Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-06-24, Aktenzeichen 23 K 7240/12
ECLI: ECLI:DE:VGD:2013:0624.23K7240.12.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, sofern nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin wurde nach dem Tod ihrer Mutter im Jahre 2010 Inhaberin des Nutzungsrechts der Wahlgrabstätte Feld 3 Grabstätte 097-098 auf dem Friedhof J der Beklagten in M.
Nach dem Willen der Beklagten steht auf dem Friedhof die natürlich Bepflanzung im Mittelpunkt, die sich im Laufe der Jahrzehnte entwickelte und diesen - nach Auffassung der Beklagten - parkähnlich erscheinen lasse. Entsprechend regelt § 17 Nr. 11 Satz 2 Friedhofsordnung der Beklagten (FO) vom 29. August 2006, dass Kies nur auf einem Drittel der Grabfläche verwendet werden darf.
Die Klägerin beantragte - wohl am 30. März 2012 - die „Genehmigung zur Anbringung einer Grababdeckung“. Diese sollte aus Edelstahl, Ziersplit und Pflanzen bestehen, wobei der Ziersplit rund vier Fünftel der gesamten Grabstelle ausmachen soll (so genannte memento-Grababdeckung).
Nach diversen Kontakten zwischen der Klägerin und der Beklagten lehnte diese mit Bescheid vom 28. September 2012 den Antrag ab. Zur Begründung führte sie aus, die besonderen Gestaltungsvorschriften stünden der beantragten Grabgestaltung entgegen. § 17 Nr. 11 FO konkretisiere dabei zulässigerweise die über Jahrzehnte gewachsene parkähnliche Anlage des Friedhofs, hinter der das Persönlichkeitsrecht der Klägerin zurückstehe.
Mit der am 20. Oktober 2012 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie trägt im Wesentlichen vor: die Vorschrift der Friedhofsordnung sei unwirksam; der nächstgelegene städtische Friedhof (Waldfriedhof), der keine besonderen Gestaltungsvorschriften vorsehe, lasse aufgrund starken Wurzelwachstums die begehrte Gestaltung mittels gelöcherten Edelstahlplatten und Ziersplit faktisch nicht zu; die Klägerin sei bei Erwerb der Wahlgrabstätte auf die besonderen Gestaltungvorschriften nicht hingewiesen worden; eine parkähnliche Anlage dulde vereinzelte, nicht bepflanzte Grabstätten; die Beklagte habe mit den besonderen Gestaltungsvorschriften die ihr eingeräumte Satzungsautonomie überschritten; diese werde nur im Rahmen des Gesetzeszwecks eingeräumt, so dass die hier vorliegende allein ästhetische Gestaltung davon nicht erfasst sei; die Verhältnismäßigkeit sei durch die Satzungsregelung nicht gewahrt.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 28. September 2012 zu verpflichten, ihr gemäß ihrem Antrag vom 30. März 2012 die Gestaltung des Grabes Nr. 003/097-098 auf dem evangelischen Friedhof J in M mit einer memento-Grababdeckung zu genehmigen,
hilfsweise,
die Beklagte zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 30. März 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie tritt dem Vorbringen entgegen und hält insbesondere ihre Friedhofsordnung aufgrund nicht bestehender Gestaltungsvorschriften auf Teilen des städtischen Waldfriedhofs mit höherrangigem Recht für vereinbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Einzelrichter ist für die Entscheidung zuständig, nachdem ihm der Rechtsstreit durch Beschluss der Kammer vom 12. April 2013 gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) übertragen worden ist.
Die Klage ist nicht begründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die beantragte Grabgestaltung. Insoweit erweist sich die Ablehnung der Beklagten mit Bescheid vom 28. September 2012 als rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Nach § 17 Nr. 11 Satz 2 FO sind Grabgestaltungen mittels Kies nur zulässig, wenn nicht mehr als ein Drittel der Grabfläche damit belegt wird. Der vorgesehene Belag mit Ziersplit, der Kies im Sinne der Friedhofsordnung darstellt, soll sich jedoch über vier Fünftel erstrecken, so dass ein Anspruch der Klägerin deshalb nicht besteht. Es kommt folglich nicht darauf an, ob einzelne, so gestaltete Grabstellen, dem parkähnlichen Charakter entgegenstehen.
§ 17 Nr. 11 Satz 2 FO verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht, ist mithin wirksames Satzungsrecht. Weder wird die Klägerin aufgrund der besonderen Gestaltungsvorschriften unverhältnismäßig in ihrem allgemeinen Persönlichkeitsrecht betroffen noch liegt die Vorschrift außerhalb der eingeräumten Satzungsautonomie.
Zusätzliche Anforderungen an die Gestaltung der Grabmale, wie sie in § 17 Nr. 11 Satz 2 FO vorgesehen sind, sind mit dem Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit vereinbar. Voraussetzung dafür ist, dass entweder für verschiedene Friedhofsteile des selben Friedhofs unterschiedliche Gestaltungsregelungen getroffen werden oder entsprechende Flächen in zumutbarer Entfernung auf einem anderen Friedhof im selben Gebiet zur Verfügung stehen. Insofern bleiben dem Friedhofsträger strengere Gestaltungsanforderungen, als sie zur Erreichung des unmittelbaren Friedhofszwecks - nämlich einer würdigen, die Totenandacht nicht störenden Grabgestaltung - erforderlich sind, auf so genannten Monopolfriedhöfen verwehrt, sofern nicht gestaltungsfreie Friedhofsfläche vorgesehen oder angemessen zu erreichen sind, auf denen auch eine von den ästhetischen Vorstellungen des Friedhofsträgers abweichende Grabmalgestaltung zulässig ist,
BVerwG, Beschluss vom 20. November 2007 - 7 BN 5.07 -, in: juris (Rn. 7).
Solche Flächen bietet der städtische Waldfriedhof in M, der von der Klägerin angemessen erreicht werden kann. Dort gibt es entsprechend §§ 26, 27 Begräbnis- und Friedhofsordnung für den Waldfriedhof der Stadt M (Rhld.) vom 22. November 2002 (BFO) Grabfelder mit besonderen und solche mit allgemeinen Gestaltungsvorschriften. § 27 BFO sieht dabei ausdrücklich für Grabfelder mit allgemeinen Gestaltungsvorschriften nur vor, dass nur die allgemeinen Anforderungen des § 25 BFO einzuhalten sind. Entsprechend müssen Grabstätten gärtnerisch hergerichtet und instand gehalten werden (§ 25 Abs. 1 BFO), die Grabbeete sollen bepflanzt werden (§ 25 Abs. 4 BFO). Dabei ist dem Rückschluss aus § 26 Abs. 2 BFO zu entnehmen, dass einer gärtnerischen Gestaltung durch die Verwendung von Blumenschalen und -vasen genüge getan ist.
Dabei kommt es nicht darauf an, dass die von der Klägerin begehrte Grabgestaltung auf allen Grabstellen des Waldfriedhofs auch tatsächlich verwirklicht werden kann. Dabei geht das Gericht davon aus, dass im Grundsatz durch den Friedhofsträger rechtlich und tatsächlich gewährleistet sein muss, dass Friedhofsbenutzern Grabfelder zur Verfügung stehen, für die lediglich allgemeine Gestaltungsvorschriften gelten,
OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 2015/99 -, unter: nrwe.de (Rn. 51); anders wohl: OVG NRW; Beschluss vom 28. Januar 2003 - 19 A 4302/01 -, in: juris (Rn. 24, 27), aufgehoben jedoch durch BVerwG, Urteil vom 13. Mai 2004 - 3 C 26.03 -, in: juris.
Das gilt aber nicht dahingehend, dass jedwede gestalterische Vorstellung tatsächlich zu verwirklichen ist oder tatsächlich auf allen Grabstellen verwirklicht werden kann. Tatsächlich ist vielmehr dahingehend zu verstehen, dass solche Grabflächen tatsächlich - wie hier auf dem Waldfriedhof - existieren,
OVG Bremen, Urteil vom 13. Dezember 1994 - 1 BA 7/94 -, in: juris (Rn. 37),
und im Zeitpunkt der Bestattung verfügbar waren. Darüber hinaus müssen diese Grabfelder aber nicht geeignet sein, jedwede Grabgestaltung auch tatsächlich zu ermöglichen. Zum einen kann ein Friedhofsträger nicht gewährleisten, dass sich jede in Betracht kommende Grabgestaltung faktisch verwirklichen lässt. Dafür sind die Möglichkeiten der Grabgestaltung schlicht zu vielfältig. Zum anderen genügt es, dass die Grabstellen grundsätzlich geeignet sind, individuellen Gestaltungswünschen Rechnung zu tragen. Dazu gehören sicher auch Grabgestaltungen, die - wie hier - eine fast vollständige oder überwiegende Abdeckung mit Kies vorsehen. Eine solche Grabgestaltung ist auf dem Waldfriedhof möglich. Damit kommt es nicht mehr auf die Fragen an, ob eine Grabgestaltung mit Kies in der konkret gewünschten Ausführungsart (hier mit einer gelochten Edelstahlplatte als Abgrenzung zum Erdreich) ausführbar ist oder ob tatsächlich alle Grabstellen ohne besondere Gestaltungsvorschriften auf dem Waldfriedhof tatsächlich ungeeignet sind, was die Klägerin so selbst nicht vorgetragen hat.
Zu betonen ist darüber hinaus auch, dass die von der Klägerin angesprochene allgemeine Handlungsfreiheit eingeschränkt ist. Die Klägerin hat ihre Mutter am 12. November 2010 in der streitgegenständlichen Familienwahlgrabstätte beisetzen lassen, weil diese dort bereits 16. Januar 1997 ihren Ehemann bestatten ließ. Insofern muss sich die Klägerin das Verhalten ihrer Mutter zurechnen lassen. Bei der Bestattung ihres Ehegatten hatte diese sich seinerzeit auf die besondere Situation des Friedhofs der Beklagten eingelassen,
VG Göttingen, Urteil vom 10. Dezember 2008 - 1 A 199/07 -, in: juris (Rn. 33).
Folglich kommt es auf die von der Klägerin geltend gemachten Anhörungsmängel oder angeblich verletzten Hinweispflichten durch die Beklagte schon deshalb nicht an.
Die Beklagte hat auch die ihr in § 4 Abs. 1 Satz 1 Bestattungsgesetz (BestG NRW) eingeräumte Satzungsautonomie nicht dadurch überschritten, dass die Regelung in § 17 Nr. 11 Satz 2 FO rein ästhetischen Gesichtspunkten dient.
Dem jeweiligen Friedhofsträger ist es gerade nicht verboten, weitere Vorschriften - auch über die Grabgestaltung - zu erlassen, die durch die allgemeinen Friedhofszwecke nicht gefordert, aber mit ihnen vereinbar sind,
BVerwG, Urteil vom 13. Mai 2004 - 3 C 26.03 -, in: juris (Rn. 14); OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000- 19 A 2015/99 -, unter: nrwe.de (Rn. 51); Spranger, Bestattungsgesetz Nordrhein-Westfalen, § 4 IV. 1. (S. 78).
Im Grundsatz ist der Klägerin zuzustimmen, dass Satzungsregelungen über die Benutzung einer Einrichtung geeignet und erforderlich sein müssen, um den Zweck zu erfüllen, dem die Einrichtung zu dienen bestimmt ist; insbesondere dürfen nicht anstaltsfremde Zwecke verfolgt werden,
Gaedke, Bestattungsrecht, 10. Aufl., Teil III Kapitel 2 Rn. 2 (S. 186).
Friedhöfe sind öffentliche Einrichtungen, die den Verstorbenen als würdige Ruhestätte und der Pflege ihres Andenkens gewidmet sind. Nicht nur aus dieser öffentlichen Zweckbestimmung ergibt sich der zulässige Inhalt einer Friedhofsatzung, die Vorschriften enthalten muss, die für eine geordnete Bestattung und würdige Totenehrung notwendig sind. Dazu gehören regelmäßig Vorschriften über die Ausübung gewerblicher Tätigkeiten auf dem Friedhof, die Gestaltung der Grabstätten, insbesondere die Grabmalgestaltung (Art und Größe), die Instandhaltung der Grabstätte und ihre Pflege sowie die sonstigen Gestaltungsbestimmungen, mit denen die Würde des Ortes gewahrt werden soll. Zu diesem Funktionszusammenhang können auch Bestimmungen gehören, mit denen eine bestimmte Grabgestaltung gesichert werden soll,
Bay.VGH, Beschluss vom 27. September 2009 - 4 N 09.1300 -, in: juris (Rn. 16); Gaedke, Bestattungsrecht, 10. Aufl., Teil I Kapitel 9 Rn. 4 (S. 70), Teil III Kapitel 2 Rn. 2 (S. 186).
Gerade in Nordrhein-Westfalen tritt neben diese allgemeinen Erwägungen die ausdrücklich in § 4 Abs. 1 Satz 1 BestG NRW eingeräumte Satzungsermächtigung. Danach sind in der Satzung (Friedhofsordnung) durch den Friedhofsträger unter anderem Regelungen über Art und Umfang der Gestaltung ihres Friedhofs zu treffen. Das umfasst gerade die Frage nach der Gestaltung von Grabstätten, die einen Kernbereich jeder Friedhofsordnung ausmacht,
Spranger, Bestattungsgesetz Nordrhein-Westfalen, § 4 IV. 2. (S. 84 f.).
Können so möglicherweise rein ästhetische Beweggründe das Maß der eingeräumten Satzungsautonomie überschreiten,
Spranger, Bestattungsgesetz Nordrhein-Westfalen, § 4 IV. 1. (S. 78); ders., in: Die Beschränkung des kommunalen Satzungsgebers beim Erlaß von Vorschriften zur Grabgestaltung, S. 178 zur Zulässigkeit von Grababdeckplatten,
liegt eine Überschreitung jedoch noch nicht vor, sofern auch der Zweck verfolgt wird, dem Friedhof ein würdiges Aussehen zu verleihen oder dieses der Verwirklichung des Friedhofszwecks dient,
Spranger, Bestattungsgesetz Nordrhein-Westfalen, § 4 IV. 2. (S. 85).
Unzulässig bleibt so (möglicherweise) allein die Verwirklichung ästhetischer Zwecke um ihrer selbst willen,
Spranger, in: Die Beschränkung des kommunalen Satzungsgebers beim Erlaß von Vorschriften zur Grabgestaltung, S. 159.
Das kann jedoch dahinstehen, da entscheidend letztlich ist, ob die Regelung in § 17 Nr. 11 Satz 2 FO objektiv dem Rechtskreis der Totenbestattung und damit Art und Umfang der Grabgestaltung zugeordnet ist. Das kann ungeachtet dessen der Fall sein, dass die Norm im Ergebnis auch weiteren Anliegen Rechnung trägt. Kirchliche Verwaltungstätigkeit betrifft regelmäßig Belange, die überörtliche oder kommunale Bezüge aufweisen kann. Kommunale, kirchliche, überörtliche aber auch gesamtstaatliche Belange stehen nicht beziehungslos nebeneinander, sondern sind in vielerlei Hinsicht untereinander verschränkt. Deshalb reicht allein die Feststellung, das Verbot der Verwendung von Kies bezwecke rein ästhetische Gesichtspunkten zur Aufrechterhaltung eines parkähnlichen Friedhofs, von vornherein nicht aus, um zu begründen, die Regelung liege nicht mehr im Rechtskreis der Totenbestattung und damit nicht im Rechtskreis des kirchlichen Selbstverwaltungsrechts.
§ 17 Nr. 11 Satz 2 FO regelt allein die Abdeckung der Grabfläche mit Kies, also deren äußere Erscheinung. Der Bezug zu einer Angelegenheit der kirchlichen Selbstverwaltung im Rahmen der Totenbestattung würde § 17 Nr. 11 Satz 2 FO nur dann fehlen, wenn zwischen dieser Norm und dem Friedhofszweck kein sachlicher Zusammenhang bestünde,
Bay.Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 7. Oktober 2011 - Vf. 32-VI-10 -, in: juris (Rn. 24).
Welche Benutzungsregelungen die Friedhofsträger in einer Friedhofssatzung treffen, um diesen Anforderungen Genüge zu tun, liegt grundsätzlich in deren weitem normativen Ermessen. Dabei genügt es den Mindestanforderungen an eine Friedhofsordnung, durch geeignete Benutzungsregelungen eine Störung der Würde der Totenruhestätte zu vermeiden. Gegenstand des normativen Ermessens ist es grundsätzlich in gleicher Weise, diese Würde auch durch geeignete Benutzungsregelungen positiv zu fördern,
Dabei ist es weder sachfremd noch willkürlich und bewegt sich innerhalb des normativen Einschätzungsspielraums, wenn die Beklagte durch die Grabgestaltung den Gesamteindruck des Friedhofs in seiner althergebrachten Entwicklung bewahren will. Der sachliche Zusammenhang mit dem Friedhofszweck und damit auch der spezifisch örtlich-kirchliche Bezug sind so in einer rechtlich einwandfreien Weise hergestellt. Denn zum Recht der Totenfürsorge als Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit der Angehörigen gehört es insbesondere, dass bei der Gestaltung des Grabes nicht nur dem allgemeinen sittlichen Empfinden Rechnung getragen wird. Darüber hinaus erstreckt sich die Verpflichtung des Friedhofträgers, für eine der Würde des Friedhofs angemessene Gestaltung desselben zu sorgen, auch auf die Gestaltung des Friedhofs als solchen und damit auch auf die der Grabstätten,
Spranger, Bestattungsgesetz Nordrhein-Westfalen, § 4 IV. 1. (S. 78).
Ihre Beschaffenheit und ihr Aussehen bestimmen und beeinflussen das äußere Bild des Friedhofs in besonderem Maße,
Da die Beklagte mit dem Verbot der überwiegenden Grababdeckung mit Kies keine ungewöhnlichen Maßstäbe zugrunde legt oder versucht, bestimmte ästhetische Anschauungen oder subjektive Geschmacksvorstellungen durchzusetzen, die dem Durchschnittsempfinden fremd sind oder in ihrer Zielsetzung darüber hinausgehen,
Gaedke, Bestattungsrecht, 10. Aufl., Teil III Kapitel 2 Rn. 7 (S. 187).
ist die Regelung des § 17 Nr. 11 Satz 2 FO von der Satzungsermächtigung des § 4 Abs. 1 Satz 1 BestG NRW gedeckt.
Entsprechend ergibt sich unter den dargestellten Erwägungen auch kein darüber hinaus gehender Ansatz, der die Regelung der Friedhofsordnung unverhältnismäßig erscheinen lässt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 Zivilprozessordnung.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 Zivilprozessordnung
§ 27 BFO
§ 25 BFO
§ 4 IV
§ 17 Nr. 11 FO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 17 Nr. 11 Satz 2 FO
§ 17 Nr. 11 Satz 2 FO
§ 25 Abs. 1 BFO
§ 25 Abs. 4 BFO
§ 26 Abs. 2 BFO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BestG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BestG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz

Zitierte Entscheidungen: 7 BN 5.07
19 A 2015/99
19 A 4302/01
3 C 26.03
1 BA 7/94
1 A 199/07
4 N 09.13