Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-09-26, Aktenzeichen 11 D 53/00.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2003:0926.11D53.00AK.00

Tenor:
Der Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 23. Dezember 1999 ist rechtswidrig und darf nicht vollzogen werden. Mit dem weitergehenden Hauptantrag wird die Klage abgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 23. Dezember 1999 für den Neubau der B 7n - Ortsumgehung N. - von Baukilometer 9+415 bis Baukilometer 14+549,915. Die planfestgestellte Trasse mit einem einbahnigen Querschnitt mit je einem Fahrstreifen für jede Fahrtrichtung soll östlich von "M. " die vorhandene Trasse verlassen, in einem nördlichen Bogen zwischen N. und N. - im wesentlichen im Einschnitt - verlaufen und im Bereich "M. " in die L 403 einmünden. Nach Verwirklichung dieses ersten Bauabschnitts soll die B 7n in einem zweiten Bauabschnitt in südöstlicher Richtung bis zur vorhandenen Trasse der B 7 fortgeführt werden. In den Bedarfsplänen des Fernstraßenausbaugesetzes (FStrAbG) vom 21. April 1986 (BGBl. I S. 558) und vom 15. November 1993 (BGBl. I S. 1878, berichtigt durch Bekanntmachung vom 29. Dezember 1994, BGBl. 1995 I S. 13) ist der Neubau der Ortsumgehung als Projekt "B 7 nordöstlich N. (L 403) - E. (B 7)" im vordringlichen Bedarf ausgewiesen. Im Entwurf des Bundesverkehrswegeplans 2003 ist das Vorhaben nicht mehr enthalten.
Die B 7 alt ist u.a. für den Streckenabschnitt zwischen "E. (B 1) und BAB 46 (AS I. -F. )" im sog. Abstufungskonzept vom 1. Januar 1995 für autobahnparallele Bundesstraßen des Bundesministeriums für Verkehr enthalten. Damit hat es folgende Bewandtnis: Auf Initiative des Bundesrechnungshofs forderte das Bundesministerium für Verkehr erstmals im Mai 1987 die obersten Straßenbaubehörden der Länder auf, bestimmte parallel zu Bundesautobahnen verlaufende Bundesstraßen in eine Straßenklasse nach Landesrecht abzustufen, weil sie nicht mehr dem weiträumigen Verkehr dienten und dazu auch nicht mehr bestimmt seien. Kriterien der Abstufung waren ein mittlerer Abstand der autobahnparallenen Bundesstraße zur Autobahn von ca. 5 km, eine ausreichende Verknüpfung von Autobahn und Straße sowie die Sicherstellung des Netzschlusses der verbleibenden Bundesstraßen. Der Verkehrsausschuss des Deutschen Bundestages und der Rechnungsprüfungsausschuss sprachen sich für die Abstufungsaktion aus mit der Maßgabe eines zeitlich gestuften Vorgehens durch einstweilige Zurückstellung der Streckenabschnitte mit vorgesehenen Bedarfsplanmaßnahmen. Daraufhin erarbeitete das Bundesministerium für Verkehr das Abstufungskonzept 1987, das in der ersten Stufe die sofortige Abstufung von ca. 1.500 km Bundesstraßen ohne Bedarfsplanmaßnahmen und in einer später umzusetzenden zweiten Stufe die Abstufung weiterer ca. 1.500 km mit Bedarfsplanmaßnahmen vorsah. Im Jahre 1995 wurde das Konzept überprüft, aktualisiert - bis zum 1. Januar 1995 waren 707 km Bundesstraßen abgestuft - und durch Einbeziehung auch der engmaschigen Netze in den Verdichtungsräumen erweitert, soweit der Bund in Parallellage Bundesautobahnen neu- oder ausgebaut hatte. Dieses fortentwickelte Abstufungskonzept betrifft eine Gesamtstreckenlänge von etwa 5.000 km autobahnparalleler Bundesstraßen, von der ein Teil sofort und ein weiterer, von Maßnahmen des neuen Bedarfsplanes - wie die Ortsumgehung N. - betroffener Teil später abgestuft werden soll. Auf Nordrhein-Westfalen bezogen betrifft das Konzept Bundesstraßen mit einer Gesamtlänge von etwa 1.500 km; davon sind etwa 600 km Streckenabschnitte mit Bedarfsplanmaßnahmen ab dem Jahr 1991. In einer Antwort vom 4. Juli 1996 auf eine parlamentarische Anfrage der Bundestagsabgeordneten T. -A. zur Betroffenheit von Bundesstraßen im Kreis N. vom Abstufungskonzept (BT-Drucks. 13/5234) erklärte die Bundesregierung, dass die Teilstrecke der B 7 zwischen der Kreisgrenze westlich und der Kreisgrenze östlich N. nach Realisierung der Bedarfsplanmaßnahme abgestuft werden soll. Auf eine weitere parlamentarische Anfrage erklärte die Bundesregierung unter dem 11. Dezember 1997 (BT-Drucks. 13/9444) u.a, sie beabsichtige bei der Fortschreibung des Bedarfsplans alle noch nicht realisierten Projekte hinsichtlich des Bedarfs zu überprüfen; dies gelte auch für Projekte auf den Netzstrecken des Abstufungskonzepts 1995. Das Vorhaben einer Ortsumgehung N. im Zuge der B 7 sei bis zur nächsten Fortschreibung des Bedarfsplans zurückgestellt; sie stehe im dann fälligen Gesetzgebungsverfahren zur Disposition. Das Abstufungskonzept 1995 bedürfe noch der Abstimmung mit den alten Bundesländern. Die notwendigen bilateralen Gespräche mit den betroffenen Bundesländern seien noch nicht zum Abschluss gekommen. Ein endgültiger Umfang des Abstufungskonzepts werde erst nach Vorliegen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Weisungsbefugnis des Bundes und nach Abschluss der noch ausstehenden bilateralen Gespräche feststehen. In einer Antwort der Landesregierung Nordrhein- Westfalen vom 21. September 2000 (LT-Drucks. 13/209) heißt es zu den "Folgen des Abstufungsurteils des Bundesverfassungsgerichts" u.a., das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen prüfe zurzeit, wie das Abstufungskonzept nunmehr umgesetzt werden könne. Es sei davon auszugehen, dass es bald zu bilateralen Verhandlungen kommen werde. Nach dem Inhalt seiner Antwort vom 20. November 2002 auf eine entsprechende Anfrage des Senats hält das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen an der in seinem Konzept geäußerten Absicht der Abstufung der B7 fest (Gerichtsakte Bl. 75). Nach einem Beschluss der Landesregierung NRW vom 13. Mai 2003 zum Referentenentwurf zum Bundesverkehrswegeplan 2003 soll für die B 7 Ortsumgehung N. auf lokaler Ebene Ersatz gefunden werden.
Der Kläger ist zusammen mit seiner Ehefrau Miteigentümer des von ihm und Familienangehörigen bewohnten Hausgrundstücks mit der Straßenbezeichnung B. weg 5 (Gemarkung N. Flur 5 Flurstück 926). Dieses etwa in Höhe des Baukilometers 10+876 belegene Grundstück grenzt im Norden unmittelbar an den südlich der planfestgestellten Trasse vorgesehenen Lärmschutzwall und im Westen an die Q. Straße, die seit der Fertigstellung der L 239n als Gemeindestraße eingestuft ist. Für den Straßenbau sollen 30 qm der 652 qm umfassenden Parzelle dauerhaft in Anspruch genommen werden. Daneben ist der Kläger Miteigentümer des ebenfalls mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks C. weg 1, dass sich im Süden unmittelbar an das Grundstück B. weg 5 anschließt und für das Bauvorhaben nicht in Anspruch genommen wird. Dessen Nordgrenze liegt etwa 50 m vom Fuß des geplanten Lärmschutzwalles entfernt. Etwa 280 m westlich der genannten Grundstücke soll der Knotenpunkt Rampe B 7n / L 239 entstehen.
Das Planfeststellungsverfahren nahm folgenden Verlauf: Der früher zuständige Landschaftsverband Rheinland leitete die Planunterlagen mit Schreiben vom 16. Dezember 1988 dem Regierungspräsidenten E. (nunmehr: Bezirksregierung E. ) zur Durchführung des Anhörungsverfahrens zu. Auf Veranlassung der Anhörungsbehörde lag der Plan nach vorheriger öffentlicher Bekanntmachung bei der Beigeladenen vom 3. April 1989 bis zum 3. Mai 1989 während der Dienststunden zur allgemeinen Einsichtnahme aus. Mit Schreiben vom 16. Mai 1989 erhob der Kläger Einwendungen gegen die Planung.
Da wegen verschiedener Einwendungen zusätzliche Gutachten zu erstellen waren, änderte der Vorhabenträger den Plan teilweise und führte anschließend auf der Grundlage des beim Regierungspräsidenten E. gestellten Antrages vom 21. Juni 1996 ein Deckblattverfahren durch. Die Deckblattunterlagen, die die bisherigen Planunterlagen in vollem Umfang ersetzten, lagen nach vorheriger öffentlicher Bekanntmachung bei der Beigeladenen vom 16. September bis zum 17. Oktober 1996 während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht aus. Die Bekanntmachung enthielt einen Hinweis auf die Präklusionsvorschrift des § 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG. Nicht ausgelegt wurden die zum Nachweis der Planrechtfertigung durchgeführten Verkehrsanalysen und -prognosen sowie die lärmtechnischen Berechnungstabellen und das Schadstoffgutachten. Hinsichtlich der Lärmschutzgutachten gewährte der Vorhabenträger dem Kläger im weiteren Verlauf des Verfahrens Akteneinsicht.
Mit Schreiben vom 28. Oktober 1996 erhob der Kläger unter Bezugnahme auf den Inhalt seines Schreibens vom 16. Mai 1989 und des Schreibens der Bürgerinitiative gegen die Ortsdurchfahrt B 7n vom 25. Oktober 1996 gegen die offengelegte Straßenplanung erneut Einwände. Er machte geltend, es fehle an der Planrechtfertigung für den beabsichtigten Ausbau der Bundesstraße. Deren Erforderlichkeit stehe nicht etwa wegen der Ausweisung als vordringlicher Bedarf im Bundesverkehrsstraßenbedarfsplan fest. Dessen Rechtswirkungen seien entfallen, weil er - was die Abstufungsabsicht des Bundesministeriums für Verkehr belege - hinsichtlich der B 7n durch neuere Entwicklungen überholt sei, der Aufnahme der Straße in den Bundesverkehrsstraßenbedarfsplan eine offensichtlich unrichtige Kostenschätzung zugrunde liege und schließlich die Entlastungswirkung der im Jahre 1991 fertiggestellten K 18 und der Bahnstrecke N. - L. unberücksichtigt lasse. Jedenfalls seien aber die öffentlichen und privaten Belange fehlerhaft abgewogen worden, weil das öffentliche Interesse am Bau der neuen Bundesstraße nur noch geringes Gewicht besitze. Die der Planung zugrunde liegenden Verkehrsgutachten seien überholt, weil sie teilweise von Voraussetzungen ausgegangen seien, die nicht dem heutigen Planungsstand entsprächen. Wegen des hohen N. Binnen-, Ziel- und Quellverkehrsanteils werde der gesamte Bereich der Ortsdurchfahrt durch eine Umgehungsstraße kaum entlastet. Das Vorhaben werde im Gegenteil für das Stadtgebiet erhebliche verkehrliche Nachteile verursachen. Die der Planung zugrunde liegende, im Erläuterungsbericht indessen nicht begründete Abschnittsbildung erscheine fehlerhaft. Immerhin seien gegen den Bau des zweiten Teilabschnitts erhebliche ökologische Bedenken vorgetragen worden. Die Planung sei auch mit dem EG-Recht nicht vereinbar, weil die notwendige Umweltverträglichkeitsprüfung fehle. Jedenfalls könnten die im Erläuterungsbericht angegebenen verkehrlichen Vorteile die mit der Maßnahme verbundenen schwerwiegenden Eingriffe in Natur und Landschaft nicht rechtfertigen. Die Variantenuntersuchung des Erläuterungsberichts sei unzureichend, weil die Varianten ausschließlich unter verkehrlichen Gesichtspunkten betrachtet worden seien. Wegen der geringen Entfernung seiner Grundstücke von der Trasse sei abzusehen, dass Lärm und Schadstoffimmissionen die Nutzung seiner Grundstücke besonders intensiv beeinträchtigten. In den Berechnungen der Immissionspegel seien die Ausgangswerte im Vergleich zu der im Jahre 1989 vorgelegten Planung grundlegend verändert worden. Es sei insbesondere auch zu befürchten, dass angesichts des geplanten Ausbaustandards die der Berechnung zugrunde gelegten Geschwindigkeiten deutlich überschritten würden. Die Berechnung berücksichtige ferner nicht die Spitzenbelastungen durch den LKW-Verkehr in den Morgenstunden und durch Motorräder. Für den wegen der Verwendung von bituminösem Belag in Ansatz gebrachten Korrekturwert von 2 dB(A) fehle es in der 16. BImschV an der Rechtsgrundlage. Der lärmmindernde Effekt des Straßenbelages sei auf Dauer nicht gesichert.
Im Erörterungstermin vom 1. Februar 1999 hielt der Kläger seine Einwendungen aufrecht.
Der Beklagte stellte durch Beschluss vom 23. Dezember 1999 - bekannt gegeben im Ministerialblatt NRW vom 24. Januar 2000, Seite 45, und im Amtsblatt des Kreises N. vom 28. Januar 2000 - den Plan für den Neubau der Bundesstraße 7 (B 7n) - Ortsumgehung N. - fest und wies die Einwendungen des Klägers zurück. Außerdem nahm er unter A 5.3.7 in den Beschluss die Bestimmung auf, "die landschaftspflegerischen Begleitmaßnahmen, die zur Kompensation von (in funktionaler bzw. zeitlicher Hinsicht nicht ausgleichbaren) Eingriffen in alte Gehölzbestände, in Gewässerbiotope und in das Landschaftsbild dienen, (seien) entgegen der Darstellung in den Planunterlagen als Ersatzmaßnahmen zu bewerten". Anschließend lag der festgestellte Plan vom 14. bis zum 28. Februar 2000 bei der Beigeladenen öffentlich aus.
Der Kläger hat am 27. März 2000 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor: Dem Vorhaben fehle die Planrechtfertigung. Die Einstufung des Vorhabens als vordringlicher Bedarf im Bundesfernstraßenbedarfsplan sei keineswegs verbindlich, denn sie beruhe nicht auf einer Kosten-Nutzen-Analyse. Das Vorhaben sei vielmehr im Jahre 1993 ohne erneute Bewertung als Überhang in den vordringlichen Bedarf übernommen worden, weil besondere Gründe für eine Rückstufung nicht ersichtlich gewesen seien. Das sei aber offensichtlich unrichtig. Immerhin sei im Jahre 1991 zwischen den Anschlussstellen B 7 Q. (N. West) und B 7 T. (N. Ost) die Kreisstraße K 18 dem Verkehr übergeben worden. Diese Straße besitze mit dem Querschnitt RQ 14 einen höheren Ausbaustandard als die geplante Straße und diene schon jetzt als südliche Ortsumgehung, weil sie den auf der B 7 liegenden überörtlichen Verkehr übernehme. Zu einer weiteren Entlastung führe die RegioBahn L. -N. nach ihrer geplanten Weiterführung nach X. . Die Bindungswirkung sei auch deshalb entfallen, weil die Kosten-Nutzen-Analyse 1986 - die nicht ausgelegen habe und in die er trotz einer entsprechenden Bitte nicht habe Einblick nehmen dürfen - den starken Anstieg der Baukosten sowie der Kosten für sich erst im Zuge der Planung abzeichnende erhebliche Ausgleichsmaßnahmen nicht habe berücksichtigen können. Bereits im Jahre 1993 sei erkennbar gewesen, dass sich die der Kosten-Nutzen-Analyse zugrunde liegenden Zahlen wesentlich verändert hätten. Auch nach dem Bericht des Bundesrechnungshofes zur Fortschreibung des Bedarfsplans durch das Fernstraßenausbaugesetz im Jahre 1993 sei der Bau der B 7 wegen der Errichtung der A 46 und der K 18 nicht mehr erforderlich gewesen. Deshalb beabsichtige der Bund, die Straße nach Fertigstellung abzustufen. Das Bundesministerium für Verkehr habe die B 7 zwischen der westlichen und der östlichen Kreisgrenze N. schon im Jahre 1996 in das Programm zur Abstufung von Bundesfernstraßen aufgenommen. Dadurch komme zum Ausdruck, dass die geplante Straße die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG und damit auch des § 17 FStrG nicht erfülle. Die Bindungswirkung entfalle überdies, weil die Überprüfung und Anpassung des Bedarfsplans nach Ablauf der Fünfjahresfrist unterlassen worden sei. Die Bewertung des Bedarfs liege hier sogar 10 Jahre zurück, da die B 7 schon im Jahre 1993 ohne erneute Bewertung in den Bedarfsplan aufgenommen worden sei. Die Bindungswirkung stehe in einem inneren Zusammenhang mit der Überprüfungs- und Fortschreibungspflicht und entfalle jedenfalls, wenn - wie hier - das Bundesministerium für Verkehr bei seiner Überprüfung den Bedarf als Bundesstraße verneine und nach dem Inhalt seines Schreibens vom 31. März 2000 weiterhin für entbehrlich halte. Es handele sich offensichtlich um eine unzulässige Vorratsplanung. Unbeschadet der Bindungswirkung sei die Ortsumgehung auch tatsächlich nicht erforderlich. Die Ausführungen zur Verkehrsbedeutung im Planfeststellungsbeschluss enthielten keinen nachvollziehbaren Darlegungen, dass die Ortsumgehung für den weiträumigen Verkehr vernünftigerweise geboten sei. Immerhin betrage der Anteil des Durchgangsverkehrs auf der B 7a und der L 403 nach dem Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses nur 20 %. Das sei angesichts der leistungsfähigen Straßen in der Umgebung, insbesondere der A 46, aber allenfalls regionaler Verkehr. Die B 7n habe für die Beigeladene keinen Verkehrswert, weil die Entlastung der Innenstadt zu gering ausfalle. Das belegten die Gutachten der Büros S. & U. sowie des Büros für Stadt- und Verkehrsplanung B. (BSV) aus Oktober 1996. Die Planung sei schließlich abwägungsfehlerhaft. In die Abwägung seien die Prognosen über Entlastungseffekte teilweise unrichtig und erhebliche verkehrliche Nachteile nicht mit dem genügenden Gewicht eingestellt worden. Damit fehle es auch an der Rechtfertigung für die Eingriffe in Natur und Landschaft, der Beeinträchtigung der betroffenen landwirtschaftlichen Betriebe sowie der Inanspruchnahme und Belastung der Wohngrundstücke. Unberücksichtigt geblieben sei, dass die Trasse durch ein potentielles FFH-Gebiet verlaufe. Das Gebiet umfasse Biotope nach § 20c BNatSchG. Es bedürfe näherer Prüfung, ob diese Biotope zugleich prioritäre Lebensraumtypen i.S.d. FFH-Richtlinie seien. Deshalb hätte eine Verträglichkeitsprüfung nach § 19c BNatSchG durchgeführt werden müssen. Immerhin beurteile der Beklagte selbst die Eingriffe als unausgleichbar. Dass die Trasse durch ein FFH-Gebiet verlaufe, werde durch die Ausweisung von Teilen des T. bach als Naturschutzgebiet mit den Änderungen des Landschaftsplanes N. vom 14.6.1999 bestätigt. Daraus folge auch, dass die Bilanzierung von Eingriff und Ausgleich fehlerhaft sei und der Beklagte die hohe Schutzwürdigkeit bei der Abwägung nicht angemessen berücksichtigt habe. Des weiteren sei die Abschnittsbildung fehlerhaft, da eine für den zweiten Bauabschnitt umweltverträgliche Variante nur stadtnah zu führen sei, was aber wiederum wegen der verkehrlichen Belange ausscheide. Weitere Trassenvarianten seien unzureichend untersucht worden. Das mit der Planung verfolgte Ziel sei auch mit anderen Trassenführungen zu erreichen. Die Eingriffe in das Landschaftsbild seien entgegen dem Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses nicht ausgleichbar. Die geplanten Ausgleichsmaßnahmen seien offensichtlich ungeeignet. Die fehlerhafte Beurteilung beruhe vor allem auf der Annahme, die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes könne rechnerisch erfasst werden. Letztlich lägen der Abwägung unrichtige Berechnungen der Verkehrslärmimmissionen zugrunde. Die den Berechnungen zugrunde liegenden Annahmen der auf der Bundesstraße gefahrenen Geschwindigkeiten seien unrealistisch. Auch seien die Spitzenbelastungen durch LKW in den Morgenstunden und durch Motorräder nicht eingeflossen. Nach dem Inhalt der Nebenbestimmung im Planfeststellungsbeschluss zur Verwendung eines lärmmindernden Straßenoberflächenbelags lasse sich erkennen, dass selbst nach Einschätzung des Beklagten durch die Aufbringung eines solchen Belages die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nicht sichergestellt werden könne. Diese Frage hätte bereits im Planfeststellungsverfahren geklärt werden müssen. Gründe, die gegen die Möglichkeit einer abschließenden Beurteilung sprächen und deshalb einen Vorbehalt rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich. Es sei auch nicht erkennbar, welche Möglichkeiten überhaupt bestehen sollten, durch "zusätzliche Maßnahmen" die Einhaltung der Grenzwerte sicherzustellen, wenn dies nicht durch den Straßenoberflächenbelag gewährleistet werden könne. Des weiteren gehe der Beklagte ohne nähere Begründung davon aus, dass Kosten für aktiven Schallschutz außer Verhältnis zum Schutzzweck stünden. Diese Beurteilung treffe nicht zu.
Der Kläger beantragt - unter Hinweis auf die Nachrangigkeit seiner Hilfsanträge auch für den Fall, dass der Senat auf den Hauptantrag nur die Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses feststelle -,
den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 23. Dezember 1999 aufzuheben,
hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss aufzuheben,
äußerst hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss um zusätzliche Regelungen zu ergänzen, die die Einhaltung der Grenzwerte von 59 dB(A) am Tage und 49 dB(A) in der Nacht auf seinen Grundstücken durch aktive, hilfsweise passive Lärmschutzmaßnahmen gewährleisten.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, die Klage sei sowohl mit dem Haupt- als auch den Hilfsanträgen unbegründet. Der angegriffene Planfeststellungsbeschluss verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Ein Bedarf für die Straße im Sinne der Planrechtfertigung sei gegeben, weil der Gesetzgeber das Vorhaben im Bedarfsplan als "vordringlicher Bedarf" eingestuft habe. Die durch das Fernstraßengesetz vorgenommene Aufgabenzuweisung und die dort geregelte Bindungswirkung der gesetzlichen Bedarfsfeststellung schließe es aus, im Planfeststellungsverfahren oder im gerichtlichen Verfahren eine erneute Kosten-Nutzen-Analyse zu fordern. Zwar sei es richtig, dass bei der letzten Fortschreibung des Bedarfsplanes für die Bundesfernstraßen der noch nicht realisierte vordringliche Bedarf des Bedarfsplans 1996 grundsätzlich ohne erneute Bewertung als Überhang in den neuen vordringlichen Bedarf übernommen worden sei. Gleichwohl habe das Bundesministerium für Verkehr geprüft, ob bei den betreffenden Vorhaben - wie z.B. der A 52 - in begründeten Einzelfällen besondere Gründe für eine Rückstufung bestanden. Der Gesetzgeber sei in seinem Beschluss über das 4. Fernstraßenausbauänderungsgesetz dieser Vorgehensweise generell gefolgt, habe jedoch einzelne vom Ministerium vorgeschlagene Rückstufungen nicht akzeptiert. Im Bundesverkehrswegeplan 1985 sei die planfestgestellte B 7n aufgrund einer Bewertung mit dem Kosten-Nutzen-Verhältnis von 3,6 im vordringlichen Bedarf verblieben. Im Bundesverkehrswegplan 1992 habe keine Veranlassung bestanden, das Projekt wegen der A 46 nicht erneut dem vordringlichen Bedarf zuzuordnen. Denn bei der damaligen Kosten-Nutzen-Analyse sei der Neubau der A 46 bereits in die Bewertung eingeflossen. Die Planrechtfertigung für die B 7n sei auch nicht etwa deshalb entfallen, weil das Bundesministerium für Verkehr die B 7 in das Abstufungskonzept für autobahnparallel verlaufende Bundesfernstraßen aufgenommen habe. Eine Abstufung komme auch nach Auffassung des Ministeriums nicht in Betracht, solange der Bedarfsplan für diese Strecke Maßnahmen vorsehe. Zudem sei darauf hinzuweisen, dass nach Auffassung der Landesregierung die Voraussetzungen für eine Abstufung nicht vorlägen. Die Bindungswirkung des Bedarfsplans entfalle auch nicht deshalb, weil die gesetzlich vorgeschriebene Überprüfung unterlassen worden sei. Nach § 4 FStrAbG sei nach Ablauf von 5 Jahren lediglich zu prüfen, ob der Bedarfsplan der Verkehrsentwicklung anzupassen sei. Die Arbeiten zur Überprüfung durch das Bundesministerium für Verkehr seien turnusgemäß im Jahre 1996 eingeleitet worden. Diese gesetzliche Überprüfung des Bedarfsplans habe ergeben, dass eine Fortschreibung zum damaligen Zeitpunkt zu keiner anderen als der bekannten Bedarfsstruktur und zu keinem anderen Bedarfsplaninhalt geführt hätte. Selbst unabhängig vom Wegfall der Bindungswirkung des Bedarfsplans sei der Bau der Straße aus verkehrlichen Gründen erforderlich. Das folge unzweifelhaft aus dem Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses und den Ergebnissen der nachrichtlich in die festgestellten Planungsunterlagen aufgenommenen Verkehrsuntersuchungen. Die dazu vom Kläger aufgeführten Argumente seien im Wesentlichen nicht belegte Annahmen. Der Planfeststellungsbeschluss sei auch unter Berücksichtigung gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen rechtmäßig. Insbesondere verstoße er nicht gegen die Vogelschutzrichtlinie oder die FFH-Richtlinie. Das von der planfestgestellten Trasse berührte bzw. durchschnittene Gebiet sei bislang weder nach der Vogelschutzrichtlinie noch der FFH-Richtlinie unter Schutz gestellt worden. Mit Blick auf die Ergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung, der faunistischen Erhebungen zum Landschaftspflegerischen Begleitplan sowie den Erkenntnissen aus dem vom Vorhabenträger eingeholten Gutachten spreche auch nichts dafür, dass das von der Planfeststellung betroffene Gebiet Bestandteil eines faktischen Vogelschutzgebietes oder eines potentiellen FFH-Gebietes sei. Die Abschnittsbildung sei zutreffend erfolgt. Die Planung für den nachfolgenden Planungsabschnitt stehe nicht vor unüberwindbaren Hindernissen. Ausweislich des bisher vorliegenden Ergebnisses der Umweltverträglichkeitsstudien sei davon auszugehen, dass die vom Vorhabenträger vorgeschlagene Entwurfslinie (Variante IIb) insgesamt lösbare Umweltkonflikte verursache. Die Untersuchung der Trassenvarianten sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Insoweit reiche es aus, wenn neben der zur Planfeststellung gestellten Trasse noch diejenigen Trassen untersucht würden, die sich entweder aufgrund der örtlichen Verhältnisse von selbst anböten oder aber im Planfeststellungsverfahren vorgeschlagen worden und ernsthaft in Betracht gekommen seien. Das sei geschehen. Sowohl die Verkehrsuntersuchung zur B 7n als auch der "Verkehrsentwicklungsplan der Kreisstadt N. " hätten Variantenuntersuchungen aus verkehrlicher Sicht zum Inhalt. Bei der Bewertung von Varianten sei von der Zielsetzung des Vorhabenträgers auszugehen, eine leistungsfähige Straßenverbindung als Ersatz für die Ortsdurchfahrt zu schaffen, die umweltverträglich ist, einen hohen Verkehrswert besitze und zu einer spürbaren Entlastung der Ortsdurchfahrt führe. Der Landschaftspflegerische Begleitplan sehe eine Reihe von Maßnahmen vor, die sich auf die Schaffung landschaftstypischer Vegetationselemente richteten und daher geeignet seien, das Landschaftsbild in seiner natürlichen Eigenart positiv zu beeinflussen. Ein landschaftsgerechter Ausgleich sei von vornherein ausgeschlossen, denn eine in Natur und Landschaft erstmals gebaute Straße löse im Landschaftsbild regelmäßig dauernde Beeinträchtigungen des zuvor vorhandenen Landschaftsbildes aus. Das versiegelte Straßenband bleibe in jedem Fall bestehen. Der Umstand dieser partiellen Unmöglichkeit des Ausgleichs habe die Planfeststellungsbehörde aber abwägend bewältigt. Die Verkehrlärmimmissionen seien zutreffend berücksichtigt worden. Der Lärmberechnung hätten hinreichend sicher zu erwartende Geschwindigkeitsbegrenzungen zugrunde gelegt werden dürfen. Der angesetzte Korrekturwert wegen der Verwendung lärmmindernden Straßenbelags sei nicht zu beanstanden. Die Voraussetzung, dass aufgrund neuer bautechnischer Entwicklungen eine dauerhafte Lärmminderung nachgewiesen ist, sei erfüllt. Die Wohnhäuser des Klägers würden nicht von unzumutbaren Verkehrslärmimmissionen betroffen. Durch die Führung der Straße im Einschnitt sowie durch den vorgesehenen Lärmschutzwall entstehe eine Abschirmhöhe von 9,5 m über Gradiente. Dadurch werde der Beurteilungspegel unter den in der 16. BImSchV festgelegten Immissionsgrenzwerten für Wohngebiete von 59/49 dB(A) tags/nachts liegen. Für den Immissionsort Nr. 57 (B. weg 5) seien an der nördlichen, zur B 7n liegenden Gebäudefront Pegel von 53/45 dB(A) tags/nachts und für das Obergeschoss 55/47 dB(A) tags/nachts ermittelt worden. Das Wohnhaus des Klägers auf dem Grundstück B. weg 5 sei nur zweigeschossig. Deshalb treffe die in der Tabelle der Anlage 10.2 der schalltechnischen Untersuchung dokumentierte Grenzwertüberschreitung für ein zweites Obergeschoss nicht zu, sodass dem Kläger entgegen dem Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses in Abschnitt A 5.2.2 insoweit auch kein Anspruch auf passiven Lärmschutz zustehe. Für das Wohnhaus C. weg 1 seien Beurteilungspegel für das Erdgeschoss von 46/38 dB(A) tags/nachts und das erste Obergeschoss von 48/40 dB(A) tags/nachts ermittelt worden.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
Der Senat hat unter dem 15. Oktober 2002 zur Frage der Finanzierung des planfestgestellten Bauabschnitts und der Abstufungsabsicht der Bundesregierung eine Auskunft des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen eingeholt. Wegen des Ergebnisses der Anfrage wird auf das Schreiben vom 20. November 2002 (Bl. 75 der Gerichtsakte) Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und des Eilverfahrens 11 B 458/00.AK sowie die in diesen Verfahren beigezogenen planfestgestellten Unterlagen und Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Der Planfeststellungsbeschluss leidet unter Fehlern bei der fachplanerischen Abwägung in Bezug auf das Abstufungskonzept (A.) und der Anwendung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung (B.). Diese Fehler können allerdings durch Planergänzung bzw. in einem ergänzenden Verfahren behoben werden. Die Klage führt deshalb gemäß § 17 Abs. 6c Satz 2 FStrG nicht zur Aufhebung, sondern nur zur Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses.
A. Der Beklagte ist zwar zu Recht von der Planrechtfertigung aufgrund des Bedarfsplans des Fernstraßenausbaugesetzes 1993 ausgegangen. Er hat sich aber im Rahmen der fachplanerischen Abwägung zu weitgehend an diesen Bedarfsplan gebunden gefühlt und sich hierdurch an einer hinreichenden Prüfung etwaiger Auswirkungen des sogenannten Abstufungskonzepts der Bundesregierung gehindert gesehen.
I. Die Planrechtfertigung ist allerdings trotz des Abstufungskonzeptes - noch - nicht entfallen.
1. Der Beklagte ist weiterhin an die gesetzgeberische Feststellung des Verkehrsbedarfs gebunden.
a) Der planfestgestellte Bau der Ortsumgehung N. der B 7 ist im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen - Anlage zu § 1 Abs. 1 Satz 2 des Fernstraßenausbaugesetzes (FStrAbG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. November 1993 (BGBl. I S. 1878, berichtigt BGBl. I 1995 S. 13) - als Neubaustrecke "B 7 nordöstlich N. (L 403 - E. (B 7)" als vordringlicher Bedarf ausgewiesen. Damit sind nach § 1 Abs. 2 FStrAbG Zielkonformität und Bedarf vom Gesetzgeber mit Verbindlichkeit auch für die Gerichte festgestellt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, BVerwGE 112, 140 (146 ff.) und vom 21. März 1996 - 4 C 26.94 -, BVerwGE 100, 388 (390).
Zugleich konkretisiert der Bedarfsplan die Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG, indem er ein bestimmtes, wenn auch grobmaschiges, "zusammenhängendes Verkehrsnetz" für "einen weiträumigen Verkehr" darstellt, das dem - vom Gesetzgeber - prognostizierten Bedarf gerecht wird (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 1 FStrAbG). Insoweit erfasst die Bindungskraft der Bedarfsfeststellung auch eine im Bedarfsplan dargestellte überregionale Verkehrs- und Netzfunktion.
BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1999 - 4 A 12.98 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 154, m.w.N..
Eine derartige Funktion misst der Bundesgesetzgeber der Ortsumgehung N. ausweislich der Bedarfspläne des Fernstraßenausbaugesetzes 1986 und 1993 zweifelsfrei zu, indem er das Vorhaben dort im "vordringlichen Bedarf" ausgewiesen und über die Jahre belassen hat.
Eine solche gesetzgeberische Konkretisierung des Bedarfs ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Insbesondere überschreitet der Bundesgesetzgeber damit nicht seine Kompetenzen im gewaltenteiligen Bundesstaat (vgl. Art. 20 Abs. 2, 74 Abs. 1 Nr. 22 GG). Die Entscheidung über das Bestehen eines Bedarfs ist in erster Linie eine Frage politischen Wollens und Wertens. Dies wird durch die gesetzgeberische Praxis bestätigt (vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs zum 4. Fernstraßenausbauänderungsgesetz, BT-Drucks. 12/3480, S. 4).
Auch auf das einzelne Vorhaben bezogen ist eine gesetzgeberische Entscheidung über den Verkehrsbedarf grundsätzlich verfassungsgemäß. Das gilt insbesondere im Hinblick auf Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 1998 - 4 VR 3.97 -, NVwZ 1998, 616 (618).
Allerdings bedeutet die gesetzliche Feststellung des Ausbaubedarfs nicht, dass die Gerichte insofern jeglicher Pflicht zur Prüfung enthoben wären. Der Gesetzgeber hat bei der Feststellung des Bedarfs zwar ein weites Ermessen, ist indes nicht völlig frei. Mit der Aufnahme von Straßenbauprojekten in den Plan, für die es an jeglicher Notwendigkeit fehlt, würde er die Grenzen seines Ermessens überschreiten. Eine derartige Bedarfsfeststellung ließe sich als Konkretisierung des Allgemeinwohlerfordernisses für die Enteignung nicht rechtfertigen und wäre verfassungswidrig. Ein Gericht, das bei der Überprüfung einer Planfeststellung Anhaltspunkte für eine solche gesetzgeberische Fehlentscheidung sieht, hätte diesen nachzugehen und - im Falle ihrer Bestätigung - die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Aufnahme des Vorhabens in den Bedarfsplan dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen.
Vgl. zur Vorlagepflicht: BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995 - 4 C 4.94 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 102 (S. 28).
b) Anhaltspunkte für eine anfängliche Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Bedarfsfeststellung sind aber vom Kläger nicht dargelegt und für den Senat auch nicht erkennbar. Dass die Untersuchungen, auf denen die ursprüngliche gesetzgeberische Entscheidung fußt, mit den in ihnen enthaltenen Prognosen für das Jahr 2010 methodisch von vornherein erkennbar falsch gewesen wären und deshalb vom Bundesgesetzgeber nicht als Entscheidungsgrundlage hätten herangezogen werden dürfen, ist nicht feststellbar.
Dieser Beurteilung steht nicht entgegen, dass der Gesetzgeber bei der Fortschreibung des Bedarfsplans im Jahr 1993 nicht durch eine erneute Kosten- Nutzen-Berechnung den volkswirtschaftlichen Nutzen des in Rede stehenden Streckenabschnitts überprüft, sondern den Überhang des Bedarfsplans 1986 übernommen hat. Denn zum einen ist der Gesetzgeber generell nicht verpflichtet, zu einzelnen Vorhaben des Plans spezielle Detailuntersuchungen anzustellen
- vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995 - 4 C 4.94 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 102 (S. 29) - ,
zum anderen sind besondere Gründe, die den Gesetzgeber angesichts des ihm zustehenden weiten Prognosespielraums von seiner ursprünglichen Bewertung in diesem speziellen Fall hätten zwingend abrücken lassen müssen, nicht erkennbar. Insbesondere hatte die ursprüngliche Kosten-Nutzen-Analyse für das Jahr 1986 bereits berücksichtigt, dass parallel zur B 7 im Süden mit der A 46 eine überörtliche Planverkehrsstrecke vorhanden ist, die besser als die Bundesstraße, die durch Innenstadtlagen - noch dazu mit einer verkehrlich problematischen Topographie - führt, geeignet ist, den in die Rhein-Ruhr-Region querenden Verkehr aufzunehmen. Unbeschadet der weitgehenden Parallelführung zur A 46 verbleibt dem Vorhaben auch eine eigenständige überregionale Verkehrsbedeutung, weil es Verkehre aufnimmt, für die die A 46 wegen der Lage und Erreichbarkeit der Anschlussstellen keinen Vorteil bietet.
c) Ein Bedarfsgesetz kann allerdings auch nachträglich verfassungswidrig werden, wenn die gesetzgeberische Bedarfsentscheidung in jeder Hinsicht ihre ursprüngliche verkehrliche Berechtigung verloren hat
- vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - 4 C 3.95 -, Buchholz 407.4, § 17 FStrG Nr. 131 (S. 13) - ,
wobei freilich zu beachten ist, dass die Planrechtfertigung nicht einem unabweisbaren Bedürfnis gleichsteht. Vielmehr reicht es aus, wenn das Vorhaben vor dem Hintergrund der Zielvorgaben des § 1 Abs. 1 FStrG vernünftigerweise geboten ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, BVerwGE 112, 140 (147).
Das Bedarfsgesetz ist nach Auffassung des Senats nicht nachträglich verfassungswidrig geworden.
Der Kläger hält die dem gesetzlichen Bedarfsplan zugrunde liegenden Prognosen des Bundesverkehrswegeplans 1992 wegen nachträglicher Veränderungen der Datenbasis für überholt; immerhin sei der Verkehr auf der B 7 nach Errichtung der K 18, die südlich um die Stadt N. herumführt, im Jahre 1991 merklich abgeflaut. Dieses Vorbringen zur "Sogwirkung" der K 18 mag inhaltlich zutreffen, gibt indes noch keine Veranlassung zu - verfassungsrechtlichen - Zweifeln an der Bedarfsentscheidung des Bundesgesetzgebers. Eine gerichtliche Überprüfung des Bundesverkehrswegeplanes muss den insoweit bestehenden weiten Gestaltungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers
- vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. Juli 1995 - 2 BvR 2397/94 -, NVwZ 1996, 261, und vom 8. Juni 1998 - 1 BvR 650/97, 830/98 -, NVwZ 1998, 1060 -
respektieren. Dieser schließt ein, dass der Gesetzgeber verkehrspolitische Leitentscheidungen treffen darf, die sich auf Prognosedaten stützen und damit von vornherein ein Element der Ungewissheit in sich tragen. Das Problem der Ungewissheit zukünftiger Entwicklungen hat der Gesetzgeber gesehen und deswegen die Bedarfsfeststellung von vornherein mit einem Korrekturmechanismus verknüpft, indem § 4 FStrAbG im Abstand von fünf Jahren eine Überprüfung des Bedarfsplans vorsieht. Angesichts dessen könnten Anhaltspunkte dafür, dass eine Bedarfsfestlegung infolge einer nachträglichen Veränderung der Verkehrsdaten den verfassungsrechtlich zu beachtenden Spielraum des Gesetzgebers überschreitet, allenfalls dann bestehen, wenn die Veränderung der Basiszahlen so gravierend wäre, dass das angestrebte Planungsziel unter keinen Umständen mehr erreicht werden kann. Ist diese Voraussetzung nicht erfüllt, sind etwaige Anpassungsentscheidungen des Bundesgesetzgebers nach § 4 FStrAbG abzuwarten, ohne dass die Gerichte zuvor befugt wären, entsprechende Entscheidungen an sich zu ziehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 1996 - 11 A 99.95 -, Buchholz 316 § 78 VwVfG Nr. 8.
Von einer Entwicklung im geschilderten Sinne, die zu verfassungsrechtlichen Bedenken Anlass gibt, kann hinsichtlich der B 7n auch unter Würdigung der vom Kläger vorgetragenen Argumente nicht die Rede sein.
Zu Unrecht meint der Kläger, die Fertigstellung der K 18 sei Indiz dafür, dass die seinerzeitige Bedarfsfeststellung an Aktualität eingebüßt habe, weil der Verkehr auf der B 7 nach Errichtung der K 18 merklich abgeflaut sei. Diese Verkehrsentwicklung hat indes nichts an den Zielsetzungen geändert, die den Gesetzgeber 1986 bewogen haben, die B 7n in den Kreis der als vordringlich eingestuften Vorhaben aufzunehmen und 1993 dabei zu bleiben. Die mit dem Vorhaben verfolgten Ziele sind (weiterhin) geeignet, das Straßenbauvorhaben zu rechtfertigen. Es widerspricht dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis des Fernverkehrs, über längere Strecken durch Innenstadtlagen geführt zu werden. Kommt noch - wie hier - hinzu, dass die Bundesstraße einen unzulänglichen Straßenquerschnitt und unübersichtliche Kurven aufweist und die Knotenpunkte überlastet sind, wird die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nachhaltig in Frage stellen. Die B 7n ist zudem mit dem ersten und dem noch nicht planfestgestellten zweiten Bauabschnitt in das Netz der weiträumigen Straßenverbindungen, das aus Bundesfernstraßen und Landesstraßen besteht, eingebettet und dient deren Verknüpfung. Sie führt in West-Ost-Richtung von der niederländischen Grenze kommend über O. , E. , N. , X. , I. , J. und N. weiter nach Osten und dient damit dem überörtlichen Verkehr, insbesondere dem Fernverkehr, der als Ziel und Quellverkehr die Rhein-Ruhr-Region aufsucht. Gleichzeitig schafft diese Strecke die Verknüpfung zu dem in der Rhein- Ruhr-Region engen Autobahnnetz. So besteht im Abschnitt zwischen N. und E. eine Gelegenheit zur Auffahrt auf die A 3; östlich von N. ist ein Anschluss an die A 46 vorhanden.
Dass die K 18 - wie der Kläger vermutet - zur Zeit entgegen ihrer straßenrechtlichen Klassifizierung als Kreisstraße möglicherweise auch weiträumigen überregionalen Verkehr aufnimmt und deshalb die Bundesstraße überflüssig macht, ist mit Blick auf die gesetzliche Bedarfsfeststellung nicht allein entscheidend. Von Bedeutung für die Zuordnung zu einer Straßenklasse ist nämlich nicht bloß die Quantität der durch eine Straße vermittelten Verkehrsbeziehungen, sondern auch die durch die Funktion im Straßennetz bestimmte Qualität der Straße.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Oktober 1999 - 4 B 53.99 -, NVwZ-RR 2000, 253.
Denn nach der Legaldefinition in § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG kommt es für die Einstufung als Bundesfernstraße nicht allein darauf an, dass eine Straße (rein tatsächlich) dem weiträumigen Verkehr dient. Das Gesetz stellt vielmehr zusätzlich darauf ab, welchem Verkehrszweck eine Straße "zu dienen bestimmt" ist. Nach dem im Fernstraßenausbaugesetz dokumentierten Willen des Gesetzgebers ist aber nicht die südlich der Stadt N. ortsfern verlaufende K 18, sondern die ortsnah nördlich geführte B 7n dem weiträumigen Verkehr zu dienen bestimmt.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist die gesetzliche Bedarfsfeststellung nicht inzwischen "obsolet" geworden, weil es an einer zeitnahen Anpassungsentscheidung fehlt. Ein Bedarfsplan wird nicht etwa unweigerlich gegenstandslos, weil die Prüfung, ob ein Anpassungsbedarf besteht, außerhalb des Zeitrahmens des § 4 Satz 1 FStrAbG stattfindet. Wie § 4 Satz 2 FStrAbG festlegt, ist die Anpassungsentscheidung vielmehr allein dem Gesetzgeber vorbehalten. Solange der Gesetzgeber an einer von ihm getroffenen Bedarfsfeststellung festhält, schließt die genannte Bestimmung es aus, sich über einen Bedarfsplan allein deshalb hinwegzusetzen, weil der Gesetzgebungsakt, der ihm zugrunde liegt, deutlich mehr als fünf Jahre zurückliegt. An einer Fortgeltung der gesetzlichen Regelung sind auch in diesem Zusammenhang allenfalls dann Zweifel angebracht, wenn sich die Verhältnisse in der Zwischenzeit so grundlegend gewandelt haben, dass sich die ursprüngliche Bedarfsentscheidung nicht mehr rechtfertigen lässt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. November 2002 - 4 A 15.02 -, NVwZ 2003, 485 (486), und vom 11. Januar 2001 - 4 A 13.99 -, Buchholz 406.25 § 43 BImSchG Nr. 16 (S. 8).
Davon kann - wie bereits ausgeführt - indes keine Rede sein.
Die Planfeststellungsbehörde ist deshalb auch nicht gehalten, ein in den Bedarfsplan aufgenommenes Vorhaben bei nachträglichen Veränderungen der Verkehrssituation, die sich auf den vom Gesetzgeber prognostizierten Verkehrsbedarf auswirken könnten, selbst einer erneuten Beurteilung in Form einer Kosten-Nutzen-Analyse zu unterziehen und die Einstufung eines Vorhabens als vordringlichen Bedarf ggf. zu korrigieren. Eine solche Vorgehensweise widerspräche nicht nur der in § 1 Abs. 2 FStrG angeordneten Bindungswirkung der Bedarfsfeststellung, sondern auch der mit dem Fernstraßenausbaugesetz bezweckten öffentlich-rechtlichen Aufgabenverteilung bei der Fortschreibung der Fernstraßenausbauplanung. Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - 4 C 3.95 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 131 (S. 10).
Auch die vom Bundesrechnungshof angemahnte und von der Bundesregierung bekundete Abstufungsabsicht stellt die nach der gesetzgeberischen Wertung unter Bedarfsgesichtpunkten vorhandene Planrechtfertigung jedenfalls aus verfassungsrechtlicher Sicht noch nicht in Frage. Denn der Bundesgesetzgeber hat in Kenntnis der Abstufungsabsicht, die ihm in den Jahren 1996 und 1997 im Bundestag dargelegt wurde
- vgl. BT-Drucks. 13/5234, S. 38, und 13/9444 - ,
seine Bedarfsentscheidung nicht korrigiert. In dem vom Bundeskabinett gebilligten Entwurf des Bedarfsplan 2003, der im Jahr 2004 durch die fünfte Änderung des Fernstraßenausbaugesetzes in Kraft treten soll, ist die Ortsumgehung N. im Zuge der B 7 zwar nicht mehr als Bedarf aufgenommen. Damit steht aber keineswegs unumstößlich fest, dass sich der Bundestag diesem Vorschlag anschließt. Immerhin ist nach dem Inhalt des vom Kläger zu den Akten gereichten Schreibens des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen vom 25. März 2003 (Gerichtsakte Bl. 84) beabsichtigt, gleichwohl "nochmals allen Entscheidungsträgern eine vollständige Übersicht über die relevanten Daten" zu vermitteln.
2. Die gesetzliche Rechtfertigung der Planung ist auch nicht deshalb entfallen, weil ihre Verwirklichung nicht beabsichtigt oder sie objektiv nicht realisierungsfähig ist. Dem Vorhaben stehen unüberwindbare Schranken nicht entgegen.
Vgl. zu diesem Ansatz: BVerwG, Beschluss vom 11. Februar 2002 - 4 B 58.01 -, S. 5 f. des Beschlussabdrucks, m.w.N..
a) Die - objektive - Realisierbarkeit scheitert nicht an einer ungesicherten Finanzierung. Zwar hat ein Planfeststellungsbeschluss nicht zu regeln, auf welche Weise ein Straßenbauvorhaben zu finanzieren ist. Die Planungsbehörde darf es aber nicht unberücksichtigt lassen, wenn dem geplanten Bauvorhaben im Zeitpunkt der Planfeststellung unüberwindbare finanzielle Schranken entgegenstehen. Denn einer solchen Planung fehlt die Planrechtfertigung, weil sie nicht "vernünftigerweise" geboten ist. Diese Einschätzung setzt einen Zeithorizont voraus, für den das Bundesverwaltungsgericht in Anlehnung an § 17 Abs. 7 Satz 1 FStrG von einem Zeitraum von 10 Jahren ausgeht. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1999 - 4 A 12.98 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 154, mit Hinweis auf das Urteil vom 24. November 1989 - 4 C 41.88 -, BVerwGE 84, 123 (128 f.).
Zwar mögen angesichts der angespannten Haushaltslage des Bundes - auch - schon im Zeitpunkt der Planfeststellung Zweifel an der Verwirklichung der B 7n bestanden haben. Daraus kann jedoch bei der erforderlichen vorausschauenden Beurteilung - damals wie heute - nicht abgeleitet werden, dass dem geplanten Vorhaben unüberwindbare finanzielle Schranken entgegen stehen. Der Beschluss der Bundesregierung, ein Straßenbauprojekt der Dringlichkeitsstufe des "vordringlichen Bedarfs" zuzuordnen, und die Entscheidung des Bundesgesetzgebers, diese Einstufung in den Bedarfsplan des Fernstraßenausbaugesetzes zu übernehmen, schließen in aller Regel die Annahme aus, die direkte Finanzierbarkeit des Vorhabens aus Gründen des Bundeshaushalts innerhalb von zehn Jahren sei ausgeschlossen. Die Bedarfsplanung ist auch ein Instrument der Finanzplanung, die einen haushaltsmäßigen und zeitlichen Vorrang zum Ausdruck bringt und deshalb indizielle Bedeutung in die Finanzierung vorrangiger Vorhaben besitzt. Dem steht nicht entgegen, dass alle Neu- und Ausbaumaßnahmen des Bedarfsplans unter Haushaltsvorbehalt stehen, d.h. ihre Finanzierung nur im Rahmen der jährlich zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel erfolgen kann. Die Ausweisung als "vordringlicher Bedarf" unterstreicht nicht nur die Dringlichkeit der Planung, sondern auch die Vorrangigkeit der Finanzierung im Rahmen aller in den Bedarfsplan aufgenommenen Vorhaben. Dies gilt auch im Vergleich zu anderen Maßnahmen, die der Gesetzgeber als Haushaltsgesetzgeber in anderen Ressorts ausgabewirksam realisiert wissen will.
b) Die Planrechtfertigung ist auch nicht deshalb entfallen, weil es für das Vorhaben wegen der Absicht der Abstufung der B 7 am Realisierungswillen fehlt. Insoweit hat der Senat erwogen, den vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Grundsatz zum Wegfall der Planrechtfertigung auch eines Vorhabens, das "zu verwirklichen nicht beabsichtigt ist", auf die vorliegende Fallgestaltung der schon zum Zeitpunkt der Planung bekundeten und bis heute weiterverfolgten Absicht der Abstufung zu übertragen. Dazu sah der Senat Anlass, weil nach der gesetzgeberischen Wertung unter Bedarfsgesichtpunkten für die B 7n als Bundesfernstraße zwar die Planrechtfertigung besteht, andererseits aber auch Vieles dafür spricht, dass die Ortsumgehung nach ihrer Fertigstellung in Wahrheit nicht - zumindest nicht auf Dauer - als Bundesfernstraße genutzt werden soll. Vielmehr soll sie allein aufgrund der Bedarfsplanausweisung zunächst als Bundesstraße gebaut (und insbesondere finanziert) werden; weil sie alle Kriterien des sogenannten Abstufungskonzepts der Bundesregierung zu autobahnparallelen Bundesstraßen erfüllt, jedoch danach wieder abgestuft werden. Mit anderen Worten, die Realisierbarkeit "als echte Bundesstraße" könnte in Frage gestanden haben.
Der Senat hat jedoch Zweifel, ob die Rechsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wirklich in dieser Weise übertragbar ist. Hiergegen könnte zum einen sprechen, dass wohl eher der Wille zur faktischen Realisierung "einer Straße" (so die Auffassung des Beklagten in der mündlichen Verhandlung) gemeint ist, zum anderen, dass die Straße - zumindest für eine "juristische Sekunde" - als Bundesstraße gebaut werden soll. Selbst wenn man aber die Grundsätze zur unzulässigen Vorratsplanung auf die vorliegende Konstellation übertragen würde, müsste wohl die Abstufungsabsicht zum Zeitpunkt der Planfeststellung feststehen. Hiervon ist nach den Ermittlungen des Senats nicht auszugehen.
c) Selbst wenn man im Hinblick auf den Rechtsgedanken des § 77 Satz 1 VwVfG für die Frage der Realisierbarkeit auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung abstellt, ergibt sich nichts anderes. Nach dieser Vorschrift hat die Planfeststellungsbehörde den Planfeststellungsbeschluss aufzuheben, wenn ein Vorhaben, mit dessen Durchführung begonnen worden ist, endgültig aufgegeben wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist diese Regelung nach ihrem Sinn und Zweck auch dann anzuwenden, wenn ein Vorhaben noch nicht begonnen und der das aufgegebene Vorhaben betreffende Planfeststellungsbeschluss noch nicht bestandskräftig geworden ist.
BVerwG, Urteil vom 11. April 1986 - 4 C 53.82 - NVwZ 1986, 834 zu § 18 c FStrG a.F. (jetzt: § 77 VwVfG).
Von einer endgültigen Aufgabe in diesem Sinne kann aber selbst zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht ausgegangen werden. Es erscheint nicht gänzlich ausgeschlossen, dass die Ortsumgehung N. auch nach ihrer Fertigstellung dem weiträumigen Verkehr doch zu dienen bestimmt bleiben soll (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG). Denn noch in ihrer Antwort vom 14. März 2003 auf eine parlamentarische Anfrage (LT-Drucks. 13/2413) weist die Landesregierung NRW unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
- siehe Urteil vom 3. Juli 2000 - 2 BvG 1/96 -, BVerfGE 102, 167, zur Weisungsbefugnis im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung -
darauf hin, dass der Entwurf der Maßnahmenliste "sofort" bzw. "später" abzustufender Bundesstraßenabschnitte noch einer abschließenden Abstimmung bedarf.
II. Die Problematik der Abstufung schlägt aber jedenfalls auf der Abwägungsebene durch.
1. Der Beklagte hat nämlich verkannt, dass die zwischen der Bedarfsplanung und dem Zeitpunkt der Planfeststellung eingetretenen oder hinreichend sicher zu erwartenden tatsächlichen Veränderungen zu berücksichtigen sind, soweit sie sich auf das Gewicht der Abwägungsbelange auswirken. Denn für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung maßgeblich. Die Behörde ist mit der Aufnahme eines Vorhabens in den Bedarfsplan nicht von der Pflicht entbunden, alle für und gegen das Vorhaben sprechenden Belange abzuwägen. Bei der gesetzlich verbindlich festgelegten Verkehrsbedeutung handelt es sich insoweit zwar um einen gewichtigen Aspekt der Planung, aber nur um einen unter vielen Belangen, die bei einer Straßenplanung zu berücksichtigen sind.
BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - 4 C 3.95 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 131.
Zu den bei der Planung neben der Verkehrsbedeutung zu berücksichtigenden Belangen gehört auch die Frage, ob überhaupt bzw. wann mit der Planung begonnen oder sie zum Abschluss gebracht wird. Denn auch das Zeitmoment kann bei der Bestimmung des Gewichts der in die Abwägung einzustellenden Belange von Bedeutung sein. Zudem muss die Abwägung vor dem durch Art. 14 GG geschützten Eigentumsrecht standhalten, soweit die Planung - wie hier - in private Rechte Dritter eingreift und sie Grundlage der zur Ausführung des Plans etwa erforderlichen Enteignung ist. Das Wohl der Allgemeinheit i.S.v. Art. 14 Abs. 3 GG rechtfertigt die schon mit dem Planfeststellungsverfahren verbundenen Belastungen der durch die Planung betroffenen Grundeigentümer (vgl. etwa §§ 9a, 16a FStrG) nur solange, wie das Planungsziel "Bau einer Bundesfernstraße zum Zwecke der Nutzung für den weiträumigen Verkehr" noch erreicht werden soll. Um die Belastungen der Betroffenen möglichst gering zu halten, darf die Planungsbehörde deshalb eine Planung nicht zur Unzeit beginnen oder abschließen, d.h., nicht zu einem Zeitpunkt, in dem ungewiss ist, ob die ursprünglichen Planungsgrundlagen fortgelten.
Ein solcher Spielraum in - zumindest - zeitlicher Hinsicht ist der Planungsbehörde in begründeten Fällen selbst dann eröffnet, wenn der Gesetzgeber das Vorhaben in den vordringlichen Bedarf eingestuft hat. Denn die Bedarfsfestlegung der Legislative bindet die Behörde nicht hinsichtlich des Ablaufs der weitergehenden Planung. Für Projekte des vordringlichen Bedarfs besteht zwar ein "uneingeschränkter Planungsauftrag", d.h. aber nur, dass auf einen "Planungszeitraum von 20 Jahren" gesehen "Linienfestlegung, Detailplanung, Planfeststellung und Bauvorbereitung ... weitergeführt bzw. eingeleitet werden (können)". Über die Realisierung und Gestaltung des Vorhabens wird erst in den nachfolgenden Planungsstufen der Linienbestimmung und der Planfeststellung abschließend entschieden. Die gesetzliche Verbindlichkeitserklärung verleiht den fachplanerischen Belangen keine zusätzliche rechtliche Durchsetzungskraft gegenüber entgegen stehenden Belangen.
So die Begründung vom 22. Oktober 1992 zum Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Fernstraßenausbaugesetzes, BT-Drucks. 12/3480, S. 6 und 9.
Daran gemessen hat der Beklagte seine Pflicht zur Aufklärung des abwägungserheblichen Sachverhalts verletzt, weil im Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses eine Nutzung der B 7n als Bundesfernstraße nicht mehr sicher feststand. Der Kläger hatte den Beklagten bereits in seinem Einwendungsschreiben vom 28. Oktober 1996 auf die im Abstufungskonzept des Bundesministeriums für Verkehr vom 1. Januar 1995 dokumentierte Abstufungsabsicht hinsichtlich der B 7 alt hingewiesen. Dass schon zu diesem Zeitpunkt ein Wandel in der Beurteilung der zukünftigen Funktion der B 7n eingetreten war, belegten die Antworten der Bundesregierung auf parlamentarische Anfragen vom 4. Juli (BT-Drucks. 13/5234, S. 38 f.) und vom 1. August 1996 (BT- Drucks. 13/5380). In der erstgenannten Antwort legte die Bundesregierung dar, dass die B 7 alt zwischen der westlichen und der östlichen Kreisgrenze N. nach der Realisierung ausgewiesener Bedarfsplanmaßnahmen zur Abstufung gelangen soll. In der Antwort vom 1. August 1996 waren die Entwicklungsstufen und der Inhalt des Abstufungskonzepts im einzelnen aufgeführt sowie für die B 7 alt die abzustufenden Streckenabschnitte - zu denen auch die Ortsdurchfahrt N. gehört - konkret benannt. Auch nach Abschluss des Einwendungsverfahrens blieb das Thema "Abstufung" und die damit verbundene Funktionsänderung aktuell. Unter dem 8. Oktober 1997 unterrichtete der Bundesrechnungshof den Deutschen Bundestages darüber, dass "die Planungen des Bundesministeriums und des Landes ... vor(- sähen), die Bundesstraße 7 neu nach ihrer Fertigstellung in eine nachrangige Straßenklasse abzustufen" (BT-Drucks. 13/8550, S. 163). In der Antwort vom 11. Dezember 1997 auf eine weitere parlamentarische Anfrage zum Thema "Änderungen im Aufstellungsverfahren des Bedarfsplanes für Bundesfernstraßen durch die Stellungnahme des Bundesrechnungshofes zum Bau der Bundesstraße 7 neu" hieß es dazu sogar, das Vorhaben einer Ortsumgehung N. im Zuge der B 7 sei vom Bundesministerium für Verkehr bis zur nächsten Fortschreibung des Bedarfsplans zurückgestellt; sie stehe im dann fälligen Gesetzgebungsverfahren erneut zur Disposition (BT-Drucks. 13/9444, S. 3). In dieser Situation hätte sich der Beklagte, der die Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes plant und baut (vgl. Art. 90 Abs. 2 GG), vergewissern müssen, ob eine Verwirklichung und Nutzung der Ortsumgehung N. als Bundesfernstraße derzeit noch gewollt war, und das Ergebnis seiner tatsächlichen Feststellungen in die Abwägung einstellen müssen, und zwar insbesondere auch dahin, ob das Planfeststellungsverfahren fortgeführt werden soll.
2. Dieser Fehler in der fachplanerischen Abwägung führt nach § 17 Abs. 6 c FStrG indessen nicht zur Aufhebung des streitgegenständlichen Planfeststellungsbeschlusses. Der Fehler ist zwar offensichtlich, weil er sich ohne weiteres aus dem Planfeststellungsbeschluss ergibt. Es besteht auch die konkrete Möglichkeit, dass die Entscheidung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre. Bei einer ordnungsgemäßen Ermittlung der diesbezüglichen Abwägungsgrundlagen hätte der Beklagte unter Umständen von einer Fortführung der Planung bis zu einer endgültigen Klärung der offenen Fragen abgesehen. Der Mangel, an dem der angefochtene Planfeststellungsbeschluss leidet, führt nach § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG indes lediglich zur Feststellung der Rechtswidrigkeit, denn es lässt sich nicht ausschließen, dass durch Planergänzung oder in einem ergänzenden Verfahren die Abwägung auf einer gesicherten Tatsachengrundlage nachgeholt und der Mangel dadurch behoben werden kann. Jedenfalls ist er nicht von solcher Art und Schwere, dass die Planung von vornherein in Frage gestellt erscheint.
B. Daneben leidet der Planfeststellungsbeschluss auch an einem Mangel bei der naturschutzrechtlichen Abwägung, der die Entscheidung ebenfalls trägt.
I. Der Planfeststellungsbeschluss genügt nicht den Anforderungen, die § 4 Abs. 5 des Gesetzes zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft (Landschaftsgesetz - LG NRW) in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 15. August 1994 (GV. NRW. S. 710), geändert durch Gesetz vom 2. Mai 1995 (GV. NRW. S. 382), an die Entscheidung über den erforderlichen Ausgleich nicht vermeidbarer Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft stellt.
Nach der genannten Vorschrift, die mit der rahmengesetzlichen Norm des § 8 Abs. 3 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG) in der bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 12. März 1987 (BGBl. I S. 889) inhaltlich übereinstimmt, ist ein Eingriff zu untersagen, wenn die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege bei der Abwägung im Range vorgehen und die Beeinträchtigung nicht zu vermeiden oder nicht im erforderlichen Maß auszugleichen ist. Diese besondere naturschutzrechtliche Abwägungsentscheidung bildet den Schlusspunkt der Eingriffsregelung, die auf einer Stufenfolge (Vermeidung, Ausgleich, Ersatz) aufbaut, bei der die Tatbestandsvoraussetzungen für jede Stufe abschließend umschrieben sind. Dabei ist nach der gesetzlichen Systematik von zentraler Bedeutung, mit welchem Ergebnis die Kompensationsproblematik auf der ihr vorgelagerten Ebene bewältigt worden ist, weil im Falle eines vollständigen Ausgleichs des Eingriffs für eine fachplanerische Abwägung kein Raum ist. Auch ist eine Entscheidung über die Durchführung von Ersatzmaßnahmen auf der nachgeschalteten dritten Stufe der Eingriffsregelung nur noch dann zu treffen, wenn ein Rest von nicht vermeidbaren und nicht in dem erforderlichen Maße ausgleichbaren Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft übrig bleibt. Ist ein vollständiger Ausgleich nicht möglich, hat sich die dann gebotene Abwägung daran auszurichten, ob die Ausgleichsbilanz ausreicht, um die mit einem Vorhaben verbundenen Anforderungen an Natur und Landschaft zu rechtfertigen. Der Ausgleichsbedarf bestimmt sich nach Art und Intensität des Eingriffs. Je größer das Ausgleichsdefizit im Verhältnis zur Schwere des Eingriffs ist, desto mehr spricht für einen Vorrang der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, während im umgekehrten Fall die Wahrscheinlichkeit wächst, dass der Eingriff nicht zu untersagen ist.
BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, BVerwGE 112, 140 (160 ff.).
Um den gesetzlichen Anforderungen des § 4 Abs. 5 LG NRW gerecht werden zu können, muss der Planungsträger mithin zunächst im Einzelnen darlegen, wie sich der geplante Eingriff auf Natur und Landschaft auswirkt, wobei neben den Flächenverlusten insbesondere die funktionalen Beeinträchtigungen aufzulisten sind. Anhand dieser Zusammenstellung ist der Ausgleichsbedarf zu ermitteln. Sodann sind Ausgleichs- und ggfs. Ersatzmaßnahmen festzulegen. Bei der sich anschließenden Prüfung, wie groß das Ausgleichsdefizit ist, dürfen allerdings nur die Ausgleichsmaßnahmen berücksichtigt werden.
Der Beklagte hat diese Grundsätze verkannt. Es fehlt bereits an einer in sich schlüssigen Kompensationsbilanz, auf deren Grundlage der Beklagte eine sachgerechte Entscheidung hätte treffen können. Noch im Erläuterungsbericht vom 21. Juni 1996 wird der durch das Vorhaben verursachte Eingriff in Natur und Landschaft - insbesondere in Biotopstrukturen und das Landschaftsbild (siehe S. 2 und 3) - als erheblich, aber als "durch die vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen ... im gesetzlichen Sinne vollständig kompensiert" (siehe S. 6) bewertet. Dieser Einschätzung entsprechend sind den durch den Straßenbau bedingten, in Anlage 5 Tabelle 2 des Erläuterungsberichts im einzelnen aufgeführten Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft konkrete Ausgleichsmaßnahmen zugeordnet. Im Gegensatz dazu bewertet der Beklagte - ausdrücklich "entgegen den Darstellungen in den Planunterlagen" - in der Nebenbestimmung A 5.3.7 des Planfeststellungsbeschlusses dort lediglich in der Art einer salvatorischen Klausel pauschal beschriebene landschaftspflegerische Begleitmaßnahmen, die sich nach dem Text der Bestimmung nur auf nicht ausgleichbare Eingriffe beziehen sollen, nunmehr als Ersatzmaßnahmen.
Mangels konkreter Angaben lässt sich aus dieser Nebenbestimmung weder ableiten, welche der bisher als Ausgleichsmaßnahmen vorgesehenen Begleitmaßnahmen nunmehr zu Ersatzmaßnahmen werden sollen, noch wird eine nachvollziehbare Begründung der geänderten Einschätzung geliefert. Der in die Nebenbestimmung aufgenommene Klammerzusatz, die Ersatzmaßnahmen bezögen sich auf "in funktionaler bzw. zeitlicher Hinsicht nicht ausgleichbare" Eingriffe, kann - isoliert betrachtet - die veränderte Bewertung nicht erklären, denn es handelt es sich um einen bloßen Allgemeinplatz ohne fallbezogene Aussagekraft. Auch die Begründung des Planfeststellungsbeschlusses hilft in diesem Zusammenhang nicht weiter. Zwar werden unter Gliederungspunkt B 5.4.9.4 der Eingriff in den Quellsumpf des T. bach und in das Schilfröhricht, die Beeinträchtigung von brachliegenden Kleingewässern, die Inanspruchnahme von alten Gehölzbeständen, die straßenbedingte Trennwirkung und die Veränderung des Landschaftsbildes als nicht ausgleichbar bewertet und damit im Vergleich zur Nebenbestimmung A 5.3.7 zumindest einige Eingriffe näher bezeichnet. Indes fehlt es auch hier sowohl an einer Begründung, warum gerade diese Eingriffe aus Sicht des Beklagten nicht ausgleichbar sind, als auch an der konkreten Festlegung der dafür nunmehr erforderlichen Ersatzmaßnahmen nach Art, Flächenbedarf und räumlicher Zuordnung.
Neben dem Problem der Bestimmtheit und der mangelnden Begründung für die geänderte Einschätzung lässt sich des weiteren nicht erkennen, aus welchen Gründen zuvor dem Ausgleich von "Eingriffen in alte Gehölzbestände, in Gewässerbiotope und in das Landschaftsbild" zu dienen bestimmte Begleitmaßnahmen nunmehr an derselben Stelle als Ersatzmaßnahmen erforderlich sein sollen. Immerhin besteht nach den gesetzlichen Vorgaben ein deutlicher qualitativer Unterschied zwischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Nach § 4 Abs. 4 Satz 2 LG NRW müssen Ausgleichsmaßnahmen so beschaffen sein, dass in dem von dem Vorhaben betroffenen Landschaftsraum keine erhebliche oder nachhaltige Beeinträchtigung des Naturhaushaltes zurückbleibt und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wieder hergestellt oder neu gestaltet ist. Das schränkt die zur Auswahl stehenden Flächen und die in Betracht kommenden Maßnahmen ein. Demgegenüber lockert § 5 Abs. 1 Satz 1 LG NRW für Ersatzmaßnahmen das Erfordernis des räumlichen und sachlichen Zusammenhangs; es muss nur noch ein funktionaler und landschaftsräumlicher Zusammenhang mit dem Eingriff und zu dem Eingriffsort bestehen.
Bei der vom Beklagten vorgenommenen "Umetikettierung" von Ausgleichs- in Ersatzmaßnahmen handelt es sich auch nicht um einen nur geringfügigen Fehler. Denn er schlägt auf den Kern des Ausgleichskonzepts und damit auf die der naturschutzrechtlichen Abwägung zugrunde liegende Ausgleichsbilanz durch. Wegen der fehlenden Bestimmtheit lassen sich im einzelnen betroffene Begleitmaßnahmen nicht genau zuordnen. Gesichert ist allerdings, dass der Beklagte im Planfeststellungsbeschluss jedenfalls die Veränderung des Landschaftsbildes, von der nach dem Inhalt des Erläuterungsberichts (vgl. S. 76 f.) immerhin eine Fläche von gut 470.000 qm betroffen ist, nunmehr als nicht ausgleichbar bewertet und damit nach dem Inhalt der Nebenbestimmung A 5.3.7 und der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses (siehe S. 82) alle im Zusammenhang mit diesem Eingriff benannten landschaftspflegerischen Maßnahmen (siehe S. 76 f. des Berichts) nicht mehr Ausgleichs-, sondern Ersatzmaßnahmen sein sollen.
Überdies hat der Beklagte den Unterschied zwischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen verkannt und dadurch in seine Kompensationsbilanz Maßnahmen einbezogen, die nach seiner eigenen Einschätzung zur Deckung des Ausgleichsbedarfs ungeeignet sind. Er misst nämlich ausweislich des Planfeststellungsbeschlusses (siehe S. 84) der Unterscheidung zwischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen eine "ausschließlich formell-rechtliche Bedeutung" zu. Damit setzt er sich in Widerspruch zur gesetzlich verankerten Stufenfolge und den Grundlagen der naturschutzrechtlichen Abwägung. Zwar mag es Ersatzmaßnahmen geben, die einem Ausgleich in Art und Funktion nahe kommen. Sie bleiben aber Ersatzmaßnahmen und müssen nach dem oben skizzierten gesetzlichen Stufenmodell bei der naturschutzrechtlichen Abwägung außer Betracht bleiben, weil der Gesetzgeber dieser Art der Kompensation einen Standort hinter der Abwägung zugewiesen hat.
II. Der Fehler, der dem Beklagten bei Anwendung des § 4 Abs. 5 LG NW unterlaufen ist, führt indes nicht zur Aufhebung des streitgegenständlichen Planfeststellungsbeschlusses. Das folgt aus § 17 Abs. 6 c FStrG. Die Vorschrift ist hier anwendbar, obwohl der Beklagte außerhalb der fachplanerischen Abwägung stehendes zwingendes Recht verletzt hat. Die dort getroffene Fehlerfolgenregelung ist nicht auf die spezifisch planerische Abwägung beschränkt, sondern erstreckt sich auch auf die naturschutzrechtliche Abwägung.
BVerwG, Urteile 14. November 2002 - 4 A 15.02 -, NVwZ 2003, 485 (486), vom 17. Mai 2002 - 4 A 28.01 -, BVerwGE 116, 254 (268), und vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, BVerwGE 112, 140 (164 f.).
Der Fehler, der dem Beklagten bei der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung unterlaufen ist, ist zwar offensichtlich, weil er sich aus dem Planfeststellungsbeschluss selbst und den von ihm in Bezug genommenen Unterlagen ergibt. Es besteht auch die konkrete Möglichkeit, dass die Entscheidung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre. Es ist nämlich durchaus denkbar, dass bei einer korrekten Bilanzierung des Ausgleichs das Vorhaben entweder ganz aufgegeben oder die Trasse in einer Weise verschoben wird, dass Grundbesitz des Klägers zukünftig nicht benötigt wird. Denn der Beklagte betont in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses (siehe unter B 5.4.9.3), dass trotz Berücksichtigung von Vermeidungs- und Minimierungsgesichtspunkten das Vorhaben erhebliche und nachhaltige Beeinträchtigungen des Naturhaushaltes, des Landschaftsbildes und der Erholungsnutzung verursacht. Angesichts des Gewichts der betroffenen naturschutzrechtlichen Belange kann Ergebnis einer zutreffenden naturschutzrechtlichen Abwägung somit selbst die Aufgabe des Vorhabens sein. Der Mangel, an dem der angefochtene Planfeststellungsbeschluss leidet, führt aber nach § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG lediglich zur Feststellung der Rechtswidrigkeit, denn es lässt sich nicht ausschließen, dass im Wege der Planergänzung oder eines ergänzenden Verfahrens ein schlüssiges Ausgleichskonzept erstellt und der Mangel dadurch behoben werden kann. Jedenfalls ist er nicht von solcher Art und Schwere, dass die Planung von vornherein in Frage gestellt erscheint.
C. Mit dem weitergehenden Antrag auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses kann der Kläger nicht durchdringen. Die von ihm als Enteignungsbetroffener innerhalb der Klagefrist und der nach § 17 Abs. 6b FStrG zur Verfügung stehenden Frist zur Begründung der Klage vorgetragenen verfahrensrechtlichen Rügen greifen ebenso wenig durch wie die materiell- rechtlichen Rügen.
I. Verfahrensmängel, die mit Blick auf subjektiv-öffentliche Rechte des Klägers die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses rechtfertigen können, sind nicht dargelegt.
1. Soweit der Kläger als Verfahrensmangel rügen will, die zum Nachweis der Planrechtfertigung dienende Kosten-Nutzen-Analyse sei nicht ausgelegt und ihm auch im Übrigen nicht zur Kenntnis gegeben worden, kann dies nicht zur Aufhebung des vorliegenden Planfeststellungsbeschlusses führen. Verfahrensvorschriften vermitteln einem vom Vorhaben Betroffenen keine selbständig durchsetzbaren Abwehrrechte gegen das Vorhaben. Deren Nichteinhaltung ist nur dann rechtlich relevant, wenn die konkrete Möglichkeit erkannt werden kann, dass sich ein etwaiger Verfahrensfehler auf die materiell- rechtliche Position des jeweiligen Klägers ausgewirkt haben könnte (§ 46 VwVfG NRW) und der Vorhabenträger ohne den Verfahrensfehler anders entschieden hätte.
BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 1998 - 4 VR 3.97 -, NVwZ 1998, 616 (617).
Das ist hier hinsichtlich der Kosten-Nutzen-Analyse bereits deshalb nicht der Fall, weil sie Grundlage der allein vom Gesetzgeber schon vor Beginn der konkreten Planung getroffenen Bedarfsentscheidung und des Nachweises der Planrechtfertigung, nicht aber der Abwägungsentscheidung des Vorhabenträgers im Verwaltungsverfahren ist. Zudem waren aus dem Erläuterungsbericht und den Lageplänen alle diesbezüglichen abwägungserheblichen Belange zu entnehmen.
2. Soweit der Kläger eine Nichtbeachtung der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (FFH-Richtlinie - FFH-RL - Abl. EG Nr. L 206) unter verfahrensrechtlichen Gesichtspunkten rügt, bleibt festzuhalten, dass sich aus dieser Richtlinie keine im Planfeststellungsverfahren zu beachtenden, dem Individualrechtsschutz dienliche Verfahrensrechte ableiten lassen.
OVG NRW, Urteil vom 29. Mai 1998 - 23 D 32/96.AK -, Seite 16 des Urteilsabdrucks.
Überdies hat der Kläger auch nicht substantiiert dargelegt, inwieweit eine Nichtbeachtung dieser Richtlinie eine Verletzung seiner Rechte bewirkt haben soll.
3. Dem Planfeststellungsbeschluss haften keine Mängel an, die zur Unbestimmtheit und damit zur (Teil-)Nichtigkeit führen könnten. Er ist nicht etwa in Bezug auf den Lärmschutz deshalb unbestimmt, weil er in der Nebenbestimmung A 5.2.1 die Aufbringung eines lärmmindernden Straßenbelags
- vgl. auch Senatsurteil vom 29. August 2002 - 11 D 90/96.AK -, Seite 14 des Urteilsabdrucks -,
vorsieht, dem Träger der Straßenbaulast aber zugleich aufgibt, die Einhaltung der Pegelwerte ggfs. durch zusätzliche, allerdings nicht benannte Maßnahmen sicherzustellen. Denn, wie die Ausführungen auf Seite 67 unten des Planfeststellungsbeschlusses erhellen, sieht der Vorhabenträger die dauerhafte Lärmminderung schon allein durch Aufbringung des Straßenbelags gesichert, sodass die Adressaten des Planfeststellungsbeschlusses nicht im Unklaren darüber sein können, welche Maßnahme zur Einhaltung der Pegelwerte dem Straßenbaulastträger aufgegeben worden ist.
II. Auch materiellrechtlich lässt sich der Planfeststellungsbeschluss im Übrigen nicht beanstanden.
1. Etwaigen Verstößen gegen die Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (FFH-Richtlinie - FFH - RL - Abl. EG Nr. L 206) braucht der Senat nicht weiter nachzugehen. Zwar können sich enteignungsbetroffene Grundeigentümer auch auf die Missachtung von EU-Richtlinien berufen, allerdings nur wenn und soweit diese als objektives Recht anwendungsfähig und von den nationalen Behörden zu beachten sind.
BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 - 4 C 11.96 -, NVwZ 1999, 528.
Es gibt hier entgegen der Auffassung des Klägers keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Trasse Gebiete durchschneiden oder berühren könnte, die dem Schutz der FFH-Richtlinie unterfallen. Gemeldete FFH-Gebiete liegen im Trassenbereich nicht vor. Dass die Bundesrepublik Deutschland im Trassenbereich liegende Gebiete europarechtswidrig nicht gemeldet hätte, hat der Kläger weder substantiiert vorgetragen, noch legen dies die Verwaltungsvorgänge nahe.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs mehrfach bekräftigt, dass die FFH-Richtlinie den Mitgliedstaaten bei der Gebietsauswahl einen fachwissenschaftlichen Beurteilungsspielraum zugesteht. Welche Gebiete, in denen Lebensraumtypen i.S. des Anhangs I oder Arten i.S. des Anhangs II vorkommen, zu melden sind, ist nach Art. 4 Abs. 1 FFH-RL anhand der in Anhang III (Phase 1) festgelegten Kriterien zu bestimmen. Der Kriterienkatalog ist so formuliert, dass er im Einzelfall unterschiedliche fachliche Wertungen zulässt. Zwingend geboten ist eine Meldung nur dann, wenn das Gebiet die von der Richtlinie vorausgesetzten Merkmale aus fachwissenschaftlicher Sicht eindeutig erfüllt.
BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2003 - 4 A 59.01 -, DVBl. 2003, 1061, vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, BVerwGE 112, 140, und vom 27. Januar 2000 - 4 C 2.99 -, BVerwGE 110, 302.
Selbst Gebiete, die prioritäre Lebensraumtypen oder Arten aufweisen, müssen nicht zwingend gemeldet werden. Maßgebend sind auch insoweit die im Anhang in Phase 1 genannten Auswahlkriterien.
BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2003 - 4 A 59/01 -, DVBl. 2003, 1061.
In dem planfestgestellten 1. Bauabschnitt der B 7, der hier allein Streitgegenstand ist, liegen nach den Angaben der Planungsbehörde und dem Inhalt des Landschaftspflegerischen Begleitplans keine Gebiete mit Lebensräumen oder Tier- und Pflanzenarten im Sinne der Anhänge I und II der FFH-Richtlinie. Zwar wird im Planfeststellungsbeschluss (S. 82) erwähnt, dass entgegen der Darstellung in den Planunterlagen das Vorhaben den Quellsumpf des T. bach und das Schilfröhricht in nicht ausgleichbarer Weise beeinträchtigt, bei denen es sich um Biotope nach § 20c BNatSchG (a. F.) bzw § 62 LG NRW (a.F.) handelt. Der Biotopschutz nach nationalem Recht führt aber entgegen der Auffassung des Klägers nicht automatisch zur Anwendung der FFH-Richtlinie. Vielmehr kommt es - wie dargelegt - allein auf die Kriterien der Richtlinie an. Der Beklagte hat hierzu unwidersprochen ausgeführt, dass die geschützten Biotope keine "FFH-Qualität" aufweisen. Die Vorschläge der nach § 29 BNatSchG anerkannten Verbände zur Ausweisung FFH-tauglicher Landschaftsteile beträfen allein die in größerer Entfernung von der Trasse liegenden Bereiche des E. - und des O. , nicht aber den planfestgestellten Trassenbereich.
2. Sonstige Fehler bei der fernstraßenrechtlichen Abwägung, die offensichtlich waren und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind, können nicht festgestellt werden.
Gemäß § 17 Abs. 1 FStrG sind die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Die Überprüfung der von der Planfeststellungsbehörde getroffenen Entscheidung führt in bezug auf den Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis nach den von der höchstrichterlichen Rechtsprechung hierzu entwickelten Maßstäben
- vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 25. September 2002 - 9 A 5.02 -, m.w.N., und vom 8. Juni 1995 - 4 C 4.94 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 102 (S. 31) -
zu keinen im Grundsatz erheblichen Beanstandungen, die zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führen könnten (vgl. § 17 Abs. 6c FStrG).
a) Die vom Kläger bemängelte Trassenwahl für den 1. Bauabschnitt ist nicht zu beanstanden. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss enthält in seiner planerischen Entscheidung zu Gunsten der jetzigen Trassierung keine rechtserheblichen Mängel. Dabei hat das Gericht insbesondere nicht zu fragen, ob auch eine andere Trassenführung rechtlich zulässig gewesen wäre, oder gar durch eigene Ermittlungen ersatzweise zu planen und sich hierbei von Erwägungen einer "besseren" Planung leiten zu lassen.
BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 - 4 A 9.97 -, BVerwGE 107, 1 (10).
Daran gemessen geht die Rüge des Klägers, es gäbe Varianten, die einen größeren Entlastungseffekt für den innerstädtischen Verkehr erwarten ließen, da selbst aus dem Verkehrsentwicklungsplan 1996 folge, dass die N. Verkehrsprobleme nur mit einem innerstädtischen Verkehrsring gelöst werden könnten, ins Leere. Denn Gegenstand und Ziel der Planung ist die Errichtung einer Bundesfernstraße mit gegenüber einer Ortsdurchfahrt erleichterten Bedingungen für den weiträumigen Verkehr und der damit verbundenen Verbesserung des überregionalen Verkehrsablaufs (vgl. PFB S. 53), nicht aber die Lösung innerstädtischer Verkehrsprobleme, die durch den auf N. ausgerichteten Ziel- und Quellverkehr und die dortige, dem Zuständigkeitsbereich anderer Straßenbaulastträger zugeordnete Straßenführung entstehen. Eine Entlastung des innerstädtischen Verkehrsnetzes ist aus dem Blickwinkel des Vorhabenträgers nur legitimer Nebenzweck. Vor diesem Hintergrund wird im Planfeststellungsbeschluss (S. 54) auch zutreffend eingeräumt, dass allein die durch das Vorhaben bewirkte Verkehrsentlastung von etwa 25 % die Lebensqualität in der Innenstadt nicht hinreichend verbessern wird. Es bedürfe vielmehr flankierender Maßnahmen der im städtischen Verkehrsentwicklungsplan und im Schlussbericht des BSV B. der Untersuchungen zum Verkehrsentwicklungsplan aus Dezember 1993 aufgezeigten Art, um der neuen Straße soviel Verkehrsarbeit wie möglich zuzuweisen (sog. Sektorenmodell). Insoweit übersieht der Kläger, dass der von ihm zur Unterstützung seiner Argumentation benannte Inhalt des Verkehrsbedarfsplans allein auf die Verkehrsbedürfnisse N. abstellt und schon wegen dieser räumlich verengten Betrachtungsweise nicht Grundlage der Fernstraßenplanung sein kann. Aber auch inhaltlich ist die Kritik des Klägers insoweit nicht berechtigt. Denn nach den in den genannten Untersuchungen getroffenen Feststellungen führen im Zusammenhang mit dem Bau der Umgehungsstraße vorgenommene Veränderungen am innerstädtischen Straßennetz durchaus zu einer wesentlichen Entlastung heutiger Hauptverkehrsstraßen, sodass die B 7n zumindest auch einen nennenswerten Beitrag zur Verbesserung der innerstädtischen Verkehrsstruktur leisten kann.
Dass der Planungsträger sich bei der Trassenwahl maßgeblich auch am Bedarfsplan orientiert hat, stellt keinen Abwägungsfehler dar. Die gesetzliche Bedarfsfeststellung beansprucht für sich zwar keine strikte Verbindlichkeit, es versteht sich aber von selbst, dass die Behörde die gesetzgeberischen Wertungen, die im Bedarfsplan ihren Niederschlag gefunden haben, als Abwägungsbelang berücksichtigen darf. Denn mit der gesetzlichen Festlegung der Grobtrasse entsteht für den Planungsträger ein Zielkorridor, innerhalb dessen er das bestehende Verkehrsbedürfnis planerisch zu bewältigen hat. Eine Trassenführung, die wie hier mit der Nordumgehung dem Bedarfsplan entspricht, würde sich zur Erreichung des Planungsziels nur dann als ungeeignet erweisen, wenn sich im Planfeststellungsverfahren herausstellt, dass sie Nachteile mit sich bringt, die so schwer wiegen, dass demgegenüber selbst das gesetzlich festgestellte Verkehrsbedürfnis nicht gewichtig genug ist, um sie in der Abwägung zu überwinden.
BVerwG, Urteile vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, BVerwGE 112, 140 (154), und vom 20. Mai 1999 - 4 A 12.98 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 154.
Nachteile von solchem Gewicht hat der Kläger nicht aufgezeigt.
b) Gegen die schon vom Gesetzgeber mit der Ausweisung im Bundesfernstraßenbedarfsplan 1993 bis 1997 vorgegebene Abschnittsbildung sind rechtliche Bedenken nicht zu erheben. Sie entspricht den Anforderungen des § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG.
Die Rechtsfigur der planungsrechtlichen Abschnittsbildung stellt eine richterrechtliche Ausprägung des Abwägungsgebots dar. Ihr liegt die Erwägung zugrunde, dass angesichts vielfältiger Schwierigkeiten, die mit einer detaillierten Streckenplanung verbunden sind, die Planfeststellungsbehörde ein planerisches Gesamtkonzept häufig nur in Teilabschnitten verwirklichen kann. Die jeweilige Abschnittsbildung muss sich jedoch inhaltlich rechtfertigen lassen und ihrerseits das Ergebnis planerischer Abwägung sein. Darüber hinaus bedarf der planfestgestellte Streckenabschnitt vor dem Hintergrund der beabsichtigten Gesamtplanung der eigenen Planrechtfertigung. Daher muss der jeweilige Teilabschnitt eine insoweit selbständige Verkehrsfunktion besitzen. Mit dieser rechtlichen Bindung soll unter anderem gewährleistet werden, dass die Bildung von Teilabschnitten auch dann noch planerisch sinnvoll ist und bleibt, wenn sich - aus welchen Gründen auch immer - die Verwirklichung der Gesamtplanung verzögert oder schließlich ganz aufgegeben werden sollte.
Die damit angesprochene Gefahr des sog. Planungstorsos
- BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 - 4 A 9.97 -, BVerwGE 107, 1 (16) -
besteht bezogen auf den nachfolgenden 2. Streckenabschnitt von der L 403 bis zur B 7 im Osten N. nicht. Der planfestgestellte Abschnitt ist Teil einer Gesamtplanung, die im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen ihren Niederschlag gefunden hat. Das der Planfeststellung zugrunde liegende Gesamtkonzept lässt sich bei dem hier anzulegenden Prognosemaßstab
- vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, BVerwGE 112, 140 (154) -,
verwirklichen. Seine Umsetzung sieht sich also objektiv nicht vor unüberwindbare Hindernisse gestellt. Der planfestgestellte Abschnitt der B 7n besitzt eine eigenständige Verkehrsbedeutung, weil wegen der Verknüpfung B 7alt, L 239, L 156, L 403 eine Verbindung zum überregionalen Verkehrsnetz besteht und er mit seiner Entlastungswirkung zur Verbesserung der innerstädtischen Verkehrssituation beitragen wird. Es verbleiben trotz des gesetzten Zwangspunktes für die Fortführung der Straße nach den bisherigen Erhebungen - insbesondere dem Inhalt der Umweltverträglichkeitsstudie - für die Anschlussplanung auch keine unüberwindbaren Probleme.
c) Im Planfeststellungsbeschluss wurden die privaten Interessen des Klägers ausreichend berücksichtigt. Der Vorhabenträger hat insbesondere die Probleme bezüglich des Immissionsschutzes gegen Verkehrslärm abwägungsfehlerfrei gelöst. Die in der Klageschrift erhobene Rüge, die Berechnungen der Verkehrlärmimmissionen seien unrichtig, weil die angenommenen Verkehrsgeschwindigkeiten unrealistisch seien und selbst bei Aufbringung eines lärmmindernden Straßenbelags die Grenzwerte nur knapp oder überhaupt nicht durch aktive Maßnahmen gewährleistet werden könnten, geht fehl.
Der Schutz der (Wohn-)Bevölkerung vor Verkehrslärm ist ein Belang, dem eine Straßenplanung gemäß § 41 Abs. 1 BImSchG Rechnung zu tragen hat. Hiernach ist u.a. bei dem Bau öffentlicher Straßen unbeschadet des § 50 BImSchG sicherzustellen, dass durch diese keine schädlichen Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche hervorgerufen werden können, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind.
Der Beklagte hat das Problem des Verkehrslärms gesehen. Die erforderlichen Untersuchungen wurden durchgeführt und die sich hieraus ergebenden Konsequenzen gezogen.
Auf der Grundlage der Sechzehnten Verordnung zur Durchführung des Bundes- Immissionsschutzgesetzes (Verkehrslärmschutzverordnung - 16. BImSchV -) vom 12. Juni 1990 (BGBl. I S. 1036) in Verbindung mit den von dieser Verordnung in Bezug genommenen Richtlinien für den Lärmschutz an Straßen - Ausgabe 1990 (RLS-90) - wurde eine schalltechnische Untersuchung durchgeführt. Hiervon ausgehend ist der Beklagte den normativen Anforderungen der 16. BImSchV insoweit gerecht geworden, als er für die streitbefangenen Grundstücke berechnete Beurteilungspegel seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat. § 2 Abs. 1 der 16. BImSchV schreibt zum Schutz der Nachbarschaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche Immissionsgrenzwerte fest, die der Beurteilungspegel nicht überschreiten darf. Dieser Beurteilungspegel ist gemäß § 3 Satz 1 der 16. BImSchV nach der Anlage 1 der Verordnung zu berechnen. Er wird u.a. auf der Grundlage des prognostizierten durchschnittlichen Verkehrsaufkommens ermittelt. Die Immissionsgrenzwerte haben den Charakter von Mittelungspegeln, zu deren Wesensmerkmalen es gehört, dass der tatsächliche Lärmpegel zu bestimmten Zeiten höher, zu anderen Zeiten niedriger liegt. Da der Lärmschutz an Straßen sich somit nicht an möglichen Spitzenbelastungen, sondern nur an der vorausschätzbaren Durchschnittsbelastung auszurichten braucht, kann der Kläger mit seinem Argument der besonderen Lärmbelastungen durch Lkw in den Morgenstunden und Motorräder nicht durchdringen.
Vgl. BVerwG, Urteile 23. November 2001 - 4 A 46.99 -, NuR 2002, 353 (354), und vom 21. März 1996 - 4 A 10.95 -, NVwZ 1996, 1006, m.w.N.
Die für die streitbefangenen Grundstücke maßgeblichen Immissionsgrenzwerte ergeben sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 Satz 2 der 16. BImSchV. Die auf den Grundstücken des Klägers stehenden Wohnhäuser liegen in einem Wohngebiet. Die vom Beklagten zugrunde gelegten Immissionsgrenzwerte von 59 dB(A) am Tag und 49 dB(A) in der Nacht sind damit rechtlich nicht zu beanstanden.
Diese Immissionsgrenzwerte werden nicht überschritten. Nach der lärmtechnischen Berechnung, deren rechnerisches Ergebnis der Kläger nicht substantiiert in Frage gestellt hat, werden bei Berücksichtigung der in der "Verkehrsuntersuchung B 7n" aus dem Jahre 1991, neu berechnet für das Prognosejahr 2010, prognostizierten Verkehrsbelastung der Netzvarianten P2K und P3K Beurteilungspegel im Erd- bzw. Obergeschoss - das in der Tabelle der Anlage 10.2 der schalltechnischen Untersuchung angegebene zweite Obergeschoss existiert nach der unbestritten gebliebenen Auskunft des Beklagten vom 12. September 2003 nicht - des Hauses B. weg 5 von nur 53 bzw. 55 dB(A) am Tag und 45 bzw. 47 dB(A) in der Nacht erreicht. Die Beurteilungspegel im Erdgeschoss und im ersten Obergeschoss des Hauses C. weg 1 liegen mit 46 bzw. 48 dB(A) am Tag und 38 bzw. 40 dB(A) in der Nacht deutlich unter den zulässigen Immissionsgrenzwerten.
Nicht zu beanstanden ist bei dieser Berechnung die Auffassung des Beklagten, dass für die Benutzung eines lärmmindernden Straßenbelags bei der Lärmprognose ein Abschlag von 2 dB(A) vorgenommen werden darf. Neuere Untersuchungen belegen, dass jedenfalls mit dem "Splittmastixasphalt 0/8 und 0/11 ohne Absplittung" ein solcher Belag zur Verfügung steht, dessen dauerhafte Eignung bewiesen ist.
Vgl. dazu: Senatsurteil vom 29. August 2002 - 11 D 90/96.AK -, m.w.N.
Der Kläger rügt weiterhin, die Lärmprognose gehe von falschen, weil zu niedrigen Höchstgeschwindigkeiten aus. Dazu ist festzustellen, dass der Lärmprognose regelmäßig nur die zulässigen Höchstgeschwindigkeiten zugrunde zu legen sind, da nur die vom bestimmungsgemäßen Gebrauch der Straße herrührenden Immissionen Beachtung finden können. Soweit sich Kraftfahrer nicht an die Verkehrsregeln halten, hat dies nicht der Vorhabenträger zu verantworten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. November 2001 - 4 A 46.99 -, NuR 2002, 353 (354), und Beschluss vom 15. Juni 2000 - 4 B 38.00 -.
Obwohl der Kläger nach alledem mit seinem auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Hauptantrag nur zum Teil durchdringen konnte, war angesichts seiner in der mündlichen Verhandlung abgegebenen Prozesserklärung zum Rangverhältnis der gestellten Anträge über die Hilfsanträge nicht mehr zu befinden.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 und § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Der Kläger ist mit seinem Aufhebungsantrag zwar nicht durchgedrungen, er hat aber sein Rechtsschutzziel gleichwohl im Wesentlichen erreicht. Seinem Anliegen, das Vorhaben zu verhindern, wird insoweit Genüge getan, als der streitgegenständliche Planfeststellungsbeschluss bis zur etwaigen Behebung der Mängel nicht vollzogen werden darf. Die übrigen Nebenentscheidungen beruhen auf den §§ 162 Abs. 3, 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9a, 16a FStrG
§§ 162 Abs. 3, 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO
§ 17 FStrG
§ 20c BNatSchG
§ 19c BNatSchG
§ 4 FStrAbG
§ 78 VwVfG
§ 18 c FStrG
§
20c BNatSchG
§ 62 LG
§
29 BNatSchG
§ 50 BImSchG
§ 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG
§ 17 Abs. 6c Satz 2 FStrG
§ 1 Abs. 2 FStrAbG
§ 1 Abs. 1 FStrG
§ 1 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 1
FStrAbG
§ 4 Satz 1 FStrAbG
§ 4 Satz 2 FStrAbG
§ 1 Abs. 2 FStrG
§ 17 Abs. 7 Satz 1 FStrG
§ 77 Satz 1
VwVfG
§ 1 Abs. 1 Satz 1
FStrG
§ 17 Abs. 6 c
FStrG
§ 17 Abs. 6 c Satz 2
FStrG
§ 4 Abs. 5 LG
§ 4 Abs.
4 Satz 2 LG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 LG
§ 17 Abs. 6 c FStrG
§ 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG
§ 17 Abs. 6b FStrG
§ 17 Abs. 1 FStrG
§ 17 Abs. 6c FStrG
§ 41 Abs. 1 BImSchG
§ 2 Abs. 1 der
16. BImSchV
§ 2 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 Satz 2 der 16. BImSchV
§ 155 Abs. 1 Satz 3
VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 des
Fernstraßenausbaugesetzes
§ 3
Satz 1 der 16. BImSchV nach der Anlage 1 der Verordnung
Art. 20 Abs. 2, 74 Abs. 1 Nr. 22 GG
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG
Art. 14 GG
Art. 14 Abs. 3 GG
Art.
90 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 112, 140
BVerwGE 100, 388
NVwZ 1998, 616
NVwZ 1996, 261
NVwZ 1998, 1060
NVwZ-RR 2000, 253
NVwZ 2003, 485
BVerwGE 84, 123
NVwZ 1986, 834
BVerfGE 102, 167
BVerwGE 116, 254
NVwZ 1999, 528
BVerwGE 110, 302
BVerwGE 107, 1
NVwZ 1996, 1006
11 B 458/00
4 A
18.99
4 C 26.94
4 A 12.98
4 VR 3.97
4 C 4.94
4 C
4.94
4 C
3.95
2
BvR 2397/94
1 BvR 650/97
11 A 99.95
4 B 53.99
4 A 15.02
4 A 13.99
4 C 3.95
4 B 58.01
4 C 41.88
4 C 53.82
2 BvG 1/96
4 A
15.02
4 A 28.01
4 A 18.99
4 VR
3.97
23 D
32/96
11 D 90/96
4 C 11.96
4 A
59.01
4
A 18.99
4 C 2.99
4 A
59/01
9 A 5.02
4
C 4.94
4 A 9.97
4 A
46.99
4 A 10.95
4 A 46.99
4 B 38.00