Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-08-07, Aktenzeichen 4 B 172/20
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2020:0807.4B172.20.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts Minden vom 31.1.2020 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat ihren sinngemäßen Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage 3 K 2139/19 (VG Minden) gegen die Schließungsverfügung der Antragsgegnerin vom 6.6.2019 bezüglich der Spielhalle I, I. Straße 0 in Q. wiederherzustellen bzw. hinsichtlich der Androhung unmittelbaren Zwangs anzuordnen,
abgelehnt. Diese Ablehnung ist unter Berücksichtigung der auf einer entsprechenden Auswahlentscheidung der Antragstellerin beruhenden Abänderung der zu schließenden Spielhalle, nunmehr Halle 1 (rot markiert in der mit Schreiben vom 16.7.2020 übersandten Grundrisszeichnung), I. Straße 0 in Q. , durch Prozesserklärung der Antragsgegnerin vom 21.7.2020 zu Recht erfolgt.
Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, bietet keinen Anlass, den angefochtenen Beschluss zu ändern. Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass sich die streitgegenständliche Schließungsanordnung bei der gebotenen summarischen Beurteilung als rechtmäßig erweise, wird hierdurch nicht durchgreifend in Zweifel gezogen.
Ohne Erfolg wendet sich die Antragstellerin gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Anordnung der sofortigen Vollziehung genüge dem formellen Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.
Um der Behörde den bestehenden Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen zu führen und sie zu veranlassen, mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes öffentliches Interesse den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung erfordert, hat sie in der Begründung einer Vollziehungsanordnung schlüssig, konkret und substantiiert darzulegen, aufgrund welcher Erwägungen sie gerade im vorliegenden Einzelfall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung als gegeben ansieht und das Interesse des Betroffenen am Bestehen der gesetzlich vorgesehenen aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.9.2001 ‒ 1 DB 26.01 ‒, juris, Rn. 6, m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 9.4.2020 ‒ 4 B 434/19 ‒, juris, Rn. 5.
Diesen Anforderungen hat die Antragsgegnerin hinreichend einzelfallbezogen genügt, indem sie darauf abgestellt hat, mit Blick auf das besondere öffentliche Interesse an einer wirksamen Suchtbekämpfung sowie der Sicherstellung des Jugend- und Spielerschutzes sei es unter Berücksichtigung der Rechtswidrigkeit des Verhaltens der Antragstellerin nicht vertretbar, die Wirksamkeit der Anordnung für die Dauer des Klageverfahrens auch nur zeitweise zu suspendieren. Mit Rücksicht darauf, dass die Antragstellerin ein zum Spieler- und Jugendschutz erlaubnispflichtiges Gewerbe für die Dauer eines Gerichtsverfahrens ohne Erlaubnis tatsächlich fortgeführt hat, obwohl aus Sicht der Behörde die Erlaubnisvoraussetzungen eindeutig nicht gegeben sind, hat die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung einer Schließungsverfügung im Einzelfall angeordnet. Dass sie damit dem öffentlichen Interesse an der Verhinderung von Gefahren für die Allgemeinheit durch den Betrieb der Verbundspielhalle den Vorzug vor den Interessen der Antragstellerin gegeben hat, führt nicht zur Fehlerhaftigkeit der Begründung. Ob die zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung angeführten Gründe diese tatsächlich rechtfertigen, ist in diesem Zusammenhang unbeachtlich. Die Beurteilung, ob das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin die gegenläufigen Vollziehungsinteressen überwiegt, ist neben der summarischen Prüfung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung vielmehr Teil der gerichtlichen Interessenabwägung im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9.4.2020 – 4 B 434/19 –, juris, Rn. 8 f., m. w. N.
Rechtsgrundlage für die Aufforderung zur Schließung der Spielhalle ist § 15 Abs. 2 GewO. Danach kann die zuständige Behörde die Fortsetzung des Betriebs verhindern, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird. Diese Vorschrift erlaubt auch, gegen Spielhallen vorzugehen, die ohne die nach §§ 24 Abs. 1 GlüStV, 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW erforderliche Erlaubnis betrieben werden.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 18.7.2018 ‒ 4 B 179/18 ‒, NWVBl. 2018, 529 = juris, Rn. 5 ff., und vom 10.1.2019 ‒ 4 B 1333/18 ‒, ZfWG 2019, 181 =
juris, Rn. 5 ff.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 GewO liegen vor. Der von der angegriffenen Anordnung nunmehr betroffenen Halle 1 fehlt es seit dem Ablauf der auf sie anwendbaren fünfjährigen Übergangsfrist (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV) und dem weiteren Ablauf der jeweils unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen und des Mindestabstandsgebots bis zum 31.3.2018 befristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnis vom 28.11.2017 an einer Erlaubnis nach §§ 24 Abs. 1 GlüStV, 16 AG GlüStV NRW. Die Erteilung einer über diesen Zeitpunkt hinaus geltenden Erlaubnis hatte die Antragsgegnerin zugleich mit der Erteilung der befristeten Erlaubnis am 28.11.2017 abgelehnt.
Die streitgegenständliche Schließungsverfügung ist auch nicht ermessensfehlerhaft. Die Antragsgegnerin durfte die Schließung darauf stützen, dass die Erlaubnisvoraussetzungen nicht vorliegen.
Der Betrieb der Halle 1 müsste ohne die erforderliche Erlaubnis bis zu einer Entscheidung über einen gestellten Erlaubnisantrag allenfalls dann geduldet werden, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies offensichtlich, das heißt ohne weitere Prüfung, erkennbar wäre.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.2.2020 – 4 B 1253/18 –, ZfWG 2020, 271 = juris, Rn. 12 f., m. w. N.
Im Fall von Spielhallen, die bis zum Ablauf der Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV rechtmäßig betrieben wurden, liegt zwar nicht der Regelfall vor, auf den § 15 Abs. 2 GewO zugeschnitten ist, in dem nämlich ein gewerblicher Betrieb ohne die erforderliche Erlaubnis begonnen worden ist. Besondere Anforderungen an die Ermessensentscheidung bestehen in solchen Fällen aber regelmäßig nur dann, wenn eine Spielhalle in Rede steht, die mit Blick auf das Mindestabstandsgebot nach § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW Gegenstand einer behördlichen Auswahlentscheidung zwischen verschiedenen auch wirtschaftlich voneinander unabhängigen Betreibern ist, ein vollständiger Erlaubnisantrag vorliegt und die übrigen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt sind. Darum geht es hier nicht, weil – bezogen auf die hier streitgegenständliche Halle 1 – bereits der Verstoß gegen das Verbundverbot aus §§ 25 Abs. 2 GlüStV, 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW der Erteilung einer Erlaubnis an die Antragstellerin für eine weitere Spielhalle am selben Standort entgegensteht. Da das Verbundverbot hier gerade keine mit entsprechenden Unwägbarkeiten des Fortbestands einhergehende Auswahlentscheidung erfordert, hatte die Antragstellerin schon vor Ablauf der Übergangsfrist hinreichend Gelegenheit, sich darauf einzustellen, dass sie im Jahr 2017 nur eine ihrer beiden Spielhallen würde weiterführen können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2020 – 4 B 977/18 –, Städte- und Gemeinderat 2020, Nr. 5, 30 = juris, Rn. 14 f., m. w. N.
Dabei kommt es nicht darauf an, dass die Antragstellerin gegen die Ablehnung einer Härtefallbefreiung ein noch anhängiges Klageverfahren (3 K 10607/17 VG Minden) führt. Eine Schließungsanordnung nach § 15 Abs. 2 GewO ist grundsätzlich bereits gerechtfertigt, solange unklar ist, ob die Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen. Erst die Erteilung der erforderlichen Erlaubnis, nicht schon ein hierauf gerichteter Antrag oder eine entsprechende Klage, schließt ein Einschreiten nach dieser Vorschrift aus. Zweck der Ermächtigung in § 15 Abs. 2 GewO ist es gerade, den Erlaubnisvorbehalt zur Sicherung des Geschäftsverkehrs durchzusetzen, also die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Wird von dieser Ermächtigung fehlerfrei Gebrauch gemacht, ist der Antragstellerin deshalb zuzumuten, den regulären Abschluss des Erlaubnisverfahrens abzuwarten.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16.3.2020 – 4 B 977/18 –, Städte- und Gemeinderat 2020, Nr. 5, 30 = juris, Rn. 40 f., und vom 10.2.2020 – 4 B 1253/18 –, ZfWG 2020, 271 = juris, Rn. 7 ff., m. w. N.
Ebenso sind die Dauer des Erlaubnisverfahrens und die Unsicherheit über den Ausgang des Auswahlverfahrens unter verschiedenen Betreibern, an dem die Antragstellerin nur mit einer Spielhalle teilnimmt, für ihre Planungen für die andere Spielhalle ohne Belang. Selbst wenn das Auswahlverfahren unter konkurrierenden Betreibern verschiedener Spielhallen innerhalb des gesetzlichen Mindestabstands nach § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW, bei dem die Erteilung einer Erlaubnis für die eine Spielhalle der Antragstellerin abgelehnt worden ist, rechtskräftig bestätigt würde, bliebe die auf die andere Spielhalle bezogene Schließungsverfügung rechtmäßig. In diesem Fall verstieße sie zwar nicht mehr gegen das Verbundverbot, unterschritte aber weiterhin den gesetzlichen Mindestabstand zu der ausgewählten Spielhalle.
Vgl. hierzu: OVG NRW, Beschluss vom 30.3.2020 ‒ 4 B 226/19 ‒, juris, Rn. 19.
Zutreffend und im Einklang mit der hierzu ergangenen obergerichtlichen Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass keine unbillige Härte im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 2 GlüStV vorliegt, die den Weiterbetrieb der Halle 1 auch nach Ablauf des der Antragstellerin in der Schließungsverfügung vom 6.6.2019 eingeräumten Übergangszeitraums für einen begrenzten weiteren Zeitraum erfordert. Insoweit wird auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts (Beschlussabdruck, Seite 6, letzter Absatz, bis Seite 7, vorletzter Absatz) Bezug genommen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2020 – 4 B 977/18 –, Städte- und Gemeinderat 2020, Nr. 5, 30 = juris, Rn. 18 ff., m. w. N.
Ein danach für die Annahme einer unbilligen Härte erforderlicher atypischer Einzelfall, in dem besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betriebe von Bestandsspielhallen, die nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind, ist vorliegend nicht ersichtlich.
Die Antragstellerin hat nicht ansatzweise dargelegt, ob und wie sie die gesetzlich eingeräumte Übergangsfrist zu einer der neuen Rechtslage Rechnung tragenden Umstrukturierung ihres Geschäftsbetriebes genutzt hat. Vielmehr ergibt sich aus den von der Antragstellerin zum Beleg eines Härtefalls angeführten Gesichtspunkten, dass sie in der Annahme, auch nur die Schließung einer ihrer beiden Spielhallen sei für sie wirtschaftlich unzumutbar, keine Vorkehrungen innerhalb der Übergangsfrist getroffen hat, um die voraussehbare Schließung möglichst wirtschaftlich tragfähig vorzubereiten. Im Gegenteil meint sie sogar, ihr sei es angesichts der von ihr behaupteten Unklarheiten über die Voraussetzungen einer Härtefallerlaubnis nicht zumutbar gewesen, bereits im Vorfeld endgültige Maßnahmen zur Umnutzung zu ergreifen. Es stand der Antragstellerin frei, sich auf die absehbare gesetzliche Regelung während der Übergangsfrist in der bloßen Hoffnung nicht einzustellen, entgegen dem erkennbaren Regelungszweck könnte sich in der Verwaltungspraxis und Rechtsprechung eine Auslegung des Begriffs der unbilligen Härte durchsetzen, die die Neuregelung im Ergebnis weitgehend zu Makulatur werden ließe und von der auch sie profitieren könnte. Dass sie deshalb nicht früher die erforderlichen Vorkehrungen getroffen hat, um sich auf die neue Rechtslage einzustellen, führt aber jedenfalls nicht zur Unzumutbarkeit der Rechtsbefolgung seit Ablauf der Übergangsfrist.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6.5.2020 – 4 B 265/19 –, juris, Rn. 60.
Die Antragstellerin hat insbesondere nicht schlüssig aufgezeigt, dass sie durch den am 1.6.2011 für zehn Jahre geschlossenen Mietvertrag daran gehindert gewesen sein könnte, sich rechtzeitig auf die Neuregelung einzustellen. Unabhängig davon, ob der Antragstellerin, was das Verwaltungsgericht angenommen hat, aufgrund der geänderten Rechtslage ein Recht auf außerordentliche Kündigung des Mietvertrags nach § 542 Abs. 1 Satz 1 BGB zustand oder ob im nachträglichen Fehlen der für die Weiternutzung erforderlichen Erlaubnis ein Mangel der Mietsache liegt, der nach § 536 Abs. 1 Satz 1 BGB von der Mietzahlungspflicht entbindet,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 –, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 194; BGH, Urteil vom 20.11.2013 – XII ZR 77/12 –, juris, Rn. 18 ff.; OLG Hamm, Urteil vom 8.4.2020 – 30 U 107/19 –, juris, Rn. 56 ff.; KG Berlin, Urteil vom 14.7.2014 – 8 U 140/13 –, ZMR 2014, 876 = juris, Rn. 44 f.,
lag es in ihrem eigenen unternehmerischen Risiko, dass sie diesen Mietvertrag im Wissen um die Änderungen des Glücksspielrechts geschlossen hat. Die Antragstellerin konnte im Juni 2011 nicht mehr davon ausgehen, dass die Rechtslage hinsichtlich der Zulässigkeit von Spielhallen unverändert fortbestehen werde. Schutzwürdiges Vertrauen bestand zu diesem Zeitpunkt nicht mehr, weil sich die Länder bereits im Rahmen der Ministerpräsidentenkonferenz am 6.4.2011, veröffentlicht in den Parlamentsdatenbanken ab Mitte April 2011,
vgl. für Nordrhein-Westfalen: LT-Vorlage 15/580,
darauf geeinigt hatten, einen Entwurf für einen Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag zur Anhörung und zur Notifizierung bei der Europäischen Kommission freizugeben. Dieser enthielt einen besonderen Erlaubnisvorbehalt für Spielhallen, Regelungen über ein Abstandsgebot zu anderen Spielhallen und ein Verbundverbot sowie entsprechende Übergangsregelungen. Somit waren schon hiermit Gesetzesänderungen für die Spielhallenbetreiber in konkreten Umrissen allgemein vorhersehbar, so dass sie nicht mehr darauf vertrauen konnten, das bis dahin geltende Recht werde in Zukunft unverändert fortbestehen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 203 ff.; OVG NRW, vom 14.6.2019 – 4 B 1488/18 –, ZfWG 2019, 383 = juris, Rn. 39 ff.
Die Aufwendungen für die Sanierung sowie den Einbau von Klima- und Heizungsanlagen im Zusammenhang mit der Anmietung der Spielhallen, die die Antragstellerin anführt, hat sie ebenfalls im eigenen unternehmerischen Risiko vorgenommen. Zudem hat sie laut § 19 Satz 2 des Mietvertrages vom 1.6.2011 bei Beendigung des Mietvertrages einen Anspruch gegen ihren Vermieter auf Übernahme der Heizung, Lüftung und Klimaanlage zum Schätzwert, soweit diese vom nachfolgenden Mieter wie vorhanden genutzt werden kann. Ebenso sind die in der Stellungnahme der Steuerberatungsgesellschaft U. -V. konkret bezeichneten, im Juni 2014 und März 2015 getätigten Investitionen zur Modernisierung der Betriebs- und Geschäftsausstattung, die ohne weitere Konkretisierung angeführten Anschaffungskosten in den Jahren 2015/16 in Höhe von 200.000,00 Euro und die Kosten für die Neuanmietung von Geldspielgeräten als ihrem unternehmerischen Risiko zufallend einzuschätzen. Insoweit hätte es ihr freigestanden, das naheliegende Risiko, eine Spielhalle alsbald schließen zu müssen, zu berücksichtigen und keine längerfristigen neuen Verpflichtungen für mehrere Spielhallen an demselben Standort einzugehen, aus denen sich die nunmehr geltend gemachte Existenzgefährdung auch erkennbar maßgeblich ergibt. Die wesentlichen Verluste, die in der Stellungnahme der U. -V. erwartet werden, ergeben sich in den ersten Jahren nach der angenommenen Schließung ja gerade daraus, dass eine kurzfristige Beendigung längerfristig eingegangener Verpflichtungen als Möglichkeit nicht erwogen worden ist.
Dass der Antragstellerin im Fall der Betriebsschließung nach offenkundig unterbliebener frühzeitiger Einstellung auf die neue Rechtslage weitere Kosten entstehen, kann eine unbillige Härte nicht begründen. Denn Kosten, die Folge der Betriebsschließung sind, entsprechen gerade dem gesetzlichen Regelfall. Derartige wirtschaftliche Einbußen und das Nichterreichen einer Vollamortisation sind vom Gesetzgeber in Kauf genommen worden. Die bei Aufgabe des gesamten Unternehmens geltend gemachte „Auflösung der Restbuchwerte 2018“ in Höhe von 200.000,00 Euro betrifft zum einen nicht ausschließlich die Halle 1. Zum anderen ist nicht ansatzweise belegt, dass sich entsprechende Aufwendungen noch nicht amortisiert haben. In diesem Zusammenhang ist die von der Antragstellerin bemängelte fehlende Berücksichtigung einer Vollabschreibung nicht aussagekräftig, weil der Abschreibungszeitraum unabhängig von den erzielten Gewinnen vorab festzulegen ist.
Auch das geltend gemachte Fehlen einer Standortalternative aus städtebaulichen oder planungsrechtlichen Aspekten stellt keinen Grund für eine unbillige Härte zugunsten eines weiteren Betriebs der Halle 1 dar, weil sich hieraus keine besonderen Belastungen auf Grund eines berechtigten Vertrauens in die frühere Rechtslage ergeben. Die Vorstellung der Antragstellerin, ein Härtefall sei gegeben bei mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags vereinbaren Bestandsspielhallen, die nach Ablauf der Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 2 gegen das Verbot von Mehrfachkonzessionen nach § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV verstoßen, findet im Gesetz keinen Niederschlag. Im Gegenteil ging es dem Gesetzgeber maßgeblich darum, nach Ablauf der Übergangsfrist die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung sowie den Jugend- und Spielerschutz (§ 1 GlüStV) im Bereich der Spielhallen insbesondere durch das ‒ nur noch in atypischen Einzelfällen ausnahmsweise mit Blick auf frühere Investitionen vereinzelt zu durchbrechende ‒ Verbot von Mehrfachkonzessionen und die Regelung von Mindestabständen zu erreichen. Die mit der Neuregelung beabsichtigte Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV) sollte im Bereich der Spielhallen gerade dadurch geschaffen werden, dass Mehrfachspielhallen verboten und Mindestabstände eingeführt wurden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2020 – 4 B 977/18 –, Städte- und Gemeinderat 2020, Nr. 5, 30 = juris, Rn. 22 f., m. w. N., 25.
Beruht der unveränderte Weiterbetrieb der Halle 1 auf der unternehmerischen Entscheidung der Antragstellerin, kommt es auf die von ihr behauptete Existenzgefährdung sowohl der Gesellschaft als auch der dahinter stehenden Personen, insbesondere in der Form des Wegfalls der Einnahmen aus der Spielhalle als Ergänzung der Renten, in Folge der möglicherweise entstehenden Kosten und Fehlbeträge durch eine Schließung dieser Spielhalle rechtlich nicht an. Der Gesetzgeber hatte mit der fünfjährigen Übergangsfrist auch für diese Fälle eine Handlungsmöglichkeit eröffnet, so dass die Antragstellerin sich ‒ wie bereits oben ausgeführt ‒ ab 2011 auf die Schließung einer ihrer beiden im Verbund miteinander stehenden Spielhallen einrichten konnte.
Ist der ungenehmigte Betrieb der Halle 1 auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens offensichtlich nicht erlaubnisfähig, überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung das rechtlich nicht schutzwürdige Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. Bereits im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes kann sicher beurteilt werden, dass die Antragstellerin den Betrieb einer ihrer zwei Spielhallen schon seit langem einzustellen hatte und Gründe für einen weiteren Betrieb ohne Erlaubnis, die sie nicht besitzt und die materiell-rechtlich nicht erteilt werden kann, nicht vorliegen. In dem gleichwohl beabsichtigten verbotenen Weiterbetrieb entgegen der gesetzlichen Zielrichtung deutlich über die großzügig gewährten Übergangsfristen und Zeiträume für rechtlich erforderliche Klärungen hinaus, liegt ‒ im Interesse des vom Gesetzgeber angestrebten verbesserten Spielerschutzes ‒ die von der Antragsgegnerin zu verhindernde Gefahr.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2020 – 4 B 977/18 –, Städte- und Gemeinderat 2020, Nr. 5, 30 = juris, Rn. 37.
Der Einwand der Antragstellerin, die Antragsgegnerin habe mit der Anhörung vom 26.4.2018 erstmals angekündigt, die Spielhallen am streitgegenständlichen Standort schließen zu wollen, so dass Gründe für die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht ersichtlich seien, geht fehl. Die Antragsgegnerin hat der Antragstellerin schon mit Bescheiden vom 28.11.2017 mitgeteilt, dass der Betrieb ihrer Spielhallen nach dem 31.3.2018 nicht mehr zulässig ist und nach der unter dem 26.4.2018 erfolgten Anhörung zum beabsichtigten Erlass einer Schließungsverfügung erhebliche Zeit zur Vorbereitung und Durchführung der Betriebsabwicklung gelassen. Erst nachdem bei Kontrollen am 23.4.2019 und 29.5.2019 ein unveränderter Betrieb von beiden Spielhallen festgestellt wurde, hat sie die hier streitgegenständliche Schließungsverfügung erlassen. Aus dieser, die Belange der Antragstellerin berücksichtigenden Vorgehensweise ergibt sich weder eine Änderung der zu verhindernden Gefahrenlage noch eine Grundlage für ein schutzwürdiges Vertrauen, die Antragsgegnerin werde den nicht mehr zulässigen Betrieb zweier Spielhallen auf demselben Grundstück ohne Bestehen besonderer Härtefallumstände weiterhin dulden.
Dies gilt auch unter Berücksichtigung der aktuell für die Zeit nach dem 1.7.2021 angedachten staatsvertraglichen Neuregelung zur Glücksspielregulierung, wonach für am 1.1.2020 bestehende Spielhallen, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehen, auf gemeinsamen Antrag der Betreiber für bis zu drei Spielhallen je Gebäude oder Gebäudekomplex abweichend vom Verbundverbot eine Erlaubnis in Aussicht gestellt wird, wenn mindestens alle Spielhallen von einer akkreditierten Prüforganisation zertifiziert worden sind und die Zertifizierung in regelmäßigen Abständen mindestens alle zwei Jahre wiederholt wird, die Betreiber über einen aufgrund einer Unterrichtung mit Prüfung erworbenen Sachkundenachweis verfügen und das Personal der Spielhallen besonders geschult wird.
Vgl. LT-Vorlage 17/3443 der Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 28.5.2020, S. 60, 194 ff.
Unabhängig von den Unsicherheiten über die noch ausstehende Unterzeichnung und Ratifizierung der Neuregelung und darüber, ob auch in Nordrhein-Westfalen gegebenenfalls entsprechende Ausführungsbestimmungen tatsächlich in Kraft treten werden, wird sich die Antragstellerin hierauf voraussichtlich ohnehin nicht berufen können. Da bei der Auslegung einfachen Rechts innerhalb der Grenzen des methodisch Zulässigen ein Auslegungsergebnis vermieden werden soll, das zu normativen Wertungswidersprüchen führt, und das Betreiben einer Spielhalle ohne die hierfür erforderliche Erlaubnis bußgeldbewährt ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 13.5.2015 – 8 C 12.14 –, BVerwGE 152, 132 = juris, Rn. 22, 24,
spricht Vieles dafür, dass in den Genuss der geplanten Regelung, selbst wenn sie in Kraft treten wird, grundsätzlich nur solche am 1.1.2020 bestehenden Verbundspielhallen gelangen werden, die am 1.1.2020 rechtmäßig betrieben worden sind, für die also eine Erlaubnis nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV unter Befreiung vom Verbundverbot erteilt worden oder zumindest offensichtlich zu Unrecht versagt worden war, ohne dass zuvor rechtzeitig gerichtlicher Rechtsschutz hätte erlangt werden können.
So bereits OVG NRW, Beschluss vom 16.3.2020 – 4 B 977/18 –, Städte- und Gemeinderat 2020, Nr. 5, 30 = juris Rn. 38 ff.
Diese Annahme des Senats wird bekräftigt durch die mittlerweile vorliegende Begründung der geplanten Neuregelung. Danach handelt es sich um eine Bestandsschutzregelung, die berücksichtigt, dass einige Länder in ihren bestehenden Ausführungsbestimmungen auf Basis der bisherigen Härtefallregelung des § 29 Absatz 4 Satz 4 GlüStV den Betrieb von Verbundspielhallen unter bestimmten Anforderungen ermöglicht haben.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.6.2020 ‒ 4 B 665/19 ‒, juris; LT-Vorlage 17/3443 der Staatskanzlei NRW vom 28.5.2020, S. 195.
Das ist hier allerdings nicht der Fall, weil, wie ausgeführt, sich das Vorliegen der Voraussetzungen des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV aus dem Vorbringen der Antragstellerin nicht ergibt. Danach überwiegt auch vor dem Hintergrund der geplanten Neuregelung das öffentliche Vollzugsinteresse, zumal ‒ unabhängig davon, ob die sonstigen geplanten qualitativen Voraussetzungen gegeben sind oder sein werden ‒ nicht ansatzweise offensichtlich ist, dass für die Halle 1 der Antragstellerin wenigstens ab dem 1.7.2021 die aktuell nicht erkennbar gegebenen Erlaubnisvoraussetzungen gegeben sein werden.
Soweit die Antragsgegnerin die Auswahl der zu schließenden Spielhalle eigenständig vorgenommen und trotz anderweitiger Auswahlentscheidung der Antragstellerin im gerichtlichen Verfahren beibehalten hat, ist dieser Mangel durch die einvernehmliche Festlegung der zu schließenden Spielhalle mit Prozesserklärung der Antragsgegnerin vom 21.7.2020 bereinigt. Anhaltspunkte dafür, dass der Antragstellerin zur Abwicklung dieses Betriebes unter Härtefallgesichtspunkten eine weitere Frist zu gewähren sein müsste, sind nicht gegeben. Abgesehen davon, dass die Antragstellerin eine derartige Frist nach Änderung der zu schließenden Spielhalle selbst nicht beantragt hatte, steht der Annahme einer unbilligen Härte insoweit entgegen, dass die Antragstellerin spätestens seit der Entscheidung über ihren Antrag Ende November 2017 absehen konnte, dass ihre Spielhallen (unter anderem) gegen das Verbundverbot verstoßen und somit zumindest eine Spielhalle zu schließen ist.
Die geltend gemachten wirtschaftlichen Folgen der aufgrund der Corona-Schutzmaßnahmen erfolgten Schließung beider Spielhallen führen zu keiner anderweitigen Einschätzung bezüglich der Angemessenheit der Schließungsverfügung. Da die Antragstellerin bereits seit April 2018 zur Schließung ihrer Spielhallen verpflichtet war, der Weiterbetrieb mithin unberechtigt erfolgt, kommt es auf die wirtschaftlichen Auswirkungen der Maßnahmen im Jahr 2020 rechtlich nicht mehr an.
Schließlich genügt die Zwangsmittelandrohung den rechtlichen Anforderungen der §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 3, 58, 62 Abs. 1, 63, 66 und 69 VwVG NRW. Insbesondere ist die Auswahl des Zwangsmittels ermessensfehlerfrei und unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatz erfolgt, wie er in §§ 58 Abs. 3 Satz 1, 62 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW Ausdruck gefunden hat. Die Beklagte hat sowohl ihr Auswahlermessen als auch den Einsatz des unmittelbaren Zwangs als ultima ratio bei Erlass der Ordnungsverfügung vom 6.6.2019 erkannt. Darin hat sie ausgeführt, das angedrohte Zwangsmittel des unmittelbaren Zwangs sei geeignet, das Ziel der Betriebsschließung zu erreichen. Es stelle das effektivste Mittel dar, die Einhaltung der glücksspielrechtlichen Vorschriften zeitnah sicherzustellen und die Verwirklichung der hochrangigen Ziele des Glücksspielstaatsvertrages zu erreichen. Diese Einschätzung begegnet angesichts der vorliegenden Umstände des Einzelfalls keinen rechtlichen Bedenken. Die Antragstellerin hat mit ihrem Vorbringen im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsprozess zum Ausdruck gebracht, unter allen Umständen darauf zu beharren, beide Spielhallen weiter betreiben zu können. Dies berücksichtigend hätte die Androhung eines Zwangsgeldes voraussichtlich zur weiteren Verschleppung der überfälligen Schließung einer Spielhalle geführt. Wegen der aus diesen Gründen festzustellenden Unzweckmäßigkeit eines Zwangsgelds im Einzelfall kann dahinstehen, dass ein Zwangsgeld, das angesichts der finanziellen Interessen an dem Fortbetrieb der Halle 1 für ihre Wirksamkeit eine entsprechende Höhe aufweisen müsste, die Antragstellerin voraussichtlich auch finanziell wesentlich stärker belasten würde als die Kosten, die durch die Anwendung unmittelbaren Zwangs entstehen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 24 Abs. 1 GlüStV, 16 Abs. 2 AG GlüStV
§§ 24 Abs. 1 GlüStV, 16 AG GlüStV NRW.
§§ 25 Abs. 2 GlüStV, 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV
§§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 3, 58, 62 Abs. 1, 63, 66 und 69 VwVG NRW.
§§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG
§ 1 GlüStV
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 15 Abs. 2 GewO
§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW
§ 29 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 2 GlüStV
§ 542 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 536 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 25 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 29 Absatz 4 Satz 4 GlüStV
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 58 Abs. 3 Satz 1, 62 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 145, 20
ZMR 2014, 876
BVerwGE 152, 132
3 K 2139/19
1 DB 26.01
4 B 434/19
4 B 179/18
4 B 1333/18
4 B 1253/18
4 B 977/18
3 K 10607/17
4 B 226/19
4 B 265/19
1 BvR 1314/12
XII ZR 77/12
30 U 107/19
8 U 140/13
4 B 1488/18
8 C 12.14
4 B 665/19