Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-06-16, Aktenzeichen 26 K 128/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:0616.26K128.23.00

Tenor:
Orientierungssatz
BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 - 2 BvL 4/18 (Berliner Richterbesoldung in der Besoldungsgruppe R 1 in den Jahren 2009 bis 2015)VG Berlin, Urt. v. 16.6.2023 - 26 K 245/23 (Berliner Richterbesoldung in der Besoldungsgruppe R 1 in den Jahren 2018 bis 2021)
A. Die in diesem Verfahren erhobenen Ansprüche im Hinblick auf die Alimentation des Klägers im Zeitraum vom 1. Januar 2018 bis zum 31. Dezember 2021 werden getrennt und in dem gesonderten Verfahren mit dem Aktenzeichen VG 26 K 245/23 fortgeführt.
B. Das Verfahren VG 26 K 128/23 wird ausgesetzt.
Dem Bundesverfassungsgericht wird gemäß Art. 100 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) i.V.m. § 13 Nr. 11, § 80 Bundesverfassungsgerichtsgesetz die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob
- Anlage 15 Nummer 4 zu Artikel I § 2 Absatz 4 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2014/2015 und zur Änderung weiterer besoldungsrechtlicher Vorschriften (BerlBVAnpG 2014/2015) vom 9. Juli 2014 (Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin, S. 250 – Grundgehaltssätze der Landesbesoldungsordnung R ab dem 1. August 2015),
soweit sie vom 1. Januar 2016 bis zum 31. Juli 2016 die Besoldungsgruppe R 1 betrifft,
- Anlage 1 Nummer 4 zu Artikel I § 2 Absatz 1 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2016 und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 17. Juni 2016 (BerlB-VAnpG 2016, Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin, S. 334), bekanntgemacht am 28. Juli 2016 gemäß Artikel I § 2 Abs. 5 BerlBVAnpG 2016 (Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin, S. 522 – Grundgehaltssätze der Landesbesoldungsordnung R ab dem 1. August 2016),
soweit sie vom 1. August 2016 bis zum 31. Juli 2017 die Besoldungsgruppe R 1 betrifft,
sowie
- Anlage 1 Nummer 4 zu Artikel 1 § 2 Absatz 1 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2017/2018, zur Änderung des Sonderzahlungsgesetzes und zur Änderung weiterer besoldungsrechtlicher Vorschriften (BerlBVAnpG 2017/2018) vom 20. Juli 2017 (Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin, S. 382, 439 – Grundgehaltssätze der Landesbesoldungsordnung R ab dem 1. August 2017),
soweit sie vom 1. August 2017 bis zum 31. Dezember 2017 die Besoldungsgruppe R 1 betrifft,
mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar sind.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Feststellung, dass seine Alimentation in den Jahren 2016 und 2017 nicht amtsangemessen und verfassungswidrig zu niedrig bemessen war.
Der Kläger steht seit R. als Richter – derzeit am F. Y. – im Dienst des Beklagten und wurde im streitgegenständlichen Zeitraum in der Besoldungsgruppe R 1 besoldet.
Jedenfalls ab 2011 bis einschließlich 2022 widersprach der Kläger jährlich seiner Besoldung. So erhob er auch mit Schreiben vom 27. Dezember 2016 (eingegangen beim F. Y. am 28. Dezember 2016) und vom 16. November 2017 (eingegangen beim F. Y. am 20. November 2017) Widerspruch gegen die Höhe seiner Besoldung in den jeweiligen Kalenderjahren. Darin rügte er unter Bezugnahme auf die Kürzungen bei Sonderzahlungen, Urlaubsgeld, Beihilfeleistungen und Versorgungsansprüchen, auf die Steigerungen der Lebenshaltungskosten und der Nominallohnentwicklung sowie auf die alimentationsrechtliche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unter anderem, dass seine Alimentation in den streitgegenständlichen Jahren nicht mehr amtsangemessen und verfassungswidrig zu niedrig bemessen gewesen sei, so dass er Anspruch auf Nachzahlung des (nicht näher bezifferten) Bruttodifferenzbetrags zwischen der gewährten und der ihm zustehenden Besoldungshöhe habe.
Nachdem seine Widersprüche zunächst nicht beschieden worden waren, hat der Kläger mit am 28. Dezember 2017 beim Verwaltungsgericht Berlin eingegangenen Schriftsatz Klage erhoben, wobei er neben der Feststellung, dass seine Alimentation seit dem 1. Januar 2011 verfassungswidrig zu niedrig bemessen war, auch die Rechtswidrigkeit der besoldungsrechtlichen Stufenzuordnung und die fehlende Berücksichtigung von Erfahrungszeiten gerügt hat. Diese Klage ist zunächst unter dem Aktenzeichen VG 26 K 899.17 geführt worden.
Mit Widerspruchsbescheiden des Präsidenten des Kammergerichts vom 8. Januar 2018 und 6. Februar 2018 hat der Beklagte die Widersprüche vom 27. Dezember 2016 und 16. November 2017 zurückgewiesen. Zur Begründung hat er unter anderem ausgeführt, dass der Kläger Bezüge in der gesetzlich vorgesehenen Höhe erhalten habe und aufgrund des im Besoldungsrecht geltenden Gesetzesvorbehalts eine Auszahlung darüber hinausgehender Besoldungsleistungen nicht möglich sei.
Mit Schriftsätzen vom 17. Januar 2018, eingegangen beim Verwaltungsgericht am 18. Januar 2018, und vom 16. Februar 2018, eingegangen beim Verwaltungsgericht am 19. Februar 2018, hat der Kläger diese Widerspruchsbescheide in das Klageverfahren einbezogen.
Mit Beschluss vom 20. Februar 2018 hat die Kammer das Verfahren im Hinblick auf verschiedene beim Bundesverfassungsgericht anhängige Normenkontrollanträge – insbesondere zur Verfassungsmäßigkeit der Richterbesoldung in Berlin in den Jahren 2009 bis 2015 – zunächst ausgesetzt.
Im Anschluss an die Erklärung des Klägers mit Schriftsatz vom 4. April 2023, auch die Amtsangemessenheit der Besoldung in den Jahren 2018 bis 2021 in das Verfahren einzubeziehen, hat die Kammer am 17. April 2023 beschlossen, das Verfahren fortzuführen. Dabei hat die Kammer die unterschiedlichen seitens des Klägers im Klageverfahren VG 26 K 899.17 geltend gemachten Ansprüche getrennt und im Hinblick auf die Amtsangemessenheit der Besoldung in den Jahren 2016 bis 2021 zunächst unter dem hiesigen Aktenzeichen VG 26 K 128/23 fortgeführt.
Der Kläger macht damit im hiesigen Verfahren geltend, dass seine Besoldung in den Jahren 2016 und 2017 nicht mehr den vom Bundesverfassungsgericht an eine amtsangemessene Alimentation gestellten Anforderungen genügt habe und damit evident unzureichend gewesen sei.
Der Klägervertreter beantragt,
unter Aufhebung der Widerspruchsbescheide des Präsidenten des Kammergerichts vom 8. Januar 2018 und 6. Februar 2018 festzustellen, dass die Alimentation des Klägers im Zeitraum vom 1. Januar 2016 bis zum 31. Dezember 2017 verfassungswidrig zu niedrig bemessen war.
Der Beklagte hat sich in der mündlichen Verhandlung auf die Klage eingelassen, aber keinen Antrag gestellt.
Die Kammer hat Auskünfte der Bundesagentur für Arbeit, des Statistischen Bundesamtes, des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg, der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales, der Senatsverwaltung für Finanzen, der Senatsverwaltung für Justiz, Vielfalt und Antidiskriminierung, des Deutschen Richterbundes sowie des Verbands der Privaten Krankenversicherung e.V. eingeholt und den Beteiligten vorab zur Stellungnahme übersandt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte inklusive der elektronischen Beiakten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die im Tenor unter A. vorgenommene Trennung hinsichtlich des Besoldungszeitraums 2018 bis 2021 beruht auf § 93 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –.
Das Verfahren ist gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 GG, § 13 Nr. 11 in Verbindung mit § 80 Abs. 1 BVerfGG auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist einzuholen, ob die im Tenor bezeichneten Gesetze im dort genannten Umfang mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar sind. Die Voraussetzungen für eine solche Vorlage sind im Hinblick auf den maßgeblichen Antrag (vgl. A.) des Klägers erfüllt (vgl. B. und C.).
A. Infolge der nach der Antragstellung in der mündlichen Verhandlung erfolgten Abtrennung bezieht sich das Verfahren auf den Besoldungszeitraum 2016 bis 2017. Indem der Kläger mit seinem Antrag im Klageschriftsatz vom 28. Dezember 2017 die Feststellung der Verfassungswidrigkeit seiner Alimentation seit dem 1. Januar 2011 begehrte, waren die Jahre 2016 und 2017 bereits vom ursprünglichen Streitgegenstand umfasst. Die Einbeziehung der zwischenzeitlich ergangenen Widerspruchsbescheide durch die Schriftsätze vom 17. Januar 2018 und 16. Februar 2018 stellt damit keine Klageänderung dar (vgl. Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 75 Rn. 15). Unabhängig davon hat sich der Beklagte in der mündlichen Verhandlung auf die Klage eingelassen.
B. Die Voraussetzungen für eine Vorlage durch die vorlageberechtigte Kammer an das Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung im konkreten Normenkontrollverfahren sind erfüllt.
I. Es liegt ein tauglicher Vorlagegegenstand vor. Gegenstand der Vorlage sind die im Tenor bezeichneten gesetzlichen Regelungen. Diese sind Grundlage der besoldungsrechtlichen Bestandteile der Alimentation des Klägers in den streitgegenständlichen Jahren 2016 und 2017. Es handelt sich hierbei um Gesetze im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG.
II. Die verfassungsrechtliche Beurteilung der im Tenor bezeichneten Gesetze ist für den hiesigen Rechtsstreit entscheidungserheblich. Für die Entscheidung der erkennenden Kammer kommt es auf die Vereinbarkeit dieser Normen mit Art. 33 Abs. 5 GG an.
1. Die vom Kläger erhobene Klage ist zulässig.
a) Die Klage ist als allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Die Frage der Amtsangemessenheit der besoldungsrechtlichen Bestandteile der Alimentation ist im Wege der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zu klären (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.4.2011 – 2 C 51.08 –, juris, Rn. 15).
b) Der Kläger weist auch das erforderliche Feststellungsinteresse auf. Dies gilt auch im Hinblick auf die rechtzeitige Geltendmachung des Anspruchs auf verfassungsgemäße Alimentation gegenüber dem Dienstherrn, sofern man dieses Erfordernis als Frage des hinreichenden Feststellungsinteresses (so OVG Thür., Urt. v. 23.8.2016 – 2 KO 333/14 –, juris, Rn. 30; VG Berlin, Beschl. v. 25.10.2021 – 7 K 456.20 –, juris, Rn. 22; hierein ein Element der Klagebefugnis erblickend VG Köln, Beschl. v. 3.5.2017 – 3 K 7038/15 –, juris, Rn. 98) und nicht als materielle Anspruchsvoraussetzung einordnet (vgl. zu dieser dogmatischen Einordnung BVerwG, NVwZ 2019, 1217 [1219 Rn. 28 ff.]; so auch Stuttmann, NVwZ 2019, 1220; i.E. offen gelassen OVG Nds., Beschl. v. 25.4.2017 – 5 LC 76/17 –, juris, Rn. 49). Der Kläger genügte dem Erfordernis der zeitnahen Geltendmachung des Feststellungsanspruchs (vgl. zu diesem BVerwG, Urt. v. 28.6.2011 – 2 C 40.10 –, juris, Rn. 6 m.w.N.) für den gesamten streitgegenständlichen Zeitraum, indem er für 2016 und 2017 jeweils Widerspruch erhoben hat, der auch stets im jeweiligen Kalenderjahr beim Beklagten einging. Es kann mithin vorliegend dahingestellt bleiben, inwiefern es bei erkennbar auch auf zukünftige Besoldungszeiträume gerichteten Widersprüchen dennoch erforderlich ist, den Anspruch auf Gewährung einer amtsangemessenen Besoldung in jedem Kalenderjahr erneut geltend zu machen (verneinend OVG Berl.-Bbg., Beschl. v. 11.10.2017 – 4 B 33.1 –, juris, Rn. 26 m.w.N., VG Berlin, Beschl. 25.10.2021 – 7 K 456.20 –, juris, Rn. 22; May, in: Schütz/Maiwald, BeamtenR [Stand: Dezember 2021], Ziffer 2.1.2.4 Rn. 65; bejahend: Kathke, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder [September 2021], Ziffer 3.7 Rn. 64 mit Fn. 147) und ob dieses Erfordernis Bestandteil des Feststellungsinteresses oder der materiellen Anspruchsberechtigung ist.
c) Der Kläger führte im Hinblick auf die streitgegenständlichen Jahre 2016 und 2017 das nach § 54 Abs. 2 des Beamtenstatusgesetzes i.V.m. § 10 des Richtergesetzes des Landes Berlin erforderliche Vorverfahren durch. Der Zulässigkeit der Klage steht auch nicht der Umstand entgegen, dass der Kläger in den Widersprüchen 2016 und 2017 die Nachzahlung des Differenzbetrages zu einer angemessenen Besoldungshöhe forderte und das Feststellungsbegehren ausdrücklich erst im gerichtlichen Verfahren geltend machte. Das Feststellungsbegehren war der Sache nach von Beginn des Verwaltungsverfahrens an vom klägerischen Begehren umfasst. Es war als nachrangiges Begehren in dem weitergehenden Leistungsantrag enthalten (vgl. OVG NW, Beschl. v. 9.7.2009 – 1 A 1416/08 –, juris, Rn. 162, 175; auch VG Köln, Beschl. v. 3.5.2017 – 3 K 7038/15 –, juris, Rn. 93ff. (Vorlagebeschluss zu BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 6/17 –, juris) unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 20.6.1996 – 2 C 7.95 –, juris, Rn. 20; Urt. v. 28.4.2005 – 2 C 1/04 –, juris, Rn. 18). Dies gilt umso mehr, als der Kläger bereits im Verwaltungsverfahren die Frage der verfassungswidrig zu niedrig bemessenen Alimentation ausdrücklich aufgeworfen hat (OVG NW, Beschl. v. 9.7.2009 – 1 A 1416/08 –, juris, Rn. 162).
d) Nachdem die Klage ursprünglich als (hinsichtlich des Widerspruchs gegen die Besoldung im Jahr 2017 verfrühte) Untätigkeitsklage erhoben wurde, konnte der Kläger den Rechtsstreit unter Einbeziehung der zwischenzeitlich ergangenen Widerspruchsbescheide als Feststellungsklage fortsetzen (vgl. Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 75 Rn. 15). Dies erfolgte auch innerhalb der Monatsfrist des § 74 Abs. 1 VwGO, so dass dahingestellt bleiben kann, inwiefern diese für die Einbeziehung der Widerspruchsbescheide vorliegend anwendbar ist.
2. Die Begründetheit der Klage und damit die Entscheidung der Kammer hängt einzig von der verfassungsrechtlichen Bewertung der im Tenor bezeichneten gesetzlichen Regelungen ab. Die genannten gesetzlichen Bestimmungen sind Grundlage der Besoldung des Klägers in den streitgegenständlichen Jahren. Verstoßen diese gegen Art. 33 Abs. 5 GG und sind deshalb ungültig, wäre der Klage stattzugeben. Anderenfalls wäre die Klage insgesamt abzuweisen, da in diesem Fall kein Feststellungsanspruch bestünde. Sonstige Gründe, aus denen die Klage Erfolg haben könnte oder abzuweisen wäre, sind nicht gegeben. Insbesondere kommt eine verfassungskonforme Auslegung der die Höhe der Besoldung unmittelbar und abschließend regelnden Besoldungsgesetze nicht in Betracht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 u.a. –, juris, Rn. 27). Sofern man das Erfordernis der rechtzeitigen Geltendmachung des Anspruchs auf amtsangemessene Alimentation als materielle Anspruchsvoraussetzung einordnet, ist diese ebenfalls erfüllt (vgl. B.II.1.b)).
III. Die Kammer ist davon überzeugt, dass die Alimentation von Richtern und Staatsanwälten in der Besoldungsgruppe R 1 im Land Berlin in den Jahren 2016 und 2017 nicht mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar und verfassungswidrig zu niedrig bemessen war. Die im Tenor bezeichneten Vorschriften sind nach Überzeugung der Kammer im Hinblick auf die R 1-Besoldung im Zeitraum vom 1. Januar 2016 bis zum 31. Dezember 2017 damit verfassungswidrig (vgl. im Einzelnen C.).
C. Das – auch für die Besoldung der Richter maßgebliche – Alimentationsprinzip ist wegen seines grundlegenden und strukturprägenden Charakters ein zu beachtender (nicht nur zu berücksichtigender) Grundsatz des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 22; BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 31; Leisner-Egensperger, NVwZ 2019, 425 (427ff.)). Es verpflichtet den Dienstherrn, Richter und Beamte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung der rechtsprechenden Gewalt und des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 23). Damit wird der Bezug der Besoldung sowohl zu der Einkommens- und Ausgabensituation der Gesamtbevölkerung als auch zur Lage der Staatsfinanzen, das heißt zu der sich in der Situation der öffentlichen Haushalte ausdrückenden Leistungsfähigkeit des Dienstherrn, hergestellt (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 23; Jerxsen, Besoldungsfragen vor dem Bundesverfassungsgericht, in: Scheffczyk/Wolter, Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 2016, 343 (345)). Richter und Beamte müssen über ein Nettoeinkommen verfügen, das ihre rechtliche und wirtschaftliche Sicherheit und Unabhängigkeit gewährleistet sowie ihnen und ihrer Familie über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus eine ihrem Amt angemessene Lebensführung ermöglicht (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 6/17 –, juris, Rn. 26).
Der Besoldungsgesetzgeber genießt hierbei jedoch einen weiten Entscheidungsspielraum hinsichtlich Struktur und Höhe der Besoldung (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 26). Das Alimentationsprinzip weist eine deutliche Normprägung – wenn auch keine einfachgesetzliche Determination – auf (Leisner-Egensperger, NVwZ 2019, 425 (427)). Dem entspricht eine auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte gerichtliche Kontrolle der einfachgesetzlichen Besoldungsregelungen, die das Alimentationsprinzip ausformen. Das Bundesverfassungsgericht übt bei der Bemessung zahlenmäßiger, aus verfassungsrechtlichen Vorgaben abgeleiteter Beträge durch den Gesetzgeber regelmäßig – auch außerhalb der Frage amtsangemessener Besoldung – nur eine zurückhaltende Kontrolle aus (vgl. jüngst etwa zu Obergrenzen der staatlichen Parteienfinanzierung BVerfG, Urt. v. 24.1.2023 – 2 BvF 2/18 –, juris, Rn. 134). Es obliegt primär dem demokratisch legitimierten Gesetzgeber, komplexe Lebenswirklichkeiten, widerstreitende Interessen und konfligierende verfassungsrechtliche Wertungen zu einem Ausgleich zu bringen. Es kommt dabei nicht darauf an, ob der Besoldungsgesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste oder vernünftigste Lösung gewählt hat.
Vielmehr ist im Rahmen des Alimentationsprinzips nur zu prüfen, ob die Bezüge evident unzureichend sind. Dies muss anhand einer Gesamtschau verschiedener Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht kommenden Vergleichsgruppen geprüft werden (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 27). Das Bundesverfassungsgericht hat dabei für die Umsetzung der verfassungsrechtlichen Forderung des Alimentationsprinzips nach einer „angemessenen“ Besoldung konkretisierende und operationalisierende Kriterien entwickelt. Auf der ersten Prüfungsstufe (vgl. C.I.) wird mit Hilfe von aus dem Alimentationsprinzip ableitbaren und volkswirtschaftlich nachvollziehbaren Parametern ein durch Zahlenwerte konkretisierter Orientierungsrahmen ermittelt, welcher es erlaubt, das Alimentationsniveau vergleichend einzuordnen (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 28). Die Heranziehung dieser insgesamt fünf volkswirtschaftlichen Parameter dient vor allem der Rationalisierung der verfassungsrechtlichen Überprüfung der Besoldungsregelungen. Den Kriterien auf der ersten Prüfungsstufe muss sowohl bei der strukturellen Neuausrichtung als auch bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldung Rechnung getragen werden. Im Rahmen dieses Systems ist zunächst die Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung (zu dieser C.I.1.) und (i) der Entwicklung der Tarifergebnisse der Angestellten im öffentlichen Dienst des Landes Berlin (1. Parameter, vgl. C.I.2.), (ii) der Entwicklung des Nominallohnindex im Land Berlin (2. Parameter, vgl. C.I.3.) und (iii) der Entwicklung des Verbraucherpreisindex im Land Berlin (3. Parameter, vgl. C.I.4.) zu betrachten. Daneben sind ein systemimmanenter Besoldungsvergleich (4. Parameter, vgl. C.I.5.) sowie ein Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und der anderen Bundesländer vorzunehmen (5. Parameter, vgl. C.I.6.). Das Vorliegen einer bedeutsamen Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und dem jeweiligen Vergleichsparameter, welche durch Überschreitung bestimmter, zur Orientierung heranzuziehender Schwellenwerte erkennbar wird, stellt dabei jeweils einen Hinweis auf eine Unteralimentation dar.
Die erste Stufe darf dabei nicht dahingehend missverstanden werden, dass sich die Höhe der amtsangemessenen Besoldung unter Rückgriff auf statistische Daten exakt berechnen und ihre Verfassungskonformität gleichsam kalkulatorisch „ablesen“ ließe (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 30). Die erste Prüfungsstufe strukturiert vielmehr die auf der zweiten Prüfungsstufe stets gebotene Gesamtabwägung aller alimentationsrelevanten Aspekte vor, ersetzt sie aber nicht (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 28; Leisner-Egensperger, NVwZ 2019, 425 (426)). Den Ergebnissen der ersten Stufe kommt mithin eine – bedeutsame – Steuerungsfunktion hinsichtlich der Prüfungsrichtung und -tiefe auf der zweiten Stufe zu (vgl. zu dieser C.II.): Sind mindestens drei Parameter der ersten Prüfungsstufe – ggf. auf Basis ergänzender Detailberechnungen im Rahmen der zweiten Prüfungsstufe – erfüllt, besteht die Vermutung einer der angemessenen Beteiligung an der allgemeinen Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des Lebensstandards nicht genügenden und damit verfassungswidrigen Unteralimentation. Werden umgekehrt bei allen Parametern die Schwellenwerte unterschritten, wird eine angemessene Alimentation vermutet. Diese Vermutungen können jeweils im Rahmen der weiteren Gesamtabwägung auf der zweiten Prüfungsstufe widerlegt oder erhärtet werden. Sind ein oder zwei Parameter einer verfassungswidrigen Unteralimentation erfüllt, entfällt die Vermutungswirkung für die Gesamtabwägung. Innerhalb dieser Gesamtabwägung auf der zweiten Stufe kommt neben den weiteren alimentationsrelevanten Kriterien vor allem dem Maß der Über- beziehungsweise Unterschreitung der Parameter gemeinsam mit einer exakten Spitzausrechnung einzelner Faktoren, die etwaigen Verzerrungen durch die „vergröbernden“ Annahmen auf der ersten Prüfungsstufe entgegenwirkt, besondere Bedeutung zu (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 85).
Sofern die durch die Ergebnisse der ersten Prüfungsstufe vorstrukturierte verfassungsrechtliche Gesamtschau auf der zweiten Prüfungsstufe ergibt, dass die als unzureichend angegriffene Alimentation grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist, muss auf der dritten Prüfungsstufe beurteilt werden, ob dies im Ausnahmefall durch kollidierende verfassungsrechtliche Wertentscheidungen gerechtfertigt sein kann (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 98, vgl. C.III.).
An diesen Maßstäben gemessen sind die Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG für die Besoldungsgruppe R 1 in den Besoldungsjahren 2016 und 2017 nicht erfüllt. Der Vergleich der Besoldung mit den fünf nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts heranzuziehenden Parametern der ersten Prüfungsstufe ergibt für die Jahre 2016 und 2017 die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation, da – nach Spitzausrechnung – jeweils vier Parameter für eine solche sprechen (vgl. C.II.1.). Die Vermutung einer Unteralimentation für die Jahre 2016 und 2017 wird durch die auf der zweiten Prüfungsstufe durchzuführende Gesamtabwägung mit weiteren alimentationsrelevanten Aspekten bestätigt (vgl. C.II.2.). Die verfassungswidrige Alimentation in den Jahren 2016 und 2017 ist auch nicht ausnahmsweise durch kollidierendes Verfassungsrecht gerechtfertigt (vgl. C.III.).
I. Verfassungsrechtlicher Orientierungsrahmen für die Angemessenheit der Besoldung (Erste Prüfungsstufe)
Bei Anwendung der in der Alimentationsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts angelegten fünf Parameter auf der ersten Prüfungsstufe mit der dort zunächst „vergröbernden“ Sichtweise im Hinblick auf die ersten drei Parameter (vgl. im Folgenden) sind in 2016 zwei (Abstand zur Tariflohnentwicklung, Unterschreitung des Mindestabstandsgebots) und in 2017 drei (Abstand zur Tariflohnentwicklung, Abstand zur Nominallohnentwicklung, Unterschreitung des Mindestabstandsgebots) Parameter einer verfassungswidrigen Unteralimentation erfüllt (vgl. C.I.7.). Sofern erforderlich, wurde bei jedem Rechenschritt auf die zweite Nachkommastelle auf- bzw. abgerundet.
1. Besoldungsentwicklung
a) Allgemeines
Für die Beurteilung der Angemessenheit der Alimentation kommt es auf deren Gesamthöhe an, zu deren Ermittlung neben dem Grundgehalt ggf. auch weitere Besoldungsbestandteile wie Sonderzahlungen oder Stellenzulagen einzubeziehen sind (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 25).
Bei der Betrachtung der Besoldungsentwicklung auf der ersten Prüfungsstufe sind unterjährige Besoldungsanpassungen so zu behandeln, als ob sie zu Jahresbeginn erfolgt wären (keine „Spitzausrechnung“, vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 30f.). Es genügt für die Zwecke des kalkulatorischen Orientierungsrahmens, den die erste Prüfungsstufe bieten möchte, die von dem Besoldungsgesetzgeber vorgenommene lineare Anpassung der Bezüge um einen bestimmten Prozentwert zu erfassen. Sonstige Besoldungsveränderungen wie namentlich Veränderungen der besonderen Bezügebestandteile (Sonderzahlungen, Urlaubsgeld) sowie nichtlineare Besoldungserhöhungen durch Sockelbeträge oder Einmalzahlungen sind (nur) dann bereits auf der ersten Prüfungsstufe zu berücksichtigen, wenn feststeht, dass sie einen erheblichen Einfluss auf die Besoldungsentwicklung haben können (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 31). Entsprechend der Einbeziehung der Veränderungen im Bereich der Sonderzahlungen durch das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung zur R 1-Besoldung des Landes Berlin in den Jahren 2009 bis 2015 werden diese auch nachfolgend bei der Analyse der Besoldungsentwicklung berücksichtigt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 103), die Einmalzahlungen in den Jahren 2003 (max. 185 Euro) und 2004 (max. 50 Euro) bzw. das zuletzt im Jahr 2003 in Höhe von 255,65 Euro jährlich gewährte Urlaubsgeld gemäß der Vorgehensweise des Bundesverfassungsgerichts hingegen nicht (vgl. zu diesen Besoldungsbestandteilen BVerfG, Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 7ff., 14).
Für den Vergleich der Besoldungsentwicklung mit der Tariflohn-, Bruttonominallohn- und Verbraucherpreisindexentwicklung wird das Jahresbruttogehalt in der Endstufe zugrunde gelegt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 25ff., 101ff.). Dabei ist die Betrachtung ausgehend vom verfahrensgegenständlichen Kalenderjahr auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken, um einerseits zufällige Ausschläge aufzufangen und andererseits eine methodische Vergleichbarkeit noch zu gewährleisten. Dieser Zeitraum entspricht in etwa der Hälfte der regelmäßigen Lebensdienstzeit eines Richters oder Staatsanwalts (BVerfG, Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 102). Ergänzend ist eine Vergleichsberechnung für einen weiteren gleichlangen Zeitraum durchzuführen, der fünf Jahre vor Beginn des oben genannten 15-jährigen Betrachtungszeitraums ansetzt und sich mithin für zehn Jahre mit diesem Zeitraum überlappt. Durch eine derartige „Staffelprüfung“ wird sichergestellt, dass etwaige statistische Ausreißer erkannt werden, um hierauf nötigenfalls methodisch zu reagieren (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 36, 38, 41).
b) Anwendung für das Land Berlin in den Jahren 2016 und 2017
Die Entwicklung der Grundgehaltssätze zuzüglich der Sonderzahlungen für Richter und Staatsanwälte in der Besoldungsgruppe R 1 im Land Berlin gestaltete sich in den hier zu betrachtenden Zeiträumen wie folgt:
aa) Anpassungen der Grundgehaltssätze auf bundesrechtlicher Grundlage (1. Januar 1997 – 31. August 2006)
Bis zum Übergang der Gesetzgebungskompetenz auf das Land Berlin im Zuge der Föderalismusreform zum 1. September 2006 (vgl. BVerfG, Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 29f.; Schwan, ZBR 2022, 154) kam dem Bund in dem hier relevanten Zeitraum die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Besoldung der Richter und Staatsanwälte zu (vgl. Art. 74a Abs. 1 GG a.F.), von der er durch Erlass des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) auch abschließend Gebrauch machte. Auf bundesgesetzlicher Ebene wurden die Grundgehaltssätze ab 1997 wie folgt angepasst:
- zum 1. März 1997 um 1,3 %,
(Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes (BBVAnpG) 1996/97 vom 24. März 1997 (BGBl I S. 590))
- zum 1. Januar 1998 um 1,5 %,
(Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 und 3 BBVAnpG 1998 vom 6. August 1998 (BGBl I S. 2026))
- zum 1. Juni 1999 um 2,9 %,
(Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 und 3 BBVAnpG 1999 vom 19. November 1999 (BGBl I S. 2198))
- zum 1. Januar 2001 um 1,8 %,
(Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 und 3 BBVAnpG 2000 vom 19. April 2001 (BGBl I S. 618))
- zum 1. Januar 2002 um 2,2 %,
- zum 1. Juli 2003 um 2,4 %,
(Art. 1 und 21 BBVAnpG 2003/2004 vom 10. September 2003 (BGBl I S. 1798))
- zum 1. April 2004 um 1,0 % und
(Art. 2 und 21 BBVAnpG 2003/2004 vom 10. September 2003 (BGBl I S. 1798))
- zum 1. August 2004 um 1,0 %
(Art. 3 und 21 BBVAnpG 2003/2004 vom 10. September 2003 (BGBl I S. 1798))
bb) Anpassungen der Grundgehaltssätze auf landesrechtlicher Grundlage (ab 1. September 2006)
Infolge einer Grundgesetzänderung ging die Gesetzgebungskompetenz für die Besoldung und Versorgung der Landesbeamten einschließlich der Richter mit Wirkung vom 1. September 2006 auf die Länder über (vgl. oben aa)). Hinsichtlich der Grundgehaltssätze für die R-Besoldung hatte der Berliner Landesgesetzgeber zunächst keine Regelung getroffen, so dass die bundesrechtlichen Bestimmungen in der am 31. August 2006 geltenden Fassung des BBVAnpG 2003/2004 auf der Grundlage von Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG (i.V.m. § 85 BBesG) zunächst fortgalten (BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 3). Da die Grundgehaltssätze in den Jahren 2005 bis 2009 nicht – weder auf Bundes- noch auf Landesebene – angepasst wurden, ergab sich deren Höhe bis zum 31. Juli 2010 damit weiterhin aus der Anlage IV Nr. 4 in der ab dem 1. August 2004 geltenden Fassung des BBVAnpG 2003/2004 (vgl. Anhang 27 Nr. 4 zum BBVAnpG 2003/2004: Grundgehaltssätze der Bundesbesoldungsordnung R ab dem 1. August 2004).
Sodann wurden die Grundgehaltssätze auf Landesebene wie folgt angepasst:
- zum 1. August 2010 um 1,5 %,
(§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Besoldungs- und Versorgungsanpassung für Berlin 2010/2011 (BerlBVAnpG 2010/2011) vom 8. Juli 2010 (GVBl S. 362))
- zum 1. August 2011 um 2,33 %,
(für die Endstufe der Besoldungsgruppe R 1 durch die Neufassung der Grundgehaltssätze und die Umstellung auf Erfahrungsstufen in Art. I Nr. 6 lit. a i.V.m. Anlage 2 des Gesetzes zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin vom 29. Juni 2011 (GVBl S. 306; zu der durch die Umstellung eingetretenen Besoldungserhöhung BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 104), nachdem mit Art. III § 1 Nr. 3 des Zweiten Dienstrechtsänderungsgesetzes vom 21. Juni 2011 (GVBl S. 266) von der Ersetzungsbefugnis der Länder nach Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG Gebrauch gemacht wurde und die bundesrechtlichen Besoldungsbestimmungen (inklusive der zwischenzeitlich bereits erfolgten landesrechtlichen Modifikationen) durch § 1b Landesbesoldungsgesetz – LBesG – ins Landesrecht übergeleitet wurden)
- zum 1. August 2012 um 2,0 %,
(Art. I § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2012/2013 (BerlBVAnpG 2012/2013) vom 21. September 2012 (GVBl S. 291))
- zum 1. August 2013 um 2,0 %,
(Art. I § 2 Abs. 3 BerlBVAnpG 2012/2013 vom 21. September 2012 (GVBl S. 291))
- zum 1. August 2014 um 3,0 %,
(Art. I § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2014/2015 und zur Änderung weiterer besoldungsrechtlicher Vorschriften (BerlBVAnpG 2014/2015) vom 9. Juli 2014 (GVBl S. 250))
- zum 1. August 2015 um 3,0 %,
(Art. I § 2 Abs. 4 BerlBVAnpG 2014/2015 vom 9. Juli 2014 (Erhöhung um 3,2 %; GVBl S. 250) und Art. I § 2 Abs. 6 BerlBVAnpG 2014/2015 i.V.m. § 14a Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 BBesG in der Überleitungsfassung für Berlin in der Fassung des Art. III § 1 des Gesetzes vom 21. Juni 2011 (GVBl S. 266), das zuletzt durch Art. I § 1 des Gesetzes vom 29. Juni 2011 (GVBl S. 306) geändert wurde (Abzug der Versorgungsrücklage von 0,2 %))
- zum 1. August 2016 um 2,8 % und
(Art. I § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2016 und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften (BerlBVAnpG 2016) vom 17. Juni 2016 (Erhöhung um 3,0 %; GVBl S. 334) und Art. I § 2 Abs. 3 BerlBVAnpG 2016 i.V.m. § 14a Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 BBesG in der Überleitungsfassung für Berlin nach Art. III § 1 Nummer 3 des Gesetzes vom 21. Juni 2011 (GVBl S. 266), das zuletzt durch Art. 6 des Gesetzes vom 9. Mai 2016 (GVBl S. 243) geändert worden ist (Abzug der Versorgungsrücklage von 0,2 %))
- zum 1. August 2017 um 2,6 %
(Art. I § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2017/2018, zur Änderung des Sonderzahlungsgesetzes und zur Änderung weiterer besoldungsrechtlicher Vorschriften (BerlB-VAnpG 2017/2018) vom 20. Juli 2017 (Erhöhung um 2,8 %; GVBl S. 382) und Art. I § 2 Abs. 7 BerlBVAnpG 2017/2018 i.V.m. § 14a Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 BBesG in der Überleitungsfassung für Berlin nach Artikel III § 1 Nummer 3 des Gesetzes vom 21. Juni 2011 (GVBl S. 266), das zuletzt durch Artikel 6 des Gesetzes vom 9. Mai 2016 (GVBl S. 243) geändert worden ist (Abzug der Versorgungsrücklage von 0,2 %))
cc) Übersicht Besoldungsentwicklung
Zusammenfassend stellte sich die Entwicklung der Grundgehaltssätze mithin wie nachfolgend dar:
dd) Unbeachtlichkeit des RBesRepG 2009/15
Die im Anschluss an den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Mai 2020 (2 BvL 4/18) erfolgte Reaktion des Berliner Landesgesetzgebers in Gestalt des „Gesetzes über die rückwirkende Herstellung verfassungskonformer Regelungen hinsichtlich der Besoldung in den Besoldungsgruppen R 1 und R 2 in den Jahren 2009 bis 2015 und der Besoldungsgruppe R 3 im Jahr 2015“ vom 23. Juni 2021 (RBesRepG 2009/15; GVBl S. 678) ist in hiesigem Verfahren hinsichtlich der Besoldungsentwicklung nicht zu berücksichtigen. Die Anpassung durch das RBesRepG 2009/15 führt nicht zu einer generellen – nachträglichen – Veränderung der Besoldungshöhe, sondern anspruchsberechtigt sind nur die Richter und Staatsanwälte, die sich mit statthaften Rechtsbehelfen gegen die Besoldung in den Jahren 2009 bis 2015 zur Wehr gesetzt haben. Es ist zudem für die erste Stufe der verfassungsrechtlichen Überprüfung maßgeblich, wie sich die Besoldung bis zu den streitgegenständlichen Jahren tatsächlich („historisch“) entwickelte, so dass „selektive“ nachträgliche Korrekturen für die Frage, ob die damalige – also in den Jahren 2016 und 2017 gewährte – Besoldung amtsangemessen war, nicht relevant sind. Ansonsten hingen die Erfolgsaussichten eines Rechtsbehelfs auch vom Umfang der streitgegenständlichen Besoldungsjahre in bereits entschiedenen Ausgangsverfahren ab, was zu wenig sachgerechten Ergebnissen führte.
ee) Anpassungen der Sonderzahlungen
Bis zum Jahr 2002 war auch für die Richter und Staatsanwälte des Landes Berlin das Sonderzuwendungsgesetz des Bundes maßgeblich. Dieses setzte die Sonderzuwendung auf einen bestimmten Prozentsatz der monatlichen Bezüge fest. Zuletzt wurde Richtern und Staatsanwälten in Berlin im Jahr 2002 auf bundesrechtlicher Grundlage eine Sonderzuwendung in Höhe von 86,31 % der für den Monat Dezember maßgeblichen Bezüge gewährt (vgl. § 67 BBesG i.d.F. vom 6. August 2002 (BGBl I S. 3020) i.V.m. §§ 6, 13 Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung – SoZuwG – i.d.F. v. 16.2.2002 (BGBl I S. 686); s. auch BVerfG, Beschl. v. 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris, Rn. 6).
Im Jahr 2003 räumte der Bundesgesetzgeber den Ländern dann die Befugnis ein, die jährliche Sonderzahlung unter Beachtung eines bundeseinheitlichen Höchstbetrags abweichend zu regeln (vgl. zu den Einzelheiten BVerfG, Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 12f.). Daraufhin senkte das Land Berlin im Jahr 2003 die Sonderzahlung für Beamte und Richter auf einheitlich 640 Euro ab (vgl. § 5 Abs. 1 Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzahlung – SZG – i.d.F. v. 5.11.2003 (GVBl S. 538)). Eine Gegenüberstellung des Jahresbruttogehalts 2003 – in der Endstufe (vgl. hierzu im Rahmen der Besoldung kinderreicher Familien BVerfGE 99, 300 (321)) – mit dem Wert, der sich ohne diese Neuregelung ergeben hätte, zeigt, dass die Bezüge in der Besoldungsgruppe R 1 durch die Kürzungen der Sonderzahlung seitens des Landes Berlin in 2003 um 5,56 % vermindert worden sind. Diese erhebliche Besoldungskürzung ist zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 103, Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 135; Beschl. v. 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris, Rn. 122). Die geringfügige Absenkung der Sonderzahlung von 2001 auf 2002 (88,21 % zu 86,31 % der jeweiligen Dezember-Bezüge) entsprechend des gesetzlichen Anpassungsmechanismus in §§ 6, 13 SoZuwG i.d.F. v. 15.12.1998 bleibt – entsprechend der Vorgehensweise des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 107ff.) – hingegen unberücksichtigt.
Mit Art. I des Ersten Gesetzes zur Änderung des Sonderzahlungsgesetzes vom 1. Oktober 2008 (GVBl S. 271) wurde die Sonderzahlung für Richter und Staatsanwälte abweichend von dieser Regelung für die Kalenderjahre 2008 und 2009 auf jeweils 940 Euro angehoben (§ 5 Abs. 1 Satz 2 SZG). In den Jahren 2010 bis 2016 betrug sie wie zuvor 640 Euro. Dies bewirkte in den Jahren 2008 (Erhöhung) beziehungsweise 2010 (Kürzung) in der Besoldungsgruppe R 1 eine effektive Besoldungsveränderung entsprechend der oben beschriebenen Methode (Gegenüberstellung mit dem Jahresbruttogehalt in der Endstufe ohne Anpassung der Sonderzahlung) von jeweils 0,49 % (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 103).
Durch Art. II Nr. 2 BerlBVAnpG 2017/2018 vom 20. Juli 2017 (GVBl. S. 382) wurde die Sonderzahlung für Richter und Staatsanwälte für 2017 von 640 Euro auf 800 Euro angehoben. Dies bewirkte in der Besoldungsgruppe R 1 eine effektive Besoldungsveränderung entsprechend der oben beschriebenen Methode (Gegenüberstellung mit dem Jahresbruttogehalt ohne Anpassung der Sonderzahlung) von 0,22 %.
ff) Berechnung des Besoldungsindex
Der Besoldungsindex wird aus der Multiplikation des Indexwertes des Vorjahres mit dem die Besoldungsänderung abbildenden Faktor ermittelt (Indexwert x [1 + Besoldungsänderung in %]), wobei das Gehaltsniveau zu Beginn des jeweils 15-jährigen Betrachtungszeitraums als „Ausgangs-Indexwert“ 100 festgesetzt wird („Zinseszinsformel“; vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 105ff.).
Hiernach ergeben sich aus der dargestellten Entwicklung des Grundgehalts und der Sonderzahlungen in den für jedes streitgegenständliche Jahr zu betrachtenden 15-jährigen Zeiträumen folgende Werte für den Besoldungsindex insgesamt:
- Im Zeitraum 2001 bis 2016 ergibt sich für die Besoldungsgruppe R 1 eine Steigerung der Besoldung von 18,82 %.
- Im Zeitraum 2002 bis 2017 ergibt sich für die Besoldungsgruppe R 1 eine Steigerung der Besoldung von 19,55 %.
gg) Staffelprüfung
Die für die streitgegenständlichen Jahre gesondert durchzuführende Staffelprüfung ergibt folgende Werte (vgl. zu diesen auch BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 111ff.):
2. Verhältnis der Besoldungsentwicklung zur Entwicklung der Tariflöhne im öffentlichen Dienst des Landes Berlin (1. Parameter)
Der 1. Parameter einer verfassungswidrigen Unteralimentation ist sowohl in 2016 als auch in 2017 erfüllt.
a) Maßstäbe des 1. Parameters
Eine deutliche Differenz im Sinne einer „Abkopplung“ der Besoldungsentwicklung der Richter und Staatsanwälte der Besoldungsgruppe R 1 im Land Berlin von den Tarifergebnissen der Beschäftigten im öffentlichen Dienst des Landes Berlin ist ein wichtiger Hinweis für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 34; vgl. zur besonderen Bedeutung dieses Parameters noch C.II.2.a)). Für diese Orientierungsfunktion sind die Tarifergebnisse im öffentlichen Dienst des Landes Berlin tauglicher Parameter, obwohl dort auch Tarifgruppen einbezogen werden, deren Angehörige bezüglich Ausbildung, Tätigkeitsinhalt und Verantwortung nicht direkt mit der streitgegenständlichen Besoldungsgruppe vergleichbar sind (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 33ff.; VG Berlin, Beschl. v. 25.10.2021 – 7 K 456.20 –, juris, Rn. 63ff.). Denn die Tarifabschlüsse im öffentlichen Dienst sind ein Indikator für die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung sowie für die Leistungsfähigkeit und Haushaltslage der betroffenen Gebietskörperschaft (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 34). Um diese Funktion zu erfüllen, reicht es aus, die Entwicklung der Tariflöhne der Angestellten im öffentlichen Dienst des Landes Berlin zu betrachten, die Tarifergebnisse in den Tarifverträgen der Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände müssen nicht einbezogen werden (vgl. hierzu auch VG Berlin, Beschl. v. 25.10.2021 – 7 K 456.20 –, juris, Rn. 70).
Eine relevante Entkoppelung von der Entwicklung der Tarifergebnisse kann angenommen werden, wenn die Differenz zwischen der Tarifsteigerung und der Besoldungsanpassung mindestens 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt. Ausgehend vom verfahrensgegenständlichen Kalenderjahr ist die Betrachtung dabei auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken, um einerseits zufällige Ausschläge aufzufangen und andererseits eine methodische Vergleichbarkeit noch zu gewährleisten. Ergänzend ist gegebenenfalls für einen weiteren gleichlangen Zeitraum, der auch den Zeitraum der fünf Jahre vor Beginn des oben genannten 15-jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich folglich mit diesem Zeitraum (für zehn Jahre) überlappt, eine Vergleichsberechnung durchzuführen. Durch eine derartige „Staffelprüfung“ wird sichergestellt, dass etwaige statistische Ausreißer bereinigt werden können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 36).
Analog zu den Maßgaben für die Abbildung der Besoldungsentwicklung sind auch bei der Auswertung der Tarifergebnisse der Angestellten im öffentlichen Dienst des Landes Berlin auf der ersten Prüfungsstufe nur lineare Tariferhöhungen unabhängig vom (unterjährigen) Zeitpunkt ihres Inkrafttretens und z.B. keine Sockelbeträge oder Einmalzahlungen zu betrachten. Gegebenenfalls kann auf der zweiten Prüfungsstufe eine „Spitzausrechnung“ bei fehlender Eindeutigkeit der Ergebnisse vorgenommen werden (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 31ff.).
Entsprechend den Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts zu den für das Land Berlin heranzuziehenden Indexwerten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 124ff.) sowie auf Basis der Veröffentlichungen des Statistischen Bundesamtes (Bericht „Verdienste und Arbeitskosten 2021/2022“ v. 23.6.2022, S. 42) und der Auskünfte des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg (Auskunftsschreiben v. 20.9.2022) und der Senatsverwaltung für Finanzen (Auskunftsschreiben v. 6.7.2022) gestaltete sich die Entwicklung der Tarifeinkommen im hier relevanten Zeitraum wie folgt:
aa) Fortgeltung des Bundesangestelltentarifvertrags (1997-2002)
Nachdem das Land Berlin zunächst 1994 aus der Tarifgemeinschaft deutscher Länder (TdL) ausschied, galt der Bundesangestelltentarifvertrag (BAT) für Angestellte des Landes Berlin aufgrund dynamischer Übernahmeverträge (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 125; Bochmann, ZTR 2011, S. 459 (460)). Die für die Tarifbeschäftigten des Landes Berlin im öffentlichen Dienst anwendbaren Tarifsteigerungen stellten sich ab 1997 wie folgt dar:
- 1997: 1,3 %- 1998: 1,5 %- 1999: 3,1 %- 2000: 2,0 %- 2001: 2,4 %- 2002: 0,0 %
bb) Anwendungs-TV Land Berlin (2003-2004)
Mit dem Tarifvertrag zur Anwendung von Tarifverträgen des öffentlichen Dienstes (Anwendungs-TV Land Berlin) vom 31. Juli 2003 wurde die statische Geltung des BAT in der Fassung vom 1. Januar 2003 mit den dort bereits vereinbarten Tariferhöhungen für Berlin beschlossen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 125; Bochmann, ZTR 2011, S. 459 (462)). Dabei können die Modifizierungen des BAT im Anwendungs-TV Land Berlin (Absenkung der Tariflohnentgelte, Verminderung der bezahlten Arbeitszeit, entgeltlicher Ausgleich der tatsächlich zu erbringenden höheren Arbeitszeit) für die hiesigen Zwecke insgesamt als neutral im Hinblick auf die Tariflohnentwicklung betrachtet werden (vgl. im Einzelnen BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 125). Dies hatte folgende Tarifsteigerungen zur Folge:
- 2003: 2,4 %- 2004: 2,0 %
cc) Keine Tarifsteigerung im Land Berlin (2005-2010)
In den Jahren 2005 bis 2010 erfolgten im Land Berlin keine Tariferhöhungen für die Angestellten im öffentlichen Dienst.
dd) Angleichungs-TV Land Berlin und TV-Wiederaufnahme Berlin (2011-2017)
Mit dem Tarifvertrag zur Angleichung des Tarifrechts des Landes Berlin an das Tarifrecht der Tarifgemeinschaft deutscher Länder (Angleichungs-TV Land Berlin) vom 14. Oktober 2010 und mit dem Tarifvertrag zur Überleitung der Beschäftigten des Landes Berlin in das Tarifrecht der TdL (TV-Wiederaufnahme Berlin) vom 12. Dezember 2012 wurde für die Angestellten des Landes Berlin im Grundsatz das Recht des Tarifgebiets West des TV-L dynamisch zur Anwendung gebracht. Sofern es hierbei für Berlin zunächst zu Modifizierungen bei Arbeitslohn (Bemessungssatz) und Arbeitszeit kam, können diese für hiesige Zwecke erneut als neutral im Hinblick auf die Tariflohnentwicklung betrachtet werden. Der Angleichungs-TV Land Berlin hatte darüber hinaus zur Folge, dass die in den Jahren 2008 bis 2010 im Bereich des TV-L vereinbarten Tariferhöhungen im Land Berlin sukzessive nachgeholt wurden. Zur Vereinfachung kann nach Maßgabe des Bundesverfassungsgerichts für Berlin im Jahr 2011 ein einmalig höherer Steigerungswert von 8,87 % und anschließend ab 2012 wieder der Tariflohnindex für die TdL angesetzt werden (vgl. insgesamt BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 126f.). Lediglich im Jahr 2015 fällt die Steigerung für Berlin nochmals einmalig höher (2,6 %) im Vergleich zur TdL (2,1 %) aus. Dies führte zu folgenden Tarifsteigerungen ab 2011:
- 2011: 8,87 %- 2012: 1,9 %- 2013: 2,7 %- 2014: 3,0 %- 2015: 2,6 %- 2016: 2,3 %- 2017: 2,0 %
ee) Übersicht Tariflohnentwicklung
Zusammenfassend stellte sich die Entwicklung der Tariflöhne im öffentlichen Dienst des Landes Berlin mithin wie nachfolgend dar:
ff) Berechnung des Tariflohnindex
Der Tariflohnindex wird entsprechend der Methode zur Berechnung des Besoldungsindex ermittelt (vgl. C.I.1.b)ff)).
Hiernach ergeben sich folgende Werte für die Tarifentwicklung insgesamt:
- Im Zeitraum 2001 bis 2016 ergibt sich eine Steigerung des Tariflohnindex von 28,65 %.
- Im Zeitraum 2002 bis 2017 ergibt sich eine Steigerung des Tariflohnindex von 31,22 %.
Die für die streitgegenständlichen Jahre gesondert durchzuführende Staffelprüfung ergibt folgende Werte:
c) Anwendung des 1. Parameters
Die Differenz zwischen der Entwicklung der Tarifeinkommen im öffentlichen Dienst (100 + x) einerseits und der Besoldungsentwicklung (100 + y) andererseits wird in Relation zur Besoldungsentwicklung in Prozent wie folgt ermittelt: [(100 + x) / (100 + y)] x 100 – 100 (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 128). Dieser Vergleich der Entwicklung der Einkommen der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst mit der Besoldungsentwicklung ergibt, dass die Tarifentwicklung die Besoldungsentwicklung in 2016 und 2017 um mehr als 5 % überschritten hat.
Die Staffelprüfung im Hinblick auf die streitgegenständlichen Jahre ergibt folgendes Bild:
3. Verhältnis der Besoldungsentwicklung zur Entwicklung der Bruttolöhne im Land Berlin (2. Parameter)
Der 2. Parameter einer verfassungswidrigen Unteralimentation ist auf Basis der vergröbernden Sichtweise der ersten Prüfungsstufe nur für 2017 erfüllt (vgl. zu den Ergebnissen bei Spitzausrechnung C.II.1.a)).
a) Maßstäbe des 2. Parameters
Die Verpflichtung zur Anpassung der Besoldung an die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung erfordert, dass die Besoldung der Richter und Staatsanwälte auch zu der Einkommenssituation und -entwicklung der Gesamtbevölkerung in angemessenen Bezug gesetzt wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 38; Beschl. v. 12.2.2003 – 2 BvL 3/00 –, juris, Rn. 68; Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 104; Beschl. v. 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris, Rn. 83). Zur Orientierung eignet sich insoweit der Nominallohnindex, der ein allgemein anerkannter Indikator für die Einkommens- und Wohlstandsentwicklung der abhängig Beschäftigten in Deutschland ist. Dieser Index misst die Veränderung des durchschnittlichen Bruttomonatsverdienstes inklusive Sonderzahlungen der vollzeit-, teilzeit- und geringfügig beschäftigten Arbeitnehmer einschließlich der Beamten. Er ist weitgehend repräsentativ für die Verdienstentwicklung und bildet sie transparent, exakt, zeitnah und in regelmäßigen Zeitabständen ab (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 38; Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 104; Beschl. v. 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris, Rn. 83).
Eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Nominallohnindex im jeweils betroffenen Land ist daher ein weiteres Indiz für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 38; Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 103; Beschl. v. 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris, Rn. 82). Beträgt die Differenz zwischen der Entwicklung des Nominallohnindex und der Besoldungsentwicklung im betroffenen Land bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren bis zu dem verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt in der Regel mindestens 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung, ist dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 38; Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 105; Beschl. v. 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris, Rn. 84). Zusätzlich ist erneut im Wege einer Staffelprüfung ergänzend ein überlappender gleich langer Zeitraum zu betrachten, um etwaige statistische Ausreißer hinreichend berücksichtigen zu können. Auch hinsichtlich des Vergleichs mit der Entwicklung der Bruttobesoldung sind gewisse Unschärfen und Verzerrungen infolge der Steuerprogression oder der Belastung mit Sozialabgaben nicht auszuschließen, jedoch hinsichtlich der Funktion der ersten Prüfungsstufe – Orientierungswerte zu liefern –, unschädlich und hinzunehmen (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 32).
aa) Veränderungen des Bruttolohns
Auf Basis der Veröffentlichungen des Statistischen Bundesamtes (Bericht „Verdienste und Arbeitskosten 2021/2022“ v. 23.6.2022, S. 57) sowie der Auskünfte des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg (Auskunftsschreiben v. 20.9.2022 und 6.10.2022) gestaltete sich die Entwicklung der Nominallöhne für das Land Berlin wie folgt:
bb) Berechnung des Nominallohnindex
Der Nominallohnindex wird entsprechend der Methode zur Berechnung des Besoldungsindex ermittelt (vgl. (vgl. C.I.1.b)ff)).
Hiernach ergeben sich folgende Werte für die Lohnentwicklung insgesamt:
- Im Zeitraum 2001 bis 2016 ergibt sich eine Steigerung des Nominallohnindex von 23,27 %.
- Im Zeitraum 2002 bis 2017 ergibt sich eine Steigerung des Nominallohnindex von 25,61 %.
cc) Staffelprüfung
c) Anwendung des 2. Parameters
Der Vergleich der Entwicklung des Nominallohnindex mit der Besoldungsentwicklung (vgl. zur Berechnungsmethode C.I.2.c)) ergibt, dass die Nominallohnentwicklung die Besoldungsentwicklung nur in 2017 um mehr als 5 % überschritten hat.
4. Verhältnis der Besoldungsentwicklung zur Entwicklung der Verbraucherpreise (3. Parameter)
Der 3. Parameter einer verfassungswidrigen Unteralimentation ist auf Basis der vergröbernden Sichtweise der ersten Prüfungsstufe in keinem der streitgegenständlichen Jahre erfüllt (vgl. zu den Ergebnissen bei Spitzausrechnung C.II.1.a)).
a) Maßstäbe des 3. Parameters
Zur Ermittlung der tatsächlichen wirtschaftlichen Situation von Richtern oder Staatsanwälten ist der Entwicklung ihres Einkommens ferner die allgemeine Preisentwicklung – dargestellt durch den Verbraucherpreisindex – gegenüberzustellen. Der Verbraucherpreisindex bemisst die durchschnittliche Preisentwicklung aller Waren und Dienstleistungen (Mieten, Nahrungsmittel, Bekleidung, Kraftfahrzeuge, Friseur, Reinigung, Reparaturen, Energiekosten, Reisen etc.), die von privaten Haushalten für Konsumzwecke in Anspruch genommen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 39; Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 106f.; Beschl. v. 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris, Rn. 86). Eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in dem jeweils betroffenen Land ist ein Indiz für eine Verletzung des Kerngehalts der Alimentation, da die Besoldung dem Richter oder Staatsanwalt über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus einen seinem Amt angemessenen Lebensunterhalt ermöglichen muss und das Gehalt daher nicht infolge eines Anstiegs der allgemeinen Lebenshaltungskosten solchermaßen aufgezehrt werden darf, dass dem Richter oder Staatsanwalt infolge des Kaufkraftverlusts die Möglichkeit genommen wird, den ihm zukommenden Lebenszuschnitt zu wahren (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 39f.; Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 106; Beschl. v. 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris, Rn. 85).
Beträgt die Differenz zwischen der Entwicklung des Verbraucherpreisindex und der Besoldungsentwicklung bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren bis zu dem verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt mindestens 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung, ist dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 41; Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 108; Beschl. v. 17.11.2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris, Rn. 85ff.). Zusätzlich ist im Wege einer Staffelprüfung abermals ergänzend ein überlappender gleich langer Zeitraum zu betrachten, um etwaige statistische Ausreißer zu identifizieren.
aa) Veränderungen der Verbraucherpreise
Auf Basis der Auskunft des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg (Auskunftsschreiben v. 20.9.2022 und 6.10.2022; vgl. auch Amt für Statistik Berlin-Brandenburg, Statistischer Bericht M I 2 – m03/22, S. 14) gestaltete sich die Entwicklung der Verbraucherpreise für das Land Berlin wie folgt:
bb) Berechnung des Verbraucherpreisindex
Der Verbraucherpreisindex wird entsprechend der Methode zur Berechnung des Besoldungsindex ermittelt (vgl. (vgl. C.I.1.b)ff)).
Hiernach ergeben sich folgende Werte für die Entwicklung der Verbraucherpreise insgesamt:
- Im Zeitraum 2001 bis 2016 ergibt sich eine Steigerung des Verbraucherpreisindex von 22,65 %.
- Im Zeitraum 2002 bis 2017 ergibt sich eine Steigerung des Verbraucherpreisindex von 22,89 %.
c) Anwendung des 3. Parameters
Der Vergleich der Entwicklung des Verbraucherpreisindex mit der Besoldungsentwicklung (vgl. zur Berechnungsmethode C.I.2.c)) ergibt, dass die Entwicklung der Verbraucherpreise die Besoldungsentwicklung in keinem der streitgegenständlichen Jahre um mehr als 5 % überschritten hat.
5. Systeminterner Besoldungsvergleich durch Abstands- und Mindestabstandsgebot (4. Parameter)
Der 4. Parameter einer verfassungswidrigen Unteralimentation ist im Hinblick auf das Mindestabstandsgebot in allen streitgegenständlichen Jahren erfüllt. Das Abstandsgebot wurde wiederum nicht verletzt.
a) Maßstäbe des 4. Parameters
Der 4. Parameter ergibt sich aus einem systeminternen Besoldungsvergleich. Eine amtsangemessene Besoldung ist notwendigerweise eine abgestufte Besoldung: In den jeweiligen Bezügen soll die entsprechend dem Laufbahn- und Leistungsprinzip unterschiedliche Wertigkeit und Bedeutung der Ämter zum Ausdruck kommen (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 42). Vor diesem Hintergrund kann der systeminterne Besoldungsvergleich in zweifacher Hinsicht indizielle Bedeutung dafür haben, dass die Besoldung hinter den Vorgaben des Alimentationsprinzips zurückbleibt, wobei hierfür bereits die alternative – nicht kumulative – Erfüllung einer der beiden Varianten des systeminternen Besoldungsvergleichs ausreicht.
- Zunächst kann dieser Parameter dadurch erfüllt werden, dass die Abstände zwischen zwei zu vergleichenden Besoldungsgruppen aufgrund unterschiedlich hoher linearer oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassung in den zurückliegenden fünf Jahren vor dem streitgegenständlichen Zeitraum um mindestens 10 % abgeschmolzen wurden (sog. Abstandsgebot; BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 45 m.w.N., vgl. hierzu sogleich b)).
- Daneben besteht eine Indizwirkung für eine verfassungswidrige Unteralimentation, wenn die Besoldung in der untersten Besoldungsgruppe den gebotenen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau nicht wahrt, so dass der qualitative Unterschied zwischen der Grundsicherung als staatlicher Sozialleistung und der erwerbstätigen Richtern und Beamten gewährten Besoldung nicht mehr hinreichend erkennbar wird (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 46f.). Eine Verletzung des Mindestabstandsgebots betrifft damit den Ausgangspunkt des gestaffelten Besoldungsgefüges und hat somit auch für die Beurteilung der amtsangemessenen Besoldung höherer Besoldungsgruppen indizielle Bedeutung (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 48f.). Dieser Mindestabstand wird unterschritten, wenn die Nettoalimentation in der untersten Besoldungsgruppe um weniger als 15 % über dem Grundsicherungsniveau liegt (sog. Mindestabstandsgebot; BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 47 m.w.N.; vgl. hierzu sogleich c)).
b) Abstandsgebot
Die Wahrung des Abstandsgebots als besoldungsrechtliche Ausprägung des Leistungsprinzips ist anhand des Vergleichs des Brutto-Grundgehalts der streitgegenständlichen Besoldungsgruppe in der jeweiligen Endstufe (ohne Rücksicht darauf, wann eine etwaige Erhöhung erfolgte [„Spitzausrechnung“]) mit ausgewählten weiteren Besoldungsgruppen zu beurteilen (vgl. den Ansatz in OVG Berl.-Bbg., Urt. v. 12.10.2016 – 4 B 37.12 –, juris, Rn. 106ff., den das BVerfG in Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 140 akzeptierte).
Das Verhältnis der Höhe des Bruttogehalts (in der Endstufe zum Jahresende) in der Besoldungsgruppe R 1 zur Höhe des Bruttogehalts in den Besoldungsgruppen A 4 bzw. A 13 (in der Endstufe zum Jahresende; vgl. die entsprechenden Vergleichsgruppen in OVG Berl.-Bbg., Urt. v. 12.10.2016 – 4 B 37.12 –, juris, Rn. 106ff.) entwickelte sich im Land Berlin im relevanten Zeitraum wie folgt (Differenz von R 1-Besoldung zur Vergleichsbesoldung geteilt durch R 1-Besoldung):
Die Überleitung der Besoldungsgruppe A 4 in die Besoldungsgruppe A 5 erfolgte erst zum 1. Februar 2021 (Art. 9 Abs. 1 BerlBVAnpG 2021)).
Die Abstände der Besoldungsgruppen blieben demnach weitgehend unverändert. Auch sofern man weitere Faktoren in die Betrachtung einbezieht, führt dies nicht annähernd zu einem Abschmelzen der Abstände zwischen den Besoldungsgruppen um mehr als 10 % in den vergangenen fünf Jahren. Dies zeigt die nachfolgende Beispielsberechnung zum Verhältnis der Besoldungshöhen R 1 und A 4 exemplarisch, in die folgende Faktoren zusätzlich einbezogen wurden:
- Die zwischenzeitliche (zum 1.1.2018 wieder abgeschaffte) beihilferechtliche Kostendämpfungspauschale, die die zu gewährende Beihilfe bei Angehörigen der Besoldungsgruppe R 1 (in der Endstufe) um 310 (bis 2013) bzw. 320 Euro (ab 2014) minderte
(vgl. § 76 Abs. 5 Landesbeamtengesetz i.d.F. v. 19.3.2009 (GVBl S. 70) und nachfolgend i.d.F. v. 21.6.2011, 21.8.2012 und vom 9.7.2014), und
- die seit 2017 höheren Sonderzahlungen für Beamte der unteren Besoldungsgruppen (2011 bis 2016: 640 Euro (A 4 und R 1); 2017: 1.000 Euro (A 4) bzw. 800 Euro (R 1))
(vgl. Erstes Gesetz zur Änderung des Sonderzahlungsgesetzes v. 1.10.2008 (GVBl S. 271), BerlBVAnpG 2017/2018 v. 20.7.2017 (GVBl S. 382)).
Ggf. höhere Besoldungsanstiege in den unteren Besoldungsgruppen durch „Mindestsockelbeträge“ sind bereits in den Grundgehaltsbeträgen berücksichtigt.
c) Mindestabstandsgebot
Um zu beurteilen, inwiefern das Mindestabstandsgebot eingehalten wurde, sind das Nettoalimentationsniveau (vgl. aa)) und das Grundsicherungsniveau (vgl. bb)) zu bestimmen und anschließend miteinander zu vergleichen (vgl. cc)).
aa) Nettoalimentationsniveau
Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte ist nach wie vor davon auszugehen, dass der Besoldungsgesetzgeber die Besoldung in der untersten Besoldungsgruppe von vornherein so bemisst, dass eine bis zu vierköpfige Familie amtsangemessen unterhalten werden kann, so dass es einer gesonderten Prüfung der Besoldung mit Blick auf die Kinderzahl erst ab dem dritten Kind bedarf (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 47; Beschl. v. 24.11.1998 – 2 BvL 26/91 u.a., juris, Rn. 51ff.; zur Entwicklung dieses Maßstabs auch Färber, ZBR 2023, 73). Bezugsgröße ist mithin die Nettoalimentation eines in der niedrigsten für aktive Beamte ausgewiesenen Besoldungsgruppe sowie in der niedrigsten Erfahrungsstufe besoldeten Beamten, der verheiratet ist und zwei Kinder hat (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 73ff., 147).
Die Nettoalimentation wird berechnet, indem vom Bruttogehalt, das sich aus dem Grundgehalt sowie den Bezügebestandteilen, die allen Beamten einer Besoldungsgruppe gewährt werden, zusammensetzt (vgl. aaa)), zunächst die Einkommensteuer unter Berücksichtigung abzugsfähiger Aufwendungen für Kranken- und Pflegeversicherung (vgl. bbb)) sowie die Kosten für eine die Beihilfeleistungen des Dienstherrn ergänzende Krankheitskosten- und Pflegeversicherung (vgl. ccc)) in Abzug gebracht werden, bevor anschließend das Kindergeld (vgl. ddd)) hinzugerechnet wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 73ff., 147ff.).
aaa) Bruttogehalt
Zur Ermittlung des Bruttogehalts sind für Berliner Landesbeamte in 2016 und 2017 Grundgehalt, Familienzuschlag und Sonderzahlung anzusetzen. Zur Berechnung der tatsächlich erhaltenen Besoldung kann dabei nicht auf die pauschalierte jahresbezogene Betrachtung – wie bei den ersten drei Parametern – zurückgegriffen werden. Es erfolgt vielmehr eine „Spitzausrechnung“, bei der Besoldungserhöhungen erst ab dem Zeitpunkt einbezogen werden, zu dem sie in Kraft treten (vgl. den vom BVerfG in Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 147 zugrunde gelegten Ansatz des BVerwG in Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 178; vgl. auch VG Berlin, Beschl. v. 25.10.2021 – VG 7 K 456.20 –, juris, Rn. 136). Denn anders als die ersten drei Parameter betrifft die Einhaltung des Mindestabstands nicht den Vergleich der Gehaltsentwicklung mit volkswirtschaftlichen Parametern, wofür auch eine – jedenfalls initial – vergröbernde Sichtweise genügt, sondern es soll die tatsächlich erhaltene Besoldung der tatsächlich gewährten Grundversorgung gegenübergestellt werden (vgl. auch VG Berlin, Beschl. v. 25.10.2021 – VG 7 K 456.20 –, juris, Rn. 136).
Die niedrigste für aktive Beamte im Land Berlin ausgewiesene Besoldungsgruppe war seit dem 1. März 2009 (bis zum 1. Februar 2021) die Besoldungsgruppe A 4 (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 147, § 2a LBesG und Art. 9 Abs. 1 BerlBVAnpG 2021).
(1) Grundgehalt
Das Grundgehalt entwickelte sich im Zeitraum 2016 bis 2017 wie folgt:
(2) Sonderzahlung
Die Sonderzahlung für einen Beamten in der niedrigsten für aktive Beamte ausgewiesenen Besoldungsgruppe mit zwei Kindern entwickelte sich im Zeitraum 2016 bis 2017 wie folgt:
(3) Familienzuschlag
Der Familienzuschlag für einen verheirateten Beamten mit zwei Kindern in der niedrigsten für aktive Beamte ausgewiesenen Besoldungsgruppe entwickelte sich im Zeitraum 2016 bis 2017 wie folgt:
(4) Zulagen
In den Jahren 2016 und 2017 sind keine weiteren Zulagen in die Berechnung des Nettoalimentationsniveaus einzustellen. Die Hauptstadtzulage für Landesbeamte bis zur Besoldungsgruppe A 13 wird erst seit dem 1. November 2020 gewährt (vgl. zum Inkrafttreten Art. 3, 7 Haushaltsumsetzungsgesetz 2020 v. 11.6.2020 (GVBl S. 535)). Die vom Berliner Landesbesoldungsgesetzgeber nach den Maßgaben der Gesetzesbegründung zum BerlBVAnpG 2021 (AbgH-Drs. 18/3285 v. 6.1.2021, S. 79) in die Bestimmung des Nettoalimentationsniveaus einbezogene allgemeine Stellenzulage nach Anlage I Vorbemerkung 27 BBesG in der Überleitungsfassung für Berlin ist wiederum nicht zu berücksichtigen, da sie nicht allen, sondern nur bestimmten Angehörigen der untersten Besoldungsgruppe zusteht.
(5) Gesamthöhe
Das Bruttogehalt erreichte auf Basis dieser Werte in den Jahren 2016 und 2017 damit folgende Höhe:
bbb) Einkommensteuer
Die Steuer kann mit dem vom Bundesministerium der Finanzen im Internet zur Verfügung gestellten Lohnsteuerrechner (www.bmf-steuerrechner.de) berechnet werden (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 148). Für die hier zu betrachtende Beamtenfamilie, die über keine weiteren steuerpflichtigen Einnahmen verfügt und keine besonderen Aufwendungen geltend machen kann, ergeben sich keine Unterschiede zwischen dem Lohnsteuerabzug und der Einkommensteuerberechnung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 148). Bei der zugrunde zu legenden Steuerklasse III (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 148) fällt kein Solidaritätszuschlag an, Kirchensteuer wurde nicht berücksichtigt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 6/17 u.a. –, juris, Rn. 69f.; BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 181). Kinderfreibeträge wurden nicht in Ansatz gebracht, weil sich der Bezug von Kindergeld in diesen Einkommensklassen günstiger auswirkt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 181). Dies geht bereits aus der jeweils unterhalb der Kindergeldbezüge liegenden Gesamtsteuerlast hervor.
Bei der Berechnung ist auch der von dem Verband der Privaten Krankenversicherung (VdpKV) mit Auskunftsschreiben vom 20. Oktober 2022 und 6. Dezember 2022 mitgeteilte steuerlich absetzbare Anteil der Kosten für die private Kranken- und Pflegeversicherung (PKV) zu berücksichtigen (bei Annahme eines Lebensalters von 30 Jahren bei fünf Jahren Vorversicherungszeit hinsichtlich der Krankenversicherung; zu den in Abzug zu bringenden Kosten der Kranken- und Pflegeversicherung vgl. unten ccc)).
Hieraus ergibt sich für die Höhe der Einkommensteuer Folgendes (vgl. elektronische Beiakte „Berechnung der Steuerlast“):
ccc) Krankheitskosten- und Pflegeversicherung
Auf Basis der Auskünfte des VdpKV vom 20. Oktober 2022 und 6. Dezember 2022 ergeben sich für eine Beamtenfamilie mit Eltern im Alter von 30 Jahren bei fünf Jahren Vorversicherungszeit und zwei beihilfeberechtigten Kindern folgende Durchschnittsprämien für eine die Beihilfeleistungen ergänzende Krankheitskosten- und Pflegeversicherung (diese Betrachtung entspricht den Maßgaben der Auswertung für das Verfahren 2 BvL 4/18, vgl. Auskunftsschreiben des VdpKV v. 20.10.2022):
ddd) Kindergeld
Die Höhe des Kindergeldes entwickelte sich im Zeitraum 2016 bis 2017 wie folgt:
eee) Gesamtberechnung Nettoalimentationsniveau
Auf dieser Grundlage errechnet sich das Nettoalimentationsniveau für die Jahre 2016 und 2017 wie folgt:
bb) Grundsicherungsniveau
Dem Nettoalimentationsniveau ist das Grundsicherungsniveau für eine Partner-Bedarfsgemeinschaft mit zwei Kindern gegenüberzustellen. Dieses umfasst alle Elemente des Lebensstandards, der den Empfängern von Grundsicherungsleistungen staatlicherseits gewährt wird, unabhängig davon, ob diese zum von Verfassungs wegen garantierten Existenzminimum zählen oder über dieses hinausgehen und ob zur Befriedigung der anerkannten Bedürfnisse Geldleistungen gewährt oder bedarfsdeckende Sach- beziehungsweise Dienstleistungen erbracht werden. Hierzu zählen Regelbedarfssätze für Eltern und Kinder (vgl. aaa)), Kosten der Unterkunft (vgl. bbb)), Kosten der Heizung (vgl. ccc)), Bedarfe für Bildung und Teilhabe (vgl. ddd)), Mehrbedarfe (vgl. eee)) und ggf. sonstige geldwerte Vorteile (vgl. fff); vgl. insgesamt BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 50). Die Leistungen der Grundsicherung divergieren dabei je nach individuell anzuerkennenden Bedarfen einzelner Haushalte, da sie nur teils auf gesetzgeberischen Pauschalierungen beruhen und im Übrigen an tatsächliche Bedürfnisse anknüpfen. Die Ermittlung des Grundsicherungsniveaus zum Zwecke der Bestimmung der Mindestalimentation muss sich in diesem Zusammenhang aber nicht an atypischen Sonderfällen orientieren, sondern gewährleisten, dass die Nettoalimentation in möglichst allen Fällen den gebotenen Mindestabstand zu dem den Empfängern sozialer Grundsicherung gewährleisteten Lebensstandard wahrt (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 52).
aaa) Regelsätze zur Sicherung des Lebensunterhalts
Zur Befriedigung des Regelbedarfs wird zur Sicherung des Lebensunterhalts ein monatlicher Pauschalbetrag anerkannt, dessen Höhe regelmäßig neu festgesetzt wird. Dabei wird typisierend für unterschiedliche Lebensumstände ein unterschiedlicher Regelbedarf angenommen. Für in einer Bedarfsgemeinschaft zusammenlebende Erwachsene gilt gemäß der Anlage „Regelbedarfsstufen nach § 28 in Euro“ zu § 28 des Zwölften Buches des Sozialgesetzbuchs (SGB XII) – in den verschiedenen Fassungen seit 2016 – stets die Bedarfsstufe 2.
Für Kinder richtet sich die Zuordnung zu einer Regelbedarfsstufe nach dem Lebensalter. Insofern kann auf die im Existenzminimumbericht der Bundesregierung etablierte Berechnungsmethode zurückgegriffen werden, bei der die Regelbedarfssätze mit der Anzahl der für die einzelnen Regelbedarfsstufen relevanten Lebensjahre gewichtet werden (vgl. BT-Drs. 19/5400, S. 6; insgesamt BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 54, 141). Für Minderjährige gelten dabei nach der Anlage „Regelbedarfsstufen nach § 28 in Euro“ zu § 28 SGB XII – in den verschiedenen Fassungen seit 2016 – stets die Regelbedarfsstufe 6 (bis zur Vollendung des sechsten Lebensjahres), die Regelbedarfsstufe 5 (vom Beginn des siebten bis zur Vollendung des 14. Lebensjahres) und die Regelbedarfsstufe 4 (vom Beginn des 15. bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres). Entsprechend dem Ansatz des Bundesverwaltungsgerichts wurden volljährige Kinder unberücksichtigt gelassen (vgl. den Ansatz in BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 164, so akzeptiert in BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 141).
(1) Regelsätze für erwachsene Mitglieder der Bedarfsgemeinschaft
Für den Zeitraum 2016 bis 2017 bestanden damit folgende Regelsätze für zwei erwachsene Partner in Bedarfsgemeinschaft (Regelbedarfsstufe 2):
(2) Gewichtete Regelsätze für Kinder in der Bedarfsgemeinschaft
Für den Zeitraum 2016 bis 2017 ergeben sich damit entsprechend dem jeweiligen zeitlichen Anwendungsbereich der Regelbedarfsstufen 4 bis 6 folgende gewichtete Regelsätze für minderjährige Kinder (4/18-Anteil Regelsatz für Regelbedarfsstufe 4; 8/18-Anteil Regelsatz für Regelbedarfsstufe 5; 6/18-Anteil Regelsatz für Regelbedarfsstufe 6):
(3) Gesamthöhe der Regelsätze
Hieraus ergibt sich folgende Gesamthöhe der Regelsätze:
bbb) Kosten der Unterkunft
Das auf den von der Bundesagentur für Arbeit für das Land Berlin erhobenen Daten über die tatsächlich anerkannten Bedarfe beruhende 95 %-Perzentil-Kriterium erfasst die Höhe der grundsicherungsrechtlichen Kosten der Unterkunft (§ 22 Abs. 1 Satz 1 SGB II) realitätsgerecht. Hierbei handelt es sich um den Betrag, mit dem im jeweiligen Jahr bei 95 % der Partner-Bedarfsgemeinschaften mit zwei Kindern der anerkannte monatliche Bedarf für laufende Kosten der Unterkunft tatsächlich abgedeckt worden ist. Der Anteil der Haushalte, bei denen ein noch höherer monatlicher Bedarf für die laufenden Kosten der Unterkunft anerkannt worden ist, liegt mithin bei unter 5 %. Auf diese Weise werden die tatsächlich als angemessen anerkannten Kosten der Unterkunft erfasst, während zugleich die statistischen Ausreißer, die auf besonderen Ausnahmefällen beruhen mögen, außer Betracht bleiben. So wird sichergestellt, dass die auf dieser Basis ermittelte Mindestbesoldung unabhängig vom Wohnort des Richters oder Beamten ausreicht, um eine angemessene Wohnung bezahlen zu können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 52, 59ff.).
Die Bundesagentur für Arbeit hat in ihren Auskünften vom 12. August 2022, 1. September 2022, 23. September 2022 und 21. Oktober 2022 Daten für das 95 %-Perzentil-Kriterium übermittelt, aus denen sich folgende jährliche Werte entnehmen lassen:
Die grundsicherungsrechtlich relevanten Gesamtkosten der Unterkunft setzen sich dabei aus den in der Auswertung der Bundesagentur für Arbeit enthaltenen Positionen „laufende Unterhaltskosten“ sowie „laufende Betriebskosten“ zusammen (vgl. den Ansatz in BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 141, 144f.; BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 188). Dabei wird das Datenmaterial der Bundesagentur für Arbeit zugrunde gelegt, welches Bedarfsgemeinschaften im Kontext der Fluchtmigration ausklammert: Nach dem Wechsel zahlreicher Personen aus dem Asylbewerberleistungsgesetz in den Anwendungsbereich des SGB II seit dem Frühjahr 2016 hätte deren Einbeziehung infolge der asymmetrischen – oftmals mehrere Monate umfassenden – Abrechnungsperioden von Sammelunterkünften der Geflüchteten zu gewichtigen statistischen Verzerrungen geführt. Deren Unterkunftskosten werden nämlich trotz dieses regelmäßig längerfristigen Abrechnungszeitraums stets (in ihrer Gesamthöhe) dem Monat des bedarfsauslösenden Gebührenbescheids zugerechnet und verschieben das 95 %-Perzentil somit erheblich (vgl. Erläuterungen der Bundesagentur für Arbeit zu „Entwicklungen aufgrund der Fluchtmigration und Auswirkungen auf die Grundsicherungsstatistik SGB II“ in der Auskunft v. 23.9.2022). Eine solchermaßen angepasste Berechnung erscheint auch vor dem Hintergrund gerechtfertigt, dass Sammelunterkünfte jedenfalls teilweise ein eigenes Marktsegment darstellen dürften.
Die Einwände des Besoldungsgesetzgebers gegenüber dem 95 %-Perzentil-Kriterium in der Begründung zum BerlBVAnpG 2021 verfangen nicht (AbgH-Drs. 18/3285 v. 6.1.2021, S. 38). Sofern er pauschal „nicht nachvollziehbare Erhöhung[en]“ ab 2017 moniert, ist auf die um die statistischen Verzerrungen bereinigte Berechnung der Bundesagentur für Arbeit zu verweisen, die hier zugrunde gelegt wird und keine außergewöhnlichen Erhöhungen im Vergleich zu den Vorjahren zeigt (vgl. oben). Ferner substantiiert der Besoldungsgesetzgeber in keiner Weise, weshalb der vom Bundesverfassungsgericht zugrunde gelegte Maßstab des 95 %-Perzentil-Kriteriums generell „keine aussagekräftige Vergleichsgröße“ darstelle. Zwar steht es dem Gesetzgeber frei, die Höhe des Grundsicherungsniveaus mit einer anderen plausiblen und realitätsgerechten Methodik zu bestimmen (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 53), jedoch überzeugt der in der Begründung zum BerlBVAnpG 2021 enthaltene Ansatz zur Bestimmung der Unterkunftskosten nicht. Der dortige pauschale Verweis auf den mietspiegelbasierten Wert angemessener Aufwendungen für eine Unterkunft aus den Ausführungsvorschriften zur Gewährung von Leistungen gemäß § 22 SGB II und §§ 35 und 36 SGB XII der Berliner Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales (AV-Wohnen) zuzüglich eines Zuschlags von 10 % (AbgH-Drs. 18/3285 v. 6.1.2021, S. 38) ist nicht geeignet, um den Grundsicherungsbedarf zum Zwecke der Überprüfung des Mindestabstandsgebots realitätsgerecht abzubilden: So ist insbesondere nicht erkennbar oder substantiiert dargelegt, dass zu den Werten der AV-Wohnen bzw. bei deren Erhöhung um 10 % eine ausreichende Zahl zumutbarer Wohnungen im Stadtgebiet verfügbar wäre (vgl. BSG, Urt. v. 3.9.2020 – B 14 AS 37.19 R –, juris, Rn. 31ff.; SG Berlin, Urt. v. 22.1.2022 – S 37 AS 9515/19 –, juris, Rn. 52: „Unter der fehlerhaften Annahme, ein mietspiegelbasiertes [nur in sich schlüssiges] Konzept belege das Vorhandensein einer ausreichenden Zahl zumutbarer Wohnungen, die zu den gewichteten Mietspiegeldaten angemietet werden können, wurde in Berlin jahrelang ein Kostenregime bestätigt, das sich immer mehr von den realen Verhältnissen auf dem Wohnungsmarkt entfernte – obwohl es schon unter Berücksichtigung der Erkenntnisse des 32. Senats des Landessozialgerichts Berlin-Brandenburg [Urteil vom 31.1.2018 – L 32 AS 1223/15] und der IBB-Wohnungsmarktberichte seit 2013 offenkundig war, dass im gesamten inneren Stadtgebiet zu den Werten der AV-Wohnen nur wenige Wohnungen angeboten wurden bei einer weitgehenden Koinzidenz von Angebots- und Neuvertragsmiete.“; vgl. auch LSG Berlin-Brandenburg Urt. v. 30.3.2023 – L 32 AS 1888/17, BeckRS 2023, 6211, Rn. 71ff. bzgl. 2015 und 2016). Anlage 1 Ziffer 4 AV-Wohnen 2022 hält dennoch daran fest, „bei der Ermittlung verfügbaren Wohnraums auf den qualifizierten Mietspiegel ab[zustellen]“. Die dem Gericht vorliegenden Daten weisen vielmehr auf das Gegenteil hin: So lagen im Dezember 2016 bei 46,3 % der Bedarfsgemeinschaften im Land Berlin die tatsächlichen Unterkunftskosten über den in der AV-Wohnen festgelegten Angemessenheitswerten (Antwort der Senatsverwaltung vom 19. Juli 2017 auf eine schriftliche Anfrage, AbgH-Drs. 18/11700, Anlage 1). Im Dezember 2017 lag die Bruttokaltmiete bei 27,3 % der SGB II-Bedarfsgemeinschaften über den Richtwerten der AV-Wohnen (vgl. Wohnraumbedarfsbericht Berlin – Endbericht 2019 – der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen, S. 50, 52). Es ist weder erkennbar noch vorgetragen, dass sich an diesem Befund im Laufe der streitgegenständlichen Jahre etwas geändert hätte. Die methodische Herangehensweise bei der Überprüfung der Amtsangemessenheit der Alimentation muss entsprechend dem Regelungszweck des Besoldungsrechts – der sich vom Sozialleistungsrecht unterscheidet – davon bestimmt sein, sicherzustellen, dass die Nettoalimentation in möglichst allen Fällen den gebotenen Mindestabstand zu dem den Empfängern sozialer Grundsicherung gewährleisteten Lebensstandard wahrt (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 52). Diesem Ziel dient der Rückgriff auf das 95 %-Perzentil-Kriterium besser, da hiermit ein Betrag zugrunde gelegt wird, mit dem der weitaus größte Anteil der Besoldungsempfänger tatsächlich in der Lage ist, eine angemessene Wohnung zu bezahlen. Sofern die Gefahr besteht, dass ein Wert „in einer größeren Anzahl von Fällen“ nicht ausreichen würde, bildet er kein taugliches Kriterium im Rahmen der Alimentationsprüfung (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 52). Die Behauptung des Besoldungsgesetzgebers, die Beträge in der AV-Wohnen stellten sicher, „die Kosten der Unterkunft des weitaus größten Teils der beamteten Dienstkräfte abzubilden“, bleibt (auch bei deren Erhöhung um 10 %) – nicht zuletzt angesichts der nachvollziehbaren Bedenken in der sozialgerichtlichen Rechtsprechung gegenüber den Werten in der AV-Wohnen – unsubstantiiert (vgl. oben; zur Bedeutung der Verfügbarkeit von Wohnraum zur Bestimmung der Angemessenheit der Unterkunftskosten ausführlich Schifferdecker, info also 2021, 245). Auch der Verweis des Besoldungsgesetzgebers darauf, dass die Werte der AV-Wohnen die tatsächlichen durchschnittlichen Mietkosten einer vierköpfigen Bedarfsgemeinschaft überstiegen (vgl. AbgH-Drs. 18/3285 v. 6.1.2021, S. 38), vermag hieran nichts zu ändern: Diese Aussage lässt den Einfluss deutlich unterhalb des Mietspiegels liegender „Altmieten“ unberücksichtigt und erlaubt keine Rückschlüsse auf die heutige preisliche Verfügbarkeit angemessenen Wohnraums.
ccc) Heizkosten
Zum grundsicherungsrechtlichen Bedarf zählen nach § 22 Abs. 1 Satz 1 SGB II auch Heizkosten, sofern sie angemessen sind. Eine realitätsgerechte Methode, um diese zu ermitteln, besteht dabei entsprechend dem Ansatz des Bundessozialgerichts darin, den bundesweiten Heizspiegel, der jährlich nach Energieträger und Größe der Wohnanlage gestaffelte Vergleichswerte ausweist, heranzuziehen. Die angemessenen Heizkosten können anhand des Produkts aus der angemessenen Wohnfläche und dem Höchstbetrag des Heizspiegels pro m² – unabhängig davon, für welchen Energieträger und welche Wohnflächengröße dieser anfällt – gebildet werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 62f., 141; Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 6/17 u.a. –, juris, Rn. 77; BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 170, 174).
Der bundesweite Heizspiegel wird jahresbezogen von der co2online-GmbH veröffentlicht (vgl. www.heizspiegel.de). Die angemessene Wohnfläche für einen Vier-Personen-Haushalt kann der Anlage 1 der AV-Wohnen in ihrer jeweiligen Fassung entnommen werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 170). Auf dieser Basis ergeben sich für den Zeitraum 2016 bis 2017 folgende Heizkosten als grundsicherungsrechtlicher Bedarf:
Sofern in der Gesetzesbegründung zum BerlBVAnpG 2021 ein anderer Ansatz zur Ermittlung der Heizkosten vertreten wird (Gewichtung nach berlinspezifischer Verteilung der Energieträger und Abstellen auf „typische“ Gebäudefläche von 501-1000 m², vgl. AbgH-Drs. 18/3285 v. 6.1.2021, S. 39), überzeugt dies nicht. Der Besoldungsgesetzgeber erläutert nicht, weshalb dieser Ansatz gegenüber demjenigen in der Alimentationsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vorzuziehen sein sollte. Insbesondere verkennt er – wie im Rahmen der Bestimmung der Unterkunftskosten (vgl. oben bbb)) – Folgendes: Die Ermittlung des grundsicherungsrechtlichen Bedarfs soll gewährleisten, dass die Nettoalimentation in möglichst allen Fällen den gebotenen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau wahrt. Dies ist bei dem vom Bundesverfassungsgericht entwickelten und hier zugrunde gelegten Ansatz – Abstellen auf den Höchstwert des Heizspiegels im Vergleich aller Energieträger und Gebäudegrößen – eher gewährleistet als bei dem Ansatz des Besoldungsgesetzgebers. Letzterer führt in keiner Weise weiter aus, inwiefern ausgeschlossen ist, dass der durch seine „berlinspezifischen“ Gewichtungen ermittelte Durchschnittsbetrag „in einer größeren Anzahl von Fällen“ zur Deckung der Heizkosten nicht ausreichen würde, was aber die realitätsgerechte Bestimmung des Grundsicherungsniveaus gerade fordert (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 52).
ddd) Bedarfe für Bildung und Teilhabe
Zum grundsicherungsrechtlichen Bedarf für Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene zählen neben dem Regelbedarf (vgl. oben aaa)) auch die in § 28 SGB II aufgeführten Bedarfe für Bildung und Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft. Diese sind nur teils pauschaliert (Schulbedarf und Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben), im Übrigen werden grundsätzlich die tatsächlichen Aufwendungen anerkannt (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 65). Für die Bestimmung des Grundsicherungsniveaus sind im Ausgangspunkt alle Bedarfe des § 28 SGB II relevant. Nur wenn feststeht, dass bestimmte Bedarfe auf außergewöhnliche Lebenssituationen zugeschnitten sind und deshalb tatsächlich nur in Ausnahmefällen bewilligt werden, können sie außer Ansatz bleiben. Nach Maßgabe des Bundesverfassungsgerichts sind der persönliche Schulbedarf, Aufwendungen für (eintägige) Schulausflüge/Kitaausflüge sowie (mehrtägige) Schulfahrten/Kitafahrten, die Kosten des Mittagessens in einer Gemeinschaftseinrichtung sowie die Kosten der Teilhabe an sozialen, sportlichen und kulturellen Aktivitäten dem Grunde nach zu berücksichtigen (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 67). Auch der Berliner Besoldungsgesetzgeber legt – jedenfalls – diese Bedarfe seiner Betrachtung des Mindestabstandsgebots zugrunde (AbgH-Drs. 18/3285 v. 6.1.2021, S. 39f., Anlage 4b).
Der Umkehrschluss aus den Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts ergibt mithin, dass die Aufwendungen für Schülerbeförderung (§ 28 Abs. 4 SGB II) und Lernförderung (§ 28 Abs. 5 SGB II) nicht gezwungenermaßen einbezogen werden müssen, sofern keine Anhaltspunkte für ihren regelmäßigen Anfall vorliegen – dies ist vorliegend der Fall, da die Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales keine Angaben zur tatsächlichen Inanspruchnahme dieser Leistungen machen konnte und bei beiden Bedarfen nicht von deren regelmäßigem Anfall auszugehen ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 67; vgl. zu der geringen Inanspruchnahme dieser Bedarfe VG Köln, Beschl. v. 3.5.2017 – 3 K 7038/15 –, juris, Rn. 75). Hinsichtlich der Schülerbeförderung dürfte der geldwerte Vorteil für Grundsicherungsempfänger zudem ohnehin zu vernachlässigen sein, da im streitgegenständlichen Zeitraum der Eigenanteil für Grundsicherungsempfänger den Preis für ein Abo-Monatsticket in der innerstädtischen Tarifzone überstieg (vgl. Auskunft der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales v. 12.1.2023).
Um einen realitätsgerechten Wert der berücksichtigungsfähigen Bedarfe für Bildung und Teilhabe zu ermitteln, sind ggf. die Ausgaben mit der Zahl derjenigen ins Verhältnis zu setzen, die den jeweiligen Bedarf auch tatsächlich geltend machen bzw. gewichtete Durchschnitte zu bilden, falls bestimmte Bedarfe nur in bestimmten Altersstufen anfallen (z.B. Schulbedarf oder Kosten für Klassenfahrten, BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 67).
Auf Basis der Auskünfte der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 7. September 2022, 11. Oktober 2022, 12. Januar 2023 und 7. Februar 2023 können folgende Bedarfe für Bildung und Teilhabe in den Jahren 2016 und 2017 im Land Berlin festgestellt werden:
(1) Schulbedarf
Der sich aus § 28 Abs. 3 SGB II i.V.m. § 34 Abs. 3 SGB XII in der jeweils anwendbaren Fassung ergebende jährliche Pauschalbetrag ist für zwölf Schuljahre anzusetzen und sodann auf einen durchschnittlichen Jahreswert für den Zeitraum von der Geburt bis zur Volljährigkeit umzurechnen (Pauschalbetrag x 12 Schuljahre / 18 Lebensjahre; so der Ansatz in BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 143; der Berliner Besoldungsgesetzgeber setzt nur zehn Schuljahre an, vgl. AbgH-Drs. 18/3285 v. 6.1.2021, Anlage 4b).
Dies ergibt für die streitgegenständlichen Jahre folgende altersgewichtete Durchschnittsbeträge für zwei Kinder, die in die Berechnung des Grundsicherungsniveaus einzustellen sind (vgl. auch Auskunftsschreiben der Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Soziales v. 11.10.2022):
(2) Ausflüge und Fahrten
Gemäß § 28 Abs. 2 SGB II in der jeweils anwendbaren Fassung werden Aufwendungen für eintägige Schulausflüge und mehrtägige Klassenfahrten bzw. eintägige Ausflüge und mehrtägige Fahrten im Rahmen des Besuchs einer Kindertageseinrichtung (Kita) berücksichtigt. Dabei ist erneut von zwölf Schuljahren auszugehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 143). Im Übrigen erscheinen die Annahmen des Besoldungsgesetzgebers im Hinblick auf die Anzahl der mehrtägigen Schulfahrten (eine pro Schuljahr), der eintägigen Schulausflüge (einer pro Schuljahr), der mehrtägigen Kitafahrten (eine in der Kitazeit) und der eintägigen Kitaausflüge (drei in der Kitazeit) realistisch (vgl. AbgH-Drs. 18/3285 v. 6.1.2021, Anlage 4b). Weiterhin erachtet es die Kammer für gerechtfertigt – insbesondere angesichts der Wertungen des Besoldungsgesetzgebers selbst zur Frequenz der Fahrten –, diesen Bedarf in die Bestimmung des Grundsicherungsniveaus einzubeziehen, auch wenn die Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales keine exakten Angaben zum Umfang seiner tatsächlichen Inanspruchnahme, sondern nur zu den durchschnittlich anerkannten Kosten pro Fahrt machen kann. Indem das Bundesverfassungsgericht den Besoldungsgesetzgeber zudem wiederholt dazu aufgefordert hat, die für realitätsgerechte Ansätze erforderlichen Daten zu erheben (vgl. z.B. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 6/17 –, juris, Rn. 78) muss er sich mangels Vorlage sonstiger Daten an der eigenen legislativen Wertung festhalten lassen.
Vor diesem Hintergrund ergeben sich aus den von der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales mit Auskunftsschreiben vom 7. September 2022, 11. Oktober 2022, 12. Januar 2023 und 7. Februar 2023 übermittelten Daten folgende altersgewichtete jährliche Beträge für zwei Kinder, die in die Berechnung des Grundsicherungsniveaus einzustellen sind:
(a) Eintägige Schulausflüge
(b) Mehrtägige Schulfahrten
(c) Eintägige Kitaausflüge
(d) Mehrtägige Kitafahrten
(e) Gesamtbedarf Ausflüge und Fahrten
Damit sind folgende Beträge für Fahrten und Ausflüge insgesamt (d.h. für zwei Kinder) in die Berechnung des Grundsicherungsniveaus einzustellen:
(3) Mittagessen in Gemeinschaftseinrichtung
Nach § 28 Abs. 6 SGB II sind im Rahmen der Grundsicherung die für die Teilnahme an einer gemeinschaftlichen Mittagsverpflegung entstehenden Aufwendungen für Kinder in einer Kindertagesstätte und Schüler in der Schule zu berücksichtigen. Dabei ist anzunehmen, dass Kinder für drei Jahre in einer Tageseinrichtung, für sechs Jahre in der Grundschule und für sechs Jahre in einer Oberschule (z.B. Gymnasium/beruflichen Schule) an einer solchen Mittagsverpflegung teilnehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 143).
Ausweislich der Auskünfte der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales mit Schreiben vom 7. September 2022, 11. Oktober 2022, 12. Januar 2023 und 7. Februar 2023 ist bei der Ermittlung der Beträge, die für das Mittagessen in Gemeinschaftseinrichtungen in die Berechnung des Grundsicherungsniveaus einzustellen sind, Folgendes zu beachten:
- Für das Mittagessen in der Kita wurden allen Eltern im streitgegenständlichen Zeitraum 23,00 Euro pro Kind/Monat in Rechnung gestellt, wobei Grundsicherungsempfänger bis Juli 2019 einen Eigenanteil von 20,00 Euro leisten mussten (also nur 3,00 Euro als Bedarf für Bildung und Teilhabe berücksichtigt wurden).
- Der von der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales zugrunde gelegte Bedarf für das Schulessen ergibt sich aus dem von der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Familie ermittelten pauschalierten Monatsbetrag für Mittagessen in Grundschule/Oberschule abzüglich des bis einschließlich Juli 2019 zu leistenden Eigenanteils.
- Zudem ist infolge der Ferienbetreuungsmöglichkeiten in Kitas und Grundschulen anzunehmen, dass der Bedarf für das Mittagessen dort jeweils ganzjährig anfällt (unter Zugrundelegung der Daten der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales für die offene und gebundene Grundschule (OGB) mit Ferienbetreuung), wohingegen infolge der Schulferienschließungen während der Oberschulzeit die Leistungen nur in neun Monaten pro Jahr abgerufen werden (vgl. auch Auskunftsschreiben der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales v. 7.2.2023).
Vor diesem Hintergrund ergeben sich aus den von der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales übermittelten Daten die folgenden in die Berechnung des Grundsicherungsniveaus einzustellenden altersgewichteten jährlichen Beträge für die Mittagsverpflegung:
(a) Kitaessen
(b) Schulessen
(c) Gesamtbedarf Mittagessen in Gemeinschaftseinrichtung
Damit ist folgende Summe aus den Bedarfssätzen für Mittagessen in Kita und Schule in die Berechnung des Grundsicherungsniveaus einzustellen:
(4) Kosten der Teilhabe an sozialen und kulturellen Aktivitäten
Aus § 28 Abs. 7 SGB II in der jeweils anwendbaren Fassung ergeben sich folgende jährlichen Bedarfe, die in die Berechnung des Grundsicherungsniveaus einzustellen sind (wobei an dieser Stelle keine Gewichtung vorzunehmen ist, da der Betrag Kindern aller Altersstufen gleichermaßen zukommt, vgl. auch Auskunftsschreiben der Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Soziales v. 11.10 2022; AbgH-Drs. 18/3285 v. 6.1.2021, Anlage 4b; Schwabe, in: BeckOK/GK (Stand: 1.3.2019), § 28 SGB II Rn. 61):
(5) Gesamtberechnung Bedarfe für Bildung und Teilhabe
Damit sind in der Summe folgende jährliche Bedarfe für Bildung und Teilhabe bei zwei Kindern in die Berechnung des Grundsicherungsniveaus einzustellen:
eee) Mehrbedarfe
Bei der Bestimmung des Grundsicherungsniveaus sind nach § 21 SGB II auch bestimmte Mehrbedarfe anzuerkennen, die auf besondere Lebensumstände zurückzuführen sind. Aus den Auskünften der Bundesagentur für Arbeit vom 12. August 2022, 1. September 2022, 23. September 2022, 21. Oktober 2022, 16. November 2022 und 17. November 2022 geht jedoch hervor, dass unabhängig von der Frage nach ihrer relevanten Höhe (vgl. zur Nichtberücksichtigung von Beträgen im Bagatellbereich BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 68) die Mehrbedarfe bereits nicht in ausreichender Häufigkeit auftreten, um im Rahmen der hier anzustellenden typisierenden Betrachtungsweise berücksichtigt zu werden. Auch der mit Abstand am häufigsten geltend gemachte Mehrbedarf „Zusammenfassung: Ernährung, Härtefall und dezentrale Warmwasserversorgung“ fällt im hier streitgegenständlichen Zeitraum durchschnittlich nur in 21,55 % (2016) bzw. 21,56 % (2017) der Partner-Bedarfsgemeinschaften mit zwei Kindern an (vgl. Auskünfte der Bundesagentur für Arbeit vom 1.9.2022 und 17.11.2022). Sofern der Bedarf mithin in etwa 80 % der Fälle gar nicht anfällt, würde seine Einbeziehung dem Ziel der realitätsgerechten Abbildung des Umfangs der Sozialleistungen widersprechen. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass bei Einbeziehung dieses Mehrbedarfs wohl nicht der auf alle Bedarfsgemeinschaften bezogene (niedrigere) Durchschnittswert, sondern die durchschnittliche Höhe des durch die betroffenen Bedarfsgemeinschaften auch tatsächlich geltend gemachten Mehrbedarfs zugrunde zu legen wäre. Denn der Rückgriff auf einen Durchschnittswert kommt dann nicht in Betracht, wenn er in einer größeren Anzahl von Fällen erkennbar nicht ausreichen würde (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 52). Die statistische Verzerrung einer Einbeziehung wäre mithin erheblich. Zudem steht auch ohne Berücksichtigung etwaiger Mehrbedarfe fest, dass das Mindestabstandsgebot deutlich verletzt wird (vgl. hierzu BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 142).
fff) Weitere geldwerte Vorteile für Grundsicherungsempfänger
Eine realitätsgerechte Ermittlung des den Grundsicherungsempfängern gewährleisteten Lebensstandards erfordert grundsätzlich auch, solche geldwerten Vorteile einzubeziehen, die diesen – im Gegensatz zur Allgemeinheit – staatlicherseits über die dargestellten Positionen hinaus für die Erfüllung jedermann betreffender Grundbedürfnisse gewährt werden (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 69ff.). Dies kann insbesondere Bereiche der Daseinsvorsorge betreffen, z.B. Vergünstigungen im öffentlichen Nahverkehr oder beim Besuch von Kultureinrichtungen.
Nach Auskunft der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom 11. Oktober 2022 und 12. Januar 2023 besteht in Berlin seit dem 1. Januar 2009 die Möglichkeit für Grundsicherungsempfänger mittels des sogenannten „berlinpasses“, Vergünstigungen im öffentlichen Nahverkehr sowie bei der sozialen und kulturellen Teilhabe zu erfahren. Zwar liegt es insbesondere für das Grundbedürfnis „Mobilität“ durchaus nahe, die Berechtigung zum Bezug eines vergünstigten „Sozialtickets“ der Berliner Verkehrsbetriebe als geldwerten Vorteil einzustellen (vgl. die Auskünfte der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales v. 7.2.2023 sowie der VBB Verkehrsverbund Berlin-Brandenburg GmbH v. 25.1.2023 zu den Preisen des Sozialtickets und der nicht ermäßigten regulären Monatskarte im innerstädtischen Tarifbereich ab 2016). Über Zahl und Umfang der auf Basis des „berlinpasses“ gewährten optionalen Vergünstigungen können aber seitens der Senatsverwaltung keine genauen Angaben getätigt werden. Insbesondere lassen die durch die Senatsverwaltung mitgeteilten absoluten Zahlen über die Ausgabe von Sozialtickets keinen verlässlichen Rückschluss darauf zu, in welchem Umfang diese Leistung von Grundsicherungsempfängern in Anspruch genommen wird, da diese Zahlen auch Mehrfachnutzungen durch denselben Berechtigten sowie weitere Berechtigtenkreise (z.B. Leistungsempfänger nach dem Asylbewerberleistungsgesetz) umfassen.
Der Berliner Besoldungsgesetzgeber veranschlagt die sonstigen geldwerten Vorteile für Grundsicherungsempfänger mangels hinreichender Datengrundlage in der Gesetzesbegründung zum BerlBVAnpG 2021 in Anlehnung an die Vorgabe in § 28 Abs. 7 SGB II zu den Kosten der Teilhabe an sozialen und kulturellen Aktivitäten pauschal mit demselben Betrag (15 Euro in 2021) für jedes Mitglied der vierköpfigen Bedarfsgemeinschaft (AbgH-Drs. 18/3285 v. 6.1.2021, S. 40, Anlage 4b). Dieser typisierende Ansatz erscheint sachgerecht und wird mithin für den hier streitgegenständlichen Zeitraum zugrunde gelegt. Eine genauere Aufklärung erscheint weder möglich noch – angesichts des ohnehin nicht gewahrten Mindestabstands – geboten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 71). Entsprechend den dargestellten gesetzlichen Pauschalen der Bedarfe für die Teilhabe an sozialen und kulturellen Aktivitäten (vgl. oben ddd)(4)) sind mithin für vierköpfige Bedarfsgemeinschaften folgende Werte in die Berechnung des Grundsicherungsniveaus einzustellen:
ggg) Gesamtberechnung Grundsicherungsniveau
Auf dieser Grundlage errechnet sich das Grundsicherungsniveau für die Jahre 2016 und 2017 wie folgt:
cc) Anwendung des Mindestabstandsgebots
Aus diesen Werten ergibt sich, dass das Mindestabstandsgebot in allen streitgegenständlichen Jahren deutlich verletzt wurde.
6. Systemexterner Besoldungsvergleich (5. Parameter)
Der 5. Parameter einer verfassungswidrigen Unteralimentation ist im Hinblick auf die streitgegenständlichen Jahre nicht erfüllt.
a) Maßstäbe des 5. Parameters
Als 5. Parameter bildet der Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und der anderen Bundesländer ein weiteres Indiz für die Amtsangemessenheit der Alimentation. Trotz der durch die Neuordnung der Kompetenzverteilung im Grundgesetz eröffneten Befugnis der Länder zum Erlass jeweils eigener Besoldungsregelungen für ihre Richter und Beamten steht Art. 33 Abs. 5 GG einer unbegrenzten Auseinanderentwicklung der Bezüge im Bundesstaat entgegen. Die qualitätssichernde Funktion der Besoldung, die eine hinreichende Attraktivität der Tätigkeit als Richter oder Staatsanwalt für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte gewährleisten soll, ist nicht nur im Hinblick auf die Gehälter in der Privatwirtschaft (vgl. zu diesem Aspekt im Rahmen der Gesamtabwägung auf der zweiten Prüfungsstufe II.2.c)) zu untersuchen, sondern muss angesichts des föderalen Wettbewerbs um (örtlich zunehmend flexible) Berufseinsteiger auch im Verhältnis zu den anderen öffentlich-rechtlichen Dienstherren bestehen (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 81). Maßgeblich sind dabei die Durchschnittswerte der jährlichen Bruttobezüge (einschließlich allgemein gewährter Sonderzahlungen) in den vergleichbaren Besoldungsgruppen aller Länder und (soweit dort vorhanden) des Bundes, die zu jeweils gleichen Anteilen in die Berechnung einfließen. Wegen der jeweils spezifischen Aussagekraft sind sowohl das arithmetische Mittel als auch der Median als Bezugspunkt heranzuziehen. Zeigt sich eine erhebliche Gehaltsdifferenz im Vergleich zu den Bezügen der entsprechenden Besoldungsgruppe im Bund und in den anderen Ländern, spricht dies dafür, dass die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion im föderalen Vergleich nicht mehr erfüllt. Liegt das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen mindestens 10 % unter dem arithmetischen Mittel oder dem Median für den gleichen Zeitraum, was regelmäßig einem Besoldungsunterschied von mehr als einem Monatsgehalt entsprechen dürfte, ist dies daher ein weiteres Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 82f.).
b) Anwendung des 5. Parameters für das Land Berlin in den Jahren 2016 und 2017
Auf Basis der Auskunft des Deutschen Richterbundes (DRB), dessen Erhebungen auch das Bundesverfassungsgericht als Grundlage für den systemexternen Besoldungsvergleich akzeptierte (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 155), zur Höhe der R 1-Besoldung im Bund und in den Ländern ergibt sich, dass der 5. Parameter in den Jahren 2016 und 2017 nicht verletzt worden ist. Die Angaben des DRB zu den Besoldungshöhen legen dabei das Bruttogehalt in der Endstufe einschließlich der Sonderzahlungen (vgl. zur Einbeziehung der Sonderzahlungen OVG Berl.-Bbg., Urt. v. 12.10.2016 – 4 B 37.12 –, juris, Rn. 37; VG Berlin, Beschl. v. 25.10.2021 – VG 7 K 456.20 –, juris, Rn. 153) zugrunde, berücksichtigen unterjährige Besoldungserhöhungen erst ab ihrem Inkrafttreten („Spitzausrechnung“) und runden auf volle Euro auf- bzw. ab (vgl. Auskunftsschreiben des DRB v. 9.5.2023). Die Kammer hat bei der Berechnung des Durchschnitts bzw. Medians auf Basis der Daten des DRB erneut – wie im Übrigen – auf die zweite Nachkommastelle gerundet sowie entsprechend dem Ansatz des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (vgl. Beschl. v. 2.6.2016 – 4 B 1.09 –, juris, Rn. 168) die streitgegenständliche Besoldung im Land Berlin – anders als der DRB – nicht berücksichtigt (in diese Richtung auch BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 83), wobei diese unterschiedliche Methodik sich im Ergebnis nicht auf die Frage der Einhaltung des 5. Parameters auswirkt. Sofern es sich um eine gerade Anzahl an Werten handelt, bildet das arithmetische Mittel der beiden mittleren Werte den Median.
7. Gesamtergebnis der ersten Prüfungsstufe
Insgesamt hat die erste Prüfungsstufe für die fünf Prüfungsparameter folgende Ergebnisse erbracht:
II. Verfassungsrechtliche Gesamtabwägung (Zweite Prüfungsstufe)
Auf der zweiten Prüfungsstufe sind die Ergebnisse der ersten Prüfungsstufe mit den weiteren alimentationsrelevanten Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung zusammenzuführen (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 84).
1. Gesamtbetrachtung der Ergebnisse der ersten Prüfungsstufe
Eingangs der zweiten Prüfungsstufe sind angesichts ihrer Steuerungsfunktion hinsichtlich der weiteren Prüfungsrichtung und -tiefe für die verfassungsrechtliche Gesamtabwägung zunächst die Ergebnisse der ersten Prüfungsstufe zu würdigen und ggf. exaktere Berechnungen durchzuführen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 85, 164). Diese detaillierte Auswertung der Ergebnisse der ersten Prüfungsstufe begründet vorliegend die Vermutung, dass die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe R 1 in den Jahren 2016 und 2017 das Mindestmaß amtsangemessener Alimentation unterschritten haben, da jeweils mindestens drei Parameter erfüllt sind.
a) Spitzausrechnung der Besoldungsentwicklung
aa) Besoldungsjahr 2016
Für das Jahr 2016 sind unter Zugrundelegung der vergröbernden Sichtweise der ersten Prüfungsstufe zwei Parameter (Abstand der Besoldungsentwicklung zur Tariflohnentwicklung und Mindestabstandsgebot) erfüllt; anders als für 2017 wird jedoch der Schwellenwert hinsichtlich des Nominallohnindex nicht überschritten. Für Zeiträume, in denen nicht bereits auf Grundlage der vereinfachten Berechnung der Besoldungsentwicklung eine Vermutung für eine unzureichende Alimentation besteht und in denen die Schwellenwerte bei entscheidungserheblichen Parametern knapp unterschritten wurden, erscheint es angezeigt, eine aufwendigere „Spitzausrechnung“ vorzunehmen (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 31, 164ff.). Eine solche berücksichtigt den Zeitpunkt, zu dem unterjährige Besoldungserhöhungen tatsächlich wirksam geworden sind und bezieht das Jahresbruttogehalt in der Endstufe, Sonderzahlungen sowie (anders als in der vereinfachten Betrachtung) das noch bis 2003 gewährte Urlaubsgeld ein (im Folgenden: Gesamtbesoldung; vgl. den Ansatz in BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 164). Eine solche Spitzausrechnung der Besoldungsentwicklung für 2016 ergibt folgendes Ergebnis:
Für das Jahr 2016 ergeben sich unter Zugrundelegung dieses Werts für die Besoldungsentwicklung folgende Resultate für die ersten drei Parameter.
Folglich ist auch für das Jahr 2016 davon auszugehen, dass eine Vermutung der verfassungswidrigen Unteralimentation besteht, da bei Spitzausrechnung der Besoldungsentwicklung sogar vier Parameter erfüllt sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 164ff. dazu, dass die Vermutungswirkung auch dann greift, wenn drei oder mehr Parameter erst nach einer Spitzausrechnung erfüllt sind). Es ist weder erkennbar noch vorgetragen, dass eine etwaige Spitzausrechnung der Tarifsteigerungen – die anders als die Besoldungssteigerungen bei Richtern und Staatsanwälten überwiegend zu Jahresbeginn erfolgten – im Hinblick auf die Jahre 2016 und 2017 etwas an der – bereits auf Basis der vergröbernden Sichtweise der ersten Prüfungsstufe deutlichen – Überschreitung des 1. Parameters änderten. Dies gilt auch, sofern man einbezöge, dass die Tariflöhne in Berlin bis Dezember 2017 aufgrund des Angleichungs-TV Land Berlin noch um rund 1,5 % hinter dem TV-L-Niveau zurückgeblieben sind und nicht vereinfachend von einer vollständigen vorherigen Angleichung ausginge (sogenannter „Bemessungssatz“ in Höhe von 98,5 %, vgl. https://oeffentlicher-dienst.info/tv-l/berlin/, § 5 TV-Wiederaufnahme Berlin sowie den Ansatz in BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 127, 164).
Vor dem Hintergrund dieser deutlichen – den Grenzwert überschreitenden – Ergebnisse für die streitgegenständlichen Jahre ist auch nicht erkennbar – und seitens der Beteiligten auch nicht vorgetragen –, inwiefern Anpassungen des Nominallohnindex für das Land Berlin, die etwaigen Besonderheiten in seiner Verdienststruktur (z.B. eine vergleichsweise hohe Quote von Beschäftigten im öffentlichen Dienst) Rechnung tragen könnten, geboten wären und zu anderen Ergebnissen führen würden (vgl. zu der Problematik BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 19, 63ff.).
bb) Besoldungsjahr 2017
Für das Jahr 2017 sind bereits auf Basis der vereinfachten Annahmen der ersten Prüfungsstufe drei Parameter (Abstand der Besoldungsentwicklung zur Tariflohnentwicklung sowie zur Nominallohnentwicklung und Mindestabstandsgebot) erfüllt, so dass die Vermutung einer der angemessenen Beteiligung an der allgemeinen Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des Lebensstandards nicht genügenden und damit verfassungswidrigen Unteralimentation besteht. Bei einer ergänzenden Spitzausrechnung sind – wie für 2016 – sogar vier Parameter erfüllt.
b) Staffelprüfungen
Unabhängig davon, ob die gesonderte Anwendung der ersten drei Parameter auf einen überlappenden gleichlangen, aber um fünf Jahre vorverlagerten Zeitraum tatsächlich Rückschlüsse auf die Amtsangemessenheit der Besoldung im – außerhalb dieses Zeitraums liegenden – jeweils streitgegenständlichen Jahr erlaubt, geben die Staffelprüfungen vorliegend jedenfalls keinen Anlass zu einer abweichenden Beurteilung der Ergebnisse der ersten Prüfungsstufe. Ihnen können – ebenso wie den eingeholten Daten zu Tariflohn-, Nominallohn- und Verbraucherpreisentwicklung – keine Anhaltspunkte für relevante statistische Verzerrungen in den streitgegenständlichen Jahren entnommen werden (zur Funktion der Staffelprüfung, „statistische Ausreißer“ zu identifizieren, BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 36). Dass die Staffelprüfungen bei einzelnen Parametern im Vergleich zu den 15-jährigen Bezugszeiträumen ab den jeweils streitgegenständlichen Jahren teils zu abweichenden Über-/Unterschreitungen der Schwellenwerte führen, gebietet nicht bereits als solches, die Ergebnisse der ersten Prüfungsstufe zu korrigieren. Die Überschreitung bzw. Unterschreitung der Grenzwerte eines Prüfungsparameters im Zeitraum der Staffelprüfung ist für die Annahme, dass der Parameter im streitgegenständlichen Jahr erfüllt bzw. nicht erfüllt wurde, kein notwendiges Kriterium (vgl. auch Jerxsen, Besoldungsfragen vor dem Bundesverfassungsgericht, in: Scheffczyk/Wolter, Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 2016, 343 (347)). Dies belegt die Anwendung der Staffelprüfung durch das Bundesverfassungsgericht selbst (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 133, 137, 161ff., 167).
2. Einbeziehung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien
Bei Einbeziehung der weiteren alimentationsrelevanten Kriterien in die Gesamtabwägung wird die Vermutung der verfassungswidrigen Unteralimentation für die Jahre 2016 und 2017 erhärtet bzw. jedenfalls nicht widerlegt.
a) Ausmaß der Über-/Unterschreitung
Zunächst kommt dem Ausmaß der Über- oder Unterschreitung der Schwellenwerte im Rahmen der Gesamtabwägung eine besondere Bedeutung zu (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 85; BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 28, 47, 51).
In den Jahren 2016 und 2017 waren bei Spitzausrechnung jeweils vier Parameter der ersten Prüfungsstufe erfüllt. Dabei wurden die Grenzwerte teils erheblich überschritten. Die Verletzung des Mindestabstandsgebots ist bei einer Unterschreitung der gebotenen Mindestalimentation um 28,36 % bzw. 26,25 % in 2016 und 2017 evident (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 162, wo es einen Fehlbetrag von 24 % als „deutliche Missachtung“ des Mindestabstandsgebots einordnete). Besonders ins Gewicht fällt zudem der große Abstand von der Besoldung zur Tariflohnentwicklung. Dieser beträgt 8,27 % (2016) bzw. 9,76 % (2017) bzw. bei Spitzausrechnung der Besoldungsentwicklung 11,00 % (2016) und 12,25 % (2017). In diesem Kriterium erblickt das Bundesverfassungsgericht „ein wichtiges Indiz für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes“ und hebt dessen Bedeutung innerhalb der Prüfungsparameter auf der ersten Stufe besonders hervor, da es neben der allgemeinen ökonomischen Entwicklung auch – anders als der zweite und dritte Prüfungsparameter – die spezifische wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte widerspiegelt, an denen Richter und Staatsanwälte angemessen zu beteiligen sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 34; zur besonderen Bedeutung dieses Parameters auch Jerxsen, Besoldungsfragen vor dem Bundesverfassungsgericht, in: Scheffczyk/Wolter, Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 2016, 343 (346f.)). Auch das weite Organisationsermessen des Dienstherrn bei einer Verbeamtung hebt die Bedeutung des Vergleichs der Besoldungsentwicklung der Beamten mit den Tarifabschlüssen im öffentlichen Dienst hervor: Da der Dienstherr regelmäßig die Wahl hat, eine Stelle mit Beamten oder Tarifangestellten zu besetzen, ist es besonders erklärungsbedürftig, sofern sich deren Einkommen unterschiedlich entwickeln (vgl. Leisner-Egensperger, NVwZ 2019, 425 (430)). Das Bundesverwaltungsgericht misst diesem Parameter ebenfalls einen besonderen Stellenwert zu und sieht bereits in einer Überschreitung von 7,73 % eine „sehr deutliche“ Differenz (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 55). Auch der Berliner Besoldungsgesetzgeber betont, dass eine Anpassung der Besoldung „insbesondere unter Berücksichtigung der sonstigen Einkommensentwicklung im öffentlichen Dienst“ erfolgen müsse, was abermals den Stellenwert der Differenz von Besoldungs- zu Tariflohnlohnentwicklung im öffentlichen Dienst hervorhebt (vgl. Begründung zum BerlBVAnpG 2016 in AbgH-Drs. 17/2934 v. 24.5.2016, S. 2).
Zudem zeigt der systemexterne Besoldungsvergleich, dass die Berliner R 1-Bruttobesoldung in der Endstufe in den Jahren 2016 und 2017 zwar die Schwellenwerte des 5. Parameters nicht überschritt, jedoch jeweils knapp 5 % – und damit deutlich – unterhalb des Bundesdurchschnitts lag.
b) Qualitätssichernde Funktion
Der Besoldungshöhe kommt auch eine qualitätssichernde Funktion zu (vgl. hierzu auch Mitteilung der Europäischen Kommission, Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2022, 13.7.2022 – COM (2022) 500 final, S. 11). Deren Analyse vermag die aus den Ergebnissen der ersten Prüfungsstufe resultierende Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation jedenfalls nicht zu widerlegen.
Mit den Ämtern eines Richters oder Staatsanwalts sind vielfältige und anspruchsvolle Aufgaben verbunden, weshalb hohe Anforderungen an den akademischen Werdegang und die Qualifikation ihrer Inhaber gestellt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 169; Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 150ff.). Überdurchschnittlich qualifizierten Absolventen des Studiums der Rechtswissenschaften stehen auf dem Arbeitsmarkt jedoch vielfältige Beschäftigungsmöglichkeiten offen, die neben dem Justiz- sowie (gerade in Berlin als Sitz der Bundesregierung) dem öffentlichen Dienst insbesondere die Berufe der Rechtspflege (Rechtsanwalt, Notar) betreffen, aber auch vielfältige weitere Tätigkeiten in der freien Wirtschaft umfassen (z.B. Unternehmensberater, Unternehmensjurist). Die Alimentationshöhe wirkt damit auch als Faktor innerhalb des Wettbewerbs um geeignete Nachwuchskräfte, damit der Beruf des Richters bzw. Staatsanwalts hinreichend attraktiv bleibt.
Inwiefern diese qualitätssichernde Funktion der Besoldung erfüllt ist, zeigt sich zunächst auch daran, ob es in dem betreffenden Land gelingt, überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte für den höheren Justizdienst anzuwerben. Gradmesser für die fachliche Qualifikation der eingestellten Richter und Staatsanwälte sind vorrangig die Ergebnisse der Ersten Juristischen Prüfung und des Zweiten Juristischen Staatsexamens. Sinkt das Notenniveau der Eingestellten über einen Zeitraum von fünf Jahren in erheblicher Weise und/oder werden die Voraussetzungen für die Einstellung in den höheren Justizdienst spürbar herabgesetzt, kann man in der Regel davon ausgehen, dass die Ausgestaltung der Besoldung nicht genügt, um die Attraktivität des Dienstes eines Richters oder Staatsanwalts zu gewährleisten. Das Gleiche gilt, wenn in größerem Umfang Bewerber zum Zuge kommen, die nicht in beiden Examina ein Prädikatsexamen („vollbefriedigend“ oder besser) erreicht haben (vgl. insgesamt BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 88).
Beide Kriterien – Absenkung der Einstellungsvoraussetzungen und Notenniveau der ausgewählten Bewerber – bilden vorliegend ein Indiz für die beschränkte Attraktivität der Richterbesoldung in Berlin in den streitgegenständlichen Jahren und damit für Einbußen bei deren qualitätssichernder Funktion. Ausweislich der Auskünfte der Senatsverwaltung für Justiz, Vielfalt und Antidiskriminierung vom 29. Juli 2022 und 24. November 2022 wurden die Einstellungsvoraussetzungen für den höheren Justizdienst in Berlin im Zeitraum ab 2010 zwei Mal abgesenkt: Zunächst in 2015 von „in der Regel mindestens vollbefriedigend“ in beiden juristischen Abschlussprüfungen auf „mindestens 7,5 Punkte“ (Erste Juristische Prüfung) und „mindestens 8,5 Punkte“ (Zweites Juristisches Staatsexamen) sowie anschließend in 2017 auf „mindestens 7,0 Punkte“ (Erste Juristische Prüfung) und „mindestens 8,0 Punkte“ (Zweites Juristisches Staatsexamen). Hintergrund der Absenkungen seien erhöhte Bedarfe in Sozial- und Strafgerichtsbarkeit (2015) sowie ein Rückgang der Bewerberzahlen (2017) gewesen. Die Absenkung der Einstellungsvoraussetzungen zur Befriedigung des Stellenbedarfs weist somit darauf hin, dass die Besoldungshöhe nicht genügte, um ausreichend Bewerber mit besseren Examensnoten anzuziehen. Dies konstatiert die Senatsverwaltung in der Stellungnahme vom 24. November 2022 letztlich selbst.
Weiterhin überstieg in den streitgegenständlichen Jahren die Anzahl der Absolventen, die in Berlin ein vollbefriedigendes Ergebnis im Zweiten Juristischen Staatsexamen erreichten, die Zahl der Einstellungen in den höheren Justizdienst Berlins deutlich. Bei hinreichender Bewerberzahl hätten mithin auch nur aus diesem qualifizierten Kreis Kandidaten ausgewählt werden können, die besonders für den Richterberuf geeignet waren, ohne dass es des Rückgriffs auf von vornherein ausweislich ihrer Abschlussnote schlechter qualifizierte Bewerber (mit besonderer Eignung für eine Richterlaufbahn) bedurft hätte. Tatsächlich wurde jedoch durch die abermaligen Absenkungen der notenspezifischen Einstellungsvoraussetzungen ein vormals jedenfalls im Ausgangspunkt nicht für geeignet erachteter Bewerberkreis angesprochen. Es gelang dem Land Berlin mithin nicht, in den Jahren 2016 und 2017 durchgängig notenmäßig weit überdurchschnittliche Kräfte für den Eintritt in den höheren Justizdienst zu bewegen. Die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation in den Jahren 2016 und 2017 wird mithin durch diese Entwicklung eher erhärtet. Dies belegt die nachfolgende Darstellung, die aus den Auskünften der Senatsverwaltung für Justiz, Vielfalt und Antidiskriminierung sowie den dort in Bezug genommenen Veröffentlichungen des Bundesamtes für Justiz zur Statistik der Juristenausbildung erstellt wurde (vgl. https://www.bundesjustizamt.de/DE/Service/Justizstatistiken/Justizstatistiken_node.html#AnkerDokument44060). Dabei ist die Aussagekraft der Analyse im Hinblick auf die Prädikatsquote in der Ersten Juristischen Prüfung begrenzt, da sich diese nur auf den Anteil der erfolgreichen Kandidaten (unter Ausschluss der durchgefallenen Prüflinge) bezieht; die Prädikatsquote im Zweiten Juristischen Staatsexamen nimmt hingegen auf die geprüften Kandidaten insgesamt Bezug.
Allerdings kommt dem Kriterium der besoldungsabhängigen Qualitätssicherung nach Ansicht der Kammer vorliegend nur begrenzte Aussagekraft zu: Es kann nicht in Abrede gestellt werden, dass die Alimentationshöhe Einfluss auf die Bewerberzahl und -qualität hat. Es lässt sich aus den von der Kammer ausgewerteten Daten und Erkenntnisquellen aber nicht der Schluss ziehen, dass es dem Land Berlin infolge der Besoldungshöhe nicht mehr gelungen wäre, hinreichend qualifizierte Bewerber in den streitgegenständlichen Jahren in weiterhin noch ausreichender Zahl zu akquirieren (nicht zuletzt da die Bruttobesoldungshöhe in der Berufsentscheidung von Absolventen offenbar nicht das allein maßgebende Kriterium bildet, vgl. noch im Folgenden). Dies zeigt sich etwa darin, dass die Quote der eingestellten Bewerber ohne vollbefriedigendes Ergebnis in den Jahren 2016 und 2017 nicht nur isoliert betrachtet gering blieb (so hatten jeweils über 90 % der Eingestellten ein mindestens vollbefriedigendes Ergebnis im Zweiten Juristischen Staatsexamen), sondern trotz vergleichbarer Einstellungszahlen auch signifikant niedriger als in den nachfolgenden Jahren ausfiel, obwohl die Entwicklung der Richterbesoldung in Bezug auf die Jahre 2016 und 2017 im Verhältnis zu den Steigerungen bei den Tarif- und Nominallöhnen deutlich stärkeren verfassungsrechtlichen Einwänden als in den Jahren 2018 bis 2021 ausgesetzt war (vgl. Urteil der Kammer v. 16.6.2023 – VG 26 K 245/23). Zudem fiel die Quote der Absolventen mit einem mindestens vollbefriedigenden Ergebnis im Zweiten Juristischen Staatsexamen in 2016 und 2017 sogar (wenn auch nur leicht) geringer als in den Jahren 2018 bis 2021 aus – dennoch übertraf ihr Anteil bei den Einstellungen in 2016 und 2017 denjenigen der Jahre 2018 bis 2021 deutlich. Des Weiteren deuten verschiedene Presseberichte auf juristischen Nachrichten- und Karriereplattformen darauf hin, dass auch Kanzleien, inklusive Großkanzleien mit deutlich höheren Einstiegsgehältern im Vergleich zur Richterbesoldung, ihre notenspezifischen Einstellungsvoraussetzungen (unter Abkehr von zwingend vollbefriedigenden Ergebnissen) in den vergangenen Jahren absenkten (vgl. z.B. azur, Anforderungen beim Berufseinstieg: Schleichender Abschied vom Doppel-VB, 23.4.2018 – abrufbar unter https://www.azur-online.de/referendariat/bewerbung-zum-berufseinstieg-schleichender-abschied-vom-doppel-vb/; iurratio, Einstellungsvoraussetzung für Referendariat und Berufseinstieg, abrufbar unter https://iurratio.de/journal/einstellungsvoraussetzung-fuer-referendariat-und-berufseinstieg; talentrocket, Karriere auch ohne Prädikat: Großkanzlei, Richteramt & mehr, abrufbar unter https://www.talentrocket.de/karrieremagazin/details/endlich-auch-ohne-praedikat-jobs-in-grosskanzlei- und-richteramt; vgl. auch elektronische Beiakte „Sonstiges (Stellenangebote, Beiträge in Karriereplattformen, Informationen zu Preisen im ÖPNV)“). Dies belegen auch Stellenanzeigen bekannter Großkanzleien (z.B. Luther Rechtsanwaltsgesellschaft mbH oder Noerr Partnerschaftsgesellschaft mbB), die – ohne spezifische Notengrenzen zu benennen – schlicht „überdurchschnittliche Examensergebnisse“ oder „hervorragende juristische Qualifikationen“ verlangen (vgl. elektronische Beiakte „Sonstiges (Stellenangebote, Beiträge in Karriereplattformen, Informationen zu Preisen im ÖPNV)“). Auch aktuelle Ausschreibungen anderer beliebter Arbeitgeber für Volljuristen aus der Privatwirtschaft und dem öffentlichen Sektor (z.B. Deutsche Bahn, Allianz Lebensversicherungs-AG, Bundesministerium für Wirtschaft und Klima, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, vgl. elektronische Beiakte „Sonstiges (Stellenangebote, Beiträge in Karriereplattformen, Informationen zu Preisen im ÖPNV)“) enthalten oftmals entweder gar keine spezifischen Notenvoraussetzungen oder verlangen jedenfalls nicht in beiden Staatsprüfungen vollbefriedigende Ergebnisse. Dies weist auf zweierlei hin: Zum einen bewerten Arbeitgeber offensichtlich verbreitet Kandidaten verstärkt nach ihrer Gesamtpersönlichkeit im Hinblick auf die Anforderungen des jeweiligen Berufsfeldes. Auch der Beklagte führte vor dem Bundesverfassungsgericht im Verfahren zur Berliner R-Besoldung in den Jahren 2009 bis 2015 aus, dass man nicht von vornherein auf hervorragend geeignete Kandidaten mit befriedigenden Ergebnissen in den juristischen Abschlussprüfungen verzichten wolle (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 173), und weist auch in hiesigem Verfahren darauf hin, durch die Absenkung der Einstellungsvoraussetzungen den Kreis der potentiellen Bewerber nicht zu klein ziehen zu wollen (vgl. Auskunft der Senatsverwaltung für Justiz, Vielfalt und Antidiskriminierung v. 24.11.2022). Im Verfahren 2 BvL 4/18 wies das Bundesverfassungsgericht dieses Argument als wenig überzeugend zurück, da dann zu erwarten gewesen wäre, dass der Anteil der eingestellten Bewerber ohne vollbefriedigendes Staatsexamen in allen Jahren ungefähr gleich hätte ausfallen müssen – in dem damals streitgegenständlichen Zeitraum waren solche aber gerade in den Jahren mit niedrigen Einstellungszahlen auch nur unterproportional zum Zuge gekommen (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 173). Die Statistik für die hier streitgegenständlichen und die unmittelbar nachfolgenden Jahre zeigt jedoch ein anderes Bild: Von 2016 bis 2021 wurde durchgehend eine Vielzahl von Bewerbern (69 bis 87) eingestellt und der Anteil der Eingestellten ohne vollbefriedigendes Ergebnis in der Ersten Prüfung bzw. im Zweiten Juristischen Staatsexamen lag nach niedrigeren Zahlen in 2016 und 2017 (vgl. hierzu oben) konstant bei etwa 20 bis 25 %. Zum anderen belegt die Entwicklung der Einstellungsvoraussetzungen auch außerhalb des höheren Justizdienstes, dass die Besoldung nur ein – für einen signifikanten Anteil überdurchschnittlich qualifizierter Absolventen offenbar in seiner Bedeutung begrenztes – Kriterium innerhalb der multifaktoriell bedingten Auswahlentscheidung für einen Arbeitgeber bildet, die von verschiedenen weiteren Umständen abhängt (z.B. Familienvereinbarkeit, Karriererisiken und -chancen, gesellschaftliches Ansehen des Berufs, persönliche Wertvorstellungen).
Die verfügbaren Erkenntnisquellen, insbesondere zur Einstellungspraxis im Land Berlin, sprechen damit zwar durchaus für eine eingeschränkte Besoldungsattraktivität und erhärten folglich die Vermutung der Unteralimentation für die Jahre 2016 und 2017, lassen aber auch nicht den Schluss zu, dass die Höhe der Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion gänzlich eingebüßt hätte. So wiesen in den hier streitgegenständlichen Jahren jeweils (vermutlich deutlich) mehr als 75 % der eingestellten Bewerber in der Ersten Juristischen Prüfung und im Zweiten Juristischen Staatsexamen jeweils mindestens vollbefriedigende Ergebnisse auf. Es gelang dem Land Berlin also (noch), überwiegend Bewerber mit Prädikatsexamina und damit deutlich überdurchschnittlichen Examensergebnissen anzuziehen. Sofern das Bundesverwaltungsgericht annimmt, dass es eine Art „Zielwert“ der besten 10 % der Absolventen für die Einstellung in den höheren Justizdienst gebe, lässt sich eine solche Größe weder der Verfassung noch der vom Bundesverwaltungsgericht zitierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entnehmen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 84).
c) Gegenüberstellung mit Vergleichsgruppen außerhalb des öffentlichen Dienstes
Eine Gegenüberstellung der R 1-Besoldung in den Jahren 2016 und 2017 mit den Verdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation in der Privatwirtschaft führt ebenfalls zu keiner Abweichung der durch die erste Prüfungsstufe indizierten verfassungsrechtlichen Bewertung der Alimentationshöhe für 2016 und 2017. Vielmehr zeigt die vergleichende Betrachtung deutliche Gehaltsdifferenzen (vgl. aa)), wobei die Grenzen der Aussagekraft eines solchen Vergleichs ebenfalls betont werden müssen (vgl. bb)).
Die Amtsangemessenheit der Alimentation muss sich auch durch ihr Verhältnis zu den Einkommen bestimmen, die für vergleichbare und auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielt werden (BVerfG, Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 88, 124). Der mit den Ämtern eines Richters oder Staatsanwalts verbundenen Wahrnehmung anspruchsvoller und für das Funktionieren des rechtsstaatlichen Gemeinwesens zentraler Aufgaben, dem Ansehen der Ämter in der Gesellschaft, der besonderen Qualität und Verantwortung der Tätigkeit sowie der Stellung der Amtsträger im Verfassungsgefüge ist bei der Bemessung der Besoldung Rechnung zu tragen (ausführlich BVerfG, Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 150ff.). Die amtsangemessene Alimentation bildet die Voraussetzung dafür, dass sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in rechtlicher und wirtschaftlicher Unabhängigkeit – entsprechend der Verfassungserwartung an das Beamtenethos – die dem Berufsbeamtentum vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgaben erfüllen kann, nämlich im politischen Kräftespiel eine stabile und gesetzestreue Verwaltung als Garant für Rechtsstaatlichkeit, Grundrechtsschutz und Demokratie zu sichern (vgl. auch VG Hamburg, Beschl. v. 29.9.2020 – 20 K 7511/17 –, juris, Rn. 43; Leisner-Egensperger, NVwZ 2019, 425 (428 m.w.N.)). Im Falle der Richter soll die Höhe der Alimentation zudem vor allem auch die Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit im Blick behalten (vgl. Art. 97 GG).
aa) Das Statistische Bundesamt teilte mit Schreiben vom 18. August 2022 die Daten seiner vierteljährlichen Verdiensterhebung in den für Juristen besonders relevanten Wirtschaftszweigen („Rechts- und Steuerberatung, Wirtschaftsprüfung“ sowie „Verwaltung und Führung von Unternehmen und Betrieben; Unternehmensberatung“), jeweils untergliedert nach Leistungsgruppen, mit. Am ehesten – jedoch weiterhin nur begrenzt (vgl. bb)) – mit dem Beruf des Richters oder Staatsanwalts ist dabei die Leistungsgruppe „Arbeitnehmer in leitender Stellung“ vergleichbar, die regelmäßig auch ein abgeschlossenes Hochschulstudium voraussetzt (diese Vergleichsgruppe ebenfalls heranziehend BVerfG, Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 160). Es erscheint angezeigt, deren Bruttobesoldung mit der Endstufe der spitz ausgerechneten R 1-Bruttobesoldung in Berlin zu vergleichen (vgl. zu dieser II.1.a)), da eine „leitende Stellung“ in der Regel erst nach einigen beruflichen Stationen erreicht wird. Die in der Statistik des Statistischen Bundesamtes neben dem Durchschnittsverdienst ausgewiesenen „Sonderzahlungen“ in der Privatwirtschaft werden dabei außer Betracht gelassen, da die diesbezüglichen Angaben keine Rückschlüsse auf ihre Häufigkeit erlauben, die Sonderzahlungen auch Elemente wie Abfindungen, Gewinnbeteiligungen oder den geldwerten Vorteil von Aktienoptionen umfassen, deren Funktion sich von dem monatlichen Einkommen stark unterscheidet, sowie in den Werten auch Nachzahlungen für bereits vergangene Zeiträume enthalten sind, was zu gewichtigen statistischen Verzerrungen führen würde (i.E. genauso BVerfG, Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 160). Der Vergleich belegt, dass überdurchschnittlich qualifizierte Juristen in der Privatwirtschaft vielfach ein deutlich höheres Bruttogehalt als Richter und Staatsanwälte der Besoldungsgruppe R 1 in Berlin erzielen.
Auch die mit Auskunftsschreiben des Statistischen Bundesamtes vom 6. Dezember 2022 vorgelegten Ergebnisse der im vierjährigen Turnus erfolgenden Verdienststrukturerhebungen der Jahre 2006, 2010, 2014 und 2018 führen zu keinen anderen Ergebnissen. Deren Gegenüberstellungen des Gehalts eines Berliner Richters mit R 1-Besoldung und den Gehältern, die mit einem vergleichbaren Qualifikationsniveau (Universitätsabschluss) branchenübergreifend (also nicht nur in den beiden eben betrachteten Wirtschaftszweigen) in der Privatwirtschaft erzielt werden, zeigen abermals, dass in der Privatwirtschaft vielfach ein höheres Bruttoeinkommen (nach Abzug von Sozialversicherungsbeiträgen, vor Abzug von Steuern) erzielt werden kann. Danach verdiente in der Leistungsgruppe 1 (Arbeitnehmer in leitender Stellung, s.o.) ein Großteil der in der Privatwirtschaft Beschäftigten mehr als ein Berufsanfänger mit R 1-Besoldung in Berlin und ein immer noch signifikanter Anteil mehr als ein Richter mit R 1-Grundgehalt in der Endstufe.
In der Vergleichsgruppe der Angestellten mit juristischen Berufen fiel der Anteil der Vollzeitbeschäftigten mit geringerem Einkommen als die R 1-Eingangs- bzw. Endstufe ganz überwiegend noch etwas geringer aus (nur in der Verdienststrukturerhebung 2006 hinsichtlich des Vergleichs mit der R 1-Eingangsstufe um 1 % höher, vgl. im Einzelnen Auskunftsschreiben des Statistischen Bundesamtes v. 6.12.2022).
Die fortbestehende Diskrepanz zu den Verdienstmöglichkeiten in der Privatwirtschaft fällt in den streitgegenständlichen Jahren somit beachtlich aus und bekräftigt insofern die Vermutung der Unteralimentation. Dies zeigt auch die in 2016 und 2017 deutlich schlechtere relative Position eines R 1-Besoldeten im Vergleich zu den nachfolgenden Jahren, in denen der Abstand zum durchschnittlichen Verdienst in der Privatwirtschaft in den betrachteten Wirtschaftszweigen sukzessive und signifikant abnahm (zur Relevanz dieser Entwicklung im Rahmen der Gesamtbetrachtung deutlich BVerfG, Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 162f.; BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 100f.).
bb) Allerdings ist die Aussagekraft des Vergleichs der Bruttobesoldungen nach Ansicht der Kammer begrenzt. Beamte und Richter müssen zunächst keine Beiträge zur Sozialversicherung (Renten-, Kranken- und Arbeitslosenversicherung) oder sonst für die Eigenvorsorge zahlen. Jedenfalls die vierteljährliche Verdiensterhebung in den für Juristen besonders relevanten Wirtschaftszweigen stellt aber offenbar auf die Bruttogehälter ohne Berücksichtigung von Sozialversicherungsbeiträgen ab (vgl. aa)). Richter und Staatsanwälte profitieren zudem von der lebenslangen Alimentation in Gestalt einer im Vergleich zu anderen Altersvorsorgesystemen attraktiveren Pension, für die sie keine Entnahmen aus ihrem monatlichen Einkommen vornehmen müssen. Ferner gehören zur Vergleichsgruppe der Arbeitnehmer in leitender Stellung insbesondere solche mit Aufsichts- und Dispositionsbefugnissen, also Führungsaufgaben. In der Besoldungsgruppe R 1 treten solche – auch in der Besoldungsendstufe – nicht in vergleichbarem Maße auf. Zudem spiegelt das Gehalt in der Privatwirtschaft – gerade bei der hier betroffenen Leitungsebene – auch Risiko- und Belastungsfaktoren wider, die nicht in gleichem Maße auf Richter und Staatsanwälte zutreffen (z.B. befristete Verträge). Der Umfang der Personalverantwortung (Führung, Planung, Gewinnung) und die Besonderheiten des beamten-/richterrechtlichen Status sowie des Besoldungs- und Versorgungssystems (z.B. auch im Hinblick auf die Beihilfeberechtigung) dürfen bei der vergleichenden Betrachtung nicht außer Acht gelassen werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 124; Leisner-Egensperger, NVwZ 2019, 425 (430)). Sie relativeren die Besoldungsdiskrepanz jedenfalls partiell. Es erscheint angesichts dieser Schwierigkeiten, Arbeitnehmer in leitender Stellung mit Richtern oder Staatsanwälten der Besoldungsgruppe R 1 zu vergleichen, daher auch lohnend, den Vergleich auf alle Vollzeitbeschäftigten mit Universitätsabschluss (also auch solche, die nicht in leitender Stellung tätig sind) zu erweitern sowie nach Beschäftigungsdauer im betroffenen Unternehmen zu differenzieren. Diese nachfolgend dargestellte Betrachtung in den Verdienststrukturhebungen der Jahre 2006 bis 2018 belegt, dass der Anteil der Beschäftigten mit höherem Verdienst als das jeweilige R 1-Äquivalent beinahe durchgehend deutlich geringer ausfällt, insbesondere in der Gruppe der Berufsanfänger.
Auch wenn nicht verkannt wird, dass Art und Weise der Regelung von Besoldung und Versorgung das innere Verhältnis von Beamten und Richtern zu ihren Ämtern zu beeinflussen vermögen, ist es der Kammer zudem ein Anliegen hervorzuheben, dass trotz der erheblichen Gehaltsdifferenzen zur Privatwirtschaft nur in absoluten Ausnahmefällen hieraus eine Gefahr für die Unbefangenheit und Unabhängigkeit der jeweiligen Amtsausübung erwachsen dürfte, da Verfassungstreue und Berufsethos der jeweiligen Berufsträger solchen Fehlentwicklungen in aller Regel entgegenstehen.
d) Einschnitte im Beihilfe- und Versorgungsrecht
Im Rahmen der verfassungsrechtlichen Gesamtwürdigung sind auch etwaige Beschränkungen der Beihilfe- und Versorgungsleistungen in die Betrachtung einzubeziehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 175). Das Prinzip der amtsangemessenen Alimentation verlangt, eine Auszehrung der allgemeinen Gehaltsbestandteile durch erforderliche krankheitsbezogene Aufwendungen zu verhindern, die ggf. auch durch eine Vielzahl zeitlich gestaffelter, für sich genommen verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Einschnitte des Gesetzgebers im Beihilfebereich erfolgen kann (BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 90). Hierbei gilt es aber zunächst zu beachten, dass die – vom Umfang der Beihilfeleistungen abhängigen (vgl. Schwan, DÖV 2020, 368) – Kosten einer die Beihilfeleistungen ergänzenden privaten Krankenversicherung, die zur Abwendung krankheitsbedingter und nicht von der Beihilfe ausgeglichener Belastungen erforderlich ist, auch bereits im Rahmen der Bestimmung des Nettoalimentationsniveaus berücksichtigt wurden und damit durch das Ergebnis der Prüfung des Mindestabstandsgebots Einfluss in die hiesige Abwägung gefunden haben (vgl. I.5.c)aa) ccc)). Es ist im Übrigen weder erkennbar noch vorgetragen, inwiefern Einschränkungen in der Erstattungsfähigkeit einzelner Aufwendungen (deren Übernahme auch nicht durch die ergänzende private Krankenversicherung des Beamten/Richters erwartet werden kann) ein derartiges – quantitatives und/oder qualitatives – Gewicht zukommt, dass sie in die verfassungsrechtliche Gesamtwürdigung einzubeziehen wären (so noch ohne weitere Begründung BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 106 – und dies übernehmend BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 175 – für die Absenkung des Beihilfesatzes bei Material- und Laborkosten für Zahnersatz und den Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Säuglings- und Kleinkinderausstattung). Innerhalb der Gesamtabwägung zu berücksichtigen ist allerdings wiederum die Kostendämpfungspauschale, die die zu gewährende Beihilfe in den Jahren 2016 und 2017 bei – allen – Angehörigen der Besoldungsgruppe R 1 um 210 Euro (bis zur 4. Erfahrungsstufe) bzw. 320 Euro (ab der 5. Erfahrungsstufe) minderte. Dies spricht ebenfalls für die Verfassungswidrigkeit der Alimentation in den Jahren 2016 und 2017.
Die Kürzung des Ruhegehalts von 75 % auf höchstens 71,75 % der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3926) bildet hingegen keinen maßgeblichen Faktor (vgl. zu deren isolierter Verfassungskonformität BVerfG, Urt. v. 27.9.2005 – 2 BvR 1387/02 –, juris, Rn. 93). Dieser im Hinblick auf die streitgegenständlichen Jahre bereits deutlich länger als ein Jahrzehnt zurück liegende Einschnitt betrifft zwar alle Mitglieder der Besoldungsgruppe R 1 (vgl. zu dieser weiter fortbestehenden Höhe des Ruhegehalts für Beamte/Richter in Berlin §§ 1 Abs. 1, 14 Abs. 1 Landesbeamtenversorgungsgesetz). Es ist aber nicht erkennbar, dass diese Absenkung des Versorgungsniveaus ein Ausmaß erreicht, dass es für die hiesige Gesamtabwägung entscheidend wäre und gerade deshalb in den Jahren 2016 und 2017 die Gewährleistung eines der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse angemessenen Lebensunterhalts des Richters oder Staatsanwalts nicht mehr zweifelsfrei sichergestellt gewesen wäre. Die zwischenzeitliche Einführung einer Versorgungsrücklage wurde bereits bei der Berechnung des Besoldungsindex berücksichtigt (vgl. I.1.b)). Die Entwicklungen im Versorgungsrecht vermögen andererseits auch (erst recht) nicht die Vermutung für eine Unteralimentation in den Jahren 2016 und 2017 zu entkräften.
e) Relativer Normbestandsschutz
Jenseits der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation genießt die Alimentation von Richtern und Beamten einen relativen Normbestandsschutz. Der Gesetzgeber darf Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge nur vornehmen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist. Kürzungen oder andere Einschnitte können durch solche Gründe sachlich gerechtfertigt werden, die im Bereich des Systems der Beamten-/Richterbesoldung liegen (vgl. BVerfG, Urt. v. 5.5.2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris, Rn. 128; BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 38). Die im Anschluss an die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur R 1-Besoldung in Berlin im Zeitraum von 2009 bis 2015 ergangene Besoldungsanpassung begründet – unabhängig von ihrem hier nicht weiter aufzuklärenden Umfang – vor diesem Hintergrund keine zusätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken, insbesondere nicht für das Jahr 2016. Es ist nicht von einer „Kürzung“ in 2016 gegenüber den durch das RBes2009/15RepG BE nachträglich erhöhten Bezügen auszugehen, so dass die Grundsätze des relativen Normbestandsschutzes nicht eingreifen: Eine (bewusste) Reduzierung der Bezüge ist von der nachträglichen, verfassungsrechtlich gebotenen Anpassung der Besoldung für einen vorherigen Zeitraum, die zudem nicht allen Angehörigen der Besoldungsgruppe zugutekam, zu unterscheiden.
f) Ergebnis
In der Gesamtabwägung ist von der Verfassungswidrigkeit der Besoldung in den Jahren 2016 und 2017 auszugehen. Es sind keine gegenläufigen Aspekte erkennbar, die die durch die Ergebnisse der ersten Prüfungsstufe begründete Vermutung der evidenten Unangemessenheit der Besoldung in diesen Jahren widerlegen könnten.
Vielmehr sprechen insbesondere die Zahl der erfüllten Parameter und das Ausmaß ihrer Überschreitung – gerade im Hinblick auf die Tariflohnentwicklung und das Mindestabstandgebot – für eine Unteralimentation. Die weiteren Faktoren – unabhängig davon, dass ihnen in den Augen der Kammer mitunter nur begrenzte Aussagekraft zukommt –, widerlegen keinesfalls die Vermutung der Unteralimentation, sondern bekräftigen sie allenfalls.
III. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung (Dritte Prüfungsstufe)
Die Unterschreitung des durch Art. 33 Abs. 5 GG gebotenen Besoldungsniveaus in den Jahren 2016 und 2017 ist nicht durch kollidierendes Verfassungsrecht gerechtfertigt.
1. Umfassendes Konzept der Haushaltskonsolidierung
Die Verpflichtung der Bundesländer zur Haushaltskonsolidierung vermag als kollidierendes Verfassungsrecht grundsätzlich eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentation zu rechtfertigen (Art. 109 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Art. 143d Abs. 1 GG). Zwar trat das Verbot der Neuverschuldung für die Länder erst 2020 in Kraft, zeitigte aber bereits vor dem Inkrafttreten der „Schuldenbremse“ verfassungsrechtlich relevante Vorwirkungen für die Gestaltung der Länderhaushalte (vgl. Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG), die auch die Anpassung der Besoldung von Richtern und Staatsanwälten legitimieren können. Eine solche Rechtfertigung setzt aber voraus, dass die Abkopplung der Besoldung der Richter und Staatsanwälte von der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung in Berlin, wie sie insbesondere auch in der Differenz zu den Tarifabschlüssen zum Ausdruck gekommen ist, Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung war, bei dem die Einsparungen gleichheitsgerecht erwirtschaftet werden sollten – wie es mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG geboten ist, da auch ihr besonderes Dienst- und Treueverhältnis Richter und Beamte nicht dazu verpflichtet, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen (vgl. BVerfG, Urt. v. 16.10.2018 – 2 BvL 2/17 –, juris, Rn. 19). Ein solches Konzept setzt wenigstens die Definition eines angestrebten Sparziels sowie die nachvollziehbare Auswahl der zu dessen Erreichung erforderlichen Maßnahmen und eine Gewichtung ihrer Effekte voraus (vgl. insgesamt BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 177; Urt. v. 16.10.2018 – 2 BvL 2/17 –, juris, Rn. 28; BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 127; Lindner, ZBR 2019, 83 (87f.)). Das bloße Bemühen, Ausgaben durch Einschnitte bei der Besoldungsentwicklung zu sparen, reicht zur Legitimation einer verfassungsrechtlichen Unteralimentation hingegen nicht aus.
Zunächst lässt sich den Gesetzgebungsmaterialien keine aussagekräftige Begründung dafür entnehmen, dass die streitgegenständlichen Besoldungsregelungen in den Jahren 2016 und 2017 Teil eines schlüssigen und umfassenden sowie gleichheitsgerechten Konzepts der Haushaltskonsolidierung waren. Die Begründung des Gesetzentwurfs zum BerlBVAnpG 2016 verweist zunächst lediglich darauf, dass die Höhe der Anpassung „den aktuellen Entwicklungen der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse unter Berücksichtigung der weiterhin angespannten Haushaltslage Berlins Rechnung [trägt]“ (in AbgH-Drs. 17/2934 v. 24.5.2016, S. 2, 15) und dass die Haushaltslage „keine Möglichkeit für die geforderte höhere Anpassung“ lasse (AbgH-Drs. 17/2934 v. 24.5.2016, S. 21f.). Diese allgemein gehaltene Begründung – die weitgehend die gesetzlichen Vorgaben in § 14 Abs. 1 BBesG in der Überleitungsfassung für Berlin wiederholt – reicht nicht, um die Besoldungsregelungen als integralen Bestandteil eines umfassenden Konsolidierungskonzepts zu qualifizieren (BVerwG, Beschl. v. 22.9.2017 – 2 C 56.16 –, juris, Rn. 130, 132 ordnet die Aussage zu Recht als „formelhaften Hinweis“ ein). Daneben wird die effektive Kürzung der Besoldungssteigerung um 0,2 % zur Bildung einer Versorgungsrücklage (vgl. hierzu im Rahmen der Darstellung der Besoldungsentwicklung I.1.b)) damit begründet, dass die Richter und Beamten auf diese Weise einen Beitrag zur Finanzierung künftiger Versorgungsausgaben leisteten (AbgH-Drs. 17/2934 v. 24.5.2016, S. 15f.) – ein übergreifendes und die Belastungen gleichermaßen verteilendes Konsolidierungskonzept ist auch hierin nicht zu erblicken. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass die Besoldungserhöhung für Richter und Staatsanwälte erst fünf Monate nach dem Inkrafttreten der Tarifsteigerung für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst erfolgte (AbgH-Drs. 17/2934 v. 24.5.2016, S. 21).
Auch die Begründung des Gesetzentwurfs zum BerlBVAnpG 2017/2018 führt nicht zur Rechtfertigung der Unteralimentation in 2017 infolge übergreifender Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen. Diese wiederholt die Hinweise auf die „aktuellen Entwicklungen der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse unter Berücksichtigung der weiterhin angespannten Haushaltslage Berlins“ sowie auf den Beitrag der Richter und Beamten zur Finanzierung der Altersvorsorge durch die Versorgungsrücklage, ohne dass – über Einsparungen bei den Betroffenen hinaus – die Einbettung in ein übergreifendes Konzept zur Haushaltskonsolidierung erkennbar würde (AbgH-Drs. 18/0390 v. 14.6.2017, S. 2, 18).
Auch weitere Erkenntnisquellen enthalten keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Besoldungsgesetzgebung integraler Bestandteil eines schlüssigen Gesamtkonzepts zur Haushaltskonsolidierung war. Ausweislich der Finanzplanung des Landes Berlin für die Jahre 2015 bis 2019 (Beschluss des Senats v. 11.8.2015), für die Jahre 2016 bis 2020 (Beschluss des Senats v. 6.9.2016) und für die Jahre 2017 bis 2021 (Beschluss des Senats v. 5.9.2017) gelang es dem Land Berlin seit 2012 fortwährend durch Konsolidierungsmaßnahmen sowie auf Basis günstiger Rahmenbedingungen wie dem gesamtwirtschaftlichen Umfeld, einem niedrigen Zinsniveau und überproportional steigenden Steuereinnahmen jährlich ein positives Haushaltssaldo zu erreichen und den Schuldenstand stetig – so etwa um ca. 3 Milliarden Euro zwischen 2012 und 2016 (vgl. Finanzplanung 2016-2020, S. 5f., 9) – abzubauen. Dies habe „finanzpolitischen Freiraum [geschaffen], um auf die berechtigten Ansprüche zu reagieren, die die Berlinerinnen und Berliner – alteingesessene wie neuzugezogene – an ihre Stadt stellen“ (Finanzplanung 2015-2019, S. 5; vgl. auch Finanzplanung 2016-2020, S. 16ff., 27; Finanzplanung 2017-2021, S. 5, 25, 31). Hinsichtlich der Personalausgaben wird konstatiert, dass die „erheblichen Absenkungen des Berliner Tarif- und Besoldungsniveaus einen großen Konsolidierungsbeitrag geleistet [haben]“ und die „gute[...] Einnahmenentwicklung zu einem schnelleren Erreichen des Haushaltsausgleichs geführt hat“, so dass „die mit der Zielsetzung der Haushaltskonsolidierung gesetzten Restriktionen gelockert werden [können und müssen], soweit sie angesichts der veränderten Bedingungen nicht mehr angemessen sind“ (Finanzplanung 2015-2019, S. 41f.). Die Finanzplanung erkennt dabei unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an, dass die Besoldungsordnungen „einem Kanon von Mindestanforderungen genügen müssen und deshalb auch zum Zweck der Haushaltskonsolidierung nicht unbegrenzt gestaltbar sind“ (Finanzplanung 2015-2019, S. 42). Die Finanzplanung beruft sich mithin gerade nicht auf die mögliche Rechtfertigung einer Unteralimentation durch ein stimmiges Konzept der Haushaltskonsolidierung, sondern befürwortet vor dem Hintergrund einer positiven Gesamtentwicklung der Haushaltssituation des Landes Besoldungssteigerungen und strebt dabei die Wiederannäherung an den bundesweiten Durchschnittsverdienst an (vgl. Finanzplanung 2015-2019, S. 55). Dies entspricht auch der Maßgabe in Art. VI BerlBVAnpG 2014/2015, wonach zukünftige Besoldungsanpassungen „bis zu einer Angleichung an das Durchschnittsniveau der übrigen Bundesländer [...] ab August 2016 [...] mindestens um 0,5 vom Hundert über dem entsprechenden Durchschnittswert der Anpassungen aller anderen Bundesländer [liegen].“ Die Finanzplanung Berlins definiert im Hinblick auf die Besoldungskosten folglich auch weder ein bestimmtes zahlenmäßiges Sparziel noch macht sie detaillierte (quantifizierte) Angaben über einzelne Maßnahmen zur diesbezüglichen Kostensenkung. Es ist zwar in einigen Bereichen ein struktureller Personalabbau vorgesehen, jedoch wird auch die Notwendigkeit zahlreicher Neueinstellungen durch die Anforderungen der wachsenden Stadt betont (Finanzplanung 2015-2019, S. 29). Auch wenn die Finanzplanungen das Ziel der fortschreitenden Haushaltskonsolidierung angesichts des weiter hohen Gesamtschuldenstands des Landes Berlin immer noch hervorheben (vgl. z.B. Finanzplanung 2016-2020, S. 5, 33f., 45ff.), kann auf Basis ihrer Maßgaben nicht davon ausgegangen werden, dass durch die Höhe der Besoldung in den Jahren 2016 und 2017 ein Beitrag zu einem schlüssigen und die Einsparungen gleichheitsgerecht verteilenden Gesamtkonzept geleistet wurde.
Auch die Vereinbarung zum Sanierungsprogramm nach § 5 des Gesetzes zur Errichtung eines Stabilitätsrates und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen (Stabilitätsratsgesetz) – die das Land Berlin infolge der drohenden Haushaltsnotlage für die Jahre 2012 bis 2016 mit dem Stabilitätsrat schloss – sieht zwar eine Begrenzung der Personalausgaben vor, quantifiziert aber nur den vorgesehenen Personalabbau (1,4 % jährlich), ohne konkrete Maßgaben zum Besoldungs- und Versorgungsniveau zu enthalten (vgl. Sanierungsprogramm des Landes Berlin 2012-2016, Beschluss des Senats v. 11.10.2011, Ziff. 3.2, 4.1.; Beschluss des Stabilitätsrates zur Vereinbarung von Sanierungsprogrammen nach § 5 Stabilitätsratsgesetz – Berlin, 1.12.2011, S. 2). Es wird lediglich betont, dass das Land Berlin durch die bereits vor der Verabschiedung des Sanierungsprogramms bestehende Differenz zum Besoldungsdurchschnitt der Bundesländer „Einsparungen“ erzielte und dass „ein möglicher Anpassungspfad [der Besoldung] an das Bundesniveau [...] auch zukünftig die schwierige Haushaltssituation berücksichtigen [muss]“ (Sanierungsprogramm des Landes Berlin 2012-2016, Beschluss des Senats v. 11.10.2011, Ziff. 4.1.2). Hieraus können jedoch keine konkreten Maßnahmen innerhalb eines schlüssigen Gesamtkonzepts abgeleitet werden. Es lässt sich dem Sanierungsprogramm auch kein Hinweis auf eine gleichheitsgerechte Erwirtschaftung der geplanten Einsparungen entnehmen, z.B. durch entsprechende Sparziele beim Bezahlungsniveau der Tarifangestellten im öffentlichen Dienst (vgl. Sanierungsprogramm des Landes Berlin 2012-2016, Beschluss des Senats v. 11.10.2011, Ziff. 4.1.3; s. bereits die Kritik in BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 179). Auch die nachfolgenden Fortschreibungen des Sanierungsprogramms auf Basis der Verwaltungsvereinbarung mit dem Stabilitätsrat lassen nicht erkennen, dass die Besoldungsentwicklung Teil eines gleichheitsgerechten, schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung des Landes Berlin gewesen wäre (vgl. Berichte nach § 3 Abs. 2 der Vereinbarung zum Sanierungsprogramm nach § 5 Stabilitätsratsgesetz zum jeweils 30.4. und 15.9. eines Jahres). Im Gegenteil: Vielmehr wird ab dem zweiten Bericht bis zum zehnten Bericht durchgehend festgehalten, dass „die Richtlinien der Regierungspolitik [vor]sehen [...], dass im Bereich der Beamtenbesoldung eine Perspektive zur Reduzierung des Besoldungsabstandes zu anderen Bundesländern geschaffen wird.“ (z.B. vierter Bericht v. 27.8.2013, Ziffer 4.1.2), im elften – und letzten – Bericht wird dann konkret eine Anpassung an den Bundesdurchschnitt bis 2021 angestrebt (vgl. elfter Bericht v. 25.4.2017, Ziffer 3.1.2). Sofern es ab dem siebten Bericht wiederum fortwährend zugleich heißt, dass „trotz dieser perspektivischen Angleichung [...] die Beamtinnen und Beamten sowie Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger des Landes Berlin auch weiterhin in einem nennenswerten Umfang zur Konsolidierung des Landeshaushalts bei[tragen]“, stellt dies mangels jeglicher Konkretisierung und Einbettung in ein detailliertes und quantifiziertes Gesamtkonzept keine hinreichende verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Unteralimentation in den Jahren 2016 und 2017 dar (vgl. z.B. siebter Bericht v. 28.4.2015, Ziffer 3.1.2). Schließlich stellt der Stabilitätsrat in seinem Beschluss vom 9. Dezember 2015 zum Sanierungsverfahren für Berlin fest, dass „nachlassende Konsolidierungsanstrengungen“ des Landes zu konstatieren seien (aaO, S. 2; vgl. ebenso Beschluss v. 8.6.2016, S. 2). Dies steht der Annahme einer Rechtfertigung der festgestellten Unteralimentation entgegen.
2. Sonstige verfassungsrechtliche Gründe
Es sind auch keine anderweitigen – in verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen zum Ausdruck kommenden – Gründe für die Rechtfertigung des Verstoßes gegen den Alimentationsgrundsatz ersichtlich oder vorgetragen.
IV. Begründungsgebot
Da für die Jahre 2016 und 2017 zur Überzeugung der Kammer feststeht, dass die zur Prüfung gestellte Besoldung den materiellen Anforderungen des Alimentationsprinzips nicht genügte, bedarf die Frage nach der Beachtung der prozeduralen Anforderungen an eine Besoldungsanpassung vorliegend keiner Entscheidung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris, Rn. 180).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6, 13 SoZuwG
§§ 35 und 36 SGB XII
§ 85 BBesG
§ 67 BBesG
§ 2a LBesG
§ 28 SGB XII
§ 22 SGB II
§ 28 SGB II
§ 21 SGB II
§ 2 Abs. 5 BerlBVAnpG
§ 93 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 1 BVerfGG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 74 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 3 BerlBVAnpG
§ 2 Abs. 4 BerlBVAnpG
§ 2 Abs. 6 BerlBVAnpG
§ 14a Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 BBesG
§ 2 Abs. 7 BerlBVAnpG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 SZG
§ 22 Abs. 1 Satz 1 SGB II
§ 28 Abs. 4 SGB II
§ 28 Abs. 5 SGB II
§ 28 Abs. 3 SGB II
§ 34 Abs. 3 SGB XII
§ 28 Abs. 2 SGB II
§ 28 Abs. 6 SGB II
§ 28 Abs. 7 SGB II
§ 14 Abs. 1 BBesG
§ 54 Abs. 2 des Beamtenstatusgesetzes
§ 10 des Richtergesetzes
Art. 1 und 21 BBVAnpG
Art. 2 und 21 BBVAnpG
Art. 3 und 21 BBVAnpG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 74a Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 und 3 BBVAnpG
Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 9 Abs. 1 BerlBVAnpG
Art. 97 GG
Art. 143d Abs. 1 GG
Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2019, 1217
NVwZ 2019, 1220
NVwZ 2019, 425
BVerfGE 99, 300
DÖV 2020, 368
2 BvL 4/18
26 K 245/23
26 K 128/23
26 K 899.17
2 C 51.08
2 KO 333/14
7 K 456.20
3 K 7038/15
5 LC 76/17
2 C 40.10
1 A 1416/08
2 BvL 6/17
2 C 7.95
2 C 1/04
2 C 56.16
2 BvF 2/18
2 BvL 17/09
2 BvL 19/09
2 BvL 3/00
4 B 37.12
2 BvL 26/91
B 14 AS 37.19 R
S 37 AS 9515/19
L 32 AS 1223/15
L 32 AS 1888/17
4 B 1.09
20 K 7511/17
2 BvR 1387/02
2 BvL 2/17