Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-04-19, Aktenzeichen 4 K 3389/05
ECLI: ECLI:DE:VGD:2007:0419.4K3389.05.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom 21. Juli 2005 verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 12. November 2004 auf Erteilung eines Planfeststellungsbeschlusses für die Herstellung eines Gewässers durch die Gewinnung von Sand und Kies in der Stadt X, G1, Flur 8, Flurstücke 2 tlw., 3 tlw., 4 tlw., 5 tlw., 11, 13 tlw., 76 tlw., 124 tlw., 206, 207, 208, 226 tlw. und 227 tlw., Flur 26, Flurstücke 4, 11 tlw., 12 tlw., 17, 18, 19, 21, 22, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 162, 163, 164 tlw., 165 tlw., 166 tlw., 167 tlw., 189, 190, 225, 229, 232 tlw., 252, 271 tlw., 285 tlw., 286 tlw., 287, 288 tlw., 289 tlw., 328, 329, 345 tlw., 346, 362 tlw. und 363 tlw. sowie Flur 27, Flurstücke 1 tlw., 2 tlw., 14 tlw., 15, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 160, 161, 166 tlw., 168 tlw., 169 tlw., 170, 171, 178 tlw., 179, 180, 181, 182, 183 tlw., 184, 191 und 192 („Erweiterung H") unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist ein Unternehmen zur Gewinnung und zum Vertrieb von Kies und Sand. Sie betreibt im Stadtgebiet der Stadt X auf der linken Rheinseite des Xer Rheinbogens zwischen den Ortsteilen C und H1 genehmigter bzw. zugelassener Weise befristet bis zum 31. Dezember 2015 auf einer Fläche von etwa 105 ha eine Nassabgrabung mit angeschlossener Kiesaufbereitungsanlage („Abgrabung Q/H2").
Die Klägerin beabsichtigt die Erweiterung um drei Teilflächen in westlicher, nordöstlicher und südöstlicher Richtung im Umfang von weiteren ca. 153 ha einschließlich Randstreifen und der von dem Vorhaben betroffenen Flächen der bereits genehmigten Abgrabung. Mit Ausnahme der Böschungsflächen der bestehenden Abgrabung werden die drei Erweiterungsflächen intensiv ackerbaulich genutzt. Auf einer Nettoabbaufläche von ca. 90 ha sollen über einen Zeitraum von weiteren 19 Jahren in 18 Abbauabschnitten 27,1 Mio. t. Kies und Sand gewonnen werden mit anschließender, sich insgesamt über drei Jahre erstreckender Rekultivierung. Nach Rückbau der technischen Förderanlagen und nach Abschluss der Herrichtung des Geländes soll ein zusammenhängender grundwassergespeister See verbleiben.
Die Abgrabungs- und Erweiterungsflächen liegen außerhalb von Landschaftsschutz- und Naturschutzgebieten, die sie - ebenso wie ein FFH- Meldegebiet - im Westen, Norden und Osten umgeben.
Sie lagen innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Bezirksregierung E zum Erlass einer Veränderungssperre zur Sicherung der Planung zur Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für das Einzugsgebiet einer Wassergewinnungsanlage im H2 für die Wasserverbund O GmbH (Wasserwerksbetreiber) vom 20. März 2002 - Amtsblatt für den Regierungsbezirk E vom 28. März 2002, Nr. 13 -, befristet auf 3 Jahre (im Folgenden: Veränderungssperre). In den Urteilen vom 16. August 2004 - 4 K 2972/01-, - 4 K 3243/02 - und - 4 K 3944/02 - vertrat das erkennende Gericht die Auffassung, die Verordnung wäre wegen Verstoßes gegen § 7 Satz 1 BauGB unwirksam.
Der Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen (1995) stellt die Abgrabungs- und Erweiterungsflächen als „Freiraum mit Grundwasservorkommen" innerhalb einer „Ballungsrandzone" dar. Der mit Erlass des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen vom 12. Oktober 1999 genehmigte Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E (GEP 1999) stellt die Fläche des genehmigten Vorhabens und die Erweiterungsfläche zeichnerisch und textlich als „allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich" mit der Freiraumfunktion „Grundwasser- und Gewässerschutz" dar. Im Kapitel 3.10 Wasserwirtschaft enthält er dazu unter „Ziel 1" u. a. die folgenden textlichen Darstellungen:
„1 Alle genutzten Wasservorkommen sind zu erhalten. Vorhandene Grundwasserbelastungen müssen saniert werden.
2. Die noch weitgehend unbeeinträchtigten, für die Trinkwassergewinnung geeigneten Bereiche sollen von Nutzungen freigehalten werden, die zu einer Gefährdung der Trinkwassergewinnung nach Menge und Beschaffenheit führen können."
Unter „Ziel 2" enthält er u. a. die folgenden textlichen Darstellungen:
„1 Die dargestellten Bereiche für den Grundwasser- und Gewässerschutz sind vor Nutzungen zu schützen, die die Gewässerbeschaffenheit beeinträchtigen können. ...
2 Daher sollen in den Bereichen für den Grundwasser- und Gewässerschutz ... keine Nassabgrabungen sowie grundwassergefährdende Trockenabgrabungen mehr zugelassen werden."
Die Fläche des genehmigten Nassauskiesungsvorhabens stellte er zugleich als Freiraumbereich für die zweckgebundene Nutzung „Sicherung und Abbau oberflächennaher Bodenschätze" mit der Folgenutzung „Oberflächengewässer" dar. Im Kapitel 3.12 Rohstoffgewinnung enthielt er dazu unter „Ziel 1" u. a. die folgenden textlichen Darstellungen:
„1 Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (Abgrabungsbereiche) sichern die Rohstoffversorgung unter besonderer Berücksichtigung des Rohstoffsbedarfs, der Begrenztheit bestimmter Vorkommen und der dauerhaft-umweltgerechten Raumentwicklung.
2 Der Gewinnung von Bodenschätzen kommt in diesen Bereichen bei der Abwägung mit anderen Nutzungsansprüchen ein erhöhtes Gewicht zu. ...
4 Abgrabungen sind nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen. ...
6 Innerhalb der Bereiche für die Sicherung und den Abbau von Bodenschätzen ist die angestrebte Folgenutzung als landesplanerisches Ziel dargestellt. ..."
Im Hinblick auf die im Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - OVG NRW - vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 - vertretene Auffassung, es wäre nicht sichergestellt, dass sich in den im GEP 1999 festgelegten Abgrabungsbereichen die Gewinnung von Bodenschätzen gegenüber entgegenstehenden Belangen durchsetzen würde, fasste der Regionalrat des Regierungsbezirks E am 8. Juli 2004 den Beschluss, im Zuge der 32. Änderung des GEP 1999 Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 2 Satz 1 wie folgt zu fassen:
„In den zeichnerisch dargestellten Bereichen für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (BSAB) ist deren Abbau zu gewährleisten; die Inanspruchnahme für andere Zwecke ist auszuschließen, soweit sie mit der Rohstoffgewinnung nicht vereinbar sind."
Zugleich beschloss er, die zugehörige Erläuterung Nr. 2 zu ergänzen und die zeichnerische Darstellung der Fläche des genehmigten Nassauskiesungsvorhabens für die zweckgebundene Nutzung „Sicherung und Abbau oberflächennaher Bodenschätze" aufzuheben. Die beschlossene 32. Änderung des GEP wurde dem Ministerium zur Genehmigung vorgelegt.
Der Flächennutzungsplan der Stadt X stellt die Fläche des genehmigten Nassauskiesungsvorhabens als Fläche für Abgrabungen mit der Folgenutzung Wasserfläche und umgebende Grünfläche/Parkanlage dar, die Flächen der beabsichtigten Erweiterung als Flächen für die Landwirtschaft.
Unter dem 12. November 2004 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Erteilung eines Planfeststellungsbeschlusses für die beabsichtigte Erweiterung („Erweiterung H"). Wegen der Einzelheiten wird auf die Antragsschrift und den Inhalt der zugehörigen Teile „Technische Beschreibung" nebst Anlagen (Teil I), „Umweltverträglichkeitsstudie" nebst Anhang und Anlagen (Teil II), „FFH- Verträglichkeitsstudie" nebst Anhang und Anlagen (Teil III) und „Landschaftspflegerischer Begleitplan" nebst Anlagen (Teil IV) Bezug genommen.
Der Beklagte beteiligte die Träger öffentlicher Belange. Insbesondere die Bezirksregierung E nahm mit Schreiben vom 16. Dezember 2004 im Wesentlichen dahin Stellung, dem Erweiterungsvorhaben stünde die Veränderungssperre vom 20. März 2002 entgegen und es widerspräche den Zielen der Raumordnung und Landesplanung, weil es nicht in einem Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze und zudem in einem Bereich für den Grundwasser- und Gewässerschutz läge.
Mit Ordnungsbehördlicher Verordnung vom 21. Februar 2005 zum Erlass einer Verlängerung der Veränderungssperre verlängerte die Bezirksregierung E deren Geltungsdauer um ein Jahr - Amtsblatt für den Regierungsbezirk E vom 24. März 2005, Nr. 12 -.
Nach Anhörung der Klägerin lehnte der Beklagte den Antrag auf Planfeststellung mit Versagungsbescheid vom 21. Juli 2005 („Erweiterung H2") - Gz.: 00-0/00.00.00 - mit der Begründung ab, das Verbot der Erweiterung von Abgrabungen nach § 2 Abs. 3 der Veränderungssperre vom 20. März 2002 stünde dem Erweiterungsvorhaben als zwingender Versagungsgrund entgegen.
Am 26. Juli 2005 wurde die ministerielle Genehmigung der 32. Änderung des GEP 1999 veröffentlicht (GN NRW Nr. 30 vom 26. Juli 2005, Seite 683).
Am 29. Juli 2005 hat die Klägerin Klage erhoben.
Im Amtsblatt für den Regierungsbezirk E vom 12. April 2007 Nr. 15 ist ab Seite 160 die Ordnungsbehördliche Verordnung der Bezirksregierung E vom 5. April 2007 zur Festsetzung des Wasserschutzgebietes für das Einzugsgebiet der künftigen Wassergewinnungsanlage H2 der Wasserverbund O GmbH (WVO) - Wasserschutzgebietsverordnung H2 - verkündet worden. Nach ihrem § 13 Abs. 1 tritt diese Verordnung eine Woche nach ihrer Verkündung im Amtsblatt für den Regierungsbezirk E in Kraft.
Zur Klagebegründung macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, sie habe einen Anspruch auf Neubescheidung, weil dem Erweiterungsvorhaben nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung keine zwingenden Versagungsgründe entgegenstünden. Insbesondere die Veränderungssperre sei von Anfang unwirksam gewesen und im Übrigen inzwischen außer Kraft getreten. Die Wasserschutzverordnung H2 sei noch nicht in Kraft getreten. Auch der GEP 1999 stelle keinen zwingenden Versagungsgrund dar. Insbesondere die Darstellung eines Wasserreservegebiets sei ebenso wenig ein Ziel der Raumordnung wie die Nichtdarstellung der Vorhabenfläche als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberirdischer Bodenschätze. Wegen der Klagebegründung im Einzelnen wird auf die klägerischen Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.
Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom 21. Juli 2005 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 12. November 2004 auf Erteilung eines Planfeststellungsbeschlusses für die Herstellung eines Gewässers durch die Gewinnung von Sand und Kies in der Stadt X, G1, Flur 8, Flurstücke 2 tlw., 3 tlw., 4 tlw., 5 tlw., 11, 13 tlw., 76 tlw., 78 tlw., 80 und 86, Flur 25, Flurstücke 115, 116 tlw., 117 tlw., 123 tlw., 124 tlw., 206, 207, 208, 226 tlw. und 227 tlw., Flur 26, Flurstücke 4, 11tlw., 12 tlw., 17, 18, 19, 21, 22, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 162, 163, 164 tlw., 165 tlw., 166 tlw., 167 tlw., 189, 190, 225, 229, 232 tlw., 252, 271 tlw., 285 tlw., 286 tlw., 287, 288 tlw., 289 tlw., 328, 329, 345 tlw., 346, 362 tlw. und 363 tlw. sowie Flur 27, Flurstücke 1 tlw., 2 tlw., 14 tlw., 15, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 160, 161, 166 tlw., 168 tlw., 169 tlw., 170, 171, 178 tlw., 179, 180, 181, 182, 183 tlw., 184, 191 und 192 („Erweiterung H") unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und macht insbesondere unter Bezugnahme auf eine Stellungnahme der Bezirksregierung E vom 28. April 2006 geltend, dem Vorhaben stünden weiterhin Ziele der Raumordnung entgegen.
Wegen des Sach- und Streitstandes im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge über das Planfeststellungsverfahren Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Verpflichtungsklage auf Neubescheidung der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ist begründet. Der Versagungsbescheid des Beklagten ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin insoweit in ihren Rechten ( § 113 Abs. 5 VwGO).
Rechtsgrundlage für das klageweise verfolgte Bescheidungsbegehren der Klägerin ist § 31 Abs. 2 WHG.
Ein Vorhaben wie dasjenige der Klägerin, Kies und Sand unter dauerhafter Freilegung des Grundwassers abzubauen, bedarf als Ausbau eines Gewässers der Planfeststellung.
Das von der Klägerin beabsichtigte Abgrabungsvorhaben ist nach § 31 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 WHG in Verbindung mit § 100 LWG NRW zulassungsbedürftig; denn die Gewinnung von Bodenschätzen - hier von Kies und Sand - mittels Herstellung oder Erweiterung eines auf Dauer bestehen bleibenden Grundwassersees stellt einen planfeststellungsbedürftigen Gewässerausbau im Sinne der vorgenannten Vorschriften auch dann dar, wenn es sich bei der Herstellung des Gewässers um eine nicht erstrebte Nebenfolge handelt.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -, Urteile vom 10. Februar 1978 - 4 C 25.75 - BVerwGE 55, 220, 223 und vom 18. Mai 1990 - 7 C 3.90 - BVerwGE 85, 155, 156.
Sofern die Planfeststellung nicht aus Gründen des zwingenden Rechts unzulässig ist und deshalb versagt werden muss, schließt die behördliche Befugnis zur Planfeststellung die Befugnis zur planerischen Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange und damit einen planerischen Gestaltungsspielraum auch dann ein, wenn das Vorhaben - wie hier - ausschließlich im privaten Interesse liegt. Steht der Zulassung eines privatnützigen Vorhabens kein zwingender Versagungsgrund entgegen, der mittels planerischer Abwägung nicht überwindbar ist, hat der Träger des Vorhabens einen Rechtsanspruch darauf, dass die Behörde über seinen Planfeststellungsantrag ohne zu seinen Lasten gehende Abwägungsfehler entscheidet.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 - und 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.
Ein solcher Rechtsanspruch der Klägerin ist gegeben, weil dem Erweiterungsvorhaben als Gegenstand des vorliegenden Planfeststellungsantrages weder unter dem im angegriffenen Bescheid herangezogenen Gesichtspunkt noch in sonstiger nach derzeitiger Erkenntnislage in Betracht zu ziehender Hinsicht ein zwingender Versagungsgrund entgegensteht.
1. Aus dem materiellen Wasserrecht ergeben sich keine zwingenden Versagungsgründe.
a)
Das Verbot der Erweiterung von Abgrabungen und Erdaufschlüssen aus § 2 Abs. 3 der Veränderungssperre vom 20. März 2002 in ihrer Fassung vom 21. Februar 2005 steht dem Vorhaben nicht entgegen.
Abgesehen davon, dass die Veränderungssperre wegen Verstoßes gegen § 7 Satz 1 BauGB nicht wirksam hat in Kraft treten können -
vgl. dazu i. E. Urteile der erkennenden Kammer vom 16. August 2004 - 4 K 2972/01 -, - 4 K 3243/02 - und - 4 K 3944/02 - -,
ist die mit der Verordnung der Bezirksregierung E vom 21. Februar 2005 um ein Jahr verlängerte Geltungsdauer inzwischen nach § 36a WHG abgelaufen.
b)
Auch unter sonstigem wasserwirtschaftlichem Blickwinkel ist ein zwingender Versagungsgrund wegen einer Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit nach §§ 31 Abs. 5 Satz 3; 6 Abs. 1 WHG nicht gegeben.
Zwar liegen die Erweiterungsflächen nach gegenwärtigem Erkenntnisstand jedenfalls wohl weitgehend im räumlichen Geltungsbereich der durch die Wasserschutzverordnung H festgesetzten Wasserschutzzone III a, aber die Verordnung ist nach der Sach- und Rechtslage im hier maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht in Kraft. Nach ihrem § 13 Abs. 1 tritt diese Verordnung eine Woche nach ihrer Verkündung am 12. April 2007 im Amtsblatt für den Regierungsbezirk E in Kraft und damit mit Ablauf des 19. April 2007, denn bei der Berechnung der Wochenfrist nach §§ 14 Abs. 1 Satz 1 LWG NRW; 12 und 34 Satz 1 OBG NRW wird der Tag der Verkündung nicht mitgerechnet.
Vgl. zur vergleichbaren früheren Rechtslage PrOVG, Urteil vom 16. Juni 1938 - IV. C. 76/37 -, PrOVGE 102, 259, 260; Rietdorf/Heise/Böckenförde/Strehlau, Ordnungs- und Polizeirecht in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2. Auflage, § 36 Rdnr. 3.
Die Frage, ob und inwieweit es das Wohl der Allgemeinheit im vorliegenden Fall erfordert, das Grundwasser im hier anstehenden Bereich im Interesse einer - hier allein in Betracht zu ziehenden - künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen, kann sich im Hinblick auf die zeichnerische Darstellung der Erweiterungsflächen als „allgemeiner Freiraum und Agrarbereich" mit der Freiraumfunktion „Grundwasser- und Gewässerschutz" in Blatt L 4304 der Übersichtskarte des GEP 1999 in Verbindung mit textlichen Darstellungen unter Kapitel 3.10 Wasserwirtschaft stellen; auf einen zwingenden Versagungsgrund nach §§ 31 Abs. 5 Satz 3; 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG vor dem Hintergrund des § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG führt sie im hier maßgeblichen Zeitpunkt jedoch nicht. Eine sich aufdrängende, unvermeidbare und durch Auflagen oder andere Maßnahmen einer Körperschaft des öffentlichen Rechtes nicht zu verhütende oder auszugleichende Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit in der Form einer Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung (vgl. § 6 Abs. 1 WHG) steht jedenfalls nicht fest. Dazu trägt der Beklagte substanziiert auch nichts vor. Ohne Geltung einer den Gewässerschutz konkretisierenden Norm ist es die Aufgabe der planfeststellenden Abwägung, Art und Umfang der Beeinträchtigung zu ermitteln, zu bewerten, mit anderen Allgemeinwohlbelangen zu vergleichen und, auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten, zu entscheiden, ob die künftige Wasserversorgung das Vorhaben verträgt oder ob das nicht der Fall ist.
2.
Dem Erweiterungsvorhaben stehen keine zwingenden Versagungsgründe landschaftsschutz- oder naturschutzrechtlicher Natur entgegen.
Verbote auf der Grundlage von § 34 LG NRW greifen nicht ein. Die Erweiterungsflächen liegen nicht innerhalb eines festgesetzten Landschaftsschutzgebietes oder festgesetzten Naturschutzgebietes.
Soweit die Erweiterungsflächen die im Landschaftsplan des Kreises Wesel nach §§ 16 und 18 LG NRW dargestellten Entwicklungsziele Nr. 5.3.56, 5.3.58, 5.3.59 und 5.3.60 im Westen und Nr. 5.3.104 im Osten über die Anpflanzung von Baumreihen bzw. Gehölzstreifen betreffen, führen diese Darstellungen nicht auf einen zwingenden Versagungsgrund.
Soweit Entwicklungsziele in Landschaftsplänen dargestellt sind, sind diese bei der Planfeststellung nicht strikt zu beachten. Entwicklungsziele sollen bei allen behördlichen Maßnahmen im Rahmen der dafür geltenden gesetzlichen Vorschriften „berücksichtigt" werden (§§ 16 Abs. 2 Satz 4; 18; 33 Abs. 1 LG NRW). Eine strikte Verbindlichkeit beinhaltet ein solches Berücksichtigungsgebot nicht.
So OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 - auf S. 17 des Entscheidungsabdrucks.
c)
Die gesetzlichen Bestimmungen über den Einfluss von Belangen von Natur und Landschaft auf die Vorhabenzulassung ergeben ebenfalls keinen strikten Versagungsgrund.
Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung der §§ 18 bis 20 BNatSchG bzw. 4 bis 6 LG ergänzt die fachrechtlichen Zulassungsvoraussetzungen.
Ob ein Vorhaben zulassungsfähig ist, muss, auch wenn es die Merkmale eines Eingriffs im Sinne des Naturschutzrechts erfüllt, zunächst anhand der materiellen Vorgaben der fachrechtlichen Vorschriften geprüft werden. Soweit darin die Berücksichtigung der Belange von Natur und Landschaft vorgesehen sind, ergeben diese keinen strikten Versagungsgrund, sondern gehen in die Abwägung - hier im Rahmen der Prüfung der Vorhabenzulassung nach § 31 Abs. 2 WHG - ein.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. März 1997 - 4 C 10.96 -, BVerwGE 104, 144 - 153 = NuR 1997, 404, 405 und vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, BVerwGE 112, 140 - 166 = NuR 2001, 216 - 224; OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.
Erst wenn sich das Vorhaben nach diesen rechtlichen Maßgaben als zulassungsfähig erweist, hat die Zulassungsbehörde nach § 20 Abs. 2 BNatSchG bzw. § 6 Abs. 1 Satz 1 LG NRW im Benehmen mit der Landschaftsbehörde die zusätzlichen Anforderungen nach der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung zu prüfen. Diese Eingriffsregelung ist dem fachgesetzlichen Zulassungstatbestand „aufgesattelt" mit dem Ziel, den Vorschriften des Fachrechts ein auf die Bedürfnisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege zugeschnittenes Folgenbewältigungsprogramm zur Seite zu stellen. Der Verursacher wird nicht daran gehindert, den Eingriff vorzunehmen. Ihm wird - vorbehaltlich einer spezifisch naturschutzrechtlich begründeten Untersagung nach §§ 19 Abs. 3; 20 Abs. 2 BNatSchG bzw. §§ 4a Abs. 4; 6 Abs. 1 Satz 1 LG NRW bei mangelnder Ausgleichbarkeit der durch den Eingriff verursachten Beeinträchtigung von Natur und Landschaft - indessen die Verpflichtung auferlegt, den in der Eingriffsregelung bezeichneten Unterlassungs- und Handlungsgeboten nachzukommen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. März 1997 - 4 C 10.96 -, BVerwGE 104, 144 - 153 = NuR 1997, 404, 405 und vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, BVerwGE 112, 140 - 166 = NuR 2001, 216 - 224.
Dies gilt in vergleichbarer Weise, soweit es sich hier um einen umweltverträglichkeitsprüfungspflichtigen Gewässerausbau nach § 31 Abs. 2 Satz 4 WHG in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 und Anlage 1 Nr. 13.15 UVPG handelt, denn die Umweltverträglichkeitsprüfung als unselbstständiger Verfahrensbestandteil nach § 2 Abs. 1 Satz 1 UVPG zielt nach § 11 UVPG auf die zusammenfassende Darstellung der Umweltauswirkungen des Vorhabens sowie der Vermeidungs-, Verminderungs- , Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen als Grundlage einer von der Zulassungsbehörde vorzunehmenden Bewertung, die ihrerseits bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens - „nur" - berücksichtigt werden muss (§ 12 UVPG).
d)
Es bestehen auch keine greifbaren tatsächlichen Anhaltspunkte für das Vorliegen eines zwingenden Versagungsgrundes nach § 48 d Abs. 4 LG NRW im Hinblick auf die Nachbarschaft der Erweiterungsflächen zum gemeldeten Europäischen Vogelschutzgebiet „O1" (DE-0000-000) und zum gemeldeten FFH-Gebiet „O2" (DE- 0000-000).
Voraussetzung dafür wäre nach der vorgenannten Vorschrift, dass nach dem Ergebnis der Prüfung der Verträglichkeit des Erweiterungsvorhabens es zu erheblichen Beeinträchtigungen der vorgenannten Gebiete in ihren für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann. Nach dem Ergebnis der zum Antrag eingereichten FFH-Verträglichkeitsstudie Bl. 19 bis 25 kommt es auch bei Berücksichtigung von Summationswirkungen durch den Kiesabbau „N" im Per Rheinbogen nicht zu Beeinträchtigungen der Erhaltungs- und Entwicklungsziele des Vogelschutzgebietes „O1", wobei das FFH-Gebiet aus den in der Studie Bl. 18 dargelegten nachvollziehbaren Gründen keine separate Betrachtung erfordert hat.
Der Beklagte hat die fachgerechte Erstellung der Studie nicht bezweifelt. Sonstige Anhaltspunkte für eine mangelnde Tragfähigkeit sind nicht ersichtlich.
3.
Ein zwingender Versagungsgrund folgt hier auch nicht aus dem Bauplanungsrecht.
Im Außenbereich gelegene Nassauskiesungsvorhaben größeren Umfangs - hier mit einer Fläche von insgesamt mehr als 200 ha einschließlich des bereits genehmigten Betriebsumfangs - unterfallen nach § 29 Abs. 1 BauGB grundsätzlich dem Anwendungsbereich der §§ 30 bis 37 BauGB und gehören wegen ihrer Standortgebundenheit zu den nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB im Außenbereich privilegiert zulässigen Anlagen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.
Allerdings führen weder die Darstellungen im Flächennutzungsplan nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB noch - insoweit insbesondere im Hinblick auf eine Ausweisung von Vorhaben der in Rede stehenden Art an anderer Stelle - die öffentlichen Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB und die Ziele der Raumordnung nach § 35 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BauGB im vorliegenden Fall zur zwingenden bauplanungsrechtlichen Unzulässigkeit, weil die Anwendbarkeit dieser Vorschriften nach § 38 Satz 1 BauGB ausgeschlossen ist.
Das Vorhaben der Klägerin ist eines von überörtlicher Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift.
Das Tatbestandsmerkmal der „überörtlichen Bedeutung" eines planfeststellungsbedürftigen Vorhabens umschreibt die Voraussetzungen, unter denen die städtebaulichen gemeindlichen Belange keine unabdingbare Verbindlichkeit beanspruchen, sondern lediglich zu berücksichtigen sind, und ist damit unter maßgeblicher Berücksichtigung der bezweckten Rechtsfolge auszulegen. Sinn und Zweck des § 38 Satz 1 BauGB ist es, die materiellen Zulässigkeitsanforderungen an ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben von der strikten Verbindlichkeit der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitskriterien zu lösen. Diese Kriterien, namentlich die gemeindlichen planerischen Vorstellungen und Festsetzungen, sollen wegen der für eine Planfeststellung eigentümlichen Abwägung aller Belange, wobei deren Gewicht Rechnung zu tragen ist, im Rahmen der Zulassung nicht isoliert für sich den Ausschlag geben.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 1988 - 4 C 22.87 -, ZfW 1989, 26 und OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.
Ob die Zulassung von Vorhaben überörtlicher Bedeutung zwingend insbesondere von der Beachtung der Ziele der Raumordnung abhängt, kann sich nur nach dem jeweiligen Fachplanungsrecht und dem Raumordnungsgesetz richten. Dieses bestimmt in § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG, dass Ziele der Raumordnung von öffentlichen Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten sind. Dies gilt nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 und 2 ROG auch für Planfeststellungen und für Genehmigungen mit der Rechtswirkung der Planfeststellung über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen sowohl öffentlicher Stellen als auch von Personen des Privatrechts.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 7 B 92.03 -, NVwZ 2004, 1240, 1241 (vorgehend OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -).
Die überörtlichen Bezüge eines Vorhabens, die den tragenden Grund für das Zurücktreten der gemeindlichen Planung gegenüber der Fachplanung bilden, gehen im Allgemeinen damit einher, dass das Vorhaben auf Grund seiner Auswirkungen einen planerischen Koordinationsbedarf hervorruft, der wegen der gebotenen Einbeziehung der Planungen mehrerer Gemeinden oder überörtlicher Planungen sachgerecht allein auf einer gemeindeübergreifenden, mithin überörtlichen, Planungsebene zu bewältigen ist.
Darauf könnte hier die Zuständigkeit des Beklagten hindeuten.
Es kann hier dahinstehen, ob statt anhand der konkreten Wirkungen des Vorhabens die örtliche von der überörtlichen Fachplanung auf Grund einer typisierenden Betrachtungsweise abzugrenzen ist, bei der schon die nicht- gemeindliche, überörtliche Planungszuständigkeit, die durch ein Fachplanungsgesetz begründet ist, die überörtliche Bedeutung des Vorhabens indiziert.
Vgl. dazu dies andeutend BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 7 B 92.03 -, NVwZ 2004, 1240, 1241.
Jedenfalls liegt bei Maßgabe der jeweiligen konkreten Gegebenheiten eine überörtliche Bedeutung auch dann vor, wenn sich das in Rede stehende Vorhaben - wie hier - zwar nur auf das Gebiet einer Gemeinde erstreckt, sodass die indizielle Bedeutung einer Überschreitung von Gemeindegrenzen -
vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 7 B 92.03 -, NVwZ 2004, 1240, 1241 -
nicht zum Tragen kommt, aber die Nassabgrabung wegen ihrer Größe und ihres Standortes im Hinblick auf die Vielzahl sonstiger vergleichbarer Vorhaben dieser Art im Kreis- und Regierungsbezirk, die zum Teil bereits durchgeführt worden sind oder seitens der Abgrabungsindustrie noch beabsichtigt sind, einen die Gemeindegrenzen überschreitenden planerischen Koordinationsbedarf hervorruft, der von der Regionalplanung sowie dem Abgrabungskonzept des Kreises schon aufgegriffen worden ist.
Das Vorhaben der Klägerin mit einer Gesamtfläche von über 200 ha berührt dementsprechend in starkem Maße überörtliche planerische Gesichtspunkte und wirkt sich so über die spezifischen gemeindlichen Bezüge zur Stadt X hinaus auf sonstige Gemeinden aus. Es wirft gerade wegen der aus der Häufung gleich gelagerter Projekte im Kreis X erwachsenden und planerisch zu bewältigenden Konflikte einen Planungsbedarf auf, der interessengerecht allein mit den Mitteln der Bauleitplanung der Stadt X nicht zu befriedigen ist, sondern gemeindeübergreifende Lösungen verlangt. Bestätigt wird das dadurch, dass die im GEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereiche an einem überörtlichen Bedarfsdeckungskonzept ausgerichtet sind und dass im Zuge der Erarbeitung des GEP 1999 die Standorte gerade von Reservegebieten für Abgrabungen auf gegenläufige und mithin auszugleichende Interessen der jeweils betroffenen Gemeinden gestoßen sind. Städtebauliche Belange sind daher (lediglich) nach § 38 Satz 1 letzter Halbsatz BauGB zu berücksichtigen und die betroffene Gemeinde im Planfeststellungsverfahren zu beteiligen. Dies ist hier geschehen.
4.
Zwingende Versagungsgründe ergeben sich hier auch nicht aus den Zielen der Raumordnung nach Maßgabe der für den Vorhabenstandort einschlägigen Darstellungen im GEP 1999 in der Fassung seiner 32. Änderung.
Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nrn. 1 und 2 ROG in der Fassung vom 18. August 1997 ist auch die wasserrechtliche Planfeststellung zu Gunsten eines privaten Vorhabenträgers grundsätzlich an die Beachtung der Ziele der Raumordnung gebunden.
So BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 7 B 92.03 -, NVwZ 2004, 1240, 1241.
Zugunsten der Klägerin greift nicht ein, dass nach §§ 5 Abs. 4 Satz 1; 4 Abs. 5 ROG in der vor dem 18. August 1997 geltenden Fassung eine strikte Zielbindung planfeststellungsbedürftiger Vorhaben von privaten Trägern grundsätzlich ausschied, weil diese Ziele - vorbehaltlich einer ausnahmsweisen Beilegung einer Außenwirkung der Ziele durch die für das Entscheidungsprogramm maßgeblichen Vorschriften im raumordnungsrechtlichen Einzelfall - nur von öffentlichen Stellen bei Planungen und anderen Maßnahmen zu beachten waren.
Vgl. zur alten Rechtslage OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.
§§ 5 Abs. 4 Satz 1; 4 Abs. 5 ROG in der vor dem 18. August 1997 geltenden Fassung sind hier nach der Überleitungsvorschrift in § 23 Abs. 1 ROG nicht mehr anwendbar, weil der streitgegenständliche Planfeststellungsantrag im November 2004 gestellt worden ist.
Nach § 23 Abs. 1 ROG sind die vorgenannten Vorschriften alter Fassung auch weiterhin anzuwenden, wenn mit der Einleitung, Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung einer raumbedeutsamen Planung oder Maßnahme vor dem 1. Januar 1998 begonnen worden ist.
Darauf, dass mit der Erarbeitung des GEP 1999 im November 1996 begonnen worden ist, kommt es insoweit nicht an; denn § 23 Abs. 1 ROG bezieht sich ausschließlich auf die unmittelbar geltenden Vorschriften des ROG, insbesondere auf den Abschnitt 1 dieses Gesetzes, also die §§ 1 bis 5 ROG, die sich mit den Rechtswirkungen raumordnerischer Darstellungen befassen. Die Überleitungsvorschrift bezieht sich hingegen nicht auf den Abschnitt 2 des Gesetzes, der verfahrensrechtliche Vorgaben für die Aufstellung von landesrechtlichen Raumordnungsplänen enthält. Mit den raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in § 23 Abs. 1 ROG sind deshalb u. a. die Planfeststellungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG gemeint. Ist demnach das in Rede stehende Planfeststellungsverfahren vor dem 1. Juli 1998 eingeleitet worden, richten sich die Rechtswirkungen dargestellter Ziele der Raumordnung nach dem bisherigen Recht. Andernfalls kommt die Neufassung zur Anwendung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 7 B 92.03 -, NVwZ 2004, 1240, 1241f; OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 20 A 1612/04 - unter Aufgabe der im Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 - vertretenen Auffassung, es sei insoweit auf die Aufstellung der landesrechtlichen Raumordnungspläne abzustellen.
Die hier in Rede stehenden Darstellungen im GEP 1999 können indessen keine nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 2 ROG beachtlichen zwingenden Versagungsgründe beinhalten, weil es ihnen an der Eigenschaft von „Zielen der Raumordnung" im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG fehlt. Sie stellen nur „Grundsätze der Raumordnung" im Sinne der §§ 2 und 3 Nr. 3 ROG dar, d. h. allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen.
Die Bedeutung von Grundsätzen der Raumordnung erschöpft sich darin, dass sie Direktiven für nachfolgende Abwägungsentscheidungen enthalten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, DVBl. 251, 252
Bei „Zielen der Raumordnung" im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG handelt es demgegenüber um verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums.
Den Zielen kommt die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine abschließende Abwägung zwischen den durch die Grundsätze verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen wider. Sie sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab für eine weitere Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe wie etwa einem Planfeststellungsverfahren, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung. Die planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen lassen, sind verbindlich und einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe nicht zugänglich.
Die zeichnerische und textliche Darstellung der Erweiterungsflächen im GEP 1999 als „allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich" stellt kein Ziel der Raumordnung dar.
Als „allgemeine Freiraum- und Agrarbereiche", in denen nach Kapitel 2.2 Ziel 1 nr. 1 GEP 1999 die landwirtschaftliche Nutzungsfähigkeit der landwirtschaftlich genutzten Flächen zu erhalten ist, sind alle Flächen dargestellt, die nicht als Waldbereiche, Gewässer, Freiraumbereiche mit besonderen Funktionen, Siedlungsräume oder Verkehrsinfrastrukturflächen festgelegt sind. Bezogen auf die Vorhabenfläche mangelt es der Darstellung an der für einen Zielcharakter hinreichenden Konkretheit. Eine besondere Situation für die Landwirtschaft oder sonstige Gegebenheiten, die die Darstellung als hinreichend konkretisierten Ausdruck einer über den allgemeinen Regelungsgehalt des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB hinausgehenden spezifischen Funktionszuweisung zur landwirtschaftlichen Nutzung erscheinen lassen könnten, ist weder in dem Ziel selbst noch in den zugehörigen Erläuterungen dargetan.
So OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -.
Die überlagernde Darstellung der Freiraumfunktion „Grundwasser- und Gewässerschutz" in Verbindung mit den textlichen Darstellungen unter Kapitel 3.10 Wasserwirtschaft Ziel 1 Nr. 2, wonach die noch weitgehend unbeeinträchtigten, für die Trinkwassergewinnung geeigneten Bereiche von Nutzungen freigehalten werden sollen, die zu einer Gefährdung der Trinkwassergewinnung nach Menge und Beschaffenheit führen können, und unter Kapitel 3.10 Wasserwirtschaft Ziel 2 Nrn. 1 und 2 GEP 1999, wonach die dargestellten Bereiche für den Grundwasser- und Gewässerschutz vor Nutzungen zu schützen sind, die die Gewässerbeschaffenheit beeinträchtigen können (Nr. 1), und in diesen Bereichen keine Nassabgrabungen mehr zugelassen werden sollen (Nr. 2), führt nicht zu einer abweichenden Bewertung als verbindliches Ziel der Raumordnung.
Es fehlt diesen Aussagen des GEP 1999 ebenfalls an der erforderlichen Zielqualität.
Vgl. dazu schon Urteil der Kammer vom 30. Oktober 2003 - 4 K 4657/99 - unter 5.2.3 bis 5.2.3.4 der Entscheidungsgründe.
aa)
Das Erweiterungsvorhaben der Klägerin soll in einem im GEP 1999 dargestellten Bereich „Grundwasser- und Gewässerschutz" verwirklicht werden.
Die in der Übersichtskarte zum GEP 1999 (= Erläuterungskarte 8) in dunkelblau hervor gehobenen Bereiche entsprechen inhaltlich der violett-quer gestreiften Markierung „Freiraum 2. d) dd): Grundwasser- und Gewässerschutz" gemäß der dem GEP 1999 im Maßstab 1:50.000 anliegenden „Übersicht der Kartenblätter und Legende". Aus der die Übersichtskarte 8 Wasserwirtschaft konkretisierenden Karte L 0000 X (im Maßstab 1:50.000) ergibt sich, dass die violett-quer gestreifte Markierung im hiesigen Bereich H1 des Xer Rheinbogens die Vorhabenfläche erfasst.
Bei dieser Darstellung des GEP 1999 handelt es sich um die Ausweisung eines zukünftig möglichen Wasserschutzgebietes.
Bestehende Wasserschutzgebiete werden in der o.a. Übersichtskarte (i.M. 1.200.000) durch die Abkürzung „WG" als Wassergewinnungswerke namentlich aufgeführt, während die hier einschlägige Darstellung namentlich nicht qualifizierte Flächen betrifft. Die Darstellung der Bereiche für den Grundwasser- und Gewässerschutz konkretisiert gemäß der Erläuterung 1 zu Kapitel 3.10 Ziel 2 GEP 1999 diejenigen Grundwasservorkommen, die der öffentlichen Wasserversorgung dienen oder in absehbarer Zeit dafür herangezogen werden sollen (Hervorhebung durch die Kammer). Erfasst die Darstellung sowohl bestehende als auch geplante Wasserschutzgebiete und werden bestehende Wasserschutzgebiete namentlich aufgeführt, so ergibt der Umkehrschluss, dass es sich bei den namentlich nicht benannten Flächen um zukünftig geplante Wasserschutzgebiete im Sinne der Erläuterung handelt. Damit korrespondiert die Aufzählung der „letzten großen, noch ungenutzten (Hervorhebung durch die Kammer) zusammenhängenden Wasservorkommen" unter Satz 3 der Erläuterung Nr. 11 zu Kapitel 3.10. Ziel 1 GEP 1999. Dort heißt es:
„Das Wasserdargebot im Regierungsbezirk ist begrenzt. Fast alle nutzbaren Grundwasservorkommen sind erschlossen und mit Wasserrechten belegt. Lediglich in den Gebieten C1, Y/X1/N1 und H1 sowie I1 befinden sich die letzten großen, noch ungenutzten zusammenhängenden Grundwasservorkommen von überregionaler Bedeutung. Die Gebiete Y/X1/N1 und H1 schließen außerdem noch Gewinnungsmöglichkeiten für Rhein-Uferfiltrat ein" (Hervorhebung durch die Kammer).
Aus der Belegenheit der Vorhabenfläche in einem im GEP 1999 dargestellten Bereich „Grundwasser- und Gewässerschutz" für ein zukünftiges noch auszuweisendes Wasserschutzgebiet ergibt sich kein zwingender, eine Abwägung im Wege der Planfeststellung entbehrlich machender Versagungsgrund.
Aus der Belegenheit der Vorhabenfläche in dem Bereich „Grundwasser- und Gewässerschutz" folgt zunächst nicht, dass das Vorhaben der Klägerin unter analoger Anwendung einer Muster-Wasserschutzgebietsverordnung, wie sie zukünftig festgesetzt werden könnte, zwingend verboten ist. Es gelten vielmehr nur die landesplanerischen Ziele (GEP 1999, Kapitel 3.10. Ziel 2, Erläuterung Nr. 9).
Eine Unvereinbarkeit mit Kapitel 3.10 Ziel 1 Nr. 1 GEP 1999 liegt nicht vor, weil es nicht um ein bereits genutztes Wasservorkommen geht.
bb)
Aus den weiteren vorgenannten Zielen unter Kapitel 3.10 Wasserwirtschaft ergeben sich keine zwingenden Versagungsgründe.
Das Vorhaben der Klägerin berührt Kapitel 3.10, Ziel 1 Nr. 2, wonach „die noch weitgehend unbeeinträchtigten, für die Trinkwassergewinnung geeigneten Bereiche ... von Nutzungen freigehalten werden (sollen), die zu einer Gefährdung der Trinkwassergewinnung nach Menge und Beschaffenheit führen können". Ferner berührt das Vorhaben Kapitel 3.10 Ziel 2 Nr. 1, wonach „die dargestellten Bereiche für den Grundwasser- und Gewässerschutz ... vor Nutzungen zu schützen (sind), die die Gewässerbeschaffenheit beeinträchtigen können."
Diesen Aussagen des GEP 1999, soweit es sich um Bereiche für noch nicht konkret genutzte Wassergewinnungsanlagen handelt, mangelt es jedoch an der erforderlichen Zielqualität, weil sich der Begründung des GEP 1999 nicht entnehmen lässt, dass es sich dabei um eine konkrete, nach abschließender Abwägung des Plangebers festgestellte Schutzbedürftigkeit der vorsorglich für den Gewässerschutz dargestellten Flächen handelt.
Aus der Erläuterung Nr. 1 zu Kapitel 3.10 des GEP 1999 ergibt sich, dass es - abgesehen von einzelnen, hier nicht betroffenen Bereichen - keine akuten Mengenprobleme im Regierungsbezirk E gibt. Nach den Erläuterungen unter Nr. 3 und Nr. 10 erfolgt die Sicherung geeigneter Grundwasservorkommen weniger aus Mengen-, als aus Qualitätsproblemen, die damit den Anlass für die vorbeugende Darstellung von Grundwasser- und Gewässerschutzbereichen gegeben haben. Diese Qualitätsprobleme ergeben sich wiederum aus einer Vielzahl von Gründen, wobei als hauptsächlicher Grund (Erläuterung Nr. 4) die hohe Nitratbelastung auf Grund der intensiven landwirtschaftlichen Bodennutzung benannt wird. Hierbei handelt es sich jedoch um einen variablen, beeinflussbaren Faktor. Wie in Nr. 6 weiter erläutert, konnte der Ende der 80er-Jahre noch gegebene übermäßige Eintrag von Düngemitteln (als wesentlicher Grund der hohen Nitratbelastung) durch intensive Beratung seitens der Landwirtschaftskammer in wasserwirtschaftlichen Kooperationen reduziert werden. Dementsprechend sind die Gebiete C1, Y/X1/N1 und H1 sowie I1 auch nur als Reserveflächen für den Wasserschutz dargestellt. Eine abschließende Abwägung ihrer Schutzbedürftigkeit fehlt.
In Ermangelung des Zielcharakters dieser Darstellungen muss die Prüfung der Frage, ob die Zulassung des Erweiterungsvorhabens der Klägerin zu einer Gefährdung der Trinkwassergewinnung nach Menge und Beschaffenheit führen (Ziel 1 Nr. 2) bzw. die Gewässerbeschaffenheit beeinträchtigen (Ziel 2 Nr. 1) kann, der Abwägung dieser Belange im Planfeststellungsverfahren vorbehalten bleiben. Ob die Zulassung des Vorhabens der Klägerin zu einer derart konkreten Gefährdung im Bereich H1 führen kann, bedarf der Prüfung im Einzelfall. Dies steht nicht etwa bereits deshalb fest, weil Nassabgrabungen in den Schutzzonen I bis IIIa von Wassergewinnungsanlagen, so sie ausgewiesen wären, regelmäßig ausgeschlossen sind. Soweit der GEP 1999 zukünftig geplante Wasserschutzzonen darstellt, prognostiziert er lediglich, ohne die wasserrechtlichen Erhebungen über Erforderlichkeit und Reichweite einer zukünftigen Wasserschutzgebietsausweisung vorwegzunehmen.
Auch Kapitel 3.10 Ziel 2 Nr. 2, 6. Spiegelstrich GEP 1999 ist mangels Zielcharakter kein zwingender Versagungsgrund zu entnehmen. Allerdings ist darin bestimmt, das in den Bereichen für Grundwasser- und Gewässerschutz keine Nassabgrabungen mehr zugelassen werden sollen.
Das Vorhaben der Klägerin stellt eine Nassabgrabung in einem für Grundwasser- und Gewässerschutz reservierten Bereich des GEP 1999 dar. Daraus ergibt sich jedoch kein zwingender, eine Planfeststellung von vornherein ausschließender Versagungsgrund, weil die Formulierung „sollen" kein striktes Hindernis begründet, sondern ein Regel-Ausnahmeverhältnis bezeichnet, mithin die Möglichkeit der Abweichung immanent enthält. Wie sich aus diversen anderen Zielen des GEP 1999 ergibt, verwendet der Plangeber in den Zielen sowohl die Formulierung „soll/sollen" als auch die Formulierung „sind/ist". Zum Beispiel im Kapitel 3.3 „Schienenwege" wird für verschiedene Ziele sowohl mit dem Begriff „sollen" als auch mit dem Begriff „sind/ist" gearbeitet. (Ziel 1: „soll/sollen", Ziel 2: „sind", Ziel 3: „sind", Ziel 4: „soll"). Unterscheidet der Plangeber des GEP daher die Verben „ist/sind" und „sollen", so verwendet er das Verb „sollen" ersichtlich im Sinne der gefestigten verwaltungsrechtlichen Rechtsprechung zum Regelungsgehalt von „Soll-Vorschriften", wonach mit dem Begriff eine Bindung für den Regelfall mit der Möglichkeit einer Abweichung für den atypischen Fall begründet wird.
Allerdings wird durch den Umstand, dass der Plangeber einem bestimmten Belang keinen absoluten Vorrang einräumt, die etwaige Zielqualität der entsprechenden Darstellung nicht notwendig in Frage gestellt. Dem für eine Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung ist genügt, wenn die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Dies ist nicht gleichbedeutend mit einem Höchstmaß an Stringenz. Der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene schonen. Von einer Zielfestlegung kann freilich dann keine Rede mehr sein, wenn die Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende Abwägung noch nicht vorwegnimmt. Erhält der Adressat der Regelung die Möglichkeit, sich durch eine eigene Abwägungsentscheidung ohne landesplanungsbehördliche Beteiligung über die landesplanerische Abwägung hinwegzusetzen, so widerspricht dies der Konzeption des ROG, das Zielabweichungen zwar zulässt, die Entscheidung hierüber aber unter den in § 11 ROG genannten Voraussetzungen den Landesplanungsbehörden zuweist. Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer „verbindlichen Vorgabe" im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erfüllen, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit (vgl. § 3 Nr. 2 ROG) selbst festlegt. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind.
So BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, DVBl. 2004, 251, 252f.; OVG NRW, Urteil vom 6. Juni 2005 - 10 D 145/04.NE -, BauR 2005, 1577, 1581 (Centro Oberhausen).
Weil bei Soll-Vorschriften immer die Möglichkeit der Abweichung auf Grund atypischer Umstände des Einzelfalles besteht, enthält Kapitel 3.10 Ziel 2 Nr. 2, 6. Spiegelstrich GEP 1999 nach den vorstehenden Grundsätzen nur ein - möglicherweise gewichtiges - Abwägungselement, jedoch keine zwingende Aussage zur Unzulässigkeit von Nassauskiesungsvorhaben, weil der GEP 1999 insoweit die atypischen Sachverhalte tatbestandlich nicht ansatzweise in der erforderlichen Weise so bestimmt, dass für die nachgeordnete Ebene kein Abwägungsspielraum mehr verbleibt, sondern die dort zu treffende Entscheidung nur noch nachvollziehenden Charakter hat.
Die Prüfung der Möglichkeit eines atypischen Sachverhaltes hinsichtlich des Vorhabens der Klägerin, mit dem Kapitel 3.10 Ziel 2 Nr. 2, 6. Spiegelstrich GEP 1999 überwunden werden kann, muss deshalb der Abwägung im Planfeststellungsverfahren vorbehalten bleiben.
Auch die Aussage unter Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP 1999, wonach Abgrabungen „nur" innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen sind, führt nicht auf einen zwingenden Versagungsgrund.
Die Vorhabenflächen liegt außerhalb der zeichnerisch ausgewiesenen Abgrabungsbereiche. Der sich hieraus ergebende Widerspruch zu Nr. 4 Satz 1 hat gleichwohl nicht auf einer der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten Stufe zwingend die Ablehnung des Planfeststellungsantrages zur Folge.
Dieser Darstellung ist keine der planerischen Abwägung im Planfeststellungsverfahren vorgelagerte, die Versagung zwingend gebietende Ausschlusswirkung für Vorhaben außerhalb der Abgrabungsbereiche beigelegt. Der in Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP 1999 verwendete Begriff „nur" ist nicht im Sinne von „ausnahmslos und immer", sondern im Sinne von „regelmäßig" zu verstehen mit der Folge, dass die Verbindlichkeit der Aussage, was die Ablehnung der Planfeststellung von Abgrabungsvorhaben aus mittels Abwägung von vornherein nicht abdingbaren Rechtsgründen angeht, eingeschränkt wird. Dies folgt aus der zugehörigen im Zuge der 32. Änderung des GEP 1999 überarbeiteten Erläuterung Nr. 5, in der von der Möglichkeit einer durch private Interessen des Eigentümers bestimmten Ausnahme von der Ausschlusswirkung in atypisch gelagerten Fällen gesprochen wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 20 A 1612/04 -.
Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selber zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen. Allerdings muss der Plangeber dann neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit (vgl. § 3 Nr. 2 ROG) selbst festlegen. Erst dann handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, DVBl. 2004, 251, 253 (s. o.).
Es kann offen bleiben, ob die textlichen Festsetzungen unter Kapitel 3.12 „Rohstoffgewinnung/Bodenschätze haushälterisch nutzen" Ziel 1 Nr. 2 des GEP 1999 in der Fassung seiner 32. Änderung die Belange der Abgrabungsunternehmen innerhalb eines Bereichs für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze in einer Weise verstärken, die dem Zielcharakter der Planaussage genügt.
Vgl. Urteil der erkennenden Kammer vom 30. März 2006 - 4 K 4265/04 - unter Abschnitt A, 2.1; offen gelassen in OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 20 A 1612/04 - auf Seite 32 des Entscheidungsabdrucks.
Diese Positivwirkung der geänderten Fassung von Kapitel 3.12, Ziel 1 Nr. 2 erfasst die Ausschlusswirkung von Ziel 1 Nr. 4 nicht, dessen Wortlaut seit Inkrafttreten des GEP 1999 unverändert geblieben ist. Denn zum einen werden in der zugehörenden Erläuterung Nr. 5 hauptsächlich Umstände benannt, die keine Ausnahme begründen sollen, und zum anderen räumt der Plangeber insoweit der nachgeordneten Ebene einen Abwägungsspielraum ein, indem in der Erläuterung ausgeführt wird, über die Möglichkeit einer durch private Interessen des Eigentümers bestimmten Ausnahme sei „bei der abschließenden Abwägung im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens" zu befinden; Ausnahmen seien in atypisch gelagerten Fällen möglich, die anhand der besonderen Umstände des Einzelfalls zu ermitteln seien.
Aus den Hinweisen zu einer möglichen atypischen Fallgestaltung in der Erläuterung Nr. 5 zu Kapitel 3.12, Ziel 1 Nr. 4 in der Fassung der 32. Änderung des GEP 1999 lässt sich zudem entnehmen, dass diese Änderung keine eigene und abschließende Abwägung der beteiligten Belange einschließlich derjenigen der Grundeigentümer vorangegangen ist. Die Erläuterung beruft sich vielmehr zur Eingrenzung dessen, was überhaupt als atypischer Ausnahmefall gewertet werden kann, auf das ursprüngliche Verfahren bei der Erarbeitung des GEP, auf die seinerzeitige Anmeldung von Abgrabungswünschen durch die Abgrabungsunternehmen und auf die Entscheidung darüber, die genannten Bereiche in der GEP aufzunehmen oder sie unberücksichtigt zu lassen. Dass Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 bei der ursprünglichen Aufstellung des GEP 1999 eine der berührten privaten Belange umfassend einbeziehende Abwägung zugrund lag, ließ sich jedoch seinerzeit nicht feststellen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -, Seite 42 des Entscheidungsabdrucks.
Mit einem die Erläuterungen ergänzenden Hinweis darauf, dass seinerzeit die Unternehmer die potenziellen Abgrabungsflächen anmelden konnten und diese dann teilweise in den GEP-Entwurf übernommen worden sind und teilweise nicht, ist dieser Mangel nicht geheilt. Das beschreibt lediglich das - ohnehin bekannte - damalige Verfahren, belegt aber nicht, in welcher Weise die Interessen der Unternehmen damals oder heute individuell und im Vergleich zu konkurrierenden Belangen bewertet worden sind. Dieser Teil der Abwägung bleibt nach wie vor dem Planfeststellungsverfahren vorbehalten, zumindest bei der Beantwortung der Frage, ob private Belange bei der Auswahl eines bestimmten Abgrabungsbereiches ein derartiges Gewicht haben, dass von einer Ausnahmelage auszugehen ist.
Nach der vorstehenden Sach- und Rechtslage im hier maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ist der Beklagte zur Neubescheidung unter Eintritt in die Abwägung verpflichtet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 709 Sätze 1 und 2 ZPO, diejenige über die Zulassung der Berufung im Hinblick auf die rechtsgrundsätzliche Bedeutung des GEP 1999 für die Beurteilung sonstiger (Nass-)Abgrabungen im Regierungsbezirk E -
vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 20 A 1612/04 -
aus §§ 124 Abs. 1 und 2 Nr. 3; 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 31 Abs. 5 Satz 3; 6 Abs. 1 WHG
§§ 14 Abs. 1 Satz 1 LWG
§§ 31 Abs. 5 Satz 3; 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG
§§ 16 und 18 LG
§§ 16 Abs. 2 Satz 4; 18; 33 Abs. 1 LG
§§ 18 bis 20 BNatSchG
§§ 19 Abs. 3; 20 Abs. 2
BNatSchG
§§ 4a Abs. 4; 6 Abs. 1 Satz 1 LG
§§ 30 bis 37 BauGB
§§ 5 Abs. 4 Satz 1; 4 Abs. 5
ROG
§§ 5 Abs. 4 Satz 1; 4 Abs. 5 ROG
§§ 1 bis 5 ROG
§§ 2 und 3 Nr. 3 ROG
§§ 167 VwGO, 709 Sätze 1 und 2 ZPO
§§ 124 Abs. 1 und 2 Nr. 3; 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 100 LWG
§ 36a WHG
§ 34 LG
§ 11 UVPG
§ 11 ROG
§ 7 Satz 1 BauGB
§ 31 Abs. 2 WHG
§ 31 Abs. 2
Satz 1 und Abs. 3 WHG
§ 19 Abs.
1 Nr. 1 WHG
§ 6 Abs. 1 WHG
§ 20 Abs. 2 BNatSchG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 LG
§ 31 Abs. 2 Satz 4
WHG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 UVPG
§ 48 d Abs. 4 LG
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 35 Abs. 3
Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB
§ 38 Satz 1 BauGB
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 und 2 ROG
§ 38 Satz 1 letzter Halbsatz BauGB
§ 4 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nrn. 1 und 2 ROG
§ 23 Abs. 1 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 2 ROG
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 35 Abs. 2 und 3
BauGB
§ 3 Nr.
2 ROG
§ 3 Nr. 2
ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 55, 220, 223
BVerwGE 85, 155, 156
BVerwGE 104, 144
BVerwGE 112, 140
NVwZ 2004, 1240, 1241
NVwZ 2004,
1240, 1241
4 K 2972/01
4 K
3243/02
4 K 3944/02
20 A 4257/99
4 C 25.75
7 C 3.90
20 A 1945/99
20 A
4257/99
4 C 10.96
4 A 18.99
4 C 22.87
7 B 92.03
20 A 1612/04
4 CN 20.02
4 K 4657/99
10 D 145/04
4 K 4265/04