Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-02-22, Aktenzeichen 1 A 8/20
ECLI: ECLI:DE:VGSH:2024:0222.1A8.20.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Gewährung einer Billigkeitsleistung im Rahmen des Dürrehilfeprogramms 2018.
Der Kläger ist Landwirt und Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs. Er ist zugleich Kommanditist einer GmbH & Co. KG. Die Flächen des Klägers liegen vorwiegend in A-Stadt und in T. Beide Gemeinden sind dem Naturraum „Ostholsteinisches Hügel- und Seenland“ zugeordnet.
Am 20. November 2018 stellte der Kläger bei dem Beklagten einen Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe. Aus den Angaben des Klägers ergab sich ein gewichteter Minderertrag von 29,25 %. Der von ihm dem Antrag beigefügte Einkommenssteuerbescheid aus dem Jahr 2016 wies gewerbliche Einkünfte in Höhe von 2.937 Euro und Gesamteinkünfte in Höhe von - 44.456 Euro aus. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Verwaltungsvorgang (Bl. 2 ff. der Verwaltungsakte) verwiesen.
Mit Bescheid vom 6. Februar 2019 lehnte der Beklagte den Antrag des Klägers auf Gewährung einer Dürrehilfe ab. Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus, dass Billigkeitsleistungen nach Ziffer 1.4 Satz 1 der Richtlinie zur Gewährung von Dürrehilfen nur gewährt würden, wenn die durchschnittliche Jahreserzeugung des betreffenden landwirtschaftlichen Unternehmens durch die Dürre um mehr als 30 % zurückgegangen sei. Die durchschnittliche Jahreserzeugung sei der im vorangegangenen Dreijahreszeitraum durchschnittlich erzielte Naturalertrag oder der Dreijahresdurchschnitt auf der Grundlage des vorhergehenden Fünfjahreszeitraumes unter Ausschluss des höchsten und des niedrigsten Wertes. Die durchschnittliche Jahreserzeugung auf den landwirtschaftlichen Flächen des Klägers sei im Jahr 2018 gegenüber dem Durchschnitt der Referenzjahre aber lediglich um 29,02 % zurückgegangen.
Mit Schreiben vom 22. Februar 2019 erhob der Kläger gegen den Bescheid vom 6. Februar 2019 Widerspruch. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass er hinsichtlich der Kulturart „Silomais“ lediglich für das Dürrejahr 2018 auf betriebsinterne Erntedaten habe zurückgreifen können, während er für den dazugehörigen Referenzzeitraum mangels eigener Daten, den amtlichen Schätzwert habe verwenden müssen. Der von der Landwirtschaftskammer ermittelte Betrag für den Referenzzeitraum in Höhe von 440 dt./ha gebe die tatsächlichen Gegebenheiten für die Region des Klägers in keiner Weise wieder. Aus diesem Grund habe er Daten für mehrere Hundert Hektar Maisanbau in und um A-Stadt für die Jahre 2015, 2016 und 2017 zusammengetragen und gelange zu einem durchschnittlichen Maisertrag von 570,97 dt./ha. Bei Zugrundelegung dieser Werte, ergebe sich für seinen Betrieb ein gewichteter Minderertrag von 30,73 %.
Mit Schreiben vom 22. März 2019 forderte der Beklagte den Kläger auf, für die abschließende Berechnung des monetären Dürreschadens, Nachweise (u.a. begründete Unterlagen für gemessene Naturalerträge („M“) bei Mais und Gras; Kopien der Naturalberichte und die Erlösseiten aus der Gewinn-und Verlustrechnung für die betroffenen drei Referenzjahre) aus den Buchführungsabschlüssen bzw. buchführungsrelevanten Unterlagen einzureichen. Als Nachweise sollten ferner Auszüge aus der Buchführung und eine Cash-Flow-III-Berechnung von der buchführenden Stelle (des jeweiligen landwirtschaftlichen Betriebes) eingereicht werden. Weiter enthielt das Schreiben den folgenden Textabschnitt (durch Fettdruck hervorgehoben): „Als Messung gelten nur Nachweise aus dem eigenen Betrieb. Die Verwendung von vergleichbaren Ertragsdaten von Nachbarbetrieben (z.B. Biogasanlagen) ist nicht zulässig. Falls Sie in Ihrem Antrag solche Daten verwendet haben, ändern Sie ihre Angaben bitte entsprechend den Vorgaben des ersten Spiegelstrichs.“
Am 25. April 2019 reichte der Kläger die angeforderten Unterlagen bei dem Beklagten ein. Mit Bescheid vom 26. Juni 2019 lehnte der Beklagte die beantragte Gewährung derDürrehilfe ab. Die Voraussetzung eines Rückgangs der durchschnittlichen Jahreserzeugung von mehr als 30 % liege nicht vor. Nach erneuter Überprüfung sei diese bei dem klägerischen Betrieb lediglich um 29,89 % zurückgegangen.
Gegen den Bescheid vom 26. Juni 2019 erhob der Kläger am 5. Juli 2019 Widerspruch. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, hinsichtlich der Kultur „Silomais“ hätten die von ihm ermittelten Referenzerträge der umliegenden landwirtschaftlichen Betriebe berücksichtigt werden müssen. Unabhängig davon sei aber für den Ertrag im Referenzzeitraum hinsichtlich der Kultur Silomais zumindest ein Wert von 440 dt./ha anstatt der von dem Beklagten angesetzten 435,3 dt./ha, anzunehmen. Weiter seien die Angaben des Beklagten hinsichtlich der Dauergrünlandflächen des Klägers fehlerhaft, da er in Summe über 7,4 ha und nicht, wie von dem Beklagten angenommen, lediglich über 5,37 ha, verfüge. Insbesondere hinsichtlich der Ertragsangaben der Dauergrünlandflächen seien die amtlichen Schätzwerte unzutreffend. Die Flächen würden rein extensiv genutzt, sodass selbst im Referenzzeitraum ein Ertrag von 97 dt./ha nicht erreicht werden konnte. Insofern sei auch der Ertrag im Dürrejahr 2018 deutlich geringer, weshalb der Kläger in seinem Antrag für den Referenzzeitraum 50 dt./ha und für das Jahr 2018 30 dt./ha angegeben habe.
Mit Schreiben vom 4. Oktober 2019 vertiefte und ergänzte der Kläger seine Widerspruchsbegründung dahingehend, dass es im Merkblatt „Dürrehilfe Schleswig-Holstein 2018/2019 – Erläuterungen und Ausfüllhinweise zum Antrag“ heiße, dass in Einzelfällen, in denen kleinräumig (z.B. in einer Gemeinde eines Naturraums) nachweislich deutlich größere Dürreschäden eingetreten sein könnten, der Betriebsinhaber diese aber nicht mit eigenen Betriebsdaten nachweisen könne, auf die Betriebsdaten eines anderen in derselben Gemeinde ansässigen Landwirtes zurückgegriffen werden könne. Der im Aufforderungsschreiben vom 22. März 2019 verwandte Textabschnitt, wonach die Verwendung von vergleichbaren Ertragsdaten aus Nachbarbetrieben nicht zulässig sei, stelle einen gravierenden Widerspruch zu den Angaben im Merkblatt dar, auf dessen Grundlage der Kläger seinen Antrag gestellt habe. Die von dem Beklagten im Merkblatt getätigten Angaben, hätten eine Selbstbindung der Verwaltung zur Folge. Die davon abweichende Änderung sei unzulässig, da insoweit Vertrauensschutz bestehe. Es seien daher die von dem Kläger eingereichten Ertragsdaten der landwirtschaftlichen Betriebe T. GmbH & Co. KG sowie Hof B. heranzuziehen.
Am 11. Juli 2019 forderte der Beklagte den Kläger auf, die Berechnung des Cash-Flow III einzureichen, dem der Kläger umgehend nachkam.
Mit Bescheid vom 20. Dezember 2019 wies der Beklagte die Widersprüche des Klägers zurück. Aufgrund eines Verwaltungsfehlers sei dem Kläger der Ablehnungsbescheid über die Zahlung der Dürrehilfe fälschlicherweise zweimal (am 6. Februar und am 26. Juni 2019) zugestellt worden. Beide Bescheide seien aber „inhaltsgleich“ gewesen, sodass beide Widersprüche in einem Widerspruchsbescheid „zusammengefasst beantwortet“ werden könnten. Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus, dass nach Ziffer 3.1. Satz 4 der Richtlinie zur Gewährung einer Dürrehilfe in Schleswig-Holstein die Berechnung des Dürreschadens auf der Ebene des einzelnen Empfängers erfolge. Sofern keine eigenen betrieblichen Naturalerträge für den Referenzzeitraum oder das Dürrejahr 2018 vorhanden seien, müsse der Schaden gemäß Ziffer 3.1. Satz 5 der Richtlinie auf Basis der amtlichen regionalen Referenzwerte, die von dem Landwirtschaftsministerium zur Verfügung gestellt worden seien, berechnet werden. Dies sei auch von der „Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Hilfsprogramme der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind“ vorgegeben und könne daher nicht von einem einzelnen Bundesland abweichend vollzogen werden.
Bei der Berechnung des Dürreschadens würden dabei grundsätzlich nur eigene betriebliche Messwerte anerkannt, die für die Verwaltung im Nachhinein nachvollziehbar seien. Die Messwerte müssten mit geeigneten/geeichten technischen Geräten erhoben worden sein und die Ergebnisse sicher konkreten Schlägen des Betriebes zuzuordnen sein.
Soweit der Kläger in seiner Widerspruchsbegründung vom 27. Juni 2019 ausführe, dass für die Kultur Silomais für den Referenzzeitraum fälschlicherweise ein Ertrag von 435,3 dt./ha angesetzt worden sei, sei dieser Fehler korrigiert und der Wert durch den amtlichen Schätzwert in Höhe von 440 dt./ha ersetzt worden. Ferner sei die fehlende Grünlandfläche der Berechnung des prozentualen Rückgangs der betrieblichen Jahreserzeugung hinzugefügt worden. Der von dem Kläger begehrten Berücksichtigung von geringeren Ertragswerten für extensiv genutztes Grünland könne hingegen nicht entsprochen werden, da für jegliches Grünland – unabhängig von der Nutzungsintensität – die Verwendung der naturraumspezifischen amtlichen Schätzwerte vorgeschrieben sei. Diese Anpassungen hätten zur Folge, dass die betriebliche Jahreserzeugung im Dürrejahr 2018 im Vergleich zum Referenzzeitraum um 28,94 % zurückgegangen sei.
Hinsichtlich der von dem Kläger mit seinem Schreiben vom 4. Oktober 2019 vorgebrachten Argumente bezüglich der Verwendung von Nachbarschaftserträgen sei nach der Veröffentlichung des Merkblattes von dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft mitgeteilt worden, dass dieses geplante Vorgehen nicht von den Vorgaben der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern gedeckt sei und zudem europarechtlichen Vorgaben widerspreche. Das Land Schleswig-Holstein sei explizit aufgefordert worden, diese Hinweise im weiteren Verfahren zu beachten. Aus diesem Grund sei von dem geplanten Vorgehen Abstand genommen und alle Antragsteller seien mit dem Aufforderungsschreiben vom 22. März 2019 darauf hingewiesen worden, dass die Verwendung der Ertragsdaten von Nachbarbetrieben nicht zulässig sei und entsprechende Angaben in den jeweiligen Anträgen zu ändern seien.
Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung liege nicht vor, da eine Verwaltungspraxis von der ein Abweichen unzulässig wäre, sich hinsichtlich der „Nachbarschaftsregelung“ nicht habe entwickeln können. Dem Gleichbehandlungsgrundsatz sei vielmehr dadurch Rechnung getragen worden, dass sämtliche Antragsteller durch das Aufforderungsschreiben aus März 2019 hinsichtlich der Unzulässigkeit der Verwendung von Ertragsdaten von Nachbarbetrieben informiert und zur möglichen Änderung der Angaben im Antrag aufgefordert worden seien. Jedem Antragsteller hätte dahingehend frei gestanden seinen Antrag auf Dürrehilfe zurückzunehmen oder zu ändern.
Darüber hinaus sei der Antrag des Klägers auch deshalb abzulehnen, da Ziffer 2.2. Satz 5 der Richtlinie zur Gewährung einer Dürrehilfe in Schleswig-Holstein eine solche ausschließe, wenn bei juristischen Personen, Einzelunternehmen und Personengesellschaften die Summe der Einkünfte aus gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Betriebszweigen mehr als 35 % der gesamten Einkünfte aus dem Jahr 2018 betrage, wobei die Einkünfte aus dem Jahr zu Grunde zu legen seien, aus dem die aktuellsten Informationen dahingehend verfügbar seien. Ausweislich des von dem Kläger eingereichten Einkommensteuerbescheides aus dem Jahr 2016 hätten seine gewerblichen Einkünfte 2.937 Euro und die gesamten Einkünfte - 44.456 Euro betragen, sodass der Anteil der gewerblichen Einkünfte mit 100 % über der Schwelle der 35 % liege. Trotz umfassender Ermessensausübung sei der Antrag des Klägers daher abzulehnen.
Der Kläger hat am 17. Januar 2020 Klage erhoben. Er ist der Ansicht, der Beklagte habe die Erträge für Wintergerste und Silomais im Referenzzeitraum nicht korrekt angegeben. Die tatsächlichen Beträge für Wintergerste hätten im Referenzzeitraum 89,65 dt./ha und für Silomais 440 dt./ha betragen. Unter Berücksichtigung dieser Erträge ergebe sich eine Ertragsminderung von 30,185 %. Warum im Widerspruchsbescheid für Mais lediglich ein Ertrag von 435 dt./ha im Referenzzeitraum angegeben worden sei, sei nicht nachvollziehbar. Tatsächlich habe der Maisertrag nach der „Richtlinie im östlichen Hügelland (südost)“ im Referenzzeitraum 440 dt./ha betragen. In der Region in der der Kläger wirtschafte, seien im Referenzzeitraum aber erheblich höhere Maiserträge erzielt worden. Beispielsweise habe der Hof B. in den Jahren 2014 bis 2017 Maiserträge in Höhe von 564,9 dt./ha, 710,6 dt./ha und 595,2 dt./ha erzielt. Auch die T. GmbH & Co. KG habe in den Jahren 2015 bis 2017 durchschnittlich 466,1 dt./ha, 520,6 dt./ha und 555,9 dt./ha erzielt. Dies belege, dass der Durchschnittsertrag für den Referenzzeitraum mit einem erheblich höheren Wert als nur 440 dt./ha anzusetzen sei. Auch sei nicht vorstellbar, dass der Maisertrag im Referenzzeitraum zwischen dem besten und schlechtesten Standort in Schleswig-Holstein nur zwischen 415 dt./ha und 440 dt./ha – also nur um 5,6 % – differieren solle.
Darüber hinaus würden Maiserträge nicht derart exakt berechnet wie Marktfrüchte. Allein aus diesem Grund unterlägen die Maiserträge größeren Schwankungen.
Weiter sei auch das Kriterium „Anteil des Gewerbeeinkommens am Gesamteinkommen von maximal 35 %“ erfüllt. Dieses Kriterium solle sicherstellen, dass die Dürrehilfe nur denjenigen Landwirten gewährt werde, die den überwiegenden Teil ihrer Einkünfte aus der Landwirtschaft erzielten. Vorliegend hätten bei Einkünften des Klägers in Höhe von 2.937 Euro aus gewerblicher Tätigkeit und einer Summe der Einkünfte von - 44.456 Euro, die landwirtschaftlichen Einkünfte des Klägers - 47.393 Euro betragen. Wären überhaupt keine Einkünfte aus Gewerbebetrieb erzielt worden, wären die Einkünfte 6,2 % geringer gewesen. Die Anspruchsvoraussetzungen für die Gewährung einer Dürrehilfe lägen dann vor. Genauso bestehe bei gewerblichen Einkünften von 2.937 Euro ein Anspruch auf Dürrehilfe, wenn die landwirtschaftlichen Einkünfte 5.554 Euro oder mehr betragen hätten. Es könne daher nicht darauf abgestellt werden, ob die landwirtschaftlichen Einkünfte absolut geringer waren als 65 % der gesamten Einkünfte. Vielmehr sei nach dem Sinn und Zweck der Richtlinie danach zu differenzieren, ob der Schwerpunkt in der gewerblichen oder landwirtschaftlichen Tätigkeit liege. Wenn landwirtschaftliche Einkünfte (unabhängig davon, ob positiv oder negativ) mehr als das Doppelte der gewerblichen Einkünfte betrügen, liege der Schwerpunkt in der Landwirtschaft und es bestehe ein Anspruch auf die Dürrehilfe. Ein negatives landwirtschaftliches Einkommen könne nicht per se dazu führen, einen Anspruch auf Dürrehilfe dann zu verneinen, wenn es nur einen Euro gewerbliche Einkünfte gebe.
Das Verwaltungsgericht Stade (VG Stade, Urteil vom 24. Juni 2020, – 6 A 985/19 –) habe zudem entschieden, dass es willkürlich sei, Betroffene von einer Förderung auszuschließen, wenn diese im Referenzzeitraum keine oder lediglich negative landwirtschaftliche Einkünfte und nur ganz geringe gewerbliche Einkünfte erzielten, während Landwirte mit relativ geringen positiven landwirtschaftlichen Einkünften die Förderung erhielten, wenn sie geringe Gewerbeerträge von bis zu 35% der Gesamteinkünfte hätten.
Darüber hinaus handele es sich bei den Einnahmen des Klägers aus seiner Gesellschaftsbeteiligung nicht um „Einkünfte“ im Sinne der Vorschrift. Vielmehr seien dies lediglich „nicht zahlungswirksame Vorgänge“, da sie an den Kläger nicht ausgezahlt worden seien. Aufgrund der fehlenden Ausschüttung habe der Kläger mithin keinen Vorteil erlangt. Ferner würden im Rahmen des Merkmals „gewerblich“ Einkünfte aus Vermietung und Verpachtung nicht berücksichtigt. Auch Einkünfte aus Kapitalvermögen würden nicht berücksichtigt. Dies stehe im Widerspruch zur Berechnung des Cash-Flow III.
Im Rahmen der mündlichen Verhandlung hat der Kläger seinen Einkommensteuerbescheid aus dem Jahr 2018 zu den Akten gereicht. Bei „Einkünften aus Gewerbebetrieb aus Beteiligungen“ ist dort eine Summe von 15.052 Euro ausgewiesen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf Bl. 108 der Gerichtsakte sowie auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, seinen Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe gemäß Antrag vom 20. November 2018 unter Aufhebung der Ablehnungsbescheide vom6. Februar 2019 und vom 26. Juni 2019 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20. Dezember 2019 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, die Ablehnung des Antrags auf Gewährung einer Dürrehilfe sei rechtmäßig. Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen und führt ergänzend aus, dass er im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens nochmals sämtliche Ertragsangaben des Klägers überprüft habe. Um bei der Berechnung der kulturspezifischen Durchschnittserträge aus 2018 und den Jahren 2013 bis 2017 die gleichen Maßstäbe anzusetzen, seien sämtliche gemessenen Durchschnittserträge aus dem Referenzzeitraum für die Kulturen Winterweizen, Wintergerste und Raps mit den tatsächlichen Flächenangaben aus den jeweiligen Sammelanträgen und den Gesamterntemengen aus den Buchführungsabschlüssen neuberechnet worden. Anschließend sei der kulturspezifische Referenzertrag gemäß der beiden verschiedenen Rechenvarianten berechnet und der jeweils höhere und somit für den Kläger günstigere Ertrag für die Berechnung des Rückgangs der durchschnittlichen Jahreserzeugung verwendet worden. Demnach sei für Winterraps und Winterweizen ein neuer (höherer) Durchschnittsertrag anzusetzen gewesen. Auch durch diese letzte Anpassung bleibe der Rückgang der durchschnittlichen Jahreserzeugung im Dürrejahr mit 29,46 % aber unter den geforderten 30 %.
Soweit der Kläger auf die Referenzerträge der T. GmbH und den Hof B. abstelle, sei festzuhalten, dass die Verwendung von Nachbarschaftserträgen nicht möglich sei. Die Ermittlung der von der Dürre besonders betroffenen Kulturarten Mais und Gras erfolge differenziert für 22 Naturräume in Schleswig-Holstein. Die entsprechenden amtlichen Schätzwerte seien im Auftrag des Ministeriums für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung (MELUND) im Oktober 2018 von der Landwirtschaftskammer Schleswig-Holstein erhoben worden. Diese habe dafür auf die Expertise der vor Ort tätigen Berater sowie auf vorliegende regionale Messergebnisse zurückgreifen können.
Bei der Berechnung des Dürreschadens würden grundsätzlich nur eigene betriebliche Messwerte anerkannt, die für die Verwaltung im Nachhinein nachvollziehbar seien. Die Messwerte müssten mit geeigneten/geeichten technischen Geräten erhoben worden und die Ergebnisse sicher konkreten Schlägen des Betriebes zuzuordnen sein. Bei Gras- und Maissilage sei dies in der Regel nicht möglich. Nur in Einzelfällen würden beispielsweise Wiegeergebnisse von Häckslern anerkannt. Es müsse dann nachgewiesen werden, dass die Maschinen geeicht seien und ein eindeutiger Flächenbezug bestehe. Erträge bei Gras- und Maissilage, die mit Hilfe von Volumenmessungen oder Rationsberechnungen ermittelt würden, könnten aus diesen Gründen nicht anerkannt werden. Diese Regeln würden auch für den Referenzzeitraum gelten. Schließlich habe das OVG Lüneburg die von dem Kläger zitierte Entscheidung des VG Stade aufgehoben (OVG Lüneburg, Urteil vom 24. März 2021 – 10 LC 251/20 –).
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsakte Bezug genommen. Der Inhalt dieser Unterlagen ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf Neubescheidung unter Aufhebung der Bescheide vom 6. Februar 2019 und 26. Juni 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. Dezember 2019 über die Ablehnung der von ihm beantragten Dürrehilfe und Gewährung einer Billigkeitsleistung im Rahmen des Dürrehilfeprogramms 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.
Rechtsgrundlage für die von dem Kläger begehrte Bewilligung einer Dürrehilfe für das Antragsjahr 2018 ist der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) i.V.m. den im Folgenden dargestellten Richtlinien, Erlassen und Vereinbarungen des Bundes und des Landes Schleswig-Holstein.
Das Land Schleswig-Holstein gewährt unter Beteiligung des Bundes Dürrehilfen für das Antragsjahr 2018 nach Maßgabe der vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft erlassenen nationalen Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse vom 26. August 2015 (im Folgenden: Rahmenrichtlinie) und der auf dieser Rahmenrichtlinie beruhenden Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom 8. Oktober 2018 bzw. vom 18. April 2019 (im Folgenden: Verwaltungsvereinbarung). Gemäß Nr. 2 der Verwaltungsvereinbarung findet die Rahmenrichtlinie auf die Verwaltungsvereinbarung vollumfänglich Anwendung, es sei denn, dass die Vereinbarung strengere Bestimmungen enthält. Nach Ziffer 1.2 der Rahmenrichtlinie und Nr. 2 der Verwaltungsvereinbarung besteht kein Rechtsanspruch auf die Zuwendung in Form der Dürrehilfe. Vielmehr entscheidet die jeweilige Bewilligungsstelle nach Antragstellung aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel. Dementsprechend hat der Kläger lediglich einen Anspruch auf eine einzelfallbezogene Ermessensentscheidung des Beklagten über seinen Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 15. September 2022 – 10 LC 151/20 –, Rn. 40, juris).
Die Ablehnung der Dürrehilfe aufgrund der Verwaltungsvereinbarung sowie der sie konkretisierenden Richtlinie zur Gewährung der Dürrehilfe 2018/19 in Schleswig-Holstein auf der Grundlage der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Hilfsprogramme der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom 12. Oktober 2018 (im Folgenden: Richtlinie SH) steht in Einklang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz. Der Beklagte hat dabei auch die gesetzlichen Grenzen eingehalten, die Art. 3 Abs. 1 GG seiner Ermessensausübung zieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 – 10 C 1.17 –, Rn. 14, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 15. September 2022 – 10 LC 151/20 –, Rn. 40, juris).
Die Rahmenrichtlinie und die Verwaltungsvereinbarung sowie die Richtlinie SH begründen als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf Gewährung der Zuwendung (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 – 10 C 1.17 –, Rn. 15, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 15. September 2022 – 10 LC 151/20 –, Rn. 41, juris). Sie vermögen eine anspruchsbegründende Außenwirkung – nur – mittels des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) und des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und 28 GG) zu begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 – 10 C 1.17 –, Rn. 15, juris).
Nach Ziffer 1.1 der Rahmenrichtlinie werden die Zuwendungen zum (Teil-)Ausgleich von Schäden land- und forstwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch Naturkatastrophen verursacht wurden. Nach Ziffer 2 i.V.m. Ziffer 5.1 der Verwaltungsvereinbarung werden Billigkeitsleistungen zum Teilausgleich von Schäden landwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch die Dürre entstanden sind. Gemäß Ziffer 4.1 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 2.1 der Richtlinie SH können bestimmte in der Existenz gefährdete Unternehmen gefördert werden. Eine Existenzgefährdung liegt nach Ziffer 4.2 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 2.2 der Richtlinie SH vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn der gemäß Ziffer 5.1 und 5.2 der Verwaltungsvereinbarung bzw. Ziffer 3.1 und 3.2 der Richtlinie SH errechnete Schaden größer ist als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum. Das Unternehmen muss seine Existenzgefährdung aufgrund der Dürre anhand geeigneter Unterlagen darlegen (Ziffer 4.2 Abs. 3 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 2.2 der Richtlinie SH). Die Billigkeitsleistungen werden nur gewährt, wenn die durchschnittliche Jahreserzeugung des betreffenden landwirtschaftlichen Unternehmens durch die Dürre um mehr als 30 % zurückgegangen ist. Die durchschnittliche Jahreserzeugung ist der im vorangegangenen Dreijahreszeitraum durchschnittlich erzielte Naturalertrag oder der Dreijahresdurchschnitt auf der Grundlage des vorhergehenden Fünfjahreszeitraums unter Ausschluss des höchsten und des niedrigsten Wertes (Ziffer 3 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung und Ziffer 1.4 der Richtlinie SH). Dabei sind unter dem Begriff „durchschnittliche Jahreserzeugung des betreffenden Unternehmens“ die mit den Flächen gewichteten durchschnittlichen Naturalerträge in der Bodenproduktion des Unternehmens zu verstehen (vgl. Protokollerklärung zu der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom 2. Oktober 2018).
Nach Ziffer 2.2 Satz 5 dritter Spiegelstrich der Dürrehilferichtlinie gilt jedoch eine Existenzgefährdung als ausgeschlossen, wenn die Summe der Einkünfte aus gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Betriebszweigen mehr als 35 % der gesamten Einkünfte aus 2018 betragen.
Nach den o.g. Vorgaben konnte der Beklagte ohne nach § 114 Satz 1 VwGO festzustellende Ermessensfehler und insbesondere unter Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes die von dem Kläger beantragte Dürrehilfe für das Jahr 2018 mit der Begründung ablehnen, die durchschnittliche Jahreserzeugung des klägerischen Unternehmens sei durch die Dürre nicht um mehr als 30 % zurückgegangen. Aufgrund dessen bedarf es vorliegend keiner Entscheidung, ob der Beklagte zu Recht davon ausgegangen ist, dass der Kläger das in Ziffer 2.2. Satz 5 dritter Spiegelstrich Richtlinie SH genannte Kriterium erfüllt.
Soweit der Kläger im Rahmen der Klagebegründung anführt, hinsichtlich des Referenzzeitraums für die Kulturart Silomais hätte der amtliche Schätzwert für den Hauptnaturraum östliches Hügelland 440 dt./ha und nicht lediglich 435,30 dt./ha – wie von dem Beklagten im Bescheid vom 26. Juni 2019 angegeben – betragen, ist festzuhalten, dass der Beklagte dies bereits im Widerspruchsbescheid vom 20. Dezember 2019 korrigiert hat und der Kläger insoweit nicht mehr beschwert ist.
Selbiges gilt, soweit der Kläger vorträgt, für die Kulturart Wintergerste sei für den Referenzzeitraum ein Ertragswert von 89,65 dt./ha anzusetzen gewesen. Denn der Beklagte hat (durch die Verwendung des dreijährigen anstatt des fünfjährigen Zeitraums nach Ziffer 1.4 Satz der Richtlinie SH) im Rahmen des Widerspruchsverfahrens im Widerspruchsbescheid den Referenzertrag für Wintergerste von 88,46 dt./ha auf 92,14 dt./ha – und damit auf mehr als die vom Kläger angegeben 89,65 dt./ha – heraufgesetzt.
Ferner ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte für den Referenzertrag der Kulturart Silomais amtliche Schätzwerte zu Grunde legt, auch wenn in der Region des Klägers – wie er vorträgt – deutlich höhere Maiserträge in den entsprechenden Jahren erzielt worden sein sollten. Denn vorliegend vermag die Vereinfachung der Verwaltungsstätigkeit diese Pauschalierung auf der Grundlage von Schätzwerten zu rechtfertigen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2022 – 10 LC 204/20 –, Rn. 75, juris mit Verweis auf: BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 7. April 2015 – 1 BvR 1432/10 –, Rn. 14, juris, sowie Beschluss vom 12. Oktober 2010 – 1 BvL 12/07 –, Rn. 74, juris; BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2018 – 5 C 18.16 –, Rn. 34, juris). Das Ziel der zügigen Abwicklung eines Verwaltungsverfahrens (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2022 – 10 LC 204/20 –, Rn. 75, m.w.N., juris) stellt hier eine sachliche Erwägung dar. Denn die aufgrund der Dürre in ihrer Existenz gefährdeten Betriebe bedurften schneller Hilfe. Gerade in den Fällen, in denen es – wiehier – um eine schnelle Hilfe geht, bietet der Zweck der Leistung eine zusätzliche Rechtfertigung dafür, das Verwaltungsverfahren so einfach wie möglich zu gestalten (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2022 – 10 LC 204/20 –, Rn. 75, juris mit Verweis auf: BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1989 – 7 C 9.87 –, Rn. 7, juris). Bei der Ordnung von Massenerscheinungen dürfen Gesetzgeber und Verwaltung zugunsten eines praktikablen Verwaltungsverfahrens in weitem Umfang typisieren und generalisieren, auch wenn dies zu Lasten der Einzelfallgerechtigkeit geht, insbesondere wenn es sich um die Gewährung einer Leistung handelt, auf die weder ein verfassungsrechtlicher noch ein einfachgesetzlicher Anspruch besteht (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 21. April 2022 – 10 LC 204/20 –, Rn. 75 mit Verweis auf: BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1989 – 7 C 9.87 –, Rn. 7, juris).
Zudem bestehen keine Zweifel an der „Tauglichkeit“ der Heranziehung von Naturräumen zur Differenzierung der jeweiligen regionalen Besonderheiten. Als Naturraum wird eine Einheit eines geographischen Raums beschrieben, die bestimmte geomorphologische und hydrogeographische Erscheinungen, Standortausprägungen und -qualitäten aufweist. Benachbarte Naturräume grenzen sich durch unterschiedliche Charakteristika voneinander ab. Naturräume werden anhand von Faktoren wie Relief, Vegetation, Geologie und Klima in verschiedene Ordnungsstufen (groß- bis kleinflächig) unterteilt (vgl. Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden-Württemberg). In Schleswig-Holstein werden die vier Hauptnaturräume (Marsch, Hohe Geest, Vorgeest und Hügelland) in insgesamt 22 Naturräume untergliedert. Durch diese Art der Gliederung werden Landschaften mit annähernd einheitlichen natürlichen Bedingungen, wie Höhenlage, Oberflächenform, Boden, Klima und Vegetation ausgewiesen. Sie sind also ein Spiegel der unterschiedlichen Landschaften Schleswig-Holsteins. Der besondere Wert dieser Unterteilung liegt darin, dass die Aussagekraft einer Reihe von statistischen Erhebungen – zum Beispiel in der Agrarstatistik – gegenüber einer Auswertung nur nach politischen Regionen (Länder, Kreise) wesentlich verbessert werden konnte (vgl. https://www.schleswig-holstein.de/DE/landesregierung/themen/landwirtschaft/agrarstatistik/ZahlenFakten/laendlRaum_Dossier.html?nn=217e78b2-3028-4b2d-9fc6-11f04734a5ee&pos=1). Schließlich dienen die amtlichen Schätzwerte in Bezug auf einzelne Naturräume der Gleichbehandlung der Antragsteller in dem Sinne, als das die regionalen Gegebenheiten überhaupt Berücksichtigung finden können.
Auch durfte der Kläger nicht darauf vertrauen, dass der Beklagte von dem Kläger übermittelte Werte von Nachbarbetrieben als „eigenen“ Messwert anerkennt. Zwar ist es richtig, dass in dem Merkblatt „Dürrehilfe Schleswig-Holstein 2018/2019“ (Gliederungspunkt B. Kriterium 1) ausgeführt wurde, dass in wenigen Einzelfällen, kleinräumig (z.B. in einer Gemeinde eines Naturraums) nachweislich deutlich größerer Dürreschäden eingetreten sein könnten, die aber von den Antragstellern nicht mit eigenen Betriebsdaten nachgewiesen werden könnten und dass in diesen Fällen der Antragsteller „den gemessenen Naturalschaden von einem anderen Betrieb in seiner Gemeinde übernehmen“ könne. Denn der Beklagte hat davon bereits mit Informationsschreiben vom 22. März 2019 wieder Abstand genommen. Dort hat er unter Fettdruck die Antragsteller darauf hingewiesen, dass als Messung nur Nachweise aus dem eigenen Betrieb gelten, die Verwendung von vergleichbaren Ertragsdaten von Nachbarbetrieben nicht zulässig seien und die Angaben entsprechend zu ändern seien.
Durch die betreffende Textpassage im Merkblatt hat sich der Beklagte auch nicht im Sinne einer Selbstbindung der Verwaltung gebunden. Normative Grundlage der Rechtsfigur der Selbstbindung der Verwaltung ist der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Selbstbindung kann aus ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften oder aus einer längeren Verwaltungspraxis resultieren (Müller, in: Huck/Müller, 3. Aufl. 2020, VwVfG, § 40, Rn. 16). Vorliegend handelt es sich bei dem Merkblatt „Dürrehilfe Schleswig-Holstein 2018/2019“ schon nicht um eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift. Denn diese sind Handlungsanweisungen an die Verwaltung mit Regelungswirkung, denen nur die Außenwirkung fehlt (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 1986 – 3 C 72.84 –, BVerwGE 75, 109-119, Rn. 34 ff.). Das Merkblatt ist ausdrücklich an die Antragsteller gerichtet und enthält „Erläuterungen und Ausfüllhinweise zum Antrag“. Eine Handlungsanweisung an die nachgeordneten Behörden seitens des herausgebenden Ministeriums für Energiewende, Klimaschutz, Umwelt und Natur ist darin nicht zu sehen. Vielmehr handelt es sich lediglich um eine amtliche Auskunft (vgl. VG Ansbach, Urteil vom 20. November 2007 – AN 9 K 07.00165 –, Rn. 31, juris).
Aufgrund der soeben dargelegten Erwägungen kommt es vorliegend nicht darauf an, ob das für die Gewährung einer Dürrehilfe erforderliche Merkmal der Existenzgefährdung wegen klägerischer Einkünfte aus gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Betriebszweigen von mehr als 35 % gemäß Ziffer 2.2. Satz 5 dritter Spiegelstrich Richtlinie SH ausgeschlossen ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 20 und 28 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 75, 109
6 A 985/19
10 LC 251/20
10 LC 151/20
10 C 1.17
10 LC 204/20
1 BvR 1432/10
1 BvL 12/07
5 C 18.16
7 C 9.87
3 C 72.84
9 K 07.00