Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-03-23, Aktenzeichen 2 S 2874/20
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2023:0323.2S2874.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
Zur Einbeziehung eines Gebührenänderungsbescheides im Berufungsverfahren.(Rn.50)
Verfahrensgang
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 25. Juni 2020 - 4 K 7527/18 - ist mit Ausnahme der Kostenentscheidung unwirksam.
Im Übrigen wird der Gebührenbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen - Eich- und Beschusswesen Baden-Württemberg - vom 23. November 2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 16. Oktober 2020 aufgehoben und die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Herstellerin von Wurstwaren und Schinken mit Sitz in O…, wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Verwaltungsgebühr.
Am 21.11.2018 führte das Eich- und Beschusswesen Baden-Württemberg, Eichamt Fellbach, in dem Betrieb der Firma M., einem Fachzentrum für Metzgerei und Gastronomie, eine Fertigpackungskontrolle/Füllmengenkontrolle durch, bei der u.a. das Produkt „Trüffelsalami“ der Klägerin geprüft wurde.
Mit Schreiben vom 23.11.2018 teilte das Regierungspräsidium Tübingen der Klägerin mit, dass bei ihrem Produkt die Tara-Grenzen bei 17 Salami siebzehnmal unterschritten gewesen seien und die Ware somit für den Verkauf gesperrt sei. Im Schreiben wird Bezug genommen auf das Prüfprotokoll vom 22.11.2018, aus dem hervorgeht, dass die Abweichungen der 17 beprobten Trüffelsalami (Bruttogewicht zwischen 1.697 g und 1.774,2 g) zwischen 17,7 g und 23,8 g lagen. Dem Protokoll lässt sich zudem ein Taragewicht-Mittelwert von 34,6 g und eine zulässige Minus-Abweichung bei einer Nennfüllmenge von 500 g bis weniger als 2.000 g - wie hier - von 5 g entnehmen.
Zum Ablauf der hier zu beurteilenden Verpackungskontrolle teilte der zuständige Kontrolleur W. in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts als amtliche Auskunftsperson im Wesentlichen Folgendes mit:
Die Kontrolluntersuchung bei der Firma M. habe am 21. und 22.11.2018 vor Ort im Lager stattgefunden. Es werde zwischen einer Vorprüfung und einer Vollprüfung unterschieden. Bei einer Vorprüfung gehe der Prüfer durch die Regale, nehme die Ware heraus und wiege diese nach. In diesem Zusammenhang werde das Tara-Gewicht geschätzt und unter Abgleichung mit der auf der Verpackung ausgewiesenen Nennfüllmenge entschieden, ob bei Verdacht einer unrichtigen Auszeichnung eine Vollprüfung vorgenommen oder - andernfalls - das Produkt wieder in das Regal zurückgestellt werde; für eine solche Vorprüfung werde pro Produkt sechs Minuten angesetzt.
Im Falle eines Verdachts auf fehlerhafte Auszeichnung würden alle Produkte dieser Charge beigezogen, eine Salami werde aufgeschnitten und die abgezogene Hülle werde separat gewogen. Ergebe sich dann eine Verfestigung des Verdachts, werde die Vollprüfung vorgenommen. Bei Verfestigung des Verdachts würden zwei Produkte mitgenommen, der Rest gesperrt.
Die jeweils im Rahmen der Vollprüfung beigezogenen Würste würden auf der Dienststelle folgendermaßen behandelt: Die Clipse, die Schnüre, die ungenießbare Haut und andere nicht essbare Hüllen würden entfernt, anschließend würden diese Materialien gereinigt, getrocknet und verwogen. Das Trocknen erfolge in einem Trockenschrank so weitgehend, dass die Verpackung trocken wie Pergamentpapier sei. Das Gewicht der Verpackung werde hinsichtlich zweier Produkte festgestellt, anschließend gemittelt und dann auf die anderen nicht vollbeprobten Salami übertragen. Auch wenn die einzelnen Salami teilweise ein deutlich unterschiedliches Bruttogewicht aufwiesen, ergäben sich bei dem ermittelten Gewicht für die Verpackung keine maßgeblichen Unterschiede.
Verpackungskontrollen würden an ca. 35 Tagen im Jahr durchgeführt. Bei der Prüfung am 21. und 22.11.2018 habe er zwölf Vollprüfungen und einige weitere Vorprüfungen vorgenommen. Die Prüfungen hätten sich hauptsächlich auf Produkte der Firma M., die auch eine Schlachterei betreibe, und zudem auf die Produkte der Klägerin und weiterer Fleischhersteller bezogen. Kontrolliert würden auch Produkte der Firma M., die sie aus Europa oder Übersee importiere.
Für eine Vollprüfung werde pauschal ein Zeitaufwand von einer Stunde angesetzt. Die Zeit werde nicht konkret gemessen, sie komme „aus seinem Kopf“.
Für die dargestellte Fertigpackungskontrolle am 21.11.2018 veranlagte das Regierungspräsidium Tübingen - Eich- und Beschusswesen Baden-Württem-berg - die Klägerin mit Bescheid vom 23.11.2018 zu einer Gebühr von 125,-- EUR. Unter der Überschrift „Dienstleistung oder Tätigkeitsbeschreibung“ findet sich folgende Auflistung:
Betrifft: … Trüffelsalami geräuchert
Überwachung von Fertigpackungen ungleicher Nennfüllmenge
Berechnung nach Arbeitsaufwand (außerhalb der Amtsstelle)
125,-- EUR; Dauer 01:00 Std.
Als Befundbeschreibung wird genannt:
002: Beanstandung von TU2 ungl. NF
Der Bescheid enthält im Übrigen die Angabe, die Eichgebühren würden nach der Mess- und Eichgebührenverordnung vom 24.03.2015 in der jeweils gültigen Fassung festgesetzt, sowie die Angabe der Schlüsselzahl 19.1.2.2.
Auf die von der Klägerin am 08.12.2018 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen mit Urteil vom 25.06.2020 den Gebührenbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen - Eich- und Beschusswesen Baden-Württemberg - vom 23.11.2018 aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Der Bescheid sei formell rechtswidrig. Die Klägerin sei vor Erlass des Bescheids nicht angehört worden. Von der Anhörung habe auch nicht gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG abgesehen werden können, weil es sich bei den Gebührenbescheiden, die für Fertigverpackungskontrollen erlassen würden, nicht um gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl im Sinne der genannten Vorschrift handele. Die erforderliche Anhörung sei auch nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG nachgeholt worden. Für eine wirksame Nachholung im gerichtlichen Verfahren sei erforderlich, dass sich die Behörde nicht darauf beschränke, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nehme, die Entscheidung kritisch zu überdenken. Ein kritisches Überdenken der streitgegenständlichen Entscheidung sei vorliegend während des gerichtlichen Verfahrens weder ausdrücklich erfolgt noch sonst erkennbar, vielmehr sei die Sachentscheidung verteidigt worden. Schließlich sei der Verstoß gegen § 28 Abs. 1 LVwVfG auch nicht gemäß § 46 LVwVfG unerheblich. Unerheblich sei die fehlende Anhörung nur dann, wenn sie im konkreten Fall schlechthin nicht kausal für die Entscheidung sein könne. Davon könne jedoch nicht ausgegangen werden, da die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht u.a. geltend gemacht habe, die zeitliche Dauer der Prüfung sei nicht plausibel und nicht nachprüfbar und zudem hätte ihr im Rahmen der Ermessensausübung nach § 7 Abs. 3 MessEGebV eine Gebührenbefreiung erteilt werden müssen.
Der Gebührenbescheid sei auch materiell rechtswidrig. Bei der Fertigpackungskontrolle handele es sich um eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung nach dem Mess- und Eichgesetz. Die konkrete Festsetzung der Gebührenhöhe sei jedoch rechtsfehlerhaft erfolgt.
Nach § 59 Abs. 2 Satz 1 bis 3 MessEG solle die Gebühr die mit der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung verbundenen Kosten aller an der Leistung Beteiligten decken. In die Gebühr seien die mit der Leistung regelmäßig verbundenen Auslagen einzubeziehen. Zur Ermittlung der Gebühr seien die Kosten, die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen als Einzel- und Gemeinkosten zurechenbar und ansatzfähig seien, insbesondere Personal- und Sachkosten sowie kalkulatorische Kosten, zugrunde zu legen. Gemäß § 4 MessEGebV werde nach Zeitgebühr abgerechnet, soweit keine Fest- oder Rahmengebühr angegeben sei. Der Zeitgebühr seien die in der Anlage angegebenen Stundensätze zugrunde zu legen. Bei Erhebung einer Zeitgebühr sei diese durch Multiplikation des Stundensatzes nach der Anlage Schlüsselzahl 19.1.1... oder 19.1.2… mit dem Zeitaufwand für die Durchführung der jeweiligen individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung zu berechnen. Die Zeitgebühr sei für jede die Leistung durchführende Person zu erheben. Betrage der ermittelte Zeitaufwand weniger als eine Stunde, so sei für jeweils angefangene sechs Minuten ein Zehntel dieser Stundensätze zu berechnen. Im Übrigen sei für jede angefangene Viertelstunde ein Viertel dieser Stundensätze zu berechnen. Nach Nr. 16.2.1.1 der Anlage (Prüfung bei Fertigpackungen ungleicher Nennfüllmenge gemäß § 34 Abs. 1 Satz 4 MessEG und § 22 der FpackV i.V.m. Nr. 19.1.2.2 der Anlage / Stundensätze eines Bachelorab-schlusses bzw. eines gleichwertigen Abschlusses oder einer Meister- oder Technikerausbildung) liege der Stundensatz vorliegend bei 125,-- EUR.
Die Stundensatzhöhe sei ordnungsgemäß auf 125,-- EUR festgesetzt worden. Jedoch sei der Zeitaufwand für die Durchführung der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung rechtswidrig pauschal auf eine Stunde festgelegt worden. Eine ordnungsgemäße Abrechnung als Zeitgebühr im Sinne des § 4 MessEGebV könne nur erfolgen, wenn der konkrete Zeitaufwand nachvollziehbar ermittelt worden sei. Nach den Angaben von Eichamtmann W. in der mündlichen Verhandlung habe dieser die Zeit der individuellen Prüfung nicht gemessen, die Zeit „komme vielmehr aus seinem Kopf“. „Sie würden das zwar anteilig machen, aber doch irgendwie pauschalisiert“. „Für eine Vollprüfung setzten sie eine Stunde an“. Vorliegend sei also entgegen § 4 MessEGebV die Zeitgebühr nicht anhand des konkreten Zeitaufwands für die Durchführung der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung berechnet worden, sondern hierfür sei eine pauschale Zeitdauer von einer Stunde angesetzt worden. Da im hier maßgeblichen Bereich der Mess- und Eichgebührenverordnung auf Rahmengebühren, die der Behörde ein größeres Ermessen einräumten, verzichtet worden sei, entspreche ein solches Vorgehen gerade nicht den gesetzlichen Anforderungen. Denn hierdurch ergebe sich mittelbar und entgegen dem Wortlaut von § 4 MessEGebV für jede Vollprüfung bei Fertigpackungen ungleicher Nennfüllmenge - unabhängig von der Anzahl der geprüften Waren und des tatsächlichen Zeitaufwands - eine Festgebühr von 125,-- EUR.
Klarstellend werde darauf hingewiesen, dass es für die Erhebung der Gebühr nach § 59 Abs. 1 Satz 1 MessEG im Bereich der Kontrolle von Fertigpackungen unerheblich sei, ob die Kontrolle zu Beanstandungen geführt habe oder nicht. Es sei hierbei zwischen der Marktüberwachung bei Fertigpackungen und anderen Verkaufseinheiten einerseits sowie der Markt- und Verwendungsüberwachung bei Messgeräten andererseits zu unterscheiden. Die Marktüberwachung bei Fertigpackungen sei seit ihrer Einführung kostenpflichtig. Demgegenüber unterlägen die Markt- und Verwendungsüberwachungen bei Messgeräten gemäß § 59 Abs. 1 Satz 2 MessEG nur im Beanstandungsfall der Kostenpflicht. Im Umkehrschluss daraus, dass eine solche Ausnahme von der Kostenpflicht für den Bereich der Marktüberwachung bei Fertigpackungen nicht geregelt sei, ergebe sich, dass hier die Gebühren auch bei Beanstandungsfreiheit anfielen. Es handele sich in diesem Bereich schlicht um eine reine Tätigkeitsgebühr. Die zwischen den Beteiligten diskutierte Frage der Rechtmäßigkeit der vorliegenden Beanstandung, d.h. die Frage, ob Wursthüllen bzw. Hängeschlaufen und Clipse an der Wurst als Tara vom Nettogewicht abgezogen werden müssten oder nicht, sei deshalb vorliegend nicht entscheidungserheblich.
Gegen dieses dem Beklagten am 11.08.2020 zugestellte Urteil hat dieser am 11.09.2020 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
Nach Anhörung der Klägerin mit Schreiben vom 22.09.2020 hat das Regierungspräsidium Tübingen - Eich- und Beschusswesen - mit weiterem Bescheid vom 16.10.2020 die Gebühr für die Fertigpackungskontrolle am 21.11.2018 - unter Abänderung des Gebührenbescheids vom 23.11.2018 - auf 62,50 EUR festgesetzt. Zur Begründung dieser Gebührenhöhe hat das Regierungspräsidium ausgeführt, die erbrachten Prüftätigkeiten des Eichamts Fellbach seien - unabhängig vom tatsächlichen Prüfungsaufwand - in jedem Fall nicht in weniger als einer halben Stunde zu erbringen. Daher sei das Eichamt berechtigt, diesen Aufwand unabhängig von einer konkreten Zeiterfassung abzurechnen, da eine Unterschreitung des halbstündlichen Aufwands für die erbrachten Leistungen nicht möglich sei. Da dieser Zeitraum in jedem Fall auch bei günstigsten Bedingungen anfalle, bedürfe es keines gesonderten zeitlichen Nachweises mehr.
Am 16.11.2020 hat die Klägerin den Gebührenbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 16.10.2020 im Wege einer Klageänderung in das Berufungsverfahren einbezogen und sich darauf gestützt, die Klageänderung sei gemäß § 91 Abs. 1 2. Alt. VwGO als Klageerweiterung zulässig, da sie sachdienlich sei. Grundsätzlich immer als sachdienlich anzusehen sei eine Klageänderung, die - wie hier - der Änderung oder Auswechslung eines angefochtenen Verwaltungsakts bei im Wesentlichen gleichem Sachverhalt Rechnung trage. Der Beklagte hat in die Klageänderung eingewilligt.
Zur Begründung seiner Berufung macht der Beklagte geltend, unabhängig von den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu einer angeblich fehlenden Anhörung vor Erlass des Gebührenbescheids, sei jedenfalls mit dem Anhörungsschreiben vom 22.09.2020 eine Anhörung entsprechend den Vorgaben des § 28 Abs. 1 LVwVfG nachgeholt und spätestens hierdurch der formelle Verfahrensfehler geheilt worden.
Das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts sei auch deshalb rechtsfehlerhaft, da die abgerechnete Gebühr in jedem Fall für eine halbe Stunde auch ohne einen konkreten Nachweis des Zeitaufwands hätte abgerechnet werden dürfen. Unabhängig vom tatsächlichen Zeitaufwand seien die im Betrieb der Firma M. erbrachten Prüfungstätigkeiten selbst unter Annahme eines zeitlichen Abschlags zu Gunsten der Klägerin objektiv nicht in weniger als 30 Minuten zu erbringen gewesen. Eine Prüfung setze als Mindesthandlungen die Anmeldung zur Prüfung, den Aufbau der Prüfausrüstung, die Auswahl der zu prüfenden Packungen, die Dokumentation der Prüfergebnisse und den Abbau der Prüfeinrichtung voraus. Da diese Arbeiten nicht in weniger als 30 Minuten durchführbar seien, falle dieser Mindestzeitraum in jedem Fall auch bei günstigsten Bedingungen an. Es bedürfe daher keines gesonderten zeitlichen Nachweises, da eine Unterschreitung dieses Zeitraums nicht möglich sei. Dies dürfe als allgemein bekannt vorausgesetzt werden bzw. hätte im erstinstanzlichen Verfahren durch Sachverständigenbefragung unter Beachtung des Amtsermittlungsgrundsatzes erörtert werden müssen.
Die streitgegenständliche Gebühr könne auch im Übrigen nicht beanstandet werden. Es handele sich um eine reine Tätigkeitsgebühr, bei der es auf das Vorliegen einer Beanstandung nicht ankomme. Gegen die zugrundeliegende Amtshandlung müsse separat ein Rechtsmittel eingelegt werden, dies sei vorliegend unstreitig nicht erfolgt.
Unabhängig davon sei auch die der Gebühr zugrundeliegende Amtshandlung, d.h. die Beanstandung der Produkte der Klägerin, rechtmäßig. Die Wursthülle, Schnüre und Clipse seien nicht dem Nettogewicht hinzuzurechnen. Art. 9 Abs. 1 Buchst. e) der Lebensmittelinformationsverordnung (EU) Nr. 1169/2011 fordere, dass die Nettofüllmenge des Lebensmittels anzugeben sei. Bezüglich der Begriffsdefinition „Lebensmittel“ verweise die Lebensmittelinformationsverordnung in Art. 2 Abs. 1 Buchst. a) auf die Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Im Sinne dieser Verordnung seien „Lebensmittel“ alle Stoffe oder Erzeugnisse, die dazu bestimmt seien oder von denen nach vernünftigem Ermessen erwartet werden könne, dass sie in verarbeitetem, teilweise verarbeitetem oder unverarbeitetem Zustand von Menschen aufgenommen würden. Deshalb gehörten nach dieser Definition die von der Klägerin als „nicht essbar“ deklarierte Wursthülle, die Schnüre und die Clipse nicht zum Lebensmittel, da sie nicht von Menschen aufgenommen werden könnten. Hieraus werde deutlich, dass die genannten nichtverzehrbaren Komponenten des Produkts auch nicht mit der Nettofüllmenge angegeben werden dürften. Insofern sei es auch nicht mehr zulässig, die von der Klägerin angeführte interne Verwaltungsvorschrift „Richtlinie zur Prüfung von Fertigpackungen (RFP)“ anzuwenden, da sie im Widerspruch zu EU-Recht stehe.
Es fehle auch nicht an einer individuell zurechenbaren Leistung im Sinne des § 59 Abs. 1 MessEG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 07.11.1980 (1 C 22.78) könnten Gebühren auch für Amtshandlungen erhoben werden, die der Kostenschuldner nicht beantragt habe. Es genüge, dass ihm die Amtshandlung als Verwaltungsleistung individuell zurechenbar sei. Die Erhebung der Gebühr sei weder davon abhängig, dass die Amtshandlung für den Kostenschuldner vorteilhaft sei, noch stehe ihr entgegen, dass die Amtshandlung überwiegend oder ausschließlich im öffentlichen Interesse erfolge.
In ihrer Funktion als Herstellerin von Fertigpackungen sei die Klägerin Adressatin des Gebührenbescheids. Dabei sei es unerheblich, ob eine Kontrolle im Betrieb der Firma M. oder im Betrieb der Klägerin durchgeführt worden sei. Gemäß Fertigpackungsverordnung könne eine Prüfung bei der Herstellung oder dem Verbringen in den Geltungsbereich des Mess- und Eichgesetzes in allen Stufen des Handels erfolgen. Allein die Übergabe bzw. der Verkauf der klägerischen Wurstwaren an einen Händler entbinde die Klägerin nicht von ihrer Produktverantwortlichkeit, so dass sie für eichrechtliche Kontrollen uneingeschränkt verantwortlich bleibe.
Die Klägerin ist der Berufung entgegengetreten und trägt vor, auch der einbezogene Bescheid vom 16.10.2020 sei nicht hinreichend bestimmt. Weder dem Bescheid noch dem Prüfprotokoll vom 22.11.2018 könne die Dauer der Kontrollmaßnahme entnommen werden. Die Behauptung des Beklagten, es bedürfe zumindest für die Berechnung einer halben Stunde als Zeitgebühr keines gesonderten zeitlichen Nachweises, da eine Unterschreitung dieses Zeitraums bei der Fertigpackungskontrolle vom 21.11.2018 nicht möglich gewesen wäre und daher als allgemein bekannt vorausgesetzt werden dürfe, widerspreche dem Gesetz. Es sei weder allgemein noch ihr - der Klägerin - bekannt, dass eine Kontrolle dieser Art mindestens eine halbe Stunde dauere. Es obliege der Verwaltung, einen Zeitnachweis zu führen, um eine Gebühr in einer bestimmten Höhe fordern zu können. Es sei nicht ihre Obliegenheit, das Gegenteil zu beweisen, insbesondere da ihr der Beweis des Gegenteils bei einer Kontrolle in den Räumlichkeiten eines Dritten unmöglich sei.
Unabhängig davon habe der Beklagte zur Berechnung der Gebühr unzulässiger Weise die Schlüsselkennzahl 19.1.2.2 der Anlage zur MessEGebV a.F. angewandt. In dieser Schlüsselkennzahl sei ausschließlich der Stundensatz pro Mitarbeiter für außerhalb der Räumlichkeiten der zuständigen Stelle erbrachte individuell zurechenbare öffentliche Leistungen festgelegt worden. Der die Kontrolle durchführende Eichamtmann W. habe ausweislich des Protokolls der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht angegeben, dass ausschließlich die Tätigkeit der Vollprüfung in Rechnung gestellt worden sei. Diese Vollprüfung sei nach seiner Aussage aber in den Räumlichkeiten des Beklagten und damit nicht „außerhalb der Räumlichkeiten der zuständigen Stelle“ durchgeführt worden.
Im Übrigen sei der Bescheid rechtswidrig, da es an einer individuell zurechenbaren Leistung fehle. Die streitgegenständliche Leistung sei im Interesse der Allgemeinheit bzw. im Interesse der Verbraucher erbracht worden. Es habe sich insoweit auch nicht um eine zielgerichtete Regelkontrolle in ihrem Betrieb, sondern vielmehr um eine Kontrolle im Betrieb der Firma M. gehandelt. Allein der Umstand, dass sie ein dem Marktüberwachungsrecht unterliegendes Unternehmen betreibe, reiche für sich genommen nicht aus, um eine Zurechenbarkeit im Sinne einer besonderen Beziehung zu rechtfertigen.
Darüber hinaus sei notwendige Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit eines Gebührenbescheids auch die Rechtmäßigkeit der dem Gebührenbescheid zugrundeliegenden Amtshandlung.
Da die vom Beklagten vertretene Rechtsauffassung, nicht essbare Verpackungen, Hängeschlaufen und Clipse seien als Tara vom Nettogewicht des Lebensmittels abzuziehen, fehlerhaft sei, sei in der Folge auch die Fertigpackungskontrolle in unrechtmäßiger Weise durchgeführt worden. Nach der Verwaltungsvorschrift „Richtlinie zur Füllmengenprüfung von Fertigpackungen (RFP)“ seien nicht essbare Därme, Clipse und textile Schnüre nicht als Tara abzuziehen. Soweit ersichtlich sei die RFP auch nicht nach Inkrafttreten der Lebensmittelinformationsverordnung - LMIV - am 13.12.2014 aufgehoben worden. Im Übrigen ersetze diese Richtlinie lediglich die vormalige Etikettierungsrichtlinie 2000/13/EG. Gemäß der Etikettierungsrichtlinie sei die Nettofüllmenge - wie nunmehr in Art. 9 Abs. 1 Buchst. e) der Lebensmittelinformationsverordnung - als Pflichtkennzeichnungselement für vorverpackte Lebensmittel zur Abgabe in Selbstbedienung zu deklarieren gewesen. Insoweit habe sich inhaltlich nichts geändert. Lediglich der Wortlaut der neuen Lebensmittelinformationsverordnung habe sich im Vergleich zu der Richtlinie 2000/13/EG leicht verändert. In der Etikettierungsrichtlinie sei noch von der „Nettofüllmenge“ die Rede gewesen. Die Lebensmittelinformationsverordnung spreche nunmehr in Art. 9 Abs. 1 Buchst. e) von der „Nettofüllmenge des Lebensmittels“. Durch diese rein redaktionelle Klarstellung des Verordnungsgebers auf EU-Ebene ergebe sich keine inhaltliche Änderung. Auch bereits im Rahmen der Etikettierungsrichtlinie sei dem Rechtsunterworfenen und den Eichbehörden bewusst gewesen, dass es sich um die Nettofüllmenge des Lebensmittels handeln sollte. Dies gelte vor allem vor dem Hintergrund, dass die Lebensmitteldefinition in Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 bereits aus dem Jahr 2002 stamme. Eine Änderung der Rechtslage sei danach mit dem Inkrafttreten der Lebensmittelinformationsverordnung ersichtlich nicht beabsichtigt gewesen. Bis zu ihrem Inkrafttreten sei aber seitens der Eichverwaltung nicht erwogen worden, die Frage der Tara bei Fleischerzeugnissen und Fleischzubereitungen abweichend von der RFP zu beantworten.
Die dargestellte Auslegung der Begriffe „Füllmenge“ und „Nettofüllmenge“ werde auch durch die rechtskräftige Entscheidung des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 06.09.2012 (8 K 1602/10) gestützt, wonach Holzspieße eines Fleischspießes zum Nettogewicht zählten und nicht als Tara in Abzug zu bringen seien. Nach der Begründung des Gerichts würden die Holzspieße dem Erzeugnis das konkrete Gepräge als Fleischspieß geben. Ohne Holzspieße würde es sich nicht um Fleischspieße, sondern um Geschnetzeltes handeln. In dem beim Verwaltungsgericht anhängig gewesenen Verfahren habe die beklagte Eichverwaltung ebenfalls ins Feld geführt, dass Holzspieße nicht zum Verzehr bestimmt seien.
Die Überlegungen des Verwaltungsgerichts Sigmaringen seien auf den vorliegenden Fall zu übertragen. Auch textile Schnüre, nicht essbare Därme und Clipse seien nicht als Tara in Abzug zu bringen. Sie würden einer Wurst - wie der hier überprüften Salami - das typische Gepräge geben. Bei einer Salami handele es sich um eine schnittfeste Rohwurst, die ihre typische Form durch die formgebenden Bestandteile der Schnur, des Wurstdarms und der sie verschließenden Clipse erhielte. Eine Wurst wäre keine Wurst, wenn sie sich nicht in einer solchen Wursthülle befände, die ihr das entsprechende Gepräge (Wurstform) gebe. Dass nur dieser Denkansatz richtig sein könne, belege auch die folgende Kontrollüberlegung: Viele Lebensmittel beinhalteten nicht essbare Bestandteile, die nicht vom Produktgewicht abgezogen würden. Auch etwa Kirschkerne oder Knochen bei Stielkoteletts zählten zum Produktgewicht und würden nicht als Tara vom Nettogewicht abgezogen.
Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung den Rechtsstreit hinsichtlich der mit Bescheid vom 23.11.2018 festgesetzten Gebühr in Höhe von 62,50 EUR übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.
Die Klägerin beantragt zuletzt,
den Gebührenbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen - Eich- und Beschusswesen Baden-Württemberg - vom 23.11.2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 16.10.2020 aufzuheben und die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt zuletzt,
die Klage der Klägerin gegen den Gebührenbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen - Eich- und Beschusswesen Baden-Württemberg - vom 23.11.2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 16.10.2020 abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Akte des Verwaltungsgerichts sowie die Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der festgesetzten Gebühr für die durchgeführte Fertigpackungskontrolle des Produkts „Trüffelsalami“ der Klägerin am 21.11.2018 in Höhe von 62,50 EUR übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 25.06.2020 - 4 K 7527/18 - wird mit Ausnahme der Kostenentscheidung für unwirksam erklärt (§ 173 Satz 1 VwGO iVm § 269 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZPO entsprechend).
II. Verbleibender Streitgegenstand des Berufungsverfahrens ist der Gebührenbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 23.11.2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 16.10.2020 und damit eine Gebühr für die Fertigpackungskontrolle am 21.11.2018 in Höhe von (noch) 62,50 EUR.
III. Ausgehend hiervon hat die Berufung des Beklagten keinen Erfolg.
Die Klage der Klägerin ist auch mit dem zuletzt gestellten Antrag zulässig (dazu unter 1.) und begründet (dazu unter 2.). Der Gebührenbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 23.11.2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 16.10.2020 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die Klage gegen den nach Einlegung der Berufung erlassenen Gebührenbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 16.10.2020 ist zulässig. Die Klägerin hat diesen Bescheid - unabhängig von der Frage, ob ein Fall des § 264 Nr. 2 ZPO vorliegt - gemäß § 125 Abs. 1 VwGO iVm § 91 Abs. 1 VwGO im Wege der Klageänderung in das Berufungsverfahren einbezogen. Die Klageänderung ist nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässig, weil der Beklagte hierzu eingewilligt hat. Sie ist darüber hinaus aus prozessökonomischen Gründen sachdienlich, weil auf Grundlage des gleichen Sachverhalts - Fertigpackungskontrolle der Produkte der Klägerin am 21.11.2018 - die angefochtene Gebühr durch den Bescheid vom 16.10.2020 in der Höhe reduziert und mit einer abweichenden Begründung versehen wurde.
Die geänderte Klage erfüllt auch im Übrigen alle Sachurteilsvoraussetzungen. Die Klägerin hat den ihr am 19.10.2020 zugestellten Änderungsgebührenbescheid vom 16.10.2020 mit Schriftsatz vom 16.11.2020, beim Verwaltungsgerichtshof am 16.11.2020 eingegangen, rechtzeitig vor Ablauf der einmonatigen Rechtsbehelfsfrist und damit vor Bestandskraft dieses Bescheids in das verwaltungsgerichtliche Verfahren einbezogen. Der ändernde Gebührenbescheid vom 16.10.2020 ist nicht - wie der Beklagte meint - automatisch Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Berufungsverfahrens geworden. Es unterlag vielmehr der Verfügungsbefugnis der Klägerin zu erklären, ob sie diesen Bescheid im Wege der Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO zum Streitgegenstand des Prozesses machen will (vgl. dazu etwa BVerwG, Beschluss vom 01.09.2020 - 4 B 12.20 - juris Rn. 5). Denn die Bestimmung des Streitgegenstands obliegt allein dem jeweiligen Kläger.
Hätte die Klägerin den mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Änderungsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 16.10.2020 nicht rechtzeitig in das streitgegenständliche Berufungsverfahren einbezogen bzw. wäre dieser Änderungsbescheid mangels Erhebung eines Widerspruchs bestandskräftig geworden, wäre die reduzierte Gebühr für die Kontrolle am 21.11.2018 in Höhe von 62,50 EUR bestandskräftig geworden. In diesem Fall hätte sich das Berufungsverfahren nicht nur hinsichtlich des reduzierten Teils des ursprünglichen Gebührenbescheids vom 23.11.2018, sondern insgesamt erledigt, für eine Fortführung der Klage auch gegen die reduzierte Gebühr hätte das Rechtsschutzbedürfnis gefehlt (vgl. dazu etwa BVerwG, Beschluss vom 16.12.1992 - 7 B 180.92 - juris Rn. 3; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 13.10.1987 - 4 B 211.87 - juris Rn. 9).
Die Klageänderung ist auch in der Berufungsinstanz möglich. Zwar ist eine Klageänderung des erstinstanzlich erfolgreichen Klägers in der Berufungsinstanz nach allgemeiner Meinung nur im Wege der Anschließung an die Berufung des Gegners möglich (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 - 7 C 20.09 - juris Rn. 15; Seibert in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 125 Rn. 29; Böckel in Eyermann, VwGO, 16. Aufl., § 91 Rn. 33; die Frage offenlassend BVerwG, Urteil vom 04.12.2014 - 4 C 33.13 - juris Rn. 11). Nach Auffassung des Senats ist aber ausnahmsweise keine Anschlussberufung erforderlich, wenn die beklagte Behörde - wie hier - den in erster Instanz angefochtenen Verwaltungsakt im Laufe des Berufungsverfahrens modifiziert oder ersetzt hat (so auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.03.2015 - 10 S 1169/13 - juris Rn. 31). Das Gebot der Waffengleichheit und Billigkeit gebietet es in dieser Konstellation, dem Kläger die prozessuale Möglichkeit einer Einbeziehung des Änderungsbescheids bzw. des den ursprünglichen Bescheid ersetzenden Bescheids einzuräumen, ohne an die Form- und Fristerfordernisse einer Anschlussberufung nach § 127 VwGO gebunden zu sein.
Nach § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist die Anschlussberufung nur bis zum Ablauf eines Monats nach der Zustellung der Berufungsbegründungsschrift zulässig. Vor diesem prozessualen Hintergrund kann es aber keinen Unterschied machen, ob die beklagte Behörde ihren Änderungsbescheid - wie hier - zu einem Zeitpunkt erlässt, in dem der jeweilige Kläger noch fristgerecht Anschlussberufung einlegen kann, oder ob der entsprechende Änderungsbescheid zu einem späteren Zeitpunkt während des laufenden Berufungsverfahrens erlassen wird, in dem die Frist für die Anschlussberufung nach § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO bereits verstrichen ist. Für beide Konstellationen kann es aus Gründen der Prozessökonomie allein darauf ankommen, ob die nachträgliche Einbeziehung des ersetzenden Bescheids bzw. des Änderungsbescheids im Berufungsverfahren im Sinne einer Gesamterledigung des Rechtsstreits sachdienlich ist.
Die Klägerin hätte - unabhängig von diesen Ausführungen - den Gebührenbescheid vom 16.10.2020 auch dann in zulässiger Weise in das Berufungsverfahren eingeführt, wenn auch für die vorliegende Fallkonstellation eine Klageänderung des erstinstanzlich erfolgreichen Klägers in der Berufungsinstanz nur im Wege einer Anschlussberufung zugelassen würde. Denn die Klägerin hat unmittelbar im Anschluss an den Eingang der Berufungsbegründungsschrift des Beklagten am 13.11.2020 mit Schriftsatz vom 16.11.2020 Anschlussberufung eingelegt. Sie hat mit diesem Schriftsatz eindeutig erkennen lassen, dass sie über die Zurückweisung der Berufung hinaus ausdrücklich eine Einbeziehung des Bescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 16.10.2020 in das Berufungsverfahren anstrebt. Die Anschlussberufung muss im Übrigen nicht ausdrücklich als solche bezeichnet werden (BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 - 7 C 20.09 - juris Rn. 17).
2. Die Klage ist auch begründet. Der angefochtene Gebührenbescheid vom 23.11.2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 16.10.2020 ist materiell rechtswidrig. Die festgesetzte Gebühr in Höhe von 62,50 EUR genügt nicht den gesetzlichen Anforderungen an eine Zeitgebühr, wie sie hier im Streit steht.
a) Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtslage ist der Zeitpunkt der Vornahme der gebührenpflichtigen Amtshandlung und damit hier der Zeitpunkt der Fertigpackungskontrolle im November 2018 (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 07.11.1980 - 1 C 22.78 - juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.09.2020 - 1 S 2999/19 - juris Rn. 37). Danach hat die streitige Gebührenforderung in Höhe von noch 62,50 EUR ihre Rechtsgrundlage in § 59 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Mess- und Eichgesetz - MessEG - iVm der Mess- und Eichgebührenverordnung in der Fassung vom 24.03.2015 (gültig bis 07.05.2019).
Nach diesen Bestimmungen erheben die zuständigen Behörden der Länder - in Baden-Württemberg das Regierungspräsidium Tübingen - für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen nach dem Mess- und Eichgesetz und den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsverordnungen Gebühren und Auslagen (§ 59 Abs. 1 MessEG). Die Gebühr soll die mit der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung verbundenen Kosten aller an der Leistung Beteiligten decken (§ 59 Abs. 2 Satz 1 MessEG). In die Gebühr sind die mit der Leistung regelmäßig verbundenen Auslagen einzubeziehen (§ 59 Abs. 2 Satz 2 MessEG). Zur Ermittlung der Gebühr sind die Kosten, die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen als Einzel- und Gemeinkosten zurechenbar und ansatzfähig sind, insbesondere Personal- und Sachkosten sowie kalkulatorische Kosten, zugrunde zu legen (§ 59 Abs. 2 Satz 3 MessEG). Die gebührenpflichtigen Tatbestände, die Gebührenhöhe und die Entscheidung darüber, ob für die öffentliche Leistung Fest-, Zeit- oder Rahmengebühren festgesetzt werden, ergeben sich aus der Mess- und Eichgebührenverordnung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie in der jeweils für die Amtshandlung maßgeblichen Fassung und dem dieser Verordnung als Anlage beigefügten Gebührenverzeichnis (§ 59 Abs. 3 Satz 1 MessEG).
Zu den dem Grunde nach gebührenpflichtigen öffentlichen Leistungen zählen danach die Prüfung und Überwachung von Fertigpackungen gemäß § 50 Abs. 1 iVm §§ 42 ff. MessEG iVm den Regelungen der hier noch einschlägigen Verordnung über Fertigpackungen - FertigpackV 1981 - (bis 30.11.2020). Für die Prüfung bei Fertigpackungen ungleicher Nennfüllmenge - wie sie hier im Fall der verpackten Trüffelsalami der Klägerin im Streit steht - sehen die Regelungen nach §§ 1, 3 Abs. 1 Satz 1 MessEGebV und die Schlüsselzahlengruppe 16 der Anlage zu § 3 MessEGebV eine Gebührenerhebung vor.
Die Berechnung dieser grundsätzlich gebührenpflichtigen Marktüberwachung in Bezug auf Fertigpackungen ergibt sich aus § 4 MessEGebV. Danach wird eine Zeitgebühr abgerechnet, soweit - wie hier - keine Fest- oder Rahmengebühr angegeben ist (Satz 1). Der Zeitgebühr sind die in der Anlage - d.h. dem Gebührenverzeichnis - angegebenen Stundensätze zugrunde zu legen (Satz 2). Bei Erhebung einer Zeitgebühr ist diese durch Multiplikation des Stundensatzes nach der Anlage Schlüsselzahl 19.1.1 … oder 19.1.2 … mit dem Zeitaufwand für die Durchführung der jeweiligen individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung zu berechnen (Satz 3). Die Zeitgebühr ist für jede die Leistung durchführende Person zu erheben (Satz 4). Beträgt der ermittelte Zeitaufwand weniger als eine Stunde, so ist für jeweils angefangene sechs Minuten ein Zehntel dieser Stundensätze zu berechnen (Satz 5). Im Übrigen ist für jede angefangene Viertelstunde ein Viertel dieser Stundensätze zu berechnen (Satz 6). Nach der Schlüsselzahl 16.2.1.1 des Gebührenverzeichnisses (Prüfung bei Fertigpackungen ungleicher Nennfüllmenge) iVm der Schlüsselzahl 19.1.2.2 des Gebührenverzeichnisses liegt der Stundensatz für außerhalb der Räumlichkeiten der zuständigen Stelle erbrachte individuell zurechenbare öffentliche Leistungen eines Mitarbeiters mit der Eingangsvoraussetzung der Laufbahngruppe eines Bachelorabschlusses bzw. eines gleichwertigen Abschlusses oder einer Meister- oder Technikerausbildung bei 125,-- EUR. Der entsprechende Stundensatz für innerhalb der Räumlichkeiten der zuständigen Stelle erbrachte Leistungen liegt pro Mitarbeiter nach der Schlüsselzahl 19.1.1.2 bei 100,-- EUR.
b) Auf Grundlage der dargestellten gesetzlichen Vorgaben handelt es sich bei der hier in Rede stehenden Fertigpackungskontrolle bzw. Füllmengenkontrolle um eine der Klägerin individuell zurechenbare öffentliche Leistung. Mit der Tatbestandsvoraussetzung der „individuellen Zurechenbarkeit“ in § 59 Abs. 1 Satz 1 MessEG hat der Gesetzgeber ersichtlich an die Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 06.02.1979 (- 2 BvL 5/76 - BVerfGE 50, 217) angeknüpft, in der Gebühren als öffentlich-rechtliche Geldleistungen definiert werden, die aus Anlass individuell zurechenbarer, öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistungen deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Die Gebühr setzt also eine ihr gegenüberstehende Leistung voraus und soll ein finanzieller Ausgleich für diese sein. Danach muss die gebührenpflichtige Leistung an eine besondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen Personen anknüpfen (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 12.10.1994 - 1 BvL 19/90 - juris Rn. 52).
Für die hier zu beurteilende Füllmengenkontrolle ist die erforderliche besondere Verantwortlichkeit des Produzenten zu bejahen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 07.11.1980 - 1 C 22.78 - juris Rn. 22 ff.). Die Zurechnung hat ihren entscheidenden Grund darin, dass es sich bei der Marktüberwachungsmaßnahme nach § 50 Abs. 1 MessEG um eine zulässiger Weise gesetzlich angeordnete öffentlich-rechtliche Kontrollmaßnahme handelt, die durch die von der Klägerin ausgeübte unternehmerische Betätigung ausgelöst wird. Indem die Klägerin vorverpackte Wurstwaren vertreibt, die nicht wie Endprodukte über geeichte Wagen dem Verbraucher zugewogen werden können, bietet sie Anlass für den Gesetzgeber, zum Schutz des Verbrauchers diese Fertigpackungen ungleicher Nennfüllmenge einer repressiven behördlichen Kontrolle zu unterstellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.11.1980, aaO juris Rn. 24).
Entgegen der Ansicht der Klägerin kann ihre rechtliche Kostenverantwortung auch nicht mit dem Argument bestritten werden, dass die gebührenpflichtige Kontrollmaßnahme vorwiegend im Interesse der Allgemeinheit erfolge. Denn fast alle gebührenpflichtigen Handlungen erfolgen auch oder vorwiegend im öffentlichen Interesse (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.11.1980, aaO juris Rn. 23; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.03.2009 - 2 S 2036/07 - juris Rn. 27 zur entsprechenden Problematik bei der Erhebung einer Gebühr für die hygienische Untersuchung eines Badegewässers vor einem Campingplatz). Dementsprechend liegt der Anknüpfungspunkt für die gebührenpflichtige Kontrolle im Pflichtenkreis der Klägerin.
c) Zu Recht rügt die Klägerin jedoch, dass die vom Beklagten festgesetzte Gebühr in Höhe von 62,50 EUR den gesetzlichen Vorgaben an die Festsetzung einer Zeitgebühr nicht entspricht, da der zeitliche Aufwand für die abgerechnete Füllmengenkontrolle nicht ordnungsgemäß ermittelt wurde.
Der Beklagte kann sich danach für die Festsetzung einer Zeitgebühr nicht darauf berufen, es könne ein zeitlicher Aufwand von einer halben Stunde unabhängig von einer konkreten Zeiterfassung abgerechnet werden, da die streitgegenständliche Füllmengenkontrolle in jedem Fall nicht in weniger als einer halben Stunde zu erbringen sei. Mit diesem Vorbringen legt die Behörde den erforderlichen Zeitaufwand für die abgerechnete Amtshandlung nicht schlüssig dar und berechnet der Sache nach eine Festgebühr, wie es bereits das Verwaltungsgericht zu der ursprünglich festgesetzten Gebühr in Höhe von 125,00 EUR angenommen hat.
Zeitgebühren stellen eine selbständige Gebührenart dar, die aufgrund ihrer eigenen Charakteristik von Fest-, Rahmen- und Wertgebühren abzugrenzen ist. Zeitgebühren knüpfen besonders eng an den tatsächlichen Personal- oder Sachaufwand an und orientieren sich im Gegensatz zu Fest-, Rahmen- und Wertgebühren nahezu ausschließlich an dem Ziel einer Kostendeckung (vgl. etwa Niedersächsisches OVG, Urteil vom 25.10.2001 - 12 LB 1872/01 - juris Rn. 19 zu einer Zeitgebühr auf Grundlage des Luftverkehrsgesetzes). Zeitgebühren kommen insbesondere in Betracht, wenn die öffentliche Leistung zeitabhängig verschieden hohe Verwaltungskosten verursacht und entweder für alle Gebührenschuldner annähernd gleichwertig ist oder die Wertunterschiede nicht ins Gewicht fallen (vgl. Schlabach/Martens/Hafner, Verwaltungsgebührenrecht, § 12 LGebG Rn. 35). Diesem Leitbild entsprechend hat der Verordnungsgeber in § 4 Satz 5 und Satz 6 MessEGebV detaillierte Vorgaben erlassen, wie die unterschiedlich hohen Verwaltungskosten der gebührenpflichtigen öffentlichen Leistungen zeitabhängig zu bemessen sind. Für jeweils angefangene sechs Minuten ist ein Zehntel des Stundensatzes zu berechnen, im Übrigen fällt für jede angefangene Viertelstunde ein Viertel dieses Stundensatzes an. Zeitgebühren sind danach Gebühren, die über Stundensätze nach der konkreten Dauer der Amtshandlung bemessen werden.
Eine ordnungsgemäße Bemessung und Berechnung der Gebühr setzt nach diesen Maßstäben voraus, dass der konkrete Zeitaufwand für die jeweilige Amtshandlung nachvollziehbar ermittelt wird. Bei Amtshandlungen, die sich - wie bei der hier zu beurteilenden Füllmengenkontrolle von abgepackten Lebensmitteln verschiedener Hersteller - aus allgemeinen Arbeitsvorgängen zusammensetzen, ist darüber hinaus dieser allgemeine Zeitaufwand aufzuschlüsseln und anteilig den Herstellern der geprüften Produkte zuzuordnen. Es liegt in der Natur der Sache, dass bei einer zweitägigen Kontrolle in einem Fachzentrum für Metzgerei und Gastronomie, und damit außerhalb der Räumlichkeiten der zuständigen Stelle, ein konkreter Zeitaufwand pro Mitarbeiter für allgemeine Arbeitsvorgänge - wie Anfahrt zum Kontrollort, Anmeldung zur Prüfung bei der zu prüfenden Firma oder Auf- und Abbau der Geräte - entsteht, der jeweils anteilig der Füllmengenkontrolle für die Produkte eines bestimmten Herstellers zuzuordnen ist. Darüber hinaus fällt im Regelfall noch ein konkreter Zeitaufwand für die jeweilige einzelne Füllmengenkontrolle eines Produkts eines bestimmten Herstellers an, der - etwa im Hinblick auf die Anzahl der geprüften Produkte des Gebührenpflichtigen - individuell zu bemessen ist. Auch der Zeitaufwand für den entsprechenden Schriftverkehr mit dem jeweiligen Produzenten kann im Hinblick auf den Umfang der Beanstandungen durchaus differieren.
Vor diesem tatsächlichen Hintergrund genügt der Beklagte mit seinem Vortrag im Berufungsverfahren, „eine Prüfung setzte als Mindesthandlungen die Anmeldung zur Prüfung, den Aufbau der Prüfausrüstung, die Auswahl der zu prüfenden Packungen, die Dokumentation der Prüfergebnisse und den Abbau der Prüfeinrichtungen voraus“ und diese Arbeiten seien nicht unter 30 Minuten durchführbar, seiner Substantiierungspflicht nicht. Die Behörde hat ersichtlich den jeweiligen konkreten Zeitaufwand für die genannten Arbeitsschritte nicht ermittelt. Darüber hinaus fehlt auch jeder Vortrag dazu, wie der Zeitaufwand für die dargestellten Arbeitsvorgänge auf die einzelnen gebührenpflichtigen Vorgänge und damit auf die jeweiligen Gebührenschuldner umgelegt wird. Der Vortrag des Beklagten bleibt auch im Berufungsverfahren pauschal und abstrakt. Konkrete Ermittlungen zur zeitlichen Dauer fehlen. Zu Recht weist die Klägerin in diesem Zusammenhang auch darauf hin, weder ihr noch allgemein sei es bekannt, dass Füllmengenkontrollen - wie die hier zu beurteilende - mindestens eine halbe Stunde dauerten. Der gebührenpflichtige Bürger, der - wie die Klägerin - bei der Kontrolle selbst nicht vor Ort ist, kann die dargestellte Behauptung des Beklagten „glauben“ oder auch nicht. Es macht deshalb keinen Unterschied, ob die Behörde den Zeitaufwand mit einer Stunde wie ursprünglich oder mit einer halben Stunde ansetzt, soweit dieser Zeitaufwand nicht ansatzweise dokumentiert, sondern lediglich - wie hier - pauschaliert wird. Auch die Festsetzung einer Mindestgebühr von (nur) 62,50 EUR für jede einzelne Füllmengenkontrolle entspricht danach nicht den Vorgaben für die Festsetzung der vom Verordnungsgeber ausdrücklich vorgesehenen Zeitgebühr.
Die dargestellte Vorgehensweise des Beklagten führt entgegen den gesetzlichen Regelungen dazu, dass der Klägerin im streitgegenständlichen Verfahren eine Zeitgebühr in gleicher Höhe wie der Klägerin im Parallelverfahren 2 S 2875/20 in Rechnung gestellt wird, obwohl im vorliegenden Verfahren eine Füllmengenkontrolle bei 17 Würsten und im anderen Verfahren bei lediglich acht Würsten vorzunehmen war. Eine nachvollziehbare Begründung hierfür hat der Beklagte nicht gegeben. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die dargestellten Vorgaben in § 4 Satz 5 und Satz 6 MessEGebV eine Abrechnung je angefangener sechs Minuten vorsehen und es damit der Behörde nicht nur ermöglichen, sondern vorgeben, die zeitabhängig verschieden hohen Verwaltungskosten detailliert zu erfassen. In diesem Zusammenhang darf auch eingestellt werden, dass nach den Angaben des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung der zuletzt in Rechnung gestellte Zeitaufwand von einer halben Stunde maßgeblich nur die öffentliche Leistung abbilden soll, die für die konkrete Kontrolle der Produkte der Klägerin - unabhängig von den geschilderten allgemeinen Arbeitsvorgängen bei der Firma M. - angefallen sind. Gerade vor dem Hintergrund dieser Aussage ist für den Senat die in den Parallelverfahren pauschaliert in gleicher Höhe festgesetzte Gebühr nicht nachvollziehbar.
Der Senat ist auf Grundlage der Angaben des Beklagten auch nicht gehalten, weitere Ermittlungen zum zeitlichen Umfang einer Füllmengenkontrolle anzustellen und insoweit etwa ein Sachverständigengutachten einzuholen. In dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess ist es zwar Aufgabe des Gerichts, von sich aus den maßgeblichen Sachverhalt zu ermitteln, dazu von Amts wegen die erforderlichen Sachverhaltsaufklärungen zu betreiben und sich seine eigene Überzeugung zu bilden (§ 86 Abs. 1 Satz 1, § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Notwendigkeit weiterer Aufklärungsmaßnahmen ergibt sich, wenn dem Gericht aus Angaben in den Akten, aus tatsächlichen Behauptungen, insbesondere der Beteiligten, aus Hinweisen, Informationen, sonst aus dem Stoff der mündlichen Verhandlung, aus dem Streitverfahren insgesamt oder auf andere Weise ein ausreichender Ansatzpunkt für weitere Ermittlungen geliefert wird. Durch die gesetzliche Anordnung in § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO, wonach das Gericht die Beteiligten bei der Sachverhaltserforschung heranzuziehen hat, wird die gerichtliche Amtsermittlungspflicht nach dem ersten Halbsatz der Vorschrift ausgestaltet und ausgeformt. Das Gericht hat deshalb auf etwaige Kenntnisse, Erfahrungen und Einschätzungen der Beteiligten zurückzugreifen und, sofern vorhanden, zu nutzen. Die in § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO angeordnete Einbeziehung der Parteien ist ein Aufklärungs- und Beweismittel, dessen sich das Gericht bedient, um seine eigene gerichtliche Ermittlungspflicht zu erfüllen. Indem der Beteiligte in Wahrnehmung seines Rechts aus Art. 103 Abs. 1 GG bzw. als „Erforschungsgehilfe“ des Gerichts nach § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO bisher unbekannte Umstände aufzeigt und so Sachverhaltsalternativen, die bis dahin das Gericht nicht gesehen hatte, als denkbar und möglich hervortreten lässt, vermag er das zur Amtsermittlung verpflichtete Gericht in die Situation zu bringen, diesen Behauptungen nachgehen zu müssen. Denn eine Aufklärung von Umständen und Ereignissen, von denen ein Beteiligter ausdrücklich oder schlüssig behauptet, sie seien vorhanden oder geschehen, muss sich dem Gericht in vielen Fällen aufdrängen. Bei der Schilderung von Ereignissen aus dem eigenen Erkenntnisbereich des jeweiligen Prozessbeteiligten sind allerdings konkrete und auf Einzelheiten eingehende, also „substantiierte“ Angaben zu erwarten. Eine weitere gerichtliche Sachverhaltserforschung ist vor diesem Hintergrund dann nicht veranlasst, wenn nicht einmal der interessierte Beteiligte substantiierte Angaben zum Sachverhalt macht (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.08.2003 - 2 S 2468/02 - juris Rn. 27).
Nach diesen Maßstäben besteht für den Senat kein Anlass, den Sachverhalt weiter aufzuklären und etwa ein Sachverständigengutachten zur zeitlichen Dauer einer Füllmengenkontrolle, wie sie hier konkret zu beurteilen ist, einzuholen. Der Beklagte hat - wie dargelegt - keine substantiierten Angaben zur zeitlichen Dauer der jeweiligen Arbeitsschritte der Füllmengenkontrolle gemacht. Im Hinblick auf die fehlenden Ermittlungen zum konkreten Zeitaufwand stehen dem Senat bereits keine Anknüpfungstatsachen zur Verfügung, die einem Sachverständigen überhaupt erst die Überprüfung des zeitlichen Aufwands der Kontrolle ermöglichen würde. Ein Sachverständiger wäre vielmehr verpflichtet, in einem ersten Schritt selbst die tatsächlichen Grundlagen für die Bemessung der Zeitgebühr zu ermitteln, die für deren Überprüfung notwendig sind. Dies ist jedoch nach der dargestellten gesetzlichen Systematik Aufgabe der Behörde.
Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der in Rede stehenden Zeitgebühr ist auch zu berücksichtigen, dass die dargestellte fehlende Ermittlung und Dokumentation des Zeitaufwands die Rechtsschutzmöglichkeiten für den Gebührenpflichtigen verkürzt bzw. unzumutbar erschwert. Erst wenn die Behörde den konkreten Zeitaufwand für die einzelnen Arbeitsschritte einer Füllmengenkontrolle ermittelt und dokumentiert, ist der Gebührenpflichtige in der Lage, die Angaben der Behörde zur Höhe der Zeitgebühr einer Plausibilitätskontrolle zu unterziehen und deren Schlüssigkeit zu beurteilen. Allein auf Grundlage eines solch schlüssigen Vortrags kann er danach eine valide Beurteilung vornehmen, ob er die Gebührenhöhe akzeptiert oder seinerseits konkrete Einwendungen erhebt, die unter Umständen Gegenstand und Anknüpfungspunkt für eine weitere Aufklärung des Sachverhalts in einem Gerichtsverfahren sein können.
Dass der Beklagte nach seinen Angaben die Zeitanteile der streitgegenständlichen Vollprüfung, die nicht vor Ort bei der Firma M., sondern nach Rückkehr auf die Dienststelle zusätzlich angefallen sind, bei der Gebührenbemessung überhaupt nicht berücksichtigt hat, belegt eindrucksvoll das Fehlen einer Kalkulations- und Berechnungsgrundlage für die Zeitgebühr. Nach Angaben des Kontrolleurs im Rahmen seiner informatorischen Anhörung vor dem Verwaltungsgericht wurden im Fall der Klägerin zwei Würste auf die Dienststelle mitgenommen, die Clipse, die Schnüre, die ungenießbare Haut und andere nicht essbare Hüllen entfernt, anschließend wurden diese Materialien gereinigt, in einem Trockenschrank getrocknet und zuletzt verwogen. Der Beklagte erfasst nach seinen Angaben den gesamten Zeitaufwand dieser Kontrollschritte nicht und trägt mit dieser Handhabung dem gesetzlich vorgegebenen Ziel der Kostendeckung zu Lasten des Steuerzahlers nicht ansatzweise Rechnung.
3. Auf Grundlage dieser Ausführungen ist die Frage, ob der Beklagte im Rahmen seiner Marktüberwachung nach § 50 MessEG die Produkte der Klägerin zu Recht beanstandet und die Ware deshalb für den Verkehr gesperrt hat, ersichtlich nicht entscheidungserheblich und kann deshalb vom Senat anlässlich dieses Verfahrens nicht verbindlich geklärt werden. Zu Recht hat der Beklagte auch darauf hingewiesen, dass die Klägerin das „Beanstandungsschreiben“ des Regierungspräsidiums Tübingen vom 23.11.2018 nicht angefochten bzw. nicht rechtzeitig in das streitgegenständliche Verfahren einbezogen hat. Unabhängig von der Frage, ob die im Schreiben ausgesprochene Beanstandung der Produkte der Klägerin als feststellender Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, stellt die weitere Aussage im Schreiben, die geprüften Salami der Klägerin seien für den Verkauf gesperrt, jedenfalls eine Regelung nach § 50 Abs. 2 Satz 2 MessEG und damit einen belastenden Verwaltungsakt dar, der im Hinblick auf die fehlende Rechtsbehelfsbelehrung aber von der Klägerin nur innerhalb der einjährigen Ausschlussfrist des § 58 Abs. 2 VwGO angefochten werden konnte.
Die zwischen den Eichbehörden und der Klägerin umstrittene Rechtsfrage, ob nach dem einschlägigen Europarecht - hier Art. 9 Abs. 1 Buchstabe e) der Lebensmittelinformationsverordnung (EU) Nr. 1169/2011 iVm Art. 2 Abs. 1 Buchstabe a) der Verordnung zur Festlegung allgemeiner Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts (EG) Nr. 178/2002 - die nicht essbaren Därme, Clipse und textilen Schnüre einer Salami zum Nettogewicht des Produkts gezählt werden dürfen oder nicht, muss deshalb in einem weiteren Verwaltungsrechtsstreit abschließend beurteilt werden. Aus Sicht der Klägerin bietet sich dafür eine vorbeugende Feststellungsklage an. Hierfür ist zwar ein spezielles, gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 - 7 C 13.12 - juris Rn. 41) notwendig. Ein solch qualifiziertes Rechtsschutzinteresse ist jedoch etwa dann gegeben, wenn dem jeweiligen Kläger eine Strafanzeige oder ein Bußgeldbescheid droht (vgl. dazu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 31.01.1996 - 13 A 6644/95 - juris Rn. 4 bis 8 zu einer vorbeugenden Feststellungsklage im Lebensmittelrecht bei drohendem Bußgeldbescheid). Bei der hier zu beurteilenden Fertigpackung stellt es eine Ordnungswidrigkeit nach § 60 Abs. 1 Nr. 22 MessEG dar, wenn der Produzent eine Ware in den Verkehr bringt, bei der er eine größere Füllmenge vortäuscht als in ihr enthalten ist (vgl. § 43 Abs. 2 MessEG).
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beruht die Kostenentscheidung zu Lasten des Beklagten auf § 161 Abs. 2 VwGO. Dieser hat die von ihm ursprünglich festgesetzte Gebühr für die durchgeführte Fertigpackungskontrolle in Höhe von 62,50 EUR aufgehoben und sich insoweit aus „freien Stücken“ in die Rolle des Unterlegenen begeben. Im Übrigen trägt der Beklagte nach § 154 Abs. 1 und 2 VwGO auch die Kosten des Berufungsverfahrens.
Gründe, nach § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.
Streitwertbeschluss
vom 23. März 2023
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 125,-- EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG).
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 42 ff. MessEG iVm den Regelungen der hier noch einschlägigen Verordnung über Fertigpackungen - FertigpackV
§ 46 LVwVfG
§ 4 MessEGebV
§ 127 VwGO
§ 3 MessEGebV
§ 12 LGebG
§ 50 MessEG
§ 28 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG
§ 28 Abs. 1 LVwVfG
§ 7 Abs. 3 MessEGebV
§ 59 Abs. 2 Satz 1 bis 3 MessEG
§ 34 Abs. 1 Satz 4 MessEG
§ 22 der FpackV
§ 59 Abs. 1 Satz 1 MessEG
§ 59 Abs. 1 Satz 2 MessEG
§ 91 Abs. 1 2. Alt. VwGO
§ 59 Abs. 1 MessEG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 269 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZPO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 125 Abs. 1 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO
§ 59 Abs. 2 Satz 1 MessEG
§ 59 Abs. 2 Satz 2 MessEG
§ 59 Abs. 2 Satz 3 MessEG
§ 59 Abs. 3 Satz 1 MessEG
§ 50 Abs. 1 MessEG
§ 4 Satz 5 und Satz 6 MessEGebV
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO
§ 50 Abs. 2 Satz 2 MessEG
§ 58 Abs. 2 VwGO
§ 60 Abs. 1 Nr. 22 MessEG
§ 43 Abs. 2 MessEG
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
Art. 103 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 50, 217
4 K 7527/18
1 C 22.78
8 K 1602/10
4 B 12.20
7 B 180.92
4 B 211.87
7 C 20.09
4 C 33.13
10 S 1169/13
1 S 2999/19
2 BvL 5/76
1 BvL 19/90
2 S 2036/07
12 LB 1872/01
2 S 2875/20
2 S 2468/02
7 C 13.12
13 A 6644/95