Bundesverwaltungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Vorlagebeschluss vom 2016-06-23, Aktenzeichen 2 C 1/15
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2016:230616B2C1.15.0

Tenor:
Das Verfahren wird ausgesetzt.
Dem Bundesverfassungsgericht wird die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes vom 28. April 2014 - BbgHG - (GVBl. I Nr. 18) gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstößt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I
Der Kläger ist zum Kanzler einer Universität in Brandenburg bestellt und für die sechsjährige Dauer dieser Bestellung zum (Landes-)Beamten auf Zeit ernannt. Er begehrt die Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit.
Der 1954 geborene Kläger trat 1984 in die Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen ein, wurde 1988 Beamter auf Lebenszeit und nach seinem Wechsel in den Dienst des Landes Brandenburg 1997 zum Abteilungsdirektor (Besoldungsgruppe B 2) befördert. Ab Juli 2004 wurde er beim Finanzministerium im Amt eines Ministerialrats verwendet.
Nachdem der Kläger auf seine Bewerbung für die Stelle des Kanzlers der ... Universität ... (...) - der Rechtsvorgängerin der Beigeladenen - ausgewählt war, ordnete ihn das Ministerium der Finanzen mit Wirkung ab Januar 2005 an die ... ab. Im März 2005 bestellte der Präsident der ... den Kläger zum Kanzler der Hochschule. Zugleich wurde der Kläger von der Ministerin für Wissenschaft, Forschung und Kultur im Namen des Landes Brandenburg unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit für die Dauer von sechs Jahren zum Kanzler der ... ernannt und unter Übertragung dieses Amtes in eine Planstelle der Besoldungsgruppe B 2 eingewiesen. Das Ministerium der Finanzen teilte dem Kläger im Juli 2005 mit, dass er wegen seiner Ernennung zum Beamten auf Zeit mit Ablauf des 28. Februar 2005 kraft Gesetzes aus dem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit entlassen sei.
Mit an den Präsidenten der ... gerichtetem Schreiben vom 4. Juni 2010 beantragte der Kläger die erneute, unbefristete Bestellung zum Kanzler; zur Begründung berief er sich auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 28. Mai 2008 zur Unzulässigkeit einer Verbeamtung auf Zeit bei Führungsämtern. Der Präsident der ... bestellte den Kläger daraufhin mit Schreiben vom 1. Juli 2010 ab 1. März 2011 erneut zum Kanzler "ohne Einschränkungen, soweit zulässig". Zugleich leitete er den Antrag des Klägers an das Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kultur weiter mit der Bitte um Bestätigung der Fortführung bzw. erneuten Begründung des Beamtenverhältnisses. Das Ministerium lehnte es mit Schreiben vom 12. August 2010 ab, die Bestellung zum Kanzler zu bestätigen. Es forderte den Präsidenten auf, die Stelle auszuschreiben und ein Auswahlverfahren durchzuführen, und wies darauf hin, dass eine unbefristete Bestellung zum Kanzler unzulässig sei. Mit weiterem Schreiben vom 4. Oktober 2010 beantragte der Kläger beim Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kultur die Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit ab März 2011.
Nach Ausschreibung der Stelle und Durchführung eines Auswahlverfahrens gab der Präsident der ... mit Verfügung vom 26. Oktober 2010 die erneute Bestellung des Klägers zum Kanzler zum 1. März 2011 bekannt. Mit Wirkung vom 1. März 2011 ernannte ihn die Ministerin für Wissenschaft, Forschung und Kultur erneut unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit für die Dauer von sechs Jahren zum Kanzler der .... Der Kläger wurde wiederum unter Übertragung dieses Amtes in eine Planstelle der Besoldungsgruppe B 2 eingewiesen.
Nach Errichtung der ... Universität ... - der jetzigen Beigeladenen - mit Wirkung vom 1. Juli 2013 und Änderung des Brandenburgischen Besoldungsgesetzes ernannte die Ministerin für Wissenschaft, Forschung und Kultur den Kläger am 26. Juli 2013 unter Fortdauer des Beamtenverhältnisses auf Zeit zum Kanzler der ... Universität .... Zugleich wurde ihm unter Fortdauer des Beamtenverhältnisses auf Zeit bis zum Ende seiner Amtszeit mit Ablauf des 28. Februar 2017 dieses Amt übertragen und er mit Wirkung vom 1. Juli 2013 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe B 3 eingewiesen.
Das Verwaltungsgericht hat die vom Kläger erhobene (Untätigkeits-)Klage, mit der er ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit als Kanzler der ... anstrebt, mit Urteil vom 21. April 2011 abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die hiergegen gerichtete Berufung des Klägers mit Urteil vom 13. November 2014 zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Einem Anspruch auf Umwandlung des Beamtenverhältnisses oder zumindest auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hierüber stünden die Regelungen in § 67 Abs. 2 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes (BbgHG) - wonach der vom Präsidenten für eine Amtszeit von sechs Jahren zu bestellende Kanzler in ein Beamtenverhältnis auf Zeit zu berufen ist, wenn er aus einem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bestellt wurde - entgegen.
§ 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG sei auf den Kläger anwendbar, auch wenn er für seine zweite Amtszeit nicht aus einem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit, sondern aus einem Beamtenverhältnis auf Zeit bestellt worden sei. lm Hinblick auf die Regelung des § 67 Abs. 2 Satz 4 Halbs. 2 BbgHG, nach der erneute Bestellungen möglich seien, beanspruchten die Vorschriften über die Bestellung und das Dienstverhältnis des Kanzlers nicht nur für die erstmalige, sondern auch für jede weitere Bestellung Geltung, sodass es bei einem ursprünglich aus dem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bestellten Kanzler dabei bleibe, dass auch nachfolgende Amtszeiten jeweils in einem Beamtenverhältnis auf Zeit ausgeübt würden.
Die Frage der Verfassungsmäßigkeit dieser Norm sei entscheidungserheblich. Im Falle ihrer Verfassungswidrigkeit müsste zumindest das Hilfsbegehren auf Neubescheidung Erfolg haben. Wäre § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG nichtig, fehlte es an der von § 121 Abs. 1 LBG BB geforderten gesetzlichen Grundlage für die Ernennung zum Beamten auf Zeit, sodass entsprechend der Regel des § 4 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG das Amt an einen aus dem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bestellten Kanzler nur in diesem Beamtenverhältnis übertragen werden könnte.
§ 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG sei nicht verfassungswidrig. Zwar gehöre zu den hergebrachten Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums das Lebenszeitprinzip. Allerdings habe es stets auch Ausnahmen vom Grundsatz der lebenszeitigen Übertragung der statusrechtlichen Ämter gegeben, so bei kommunalen Wahlbeamten und sog. politischen Beamten. Für das Amt des Hochschulkanzlers sei zwar weder ein eigenständiger hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums noch eine traditionsgemäß anerkannte Ausnahme vom Lebenszeitprinzip festzustellen. Die Begründung eines Beamtenverhältnisses auf Zeit sei aber nach der Ausgestaltung des Kanzleramtes im Brandenburgischen Hochschulgesetz zulässig.
Die Begründung eines Beamtenverhältnisses auf Zeit sei durch Besonderheiten des Sachbereichs gerechtfertigt. Die streitige Regelung betreffe mit dem Amt des Hochschulkanzlers ein hervorgehobenes, allein dem Präsidenten nachgeordnetes Führungsamt innerhalb der Selbstverwaltungskörperschaft und beschränke sich damit auf einen eng begrenzten Ausnahmebereich. Die dienstrechtliche Ausgestaltung folge der hochschulrechtlichen Vorgabe einer Amtszeit, die sich ihrerseits unter Berücksichtigung der speziellen Aufgabenverteilung innerhalb der Hochschule als sachgerecht erweise.
Die die Begrenzung der Amtszeit rechtfertigenden Gründe ließen sich aus dem Regelungszusammenhang des Brandenburgischen Hochschulgesetzes ableiten, insbesondere aus dem Macht- und Kompetenzgefüge zwischen Präsident und Kanzler. Der Landesgesetzgeber habe in dem Hochschulgesetz 1999 eine monokratische Leitungsstruktur festgeschrieben und die Stellung des Präsidenten insgesamt - auch im Verhältnis zum Kanzler - gestärkt. Die späteren Hochschulgesetze hätten an dieser Entscheidung festgehalten. Danach sei der Präsident neben den in der Grundordnung bestimmten weiteren Organen zentrales Hochschulorgan, leite die Hochschule in eigener Zuständigkeit und Verantwortung und vertrete sie nach außen. Er sei für alle Aufgaben der Hochschule zuständig, soweit das Gesetz nichts anderes bestimme. Ihm sei der Kanzler als Leiter der Verwaltung der Hochschule und Beauftragter für den Haushalt nachgeordnet.
Diese Macht- und Aufgabenverteilung setze notwendig ein enges Vertrauensverhältnis zwischen Präsident und Kanzler voraus. Der mit weitreichender Gestaltungsmacht ausgestattete Präsident sei für die Umsetzung seiner Vorgaben und Konzepte durch die Verwaltung der Hochschule auf die Loyalität des Kanzlers als Verwaltungsleiter angewiesen. Umgekehrt bedürfe aber auch der Kanzler für die Wahrnehmung seiner Leitungsaufgaben des Vertrauens des Präsidenten. Er könne sein Amt nur in Übereinstimmung mit den grundlegenden Zielen der Hochschulleitung erfolgreich ausüben. Die Begrenzung seiner Amtszeit diene der Sicherung dieses Vertrauensverhältnisses, indem sie den ungewollten Ausbau einer einseitigen Machtstellung des Kanzlers verhindere und einen personellen Wechsel ermögliche, wenn ein vertrauensvolles Miteinander nicht mehr möglich sei. Die unbefristete Bestellung des Kanzlers begründe bei turnusgemäß wechselnden Präsidenten die Gefahr eines Präsident-Kanzler-Konflikts, wenn Letzterer kraft seiner langjährigen Erfahrung und besseren Sachkenntnis am Präsidenten "vorbei regiere". Die übereinstimmende (wenn auch nicht synchron laufende) Amtszeit vermeide eine solche Verfestigung der Stellung des Kanzlers. Sie führe zu einem ausgewogenen Kräfteverhältnis von Präsident und Kanzler, sichere das Fortbestehen des Vertrauensverhältnisses und erweise sich damit als geeignet, das mit ihr verfolgte Ziel zu erreichen.
Zweifel an der Erforderlichkeit der Regelung bestünden nicht. Zwar könnte im Konfliktfall ein Kanzler nach allgemeinen beamtenrechtlichen Regelungen im Wege der Abordnung oder Versetzung - eine Umsetzung scheide mangels eines anderen gleichwertigen Dienstpostens an der Hochschule aus - von seinem Amt abgezogen werden. Dies wäre jedoch in der Praxis mangels freier vergleichbarer Ämter außerhalb der Hochschule nur sehr eingeschränkt möglich.
Bestätigt werde dieses Ergebnis durch Parallelen zwischen dem Amt des Kanzlers und den vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Referenzgruppen der kommunalen Wahlbeamten und der politischen Beamten. Das Kanzleramt weise - trotz aller Unterschiede in der Ausgestaltung - Elemente auf, die auch für die historisch anerkannten Ausnahmen charakteristisch seien.
Bezogen auf die Gruppe der kommunalen Wahlbeamten bestünden Übereinstimmungen zwischen den Ämtern des Beigeordneten und des Kanzlers, die jeweils eine der Verwaltungsspitze nachgeordnete Leitungstätigkeit im Beamtenverhältnis auf Zeit ausübten. Sowohl bei den Hochschulen als auch bei den Gemeinden handele es sich um Körperschaften des öffentlichen Rechts, denen das Recht der Selbstverwaltung zustehe. Die Leiter der Gemeindeverwaltung und der Hochschule würden jeweils durch einen Akt demokratischer Willensbildung in ihr Amt berufen und übten ihr Amt in einem Beamtenverhältnis auf Zeit aus.
Ebenso weise das Amt des Kanzlers Parallelen zu den politischen Beamten auf, als es sich gleichermaßen um ein "Transformationsamt" im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts handele. Der Kanzler müsse (hochschul-)politische Vorgaben in gesetzeskonformes und rechtsstaatliches Verwaltungshandeln umwandeln. Für eine erfolgreiche Amtsausübung bedürfe es der Übereinstimmung mit den grundlegenden Zielen der Hochschulleitung. Das Amt ähnele insoweit dem eines Staatssekretärs in einem Ministerium, der als ranghöchster Beamter dem Minister nachgeordnet sei und damit ebenso wie der Kanzler auf der zweiten Führungsebene stehe.
Die Gefahr opportunistischer Entscheidungen des Kanzlers sei bezogen auf eine sechsjährige Amtszeit unrealistisch. Auch könne nicht davon ausgegangen werden, dass der vom brandenburgischen Gesetzgeber gewählte "präsidiale Abhängigkeitsmechanismus" eine unabhängige und an sachlichen Gegebenheiten orientierte Amtsführung nicht zulasse. Die sechsjährige Amtszeit sowie das Fehlen einer Abberufungsmöglichkeit vermittelten dem Kanzler eine hinreichend gesicherte Grundlage für eine allein sachbezogene Amtsführung.
Die befürchtete Sorge um die Unabhängigkeit sei im Falle des Klägers schon deswegen nicht gerechtfertigt, weil dieser einen Anspruch auf Übernahme in den Landesdienst in einer mindestens seinem früheren Amt als Ministerialrat der Besoldungsgruppe B 2 vergleichbaren Rechtsstellung habe. Der im Fall der Nichtwiederbestellung befürchtete Ansehensverlust bei Kollegen und in der Öffentlichkeit liege fern, weil es sich um ein von vornherein befristetes Amt handele, sodass das Ausscheiden nach Ablauf der Amtszeit kein Scheitern oder Versagen indiziere.
Mit seiner - vom Berufungsgericht zugelassenen - Revision macht der Kläger geltend, § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG sei nicht mit dem Lebenszeitprinzip vereinbar. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - zum Beamtenverhältnis auf Zeit bei leitenden Beamten sei das befristete Beamtenverhältnis beim Hochschulkanzler in Brandenburg unzulässig.
Der Kläger beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 13. November 2014 und des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 21. April 2011 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Kläger unter Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Kanzler der ... Universität ... zu ernennen,
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, den Antrag des Klägers vom 4. Juni 2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er hält § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG für verfassungskonform.
II
Das Verfahren ist gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG auszusetzen, um dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorzulegen, ob § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes vom 28. April 2014 - BbgHG - (GVBl. I Nr. 18) gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstößt.
Die Vereinbarkeit des § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG mit Art. 33 Abs. 5 GG ist entscheidungserheblich.
1. Streitgegenstand ist die vom Kläger begehrte Umwandlung seines bestehenden Beamtenverhältnisses auf Zeit (vgl. § 4 Abs. 2 Buchst. a BeamtStG) in ein solches auf Lebenszeit (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG). Für die Umwandlung eines Beamtenverhältnisses bedarf es gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG einer Ernennung.
Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für das Bestehen eines Anspruchs auf Ernennung zum Beamten ist der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Denn eine Ernennung darf nur vorgenommen werden, wenn die gesetzlichen Ernennungsvoraussetzungen zu diesem Zeitpunkt gegeben sind (BVerwG, Beschluss vom 6. Januar 2012 - 2 B 113.11 - DÖD 2012, 104 = juris Rn. 7).
§ 4 Abs. 2 BeamtStG lässt die Begründung eines Beamtenverhältnisses auf Zeit zu, wenn es entweder der befristeten Wahrnehmung von Aufgaben nach § 3 Abs. 2 BeamtStG - d.h. insbesondere von hoheitsrechtlichen Aufgaben - oder der zunächst befristeten Übertragung eines Amtes mit leitender Funktion dient.
Das Beamtenstatusgesetz verlangt im Unterschied zu § 95 Abs. 1 Satz 1 BRRG a.F. nicht mehr, dass im Landesrecht gesetzlich zu bestimmen ist, in welchen Fällen und unter welchen Voraussetzungen Beamtenverhältnisse auf Zeit begründet werden können. Den früheren rahmenrechtlichen Gesetzesvorbehalt hat das Bundesverfassungsgericht dahin ausgelegt, dass er - unter Berücksichtigung der Gewährleistung des Lebenszeitprinzips in Art. 33 Abs. 5 GG - nicht als Ermächtigung zur Ausdehnung von Beamtenverhältnissen auf Zeit unter Aufgabe des hergebrachten Grundsatzes der lebenszeitigen Anstellung und Übertragung aller statusrechtlichen Ämter zu verstehen ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <222>).
Ein Gesetzesvorbehalt findet sich indes im Beamtengesetz für das Land Brandenburg (Landesbeamtengesetz - LBG BB) vom 3. April 2009 (GVBl. I S. 26), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Kommunalwahlgesetzes und des Landesbeamtengesetzes vom 11. Januar 2016 (GVBl. I Nr. 3). Allerdings erschöpft sich die Regelung darin, formell einen Gesetzesvorbehalt zu statuieren. Offen bleibt, unter welchen materiellen Voraussetzungen eine Durchbrechung des Lebenszeitprinzips gerechtfertigt werden kann. Im achten Abschnitt des Landesbeamtengesetzes ist das Beamtenverhältnis auf Zeit wie folgt normiert:
§ 121
Vorbehalt des Gesetzes
Die Fälle und die Voraussetzungen der Ernennung von Beamten auf Zeit sind gesetzlich zu bestimmen.
§ 122
Beamte auf Zeit
(1) Beamte auf Zeit dürfen bei ihrer ersten Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Zeit im Land Brandenburg das 62. Lebensjahr noch nicht vollendet haben.
(2) § 46 ist anzuwenden, wenn der Beamte eine Amtszeit von mindestens acht Jahren oder eine ruhegehaltfähige Dienstzeit von mindestens zehn Jahren erreicht hat.
(3) Mit Ablauf der Amtszeit treten Beamte auf Zeit, die die Wartezeit im Sinne versorgungsrechtlicher Vorschriften erfüllt haben, in den Ruhestand, wenn sie das 45. Lebensjahr vollendet haben und trotz Bereitschaft zur Wiederwahl eine neue Amtszeit nicht antreten.
(4) Tritt der Beamte auf Zeit mit Ablauf der Amtszeit nicht in den Ruhestand, so ist er zu diesem Zeitpunkt entlassen, wenn er nicht im Anschluss an seine Amtszeit erneut in dasselbe Amt für eine weitere Amtszeit berufen wird. Wird er erneut berufen, so gilt das Beamtenverhältnis als nicht unterbrochen.
(5) Der einstweilige Ruhestand eines Beamten auf Zeit endet mit dem Ablauf seiner Amtszeit. Der Beamte gilt zu diesem Zeitpunkt als dauernd in den Ruhestand versetzt, wenn er bei Verbleiben im Amt mit Ablauf der Amtszeit in den Ruhestand getreten wäre.
(6) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist ein Beamter auf Zeit, der aus einem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Beamten auf Zeit ernannt worden war und nach Ablauf seiner ersten Amtszeit nicht für eine neue Amtszeit wieder ernannt wird und deshalb entlassen ist, auf seinen Antrag hin wieder in das frühere Dienstverhältnis zu übernehmen. Ihm ist ein Amt derselben oder einer anderen Laufbahn zu übertragen, das mit mindestens demselben Endgrundgehalt verbunden ist wie das Amt, das er zum Zeitpunkt der Beendigung des Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit innehatte; § 30 Absatz 2 Satz 2 und 3 gilt entsprechend. Der Antrag auf Übernahme ist spätestens drei Monate nach Beendigung der Amtszeit zu stellen. Bei Gemeinden und Gemeindeverbänden sind nur Landkreise und kreisfreie Städte zur Übernahme nach Satz 1 verpflichtet.
Mithin sind Beamtenverhältnisse auf Zeit nach dem einfachen Bundesrecht (§ 4 Abs. 2 BeamtStG) und dem einfachen Landesrecht (§§ 121, 122 LBG BB) grundsätzlich zulässig, allerdings gesetzlich zu regeln. Da es im einfachen Recht keine materiell-rechtlichen Vorgaben gibt, beurteilt sich die Zulässigkeit eines Beamtenverhältnisses auf Zeit allein nach den verfassungsrechtlichen Maßstäben des Art. 33 Abs. 5 GG.
Die somit am Maßstab des Art. 33 Abs. 5 GG zu messende (spezial-)gesetzliche Bestimmung des Kanzler-Beamtenverhältnisses auf Zeit i.S.d. § 121 LBG BB findet sich im Brandenburgischen Hochschulgesetz vom 28. April 2014 - BbgHG - (GVBl. I Nr. 18):
§ 67
Kanzlerin oder Kanzler
(1) Die Kanzlerin oder der Kanzler leitet die Verwaltung der Hochschule unter der Verantwortung der Präsidentin oder des Präsidenten. Sie oder er ist Beauftragte oder Beauftragter für den Haushalt.
(2) Die Kanzlerin oder der Kanzler wird von der Präsidentin oder dem Präsidenten bestellt. Wird die Kanzlerin oder der Kanzler aus einem Angestelltenverhältnis bestellt, übt sie oder er das Amt im Angestelltenverhältnis aus. Wird sie oder er aus einem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bestellt, so erfolgt die Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Zeit; die allgemeinen beamtenrechtlichen Vorschriften über die Laufbahnen finden keine Anwendung. Die Amtszeit beträgt sechs Jahre, erneute Bestellungen sind möglich.
(3) Die Kanzlerin oder der Kanzler muss einen wissenschaftlichen Hochschulabschluss, einen gleichwertigen Abschluss oder die Befähigung für eine Laufbahn des höheren Dienstes besitzen und eine mehrjährige verantwortliche Tätigkeit in der Verwaltung, der Rechtspflege oder der Wirtschaft ausgeübt haben.
(4) Nach Ablauf der Amtszeit ist die Kanzlerin oder der Kanzler aus einem Beamtenverhältnis auf Zeit entlassen. Die Übernahme in den Landesdienst kann vereinbart werden; dies gilt auch für Kanzlerinnen und Kanzler im Angestelltenverhältnis.
(5) Die Grundordnung kann bestimmen, dass an die Stelle der Kanzlerin oder des Kanzlers eine hauptberufliche Vizepräsidentin oder ein hauptberuflicher Vizepräsident tritt.
Die aufgrund der Verflechtungen zwischen Präsident und Kanzler hier ebenfalls relevante Rechtsstellung des Präsidenten ist in § 65 BbgHG normiert:
§ 65
Präsidentin oder Präsident
(1) Die Präsidentin oder der Präsident leitet die Hochschule in eigener Zuständigkeit und Verantwortung und vertritt sie nach außen. Sie oder er legt dem zuständigen aufsichtsführenden Organ der Hochschule jährlich sowie auf dessen begründetes Verlangen Rechenschaft über die Erfüllung ihrer oder seiner Aufgaben und ist in Bezug darauf diesem Organ zur umfassenden Information und Auskunft verpflichtet. Die Präsidentin oder der Präsident ist für alle Aufgaben der Hochschule zuständig, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. Sie oder er ist insbesondere zuständig für
1. die Vorbereitung von Konzepten für die Hochschulentwicklung, insbesondere des Struktur- und Entwicklungsplanes (§ 3 Absatz 2),
2. die Einrichtung und Auflösung von Fachbereichen, Zentralen Einrichtungen und Betriebseinheiten sowie von Studiengängen nach Anhörung des zuständigen Organs der Hochschule,
3. die Koordination der Tätigkeit der Fachbereiche und Zentralen Einrichtungen, insbesondere in Bezug auf Lehre und Forschung,
4. die Evaluation der Forschung an den Fachbereichen und Zentralen Einrichtungen auf der Grundlage der Forschungsberichte,
5. die Aufstellung und Bewirtschaftung des Haushalts sowie die befristete und leistungsbezogene Zuweisung von Mitteln und Stellen an die Fachbereiche und Zentralen Einrichtungen nach Maßgabe der Ergebnisse der Evaluation und
6. die Wahrung der Ordnung und die Ausübung des Hausrechts.
Die Präsidentin oder der Präsident kann an den Sitzungen der Organe der Hochschule teilnehmen, hat Rede- und Antragsrecht, ist über ihre Beschlüsse unverzüglich zu unterrichten und hat sie zu beanstanden, wenn sie rechtswidrig sind. Die Beanstandung hat aufschiebende Wirkung. Das Nähere bestimmt die Grundordnung.
(2) Die Präsidentin oder der Präsident wird aufgrund des Wahlvorschlages einer Findungskommission vom zuständigen Organ der Hochschule auf Zeit gewählt und von dem für die Hochschulen zuständigen Mitglied der Landesregierung bestellt. ...
(3) - (4) ...
(5) Wird die Präsidentin oder der Präsident aus einem Angestelltenverhältnis bestellt, übt sie oder er das Amt im Angestelltenverhältnis aus. Wird sie oder er aus einem Beamtenverhältnis bestellt, so wird sie oder er in das Beamtenverhältnis auf Zeit berufen; die allgemeinen beamtenrechtlichen Vorschriften über die Laufbahnen finden keine Anwendung. Die Präsidentin oder der Präsident tritt mit Ablauf der Amtszeit nur dann in den Ruhestand, wenn sie oder er eine Dienstzeit von mindestens zehn Jahren in einem Beamtenverhältnis mit Dienstbezügen zurückgelegt hat oder aus einem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zur Beamtin oder zum Beamten auf Zeit ernannt worden war; dabei findet § 122 des Landesbeamtengesetzes mit der Maßgabe Anwendung, dass die Bereitschaft zur Wiederwahl von der Präsidentin oder dem Präsidenten schriftlich gegenüber dem für die Wahl der Präsidentin oder des Präsidenten zuständigen Organ zu erklären ist. Sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt und war sie oder er vorher im öffentlichen Dienst tätig, ist sie oder er auf Antrag mindestens mit einer vergleichbaren Rechtsstellung, wie sie zum Zeitpunkt der Bestellung zur Präsidentin oder zum Präsidenten bestand, in den Landesdienst zu übernehmen. In den Fällen des Satzes 3 und für Personen, die vorher nicht im öffentlichen Dienst tätig waren, kann eine solche Übernahme in den Landesdienst vereinbart werden. War die Präsidentin oder der Präsident vor Amtsantritt beamtete Professorin oder beamteter Professor an einer Hochschule des Landes Brandenburg und tritt sie oder er in den Ruhestand, so ist sie oder er auf Antrag mit einer vergleichbaren Rechtsstellung, wie sie oder er sie zum Zeitpunkt der Bestellung zur Präsidentin oder zum Präsidenten hatte, in den Dienst ihrer oder seiner früheren Hochschule zu übernehmen. Die Anträge nach den Sätzen 4 und 6 sind innerhalb von drei Monaten nach Ablauf der Amtszeit zu stellen. § 44 Absatz 3 gilt für Präsidentinnen und Präsidenten entsprechend.
(6) - (7) ...
2. Der Erfolg der Revision hängt davon ab, ob § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar und gültig oder mit dem Grundgesetz unvereinbar und nichtig ist.
a) Ist § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG verfassungsgemäß und gültig, hat die Revision keinen Erfolg. Das Beamtenverhältnis auf Zeit ist für den Hochschulkanzler die allein gesetzlich vorgesehene Art eines Beamtenverhältnisses. Das Hochschulkanzleramt ist im Beamtenverhältnis auszuüben, wenn der Hochschulkanzler zuvor Beamter auf Lebenszeit war.
§ 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG ist auf den Kläger anwendbar, auch wenn er für seine zweite Amtszeit nicht aus einem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit, sondern aus einem Beamtenverhältnis auf Zeit bestellt worden ist. lm Hinblick auf die Regelung des § 67 Abs. 2 Satz 4 Halbs. 2 BbgHG, nach der erneute Bestellungen möglich sind, gelten die Vorschriften über die Bestellung und das Dienstverhältnis des Kanzlers nicht nur für die erstmalige, sondern auch für jede weitere Bestellung. Bei einem ursprünglich aus dem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bestellten Kanzler müssen deshalb auch nachfolgende Amtszeiten jeweils in einem Beamtenverhältnis auf Zeit ausgeübt werden.
b) Ist § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG hingegen verfassungswidrig und nichtig, hat die Revision des Klägers Erfolg. Dem Kläger stünde zumindest der mit der Klage hilfsweise geltend gemachte Anspruch auf Neubescheidung seines Begehrens zu, sein Beamtenverhältnis auf Zeit in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit umzuwandeln.
Mit dem Wegfall des § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG entfiele das gesetzliche Gebot der Ernennung des Hochschulkanzlers (nur) zum Beamten auf Zeit und würde der - aus dem Lebenszeitprinzip des Art. 33 Abs. 5 GG folgende - Grundsatz greifen, dass das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit die Regelform des Beamtenverhältnisses ist (§ 4 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <218 f.>; BVerwG, Vorlagebeschluss vom 27. September 2007 - 2 C 21.06 u.a. - BVerwGE 129, 272 Rn. 45). Der Kläger ist für das ihm nur auf Zeit übertragene Amt ausgewählt worden. Wie sich in der Wiederbestellung zeigt, hat sich die getroffene Auswahlentscheidung bereits in der ersten Amtszeit im Beamtenverhältnis auf Zeit als richtig erwiesen.
Einer Verbeamtung des Klägers auf Lebenszeit steht auch nicht entgegen, dass § 67 Abs. 2 Satz 2 BbgHG die Möglichkeit vorsieht, das Amt des Hochschulkanzlers im Angestelltenverhältnis auszuüben. Denn diese Möglichkeit sieht die Bestimmung nur für den Fall vor, dass der Kanzler aus einem Angestelltenverhältnis heraus bestellt wird, nicht aber dann, wenn er - wie hier der Kläger - vor der Bestellung zum Kanzler Beamter war. Der Gesetzgeber hätte dann, wenn das Bundesverfassungsgericht § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG für verfassungswidrig und damit nichtig erklären würde, sowohl die Möglichkeit, ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit - statt, wie bisher, auf Zeit - vorzusehen, als auch die Möglichkeit, nur noch das Angestelltenverhältnis als zulässige Rechtsform für die Ausübung des Kanzleramtes zu bestimmen. Die damit gegebene Möglichkeit einer anderen Entscheidung als die der Versagung des Klageanspruchs im Falle der Verfassungswidrigkeit der Norm genügt für die Bejahung ihrer Entscheidungserheblichkeit.
III
§ 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG ist nach der Überzeugung des Senats mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar.
Das Lebenszeitprinzip in Form der lebenszeitigen Übertragung aller (Status-)Ämter gehört zu den hergebrachten Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums, die angesichts ihrer wesensprägenden Bedeutung vom Gesetzgeber nicht nur zu berücksichtigen, sondern zu beachten sind (1.). Die in § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG geregelte Übertragung von Ämtern im Beamtenverhältnis auf Zeit verletzt den Kernbereich des Lebenszeitprinzips und ist daher mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar (2.).
1. Das Lebenszeitprinzip in Form der lebenszeitigen Übertragung aller (Status-)Ämter ist als hergebrachtes Strukturprinzip des Berufsbeamtentums vom Gesetzgeber zu beachten.
a) Hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG sind der Kernbestand von Strukturprinzipien, die allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind. Art. 33 Abs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums (BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <219> m.w.N.).
Die Entwicklung des Berufsbeamtentums ist mit derjenigen des Rechtsstaats verknüpft: Aufgabe des Beamten war und ist es, Verfassung und Gesetz im Interesse des Bürgers auch und gerade gegen die politische Führung zu behaupten. Die Übernahme der funktionswesentlichen tradierten Grundstrukturen des Berufsbeamtentums in das Grundgesetz beruht auf einer Bestimmung des Berufsbeamtentums als Institution, die, gegründet auf Sachwissen, fachliche Leistung und loyale Pflichterfüllung, eine stabile Verwaltung sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatswesen gestaltenden politischen Kräften bilden soll. Die Einrichtungsgarantie trägt gleichzeitig auch der Tatsache Rechnung, dass im demokratischen Staatswesen Herrschaft stets nur auf Zeit vergeben wird und die Verwaltung schon im Hinblick auf die wechselnde politische Ausrichtung der jeweiligen Staatsführung - an rechtsstaatlichen Prinzipien ausgerichtet - neutral sein muss (BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <219 f.> m.w.N.).
Auch bei einem hergebrachten Grundsatz verbleibt allerdings grundsätzlich ein Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, um die Beamtengesetzgebung den Erfordernissen des freiheitlichen demokratischen Staates sowie seiner fortschreitenden Entwicklung anpassen zu können. Solange keine strukturelle Veränderung an den für die Institution des Berufsbeamtentums wesentlichen Regelungen vorgenommen wird, steht Art. 33 Abs. 5 GG deshalb auch einer Fortentwicklung des Beamtenrechts nicht entgegen. Die für den Kerngehalt der beamtenrechtlichen Grundsätze geltende Beachtenspflicht versperrt jedoch den Weg zu tiefgreifenden strukturellen Veränderungen durch den Gesetzgeber. Die Bindung des Gesetzgebers an die hergebrachten Grundsätze ist die Konsequenz der Einrichtungsgarantie, deren Sinn gerade darin besteht, dem gestaltenden Gesetzgeber einen Kernbestand an Strukturprinzipien verbindlich vorzugeben (BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <220> m.w.N.).
b) Zu den Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums, die während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind, gehört das Lebenszeitprinzip. Es zählt zu den das Beamtenverhältnis bestimmenden hergebrachten Grundsätzen. Schon unter der Weimarer Reichsverfassung galt die lebenslängliche Anstellung als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums. Seither waren das Berufsbeamtentum und seine Regelungen ausgerichtet auf den Beamten, dem ein Amt auf Lebenszeit übertragen worden ist (BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <220 f.> m.w.N.).
Der Beamte ist grundsätzlich auf Lebenszeit zu beschäftigen. Er hat seine gesamte Arbeitskraft dem Beruf zu widmen, in den Dienst des Staates zu stellen und den Anforderungen seines Berufes mit vollem Einsatz zu begegnen. Dies dient sowohl dem Allgemeininteresse an einer fachlich leistungsfähigen, rechtsstaatlichen und unparteiischen öffentlichen Verwaltung als auch der Sicherung der rechtlichen und wirtschaftlichen Unabhängigkeit der Beamtenschaft (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12 [ECLI:DE:BVerfG:2015:rs20150421.2bvr132212] - BVerfGE 139, 19 Rn. 78 m.w.N.).
Das Lebenszeitprinzip hat - im Zusammenspiel mit dem die amtsangemessene Besoldung sichernden Alimentationsprinzip - die Funktion, die Unabhängigkeit der Beamten im Interesse einer rechtsstaatlichen Verwaltung zu gewährleisten. Erst rechtliche und wirtschaftliche Sicherheit bieten die Gewähr dafür, dass das Berufsbeamtentum zur Erfüllung der ihm vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe beitragen kann, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern. Dazu gehört auch und vor allem, dass der Beamte nicht willkürlich oder nach freiem Ermessen politischer Gremien aus seinem Amt entfernt werden kann. Die lebenslange Anstellung sichert dem Beamten persönliche Unabhängigkeit. Das Bewusstsein seiner gesicherten Rechtsstellung soll die Bereitschaft des Beamten zu einer an Gesetz und Recht orientierten Amtsführung fördern und ihn zu unparteiischem Dienst für die Gesamtheit befähigen. Die mit dem Lebenszeitprinzip angestrebte Unabhängigkeit der Amtsführung ist dabei nicht etwa ein persönliches, seiner Disposition unterliegendes Privileg des Beamten, sondern dient dem Gemeinwohl. Nur wenn die innere und äußere Unabhängigkeit gewährleistet ist, kann realistischerweise erwartet werden, dass ein Beamter auch dann auf rechtsstaatlicher Amtsführung beharrt, wenn sie (partei-)politisch unerwünscht sein sollte (BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <221> m.w.N.).
Die von der Verfassung - unbeschadet der Gebundenheit an die rechtmäßigen Anordnungen von Vorgesetzten - gewährleistete Unabhängigkeit versetzt den Beamten in die Lage, Versuchen unsachlicher Beeinflussung zu widerstehen und seiner Pflicht zur Beratung seiner Vorgesetzten und der politischen Führung unbefangen nachzukommen, gegebenenfalls auch seiner Pflicht zur Gegenvorstellung zu genügen, wenn er Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit von Gesetzen oder dienstlichen Anordnungen hat. Hierzu soll ihn die grundsätzlich lebenszeitige Übertragung seines statusrechtlichen Amtes befähigen. Zu den das deutsche Beamtenrecht seit jeher prägenden hergebrachten Grundsätzen gehört daher nicht nur die Anstellung der Beamten auf Lebenszeit, sondern auch das Prinzip der lebenszeitigen Übertragung aller statusrechtlichen Ämter (BVerfG, Beschlüsse vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <221 f.> m.w.N. und vom 16. Dezember 2015 - 2 BvR 1958/13 - NVwZ 2016, 682 Rn. 39).
Das Lebenszeitprinzip schützt damit nicht nur den Grundstatus des Beamten auf Lebenszeit, sondern auch das ihm jeweils übertragene statusrechtliche Amt. Andernfalls könnte es seine Funktion, die Unabhängigkeit der Beamten zu gewährleisten, nicht voll entfalten. Der durch das Lebenszeitverhältnis gewährten Unentziehbarkeit des statusrechtlichen Amts kommt grundlegende Bedeutung zu, weil sie dem Beamten gerade bei der Ausübung des übertragenen Amts die im Interesse seiner Bindung an Gesetz und Recht erforderliche Unabhängigkeit gewährt (BVerfG, Beschlüsse vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <221 f.> m.w.N. und vom 16. Dezember 2015 - 2 BvR 1958/13 - NVwZ 2016, 682 Rn. 39).
c) Hergebracht und bereits im traditionsbildendenden Zeitraum anerkannt sind allerdings auch Ausnahmen vom Lebenszeitprinzip für bestimmte Beamtengruppen. Diese Ausnahmen sind jedoch nur in engen Grenzen - durch besondere Funktionen, die die zugrundeliegenden Ämter kennzeichnen - gerechtfertigt (BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <222>).
Innerhalb des Beamtentums hat es seit jeher den Typus des Beamten auf Zeit gegeben. Ein Beamtenverhältnis auf Zeit kann begründet werden, wenn der Beamte nur vorübergehend für bestimmte, nur von ihm wahrzunehmende Aufgaben verwendet werden soll (früher § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BRRG, jetzt § 4 Abs. 2 BeamtStG). Gesetzliche Regelungen, wonach die Fälle und die Voraussetzungen der Ernennung von Beamten auf Zeit gesetzlich zu bestimmen sind, sind jedoch nicht als Ermächtigung zur Ausdehnung von Beamtenverhältnissen auf Zeit unter Aufgabe des hergebrachten Grundsatzes der lebenszeitigen Anstellung und Übertragung aller statusrechtlichen Ämter zu verstehen (BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <222 f.> m.w.N.).
Als anerkannte Ausnahme von diesem Grundsatz hat sich im deutschen Gemeinderecht vor allem der kommunale Wahlbeamte als Beamter auf Zeit entwickelt. Seine Stellung wird charakterisiert durch seine politische Funktion, die den Grund für die zeitliche Befristung bildet. Seine Berufung erfolgt durch einen Akt demokratischer Willensbildung, der erneuert werden muss, wenn er nach Ablauf der Wahlperiode im Amt bleiben soll (BVerfG, Beschlüsse vom 17. Oktober 1957 - 1 BvL 1/57 - BVerfGE 7, 155 <166> und 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <223>).
Bürgermeister erhalten ihr Amt unabhängig von Vorbildung und Qualifikation, wenn sie von den Einwohnern der Gemeinde - oder von dem sonst wahlberechtigten Vertretungsorgan - gewählt werden. Sie können, wenn dies landesrechtlich vorgesehen ist, während ihrer laufenden Amtszeit - aus politischen Gründen - abgewählt werden. Die Abhängigkeit der Amtsstellung von der Wahl und dem dadurch vermittelten Vertrauen der Gemeindeeinwohner ist daher unmittelbar und konstitutiv. Dem entspricht die Ausgestaltung als Beamtenverhältnis auf Zeit. Nur sie trägt dem Wahlcharakter auf Zeit einerseits und der Ausübung von Hoheitsgewalt anderseits Rechnung.
Eine weitere Ausnahme vom Lebenszeitprinzip sind die sogenannten politischen Beamten. Sie sind zwar Beamte auf Lebenszeit, können jedoch ohne Angabe von Gründen jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden (früher § 31 Abs. 1 BRRG, jetzt § 30 Abs. 1 BeamtStG). Der Institution des politischen Beamten kommt gegenüber dem Regelfall des Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit jedoch ein eng zu bestimmender Ausnahmecharakter zu. Die mit der jederzeitigen Versetzbarkeit in den einstweiligen Ruhestand verbundene Abweichung vom Lebenszeitprinzip ist nur zulässig, solange der Kreis der politischen Beamten eng begrenzt ist. Begründet wird diese Ausnahme damit, dass die politischen Beamten nach der Art ihrer Aufgaben in besonderer Weise des politischen Vertrauens der Staatsführung bedürfen und in fortwährender Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen müssen. Es handelt sich insoweit um "Transformationsämter", zu deren Aufgaben es zählt, politische Vorgaben in gesetzeskonformes und rechtsstaatliches Verwaltungshandeln umzuwandeln. Die fortdauernde politische Übereinstimmung mit Auffassung und Zielsetzung weisungsberechtigter, demokratisch gewählter und verantwortlicher Organe des Staates ist konstituierendes und unerlässliches Element dieses Beamtenverhältnisses (BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <223> m.w.N.). Der Kreis politischer Ämter begrenzt sich daher schon nach den Vorgaben des einfachen Rechts auf die "Regierung" (§ 30 Abs. 1 BeamtStG).
Bildet das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit somit die verfassungsrechtliche Regel, sind Ausnahmen nur in Bereichen zulässig, in denen - wie in den historisch hergebrachten Fällen - die besondere Sachgesetzlichkeit und die Natur der wahrgenommenen Aufgaben eine Begründung von Beamtenverhältnissen auf Zeit erfordern. Die Regelung muss geeignet und erforderlich sein, um diesen besonderen Sachgesetzlichkeiten Rechnung zu tragen (BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <223 f.>).
2. Die in § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG geregelte Wahrnehmung des Amtes eines Hochschulkanzlers im Beamtenverhältnis auf Zeit verletzt den Kernbereich des Lebenszeitprinzips und ist daher mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar. Das Hochschulkanzleramt auf Zeit ist eine Ausnahme vom Lebenszeitprinzip (a), für die es an einer ausreichend gewichtigen Rechtfertigung durch Besonderheiten des betroffenen Sachbereichs und der damit verbundenen Aufgabenwahrnehmung (b) fehlt.
a) Das Hochschulkanzleramt auf Zeit ist eine Ausnahme vom Lebenszeitprinzip des Art. 33 Abs. 5 GG.
Der Beamte auf Zeit hat in seinem Amt keine gesicherte Rechtsstellung. Für einen Zeitraum von sechs Jahren und im Falle seiner Wiederwahl für einen Zeitraum von 12 Jahren oder länger und damit für einen erheblichen Teil seiner Lebensdienstzeit fehlt ihm die rechtliche Sicherheit, die ihm die für seine Amtsausübung erforderliche Unabhängigkeit geben soll. In der jeweiligen Amtsperiode ist ungewiss, ob er seine Position in Zukunft wird behalten können, auch wenn er den Anforderungen des Amts in vollem Umfang gerecht wird.
Zwar gilt gemäß § 93 Abs. 2 BbgHG für Kanzler, die - wie der Kläger - bereits am 19. Dezember 2008 im Amt waren, § 68 Abs. 4 BbgHG in der Fassung vom 6. Juli 2004 (GVBl. S. 394) fort, und zwar auch dann, wenn aufgrund wiederholter Bestellung das Amt des Kanzlers erneut angetreten worden ist. Ein unter diese Übergangsregelung fallender Kanzler ist auf seinen Antrag mindestens mit einer vergleichbaren Rechtsstellung wie vor der Bestellung zum Kanzler in den Landesdienst zu übernehmen. Aber auch unter der Geltung dieses Übergangsrechts muss der Kanzler während seiner Amtszeit befürchten, nicht wiedergewählt zu werden und nach Ablauf der Amtszeit in sein - ggf. deutlich geringerwertiges - vorheriges Amt zurückgesetzt zu werden.
Dass im vorliegenden Fall die besoldungsrechtliche Wertigkeit eines dauerhaft wahrzunehmenden Hochschulkanzleramtes mit der Wertigkeit des vor der Übernahme des Hochschulkanzleramtes vom Kläger innegehabten und ihm nach Ablauf seiner Amtszeit wieder zu übertragenden Statusamtes identisch ist, ist für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Norm entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ohne Bedeutung. Maßgeblich hierfür ist, dass das Lebenszeitprinzip nicht nur den Grundstatus des Beamten auf Lebenszeit, sondern auch das ihm jeweils übertragene statusrechtliche Amt schützt. Denn andernfalls könnte es seine Funktion, die Unabhängigkeit der Beamten zu gewährleisten, nicht voll entfalten. Die Unentziehbarkeit des statusrechtlichen Amtes hat grundlegende Bedeutung, weil - nur - sie dem Beamten gerade bei der Ausübung dieses Amtes die im Interesse seiner Bindung an Gesetz und Recht erforderliche Unabhängigkeit gewährt (BVerfG, Beschlüsse vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <221 f.> m.w.N. und vom 16. Dezember 2015 - 2 BvR 1958/13 - NVwZ 2016, 682 Rn. 39). Deshalb liegt die - rechtfertigungsbedürftige - Ausnahme vom Lebenszeitprinzip unabhängig davon vor, ob im konkreten Fall das vor der Übernahme des Hochschulkanzleramts innegehabte Statusamt der Wertigkeit des Hochschulkanzleramts entspricht oder nicht. Im Übrigen stellt es eine Zufälligkeit des vorliegenden Einzelfalls dar und berührt die abstrakte Geltung der angegriffenen Norm nicht, dass der Kläger auch bereits vor seiner Bestellung zum Kanzler ein vergleichbar hochwertiges Amt innehatte.
Nach neuem Recht (§ 67 Abs. 4 Satz 2 BbgHG) ist die Rechtsstellung eines Beamten auf Lebenszeit, der als bestellter Hochschulkanzler in ein Beamtenverhältnis auf Zeit wechselt, sogar noch schwächer ausgestaltet, weil er keinen gesetzlichen Anspruch mehr auf Übernahme in den Landesdienst hat, sondern eine solche Übernahme lediglich vereinbart werden "kann".
Die Beendigung des Beamtenverhältnisses oder den Entzug des erreichten Statusamtes ermöglicht - jenseits spezieller Vorschriften über die Rücknahme von beamtenrechtlichen Ernennungen (vgl. § 14 BBG, § 12 BeamtStG) - ansonsten nur das Disziplinarrecht mit den Maßnahmen der Entfernung aus dem Dienst und der Zurückstufung in ein Amt mit geringerem Endgrundgehalt. Gerade in der Zusammenschau mit der Funktion des Disziplinarrechts bestätigt sich, dass das jeweils ausgeübte Amt vom Schutz des Lebenszeitprinzips erfasst wird (BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <225>).
b) Für diese Ausnahme vom Lebenszeitprinzip gibt es beim Hochschulkanzler keine ausreichend gewichtige Rechtfertigung durch Besonderheiten des betroffenen Sachbereichs und der damit verbundenen Aufgabenwahrnehmung. Eine Rechtfertigung durch eine besondere Sachgesetzlichkeit und die Natur der wahrgenommenen Aufgaben findet sich auch vor dem Hintergrund der historischen Entwicklung des Hochschulkanzleramtes (aa) weder in dem vom Berufungsgericht angenommenen besonderen Vertrauensverhältnis nach dem Brandenburgischen Hochschulgesetz (bb) noch in der Hochschulautonomie (cc). Auch in der Literatur wird eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung für eine Ausnahme vom Lebenszeitprinzip für den Hochschulkanzler verneint (dd).
aa) Der Begriff des Kanzlers wurde ursprünglich für hohe Beamte verwendet, die insbesondere für die Ausfertigung von Staatsurkunden zuständig waren (Brüggen, Der Kanzler der Hochschule, 2013, S. 13). Heute bezeichnet der Begriff, dessen Wurzeln bis ins Mittelalter zurückreichen (vgl. zur Historie: Wahlers, ZBR 2010, 238 <239>), den leitenden Verwaltungsbeamten einer Hochschule. Der - soweit ersichtlich - erste Kanzler wurde von Markgraf Friedrich III. zu Brandenburg im Jahr 1692 an der Universität Halle bestellt (vgl. Wahlers, ZBR 2010, 238 <239>).
Anfang des 19. Jahrhunderts entwickelte sich aufgrund des geisteswissenschaftlichen und kulturgeschichtlichen Wandels in den deutschen Universitäten die Trennung der akademischen Angelegenheiten der Universität und ihrer staatlichen Aufgaben. Dieser Aufgabendualismus führte zu einer Zweiteilung in der Weise, dass der Rektor oder Präsident und die weiteren akademischen Behörden die - die Wissenschaft betreffenden - Selbstverwaltungsangelegenheiten wahrnahmen, während dem Kurator als Beamten auf Lebenszeit die staatlichen Aufgaben (Personal-, Wirtschafts- und Haushaltsführung) oblagen. Der Kurator - dessen Amt in Preußen 1808 eingerichtet wurde - war nicht Organ der Hochschule, sondern ständiger Vertreter des Ministers vor Ort, dem die "Fürsorge für die Universität und die Aufsicht über sie an Ort und Stelle" oblag. Der Kurator war zuständig für die unmittelbare Leitung der Vermögens- und Kassenverwaltung der Universität sowie für die Vertretung der Universität in allen Rechtsgeschäften und Rechtsstreitigkeiten vor und außer Gericht, soweit nicht der Minister etwas anderes bestimmte (vgl. Brüggen, Der Kanzler der Hochschule, 2013, S. 13 f.; Wahlers, ZBR 2010, 238 <239>). An preußischen Universitäten bildete sich ein dualistisches System dergestalt heraus, dass ein relativ großer Verwaltungsapparat des Kurators und ein relativ kleiner Verwaltungsapparat der akademischen Behörden unverbunden nebeneinander standen (Thieme, Deutsches Hochschulrecht, 3. Aufl. 2004, Rn. 553).
Das dualistische System war nach dem Zweiten Weltkrieg mehr und mehr umstritten und wurde durch die Kanzlerverfassung ersetzt. An die Stelle des Kurators trat ein Kanzler, der eine Doppelstellung erhielt. Einerseits nahm er die Funktionen des Kurators wahr, andererseits war er Leiter der akademischen Verwaltung. Hinsichtlich der akademischen Angelegenheiten unterstand er den Weisungen des Rektors/Präsidenten, war aber gleichzeitig auch im akademischen Bereich für den Haushalt verantwortlich und insoweit nicht weisungsgebunden (vgl. Thieme, Deutsches Hochschulrecht, 3. Aufl. 2004, Rn. 554).
Das Hochschulrahmengesetz (HRG) in der Fassung vom 26. Januar 1976 legte in § 58 Abs. 3 HRG das Prinzip der Einheitsverwaltung - die gemeinsame Verwaltung von akademischen und staatlichen Angelegenheiten innerhalb eines einheitlichen Verwaltungskörpers - fest und stärkte die Autonomie der Hochschulen.
Mit Blick auf den historischen Hintergrund wird die tradierte Position des Kanzlers in der Literatur schlagwortartig durch die Begriffe "Kontinuität, Sachverstand und Unabhängigkeit" charakterisiert - Begrifflichkeiten, die die Rolle des Berufsbeamtentums gegenüber den das Staatsleben gestaltenden politischen Kräften beschreiben (vgl. Ludwig, WissR 1984, 24 <40>; Horst/Bußmann, in: Festschrift für Dieter Leuze zum 70. Geburtstag, 2003, S. 291 <293>; Horst/Neyses, in: Wirtschaft und Gesellschaft im Staat der Gegenwart, Gedächtnisschrift für Peter J. Tettinger, 2007, S. 431 <435>; Battis, DÖV 2009, 518; Knopp, WissR 2010, 109 <115>). Für Kontinuität stand der Kanzler aufgrund seiner im Vergleich zu den übrigen Leitungsmitgliedern langen Amtszeit. Auf der hieraus erwachsenden Erfahrung und vor allem auf seiner beruflichen Vorbildung beruhte der dem Kanzler attestierte Sachverstand. Aus seiner Nichtzugehörigkeit zum Bereich von Forschung und Lehre folgten schließlich Neutralität und Unabhängigkeit.
Das Amt des Kanzlers lässt sich in seiner hergebrachten Form als "komplementäres Element zu der politisch verantwortlichen Hochschulspitze und als deren ideale Ergänzung" beschreiben (Horst/Bußmann, in: Festschrift für Dieter Leuze zum 70. Geburtstag, S. 291 <293>). Der Kanzler brachte mit der exekutiven Erfahrung das mit, was den übrigen Leitungsmitgliedern fehlte und war dadurch wichtiger Ausgleichsfaktor sowie Garant des rechtlichen und verwaltungsmäßigen Sachverstands innerhalb der Hochschulorganisation (Horst/Neyses, in: Gedächtnisschrift für Peter J. Tettinger, 2007, S. 431 <435>).
In den neuen Ländern sah bereits die Vorläufige Hochschulordnung vom 18. September 1990 (GBl. der DDR 1990 I S. 1585 <1602>), die sich in ihren Bestimmungen an die bundesdeutschen Hochschulrahmengesetze anlehnte, in § 103 einen - vom zuständigen Minister zu ernennenden - Kanzler vor, der die laufenden Geschäfte der Hochschule führte und Beauftragter für den Haushalt war.
§ 103
Kanzler
(1) Der Kanzler führt die laufenden Geschäfte der Verwaltung der Hochschule. Er ist Beauftragter für den Haushalt und erledigt die Rechts- und Verwaltungsangelegenheiten nach den Richtlinien und im Auftrag des Rektors. Der Kanzler ist Dienstvorgesetzter des Verwaltungspersonals der Hochschule.
(2) Der Kanzler wird auf Vorschlag des Senats vom zuständigen Minister ernannt. Der Vorschlag soll im Regelfall drei Kandidaten enthalten, deren besondere Eignung und Sachkunde durch Qualifikation und vorangegangene Tätigkeit nachzuweisen ist.
In Brandenburg enthielt das erste Brandenburgische Hochschulgesetz vom 24. Juni 1991 (GVBl. S. 156 <180>) in § 86 Regelungen des Kanzleramtes. Gemäß § 86 Abs. 1 BbgHG 1991 führte der Kanzler die laufenden Geschäfte der Verwaltung der Hochschule (Satz 1) und war Beauftragter für den Haushalt (Satz 2). Die Ernennung des Kanzlers erfolgte auf Vorschlag des Senats durch den Minister (für Wissenschaft, Forschung und Kultur, vgl. § 86 Abs. 2 Satz 1 BbgHG 1991). Bereits damals betrug die Amtszeit sechs Jahre und war eine mehrmalige erneute Ernennung möglich (§ 86 Abs. 2 Satz 2 BbgHG 1991). Die Amtsvoraussetzungen ("Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst", "mehrjährige leitende Tätigkeit in der Verwaltung, der Rechtspflege oder der Wirtschaft") waren als Soll-Vorschrift ausgestaltet.
§ 86
(1) Der Kanzler führt die laufenden Geschäfte der Verwaltung der Hochschule. Er ist Beauftragter für den Haushalt.
(2) Der Kanzler wird auf Vorschlag des Senats vom Minister für Wissenschaft, Forschung und Kultur ernannt. Seine Amtszeit beträgt sechs Jahre, erneute Ernennungen sind möglich. Er muss die Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst besitzen und soll eine mehrjährige leitende Tätigkeit in der Verwaltung, der Rechtspflege oder der Wirtschaft ausgeübt haben.
Im Jahr 1996 wurde § 86 Abs. 2 BbgHG durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Hochschulgesetzes vom 22. Mai 1996 (GVBl. I S. 173) neu gefasst und enthielt fortan Regelungen zur Übernahme des Kanzlers nach Ende seiner Amtszeit. Sofern der Kanzler zuvor im öffentlichen Dienst tätig war, war er auf seinen Antrag "mindestens mit einer vergleichbaren Rechtsstellung, wie er sie im Zeitpunkt der Bestellung zum Kanzler hatte, in den Landesdienst zu übernehmen". Erstmals wurde die Möglichkeit geschaffen, dass ein Kanzler aus dem Angestelltenverhältnis bestellt wird und sein Amt im Angestelltenverhältnis ausübt (§ 86 Abs. 2 Satz 2 BbgHG 1996).
(...)
(2) Der Kanzler wird auf Vorschlag des Senats vom Minister für Wissenschaft, Forschung und Kultur bestellt. Wird der Kanzler aus einem Angestelltenverhältnis bestellt, übt er sein Amt im Angestelltenverhältnis aus. Wird er aus einem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bestellt, so wird er in das Beamtenverhältnis auf Zeit berufen. Seine Amtszeit beträgt sechs Jahre, erneute Bestellungen sind möglich. Er muss die Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst oder eine im Einvernehmen mit dem für das Laufbahnrecht zuständigen Ministerium festgestellte gleichwertige Qualifikation haben und eine mehrjährige leitende Tätigkeit in der Verwaltung, der Rechtspflege oder der Wirtschaft ausgeübt haben. Nach Ablauf seiner Amtszeit ist der Kanzler aus einem Beamtenverhältnis auf Zeit entlassen. Falls er vorher im öffentlichen Dienst tätig war, ist er auf seinen Antrag mindestens mit einer vergleichbaren Rechtsstellung, wie er sie im Zeitpunkt der Bestellung zum Kanzler hatte, in den Landesdienst zu übernehmen. Für Personen, die vorher nicht im öffentlichen Dienst tätig waren, kann eine solche Übernahme in den Landesdienst vereinbart werden.
In den Gesetzesmaterialien heißt es (LT-Drs. 2/1854 S. 7 zu Nr. 4):
"(...) Der Kanzler ist nach § 62 Abs. 2 Satz 1 HRG der 'leitende Verwaltungsbeamte' der Hochschule. Diese Worte bedeuten nicht, dass der Kanzler stets ein Beamter im statusrechtlichen Sinne zu sein hätte. Ausweislich der Begründung zum Entwurf des HRG (BT-Drs. 7/1328, S. 75, r. sp.) bleibt die 'Regelung seiner Rechtsstellung und Zuständigkeiten ... dem Ländergesetzgeber überlassen.' Der Entwurf ermöglicht aber auch die Begründung eines Beamtenverhältnisses auf Zeit im statusrechtlichen Sinne (...)."
Nach der - durch das Ziel der Stärkung der Autonomie der Hochschulen motivierten (vgl. LT-Drs. 2/5977 S. 1) - Reform im Jahr 1999 normierte das Brandenburgische Hochschulgesetz vom 20. Mai 1999 (GVBl. I S. 130 <151>) die Rechtsstellung des Kanzlers in § 68 BbgHG 1999. Absatz 1 erhielt im Wesentlichen die derzeit noch geltende Fassung. Statt der Führung der laufenden Geschäfte war dem Kanzler nunmehr die Leitung der Verwaltung unter der Verantwortung des Präsidenten übertragen. Eine wesentliche Änderung war, dass die Bestellung nicht mehr durch den Minister auf Vorschlag des Senats erfolgte, sondern der Präsident den Bestellungsakt vornahm.
§ 68
(1) Die Kanzlerin oder der Kanzler leitet die Verwaltung der Hochschule unter der Verantwortung der Präsidentin oder des Präsidenten. Sie oder er ist Beauftragter für den Haushalt.
(2) Die Kanzlerin oder der Kanzler wird von der Präsidentin oder vom Präsidenten bestellt. Wird die Kanzlerin oder der Kanzler aus einem Angestelltenverhältnis bestellt, übt sie ihr oder er sein Amt im Angestelltenverhältnis aus. Wird sie oder er aus einem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bestellt, so wird sie oder er in das Beamtenverhältnis auf Zeit berufen. Ihre oder seine Amtszeit beträgt sechs Jahre, erneute Bestellungen sind möglich.
(3) Die Kanzlerin oder der Kanzler muss die Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst oder eine im Einvernehmen mit dem für das Laufbahnrecht zuständigen Ministerium festgelegte gleichwertige Qualifikation haben und eine mehrjährige leitende Tätigkeit in der Verwaltung, der Rechtspflege oder der Wirtschaft ausgeübt haben.
(4) Nach Ablauf ihrer oder seiner Amtszeit ist die Kanzlerin oder der Kanzler aus einem Beamtenverhältnis auf Zeit entlassen. Falls sie oder er vorher im öffentlichen Dienst tätig war, ist sie oder er auf ihren oder seinen Antrag mindestens mit einer vergleichbaren Rechtsstellung, wie sie oder er sie zum Zeitpunkt ihrer oder seiner Bestellung zur Kanzlerin oder zum Kanzler hatte, in den Landesdienst zu übernehmen. Der Antrag ist innerhalb von drei Monaten nach Ablauf der Amtszeit zu stellen. Für Personen, die vorher nicht im öffentlichen Dienst tätig waren, kann eine solche Übernahme in den Landesdienst vereinbart werden.
Die Ausführungen in den Gesetzesmaterialien zu der den Kanzler betreffenden Norm lauten (vgl. LT-Drs. 2/5977 S. 24 f.):
"Absatz 1 definiert die Aufgabe der Kanzlerin oder des Kanzlers als die der Leiterin oder des Leiters der Verwaltung neu und verdeutlicht, dass auch die Verantwortung für das Handeln der Kanzlerin oder des Kanzlers bei der Präsidentin oder beim Präsidenten als Leiterin oder Leiter der Hochschule und Dienstvorgesetzten der Kanzlerin oder des Kanzlers liegt. Mit den Neuregelungen zur Bestellung der Kanzlerinnen und Kanzler in Abs. 2 Satz 1 wird deren Stellung im Verantwortungsbereich der Präsidentin oder des Präsidenten verdeutlicht (...)."
Das Brandenburgische Hochschulgesetz vom 18. Dezember 2008 (GVBl. I S. 318) regelt die Rechtsstellung des Kanzlers in § 65 BbgHG 2008. Es wurden die Amtsvoraussetzungen auf jeglichen wissenschaftlichen Hochschulabschluss, einen gleichwertigen Abschluss oder die Befähigung für eine Laufbahn des höheren Dienstes erweitert und nicht mehr eine "leitende" Tätigkeit in der Verwaltung, sondern (nur noch) eine "verantwortliche" vorherige Tätigkeit gefordert. Damit wollte das Land die Konsequenz daraus ziehen, dass die Besoldungsstruktur für die Kanzlerstellen Leitungspersonal aus dem öffentlichen oder privaten Sektor nicht hinreichend anspreche, andererseits die hohe Verantwortung der Aufgabe namentlich für den Hochschulhaushalt es nicht gestatte, wesentliche Abstriche von den Anforderungen an Stellenbewerber zu machen (vgl. LT-Drs. 4/6419 zu § 65 BbgHG 2008).
Die Verpflichtung zur Übernahme in den Landesdienst entfiel. Dies wurde damit begründet, dass es vorrangig Angelegenheit der Hochschulen sei, die Stellenbesetzung sorgfältig vorzunehmen und Rahmenbedingungen zu schaffen, die eine adäquate Personalgewinnung sicherstellen (vgl. LT-Drs. 4/6419 zu § 65 BbgHG 2008). Eingeführt wurde die Option, dass an die Stelle des Kanzlers ein hauptberuflicher Vizepräsident tritt.
(1) Der Kanzler leitet die Verwaltung der Hochschule unter der Verantwortung des Präsidenten. Er ist Beauftragter für den Haushalt.
(2) Der Kanzler wird vom Präsidenten bestellt. Wird der Kanzler aus einem Angestelltenverhältnis bestellt, übt er das Amt im Angestelltenverhältnis aus. Wird er aus einem Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bestellt, so erfolgt die Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Zeit; die allgemeinen beamtenrechtlichen Vorschriften über die Laufbahnen finden keine Anwendung. Die Amtszeit beträgt sechs Jahre, erneute Bestellungen sind möglich.
(3) Der Kanzler muss einen wissenschaftlichen Hochschulabschluss, einen gleichwertigen Abschluss oder die Befähigung für eine Laufbahn des höheren Dienstes besitzen und eine mehrjährige verantwortliche Tätigkeit in der Verwaltung, der Rechtspflege oder der Wirtschaft ausgeübt haben.
(4) Nach Ablauf seiner Amtszeit ist der Kanzler aus einem Beamtenverhältnis auf Zeit entlassen. Die Übernahme in den Landesdienst kann vereinbart werden.
(5) Die Grundordnung kann bestimmen, dass an die Stelle des Kanzlers ein hauptberuflicher Vizepräsident tritt.
Die derzeit geltende - und oben Rn. 33 bereits wörtlich wiedergegebene - Regelung der Rechtsstellung des Kanzlers in § 67 BbgHG 2014 vom 28. April 2014 enthält keine gegenüber der Vorgängerregelung in § 65 BbgHG 2008 relevanten Änderungen.
Die Aufgabenverteilung zwischen dem Präsidenten und dem Kanzler ist in § 65 Abs. 1 BbgHG 2014 und § 67 Abs. 1 BbgHG 2014 geregelt. Danach leitet der Präsident in eigener Zuständigkeit und Verantwortung die Hochschule und vertritt sie nach außen (§ 65 Abs. 1 Satz 1 BbgHG 2014). Er hat eine Fülle von im Einzelnen gesetzlich zugewiesenen und teilweise von der jeweiligen Grundordnung der Hochschule konkretisierten Aufgaben (§ 65 Abs. 1 BbgHG 2014). Dies betrifft insbesondere die Vorbereitung von Konzepten für die Hochschulentwicklung, die Einrichtung und Auflösung von Fachbereichen, Zentralen Einrichtungen und Betriebseinheiten sowie von Studiengängen, die Koordination der Tätigkeit der Fachbereiche und Zentralen Einrichtungen, die Evaluation der Forschung an den Fachbereichen und Zentralen Einrichtungen, die Aufstellung und Bewirtschaftung des Haushalts sowie die befristete und leistungsbezogene Zuweisung von Mitteln und Stellen an die Fachbereiche und Zentralen Einrichtungen, die Wahrung der Ordnung und die Ausübung des Hausrechts, ferner etwa nach § 10 Abs. 1 der Grundordnung für die ... Universität ... vom 8. Januar 2016 (Amtliches Mitteilungsblatt der ... vom 8. Januar 2016, S. 2), die Genehmigung von Studien- und Prüfungsordnungen sowie von Promotions- und Habilitationsordnungen, die Bestellung der Leitung zentraler Einrichtungen und die Erstellung und Umsetzung des Gleichstellungskonzepts, der dezentralen Gleichstellungspläne, der Frauenförderrichtlinien und der Frauenförderpläne.
Demgegenüber leitet der Kanzler die Verwaltung der Hochschule unter der Verantwortung des Präsidenten und ist Beauftragter für den Haushalt (§ 67 Abs. 1 BbgHG 2014).
Das Brandenburgische Hochschulgesetz enthält keine nähere Regelung dazu, wie die Kompetenzen von Kanzler und Präsident voneinander abgegrenzt werden können und wie Konflikte zwischen ihnen im Einzelfall aufgelöst werden sollen.
Dem Kanzler kommt bei der Leitung der Verwaltung ein Entscheidungs- und Handlungsspielraum zu; diese Aufgabe wäre kaum zu erledigen, müsste sich der Kanzler bei jeder Entscheidung rückversichern. Andererseits handelt er "unter der Verantwortung" des Präsidenten, in dessen vorgegebenen Handlungsrahmen er sich zu halten hat und demgegenüber er für sein Handeln verantwortlich ist. Das ermöglicht dem Präsidenten als Dienstvorgesetztem (vgl. § 37 Abs. 2 BbgHG), auch Einzelanweisungen zu erteilen. (vgl. Jaburek, ZBR 2016, 236 <238>).
Vor diesem Hintergrund ist eine besondere Sachgesetzlichkeit, die beim Hochschulkanzler nach brandenburgischem Hochschulrecht ein Beamtenverhältnis auf Zeit rechtfertigen könnte, zu verneinen.
bb) Nicht überzeugen kann die Rechtsansicht des Berufungsgerichts, wonach die erforderliche besondere Sachgesetzlichkeit im Macht- und Kompetenzgefüge zwischen Präsident und Kanzler liege, weil der Präsident, dem im Rahmen der gestärkten Autonomie der Hochschulen weitgehende Gestaltungsmöglichkeiten für deren Entwicklung zustünden, für die Umsetzung seiner Vorgaben und Konzepte auf die Loyalität des Kanzlers als Verwaltungsleiter angewiesen sei und die Befristung des Beamtenverhältnisses des Kanzlers für ein ausgewogenes Kräfteverhältnis zwischen Präsident und Kanzler sorge, indem sie eine übermächtige Stellung des Kanzlers verhindere.
(1) So könnte man bereits erwägen, dass Gesichtspunkte, die für eine befristete Bestellung zum Kanzler angeführt werden, von vornherein eine Sachgesetzlichkeit für die Rechtfertigung eines Beamtenverhältnisses auf Zeit nicht begründen können. Denn Bestellung auf Zeit und Beamtenverhältnis auf Lebenszeit schließen sich nicht von vornherein aus. Zwar ist das Amt eines Hochschulkanzlers ein funktionsgebundenes Amt. Allerdings kann auch der Inhaber eines funktionsgebundenen Amtes unter bestimmten Voraussetzungen versetzt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. September 1999 - 2 C 36.98 - BVerwGE 109, 292 zum Hochschulkanzler; vgl. auch Urteil vom 29. April 1982 - 2 C 41.80 - BVerwGE 65, 270 zum Gerichtsvollzieher). Der Wegfall der Bestellung könnte dann ein dienstlicher Grund für eine Versetzung - in Brandenburg nach § 30 Abs. 2 LBG BB (§ 15 Abs. 2 Satz 2 BeamtStG, vgl. auch § 28 Abs. 2 BBG) - sein. Eine solche Versetzung kann zwar ggf. wegen einer geringen Anzahl von Statusämtern der entsprechenden Wertigkeit und der Notwendigkeit, dass im Bedarfsfalle auch eine freie, besetzbare Planstelle vorhanden sein muss, auf praktische Schwierigkeiten stoßen, ist aber grundsätzlich möglich.
Außerdem ist auch deshalb fraglich, ob die Zulässigkeit der Bestellung des Kanzlers auf Zeit auch die verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines Kanzleramts im Beamtenverhältnis auf Zeit zur Folge hätte, weil mit einem Beamten als (künftigem) Kanzler auch ein Angestelltenverhältnis begründet werden könnte, notfalls unter Beurlaubung im bestehenden Beamtenverhältnis.
(2) Unabhängig davon ist zu berücksichtigen, dass der Präsident der Hochschule bei der Bestellung und Wiederbestellung des Kanzlers nicht losgelöst von rechtlichen Bindungen diejenige Person auswählen kann, die er nach selbstgewählten Kriterien bevorzugt. Das Amt des Hochschulkanzlers ist - einerlei, ob es im Beamten- oder im Angestelltenverhältnis wahrgenommen wird - ein öffentliches Amt im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG (vgl. VG Sigmaringen, Urteil vom 29. Mai 2008 - 6 K 1378/07 - juris Rn. 32; VG Ansbach, Beschluss vom 14. November 2013 - AN 2 E 13.01374 - juris Rn. 19 ff.). Seine Vergabe unterliegt deshalb den sich aus Art. 33 Abs. 2 GG ergebenden rechtlichen Bindungen. Ob diese Bindungen im Hinblick auf die Hochschulautonomie ihrerseits einzuschränken sind (vgl. hierzu bezüglich der kommunalen Wahlbeamten: OVG Lüneburg, Beschluss vom 22. Januar 2008 - 5 ME 491/07 - juris Rn. 20; OVG Weimar, Beschluss vom 30. März 2007 - 2 EO 729/06 - juris Rn. 40), kann offenbleiben. Jedenfalls gelten nicht die Einschränkungen, die sich ergeben, wenn Ämter durch Wahlen besetzt werden (BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 1968 - 2 BvL 16/67 - BVerfGE 24, 268 <277>; Kammerbeschluss vom 4. Mai 1998 - 2 BvR 159/97 - NJW 1998, 2592; BVerwG, Urteile vom 15. November 1984 - 2 C 29.83 - BVerwGE 70, 270 <275> und vom 19. Juni 1997 - 2 C 24.96 - BVerwGE 105, 89 <92 f.>). Denn eine Wahl des Hochschulkanzlers - etwa durch den Senat der Hochschule - ist nach dem Brandenburgischen Hochschulgesetz gerade nicht vorgesehen. Dies steht der Annahme einer besonderen Sachgesetzlichkeit wegen des hochschulrechtlich vorgesehenen engen Zusammenwirkens von Hochschulpräsident und -kanzler entgegen oder lässt sie jedenfalls nur unter engen Voraussetzungen zu.
(3) Die Tatsache als solche, dass Präsident und Kanzler eng zusammenarbeiten, weil der Kanzler der engste Mitarbeiter des Präsidenten ist, begründet eine solche Sachgesetzlichkeit nicht.
Zwar muss der Kanzler als Leiter der Hochschulverwaltung die hochschulpolitischen Konzepte des Präsidenten verwaltungstechnisch und mit den zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln umsetzen. Nicht erkennbar ist jedoch, weshalb insoweit eine besondere, personenbezogene Loyalität erforderlich sein sollte, die über die Loyalität hinausgeht, die von jedem Beamten als Teilelement seiner Treuepflicht ohnehin verlangt wird. Sonst müsste das auf allen Ebenen der staatlichen und kommunalen Verwaltung ebenfalls gelten (z.B. im Verhältnis zwischen einem Bürgermeister und dem Leiter des Hauptamtes der Gemeinde). Eine solche Betrachtung würde letztlich die Axt an das Lebenszeitprinzip legen, denn dieses schützt gerade eine unabhängige, dem Recht verpflichtete Amtsführung und begründet auch die Erwartung von Behördenleitern in eine ebensolche Amtsführung auch ihrer engsten - möglicherweise unter "anderen Vorzeichen" in ihre Ämter gelangten - Mitarbeiter. Für die Rechtfertigung eines Beamtenverhältnisses auf Zeit bedarf es vielmehr eines besonderen, sich deutlich vom Normalfall abhebenden Vertrauensverhältnisses, wie dies etwa für den Staatssekretär gegenüber seinem Minister gilt.
Anders als der kommunale Wahlbeamte und der politische Beamte hat der Hochschulkanzler gerade nicht seit jeher eine Sonderrolle abseits des allgemeinen Dienstrechts eingenommen. Beim Hochschulkanzler gab es - wie unter aa) ausgeführt - gerade keine traditionellen inhaltlichen Abweichungen von den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums.
Vergleichbar ist der Kanzler auch nicht mit einem kommunalen Wahlbeamten. Bereits das Preußische Kommunalbeamtengesetz vom 30. Juli 1899 (GS S. 141), das im Allgemeinen bestrebt war, die Rechtsverhältnisse der Kommunalbeamten denen der Staatsbeamten anzugleichen, nahm die leitenden Kommunalbeamten weitgehend von seinen Regelungen aus (z. B. § 14). Bis in die Gegenwart ist es dabei geblieben, dass das Dienstrecht dieser Beamten nur zum Teil in den Beamtengesetzen, zu einem erheblichen Teil aber in den Kommunalverfassungsgesetzen geregelt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Oktober 1957 - 1 BvL 1/57 - BVerfGE 7, 155 <165>). Charakteristisch für den kommunalen Wahlbeamten - wie auch für den vom Senat gewählten Präsidenten der Hochschule (vgl. zur zulässigen Befristung des Präsidentenamtes: Reich, BeamtStG, 2. Aufl. 2012, § 4 Rn. 6 m.w.N.) - ist der erforderliche Akt demokratischer Willensbildung, der zwangsläufig erneuert werden muss, will der Gewählte nach Ablauf seiner Amtsperiode im Amt bleiben. Da mithin das Vertrauen der Wähler entscheidend ist, erfordert das Amt von Gesetzes wegen auch keine spezifische Qualifikation; es genügt die für das Amt "erforderliche Eignung" oder die für das Amt "erforderliche Eignung, Befähigung und Sachkunde" sowie eine "ausreichende Erfahrung". Der Kanzler dagegen gelangt nicht unmittelbar demokratisch legitimiert in sein Amt, sondern wird vom - seinerseits von dem zuständigen Hochschulorgan gewählten (§ 65 Abs. 2 BbgHG 2014) - Präsidenten bestellt (§ 67 Abs. 2 Satz 1 BbgHG 2014). Auch gibt es konkrete Amtsvoraussetzungen hinsichtlich seiner Qualifikation: Er muss einen wissenschaftlichen Hochschulabschluss, einen gleichwertigen Abschluss oder die Befähigung für eine Laufbahn des höheren Dienstes besitzen und eine mehrjährige verantwortliche Tätigkeit in der Verwaltung, der Rechtspflege oder der Wirtschaft ausgeübt haben (§ 67 Abs. 3 BbgHG 2014).
Beim kommunalen Wahlbeamten als anerkannter Ausnahme vom Lebenszeitprinzip ist der maßgebliche Aspekt nicht das Selbstverwaltungsrecht der Kommune (Art. 28 Abs. 2 GG), sondern das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG): "So ähnelt seine (= die des Bürgermeisters) Stellung in der Gemeinde der der Regierung im parlamentarischen System; wie sie bedarf er der Vertrauensgrundlage in der Volksvertretung" (BVerfG, Beschluss vom 17. Oktober 1957 - 1 BvL 1/57 - BVerfGE 7, 155 <165>). Der Wahlakt der demokratischen Willensbildung bei der Kommunalvertretung hat eine andere Qualität als der (Aus-)Wahlakt des Hochschulpräsidenten bei der Bestellung des Kanzlers. Letzterer ist rechtlich gebunden, u.a. an Art. 33 Abs. 2 GG, ohne dass das Demokratieprinzip Einschränkungen rechtfertigt. Andernfalls müsste man in der Konsequenz auch das Amt des Leiters des Haupt- und Personalamtes in einer kleinen Gemeinde als Beamtenverhältnis auf Zeit ausgestalten können. Je kleiner eine (Selbst-)Verwaltungseinheit ist und desto größer damit die Schwierigkeiten einer Umsetzung oder Versetzung sind, desto eher ließe sich im Hinblick auf das besondere Vertrauensverhältnis eine Ausnahme vom Lebenszeitprinzip rechtfertigen.
Letztlich hat der Hochschulkanzler keinen hinreichend gewichtigen eigenständigen Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, der eine zeitliche Befristung des Beamtenverhältnisses rechtfertigen könnte. Er nimmt primär gesetzesvollziehende Verwaltungsaufgaben wahr, die nicht Ausfluss eigener Gestaltungsmacht sind. Der Hochschulkanzler hat somit keinen politischen Gestaltungsauftrag, dessen Erfüllung er ggf. vor einer Wiederwahl rechtfertigen müsste. Deshalb dürfte selbst ein gewählter Hochschulkanzler keiner permanenten Rückkopplung zum Willen des Wahlorgans bedürfen. Das kann aber im vorliegenden Fall dahinstehen, denn der Hochschulkanzler in Brandenburg wird nicht vom Senat gewählt, sondern vom Präsidenten bestellt.
Auch mit den politischen Beamten kann der Kanzler einer Hochschule nicht gleichgesetzt werden. Bereits die statusrechtliche Ausgestaltung ist eine andere: Während der Kanzler von vornherein nur auf Zeit berufen wird, ist der politische Beamte ein solcher auf Lebenszeit, kann allerdings ohne Angabe von Gründen jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden (vgl. § 30 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG, §§ 36, 54 BBG). Der Institution des politischen Beamten kommt gegenüber dem Regelfall des Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit ein eng zu bestimmender Ausnahmecharakter zu. Die mit der jederzeitigen Versetzbarkeit in den einstweiligen Ruhestand verbundene Abweichung vom Lebenszeitprinzip ist nur zulässig, solange der Kreis der politischen Beamten eng begrenzt ist. Es darf sich "nur um den engsten Kreis unmittelbarer Berater der Träger politischer Ämter" handeln (BVerfG, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205 <232>).
Hierzu kann der Kanzler einer Hochschule nicht gerechnet werden. Zwar ist er verpflichtet, die hochschulpolitischen Vorgaben im Rahmen einer ordnungsgemäßen Verwaltung umzusetzen. Es handelt sich jedoch letztlich um rein sachbezogene Verwaltungstätigkeiten zur Gewährleistung der rechtsstaatlichen Umsetzung hochschulpolitisch motivierter Entscheidungen - und außerhalb des Bereichs der Staatsleitung, also von Staatskanzlei und Ministerien sowie ggf. noch der Führung einer besonders wichtigen nachgeordneten Behörde. Zwar ist es im Interesse der Funktionsfähigkeit der Verwaltung wünschenswert, wenn der Leiter einer Einrichtung und der ihm unterstellte Verwaltungschef harmonieren und daher vertrauensvoll zusammenarbeiten können. Dies gilt jedoch nicht nur für den Bereich der Hochschule. Würde man allein mit Blick auf das Wünschenswerte eines Vertrauensverhältnisses eine neue Fallgruppe der Zeitbeamten eröffnen, fiele die Abgrenzung zu weiteren Fallgruppen schwer. Zudem handelt es sich beim Verhältnis Präsident - Kanzler um ein sich auf eine Person konkretisierendes Vertrauen, während politische Beamte "lediglich" in fortwährender Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung insgesamt stehen müssen.
Die vom Berufungsgericht gezogene Parallele zu politischen Beamten überzeugt daher nicht. Der Kanzler hat kein Transformationsamt wie ein Staatssekretär in einem Ministerium. Die Hochschulleitung kann nicht mit der Staatsleitung gleichgesetzt werden. Der Hochschulpräsident hat nicht die Aufgabe der Staatsleitung und steht einem Behördenleiter deutlich näher als einem Minister. Der Hochschulkanzler verwaltet und setzt Entscheidungen des Hochschulpräsidenten um.
Besonders deutlich wird die Beschränkung der Rolle des Kanzlers auf eine reine Verwaltungsfunktion und zugleich die Bedeutung der Gewährleistung einer unabhängigen Amtsführung dadurch, dass er Beauftragter für den Haushalt ist (§ 67 Abs. 1 Satz 2 BbgHG). Als solchem obliegen ihm die Aufstellung der Unterlagen für die Finanzplanung und der Unterlagen für den Entwurf des Haushaltsplans (Voranschläge) und vor allem die Ausführung des Haushaltsplans. Er ist bei allen Maßnahmen von finanzieller Bedeutung zu beteiligen (§ 9 BbgLHO, § 9 BHO). Er hat also in dem zentralen Bereich des Haushalts eine besondere Verantwortung für einen rechtskonformen Verwaltungsvollzug. Bei dieser Aufgabe ist es besonders wichtig, dass der Kanzler eine stabile gesetzestreue Verwaltung sichert und sich nicht in Abhängigkeit zu seinem Bestellungsorgan, dem Präsidenten, befindet.
cc) Auch die Tatsache, dass die Universität eine Selbstverwaltungskörperschaft ist, deren Organisation den Vorgaben der Wissenschaftsfreiheit, Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG, genügen muss, führt zu keinem anderen Ergebnis.
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG enthält neben einem individuellen Freiheitsrecht eine objektive, das Verhältnis von Wissenschaft, Forschung und Lehre zum Staat regelnde wertentscheidende Grundsatznorm. Diese Wertentscheidung schließt das Einstehen des Staates, der sich als Kulturstaat versteht, für die Idee einer freien Wissenschaft und seine Mitwirkung an ihrer Verwirklichung ein. Der Staat muss danach für funktionsfähige Institutionen eines freien Wissenschaftsbetriebs sorgen und durch geeignete organisatorische Maßnahmen sicherstellen, dass das individuelle Grundrecht der freien wissenschaftlichen Betätigung so weit unangetastet bleibt, wie das unter Berücksichtigung der anderen legitimen Aufgaben der Wissenschaftseinrichtungen und der Grundrechte der verschiedenen Beteiligten möglich ist. Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG fordert, die Hochschulorganisation und damit auch die hochschulorganisatorische Willensbildung so zu regeln, dass in der Hochschule freie Wissenschaft möglich ist und ungefährdet betrieben werden kann. Bei der verfassungsrechtlichen Prüfung der Vereinbarkeit von Organisationsnormen mit Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG ist darauf abzustellen, ob durch diese Normen die freie wissenschaftliche Betätigung und Aufgabenerfüllung strukturell gefährdet werden. Zur Klärung der Frage, ob eine Regelung Strukturen schafft, die sich gefährdend auswirken können, ist das hochschulorganisatorische Gesamtgefüge mit seinen unterschiedlichen Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten in den Blick zu nehmen. Zu berücksichtigen ist dabei auch der Grad der Bedeutung der jeweils zu treffenden Entscheidung für die freie wissenschaftliche Betätigung und Aufgabenerfüllung. Da sich die meisten hochschulorganisatorischen Entscheidungen, auch wenn sie den Kernbereich wissenschaftlicher Betätigung nicht unmittelbar berühren, aufgrund der Angewiesenheit der wissenschaftlich Tätigen auf den öffentlich bereitgestellten und organisierten Wissenschaftsbetrieb mittelbar auf die wissenschaftliche Betätigung auswirken können, reicht eine nur hypothetische Gefährdung nicht aus (BVerfG, Beschlüsse vom 26. Oktober 2004 - 1 BvR 911/00, 1 BvR 927/00, 1 BvR 928/00 - BVerfGE 111, 333 <353 ff.> m.w.N. und vom 24. Juni 2014 - 1 BvR 3217/07 - BVerfGE 136, 338 Rn. 55 ff. m.w.N.).
Aus der Wissenschaftsfreiheit ergibt sich zwar kein Recht, die Personen zur Leitung einer wissenschaftlichen Einrichtung ausschließlich selbst zu bestimmen. Doch ist das Recht eines plural zusammengesetzten Vertretungsorgans zur Bestellung und auch zur Abberufung von Leitungspersonen ein zentrales und effektives Einfluss- und Kontrollinstrument der wissenschaftlich Tätigen auf die Organisation. Je höher Ausmaß und Gewicht der den Leitungspersonen zustehenden Befugnisse sind, desto eher muss die Möglichkeit gegeben sein, sich selbstbestimmt von diesen zu trennen. Je mehr, je grundlegender und je substantieller wissenschaftsrelevante personelle und sachliche Entscheidungsbefugnisse dem kollegialen Selbstverwaltungsorgan entzogen und einem Leitungsorgan zugewiesen werden, desto stärker muss im Gegenzug die Mitwirkung des Selbstverwaltungsorgans an der Bestellung und Abberufung dieses Leitungsorgans und an dessen Entscheidungen ausgestaltet sein. Der Gesetzgeber muss diesen Zusammenhang durchgängig berücksichtigen (BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 2014 - 1 BvR 3217/07 - BVerfGE 136, 338 Rn. 60 m.w.N.).
Diese Grundsätze werden durch die dienstrechtliche Ausgestaltung des Amtes eines Hochschulkanzlers nicht berührt. Relevant ist insoweit das Verhältnis der einzelnen universitären Organe und Einrichtungen (Präsident, Senat, Hochschulrat, Fakultäten). Die dienstrechtliche Ausgestaltung der Rechtsstellung des unter der Verantwortung des Präsidenten agierenden Hochschulkanzlers hingegen betrifft lediglich die Rechtsbeziehung des Präsidenten zum Hochschulkanzler, tangiert aber nicht die Wissenschaftsfreiheit der an der Hochschule Tätigen.
Das Recht eines plural zusammengesetzten Vertretungsorgans zur Bestellung und auch zur Abberufung von Leitungspersonen betrifft etwa das Verhältnis des Senats zum Präsidenten, nicht jedoch das Verhältnis des Präsidenten zum Kanzler.
dd) In der Literatur werden ebenfalls Bedenken gegen die Zulässigkeit eines Beamtenverhältnisses auf Zeit für den Hochschulkanzler geltend gemacht. Diejenigen Autoren, die nicht nur die Rolle des Hochschulkanzlers näher beleuchten (so z.B. Neese, WissR 1999, 10; Horst/Neyses, in: Wirtschaft und Gesellschaft im Staat der Gegenwart, Gedächtnisschrift für Peter J. Tettinger, 2007, S. 431; Thieme, NWVBl 1988, 364; Wallerath, WissR 2004, 203), sondern die sich auch ausdrücklich zur Problematik des Zeitbeamtenverhältnisses äußern, sind einhellig der Ansicht, dass ein Kanzlerbeamtenverhältnis auf Zeit eine unabhängige und politisch neutrale Amtsführung nicht zulasse und daher wegen Verstoßes gegen das Lebenszeitprinzip verfassungswidrig sei (vgl. Reich, BeamtStG, 2. Aufl. 2012, § 4 Rn. 6; von Roetteken/Rothländer, HBR, Teil IV, Stand: Februar 2016, § 4 BeamtStG Rn. 49; Ludwig, WissR 1984, 24 <40 f.>; Knopp, WissR 2010, 109 <120, 125>; ders. LKV 2015, 307; Wahlers, ZBR 2010, 238 <245 f.>). Dieser Ansicht sind auch diejenigen Stimmen, die den Kanzler nicht als verlängerten Arm der Landesregierung, sondern in erster Linie als Sachwalter der Hochschulinteressen qualifizieren (Schröder/v. Kittlitz, in: Brandenburgisches Hochschulgesetz, Handkommentar, 2. Aufl. 2012, § 65 Rn. 7).
Schon im Jahre 1984 formulierte Ludwig seine - vielzitierten - Bedenken gegen eine Befristung der Kanzlerfunktion wie folgt (WissR 1984, 24 <40>):
"Bis der Kanzler voll im Sattel sitzt, muss daher eine Einarbeitungszeit zugestanden werden, die sich insbesondere bei einem in der Wissenschaftsverwaltung noch unerfahrenen Kandidaten hinziehen kann. Außerdem bedarf es im Regelfall einer gewissen Zeit, um die hochschulinternen Verquickungen und Machtpositionen zu durchschauen. Hat dies der neue Kanzler alles geschafft, taucht (bei einem Zeitbeamten) am Horizont schon allmählich der Termin 'Ablauf der Wahlzeit' wieder auf. Die Unsicherheit beim Amtsantritt wird möglicherweise ersetzt durch ein Schielen auf eine Wiederwahl. Dadurch besteht zumindest die Gefahr, dass Entscheidungen des Kanzlers nicht sachgerecht, sondern bequem freundlich und verbindlich, einfach opportunistisch ausfallen. Entscheidungen, die aber in diese Richtung ausschlagen, sind gefährlich für die Sache und machen den Kanzler zum Spielball heterogener Gruppeninteressen."
Ein Beamtenverhältnis auf Zeit lasse beim Kanzler eine unabhängige und politisch neutrale Amtsführung nicht zu und verletze daher das Lebenszeitprinzip. Ein Kanzler, der sich um eine weitere Amtszeit bemühe, werde zum Spielball hochschulinterner Machtspiele. Besondere Qualifikation, sachverständige und kontinuierliche Amtsführung seien hierbei nur selten gefragt. Der auf Zeit verbeamtete Kanzler, der eine weitere Amtszeit anstrebe, werde daher geradezu provoziert, "politisch" begründete Kompromisse einzugehen, die ggf. der Hochschule, aber auch dem Amt selbst Schaden bringen, um die zuständigen Gremien bzw. das zuständige Hochschulleitungsorgan "gnädig" und wohlwollend zu stimmen. Gerade die sehr starke Rechtsstellung des Kanzlers in Haushaltsangelegenheiten werde durch seine Abhängigkeit von dem Wahlorgan - hier dem Präsidenten - konterkariert (vgl. Knopp, WissR 2010, 109 <121>).
Die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts zur Zulässigkeit des Beamtenverhältnisses auf Zeit für sog. politische Beamte sowie kommunale Wahlbeamte seien auf den Kanzler einer Hochschule als unpolitischem Sachwalter nicht übertragbar. Der Kanzler sei als Mitglied der Hochschule in diese integriert und habe im Rahmen von Gesetz und Recht deren Interessen zu vertreten. Die Universitätskanzler der Nachkriegszeit seien - mit Ausnahme von Baden-Württemberg, Bremen und Schleswig-Holstein - als Beamte auf Lebenszeit eingestellt worden. Ausgehend davon sei das Kanzleramt - wie das Amt eines Kurators - "traditionsgemäß" vom Lebenszeitprinzip bestimmt gewesen (vgl. Wahlers, ZBR 2010, 238 <245>).
Diesen Stimmen aus dem Schrifttum tritt der Senat inhaltlich voll bei.
ee) Somit ist als Zwischenergebnis festzuhalten: Es gibt keine besonderen Sachgesetzlichkeiten, die im Falle des brandenburgischen Hochschulkanzlers, der rein sachbezogene Verwaltungsaufgaben wahrzunehmen hat, ein Beamtenverhältnis auf Zeit rechtfertigen könnten. Vielmehr stellt die Regelung im Brandenburgischen Hochschulgesetz eine schwerwiegende Gefährdung für die Unabhängigkeit der Amtsführung des Hochschulkanzlers dar. Das Beamtenverhältnis auf Zeit gefährdet in der Kombination mit - erstens - der Möglichkeit einer weiteren Amtsperiode bei - zweitens - jeweils der Auswahl durch einen einzigen Amtsträger (statt etwa einer Wahl durch ein mehrköpfiges, in der Zusammensetzung heterogenes Gremium), dem gegenüber ggf. die Unabhängigkeit der Amtsführung zur Geltung zu bringen wäre, und - drittens - dem Fehlen leistungsbezogener Kriterien für eine erneute Bestellung eine unabhängige Amtsführung in besonderem Maße. Muss ein Hochschulkanzler unter diesen Bedingungen und insbesondere angesichts einer bevorstehenden Entscheidung des Präsidenten über seine Wiederbestellung etwa ein Ansinnen des Präsidenten abwehren, das sich hart an oder jenseits der Grenze des rechtlich Zulässigen bewegt, dann ist die Unabhängigkeit der Amtsführung zumindest deutlich erschwert.
c) Selbst wenn man eine besondere Sachgesetzlichkeit für die in dem Beamtenverhältnis auf Zeit liegende Einschränkung des Lebenszeitprinzips annähme, würde es an der Erforderlichkeit der Regelung fehlen.
Der Kanzler einer Hochschule ist - wie bereits dargelegt, vgl. oben Rn. 87 - wie jeder andere Beamte aus dienstlichen Gründen - zu denen auch nicht überbrückbare Spannungen zum Vorgesetzten gehören können - versetzbar, hier nach § 30 LBG BB (vergleichbar § 28 BBG). Insbesondere steht der Versetzung nicht entgegen, dass das Amt des Hochschulkanzlers ein funktionsgebundenes Amt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. September 1999 - 2 C 36.98 - BVerwGE 109, 292 zum Hochschulkanzler; vgl. auch Urteil vom 29. April 1982 - 2 C 41.80 - BVerwGE 65, 270 zum Gerichtsvollzieher). Eine solche Versetzung kann zwar ggf. wegen einer geringen Anzahl von Statusämtern der entsprechenden Wertigkeit und der Notwendigkeit, dass im Bedarfsfall auch eine freie, besetzbare Planstelle vorhanden sein muss, auf praktische Schwierigkeiten stoßen, ist aber grundsätzlich möglich.
An der Erforderlichkeit fehlt es auch deshalb, weil die Amtszeit unabhängig von der Bewährung im Amt - und im Übrigen auch unabhängig vom Fortbestehen des Vertrauensverhältnisses zum Präsidenten - begrenzt ist. Ausreichend wäre die Vorschaltung einer - angemessen langen - Erprobungszeit oder auch eines Beamtenverhältnisses auf Probe (vgl. Art. 23 Abs. 2 Satz 3 Bayerisches Hochschulgesetz vom 23. Mai 2006, GVBl. S. 245). Zumindest müsste der Kanzler auf Zeit bei Bewährung im Amt einen Anspruch auf Lebenszeiternennung haben.
d) Ohne Belang für die verfassungsrechtliche Beurteilung des § 67 Abs. 2 Satz 4 BbgHG ist der Anspruch eines Kanzlers nach dem Übergangsrecht des § 93 Abs. 2 BbgHG i.V.m. § 68 Abs. 4 Satz 2 BbgHG 2004 auf Rückübernahme in den Landesdienst.
Zwar müsste man einen Rückübernahmeanspruch wohl als die Unabhängigkeit der Amtsführung hinreichend sichernde Kompensation ansehen, wenn sie dem Beamten einen Anspruch auf ein der Wertigkeit des Kanzleramtes gleichwertiges anderes Amt im Landesdienst vermitteln würde. Hiergegen wären verfassungsrechtliche Bedenken ebenso wenig angebracht wie gegen die Versetzungsbestimmungen in den Beamtengesetzen, die statusverändernde Versetzungen ohne Zustimmung des Beamten erlauben, sofern die Wertigkeit des neuen Statusamtes dem des alten entspricht bzw. höher ist (vgl. § 29 Abs. 2 LBG BB, § 15 Abs. 2 Satz 2 BeamtStG; vgl. § 28 Abs. 2 BBG).
Einen Anspruch dieses Inhalts vermittelt aber auch der Rückübernahmeanspruch nach dem Übergangsrecht des § 93 Abs. 2 BbgHG i.V.m. § 68 Abs. 4 Satz 2 BbgHG 2004 nicht. Denn er ist lediglich gerichtet auf die Übertragung eines Statusamtes im Landesdienst, das nach seiner Wertigkeit dem Amt entspricht, das der Hochschulkanzler vor dem Wechsel in dieses Amt innegehabt hatte. Dies kann - und dürfte häufig - ein Amt sein, das geringerwertiger als das Hochschulkanzleramt ist. Dass es im konkreten Fall hier anders war, ist für die verfassungsrechtliche Beurteilung der maßgeblichen Normen ohne Bedeutung.
3. Nach alledem verstößt das in § 67 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 BbgHG für den Kanzler einer Hochschule vorgesehene Beamtenverhältnis auf Zeit ohne rechtfertigenden Grund gegen das Lebenszeitprinzip und damit gegen Art. 33 Abs. 5 GG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 121, 122 LBG BB
§§ 36, 54 BBG
§ 121 LBG
§ 65 BbgHG
§ 14 BBG
§ 12 BeamtStG
§ 68 BbgHG
§ 67 BbgHG
§ 9 BbgLHO
§ 9 BHO
§ 4 BeamtStG
§ 30 LBG
§ 28 BBG
§ 121 Abs. 1 LBG
§ 4 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG
§ 8 Abs. 1 Nr. 2 BeamtStG
§ 4 Abs. 2 BeamtStG
§ 3 Abs. 2 BeamtStG
§ 95 Abs. 1 Satz 1 BRRG
§ 122 des Landesbeamtengesetzes
§ 67 Abs. 2 Satz 2 BbgHG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BRRG
§ 31 Abs. 1 BRRG
§ 30 Abs. 1 BeamtStG
§ 93 Abs. 2 BbgHG
§ 68 Abs. 4 BbgHG
§ 67 Abs. 4 Satz 2 BbgHG
§ 58 Abs. 3 HRG
§ 86 Abs. 1 BbgHG
§ 86 Abs. 2 Satz 1 BbgHG
§ 86 Abs. 2 Satz 2 BbgHG
§ 86 Abs. 2 BbgHG
§ 62 Abs. 2 Satz 1 HRG
§ 65 Abs. 1 BbgHG
§ 67 Abs. 1 BbgHG
§ 65 Abs. 1 Satz 1 BbgHG
§ 37 Abs. 2 BbgHG
§ 30 Abs. 2 LBG
§ 15 Abs. 2 Satz 2 BeamtStG
§ 28 Abs. 2 BBG
§ 65 Abs. 2 BbgHG
§ 67 Abs. 2 Satz 1 BbgHG
§ 67 Abs. 3 BbgHG
§ 30 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG
§ 67 Abs. 1 Satz 2 BbgHG
§ 67 Abs. 2 Satz 4 BbgHG
§ 68 Abs. 4 Satz 2 BbgHG
§ 29 Abs. 2 LBG
§ 10 Abs. 1 der Grundordnung
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 20 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 121, 205
BVerwGE 129, 272
BVerfGE 139, 19
NVwZ 2016, 682
BVerfGE 7, 155
DÖV 2009, 518
BVerwGE 109, 292
BVerwGE 65, 270
BVerfGE 24, 268
NJW 1998, 2592
BVerwGE 70, 270
BVerwGE 105, 89
BVerfGE 111, 333
BVerfGE 136, 338
2 BvL 11/07
2 B 113.11
2 C 21.06
2 BvR 1322/12
2 BvR 1989/12
2 BvR 1958/13
1 BvL 1/57
2 C 36.98
2 C 41.80
6 K 1378/07
2 E 13.01
5 ME 491/07
2 EO 729/06
2 BvL 16/67
2 BvR 159/97
2 C 29.83
2 C 24.96
1 BvR 911/00
1 BvR 927/00
1 BvR 928/00
1 BvR 3217/07