Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-16, Aktenzeichen 3 K 369/14

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 06.02.2014 verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 10.01.2014 auf Gewährung einer Zuwendung gemäß den Richtlinien zur Gewährung von Zuwendungen des Landes zu Substanz erhaltenden Maßnahmen für Kindereinrichtungen neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Beteiligten tragen die Kosten je zur Hälfte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, wenn nicht die die Vollstreckung betreibende Kostengläubigerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Eigentümerin der Kindertagesstätte „...“ in B-Stadt.
Das eingeschossige Gebäude wurde vor ca. 50 Jahren errichtet. Der Kindergarten war ursprünglich nur im westlichen Teil des Gebäudes untergebracht und wurde später um Räume im östlichen Teil erweitert.
Das Flachdach des Gebäudes mit einer Fläche von ca. 400 m2 wurde im Jahr 2001 komplett saniert. Insofern wurden zuwendungsfähige Kosten in Höhe von 80.000 DM (40.900,- EUR) anerkannt (Zuwendungsbescheid vom 06.06.2001).
Im Rahmen des Bundesinvestitionsprogramms „Kinderbetreuungsfinanzierung 2008-2013“ wurden in dem Kindergarten 10 Krippenplätze geschaffen. Bereits bis dahin verfügte der Kindergarten über mehrere Regelkindergartengruppen, in denen mehr als 50 Kinder, teilweise in Ganztagsbetreuung, sowie eine Hortgruppe betreut wurden. Im Rahmen der Umbaumaßnahme wurde ein Teil des Gebäudes umgebaut bzw. saniert.
Die Maßnahmen wurden aufgrund von Bewilligungsbescheiden vom 27.11.2008 und 27.11.2009 in Höhe von 667.300,00 EUR gefördert. Zusätzlich wurde ein Mehrkostenantrag in Höhe von 150.000,00 EUR bewilligt. Mit Bescheid vom 09.02.2010 und 03.05.2010 wurden darüber hinaus Zuwendungen aus Landesmitteln zu Substanz erhaltenden Sanierungsmaßnahmen in Höhe von 52.070,00 EUR zur Verfügung gestellt.
Die Leiterin der Tagesstätte informierte die Klägerin im November 2013, dass das Dach des Gebäudes an einer bestimmten Stelle (Fläche „4“ mit 136 m2) undicht sei, wodurch Wasser in den Gruppen- und Essraum eindringe. Der von der Klägerin beauftragte Architekt A stellte fest, dass die Isolierschicht unter dem Dach vollständig durchnässt sei und sich die Feuchtigkeit daher nicht mehr entfernen lasse.
Mit Antrag vom 10.01.2014 begehrte die Klägerin daraufhin die Förderung einer Sanierungsmaßnahme im Sinne der Richtlinien zur Gewährung von Zuwendungen des Landes zu Substanz erhaltenden Maßnahmen für Kindertageseinrichtungen vom 02.07.2009 (Richtlinien von 2009). Konkret bat sie um die Gestattung einer Landeszuwendung in Höhe von 11.325,00 EUR (30 % von 37.750,00 EUR).
Der angegebene Gesamtbetrag ergibt sich aus der aufgerundeten Summe des Architektenhonorars (3040,00 EUR), der Kosten für den Kostenvoranschlag der Firma Z GmbH (261,80 EUR) und der prognostizierten Baukosten (34.447,83 EUR). Zum Beleg der geltend gemachten Kosten reichte die Klägerin entsprechende Rechnungen und Kostenanschläge mit dem Antrag vom 10.01.2014 zu den Akten.
Die Beklagte lehnte den Antrag auf Gewährung von Zuwendungen mit Bescheid vom 06.02.2014 ab. In der Begründung wurden die bereits in den Jahren 2008 bis 2010 erbrachten Zuwendungen angeführt. Daneben heißt es wörtlich: “Leider ist es dem Ministerium für Bildung und Kultur nicht möglich, zeitnah weitere Sanierungsmaßnahmen in der Einrichtung ... zu gewähren.“
Die Klägerin hat daraufhin am 13.03.2014 Klage erhoben.
Sie ist der Ansicht, die Beklagte habe ihren Antrag vom 10.01.2014 zu Unrecht abgelehnt. Es seien keine nachvollziehbaren Ermessenserwägungen getroffen worden, die Beklagte habe sich vielmehr allein auf den Umstand gestützt, dass die Kindertagesstätte in den letzten Jahren bereits erhebliche Zuwendungen erhalten habe. Die streitgegenständliche Dachfläche „4“ sei unstreitig bereits im Jahr 2001 zusammen mit der Dachfläche „2“ saniert worden, wobei das Land 80.000,00 DM an Zuwendungen gewährt habe. Im Rahmen der Um- und Ausbauarbeiten zur Schaffung der Krippenplätze habe man im Jahr 2009 festgestellt, dass die Fläche „2“ undicht ist. Daraufhin sei eine durch die Beklagte finanzierte Sanierung der Fläche „2“ erfolgt. Zu diesem Zeitpunkt sei die Fläche „4“ noch vollkommen unbeschädigt gewesen. Es sei daher nicht nachvollziehbar, dass die Sanierung der streitgegenständlichen Dachfläche nunmehr von der Beklagten abgelehnt werde. Der Saarpfalz-Kreis sowie das Bistum Speyer hätten – als weitere Kostenschuldner - zudem ihre gesetzlichen Kostenanteile bereits zugesichert, auch die Stadt B-Stadt warte nur noch auf einen positiven Bescheid des Landes. Zur Vermeidung weiterer Nässeschäden und Bildung von Schimmelsporen sei die beantragte Maßnahme dringend erforderlich, weswegen die Beklagte dem Grunde nach zu der Gewährung der Zuwendung verpflichtet sei.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 06.02.2014 zu verpflichten, einen Kostenzuschuss in Höhe von 30 % der Investitionskosten für die Teilinstandsetzung des Flachdaches der Kindertagesstätte der Klägerin zu gewähren,
hilfsweise den Antrag der Klägerin vom 10.01.2014 auf Gewährung einer Zuwendung gemäß den Richtlinien zur Gewährung von Zuwendungen des Landes zu Substanz erhaltenden Maßnahmen für Kindereinrichtungen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie aus, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die Gewährung der beantragten Zuwendung in Höhe von 11.325,00 EUR. Ein solcher ergebe sich auch nicht infolge einer Ermessensreduzierung auf Null. Nach den Richtlinien von 2009 sei es grundsätzlich möglich, dass Maßnahmen im Rahmen einer Dachsanierung durch die Beklagte bezuschusst werden könnten. Ein dahingehender Rechtsanspruch bestehe allerdings nicht. Vielmehr sei bei jeder beantragten Maßnahme zu prüfen, ob die Zuwendung des Landes nach den §§ 23, 44 der Haushaltsordnung des Saarlandes (LHO) im Einzelfall gerechtfertigt sei und gewährt werden könne. Dabei sehe § 15 Abs. 2 der Verordnung zur Ausführung des Saarländischen Kinderbetreuungs- und -bildungsgesetztes (Ausführungs-VO SKBBG) vor, dass die Beklagte nach den §§ 23, 44 LHO in Verbindung mit den dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften nach pflichtgemäßer Ermessensausübung darüber zu entscheiden habe, welche Aufwendungen bei Investitionsmaßnahmen im Einzelnen als angemessen angesehen werden können. Im Rahmen dieser Ermessensausübung habe die Beklagte insbesondere darauf abstellen müssen, dass sie der Klägerin in dem Zeitraum der letzten 13 Jahre bereits Landesmittel zur Dachsanierung in Höhe von 51.400,00 EUR gewährt habe und bei fachgerechter Sanierung die Funktionsfähigkeit des Daches mithin für die nächsten 30 Jahre gesichert sein müsste. Zudem stelle die beantragte Maßnahme lediglich eine Teillösung dar. Da nur die Sanierung einer Teilfläche des Bestandsgebäudes erfolgen solle, sei bezüglich der verbleibenden Restfläche davon auszugehen, dass diese aufgrund des gleichen konstruktiven Aufbaus das gleiche Schadensbild - lediglich mit einer zeitlichen Verzögerung - hervorbringen werde, so dass in naher Zukunft mit einem weiteren Sanierungszuschussantrag zu rechnen sei. Aufgrund der veranschlagten Kosten liege der Schluss nahe, dass es bei der bisherigen Dachsanierung entweder Fehler in der Bauplanung oder Mängel bei der Bauausführung gegeben habe, die ausschließlich die Klägerin zu verantworten habe. Eine Gewährung der beantragten Kosten sei somit mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht zu vereinbaren.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die gemäß §§ 40, 42, 74 VwGO zulässige Verpflichtungsklage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang auch in der Sache Erfolg.
Der Bescheid vom 06.02.2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat zwar keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung eines Kostenzuschusses in Höhe von 30 % der Investitionskosten für die Teilinstandsetzung des Flachdaches der Kindertagesstätte der Klägerin, jedoch besteht ein Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung des Zuwendungsantrages (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Die Rechtsgrundlage für die Entscheidung sowie der Umstand, dass nach dieser die Gewährung der Zuwendung im Ermessen des Beklagten steht, sind unstreitig.
Rechtsgrundlage sind die Richtlinien zur Gewährung von Zuwendungen des Landes zu Substanz erhaltenden Maßnahmen für Kindertageseinrichtungen vom 02.07.2009 (Amtsbl. des Saarlandes 2009, 1184) (im Folgenden: Richtl. 2009).(Abgelöst zwischenzeitlich durch die Richtlinien zur Förderung von Investitionen zur Schaffung zusätzlicher Krippenplätze, für Ersatzbauten und Grundsanierungen und für substanzerhaltende Sanierungsmaßnahmen von Kindertageseinrichtungen vom 28.11.2014, Amtsbl. des Saarlandes, 2014, 1037) Zuwendungszweck ist nach Ziff. 1 Richtl. 2009 die Gewährung von Zuwendungen zu Substanz erhaltenden Sanierungsmaßnahmen für saarländische Kindertageseinrichtungen gemäß § 7 Abs. 2 SKBBG(vom 18.06.2008, Amtsbl. S. 1254) i.V.m. § 15 Abs. 1 Satz 1 und § 16 Abs. 4 Ausführungs-VO SKBBG(vom 02.09.2008, Amtsbl. S. 1398) nach Maßgaben dieser Richtlinien sowie gemäß §§ 23, 44 LHO i.V.m. Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO. Gemäß Ziff. 3.2.1 Richtl. 2009 fallen hierunter Maßnahmen zur Sanierung von Dächern, die gemäß Ziff. 3.4 durch einen Zuschuss von bis zu 30 Prozent bezuschusst werden können, soweit die Kosten nicht durch andere öffentliche Zuschüsse gedeckt sind. Die Bewilligung erfolgt durch das beklagte Ministerium (Ziff. 5 Richtl. 2009). Gemäß Ziff. 5 Satz 2 Richtl. 2009 gelten für die Bewilligung und Auszahlung der Zuwendung sowie für den Nachweis und die Prüfung der Verwendung der gewährten Zuwendung §§ 23, 44 LHO in Verbindung mit den Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO. Gemäß § 15 Abs. 2 Ausführungs-VO SKBBG hat das bekl. Ministerium nach §§ 23,44 LHO in Verbindung mit den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften nach pflichtgemäßer Ermessensausübung darüber zu entscheiden, welche Aufwendungen bei Investitionsmaßnahmen als angemessen angesehen werden können.
Dass im konkreten Fall der ermessenseröffnende Tatbestand erfüllt ist, ist unstreitig.
Entscheidungserheblich ist mithin, ob und inwiefern ermessensfehlerfrei das beklagte Ministerium das Ermessen ausgeübt hat.
Der Prüfungsumfang des Gerichts ist bei der Überprüfung von Ermessensentscheidungen gemäß § 114 VwGO, dahingehend begrenzt, dass das Gericht zu prüfen hat, ob die Entscheidung ohne Ermessensfehler getroffen worden ist. Es gelten die allgemeinen Ermessensgrenzen, so dass sich Ermessensfehler aus dem Ermessensnichtgebrauch (Ermessensausfall, Ermessensunterschreitung), dem Ermessensfehlgebrauch (Ermessensmissbrauch) und der Ermessensüberschreitung ergeben können.(Schoch/Schneider/Bier/Gerhardt VwGO § 114 Rn. 15; § 80 Rn. 224)
Weder der Begründung des angefochtenen Bescheides noch den vorgelegten Verwaltungsunterlagen ist zu entnehmen, dass sich die Behörde bei Erlass des Bescheides ihres Ermessensspielraumes bewusst war und dass sie Ermessen ausgeübt hat.
Der Bescheid vom 06.02.2014 lässt allenfalls erkennen, von welchem Sachverhalt die Behörde ausgegangen ist. Dem Bescheid kann indes nicht einmal die exakte Rechtsgrundlage für die Entscheidung entnommen werden, denn insofern ist lediglich pauschal angegeben: „Richtlinien zur Gewährung von Zuwendungen des Landes zu Substanz erhaltenden Maßnahmen für Kindertageseinrichtungen“. Von daher gibt der Bescheid keinerlei Anhalt, unter welchen rechtlichen Gesichtspunkten die Entscheidung getroffen wurde. Anhaltspunkte dafür, dass der Behörde zum Zeitpunkt der Entscheidung bewusst war, dass eine Ermessensentscheidung getroffen werden muss, enthält der Bescheid ebenfalls nicht. Die Formulierung: „Leider ist es dem Ministerium für Bildung und Kultur nicht möglich, zeitnah weitere Sanierungsmaßnahmen in der Einrichtung ... zu gewähren“ spricht vielmehr dafür, dass von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen wurde.
Anhaltspunkte dafür, dass es sich hierbei lediglich um eine unglückliche Formulierung des Bescheides handelt, die Entscheidung aber tatsächlich im Bewusstsein der Eröffnung des Ermessens und unter der gebotenen ordnungsgemäßen Abwägung der für und gegen eine Förderung sprechenden Gesichtspunkte getroffen wurde, enthalten jedoch auch die beigezogenen Verwaltungsunterlagen nicht. Im Gegenteil spricht auch der Inhalt eines Vermerks vom 03.02.2014, der nach Wiedergabe der bisherigen Fördermaßnahmen lediglich aus der abschließenden Formulierung besteht: “Es ist keine Möglichkeit erkennbar, dass zeitnah weitere bauliche Maßnahmen in der Einrichtung bezuschusst werden“ mit Gewicht gegen die Annahme, dass das Ermessen erkannt und betätigt wurde.
Fallbezogen spricht auch nichts für die Annahme, dass nur eine Versagung der Förderung als einzige ermessensgerechte Entscheidung möglich war, mit anderen Worten, dass vorliegend eine sogenannte Ermessensreduzierung auf Null vorlag.
Dass noch im Jahr 2009 eine ursprünglich zum selben Zeitpunkt (2001) sanierte andere Dachfläche offenbar ohne Probleme (bei einem Defekt schon nach 8 Jahren) erneut unter entsprechender Bezuschussung hat saniert werden können, ohne dass – wie nunmehr im gerichtlichen Verfahren geschehen – die fachgerechte Ausführung der Sanierungsmaßnahme im Jahr 2001 problematisiert worden wäre, spricht gegen die Annahme einer entsprechenden Reduzierung des Ermessens auf Null.
Der Ermessensfehler konnte auch nicht durch ergänzenden Vortrag im Klageverfahren geheilt werden. Nach gefestigter Rechtsprechung setzt die Nachholung oder Ergänzung der Ermessensbegründung voraus, dass bei der ursprünglich getroffenen Entscheidung überhaupt Ermessen ausgeübt wurde und somit zumindest ansatzweise von einer Ermessensentscheidung ausgegangen werden kann. Die Bestimmung des § 114 Satz 2 VwGO schafft lediglich die prozessualen Voraussetzungen dafür, dass die Behörde defizitäre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann, nicht hingegen dafür, dass sie ihr Ermessen nachträglich erstmals ausübt.(vgl. etwa Bayerischer VGH, Urteil vom 15.07.2010 – 7 BV 09.1276 – VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.04.2014 – 10 S 870/13 –, jew. mit zahlreichen Hinweisen u.a. auf die Rechtsprechung des BVerwG; beide zitiert nach juris;)
Eine Ergänzung käme etwa auch dann in Betracht, wenn die maßgebenden Ermessenserwägungen in den Behördenakten dokumentiert sind.(Bayerischer VGH, a.a.O.) Wie bereits oben ausgeführt geben die Verwaltungsunterlagen im konkreten Fall für eine tatsächlich erfolgte und in den Akten dokumentierte, im Bescheid nicht hinreichend zum Ausdruck gebrachten Ermessenserwägungen aber keinen Anhaltspunkt.
Der angefochtene und nach alledem rechtswidrige Bescheid unterliegt daher der Aufhebung.
Der Klageantrag hat jedoch nur hinsichtlich des hilfsweise geltend gemachten Neubescheidungsantrags Erfolg, da – nicht zuletzt auch mit Blick aus den Haushaltsvorbehalt – auch keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine Ermessensreduzierung auf Null hinsichtlich eines Anspruchs auf die begehrte Zuwendung bestehen.
Die Entscheidung über die Kosten folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs,. 1 Satz 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Für eine Zulassung der Berufung war mangels Vorliegens der Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 2 und 4 VwGO kein Raum.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 23, 44 LHO
§§ 40, 42, 74 VwGO
§§ 23, 44 LHO i.V.m. Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO
§§ 23, 44 LHO in Verbindung mit den Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO
§§ 23,44 LHO
§§ 154 Abs. 1, 155 Abs,. 1 Satz 1 VwGO
§§ 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 114 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 7 Abs. 2 SKBBG
§ 16 Abs. 4 Ausführungs-VO
§ 15 Abs. 2 Ausführungs-VO
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 und 4 VwGO
§ 23, 44 der Haushaltsordnung
§ 15 Abs. 2 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: 7 BV 09.12
10 S 870/13