Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2012-02-13, Aktenzeichen 2 MN 244/11

Tenor:

Tatbestand:
Der Antragsteller wendet sich mit seinem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gemäß § 47 Abs. 6 VwGO gegen bestimmte Vorschriften der Verordnung für die Schulorganisation - SchOrgVO - vom 17. Februar 2011 (Nds. GVBl. S. 62) in der Fassung des Gesetzes zur Neuordnung der Schulstruktur in Niedersachsen vom 16. März 2011 (Nds. GVBl. S. 83).
Der Antragsteller beantragte als Schulträger im September 2010 die Genehmigung zur Errichtung einer vierzügigen Integrierten Gesamtschule (IGS) in B., einer Gemeinde in seinem Kreisgebiet, zum Schuljahresbeginn 2011/2012. Diesen Antrag lehnte die Niedersächsische Landesschulbehörde mit Bescheid vom 29. April 2011 ab, da die nach § 4 Abs. 1 Nr. 6.1 SchOrgVO vorgeschriebene Fünfzügigkeit mit mindestens 120 Schülerinnen und Schülern (5 x 24) für den in § 6 Abs. 1 SchOrgVO normierten Prognosezeitraum von mindestens zehn Jahren nicht erfüllt sei. Hiergegen hat der Antragsteller im Mai 2011 Klage (4 A 68/11) bei dem Verwaltungsgericht erhoben, über die noch nicht entschieden ist. Am 9. August 2011 hat er zudem bei dem beschließenden Senat einen Normenkontrollantrag gemäß § 47 Abs. 1 VwGO (2 KN 243/11) gestellt - über den ebenfalls noch nicht entschieden ist - und zugleich den vorliegenden Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO anhängig gemacht mit dem Ziel, den Vollzug der Regelungen des § 4 Abs. 1 Nr. 6.1, des § 4 Abs. 3 (in Bezug auf die Schülerzahlen für Oberschulen ohne gymnasiales Angebot: zeitlich befristete zulässige Unterschreitung der Schülerzahl von 24) und des § 6 Abs. 1 SchOrgVO vorläufig auszusetzen. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Verordnung für die Schulorganisation sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, die genannten Vorschriften verletzten ihn in seinem Recht auf kommunale Selbstverwaltung und verstießen gegen das verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgebot; zudem sei der normierte Prognosezeitraum von der Ermächtigungsgrundlage des § 106 NSchG nicht gedeckt.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist zulässig (dazu 1.), hat aber in der Sache keinen Erfolg (dazu 2.).
1. Der Antrag ist zulässig.
Der Antragsteller wendet sich gegen näher bezeichnete Vorschriften der im Range unter einem Landesgesetz stehenden Verordnung für die Schulorganisation, über deren Gültigkeit nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 7 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung - Nds. AG VwGO - das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht zu entscheiden hat.
Die einjährige Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist eingehalten worden.
Der Antragsteller ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Voraussetzung für die Antragsbefugnis ist, dass der Antragsteller geltend machen kann, durch die angegriffene untergesetzliche Norm oder ihre Anwendung unmittelbar in seinen eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Hierzu bedarf es der hinreichend substantiierten Darlegung von Tatsachen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass der Antragsteller in einem ihm zustehenden subjektiv-öffentlichen Recht verletzt wird. Zur Annahme der Antragsbefugnis muss positiv festgestellt werden können, ob ein subjektiv-öffentliches Recht des Antragstellers von der zur gerichtlichen Prüfung gestellten Norm betroffen ist; insofern genügt die bloße Möglichkeit einer eigenen Rechtsbetroffenheit des Antragstellers nicht. Ferner muss nach den Darlegungen des Antragstellers eine Rechtswidrigkeit der Norm und damit eine eigene Rechtsverletzung immerhin in Betracht kommen; insofern sind keine höheren Anforderungen zu stellen, als sie bei der Antrags- und Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten (vgl. BVerwG, Beschl. v. 8.6.2011 - BVerwG 4 BN 42.10 -, juris; Urt. v. 10.3.1998 - BVerwG 4 CN 6.97 -, NVwZ 1998, 732; Senat, Beschl. v. 17.6.2011 - 2 MN 31/11 -, Nds. RPfl. 2011, 278 = NdsVBl. 2011, 276 = NVwZ-RR 2011, 818 = juris Langtext Rdnr. 7; Beschl. v. 10.7.2008 - 2 MN 449/07 -, juris Langtext Rdnr. 32; Urt. v. 2.12.2009 - 2 KN 906/06 -, NdsVBl. 2010, 204 = juris Langtext Rdnr. 28).
Nach diesen Maßstäben steht dem Antragsteller die Antragsbefugnis zur Seite, da es nicht nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen erscheint, dass er durch die streitgegenständlichen Vorschriften in seiner Eigenschaft als Schulträger, dessen Aufgaben gemäß § 101 Abs. 2 NSchG zum eigenen Wirkungskreis gehören, in eigenen subjektiven Rechten gemäß Art 57 Abs. 1 Niedersächsische Verfassung - NV - und Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt ist. Zu diesem Selbstverwaltungsrecht gehört die Befugnis eines kommunalen Schulträgers zur Organisation des örtlichen Schulwesens, also zur Planung, Errichtung und Weiterentwicklung von Schulen (vgl. hierzu VG Ansbach, Beschl. v. 8.4.2011 - 10 L 14/11 -, juris Rdnr. 29 für das dortige Landesrecht), die der Landesgesetzgeber in § 106 NSchG auch fachgesetzlich normiert hat.
Entgegen der Ansicht des Antragsgegners kann dem Antrag nicht das Rechtsschutzbedürfnis abgesprochen werden. Zwar war das bisherige (Klage-)Ziel des Antragstellers, zu Beginn des Schuljahres 2011/2012 (1. August 2011) eine vierzügige Integrierte Gesamtschule in der Stadt B. zu errichten, bereits zum Zeitpunkt der Antragstellung am 9. August 2011 nicht mehr zu verwirklichen. Im Fall des Obsiegens im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes bleibt dem Antragsteller mit Blick auf eine Vorlaufphase von etwa sechs Monaten für die Vorbereitung, Planung und Realisierung aber die reelle Chance, die begehrte Genehmigung zur Errichtung dieser Schulform zum nächstmöglichen Termin, das heißt hier mit Beginn des kommenden Schuljahres 2012/2013 zu erhalten und zu diesem Zeitpunkt die Schule auch tatsächlich zu errichten.
2. Der Antrag ist unbegründet.
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
Da sich der Wortlaut des § 47 Abs. 6 VwGO an § 32 Abs. 1 BVerfGG für den Erlass einer einstweiligen Anordnung im verfassungsgerichtlichen Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht anlehnt, sind die von dem Bundesverfassungsgericht hierzu entwickelten Grundsätze auch bei der Anwendung des § 47 Abs. 6 VwGO heranzuziehen. Danach ist bei der Prüfung, ob eine einstweilige Anordnung auf Aussetzung einer - wie hier der Verordnung für die Schulorganisation - bereits in Kraft gesetzten Norm geboten ist, ein besonders strenger Maßstab anzulegen. Bei der Entscheidung nach § 47 Abs. 6 VwGO haben die Gründe, welche der Antragsteller für die Nichtigkeit der angegriffenen Norm im Hauptsacheverfahren anführt, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Erfolgsaussichten des Antrages in der Hauptsache lassen sich bereits im einstweiligen Anordnungsverfahren übersehen. Dabei ist der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung aus "anderen wichtigen Gründen" erst dann geboten, wenn der Normenkontrollantrag mit großer Wahrscheinlichkeit Erfolg haben wird. Ist dies nicht der Fall, so sind die Folgen abzuwägen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber später Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe (Senat, Beschl. v. 17.6.2011 - 2 MN 31/11 -, Nds. RPfl. 2011, 278 = juris Langtext Rdnr. 12; Beschl. v. 10.7.2008 - 2 MN 449/07 -, juris Langtext Rdnr. 28; Beschl. v. 24.11.2003 - 2 MN 334/03 -, Nds. RPfl. 2004, 111; VGH Mannheim, Beschl. v. 18.12.2000 - 1 S 1763/00 -, NVwZ 2001, 827; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 47 Rdnr. 395, jeweils m. w. N.).
Hiervon ausgehend ist der Antrag sowohl aufgrund einer Überprüfung der Erfolgsaussichten der erhobenen Normenkontrollklage 2 KN 243/11 (dazu a) als auch aufgrund einer bloßen Folgenabwägung (dazu b) unbegründet.
a) Die streitgegenständlichen Vorschriften der Verordnung für die Schulorganisation sind nach der im vorliegenden Verfahren allein gebotenen summarischen Prüfung rechtmäßig. Sie sind verfahrensfehlerfrei zustande gekommen (dazu aa), halten sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung (dazu bb), und verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere sind sie mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 57 Abs. 1 NV und Art. 28 Abs. 2 GG sowie dem Gleichheitssatz vereinbar (dazu cc).
aa) Entgegen der Ansicht des Antragstellers ist die Verordnung für die Schulorganisation nicht verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Ein Fall des suspensiven Vetorechts des Landeselternrats gemäß § 169 Abs. 4 i. V. m. Abs. 3 Nr. 1 NSchG liegt nicht vor.
Der Mitwirkungstatbestand der §§ 169 Abs. 4 Satz 1, Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 NSchG ist nicht gegeben. Nach dieser Vorschrift wirkt der Landeselternrat mit und hat ein suspensives Vetorecht unter anderem - nur dieser Fall kommt vorliegend in Betracht - bei dem Erlass allgemeiner Bestimmungen über die Struktur des Schulsystems. Gemäß § 169 Abs. 3 Satz 5 NSchG betrifft die Mitwirkung auch entsprechende Verordnungsentwürfe des Niedersächsischen Kultusministeriums.
Die Struktur des Schulsystems umfasst nur die grundsätzlichen Fragen zum Aufbau und zur Gliederung des Schulwesens, zur Festlegung der Schulformen sowie deren Abgrenzung und Beziehung zueinander (Senat, Beschl. v. 22.2.2010 - 2 ME 311/09 -, NdsVBl. 2010, 181 = juris Langtext Rdnr. 15). Diese Fragen sind in dem Ersten Teil des Niedersächsischen Schulgesetzes und hier speziell in den §§ 5 bis 21 NSchG geregelt. Die hier streitgegenständlichen Regelungen der Verordnung für die Schulorganisation betreffen nicht derartig umrissene Fragestellungen grundsätzlicher Art, sondern stellen Anforderungen und Voraussetzungen für bestimmte schulorganisatorische Entscheidungen der Schulträger nach § 106 NSchG auf, die die allgemeine Struktur des Schulsystems nicht berühren, sondern lediglich - vergleichbar mit dem Runderlass "Klassenbildung und Lehrerstundenzuweisung an den allgemein bildenden Schulen" vom 9. Februar 2004 in der Fassung der Änderung vom 16. Juli 2009 (vgl. hierzu Senat, Beschl. v. 22.2.2010 - 2 ME 311/09 -, NdsVBl. 2010, 181 = juris) - auf einzelne Schulen beschränkt sind.
bb) Die Verordnung für die Schulorganisation hat ihre Ermächtigungsgrundlage in § 106 Abs. 8 Satz 1 NSchG in der bis zum 31. Juli 2011 geltenden Fassung - im Folgenden: NSchG a. F. - (vgl. nunmehr unverändert § 106 Abs. 9 Satz 1 NSchG in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 29.6.2011 - Nds. GVBl. S. 206, im Folgenden: NSchG n. F.). Nach § 106 Abs. 8 Satz 1 Nr. 2 NSchG a. F. (§ 106 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 NSchG n. F.) wird das Kultusministerium ermächtigt, durch Verordnung zu bestimmen, welche Größe die Schulen oder Teile von Schulen unter Berücksichtigung der Erfordernisse eines differenzierenden Unterrichts aufweisen sollen. Gemeint sind hierbei die Fragen der (Mindest- und Höchst-)Zügigkeit und der Zahl der Organisationseinheiten als Planungsgröße im Rahmen der schulorganisatorischen Maßnahmen (Schippmann, in Brockmann/Littmann/ Schippmann, NSchG, Stand: November 2011, § 106 Anm. 11.3).
Die von dem Antragsteller in seinem Normenkontrollantrag zur Überprüfung durch den Senat gestellten Normen der Verordnung für die Schulorganisation sind durch die gesetzliche Verordnungsermächtigung gedeckt. Dies gilt nicht nur für die in § 4 Abs. 1 Nr. 6.1 SchOrgVO geregelte Mindestzügigkeit für die Errichtung von Integrierten Gesamtschulen und die Vorgabe der Schülerzahl in § 4 Abs. 3 SchOrgVO von 24, sondern entgegen der Ansicht des Antragstellers auch für den in § 6 Abs. 1 SchOrgVO normierten Prognosezeitraum von mindestens zehn Jahren. Der Senat stimmt mit dem Antragsgegner darin überein, dass der Begriff "Größe" in § 106 Abs. 8 Satz 1 Nr. 2 NSchG a. F. nicht primär auf das Raumangebot, sondern auf die Anzahl der Klassen in den Schuljahrgängen (und damit die Zügigkeit pro Schuljahrgang) und die Anzahl der Schülerinnen und Schüler in der Klasse abstellt. Im Interesse der erforderlichen Planungssicherheit und mithin der gebotenen Nachhaltigkeit müssen diese Zahlen "belastbar" sein, das heißt sie müssen nicht nur zum Zeitpunkt der Errichtung einer Schule erreicht werden, sondern für einen in die Zukunft gerichteten Zeitraum stabil bleiben. Dies zeigt sich insbesondere daran, dass in§ 106 Abs. 1 und 2 NSchG die Verpflichtung bzw. Berechtigung der Schulträger zu den dort aufgeführten Schulorganisationsakten von der "Entwicklung der Schülerzahlen" abhängig gemacht wird und dass gemäß § 106 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 NSchG die Schulträger bei schulorganisatorischen Maßnahmen wie der Errichtung einer Schule die Vorgaben nach § 106 Abs. 8 Satz 1 Nr. 2 NSchG (richtig: § 106 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 NSchG n. F. - zu dieser offensichtlichen Unrichtigkeit des aktuellen Gesetzestextes des § 106 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 NSchG vgl. Schippmann, in: Brockmann/Littmann/Schippmann, a. a. O., § 106 Anm. 6) einzuhalten haben. Die Bestimmung eines Prognosezeitraums durch den Verordnungsgeber ist mit anderen Worten der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des§ 106 Abs. 8 Satz 1 Nr. 2 NSchG a. F. unmittelbar immanent. Etwas anderes ergibt sich entgegen der Ansicht des Antragstellers daher nicht aus dem Umstand, dass die Regelung des § 26 NSchG a. F. über die Schulentwicklungsplanung mit dem Änderungsgesetz vom 28. Oktober 2009 ersatzlos gestrichen worden ist, sodass die Landkreise und kreisfreien Städte nunmehr von der bisherigen Pflicht, formelle Schulentwicklungspläne aufzustellen, entbunden sind. Ungeachtet dessen bleibt das gesetzliche Erfordernis der Entwicklung der Schülerzahlen mit dem diesem Begriff immanenten Prognosezeitraum aber bestehen.
cc) Die streitgegenständlichen Vorschriften der Verordnung für die Schulorganisation sind mit höherrangigem Recht vereinbar.
Prüfungsmaßstab ist die Funktionsfähigkeit der staatlichen Schulaufsicht gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 2 Niedersächsische Verfassung - NV - und über Art. 3 Abs. 2 Satz 1 NV (vgl. hierzu Ipsen, Niedersächsische Verfassung, 1. Aufl. 2011, Art. 4 Rdnr. 14) die - gleichlautende - bundesrechtliche Verfassungsbestimmung des Art. 7 Abs. 1 GG. Die streitgegenständlichen Vorgaben für die Errichtung von Integrierten Gesamtschulen in Verhältnis zu den in § 5 Abs. 2 NSchG aufgezählten Schulformen und hier insbesondere die Oberschule (§ 5 Abs. 2 Nr. 1d NSchG) betreffen die Schulorganisation. Art. 4 Abs. 2 Satz 2 NV weist wie Art. 7 Abs. 1 GG dem Staat die Befugnis zur Planung und Einrichtung des Schulwesens zu mit dem Ziel, ein Bildungssystem zu gewährleisten, das allen jungen Bürgerinnen und Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Entwicklungsmöglichkeiten eröffnet. In diesem Rahmen liegt es grundsätzlich in der Entscheidung des Landesgesetzgebers, neue Schulformen einzuführen und insbesondere vorzugeben, welche Auswirkungen sich darauf auf den Fortbestand anderer Schultypen ergeben (NdsStGH, Urt. v. 8.5.1996 - StGH 3/94 -, StGHE 3, 221, 236 f. = NVwZ 1997, 267; Ipsen, a. a. O., Art. 4 Rdnr. 15). Damit einher geht im Rahmen des Regelungsvorbehalts des Art. 4 Abs. 4 NV - wonach der Landesgesetzgeber verpflichtet ist, alle grundlegenden Fragen des Schulwesens durch Parlamentsgesetz zu regeln, im Übrigen aber unter Beachtung der Vorgaben des Art. 43 NV zur Delegierung der weiteren Fragen an das Kultusministerium zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt ist (vgl. dazu Ipsen, a. a. O., Art. 4 Rdnr. 34) - die Befugnis des Landesnormgebers, im Einzelnen die Voraussetzungen für die Errichtung von Angebotsschulen wie die Integrierte Gesamtschule und insbesondere für die Größe von Schulen näher festzulegen.
Von diesen Grundsätzen ausgehend verstoßen die von dem Antragsteller zur Überprüfung gestellten Vorschriften der Verordnung für die Schulorganisation aller Voraussicht nach nicht gegen die Niedersächsische Verfassung und das Grundgesetz, insbesondere nicht gegen das Selbstverwaltungsrecht des Antragstellers aus Art. 57 NV, 28 Abs. 2 GG und auch nicht gegen Art. 3 Abs. 2 Satz 1 NV, 3 Abs. 1 GG in Gestalt des allgemeinen verfassungsrechtlichen Willkürverbots als Element des objektiven Gerechtigkeitsprinzips (vgl. dazu etwa Starck, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Band 1, 5. Aufl. 2005, Art. 3 Rdnr. 242, 230 m. w. N.).
Nach § 106 Abs. 2 NSchG ist die Berechtigung zur Errichtung einer Gesamtschule unter anderem von der "Entwicklung der Schülerzahlen" abhängig. Diese gesetzliche Vorgabe und die angegriffenen Regelungen der Verordnung für die Schulorganisation halten sich im Rahmen der in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 NV und Art. 7 Abs. 1 GG normierten Aufsicht des Staates über das gesamte Schulwesen und begrenzen mithin in zulässiger Weise das kommunale Selbstverwaltungsrecht des Schulträgers.
(1) Die von dem Antragsteller vorrangig angegriffene Vorgabe der Fünfzügigkeit für neu zu errichtende Integrierte Gesamtschulen in § 4 Abs. 1 Nr. 6.1 und einer Mindestschülerzahl von 24 (insgesamt mithin 120 Schülerinnen und Schüler) im Sekundarbereich I (vgl. § 4 Abs. 3 SchOrgVO) verstößt entgegen seiner Ansicht nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Dieser gebietet auch dem Verordnungsgeber, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Hieraus ergeben sich jeweils nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Normgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengeren Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Für die Anforderungen an Rechtfertigungsgründe für gesetzliche und untergesetzliche Differenzierungen kommt es wesentlich darauf an, in welchem Maß sich die Ungleichbehandlung von Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann. Der Gleichheitssatz ist nur dann verletzt, wenn sich - bezogen auf die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs - ein vernünftiger, aus der Natur der Sache folgender oder sonst einleuchtender Grund für die betreffende Differenzierung nicht finden lässt (vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 11.1.2005 - 2 BvR 167/02 -, BVerfGE 112, 164, 174 f. = NJW 2005, 1923 = juris Langtext Rdnr. 31 f. m. w. N.).
Auf der Grundlage dieser Grundsätze gibt es für die unterschiedliche Behandlung der Integrierten Gesamtschule im Vergleich insbesondere zu der neuen Schulform der Oberschule, für die gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 4.1 SchOrgVO ohne gymnasiales Angebot eine Zweizügigkeit mit einer Mindestschülerzahl von 48 (2 x 24) und gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 4.2 SchOrgVO eine Dreizügigkeit mit mindestens 75 Schülerinnen und Schülern (2 x 24 + 1 x 27) bei einem gymnasialen Angebot vorgesehen ist, mit Blick auf den weiten Gestaltungsspielraum des Gesetz- und Verordnungsgebers hinreichend sachliche Gründe. Denn diese beiden Schulformen unterscheiden sich in ihrer Organisationsstruktur in einer Weise, die eine Ungleichbehandlung in der Frage der Mindestzügigkeit rechtfertigt. Im Gegensatz zur Integrierten Gesamtschule, die im Sekundarbereich I einen gymnasialen Teil führen muss, stellt die Möglichkeit der Erweiterung einer Oberschule im Sekundarbereich I um ein gymnasiales Angebot gemäß § 10a Abs. 3 NSchG die Ausnahme dar und ist zudem durch die in § 106 Abs. 3 Satz 3 NSchG normierten weiteren Voraussetzungen, nämlich den Besuch eines Gymnasiums im Gebiet des Schulträgers unter zumutbaren Bedingungen und das Zustimmungserfordernis des Schulträgers des ansonsten zu besuchenden Gymnasiums, begrenzt. Diese gesetzgeberische Konzeption spiegelt sich auch in der bisherigen Schulwirklichkeit wieder, die nach Darstellung des Antragsgegners dadurch gekennzeichnet ist, dass von den im Jahr 2011 bisher errichteten 132 Oberschulen lediglich 19 mit einem gymnasialen Angebot antragsgemäß genehmigt worden sind. In diesem Zusammenhang weist der Antragsgegner ohne durchgreifende Rechtsfehler darauf hin, dass es aufgrund der Zusammensetzung der Schülerschaft der Integrierten Gesamtschulen der Fünfzügigkeit im Sekundarbereich I bedürfe, um eine ausreichende Anzahl von Schülerinnen und Schülern hervorzubringen, die den Erweiterten Sekundarabschluss I und damit die Befähigung zum Besuch der Oberstufe erreichen. Auch wenn der Antragsteller diese Annahme durch den Hinweis darauf, dass 45 v. H. der Schülerinnen und Schüler einer Integrierten Gesamtschule diesen qualifizierten Abschluss erreichten, in Zweifel zu ziehen versucht, erscheint die Vorgabe einer Fünfzügigkeit zur Erreichung dieses Ziels nicht von vornherein sachwidrig. Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass eine vierzügige Integrierte Gesamtschule mit 96 Schülerinnen und Schülern (4 x 24) in der Sekundarstufe I die für den Besuch der Qualifikationsphase der Oberstufe erforderliche Anzahl von 54 Schülerinnen und Schülern nicht erreichen würde, da von diesen 96 Schülern lediglich 43 (45 v. H. von 96) die Berechtigung zum Besuch der Qualifikationsphase erlangen.
Gleiches gilt für das Führen einer gymnasialen Oberstufe. Anders als an einem Gymnasium (vgl. § 11 Abs. 2 Satz 1 NSchG) und an einer Gesamtschule (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 1 NSchG) sieht der niedersächsische Gesetzgeber an einer Oberschule gemäß § 10a Abs. 1 Satz 1 NSchG die Qualifikationsphase der gymnasialen Oberstufe grundsätzlich nicht vor. Die Oberschule ist im System des Schulwesens daher grundsätzlich dem Sekundarbereich I mit den Schuljahrgängen 5 bis 10 zugeordnet (Schippmann, in: Brockmann/ Littmann/Schippmann, a. a. O., § 10a Anm. 1 und § 106 Anm. 4.1). Die einzige Möglichkeit, eine Oberschule mit einer gymnasialen Oberstufe und damit mit den Schuljahrgängen 5 bis 12 zu führen, besteht gemäß § 183a Abs. 2 NSchG darin, dass der Schulträger eine Gesamtschule mit einer Oberstufe in eine Oberschule umwandelt (Brockmann, in: Brockmann/Littmann/Schippmann, a. a. O., § 10a Anm. 3; § 183a Anm. 2). Demgegenüber wird die Integrierte Gesamtschule gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 NSchG grundsätzlich mit einer Oberstufe geführt. Die von dem Antragsteller angeführte Vorschrift des § 12 Abs. 2 Satz 6 NSchG, wonach eine Gesamtschule davon abweichend auch ohne die Schuljahrgänge 11 und 12 geführt werden kann - Gleiches gilt gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 NSchG für das Gymnasium -, stellt demgegenüber die Ausnahme dar (Schippmann, in: Brockmann/Littmann/Schippmann, a. a. O., § 12 Anm. 2.1 und 3.). Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 SchOrgVO bei allen Schulformen mit gymnasialer Oberstufe die Voraussetzungen gleich sind, sodass insoweit eine Ungleichbehandlung nicht gegeben ist. In diesem Fall müssen sowohl die Oberschule als auch das Gymnasium und die Gesamtschule im Sekundarbereich II grundsätzlich dreizügig mit einer Schülerzahl von 18 (daher insgesamt 54 Schülerinnen und Schüler) geführt werden; auch die in § 4 Abs. 1 Nr. 7 genannte Ausnahme von dieser Dreizügigkeit im Sekundarbereich II gilt für alle drei Schulformen gleichermaßen.
Der von dem Antragsteller weiter konstatierte Gleichheitsverstoß, den er darin begründet sieht, dass der Verordnungsgeber in § 4 Abs. 1 Nr. 6 für vor dem 1. August 2008 errichtete Gesamtschulen im Sekundarbereich I eine Ausnahme von dem Erfordernis der Fünfzügigkeit macht und eine Vier- und (unter weiteren Voraussetzungen) sogar eine Dreizügigkeit ausreichen lässt, ist ebenfalls nicht gegeben. Dem Normgeber steht es frei, aus Gründen des Bestands- und Vertrauensschutzes Ausnahmen von Mindestvoraussetzungen vorzusehen. Mit seiner Ansicht, dass drei- und vierzügige Integrierte Gesamtschulen im Sekundarbereich I generell leistungsfähig seien und vielfältigen Unterricht anbieten könnten, und indem er hierfür aus seiner Sicht geeignete Schulen anführt, setzt der Antragsteller lediglich seine Auffassung an diejenige des niedersächsischen Verordnungsgebers. Sein weiterer Hinweis in diesem Zusammenhang auf die Rechtslage in Hessen und Nordrhein-Westfalen, nach der für die Errichtung einer Integrierten Gesamtschule eine Dreizügigkeit ausreichend ist, führt nicht weiter. Denn nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes ist die Organisation des Schulwesens gemäß Art. 70 GG Sache der Bundesländer, sodass aus den (abweichenden) Regelungen in einem Bundesland nicht ohne Weiteres auf die Rechtmäßigkeit der Schulorganisation in einem anderen Bundesland geschlossen werden kann.
Dass es Flächenlandkreisen wie dem Antragsteller nach seiner Darstellung durch die Vorgabe der Fünfzügigkeit nahezu unmöglich gemacht werde, Integrierte Gesamtschulen neu zu errichten, rechtfertigt kein anderes Ergebnis. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der Antragsteller seinem gesetzlichen Auftrag gemäß § 101 Abs. 1 NSchG, das notwendige Schulangebot und die erforderlichen Schulanlagen vorzuhalten, bei dem den Schülerinnen und Schülern in zumutbarer Entfernung alle allgemein bildenden Bildungsgänge offenstehen, auch ohne Errichtung einer mindestens fünfzügigen Integrierten Gesamtschule in der Stadt B. nicht nachzukommen vermag. Gleiches gilt für den Einwand des Antragstellers, dass Schulträger oftmals Schulgebäude vorhielten, in denen lediglich drei- oder vierzügige Schulen problemlos eingerichtet werden könnten, sodass sie - wie das Beispiel des Landkreises C. zeige - an den für die Errichtung von fünfzügigen Integrierten Gesamtschulen in Betracht kommenden Standorten Baumaßnahmen mit einem erheblichen finanziellen Aufwand durchführen müssten. Diese Schulträger sind rechtlich nicht verpflichtet, Integrierte Gesamtschulen zu errichten. Wenn sie sich aus kommunalpolitischen Gründen - etwa mit Blick auf die Bewerberzahlen - aber zu einem derartigen Schritt entscheiden und die Genehmigungsvoraussetzungen des § 106 Abs. 8 NSchG n. F. vorliegen, müssen sie auch die finanziellen Konsequenzen ihrer eigenen Entscheidung tragen.
Die in § 4 Abs. 2 Satz 1 SchOrgVO vorgesehene Schlechterstellung der Gesamtschule gegenüber der Oberschule ist ebenfalls sachlich gerechtfertigt. Die hier geregelte Möglichkeit der Unterschreitung der Mindestzügigkeit von Schulen mit Ausnahme der Gesamtschule, wenn es die Entwicklung eines regional ausgeglichenen Bildungsangebots erfordert und eine andere Schule für Schülerinnen und Schüler unter zumutbaren Bedingungen nicht erreichbar ist, dient dazu, besonderen regionalen Verhältnissen in Niedersachsen Rechnung zu tragen, wie dies etwa im Oberharz, in der Gemeinde Amt Neuhaus und den Ostfriesischen Inseln der Fall ist. Deshalb soll in den betroffenen Gebieten für den Sekundarbereich I die Errichtung einer Oberschule (anstelle einer Haupt- und/oder Realschule) erleichtert werden. Ob die von dieser Vorschrift ebenfalls umfasste Schlechterstellung der Gesamtschule gegenüber dem Gymnasium, die von der gesetzlichen Konzeption in der Regel sowohl ein gymnasiales Angebot in der Sekundarstufe I als auch eine Oberstufe (Sekundarstufe II) umfassen, aus sachlichen Gründen nicht mehr zu rechtfertigen ist, kann dahinstehen. Denn die Vorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 1 SchOrgVO ist von dem Antrag des Antragstellers nicht umfasst, sodass es dem Senat verwehrt ist, die Übereinstimmung dieser Vorschrift mit höherrangigem Recht im Einzelnen zu überprüfen. Gleichwohl sei angemerkt, dass sich ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung daraus herleiten ließe, dass nach dem gesetzgeberischen Willen die Gesamtschule im Gegensatz zum Gymnasium lediglich eine "Angebotsschule" ist (vgl. hierzu Schippmann, in: Brockmann/Littmann/Schippmann, a. a. O., § 106 Anm. 3.1).
Der Hinweis des Antragstellers, dass der Antragsgegner kürzlich zwei einzügige private Integrierte Gesamtschulen genehmigt habe, geht ins Leere, weil § 106 NSchG und die auf der Ermächtigungsgrundlage des § 106 Abs. 8 Satz 1 Nr. 2 NSchG a. F. erlassene Verordnung für die Schulorganisation auf Privatschulen nicht anwendbar sind.
(2) Die Regelung in § 4 Abs. 3 SchOrgVO, wonach es Oberschulen ohne gymnasiales Angebot (Sekundarbereich I) gestattet ist, die pro Lerngruppe vorgeschriebene Anzahl von 24 Schülerinnen und Schülern bis zum 31. Juli 2015 zu unterschreiten, wenn bei Errichtung der Oberschule zugleich eine organisatorisch zusammengefasste Haupt- und Realschule aufgehoben wird, ist unter Gleichheitsgesichtspunkten ebenfalls nicht zu beanstanden. Die in dieser Übergangsvorschrift geregelte zeitweise Besserstellung der Oberschule ohne gymnasiales Angebot gegenüber der Integrierten Gesamtschule, für die im Sekundarbereich I gemäß § 4 Abs. 3 SchOrgVO eine Schülerzahl von 24 ohne eine derartige Ausnahme vorgeschrieben ist, ist sachlich gerechtfertigt. Denn diese Regelung ist geeignet, das gesetzgeberische Ziel der mittelfristigen Hinführung zu einem zweigliedrigen statt des bisherigen dreigliedrigen Schulsystems im allgemein bildenden Schulwesen (vgl. hierzu Schippmann, in: Brockmann/Littmann/ Schippmann, a. a. O., § 10a Anm. 1) zu fördern. Die neue Schulform der Oberschule soll nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers im Sekundarbereich I die bisherigen Schulformen der Hauptschule und der Realschule ablösen und als vorrangige Schulform ohne gymnasiales Angebot und ohne Sekundarstufe II neben die Schulformen Gymnasium und Gesamtschule, die im Regelfall sowohl ein gymnasiales Angebot und eine Sekundarstufe II aufweisen, treten.
(3) Der in § 6 Abs. 1 SchOrgVO festgelegte Prognosezeitraum von zehn Jahren ist von dem oben genannten weiten Gestaltungsspielraum des Normgebers gedeckt. Er ist geeignet und erforderlich, das Ziel des Normgebers, die Entscheidung der kommunalen Schulträger im Bereich der Organisation des Schulwesens in ihrem Gebiet auf eine gesicherte und nachhaltige Grundlage zu stellen, zu erreichen. Auch ist mit Blick auf die mit den schulorganisatorischen Entscheidungen des Schulträgers und insbesondere dem Organisationsakt der Errichtung einer Integrierten Gesamtschule notwendig einhergehenden finanziellen und organisatorischen Auswirkungen sowohl für den Schulträger als auch den Antragsgegner, aber auch wegen der erforderlichen Planungssicherheit für die Eltern, die Schülerinnen und Schüler sowie für die Lehrkräfte nichts Durchgreifendes dafür ersichtlich, dass dieser Prognosezeitraum übermäßig lang ist. Auch der Landeselternrat hat in seiner Stellungnahme vom 26. August 2010 einen derartigen Zeitraum für "überschaubar" und "für eine brauchbare Prognose brauchbar" angesehen.
b) Auch eine - ungeachtet der verneinten Erfolgsaussichten in der Hauptsache - reine Folgenabwägung fällt zulasten des Antragstellers aus, sodass sein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes auch deshalb keinen Erfolg haben kann.
Ein "schwerer Nachteil" in dem oben genannten Sinn liegt nur vor, wenn rechtlich geschützte Interessen eines Antragstellers in ganz besonderem Maße beeinträchtigt oder ihm außergewöhnliche Opfer abverlangt werden. Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben.
Die von dem Antragsteller in der Begründung seines Antrages auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes sinngemäß vorgetragene Absicht, möglichst schnell, nunmehr zum Beginn des kommenden Schuljahres 2012/2013 mit dem Betrieb einer Integrierten Gesamtschule in B. beginnen zu können, hat im Rahmen der Abwägung der widerstreitenden Interessen unter Berücksichtigung des gebotenen strengen Maßstabes nicht ein derartiges Gewicht, dass sie die Nachteile, die dem Antragsteller im Fall seines Unterliegens im Eilverfahren entstehen, überwiegen. Der Nachteil auf Seiten des Antragstellers für den Fall der Ablehnung seines Antrages auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes und des späteren Obsiegens in der Hauptsache liegt in einer bloßen zeitlichen Verzögerung, die mit Blick auf die voraussichtliche Dauer des Hauptsacheverfahrens von wenigen Jahren nicht als unzumutbar erscheint. Es ist nichts dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass er als Schulträger in der Zwischenzeit seinem aus § 101 Abs. 1 NSchG folgenden gesetzlichen Auftrag, das notwendige Schulangebot und die erforderlichen Schulanlagen vorzuhalten, damit dem Bildungsauftrag der Schule gemäß § 2 NSchG genügt wird, nicht nachkommen kann. Demgegenüber müsste der Antragsgegner bei einem Erfolg des Antrages auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nicht nur die von dem Antragsteller beabsichtigte Integrierte Gesamtschule in B. vorläufig genehmigen, sondern wäre gehalten, allen weiteren Anträgen auf Genehmigung derartiger Angebotsschulen anderer Schulträger, die die dann herabgestuften Anforderungen erfüllen, zumindest vorläufig stattzugeben. Dies würde dazu führen, dass der Betrieb einer voraussichtlich nicht unerheblichen Anzahl von Integrierten Gesamtschulen, die von den zuständigen Schulträgern mit hohen finanziellen und organisatorischen Mitteln errichtet werden würden, im Fall eines Misserfolgs des Normenkontrollantrags in der Hauptsache gegebenenfalls landesweit eingestellt werden müsste. Diese Konsequenz ließe sich mit der gerade im Schulorganisationsrecht gebotenen Nachhaltigkeit schwerlich vereinbaren.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 169 Abs. 4 Satz 1, Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 NSchG
§§ 5 bis 21 NSchG
§ 106 NSchG
§ 26 NSchG
§ 2 NSchG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 4 Abs. 1 Nr. 6.1 SchOrgVO
§ 6 Abs. 1 SchOrgVO
§ 47 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 101 Abs. 2 NSchG
§ 32 Abs. 1 BVerfGG
§ 169 Abs. 4 i. V. m. Abs. 3 Nr. 1 NSchG
§ 169 Abs. 3 Satz 5 NSchG
§ 106 Abs. 8 Satz 1 NSchG
§ 106 Abs. 9 Satz 1 NSchG
§ 106 Abs. 8 Satz 1 Nr. 2 NSchG
§ 106 Abs. 9 Satz 1 Nr. 2 NSchG
§ 4 Abs. 3 SchOrgVO
§ 106 Abs. 1 und 2 NSchG
§ 106 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 NSchG
§ 5 Abs. 2 NSchG
§ 5 Abs. 2 Nr. 1d NSchG
§ 106 Abs. 2 NSchG
§ 4 Abs. 1 Nr. 4.1 SchOrgVO
§ 4 Abs. 1 Nr. 4.2 SchOrgVO
§ 10a Abs. 3 NSchG
§ 106 Abs. 3 Satz 3 NSchG
§ 11 Abs. 2 Satz 1 NSchG
§ 12 Abs. 2 Satz 1 NSchG
§ 10a Abs. 1 Satz 1 NSchG
§ 183a Abs. 2 NSchG
§ 12 Abs. 2 Satz 6 NSchG
§ 11 Abs. 2 Satz 2 NSchG
§ 4 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 3 SchOrgVO
§ 101 Abs. 1 NSchG
§ 106 Abs. 8 NSchG
§ 4 Abs. 2 Satz 1 SchOrgVO
Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 57 Abs. 1 NV
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 3 Abs. 2 Satz 1 NV
Art. 7 Abs. 1 GG
Art. 4 Abs. 2 Satz 2 NV
Art. 4 Abs. 4 NV
Art. 43 NV
Art. 57 NV
Art. 70 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 732
NVwZ-RR 2011, 818
NVwZ 2001, 827
NVwZ 1997, 267
BVerfGE 112, 164, 174
NJW 2005, 1923
4 A 68/11
2 KN 243/11
4 BN 42.10
4 CN 6.97
2 MN 31/11
2 MN 449/07
2 KN 906/06
10 L 14/11
2 MN 334/03
1 S 1763/00
2 ME 311/09
2 BvR 167/02