Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-05-19, Aktenzeichen 1 L 1043/22
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2023:0519.1L1043.22.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
A. Der nach § 123 Abs. 1 VwGO zulässige Antrag des Antragstellers,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu verpflichten, ihn vorläufig bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Hauptsacheklage 1 K 357/23 mit allen Rechten und Pflichten eines Fraktionsmitglieds zur Fraktionsarbeit in der D. -Fraktion in der Stadtverordnetenversammlung der Stadt C. (Antragsgegnerin) zuzulassen,
ist unbegründet.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt in beiden Fällen voraus, dass der zugrunde liegende materielle Anspruch (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen sind (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO). Das grundsätzliche Verbot einer hier begehrten Vorwegnahme der Hauptsache steht einer einstweiligen Anordnung nicht entgegen, wenn dies zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG) geboten ist und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit dafür spricht, dass der mit der Hauptsache verfolgte Anspruch begründet ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 2013 - 10 C 9.12 -, BVerwGE 146, 189 = juris, Rn. 22; BVerfG, Beschluss vom 15. August 2002 - 1 BvR 1790/00 -, NJW 2002, 3691 = juris, Rn. 18.
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Der Antragsteller hat weder einen Anordnungsanspruch – I. – noch einen Anordnungsgrund – II. – glaubhaft gemacht.
I. Der Antragsteller hat bereits keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Es besteht keine überwiegende Wahrscheinlichkeit und erst recht kein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit dafür, dass ihm der in materieller Hinsicht geltend gemachte Anspruch auf fortgesetzte uneingeschränkte Partizipation an der Fraktionsarbeit der Antragsgegnerin zusteht.
Diesen Anspruch kann der Antragsteller aller Voraussicht nach nicht aus seiner ursprünglich gemäß § 2 Abs. 1 der zu Beginn der Wahlperiode in der konstituierenden Sitzung am 26. Oktober 2020 beschlossenen Geschäftsordnung der Antragsgegnerin (im Folgenden: GeschO) begründeten Mitgliedschaft in der Antragsgegnerin bzw. einer entsprechenden Fraktionsabsprache ableiten, weil ihn die Antragsgegnerin mit Beschluss vom 24. Oktober 2022 in – nach hier allein möglicher und gebotener summarischer Prüfung – rechtlich nicht zu beanstandender Weise aus der Fraktion ausgeschlossen hat.
Die rechtliche Grundlage für den Fraktionsausschluss des Antragstellers bildet § 13 GeschO. Nach § 13 Abs. 1 GeschO können Mitglieder, die den Bestimmungen dieser Geschäftsordnung zuwiderhandeln, zur Verantwortung gezogen werden. Gemäß § 13 Abs. 2 GeschO sind Ordnungsmaßnahmen a) Missbilligung eines Verhaltens, b) Verhängung eines Ordnungsgeldes zugunsten der Fraktionskasse, c) Ausschluss aus der Fraktion.
1. Der Fraktionsausschluss weist voraussichtlich keine formellen Fehler auf.
a) Die Antragsgegnerin hat zunächst die formellen Vorgaben, die sie sich unter Einschluss des Antragstellers in ihrer konstituierenden Sitzung am 26. Oktober 2020 für den Fall eines Fraktionsausschlusses selbst gegeben hat, eingehalten. Insbesondere hat sie die dreitätige Ladungsfrist für die Fraktionssitzung am 24. Oktober 2022 (§ 4 Abs. 4 Satz 4 GeschO) aller Voraussicht nach mit der Einladung vom 16. Oktober 2022 beachtet, dem Antragsteller bereits unter dem 6. Oktober 2022 die Möglichkeit einer schriftlichen Stellungnahme eingeräumt und ihn in der Fraktionssitzung persönlich angehört (vgl. § 13 Abs. 3 Satz 1 GeschO) sowie den Ausschluss mit der erforderlichen Mehrheit von zwei Dritteln aller Fraktionsmitglieder (§ 13 Abs. 3 Satz 3 GeschO), d.h. hier der in die Stadtverordnetenversammlung gewählten Mandatsträger der D. (vgl. § 2 Abs. 1 GeschO), nämlich mit 21 Ja-Stimmen bei 23 Fraktionsmitgliedern beschlossen.
Entgegen seiner (in anderem Zusammenhang mehrfach geäußerten) Vermutung konnte sich der Antragsteller auch zu allen tatsächlich entscheidungserheblichen Gründen äußern. Die Antragsgegnerin hat den Fraktionsausschluss nach Aktenlage auf jene tatsächlichen Gründe gestützt, die sie diesem zuvor mit Schreiben vom 6. Oktober 2022 eröffnet hat („Folgendes wird Ihnen zur Last gelegt: […]“). Hierfür sprechen zunächst die Inhalte des vorgenannten Schreibens und der entsprechenden (nachträglich) unter dem 31. Januar 2023 erfolgten schriftlichen Begründung des Fraktionsausschlusses. Bestätigt wird dieser Befund zudem durch die in dem Protokoll zur Fraktionssitzung am 24. Oktober 2022 niedergelegten Umstände, an deren zutreffender Dokumentation das Gericht keinen Anlass zu zweifeln hat. Danach las der Fraktionsvorsitzende zu Beginn der Sitzung das Schreiben vom 6. Oktober 2022 ungekürzt vor – und projizierte es nach den eigenen Angaben des Antragstellers (vgl. S. 8 und 9 des Schriftsatzes vom 16. Februar 2023) zusätzlich an die Wand –, nahm der Antragsteller zu den darin genannten Punkten Stellung und bezog sich das Fraktionsmitglied W. bei seinem (mündlichen) Antrag auf Ausschluss des Antragstellers aus der Fraktion hierauf („aus den genannten Gründen“).
Nichts anderes ergibt sich daraus, dass das Protokoll eine Diskussion lediglich über die „unabgestimmte und eigenständige strafrechtliche Anzeige [des Antragstellers] gegen Bürgermeister U. L1. (D. )“ (vgl. 3) des Schreibens vom 6. Oktober 2022) erkennen lässt. Dies begründet keinen tragfähigen Anhaltspunkt für die Annahme des Antragstellers, dass die Fraktionsmitglieder dem Ausschluss nicht den (oder nicht den gesamten) in dem Schreiben bezeichneten Sachverhalt zu Grunde legen wollten. Vielmehr lässt sich die Engführung der Diskussion schlicht damit erklären, dass das tatsächliche Geschehen zwischen den Beteiligten weitgehend unstreitig war und es sich bei jener Strafanzeige um das – aus Sicht der (anderen) Fraktionsmitglieder – jüngste, das Ergreifen von Ordnungsmaßnahmen auslösende Fehlverhalten des Antragstellers handelte (vgl. das Protokoll zur vorangegangenen Fraktionssitzung am 26. September 2022, wonach unter „TOP 3: Aussprache zur Anzeige K. L2. gegen U. L. “ gegen den Antragsteller „mehrheitlich […] Sanktionsmaßnahmen gem. Fraktionsgeschäftsordnung gefordert“ wurden).
Anders als der Antragsteller meint, weisen auch weitere protokollierte Wortbeiträge nicht darauf hin, dass die Fraktionsmitglieder andere als die ihm in dem Schreiben vom 6. Oktober 2022 genannten tatsächlichen Gründe zur Grundlage der Ausschlussentscheidung gemacht haben. Diese Wortmeldungen („[…] fühlt sich durch das Verhalten von J. L2. dramatisch konterkariert und der Lächerlichkeit preisgegeben“, „[…] spricht J. L2. jegliche soziale Kompetenz ab“, „[…] kritisiert die fehlende Einsicht von J. L2. “, „[…] ist sehr enttäuscht über das Verhalten“, „Das Verhalten von J. L2. hat der Fraktion erheblich geschadet. Durch die Anzeige wurde nicht nur gegen den BM geschossen, sondern auch gegen jeden Einzelnen aus der Fraktion“, etc.) bringen vielmehr die – in materieller Hinsicht für einen Fraktionsausschluss (ebenfalls) maßgebliche (s.u.) – Einschätzung der Fraktionsmitglieder zum Ausdruck, dass sie sich aufgrund des in dem Schreiben vom 6. Oktober 2022 benannten Verhaltens des Antragstellers eine weitere Zusammenarbeit mit diesem wegen des gestörten Vertrauensverhältnisses nicht weiter vorstellen können. Auch zu dieser Bewertung seines tatsächlichen (Fehl-)Verhaltens erhielt der Antragsteller ausweislich des Protokolls Gelegenheit zur Stellungnahme („Im Anschluss fragt U. X. , ob eine sofortige Stellungnahme von J. L2. erfolgt.“).
Schließlich bietet auch der zu der in Abwesenheit des Antragstellers erfolgten Beratung protokollierte Verlauf keinen Anhalt für die Annahme, dass der Fraktionsausschluss tatsächlich auf andere als die ihm mitgeteilten Gründe gestützt wurde; ein solcher besteht nach Aktenlage auch sonst nicht.
b) Soweit in der obergerichtlichen Rechtsprechung darüber hinaus verlangt wird, dass zu der Sitzung, in der über den Ausschluss entschieden werden soll, sämtliche Fraktionsmitglieder eine Ladung unter Benennung dieses Punkts der Tagesordnung erhalten müssen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 - 15 B 19/18 -, juris, Rn. 11 m.w.N.,
ist die Antragsgegnerin auch diesem Erfordernis gerecht geworden. Die an alle Fraktionsmitglieder übersandte Einladung zu der Fraktionssitzung vom 16. Oktober 2022 sah unter Tagesordnungspunkt 1) ausdrücklich „Ordnungsmaßnahmen gegen K. L2. gem. § 13 der GO der D. -Fraktion“ vor, zu denen auch der Fraktionsausschluss rechnet. Mit Blick auf die Auflistung der Ordnungsmaßnahmen in der damit in Bezug genommenen Vorschrift ist es unschädlich, dass der „Ausschluss aus der Fraktion“ nicht auch in der Einladung selbst ausdrücklich benannt wurde. Ebenso wenig war es rechtlich erforderlich, den Tagesordnungspunkt in der Einladung auf den Fraktionsausschluss des Antragstellers zu beschränken, d.h. das Ergreifen anderer Ordnungsmaßnahmen von vornherein auszuschließen, weil dies der erst in der Fraktionssitzung auf der Grundlage der dortigen persönlichen Anhörung des Antragstellers erfolgenden Beratung zumindest teilweise vorgegriffen hätte.
c) Der Fraktionsausschluss ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die Fraktionsmitglieder – wie der Antragsteller meint – über die Ausschlussgründe im Vorfeld der Entscheidung nur in unzureichender Weise unterrichtet worden wären.
(1) Entgegen der Auffassung des Antragstellers – und unabhängig von der Frage, ob dieser sich auf einen etwaigen Verstoß überhaupt berufen könnte –, bestand schon keine rechtliche Verpflichtung, die Fraktionsmitglieder vorab, also etwa mit der Ladung zur Sitzung, in gleicher Weise wie den Antragsteller konkret über das diesem vorgeworfene Verhalten in Kenntnis zu setzen. Eine so (weit) verstandene Mitteilungspflicht gehört nicht zum Kanon jener demokratischen oder rechtsstaatlichen Mindeststandards, an denen ein Fraktionsausschluss aus verfassungsrechtlichen Gründen bzw. in Anknüpfung an § 56 Abs. 2 Satz 2 GO NRW ausnahmsweise selbst dann zu messen sein könnte, wenn – wie hier – die Fraktionsmitglieder eine ausdrückliche Regelung im Rahmen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten Dispositionsfreiheit,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 - 15 B 19/18 -, juris, Rn. 9 m.w.N.; siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -, DVBl 1993, 208 = juris, Rn. 20 ff.,
nicht in ihrer Geschäftsordnung verankert haben und es zugleich an entsprechenden gesetzlichen Vorgaben fehlt.
Vgl. zu diesen Mindeststandards OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 - 15 B 19/18 -, juris, Rn. 11; Heusch, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, § 56 GO NRW, Rn. 95 (23. Edition, Stand: 1. März 2023); jeweils m.w.N.; siehe allgemein zu den rechtsstaatlich gebotenen Mindestanforderungen in einem Verwaltungsverfahren i.S.v. § 9 VwVfG Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 10 Rn. 9 ff.
Dies gebietet auch nicht das potentiell mit ihr (zur Sicherung der Rechte der Fraktionsmitglieder sowie zur verfahrensrechtlichen Absicherung der Voraussetzungen einer „richtigen“ Entscheidung) verfolgte Ziel, die Fraktionsmitglieder vor Überrumpelungen zu schützen und ihnen eine sachgerechte Vorbereitung zu ermöglichen. Denn dieser Zweck wird in der Regel – wie auch hier – bereits durch die Erfüllung der obergerichtlichen Forderung erreicht, dass sämtliche Fraktionsmitglieder eine Ladung unter Benennung von Ordnungsmaßnahmen als Tagesordnungspunkt erhalten müssen (s.o.). Ohnehin steht es den Fraktionsmitgliedern – wenn sie es für erforderlich halten – frei, vor oder in der Fraktionssitzung (weitere) Informationen über den in Rede stehenden Sachverhalt zu verlangen, gegebenenfalls eine Vertagung zu beantragen oder ihr Abstimmungsverhalten an ihrem unter Umständen als unzureichend eingestuften Kenntnisstand auszurichten. Auch zum jedenfalls mitbewirkten (Rechts-)Schutz des Antragstellers bedarf es einer solchen rechtlichen Konstruktion nicht, weil dieser nach dem Vorstehenden zu den dem Ausschluss letztlich tatsächlich zu Grunde gelegten Gründen anzuhören ist und diese zudem gegebenenfalls im Nachhinein einer gerichtlichen Überprüfung zuführen kann. Weiterhin kann eine Unterrichtungspflicht im vorbeschriebenen Sinne schon deshalb nicht von gesellschafts-, vereins- oder parteienrechtlichen Dauerrechtsverhältnissen abgeleitet werden,
vgl. zu diesem Ansatz OVG NRW, Beschluss vom 21. November 1988 - 15 B 2380/88 -, NJW 1989, 1105 = juris, Rn. 16 ff.,
weil es (auch) insoweit an entsprechenden normativen Anknüpfungspunkten fehlt. Schließlich scheidet eine Anlehnung an die (Auslegung der) Bestimmungen zu der Einberufung des Rates durch den Bürgermeister (§ 47 Abs. 1 Satz 1 GO NRW), dem Mindestinhalt der Ladungen (§ 47 Abs. 2 GO NRW), der Festsetzung der Tagesordnung (§ 48 Abs. 1 GO NRW) sowie der Beschlussvorbereitung durch den Bürgermeister (§ 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW) bereits von vornherein aus, weil die Interessenlage insoweit schon mit Blick auf das dortige Spannungsverhältnis zwischen dem Rat bzw. seinen gewählten Mitgliedern (vgl. nur §§ 42, 43 Abs. 1 GO NRW) und dem Bürgermeister, der neben seiner Funktion als Ratsvorsitzender (§ 40 Abs. 2 Satz 4 GO NRW) auch Leiter der Gemeindeverwaltung (§ 62 Abs. 1 Satz 2 GO NRW) ist, sowie der Verwaltung (vgl. § 55 GO NRW) nicht vergleichbar ist.
(2) Unabhängig vom Vorstehenden bestand unter den hier nach Aktenlage ersichtlichen Umständen jedenfalls deshalb keine rechtliche Notwendigkeit, die Fraktionsmitglieder bereits im Vorfeld der Sitzung über die (potentiellen) Ausschlussgründe näher zu unterrichten, weil ihnen diese bereits in hinreichendem Maße bekannt waren.
Die Antragsgegnerin hat den Fraktionsausschluss des Antragstellers nach Aktenlage auf die in dem an diesen gerichteten Schreiben vom 6. Oktober 2022 genannten tatsächlichen Gründe gestützt (s.o.). Die dort genannten Punkte waren den Fraktionsmitgliedern in einer Weise bekannt, die der Antragsgegnerin eine – hier nur unterstellt grundsätzlich erforderliche – gesonderte Vorabinformation als ohne Weiteres entbehrlich erscheinen lassen durfte: Das dem Antragsteller vorgehaltene „wiederholt[e] Nichtvertreten der Gesamtlinie der Fraktion, insbesondere zu Beschlüssen zur F. GmbH“ (vgl. 1) a) bis c) des Schreibens vom 6. Oktober 2022) und der ihm zur Last gelegte „unabgestimmt[e] Vorwurf in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 19. Mai 2021, Bürgermeister U. L. (D. ) sage die Unwahrheit“ (vgl. 2) des Schreibens vom 6. Oktober 2022), betreffen einen Themenkomplex, der – wie sich aus den eigenen Angaben des Antragstellers in der Antragsschrift vom 22. Dezember 2022 (dort: S. 16 bis 24) sowie den Ausführungen der Antragsgegnerin in der Antragserwiderung vom 2. Februar 2023 (dort: S. 1 bis 3) und den jeweils dazu vorgelegten Unterlagen ergibt – zuvor Gegenstand langwieriger Auseinandersetzungen zwischen den Verfahrensbeteiligten war und sogar in Berichten der Lokalpresse seinen Niederschlag gefunden hat. Über die nach Auffassung der Antragsgegnerin „unabgestimmte und eigenständige strafrechtliche Anzeige gegen Bürgermeister U. L. (D. )“ (vgl. 3) des Schreibens vom 6. Oktober 2022) wurde bereits in der vorangegangenen Fraktionssitzung am 26. September 2022 unter „TOP 3: Aussprache zur Anzeige K. L2. gegen U. L. “ diskutiert, mit der Folge, dass – ausweislich des Protokolls – gegen den Antragsteller „mehrheitlich […] Sanktionsmaßnahmen gem. Fraktionsgeschäftsordnung gefordert“ wurden. Die „Nichtteilnahme an 16 von 20 Fraktionssitzungen allein im Jahr 2022“ (vgl. 4) des Schreibens vom 6. Oktober 2022) und die „Nichtteilnahme am nicht-öffentlichen Teil der Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung am 9. Februar 2022, 30. März 2022, 18. Mai 2022, 21. Juni 2022 sowie 31. August 2022“ (vgl. 5) des Schreibens vom 6. Oktober 2022) schließlich stand den Fraktionsmitgliedern als (regelmäßigen) Teilnehmern dieser Sitzungen ohnehin vor Augen. Jedenfalls unter diesen nach Aktenlage erkennbaren Umständen reichte es aus, die Fraktionsmitglieder zu Beginn der Sitzung am 24. Oktober 2022 durch Verlesen und – ohne dass es hierauf noch entscheidungserheblich ankommt – zusätzlich Projizieren des Schreibens vom 6. Oktober 2022 an die Wand über das dem Antragsteller zur Last gelegte Verhalten zu informieren und damit in die Lage zu versetzen, die Entscheidung über das Ergreifen von Ordnungsmaßnahmen im Sinne von § 13 Abs. 2 GeschO auf einer hinreichenden tatsächlichen Grundlage zu treffen.
(3) Losgelöst vom Vorstehenden haftet ein etwaiger formaler Mangel in Form einer unzureichenden Vorabunterrichtung der Fraktionsmitglieder der getroffenen Maßnahme nicht mehr an, weil diese in Kenntnis der Ausschlussgründe nach Beratung über den Inhalt der E-Mail des Antragstellers vom 25. November 2022 (Bl. 134 GA) in ihrer Sitzung am 12. Dezember 2022 an der getroffenen Entscheidung festgehalten haben (vgl. Bl. 135 GA).
d) Der Fraktionsausschluss des Antragstellers ist auch nicht deshalb formell fehlerhaft, weil es an einem entsprechenden ordnungsgemäßen Antrag fehlte.
Es ist zunächst nicht zu beanstanden, dass der Antrag in der Fraktionssitzung (nur) mündlich gestellt wurde. Der Antragsteller hat nicht aufgezeigt und es ist auch sonst nicht ersichtlich, woraus sich – insbesondere mangels entsprechender Vorgaben in der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin – ein zwingendes Schriftformerfordernis ergeben könnte. Dies lässt sich auch der vom Antragsteller zitierten Kommentarliteratur nicht entnehmen.
Vgl. Kleerbaum, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage 2013, § 56 III.5.a) (S. 817), wo es ohne Angabe einer rechtlichen Grundlage lediglich heißt, ein entsprechender Antrag „sollte […] in Schriftform erfolgen“ (Hervorhebung durch das Gericht); siehe auch Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 10 Rn. 10, wonach ein schriftlicher Antrag (sogar) in einem Verwaltungsverfahren nicht zu den rechtsstaatlich unverzichtbaren Mindestanforderungen gehört.
Ebenso wenig bedarf es unter dem hier in den Blick genommenen Gesichtspunkt einer näheren Begründung des Antrags. Ohnehin aber ergibt sich diese aus der jedenfalls konkludenten Bezugnahme auf das an den Antragsteller gerichtete Schreiben vom 6. Oktober 2022.
e) Der Antragsteller dringt ebenfalls nicht mit seinem Vorbringen durch, die Antragsgegnerin habe ihn für die Zeit der Beratung über die Verhängung der Ordnungsmaßnahme nicht des Raumes verweisen dürfen.
Enthält – wie hier in Bezug auf die Durchführung der Beratung – die Geschäftsordnung der Fraktion keine vorab vereinbarten Regelungen, steht es grundsätzlich im Ermessen des Fraktionsvorsitzenden (vgl. § 6 Abs. 2 GeschO) bzw. der (Mehrheit der) Fraktionsmitglieder, wie sie das Verfahren über die Entscheidung von Ordnungsmaßnahmen im jeweiligen Einzelfall konkret ausgestalten wollen. Die Ausübung dieses Ermessens unterliegt allerdings Bindungen, zu denen – soweit hier von Interesse – (allenfalls) das Gebot der Berücksichtigung der schutzwürdigen Interessen des Betroffenen sowie die aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsätze und Mindestanforderungen eines ordnungsgemäßen Verfahrens gehören können.
Vgl. zum Verfahrensermessen in einem Verwaltungsverfahren Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 10 Rn. 6 ff.
Hiervon ausgehend ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Antragsteller während der Beratung der übrigen Fraktionsmitglieder über den Fraktionsausschluss den Raum verlassen sollte. Dies diente offenkundig dem von § 13 GeschO gedeckten Zweck, eine freie und ergebnisoffene Kommunikation über das Ergreifen von Ordnungsmaßnahmen zu ermöglichen, ohne dass Fraktionsmitglieder bei ihren Wortbeiträgen etwa vorab einberechnen, ob diese potentiell geeignet sind, die persönliche Beziehung zu dem Betroffenen – insbesondere im Falle dessen Verbleibs in der Fraktion – zu belasten. Der bloße „Ausschluss“ des Antragstellers von der Beratung beeinträchtigt für sich genommen auch nicht dessen schutzwürdige Interessen und verstößt nicht gegen die aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsätze und Mindestanforderungen eines ordnungsgemäßen Verfahrens. Hierfür lässt sich insbesondere nicht die – nach dem oben Ausgeführten nach Aktenlage ohnehin unbegründete – Befürchtung des Antragstellers heranziehen, dass in seiner Abwesenheit zu seinen Lasten entscheidungserhebliche Aspekte erörtert worden sein könnten, zu denen er sich nicht habe äußern können. Denn in dem – hier nicht gegebenen – Fall läge ein von der hier in Rede stehenden Frage zu unterscheidender, eigenständig zur formellen Rechtswidrigkeit der ergriffenen Maßnahme führender Verstoß gegen das Anhörungserfordernis vor. Dies berücksichtigend beschränkt eine Beratung in Abwesenheit des Betroffenen auch nicht dessen Möglichkeit, sich angemessen und effektiv gegen den Erlass einer Ordnungsmaßnahme zu verteidigen. Etwas anderes ergibt sich schließlich nicht daraus, dass „geheime“ Beratungen insoweit zumindest potentiell die „Missbrauchsgefahr“ erhöhen könnten. Denn zum einen lassen sich derartige „geheime“ Absprachen auch im Falle der Anwesenheit des Betroffenen bei der Beratung nicht ausschließen. Zum anderen ist der Betroffene dadurch hinreichend geschützt, dass er im Anschluss gerichtlich überprüfen lassen kann, ob ein den Fraktionsausschluss rechtfertigender Grund vorliegt, zu dem er zuvor angehört wurde.
f) Schließlich erweist sich der Fraktionsausschluss auch nicht deshalb als rechtswidrig, weil es an einer erforderlichen schriftlichen Begründung hierfür fehlte.
Dabei kann offen bleiben, ob dem Betroffenen mit der Bekanntgabe des Fraktionsausschlusses auch dann die maßgeblichen Gründe in Schriftform mitgeteilt werden müssen, wenn dies – wie hier – weder die Geschäftsordnung noch gesetzliche Bestimmungen vorschreiben.
Bejahend Kleerbaum, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage 2013, § 56 III.5.a)(2) (S. 820); Heusch, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, § 56 GO NRW, Rn. 95 (23. Edition, Stand: 1. März 2023); das Bestehen einer solchen Pflicht lässt sich hingegen – anders als der Antragsteller meint – nicht der von ihm hierfür herangezogenen obergerichtlichen Rechtsprechung (OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 - 15 B 19/18 -, juris, Rn. 17 f.) entnehmen, weil die dortigen Ausführungen allein die Erfüllung der (sich dort aus dem Fraktionsstatut ergebenden) Pflicht betreffen, dem Betroffenen vor Ergehen des Fraktionsausschlusses eine ausreichende Verteidigungsmöglichkeit im Hinblick auf die später tatsächlich zu Grunde gelegten Ausschlussgründe zu gewähren.
Denn die Antragsgegnerin hat diesen (unterstellten) Anforderungen durch die Übersendung des Sitzungsprotokolls vom 24. Oktober 2022 an den Antragsteller genügt. Dem Protokoll lassen sich – in Verbindung mit dem darin in Bezug genommenen und dem Antragsteller vorab übersandten (Anhörungs-)Schreiben vom 6. Oktober 2022 – die wesentlichen Gründe entnehmen, die die Antragsgegnerin zu dem Fraktionsausschluss bewogen haben (siehe bereits oben unter A.I.1.a)). Das – ausweislich des Protokolls zu deren Beginn zum Gegenstand der Fraktionssitzung gemachte – Schreiben vom 6. Oktober 2022 listet das dem Antragsteller angelastete Fehlverhalten ausführlich auf. Dem im Protokoll festgehaltenen Sitzungsverlauf lässt sich weiter entnehmen, dass die Fraktionsmitglieder die gegen den Antragsteller erhobenen Vorwürfe im Ergebnis nicht als ausgeräumt betrachtet und daher dessen Ausschluss beschlossen haben. Zugleich geht aus den (oben bereits wiedergegebenen) protokollierten Wortmeldungen hinreichend deutlich hervor, dass sich die Fraktionsmitglieder trotz der persönlichen Stellungnahme des Antragstellers eine weitere Zusammenarbeit mit diesem aufgrund des gestörten Vertrauensverhältnisses nicht weiter vorstellen können. Dieser Inhalt genügt damit insbesondere auch dem mit der (hier unterstellten) Begründungspflicht u.a. verfolgten Zweck, den Antragsteller in die Lage zu versetzen, die Erfolgsaussichten einer möglichen Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes zu prüfen.
Unabhängig davon wäre ein etwaiger formeller Fehler durch die Übersendung der schriftlichen Begründung vom 31. Januar 2023 nachträglich geheilt worden. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist eine Heilung nicht deshalb ausgeschlossen, weil die Begründung nicht nachholbar wäre. Nimmt man – wie hier unterstellt – eine ungeschriebene Begründungspflicht an, so ist kein Grund dafür ersichtlich, warum Verstöße hiergegen nicht auch entsprechend dem Rechtsgedanken aus § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW geheilt werden können sollten. Losgelöst davon ist offensichtlich, dass eine etwaige Verletzung der Begründungspflicht die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat (vgl. § 46 VwVfG NRW).
2. Der Fraktionsausschluss ist aller Voraussicht nach auch materiell rechtmäßig.
a) In materieller Hinsicht gilt – sei es als (zusätzlicher, nicht abbedungener) Rechtsgrund oder aber als Begrenzung auf Rechtsfolgenseite – das Grundprinzip, dass ein unter der Voraussetzung grundsätzlicher Übereinstimmung der Beteiligten und mit dem Ziel ihrer persönlichen Zusammenarbeit auf längere Dauer eingegangenes Rechtsverhältnis aus wichtigem Grund beendet werden können muss. Die mit der Bildung einer Fraktion verfolgten politischen Zwecke lassen sich nur solange erreichen, wie die Mitglieder der Fraktion zumindest in den Grundsatzfragen einig und in Randfragen zu Kompromissen bereit sind.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 - 15 B 19/18 -, juris, Rn. 21 m.w.N.; siehe näher zur Herleitung als Rechtsgrund OVG NRW, Beschluss vom 21. November 1988 - 15 B 2380/88 -, NJW 1989, 1105 = juris, Rn. 16 ff.; vgl. noch zur Verortung im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung Heusch, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, § 56 GO NRW, Rn. 96 (23. Edition, Stand: 1. März 2023).
Der danach notwendige Grundkonsens wird weder durch jede Meinungsverschiedenheit der Fraktionsmitglieder noch durch jedes abweichende Verhalten einzelner bei Abstimmungen im Rat oder in dessen Ausschüssen in Frage gestellt. Der Sinn der fraktionsinternen Meinungsbildung besteht gerade darin, unterschiedliche Auffassungen nach Möglichkeit miteinander in Einklang zu bringen, setzt aber nicht voraus, dass dies immer und ausnahmslos gelingt. Hieraus folgt, dass nicht jeder Dissens einen die Ausschließung einzelner Fraktionsmitglieder rechtfertigenden Grund darstellt, sondern nur solche Umstände, die das Vertrauensverhältnis nachhaltig und derart stören, dass eine weitere Zusammenarbeit den übrigen Fraktionsmitgliedern nicht zugemutet werden kann. Ob dies der Fall ist, ist unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsprinzips im Wege der Abwägung zwischen dem Status des Ratsmitglieds und dem Zweck der praktischen, politischen Arbeitsfähigkeit der Fraktion festzustellen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 - 15 B 19/18 -, juris, Rn. 23 ff. m.w.N.
Die materielle Beweislast für einen wichtigen, den Fraktionsausschluss rechtfertigenden Grund liegt im Hauptsacheverfahren bei der Fraktion. Dies kann sich bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zugunsten des jeweiligen Antragstellers auswirken, wenn die Fraktion schon ihrer Darlegungslast nicht genügt. In einer derartigen Situation muss vorläufig – bis zum eventuellen Beweis des Gegenteils im Hauptsacheverfahren – von der Unwirksamkeit des Fraktionsausschlusses ausgegangen werden. Andernfalls müsste das von der Ausschließung betroffene Fraktionsmitglied gewissermaßen auf eine bloße, unter Umständen nicht weiter zu erhärtende Verdächtigung hin die Folgen des Fraktionsausschlusses schutzlos hinnehmen. Erfüllt die Fraktion ihre Darlegungslast, indem sie gewichtige Anhaltspunkte für das Vorliegen eines wichtigen Grunds für den Ausschluss beibringt, ist jedoch vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache von der Wirksamkeit des Fraktionsausschlusses auszugehen. Ansonsten hätte es das von dem Ausschluss betroffene Fraktionsmitglied in der Hand, den Eintritt der an den Fraktionsausschluss geknüpften Folgen durch bloßes Bestreiten des ihm in substantiierter Form zu Last gelegten Fehlverhaltens für die oftmals erhebliche Dauer des Hauptsacheverfahrens hinauszuschieben oder sogar zu vereiteln.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 - 15 B 19/18 -, juris, Rn. 27 ff. m.w.N.
b) Nach diesen Grundsätzen liegt nach summarischer Prüfung ein wichtiger Grund im Sinne des in diesem Lichte zu verstehenden § 13 Abs. 1 GeschO vor, der den Fraktionsausschluss des Antragstellers rechtfertigt. Die Antragsgegnerin hat in Anknüpfung an Zuwiderhandlungen des Antragstellers gegen Bestimmungen der Geschäftsordnung jedenfalls in einer Gesamtschau hinreichend gewichtige Anhaltspunkte für eine nachhaltige Störung des Vertrauensverhältnisses zwischen diesem und ihr in einem Grad dargetan, der erwarten lässt, dass den übrigen Fraktionsmitgliedern eine weitere Zusammenarbeit mit dem Antragsteller nicht zugemutet werden kann.
(1) Die Antragsgegnerin ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Antragsteller in der Vergangenheit mehrfach den Bestimmungen der Geschäftsordnung zuwidergehandelt hat.
(aa) Der Antragsteller hat wiederholt gegen § 7 Abs. 1 GeschO verstoßen.
Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 GeschO sollen die Mitglieder der Fraktion bei Beratungen, Wahlen und Beschlüssen der Stadtverordnetenversammlung und seiner Ausschüsse und in der Öffentlichkeit die Gesamtlinie der Fraktion vertreten. Gemäß Satz 2 sollen sie die gemeinschaftlichen Ziele in Gesinnung, Wort und Haltung fördern. Wird dieser Grundsatz in wichtigen Angelegenheiten gefährdet oder verletzt, so ist jedes Mitglied verpflichtet, die/den Vorsitzende/n unverzüglich zu unterrichten (Satz 3). Nach § 7 Abs. 3 Satz 1 GeschO achtet die Fraktion das persönliche Gewissen und lehnt Fraktionszwang ab. Mitglieder, die sich Beschlüssen der Fraktion nicht anschließen, haben jedoch ihre abweichende Meinung der/dem Fraktionsvorsitzenden vor den Sitzungen der Vertretung und der Ausschüsse mitzuteilen (Satz 2).
Diese auf freiwilliger Basis bei ihrem Zusammenschluss getroffenen Absprachen zwischen den Fraktionsmitgliedern dienen im Interesse der mit der Bildung einer Fraktion verfolgten politischen Zwecke und ihrer Arbeitsfähigkeit dem Ziel, unter Ausschluss von Fraktionszwang eine geschlossene Willensbildung der Mitglieder zu fördern und ihr geschlossenes Auftreten sicherzustellen (vgl. § 1 Abs. 2 lit. a) GeschO). Aus ihnen ergibt sich die berechtigte und rechtlich ohne Weiteres zulässige Erwartung, dass alle Fraktionsmitglieder ihr persönliches Verhalten an der Verwirklichung der gemeinsamen politischen Ziele ausrichten. Dies erfordert grundsätzlich, dass die Fraktionsmitglieder, wenn sich in der Fraktion eine mehrheitlich getragene Position gebildet hat, im Interesse der Einheit und Durchschlagskraft der Fraktion ihre eigene, von der Fraktionslinie abweichende Position zurückstellen. Will ein Fraktionsmitglied gleichwohl von dieser Linie bei einer Abstimmung im Rat abweichen, ist ihm dies aufgrund des freien Mandats möglich. In diesem Fall muss es aber sein beabsichtigtes Stimmverhalten vorher dem Fraktionsvorsitzenden anzeigen und gegebenenfalls auch mit Sanktionen der Fraktion bis hin zum Fraktionsausschluss rechnen.
Vgl. Heusch, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, § 56 GO NRW, Rn. 92 f. (23. Edition, Stand: 1. März 2023).
Diese in den vorgenannten Vorschriften verankerte Erwartung hat der Antragsteller in der Vergangenheit in mehrfacher Hinsicht enttäuscht.
(aaa) Er hat in der konstituierenden Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 11. November 2020 u.a. durch seine Gegenstimme zunächst jeweils die Besetzung verschiedener Ausschüsse auf der Grundlage eines von allen im Rat vertretenen Fraktionen getragenen einheitlichen Wahlvorschlages verhindert und sodann bei den sich anschließenden Wahlen als einziges Ratsmitglied gegen die von sämtlichen Fraktionen gemeinsam vorgelegte einheitliche Liste gestimmt; insgesamt stimmte er in der Sitzung 16 Mal gegen die eigene Fraktion (vgl. 1) a) des Schreibens vom 6. Oktober 2022).
Besondere Gründe, die in diesem Einzelfall eine abweichende Stimmabgabe des Antragstellers trotz der mit der Bildung einer Fraktion verfolgten Zwecke rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. Der bloße Umstand, dass der Antragsteller mit E-Mail vom 5. November 2020 (Bl. 87, 146 GA) sein Abstimmungsverhalten vorab angekündigt hat, lässt entgegen seiner Auffassung angesichts des aufgezeigten Maßstabs einen Verstoß gegen die Geschäftsordnung nicht entfallen. Bei der vorherigen Unterrichtung der Fraktion handelt es sich vielmehr um eine in dem Grundsatz der Intraorgantreue wurzelnde Selbstverständlichkeit, deren Unterlassen einen (zusätzlichen) Verstoß gegen die Geschäftsordnung darstellte.
Auch die von ihm mitgeteilten Gründe sind nicht geeignet, das Stimmverhalten des Antragstellers zu rechtfertigen. Der Antragsteller hat für die mehrfache Abweichung bei den politisch als besonders bedeutsam erachteten und herausgehobener öffentlicher Wahrnehmung unterliegenden Personalentscheidungen kein – noch nicht einmal im Ausgangspunkt – nachvollziehbares Sachargument vorgebracht, sondern sein Stimmverhalten allein mit der Verärgerung darüber begründet, bei der Vergabe der Plätze selbst nicht wie von ihm erwartet berücksichtigt worden zu sein. So teilte der Antragsteller zunächst mit E-Mail vom 6. Oktober 2020 (Bl. 57 GA) mit, dass er mit den Vorschlägen der Verhandlungskommission für die Ausschussbesetzung nicht einverstanden sei. Er schlug vor, selbst „in den Aufsichtsrat der T. zu wechseln“ und zusätzlich „die Aufgabe im F1. Aufsichtsrat wahrzunehmen“; die beiden hierfür vorgesehenen Fraktionsmitglieder seien mit ihren „Aufgaben als Fraktionsvorsitzender und Bauausschussvorsitzender bereits jetzt ersichtlich überfordert“, so dass er ihnen riet: „Konzentriert euch vornehmlich auf diese Aufgaben und verbessert euch bitte vehement.“ Zusätzlich sei seine „‚Degradierung‘ zum Ersatzmitglied [des Bezirksausschusses Nordost] inakzeptabel“ und bedürfe „der Korrektur“. Für ein Gespräch stehe er (nur) bereit, sofern die grundsätzliche Bereitschaft bestehen sollte, ihn die von ihm bisher ausgeübten Aufgaben auch weiter ausführen zu lassen. Andernfalls könne die Zeit gespart werden. In der E-Mail vom 5. November 2020 (Bl. 87, 146 GA) kündigte der Antragsteller sodann an, in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 11. November 2020 bei verschiedenen Tagesordnungspunkten mit „NEIN“ zu stimmen. Die Fraktion sei bei allen Vorschlägen der Verhandlungskommission mehrheitlich gefolgt und noch nicht einmal bereit gewesen, ihm seine „bestehenden Aufgaben im B. M. und C1. O. zu belassen“. Hieraus folge für ihn, dass die Fraktion „bei den Abstimmungen in der Stadtverordnetenversammlung auch ohne [s]eine Zustimmung auskommen muss“.
(bbb) Darüber hinaus hat sich der Antragsteller in zwei Fällen gegen die Gesamtlinie der Fraktion gestellt, vertrauens- und respektvoll mit dem ebenfalls der D. angehörenden Bürgermeister zusammenzuarbeiten, ohne dies vorher mit der Fraktion abzustimmen oder zumindest den Fraktionsvorsitzenden zu informieren.
Es besteht zunächst nach Aktenlage kein Zweifel daran, dass es (auch im hier maßgeblichen Zeitraum des Jahres 2021) zu der Gesamtlinie der Antragsgegnerin gehört(e), vertrauens- und respektvoll mit dem ebenfalls der D. angehörenden Bürgermeister zusammenzuarbeiten. Dies hat die Antragsgegnerin dargetan (vgl. S. 9 des Schriftsatzes vom 2. Februar 2023), ohne dass der Antragsteller dies in tatsächlicher Hinsicht substantiiert in Zweifel gezogen hat, entspricht den allgemeinen (kommunal-)politischen Gepflogenheiten und kommt zudem auch in der – im Übrigen auf Veranlassung des Antragstellers in die Geschäftsordnung aufgenommenen (vgl. S. 2 seines Schriftsatzes vom 17. März 2023 mit Anlage 24 [Bl. 370, 376 GA]) – Vereinbarung in § 4 Abs. 5 lit. a) GeschO zum Ausdruck, wonach ein der eigenen Partei angehörender Bürgermeister zu den Fraktionssitzungen einzuladen ist. An dieser politischen Leitlinie ändern die den Ratsmitgliedern aufgegebenen rechtlichen Kontrollpflichten (vgl. § 55, § 62 Abs. 2 Satz 2 GO NRW) nichts.
Diese Gesamtlinie der Antragsgegnerin hat der Antragsteller verlassen, indem er im März 2021 – nach derzeitiger Aktenlage ohne einen erkennbaren substantiellen Grund – eine Strafanzeige gegen den Bürgermeister erstattet (vgl. 3) des Schreibens vom 6. Oktober 2022) sowie diesem in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 19. Mai 2021 vorgeworfen hat, die Unwahrheit zu sagen (vgl. 2) des Schreibens vom 6. Oktober 2022). Dabei kann offen bleiben, ob dieses Verhalten bereits für sich genommen einen Verstoß gegen den vorstehend aufgezeigten Regelungsinhalt der Geschäftsordnung darstellt oder ob diese Raum dafür lässt (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 GeschO: „Die Mitglieder der Fraktion sollen […] die Gesamtlinie der Fraktion vertreten.“ [Hervorhebung durch das Gericht]), weil es sich – wie der Antragsteller meint – um die zulässige Wahrnehmung des jedermann eingeräumten Rechts auf Erstattung einer Strafanzeige bzw. den zulässigen und inhaltlich zutreffenden Widerspruch in einer Sach- bzw. Rechtsfrage im Rahmen einer inhaltlichen Debatte handelt. Denn jedenfalls ist der Antragsteller der auch in § 7 Abs. 1 Satz 3 GeschO zum Ausdruck gebrachten – und hier unabhängig von der Beantwortung der vorgenannten Frage bestehenden – Pflicht nicht nachgekommen, sein Vorgehen vorab mit der Fraktion abzustimmen oder zumindest den Fraktionsvorsitzenden darüber zu informieren. Dies war bereits deshalb geboten, weil beide Verhaltensweisen offenkundig geeignet waren, die Zusammenarbeit der Antragsgegnerin mit dem Bürgermeister zu beeinträchtigen, und mit ihnen zugleich die Gefahr eines Ansehensverlustes (auch) der Antragsgegnerin in der Öffentlichkeit verbunden war. Dem steht – anders als der Antragsteller meint – in Bezug auf die Strafanzeige auch nicht der Umstand entgegen, dass nicht er selbst, sondern der Bürgermeister sowohl das Vorliegen einer Strafanzeige als auch die Urheberschaft des Antragstellers öffentlich bekannt gemacht hat. Zum einen hat der Antragsteller mit der Erstattung der Strafanzeige die Ursache hierfür gesetzt, d.h. die Gefahr begründet, dass das Vorliegen einer (durch ihn erstatteten) Strafanzeige (auch) öffentlich bekannt wird. Zum anderen musste ihm bewusst sein, dass jedenfalls der Bürgermeister im Wege der Akteneinsicht (vgl. § 147 StPO) voraussichtlich Kenntnis von seiner Urheberschaft erlangen wird. Schließlich greift auch das Vorbringen des Antragstellers nicht durch, eine vorherige Abstimmung mit der Fraktion bei der Frage der Erstattung einer Strafanzeige sei ausgeschlossen gewesen, um den Untersuchungszweck nicht zu gefährden. Losgelöst von allen sonstigen Erwägungen zeigt er hiermit schon nicht auf, wie der Bürgermeister – rechtstreues Verhalten der übrigen Fraktionsmitglieder unterstellt – von deren Unterrichtung hätte Kenntnis erlangen können. Ohnehin steht dieser Einwand jedenfalls nicht der in der Geschäftsordnung vorgesehenen Information (allein) des Fraktionsvorsitzenden entgegen.
(bb) Zudem hat der Antragsteller gegen § 7 Abs. 5 GeschO verstoßen.
Nach § 7 Abs. 5 Satz 1 GeschO sind die Mitglieder grundsätzlich zur Teilnahme an den Fraktionssitzungen verpflichtet. Ein Mitglied, das zu einer Sitzung nicht erscheinen kann, verständigt die/den Vorsitzende/n rechtzeitig (Satz 2).
Gegen die sich hieraus ergebende Pflicht einer regelmäßigen Teilnahme an den Fraktionssitzungen, bei denen das Nichterscheinen eine Ausnahme bleiben muss, hat der Antragsteller dadurch verstoßen, dass er allein im Jahr 2022 an 16 von 20 Fraktionssitzungen nicht teilgenommen hat (vgl. 4) des Schreibens vom 6. Oktober 2022). Dass der Antragsteller nach eigenen Angaben mit Ablauf, Dauer und Ertrag der Sitzungen unzufrieden war, ändert an dem Vorliegen eines Verstoßes ebenso wenig etwas wie sein Vorbringen, berufliche oder private Verpflichtungen hätten seiner Teilnahme entgegengestanden.
(cc) Schließlich hat der Antragsteller gegen die sich aus § 7 Abs. 6 GeschO ergebende entsprechende Teilnahmepflicht verstoßen, indem er dem nicht-öffentlichen Teil der Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung am 9. Februar 2022, 30. März 2022, 18. Mai 2022, 21. Juni 2022 sowie 31. August 2022 ferngeblieben ist (vgl. 5) des Schreibens vom 6. Oktober 2022).
Dem kann der Antragsteller nicht mit Erfolg entgegenhalten, eine Teilnahme sei ihm unzumutbar gewesen, weil er sonst aufgrund der Verschwiegenheitspflicht (vgl. §§ 48 Abs. 2, 43 Abs. 2, 30 Abs. 1 GO NRW) gehindert gewesen wäre, sich öffentlich gegen aus der nicht-öffentlichen Sitzung an die Presse gelangte, ihn betreffende Aussagen zur Wehr zu setzen. Unabhängig davon, dass die Geschäftsordnung der Antragsgegnerin keine Ausnahme von der Teilnahmepflicht vorsieht, trifft bereits die Grundannahme des Antragstellers nicht zu. Es ist nichts dafür ersichtlich, warum er sich nicht gegen ihn betreffende Aussagen verteidigen dürfen sollte, solange er sich hierbei auf die Mitteilung von Umständen beschränkt, von denen er nicht in der Sitzung Kenntnis erlangt hat. Denn die Verschwiegenheitspflicht bezieht sich nach § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW allein auf solche Angelegenheiten, die dem Geheimhaltungspflichtigen bei seiner Tätigkeit bekanntgeworden sind. Insofern stellt sich die Situation für den Antragsteller nicht anders dar als im Zusammenhang mit der von ihm als Ursache seines späteren Nichterscheinens benannten Stadtverordnetenversammlung vom 6. Oktober 2021, an deren nicht-öffentlichem Teil er nicht teilgenommen hatte und sich nach eigenen Angaben (nur) deshalb befugt sah, gegenüber der Presse zu einigen daraus an die Öffentlichkeit gelangten Behauptungen Klarstellungen vorzunehmen. Ohnehin aber hat der Antragsteller nicht näher dargelegt, dass und warum aus seiner Sicht eine Wiederholung der vorgenannten Geschehnisse gedroht hat.
(2) Auf dieser Grundlage ist die Einschätzung der Antragsgegnerin rechtlich nicht zu beanstanden, dass hier Umstände vorliegen, die das Vertrauensverhältnis nachhaltig und derart stören, dass den übrigen Fraktionsmitgliedern eine weitere Zusammenarbeit mit dem Antragsteller nicht zugemutet werden kann.
Dies ergibt sich bereits maßgeblich aus dem Verhalten des Antragstellers im Zusammenhang mit der Besetzung verschiedener Ausschüsse in der konstituierenden Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 11. November 2020. Dort hat er insgesamt 16 Mal mit großer öffentlicher Breitenwirkung bei politisch als besonders bedeutsam erachteten Personalentscheidungen gegen die eigene Fraktion gestimmt, d.h. die Gefahr eines Ansehensverlustes der Antragsgegnerin in der Öffentlichkeit mindestens billigend in Kauf genommen. Zudem hat er mit seiner Begründung gezeigt, dass er den eigenen persönlichen Vorteilen und Interessen den unbedingten Vorrang vor den Interessen der Antragsgegnerin einräumt. Damit hat er das Vertrauen der übrigen Fraktionsmitglieder in seine Verlässlichkeit als politischer Mitstreiter dauerhaft erschüttert. Sein Verhalten lässt nicht erwarten, dass er – wie es für die Arbeitsfähigkeit der Fraktion unabdingbar ist – zukünftig grundsätzlich dazu bereit ist, seine persönlichen Interessen oder Positionen zugunsten einer Mehrheitsentscheidung zurückzustellen. Sein Verhalten geht damit über ein von ihm für sich reklamiertes lediglich „punktuelles Abweichen“ weit hinaus. Hiergegen spricht auch nicht – wie der Antragsteller anführt –, dass er ansonsten (mit Ausnahme einer Abstimmung in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 19. Mai 2021) immer im Sinne der Fraktion abgestimmt habe. Denn die Arbeitsfähigkeit einer Fraktion muss auch und gerade in einem Konfliktfall gesichert sein. Dies bedeutet zwar nicht, dass es immer und ausnahmslos gelingen können muss, unterschiedliche Auffassungen miteinander in Einklang zu bringen, setzt aber eine prinzipielle Kompromissbereitschaft der einzelnen Fraktionsmitglieder voraus, die der Antragsteller hat vermissen lassen. Deren Fehlen zeigt sich im Übrigen auch – ohne dass es hierauf entscheidungserheblich ankommt – an den Ausführungen in seiner E-Mail vom 6. Oktober 2020, wenn er dort zur Durchsetzung seiner eigenen Interessen zwei andere Fraktionsmitglieder persönlich angreift („ersichtlich überfordert“, „verbessert euch bitte vehement“) und seine Gesprächsbereitschaft von der vorab zu erklärenden grundsätzlichen Bereitschaft der übrigen Fraktionsmitglieder bzw. des Fraktionsvorsitzenden abhängig macht, seinen Wünschen nachzugeben. Gegen die Berücksichtigung des von der Antragsgegnerin herangezogenen Verhaltens des Antragstellers würde es auch nicht sprechen, wenn ihm – wie er vorträgt (vgl. S. 17 des Schriftsatzes vom 16. Februar 2023; vgl. aber auch den Vermerk des Fraktionsvorsitzenden [Bl. 289 GA], dem sich dies nicht entnehmen lässt) – der Fraktionsvorsitzende und der Kreisgeschäftsführer der D. tatsächlich in einem Gespräch am 25. November 2020 bestätigt haben sollten, dass die vorherige abweichende Stimmabgabe aus ihrer Sicht keinen Verstoß gegen die Geschäftsordnung dargestellt habe. Der Antragsteller konnte nicht annehmen, dass sich sein – ohnehin nicht auf einen Verstoß gegen die Geschäftsordnung zu reduzierendes – Verhalten damit gewissermaßen „verbraucht“ oder erledigt habe. Vielmehr musste es sich ihm geradezu aufdrängen, dass es im Falle einer erneuten Auseinandersetzung bzw. Verschärfung des Konflikts weiterhin erheblich ins Gewicht fallen würde.
Vgl. zum letzten Aspekt OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2018 - 15 A 1211/16 -, NVwZ-RR 2018, 669 = juris, Rn. 21.
Dass der Antragsteller nicht bereit ist, sich – wie für die Durchsetzung der mit ihrer Bildung verfolgten Zwecke und eine vertrauensvolle Zusammenarbeit erforderlich – in die Fraktionsarbeit der Antragsgegnerin einzufügen und deren Interessen in den Vordergrund des eigenen politischen Handelns zu stellen, zeigt sich auch an seinem unabgestimmten Vorgehen im Verhältnis zu dem parteiangehörigen Bürgermeister. Auch dort hat der Antragsteller in einem sowohl politisch wie auch in der öffentlichen Wahrnehmung bedeutsamen Zusammenhang mangelnde Rücksicht auf die Fraktionsinteressen genommen. In dieses Bild fügt sich schließlich ein, dass der Antragsteller durch seine durchgängige Nichtteilnahme am nicht-öffentlichen Teil der Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung die Durchschlagskraft der Fraktion mindestens beeinträchtigt sowie durch sein häufiges Fehlen in Fraktionssitzungen, zumal unter pauschalem Verweis auf den Vorrang beruflicher wie privater Termine, mangelndes Interesse an der Teilnahme an der Fraktionsarbeit, mithin der Entwicklung einer gemeinsamen Politik zum Ausdruck bringt. Auch insoweit kann der Antragsteller nichts zu seinen Gunsten daraus herleiten, dass die Antragsgegnerin auf sein Verhalten nicht unmittelbar mit etwa einer Missbilligung oder der Verhängung eines Ordnungsgeldes (vgl. § 13 Abs. 2 lit. a) und b) GeschO) reagiert hat. Dies gilt umso mehr mit Blick darauf, dass der Antragsteller bereits zu Beginn der Wahlperiode aufgefordert wurde, sowohl Fraktionssitzungen (vgl. Bl. 289 GA) als auch – nach eigenen Angaben des Antragstellers (vgl. S. 30 des Schriftsatzes vom 22. Dezember 2022) – den nicht-öffentlichen Teil der Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung (häufiger) zu besuchen, und zudem verschiedene Versuche, mit ihm ins Gespräch zu kommen, an seiner Verweigerungshaltung scheiterten (vgl. nur Bl. 43 f., 78, 103 GA).
(3) Hiernach ist nicht ersichtlich, dass der Fraktionsausschluss gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstößt. Insbesondere war die Antragsgegnerin in Anbetracht des Ausmaßes der Störung des Vertrauensverhältnisses nicht gehalten, es zunächst noch bei der Verhängung milderer Ordnungsmaßnahmen zu belassen.
(4) Danach kommt es nicht mehr darauf an, wie die dem Antragsteller zusätzlich zur Last gelegten weiteren Punkte betreffend den Themenkomplex rund um die F1. GmbH, nämlich die unabgestimmte Einholung eines Rechtsgutachtens (vgl. 1) b) des Schreibens vom 6. Oktober 2022) sowie sein Abstimmungsverhalten in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 19. Mai 2021 (vgl. 1) c) des Schreibens vom 6. Oktober 2022), zu bewerten sind. Dies gilt selbst dann, wenn das Vorliegen eines Ausschließungsgrundes nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterläge.
Offen gelassen von OVG NRW, Beschlüsse vom 15. März 2018 - 15 A 1211/16 -, NVwZ-RR 2018, 669 = juris, Rn. 30 ff., und vom 21. November 1988 - 15 B 2380/88 -, NJW 1989, 1105 = juris, Rn. 26 ff.
Denn die Antragsgegnerin hat bei ihrer Entscheidung die in dem Schreiben vom 6. Oktober 2022 angeführten Gründe nicht ausschließlich kumulativ herangezogen, sondern diese – wie auch die Ausführungen in der Begründung des Fraktionsausschlusses vom 31. Januar 2023 zeigen – in ein Alternativverhältnis gestellt.
II. Im Anschluss daran hat der Antragsteller auch keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht.
Das Begehren, den Antragsteller vorläufig mit allen Rechten und Pflichten eines Fraktionsmitglieds an der Fraktionsarbeit zu beteiligen, läuft faktisch auf eine jedenfalls zeitweise Vorwegnahme der Hauptsache hinaus. Solche den Rahmen einer vorläufigen Regelung überschreitende Anordnungen sind allein dann zulässig, wenn eine Versagung vorläufigen Rechtsschutzes den Antragsteller schwer und unzumutbar belasten würde.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 - 15 B 19/18 -, juris, Rn. 40 m.w.N.
In einem Organstreit wie dem vorliegenden kann bei dieser Ausgangslage eine Vorwegnahme der Hauptsache nur in seltenen Ausnahmefällen gerechtfertigt werden. Dort ist im Gegensatz zum Außenrechtsstreit nicht über Individualrechte, sondern über innerorganisatorische Kompetenzen zu entscheiden. Diese sind dem Antragsteller nicht um seiner selbst willen, sondern im Interesse der Gemeinde zugewiesen und daher weder aus den Grundrechten herzuleiten noch im Schutzbereich der Rechtsweggarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) angesiedelt. Gemessen daran kommt es für den Anordnungsgrund in einem Organstreit nicht auf die subjektive Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf an, ob die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig bzw. – bei einer Vorwegnahme der Hauptsache – unabweisbar erscheint. Entscheidend für die Vorwegnahme der Hauptsache ist neben der Bedeutung der konkreten Angelegenheit für die Gemeinde vor allem der Rang des Rechtssatzes, dessen Verletzung durch die einstweilige Anordnung abgewendet werden soll. Ausgehend davon kommt auch beim Streit um einen Fraktionsausschluss die Vorwegnahme der Hauptsache durch eine einstweilige Anordnung nur ausnahmsweise in Betracht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 - 15 B 19/18 -, juris, Rn. 42 m.w.N.
Danach fehlt es hier auch an einem Anordnungsgrund. Es liegt kein Ausnahmefall vor, in dem der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung zugunsten des Antragstellers geboten ist. Wie oben dargestellt, ist der Antragsteller nicht einer bloßen Verdächtigung der Antragsgegnerin ausgesetzt, vor der er im Wege des Erlasses einer einstweilen Anordnung geschützt werden müsste. Vielmehr kann die Antragsgegnerin den streitbefangenen Fraktionsausschluss – wie ausgeführt – voraussichtlich auf hinreichend gewichtige Anhaltspunkte stützen, die die notwendige Vertrauensbasis für eine Fortsetzung der gemeinsamen Fraktionsarbeit nachhaltig in Frage stellen. Auch aus anderen, im Gesamtinteresse der Gemeinde liegenden Gesichtspunkten kommt der Erlass einer einstweilen Anordnung, wie der Antragsteller sie beantragt, nicht in Betracht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 - 15 B 19/18 -, juris, Rn. 44.
B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung richtet sich nach §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 und 2 GKG. Hiernach setzt das Gericht bei einem Streit über die Rechtmäßigkeit eines Fraktionsausschlusses im Anschluss an die Streitwertpraxis des zuständigen Senats des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2018 - 15 B 19/18 -, juris, Rn. 46 ff. m.w.N.,
entsprechend der Empfehlung in Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit einen Streitwert von 10.000 Euro an und sieht gemäß Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs mit Blick auf die begehrte Vorwegnahme der Hauptsache von einer Halbierung dieses Betrages ab.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO
§§ 42, 43 Abs. 1 GO NRW
§§ 48 Abs. 2, 43 Abs. 2, 30 Abs. 1 GO NRW
§ 123 VwGO
§ 13 GeschO
§ 56 GO NRW
§ 9 VwVfG
§ 55 GO NRW
§ 46 VwVfG NRW
§ 147 StPO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 13 Abs. 1 GeschO
§ 13 Abs. 2 GeschO
§ 4 Abs. 4 Satz 4 GeschO
§ 13 Abs. 3 Satz 1 GeschO
§ 13 Abs. 3 Satz 3 GeschO
§ 2 Abs. 1 GeschO
§ 13 der GO
§ 56 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 47 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 47 Abs. 2 GO NRW
§ 48 Abs. 1 GO NRW
§ 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 40 Abs. 2 Satz 4 GO NRW
§ 62 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
§ 13 Abs. 2 GeschO
§ 6 Abs. 2 GeschO
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 7 Abs. 1 GeschO
§ 7 Abs. 1 Satz 1 GeschO
§ 7 Abs. 3 Satz 1 GeschO
§ 62 Abs. 2 Satz 2 GO NRW
§ 7 Abs. 1 Satz 3 GeschO
§ 7 Abs. 5 GeschO
§ 7 Abs. 5 Satz 1 GeschO
§ 7 Abs. 6 GeschO
§ 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 und 2 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 146, 189
NJW 2002, 3691
DVBl 1993, 208
NJW 1989, 1105
NVwZ-RR 2018, 669
1 K 357/23
10 C 9.12
1 BvR 1790/00
15 B 19/18
15 B 1643/92
15 B 2380/88
15 A 1211/16