Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-03-06, Aktenzeichen 12 K 2300/08
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2009:0306.12K2300.08.00

Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Beschluss des I vom 5. Februar 2008 rechtswidrig ist, soweit hiermit die Zuwendungen für die Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern (Ziffer 1.2.2 der Richtlinien) und die Sachzuwendungen (Ziffer 2 der Richtlinien) geregelt worden sind.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin ist eine Fraktion im Rat der Stadt X und wendet sich gegen einen Beschluss des beklagten I über die Gewährung von Fraktionszuwendungen.
Bis zum Jahr 2007 erhielten die Fraktionen im Rat der kreisangehörigen Stadt X- die nach früherer Rechtslage aus mindestens drei Mitgliedern bestehen mussten - Fraktionszuwendungen auf der Grundlage von Richtlinien, die der I im Jahr 1995 beschlossen hatte. Hiernach erhielt jede Fraktion einen Sockelbetrag, einen Pauschalbetrag pro Ratsmitglied, eine Pauschale für die Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern und, im Rahmen der Möglichkeiten der Stadt, Räume und Büromaterial.
Nach Inkrafttreten der Neuregelung des § 56 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW) im Oktober 2007 zeigten die beiden Mitglieder der Klägerin, die zuvor als einfache Ratsmitglieder tätig gewesen waren, die Bildung einer Gruppe an, für die sie nunmehr Zuwendungen begehrten.
Nach Behandlung des Anliegens im Ältestenrat beschloss der Beklagte am 5. Februar 2008 eine Neufassung der "Richtlinien der Stadt X für die Zuwendungen an die Fraktionen", die auszugsweise wie folgt lauten:
"Den...Fraktionen werden Zuwendungen zu den Kosten der Geschäftsführung vorbehaltlich der Mittelbereitstellung des Rates durch den Haushaltsplan entsprechend diesen Richtlinien gewährt.
1. Geldzuwendung
1.1 Sockelbetrag
Für den durch Sachleistungen nicht abgedeckten Grundbedarf erhalten alle Fraktionen einheitlich einen Sockelbetrag von jährlich 4.000 Euro.
1.2 Pauschalbeträge
1.2.1 Jede Fraktion erhält zur Abgeltung der Kosten der Geschäftsführung (sächliche und personelle Aufwendungen) außerdem für jedes der Fraktion angehörende Ratsmitglied einen Pauschalbetrag von jährlich 1.000 Euro.
1.2.2 Die Stadt leistet Fraktionen mit mindestens drei Mitgliedern Zuwendungen für die Beschäftigung von Fraktions- Mitarbeitern in Form einer jährlichen Pauschale. Dabei erhalten die beiden großen Fraktionen (SPD, CDU) eine Zuwendung in Höhe von max. 52.000 Euro und die kleinen Fraktionen max. 26.000 Euro.
1.2.3
....
2. Sachzuwendungen
Die Stadt stellt Fraktionen mit mindestens drei Mitgliedern im Rahmen ihrer Möglichkeiten Räume und Büromaterial zur Verfügung."
Zur Begründung hieß es in der Beschlussvorlage, dass mit den Änderungen vor dem Hintergrund der neuerlichen Änderung der GO NRW eine Deckelung der Ausgaben für die politischen Entscheidungsgremien im Rat angestrebt werde und insbesondere die Glättung der - bislang noch von DM- Beträgen in Euro umgerechneten - Geldzuwendungsbeträge die Abrechnung erleichtern solle.
Mit Schreiben vom 24. Februar 2008 zeigten die Mitglieder der Klägerin an, dass sie eine Fraktion gebildet hätten und wiesen darauf hin, dass sie den Beschluss zur Förderung von Fraktionen erst ab drei Mitgliedern nicht hinnehmen würden.
Hierauf teilte die Bürgermeisterin mit, dass der Klägerin der Sockelbetrag und die Kopfpauschale, jedoch keine weiteren Zuwendungen gewährt würden. Zur Begründung führte sie aus: Da erst mit der Neufassung der GO NRW Kleinstfraktionen mit zwei Ratsmitgliedern zugelassen worden seien, lägen noch keine Erfahrungswerte bei der erforderlichen Bedarfsermittlung für die Höhe der Fraktionszuwendungen vor. Im Rahmen der Ausschussberatungen sei deshalb abgestimmt worden, für Kleinstfraktionen keine weiteren Personalkostenpauschalen und keine weiteren Sachzuwendungen bereitzustellen. Hierbei sei u.a. berücksichtigt worden, dass die bisher im Rat vertretenen sechs größeren Fraktionen bei den Jahresabrechnungen teilweise nicht unerhebliche Zuwendungsbeträge erstattet hätten.
Die Klägerin entgegnete hierauf: Das beschlossene Finanzierungsmodell sei rechtswidrig und verstoße insbesondere gegen den Gleichheitssatz, da etwa die dreiköpfige Fraktion Freie Liste X 26.000 Euro als Personalkostenzuschuss erhalte, während sie als offensichtlich politisch nicht konforme Fraktion leer ausgehen solle. Ohne weitere Zuwendungen könne sie auch ihre Aufgaben nicht ansatzweise erfüllen. Daher würden ein Fraktionsbüro samt Ausstattung und weitere Zuwendungen in Höhe von 20.000 Euro verlangt.
Am 21. April 2008 beschloss der Rat die Haushaltssatzung für das Jahr 2008. Die Neufassung der Richtlinien war dem Haushaltsplan ebenso als Anlage beigefügt wie eine in Geldleistungen und geldwerte Leistungen unterteilte Aufstellung der Zuwendungen an die Fraktionen für das Jahr 2008. Die Höhe der Geldleistungen wurde hierin unter Ansatz der unter Ziffer 1.2.2 der Richtlinien genannten Maximalbeträge ermittelt, so dass etwa für die dreiköpfige X 33.000 Euro ausgewiesen wurden (4.000 Euro Sockelbetrag, 26.000 Euro für Fraktionsmitarbeiter und 3.000 Euro Kopfpauschale), für die Klägerin hingegen entsprechend den Richtlinien 6.000 Euro (4.000 Euro Sockelbetrag + 2.000 Euro Kopfpauschale). An geldwerten Leistungen wurden z.B. für die X für die Bereitstellung von Räumen und Büroausstattung Beträge von insgesamt rund 1.250 Euro, für die Klägerin hingegen keine Leistungen angesetzt.
Im weiteren Verlauf lehnte die Bürgermeisterin die Gewährung zusätzlicher Zuwendungen erneut unter Hinweis darauf ab, dass die am 5. Februar 2008 vom Beklagten beschlossenen Richtlinien für sie bindend seien und dass auch die FDP als Zweipersonenfraktion keine weiteren Zuwendungen erhalte, so dass von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne.
Die Klägerin hat am 9. Juli 2008 die vorliegende Klage erhoben und zunächst beantragt festzustellen, dass "der Beschluss des Rates der Stadt X vom 11. Februar 2008..." insoweit rechtswidrig sei, als er sie von den Sach- und Personalzuwendungen ausnehme.
Einen zugleich eingereichten Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes mit dem Ziel, vorläufig Zuwendungen in Höhe von 20.000 Euro und einen Büroraum zu erhalten, hat die Kammer mit Beschluss vom 23. Juli 2008 (12 L 493/08) abgelehnt mit dem Bemerken, die beanstandeten Richtlinien seien offenbar am 5. Februar 2008 im I beschlossen worden, während es einen Ratsbeschluss vom 11. Februar 2008 nicht zu geben scheine.
Die Klägerin hat daraufhin mitgeteilt, dass sie sich gegen den Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008 wende. Zur Begründung weist sie unter Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens darauf hin, dass der Unterschied zwischen einer zwei- und einer dreiköpfigen Fraktion nicht die in den Richtlinien vorgesehene Gewährung des mehr als Fünffachen an Zuwendungen rechtfertige.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
festzustellen, dass der Beschluss des Haupt- und Finanzausschusses des Rates der Stadt X vom 5. Februar 2008 rechtswidrig ist, soweit hiermit die Zuwendungen für die Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern (Ziffer 1.2.2 der Richtlinie) und die Sachzuwendungen (Ziffer 2 der Richtlinie) geregelt worden sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt zur Begründung aus: Die Klage sei unzulässig. Der Rat sei nicht der richtige Beklagte, da die Gewährung von Fraktionszuwendungen durch die Gemeinde erfolge und auch die Zuwendungsrichtlinie nicht vom Rat beschlossen worden sei. Ihr Ziel, höhere Zuwendungen zu erhalten, könne die Klägerin zudem durch eine Leistungsklage erreichen, so dass eine Feststellungsklage nicht statthaft sei. Die Klage sei auch unbegründet. Die Klägerin habe in 2008 neben den ihr gewährten Zuwendungen (Sockelbetrag und Pauschale pro Ratsmitglied) weitere Geldleistungen für ihren Fraktionsvorsitzenden und ihr zweites Mitglied erhalten und auch ihre im Verfahren 12 L 493/08 entstandenen Anwaltskosten habe die Stadt übernommen. Es sei auch nicht ersichtlich, dass die Klägerin im Jahr 2008 Aufwendungen gehabt habe, die über die ihr gewährten Zuwendungen hinausgingen. Angesichts der Lage des städtischen Haushalts sei eine Begrenzung der Fraktionszuwendungen zwingend erforderlich gewesen. Zugunsten der Fraktionen mit mindestens drei Mitgliedern sei dabei zu berücksichtigen gewesen, dass diese mit Blick auf die bisherige Höhe der Fraktionszuwendungen rechtliche Bindungen eingegangen seien und daher zumindest bis zum Ende der Wahlperiode Vertrauensschutz beanspruchen könnten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte nebst Beiakten und auf die Akte 12 L 493/08 verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
Sie ist als kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage zulässig und begründet.
Der Zulässigkeit der Klage, die auf eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Beschlusses des Beklagten vom 5. Februar 2008 zielt, steht zunächst nicht entgegen, dass sich der ursprüngliche Klageantrag der Klägerin seinem Wortlaut nach auf einen Ratsbeschluss vom 11. Februar 2008 bezog.
Es ist schon zweifelhaft, ob dieser Antrag bei verständiger Würdigung aus Sicht des Empfängers nicht von vorneherein als auf den Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008 bezogen verstanden werden musste. Einen Ratsbeschluss vom 11. Februar 2008 betreffend die Gewährung von Fraktionszuwendungen gibt es unstreitig nicht und die Klägerin hatte im Vorfeld der Klageerhebung durchgehend den Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008 beanstandet, so dass es sich um eine unschädliche Fehlbezeichnung handeln dürfte. Selbst wenn man aber von einer ursprünglich gegen einen (nicht existierenden) Ratsbeschluss vom 11. Februar 2008 gerichteten Klage ausginge, würde es sich bei der nunmehr erfolgten Klarstellung, dass sich die Klage gegen den Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008 richten soll, zumindest um eine nach § 91 Abs.1 VwGO zulässige Klageänderung handeln. Dies gilt ungeachtet der Frage, ob der Beklagte in die Klageänderung eingewilligt hat, jedenfalls deshalb, weil die Klageänderung sachdienlich ist, denn der Streitstoff bleibt im Wesentlichen derselbe und die Klageänderung fördert die endgültige Beilegung des Streites.
Ist demnach der Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008 als Streitgegenstand anzusehen, so ist die erhobene Klage als kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage statthaft.
Gemäß § 43 Abs.1 VwGO kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, worunter auch Rechtsbeziehungen kommunaler Organe fallen. Es entspricht in diesem Zusammenhang gefestigter Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), dass die Beschlüsse kommunaler Organe, die die Rechte anderer kommunaler Organe oder Organteile konkretisieren oder nachteilig betreffen, Gegenstand einer kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungsklage sein können. Dies gilt namentlich auch für Beschlüsse, die das Recht der Fraktionen auf Zuwendungen verbindlich konkretisieren.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A 3691/01 -, jeweils abrufbar in JURIS
Hiervon ausgehend kann der Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008 ebenfalls Gegenstand einer kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungsklage sein, da er den Umfang der der Klägerin und den übrigen Ratsfraktionen gemäß § 56 Abs.3 GO NRW zu gewährenden Zuwendungen näher konkretisiert.
Einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis steht insofern nicht entgegen, dass die am 5. Februar 2008 beschlossenen "Richtlinien" nach ihrem einleitenden Satz unter dem Vorbehalt der Mittelbereitstellung des Rates durch den Haushaltsplan stehen. Dieser Vorbehalt trägt der in § 56 Abs.3 S.2 GO NRW getroffenen gesetzlichen Regelung Rechnung, nach der die Zuwendungen an die Fraktionen und Gruppen in einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan darzustellen sind. Hieraus folgt, dass die letztverbindliche Entscheidung über die Fraktionszuwendungen - vom Sonderfall des vorübergehenden oder dauerhaften Fehlens eines Haushalts abgesehen - jährlich im Rahmen des Beschlusses der jeweiligen Haushaltssatzung vom Rat zu treffen ist.
Es ist gleichwohl nicht zweifelhaft, dass bereits die beschlossenen Richtlinien des Beklagten den Anspruch der Fraktionen auf Gewährung von Fraktionszuwendungen in einer Weise ausgestalten, die einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich ist. Die Richtlinien enthalten ins Detail gehende Regelungen über Art, Umfang und Modalitäten der den Fraktionen zu gewährenden Zuwendungen und erheben, wie schon ihre Bezeichnung als "Richtlinien" belegt, den Anspruch, jedenfalls im Regelfall den entscheidenden Maßstab für die den Fraktionen zu gewährenden Zuwendungen zu bilden. Dies zeigt auch der Umstand, dass die Zuwendungen in der Vergangenheit, soweit ersichtlich, anhand der Regelungen der früheren Richtlinien errechnet worden sind, ohne dass Abweichungen des Rates von ihren Vorgaben erkennbar wären. Dass die Bestimmungen der Richtlinien jedenfalls im Regelfall auch bei der nachgehenden Ratsentscheidung übernommen werden sollen und übernommen werden, wird weiter dadurch verdeutlicht, dass die Richtlinien als Anlage zum Haushaltsplan 2008 genommen wurden und dass die Bürgermeisterin als für die Zahlung der Zuwendungen zuständige Stelle
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juni 2008 - 15 B 788/08 -, abrufbar in JURIS
sie ausdrücklich als für sie verbindlich bezeichnet hat. Begründen danach trotz des Vorbehalts zugunsten des Haushaltsbeschlusses des Rates schon die Richtlinien vom 5. Februar 2008 ein hinreichend konkretes und damit feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, so spricht im Übrigen auch noch manches dafür, dass sie in Fällen des (vorübergehenden oder dauerhaften) Fehlens eines Haushaltes (§ 82 GO NRW) sogar den letztverbindlichen Maßstab für die Gewährung von Fraktionszuwendungen darstellen.
Der Annahme eines hinreichend konkreten Rechtsverhältnisses steht mit Blick speziell auf die unter Ziffer 1.2.2 getroffene Regelung über die Zuwendungen für die Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern auch nicht entgegen, dass wegen der Nennung von Maximalbeträgen noch ein gewisser Spielraum für ihre Umsetzung im Einzelfall bestehen mag. Insofern bedarf es keiner weiteren Erörterung, in welchen Ausnahmefällen nach den Richtlinien ein Abweichen von den genannten Maximalbeträgen von 26.000 bzw. 52.000 Euro überhaupt in Betracht kommen könnte. Denn es ist jedenfalls nicht zweifelhaft, dass nach der Intention des Regelwerks bei Erfüllung der in Ziffer 1.2.2 genannten Voraussetzungen zumindest im Regelfall eine Gewährung der genannten Maximalbeträge erfolgen soll. Auch dies lässt sich bereits aus der Bezeichnung der Regelungen als "Richtlinien" folgern. Zudem würde die vom Beklagten beschlossene und nachgehend vom Rat übernommene Regelung bei einem Verständnis dahin, dass es der Verwaltung nicht nur in atypischen Ausnahmefällen, sondern ohne weiteres gestattet sein soll, gleichsam nach Belieben einen Betrag von bis zu 26.000 bzw. 52.000 Euro festzulegen, durchgreifenden Bestimmtheitsbedenken unterliegen. Dass die genannten Maximalbeträge nicht allein als Obergrenze, sondern als im Regelfall zu gewährende Festbeträge gemeint sind, belegt schließlich auch der Umstand, dass in der Vergangenheit offenbar durchgehend die genannten Maximalbeträge gewährt worden sind.
Legen demnach schon die Richtlinien des Beklagten vom 5. Februar 2008 die Gewährung von Fraktionszuwendungen weitestgehend fest, war die Klägerin auch nicht gehalten, anstelle der Richtlinien deren konkrete Umsetzung durch die auszahlende Gemeinde im jeweiligen Haushaltsjahr zur gerichtlichen Überprüfung zu stellen.
Der Statthaftigkeit einer gegen den Beschluss des Beklagten vom 5. Februar 2008 gerichteten Feststellungsklage steht auch nicht entgegen, dass eine Feststellungsklage gegenüber einer Leistungsklage gemäß § 43 Abs.2 S.1 VwGO subsidiär ist. Wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung klar gestellt hat, geht es ihr im Klageverfahren nicht darum, höhere Fraktionswendungen zu erhalten, sondern um eine Überprüfung, ob die beschlossenen Richtlinien mit dem Gleichheitssatz vereinbar sind, d.h. um die Gleichmäßigkeit der Verteilung.
Vgl. zu dieser Unterscheidung OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -, a.a.O.
Eine auf die Zahlung höherer Zuwendungen gerichtete Leistungsklage entspräche deshalb nicht dem Rechtsschutzziel der Klägerin und ist demnach gegenüber der hier erhobenen Feststellungsklage nicht vorrangig.
Ist die Klage nach allem als kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage statthaft, so ist die Klägerin auch klagebefugt. Es entspricht gefestigter Rechtsprechung des OVG NRW, dass die Regelung des § 56 Abs.3 S.1 GO NRW, wonach die Gemeinde den Fraktionen Zuwendungen zu den Aufwendungen für die Geschäftsführung gewährt, eine wehrfähige Rechtsposition der von ihr erfassten Fraktionen begründet, die im kommunalrechtlichen Organstreit sowohl geltend machen können, die ihr gewährten Zuwendungen seien zu niedrig, als auch - wie hier -, andere konkurrierende Fraktionen seien durch die getroffene Verteilungsregelung gleichheitswidrig begünstigt worden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, abrufbar in JURIS und Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A 3691/01 -, a.a.O.
Der Klägerin als Zweipersonenfraktion steht, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist, nach der Neuregelung des § 56 GO NRW dem Grunde nach ein Anspruch auf Fraktionszuwendungen zu, so dass sie klagebefugt ist.
Richtiger Beklagter ist der HFA als das Organ, dem gegenüber die mit der Organklage beanspruchte Innenrechtsposition bestehen soll.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A 3691/01 -, a.a.O.
Die mithin insgesamt zulässige Klage ist auch begründet.
Die in den Richtlinien vom 5. Februar 2008 enthaltenen Regelungen zu Ziffer 1.2.2 und Ziffer 2 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Organrechten.
Die Rechtswidrigkeit der im Beschluss vom 5. Februar 2008 enthaltenen Regelungen ergibt sich allerdings nicht schon daraus, dass sie womöglich nur unzulänglich bzw. mit rechtlich nicht haltbaren Erwägungen begründet worden sind. Es spricht insofern zwar manches dafür, dass die getroffene Entscheidung des Beklagten, wäre sie nach den an einen Verwaltungsakt anzulegenden Maßstäben zu überprüfen, schon aus diesem Grund als rechtswidrig, nämlich als ermessensfehlerhaft zu bewerten wäre. Dies gilt insbesondere in Ansehung der in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Äußerungen der Bürgermeisterin und Vorsitzenden des Beklagten gegenüber der Presse, nach denen jedenfalls sie persönlich sich bei dem beschlossenen Ausschluss von Zweipersonenfraktionen von den in Rede stehenden Zuwendungen offenbar auch von politischen Erwägungen hat leiten lassen, was mit dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung über die Fraktionszuwendungen ersichtlich unvereinbar ist.
Die Entscheidung darüber, in welcher Form und in welcher Höhe den Fraktionen Zuwendungen aus Haushaltsmitteln gewährt werden sollen, unterliegt der gerichtlichen Überprüfung jedoch grundsätzlich nur in materiell- rechtlicher Hinsicht. Insoweit gelten dieselben Grundsätze, die auch bei der gerichtlichen Überprüfung kommunaler Rechtssetzungsakte anzuwenden sind. Gegenstand der Prüfung sind nur diese Rechtssetzungsakte als solche, also das Ergebnis des Rechtssetzungsverfahrens. Die subjektiven Vorstellungen und Motive der am Verfahren beteiligten Organe oder Personen sind unbeachtlich; nur die objektive Unvereinbarkeit des sachlichen Inhalts der Norm mit höherrangigem Recht führt zu ihrer Ungültigkeit.
Die am 5. Februar 2008 unter Ziffer 1.2.2 und Ziffer 2 beschlossenen Regelungen über die Gewährung von Fraktionszuwendungen sind aber auch objektiv rechtswidrig, denn sie sind - unbeschadet der ebenfalls nicht völlig zweifelsfreien Frage der Zuständigkeit des Beklagten - mit dem Grundsatz der Chancengleichheit nicht vereinbar.
Gemäß § 56 Abs.3 S.1 GO NRW gewährt die Gemeinde den Fraktionen und Gruppen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung. Bei der Festlegung des entsprechenden Finanzierungssystems ist die Gemeinde zwar nicht an den formalisierten Gleichheitssatz,
vgl. dazu OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A 3691/01 -, a.a.O.
wohl aber an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden, der jenseits des Art.3 Abs.1 GG als objektivrechtliches Rechtsprinzip Geltung auch für die Rechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen und Organteilen beansprucht. Er ist insoweit in seiner Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit zu beachten.
Das vom Beklagten in Ziffer 1.2.2 und Ziffer 2 der Richtlinien beschlossene Finanzierungssystem ist mit dem Grundsatz der Chancengleichheit jedoch nicht zu vereinbaren. Es führt zu einer Bevorzugung von dreiköpfigen Fraktionen gegenüber zweiköpfigen Fraktionen, die durch sachliche Gründe nicht gerechtfertigt ist.
Nach dem vom Beklagten am 5. Februar 2008 beschlossenen Finanzierungssystem hat zunächst jede Fraktion Anspruch auf einen Sockelbetrag für den durch Sachleistungen nicht abgedeckten Grundbedarf in Höhe von 4.000 Euro. Dies ist für sich genommen ebenso wenig zu beanstanden wie die weitere Regelung unter Ziffer 1.2.1 der Richtlinien, nach der jede Fraktion zur Abgeltung der Kosten der Geschäftsführung (sächliche und personelle Aufwendungen) zudem für jedes Fraktionsmitglied einen Pauschalbetrag von jährlich 1.000 Euro erhält. Die hiermit getroffene Differenzierung nach der Fraktionsgröße ist durch die Erwägung gerechtfertigt, dass der einer Fraktion entstehende sächliche und personelle Aufwand zumindest zu einem erheblichen Teil von der Zahl der Fraktionsmitglieder abhängig ist.
Über die genannten Zuwendungen hinaus, die im Fall einer Zweipersonenfraktion 6.000 Euro und im Fall einer Dreipersonenfraktion 7.000 Euro ausmachen, stehen einer Dreipersonenfraktion nach der in Ziffer 1.2.2 der Richtlinien getroffenen Regelung jedoch regelmäßig weitere 26.000 Euro für die Beschäftigung eines Fraktionsmitarbeiters und zudem, soweit der Stadt möglich, noch Sachzuwendungen in Form von Räumen und Büromaterial zu, was nochmals einen nicht unerheblichen, im Jahr 2008 für die X mit rund 1.250 Euro veranschlagten geldwerten Vorteil darstellt. Kann eine Dreipersonenfraktion nach den Richtlinien mithin Zuwendungen beanspruchen, die weit über das Fünffache der einer Zweipersonenfraktion zustehenden Zuwendungen hinausgehen, so sind sachliche Unterschiede in der Arbeit einer Dreipersonenfraktion gegenüber der Arbeit einer Zweipersonenfraktion, die eine so gravierende Differenz rechtfertigen würden, weder vom Beklagten dargelegt noch sonst ersichtlich.
Die in der Begründung des Beschlusses vom 5. Februar 2008 einzig angesprochene Erwägung einer Senkung der mit der Gewährung von Fraktionszuwendungen verbundenen Belastung des städtischen Haushaltes kann die hier in Rede stehende Ungleichbehandlung von Zwei- und Dreipersonenfraktionen nicht rechtfertigen. Allgemeine Einsparbemühungen, die sich auf den Bereich der Fraktionszuwendungen erstrecken sollen, dürfen nach dem Grundsatz der Chancengleichheit gerade nicht einseitig zu Lasten einer bestimmten Gruppe von Fraktionen, hier der Kleinstfraktionen, gehen, sondern müssen gleichmäßig erfolgen. Die hier normierte, ganz erhebliche Ungleichbehandlung von Zwei- und Dreipersonenfraktionen im Rahmen der Zuwendungsgewährung kann mithin von vorneherein nicht mit Konsolidierungsbestrebungen, sondern grundsätzlich nur mit Unterschieden bei den Geschäftsführungsaufwendungen beider Vergleichsgruppen von Ratsfraktionen begründet werden.
Soweit die Vorsitzende des Beklagten in einem dem Beschluss vom 5. Februar 2008 nachgehenden Schreiben darauf verwiesen hat, es lägen noch keine Erfahrungswerte für den Bedarf einer Zweipersonenfraktion vor, so dass vereinbart worden sei, dass Kleinstfraktionen zunächst keine weitere Zuwendungen gewährt würden, rechtfertigt dies die Ungleichbehandlung beider Vergleichsgruppen schon im Ansatz nicht. Zur Vermeidung eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Chancengleichheit muss ein sachlicher Differenzierungsgrund für eine Ungleichbehandlung verschiedener Fraktionen tatsächlich vorliegen und es darf bei vermeintlichen Unklarheiten der Sachlage nicht zunächst, gleichsam auf Verdacht, die Schlechterstellung einer Fraktion erfolgen. Zudem lag und liegt es bei der im vorliegenden Zusammenhang gebotenen typisierenden Betrachtung aber auch ohne weitere Erfahrungswerte auf der Hand, dass sich der sächliche und personelle Bedarf einer zweiköpfigen Ratsfraktion allenfalls geringfügig von demjenigen einer dreiköpfigen Ratsfraktion unterscheidet, was jedenfalls nicht die Gewährung von mehr als fünfmal so hohen Zuwendungen rechtfertigt.
Namentlich gestattet es der weitgehend vergleichbare Koordinierungsaufwand einer Zwei- und einer Dreipersonenfraktion nicht, erstere auf die Grundzuwendungen von 6.000 Euro zu verweisen, einer Dreipersonenfraktionen hingegen einen Personalkostenzuschuss von weiteren 26.000 Euro zu gewähren, der allein bereits zu einer mehr als fünfmal so hohen Finanzausstattung der Dreipersonenfraktion führt. Schon deshalb verstößt auch die unter Ziffer 2 der Richtlinien getroffene Regelung, die Zweipersonenfraktionen überdies auch noch von der Gestellung von Räumen und Büromaterial ausschließt, gegen den Gleichheitssatz, da sie die aufgezeigte Ungleichbehandlung bei der Bezuschussung der Geschäftsführungsaufwendungen noch verstärkt. Zudem sind auch so deutliche Unterschiede im Platz- bzw. Materialbedarf der jeweiligen Fraktionen, die es rechtfertigen würden, den diesbezüglichen Bedarf einer Dreipersonenfraktion soweit möglich vollständig zu übernehmen, eine Übernahme bzw. eine über die Grundzuwendungen hinausgehende Bezuschussung bei Zweipersonenfraktionen jedoch vollständig auszuschließen, nicht ersichtlich.
Die weitere Erwägung der Vorsitzenden des Beklagten, es sei in der Vergangenheit zu nicht unerheblichen Rückerstattungen von Fraktionszuwendungen gekommen, rechtfertigt die vorgenommene Differenzierung zwischen Zwei- und Dreipersonenfraktionen ebenfalls nicht. Soweit es in der Vergangenheit nicht ohnehin nur bei größeren, sondern auch bei Fraktionen der hier in Rede stehenden Stärke zur Rückerstattung nicht verbrauchter Zuwendungen gekommen sein sollte, wäre es umso weniger gerechtfertigt, mit Blick hierauf zwar die Zuwendungen für Zweipersonenfraktionen gegenüber dem bisherigen Finanzierungsmodell erheblich zu senken, sie den Dreipersonenfraktionen aber unverändert zu belassen.
Der Einwand der Beklagtenseite, es liege keine Ungleichbehandlung der Klägerin vor, weil auch die anderen zweiköpfigen Fraktionen im Rat keine weiteren Zuwendungen erhielten, führt ebenfalls nicht weiter. Die Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes, der hier nicht in der unterschiedlichen Behandlung zweier zweiköpfiger Fraktionen, sondern in der unterschiedlichen Behandlung von Zwei- und Dreipersonenfraktionen liegt, wird nicht dadurch beseitigt, dass noch weitere Kleinstfraktionen gleichheitswidrig benachteiligt werden.
Auch die im Klageverfahren ergänzend vorgebrachten Erwägungen führen zu keiner anderen Beurteilung.
Soweit der Beklagte auf Zahlungen verweist, die die beiden Mitglieder der Klägerin als Ratsmitglieder bzw. in der Eigenschaft als Fraktionsvorsitzender erhalten, rechtfertigt dies die aufgezeigte Ungleichbehandlung schon deshalb nicht, weil es sich dabei nicht um Beträge handelt, die der Fraktion als solcher als Zuschüsse zu den Geschäftsführungsaufwendungen dieses Organs gewährt werden, sondern um eine Abgeltung der Aufwendungen ihrer Mitglieder in deren jeweiliger Funktion. Handelt es sich mithin um außerhalb des Systems der Fraktionszuwendungen liegende Leistungen, die anderen Zwecken dienen, so sind sie - abgesehen davon, dass sie den Funktionsträgern und Mitgliedern der anderen Fraktionen ebenfalls gewährt werden - nicht geeignet, die Differenzierung der Bezuschussung von Zwei- und Dreipersonenfraktionen zu rechtfertigen.
Entsprechendes gilt auch für die Übernahme der im Verfahren 12 L 493/08 entstandenen Anwaltskosten durch die Stadt. Auch diese dient nicht der Abdeckung des von § 56 Abs.3 GO NRW erfassten regelmäßigen Geschäftsführungsbedarfs einer Fraktion, sondern gleicht einen durch das genannte Gerichtsverfahren veranlassten Sonderbedarf der Fraktion aus. Rechtsgrundlage hierfür ist nicht § 56 Abs.3 GO NRW, sondern ein öffentlich- rechtlicher Erstattungsanspruch der Fraktion, der bei Erfüllung der insoweit maßgeblichen Voraussetzungen
vgl. dazu etwa OVG NRW, Urteil vom 12. November 1991 - 15 A 1046/90 - , abrufbar in JURIS
jeder Fraktion unterschiedslos zusteht. Ebenso wenig, wie der Anspruch einer Fraktion auf Erstattung der in einem kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit angefallenen außergerichtlichen Kosten seinerseits durch die für ihre regelmäßigen Aufwendungen gewährten Fraktionszuwendungen gemindert wird,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. November 1991 - 15 A 1046/90 -, a.a.O.
kann der Kostenerstattungsanspruch umgekehrt dazu herhalten, eine Kürzung ihrer Fraktionszuwendungen zu rechtfertigen.
Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der beschlossenen Richtlinien ist auch nicht entscheidend, ob die Klägerin im Jahr 2008 Aufwendungen gehabt hat, die über die ihr gewährten Zuwendungen hinaus gingen.
Abgesehen davon, dass die Klägerin nicht die Zahlung höherer Zuwendungen verlangt, sondern eine ungerechtfertigte Bevorzugung von Dreipersonenfraktionen rügt, normieren die beschlossenen Richtlinien nicht eine nachträgliche Erstattung der im jeweiligen Haushaltsjahr tatsächlich entstandenen Aufwendungen, sondern die Vorabgewährung von Pauschalbeträgen für den künftigen Geschäftsführungsaufwand. Sie sind demnach gerade darauf gerichtet, Aufwendungen für die künftige Geschäftsführung zu ermöglichen.
Vgl. dazu auch Verwaltungsgericht (VG) Düsseldorf, Beschluss vom 14. Mai 2008 - 1 L 626/08 -, abrufbar in JURIS
Eine unterschiedliche Bemessung der vorab gewährten Mittel für die künftige Geschäftsführung kann demnach nicht - nachträglich - damit gerechtfertigt werden, dass eine Fraktion, wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung auch geltend gemacht hat, mit Blick auf die ihr ohne hinreichenden Differenzierungsgrund vorenthaltenen Mittel davon abgesehen haben mag, weitere Aufwendungen z.B. für die Anmietung von Räumlichkeiten für die Fraktionsarbeit - die nach Angaben der Klägerin derzeit in den privaten Räume des Vorsitzenden verrichtet wird - oder für die Anstellung von Geschäftsführungspersonal zu tätigen.
Die dargelegte Ungleichbehandlung von Zwei- und Dreipersonenfraktionen in den Richtlinien des Beklagten ist schließlich auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil die Ratsfraktionen mit drei und mehr Mitgliedern - anders als die bislang nicht bezuschussten Kleinstfraktionen - in schutzwürdiger Weise darauf hätten vertrauen dürfen, dass ihnen die bislang bewilligten Geschäftsführungszuwendungen auch weiterhin, zumindest bis zum Ende der Wahlperiode, ungeschmälert zustehen werden.
Ein über das jeweilige Haushaltsjahr hinausreichendes schützenswertes Vertrauen der Fraktionen auf eine bestimmte Höhe von Fraktionszuwendungen, deren Bemessung im Ermessen des Rates steht, wobei von vorneherein kein Anspruch auf Vollkostenerstattung besteht,
vgl. jeweils OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 und 15 A 3691/01 -, a.a.O.
scheidet schon deshalb aus, weil der Rat nach der gesetzlichen Regelung des § 56 Abs.3 S.2 GO NRW die Höhe der den Fraktionen zu gewährenden Zuwendungen im Rahmen der Beschlussfassung der Haushaltssatzung jährlich neu festzulegen hat. Auch wenn in der Verwaltungspraxis der Stadt Witten aufgrund der seit 1995 angewendeten Richtlinien des HFA die Bemessung der Fraktionszuwendungen bis zum Jahr 2007 faktisch nicht variiert haben mag, ändert dies nichts am gesetzlichen Ausgangspunkt, nach dem eine Änderung der Höhe der Fraktionszuwendungen jedenfalls zum Beginn des jeweils nächsten Haushaltsjahres - d.h. hier ab dem Jahr 2008 - rechtlich ohne weiteres möglich ist. Den Fraktionen war und ist vor diesem rechtlichen Hintergrund anzusinnen, ihre vertraglichen Abreden, etwa bei der Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern, ggf. so zu gestalten, dass auf entsprechende Senkungen der Fraktionszuwendungen zeitnah reagiert werden kann. Dies gilt namentlich dann, wenn, wie der Beklagte selbst geltend macht, die städtische Haushaltslage angespannt ist, so dass eine künftige Herabsetzung der Fraktionszuwendungen - die im Übrigen auch schon seit längerem diskutiert worden sein dürfte - nicht fernliegend erscheint.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.
Die Voraussetzungen des § 124 a Abs.1 S.1 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 82 GO NRW
§ 56 GO NRW
§ 56 der Gemeindeordnung
§ 91 Abs.1 VwGO
§ 43 Abs.1 VwGO
§ 56 Abs.3 S.2 GO NRW
§ 43 Abs.2 S.1 VwGO
§ 56 Abs.3 S.1 GO NRW
§ 56 Abs.3 GO NRW
§
56 Abs.3 S.2 GO NRW
§ 154 Abs.1 VwGO
§ 124 a Abs.1 S.1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 12 L
493/08
12 L 493/08
15 A 4734/01
15 A
3691/01
15 B 788/08
15
A 4734/01
15 A 1958/01
15 A 3691/01
15
A 3691/01
15 A 1046/90
1 L 626/08