Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-02-03, Aktenzeichen 2 D 62/22.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2025:0203.2D62.22NE.00

Tenor:
Die 16. Änderung des Bebauungsplans Nr. 11 „E.“ der Stadt P. (Westf.) in den Fassungen vom 22. Dezember 2022, vom 15. September 2022 und vom 11. Februar 2021 ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die 16. Änderung des Bebauungsplans Nr. 11 „E.“ (im Folgenden: 16. Änderung) der Antragsgegnerin sowohl in der Ursprungsfassung des Satzungsbeschlusses vom 11. Februar 2021 als auch in der Fassung des Satzungsbeschlusses vom 15. September 2022 als Abschluss des ersten ergänzenden Verfahrens als auch in der Fassung des Satzungsbeschlusses vom 22. Dezember 2022 als Abschluss des zweiten ergänzenden Verfahrens.
Die Antragstellerin ist seit 1998 Eigentümerin des ca. 790 m² großen, bislang unbebauten Grundstücks I.-straße 36 b (Flurstück 1093, Flur 35, Gemarkung P.), welches sich in der Nähe der Stadtmitte der Antragsgegnerin südwestlich der Stadtbibliothek und der Bürgerbegegnungsstätte „Haus P.“ befindet. Nördlich des Grundstücks der Antragstellerin liegt das im Eigentum der Antragsgegnerin stehende Flurstück 1094. Dieses ist mit einem Wohnhaus - dem sog. „O.“ - bebaut, welches über einen großen umzäunten privaten Garten verfügt. Westlich der beiden Flurstücke 1093 und 1094 verläuft eine öffentliche Grünfläche bzw. Parkanlage entlang des R., die N.. Sie fungiert als Freizeit- und Erholungsraum und umfasst einen Bolzplatz, einen Mehrgenerationenspielplatz, einen Spielplatz sowie Kunstobjekte und Obstbäume; außerdem stellt sie eine wichtige Wegebeziehung zwischen Innenstadt und „Haus P.“ dar. Südlich des Flurstücks 1093 befindet sich das mit einem öffentlichen Parkplatz bebaute Flurstück 1225.
Der Bebauungsplan Nr. 11 „E.“ der Antragsgegnerin setzte in seiner Ursprungsfassung aus dem Jahr 1977 für das - damals noch nicht ausparzellierte - heutige Flurstück 1093 der Antragstellerin ein allgemeines Wohngebiet mit einer überbaubaren Grundstücksfläche und für das - damals ebenfalls noch nicht ausparzellierte - heutige Flurstück 1094 eine öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ fest. Übergeordnetes Ziel des Bebauungsplans Nr. 11 in seiner Ursprungsfassung sei laut Begründung zur 16. Änderung gewesen, einerseits eine geordnete Wohnbaulandentwicklung beiderseits des R. und andererseits eine Grün- / Freiflächenentwicklung entlang des Bachlaufs selbst vorzubereiten. Die Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets mit einer überbaubaren Grundstücksfläche für das heutige Flurstück 1093, das damals noch im Eigentum der Mutter der Antragstellerin stand, erfolgte nach unwidersprochen gebliebenem Vortrag der Antragsgegnerin „im Gegenzug“ für den Verkauf und die Übereignung insbesondere des heutigen Flurstücks 1094 durch die Mutter der Antragstellerin an die Antragsgegnerin.
Seit dem Jahr 2006 fanden zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin Verhandlungen über den Erwerb des Flurstücks 1093 der Antragstellerin durch die Antragsgegnerin statt. Eine Einigung insbesondere über den Kaufpreis konnte jedoch nicht erzielt werden.
Das Plangebiet der 16. Änderung umfasst lediglich das Grundstück der Antragstellerin, für das eine öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ festgesetzt wird. Im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin ist das Plangebiet seit dem Jahr 1978 als Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ dargestellt.
Zum Planungsanlass und den Zielen der Änderungsplanung heißt es in der Planbegründung unter anderem, die Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 11 aus dem Jahr 1977 würden im Änderungsgebiet nicht mehr den heutigen städtebaulichen Zielvorstellungen der Antragsgegnerin entsprechen und auch nicht im Einklang mit den Darstellungen des Flächennutzungsplans stehen. Die Bebauungsmöglichkeit sei bis heute nicht realisiert worden. Die planungsrechtliche Bauvoranfrage der Antragstellerin zur Bebauung ihres Flurstücks sei erst nach dem Aufstellungsbeschluss zur 16. Änderung gestellt worden. Das Grundstück der Antragstellerin sei Teil eines übergeordneten Grünzuges, der aufgrund seiner Größe, seiner zentralen Lage und seiner Gestaltung als Parkanlage eine wichtige Naherholungsfunktion für die Bevölkerung von P. habe. Die vorhandene Grün- / Freiflächenstruktur gliedere den Stadtkern von P. und sei als prägendes Landschafts- / Naturband auch aus stadtklimatischer Sicht von zentraler Bedeutung. Dem Grundstück komme eine „Torfunktion“ zu dieser Parkanlage zu. Mit der Sicherung dieser Naherholungsfläche im Innenbereich werde ein Beitrag zur Innenentwicklung der Stadt P. geleistet, da auch die Sicherung von ausreichend Naherholungsflächen im Innenbereich als Maßnahme der Innenentwicklung gewertet werden könne. Mit der 16. Änderung sollten die planungsrechtlichen Voraussetzungen zur Umsetzung der städtebaulichen Ziele „Sicherung der Naherholungsfunktion der Plangebietsfläche“, „Sicherung der bestehenden Grün- / Freiflächenstrukturen zum Erhalt ihrer bestehenden Funktionen und des bestehenden Orts- und Landschaftsbildes“, „Sicherung der bestehenden Grünfläche zur Umsetzung der im Rahmen des Integrierten städtebaulichen Entwicklungskonzepts (ISEK) dargelegten Maßnahme D 2 (Grünaufwertung N.)“ sowie „Umsetzung der Flächendarstellungen des Flächennutzungsplans“ geschaffen werden.
Das Planänderungsverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf: Am 16. September 2019 beschloss der Ausschuss für Planen, Bauen und Umwelt des Rates der Antragsgegnerin (im Folgenden: Ausschuss) die Aufstellung der 16. Änderung. Im Rahmen der nachfolgend durchgeführten Öffentlichkeitsbeteiligung ging bei der Antragsgegnerin ein Schreiben der Antragstellerin vom 1. Oktober 2020 ein, in dem die Antragstellerin im Wesentlichen rügte, dass den Planungsunterlagen eine (hinreichende) Auseinandersetzung mit den Auswirkungen der Planung auf ihr Eigentumsrecht an ihrem Grundstück und ihr dort bislang bestehendes Baurecht nicht zu entnehmen sei. Am 11. Februar 2021 fasste der Rat unter Abwägung der im Rahmen der Offenlage abgegebenen Stellungnahmen den Beschluss über die 16. Änderung als Satzung einschließlich Begründung. Der Satzungsbeschluss wurde im März 2021 öffentlich bekannt gemacht.
Bereits am 13. Februar 2020 hatte die Antragstellerin beim Kreis D. die Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheides für die Errichtung eines Wohnhauses auf ihrem Grundstück beantragt. Mit Bescheid vom 18. März 2020 hatte der Kreis D. die Entscheidung über diesen Antrag zurückgestellt und mit Bescheid vom 5. Juli 2021 den Antrag abgelehnt, da das Vorhaben den Festsetzungen der inzwischen vom Rat der Antragsgegnerin beschlossenen 16. Änderung widerspreche. Hiergegen erhob die Antragstellerin Klage beim Verwaltungsgericht Minden, die dort unter dem Aktenzeichen 1 K 3733/21 noch anhängig ist.
Am 25. Februar 2022 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.
Mit Schreiben 1. März 2022, bei der Antragsgegnerin eingegangen am 4. März 2022, machte die Antragstellerin gegenüber der Antragsgegnerin die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften sowie Mängel des Abwägungsvorgangs geltend.
Vom 16. Mai bis zum 24. Juni 2022 führte die Antragsgegnerin im Wege eines ersten ergänzenden Verfahrens zur Heilung von erkannten Verfahrensmängeln sowie zur Ergänzung der Planbegründung eine erneute Offenlage des Entwurfs der 16. Änderung nebst ergänzter Begründung durch. Im Rahmen der wiederholten Öffentlichkeitsbeteiligung wurden keine Stellungnahmen abgegeben. Daraufhin beschloss der Rat der Antragsgegnerin am 15. September 2022 die 16. Änderung einschließlich der ergänzten Begründung erneut als Satzung ohne weitere Abwägung. Der Satzungsbeschluss wurde im Oktober 2022 öffentlich bekannt gemacht.
Am 22. Dezember 2022 fasste der Rat der Antragsgegnerin im Wege eines zweiten ergänzenden Verfahrens unter Abwägung der im Rahmen der Offenlagen abgegebenen Stellungnahmen erneut den Beschluss über die 16. Änderung als Satzung einschließlich Begründung. Zudem beschloss der Rat, die 16. Änderung rückwirkend zum 31. März 2021 in Kraft zu setzen. Der Satzungsbeschluss wurde im Januar 2023 öffentlich bekannt gemacht.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags trägt die Antragstellerin unter Wiederholung und Vertiefung ihrer Argumente aus den Schreiben vom 1. Oktober 2020 und 1. März 2022 im Wesentlichen vor:
Das erste ergänzende Verfahren sei nicht fehlerfrei abgelaufen.
Die 16. Änderung sei städtebaulich auch nicht erforderlich, da eine reine „Verhinderungsplanung“ vorliege. Die in der Planbegründung genannten städtebaulichen Ziele seien nur vorgeschoben, um die Nutzung des Grundstücks der Antragstellerin als Bauland zu unterbinden und der Antragsgegnerin das Grundstück kostengünstig zu „verschaffen“.
Ferner habe die Antragsgegnerin in die Abwägung weder das Interesse der Antragstellerin am Erhalt des bestehenden baulichen Nutzungsrechts an ihrem Grundstück mit dem ihm zukommenden erheblichen Gewicht eingestellt noch den Umstand, dass sich der Entzug dieses Rechts für sie wie eine Enteignung auswirken könne. Zudem sei den Planunterlagen nicht zu entnehmen, warum die Antragsgegnerin den der Planung angeblich zu Grunde liegenden städtebaulichen Zielvorstellungen ein erheblich schwerwiegenderes Gewicht habe einräumen wollen als der Aufrechterhaltung des bestehenden baulichen Nutzungsrechts, und zwar auch, soweit aufgrund des Ablaufs der Sieben-Jahres-Frist des § 42 BauGB wegen des Entzugs ihres bestehenden Baurechts keine Entschädigung mehr an sie zu leisten sei. Darüber hinaus habe die Antragsgegnerin unberücksichtigt gelassen, inwieweit bereits ausreichende Naherholungsmöglichkeiten auf vorhandenen Grünflächen im Stadtgebiet bestünden, obwohl sie über eine Vielzahl an Frei- und Grünräumen wie die bestehende N., den Stadtpark, den Park am „Haus P.“, die Grünfläche zwischen dem Freibad und dem S.Wald-Weg sowie den westlichen Grünzug verfüge (vgl. S. 38 - 41 des ISEK).
Die Antragsgegnerin habe in ihre Überlegungen weiter nicht eingestellt, ob neue Grünflächen auf städtischem Grund ohne Inanspruchnahme von Privateigentum hätten geschaffen werden können. Sie hätte in der Abwägung insofern berücksichtigen müssen, dass für das in ihrem Eigentum stehende Grundstück an der I.-straße 36 a (Flurstück 1094) eine Grünfläche mit der Zweckbestimmung Parkanlage festgesetzt sei. Dieses Grundstück werde jedoch nicht als öffentliche Grünfläche, sondern - umschlossen durch einen Zaun - als privater Garten für das darauf befindliche Wohnhaus genutzt. Zu der Frage warum das städtische Grundstück nicht als Parkanlage umgestaltet werden könne, sondern die Inanspruchnahme des Eigentums der Antragstellerin erforderlich sei, verhalte sich die Planbegründung nicht.
Außerdem gehe die Planbegründung nicht auf die Frage ein, ob die mit der Festsetzung angeblich verfolgten Zwecke und Ziele nicht unter einer geringeren Inanspruchnahme ihres Eigentums zu erreichen gewesen wären. Die Antragsgegnerin hätte sich beispielsweise damit auseinandersetzen müssen, ob es ausreichend sei, lediglich einen Teil der Grundstücksfläche als öffentliche Grünfläche festzusetzten. So habe die Alternative bestanden, nur einen schmalen Grundstücksstreifen im nördlichen Bereich des Flurstücks 1093 einer neuen Festsetzung zuzuführen.
Schließlich liege ein die Planung tragender Belang nicht in der „Sicherung des bestehenden Orts-/Landschaftsbildes“. Aufgrund der vorhandenen Bebauung an der I.-straße 36 a sowie der baulichen Anlage auf dem Flurstück 1225 würde sich ein Wohnhaus in die es umgebenden Nutzungsstrukturen mit dem Grünzug N. und dem „Haus P.“ einfügen.
Die Antragstellerin beantragt,
die 16. Änderung des Bebauungsplans Nr. 11 „E.“ der Stadt P. (Westf.) in den Fassungen vom 22. Dezember 2022, vom 15. September 2022 und vom 11. Februar 2021 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag anzulehnen.
Zur Begründung trägt sie unter Wiederholung und Vertiefung der Ausführungen in der Abwägungstabelle sowie in der Begründung zur 16. Änderung im Wesentlichen vor:
Das erste ergänzende Verfahren sei fehlerfrei abgelaufen.
Der 16. Änderung fehle es auch nicht an der Planrechtfertigung. Auch das Planungsziel, eine bestimmte Nutzung oder ein bestimmtes Bauvorhaben zu verhindern, könne ein „positives Planungsziel“ sein, wenn die Planung von einer Konzeption getragen werde und auf einem planerischen Gestaltungswillen beruhe, der nicht nur dem Zweck diene, ein Vorhaben zu verhindern. In der Planbegründung zur 16. Änderung seien Planungsanlass und -ziel umfangreich und eindeutig dargelegt worden. Ziel der Planung sei es, das Grundstück als zentralen Bestandteil des durch das Stadtgebiet von P. verlaufenden Grünzuges entlang des R. zu erhalten und zu sichern. Die Maßnahme D2 „Grünraumaufwertung N.“ des ISEK mit dem Ziel, die Qualität der vorhandenen Grünfläche zu steigern, stehe nicht im Widerspruch zur Bebauungsplanänderung mit dem Ziel, die Quantität der öffentlichen Grünfläche zu erhöhen, denn die Vergrößerung der Grünfläche führe auch zu einer qualitativen Steigerung. Schließlich könne die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage, warum die Antragsgegnerin über 40 Jahre lang keinen Widerspruch zwischen der Grün- und Freiflächenentwicklung einerseits und der Ausweisung des streitbefangenen Grundstückes als Wohnbaufläche andererseits gesehen habe, dahingestellt bleiben. Denn die Antragsgegnerin sehe einen solchen Widerspruch jedenfalls heute; ein solcher Sinneswandel bei den städtebaulichen Zielsetzungen sei legitim und rechtfertige ein Bauleitplanverfahren.
Die Festsetzung des Flurstücks 1093 als öffentliche Grünfläche verstoße auch nicht gegen das Abwägungsgebot. Die Begründung zur 16. Änderung setze sich eingehend mit den Folgen der Aufhebung der Bebauungsmöglichkeit des Flurstückes 1093 durch die Festsetzung der öffentlichen Grünfläche auseinander. Dort sei insbesondere nicht unberücksichtigt geblieben, dass die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche private Nutzungsmöglichkeiten des Grundstückes durch die Antragstellerin ausschließe und diese deshalb einen Übernahmeanspruch gegen die Antragsgegnerin habe. Es werde dort aber auch zu Recht auf den § 42 BauGB zugrundeliegenden gesetzgeberischen Gedanken abgestellt, dass eine Gemeinde ein einmal gewährtes Baurecht entschädigungslos wieder entziehen könne, wenn von dem Baurecht mehr als sieben Jahre kein Gebrauch gemacht werde. Hier habe die Antragstellerin - einschließlich ihrer Rechtsvorgängerin - das Baurecht jedoch sogar weit mehr als 40 Jahre ungenutzt gelassen. Im Übrigen sei es bei der Bebauungsplanänderung um die Sicherung genau dieser Grünfläche und nicht irgendeiner Grünfläche gegangen. Vor diesem Hintergrund seien die umfangreichen Überlegungen der Antragstellerin dazu, ob überhaupt eine weitere Naherholungsfläche erforderlich (gewesen) sei und ob diese auch anderer Stelle hätte ausgewiesen werden können, rein hypothetisch und hätten daher im Rahmen der Abwägung zu Recht keine Rolle gespielt.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Planaufstellungsvorgangs und der ebenfalls beigezogenen Vorgänge zu den beiden ergänzenden Verfahren der Antragsgegnerin Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist zulässig. Insbesondere ist sie als Eigentümerin des einzigen Grundstücks im Plangebiet der 16. Änderung antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
Der zulässige Antrag ist auch begründet. Denn die 16. Änderung ist sowohl in der Gestalt, die sie jeweils durch die ergänzenden Verfahren gefunden hat, als auch in ihrer ursprünglichen Gestalt unwirksam. Einer Entscheidung über die von der Antragstellerin gerügten formellen Mängel bedarf es ebenso wenig wie über die Frage der städtebaulichen Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB) der 16. Änderung, da diese sowohl in der Fassung vom 11. Februar 2021 (Ursprungsfassung) als auch in der Fassungen der Satzungsbeschlüsse vom 15. September 2022 und vom 22. Dezember 2022 nach Abschluss der ergänzenden Verfahren mit der dort jeweils erfolgten Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ i. S. d. § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB für das Grundstück der Antragstellerin das Abwägungsgebot verletzt.
Die mit der 16. Änderung in der Fassung des Satzungsbeschlusses vom 22. Dezember 2022 erfolgte Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ für das Grundstück der Antragstellerin und der damit verbundene Ausschluss einer zulässigen baulichen Nutzung dieses Grundstücks stellt eine unverhältnismäßige und daher abwägungsfehlerhafte Einschränkung des Grundeigentums sowie des Baurechts der Antragstellerin dar. Dieser Fehler ist auch beachtlich und führt deshalb zur Unwirksamkeit dieses Bebauungsplans.
Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das so normierte Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt oder der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis schon dann genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 -, juris Rn. 18 m. w. N.
Die Gemeinde darf durch ihre Bauleitplanung auch die (bauliche) Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Einen Planungsgrundsatz, nach dem die vorhandene Bebauung eines Gebiets nach Art und Maß bei einer Überplanung weiterhin zugelassen werden muss, gibt es nicht. Allerdings setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für sie bestehen. Diese Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen, denn das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentumsrecht gehört in hervorgehobener Weise zu den von der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen. Es umfasst neben der Substanz des Eigentums auch die Beachtung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des allgemeinen Gleichheitssatzes. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks muss daher von der Gemeinde als ein wichtiger Belang privater Eigentümerinteressen in der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung der öffentlichen und privaten Belange beachtet werden. Im Rahmen der Abwägungsentscheidung nach § 1 Abs. 7 BauGB hat die Gemeinde folglich die Nachteile einer Planung für Planunterworfene zu berücksichtigen. Besteht ein Recht zur Bebauung, kommt der normativen Entziehung desselben erhebliches Gewicht zu, das sich im Rahmen der Abwägung auswirken muss. Dabei ist in die Abwägung einzustellen, dass sich der Entzug der baulichen Nutzungsmöglichkeiten für den Betroffenen wie eine (Teil-) Enteignung auswirken kann. Darüber hinaus hat die Gemeinde bei der Einschränkung bestehender Baurechte auch die Tatsache und den möglichen Umfang hierfür zu leistender Entschädigungen nach den §§ 39 ff. BauGB in die Abwägung einzustellen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2002 - 1 BvR 1402/01 -, juris Rn. 14 und 17 f.; BVerwG, Beschlüsse vom 13. März 2017 - 4 BN 25.16 -, juris Rn. 5 f., vom 5. Oktober 2015 - 4 BN 31.15 -, juris Rn. 5, und vom 15. Mai 2013 - 4 BN 1.13 -, juris Rn. 17, jeweils m. w. N.
Bei der Inanspruchnahme von Grundeigentum ist dem Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs als Element des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Geltung zu verschaffen. Es muss demnach stets geprüft werden, ob es ein milderes Mittel gibt, das zur Zweckerreichung gleich geeignet ist, den Eigentümer aber weniger belastet. Als milderes Mittel ist es anzusehen, wenn das Planvorhaben gleich gut auch auf Grundstücken der öffentlichen Hand verwirklicht werden kann. In der Abwägung hat das Eigentum der öffentlichen Hand nämlich ein geringeres Gewicht als das Eigentum Privater, weil Hoheitsträger angesichts des personalen Schutzbereichs der Eigentumsgarantie sich auf das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG nicht berufen können. Die Prüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, der ein Kriterium für die Auswahl unter mehreren gleich geeigneten Grundstücken enthält, steht demnach nicht isoliert für sich, sondern ist Teil der planerischen Abwägung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Oktober 2023 - 4 BN 8.23 -, juris Rn. 15 f.; OVG NRW, Urteil vom 27. August 2015 - 2 D 41/14.NE -, juris Rn. 74 f.
An die Festsetzung von öffentlichen Grünflächen gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB auf privaten Grundstücken sind daher bei der Abwägung besonders hohe Anforderungen zu stellen. Dies gilt unbeschadet des Umstands, dass Bebauungspläne keine enteignungsrechtliche Vorwirkung haben und deshalb die Enteignungsvoraussetzungen (§§ 85 ff. BauGB) bei der Rechtmäßigkeitskontrolle nach § 1 Abs. 7 BauGB nicht zu prüfen sind. Die Tatsache, dass nach § 40 Abs. 1 Nr. 8, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BauGB ein Übernahmeanspruch des Eigentümers bestehen kann, bestätigt dies. Im Hinblick auf ihre einschneidenden Folgen ist eine solche Festsetzung daher nur dann verhältnismäßig, wenn für den Ausschluss jeglicher Bebauung gewichtige Belange sprechen und diese die entgegenstehenden Eigentumsbelange überwiegen.
Vgl. BayVGH, Urteil vom 30. November 2006 - 26 N 06.2289 -, juris Rn. 25 f. m. w. N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22. April 1996 - 5 S 833/95 -, juris Leitsatz sowie Rn. 25, 31 und 33.
Ausgehend von diesen in der höchstrichterlichen und obergerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen ist die mit der 16. Änderung in der Fassung des Satzungsbeschlusses vom 22. Dezember 2022 erfolgte Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ für das Grundstück der Antragstellerin nach § 1 Abs. 7 BauGB abwägungsfehlerhaft.
Der Rat der Antragsgegnerin hat zwar sowohl in der von ihm beschlossenen Abwägungstabelle als auch in der von ihm ebenfalls beschlossenen Planbegründung unter Ziff. 6. erkannt und berücksichtigt, dass diese Festsetzung die private Nutzung des Grundstücks durch die Antragstellerin zukünftig ausschließe und dies einen erheblichen Eingriff in das verfassungsrechtlich durch Art. 14 GG geschützte Eigentum der Antragstellerin darstelle, so dass diesem Belang in der Abwägung ein erhebliches Gewicht zukomme. Zudem heißt es in der Planbegründung unter Ziff. 2.3, dass das (durch ihre bauplanungsrechtliche Voranfrage aktualisierte) Interesse der Antragstellerin an einer Beibehaltung des bestehenden Baurechts im Plangebiet entsprechend in die Abwägung einzustellen sei. Weiterhin ist sowohl in der Abwägungstabelle als auch in der Planbegründung unter Ziff. 6. ausgeführt, dass die Ausweisung des Plangrundstücks als öffentliche Grünfläche zugunsten der Antragstellerin gemäß § 40 Abs. 1 Nr. 8 BauGB zu einem Übernahmeanspruch der Plangebietsfläche durch die Antragsgegnerin führe; sollte dieser Anspruch durch die Antragstellerin geltend gemacht werden, sei die Höhe der Entschädigung auf Basis eines Wert- bzw. Verkehrswertgutachtens zu ermitteln.
Jedoch hat der Rat der Antragsgegnerin die Bedeutung der seiner Auffassung nach das Eigentums- und Baurecht der Antragstellerin überwiegenden, für die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ für das Grundstück der Antragstellerin sprechenden öffentlichen Belange fehlerhaft gewichtet und daher den Ausgleich zwischen den privaten und öffentlichen Belangen nicht in einer dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügenden Weise vorgenommen, indem er die privaten Belange der Antragstellerin unangemessen hinter die aus seiner Sicht für die Festsetzung sprechenden öffentlichen Belange zurückgesetzt hat.
Das Gewicht der in der Abwägungstabelle konkretisierten öffentlichen Belange ist objektiv geringer anzusetzen als das Eigentums- und Baurecht der Antragstellerin. Das Grundstück der Antragstellerin hat aufgrund seiner geringen Größe im Vergleich zur Gesamtgröße der Parkanlage, seiner Lage am äußersten südöstlichen Rand der Parkanlage sowie seiner bisherigen Nutzung als Wiese,
vgl. zu diesen Kriterien etwa: OVG NRW, Urteil vom 12. Dezember 2005 - 10 D 64/03.NE -, juris Rn. 34; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 22. April 1996 - 5 S 833/95 -, juris Rn. 31, und vom 8. September 2010 - 3 S 1381/09 -, juris Rn. 26,
- anders als der Rat der Antragsgegnerin meint - keine „zentrale Funktion“ für die Parkanlage und deren Funktionen als Naherholungsgebiet, „Frischluftschneise“ sowie prägendes Landschafts- und Naturband. Vielmehr kommt ihm hierfür lediglich geringfügige bzw. untergeordnete Bedeutung zu. Soweit unter Ziff. 2.3 der Begründung zur 16. Änderung, auf die in der Abwägungstabelle ausdrücklich Bezug genommen wird, ergänzend ausgeführt wird, dem Grundstück der Antragstellerin komme eine „Torfunktion“ zu der Parkanlage zu, überzeugt dies so nicht. Nördlich des Grundstücks der Antragstellerin führt bereits ein Weg in die Parkanlage. Weshalb diesem Weg bei einer Bebauung des Grundstücks der Antragstellerin keine so bezeichnete „Torfunktion“ mehr zukommen könnte, erschließt sich nicht. Sollte es dem Rat auf einen „mittigen“ Zugang zur Parkanlage - im Bereich der mit dem Ursprungsplan festgesetzten Grünfläche - angekommen sein, hätte der Rat eine Änderung der Nutzung des südlichen Teils des im Eigentum der Antragsgegnerin stehenden Flurstücks 1094 in Erwägung ziehen müssen. Diese Alternative ist im Rahmen der Abwägung vom Rat der Antragsgegnerin als mögliches milderes Mittel allerdings nicht in den Blick genommen worden.
Soweit darüber hinaus in der Abwägungstabelle angeführt wird, eine Bebauung des Grundstücks der Antragstellerin würde sich nicht in die umgebenden Nutzungsstrukturen mit dem Grünzug N. und der Bürgerbegegnungsstätte „Haus P.“ einfügen, sondern diese unterbrechen, kommt auch diesem Belang kein so erhebliches Gewicht zu, dass er die in Rede stehenden Belange der Antragstellerin überwiegen könnte. Denn das Grundstück der Antragstellerin liegt am äußersten südöstlichen Rand der Parkanlage und südwestlich des „Hauses P.“ und damit auch nicht in der Blickachse zwischen Parkanlage und „Haus P.“. Zudem befindet sich südlich des Grundstücks der Antragstellerin bereits ein öffentlicher Parkplatz und sowohl südwestlich als auch südöstlich des Grundstücks Wohnbebauung; überdies wird auch das nördlich des Grundstücks der Antragstellerin auf dem Flurstück 1094 befindliche sog. „O.“ zu Wohnzwecken genutzt.
Auch die beiden weiteren in Ziff. 2.3 der Planbegründung angeführten öffentlichen Belange (Sicherung der bestehenden Grünfläche zur Umsetzung der im Rahmen des Integrierten städtebaulichen Entwicklungskonzepts (ISEK) dargelegten Maßnahme D2 „Grünraumaufwertung N.“ sowie Umsetzung der Darstellungen des Flächennutzungsplans), welche die Abwägungstabelle ausdrücklich in Bezug nimmt, fallen bei einer Abwägung mit den Belangen der Antragstellerin nicht erheblich ins Gewicht. Denn zum einen vermag das Grundstück der Antragstellerin aufgrund seiner geringen Größe im Vergleich zur Gesamtgröße der Parkanlage sowie seiner Lage am äußersten südöstlichen Rand der Parkanlage und südlich der durch die Parkanlage von der Schlossstraße aus führenden Wegeverbindung zur Qualitätssteigerung der Parkanlage „N.“ nur verhältnismäßig wenig beizutragen. Zum anderen kommt dem Belang der Umsetzung der Darstellungen des Flächennutzungsplans ebenfalls nur geringe Bedeutung zu. Denn der Widerspruch zwischen der Ausweisung des Grundstücks der Antragstellerin im Flächennutzungsplan als Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ und der Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets für dieses Grundstück in der Ursprungsfassung des Bebauungsplans Nr. 11 „E.“ der Antragsgegnerin bestand im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses schon seit mehr als 40 Jahren. Außerdem ist dieser Widerspruch wohl darauf zurückzuführen, dass in der Entwurfsfassung des ursprünglichen Bebauungsplans auch für das Grundstück der Antragstellerin eine öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ festgesetzt war, die aber im weiteren Verlauf des Aufstellungsverfahrens in die Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets für dieses Grundstück geändert wurde. Soweit die Antragsgegnerin geltend machen will, der Ursprungsbebauungsplan sei entgegen § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden, wäre eine solcher Verstoß aus den dargelegten Gründen nach Maßgabe des § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unbeachtlich.
Schließlich wird das Gewicht der Eigentumsbelange der Antragstellerin auch nicht dadurch in einer den vollständigen Entzug des Baurechts rechtfertigenden Weise gemindert, dass die baulichen Nutzungsmöglichkeiten nicht innerhalb der Siebenjahresfrist des § 42 Abs. 2 und 3 BauGB ausgeübt wurden.
Die entsprechenden Ausführungen in der Planbegründung und Abwägungstabelle verkennen, dass die besondere Bedeutung des verfassungsrechtlich geschützten Erhalts von bestehenden Baurechten in der Abwägung auch dann zu berücksichtigen ist, wenn diese Rechte entzogen werden können, ohne das eine Entschädigungspflicht nach den §§ 39 ff. BauGB besteht. Auch ein gemäß § 42 Abs. 3 BauGB entschädigungsfreier Eingriff ist nicht voraussetzungslos zulässig; er ist entschädigungsfrei, wenn er zulässig ist, aber er ist nicht schon deshalb zulässig, weil er entschädigungsfrei wäre.
Vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2007 - 7 D 160/06.NE -, juris Rn. 49; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. Oktober 2022 - OVG 10 S 51/21 -, juris Rn. 50; BayVGH, Urteil vom 30. November 2006 - 26 N 06.2289 - juris Rn. 35 f.
Die vorstehend aufgezeigten Mängel im Abwägungsvorgang sind auch erheblich, da sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§ 214 Abs. 3 Satz 2 2. Halbs. BauGB). Offensichtlich sind die Fehler, weil sich die für die Abwägung maßgeblichen Umstände und die vom Rat der Antragsgegnerin angestellten Überlegungen und Gewichtungen aus der am 22. Dezember 2022 beschlossenen Abwägungstabelle sowie der ebenfalls beschlossenen Planbegründung ergeben. Die Fehler hatten auch Einfluss auf das Abwägungsergebnis, da der Rat der Antragsgegnerin bei Vermeidung der vorstehend aufgezeigten Mängel im Abwägungsvorgang von der fremdnützigen Überplanung des Grundstücks der Antragstellerin als öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ möglicherweise wieder Abstand genommen hätte.
Die Mängel im Abwägungsvorgang sind auch innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB von der Antragstellerin gerügt worden. Der entsprechende Schriftsatz ihrer Prozessbevollmächtigten vom 27. Februar 2023 ist den Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin vom Senat am 28. Februar 2023 und damit bereits knapp zweieinhalb Monate nach dem Satzungsbeschluss vom 22. Dezember 2022 übermittelt worden.
Die 16. Änderung ist auch in der Fassung vom 15. September 2022 (Fassung des ersten ergänzenden Verfahrens) mit der dort erfolgten Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ für das Grundstück der Antragstellerin unwirksam, weil der Rat der Antragsgegnerin bei seinem Satzungsbeschluss am 15. September 2022 keine (erneute) Abwägung der privaten und öffentlichen Belange vorgenommen hat. Dieser vollständige Abwägungsausfall ist nach §§ 2 Abs. 3, 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlich und mit Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin vom 18. November 2022, der den Prozessbevollmächtigten der Antragsgegnerin vom Senat am 21. November 2022 übermittelt worden ist, auch innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB gerügt worden.
Schließlich ist die 16. Änderung auch in ihrer Ursprungsfassung vom 11. Februar 2021 mit der dort erfolgten Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Parkanlage“ für das Grundstück der Antragstellerin unwirksam, da die beim Satzungsbeschluss vom Rat der Antragsgegnerin vorgenommene Abwägung unter den gleichen Fehlern leidet wie die Abwägung im zweiten ergänzenden Verfahren (vgl. hierzu bereits oben unter I.). Diese Mängel im Abwägungsvorgang sind erheblich i. S. d. § 214 Abs. 3 Satz 2 2. Halbs. BauGB und mit Rügeschreiben der Antragstellerin vom 1. März 2022, bei der Antragsgegnerin eingegangen am 4. März 2022, auch noch innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB geltend gemacht worden, weil die Bekanntmachung der Ursprungsfassung der 16. Änderung erst in der zweiten Märzhälfte des Jahres 2021 erfolgte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 39 ff. BauGB
§§ 85 ff. BauGB
§§ 2 Abs. 3, 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§§ 708 ff. ZPO
§ 42 BauGB
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 40 Abs. 1 Nr. 8, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 40 Abs. 1 Nr. 8 BauGB
§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB
§ 42 Abs. 2 und 3 BauGB
§ 42 Abs. 3 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 3733/21
4 BN 1.13
1 BvR 1402/01
4 BN 25.16
4 BN 31.15
4 BN 8.23
2 D 41/14
26 N 06.22
5 S 833/95
10 D 64/03
3 S 1381/09
7 D 160/06
10 S 51/21