Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-12-09, Aktenzeichen 20 A 682/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2010:1209.20A682.09.00

Tenor:
Das angegriffene Urteil wird geändert.
Die beiden Heranziehungsbescheide des Beklagten vom 4. April 2008 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer landwirtschaftlich genutzter Grundstücke, über welche die Stever fließt. Im Bereich der Hofanlage des Klägers führt eine Betonbrücke über die Stever, die von vier im Gewässer stehenden Pfeilern getragen wird. Die Unterhaltung unter anderem der Stever, auch im Bereich der klägerischen Grundstücke, gehört zu den satzungsmäßigen Aufgaben des Beklagten.
Mit seit dem 5. Februar 2008 bestandskräftigen Bescheid vom 9. Januar 2006 zog der Landrat des Kreises D. den Kläger mit Blick auf die Brücke als Erschwerer zur Mitgliedschaft im Beklagten heran.
Mit zwei Bescheiden vom 4. April 2008 machte der Beklagte gegenüber dem Kläger Erschwererbeiträge für die Jahre 2007 und 2008 in Höhe von jeweils 84,00 EUR geltend. Der Betrag errechnete sich aus der Berücksichtigung von einem Querschnitt der Brückenpfeiler im Gewässer von vier Quadratmetern, multipliziert mit einem sog. Bewertungsfaktor von 12,00 EUR je Quadratmeter, sowie einer Uferlänge der Brücke von neun Metern, multipliziert mit einem sog. Bewertungsfaktor von 4,00 EUR je laufendem Meter. Zur Begründung führte der Beklagte jeweils im Wesentlichen aus: Die Verbandsbeiträge seien durch den Verbandsvorstand nach den voraussichtlichen Aufwendungen, dem Maß der Erschwernisse und der Vorteile ermittelt und durch den Verbandsausschuss festgesetzt worden. Die von den Mitgliedern aufzubringende Geldsumme sei vom Verbandsvorsteher nach dem Beitragsverhältnis und den Veranlagungsrichtlinien ermittelt und in einer Hebeliste durch den Verbandsausschuss festgesetzt worden.
Zur Begründung seiner am 23. April 2008 erhobenen Klage hat der Kläger im Wesentlichen ausgeführt:
Die beiden Bescheide seien rechtswidrig, weil Erschwererbeiträge nur im Hinblick auf den verursachten Mehraufwand erhoben werden dürften, der Beklagte jedoch in den letzten 30 Jahren keine Gewässerreinigungsmaßnahmen durchgeführt habe. Voraussetzung sei jedenfalls die Ermittlung eines durch Anlagen in den vorangegangenen Jahren verursachten Mehraufwandes. Pauschale Erschwererbeiträge kämen nur in Betracht, wenn sich die Pauschalen am durchschnittlichen Mehraufwand vergangener Jahre orientierten. Daran fehle es hier, eben weil in den vergangenen Jahren keine Gewässerreinigungsmaßnahmen in seinem (des Klägers) Abschnitt durchgeführt worden seien. Erschwererbeiträge müssten zur Beseitigung der Erschwernis für den Verband verwendet werden und dienten nicht dazu, den allgemeinen Aufgabenbereich des Verbandes zu finanzieren. Ferner habe er (der Kläger) keinen beitragsrechtlichen Vorteil, weil in der Vergangenheit keine erschwerungsbedingten Maßnahmen durchgeführt worden seien. Weiterhin seien die vom Beklagten zugrunde gelegten Bewertungsfaktoren nicht nachvollziehbar, die in keiner Weise die tatsächliche Erschwernis widerspiegelten. Schließlich komme es auf Einnahmemaßstäbe nicht an.
In entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 1 Satz 3 LWG sei der von den Erschwerern insgesamt aufzubringende Anteil vorab als Vomhundertsatz des Gesamtaufwandes festzusetzen und auf die einzelnen Erschwerer zu verteilen. Der vorab festzusetzende Anteil und der vom Einzelnen zu zahlende Beitrag dürften zum Umfang der Erschwernis nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis stehen. Hier fehle es bereits an der Ermittlung des Gesamtaufwandes. Dieser könne nicht über eine Liste mit Einnahmen nachgewiesen werden. Eine Festsetzung des prozentualen Anteils der Erschwerer sei vorab ebenfalls nicht erfolgt. Hinsichtlich des Beitrags des Einzelnen sei im Rahmen der Verhältnismäßigkeit die konkret verursachte Erschwernis zu berücksichtigen. Jedenfalls sei der Umfang der Erschwernis im Verbandsgebiet zu ermitteln, weil nur so die Frage eines offensichtlichen Missverhältnisses beantwortet werden könne. Eine vollständige Pauschalierung ohne Ermittlung der Erschwernisse und des Aufwandes sei nicht zulässig. Eine solche sei auch nicht nach den vom Beklagten in Bezug genommenen sog. Unterhaltungsrichtlinien zulässig. Nach diesen müsse zudem der festzusetzende Bewertungsfaktor das Ausmaß der tatsächlichen Erschwernis zum Ausdruck bringen. Hier sei unklar, wie es zu den in Ansatz gebrachten Bewertungsfaktoren gekommen sei.
Der Kläger hat beantragt,
die Heranziehungsbescheide des Beklagten jeweils vom 4. April 2008 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung seines Antrags hat er im Wesentlichen ausgeführt: Er lege den für seine Aufgaben erforderlichen finanziellen Aufwand auf die Eigentümer von Grundstücken und Anlagen, welche die Unterhaltung erschwerten, sowie auf die Gemeinden im seitlichen Einzugsgebiet im Verhältnis ihres Grundflächenanteils am Verbandsgebiet um. Nach Gründung des Verbandes sei die Umlage des Unterhaltungsaufwandes auf der Grundlage eines ministeriellen Erlasses (sog. Unterhaltungsrichtlinien) erfolgt, der Formeln und Bewertungsverfahren enthalten habe, nach denen eine Veranlagung der Vorteilhabenden und Erschwerer zu ermitteln und durchzuführen gewesen sei. Durch einen anderen Erlass sei der für die Gruppe der Erschwerer anzusetzende Anteil an den Gesamtkosten mit zwanzig Prozent vorgegeben worden. Auch wenn die Erlasse inzwischen aufgehoben seien, könnten sie weiterhin als Maßstab für die Ermittlung und Verteilung des Unterhaltungsaufwandes herangezogen werden. Nach Wegfall der Landeszuschüsse für die Gewässerunterhaltung sei er (der Beklagte) gehalten gewesen, die Umlage des finanziellen Aufwandes neu zu regeln. Hierzu seien Veranlagungsrichtlinien beschlossen worden. Nach diesen werde die Erschwernis nicht exakt ermittelt und voll in Rechnung gestellt. Für gleiche Erschwernisse würden nach gleichen Berechnungsunterlagen Pauschalbeiträge ermittelt, die zur Erschwernis in angemessenem Verhältnis stünden. Dies sei hier der Fall. Die Einnahmeanteile an den Beitragssätzen der Jahre 2007 und 2008 seien in einer Anlage aufgeschlüsselt.
Mit dem angegriffenen Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Berufung wiederholt der Kläger teilweise sein erstinstanzliches Vorbringen und trägt darüber hinaus im Wesentlichen vor: Das angegriffene Urteil sei fehlerhaft, weil es unzutreffend davon ausgehe, dass der Beklagte den Gesamtaufwand ermittelt habe. Sämtliche der vom Beklagten vorgelegten Unterlagen beträfen die Einnahmeseite oder ließen keinen Rückschluss auf den tatsächlichen Aufwand zu. Mangels Ermittlung des Aufwandes habe zudem keine annähernde Ermittlung der Vorteile und Kosten stattgefunden. Einen ihm zustehenden Bewertungsspielraum habe der Beklagte willkürlich ausgestaltet, weil die von ihm in Ansatz gebrachten Bewertungsfaktoren in keiner Weise nachvollziehbar seien. Die Feststellung der ersten Instanz, es fehle an einem offensichtlichen Missverhältnis zwischen dem Beitragsanteil der Erschwerer und den von ihnen verursachten Aufwendungen, sei ebenfalls unzutreffend, weil eine solche Wertung mangels Ermittlung des Gesamtaufwandes gar nicht getroffen werden könne.
Der Kläger beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und nach seinem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zum Nachweis seines Gesamtaufwandes überreicht er diverse Unterlagen und macht geltend, dass sich aus den Unterlagen die durchgeführten Unterhaltungsarbeiten ergäben und er auf der Basis der bisherigen Aufwendungen für die Unterhaltung sowie der Angebote für weitere Unterhaltungsarbeiten seine Beiträge kalkuliere.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat Erfolg.
Das angegriffene Urteil ist zu ändern, weil die Klage begründet ist. Die angefochtenen Bescheide des Beklagten sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Bescheide können nicht auf die §§ 22 ff. der Satzung des Beklagten in Verbindung mit den in § 24 der Satzung in Bezug genommenen Veranlagungsrichtlinien gestützt werden. Die Annahme einer ordnungsgemäßen, mit den satzungsmäßigen Vorgaben übereinstimmenden Beitragserhebung scheitert bereits daran, dass sich die gesamte Bemessungs- und Festsetzungspraxis des Beklagten hinsichtlich der Erschwererbeiträge nicht an den inhaltlichen Vorgaben der Satzung orientiert. Diese sieht insoweit in ihrem § 23 Abs. 2 die Vorabfestsetzung des Geldbeitrags der Erschwerer in Gestalt eines Vomhundertsatzes des Gesamtaufwandes vor (1. Halbsatz), daran anschließend die Umlage auf die einzelnen Erschwerer nach dem Maße der Erschwernis der Unterhaltung (2. Halbsatz).
Zwar hat ausweislich der beiden - erstmals mit Schriftsatz vom 2. Dezember 2010 übersandten - Niederschriften vom 13. März 2007 und 19. Februar 2008 jeweils der Verbandsausschuss des Beklagten (jeweils unter III. TOP 1 B) 6.00 der Niederschrift) - einem entsprechenden Vorschlag des Verbandsvorstands folgend (jeweils unter III. TOP 1 A) 2.10) - den Geldbeitrag (Jahresbeitrag) der Erschwerer auf "rd. 29 % des Gesamtaufwandes der Gewässerunterhaltung" festgesetzt, was formal in etwa § 23 Abs. 2 Halbs. 1 der Satzung genügt. Unabhängig davon, dass es sich nach den Ausführungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bei dem in beiden Niederschriften genannten Vomhundertsatz jeweils um ein Versehen (Übertragungsfehler, Schreibfehler o. ä.) handeln soll, weil angeblich nicht 29 %, sondern 20 % festgesetzt werden sollten, stellen beide Vomhundertsätze auch unter Berücksichtigung des dem Beklagten bei der Festlegung des Beitragsmaßstabs zustehenden weiten, im Wesentlichen nur durch das Willkürverbot begrenzten Gestaltungsspielraums,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 2006 - 6 C 2.06 -, NVwZ-RR 2007, 159, m. w. N.,
keine wirksame Festsetzung gemäß § 23 Abs. 2 Halbs. 1 der Satzung dar. Dies beruht darauf, dass weder die Festsetzung selbst noch das dahinter stehende Maßstabs- und Bemessungssystem des Beklagten hinsichtlich der Erchwererbeiträge einen Bezug zu dem von den Erschwerern insgesamt oder einzelnen Erschwerergruppen verursachten Aufwand erkennen lässt.
Die Erforderlichkeit einer solchen Orientierung ergibt sich daraus, dass die Satzung in § 23 Abs. 2 Halbs. 1 den Gesamtaufwand, in erster Linie also eine aus dem jeweiligen Haushaltsplan ersichtliche Ausgabengröße, als Bezugspunkt bestimmt. Während für die Mitgliedschaft im Verband als Erschwerer nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 der Satzung allein die Erschwerung der Unterhaltung ausreicht, die nicht zwingend mit höheren (finanziellen) Aufwendungen des Verbandes einhergehen muss, nimmt § 23 Abs. 2 Halbs. 1 der Satzung speziell für die von den Erschweren zu leistenden Geldbeiträge Bezug auf den Aufwand des Verbandes, also im Wesentlichen auf die Ausgaben. Dies stellt eine plausible Umsetzung des Verursacherprinzips dar, weil im Grundsatz über die Erschwererbeiträge eben die (Mehr-)Aufwendungen ausgeglichen werden sollen, die dem Verband auf Grund der Erschwerung der Unterhaltung entstehen. Von daher ist eine (Vorab-)Festsetzung des Erschwereranteils nur dann sachgerecht, insbesondere willkürfrei, wenn sie sich daran orientiert, in welchem Umfang der Gesamtaufwand auf Erschwerungen der Unterhaltung beruht.
Diese Orientierung weist der vom Beklagten gemäß § 23 Abs. 2 Halbs. 1 der Satzung festgesetzte Vomhundertsatz - egal, ob 29 % oder 20 % - nicht auf. Unabhängig davon, dass sich den vom Beklagten übersandten Unterlagen eine Orientierung am (Gesamt-)Aufwand nicht entnehmen lässt, hat er in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, bei der Festsetzung auf andere Gesichtspunkte abgestellt zu haben, nämlich darauf, den Erschwereranteil entsprechend seiner langjährigen und als praktikabel erachteten Veranlagungspraxis bei etwa 20 % der Gesamteinnahmen des Verbandes zu halten. Dies bestätigen im Übrigen die Soll-Ansätze in den Haushaltsplänen für die Jahre 2007 und 2008, nach denen die Erschwererbeiträge jeweils gut 20 % der gesamten Beitragseinnahmen (nicht des Gesamtaufwandes) ausmachen.
Unabhängig von der Vorabfestsetzung gemäß § 23 Abs. 2 Halbs. 1 der Satzung ist auch im Rahmen der Umlegung auf die einzelnen Erschwerer gemäß § 23 Abs. 2 Halbs. 2 der Satzung keine Orientierung an dem von den Erschwerern verursachten oder diesen zurechenbaren (Gesamt-)Aufwand erfolgt. Nach den für die Umlegung maßgeblichen Veranlagungsrichtlinien hängt der einzelne Beitrag bei allen sechs in den Richtlinien unterschiedenen Erschwerergruppen neben tatsächlich bestimmten oder bestimmbaren Umständen wie Querschnitt einer Anlage im Wasser, Uferlänge einer Anlage, Einleitungsmenge etc. jeweils wesentlich von einem sog. Bewertungsfaktor ab, der trotz seiner durchgängigen Bezeichnung mit "X" in den Veranlagungsrichtlinien nach den Beschlüssen des Verbandsausschusses des Beklagten je nach Erschwerergruppe unterschiedliche Wertigkeiten hat. Daran anknüpfend erscheint es möglich, über die sog. Bewertungsfaktoren einen Zusammenhang zum Anteil der jeweiligen Erschwerergruppe am Gesamtaufwand herzustellen. Dies ist hier jedoch ebenfalls nicht geschehen, weil nach den Ausführungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung davon auszugehen ist, dass sich die Festsetzung der sog. Bewertungsfaktoren nicht an dem Maß der Erschwernis, wie sie im (Gesamt-) Aufwand zum Tragen kommt, orientiert hat, sondern die Festsetzung (wiederum) mit dem Ziel vorgenommen wurde, einen Anteil der Erschwerer von etwa 20 % der Einnahmen sicherzustellen.
Hinsichtlich der erfolgten Vorabfestsetzung - diese mit 20 % angenommen - kann sich der Beklagte weiterhin nicht auf den - erstinstanzlich erwähnten, seit langem aufgehobenen - Runderlass des Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 1. Januar 1982 - III C 3 - 2202 - 6551 -, MBl. NRW. 1982, S. 365, berufen, der von einem von den Erschwerern insgesamt zu erbringenden Anteil von in der Regel 20 vom Hundert des Gesamtaufwandes ausging. Abgesehen davon, dass der Beklagte diesen Vomhundertsatz - wie ausgeführt - ohnehin nicht auf der Ausgabenseite, also beim Aufwand, sondern auf der Einnahmeseite zur Anwendung gebracht hat, stand der in dem Runderlass geregelte Vomhundertsatz entsprechend der Überschrift des Erlasses im Zusammenhang mit Richtlinien für die Verteilung und Verwendung von Finanzierungshilfen des Landes zur Gewässerunterhaltung. Bereits deshalb kann er nicht als maßgebliche Richtschnur für die Beitragsverteilung innerhalb eines Verbandes angesehen werden. Diese hat sich an den tatsächlich im Verband anzutreffenden Verhältnissen auszurichten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. März 1988 - 9 A 2190/86 -, S. 16 UA; ähnlich Urteil vom 9. Juli 1985 - 3 A 809/83 -, S. 14 f. UA, beide n. v.
Anschließend an die vorstehenden Ausführungen kann die Verhältnismäßigkeit des einzelnen Erschwererbeitrags nicht beurteilt werden. Dass die Höhe des einzelnen Beitrags wie im vorliegenden Fall als eher gering erscheinen mag, reicht für die Annahme seiner Verhältnismäßigkeit nicht aus, weil diese nach der Satzungskonzeption des Beklagten nach dem Maß der Erschwernis zu beurteilen ist. Das Maß der Erschwernis kann im Rahmen der Beitragsveranlagung nach den vorstehenden Ausführungen zum vorab festzusetzenden Erschwereranteil am Gesamtaufwand jedoch nur unter Berücksichtigung des von den Erschwerern verursachten oder diesen zurechenbaren Aufwands- oder Ausgabenanteils bestimmt werden. Ist dieser Anteil nicht ermittelt, fehlt die Bezugsgröße, an der sich die Verhältnismäßigkeitsprüfung auszurichten hat. So ist es hier, weil - wie zuvor ausgeführt - die Vorab-Festsetzung des Erschwereranteils den satzungsmäßigen Anforderungen nicht genügt.
Dem Beklagten ist zuzugestehen, dass das von ihm praktizierte System unter verwaltungspraktischen Erwägungen durchaus seine Vorzüge hat, weil es über lange Zeit akzeptiert oder hingenommen worden ist, eine halbwegs gleichbleibende Belastung der verschiedenen Beitragsgruppen gewährleistet hat und ohne Ermittlung des erschwerungsbedingten Aufwands ausgekommen ist. Gleichwohl findet es in der Satzung keine Grundlage. Auch verkennt der Senat nicht die auf den - ehrenamtlich geführten - Beklagten zukommende Mehrarbeit für die Ermittlung des erschwerungsbedingten Aufwands, sollte an der Satzung in der gegenwärtigen Form festgehalten werden, was im Übrigen nicht zwingend ist. Andererseits erfordert die Ermittlung dieses Aufwands entgegen der in der mündlichen Verhandlung anklingenden Auffassung des Beklagten keine durchgängige "Spitzabrechnung". Lässt sich das tatsächliche Ausmaß der Erschwerung hinsichtlich des Gesamtaufwands nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand feststellen, steht es dem Beklagten angesichts seines weiten Gestaltungsspielraums frei, beispielsweise auf der Grundlage repräsentativer Stichproben und/oder hinsichtlich einzelner Unterhaltungsleistungen weiter aufgeschlüsselter Unternehmerangebote Pauschalierungen vorzunehmen und/oder Schätzungen anzustellen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 92 Abs. 1 Satz 3 LWG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2007, 159
6 C 2.06
9 A 2190/86
3 A 809/83