammenwirken mit hiervon örtlich betroffenen anderen Wasser- und Bodenverbänden seinen Wirkungskreis auf Flächen außerhalb seines Verbandsgebietes auszudehnen (vgl. etwa § 2 Abs. 3 ErftVG, § 2 Abs. 2 Lippe VG), und hierdurch das übereinstimmende Interesse mehrerer Verbände an einem Vorhaben zu wahren. Verbandsübergreifende Zusammenarbeit bei bestimmten Projekten ist als gemeinschaftliches Handlungsinstrument Ausprägung dessen, dass der Verband seine Angelegenheiten auch organisatorisch selbst im Rahmen der Gesetze zu verwalten hat; einer ausdrücklichen Ermächtigung in organisatorischer und verfahrensrechtlicher Hinsicht bedarf es hierzu nicht. Die Auswahl unter mehreren alternativ in Frage kommenden organisatorischen Methoden ist mit Blick auf deren funktionalen Bezug zur jeweiligen Aufgabe vorzunehmen.
Dem übereinstimmenden Interesse mehrerer Verbände an der Durchführung einer bestimmten Aufgabe kann organisatorisch in Form der Bildung eines zusätzlichen Verbandes Geltung verschafft werden, dem die einzelnen Verbände als Mitglieder angehören. Das wird schon dadurch verdeutlicht, dass ein Verband einen anderen zum Mitglied haben kann und, wenn mehrere Verbände Aufgaben für dieselben Grundstücke haben, einer von ihnen zum Oberverband erklärt werden kann (§ 4 Nr. 3, § 72 Abs. 2 WVG). Die Befugnis zu einem partiellen Zusammenwirken von Verbänden zur Erfüllung einer gemeinsamen Aufgabe war, was das vorliegend zu betrachtende gemeinsame Interesse mehrerer Verbände an einem Deich anbelangt, schon im Preußischen Deichrecht angelegt. Hiernach war die organisatorische Bündelung der Interessen mehrerer Deichverbände in einem gemeinschaftlichen Deichverband auch unter Fortführung der bisherigen Verbände als Mitglieder des neuen Verbandes besonders vorgesehen (§ 298 Abs. 1 Nr. 2 Preußisches Wassergesetz).
Vgl. hierzu Kaiser/Linckelmann/Schleberger, Wasserverbandverordnung, 3. Auflage, § 113 Anmerkungen 1 und 2.
Diese Möglichkeit einer Konzentration von Aufgaben und Unternehmen mehrerer Verbände in einem neuen Verband war als Organisationsform durch § 113 WVVO aufgenommen worden, an den sich wiederum § 72 Abs. 2 WVG anlehnt. Strukturelle Bedenken dagegen, innerhalb eines - hierzu bestimmten - Oberverbandes die Beiträge auf die Unterverbände umzulegen, sodass letztlich die Mitglieder der Unterverbände wirtschaftlich die Kosten der Unternehmen des Oberverbandes zu tragen haben, bestehen von vornherein nicht.
Es spricht nichts Überzeugendes dafür, dass diese beitragsmäßigen Folgen nur auf dem Weg der Vereinigung der Aufgaben und Unternehmen mehrerer Verbände in dem gemeinsamen Verband erreicht werden könnten, wie er bezogen auf den Beklagten für das Gebiet des früheren Deichverbandes M. mit dessen Satzung vom 13. Mai 1941 gewählt worden ist. Vielmehr bestand schon unter Geltung der Wasserverbandverordnung auch die Möglichkeit, dass sich Verbände unter Beibehaltung ihrer eigenen Verantwortung für die Aufgaben - und Unternehmen - zu deren Erfüllung zu einem Dachverband zusammenschlossen, der die Aufgaben der Mitgliedsverbände lediglich zu "fördern" hatte (§ 2 Nr. 11, § 3 Nr. 3, § 154 Buchstabe c) WVVO).
Vgl. Kaiser/Linckelmann/Schleberger, a.a.O., § 2 Anmerkung 13 unter Hinweis auf den "Reichsverband der Wasser- und Bodenverbände".
Als zulässige Aufgabe eines solchen Verbandes zur Förderung fremder Verbände wurde u. a. die Beschaffung, Unterhaltung und Verwendung von Maschinen und Geräten für die Mitglieder und die Überlassung von Dienstkräften angesehen. Eine auf der Zuordnung der dem jeweiligen Mitgliedsverband individuell zuzurechnenden Kosten beruhende Beitragserhebung ("Spitzabrechnung") ist auch insofern nicht als zwingend angenommen worden (§ 4 Nrn. 5 und 6, §§ 23, 24 der Satzung des vorgenannten Reichsverbandes, abgedruckt bei Tönnesmann, WVVO, 2. Auflage, Seite 329).
Vgl. hierzu Kaiser/Linckelmann/Schleberger, a.a.O., § 2 Anmerkung 13, § 82 Anmerkung 5.
In Anlehnung an diese durch das Wasserverbandsgesetz abgelöste Rechtslage kommen unter Geltung dieses Gesetzes ebenfalls Wasser- und Bodenverbände mit der Aufgabe der Förderung der Erfüllung von Aufgaben anderer, ihre Mitglieder bildenden Verbände gesetzlich in Betracht (§ 2 Nr. 14, § 4 Nr. 3 WVG). Eine derartige Förderung setzt nicht die Übertragung der Aufgaben und der Verantwortung für deren Erfüllung voraus. Im Gegenteil dürfen Verbände die Erfüllung ihrer Aufgaben auf einen Förderverband lediglich unter Beibehaltung ihrer Verantwortung hierfür übertragen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 2001 - 6 CN 5.00 -, NVwZ-RR 2002, 180.
Über dieses Erfordernis setzen sich die Aufgaben zum einen des Beklagten nach § 1 Abs. 5, § 4 Nr. 4 Satzung 2002 und zum anderen des Beigeladenen (§ 2 dessen Satzung) nicht hinweg. Der Beigeladene wird, anders als der in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. September 2001 rechtlich beurteilte Verband, bei der Durchführung der Unternehmen zur Erfüllung der Aufgaben seiner Mitgliedsverbände nicht nach Außen rechtlich tätig. Die Mitgliedsverbände des Beigeladenen tragen nach wie vor für den Hochwasserschutz und die zu diesem Zweck zu ergreifenden Maßnahmen die alleinige Verantwortung. Der Beigeladene ist in die Wahrnehmung dieser Aufgabe lediglich intern durch die Beschaffung der von seinen Mitgliedern benötigten finanziellen Mittel eingebunden. Seine Mitwirkung an der Erfüllung der Hochwasserschutzaufgaben der Mitgliedsverbände bewegt sich, nicht anders als das durch frühere Förderverbände geübte Anstellen und Überlassen von Arbeitskräften zur Erledigung der sächlichen Verbandsaufgaben oder der Bau und die Führung eines gemeinsamen Betriebshofes -
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 26. September 2001 - 6 CN 5.00 -, a.a.O -,
auf der Ebene der Erbringung bloßer Hilfsfunktionen für die Mitgliedsverbände. Diese verlieren dadurch nicht ihre Selbstverwaltung hinsichtlich der Aufgabe des Hochwasserschutzes. Ebenso wenig fallen die Verantwortung für die Aufgabenerfüllung und für die Finanzierung in einer die Selbstverwaltung aushöhlenden und ihr zuwider laufenden Art und Weise auseinander. Die Entscheidung zur Mitgliedschaft im Beigeladenen nach Maßgabe von dessen Satzung ist vielmehr Ausdruck und Verwirklichung der Selbstverwaltung der Mitgliedsverbände. Jeder der Mitgliedsverbände des Beigeladenen hat in dessen Verbandsversammlung, dem zentralen Verbandsorgan, Sitz und Stimme. Das hierbei angewandte Mehrheitsprinzip ist Wesen gemeinsamer Interessenwahrnehmung. Die inhaltlichen Anforderungen an vom Beigeladenen zu finanzierende Maßnahmen steuern denkbaren strukturellen Ungleichgewichtigkeiten zum Nachteil einzelner beitragspflichtiger Mitglieder entgegen. Die als Folge der Mitgliedschaft zu entrichtenden Beiträge sind bezogen auf die Erfüllung der Aufgabe des Hochwasserschutzes Fremdkosten, deren Eingehung - wie ausgeführt - von sachlichen Gründen getragen wird.
Vom Ermessensspielraum der Mitglieder ist auch gedeckt, dass die Beiträge der jeweiligen Höhe nach durch die genossenschaftliche Verteilung der Gesamtkosten auf die Mitgliedsverbände, also durch die gleichmäßige Umlegung aller Kosten anhand der Summen der für das jeweilige Verbandsgebiet anzusetzenden Maßstabseinheiten (§ 29 der Satzung des Beigeladenen), bedingt sind. Das Wasserverbandsgesetz setzt eine derartige Kostenverteilung mit der Eröffnung der Möglichkeit der mitgliedschaftlichen Beteiligung eines Verbandes an einem anderen Verband sowie mit § 2 Nr. 14 WVG als zulässig voraus. Denn die Mitgliedschaft eines Verbandes in einem anderen Verband ist für das jeweilige Mitglied typischerweise mit Kosten verbunden, deren Entstehung nach Grund und Höhe aufgrund der Mitwirkung der übrigen Mitglieder nicht allein in seiner Hand liegt. Die genossenschaftliche Umlage der beim Beigeladenen anfallenden Kosten trägt dem Umstand Rechnung, dass die Anlagen zum Hochwasserschutz ein einheitliches System bilden und der Gesamtheit der Mitgliedsverbände wie der Eigentümer der Grundstücke in dem vor Hochwasser geschützten Gebiet zugute kommen. Eine die Gebietsgrenzen der einzelnen Mitgliedsverbände einbeziehende Einzelabrechnung der Ausgaben des Beigeladenen stünde im Widerspruch zu dem mit dessen Gründung im gemeinsamen Interesse an effektivem Hochwasserschutz gewollten Lastenausgleich.
Die vom Beklagten festgelegten Beitragsmaßstäbe nach §§ 38 bis 42 Satzung 2002 stehen im Einklang mit den Vorgaben des § 30 WVG. Die Verteilung des beitragsfähigen Aufwandes folgt dem Vorteilsprinzip, wobei für den Hochwasserschutz und den Bau und Betrieb der Schöpfwerke die Grundsteuermessbeträge, hilfsweise Ersatzwerte, und für die Gewässerunterhaltung die gewichteten Flächen maßgeblich sind (§§ 38 Abs. 1, 39 Abs. 2 und 3, 40 Abs. 2 und 3, 41 Abs. 1 Buchstabe b), Abs. 3 Satzung 2002). Die Grundlagen für die Ermittlung der Ersatzwerte werden durch Beschluss des Erbentages festgelegt (§§ 39 Abs. 3 Satz 3, 40 Abs. 3 Satz 3 Satzung 2002); dieses Vorgehen steht der erforderlichen Vollständigkeit und Bestimmtheit der Satzung wegen des satzungsmäßig als Beitragsprinzip eindeutig festgelegten Grundsteuermessbetrages nicht entgegen. Entsprechendes gilt für die Konkretisierung der Gewichtung der Flächen durch vom Erbentag zu beschließende Veranlagungsregeln (§§ 38 Abs. 5, 41 Abs. 3 Satz 3 Satzung 2002); insofern ist satzungsmäßig angeordnet, die bebauten und befestigten Flächen höher zu bewerten. Die Verteilungsgrundsätze nach § 30 Abs. 1 WVG belassen dem Verband einen weiten und von ihm auszufüllenden Bewertungsrahmen, der erst dann überschritten ist, wenn der der Ermittlung der Beitragsverhältnisse zugrunde liegende Beitragsmaßstab willkürlich und für das Handeln des Verbandes gänzlich unpassend ist.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. September 2004 - 20 A 3165/02 - und vom 18. Dezember 2002 - 9 A 696/98 -.
Die Feststellung einer in dieser Weise sachlich nicht zu rechtfertigenden Beitragsverteilung lässt sich nicht treffen. Beim Grundsteuermessbetrag handelt es sich um das auch in anderen abgabenrechtlichen Zusammenhängen als Anknüpfungspunkt gebräuchliche Ergebnis einer auf der Basis des Einheitswertes durchgeführten Grundstücksbewertung. Die Orientierung hieran stellt eine Fortentwicklung des vom Beklagten in der Vergangenheit angewandten Einheitswertmaßstabes dar. Der Einheitswert zielt mit den ihm zugrunde liegenden, als bewährt betrachteten Faktoren ebenso wie die zur Ermittlung des Grundsteuermessbetrages heranzuziehenden Steuermesszahlen auf eine verlässliche Abschätzung des Grundstückswertes. Die Ausrichtung der Beitragsverteilung für den Hochwasserschutz am so ermittelten Wert der vor Hochwasser zu schützenden, unterschiedlich genutzten Grundstücke findet auf seiten der Grundstückseigentümer ihre wirtschaftliche Entsprechung in deren Interesse an der Vermeidung von Wertverlusten infolge von Hochwasserereignissen. Sie ist deswegen sachgerecht.
Vgl. zum Maßstab des Einheitswertes bei einem Deichverband: BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 1966 - 4 C 185.65 -, ZfW 1967, 124.
Dies gilt auch im Hinblick auf den Beitrag für die Schöpfwerke. Bei Schöpfwerken handelt es sich um landseitige Anlagen zur Aufrechterhaltung der im Hochwasserfall durch die Erschwerung bzw. Unterbindung der Vorflut zum Rhein gestörten Abflussverhältnisse innerhalb des deichgeschützten Gebietes; aufsteigendes Grundwasser und abfließendes Oberflächenwasser muss hochwasserbedingt über die bei Niedrig- sowie Mittelwasserständen gegebenen Abflusshöhen gehoben werden. Beim Beklagten geht es um das Schöpfwerk M. , durch das der Wasserspiegel der M1. Landwehr auf einem für die Sicherung der Vorflut ausreichenden Niveau gehalten wird. Der Nutzen dieser Anlage für die Grundstücke wird hiernach ebenfalls wesentlich vom jeweiligen Grundstückswert beeinflusst. Er bietet einen hinreichenden sachlichen Grund dafür, die, wie bereits erwähnt, unwidersprochen gerichtlich angemahnte Vereinheitlichung der Beitragsmaßstäbe für Hochwasserschutz und für Schöpfwerke durch die Festlegung gerade des Maßstabes des Grundsteuermessbetrages für beide Beitragszwecke herbeizuführen. Auch die Beschränkung der Verteilung des auf die Schöpfwerke entfallenden Beitragsbedarfs auf die im Einzugsgebiet der M1. Landwehr gelegenen Grundstücke - vorgegeben durch §§ 38 Abs. 2 Buchstabe b), 40 Abs. 2 Satzung 2002 - ist rechtsfehlerfrei. Diese Regelungen erklären sich daraus, dass das Schöpfwerk M. zwar funktionell eng und untrennbar mit dem Hochwasserschutz verknüpft ist, dass diese Verknüpfung aber, wie ausgeführt, aus dem Gesichtspunkt von mit Hochwasserereignissen einhergehenden Störungen der Vorflutverhältnisse folgt. Die Sicherung der Vorflut nützt den Grundstücken im Einzugsbereich des betroffenen Vorfluters, greift darüber aber typischerweise nicht hinaus. Tatsachen, die darauf hindeuten könnten, dass die zur Sicherstellung der Vorflut der M1. Landwehr geschaffenen Schöpfanlagen einen funktionalen Bezug auch zu den Vorflut- und Abflussverhältnissen im Bereich der Einzugsgebiete der J1. und der I. Landwehr haben könnten, sind nicht dargetan worden und nicht erkennbar. Die jeweiligen Einzugsgebiete dieser Gewässer sind in der Übersichtskarte zur Satzung 2002 dargestellt und waren zuvor den Satzungen 1992 und 2001 sowie den zeichnerischen und textlichen Festlegungen des Verbandsplanes mit genügender Bestimmtheit zu entnehmen.
Ein Flächenmaßstab für die Erfassung und Bewertung von mit der Unterhaltung von Gewässern verbundenen Vorteilen genießt seit langem Anerkennung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1973 - 4 C 21.70 -, BVerwGE 42, 210.
Die Differenzierung des reinen Flächenmaßstabes durch eine Mehrbelastung der bebauten und befestigten Flächen entspricht der Wertung des § 92 Abs. 1 Satz 6, Abs. 2 Satz 2 LWG. Die Bebauung und Befestigung von Grundstücksflächen wirken sich auf den für die Gewässerunterhaltung wichtigen Wasserabfluss, vor allem dessen Intensität bei Spitzenabflüssen, erheblich aus. Die Nachteile unzulänglicher Gewässerunterhaltung, namentlich die durch die Unterhaltung zu vermeidenden Beeinträchtigungen der Vorflut, ziehen bei bebauten und befestigten Flächen aufgrund der dort vorhandenen Nutzungsansprüche und Werte typischerweise schwerwiegendere Nachteile nach sich als bei unbefestigten Flächen.
Die in den Veranlagungsregeln für das Haushaltsjahr 2001 enthaltene Abstufung zwischen land- und forstwirtschaftlich genutzten Flächen (Faktor 1), Sportplätzen und ähnlichen Anlagen (Faktor 5) und bebauten bzw. befestigten Flächen (Faktor 10) hält sich entgegen der Ansicht der Kläger auch nach der Ausgestaltung der Staffelung innerhalb der der Bewertung durch den Beklagten vorgegebenen Grenzen. Die Annahme deutlich unterschiedlicher Vorteilslagen findet einen plausiblen Anhalt in den unterschiedlichen Nutzungsarten und Werten der Grundstücke, die sich auch in den Ersatzwerten im Falle nicht festgesetzter Grundsteuermessbeträge niederschlagen. Darüber hinaus überwiegen die unbefestigten Flächen im Verbandsgebiet des Beklagten nach ihrem Umfang die bebauten und befestigten Flächen bei weitem, sodass das aus der Bebauung und Befestigung herrührende Gesamtinteresse an der Gewässerunterhaltung nur bei einem spürbar ins Gewicht fallenden Nutzungszuschlag beitragsmäßig wirksam werden kann. Die Pauschalierung der Gewichtungsfaktoren wird durch die Schwierigkeiten konkreter Ermittlungen und Abgrenzungen sowie die Erfordernisse der Praktikabilität der Beitragserhebung sachlich getragen. Die des weiteren klägerseitig kritisierte pauschale Obergrenze von 3000 m² für die baulich genutzten Teilflächen landwirtschaftlicher Grundstücke geht nach den Angaben des Beklagten im Parallelverfahren 8 K 576/02 VG Düsseldorf, denen die Kläger nichts Greifbares entgegensetzen, zurück auf die im Verbandsgebiet tatsächlich anzutreffenden räumlichen Aufteilungen bei landwirtschaftlichen Hofstellen und eine insofern vielfach gegebene mangelnde Präzision der Nutzungsangaben im Kataster. Sie entspricht, was das Absehen von einer konkreten Feststellung der im jeweiligen Einzelfall überbauten und befestigten Flächen und damit die mit der vorgenommenen Pauschalierung verbundenen Unschärfen angeht, ebenfalls dem rechtlich nicht zu beanstandenden Bestreben des Beklagten, die Heranziehung praktikabel zu gestalten und auf der Grundlage einfach zu handhabender und anhand leicht zu beschaffender Unterlagen festzustellender Merkmale abzuwickeln. Letzteres gilt auch für die Abgrenzung der als bebaut bzw. befestigt einzustufenden Flächen im Wesentlichen nach der Nutzungsangabe "GF" im Kataster.
Soweit in einer gewissen Anzahl von Fällen auch nicht landwirtschaftlich genutzte und im Kataster als "GF" gekennzeichnete Grundstücke neben einer Bebauung und Befestigung ausgedehnte unbefestigte Flächen umfassen können, spricht für die Außerachtlassung solcher Gegebenheiten, dass es bei der Gestaltung abgabenrechtlicher Maßstabsregelungen in Ausübung auch der funktionalen Selbstverwaltung grundsätzlich rechtsfehlerfrei ist, die Regelungen typisierend auf die Regelfälle des jeweiligen Sachbereichs zuzuschneiden und die Besonderheiten von Einzelfällen bis zu einer gewissen Grenze auszublenden. Es ist nicht dargetan und nicht ersichtlich, dass die in der Satzung 2002 vorgenommene Pauschalierung in einer signifikanten, zahlenmäßig im Bereich dieser Grenze anzusetzenden Anzahl von Fällen die beitragserheblichen Anknüpfungspunkte verfehlt. Ebenfalls besteht kein konkreter und überprüfbarer Anhalt dafür, dass die Beitragsmaßstäbe und/oder die Veranlagungsregeln den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und als dessen Ausformung das Äquivalenzprinzip missachten. Das außerhalb der Heranziehung zu Verbandslasten -
vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 2002 - 9 B 15.02 -, NVwZ 2002, 1508 -
zu wahrende beitragsrechtliche Äquivalenzprinzip fordert, dass die Höhe eines Beitrags nicht in einem Missverhältnis zu dem Vorteil stehen darf, den er abgelten soll.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Februar 2002 - 6 B 73.01 -, Buchholz 451.45 § 113 HwO Nr. 5.
Ein solches Missverhältnis ist hier auszuschließen. Das gilt namentlich für den Beitrag zum Hochwasserschutz, gegen den sich die Kläger in erster Linie wenden. Gemessen an den im Hochwasserfall drohenden Gefahren und der demzufolge von der Sicherstellung des Hochwasserschutzes durch den Beklagten gebotenen Vorteilslage, ohne die im Verbandsgebiet Investitionen nur unter wirtschaftlich letztlich nicht abschätzbaren Risiken getätigt werden könnten, ist der erhobene Beitrag seiner Höhe nach eher gering. Er bewegt sich seiner Größenordnung nach bei einem Wohngrundstück gebräuchlichen Zuschnitts allenfalls im unteren Bereich von üblichen Aufwendungen für den Schutz vor weit weniger existentiellen Schäden. Darüber hinaus ist die derzeitige Höhe der Beiträge und deren Steigerung im besonderen Maße davon geprägt, dass der Sanierungsbedarf an den vorhandenen Deichen über Jahrzehnte aufgelaufen ist. Rücklagen, aus denen die anstehenden Investitionen zur Sanierung der Deiche und sonstigen Hochwasserschutzanlagen zumindest in einem nennenswerten Umfang bestritten werden könnten, sind vom Beklagten und seinen Funktionsvorgängern in der Vergangenheit nicht durch Beiträge gebildet worden.
In Anwendung der Satzung 2002 erweisen sich die mit den angefochtenen Bescheiden festgesetzten Beiträge nach Grund und Höhe als fehlerfrei. Die zu Lasten der Kläger jeweils berücksichtigten Grundstücksflächen liegen innerhalb des Verbandsgebietes des Beklagten und innerhalb des hierin eingeschlossenen Einzugsgebietes der M1. Landwehr, sodass die Beitragspflicht bezogen auf den Hochwasserschutz, die Schöpfwerke und die Gewässerunterhaltung besteht. Die Hebesätze hat der Beklagte auf der Grundlage des Haushaltsplanes 2001 nach Ermittlung des jeweiligen Beitragsbedarfs im Wege der Zuordnung der Gesamtausgaben und -einnahmen zu den unterschiedlichen Beitragsabteilungen und anschließender Verteilung der Bedarfsansätze auf die Maßstabseinheiten festgelegt. Das steht insgesamt mit den gesetzlichen und satzungsmäßigen Anforderungen im Einklang.
Die Bedarfsansätze übersteigen nicht die beitragsfähigen Kosten. Ein Verstoß gegen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans (§ 1 Abs. 1 NRW AGWVG) ist nicht festzustellen; deshalb kann auf sich beruhen, welche Rechtsfolgen sich anderenfalls angesichts des Finanzierungssystems des Beklagten für die Beitragserhebung ergeben würden. Die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sind als ökonomisches Grundprinzip staatlicher Verwaltungstätigkeit darauf angelegt, ein angemessenes Verhältnis zwischen dem Aufwand an Mitteln und der Aufgabenerfüllung zu sichern. Verlangt wird nicht eine Haushaltsführung mit schlechthin niedrigstem Aufwand, sondern sowohl die Beschränkung auf das Notwendige als auch die Effektivität hinsichtlich der Erzielung der angestrebten Erfolge im Sinne eines möglichst günstigen Verhältnisses von Aufwand und Nutzen. Die erhebliche Spannweite dieser Zielsetzung bringt es mit sich, dass einer zur Selbstverwaltung befugten und verpflichteten haushaltsführenden Stelle ein weitreichender Entscheidungsspielraum zuzugestehen ist. Entscheidend ist die objektive, sachliche Vertretbarkeit der haushaltswirksamen Maßnahmen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Oktober 1990 - 15 A 1099/87 -, NVwZ-RR 1991, 509 (zu § 62 Abs. 2 GO a.F.).
In gleicher Weise geht der beitragsrechtliche Grundsatz der Erforderlichkeit der Maßnahmen sowie der für an sich unumgängliche Maßnahmen anzusetzenden Aufwendungen mit der Zuerkennung eines weiten Ermessensspielraums des in Selbstverwaltung handelnden Aufgabenträgers einher.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2003 - 9 BN 3.03 -, NVwZ-RR 2003, 774; Urteil vom 3. März 1995 - 8 C 25.93 -, NVwZ 1995, 1208.
§ 28 Abs. 1 WVG, wonach die Verbandsmitglieder Beiträge zu leisten haben, soweit dies zur Erfüllung der Aufgaben des Verbandes erforderlich ist, besagt nichts anderes. Über die Erfüllung der Aufgaben hat der Verband, wie ausgeführt, gerade durch seine hierzu berufenen Organe in Selbstverwaltung unter Beachtung der wegen der Zwangsmitgliedschaft und Beitragspflicht seiner Mitglieder bestehenden Begrenzungen nach dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit zu entscheiden.
Für ein grobes, mit vernünftigen sachlichen Erwägungen nicht zu erklärendes Missverhältnis zwischen den Ausgabenansätzen im Haushaltsplan und dem verfolgten Zweck fehlt es an konkreten Anhaltspunkten, die auch nur eine weitergehende Aufklärung des Sachverhaltes als angezeigt erscheinen lassen könnten. Die angeblich durch eine personelle Überbesetzung der Geschäftsstelle des Beklagten verursachten überhöhten Verwaltungskosten sind in Relation zu sehen vor allem zu der großen Anzahl der Mitglieder des Beklagten und der Notwendigkeit, die aufsichtsbehördlich im Hinblick auf frühere Haushaltsjahre angebrachten Kritikpunkte für die Gegenwart und Zukunft auszuräumen. Der im Berufungsverfahren eingereichte Bericht über die überörtliche Sonderprüfung 2002 verdeutlicht die früheren verwaltungsmäßigen Unzulänglichkeiten und gelangt zu dem Ergebnis, es sei nur mit dem Einsatz zusätzlicher Kräfte und einem immensen Arbeitsaufwand aller Beteiligten möglich gewesen, bis Ende 2000 die Voraussetzungen für eine geordnete Geschäftsführung zu schaffen. Ferner steht nach diesem Bericht den finanziellen Auswirkungen früherer Mängel in der Geschäftsführung, die sich auf insgesamt ca. 708.000,- DM belaufen, gegenüber, dass der Beklagte ab 1993 eine personell und sächlich ausreichend ausgestattete Geschäftsstelle mit beitragsrelevanten Kosten von jährlich ca. 410.000,- DM hätte unterhalten müssen, dies aber nicht getan hat. Unter Einbeziehung dieser Würdigung, der die Kläger nicht mit substantiierten Angaben entgegentreten, war der für das Haushaltsjahr 2001 veranschlagte und in die Beitragsbedarfsberechnung einbezogene Personalkostenaufwand, wenn nicht unvermeidbar, so doch zumindest nicht sachlich unvertretbar und schlechterdings überflüssig. Hinzu tritt, dass für das Jahr 2001 die Umstellung der Satzung sowie der Veranlagungsregeln ins Auge gefasst war, was aufgrund des sich abzeichnenden Widerstandes vieler Mitglieder des Beklagten gegen die Beitragspflichten die Dringlichkeit einer in jedem Falle ausreichenden Personalausstattung unterstrich. Die Gegenüberstellung der Geschäftsführungskosten mehrerer Deichverbände am Niederrhein ist von vornherein nicht aussagekräftig, weil hieraus Aufschlüsse über den jeweils anzutreffenden und zu bewältigenden Arbeitsanfall nicht zu gewinnen sind. Auch in sonstiger Hinsicht bietet der Haushaltsplan 2001 keinen hinreichenden Ansatz für Zweifel an der Berechtigung von Kostenansätzen. Die Kläger haben, obwohl sie den vorgenannten Bericht über die Sonderprüfung neben anderen Unterlagen über das Haushalts- und Rechnungswesen des Beklagten selbst in das Verfahren eingeführt haben, zu ihrem in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag keinerlei fassbaren und prüfbaren Bezugs- und Anknüpfungspunkt für die von ihnen gezogene Schlussfolgerung der fehlenden Ordnungsmäßigkeit der Haushaltsführung aufgezeigt; die mit dem Beweisantrag vorgetragene Würdigung entbehrt jeglicher tatsächlichen Ableitung.
Auch eine unvertretbar unwirtschaftliche Haushaltsführung des Beigeladenen, die die mangelnde Erforderlichkeit der vom Beklagten an den Beigeladenen zu entrichtenden Beiträge, also der vom Beklagten diesbezüglich in Ansatz gebrachten Fremdkosten, nach sich ziehen könnte, ist nicht ersichtlich. Die von den Klägern als verfehlt angesehene Praxis der Kreditaufnahme, die in der mündlichen Verhandlung im Zusammenhang mit der Anbringung des Beweisantrages zwischen den Beteiligten erörtert worden ist, ist ausweislich des Berichts über die Prüfung der Jahresrechnung 2002 des Beigeladenen erst im Jahre 2002 haushaltswirksam geworden. Im Übrigen hat die Rechnungsprüfung, auf die die Kläger sich stützen, trotz der erkannten und behandelten Kritikpunkte den Prüfvermerk nicht versagt, sondern erteilt. Durch die Erteilung des Prüfvermerkes wird bestätigt, dass die Jahresrechnungsbeträge mit den für den Beigeladenen geltenden Bestimmungen im Einklang stehen. Tatsächliche Anhaltspunkte für den Schluss auf eine sachliche Unhaltbarkeit des Haushaltsgebarens des Beigeladenen lassen sich aus den Kritikpunkten daher nicht ableiten. Sollten die Kläger den mit ihrem Beweisantrag geltend gemachten Vorwurf der nicht ordnungsgemäßen Haushaltsführung auf andere potentiell beitragsrelevante Umstände in der Sphäre des Beigeladenen beziehen wollen, haben sie derartige Umstände nicht dargetan und ist ein Anhaltspunkt insofern nicht erkennbar. Die Vorstellung der Kläger, das Verhalten des Beklagten und des Beigeladenen müsse, was die Haushaltsführung angeht, umfassend geprüft werden, geht an der Tatsache der stattgefundenen Prüfungen und den hierbei gewonnenen Ergebnissen vorbei und läuft darauf hinaus, dass entgegen der prozessualen Mitwirkungspflicht eines Klägers durch gerichtliche Sachaufklärung ein bislang nicht einmal in Umrissen abzusehender Grund für die Klageerhebung aufgefunden werden soll. Zu einer solchen Aufklärung besteht kein Anlass.
Gleiches gilt, soweit der Beweisantrag die Beachtung der ordnungsgemäßen Beitragsverhältnisse und der Beitragsmaßstäbe betrifft. Die ansatzweise konkretisierten Einwände greifen nicht durch. Die beitragspflichtigen Maßstabseinheiten hat der Beklagte ausweislich der vom Erbentag beschlossenen Veranlagungsregeln methodisch korrekt durch Addition der Grundsteuermessbeträge und der entsprechenden Ersatzwerte im Verbandsgebiet (Hochwasserschutz) bzw. im Einzugsgebiet der M1. Landwehr (Schöpfwerk) sowie der gewichteten Flächen (Gewässerunterhaltung) ermittelt. Die Überprüfung der Größe und der Grenzen des Verbandsgebietes (§ 2 Abs. 1 und 2 Satzung 2002) war zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen, sodass der Beklagte gehalten war, die satzungsmäßige Festlegung des Verbandsgebietes bei der Beitragserhebung umzusetzen. Die Neubestimmung des Verbandsgebietes vollzieht sich auch nicht etwa automatisch nach Maßgabe von Feststellungen zur Abgrenzung der durch das Bemessungshochwasser gefährdeten und - bei entsprechendem Standard der Hochwasserschutzanlagen - durch die Tätigkeit des Beklagten geschützten Flächen. Die Erweiterung des Verbandsgebietes ist vielmehr durch die Aufnahme zusätzlicher dinglicher Mitglieder in den Verband bedingt, was, sofern die Aufnahme nicht beantragt wird, die aufsichtsbehördliche Heranziehung der Vorteilhabenden erfordert (§ 23 Abs. 2 WVG). Der auf eine solche Entscheidung der Bezirksregierung Düsseldorf gerichtete Antrag des Beklagten aus dem Jahre 1999 ist, soweit ersichtlich, noch nicht, geschweige denn im Sinne des Beklagten, beschieden.
Die Einstufung der Flächen als bebaut bzw. befestigt ist auf der Grundlage der Veranlagungsregeln in erster Linie anhand des dort herausgestellten Katastermerkmals "GF" für die Nutzungsart "Gebäude- und Freifläche" durchgeführt worden. Die veranlagten Grundstücke der Klägerin zu 1. sind, ausgehend vom angefochtenen Beitragsbescheid, in dieser Weise im Kataster gekennzeichnet; eine Unrichtigkeit der Angaben macht die Klägerin zu 1. nicht geltend. Das Vorhandensein unbebauter und unbefestigter Teilflächen sowie der Katasterzusatz "ungenutzt Bauplatz" beim Flurstück sind nach dem Vorstehenden nicht entscheidungserheblich. Im Übrigen behauptet die Klägerin zu 1. nicht einmal, dass das Flurstück tatsächlich nicht in relevanter Weise bebaut oder befestigt ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe, die Revision zuzulassen
( § 132 Abs. 2 VwGO ), liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 33, 40 Abs. 2 WVG
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3
VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 2 WVG
§ 67 WVG
§ 23 WVG
§ 113 WVVO
§ 30 WVG
§
113 HwO
§ 167 VwGO
§ 2 Nr. 14 WVG
§ 93 Satz 1
VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 46 Abs. 1 Satz 2 WVG
§ 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 WVG
§ 48 Abs. 2
WVG
§ 49 Abs. 2 WVG
§ 58 Abs. 2 WVG
§ 69 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 28 Abs. 1
WVG
§ 58 Abs. 2 Satz 2 WVG
§ 2 Nr. 5 WVG
§ 6 Abs. 2 Nr. 2
WVG
§ 28 Abs. 3 WVG
§ 2 Abs. 3
ErftVG
§ 72 Abs. 2 WVG
§ 4 Nr. 3 WVG
§ 30 Abs. 1 WVG
§ 92 Abs. 1 Satz 6,
Abs. 2 Satz 2 LWG
§ 62 Abs. 2 GO
§ 28 Abs. 1 WVG
§ 23 Abs. 2 WVG
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ
2003, 974
BVerwGE 120, 255
BVerfGE 97,
67
BVerfGE 72, 200
NVwZ-RR 2003, 522
NJW 2002,
1638
BVerfGE 77, 170
NVwZ-RR 2002,
180
BVerwGE 42, 210
NVwZ 2002, 1508
NVwZ-RR
1991, 509
NVwZ-RR 2003, 774
NVwZ 1995, 1208
8 K 576/02
2 BvL 5/98
6 C 25.03
2 BvR 882/97
2 BvL 2/83
9 CN 2.02
8 B 13.96
8 K
576/02
2 A 500/88
1 BvR 1676/01
2 BvR 624/83
6 CN 5.00
20 A 3165/02
9 A 696/98
4 C 185.65
4 C 21.70
9 B 15.02
6 B 73.01
15 A 1099/87
9 BN 3.03
8 C 25.93