Europäischer Gerichtshof (Europäische Union, )
Urteil vom 2018-03-15, Aktenzeichen C-104/17
ECLI: ECLI:EU:C:2018:188

Tenor:
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Neunte Kammer)
15. März 2018 ( *1 )
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 94/62/EG – Verpackungen und Verpackungsabfälle – Verwertung und Recycling von Abfällen – Beitrag zu einem nationalen Umweltfonds – Inverkehrbringen von verpackten Waren und Verpackungen auf dem nationalen Markt, ohne auf diese einzuwirken – Verursacherprinzip – Verursachereigenschaft“
In der Rechtssache C‑104/17
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht von der Curtea de Apel Piteşti (Berufungsgericht Piteşti, Rumänien) mit Entscheidung vom 2. Februar 2017, beim Gerichtshof eingegangen am 27. Februar 2017, in dem Verfahren
SC Cali Esprou SRL
gegen
Administrația Fondului pentru Mediu
erlässt
DER GERICHTSHOF (Neunte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. Vajda (Berichterstatter), des Richters E. Juhász und der Richterin K. Jürimäe,
Generalanwalt: M. Campos Sánchez-Bordona,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–
der rumänischen Regierung, vertreten durch R.‑H. Radu, O.‑C. Ichim und M. Chicu als Bevollmächtigte,
der Europäischen Kommission, vertreten durch L. Nicolae und E. Sanfrutos Cano als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 15 der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle (ABl. 1994, L 365, S. 10).
2
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der SC Cali Esprou SRL und der Administraţia Fondului pentru Mediu (Umweltfonds-Amt, Rumänien) (im Folgenden: AFM) über die Rechtmäßigkeit eines Beitrags, den die AFM von Cali Esprou erhoben und anhand der Verpackungen berechnet hat, die diese in den Jahren 2013 und 2014 auf dem rumänischen Markt in den Verkehr gebracht hat.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3
Die Erwägungsgründe 1 und 2 der Richtlinie 94/62 lauten: „Die unterschiedlichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Bereich der Verpackungen und der Verpackungsabfallbewirtschaftung sind zu harmonisieren, um einerseits Auswirkungen dieser Abfälle auf die Umwelt zu vermeiden oder solche Auswirkungen zu verringern und so ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und andererseits das Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten und zu verhindern, dass es in der Gemeinschaft zu Handelshemmnissen und Wettbewerbsverzerrungen und ‑beschränkungen kommt. Die beste Art, Verpackungsabfall zu vermeiden, ist die Verringerung der Gesamtmenge an Verpackungen.“
Die Erwägungsgründe 1 und 2 der Richtlinie 94/62 lauten:
„Die unterschiedlichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Bereich der Verpackungen und der Verpackungsabfallbewirtschaftung sind zu harmonisieren, um einerseits Auswirkungen dieser Abfälle auf die Umwelt zu vermeiden oder solche Auswirkungen zu verringern und so ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und andererseits das Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten und zu verhindern, dass es in der Gemeinschaft zu Handelshemmnissen und Wettbewerbsverzerrungen und ‑beschränkungen kommt.
Die beste Art, Verpackungsabfall zu vermeiden, ist die Verringerung der Gesamtmenge an Verpackungen.“
4
Im 29. Erwägungsgrund dieser Richtlinie heißt es: „Von größter Wichtigkeit ist, dass allen an der Herstellung, Verwendung, Einfuhr und Verteilung von Verpackungen und verpackten Erzeugnissen Beteiligten stärker bewusst wird, in welchem Maße die Verpackungen zu Abfall werden, und dass sie nach dem Verursacherprinzip die Verantwortung für diesen Abfall übernehmen. Die Ausarbeitung und Durchführung der in dieser Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen umfasst und erfordert im gegebenen Fall die enge Zusammenarbeit aller Partner im Geiste geteilter Verantwortung.“
Im 29. Erwägungsgrund dieser Richtlinie heißt es:
„Von größter Wichtigkeit ist, dass allen an der Herstellung, Verwendung, Einfuhr und Verteilung von Verpackungen und verpackten Erzeugnissen Beteiligten stärker bewusst wird, in welchem Maße die Verpackungen zu Abfall werden, und dass sie nach dem Verursacherprinzip die Verantwortung für diesen Abfall übernehmen. Die Ausarbeitung und Durchführung der in dieser Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen umfasst und erfordert im gegebenen Fall die enge Zusammenarbeit aller Partner im Geiste geteilter Verantwortung.“
5
Art. 1 („Ziele“) der Richtlinie sieht vor: „(1) Diese Richtlinie bezweckt, die Vorschriften der Mitgliedstaaten im Bereich der Verpackungs- und der Verpackungsabfallwirtschaft zu harmonisieren, um einerseits Auswirkungen dieser Abfälle in allen Mitgliedstaaten sowie in dritten Ländern auf die Umwelt zu vermeiden bzw. diese Auswirkungen zu verringern und so ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und andererseits das Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten und zu verhindern, dass es in der Gemeinschaft zu Handelshemmnissen und Wettbewerbsverzerrungen und ‑beschränkungen kommt. (2) Hierzu werden in dieser Richtlinie Maßnahmen vorgeschrieben, die auf Folgendes abzielen: Erste Priorität ist die Vermeidung von Verpackungsabfall; weitere Hauptprinzipien sind die Wiederverwendung der Verpackungen, die stoffliche Verwertung und die anderen Formen der Verwertung der Verpackungsabfälle sowie als Folge daraus eine Verringerung der endgültigen Beseitigung der Abfälle.“
Art. 1 („Ziele“) der Richtlinie sieht vor:
„(1) Diese Richtlinie bezweckt, die Vorschriften der Mitgliedstaaten im Bereich der Verpackungs- und der Verpackungsabfallwirtschaft zu harmonisieren, um einerseits Auswirkungen dieser Abfälle in allen Mitgliedstaaten sowie in dritten Ländern auf die Umwelt zu vermeiden bzw. diese Auswirkungen zu verringern und so ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und andererseits das Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten und zu verhindern, dass es in der Gemeinschaft zu Handelshemmnissen und Wettbewerbsverzerrungen und ‑beschränkungen kommt.
(2) Hierzu werden in dieser Richtlinie Maßnahmen vorgeschrieben, die auf Folgendes abzielen: Erste Priorität ist die Vermeidung von Verpackungsabfall; weitere Hauptprinzipien sind die Wiederverwendung der Verpackungen, die stoffliche Verwertung und die anderen Formen der Verwertung der Verpackungsabfälle sowie als Folge daraus eine Verringerung der endgültigen Beseitigung der Abfälle.“
6
Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie sieht vor: „Diese Richtlinie gilt für alle in der Gemeinschaft in Verkehr gebrachten Verpackungen und alle Verpackungsabfälle, unabhängig davon, ob sie in der Industrie, im Handel, in der Verwaltung, im Gewerbe, im Dienstleistungsbereich, in Haushalten oder anderswo anfallen, unabhängig von den Materialien, aus denen sie bestehen.“
Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie sieht vor:
„Diese Richtlinie gilt für alle in der Gemeinschaft in Verkehr gebrachten Verpackungen und alle Verpackungsabfälle, unabhängig davon, ob sie in der Industrie, im Handel, in der Verwaltung, im Gewerbe, im Dienstleistungsbereich, in Haushalten oder anderswo anfallen, unabhängig von den Materialien, aus denen sie bestehen.“
7
Art. 3 Nr. 11 der Richtlinie 94/62 bestimmt: „Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck … 11. ‚Marktteilnehmer‘ im Zusammenhang mit Verpackungen Lieferanten von Verpackungsmaterialien, Verpackungshersteller und Verwertungsbetriebe, Abfüller und Benutzer, Importeure, Händler und Vertreiber, staatliche Stellen und öffentlich-rechtliche Organisationen“.
Art. 3 Nr. 11 der Richtlinie 94/62 bestimmt:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
…
11.
‚Marktteilnehmer‘ im Zusammenhang mit Verpackungen Lieferanten von Verpackungsmaterialien, Verpackungshersteller und Verwertungsbetriebe, Abfüller und Benutzer, Importeure, Händler und Vertreiber, staatliche Stellen und öffentlich-rechtliche Organisationen“.
8
Art. 15 der Richtlinie sieht vor: „Der Rat setzt auf der Grundlage der einschlägigen Bestimmungen des Vertrags marktwirtschaftliche Instrumente zur Erreichung der Ziele dieser Richtlinie ein. Werden keine derartigen Maßnahmen ergriffen, so können die Mitgliedstaaten in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Umweltpolitik der Gemeinschaft, unter anderem dem Verursacherprinzip, und unter Einhaltung der sich aus dem Vertrag ergebenden Verpflichtungen ihrerseits Maßnahmen zur Verwirklichung dieser Ziele erlassen.“
Art. 15 der Richtlinie sieht vor:
„Der Rat setzt auf der Grundlage der einschlägigen Bestimmungen des Vertrags marktwirtschaftliche Instrumente zur Erreichung der Ziele dieser Richtlinie ein. Werden keine derartigen Maßnahmen ergriffen, so können die Mitgliedstaaten in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Umweltpolitik der Gemeinschaft, unter anderem dem Verursacherprinzip, und unter Einhaltung der sich aus dem Vertrag ergebenden Verpflichtungen ihrerseits Maßnahmen zur Verwirklichung dieser Ziele erlassen.“
Rumänisches Recht
9
Art. 16 Abs. 1 und 4 der Hotărârea Guvernului nr. 621/2005 privind gestionarea ambalajelor şi a deșeurilor de ambalaje (Regierungserlass Nr. 621/2005 über die Bewirtschaftung von Verpackungen und Verpackungsabfällen) (Monitorul Oficial al României Teil I, Nr. 639 vom 20. Juli 2005) in seiner auf das Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung sieht vor: „(1) Marktteilnehmer, die juristische Personen rumänischen Rechts sind, sind gemäß den nachstehenden Regelungen für alle Abfälle verantwortlich, die durch von ihnen auf dem nationalen Markt in den Verkehr gebrachte Verpackungen anfallen: a) Marktteilnehmer, die verpackte Waren in den Verkehr bringen, sind für die durch die bei der Verpackung ihrer Waren verwendeten Erst-, Zweit- und Drittverpackungen anfallenden Abfälle verantwortlich; ausgenommen hiervon sind die Verkaufsverpackungen, die am Ort des Verkaufs für die Verpackung der von diesen Marktteilnehmern auf dem nationalen Markt in den Verkehr gebrachten Waren verwendet werden. b) Marktteilnehmer, die einzeln verpackte Waren für den anschließenden Weiterverkauf oder Weitervertrieb mit einer Umverpackung versehen, sind für die durch die von ihnen in den Verkehr gebrachten Zweit- und Drittverpackungen verursachten Abfälle verantwortlich. c) Marktteilnehmer, die Verkaufsverpackungen in den Verkehr bringen, sind für die dadurch entstehenden Abfälle verantwortlich. … (4) Die in Abs. 2 genannten Marktteilnehmer müssen mindestens die in Anhang 3 der [Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu (Dringlichkeitsverordnung der Regierung Nr. 196/2005 über den Umweltfonds), Monitorul Oficial al României Teil I, Nr. 1193 vom 30. Dezember 2005 (im Folgenden: OUG Nr. 196/2005)], genehmigt und geändert durch die [Legea nr. 105/2006 (Gesetz Nr. 105/2006)], in geänderter und ergänzter Fassung genannten Ziele erreichen, die für Verpackungsabfälle von auf dem nationalen Markt in den Verkehr gebrachten/aufgrund vertraglicher Vereinbarungen zurückgenommen Verpackungen gelten, deren Rückverfolgbarkeit sichergestellt ist.“
Art. 16 Abs. 1 und 4 der Hotărârea Guvernului nr. 621/2005 privind gestionarea ambalajelor şi a deșeurilor de ambalaje (Regierungserlass Nr. 621/2005 über die Bewirtschaftung von Verpackungen und Verpackungsabfällen) (Monitorul Oficial al României Teil I, Nr. 639 vom 20. Juli 2005) in seiner auf das Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung sieht vor:
„(1) Marktteilnehmer, die juristische Personen rumänischen Rechts sind, sind gemäß den nachstehenden Regelungen für alle Abfälle verantwortlich, die durch von ihnen auf dem nationalen Markt in den Verkehr gebrachte Verpackungen anfallen:
a)
Marktteilnehmer, die verpackte Waren in den Verkehr bringen, sind für die durch die bei der Verpackung ihrer Waren verwendeten Erst-, Zweit- und Drittverpackungen anfallenden Abfälle verantwortlich; ausgenommen hiervon sind die Verkaufsverpackungen, die am Ort des Verkaufs für die Verpackung der von diesen Marktteilnehmern auf dem nationalen Markt in den Verkehr gebrachten Waren verwendet werden.
b)
Marktteilnehmer, die einzeln verpackte Waren für den anschließenden Weiterverkauf oder Weitervertrieb mit einer Umverpackung versehen, sind für die durch die von ihnen in den Verkehr gebrachten Zweit- und Drittverpackungen verursachten Abfälle verantwortlich.
c)
Marktteilnehmer, die Verkaufsverpackungen in den Verkehr bringen, sind für die dadurch entstehenden Abfälle verantwortlich.
(4) Die in Abs. 2 genannten Marktteilnehmer müssen mindestens die in Anhang 3 der [Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu (Dringlichkeitsverordnung der Regierung Nr. 196/2005 über den Umweltfonds), Monitorul Oficial al României Teil I, Nr. 1193 vom 30. Dezember 2005 (im Folgenden: OUG Nr. 196/2005)], genehmigt und geändert durch die [Legea nr. 105/2006 (Gesetz Nr. 105/2006)], in geänderter und ergänzter Fassung genannten Ziele erreichen, die für Verpackungsabfälle von auf dem nationalen Markt in den Verkehr gebrachten/aufgrund vertraglicher Vereinbarungen zurückgenommen Verpackungen gelten, deren Rückverfolgbarkeit sichergestellt ist.“
10
Art. 9 Abs. 1 Buchst. d der OUG Nr. 196/2005 bestimmt in seiner auf das Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung: „Die Einnahmen des Umweltfonds setzen sich zusammen aus: … d) einem Beitrag von 2 [rumänischen Lei (RON)]/kg, der von Marktteilnehmern, die verpackte Waren auf dem nationalen Markt in den Verkehr bringen und erstmalig Verkaufsverpackungen auf dem nationalen Markt vertreiben sowie von Marktteilnehmern, die Verpackungen jeder Art gewerblich vermieten, für die Differenz zwischen einerseits der Menge der Verpackungsabfälle, die den Mindestvorgaben hinsichtlich der Verwertung oder Verbrennung in Müllverbrennungsanlagen mit energetischer Verwertung und der stofflichen Verwertung (Recycling) im Sinne des Anhangs 3 entspricht, und andererseits der Menge der Verpackungsabfälle, die tatsächlich in Müllverbrennungsanlagen mit energetischer Verwertung verwertet oder verbrannt und die stofflich verwertet (recycelt) wurde, zu entrichten ist“.
Art. 9 Abs. 1 Buchst. d der OUG Nr. 196/2005 bestimmt in seiner auf das Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung:
„Die Einnahmen des Umweltfonds setzen sich zusammen aus:
d)
einem Beitrag von 2 [rumänischen Lei (RON)]/kg, der von Marktteilnehmern, die verpackte Waren auf dem nationalen Markt in den Verkehr bringen und erstmalig Verkaufsverpackungen auf dem nationalen Markt vertreiben sowie von Marktteilnehmern, die Verpackungen jeder Art gewerblich vermieten, für die Differenz zwischen einerseits der Menge der Verpackungsabfälle, die den Mindestvorgaben hinsichtlich der Verwertung oder Verbrennung in Müllverbrennungsanlagen mit energetischer Verwertung und der stofflichen Verwertung (Recycling) im Sinne des Anhangs 3 entspricht, und andererseits der Menge der Verpackungsabfälle, die tatsächlich in Müllverbrennungsanlagen mit energetischer Verwertung verwertet oder verbrannt und die stofflich verwertet (recycelt) wurde, zu entrichten ist“.
11
Der Ordinul nr. 578/2006 pentru aprobarea metodologiei de calcul al contribuțiilor și taxelor datorate la Fondul pentru mediu (Erlass Nr. 578/2006 zur Genehmigung der Methode zur Berechnung der an den Umweltfonds zu entrichtenden Beiträge und Steuern) (Monitorul Oficial al României Teil I, Nr. 516 vom 14. Juni 2006) in der u. a. durch den Ordinul nr. 1032 (Erlass Nr. 1032) vom 10. März 2011 (Monitorul Oficial al României Teil I, Nr. 196 vom 22. März 2011) geänderten Fassung sieht in Nr. 11 seines Anhangs vor: „Das Inverkehrbringen auf dem nationalen Markt ist das erstmalige entgeltliche oder kostenlose Anbieten einer Ware auf dem nationalen Markt, um diese zu vertreiben und/oder zu verwenden, einschließlich des persönlichen Ge‑/Verbrauchs. ...“
Der Ordinul nr. 578/2006 pentru aprobarea metodologiei de calcul al contribuțiilor și taxelor datorate la Fondul pentru mediu (Erlass Nr. 578/2006 zur Genehmigung der Methode zur Berechnung der an den Umweltfonds zu entrichtenden Beiträge und Steuern) (Monitorul Oficial al României Teil I, Nr. 516 vom 14. Juni 2006) in der u. a. durch den Ordinul nr. 1032 (Erlass Nr. 1032) vom 10. März 2011 (Monitorul Oficial al României Teil I, Nr. 196 vom 22. März 2011) geänderten Fassung sieht in Nr. 11 seines Anhangs vor:
„Das Inverkehrbringen auf dem nationalen Markt ist das erstmalige entgeltliche oder kostenlose Anbieten einer Ware auf dem nationalen Markt, um diese zu vertreiben und/oder zu verwenden, einschließlich des persönlichen Ge‑/Verbrauchs. ...“
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage
12
Cali Esprou erwirbt im Ausland verschiedene bereits verpackte Waren, die sie – ohne auf deren Verpackungen einzuwirken – an Einzelhändler auf dem rumänischen Markt weiterverkauft und liefert.
13
Sie hat auf dem rumänischen Markt Waren in den Verkehr gebracht, die zwischen dem 19. August 2011 und dem 31. Dezember 2014 vertrieben wurden. In der Zeit vom 30. März 2015 bis zum 2. April 2015 führten die Finanzbehörden am Sitz von Cali Esprou eine Kontrolle bezüglich der Einhaltung der Verpflichtung zur Zahlung eines an die AFM zu entrichtenden Beitrags durch, der nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. d der OUG Nr. 196/2005 auf die Produktverpackungen von Waren erhoben wird, die im Zeitraum 2011–2014 auf dem rumänischen Markt in den Verkehr gebracht wurden.
14
Nach der Kontrolle wurden Cali Esprou keine zusätzlichen Zahlungsverpflichtungen nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. d der OUG Nr. 196/2005 für die Jahre 2011 und 2012 auferlegt. Dagegen verpflichteten die Finanzbehörden sie aufgrund dieser Bestimmung zu zusätzlichen Zahlungen in Höhe von insgesamt 4242 RON (etwa 909 Euro) für die Jahre 2013 und 2014.
15
Gegen diese zusätzliche Zahlungsverpflichtung legte Cali Esprou bei der AFM Einspruch ein und machte geltend, für sie gelte die in Art. 9 Abs. 1 Buchst. d der OUG Nr. 196/2005 vorgesehene Zahlungsverpflichtung nicht, da sie nicht als Verursacher eingestuft werden könne. Die AFM wies diesen Einspruch am 3. Juli 2015 zurück. Am 21. Dezember 2015 erhob Cali Esprou Klage beim Tribunalul Vâlcea (Amtsgericht Vâlcea, Rumänien) und beantragte u. a. die Nichtigerklärung des von der AFM erlassenen Bescheids. Diese Klage wurde mit Urteil vom 6. Mai 2016 abgewiesen.
16
Cali Esprou legte gegen dieses Urteil Rechtsmittel beim vorlegenden Gericht, der Curtea de Apel Piteşti (Berufungsgericht Pitești, Rumänien), ein und machte geltend, sie könne nicht als Verursacherin angesehen werden, da sie keine Verpackungsabfälle, sondern Verpackungen bewirtschafte. Zudem verstoße Art. 9 Abs. 1 Buchst. d der OUG Nr. 196/2005 gegen das Verursacherprinzip, das in Art. 15 der Richtlinie 94/62 verankert sei, der den Erlass nationaler Maßnahmen zur Erreichung der in der Richtlinie aufgezählten Ziele unter Einhaltung der Grundsätze der Umweltpolitik der Union, u. a. des „Verursacherprinzips“, vorsehe.
17
Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts handelt es sich bei dem Beitrag nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. d der OUG Nr. 196/2005 um eine „Maßnahme“, die unter Art. 15 der Richtlinie 94/62 fällt. Das vorlegende Gericht fragt sich jedoch, ob dieser Beitrag mit dem in dem genannten Art. 15 verankerten Verursacherprinzip vereinbar ist. Insbesondere im Hinblick auf die Definition des Begriffs „Marktteilnehmer“ in Art. 3 Nr. 11 der genannten Richtlinie müsse zwischen einem Verursacher im Sinne von Art. 15 der Richtlinie und dem Vorgang, durch den die Verpackung zu Abfall werde, ein Zusammenhang bestehen. Bei Cali Esprou handele es sich aber um eine Zwischenhändlerin, die nicht auf die Verpackungen einwirke, so dass sich die Frage stelle, ob es mit Art. 15 der Richtlinie vereinbar sei, wenn Cali Esprou verpflichtet werde, nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. d der OUG Nr. 196/2005 einen Beitrag an die AFM zu entrichten.
18
Vor diesem Hintergrund hat die Curtea de Apel Piteşti (Berufungsgericht Piteşti) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Ist Art. 15 der Richtlinie 94/62 dahin auszulegen, dass er dem Erlass einer nationalen Regelung in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union entgegensteht, durch die ein Beitrag für den Marktteilnehmer eingeführt wird, der verpackte Waren und Verpackungen auf dem Inlandsmarkt in den Verkehr bringt, aber weder auf die Waren noch auf die Verpackungen einwirkt, sondern diese unverändert an einen Marktteilnehmer veräußert, der sie wiederum an die Endverbraucher weiterveräußert, wobei die Höhe des Beitrags bestimmt wird anhand der in Kilogramm gemessenen Differenz zwischen einerseits der Menge der Verpackungsabfälle, die den Mindestvorgaben hinsichtlich der Verwertung oder Verbrennung in Müllverbrennungsanlagen mit energetischer Verwertung und der stofflichen Verwertung (Recycling) entspricht, und andererseits der Menge der Verpackungsabfälle, die tatsächlich in Müllverbrennungsanlagen mit energetischer Verwertung und stofflicher Verwertung verwertet oder verbrannt wurde?
Vor diesem Hintergrund hat die Curtea de Apel Piteşti (Berufungsgericht Piteşti) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Ist Art. 15 der Richtlinie 94/62 dahin auszulegen, dass er dem Erlass einer nationalen Regelung in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union entgegensteht, durch die ein Beitrag für den Marktteilnehmer eingeführt wird, der verpackte Waren und Verpackungen auf dem Inlandsmarkt in den Verkehr bringt, aber weder auf die Waren noch auf die Verpackungen einwirkt, sondern diese unverändert an einen Marktteilnehmer veräußert, der sie wiederum an die Endverbraucher weiterveräußert, wobei die Höhe des Beitrags bestimmt wird anhand der in Kilogramm gemessenen Differenz zwischen einerseits der Menge der Verpackungsabfälle, die den Mindestvorgaben hinsichtlich der Verwertung oder Verbrennung in Müllverbrennungsanlagen mit energetischer Verwertung und der stofflichen Verwertung (Recycling) entspricht, und andererseits der Menge der Verpackungsabfälle, die tatsächlich in Müllverbrennungsanlagen mit energetischer Verwertung und stofflicher Verwertung verwertet oder verbrannt wurde?
Zur Vorlagefrage
19
Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 15 der Richtlinie 94/62 und das mit diesem umgesetzte Verursacherprinzip einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegenstehen, die einen Marktteilnehmer, der nicht auf die von ihm auf den Markt gebrachten Verpackungen einwirkt, einen Beitrag auferlegt, der anhand des Gewichtsunterschieds zwischen einerseits der Menge der Verpackungsabfälle, die den Mindestvorgaben der energetischen Verwertung und denen der stofflichen Verwertung (Recycling) entspricht, und andererseits der Menge der Verpackungsabfälle berechnet wird, die tatsächlich verwertet oder recycelt wurde.
20
Nach Art. 15 der Richtlinie 94/62 setzt der Rat marktwirtschaftliche Instrumente zur Erreichung der Ziele dieser Richtlinie ein und können die Mitgliedstaaten, wenn keine derartigen Maßnahmen ergriffen werden, in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Umweltpolitik der Union, unter anderem dem Verursacherprinzip, und unter Einhaltung der sich aus dem AEU-Vertrag ergebenden Verpflichtungen ihrerseits Maßnahmen zur Verwirklichung dieser Ziele erlassen.
21
Da der Rat keine solchen marktwirtschaftlichen Instrumente erlassen hat, durch die ein Beitrag für die in den Mitgliedstaaten in den Verkehr gebrachten Verpackungsabfälle erhoben wird, können die Mitgliedstaaten also unter Einhaltung der in Art. 15 Satz 2 der Richtlinie 94/62 festgelegten Voraussetzungen Maßnahmen erlassen.
22
Insoweit ist zum einen darauf hinzuweisen, dass das in Art. 15 und im 29. Erwägungsgrund der Richtlinie 94/62 erwähnte Verursacherprinzip gemäß dem Wortlaut dieses Erwägungsgrundes verlangt, dass „allen an der Herstellung, Verwendung, Einfuhr und Verteilung von Verpackungen und verpackten Erzeugnissen Beteiligten stärker bewusst wird, in welchem Maße die Verpackungen zu Abfall werden“, und sie „die Verantwortung für diesen Abfall übernehmen“. Das Verursacherprinzip gilt also nicht nur für die unmittelbar für die Herstellung der Abfälle Verantwortlichen, sondern hat vielmehr eine umfassendere Bedeutung. Es gilt auch für diejenigen, die zur Herstellung dieser Abfälle beitragen, wozu auch die Importeure und Vertreiber verpackter Waren gehören (vgl. entsprechend Urteil vom 30. März 2017, VG Čistoća, C‑335/16, EU:C:2017:242, Rn. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung).
23
Zum anderen besteht der mit der Richtlinie 94/62 verfolgte Zweck nach deren Art. 1 („Ziele“) Abs. 1 darin, „ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen“. Nach ihrem Art. 1 Abs. 2 schreibt diese Richtlinie „Maßnahmen [vor], die auf Folgendes abzielen: Erste Priorität ist die Vermeidung von Verpackungsabfall; weitere Hauptprinzipien sind die Wiederverwendung der Verpackungen, die stoffliche Verwertung und die anderen Formen der Verwertung der Verpackungsabfälle sowie als Folge daraus eine Verringerung der endgültigen Beseitigung der Abfälle“. Hierzu wird in Art. 2 der Richtlinie 94/62 deren weiter Geltungsbereich dadurch bestätigt, dass nach dieser Vorschrift die Richtlinie für alle in der Union in den Verkehr gebrachten Verpackungen und Verpackungsabfälle gilt.
24
Diese Ziele werden durch den Wortlaut der Erwägungsgründe 1 und 2 der Richtlinie 94/62 bestätigt; danach besteht deren Zweck zum einen darin, die Auswirkungen der Verpackungsabfälle „auf die Umwelt zu vermeiden oder … zu verringern und so ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen“, und zum anderen in der „Verringerung der Gesamtmenge an Verpackungen“.
25
Die Vereinbarkeit des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Beitrags mit dem Unionsrecht ist im Licht u. a der Ziele der Richtlinie 94/62 und des Verursacherprinzips zu beurteilen.
26
Nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. d der OUG Nr. 196/2005 wird der im Ausgangsverfahren in Rede stehende Beitrag von den Marktteilnehmern erhoben, die erstmals verpackte Waren auf dem nationalen Markt in den Verkehr bringen, und anhand des Gewichtsunterschieds zwischen einerseits der Menge der Verpackungsabfälle, die den Mindestvorgaben hinsichtlich der Verwertung oder Verbrennung entspricht, und andererseits der Menge der Verpackungsabfälle berechnet, die tatsächlich in Müllverbrennungsanlagen mit energetischer Verwertung verwertet oder verbrannt und die stofflich verwertet (recycelt) wurde.
27
Nach Auffassung der rumänischen Regierung sollen durch diesen Beitrag ganz allgemein diejenigen zur Verantwortung gezogen werden, die Verpackungen auf dem rumänischen Markt in den Verkehr bringen. Vorbehaltlich einer Überprüfung durch das vorlegende Gericht stellt die Erhebung eines Beitrags, der anhand des Gewichts der Verpackungsabfälle berechnet wird, die die Mindestvorgaben hinsichtlich der Verwertung oder Verbrennung in Müllverbrennungsanlagen mit energetischer Verwertung und der stofflichen Verwertung (Recycling) überschreiten, nämlich einerseits einen Anreiz zur Reduzierung der auf dem nationalen Markt in den Verkehr gebrachten Verpackungen und andererseits eine Förderung der Verwertung und des Recyclings dar.
28
Somit entspricht der im Ausgangsverfahren in Rede stehende Beitrag den mit der Richtlinie 94/62 verfolgten Zielen, insbesondere da er, wie in Art. 1 Abs. 2 und im zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie vorgesehen, auf eine Verringerung der endgültigen Beseitigung der Abfälle abzielt, indem er zum einen die Verwertung oder Verbrennung der Verpackungsabfälle in Müllverbrennungsanlagen mit energetischer Verwertung und die stoffliche Verwertung (Recycling) fördert und zum anderen durch eine finanzielle Belastung von der Nichteinhaltung der Mindestvorgaben hinsichtlich der Verwertung oder Verbrennung in Müllverbrennungsanlagen mit energetischer Verwertung und der stofflichen Verwertung (Recycling) abhält.
29
Ebenso wird durch einen Beitrag wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden das in Art. 15 der Richtlinie 94/62 verankerte Verursacherprinzip beachtet. Durch den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Beitrag, wie in Rn. 26 des vorliegenden Urteils beschrieben, wird nämlich denjenigen, die auf dem nationalen Markt Verpackungen in den Verkehr bringen und bestimmte Mindestvorgaben der energetischen Verwertung und der stofflichen Verwertung (Recycling) der Abfälle überschreiten, eine finanzielle Belastung auferlegt. Wie sich aus der Vorlageentscheidung ergibt, geht aus Art. 9 Abs. 1 Buchst. d der OUG Nr. 196/2005 und Nr. 11 des Anhangs zum Erlass Nr. 578/2006 des Ministeriums für Umwelt und Wasserbewirtschaftung zur Genehmigung der Methode zur Berechnung der an den Umweltfonds zu entrichtenden Beiträge und Steuern in geänderter Fassung hervor, dass diese Belastung nur von jenen, die solche Verpackungen erstmals in den Verkehr bringen, nicht aber von nachgeschalteten Marktteilnehmern erhoben wird. Überdies wird diese Belastung nur erhoben, soweit die Mindestvorgaben für die energetische Verwertung und die stoffliche Verwertung (Recycling) nicht eingehalten werden.
30
Aus dem Vorstehenden folgt, dass ein Beitrag wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehende sowohl mit den Zielen der Richtlinie 94/62 als auch mit dem Verursacherprinzip im Sinne von Art. 15 dieser Richtlinie vereinbar ist.
31
Diese Schlussfolgerung wird auch durch das Vorbringen von Cali Esprou beim vorlegenden Gericht, wonach ein Marktteilnehmer, der nicht auf die Verpackungen der eingeführten und auf dem rumänischen Markt in den Verkehr gebrachten Waren einwirke, kein Verursacher im Sinne des Verursacherprinzips sei, nicht in Frage gestellt.
32
Wie aus Rn. 22 des vorliegenden Urteils hervorgeht, hat das Verursacherprinzip nämlich eine Bedeutung, die sich auf die Importeure und die Vertreiber verpackter Waren erstreckt und sich nicht auf diejenigen beschränkt, die auf die in Rede stehenden Produktverpackungen einwirken. Die Importeure und Vertreiber haben unabhängig davon, ob sie auf die Verpackungen einwirken, dazu beigetragen, dass Abfälle in Form von Verpackungen auf dem nationalen Markt in den Verkehr gebracht werden.
33
Dieses Ergebnis wird auch durch eine systematische Betrachtung der Richtlinie 94/62 bestätigt. Ein Marktteilnehmer wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehende, der nicht auf die Verpackungen der eingeführten und auf dem rumänischen Markt in den Verkehr gebrachten Waren einwirkt, fällt unter die Richtlinie, die in Art. 3 Nr. 11 den Begriff der „Marktteilnehmer“ weit definiert, indem sie u. a. auch „Importeure, Händler und Vertreiber“ darin einschließt.
34
Ein Mitgliedstaat kann also, ohne gegen das in Art. 15 der Richtlinie 94/62 verankerte Verursacherprinzip zu verstoßen, von den Marktteilnehmern, die auf die von ihnen auf dem nationalen Markt in den Verkehr gebrachten Verpackungen nicht einwirken, einen Beitrag wie den in Rn. 26 des vorliegenden Urteils beschriebenen erheben.
35
Zudem hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass durch Art. 15 der Richtlinie 94/62 die nationalen Maßnahmen in den von der Richtlinie erfassten Bereichen nicht abschließend harmonisiert werden, sondern dass durch diese Vorschrift, wie in Rn. 20 des vorliegenden Urteils ausgeführt, der Rat ermächtigt wird, marktwirtschaftliche Instrumente zur Erreichung der Ziele dieser Richtlinie einzusetzen, oder, wenn dies nicht geschieht, die Mitgliedstaaten „unter Einhaltung der sich aus dem Vertrag ergebenden Verpflichtungen“ tätig werden. Somit verlangt auch diese Bestimmung die Anwendung der einschlägigen Bestimmungen des AEU-Vertrags (Urteil vom 12. November 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, Rn. 47).
36
Insoweit geht aus Art. 110 AEUV hervor, dass zum einen kein Mitgliedstaat auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten höhere inländische Abgaben erheben darf, als auf gleichartige inländische Waren erhoben werden, und zum anderen kein Mitgliedstaat auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten inländische Abgaben erheben darf, die geeignet sind, andere Produktionen mittelbar zu schützen.
37
Der Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass eine finanzielle Belastung eine inländische Abgabe im Sinne von Art. 110 AEUV darstellt, wenn sie zu einem allgemeinen inländischen Abgabensystem gehört, das Warengruppen systematisch nach objektiven Kriterien unabhängig vom Ursprung oder der Bestimmung der Waren erfasst (vgl. u. a. Urteile vom 8. Juni 2006, Koornstra, C‑517/04, EU:C:2006:375, Rn. 16, und vom 8. November 2007, Stadtgemeinde Frohnleiten und Gemeindebetriebe Frohnleiten, C‑221/06, EU:C:2007:657, Rn. 31).
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Zudem sind Abfälle als Waren im Sinne von Art. 110 AEUV anzusehen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Juli 1992, Kommission/Belgien, C‑2/90, EU:C:1992:310, Rn. 25 bis 28).
39
Nach dem Vorstehenden und der Beschreibung des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Beitrags in Rn. 26 des vorliegenden Urteils ist davon auszugehen, dass dieser Beitrag eine finanzielle Belastung darstellt, die zu einem allgemeinen inländischen Abgabensystem gehört, das eine Warengruppe systematisch erfasst, nämlich die Mengen der Verpackungsabfälle, die die Mindestvorgaben der Verwertung oder Verbrennung überschritten haben und tatsächlich nicht in Müllverbrennungsanlagen mit energetischer Verwertung verwertet oder verbrannt und nicht stofflich verwertet (recycelt) worden sind.
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Somit handelt es sich bei dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Beitrag um eine inländische Abgabe im Sinne von Art. 110 AEUV.
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Nach ständiger Rechtsprechung liegt ein Verstoß gegen Art. 110 AEUV vor, wenn die Abgabe auf die eingeführte Ware und die Abgabe auf die gleichartige inländische Ware in unterschiedlicher Weise und nach unterschiedlichen Modalitäten berechnet werden, so dass die eingeführte Ware – und sei es auch nur in bestimmten Fällen – höher belastet wird (Urteile vom 12. November 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, Rn. 59, und vom 16. Juni 2016, Kommission/Portugal, C‑200/15, nicht veröffentlicht, EU:C:2016:453, Rn. 24).
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Aus der Vorlageentscheidung geht aber hervor, dass der in Rede stehende Beitrag die Verpackungsabfälle nach objektiven, unabhängig von ihrem Ursprung oder ihrer Bestimmung angewandten Kriterien erfasst. Dieser Beitrag wird von den Marktteilnehmern dafür geschuldet, dass sie verpackte Waren gleich welchen Ursprungs auf dem nationalen Markt in den Verkehr bringen. Außerdem enthält die Vorlageentscheidung keine Angaben, durch die belegt werden könnte, dass der Beitrag Verpackungsabfälle eingeführter Waren härter träfe als Verpackungsabfälle nationaler Waren.
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Nach alledem steht Art. 15 der Richtlinie 94/62 und das mit diesem umgesetzte Verursacherprinzip einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegen, die einen Marktteilnehmer, der nicht auf die von ihm auf den Markt gebrachten Verpackungen einwirkt, einen Beitrag auferlegt, der anhand des Gewichtsunterschieds zwischen einerseits der Menge der Verpackungsabfälle, die den Mindestvorgaben der energetischen Verwertung und denen der stofflichen Verwertung (Recycling) entspricht, und andererseits der Menge der Verpackungsabfälle berechnet wird, die tatsächlich verwertet oder recycelt wurde.
Kosten
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Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Neunte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 15 der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle und das mit diesem umgesetzte Verursacherprinzip stehen einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegen, die einen Marktteilnehmer, der nicht auf die von ihm auf den Markt gebrachten Verpackungen einwirkt, einen Beitrag auferlegt, der anhand des Gewichtsunterschieds zwischen einerseits der Menge der Verpackungsabfälle, die den Mindestvorgaben der energetischen Verwertung und denen der stofflichen Verwertung (Recycling) entspricht, und andererseits der Menge der Verpackungsabfälle berechnet wird, die tatsächlich verwertet oder recycelt wurde.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Rumänisch.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: Art. 267 AEUV
Art. 110 AEUV