Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-03-08, Aktenzeichen 9 A 1997/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0308.9A1997.16.00

Tenor:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das zweitinstanzliche Verfahren auf 76,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Satz 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Das ist hier nicht der Fall.
1. Die Berufung ist nicht wegen der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen. Die Antragsbegründung, auf deren Prüfung der Senat im Zulassungsverfahren beschränkt ist, begründet keine ernstlichen Zweifel daran, dass das Verwaltungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen hat.
a) Gegenstand der rechtlichen Prüfung ist allein die Abweisung der gegen den Verwaltungsgebührenbescheid vom 26. Februar 2015 gerichteten Klage. Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei dem Schreiben vom 11. November 2014, dessen Aufhebung die Klägerin erstinstanzlich ebenfalls beantragt hat, nicht um einen anfechtbaren Verwaltungsakt handele, setzt die Antragsbegründung nichts entgegen.
b) Mit dem angefochtenen Gebührenbescheid hat die Beklagte die Klägerin, gestützt auf Nr. 32.2.6 des Gebührentarifs zur Allgemeinen Verwaltungsgebührensatzung der Stadt Köln in der Fassung der 12. Änderungssatzung vom 21. Januar 2011 (VerwGebS), für die Erstellung und Übersendung einer Vollkopie der Ausländerakte eines ihrer Mandanten zu einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 76,00 Euro herangezogen. Das Verwaltungsgericht hat den Gebührenbescheid für rechtmäßig erachtet. Entgegen ihrem Klagevortrag habe die Klägerin die Erstellung einer Vollkopie der Akte beantragt. Es handele sich um eine Serviceleistung der Behörde, nicht um eine allgemeine Amtshandlung, die nicht gebührenpflichtig sei. Die nachträglich von der Klägerin unter Hinweis auf § 123 BGB erklärte Anfechtung des Antrags lasse die Gebührenpflicht nicht entfallen. Ein Anfechtungsgrund liege nicht vor. Es hätte der Klägerin frei gestanden, weiterhin die ursprünglich beantragte Übersendung des Originals einzufordern.
Die hiergegen im Zulassungsverfahren erhobenen Rügen bleiben ohne Erfolg.
aa) Die Klägerin rügt zunächst, dass es sich bei der Übersendung der ihr zum Verbleib überlassenen Kopie um eine gebührenfreie allgemeine Amtshandlung gehandelt habe. Zwar sei die Erstellung einer Vollkopie grundsätzlich eine gebührenpflichtige Leistung; trete diese aber an die Stelle der eigentlich gebührenfreien Gewährung von Akteneinsicht, weil die Behörde sich weigere, die Akteneinsicht unter rechtsstaatlichen Bedingungen zu gewähren, und ihrer Pflicht ausschließlich durch Erstellung und Übersendung einer Aktenkopie nachkomme, werde auch diese Form der Gewährung von Akteneinsicht zur allgemeinen Amtshandlung.
Diese Argumentation greift nicht durch.
Ob die Verwaltungsgebührensatzung der Beklagten,
zur Satzungsbefugnis und zur Ermächtigung, von der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung des Landes (AVerwGebO) im Verbindung mit dem Allgemeinen Gebührentarif (AGT - Anlage zur AVerwGebO NRW), hier: Tarifstelle 30.3 AGT, abzuweichen, vgl. § 2 Abs. 3 GebG NRW i.V.m. § 1 Abs. 2 AVerwGebO,
für die hier in Rede stehende Verwaltungsmaßnahme überhaupt eine Gebührenregelung treffen darf, bestimmt sich nach Maßgabe der einschlägigen gebührenrechtlichen Regelungen. Die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben kann gemäß § 2 Abs. 1 GebG NRW nur dann zum Gegenstand einer Verwaltungsgebührenvorschrift gemacht werden, wenn die Gebühr als Gegenleistung für eine besondere öffentlich- rechtliche Verwaltungstätigkeit, d.h. für Amtshandlungen im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW, erhoben wird. Eine Amtshandlung i.S.d. § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW besteht in einer besonderen Inanspruchnahme oder Leistung der öffentlichen Verwaltung. Auch in Verwaltungshandeln ohne Regelungscharakter kann eine Amtshandlung gesehen werden. Eine Amtshandlung erfordert allerdings "Außenwirkung" in dem Sinne, dass es zu einer behördlichen Reaktion in Richtung auf den jeweiligen Veranlasser oder Interessenten kommt. In Abgrenzung von den allgemeinen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung, deren Kosten grundsätzlich aus Steuermitteln zu bestreiten sind, erfordert das Merkmal der besonderen öffentlich-rechtlichen Leistung eine hinreichend bestimmte oder jedenfalls bestimmbare zurechenbare Verursachung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2017 - 9 A 2655/13 -, NWVBl. 2017, 338, juris Rn. 43 ff.
Dies zugrunde gelegt kann nicht zweifelhaft sein, dass die Herstellung einer Kopie und deren Übersendung zum Verbleib bei der Klägerin, anders als der von ihr angeführte Fall einer Sicherungskopie zum Verbleib bei der Behörde während der Versendung der Originalakte,
vgl. dazu VG Aachen, Urteil vom 3. Juli 2012 - 7 K 1445/11 -, juris Rn. 15,
oder die Paginierung einer Akte,
vgl. dazu VG Karlsruhe, Urteil vom 26. Juli 2011 ‑ 6 K 2797/10 -, juris Rn. 35, und VG Magdeburg, Beschluss vom 12. Dezember 2017 – 7 B 985/17 -, juris Rn. 23.
eine von der Wahrnehmung allgemeiner behördlicher Aufgaben abgrenzbare Leistung war.
Die Argumentation der Klägerin vermengt die Frage, ob die Herstellung einer Aktenkopie eine besondere Amtshandlung ist, für die Verwaltungsgebühren erhoben werden dürfen, mit der Frage, ob die Ablehnung einer Versendung der Originalakte und die Art und Weise der Akteneinsichtsgewährung in den Diensträumen der Behörde rechtmäßig war.
bb) Die Klägerin kann auch nicht mit Erfolg einwenden, dass sie die Erstellung und Übersendung der Kopie nicht beantragt, sondern Akteneinsicht durch Übersendung der Originalakte beantragt habe. Die entstandenen Kosten habe nicht sie, sondern die Beklagte verursacht, indem diese sich entschieden habe, Akteneinsicht nur unter rechtsstaatswidrigen Bedingungen zu gewähren.
Nach § 4 Abs. 1 VerwGebS ist zur Zahlung der Gebühr verpflichtet, wer die besondere Leistung selbst oder durch Dritte, deren Handeln ihm zuzurechnen ist, beantragt hat oder wer durch sie unmittelbar begünstigt wird. Diese Regelung entspricht im Wesentlichen - soweit hier von Belang - § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW.
Das Verwaltungsgericht hat den der Übersendung der Aktenkopie vorangegangenen Schriftverkehr zwischen der Klägerin und der Beklagten zu Recht dahin ausgelegt, dass die Klägerin die mit der Verwaltungsgebühr abgegoltene Serviceleistung beantragt hat. Sie hat nach Mitteilung der Beklagten, dass die beantragte Akteneinsicht kostenfrei in den Diensträumen gewährt werde, von der im Ermessen der Behörde stehenden Übersendung der Originalakte aber, da diese zur laufenden Bearbeitung benötigt werde, abgesehen werde, auf dem ihr überlassenen Formularvordruck den Text „Ich bitte um Übersendung einer Vollkopie der Ausländerakte/n. Ich erkläre, dass ich über die anfallenden Kosten für das Ziehen, Kopieren und Versenden des Vorgangs informiert wurde ...“ angekreuzt, unterschrieben und am 12. November 2014 zurückgesandt. Durch einen handschriftlichen Zusatz auf diesem Formularvordruck sowie durch ein separates Schreiben vom 18. November 2014 machte sie deutlich, dass sie mit der Gebührenerhebung nicht einverstanden sei und sich eine Klage gegen den Gebührenbescheid vorbehalte. Beide Schreiben lassen keine andere Deutung zu, als dass sie die Übersendung der Kopie i.S.d. § 4 Abs. 1 VerwGebS beantragt und damit den Gebührentatbestand nach Nr. 32.3 VerwGebS („Versand von Akten an Rechtsanwälte oder andere Verfahrensbevollmächtigte“) erfüllt hat. In Ermangelung darauf bezogener Rügen ist hier nicht zu untersuchen, ob Gebührenschuldner der Mandant oder der Rechtsanwalt ist.
Vgl. hierzu Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 29 Rn. 36 m.w.N.
Ungeachtet dessen drängen sich diesbezügliche Bedenken mit Blick auf die wohl auch den Gebührenschuldner bezeichnende Formulierung der Nr. 32.3 VerwGebS und die zur Frage der Kostenschuldnerschaft für die Aktenversendung im Übrigen vorliegende neuere Rechtsprechung,
vgl. zur Gebührenpflicht bei Übersendung von Verwaltungsakten VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23. Oktober 2013 - 11 S 1720/13 -, VBlBW 2014, 355, juris Rn. 18; zu § 107 Abs. 5 OWiG: BGH, Urteil vom 6. April 2011 - IV ZR 232/08 -, NJW 2011, 3041, juris Leitsatz 1 und Rn. 18 ff.; zu § 28 Abs. 2 GKG: Nds. OVG, Beschluss vom 1. Februar 2010 - 13 OA 170/09 -, NJW 2010, 1392, juris Rn. 3.
nicht auf.
Auch in diesem Zusammenhang ist es unerheblich, aus welchen Motiven ein – hier zweifellos vorliegender – Antrag gestellt worden ist. Entscheidend ist, dass die Klägerin die Erstellung der Aktenkopie mit ihrer Antragserklärung veranlasst hat.
cc) Der weitere Einwand der Klägerin, sie habe den Antrag auf Übersendung einer Aktenkopie nach § 123 BGB angefochten, geht fehl. Dabei kann hier offen bleiben, ob § 123 BGB auf eine solche verwaltungsrechtliche Willenserklärung, zumal nach Beendigung der Verwaltungshandlung, überhaupt anwendbar ist. Jedenfalls liegt der geltend gemachte Anfechtungsgrund offensichtlich nicht vor. Von einer widerrechtlichen Drohung kann hier keine Rede sein. Die Beklagte hat lediglich in ihrem Schreiben vom 11. November 2014 die im Rahmen eines anhängigen Verwaltungsverfahrens i.S.d. § 9 VwVfG NRW aus § 29 VwVfG NRW folgende und auch außerhalb eines konkreten Verwaltungsverfahrens entsprechend anwendbare Rechtslage dargestellt, wonach Akteneinsicht grundsätzlich in den Diensträumen der Behörde zu gewähren ist und eine Versendung von Originalakten nur nach Ermessen der Behörde erfolgt.
Vgl. auch Kallerhoff/Mayen/, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 29 Rn. 13; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 29 Rn. 40 ff.; zur entsprechenden Anwendung außerhalb eines Verwaltungsverfahrens vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23. Oktober 2013 – 11 S 1720/13 -, VBlBW 2014, 355, juris Rn. 12 im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2003 - 3 C 46.02 -, BVerwGE 118, 270.
Die Ankündigung, von einer lediglich im behördlichen Ermessen stehenden Ermächtigung keinen Gebrauch machen zu wollen, stellt keine widerrechtliche Drohung i.S.d. § 123 BGB dar.
dd) Der vorliegende Fall gibt auch keinen Anlass, der mit dem Antragsvorbringen bei wohlwollender Auslegung sinngemäß aufgeworfenen Frage nachzugehen, ob und inwieweit der Einwand unrichtiger Sachbehandlung (vgl. etwa § 14 Abs. 2 GebG NRW) der hier streitbefangenen Gebührenerhebung entgegen gehalten werden könnte. Zwar dürfen Verwaltungsgebühren jedenfalls bei belastenden Amtshandlungen nur im Falle ihrer Rechtmäßigkeit oder - was hier nicht in Betracht kommt - Bestandskraft erhoben werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2017 - 9 A 2655/13 -, NWVBl. 2017, 338, juris Rn. 65.
Eine Rechtmäßigkeitskontrolle würde sich aber auch in dem hier vorliegenden Fall allenfalls auf die gebührenbewehrte Amtshandlung selbst beziehen, nicht jedoch auf sonstiges Verwaltungshandeln, das möglicherweise bei der Entscheidung, die angebotene Verwaltungsleistung in Anspruch zu nehmen, eine Rolle gespielt hat. Der Sache nach käme insoweit lediglich ein Schadensersatzanspruch in Betracht.
Ungeachtet der Frage, ob die Verweigerung der Akteneinsicht, wie die Klägerin geltend macht, in jedem Fall nach § 44a VwGO nicht selbständig anfechtbar ist, was hier in Ermangelung eines zum Zeitpunkt des Akteneinsichtsantrags ersichtlichen Verwaltungsverfahrens zweifelhaft ist, muss sich die Klägerin jedenfalls entgegen halten lassen, dass sie vor Beantragung der Kopie nicht auf einer Ermessensentscheidung über die beantragte Übersendung der Akte bestanden und nicht auf eine Berücksichtigung ihrer Bedenken gegen die Einsichtnahme und Anfertigung von Kopien in den Räumen der Behörde hingewirkt hat. Bei dieser Sachlage kann, wenn man die Sachverhaltsdarstellung der Klägerin als zutreffend unterstellt, nicht ausgeschlossen werden, dass die Beklagte – schon in ihrem eigenen Interesse an der Sauberkeit und Unversehrtheit der gerade im Ausländerwesen häufig sehr umfangreichen und (wie hier) mehrbändigen Akten – zumindest zur Bereitstellung einer Ablagemöglichkeit neben dem Kopierer bereit gewesen wäre.
2. Die Berufung ist auch nicht wegen eines Verfahrensmangels (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) zuzulassen.
Das Gebot des rechtlichen Gehörs verpflichtet das Gericht, die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen. Es gebietet nicht, dass sich das Gericht in seinen schriftlichen Entscheidungsgründen mit jeder Einzelheit ausdrücklich und in ausführlicher Breite auseinander setzt. Deshalb müssen, um eine Versagung rechtlichen Gehörs festzustellen, im Einzelfall besondere Umstände deutlich machen, dass tatsächliches Vorbringen eines Beteiligten entweder überhaupt nicht zur Kenntnis genommen oder doch bei der Entscheidung nicht erwogen worden ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 ‑ 1 BvR 986/91 -, BVerfGE 86, 133 (146), m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 1. Oktober 1993 - 6 P 7.91 -, NVwZ‑RR 1994, 298 f., m.w.N.
Das zeigt die Antragsbegründung nicht auf. Mit dem Vorbringen dazu, dass die räumlichen Verhältnisse in der Behörde, insbesondere der Standort des Kopierers im stark frequentierten Eingangsbereich des Ordnungsamtes und das Fehlen einer Ablagemöglichkeit unzumutbar und mit Blick auf den Schutz mandantenbezogener Daten auch berufsrechtlich bedenklich seien, musste sich das Verwaltungsgericht nach seinem Rechtsstandpunkt und, wie aus den vorstehenden Ausführungen folgt, zu Recht nicht auseinandersetzen. Ausgehend davon, dass die Klägerin – lediglich unter Verwahrung gegen die Gebührenpflicht – die Übersendung der Aktenkopie i.S.d. § 4 Abs. 1 VerwGebS beantragt hat, kam es nicht darauf an, ob die Beklagte die Übersendung der Originalakte ermessensfehlerfrei hätte ablehnen dürfen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs.1 Satz 1 und Abs. 3 sowie § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 123 BGB
§ 9 VwVfG NRW
§ 29 VwVfG NRW
§ 44a VwGO
§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Satz 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 2 Abs. 3 GebG NRW
§ 1 Abs. 2        AVerwGebO
§ 2 Abs. 1 GebG NRW
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW
§ 107 Abs. 5 OWiG
§ 28 Abs. 2 GKG
§ 14 Abs. 2 GebG NRW
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 2011, 3041
NJW 2010, 1392
BVerwGE 118, 270
BVerfGE 86, 133
9 A 2655/13
7 K 1445/11
6 K 2797/10
7 B 985/17
11 S 1720/13
IV ZR 232/08
13 OA 170/09
3 C 46.02
1 BvR 986/91
6 P 7.91