Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-05-22, Aktenzeichen 21 K 102.12
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2012:0522.21K102.12.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rückzahlung von Rettungsdienstgebühren.
Die Klägerin ist eine öffentlich-rechtliche Krankenkasse und Rechtsnachfolgerin der AOK Berlin. Diese hat der Berliner Feuerwehr seit Jahrzehnten Rettungsdienstgebühren gezahlt, die die Feuerwehr für den Einsatz von Rettungswagen zur Versorgung und/oder zum Transport von bei der AOK Berlin versicherten Personen mit Sammelrechnungen geltend machte. Grundlage der Abrechnung war eine entsprechende Verwaltungsvereinbarung, die erstmalig 1971 getroffen und 1982 sowie 1992 erneuert wurde. Dabei verlangte die Feuerwehr pro Abrechnungsfall die sich aus der Berliner Feuerwehrbenutzungsordnung ergebende Gebühr, die für den Einsatz eines Rettungswagens seit 1998 (umgerechnet) 212,19 € betrug und 2003 auf 281,43 € festgesetzt wurde, was zu andauernden gerichtlichen Streitigkeiten zwischen den Beteiligten geführt hat. Die AOK Berlin zahlte die Gebühren nur noch unter Vorbehalt und legte vorsorglich jeweils Widerspruch gegen die Sammelrechnungen ein.
Die AOK Berlin hat am 8. Juni 2005 Klage auf Rückzahlung einer Gebühr in Höhe von 281,43 € erhoben, die sie auf die Sammelrechnung vom 21. Januar 2005 für den mit einem Rettungswagen der Berliner Feuerwehr am 6. Januar 2005 erfolgten Transport des bei der AOK Berlin versicherten Patienten H… gezahlt hatte.
Das Gericht hat die Klage zunächst unter den Aktenzeichen VG 1 A 97.05, VG 11 A 514.07, VG 38 A 27.08, VG 21 K 1.09 geführt und Ende 2008 ruhend gestellt. Die Beteiligten haben ein gerichtliches Mediationsverfahren sowie ein außergerichtliches Mediationsverfahren geführt; dabei haben sie eine Arbeitsgruppe eingerichtet, um ein Kalkulationsmodell für eine zukünftige Gebührenfestsetzung und Ausgleichsmöglichkeiten für die Vergangenheit zu entwickeln. Die Klägerin hat dabei gefordert, alle Alarme bei der Prognose der Maßstabseinheiten, dem sog. Divisor, zu berücksichtigen, während der Beklagte zwischenzeitlich als Variante vorgeschlagen hat, Fehleinsätze entsprechend dem geringeren Aufwand (kürzere Einsatzzeit) zu gewichten, hiervon aber wieder abgerückt ist. Das Angebot des (seinerzeitigen) Berliner Innensenators vom September 2010, für die Vergangenheit 10 Millionen € an die Krankenkassenverbände zu zahlen, haben diese im November 2010 abgelehnt. Auf den daraufhin erfolgten Antrag der Klägerin hat das Gericht das Verfahren unter dem nunmehrigen Aktenzeichen wieder aufgenommen.
Die Beteiligten streiten im Wesentlichen über die Rechtmäßigkeit der Gebührenhöhe. Die Klägerin trägt hierzu vor: Die Gebühren nach der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung seien fehlerhaft kalkuliert. Die 38. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin habe mit den rechtskräftigen Urteilen vom 10. Dezember 2008 (VG 38 A 36.08 und VG 38 A 39.08) überzeugend und zutreffend ausgeführt, dass die Kalkulation der Gebühren für Einsätze der Hilfsorganisation im Rettungsdienst fehlerhaft sei, weil die so genannten „Fehleinsätze“, also Einsätze, bei denen ein Patient nicht tatsächlich versorgt und/oder transportiert wurde, im Divisor (also bei den Maßstabseinheiten) nicht berücksichtigt worden seien. Der identische Fehler liege auch bei der Kalkulation der Gebühr für den Einsatz des Rettungstransportwagens durch die Berliner Feuerwehr vor. Das gegenteilige Urteil der 21. Kammer vom 18. Januar 2012 (VG 21 K 380.09) überzeuge nicht. Es verkenne, dass Kosten für sog. Fehleinsätze einrichtungs- bzw. leistungsbezogen seien. Das Berliner Rettungsdienstgesetz umschreibe die Aufgaben des Rettungsdienstes als „bedarfs- und fachgerechte Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen der Notfallrettung.“ Diese Definition verdeutliche, dass die öffentliche Einrichtung Rettungsdienst das Versorgungssystem als Ganzes umfasse. Angesichts der umfassenden Aufgabenstellung hätte es einer eindeutigen und klaren Ausgrenzung der sog. Fehlfahrten aus den gebührenpflichtigen Tatbeständen bedurft. Genau dies sei aber nicht geschehen, sondern es sei ganz im Gegenteil an mehreren Stellen im Gesetz nochmals verdeutlicht, dass sämtliche Aufwendungen, die dem Rettungsdienst zuzuschreiben seien, auch als Folge ungerechtfertigter Alarmierungen, eine Gebührenpflicht entstehen ließen. Würde nicht in dieser Weise verfahren, müssten die Kosten der Fehleinsätze von den Nutzern, bei denen es zu einem Transport gekommen sei, getragen werden. Damit müsste eine Nutzergruppe die Kosten für die gebührenfreie Inanspruchnahme der Einrichtung anderer Nutzer tragen. Dies wäre ein Verstoß gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip.
Darüber hinaus sei die Gebührenkalkulation fehlerhaft, weil Pensionskosten zu Unrecht und Personalkosten überhöht in Ansatz gebracht worden seien.
Die Abrechnungsvereinbarung zwischen den gesetzlichen Krankenkassen und dem Land Berlin aus dem Jahr 1992 verpflichte sie auch nicht Gebühren zu zahlen, die fehlerhaft festgesetzt und daher überhöht seien. Dies entspräche zum einen nicht der Regelungsabsicht der Vertragsparteien. Die in dieser Vereinbarung von den gesetzlichen Krankenkassen zugesagte Übernahme der „nach Maßgabe der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung zu erhebenden Feuerwehrbenutzungsgebühren in voller Höhe“ für die Anspruchsberechtigten könne nur so verstanden werden, dass sich die Kläger auf Grund der sie treffenden Leistungsverpflichtung gegenüber ihren gesetzlichen Versicherten zu deren Entlastung (und zum Zwecke der Erleichterung der Abrechnung) dahingehend verpflichten wollten, die Gebühren, die das Land Berlin für die Tätigkeit der Berliner Feuerwehr im Notfallrettungsdienst erhebt, zu übernehmen – aber nur in dem Umfang, in dem diese Gebührenerhebung nach Maßgabe der gesetzlichen und satzungsrechtlichen Bestimmungen dem Grunde und der Höhe nach gerechtfertigt sei. Der Wortlaut „in voller Höhe“ erkläre sich nicht daraus, dass die Parteien Einwände gegen die Gebührenhöhe (etwa als Konsequenz einer fehlerhaften Kalkulation) hätten ausschließen wollten, sondern allein daraus, dass die Parteien die im Vorfeld der Vereinbarung aufgetauchte Frage hätten regeln wollen, wie bei der grundsätzlich angestrebten direkten Übernahme der Gebühren durch die Kassen mit der Eigenbeteiligung der Versicherten in Höhe von 5 DM umzugehen ist, die mit dem Kostendämpfungsgesetz zum 1. Januar 1982 eingeführt wurde. So habe die entsprechende Vorgängervereinbarung von 1971 den Zusatz „in voller Höhe“ nicht enthalten. Hinzu komme, dass die gesamte Vereinbarung, abgesehen von der Regelung der Gebühren „in voller Höhe“, keinerlei Aussagen zum Umgang mit den Zuzahlungen der Versicherten enthalte. Eine solche Regelung wäre aber seinerzeit notwendig gewesen, wenn der Umgang mit der Zuzahlung hätte geregelt werden sollen, die Formulierung „in voller Höhe“ aber einen anderen Zweck als eben die Regelung des Zuzahlungseinzugs gehabt hätte. Außerdem habe noch während des Abschlusses der Vereinbarung von 1992 ein Streit über die Berechtigung zu einer damaligen Gebührenerhöhung bestanden. Hätten die Krankenkassenverbände seinerzeit dem Land Berlin für alle zukünftigen Gebührenfestsetzungen bereits von vornherein die generelle Zustimmung erteilen wollen, hätte dieser Streit seine Grundlage verloren. Diesen Schluss hätten aber selbst die damaligen Vertragsparteien nicht gezogen. Letztlich belege auch das Verhalten der Beteiligten des vorliegenden Rechtsstreits in den Jahren nach Abschluss der Vereinbarung von 1992, dass diese übereinstimmend nicht davon ausgegangen seien, die Abrechnungsvereinbarung verwehre es den Kassen, die Rechtmäßigkeit der Gebührenkalkulation gegenüber dem Land Berlin im Rahmen eines Abrechnungsstreites geltend zu machen. Im Anschluss an die Neukalkulation der Gebühren im Jahr 2003 habe es zwischen den gesetzlichen Krankenkassen und dem Land Berlin Streit über die Art und Weise der Gebührenkalkulation gegeben. Die Parteien seien übereingekommen, diese Frage im Rahmen verschiedener Musterverfahren geltend zu machen. Wollte man annehmen, die Abrechnungsvereinbarung schließe es aus, die Gebührenhöhe im Rahmen eines Abrechnungsstreites zu überprüfen, wäre nicht nachvollziehbar, warum sich das beklagte Land im Einklang mit den Klägern auf die Führung entsprechender Musterverfahren verständigt hätte. So habe der Berliner Innensenator mit Schreiben vom Dezember 2003 ausdrücklich der Führung von Musterprozessen zugestimmt, um die Gebührenberechnung gerichtlich überprüfen zu lassen. Jedenfalls wäre die Musterverfahrensabsprache als konkludente Vertragsänderung der Abrechnungsvereinbarung von 1992 anzusehen, wonach fortan Einwände gegen die Gebührenhöhe nicht mehr ausgeschlossen sein sollten. Darüber hinaus hätten die Vertragsparteien bereits 1997 um die seinerzeitige Gebührenerhöhung gestritten und diesen Streit erst mit der Vereinbarung vom 3. Juli 1998 beigelegt. Kern dieser Vereinbarung sei gewesen, dass zwar die Erhöhung rückwirkend anerkannt worden sei, jedoch für die Zukunft eine Änderung der Gebührenhöhe nur noch im Einvernehmen habe vorgenommen werden sollen. Würde man daher die Vereinbarung von 1992 dahingehend auslegen wollen, dass damit Einwände der Klägerin gegen die Gebührenhöhe abgeschnitten wären, müsste ergänzend auch die Vereinbarung vom 3. Juli 1998 zur Auslegung herangezogen werden, welche die Anerkennung einer Gebührenanhebung von einer vorherigen Einigung abhängig mache, die aber nicht erfolgt sei. Die Verweisung in der Vereinbarung von 1992 auf die Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung sei also nicht „dynamisch“ in dem Sinne, dass jedwede Gebührenhöhe bis zur Kündigung der Abrechnungsvereinbarung akzeptiert wurde, sondern nur insoweit, als die abwicklungstechnischen Regelungen vom Bestand der zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses gültigen Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung unabhängig gemacht werden sollte. Anerkannt worden sei damit ein Abwicklungsverfahren, d.h. das „Wie“ der Rechnungsstellung und -begleichung, nicht jedoch das „Ob“ der Rechnungshöhe. Andernfalls hätte man die Vereinbarung wohl kaum als „Abrechnungsvereinbarung“, sondern als „Gebührenübernahme- oder Entgeltvereinbarung“ bezeichnet. Zum anderen würde die Vereinbarung, die als öffentlichrechtlicher Vertrag einzustufen sei, sonst einen rechtswidrigen Inhalt haben, der zu ihrer Unwirksamkeit führen müsste. Eine Auslegung der Vereinbarung, die dem Land Berlin einen Gebührenanspruch gewähren würde, dessen Voraussetzungen nicht bereits gesetzlich gegeben sind, widerspräche dem Verbot der Leistungsgewähr ohne Rechtsgrundlage, dem gesetzlich normierten Wirtschaftlichkeitsgebot, den Regelungen des Rettungsdienstgesetzes und des Fünften Sozialgesetzbuches, haushalterischen Vorgaben und schließlich dem Auftrag der gesetzlichen Krankenkassen, Verträge über die Erstattung von „Leistungen“ abzuschließen, auf die der Leistungserbringer gegenüber dem Patienten (bzw. Versicherten) keinen Anspruch hat.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, an sie 281,43 € nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen,
hilfsweise,
den „Bescheid“ der Berliner Feuerwehr vom 21. Januar 2005 (Rechnungsnummer 250 1066 52 in Sachen H…) aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Rechnungsbetrag in Höhe von 281,43 € nebst Zinsen zurückzuzahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Hierzu trägt er im Wesentlichen vor, auch wenn er nicht länger den Rechtsstandpunkt vertrete, dass es sich bei den Sammelrechnungen der Berliner Feuerwehr um Verwaltungsakte handele, sondern sich insoweit der Rechtsauffassung der Klägerin anschließe, sei die Klage unbegründet, weil es der Klägerin aus Rechtsgründen verwehrt sei, die Höhe der Gebühr in Frage zu stellen und gerichtlich überprüfen zu lassen, wie auch die Kammer mit ihrem Urteil vom 18. Januar 2012 (VG 21 K 380.09) entschieden habe.
Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.
Im März 2012 hat die Klägerin die Verwaltungsvereinbarung aus dem Jahr 1992 zu Ende Juni 2012, hilfsweise zum nächstmöglichen Termin gekündigt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakten des Gerichts einschließlich des Verwaltungsvorganges des Beklagten Bezug genommen. Die genannten Unterlagen haben vorgelegen und sind – soweit wesentlich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist erfolglos.
1. Die Klage ist mit dem Hauptantrag zwar zulässig, insbesondere ist sie als allgemeine Leistungsklage statthaft, weil die Klägerin eine Verurteilung des Beklagten zu einem schlichten Verwaltungshandeln – der Rückzahlung von auf die Sammelrechnungen der Berliner Feuerwehr hin geleisteten Rettungsdienstgebühren – begehrt und die Sammelrechnung keinen anfechtbaren Verwaltungsakt darstellt (vgl. hierzu näher das Urteil der Kammer vom 18. Januar 2012 - VG 21 K 380.09 - Juris Rdnr. 18 f.).
Die Klage ist mit dem Hauptantrag jedoch unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Rückzahlung der streitigen Rettungsdienstgebühr. Als Anspruchsgrundlage hierfür kommt nur der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch in Betracht. Dieser setzt voraus, dass zu Lasten des Anspruchsberechtigten eine Vermögensverschiebung eingetreten ist, für die ein Rechtsgrund fehlt oder später weggefallen ist. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Die AOK Berlin hat dem Beklagten zwar die streitige Rettungsdienstgebühr für den am 6. Januar 2005 erfolgten Rettungstransport des bei der AOK Berlin versicherten Notfallpatienten H… in Höhe von 281,43 € gezahlt, hierfür bestand bzw. besteht jedoch ein Rechtsgrund, nämlich § 1 Satz 1 der Verwaltungsvereinbarung zwischen der AOK Berlin sowie den Krankenkassenverbänden und dem Land Berlin vom 7. Juli 1992 (im Folgenden: Verwaltungsvereinbarung). Hiernach „übernehmen die Krankenkassen die von der Berliner Feuerwehr für den Notfallrettungsdienst nach Maßgabe der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung zu erhebenden Feuerwehrgebühren in voller Höhe für die Anspruchsberechtigten“.
Diese Verwaltungsvereinbarung ist weiterhin gültig, da sie von der Klägerin erst mit Schreiben vom 21. März 2012 zum 30. Juni 2012, hilfsweise zum nächstmöglichen Termin gekündigt worden ist; im Übrigen kommt es für die Frage der Gültigkeit der Verwaltungsvereinbarung auf den Zeitpunkt der Leistungserbringung (hier 6. Januar 2005) an. Nichtigkeitsgründe sind nicht ersichtlich, wobei dahinstehen kann, ob die Verwaltungsvereinbarung bzw. ihr § 1 Satz 1 als öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne von §§ 54 ff. VwVfG, als Schuldübernahmevereinbarung im Sinne von §§ 415 ff. BGB (in entsprechender Anwendung) oder als Vereinbarung eigener Art anzusehen ist.
Die Voraussetzungen des § 1 Satz 1 der Verwaltungsvereinbarung liegen für den hier streitigen Abrechnungsfall vor. Nach § 2 Nr. 1 der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung sind gebührenpflichtig Tätigkeiten im Rettungsdienst (§ 2 des Rettungsdienstgesetzes). Nach dem Gebührenverzeichnis B 1.1 in der seit dem 3. Juli 2003 geltenden Fassung (GVBl. 2003, S. 242) wird für „Tätigkeiten im Rettungsdienst (§ 2 des Rettungsdienstgesetzes) innerhalb Berlins (auch bei ungerechtfertigten Alarmierungen) durch Einsatz eines Rettungswagens zur Versorgung und/oder zum Transport von Notfallpatienten“ eine Gebühr in Höhe von 281,43 € je Person erhoben.
Voraussetzungen für eine „nach Maßgabe der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung zu erhebende Feuerwehrgebühr“ sind also 1. eine Notfallrettung bzw. die Rettung eines Notfallpatienten, 2. der Einsatz eines Rettungstransportwagens zur Versorgung und/oder zum Transport, 3. als „Einrichtung“ bzw. „Leistung“ der Berliner Feuerwehr und 4. die Heranziehung zu der vorgesehenen Gebührenhöhe. Diese Voraussetzungen waren für den hier betroffenen Abrechnungsfall erfüllt.
a. Der Abrechnungsfall betraf unstreitig die Notfallrettung bzw. die Rettung eines Notfallpatienten.
b. Der Abrechnung lag ebenfalls unstreitig der Einsatz eines Rettungstransportwagens zur Versorgung und/oder zum Transport eines bei der Klägerin bzw. ihrer Rechtsvorgängerin Versicherten zu Grunde.
c. Bei dem Einsatz des Rettungstransportwagens handelte sich auch unstreitig um eine „Einrichtung“ bzw. „Leistung“ der Berliner Feuerwehr (vgl. hierzu Urteil der Kammer vom 28. Februar 2012 - VG 21 K 571.10 - Juris Rdnr. 21 ff.).
d. Der Beklagte hat auch die sich nach der Feuerwehrbenutzungsgebühr vorgesehene Gebühr in Rechnung gestellt.
Entgegen der Ansicht der Klägerin und der 38. Kammer mit Urteilen vom 10. Dezember 2008 - VG 38 A 36.08 und VG 38 A 39.08 - (UA S. 8) ist es der Klägerin verwehrt, sich auf eine (wegen Kalkulationsmängeln) fehlerhafte Gebührenhöhe zu berufen. Mit § 1 Satz 1 der Verwaltungsvereinbarung hat sich die Klägerin bzw. ihre Rechtsvorgängerin verpflichtet, die nach Maßgabe der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung zu erhebenden Feuerwehrgebühren in voller Höhe zu übernehmen. Maßgeblich für die Auslegung dieser Vorschrift als vertraglicher Vereinbarung zwischen den Beteiligten ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Danach haben die Kassen diejenigen Gebühren zu zahlen, die nach der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung, insbesondere dem Gebührenverzeichnis vorgesehen sind.
Bereits der Wortlaut lässt nur diese Auslegung zu („in voller Höhe“). Auch wenn die Beteiligten der Verwaltungsvereinbarung seinerzeit darüber gestritten haben sollten, wie mit der Eigenbeteiligung der Versicherten von 5 DM umzugehen ist, hat dies keinen – allein auf diesen Punkt beschränkenden – Eingang in die Vereinbarung gefunden. Auch ohne den Zusatz „in voller Höhe“ ergäbe sich aus dem Wortlaut, dass die Gebühren verlangt und gezahlt werden, die die Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung vorsieht, je nachdem welche der dort geregelten tatbestandlichen „Maßgaben“ erfüllt ist.
Dies ergibt sich aber auch aus der Entstehungsgeschichte der Regelung. Die Verwaltungsvereinbarung vom 7. Juli 1992 ist die im Wesentlichen identische Nachfolgevereinbarung zur Verwaltungsvereinbarung vom 20. Dezember 1982. Diese wiederum beruht auf der Verwaltungsvereinbarung vom 24. September 1971. Deren § 2 Abs. 1 sah vor, dass für Krankentransporte innerhalb Berlins durch die Berliner Feuerwehr die Gebühr erhoben wird, die in der jeweils geltenden Fassung des Gebührenverzeichnisses der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung festgesetzt ist. Nach § 2 Abs. 2 erklärten sich die Krankenkassen bereit, diese Gebühren für ihre Anspruchsberechtigten zu übernehmen und mit der Berliner Feuerwehr unmittelbar abzurechnen. Danach waren eindeutig die in der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung vorgesehenen Gebühren abzurechnen und nicht, wie die Klägerin meint, nur nach der Prüfung auf ihre etwaige Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zulässige Gebühren und damit ggf. – wie es die Klägerin mit der Klage letztlich geltend macht – gar keine Gebühren. Eine zugunsten der Klägerin bestehende Möglichkeit, die Gebühr wegen behaupteter Kalkulationsmängel nicht oder nicht in voller Höhe zu zahlen, sah die Abrechnungsvereinbarung gerade nicht vor. Vielmehr waren die Krankenkassen vor einer beabsichtigten Änderung des Gebührensatzes lediglich „vorher anzuhören“ (§ 2 Abs. 3 der Vereinbarung). Dass die Verwaltungsvereinbarung vom 24. September 1971 den Zusatz „in voller Höhe“ (noch) nicht enthielt, ist im Übrigen ein Beleg dafür, dass dieser Zusatz für die Vertragsparteien – soweit sie 1982 darüber gestritten haben, wie mit der Eigenbeteiligung der Versicherten von 5,00 DM umzugehen ist (vgl. hierzu den Schriftsatz des Beklagten vom 30. April 2012, S. 3 f.) – nur klarstellende Funktion haben sollte, dass nach wie vor stets die sich nach der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung, insbesondere dem Gebührenverzeichnis vorgesehene (volle) Gebühr zu zahlen war. Nicht anders kann die Regelung in § 1 Abs. 1 der Verwaltungsvereinbarung vom 20. Dezember 1982 wie auch vom 7. Juli 1992 verstanden werden, da keinerlei Anhaltspunkte bestehen, dass die Vertragsparteien von der bisher geltenden Vereinbarung abweichen wollten, insbesondere nach wie vor gerade nicht auf eine bestimmte Fassung der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung Bezug genommen wurde. So sieht auch die Nachfolgevereinbarung aus dem Jahr 1982 keine Möglichkeit für die Krankenkassen vor, die Gebühr wegen behaupteter Kalkulationsmängel nicht oder nicht in voller Höhe zu zahlen. Vielmehr wurden (auch hier) die Gründe, aus denen die Krankenkassen die Gebührenforderung der Berliner Feuerwehr zurückweisen konnten, einzeln aufgeführt (§ 5 Abs. 1 der Vereinbarung). Eine etwaige aus Sicht der Krankenkasse wegen Kalkulationsmängel überhöhte Gebühr war danach kein Zurückweisungsgrund. Ein solcher Zurückweisungsgrund wäre auch nicht verständlich vor dem Hintergrund der mit der Vereinbarung zugleich erfolgten Zusicherung des Senators für Inneres, „von sich aus keine Maßnahmen einzuleiten, die auf eine Erhöhung der Benutzungsgebühren im Jahre 1983 abzielen“ (§ 7 Satz 1 der Vereinbarung). Daran ändert nichts, dass die Verwaltungsvereinbarung nach ihrem § 8 (zunächst) nur für das Jahr 1983 abgeschlossen wurde. Auch die weitere Nachfolgevereinbarung aus dem Jahr 1992 sieht keine Möglichkeit für die Krankenkassen vor, die Gebühr wegen behaupteter Kalkulationsmängel nicht oder nicht in voller Höhe zu zahlen.
Die Beteiligten haben die Verwaltungsvereinbarung(en) zudem selbst von Anfang an so gehandhabt. Grundlage der seit Jahrzehnten erfolgten Abrechnungen war stets die jeweils aktuelle sich aus der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung bzw. dem Gebührenverzeichnis ergebende Gebühr(enhöhe), die seit 1970 mehrfach geändert worden ist, ohne dass jeweils eine Anpassung der Verwaltungsvereinbarung erfolgt ist oder für nötig befunden worden wäre. Dafür bestand ersichtlich auch deswegen kein Bedürfnis, weil die Verwaltungsvereinbarung mit einer Frist von drei Monaten kündbar ist, die Klägerin bzw. ihre Rechtsvorgängerin also stets die Möglichkeit hatte und hat, die Vereinbarung zu kündigen oder auf eine Änderung hinzuwirken, falls sie mit der Änderung einer Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung, insbesondere der Festsetzung einer neuen Gebühr nicht einverstanden sind, wie es die Klägerin nunmehr mit Wirkung zu Ende Juni 2012 auch getan hat. Der bloße Umstand, dass die Beteiligten seit dem Inkrafttreten der 24. Verordnung zur Änderung der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung vom 19. November 1997 und der 25. Verordnung zur Änderung der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung vom 30. Juni 2003 über die Gebührenhöhe streiten und die Klägerin bzw. ihre Rechtsvorgängerin diese Gebühren nur „unter Vorbehalt“ zahlt, vermag die mit der Verwaltungsvereinbarung(en) getroffene Verpflichtung der Kassen, die nach der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung (in ihrer jeweiligen Fassung) festgesetzte Gebühr zu zahlen, nicht zu ändern.
Das Einverständnis des Beklagten mit gerichtlichen Musterverfahren und einem Mediationsverfahren ist kein Beleg dafür, dass die Verwaltungsvereinbarung von 1992 auch nach seiner Auffassung die Überprüfung der Gebührenhöhe im Rahmen eines Abrechnungsstreits ermöglicht. Beide Beteiligte des Verfahrens haben – als Vertreter der öffentlichen Interessen und gesetzlich Versicherten – ein ganz erhebliches Interesse an einem kostensparenden Abrechnungsverfahren im Rettungsdienst, wie es mit der jeweiligen Verwaltungsvereinbarung (zuletzt von 1992) vorgesehen ist. Die sich hieraus ergebenden Vorteile – nach dem Vorbringen des Beklagten mit Schriftsatz vom 18. Mai 2012 in erster Linie für die Krankenkassen, die bei direkter Abrechnung der Feuerwehr mit den Notfallpatienten selbst den gesamten „Erstattungsbetrieb“ für die monatlich etwa 14.000 Einsätze im Notfallrettungsdienst zu übernehmen hätten einschließlich des Publikumsverkehrs, der Bearbeitung der Erstattungsanträge, der Bescheidung und dem Auslösen der Erstattungszahlung an den Versicherten – soll(t)en nicht vorschnell mit einer Kündigung aus der Hand gegeben werden, so dass es nachvollziehbar ist, dass der Beklagte sich trotz der mit der Vereinbarung von 1992 (wie auch mit den Vorgängervereinbarungen) bereits festgesetzten Gebührenhöhe auf „streitbeendende Maßnahmen“ eingelassen hat. Vor diesem Hintergrund ist auch die von der Klägerin mit Schriftsatz vom 16. Mai 2012 zitierte Passage aus dem Schreiben des Berliner Innensenators vom 4. Dezember 2003 zu verstehen. Die Musterverfahrensabsprache kann entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht als konkludente Änderung der Vereinbarung von 1992 dahingehend angesehen werden, dass fortan Einwände gegen die Gebührenhöhe nicht mehr ausgeschlossen sein sollten. Erstens kommt eine solche stillschweigende formlose Änderung der Vereinbarung in einem solch wichtigen Vertragspunkt nicht in Betracht, jedenfalls fehlen ausreichende Anhaltspunkte hierfür, zumal die Vereinbarung vom 7. Juli 1992 mit keinem Wort in dem Schreiben des Berliner Innensenators erwähnt wird und unklar geblieben wäre, in welchen Punkten genau und für welche Abrechnungsfälle eine Abweichung von der Verwaltungsvereinbarung erfolgt sein sollte. Zweitens stand es auch nicht in der Dispositionsbefugnis der Vertragspartner (der Verwaltungsvereinbarung), sich darüber zu einigen, über einen einzelnen Punkt der vertraglichen Vereinbarung wie hier eine gerichtliche Klärung herbeizuführen. Die Beteiligten haben es selbst in der Hand, die vertragliche Vereinbarung – insbesondere über die Pflicht zur Zahlung der in der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung festgelegten Gebührensätze – so oder anders zu schließen bzw. die Vereinbarung zu kündigen, und sind nicht befugt, über einen Vertragspunkt – jedenfalls einen wie hier im Streit stehenden (ob die in der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung festgelegten Gebühren, zu deren Zahlung sich die Klägerin mit der Vereinbarung verpflichtet hat, auf einer fehlerfreien Kalkulation beruht) – eine rechtliche Klärung vom Gericht einzuholen. Hinzu kommt, dass die Klägerin (als öffentlich-rechtliche Krankenkasse) zu einer solchen Klärung auch nicht berechtigt wäre, wenn es die Verwaltungsvereinbarung nicht gäbe, weil sich dann ein Gebührenstreit nur im Verhältnis der Berliner Feuerwehr zum Notfallpatienten abspielen würde.
Auch die Verwaltungsvereinbarung vom 3. Juli 1998 rechtfertigt keine andere Beurteilung. Abgesehen davon, dass sie lange nach der hier maßgeblichen Verwaltungsvereinbarung von 1992 (und der Vorgängervereinbarung von 1982) getroffen wurde und zur deren Auslegung nicht maßgeblich beitragen kann, lassen sich ihr keine Regelungen oder Hinweise entnehmen, wie die Vereinbarung von 1992 zu verstehen war. Die Vereinbarung von 1998 hat mit ihrer Ziffer II.3 („Beteiligung der Verbände der Kostenträger an der Tarifgestaltung“) auch nicht die Vereinbarung von 1992 geändert. Abgesehen davon, dass die Vereinbarung von 1992 an keiner Stelle in Bezug genommen wird, sollte die mit Ziffer II.3 der Vereinbarung getroffene Einvernehmensregelung („Über die Höhe der Tarife ist Einvernehmen herzustellen; eine novellierte Gebührenordnung soll ab 1.11.1998 gelten.“) nur bis zur Novellierung des Rettungsdienstgesetzes gelten. Denn in Ziffer IV Abs. 2 der Vereinbarung („Schlussbestimmung“) war ausdrücklich geregelt, dass die Verhandlungs- und Einvernehmensregelung (nur) bis zur Novellierung des Rettungsdienstgesetzes im Sinne dieser Vereinbarung Bestand hat. Die Novellierung des Rettungsdienstgesetzes ist aber mit dem Ersten Änderungsgesetz zum Rettungsdienstgesetz vom 24. Juni 2004 (GVBl. S. 257) erfolgt.
Schließlich geht der Einwand der Klägerin fehl, die Vereinbarung von 1992 sei, wenn sie im Sinne der Rechtsprechung der Kammer auszulegen wäre, wegen zahlreicher Gesetzesverstöße unwirksam. Zum einen wurde mit der Vereinbarung nicht ein Gebührentatbestand außerhalb des Rettungsdienstgesetzes bzw. der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung geschaffen, sondern allein die Subsumtion des gesetzlich bzw. im Wege der Verordnung bestimmten Gebührentatbestandes und die Abrechnung der sich danach ergebenden Gebühr erleichtert. Zum anderen hat(te) die Klägerin stets die Möglichkeit, für den Fall, dass sie die Gebührenhöhe für nicht oder nicht mehr mit höherrangigen Vorgaben vereinbar hält, die Vereinbarung zu kündigen und damit vermeintlichen Verstößen gegen gesetzliche Vorgaben zu begegnen. Davon, dass die Vereinbarung sie (in der Auslegung der Kammer) zu Verstößen gegen gesetzliche Vorgaben zwinge und daher unwirksam sei, kann also keine Rede sein. Auch die in der Vereinbarung vorgesehene Kündigungsfrist von drei Monaten führt zu keiner anderen Bewertung. Denn nach der in § 20 Abs. 2 Satz 2 RDG gesetzlich vorgeschriebenen Mitteilungs- bzw. Informationspflicht (siehe auch die schon in der Vereinbarung von 1971 enthaltene Anhörungspflicht) erhalten die Kassen ohnehin mindestens drei Monate vor einer Änderung der Gebührenordnung Kenntnis hiervon.
2. Über den Hilfsantrag brauchte nicht entschieden zu werden, da dieser nur für den Fall gestellt worden ist, dass die Kammer die Sammelrechnung als Verwaltungsakt qualifiziert hätte.
Ebenfalls kann dahinstehen, ob die von der Klägerin geltend gemachten Kalkulationsmängel (siehe Schriftsatz vom 20. Februar 2012, S. 27 bis 76) vorliegen – wobei die Kammer darauf hinweist, dass nach ihrer Rechtsauffassung (Urteil vom 18. Januar 2012, a.a.O., Rdnr. 30 f.; das Berufungsverfahren ist anhängig zum Aktenzeichen OVG 1 B 2.12) sog. Fehleinsätze der Berliner Feuerwehr entgegen der Auffassung der Klägerin nicht gebührenpflichtig sind – und inwieweit sich diese auf das Ergebnis auswirken würden – nach dem Vorbringen des Beklagten würde ein kostendeckende Gebühr für den Einsatz eines Rettungswagens ohnehin rund 330 € betragen und war die Festsetzung auf 281,43 € im Jahr 2003 allein ein Entgegenkommen des Beklagten zugunsten der Kassen.
Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO, §§ 708, 709, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 54 ff. VwVfG
§§ 415 ff. BGB
§§ 708, 709, 711 ZPO
§ 154 VwGO
§ 20 Abs. 2 Satz 2 RDG
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 2 Nr. 1 der Feuerwehrbenutzungsgebührenordnung
§ 2 des Rettungsdienstgesetzes

Zitierte Entscheidungen: 1 A 97.05
11 A 514.07
38 A 27.08
21 K 1.09
38 A 36.08
38 A 39.08
21 K 380.09
21 K 571.10
1 B 2.12