Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-05-26, Aktenzeichen 23 K 484/13
ECLI: ECLI:DE:VGD:2014:0526.23K484.13.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des nach dem Urteil zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der Kläger streitet mit der Beklagten als Friedhofsträger über die Höhe der Gebühren für die Verlängerung eines Erdwahlgrabes.
Der Kläger war im Jahr 2012 Inhaber des Nutzungsrechts an einem 2‑stelligen Erdwahlgrab auf dem Hauptfriedhof in N. (Teil III, Feld 00, Grab-Nummer 000 und 000), dessen Nutzungsdauer bis zum 4. November 2012 lief.
Das Nutzungsrecht an diesem Erdwahlgrab stand schon seit 1965 der Familie des Klägers zu. Ursprünglich erwarb beim Tod des Herrn L. K. Frau B. K. das Nutzungsrecht für die Dauer von 30 Jahren vom 5. November 1965 bis zum 4. November 1995.Frau B. K. verstarb ihrerseits am 00.00.1982 und wurde am 00.00. 1982 im vorhandenen Erdwahlgrab in der bisher unbelegten Stelle beigesetzt. In diesem Zusammenhang erfolgte eine Verlängerung der Nutzungsdauer des Nutzungsrechts am Erdwahlgrab um 12 Jahre bis zum 4. November 2007. Das Nutzungsrecht ging nach Abstimmung unter den Söhnen der Verstorbenen auf den Kläger über. Dementsprechend erteilte die Beklagte dem Kläger unter dem 15. März 1983 eine Urkunde über die Verlängerung des Nutzungsrechts an der Wahlgrabstätte für 12 Jahre bis zum 4. November 2007.
Auf Antrag des Klägers vom November 2006 verlängerte die Beklagte das Nutzungsrecht des Klägers an der 2-stelligen Erdwahlgrabstätte um weitere 5 Jahre bis zum 4. November 2012, erstellte hierüber eine Erwerbsurkunde und setzte mit Gebührenbescheid vom 12. November 2007 für den „Wiedererwerb Wahlgrab“ eine Gebühr von 704,00 Euro fest.
Nachdem die Beklagte den Kläger im Oktober 2011 auf den Ablauf des Nutzungsrechts am 4. November 2012 und die Möglichkeit der Verlängerung hingewiesen hatte, begann der Kläger ab Juni 2012 einen per E-Mail geführten Austausch mit der Beklagten über die Frage der Verlängerung des Wahlgrabes, deren Kosten und auch darüber, ob man das Grab „verlegen“ könne, sowie über alternative Möglichkeiten. Insgesamt rügte der Kläger die Höhe der Kosten. Die Beklagte erläuterte in diesem Zusammenhang Grundsätze der Erhebung von Gebühren für die Verlängerung von Wahlgrabstätten und betonte u.a., dass bei den Grabnutzungsrechten vorrangig Kosten der Vorhaltung und Bereitstellung der Friedhofsanlagen sowie der Erhaltung und Pflege der Infrastruktur anfallen.Auf das Angebot des Klägers, 20 % der anfallenden Gebühren zu zahlen, teilte die Beklagte mit, dass die Gebührensatzung die gewünschte Ausnahme nicht zulasse; entweder beantrage er den gebührenpflichtigen Wiedererwerb oder die Beklagte werde das Wahlgrab abräumen.
Daraufhin beantragte der Kläger unter dem 17. Dezember 2012 den Wiedererwerb an der Wahlgrabstätte für 5 Jahre. Dementsprechend setzte die Beklagte ihm gegenüber mit Gebührenbescheid vom 7. Januar 2013 für den „Wiedererwerb“ des Wahlgrabes eine Gebühr von 664,00 Euro fest und berücksichtigte hierbei „2 Grabstellen x 5 Nutzungsjahre x Einzelbetrag: 66,40 Euro, insgesamt: 664,00 Euro“. Er erhielt hierüber eine Erwerbsurkunde über den Wiedererwerb des Wahlgrab 2-stellig bis zum 4. November 2017.
Der Kläger persönlich hat am 19. Januar 2013 Klage erhoben, mit der er sich gegen die Gebührenhöhe für die Verlängerung wendet. Er begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Die Gebühr sei zu teuer. Obwohl die Grundstückspreise in C. , seinem Wohnort, höher seien als in N. , wären die Friedhofsgebühren in C. günstiger. Die Pachthöhe passe nicht, weil die Friedhofsflächen nicht Siedlungsland, sondern Ackerland wären. Schon der Begriff des „Wiedererwerb“ passe nicht, weil es kein Erwerb sei und man als Inhaber des Nutzungsrechts die Grabstelle auch nicht weiterverkaufen könne. Für das nur ca. 3 m² große Grundstück sei der Betrag viel zu hoch. Sein Angebot von 20 % der Gebühr sei von der Beklagten nicht angenommen worden, obwohl dies die anteiligen Kosten für den Pachtzins sowie die Instandhaltung des Wegenetzes und die Pflege des Baum- und Strauchbestandes sowie für spezielle Verwaltungsaufgaben abdecken würde.
Der Bevollmächtigte des Klägers ergänzt und vertieft die Begründung: Die Gebührensatzung sei nichtig, weil sie auf der Friedhofssatzung basiere. Die Friedhofssatzung sei ihrerseits jedoch nichtig, weil das Wahlgrab, an dem der Kläger das Nutzungsrecht verlängert habe, kein Wahlgrab im Rechtssinne sei. Die Nutzungsdauer übersteige die Ruhefrist unter Berücksichtigung der „Hygiene-Richtlinie für Anlage- und Erweiterung von Begräbnisplätzen“ nicht bzw. nicht erheblich. Dies sei eine Verletzung des Wesenskerns des Typus der Wahlgrabstätte. Zudem sei auch die Gebührensatzung vom 21. Juni 2011 rechtswidrig und damit nicht anzuwenden. Die Beklagte habe nicht berücksichtigt, dass der durch die Nutzung von Friedhofsteilen als öffentliche Parkanlage entstehende Kostenaufwand nicht auf die gebührenpflichtigen Friedhofsbenutzer übertragen werden könne. Zudem habe die Beklagte ihre Gebühren gegenüber dem vorherigen Gebührentarif gesenkt, was vermuten lasse, dass zuvor Überschüsse erwirtschaftet worden seien. Es sei nicht ersichtlich, dass ein Ausgleich dieser Kostenüberdeckung unter Beachtung von § 6 Abs. 2 Satz 3 KAG zu Gunsten der Gebührenschuldner erfolgt sei.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 7. Januar 2013 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt ihren Gebührenbescheid und hält die Gebührenhöhe nach ihrer Gebührensatzung für rechtmäßig. Dies begründet sie im Wesentlichen wie folgt: Grundlage der Gebühr und deren Regelung in der Friedhofsgebührensatzung sei § 6 Kommunalabgabengesetz NRW (KAG), nach dem die Kosten der Friedhöfe durch Gebühren zu decken seien. Es werde kein Gewinn erwirtschaftet und es seien in der Gebühr keine versteckten Steuern enthalten. Die Kosten der Wahlgräber hätten gegenüber 2005 sogar um 5 % gesenkt werden können. Es sei unerheblich, ob eine Grabstätte anlässlich einer stattfindenden Bestattung ganz neu erworben oder wie hier das Nutzungsrecht verlängert werde. Die Infrastruktur des Friedhofs bzw. der Friedhöfe bleibe immer gleich, deren Kosten durch Gebühren zu decken seien. Das Nutzungsrecht an einer Grabstätte sei kein nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) zu beurteilendes Pachtverhältnis, sondern ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis. Die Friedhöfe seien kein billiges Ackerland, sondern gepflegte parkähnliche Landschaften mit hohem Pflegeaufwand. Die Verzinsung der Fläche sei auf Grund tatsächlicher Indizes ermittelt worden. Das Angebot des Klägers, 20 % der Gebühr zu zahlen, könne auf Grund des Grundsatzes der Abgabengleichheit aller Nutzer nicht angenommen werden.Im Zusammenhang mit der Übersendung der Gebührenbedarfsberechnung für das Jahr 2012 führt die Beklagte im Wesentlichen weiter aus: Eine Verletzung des Wesenskerns einer Wahlgrabstätte liege nicht vor, weil eine Verlängerung der Nutzungsdauer auch für mehr als 30 Jahre möglich sei; lediglich zu einem bestimmten Zeitpunkt werde nie eine längere Nutzungsdauer als 30 Jahre vergeben. Aufwendungen für öffentliche Grünflächen seien jedenfalls bei der Gebührenbedarfsberechnung abgezogen worden (Anlage 8, Ziffer 2 der Gebührenkalkulation). Dazu würden Pflege- und Instandhaltung von Kriegsgräbern, ein stillgelegter Friedhof und sonstige überwiegend öffentlich genutzte Grünflächenanteile der Friedhöfe, die Unterhaltung denkmalgeschützter Friedhöfe und Friedhofsteile sowie die treuhänderische Verwaltung von Dauergrabpflegeverträgen gehören. Bei der 2010 vorgenommenen Kalkulation sei in Anlehnung an das „Kölner Modell“ ein stärkerer Fallbezug eingerechnet worden, wodurch sich für Wahlgräber eine Senkung um 5 % bei den Nutzungsgebühren ergeben habe. Eine Kostenüberdeckung sei in den Vorjahren nicht entstanden.
Nach Einsichtnahme in die Gebührenkalkulation der Beklagten rügt der Bevollmächtigte des Klägers im Wesentlichen: Wenn die „Verkaufszahlen 2010“ bei 41,75 % der Friedhofsfläche lägen, seien 58,25 % Vorhalteflächen. Das verstoße jedoch gegen das Prinzip der Erforderlichkeit, da Vorhalteflächen nur bis etwa 10 ‑ 15 % der Flächen zulässig seien. Weiter sei bei der Festlegung der Gebühr nach oben gerundet worden, was zu einer Überdeckung führe. Zudem bestünden in Bezug auf die Berücksichtigung von Personalkosten und Betriebseinrichtungskosten, besonders für den Fuhrpark, Unklarheiten. Besonders hinsichtlich der Aussonderung von Pflegekosten für Flächen, die nicht gebührenfähig sind, sei die Aussonderung der genannten Kostengruppen nicht erkennbar. Für nicht-gebührenfähige Flächen müsste zudem nicht nur der Grundstückskostenaufwand, sondern auch der Pflegeaufwand heraus gerechnet werden. Übermäßige Vorhalteflächen müssten stillgelegt werden; jedenfalls dürfe deren Unterhaltung nicht auf die Gebührenschuldner umgelegt werden. Die Betriebseinrichtungskosten müssten um mehr als die von der Beklagten zu Grunde gelegten 50 % gekürzt werden, weil der Betrieb auch für andere Gebührenhaushalte arbeite. Hinsichtlich der Grundstückskosten seien die zu Grunde gelegten Anschaffungswerte nicht zutreffend. Auch deren Verzinsung sei falsch berechnet worden. Es sei nur der Zinssatz angemessen, der eine Realverzinsung sichere. Der Zinssatz ergäbe sich aus einer Aufzinsung des Nominalzinsbetrages für das investierte Kapital und einer Abzinsung durch die Inflationsrate. In der Folge der Lehmann-Pleite 2008 seien die Zinssätze ganz erheblich gesunken und hätten sich bis heute nicht wesentlich erholt.
Die Beklagte erwidert hierzu im Wesentlichen: Bei den aufgeführten 58,25 % der Flächen (und den entsprechenden Kosten) handele es sich nicht nur um Vorhalteflächen, sondern auch um die gesamte Infrastruktur des Friedhofs. Der andere Flächen- bzw. Kostenteil von 40,53 % sei Anlage 1 der Gebührenkalkulation zu entnehmen. Darin seien auch Freiflächen aus mangelnder Belegungsdichte enthalten, die als Grabflächen weiter zur Verfügung stehen.Die Rundung der Gebührensätze sei nicht zu beanstanden. Die Satzung enthalte nur volle Euro-Beträge, die gerundet und bei Wahlgräbern durch 30 teilbar seien. Der durch die Rundung entstehende Mehrbetrag sei nicht erheblich.Kosten für Muldenkipper, Kleintransporter und Schlepper, würden jeweils nur zu 50 % berücksichtigt, da sie auch für andere Arbeiten auf dem Friedhof zur Verfügung stehen. Personalkosten flössen nur anteilig für die von der Friedhofsverwaltung zu unterhaltende direkte Brutto-Umlandfäche ein (Anlage 1 der Gebührenkalkulation). Aus Anlage 5 seien Kosten ersichtlich, die nicht in die Erwerbsgebühr einflössen. Dies seien Leistungen, die bei Bedarf anfallen und nicht Bestandteil der im Streit stehenden Erwerbsgebühr seien.Bei den Erwerbsgebühren würden nur anteilige Personalkosten und Betriebseinrichtungskosten berücksichtigt (Anlage 1 der Gebührenkalkulation). Für den nicht-gebührenfähigen Aufwand würden die Personalkosten unberücksichtigt bleiben (Anlage 6 und 8 der Gebührenkalkulation).Frühere Vorratsflächen, die nach aktueller Einschätzung nicht benötigt würden, seien bereits aus den Friedhofsflächen ausgegliedert worden und würden jedenfalls nicht gebührenmäßig berücksichtigt. Soweit diese Reserve-Flächen nicht in der Gebührenkalkulation berücksichtigt werden, seien hierfür auch keine Betriebseinrichtungskosten berücksichtigt worden.Für die Grundstücke würden keine Abschreibungen vorgenommen, da sie nicht zum Wiederverkauf stünden. Bei den Zinsen würde der Anschaffungswert berücksichtigt, wobei für drei der Friedhöfe nur 1,00 Euro pro m² zu Grunde gelegt würde, da es sich um Waldflächen handele.Der zu Grunde gelegte Zinssatz von 6 % p.a. sei nicht zu beanstanden, da nach der Rechtsprechung des OVG NRW nicht die in der jeweiligen Gebührenperiode am Kapitalmarkt herrschenden Verhältnisse, sondern nur langfristige Durchschnittswerte maßgebend seien.
In der mündlichen Verhandlung sind alle vom Kläger aufgeworfenen Einzelfragen eingehend erörtert worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten der Sach- und Rechtslage wird auf die Gerichtsakte des Verfahrens, den Verwaltungsvorgang der Beklagten in Bezug auf die im Streit stehende Grabstätte (Beiakte 1) sowie auf die Gebührenbedarfsberechnung für die Städt. Friedhöfe in N für das Jahr 2012 (Beiakte 2) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Einzelrichter ist für die Entscheidung zuständig, nachdem der Rechtsstreit durch Beschluss der Kammer vom 7. April 2014 gemäß § 6 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen worden ist.
Die zulässige Anfechtungsklage ist nicht begründet.
Der angegriffene Gebührenbescheid der Beklagten vom 7. Januar 2013 ist rechtmäßig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO); die Beklagte hat für die Verlängerung des Nutzungsrechts des Klägers an dem 2-stelligen Erdwahlgrab auf dem Hauptfriedhof für fünf Jahre zu Recht Gebühren von 664,00 Euro festgesetzt.
Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung dieser Gebühr sind die §§ 1, 2, 3 der Gebührensatzung für die städtischen Friedhöfe in N. vom 21. Juni 2011 (GebS) in Verbindung mit Ziff. 2.1 und 2.7 bzw. 2.8 des Gebührenverzeichnisses zur GebS.
Nach § 1 GebS erhebt die Beklagte für die Benutzung ihrer Friedhöfe, die Inanspruchnahme ihrer Bestattungseinrichtungen und für die Leistungen der Friedhofsverwaltung Gebühren nach der GebS.§ 2 GebS regelt das Gebührenverzeichnis, in dem alle im Einzelnen vorgesehenen Gebührentatbestände aufgeführt sind. Dort finden sich im Teil A Gebühren für den „Erwerb und Wiedererwerb von Nutzungsrechten an Grabstätten“. Darin ist im Abschnitt 2 zum „Erwerb von Wahlgrabstätten“ bei Ziffer 2.1 für „Wahlgrabstätten, je Stelle“ ein Gebührensatz von 1992,00 Euro geregelt. Nach Ziff. 2.7 ist bei Verlängerungen und vorzeitigen Verlängerungen des Nutzungsrechts (ohne Beisetzung) an Wahl- und Urnenwahlgrabstätten für jedes angefangene Jahr des Verlängerungszeitraumes 1/30 der am Tage der Antragstellung für den Erwerb des Nutzungsrechtes an der entsprechenden Grabstätte geltenden Gebühr zu entrichten. Nach Ziff. 2.8 ist für den Wiedererwerb des Nutzungsrechtes an Wahl- und Urnenwahlgrabstätten die am Tage nach Ablauf des bisherigen Nutzungsrechtes geltende Gebühr zu entrichten.Gemäß § 3 lit. a) GebS ist Gebührenschuldner bei der Benutzungsgebühr der Antragsteller (Benutzer), sonst derjenige, der zur Bestattung verpflichtet ist.Nach § 4 GebS entsteht die Gebührenpflicht mit der Antragstellung, spätestens mit dem Beginn der tatsächlichen Benutzung der Friedhofs- und Bestattungseinrichtungen bzw. mit dem Beginn der Tätigkeit der Friedhofsverwaltung (Satz 1); die Gebühren werden grundsätzlich einen Monat nach Bekanntgabe des Gebührenbescheides fällig (Satz 2).
Die hier gegen den Kläger festgesetzte Gebühr von 664,00 Euro für die fünfjährige Verlängerung der 2-stelligen Wahlgrabstätte entspricht dem Ortsrecht der Beklagten: Derjenige, der das Nutzungsrecht an einer Grabstätte innehat, wie der Kläger, benutzt die Friedhofseinrichtungen. Für das „Haben“ des Nutzungsrechts muss der Inhaber des Nutzungsrechts beim Erwerb dieses Rechts die entsprechende Gebühr des Teils A des Gebührenverzeichnisses bezahlen. Der Kläger hat die Verlängerung seines Nutzungsrechts an der Wahlgrabstätte seiner Familie um fünf Jahre bzw. den Wiedererwerb für fünf Jahre beantragt und ist deshalb der Gebührenschuldner gemäß § 2 lit. a) GebS. Dabei fällt für die Verlängerung des Nutzungsrechts an dem 2-stelligen Wahlgrab für fünf Jahre eine Gebühr an, die nach Ziff. 2.7 des Gebührenverzeichnisses 1/30 der Gebühr für ein 2-stelliges Wahlgrab x 5 Jahre beträgt (5 Jahre x 2 Stellen x 1/30 x 1992,00 Euro). Dies entspricht dem auch auf dem Gebührenbescheid erkennbaren Rechenweg der Beklagten bei der Gebührenfestsetzung („2 Grabstellen * 5 Nutzungsjahre * Einzelbetrag 66,40“) und ergibt die festgesetzte Gebühr von 664,00 Euro. Dabei ist unerheblich, ob Ziff. 2.7 oder Ziff. 2.8 zur Anwendung kommt. Zwar hat die Beklagte den Vorgang des Erwerbs weiterer fünf Jahre für das Nutzungsrecht am Wahlgrab als „Wiedererwerb“ bezeichnet. Klar ist, dass hierfür der anteilige Betrag für fünf Jahre zu zahlen ist, weil dies strukturell eine Verlängerung im Sinne von Ziff. 2.7 ist. Ob dies als Wiedererwerb bezeichnet wird, ist unerheblich.
Das Ortsrecht der Beklagten in Gestalt ihrer Friedhofsgebührensatzung, nach dem der Kläger die Gebühren schuldet, steht auch mit höherrangigem Recht in Einklang.
Soweit nicht Kirchengemeinden Friedhöfe unterhalten, betreiben die Städte und Gemeinden die Friedhöfe als öffentliche Einrichtung der Daseinsvorsorge (vgl. § 1 des Gesetzes über das Friedhofs- und Bestattungswesen – BestG NRW). Die Einzelheiten des öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnisses in Bezug auf die Friedhöfe regeln die Gemeinden durch Satzungen, insbesondere die Höhe der Gebühren oder Entgelte für die Nutzung des Friedhofs und dessen Einrichtungen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 BestG NRW).Für die Erhebung der Gebühren für die Nutzung der Friedhöfe gelten die Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes Nordrhein-Westfalen (KAG). Durch Satzung, die die Anforderungen des § 2 Abs. 1 KAG erfüllt, können auch Benutzungsgebühren erhoben werden, also Geldleistungen, die als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen erhoben werden, siehe § 4 Abs. 2 KAG.Die Einzelheiten zu Benutzungsgebühren ergeben sich aus § 6 KAG. Insbesondere ist in § 6 Abs. 3 KAG geregelt, dass die Gebühr nach der Inanspruchnahme der Einrichtung zu bemessen ist, also nach einem Wirklichkeitsmaßstab (Satz 1). Wenn das besonders schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar ist, kann ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden, der nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen darf (Satz 2). Das veranschlagte Gebührenaufkommen soll nach Abs. 1 Satz 3 die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung oder Anlage nicht übersteigen. Die Kosten in diesem Sinne sind gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten. Zu den Kosten gehören gemäß § 6 Abs. 2 Satz 3 KAG auch Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistungen, Abschreibungen, die nach der mutmaßlichen Nutzungsdauer oder Leistungsmenge gleichmäßig zu bemessen sind, sowie eine angemessene Verzinsung des aufgewandten Kapitals; bei der Verzinsung bleibt der aus Beiträgen und Zuschüssen Dritter aufgebrachte Eigenkapitalanteil außer Betracht.
Die auf der Grundlage von Ziff. 2.1 i. V. m. 2.7 bzw. 2.8 des Gebührenverzeichnisses festgesetzte Gebühr bzw. der in der GebS enthaltene Gebührensatz steht mit § 6 KAG im Einklang.
Dabei ist das grundlegende Gebühren-System der Beklagten – der Maßstab –, welches sich seinen Grundgedanken nach am sog. „Kölner Modell“ orientiert, nicht zu bemängeln. Der Gebührenmaßstab ist die entscheidende Größe eines Gebührensystems, bei der der kommunale Satzungsgeber als „Herr der öffentlichen Einrichtung“ sein Gestaltungsermessen und seine Kommunalhoheit ausübt. Der nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG zwingend in der Gebührensatzung zu regelnde Gebührenmaßstab ist neben den ansatzfähigen Kosten die entscheidende Größe der Gebührenbemessung. Es handelt sich um die Regelung, nach der die Kosten auf die gebührenpflichtigen Benutzer der Friedhöfe zu verteilen sind und aus der die Belastung des einzelnen Benutzers folgt. Aus der Summe der verwirklichten Maßstabseinheiten folgt die Höhe der Gebühr unter Berücksichtigung des Gebührensatzes. Es ist nach einem Wirklichkeitsmaßstab und hilfsweise nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab zu verteilen (§ 6 Abs. 3 KAG). Da das Maß der Inanspruchnahme der Leistungen der öffentlichen Einrichtung entscheidend ist, ist leistungsgerechte Differenzierung unter den Nutzern anzustreben. Die Verteilung der Kosten muss dem Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG, dem bundesrechtlichen Äquivalenzprinzip und dem landesrechtlichen Prinzip der Leistungsproportionalität entsprechen. Letzteres Prinzip fordert, dass bei im Wesentlichen gleicher Inanspruchnahme gleiche Gebühren anfallen, bei wesentlich verschiedener Inanspruchnahme verschiedene Gebühren festzusetzen sind, wobei die Unterschiede der Gebühren proportional zu den Verschiedenheiten der Leistungen stehen sollen. Ist die Bemessung der Gebühr über einen Wirklichkeitsmaßstab technisch unmöglich oder nur mit wirtschaftlich nicht mehr zu vertretendem Aufwand realisierbar, darf ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden. Ein solcher Maßstab erfasst die erbrachte Leistung nicht exakt, soll aber nach der Erfahrung wahrscheinlich ein Indikator für das Maß der Inanspruchnahme sein. Der Wahrscheinlichkeitsmaßstab darf nicht zu einer Gebühr führen, die in einem offensichtlichen Missverhältnis zum Maß der Inanspruchnahme steht. Bei mehreren in Betracht kommenden Wahrscheinlichkeitsmaßstäben ist der Einrichtungsträger nicht verpflichtet, den Maßstab zu wählen, der einem Wirklichkeitsmaßstab am nächsten kommt. Der Träger hat insofern bei der Auswahl zwischen den Wahrscheinlichkeitsmaßstäben Ermessen und muss dabei sicherstellen, dass der von der Maßstabsregelung vorausgesetzte Zusammenhang zwischen Art und Umfang der Inanspruchnahme und der Gebührenbemessung aufgrund des Maßstabes denkbar und nicht offensichtlich unmöglich ist. Unerheblich ist nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), ob es sich (aus Sicht des Verwaltungsgerichts) um den vernünftigsten, gerechtesten oder dem Wirklichkeitsmaßstab am nächsten kommenden Maßstab handelt.
Vgl. zu allem Brüning, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand März 2012, zu § 6 KAG, Rn. 202 ff. m. w. N., insbesondere aus der Rechtsprechung des OVG NRW.
Ein Wirklichkeitsmaßstab ist in Bezug auf die Benutzung von Friedhöfen, insbesondere für die Nutzungsrechtsgebühren, nicht möglich. Maßstabseinheit nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab ist regelmäßig der Bestattungsfall. Bei der Erhebung von Grabnutzungsgebühren können leistungsorientierte Kriterien wie Größe, Lage, Nutzbarkeit des Grabes, Bestattungsart und die Nutzungsdauer nicht unberücksichtigt bleiben. Dem unterschiedlichen Leistungsumfang ist durch eine Gebührenstaffelung als Maßstabsmodifikation Rechnung zu tragen. Diese erfolgt durch eine Äquivalenzziffernrechnung. Für die Bestimmung der dieser Äquivalenzziffern-Rechnung zugrunde liegenden Gewichtungsfaktoren hat der Einrichtungsträger ein Einschätzungsermessen. Fehlerhafte Gebührenstaffelungen durch (z. B. rechnerisch) fehlerhaft ermittelte Äquivalenzziffern führen als Maßstabsfehler stets zur Unwirksamkeit der Satzungsregelung, ohne dass es darauf ankommt, ob rechnerisch oder im Ergebnis eine Kostenüberdeckung eintritt.
Vgl. Brüning, a. a. O., Rn. 488 i m. w. N.
Bis vor einiger Zeit orientierten sich die Nutzungsrechtsgebühren (neben Grabart und Nutzungsdauer) bei den meisten Friedhofsträgern sehr stark an der Grabgröße. Seit einigen Jahren werden hingegen verstärkt Maßstabs- und Kalkulationsmodelle gewählt, bei denen der Einfluss der Grabgröße stark zurückgedrängt oder vollständig ausgeblendet wird (sog. „Kölner Modell“). Außer einem Maßstab, der überhaupt keine Besonderheiten des Bestattungsfalles berücksichtigt – also eine reine „Fallpauschale“ ohne jede Differenzierung – ist insofern bei entsprechenden Ermessenserwägungen des Satzungsgebers vieles zulässig.
Vgl. eingehend Gawel, Gebührenbemessung nach Äquivalenzziffern – Rechtsprobleme bei Friedhofsleistungen, NWVBl. 2011, 336 ff.
So ist auch die Beklagte vorgegangen. Zunächst grenzt sie aus den gebührenfähigen Gesamtkosten der öffentlichen Einrichtung „Friedhöfe“ diejenigen Kosten aus, die durch alle anderen Gebühren außer den Gebühren für Grabnutzungsrechte verursacht werden. Dies ist u.a. S. 5 der von der Beklagten vorgelegten Gebührenkalkulation (= Gebührenbedarfsberechnung, Beiakte 2) zu entnehmen. Dort ist zu erkennen, dass die Beklagte von einer Gesamtkostenmasse einen Betrag von 725.447 Euro für „abzugsfähige Kosten, die bei besonderen Gebühren berücksichtigt sind“, abzieht und auf Anlage 5 zur Gebührenbedarfsberechnung verweist. In Anlage 5 sind die prognostizierten Kosten für alle Gebührentatbestände, die neben den Nutzungsrechtsgebühren existieren, ermittelt und zusammenaddiert (vgl. Anlage 5: B. Grabbereitung, C. Ausgrabungen und Umbettungen, D. Verwaltungsgebühren, E. Inanspruchnahme von Nebenleistungen). Auch die abgezogene Summe von 240.011 Euro für „Betriebskosten“ ist eine Abgrenzung von auf die „sonstigen Friedhofsgebühren“, die nicht Nutzungsrechtsgebühren sind, entfallenden Kosten; denn die in Bezug genommene Anlage 7 verdeutlicht, dass der ermittelte Betrag von 240.011 Euro der Anteil der gesamten Kosten der Friedhofsgebäude ist, der auf die Gebäudenutzung für Trauerfeiern und ähnliche bestattungsbezogene Nutzungsvorgänge, für die gesonderte Gebühren erhoben werden, entfällt. Zudem wird „nicht gebührenfähiger Aufwand“ von 871.049 Euro abgezogen sowie ein Kostenanteil von 12 % (= 284.849 Euro), der über die sog. „Grundgebühr“, die bei jeder Bestattung anfällt, verteilt wird. Nach allen diesen Abzügen verbleiben Kosten von 2.088.890 Euro (Betriebskosten; kalkulatorische Kosten und Betriebseinrichtungskosten kommen hinzu), die auf die Nutzungsrechtsgebühren verteilt werden.
Die verbleibende Kostenmasse teilt die Beklagte dann in zwei Teile auf: eine über Äquivalenzziffern verteilte Kostenmasse und eine über Fallzahlen verteilte Kostenmasse. Dies begegnet – grundsätzlich und hinsichtlich der Einzelheiten – keinen Bedenken.
Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) hat in einem vom Einzelrichter entschiedenen Fall,
Urteil vom 24. Oktober 2012 - 23 K 6398/10 –, www.nrwe.de,
ein System für die Bemessung der Gebühren für Erwerb und Verlängerung von Grabnutzungsrechten, das – am „Kölner Modell“ orientiert – die auf die Erwerber von Grabnutzungsrechten zu verteilenden Kosten in zwei gleich große Kostenmassen aufteilt („50 : 50“) für rechtmäßig befunden. Dort verteilte der Friedhofsträger eine Hälfte nach Fallzahlen („Nutzungsjahre“) und eine Hälfte nach Äquivalenzziffern unter Berücksichtigung von Flächenverbrauch, der vom Nutzungsrecht abgedeckten Zahl der Bestattungsmöglichkeiten und der Verlängerbarkeit des Rechts sowie der Nutzungsdauer. Auch diese eher pauschale 50 : 50 – Teilung hielt das OVG NRW für rechtmäßig.
Urteil vom 16. Januar 2014 – 14 A 2794/12 –, ZKF 2014, 93 ff. (ebenfalls www.nrwe.de).
Hier hat die Beklagte als Friedhofsträger ihr Ermessen dahingehend ausgeübt, dass sie die „verkaufte Bruttograbfläche“ zur Gesamtfläche der Friedhöfe ins Verhältnis setzt. Die dabei berücksichtigte Bruttograbfläche besteht aus der „Nettograbfläche“, die sich aus den Abmessungen der Grabstätten selbst ergibt, und dem „Umland“ – also der Fläche zwischen den Grabstätten, sowie hinter und vor den Grabstätten. Jeder Grabstättenart hat die Beklagte eine bestimmte Umlandfläche zugeordnet. Das Verhältnis der „verkauften“ Bruttograbfläche – also der Fläche, für die Nutzungsrechte bestanden – zur übrigen Fläche – also entweder unbelegten Flächen oder für den Gesamtfriedhof bestehenden Infrastrukturflächen, wie Wege, Plätze, Eingangsbereiche usw. – ist ein tauglicher Verteilungsmaßstab, um die beiden Kostenmassen voneinander abzugrenzen.
Wenn nach dem OVG NRW, a. a. O., eine pauschale 50 : 50-Verteilung keinen Bedenken unterliegt, kann eine genauer differenzierende Verteilung, die nicht sachwidrig ist, nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen.
Die hier von der Beklagten zugrunde gelegte Überlegung ist diejenige, dass der Kostenanteil, der verhältnismäßig der mit Grabnutzungsrechten belegten Fläche zur Gesamtfläche entspricht, auch mit Blick u.a. auf den Flächenverbrauch der Grabstätten verteilt werden darf (Anteil von 41,75 % der Kosten). Der übrige Anteil von 58,25 % der Kosten wird ohne Berücksichtigung von Grabgrößen auf die Fallzahlen der erworbenen Grabstätten (unter Berücksichtigung von Nutzungsjahren und so errechneten „Berechnungseinheiten“) verteilt. Auch dies ist ein sachgerechter Verteilungs-Maßstab, da er mit gewisser Wahrscheinlichkeit an das Maß der „Inanspruchnahme der Einrichtung“ gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 KAG anknüpft.
Dieses grundlegende System der Kostenverteilung hat der Kläger auch nicht angegriffen.
Auch seine konkreten Rügen gegen die Art und Weise der Berücksichtigung von Kosten oder sonstiges greifen nicht durch. Dies ist seinem Bevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung in allen Einzelheiten erläutert worden. Fragen und Details sind mit den Vertretern und Beschäftigten der Beklagten erörtert und geklärt worden. im Einzelnen:
Die Rüge des Klägers, die Grundstückspreise in C. seien höher als im Gebiet der Beklagten, gleichwohl seien die Friedhofsgebühren in C. niedriger, ist nicht erheblich. Die Grundstückspreise wirken sich lediglich bei den sog. kalkulatorischen Kosten aus. Das in den Grundstücken der Friedhöfe gebundene Kapital der Beklagten wird kalkulatorisch ‑ also fiktiv – verzinst, unabhängig davon, ob die Beklagte Zinsen zu zahlen hat. Dies entspricht dem sog. wertmäßigen Kostenbegriff (im Gegensatz zum sog. pagatorischen Kostenbegriff, der auf tatsächliche Zahlvorgänge abstellt), der § 6 KAG zugrunde liegt. Die Ermittlung der auf die Grundstückskosten berechneten kalkulatorischen Zinsen ist S. 3 der Gebührenbedarfsberechnung zu entnehmen. Die dort in der Tabelle „Zu berücksichtigende Grundstückskosten“ aufgeführten Werte begegnen keinen Zweifeln. Für die dort mit Flächen bezifferten Friedhöfe lässt sich ein berücksichtigter Quadratmeterpreis im Verhältnis von beziffertem Anschaffungswert und Fläche ermitteln. In Anlage 8 der Gebührenbedarfsberechnung, S. 45, ist die Gesamtfläche aller Friedhöfe mit 984.923 qm und deren Gesamtwert mit 1.900.211 Euro genannt. Daraus ist dort ein durchschnittlicher qm-Preis von 1,93 Euro errechnet worden. Ein solcher durchschnittlicher Preis für die Friedhofsgrundstücke ist ersichtlich nicht übersetzt.
Der Vorwurf, die Pachthöhe passe nicht, weil es nicht Siedlungsland sondern Ackerland sei, ist in keiner Hinsicht sachgerecht. Zunächst geht es bei der Gebühr für den Erwerb von Grabnutzungsrechten nicht um ein Pachtverhältnis (nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch – BGB), sondern um ein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis. Die Kosten, die für die Grundstücke zugrunde gelegt worden sind, bewegen sich in einem sehr geringen Bereich, der mit „Siedlungsland“, also Bauland, auch im Bereich der Beklagten kaum zu vergleichen sein dürfte. Die Masse der Kosten folgt auch überhaupt nicht aus den Kosten der Grundstücke, sondern den Kosten der Unterhaltung der Friedhöfe. Dies ist z. B. der Aufstellung auf S. 6 der Gebührenbedarfsberechnung zu entnehmen, die darstellt, wie sich der Kostenanteil pro qm bei den nach Grab- und Umlandfläche zu verteilenden Kosten zusammensetzt. Der qm-Satz von 6,25 Euro enthält nur zu 0,18 Euro (kalkulatorische) Grundstückskosten; der Rest sind weitere kalkulatorische Kosten (0,71 Euro), Betriebseinrichtungskosten von 0,09 Euro und (überwiegend!) Betriebskosten von 5,27 Euro/qm (also Unterhaltungskosten usw.). Dies zeigt, dass die Grundstückskosten nicht übersetzt sind und die Kosten sich überwiegend aus den Unterhaltungskosten ergeben.
Dass der gebührenrelevante Benutzungsvorgang als „Wiedererwerb“ bezeichnet wird, ist unproblematisch. Dass hier nicht das Grundstück der Grabstätte als Eigentum erworben wird, sondern das Nutzungsrecht, ist dem Kundigen ersichtlich. Ein Nutzungsrecht kann aber nicht gehandelt werden wie das Grundeigentum. Die Bezeichnung als Wiedererwerb (im Gegensatz zur Verlängerung) wählt die Beklagte anscheinend dann, wenn ein Nutzungsrecht verlängert wird, nachdem es – wie hier – abgelaufen ist. Dann wird ab dem Zeitpunkt des Ablaufs des Nutzungsrechts ein Nutzungsrecht „wiedererworben“. „Verlängert“ wird nach dem Sprachgebrauch des Ortsrechts der Beklagten ein Nutzungsrecht, wenn es vor dessen Ablauf verlängert wird (so erklärt sich auch die Regelung in Ziffern 2.7 und 2.8 des Gebührenverzeichnisses).
Der Kläger kann gegen die Gebühr nicht einwenden, dass ihm überhaupt kein Nutzungsrecht an einem „Wahlgrab“ eingeräumt sei. Die Familie des Klägers verfügt über das Nutzungsrecht an dem 2-stelligen Erdwahlgrab, um das es hier geht, seit 1965. Die Inhaber des Nutzungsrechts an dieser als solche erkennbaren „Familiengrabstätte“ wechselten, weil die bisherigen Nutzungsrechtsinhaber verstarben und Familienmitglieder das Nutzungsrecht übernahmen. Bei einer aktuellen Nutzungsdauer bis 2017 besteht das Grab dann seit 52 Jahren. Der Charakter eines Wahlgrabes ist offensichtlich gegeben.
Die Beklagte hat auch keine Kosten einer „öffentlichen Parkanlage“ zu Unrecht auf den Kläger als Gebührenschuldner abgewälzt. Sie hat vielmehr in sachgerechter Weise Abzüge für „öffentliches Grün“ und nicht gebührenfähige bzw. betriebsfremde oder nicht erforderliche Kosten ausgegliedert.
Es ist anerkannt, dass Abzüge für allgemeine öffentliche Zwecke und Funktionen, die nicht speziell in Vorteilen der Friedhofsnutzer sondern der Allgemeinheit bestehen, vorzunehmen sind.
Vgl. OVG NRW, a. a. O., www.nrwe.de Rn. 30 ff.
Dort hat das OVG NRW einen öffentlichen Anteil von 20 % der Kosten, den der Friedhofsträger ohne nähere Begründung im Einzelnen festgelegt hatte, nicht beanstandet. Dies verdeutlicht die Weite des kommunalen Einschätzungsspielraums.
Die Beklagte hat sich hier insofern einiges an Mühe gemacht und hat einen Betrag von 871.049 Euro von den Betriebskosten abgezogen. Dies macht von den angesetzten Gesamt-Betriebskosten von 4.210.246 Euro (S. 5 der Gebührenbedarfsberechnung) einen Anteil von 20,69 % aus. Das ist schon nach dem Anteil (zufällig) im Bereich des vom OVG NRW in der zitierten Entscheidung gebilligten Anteils. Es ist auch konkret sachgerecht, weil die Beklagte sich viel Mühe gemacht hat, diesen Anteil nicht zu „greifen“ bzw. zu schätzen, sondern zu ermitteln. Dies ist Anlage 6 und Anlage 8 zur Gebührenbedarfsberechnung zu entnehmen. Dort ist der Betrag von 871.048,58 Euro im Einzelnen aufgeschlüsselt. Es werden sachgerecht betriebsfremde Kosten, die nicht in die Kalkulation einfließen dürfen (wie z. B. für Kriegsgräber und stillgelegte Friedhöfe) ausgegrenzt und insbesondere auch „Aufwand für öffentliche Grünflächenanteile, u.a. wegen mangelnder Belegungsdichte“ von 332.254,32 Euro abgezogen. Dies hat die Beklagte dann im Einzelnen in Anlage 8 „Öffentliches Grün“ aufgeschlüsselt. Die dort vorgenommenen Kostenzuordnungen sind nicht zu bemängeln: In Anlage 8 („Flächennachweise für öffentliche Grünflächenanteile an Friedhöfen“) hat die Beklagte in 5 Kostengruppen Kosten zusammen gestellt, die sie nicht den Friedhofsnutzern zuordnet.Zu Ziff. 1 sind Kosten der „Grabüberhangflächen wegen mangelnder Belegungsdichte“ ermittelt. Die Beklagte hat ihre Grabvorratsflächen von 288.210,72 qm dem für die nächsten 5 Jahre prognostizierten Flächenbedarf für Gräber von 44.894,36 qm gegenübergestellt. Der Überbestand von 243.316,36 qm macht 84,42 % aus. Für die nicht benötigten Vorratsflächen zieht die Beklagte Pflegekosten von 0,90 Euro/qm ab (243.316,36 Euro x 0,90 Euro), also 218.984,72 Euro. Sie legt einen Kostensatz für die Pflege dieser kostenrechtlich nicht-erforderlichen Vorratsflächen von 0,90 Euro/qm zugrunde und nimmt somit die Unterhaltungskosten dieser Flächen aus dem Gebührenhaushalt heraus.In vergleichbarer Weise verfährt sie mit den in Ziff. 2. bis 4. aufgeführten Flächen (Ziff. 2: „Betriebsfremde, überwiegend öffentlich genutzte Flächen“; Ziff. 3: „Sperrflächen für die örtliche und regionale Gas- und Wasserversorgung“; Ziff. 4: „Dem Friedhof zugehörige, aber für den Betriebszweck nicht nutzbare Flächen“). Hier verwendet die Beklagte einige Mühe auf die genaue Abgrenzung, Ermittlung und Benennung von Flächen, deren Kosten richtigerweise nicht in den Gebührenhaushalt einfließen, weil sie nicht betriebsbedingt bzw. nicht erforderlich sind. Die so ermittelten Flächen vervielfältigt die Beklagte sodann mit einem auf den Flächentyp und die dort vorgenommene Pflegeintensität abgestimmten Kostenfaktor bzw. -satz für die Pflege bzw. Unterhaltung (bei Ziff. 2: 0,20 Euro/qm für „Pflegestandard 67-3: nur Verkehrssicherung Bäume und extensiv“; bei Ziff. 3: 0,90 Euro/qm für „Pflegestandard 67-3: intensiv standard“; bei Ziff. 4: 1,99 Euro/qm für „intensiv standard“). Der Unterschied zwischen dem Kostensatz bei Ziff. 3 und Ziff. 4 ist auf den bei Ziff. 3 vorhandenen Zusatz zum Flächentyp „Überw. Rasenfläche“ – also wohl: „überwiegend Rasenfläche“ – zurückzuführen, weil dies geringere Pflegekosten verursacht; solche Flächen müssen lediglich gemäht werden, günstigstenfalls mit Aufsitzrasenmäher. Im Pflegekostensatz fasst die Beklagte die Betriebskosten (einschließlich Personalkosten) sowie die Betriebseinrichtungskosten zusammen, weil auch die Kosten der Maschinen und Geräte in einen solchen Pflege-Kostensatz einfließen. Zuletzt ermittelt die Beklagte unter Ziff. 5 in Anlage 8 die auf die Flächen gemäß Ziff. 1 bis Ziff. 4 entfallenden kalkulatorischen Kosten: die in Ziff. 1. bis 4. aufgeführten Flächen machen insgesamt 296.334,88 qm aus. Bei einem aus der Gesamtfläche von 984.923 qm und dem Gesamtwert der Friedhofsgrundstücke von 1.900.211 Euro folgenden Durchschnittswert von 1,93 Euro/qm ermittelt sie für auszugrenzenden Flächen einen Wert von 571.718,59 Euro und eine kalkulatorische Verzinsung (bei 6 % p.a.) von 34.303,12 Euro. Damit fallen nach Anlage 8 ca. 30 % der Flächen kostenmäßig „aus dem Gebührenhaushalt“ heraus.
Das vorstehend erläuterte kalkulatorische Vorgehen der Beklagten in Anlage 6 und Anlage 8 zur Abgrenzung nicht gebührenfähiger Kosten ist vom Ansatz her nachvollziehbar und rechtmäßig. Die zugrunde gelegten Zahlen sind plausibel. Der Kläger hat diese nicht im Einzelnen substantiiert gerügt, so dass das Gericht keinen Anlass hat, in eine vertiefte Prüfung dieser Zahlen einzusteigen.
Es ist auch kein Verstoß gegen das in § 6 Abs. 2 Satz 3 KAG niedergelegte Gebot enthalten, Überdeckungen (also über die tatsächlichen Kosten hinausgehende Einnahmen) innerhalb eines bestimmten Zeitraums auszugleichen. Die Beklagte hat dargelegt, dass Überschüsse nicht erwirtschaftet worden sind. Die Senkung der Gebühren für Wahlgräber um 5 %, aus der der Kläger auf Überschüsse schließt, war nach den Angaben der Beklagten vielmehr durch eine Systemumstellung beim Gebührenmaßstab, orientiert am sog. „Kölner Modell“, bedingt. Dem ist der Kläger nicht substantiiert entgegengetreten. Das Gericht hat weder Hinweise auf erzielte Überschüsse, noch Anlass zu Zweifeln an den Angaben der Beklagten.
Auch die weitere Rüge des Klägers, das Vorhandensein von Vorratsflächen im Umfang von 58,25 % der gesamten Friedhofsflächen sei nicht erforderlich und die entsprechenden Kosten folglich nicht gebührenfähig, geht ins Leere. Zwar wäre die Berücksichtigung von Kosten, die auf übermäßige Vorrats- oder Reserveflächen entfallen, in der Tat rechtswidrig. Jedoch hält die Beklagte in tatsächlicher Hinsicht nicht 58,25 % der Friedhofsflächen als Vorratsflächen vor. Hier unterliegt der Kläger bzw. sein Bevollmächtigter einem Missverständnis. Die Benennung von 41,75 % der Friedhofsflächen als „verkaufte Bruttograbfläche“ und Verteilung der verbleibenden 58,25 % der Kosten über die Anzahl der Beisetzungen (vgl. S. 2 der Gebührenbedarfsberechnung der Beklagten) dient der Bildung von zwei nach verschiedenen Verteilungsmaßstäben zugeordneten Kostenmassen. Die Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass 58,25 % der Friedhofsflächen nicht etwa Vorratsflächen sind, sondern es sich um „die gesamte Infrastruktur der Friedhöfe“ handelt (Schriftsatz der Beklagten vom 2. Dezember 2013, „Zu 1.“, Bl. 41 der Gerichtsakte). Zur Infrastruktur gehören Wege, Plätze, Zierflächen usw., letztlich all das, was nicht zu den Grabfeldern gehört und in die Größe „Bruttograbfläche“ einzubeziehen ist, womit die Beklagte die Nettograbfläche nebst der einem speziellen Grabtyp zugeordneten „Umlandfläche“ bezeichnet. Die „sonstigen“ Flächen im Umfang von 58,25 % der Gesamtfläche sind also mitnichten insgesamt Vorrats- oder Reserveflächen. Dies sind sie nur zu einem geringen Teil, bzw. die Beklagte bezieht nur die Kosten für einen geringen Teil von Vorratsflächen tatsächlich in die Gebührenkalkulation ein: Anlage 8, Ziff. 1 (S. 44 der Gebührenbedarfsberechnung der Beklagten) ist zu entnehmen, dass die Beklagte über Grabvorratsflächen von 288.210,72 qm verfügt. Dies sind in Bezug auf die Gesamtfläche der Friedhöfe von 984.923 qm (vgl. Anlage 8, Ziff. 5 der Gebührenbedarfsberechnung, S. 45) knapp 30 %, was an Vorratsflächen wohl nicht erforderlich wäre. Aus diesem Grund ermittelt die Beklagte in Ziff. 1 der Anlage auch ihren konkreten prognostizierten Bedarf an Grabflächen für die nächsten fünf Jahre und kommt so auf 44.894,36 qm. Die darüber hinausgehenden 243.316,36 qm sieht die Beklagte selbst als nicht erforderlich an und grenzt die kalkulatorischen Kosten sowie die Unterhaltungskosten dieser Fläche von den gebührenfähigen Kosten ab, wie oben schon dargestellt wurde. Allein für die Unterhaltung dieser übermäßigen (in den nächsten 5 Jahren wahrscheinlich nicht benötigten) Vorratsflächen grenzt sie 281.984,72 Euro ab, was mithin zulasten des allgemeinen Haushalts der Beklagten geht. Darüber hinaus sind den Ziffern 2. bis 4. der Anlage 8 im Einzelnen benannte Flächen zu entnehmen, die die Beklagte nicht zu den gebührenrelevanten Friedhofsflächen zählt und deren Kosten sie abgrenzt. Die dortige Aufstellung spricht für sich und ist nicht zu beanstanden. Zugleich lässt sich Anlage 6 der Gebührenbedarfsberechnung (S. 41) entnehmen, dass auch die Kosten für den stillgelegten Friedhof I. und 80 % der Kosten des B1. (wegen dort vorhandener Gräber, die aus Gründen des Denkmalschutzes von der Beklagten noch unterhalten werden, vgl. S. 3 der Gebührenbedarfsberechnung) nicht in die gebührenfähigen Kosten einbezogen werden. „Überflächen“ werden nach der Einschätzung des Einzelrichters somit sachgerecht ermittelt und aus den gebührenfähigen Kosten ausgeschieden. Der Bevollmächtigte des Klägers hat hiergegen in der mündlichen Verhandlung nach Erörterung und Erläuterung nichts mehr eingewendet. Substantiierte Rügen an der Richtigkeit dieser Erwägungen liegen nicht vor.
Der von der Beklagten bei der Berechnung der kalkulatorischen Kosten zugrunde gelegte Zinssatz von 6 % p.a. für die Verzinsung des Anlagekapitals, insbesondere der Friedhofsgrundstücke, ist nicht zu beanstanden. Der Kläger hat insofern allein den berücksichtigten Zinssatz gerügt, nicht hingegen den grundsätzlichen Ansatz von Zinsen für das in den Friedhöfen gebundene Kapital. Dies begegnet im Übrigen auch keinen Bedenken.
Der kalkulatorische Zinssatz bestimmt sich – anders als der Kläger meint – nicht nach den in der jeweiligen Gebühren(-erhebungs-)periode am Kapitalmarkt (voraussichtlich) herrschenden Verhältnissen. Denn es handelt sich um eine kalkulatorische Verzinsung des in der Anlage langfristig gebundenen Kapitals, das sich im gesamten Restbuchwert widerspiegelt. Dieser Wert erfasst Anlagegüter unterschiedlichsten Alters und damit Kapitalbindungen unterschiedlichster Dauer,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. April 2005 – 9 A 3120/03 -, Juris Rn. 62 f.; OVG NRW, Urteil vom 5. August 1994 – 9 A 1248/92 -.
Da der kalkulatorischen Verzinsung die Funktion zukommt, einen Ausgleich für die finanziellen Belastungen zu bieten, die die Gemeinden für die Aufbringung des in der Anlage langfristig gebundenen Kapitals zu tragen haben,
vgl. zu dieser Funktion der kalkulatorischen Verzinsung: OVG NRW, Urteil vom 1. September 1999 ‑ 9 A 3342/98 -, KStZ 2000, 90 (92 – rechte Spalte),
sind für die Höhe des Zinssatzes maßgebend die langfristigen Durchschnittsverhältnisse am Kapitalmarkt. Diese Verhältnisse können nach der Rechtsprechung des OVG NRW am langjährigen Durchschnitt der Emissionsrenditen für festverzinsliche Wertpapiere inländischer öffentlicher Emittenten abgelesen werden,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. April 2005 – 9 A 3120/03 -, m.w.N. zur Rechtsprechung; VG Düsseldorf, Urteil vom 21. November 2007 – 5 K 1099/06 -; Urteil vom 21. November 2012 – 5 K 1944/12 –, www.nrwe.de, Rn. 86 f.
Die Zinskalkulation ist mithin an den langfristigen Durchschnittsrenditen dieser Emissionen zu messen, die bei Kalkulationserstellung bekannt waren, d. h. unter Berücksichtigung der Renditen, die in den vergangenen Jahrzehnten bis hin zum Vorvorjahr des Jahres, für das die Gebühren kalkuliert und erhoben werden sollen, angefallen sind. Dieser langjährige Durchschnittswert darf nach der zitierten Rechtsprechung des OVG NRW um bis zu 0,5 %-Punkte erhöht werden, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass wegen der die Anlagezinsen regelmäßig übersteigenden Kreditzinsen ein etwaiger Fremdkapitalanteil zu einem höheren Zinssatz zu berücksichtigen ist,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. April 2005 – 9 A 3120/03 -, Juris Rn. 69; OVG NRW, Urteil vom 5. August 1994 – 9 A 1248/92 -.
Dem OVG NRW wie dem erkennenden Gericht sind die Sätze der in Rede stehenden Emissionsrenditen für festverzinsliche Wertpapiere inländischer öffentlicher Emittenten seit dem Jahre 1955 bekannt. Die Sätze aus den Jahren 1955 bis 2002 ergeben sich aus einer von der Deutschen Bundesbank aus öffentlich zugänglichen Daten erstellten, der 5. Kammer des erkennenden Gerichts in einem früheren Klageverfahren mitgeteilten Übersicht vom 12. Januar 2004; zumindest die Werte für die Folgezeit sind auf der Internetseite der Deutschen Bundesbank (www.bundesbank.de, Veröffentlichungen – Statistische Beihefte – Kapitalmarktstatistik, dort unter: Festverzinsliche Wertpapiere inländischer Emittenten) veröffentlicht (gewesen). Hierüber führt die 5. Kammer des Gerichts eine tabellenförmige Übersicht, die dem Einzelrichter vorliegt und die Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.
Ausgehend von den Emissionsrenditen der genannten Finanzanlagen in dem 50-Jahres‑Zeitraum bis zu dem Vorvorjahr des Jahres, für das die Gebühren kalkuliert und erhoben werden sollen (das ist hier – d. h. für die Kalkulation 2012 – das Jahr 2010), ergibt sich unter Einbeziehung des Zuschlages von 0,5 %-Punkten für die Gebührenkalkulation 2012 ein zulässiger Zinssatz von 6,94 %; dieser wird von dem in der Gebührenkalkulation 2012 angesetzten Nominalzins von 6 % nicht erreicht. Aus diesen Gründen hat die 5. Kammer des erkennenden Gerichts den von der Beklagten für die Gebührenhaushalte zugrunde gelegten Satz für die kalkulatorische Verzinsung des Anlagekapitals von 6 % für das Jahr 2012 nicht beanstandet,
Urteil vom 21. November 2012 – 5 K 1944/12 –, www.nrwe.de, Rn. 81 – 91.
Dem schließt der Einzelrichter sich an.
Da sich hieraus ergibt, dass die Beklagte den Zinssatz noch um 0,94 % höher hätte ansetzen können, folgt nach der sog. Ergebnisrechtsprechung des OVG NRW ein kostenmäßiger Spielraum im Hinblick auf anderweitige möglicherweise fehlerhafte Kostenansätze der Beklagten. Denn es ist nach der ständigen Rechtsprechung des OVG NRW davon auszugehen, dass der Gebührensatz lediglich im Ergebnis den Anforderungen des Kostenüberschreitungsverbotes entsprechen und demzufolge nicht auf einer vom Rat beschlossenen stimmigen Gebührenkalkulation beruhen muss. Das bedeutet, dass fehlerhafte Kostenansätze dann keine Auswirkungen auf die Gültigkeit des Gebührensatzes und damit der Satzung insgesamt haben, wenn sich im Rahmen einer umfassenden (ggf. gerichtlichen) Prüfung herausstellt, dass zulässige Kostenansätze mit der Folge unterblieben oder zu niedrig bemessen worden sind, dass sie die fehlerhaften überhöhten Kostenansätze ausgleichen.
Da die Beklagte unter Anwendung des Zinssatzes von 6 % für das Anlagevermögen (für die Grundstücke: 111.763 Euro; für die relevanten Unterkunfts- und Verwaltungsgebäude: 42.392 Euro; die sonstigen Anlagen ohne Urnenwände: 237.548 € - 78.674 Euro = 158.874 Euro) kalkulatorische Zinsen im Umfang von 313.029 Euro ermittelt, wäre dieser Betrag um die Differenz von 0,94 % hinsichtlich des zugrundeliegenden Nominalbetrages zu erhöhen. Dies wäre ein Betrag von 49.041,21 Euro (313.029 Euro / 6 % x 0,94 %). Unzulässige Kostenansätze wären in dieser Höhe nach der Ergebnis-Rechtsprechung des OVG NRW ausgleichbar („Ausgleichsreserve“).
Die vom Kläger gerügte Rundung des Gebührensatzes für ein Wahlgrab „nach oben“ führt ebenfalls nicht zu einer Verletzung des Kostenüberschreitungsverbotes.
Zwar ist es richtig, dass der rechnerisch ermittelte Gebührensatz für ein einstelliges Erdwahlgrab mit einer Nutzungsdauer von 30 Jahren 1991,07 Euro ist (vgl. S. 11 der Gebührenbedarfsberechnung der Beklagten, Abschnitt „Gebührenberechnung“, Ziff. 2. „Erwerb von Wahlgrabstätten mit einer Nutzungsdauer von 30 Jahren“, Ziff. 2.1 „Wahlgrabstätten“) und die Beklagte diesen Satz auf 1992,00 Euro aufgerundet hat. Sie verfolgt damit die Absicht, einen Gebührensatz festzusetzen, der für Fälle der Verlängerung oder des Wiedererwerbs „ohne Rest“ durch 30 teilbar ist (Jahreswert: 66,40 Euro). Der Kläger weist darauf hin, dass auch ein Betrag von 1991,10 Euro „glatt“ durch 30 teilbar wäre (Jahreswert: 66,37 Euro). Die Mehrbelastung des Klägers hierdurch beträgt 0,03 Euro / Jahr / Stelle x 2 Stellen x 5 Jahre = 0,30 Euro. Der Erwerb eines einstelligen Wahlgrabes wäre 0,90 Euro teurer als vom Kläger für richtig gehalten. Dies entspricht ca. einem halben Promille.
Dies führt jedoch nicht zu einer Verletzung des Kostenüberschreitungsverbots. Zunächst ist zu berücksichtigen, dass – neben der Geringfügigkeit der Überschreitung von 0,5 Promille – die Beklagte bei allen errechneten Gebührensätzen mit dem Zweck praktikabler und durch 30 teilbarer Gebührensätze gerundet hat. Es ist hierbei auch abgerundet worden, wenngleich das System der Rundung nicht gleichmäßig – insbesondere nicht nach den Regeln der kaufmännischen Rundung erfolgt – ist. Ohne dass das Gericht dies im Einzelnen (für alle Gebührensätze mit Saldierungseffekten) nachrechnet, ist die Kostenüberschreitung, die der Kläger rügt, mit (auf den Gebührensatz für ein Wahlgrab bezogen) 0,5 Promille äußerst geringfügig und damit nach der Rechtsprechung nicht ausreichend für eine Verletzung des Kostenüberschreitungsverbots. Denn nach der Rechtsprechung des OVG NRW ist eine kalkulatorische Überdeckung von bis zu 3 % keine Verletzung des Kostenüberschreitungsverbots, soweit sie weder auf willkürlichen, also bewusst fehlerhaften Kostenansätzen beruhten oder diesem schwer und offenkundig fehlerhafte Kostenansätze zugrundeliegen,
vgl. Brüning, a. a. O., zu § 6 KAG, Rn. 257 ff., 260 m. w. N., insbesondere aus der Rechtsprechung des OVG NRW.
Die Überdeckung liegt hier in einem minimalen (Promill-)Bereich. Ein fehlerhafter Kostenansatz liegt dem nicht zugrunde, weil unabhängig von prognostizierten Kosten (oder Maßstabseinheiten) der errechnete Gebührensatz aufgerundet worden ist. Dies erfolgt auch nicht willkürlich, sondern folgt aus der sachgerechten Erwägung des praktikablen, durch den Divisor „30“ teilbaren Gebührensatzes. Die Aufrundung von 1991,07 Euro auf 1992,00 Euro statt auf 1991,10 Euro ist nicht ermessensfehlerhaft, weil auch dies nur 0,5 Promille ausmacht.
Selbst wenn man dies anders sähe, wäre die Aufrundung zudem für die Rechtmäßigkeit des Gebührensatzes auch insofern unerheblich, als die Beklagte nach dem oben Dargestellten den Zinssatz für die kalkulatorische Verzinsung des Anlagevermögens um 0,94 % höher hätte ansetzen können. Dadurch besteht in gebührenrechtlicher Hinsicht „Spielraum“ für einen Betrag von 49.041,21 Euro. Der Mehrbetrag von 0,90 Euro je Stelle eines Erdwahlgrabes mit 30-jähriger Nutzungsdauer führt bei von der Beklagten prognostizierten 577 solchen Erwerben (insgesamt für Neuerwerbe, Verlängerungen und Wiedererwerbe) mithin zu aus der Rundung folgenden Mehreinnahmen von 519,30 Euro. Dies stellt somit nach der Ergebnis-Rechtsprechung keine Verletzung des Kostenüberschreitungsverbots dar.
Eine Verletzung des Kostenüberschreitungsverbots ergibt sich des Weiteren nicht aus der Art und Weise, wie die sog. Betriebseinrichtungskosten Eingang in die Berechnung der Gebühr für den Erwerb eines Grabnutzungsrechts finden. Die Rechenmethode lässt sich Anlage 3 und Anlage 4 der Gebührenbedarfsberechnung der Beklagten entnehmen. Der Kläger meint, die Betriebseinrichtungskosten, die bei der Erwerbsgebühr für Grabnutzungsrechte Berücksichtigung finden, müssten stärker als bisher erfolgt vermindert werden, weil „der Betrieb“ (also die öffentliche Einrichtung „Friedhof“) auch anderen Gebührenhaushalten diene. Insofern kann der Einzelrichter einen Rechtsverstoß bzw. eine Verletzung des Kostenüberschreitungsverbots nicht feststellen.
Die Beklagte hat an Betriebseinrichtungskosten für Maschinen, Fahrzeuge und Geräte kalkulatorische Kosten (kalkulatorische Zinsen und Abschreibungen für Abnutzung) einen Betrag von 112.251,63 Euro ermittelt (Zinsen: 26.273,34 Euro; Abschreibung: 85.978,29 Euro). Sie lässt davon jedoch nur einen Betrag von 34.025,74 Euro in die Erwerbsgebühr für Grabnutzungsrechte einfließen (Zinsen: 12.578,11 Euro; Abschreibung: 21.447,64 Euro). Dabei berücksichtigt sie in Ausübung ihres wertenden Ermessens bei der Zuordnung von Kosten, dass die Betriebseinrichtungskosten zum überwiegenden Teil den Bestattungsgebühren zuzuordnen sind, die sich einzelnen Bestattungs- bzw. Benutzungsvorgängen außer dem Graberwerb zuordnen lassen. Beispielsweise der Gräberbagger kommt allein beim Ausheben und Schließen von Gräbern und somit bei den „Kosten der Grabbereitung“ („Gebührenberechnung“, Ziff. B. „Kosten der Grabbereitung“, S. 18/19 der Gebührenbedarfsberechnung) zum Einsatz. Dessen kalkulatorische Zinsen sowie AfA fließt mithin überhaupt nicht in die Erwerbsgebühr für Grabnutzungsrechte ein. Anlage 4 der Gebührenbedarfsberechnung lässt sich jedoch entnehmen, dass die Beklagte die Zinsen und die Abschreibung hinsichtlich der Fahrzeuge Muldenkipper, Kleintransporter und Schlepper zu 50 % den Gebühren für den Erwerb von Grabnutzungsrechten und zu 50 % den sonstigen Gebühren zuordnet. Der Kläger hat pauschal und ohne nähere Begründung gefordert, dass die Beklagte hier geringere Kosten bei den Grabnutzungsrechten ansetzt und mithin einen höheren Anteil der kalkulatorischen Betriebseinrichtungskosten zulasten der „sonstigen Gebühren“ berücksichtigt. Der Sachgebietsleiter der Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung hierzu ausgeführt, dass er davon ausgeht, dass diese Zuordnung der Kosten auf der Grundlage der von den Beschäftigten der Beklagten zu führenden Arbeitskarten erfolgt. Diesen ist zu entnehmen, welche Arbeiten die auf den Friedhöfen tätigen Arbeiter-Teams an welchen Tagen in welchem Stundenumfang mit wie vielen Arbeitern durchgeführt haben. Die Arbeiten werden dabei speziellen Bestattungsvorgängen oder dem Bereich „allgemeine Unterhaltung“ (und damit den Kosten der Grabnutzungsrechte) zugeordnet. Er geht davon aus, dass die 50:50-Zuordnung auf dieser Grundlage erfolgt ist. Die Arbeitskarten werden ausgewertet und finden Eingang in die elektronische Datenverarbeitung und Kostenrechnung mit der in der Friedhofsverwaltung der Beklagten eingesetzten Software „ S. “.Der Einzelrichter hat gegenüber dieser Vorgehensweise keine rechtlichen Bedenken. Zunächst ist eine Zuordnung der Kosten auf der Grundlage der Arbeitskarten mit der Software „ S. “ sachgerecht, weil sie sich an die tatsächliche Zuordnung der Kosten anlehnt und möglichst nah an einen Wirklichkeitsmaßstab heranzukommen versucht. Jedoch wäre nach Auffassung des Gerichts auch eine auf Erfahrungswerten beruhende sachgerechte Schätzung zulässig. Eine Aufteilung der Kosten von Fahrzeugen, die sowohl für allgemeine Unterhaltung als auch für spezielle Bestattungsvorgänge eingesetzt werden, mit jeweils 50 % ist nachvollziehbar und erscheint jedenfalls nicht willkürlich. Der Bevollmächtigte des Klägers ist dem nach Erörterung in der mündlichen Verhandlung nicht mehr entgegengetreten und hat gegen die Erläuterungen der Vertreter der Beklagten keine substantiierten Einwände erhoben. Weitere Ermittlungen des Gerichts in dieser Hinsicht waren deshalb nicht angezeigt.Zudem ist alternativ zu berücksichtigen, dass aus der „Ausgleichsreserve“ im Hinblick auf die Zinshöhe von einem Betrag von rechnerisch 49.041,21 Euro bisher nur ein Betrag von knapp 520 Euro wegen der Rundung des Gebührensatzes nach oben aufgezehrt worden ist. Ein Betrag von ca. 48.520 Euro ist insofern noch offen. Dies übersteigt den Gesamtbetrag der Betriebseinrichtungskosten, die von der Beklagten bei den Erwerbsgebühren für die Grabnutzungsrechte berücksichtigt wurden (nämlich 34.026 Euro).
Zuletzt ist auch in Bezug auf die Höhe der bei den kalkulatorischen Zinsen berücksichtigten Anschaffungskosten der Friedhofsgrundstücke kein Fehler erkennbar. Die Beklagte hat für die gesamten Friedhofsgrundstücke mit einer Fläche von 984.923 qm einen Gesamtwert von 1.900.211 Euro angesetzt (vgl. Anlage 8, Ziff. 5, S. 45 der Gebührenbedarfsberechnung). Dies ergibt einen rechnerischen qm-Preis von 1,93 Euro. Dies ist erkennbar nicht übersetzt. Auch der Kläger, der einen Vergleich mit Grundstückspreisen in C. anführt, dürfte dies einsehen. Die ihn störenden hohen Kosten der Verlängerung seines Nutzungsrechts an seinem 2-stelligen Erdwahlgrab resultieren jedoch nur zu einem sehr geringen Anteil aus den kalkulatorischen Zinsen für die Friedhofsgrundstücke. Überwiegend handelt es sich um Kosten der Pflege und Unterhaltung der Gesamtinfrastruktur der Friedhöfe.Gegen den ermittelten qm-Preis von 1,93 Euro/qm hat der Kläger auch nichts Substantiiertes vorgebracht. Dem Einzelrichter drängen sich insofern keine Fehler auf.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 Kommunalabgabengesetz
§ 6 KAG
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 2 Satz 3 KAG
§ 6 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BestG
§ 2 Abs. 1 KAG
§ 4 Abs. 2 KAG
§ 6 Abs. 3 KAG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 KAG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG
§ 6 Abs. 3 Satz 1 KAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 23 K 6398/10
14 A 2794/12
9 A 3120/03
9 A 1248/92
9 A 3342/98
5 K 1099/06
5 K 1944/12