Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-12-17, Aktenzeichen 34 K 33/21
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2021:1217.34K33.21.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Kläger wenden sich gegen Bescheide, mit denen das Auswärtige Amt Ersatz für Auslagen im Zusammenhang mit der Durchführung von Repatriierungsflügen verlangt.
Anfang 2020 wurde das Coronavirus SARS-CoV-2 als Auslöser der sich verbreitenden Erkrankung COVID-19 bekannt. Das Coronavirus breitete sich im Verlauf des Frühjahres 2020 weltweit aus. In der Folge begannen die meisten Staaten angesichts der Gefahr der Überlastung der Gesundheitssysteme, insbesondere der intensivmedizinischen Versorgung, zunehmend, das öffentliche Leben und insbesondere auch den internationalen Reiseverkehr zu beschränken. Im März 2020 befanden sich noch mehrere zehntausend Deutsche und deren Familienangehörige im Ausland. Der internationale kommerzielle Luftverkehr kam zum Erliegen. Am 17. März 2020 begann eine durch das Auswärtige Amt organisierte Rückholaktion, für die 272 Flüge von kommerziellen Fluggesellschaften ganz oder teilweise gechartert wurden, mit denen im Verlauf der folgenden Wochen über 55.000 deutsche Staatsangehörige sowie etwa 7.500 EU-Bürger und rund 3.500 Drittstaatsangehörige aus dem Ausland zurückgeholt wurden.
Die Kläger sind deutsche Staatsangehörige. Die Kläger zu 1) und 2) sind die Eltern der minderjährigen Klägerin zu 3). Sie waren nach Neuseeland gereist, um dort die Elternzeit zu verbringen.
Am 11. April 2020 unterschrieben die Kläger zu 1) und 2) – die Klägerin zu 2) auch für die Klägerin zu 3) – jeweils eine „Erklärung gemäß § 6 Konsulargesetz“, in denen u.a. der Antrag enthalten ist, „in die von der Bundesregierung zum Schutz vor Katastrophenfolgen organisierten Betreuungsmaßnahmen eingeschlossen zu werden“. Die Teilnahme sei freiwillig. Die gesetzliche Verpflichtung zur Erstattung anteiliger Kosten der Katastrophenmaßnahmen erkannten die Kläger jeweils an. Mit einem Flugzeug der D ... flogen die Kläger an demselben Tage vom Flughafen Auckland unter der Flugnummer L ... nach Frankfurt am Main. Als Gesamtkosten für den Flug stellte die D ... der Beklagten 995.000,- Euro in Rechnung.
Das Auswärtige Amt erließ drei Bescheide vom 11. Dezember 2020, von denen je einer im Adressfeld an die Kläger zu 1) und 2) gerichtet ist und im Bescheidtenor unter Ziff. 1) lautet: „Die von Ihnen der Bundesrepublik Deutschland für Ihre Rückbeförderung nach Deutschland zu erstattenden Auslagen werden auf 1.000 Euro [ = 1.000 Euro (Pauschale) abzüglich Anzahlung] festgesetzt.“ Der weitere Bescheid vom 11. Dezember 2020 ist im Adressfeld an die Kläger zu 1) und 2) gerichtet und lautet im Bescheidtenor unter Ziff. 1): „Die von Ihnen der Bundesrepublik Deutschland für die Rückbeförderung Ihres Kindes nach Deutschland zu erstattenden Auslagen werden auf 1.000 Euro [ = 1.000 Euro (Pauschale) abzüglich Anzahlung] festgesetzt.“ Zur Begründung führte das Auswärtige Amt aus, durch die Corona-Pandemie habe eine erhebliche Gefahr für Leben und Gesundheit bestanden. Repatriierungsflüge seien eine typische und durch die Einstellung des kommerziellen Flugverkehrs erforderliche Hilfsmaßnahme gemäß § 6 Abs. 1 des Konsulargesetzes. Aus verwaltungspraktischen Erwägungen seien die tatsächlich pro Flug angefallenen Auslagen nicht auf die einzelnen Reisenden umgelegt, sondern mittels regional gestufter Pauschalen berechnet worden. Die Pauschalen entsprächen näherungsweise einem durchschnittlichen Ticketpreis in der Economy-Klasse. Besondere Umstände, derentwegen auf die Erstattung zu verzichten sei, seien nicht ersichtlich. Die Lage vor Ort habe eine geordnete Rückführung erlaubt. Es sei davon auszugehen, dass Personen, die finanziell in der Lage seien, Auslandsreisen zu bestreiten, auch unvorhergesehene Ereignisse auf der Reise tragen könnten. Dies gelte insbesondere für die Rückreise ins Heimatland. Von einer vorherigen Anhörung sei abgesehen worden, da der Bescheid mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen worden und die Anhörung nicht geboten gewesen sei. Eine vorherige Anhörung hätte aufgrund der Vielzahl der Fälle einen unverhältnismäßigen Aufwand verursacht, außerdem seien die den Bescheid begründenden Tatsachen bereits bekannt. Der festgesetzte Betrag stelle der Höhe nach keine besondere Belastung dar.
Gegen diese Bescheide haben die Kläger am 15. Januar 2021 vor dem Verwaltungsgericht Berlin Klage erhoben. Sie meinen, § 6 des Konsulargesetzes finde nur bei regionalen Ereignissen im Ausland Anwendung, aber nicht, wenn ein Ereignis global – insbesondere auch in der Bundesrepublik – eintrete. Die Einstellung des Reiseverkehrs selbst sei kein vergleichbares Ereignis, weil es hierfür vielfältige Gründe gegeben habe. Sie sind der Auffassung, die Rückholung sei keine erforderliche Maßnahme gewesen, weil hierfür auf den Schutz vor den unmittelbaren Virusgefahren abzustellen sei, aber nicht auf die mittelbaren Folgen wie z.B. Ausgangssperren im Ausland. Deutschland sei von der Pandemie in gleicher Weise betroffen gewesen, sodass die Rückholung keine geeignete Maßnahme zum Schutz vor der Virusgefahr gewesen sei.
Hinsichtlich der Höhe des geltend gemachten Auslagenersatzes wenden sie ein, dass keine Vergleichsangebote eingeholt worden seien, um die günstigste Durchführungsvariante zu wählen. Eine Auslagenerstattung durch Zahlung einer Pauschale sei in der Norm nicht vorgesehen, sondern nur die Erstattung der tatsächlichen Auslagen. Durch die Ausgestaltung als Pauschale entstünden zudem Ungleichbehandlungen, weil davon auszugehen sei, dass bei der groben Staffelung einige Teilnehmer der Rückholaktion einen deutlich größeren Kostenerlass erhalten hätten als andere. Da die Bundesregierung Steuermittel für die Rückholaktion zur Verfügung gestellt habe, hätten sie als Steuerzahler unter Umständen bereits Anteile der Auslagenpauschale bezahlt. Zudem werde eine Beteiligung der EU in Höhe von circa 35 Prozent der Kosten der Rückholaktion erwartet. Im Einzelfall könne eine Bereicherung des Staates entstehen, wenn die Kostenforderung über 65 Prozent der tatsächlich angefallenen Kosten liege. Die Annahme der Beklagten, Personen, die touristische Reisen bestreiten, könnten auch die Kosten unvorhergesehener Ereignisse tragen, sei falsch. Der Aufenthalt in der Elternzeit könne nicht mit einer touristischen Reise gleichgesetzt werden. Das Auswärtige Amt selbst könne keinen Auslagenersatz nach dem Konsulargesetz geltend machen, sondern nur im Rahmen der abschließend geregelten Erstattungstatbestände im Auslandskostengesetz. Sie sind der Auffassung, die angefochtenen Bescheide seien nicht hinreichend bestimmt. Die Höhe und Berechnung des Auslagenbetrages sei zu unbestimmt. Zudem werde nicht mitgeteilt, mit welcher Fluggesellschaft sie befördert worden seien. Sie tragen ferner vor, es bleibe unklar, wer Schuldner der Forderung sei. Es sei nicht eindeutig, dass der an die Kläger zu 1) und 2) adressierte Bescheid an sie als gesetzliche Vertreter der Klägerin 3) ergangen sei. Sie rügen zudem, dass keine Anhörung stattgefunden hat.
Die Kläger beantragen,
die Bescheide der Beklagten vom 11. Dezember 2020 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, die Klagen der Klägerin zu 3) sei unzulässig. Diese würde durch den an die Eltern der Klägerin zu 3) gerichteten Bescheid nicht belastet. Die Voraussetzungen für die Geltendmachung von Auslagenersatz lägen vor. Die weltweite Verbreitung des Coronavirus stelle einen Katastrophenfall im Sinne des Konsulargesetzes dar. Die Maßnahme sei erforderlich gewesen, da die deutschen Staatsangehörigen keine Möglichkeit der selbständigen Rückkehr gehabt hätten. Die Hilfeleistung sei von den Klägern freiwillig in Anspruch genommen worden. Die festgelegte Pauschale wirke sich nicht nachteilig auf die Kläger aus und sei im Vergleich zu den tatsächlich angefallenen Kosten die günstigere Variante. Ein Ermessen, von der Geltendmachung des Auslagenersatzes abzusehen, sei nicht eröffnet gewesen. Besondere Umstände seien weder erkennbar noch von den Klägern vorgetragen worden. Von einer Anhörung habe sie absehen können, weil die Bescheide mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen worden seien. Dabei sei der Verwaltungsakt mit Hilfe einer Datenverarbeitungsanlage erstellt worden, die in einem Muster anhand einprogrammierter Auslagenpauschalen und in Listen vermerkten Ländern und Flughäfen die Erstattungsbeträge festgesetzt habe. Anhaltspunkte für einen atypischen Fall habe es nicht gegeben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und – soweit erheblich – Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Klage der Klägerin zu 3) ist unzulässig. Die Klage der übrigen Kläger ist unbegründet.
I. Die Anfechtungsklage der Klägerin zu 3) ist mangels Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO bereits unzulässig. Danach ist die Klage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Ist der Kläger nicht (unmittelbarer) Adressat des angegriffenen Verwaltungsakts, muss die Verletzung eines eigenen subjektiv-öffentlichen Rechts auf der Grundlage des Klagevorbringens als möglich erscheinen. Diese Möglichkeit ist dann auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2014 – BVerwG 4 C 36.13 –, juris Rn. 14 m.w.N.). So liegt es hier.
Eine Verletzung subjektiver Rechte der Klägerin zu 3) durch den an die Kläger zu 1) und 2) adressierten Bescheid vom 11. Dezember 2020 ist ausgeschlossen. Nur den Klägern zu 1) und 2) werden durch den Bescheid Zahlungspflichten auferlegt. Weder ist der Bescheid im Adressfeld an und die Klägerin zu 3) adressiert worden, noch richtet sich die geltend gemachte Erstattungsforderung dem Inhalt nach an diese. Eindeutig werden nur die Kläger zu 1) und 2) als gesetzlicher Vertreter ihres Kindes in Anspruch genommen. Im Geschäftszeichen (Gz) wird der Name des Kindes aufgeführt, der im einleitenden Text erneut wiederholt wird. Weiter wird ausgeführt „Diesbezüglich ergeht an Sie als gesetzlicher Vertreter/in … folgender Bescheid“. Die Inanspruchnahme für das Kind ergibt sich des Weiteren aus dem Tenor zu 1), der formuliert: „Die von Ihnen … für die Rückbeförderung Ihres Kindes … zu erstattenden Auslagen“.
Dagegen bestehen keine Anhaltspunkte, dass sich der Bescheid an die Klägerin zu 3) richtet. Eigene Zahlungsverpflichtungen oder sonstige Handlungs- oder Duldungspflichten der Klägerin zu 3) enthält der Bescheid nicht. Auch ansonsten ist eine Verletzung von Individualinteressen der Klägerin zu 3) durch die Bescheide ausgeschlossen. Soweit sie befürchtet, zukünftig selbst als (weitere) Schuldnerin eines Auslagenersatzes in Anspruch genommen zu werden, wird sie durch den an ihre Eltern gerichteten Bescheid jedenfalls nicht belastet, weil dieser für sie selbst keine rechtlichen (Bindungs-)Wirkungen entfaltet.
II. Die Kammer versteht das Begehren der Kläger zu 1) und 2) angesichts des auf Aufhebung aller Bescheide gerichteten Klageantrags dahingehend, dass sie sich mit ihrer Klage auch gegen den an sie gerichteten Bescheid wegen des Fluges ihres minderjährigen Kindes wenden (§ 88 VwGO).
III. Die zulässige Anfechtungsklage der Kläger zu 1) und 2) ist unbegründet. Die drei angefochtenen Bescheide des Auswärtigen Amtes vom 11. Dezember 2020 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger zu 1) und 2) nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Kläger zu 1) und 2) werden rechtmäßig zum Auslagenersatz in Höhe von insgesamt 3.000,- Euro für ihre Repatriierung aus Neuseeland sowie die der Klägerin zu 3) herangezogen.
Rechtsgrundlage der Erstattungsforderungen ist § 6 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 5 Satz 1 des Gesetzes über die Konsularbeamten, ihre Aufgaben und Befugnisse – Konsulargesetz – (KonsG) vom 11. September 1974 (BGBl. I S. 2317) in der bis zum 19. April 2021 geltenden Fassung. Wenn im Konsularbezirk Naturkatastrophen, kriegerische oder revolutionäre Verwicklungen oder vergleichbare Ereignisse, die der Bevölkerung oder Teilen von ihnen Schaden zufügen, eintreten oder einzutreten drohen, sollen die Konsularbeamten die erforderlichen Maßnahmen treffen, um den Geschädigten oder den Bedrohten, soweit sie Deutsche sind, Hilfe und Schutz zu gewähren, § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG. Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 KonsG gilt § 5 Abs. 5 KonsG gilt entsprechend, wonach der Empfänger zum Ersatz der Auslagen verpflichtet ist. Die Ersatzpflicht trifft neben ihm auch seine Verwandten und seinen Ehegatten im Rahmen ihrer Unterhaltspflicht, § 5 Abs. 5 Satz 2 KonsG.
1. Die angefochtenen Bescheide sind materiell rechtmäßig.
a) Die jeweiligen Bescheide genügen den Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot des § 37 VwVfG. Diese Vorschrift ist hier unmittelbar anwendbar. § 2 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG, der die Tätigkeiten der Auslandsvertretung ausnimmt, findet keine Anwendung. Vorliegend hat nicht die Auslandsvertretung, sondern das Auswärtige Amt den Bescheid erlassen (vgl. Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 2 Rn. 140).
Hinreichende inhaltliche Bestimmtheit setzt nach § 37 Abs. 1 VwVfG voraus, dass insbesondere für den Adressaten der Regelung die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheids, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft entnehmen lässt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2021 – BVerwG 7 VR 10.12-, juris Rn. 10; Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Auflage 2019, § 37 Rn. 5 m.w.N.). So liegt es hier.
Es bestehen aufgrund der in den Bescheiden enthaltenen Angaben keine Zweifel, in welcher Sache der Bescheid ergeht. In den angefochtenen Bescheiden wird den Klägern zu 1) und 2) die Zahlung von 1.000,- Euro je in Anspruch genommenem eigenen Rückholflug auferlegt und zusätzlich 1.000,- Euro für den Rückholflug ihres Kindes. Die Kläger können aus dem Wortlaut ohne weiteres erkennen, dass Grund für die Erstattungsforderung die in Anspruch genommenen Rückholflüge sind, für die Pauschalen in Rechnung gestellt werden. Die Flüge werden durch die Angabe der konkreten Flugnummer – LH 357 – sowie von Abflugort Auckland („AKL“) und Zielort Frankfurt am Main („FRA“) in der Betreffzeile hinreichend konkret benannt. Ob die Kläger die Bescheidbegründung für ausreichend halten, ist keine Frage der Bestimmtheit im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG.
b) Die sich aus § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG ergebenden tatbestandlichen Voraussetzungen liegen vor. Die Kläger haben konsularische Hilfe in einem Katastrophenfall im Sinne der Norm empfangen.
aa) Im Zeitpunkt der Evakuierung im April 2020 war Neuseeland von der Corona-Pandemie betroffen. Hierbei handelt es sich um ein mit Naturkatastrophen, kriegerischen oder revolutionären Verwicklungen, die der Bevölkerung oder Teilen von ihnen Schaden zufügen, vergleichbares Ereignis. Den genannten Ereignissen ist gemein, dass diese durch ihren Geschehensablauf Schäden oder Gefahren für eine größere Anzahl von Menschen, darunter Deutsche im Konsularbezirk, zur Folge haben, also eine „gemeinsame Gefahr für viele Menschen“ vorliegt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 21. Februar 2007 – OVG 11 B 9.06 –, juris Rn. 25; VG Berlin, Urteil vom 4. April 2006 – 14 A 12.04 –, juris Rn. 33; Hoffmann/Glietsch, KonsR, Stand 2011, § 6 1.1; Hecker/Rausch, Handbuch der konsularischen Praxis, 2. Auflage 2008, § 3 Rn. 8). Auf die Ursachen der Gemeingefahr, ob diese etwa auf menschliche Handlungen zurückgehen, kommt es hierbei nicht an. Entscheidend ist, dass die Auswirkungen des „Katastrophenfalles“ (vgl. amtliche Überschrift des § 6 KonsG) der Bevölkerung oder Teilen von ihnen Schaden zufügen können, und zwar auf unmittelbarem Wege oder durch die mittelbaren Folgen. Denn es reicht aus, wenn der Schadenseintritt erst noch droht. Ein Anspruch auf konsularische Hilfe entsteht daher auch dann, wenn im Zuge einer Naturkatastrophe oder eines Bürgerkrieges die Strom- oder Wasserversorgung oder die ausreichende Nahrungsmittelversorgung zusammenbricht, ohne dass die betroffenen Deutschen bereits unmittelbar von den Auswirkungen der Naturkatastrophe oder etwaigen Kampfhandlungen betroffen sind. Denn in den genannten Katastrophenfällen sind Deutsche im Ausland, die sich dort im Regelfall nur temporär aufhalten, ungleich schwerer getroffen als Einheimische. Sie können in der Regel nicht auf familiäre Unterstützung vor Ort oder soziale Netzwerke zurückgreifen, die die Bewältigung der drohenden oder bereits eingetretenen Gefahr erleichtern.
Für eine weite Auslegung streitet auch die Systematik. Im Gegensatz zu § 5 KonsG, der die Hilfeleistung an einzelne (Deutsche) bei individuellen Notlagen regelt, enthält § 6 KonsG weniger Einschränkungen. So sieht § 5 Abs. 1 Satz 1 KonsG vor, dass die erforderliche Hilfe (nur) zu leisten ist, wenn die Notlage auf andere Weise nicht behoben werden kann. Auch enthält § 6 KonsG keine Einschränkungen in Bezug auf Deutsche, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Ausland haben und/oder die zusätzlich die Staatsangehörigkeit des Staates der Konsularbezirks haben wie sich dies jedoch aus § 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 6 KonsG ergibt.
Auch Entstehungsgeschichte und Sinn und Zweck der Norm sprechen dafür, § 6 Abs. 1 KonsG weit auszulegen und eine Vielzahl von Ereignissen und deren Auswirkungen jeder Art zu erfassen. In der Gesetzesbegründung stellt der Gesetzgeber klar, dass Naturkatastrophen und kriegerische oder revolutionäre Verwicklungen „den Charakter [umschreiben], den solche Ereignisse haben müssen“, die „Gefahren oder Schäden für eine größere Anzahl von Menschen, unter ihnen Deutsche, mit sich bringen“ (vgl. BT-Drucks. 7/131, S. 21). Die Formulierung „mit sich bringen“ spricht dafür, dass der Gesetzgeber alle unmittelbaren und mittelbaren schädigenden oder gefährlichen Folgen eines Ereignisses erfasst wissen wollte, die Deutsche im Konsularbezirk betreffen können. Mit der Wahl der Beispiele „Naturkatastrophen“ und „kriegerische oder revolutionäre Verwicklungen“ hat der Gesetzgeber gerade Ereignisse gewählt, deren Auswirkungen im Konsularbezirk für die Bevölkerung und insbesondere sich dort aufhaltende Deutsche in ihrer Natur vielfältig sind. Ausweislich der Gesetzesbegründung sah es der Gesetzgeber auch ohne die Regelung des § 6 KonsG als selbstverständliche Pflicht des Konsularbeamten, in diesen Fällen hiervon betroffenen Deutschen zu helfen. In der Praxis geschehe dies auch ohne die gesetzliche Regelung. Ihm kam es ausweislich der Gesetzesbegründung auch maßgeblich darauf an, diese konsularische Aufgabe im Gesetz zu verankern und sah dies als umso mehr geboten an, um wegen der entstehenden Kosten eine Ersatzpflicht im Gesetz zu schaffen (vgl. BT-Drucks. 7/131, S. 21). Auch dies spricht für ein weites Verständnis, um den gesetzlichen Kostenerstattungsanspruch auf Hilfe- und Schutzmaßnahmen zu erstrecken, die nicht als Hilfegewährung in individuellen Notlagen von § 5 KonsG erfasst sind.
Ohne Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, ob die Gefahrenlage auf den betreffenden Konsularbezirk beschränkt ist, mehrere Konsularbezirke umfasst oder weltweit besteht. Schon der Wortlaut von § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG gibt für eine Beschränkung auf Gefahren, die nur auf den einzelnen Konsularbezirk begrenzt sind, nichts her. Nach dem Gesetz muss die Gefahr zwar im Konsularbezirk bestehen. Dies ist jedoch auch dann der Fall, wenn die Gefahr auch noch weitere Regionen betrifft. Auch der Zweck von § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG steht der Begrenzung von ausschließlich auf einen Konsularbezirk lokal beschränkten Gefahrenlagen entgegen. Denn anderenfalls würde gerade in besonders schwerwiegenden Situationen, deren Wirkungen über einen Konsularbezirk hinausgreifen – wie etwa bei grenzüberschreitenden Naturkatastrophen oder militärischen Grenzauseinandersetzungen – und in denen Deutsche im Ausland besonders hilfsbedürftig sein können, kein Anspruch auf konsularische Hilfe nach § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG bestehen.
Bei der Beurteilung, ob seinerzeit die Voraussetzungen von § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG vorlagen, kommt es nur darauf an, ob der jeweilige Konsularbeamte bei verständiger Würdigung der objektiven Gesamtumstände ex ante die Hilfe in Katastrophenfällen für geboten und erforderlich halten durfte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Februar 2010 – BVerwG 7 B 40.09 –, juris Rn. 5). Ohne Bedeutung ist dagegen, ob sich ex post – etwa im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung – dank nachträglicher Kenntnisse über den Verlauf und die Gefährlichkeit der Corona-Pandemie die konsularischen Maßnahmen als unnötig erweisen, wofür im Übrigen nichts spricht.
Davon ausgehend ist nicht zu beanstanden, dass der Konsularbeamte in Neuseeland aus seiner ex-ante-Sicht im April 2020 die Corona-Pandemie als vergleichbares Ergebnis im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG angesehen hat. Es handelte sich um eine Gemeingefahr, die jedenfalls Teile der Bevölkerung erheblich an Leib und Leben bedrohte. Mangels ausreichender wissenschaftlicher Erkenntnisse war unklar, wie sich die Pandemie weiterentwickeln würde, wie rasch sich das Coronavirus in der Bevölkerung verbreiten würde, ob und welche wirksamen Schutzmaßnahmen möglich sind, wie sich der Krankheitsverlauf darstellen würde und ob das Gesundheitssystem vor Ort den gestiegenen Behandlungsbedarf würde bewältigen können. Es stand daher im Raum, dass weltweit – auch in Neuseeland – zahlreiche Menschen an COVID-19 schwer erkranken und versterben würden und die örtliche Gesundheitsversorgung zusammenbrechen könnte. Es liegt auf der Hand, dass eine solche Lage schwerer Gesundheitsgefahren für eine große Masse der Bevölkerung mit den Gefahren einer Naturkatastrophe oder kriegerischer oder revolutionärer Verwicklungen vergleichbar ist.
Deutsche Staatsangehörige im Ausland waren von den Auswirkungen der Corona-Pandemie besonders betroffen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn sie sich nur vorübergehend im Ausland aufhielten und ihren Wohnsitz im Bundesgebiet beibehielten. Zum einen bestand für sie die Gefahr, auf unabsehbare Zeit im Ausland verbleiben zu müssen. Im März 2020 wurde der Flugverkehr aufgrund der Gefahrenlage durch das Coronavirus zunehmend eingestellt. Zum anderen stand zu befürchten, dass im Ausland festsitzende deutsche Staatsangehörige keine hinreichende Unterkunft mehr haben werden, weil Hotels und andere Unterkünfte geschlossen wurden, und dass sie Schwierigkeiten haben könnten, zur Finanzierung ihres Lebensunterhalts im Ausland für ungewisse Dauer auf ausreichende Geldmittel zuzugreifen. Weiter stand im Raum, dass sie bei einer Erkrankung mit dem Coronavirus mangels ausreichenden Krankenversicherungsschutzes im Ausland erschwerten Zugang zu angemessener medizinischer Versorgung erhalten könnten.
Vor diesem Hintergrund hat der Konsularbeamte in Neuseeland im April 2020 rechtsfehlerfrei angenommen, dass den Klägern bei einem fortgesetzten Auslandsaufenthalt die genannten Schäden durch die Corona-Pandemie drohten. Es spricht nichts dafür und ist von ihnen auch nicht geltend gemacht worden, dass sie von den allgemeinen Gefahren für gestrandete deutsche Staatsangehörige im Ausland nicht betroffen waren. Sofern sie in Neuseeland keine eigene Gefährdung gesehen hätten, würde sich im Übrigen die Frage stellen, weshalb sie die Repatriierungsflüge der Beklagten überhaupt in Anspruch genommen haben.
bb) Der Annahme einer Hilfeleistung des Konsularbeamten im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG steht nicht entgegen, dass die Zentrale des Auswärtigen Amtes maßgeblich an der Organisation der Rückholflüge mitgewirkt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – BVerwG 7 C 13.08 –, juris Rn. 19). In den von § 6 Abs. 1 KonsG erfassten Fällen und erst recht bei der weltweiten Gefahrenlage für zehntausende Deutsche im Frühjahr 2020 versteht es sich von selbst, dass der Konsularbeamte vor Ort in enger Abstimmung mit der Zentrale agiert, zumal nach den Angaben der Beklagten etwa Landeerlaubnisse und Flugrouten mit den ausländischen Staaten von der Zentrale verhandelt werden mussten.
cc) Die Beklagte hat durch die Repatriierung der Kläger eine im Sinne des § 6 Abs. 1 KonsG erforderliche Maßnahme getroffen, um den bedrohten Deutschen Hilfe und Schutz zu gewähren.
Die Auswahl der erforderlichen Maßnahme steht nach den Grundsätzen des Konsulargesetzes im pflichtgemäßen Ermessen des Konsularbeamten (vgl. VG Köln, Urteil vom 19. Mai 2011 – 26 K 4731/09 –, juris Rn. 59 zu § 5 KonsG; BT-Drucks 7/131, S. 12). Dabei ist die Evakuierung eine typische Maßnahme im Rahmen des § 6 Abs. 1 KonsG (vgl. VG Berlin, Urteil vom 1. Februar 2006 – VG 14 A 94.03 –, juris Rn. 22; BT-Drucks 7/131, S. 21; Hecker/Rausch, a.a.O., § 3 Rn. 8). Auch insoweit ist darauf abzustellen, ob der Konsularbeamte die Maßnahme bei verständiger Würdigung der objektiven Gesamtumstände ex ante für erforderlich halten durfte, um sofort wirksame Hilfe- und Schutz zu gewähren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Februar 2010 – BVerwG 7 B 40.09 –, juris Rn. 5 zu § 5 Abs. 1 Satz 1 KonsG).
Nach diesen Maßstäben durfte der Konsularbeamte die Durchführung des Repatriierungsfluges für die Kläger für erforderlich halten. In der Situation, die sich im April 2020 für den Konsularbeamten in Neuseeland ergab, war die Repatriierung der sich im Konsularbezirk aufhaltenden Deutschen im pflichtgemäßen Ermessen eine geeignete und erforderliche Maßnahme. Ein milderes Mittel ist nicht ersichtlich gewesen. Ein Verweis auf den kommerziellen Flugverkehr war nicht gleich erfolgsversprechend, weil dieser Flugverkehr von Neuseeland nach Deutschland – jedenfalls weitgehend – eingestellt worden war. Zudem liegt es auf der Hand, dass für die Auslandsvertretungen wirksame Hilfe und Schutz für die weltweit gestrandeten Deutschen durch andere Maßnahmen als die Rückholung aus dem Konsularbezirk nicht in Betracht kamen, insbesondere nicht angesichts der (drohenden) Hotelschließungen und sonstigen Maßnahmen, die zu befürchten ließen, dass sich möglicherweise mehrere zehntausend Deutsche im Ausland ohne Obdach und in unabsehbaren Schwierigkeiten befinden würden.
Die Geeignetheit des Rückholfluges lässt sich auch nicht mit der Erwägung verneinen, das Risiko, sich im Bundesgebiet mit dem Coronavirus zu infizieren, habe sich nicht signifikant vom Infektionsrisiko im Ausland unterschieden. Denn wie dargestellt fußte die Gefahrenlage für deutsche Staatsangehörige im Ausland nicht nur auf der Gefahr, an COVID-19 zu erkranken, sondern auch auf den an den Pandemieverlauf anknüpfenden Folgemaßnahmen (wie Hotelschließungen, Schwierigkeiten der Sicherung des Lebensunterhaltes, ungewisser Krankenversicherungsschutz). Die Annahme der Beklagten, dass von diesen Folgen Deutsche nach einer Rückkehr in das Bundesgebiet erheblich geringer betroffen sind, ist nicht zu beanstanden.
Auch im Fall der Kläger sind keine konkreten Umstände ersichtlich, aufgrund derer der Konsularbeamte im April 2020 ihre Rückholung in das Bundesgebiet nicht als erforderlich ansehen durfte. Sie selbst haben vor ihrem Rückflug keine Erklärungen gegenüber der Auslandsvertretung abgeben, aufgrund derer ihre Repatriierung sich als nicht erforderlich darstellen könnte.
dd) Des Weiteren erfordert die Rechtmäßigkeit der Hilfe in Katastrophenfällen nach § 6 Abs.1 Satz 1 KonsG, dass die Hilfe nicht aufgedrängt wird, sondern freiwillig in Anspruch genommen wird. Ein förmlicher Antrag ist aber nicht gesetzlich vorgeschrieben und daher auch nicht notwendig (vgl. VG Berlin, Urteil vom 1. Februar 2006 – VG 14 A 94.03 –, juris Rn. 24; Hecker/Rausch, a.a.O., § 3 Rn. 8). Diese Voraussetzung ist im Falle der Kläger erfüllt. Sie haben den Rückflug freiwillig in Anspruch genommen und dies auch durch die Unterzeichnung der Erklärungen nach § 6 KonsG am 11. April 2020 jeweils dokumentiert. Für die minderjährige Klägerin hat die erziehungsberechtigte Klägerin zu 2) als deren gesetzlicher Vertreterin den entsprechenden Willen geäußert. Anhaltspunkte, dass diese Erklärungen nicht zutreffen könnten, bestehen nicht. Die Freiwilligkeit der Inanspruchnahme entfällt nicht dadurch, dass die Kläger keine andere Möglichkeit hatten, den Konsularbezirk zu verlassen. Maßgeblich ist allein, dass der Konsularbeamte die Hilfe nicht aufgedrängt hat, und nicht, ob den Klägern weitere Ausreisealternativen oder sonstige Schutzmöglichkeiten zur Verfügung standen.
ee) Als unterhaltspflichtige Elternteile der Klägerin zu 3) im Sinne der §§ 1601 ff. BGB trifft die Ersatzpflicht die Kläger zu 1) und 2) nach § 5 Abs. 5 Satz 2 KonsG.
c) In rechtlich nicht zu beanstandender Weise hat die Beklagte von den Klägern Auslagenersatz nach § 6 Abs. 2 Satz 1 KonsG i.V.m. § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG in Höhe von 1.000,- Euro je Person und in Anspruch genommenem Flug gefordert. Nach § 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG ist der Empfänger [der Hilfe oder Schutzmaßnahme] zum Ersatz der Auslagen verpflichtet.
Unter Auslagen im Sinne dieser Vorschrift sind die zur Hilfe bestimmten Sach- und Geldmittel zu verstehen, die entweder unmittelbar dem Hilfsbedürftigen zugewandt werden oder unmittelbar zur Hilfs- oder Schutzgewährung bestimmt sind und zu diesem Zweck einem Dritten zugewandt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – BVerwG 7 C 13.08 –, juris Rn. 20). Hierzu zählen die aufgewendeten Kosten für die Flüge der Kläger.
aa) Die Beklagte hat unmittelbar für den Rückholflug der Kläger (also ohne Berücksichtigung weiterer Auslagen, etwa für Genehmigungen) je Person 3.361,49 Euro aufgewendet.
Für die Durchführung des Repatriierungsfluges, den die Kläger in Anspruch genommen haben, hat die Beklagte insgesamt 995.000,- Euro an eine Fluggesellschaft bezahlt. Diese Geldmittel dienten unmittelbar dem Zweck der Durchführung der Hilfeleistung. Soweit die Fluggesellschaft auch den Flug zur Positionierung in Rechnung gestellt hat, also den leeren Hinflug nach Neuseeland, handelt es sich bei dem darauf entfallenden Geldbetrag ebenso um ein zur Hilfe bestimmtes Geldmittel. Denn auch die (kostenverursachende) Bereitstellung eines Flugzeugs für den Rückflug dient dem Zweck der Hilfsgewährung.
Die Höhe der verauslagten Kosten des Rückholfluges ist nicht zu beanstanden. Zum einem hat die Beklagte überzeugend dargestellt, dass günstigere Angebote in dem kurzen Zeitraum nicht zu erlangen waren. Entweder bestand schon kein kommerzieller Flugverkehr mehr oder dessen Einstellung stand kurz bevor. Zudem versuchten auch kommerzielle Reiseanbieter Rückholflüge für ihre Kunden zu organisieren. Überdies liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Beklagte bei der Verwendung der zur Vorfinanzierung nötigen Steuermittel, deren komplette Rückerstattung ungewiss war, nicht die Grundsätze sparsamer Haushaltsführung beachtet hätte.
Zum anderen bewegt es sich innerhalb des Ermessensspielraums der Beklagten bei der Wahl der erforderlichen Maßnahme, auch nicht das günstigste Angebot zu wählen, sondern selbst bei Verfügbarkeit von Flügen auf dem freien Markt statt eines „Billigfluges“ auf einen teureren Linienflug zu setzen (vgl. Gerichtsbescheid der Kammer vom 11. August 2008 – VG 34 A 13.07 – juris Rn. 25). Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Beklagte unter einem erheblichen Zeitdruck die Rückholung zehntausender deutscher Staatsangehöriger aus dem Ausland organisieren musste, was die zeitaufwendige Einholung von Vergleichsangeboten oder gar ein Vergabeverfahren ausschloss. Des Weiteren spricht nichts dafür, dass die konkreten aufgewendeten Flugkosten deutlich überhöht waren und die Beklagte bei anderen Fluggesellschaften signifikant günstigere Rückholflüge hätte erreichen können.
bb) Rechtlich fehlerfrei hat die Beklagte die Gesamtkosten des Rückfluges nach Kopfteilen auf die Passagiere des Flugzeuges umgelegt, weil sich die Repatriierung für alle Passagiere in gleicher Weise auswirkt (vgl. VG Berlin, Urteil vom 1. Februar 2006 – VG 14 A 94.03 – juris Rn. 32 m.w.N.). Der kopfteilmäßige Betrag pro Passagier mit Sitzplatzanspruch beträgt 3.361,49 Euro (995.000 Euro / 296 Sitzplatzpassagiere).
cc) Die von der Beklagten getätigten Aufwendungen reduzieren sich nicht durch potentielle Zahlungen aus dem EU-Zivilschutzmechanismus. Die Bundesregierung erwartet, dass daraus 35 Prozent der Gesamtkosten der Rückholaktion gedeckt werden können, während die Rückzahlungen der Hilfeempfänger ca. 40 Prozent abdecken werden (vgl. BT-Drs. 19/22856, S. 2). Es spricht schon nichts dafür, dass die Europäische Union mit diesen Zahlungen bezweckt, die konkreten Aufwendungen der Beklagten für einzelne deutsche Staatsangehörige zu reduzieren. Vielmehr dienen sie allein dem öffentlichen Interesse, die Reaktionsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat der Europäischen Union auf die Corona-Pandemie finanziell abzusichern und die damit verbundenen besonderen Belastungen des öffentlichen Haushaltes, die über die konkret geltend gemachten Aufwendungen hinausgehen, zu mildern (vgl. Beschluss (EU) 2019/420 vom 13. März 2019, Erwägungsgründe (1) und (2)). Selbst wenn die Zahlungen der Europäischen Union auf den Einzelnen umzulegen wären – wofür nichts spricht –, betrüge der Restbetrag der tatsächlichen Aufwendungen der Beklagten noch 2.184,97 Euro (65 Prozent der gesamten Zuwendungen) je Person und damit deutlich mehr als die lediglich geltend gemachten 1.000,- Euro.
In diesem Zusammenhang ist es ohne Bedeutung, dass die Rückholaktion aus Steuermitteln finanziert wurde, bevor die Beklagte Auslagenersatz geltend gemacht hat. Eine Vorfinanzierung durch Steuermittel, die sich in abstrakter Form auch aus Steuerzahlungen des Hilfeempfängers finanzieren, ist in jedem Bereich, in dem der Staat Gelder einem Dritten zuwendet und hierfür später Gebühren, Auslagen o.ä. fordern kann, selbstverständlich.
dd) Die vorgenommene Pauschalierung, hier von 1.000,- Euro pro Kopf, begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
Zwar regelt das Gesetz nach seinem Wortlaut, dass die tatsächlichen Auslagen zu erstatten sind. Die Erstattung einer Pauschale ist nicht vorgesehen. Da vorliegend der geforderte pauschale Betrag die tatsächlichen Auslagen unterschreitet, liegt der Sache nach ein teilweiser Forderungsverzicht der Beklagten vor, der die Kläger jedenfalls nicht beschwert. Mangels subjektiver Rechtsverletzung kommt es nicht darauf an, welche Rechtsgrundlage für das teilweise Absehen von Auslagenersatz in Betracht kommt, etwa § 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – 7 C 13.08 – juris Rn. 25) oder angesichts unterschiedlich ausgelasteter Flüge bei gleicher Flugstrecke mit dadurch bedingten Unterschieden in der Pro-Kopf-Belastung Gleichbehandlungsgesichtspunkte.
Auch die vorgenommene Einteilung der Länder und Regionen durch die Beklagte zur Bestimmung der Höhe der Pauschale ist nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat regional gestufte Pauschalbeträge festgesetzt: Kanaren und Nordafrika 200 Euro, südliches Afrika und Karibik 500 Euro, Südamerika und Asien 600 Euro, Neuseeland und Australien 1.000 Euro. Hiergegen ist rechtlich nichts zu erinnern. Die auf die Kläger entfallenden Beträge liegen schon unterhalb der tatsächlichen Auslagen (s.o.).
Soweit die Differenz zwischen den tatsächlich entstandenen Kosten und den im Bescheid jeweils geforderten Pauschalbeträgen für die einzelnen Betroffenen unterschiedlich hoch ausfällt, liegt hierin keine Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG. Es fehlt schon an der Vergleichbarkeit der Gruppen, weil die zurückgeholten Deutschen aus dem einen Land nicht mit denjenigen aus einem anderen Land vergleichbar sind. Außerdem besteht ein sachlicher Grund für mögliche unterschiedlich hohe Entlastungen, weil dies in der Natur der auch zur Verwaltungsvereinfachung festgesetzten Pauschalsätze liegt.
ee) Schließlich ist es insbesondere unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten unbedenklich, dass auch EU-Bürger und andere Drittstaatsangehörige an den Repatriierungsflügen teilgenommen haben. Insofern kommt es nicht darauf an, ob die Beklagte von diesen Personen oder deren Heimatstaaten ebenso Auslagenersatz einfordert. Denn bei der Pro-Kopf-Berechnung wurden sie einbezogen, unabhängig davon, ob die Erstattung später von diesen Personen selbst oder über § 9a Abs. 2 KonsG von den einzelnen Staaten verlangt wird. Dem Gericht ist aus zahlreichen Verfahren jedenfalls bekannt, dass Drittstaatsangehörige, die ihren Wohnsitz in der Bundesrepublik haben ebenso individuell zur Zahlung von Auslagenersatz aufgefordert worden sind.
d) Ein Ermessenspielraum der Beklagten, nach § 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG auf die Kostenerstattung zu verzichten, war nicht eröffnet. Danach kann von der Geltendmachung der Ansprüche auf Auslagenersatz abgesehen werden, soweit die Entwicklung der Lage im Konsularbezirk, die persönlichen Verhältnisse des Hilfs- oder Schutzbedürftigen oder sonstige besondere Umstände es erfordern.
Ob die Voraussetzungen für ein Absehen von der Geltendmachung vorliegen, ist gerichtlich uneingeschränkt nachprüfbar. Es handelt sich bei der Lage im Konsularbezirk, den persönlichen Verhältnisse des Hilfs- oder Schutzbedürftigen und den sonstigen besonderen Umstände jeweils um unbestimmte Rechtsbegriffe auf der Tatbestandseite der Norm, nicht hingegen um Elemente einer einheitlichen Ermessensentscheidung (vgl. VG Berlin, Urteil vom 1. Februar 2006 – VG 14 A 94.03 –, juris Rn. 26). Dagegen lässt sich nicht einwenden, dass bei Vorliegen einer der unbestimmten Rechtsbegriffe kein Raum zur Ermessensausübung mehr verbliebe. Denn die Prüfung, ob einer der unbestimmten Rechtsbegriffe vorliegt, erschöpft nicht bereits alle Belange, die im Rahmen der Ermessensausübung behandelt werden können (vgl. zu diesen Fällen: Beschluss des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes vom 19. Oktober 1971 – GmS-OGB 3/70 – BVerwGE 39, 355 –, juris Rn. 24 ff.). Soweit die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG zu bejahen sind, können im Rahmen der Ermessensausübung noch (weitere) individuelle Umstände der erstattungspflichtigen Person zu berücksichtigen sein. Erst recht kann ein Ermessensspielraum bestehen, ob die Beklagte vollständig vom Auslagenersatz absieht, auf einen Teil der Forderung verzichtet oder Zahlungserleichterungen (Stundung oder Ratenzahlung) gewährt.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG sind im Falle der Kläger nicht erfüllt. Die Entwicklung der Lage im Konsularbezirk, die persönlichen Verhältnisse des Hilfs- oder Schutzbedürftigen oder sonstige besondere Umstände erfordern kein Absehen vom Auslagenersatzanspruch.
Dabei ist ein enger Maßstab anzulegen, wann die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG zu bejahen sind. Nach der grundsätzlichen Entscheidung des Gesetzgebers in Satz 1 soll nicht die Gesamtheit der Bürger als Solidargemeinschaft, sondern – über den Verweis auf § 5 Abs. 5 KonsG – der einzelne Hilfeempfänger zum Auslagenersatz verpflichtet sein. Dieser Grundsatz ist nach § 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG nur in atypischen Fällen durchbrochen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 1. Februar 2006 – VG 14 A 94.03 –, juris Rn. 27). Auch nach der Gesetzesbegründung soll § 6 Abs. 2 KonsG „zunächst allgemein“ die Ersatzpflicht durch die entsprechende Anwendbarkeit des § 5 Abs. 5 KonsG regeln (vgl. BT-Drucks. 7/131, S. 21).
Hiernach lag keine Entwicklung der Lage im Konsularbezirk vor, aufgrund derer ein Absehen vom Auslagenersatz erforderlich sein könnte. Davon sind vorrangig Umstände erfasst, die aus verwaltungspraktischen Erwägungen ein Absehen von der Geltendmachung des Auslagenersatzes angemessen erscheinen lassen. Dies kommt insbesondere bei Maßnahmen in Betracht, bei denen es den Konsularbeamten nicht möglich oder zumutbar ist, im Einzelnen zu erfassen, wer die Hilfsmaßnahme in Anspruch nimmt, in welchem Umfang der Einzelne durch die Maßnahmen begünstigt ist oder der Aufwand der Geltendmachung des Aufwendungsersatz außer Verhältnis zu dessen Höhe steht. So finden in der Gesetzesbegründung beispielhaft Massenspeisungen und Massenunterbringungen Erwähnung (vgl. BT-Drucks 7/131, S. 21). Um einen solchen Fall handelt es sich bei den Repatriierungsflügen nicht. Die Beklagte konnte die Rückholflüge geordnet organisieren und mit Charterflugzeugen als Sonderflüge durchführen. Es sind keine verwaltungspraktischen Erwägungen ersichtlich, aufgrund derer die Beklagten insoweit von der Geltendmachung des Auslagenersatzes absehen musste.
Die persönlichen Verhältnisse der Kläger erfordern kein Absehen von der Geltendmachung des Auslagenersatzes. Solche in der Person der Kläger liegenden individuellen Gründe sind weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Soweit nach der Gesetzesbegründung ausdrücklich Mittellosigkeit, vor allem dann, wenn sie die Folge des schädigenden Ereignisses ist, als Beispiel für individuelle Gründe zu berücksichtigen ist (vgl. BT-Drucks. 7/131, S. 21), verdeutlicht die Gesetzesbegründung die gebotene enge Auslegung des Merkmals der persönlichen Verhältnisse. Denn Mittellosigkeit wiegt begrifflich schwerer als eine bloße wirtschaftliche Herausforderung durch den geltend gemachten Auslagenersatz. Eine hinreichende Mittellosigkeit der Kläger lässt sich nicht feststellen. Zudem ist auch die Höhe der Auslagenersatzforderung mit 3.000,- Euro nicht derart hoch, dass Anhaltspunkte dafür bestehen, dass in Relation zu ihren wirtschaftlichen Verhältnisse besondere Umstände vorliegen.
Die Beklagte durfte in pauschalierender Weise davon ausgehen, dass deutsche Staatsangehörige, die sich freiwillig im Ausland aufhalten, über ausreichende Geldmittel verfügen, um Auslagenersatz in Höhe von bis zu 1.000,- Euro, jedenfalls in Raten, zu begleichen. Die Höhe der Forderung ist auch nicht derart hoch, als dass dies die Annahme zuließe, die Verpflichtung zum Auslagenersatz übersteige die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Betreffenden. Es ist nicht ersichtlich, dass im Falle der Kläger ausnahmsweise etwas anderes geltend kann.
Ferner ist in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung, ob die Kläger anteilig die Kosten des gebuchten, aber nicht angetretenen Rückfluges zurückerstattet bekommen haben. Die Beklagte macht zutreffend geltend, dass das Risiko der Kläger, dass der Vertragspartner der gebuchten Reiseleistung zahlungsunfähig oder -willig ist, allein in ihre Sphäre fällt und nicht zu einer Kostentragungslast der öffentlichen Hand führen kann.
Der Aufenthalt während der Elternzeit ist kein individueller Grund in diesem Sinne. Dies kann allenfalls der Fall sein, wenn der Anlass des Auslandsaufenthalts derart besonders ist, dass ein Einstehen der Solidargemeinschaft anstelle des grundsätzlich verpflichteten Empfängers der Hilfsleistung erforderlich erscheint. Die Elternzeit im Ausland zu verbringen ist kein solcher Fall, weil sie maßgeblich den eigenen Interessen dient und sich im Wesentlichen als touristische Reise darstellt.
Des Weiteren ist nicht deswegen vom Auslagenersatz abzusehen, weil die Kläger unverschuldet in die Notlage im Ausland geraten sind. Zwar wird es zutreffen, dass sie bei ihrer Einreise nach Neuseeland weder Beginn und Verlauf der Corona-Pandemie noch die daran anknüpfenden Maßnahmen wie Flugstreichungen und Hotelschließungen absehen konnten. Eine Ausnahme von der grundsätzlich bestehenden Ersatzpflicht kann dies aber nicht rechtfertigen. Auf eine Vorwerfbarkeit der Hilfsbedürftigkeit kommt es hier nicht an. Auch ist der typische Fall der Hilfe in Katastrophenfällen, dass deutsche Staatsangehörige unverschuldet in die Notlage geraten sind.
Sonstige besondere Umstände, die ein (teilweises) Absehen vom Auslagenersatzanspruch erfordern könnten, liegen nicht vor. Solche atypischen Gegebenheiten sind insbesondere nicht darin zu sehen, dass es im Vorfeld von öffentlicher Seite Ankündigungen gegeben hat, die Höhe der Auslagenerstattung werde mit den Kosten eines Economy-Tickets vergleichbar sein (vgl. etwa https://www.auswaertiges-amt.de/de/newsroom/regierungspressekonferenz/2333696#content_1). Die geltend gemachten Auslagen entsprechen diesen Ankündigungen. Es handelt sich dabei erkennbar nur um eine grobe Orientierung, mit welcher Erstattungspflicht die betroffenen deutschen Staatsangehörigen in etwa zu rechnen haben. Anhaltspunkte, dass damit zugesagt werden sollte, die Auslagen überstiegen nicht die Kosten des zuvor gebuchten Rückflugtickets, bestehen nicht. Die geltend gemachten 1.000,- Euro pro Person für einen Flug von Neuseeland nach Deutschland bewegen sich im Rahmen dessen, was anhand einer groben Orientierung erwartet werden kann.
e) Der geltend gemachte Auslagenersatz ist verhältnismäßig. Da keine besonderen Umstände vorliegen, die das Ermessen der Beklagten eröffnen, erweisen sich die angefochtenen Bescheide auch als verhältnismäßig. Denn die Umstände, die in die Verhältnismäßigkeitsprüfung einzubeziehen wären, sind deckungsgleich.
2. Die angefochtenen Bescheide sind formell rechtmäßig.
a) Einer vorherigen Anhörung bedurfte es nicht. Ein Verstoß gegen § 28 Abs. 1 VwVfG liegt nicht vor. Bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, ist hiernach diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Eine solche Anhörung hat die Beklagte vor Erlass der Bescheide unstreitig nicht durchgeführt.
aa) Von einer Anhörung konnte aber gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG abgesehen werden. Danach kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist, insbesondere wenn die Behörde eine Allgemeinverfügung oder gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen will.
Bei den Bescheiden vom 11. Dezember 2020 handelt es sich um mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassene Verwaltungsakte. Eine automatische Einrichtung muss die Entscheidungsfindung (teilweise) automatisieren, indem z.B. auf Grundlage der getätigten Eingaben eine Rechenoperation (etwa Berechnung der zu bewilligenden Versorgungsbezüge, der zu entrichtenden Abgaben) durchgeführt wird. Die Automatisierung muss sich mindestens auf die Formulierung des verfügenden Teils des Verwaltungsaktes auswirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 – BVerwG 8 C 57.91 –, juris Rn. 14; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 35a Rn. 17; Schneider in: Schoch/Schneider, VwVfG, Juli 2020, § 28 Rn. 74).
Dies ist hier der Fall. Nach dem Vortrag der Beklagten, an dessen Richtigkeit keine Zweifel bestehen, wurden die Bescheide anhand eines Musters erstellt. Dieses Muster enthielt Platzhalter und Formeln. In Listen waren Länder und Flughäfen eingetragen und die Höhe der Auslagenpauschale einprogrammiert. Nach Eingabe des Namens der zurückgeflogenen Person und des Landes, wurden dann bestimmte Textstellen durch die hinterlegten Listen automatisch ausgefüllt, einschließlich der Höhe der Forderung.
Dies genügt den Anforderungen an den Erlass mit Hilfe automatischer Einrichtungen. Der Entscheidungssatz, hier die Höhe des geltend gemachten Auslagenersatzes, wird ohne menschliche Prüfung anhand vordefinierter Parameter erstellt. Darüber hinaus handelt es sich im Sinn des § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG um gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl, die die Beklagte erlassen hat.
Die Ermessensentscheidung der Beklagten, von der Anhörung abzusehen, ist nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat in den angefochtenen Bescheiden hierzu Erwägungen angestellt und zulässigerweise im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzt (§ 114 Satz 2 VwGO). Danach ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte davon ausgeht, dass die den Bescheid begründenden Tatsachen den Klägern bekannt seien. Denn die Rechtsfolge des § 6 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 5 KonsG folgt aus dem Gesetz. Sie ist den Klägern auch bereits bei Antritt des Rückfluges mitgeteilt worden, indem in der „Erklärung gemäß § 6 Konsulargesetz“ mitgeteilt wurde, „Ich erkenne die gesetzliche Verpflichtung zur Erstattung anteiliger Kosten der Katastrophenmaßnahme an.“
Ferner hat die Beklagte im Klageverfahren nachvollziehbar ausgeführt, dass im Zeitpunkt des Bescheiderlasses keine Anhaltspunkte für die Annahme eines atypischen Falles gegeben waren. Auch die Kläger haben sich in Kenntnis ihrer gesetzlichen Erstattungspflicht nicht vor Bescheiderlass an das Auswärtige Amt gewandt, um besondere individuelle Umstände mitzuteilen, die gegen einen Auslagenersatz sprechen könnten. Ferner durfte die Beklagte in ihre Erwägungen einbeziehen, dass Auslandsreisende typischerweise auch die üblichen Kosten einer unvorhergesehenen Rückbeförderung finanzieren können. Vor dem Hintergrund der Höhe der Rückforderung pro Person, die sich mit 1.000,- Euro unteren vierstelligen Bereich bewegt, erweist sich diese Annahme unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes als tragfähig.
bb) Unabhängig davon ist ein etwaiger Anhörungsmangel gemäß § 46 VwVfG überdies unbeachtlich.
Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines nicht nach § 44 nichtigen Verwaltungsaktes nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Anhörungsfehler im Verwaltungsverfahren sollen danach folgenlos bleiben, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1982 – BVerwG 8 C 57.80 –, juris Rn. 12; BVerwG, Urteil vom 10. April 1968 – BVerwG IV C 227.65 –, juris Rn. 15). Vor diesem Hintergrund hat ein Anhörungsmangel im Verwaltungsverfahren bei gebundenen Entscheidungen regelmäßig keine selbstständige Bedeutung. Die umfassende gerichtliche Überprüfung der Verwaltungsentscheidung durch die zur Amtsermittlung verpflichteten Verwaltungsgerichte, die überdies dem Rechtsschutzsuchenden selbst rechtliches Gehör gewähren, führt dazu, dass sich eine Verwaltungsentscheidung am Ende entweder als rechtmäßig oder aber als materiell rechtswidrig erweist, ohne dass dem Verfahrensfehler eigenständige Bedeutung zukommt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2017 – BVerwG 1 C 26.16 –, juris Rn. 45; BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2010 – BVerwG 2 B 39.10 –, juris Rn. 6). So liegt der Fall hier. Bei der Geltendmachung des Auslagenersatzes handelt es sich um eine gebundene Entscheidung. Die Beklagte war gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 5 KonsG verpflichtet, die Kläger zur Kostenerstattung heranzuziehen.
b) Die Bescheide sind auch im Übrigen formell rechtmäßig.
(Auch) das Auswärtige Amt ist für den Erlass der Leistungsbescheide zuständig; es ist nicht auf die Erstattungstatbestände im Auslandskostengesetz beschränkt. Die Erfüllung der im Konsulargesetz geregelten Aufgaben obliegt nach § 1 Abs. 2 und 4 und § 2 GAD dem Auswärtigen Dienst als einheitlicher Behörde (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – BVerwG 7 C 13.08 –, juris Rn. 24).
Die Bescheide leiden nicht unter einem Begründungsmangel. Nach § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. Nach Satz 2 der Vorschrift sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Diesem Maßstab genügen die angefochtenen Bescheide. Insbesondere zur Höhe führen die Bescheide aus, dass nicht die tatsächlich pro Flug angefallenen Auslagen auf die einzelnen Reisenden umgelegt worden sind, sondern mittels regional gestufter Pauschale gerechnet worden sei und diese Kosten näherungsweise einem durchschnittlichen Ticketpreis in der Economy-Klasse entsprächen. Damit ist dem Normzweck der Wahrung und Durchsetzung effektiven Rechtsschutzes genüge getan. Die Adressaten erfahren hierdurch, dass sie nicht die tatsächlich entstandenen Auslagen, sondern einen Betrag zahlen, für dessen Höhe ihnen ein Umstand genannt wird, anhand dessen sie in die Lage versetzt werden, eine Nachprüfung vorzunehmen. Auf die inhaltliche Richtigkeit der Begründung kommt es hingegen nicht an (vgl. Schuler/Harms in: Schoch/Schneider, VwVfG, Juli 2020, § 39 Rn. 55).
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
V. Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen. Die Frage, welche vergleichbaren Ereignisse unter § 6 Abs. 1 KonsG fallen, ist eine ungeklärte Rechtsfrage, deren Beantwortung für eine Vielzahl von Fällen von Bedeutung ist.
BESCHLUSSDer Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf3.000,00 Eurofestgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1601 ff. BGB
§ 88 VwGO
§ 37 VwVfG
§ 6 KonsG
§ 5 KonsG
§ 46 VwVfG
§ 2 GAD
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 KonsG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 KonsG
§ 5 Abs. 5 KonsG
§ 5 Abs. 5 Satz 2 KonsG
§ 2 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 KonsG
§ 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 6 KonsG
§ 6 Abs. 1 KonsG
§ 6 Abs.1 Satz 1 KonsG
§ 5 Abs. 5 Satz 1 KonsG
§ 6 Abs. 2 Satz 2 KonsG
§ 9a Abs. 2 KonsG
§ 6 Abs. 2 KonsG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 des Konsulargesetzes
§ 6 des Konsulargesetzes
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 39, 355
4 C 36.13
7 VR 10.12
11 B 9.06
14 A 12.04
7 B 40.09
7 C 13.08
26 K 4731/09
14 A 94.03
34 A 13.07
8 C 57.91
8 C 57.80
IV C 227.65
1 C 26.16
2 B 39.10