Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-25, Aktenzeichen 4 K 7076/14
ECLI: ECLI:DE:VGK:2015:0325.4K7076.14.00

Tenor:
Die Beschlüsse des Rates der Beklagten vom 13. November 2014 (TOP 10.23 III: Gültigerklärung der Ratswahl vom 25. Mai 2014) und vom 30. September 2014 (TOP 10.19.1: Zurückweisung des Einspruchs der Kläger) werden aufgehoben. Der Rat der Beklagten wird verpflichtet, die Feststellung des Wahlergebnisses für ungültig zu erklären, sie aufzuheben und die Neufeststellung mit der Maßgabe anzuordnen, dass ein gegenüber der Feststellung vom 30. Mai 2014 verändertes Wahlergebnis nur aufgrund von rechnerischen Berichtigungen im Stimmbezirk 20874 unter Bindung an die Grundsätze dieses Urteils festgestellt werden darf.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Kläger begehren Beschlüsse des Rates der Beklagten, mit denen dieser die bisherige Feststellung des Ergebnisses der Kommunalwahl 2014 für ungültig erklären, sie aufheben und die Feststellung eines aufgrund rechnerischer Berichtigungen im Stimmbezirk 20874 veränderten Wahlergebnisses anordnen soll.
Am 25. Mai 2014 fand in Nordrhein-Westfalen u.a. die Kommunalwahl statt. Die endgültigen Wahlergebnisse der Kommunalwahl für die Stadt Köln stellte der Wahlausschuss in seiner Sitzung vom 30. Mai 2014 fest. Die öffentliche Bekanntmachung des Wahlergebnisses erfolgte im Amtsblatt der Stadt Köln vom 4. Juni 2014 unter der laufenden Nr. 271, Seite 791.
Im (Briefwahl-)Stimmbezirk 20874 des Wahlbezirks 14 (Rodenkirchen II Weiß Sürth) erreichten danach von insgesamt 703 gültigen Stimmen die SPD-Bewerberin 298 Stimmen (=42,39%) und die CDU-Bewerberin 175 Stimmen (=24,89%). In den weiteren Stimmbezirken des Wahlbezirks 14 lauteten die Ergebnisse wie folgt:
Stimm-bezirk Briefwahl
Ergebnis in %
Vorsprung CDU vor SPD in %
Stimm-bezirk
Ø Vorsprung in %
Vorteil Briefwahl in %
20873
CDU 47,51 SPD 18,94
CDU 47,51
SPD 18,94
28,57
20806 20807 20808
20806
20807
20808
CDU 47,99 / SPD 13,28 CDU 43,83 / SPD 17,59 CDU 35,37 / SPD 19,94
CDU 47,99 / SPD 13,28
CDU 43,83 / SPD 17,59
CDU 35,37 / SPD 19,94
34,71 26,24 15,43
34,71
26,24
15,43
25,46
3,11
20874
CDU 24,90 SPD 42,39
CDU 24,90
SPD 42,39
- 17,49
20809 20810 20811
20809
20810
20811
CDU 35,69 / SPD 25,88 CDU 35,47 / SPD 23,57 CDU 33,92 / SPD 26,86
CDU 35,69 / SPD 25,88
CDU 35,47 / SPD 23,57
CDU 33,92 / SPD 26,86
9,81 11,9 7,06
9,81
11,9
7,06
9,59
-27,08
20875
CDU 48,4 SPD 22,4
CDU 48,4
SPD 22,4
26
20812 20813 20814
20812
20813
20814
CDU 36,33 / SPD 18,75 CDU 47,24 / SPD 15,86 CDU 37,10 / SPD 19,43
CDU 36,33 / SPD 18,75
CDU 47,24 / SPD 15,86
CDU 37,10 / SPD 19,43
17,58 31,38 17,67
17,58
31,38
17,67
22,21
3,79
20971
CDU 43,44 SPD 25,88
CDU 43,44
SPD 25,88
17,56
20901 20902 20903
20901
20902
20903
CDU 31,67 / SPD 23,17 CDU 36,10 / SPD 25,63 CDU 30,33 / SPD 27,67
CDU 31,67 / SPD 23,17
CDU 36,10 / SPD 25,63
CDU 30,33 / SPD 27,67
8,5 10,47 2,66
8,5
10,47
2,66
7,21
10,35
20972
CDU 35,86 SPD 22,94
CDU 35,86
SPD 22,94
12,92
20904 20905 20906
20904
20905
20906
CDU 23,75 / SPD 28,35 CDU 32,45 / SPD 23,94 CDU 30,97 / SPD 20,90
CDU 23,75 / SPD 28,35
CDU 32,45 / SPD 23,94
CDU 30,97 / SPD 20,90
- 4,6 8,51 10,07
- 4,6
8,51
10,07
4,66
8,26
21071
CDU 33,55 SPD 24,52
CDU 33,55
SPD 24,52
9,03
21001 21002 21003
21001
21002
21003
CDU 25,90 / SPD 28,42 CDU 25,10 / SPD 24,28 CDU 30,00 / SPD 21,07
CDU 25,90 / SPD 28,42
CDU 25,10 / SPD 24,28
CDU 30,00 / SPD 21,07
- 2,52 0,82 8,93
- 2,52
0,82
8,93
2,41
6,62
21072
CDU 33,47 SPD 20,87
CDU 33,47
SPD 20,87
12,6
21004 21005 21006
21004
21005
21006
CDU 22,88 / SPD 25,99 CDU 30,06 / SPD 26,97 CDU 26,99 / SPD 20,42
CDU 22,88 / SPD 25,99
CDU 30,06 / SPD 26,97
CDU 26,99 / SPD 20,42
- 3,11 3,09 6,57
- 3,11
3,09
6,57
2,18
10,42
21073
CDU 33,96 SPD 13,64
CDU 33,96
SPD 13,64
20,32
21007 21008 21009
21007
21008
21009
CDU 26,68 / SPD 13,85 CDU 23,23 / SPD 20,54 CDU 29,25 / SPD 12,45
CDU 26,68 / SPD 13,85
CDU 23,23 / SPD 20,54
CDU 29,25 / SPD 12,45
12,83 2,69 16,8
12,83
2,69
16,8
10,77
9,55
Ø ohne 20874: 18,14 %
Ø der 21 von CDU gewonnenen: 12,56%
Mit Schreiben vom 18. Juni 2014, ergänzt durch Schreiben vom 26. Juni und 2. Juli 2014, erhoben die Kläger Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl des Rates. Zur Begründung führten sie im Wesentlichen aus, es liege der Verdacht nahe, dass es bei der Übertragung der ausgezählten Stimmen des Stimmbezirks 20874 in das Protokoll der Ratswahl für den Wahlbezirk 14 zu einem Übertragungsfehler zulasten der CDU gekommen sei. Dies ergebe sich aufgrund der festgestellten Ergebnisse für die Ratswahl im Stimmbezirk 20874. Hier liege die SPD-Bewerberin mit 298 Stimmen (=42,39%) vor der Klägerin, die auf 175 Stimmen (=24,89%) gekommen sei. Ein Blick auf das Gesamtergebnis des Wahlbezirks 14 zeige, dass die CDU-Bewerberin in 21 von 24 Stimmbezirken deutlich vor der SPD-Bewerberin liege. Der Vorsprung betrage im Schnitt 12,56%. In den drei übrigen Stimmbezirken, in denen die SPD-Bewerberin vor der CDU-Bewerberin liege, belaufe sich der Vorsprung im Schnitt auf nur 3,41%. In sieben (Briefwahl-)Stimmbezirken sei der Vorsprung der CDU-Bewerberin vor der SPD-Bewerberin nochmals um 5,58% besser. Er liege im Schnitt bei 18,14%. Lediglich im (Briefwahl-)Stimmbezirk 20874 liege die SPD-Bewerberin mit einem Vorsprung von 17,5% vor der CDU-Bewerberin. Mit Blick auf die erzielten Ergebnisse aller Stimmbezirke, in denen die SPD-Bewerberin vor der CDU-Bewerberin gelegen habe, hielten sie die Differenz für sehr unwahrscheinlich. Dass es bei der Übertragung der ausgezählten Stimmen zu einem Fehler gekommen sei, ergebe sich weiterhin aus einem Vergleich mit den Ergebnissen der Wahl zur Bezirksvertretung. Dort liegt die CDU im (Briefwahl‑)Stimmbezirk 20874 mit 38,275% deutlich vor der SPD mit nur 24,17%. Nach dem in der Sitzung vom 30. Mai 2014 festgestellten Wahlergebnis stünden der CDU im Kölner Rat 24 Sitze zu. Für den 25. Sitz würden mittlerweile nur noch 8 Stimmen fehlen.
Der Wahlprüfungsausschuss beriet über den Einspruch der Kläger in seiner Sitzung vom 22. August 2014. Er beschloss, der Wahleinspruch sei zulässig, aber unbegründet und daher zurückzuweisen. In der selben Sitzung beschloss der Wahlprüfungsausschuss außerdem, dem Rat zu empfehlen, die Wahl des Rates und der Bezirksvertretung in Köln am 25. Mai 2014 mit den in der öffentlichen Bekanntmachung im Amtsblatt der Stadt Köln, Ausgabe vom 04. Juni 2014 unter den laufenden Nummern 271 und 272, festgestellten Wahlergebnissen für gültig zu erklären.
In seiner öffentlichen Sitzung am 30. September 2014 beschloss der Rat der Beklagten, den Einspruch der Kläger als unzulässig zurückzuweisen. Gleichzeitig vertagte er die Beschlussfassung über die Feststellung der Gültigkeit der Rats-, Bezirksvertretungs- und Integrationsratswahl in Köln am 25. Mai 2014 gemäß § 40 Abs. 1 d) in Verbindung mit § 46a KWahlG (TOP 10.19.9). Unter TOP 10.19.10 fasste der Rat schließlich den folgenden Beschluss:
„Der Rat beschließt und beauftragt die Verwaltung, das Ergebnis der Wahl des Rates der Stadt Köln vom 25.05.2014 komplett zu überprüfen, indem alle 1024 Stimmbezirke erneut ausgezählt werden.“
Diesen Beschluss beanstandete der Oberbürgermeister der Beklagten. In seiner Sondersitzung am 22. Oktober 2014 lehnte der Rat mehrheitlich die Aufhebung seines Beschlusses vom 30. September 2014 ab. Der Oberbürgermeister legte den Vorgang der Bezirksregierung Köln als Kommunalaufsicht zur Entscheidung vor. Mit Verfügung vom 6. November 2014 hob die Bezirksregierung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung den Beschluss des Rates vom 30. September 2014 zu TOP 10.19.10 gemäß § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW auf. Dagegen hat die Beklagte Klage im Verfahren 4 K 6708/14 erhoben.
In der öffentlichen Sitzung vom 13. November 2014 wurde die Wahl des Rates und der Bezirksvertretungen in Köln am 25. Mai 2014 mit den in der öffentlichen Bekanntmachung im Amtsblatt der Stadt Köln, Ausgabe vom 4. Juni 2014 unter der laufenden Nummer 271 festgestellten Wahlergebnissen für die Kommunalwahl für gültig erklärt. Dieser Ratsbeschluss wurde im Amtsblatt der Stadt Köln vom 19. November 2014 unter der laufenden Nummer 420, Seite 1006 öffentlich bekannt gemacht.
Am 18. Dezember 2014 haben die Kläger Klage erhoben. Unter Bezugnahme auf ihre Einspruchsgründe tragen sie ergänzend im Wesentlichen vor: Das Wahlverhalten der Wahlberechtigten in den Stimmbezirken 20809 bis 20811 sei stringent. Im Schnitt habe die CDU bei der Europawahl 34,35%, bei der Bezirksvertreterwahl 35,11% und bei der Ratswahl 35,02% erzielt. Bei der Briefwahl habe sie noch zulegen können. Bei der Europawahl habe sie 37,35% erzielt, was einem Stimmenplus von 3,58% entspreche. Bei der Wahl zur Bezirksvertretung habe sie bei 35,11% gelegen, woraus sich ein Stimmenplus von 3,16% ergebe. Lediglich bei der Ratswahl habe die CDU nur 24,89% erzielt. Dies sei ein Stimmenminus von 10,13%. Da ausweislich der Analyse der Kommunalwahl des Amtes für Statistik traditionell CDU- und FDP-Wähler von der Briefwahl Gebrauch machten, hätte die CDU-Bewerberin den (Briefwahl-)Stimmbezirk mit einem Stimmenplus in Höhe von rund 3% im Vergleich zum Ergebnis der Urnenwahl für sich entscheiden müssen. Die aktuellen Strukturdaten des Wahlkreises lieferten keine Hinweise auf soziografische Sondereinflüsse des (Briefwahl-)Stimmbezirks 20874. Es müsse zu einem Übertragungsfehler der ausgezählten Stimmen gekommen sein.
Deutlich werde die Abweichung auch durch einen Vergleich der Ergebnisse von Rats- und Bezirksvertretungswahl. Die Ergebnisse beider Wahlen unterlägen nur einer geringen Schwankungsbreite von bis zu 30 Stimmen. Nur in zwölf Wahlkreisen gebe es Ausreißer. Dort erreiche die Schwankungsbreite bis zu maximal 50 Stimmen. Im (Briefwahl‑)Stimmbezirk 20874 sei ein absolut singuläres Ereignis festzustellen. Hier stünden 175 CDU-Stimmen bei der Ratswahl 268 CDU-Stimmen bei der Bezirksvertretungswahl gegenüber, so dass hier eine Schwankung von nahezu 100 Stimmen festzustellen sei. Bei der SPD stünden 298 Stimmen bei der Ratswahl 106 Stimmen bei der Bezirksvertretungswahl gegenüber. Dies entspreche einer Schwankungsbreite von fast 200 Stimmen.
Da das Kommunalwahlgesetz NRW – anders als viele andere Landeskommunalwahlgesetze und das Wahlprüfungsgesetz des Bundes – kein Begründungserfordernis formuliere, könne auch das Substantiierungsgebot nicht in dem von der Beklagten angeführten Maß auf das nordrhein-westfälische Kommunalwahlgesetz übertragen werden. Insbesondere seien die strengeren Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts zur Begründungs- und Substantiierungspflicht nicht übertragbar. Ausreichend sei vielmehr, dass der Einspruch ein Minimum an Substantiierung enthalte und nicht ohne jede Begründung abgegeben worden sei. Diesen Anforderungen genüge der Einspruch der Kläger. Das klägerische Vorbringen erfülle aber auch die Voraussetzungen einer hohen Substantiierungspflicht. Es gehe nicht um bloße statistische Auffälligkeiten. Es liege vielmehr eine aus mehreren Blickrichtungen belegte drastische Verschiebung des ausgezählten und/oder niedergeschriebenen Ergebnisses bezogen auf den (Briefwahl‑)Stimmbezirk 20874 bei der Ratswahl vor.
Auch Zweck und Grundsätze der Wahlprüfung sprächen für eine teilweise Neuauszählung. Darüber hinaus sei das Vertrauen vieler Kölner Bürger in die Rechtmäßigkeit des Wahlergebnisses nicht mehr gegeben. Dies liege insbesondere daran, dass eine Neuauszählung mit dem von den Klägern vermuteten Ergebnis signifikante Auswirkungen auf die Mehrheitsverhältnisse im Rat hätte. Nur durch eine zeitnah durchzuführende Neuauszählung der Briefwahlstimmen in dem Stimmbezirk 20874 würde dieses Vertrauen wieder hergestellt werden. Der Rat könnte seine Arbeit als rechtmäßig demokratisch legitimiertes Organ fortsetzen. Die Sorge, dass zukünftig stets bei einem knappen Wahlausgang Nachzählungen gefordert werden könnten, bestehe nicht. Die aufgeführten drastischen Anhaltspunkte tauchten kaum ein zweites Mal auf.
Die Kläger beantragen,
die Beschlüsse des Rates der Beklagten vom 13. November 2014 (TOP 10.23 III: Gültigerklärung der Ratswahl vom 25. Mai 2014) und vom 30. September 2014 (TOP 10.19.1: Zurückweisung des Einspruchs der Kläger) aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, auf den Einspruch der Kläger vom 18. Juni 2014, ergänzt am 26. Juni und 3. Juli 2014, die Feststellung des Wahlergebnisses für ungültig zu erklären, sie aufzuheben und die Neufeststellung unter rechnerischer Berichtigung des Ergebnisses im Stimmbezirk 20874 anzuordnen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte trägt unter Bezugnahme auf durch sie beauftragte gutachterliche Stellungnahmen von Prof. Dr. Bätge vom 17. Juli 2014, 29. August 2014 und 3. September 2014 im Wesentlichen vor: In der Sache habe sie die Einsprüche zu Recht zurückgewiesen. Aus dem KWahlG, insbesondere § 40 Abs. 1 Satz 1 KWahlG, ergebe sich ein Begründungserfordernis. Aus diesem folge auch ein Substantiierungsgebot; es wohne dem Wahlprüfungsrecht allgemein inne. Der Vortrag der Kläger genüge diesen Anforderungen nicht. Die Kläger legten nicht substantiiert dar, dass es zu Unregelmäßigkeiten bei der Stimmenzählung und/oder Ergebnisermittlung gekommen sei. Die Auffälligkeit des Ergebnisses stelle keinen Verstoß gegen wahlrechtliche Vorschriften und demnach keinen Wahlfehler dar. Vielmehr mache die Unvergleichbarkeit und Unvorhersehbarkeit der Wahlergebnisse in verschiedenen Stimmbezirken gerade den Charakter von freien Wahlen aus. Aber selbst wenn ein auffälliges Wahlergebnis in einem Stimmbezirk als Wahlfehler eingestuft werden sollte, hätten es die Kläger nicht vermocht deutlich zu machen, wann das Wahlergebnis in einem Stimmbezirk als so abweichend von der Norm einzuordnen sei, dass eine Auffälligkeit im Sinne eines Wahlfehlers vorliege. Die Kläger hätten auch nicht dargelegt, in welcher Höhe eine Abweichung vorliegen müsse, um sie als statistisch auffällig, also signifikant bezeichnen zu können. Die Statistik erfordere es jedoch, dass erst eine Schwelle festgelegt werde. Erst daraus könne ein Einzelwert als signifikant bezeichnet werden.
Für andere Wahlfehler, etwa eine fehlerhafte Auszählung durch den Wahlvorstand, lägen keine Anhaltspunkte vor. Die Prüfung der Wahlniederschriften der Stimmbezirke habe keine Hinweise auf Unregelmäßigkeiten ergeben. Die Ergebnisse seien auf Niederschrift und Schnellmeldezettel identisch und eindeutig eingetragen. Der Wahlvorstand habe zudem in der Niederschrift einvernehmlich bestätigt, dass sich bei der Zählung keine Unstimmigkeiten ergeben hätten.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat Erfolg.
I. Die Klage ist zulässig.
Die Verpflichtungsklage setzt wie die Anfechtungsklage nur eine mögliche Betroffenheit in eigenen Rechten voraus, § 42 Abs. 2 VwGO. Diese mögliche Rechtsverletzung ergibt sich aus dem Beschluss des Rates der Beklagten vom 30. September 2014, mit dem der Einspruch der Kläger zurückgewiesen wurde. Der Kläger zu 1) ist als Wahlberechtigter, der Kläger zu 2) als für das Wahlgebiet zuständige Leitung einer Partei einspruchs- und auf die Zurückweisung des Einspruchs hin jeweils auch klagebefugt (vgl. § 39 Abs. 1 KWahlG i.V.m. § 11 Abs. 3 Satz 2 Parteiengesetz).
II. Die Klage ist auch begründet.
Die Beschlüsse des Rates der Beklagten vom 30. September 2014 (TOP 10.19.1: Zurückweisung des Einspruchs der Kläger) und vom 13. November 2014 (TOP 10.23 III: Gültigerklärung der Ratswahl vom 25. Mai 2014) sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten. Die Kläger haben auf ihren Einspruch hin einen Anspruch gegen den Rat der Beklagten auf die Ungültigerklärung des Wahlergebnisses, dessen Aufhebung und die Neufeststellung mit der einschränkenden Maßgabe, dass ein gegenüber der Feststellung vom 30. Mai 2014 verändertes Wahlergebnis nur aufgrund von rechnerischen Berichtigungen im Stimmbezirk 20874 unter Bindung an die Grund-sätze dieses Urteils festgestellt werden darf (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO i.V.m. § 43 KWahlG).
Die Zurückweisung des Einspruchs der Kläger durch den Ratsbeschluss vom 30. September 2014 ist rechtswidrig. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist der Einspruch der Kläger zulässig (1.). Er ist auch begründet (2.).
1. Die Kläger haben nach § 39 Abs. 1 Satz 2 KWahlG form- und fristgerecht Einspruch erhoben. Die Zulässigkeit ihres Einspruchs scheitert entgegen der Auffassung der Beklagten nicht an mangelnder Substantiierung.
Auch das kommunale Wahlprüfungsverfahren ist ausschließlich dazu bestimmt, die richtige Zusammensetzung der Vertretung zu gewährleisten und damit dem Grundsatz der Wahlgleichheit aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG sowie § 42 Abs. 1 Satz 1 GO NRW zum Durchbruch zu verhelfen. Dementsprechend können auch ohne ausdrückliche weitere Postulierung im einfachen Gesetz grundsätzlich nur solche festgestellten Fehler zu Eingriffen der Wahlprüfungsinstanzen führen, die auf die gesetzmäßige Zusammensetzung der Volksvertretung, also auf die konkrete Mandatsverteilung, von Einfluss sind oder sein können. Dagegen vermögen Wahlfehler, welche die Ermittlung des Wahlergebnisses betreffen, den Wahleinspruch und die folgende Klage dann nicht zu rechtfertigen, wenn sie angesichts des Stimmenverhältnisses keinen Einfluss auf die Mandatsverteilung haben konnten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 03.06.1975 - 2 BvC 1/74 -, juris Rn. 65; Beschluss vom 12.12.1991 - 2 BvR 562.91 -, juris Rn. 36ff.; vgl. Schneider in: Kallerhoff u.a. , Handbuch zum Kommunalwahlrecht in NRW, F. III 5.3.3.1.
Selbst wenn ein mandatsrelevanter Wahlfehler in Rede steht, darf die Zusammensetzung des Parlaments bzw. hier des Rates nicht vorschnell in Frage gestellt werden. Deshalb sind Einsprüche als unsubstantiiert (und damit unzulässig) zurückzuweisen, wenn lediglich unbelegte Vermutungen angestellt werden oder die Möglichkeit eines Wahlfehlers bloß angedeutet wird. Zulässig ist der Einspruch hingegen, wenn der Einspruchsführer konkrete, der Überprüfung zugängliche Tatsachen vorträgt. Der Tatsachenvortrag muss einen der in § 40 Abs. 1 a) bis c) KWahlG aufgelisteten Wahlfehler charakterisieren. Indes dürfen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Anforderungen daran, was ein Einspruchsführer vortragen muss, auch nicht überspannt werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.12.1991 - 2 BvR 562.91 -, juris Rn. 38.
Gemessen an diesen hergebrachten höchstrichterlichen Grundsätzen, denen das Gericht uneingeschränkt folgt, hat die Beklagte die Anforderungen an den Einspruch der Kläger in Bezug auf seine Zulässigkeit zu hoch angesetzt. Eine Wahlprüfungsentscheidung nach § 40 Abs. 1 c) KWahlG kann zwar nicht bereits dann ergehen, wenn sich das Einspruchsvorbringen in den Kanon der möglichen Wahlfehler des § 40 Abs. 1 a), b) oder c) KWahlG einordnen lässt. Im Lichte der Wahlrechtsgrundsätze scheidet eine solche Möglichkeit von vornherein aus. Es kann auch nicht genügen, wenn Einspruchsführer gemäß dem Wortlaut des § 39 Abs. 1 Satz 1 KWahlG eine Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl jedenfalls ihrerseits für erforderlich halten. Die bloß subjektive Einschätzung eines Einspruchsführers ist kein tauglicher Maßstab, den grundgesetzlich bestimmten Wahlrechtsgrundsätzen zu genügen. Der nur auf eine subjektive Bewertung durch den Einspruchsführer hindeutende Wortlaut des § 39 KWahlG ist also entsprechend einschränkend auszulegen. Indes zeigt die Entstehungsgeschichte der Vorschrift auf, dass der Landesgesetzgeber für die Zulässigkeit des Einspruchs bereits ein Mindestmaß an (objektivierbarer) Substantiierung genügen lassen wollte. Anders als in anderen Wahlgesetzen, wie z.B. § 2 Abs. 1 Satz 1 Wahlprüfungsgesetz NRW (für Einsprüche bei Landtagswahlen), hat der Gesetzgeber kein ausdrückliches Begründungserfordernis in das Gesetz aufgenommen. Nach dem Entwurf der Landesregierung vom 22. Dezember 1953 zur Änderung des Gemeindewahlgesetzes (LT-Drs. 1411) lautete die maßgebliche Einspruchsvorschrift (damals noch § 40) zunächst dahin, dass der Einspruch schriftlich einzureichen oder mündlich zur Niederschrift zu erklären sei. Auf den Bericht des Kommunalpolitischen Ausschusses vom 18. Mai 1954 (LT-Drs. 1611) erfuhr § 40 des Gesetzentwurfs die Anreicherung auf das heute noch vorhandene Maß, wonach Einspruch erhoben werden kann, wenn eine Entscheidung gemäß § 40 Abs. 1 Buchstaben a bis c für erforderlich gehalten wird. Danach obliegen dem Einspruchsführer im Rahmen der Zulässigkeit des Einspruchs nicht weniger, aber auch nicht mehr als hinreichend konkrete Ausführungen dazu, dass und aus welchen Beweggründen er den Einspruch für erforderlich hält. Auf seine Ausführungen hin muss es den Wahlprüfungsorganen sodann ohne Weiteres möglich sein, das jeweilige Vorbringen einer der Varianten des § 40 Abs. 1 a) bis c) KWahlG zuzuordnen und den konkreten Überprüfungsgegenstand zu erkennen.
Nur ein Mindestmaß an Substantiierung für die Zulässigkeit des Einspruchs verlangen auch Schneider in: Kallerhoff u.a., Handbuch zum Kommunalwahlrecht in NRW, F. III. 4.2 sowie ebenfalls Bätge, Wahlen und Abstimmungen in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Stand: Mai 2014, § 39 KWahlG Rn. 8. Höhere Anforderungen an die Zulässigkeit des Einspruchs stellt Bätge wohl erstmals in: Rechtsgutachten zum Kommunalwahlrecht, erstattet im Auftrag der Stadt Köln im Juli 2014.
Der Einspruch der Kläger ist demnach zulässig, weil sie einen Wahlfehler mit Einfluss auf die Mandatsverteilung gerügt haben (a), der von der Regelung in § 40 Abs. 1 c) Satz 1 KWahlG erfasst ist (b). Zudem haben die Kläger zur Substantiierung dieses Fehlers konkrete, der Überprüfung zugängliche Tatsachen vorgetragen, die den Schluss auf den angeführten Fehler zulassen (c).
a) Die Kläger haben einen mandatsrelevanten Wahlfehler in Bezug auf die Zuteilung von Ratsmandaten aus der Reserveliste vorgetragen. Da der CDU ausweislich des bisher festgestellten Wahlergebnisses für die Zuteilung eines weiteren Ratsmandats lediglich 8 Stimmen fehlen, ist die Mandatsrelevanz des behaupteten Fehlers offensichtlich. Auf die CDU wären ohne den von den Klägern angenommenen Fehler 123 Stimmen mehr entfallen. Es sollen 298 (Briefwahl-)Stimmen statt für die CDU-Bewerberin fälschlicherweise für die SPD-Bewerberin in die Wahlniederschrift eingetragen worden sein, 175 (Briefwahl-)Stimmen demgegenüber statt für die SPD-Bewerberin fälschlicherweise für die CDU-Bewerberin.
b) Die Kläger gehen (jedenfalls ab dem Zeitpunkt und aufgrund ihres dahin lautenden Antrags in der mündlichen Verhandlung) nur von Fehlern nach Abschluss der Wahlhandlung aus und erstreben deshalb konsequenterweise und erkennbar die Korrektur des festgestellten Wahlergebnisses auf der Grundlage von § 40 Abs. 1 c) KWahlG.
c) Die Kläger gehen von einer zweifachen Verletzung des § 51 KWahlO aus. Nach dessen Abs. 6 werden die für die einzelnen Bewerber abgegebenen Stimmen vom Schriftführer des Wahlvorstands in die Wahlniederschrift eingetragen, zwei Beisitzer überprüfen die Eintragungen. Da die Kläger bei der Zählung der Stimmen nicht anwesend waren, sind sie nicht in der Lage, konkrete Tatsachen zum Geschehen bei der Zählung der Stimmen am Wahlabend vorzutragen. Um ihren Einspruch genügend zu substantiieren, haben sie deshalb Tatsachen vorgetragen, mit deren Hilfe sie auf das Vorhandensein des Eintragungsfehlers in der Wahlniederschrift schlussfolgern. Da auch der indizielle Beweis ein Vollbeweis ist, folgt daraus für die Zulässigkeit des Einspruchs, dass die sog. Hilfstatsachen konkret vorgetragen werden müssen und dass sie es jedenfalls ermöglichen müssen, auf die Haupttatsache, hier: den Eintragungsfehler zu schlussfolgern.
Die Kläger haben ihren Einspruch auf überprüfbare statistische Auswertungen der Wahlergebnisse und die Betrachtung soziografischer Sondereinflüsse gestützt, die jedenfalls auch den Schluss zulassen, dass die Stimmenzahl bei der Eintragung in die Niederschrift vertauscht worden ist.
Ob das Vorbringen der Kläger aus sich heraus genügend Substanz hat, einem Wahlprüfungsorgan Anlass zu geben, die Richtigkeit der Eintragungen in der Wahlniederschrift anzweifeln und daraufhin weitere Ermittlungen anstellen zu dürfen, ist nach den eingangs beschriebenen Grundsätzen keine Frage mehr der Zulässigkeit des Einspruchs, sondern vielmehr schon seiner Begründetheit.
Vgl. zu einem zulässigen, aber mangels Substanz dann unbegründeten Einspruch Deutscher Bundestag, WP 105/09, BT-Drs. 17/6300, Anlage 25. Auf diese Drucksache verweist auch Bätge in: Rechtsgutachten zum Kommunalwahlrecht, erstattet im Auftrag der Stadt Köln im Juli 2014, verneint dann aber gleichwohl bereits die Zulässigkeit des Einspruchs.
2. Der nach alledem zulässige Einspruch der Kläger ist auch begründet.
Das klägerische Vorbringen weckt derart gewichtige Zweifel an der Richtigkeit des festgestellten Wahlergebnisses, dass das Verwaltungsgericht als Wahlprüfungsorgan zu einer Überprüfung der Wahlniederschriften für den Stimmbezirk 20874 von Amts wegen befugt ist (a). Im Rahmen dieser Überprüfung fallen Fehler in der Ergänzung zur Briefwahlniederschrift für den Stimmbezirk 20874 auf, die den Verdacht nähren, dass dem Wahlvorstand der klägerseitig beanstandete Eintragungsfehler bei der Ergebnisermittlung tatsächlich unterlaufen sein könnte (b). Auch sonst spricht alles, insbesondere eine vertiefte wahlstatistische Auswertung von Amts wegen für eine mögliche Vertauschung der Zahl der Stimmen für die CDU- und die SPD-Bewerberin (c). Die Abwägung zwischen den Wahlrechtsgrundsätzen, die durch den in Rede stehenden Wahlfehler betroffen sind, führt zur Ungültigerklärung und Aufhebung des bisher festgestellten Wahlergebnisses. Eine (nicht auszuschließende) dauerhafte Verletzung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl wiegt ungleich schwerer als eine (in diesem Fall lediglich vorübergehende) Verletzung des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Wahl (d). Die Neufeststellung ist möglich i.S.d. § 40 Abs. 1 c) Satz 2 KWahlG, allerdings mit der einschränkenden Maßgabe anzuordnen, dass ein gegenüber der Feststellung vom 30. Mai 2014 verändertes Wahlergebnis nur aufgrund von rechnerischen Berichtigungen im Stimmbezirk 20874 unter Bindung an die Grundsätze dieses Urteils festgestellt werden darf (e).
a) Gemäß § 40 Abs. 1 c) Satz 1 KWahlG hat der Rat die Feststellung des Wahlergebnisses aufzuheben und eine Neufeststellung nach § 43 KWahlG anzuordnen, wenn er die Feststellung des Wahlergebnisses für ungültig erklärt. § 40 Abs. 1 c) KWahlG knüpft zeitlich und inhaltlich an den Bereich der Feststellung des Wahlergebnisses an und bezieht sich damit auf Fehler nach Abschluss der Wahlhandlung. Wird – wie hier – die Verletzung von Vorschriften beanstandet, die das Verfahren der Stimmenzählung und der Ermittlung des Wahlergebnisses regeln, müssen die Wahlorgane im Allgemeinen den mit dem Einspruch vorgetragenen Sachverhalt durch geeignete Ermittlungen aufklären. Die Besonderheit vorliegend besteht allerdings darin, dass direkte Beweismittel fehlen. Die Kläger selbst waren bei der Auszählung nicht zugegen. Auch können sie keine Person benennen, die den behaupteten Eintragungsfehler beobachtet hätte. Überdies ist das Gericht trotz seiner Aufgaben als Wahlprüfungsorgan nicht ohne weiteres zu eigenen amtlichen Ermittlungen befugt. So ist es dem Gericht verwehrt, seiner Entscheidung von ihm etwa gefundene, eigene Ungültigkeitsgründe zu Grunde zu legen. Inhaltlich wird der Prüfungsumfang vorgegeben und bestimmt durch die zunächst in den Einsprüchen der Kläger und dann im Klageverfahren von ihnen fortgesetzt gerügten Sachverhalte.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15.12.1971 - 3 A 35/71 -, OVGE 27, 209 und Beschluss vom 11.03.1966 - 3 A 1039/65 -, OVGE 22, 141; VG Aachen, Urteil vom 13.05.2004 - 4 K 1142/02 -, juris Rn. 47.
Auch wenn der wahlgesetzliche Prüfungsauftrag (an Wahlprüfungsausschuss, Rat und Gericht) die Befugnis einschließt, zu seiner Erledigung in alle bei der Gemeinde entstandenen, die Wahl betreffenden Unterlagen Einblick zu nehmen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 07.01.1985 - 15 B 2697/84 -, NVwZ 1985, 843.
ist doch eine besondere Zurückhaltung bei weiteren Ermittlungen immer dann angezeigt, wenn sie sich auf die Wahlniederschriften selbst beziehen. Die Notwendigkeit der besonderen Zurückhaltung im Umgang mit den Wahlniederschriften findet ihre ausdrückliche Bestätigung in den kommunalwahlrechtlichen Vorschriften. Nach § 34 KWahlG ist allein der Wahlausschuss berechtigt, Änderungen an den Niederschriften vorzunehmen. Auch er ist aber nur berechtigt, Rechenfehler zu berichtigen. Die Wahlniederschriften werden durchgängig amtlich verwahrt (vgl. §§ 54 Abs. 3, 58 Abs. 5 KWahlO). Der Wahlvorsteher und im Anschluss an die Stimmenzählung der Wahlleiter haben nach § 54 Abs. 4 KWahlO sicherzustellen, dass die Wahlniederschriften mit den Anlagen Unbefugten nicht zugänglich sind. Diese besondere Behandlung erklärt sich vor dem Hintergrund, dass die etwa auch hier in Rede stehende Briefwahlniederschrift und ihre Ergänzung als öffentliche Urkunden den vollen Beweis für die Richtigkeit der in ihnen vom Wahlvorstand beurkundeten Tatsachen erbringen. Auch kommt den Mitgliedern des Wahlvorstands grundsätzlich eine besondere Vertrauenswürdigkeit zu. Sie werden für dieses Ehrenamt besonders berufen, neutralitätsverpflichtet und geschult. Sie gewährleisten mit der Öffentlichkeit der Wahl einen wichtigen Wahlrechtsgrundsatz. Diese Öffentlichkeit bietet Schutz sowohl gegen etwaige Manipulationen als auch gegen Fehler bei der Auszählung der Stimmen. Die Tätigkeit der Wahlvorstandsmitglieder darf daher nicht schon auf einen zulässigen Einspruch hin unter einen nicht weiter substantiierten Generalverdacht der Fehlerhaftigkeit gestellt werden.
Vgl. Staatsgerichtshof Bremen, Urteil vom 22.05.2008 - St 1/07 -, juris Rn. 96; zur Kontrollfunktion des Öffentlichkeitsprinzips: VerfGH NRW, Urteil vom 19.03.1991 - 10/90 -, NVwZ 1991, 1175 (1179).
Innerhalb des so begrenzten Prüfungsumfangs entscheidet das Gericht allerdings gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Der Grundsatz der freien Beweiswürdigung gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO enthält keine generellen Maßstäbe für den Aussage- und Beweiswert einzelner zum Prozessstoff gehörender Beweismittel, Erklärungen und Indizien.
Vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 15.07.2009 - 10 L 353/06 -, juris Rn. 37.
Auch der indizielle Beweis ist ein Vollbeweis. Er besitzt insoweit einen logischen Aufbau, als Folgerungen auf das zu beweisende Tatbestandsmerkmal mit Hilfe von Erfahrungstatsachen gezogen werden. Der Indizienbeweis erfordert damit zum einen Indizien (sog. Hilfstatsachen), zum anderen allgemeine Erfahrungssätze und schließlich Denkgesetze und logische Operationen, um auf das Vorhandensein der Haupttatsache folgern zu können. Es ist je nach Sachlage auch denkbar, Indizienbeweis und Anscheinsbeweis miteinander zu verbinden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19.01.1990 - 4 C 28.89 -, juris Rn. 20.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze haben die Kläger hinreichend konkret Indiztatsachen vorgetragen, die einen Zählfehler im Stimmbezirk 20874 jedenfalls insoweit nahe legen, dass das Gericht daraus sowohl die Befugnis herleitet als zugleich auch Anlass geboten sieht, nunmehr eigene Einsicht in die Wahlniederschriften zu nehmen und diese genau in der Art zu überprüfen, wie es zur Feststellung des Wahlergebnisses nach §§ 34 KWahlG, 61 KWahlO grundsätzlich exklusiv dem Wahlausschuss und dem ihm vorsitzenden Wahlleiter obliegt. Entgegen der Auffassung der Beklagten haben die Kläger die Auszählung im Stimmbezirk 20874 nicht pauschal und unsubstantiiert angegriffen. Die von ihnen im Einzelnen vorgetragenen statistischen Auffälligkeiten sind objektiviert und verleihen dem Verdacht einer fehlerhaften Eintragung von Stimmen nachprüfungswürdige Konturen. Die statistischen Auffälligkeiten sind in Bezug auf den behaupteten Zählfehler valide und aussagekräftig.
Zunächst deutet insbesondere das (von den Klägern herangezogene) stringente Wahlverhalten der Wahlberechtigten in den Stimmbezirken 20809 bis 20811, die den (Briefwahl-)Stimmbezirk 20874 räumlich abdecken, auf eine Vertauschung hin. Die extrem niedrige Stimmenzahl der CDU-Bewerberin im (Briefwahl-)Stimmbezirk 20874 weicht so signifikant von den Werten in den räumlich zugeordneten (Urnen-)Stimmbezirken ab, dass sie ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Wahlergebnisses weckt. Im Schnitt hat die CDU-Bewerberin in den (Urnen-)Stimmbezirken 35,02%, die SPD-Bewerberin hingegen nur 25,44% der Stimmen erzielt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Einzelwerte sehr gleichbleibend sind. Der Vorsprung der CDU- vor der SPD-Bewerberin beträgt in den (Urnen-)Stimmbezirken durchschnittlich 9,59%. Im Vergleich dazu hat die CDU-Bewerberin im (Briefwahl-)Stimmbezirk 20874 nur 24,9% der Stimmen erzielt, während die SPD-Bewerberin auf 42,39% gekommen ist. Dies entspricht einem Stimmenminus bei der CDU-Bewerberin von 10,12% und einem Stimmenplus von 16,95% für die SPD-Bewerberin. Berücksichtigt man, dass ausweislich der Analyse der Kommunalwahl des Amtes für Stadtentwicklung und Statistik vom 26. Mai 2014 (Beiakte Heft 14, Seite 12) traditionell vorwiegend die CDU- und FDP-Wählerinnen und -Wähler von der Briefwahl Gebrauch machen, hätten Wahrscheinlichkeit und Trend erwarten lassen, dass die CDU-Bewerberin den (Briefwahl-)Stimmbezirk 20874 für sich entscheidet.
Des Weiteren wird durch den klägerseitig gezogenen Vergleich mit den übrigen (Briefwahl-)Stimmbezirken im Wahlbezirk 14 deutlich, dass auch in dieser Hinsicht eine signifikante und nicht durch soziografische Sondereinflüsse erklärbare Abweichung vorliegt, die ebenfalls ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Wahlergebnisse im Stimmbezirk 20874 nährt. Die Werte im Stimmbezirk 20874 liegen aufgrund statistischer Auffälligkeiten so außerhalb der üblichen Bandbreite, dass sich die Vertauschung der Stimmen geradezu aufdrängt. In den übrigen sieben (Briefwahl-)Stimmbezirken setzte sich die CDU-Bewerberin gegen die SPD-Bewerberin mit einem deutlichen Vorsprung von im Schnitt 18,14% durch. Auch in den insgesamt 24 (Urnen-)Stimmbezirken konnte die CDU-Bewerberin 21 Stimmbezirke für sich entscheiden. In diesen betrug ihr durchschnittlicher Vorsprung 12,56%. Der Vorsprung in den drei von der SPD-Bewerberin gewonnenen Stimmbezirken betrug dagegen nur 3,41%. Da wie oben bereits ausgeführt Briefwähler eher CDU-Wähler sind, erklärt das den um nochmals rund 5,5% gesteigerten durchschnittlichen Vorsprung der CDU-Bewerberin bei der Briefwahl gegenüber der Urnenwahl.
Haben die Kläger auf diese Weise ihre Behauptung eines Eintragungsfehlers unter Angabe von konkreten Tatsachen präzisiert, kann auch ausnahmsweise der von ihnen zusätzlich angestellte Vergleich mit den Ergebnissen der Bezirksvertretungswahl im Stimmbezirk 20874 die Zweifel verstärken. Zwar ist der Beklagten zuzugeben, dass es sich um Wahlen zu unterschiedlichen Gremien handelt. Dem Gericht ist durchaus bewusst, dass das Wahlverhalten der Wähler in beiden Fällen nicht identisch oder auch nur vergleichbar sein muss. Immerhin erweist sich aber das Ergebnis der Ratswahl im Stimmbezirk 20874 als bemerkenswert singulär. Große Schwankungsbreiten sprechen für den von den Klägern vorgetragenen Zählfehler. Im Stimmbezirk stehen 175 Stimmen für die CDU-Bewerberin bei der Ratswahl 268 CDU-Stimmen bei der Bezirksvertretungswahl gegenüber. Dies entspricht einer Schwankungsbreite von 93 Stimmen. Für die SPD-Bewerberin stehen 298 Stimmen bei der Ratswahl nur 106 Stimmen bei der Bezirksvertretungswahl gegenüber. Dies entspricht einer Schwankungsbreite von 192 Stimmen.
b) Zur Briefwahlniederschrift für den Stimmbezirk 20874 und der zugehörigen Ergänzung kann das Gericht – anders als die Beklagte – nicht feststellen, dass letztere überdurchschnittlich sorgfältig und ohne Unregelmäßigkeiten erstellt worden ist. Vielmehr erschüttern die nachfolgend aufgeführten Fehler in ihrer Gesamtheit das Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit der Ermittlung des Wahlergebnisses durch den Wahlvorstand derart, dass dessen Tätigkeit daraufhin unter den Verdacht der Fehlerhaftigkeit gestellt werden darf. Die mehrfach fehlerhafte Ergänzung zur Briefwahlniederschrift gibt begründeten Anlass zu der Annahme, dem Wahlvorstand im Stimmbezirk 20874 könnte der von den Klägern angeführte und für den Ausgang der Wahl bedeutsame Eintragungsfehler unterlaufen sein.
So ist unter Ziffer 3.2.1 b) der Ergänzung zur Briefwahlniederschrift die Zahl der Briefwähler/innen fehlerhaft mit 707 Personen angegeben. Der (Brief-)Wahlvorstand hätte die Zahl der Briefwähler/innen gemäß Ziffer 2.8 der Briefwahlniederschrift, in concreto die Zahl 708 übernehmen und eintragen müssen.
In der Folge hat der (Brief-)Wahlvorstand aufgrund der eigentlich einzutragenden Differenz zwischen den Angaben unter Ziffer 3.2.1 a) (707 Personen) und 3.2.1 b) (708 Personen) versäumt, das in Ziffer 3.2.1 c) vorgesehene Verfahren durchzuführen. Er hätte daraufhin die Stimmzettelumschläge öffnen und die Stimmzettel zählen müssen, um die für das Auszählungsverfahren maßgebliche Anzahl an Briefwähler/innen zu bestimmen. Der (Brief-)Wahlvorstand hat dies hingegen unterlassen und ungeprüft die Zahl 707 aus Ziffer 3.2.1 b) in die Zeile „B2 Briefwähler/innen“ der Tabelle unter Ziffer 4 der Ergänzung zur Briefwahlniederschrift übernommen.
Da die Zeile „B2 Briefwähler/innen“ originärer Bestandteil der Tabelle unter Ziffer 4 der Ergänzung zur Briefwahlniederschrift ist, bleibt der Einwand der Beklagten in der mündlichen Verhandlung ohne Erfolg, der Wahlleiter und der von ihr beauftragte externe Gutachter hätten die Ordnungsgemäßheit der Niederschrift nur und demgemäß zutreffend für den aus ihrer Sicht allein maßgeblichen Tabellenteil unter Ziffer 4 festgestellt. Auch die Auffassung der Beklagten, es habe keine Relevanz für die Zuteilung der Mandate aus der Reserveliste, dass in die Zeile „B2 Briefwähler/innen“ eine nur um einen Wähler abweichende Zahl von 707 oder 708 habe eingetragen werden müssen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Anders als die Beklagte meint, steht die Prüfung der Ergänzung zur Briefwahlniederschrift nicht im Kontext einer Ergebnisrelevanz. Nur der behauptete Eintragungsfehler muss von Relevanz sein und weist diese Relevanz auch auf (s.o. zur Zulässigkeit des Einspruchs). Die Prüfung der Ergänzung zur Briefwahlniederschrift ist dagegen Teil der Amtsermittlung zu der Frage, ob hinreichende Verdachtsmomente vorliegen, die den logischen Schluss auf den bereits benannten, relevanten Eintragungsfehler zulassen. Sind einem Wahlvorstand nachweislich (andere) Fehler unterlaufen und ist insbesondere das Verfahren der Stimmenzählung nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden, kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass auch der behauptete und dem direkten Nachweis nicht zugängliche (hier: Eintragungs-)Fehler passiert ist. Über einen oder mehrere nachgewiesene anderweitige Fehler gerät die Tätigkeit des Wahlvorstands insgesamt unter den Verdacht von Fehlern.
Des Weiteren hat der (Brief-)Wahlvorstand unter Ziffer 5.2 der Ergänzung zur Briefwahlniederschrift angekreuzt, dass der Zählvorgang aufgrund des Antrags eines seiner Mitglieder wiederholt worden sei. Es fehlt aber die erforderliche Angabe, welches Mitglied des Briefwahlvorstands diese erneute Zählung beantragt hat und welche Gründe dafür angegeben wurden. Die Erklärung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, es werde routinemäßig jeweils zweimal gezählt, kann das Versäumnis in der Niederschrift nicht erklären. Weder das Gesetz noch die Kommunalwahlordnung sehen eine routinemäßige zweite Zählung vor. Für ein anlassloses und ohne Beschluss erfolgendes Nachzählen ist das Kreuz an der in dem Vordruck vorhandenen Stelle nicht vorgesehen.
Schließlich ist unter Ziffer. 6.2 der Ergänzung zur Briefwahlniederschrift aufgrund fehlender Unterschriften nicht dokumentiert, dass dem Beauftragten des Oberbürgermeisters die Wahlniederschrift samt Anlagen, die Umschläge mit den Nummern 1 bis 4, die Wahlurne mit Schloss und Schlüssel sowie die sonstigen Gegenstände und Unterlagen übergeben wurden. Dabei entsprach bereits das verwendete Formular in Ziffer 6.2 nicht der Musterniederschrift gemäß Anlage 20b zu §§ 60 Satz 4, 74, 75a KWahlO, da die Unterschrift der/s Briefwahlvorsteher/in in dem verwendeten Formular nicht vorgesehen war.
c) Auch in Ansehung der Fehler in der Ergänzung zur Briefwahlniederschrift und des damit einhergehenden Vertrauensverlustes in die Arbeit des Briefwahlvorstandes im Stimmbezirk 20874 muss das Gericht dem verfassungsrechtlich verankerten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung tragen und darf nicht den einen oder den anderen Wahlrechtsgrundsatz vorschnell aufgeben. Das bedeutet, eine Neufeststellung kann erst zum Tragen kommen, wenn alle Umstände ermittelt worden sind, die für oder gegen den in Rede stehenden Fehler sprechen. Auch sonst spricht hier indes alles für eine mögliche Vertauschung der Zahl der Stimmen für die CDU- und die SPD-Bewerberin. Dies ergibt die vertiefte wahlstatistische Auswertung der Wahlergebnisse im Wahlbezirk 14 von Amts wegen durch das Gericht.
Nicht nur das Wahlverhalten der Wahlberechtigten in den Stimmbezirken 20809 bis 20811 ist stringent. Mit vergleichbarer Konsequenz wurde in den anderen sieben (Briefwahl-)Stimmbezirken und den 21 (Urnen-)Stimmbezirken gewählt, die die (Briefwahl-)Stimmbezirke räumlich abdecken. Die Ergebnisse für die CDU bei der Briefwahl sind stets besser als in den räumlich zugehörigen (Urnen-)Stimmbezirken und erhärten dadurch die Aussage, dass Briefwähler eher CDU-Wähler sind. Die Bandbreite des Vorteils der Briefwahl beträgt zwischen 3,11% und 10,42% bezogen auf den durchschnittlichen Vorsprung der CDU vor der SPD in den (Urnen-)Stimmbezirken. Nur im Stimmbezirk 20874 resultiert aus der Briefwahl ein Nachteil zulasten der CDU in Höhe von 27,08% im Vergleich zu dem zugehörigen (Urnen-)Stimmergebnis. Dieser Wert liegt mit einem Vielfachen außerhalb der dargestellten Bandbreite, so dass er den Verdacht einer fehlerhaften Ergebnisermittlung erhärtet.
Hinzu kommt, dass selbst in den drei (Briefwahl-)Stimmbezirken (20972, 21071, 21072), in denen die SPD-Bewerberin je einen (Urnen-)Stimmbezirk (20904, 21001, 21004) für sich entschieden hat, die CDU-Bewerberin die meisten Stimmen bei den Briefwählern erhielt. Konsequenterweise fällt ihr Vorsprung bei den Briefwahlergebnissen mit Werten von 9,03% bis 12,92% und dazu entsprechend ihr durchschnittlicher Vorsprung in den Urnenstimmbezirken mit Werten von 2,18% bis 4,66% geringer aus als in den übrigen vier (Briefwahl-)Stimmbezirken (20873, 20875, 20971, 21073, Werte: 17,56% bis 28,57%) bzw. den zugehörigen (Urnen-)Stimmbezirken (Werte: 7,21% bis 25,46%). Die eklatante Abweichung des Ergebnisses im (Briefwahl-)Stimmbezirk 20874 im Vergleich zu den Ergebnissen in den zugehörigen (Urnen-)Stimmbezirken 20809 bis 20811 wird vor diesem Hintergrund umso unerklärlicher.
Grundsätzlich ist selbst bei diesen Werten eine plausible Erklärung für die Alleinstellung des Ergebnisses im (Briefwahl-)Stimmbezirk 20874 nicht von vornherein ausgeschlossen. Allerdings bestehen im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine Persönlichkeitswahl der SPD-Bewerberin ungeachtet ihrer Parteizugehörigkeit. Beide Bewerberinnen wohnen seit vielen Jahren in Rodenkirchen und engagieren sich vergleichbar in sozialer Weise. Im Unterschied zur CDU-Bewerberin ist die SPD-Bewerberin zwar seit dem Jahr 2004 Bezirksvertreterin im Stadtbezirk Rodenkirchen. Es liegt indes gleichwohl nicht nahe, aus diesem Umstand einen „Überstrahleffekt“ abzuleiten. Denn die Ergebnisverbesserungen beider Parteien bei den Bezirksvertretungswahlen in den Jahren 2009 und 2014 ähneln sich zu sehr. Die SPD steigerte ihr Ergebnis von 2009 (22,46%) um ca. 1% auf 23,54%, die CDU erzielte mit 31,52% etwa ein halbes Prozent mehr als im Jahr 2009, in dem 31,00% der Stimmen auf sie entfielen.
d) Kann nach alledem der behauptete Eintragungsfehler weder sicher ausgeschlossen noch mit Sicherheit angenommen werden, entscheidet das Gericht in der daraus resultierenden Pattsituation auf der Grundlage einer Folgenabwägung. Diese ist allein sachgerecht, weil das Gericht einerseits die Wahlrechtsgrundsätze zu beachten und ihnen zur Geltung zu verhelfen hat, andererseits mit seiner Entscheidung aber auch nur den geringstmöglichen Eingriff in die Wahlrechtsgrundsätze zulassen darf.
Im Streit stehen hier auf der einen Seite der Grundsatz der Gleichheit der Wahl (one person – one vote), der verletzt wäre, wenn die Stimmen irrtümlich nicht für die CDU-Bewerberin, sondern für die SPD-Bewerberin und umgekehrt gezählt worden wären. Auf der anderen Seite ist der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl in der Weise betroffen, dass das Vertrauen in die Wahlvorstände und den ordnungsgemäßen Ablauf der Wahl unter den Augen der Öffentlichkeit in Frage gestellt wird. Dieses Spannungsverhältnis gilt es aufzulösen, ohne dabei den einen oder den anderen Wahlrechtsgrundsatz vorschnell aufzugeben oder allzu leichtfertig einer Verletzung preiszugeben. Gegeneinander abzuwägen ist der Nachteil einer Beeinträchtigung des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Wahl mit der Beeinträchtigung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl, wenn eine Neufeststellung angeordnet oder unterlassen würde.
Die Folgenabwägung ist hier zugunsten der Gleichheit der Wahl zu treffen, da dem dauerhaft verletzten Grundsatz der Gleichheit der Wahl mehr Gewicht zu geben ist als dem nur vorübergehend verletzten Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl.
Wenn die Ergebnisse im Stimmbezirk 20874 tatsächlich vertauscht worden sein sollten, eine „Neuauszählung“ aber unterbliebe, wäre der Grundsatz der Gleichheit der Wahl irreparabel verletzt. Wenn sich bei einer Neuauszählung herausstellen sollte, dass die Stimmen nicht vertauscht wurden, wäre der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl verletzt. Die zuletzt genannte Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes wäre aber nicht dauerhaft, sondern nur vorübergehend und auch nicht irreparabel. Zum einen unterläge die Neufeststellung gleichermaßen dem Grundsatz der Öffentlichkeit wie die ursprüngliche Feststellung des Wahlergebnisses. Zum anderen wäre die Neufeststellung von einem unabhängigen Gericht veranlasst worden. Angesichts der umfangreichen Diskussionen in der Presse und deren Wahrnehmung durch die Wählerinnen und Wähler könnte die Bestätigung des Wahlergebnisses nach einer Neufeststellung das Vertrauen in die Öffentlichkeit der Wahl sogar bestärken, den Wahlrechtsgrundsatz gleichsam rehabilitieren. Der Schaden, den ein Wahlrechtsgrundsatz nehmen könnte, verspricht mithin im Fall der Neufeststellung deutlich geringer auszufallen als wenn das bisherige Wahlergebnis ohne weitere Überprüfung gehalten würde.
e) Die vom Rat der Beklagten anzuordnende Neufeststellung ist auch möglich. Eine Neufeststellung könnte gemäß § 40 Abs. 1 c) Satz 2 KWahlG nur dann nicht angeordnet werden, wenn Wahlunterlagen verloren gegangen sind oder wesentliche Mängel aufweisen. Kann dies von entscheidendem Einfluss auf das Wahlergebnis oder auf die Zuteilung der Mandate aus der Reserveliste sein, wird statt der Neufeststellung die Wiederholungswahl angeordnet.
Dass ein versiegelter Umschlag mit der Nummer 4 fehlt, kann sich auf die Neufeststellung nicht auswirken. Ein versiegelter Umschlag mit der Nummer 4 müsste zwar laut Ziffer 2.6 der Briefwahlniederschrift existieren und 23 beanstandete Wahlbriefe enthalten. Dem fehlenden Umschlag fehlt indes der Einfluss auf das Wahlergebnis bzw. die Zuteilung der Mandate aus der Reserveliste. Ob die Wahlbriefe zu beanstanden waren oder nicht, wird bei erneuter Feststellung des Wahlergebnisses nicht mehr geprüft.
Die übrigen, dem Gericht vorgelegten Umschläge weisen keine wesentlichen Mängel auf. Sie sind ordnungsgemäß versiegelt und auch im Übrigen nicht wesentlich beschädigt. Der Mangel, dass die Umschläge mit den Nummern 1 und 2 jeweils mehrfach vorhanden sind, ohne dass auf ihnen selbst oder anderweitig, insbesondere in der Ergänzung zur Briefwahlniederschrift vermerkt ist, in welcher Anzahl insgesamt Umschläge mit der jeweiligen Nummer angelegt und versiegelt worden sind, hat das Gericht zwar in der mündlichen Verhandlung bemängelt. Es hat den Mangel aber noch nicht als wesentlich angesehen. Ohne anderweitige Anhaltspunkte konnte das Gericht davon ausgehen, dass das Wahlergebnis auch in Ermangelung einer verlässlichen Dokumentation zur Anzahl der vom Wahlvorstand befüllten und versiegelten Umschläge gleichwohl noch mit der erforderlichen Sicherheit festgestellt werden kann. Das Fehlen einer ordnungsgemäßen Dokumentation gibt für sich genommen keinen Anlass, erstens, die Existenz und zweitens, zugleich auch schon den Verlust weiterer Umschläge anzunehmen.
Soweit die Beklagte am 1. April 2015 u.a. einen weiteren ordnungsgemäß versiegelten Umschlag mit der Nummer 2 (gültige Stimmzettel) zu den Gerichtsakten nachgereicht hat, bleibt dies ohne Auswirkungen auf das vorliegende verwaltungsgerichtliche Urteil. Das erkennende Gericht hatte sich seiner Entscheidung durch die Urteilsverkündung am 25. März 2015 bereits endgültig entäußert. Die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung zum Zwecke der näheren Befassung mit den nachgereichten, nicht nachgelassenen Ausführungen der Beklagten und den Umschlägen war deshalb von vornherein ausgeschlossen. Allerdings könnten die nachgereichten Unterlagen die Sphäre der Kläger berühren, wenn ihnen an einer Wiederholungswahl anstelle der vom Gericht tenorierten Neufeststellung des Wahlergebnisses gelegen ist. Dagegen könnte stehen, dass sie in Ansehung der vom Gericht in der mündlichen Verhandlung aufgezeigten (und als nicht wesentlich eingestuften) Mängel der Umschläge ohne jede Änderung oder auch nur Gegenäußerung in der mündlichen Verhandlung an ihrem Antrag auf Neufeststellung festgehalten haben. Für einen etwaigen Antrag auf Zulassung der Berufung der Kläger mit der Ziel einer Wiederholungswahl im Stimmbezirk 20874 hätten die Beteiligten den Vortrag der Beklagten zu berücksichtigen, sie habe nunmehr alle Umschläge aus 1024 Stimmbezirken auf weitere Umschläge zum Stimmbezirk 20874 durchsucht und außer dem leeren und nicht versiegelten Umschlag mit der Nummer 4 und dem schon erwähnten dritten Umschlag mit der Nummer 2 keinen weiteren zugehörigen Umschlag mehr entdeckt. Drei Umschläge mit der Nummer 2 gebe es schließlich auch für die Wahl zur Bezirksvertretung im Stimmbezirk 20874 (vgl. die Beiakten Hefte 21 bis 27).
Die gemäß dem bisherigen Antrag der Kläger vom Gericht tenorierte (bloße) Neufeststellung unterliegt nach § 43 KWahlG der Maßgabe, dass ein gegenüber der ursprünglichen Feststellung verändertes Wahlergebnis nur aufgrund von rechnerischen Berichtigungen im Stimmbezirk 20874 festgestellt werden darf. Damit wird dem Grundsatz des geringst möglichen (notwendigen) Eingriffs in die Wahl genüge getan. Der Eingriff in den Bestand der Wahl darf nur soweit reichen, wie es die Fehler erfordern.
Des Weiteren sind der Rat und der Wahlausschuss an die folgenden Grundsätze gebunden (§ 43 KWahlG):
1. Der Rat der Beklagten ist verpflichtet, die folgenden Beschlüsse zu fassen:
a. Der Rat der Beklagten beschließt, die Feststellung des Wahlergebnisses für ungültig zu erklären und sie aufzuheben.
b. Der Rat der Beklagten beschließt, die Neufeststellung des Ergebnisses für die Wahl zum Rat der Beklagten durch den in der Ratssitzung am 5. Februar 2015 unter TOP 17.2 gewählten Wahlausschuss mit der Maßgabe anzuordnen, dass ein gegenüber der Feststellung vom 30. Mai 2014 verändertes Wahlergebnis nur aufgrund von rechnerischen Berichtigungen im Stimmbezirk 20874 unter Bindung an die Grundsätze dieses Urteils festgestellt werden darf.
2. Zur Neufeststellung beraumt der Wahlausschuss gemäß den allgemeinen Vorschriften (vgl. insbesondere § 6 KWahlO) eine öffentliche Sitzung an.
3. In dieser Sitzung verfährt der Wahlausschuss mit der Ergänzung zur Briefwahlniederschrift zur Wahl des Rates der Beklagten für den Stimmbezirk 20874 wie folgt:
a. Der Wahlausschuss berichtigt in Ziffer 3.2.1 b) die Zahl der Briefwähler von bisher 707 auf 708 Personen.
b. Sodann[*] entnimmt der Wahlausschuss alle Stimmzettel aus dem Umschlag mit der Nummer 3 und zählt sie. Sollte diese Zählung nicht die Zahl ergeben, die in Ziffer 4 Unterpunkt „Ergebnis der Wahl“ in Zeile C) eingetragen ist, nimmt der Wahlausschuss eine Berichtigung vor und trägt die neu ermittelte Zahl ein.
c. Daraufhin entnimmt der Wahlausschuss alle Stimmzettel aus allen Umschlägen mit der Nummer 2. Bei der Entnahme ist darauf zu achten, dass die Stimmzettel getrennt nach Bewerbern sortiert (bleiben) und jeweils bewerberbezogene Stapel (hier: 10 Bewerber = 10 Einzelstapel) gebildet werden. Der Wahlausschuss zählt alle Stimmzettel.
d. Sodann addiert der Wahlausschuss die zu b. und c. gewonnenen Ergebnisse der Einzelzählungen der Stimmzettel aus den Umschlägen mit den Nummern 2 und 3. Ist die Summe ungleich 707, nimmt der Wahlausschuss in der Ergänzung zur Niederschrift unter Ziffer 3.2.1 c) die entsprechende Berichtigung vor und trägt die aktuell ermittelte Summe ein. Ferner berichtigt er die Zahl unter Ziffer 4 in der Zeile B2 (= Briefwähler/innen) von bisher 707 auf die aktuell ermittelte Summe.
e. Danach zählt der Wahlausschuss die einzelnen bewerberbezogenen Stapel für alle Bewerber und stellt für jede/n Bewerber/in fest, wie viele Stimmen auf sie/ihn entfallen sind.
f. Die für den jeweiligen Bewerber aktuell ermittelte Stimmenzahl ist mit der Stimmenzahl zu vergleichen, die bereits unter Ziffer 4 in der Tabelle „Von den gültigen Stimmen entfielen auf“ in der dem jeweiligen Bewerber zugehörigen Zeile eingetragen ist. Bei Abweichungen berichtigt der Wahlausschuss die bereits eingetragene Stimmenzahl auf die aktuell von ihm ermittelte Stimmenzahl.
g. Danach addiert der Wahlausschuss die auf die jeweiligen Bewerber entfallenen Stimmenzahlen. Im Fall von Berichtigungen hat er die „Summe D“ in der genannten Tabelle aus den Zahlen zu den Kennbuchstaben D1-D8, D13 und D15 neu zu bilden und die Eintragung auch dieser Summe zu berichtigen.
h. Bei Unstimmigkeiten zählt der Wahlausschuss erneut, bis sich Übereinstimmung ergibt.
4. Im Anschluss daran stellt der Wahlausschuss das Ergebnis der Wahl für den Rat der Beklagten nach §§ 34 KWahlG, 61 KWahlO neu fest.
5. Der Wahlleiter gibt das Wahlergebnis neu bekannt (§ 43 Abs. 2 Satz 1 KWahlG).
Vorsorglich weist das Gericht darauf hin, dass auf die Nachprüfung des (neuen) Wahlergebnisses die Vorschriften der §§ 39 bis 41 KWahlG Anwendung finden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Gründe für die Zulassung der Berufung im Sinne des § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor. Insbesondere ist das Gericht entgegen der Auffassung der Beklagten nicht von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abgewichen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 54 Abs. 3, 58 Abs. 5 KWahlO
§§ 34 KWahlG, 61 KWahlO
§§ 60 Satz 4, 74, 75a KWahlO
§§ 39 bis 41 KWahlG
§ 46a KWahlG
§ 43 KWahlG
§ 39 KWahlG
§ 51 KWahlO
§ 34 KWahlG
§ 6 KWahlO
§ 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 40 Abs. 1 Satz 1 KWahlG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 KWahlG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 39 Abs. 1 Satz 2 KWahlG
§ 42 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 39 Abs. 1 Satz 1 KWahlG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Wahlprüfungsgesetz
§ 54 Abs. 4 KWahlO
§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 KWahlG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1985, 843
NVwZ 1991, 1175
4 K 6708/14
2 BvC 1/74
2 BvR 562.91
3 A 35/71
3 A 1039/65
4 K 1142/02
15 B 2697/84
10 L 353/06
4 C 28.89