Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-12-18, Aktenzeichen 3 S 1519/18

Tenor:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 20. Februar 2018 - 13 K 3720/16 - geändert. Der Gebührenbescheid des Landratsamts Hohenlohekreis vom 4. November 2015 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 30. Mai 2016 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin wendet sich gegen die Erhebung von Auslagen für die Durchführung einer Brandverhütungsschau.
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Im Auftrag des Landratsamts Hohenlohekreis führte der Brandschutzsachverständige Dipl.-Ing. (FH) ... am 17.6.2015 eine Brandverhütungsschau in den Räumen der ... Volkshochschule ... der Klägerin in W. durch. Hintergrund der Beauftragung war, dass das Landratsamt seit mehreren Jahren nicht über eigenes zur Durchführung von Brandverhütungsschauen qualifiziertes Personal verfügt und sich deshalb externer Sachverständiger bedient.
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Unter dem 16.9.2015 stellte der Sachverständige dem Landratsamt für die Durchführung der Brandverhütungsschau sowie die Ausarbeitung der Niederschrift ein Honorar i. H. von EUR 780,64 (Stundenhonorar nebst Reisekosten und Mehrwertsteuer) in Rechnung. Diesen Betrag erhob das Landratsamt mit Gebührenbescheid vom 4.11.2015 im Wege des Auslagenersatzes bei der Klägerin. Zur Begründung wurde ausgeführt, zwar sei die Klägerin nach § 10 Abs. 2 Landesgebührengesetz gebührenbefreit, jedoch seien Auslagen nach § 14 Abs. 3 LGebG auch in einem solchen Fall festzusetzen.
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Den von der Klägerin hiergegen unter Hinweis auf eine nach ihrer Auffassung fehlerhafte Anwendung des § 14 Abs. 3 LGebG erhobenen Widerspruch wies das Regierungspräsidium Stuttgart mit Widerspruchsbescheid vom 30.5.2016 zurück. Das Regierungspräsidium ging dabei davon aus, dass die persönliche Gebührenbefreiung aus § 10 Abs. 3 LGebG zwar grundsätzlich auch die Auslagen umfasse, sie hier aber der festgesetzten Erstattung nicht entgegenstehe, da die Auslagen i. S. des § 14 Abs. 2 LGebG das übliche Maß im Einzelfall erheblich überstiegen.
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Am 27.6.2016 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und ihr Aufhebungsbegehren im Wesentlichen mit der Begründung weiterverfolgt, Auslagen, die das übliche Maß im Einzelfall erheblich überschritten, lägen hier bereits deshalb nicht vor, weil sich das Landratsamt mangels eigenen Personals bei jeder Brandverhütungsschau eines Sachverständigen bediene, die Auslagen also üblich seien. Darüber hinaus zeige der Umstand, dass sich die im Gebührenverzeichnis des Landratsamts für die Durchführung einer Brandverhütungsschau vorgesehene Gebühr je Stunde nahezu mit dem Stundenlohn des herangezogenen Sachverständigen decke, dass die Sachverständigenkosten in die Gebührenkalkulation einbezogen seien. Dies sei angesichts der fehlenden eigenen Sachverständigen des Landratsamts auch zwingend.
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Der Beklagte ist der Klage im Wesentlichen aus den im Widerspruchsbescheid angeführten Gründen entgegengetreten.
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Mit Urteil vom 20.2.2018 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die persönliche Gebührenfreiheit der Klägerin nach § 10 Abs. 3 LGebG erstrecke sich nach § 14 Abs. 2 und 3 LGebG nicht auf Auslagen, die im Einzelfall das übliche Maß erheblich überstiegen. Ein solcher Fall liege hier vor. Dabei komme es nicht darauf an, dass sich das Landratsamt schon seit mehreren Jahren eines externen Sachverständigen zur Durchführung von Brandverhütungsschauen bediene, da es hierfür nicht über eigenes qualifiziertes Personal verfüge. Denn die Frage des Vorliegens eines Einzelfalls sei nicht anhand der regelmäßigen Praxis der einzelnen Behörde, sondern anhand eines Vergleichs mit dem gesetzlich vorgesehenen Normalfall für das Verwaltungshandeln zu beantworten. Als Normalfall sei aber gesetzlich vorgesehen, dass die untere Baurechtsbehörde eine Brandverhütungsschau auf der Grundlage des § 47 Abs. 1 LBO selbst durchführe. Denn die Baurechtsbehörden seien nach § 46 Abs. 4 Satz 1 LBO für ihre Aufgaben ausreichend mit geeigneten Fachkräften zu besetzen. Nur dann, wenn die Aufgaben durch die eigenen Fachkräfte nicht erfüllt werden könnten, sei nach § 47 Abs. 2 LBO die Heranziehung von Sachverständigen möglich. Diese Abstufung ergebe sich auch aus Nr. 4 der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur über die Brandverhütungsschau (VwV-Brandverhütungsschau). Die angefallenen Kosten für den externen Sachverständigen überstiegen das übliche Maß auch erheblich. Werde nämlich eine Brandverhütungsschau durch eigenes Behördenpersonal durchgeführt und hierfür in der Folge eine Gebühr im Sinne des § 2 Abs. 4 LGebG festgesetzt, so dürften die im Übrigen anfallenden Auslagen regelmäßig gering sein. Die Sachverständigenkosten seien daher um ein Vielfaches höher einzustufen als üblicherweise anfallende Auslagen. Der Einwand der Klägerin, ein Vergleich des Gebührensatzes im Gebührenverzeichnis des Landratsamts und dem Stundensatz des Sachverständigen zeige, dass die Sachverständigenkosten hier bereits in die Gebührenkalkulation eingeflossen seien, verfange nicht. Denn im Rahmen des § 14 Abs. 2 LGebG dürfe gerade kein Vergleich zwischen der Höhe der Auslagen der Behörde einerseits und der von ihr erhobenen Gebühr andererseits vorgenommen werden. Darüber hinaus sei die Klägerin von der Gebührenerhebung auch gemäß § 10 Abs. 3 LGebG befreit. Der weitere Einwand der Klägerin, § 14 Abs. 1 LGebG fordere eine Berücksichtigung der üblicherweise anfallenden Auslagen bereits bei der Gebührenbemessung, verfange ebenfalls nicht. Denn eine solche Berücksichtigung würde die Ausnahmeregelung des § 14 Abs. 2 und 3 LGebG aushöhlen. So müssten nämlich auch exorbitant hohe Auslagen in Ausnahmefällen auf den allgemeinen Gebührensatz umgelegt werden, was die nicht gebührenbefreiten Schuldner in der Folge deutlich stärker belastete. Durch die Schaffung des § 14 Abs. 2 und 3 LGebG habe der Gesetzgeber jedoch der persönlichen Gebührenfreiheit nicht in allen Fällen den Vorrang eingeräumt. Vielmehr zeige § 14 Abs. 2 LGebG, dass der Gesetzgeber die Höhe von Auslagen im Regelfall als (so) gering ansehe, dass eine Abgeltung mit der anfallenden Gebühr geboten erscheine.
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Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat mit Beschluss vom 9.7.2018 zugelassene Berufung der Klägerin. Diese macht im Wesentlichen geltend, das übliche Maß der Auslagen bemesse sich nach den jeweiligen Verhältnissen beim Gebührengläubiger. Denn es sei dessen Aufgabe, die Gebühren für die jeweilige Leistung durch entsprechende Ausweisung der Kosten in der Gebührenkalkulation abzubilden und damit das „Übliche“ einzukalkulieren sowie das „Unübliche“ negativ vorzudefinieren. Da das Landratsamt seit sieben bis acht Jahren wisse, dass es die Brandverhütungsschau nur durch einen sachverständigen Dritten erbringen könne, hätte es die hierfür anfallenden Auslagen im Rahmen seiner Pflicht zur regelmäßigen Überprüfung und Anpassung der Gebühren nach § 4 Abs. 5 LGebG in seine Gebührenkalkulation aufnehmen müssen. Andernfalls verstoße die angegriffene Entscheidung gegen den Gleichheitssatz, da sie in Landkreisen, in denen die Brandverhütungsschau mit eigenem Personal des Landratsamts durchgeführt werde, keine Gebühren entrichten müsse, in Fällen wie dem vorliegenden aber für dieselbe Leistung Auslagen erhoben würden.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 20. Februar 2018 zu ändern sowie den Gebührenbescheid des Landratsamts Hohenlohekreis vom 4. November 2015 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 30. Mai 2016 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er verteidigt das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts und trägt ergänzend vor, auch der 2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg habe in zwei genauer bezeichneten Entscheidungen für die Frage der Erheblichkeit von Auslagen auf die Höhe der im konkreten Fall entstandenen Auslagen im Verhältnis zu den allgemeinen und abstrakten Auslagen in einem gesetzlich vorgesehenen Normalfall für das Verwaltungshandeln und nicht im Verhältnis zu den üblichen Auslagen der handelnden Behörde abgestellt. Entgegen der Auffassung der Klägerin könne er die in Rede stehenden Auslagen auch nicht ohne Weiteres in seine Gebührenkalkulation aufnehmen, da beispielsweise die Zahl der Brandverhütungsschauen und deren jeweilige durchschnittliche Kosten schwer zu prognostizieren seien. Sofern es zu einem außergewöhnlichen Anstieg komme, verbleibe ein Verlust im Ergebnis beim handelnden Verwaltungsträger, was zu Problemen mit dem Kostendeckungsprinzip nach § 7 LGebG führe. Darüber hinaus könne die Frage nach einer Anpassung der Gebühren nicht vom jeweiligen personellen Bestand einer Behörde, hier dem Bestand an eigenem Personal zur Durchführung von Brandverhütungsschauen, abhängen. Daher komme es auch nicht darauf an, dass das Landratsamt als Gebührengläubiger für die Gebührenfestsetzung zuständig gewesen sei. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht zu erkennen. Denn es erscheine zweifelhaft, ob angesichts der unterschiedlichen personellen Ausstattung mit qualifizierten Brandschutzsachverständigen ein Vergleich zwischen verschiedenen Landratsämtern möglich sei.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten des Senats und des Verwaltungsgerichts Stuttgart sowie die beigezogenen Akten des Beklagten und des Regierungspräsidiums Stuttgart verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung hat in der Sache Erfolg. Die angegriffenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie sind daher unter Änderung des klagabweisenden Urteils des Verwaltungsgerichts Stuttgart aufzuheben.
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1. Die angefochtene Auslagenfestsetzung gegenüber der Klägerin stützt sich auf § 4 Abs. 1 i. V mit § 3 Nr. 2, § 5 Abs. 1 Nr. 1 sowie § 14 Abs. 2 und 3 LGebG.
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Nach § 4 Abs. 1 LGebG setzten die leistungserbringenden Behörden für individuell zurechenbare öffentlicher Leistungen Gebühren und Auslagen nach dem Landesgebührengesetz fest. Zur Begleichung der bei - wie hier - nicht antragsgebundenen bzw. sonstigen öffentlichen Leistungen mit deren Beginn entstehenden Gebühren- und Auslagenschuld (§ 3 Nr. 2 LGebG) ist derjenige verpflichtet, dem die öffentliche Leistung zuzurechnen ist (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 LGebG). Mit der Gebühr sind die der Behörde erwachsenen Auslagen (grundsätzlich) abgegolten (§ 14 Abs. 1 LGebG). Das entspricht dem Ansatz des § 7 Abs. 1 LGebG und dient auch Gründen der Verwaltungsvereinfachung (vgl. Schlabach, Gebührenrecht der Verwaltung in Baden-Württemberg, Stand Mai 2018, RdNrn. 7 und 9 zu § 14 LGebG). Diese Regelung hat (u.a.) im Falle der Gebührenfreiheit zur Folge, dass eine Erhebung von Auslagen (ebenfalls grundsätzlich) ausscheidet. Abweichend hiervon sind jedoch dann, wenn die Auslagen im Einzelfall das übliche Maß erheblich übersteigen, diese Auslagen gesondert in der tatsächlich entstandenen Höhe festzusetzen (§ 14 Abs. 2 LGebG); das gilt auch in den Fällen, in denen die öffentliche Leistung gebührenfrei ist (§ 14 Abs. 3 LGebG).
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Nach diesen Maßgaben ist die hier streitige Auslagenerhebung zu Lasten der nach § 10 Abs. 3 LGebG persönlich gebührenbefreiten Klägerin zu Unrecht erfolgt.
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a) Der als Ausnahmeregelung eng auszulegende § 14 Abs. 2 LGebG setzt voraus, dass die im konkreten Fall entstandenen Auslagen die in einem entsprechenden Verwaltungsverfahren üblicherweise anfallenden Auslagen der Höhe nach erheblich übersteigen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.12.2008 - 2 S 1162/07 - VBIBW 2009, 261 ff.). Da Auslagen gem. § 2 Abs. 5 LGebG schon begrifflich kausal an die erbrachte behördliche Leistung anknüpfen, muss sich, wie das Einzelfallerfordernis des § 14 Abs. 2 LGebG verdeutlicht, die unübliche Auslagenhöhe darüber hinaus auch durch Besonderheiten der Leistungserbringung rechtfertigen lassen. Dies kann dann der Fall sein, wenn ein auf Veranlassung des Antragstellers abweichend vom normalen Geschäftsgang bearbeitetes Gesuch, besondere Schwierigkeiten eines Falles, eine notwendig werdende unübliche Dienstreise oder notwendig werdende besondere Zeichnungen und Pläne zu einem unüblichen Maß der Auslagen führen (vgl. Schlabach, a. a. O., RdNr. 49 zu § 14 LGebG). Gleiches gilt beispielsweise für die Sachverhaltsaufklärung durch Beiziehung eines Sachverständigen (vgl. auch hierzu Schlabach, a. a. O.) oder durch technische Untersuchungen (vgl. zur mikrobiologischen Gewässeruntersuchung im Rahmen der Badegewässerüberwachung VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.3.2009 - 2 S 2036/07 - juris -). Danach können Auslagen für bezogen auf die Leistungserbringung besondere Aufklärungsmaßnahmen (bei Vorliegen der übrigen Voraussetzungen des § 14 Abs. 2 LGebG) gesondert festgesetzt werden, Kosten von im Rahmen der Leistungserbringung üblichen Aufklärungsmaßnahmen sind dagegen in die Gebühr einzukalkulieren und im Sinne von § 14 Abs. 1 mit der Gebühr grundsätzlich abgegolten (vgl. zu Letzterem VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.3.2009, a. a. O.).
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b) Hiervon ausgehend ist eine Auslagenerhebung vorliegend ausgeschlossen, da die Beteiligung eines behördlichen oder privaten Sachverständigen an der Brandverhütungsschau entsprechend Nr. 4.1 VwV-Brandverhütungsschau nicht nur ausnahmsweise, sondern regelmäßig erfolgt.
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Der Einwand des Beklagten, die Kosten privater Sachverständiger ließen sich in der Gebührenberechnung nicht abbilden, da sich diese nicht prognostizieren ließen, greift angesichts der nach § 12 Abs. 2 Nr. 2 LGebG vorgesehenen Möglichkeit zur Bestimmung von Gebühren nach Zeiteinheiten nicht durch. Hiervon hat das Landratsamt in Nr. 50.6.25 seines Gebührenverzeichnisses im Übrigen auch Gebrauch gemacht. Dass prinzipielle Unterschiede zwischen der Kalkulation der Kosten für behördliche und der Auslagen für fremde Brandschutzsachverständige nicht bestehen, hat der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage des Gerichts bestätigt.
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2. Die Forderung des Beklagten lässt sich auch nicht anderweitig rechtfertigen.
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a) Der in Nr. 50.6.26 des Gebührenverzeichnisses des Landratsamts Hohenlohekreis in der Fassung vom 25.9.2015 unter der Überschrift „Anmerkung“ aufgeführten Auslagenerhebung bei Durchführung von Brandverhütungsschauen durch private Brandschutzsachverständige kommt allenfalls eine Hinweisfunktion zu. Denn § 4 Abs. 3 Satz 1 LGebG ermächtigt die Landratsämter lediglich zum Erlass von Rechtsverordnungen, in denen die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren festgesetzt werden. Auf die von den Gebühren zu unterscheidenden Auslagen (vgl. § 2 Abs. 4 und 5 LGebG) erstreckt sich die Verordnungsermächtigung demgegenüber nicht.
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b) Eine Festsetzung von Sachverständigengebühren i. S. des § 13 LGebG, auf die sich die persönliche Gebührenbefreiung des § 10 Abs. 2 LGebG nicht erstreckt (§ 10 Abs. 7 LGebG) ist hier nicht erfolgt, so dass offen bleiben kann, ob die Voraussetzungen der genannten Vorschrift erfüllt wären. Hiergegen spricht allerdings, dass § 13 LGebG eine durch Rechtsvorschrift vorgeschriebene Beteiligung von Sachverständigen fordert, eine Heranziehung von Sachverständigen zur Brandverhütungsschau aber ausdrücklich nur in Nr. 4.1 VwV-Brandverhütungsschau, also einer Verwaltungsvorschrift ohne Rechtssatzcharakter, vorgesehen und auf der Grundlage des § 47 Abs. 2 LBO zwar zulässig, jedoch nicht vorgeschrieben sein dürfte (im Ergebnis a. A., aber ohne weitere Begründung Schlabach, a. a. O., RdNr. 19 zu § 13 LGebG).
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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Beschluss vom 18. Dezember 2018
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Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gem. § 63 Abs. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 3 GKG auf EUR 780,64 festgesetzt.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 7 LGebG
§ 14 LGebG
§ 13 LGebG
§ 14 Abs. 3 LGebG
§ 10 Abs. 3 LGebG
§ 14 Abs. 2 LGebG
§ 14 Abs. 2 und 3 LGebG
§ 47 Abs. 1 LBO
§ 46 Abs. 4 Satz 1 LBO
§ 47 Abs. 2 LBO
§ 2 Abs. 4 LGebG
§ 14 Abs. 1 LGebG
§ 4 Abs. 5 LGebG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 LGebG
§ 3 Nr. 2 LGebG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 LGebG
§ 7 Abs. 1 LGebG
§ 2 Abs. 5 LGebG
§ 12 Abs. 2 Nr. 2 LGebG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 LGebG
§ 2 Abs. 4 und 5 LGebG
§ 10 Abs. 2 LGebG
§ 10 Abs. 7 LGebG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 13 K 3720/16
2 S 1162/07
2 S 2036/07