Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-09-29, Aktenzeichen 1 L 1587/16
ECLI: ECLI:DE:VGK:2016:0929.1L1587.16.00

Tenor:
1.Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der gestellte Antrag,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 10.06.2016 gegen den Bescheid der Bundesnetzagentur vom 20.05.2016 (Az.: 000eMN00000) anzuordnen,
hat keinen Erfolg.
Die gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) vorzunehmende Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der angeordneten Maßnahme und dem Interesse der Antragstellerin, von der sofortigen Vollziehung vorerst verschont zu bleiben, die vorrangig an dem voraussichtlichen Ausgang des Widerspruchsverfahrens auszurichten ist, fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Der Bescheid der Bundesnetzagentur vom 20.05.2016 erweist sich nach summarischer Prüfung nicht als rechtswidrig.
Die aufschiebende Wirkung ist zunächst nicht wegen eines formellen Rechtmäßigkeitsmangels in Form eines Verstoßes gegen das Anhörungserfordernis des § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) anzuordnen. Dabei kann dahin stehen, ob die Antragsgegnerin, die ausdrücklich von einer Anhörung abgesehen hat, zu Recht davon ausgehen durfte, dass – wie sie angenommen hat – die Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG für ein solches Absehen gegeben waren. Auch bedarf es keiner Erörterung, ob einem gegebenenfalls bestehenden Anhörungserfordernis durch die Möglichkeit zur Stellungnahme der Antragstellerin in einem vorangegangenen Verwaltungsverfahren (512e MN 27106), das allerdings eine Rufnummernabschaltung gegenüber der Netzbetreiberin zum Gegenstand hatte, in einer den Anforderungen des § 28 Abs. 1 VwVfG entsprechenden Weise genügt worden ist. Denn ein eventueller Gehörsverstoß wäre jedenfalls nach Maßgabe des § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG geheilt, weil sich die Antragstellerin nicht nur im Widerspruchsverfahren, sondern auch durch ihren Vortrag im vorliegenden Verfahren ausreichend Gehör hat verschaffen können und die Bundesnetzagentur die Einwendungen der Antragstellerin zur Kenntnis genommen und sich mit ihnen inhaltlich eingehend auseinandergesetzt hat, wie ihrer Stellungnahme zum vorliegenden Antrag vom 02.08.2016 zu entnehmen ist,
so auch: Verwaltungsgericht (VG) Köln, Beschluss vom 23.03.2016, - 21 L 238/16 -, rechtskräftig, n.v.; zur Heilung von Anhörungsmängeln unter vergleichbaren Umständen: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 26.05.2011, - 13 B 476/11 -, juris (dort Rn. 5 ff.) m. w. N..
Der Bescheid dürfte sich auch materiell-rechtlich nicht bereits deshalb als rechtswidrig erweisen, da er zu unbestimmt ist. Nach § 37 Abs. 1 Satz 1 VwVfG muss ein Bescheid hinreichend bestimmt sein. Dies verlangt, dass der Adressat sein Verhalten danach richten kann, und die Behörde, die mit dem Vollzug betraut ist oder für deren sonstiges Verwaltungshandeln der Verwaltungsakt von Bedeutung ist, seinen Inhalt einer etwaigen Vollstreckungshandlung oder sonstigen Entscheidung zu Grunde legen kann. Die Erkennbarkeit des Inhalts muss sich zwar nicht notwendig aus dem isolierten Wortlaut der Entscheidungssätze ergeben. Es muss jedoch möglich sein, den Inhalt hinreichend sicher durch eine Auslegung der Entscheidungssätze im Lichte der Gründe des Verwaltungsakts zu ermitteln. Neben den Gründen des Bescheids können auch solche Umstände zur Auslegung der Regelung herangezogen werden, die aus seinem gesamten Textfenster zwar nicht hervorgehen, aber den Beteiligten bekannt oder ohne weiteres erkennbar sind. Welche Umstände insoweit in Betracht kommen, kann nur im jeweiligen Einzelfall geklärt werden,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26.09.2008, - 13 B 1397/08 -, juris, mit weiteren Nachweisen.
Hiervon ausgehend ist Ziffer 1 des Verfügungstenors im Bescheid vom 20.05.2016 – im Hinblick auf Ziffer 2. des Verfügungstenors bestehen im Hinblick auf die Bestimmtheit offensichtlich keine Bedenken – hinreichend bestimmt formuliert. Nach Maßgabe des Bescheidtenors hat die Antragstellerin es zu unterlassen, Angebotsschreiben mit oder ohne Begleitschreiben zu verschicken oder verschicken zu lassen, die den nachfolgenden Inhalt oder einen vergleichbaren Inhalt aufweisen und in der nachfolgenden formularmäßigen Ausgestaltung oder vergleichbarer Ausgestaltung aufgemacht sind. Es spricht Überwiegendes dafür, dass für die Antragstellerin unter Berücksichtigung der Gründe des Bescheides erkennbar ist, wann eine „vergleichbare Ausgestaltung“ eines Angebotsschreibens vorliegt. Für die Antragstellerin dürfte insoweit erkennbar sein, welche Ausgestaltung ihres Schreibens noch einen vergleichbaren – und damit untersagten – Inhalt hat und wann dies nicht mehr der Fall ist. Zwar ist dies allein aus dem Verfügungstenor noch nicht zu erkennen, allerdings hat die Antragsgegnerin in den Gründen ihres Bescheides (ab S. 8 unten) dargelegt, auf welchen Text- bzw. Bildelementen des streitgegenständlichen Angebotsschreibens ihrer Ansicht nach der Verschleierungscharakter des Werbeschreibens der Antragstellerin und der daraus folgende Verstoß gegen das UWG, der die Rechtswidrigkeit der Nummernnutzung zur Folge hat, beruht. So sind dies nach den Gründen des Bescheides unter anderem die mageren Angaben zu der privatwirtschaftlichen Natur des Anbieters, der angebotenen Leistung und ihrem Preis, die sich erst kleingedruckt auf der Vorderseite und in den AGB auf der Rückseite finden, ferner die Tatsache, dass sich der Preis ohne drucktechnische Hervorhebung versteckt innerhalb des verhältnismäßig klein gedruckten und eng gesetzten Fließtextes an einer Stelle findet, an der er nicht vom Adressat erwartet wird, der auf amtliche Tätigkeit hindeutende Name „Zentrales Gewerberegister“ und die Nutzung von Begrifflichkeiten, die eher dem Bereich der Verwaltung zuzuordnen sind sowie die Verwendung des doppelköpfigen Wappenvogels, der verschiedenen Staats- oder Stadtwappen ähnelt, der Aufdruck eines Barcodes sowie die Fristsetzung für eine Rückantwort.
Auch im Übrigen erweist sich der Bescheid nach der summarischen Prüfung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als materiell-rechtmäßig. Rechtsgrundlage für die Verfügung der Beklagten ist § 67 Absatz 1 Satz 1 des Telekommunikationsgesetzes (TKG). Nach dieser Bestimmung kann die Bundesnetzagentur im Rahmen der Nummernverwaltung Anordnungen und andere geeignete Maßnahmen treffen, um die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften und der von ihr erteilten Bedingungen für die Zuteilung von Nummern sicherzustellen. Nach § 67 Absatz 1 Satz 5 TKG soll sie ferner im Falle der gesicherten Kenntnis von der rechtswidrigen Nutzung einer Rufnummer gegenüber dem Netzbetreiber, in dessen Netz die Nummer geschaltet ist, die Abschaltung der Rufnummer anordnen.
Eine Maßnahme ergeht unter anderem dann im Rahmen der Nummernverwaltung, wenn sie im Hinblick auf den technischen oder rechtsgeschäftlichen Umgang mit der Rufnummer erlassen wird,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 05.08.2010, -13 B 883/10 – und 13 B 690/10, 13 B 691/10 und vom 25.03.2010, - 13 B 226/10 -, juris.
Nummernverwaltung ist nicht nur im gesamten technischen und rechtsgeschäftlichen Umgang mit der Rufnummer gegeben, wie etwa bei der Erbringung eines Dienstes über eine Rufnummer oder der Weitergabe von Rufnummern, sondern auch bei der Werbung für einen Dienst im Zusammenhang mit der Nummer,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 26.09.2008, 13 B 1397/08, 1398/08 und 1331/08, sämtlich juris.
Erforderlich ist ein Zusammenhang zwischen der Nutzung der Nummer und dem Verhalten, das den Anlass für die Maßnahme der Beklagten bildet,
vgl. VG Köln, Beschluss vom 28.03.2011, - 21 L 285/11 -, juris.
Der Anwendbarkeit des § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG steht daher zunächst nicht entgegenstehen, dass es bei dem vorliegend beanstandeten Verhalten um die (bloße) Angabe der betroffenen Rufnummer als Antwort-Faxrufnummer in den von der Antragstellerin verwendeten Schreiben geht. Auch die (bloße) Verwendung der Rufnummer als Antwort-Faxnummer erfüllt den Tatbestand des § 67 Abs. 1 TKG, wenn die Rufnummer hierbei an einem Verstoß gegen gesetzliche Vorschriften teilnimmt,
vgl. bezüglich der rechtswidrigen Nutzung einer Rufnummer im Sinne von § 67 Abs. 1 Satz 5 TKG, die einen Unterfall der Nummernnutzung im Sinne von § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG darstellt: VG Köln, Beschluss vom 23.03.2016, - 21 L 238/16 -, n.v.; OVG NRW, Beschluss vom 11.12.2013, - 13 A 700/13 -, juris (dort Rn. 33).
Es spricht auch Überwiegendes dafür, dass die Rufnummer durch die Angabe auf den versendeten Angebotsschreiben an einem Verstoß gegen gesetzliche Vorschriften im Sinne von § 67 Abs. 1 TKG teilnimmt, da die Versendung der im angegriffenen Bescheid wiedergegebenen Schreiben nach summarischer Prüfung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes einen Verstoß gegen das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG) darstellten dürfte.
Der weite Wortlaut von § 67 Absatz 1 Satz 1 TKG ist Ausdruck des gesetzgeberischen Willens, jegliche Verstöße bei der Nummernnutzung, insbesondere mit Blick auf Verbraucher- und Kundenschutzbelange, zu verfolgen. Zuwiderhandlungen gegen gesetzliche Bestimmungen, die keinen unmittelbaren telekommunikationsrechtlichen Bezug aufweisen, können daher ein beachtlicher Verstoß im Rahmen des § 67 Abs. 1 Satz 1 sein. Solche Bestimmungen enthält insbesondere das UWG,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 26.09.2008, 13 B 1397/08, 1398/08 und 1331/08, VG Köln, Urteil vom 28.01.2005, - 11 K 3734/04, sämtlich juris.
Nach summarischer Prüfung erweist sich die Versendung der im angegriffenen Bescheid wiedergegebenen Schreiben bzw. von Schreiben vergleichbaren Inhalts auch als Verstoß gegen das UWG.
Das in Rede stehende Verhalten der Antragstellerin verstößt gegen geltendes Wettbewerbsrecht. Die Versendung von Schreiben der im angegriffenen Bescheid wiedergegebenen Art an Gewerbetreibende und Angehörige der freien Berufe stellt eine unzulässige unlautere geschäftliche Handlung dar, § 3 Abs. 1 UWG.
Der Versand der in der streitgegenständlichen Verfügung abgedruckten Angebotsschreiben erfüllt die Merkmale einer geschäftlichen Handlung im Sinne des UWG. Geschäftliche Handlung ist nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UWG jedes Verhalten einer Person zugunsten des eigenen oder eines fremden Unternehmens vor, bei oder nach einem Geschäftsabschluss, das mit der Förderung des Absatzes oder des Bezugs von Waren oder Dienstleistungen oder mit dem Abschluss oder der Durchführung eines Vertrags über Waren oder Dienstleistungen objektiv zusammenhängt. Dies ist vorliegend der Fall. Die Antragstellerin verfolgt mit den von ihr versandten Schreiben die Absicht, die Adressaten dazu zu bewegen, durch Abgabe einer per Fax an die angegebene Rufnummer zu übermittelnden Annahmeerklärung mit ihr ein Vertragsverhältnis über eine entgeltliche Dienstleistung – Aufnahme in eine Online-Datenbank für mindestens zwei Jahre – zu begründen.
Das Versenden der Schriftstücke ist auch unlauter. Unlauter handelt nach § 5 Abs. 1 Satz 1 UWG, wer eine irreführende geschäftliche Handlung vornimmt, die geeignet ist, den Verbraucher oder sonstigen Marktteilnehmer zu einer geschäftlichen Entscheidung zu veranlassen, die er andernfalls nicht getroffen hätte. Irreführend ist eine geschäftliche Handlung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 UWG, wenn sie zur Täuschung geeignete Angaben über “den Anlass des Verkaufs ..., den Preis ... oder die Bedingungen, unter denen ... die Dienstleistung erbracht wird“ (§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 UWG) oder über “die Person, Eigenschaften oder Rechte des Unternehmers wie Identität, ... Befähigung, Status, ... Beziehungen, ... Beweggründe für die geschäftliche Handlung ...“ (§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 UWG) enthält.
Bei der Beurteilung, ob Gestaltung und Inhalt des fraglichen Schreibens eine Irreführung im Sinne der hier behandelten Tatbestände des § 5 Abs. 1 Satz 2 UWG bewirken, ist, wenn sich – wie hier – die Handlung an Gewerbetreibende oder Freiberufler richtet, das durchschnittliche Verständnis der Angehörigen dieser Gruppe maßgebend. Angehörige dieses Adressatenkreises bzw. deren mit der Bearbeitung von allgemeinem Schriftverkehr betraute Mitarbeiter stehen nicht selten unter Zeitdruck und werden deshalb den Inhalt von Schreiben der hier in Rede stehenden Art oft selbst dann nicht mit der an sich gebotenen Aufmerksamkeit zur Kenntnis nehmen, wenn ihnen eine Einverständniserklärung in Form einer Unterschrift abverlangt wird. Darauf ist bei der Prüfung, ob eine geschäftliche Handlung unlauter ist, Bedacht zu nehmen,
vgl. Bundesgerichtshof, Urteil vom 30. Juni 2011, - I ZR 157/10 -, juris.
Die Einordnung des beanstandeten Schreibens als irreführend im Sinne der vorgenannten Vorschriften des UWG begegnet nach summarischer Prüfung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Das streitgegenständliche Angebotsschreiben ist nach summarischer Prüfung irreführend im Sinne von § 5 UWG, da es geeignet ist, über die amtliche Urheberschaft und den Preis der angebotenen Dienstleistung zu täuschen.
Insoweit wird zunächst auf die umfassende und zutreffende Würdigung der 21. Kammer des Verwaltungsgerichts Köln in ihrem Beschluss vom 23.03.2016 - 21 L 238/16 – Bezug genommen, die ein im Wesentlichen gleiches Angebotsschreiben der Antragstellerin betreffen. Die Kammer schließt sich vollumfänglich der nachfolgend zitierten Würdigung der 21. Kammer an und macht sie sich zu eigen:
„Das nach seinem objektiven Erklärungsgehalt ein Vertragsangebot enthaltende Schreiben erweckt nach seiner äußeren Gestaltung, aber auch teilweise nach seinem Inhalt den Eindruck, dass für die in Rede stehenden Eintragung eine “amtliche“ Veranlassung besteht und der Absender des Schreibens eine Stelle ist, die öffentliche Aufgaben wahrnimmt. Das Schreiben enthält im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 3 UWG Angaben, die geeignet sind, über den Anlass für die vorgenommene geschäftliche Handlung und über die Person des Unternehmers zu täuschen. Die dem Schreiben anhaftende quasi-behördliche Anmutung wird durch den im Briefkopf abgebildeten doppelköpfigen Wappenvogel, wie er sich – sehr ähnlich – in verschiedenen Staats- und Stadtwappen findet, und die daneben stehende durch Fettdruck und großen Schriftgrad hervorgehobene Bezeichnung “Zentrales Gewerberegister zur Eintragung und Veröffentlichung inkl. Umsatzsteueridentifikationsnummern“ bereits auf den ersten Blick erzeugt. Dabei ist die Verwendung des Begriffes “Zentrales Gewerberegister“ offenkundig darauf angelegt, eine Verwechselung mit dem “amtlichen“, beim Bundesamt für Justiz geführten Gewerbezentralregister nach § 149 Gewerbeordnung hervorzurufen.“
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin wird der Eindruck eines amtlichen bzw. behördlichen Schreibens nicht dadurch zerstreut bzw. vermieden, dass unterhalb des Wappenvogels der auf eine Internet-Adresse hinweisende Schriftzug “USTID-Nr.de“ aufgeführt ist.
(...)
[Es ist] heute jedenfalls nicht mehr ungewöhnlich (...), dass Einrichtungen, die Aufgaben öffentlicher Verwaltung wahrnehmen, ihre (Kurz-)Bezeichnung in Gestalt der “Adresse“ ihres Internet-Auftritts wählen (vgl. etwa die gebräuchliche und auf ihren Briefbögen und Bescheiden in der Kopfzeile hervorgehobene Bezeichnung “hochschulstart.de“ für die die hoheitliche Vergabe der Studienplätze ausführende Stiftung für Hochschulzulassung, bei der es sich um eine Stiftung des öffentlichen Rechts handelt). Der Anschein einer amtlichen Herkunft des Schreibens wird zudem unterstrichen durch die neuerliche Verwendung des Begriffs “Zentrales Gewerberegister“ in der Betreff-Zeile, versehen mit einem Hinweis auf § 14 BGB in einem Klammerzusatz. In die gleiche Richtung wirken die Begrifflichkeiten in den beiden Kästen rechts des Anschriftenfeldes, wenn in einer dort angegebenen E-mail-Adresse das Wort “erfassung“ verwendet und Raum für die Eintragung einer Frist, innerhalb derer eine Rücksendung (des unterschriebenen) Schriftstücks erfolgen soll, vorgesehen ist. Auch die einleitenden Sätze des ersten Absatzes des Fließtextes vermitteln ebenso wie der letzte Satz dieses Absatzes den Eindruck, dass das Schreiben in einer amtlichen Angelegenheit ergangen ist, wenn dort umsatzsteuerrechtliche Pflichten aufgeführt werden, die für Rechnungsersteller durch gesetzliche (Neu-)Regelungen begründet seien.“
Das Angebotsschreiben der Antragstellerin dürfte sich nach summarischer Prüfung darüber hinaus insofern irreführend sein, als es nach seiner inhaltlichen Gestaltung geeignet erscheint, über den Preis der angebotenen Dienstleistung bzw. über die Bedingungen, unter denen sie erbracht wird, zu täuschen. Auch insoweit wird auf die Ausführungen der 21. Kammer Bezug genommen, die sich die Kammer ebenfalls vollumfänglich zueigen macht:
„(...) Gegenstand und Laufzeit der angebotenen Dienstleistung werden in dem im zweiten Absatz des verhältnismäßig klein gedruckten und eng gesetzten Fließtextes und in den auf der Rückseite des Schreibens wiedergegebenen “AGB“, auf die verwiesen wird, zwar beschrieben. Die Art ihrer Darstellung dürfte aber angesichts des im Übrigen hervorgerufenen Eindrucks einer “amtlichen“ Herkunft des Schreibens dazu angetan sein, vom Empfänger überhaupt nicht, unvollständig oder nur oberflächlich gelesen zu werden und hierdurch eine Täuschung über die Umstände und Bedingungen, unter denen die Eintragung erfolgt, hervorzurufen, jedenfalls aber zu begünstigen. Entsprechendes gilt hinsichtlich des für die angebotene Dienstleistung erhobenen Preises, der als “Veröffentlichungsbetrag“ von “jährlich 398,88 Euro zzgl. MwSt.“ bezeichnet ist und der ohne drucktechnische Hervorhebung innerhalb des genannten Fließtextes gleichsam “versteckt“ an einer Stelle angebracht ist, an der vom Adressaten eine Preisangabe nicht erwartet werden dürfte. Auch muss der Adressat des Schreibens, um die Höhe der tatsächlich in Rede stehenden Zahlungsverpflichtung zu erkennen, die an anderer Stelle des insgesamt einen unübersichtlichen Eindruck erzeugenden Fließtextes erwähnte zweijährige Laufzeit sowie den Umstand zur Kenntnis nehmen, dass der von ihm zu entrichtende Preis um die gesetzliche Umsatzsteuer zu beaufschlagen ist. (...)
Daran gemessen bleiben die Inhalte des Schreibens der Antragstellerin, die dieses als schriftliches Angebot zum Abschluss eines entgeltlichen Vertrages über eine Eintragung in einem Online-Branchenverzeichnis kennzeichnen, so unauffällig und verdeckt im Hintergrund, dass sie nicht als hinreichend deutlich einzustufen sein dürften, um bei durchschnittlich informierten, situationsadäquat aufmerksamen und verständigen Marktteilnehmern eine Täuschung der genannten Art zu vermeiden. Das gilt vor allem hinsichtlich des Inhaltes des Fließtextes, aus dem sich nämlich erst bei genauem und sorgfältigem Lesen der Angebotscharakter des Schreibens erschließt. Dieser Text enthält mindestens zur Hälfte Informationen, die keinen Bezug zum rechtsgeschäftlichen Charakter des Schreibens aufweisen und eher einen gegenteiligen Eindruck hervorrufen dürften. Diejenigen Passagen des - wie erwähnt - in relativ kleinem Schriftgrad dargestellten Fließtextes, aus denen auf den Angebotscharakter des Schreibens und auf die Entgeltlichkeit der angebotenen Leistung geschlossen und die Höhe des Entgelts ermittelt werden kann, sind nicht etwa zusammengefasst, sondern in einer ihre Unauffälligkeit fördernden Weise an verschiedenen Stellen des Textes “verstreut“ aufgeführt. Dies dürfte entscheidend dazu beitragen, dass der angesprochene Adressatenkreis häufig bei Aufbringung der für ihn typischen, situationsangemessenen Aufmerksamkeit nicht erkennen wird, dass es sich um ein rechtsgeschäftliches Angebot eines gewerblichen Unternehmens handelt und nicht - entgegen dem durch die äußere Gestaltung des Schreibens hervorgerufenen ersten Eindruck - um die Aufforderung zur Abgabe einer Meldung gegenüber einer “Amtsstelle“. Es dürfte sogar gerechtfertigt sein anzunehmen, dass eine nennenswerte Anzahl der Adressaten der versendeten Schreiben angesichts des Zeitdrucks, unter dem sie nicht selten stehen dürften, ganz davon absehen wird, den Fließtext und erst recht die auf der Rückseite des Schreibens abgedruckten Allgemeinen Geschäftsbedingungen, auf die verwiesen wird, zu lesen.
Zu keiner anderen Beurteilung anhand des hier anzulegenden Maßstabes dürfte es führen, wenn man berücksichtigt, dass im Anschriftenfeld und in der Fußzeile des Schreibens die Firma der Antragstellerin mit dem ihre Gesellschaftsform kennzeichnenden Zusatz “AG“ aufgeführt ist und in der Fußzeile zusätzlich das Registergericht und die Registernummer genannt sind, bei dem bzw. unter der die Antragstellerin im Handelsregister eingetragen ist. Abgesehen davon, dass diese Zusätze von dem hier zu berücksichtigenden Adressatenkreis bei Anwendung situationsadäquater Aufmerksamkeit leicht übersehen werden dürften, zwingt die privatrechtliche Verfassung der Antragstellerin nicht zu der Erkenntnis, dass sie nicht in Wahrnehmung einer amtlichen Angelegenheit an die Adressaten herantritt. Denn es ist nicht ungewöhnlich, dass der Staat zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben – insbesondere für gesetzlich vorgeschriebene oder auf gerichtliche Anordnung vorzunehmende öffentliche Bekanntmachungen – Private heranziehen kann (vgl. etwa die Inanspruchnahme der Bundesanzeiger Verlag GmbH für gesellschaftsrechtliche Pflichtpublikationen oder etwa für Bekanntmachungen nach § 35 Abs. 6 Satz 3 TKG). Aus demselben Grund dürfte auch der Umstand, dass im Textfeld des besagten Schreibens auf Allgemeine Geschäftsbedingungen hingewiesen und diese auf der Rückseite des Schreibens unter der schlichen Überschrift “AGB“ abgedruckt sind, zu keiner der Antragstellerin günstigen Beurteilung führen können. Nichts anderes dürfte schließlich gelten, wenn man den in der Betreff-Zeile aufgeführten Begriff “Eintragungsofferte“ sowie den in dem Kasten rechts neben dem Anschriftenfeld enthaltenen Begriff “Angebot“ in den Blick nimmt. Denn es spricht Überwiegendes dafür anzunehmen, dass diese Begriffe den situationsadäquat aufmerksamen Leser in Anbetracht der übrigen Gestaltung des Schreibens nicht zu der Erkenntnis gelangen lassen, dass es nicht um eine “amtliche“ Angelegenheit einer öffentliche Aufgaben wahrnehmenden Stelle, sondern um ein Vertragsangebot eines privatwirtschaftlichen Unternehmens geht.
Auch die Tatsache, dass in das Formular mehrfach das Kürzel „ggf.“ eingefügt wurde, vermag an dem insgesamt irreführenden Charakter des Formulars nichts zu ändern. Soweit sich dieses Kürzel nicht ohnehin nur auf die Notwendigkeit einer Überprüfung der vorausgefüllten Firmendaten und deren möglicherweise bestehende („ggf.“) Korrekturbedürftigkeit bezieht, ist angesichts der vorgenannten, den amtlichen Charakter des Vorgangs suggerierenden Gesamtumstände nicht zu sehen, dass die Einfügung des Kürzels „ggf.“ diesen Charakter durchgreifend in Frage stellen könnte, auch dann nicht, wenn - was ohnehin nicht naheliegend ist - das „ggf.“ von dem Empfänger als Hinweis darauf verstanden würde, dass er ein vorhandenes Angebot annehmen oder ablehnen kann. Im Ergebnis gilt das auch für den Umstand, dass der zweite Absatz des Fließtextes in der Überschrift neben dem Begriff „Eintragungsdarstellung“ (...) auch das Wort „Leistungsberechnung“ enthält. Sofern dieser Begriff angesichts der dargelegten Gesamtumstände nicht ohnehin „überlesen“ wird, enthält er keineswegs einen die auf einen amtlichen Charakter hindeutenden Umstände verdrängenden oder im Gesamteindruck überwiegenden zwingenden Hinweis auf eine privatrechtliche Offerte. Ebenso wenig ändert an diesem Gesamteindruck die Tatsache etwas, dass in dem Kasten auf der rechten Seite des Formulars ein Hinweis auf eine „gebührenfreie“ Rückantwort fehlt und überdies auf die Erforderlichkeit der Rückantwort „bei Annahme“ hingewiesen wird. (...). Der Hinweis auf die Erforderlichkeit einer Rücksendung „bei Annahme“ mag - isoliert betrachtet - zwar auf eine Entscheidungsfreiheit des Empfängers hinweisen. Bei einer Gesamtschau der erwähnten Umstände tritt er jedoch zurück und vermag an dem Gesamteindruck nichts entscheidend zu verändern.
Die Ausführungen zum Leistungsangebot der Antragstellerin sowie zu Art und Kosten der unternehmerischen Tätigkeit sind nicht geeignet, diese Bewertung in Frage zu stellen. Es ist weder dargetan noch erkennbar, inwieweit dies erheblich sein soll. Ebenso wenig kommt es darauf an, ob der Versand der beanstandeten Schreiben als (versuchter) Betrug im strafrechtlichen Sinne zu werten ist.
Die angegriffene Verfügung erweist sich auch als ermessensfehlerfrei. Für den Fall des Gesetzesverstoßes im Rahmen der Nummernverwaltung eröffnet § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG der Antragsgegnerin ein Entschließungs- und Auswahlermessen. Sie hat nach pflichtgemäßen Ermessen zu entscheiden, ob und wie sie eingreift; dabei kann sie alle Anordnungen treffen, die zur Durchsetzung der Vorgaben der Nummernverwaltung erforderlich sind,
vgl. VG Köln, Beschluss vom 29.06.2005, - 11 L 765/05 -, juris.
Anhaltspunkte, dass die Antragstellerin ihr Entschließungsermessen fehlerhaft ausgeübt hat, sind nicht ersichtlich. Es spricht auch Überwiegendes dafür, dass es sich bei der von der Antragsgegnerin ergriffenen Maßnahme, der Antragstellerin den Versand von Angebotsschreiben mit dem in der Verfügung abgedruckten oder einem vergleichbaren Inhalt zu untersagen, um eine zur Durchsetzung der Vorgaben der Nummernverwaltung geeignete Maßnahme im Sinne von § 67 TKG handelt, die die Antragstellerin im Rahmen ihres Auswahlermessens treffen durfte.
Der weite Wortlaut des § 67 TKG ist Ausdruck des gesetzgeberischen Willens, jegliche Verstöße bei der Nummernutzung – insbesondere mit Blick auf Verbraucher- und Kundenschutzbelange – zu verfolgen. Daraus folgt, dass die Maßnahme geeignet sein muss, den Verstoß bei der Nummernnutzung zu beenden. Dementsprechend sieht § 67 Absatz 1 Satz 5 TKG vor, dass die Beklagte im Falle der gesicherten Kenntnis von der rechtswidrigen Nutzung einer Rufnummer gegenüber dem Netzbetreiber, in dessen Netz die Nummer geschaltet ist, die Abschaltung der Rufnummer anordnen soll. Dies schließt jedoch zunächst nicht aus, dass die Beklagte auch auf der Grundlage von § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG andere Anordnungen als eine Rufnummernabschaltung treffen kann. Es ist daher zunächst vom Auswahlermessen der Antragstellerin gedeckt, eine andere Maßnahme als eine Abschaltungsanordnung zu treffen, die nicht nur die konkrete Nutzung der Rufnummer, sondern auch die zukünftige Nutzung (anderer) Rufnummern verhindert, wenn zu erwarten ist, dass die rechtswidrige Rufnummernnutzung ansonsten mit einer anderen Nummer weiter betrieben wird,
vgl. in diesem Sinne: VG Köln, Urteil vom 28.01.2005, - 11 K 3734/04 -, juris.
Dies war vorliegend der Fall. Die Antragsgegnerin hat ermessensfehlerfrei dargelegt, dass eine Abschaltungsanordnung kein gleich geeignetes Mittel zur Durchsetzung der Vorgaben der Nummernverwaltung ist, da die Antragstellerin nach – bereits erfolgten Rufnummernabschaltungen – den Versand von gegen das UWG verstoßenden Schreiben unter Nutzung anderer Rufnummern weiter betrieben hat. Eine Rufnummernabschaltung wäre daher nicht geeignet, eine zukünftige (weitere) rechtswidrige Rufnummernnutzung zu verhindern, die – angesichts des Verhaltens der Antragstellerin – jedoch zu erwarten wäre.
Die von der Antragsgegnerin in dem hier streitgegenständlichen Bescheid verfügte Untersagung, Angebotsschreiben zu verschicken, die den in der streitgegenständlichen Verfügung enthaltenen oder einen vergleichbaren Inhalt aufweisen, ist auch von dem der Antragstellerin zur Durchsetzung der Vorgaben der Nummernverwaltung eröffnetem Auswahlermessen gedeckt. Eine Maßnahme ergeht – wie oben dargelegt – unter anderem dann im Rahmen der Nummernverwaltung, wenn sie im Hinblick auf den technischen oder rechtsgeschäftlichen Umgang mit der Rufnummer erlassen wird, so dass ein Zusammenhang zwischen der Nutzung der Nummer und dem Verhalten, das den Anlass für die Maßnahme der Beklagten bildet, gegeben sein muss. Dementsprechend kann sich die von der Antragsgegnerin angeordnete Maßnahme auch nur auf die rechtswidrige Nutzung der Nummer beziehen und muss sich darauf beschränken, die rechtswidrige Nummernnutzung unterbinden. Zwar hat die Antragsgegnerin die Versendung von Angebotsschreiben mit dem abgedruckten oder vergleichbaren Inhalt untersagt, ohne ausdrücklich klarzustellen, dass nicht generell der Versand von Angebotsschreiben untersagt werde, sondern nur der Versand unter Nutzung einer entsprechenden Kontaktrufnummer. Es kann in diesem Zusammenhang offen bleiben, ob die angegriffene Verfügung bereits – wie die Antragsgegnerin meint – so zu verstehen ist, dass der Antragstellerin nicht generell der Versand von Angebotsschreiben untersagt wird, sondern nur der Versand entsprechender Angebotsschreiben unter Verwendung einer Kontaktfaxnummer als Antwortmöglichkeit. Allein der Vertragsschuss per Fax – und damit die rechtswidrige Nummernnutzung im Sinne von § 67 Abs. 1 TKG – ist nämlich ersichtlich mit dem Versand der streitgegenständlichen Angebotsschreiben durch die Antragstellerin beabsichtigt. Das von der Antragstellerin versandte Angebotsschreiben zielt nach seiner äußeren Gestaltung auf die Antwortmöglichkeit per Fax, wohingegen die Antwortmöglichkeit per Post vollkommen in den Hintergrund tritt. Allein auf den Begleitschreiben, die wohl nicht immer den Angebotsschreiben beigefügt sind, ist von der Antragstellerin angegeben worden, dass auch eine Antwort per Post zurückgesendet werden kann. Allerdings ist auch hier vorangestellt in Fettdruck die Kontaktfaxnummer angegeben und nur dahinter – ohne Fettdruck – die Angabe, dass auch eine Antwort per Post möglich sei. Die postalische Anschrift findet sich hingegen nicht im Text, sondern nur kleingedruckt über dem Anschriftenfeld und unten auf dem Briefbogen. Auf dem Angebotsschreiben selbst findet sich hingegen in einem Kasten und fettgedruckt nur der Hinweis auf eine Antwortmöglichkeit per Fax unter Angabe der ebenfalls fett gedruckten Kontaktrufnummer.
Die angegriffene Maßnahme erweist sich nach summarischer Prüfung auch nicht als unverhältnismäßig. Der Einwand der Antragstellerin, die Maßnahme stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in ihre aus Art. 12 GG fließende Berufsfreiheit dar, da ihr die Berufsausübung untersagt werde, greift nicht durch. Die Antragstellerin ist auch nach der angegriffenen Verfügung der Antragsgegnerin weiterhin berechtigt, ihre Leistungen – nur eben nicht in der untersagten „formularmäßigen oder vergleichbaren Ausgestaltung“ und mit dem von der Antragstellerin beanstandeten Inhalt – zu bewerben und neue Vertragskunden zu gewinnen. Die Antragstellerin hat zudem selbst vorgetragen, dass die von ihr angebotenen Leistungen einen erheblichen Gegenwert für ihre Kunden hätten und ihr Angebot von diesen auch gerade wegen dieser Leistungen und nicht nur wegen der – von der Antragsgegnerin beanstandeten irreführenden – Ausgestaltung des Angebots angenommen würden.
Die für den Fall der Nichtbefolgung der Verfügung auf §§ 6 Abs. 1, 9 Abs. 1 b), 11, 13 Verwaltungsvollstreckungsgesetz gestützte Androhung von Zwangsgeld begegnet keinen rechtlichen Bedenken.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
2. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz. Die Bedeutung der Sache für die Antragstellerin bestimmt sich nach dem wirtschaftlichen Interesse an der Nutzung der von der Anordnung betroffenen Rufnummer bzw. hier des gesamten Angebots. In den Fällen der vorliegenden Art, in denen das Geschäftsmodell nicht – wie etwa bei einem Diensteanbieter – ausschließlich auf der Rufnummernnutzung beruht, ist es angemessen, die Bedeutung der Sache mit dem pauschalierten Wert von 10.000,00 € zu bemessen, wenn wie hier – konkrete Anhaltspunkte für die wirtschaftliche Bedeutung im Einzelfall fehlen,
vgl. VG Köln, Beschluss vom 23.03.2016, - 21 L 238/16 - und vom 09.05.2016, - 9 L 3061/15 -.
Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist wegen des vorläufigen Charakters der Entscheidungen lediglich die Hälfte des Betrages als Streitwert festzusetzen,
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 20.11.2013, - 13 E 797/13 -, n.v., und - 13 B 905/13 -, juris, Rn. 23.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 5 UWG
§ 149 Gewerbeordnung
§ 14 BGB
§ 67 TKG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG
§ 67 Absatz 1 Satz 5 TKG
§ 67 Abs. 1 TKG
§ 67 Abs. 1 Satz 5 TKG
§ 67 Abs. 1 Satz 1 TKG
§ 67 Abs. 1 TKG
§ 67 Absatz 1 Satz 1 TKG
§ 3 Abs. 1 UWG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 UWG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 UWG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 UWG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 UWG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 UWG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 3 UWG
§ 35 Abs. 6 Satz 3 TKG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 21 L 238/16
13 B 476/11
13 B 1397/08
13 B 883/10
13 B 690/10
13 B 691/10
13 B 226/10
21 L 285/11
13 A 700/13
11 K 3734/04
I ZR 157/10
11 L 765/05
9 L 3061/15
13 E 797/13
13 B 905/13