Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-10-31, Aktenzeichen 27 K 4656/22
ECLI: ECLI:DE:VGD:2024:1031.27K4656.22.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheids vom 00. Juni 2022 verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 00. September 2021, ihr Angebot QVC gemäß § 84 MStV als leicht auffindbar zu haltendes Bewegtbild-Angebot auf Benutzeroberflächen zu bestimmen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Beteiligten je zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % der auf Grund des Urteils vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % der jeweils vollstreckbaren Kosten leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Zuerkennung des sogenannten Public Value-Status durch die Beklagte. Sie ist Anbieterin mehrerer Rundfunkprogramme im Bereich Teleshopping, darunter das Programm QVC. Die Beklagte erteilte der Klägerin mit Bescheid vom 00. Mai 2019 die Zulassung für dieses Programm und entfristete diese mit weiterem Bescheid vom 00. Juni 2021.
Die Beklagte veröffentlichte im Jahr 2021 eine vom 1. September bis zum 30. September 2021 laufende Ausschreibung „gemäß § 84 MStV zur Bestimmung leicht auffindbar zu haltender Bewegtbild-Angebote auf Benutzeroberflächen“. Nach Ziffer II 1. der Ausschreibung war die Beklagte zuständige Medienanstalt für das Bestimmungsverfahren.
Die Klägerin bewarb sich am 00. September 2021 für ihr Angebot QVC auf diese Ausschreibung. Darin führte sie u.a. aus, dass Teleshopping-Rundfunkprogramme generell als Programme, die in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leisten, berücksichtigungsfähig seien. Ihr Angebot QVC leiste einen solchen Beitrag in erheblichem Umfang, wozu die Klägerin nähere Angaben zu den Programminhalten, zu Auszeichnungen und Kundenakzeptanz, Verbraucherschutz und ihrer Unternehmensorganisation machte. Weiterhin machte sie geltend, dass nicht ersichtlich sei, dass der Kriterienkatalog in § 84 Abs. 5 MStV und § 7 PV-Satzung abschließend sei. Die Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV seien in besonderem Maße erfüllt. Inhalte im Sinne von Nr. 1 biete QVC nicht an. Regionale und lokale Informationen (Nr. 2) vermittle QVC insbesondere durch Präsentationen kleiner und mittelständischer Unternehmen, die im Zeitraum Juni bis August 2021 knapp 12 % des Gesamtprogramms eingenommen hätten. Der Anteil eigenproduzierter Programminhalte (Nr. 3) liege bei 100 Prozent. Die Barrierefreiheit in dem Programm (Nr. 4) sei sehr hoch, wozu die Klägerin weiter ausführte. Zum Verhältnis zwischen ausgebildeten und auszubildenden Mitarbeitern, die an der Programmerstellung beteiligt sind, (Nr. 5) legte die Klägerin eine Liste vor. Mit Blick auf die Quote europäischer Werke (Nr. 6) gab die Klägerin an, dass das Programm vollständig in Deutschland hergestellt werde. Der Anteil an Angeboten für junge Zielgruppen (Nr. 7) lasse sich rechnerisch nicht ausweisen. Besonders angesprochen würden jüngere Zielgruppen durch die Sendungen zur Verlängerung der Show „Die Höhle der Löwen“ und die „Beauty Night“. Zudem werde verstärkt die Virtual-Reality-Technologie eingesetzt.
Am 00. Februar 2022 erstellte die Beklagte einen Aktenvermerk zur Bewerbung der Klägerin. Zu den gesetzlichen Kriterien aus § 84 Abs. 5 MStV hieß es darin, dass die Klägerin die Kriterien Nr. 3, 4 und 6 zu 100 Prozent erfülle. Für das Kriterium Nr. 5 betrage das Verhältnis aufgrund der Angaben in der eingereichten Liste 97,17 Prozent. Der Anteil an nachrichtlicher Berichterstattung (§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 MStV) betrage nach eigenen Angaben der Klägerin null Prozent. Für den zeitlichen Anteil an regionalen und lokalen Informationen (§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 MStV) legte die Beklagte in dem Vermerk einen Wert von null Prozent zugrunde, was sie damit begründete, dass die Erläuterung regionaler Produkte eine eher beiläufige Vermittlung lokaler Informationen darstelle und hier nicht zu berücksichtigen sei. Hilfsweise komme es aber hierauf mangels Erfüllung der Kernkriterien auch nicht an. Den Anteil an Angeboten für junge Zielgruppen (§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV) bewertete die Beklagte unter Anrechnung des Angebots „Beauty Night“ mit 2,36 Prozent. Die Verlängerung des Formats „Die Höhle der Löwen“ und Virtual-Reality-Präsentationen seien mangels spezifischer Ausrichtung nicht zu berücksichtigen.
Im Anschluss an die Ausschreibung erarbeitete die Prüfgruppe Public Value der Landesmedienanstalten (bestehend aus Vertreterinnen und Vertretern der Landesanstalt für Medien NRW, mabb, BLM, FLK, SLM, Medienanstalt Sachsen-Anhalt, Medienanstalt Rheinland-Pfalz, MMV, LPR Hessen und LMS sowie der Gemeinsamen Geschäftsstelle) im Rahmen wöchentlich stattfindender Sitzungen Grenzwerte für die Bestimmung des Public Value-Status. Danach erstellte die Beklagte eine Beschlussvorlage für die 46. Sitzung des Fachausschusses Regulierung der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK). Die Anlage 2 der Beschlussvorlage enthielt folgende Tabelle:
Mit Schreiben vom 00. Februar 2022, gerichtet an die Präsidenten, Direktorinnen, Direktoren und Geschäftsführer der Landesmedienanstalten, lud der Vorsitzende der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten zur 127. Sitzung der ZAK ein.
In der 46. Sitzung des Fachausschusses Regulierung am 00. März 2022 wurde das Verfahren erörtert. Für die Einzelheiten wird auf Blatt 235 f. der Gerichtsakte verwiesen.
Die Beklagte erarbeitete unter dem 00. März 2022 eine Beschlussvorlage für die 127. Sitzung der ZAK. Diese enthielt folgenden Beschlussvorschlag:
„Die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) beschließt die folgende Bescheidung:
Die Landesanstalt für Medien NRW (LFM NRW) lehnt den Antrag der QVC Handel S.à.r.l. & Co. KG vom 29.09.2021 auf Feststellung, dass das Angebot „QVC“ gemäß § 84 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4, 5 und 8 Medienstaatsvertrag (MStV) i.V.m. der Satzung zur Durchführung der Vorschriften gemäß § 84 Abs. 8 Medienstaatsvertrag zur leichten Auffindbarkeit von privaten Angeboten (PV-Satzung) vom 25. Juni 2021 in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leistet und auf Benutzeroberflächen leicht auffindbar sein muss, ab.“
Die Beschlussvorlage enthielt in der Anlage folgende Tabelle:
Weiter hieß es in der Anlage:
„Im Rahmen der Gesamtschau über alle im Antrag gemachten Angaben wurden insbesondere auch folgende Überlegungen zugrunde gelegt:
Grundsätzlich positiv zu bescheiden ist ein Antrag, wenn er mindestens zwei der Grenzwerte besonders zu berücksichtigender Kriterien (d. h. der Kriterien gemäß § 84 Abs. 5 Satz 2 Nummer 1, 2 und 7 i.V.m. § 7 PV-Satzung) überschreitet.
Ebenfalls grundsätzlich positiv zu bescheiden ist ein Antrag, wenn er in einem der besonders zu berücksichtigenden Kriterien Werte weit über dem Grenzwert nachweisen kann (bspw. Kinderprogramme).
Ist bei keinem der besonders zu berücksichtigenden Kriterien der Grenzwert erreicht, ist ein Antrag grundsätzlich abzulehnen. Ausnahmen können sich insoweit aus einer Gesamtbetrachtung des Angebots in Bezug auf sämtliche Kriterien unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Ziels der Sicherung von Meinungsvielfalt ergeben.“
Unter dem 00. März 2022 erstellte die Beklagte ein Dokument mit dem Titel „Beschlussvorlage für die 46. Sitzung des Fachausschusses Regulierung am 09.03.2022“. Darin hieß es unter der Gliederungsziffer 3 u.a.:
„- Positiv zu bescheiden ist ein Antrag, wenn er mindestens zwei der Grenzwerte besonders zu berücksichtigender Kriterien überschreitet.
- Ebenfalls positiv zu bescheiden ist ein Antrag, wenn er in einem der besonders zu berücksichtigenden Kriterien Werte weit über dem Grenzwert nachweisen kann (bspw. Kinderprogramme).
- Ist nur bei einem hervorgehobenen Kriterium der Grenzwert überschritten und auch nicht in besonderem Maße, so ist eine Gesamtschau mit den übrigen Kriterien notwendig. Diese Angebote sind in der Übersicht grau markiert.
- Ist keines der besonders zu berücksichtigenden Kriterien erfüllt, ist ein Antrag abzulehnen.“
Am 00. März 2022 versandte der Beklagte zur Vorbereitung der ZAK-Sitzung am 00. März 2022 E-Mails mit Zugangsdaten zu der SharePoint-Seite „Public Value Prüfgruppe“ an die Direktorinnen und Direktoren der Landesmedienanstalten sowie deren Stellvertreter. In der Mail hieß es, dass dort alle Antragsunterlagen der Antragsteller zu finden seien.
Die ZAK beriet in ihrer Sitzung vom 00. März 2022 unter dem Tagesordnungspunkt 4 „Public-Value-Bestimmungsverfahren – Ergebnis der ersten Prüfstufe“ über das Verfahren. Für die Anwesenheitsliste der Sitzung wird auf Blatt 219 f. der Gerichtsakte verwiesen. Im Sitzungsprotokoll wurde zum Tagesordnungspunkt 4 u.a. festgehalten:
„Herr Dr. B. stellt sodann die Grenzwerte für die Kriterien zur Bestimmung von PV-Angeboten zunächst für bundesweite Bewegtbildangebote vor und erläutert diese sowie die in der Vorlage dargelegte Bewertungslogik. […] Die ZAK-Mitglieder machen sich die vorgetragenen mündlichen und schriftlichen Erwägungen zu eigen und fassen folgenden“
Die Beklagte lehnte den Antrag der Klägerin mit Bescheid vom 00. Juni 2022 – den Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin gegen Empfangsbekenntnis am 00. Juni 2022 zugestellt – ab. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, der Antrag erfülle nicht die materiellen Voraussetzungen. Die Kriterien des § 84 Abs. 5 MStV i.V.m. § 7 PV-Satzung würden nicht in ausreichendem Maße erfüllt bzw. habe die Klägerin Ausführungen zu dem Angebot eingereicht, die keine Bewertung darüber zulassen, ob und inwieweit die Kriterien gemäß § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV i.V.m. § 7 PV-Satzung erfüllt würden. Der Antrag gehe zwar auf die Kriterien nach § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 bis 7 MStV ein. Das Angebot überschreite jedoch lediglich die Grenzwerte der Kriterien „Verhältnis zwischen ausgebildeten und auszubildenden Mitarbeitern, die an der Programmerstellung beteiligt sind“; „Quote europäischer Werke“; „Anteil an barrierefreien Angeboten“ und „Anteil zwischen eigen- und fremdproduzierten Programminhalten“. Für die übrigen besonders zu berücksichtigenden Kriterien seien keine, wie in der gemeinsamen Ausschreibung der Landesmedienanstalten gefordert, ausreichenden Anteils- bzw. Verhältniswerte ausgewiesen worden. Soweit die Klägerin der Auffassung sei, einen Anteil an regionalen und lokalen Informationen aufzuweisen, sei dem nicht zu folgen. Die Erläuterung regionaler Produkte stelle eine eher beiläufige Vermittlung lokaler Informationen dar und sei nicht zu berücksichtigen. Der Bescheid enthielt im Anhang die Tabelle aus der Beschlussvorlage vom 00. März 2022.
Die Klägerin hat am 00. Juni 2022 Klage erhoben.
Sie bestreitet mit Nichtwissen, dass der Fachausschuss Regulierung die Beschlussvorlage vom 4. März 2022 angenommen habe, da dies aus dem Verwaltungsvorgang nicht hervorgehe. Gleiches gelte für die ordnungsgemäße Beschlussfassung der ZAK über die Grenzwerte, die ebenfalls mit Nichtwissen bestritten werde. Mangels Erkennbarkeit aus dem Verwaltungsvorgang werde weiterhin mit Nichtwissen bestritten, dass ihre Antragsunterlagen den Mitgliedern der ZAK im Vorfeld der Sitzung tatsächlich über einen SharePoint zugänglich waren und dass die Mitglieder ordnungsgemäß zu dieser Sitzung eingeladen worden sind. Schließlich gehe aus dem vorgelegten Protokoll auch nicht hervor, dass die ZAK über den Antrag der Klägerin entschieden habe, sodass auch die Ablehnung des Antrags durch die ZAK mit Nichtwissen bestritten werde.
In rechtlicher Hinsicht trägt die Klägerin im Wesentlichen vor:
Ein Anspruch auf Bestimmung des Programms „QVC“ als Public Value-Programm ergebe sich aus § 84 Abs. 3 Satz 2, Abs. 5 Satz 1 MStV. Da die Beklagte kein einziges Teleshopping-Rundfunkprogramm in die Liste aufgenommen habe, sei zunächst klarzustellen, dass solche Programme nicht generell von der Public Value-Liste ausgenommen seien. Der gesetzlich verwendete Begriff der Meinungsvielfalt sei thematisch nicht begrenzt und erfasse auch Fragen des Lebensstils einschließlich der hierfür benötigten Produkte. Zudem fördere die Berücksichtigung von Teleshopping-Programmen als Spartenprogrammen die ebenfalls gesetzlich erwünschte Angebotsvielfalt, die entgegen der unzulässigen Verengung in der Darstellung der Beklagten ebenfalls vom Regelungszweck umfasst sei. Systematisch spreche dafür insbesondere, dass Teleshopping-Angebote nach § 81 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MStV bei der Belegung angemessen zu berücksichtigen sind. Die Beklagte verkenne zudem, dass mit der erleichterten Auffindbarkeit einiger Programme sehr wohl eine Deklassierung anderer Programme verbunden sei. Verfassungsrechtlich ergebe sich eine grundsätzliche Berücksichtigungsfähigkeit aller Rundfunkprogramme aus der Berufs- und der Rundfunkfreiheit.
Weiterhin habe die Beklagte rechtsfehlerhaft nicht berücksichtigt, dass sie auch jenseits der Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV einen erheblichen Beitrag zur Meinungsvielfalt und Angebotsvielfalt leiste. Die diesbezüglich von ihr genannten Aspekte habe die Beklagte nicht berücksichtigt. Dies sei auch nicht etwa durch § 7 Satz 1 PV-Satzung gerechtfertigt, wonach nur die in § 84 Abs. 5 MStV genannten Kriterien in die Bestimmung der Angebote einzubeziehen sind. Der Satzungsnorm fehle bereits die gesetzliche Grundlage, da sie entgegen § 84 Abs. 8 MStV nicht nur Einzelheiten der Kriterien regele. Zudem verletze sie § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV, wonach die Kriterien des Abs. 5 in die Entscheidung „einzubeziehen“ sind. Nur eine Gesamtschau aller vielfaltsrelevanten Umstände werde dem Normzweck des § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV gerecht. Dass die Beklagte eine solche Gesamtschau vorgenommen habe, werde von dieser zwar behauptet, lasse sich den vorgelegten Unterlagen jedoch nicht entnehmen.
Auch nach Maßgabe der Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV leiste sie, die Klägerin, aber in besonderem Maße einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt. Die nähere Ausgestaltung der in dieser Norm genannten Entscheidungskriterien durch die Beklagte sei rechtswidrig. Es fehle an einer gesetzlichen Grundlage für die vorgenommene gewichtete Grenzwertprüfung. Die entsprechende Regelung in § 8 Nr. 3 PV-Satzung stelle einen Eingriff in die Berufs- und Rundfunkfreiheit sowie die allgemeine Handlungsfreiheit dar, für den eine Satzung nicht als Ermächtigungsgrundlage ausreiche. § 84 Abs. 8 MStV stelle keine hinreichende Eingriffsgrundlage dar, denn in der Priorisierung bestimmter Kriterien liege keine Einzelheit, sondern eine Veränderung des Kriterienkatalogs. Selbst wenn man dies anders sähe, wäre hierfür nach der Wesentlichkeitstheorie ein parlamentarisches Gesetz als Rechtsgrundlage erforderlich. Gleiches gelte für die Grenzwerte selbst. Zumindest das „Ob“ müsse bezüglich der Grenzwerte vom Gesetzgeber selbst geregelt werden. Die Vorschrift des § 8 Nr. 3 PV-Satzung verstoße aus diesem Grund in materieller Hinsicht gegen § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV, der die Kriterien gleichgewichtet nebeneinanderstelle. Die Festlegung der konkreten Grenzwerte sei überdies willkürlich erfolgt. Zudem stelle sich auch der Verzicht auf eine Gesamtschau aller Kriterien bei Nichterfüllung der priorisierten Kriterien als rechtswidrig dar. So bliebe nämlich völlig unberücksichtigt, wenn ein Veranstalter – wie sie mit QVC – die anderen vier Kriterien in hohem Umfang erfülle. Im Übrigen verletze die Beklagte durch dieses Vorgehen auch § 8 PV-Satzung, der eine solche Gesamtschau vorsehe. Rechtsfehlerhaft sei es weiterhin, dass die Beklagte die Grenzwerte nicht bereits im Rahmen der Ausschreibung bekannt gemacht habe, da sie sich so nicht darauf habe einstellen können.
Zudem leide das Verfahren unter diversen formellen Fehlern: So sei nicht ersichtlich, dass die Grenzwertvorgaben und die PV-Satzung ordnungsgemäß beschlossen worden sind. Die Grenzwerte hätten als Einzelheiten im Sinne des § 84 Abs. 8 MStV in der PV-Satzung oder Richtlinien der Landesmedienanstalten festgelegt werden müssen. Die im Beschluss der ZAK in Bezug genommenen Anlagen 2 und 3 seien weder der ZAK-Beschlussvorlage noch dem ZAK-Protokoll beigefügt. Sie bestreite deren Existenz mit Nichtwissen. Überdies sei die ZAK gar nicht zuständig gewesen, da es sich bei der Bestimmung der Public Value-Programme nicht um eine Frage der Aufsicht nach § 105 Abs. 1 Nr. 9 MStV handele. Vielmehr habe nach § 105 Abs. 2 MStV die Gremienvorsitzendenkonferenz (GVK) entscheiden müssen. Auch sei nicht ersichtlich, dass die PV-Satzung ordnungsgemäß zustande gekommen sei und es gleichlautende Satzungen der anderen Landesmedienanstalten gebe.
Auch bei der Anwendung der Entscheidungskriterien habe die Beklagte rechtsfehlerhaft gehandelt. Dass sie, die Klägerin, nachrichtliche Berichterstattung im Sinne von § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 MStV nicht anbiete und aufgrund ihrer Lizenz auch gar nicht anbieten dürfe, dürfe nicht per se zum Ausschluss vom Public Value-Status führen. Zudem sei nicht erkennbar, wieso etwa Wetterformate informativer seien als ihre Produktinformationen. Mit Blick auf den zeitlichen Anteil an regionalen und lokalen Informationen (§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 MStV) habe die Beklagte, die davon ausgegangen sei, dass sie in ihrem Antrag keinen Anteilswert ausgewiesen habe, einen unzutreffenden Sachverhalt zugrunde gelegt. Zu berücksichtigen sei bei der Beurteilung, dass der Begriff der Information in § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV legaldefiniert sei und auch die Bereiche des Gesellschaftlichen und der Wirtschaft, die sie abdecke, umfasse. Die dabei vermittelten Informationen seien nicht beiläufig, sondern wesentlicher Bestandteil der Produktpräsentationen. Soweit die Beklagte ihrem Angebot einen journalistisch-redaktionellen Informationszweck abspreche, lasse sich ein solches Erfordernis § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV nicht entnehmen. Dies sei im Übrigen unzutreffend. Dass sie auch einen kommerziellen Zweck verfolge, spreche nicht gegen die parallele Annahme eines Informationszweckes; auch werbefinanzierte Programme verfolgten doch mit ihrer Programmgestaltung (auch) die Absicht, Werbung zu verkaufen. Im Übrigen sei der Hinweis im Antragsvermerk nicht nachvollziehbar, wonach es mangels Erfüllung der Kernkriterien nicht auf dieses Kriterium ankomme. Die Kriterien nach § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 bis 6 MStV erfülle sie in hohem Maße, wie auch die Beklagte feststelle. Ihre Annahme, dass dies der Teleshopping-Natur geschuldet sei, sei allerdings unzutreffend. Bei der Anwendung des Kriteriums des Anteils der Angebote für junge Zielgruppen (§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV) habe die Beklagte ebenfalls fehlerhaft gehandelt. Zunächst dürfe es ihr dabei nicht negativ ausgelegt werden, dass sich ihr Programm erst an geschäftsfähige Menschen ab 18 Jahren richte. Soweit Angebote für junge Erwachsene im Sinne von § 7 Nr. 7 lit. b PV-Satzung betroffen seien, handele es sich bei ihrem Format der Verlängerung der Sendung „Die Höhle der Löwen“ um ein solches. Die Sendung sei eindeutig auch auf junge Zuschauer ausgerichtet. Auch Produktpräsentationen mittels virtueller Realität sollten gerade die junge Zielgruppe ansprechen, wenngleich sich diese Angebote nicht ausschließlich an junge Zuschauer richteten. Im Ergebnis erfülle sie also alle Kriterien bzw. – sofern man § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 MStV unberücksichtigt ließe – zwei der drei priorisierten Kriterien. Selbst wenn sie aber nur eines dieser Kriterien erfüllte, wäre ihr Programm nach den Maßstäben der Beklagten im Rahmen der dann erforderlichen Gesamtschau zu berücksichtigen. Aber sogar wenn sie keines dieser Kriterien erfüllte, müsse das Programm QVC auf Grundlage ihrer Ausführungen in die Public Value-Liste aufgenommen werden. Schließlich sei ihre Aufnahme auch deswegen geboten, weil die Beklagte das Programm Sport1 in die Liste aufgenommen habe, das täglich zwischen fünf und zehn Stunden lang Teleshopping sende.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 00. Juni 2022 zu verpflichten, das Programm „QVC“ auf ihren Antrag vom 00. September 2021 als leicht auffindbar zu haltendes Bewegtbild-Angebot auf Benutzeroberflächen zu bestimmen,
hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 00. Juni 2022 zu verpflichten, ihren Antrag vom 00. September 2021, das Programm „QVC“ als leicht auffindbar zu haltendes Bewegtbild-Angebot auf Benutzeroberflächen zu bestimmen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie tritt dem Klägervorbringen entgegen und führt im Wesentlichen aus: Die von der Klägerin bestrittene Beschlussfassung der ZAK über die Grenzwerte sowie über den Antrag der Klägerin ergebe sich aus dem vorgelegten Protokoll der 127. Sitzung. Bei der in Beschlussziffer 2 genannten Anlage 2 handele es sich um die der Beschlussvorlage beigefügte tabellarische Übersicht, die sich auf Blatt 150 des Verwaltungsvorgangs befinde. Die weitere Formulierung „und den unter 3 gemachten Ausführungen“ in der Beschlussziffer 2 beziehe sich auf die Ausführungen unter Ziffer 3 in dem vorgelegten Beschluss des Fachausschusses vom 9. März 2022 (Bl.146 ff. VV). Die zuvor in dem Protokoll dokumentierte Bezugnahme auf mündliche und schriftliche Erwägungen erfasse zudem die den Antrag der Klägerin betreffende Beschlussvorlage (Bl. 151 ff. VV). Das Abstimmungsergebnis beziehe sich erkennbar auf alle Beschlussziffern. Die ebenfalls bestrittene Möglichkeit, mittels eines SharePoints auf die Antragsunterlagen zuzugreifen, ergebe sich aus den vorgelegten E-Mails.
In rechtlicher Hinsicht trägt die Beklagte vor, dass die Klägerin keinen Anspruch auf eine Public Value-Bestimmung habe. In Bezug auf die allgemeinen Ausführungen der Klägerin sei die Beklagte bereits nicht von einer generell fehlenden Berücksichtigungsfähigkeit reiner Teleshopping-Angebote im Rahmen des Public Value-Verfahrens ausgegangen. Die von der Klägerin gezogenen Parallelen zu Must-carry-Regelungen seien nicht tragfähig. Soweit die Klägerin vorbringe, dass auch in § 84 Abs. 5 MStV nicht erwähnte Aspekte der Meinungs- und Angebotsvielfalt zu berücksichtigen seien, verkenne sie die Bindung der Beklagten an die staatsvertraglich vorgegebenen Kriterien. Sie habe davon ausgehen müssen, dass Fragen der Meinungs- und Angebotsvielfalt anhand der sieben Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV unter Berücksichtigung des Normzwecks hinreichend berücksichtigt würden. Soweit die Klägerin sich gegen die Regelung in § 7 Satz 1 PV-Satzung wende, überzeuge dies nicht. Bei der Frage, ob neben den in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV genannten Kriterien weitere Kriterien in die Entscheidung einzubeziehen sind, handele es sich um eine Einzelheit im Sinne von § 84 Abs. 8 MStV.
Auch die Einwände der Klägerin gegen die nähere Ausgestaltung der staatsvertraglich vorgegebenen Entscheidungskriterien griffen nicht durch. Für die Regelung in § 8 Nr. 3 PV-Satzung sowie für die Festlegung der Grenzwerte gebe es entgegen der Auffassung der Klägerin mit § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV eine dem Wesentlichkeitsgrundsatz genügende gesetzliche Grundlage. In der Regelung liege bereits kein Grundrechtseingriff, da die Public Value-Bestimmung die Auffindbarkeit der erfassten Programme verbessere, aber für die nicht erfassten Programme nicht verschlechtere. Selbst wenn von einem Eingriff ausgegangen werde, wäre dieser von geringer Intensität. Ungeachtet dessen liege mit § 84 Abs. 8 MStV eine ausreichende gesetzliche Grundlage vor. Die Satzungsregelung verstoße auch in materieller Hinsicht nicht gegen § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV. Der Wortlaut dieser Vorschrift erfordere keine gleiche Gewichtung aller Kriterien. Auch die Grenzwerte seien nicht zu beanstanden. Dass der Gesetzgeber von Verfassungs wegen verpflichtet sei, diese selbst vorzugeben, sei fernliegend. Die von der ZAK beschlossenen Grenzwerte seien weiterhin nicht willkürlich, sondern auf Grundlage der in Blatt 149 des Verwaltungsvorgangs enthaltenen Tabelle entwickelt worden. Die Zuständigkeit der ZAK für die Entscheidung ergebe sich aus § 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 MStV in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1, 5 PV-Satzung. Im Übrigen könne die Klägerin aus etwaigen formellen Mängeln nichts für sich herleiten.
Ohne Rechtsfehler sei auch die Anwendung der Entscheidungskriterien erfolgt. Das Kriterium des § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 MStV sei nicht erfüllt. Soweit die Klägerin dies nunmehr unter Verweis auf einen Nachrichtencharakter ihres Teleshoppingangebots anders als noch im Verwaltungsverfahren bejahe, verhalte sie sich widersprüchlich, wenn sie zugleich auf ihre fehlende Lizenz zur Ausstrahlung von Nachrichten abstelle. Mit Blick auf die Wortlautgrenze könne die Klägerin auch nicht so behandelt werden, als erfülle sie es dennoch. Betreffend den zeitlichen Anteil an regionalen und lokalen Informationen (§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 MStV) sei die Auffassung der Klägerin, dass Teleshopping-Inhalte zum Verkauf regionaler oder lokaler Produkte davon erfasst seien, unzutreffend. Diese fielen weder nach Wortlaut noch nach Sinn und Zweck darunter. Entsprechende Sendungen der Klägerin dienten allein ihrem Absatzinteresse, nicht aber einem davon unabhängigen journalistisch-redaktionellem Informationszweck. Dazu vermittelte Inhalte seien kommerziell motivierte Bestandteile der Produktpräsentation. Für die Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 bis 6 MStV bestehe kein Dissens. Mit Blick auf die Gesamtschau sei dabei aber von Bedeutung, dass die Verwendung ausschließlich eigenproduzierter und damit europäischer Programminhalte nicht auf einer journalistisch-redaktionellen Entscheidung der Klägerin beruhe, sondern typisch für Teleshopping sei. Auch die von der Klägerin hervorgehobene Barrierefreiheit diene der Absatzoptimierung und nicht der Vielfaltssicherung. Eine Ausrichtung des Begleitformats zur „Höhle der Löwen“ an einer jungen Zielgruppe (§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV) sei nicht erkennbar. Die Nutzung von Elementen virtueller Realität in Produktpräsentationen sei hier ebenfalls nicht berücksichtigungsfähig. Die Klägerin trage nicht vor, inwieweit die Nutzung von Virtual Reality sich tatsächlich an eine jüngere Zielgruppe richte. Weiterhin hätten die ZAK und die Beklagte auch eine Gesamtschau vorgenommen, was sich sowohl aus der Beschlussvorlage der ZAK und dem Bescheid der Beklagten ergebe. Danach sei die Klägerin jedoch ebenfalls nicht berücksichtigungsfähig. Dabei sei maßgeblich, ob die Erfüllung einiger Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV zur Erreichung des verfolgten Zwecks der Sicherung der Meinungs- und Angebotsvielfalt beitrage. Dies sei im Angebot der Klägerin nicht der Fall. Dass sie einige der Kriterien erfülle, stehe außer Zusammenhang mit den Zielen der Public Value-Bestimmung, sondern sei allein ihren kommerziellen Interessen geschuldet. Soweit die Klägerin schließlich das Programm Sport1 anführe, habe die Anwendung der Kriterien hier zu einem anderen Ergebnis geführt, da es sich dabei nicht um ein reines Teleshoppingangebot handele.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht kann aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 00. Oktober 2024 über die Klage entscheiden. Es sieht keinen Anlass, die mündliche Verhandlung wiederzueröffnen.
Die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung nach § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO liegt im Ermessen des Gerichts. Eine Pflicht dazu besteht ausnahmsweise dann, wenn nur auf diese Weise das erforderliche rechtliche Gehör gewahrt oder die Pflicht zur umfassenden Aufklärung des Sachverhalts erfüllt werden kann.
St. Rspr. des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG), vgl. etwa Urteil vom 2. Juli 2020 – 9 A 8.19 –, juris, Rn. 55.
Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor; auch in Ausübung des diesbezüglich bestehenden Ermessens sieht das Gericht von einer Wiedereröffnung ab.
Eine Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung ist zunächst nicht zur Wahrung des rechtlichen Gehörs der Klägerin (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) erforderlich, die den Schriftsatz der Beklagten vom 00. Oktober 2024 erst am Nachmittag des 00. Oktober 2024 übermittelt bekommen hat. Denn die Klägerin hatte im Rahmen der vom Gericht gewährten Schriftsatznachlassfrist ausreichend Gelegenheit, zu den Ausführungen in jenem Schriftsatz Stellung zu nehmen.
Sodann führt das Vorbringen der Klägerin in dem nachgelassenen Schriftsatz vom 00. November 2024 – auch in Ansehung des darin enthaltenen Beweisantrages – nicht zu einem weiteren Aufklärungsbedarf und damit zur Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung. Dies gilt ohne Weiteres für die darin vorgetragenen Rechtsansichten der Klägerin. Auch die tatsächlichen Ausführungen der Klägerin zur erschwerten Auffindbarkeit ihres Programms QVC gebieten die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung nicht. Ein nachgelassener Schriftsatz erfordert dann eine Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung, wenn das Gericht ihm wesentlich neues Vorbringen entnimmt, auf das es seine Entscheidung stützen will.
St. Rspr. des BVerwG, vgl. etwa Urteil vom 2. Juli 2020 – 9 A 8.19 –, juris, Rn. 56.
Enthält ein solcher Schriftsatz einen Beweisantrag, ist die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung geboten, wenn sich aus ihm die Notwendigkeit weiterer Aufklärung des Sachverhalts ergibt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. April 2003 – 7 BN 4.02 –, juris, Rn. 17.
Dies ist vorliegend jedoch nicht der Fall. Der nachgelassene Schriftsatz der Klägerin enthält keine neuen Gesichtspunkte, die für die Kammer entscheidungserheblich wären und deshalb zum Gegenstand einer mündlichen Verhandlung gemacht werden oder zur weiteren Sachaufklärung führen müssen. Vielmehr wiederholt und vertieft die Klägerin damit lediglich ihren bereits in vorherigen Schriftsätzen und in der mündlichen Verhandlung geleisteten Vortrag zu den negativen Auswirkungen der Public Value-Regelung auf die Auffindbarkeit ihres Programms. Dass ihr Programm aufgrund der Ablehnung schlechter aufzufinden ist als die in die Public Value-Liste aufgenommenen Programme, war seit Klageerhebung Kernbestandteil des klägerischen Vortrags. Dass dies auch mit Blick auf die durch § 84 Abs. 3 Satz 1 MStV gewährleistete Basisauffindbarkeit gilt, wozu die Klägerin in dem nachgelassenen Schriftsatz weitere Ausführungen macht, ergibt sich bereits aus der Struktur des § 84 MStV und stellt keine neue Tatsache dar. Bereits in ihrer Replik vom 00. September 2024 hatte die Klägerin ihren diesbezüglichen Vortrag weiter substantiiert. Insbesondere hatte sie darin ausgeführt – wie im nachgelassenen Schriftsatz wiederholt –, dass die Klägerin aufgrund der unterbliebenen Aufnahme in die Public Value-Liste „Zapping-Zuschauer“ verliere, da höchst unwahrscheinlich sei, dass diese sich durch mehr als 40 Programme schalteten. Dass die Verpflichtungen des § 84 MStV von Anbietern von Benutzeroberflächen auf unterschiedliche Weise umgesetzt werden können und werden, ist im Übrigen allgemein bekannt. Angesichts des bereits durchgehend erfolgten Vortrags der Klägerin zu der durch § 84 MStV deutlich verschlechterten Auffindbarkeit ihres Programms, den das Gericht seiner Entscheidung zugrunde legt, war auch mit Blick auf ihren weiter vertiefenden Vortrag im nachgelassenen Schriftsatz, wonach ihren Erfahrungen zufolge unter 30 % der Nutzer von der Möglichkeit zur Individualisierung der Sortierung gemäß § 84 Abs. 6 MStV Gebrauch machen, die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung nicht geboten.
Vgl. zu solchen Konstellationen einer bloßen Vertiefung des bisherigen Vorbringens auch BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2020 – 9 A 8.19 –, juris, Rn. 56, Beschluss vom 29. Juni 2007 – 4 BN 22.07 –, juris, Rn. 3 f.
Sind in dem nachgelassenen Schriftsatz danach keine neuen entscheidungserheblichen Gesichtspunkte enthalten, bedurfte es der Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung schließlich auch nicht zur Wahrung des rechtlichen Gehörs der Beklagten.
Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Sie ist zulässig, insbesondere als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO statthaft, da die von der Klägerin begehrte Entscheidung, ihr Angebot QVC als leicht auffindbar zu haltendes Angebot auf Benutzeroberflächen zu bestimmen, als Verwaltungsakt ergeht (§ 6 Abs. 1 PV-Satzung).
Die Klage ist jedoch nur mit dem Hilfsantrag (II.) begründet, im Übrigen unbegründet (I.).
I. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die mit dem Hauptantrag begehrte Verpflichtung der Beklagten, sie in die Liste der leicht auffindbar zu haltenden Angebote auf Benutzeroberflächen gem. § 84 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 5 MStV aufzunehmen. Zwar ist die Beklagte die für den Antrag der Klägerin zuständige Behörde (1.). Die Klägerin kann sich auch auf die Rechtsgrundlage des § 84 MStV berufen (2.). Diese enthält jedoch bezüglich der Voraussetzung des in besonderem Maße geleisteten Beitrags zur Meinungs- und Angebotsvielfalt einen Beurteilungsspielraum, der die gerichtliche Kontrolldichte einschränkt (3.). Unter Berücksichtigung dieses Maßstabs ergibt sich kein Anspruch der Klägerin auf Aufnahme ihres Rundfunkangebots in die Liste (4.).
1. Die Beklagte ist für den Anspruch der Klägerin als zuständige Behörde passivlegitimiert.
Allerdings ergibt sich ihre Zuständigkeit nicht – wie seitens der Beklagten angenommen – aus § 3 Abs. 1 Satz 3 PV-Satzung in Verbindung mit der gemeinsamen Ausschreibung der Landesmedienanstalten. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 3 PV-Satzung wird in den Ausschreibungen eine das Verfahren führende zuständige Landesmedienanstalt bestimmt. Dementsprechend wurde in den durch die Landesmedienanstalten veröffentlichten Ausschreibungen übereinstimmend die Beklagte als zuständige Landesmedienanstalt vorgesehen. Diese durch Satzung (und Ausschreibung) getroffene Zuständigkeitsbestimmung ist jedoch nicht anwendbar, da sie höherrangiges Recht in Gestalt von § 106 MStV verletzt. Für die Einzelheiten wird auf die Urteile der Kammer vom heutigen Tage in den Verfahren 27 K 4838/22 (S. 11 ff. des Urteilsabdrucks) und 27 K 4926/22 (S. 8 ff. des Urteilsabdrucks) verwiesen.
Vorliegend ergibt sich die Zuständigkeit der Beklagten aus § 106 MStV, und zwar ungeachtet der Frage, ob Abs. 2 Satz 1 oder Abs. 1 Satz 1 der Vorschrift Anwendung finden. Nach § 106 Abs. 2 Satz 1 MStV ist die Beklagte als die Landesmedienanstalt, welche der Klägerin mit Bescheid vom 13. Mai 2019 die Zulassung erteilt hat, örtlich zuständig. Gleiches ergibt sich nach § 106 Abs. 1 Satz 1 MStV, da es sich bei der Beklagten um die für den Sitz der Klägerin in G zuständige Landesmedienanstalt handelt.
2. Die Klägerin kann sich für einen Anspruch auf die Rechtsgrundlage des § 84 MStV berufen. Diese Norm ist mit Verfassungsrecht vereinbar (a). Sie wird ihrerseits in rechtmäßiger Weise durch die PV-Satzung konkretisiert (b).
§ 84 Abs. 3 Satz 2 MStV bestimmt, dass die gesetzlich bestimmten beitragsfinanzierten Programme, die Rundfunkprogramme, die Fensterprogramme (§ 59 Abs. 4) aufzunehmen haben, sowie die privaten Programme, die in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leisten, innerhalb des Rundfunks leicht auffindbar zu sein haben. § 84 Abs. 5 Satz 1 MStV sieht vor, dass die privaten Angebote im Sinne des Absatzes 3 Satz 2 und des Absatzes 4 durch die Landesmedienanstalten für die Dauer von jeweils drei Jahren bestimmt und in einer Liste im Onlineauftritt der Landesmedienanstalten veröffentlicht werden. Gemäß § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV sind folgende Kriterien in die Entscheidung der Landesmedienanstalten einzubeziehen: 1. der zeitliche Anteil an nachrichtlicher Berichterstattung über politisches und zeitgeschichtliches Geschehen, 2. der zeitliche Anteil an regionalen und lokalen Informationen, 3. das Verhältnis zwischen eigen‐ und fremdproduzierten Programminhalten, 4. der Anteil an barrierefreien Angeboten, 5. das Verhältnis zwischen ausgebildeten und auszubildenden Mitarbeitern, die an der Programmerstellung beteiligt sind, 6. die Quote europäischer Werke und 7. der Anteil an Angeboten für junge Zielgruppen. Nach § 84 Abs. 8 MStV regeln die Landesmedienanstalten durch gemeinsame Satzungen und Richtlinien die Einzelheiten der Absätze 2 bis 7. Die Beklagte hat dementsprechend in Übereinstimmung mit den anderen Landesmedienanstalten die Satzung zur Durchführung der Vorschriften gemäß § 84 Abs. 8 Medienstaatsvertrag zur leichten Auffindbarkeit von privaten Angeboten (PV-Satzung) erlassen.
a) An der von der Klägerin gerügten Verfassungsmäßigkeit des § 84 MStV hat das Gericht
– ungeachtet dessen, dass die diesbezüglichen Rügen der Klägerin ihr im Falle der Verfassungswidrigkeit der Norm keinen Anspruch vermitteln könnten –
keine Zweifel. Die Vorschrift verletzt weder Grundrechte der Klägerin (aa) noch wird sie dem Vorbehalt des Gesetzes nicht gerecht (bb).
aa) Das Gericht vermag zunächst nicht zu erkennen, dass § 84 Abs. 3 Satz 2, Abs. 5 MStV die Klägerin in ihrer durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Var. 2 GG gewährten Rundfunkfreiheit verletzt.
Die Rundfunkfreiheit schützt alle Tätigkeiten und Verhaltensweisen, die zur Gewinnung und rundfunkspezifischen Verbreitung von Nachrichten und Meinungen im weitesten Sinn gehören.
St. Rspr. des BVerfG, vgl. statt aller Urteil vom 12. März 2008 – 2 BvF 4/03 –, juris, Rn. 112 m.w.N.
Darunter fällt also auch die Freiheit eines Rundfunkveranstalters, mit dem Anbieter einer Benutzeroberfläche Vereinbarungen über die Darstellungen seines Programms in der Benutzeroberfläche zu treffen.
Allerdings ist bei rundfunkbezogenen staatlichen Maßnahmen zwischen Eingriffen in die Rundfunkfreiheit und – in Abgrenzung dazu – der Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit zu unterscheiden. Denn Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Var. 2 GG enthält nicht nur ein negatives Abwehrrecht, sondern berechtigt und verpflichtet den Staat zur Ausgestaltung dieses Grundrechts, um sicherzustellen, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet. Die besondere staatliche Verantwortung für die Sicherung von Vielfalt in diesem Bereich hat ihren Grund in der herausgehobenen Bedeutung, die dem Rundfunk wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft zukommt. Diese Wirkungsmöglichkeiten gewinnen zusätzliches Gewicht dadurch, dass neue Technologien eine Vergrößerung und Ausdifferenzierung des Angebots und der Verbreitungsformen und -wege bringen. Die Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung zur Sicherung der Rundfunkfreiheit erfordern somit materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen, die an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und deshalb geeignet sind zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG gewährleisten soll. Dabei kommt dem Gesetzgeber ein breiter Gestaltungsspielraum zu.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 –, juris, Rn. 34, vom 4. November 1986 – 1 BvF 1/84 –, juris, Rn. 90, und vom 16. Juni 1981 – 1 BvL 89/78 –, juris, Rn. 88.
Die Abgrenzung zwischen Eingriffen in die Rundfunkfreiheit und Ausgestaltungsregelungen richtet sich nach dem Zweck der konkreten Maßnahme. Regelungen, die allein der Sicherung der Rundfunkfreiheit dienen, sind keine Grundrechtseingriffe, sondern Ausgestaltungsgesetze, die keiner weiteren verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedürfen. Immer dann, wenn verschiedene Aspekte der Rundfunkfreiheit gegeneinander auszugleichen sind, geht es also um Ausgestaltung. Wird die Rundfunkfreiheit hingegen zum Schutz anderer Rechtsgüter beschränkt, liegt ein an Art. 5 Abs. 2 GG zu messendes Eingriffsgesetz vor.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 – 1 BvF 1/84 –, juris, Rn. 119; Grabenwarter, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 5 Rn. 858 (Stand: 85. EL November 2018).
Nach diesen verfassungsrechtlichen Maßgaben handelt es sich bei der Regelung in § 84 Abs. 3 Satz 2, Abs. 5 MStV um ein Ausgestaltungsgesetz. Die Bestimmungen zur erleichterten Auffindbarkeit von Rundfunkprogrammen, die in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leisten, dienen der Sicherung der im Rahmen der Rundfunkfreiheit verfassungsrechtlich gebotenen Meinungsvielfalt. Denn sie sollen, wie sich aus der Begründung des Medienstaatsvertrags ergibt, Gefährdungslagen Rechnung tragen, die sich aufgrund der Etablierung neuer Kommunikationstechnologien für die Meinungsvielfalt ergeben. Die durch die Digitalisierung ermöglichte Erleichterung der Verbreitung von Rundfunkangeboten führt zu einer stark gestiegenen Anzahl an Programmen, auf die ein Rundfunknutzer zugreifen kann, was ihm die Übersicht über die Angebote erschwert.
Hierzu Gummer/Atamanczuk, in: Gersdorf/Paal, BeckOK Informations- und Medienrecht, § 84 MStV Rn. 3 (Stand: 1. Februar 2024): „Fast paradoxerweise geht von der Vielzahl aber eine Gefahr für die Vielfalt aus.“
Auch für Ausgestaltungsmaßnahmen gilt jedoch, dass die Beeinträchtigung der Grundrechtsträger nicht außer Verhältnis zum Ausgestaltungsziel stehen darf. Derartige Maßnahmen sind am Maßstab des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht zu beanstanden, wenn sie geeignet sind, das Ziel der Rundfunkfreiheit zu fördern, und die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Interessen angemessen berücksichtigen. Die verfassungsrechtliche Kontrolle beschränkt sich in diesen Fällen darauf, festzustellen, ob eine angemessene Zuordnung der betroffenen verfassungsrechtlichen Positionen vorgenommen wurde.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 12. März 2008 – 2 BvF 4/03 –, juris, Rn.113 f., und vom 17. Februar 1998 – 1 BvF 1/91 –, juris, Rn. 142; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl. 2024, Art. 5 Rn. 56; Grabenwarter, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 5 Rn. 860 (Stand: 85. EL November 2018).
Diesen Anforderungen wird die Ausgestaltungsregelung des § 84 MStV gerecht. Sie berücksichtigt die Interessen der betroffenen Rundfunkanbieter in angemessener Weise. Die staatsvertragliche Regelung stellt in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV zunächst objektive und am verfassungsrechtlichen Zweck der Sicherung von Meinungsvielfalt orientierte Kriterien auf, die es grundsätzlich jedem Anbieter ermöglichen, in den Genuss der erleichterten Auffindbarkeit seiner Programme zu kommen. Aber auch die grundrechtlich geschützten Interessen der Anbieter, für deren Programm keine erleichterte Auffindbarkeit bestimmt wird, werden durch diese Regelung angemessen berücksichtigt. Ihnen bleibt es – wenn auch bei schlechteren Bedingungen als andere Angebote – unbenommen, ihr Programm zu senden und zu verbreiten. Gemäß § 84 Abs. 3 Satz 1 MStV hat überdies der in einer Benutzeroberfläche vermittelte Rundfunk in seiner Gesamtheit auf der ersten Auswahlebene unmittelbar erreichbar und leicht auffindbar zu sein. Die Public Value-Angebote haben (lediglich) innerhalb dessen leicht auffindbar zu sein. Auch ist es den betroffenen Rundfunkanbietern weiterhin möglich, mit den Anbietern von Benutzeroberflächen Regelungen zur Darstellung ihrer Programme auf der Benutzeroberfläche zu treffen. Im Übrigen können Nutzer die Sortierung von Angeboten weiterhin nach ihren Wünschen individualisieren (§ 84 Abs. 6 MStV).
Selbst wenn in der Einführung der Kategorie der Programme mit erleichterter Auffindbarkeit ein Grundrechtseingriff zu sehen wäre, wäre dieser aus den genannten Erwägungen als gemäß Art. 5 Abs. 2 GG zulässige Schrankenbestimmung verhältnismäßig.
Die Regelung verstößt auch nicht gegen sonstige Grundrechte. Der aufgrund der berufsregelnden Tendenz der Regelung vorliegende Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) ist gerechtfertigt, weil er mit der Vielfaltssicherung – im Sinne der Stufenlehre des Bundesverfassungsgerichts – vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls dient und die Klägerin in ihrem Grundrecht nicht unverhältnismäßig eingeschränkt wird.
Vgl. zur Berufsausübungsfreiheit BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 596/56 –, juris; zu einer anderen medienrechtlichen Fallgestaltung OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 22. Juni 2017 – 2 A 10449/16 –, juris, Rn. 98.
Das subsidiäre Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG scheidet als Prüfungsmaßstab aus, weil das betroffene Verhalten – wie dargelegt – von spezielleren Grundrechten erfasst ist.
St. Rspr. des BVerfG, vgl. statt aller Beschluss vom 11. Juli 2006 – 1 BvL 4/00 –, juris, Rn. 78.
Die Regelung verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, da sie – insbesondere mit dem Kriterienkatalog des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV – sachliche Gründe zur Sicherung der verfassungsrechtlich geforderten Meinungsvielfalt für die aus der Erstellung der Public Value-Liste folgende Ungleichbehandlung der Rundfunkanbieter vorsieht.
bb) § 84 MStV wahrt sowohl mit Blick auf die Detailtiefe hinsichtlich der in Abs. 5 Satz 2 geregelten Kriterien zur Bestimmung, ob ein Programm in besonderem Maße einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leistet, als auch mit Blick auf die in Abs. 8 enthaltene Satzungsermächtigung den Gesetzesvorbehalt des Art. 20 Abs. 3 GG.
Es bedurfte keiner vollständigen Regelung des konkreten Bewertungssystems durch den Parlamentsgesetzgeber, insbesondere keiner Bestimmung der konkreten Grenzwerte.
Der im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet es, in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen dem Gesetzgeber zu überlassen.
Vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 – 2 BvF 3/90 –, juris, Rn. 125, Beschlüsse vom 6. Juni 1989 – 1 BvR 727/84 –, juris, Rn. 21, und vom 8. August 1978 – 2 BvL 8/77 –, juris, Rn. 77.
Dabei betrifft die Normierungspflicht nicht nur die Frage, ob ein bestimmter Gegenstand überhaupt gesetzlich geregelt sein muss, sondern auch, wie weit diese Regelungen im Einzelnen zu gehen haben.
Vgl. BVerfG, Urteile vom 6. Juli 1999 – 2 BvF 3/90 –, juris, Rn. 125, und vom 6. Dezember 1972 – 1 BvR 230/70, 1 BvR 95/71 –, juris, Rn. 104; Beschluss vom 8. August 1978 – 2 BvL 8/77 –, juris, Rn. 77-79.
Dies ist mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Intensität der geplanten oder getroffenen Regelung zu ermitteln. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei in erster Linie den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den vom Grundgesetz anerkannten und verbürgten Grundrechten zu entnehmen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978 – 2 BvL 8/77 –, juris, Rn. 78 f.
Die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich garantierte Freiheit des Rundfunks bedarf – wie dargelegt – der gesetzlichen Ausgestaltung. Dabei muss das Parlament das zur Gewährleistung dieser Freiheit Wesentliche selbst bestimmen; es darf die Entscheidung darüber nicht der Exekutive, etwa in Gestalt einer allgemeinen, die Befugnis zu Auflagen umfassenden Ermächtigung überlassen, auch nicht in der Weise, dass dies zwar nicht ausdrücklich, aber der Sache nach durch nicht hinreichend bestimmte Normierungen geschieht. Ebensowenig darf die Gewährleistung der Rundfunkfreiheit einer Regelung durch Satzung der Veranstalter oder vertraglichen Regelungen anheimgegeben werden.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 – 1 BvL 89/78 – juris, Rn. 84, 90.
Nach diesen Maßgaben ist hier nicht zu beanstanden, dass der Staatsvertragsgeber die nähere Ausgestaltung der in § 84 MStV vorgesehenen Regelungen zur Auffindbarkeit in Benutzeroberflächen dem Satzungsgeber nach Abs. 8 überantwortet und diesbezüglich lediglich abstrakt einzubeziehende Kriterien (ohne Gewichtung und ohne Vorgabe etwa konkreter zeitlicher Anteile als Grenzwerte) aufgeführt hat.
Das Gericht verkennt nicht, dass die rechtlichen und ökonomischen Wirkungen der Nichtaufnahme der Klägerin in die Public Value-Liste – wie von dieser durchgehend vorgetragen – erheblich sind, da die Klägerin je nach konkreter Ausgestaltung durch den jeweiligen Anbieter der Benutzeroberfläche weit nachrangig erscheint. Dennoch ist die Intensität dieser Wirkung nicht vergleichbar etwa mit einem Ausschluss eines Rundfunkanbieters im Rahmen einer Verteilungsentscheidung bei Knappheit der Sendeplätze.
Insoweit unterscheidet sich die Situation wesentlich von der Fallkonstellation einer Erteilung/Versagung der Erlaubnis, vgl. zu den diesbezüglichen Anforderungen an den Parlamentsvorbehalt BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 – 1 BvL 89/78 –, juris, Rn. 104 ff.
Denn den Anbietern bleibt es – wie mit Blick auf die Grundrechtsrelevanz der Regelung bereits ausgeführt – weiter unbenommen, ihr Programm zu senden und zu verbreiten, wenn auch zu schlechteren Bedingungen als Public Value-Angebote. Zudem ist auch diesbezüglich zu beachten, dass die nicht in der Public Value-Liste enthaltenen Angebote jedenfalls Teil der Basisauffindbarkeit gemäß § 84 Abs. 3 Satz 1 MStV sind und gemäß § 84 Abs. 6 MStV die Möglichkeit zur Anlage einer Favoritenliste besteht. Vor diesem Hintergrund erscheint es als (noch) ausreichend, wenn der Staatsvertragsgeber selbst lediglich einen unbestimmten Rechtsbegriff verwendet. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass er nicht nur die Differenzierung zwischen Beiträgen, die in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt leisten und solchen, die dies nicht tun, selbst vorgesehen, sondern auch die weitere Ausfüllung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs durch die sieben enumerativ aufgezählten Kriterien vorstrukturiert hat. Dass es eines vollständig konkretisierten Bewertungssystems (einschließlich der Frage, ob und welche Grenzwerte insoweit vorgesehen werden) bereits auf der Ebene des Parlamentsgesetzes bedurft hätte, ist angesichts des Umstands, dass auch alle anderen Rundfunk- und Telemedienangebote – wenngleich unter schlechteren Bedingungen als diejenigen mit dem Public Value-Status – weiter ihr Programm senden können, nicht ersichtlich. Nichts anderes gilt im Übrigen im Hinblick auf die Regelung durch Satzung. Es ist nicht zu beanstanden, dass auf der abstrakt-generellen Ebene der Satzung die Kriterien näher definiert (§ 7) und Bewertungsgrundsätze (§ 8) aufgestellt werden, aber die danach vorgesehene Gesamtschau – einschließlich aller weiteren Einzelheiten, wie diese durchgeführt wird – erst bei der Anwendung im konkreten Fall durch die ZAK vorgenommen wird.
Auch die Satzungsermächtigung in § 84 Abs. 8 MStV ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Grundsätzlich bedürfen Satzungsermächtigungen einer Bestimmtheit nur insoweit, als dass sich ihnen zweifelsfrei entnehmen lassen muss, welchen Gegenstand die Satzung betreffen darf. Die weitergehenden Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG für gesetzliche Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen aufstellt, können auf Ermächtigungen zum Erlass von Satzungen nicht übertragen werden. Anders als bei abgeleiteter Rechtsetzung im Verordnungswege gebieten allgemeine rechtsstaatliche und demokratische Grundsätze es nicht, dass öffentlich-rechtlichen Körperschaften Inhalt, Zweck und Ausmaß der von ihnen im Rahmen ihrer Autonomie zu erlassenden Normen in ebenso bestimmter Weise vorgegeben werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1998 – 1 BvR 178/97 –, juris, Rn. 59; BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2006 – 8 C 13.05 –, juris, Rn. 12.
Soweit durch eine Satzung in Grundrechte eingegriffen wird, sind solche Regelungen innerhalb bestimmter Grenzen zulässig. Es ist jedoch verfassungsrechtlich unverzichtbar, dass eine hinreichende, vom parlamentarischen Gesetzgeber geschaffene Ermächtigungsgrundlage vorhanden ist, die dem Satzungsgeber die Befugnis eröffnet, in die betroffenen Grundrechte einzugreifen. Der Vorbehalt des Parlamentsgesetzes (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG) erfordert dabei, dass der Gesetzgeber jedenfalls Gegenstand und Zweck einer solchen Satzungsbefugnis umreißt. Ob und inwieweit er darüber hinaus den Regelungsinhalt des Satzungsrechts vorgeben oder doch einen Rahmen setzen muss, hängt neben der allgemeinen Bedeutung der Regelungsmaterie vor allem von deren Grundrechtsrelevanz ab. Dabei sind die Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigung umso höher, je empfindlicher die betroffenen Grundrechte beeinträchtigt werden. Nach der Intensität des Grundrechtseingriffs richtet sich namentlich, mit welchem Maß an Bestimmtheit der Gesetzgeber Inhalt, Zweck und Ausmaß der Satzungsregelung vorgeben muss. Dessen ungeachtet folgt aus dem Vorbehalt des Parlamentsgesetzes der Grundsatz, dass der Gesetzgeber seinen Einfluss auf den Inhalt des zu erlassenden Satzungsrechts nicht gänzlich preisgeben darf.
Vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteile vom 21. Juni 2017 – 6 C 3.16 –, juris, Rn. 28, vom 16. Oktober 2013 – 8 CN 1.12 –, juris, Rn. 26 f., und vom 11. Juli 2012 – 6 C 39.11 –, juris, Rn. 21; BVerfG, Beschluss vom 13. Juli 2004 – 1 BvR 1298/94 –, juris, Rn. 147, und Urteil vom 16. Juni 1981 – 1 BvL 89/78 –, juris, Rn. 90.
Diesen Anforderungen wird die Satzungsermächtigung in § 84 Abs. 8 MStV gerecht. Ihr lässt sich zweifelsfrei entnehmen, auf welchen Regelungsgegenstand – die weitere Ausgestaltung des Verfahrens zur Bestimmung der privaten Programme im Sinne des § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV – sich die Satzung beziehen darf. Soweit in der Satzung eine Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Var. 2 GG) und ein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) liegt, erfüllt die Satzungsermächtigung auch die nach den oben dargelegten Maßstäben hierfür geltenden Anforderungen. Unter Berücksichtigung der vorhandenen staatsvertraglichen und damit durch formelles Gesetz erfolgten Regelungen zum Public Value-Bestimmungsverfahren ist nicht zu beanstanden, dass die Landesmedienanstalten weitere Einzelheiten hierzu durch Satzung bestimmen dürfen, auch wenn in diesen Einzelheiten Grundrechtseingriffe liegen sollten. Die Ermächtigungsgrundlage in § 84 Abs. 8 MStV bezieht sich auf einen klar umrissenen, deutlich bestimmten Regelungsbereich. Den Landesmedienanstalten als Satzungsgebern wird es durch diese Norm ermöglicht, Regelungen ausschließlich betreffend die Auffindbarkeit von Angeboten in Benutzeroberflächen zu treffen. Zudem hat der Staatsvertragsgeber selbst in § 84 MStV die wesentlichen Vorgaben für das von der PV-Satzung erfasste Verfahren zur Bestimmung der privaten Programme, die in besonderem Maße einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leisten, vorgezeichnet, mit der Folge, dass sich die PV-Satzung als einfache Ergänzung dieses parlamentarisch verantworteten Regelwerks darstellt. Zum Verfahren hat er in § 84 Abs. 5 Satz 1 MStV Vorgaben u.a. zur Zuständigkeit und zur Geltungsdauer des Beschlusses gemacht. Weiterhin stellen § 84 Abs. 5 Satz 3 und 4 MStV Anforderungen für die Ausschreibung auf. Auch in inhaltlicher Hinsicht hat der Staatsvertragsgeber Vorgaben zur Bestimmung der Angebote gemacht, indem er in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV sieben Kriterien benannt hat, die in die Entscheidung einzubeziehen sind. In diesem Gesamtgefüge ist mit der verfassungsrechtlich gebotenen Klarheit erkennbar, welchen Regelungsinhalt die durch Satzung zu treffenden Einzelheiten haben dürfen.
b) Entgegen der Auffassung der Klägerin hatte die Beklagte ihrer Entscheidung neben dem Medienstaatsvertrag auch die PV-Satzung als gemeinsame Satzung aller Landesmedienanstalten als für die Entscheidung maßgebliche Rechtsgrundlage zugrunde zu legen. Die Satzung erweist sich
– die Frage der aufgrund der Satzung begründeten Zuständigkeit der Beklagten, auf die es vorliegend, wie dargelegt, nicht ankommt, ausgenommen –,
als rechtmäßig.
Formelle Fehler bei der Aufstellung und Bekanntgabe der jeweiligen Satzungen sind nicht ersichtlich und werden auch von der Klägerin, die pauschal das ordnungsgemäße Zustandekommen der Satzung rügt, nicht konkret benannt.
Auch in materieller Hinsicht erweist sich die PV-Satzung als rechtmäßig. Sie hält den Rahmen der Satzungsermächtigung ein (aa) und verstößt nicht gegen höherrangiges Recht (bb).
aa) Die PV-Satzung wahrt den Rahmen der Satzungsermächtigung des § 84 Abs. 8 MStV. Insbesondere handelt es sich auch bei den Regelungen in § 7 Satz 1 PV-Satzung und § 8 Nr. 3 PV-Satzung um Einzelheiten im Sinne der Satzungsermächtigung.
Der Staatsvertragsgeber hat nicht näher konkretisiert, auf welche Regelungsgebiete sich die durch Satzung zu regelnden Einzelheiten beziehen dürfen, sondern sich für eine eher weite Formulierung ohne thematische Einschränkungen entschieden. Daraus ergibt sich, dass alle näheren Konkretisierungen des staatsvertraglich teilweise vorgezeichneten Public Value-Bestimmungsverfahrens von dieser Satzungsermächtigung umfasst sind. Bei der Bestimmung des § 7 Satz 1 PV-Satzung, wonach nur die Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV in die Entscheidung einzubeziehen sind, handelt es sich um eine solche Konkretisierung. Gleiches gilt für die Regelung in § 8 Nr. 3 PV-Satzung zur bevorzugten Berücksichtigung einzelner Kriterien. Auch sie gestaltet die vom Staatsvertragsgeber vorgegebenen Kriterien weiter aus. Soweit die Klägerin diesbezüglich ausführt, dass in jener Regelung eine Veränderung des staatsvertraglich vorgegebenen Kriterienkatalogs liege, betrifft dies nicht die Frage der Reichweite der Satzungsermächtigung, sondern die Vereinbarkeit dieser Norm mit dem Medienstaatsvertrag, worauf nachfolgend einzugehen sein wird.
bb) Es liegt auch kein Verstoß der PV-Satzung gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV, vor.
§ 7 Satz 1 PV-Satzung ist mit § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV vereinbar. Diese Vorschrift konkretisiert den Wortlaut von § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV dahingehend, dass bei der Bestimmung der Angebote nach § 84 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 MStV nur (Hervorhebung durch das Gericht) die in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV genannten Kriterien einzubeziehen sind. Dass diese Regelung des Satzungsgebers gegen die gesetzliche Vorgabe verstößt, lässt sich bei Auslegung der Norm nicht feststellen. Mit Blick auf den Wortlaut lässt sich entgegen der Auffassung der Klägerin aus der Formulierung „einzubeziehen“ in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV nicht ableiten, dass die dort genannten Kriterien nicht abschließend verstanden werden dürfen. Die Formulierung ist für sich genommen sprachlich offen gestaltet: Sie lässt sich – wie von der Klägerin vorgetragen – so verstehen, dass die dort genannten Aspekte neben möglichen weiteren Aspekten berücksichtigt werden sollen. Ebenso gut ist aber auch ein Verständnis der Norm möglich, nach dem ausschließlich die sieben Kriterien für die Entscheidung herangezogen werden sollen. Für das letztere, die Kriterien als abschließend betrachtende Verständnis spricht als Indiz der enumerative Charakter der Aufzählung. Insoweit findet sich in der Auflistung der Kriterien in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV die geschlossene Formulierung: „[Nr. 1 bis 6] und (Hervorhebung durch das Gericht) 7. der Anteil an Angeboten für junge Zielgruppen.“ Hätte der Staatvertragsgeber die Aufzählung stattdessen beispielhaft verstanden wissen wollen, hätte die Verwendung von Begriffen wie „insbesondere“ oder „unter anderem“ nahe gelegen.
Vgl. zu enumerativen Aufzählungen etwa BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2019 – 6 C 10.18 –, juris, Rn. 20; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. Mai 2022 – 9 S 994/21 –, juris, Rn. 45 ff.
Aus der Entstehungsgeschichte der Norm ergibt sich nichts anderes. In den Materialien zum Medienstaatsvertrag findet sich keine explizite Aussage zu der Frage, ob die Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV abschließend zu verstehen sind. Die in der Begründung gewählte Formulierung „Es werden insbesondere gesetzliche Kriterien bestimmt, nach denen die Auswahlentscheidung zu treffen ist.“,
Begründung zum Staatsvertrag zur Modernisierung der Medienordnung in Deutschland, Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 17/9052, S. 160,
steht dem Verständnis des Satzungsgebers jedenfalls nicht entgegen. Auch Sinn und Zweck der Regelung gebieten keine andere Auslegung. Die Festlegung von Entscheidungskriterien in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV dient der näheren Ausgestaltung des in § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffs „in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leisten“. Die Auslegung dieses Begriffs wird durch die Aufnahme konkretisierender Kriterien erleichtert, und zwar umso mehr, wenn diese Kriterien abschließend zu verstehen sind.
Auch § 8 Nr. 3 PV-Satzung ist mit § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV vereinbar. Diese Satzungsnorm besagt, dass die Bestimmung in einer Gesamtschau erfolgt, die sich u.a. an dem Grundsatz orientiert, dass bei der Feststellung eines besonderen Beitrags zur Meinungs- und Angebotsvielfalt bevorzugt der zeitliche Anteil an nachrichtlicher Berichterstattung über politisches oder zeitgeschichtliches Geschehen und der zeitliche Anteil an regionalen und lokalen Informationen sowie der Anteil an Angeboten für junge Zielgruppen berücksichtigt werden sollen. § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV lässt sich nicht entnehmen, dass eine solche Priorisierung bestimmter staatsvertraglicher Kriterien nicht zulässig ist. Der Wortlaut des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV erweist sich hinsichtlich dieser Frage als nicht eindeutig. Weder enthält er eine Formulierung dergestalt, dass alle Kriterien gleichermaßen zu berücksichtigen wären, noch stellt er einzelne Kriterien besonders heraus. Hat der Staatsvertragsgeber eine solche Klarstellung nicht vorgenommen, besteht vorliegend kein Anhaltspunkt, um daraus im Sinne eines beredten Schweigens abzuleiten, dass eine unterschiedliche Gewichtung der Kriterien nicht zulässig ist. Systematik des § 84 MStV und die Materialien zum Medienstaatsvertrag sind dazu unergiebig. Auch aus Sinn und Zweck der Vorschriften lässt sich ein Verbot der unterschiedlichen Gewichtung nicht ableiten. Dem Zweck des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV, den unbestimmten Rechtsbegriff in § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV näher auszugestalten und eine materielle Entscheidungsvorgabe für diese im Bereich der Vielfaltssicherung zu treffende Entscheidung vorzusehen, widerspricht § 8 Nr. 3 PV-Satzung nicht. Insbesondere sieht die Satzungsnorm nicht vor, dass die nicht bevorzugt zu berücksichtigenden Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV in der Entscheidung gar keine Berücksichtigung finden.
3. Die danach hier anwendbare Anspruchsgrundlage des § 84 Abs. 5 i.V.m. Abs. 3 Satz 2 MStV enthält hinsichtlich der Frage, ob ein privates Programm in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leistet, einen der gerichtlichen Kontrolle nur eingeschränkt unterliegenden Beurteilungsspielraum.
Grundsätzlich gebietet Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, dass die Gerichte die Verwaltungstätigkeit in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständig nachprüfen. Das gilt auch im Anwendungsbereich relativ unbestimmter Gesetzestatbestände und -begriffe. Der Gesetzgeber kann freilich der Verwaltung für bestimmte Fälle einen Beurteilungsspielraum einräumen und damit anordnen, dass sich die gerichtliche Nachprüfung auf die Einhaltung der rechtlichen Grenzen dieses Spielraums zu beschränken hat. Ob das Gesetz eine solche Beurteilungsermächtigung enthält, ist durch Auslegung des jeweiligen Gesetzes zu ermitteln.
St. Rspr. des BVerwG, vgl. nur BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 – 3 C 8.06 –, juris, Rn. 26 m.w.N.
Die Ermächtigung und Einräumung eines gerichtlich nur beschränkt kontrollierbaren Entscheidungsspielraums muss ihrer Art und ihrem Umfange nach den jeweiligen Rechtsvorschriften zumindest konkludent entnommen werden können, denn im Rahmen der rechtsstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes ist es die Aufgabe des Gesetzgebers, unter Beachtung der Grundrechte die Rechtsposition zuzuweisen und auszugestalten, deren gerichtlichen Schutz Art. 19 Abs. 4 GG voraussetzt und gewährleistet.
BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 1995 – 3 C 24.94 –, juris, Rn. 30.
Das BVerwG hat Gesetzen unter anderem dann eine Beurteilungsermächtigung für die Verwaltung entnommen, wenn der zu treffenden Entscheidung in hohem Maße wertende Elemente anhaften und das Gesetz für sie deshalb ein besonderes Verwaltungsorgan für zuständig erklärt, das weisungsfrei, mit besonderer fachlicher Legitimation und in einem besonderen Verfahren entscheidet; dies zumal dann, wenn es sich um ein Kollegialorgan handelt, das mögliche Auffassungsunterschiede bereits in sich zum Ausgleich bringt und die zu treffende Entscheidung damit zugleich versachlicht.
BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 – 3 C 8.06 –, juris, Rn. 27 m.w.N.
In seiner jüngeren Rechtsprechung hat das BVerwG indes klargestellt, dass die Entscheidung durch ein besonderes Verwaltungsorgan für sich genommen nicht zur Annahme eines Beurteilungsspielraums genügt, und verstärkt die besondere Komplexität der Entscheidungsfindung als zusätzlich erforderliches Kriterium betont.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Oktober 2019 – 6 C 18.18 –, juris, Rn. 18 f., und vom 14. Oktober 2015 – 6 C 17.14 –, juris, Rn. 37.
Im Bereich des Medienrechts hat das BVerwG die Annahme eines Beurteilungsspielraums von der konkret zu treffenden Entscheidung abhängig gemacht.
Verneint für die Entscheidung eines Gremiums der Landesmedienanstalten im Bereich der Zulässigkeit von Werbung mit Urteil vom 14. Oktober 2015 – 6 C 17.14 –, juris, Rn. 37; bejaht für die Entscheidung der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) zur Frage der vorherrschenden Meinungsmacht eines Unternehmens nach § 26 RStV a.F., der Vorgängerregelung des heutigen § 60 MStV, mit Urteil vom 24. November 2010 – 6 C 16/09 –, juris, Rn. 42.
Angenommen worden ist ein Beurteilungsspielraum in der obergerichtlichen medienrechtlichen Rechtsprechung zudem für Auswahlentscheidungen zwischen mehreren Anbietern bei der Vergabe von Übertragungskapazitäten, wobei die maßgeblichen Rechtsgrundlagen ebenfalls (unter anderem) den Beitrag der Angebote zur Angebots- und Meinungsvielfalt als Entscheidungskriterium vorsahen.
Vgl. zur Kabelbelegung OVG Lüneburg, Beschluss vom 10. Mai 2013 – 10 ME 21/13 –, juris, Rn. 16 m.w.N. aus der Senatsrechtsprechung; OVG Berlin, Beschluss vom 5. Januar 1995 – 8 S 898.94 –, juris, Rn. 6 m.w.N. aus der Senatsrechtsprechung; zur Zulassung von Fensterprogrammen OVG Lüneburg, Beschluss vom 19. März 2010 – 10 ME 439/08 –, juris, Rn. 31 m.w.N.; zu Hörfunkkapazitäten VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 13. Dezember 2002 – 1 S 2480/02 –, juris, Rn. 23, und vom 14. Dezember 1988 – 10 S 2426/88 –, juris, Rn. 24 f.
Nach diesen Maßgaben ergibt eine Auslegung des § 84 MStV, dass den Landesmedienanstalten bei der Frage, ob ein Programm in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leistet, ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zukommt.
Der Staatsvertragsgeber hat zunächst den Landesmedienanstalten die Entscheidungskompetenz ausdrücklich zugeordnet. So sieht § 84 Abs. 5 Satz 1 MStV vor, dass die privaten Angebote im Sinne des Absatzes 3 Satz 2 und des Absatzes 4 durch die Landesmedienanstalten für die Dauer von jeweils drei Jahren bestimmt (und in einer Liste im Onlineauftritt der Landesmedienanstalten veröffentlicht) werden. Die Entscheidung darüber, welches Angebot „in besonderem Maß“ einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt leistet, enthält zudem in hohem Umfang wertende Elemente. Sie ist Ergebnis eines komplexen Abwägungsprozesses, für den der Staatsvertragsgeber sieben Kriterien vorgegeben hat, die in die Entscheidung „einzubeziehen“ sind (§ 84 Abs. 5 Satz 2 MStV). Bei der Anwendung dieser Kriterien verbleiben den Landesmedienanstalten große Spielräume. Die Kriterien sind lediglich abstrakt vorgegeben – etwa „zeitlicher Anteil“, „Verhältnis“ oder „Quote“, ohne dass insoweit jeweils ein bestimmter Mindestanteil oder eine bestimmte Mindestquote geregelt würde. Eine Gewichtung oder Rangfolge der Kriterien wird überdies nicht vorgegeben. Es sind vor diesem Hintergrund vielzählige Möglichkeiten der Entscheidungsfindung in Übereinstimmung mit den genannten Vorgaben des Medienstaatsvertrags denkbar.
Schon aus Art und Struktur der Entscheidung selbst ergibt sich vor diesem Hintergrund ein weiter Beurteilungsspielraum. Dementsprechend ist die Entscheidung vom Staatsvertragsgeber einem Kollegialorgan mit besonderer fachlicher Legitimation – besetzt mit den gesetzlichen Vertretern aller Landesmedienanstalten –, der ZAK, gemäß § 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 MStV übertragen worden. Deren Mitglieder sind gemäß § 104 Abs. 8 MStV an Weisungen nicht gebunden und zur Verschwiegenheit verpflichtet. Für ihre Entscheidungen sind gemäß den Vorschriften ihrer Geschäftsordnung zudem besondere Verfahrensregelungen (vgl. insbesondere § 3 zur Sitzung und § 4 zur Beschlussfassung) vorgesehen.
Vorliegend ist – entgegen der Ansicht der Klägerin – ein Fall des § 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 MStV gegeben. Nach dieser Vorschrift ist die ZAK für die Aufsicht über Medienplattformen, mit Ausnahme von Medienplattformen nach § 81 Abs. 6 MStV, und Benutzeroberflächen nach den §§ 79 bis 87 MStV sowie § 103 Abs. 1 und 2 MStV zuständig, soweit nicht die GVK nach Absatz 2 zuständig ist. Gemäß § 105 Abs. 2 Satz 1 MStV ist die GVK zuständig für Auswahlentscheidungen bei den Zuweisungen von Übertragungskapazitäten nach § 102 Abs. 4 MStV und für die Entscheidung über die Belegung von Medienplattformen nach § 81 Abs. 5 Satz 3 MStV, mit Ausnahme von Medienplattformen nach § 81 Abs. 6 MStV. Für die vorliegende Entscheidung nach § 84 Abs. 5 Satz 1 MStV ist keiner der in § 105 Abs. 2 Satz 1 MStV aufgelisteten Fälle einer Zuständigkeit der GVK einschlägig; eine Zuständigkeit dieses Organs ergibt sich auch nicht an sonstiger Stelle im Medienstaatsvertrag. Vielmehr handelt es sich bei der Public Value-Bestimmung nach § 84 Abs. 5 Satz 1 MStV um eine Maßnahme im Rahmen der Aufsicht über Benutzeroberflächen nach den §§ 79 bis 87 MStV. Das Gericht teilt insoweit nicht die Auffassung der Klägerin, wonach es sich bei der Public Value-Bestimmung begriffsnotwendig nicht um eine Frage der „Aufsicht“ handeln könne, da sich dieser Begriff auf bloße Kontrolle der Einhaltung von Normen beschränke. Ein solch enges Verständnis des Begriffs Aufsicht ist nach seinem Wortlaut keinesfalls zwingend. Vielmehr kann der Begriff auch so verstanden werden, dass der ZAK alle Zuständigkeiten im Bereich der Regulierung von Benutzeroberflächen zugewiesen sind. Für ein solches, weiteres Verständnis der Zuständigkeitsnorm spricht zudem die Systematik des Medienstaatsvertrags, in dem sich an keiner anderen Stelle eine Regelung zur Zuständigkeit für die Public Value-Bestimmung nach § 84 Abs. 5 Satz 1 MStV findet. Es ist jedoch nicht davon auszugehen, dass der Staatsvertragsgeber diese Zuständigkeitsfrage gänzlich ungeregelt lassen wollte und nur Zuständigkeitsregeln für einen eng verstandenen Aufsichtsbegriff aufnehmen wollte. Dies gilt umso mehr, als beide Normen zeitgleich, nämlich mit Verabschiedung des Medienstaatsvertrags erlassen worden sind.
Nichts anderes ergibt sich daraus, dass das hier entscheidende Kollegialorgan nicht pluralistisch besetzt ist, sondern es sich um ein Gremium handelt, in dem lediglich die – insoweit weisungsfreien und zur Verschwiegenheit verpflichteten – monokratischen Exekutivorgane der Landesmedienanstalten vertreten sind und für dessen Beschlüsse das Mehrheitsprinzip gilt.
Vgl. zu einer entsprechenden Einordnung der ZAK noch unter Geltung des RStV BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2020 – 6 C 6.19 –, juris, Rn. 2.
Denn es handelt sich bei der Übertragung einer Entscheidung auf ein pluralistisch besetztes Gremium um ein Indiz für einen Beurteilungsspielraum, aber nicht um ein zwingendes Erfordernis. Vielmehr muss sich dies primär aus der Entscheidungsgrundlage selbst ergeben, was hier – wie dargelegt – der Fall ist. Insoweit lässt sich auch nichts Gegenteiliges aus der zuvor bereits zitierten Entscheidung des BVerwG
Urteil vom 15. Juli 2020 – 6 C 6.19 –, juris, Rn. 27 ff.
folgern, in welcher das BVerwG darauf hingewiesen hat, dass die ZAK bei ihrer Entscheidung über den Zulassungsantrag eines privaten Rundfunkveranstalters einer strikten Gesetzesbindung unterliegt, und vor diesem Hintergrund keine Bedenken an einer Übertragung entsprechender Aufgaben auf die ZAK hatte. Dem lässt sich nicht entnehmen, dass der ZAK in keinem Fall – auch nicht in anderem Zusammenhang – ein Beurteilungsspielraum zukommen könnte. Gleiches gilt, soweit das BVerwG in seiner Entscheidung (Rn. 20) darauf hingewiesen hat, dass im Bereich der Aufsicht bislang grundsätzlich keine Beurteilungsspielräume anerkannt wurden. Die dort aufgezählten Fälle betreffen sämtlich andere Konstellationen als die hier streitgegenständliche Form der Aufsicht.
Ein Beurteilungsspielraum ist indessen lediglich für den komplexen – sieben Kriterien einbeziehenden – und mit Wertungen verbundenen Abwägungsprozess anzunehmen. Er betrifft die Gewichtung der Kriterien im Hinblick auf die Frage, ob in besonderem Maß ein Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt geleistet wird. Der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegt hingegen die Frage, ob die Voraussetzungen der verschiedenen Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV erfüllt werden (etwa die Frage, ob es sich bei einem Programminhalt um lokale oder regionale Informationen handelt).
Die Anerkennung einer Beurteilungsermächtigung ist nach diesen Maßgaben auch mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 19 Abs. 4 GG vereinbar. Zwar ist die Klägerin – wie letztlich alle Rundfunkanbieter – durch die Regelungen in § 84 MStV in ihrem Grundrecht betroffen, da Maßgaben zur Positionierung der Rundfunkangebote auf einer Benutzeroberfläche getroffen werden. Hinsichtlich der Intensität dieser Grundrechtsbetroffenheit ist allerdings wiederum zu bedenken, dass die hier in Rede stehenden Regelungen nicht den Ausschluss von Rundfunkangeboten zur Folge haben und damit eine Verbreitung unmöglich machen, sondern die Darstellung auf den Benutzeroberflächen und eine vereinfachte Auffindbarkeit betreffen. Hinzu kommt, dass die Entscheidung durch den Staatsvertragsgeber vorstrukturiert wurde. Für die danach noch verbleibenden Spielräume bestehen hinreichend gewichtige Gründe. Die Regelungen dienen der Sicherung der Meinungs- und Angebotsvielfalt durch Auswahl – und hervorgehobene, damit leicht auffindbare Positionierung – einer insoweit für Zuschauer noch erfassbaren Anzahl von Angeboten. Dabei kommt es in entscheidendem Maße auf Wertungen und Abwägungen an, welche zunächst die Entwicklung von Maßstäben, mit denen die ZAK die Vielzahl der Angebote unter Einbeziehung der vom Staatsvertragsgeber vorstrukturierten Kriterien prüfen kann, erfordern. Ist die ZAK auch nicht pluralistisch besetzt, so handelt es sich doch um ein Kollegialorgan, das weisungsunabhängig und in einem besonderen Verfahren entscheidet.
4. Die auf die Kontrolle von Beurteilungsfehlern beschränkte gerichtliche Prüfung ergibt keinen Anspruch auf Aufnahme in die Public Value-Liste.
Hinsichtlich der Ausübung eines behördlichen Beurteilungsspielraums haben die Gerichte nachzuprüfen, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemein gültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 23. Oktober 2018 – 1 BvR 2523/13 –, juris, Rn. 30; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 – 6 C 16.09 –, juris, Rn. 43.
Zudem muss die behördliche Entscheidung so begründet sein, dass die (beschränkte) verwaltungsgerichtliche Überprüfung ermöglicht wird, wozu auch gehört, dass sie die tatsächlichen und rechtlichen Beurteilungsmaßstäbe erkennen lässt, die der Entscheidung zugrunde gelegen haben.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 9. Dezember 1992 – 6 C 3.92 –, juris, Rn. 24, vom 25. Juni 1981 – 3 C 35.80 –, juris, Rn. 35, und vom 16. Dezember 1971 – I C 31.68 –, juris, Rn. 23; Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 114 Rn. 78.
Nach diesen Maßgaben ist die ablehnende Entscheidung der Beklagten zwar rechtsfehlerhaft (a). Eine Reduktion des Beurteilungsspielraums dahingehend, dass eine rechtsfehlerfreie Entscheidung nur in Form einer Anerkennung des Rundfunkangebots der Klägerin als besonderer Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt ergehen könnte, liegt jedoch nicht vor (b).
a) Die Entscheidung der Beklagten im angefochtenen Bescheid, dass das Programm der Klägerin nicht in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leistet, ist rechtsfehlerhaft. Durch das Gericht überprüfbare Beurteilungsfehler ergeben sich im Hinblick auf das Erfordernis der Begründung des der Entscheidung der Beklagten zugrundeliegenden Beschlusses der ZAK (aa), sowie einer konsistenten Anwendung des erstellten Bewertungssystems (bb).
aa) § 104 Abs. 9 Satz 1 MStV sieht vor, dass die Organe nach § 104 Abs. 2 Satz 1 MStV – zu denen die ZAK gemäß § 104 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 MStV gehört – ihre Beschlüsse mit der Mehrheit ihrer gesetzlichen Mitglieder fassen. Nach § 104 Abs. 9 Satz 3 MStV sind diese Beschlüsse zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 104 Abs. 9 Satz 4 MStV). Die Beschlüsse sind gegenüber den anderen Organen der zuständigen Landesmedienanstalt bindend (§ 104 Abs. 9 Satz 5 MStV).
Der für die Entscheidung der Beklagten hiernach erforderliche Beschluss der ZAK über den Antrag der Klägerin liegt zwar vor (1), ist jedoch nicht ordnungsgemäß begründet (2).
(1) Dem Beschluss der ZAK in ihrer Sitzung vom 22. März 2022 lässt sich (noch) hinreichend sicher eine Entscheidung über den Antrag der Klägerin entnehmen. Eine ausdrückliche Bezugnahme auf ihren Antrag enthält der gefasste Beschluss allerdings nicht. Jedoch heißt es in Beschlussziffer 2 zum Tagesordnungspunkt 4 „Public-Value-Bestimmungsverfahren – Ergebnis der ersten Prüfstufe“: „Die Anträge im Bereich Bewegtbild bundesweit werden der Anlage 2 und den unter 3 gemachten Ausführungen entsprechend beschieden.“ Zwar war die Anlage 2 dem Sitzungsprotokoll nicht beigefügt. Mit dieser Bezugnahme auf „Anlage 2“ hat die ZAK dennoch zur Überzeugung des Gerichts auch über den Antrag der Klägerin beschlossen. Nach den Angaben der Beklagten im gerichtlichen Verfahren handelt es sich bei der Anlage 2 um die im Verwaltungsverfahren erarbeitete Tabelle, in der dargestellt wird, wie die Anträge aller Antragsteller nach dem vorgeschlagenen Bewertungskonzept zu bescheiden sind. Der Antrag der Klägerin war hiernach abschlägig zu bescheiden. Dass es tatsächlich diese Anlage war, welche sich die ZAK in ihrer Beschlussfassung zu eigen gemacht hat, ergibt sich für das Gericht aus dem vorgelegten Verwaltungsvorgang. Insoweit ist diese Tabelle sowohl in der Beschlussvorlage der Beklagten für den Fachausschuss Regulierung vom 4. März 2022 (Bl. 52 VV) als auch in der „Beschlussvorlage für die 46. Sitzung des Fachausschusses Regulierung am 09.03.2022“ vom 12. März 2022 (Bl. 150 VV), deren Datierung nahelegt, dass es sich dabei nicht um eine Beschlussvorlage für die bereits erfolgte Ausschusssitzung, sondern vielmehr um eine solche für die ZAK-Sitzung handelt, stets als „Anlage 2 FA1“ bezeichnet worden. Eine andere „Anlage 2“ findet sich in dem Verwaltungsvorgang nicht. Zudem ergibt sich aus dem Wortlaut der Beschlussziffer 2, dass die ZAK darin eine Entscheidung über die Anträge im Bereich Bewegtbild bundesweit herbeiführen wollte. Eine solche Auflistung der entsprechenden Anträge war gerade in der benannten „Anlage 2“ enthalten.
Auch über die der Entscheidung zum Antrag der Klägerin zugrunde gelegten Grenzwerte hat die ZAK entgegen des klägerischen Vorbringens einen Beschluss gefasst. Das Gremium hat nämlich ausweislich des Sitzungsprotokolls in Beschlussziffer 1 entschieden, die erarbeiteten Grenzwerte der Beurteilung der Public Value-Anträge zugrunde zu legen. Aus der optischen Gestaltung des Beschlusses im Sitzungsprotokoll ergibt sich eindeutig, dass sich das Abstimmungsergebnis (13 Ja-Stimmen, keine Enthaltung, keine Nein-Stimme) auf alle Beschlussziffern, also auch auf die Ziffer 1 bezieht. Damit ist entgegen der Auffassung der Klägerin ein ausreichend bestimmter Bezug zu den verwendeten Grenzwerten hergestellt. Insbesondere haben die ZAK und ihr Fachausschuss diesen Begriff im Verwaltungsverfahren stets einheitlich verwendet und im Laufe des Verwaltungsverfahrens auch keine numerischen Anpassungen an den Grenzwerten vorgenommen. Soweit die Klägerin weiter rügt, dass eine ordnungsgemäße Beschlussfassung des Fachausschusses Regulierung über diese Grenzwerte nicht ersichtlich sei, kommt es hierauf nicht an. Denn die Zuständigkeit für die Entscheidung lag allein bei der ZAK und nicht bei dem Fachausschuss.
(2) Die Entscheidung der Beklagten erweist sich jedoch vor dem Hintergrund als rechtsfehlerhaft, dass die maßgebliche Beschlussfassung der ZAK eine ordnungsgemäße Begründung, welche dem Gericht eine Überprüfung der getroffenen Entscheidung auf Beurteilungsfehler ermöglichen würde, nicht enthält.
In Bezug auf die in § 104 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 MStV sowie im Jugendmedienschutz-Staatsvertrag vorgesehene Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) mit Urteil vom 17. Juni 2015 – 13 A 1215/12 –, juris, Rn. 38 ff.,
dessen Maßstäbe es auch nachfolgend weiter für anwendbar erachtet hat: OVG NRW, Beschluss vom 7. September 2022 – 13 B 1911/21 –, juris, Rn. 32,
zu einem gleichlautenden Begründungserfordernis ausgeführt:
„Gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 JMStV sind die Beschlüsse der KJM zu begründen. In dieser Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (Satz 4). Die Beschlüsse der KJM sind gegenüber den anderen Organen der zuständigen Landesmedienanstalt bindend und deren Entscheidungen zu Grunde zu legen (Sätze 5 und 6).
a. Bei der Auslegung dieser Vorschriften und zur Ermittlung der Anforderungen an das Begründungserfordernis nach § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV ist das nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag spezifisch ausgestaltete Verhältnis der Landesmedienanstalten und der KJM in den Blick zu nehmen. Danach ist bei der Aufsicht über Telemedien-Angebote die inhaltliche Entscheidung über die Vereinbarkeit von Telemedien-Angeboten mit dem Jugendmedienschutz- Staatsvertrag und die bei Verstößen zu treffenden Maßnahmen allein der KJM - als Organ der Landesmedienanstalt - zugewiesen (vgl. §§ 14 Abs. 2 Satz 2, 16 Abs. 1 Satz 1, 20 Abs. 4 JMStV). Die zuständige Landesmedienanstalt organisiert für die inhaltliche Entscheidung der KJM das Verfahren, ermittelt den Sachverhalt und setzt die Entscheidung der KJM, an die sie inhaltlich und nach der Begründung gebunden ist, nach außen gegenüber dem Anbieter um (§ 17 Abs. 1 Sätze 5 und 6 JMStV).
Zudem sind die hinter dem Erfordernis der Begründung der KJM gemäß § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV stehenden Zwecke zu berücksichtigen. Das Begründungserfordernis dient zum einen objektiven Zwecken: Es soll die KJM dazu anhalten, den von ihr zu beurteilenden Sachverhalt sorgfältig zu ermitteln und diesen unter Berücksichtigung des Vorbringens des Anbieters in jugendschutzrechtlicher Hinsicht selbst sachverständig zu bewerten. Weiter dient die Begründung der Klarheit für die anderen Organe der zuständigen Landesmedienanstalt, weil diese an die Beschlüsse der KJM gebunden sind und sie einschließlich der Begründung ihrer Entscheidung zu Grunde zu legen haben. Zugleich dient die Begründung aber auch den Rechten der Anbieter von Telemedien. Das Begründungserfordernis für die KJM wurde ausdrücklich mit Blick auf die (Grund-) Rechte der Betroffenen, die eventuell gegen eine abschließende Entscheidung Rechtsschutz in Anspruch nehmen wollen, in den Jugendmedienschutz-Staatsvertrag aufgenommen. Der Betroffene bedarf der Begründung, da er ohne Kenntnis der Gründe, auf die die KJM ihre Entscheidung stützt, ein gerichtliches Verfahren nicht sinnvoll führen kann. Die Anbieter haben Anspruch darauf, dass die KJM ihren Beschluss nach ausreichender Kenntnisnahme des zu beurteilenden Angebotes unter Bekanntgabe ihrer wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen begründet. Fehlt eine solche Begründung, schlägt dies auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung der zuständigen Landesmedienanstalt durch.
Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 19. September 2013 - 7 B 12.2358 -, a. a. O., Rn. 29 ff.
Unter Berücksichtigung der Bedingungen der Praxis der Medienaufsicht, des vielfach komplexen und umfangreichen Charakters dieser Prüfungsverfahren sowie der Gegebenheiten einer Gremienentscheidung wird einhellig für die Begründung des Beschlusses der KJM als ausreichend angesehen, wenn diese der von der zuständigen Landesmedienanstalt vorgelegten Beschlussvorlage einschließlich einer darin enthaltenen Begründung des vorgeschlagenen Beschlusses durch Bezugnahme zustimmt. Dann müssen eine solche Bezugnahme bzw. Verweisung und der Wille, sich die Begründung der Beschlussvorlage zu eigen zu machen, aus der Niederschrift über den Beschluss der KJM oder aus sonstigen Unterlagen klar und unmissverständlich hervorgehen.
Vgl. OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 13. November 2014, a. a. O., Rn. 83 f.; Bay. VGH, Urteil vom 19. September 2013 - 7 B 12.2358 -, a. a. O., Rn. 26; VG Hannover, Urteil vom 8. Juli 2014 - 7 A 4679/12 -, juris Rn. 56.
Zudem kann nur dann die Bezugnahme der KJM auf eine Beschlussvorlage der Landesmedienanstalt deren eigene Begründung ersetzen, wenn diese Beschlussvorlage überhaupt eine Begründung für den Beschlussvorschlag enthält und diese Begründung ihrerseits klar und unmissverständlich ist. An letzterem Erfordernis kann es dann fehlen, wenn die Beschlussvorlage wiederum auf andere Vorlagen der Landesmedienanstalt, die Prüfempfehlung der Prüfgruppe der KJM oder sonstige Schriftstücke Bezug nimmt. In diesem Fall besteht nämlich die Gefahr, dass nicht mehr hinreichend eindeutig ist, was die Begründung der Entscheidung der KJM sein soll. Deshalb geht eine verbreitete Auffassung davon aus, dass eine Begründung für einen Beschluss der KJM nicht ausreichend ist, wenn sich diese allein im Wege einer "Kettenverweisung" ermitteln lässt.
Vgl. OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 13. November 2014, a. a. O., Rn. 84; Bay. VGH, Urteil vom 19. September 2013 - 7 B 12.2358 -, a. a. O., Rn. 26; VG Berlin, Urteil vom 3. Mai 2012 - 27 A 341.06 -, juris Rn. 32 f. (fehlende Entscheidung in der Beschlussvorlage); differenzierend VG Hannover, Urteil vom 8. Juli 2014, a. a. O., juris Rn. 58.
Unter Berücksichtigung der Zwecke einer Begründung des Beschlusses der KJM ist nach Auffassung des Senats eine Bezugnahme auf eine Beschlussvorlage im Grundsatz zulässig, wenn dadurch eine klare und unmissverständliche Begründung des Beschlusses zu Stande kommt. Eine Kettenverweisung wird diesen Maßstäben in der Regel nicht gerecht, weil mehrere Schritte erforderlich sind, um die in Bezug genommene "gemeinte Begründung" zu ermitteln und hierbei die unmissverständliche Klarheit typischerweise fehlt. Die Bezugnahme muss dem Beschluss der KJM (Plenum oder Prüfausschuss) oder dem diesen enthaltenden Protokoll aber durch eindeutige Formulierungen zu entnehmen sein. Allein der Umstand, dass der Beschluss seinem Inhalt nach der in der Beschlussvorlage vorgeschlagenen Entscheidung entspricht, reicht nicht aus.“
Diese Maßstäbe gelten gleichermaßen für alle in § 104 Abs. 2 MStV genannten Organe der Landesmedienanstalten.
Vgl. im Übrigen auch zur Übertragbarkeit dieser Erwägungen für eine vergleichbare organisatorische Konstruktion im Bereich der Glücksspielregulierung OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 46 ff.
Unter Berücksichtigung des der ZAK zukommenden gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraums ist die Gewährleistung von Verfahrens- und Begründungserfordernissen zudem von besonderer Bedeutung, nicht zuletzt mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG.
Den danach anwendbaren Anforderungen an die Begründung wird der Beschluss der ZAK nicht gerecht. Dem Protokoll zur Sitzung der ZAK am 22. März 2022 lässt sich zunächst nicht entnehmen, dass die ZAK ihre Entscheidung zum Antrag der Klägerin mit einer eigenen Begründung versehen hat. Er enthält aber auch weder im Beschlusstenor noch an anderer Stelle des Protokolls eine klare und unmissverständliche Bezugnahme auf die den Antrag der Klägerin betreffende Beschlussvorlage der Beklagten. Der maßgebliche Beschlusstenor der ZAK lautet: „Die Anträge im Bereich Bewegtbild bundesweit werden der Anlage 2 und den unter 3 gemachten Ausführungen entsprechend beschieden.“ Hierin liegt schon allein aus dem Grund keine ausreichende Bezugnahme auf die den Antrag der Klägerin betreffende Beschlussvorlage, weil die im Beschluss genannten Anlagen dem Sitzungsprotokoll nicht beigefügt sind. Aber auch wenn dies der Fall wäre, wäre in dem Beschluss keine klare und unmissverständliche Bezugnahme auf die relevante Beschlussvorlage zu sehen. Nach den Angaben der Beklagten im gerichtlichen Verfahren handelt es sich bei der Anlage 2 – wie bereits dargelegt – um die im Verwaltungsverfahren erarbeitete Tabelle (Bl. 150 VV), in der dargestellt wird, wie die Anträge aller Antragsteller nach dem vorgeschlagenen Bewertungskonzept zu bescheiden sind. Was die „unter 3 gemachten Ausführungen“ sein sollen, ergibt sich aus dem Protokoll nicht. Sofern damit – wie die Beklagte im gerichtlichen Verfahren ausführt – die Erwägungen zu Entscheidungsmaßgaben unter Ziffer 3 der „Beschlussvorlage für die 46. Sitzung des Fachausschusses Regulierung am 09.03.2022“ vom 12. März 2022 (Bl. 147 f. VV) gemeint sind, ist auch diese Verweisung nicht klar und unmissverständlich. Eine Bezugnahme auf die konkret den Antrag der Klägerin betreffende Beschlussvorlage (Bl. 152 ff. VV) findet sich im Beschlusstenor nicht. Sie ist auch an anderer Stelle im Sitzungsprotokoll nicht enthalten. Der Passus „Die ZAK-Mitglieder machen sich die vorgetragenen mündlichen und schriftlichen Erwägungen zu eigen“ genügt hierfür nicht. Diese vage Bezugnahme auf schriftliche Erwägungen lässt nämlich nicht mit der gebotenen Klarheit und Unmissverständlichkeit erkennen, dass davon (auch) die Beschlussvorlage zum Antrag der Klägerin umfasst sein soll.
Eine Heilung des Begründungsmangels nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW ist nicht erfolgt, weil die ZAK die Begründung im Sinne von § 104 Abs. 9 Sätze 3 und 4 MStV nicht nachgeholt bzw. klargestellt hat. Die Begründung des angegriffenen Bescheides durch die Beklagte oder deren Vorbringen im Gerichtsverfahren können eine Heilung nicht herbeiführen, weil dies nicht die interne Beteiligung der ZAK ersetzt.
Dieser Beurteilungsfehler ist auch nicht unerheblich. Der Begründungsmangel ist nicht gemäß § 46 VwVfG NRW unbeachtlich. Bei § 104 Abs. 9 Sätze 3 und 4 MStV handelt es sich nämlich um eine Regelung, die nach ihrem Sinn und Zweck keine bloß dienende Funktion hat, sondern unabhängig von der materiellen Richtigkeit der Entscheidung beachtet werden soll - sog. absoluter Verfahrensfehler -. Nach der Systematik des Medienstaatsvertrages ist die abschließende Beurteilung der Frage, ob ein Angebot im Sinne des § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt leistet, allein der ZAK als mit besonderem Sachverstand ausgestattetem Gremium übertragen, so dass nicht nur die Entscheidung, sondern auch die gesetzlich verlangte Begründung hierzu unvertretbar ist; sie fällt damit nicht in den Anwendungsbereich des § 46 VwVfG NRW.
Vgl. zur KJM: OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2015 – 13 A 1215/12 –, juris, Rn. 54 m.w.N.; VG Berlin, Urteil vom 13. März 2018 – 27 K 258.14 –, juris, Rn. 83; VG Leipzig, Urteil vom 26. Februar 2016 – 1 K 2051/14 –, juris, Rn. 53.
Im Übrigen ist unter Berücksichtigung des Beurteilungsspielraums der ZAK ohnehin nicht erkennbar, dass die Verletzung des Begründungserfordernisses die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.
bb) Rechtsfehlerhaft ist im angefochtenen Bescheid ferner die Anwendung des erstellten Bewertungssystems im Hinblick auf die darin enthaltenen allgemeinen Bewertungserwägungen. Diese beruhen in Gestalt der aus dem Anhang des Bescheids ersichtlichen Fassung nicht auf einem Beschluss der ZAK (1). Zudem wird die vorgesehene Prüfung nur unvollständig durchgeführt (2).
(1) Die im Anhang des Bescheids enthaltenen allgemeinen Bewertungserwägungen finden sich dergestalt nicht im Beschluss der ZAK wieder.
In dem Anhang sind drei Fallgruppen mit unterschiedlichen Rechtsfolgen vorgesehen: Ein Antrag überschreitet mindestens zwei der Grenzwerte besonders zu berücksichtigender Kriterien (1. Fallgruppe), ein Antrag kann in einem der besonders zu berücksichtigenden Kriterien Werte weit über dem Grenzwert nachweisen (2. Fallgruppe) und bei keinem der besonders zu berücksichtigenden Kriterien ist der Grenzwert erreicht (3. Fallgruppe). Für die 3. Fallgruppe ist als Folge vorgesehen, dass ein Antrag grundsätzlich abzulehnen ist; Ausnahmen können sich insoweit aus einer Gesamtbetrachtung des Angebots in Bezug auf sämtliche Kriterien unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Ziels der Sicherung von Meinungsvielfalt ergeben. Ein ausdrücklicher Beschluss der ZAK zur Einbeziehung dieser Bewertungserwägungen findet sich im Tenor – anders als etwa für die erarbeiteten Grenzwerte – indes nicht. Ein solcher lässt sich auch nicht aus der Formulierung in Ziffern 2 und 6 des Beschlusstenors der ZAK vom 22. März 2022 herleiten, wonach die Anträge „den unter 3 gemachten Ausführungen entsprechend“ beschieden werden. Soweit damit, wie von der Beklagten vorgetragen, das unter Ziffer 3 der „Beschlussvorlage für die 46. Sitzung des Fachausschusses Regulierung am 09.03.2022“ vom 12. März 2022 (Bl. 147 f. VV) vorgesehene Bewertungssystem gemeint sein sollte – ungeachtet der Unklarheit dieser Bezugnahme –, unterscheidet es sich wesentlich von demjenigen im Anhang des Bescheids: Zum einen sind in jenem Bewertungssystem vier Fallgruppen vorgesehen, zum anderen unterscheidet sich die Bewertungsfolge für die Fallgruppe bzw. Situation, dass keines der besonders zu berücksichtigenden Kriterien erfüllt ist. In diesem Fall ist nach der Fassung unter Ziffer 3 in der Beschlussvorlage ein Antrag abzulehnen. Eine Ausnahmemöglichkeit mit einer Gesamtbetrachtung – wie in der Fassung der Bewertungserwägungen im Anhang des Bescheids – ist nicht vorgesehen. Vor diesem Hintergrund lässt sich auch nichts daraus herleiten, dass ausweislich des Protokolls „die in der Vorlage dargelegte Bewertungslogik“ erläutert wird und sich die Mitglieder der ZAK die vorgetragenen mündlichen Erwägungen zu eigen machen.
Auch im Übrigen lässt sich aus dem Beschluss der ZAK vom 22. März 2022 nicht erkennen, dass ein Bewertungssystem entsprechend demjenigen im Anhang des Bescheids beschlossen wurde. Zwar ist dieses auch in der konkret den Antrag der Klägerin betreffenden Beschlussvorlage (Bl. 156 VV) enthalten. Eine hinreichend deutliche Bezugnahme auf jene findet sich jedoch – wie zuvor unter I. 4. a) aa) (2) ausgeführt – nicht.
(2) Die Beklagte wendet darüber hinaus im angefochtenen Bescheid ihr eigenes – aus dem Anhang ersichtliches – Bewertungssystem nicht konsequent, in sich schlüssig und widerspruchsfrei an. Nachdem nach ihrer Bewertung die Anforderungen hinsichtlich der Kriterien Nr. 1, 2 und 7 nicht erfüllt waren
– vgl. S. 3 des Bescheids: „Jedoch werden für die übrigen (auch die besonders zu berücksichtigenden) Kriterien keine, wie in der gemeinsamen Ausschreibung der Landesmedienanstalten gefordert, ausreichenden Anteils- bzw. Verhältniswerte ausgewiesen.“ –,
ist folgende Vorgabe einschlägig:
„Ist bei keinem der besonders zu berücksichtigenden Kriterien der Grenzwert erreicht, ist ein Antrag grundsätzlich abzulehnen. Ausnahmen können sich insoweit aus einer Gesamtbetrachtung des Angebots in Bezug auf sämtliche Kriterien unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Ziels der Sicherung von Meinungsvielfalt ergeben.“
Es ist indes weder aus dem Bescheid noch aus dem die Klägerin betreffenden Beschlussvorschlag für die 127. Sitzung der ZAK (Bl. 152 ff. VV) ansatzweise ersichtlich, dass die Beklagte die erwähnte Gesamtbetrachtung in Bezug auf sämtliche Kriterien unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Ziels der Sicherung von Meinungsvielfalt durchgeführt hätte oder aus welchem Grund sie dies unterlassen hat.
Aus den Ergänzungen der Beklagten im gerichtlichen Verfahren zu einer Gesamtschau bzw. zu den vier erfüllten Kriterien ergibt sich nichts anderes. Einzelne Ergänzungen genügen nicht den eigenen Maßgaben an die Durchführung einer Gesamtbetrachtung in Bezug auf sämtliche Kriterien unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Ziels der Sicherung von Meinungsvielfalt. Diese hätte im Übrigen bereits durch die ZAK vorgenommen werden müssen.
(Nur) bei Zugrundelegung einer solchen – hier nachzuholenden – Gesamtbetrachtung werden nach Maßgabe der Bewertungserwägungen sämtliche Kriterien betrachtet, sodass keine den Vorgaben des § 84 Abs. 5 MStV widersprechende Verkürzung auf lediglich faktisch drei Kriterien (Nr. 1, 2 und 7) festzustellen ist. Allerdings kommt jenen ein deutlich höheres Gewicht in der Bewertung zu, was der Maßgabe des § 8 Nr. 3 PV-Satzung entspricht.
b) Die Klägerin hat jedoch keinen Anspruch auf Bestimmung ihres Angebots QVC als leicht auffindbares Programm wegen einer Reduktion des Beurteilungsspielraums der Beklagten bzw. der ZAK. Ein solcher Anspruch ergibt sich weder aus dem Bewertungssystem selbst (aa) noch unter dem Aspekt der Angebotsvielfalt (bb) noch aus Art. 3 Abs. 1 GG (cc).
aa) Eine schlüssige und rechtsfehlerfreie Anwendung des Bewertungssystems der Beklagten ergibt keinen Anspruch der Klägerin auf Aufnahme ihres Angebots in die Public Value-Liste. Dieses fällt nicht in eine Fallgruppe, die nach dem System der Beklagten bereits grundsätzlich – ohne Durchführung einer Gesamtbetrachtung – zu einem Anspruch führte. Denn einen solchen Anspruch gibt es – nach allen Varianten des Bewertungssystems, also sowohl der Fassung im Bescheid als auch derjenigen in der Beschlussvorlage – nur bei zwei erfüllten, bevorzugt zu berücksichtigenden Kriterien (1) oder bei Erfüllung von einem dieser Kriterien weit über dem Grenzwert (2). So liegt es im Falle der Klägerin jedoch nicht.
(1) Sie erfüllt zunächst keine zwei der nach § 8 Nr. 3 PV-Satzung bevorzugt zu berücksichtigenden Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1, 2 und 7 MStV. Das Programm der Klägerin enthält nämlich weder Inhalte im Sinne von Nr. 1 (a) noch von Nr. 2 (b).
(a) Die Beklagte hat rechtsfehlerfrei zugrunde gelegt, dass das Programm der Klägerin keine nachrichtliche Berichterstattung über politisches und zeitgeschichtliches Geschehen (§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 MStV) enthält. Gemäß § 7 Satz 2 Nr. 1 PV-Satzung ist nachrichtliche Berichterstattung über politisches und zeitgeschichtliches Geschehen das Angebot journalistisch-redaktionell gestalteter Inhalte, die bezogen auf das gesamte Angebot einen möglichst vollständigen Querschnitt der für die öffentliche Meinungsbildung relevanten Teilbereiche des politischen und zeitgeschichtlichen Gesellschaftsgeschehens abbilden und deren Schwerpunkt in der Berichterstattung über tatsächliche Ereignisse liegt. Dass die Produktpräsentationen der Klägerin in diesem Sinne relevante Teilbereiche des politischen und zeitgeschichtlichen Gesellschaftsgeschehens abbilden, ist nicht erkennbar und wird auch von der Klägerin nicht vorgetragen. Diese beruft sich lediglich darauf, dass ihr Angebot von vergleichbarer Wichtigkeit sei wie die von der Beklagten berücksichtigten Wetterformate. Einen Bezug ihres Angebots zur Definition nach § 7 Satz 2 Nr. 1 PV-Satzung zeigt sie damit indes nicht auf. Selbst wenn die Beklagte andere Angebote fehlerhaft als von § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 MStV erfasst angesehen hätte, könnte die Klägerin hieraus nichts für sich herleiten, da sie mit ihrem Angebot dieses gerichtlich voll überprüfbare Kriterium nicht erfüllt und keinen Anspruch auf eine Gleichbehandlung im Unrecht hat.
Da sich § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 MStV und seine satzungsmäßige Ausgestaltung als verfassungskonform erweisen, besteht im Übrigen kein Anlass für eine verfassungskonforme Auslegung oder gar teleologische Reduktion der Vorschrift.
Enthält das Programm der Klägerin danach keine nachrichtliche Berichterstattung über politisches und zeitgeschichtliches Geschehen, kommt es – anders als im Rahmen von § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV, wozu sogleich auszuführen sein wird – nicht darauf an, ob die ZAK bei der Aufstellung des Grenzwerts für dieses Kriterium den von § 8 Nr. 4 PV-Satzung vorgegebenen Rahmen verkannt hat. Denn eine etwaige fehlerhafte Aufstellung des Grenzwertes hat sich offensichtlich nicht auf die Beurteilung von Programmen ausgewirkt, für welche die ZAK – wie vorliegend – rechtsfehlerfrei festgestellt hat, dass sie gar keine Inhalte im Sinne des betreffenden Kriteriums anbieten.
(b) Es ist auch nicht erkennbar, dass das Programm der Klägerin einen zu berücksichtigenden Anteil an regionalen und lokalen Informationen (Kriterium Nr. 2) enthält.
Gemäß § 7 Satz 2 Nr. 2 PV-Satzung sind regionale und lokale Informationen solche im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV, die einen eindeutigen Bezug zu in kulturellem Zusammenhang stehenden und räumlich abgegrenzten Gebieten aufweisen, die auch länderübergreifend sein können.
Nach § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV ist unter Information insbesondere Folgendes zu verstehen: Nachrichten und Zeitgeschehen, politische Information, Wirtschaft, Auslandsberichte, Religiöses, Sport, Regionales, Gesellschaftliches, Service und Zeitgeschichtliches. Eine abstrakte Definition enthält der Medienstaatsvertrag nicht. Die Beispiele verdeutlichen zum einen eine gegenständliche Weite des Informationsbegriffs und zum anderen die Unschärfe und Abgrenzungsschwierigkeiten des Begriffs zu anderen Merkmalen (etwa auch zur Unterhaltung).
Vgl. Schulz/Mast, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, § 2 Rn. 203 f.
Demgegenüber definiert § 2 Abs. 2 Nr. 11 MStV Teleshopping als Sendung direkter Angebote an die Öffentlichkeit für den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt in Form von Teleshoppingkanälen, -fenstern und -spots. Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 7 Satz 2 MStV ist Teleshopping dem – weiteren – Begriff der Werbung zuzuordnen.
Unstreitig handelt es sich bei dem von der Klägerin betriebenen Angebot um Teleshopping. Es wird unterstellt, dass sie in diesem Zusammenhang ebenfalls Informationen über die verkauften Produkte, ihren – möglicherweise lokalen oder regionalen – Hersteller sowie ihre – möglicherweise lokalen oder regionalen – Bestandteile bzw. Zutaten und die Art ihrer Anwendung übermittelt. Dies führt aber nicht dazu, dass es sich um zu berücksichtigende zeitliche Anteile an lokalen oder regionalen Informationen handelt.
Zwar sind thematische Überschneidungen zwischen den Kategorien insofern denkbar, als auch innerhalb einer Verkaufssendung im Rahmen von Hintergrunderläuterungen zum Produkt Einzelinformationen aus den in § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV genannten Bereichen (etwa Wirtschaft, Regionales, Gesellschaftliches, Service oder Zeitgeschichtliches) vermittelt werden können. Der in die Entscheidung der Beklagten einzubeziehende „zeitliche Anteil an lokalen und regionalen Informationen“ i.S.d. § 84 Abs. 5 Nr. 2 MStV erfasst aber nur solche Sendungen, die in ihrem Schwerpunkt der Informationsvermittlung dienen und nicht lediglich beiläufig Wissen etwa über den (lokalen oder regionalen) Hersteller oder die Anwendungsweise eines im Rahmen des Teleshoppings vertriebenen (lokalen oder regionalen) Produktes vermitteln. Dies folgt aus Wortlaut sowie Sinn und Zweck des § 84 Abs. 5 Nr. 2 MStV, wonach der zeitliche Anteil der lokalen und regionalen Informationen einzubeziehen ist. Diesem entspricht es nicht, eine Verkaufssendung mit einbezogenen einzelnen Hintergrundinformationen als Ganzes beim „zeitlichen Anteil“ der regionalen oder lokalen Informationen zu berücksichtigen. Dies gilt umso mehr, je untergeordneter die Informationen im Verhältnis zu den übrigen – verkaufsbezogenen – Sendungsinhalten erscheinen. Ebenso wenig erscheint es im Sinne des Staatsvertragsgebers, für den „zeitlichen Anteil“ – statt der Sendung als Ganzes – die einzelnen Sekunden und Minuten mit Einzelinformationen (in Bild und/oder Ton) zu berücksichtigen, wenn der Schwerpunkt der Sendung woanders (nämlich auf dem Verkauf) liegt. Daneben ergäbe sich ein kaum handhabbarer Ermittlungsaufwand.
Das Ergebnis wird in systematischer Hinsicht auch durch die in den Begriffsbestimmungen des § 2 Abs. 2 MStV angelegte Unterscheidung zwischen Information (Nr. 25) und Werbung (Nr. 7) bzw. Teleshopping (Nr. 11) weiter gestützt. Zudem differenziert § 8 Abs. 3 MStV explizit zwischen Werbung und redaktionellen Inhalten: Werbung muss danach als solche leicht erkennbar und vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar sein. Die Vorschrift gilt ausweislich § 8 Abs. 12 MStV auch für Teleshopping. Ferner spricht die Sonderstellung der Teleshoppingkanäle innerhalb der Bestimmungen für den Rundfunk (IV. Abschnitt MStV) für das gefundene Ergebnis. Gemäß § 1 Abs. 6 MStV gelten diese Bestimmungen für Teleshoppingkanäle nur, sofern dies ausdrücklich bestimmt ist. Der in § 50 Satz 2 MStV für Teleshoppingkanäle vorgesehene Anwendungsbereich umfasst insbesondere nicht die Regelungen des §§ 59 und 60 MStV zur Sicherung der Meinungsvielfalt. Die danach geltenden Anforderungen an die privaten Rundfunkprogramme (insgesamt) in inhaltlicher Hinsicht – insbesondere eine angemessene Vertretung der bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen in den Vollprogrammen gemäß § 59 Abs. 1 Satz 2 MStV –, hat die Klägerin nicht zu beachten. Diese Anforderungen sind aber gerade bedeutsam im Kontext der Informationsvermittlung. Dass andere Vorschriften – etwa § 12 Abs. 5 MStV zum Datenschutz bzw. zur Datenverarbeitung – auch für Teleshoppingkanäle gelten, führt nicht zu einem anderen Ergebnis.
Nach diesen Maßgaben enthält das Angebot der Klägerin – soweit aus den Antragsunterlagen und ihrem Vorbringen ersichtlich – keine Programminhalte, die unabhängig von den vertriebenen Produkten lokale oder regionale Informationen beinhalten oder innerhalb der Verkaufssendung einen jedenfalls gleichrangigen Informationszweck verfolgen. Vielmehr dienen auch Inhalte über die lokale oder regionale Herkunft eines Produktes oder den lokalen oder regionalen Hersteller (mag die Produktart oder der Hersteller auch im Einzelfall wirtschaftlich, historisch oder gesellschaftlich für eine Region bedeutsam sein) oder die Art der Anwendung keinem losgelösten Informationszweck, sondern dem Absatz eines Produktes.
Die Klägerin erklärt schließlich selbst, der wesentliche Zweck jeder Sendung sei der Absatz der dort präsentierten Waren und Dienstleistungen. In allen von ihr genannten Beispielen handelt es sich um Begleit- und Hintergrundinformationen zu den jeweils verkauften Produkten, die insoweit weiterhin im Vordergrund stehen. Soweit die Klägerin darauf verweist, dass in den privaten, werbefinanzierten Fernsehprogrammen ebenfalls kommerzielle Zwecke verfolgt würden und auch der öffentlich-rechtliche Rundfunk eingeräumte Werbespielräume nutze, führt dies nicht zu einem anderen Ergebnis. Denn im Unterschied zu der Einbindung von einzelnen Informationen in Teleshopping-Sendungen sind in den von der Klägerin genannten Fällen die Programminhalte zu kommerziellen Zwecken (Werbung) von den Sendungsinhalten zu Informationszwecken (insbesondere zur Information über Lokales/Regionales) zeitlich abgrenzbar. Eine Sendung mit Informationscharakter (insbesondere über Lokales/Regionales) ist im Übrigen regelmäßig auch inhaltlich nicht mit einer davor oder danach geschalteten Werbung verbunden. Sie verfolgt eigene (Informations)Zwecke, wohingegen die im Rahmen des Teleshoppings übermittelten Informationen primär der Präsentation und dem Verkauf des Produktes dienen und ein davon unabhängiger – auf Information bzw. bloße Wissensvermittlung unabhängig vom Verkauf – gerichteter Zweck nicht erkennbar ist.
Vor diesem Hintergrund kommt es nicht darauf an, dass die Beklagte in ihrem Bescheid moniert, die Klägerin hätte keine Angaben zum zeitlichen Anteil in ihrem Antrag gemacht. Ebenso kann dahinstehen, wie die Hilfserwägung der Beklagten in ihrem Antragsvermerk zu bewerten ist, auf das Kriterium komme es „mangels Erfüllung der Kernkriterien“ auch gar nicht an.
Enthält das Programm der Klägerin danach keine regionalen und lokalen Informationen, kommt es auch bezüglich dieses Kriteriums nicht darauf an, ob die ZAK bei der Aufstellung des Grenzwerts für dieses Kriterium den von § 8 Nr. 4 PV-Satzung vorgegebenen Rahmen verkannt hat.
(2) Eine Reduktion des Beurteilungsspielraums zu einem Anspruch ergibt sich auch nicht daraus, dass das Angebot der Klägerin ein Kriterium weit über den Grenzwert hinaus erfüllte. Das Angebot enthält – wie zuvor ausgeführt – keine Inhalte i.S.d. Kriterien Nr. 1 und Nr. 2. Hinsichtlich des Kriteriums Nr. 7 ist jedenfalls nicht ersichtlich, dass insoweit eine rechtsfehlerfreie Prüfung eine Erfüllung weit über dem Grenzwert ergeben müsste.
Zwar hat die ZAK bei der Aufstellung und Anwendung des Grenzwerts für das Kriterium nach § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV (Anteil an Angeboten für junge Zielgruppen), dessen Anwendung in § 8 Nr. 4 PV-Satzung konkretisiert wird, den rechtlich vorgegebenen Rahmen verkannt. Die ZAK hat für das Kriterium gemäß § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV zwei Grenzwerte in Prozentform aufgestellt, die sich – soweit ersichtlich – ausschließlich am zeitlichen Anteil der betreffenden Sendungen am Gesamtangebot des Programms bemessen. Dass die nach § 8 Nr. 4 PV-Satzung weiter zu berücksichtigenden Faktoren der Regelmäßigkeit der Ausstrahlung und des Zeitpunkts der Programmierung dieser Sendungen ebenfalls in die Entscheidung der ZAK eingeflossen sind, ist nicht – auch nicht an anderer Stelle im aufgestellten Bewertungssystem – erkennbar. Zudem ist nicht ersichtlich, dass sich dieser Beurteilungsfehler offensichtlich nicht auf die Entscheidung der ZAK ausgewirkt hat. Diese ist bei ihrer Entscheidung davon ausgegangen, dass Angebote für junge Zielgruppen einen zeitlichen Anteil von 2,36 Prozent im streitgegenständlichen Programm der Klägerin einnehmen und hat dieses Kriterium in Anwendung des festgelegten Grenzwerts als nicht erfüllt angesehen. Ob sie unter Berücksichtigung der Regelmäßigkeit der Ausstrahlung und des Zeitpunkts der Programmierung dieser Sendungen genauso entschieden hätte, lässt sich aufgrund des ihr bei der Gewichtung der Kriterien zukommenden Beurteilungsspielraums durch das Gericht nicht feststellen.
Hat die ZAK damit rechtsfehlerhaft bestimmt, ob das von ihr zugrunde gelegte Angebot der Klägerin im Sinne von § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV den von ihr festgelegten Grenzwert erreicht, ergibt sich hieraus kein Anspruch auf Bestimmung als leicht auffindbares Programm, sondern lediglich auf Neubescheidung des Antrags. Denn es ist Teil des Beurteilungsspielraums der Beklagten, im Rahmen der Neuentscheidung der ZAK über den Antrag der Klägerin zu bestimmen, wie das Vorhandensein von Angeboten für junge Erwachsene im Programm der Klägerin hinsichtlich des Umfangs solcher Angebote bewertet wird. Insbesondere ist nichts dafür ersichtlich, dass jede andere Entscheidung der Beklagten als die Annahme, dass dieses Kriterium weit über dem Grenzwert erfüllt wird, beurteilungsfehlerhaft wäre.
Hat die Beklagte bereits aufgrund des festgestellten Beurteilungsfehlers neu darüber zu entscheiden, welcher Grad der Erfüllung des Kriteriums des § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV vorliegt, kommt es nicht darauf an, ob sie – wie von der Klägerin vorgetragen – ihr eigenes Bewertungssystem bezüglich dieses Kriteriums auch mit Blick auf die von der Beklagten nicht berücksichtigten Sendungen der Klägerin, nämlich das Teleshopping-Folgeformat zur Sendung „Die Höhle der Löwen“ und die Präsentationen unter Nutzung von Elementen virtueller Realität, fehlerfrei angewandt hat. Unter Berücksichtigung der Definition von Angeboten für junge Zielgruppen in § 7 Satz 2 Nr. 7 PV-Satzung dürfte jedoch nicht zu beanstanden sein, dass die Beklagte diese Angebote nicht berücksichtigt hat. Nach dieser Norm sind Angebote für junge Zielgruppen solche, die eindeutig an Kinder oder junge Erwachsene bis zum Alter von 29 Jahren gerichtet sind. Dabei werden berücksichtigt: a) Rundfunkangebote, die gemäß § 9 Abs. 1 MStV nicht durch Rundfunkwerbung oder Teleshopping unterbrochen werden dürfen, oder Telemedienangebote, die bei dem Angebot eines in der Ausrichtung dem einzustufenden Inhalt gleichenden Inhalts als Rundfunk gemäß § 9 Abs. 1 MStV nicht durch Rundfunkwerbung oder Teleshopping unterbrochen werden dürften (Angebote für Kinder); b) Angebote, die sich nach einer einzelfallbezogenen Gesamtbetrachtung von Inhalt, Form und Sendezeit eindeutig an eine Zielgruppe von 14 bis 29 Jahren richten (Angebote für Jugendliche und junge Erwachsene), sofern sie im Schwerpunkt Informationen im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV zum Gegenstand haben. Die genannten Angebote der Klägerin dürften bereits deshalb keine Angebote für Jugendliche und junge Erwachsene in diesem Sinne darstellen, da sie nach den obigen Ausführungen nicht im Schwerpunkt Informationen im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV zum Gegenstand haben.
Ebensowenig kommt es vor diesem Hintergrund noch darauf an, ob die Beklagte bei Aufstellung der konkreten Grenzwerte auch gegen allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe verstoßen hat. Jedoch dürfte wenig für die Annahme der Klägerin, wonach die ZAK bei der Aufstellung der Grenzwerte willkürlich gehandelt habe, sprechen. Die von der Beklagten zugrunde gelegten Grenzwerte orientieren sich ausweislich der im Anhang des Bescheides befindlichen Tabelle (Bl.171 VV) entweder an gesetzlichen Grundlagen oder an verfügbarem Datenmaterial bzw. Studien. Gegen eine solche Vorgehensweise dürfte unter Berücksichtigung des Beurteilungsspielraums der ZAK in rechtlicher Hinsicht nichts zu erinnern sein. Insbesondere ist das Gericht nicht dazu befugt, seine eigene Bewertung an die Stelle der Einschätzung der ZAK zu setzen.
bb) Es kann ferner nicht festgestellt werden, dass die nach alledem vorzunehmende Gesamtbetrachtung notwendigerweise zugunsten des Angebots der Klägerin ausfallen müsste, weil Teleshopping als zwingend notwendiger Teil der Angebotsvielfalt aufzunehmen wäre.
Zwar handelt es sich auch bei der Angebotsvielfalt um einen relevanten Bestandteil der Regelung des § 84 Abs. 5 MStV. Der Staatsvertragsgeber hat diese neben dem Ziel der Meinungsvielfalt gleichermaßen erfasst. Dem ist angemessen Rechnung zu tragen. Die Betrachtung darf nicht auf einen Teil (allein die „Meinungsvielfalt“ i.S.d. § 84 Abs. 5 MStV) reduziert werden. Die Bewertungserwägung der Beklagten
ist insoweit dahingehend auszulegen, dass das „verfassungsrechtliche Ziel“ der Meinungsvielfalt weit zu verstehen ist und es sich um eine lediglich vereinfachte Darstellung der verfassungsrechtlichen Ziele des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Var. 2 GG handelt, denen § 84 Abs. 5 MStV wiederum zu dienen bestimmt ist. Der Sinn der verfassungsrechtlich gewährleisteten Rundfunkfreiheit als dienendes Grundrecht besteht darin, freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung zu ermöglichen. Wegen der herausragenden kommunikativen Bedeutung des Rundfunks kann diese nur in dem Maß gelingen, wie der Rundfunk seinerseits frei, umfassend und wahrheitsgemäß informiert. Es muss sichergestellt werden, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet und dass auf diese Weise umfassende Information geboten wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 – 1 BvR 1586/89, 1 BvR 487/92 –, juris, Rn. 70 ff., und Urteil vom 16. Juni 1981 – 1 BvL 89/78 –, juris, Rn. 88.
Die Mitwirkung an der öffentlichen Meinungsbildung beschränkt sich dabei nach der Rechtsprechung des BVerfG nicht auf Nachrichtensendungen, politische Kommentare, Sendereihen über politische Probleme der Gegenwart, Vergangenheit oder Zukunft; Meinungsbildung geschieht vielmehr ebenso in Hörspielen, musikalischen Darbietungen, Übertragungen kabarettistischer Programme bis hinein in die szenische Gestaltung einer Darbietung.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 – 2 BvG 1/60, 2 BvG 2/60 –, juris, Rn. 183.
Diese Erwägungen sind bei einer Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Ziels der Sicherung von Meinungsvielfalt gemäß der Bewertungserwägungen im Rahmen ihrer Anwendung mit einzubeziehen.
Hieraus folgt allerdings noch keine Pflicht zur Aufnahme von Teleshopping-Kanälen in die Public Value-Liste. Zunächst ist nicht jeder Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt aufzunehmen, sondern nur Angebote, die einen „besonderen Beitrag“ leisten. Zu deren Ermittlung hat der Staatsvertragsgeber sieben Kriterien vorgesehen und einen Beurteilungsspielraum eingeräumt, den er im Übrigen nicht weiter konkretisiert hat. Nichts anderes folgt aus der Erwähnung von Teleshopping in § 81 Abs. 2 MStV („must-carry“). Das System des § 84 Abs. 3 bis 5 MStV unterscheidet sich insoweit maßgeblich von demjenigen des § 81 Abs. 2 MStV. Der Staatsvertragsgeber hat die darin enthaltenen Wertungen gerade nicht unbesehen übernommen. Insbesondere hat er anders als in dieser Norm Teleshopping-Kanäle nicht ausdrücklich im Normtext erwähnt. Im Übrigen führt die Nichtaufnahme eines Angebots – wie bereits zur Verfassungsmäßigkeit der Norm dargelegt – nicht dazu, dass ein Anbieter wie im Falle des § 81 Abs. 2 MStV an der Verbreitung seines Angebots vollständig gehindert würde.
cc) Schließlich vermag das Gericht auch einen Anspruch der Klägerin nicht mit Blick darauf zu erkennen, dass die Beklagte das Rundfunkprogramm Sport1 in die Public Value-Liste aufgenommen hat. Hierin liegt keine auf eine willkürliche Anwendung der Bewertungsmaßstäbe hindeutende, Art. 3 Abs. 1 GG verletzende Ungleichbehandlung der Anträge. Denn das Rundfunkprogramm Sport1 unterscheidet sich – worauf die Beklagte zu Recht hinweist – seinem Inhalt nach deutlich von dem Programm der Klägerin. Denn dort wurde im maßgeblichen Beurteilungszeitraum – anders als im Programm der Klägerin – nicht ausschließlich Teleshopping gesendet. Im Übrigen könnte die Klägerin aus einer etwaigen rechtswidrigen Bestimmung des Programms Sport1 als leicht auffindbar zu haltendes Programm ohnehin nichts für sich herleiten.
II. Die Klage ist mit ihrem Hilfsantrag begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 1. Juni 2022 ist nach den vorstehenden Erwägungen rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Der Klägerin steht ein Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags vom 29. September 2021 zu (§ 113 Abs. 5 VwGO).
III. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Berufung eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen.
Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).
Im Berufungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.
Die Berufungsschrift und die Berufungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwerts beruht mangels genügender Anhaltspunkte zur wirtschaftlichen Bedeutung der Angelegenheit für die Klägerin auf § 52 Abs. 2 GKG.
Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.
Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.
Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.
War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Zitierte Normen: §§ 79 bis 87 MStV
§§ 79 bis 87 MStV
§§ 14 Abs. 2 Satz 2, 16 Abs. 1 Satz 1, 20 Abs. 4 JMStV
§§ 59 und 60 MStV
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung
§ 84 MStV
§ 106 MStV
§ 84 MStV
§ 26 RStV
§ 60 MStV
§ 46 VwVfG NRW
§ 46 VwVfG NRW
§ 167 VwGO
§ 84 Abs. 5 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV
§ 84 Abs. 5 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 bis 7 MStV
§ 84 Abs. 3 Satz 2, Abs. 5 Satz 1 MStV
§ 81 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 MStV
§ 84 Abs. 8 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 MStV
§ 84 Abs. 3 Satz 2 MStV
§ 105 Abs. 1 Nr. 9 MStV
§ 105 Abs. 2 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 MStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 bis 6 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 MStV
§ 84 Abs. 8 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 MStV
§ 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 bis 6 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 MStV
§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 108 Abs. 2 VwGO
§ 84 Abs. 3 Satz 1 MStV
§ 84 Abs. 6 MStV
§ 42 Abs. 1, 2. Alt. VwGO
§ 84 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 5 MStV
§ 106 Abs. 2 Satz 1 MStV
§ 106 Abs. 1 Satz 1 MStV
§ 84 Abs. 3 Satz 2 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 1 MStV
§ 84 Abs. 8 MStV
§ 84 Abs. 3 Satz 2, Abs. 5 MStV
§ 84 Abs. 3 Satz 2, Abs. 5 MStV
§ 84 Abs. 3 Satz 1 MStV
§ 84 Abs. 6 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 1 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 3 und 4 MStV
§ 84 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 MStV
§ 84 Abs. 3 Satz 2 MStV
§ 84 Abs. 5 i.V.m. Abs. 3 Satz 2 MStV
§ 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 MStV
§ 104 Abs. 8 MStV
§ 81 Abs. 6 MStV
§ 103 Abs. 1 und 2 MStV
§ 105 Abs. 2 Satz 1 MStV
§ 102 Abs. 4 MStV
§ 81 Abs. 5 Satz 3 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 1 MStV
§ 104 Abs. 9 Satz 1 MStV
§ 104 Abs. 2 Satz 1 MStV
§ 104 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 MStV
§ 104 Abs. 9 Satz 3 MStV
§ 104 Abs. 9 Satz 4 MStV
§ 104 Abs. 9 Satz 5 MStV
§ 104 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 MStV
§ 17 Abs. 1 Satz 3 JMStV
§ 104 Abs. 2 MStV
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1, 2 und 7 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 11 MStV
§ 2 Abs. 2 Nr. 7 Satz 2 MStV
§ 84 Abs. 5 Nr. 2 MStV
§ 2 Abs. 2 MStV
§ 8 Abs. 3 MStV
§ 8 Abs. 12 MStV
§ 1 Abs. 6 MStV
§ 50 Satz 2 MStV
§ 59 Abs. 1 Satz 2 MStV
§ 12 Abs. 5 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV
§ 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV
§ 9 Abs. 1 MStV
§ 9 Abs. 1 MStV
§ 81 Abs. 2 MStV
§ 84 Abs. 3 bis 5 MStV
§ 81 Abs. 2 MStV
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 129a der Zivilprozessordnung
§ 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes
Art. 103 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 1 GG
Art. 5 Abs. 2 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 1 und 3 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 A 8.19
7 BN 4.02
4 BN 22.07
27 K 4838/22
27 K 4926/22
2 BvF 4/03
1 BvF 1/11
1 BvF 1/84
1 BvL 89/78
1 BvF 1/91
1 BvR 596/56
2 A 10449/16
1 BvL 4/00
2 BvF 3/90
1 BvR 727/84
2 BvL 8/77
1 BvR 230/70
1 BvR 95/71
1 BvR 178/97
8 C 13.05
6 C 3.16
8 CN 1.12
6 C 39.11
1 BvR 1298/94
6 C 10.18
9 S 994/21
3 C 8.06
3 C 24.94
6 C 18.18
6 C 17.14
6 C 16/09
10 ME 21/13
8 S 898.94
10 ME 439/08
1 S 2480/02
10 S 2426/88
6 C 6.19
1 BvR 2523/13
6 C 16.09
6 C 3.92
3 C 35.80
I C 31.68
13 A 1215/12
13 B 1911/21
7 B 12.23
7 A 4679/12
27 A 341.06
13 B 1054/16
27 K 258.14
1 K 2051/14
1 BvR 1586/89
1 BvR 487/92
2 BvG 1/60
2 BvG 2/60