Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-02-26, Aktenzeichen 4 K 1534/13

Tenor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
1
Die Klägerin begehrt die generelle Verkürzung der Sperrzeit für drei von ihr auf einer Autobahnraststätte betriebene Spielhallen.
2
Die Klägerin betreibt auf dem Grundstück ... in K.-N. die Spielhallen „..., ... und ...“. Die Spielstätten liegen auf einem Autohof, auf dem unter anderem auch ein Schnellrestaurant und ein Sex-Shop angesiedelt sind. Am 13.11.2012 beantragte die Klägerin für die genannten drei Spielhallen die Sperrzeit - wie bisher - an allen Wochentagen bis 2:00 Uhr des darauffolgenden Tages zu verlängern. Mit Schreiben vom 04.12.2012 teilte das Landratsamt Karlsruhe der Klägerin mit, dass am 29.11.2012 das Landesglücksspielgesetz in Kraft getreten sei. Danach regele sich die Sperrzeit für Spielhallen nunmehr ausschließlich nach § 46 LGlüG, wonach gemäß Absatz 1 die Sperrzeit um 0:00 Uhr beginne und um 6:00 Uhr ende. Eine Verkürzung der Sperrzeit sei nicht mehr möglich.
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Da die Klägerin an ihrem Begehren festhielt, lehnte das Landratsamt Karlsruhe den Antrag auf Sperrzeitverkürzung für die Spielhallen mit Bescheid vom 07.01.2013 ab. Den dagegen von der Klägerin erhobenen Widerspruch vom 06.02.2013 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Widerspruchsbescheid vom 21.05.2013 zurück. Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 24.05.2013 zugestellt.
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Am 24.06.2013 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen Folgendes vor: Die Neuregelung der Sperrzeit verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG. In Spielhallen aufgestellte Geldspielgeräte würden mit Geldspielgeräten in den staatlichen Spielbanken konkurrieren und seien diesen deshalb gleichzustellen. Dies sei im Rahmen des Landesglückspielgesetzes nicht erfolgt. Die staatlichen Spielbanken würden die Automatenspiele, das sogenannte kleine Spiel, erst um 3:00 Uhr schließen.
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Bei der Entscheidung über die Verkürzung der Sperrzeit seien auch die besonderen örtlichen Verhältnisse, die Lage auf dem Autorasthof, zu berücksichtigen; die Umgebung sei besonders störungsresistent.
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Die Neuregelung der Sperrzeit verstoße auch gegen die Grundrechte in Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG. Zweck der Sperrzeitregelung sei es, die Spielsucht einzudämmen. Dafür gebe es aber geeignete Mittel, die einfacher seien. So bestünde etwa die Möglichkeit, spielsüchtige Personen auszusperren und eine entsprechende Sperrdatei zu errichten.
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Die Klägerin beantragt,
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das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheids des Landratsamts Karlsruhe vom 07.01.2013 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.05.2013 zu verpflichten, ihr eine Erlaubnis zu erteilen, um Geldspielgeräte in den Spielstätten „..., ... und ...“, ..., ... K.-N., auch in der Zeit zwischen 0:00 Uhr und 2:00 Uhr betreiben zu können.
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Das beklagte Land beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung trägt es vor, § 46 Abs. 1 LGlüG eröffne die Möglichkeit, durch Einzelverwaltungsakte eine Veränderung der Sperrzeit bei Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse oder eines öffentlichen Bedürfnisses lediglich insofern vorzunehmen, als der Beginn der Sperrzeit vorverlegt und dessen Ende hinausgeschoben werden könne. Eine Verkürzung der Sperrzeit - wie von der Klägerin gefordert - sei aber nicht mehr möglich. Die gesetzliche Neuregelung sei im Hinblick auf das mit ihr verfolgte Ziel, die Spielsucht zu bekämpfen, auch mit höherrangigem Recht vereinbar.
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Dem Gericht liegen die einschlägigen Akten des Landratsamts Karlsruhe und des Regierungspräsidiums Karlsruhe vor. Auf diese sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
13
Die Klage ist unbegründet.
14
Der Bescheid des Landratsamts Karlsruhe vom 07.01.2013, mit dem der Antrag der Klägerin auf Verkürzung der Sperrzeit für die streitgegenständlichen Spielstätten abgelehnt wurde, und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.05.2013 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verkürzung der Sperrzeit, da dies auf Grundlage des Landesglücksspielgesetzes nicht mehr möglich ist.1.
Der Bescheid des Landratsamts Karlsruhe vom 07.01.2013, mit dem der Antrag der Klägerin auf Verkürzung der Sperrzeit für die streitgegenständlichen Spielstätten abgelehnt wurde, und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.05.2013 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verkürzung der Sperrzeit, da dies auf Grundlage des Landesglücksspielgesetzes nicht mehr möglich ist.
1.
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Die Sperrzeit für Spielhallen bestimmt sich nach § 46 Abs. 1 LGlüG. Danach beginnt die Sperrzeit für Spielhallen um 0:00 Uhr und endet um 6:00 Uhr (Satz 1). Aufgrund besonderer örtlicher Verhältnisse oder bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses kann der Beginn der Sperrzeit vorverlegt oder deren Ende hinausgeschoben werden (Satz 2). Eine Verkürzung der Sperrzeit ist nicht zulässig (Satz 3). Diese Neuregelung der Sperrzeit für Spielhallen ist am 29.11.2012 in Kraft getreten und beansprucht damit für die von der Klägerin begehrte Sperrzeitverkürzung Gültigkeit.
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Nach dem eindeutigen Wortlaut der Neuregelung in § 46 Abs. 1 LGlüG ist der Betrieb einer Spielhalle in der Zeit von 0:00 Uhr bis 6:00 Uhr und damit auch - wie von der Klägerin begehrt - in der Zeit von 0:00 Uhr bis 2:00 Uhr ausgeschlossen. Rechtlich unerheblich sind die von der Klägerin geltend gemachten besonderen örtlichen Verhältnisse, auf die sie sich zur Begründung der begehrten Sperrzeitverkürzung beruft. Zwar eröffnet § 12 GastVO bei Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse die Möglichkeit, die Sperrzeit für einzelne Betriebe zu verkürzen. Nach dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes findet diese Regelung aber für Spielhallen keine Anwendung mehr (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.09.2013 - 6 S 1172/13 - juris; vgl. auch Begründung zum Landesglücksspielgesetzes, LT-Drs. 15/2431, Seite 180).2.
Nach dem eindeutigen Wortlaut der Neuregelung in § 46 Abs. 1 LGlüG ist der Betrieb einer Spielhalle in der Zeit von 0:00 Uhr bis 6:00 Uhr und damit auch - wie von der Klägerin begehrt - in der Zeit von 0:00 Uhr bis 2:00 Uhr ausgeschlossen. Rechtlich unerheblich sind die von der Klägerin geltend gemachten besonderen örtlichen Verhältnisse, auf die sie sich zur Begründung der begehrten Sperrzeitverkürzung beruft. Zwar eröffnet § 12 GastVO bei Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse die Möglichkeit, die Sperrzeit für einzelne Betriebe zu verkürzen. Nach dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes findet diese Regelung aber für Spielhallen keine Anwendung mehr (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.09.2013 - 6 S 1172/13 - juris; vgl. auch Begründung zum Landesglücksspielgesetzes, LT-Drs. 15/2431, Seite 180).
2.
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Die Sperrzeitregelung für Spielhallen in § 46 Abs. 1 LGlüG ist entgegen der Auffassung der Klägerin auch mit höherrangigem Recht vereinbar.
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a) Dies gilt zum einen im Hinblick auf die von der Klägerin angeführte Möglichkeit, Spielgeräte mit Gewinnmöglichkeit in staatlichen Spielbanken bis 3:00 Uhr betreiben zu können. Diese abweichende Öffnungszeit verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Fallgruppen des Benutzens von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeiten einerseits außerhalb von und andererseits in Spielbanken sind nicht wesentlich gleich, sodass sie wegen des darin liegenden sachlichen Grundes auch hinsichtlich der Sperrzeiten unterschiedlich behandelt werden dürfen. Das Benutzen solcher Geräte unterliegt nämlich nach dem Aufstellungsort deutlich unterschiedlichen Anforderungen. Spielgeräte in Spielhallen unterliegen in ihrer technischen Zulassung bestimmten rechtlichen Einschränkungen, die die Gefahr unangemessen hoher Verluste in kurzer Zeit ausschließen sollen (vgl. § 33e GewO). Das gewerbsmäßige Aufstellen solcher Spielgeräte ist zwar erlaubnispflichtig, bei Vorliegen der Voraussetzungen besteht jedoch für die Spielautomatenaufsteller ein Rechtsanspruch auf die Erteilung der Erlaubnis. Die Spielgeräte in einer Spielbank sind dagegen (rechtlich) uneingeschränkt zum Glücksspiel geeignet. Für sie gelten die Einschränkungen der Gewerbeordnung nicht (§ 33h Nr. 1 GewO). Das Veranstalten eines Glücksspiels ist aber nur aufgrund eigens erteilter staatlicher Konzession erlaubt, und zudem wird der Spielbankunternehmer - im Vergleich zum Betreiber einer Spielhalle - abweichend besteuert. Die dargestellten Unterschiede rechtfertigen nicht nur eine unterschiedliche Besteuerung (vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 10.12.2009 - 9 C 13.08 - juris), sondern auch eine unterschiedliche Regelung hinsichtlich der einzuhaltenden Sperrzeiten. Entscheidend ist mit anderen Worten, dass das Angebot zum Spielegerätegewinnspiel einmal in Spielbanken und zum anderen in Spielhallen jeweils einem wesentlich unterschiedlichen Rechtsregime zuzuordnen ist, das generell die Ungleichbehandlung dieser Fallgruppen rechtfertigt.
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b) Die Klägerin rügt ferner ohne Erfolg, die hier zu beurteilende Sperrzeitregelung verletze die Berufsfreiheit und damit Art. 12 Abs. 1 GG.
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Der Betrieb einer Spielhalle stellt eine gewerbliche Betätigung dar, die durch die Berufsfreiheit vor staatlichen Beeinträchtigungen geschützt ist. Das Betreiben einer Spielhalle ist, solange diese Tätigkeit nicht gesetzlich verboten und privaten Unternehmen zugänglich ist, Ausübung eines Berufs im Sinne von Art. 12 Abs. 1 GG. Durch die in § 46 Abs. 1 LGlüG normierte Sperrzeit und damit das Verbot, in der Zeit von 0:00 Uhr bis 6:00 Uhr Spielhallen zu betreiben, wird die Klägerin in ihrer durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit betroffen.
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Dieser Eingriff in die Berufsfreiheit ist jedoch gerechtfertigt. Die festgelegte Sperrzeit verstößt insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
22
Nach der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Stufentheorie besteht für Eingriffe in die Berufsfreiheit eine differenzierte Schrankensystematik. Während die Freiheit der Berufswahl nur eingeschränkt werden darf, soweit der Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter es zwingend erfordert, kann die Freiheit der Berufsausübung bereits dann beschränkt werden, wenn und soweit vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls dies zweckmäßig erscheinen lassen. Bei Eingriffen in die Berufswahl durch Aufstellung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs ist zwischen subjektiven und objektiven Voraussetzungen zu unterscheiden, wobei an den Nachweis der Notwendigkeit objektiver Zulassungsvoraussetzungen besonders strenge Anforderungen gestellt werden. Im allgemeinen erfordern diese die Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlich schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut (ständige Rechtsprechung, vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 12.10.1977 - 1 BvR 216/75 u.a. - BVerfGE 46, 120 - juris).
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Danach ist die hier zu beurteilende Sperrzeitregelung als Berufsausübungsregelung zu qualifizieren. Es werden keine allgemeinen Zugangsregelungen für den Beruf des Spielhallenbetreibers getroffen, sondern vielmehr die Modalitäten der Berufsausübung geregelt.
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Die Sperrzeitregelung und damit die Berufsausübungsregelung wird auch durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt. Ausweislich von § 1 Glücksspielstaatsvertrag, auf den § 1 LGlüG verweist, soll durch den Glücksspielstaatsvertrag das Entstehen von Glücksspielsucht verhindert und diese bekämpft sowie der Jugend- und Spielerschutz verbessert werden. Weitere Ziele sind, durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nichterlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb in geordnete Bahnen zu lenken und der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Schließlich soll sichergestellt werden, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt sowie die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden. Vor dem Hintergrund dieser allgemeinen Zielsetzung des Landesglücksspielgesetzes soll die Regelung einer Mindestsperrzeit in erster Linie dem Zweck der Spielsuchtprävention dienen. Sperrzeiten für den Betrieb von Spielhallen sind nach Auffassung des Gesetzgebers sinnvoll, weil viele pathologische Spieler über extrem lange Zeiträume in Spielhallen verweilen und dieses dauerhafte Spielen mit einer allgemeinen Sperrzeit nachhaltig unterbrochen werden könne (vgl. dazu: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glückspielrecht, GlüStV § 26 Rdnr. 12).
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Diese Erwägungen des Gesetzgebers rechtfertigen ohne Weiteres die dargestellte Beschränkung der Berufsausübung in Form der festgesetzten Sperrzeit. Nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung steht fest, dass Glücksspiele in ein krankhaftes Suchtverhalten münden können. Spielsucht kann wegen der drohenden Verschuldung der Betroffenen und der mit der Sucht nicht selten verbundenen Folge - und Begleitkriminalität zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Spieler selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft führen (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276) Der Landesgesetzgeber verweist in diesem Zusammenhang auch darauf, dass sämtliche eingeholten Studien belegten, dass das Suchtpotential bei Geldspielgeräten unter allen Gewinnspielen am höchsten sei. Im Rahmen des Bundesmodellprojekts „Frühe Intervention beim Pathologischen Glücksspiel“ sei dies bei 85 % der Klienten der Fall (vgl. LT-Drs. 15/1570, Seite 41). Auch diese Überlegung des Gesetzgebers kann nicht beanstandet werden, zumal ihm bei der Beurteilung einer Bedrohungslage für das Gemeinschaftsgut, zu dessen Schutz er im konkreten Fall tätig wird, ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zukommt (vgl. etwa BVerfG, Urt. v. 16.03.1971 - 1 BvR 52/66 u.a. -BVerfGE 30, 292).
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Die normierte Sperrzeit stellt auch ein geeignetes Mittel zur Erreichung der dargestellten Ziele dar. Ein Mittel ist bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei bereits die abstrakte Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.04.1997 - 2 BvR 45/92 - BVerfGE 96, 10). Es liegt auf der Hand, dass bei pathologischen Spielern, die über extrem lange Zeiträume in Spielhallen verweilen, die festgesetzte Sperrfrist von sechs Stunden in der Lage ist, einen gewissen Beitrag zur Suchtprävention zu leisten. In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass die Regelung einer Mindestsperrfrist nicht isoliert zu betrachten ist, sondern in ein breites Regelungsgeflecht zur Suchtbekämpfung eingebunden ist.
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Die angegriffene Sperrzeitregelung ist - entgegen der Auffassung der Klägerin - auch erforderlich. Die Grenzen der dem Gesetzgeber auch diesbezüglich zustehenden Einschätzungsprärogative sind erst überschritten, wenn nach den ihm bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisherigen Maßnahmen feststellbar ist, dass alternativ in Betracht kommende Grundrechtsbeschränkungen die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen aber weniger belasten (vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 05.05.1987 - 1 BvR 724/81 u.a. - BVerfGE 75, 246). Ein solches weniger belastendes Mittel, mit dem in gleichwirksamer Weise dafür Sorge getragen werden könnte, dass pathologischen Spielern eine „nachhaltige Pause“ verordnet und auf diese Weise ihre Sucht begrenzt wird, ist nicht ersichtlich. Insbesondere die von der Klägerin angeführte „Spielsperredatei“ für pathologische Spieler in Spielhallen stellt insoweit kein gleichwirksames Mittel dar. Die Einrichtung einer solchen Datei erfordert nicht nur einen erheblichen Verwaltungsaufwand, sondern zieht auch ein sich daran anschließendes (aufwändiges) Kontrollsystem nach sich. Im Gegensatz dazu erweist sich die hier zu beurteilende Sperrzeitregelung als leicht handhabbare und damit wirksame Präventionsmaßnahme.
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Die Sperrzeitregelung ist schließlich auch als verhältnismäßig im engeren Sinn zu beurteilen. Der Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber steht das überragend wichtige Gemeinwohlziel der Eindämmung der Spielsucht gegenüber. Während die zu schützenden Allgemeininteressen in der Rechtsprechung einhellig als überragend wichtige Gemeinschaftsgüter qualifiziert werden, erscheint der Beruf des Spielhallenbetreibers aufgrund der dargestellten Auswirkungen auf die Allgemeinheit nur in begrenztem Umfang als schutzwürdig (vgl. Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.2014 - 15/13, 1 VB 15/13 - juris). Hinzu kommt, dass eine existentielle Betroffenheit der Berufsgruppe der Spielhallenbetreiber durch die Sperrzeitregelung in § 46 Abs. 1 LGlüG ausgeschlossen werden kann, zumal ihnen der Betrieb der Spielhallen für 18 Stunden am Tag nach wie vor offensteht.
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c) Aus den unter 2. b) angeführten Gründen scheidet auch die von der Klägerin geltend gemachte Verletzung der Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG aus.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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BESCHLUSS
32
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 54.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. vom Juli 2013 auf 22.500,00 EUR festgesetzt.
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Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 46 LGlüG
§ 12 GastVO
§ 33e GewO
§ 1 Glücksspielstaatsvertrag
§ 1 LGlüG
§ 46 Abs. 1 LGlüG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 33h Nr. 1 GewO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 46, 120
BVerfGE 115, 276
BVerfGE 30, 292
BVerfGE 96, 10
BVerfGE 75, 246
6 S 1172/13
9 C 13.08
1 BvR 216/75
1 BvR 1054/01
1 BvR 52/66
2 BvR 45/92
1 BvR 724/81
1 VB 15/13