Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-03-20, Aktenzeichen OVG 1 B 15.18
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2019:0320.1B15.18.00

Tenor:
Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen werden zurückgewiesen.
Der Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die zeitliche Reichweite der Zulassung einer Ausnahme von der Entgeltpflicht nach dem Straßenreinigungsgesetz (StrReinG) wegen unzumutbarer Härte.
Die Kläger, eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, wurden unter dem 25. Februar 2009 im Grundbuch von Köpenick (Bl. 1951N, lfd. Nr. 22 und 23) als Eigentümer mehrerer Grundstücke in der G...eingetragen, zu denen u.a. die Flurstücke 2... und 2...der Flur 2... gehören. Die Beigeladene hatten von ihnen Straßenreinigungsentgelte für das Flurstück 2... erstmals unter dem 17. Februar 2011 (AG Köpenick 13 C 77/11) und für das Flurstück 2... erstmals unter dem 3. März 2011 (AG Köpenick 7 C 263/11) gerichtlich geltend gemacht. Den Verfahren lagen jeweils Jahresrechnungen der Beigeladenen vom 1. April 2009 und 20. Januar 2010 zugrunde.
Mit Schreiben vom 15. März 2011 beantragten die Kläger bei dem Bezirksamt Lichtenberg von Berlin die Zulassung einer Ausnahme von der Straßenreinigungsentgeltpflicht gemäß § 5 Abs. 3 StrReinG für die vorgenannten Flurstücke. Zur Begründung führten sie aus, dass es sich bei dem Flurstück 2...(19.637 m2) um nicht nutzbares Brachland handle. Das Flurstück 2... (7.977 m2) sei ein waldartiges Grundstück, das weder baulich noch sonst genutzt werden könne.
Mit Bescheiden vom 23. Mai 2011 und 24. Mai 2011 nahm das Bezirksamt Lichtenberg von Berlin im Einvernehmen mit der Beigeladenen beide Flurstücke wegen des Vorliegens einer unzumutbaren Härte mit Wirkung zum 15. März 2011, dem Tag der Antragstellung, aus der Berechnungsgrundlage heraus: Die Flurstücke lägen im Bereich des noch nicht beschlossenen Bebauungsplans …. Das Flurstück 2...sei wegen der unklaren planerischen Situation gegenwärtig nicht nutzbar und deswegen befristet von der Entgeltpflicht auszunehmen. Das Flurstück 2... werde zeitlich unbefristet aus der Berechnungsgrundlage herausgenommen, weil es sich um eine Naturschutzfläche handele. Die dagegen eingelegten Widersprüche wies dieselbe Behörde jeweils durch Widerspruchsbescheid vom 25. Juni 2013 im Wesentlichen mit der Begründung zurück, eine (weitere) rückwirkende Minderung der Entgeltpflicht sei nicht möglich, denn die Anerkennung einer Ausnahme setze stets einen schriftlichen Antrag voraus.
Mit ihrer Verpflichtungsklage haben die Kläger geltend gemacht, dass die Ausnahme von der Entgeltpflicht auch für den Zeitraum vor ihrer Antragstellung zuzulassen sei. Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 12. Mai 2016 - VG 1 K 217.13 - (juris) stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, die vorbezeichneten Grundstücke auch für den Zeitraum vom 25. Februar 2009 bis zum 14. März 2011 vollständig von der Straßenreinigungsentgeltpflicht auszunehmen. Zur Begründung führt das Gericht aus (vgl. juris Rn. 17 ff.): Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin sei eine Ausnahme von der Entgeltpflicht grundsätzlich rückwirkend vorzunehmen, weil es nach der gesetzlichen Regelung nicht auf eine Antragstellung ankomme. Nach der früheren Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Berlin bestehe ein solcher Anspruch zwar grundsätzlich erst ab Antragstellung. Eine rückwirkende Ausnahme solle jedoch erfolgen, wenn das Vertrauen der Beigeladenen in den Erhalt der Entgeltzahlung nicht schutzwürdig sei. Ein solches schutzwürdiges Vertrauen liege insbesondere dann vor, wenn der Entgeltanspruch entweder vorbehaltlos erfüllt oder bei Stellung des Härtefallantrags bereits rechtskräftig tituliert worden sei. Diese Divergenz in der Rechtsprechung sei hier indes nicht entscheidungserheblich, weil das Vertrauen der Beigeladenen in den rückwirkenden Erhalt des Straßenreinigungsentgelts nicht schutzwürdig sei. Die Kläger hätten die Zahlung des Entgelts von Anfang an abgelehnt. Allein die Geltendmachung der Forderung reiche für ein schützenswertes Vertrauen in den Erhalt des Entgelts nicht aus. Ein anspruchsbegründendes Antragserfordernis ergebe sich auch nicht aus den „Ausführungsvorschriften über die Zulassung von Ausnahmen von der mit der Anlieger- und Hinterliegereigenschaft verbundenen Straßenreinigungsentgeltpflicht bei privaten Grundstücken“ (im Folgenden: AV über Ausnahmen von der Straßenreinigungsentgeltpflicht) vom 7. Juli 2009, ABl. Nr. 33, 1884 f.), zumal die Verwaltungsvorschrift das Gericht nicht binde. Darin werde die Stellung eines Antrags auch nicht ausdrücklich gefordert, sondern der Behörde lediglich vorgeschrieben, wie im Fall einer Antragstellung zu verfahren sei. Der Beklagte habe nicht auf den Zeitpunkt der Antragstellung abstellen und eine rückwirkende Ausnahme ermessensfehlerfrei ablehnen dürfen. Denn könnte die Zulassung einer Ausnahme von der vorherigen Stellung eines Antrags abhängig gemacht werden, würde damit eine in § 5 Abs. 3 StrReinG nicht vorgesehene weitere Zulassungsvoraussetzung geschaffen. Dass bei einer rückwirkenden Änderung der Straßenreinigungsentgeltpflicht für kostenmäßig bereits abgeschlossene Geschäftsjahre eine Nachberechnung vorgenommen werden müsste, rechtfertige keine andere Beurteilung. Dieser typischerweise eintretenden Folge könne durch Rückstellungen begegnet werden. Umstände, weshalb die Kläger nicht schutzwürdig seien, ergäben sich auch nicht aus der Rechnungslegung. Den Zugang des Hinweisschreibens vom 1. April 2009, in dem auf die Möglichkeit eines Härtefallantrages hingewiesen werde, hätten die Kläger bestritten. Zudem enthalte das Schreiben keinen Hinweis auf eine vollständige Ausnahme von der Entgeltpflicht.
Der früher zuständige 1a-Senat hat die Berufungen gegen das vorgenannte Urteil auf Antrag des Beklagten und der Beigeladenen mit Beschluss vom 13. Februar 2018 - OVG 1a N 2.18 - zugelassen.
Der Beklagte macht zur Begründung seiner Berufung geltend: Die Voraussetzungen für die Anerkennung einer unzumutbaren Härte hätten zwar schon in der Vergangenheit vorgelegen. Das angegriffene Urteil sei jedoch unrichtig, weil es auf der Annahme beruhe, dass eine Antragstellung durch den Entgeltpflichtigen für die Zulassung einer Ausnahme nach § 5 Abs. 3 StrReinG nicht zwingend erforderlich sei und der Zeitpunkt der Antragstellung für die Ermessensentscheidung über eine Rückwirkung der Härtefallregelung keinen tauglichen Anknüpfungspunkt darstelle. Maßgeblich für den Beginn der Ausnahme von der Entgeltpflichtigkeit sei der Zeitpunkt der Kenntniserlangung der Behörde von den maßgeblichen Ausnahmetatbeständen, unabhängig davon, ob diese mit einer Antragstellung zeitlich und sachlich einhergingen. Die für die Anerkennung eines Härtefalls sprechenden Sachverhalte, z.B. eine eingeschränkte Nutzungsmöglichkeit des Grundstücks aufgrund der tatsächlichen Beschaffenheit oder der planungsrechtlichen Situation (vgl. Ziff. 2.2 der AV über Ausnahmen von der Straßenreinigungsentgeltpflicht) oder des Verhältnisses der sich dort regelmäßig aufhaltenden Personen zur Grundstückgröße (vgl. 2.1 Satz 2 der vorgenannten AV), lägen regelmäßig in der Sphäre des Grundstückseigentümers bzw. Anliegers und seien grundsätzlich nur diesem bekannt. Wer eine Minderung oder Ausnahme von seiner Entgeltpflicht in Anspruch nehmen wolle, müsse die dafür sprechenden Tatsachen mitteilen. Die Behörde könne die begehrte Billigkeitsentscheidung erst nach Bekanntwerden der für die Anerkennung eines Härtefalls sprechenden Umstände treffen. Hierbei sei sie auf die Mitwirkung der Grundstückseigentümer angewiesen. Die Möglichkeit, einen Härtefallantrag zu stellen, ergebe sich bereits aus dem Gesetz. Sofern im Einzelfall erkannt werde, dass ein Härtefallantrag in Betracht kommen könnte, werde der Betroffene regelmäßig informiert. Eine rückwirkende Anerkennung von Härtefällen könne daher allenfalls bei offensichtlichen Umständen in Betracht kommen, von denen er - der Beklagte - Kenntnis haben könnte.
Die getroffene Ermessensentscheidung sei hinsichtlich des Zeitraums der zugelassenen Ausnahme fehlerfrei. Das Verwaltungsgericht schränke die Ermessensausübung unzulässig ein. Bei der Frage der Schutzwürdigkeit des Vertrauens auf den Erhalt des Entgelts verweise das Gericht lediglich pauschal auf die Möglichkeit der Beigeladenen, Rückstellungen für ggf. erforderliche Nachberechnungen zu bilden. Dies treffe jedoch nicht zu. Solche Erlösausfälle seien mit der nach § 249 HGB erforderlichen Wahrscheinlichkeit nicht zu kalkulieren. Eine rückwirkende Anwendung der Härtefallregelung, insbesondere in Fällen, in denen mit der Beigeladenen bereits eine Kostenerstattung stattgefunden habe, hätte nachteilige Folgen für den Landeshaushalt. Nachträgliche Entgeltausfälle, die evtl. erst nach Jahren bekannt würden, müssten aus Haushaltsmitteln gedeckt werden. Dies sei mit den Erfordernissen einer geordneten Finanz- und Haushaltswirtschaft schwer vereinbar.
Das Vertrauen der Kläger sei nicht schutzwürdig. Die regelmäßig alle zwei Jahre im Amtsblatt veröffentlichten Tarif- und Leistungsbestimmungen der Beigeladenen enthielten unter Ziff. 1.2.2 einen Hinweis auf die im Straßenreinigungsgesetz geregelten Ausnahmen von der Entgeltbemessung. Darauf werde in den Rechnungen der Beigeladenen in der Regel Bezug genommen, so dass die Kläger mit jeder Rechnung Kenntnis davon hätten nehmen können. Hätten die Kläger einen Härtefallantrag bereits zu einem früheren Zeitpunkt gestellt, so wären sie auch entsprechend früher von der Entgeltpflicht ausgenommen worden.
Die Beigeladene bekräftigt und ergänzt in ihrer Berufungsbegründung diese Ausführungen wie folgt: Die in der (früheren) Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Berlin angeführten Kriterien für ein schutzwürdiges Vertrauen in den Erhalt der Entgeltleistung seien nicht nachvollziehbar, insbesondere, wenn die Schutzwürdigkeit maßgeblich davon abhängen solle, ob bei Stellung eines Härtefallantrags bereits ein rechtskräftiger Titel vorliege. Hierbei werde nicht berücksichtigt, dass der Eintritt der Rechtskraft oftmals von Umständen abhänge, auf welche sie - die Beigeladene - als Gläubigerin keinen Einfluss habe. Der Schuldner habe es hingegen in der Hand, den Eintritt der Rechtskraft einseitig zu verzögern, indem er Rechtsmittel mit dem Ziel einlege, die Schutzwürdigkeit ihres Vertrauens im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens auszuhebeln. Hinzu komme, dass die Zivilgerichte den Rechtsstreit in Fällen eines anhängigen Härtefallverfahrens regelmäßig aussetzten.
Eine rückwirkende Ausnahme oder Minderung der Straßenreinigungsentgeltpflicht für Zeiträume vor der Antragsstellung sei weder haushaltstechnisch möglich noch zweckmäßig. Nach § 249 Abs. 2 Satz 1 HGB seien Rückstellungen nur für die Zwecke des § 249 Abs. 1 HGB zulässig. Rein hypothetisch denkbare Erlösausfälle wegen einer rückwirkenden Ausnahme oder Minderung von der Straßenreinigungsentgeltpflicht bei Vorliegen eines Härtefallgrundes seien für kostenmäßig abgeschlossene Geschäftsjahre keine „ungewisse Verbindlichkeiten“ oder „drohende Verluste aus schwebenden Geschäften“ im Sinne von § 249 Abs. 1 Satz 1 HGB. Auch die anderen Fälle einer zulässigen Rückstellung nach § 249 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 („unterlassene Aufwendungen für Instandhaltung“ und Nr. 2 HGB („Gewährleistungen, die ohne rechtliche Verpflichtung erbracht werden“) seien nicht einschlägig. Da verlässliche Daten über den Umfang zukünftiger Entgeltbefreiungen aufgrund von (noch unbekannten) Härtefällen nicht generiert werden könnten und die Bildung entsprechender Rückstellungen daher nicht zulässig sei (s.o.), bestehe keine Planungssicherheit. Die auf einer Härtefallentscheidung beruhenden Entgeltausfälle würden grundsätzlich vom Land Berlin getragen. Erlösausfälle in Folge rückwirkender Ausnahmezulassungen für bereits abgeschlossene Geschäftsjahre könnten dem Land Berlin jedoch nicht mehr in Rechnung gestellt werden. Wenn ein Entgeltschuldner keine Einwendungen gegen Grund oder Höhe der Straßenreinigungsentgeltpflicht erhoben habe, obwohl ihm dies ohne weiteres möglich sei, müsse das dem Beklagten eingeräumte Ermessen im Interesse der Kostendeckung und Kostengerechtigkeit dahingehend ausgeübt werden, dass die begehrte Ausnahmezulassung von der Straßenreinigungsentgeltpflicht erst ab dem Zeitpunkt der Antragsstellung zu gewähren sei. Ohne entsprechende Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls bestünden keine Sachverhaltsermittlungs-, Beratungs- oder Mitwirkungspflichten. § 5 Abs. 3 StrReinG sehe eine rückwirkende Ausnahme nicht vor.
Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,
das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 12. Mai 2016 - VG 1 K 217.13 - aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufungen zurückzuweisen.
Sie treten den Ausführungen der Berufungsführer entgegen. Insbesondere bestünden keine Schwierigkeiten für etwaige Rückstellungen nach § 249 HGB und bei der Entgeltkalkulation. Der Beigeladenen sei es bereits im Rahmen der Kalkulation der Entgelthöhe - jedenfalls im Zusammenwirken mit dem Beklagten - ohne weiteres möglich und zumutbar zu ermitteln, welche der zu veranlagenden Grundstücke nicht nutzbar seien. Deshalb müsse die Ausnahme von der Reinigungsentgeltpflicht von Anfang an gelten.
Der Senat hat die Beigeladene und den Beklagten zur grundsätzlichen Verfahrensweise und ihrer Zusammenarbeit bei der Veranlagung von Straßenreinigungsentgelten und der Ermittlung von Härtefällen i.S.v.§ 5 Abs. 3 StrReinG angehört. Hierzu hat der Prozessbevollmächtigte der Beigeladenen erklärt, dass die Rechtmäßigkeit einer Veranlagung zur Straßenreinigungsentgeltpflicht bei entsprechenden Anlässen überprüft werde. Eine nachträgliche Erstveranlagung komme etwa im Zuge von Straßenänderungen, bei der Ein- oder Umgruppierung von Grundstücken oder, wenn neue Eigentümer sich meldeten, vor. Eingesehen würden dann in der Regel das Grundbuch sowie Liegenschaftskataster und –karte. Eine flächendeckende Kontrolle der Straßenreinigungsentgeltpflicht für die rd. eine Million Grundstücke in Berlin sei nicht möglich. Sofern sich Hinweise auf die Nutzung eines Grundstücks im Rahmen der Felder- und Weidewirtschaft oder als Forst i.S.v.§ 7 Abs. 5 StrReinG ergäben, gehe die Beigeladene dem nach. Die Vertreter des Beklagten haben angegeben, sie könnten und würden das Vorliegen einer unzumutbaren Härte i.S.v. § 5 Abs. 3 StrReinG nur auf entsprechende Hinweise prüfen. Ausnahmen von der Entgeltpflicht würden grundsätzlich nur ab dem Zeitpunkt einer entsprechenden Geltendmachung (Antragstellung) zugebilligt. Weitergehende Ermittlungen von Amts wegen seien mit Blick auf die personelle Ausstattung nicht zu leisten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten (2 Bände), auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (2 Hefter) sowie auf die zwölf beigezogenen Streitakten des Amtsgerichts Köpenick Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen sind zulässig, insbesondere rechtzeitig begründet worden. Die Rechtsmittel haben in der Sache jedoch keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben, denn die angefochtenen Bescheide des Beklagten sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Kläger haben einen Anspruch darauf, bereits vom Zeitpunkt ihres Grunderwerbs am 25. Februar 2009 wegen unzumutbarer Härte von der Straßenreinigungsentgeltpflicht ausgenommen zu werden. Das Ermessen des Beklagten ist angesichts der besonderen Umstände des Einzelfalls auf Null reduziert.
Rechtsgrundlage für die Erteilung der begehrten Ausnahme ist § 5 Abs. 3 i. V. m. § 7 StrReinG. Danach kann die zuständige Behörde im Einvernehmen mit der Beigeladenen von den mit der Anlieger- und Hinterliegereigenschaft verbundenen Verpflichtungen ganz oder teilweise Ausnahmen zulassen, wenn sich aus der Anwendung der Absätze 1 und 2 des § 5 StrReinG für Anlieger und Hinterlieger unzumutbare Härten ergeben. § 5 Abs. 3 StrReinG ist eine sog. Kopplungsvorschrift, d.h. eine Norm, die auf der Tatbestandsseite durch einen unbestimmten Rechtsbegriff (unzumutbare Härte) und auf der Rechtsfolgenseite durch das Ermessen der Behörde gekennzeichnet ist.
1. Dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Annahme eines Härtefalls „auch in der Vergangenheit“ und damit bereits zum Zeitpunkt des Eigentumserwerbs durch die Kläger vorlagen, ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Dies hat der Beklagte in seiner Berufungsbegründung vom 22. März 2018 (S. 2) ausdrücklich erklärt und durch seine Vertreter in der mündlichen Verhandlung nochmals bestätigt. Beide Flurstücke sind Teil einer Fläche, für die bereits seit 1995 das Verfahren zum noch nicht beschlossenen Bebauungsplan ... läuft. Seither war das Flurstück 2... wegen der unklaren planerischen Situation nicht nutzbar. Die zunächst bis zum 30. Juni 2013 befristet erteilte Ausnahme ist nach den unwidersprochenen geblieben Angaben des Prozessbevollmächtigten der Kläger inzwischen auf den Zeitraum von sechs Monaten nach Eröffnung des Flughafens Berlin Brandenburg verlängert worden. Für das Flurstück 2... ist im Nordbereich eine Gemeinschaftsfläche (Kita) vorgesehen. Die Hauptfläche soll zum Schutz, zur Pflege und zur Erhaltung von Natur und Landschaft genutzt werden. Sie ist deshalb dauerhaft aus der Berechnungsgrundlage herausgenommen worden.
2. Streitig ist somit allein, ob der Beklagte das ihm zustehende Ermessen im Hinblick auf den Beginn der Ausnahme von der Entgeltpflicht fehlerfrei ausgeübt hat, indem er entscheidungstragend auf den Zeitpunkt der Antragstellung am 15. März 2011 abgestellt hat. Das ist - wovon das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend ausgegangen ist – nicht der Fall. Die Kläger sind vielmehr in Bezug auf beide Flurstücke rückwirkend ab dem 25. Februar 2009 vollständig von der Straßenreinigungsentgeltpflicht auszunehmen, denn der Beklagte hat von dem ihm gesetzlich eingeräumten Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht (§ 114 Satz 1 VwGO).
a. Entgegen der Annahme des Beklagten und der Beigeladenen enthält § 5 Abs. 3 StrReinG anders als andere Ausnahmebestimmungen des Berliner Straßenreinigungsgesetzes (vgl. § 4 Abs. 4 Satz 4 und § 6 Abs. 2 Satz 1 StrReinG) weder ein ausdrückliches noch ein ungeschriebenes Antragserfordernis. Deshalb ist das Oberverwaltungsgericht Berlin in seinen früheren Entscheidungen (Urteile vom 15. November 1996 - OVG 1 B 15.94 - und - OVG 1 B 16.94 - sowie vom 24. November 1999 - OVG 1 B 3.97 -) im rechtlichen Ausgangspunkt zutreffend davon ausgegangen, dass Ausnahmen (auch) rückwirkend zu gewähren sind. Allerdings rechtfertigt allein der Umstand, dass die Vorschrift kein formelles Antragserfordernis enthält, noch nicht, dass dem Zeitpunkt der Geltendmachung von Härtefallumständen durch den Entgeltpflichtigen im Rahmen der Ermessensausübung keinerlei Bedeutung mehr zukommen darf und eine Ausnahme von der Entgeltpflicht stets ab dem Eintreten der materiell-rechtlichen Tatbestandsvoraussetzungen eines Härtefalls zu gewähren ist (vgl. nachfolgend 3.).
b. Die frühere Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Berlin - wenngleich vom umgekehrten Rechtsstandpunkt ausgehend - überzeugt ebenso wenig. Sie nahm an, dass eine rückwirkende Ausnahme grundsätzlich nicht zu gewähren sei (vgl. Urteile vom 15. April 2009 - VG 1 A 19.08 - und 23. November 2005 - VG 1 A 184.03 -; offen gelassen im Urteil vom 12. November 2003 - VG 1 A 26.00 - jeweils juris). Allerdings führten die nach dieser Rechtsprechung maßgeblichen Gesichtspunkte, wonach das Vertrauen der Beigeladenen auf den Erhalt des Entgelts nur dann schutzwürdig sei, wenn der Entgeltanspruch entweder vorbehaltlos erfüllt oder bei Stellung des Härtefallantrags bereits rechtskräftig tituliert worden sei, im Ergebnis ebenfalls regelmäßig auf eine rückwirkend zu erteilende Ausnahme. Die Annahme, dass eine rückwirkende Ausnahme grundsätzlich ausscheide, wurde damit letztlich in ihr Gegenteil verkehrt, denn die für maßgeblich erachteten Gesichtspunkte, wann ein Vertrauen der Beigeladenen schutzwürdig sei, wirkten sich aus den von der Beigeladenen angeführten Gründen regelmäßig einseitig zu ihren Lasten aus. Zudem lässt dieser Ansatz außer Acht, dass die Behörde im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen auch das Verhalten der Entgeltpflichtigen in den Blick zu nehmen hat und ihre Entscheidung auch daran ausrichten darf.
c. Soweit schließlich in den Ausführungsvorschriften über Ausnahmen von der Straßenreinigungsentgeltpflicht vom 7. Juli 2009 in Ziff. 5 davon ausgegangen wird, dass „die Anträge nach § 5 Abs. 3 StrReinG … schriftlich zu stellen“ sind, ist dies entgegen der klaren - gegenteiligen - gesetzlichen Regelung ebenfalls nicht geeignet, ein Antragserfordernis zu begründen. Es handelt es sich um Verwaltungsvorschriften, welche die Verwaltungsgerichte nicht binden. Deshalb kommt es darauf nicht entscheidungserheblich an. Abgesehen davon enthalten die Ausführungsvorschriften zu dem zeitlichen Beginn einer Ausnahme von der Entgeltpflicht keine Aussage, so dass sie insoweit ohnehin nicht zur Klärung der Streitfrage beitragen.
d. Maßgebend für eine ermessensgerechte Berücksichtigung der einzustellenden Belange ist vielmehr gemäß § 114 Satz 1 VwGO der Zweck der Ausnahmeermächtigung.
§ 5 Abs. 3 StrReinG konkretisiert das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Übermaßverbot für den Bereich des Straßenreinigungsgesetzes, indem es die Behörde berechtigt und verpflichtet, Ausnahmen von der mit einer Normierung notwendig verbundenen typisierenden Verallgemeinerung in solchen Fällen zu erteilen, die im Verhältnis zu den vom Gesetz erfassten Regelfällen als Sonderfälle erscheinen (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 2. Dezember 1998 - 1 B 79.94 - NVwZ-RR 2000, 463 <464>) bzw. in denen sich aufgrund der formalen Bestimmung des Anliegerbegriffs außergewöhnliche Härten ergeben (vgl. Abgh.-Drs. 7/1236, Einzelbegr. zu § 5). Danach kommt eine unzumutbare Härte in Betracht, wenn durch die Gestaltung oder Nutzung eines Grundstücks ein aus der Regel fallender, atypischer Sachverhalt vorliegt, aufgrund dessen der Vorteil aus der Straßenreinigung äußerst gering ist und der Eigentümer des Grundstücks im Vergleich zu anderen Grundstückseigentümern ungerechtfertigt benachteiligt würde. Denn aus Gründen der Verhältnismäßigkeit besteht die Pflicht, einen Entgeltpflichtigen von vornherein nur unter Berücksichtigung desjenigen Betrages heranzuziehen, dessen Festsetzung die Vorschriften des Straßenreinigungsgesetzes gebieten. Liegt eine unzumutbare Härte vor, ist die Behörde deshalb grundsätzlich von Amts wegen gehalten, in Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens ganz oder teilweise Ausnahmen von der Entgeltpflicht zuzulassen (vgl. OVG Berlin, Urteile vom 15. November 1996 - OVG 1 B 15.94 - S. 8 und 11, und vom 24. November 1999 - OVG 1 B 3.97 - S. 13 f.). Denn mit einer Entgeltfestsetzung, die eine gebotene Ausnahme unberücksichtigt lässt, wird mehr gefordert als letztlich gezahlt werden muss und soll. Dies widerspricht dem Sinn und Zweck der Ausnahmeregelung.
e. Entscheidend für den zeitlichen Beginn einer zuzulassenden Ausnahme ist daher in erster Linie die Art der Härtefallumstände im konkreten Einzelfall.
aa. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum sog. Billigkeitserlass im Erschließungsbetragsrecht nach § 135 Abs. 5 Satz 1 BauGB, dem ebenfalls kein Antragserfordernis entnommen werden kann, ist die Gemeinde von Amts wegen verpflichtet, bereits bei der Heranziehung ihr offensichtlich erkennbare sachliche Härtegründe zu berücksichtigen, sofern das „vorgesehene Entscheidungsermessen derart reduziert ist, „dass allein die Gewährung des Erlasses der Rechtslage entspricht“. Bei den sog. persönlichen Unbilligkeitsgründen hingegen ist die Geltendmachung „vollauf der Initiative der Betroffenen“ überlassen (vgl. Urteil vom 12. September 1984 - BVerwG 8 C 124.82 - BVerwGE 70, 96 ff., juris Rn. 22, vgl. auch Urteil vom 1. August 1986 - BVerwG 8 C 54.85 - juris Rn. 21). Ähnlich wird im Bereich der Abgabenordnung (AO) differenziert, wonach die Finanzbehörden Ansprüche aus dem Steuerschuldverhältnis ganz oder zum Teil erlassen können, wenn deren Einziehung nach Lage des einzelnen Falls unbillig wäre. Unter den gleichen Voraussetzungen können bereits entrichtete Beträge erstattet oder angerechnet werden (§ 227 AO; vgl. auch § 163 AO). Auch hierfür ist ein formeller Antrag nicht vorgeschrieben. Dessen Stellung ist jedoch nach überwiegender Auffassung „ratsam“, um zugleich die für die persönlichen Billigkeitsgründe sprechenden Tatsachen vorzutragen. Bei der Geltendmachung persönlicher Billigkeitsgründe bestehe zudem eine erhöhte Mitwirkungsverpflichtung des Steuerpflichtigen, weil die entscheidungserheblichen Tatsachen regelmäßig im Wissens- und Einflussbereich des Steuerpflichtigen lägen. Dieser müsse insbesondere auf Anforderung seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse substantiiert darlegen, damit die Finanzbehörde in die Lage versetzt werde, darüber im Rahmen der Ermessensausübung entscheiden zu können. Die Behörde müsse nur dann von Amts wegen über die Billigkeitsmaßnahme entscheiden, wenn die Billigkeitsgründe offen zu Tage lägen, was regelmäßig bei objektiven Billigkeitsgründen der Fall sein könne (vgl. Oosterkamp in, Pfirrmann/ Rosenke/Wagner, BeckOK AO, 7. Edition, Stand: 01.01.2019, Rn. 71; Klein/Rüsken, 14. Aufl. 2018, AO § 227 Rn. 51, jeweils m.w.N. aus der Rspr.).
bb. Übertragen auf die Entgeltpflichtigkeit nach dem Straßenreinigungsgesetz bedeutet dies, dass die in der Sphäre des betroffenen Entgeltschuldners liegenden Umstände von diesem grundsätzlich ausdrücklich mitgeteilt werden müssen. Die zuständige Behörde kann sodann im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung bei Gewährung der Ausnahme in rechtlich nicht zu beanstandender Weise regelmäßig auf den Zeitpunkt der erstmaligen Geltendmachung abstellen. Demgegenüber ist eine zeitlich rückwirkende Berücksichtigung der festgestellten Härtefallgründe immer dann angezeigt, wenn offensichtlich erkennbare sachbezogene Umstände gegeben sind, und zwar unabhängig davon, ob oder wann oder von wem sie geltend gemacht worden sind.
Diese Differenzierung in sachliche/objektive Umstände einerseits und persönliche Umstände andererseits liegt der Sache nach auch der Systematik des Straßenreinigungsgesetzes zu Grunde. Denn der Gesetzgeber verlangt Anträge nur für die Geltendmachung von Umständen, die primär in der persönlichen Sphäre der Entgeltpflichtigen liegen. So sind etwa Ausnahmen von der Reinigungspflicht aus körperlichem und wirtschaftlichem Unvermögen zwingend zu beantragen (§ 6 Abs. 2 Satz 1 StrReinG). Auch bei der Zuordnung der Gehwege, die auf Antrag des Anliegers gemäß § 4 Abs. 4 Satz 4 StrReinG aufgehoben wird, wenn Gelände, das zwischen Gehwegen und Grundstücken liegt, Verkehrszwecken dient, geht der Gesetzgeber offenbar davon aus, dass der regelmäßig mit den örtlichen Verhältnissen eher vertraute Anlieger oder Hinterlieger eine abweichende Zuordnung der Gehwege ausdrücklich geltend zu machen hat. Für objektiv erkennbare sachliche Gegebenheiten hingegen, wie etwa die Nutzung von Grundstücken im Rahmen der Felder- und Weidewirtschaft oder als Forst, ist keine Antragspflicht kodifiziert (vgl. § 7 Abs. 5 StrReinG). Solche, regelmäßig anhand der bezirklichen Planungsunterlagen feststellbaren Umstände, sind grundsätzlich von Amts wegen zu berücksichtigen und von der Entgeltpflicht auszunehmen. Der maximale Zeitraum einer rückwirkenden Ausnahme von der Entgeltpflicht korrespondiert dabei mit demjenigen, für den das Entgelt noch erhoben werden dürfte (§ 195 BGB).
3. Vor diesem rechtlichen Hintergrund kann sich eine am Zweck des § 5 Abs. 3 StrReinG orientierte Ermessensbetätigung ungeachtet der Art der Härtefallumstände und der weiteren Besonderheiten des Einzelfalls nicht - wie Beklagte und der Beigeladene meinen - für den Beginn der zuzulassenden Ausnahme stets auf den Zeitpunkt der Antragstellung beschränken. Die hier zu berücksichtigenden Gesichtspunkte führen vielmehr zu einem spruchreifen Anspruch der Kläger auf Zulassung der Ausnahme ab dem 25. Februar 2009:
a. Die betroffenen Flurstücke wurden erstmalig 2009 anlässlich des Eigentumserwerbs durch die Kläger veranlagt, obwohl bereits 1996 die Umschreibung auf eine Immobiliengesellschaft erfolgt und spätestens seit 2000 als Wirtschaftsart jeweils „Gebäude- und Freifläche“ eingetragen war. Angesichts dessen hätte jedenfalls im Zuge einer Erstveranlagung die Klärung der Frage nahegelegen, warum die Flurstücke bisher nicht erfasst und die Voreigentümer nicht zur Zahlung von Straßenreinigungsentgelten herangezogen worden waren. Hinzu kommt die Größe der Flurstücke, bei denen sich mit 19.637 m2 (Flurstück 2...) und mit 7.977 m2 (Flurstück 2...) die weitere Klärung der bauplanungsrechtlichen Situation aufgedrängt hätte. Beide Umstände sind sachbezogen und ohne jedwede persönlichen Elemente, die dem Beklagten ohne „Offenbarung“ zwangsläufig verborgen bleiben müssen. Die bereits im Jahre 2009 bestehende unklare planungsrechtliche Situation des brach liegenden Flurstücks 2... sowie die dauerhaft fehlende Bebaubarkeit aus naturschutzrechtlichen Gründen des waldartigen Flurstücks 2... waren - wie 2011 festgestellt - unschwer als objektive Nutzungsbeschränkung erkennbar. Von daher hätten hinreichende Anhaltspunkte für eine Härtefallprüfung i.S.v.§ 5 Abs. 3 StrReinG bestanden. Da entsprechende Prüfungen aus den von dem Beklagten und der Beigeladenen vorgetragenen Gründen nicht durchgeführt wurden, sind die Umstände spätestens im Rahmen der Ermessenserwägungen über die begehrte Rückwirkung der gewährten Ausnahme einzustellen und führen als rein sachbezogene Kriterien, die nicht eigeninitiativ geltend gemacht werden mussten, zur Erteilung der Ausnahmen ab dem 25. Februar 2009. Denn bei sachlichen Umständen ist stets der Zeitpunkt maßgebend, in dem die Behörde bei erstmaliger Veranlagung unschwer aus den eigenen oder den Verwaltungsvorgängen anderer Behörden erkennbare Umstände erwartbar in den Blick hätte nehmen müssen. Dies sieht im Ergebnis (wohl) auch der Beklagte selbst so, wenn er ausführt, es „dürfte allenfalls bei Umständen, von denen das beklagte Land grundsätzlich Kenntnis haben könnte, davon auszugehen sein, dass diese potentiellen Härtefälle berücksichtigt werden könnten.“ So liegen die Dinge hier. Mit Blick auf den an § 195 BGB orientierten maximalen Zeitrahmen von drei Jahren bestehen gegen die Rückwirkung der begehrten und zuzulassenden Ausnahme von der Entgeltpflicht für einen Zeitraum von knapp 25 Monaten ebenfalls keine Bedenken.
b. Die Betrachtung des vorliegenden Falles unter Schutzwürdigkeitsgesichtspunkten führt zu keiner abweichenden rechtlichen Beurteilung.
aa. Da die Beigeladene den Zugang der zugrunde liegenden Jahresrechnungen vor Klageerhebung nicht nachgewiesen hat, ist zu Gunsten der Kläger davon auszugehen, dass diese erstmals im zivilgerichtlichen Verfahren vor dem Amtsgericht Köpenick von ihrer Inanspruchnahme mit Straßenreinigungsentgelten erfahren hatten. Darauf hat der Prozessbevollmächtigte der Kläger in der mündlichen Verhandlung unter Bezugnahme auf seinen erstinstanzlichen Schriftsatz vom 15. Dezember 2014 (S. 3) erneut unwidersprochen hingewiesen. Von einer unterbliebenen Mitwirkung der Kläger trotz „kontinuierlicher Rechnungslegung“ mit den Jahresrechnungen 2009 und 2010, die im Übrigen keinen Hinweis auf die Möglichkeit enthalten, einen Härtefallantrag zu stellen, kann deshalb keine Rede sein. Die Beigeladene konnte nicht darauf vertrauen, die Entgelte rechtmäßig erhoben zu haben und diese vereinnahmen zu können. Selbst wenn die betroffenen Grundstückseigentümer stets eine Mitwirkungspflicht bei der Offenbarung von (sachlichen) Härtefallgründen hätten, was nicht der Fall ist, wäre dies vorliegend ohne Belang, denn die Kläger haben im engen zeitlichen Zusammenhang mit der Zustellung des ersten Antrags auf Erlass eines Mahnbescheids (vgl. AG Köpenick 13 C 77/11) Härtefallgründe nach § 5 Abs. 3 StrReinG geltend gemacht.
bb. Soweit der Beklagte meint, dass die Beigeladene in ihren alle zwei Jahre im Amtsblatt veröffentlichten Leistungsbedingungen (in der hier maßgeblichen Fassung vom 1. Januar 2009, ABl 2008, Nr. 58, S. 2797 <2807 ff.>) auf die Möglichkeit eines Härtefallantrags hinweise, so überzeugt auch dies bei näherer Betrachtung nicht. Unter Ziff. 1.3.4 der Leistungsbedingungen heißt es: „Jeder Entgeltschuldner ist verpflichtet, den BSR unverzüglich schriftlich unter Vorlage geeigneter Unterlagen über alle Tatsachen vollständig Auskunft zu geben, die für die Berechnung und Einziehung der Entgelte notwendig sind, insbesondere sind Änderungen der Fläche eines Grundstückes anzuzeigen …, der Wechsel in der Person des Entgeltpflichtigen sowie … des gesetzlichen Vertreters bzw. Bevollmächtigten … mitzuteilen, (und) durch Entgeltschuldner, die ihren Wohnsitz oder Sitz außerhalb der Bundesrepublik Deutschland haben, den BSR unverzüglich Bevollmächtigte in der Bundesrepublik Deutschland zu benennen. Einer gesonderten Aufforderung an den Entgeltschuldner zur Mitteilung dieser Tatsachen durch die BSR bedarf es dabei nicht.“
Diese Auskunftsobliegenheiten betreffen - abgesehen von dem zuletzt genannten Fall mit Auslandsbezug - nur nachträglich eingetretene Veränderungen, um dies es hier nicht geht.
Der pauschale Hinweis in Ziff. 1.2.2 der Leistungsbedingungen, worin es heißt, „Bebauungszustand und Nutzungsart eines Grundstücks sind auf die Entgeltbemessung und -erhebung grundsätzlich ohne Einfluss. Ausnahmen von diesem Grundsatz regelt das Straßenreinigungsgesetz in seiner jeweils gültigen Fassung“, lässt von einem objektivierten Empfängerhorizont ausgehend (vgl. § 133 BGB) ebenfalls nicht ohne weiteres auf die Notwendigkeit der Stellung eines Härtefallantrags im Straßenreinigungsgesetz schließen. Dass die Kläger mit gesondertem Schreiben der Beigeladenen vom 1. April 2009 auf die Möglichkeit eines Härtefallantrags hingewiesen worden seien, haben sie zudem ausdrücklich bestritten. Das Schreiben befindet sich nach Auskunft der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung auch nicht in den Akten des Amts für regionalisierte Ordnungsaufgaben. Unabhängig davon ist dem Schreiben kein Hinweis auf die - vollständige - Befreiung von der Entgeltpflicht, sondern lediglich der Hinweis auf die Möglichkeit eines Härtefallantrags auf den – hier nicht streitigen – Härtefallgrund nach Ziffer 2.5 der AV zu entnehmen. Insoweit wird auf die zutreffenden Gründe des angegriffenen Urteils (S. 7) Bezug genommen.
cc. Schließlich setzt sich auch das Argument des Beklagten nicht durch, wonach die wegen einer rückwirkenden Ausnahme von der Entgeltpflicht wegfallenden Einnahmen der Beigeladenen nicht durch entsprechende Rückstellungen nach § 249 HGB aufgefangen werden könnten. Hierfür kann offen bleiben, ob Rückstellungen gemäß § 249 Abs. 1 Satz 1 HGB für im Einzelfall unvorhersehbare, jedoch möglicherweise wenigstens in der Summe durchschnittlich erwartbar drohende Verluste aus nachträglichen Entgeltbefreiungen hätten gebildet werden können (vgl. dazu nur Walz, in: Heymann, HGB, 2. Aufl., § 249 Rn. 34 ff. <39>), denn diese Ausfälle wären - wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat - ohnehin von ihm zu tragen (vgl. § 7 Abs. 1 und 6, § 4 Abs. 1 Satz 3 StrReinG). Die finanziellen Folgen wären also selbst dann eingetreten, wenn die Ausnahme von der Entgeltpflicht vom Zeitpunkt des Eigentumserwerbs durch die Kläger gewährt worden wäre. Unabhängig davon dürfte eine Einbeziehung in die aktuelle Tarifkalkulation nach dem Grundsatz der Periodenbezogenheit der ansetzbaren Kosten ausscheiden, wonach der Kalkulationszeitraum und die Leistungsperiode grundsätzlich deckungsgleich sein müssen (vgl. Senatsurteil vom - OVG 1 B 16.12 - juris Rn. 135 und 190 ff. m.w.N.).
c. Da vorliegend somit keine Gründe dargelegt noch sonst ersichtlich sind, aus denen eine rückwirkende Ausnahme von der Entgeltpflicht ermessensfehlerfrei hätte abgelehnt werden können, hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass die Sache spruchreif ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 sowie § 159 Satz 2 VwGO i.V.m. § 426 Abs. 1 Satz 1 BGB. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 249 HGB
§ 7 StrReinG
§ 5 StrReinG
§ 227 AO
§ 163 AO
§ 195 BGB
§ 133 BGB
§ 167 VwGO
§ 709 ZPO
§ 5 Abs. 3 StrReinG
§ 249 Abs. 2 Satz 1 HGB
§ 249 Abs. 1 HGB
§ 249 Abs. 1 Satz 1 HGB
§ 7 Abs. 5 StrReinG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 2 Satz 1 StrReinG
§ 135 Abs. 5 Satz 1 BauGB
§ 4 Abs. 4 Satz 4 StrReinG
§ 4 Abs. 1 Satz 3 StrReinG
§ 159 Satz 2 VwGO
§ 426 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2000, 463
BVerwGE 70, 96
13 C 77/11
7 C 263/11
1 K 217.13
1a N 2.18
1 B 15.94
1 B 16.94
1 B 3.97
1 A 19.08
1 A 184.03
1 A 26.00
1 B 79.94
8 C 124.82
8 C 54.85
1 B 16.12