Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-03-07, Aktenzeichen 3 A 1161/11

Tenor:
Der Beklagte wird – insoweit unter Aufhebung seines Bescheides vom 02.12.2010 und seines Widerspruchsbescheides vom 07.06.2011 – verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Gewährung einer weitergehenden Betriebsprämie 2010 (ohne Kürzung wegen Verstoßes gegen CC-Vorschriften) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Klage im Übrigen wird abgewiesen.
Klägerin und Beklagter tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich in dem vorliegenden sowie in drei weiteren Verfahren gegen eine Kürzung eines Beihilfeanspruches und begehrt deren vollständige Zahlung. Die Kürzung des Anspruchs ist jeweils auf dem Hintergrund eines Verstoßes gegen Cross-Compliance-Regelungen erfolgt.
Dem liegt folgender – unstreitiger – Sachverhalt zugrunde: Die Klägerin, ein landwirtschaftlicher Betrieb, bewirtschaftet u. a. den Gründlandschlag „Bossows Koppel“ mit der Identnummer ... . Der Schlag hat eine Größe von 85 ha und liegt im Geltungsbereich der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Lewitz – Landkreis Parchim“ (LSG-VO „Lewitz“) in ihrer Fassung vom 23.01.1997 und des Europäischen Vogelschutzgebiet “Lewitz“ (DE 2535-402) .
Die Klägerin brach die fragliche Fläche im Frühjahr 2009 um. Nach einer einjährigen Zwischennutzung mit Ackerkulturen (hier konkret: Mais) legte sie sie im Folgejahr wieder als Dauergrünland an.
Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass aus landwirtschaftlicher Sicht eine solche Maßnahme nicht zu beanstanden ist. Streitig ist, ob der zwischenzeitliche Anbau von Mais gegen Vorschriften des Naturschutzes verstößt.
Die zuständige Untere Naturschutzbehörde führte am 09.07.2009 bei der Klägerin eine Vorortkontrolle durch und beanstandete die erfolgte Maßnahme; ihren Prüfbericht brachte sie dem Beklagten (wie auch der Klägerin) zur Kenntnis.
Auf den klägerischen Antrag auf Gewährung einer Beihilfe im Rahmen der Betriebsprämieregelung 2010 gewährte der Beklagte gemäß Bescheid vom 02.12.2010 eine Betriebsprämie in Höhe von 2.105.145,91 €. Aus der Begründung ergibt sich eine „Kürzung wegen CC-Beanstandungen in Höhe von 65.107,61 €“.
Die Klägerin legte gegen diesen Bescheid unter dem 09.12.2010 Widerspruch ein.
Im Rahmen des Widerspruchsverfahrens nahm die Untere Naturschutzbehörde beim Landrat des Landkreises Parchim unter dem 23.02.2011 wie folgt Stellung: Die Klägerin habe im Jahre 2009 eine Grünlandumwandlung durchgeführt und anschließend Mais angebaut, 2010 sei wiederum Grünland eingesät worden. Diese einjährige Zwischennutzung sei nach der Dauergrünlanderhaltungsverordnung zulässig und auch so beim seinerzeit zuständigen Amt für Landwirtschaft beantragt worden. Da der betroffene Feldblock sich jedoch im Landschaftsschutzgebiet und Europäischen Vogelschutzgebiet „Lewitz“ befinde, seien zum Zeitpunkt der Umwandlung auch die Vorschriften der entsprechenden Landschaftsschutzgebietsverordnung „Lewitz“ zu berücksichtigen gewesen seien. Es habe seinerzeit § 3 Abs. 1 Nr. 14 der Landschaftsschutzgebietsverordnung gegolten, wonach es verboten gewesen sei, vorhandenes Dauergrünland in eine andere Nutzungsform umzuwandeln; freigestellt gewesen sei lediglich der Umbruch zum Zwecke der Wiederansaat. Die erforderliche Genehmigung (Ausnahme/Befreiung) für die Umwandlung habe nicht vorgelegen. Es sei eine Vorortkontrolle vorgenommen worden, in deren Ergebnis die Grünlandumwandlung als mittelschwerer Verstoß mit der Folge einer dreiprozentigen Kürzung bewertet worden sei. Eine Einordnung als leichter Verstoß sei nicht möglich gewesen. Bei Verstößen sei grundsätzlich der Regelsatz von 3 % anzuwenden, anderes gelte nur, wenn Gründe vorlägen, die Abweichungen nach oben oder unten begründen könnten; derartige Gründe hätten nicht vorgelegen. Insbesondere die Tatsache, dass die Grünlandumwandlung eine Fläche von 85 ha betroffen habe als auch die Gegebenheit, dass die umgewandelte Grünlandfläche eine langjährige Brutstätte eines Brachvogelpaares gewesen sei, wögen schwer. Auch der Umstand, dass im Jahr 2010 wieder Grünland eingesät worden und damit der Verstoß behoben worden sei, könne die durch die Umwandlung entstandenen Beeinträchtigungen nicht aufwiegen. Bei einem vergleichbaren Fall sei ebenfalls eine dreiprozentige Kürzung vorgenommen worden.
Mit (gemeinsamem) Widerspruchsbescheid vom 07.06.2011 wies der Beklagte die Widersprüche der Klägerin zurück. Nach der einschlägigen Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Lewitz - Landkreis Parchim“ sei ausgenommen von dem Verbot der Umwandlung vorhandenen Dauergrünlandes die ordnungsgemäße land- und forstwirtschaftliche Bodennutzung. Allerdings sei nach Ziffer 14 ausgenommen worden lediglich der Umbruch zur Wiederansaat, nicht aber mit einer Zwischennutzung. Die strikte Verbots- und Ausnahmekette sei dem Schutzzweck nach § 2 der benannten Verordnung geschuldet. Der Erhaltung des Landschaftsbildes werde eine große Bedeutung zugemessen; um dieser Bedeutung gerecht zu werden, sei die Regelung der Verbote und deren Ausnahmen streng gefasst und somit auch streng auszulegen. Dies sei auch der Klägerin ersichtlich gewesen, die gewusst habe, dass sie in einem Landschaftsschutzgebiet wirtschafte, und die auch im Besitz der fraglichen Verordnung gewesen sei.
Die Höhe der Sanktion sei nicht zu beanstanden. Dass das seinerzeit zuständige Amt für Landwirtschaft eine allein auf die Dauergrünlanderhaltungsverordnung abgestellte Auskunft erteilt habe, könne nicht zugunsten der Klägerin herangezogen werden; es sei nicht ersichtlich, ob sie explizit nach den Bedingungen in dem Landschaftsschutzgebiet gefragt habe oder nur allgemein zum Umbruch zur Wiederansaat mit Zwischenfrucht. Da die Klägerin sich bewusst gewesen sei, im Landschaftsschutzgebiet zu wirtschaften, hätte sie auch wissen müssen, welche Behörde für sie zuständig gewesen sei.
Die Klägerin hat am 07.07.2011 die vorliegende Klage erhoben, mit der sie die ungekürzte Auszahlung der fraglichen Betriebsprämie begehrt.
Vorliegend zu klären sei die Frage, ob die in der Landschaftsschutzgebietsverordnung geregelten Verbote Grundanforderungen an die Betriebsführung im Sinne von Artikel 5 der VO (EG) Nr. 73/2009 darstellten. Diese Verordnung enthalte keine Inbezugnahme der Europäischen Vogelschutzrichtlinien bzw. der FFH-Richtlinie, so dass zu fragen sei, ob die Umsetzung der Richtlinien in Deutschland wirklich über die hier streitgegenständliche LSVO erfolgt sei und ob sich aus ihr Grundanforderungen an die Betriebsführung für die Klägerin wirklich ergeben könnten. Artikel 5 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 73/2009 bestimme dazu, dass die im Anhang II aufgeführten Rechtsakte in ihrer jeweils geltenden Fassung im Falle von Richtlinien so gälten, wie sie von den Mitgliedsstaaten umgesetzt worden seien. Demgemäß könne die LSVO nur dann Grundanforderungen an die Betriebsführung regeln, wenn damit die o. g. Richtlinien umgesetzt worden seien und diese Umsetzung auch ordnungsgemäß erfolgt sei; dies sei zu bestreiten. Die Umsetzung der Europäischen Richtlinien durch eine Landesverordnung sei nicht ausreichend und die LSVO enthalte keinen Hinweis auf die beiden Richtlinien und diene daher nicht ihrer Umsetzung, so dass die Landschaftsschutzgebietsverordnung „Lewitz“ in der Fassung von 1997 nicht als Umsetzung der Vogelschutzlinie angesehen werden könne. Erst in der Landschaftsschutzordnung „Lewitz“ in der Fassung vom 07.01.2010 gebe es die ausdrückliche Erklärung, dass die Erklärung zum Landschaftsschutzgebiet auch zur Umsetzung der Vogelschutzrichtlinie erfolge. Erforderlich sei jedenfalls die Bekanntmachung der Europäischen Vogelschutzgebiete im Bundesanzeiger, diese Richtlinie sei im maßgeblichen Zeitpunkt, dem Frühjahr 2009, noch nicht in zutreffender Weise umgesetzt gewesen. Damit habe in Deutschland keine entsprechende Verpflichtung im Rahmen der Cross-Complinace-Regelung bestanden.
Unstreitig fände die FFH-Richtlinie im vorliegenden Fall keine Anwendung. Es reiche aber nicht aus, dass die LSGVO „Lewitz“ in der älteren Fassung Regelungen enthalten habe, die direkt oder indirekt auch dem Vogelschutz habe dienen können; im Rahmen der Anwendung der Cross-Complinace-Sanktionen habe dies außer Betracht zu bleiben. Insbesondere die Sanktionsregelungen müssten so klar und transparent sein, dass der Betroffene ohne Weiteres erkennen könne, dass ein Verstoß gegen eine in einer Landschaftsschutzgebietsverordnung geregelte Pflicht Sanktionen nach sich ziehen könne; dies sei vorliegend in keiner Weise gegeben gewesen.
Die Anforderungen der FHH- und Vogelschutzrichtlinie der EU seien dem Landkreis bei Erlass der LSGVO „Lewitz“ noch nicht bekannt gewesen; es sei daher davon auszugehen, dass er diese mit der LSGVO „Lewitz“ nicht habe umsetzen wollen.
Außerdem gingen die in § 3 geregelten Verbote über den Schutzzweck der genannten Richtlinien hinaus. Dies könne allerdings letztlich offenbleiben, weil die Klägerin nicht gegen das in § 3 Ziffer 14 LSVO geregelte Umwandlungsverbot verstoßen habe. Die Vorgehensweise, nach Umbruch des Grünlands und einjähriger Zwischennutzung für den Maisanbau Gründland wieder anzusäen, sei aus Gründen der Bodenpflege und Bodenverbesserung wünschenswert. Die Zwischennutzung sei insbesondere zur Beseitigung von hartnäckigen Ungräsern bzw. Unkräutern erforderlich; der befristete Anbau von Mais als Zwischennutzung diene als zusätzliche Maßnahme der Beseitigung hartnäckiger Schadpflanzen und damit der erfolgreichen Wiederansaat, ohne dass dabei eine Umwandlung von vorhandenem Dauergrünland in eine Nutzungsart erfolge. Die Zwischennutzung stelle eine Vorbereitung der Wiederansaat von Grünlandflächen dar, bei bestimmten Schadbildern erfolge erst durch eine Zwischennutzung die erforderliche Schadpflanzenbeseitigung, wie eine gutachterliche Stellungnahme eines öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen, welche zu den Akten gereicht worden sei, ergebe.
Ziele der LSVO seien durch die Zwischennutzung nicht verletzt, insbesondere sei das Landschaftsbild erhalten worden, denn nach der nur wenige Monate andauernden Zwischennutzung sei dort jetzt wieder Dauergrünland vorzufinden, und zwar in einem wesentlich besseren Zustand als vor dem Umbruch. Die in Bezug genommenen Richtlinien erforderten lediglich eine langfristige Erhaltung der Lebensräume, wie sich aus Artikel 1 Buchstabe e der FFH-Richtlinie ergebe: Dort sei ausdrücklich zur Definition des Begriffs „Erhaltungszustand eines natürlichen Lebensraumes“ festgehalten, dass es auf die langfristige Betrachtung des Lebensraums ankomme. Die Zwischennutzung mit Mais habe dieses Erhaltungsziel nicht gefährden können.
Soweit die angefochtene Entscheidung darauf gestützt werde, die Grünlandfläche sei zum Zeitpunkt der Umwandlung Brutplatz eines Brachvogelpaares gewesen, treffe dies nicht zu; hierzu wird weitergehend ausgeführt.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung seines Bewilligungsbescheides vom 02.12.2010 und seines Widerspruchsbescheides vom 07.06.2011 den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin eine weitere Betriebsprämie 2010 in Höhe von 65.107,61 € zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Anhang II der VO (EG) 73/2009 umfasse Vorschriften der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 02.04.1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (Vogelschutzrichtlinie), ersetzt durch die Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 30.11.2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten. Der fraglich Grünlandschlag „Bossows Koppel“ befinde sich im Europäischen Vogelschutzgebiet „Lewitz“, so dass Vorschriften des Anhangs II der VO (EG) 73/2009 betroffen seien. Neben der Erhaltung des Landschaftsbildes diene die Verordnung auch der Erhaltung und Entwicklung und Verbesserung der Lebensstätten der typischen Tier- und Pflanzenwelt, so dass ein Bezug zwischen den Erhaltungszielen der jeweiligen Schutzanordnung bestehe. Dies wiederum führe zur Möglichkeit der Sanktionen bei dem in Rede stehenden Verstoß, da es dem Sinn und Zweck der anderweitigen Verpflichtungen entspreche. § 3 Abs. 1 Nr. 14 LSVO „Lewitz“ nehme vom Verbot einer Umwandlung vorhandenen Dauergrünlands in eine Nutzungsart nur den Fall eines Umbruchs zum Zwecke der Wiederansaat aus. Wenn man dies unter Zugrundelegung des Schutzzweckes der Vogelschutzrichtlinie und der LSGVO „Lewitz“ betrachte, sei zwangsläufig eine enge Auslegung hinsichtlich des erlaubten Umbruchs zum Zwecke der Wiederansaat anzunehmen. Ungeachtet dessen sei nicht ersichtlich, warum der Umbruch zur Wiederansaat gleichzeitig die Erlaubnis eines Umbruchs zur Wiederansaat mit Zwischenfrucht bedeuten solle; solches weise die Verordnung gerade nicht aus. Auch die Tatsache, dass der Umbruch zum Zwecke der Wiederansaat mit Zwischenfrucht der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft und der Grünlandverhaltungsverordnung entspreche, ändere hieran nichts. Bedenke man, dass selbst der Umbruch zur Wiederansaat einen Eingriff in den Lebensraum der sich dort befindlichen Tiere bedeute, widerspreche der Anbau von Mais völlig dem Zweck der Erhaltung eines bestehenden Lebensraumes.
Die Kammer hat am 22.10.2013 über das Verfahren mündlich verhandelt und den Beteiligten einen Vergleichsvorschlag unterbreitet, den der Beklagte (nach Befassung der vorgesetzten Behörde) abgelehnt hat; er hat deren Begründung zu den Akten gereicht.
Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer weiteren mündlichen Verhandlung verzichtet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der hierzu gereichten Verwaltungsvorgänge.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht konnte ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Klage hat teilweise Erfolg.
1. Gemäß Art. 4 Abs. 1 der ‚Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19.01.2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003’ (ABl. L 30, S. 16) muss ein Betriebsinhaber, der Direktzahlungen bezieht, die Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Anhang II und die Vorschriften zum gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Art. 6 erfüllen.
Nach Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 wird der Gesamtbetrag der Direktzahlungen, der nach Anwendung der Artikel 7, 10 und 11 dem Betriebsinhaber gewährt wurde oder zu gewähren ist, nach den Durchführungsbestimmungen gemäß Artikel 24 gekürzt oder gestrichen, wenn die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder das Kriterium des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands in einem bestimmten Kalenderjahr zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt werden, wenn dieser Verstoß das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung ist, die unmittelbar dem Betriebsinhaber anzulasten ist.
Die Grundanforderungen an die Betriebsführung werden gemäß Art. 4 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 i.V.m. Anhang II dieser Verordnung in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft in verschiedenen Bereichen festgelegt, in dem Bereich 'Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen', dem Bereich 'Umwelt' und dem Bereich 'Tierschutz'. Zum Bereich 'Umwelt' gehören nach Anhang II der VO (EG) Nr. 73/2009 u. a. zum einen Normen der ‚Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. April 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen’. Insoweit teilt die Kammer die Auffassung der Beteiligten, dass diese Richtlinie auf den vorliegenden Fall noch keine Anwendung finden kann.
Weiterhin sind in Anhang II aufgeführt Normen der ‚Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten’, (welche ersetzt wurde durch die – vorliegend gleichfalls noch nicht einschlägige - ‚Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 30.11.2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten’). Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 79/409/EWG verpflichtet die Mitgliedsstaaten, unter Berücksichtigung der in Art. 2 genannten Erfordernisse die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um für alle unter Art. 1 der Richtlinie fallenden Vogelarten eine ausreichende Vielfalt und Flächengröße der Lebensräume zu erhalten oder wieder herzustellen. Gemäß Art. 3 Abs. 2 Buchstabe b der Richtlinie gehören hierzu u. a. Maßnahmen zur Pflege und ökologisch richtigen Gestaltung der Lebensräume in und außerhalb von Schutzgebieten. Nach Art. 2 treffen die Mitgliedsstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um die Bestände aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten (das sind sämtliche wildlebenden Vogelarten, die im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten, auf welche der Vertrag Anwendung findet, heimisch sind) auf einem Stand zu halten oder auf einen Stand zu bringen, der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht.
Die Richtlinie 79/409/EWG wurde durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG - vom 30.04.1998 (BGBl. I S. 823) in nationales Recht umgesetzt – dies weist die Fußnote zur Überschrift des Gesetzes aus, welches die hier interessierende Richtlinie 79/409/EWG (unter Nr. 2) ausdrücklich aufführt. Dieses Gesetz ist ein Vorgänger des vorliegend anzuwendenden Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege vom 25. März 2002 (BGBl. I S. 1193).
Nach § 22 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG bestimmen die Länder, dass Teile der Natur und Landschaft (u. a.) zum Landschaftsschutzgebiet erklärt werden können. Das Landesrecht, nämlich (auch) das seinerzeit, zum Zeitpunkt des Umbruches des fraglichen Schlages im Jahre 2009 geltende Gesetz zum Schutz der Natur und der Landschaft im Lande Mecklenburg-Vorpommern, ermöglicht nach § 23 die Ausweisung von Landschaftsschutzgebieten und bestimmt in § 75 die Fortgeltung von Unterschutzstellungen. Nach dessen Abs. 2 bleiben die aufgrund des § 3 des Ersten Gesetzes zum Naturschutz im Lande Mecklenburg-Vorpommern (vom 10.01.1992, GVOBl. M-V S. 3) erlassenen Unterschutzstellungen in Kraft, sofern sie nicht ausdrücklich aufgehoben oder geändert werden oder ihre Geltungsdauer abläuft. Die Regelung des § 3 Abs. 1 des Ersten Gesetzes zum Naturschutz im Lande Mecklenburg-Vorpommern benennt nun die hier interessierende ‚Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Lewitz – Landkreis Parchim“ (LSG-VO „Lewitz“)’ vom 23.01.1997; Zweifel an ihrer fortbestehenden Geltung und daran, dass der fragliche Schlag in dem von der Verordnung erfassten Bereich gelegen ist, bestehen nicht.
Die LSG-VO „Lewitz“ benennt in § 2 als Schutzzweck der Verordnung unter anderem die Erhaltung und Entwicklung und Verbesserung der Lebensstätten der typischen Tier- und Pflanzenwelt, § 2 Abs. 2 Nr. 3. § 3 Abs. 1 bezeichnet ‚Verbote’ für den Geltungsbereich der Verordnung, darunter auch (in § 3 Abs. 1 Nr. 14) das Verbot, „vorhandenes Dauergrünland in eine andere Nutzungsart umzuwandeln.“. In § 4 sind ‚nicht betroffene Tätigkeiten’ aufgelistet, die von den Verboten des § 3 unberührt bleiben – darunter in Nr. 1,
„die ordnungsgemäße land- und forstwirtschaftliche Bodennutzung sowie die ordnungsgemäße Nutzung und Pflege der Hecken, Feldhecken oder Ufergehölze: die Verbote nach § 3 Abs. 1 Nr. 1, 5, 7, 8, 14 (außer zum Umbruch zum Zwecke der Wiederansaat) und 15 (außer …) gelten jedoch uneingeschränkt“.
Zu dem vorliegenden Fall, dass die Neueinsaat mit Grünlandsaat nicht sofort erfolgt, sondern eine einjährige Ackernutzung dazwischen geschaltet wird, um bestimmte, ungewollte Grünlandpflanzen nachhaltig zu beseitigen, verhält sich der Wortlaut der Landschaftsschutzgebietsverordnung nicht. Indessen ergibt die (aus Sicht der Kammer zwingende) Auslegung nicht nur, dass der Verordnungsgeber grundsätzlich einen Umbruch als Umwandlung der Nutzungsart sieht (sonst gäbe die Klammerregelung in § 4 Nr. 1 keinen Sinn), sondern eine Ausnahmeregelung für den „Umbruch zum Zwecke der Wiederansaat“ trifft. Die Regelungssystematik (Ausnahmeregelungen sind grundsätzlich eng auszulegen) und der zitierte Schutzzweck der Verordnung gebieten nach Auffassung der Kammer dann, den Sonderfall der Erneuerung eines Dauergrünlandes, Umbruch zwecks Neueinsaat nach ackerlicher Zwischennutzung, für durch die Verordnung verboten zu halten. Da die ackerliche Zwischennutzung die Beeinträchtigung der „Lebensstätte Dauergrünland“ für die dortige typische Tier- und Pflanzenwelt (siehe etwa Großer Brachvogel) eigenständig nicht unerheblich vertieft, hätte der Verordnungsgeber ausdrücklich und zweifelsfrei regeln müssen, dass er dies dennoch erlauben will.
Damit liegt nach Auffassung der Kammer ein CC-relevanter Verstoß in der von der Klägerin gewählten einjährigen Zwischennutzung von Dauergrünland mit Ackerkulturen vor.
Zutreffend ist zwar, dass die fragliche LSG-VO „Lewitz“ aus dem Jahre 1997 datiert und damit vor der Umsetzung der Richtlinie durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG - vom 30.04.1998 ergangen ist; demgemäß konnte auch nicht Motiv bei Erlass der LSG-VO „Lewitz“ eine Umsetzung der FHH- und Vogelschutzrichtlinie der EU gewesen sein. Indessen wurde durch die Bestimmung in § 75 BNatSchG eine Einbeziehung bereits erfolgter Unterschutzstellungen geregelt, so dass auf diesem Wege diese in den Anwendungsbereich der Richtlinie (und damit der CC-Relevanz) Eingang gefunden haben.
2. Allerdings erweist sich das vom Beklagten bislang durchgeführte Verfahren als fehlerhaft.
Nach Art. 24 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 sind Durchführungsbestimmungen zu den Kürzungen und Ausschlüsse zu erlassen, dabei werden Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der Verstöße berücksichtigt. Die fraglichen Durchführungsbestimmungen sind in der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 geregelt. Ist die festgestellte Nichteinhaltung auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers zurückzuführen, so wird nach Art. 71 Abs. 1 Unterabsatz 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 eine Kürzung vorgenommen. Diese Kürzung beläuft sich im Allgemeinen auf 3 % des Gesamtbetrags, Satz 2 der Norm. Dieses Maß wurde vorliegend (vom Beklagten) in Ansatz gebracht.
Allerdings kann nach Art. 71 Abs. 1 UAbs. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009 die Zahlstelle auf der Grundlage der Bewertung durch die zuständige Kontrollbehörde im bewertenden Teil des Kontrollberichtes beschließen, den genannten Prozentsatz entweder auf 1 % des Gesamtbetrages zu vermindern oder ihn auf 5 % zu erhöhen oder aber in bestimmten Fällen überhaupt keine Kürzung zu verhängen. „Zahlstelle“ im Sinne der genannten Norm (Art. 2 Nr. 30 VO (EG) Nr. 1122/2009 verweist insoweit auf die VO (EG) Nr. 1290/2005) ist das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz M-V, wie etwa die Dienstanweisung „Für die allgemeine Verfahrensbeschreibung der Zahlstelle für ELER-finanzierte Maßnahmen ….“ ausweist.
Diese landesrechtlich vorgenommene (europarechtlich nicht geforderte) Trennung zwischen Bewilligungsbehörde und Zahlstelle hat die Konsequenz, dass eine Ermessensentscheidung der Bewilligungsbehörde weder gefordert noch überhaupt rechtlich möglich ist. Vielmehr hat die Bewilligungsbehörde in den Fällen einer (beabsichtigten) Kürzung wegen CC-Verstöße (behördenintern) eine Ermessensentscheidung der Zahlstelle einzuholen. Insoweit mag es angehen, dass dieser Verfahrensschritt nicht bereits vor Erlass des Ausgangsbescheides durchgeführt wird; insbesondere stellt die Bearbeitung landwirtschaftsrechtlicher Anträge ein Massenverfahren dar, bei dem auch Gesichtspunkten einer Verfahrensökonomie Rechnung getragen werden kann. Wenn jedoch gegen den Erstbescheid wegen einer dort erfolgten Kürzung Widerspruch eingelegt worden ist, hat eine individualisierte Überprüfung und eine Befassung der Zahlstelle zu erfolgen; solches sieht im Übrigen auch das vom Beklagten vorgelegte ‚Ergebnisprotokoll des Zahlstellenkoordinierungsreferates’ des Ministeriums (unter 2. 2. Spiegelstrich) vor. Ohne eine solche Befassung erweist sich die Bearbeitung als verfahrensfehlerhaft – mit der zwingenden Konsequenz, dass die angefochtenen Bescheide aufzuheben sind. Eine Ergänzung von Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren (nach § 114 Satz 2 VwGO) kommt auch deshalb nicht in Betracht, weil es sich hierbei nicht um die Erwägungen des Beklagten – der Bewilligungsbehörde – handeln kann. Auch eine Einführung einer Stellungnahme der Zahlstelle durch den jeweiligen Beklagten im gerichtlichen Verfahren, welche seine Rechtsauffassung bestätigt, kann den Verfahrensfehler nicht heilen, sondern signalisiert allenfalls die Einschätzung der Zahlstelle für ein Folgeverfahren.
Der Verfahrensfehler führt indessen nicht zur Klagestattgabe; es fehlt an einer Spruchreife. Zwar ist die Zahlstelle in ihrer Ermessensentscheidung nicht frei, diese ist vielmehr „auf der Grundlage der Bewertung durch die zuständige Kontrollbehörde gemäß Artikel 54 Absatz 1 Buchstabe c“ der VO (EG) Nr. 1122/2009 zu treffen. Diese Norm erfasst den „bewertenden Teil“ des Kontrollberichts, in dem die Bedeutung der festgestellten Verstöße nach den Kriterien ‚Schwere’, ‚Ausmaß’, ‚Dauer’ und ‚Häufigkeit’ zu beurteilen und alle Faktoren aufzuführen sind, die zu einer Erhöhung oder Verminderung der anzuwendenden Kürzung führen sollten. Diese Bewertung der einzelnen Kriterien wie auch der ‚Gesamteinschätzung’ hat durch die zuständige Behörde zu erfolgen; das Gericht kann deren Bewertung zwar nach Maßgabe des § 114 VwGO überprüfen, nicht aber selbständig vornehmen. Demgemäß ist der Beklagte zur Neubescheidung hinsichtlich der vorgenommenen CC-Kürzung zu verpflichten. Verwaltungsintern wird dieser eine Entscheidung der Zahlstelle herbeiführen, bevor er die Klägerin erneut bescheidet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Von der nach § 167 Abs. 2 VwGO eröffneten Möglichkeit, das Urteil für vorläufig vollstreckbar zu erklären, sieht die Kammer ab.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 65.107,61 € festgesetzt, § 52 Abs. 3 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 75 BNatSchG
§ 114 VwGO
§ 3 Abs. 1 Nr. 14 LSVO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 22 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 114 Satz 2 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 3 Abs. 1 Nr. 14 der Landschaftsschutzgebietsverordnung
§ 2 der benannten Verordnung
§ 2 als Schutzzweck der Verordnung
§ 2 Abs. 2 Nr. 3. § 3 Abs. 1 bezeichnet ‚Verbote’ für den Geltungsbereich der Verordnung
Artikel 5 der VO
Artikel 5 Abs. 2 der VO
Art. 4 Abs. 1 VO
Art. 24 Abs. 1 VO
Art. 2 Nr. 30 VO