Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-04-20, Aktenzeichen 11 A 2361/05
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:0420.11A2361.05.00

Tenor:
Soweit die Klage teilweise zurückgenommen worden ist, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird das angefochtene Urteil geändert. Der Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger unter dem Vorbehalt des Widerrufs eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen und den Betrieb einer solarenergiebetriebenen Taxirufsäule, bestehend aus einem grauen Mast, einer Telefoneinheit, einem hell-elfenbeinfarbenen Endstück und einer Solarzelle, mit schwarzen Aufschriften „Taxiruf" und einer Telefonnummer auf dem Endstück, Gesamthöhe bis Oberkante Solarzelle 3,50 m, im - durch die Anlage zum Ortsterminsprotokoll vom 16. Mai 2006 näher gekennzeichneten - Bereich des dritten Taxistands am Hauptbahnhof zu erteilen.
Der Beklagte trägt die Kosten beider Rechtszüge.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist Taxiunternehmer. Er ließ im März 1997 vor dem Eingang des Bahnhofshauptgebäudes in I. auf einer im Eigentum der Deutschen Bahn AG stehenden Fläche mit deren Gestattung eine gelbe, solarenergiebetriebene und 3,50 m hohe Taxirufsäule mit einer über das Festnetz erreichbaren Telefonnummer errichten. Im Zuge der ab April 1999 durchgeführten Umbaumaßnahmen auf dem X. -C. -Platz wurde die Rufsäule mit Einverständnis des Klägers entfernt, die Taxenplätze wurden in Richtung zum Hauptpostgebäude auf städtisches Gelände verlagert. Im Mai 2000 beantragte der Kläger bei dem Beklagten erfolglos die Wiedererrichtung der Taxirufsäule. Eine daraufhin beim Amtsgericht I. erhobene Klage wurde mit Urteil vom 26. Oktober 2001 - 19 C 54/01 - abgewiesen.
Im November 2001 beantragte der Kläger die Genehmigung für das Aufstellen und den Betrieb einer Taxirufsäule an dem neuen Taxistand. Das anschließende Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht Arnsberg - 7 K 4748/02 - führte zu einem Vergleich, in dem sich der Beklagte verpflichtete, innerhalb von 4 Wochen nach Antragstellung über die vom Kläger begehrte Sondernutzungserlaubnis nach § 18 Straßen- und Wegegesetz NRW zu entscheiden.
Unter dem 2. Oktober 2003 beantragte der Kläger daraufhin erneut die Genehmigung zum Aufstellen und zum Betrieb einer Taxirufsäule am ersten Taxistand, hilfsweise rechtsseitig neben der Taxispur. Der Beklagte lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 22. Dezember 2003 ab. Zur Begründung führte er im wesentlichen aus: Die beantragte Sondernutzung sei nach der gültigen Sondernutzungssatzung nicht erlaubnisfähig. Der Ausbau des X. -C. -Platzes als eines wichtigen städtischen Platzes sei weitestgehend in einer Ebene erfolgt. Hierzu zähle der Verzicht auf nicht unbedingt notwendige Einbauten, zu denen auch Taxirufsäulen gehörten. Der freie Blick auf das historische Bahnhofsgebäude, der durch den Abbruch des Bahnhofsvordachs und des ehemaligen Gebäudes der Taxigemeinschaft I. geschaffen worden sei, werde empfindlich gestört. Für alle Taxen bestehe nach Abriss des vormals vor dem Haupteingang des Bahnhofsgebäudes befindlichen Warteraumes der Taxigemeinschaft eine Gleichbehandlung, der die Wiedererrichtung der Taxirufsäule zuwiderliefe. Kein Taxifahrer könne über ein privates festes Telefon im öffentlichen Raum informiert werden. Fahrgäste müssten die Taxifahrer direkt ansprechen oder über Mobiltelefone sowie öffentliche Fernsprecher Fahrten bestellen. Die Notwendigkeit einer Taxirufsäule werde aufgrund der ständigen telefonischen Erreichbarkeit der Taxen nicht mehr gesehen.
Den dagegen gerichteten Widerspruch wies der Beklagte mit Bescheid vom 27. Februar 2004 und einem im wesentlichen inhaltsgleichen weiteren Bescheid vom 12. März 2004 zurück. Zur Begründung führte er aus: Auch bei einer zeitweiligen Erlaubnis werde das Erscheinungsbild des Platzes beeinträchtigt. Trotz Gewährleistung eines Zugangs anderer Taxiunternehmer zu der Säule könne die Beantragung einer weiteren Säule nicht ausgeschlossen werden. Es bestehe aufgrund der jederzeitigen telefonischen Erreichbarkeit der Taxen kein öffentliches Interesse an der Taxirufsäule. Durch die Säule werde in die Planungshoheit der Stadt eingegriffen.
Der Kläger hat am 16. März 2004 Klage erhoben und zur Begründung unter Bezugnahme auf sein Vorbringen im Widerspruchsverfahren im wesentlichen vorgetragen: Die Ermessenserwägungen des Beklagten seien sachfremd, da sie sich nicht auf die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs oder den Schutz der Straße bezögen. Die Aufstellung einer leicht abbaubaren Taxirufsäule beinhalte keine dauernde Sondernutzung des öffentlichen Verkehrsraumes. Die Säule beeinträchtige den Blick auf das Bahnhofsgebäude nur unerheblich. Die Leichtigkeit des Verkehrs werde durch sie nicht beeinträchtigt. Die Beantragung weiterer Taxirufsäulen sei nicht zu befürchten, da jeweils der mit seinem Wagen an vorderster Stelle stehende Fahrer den Anruf entgegennehme. Die Fahrgäste könnten eine kostengünstige Festnetznummer anwählen und eine Vielzahl von Taxifahrern erreichen. Dies sei einfacher, als verschiedene Mobilfunknummern der freien Taxiunternehmer anrufen zu müssen. Die Abwägung der beiderseitigen Interessen falle aufgrund der nur unerheblichen Sichtbeeinträchtigung auf das Bahnhofsgebäude zu seinen - des Klägers - Gunsten aus. Den freien Taxiunternehmern seien seit Entfernung der Taxirufsäule erhebliche Umsatzeinbußen entstanden.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 22. Dezember 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2004 zu verpflichten, ihm eine Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen und den Betrieb einer Taxirufsäule mit der Rufnummer 200333, gelb, solarenergie-betrieben und 3,50 m hoch im Bereich des ersten Taxistandplatzes am Hauptbahnhof (X. -C. -Platz), hilfsweise rechtsseits neben der Taxispur zu erteilen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er im wesentlichen auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide verwiesen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 12. Mai 2005 abgewiesen. Auf die Gründe der Entscheidung nimmt der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug.
Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Kläger im Wesentlichen vor: Die Taxirufsäule stelle eine finanziell tragfähige Lösung dar, um zentral vermittelte Fahrten zu erhalten und übe so die Funktion einer Taxizentrale aus. Durch die Verweigerung der Genehmigung werde in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb eingegriffen. Ferner liege ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vor. Der Beklagte sei gehalten, einen gleichrangigen Wettbewerb mit der Taxigemeinschaft I. herzustellen. Ordnungsgesichtspunkte verkehrlicher Art sprächen nicht gegen die Erteilung der Sondernutzungsgenehmigung für die Taxirufsäule mit einer Grundfläche von 0,2 qm. Die stehenden Taxen verhinderten ohnehin in dem dortigen Bereich den Fußgängerverkehr. Im Bereich der jetzigen Taxistandplätze verdecke zudem der zentrale Busbahnhof bereits den Blick auf das Bahnhofsgebäude.
Der Kläger, der zuvor weiter gehende Anträge formuliert hatte und die Klage insoweit zurückgenommen hat, beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, ihm, dem Kläger, unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide unter dem Vorbehalt des Widerrufs eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen und den Betrieb einer solarenergiebetriebenen Taxirufsäule, bestehend aus einem grauen Mast, einer Telefoneinheit, einem hell-elfenbeinfarbenen Endstück und einer Solarzelle, mit schwarzen Aufschriften „Taxiruf" und einer Telefonnummer auf dem Endstück, Gesamthöhe bis Oberkante Solarzelle 3,50 m, im - durch die Anlage zum Ortsterminsprotokoll vom 16. Mai 2006 näher gekennzeichneten - Bereich des dritten Taxistands am Hauptbahnhof (X. -C. -Platz) zu erteilen.
Der Beklagte hat erklärt, er stimme der teilweisen Klagerücknahme zu. Er beantragt,
die Berufung zurückzuweisen und - für den Fall eines stattgebenden Verpflichtungsurteils - die Revision zuzulassen.
Zur Begründung bezieht er sich auf sein Vorbringen im erstinstanzlichen Verfahren und trägt ferner vor, in den Bescheiden sei als Grund für die Ablehnung der Taxirufsäule auch die negative Vorbildwirkung genannt worden, zudem stellten die eingereichten Fotografien vom Juni 2006 nur eine „Momentaufnahme" dar und hätten keine Aussagekraft für die allgemeine Wirkung der Taxirufsäule in allen Jahreszeiten.
Der Berichterstatter des Senats hat die Örtlichkeit am 16. Mai 2006 in Augenschein genommen. Wegen der dabei getroffenen Feststellungen wird auf die Terminsniederschrift nebst Anlagen verwiesen. Wegen der örtlichen Verhältnisse wird ferner auf die vom Kläger mit Schriftsatz vom 16. Juni 2006 eingereichten Fotografien der Örtlichkeit mit der am 6. Juni 2006 - probeweise - an dem im Berufungsantrag bezeichneten Standort aufgestellten Taxirufsäule verwiesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, auch zu dem abgeschlossenen Verfahren - 7 K 4748/02 - (VG Arnsberg), und der beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten (3 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Im Umfang der mit Zustimmung des Beklagten erklärten Klagerücknahme ist das Verfahren entsprechend §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, das erstinstanzliche Urteil ist insoweit wirkungslos (vgl. § 173 VwGO, § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO).
Die Berufung ist mit dem weiter verfolgten Antrag begründet, weil die Klage insoweit als Verpflichtungsklage zulässig und begründet ist.
Der Kläger bedarf für die Durchführung seines Vorhabens einer Sondernutzungserlaubnis (§ 18 StrWG NRW); insoweit verweist der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen auf die entsprechenden Ausführungen der erstinstanzlichen Entscheidung (Urteilsabdruck S. 6, letzter Absatz bis Seite 8, zweiter Absatz einschließlich). Die Ablehnung dieser beantragten Sondernutzungserlaubnis ist rechtswidrig, der Kläger hat einen Anspruch auf die Erteilung der Erlaubnis (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Soweit die Behörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO auch, ob die Ablehnung eines Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist.
Die ablehnenden Bescheide des Beklagten können danach keinen Bestand haben. Die Versagung der Sondernutzungserlaubnis ist in der für die gerichtliche Überprüfung maßgeblichen Fassung der Entscheidung des Beklagten in seinem zweiten Widerspruchsbescheid vom 12. März 2004 ermessensfehlerhaft, weil er von seinem Ermessen nicht in einer dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat.
Der Beklagte hat seine Ermessensentscheidung im Wesentlichen auf die Annahme gestützt, dass das Erscheinungsbild des X. -C. -Platzes vor dem Hauptbahnhof durch die Taxirufsäule beeinträchtigt werde. Hierzu hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass solche Belange grundsätzlich einer Berücksichtigung im Rahmen der straßenrechtlichen Entscheidung zugänglich sind. Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt des § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG für eine straßen- und wegerechtliche Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen, die den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich beeinträchtigt. Damit dient das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in erster Linie der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, so wie ihn die Widmung der öffentlichen Sache zulässt. Der Erlaubnisvorbehalt erfüllt damit eine Verteilungs- und Ausgleichsfunktion; zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer sollen ausgeglichen werden. Neben der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs im engeren Sinne können nach der Rechtsprechung des Senats auch sonstige Ordnungsgesichtspunkte in das Ermessen eingestellt werden. Diese müssen jedoch in einem sachlichen Zusammenhang mit der Straße und ihrem Widmungszweck stehen. Als derartige Schutzzwecke werden z. B. die Vermeidung der Verschmutzung und Verschandelung der Straße, der Schutz des Ortsbilds als berücksichtigungsfähiger städtebaulicher bzw. baugestalterischer Belang oder der Schutz der Straßenanlieger vor Störungen durch die Benutzung der Straße angesehen. Damit hat die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde kein "freies Ermessen", das zur Berücksichtigung sonstiger - und sei es auch nach Maßgabe anderer Gesetze schutzwürdiger - Belange ermächtigt.
Vgl. zum Vorstehenden den Beschluss des Senats vom 2. August 2006 - 11 A 2642/04 -, NWVBl. 2007, 64 m.w. N.
Ein Ermessensfehler ergibt sich hier allerdings daraus, dass eine berücksichtigungsfähige Beeinträchtigung des Orts- bzw. Stadtbilds in tatsächlicher Hinsicht für den in Rede stehenden Standort vor dem dritten Taxistandplatz nicht festgestellt werden kann. Nach dem dem Senat vorliegenden Bildmaterial, insbesondere den vom Kläger eingereichten Fotografien vom 6. Juni 2006, dem vom Beklagten eingereichten Luftbild sowie den ausgewerteten Lageplänen und dem optischen Eindruck, den der Berichterstatter anläßlich der Inaugenscheinsnahme gewonnen und dem Senat vermittelt hat, ist der Senat davon überzeugt, dass die vorgesehene - einzelne - Taxirufsäule an dem genannten Standort keine Beeinträchtigung des Stadtbilds hervorruft, die eine Versagung der Sondernutzungserlaubnis rechtfertigt. Soweit der Beklagte geltend macht, bei den vorliegenden Fotografien vom Juni 2006 handele es sich nur um eine „Momentaufnahme", die nicht für alle Jahreszeiten aussagekräftig sei, führt dies nicht zu einer anderen Beurteilung. Dass sich eine gewisse Änderung des optischen Eindrucks für Zeiträume ergibt, in denen die Einzelbäume vor dem Bahnhof nicht belaubt sind, trifft zwar zu. Der Senat vermag nach den vorliegenden Fotografien und sonstigen Unterlagen die örtlichen Verhältnisse indes auch insoweit zu bewerten. Für die Situation bei unbelaubtem Baumbestand ergäbe sich zur Überzeugung des Senats ebenfalls keine eine Erlaubnisversagung rechtfertigende Beeinträchtigung des optischen Eindrucks des Bahnhofsgebäudes sowie des X. -C. -Platzes.
Soweit der Beklagte seine Entscheidung auf die weiteren Gesichtspunkte einer Gleichbehandlung anderer Taxiunternehmer und eines fehlenden öffentlichen Interesses gestützt hat, handelt es sich um Erwägungen, die schon im Ansatz mangels rechtlicher Erheblichkeit im Rahmen der straßenrechtlichen Entscheidung eine Versagung der beantragten Erlaubnis nicht rechtfertigen können. Sollte es zu - derzeit nicht absehbaren - Anträgen anderer Taxiunternehmer auf Erteilung entsprechender Erlaubnisse in dem Bereich vor dem Bahnhof kommen, wäre es Sache des Beklagten, darüber zu entscheiden, ob nach straßenbezogenen Ermessenskriterien weitere Erlaubnisse zu erteilen wären oder ob - ggf. unter Änderung der Erlaubnis des Klägers - über die Zuteilung der Sondernutzungsbefugnis für den hier in Rede stehenden Standort erneut zu entscheiden wäre. Für eine solche Entscheidung böte der vom Gesetz in § 18 Abs. 2 Satz 1 2. Alt. StrWG vorgesehene - und antragsgemäß in die Entscheidungsformel einbezogene - Widerrufsvorbehalt mit Blick auf eine Änderung der Sachlage durch Anträge anderer Taxiunternehmer eine verfahrensrechtliche Grundlage.
Auf anderweitige ermessensrelevante Gesichtspunkte hat der Beklagte seine Entscheidung nicht tragend gestützt. Insbesondere ist den Bescheiden nicht zu entnehmen, dass die Entscheidung auch auf einen selbständig tragenden Gesichtspunkt der Beeinträchtigung der Leichtigkeit und Sicherheit des Fußgängerverkehrs gestützt worden wäre. Soweit auf diesen Aspekt in den Entscheidungsgründen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen wird (vgl. S. 11 des Urteilsabdrucks, zweiter Absatz a. E.), versteht der Senat dies dahin, dass lediglich auf die Möglichkeit verwiesen wird, eine Ablehnung mit diesem Aspekt selbständig tragend zu begründen, ohne dass damit zum Ausdruck gebracht werden soll, dass der Beklagte von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat. Ungeachtet dessen sind in diesem Zusammenhang konkrete Beeinträchtigungen von Beklagtenseite durch die - einzelne - Taxirufsäule an dem vorgesehenen Standort nicht vorgetragen worden.
Der Beklagte hat seine Ermessensentscheidung auch nicht im gerichtlichen Verfahren nach § 114 Satz 2 VwGO in zulässiger Weise ergänzt.
Vgl. zu den Voraussetzungen einer solchen Ergänzung allg. Eyermann-Rennert, VwGO, Kommentar, 12. Aufl., Rdnrn. 84 ff. m.w.N.
Im erstinstanzlichen Verfahren hat er schriftsätzlich auf die vorliegenden Bescheide verwiesen. Anhaltspunkte für eine Änderung der Ermessensentscheidung während der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht sind weder der Sitzungsniederschrift noch der Wiedergabe des Vortrags des Beklagten im Urteilstatbestand zu entnehmen. Eine Änderung ist auch im Berufungsverfahren nicht erfolgt.
Ist die Ablehnungsentscheidung des Beklagten damit ermessensfehlerhaft im Sinne von §§ 113 Abs. 5 Satz 1, 114 Satz 1 VwGO, fehlt es für die begehrte Verpflichtung zur Erlaubniserteilung auch nicht an der Spruchreife im Sinne von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis entgegen- stehende anderweitige straßenrechtlich relevante Gesichtspunkte werden vom Beklagten nicht aufgezeigt und sind auch sonst nicht ersichtlich. Bei dieser Sachlage ist das Ermessen des Beklagten unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls auch mit Blick auf die grundrechtlich geschützten wirtschaftlichen Interessen des Klägers auf „Null" reduziert und - da nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung eine Erteilung auf Zeit (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. StrWG) nicht in Betracht kommt - im Sinne im Sinne des Berufungsantrags gebunden, so dass die Erlaubnis unter dem Vorbehalt des Widerrufs (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 1 2. Alt. StrWG) zu erteilen ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, 711 Satz 1, 713 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich, § 132 Abs. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§§ 113 Abs. 5 Satz 1, 114 Satz 1 VwGO
§ 173 VwGO
§ 18 StrWG NRW
§ 167 VwGO
§ 269 Abs. 3
Satz 1 ZPO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1
Satz 2 StrWG
§ 18 Abs. 2
Satz 1 2. Alt. StrWG
§ 114 Satz 2 VwGO
§
113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 18 Abs. 2 Satz 1 1. Alt.
StrWG
§ 155 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. Abs. 2
VwGO
§
708 Nr. 10, 711 Satz 1, 713 ZPO
§ 132 Abs. 2
VwGO

Zitierte Entscheidungen: 19 C 54/01
7 K 4748/02
11 A
2642/04