Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-22, Aktenzeichen 20 D 38/05.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2007:1122.20D38.05AK.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der Mehrkosten, die durch die Anrufung des unzuständigen Gerichts entstanden sind. Diese trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Auferlegung von Sicherungsmaßnahmen nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG auf dem von ihr betriebenen Flughafen.
Das Luftsicherheitsgesetz ist als Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 - LuftSiNeuregG - (BGBl. I S. 78) am 15. Januar 2005 in Kraft getreten (Art. 9 LuftSiNeuregG). Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG sind Unternehmer eines Verkehrsflughafens verpflichtet, zum Schutz des Flughafenbetriebes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs eigene Mitarbeiter, Mitarbeiter anderer auf dem Flugplatz tätiger Unternehmen und andere Personen vor dem Zugang zu den sensiblen Teilen der nicht allgemein zugänglichen Bereiche zu durchsuchen oder in sonstiger geeigneter Weise zu überprüfen sowie von diesen mitgeführte Gegenstände und Fahrzeuge zu durchsuchen, zu durchleuchten oder in sonstiger geeigneter Weise zu überprüfen. Die Vorschrift geht zurück auf die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt (ABl. L 355 vom 30. Dezember 2002, S. 1, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 849/2004 vom 29. April 2004, berichtigte Fassung: ABl. L 229 vom 29. Juni 2004, S. 3 ) und die Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der Kommission vom 21. Juni 2004 zur Festlegung einer gemeinsamen Definition der sensiblen Teile der Sicherheitsbereiche auf Flughäfen (ABl. L 221 vom 21. Juni 2004, S. 6 ).
Mit Bescheid vom 7. März 2005 verlangte der Beklagte von der Klägerin unter Hinweis auf die in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG normierten Sicherungsmaßnahmen und die zur Übernahme der Personal- und Warenkontrollen seitens des Bundesministeriums des Innern eingeräumte (weitere) Frist die Erklärung, der gesetzlichen Verpflichtung ab dem 15. April 2005 nachzukommen. Zudem forderte er sie auf, den für den Flughafen bestehenden Luftsicherheitsplan anzupassen. Für die Vorlage des geänderten Luftsicherheitsplanes zur Zulassung setzte er der Klägerin eine Frist bis zum 31. März 2005. Zugleich ordnete er die sofortige Vollziehung seiner Entscheidung an.
Am 26. März 2005 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Das ursprünglich angerufene Verwaltungsgericht Düsseldorf hat den Rechtstreit zusammen mit dem zugleich eingeleiteten Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit Beschluss vom 7. April 2005 - 6 K 1401/05, 6 L 603/05 - an das erkennende Gericht verwiesen. Mit Beschluss vom 14. April 2005 - 20 B 616/05.AK - hat der Senat den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt. Bereits zuvor hatte die Klägerin dem Beklagten den fortgeschriebenen Luftsicherheitsplan vorgelegt, wonach sie zum 15. April 2005 die Personal- und Warenkontrollstellen - allerdings unter Vorbehalt - übernimmt.
Zur Begründung der Klage macht die Klägerin geltend, § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG sei verfassungs- und europarechtswidrig. Dem angefochtenen Bescheid fehle es damit an einer gültigen Ermächtigungsgrundlage. Die erfolgte Verpflichtung der Unternehmer eines Verkehrsflughafens sei mit dem staatlichen Gewaltmonopol unvereinbar. Es gehe nicht um eine Eigensicherung des Flughafens zur Abwehr innerbetrieblicher Gefahren, sondern um die Abwehr einer gesamtgesellschaftlichen Gefährdung aus der Luft. Dies stelle eine originär staatliche Aufgabe dar. Die den Unternehmern zustehenden Eingriffsbefugnisse in Form des Hausrechts und der bürgerlichen Notrechte reichten zur effektiven Sicherung nicht aus. Die erforderlichen Eingriffsmaßnahmen gegenüber den eigenen Mitarbeitern ließen sich kaum auf arbeitsvertragliche Grundlagen stützen. Den Unternehmern sei eine Aufgabe aufgezwungen, für die sie nicht verantwortlich seien und zu deren Erfüllung ihnen die Befugnisse fehlten. Darin liege eine Verstoß gegen den Grundsatz "nemo ultra posse obligatur". Der staatliche Schutzauftrag aus Art. 2 Abs. 2 GG werde vernachlässigt. Insbesondere sei das Untermaßverbot nicht beachtet. Eine Absenkung des Sicherheitsniveaus stehe zu befürchten. Die Ziele der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 würden verfehlt. Es bleibe die Frage, ob nicht Art. 12 und 14 GG eine Sperre für den Gesetzgeber darstellten, den Inhaber einer bestandskräftig genehmigten gefährdeten Anlage mit Eigensicherungsmaßnahmen zu überziehen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 7. März 2005 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Auch wenn die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit zu den originären Aufgaben des Staates gehöre, gebiete weder das staatliche Gewaltmonopol noch der "Staatsvorbehalt", dass der Staat alle notwendigen Maßnahmen selbst durchführe. Der dem Gesetzgeber in diesem Zusammenhang zustehende Gestaltungsspielraum sei nicht überschritten. Mit der geregelten Kontrolle von Personal und Waren werde lediglich ein geringer Teil der präventiven Maßnahmen mit Sicherheitsfunktion dem Flughafenbetreiber überantwortet. Die behaupteten Sicherheitslücken existierten nicht. Arbeitsrechtlich stünde den Kontrollen der eigenen Mitarbeiter nichts entgegen. Der Flughafenbetreiber könne sich in diesem Zusammenhang auf sein Weisungs- und Direktionsrecht sowie seine Organisationsgewalt für die betrieblichen Abläufe stützen. Es sei sichergestellt, dass die in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG vorgesehenen Eigensicherungsmaßnahmen auch qualitativ den Anforderungen entsprächen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten betreffend das Klageverfahren sowie betreffend das Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes und den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alternative VwGO) zulässig. Die Klägerin ist durch den angefochtenen Bescheid weiterhin beschwert. Die in ihm enthaltene regelnde Aufforderung, die gesetzliche Verpflichtung aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG endgültig ab dem 15. April 2005 zu erfüllen, sowie die Verpflichtung zur Anpassung des Sicherheitsplans des Flughafens haben sich nicht dadurch erledigt, dass die Klägerin den geänderten Sicherheitsplan vorgelegt und die entsprechende Erklärung abgegeben hat. Die Regelungen wirken, weil sie zugleich den Rechtsgrund für das Andauern der Verpflichtungen bilden, fort. Das gilt zumal in der gegebenen prozessualen Situation. Denn die Bereitschaft zur fristgerechten Vornahme der Sicherheitskontrollen erfolgte nicht in Anerkennung der auferlegten Pflichten, sondern unter dem Vorbehalt der gerichtlichen Entscheidung, d.h. aus einer Zwangslage heraus, die das Interesse der Klägerin an der Gewährung effektiven Rechtsschutzes durch Aufhebung des streitigen Bescheides nicht in Frage stellt.
Die Klage ist allerdings unbegründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die regelnde Aufforderung, die gesetzliche Verpflichtung aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG zu erfüllen, und die Anordnung, den Sicherheitsplan entsprechend anzupassen, sind durch die angezogenen gesetzlichen Regelungen hinreichend legitimiert. Überlegungen zur Bestandskraft der betrieblichen Genehmigung einschließlich der Bestandskraft der Zustimmung zum bisherigen Sicherheitsplan gehen fehl. Die Verpflichtung aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG ist eine den Flughafenunternehmer unmittelbar treffende materielle Pflicht. Auch sind und waren nach § 8 Abs. 1 Satz 4 LuftSiG bzw. § 19b Abs. 1 Satz 4 LuftVG nachträgliche Auflagen zu den Sicherheitsplänen ohne weiteres zulässig. Das betrifft namentlich den Fall, wenn - wie hier - die gesetzlichen Anforderungen, die an den sicheren Betrieb eines Flughafens zu stellen sind, verschärft werden.
Die in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG geregelten Pflichten sind verfassungsgemäß und mit europäischem Recht vereinbar. Es geht - eine mögliche Berufung der Klägerin auf Grundrechte unterstellt - um hinreichend durch Gemeinwohlbelange veranlasste, verhältnismäßige Berufsausübungsregelungen nach Art. 12 Abs. 1 GG sowie um entsprechend zulässige inhaltsbestimmende Regelungen nach Art. 14 Abs. 1 GG betreffend die Ausübung von Eigentumsrechten.
Hierzu hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 14. April 2005 - 20 B 616/05.AK - Folgendes ausgeführt:
Die von der Antragstellerin vorgebrachten Erwägungen tragen keine ernsthaften Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG. Die Wirksamkeit jener Regelung ist nicht davon abhängig, ob die in jenem Gesetz ebenfalls enthaltenen Regelungen zur Unterstützung und Amtshilfe durch die Sicherheitskräfte, namentlich des § 14 Abs. 3 LuftSiG über die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt verfassungsmäßig sind und Bestand haben werden. Erhebliche Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG selbst ergeben sich nicht. Dies gilt insbesondere auch in Ansehung der von der Antragstellerin selbst angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit einer Anordnung, in einem Kernkraftwerk einen bewaffneten Werkschutz zu bilden.
BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185.
Ob und inwieweit der Gesetzgeber die Objektsicherung auf dem Betriebsgelände gefährdeter oder gefährlicher Anlagen zu einer öffentlichen, durch die Polizei wahrzunehmenden Aufgabe macht oder sie dem "Hausrecht" des Betreibers überlässt, ist eine Entscheidung, die in seinem - weiten - Ermessen steht. Dass dieser Gestaltungsspielraum hier überschritten wäre, ist nicht ersichtlich. Die Ausführungen der Antragstellerin zu den behaupteten Sicherheitsdefiziten und den daraus für die Allgemeinheit abgeleiteten Gefahren sind nicht überzeugend begründet. Es ist nicht einzusehen, warum es einem Flughafenbetreiber nicht möglich sein soll, den erforderlichen Sicherheitsstandard zu gewährleisten. Die Luftsicherheitsbehörden bedienen sich ebenfalls für die Kontrollen auf den Flughäfen Fremdpersonals. Diese Personen sind zwar als Beliehene mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen (§ 5 Abs. 5 LuftSiG). Worin der durchgreifende Unterschied in sicherheitsrelevanter Hinsicht zwischen der Ausführung der Personal- und Warenkontrollen durch geeignete private Sicherheitsbeauftragte unter Berufung auf das Hausrecht und der Ausführung derselben Kontrollen durch dieselben Personen aufgrund einer Beleihung durch die Luftsicherheitsbehörden liegen soll, erhellt das Vorbringen der Antragstellerin nicht. Den privaten Sicherheitskräften stehen mit dem Hausrecht und den allgemeinen Rechtswahrungsbefugnissen effektive Möglichkeiten zur Verfügung, bei denen erforderlichenfalls die hoheitlichen Sicherheitskräfte zu Hilfe gerufen werden können, deren Befugnisse, wie § 5 Abs. 1 LuftSiG zeigt, sich auch auf den hier angesprochenen Bereich beziehen. Es geht ferner ausschließlich um Personal- und Warenkontrollen beim Zugang zu den sog. sensiblen Teilen der nicht allgemein zugänglichen Bereiche eines Flughafens.
...
Die von der Antragstellerin weiter zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 - (BVerwGE 95, 188) führt auf keine andere Bewertung. Die dortigen Ausführungen, dass sich die Luftfahrbehörde zur Erfüllung ihrer Aufgaben privater Personen bedienen darf, soweit eine staatliche Kontrolle gewährleistet bleibt, betreffen eine andere Fallgestaltung, nämlich die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine als staatlich ausgestaltete Aufgabe auf private Personen übertragen werden kann. Zur Frage, unter welchen Umständen eine Aufgabe aus Gründen des Verfassungsrechts zwingend als staatliche auszugestalten ist, verhält sich die Entscheidung demgegenüber nicht. Letztlich findet bereits über die Verpflichtung der Unternehmen, in einem verbindlich umzusetzenden Luftsicherheitsplan darzustellen, wie sie ihrer Pflicht nachzukommen gedenken, und diesen durch die Behörde genehmigen zu lassen, durchaus eine staatliche Kontrolle der Maßnahmen statt.
Es ergeben sich auch keine gewichtigen Zweifel daran, dass das Sicherungskonzept, wie es in § 8 LuftSiG geregelt ist, den europarechtlichen Vorgaben aus der Verordnung (EG) Nr. 2320/02 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 und der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der Kommission vom 21. Juni 2004 entspricht. Namentlich führen die Verordnungen auf keine originäre - unveräußerliche - Aufgabe staatlicher Behörden, was die Durchführung der in jenen Verordnungen geforderten Personal- und Warenkontrollen beim Zugang zu den sensiblen Teilen der Sicherheitsbereiche eines Flughafens angeht (Anhang Nr. 2.3 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 sowie Art. 1 Abs. 1 Buchstabe a i.V.m. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004). Im Anhang Nr. 2.3 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 ist die Pflicht zu Personal- und Warenkontrollen angesprochen, ohne dass damit die staatlichen Stellen selbst zur Durchführung verpflichtet wären. Vielmehr verbleibt Gestaltungsspielraum für die Mitgliedstaaten. In der anschließenden Vorgabe Nr. 2.4 etwa erschließt sich unmittelbar, dass die dort geregelte Pflicht zur ausreichenden Beleuchtung nicht etwa den jeweiligen Mitgliedstaat trifft, sondern dieser nur dafür Sorge zu tragen hat, dass durch geeignete Maßnahmen gewährleistet wird, dass der Flughafen und der Betrieb des Flughafens der entsprechenden Anforderung genügt. Ferner bestätigt auch Art. 12 der Verordnung das Verständnis, dass die Verordnung mit den aufgestellten Standards in erster Linie eine Verpflichtung der Flughafenbetreiber selbst ins Auge gefasst hat. Denn es heißt dort, dass Sanktionen für Verstöße gegen die Vorschriften der Verordnung wirksam, angemessen und abschreckend sein müssen. Auch Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 regelt allein die Pflicht, das gesamte Personal, einschließlich der Flugbesatzung und der mitgeführten Gegenstände, zu durchsuchen, bevor ihnen der Zugang zu den in Artikel 1 Abs. 1 Buchstabe a festgelegten Teilen des Flughafens gestattet wird, sofern diese Teile innerhalb des Abfertigungsgebäudes liegen. Dabei schreibt die Norm weder vor, dass die Mitgliedstaaten diese Pflicht als staatliche Aufgabe durchzuführen haben, noch setzt sie - zumal in Ansehung der Ausgangsverordnung Nr. 2320/2002 - eine Pflicht zu - eigenem - staatlichem Handeln voraus. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, bis zum 1. Januar 2006 bzw. zum 1. Juli 2009 Vorkehrungen zu treffen, dass das gesamte Personal beim Zugang zu weiteren Bereichen durchsucht wird, deutet ebenfalls allein auf einen entsprechenden Gestaltungsspielraum der jeweiligen Mitgliedstaaten.
Im Weiteren hat auch das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 23. November 2006 - 3 B 26.06 - zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG statuierten Pflichten ausgeführt, es liege auf der Hand und bedürfe nicht der Überprüfung in einem Revisionsverfahren, dass der Staat den Unternehmer in der geschehenen Weise in die Pflicht nehmen darf. Hierzu wird ausgeführt:
Der Verwaltungsgerichtshof weist zutreffend darauf hin, dass die umstrittenen Kontrollen einen engen Personenkreis betreffen, nämlich die auf dem Flughafen beruflich Tätigen, also nicht die Fluggäste, und dass schon deswegen nicht erkennbar ist, weshalb eine in diesem engen Sinne "innerbetriebliche" Gefahrenabwehr rechtlich und faktisch über das hinausgreifen soll, was mit den Mitteln des Hausrechts bewältigt werden kann. Dasselbe gilt für die Kontrolle in nicht allgemein zugängliche Bereiche eingeführter Gepäckstücke. Mit dieser Inpflichtnahme des Unternehmers verletzt der Staat nicht die ihm als Kehrseite seines Gewaltmonopols obliegende Schutzpflicht; denn diese gebietet auch bei Flughäfen nicht die ausschließliche Wahrnehmung der Objektsicherung durch den Staat. Der Staat muss vielmehr die von ihm selbst und die vom Betreiber des Objekts wahrzunehmenden Sicherungsaufgaben ermessensgerecht voneinander abgrenzen, ohne dabei allerdings die ihm obliegende Verantwortung für die öffentliche Sicherheit zu vernachlässigen. Dass der Gesetzgeber dieses ihm eingeräumte Ermessen verletzt hätte, ist nicht erkennbar; es ist vielmehr eine an der Natur der Sache ausgerichtete und damit ermessensgerechte Erwägung, die Eigenkontrollmaßnahmen auf nicht allgemein zugängliche Bereiche und auf die im Betrieb beruflich tätigen Personen und damit auf solche "innerbetriebliche" Vorgänge zu konzentrieren, bei denen die Eigenverantwortung des Unternehmens als Betreiber der Einrichtung im Vordergrund steht.
Substantiell neue Aspekte, welche demgegenüber die Verfassungswidrigkeit der streitigen gesetzlichen Vorschrift begründen würden, hat die Klägerin im Verlaufe des Klageverfahrens nicht vorgebracht; sie ergeben sich auch sonst nicht. Es spricht nichts dafür, dass der Gesetzgeber seine ihm zustehenden Gestaltungsspielräume missachtet, insbesondere gegen das Untermaßverbot verstoßen oder sonst seine Schutzverpflichtungen außer Acht gelassen hätte.
Dabei sei erneut hervorgehoben, dass die geforderten Kontrollen keine isolierten Maßnahmen darstellen. Sie sind vielmehr Bestandteil eines umfassenden Sicherheitskonzeptes, bei dem in wesentlichen Bereichen staatliche Organe und Stellen eingebunden bleiben. Der Staat zieht sich nicht etwa aus seiner Verantwortung für die Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs zurück. Eine Verletzung der Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 GG scheidet aus. Der eigentliche Flugbetrieb wird weiterhin in vollem Umfang staatlich gegen Gefahren gesichert. Die den Sicherheitsbehörden nach § 2 und § 3 LuftSiG zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse der Schutzgewährung bleiben unverändert erhalten. Unter Ausnutzung der Kompetenz aus § 5 Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftSiG erfolgen die Fluggastkontrollen beim Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flughafens (weiterhin) durch bzw. im Auftrag der zuständigen Sicherheitsbehörden. Polizeivollzugsbeamte sind in Ausübung der Kompetenzen aus § 5 Abs. 1 Satz 3 LuftSiG am Flughafen präsent. Danach können Luftsicherheitsbehörden die Orte, an denen Sicherheitskontrollen stattfinden, durch bewaffnete Polizeivollzugsbeamte schützen und die Sicherheitsbereiche des Flughafens bestreifen sowie gefährdete Flugzeuge durch bewaffnete Standposten sichern. Des weiteren bleiben die Aufgaben und Befugnisse der Polizeivollzugsbehörden unberührt (§ 5 Abs. 6 LuftSiG). Den staatlichen Stellen obliegt es zudem, die Personen, um deren Kontrolle es nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG geht, auf ihre luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit zu überprüfen, d.h. deren Gefährdungspotential abzuklären. Schließlich gewährleisten die in den § 8 Abs. 1 Sätze 2 bis 5 LuftSiG vorgesehenen Aufsichts- und Sicherungsmaßnahmen eine substantielle staatliche Kontrolle der den Verkehrsflughäfen übertragenen Sicherungsaufgaben, einschließlich der hier streitigen Kontrollen von Personen und Gegenständen. Letztere stellen sich also im Verhältnis zu den staatlichen Maßnahmen als eine eher nur ergänzende, weitere Sicherungsmaßnahme dar. In erster Linie geht es darum, verbotene Gegenstände systematisch aufzuspüren und ihre Verbringung in die sensiblen Bereiche eines Flughafens mit möglichen Flugzeug- oder Passagierkontakten zu verhindern. Von dem Unternehmer eines Verkehrsflughafens wird also letztlich nicht mehr verlangt, als im Rahmen der ihm aufgrund seines Hausrechts zustehenden Befugnisse einen zusätzlichen Sicherheitsbeitrag zu leisten. Da es darum geht, einer Gefahrenlage vorzubeugen, die sich durch mögliche (terroristische) Eingriffe in die Betriebsabläufe oder Vorbereitungshandlungen unter Ausnutzung der betrieblichen Abläufe am Flughafen für den Flughafen und die Allgemeinheit ergibt, handelt es sich ohne Frage um Maßnahmen zum Betriebsschutz einschließlich des Objektschutzes. Die Vorstellung, es gehe demgegenüber um die Abwehr einer Gefahrenlage ohne jeden Bezug zum Betrieb des Verkehrsflughafens, geht fehl. Die Zielrichtung der Verpflichtung aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG ergänzt die Pflicht, den Zugang zu den sicherheitsempfindlichen Bereichen nur hierzu besonders berechtigten Personen zu gestatten, die bereits vor dem Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes bestand (§ 19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LuftVG) und nunmehr in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LuftSiG geregelt ist. Ein wesentlicher qualitativer Unterschied zu den hier in Streit stehenden Kontrollen ist auch unter dem Blickwinkel der Zurechnung von Verantwortlichkeiten nicht festzustellen. Die den Unternehmern von Verkehrsflughäfen übertragenen Kontrollen betreffen einen überschaubaren, bereits auf seine luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit überprüften Personenkreis. Von den Flughafenbetreibern wird nichts verlangt, was ihnen rechtlich oder tatsächlich unmöglich wäre. Die Aufgabenstellung lässt sich mit den Mitteln des Hausrechts bewältigen, gegebenenfalls ergänzt um Notwehr- und Nothilferechte. Arbeitsrechtliche Hindernisse stehen den Kontrollen nicht entgegen. Nennenswerte Schwierigkeiten bei der Durchsetzung der Kontrollen gegenüber den Mitarbeitern anderer am Flughafen tätiger Unternehmen sind - wie sich in der Praxis gezeigt hat - ebenfalls nicht ernsthaft zu erwarten. Die Befürchtung der Ineffizienz entbehrt weiterhin jeglicher Grundlage. Es spricht nichts dafür, dass die vom Flughafenbetreiber mit der Kontrolle betrauten Personen diese im Ansatz weniger gewissenhaft durchführen als staatliche oder staatlich beauftragte Stellen. Die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung angeführten Verzögerungen in den Betriebsabläufen, die sich nach Aufnahme der Kontrollen eingestellt haben, deuten in dieselbe Richtung. Bei entstehenden Problemen ist zudem eine umgehende Hilfe durch die an den Verkehrsflughäfen weiterhin präsenten staatlichen Vollzugskräfte gewährleistet. Weshalb sich nach alledem eine durchgreifende, das Schutzgebot des Staates aus Art. 2 Abs. 2 GG verletzende Lücke bei der Sicherung des Flugverkehrs ergeben sollte, ist nicht ersichtlich. Dabei kann nicht übersehen werden, dass dem Gesetzgeber bei der Einschätzung einer Gefahrenlage und der Entscheidung, ob und mit welchen Mitteln ihr begegnet werden soll, Bewertungs- und Gestaltungsspielräume verbleiben. Das betrifft namentlich auch die Frage, ob in vorgestellten Extremfällen mögliche Unzulänglichkeiten hingenommen werden sollen.
Aus der zweiten Luftsicherheitsgebührenentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts,
Urteil vom 18. März 2004 - 3 C 23.03 -, NVwZ 2004, 991,
lässt sich nichts anderes zugunsten der von der Klägerin vertretenen Rechtsansicht ableiten. Das Gericht verhält sich in jener Entscheidung zum Verständnis des Sicherheitskonzeptes, wie es sich auf der Grundlage des von § 5 LuftSiG abgelösten § 29c LuftVG darstellte. Der bewaffnete Schutz der Kontrollstellen auf Flugplätzen, die Bestreifung der Sicherheitsbereiche gemäß Rahmenplan Luftsicherheit und die bewaffneten Standposten bei gefährdeten Luftfahrzeugen sollten nach dem damaligen Konzept - so die Einschätzung des Bundesverwaltungsgerichts - allein durch die Polizeivollzugsbehörden wahrgenommen werden. Für die sonstigen Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs sollten hingegen in Bundesauftragsverwaltung die (Landes-)Luftfahrtbehörden zuständig sein. Zur Frage, ob und in welchen Grenzen der Objekt- und Betriebsschutz einer - wie hier gleichermaßen gefährdeten wie gefährlichen - Anlage auf Private übertragen werden darf, verhält sich die Entscheidung nicht. Ihr lässt sich auch mittelbar keine Aussage hierzu entnehmen.
Europarechtlich ist - wie bereits in Bezug genommen - ebenfalls keine Übernahme der streitigen Kontrollen durch staatliche Stellen vorgezeichnet. Art. 5 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 deutet vielmehr auf die Vorstellung einer Inpflichtnahme der Flughafenbetreiber. Entsprechend findet sich auch im zweiten Bericht der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 20. September 2007 u.a. an den Rat der Europäischen Gemeinschaften über die Durchführung der Verordnung (KOM(2007) 542 endgültig) keine Beanstandung dazu, dass die streitigen Aufgaben von Flughafenbetreibern übernommen werden; die Kritik betrifft allein in Einzelfällen die Art der Umsetzung.
Aus den vorstehenden Ausführungen erschließt sich zugleich, dass die Inpflichtnahme auch am Maßstab der Grundrechte gemessen - unbeschadet der Einschlägigkeit für die Klägerin - unbedenklich ist. Die gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG auferlegten Pflichten stellen eine durch Gemeinwohlinteressen hinreichend veranlasste, verhältnismäßige Vorgabe der Berufsausübung nach § 12 Abs. 1 GG und zugleich eine zulässige inhaltsbestimmende Regelung über die Ausübung von Eigentumsrechten nach § 14 Abs. 1 LuftVG dar. Gemessen an den verfolgten Gemeinwohlinteressen treffen die Flughafenunternehmer der mit der Inpflichtnahme verbundene Kostenaufwand und eventuelle zusätzliche Haftungsrisiken nicht unverhältnismäßig. Auch in diesem Zusammenhang ist einzustellen, dass es sich lediglich um eine zusätzliche Sicherungsmaßnahme handelt, die in ein weitergehendes, im wesentlichen von staatlichen Stellen getragenes Schutzkonzept eingebunden ist, dass der zu überprüfende Personenkreis einen engen betrieblichen Bezug aufweist und regelmäßig bereits auf seine luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit überprüft ist, und dass die Möglichkeit verbleibt, die verursachten Kosten als Betriebskosten auf die Flughafenkunden abzuwälzen.
Besonderheiten für bereits bestehende Flughäfen ergeben sich nicht. Anlass zu einer dahingehend differenzierenden Regelung, dass bei bestehenden Flughäfen die europarechtlich vorgegebenen Sicherheitsmaßnahmen (weiterhin) durch staatliche Stellen vorgenommen werden, bestand für den Gesetzgeber nicht. Überlegungen zum Bestandsschutz greifen schon angesichts der gegebenen Interessenlage nicht. Es geht um generalisierende Sicherungsanforderungen, die an den Betrieb eines Verkehrsflughafens für die Zukunft gestellt werden; hier kann der Flughafenbetreiber insbesondere nicht schutzwürdig darauf vertrauen, dass er bei sich ändernder gesetzlicher Gefahreneinschätzung von einer weitergehenden Inpflichtnahme, Maßnahmen zum Schutz vor Eingriffen in die betrieblichen Abläufe am Flughafen oder Eingriffen in den Luftverkehr unter Ausnutzung der betrieblichen Abläufe am Flughafen durchzuführen, verschont bleiben wird. Im Übrigen liefe eine solche Differenzierung im Ergebnis auf eine mit Art. 3 Abs. 1 GG schwerlich vereinbare, weil durch nichts wirklich Greifbares veranlasste kosten- und haftungsmäßige Begünstigung von Betreibern bestehender Verkehrsflughäfen hinaus. Unverhältnismäßige Kosten oder Haftungsrisiken stehen - wie ausgeführt - auch in Bezug auf bestehende Verkehrsflughäfen keinesfalls in Rede.
Nur abrundend sei festgehalten, dass die einschlägigen gesetzlichen Grundlagen des Bescheides (§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 i.V.m. § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG) in formeller Hinsicht keinen Bedenken unterliegen. Solche werden auch von der Klägerin selbst nicht geltend gemacht. Insbesondere sind die Vorschriften unbeschadet der fehlenden Zustimmung des Bundesrates zum Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben wirksam geworden.
Dabei mag dahinstehen, ob dies bereits daraus folgt, dass von einer Teilbarkeit eines Normenkomplexes ausgegangen werden kann und jedenfalls die hier einschlägigen Regelungen des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 2 LuftSiG keinen Zustimmungsbedarf begründen, weil ausschließlich neue materielle Anforderungen an den Betrieb von Verkehrsflughäfen gestellt und keine Länderzuständigkeiten berührt werden. Die Regelung lässt sich weder Art. 87d Abs. 2 GG noch Art. 85 Abs. 1 GG zurechnen. Das gilt auch, soweit § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG Vorschriften zu den Sicherheitsplänen enthält und auf Anforderungen aus der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 verweist, auch wenn in § 16 Abs. 2 LuftSiG die aus jener Verordnung folgenden Aufgaben ausdrücklich auf die Länder übertragen werden. Hiermit sind keine neuen Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder übertragen worden, die nach Art. 87d Abs. 2 GG der Zustimmung durch den Bundesrat unterliegen. Denn die Aufgaben jener Verordnung sind solche, die die Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs betreffen und den Ländern bereits - mit Zustimmung des Bundesrates - nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 i.V.m. § 29c und § 29d LuftVG in der bis zum 14. Januar 2005 geltenden Fassung übertragen worden waren. Dabei war bereits die Einbindung der für die Luftsicherheit zuständigen Landesbehörden bei der Überwachung der Pflichten der Verkehrsflughafenbetreiber zur Erstellung von Sicherheitsplänen und bei der Zulassung der Pläne gesetzlich fixiert (§ 19b Abs. 1 Satz 2 LuftVG). Regelungen über das Verwaltungsverfahren weisen die Vorschriften ebenfalls nicht auf, so dass offen bleiben kann, ob Regelungen solcher Art in den Fällen der Auftragsverwaltung überhaupt einen Zustimmungsbedarf nach Art. 85 Abs. 1 GG begründen.
Mit den vorstehenden Feststellungen kann es auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts allerdings nicht sein Bewenden haben. Danach bezieht sich das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates auf das ganze Gesetz als gesetzgebungstechnische Einheit. Ob dieser Grundsatz weiterhin Geltung beanspruchen kann, mag dahinstehen.
Ausdrücklich offengelassen: BVerfG, Urteil vom 17. Juli 2002 - 1 BvF 1, 2/01 -, BVerfGE 105, 313; verneinend: abweichendes Votum zu BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -, BVerfGE 55, 274, 341.
Denn das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben enthält nach Überzeugung des Gerichts auch im Übrigen keine die Zustimmung des Bundesrates auslösenden Regelungen. Insbesondere werden den Ländern auch jenseits der hier streitigen Vorschriften durch das Luftsicherheitsgesetz keine neuen Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung übertragen. Ein in qualitativer Hinsicht relevanter Aufgabenzuwachs, der einer Zustimmung durch den Bundesrat nach Art. 87d Abs. 2 GG bedurft hätte, ist nicht erfolgt. Der gegenteiligen Einschätzung des Verwaltungsgerichts Darmstadt,
vgl. Vorlagebeschluss an das Bundesverfassungsgericht vom 27. Juni 2007 - 5 E 1495/06 -,
vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Für Teilbereiche der den Ländern bereits wirksam übertragen gewesenen Aufgaben sind allein das luftsicherheitsrechtliche Instrumentarium erweitert und die materiell-rechtlichen Anforderungen verschärft worden. Damit verändert sich der den Ländern bereits übertragene Aufgabenbereich in qualitativer Hinsicht nicht. Die Änderungen führen allenfalls in quantitativer Hinsicht zu einem Mehraufwand bei der Bewältigung der übertragenen Aufgaben. Das betrifft insbesondere die Erstreckung der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf alle Luftfahrer und die in diesem Zusammenhang erfolgten weiteren Regelungen, etwa die Einführung des Antragserfordernisses als materielle Voraussetzung zur Einleitung der Zuverlässigkeitsüberprüfung, die Mitwirkung an Zuverlässigkeitsüberprüfungen ausländischer Stellen sowie die Verpflichtung zur gegenseitigen Unterrichtung der Luftsicherheitsbehörden. Auch insoweit geht es letztlich um materielle Vorgaben. Es werden nur ohnehin bestehende Verpflichtungen im Bereich der Behördenzusammenarbeit konkretisiert. Die Ermächtigung aus § 5 Abs. 1 Satz 3 LuftSiG, wonach die Luftsicherheitsbehörde die Orte, an denen die Sicherheitskontrollen stattfinden, durch bewaffnete Polizeivollzugsbeamte schützen, die Sicherheitsbereiche des Flughafens bestreifen und gefährdete Flugzeuge durch bewaffnete Standposten sichern kann, führt ebenfalls auf keine anderen - neuen - Aufgaben. Auch insoweit wird allein das Instrumentarium der Behörden zur Verwirklichung der bereits den Ländern übertragenen Aufgaben erweitert. Bloße quantitative Erweiterungen aber bedürfen, wenn der Bundesrat - wie hier - der Aufgabenwahrnehmung schon früher zugestimmt hat, keiner erneuten Zustimmung durch den Bundesrat.
BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987 - 2 BvR 909/82 u.a. -, BVerfGE 75, 108.
Dabei macht es keinen Unterschied, ob es - wie in der zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts - um Einwirkungsrechte des Bundes in ländereigene Angelegenheiten oder - wie hier - um die Übertragung von Bundesaufgaben geht. Ein sachlicher Grund, warum - wie vom Verwaltungsgericht Darmstadt in dem bereits zitierten Vorlagebeschluss ausgeführt - im ersteren Fall die Einwilligung quantitative Veränderungen mitumfassen sollte, im Falle der Auftragsverwaltung demgegenüber aber nicht, ist nicht zu erkennen.
Ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates ergibt sich auch nicht aus § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG. Danach können die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden, wenn dies zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist. Demgegenüber knüpfte der mit Zustimmung des Bundesrates ergangene § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG die Übernahme in Bundesverwaltung an einen Antrag des Landes. Die in der Neuregelung liegende Modifizierung der Befugnis des zuständigen Bundesinnenministeriums, Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden zurückzuholen, ist jedoch zu vernachlässigen. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
Beschluss vom 28. Januar 1998 - 2 BvF 3/92 -, BVerfGE 97, 198,
ist anerkannt, dass bei einer verfassungsrechtlichen Kompetenzregelung, nach der bestimmte Angelegenheiten primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden, jedoch nach gesetzgeberischer Entscheidung auch den Ländern zur Auftragsverwaltung übertragen werden dürfen, die jederzeitige Wiederherstellung der verfassungsrechtlichen Ausgangslage - Durchführung der Aufgabe in bundeseigener Verwaltung - möglich ist. Ob in Konsequenz hierzu die die Rücknahme von Aufgaben eröffnende Vorschrift schon keinen Zustimmungsbedarf nach Art. 87d Abs. 2 GG auslöst,
so etwa: Stettner, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 77 Rdnr. 14; im Ergebnis wohl auch: VG Franfurt, Urteil vom 6. Juli 2006 - 12 E 3035/05 -, juris,
mag dahinstehen. Denn es liegt kein Fall einer zustimmungsbedürftigen Änderung des übertragenen Aufgabenbereichs vor, weil - auch unter Einbeziehung der mit der Zustimmungspflicht verfolgten Interessen der Länder - das bloße Absehen von der Antragsbindung der Rückübertragungsmöglichkeit zu keiner wesentlichen Verschiebung der Reichweite der Aufgabenübertragung führt. Die Aufgabenübertragung, an die Art. 87d Abs. 2 GG den Zustimmungsbedarf knüpft, wird dadurch nicht wirklich neu gestaltet. Sie ist so von der Zustimmung des Bundesrats zur bisherigen gesetzlichen Ausgestaltung der Aufgabenübertragung abgedeckt.
Ein Zustimmungserfordernis ergibt sich schließlich nicht aus Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG. Das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben greift nicht in die den Ländern zustehende Befugnis ein, Behörden einzurichten. So werden die Länder nicht etwa verpflichtet, für den Vollzug der Luftsicherheitsaufgaben eine neue Behörde zu errichten. Soweit geregelt wird, dass die Luftsicherheitsaufgaben durch die Luftsicherheitsbehörde wahrzunehmen sind (§ 2 LuftSiG), steht es den Ländern frei, vorhandene Behörden als Luftsicherheitsbehörden zu bestimmen. Bei dem Begriff der Luftsicherheitsbehörde geht es allein um eine funktionsbezogene Behördenbezeichnung. Das Luftsicherheitsgesetz gibt den Ländern nicht einmal vor, dass es nur eine Luftsicherheitsbehörde geben darf. Auch im Übrigen berühren die Neuregelungen nicht die durch Art. 85 Abs. 1 GG geschützte Organisationsgewalt der Länder. Insbesondere wird nicht etwa bestimmt, welchen näheren Aufgabenkreis die vom Land eingerichteten Luftsicherheitsbehörden jeweils haben sollen.
Soweit das Luftsicherheitsgesetz Regelungen mit Bezug zum Verwaltungsverfahren enthält, ist schon fraglich, ob Art. 85 Abs. 1 GG überhaupt einen Zustimmungsbedarf auslöst. Schließlich ist in der Vorschrift - anders als in Art. 84 Abs. 1 GG - hierzu ausdrücklich nichts gesagt. Ein Zustimmungsbedarf ließe sich allenfalls aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
vgl. Urteil vom 15. Juli 1969 - 2 BvF 1/64 -, BVerfGE 26, 338,
folgern, nach der Art. 85 Abs. 1 GG dem Bundesgesetzgeber auch die Kompetenz für die Regelung des Verwaltungsverfahrens verleiht.
Zum Meinungsstand: VG Darmstadt, Beschluss vom 27. Juni 2007 - 5 E 1495/06 - .
Jedenfalls enthält das Luftsicherheitsgesetz keine (neuen) Regelungen zum Verwaltungsverfahren. So ergibt etwa das vom Verwaltungsgericht Darmstadt in seinem Vorlagebeschluss in diesem Zusammenhang angeführte behördenbezogene Informations- und Beteilungssystem aus § 7 LuftSiG keine - über die allgemeine Verpflichtung zur Rechts- und Amtshilfe hinausgehenden - eigenständigen Verwaltungsverfahrensregelungen. Weitere Bestimmungen wie die über die Amtsverschwiegenheit und die Löschung von personengebunden Daten verbleiben im Bereich des materiellen Rechts. So begründet § 7 Abs. 11 LuftSiG materielle Ansprüche betroffener Dritter. Regelungen zum Verfahren der Zuverlässigkeitsüberprüfung selbst sind damit nicht verbunden. Sie sind in § 17 Abs. 1 LuftSiG vielmehr ausdrücklich einer Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates unterliegt, vorbehalten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 4 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 LuftSiG
§ 3 LuftSiG
§ 29c LuftVG
§ 2 LuftSiG
§ 7 LuftSiG
§ 167 VwGO
§
711 ZPO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr.
5 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
LuftSiG
§ 42 Abs. 1 1. Alternative VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz
1 Nr. 5 LuftSiG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 4 LuftSiG
§ 19b Abs. 1 Satz 4 LuftVG
§ 14 Abs. 3 LuftSiG
§ 5 Abs. 5
LuftSiG
§ 5 Abs. 1 LuftSiG
§ 8 Abs. 1
Satz 1 Nr. 5 LuftSiG
§ 5 Abs. 1 Satz 3
LuftSiG
§ 5 Abs. 6
LuftSiG
§
19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LuftVG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LuftSiG
§ 12 Abs. 1 GG
§ 14 Abs. 1 LuftVG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG
§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 2 LuftSiG
§ 16 Abs. 2 LuftSiG
§ 19b Abs. 1 Satz 2 LuftVG
§ 5 Abs. 1 Satz 3 LuftSiG
§ 31 Abs. 2
Nr. 19 Satz 2 LuftVG
§ 7 Abs. 11 LuftSiG
§ 17 Abs.
1 LuftSiG
§ 155 Abs. 4 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 12 und 14 GG
Art. 9 LuftSiNeuregG
Art. 2 Abs. 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 87d Abs. 2 GG
Art. 85 Abs.
1 GG
Art. 85 Abs. 1 GG
Art. 87d Abs. 2
GG
Art. 85 Abs. 1
Satz 1 GG
Art.
84 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 81, 185
BVerwGE 95, 188
NVwZ 2004, 991,

31
BVerfGE 105, 313
BVerfGE 55, 274, 341
BVerfGE 75, 108
BVerfGE 97, 198,

46
BVerfGE 26, 338,

52
6 K 1401/05
6 L 603/05
20 B 616/05
20 B
616/05
7 C 31.87
4 C 1.93
3 B 26.06
3 C 23.03
2 BvF 3/77
5 E
1495/06
2 BvR 909/82
2 BvF 3/92
12 E 3035/05
2 BvF 1/64
5 E 1495/06