Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-09-17, Aktenzeichen 4 K 622/14

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen wurde.
Der Bescheid des Beklagten vom 07.02.2013 und der Widerspruchbescheid des Landratsamts … vom 13.02.2014 werden aufgehoben, soweit darin die von der Klägerin an den Beklagten zu zahlende Betriebskostenumlage für das Jahr 2012 festgesetzt wurde.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens zu drei Zehntel, der Beklagte zu sieben Zehntel.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin begehrt die Aufhebung eines Verbandsumlagebescheids des Beklagten für das Jahr 2012.
2
Die Klägerin ist neben den Gemeinden …, …, …, …, … und … Mitglied des Beklagten, einem freiwilligen Zweckverband zur Abwassersammlung und -reinigung durch eine Kläranlage in …. Die Klägerin entstand am 01.01.2009 durch Zusammenschluss der früher selbständigen (acht) Gemeinden …, …, …, …, …, …, … und … . Vor dem 01.01.2009 waren die genannten selbständigen Gemeinden im Gemeindeverwaltungsverband (GVV) … zusammengeschlossen. Mit Ausnahme der Gebiete der Gemeinden …, …, … und … waren die Gemeinden des GVV … bereits 2006 Mitglied des Beklagten und an die Verbandskläranlage in … angeschlossen. Die noch nicht angeschlossenen Teilorte der zwischenzeitlich entstandenen Klägerin wurden in den Jahren zwischen 2009 und 2013 ebenfalls an die Verbandskläranlage angeschlossen. Dieser Anschluss beruhte auf einem Beschluss der Klägerin im Anschluss an eine Überprüfung der Abwassersituation durch ein Gutachten des Ingenieurbüros … GmbH.
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Die Abwässer werden im Gebiet der Klägerin ausnahmslos und in weiten Bereichen der anderen Mitgliedsgemeinden des Beklagten im Trennsystem, das heißt in getrennten Kanälen für (Regen- bzw.) Niederschlagswasser einerseits und Schmutzwasser andererseits, abgeleitet. In diesem Trennsystem wird das Schmutzwasser in die Abwasseranlagen des Beklagten, den Verbandssammler, eingeleitet, während das im Niederschlagswasserkanal fließende Abwasser direkt und ungeklärt in den Vorfluter abgeleitet wird. In den verdichteten Siedlungsgebieten im …, insbesondere in den Kernbereichen von …, …, … und … erfolgt die Abwasserentsorgung im Mischsystem, das heißt in einer gemeinsamen Ableitung von Schmutz- und Niederschlagswasser in einem Kanal. Bei starkem Wasserandrang nach Niederschlägen wird das im Mischsystem anfallende Abwasser in Regenüberlaufbecken gesammelt und gedrosselt in den Verbandssammler abgeleitet. In die reinen Schmutzwasserkanäle und die Mischkanäle fließt außer dem eigentlichen durch die Haushalte und Gewerbebetriebe verunreinigten Abwasser auch das so genannte Fremdwasser. Dabei handelt es sich um an sich unverschmutztes Wasser, in der Regel klares Quell- oder Grundwasser, das über undichte Stellen (unerwünscht) in die Kanäle eindringt.
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Der Beklagte erhebt seit jeher, also auch schon in den Zeiten vor dem Beitritt der Klägerin, zur Deckung seiner nicht durch Erträge gedeckten Aufwendungen für die Abwasserbeseitigung nach § 19 der „Verbandssatzung des Abwasserverbands Mittleres Wiesental“ vom 16.03.2001 - VerbS - von den Mitgliedsgemeinden eine Betriebskostenumlage und eine Regenüberlaufbeckenumlage (§ 19 Nr. 1 VerbS). Der (alleinige) Umlagemaßstab für die Betriebskostenumlage ist eine Trockenwetterabflussmessreihe. Die zu rechnende Messreihe wird durch den Verwaltungsrat des Beklagten festgelegt (§§ 19 Nr. 1 Satz 1 und 2 sowie 14 Nr. 4 VerbS). Gemäß diesen rechtlichen Vorgaben wird der Abwasserzufluss aus den einzelnen Mitgliedsgemeinden jährlich anhand eines Durchschnittswerts auf Grundlage einer Reihe von Messtagen mengenmäßig an Messstellen (Schächten) erfasst, die sich dort befinden, wo das in den Schmutz- und Mischwasserleitungen fließende Abwasser von den kommunalen Abwasserkanälen in den Verbandssammler übergeleitet wird. Auf Grundlage dieser Messung wird die Betriebsumlage berechnet. Eine Messung der Schmutzfracht bzw. des Verschmutzungsgrads des Abwassers findet nicht statt; derartige Einrichtungen existieren an den Messstellen nicht. Die Messungen werden nach Angaben des Beklagten frühestens 48 bis 72 Stunden nach den letzten Niederschlägen im Verbandsgebiet vorgenommen. Deshalb wird das auf diese Weise gemessene Abwasser auch als Trockenwetterabfluss bezeichnet.
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Mit Schreiben vom 30.10.2012 wandte sich der Bürgermeister der Klägerin an die Verbandsversammlung des Beklagten. Darin beklagte er die hohe Fremdwassermenge aufgrund des langen Kanalnetzes in seiner Gemeinde und er beanstandete die Berechnung der Verbandsumlage allein anhand der Trockenwetterabflussmessung. So gebe es im Gebiet der Klägerin mehr als doppelt so viele Niederschläge wie in den im … gelegenen Mitgliedsgemeinden. Diese großen Wassermengen flössen nicht innerhalb von 48 oder 72 Stunden ab und erhöhten damit die gemessenen Trockenwassermengen. Auch das führe zu einer Benachteiligung der Klägerin bei der Berechnung der Verbandsumlage. Vor allem aber ergebe sich eine solche Benachteiligung daraus, dass 75 bis 85 % der Gesamtkosten für die Abwasserbeseitigung Fixkosten seien, die auf der grundsätzlichen Dimensionierung der Kläranlage beruhten, die wiederum auf den angeschlossenen Einwohnergleichwerten basiere. Dementsprechend schlage er vor, dass die Betriebsumlage künftig nach einem Schlüssel berechnet werde, der sich zu 80 % aus Einwohnergleichwerten und zu 20 % aus der Trockenwettermessreihe ergebe.
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In einem Vermerk vom 04.02.2013 hat das Landratsamt … empfohlen, dass die Betriebskostenumlage zu 70 % nach dem gebührenpflichtigen Abwasser in den jeweiligen Gemeinden und zu 30 % aufgrund der bisherigen Berechnungen nach den Trockenwettermessungen berechnet werden solle. Die bisher allein maßgebliche Berechnungsmethode auf Grundlage der Trockenwettermessungen entspräche nicht dem Grundsatz der Verursachungsgerechtigkeit, da in Streusiedlungsbereichen die Länge der Schmutzwasserkanäle naturgemäß länger und der Anteil des Fremdwassers im Schmutzwasser dort deshalb immer höher sei als in Bereichen konzentrierter Bebauung.
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Mit Schreiben vom 07.02.2013 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass die insgesamt zu erhebende Verbandsumlage (Betriebskosten- und Regenüberlaufbeckenumlage) für das Jahr 2012 den Betrag von 2.946.423,43 EUR ergebe und dass die Vorauszahlungen für 2013 sich auf insgesamt 3.027.000 EUR beliefen. Danach ergebe sich für die Klägerin eine noch zu leistende Umlage in Höhe von 130.932,65 EUR. Dieser Betrag setze sich zusammen aus der Endabrechnung für das Jahr 2012 in Höhe von -9.597,35 EUR, das heißt aus einer Gutschrift zugunsten der Klägerin aufgrund von im Jahr 2012 zu viel geleisteter Vorauszahlungen in dieser Höhe (9.597,35 EUR), sowie zweier am 15.02.2013 und am 15.05.2013 fälliger Vorauszahlungen für das Jahr 2013 in Höhe von jeweils 70.265 EUR. Diesem Schreiben waren Unterlagen beigefügt, in denen u. a. die Gesamtbeträge der von allen Mitgliedsgemeinden für das Jahr 2012 zu leistenden Umlagen aufgeführt sind. Danach betrug die Verbandsumlage für die Klägerin 273.132,65 EUR, davon entfiel auf die Betriebskostenumlage ein Betrag von 271.662,65 EUR; das entspricht einem Anteil von 9,544 % der gesamten Betriebskostenumlage.
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Am 07.03.2013 erhob die Klägerin mit Schreiben vom 06.03.2013 gegen das Schreiben des Beklagten vom 07.02.2013 Widerspruch. Zur Begründung trug die Klägerin im Wesentlichen vor: Der Widerspruch richte sich nicht gegen die Regenüberlaufbeckenumlage, sondern nur gegen die Betriebskostenumlage. Die Trockenwettermessungen, nach denen sich diese Umlage berechne, werde den unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Mitgliedsgemeinden nicht gerecht. Von den insgesamt ca. 44.000 Einwohnern im Verbandsgebiet lebten annähernd 30.000 in den dicht besiedelten Gebieten der Stadt … und der Gemeinde … . Nur ca. 2.200 Einwohner (ca. 5 %) lebten im Gebiet der Klägerin. Der Zustand der Schmutzwasserkanäle im Gebiet der Klägerin sei vergleichbar mit dem in den anderen Mitgliedsgemeinden. Aufgrund der Länge des Kanalnetzes sei der Fremdwasseranteil in ihrem Gebiet jedoch ungleich höher. Bezogen auf die Einwohner entfielen im Gebiet der Klägerin ca. 22 m Schmutzwasserkanal auf einen Einwohner, im Gebiet der Gemeinde … z. B. nur 4 m. Demzufolge zahle die Klägerin etwa das 4,5-fache der Verbandsumlage wie die einwohnermäßig vergleichbare Gemeinde …, auch die Gemeinde … zahle trotz einer etwa doppelt so hohen Einwohnerzahl nur 75 % der Betriebskosten, die auf die Klägerin entfielen. Der abwassermengenunabhängige Fixkostenanteil der Abwasserbeseitigungskosten mache allein 75 bis 85 % aus. Diesem unbefriedigenden Zustand werde in der Empfehlung des Landratsamts …, wonach die Betriebsumlage zu 70 % nach dem gebührenpflichtigen Abwasser in den jeweiligen Gemeinden und zu 30 % aufgrund der bisherigen Berechnungen nach den Trockenwettermessungen berechnet werden solle, vorbildlich Rechnung getragen. Die gegenwärtige Regelung in § 19 VerbS verstoße gegen die abgabenrechtlichen Grundsätze der Gleichbehandlung und der Äquivalenz. Auf einen Einwohner entfalle im Gebiet der Klägerin etwa der doppelte Umlagebetrag wie in anderen Mitgliedsgemeinden. Der Großteil der Kosten des Beklagten habe mit der Inanspruchnahme der Abwasserbeseitigungsanlage durch das Fremdwasser nichts zu tun. Bei dem von § 19 VerbS vorgegebenen Berechnungsmodus bleibe die eigentliche Aufgabe der Abwasserbeseitigung, die Schmutzwasserreinigung, völlig unberücksichtigt. Auch wenn man den Anreiz zur Sanierung des Kanalnetzes als legitimes Ziel bei der der Verteilung der Betriebskosten ansehe, rechtfertige das nicht das alleinige Abstellen auf die Trockenwetterabflussmengen. Denn die Klägerin müsse zur Sanierung ihrer Kanäle wegen deren Länge gegenüber beispielsweise der Gemeinde … etwa die 5-fachen Kosten aufwenden. Diese standortbedingten Nachteile müssten bei der Bemessung der Umlage berücksichtigt werden.
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In der Verbandsversammlung des Beklagten vom 14.03.2013 wurde beschlossen, dem Widerspruch der Klägerin nicht abzuhelfen und ihn dem Landratsamt … zur Entscheidung vorzulegen.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 13.02.2014 wies das Landratsamt … den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung verwies das Landratsamt auf seine bereits vorliegende Stellungnahme, nach der die Kosten des Beklagten bei Investitionen und Betrieb in erster Linie durch das Schmutzwasser begründet seien, was durch den allein auf Trockenwettermessungen beruhenden Verteilungsschlüssel nur unzureichend erfasst werde. Aber auch wenn der Widerspruch daher inhaltlich nachvollziehbar sei, sei die Widerspruchsbehörde nicht berechtigt, die Verbandssatzung des Beklagten zu verwerfen. Bei Anwendung der Satzung sei die Umlagefestsetzung jedoch rechtmäßig.
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Am 05.03.2014 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt sie im Wesentlichen zunächst ihr Vorbringen im Vorverfahren. Ergänzend trägt sie vor: Der in der Verbandssatzung verwendete Begriff der Trockenwetterabflussmenge sei zu unbestimmt. Entgegen den einschlägigen technischen Regelungen erfolge keine getrennte Erfassung der Abflussgrößen. Auch werde in der Satzung keine Regelung dazu getroffen, wie die Trockenwetterabflussmenge angesichts der höchst unterschiedlichen Niederschlagsmengen in den Mitgliedsgemeinden sachgerecht ermittelt werde. Im Ergebnis werde die Verbandsumlage völlig sachwidrig auf die Mitgliedsgemeinden verteilt. Entgegen der Behauptung des Beklagten werde die Betriebskostenumlage in keinem anderen Abwasserzweckverband allein nach dem Trockenwetterabfluss berechnet. Ein Verteilungsmaßstab, der nicht berücksichtige, dass 75 bis 85 % der Gesamtkosten den Fixkosten, zu denen vor allem auch die Abschreibungen für die in der Vergangenheit getätigten Investitionen gehörten, zuzurechnen seien und dass diese Kosten im Wesentlichen durch die Schmutzwasserbehandlung bedingt seien, müsse als sachwidrig angesehen werden. Eine Umlage zumindest dieser Fixkosten nach den Einwohnergleichwerten, wie das bei den meisten anderen Abwasserverbänden der Fall sei, erfordere auch keinen großen Aufwand. Die Höhe dieser Fixkosten resultiere vor allem daraus, dass man die Abwasseranlagen bei ihrer Herstellung in den 1970er Jahren wegen des damals sehr hohen Anteils an Mischwasserkanalisationen sehr groß dimensioniert und dadurch besonders hohe Kosten verursacht habe. Das wirke über die Abschreibungen bis heute nach. Dass die Verbandsumlage in den letzten Jahren gesenkt worden sei, beruhe vor allem auf deutlich gesunkenen Zinsen und geringeren Abschreibungen. Der Anschluss des gesamten Gebiets der Klägerin an die Kläranlage habe sich auf die Reinigungsleistung kaum ausgewirkt. Auch die Menge des Abwasserzulaufs habe sich durch den Vollanschluss der Klägerin nur wenig verändert. Demgegenüber werde die Verbandsumlage von den Zulaufmengen praktisch nicht beeinflusst. Auch wenn es ökologisch wünschenswert sei, den Fremdwasseranteil in einer Kläranlage so gering wie möglich zu halten, was sie anerkenne und dem sie durch teure Sanierung ihres Kanalnetzes nachkomme, führe eine Reduzierung des Fremdwassers allenfalls in geringem Umfang zu einer Reduzierung der Gesamtkosten des Beklagten. Der gegenwärtige Verteilungsmaßstab habe mit den realen kostenverursachenden Verhältnissen nichts zu tun und sei deshalb sachlich nicht vertretbar. Etwas anderes lasse sich entgegen der Meinung des Beklagten auch nicht dem Sachverständigengutachten der …-Ingenieure GmbH aus dem Jahr 2006 entnehmen.
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Die Klägerin beantragt zuletzt,
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den Bescheid des Beklagten vom 07.02.2013 und den Widerspruchbescheid des Landratsamts … vom 13.02.2014 aufzuheben, soweit darin die von der Klägerin an den Beklagten zu zahlende Betriebskostenumlage für das Jahr 2012 festgesetzt wurde.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor: Die Verteilung der Kosten sei im Wesentlichen schon seit Entstehung des Verbands im Jahr 1969 nach der Trockenwetterabflussmenge berechnet worden. Der Verteilungsschlüssel sei der Klägerin also lange bekannt gewesen. Dieser Schlüssel sei auch auf unter Berücksichtigung des Gutachtens der …-Ingenieure GmbH von 2006 Grundlage der Entscheidung gewesen, die weiteren Teilorte an den Beklagten anzuschließen und auf eine eigene Abwasserentsorgung zu verzichten. Dabei seien die betroffenen und nun in der Klägerin aufgegangenen Gemeinden davon ausgegangen, dass sie die Kosten durch Senkung des Fremdwassereintrags reduzieren könnten. Infolge des Anschlusses der weiteren Ortsteile (…, …, … und …) habe der Beklagte gerade auch wegen des hohen Fremdwasseranteils Investitionen zur Erhöhung der hydraulischen Kapazität tätigen müssen. Diese Investitionen flössen in Form von Abschreibungen und Zinsen in die Betriebskosten ein. Dass es der Klägerin nicht gelungen sei, den Fremdwasseranteil in ihren Schmutzwasserkanälen zu reduzieren, könne nicht zu Lasten der anderen Mitgliedsgemeinden gehen. Die Regelung in § 19 VerbS über die Umlageverteilung nach der Trockenwetterabflussmenge beruhe auf den §§ 20 Abs. 2, 19 Abs. 1 Satz 1 und 3 GKZ und sei danach rechtmäßig. Die Bemessungsgrundlage müsse nicht dem Äquivalenzprinzip genügen, sondern dürfe nur nicht unpassend sein. Auch die Klägerin trage jedoch nicht vor, dass die Trockenwettermessung keinen Bezug zu den Aufgaben des Beklagten habe. Der Trockenwetterabfluss habe tatsächlich eine erhebliche Bedeutung für die Betriebskosten der Verbandsanlagen. Die Berechnung nach der Trockenwettermessung trage dazu bei, dass für die Mitglieder ein Anreiz zur Reduzierung des Fremdwassereintrags erzeugt werde, der verhindern solle, dass es zu übermäßigen hydraulischen Belastungen komme. Auch andere Abwasserverbände nutzten den gleichen Maßstab. Inzwischen zeigten die Anstrengungen, die die Klägerin zur Sanierung ihres Kanalnetzes ergriffen habe, bereits Wirkung. Nach einem Anstieg der Verbandsumlage im Jahr 2013 auf 310.087,35 EUR, was einem Anteil der Klägerin an den gesamten Betriebskosten von 11,247 % entspreche, sei diese Umlage im Jahr 2014 auf 248.372,75 EUR (= 9,436 %) gesunken und im Jahr 2015 sei auf der Basis der aktuellen Messungen mit einem weiteren Rückgang auf ca. 230.000 EUR (= ca. 8,7 %) zu rechnen. Insgesamt liege die danach zu erwartende Belastung der Klägerin um ca. 100.000 EUR unter der prognostizierten. Tatsächlich liege der von der Menge und der Art des Abwasser unabhängige Fixkostenanteil zwischen 75 und 85 %. Welche Auswirkungen der Fremdwassereintrag auf diese Fixkosten, aber auch auf die abwassermengenabhängigen und abwasserartabhängigen Kosten der Abwasserbeseitigung habe, lasse sich nicht beziffern. Tatsache sei aber, dass erhöhte Fremdwassereinträge zu höheren Kosten der Abwasserbeseitigung führten und ökologisch unerwünschte Begleiterscheinungen mit sich brächten, weil die Reinigungsleistung der Kläranlage bei hohen Fremdwassereinträgen beeinträchtigt werde.
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Der Kammer liegen die Akten des Beklagten über die Berechnung der Verbandsumlage für das Jahr 2012 und die Widerspruchsakten des Landratsamts … (jew. 1 Heft) vor. Der Inhalt dieser Akten und der Gerichtsakten war Gegenstand der mündlichen Verhandlung; hierauf wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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1. In der Klageschrift hat die Klägerin den unbeschränkten Antrag gestellt, den Bescheid des Beklagten vom 07.02.2013 und den Widerspruchbescheid des Landratsamts … vom 13.02.2014 aufzuheben. Eine an § 88 VwGO ausgerichtete Auslegung dieses Klagebegehrens ergibt jedoch, dass die Klägerin entgegen dem Wortlaut ihres Antrags von Anfang an nicht die für das Jahr 2012 festgesetzte gesamte Verbandsumlage, sondern nur die Betriebskostenumlage (in Höhe von 271.662,65 EUR), nicht aber auch die Regenüberlaufbeckenumlage (in der vergleichsweise geringen Höhe von 1.470 EUR) beanstanden und zum Gegenstand des Klageverfahrens machen wollte. Dass sie die Regenüberlaufbeckenumlage nicht anfechten will, hat sie bereits im Widerspruchsverfahren und erneut in der Klagebegründung ausdrücklich klargestellt mit der Folge, dass die auf gänzlich anderen rechtlichen Grundlagen beruhende Regenüberlaufbeckenumlage weder im Widerspruchs- noch im Klageverfahren Gegenstand der streitigen Auseinandersetzung waren.
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Anders verhält es sich jedoch mit den im Bescheid des Beklagten vom 07.02.2015 außer der Verbandsumlage für 2012 ausdrücklich festgesetzten (zwei) Vorauszahlungen für 2013 in Höhe von jeweils 70.265 EUR. Dass diese Vorauszahlungen nicht angefochten werden sollten, hat die Klägerin im Unterschied zur Regenbeckenüberlaufumlage ausdrücklich nie erklärt. Im Gegenteil hat ihr Prozessbevollmächtigter noch zu Beginn der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass diese Vorausleistungen im Wesentlichen das rechtliche Schicksal der Betriebskostenumlage teilten und deshalb ebenfalls aufzuheben seien, wenn sich die Erhebung der Betriebskostenumlage als rechtswidrig erweisen sollte.
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Indem die Klägerin nach Erörterung der Antragstellung in der mündlichen Verhandlung den ursprünglich gestellten Antrag um den Nebensatz „soweit darin die von der Klägerin an den Beklagten zu zahlende Betriebskostenumlage für das Jahr 2012 festgesetzt wurde“ ergänzt hat, hat sie die Klage beschränkt auf die alleinige Anfechtung der Betriebskostenumlagenfestsetzung für 2012. Hierdurch hat sie ihre Klage in Bezug auf die Festsetzung der beiden Vorausleistungen für 2013 der Sache nach zurückgenommen. Insoweit ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO mit der Kostenfolge aus § 155 Abs. 2 VwGO einzustellen.
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2. Soweit die Klägerin die Klage gegen die Festsetzung der Betriebskostenumlage für 2012 (in Höhe von 271.662,65 EUR) weiterverfolgt (hat), ist die Klage zulässig und begründet.
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2.1 Diese Klage ist als Anfechtungsklage zulässig. Die Kammer sieht in dem (in der Form unverbindlich gefassten) Schreiben des Beklagten vom 07.02.2013 unter Berücksichtigung aller Umstände des vorliegenden Einzelfalls - im Ergebnis ebenso wie die beiden Prozessbeteiligten - (gerade noch) einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG mit dem von der Klägerin angefochtenen Regelungsinhalt, das heißt mit dem Inhalt, dass darin eine von der Klägerin zu leistende Verbandsumlage für das Jahr 2012 (sowie zwei Vorausleistungen für 2013) verbindlich festgesetzt wurden. Zwar wird in diesem Bescheid vom 07.02.2013 gerade mit Wirkung für das Jahr 2012 durch Nennung eines Minusbetrags vordergründig nur eine Gutschrift für 2012 (in Höhe von 9.597,35 EUR) bescheinigt. Doch ist der Gegenstand dieses Schreibens in der Betreffzeile bezeichnet mit „Abrechnung der Verbandsumlage 2012 und Vorauszahlung der Verbandsumlage 2013“. Schon das spricht aus der maßgeblichen Sicht der Adressaten bei objektiver Würdigung aller Umstände und unter Berücksichtigung der jahrelang geübten, den Beteiligten bekannten Verwaltungspraxis (vgl. zur Bedeutung eines solchen Praxis BVerwG, Urteil vom 23.08.2011, NVwZ 2012, 506) dafür, dass es sich nicht nur um eine Gutschrift (infolge zu hoher Vorauszahlungen), sondern um eine endgültige Festsetzung der Verbandsumlage für das gesamte abgelaufene Jahr 2012 handelt. Gestützt wird diese Sichtweise auch durch die explizite Verweisung im Text des Bescheids vom 07.02.2013 auf beigefügte Abrechnungen und Aufteilungen, unter denen sich vor allem eine Aufstellung der von allen Mitgliedsgemeinden geschuldeten Verbandsumlage 2012, u. a. aufgeteilt nach Allgemeiner Umlage (gemeint ist damit ganz offensichtlich die Betriebskostenumlage) und Regenüberlaufbeckenumlage (RÜB-Umlage), befand. Hinzu kommt, dass dem Bescheid des Beklagten vom 07.02.2013 im Widerspruchsbescheid des Landratsamts … vom 13.02.2014 ausdrücklich die Eigenschaft eines (anfechtbaren) Verwaltungsakts zugesprochen wurde (zur Bedeutung einer solchen Qualifikation durch die Widerspruchsbehörde vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1987, NVwZ 1988, 51; siehe insoweit auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 05.05.2014 - 3 S 1947/12 -, juris; zur Auslegung weitgehend formloser Schreiben, mit denen eine Verbandsumlage geltend gemacht wird, vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.05.1996 - 2 S 590/94 -, juris).
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2.2 Die so zulässige Klage ist auch begründet. Die Festsetzung der Betriebskostenumlage für das Jahr 2012 im Bescheid des Beklagten vom 07.02.2013 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts … vom 13.02.2014 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Die Festsetzung der Betriebskostenumlage beruht auf § 19 Nr. 1 und 2 Satz 1 und 2 VerbS. Danach werden die Aufwendungen, die dem Verband (dem Beklagten) nach Abzug der Erträge verbleiben, mit der Betriebskostenumlage und der Regenüberlaufbeckenpauschale gedeckt (§ 19 Nr. 1 VerbS). Umlagemaßstab für die Betriebskostenumlage ist eine Trockenwetterabflussmessreihe. Die zu rechnende Messreihe wird durch den Verwaltungsrat festgelegt (§ 19 Nr. 2 Satz 1 und 2 VerbS). Diese satzungsrechtlichen Regelungen haben ihre gesetzliche Grundlage in den §§ 6 Abs. 2 Nr. 5 und 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 GKZ. Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 GKZ können Zweckverbände, soweit ihre sonstigen Erträge und Einzahlungen zur Deckung ihres Finanzbedarfs nicht ausreichen, von den Verbandsmitgliedern eine Umlage erheben. Die Maßstäbe für die Umlage sind gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ so zu bemessen, dass der Finanzbedarf für die einzelnen Aufgaben angemessen auf die Mitglieder verteilt wird.
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Aus den zuvor genannten Bestimmungen ergibt sich eine Berechtigung des Beklagten zur Anforderung einer Umlage (als einer sonstigen öffentlich-rechtlichen Abgabe und Umlage im Sinne von § 45 KAG) durch Verwaltungsakt (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.05.1996, a.a.O.), wie das mit dem hier angefochtenen Bescheid vom 07.02.2013 geschehen ist (siehe oben).
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Die von dem Beklagten auf der Grundlage der genannten Bestimmungen der Verbandssatzung und des Gesetzes über die Kommunale Zusammenarbeit (GKZ) vorgenommene Ermittlung und Verteilung der Betriebskosten wird jedoch dem in § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ normierten Gebot der angemessenen Umverteilung auf die Verbandsmitglieder nicht gerecht.
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Dabei geht die Kammer davon aus, dass die Grenzen, die bei der Verteilung des Finanzbedarfs eines Zweckverbands auf seine Mitglieder als „angemessen“ im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 GKZ gelten, im Verhältnis zwischen dem Beklagten und den Mitgliedsgemeinden nicht durch das im Recht der Abgabenerhebung allgemein anerkannte Äquivalenzvalenzprinzip bestimmt werden. Denn die Umlage von Verbandslasten ist kein Entgelt für die von dem Verband erbrachte Leistung, sondern Folge der Mitgliedschaft von Gemeinden in dem Verband, den sie selbst gegründet haben oder dem sie später (freiwillig) beigetreten sind. Diese Umlageerhebung bedarf deshalb nicht des Nachweises eines äquivalenten Vorteils für die Umlagepflichtigen. Dementsprechend hat der Satzungsgeber für die Festlegung des Umlagemaßstabs einen weiten Gestaltungsspielraum, der allein durch das Willkürverbot begrenzt wird. Der Beitragsmaßstab kann daher nur dann rechtlich beanstandet werden, wenn er sachwidrig und für das Wirken des Verbands völlig unpassend ist. Ob der Satzungsgeber die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, ist bei einer Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verteilungsmaßstabs nicht von Bedeutung (vgl. zum Ganzen VGH Bad.-Württ., Urteil vom 05.05.2014, a.a.O., mit Nachweisen aus der Rspr. des BVerwG’s).
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Auch unter Berücksichtigung eines solchen weiten Gestaltungsspielraums erweist sich die Trockenwetterabflussmessreihe als alleiniger Maßstab für die Verteilung der Betriebskosten als sachwidrig und daher als unangemessen im Sinne von § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ, da diese Art der Umlageverteilung die Klägerin gegenüber anderen Mitgliedern des Beklagten in grober Weise benachteiligt.
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Mit der von ihm konkret praktizierten Form der Trockenwetterabflussmessungen ermittelt der Beklagte die gesamten Abwassermengen, die von den einzelnen Mitgliedsgemeinden aus ihren kommunalen Schmutz- und/oder Mischwasserkanälen nach einer längeren Trockenwetterphase in den Verbandssammler und von dort in die Kläranlage abgegeben werden. Danach wird die Abwassermenge undifferenziert, allein nach seiner Gesamtmenge, erfasst. Diese Abwassermenge, die von jeder einzelnen Gemeinde in den Verbandssammler abgeleitet wird, wird dann nach der vom Beklagten angewandten Methode ins Verhältnis gesetzt zur gesamten aus allen Mitgliedsgemeinden zufließenden Abwassermenge; dieses Verhältnis entspricht dann dem Verhältnis, nach dem die gesamten Betriebskosten des Beklagten ohne Berücksichtigung, ob es sich bei einzelnen Kostenbestandteilen um Fixkosten oder um variable (mengenabhängige) Kosten handelt, berechnet werden. Der Anteil der Klägerin von 9,544 % an den Betriebskosten im Jahr 2012 entspricht somit ihrem Anteil an der mittels der Trockenwetterabflussmessungen ermittelten Gesamtabwassermenge, die in dem betreffenden Jahr von allen Mitgliedsgemeinden in die Anlagen des Beklagten eingeleitet wurden. Die maßgeblichen Messungen finden nach insoweit unbestrittenen Angaben von Mitarbeitern des Beklagten nur im Zeitraum von April bis Oktober statt und auch in dieser Zeit nur dann, wenn es im gesamten Verbandsgebiet, also auch in den zur Gemarkung der Klägerin gehörenden Gebirgszonen, während einer Zeitdauer von mindestens 48 Stunden, in der Regel sogar mindestens 72 Stunden lang, keine Niederschläge gegeben hat.
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Zu den so gemessenen Abwässern gehören in den Gemeinden wie der Klägerin, in denen ausschließlich im Trennsystem entwässert wird, nur das durch Privathaushalte und Gewerbebetriebe verunreinigte Abwasser (Schmutzwasser) sowie das ungewollt über defekte Kanalabschnitte in die Schmutzwasserkanäle eingedrungene (saubere) Fremdwasser. Das nach Regenereignissen abzuführende Niederschlags- bzw. Regenwasser belastet in diesem Trennsystem den Verbandssammler und die Kläranlage weitestgehend nicht, da es über separate Regenwasserkanäle direkt in den Vorfluter abgeleitet wird. Es ist geradezu Zweck der Trennkanalisation, die Kläranlage von den zeitweise großen Mengen an Regenwasser zu entlasten. Nur soweit bei stärkeren Regenereignissen Regenwasser ungewollt auch über Entlüftungs- oder Kontrollschächte in die Schmutzwasserkanäle eindringt, gelangt es auch in den Verbandssammler und die Kläranlage. Das ändert aber nichts daran, dass der allergrößter Teil des Regenwassers nicht in die Schmutzwasserkanäle und von dort in die Verbandsanlagen gelangt und folglich auch nicht die Kläranlage belastet.
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Demgegenüber enthält das dem Verbandssammler aus Mischsystemen zugeführte Abwasser über das Schmutz- und Fremdwasser hinaus auch Regenwasser. Dabei wird das zusammen in einem Kanal gesammelte gesamte Mischabwasser während bzw. nach größeren Regenereignissen, bei denen das Regenwasser naturgemäß den ganz überwiegenden Anteil an der gesamten Abwassermenge ausmacht, zunächst in Überlaufbecken gesammelt und von dort unter Berücksichtigung der (maximalen) Kapazitäten der Kläranlage zwar dosiert, aber doch in größeren Mengen in die Verbandsanlagen eingeleitet und dort nach Reinigung in der Kläranlage entsorgt. Das gilt nicht nur in Fällen heftigerer Niederschläge, sondern vor allem auch während längerer Schlechtwetterphasen, in denen es nur leicht oder gelegentlich regnet und in denen zwar keine Zwischenlagerung des gesamten Abwassers in Regenüberlaufbecken erforderlich ist, in denen aber dennoch in der Summe größere Mengen an Regenwasser anfallen, das über die Mischwasserkanäle in die Verbandsanlagen und damit in die Kläranlage eingeleitet wird. All diese zum Teil großen Abwassermengen werden jedoch bei den für die Umlageberechnung maßgeblichen Messreihen weitestgehend nicht erfasst, obwohl auch sie über die Abwasseranlagen des Beklagten entsorgt werden, weil diese Messungen nur nach längeren Trockenphasen durchgeführt werden und das zuvor gefallene Regenwasser bis dahin weitestgehend im Wege dosierter Abgaben in den Verbandssammler abgelaufen ist.
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Auf diese Weise wird bei Gemeinden, die - wie die Klägerin - ein Trennsystem unterhalten, strukturbedingt praktisch das gesamte Abwasser, das von ihnen in die Verbandsanlagen des Beklagten eingeleitet wird, zur Grundlage der Messungen und damit zum Maßstab für die Betriebskostenverteilung gemacht. Dazu gehört eben auch das so genannte Fremdwasser, weil dieses auch nach längeren Trockenzeiten - und damit auch in Zeiten, in denen die Messreihen stattfinden - in die Kanäle gelangt. Dieses Fremdwasser macht nach insoweit übereinstimmendem Vortrag aller Beteiligter bei der Klägerin einen großen Anteil an der über die Schmutzwasserkanalisation abgeführten Gesamtabwassermenge aus und wirkt sich deshalb nicht unerheblich auf die Höhe der Betriebskostenumlage aus. Demgegenüber fällt bei den Gemeinden, die entweder flächendeckend oder auch nur zu einem Teil im Mischsystem entwässern, ein großer Teil des in die Verbandsanlagen eingeleiteten Abwassers, nämlich das Regenwasser, bei der Bemessung der Betriebskostenumlage annähernd komplett „unter den Tisch“.
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Beide Arten von Abwasser, das Fremdwasser und das Regenwasser, sind jedoch insoweit vergleichbar, als sie weitgehend „sauberes“ Wasser darstellen, das gleichermaßen an sich nicht in die Kläranlage gehört und entweder im natürlichen Wasserhaushalt verbleiben oder direkt, an der Kläranlage vorbei, in den Vorfluter geleitet werden sollte, wie das bei der Trennkanalisation mit dem Regenwasser auch geschieht. Das Regenwasser unterscheidet sich vom Fremdwasser lediglich darin, dass es weit unregelmäßiger und häufig stoßweise, bei oder nach Regenfällen aber meist in Mengen anfällt, die weit über den Mengen an anfallendem Fremdwasser liegen. Dadurch stellt das über Mischwasserkanalisationen in Abwasserbeseitigungsanlagen eingeleitete Regenwasser für diese Anlagen eine weitaus größere Herausforderung dar als das Fremdwasser, nicht zuletzt auch deshalb, weil die Dimensionierung dieser Anlagen auf diese großen (Regen-)Wassermengen hin ausgelegt sein muss. Das zeigt sich auch am Beispiel der Anlagen des Beklagten mit einer maximalen Durchlaufleistung von 40.000 m3 pro Tag. Dass diese Kapazität weder aufgrund des Anfalls an reinem Schmutzwasser noch aufgrund der Fremdwassermenge erforderlich ist, ergibt sich daraus, dass die Trockenwetterabflussmessungen nach dem Vorbringen des Beklagten außer im Abstand von regelmäßig 72 Stunden vom letzten Regenereignis erst dann stattfinden, wenn der Gesamtabwasserzufluss in der Verbandskläranlage weniger als 10.000 m3 pro Tag beträgt. Das verdeutlicht, dass die gesamten Anlagen des Beklagten eine ganz andere, kostengünstigere Dimension haben könnten, wenn sie nicht für den Anfall großer Regenwassermengen ausgelegt sein müssten, wenn also alle Mitgliedsgemeinden des Beklagten, wie die Klägerin, das in ihrem Gebiet anfallende Regenwasser an diesen Anlagen vorbei leiteten.
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Im Verhältnis zu diesen großen Mengen an Regenwasser treten die über defekte Schmutzwasserkanäle in die Verbandsanlagen gelangenden Fremdwassermengen voraussichtlich auch in ihrer auf das gesamte Jahr bezogenen Menge, in jedem Fall aber in der für die bei stärkeren Niederschlägen erforderlichen Dimensionierung und Auslegung der Abwasserbeseitigungsanlagen und damit auch für die Betriebskosten des Beklagten maßgeblichen Menge eher in den Hintergrund. Wenn dennoch einerseits der Fremdwassermenge für die Verteilung der Betriebskosten eine so erhebliche Bedeutung zukommt, wie das bei den Trockenwetterabflussmessungen der Fall ist, und das Fremdwasser im Ergebnis insoweit die gleiche Bedeutung besitzt wie das Schmutzwasser und wenn andererseits das Regenwasser bei der Verteilung der Betriebskosten trotz seiner eher stärkeren Auswirkungen auf die Höhe der gesamten Betriebskosten praktisch keine Rolle spielt, dann bewirkt die von dem Beklagten gewählte Form der Verteilung der Betriebskosten eine nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigte Ungleichbehandlung der Klägerin, die aufgrund zahlreicher und vielfältiger Ursachen einen überproportional hohen Fremdwassereintrag in ihrer Kanalisation zu verzeichnen hat, dafür aber im Unterschied zu anderen Mitgliedsgemeinden praktisch kein Regenwasser in die Verbandsanlagen einleitet. Eine solche Verteilungsregelung ist hiernach sachwidrig und verstößt damit gegen das Gebot der Angemessenheit in § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ.
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Danach erweist sich die Verteilungsregelung in § 19 Nr. 2 Satz 1 VerbS als rechtswidrig und damit nichtig. Nach dieser Vorschrift wird die Trockenwetterabflussmessreihe als einziger Maßstab für die Berechnung der Betriebskostenumlage vorgegeben. Auch wenn sich aus dem Begriff der „Trockenwetterabflussmessreihe“ nicht exakt ergibt, wann, wie oft und unter welchen genauen Umständen die Messungen durchgeführt werden, solche Festlegungen vielmehr nach § 19 Nr. 2 Satz 2 VerbS dem Verwaltungsrat vorbehalten bleiben, so ergibt sich doch sowohl aus dem allgemeinen Wortverständnis als auch aus dem in der Fachwelt üblichen Gebrauch dieses Begriffs (siehe hierzu u. a. Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden-Württemberg, Fremdwasser in kommunalen Kläranlagen, Band 20, 2007, S. 7, und Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, Arbeitshilfen Abwasser, Anhang A-4.2.1; Geo Lexikon, Stichwort: Trockenwetterabfluss, www.geodz.com/deu/d/Trockenwetterabfluss), dass die danach durchzuführenden Messungen erst nach einer längeren Zeitspanne ohne abflusswirksame Niederschläge zu erfolgen haben. Damit ist die nach den vorstehenden Ausführungen sachwidrige, unangemessene Verteilung der Betriebskosten bereits durch die Verbandssatzung zwingend vorgegeben.
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Aufgrund der Rechtswidrigkeit bzw. Nichtigkeit der satzungsrechtlichen Verteilungsregelung erweist sich die festgesetzte Betriebskostenumlage für das Jahr 2012 insgesamt als rechtswidrig, da ohne einen wirksamen Verteilungsmaßstab in der Verbandssatzung gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ kein Beitrag zur Deckung des Finanzbedarfs eines Zweckverbands festgesetzt werden darf.
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An der Nichtigkeit des in § 19 Nr. 2 Satz 1 VerbS vorgegebenen Verteilungsmaßstabs ändert sich im Ergebnis auch dann nichts, wenn man in Rechnung stellt, dass Regelungen über die Verteilung von Kosten in einem Zweckverband ebenso wie Kommunalabgaben auch Lenkungszwecke verfolgen und Anreizfunktionen haben dürfen und der Beklagte mit der von ihm gewählten Verteilungsregelung die Absicht verfolgt, die Mitgliedsgemeinden zur Sanierung und Unterhaltung ihrer Abwasserkanäle anzuhalten, um die Menge an unerwünschtem Fremdwasser in seiner Kläranlage so gering wie möglich zu halten. Denn jedenfalls als alleiniger Maßstab für die Betriebskostenumlage führt § 19 Nr. 2 Satz 1 VerbS zu einer sachwidrigen Ungleichbehandlung der Klägerin und damit zu einer unangemessenen, gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ verstoßenden Verteilung der Betriebskosten unter den Mitgliedsgemeinden.
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Auf die weiteren zwischen den Beteiligten streitigen Fragen, ob die Betriebskostenverteilung nach Maßgabe der Trockenwetterabflussmessungen auch deshalb sachwidrig ist, weil zum einen mit ihnen nicht hinreichend Rechnung getragen werde, dass es in den Gebirgsregionen auf der Gemarkung der Klägerin deutlich mehr regnet als in den reinen Tallagen einiger Mitgliedsgemeinden, weil zum zweiten mehr als 75 % der Gesamtkosten des Beklagten auf Fixkosten beruhten, die vor allem der Schmutzwasserbeseitigung geschuldet seien, oder weil zum dritten die Kanalisation im Gebiet der Klägerin aufgrund der natürlichen und damit weitgehend unveränderbaren Umstände um ein Vielfaches länger sei als in anderen Gemeinden und allein darauf der höhere Fremdwassereintrag in der Kanalisation der Klägerin beruhe, kommt es damit nicht mehr an. Sie bedürfen deshalb in diesem Verfahren keiner Entscheidung durch die Kammer.
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Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1 Satz 1 und 155 Abs. 2 VwGO; die Kammer sieht keinen Grund, diese gemäß § 167 Abs. 2 VwGO für vorläufig vollstreckbar zu erklären.
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Die Berufung wird gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Die grundsätzliche Bedeutung folgt hier daraus, dass das Urteil Auswirkungen hat auf alle Abwasserzweckverbände mit unterschiedlichen Abwassersystemen (Misch- und Trennkanalisation), nach deren satzungsrechtlichen Bestimmungen über die Verteilung der Betriebskosten zwar die Fremdwassermenge, nicht aber die Regenwassermenge Einfluss auf die Höhe der Verbandsumlagen hat und dass es bislang an einschlägiger Rechtsprechung zu der Frage fehlt, wie weitreichend die nachteiligen Auswirkungen solcher Verteilungsregelungen für die einzelnen Gemeinden sein dürfen, ohne nach § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ als unangemessen zu gelten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1 Satz 1 und 155 Abs. 2 VwGO
§ 88 VwGO
§ 45 KAG
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 35 Satz 1 LVwVfG
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2012, 506
NVwZ 1988, 51
3 S 1947/12
2 S 590/94