Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-12-02, Aktenzeichen 17 K 6449/01
ECLI: ECLI:DE:VGD:2003:1202.17K6449.01.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Leistung einer Sicherheit oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks in U, G1 (postalisch: L Straße 15). Das zuvor industriell (Kraut- und Obstsaftfabrik) genutzte Grundstück, auf dem sich derzeit ein Getränkemarkt befindet, beabsichtigt der Kläger gewerblich zu nutzen. Auf dem Grundstück befinden sich Aufhäufungen von Schlacke und Bauschutt (so genannte „Mieten"). Teilweise ist das Material auch bereits in die Erde verbracht, sodass sich zum Teil eine etwa niveaugleiche plane Fläche ergibt. Die Schlacke wurde von einem Transportunternehmen geliefert, der Bauschutt stammte aus dem Abbruch von auf dem Grundstück früher befindlichen Gebäuden. Der Kläger wollte Schlacke und Bauschutt ursprünglich als Untergrund für Flächenbefestigungen auf seinem Grundstück nutzen. Über die Anlieferungen der Schlacke - 17 Lastzug- Ladungen Hüttenmineralgemisch - an den Kläger lagen Quittungen vor (OLG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juni 2001 - 22 U 21/01, UA Bl. 3 [Beiakte Heft 4] mit Verweis auf Bl. 41-43 der dortigen GA).
Mit dem Lieferanten der Materialien kam es zu einem zivilrechtlichen Streit darüber, ob diese vertragsgerecht seien. Das Landgericht Krefeld (Urteil vom 28. September 2000 - 3 O 23/00) und das Oberlandesgericht Düsseldorf (Urteil vom 8. Juni 2001 - Az. 22 U 21/01, jeweils Beiakte Heft 4) wiesen die Klage des Klägers als unbegründet ab, weil nach den sachverständigen Feststellungen im selbstständigen Beweisverfahren (Amtsgericht Kempen - 13 H 18/98) eine Einbaufähigkeit der Schlacke als Tragschicht unter einer versiegelten Oberfläche nicht ausgeschlossen ist; hiergegen erhob der Kläger Verfassungsbeschwerde, die nicht zur Entscheidung angenommen wurde (Beschluss vom 26. Februar 2003 - 2 BvR 1257/01).
Mit Schreiben vom 30. März 2001 hörte der Beklagte den Kläger zu der beabsichtigten Beseitigungsverfügung an. Am 8. Mai 2001 erließ der Beklagte eine Ordnungsverfügung, mit der er dem Kläger aufgab, innerhalb von 6 Wochen nach Bestandskraft den auf seinem Grundstück befindlichen Bauschutt und das Schlackenmaterial zu beseitigen, wenn nicht innerhalb dieser Frist vollständige wasserrechtliche Anträge vorliegen, die eine zulässige Einbauart bezeichnen. Außerdem sollte der Kläger einen Nachweis über den Verbleib der Stoffe führen. Gleichzeitig drohte der Beklagte für den Fall des Zuwiderhandelns ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,- DM an. Außerdem erließ er einen Gebührenbescheid für die Verfügung in Höhe von 1.500,- DM.
Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies die Bezirksregierung E mit Bescheid vom 27. September 2001 zurück.
Am 15. Oktober 2001 hat der Kläger Klage erhoben.
Der Kläger trägt unter Beibringung verschiedener Gutachten und Stellungnahmen von Sachverständigen vor, dass die von seinem Lieferanten auf das Grundstück verbrachten Schlackenmaterialien zu dem beabsichtigten Zweck ungeeignet seien, weil sie die Umwelt gefährdeten. Er ist der Ansicht, dass der Beklagte die Lieferfirma zur Beseitigung der Materialien hätte heranziehen müssen.
Der Kläger beantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 8. Mai 2001 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 27. September 2001 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, dass es sich bei den Materialien um Abfälle handele, für die der Kläger als Abfallbesitzer beseitigungspflichtig sei. Aus Gründen der Gefahrenabwehr müsse er der Effektivität den Vorrang vor der Lösung zivilrechtlicher Streitfragen zwischen dem Kläger und seinem Lieferanten geben.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, der Bezirksregierung E, der Generalstaatsanwaltschaft E und des Amtsgerichts L ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Ordnungsverfügung, der Gebührenbescheid und der dazu ergangene Widerspruchsbescheid sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1991 (BGBl. I S. 686), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3987) - im Folgenden: VwGO.
Die angegriffene Entsorgungsanordnung gründet sich auf die §§ 21 Abs. 1 i.V.m. 27 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (KrW-/AbfG)
vom 27. September 1994 (BGBl. I S. 2705), zuletzt geändert durch Art. 69 des Gesetzes vom 21. August 2002 (BGBl. I S. 3322),
vgl. insoweit Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Februar 2001 - 20 B 1667/00 -; Spoerr, in: Brandt/Ruchay/Weidemann - Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (München; Stand: 1. August 2000), § 27 KrW-/AbfG, Rn. 64.
Der Beklagte war für die Anordnung nach § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG, § 34 Abs. 1 des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
(LAbfG) vom 21. Juni 1988 (GV NRW S. 250), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. Mai 2000 (GV NRW S. 439)
in Verbindung mit § 1 Abs. 1 und Anlage Ziffer 31.1.10, 31.1.31.1 Nr. 4b des Verzeichnisses der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des technischen Umweltschutzes
(ZustVOtU) vom 14. Juni 1994 (GV NRW S. 360), zuletzt geändert durch Verordnung vom 21. März 2000 (GV NRW S. 364)
zuständig. Die streitgegenständliche Anordnung dient der Durchführung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. § 27 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG statuiert den Grundsatz des abfallrechtlichen Anlagenzwanges, gegen den der Kläger mit der Lagerung des lose aufgeschütteten und des verfüllten Bauschutts und der Schlacken auf seinem Grundstück verstößt, weil es sich dabei nicht um eine abfallrechtlich zugelassene Anlage handelt.
Bei dem Bauschutt und den Schlacken handelt es sich um Abfall im Sinne von § 3 Abs. 1 KrW-/AbfG. Danach sind Abfälle alle beweglichen Sachen, die unter den in Anhang I zum KrW-/AbfG aufgeführten Gruppen fallen und deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Allerdings hat die Aufzählung in Anhang I wegen der Auffanggruppen Q 14 und Q 16 keine konstitutive, sondern nur eine deskriptive bzw. deklaratorische Bedeutung für den Abfallbegriff,
vgl. schon Petersen/Rid, Das neue Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, in: NJW 1995, 7, 9.
Entscheidend für den Abfallbegriff sind die Entledigungstatbestände. Nach § 3 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG ist gesetzlich ein Entledigungswille hinsichtlich solcher beweglicher Sachen anzunehmen, deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt (Fiktion). Nach der gemäß § 3 Abs. 3 S. 2 KrW-/AbfG letztlich maßgeblichen Verkehrsanschauung fehlt der ggfs. zukünftig geänderten Zweckbestimmung der Schlacke bzw. des Bauschutts die Unmittelbarkeit, die wesentlich ein zeitliches Moment enthält. Während unter dem Regime des AbfallG 1986 „Wirtschaftsgüter" - jedenfalls die vom Kläger eingekaufte Schlacke könnte unter diesen Begriff fallen - noch aus dem Anwendungsbereich des Abfallrechts herausgenommen wurden,
vgl. Kunig/Schwermer/Versteyl, Abfallgesetz, 2. Auflage (1992), § 1 Rn 28, 33,
stellen diese nach dem KrW-/AbfG nunmehr Abfall dar. Die weite Auslegung des Abfallbegriffs des KrW-/AbfG entspricht den Zielsetzungen und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu den europäischen Abfallrichtlinien, deren Umsetzung das deutsche KrW-/AbfG dient. So hat der Europäische Gerichtshof mehrfach festgestellt, dass „Wirtschaftsgüter" in den Abfallbegriff einzubeziehen sind,
bereits Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 28. März 1990 - Rs. 206/88 u.a., in: Slg. 1990, I-1461, 1477 (Vesso & Zanetti); Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 10. Mai 1995 - Rs. C-422/92, in: DVBl 1995, 1003 (Kommission./.Bundesrepublik Deutschland); Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 15. Juni 2000 - Rs. C-418/97, C-419/97, in: Slg. 2000, I-4475, 4529 ff.
Selbst wenn man hinsichtlich beider Materialarten unterstellt, dass es sich um an sich wirtschaftlich einsetzbares Material handelt, liegt Abfall vor, weil der Grad der Wahrscheinlichkeit, dass es ohne Zwischenlagerung sofort einer neuen Zweckbestimmung zugeführt wird, angesichts der langen und wiederholten Lagerung und der auch in der mündlichen Verhandlung erklärten Weigerung des Klägers, Bauschutt und Schlacken als Unterbau zu Befestigungszwecken zu verwenden, gegen Null geht,
vgl. Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 18. April 2002 - Rs. C-9/00, in: DVBl 2002, 827 (829 f.) m. Anm. Frenz; als Abfall wurde sogar nachweislich verkauftes Altholz ohne weitere Diskussion eingeordnet von Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 3. Juli 2002 - 8 A 10178/02, in: DVBl 2002, 1436 (LS); zur nötigen zeitlichen Nähe der neuen Zweckbestimmung: Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein, Urteil vom 12. September 2000 - 4 L 87/00, in: NordÖR 2002, 122.
Selbst unter dem Regime des engeren Abfallbegriffs des § 1 Abs. 1 Abfallgesetz a. F.
Abfallgesetz vom 27. August 1986
wurde unsortierter Bauschutt vom Bundesverwaltungsgericht als Abfall qualifiziert,
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24. Juni 1993 - 7 C 11/92, in: BVerwGE 92, 353.
Diese Entscheidung hat unter Geltung von § 3 KrW-/AbfG umso mehr Gültigkeit, als es auf die Gefährlichkeit der Stoffe für ihre Einordnung als Abfall im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes nicht ankommt,
vgl. beispielhaft Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 18. April 2002 - Rs. C-9/00 (Palin Granit), in: DVBl 2002, 827, 830 Tz. 47 ff.
Überdies trägt der Kläger selbst umfänglich vor, dass es sich bei den Materialien um umweltgefährdende Abfälle handelt.
Bei den Materialien handelt es sich auch soweit mit ihren Bodenvertiefungen ausgefüllt worden sind, um bewegliche Sachen im Sinne des § 3 Abs. 1 S. 1 KrW- /AbfG, sodass sie insgesamt dem Abfallregime unterstehen. Der Begriff der „beweglichen Sache" in § 3 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG ist nicht gleich bedeutend mit dem der §§ 90, 93 ff. BGB. Vielmehr sind die sachenrechtlich erscheinenden Begriffe des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes nach der Rechtsprechung der erkennenden Kammer stets vorwiegend abfallrechtlich und nicht in erster Linie im bürgerlich- rechtlichen Sinne auszulegen,
vgl. Urteil der erkennenden Kammer vom 4. Februar 2003 - 17 K 316/03 UA Bl. 7 ff.
Der Sinn des weiten bürgerlich-rechtlichen Grundstücksbegriffs - dem Komplementärbegriff zur beweglichen Sache - liegt darin, die wirtschaftliche Einheit des Grundstücks zu erhalten und den Wert der Sachgesamtheit zu schützen,
Bundesgerichtshof, Urteil vom 3. März 1956 - IV ZR 301/55, in: BGHZ 20, 154 (157).
Dem Abfallrecht liegt demgegenüber daran, die Verantwortlichkeit für den entstandenen Abfall zu bestimmen und die von dem Abfall ausgehenden Gefahren zu bekämpfen,
Breuer, in: Jarass/Ruchay/Weidemann, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Loseblatt (Stand: 1. März 2003), § 3 Rn. 34; von Lersner, in: Hösel/von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Loseblatt (Stand: Juni 2003), § 3 Rn. 6; a. A. Kunig, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 2. Auflage (2003) § 3 Rn. 11 ff.
Die Rechtsprechung hat das Verhältnis zwischen dem bürgerlich-rechtlichen und dem abfallrechtlichen Sachbegriff bislang nicht grundsätzlich entschieden, sondern sich auf die Betrachtung des jeweiligen Einzelfalles beschränkt. Auf einem Grundstück gelagerte und abgedeckte Gießereialtsande sind als bewegliche Sachen im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes und damit als Abfall angesehen worden,
Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 29. März 1994 - 2 EO 18/93, in: NVwZ-RR 1993, 253,
während Flüssigkeiten, sobald sie ins Erdreich geflossen sind, durch ihre Verbindung mit dem Boden ihre Beweglichkeit und zugleich ihre Abfalleigenschaft verlieren und höchstens durch Ausbaggern wieder zu Abfall im Gesetzessinne werden,
Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 21. Dezember 1998 - 7 B 211/98, in: NVwZ 1999, 421; Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 20. Oktober 1987 - 7 C 87/86, in: NVwZ 1988, 1126 (jeweils zum AbfG a. F., das aber ebenfalls eine bewegliche Sache voraussetzte).
weiter gehend hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof Bauschutt und ähnliche Materialien, die in eine Kiesgrube zum Zwecke der Verfüllung und Rekultivierung eingebracht werden, trotz dieser Verbindung mit dem Grundstück als Abfall eingestuft,
Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 3. Februar 1986 - IX TH 120/82, in: NVwZ 1986, 662 (zum AbfG a. F.).
Darüber hinausgehend hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof allgemein vertreten, dass die einmal bestehende abfallrechtliche Beseitigungspflicht nicht dadurch entfällt, dass durch Naturvorgänge wie Verwachsen die Beweglichkeit des einstmals zweifellos gegebenen Abfalls entfällt,
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof München, Beschluss vom 21. November 1988 - 20 CS 88.2324, in: NVwZ 1989, 681.
Ob sich ein so weitgehender Rechtsgrundsatz dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz entnehmen lässt, muss in dem hier zu entscheidenden Verfahren nicht festgestellt werden. Ganz überwiegend wird nämlich zu Recht die Auffassung vertreten, dass Abfälle nicht ihre Abfalleigenschaft dadurch verlieren, dass die Ablagerungen, Produktionsrückstände usw. mit einer (auch festen) Erdschicht abgedeckt werden. Vielmehr müssen die Abfälle zumindest mit dem sie umgebenden Boden „verwachsen" sein, um ihre Beweglichkeit im Sinne des Abfallrechts zu verlieren,
Paetow, Das Abfallrecht als Grundlage der Altlastensanierung, in: NVwZ 1990, 510 (511 f.); Schink, Abfallrechtliche Probleme der Sanierung von Altlasten, in: DVBl 1995, 1149 (1151); Scheier, 228. Kolloquium des Instituts für das Recht der Wasserwirtschaft an der Universität Bonn am 18. Mai 1984 (Referat), in: ZfW 1984, 333 (334); .
Soweit die Schlacken und der Bauschutt aufgehäuft auf dem Grundstück lagern, bestehen hinsichtlich ihrer Abfalleigenschaft, insbesondere was ihre Einstufung als bewegliche Sachen betrifft, zum Zeitpunkt der rechtlich maßgeblichen Widerspruchsentscheidung keine Bedenken. Dasselbe gilt im Ergebnis auch für die Materialien, die in offener Bauweise in das Grundstück - in flacher Tiefe etwa bis 70 cm - eingebracht, aber noch nicht überdeckt sind. Aus der entscheidenden abfallrechtlichen Perspektive ist es rechtlich unerheblich, ob die Schlacke und der Bauschutt nach oben aufgehäuft oder nach unten in eine Grube eingefüllt worden sind. In beiden Fällen ist es - jedenfalls im entscheidungserheblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids - nicht zu einer festen Verbindung mit dem Grundstück gekommen. Ob ein aufstehender Haufen auf einem vormals planen Grundstück aufgeschüttet wird oder eine natürliche oder künstlich geschaffene Senke in einem Grundstück so verfüllt wird, dass danach eine ebene Fläche entsteht, hat rechtlich keine Unterscheidungskraft für die Frage, ob Abfall vorliegt. Eine Verwachsung oder nicht mehr erkennbare Vermischung mit dem natürlichen Boden sind nicht erfolgt. Die in der Verfügung benannten Materialien sind gleichermaßen leicht oder aufwändig zu entfernen, sei es dass die Haufen abgetragen oder die nicht abgedeckten „Erdmieten" ausgebaggert werden müssen,
zu dem Kriterium vgl. Schink, Abfallrechtliche Probleme der Sanierung von Altlasten, in: DVBl 1995, 1149 (1151).
Der Kläger ist hinsichtlich der Materialen Abfallbesitzer im Sinne des § 3 Abs. 6 KrW-/AbfG, weil er die tatsächliche Sachherrschaft über sein Grundstück und damit über die dort lagernden Materialien ausübt. Als Grundstückseigentümer ist er zudem Abfallerzeuger gemäß § 3 Abs. 6 KrW-/AbfG, soweit es sich um den Bauschutt handelt, denn er stammt von in seinem Auftrag abgebrochenen Gebäuden auf seinem Grundstück. Nach § 11 Abs. 1 KrW-/AbfG ist der Kläger als Abfallbesitzer und Abfallerzeuger zur Beseitigung verpflichtet, sodass er tauglicher Adressat der Beseitigungsverfügung ist.
Hinsichtlich der Auswahl des Klägers als inanspruchzunehmender Adressat sind Ermessensfehler des Beklagten nicht festzustellen, vgl. § 114 VwGO. Es stand im pflichtgemäßen Ermessen des Beklagten, den für die rechtswidrige Lagerung des Abfalls Heranzuziehenden auszuwählen. Dieses Ermessen hat er fehlerfrei betätigt, indem er den Kläger als Abfallbesitzer zur Beseitigung heranzog. Kommen zur Gefahrbeseitigung mehrere Adressaten in Betracht, darf sich die Ordnungsbehörde vornehmlich am Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr orientieren. Sie darf also denjenigen Adressaten auswählen, der aus ihrer Sicht am ehesten die Gewähr dafür bietet, die Gefahr schnell und nachhaltig zu beseitigen. Was den Bauschutt anbetraf, musste der Beklagte ein Auswahlermessen nicht betätigen, weil der Kläger Abfallerzeuger und Abfallbesitzer war. Hinsichtlich der Schlacken kam zwar möglicherweise auch der Lieferant als entsorgungspflichtiger Abfallerzeuger in Betracht, weil der Kläger den Lieferanten allerdings vertraglich verpflichtet hatte, ihm eine befestigte Fläche auf dem Grundstück anzulegen und der Lieferant sich bei der Anlieferung der Schlacken im Rahmen des vertraglich Vereinbarten gehalten hatte - insofern verweist die erkennende Kammer auf das Urteil des Oberlandesgerichts E - konnte sich der Beklagte auch insofern ermessensfehlerfrei an den Kläger wenden. Als Grundstückseigentümer bot er aus der Sicht des Beklagten am ehesten die Gewähr für eine schnelle und nachhaltige Gefahrbeseitigung. Der Beklagte hat durch die Auswahl des Klägers und Grundstückseigentümers vorhersehbare Streitigkeiten zwischen ihm und dem Lieferanten, welches Material genau von wem zu beseitigen sei, im Sinne einer zügigen Gefahrbeseitigung gelöst. Dass er hierbei aus Effektivitätsgründen Abstand genommen hat, den Lieferanten in Anspruch zu nehmen, ist nicht zu beanstanden.
Da der Kläger die Verbringung der Schlacken auf sein Grundstück durch die vertragliche Vereinbarung erst ermöglicht und so die entscheidende Ursache der Risikoverwirklichung gesetzt hat, kommt eine Begrenzung seiner Zustandsverantwortlichkeit auf der Grundlage des Eigentumsgrundrechts (Art. 14 Grundgesetz) dergestalt, dass der Lieferant vorrangig in Anspruch zu nehmen war, nicht in Betracht,
vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 16. Februar 2000 - 1 BvR 242/91 u. a., in: DVBl 2000, 1275 zur Altlastensanierung; dort ist festgestellt, dass es keine verfassungsrechtliche Pflicht gibt, einen Zustandsverantwortlichen stets nachrangig nach dem Verhaltensverantwortlichen in die Pflicht zu nehmen; zustimmend: Verwaltungsgerichtshof München, Beschluss vom 22. März 2001 - 22 ZS 01.738, in: NVwZ 2001, 821.
Die Ordnungsverfügung war auch hinreichend bestimmt, soweit sie lediglich den Bauschutt bzw. das Schlackenmaterial bezeichnete und auf eine dem Bescheid beigegebene zeichnerische Darstellung verzichtete. Gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG NRW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet, dass aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und sonstigen dem Adressaten bekannten oder für ihn ohne weiteres erkennbaren Umständen vollständig, klar und unzweideutig hervorgehen muss, welche Rechtsfolge von der Behörde gewollt ist. Insbesondere im Bereich der Eingriffsverwaltung, in dem ein Verwaltungsakt regelmäßig Grundlage von Vollstreckungsmaßnahmen sein kann, müssen der Adressat der Ordnungsverfügung und gegebenenfalls die Vollstreckungsbehörde eindeutig erkennen können, was im Einzelnen verlangt wird,
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 11.6.1992 - 20 A 2485/89,in: OVGE 43, 54; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16. Dezember 2002 - 21 B 1723/02, in: NWVBl 2003, 315 (316).
Um den Inhalt einer Verfügung bestimmen zu können, muss sie ausgelegt werden. Dabei greift die für empfangsbedürftige Erklärungen allgemein geltende Auslegungsregel, dass darauf abzustellen ist, wie der Empfänger des Bescheids diesen verstehen musste (so für das bürgerliche Recht niedergelegt in § 133 BGB),
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. Februar 1994 - 8 C 2.92, in: KStZ 1995, 73 (zu einem Beitragsbescheid); Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. November 1994 - 11 A 4214/92, in: NWVBl 1995, 344 (zu einer Ordnungsverfügung).
Durch bereits seit Jahren geführte Diskussionen zwischen dem Kläger und dem Beklagten und die im selbstständigen Beweisverfahren getroffenen Feststellungen war dem Kläger hinreichend genau erkennbar, welche Stoffe er zu beseitigen hatte. Er hat auch im Verfahren nicht vorgetragen, dass der Umfang der Verfügung für ihn nicht erkennbar gewesen sei.
Die Verfügung mit der auflösenden Bedingung der Stellung eines wasserrechtlichen Genehmigungsantrags zu verbinden, begegnet keinen rechtlichen Bedenken, da der Kläger hierdurch nicht zur Stellung eines solchen Antrages und zum Einbau als Unterbau einer befestigten Fläche - wofür es keine Ermächtigungsgrundlage gäbe - gezwungen wird,
vgl. Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Beschluss vom 7. Juli 1992 - 7 M 2954/92, in: NVwZ-RR 1993, 7 (8),
sondern ihm lediglich die Möglichkeit eröffnet wird, die bereits angeordnete Beseitigungspflicht nicht zur Entstehung gelangen zu lassen. Diese Bedingung beschwert ihn unabhängig von ihrer Rechtmäßigkeit auch nicht, denn sie eröffnet ihm lediglich die weitere Handlungsmöglichkeit, der ihm aufgegebenen kostspieligen Entsorgung der Materialien zu entgehen und sie wirtschaftlich sinnvoll zu nutzen.
Anhaltspunkte dafür, dass die Verfügung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
Dass der Beklagte die Ordnungsverfügung hinsichtlich der Teils der zu beseitigenden Materialien (soweit eingebaut) auf Wasserrecht gestützt hat, hat keine rechtlichen Auswirkungen. Das Gericht hat umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch den angegriffenen Verwaltungsakt getroffene Entscheidung trägt oder nicht. Dazu gehört auch, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist,
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 30. Juni 1989 - 4 C 40/88, in: BVerwGE 82, 185 (188).
Es bleibt demgemäß offen, ob der Beklagte seine Verfügung zu Recht teilweise auf Wasserrecht stützen konnte, wofür einiges spricht,
vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 16. Dezember 1997 - 3 L 236/95, in: ZfW 1999, 45 zu einer auf das Wasserhaushaltsgesetz gestützten Beseitigungsverfügung bezüglich Schlacke, die auf einem Parkplatz aufgebracht war.
Die dem Kläger aufgegebene Nachweispflicht hinsichtlich des Verbleibs der Abfälle findet ihre Ermächtigung in § 42 Abs. 1 KrW-/AbfG.
Das zugleich angedrohte Zwangsgeld beruht auf §§ 55 Abs. 1, 56 Abs. 1, § 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 Abs. 1, 63 VwVG NRW. § 60 Abs. 1 VwVG NRW a. F. eröffnete einen Zwangsgeldrahmen bis 100.000,- DM. Mit den angedrohten 10.000,- DM bewegt sich der Beklagte im unteren Bereich des ihm eröffneten Ermessensrahmens. Das Zwangsgeld soll den Pflichtigen nachdrücklich dazu anhalten, die ihm aufgegebene Verhaltenspflicht zu erfüllen. Sein wirtschaftliches Interesse an der Nichterfüllung der bewehrten Verfügung ist deswegen zu berücksichtigen. Angesichts der Höhe der geschätzten Entsorgungskosten außerhalb des eigenen Grundstücks - und zwar auch, falls sie sich tatsächlich nur im Rahmen von 25.000,- DM bewegen sollten, wie der Kläger vorträgt (Beiakte Heft 1 Bl. 161) - verstößt die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes auch vor diesem Hintergrund nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (§ 58 VwVG NRW).
Die vom Beklagten festgesetzte Gebühr von 1.500,- DM ist nicht zu beanstanden, insbesondere sind Ermessensfehler nicht erkennbar, vgl. § 114 VwGO. Sie stützt sich auf § 1 Abs. 1 Nr. 1, § 9 Abs. 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen,
in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 1999 (GV NRW S. 524) (GebG NRW),
in Verbindung mit Ziffer 28.2.1.6 des Allgemeinen Gebührentarifs zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung
in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. August 1980 (GV NRW S. 924).
Nach dieser Tarifstelle ist ein Rahmensatz von 10,- bis 10.000,- DM, in besonderen Fällen bis 100.000,- DM eröffnet. Diesen Rahmen hat der Beklagte im Ergebnis - jedenfalls in der nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO maßgeblichen Fassung des Widerspruchsbescheids - ermessensfehlerfrei ausgefüllt. Die nach § 9 Abs. 1 GebG NRW ermessensleitenden Kriterien sind, wenn auch knapp und im Wesentlichen nur hinsichtlich des Ergebnisses der Ermessenserwägung, im Bescheid niedergelegt. Im Zusammenhang mit der allgemeinen Begründung seines Erlasses kommt der jahrelange Verwaltungsaufwand und das wirtschaftliche Interesse des Klägers an der Nichtbefolgung des Bescheids zum Ausdruck. Da sich die Gebühr ebenso wie das Zwangsgeld im unteren Bereich des eröffneten Rahmens hält, ist sie auch nicht als unverhältnismäßig hoch zu beanstanden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 90, 93 ff. BGB
§ 27 KrW-/AbfG
§ 3 KrW-/AbfG
§ 114 VwGO
§ 58 VwVG NRW
§ 113 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 21 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 27 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 3 S. 2 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 6
KrW-/AbfG
§ 3 Abs. 6 KrW-/AbfG
§ 11 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 42 Abs. 1 KrW-/AbfG
§ 60 Abs. 1 VwVG NRW
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 9 Abs. 1
GebG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11,
711 ZPO
§ 34 Abs. 1
des Abfallgesetzes
§ 1 Abs. 1 Nr. 1, § 9 Abs. 1 des Gebührengesetzes
Art. 14
Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: NJW 1995, 7, 9
DVBl 1995, 1003
DVBl 2002, 827
DVBl 2002, 1436
NordÖR 2002, 122
BVerwGE
92, 353
DVBl 2002, 827, 830
BGHZ 20, 154
NVwZ-RR 1993, 253,

49
NVwZ 1999, 421
NVwZ 1988, 1126
NVwZ 1986, 662
NVwZ 1989, 681
NVwZ 1990,
510
DVBl 1995, 1149
DVBl 2000, 1275
NVwZ 2001, 821
NVwZ-RR 1993, 7
BVerwGE
82, 185
22 U 21/01
3 O 23/00
13 H 18/98
2 BvR 1257/01
20 B 1667/00
8 A 10178/02
4 L 87/00
7 C 11/92
17 K 316/03
IV ZR 301/55
2 EO 18/93
7 B 211/98
7 C 87/86
IX TH
120/82
20 CS 88.23
1 BvR
242/91
22
ZS 01.73
20 A 2485/89
21 B 1723/02
8 C 2.92
11 A 4214/92
7 M
2954/92
4 C 40/88
3 L 236/95