Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-09-09, Aktenzeichen 26 K 6758/12
ECLI: ECLI:DE:VGD:2014:0909.26K6758.12.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 6. September 2012 in der Fassung des Schriftsatzes der Beklagten vom 12. November 2012 und der Gebührenbescheid vom 6. September 2012 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin als Betreiberin einer zugelassenen Pflegeeinrichtung mit insgesamt 154 Belegungsplätzen berechtigt ist, im Wege der sogenannten eingestreuten Kurzzeitpflege vorübergehend aufgenommene Kurzzeitpflegegäste gemeinsam mit Langzeitpflegegästen in Doppelzimmern unterzubringen.
Gemäß dem am 1. März 2009 nach § 72 SGB XI mit den Pflegekassen und Ersatzkassen abgeschlossenen Versorgungsvertrag erbringt die Klägerin für die Pflegebedürftigen im Sinne des SGB XI Leistungen der Kurzzeitpflege und der vollstationären Pflege, wobei von den in der vollstationären Pflege betriebenen 154 Plätzen 10 Plätze als eingestreute Plätze innerhalb der vollstationären Pflegeeinrichtung betrieben werden.
Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 machte die Beklagte die Klägerin darauf aufmerksam, dass die von der Klägerin angewandte Belegungs- und Vergabepraxis im Rahmen der eingestreuten Kurzzeitpflege nicht mit den Vorgaben des WTG in Einklang stehe. Der Schutz der Intim- und Privatsphäre sei in § 1 Abs. 2 Nr. 3 WTG als wesentlicher Zweck normiert. Aus diesem Grunde seien Zweibettzimmer in einer Betreuungseinrichtung die Ausnahme. Wenn aber ein Bewohner zulässigerweise in einem solchen Zweibettzimmer lebe, müsse zumindest gesichert sein, dass er sich nicht permanent auf neue Mitbewohner in Form von Kurzzeitpflegegästen einstellen müsse. Ein solcher permanenter Wechsel der Kurzzeitpflegegäste sei dem dauerhaft in der Einrichtung lebenden Bewohner nicht zuzumuten. Deshalb sei die Aufnahme von Kurzzeitpflegegästen nach dem WTG ausschließlich in leer stehenden Einzelzimmern zulässig. Lediglich in den Fällen, in denen sich in einem Zweibettzimmer bereits ein Kurzzeitpflegegast befinde, sei es zulässig, in diesem Zimmer einen weiteren Kurzzeitpfleggast aufzunehmen.
Mit Schreiben vom 20. Juni 2012 führte die Klägerin zu ihrer Zimmervergabepraxis im Rahmen der eingestreuten Kurzzeitpflege unter Darstellung der einzelnen im Betrachtungszeitraum ab dem 1. Juni 2011 aufgetretenen Fälle aus: In den betrachteten 12 Monaten habe es einen behutsamen Umgang bei der Nachfrage befristeter Verweildauer und vorübergehender Unterbringung einer zweiten Person in einem Doppelzimmer gegeben. Die eingestreute Kurzzeitpflege durch vorübergehende Belegung eines Doppelzimmers mit einer zweiten Person habe positive Auswirkungen auf die jeweiligen Bewohner gehabt. Ein Bewohner z.B. habe ausdrücklich wechselnde Kurzzeitpflegegäste als Mitbewohner bevorzugt. Für manche Bewohner sei die Ansprache und Gesellschaft – gerade bei Bettlägerigkeit - von großem therapeutischen Nutzen gewesen. In keinem Fall habe man es erlebt, dass es durch die Unterbringung eines Kurzzeitpflegegastes zu Problemen oder Beschwerden eines Mitbewohners gekommen sei. Die Nachfrage nach Kurzzeitpflegeplätzen sei oftmals größer als die nach Dauerpflegeplätzen, so dass sie – die Klägerin – erfreut gewesen sei, wenn sie die Nachfrage auf diese Weise habe sicherstellen können. Selbstverständlich werde jeder Einzelfall sorgfältig geprüft. Eine Aufnahme erfolge nur, wenn die Zimmerkonstellation geprüft worden sei und eine Unterbringung im Sinne der Bewohner befürwortet werden könne. Wegen der weiteren Einzelheiten des klägerischen Schreibens wird auf Bl. 53-55 d.GA Bezug genommen.
Mit Bescheid vom 6. September 2012 ordnete die Beklagte unter Berufung auf § 19 Abs. 2 WTG an, dass in der von der Klägerin in E geführten Seniorenresidenz Kurzzeitpflege ausschließlich in dafür separat ausgewiesenen Einzel- oder Doppelzimmern betrieben werden dürfe. Nach den vorliegenden Unterlagen könne die Klägerin bis zu zehn Kurzzeitpflegegäste im Rahmen der eingestreuten Kurzzeitpflege aufnehmen. Bis zum 1. Oktober 2012 werde die Zusendung der Anzeige über die Festlegung der hierfür bestimmten Zimmer erwartet.
Mit gesondertem Bescheid vom gleichen Tage stellte die Beklagte der Klägerin nach Tarifstelle 10a.8 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung eine Gebühr in Höhe von 600,00 Euro in Rechnung.
Die Klägerin hat am 28. September 2012 Klage erhoben.
Nach Klageerhebung hat die Beklagte mit Schriftsatz vom 12. November 2012 von der Aufforderung Abstand genommen, die Klägerin müsse eine Liste der für die Kurzzeitpflege bestimmten Zimmer vorlegen.
Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Klage vor: Durch die Rücknahme der Anordnung, eine Liste der Zimmer vorzulegen, in denen künftig Kurzzeitpflegegäste aufgenommen werden sollen, habe sich die Anordnung insgesamt erledigt. Denn mit der angefochtenen Verfügung werde gefordert, dass in der streitgegenständlichen Seniorenresidenz Kurzzeitpflege nur in separat ausgewiesenen Einzel- oder Doppelzimmern betrieben werden dürfe. Ungeachtet dessen fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung. Ein Mangel im Sinne des § 19 Abs. 2 WTG liege nicht vor. Auch aus den übrigen Vorschriften des WTG und der hierzu ergangenen Durchführungsverordnung zum Gesetz über das Wohnen mit Assistenz und Pflege in Einrichtungen (DVO) lasse sich eine Ermächtigung für die getroffene Anordnung nicht herleiten. Eine schematische Vorgabe, dass die Kurzzeitpflege ausschließlich entweder in Einzelzimmern oder in dafür vorgesehenen Doppelzimmern betrieben werden dürfe, enthielten die einschlägigen Vorschriften nicht. Sowohl das Grundrecht auf Achtung der Privatsphäre als auch das Grundrecht auf Intimsphäre seien disponible Grundrechte. Auch in Pflegeheimen gebe es Menschen, für die ein Wohnen mit Mitbewohnern wünschenswert sei und für die bei einem Leben in Gesellschaft eines Mitbewohners die Privat- und Intimsphäre ausreichend gewahrt sei. Auch § 2a DVO sei nicht einschlägig. Diese Vorschrift beziehe sich auf den Anteil der Einzelzimmer in Einrichtungen der Eingliederungshilfe. Die von der Klägerin betriebene Einrichtung sei jedoch keine solche Einrichtung, sondern eine zugelassene Pflegeeinrichtung nach § 72 SGB XI. Der von der Beklagten außerdem herangezogene § 4 der Verordnung über die allgemeinen Grundsätze der Förderung von Pflegeeinrichtungen nach dem Landespflegegesetz (AllgFörderPflegeVO) vom 15. Oktober 2003 betreffe die Anzahl der Einzelzimmer bei Neubauten und könne ebenfalls nicht zur Begründung der Anordnung dienen.
Infolge der Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung könne auch der Gebührenbescheid keinen Bestand haben.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 6. September 2012 in der Fassung des Schriftsatzes der Beklagten vom 12. November 2012 aufzuheben
den Gebührenbescheid der Beklagten vom 6. September 2012 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie wendet ein: Nachdem sich infolge der Übersendung von Bewohnerlisten Hinweise auf eine unzulässige Unterbringung von Kurzzeitpflegegästen in von einem Langzeitpflegegast allein bewohnten Doppelzimmer ergeben hätten, sei am 11. Mai 2012 eine stichprobenartige Überprüfung der Vergabe von Einzelzimmern in der klägerischen Einrichtung durchgeführt worden. Anlässlich dieses Termin sei festgestellt worden, dass die Vergabe von eingestreuten Kurzzeitpflegeplätzen durch die Klägerin in der Vergangenheit nicht im Einklang mit dem WTG gestanden habe. Da die Klägerin in ihrem Schreiben vom 20. Juni 2012 zum Ausdruck gebracht habe, dass sie trotz der geäußerten Bedenken an dieser Vergabepraxis festzuhalten gedenke, sei die mit der Klage angefochtene Anordnung erlassen worden. Der Anordnung sei eindeutig zu entnehmen, dass es der Klägerin untersagt werden solle, Kurzzeitpflegegäste mit Langzeitpfleggästen in Doppelzimmern unterzubringen. Diese Anordnung sei auch rechtmäßig, weil es bereits zu einer Beeinträchtigung des Wohls der Bewohner gekommen sei. Ein Festhalten an der Vergabepraxis ließe eine weitergehende Gefährdung des Bewohnerwohls befürchten. Nach § 11 Abs. 1 WTG müsse sich die Wohnqualität von Pflegeinrichtungen an den Bedürfnissen von älteren Menschen und Menschen mit Behinderung ausrichten. § 3 DVO verweise bezüglich der Anforderungen an Einrichtungen auf die Bestimmungen der AllgFörderPflegeVO. Nach deren § 4 solle der Anteil der Einzelzimmer bei Neubauten bei 80 v.H. liegen. Unter Berücksichtigung dieser gesetzlichen Vorgaben sei davon auszugehen, dass dem Bedürfnis der Bewohner nach selbstbestimmten Leben und Schutz ihrer Privat- und Intimsphäre am ehesten durch ein Einzelzimmer Rechnung getragen werden könne. Stehe lediglich ein Doppelzimmer zur Verfügung, so sei den Anforderungen der genannten Regelungen nur dann entsprochen, wenn sichergestellt sei, dass sich der Bewohner nicht permanent auf neue Mitbewohner einstellen müsse. Dem laufe die von der Klägerin praktizierte Unterbringung von Kurzzeitpflegegästen in von Langzeitpflegegästen bewohnten Zweibettzimmern zuwider. Vorrangiges Ziel der Anordnung sei es, die Beeinträchtigung des Wohls der betroffenen Langzeitpflegebewohner durch die bisherige Belegungspraxis der Klägerin zu beenden. Zu beachten sei, dass die betroffenen Langzeitpflegegäste keine Möglichkeit hätten, sich gegen eine von ihnen nicht gewünschte Belegung des von ihnen bewohnten Zimmers mit einem Kurzzeitpflegegast zu wenden. Angesichts des bestehenden Abhängigkeitsverhältnisses dürfte es dem Heimbewohner schwerfallen, eine solche Belegung zu verweigern, wenn er überhaupt zu einer solchen Willensbildung und Willensäußerung in der Lage sei. Die theoretische Möglichkeit, den Versorgungsvertrag zu kündigen, sei für den Bewohner in der Regel keine tatsächliche Alternative. Schriftliche Einverständniserklärungen seien nicht vorgelegt worden. Aber selbst bei unterstelltem Einverständnis der Bewohner mit Abweichungen von der Wohnqualität sei das Ermessen zum Einschreiten nur dann eingeschränkt, wenn diese Abweichungen mit den Maßstäben des Alltags eines häuslichen Lebens vereinbar seien. Dies müsse jedoch verneint werden. Ob das Einverständnis der Kurzzeitpflegegäste mit ihrer Unterbringung eingeholt worden sei - wie die Klägerin in ihrer Stellungnahme vom 20. Juni 2012 ausgeführt habe - sei in diesem Zusammenhang unerheblich.
Da die Anordnung im Übrigen zu Recht erfolgt sei, könnten auch die mit dem Gebührenbescheid erhobenen Verwaltungsgebühren geltend gemacht werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Anfechtungsklage sowohl gegen den Gebührenbescheid als auch gegen die in Bezug auf die eingestreute Kurzzeitpflege getroffene Anordnung und zulässig. Diese Anordnung hat nicht etwa - wie die Klägerin geltend macht – ihre Erledigung gefunden. Spätestens durch den Schriftsatz vom 7. März 2013 hat die Beklagte den Regelungsgehalt ihrer Anordnung – ungeachtet des missverständlichen Wortlauts – klargestellt. Hiernach wird der Klägerin untersagt, Kurzzeitpflegegäste gemeinsam mit Langzeitpflegegästen in Doppelzimmern unterzubringen. Mit diesem Regelungsgehalt stellt sie (weiterhin) eine die Klägerin belastende Regelung in Form eines Verwaltungsakts dar.
Die Klage ist auch begründet. Die angefochtenen Bescheide der Beklagten sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Dies gilt zunächst im Hinblick auf die mit Bescheid vom 6. September 2012 getroffene Anordnung zur Unterbringung von Kurzzeitpflegegästen.
Die Verfügung ist zwar formell rechtmäßig, denn sie ist von der Beklagten als zuständiger Stelle (§ 13 Abs. 1 WTG) im Anschluss an die vom Gesetz geforderte Anhörung und Beratung (§ 19 Abs. 1 WTG) – hier in Gestalt des Anhörungsschreibens vom 25. Mai 2012 – erlassen worden und in der Gestalt, die sie durch den Schriftsatz vom 12. November 2012 gefunden hat, auch hinreichend bestimmt.
Die getroffene Anordnung ist jedoch materiell rechtswidrig.
Gemäß § 19 Abs. 2 S. 1 WTG können, wenn festgestellte oder drohende Mängel nicht abgestellt werden, gegenüber dem Betreiber Anordnungen erlassen werden, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung des Wohls der Bewohner und zur Durchsetzung der dem Betreiber ihnen gegenüber obliegenden Pflichten erforderlich sind.
Solche zum Einschreiten berechtigende Mängel liegen hier nicht vor. Ein Mangel im Sinne des Gesetzes liegt vor, wenn festgestellt wird, dass ein Betreiber, die Einrichtungsleitung oder die Beschäftigten die Anforderungen nach diesem Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes nicht erfüllen, vgl. § 19 Abs. 1 WTG.
In der hier gegebenen Konstellation lässt sich aber nicht feststellen, dass die Klägerin durch die von ihr praktizierte gemeinsame Unterbringung von Kurzzeitpflegegästen und Langzeitbewohnern in einem Zweibettzimmer die Anforderungen nach dem WTG oder aufgrund dieses Gesetzes nicht erfüllen würde.
Bei dieser Beurteilung ist zunächst in den Blick zu nehmen, dass eine an den Bedürfnissen der Pflegebedürftigen orientierte, wohnortnahe Versorgung mit Kurzzeitpflegeplätzen zu den vordringlichen Zielen des Gesetzes zur Umsetzung des Pflege-Versicherungsgesetzes (Landespflegegesetz Nordrhein-Westfalen - PfG NW) gehört. Die Förderung nach dem PfG NW dient dazu, eine leistungsfähige und wirtschaftliche ambulante, teilstationäre, vollstationäre und komplementäre Angebotsstruktur für alle Pflegebedürftigen zu gewährleisten, wobei sich die Struktur an den Bedürfnissen der Pflegebedürftigen und der sie Pflegenden orientieren und in kleinen, überschaubaren und stadtteilbezogenen Formen entwickelt werden soll (§ 1 Abs. 1 Satz 2 und 3 PfG NW). Die darauf aufbauende Versorgung soll nach dem Grundsatz des Vorrangs der häuslichen Versorgung ortsnah, aufeinander abgestimmt und nach dem allgemein anerkannten medizinisch-pflegerischen Erkenntnisstand sichergestellt werden und die pflegenden Angehörigen bei der häuslichen Pflege unterstützen (§ 1 Abs. 1 Satz 4 PfG NW). Eine Unterstützung der Pflegenden bedingt wiederum die wohnortnahe und bedarfsgerechte Kurzzeitpflege. Nur dann, wenn pflegende Angehörige auch im Falle ihrer Verhinderung als Pflegeperson dem Pflegebedürftigen räumlich nahe sein können, und familiären Planungen Rechnung getragen wird, ist und bleibt die ambulante Pflege für Angehörige attraktiv bzw. durchführbar. Das PfG NW trägt zudem dem Interesse der Pflegebedürftigen Rechnung, so lange wie möglich in der gewohnten häuslichen Umgebung leben zu können. Dem Hilfesuchenden soll eine weitestgehend selbstständige Lebensführung ermöglicht werden.
VG Münster, Urteil vom 12. September 2006 – 5 K 3538/04 – juris
Im Rahmen der landesrechtlichen Konzeption ist die sogenannte eingestreute Kurzzeitpflege ein wichtiger Baustein, obwohl die eingestreuten Kurzzeitpflegeplätze im Gesetz (vgl. § 8 PfG NW) keine ausdrückliche Erwähnung finden. Bei ihnen handelt es sich im Gegensatz zu den in § 8 Abs. 1 Nr. 3 PfG NW ausdrücklich genannten Kurzzeitpflegeeinrichtungen nicht um selbstständig wirtschaftende, abgegrenzte Einheiten („Solitäreinrichtungen"), sondern um Plätze in einer vollstationären Dauerpflegeeinrichtung, die auf Grund der dortigen Fluktuation zeitweise als Kurzzeitpflegeplatz genutzt werden können. In der Regel verpflichten sich die Dauerpflegeeinrichtungen – wie vorliegend auch die Klägerin - in den mit den Pflegekassen abgeschlossenen Versorgungsverträgen zur Bereithaltung einer bestimmten Anzahl von eingestreuten Kurzzeitpflegeplätzen. Bei Inanspruchnahme eines solchen Platzes wird dann der zu diesem Zeitpunkt freie vollstationäre Dauerpflegeplatz als Kurzzeitpflegeplatz genutzt.
VG Münster, Urteil vom 12. September 2006 – 5 K 3538/04 – juris.
Wie bei den bereits flächendeckend in Nordrhein-Westfalen vorhanden Dauerpflegeeinrichtungen ist auch bei der als Verhinderungspflege gedachten Kurzzeitpflege im Interesse der Pflegebedürftigen die wohnortnahe Versorgung von großem Gewicht. Gerade bei einem kurzzeitigen Pflegeaufenthalt hält der Verbleib in vertrauter Umgebung das Sozialumfeld des Pflegebedürftigen aufrecht. Darüber hinaus hat die Möglichkeit der eingestreuten Kurzzeitpflege für den Pflegebedürftigen den Vorteil, dass er - auch unter Berücksichtigung eines späteren Dauerpflegeaufenthaltes - die Einrichtung bereits kennen lernen kann. Im Rahmen der Verhinderungspflege ist weiter zu berücksichtigen, dass der Bedarf an Kurzzeitpflegeplätzen zwar längerfristig planbar, jedoch in der Regel zu „Spitzenbedarfszeiten" (Schulferien) auftritt. Auch insofern entspricht eine Förderung von Kurzzeitpflegeplätzen unter Einbeziehung möglichst vieler Pflegeeinrichtungen dem Interesse der Pflegebedürftigen. Schließlich entspricht die möglichst offene Zulassung von Pflegeeinrichtungen und Pflegeplätzen dem Wunsch- und Wahlrecht der Pflegebedürftigen nach § 2 Abs. 1 und 2 SGB XI.
Vor diesem Hintergrund sind nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung eingestreute Kurzzeitpflegeplätze förderungsfähig im Sinne des PfG NW.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 06. Februar 2008 ‑ 16 A 3989/06 – juris.
Nicht anders als die im Gesetz ausdrücklich erwähnte Kurzzeitpflege in Solitäreinrichtungen hat sich die eingestreute Kurzzeitpflege in ihrer konkreten Ausformung hinsichtlich der Qualitätsanforderungen an den gesetzlichen Vorgaben messen zu lassen. Diesen gesetzlichen Vorgaben ist vorliegend Genüge getan.
Gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 4 WTG darf eine Betreuungseinrichtung nur betrieben werden, wenn die hauswirtschaftliche Versorgung sowie eine angemessene Qualität des Wohnens erbracht wird. Die hier im Wege der eingestreuten Kurzzeitpflege angewandte Zimmervergabepraxis führt in Bezug auf die betroffenen Bewohner nicht zu einer unangemessenen Wohnqualität. Nach § 11 Abs. 1 WTG muss sich die Wohnqualität von Betreuungseinrichtungen insbesondere „im Hinblick auf …Raumangebot … und Privatsphäre an den Bedürfnissen von älteren Menschen, Menschen mit Behinderung und pflegebedürftigen Menschen ausrichten“.
Die Unterbringung von älteren und pflegebedürftigen Menschen in einem Doppelzimmer ist generell nicht zu beanstanden. Dies folgt aus § 3 DVO i.V.m. § 4 Abs. 1 S. 1 AllgFörderPflegeVO, wonach der Anteil der Einzelzimmer bei Neubauten bei 80 vom Hundert liegen soll und auch aus Abs. 2 S. 1 und 2 dieser Vorschrift, worin bestimmt ist, dass die Wohnfläche ohne Bad bei Doppelzimmern 24 qm nicht unterschreiten soll und der Zuschnitt von Doppelzimmern so zu gestalten ist, dass zwei räumlich gleichwertige Bereiche entstehen. Auch § 2 Abs. 3 DVO besagt lediglich, dass Bewohnerzimmer für mehr als zwei Bewohner unzulässig sind, woraus im Umkehrschluss folgt, dass die Unterbringung im Doppelzimmer nach der gegenwärtigen Rechtslage vom Gesetzgeber nicht als bewohnerunwürdig, sondern als adäquate Unterbringung angesehen wird, wenngleich der Gesetzgeber davon ausgeht, dass es im Grundsatz dem Bedürfnis der Bewohner entspricht, alleine untergebracht zu werden. Weitergehende konkrete Anforderungen - als die oben Genannten - an die Unterbringung im Doppelzimmer stellt das Gesetz nicht.
Hiernach ist festzuhalten, dass es keine ausdrücklichen gesetzlichen Vorgaben gibt, wonach die von der Klägerin praktizierte Unterbringung im Rahmen der eingestreuten Kurzzeitpflege unzulässig wäre. Aber auch die allgemeinen Ziele und Zwecke des WTG, das die Würde, die Interessen und die Bedürfnisse der Bürgerinnen und Bürger in Betreuungseinrichtungen vor Beeinträchtigungen schützen und die Einhaltung der dem Betreiber ihnen gegenüber obliegenden Pflichten und ihre Rechte sichern soll, gebieten es nicht, der Klägerin die Unterbringung von Kurzzeitpflegegästen in der konkret praktizierten Form generell zu untersagen.
Entgegen der Ansicht der Beklagten verstößt die praktizierte Form der Unterbringung von Kurzzeitpflegegästen nicht gegen § 1 Abs. 2 Nr. 3 WTG. Nach dieser Bestimmung sollen die Bürgerinnen und Bürger in Betreuungseinrichtungen in ihrer Privat- und Intimsphäre geschützt werden.
Dem Vortrag der Beklagten, ein permanenter Wechsel der Kurzzeitpflegegäste sei dem dauerhaft in der Einrichtung lebenden Bewohner unter dem Gesichtspunkt des Schutzes ihrer Privat- und Intimsphäre nicht zuzumuten, weshalb die Aufnahme von Kurzzeitpflegegästen nach dem WTG ausschließlich in einem leer stehenden Einzelzimmer oder in einem bereits von einem anderen Kurzzeitpflegegast belegten Doppelzimmer zulässig sei, vermag sich das Gericht in dieser Allgemeinheit nicht anzuschließen.
Einzuräumen ist zwar, dass ein häufiger Wechsel des Mitbewohners – gerade bei Pflegebedürftigkeit – an den betroffenen Bewohner erhebliche Anforderungen bezüglich seiner Flexibilität und Anpassungsfähigkeit sowie –bereitschaft stellt. Andererseits gilt es jedoch zu beachten, dass die Belegung beider Betreuungsplätze im Doppelzimmer mit Langzeitpflegebewohnern im Einzelfall für jeden der beiden Langzeitpflegebewohner viel belastender sein kann, als die vorübergehende Zusammenlegung mit einem Kurzzeitpflegegast. Die Privat- und Intimsphäre eines jeden Bewohners wird durch die gemeinsame Unterbringung in einem Doppelzimmer mit einem anderen Bewohner - auf den einzelnen Tag bzw. die einzelne Nacht betrachtet - zunächst einmal in gleicher Intensität beeinträchtigt, unabhängig davon, ob es sich um einen Kurzzeitpflegegast oder einen Langzeitpflegebewohner handelt. Stattdessen wird die Intensität der Beeinträchtigung durch die Umstände des jeweiligen Einzelfalles geprägt. Hier kommt insbesondere Art und Umfang der Pflege- und/oder Betreuungsbedürftigkeit des Bewohners, dessen charakterlicher Prägung, sowie der Häufigkeit von Angehörigenbesuchen maßgebliche Bedeutung zu. So kann sich im Einzelfall aufgrund der konkreten Umstände die Zusammenlegung mit einem Langzeitpflegebewohner – auch im Hinblick auf dessen Verweildauer - als wesentlich belastender erweisen, als die kurzfristige Zusammenlegung mit einem Kurzzeitpflegegast.
Die kürzere Verweildauer kann insoweit allenfalls dadurch weitergehender in die Privat- und Intimsphäre eingreifen, als der Betroffene – bei jährlicher Betrachtung – diesem Eingriff möglicherweise durch insgesamt mehr Personen ausgesetzt ist, als bei gemeinsamer Unterbringung mit immer der gleichen Person. Mithin liegt die maßgebliche Beeinträchtigung des Bewohnerwohls bei der Belegung mit ständig wechselnden Kurzzeitpflegegästen allein darin, dass sich der betroffene Bewohner in aller Regel häufiger auf einen Wechsel des Mitbewohners einstellen muss, als wenn die Unterbringung mit Langzeitbewohnern erfolgen würde.
Dies allein führt jedoch nicht in jedem Fall zu einer unzumutbaren Beeinträchtigung der angemessenen Wohnqualität. Es kann nicht allgemein festgelegt werden, wann die Grenze des Zumutbaren überschritten wird. Insoweit ist stets eine Einzelfallbetrachtung erforderlich. Ist ein Langzeitpflegebewohner kontaktfreudig, anpassungsfähig und flexibel, so mag ihn auch der mehrfache Wechsel der Zimmerbelegung nicht über Gebühr beeinträchtigen. Er mag dann sogar über die „Abwechslung“ erfreut sein. Genauso mag es die Fälle geben – wie von der Klägerin in ihrem Schreiben vom 20. Juni 2012 am konkreten Fallbeispiel des Herrn W. unwidersprochen aufgezeigt – in denen ein Langzeitbewohner die gemeinsame Unterbringung mit Kurzzeitpflegegästen bevorzugt, weil er sich durch ihre Anwesenheit in seinen eigenen Ansprüchen und Bedürfnissen weniger beeinträchtigt fühlt. Ist hingegen der Bewohner eher in sich gekehrt, weniger flexibel, mehr ruhebedürftig, oder wegen seiner psychischen Konstitution auf personell möglichst konstante soziale Kontakte angewiesen, so mag er sich bereits durch den Ein- und Auszug eines einzigen Kurzzeitpflegegastes im Jahr über Gebühr beeinträchtigt fühlen.
Darüber hinaus ist es durchaus denkbar, dass ein Langzeitbewohner infolge kurzfristigen Ablebens seiner jeweiligen zur Dauerpflege untergebrachten Mitbewohner genauso oft oder sogar häufiger einem Wechsel des Mitbewohners ausgesetzt ist, als wenn er Kurzzeitpflegegäste als Mitbewohner zugewiesen bekommen hätte. Dies mag zwar eine eher seltene Ausnahmekonstellation sein, zeigt aber, dass sich eine schematische Betrachtungsweise verbietet, die sich allein an der Unterscheidung zwischen Kurzzeitpflegegast und Langzeitpflegebewohner orientiert.
Das WTG ist ein Schutzgesetz für die Bewohner in Betreuungseinrichtungen und anderen Einrichtungen. In der Konsequenz muss es daher jeweils die spezifischen Bedürfnisse von Menschen mit Behinderung und von älteren und pflegebedürftigen Menschen berücksichtigen. Steht aber das individuelle Wohl des Bewohners im Vordergrund und will das Gesetz es ermöglichen, dass die Bürgerinnen und Bürger in Betreuungseinrichtungen ein möglichst selbstbestimmtes und selbständiges Leben führen können (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 WTG), so verbietet sich eine generalisierende Aussage, dass die gemeinsame Unterbringung von Langzeitpflegebewohnern und Kurzzeitpflegegästen den Anforderungen an die Wohnqualität nicht gerecht wird.
Vielmehr wird die Heimaufsicht erst dann Anlass zum Einschreiten - also zum Ergreifen einer Überwachungsmaßnahme nach § 19 Abs. 2 WTG - haben, wenn sie im Einzelfall Hinweise darauf erhält, dass eine gemeinsame Unterbringung gegen den ausdrücklichen Willen der betroffenen Bewohner oder ihrer Betreuer erfolgt, oder einzelne Langzeitpflegebewohner, ohne dies ausdrücklich verlangt zu haben, ausschließlich oder jedenfalls überdurchschnittlich häufig gemeinsam mit Kurzzeitpflegegästen in einem Doppelzimmer untergebracht werden.
Dabei ist die zuständige Behörde zur Kenntniserlangung nicht allein auf eingehende Beschwerden von Bewohnern oder Angehörigen angewiesen. Vielmehr obliegt ihr im Rahmen der wiederkehrenden Prüfung nach § 18 WTG die Feststellung, ob die Bewohner mit ihrer Unterbringung zufrieden sind. Der landesweit einheitliche Rahmenprüfkatalog zur Überwachung von Betreuungseinrichtungen, mit Erlass des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 16. 12. 2009 – VA3 – 5416 – in Kraft gesetzt, der Grundlage für die nach § 18 WTG vorgeschriebene Prüfung ist, sieht in seinem Teil B, 2. Kategorie ausdrücklich die Frage vor, ob die in einem Doppelzimmer untergebrachten Bewohner dort auf eigenen Wunsch wohnen. In diesem Zusammenhang empfiehlt der Rahmenprüfkatalog die Befragung der Bewohner oder ihrer rechtlichen Betreuer sowie Gespräche mit dem Bewohnerbeirat, dem Vertretungsgremium oder der Vertrauensperson.
Handelt es sich bei der Vergabepraxis der Klägerin in Bezug auf die Zimmerbelegung nicht um ein Mangel im Sinne von § 19 Abs. 1 WTG, so ist die angefochtene Verfügung schon aus diesem Grund rechtswidrig und daher aufzuheben.
Selbst wenn man entgegen der oben dargestellten Auffassung unabhängig von dem tatsächlichen Bewohnerwillen in der von der Klägerin praktizierten Form der Unterbringung von Kurzzeitpflegegästen einen Mangel im Sinne des Gesetzes bzw. der DVO erblicken wollte, so erweist sich die Verfügung der Beklagten dennoch als rechtswidrig, weil ermessensfehlerhaft. Die Verfügung nach § 19 Abs. 2 WTG steht im Ermessen der Behörde („können gegenüber dem Betreiber Anordnungen erlassen werden“), sie muss insbesondere auch erforderlich sein, um eine Beeinträchtigung des Bewohnerwohls zu beseitigen oder zu verhindern. Der Begriff der Erforderlichkeit beinhaltet, dass die Behörde vor Erlass der Anordnung prüfen muss, ob das beeinträchtigte Wohl der Bewohner nicht auf andere, mildere Weise geschützt werden kann.
Hier ist insbesondere daran zu denken, dass die zuständige Behörde gemäß § 11 Abs. 3 S. 1 WTG dem Betreiber einer Einrichtung, wenn die Erfüllung einer Anforderung zur Wohnqualität technisch nicht möglich oder aus wirtschaftlichen Gründen nicht zumutbar ist, auf Antrag ganz oder teilweise Befreiung erteilen kann, wenn die Befreiung mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohner vereinbar ist.
Bei der gebotenen Abwägung zwischen den Interessen des Einrichtungsbetreibers und denen der Bewohner gilt es zu beachten, dass die Erbringung der eingestreuten Kurzzeitpflege in der von der Beklagten geforderten Form im Ergebnis dazu führt, dass hierfür gesonderte Doppelzimmer ständig bereit gehalten werden müssen und somit nicht als vollstationäre Pflegeplätze zur Verfügung stehen würden. Dies widerspricht aber dem Wesen der eingestreuten Kurzzeitpflege, die gerade die natürliche Fluktuation im Bereich der Vollzeitpflege durch die zeitweise flexible Nutzung der zu diesem Zeitpunkt freien vollstationären Dauerpflegeplätze für sich nutzbar machen will und soll. Die von der Beklagten geforderte Form der Unterbringung beschränkt daher den Einrichtungsbetreiber in seiner Dispositionsfreiheit hinsichtlich der Zimmervergabe, ohne dass dies im Sinne des Bewohnerschutzes in diesem Umfange erforderlich wäre.
Insbesondere hat sie zur Folge, dass schon die einmalige Unterbringung eines Kurzzeitpflegegastes gemeinsam mit einem Dauerpflegebewohner nicht erlaubt ist. Dies lässt aber völlig außer Acht, dass bei nur einmaliger Belegung dieses konkreten Pflegeplatzes mit einem Kurzzeitpflegegast und nachfolgender Belegung mit einem Dauerpflegebewohner das Wohl des betroffenen, anderen Langzeitpflegebewohners nicht stärker beeinträchtigt wird, als wenn ein mit diesem im gleichen Zimmer untergebrachter Dauerpflegebewohner schon bald nach Bezug des Zimmers und Belegung des Pflegeplatzes verstirbt und der freiwerdende Pflegeplatz an einen anderen Langzeitpflegebewohner vergeben wird.
Die in der gegenüber der Klägerin getroffenen Anordnung enthaltene generelle Untersagung, Dauerpflegebewohner gemeinsam mit Kurzzeitpflegegästen in einem Zimmer unterzubringen, ist nach alldem unverhältnismäßig und daher auch unter diesem Gesichtspunkt rechtswidrig.
Hat die Anordnung nach § 19 Abs. 2 WTG keinen Bestand, so ist auch der nach § 1 Abs. 1 AVerwGebO NRW i.V.m. Ziff. 10a.8 ergangene Gebührenbescheid aufzuheben, weil es an der entsprechenden Voraussetzung für die Gebührenerhebung, nämlich an der Vornahme der gebührenpflichtigen Amtshandlung fehlt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung nach § 124a Abs. 1 S. 1 VwGO liegen nicht vor, weil nicht ersichtlich ist, dass das Urteil von einer im Gesetz als maßgeblich genannten Entscheidung abweicht (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Auch ist nicht erkennbar, dass der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zukommt.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.600,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 und 3 GKG erfolgt. Hierbei berücksichtigt das Gericht neben dem Auffangwert für die heimrechtliche Ordnungsverfügung den Wert der durch selbständig anfechtbaren Gebührenbescheid erhobenen Verwaltungsgebühr von 600,00 Euro.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 72 SGB XI
§ 2a DVO
§ 3 DVO
§ 8 PfG
§ 18 WTG
§ 167 VwGO
§ 1 Abs. 2 Nr. 3 WTG
§ 19 Abs. 2 WTG
§ 11 Abs. 1 WTG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 WTG
§ 19 Abs. 1 WTG
§ 19 Abs. 2 S. 1 WTG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 und 3 PfG
§ 1 Abs. 1 Satz 4 PfG
§ 8 Abs. 1 Nr. 3 PfG
§ 2 Abs. 1 und 2 SGB XI
§ 7 Abs. 1 Nr. 4 WTG
§ 4 Abs. 1 S. 1 AllgFörderPflegeVO
§ 2 Abs. 3 DVO
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 WTG
§ 11 Abs. 3 S. 1 WTG
§ 1 Abs. 1 AVerwGebO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 52 Abs. 2 und 3 GKG
§ 4 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 5 K 3538/04
16 A 3989/06