Verwaltungsgericht Hannover (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-10-15, Aktenzeichen 11 A 2676/15

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben und die Klägerin die Klage zurückgenommen hat.
Im Übrigen wird die dem Beigeladenen von der Beklagten erteilte Genehmigung für die Durchführung von verkaufsoffenen Sonntagen in Teilen des Stadtgebietes der Beklagten vom 23.03.2015 aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 1/4 und die Beklagte zu 3/4.
Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die jeweilige Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die jeweilige Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer Genehmigung für die Durchführung von vier verkaufsoffenen Sonntagen im Innenstadtbereich der Beklagten.
Die Klägerin, die A., hat nach eigenen Angaben im Landesverband Bremen-Niedersachsen 252.688 Mitglieder. Von den 68.822 Mitgliedern im Bezirk C-Stadt/Leine-Weser sind 6.760 im Einzelhandel beschäftigt.
Auf Antrag des Beigeladenen, der H., erlaubte die Beklagte mit Bescheid vom 23.03.2015, dass die Verkaufsstellen im näher umgrenzten Innenstadtbereich an den Sonntagen 29.03.2015, 04.10.2015, 08.11.2015 und 27.12.2015 jeweils in der Zeit von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr geöffnet sein dürfen.
Die Klägerin hat gegen die ihr am 24.04.2015 bekanntgegebene Genehmigung am 20.05.2015 Klage erhoben.
Sie trägt vor, die Klage sei zulässig. Sie sei klagebefugt, da sie möglicherweise durch die dem Beigeladenen erteilte Genehmigung in den sich aus Art. 9 Abs. 1 und 3 GG in der Konkretisierung durch Art. 140 GG und Art. 139 der Weimarer Reichsverfassung ergebenden eigenen subjektiven Rechten verletzt sei. Die rechtswidrige Gestattung von Sonntagsarbeit verstoße gegen eine auch sie als Gewerkschaft schützende Norm. Die Sonntagsruhe diene auch dem Schutz ihrer Interessen. Sie sei im Bereich des Einzelhandels tätig, so dass sich die Regelung zur Zulassung von Sonntagsöffnungen und Sonntagsarbeit in diesem Bereich unmittelbar auf ihre Rechte auswirke. Darüber hinaus bestehe die Möglichkeit, dass sie durch die von einer Allgemeinverfügung festgesetzte Ausnahme vom Arbeitsverbot an Sonntagen in der konkreten Ausübung ihrer Grundrechte verletzt werde. Sie plane am 27.12.2015 unter dem Titel „Schutz des Sonntags“ neben einer Informationsveranstaltung eine Demonstration in der Innenstadt von C-Stadt.
Die Klage sei auch begründet. Die angegriffene Genehmigung der Öffnung von Verkaufsstellen an den benannten Sonntagen sei rechtswidrig und verletzte sie in ihren Rechten.
Die Rechtsgrundlage des § 5 Abs. 1 des Niedersächsischen Gesetzes über Ladenöffnungs- und Verkaufszeiten (NLöffVZG) sei wegen eines Verstoßes gegen Art. 140 GG und Art. 139 WRV sowie wegen Verletzung des Bestimmtheitsgrundsatzes und des Wesentlichkeitsprinzips verfassungswidrig. Das grundsätzliche Gebot der Sonn- und Feiertagsruhe könne nur unter Beachtung des Übermaßverbotes im Interesse der Verwirklichung des Schutzzwecks des Art. 139 WRV und des Schutzes anderer verfassungsrechtlich geschützter Güter Ausnahmen zulassen, ohne den Kernbereich der Sonn- und Feiertagsruhe zu gefährden. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 01.12.2009 bedürfe eine solche Ausnahme eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes mit Verfassungsrang. Mit der in § 5 Abs.1 NLöffVZG getroffenen Ausnahmeregelung werde eine Öffnung von bis zu vier Sonntagen im Jahr und damit ein intensiver Eingriff in den Sonntagsschutz ermöglicht, ohne dass der Gesetzgeber die Öffnungen von bestimmten Gründen abhängig mache. Er lasse damit offen, welches Programm er mit der Regelung verfolge und in welchen Fällen von der Ausnahme Gebrauch gemacht werden solle. Die Beklagte hätte die Vorschrift des § 5 Abs.1 NLöffVZG wegen der entgegenstehenden Bindungswirkung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 01.12.2009 nicht anwenden dürfen.
Jedenfalls sei die Möglichkeit der Zulassung von Sonntagsöffnungen bereits durch den Wortlaut des § 5 Abs. 1 NLöffVZG auf vier Sonntage für das gesamte Gemeindegebiet beschränkt, so dass auch mit der nur für einen Ortsbereich erteilten Freigabe die Öffnungsmöglichkeit für das gesamte Gemeindegebiet „verbraucht“ sei.
Selbst bei verfassungskonformer Anwendung der Rechtsgrundlage verletzte die mit der Genehmigung erfolgte Freigabe der Sonntage für den Verkauf ohne besonderen Anlass das Gebot des Sonntagsschutzes. Die Beklagte habe die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze nicht beachtet. Für die einzelnen Öffnungen fehle es bereits an einem hinreichenden Sachgrund. Eine von der Ladenöffnung unabhängige Veranstaltung, die sich auf das von den Öffnungen betroffene Gebiet auswirke und einen erheblichen Besucherstrom auslöse, sei nicht zu erwarten. Ein mögliches Rahmenprogramm für Besucher stelle jedenfalls keinen geeigneten Sachgrund als Anlass für eine Sonntagsöffnung dar. Durch die rechtswidrige Zulassung von Sonntagsöffnungen werde sie auch unabhängig von einer konkret geplanten oder angesetzten gewerkschaftlichen Veranstaltung in ihren Rechten verletzt.
Nachdem die Beteiligten das Verfahren hinsichtlich der Ausnahmegenehmigung für den 04.10.2015 für erledigt erklärt haben und die Klägerin in der mündlichen Verhandlung die Klage hinsichtlich des Termins vom 29.03.2015 zurückgenommen hat, beantragt sie im Übrigen,
die Ausnahmegenehmigung vom 23.03.2015 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen,
und führt zur Begründung aus, die Klägerin sei schon nicht klagebefugt. Eine Verletzung der subjektiven Rechte der Klägerin sei nicht möglich. Eine erhebliche Behinderung einer gewerkschaftlich organisierten Traditionsveranstaltung habe die Klägerin für die Termine am 04.10.2015 und 08.11.2015 nicht vorgetragen. Darüber hinaus könne sich die Klägerin auch im Hinblick auf die Veranstaltung am 27.12.2015 nicht auf eine Rechtsverletzung berufen, weil sie die Veranstaltung in möglicher Kenntnis der Sonntagsöffnung geplant habe und sich damit rechtsmissbräuchlich verhalte. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.11.2014 zu der auf einer möglichen Verletzung des Sonntagsschutzes beruhenden Antragsbefugnis einer Gewerkschaft und insbesondere die Erwägungen zur drittschützenden Wirkung einer Verordnung nach dem ArbZG könnten nicht auf das vorliegende Verfahren übertragen werden.
Die Klage sei darüber hinaus unbegründet. Die gesetzliche Regelung des § 5 Abs. 1 NLöffVZG genüge den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ausgestaltung des Sonn- und Feiertagsschutzes. Der Gesetzgeber habe die Regelung so ausgestaltet, dass die Behörde bei Vorliegen der Voraussetzungen ein intendiertes Ermessen treffe. Eine atypische Interessenlage habe hinsichtlich der betroffenen Sonntage nicht bestanden. Der Landesgesetzgeber habe bewusst auf das Kriterium der Anlassbezogenheit verzichtet. Wegen des eindeutigen Wortlautes der Vorschrift sei sie gehindert gewesen, die Zulassung von im Gesetz nicht vorgesehenen Sachgründen abhängig zu machen. Die im Rahmen des § 5 Abs. 1 NLöffVZG maximal zugelassenen vier verkaufsoffenen Sonntage mit Öffnungszeiten von höchstens fünf Stunden außerhalb der Gottesdienstzeiten seien angesichts der Gesamtzahl von 52 Sonntagen im Jahr zusätzlich zu den übrigen Feiertagen weder geeignet, den Gleichklang rhythmisch wiederkehrender Tage der Arbeitsruhe als Institution noch die grundrechtlich geschützte Koalitionsfreiheit der Klägerin zu gefährden. Es sei nicht nachvollziehbar, warum darüber hinaus ein von der Ladenöffnung unabhängiger Besucherstrom einen hinreichenden Sachgrund darstellen solle.
Sie habe sich bei der Freigabe an die vom Gesetz vorgegebene Anzahl von möglichen vier verkaufsoffenen Sonntagen in ihrem Innenstadtbereich gehalten. Es entspreche ihrer Verwaltungspraxis und dem Willen des Gesetzgebers, dass die Gesamtzahl von höchstens vier verkaufsoffenen Sonntagen im Jahr pro Verkaufsstelle nicht global für das gesamte Stadtgebiet gelte. Deshalb habe sie im Jahr 2015 ohne rechtliche Bedenken sieben Gruppengenehmigungen für bis zu vier Sonntagsöffnungen - die streitgegenständliche für den Innenstadtbereich und sechs in jeweils anderen Stadtbezirken - und daneben 107 Genehmigungen in Einzelfällen erteilt.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und den vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug genommen, der Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Klägerin die Klage in der mündlichen Verhandlung vom 15.10.2015 zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO und, soweit die Beteiligten übereinstimmend den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.
Im noch anhängigen Umfang ist die Klage als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO zulässig.
Die Klägerin ist nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.
Sie kann geltend machen, durch die Genehmigung der Durchführung von verkaufsoffenen Sonntagen am 08.11.2015 und am 27.12.2015 in eigenen subjektiven Rechten verletzt zu sein bzw. in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Klägerin hat hinreichend substantiiert Tatsachen vorgetragen, die es zumindest möglich erscheinen lassen, dass sie durch die angegriffene Genehmigung in subjektiven Rechten verletzt wird. Hierfür genügt ihr Vortrag, dass die mit der Genehmigung erfolgte Freigabe der Sonntage für den Verkauf ohne besonderen Anlass und die Rechtsgrundlage des § 5 Abs. 1 des Niedersächsischen Gesetzes über Ladenöffnungs- und Verkaufszeiten (NLöffVZG) das Gebot des Sonntagsschutzes verletzen. § 5 Abs. 1 NLöffVZG konkretisiert mit den Vorgaben, unter denen Arbeitnehmer an Sonn- und Feiertagen ausnahmsweise beschäftigt werden dürfen, auf der Ebene des einfachen Rechts den verfassungsrechtlichen Schutzauftrag, der sich für den Gesetzgeber aus Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) ergibt. Nach Art. 139 WRV bleiben der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt. Die Gewährleistung von Tagen der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung ist auch darauf ausgerichtet, den Grundrechtsschutz zu stärken, und konkretisiert insoweit die aus den jeweils einschlägigen Grundrechten folgenden staatlichen Schutzpflichten (BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 und 1 BvR 2858/07 - nach juris, Rn. 124, 136 ff.). Neben der Ausübung der Religionsfreiheit, dem Schutz der Ehe und Familie und der Möglichkeit des Einzelnen zur psychischen Regeneration wird dem Sonn- und Feiertagsschutz und mithin der generellen Arbeitsruhe eine soziale Bedeutung in Gestalt einer durch den Wochenrhythmus bedingten sozialen Taktung des sozialen Lebens beigemessen. Die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist damit auch für die Rahmenbedingungen des Wirkens der politischen Parteien, der Gewerkschaften und sonstiger Vereinigungen bedeutsam (BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 a.a.O. Rn. 145). Somit dient die Sonn- und Feiertagsgarantieneben weiteren Grundrechten ebenso der Vereinigungsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG, auch in Gestalt der Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 3 GG, die sich so effektiver wahrnehmen lassen (BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 a.a.O. Rn. 144; BVerwG, Urteil vom 26.11.2014 - 6 CN 1/13 - nach juris Rn. 16).
Damit ist eine Gewerkschaft in verwaltungsgerichtlichen Verfahren antrags- und klagebefugt, in denen sich die Anwendung der angegriffenen Norm negativ auf die Verwirklichung gerade ihrer Vereinigungsfreiheit auswirken kann. Das gilt jedenfalls, sofern sie sich gegen Normen wendet, die Sonntagsbeschäftigung in Bereichen regelt, in denen die Gewerkschaft tätig ist (BVerwG, Urteil vom 26.11.2014 - 6 CN 1/13 - nach juris Rn. 17).
Die Klägerin ist im Bereich des Einzelhandels tätig, so dass sich die Regelung zur Zulassung von Sonntagsöffnungen und Sonntagsarbeit in diesem Bereich unmittelbar auf ihre Rechte auswirkt. Die rechtswidrige Gestattung von Sonntagsarbeit kann damit gegen eine auch die Klägerin als Gewerkschaft schützende Norm verstoßen.
Die Beklagte kann nicht einwenden, die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.11.2014 zu der auf einer möglichen Verletzung des Sonntagsschutzes beruhenden Antragsbefugnis einer Gewerkschaft und insbesondere die Erwägungen zur drittschützenden Wirkung einer Verordnung nach dem ArbZG könnten nicht auf das vorliegende Verfahren übertragen werden. Auch die Regelungen des NLÖffVZG zur Zulassung von Sonntags- und Feiertagsöffnungen und die Ausnahmeregelungen des § 5 Abs. 1 NLÖffVZG stellen einfachgesetzliche Ausgestaltungen des verfassungsrechtlichen Gebotes der Sonntags- und Feiertagsruhe aus Art. 139 WRV dar und sind damit drittschützend (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 15.05.2014 - 8 A 2205/13 -, nach juris Rn. 31).
Vor dem Hintergrund dieser von der höchstrichterlichen Rechtsprechung weit gefassten Antrags- und Klagebefugnis von Gewerkschaften bei möglichen Verletzungen der Sonn- und Feiertagsruhe kann dahingestellt bleiben, ob die Klägerin möglicherweise auch in ihrer konkreten Ausübung ihrer durch Art. 140 GG und Art. 139 WRV konkretisierten Grundrechte aus Art. 9 Abs. 1 und 3 GG durch die geplante Informationsveranstaltung und Demonstration in der Innenstadt von C-Stadt am 27.12.2015 verletzt ist.
Die Beklagte kann insofern jedenfalls nicht einwenden, die Klägerin könne sich im Hinblick auf die Veranstaltung am 27.12.2015 nicht auf eine Rechtsverletzung berufen, weil sie die Veranstaltung in möglicher Kenntnis der Sonntagsöffnung geplant habe und sich damit rechtsmissbräuchlich verhalte.
Selbst eine bewusst parallel zu der Sonntagsöffnung geplante Veranstaltung einer Gewerkschaft kann nicht rechtsmissbräuchlich sein. Es gehört gerade zum Inhalt der durch das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 1 und 3 GG geschützten Vereinigungsfreiheit, in offener und mitunter provokativer Weise die eigenen Interessen zu vertreten, mithin auch in öffentlichkeitswirksamer Form auf die aus ihrer Sicht negativen Auswirkungen von Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen hinzuweisen (vgl. dazu: Sächs. OVG, Beschluss vom 01.11.2010 - 3 B 291/10 -; Hess. VGH, Urteil vom 12.09.2013 - 8 C 1776/12.N; alle nach juris).
Die Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist eingehalten, denn die Klägerin hat zumindest durch Klageerhebung am 20.05.2015 gegen eine ihr am 24.04.2015 bekanntgegebene Genehmigung die Monatsfrist gewahrt.
Die Klage ist in dem noch anhängigen Umfang begründet.
Die dem Beigeladenen von der Beklagten erteilte Genehmigung vom 23.03.2015 für die Durchführung von verkaufsoffenen Sonntagen am 08.11.2015 und am 27.12.2015 im Innenstadtbereich der Beklagten ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die dem Beigeladenen erteilte Genehmigung vom 23.03.2015 ist § 5 Abs. 1 des Niedersächsischen Gesetzes über Ladenöffnungs- und Verkaufszeiten (NLöffVZG) vom 08.03.2007 (Nds. GVBl. 2007, S. 111). Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG soll auf Antrag der überwiegenden Anzahl der Verkaufsstellen eines Ortsbereichs oder einer den örtlichen Einzelhandel vertretenden Personenvereinigung die zuständige Behörde zulassen, dass Verkaufsstellen unabhängig von der Regelung des § 4 an Sonn- und Feiertagen öffnen dürfen; die Öffnung darf im Jahr in Ausflugsorten an insgesamt höchstens acht und in anderen Orten an insgesamt höchstens vier Sonn- und Feiertagen und jeweils höchstens für die Dauer von fünf Stunden täglich zugelassen werden. Satz 1 gilt nicht für den Karfreitag, den Ostersonntag und den Ostermontag, Himmelfahrt, den Pfingstsonntag und den Pfingstmontag, den Volkstrauertag und den Totensonntag sowie die Adventssonntage und den ersten und zweiten Weihnachtsfeiertag.
Die Kammer hat bereits erhebliche Bedenken, ob die Ermächtigungsnorm des § 5 Abs. 1 NLöffVZG den verfassungsrechtlichen Vorgaben - insbesondere noch den sich aus Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV folgenden Mindestanforderungen an den Sonn- und Feiertagsschutz - entspricht.
Der Gewährung des freien Sonntags ist grundlegende Bedeutung beizumessen. Über die Institutionsgarantie hinaus wertet das Bundesverfassungsgericht den Sonntagsschutz als eine die Grundrechte konkretisierende verfassungsrechtliche Garantie, die dem einzelnen Grundrechtsträger auch subjektive Rechte vermitteln kann. Neben dem religiösen und weltanschaulichen Sinngehalt weist der Sonntagsschutz auch eine sozial- und gesellschaftspolitische Dimension auf (dazu: BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07, 1 BvR 2858/07 - nach juris Rn. 144-146). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts enthält Art. 139 WRV einen Schutzauftrag an den Gesetzgeber, der für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen unter anderem ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert. Grundsätzlich soll die typische werktägliche Geschäftstätigkeit in Form der Erwerbsarbeit an Sonn- und Feiertagen ruhen. Der verfassungsrechtlich garantierte Sonn- und Feiertagsschutz ist nur begrenzt einschränkbar. Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe sind zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter möglich; in jedem Falle muss der ausgestaltende Gesetzgeber aber ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes wahren (BVerfG, Urteil vom 01.12.2009 a.a.O. nach juris Rn. 152-155 m.w.N.). Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverfassungsgericht (Urteil vom 01.12.2009 a.a.O. nach juris Rn. 157-158) folgende Grundsätze aufgestellt:
„Auf dieser Grundlage ergibt sich, dass gesetzliche Schutzkonzepte für die Gewährleistung der Sonn- und Feiertagsruhe erkennbar diese Tage als solche der Arbeitsruhe zur Regel erheben müssen. Hinsichtlich der hier in Rede stehenden Ladenöffnung bedeutet dies, dass die Ausnahme eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedarf. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse ("Shopping-Interesse") potenzieller Käufer genügen grundsätzlich nicht, um Ausnahmen von dem verfassungsunmittelbar verankerten Schutz der Arbeitsruhe und der Möglichkeit zu seelischer Erhebung an Sonn- und Feiertagen zu rechtfertigen. Darüber hinaus müssen Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen.
Dem Regel-Ausnahme-Gebot kommt generell umso mehr Bedeutung zu, je geringer das Gewicht derjenigen Gründe ist, zu denen der Sonn- und Feiertagsschutz ins Verhältnis gesetzt wird und je weitergreifend die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist. Deshalb müssen bei einer flächendeckenden und den gesamten Einzelhandel erfassenden Freigabe der Ladenöffnung rechtfertigende Gründe von besonderem Gewicht vorliegen, wenn mehrere Sonn- und Feiertage in Folge über jeweils viele Stunden hin freigegeben werden sollen.“
Diese Anforderungen legt auch die Kammer ihrer Entscheidung zugrunde.
§ 5 Abs. 1 NLöffVZG enthält im Gegensatz zu den entsprechenden Regelungen einer Reihe anderer Bundesländer und des bis zur Änderung der Gesetzgebungskompetenz im Jahr 2006 geltenden Ladenschlussgesetzes des Bundes (§ 14 Abs. 1 LSchlG) nach seinem Wortlaut keine Anlassbezogenheit als Ausnahme eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes.
Das Sächsische Oberverwaltungsgericht (Beschluss vom 01.11.2010 - 3 B 291/10 - nach juris Rn. 28 ff.) hat eine vergleichbare Regelung des § 8 Abs. 2 SächsLadÖffG trotz der festgelegten Zahl von bis zu vier Sonn- und Feiertagen, einem angegebenen Zeitraum für die Ladenöffnung, der zulässigen Beschränkung auf bestimmte Ortsteile und Handelsgewerbe und der Herausnahme bestimmter Feiertage wegen des Fehlens eines Sachgrundes für verfassungswidrig und unter Berücksichtigung der Entscheidung des BVerfG und unter Heranziehung der Entstehungsgeschichte und Gesetzesbegründung, nach der ebenfalls ausdrücklich auf die Anlassbezogenheit verzichtet wurde, für nicht der verfassungskonformen Auslegung zugänglich gehalten.
Die Kammer muss diese Frage nicht entscheiden und kann von einer Vorlage an den Staatsgerichtshof nach Art. 54 Nr. 1 Nds. Verf. in Verbindung mit Art. 100 Abs. 1 GG absehen, weil die dem Beigeladenen erteilte Genehmigung aus anderen Gründen rechtswidrig ist. Dabei stellt die Kammer zwar darauf ab, dass unter Berücksichtigung der vom Bundesverfassungsgericht für die Sonn- und Feiertagsarbeit aufgestellten Mindestanforderungen bei einer verfassungskonformen Auslegung der niedersächsischen Regelung bei einer Gesamtbetrachtung des Schutzkonzeptes des Landesgesetzgebers der Ausnahmecharakter nur gewahrt ist, sofern ein geeigneter Sachgrund vorliegt (vgl. zu den Anforderungen: BVerfG, Urteil vom 01.12.2009, a.a.O. nach juris Rn. 182; BVerwG, Beschluss vom 18.12.1989 - 1 B 153/89 -; OVG Lüneburg, Beschluss vom 24.08.2004 - 7 MN 177/04 -; Urteil vom 21.04.2005 - 7 KN 273/04 -; Bay. VGH, Urteil vom 31.03.2011 - 22 BV 10.2367 - nach juris; Hess. VGH, Urteil vom 15.05.2014 - 8 A 2205/13 - nach juris Rn. 37, 43). Schon dafür lassen sich für die streitgegenständlichen Sonntagsöffnungen nur schwerlich tatsächliche Anhaltspunkte finden.
Das kann indes für das vorliegend zu entscheidende Verfahren dahingestellt bleiben.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 NLöffVZG sind schon nicht erfüllt.
Die Beklagte hat mit Erteilung der Genehmigung vom 23.03.2015 für die Durchführung von verkaufsoffenen Sonntagen am 08.11.2015 und am 27.12.2015 im Innenstadtbereich von C-Stadt die nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG höchstzulässige Zahl von vier Sonn- und Feiertagen im Jahr überschritten. Nach der von ihr vorgelegten Übersicht waren bereits mit den stadtteilbezogenen Gruppengenehmigungen vom 06.02.2015 für den E. für eine Sonntagsöffnung und vom 06.03.2015 für die F. mit vier Sonntagsöffnungen die Öffnungsmöglichkeiten für das Jahr 2015 - nach dem Zeitpunkt der Freigabe und der Durchführung - ausgeschöpft.
Entgegen der Auffassung der Beklagten ist die Möglichkeit der Zulassung von Sonntagsöffnungen bereits durch den Wortlaut des § 5 Abs. 1 NLöffVZG auf vier Sonntage für das gesamte Gemeindegebiet beschränkt. Während § 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 NLöffVZG die Antragsbefugnis von Verkaufsstellen eines „Ortsbereichs“ regelt, beziehen sich die Beschränkungen für die Öffnungsmöglichkeit an Sonn- und Feiertagen in § 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 NLöffVZG auf „Orte“. Daraus folgt unmittelbar, dass eine Freigabe für einen Ortsbereich den „Verbrauch“ der Öffnungsmöglichkeiten für den gesamten Ort nach sich zieht. Eine Auslegung des § 5 Abs. 1 NLöffVZG dahingehend, dass mit einer stadtteilbezogenen Freigabe auch ein Verbrauch der Öffnungsmöglichkeit an Sonn- und Feiertagen für das gesamte Gemeindegebiet einhergeht, entspricht darüber hinaus der verfassungskonformen Auslegung und Anwendung dieser Vorschrift. Durch das NLöffVZG wird der Sonn- und Feiertagsschutz im Sinne des Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV konkretisiert. Nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 und 1 BvR 2858/07 -) müssen gesetzliche Schutzkonzepte für die Sonn- und Feiertage die Arbeitsruhe an diesen Tagen zunächst zur Regel erheben. Gegebenenfalls zulässige Ausnahmen von dieser Regel müssen als solche erkennbar bleiben und von der Öffentlichkeit als Ausnahme wahrgenommen werden können. Diesen Vorgaben würde eine Auslegung des § 5 Abs. 1 NLöffVZG dergestalt, dass eine ortsteilbezogene Freigabe möglich ist und ein Verbrauch der Öffnungsmöglichkeiten an Sonn- und Feiertagen nur für diesen Ortsteil eintritt, nicht gerecht. Danach könnte zumindest bei größeren Gemeinden und Städten eine Aufteilung der Öffnungsmöglichkeiten erfolgen, nach der an allen nicht durch § 5 Abs. 1 Satz 2 NLöffVZG ausgenommenen Sonn- und Feiertagen im Jahr eine Öffnung der Geschäfte möglich wäre. Eine solch weit verstandene Regelung ließe den Ausnahmecharakter nicht mehr erkennen und wäre geeignet, den Sonn- und Feiertagsschutz im allgemeinen Umsatz- und Erwerbsinteresse auf Seiten der Verkaufsstelleninhaber und im alltäglichen "Shopping-Interesse" auf der Kundenseite zu unterlaufen. Die bislang von der Beklagten geübte Auslegungs- und Verwaltungspraxis lässt eine solche Tendenz deutlich erkennen. So wurde im Jahr 2015 allein durch die erteilten sieben Gruppengenehmigungen die Öffnung der Verkaufsstellen an 12 von 44 möglichen Sonntagen freigegeben. Unter Berücksichtigung der nicht streitgegenständlichen weiteren 107 Einzelgenehmigungen sind 30 Sonntage betroffen.
Die Beklagte kann sich auch nicht auf die Gesetzesbegründung berufen. Dort wird zwar ausgeführt, dass mit § 5 Abs. 1 NLöffVZG die Ladenöffnung „jeder einzelnen Verkaufsstelle“ an insgesamt vier der nicht ausgenommenen Sonn- und Feiertage zugelassen wird und dass ortsteilbezogene Erlaubnisverfahren einen effektiven Weg darstellen, um einer vollständigen Zersplitterung der Öffnungsmöglichkeiten entgegenzutreten (Nds. Landtag, Drs. 1532/76, S. 11). Diese Erwägungen haben jedenfalls keinen Eingang dergestalt in den Wortlaut der gesetzlichen Fassung gefunden, dass über die Regelung zur Antragsbefugnis der Verkaufsstellen hinaus die Gesamtzahl der höchstens vier verkaufsoffenen Sonn- und Feiertage pro Verkaufsstelle und nicht für das gesamte Stadt- bzw. Gemeindegebiet gilt. Auch der Runderlass des MS vom 26.04.2011 zur Durchführung des NLöffVZG (Nds. MBl. 2011 Nr. 17, S. 307) stützt die von der Beklagten vertretene Auffassung nicht. Die Ausführungen unter Ziffer 1.2 Buchstabe a) zu den im gesamten Ortsbereich gelegenen Verkaufsstellen bezieht sich ausdrücklich auf die Regelung zur Antragsbefugnis nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 NLöffVZG. Die Ausführungen unter Buchstabe b) beschränken sich auf die Wiedergabe des Gesetzestextes nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 NLöffVZG. Unter Buchstabe c) wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass bei der Entscheidung über eine Ausnahmeregelung nach § 5 Abs. 1 NLöffVZG das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 und 1 BvR 2858/07 - zu beachten ist. Im Hinblick auf die grundsätzlich sicherzustellende Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen dürften Öffnungen an vier aufeinanderfolgenden Sonn- und Feiertagen nur in besonders begründeten Ausnahmefällen zugelassen werden.
Die in § 5 Abs. 1 NLöffVZG getroffene Regelung ist auch bei einer am Wortlaut ausgerichteten Beschränkung auf die Freigabe von höchstens vier Sonn- und Feiertagsöffnungen für das gesamte Gemeindegebiet geeignet, dem Willen des Gesetzgebers entsprechend einer vollständigen Zersplitterung der Öffnungsmöglichkeiten entgegenzutreten. Dazu bedarf es gerade in größeren Städten und Gemeinden mit einer Vielzahl von Ortsteilen und Verkaufsstellen oder den örtlichen Einzelhandel vertretenden Personenvereinigungen einer Koordinierung unter den möglichen Antragstellern, die aber zur Wahrung des verfassungsrechtlich garantierten Sonn- und Feiertagschutzes hinzunehmen ist.
Mit der rechtswidrigen Zulassung der Sonntagsöffnungen am 08.11.2015 und am 27.12.2015 durch die Beklagte wird die Klägerin auch in ihren Rechten verletzt.
Eine Rechtsverletzung ist bereits dann gegeben, wenn durch eine rechtswidrige Zulassung von Sonntagsöffnungen das zugunsten der Klägerin zu wahrende Niveau im Hinblick auf den Sonntagsschutz unterschritten wird. Damit wird gegen eine die Klägerin schützende Norm verstoßen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.11.2014 a.a.O. nach juris, Rn. 17; Hess. VGH, Urteil vom 15.05.2014 a.a.O. nach juris Rn. 29-31). Dementsprechend kommt es für den Nachweis der Rechtsverletzung auf die Frage der tatsächlichen Kollision von einer Veranstaltung der Klägerin und der Sonntagsöffnung am 21.12.2015 nicht mehr an.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2, 161 Abs. 2 und Abs. 3 VwGO.
Soweit die Klage zurückgenommen worden ist, hat die Klägerin gemäß § 155 Abs. 2 VwGO die Kosten zu tragen.
Soweit die Beteiligten übereinstimmend den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, entscheidet das Gericht gemäß § 161 Abs. 2 VwGO unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nach billigem Ermessen über die Kosten. Billigem Ermessen entspricht es, der Beklagten auch insoweit die Kosten aufzugeben. Ist das zur Erledigung führende Ereignis wie vorliegend durch Zeitablauf eingetreten und mithin von keinem der Beteiligten zu vertreten, ist auf die voraussichtlichen Erfolgsaussichten vor Eintritt des zur Erledigung führenden Ereignisses abzustellen. Insoweit wäre die Beklagte in dem Rechtsstreit voraussichtlich aus den vorstehenden Gründen zu den verkaufsoffenen Sonntagen am 08.11.2015 und am 27.12.2015 ebenfalls unterlegen gewesen. Die von der Klägerin gegen die dem Beigeladenen erteilte Genehmigung für die Sonntagsöffnung am 04.10.2015 erhobene Klage hätte bei Fortführung des Verfahrens unter den für eine Anfechtungsklage maßgeblichen Umständen zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung voraussichtlich ebenfalls Erfolg gehabt. Der angegriffene Bescheid ist insoweit ursprünglich ebenfalls rechtswidrig gewesen.
Die Quotelung von einem Viertel zu drei Vierteln zulasten der Beklagten entspricht dem Anteil der jeweils betroffenen Sonntage.
Die Kosten des Beigeladenen sind nach § 162 Abs. 3 VwGO nicht erstattungsfähig, da er keinen Antrag gestellt und sich damit nicht einem Kostenrisiko ausgesetzt hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 155 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2, 161 Abs. 2 und Abs. 3 VwGO
§§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2 ZPO
§ 167 VwGO
§ 5 Abs.1 NLöffVZG
§ 5 Abs. 1 NLöffVZG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 5 Abs. 1 NLÖffVZG
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 1 Satz 1 NLöffVZG
§ 14 Abs. 1 LSchlG
§ 8 Abs. 2 SächsLadÖffG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 NLöffVZG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 NLöffVZG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 NLöffVZG
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
Art. 9 Abs. 1 und 3 GG
Art. 140 GG
Art. 139 WRV
Art. 9 Abs. 1 GG
Art. 9 Abs. 3 GG
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 BvR 2857/07
1 BvR 2858/07
6 CN 1/13
8 A 2205/13
3 B 291/10
8 C 1776/12
1 B 153/89
7 MN 177/04
7 KN 273/04
22 BV 10.23