Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-03-24, Aktenzeichen 7 K 235.09
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2011:0324.7K235.09.0A

Tenor:
Die Bescheide des Landesverwaltungsamtes Berlin vom 29. Mai, 7. August und 27. August 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 25. November 2009 werden insoweit aufgehoben, als der Beklagte dem Kläger Beihilfe nicht gewährt hat, weil dieser keinen Nachweis einer Krankenversicherung für sich und seine berücksichtigungsfähigen Angehörigen erbracht hat.
Der Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger auf seine Anträge vom 21. April, 29. Juni und 16. Juli 2009 Beihilfe zu gewähren, ohne von ihm den Nachweis einer Krankenversicherung für sich und seine berücksichtigungsfähigen Angehörigen zu verlangen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich dagegen, dass ihm Beihilfe allein deshalb versagt wurde, weil er keinen Krankenversicherungsschutz für sich und seine zu berücksichtigenden Angehörigen hat.
Er ist seit 1978 Beamter auf Lebenszeit im Dienst des Beklagten und mit einem Bemessungssatz von 70 v.H. für sich und seine Ehefrau sowie von 80 v.H. für seine Kinder beihilfeberechtigt; weder er noch seine genannten Angehörigen sind gesetzlich oder privat krankenversichert.
Mit Schreiben vom 21. April, 29. Juni und 16. Juli 2009 beantragte der Kläger, für sich, seine Ehefrau und seine Kinder Beihilfe für Aufwendungen zu gewähren, die auf Rechnungen bzw. Verordnungen im Zeitraum von 10. Februar 2009 bis 2. Juli 2009 beruhten. Mit Bescheiden vom 29. Mai, 7. August und 27. August 2009 wies das Landesverwaltungsamt Berlin die Beihilfeanträge jeweils insoweit zurück, als Beihilfe für Aufwendungen, die ab dem 14. Februar 2009 entstanden sind, nicht gewährt werden könne, da der Kläger der seit dem 1. Januar 2009 auch für Beihilfeberechtigte bestehenden Pflicht zum Krankenversicherungsschutz nicht genügt habe.
Die hiergegen eingelegten Widersprüche vom 29. Juni, 27. August und 7. September 2009 wies das Landesverwaltungsamt mit Widerspruchsbescheid vom 25. November 2009 insgesamt zurück: Die ab 14. Februar 2009 geltende Bundesbeihilfeverordnung (und die ab 1. Oktober 2009 anzuwendende Landesbeihilfeverordnung) verlangten den Nachweis der Krankenversicherung. Hintergrund sei die Absicht der Bundesregierung, alle Bürgerinnen und Bürger im Krankheitsfalle umfassend abzusichern. Es obliege der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, den Beihilfeberechtigten dazu anzuhalten, selbst für einen ausreichenden Krankenversicherungsschutz zu sorgen. Dem liege der Gedanke zu Grunde, dass sich die Fürsorgepflicht nicht auf die Gewährung finanzieller Leistungen beschränkt, sondern dass der Dienstherr auch durch weitere Maßnahmen sicherstellen muss, dass Bedienstete sich und ihre Familien nicht unüberschaubaren finanziellen Risiken in Krankheitsfällen aussetzen.
Mit seiner am 22. Dezember 2009 zum Verwaltungsgericht Berlin erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter: Die Verweigerung der Beihilfe ab dem 14. Februar 2009 verstoße gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten; die Einführung einer zwangsweisen Krankenzusatzversicherung sei weder mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums noch der allgemeinen Handlungsfreiheit vereinbar und verstoße gegen den Grundsatz der Gleichheit vor dem Gesetz, weil z.B. Freiberufler ihr nicht unterlägen. Das Landesbeamtengesetz ermächtige nicht dazu, die Beihilfe vollständig zu verweigern; die Bundes- und die Landesbeihilfeverordnung seien insoweit nicht gültig. Er verweist hierzu auf die Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 10. November 2010 und des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 11. November 2009. Im Übrigen halte er die Krankenpflichtversicherung auch deshalb für verfassungswidrig, weil die derzeitige Schulmedizin kontraproduktiv sei; diese füge den Menschen mehr Schaden zu, als dass sie ihnen helfe; hierzu wolle er keinen finanziellen Beitrag leisten.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
die Bescheide des Landesverwaltungsamtes Berlin vom 29. Mai, 7. August und 27. August 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 25. November 2009 insoweit aufzuheben, als der Beklagte ihm Beihilfe nicht gewährt hat und diesen zu verpflichten, ihm auf seine Anträge vom 21. April, 29. Juni und 16. Juli 2009 Beihilfe zu gewähren, ohne von ihm den Nachweis einer Krankenversicherung für sich und seine berücksichtigungsfähigen Angehörigen zu verlangen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Landesverwaltungsamt nimmt Bezug auf seine Ausführungen in den streitgegenständlichen Bescheiden und ergänzt, dass die Gewährung von Beihilfe nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehöre; sie könne durch den Gesetzgeber mithin jederzeit geändert werden. Ein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot liege nicht vor, weil das neugefasste Versicherungsvertragsgesetz vorsehe, dass alle Personen im Inland, also auch Selbstständige und Freiberufler, der Pflicht zur Krankenversicherung unterlägen. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg sei für das eigenständige Beihilferecht des Landes Berlin nicht maßgeblich.
Der Beihilfevorgang hat vorgelegen und war Gegenstand der Entscheidungsfindung; wegen der weiteren Einzelheiten wird auf ihn und die Streitakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet. Die Bescheide des Landesverwaltungsamtes vom 29. Mai, 7. August und 27. August 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 25. November 2009 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, denn er hat grundsätzlich Anspruch auf Bewilligung von Beihilfe, obwohl er für sich und seine berücksichtigungsfähigen Angehörigen eine Krankenversicherung nicht nachgewiesen hat (§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).
Für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die Beihilfen verlangt werden (BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2005 - 2 C 35.04 - Juris Rn. 11).
Rechtsgrundlage für den Beihilfeanspruch für Aufwendungen, die bis einschließlich 31. März 2009 entstanden sind, ist folglich § 44 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 19. Mai 2003 (LBG a.F.). Danach erhalten Berliner Landesbeamte und Versorgungsempfänger Beihilfen nach den Beihilfevorschriften des Bundes. Bis einschließlich 14. Februar 2009 galt diesbezüglich die Allgemeine Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Beihilfevorschriften - BhV), auch wenn diese gegen den Vorbehalt des Gesetzes verstieß und nichtig war (st. Rspr. des Bundesverwaltungsgerichts seit seinem Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 - Juris Rn. 9 ff.). Anders als das Landesverwaltungsamt in den streitgegenständlichen Bescheiden annahm, fand die Verordnung über Beihilfe in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Bundesbeihilfeverordnung - BBhV) erst seit dem 15. Februar 2009 Anwendung (vgl. § 59 BBhV).
Für die Beihilfegewährung bezüglich Aufwendungen, die seit dem 1. April 2009 entstanden sind, ist § 76 des Landesbeamtengesetzes in der Fassung des Dienstrechtsänderungsgesetzes vom 19. März 2009 (GVBl. 2009, S. 70 ff. – hiernach LBG n.F.) maßgeblich. Gemäß § 76 Abs. 11 LBG werden die Einzelheiten der Beihilfegewährung durch Verordnung geregelt. Nach Art. XIII § 5 des Dienstrechtsänderungsgesetzes finden die für die unmittelbaren Bundesbeamten sowie die Versorgungsempfänger des Bundes für die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen jeweils geltenden Vorschriften nach Maßgabe des § 76 Abs. 1 bis 10 des LBG n.F. in der seit Inkrafttreten des Gesetzes geltenden Fassung Anwendung, mithin galt bis 30. September 2009 die BBhV.
§ 10 Abs. 2 BBhV regelt, dass einen Anspruch auf Beihilfe nur der hat, wer seinen Krankenversicherungsschutz und den seiner berücksichtigungsfähigen Angehörigen einschließlich abgeschlossener Wahltarife nach § 53 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch nachweist.
Nach den formell-gesetzlichen Regelungen in § 44 LBG a.F. und § 76 LBG n.F. durfte der Beklagte die Beihilfe nicht verweigern. Beide Normen liefern aus sich selbst heraus keinerlei Anhaltspunkte für die Berechtigung zum völligen Ausschluss der Beihilfe, wenn der betreffende Beamte einen Krankenversicherungsschutz nicht nachweist.
Soweit der Beklagte den Beihilfeausschluss auf § 10 Abs. 2 BBhV stützen will, kann dies nicht tragen, weil die Vorschrift unwirksam ist – ihr fehlt die erforderliche Ermächtigungsgrundlage in einem Parlamentsgesetz. Ein solches muss nach Art. 64 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung von Berlin bzw. nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen (ebenso VG Berlin, Urteil vom 8. Dezember 2010 - VG 5 K 219.10 - amtlicher Urteilsabdruck S. 4 f.). Einer Grundlage durch ein formelles Gesetz bedarf es, weil die Beihilfevorschriften für die Wahrung eines verfassungsgemäßen Alimentationsniveaus herausragende Bedeutung haben; die wesentlichen Regelungen müssen vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst verantwortet werden (BVerwG, Beschluss vom 14. Juli 2010 - 2 B 92/09 - Juris; Urteile vom 20. März 2008 - 2 C 49/07 - BVerwGE 131, 20; vom 17. Juni 2004 - 2 C 50/02 - BVerwGE 121, 103; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Oktober 2010 - 10 S 2821/09 - Juris). Somit hätten § 44 LBG a.F. oder § 76 LBG n.F. den Verordnungsgeber zum völligen Ausschlusses der Beihilfe bei fehlendem Krankenversicherungsschutz ausdrücklich ermächtigen müssen; dies ist auch bei weitem Normverständnis nicht geschehen.
Gemäß § 44 Abs. 1 LBG a.F. erhalten die Berliner Landesbeamten Beihilfen zwar nach den jeweils geltenden Beihilfevorschriften des Bundes. Darin ist jedoch weder ausdrücklich noch konkludent die Ermächtigung durch den Berliner Landesgesetzgeber zu sehen, dass der (Bundes-)Verordnungsgeber die Beihilfe völlig ausschließen durfte. Der Gesetzgeber selbst hat schon bei der Einführung der Kostendämpfungspauschale – als eine die Beihilfe lediglich beschränkende Regelung – die ausdrückliche gesetzgeberische Entscheidung für nötig befunden. Also muss dies erst recht für den vollständigen Ausschluss der Beihilfegewährung gelten (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Oktober 2010 - 10 S 2821/09 - Juris Rn. 24). Es ist angesichts dessen sowie vor dem Hintergrund des aus dem Jahr 2003 stammenden Berliner Landesgesetzes nichts dafür ersichtlich, dass der Landesgesetzgeber an einen – in der BBhV im Jahr 2009 erstmals geregelten – völligen Beihilfeausschluss überhaupt gedacht und dann nicht normiert hat. Vielmehr ist er – wie durch den Verweis auf die Abs. 2-8 des § 44 LBG a.F. deutlich wird – davon ausgegangen, dass die Beihilfevorschriften des Bundes nur den Umfang und die Art und Weise der grundsätzlich zu gewährenden Beihilfe regeln.
§ 76 Abs. 11 Satz 2 LBG n.F. ermächtigt den Verordnungsgeber ebenfalls nicht zum völligen Beihilfeausschluss. Er darf zwar einzelne Arten von Aufwendungen wie den Ausschluss von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln von der Beihilfe, nicht jedoch den völligen Ausschluss der Beihilfe regeln. Selbiges gilt für Art. XIII § 5 des Dienstrechtsänderungsgesetzes in Verbindung mit der Ermächtigungsgrundlage im Bundesbeamtengesetz für die Bundesbeihilfeverordnung. § 80 Abs. 4 des Bundesbeamtengesetzes wie auch die vorhergehenden Absätze sehen zwar den völligen oder teilweisen Ausschluss von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln, nicht hingegen den hier umstrittenen Ausschluss der Beihilfe insgesamt vor.
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob der völlige Ausschluss der Beihilfe bei fehlendem Krankenversicherungsschutz wegen Verstoßes gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung und Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG sowie Art. 3 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich unzulässig wäre (so VGH Baden-Württemberg a.a.O. Rn. 26 ff. zur vergleichbaren Regelung im baden-württembergischen Beihilferecht).
Der Beklagte trägt gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO. Die Zulassung der Berufung und der Revision erfolgt gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO und § 134 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 59 BBhV
§ 44 LBG
§ 76 LBG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 44 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes
§ 76 des Landesbeamtengesetzes
§ 76 Abs. 11 LBG
§ 76 Abs. 1 bis 10 des LBG
§ 10 Abs. 2 BBhV
§ 44 Abs. 1 LBG
§ 76 Abs. 11 Satz 2 LBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 5 des Dienstrechtsänderungsgesetzes
§ 80 Abs. 4 des Bundesbeamtengesetzes
Art. 64 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 131, 20
BVerwGE 121, 103
2 C 35.04
2 C 50.02
5 K 219.10
2 B 92/09
2 C 49/07
2 C 50/02
10 S 2821/09