Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-15, Aktenzeichen 12 A 1468/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:1115.12A1468.06.00

Tenor:
Das angefochtene Urteils wird geändert. Der Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung seines Bescheides vom 21. November 2003 in der Fassung durch den Widerspruchsbescheid vom 13. September 2004 verpflichtet, der Klägerin Besitzstandspflegegeld nach § Art. 51 PflegeVG in gesetzlicher Höhe für die Zeit vom 3. Februar 2003 bis zum 31. Dezember 2003 zu gewähren.
Der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 13. September 2004 wird im übrigen auch insoweit aufgehoben, als darin für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2004 der Anspruch auf das Besitzstandspflegegeld wegen einer Unterbrechung des Bezugs dem Grunde nach versagt worden ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die am 1986 geborene Klägerin ist schwerstbehindert.
Beginnend mit Bescheid des Beklagten vom 26. Mai 1993 wurde ihr neben dem Pflegegeld der B. ab dem 17. März 1993 fortlaufend Hilfe zur häuslichen Pflege nach §§ 68, 69 BSHG a. F. gewährt. Bei Einführung des Pflegeversicherungsge- setzes (PflegeVG) zum 1. April 1995 lag bei ihr gem. den bis zum 31. März 1995 geltenden Einstufungskriterien des BSHG eine Pflegebedürftigkeit nach Fallgrup-pe IV vor. Sie erhielt dementsprechend seinerzeit Leistungen in Höhe von ins-gesamt 1.231 DM. Diese setzten sich zusammen aus Krankenkassenleistungen nach dem SGB V in Höhe von 400 DM sowie dem Höchstpflegegeld nach § 69 Abs. 4 Satz 2 BSHG a.F. in Höhe von 1.031 DM. Auf das Pflegegeld wurden die Krankenkassenleistungen in Höhe von 200 DM angerechnet.
Zum 1. April 1995 wurde die Klägerin von der B. C. nach dem SGB XI in die Pflegestufe II eingestuft. Ihr wurde ein Pflegegeld in Höhe von 800 DM ge-währt. Im Rahmen der Besitzstandsregelung des Art. 51 PflegeVG berechnete der Be-klagte daraus einen Ausgleichsbetrag in Höhe von 431 DM ((1.031 DM + 200 DM) - 800 DM).
Nach einer am 2. September 1996 erfolgen amtsärztlichen Untersuchung wurde die Klägerin unter Anwendung der bis zum 31. März 1995 geltenden Einstufungskriterien des BSHG in die Fallgruppe III (höchstens 200 % des pauschal- ierten Pflegegeldes) herabgestuft. Unter Berücksichtigung des hierfür berechneten geringeren Ausgleichsbetrages und des Einkommens ihrer Eltern stellte der Beklagte daraufhin - nach zunächst nur vorläufigem Zahlungsstopp - mit mangels rechtzeitigem Widerspruch bestandskräftig gewordenem Bescheid vom 2. Januar 1997 die Leistungsgewährung rückwirkend zum 2. September 1996 ein.
Am 2. August 1999 beantragte die Klägerin beim Beklagten erneut Leistungen zur häuslichen Pflege, die ihr in der Folgezeit in unterschiedlicher Höhe, teilweise unter Verrechnung mit Rückforderungen auch gewährt wurden.
Am 3. Februar 2003 wurde die Klägerin erneut amtsärztlich untersucht. Die Amtsärztin stellte fest, dass die Klägerin in Anwendung des nach altem Recht geltenden, bei den früheren amtsärztlichen Untersuchungen jedoch nicht angewandten Punktesystems nur noch pflegebedürftig i. S. d. BSHG a.F. nach der Fallgruppe III (71 Punkte) war. Daraufhin setzte der Beklagte mit Bescheid vom 21. November 2003 den Ausgleichsbetrag rückwirkend zum 3. Februar 2003 auf 79,76 EUR fest. Für die Zeit ab dem 3. Februar 2003 gewährte er aufgrund des von ihm berücksichtigten Einkommens der Eltern keinen Auszahlungsbetrag.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 13. September 2004 zurück. Zur Begründung erklärte er: Die Amtsärztin habe ihre Einschätzung aufgrund des Widerspruchs nochmals überprüft und sei zu keinem anderen Ergebnis gekommen. Überdies hätten der Klägerin bereits ab dem 2. November 1996 keine Ausgleichsleistungen nach Art. 51 PflegeVG mehr zugestanden. Der Anspruch sei durch die Unterbrechung im Leistungsbezug untergegangen. Der Besitzstandsanspruch entfalle, wenn der Bezug des Ausgleichsbetrages - wie hier - länger als 2 Monate unterbrochen sei.
Im an die Eltern gerichteten Anschreiben zum Widerspruchsbescheid hieß es, die Entscheidung führe dazu, dass die Klägerin zukünftig keine Ausgleichszahlungen mehr erhalten werde.
Mit am 22. September 2002 erhobener Klage hat die Klägerin ihr Begehren weiterverfolgt. Zur Begründung dafür, ihr stünden weiterhin Ausgleichsbeträge in Anwendung des Art. 51 PflegeVG zu, vertrat sie wie im Widerspruchsverfahren die Auffassung, die Eingruppierung in die Fallgruppe III sei nicht zutreffend.
Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Bescheides vom 21. November 2003 und des Widerspruchsbescheides vom 13. September 2004 zu verpflichten, ihr Pflegegeld nach Art. 51 PflegeVG in gesetzlicher Höhe ab dem 3. Februar 2003 zu gewähren.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er seine Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren zur Einstufung der Klägerin in die Fallgruppe III und zum Wegfall des Anspruchs nach Art. 51 PflegeVG wegen der Unterbrechung des Leistungsbezugs wiederholt und vertieft.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Es hat als zulässigen Streitgegenstand nur den für den Leistungszeitraum 2003 erhobenen Anspruch angenommen und die streitentscheidende Auffassung vertreten, dass nach Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG die besitzstandswahrende Leistungsverpflichtung auch dann wegfalle und nicht wieder auflebe, wenn es
- wie im vorliegenden Verfahren - vorübergehend an der finanziellen Bedürftigkeit für eine Hilfegewährung nach § 69 BSHG a.F. gefehlt habe.
Die Klägerin lässt ihre - mit Senatsbeschluss vom 9. August 2006 zugelassene - Berufung wie folgt begründen: Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts habe der Beklagte ausweislich des dem Widerspruch beigefügten Anschreibens vom 13. September 2004 eine - nicht auf Ausgleichsbeträge nur im Jahre 2003 begrenzte - Grundentscheidung treffen wollen. Ihrem Anspruch auf ein Besitzstandspflegegeld für die Zeit ab Februar 2003 stehe nicht entgegen, dass sie in der Zeit vom 2. September 1996 bis zum 1. August 1999 wegen bestandskräftig verneinter Hilfebedürftigkeit keine Leistungen nach Art. 51 Abs. 1 PflegeVG erhalten habe. Der Bezug eines Besitzstandspflegegeldes nach Art. 51 PflegeVG ende zwar, sobald der Pflegebedürftige über Einkommen oder Vermögen verfüge und deshalb nicht mehr hilfsbedürftig sei (Art. 51 Abs. 3 PflegeVG i. V. m. §§ 2 Abs. 1, 28 Abs. 1, 76 f BSHG a. F.). In diesem Fall entfalle der Anspruch aber nicht endgültig, vielmehr lebe er wieder auf, sobald der Pflegebedürftige wieder hilfebedürftig sei. Art. 51 PflegeVG enthalte keine ausdrückliche Regelung, dass der Anspruch auf das Besitzstandspflegegeld endgültig entfalle, wenn der Pflegebedürftige wegen einer Verbesserung der finanziellen Verhältnisse vorübergehend nicht bedürftig sei. Es gebe keine Anlass, eine solche Einschränkung über die ausdrücklichen Regelungen des Art. 51 PflegeVG hinaus vorzunehmen. Der Gesetzgeber habe bei der Einführung des Besitzstandspflegegeldes auf eine allgemeine zeitliche Beschränkung des Anspruchs verzichtet und nur einzelne Ausnahmetatbestände normiert, in denen das Besitzstandspflegegeld dauerhaft entfalle. Dies führe zu der gesetzlich gewollten Folge, dass das Besitzstandspflegegeld in vielen Fällen eine Leistung auf Lebenszeit darstelle. Art. 51 PflegeVG lasse sich nicht der allgemeine Grundsatz entnehmen, dass jede Unterbrechung des Bezugs von Bestandsleistungen zwangsläufig zum endgültigen Anspruchsuntergang führe. Vielmehr regele das Gesetz in Art. 51 Abs. 5 Satz 1 PflegeVG selbst das bloße Ruhen für die Dauer einer Unterbringung in einer vollstationären Einrichtung, sehe also eine erneute Bewilligung nach einer Unterbrechung des Leistungsbezugs vor.
Auch der Zweck des Art. 51 PflegeVG erfordere keine Einschränkung der Besitzstandsleistungen in der vom Verwaltungsgericht angenommenen Art und Weise. Das Bestreben des Gesetzgebers, eine Schlechterstellung von Pflegegeldempfängern durch das Inkrafttreten des PflegeVG auszuschließen, werde durch die Tatsache, dass der Pflegebedürftige aufgrund einer vorübergehenden Besserung seiner finanziellen Situation keine Besitzstandsleistungen erhalten habe, nämlich nicht berührt. Für den Zeitraum, der sich an den Ausschluss des Anspruchs anschließe, greife wiederum das Bemühen des Gesetzgebers, eine Schlechterstellung des früheren Pflegegeldberechtigten auszuschließen. Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass das Besitzstandspflegegeld über die beiden in Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG ausdrücklich normierten Tatbestände hinaus auch dann entfällt, wenn die sozialhilferechtliche Hilfebedürftigkeit für einen bestimmten Zeitraum wegfällt, hätte er den Katalog des § 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG erweitern können. So gesehen seien die Regelungen in Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG aber als abschließende Regelungen zu verstehen, was sich schon darin zeige, dass das Wort „insbesondere" nicht verwendet worden sei. Abgesehen davon stelle das Entfallen des Besitzstandspflegegelds in den Fällen des Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG eine Ausnahme von dem allgemeinen Grundsatz dar, dass der Bezug der Besitzstandsleistung zeitlich nicht begrenzt sei. Der Ausnahmecharakter der Vorschrift schließe eine Erweiterung auf andere Fallkonstellationen aus. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts lasse sich dem Wortlaut der Vorschrift ein Wiederaufleben des Anspruchs damit letztlich sehr wohl entnehmen.
Eine analoge Anwendung des Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG auf Fälle, in denen die finanzielle Bedürftigkeit vorübergehend entfalle, komme schon mangels Regelungslücke nicht in Betracht. Der Fall sich verändernder Einkommens- und Vermögensverhältnisse sei bereits von Art. 51 Abs. 3 PflegeVG mit seinem Verweis auf die Einkommens- und Vermögensregelungen des BSHG erfasst.
Da der Leistungsanspruch der Klägerin mithin nicht nach Art. 51 PflegeVG entfallen sei, hätte sich das Verwaltungsgericht - ggfs. im Wege der Einholung eines Sachverständigengutachtens - mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob die Einstufung der Klägerin in die Fallgruppe III zutreffend gewesen sei. Die seinerzeitige Umgruppierung in die Fallgruppe III sei nämlich anhand der amtsärztlichen Stellungnahme nicht nachvollziehbar, da sich der Gesundheitszustand der Klägerin fortlaufend verschlechtert habe. Die vorgenommene Punktebewertung sei unzutreffend.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und gemäß dem erstinstanzlich gestellten und in der Berufungsverhandlung klargestellten Klageantrag zu entscheiden, d. h.
1. den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Bescheides vom 21. November 2003 und des Widerspruchsbescheides vom 13. September 2004 zu verpflichten, ihr Pflegegeld nach Art. 51 PflegeVG für den Zeitraum vom 3. Februar bis zum 31. Dezember 2003 in gesetzlicher Höhe zu gewähren,
2. den Widerspruchsbescheid vom 13. September 2004 insoweit aufzuheben, als darin für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2004 der Anspruch auf das Besitzstandspflegegeld wegen einer Unterbrechung des Bezugs von mehr als 2 Monaten dem Grunde nach versagt worden ist.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und argumentiert damit, der Gesetzgeber habe mit dem Art. 51 PflegeVG ausweislich der nach dieser Vorschrift vorgesehenen Anrechnungs-, Ruhens- und Einstellungsmöglichkeiten keinen eventuell lebenslänglichen, sondern nur einen beschränkten Besitzstandsanspruch gewollt, so dass Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG auch nicht als abschließend betrachtet werden könne.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vortrags der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Ver-waltungsvorgänge des Beklagten (3 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die mit Senatsbeschluss vom 9. August 2006 zugelassene und auch im übrigen zulässige Berufung hat mit beiden Klageanträgen in der Sache Erfolg.
Die Klage ist mit ihrem Antrag zu 1. zulässig und begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 21. November 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13. September 2004 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, soweit darin für den Zeitraum vom 3. Februar 2003 bis zum Jahresende die Bewilligung eines Pflegegeldes abgelehnt worden ist (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), denn der Klägerin steht für den Leistungszeitraum vom 3. Februar 2003 bis zum Jahresende ein Besitzstandspflegegeld in gesetzlicher Höhe, die hier mit monatlich 220,36 EUR anzunehmen ist, zu.
Nach Art. 51 Abs. 1 PflegeVG in der Fassung des rückwirkend zum 1. April 1995 in Kraft getretenen Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit vom 15. Dezember 1995 (BGBl. I S. 1724) erhalten Personen, die am 31. März 1995 Pflegegeld nach § 69 BSHG in der bis zum 31. März 1995 geltenden Fassung bezogen haben, dieses Pflegegeld und zusätzlich das bis zum 31. März 1995 nach § 57 SGB V gezahlte Pflegegeld vom Träger der Sozialhilfe nach Maßgabe der Abs. 3 bis 5. Voraussetzung für die Leistungen nach Abs. 1 ist gemäß Art. 51 Abs. 2 Nr. 1 PflegeVG nicht, dass bezogen auf den Stichtag Pflegebedürftigkeit oder mindestens erhebliche Pflegebedürftigkeit im Sinne des SGB XI oder des BSHG in der aktuellen Fassung vorliegt. Maßgebend für eine etwaige Verpflichtung des Sozialhilfeträgers zur Gewährung von Pflegegeld ist vielmehr der frühere Pflegebedürftigkeitsbegriff des Bundessozialhilfegesetzes in der bis zum 31. März 1995 geltenden Fassung.
Vgl. eingehend BayVGH, Beschluss vom 11. Oktober 1995 - 12 CE 95.2731 -, FEVS 46, 148.
Dass die Klägerin am Stichtag im Sinne der §§ 68, 69, 76 Abs. 2 a Nr. 3 Buchst. b) BSHG a.F. in Verbindung mit § 35 Abs. 1 Satz 2 BVG pflegebedürftig und in die seinerzeit geltende Fallgruppe IV einzuordnen war,
vgl. zur Fiktionswirkung nach der DVO zu § 76 Abs. 3: Krahmer, in: LPK-BSHG, 4. Aufl., § 69 Rdn. 39 m. w. N.,
und damit voraussetzungsgemäß nach § 69 BSHG a. F. - unter Anrechnung von 200,00 DM der von der B. gleichzeitig als Pflegegeld nach § 57 SGB V gezahlten 400,00 DM - ein Höchstpflegegeld von 1.031,00 DM, also insgesamt 1.231,00 DM gewährt bekommen hat, steht zwischen den Beteiligten außer Streit und ist auch sonst nicht zweifelhaft.
Da das anrechenbare Elterneinkommen zum Stichtag 31. März 1995 auch unter Berücksichtigung des erst nachträglich bekannt gewordenen zusätzlichen Einkommens der Mutter der Klägerin aus einer Nebentätigkeit die seinerzeit gültige Einkommensgrenze nicht überstiegen hat und deshalb auch keine rückwirkende Aufhebung des maßgeblichen Bewilligungsbescheides erfolgt ist, stellt sich hier nicht die Frage nach der Behandlung von Pflegegeldzahlungen, für die objektiv bereits am 31. März 1995 die Voraussetzungen nicht (mehr) vorgelegen haben.
Vgl. hierzu etwa Nds. OVG, Urteil vom 27. Mai 1998 - 12 L 702/98 -, FEVS 49, 505; Lachwitz, in: Fichtner, BSHG, 2. Aufl., Anh. § 69a Rdnr. 21; Krahmer, in: LPK- BSHG, 6. Aufl., Anh. § 69a Rdnr. 2; Holtbrügge, in: LPK-SGB XI, 2. Aufl., Art. 51 PflegeVG, Rdnrn. 4 und 10, jeweils m. w. N.
Von den vorgenannten Leistungen ist nach Art. 51 Abs. 4 Nr. 1 PflegeVG der Betrag des Pflegegeldes nach § 37 SGB XI abzuziehen. Dabei kann es sich
- nach dem Sinn und Zweck der Besitzstandswahrungsregel - nur um das im jeweiligen Zeitpunkt, für den die Besitzstandswahrungsleistung zu berechnen ist, tatsächlich gewährte Pflegegeld nach § 37 SGB XI handeln.
Vgl. VG Augsburg, Urteil vom 20. Juni 2000
- Au 3 K 98.1116 -, VwRR BY 2001, 28 = Juris, m.w.N.
Aus den Verwaltungsvorgängen ergibt sich, dass die Klägerin von der B. Pflegekasse im Jahre 2003 monatliche Pflegegeldleistungen in Höhe von 410,00 Euro bezogen hat. Vor diesem Hintergrund ist der Klägerin unter Zugrundelegung des früheren DM-Betrages im Ansatz ein Besitzstand von 220,36 EUR zuzugestehen.
Die Besitzstandsregelung greift allerdings nur insoweit, als Sozialhilfebedürftigkeit vorliegt (Art. 51 Abs. 3 PflegeVG). Diese bemisst sich einerseits nach den Einkommensgrenzen (§§ 79, 81 BSHG) und Barbetragsgrenzen (§ 88 Abs. 2 Nr. 8 BSHG i.V.m. mit der dazu erlassenen Verordnung), die am 31. März 1995 gegolten haben, andererseits nach den jeweiligen aktuellen Einkommens- bzw. Vermögensverhältnissen und Familienverhältnissen einschließlich der aktuellen Kosten der Unterkunft.
Vgl. etwa Schellhorn, BSHG, 16. Aufl., § 69 a Rdnr. 29; Lachwitz, in: Fichtner, a.a.O. Anh. zu § 69 a Rdnrn. 9 bis 11; Krahmer, in: LPK-BSHG, 6. Aufl., Anh. zu § 69 a Rdnrn. 5 bis 7; Holtbrüg-ge, in: LPK-SGB XI, a.a.O., § 51 PflegeVG,
Rdn. 6.
Die Einkommensgrenze beträgt demgemäss unter Zugrundelegung des Grundbetrages nach § 81 Abs. 2 BSHG a.F. und der Familienzuschläge nach § 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BSHG i.V.m. den für das Jahr 2003 maßgeblichen Regelsatzverordnungen bis zum 30. Juni 2003 2.299,10 Euro und ab dem 1. Juli 2003 2.303,10 Euro. Dem stand nach den Berechnungen des Beklagten, die von Klägerseite nicht beanstandet worden sind und auch ansonsten keine Fehler erkennen lassen, im Zeitraum vom 3. Februar 2003 bis zum Jahresende ein zu berücksichtigendes monatliches Einkommen von 1.692,59 Euro gegenüber. Dieses Einkommen überschreitet die für den gleichen Zeitraum anzusetzende Einkommensgrenze nicht, so dass der Klägerin das vom Beklagten errechnete Besitzstandspflegegeld von 220,36 EUR in voller Höhe zusteht.
Entgegen der Annahme des Beklagten ist bei der Berechnung des anrechenbaren Einkommens nicht der niedrigere Grundbetrag nach § 81 Abs. 1 Nr. 5 BSHG anzusetzen. Für die streitbefangene Bemessung des Besitzstandspflegegeldes der Klägerin kommt es auf eine bloß graduelle Änderung in ihrer Pflegebedürftigkeit, die nach dem amtsärztlichen Gutachten vom 5. Februar 2003 unter Berücksichtigung des Bewertungssystems nach den "Empfehlungen zum Sozialhilferecht", herausgegeben von den Landschaftsverbänden, der Fallgruppe IV (außergewöhnlich schwere Pflegebedürftigkeit) nunmehr mit der Fallgruppe III (erhöhte Pflegebedürftigkeit) zu bewerten sein soll, nicht an. Vielmehr kommt der Klägerin auch im Anspruchszeitraum ihre Einstufung als Pflegegeldbezieherin nach § 69 Abs. 4 Satz 2 BSHG a.F. zum Stichtag 31. März 1995 zugute.
Denn die Frage, ob bei der Berechnung der konkreten Besitzstandsleistungen von den Leistungen auszugehen ist, auf die der Hilfeempfänger im streitbefangenen Zeitraum auf der Grundlage seiner aktuellen Pflegebedürftigkeit unter Anwendung der Regelungen vor Inkrafttreten der sozialen Pflegeversicherung einen Anspruch gehabt hätte,
so allerdings missverständlich ohne nähere Begründung: VG Augsburg, Urteil vom 20. Juni 2000 - Au 3 K 98.1116 -, a.a.O., das auch die Pflegegeldberechtigung nach § 57 SGB V einer erneuten medizinischen Bewertung unter Zugrundlegung der aktuellen Gesundheitsverhältnisse unterziehen will,
ist zu verneinen. Dafür bietet Art. 51 PflegeVG keinerlei Grundlage. Art. 51 Abs. 2 Nr. 1 PflegeVG bestimmt vielmehr ausdrücklich, dass Voraussetzung für die Leistung von Besitzstandspflegegeld nach Abs. 1 nicht ist, dass weiterhin Pflegebedürftigkeit oder mindestens erhebliche Pflegebedürftigkeit im Sinne des Elften Buches Sozialgesetzbuch oder des Bundessozialhilfegesetzes in der aktuellen Fassung vorliegt. Ist nicht Voraussetzung für das Besitzstandspflegegeld, dass derzeit Pflegebedürftigkeit oder zumindest erhebliche Pflegebedürftigkeit im Sinne der Sozialen Pflegeversicherung oder des Bundessozialhilfegesetzes vorliegen,
so auch schon BayVGH, Beschluss vom 11. Oktober 1995 - 12 CE 95.2731 -, FEVS 46, 148; VG Augsburg, Urteil vom 14. November 2000 - Au 9 K 00.689 -, Juris,
bedeutet dies eine Entkopplung des Anspruchs vom aktuellen Grad der Pflegebedürftigkeit. Aus Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG ergibt sich, dass der Gesetzgeber nur darauf abstellt, ob nach dem jetzigen Gesundheitszustand überhaupt noch die Leistungsvoraussetzungen für ein Pflegegeld nach § 69 BSHG a.F. vorliegen; an eine gesundheitsbedingte nachträgliche Änderung der Pflegebedürftigkeit innerhalb der Bandbreite des § 69 BSHG a.F. knüpft das Gesetz hingegen keine Rechtsfolgen. Aus dem Wortlaut des Art. 51 PflegeVG und dem Zweck der Vorschrift ergibt sich vielmehr, dass es für den Anspruch nach Art. 51 PflegeVG insoweit allein auf die im Rahmen des Pflegegeldes nach dem Bundessozialhilfegesetz am 31. März 1995 vom Sozialhilfeträger erbrachte Leistung ankommt und der Anspruch auf Besitzstandsleistung nach dem Zweck der Regelung, den Bezieher von BSHG-Pflegegeld vor einer Verschlechterung seiner Rechtsstellung infolge des Inkrafttretens des Pflegeversicherungsgesetzes zu schützen, nur entfällt, wenn die Grundlage für die Bewilligung nachträglich weggefallen ist, d.h. der gesundheitliche Zustand des Begünstigten sich so verbessert hat, dass der frühere Bedarf gar nicht mehr besteht.
Ähnlich wohl VG Karlsruhe, Urteil vom 19. Oktober 2001 - 8 K 543/99 -, Juris.
Weder Art. 51 Abs. 3 Halbsatz 2 PflegeVG noch Art. 51 Abs. 4 PflegeVG bieten einen Ansatz dafür, den Ausgangsbetrag des Besitzstandspflegegeldes nach der aktuellen Pflegebedürftigkeit zu bestimmen. Für die Höhe des Pflegegeldzahlbetrages ist die Sachlage auf den Stand 31. März 1995 insoweit fixiert, als Veränderungen des Grades der Pflegebedürftigkeit - Verbesserungen wie Verschlechterungen des Gesundheitszustandes - mit Ausnahme des Falles nach Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG nicht zu berücksichtigen sind.
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 12. August 1996 - 12 L 2460/96 -, OVGE MüLü 46, 405.
Entscheidend für das Besitzstandspflegegeld ist nach Maßgabe von Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG allein die Berechtigung zum Pflegegeldbezug als solche, so dass die Besitzstandswahrung auch für diejenigen in Betracht kommt, die pfle- gebedürftig nur noch i. S. v. § 68 Abs. 1 Satz 2 BSHG a. F. sind.
Vgl. Krahmer, in: LPK-BSHG, 6. Aufl., Anh. zu § 69a Rdn. 3; Lachwitz, in: Fichtner, a.a.O., Anh. zu § 69a Rdn. 8; Holtbrügge, in: LPK-SGV XI, a.a.O., Art. 51 PflegeVG, Rdn. 3.
Dass die Klägerin in dem hier in Rede stehenden Leistungszeitraum pflegebedürftig i. S. d. § 69 BSHG a. F. gewesen ist, ist zwischen den Beteiligten unstreitig.
Der Anspruch der Klägerin auf ein Besitzstandspflegegeld im hier interessierenden Leistungszeitraum ist auch nicht durch die Bezugsunterbrechung vom 2. September 1996 bis zum 2. August 1999 entfallen.
Nach Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 PflegeVG entfällt der Anspruch nach Art. 51 Abs. 1 PflegeVG, wenn die Dauer der Unterbringung in der (vollstationären) Einrichtung 12 Monate übersteigt. Ein solcher Fall ist hier unzweifelhaft nicht gegeben.
Nach Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG entfällt der Anspruch ferner, wenn die Leistungsvoraussetzungen nach § 69 BSHG in der bis zum 31. März 1995 geltenden Fassung nicht mehr vorliegen. Unter Leistungsvoraussetzungen sind insoweit aber nur die in den §§ 68 ff. BSHG genannten Tatbestandsvoraussetzungen für die Erbringung der Hilfe zur Pflege zu verstehen, namentlich die Pflegebedürftigkeit.
Vgl. die Begründung des Gesetzesentwurfs des Bundesrates, BT-Drucks. 13/2207, S. 5, zu Art. 1 a. E.
Nach Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG entfallen die Besitzstandsleistungen nach Art. 51 Abs. 1 PflegeVG demnach kraft Gesetzes nur dann, wenn sich nach dem 31. März 1995 der Gesundheitszustand des Pflegebedürftigen soweit verbessert hat, dass die Voraussetzungen des § 69 BSHG a. F. „nicht mehr" vorliegen.
Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Mai 1998 - 12 L 702/98 -, FEVS 49, 505; VG Augsburg, Urteil vom 20. Juni 2000 - Au 3 K 98.1116 -, a.a.O.
Dies ist hier ebenfalls nicht gegeben.
Der Fall der Bezugsunterbrechung wegen zeitweiligen Wegfalls der sozialhilferechtlichen Bedürftigkeit wird von Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG vom insoweit eindeutigen Wortlaut her nicht erfasst. Eine gleichwohl erfolgende Anwendung würde auf eine wortlautüberschreitende Analogie hinauslaufen.
Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 23. Januar 1998 - 12 L 107/98 -, Juris.
Für eine demnach allenfalls in Betracht zu ziehende analoge Anwendung fehlt es indes schon an der dies rechtfertigenden planwidrigen Regelungslücke. Denn der Fall sich verändernder Einkommens- und Vermögensverhältnisse ist bereits von Art. 51 Abs. 3 PflegeVG umfasst.
So auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 12. August 1996 - 12 L 2460/96 -, a.a.O.; VG Mün-chen, Urteil vom 16. Januar 2003 - M 15 K 99.5476 -, Juris; VG Karlsruhe, Urteil vom 19. Oktober 2001 - 8 K 543/99 -, Juris.
Diese Vorschrift erfasst und regelt umfassend sämtliche Folgen von Veränderungen der finanziellen Verhältnisse des Begünstigten sowohl in inhaltlicher Hinsicht als auch der gesetzessystematischen Stellung nach außerhalb der Anordnung des endgültigen Erlöschens des Ausgleichsanspruches in Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG. Die Regelung trägt mit der Berücksichtigung der aktuellen Einkommens- und Vermögensverhältnisse der typischerweise dynamischen, gerade
- wie hier - im Familienverbund vielfältigen Veränderungen unterworfenen Einkommens- und Vermögensentwicklung dadurch Rechnung, dass sie den Anspruch auf Besitzstandspflegegeld versagt, sobald der Pflegebedürftige über berücksichtigungsfähiges Einkommen oder Vermögen verfügt und deshalb nicht mehr wirtschaftlich hilfsbedürftig ist; der Anspruch lebt jedoch dementsprechend wieder auf, sobald der Pflegebedürftige wieder wirtschaftlich hilfsbedürftig wird.
Vgl. VG München, Urteil vom 16. Januar 2003
- M 15 K 99.5476 -, a.a.O.; VG Karlsruhe, Urteil vom 19. Oktober 2001 - 8 K 543/99 -, a.a.O.; zustimmend wohl: Holtbrügge, in: LPK-SGB XI, a.a.O., § 51 PflegeVG, Rdn. 6 a. E.
Eine Differenzierung nach der Länge der Unterbrechung lässt sich Art. 51 Abs. 3 PflegeVG auch nicht ansatzweise entnehmen.
So aber offenbar: Schellhorn, a.a.O., § 69a Rdnr. 29.
Abgesehen davon ist die Regelung in Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG über das Entfallen des Anspruchs abschließend.
So auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 23. Januar 1998 - 12 L 107/98 -, a.a.O.; VG Karlsruhe, Urteil vom 19. Oktober 2001 - 8 K 543/99 -, a.a.O.
Dies ergibt sich zunächst aus dem Wortlaut der Regelung. Denn der Gesetzgeber hat auf Worte wie „insbesondere" oder „etwa" verzichtet und damit den endgültigen Wegfall des Anspruchs auf die von Nr. 1 (Wegfall der Pflegebedürftigkeit) bzw. Nr. 2 (Unterbringung in einer vollstationären Einrichtung über einen Zeitraum von mehr als zwölf Monaten) des Satzes 2 erfassten Fallgestaltungen beschränkt. In Art. 51 Abs. 5 Satz 1 PflegeVG zeigt sich in der Gesamtschau mit Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG, dass der Gesetzgeber in diesem Absatz sowohl den zeitweiligen als auch den endgültigen Wegfall des Anspruchs einer Regelung hat zuführen wollen.
Vgl. auch VG Karlsruhe, Urteil vom 19. Oktober 2001 - 8 K 543/99 -, a.a.O.
Eine analoge Anwendung des Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 PflegeVG auf Fälle der längerfristigen Bezugsunterbrechung wegen Überschreitung der Einkommensgrenzen kommt auch aus verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten, etwa zur Vermeidung einer ansonsten gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßenden Ungleichbehandlung, nicht in Betracht. Eine sachwidrige Ungleichbehandlung liegt nicht vor. Der Gesetzgeber ist, wie sich aus der Begründung des Gesetzesentwurfs des Bundesrates,
vgl. Ausschussbericht, BT-Drucks. 13/2940, S. 8 zu Art. 1 Nr. 1,
ableiten lässt, von der Überlegung ausgegangen, dass bei der Fallvariante einer Unterbringung in einer vollstationären Einrichtung die Pflege des Betroffenen nicht zu Hause erfolgt, sondern durch die Einrichtung sichergestellt ist und deshalb der Bedarf für das Pflegegeld im Rahmen der Besitzstandsleistung vorübergehend (Satz 1, „ruht") oder auf Dauer (Satz 2, „entfällt") nicht besteht. Der Gesetzgeber hat sich insofern davon leiten lassen, dass - prognostisch gesehen - die in Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 PflegeVG zum Anlass für einen Wegfall des Ausgleichsanspruchs genommene vollstationäre Unterbringung über 12 Monaten hinaus eine gesundheitsbedingte Unterbringung auf Dauer bedeutet.
Vgl. Begründung des Gesetzesentwurfs des Bundesrates, BT-Drucks. 13/2207, S. 5, zu Art. 1 a.E., die insoweit anlässlich der vom Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung vorgenommenen Änderungen keine Modifikation erfahren hat (BT- Drucks. 13/2940, S. 7 f.).
Der Fall, dass infolge einer mehr als 12monatigen Unterbringung des Berechtigten in einer vollstationären Einrichtung davon auszugehen ist, dass der an sich durch die Besitzstandsleistung zu deckende Bedarf voraussichtlich endgültig nicht mehr entstehen wird, ist aber nicht i. S. v. Art. 3 Abs. 1 GG mit dem Fall gleichzusetzen, dass der Bedarf des Berechtigten, der nach wie vor die Leistungsvoraussetzungen des § 69 BSHG a. F. erfüllt, vorübergehend durch den Einsatz eigener Mittel gedeckt werden kann. Anders als der Gesundheitszustand Pflegebedürftiger sind deren wirtschaftliche Verhältnisse und die ggfs. mit zu berücksichtigenden wirtschaftlichen Verhältnisse der Familienmitglieder von vornherein einer gesteigerten Möglichkeit einer jederzeitigen - zur erneuten Bedürftigkeit führenden - Änderung ausgesetzt. Hierfür reichen schon relativ geringfügige Schwankungen über oder unter die maßgebenden Grundbeträge der Einkommensgrenzen aus. Der durch keinerlei Tatsachen gestützten - lebensfremden - Behauptung der Vertreterin des Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung, bei langfristiger Leistungsunterbrechung wegen Überschreitens der Einkommensgrenzen sei entsprechend Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 PflegeVG von einem endgültigen Wegfall des Anspruchs auf das Besitzstandspflegegeld auszugehen, weil in diesen Fällen ebenfalls von einer dauerhaften Verfestigung der Einkommenssituation ausgegangen werden müsse, kann danach nicht gefolgt werden.
Hat aber der Gesetzgeber, dem Unkenntnis hinsichtlich der wechselnden Einkommensverhältnisse gerade auch mit Blick auf die von ihm in Art. 51 Abs. 3 PflegeVG getroffene Regelung nicht unterstellt werden kann, diesen völlig verschiedenen Grundkonstellationen Rechnung getragen und - zu Recht - den zeitweiligen Wegfall der wirtschaftlichen Hilfebedürftigkeit nicht mit den Fällen des voraussichtlich dauerhaften Wegfalls des Pflegegeldbedarfs aus medizinischen Gründen, nämlich bei Wegfall der Pflegebedürftigkeit (Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG) und bei längerfristiger vollstationärer Unterbringung (Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 PflegeVG), gleichgestellt, sondern nur in den Fällen des voraussichtlich dauerhaften Wegfalles des Pflegegeldbedarfs aus medizinischen Gründen den Wegfall des Anspruchs auf Besitzstandspflegegeld angeordnet, dann kann diese sachliche Differenzierung nicht im Wege richterlicher Rechtsfortbildung in Form der Analogie nivelliert werden.
Darüber hinaus spricht auch die allgemeine Zielrichtung des Art. 51 PflegeVG für den abschließenden Charakter der Regelung. Zwar trifft es zu, dass Sozialhilfe grundsätzlich nur der Behebung einer vorübergehenden Notlage dient und keine rentengleiche Leistung auf Lebenszeit darstellt. Dies gilt aber nicht für den Anspruch nach Art. 51 PflegeVG. Zweck bereits der ursprünglichen Fassung des Art. 51 PflegeVG (Gesetz vom 26. Mai 1994, BGBl. I S. 1014) war es, sicherzustellen, dass Pflegegeldempfänger nach dem Bundessozialgesetz durch die Einführung der Pflegeversicherung keine finanziellen Nachteile erleiden.
Vgl. Gesetzesentwurf der Bundesregierung,
BT-Drucks. 12/5262, S. 174, zu Art. 34.
Auch die auf einen Entwurf des Bundesrates zurückgehende jetzige Fassung des Art. 51 PflegeVG ist durch das Bemühen des Gesetzgebers geprägt, eine Schlechterstellung von Personen, die bis zum Inkrafttreten des Pflegeversicherungsgesetzes Pflegegeld nach dem Bundessozialhilfegesetz erhalten hatten, durch das Inkrafttreten jenes Gesetzes zum 1. April 1995 auszuschließen.
Vgl. den Gesetzesentwurf des Bundesrates, BT-Drucks. 13/2207, S. 1, zu „A. Zielsetzung"; Aus-schussbericht, BT-Drucks. 13/2940, S. 7, A. III.
Die Reichweite dieses Schutzzweckes spiegelt sich darin, dass der Gesetzgeber den Anspruch auf Weitergewährung des am 31. März 1995 bezogenen Pflegegeldes zeitlich grundsätzlich nicht begrenzt hat,
vgl. VG München, Urteil vom 16. Januar 2003
- M 15 K 99.5476 -, a.a.O.; VG Karlsruhe, Urteil vom 19. Oktober 2001 - 8 K 543/99 -, a.a.O.,
VG Augsburg, Urteil vom 20. Juni 2000 - Au 3 K 98.1116 -, a.a.O., jeweils m. w. N.; Schellhorn, BSHG, 16. Aufl., § 69a Rdnr. 28,
und den bereits im Vorfeld der Gesetzesverabschiedung vorgebrachten Bedenken gegen die zeitlich unbegrenzte Geltungsdauer des Art. 51 PflegeVG und der damit verbundenen dauerhaften Besserstellung der Pflegegeldbezieher nach § 69 BSHG a. F. nicht gefolgt ist.
Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 23. Januar 1998 - 12 L 107/98 - unter Hinweis auf BT-Drucks. 13/2940; s. a. die Stellungnahme der Bundesregierung zum Entwurf des Änderungsgesetzes, BT-Drucks. 13/2207, S. 6.
Da der Gesetzgeber im Bereich des gewährenden Leistungsrechts in seiner Entscheidung darüber, ob und inwieweit er bisherigen Leistungsempfängern das bisherige Leistungsniveau erhält, frei ist,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 1999 - 5 B 132.98 -, FEVS 51, 345,
blieb es ihm unbenommen, sich in Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG auf die Normierung lediglich einzelner Ausnahmetatbestände zu beschränken.
- M 15 K 99.5476 -, a.a.O.
Geht es danach um die Rechtsstellung von Personen, die infolge ihrer Pflegebedürftigkeit Leistungen nach den Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes erhalten hatten und sieht der Gesetzgeber diese Personengruppe in einem solchen Umfang als schutzwürdig an, dass er eine umfassende - nur durch Ausnahmevorschriften durchbrochene - und dem Sozial(hilfe)recht an sich fremde Regelung über den Schutz des Besitzstandes,
vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 23. Januar 1998 - 12 L 107/98 -, a.a.O., m. w. N.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 30. Mai 2001 - 17 K 1990/99 -,
als angemessen erachtet, so ist der Gesetzgeber gehalten, diejenigen Fälle, in denen der zeitlich grundsätzlich nicht befristete Anspruch für die Zukunft (ausnahmsweise) ausgeschlossen sein soll, möglichst genau und unmissverständlich zu regeln.
Ähnlich VG Karlsruhe, Urteil vom 19. Oktober 2001 - 8 K 543/99 -, a.a.O.
Dementsprechend sind die Ausnahmetatbestände in Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG innerhalb der vom Gesetzgeber gewählten Konstruktion eng auszulegen und ist ihr Anwendungsbereich auf die sich aus ihrem Wortlaut ergebenden Grenzen zu beschränken. Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass das Besitzstandspflegegeld über die in Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG geregelten Fälle hinaus auch entfällt, wenn die sozialhilferechtliche Hilfebedürftigkeit für einen bestimmten Zeitraum wegfällt, hätte er den Katalog des Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG entsprechend erweitern können.
So auch VG München, Urteil vom 16. Januar 2003 - M 15 K 99.5476 -, a.a.O.
Knüpft der Gesetzgeber den Vertrauensschutz an den Bezug von Pflegegeld zum Stichtag 1. April 1995, kann deshalb auch - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - kein Vergleich mit der Situation eines Neuantragstellers erfolgen, der sich von vornherein auf die (geringeren) Leistungen der Pflegekasse verweisen lassen muss.
Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 23. Januar 1998 - 12 L 107/98 -, a.a.O., m. w. N.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 30. Mai 2001 - 17 K 1990/99 -.
Nach alledem finden die vom Verwaltungsgericht angestellten Billigkeitserwägungen,
ähnlich auch: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 30. Mai 2001 - 17 K 1990/99 -,
sowie die in der Literatur vertretene Ansicht, dass die Leistungspflicht bei Unterbrechung der sozialhilferechtlichen Bedürftigkeit entfalle und nicht wieder auflebe,
so Zeitler, in: NDV 1996, 6 (10) und Schellhorn, a.a.o., § 69 a Rdnr. 29 (für Unterbrechungen von mehr als 2 Monaten),
keine rechtliche Grundlage; sie laufen letztlich auf eine Abänderung des Gesetzes hinaus, die allein dem Gesetzgeber vorbehalten ist.
Die Klage ist auch mit ihrem Antrag zu 2. zulässig und begründet.
Die Zulässigkeit der gegen den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 13. September 2004 gerichteten Anfechtungsklage ergibt sich aus § 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hiernach kann der Widerspruchsbescheid auch dann alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage sein, wenn und soweit er gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält. Dies liegt hier vor, soweit der Beklagte im Widerspruchsbescheid die Gewährung eines Besitzstandspflegegeldes über den Leistungszeitraum 2003 hinaus aus grundsätzlichen Erwägungen für die Zukunft abgelehnt und damit eine der gesonderten Anfechtung zugängliche „Grundentscheidung" getroffen hat.
Zwar kann der Anspruch auf Sozialhilfe grundsätzlich nur in dem zeitlichen Umfang in zulässiger Weise zum Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle gemacht werden, in dem der Träger der Sozialhilfe den Hilfefall geregelt hat. Das ist äußerstenfalls der Zeitraum bis zur letzten Verwaltungsentscheidung, also bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. November 1966 - V C 29.66 -, BVerwGE 25, 307 (308 f.); Urteil vom 31. August 1995 - 5 C 9.94 -, BVerwGE 99, 149 (153 f.),
der Zeitraum kann aber auch - wie hier - früher enden. Dies beruht darauf, dass es sich bei der Bewilligung von Sozialhilfe regelmäßig um zeitabschnittsweise Hilfegewährung handelt, deren Voraussetzungen vom Träger der Sozialhilfe stets neu zu prüfen sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995 - 5 C
30.93 -, NVwZ-RR 1996, 510 (511).
Dies gilt auch für eine Pflegegeldbewilligung, bei der es sich regelmäßig um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2001
- 5 C 10.00 -, FEVS 53, 303.
Namentlich bei einer Absenkung oder völligen Einstellung der Leistungsgewährung aufgrund der zu berücksichtigenden Einkommensverhältnisse, die sich jederzeit ändern können, kommt eine gerichtliche Kontrolle nur für die Zeit allenfalls bis zum Erlass der letzten Behördenentscheidung, im Regelfall also nur bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides, in Betracht. Diese zeitliche Fixierung des Gegenstands der gerichtlichen Nachprüfung,
vgl. etwa auch OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2000 - 22 A 285/98 -, DVBl. 2001, 580,
gilt aber nicht uneingeschränkt. Sie greift nur dann ein, wenn die Behörde den Hilfefall auch tatsächlich den üblichen Gepflogenheiten entsprechend geregelt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 1995
- 5 C 9.94 -, a.a.O.
Eine Abweichung von den üblichen Gepflogenheiten liegt etwa dann vor, wenn die Behörde eine zeitlich nicht limitierte Regelung, in der Form einer sog. „Grundentscheidung" getroffen hat.
Vgl. zu diesem Phänomen: OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2000 - 22 A 285/98 -, a.a.O., Beschluss vom 24. März 2003 - 16 A 2007/00 - m.w.N.
Solange sich derartige Entscheidungen, die von der Behörde zu Vorfragen eines gesetzlich vorgesehen Verwaltungsakt durch selbständigen Verwaltungsakt getroffen werden, als Teilentscheidung im Rahmen des für den Gesamtverwaltungsakt vorgesehenen Regelumfangs halten, wird dies unter dem Aspekt des Vorbehalts des Gesetzes regelmäßig als unbedenklich angesehen.
Vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 44 Rdnr. 65; OVG NRW, Urteil vom 14. April 1994 - 24 A 4182/92 -.
Sie begegnen im Sozialhilferecht ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken, wenn mit ihnen nicht über die Sozialhilfebewilligung als solche entschieden wird. Dann steht nämlich der Grundsatz, dass Leistungen der Sozialhilfe keine rentengleichen Dauerleistungen sind, sondern Hilfen in einer bestimmten Notsituation, nicht entgegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1998 - 5 C
2.97 -, FEVS 48, 535 ff.; OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2000 - 22 A 285/98 -, a.a.O., m. w. N.
Das Bundesverwaltungsgericht hat auch darauf hingewiesen, dass es verfahrensökonomischem Vorgehen entspreche, wenn der Träger der Sozialhilfe bei variablem Sachverhalt und Streit der Beteiligten über eine einzelne Frage der Sozialhilfe lediglich diese Frage in einem Bescheid entscheide, um eine gerichtliche Belegung des Streit für die Zukunft zu ermöglichen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 1971
- V C 110.70 -, FEVS 19, 81 (83), so auch: Rothkegel/Grieger, in: Rothkegel, Sozialhilferecht, 2005, Teil IV Kapitel 6 Rn. 61 (S. 688 f.).
Ob die Behörde im Einzelfall von dieser Möglichkeit Gebraucht gemacht hat, ist durch Auslegung zu ermitteln. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der betreffende Sozialhilfeträger gedankliche Vorstellungen über „Grundbescheide" entwickelt hat und damit „bewusst" zu einer strittigen Frage einen derartigen Bescheid erlassen wollte. Es ist nämlich anerkannt, dass für die Auslegung von Willenserklärungen der Verwaltung gemäß der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB nicht der innere, sondern der erklärte Wille maßgebend ist, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. April 1968 - VI C 113.67 -, BVerwGE 29, 310 (312); vom 12. Januar 1973 - VII C 3.71 -, BVerwGE 41, 305 (306) und vom 18. Juni 1980 - 6 C 55.79 -, BVerwGE 60, 223 (228/229).
Soweit der Beklagte im Widerspruchsbescheid vom 13. September 2004 zusätzlich ausgeführt hat, dass eine Leistungspflicht nach Art. 51 PflegeVG spätestens am 2. November 1996 untergegangen sei, hat er im Lichte insbesondere des Anschreibens ebenfalls vom 13. September 2004, demzufolge die Widerspruchsentscheidung dazu führe, dass die Klägerin zukünftig neben dem Pflegegeld der Pflegekasse aus Sozialhilfemitteln (Hilfe zur häuslichen Pflege nach dem BSHG) keine Zahlungen mehr erhalten werde, in Bezug auf die Gewährung des Besitzstandspflegegeldes ab dem 1. Januar 2004 eine derartige Grundentscheidung getroffen.
Aus der verständigen Sicht der gesetzlichen Vertreter der Klägerin beinhalteten die Feststellungen zum Untergang des Anspruchs auf Ausgleichszahlungen nach Art. 51 PflegeVG eine Regelung „bis auf weiteres", die für die auf das Jahr 2003 folgenden Zeitabschnitte keine neue Entscheidung, sondern allein deren Übernahme ohne neue Prüfung erwarten liess. So heißt es auf Seite 9 des Widerspruchsbescheides, dass „Ausgleichszahlungen ... auch jetzt nicht mehr zustehen", und wird auf Seite 11, die Rechtsfolge festgestellt, „die Besitzstandsregelung endete spätestens am 2. November 1996 und lebte auch nicht wieder auf". Vor dem Hintergrund gerade auch des Anschreibens war den Ausführungen zum Untergang des Ausgleichsanspruches nicht nur eine Hinweisfunktion zu entnehmen, sondern der Wille zu einer auch für die Zukunft verbindlichen Rechtsanwendung.
Dass bezüglich der Grundentscheidung zum Untergang des Anspruchs auf Ausgleichszahlungen nach Art. 51 PflegeVG kein Vorverfahren nach §§ 68 ff. VwGO stattgefunden hat, ist unschädlich, weil es einer entsprechenden Nachprüfung gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO nicht bedarf, wenn - wie hier - erst der Widerspruchsbescheid die Beschwer enthält.
Die zulässige Klage ist auch begründet. Der den Anspruch der Klägerin auf Besitzstandspflegegeld wegen der Leistungsunterbrechung infolge mangelnder Sozialhilfebedürftigkeit dem Grunde nach verneinende Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 13. September 2004 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Denn der Beklagte kann nach den obigen Ausführungen zum Klageantrag zu 1. der Weitergewährung von Besitzstandspflegegeld nach Art. 51 PflegeVG nicht die Leistungsunterbrechung vom 2. September 1996 bis zum 2. August 1999 entgegenhalten.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 erster Halbsatz VwGO. Die Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Namentlich besitzt die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung, weil sich aus dem Gesetz eindeutig ergibt, dass die bloße Leistungsunterbrechung infolge mangelnder Sozialhilfebedürftigkeit nicht zum Untergang des Besitzstandsanspruchs aus Art. 51 PflegeVG führt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68, 69 BSHG
§§ 2 Abs. 1, 28 Abs. 1, 76 f BSHG
§§ 79, 81 BSHG
§§ 68 ff. BSHG
§§ 68 ff. VwGO
§§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 erster Halbsatz
VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 69 BSHG
§ 57 SGB V
§ 37 SGB XI
§ 51 PflegeVG
§ 133 BGB
§ 69 Abs. 4 Satz 2
BSHG
§ 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 1 Satz 2 BVG
§ 88 Abs. 2 Nr. 8 BSHG
§ 81 Abs. 2 BSHG
§ 81 Abs. 1 Nr. 5
BSHG
§ 69 Abs. 4 Satz 2 BSHG
§ 68 Abs. 1 Satz 2 BSHG
§ 79 Abs. 2 Satz 1
VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
Art. 51 PflegeVG
Art. 51
PflegeVG
Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG
Art. 51 Abs. 1 PflegeVG
Art. 51 Abs. 3 PflegeVG
Art. 51 Abs. 5 Satz 1 PflegeVG
Art. 51
Abs. 5 Satz 2 PflegeVG
Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG
Art. 51 Abs. 5 Satz 2
PflegeVG
Art. 51 Abs. 2 Nr. 1 PflegeVG
Art. 51 Abs. 4 Nr. 1 PflegeVG
Art. 51 Abs. 2
Nr. 1 PflegeVG
Art. 51 Abs. 3 Halbsatz 2 PflegeVG
Art. 51 Abs. 4 PflegeVG
Art.
51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG
Art. 51 Abs.
5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG
Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 PflegeVG
Art. 51
Abs. 1 PflegeVG
Art.
51 Abs. 3 PflegeVG
Art. 51 Abs. 5
Satz 2 PflegeVG
Art. 51 Abs. 3
PflegeVG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 51 Abs. 5 Satz
2 Nr. 2 PflegeVG
Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1
PflegeVG
Art. 51 Abs. 5 Satz 2
Nr. 2 PflegeVG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 25, 307
BVerwGE 99, 149
NVwZ-RR 1996, 510
BVerwGE 29, 310
BVerwGE 41, 305
BVerwGE 60, 223
12 CE 95.27
12 L 702/98
3 K 98.11
9 K 00.68
8 K 543/99
12 L 2460/96
12 L 107/98
15 K 99.54
8 K
543/99
5 B 132.98
17 K 1990/99
V C 29.66
5 C 9.94
5 C 10.00
22 A 285/98
16 A 2007/00
24 A 4182/92
V C 110.70
VI C 113.67
VII C 3.71
6 C 55.79