Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2010-01-28, Aktenzeichen 5 ME 191/09

Tenor:

Tatbestand:
Die Antragsgegnerin wendet sich mit ihrer Beschwerde dagegen, dass das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 16. Juni 2009 (Bl. 19 der Beiakte - BA - A) gegen den Bescheid des Vorstands der Deutschen Telekom AG vom 19. Mai 2009 (Bl. 16 ff. der Gerichtsakte - GA -) wiederhergestellt hat. Durch diesen Bescheid ist dem Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und unter Berufung auf § 4 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 PostPersRG dauerhaft eine Tätigkeit als "Service Center Agent" - bei der B. - C. - am Dienstort D. zugewiesen worden.
Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung im Wesentlichen damit begründet, dass ein überwiegendes privates Aussetzungsinteresse des Antragstellers bestehe, weil der angefochtene Bescheid offensichtlich rechtswidrig sei. Im Falle einer Zuweisung gemäß § 4 Abs. 4 Satz 2 PostPersRG sei bereits mit der Zuweisung sicherzustellen, dass dem Beamten bei dem Tochter- oder Enkelunternehmen oder der Beteiligungsgesellschaft des jeweiligen Nachfolgeunternehmens der Deutschen Bundespost tatsächlich ein amtsangemessener Tätigkeitsbereich übertragen werde. Die hier verfügte Zuweisung erlaube es jedoch, dass der Antragsteller als Fernmeldehauptsekretär im nichttechnischen Dienst (BesGr A 8 BBesO) aufgrund einer (an diese weiter delegierten) eigenständigen Entscheidung der C. als Service Center Agent unterwertig - nämlich nach A 6 oder A 7 - beschäftigt werde. Die Antragsgegnerin habe zwar in der Zuweisungsverfügung die von einem „Service Center Agent“ zu erfüllenden Einzeltätigkeiten beschrieben. Diese Beschreibung bleibe aber substanzlos, da den Einzeltätigkeiten kein spezifischer Gegen-standsbereich zugeordnet sei und ihr sich daraus ergebendes Niveau nicht verdeutlicht werde. Die Antragsgegnerin selbst habe vielmehr in ihrer Antragserwiderung vom 22. Juni 2009 erklärt, dass das von einem Call Center Agenten [der seit einer Umbenennung als "Service Center Agent" bezeichnet wird] wahrzunehmende Aufgabenspektrum so breitbandig angelegt sei, dass eine dem Amt entsprechend Beschäftigung sowohl für die Besoldungsgruppen A 6 und A 7 (Anforderungsprofil "B") als auch für die Besoldungsgruppen A 7 bis A 9 (Anforderungsprofil "B+") möglich sei. Die seitens des Verwaltungsgerichts München in einem vergleichbaren Fall angestellten Überlegungen könnten an dem Ergebnis, dass die Zuweisungsverfügung rechtswidrig sei, nichts ändern. Das Verwaltungsgericht München habe ausgeführt, dass sich aus dem in der Zuweisungsverfügung enthaltenen Aufgabenkatalog eine Reihe konkreter Aufgaben herausfiltern ließen, anhand derer sich wiederum ein Bild von der Wertigkeit der Tätigkeit gewinnen lasse; diese Tätigkeiten belegten eine Zugehörigkeit zur Gruppe "B+". Diese Auffassung überzeuge die beschließende Kammer indessen nicht. Aus dem Aufgabenkatalog ergebe sich zwar die Art der auszuübenden Tätigkeit. Hierdurch werde aber nur die generelle Zielrichtung der angeführten Einzeltätigkeiten erklärt, während deren Gegenstand und das sich daraus ergebende Niveau der Tätigkeiten letztlich im Dunkeln blieben.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
Dem Rechtsmittelantrag (zum Begriff vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, § 124a Rn. 25) der Antragsgegnerin ist schon deshalb nicht stattzugeben, weil eine Aufhebung der angegriffenen Entscheidung hier allenfalls in Verbindung mit einer Zurückverweisung analog § 130 Abs. 2 VwGO in Betracht käme. Eine Zurückverweisung ist jedoch weder von einem Beteiligten beantragt worden noch lägen ihre sonstige Voraussetzungen (vgl. Bader, in: Bader u. a., VwGO, 4. Aufl. 2007, § 130 Rn. 1) vor.
Der Sachantrag der Antragsgegnerin ist unbegründet. Denn aus den dargelegten Beschwerdegründen, die allein der Senat grundsätzlich zu prüfen hat (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), ergibt sich nicht, dass der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichts in der begehrten Weise zu ändern und der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers abzulehnen ist.
Wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 27. Januar 2009 - 5 ME 427/08 - (ZBR 2009, 279, - hier zitiert nach der Rechtsprechungsdatenbank der nds. Verwaltungsgerichtsbarkeit) ausgeführt hat, umfasst der Begriff der "dauerhaften Zuweisung einer dem Amt entsprechenden Tätigkeit" im Sinne des § 4 Abs. 4 Sätze 2 und 3 PostPersRG zweierlei. Er beinhaltet zum einen die dauerhafte Zuweisung einer dem Amt entsprechenden "abstrakten" Tätigkeit, worunter die Begründung einer dauerhaften Bindung zwischen dem Beamten und einem Kreis von Arbeitsposten zu verstehen ist, die bei einer Organisationseinheit - wie z. B. einer Filiale, einem Betrieb oder einem Werk - eines Tochter- oder Enkelunternehmens oder einer Beteiligungsgesellschaft des Postnachfolgeunternehmens (hier: Deutsche Telekom AG) auf Dauer eingerichtet und seinem Amt im statusrechtlichen Sinne als gleichwertige Tätigkeiten zugeordnet sind. Er enthält zum anderen die Zuweisung einer dem Amt entsprechenden "konkreten" Tätigkeit, und zwar in Gestalt der erstmaligen Übertragung eines derjenigen Arbeitsposten, zu deren Kreis mit der dauerhaften Zuweisung einer dem Amt entsprechenden "abstrakten" Tätigkeit eine Bindung begründet wird.
Der angefochtene Bescheid des Vorstands der Deutschen Telekom AG vom 19. Mai 2009 enthält schon nicht die hier erforderliche und beabsichtigte, rechtmäßige, dauerhafte Zuweisung einer dem (Status-) Amt entsprechenden "abstrakten" Tätigkeit. Denn die ausgesprochen Zuweisung der Tätigkeit eines Service Center Agenten unter ergänzender Auflistung der Aufgaben eines solchen Agenten begründet keine ausreichende Bindung zwischen dem Antragsteller und einem Kreis von Arbeitsposten, die bei einer Organisationseinheit der B. in D. auf Dauer eingerichtet und dem Amt eines Fernmeldehauptsekretärs als gleichwertige Tätigkeiten zugeordnet sind. Die Begründung einer solchen Bindung erfordert gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG, dass mit der Zuweisung der "abstrakten Tätigkeit" der von der Anbindung des Antragstellers betroffene Kreis der Arbeitsposten hinreichend bestimmt ist. Es kann hier offen bleiben, ob sich eine solche Bestimmtheit stets allein aus dem Inhalt der Zuweisungsverfügung ergeben muss oder sich beispielsweise auch daraus ergeben könnte, dass ergänzend auf eine von der Deutsche Telekom AG - als dem beliehenen Postnachfolgeunternehmen - selbst geprüfte und gebilligte Arbeitspostenbeschreibung und -bewertung für die betroffene Organisationseinheit der B. verwiesen würde, in der die dort für Beamte auf Dauer eingerichteten Arbeitsposten verbindlich beschrieben, bewertet und hieran anknüpfend als gleichwertige Tätigkeiten den entsprechenden Statusämtern zugeordnet werden. Denn die Antragsgegnerin hat keine solche Bezugnahme ausgesprochen und auch nicht dargelegt, dass derartige, verbindliche Festlegungen innerhalb der B. am Standort D. getroffen sind. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass der angegriffene Zuweisungsbescheid selbst, und zwar als Bestandteil der dauerhaften Zuweisung der dem (Status-) Amt entsprechenden "abstrakten" Tätigkeit, den Kreis derjenigen Arbeitsposten bei der Organisationseinheit der B. in D. mit hinreichender Bestimmtheit festlegen muss, die dort dem Amt eines Fernmeldehauptsekretärs als gleichwertige Tätigkeiten zugeordnet sein sollen. Mit der Vorinstanz und in Anlehnung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Beschl. v. 16. 3. 2009 - 1 B 1650/08 -, ZTR 2009, 608, - zitiert nach juris, Langtext Rn. 20 und 21), das einen vergleichbaren Fall zu entscheiden hatte, ist festzustellen, dass der hier angefochtenen Bescheid dies nicht in rechtmäßiger Weise zu leisten vermag.
Durch die Verwendung der Bezeichnung "Service Center Agent" ist keine hinreichend bestimmte Festlegung getroffen, weil diese Benennung ein aus sich heraus genügend definiertes Aufgabenfeld nicht umschreibt, das als "abstrakte" Tätigkeit im dienstrechtlichen Sinne verstanden werden könnte. Die Tätigkeit als Service Center Agent umfasst nämlich einen den speziellen Bedürfnissen der modernen Telekommunikation (insbesondere in Call-Centern) angepassten Kreis von relativ neuen Diensten, die sich nicht bereits in einer Weise verfestigt haben und objektivieren lassen, wie dies für andere Berufsbilder oder die tradierten Aufgabenfelder der Beamten der Fall ist, über die deren in dem Bundesbesoldungsgesetz geregelte Amtsbezeichnungen in teilweise ohne weiteres verständlicher Weise Auskunft geben (vgl. etwa unter der Besoldungsgruppe A 8 die Amtsbezeichnung "Gerichtsvollzieher").
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht auch den Standpunkt eingenommen, dass die erforderliche Bestimmtheit der Zuweisung nicht dadurch erreicht wird, dass der angefochtene Bescheid die Aufgaben eines Service Center Agenten im Einzelnen auflistet. Denn wie die Vorinstanz zu Recht aus der Antragserwiderung der Antragsgegnerin gefolgert hat, gilt diese (abstrakte) Aufgabenbeschreibung gleichermaßen für alle Arbeitsposten als Service Center Agent, auf denen Beamte der Besoldungsgruppen A 6 bis A 9 eingesetzt werden, obwohl die Antragsgegnerin einräumt, dass zwischen Beamten der Besoldungsgruppe A 6 (Fernmeldesekretär) und der hier besonders interessierenden Besoldungsgruppe A 8 (Fernmeldehauptsekretär) ein grundlegender Unterschied in den Anforderungsprofilen besteht. Denn das den Besoldungsgruppen A 7 bis A 9 zugeordnete Anforderungsprofil "B+" setze neben einer abgeschlossenen Berufsausbildung (Anforderungsprofil "B") zusätzlich die Fähigkeit zu selbständigem und eigenverantwortlichem Arbeiten voraus. Soweit die Antragsgegnerin einerseits behauptet, die Tätigkeit eines Service Center Agenten erfordere gerade ein "völlig selbständiges und eigenverantwortliches Arbeiten", andererseits aber geltend macht, dass das Aufgabenspektrum eines Service Center Agenten so breitbandig sei, dass auch Beamte der Besoldungsgruppe A 6, die nur dem Anforderungsprofil "B" genügen müssten, in dieser Funktion amtsangemessen beschäftigt werden könnten, widerspricht sie sich selbst.
Im Gegensatz zu dem Verwaltungsgericht München (Beschl. v. 23. 4. 2009 - M 21 S 08.5623 -, juris, Langtext Rn. 39 ff.), auf das sich die Antragsgegnerin in ihrer Beschwerdebegründung bezieht, weil es einen ähnlichen Fall zu entscheiden hatte, vermag der beschließende Senat aus der im vorliegenden Bescheid enthaltenen Aufgabenbeschreibung nicht zu schließen, dass dem Antragsteller mit hinreichender Bestimmtheit eine "abstrakte" Tätigkeit zugewiesen ist, die dem Anforderungsprofil "B+" entspricht, weil sie die Fähigkeit zu selbständigem und eigenverantwortlichem Arbeiten notwendig voraussetzt. Vielmehr erlaubt die Aufgabenbeschreibung nur die Folgerung, dass es a u c h Arbeitsposten als Service Center Agent geben wird, deren Wahrnehmung diese Fähigkeit erfordert. Diese Arbeitsposten mögen etwa dadurch gekennzeichnet sein, dass auf ihnen in erheblichem Umfang und bei gegebenenfalls zu benennenden Arten schwieriger Sachverhalte oder in Bezug auf gegebenenfalls aufzulistende komplexe Produkte diejenigen Aufgaben zu bewältigen sind, die das Verwaltungsgericht München als tendenziell anspruchsvoll hervorhebt. Das ändert aber nichts daran, dass die in dem angefochtenen Bescheid enthaltene, allgemeine Beschreibung der Aufgaben eines Service Center Agenten nicht bestimmt genug ist, um - wie erforderlich - bereits auf der Ebene der Bezeichnung der zugewiesenen "abstrakten" Tätigkeit auszuschließen, dass dem Antragsteller ein - nach Auffassung des Senats sehr wohl noch mit dieser Aufgabenbeschreibung zu vereinbarender - Arbeitsposten als Service Center Agent übertragen wird, der zu denjenigen gehört, die keine Fähigkeit zu selbständigem und eigenverantwortlichem Arbeiten im Sinne des Anforderungsprofils "B+" voraussetzen. Denn was unter dieser Fähigkeit zu verstehen ist, muss auch im Lichte des Umstandes bestimmt werden, dass diesem Anforderungsprofil sogar das Spitzenamt des mittleren Dienstes zugeordnet wird: Die Fähigkeit, lediglich einfache Tätigkeiten im Arbeitsalltag eines Service Center Agenten selbständig und eigenverantwortlich zu bearbeiten, kann deshalb mit ihr nicht gemeint sein. Arbeitsposten, die hiernach nur dem Anforderungsprofil "B" entsprechen, stellen sich indessen nach der in den Anforderungsprofilen zum Ausdruck kommenden eigenen Konzeption der Antragsgegnerin nicht als dem Amt eines Fernmeldehauptsekretärs (A 8) angemessen dar.
Die Antragsgegnerin nimmt nicht genügend in den Blick, dass die nach § 4 Abs. 4 Sätze 2 und 3 PostPersRG vorzunehmende Zuweisung einer "abstrakten" Tätigkeit als Übertragung eines abstrakt-funktionellen Amtes wirkt und damit auch dessen, die Rechte des Antragstellers sichernde und konkretisierende Funktion zu erfüllen hat: Zum einen ist das Amt im abstrakt-funktionellen Sinne bereits begrifflich durch eine gewisse Dauerhaftigkeit gekennzeichnet und der Beamte gegen seine Entziehung stärker geschützt (vgl. BVerwG, Urt. v. 23. 9. 2004 - BVerwG 2 C 27.03 -, NVwZ 2005, 458 [459], und Nds. OVG, Beschl. v. 27. 9. 2007 - 5 ME 224/07 - veröffentlicht in der Rechtsprechungsdatenbank der nds. Verwaltungsgerichtsbarkeit und in juris) als gegen den Verlust seines Amtes im konkret-funktionellen Sinne, für das nach einer Zuweisung im Sinne des § 4 Abs. 4 Sätze 2 und 3 PostPersRG der ihm zugewiesene Arbeitsposten steht. Zum anderen wird der Beamte mit der Zuweisung einer "abstrakten" Tätigkeit in das ihn aufnehmende Unternehmen eingegliedert und erwirbt einen Anspruch darauf, dass ihm dort fortwährend ein amtsangemessener Arbeitsposten übertragen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 18. 9. 2008 - BVerwG 2 C 126.07 -, BVerwGE 132, 40 [43 Rn. 9]). Dies erlangt insbesondere dann Bedeutung, wenn der Arbeitsposten später wegfällt, der dem Beamten als Teil der "Zuweisung einer dem Amt entsprechenden Tätigkeit" im Sinne des § 4 Abs. 4 Sätze 2 und 3 PostPersRG erstmalig übertragen wurde. Die gemäß § 4 Abs. 4 Sätze 2 und 3 PostPersRG vorzunehmende Zuweisung einer "abstrakten" Tätigkeit bestimmt dann nämlich darüber, welche anderen Arbeitsposten der betroffenen Organisationseinheit des aufnehmenden Unternehmens dafür in Betracht kommen, dem Beamten ersatzweise übertragen zu werden. Als Ergebnis eines vorzunehmenden "Funktionsvergleichs" legt die dauerhafte Zuweisung einer dem Amt entsprechenden "abstrakten" Tätigkeit somit langfristig und verbindlich den Rahmen fest, in dem sich die Beschäftigung des Beamten bei dem ihn aufnehmenden Unternehmen zu halten hat. Schon die Zuweisung der "abstrakten" Tätigkeit muss folglich die dienstrechtlichen Anforderungen an die amtsangemessene Beschäftigung des Beamten grundsätzlich klären. Sie hat diese Anforderungen gleichsam vollzugsfähig "in die Sprache des aufnehmendes Unternehmens zu übersetzen" und der von dem Beamten wahrzunehmenden, "gleichwertige[n] Tätigkeit" im Sinne des § 8 PostPersRG so scharfe Konturen zu geben, dass es auf der Grundlage der Festlegungen, die mit der Zuweisungsverfügung getroffen sind, möglich wird, für die auf Dauer eingerichteten Arbeitsposten der betroffenen Organisationseinheit des aufnehmenden Unternehmens ohne weiteres zu entscheiden, ob sie dem Beamten jeweils übertragen werden dürften, oder nicht. Erst diese über den einzelnen Arbeitsposten hinausreichende, vorgreiflich festgelegte Verwendungsbreite macht nämlich die Arbeitskraft des Beamten für das aufnehmende Unternehmen zu einer vom Wegfall einzelner Arbeitsplätze unabhängigen, planbaren Größe und schafft damit zugleich die Grundlage für das Element der Dauerhaftigkeit, das der Zuweisung einer "abstrakten" Tätigkeit eigen sein muss, damit sie als Übertragung eines abstrakt-funktionellen Amtes wirken kann. Die generellen Möglichkeiten und Grenzen, die für den Einsatz eines Beamten in dem ihn aufnehmenden Unternehmen bestehen, sind hiernach keine Frage der Reichweite des betrieblichen Direktionsrechts im Sinne des § 4 Abs. 4 Satz 8 PostPersRG. Vielmehr ergibt sich schon aus dem Wortlaut des § 4 Abs. 4 Sätze 2 und 3 PostPersRG, dass nicht etwa der Beamte dem aufnehmenden Unternehmen zugewiesen wird, das dann die Obliegenheit trifft, seine dortige Tätigkeit dem Statusamt entsprechend auszugestalten, sondern dass es eine in ihren dienstrechtlich wesentlichen abstrakten Merkmalen (hinsichtlich des Kreises der Arbeitsposten) beziehungsweise konkreten Merkmalen (hinsichtlich des erstmalig übertragenen Arbeitspostens) festzuschreibende Tätigkeit ist, die ihrerseits dem Beamten zugewiesen wird. Das privatwirtschaftlich geführte, aufnehmende Unternehmen soll sich mit Fragen amtsangemessener Beschäftigung grundsätzlich nicht befassen müssen. Es hat lediglich sicherzustellen, dass der Beamte die ihm zugewiesene "konkrete" Tätigkeit tatsächlich ausüben kann und ihn dabei durch etwa erforderliche Anordnungen anzuleiten. Entsteht ein Streit darüber, ob im betrieblichen Alltag regelmäßig eingeforderte Arbeiten von dem Beamten zu leisten sind, so sollten sich diese Streitigkeiten weitgehend bereits auf der Ebene der Frage lösen lassen, welche Seite den Zuweisungsbescheid missachtet. Kann dagegen nicht ohne weiteres bereits anhand der Subsumtion unter die Festlegungen, die durch diesen Bescheid getroffen sind, entschieden werden, ob eine (nicht atypische) Arbeitsleistung von dem Beamten geschuldet ist, so spricht das tendenziell dafür, dass dem Zuweisungsbescheid die gebotene Bestimmtheit fehlt. Es wird nach alledem der rechtlichen Konstruktion, die § 4 Abs. 4 Sätze 2 und 3 PostPersRG zu Grunde zu legen ist, nicht gerecht, den Beamten darauf zu verweisen, er könne und müsse (erst) im Nachgang zu seiner Zuweisung - und damit gleichsam "auf dem Rücken des ihn aufnehmenden Unternehmens" - mit seinem Dienstherrn über die Frage der Amtsangemessenheit seines tatsächlichen Arbeitseinsatzes streiten.
Die Rechtswidrigkeit einer - wie hier - zu unbestimmten Zuweisungsverfügung wird zwar unter dem Blickwinkel der Gefahr besonders augenfällig, dass das den Beamten aufnehmende Unternehmen faktisch an die Stelle des beliehenen Postnachfolgeunternehmens zu treten versucht und unter Überdehnung seines Direktionsrechts eine nicht amtsangemessene Arbeit einfordert. Dies ist aber nur ein Teil der möglichen Folgen des rechtlichen Mangels. Denn kann eine zu unbestimmte Zuweisungsverfügung ihre die Rechtslage klärende Funktion nicht erfüllen, so sind wiederholte Streitigkeiten über die Grenzen des Einsatzes des Beamten vorprogrammiert. Diese Streitigkeiten gehen letztlich auch zu Lasten des aufnehmenden Unternehmens, weil sie sich ungünstig auf den Arbeitsfrieden und die Arbeitsleistung in der den Beamten aufnehmenden Organisationseinheit auswirken werden.
Da es der Antragsgegnerin nicht gelungen ist, mit ihren Beschwerdegründen zu widerlegen, dass sich die Zuweisungsverfügung des Vorstands der Deutschen Telekom AG vom 19. Mai 2009 aufgrund mangelnder Bestimmtheit der dauerhaften Zuweisung einer "abstrakten" Tätigkeit als offensichtlich rechtswidrig darstellt, bedarf es keiner weiteren Auseinandersetzung mit den Fragen, ob dem angefochtenen Bescheid mit der erforderlichen Bestimmtheit die gebotene, erstmalige Zuweisung einer "konkreten" Tätigkeit entnommen werden kann und ob auf dem durch ihn dem Antragsteller (etwa) übertragenen Arbeitsposten eine amtsangemessene Beschäftigung stattfindet. Offen bleiben kann zudem, ob und gegebenenfalls inwieweit eine auf § 4 Abs. 4 Sätze 2 und 3 PostPersRG gestützte Zuweisung mit einem Widerrufsvorbehalt versehen werden darf, welche Folgerungen in diesem Zusammenhang in Bezug auf die Anfechtbarkeit der Verfügung und/oder (nur) der Nebenbestimmung zu ziehen sind sowie ob es dabei einer Unterscheidung im Hinblick auf die Zuweisung der "abstrakten" Tätigkeit einerseits und der "konkreten" Tätigkeit andererseits bedarf.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 PostPersRG
§ 4 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 PostPersRG
§ 4 Abs. 4 Satz 2 PostPersRG
§ 130 Abs. 2 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 4 Abs. 4 Satz 8 PostPersRG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2005, 458
BVerwGE 132, 40
5 ME 427/08
1 B 1650/08
21 S 08.56
2 C 27.03
5 ME 224/07
2 C 126.07