Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-05-15, Aktenzeichen 5 K 1027/16

Tenor:
Der Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 04.11.2015 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 01.03.2016 werden aufgehoben. Das beklagte Land wird verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Erteilung der Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung als Heilpraktiker auf dem Gebiet der Chiropraktik unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Beteiligten je zur Hälfte.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
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Der Kläger begehrt die Erteilung einer Heilpraktikererlaubnis.
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Dem Kläger war mit Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 28.10.2014 die Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung auf dem Gebiet der Physiotherapie erteilt worden. Am 06.07.2015 beantragte er darüber hinaus die Erteilung der Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung auf dem Gebiet der Chiropraktik. Zur Begründung trug er im Wesentlichen vor, er sei mit diesem Gebiet bestens vertraut, da er im Anschluss an seine ursprüngliche Ausbildung zum Physiotherapeuten eine Weiterbildung in Orthopädischer Manueller Therapie (OMT) absolviert habe. Bereits aus einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 1970 ergebe sich, dass die Ausübung der selbständigen Tätigkeit auf diesem Gebiet der (sektoralen) Heilpraktikererlaubnis bedürfe. In jüngster Zeit hätten verschiedene Verwaltungsgerichte dargelegt, dass es sich bei der Chiropraktik um einen eigenständigen Beruf handele, der den verfassungsrechtlichen Schutz der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG genieße. Auch die Weltgesundheitsorganisation WHO gehe von einem eigenständigen heilkundlichen Beruf aus. In anderen Ländern werde das Berufsbild und die Ausbildung hierzu sogar ausdrücklich gesetzlich geregelt. In Deutschland bestünden kein Ausbildungsgang und auch keine besondere Regelung zur qualifizierten Ausübung der Chiropraktik. Dennoch sei diese auch in Deutschland etabliert, was sich etwa daran zeige, dass es einen eigenen Berufsverband gebe. Die Abgrenzbarkeit der Chiropraktik gegenüber anderen Bereichen der heilkundlichen Tätigkeiten habe konsequenterweise dazu geführt, dass mehrere Verwaltungsgerichte entschieden hätten, dass eine sektorale Heilpraktikererlaubnis auch für den Bereich der Chiropraktik erteilt werden könne. Aufgrund seiner absolvierten OMT-Ausbildung sei eine weitere Kenntnisprüfung bei ihm nicht mehr erforderlich.
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Nach Einholung einer Stellungnahme des Ministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen und Senioren Baden-Württemberg lehnte das Landratsamt Breisgau-Hochschwarzwald den Antrag mit Bescheid vom 04.11.2015 ab. Die einschlägige Verwaltungsvorschrift im Land Baden-Württemberg sehe keine sektorale Heilpraktikererlaubnis auf dem Gebiet der Chiropraktik vor. Art. 12 Abs. 1 GG gebiete keine Auslegung dahingehend, dass eine solche eingeschränkte Heilpraktikererlaubnis zu erteilen sei. Eine uneingeschränkte Heilpraktikererlaubnis mit der Folge einer umfassenden Kenntnisüberprüfung sei zum Schutz der Volksgesundheit dann nicht erforderlich, wenn ein Antragsteller die Heilkunde nur auf einem begrenzten Gebiet oder nur eine eindeutig umrissene Therapieform ausüben wolle. In diesem Fall reiche es aus, eine auf dieses Gebiet beschränke Erlaubnis zuzusprechen, solange sichergestellt sei, dass der Betreffende die Grenzen seines Könnens kenne und beachte. Danach sei der Bereich der Physiotherapie hinreichend ausdifferenziert und abgrenzbar. Der Tätigkeitsumfang werde durch die Beschreibung der Ausbildungsziele im Gesetz über die Berufe in der Physiotherapie sowie durch die Aufzählung der physiotherapeutischen Behandlungsmethoden und Therapieformen in der einschlägigen Ausbildungs- und Prüfungsordnung definiert. Es handele sich um ein gesetzlich vorgesehenes und durch Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses vorgegebenes Heilmittel. Angesichts dieses normativen Rahmens sei nicht zu befürchten, dass in der Praxis Unklarheiten darüber bestehen könnten, ob eine bestimmte Maßnahme zur Physiotherapie zähle oder nicht. Dies alles treffe auf die Chirotherapie nicht zu. Dieser Bereich sei gerade nicht hinreichend ausdifferenziert und abgrenzbar. Das deutsche Recht gebe keinen normativen Rahmen vor, dem Ausbildungsziele oder eine Aufzählung chiropraktischer Behandlungsmethoden zu entnehmen wären. Die Richtlinien der WHO seien nicht als solcher normativer Rahmen anzusehen, da es sich um nicht verbindliche Empfehlungen handele. Ebenso wie bei der Physiotherapie würden mit der Chiropraktik Störungen des Bewegungsapparates hauptsächlich durch Manipulation anatomischer Strukturen wie der Wirbelsäule behandelt, was etwa bei den Physiotherapeuten mit der sog. Manuellen Therapie erfolge und was auch eine typische Behandlung durch Osteopathen sei. Es sei gerade nicht abgrenzbar, ob eine bestimmte Behandlung der Wirbelsäule oder des Bewegungsapparates dem Tätigkeitsbereich der Physiotherapie, der Osteopathie oder der Chiropraktik zuzuordnen sei. Eine eingeschränkte Erlaubnis komme auch deshalb nicht in Betracht, weil der Patient nicht beurteilen könne, welche Behandlungstätigkeiten überhaupt zum Erlaubnisbereich gehörten, in dem der Heilbehandler arbeiten wolle. Soweit das Verwaltungsgericht Frankfurt in einem vom Kläger zitierten Urteil die Auffassung vertrete, dass, sofern der Betroffene einen im Ausland erworbenen akademischen Abschluss besitze, der den Richtlinien der WHO entspreche, Gesundheitsgefahren für die Patienten nicht zu befürchten seien und deshalb ein Bedürfnis nach einer weiteren Kenntnisüberprüfung durch die Behörde nicht bestehe, sei dem nicht zu folgen. Die chiropraktische Tätigkeit könne ihrer Methode nach auch gesundheitliche Schäden verursachen. Für die Anwendung chiropraktischer Techniken werde somit ärztliches Fachwissen verlangt, das die richtige Diagnose sowie eine zutreffende Art der Entscheidung bezüglich der Behandlung voraussetze. Dies schließe die Fähigkeit ein zu erkennen, wann eine ärztliche Heilbehandlung notwendig sei. Dabei gehe es nicht darum, eine ärztliche Differentialdiagnose zu ersetzen, sondern darum, die Möglichkeiten und Grenzen der eigenen Diagnosefähigkeiten zu kennen und zu beachten.
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Der Kläger erhob am 26.11.2015 Widerspruch. Soweit das Landratsamt darauf abhebe, dass die einschlägige Verwaltungsvorschrift keine sektorale Heilpraktikererlaubnis auf dem Gebiet der Chiropraktik vorsehe, sei dies rechtlich ohne Belang, da eine Verwaltungsvorschrift nicht geeignet sei, ein Grundrecht – wie hier Art. 12 Abs. 1 GG – sozusagen außer Kraft zu setzen. Soweit das Landratsamt annehme, die Chiropraktik sei im Gegensatz zur Physiotherapie nicht hinreichend ausdifferenziert und abgrenzbar, sei diese Einschätzung falsch. Das Landratsamt verkenne insoweit die Relevanz der Abgrenzbarkeit als Kriterium dafür, ob eine sektorale Heilpraktikererlaubnis erteilt werden könne. Von Bedeutung sei dies nur insoweit, dass für Sachkundige eine Abgrenzung ermöglicht werde zwischen Tätigkeiten, die ein nur für einen bestimmten Sektor zugelassener Heilpraktiker durchführen dürfe, und denen, die ihm verboten seien. Der Umstand, dass gewisse Tätigkeiten zugleich auch in den Kompetenzbereich anderer Heilberufe fielen, könne dieser Abgrenzbarkeit dagegen nicht entgegenstehen. Ansonsten dürfte auch keine sektorale Heilpraktikererlaubnis für den Bereich der Physiotherapie erteilt werden, weil es ja auch dort Überschneidungen etwa mit der Chiropraktik gebe. Der Kläger als OMT-Therapeut wisse sehr wohl, was er dürfe und was er nicht dürfe. Ob andere Gesundheitsfachberufe dies auch dürften oder nicht, habe ihn dagegen nicht zu interessieren. Da es für die Abgrenzbarkeit auf die Kenntnis des Sachkundigen ankomme, könne auch das weitere Argument des Landratsamts, der Patient könne dies nicht beurteilen, nicht als Begründung für den angefochtenen Bescheid dienen. Schließlich seien die Ausführungen gegen Ende des Bescheids unverständlich. Damit wolle das Landratsamt belegen, dass auf eine Kenntnisüberprüfung bei der beantragten Zuerteilung der sektoralen Heilpraktikererlaubnis im Bereich der Chiropraktik nicht verzichtet werden könne. Wenn dies zuträfe, würde dies aber gerade voraussetzen, dass die sektorale Heilpraktikererlaubnis im Bereich der Chiropraktik sehr wohl möglich sei.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 01.03.2016 wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch zurück. Die Widerspruchsbehörde verwies auf die Ausführungen im Ausgangsbescheid. Ergänzend wurde dargelegt, chiropraktische Anwendungen seien mit Risiken verbunden und nach wie vor nur in Weisungsabhängigkeit von einem approbierten Arzt zu erbringen. Der Kernbereich des Art. 12 GG werde dadurch nicht beeinträchtigt, weil die eigentlichen chiropraktischen Tätigkeiten nicht eingeengt würden. Der Kläger könne seine Kenntnisse und Techniken an Patienten anwenden. Lediglich könne auf die Mitwirkung des Arztes als eines Heilkundigen nicht verzichtet werden. Die Zusammenarbeit zwischen Arzt und weisungsabhängigem Gesundheitsfachberufler sei im medizinischen Bereich althergebracht und bewährt. Nur in Ausnahmefällen werde eine Verselbständigung zugelassen. Ein solcher Ausnahmefall werde für das Gebiet der Chiropraktik nicht gesehen. Anders als die Physiotherapie lasse sich die Chiropraktik nicht hinreichend klar als eigenständige Erscheinung herauspräparieren. Die Ausschnitte aus der Heilkunde, die durch sektorale Heilpraktikererlaubnisse repräsentiert würden, sollten nicht wiederum in Ausschnitte unterteilt werden. Es bestünden Bedenken, dass dies zu noch mehr Überschneidungen und damit zu einer vermehrten Unübersichtlichkeit führe. Zwar gebe es auch im ärztlichen Beruf viele Aufspaltungen in fachärztliche Kompetenzen. Dabei handele es sich aber um Aufspaltungen von einer durch ein qualifiziertes wissenschaftliches Studium erworbenen Grundkompetenz. Ein Teil-Heilpraktiker habe diese Grundkompetenz nicht vorzuweisen. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 07.03.2016 zugestellt.
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Der Kläger hat am 07.04.2016 Klage erhoben. Er ergänzt und vertieft sein bisheriges Vorbringen. Dabei legt er insbesondere Unterlagen zu seiner OMT-Weiterbildung vor.
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Der Kläger beantragt,
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den Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 04.11.2015 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 01.03.2016 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, dem Kläger die Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung als Heilpraktiker auf dem Gebiet der Chiropraktik zu erteilen;
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hilfsweise, das beklagte Land zu verpflichten, den entsprechenden Antrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
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Das beklagte Land beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Es verteidigt die angegriffenen Bescheide. Dabei führt es insbesondere aus, dass nach der bisher ergangenen Rechtsprechung zwar davon ausgegangen werden könne, dass es sich bei der Tätigkeit als Chiropraktor um ein eigenständiges Berufsbild handele. Gleichwohl sei dieses nicht in dem Maße abgrenzbar, dass es verantwortet werden könne, eine darauf beschränkte – und damit einer umfassenden Überprüfung zum Zwecke der Gefahrenabwehr entzogene – Heilpraktikererlaubnis zu erteilen. Die Überprüfung vor Erteilung der Heilpraktikererlaubnis sei keine berufsfördernde Eignungskontrolle. Sie diene lediglich der Abwehr von Gefahren für die Volksgesundheit im konkreten Einzelfall. Danach komme eine auf das Gebiet der Chiropraktik beschränkte Erlaubniserteilung aufgrund des vom Kläger in Österreich erworbenen OMT-Diploms nicht in Betracht. Denn dieses lasse nicht erkennen, dass jeder Absolvent dieses Ausbildungsgangs ohne weitere Kenntnisüberprüfung eigenverantwortlich in diesem Bereich tätig sein könne. Die Frage, ob eine Gefahr für die Volksgesundheit gegeben sei, sei grundsätzlich mit Blick auf das Berufsbild und die entsprechenden Berufsausbildungs- und Prüfungsverordnungen hierzu zu beantworten. Da es zum Berufsbild des Chiropraktors keine normativen Vorgaben gebe, könne auch die Frage, ob im Einzelfall bei selbständiger Ausübung der Chiropraktik eine Gefahr für die Volksgesundheit ausgeschlossen sei, nicht beantwortet werden.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die dem Gericht vorliegenden Akten des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald und die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Freiburg (jeweils 1 Heft) sowie auf die Gerichtsakten ergänzend Bezug genommen. Der Inhalt dieser Akten war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
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Die Entscheidung ergeht im Einverständnis der Beteiligten durch den Berichterstatter (§ 87a Abs. 2 und Abs. 3 VwGO).
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Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig, aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 04.11.2015 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 01.03.2016, die den Antrag des Klägers mit der Begründung abgelehnt haben, die Heilpraktikererlaubnis könne nicht auf das Gebiet der Chiropraktik beschränkt werden, sind rechtswidrig ergangen und verletzen den Kläger daher in seinen Rechten. Der Kläger hat gegenüber dem beklagten Land aber nicht den mit seinem Hauptantrag verfolgten Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung auf dem Gebiet der Chiropraktik, sondern lediglich den mit dem Hilfsantrag verfolgten Anspruch, dass über seinen diesbezüglichen Antrag neu unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts entschieden wird (§ 113 Abs. 5 VwGO).
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Rechtsgrundlage für die Erteilung der Heilpraktikererlaubnis ist § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung vom 17.02.1939 (RGBl. I 1939 S. 251), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23.12.2016 (BGBl. I S. 3191) - Heilpraktikergesetz HeilprG - i.V.m. der Ersten Durchführungsverordnung zum Gesetz über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung vom 18.02.1939 (RGBl. I 1939 S. 259), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23.12.2016 (BGBl. I S. 3191) - Erste Durchführungsverordnung Heilpraktikergesetz HeilprGDV -. Hiernach bedarf der Erlaubnis, wer die Heilkunde, ohne als Arzt bestallt zu sein, ausüben will. Die Ausübung der Heilkunde umfasst nach § 1 Abs. 2 HeilprG jede berufs- oder gewerbsmäßige Tätigkeit zur Feststellung, Heilung oder Linderung von Krankheiten, Leiden oder Körperschäden beim Menschen, auch wenn sie im Dienste von anderen ausgeübt wird. Maßgeblich sind das Erfordernis ärztlicher oder heilkundlicher Fachkenntnisse und die Gefahr gesundheitlicher Schäden. Die Anwendung chiropraktischer Methoden zur Behandlung funktionaler Störungen des menschlichen Bewegungsapparates - wie sie der Kläger, der kein Arzt ist, vorhat - stellt eine Ausübung der Heilkunde dar (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.06.1970 - I C 53.66 -, juris). Davon gehen auch die Beteiligten aus.
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Im Hinblick auf das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 GG besteht auf die Erlaubnis nach dem Heilpraktikergesetz ein Rechtsanspruch, wenn kein rechtsstaatlich unbedenklicher Versagungsgrund nach § 2 Abs. 1 HeilprGDV gegeben ist. Von Bedeutung ist dabei insbesondere § 2 Abs. 1 Satz 1 i) HeilprGDV. Danach wird die Erlaubnis nicht erteilt, wenn sich aus einer Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers durch das Gesundheitsamt ergibt, dass die Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden eine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung oder für die ihn aufsuchenden Patientinnen und Patienten bedeuten würde.
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Die einschlägigen einfachrechtlichen Normen scheinen von einer umfassenden und damit unbeschränkten Heilpraktikererlaubnis mit der Folge einer umfassenden und damit unbeschränkten Kenntnisüberprüfung auszugehen. Jedoch ist die Heilpraktikererlaubnis anders als die einem Arzt mit der Approbation erteilte Heilbefugnis teilbar. Wie das Bundesverwaltungsgericht mehrfach entschieden hat, enthält das Heilpraktikergesetz weder dem Sinn noch dem Wortlaut nach ein Verbot der Erteilung einer inhaltlich beschränkten Erlaubnis. Bei Inkrafttreten des Gesetzes hat für eine solche Beschränkung noch kein Bedürfnis bestanden. Seitdem haben sich die Berufsbilder auf dem Sektor der Heilberufe jedoch in damals nicht vorhersehbarer Weise ausdifferenziert. Die Vorschriften des vorkonstitutionellen Heilpraktikergesetzes müssen daher im Lichte der Freiheit der Berufswahl aus Art. 12 Abs. 1 GG durch Auslegung den gegenwärtigen Gegebenheiten angepasst werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.01.1993 - 3 C 34.90 -, BVerwGE 91, 356, und Urt. v. 26.08.2009 - 3 C 19/08 -, BVerwGE 134, 345). Da ein Erlaubnisvorbehalt für die Tätigkeit im Bereich der Heilkunde eine sog. subjektive Berufszulassungsschranke der Berufsfreiheit darstellt, muss dieser, um verhältnismäßig zu sein, dem Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter dienen. Eine uneingeschränkte Heilpraktikererlaubnis mit der Folge einer umfassenden Kenntnisüberprüfung ist aber zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung als einem wichtigen Gemeinschaftsgut nicht erforderlich, wenn ein Antragsteller die Heilkunde nur auf einem abgrenzbaren Gebiet oder nur eine eindeutig umrissene Therapieform ausüben möchte (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.08.2009, a.a.O.). Ist eine beabsichtigte heilkundliche Tätigkeit abgrenzbar, genügt eine Kenntnisüberprüfung hierüber, um Gesundheitsgefahren für die Bevölkerung auszuschließen. In diesem Fall reicht es daher aus, auf der Grundlage einer solchen eingeschränkten Kenntnisüberprüfung eine auf dieses Gebiet beschränkte Erlaubnis zuzusprechen, solange sichergestellt ist, dass der Betreffende die Grenzen seines Könnens kennt und beachtet.
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Entgegen der von den beteiligten Behörden in den angegriffenen Bescheiden vertretenen Auffassung kann eine Heilpraktikererlaubnis nach diesen Grundsätzen auf die Ausübung der Chiropraktik beschränkt werden.
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Dem steht nicht entgegen, dass in der einschlägigen Verwaltungsvorschrift des Sozialministeriums Baden-Württemberg zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes vom 23.06.2014 (GABl. 2014 S. 357) eine beschränkte Heilpraktikererlaubnis lediglich für die Gebiete Psychotherapie, Physiotherapie und Podologie vorgesehen ist, nicht aber für den Bereich Chiropraktik. Denn Verwaltungsvorschriften entfalten eine nur verwaltungsinterne Bindungswirkung, können aber einen letztlich auf Art. 12 Abs. 1 GG beruhenden Anspruch auf Erteilung der Heilpraktikererlaubnis nicht einschränken. Dementsprechend hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg entschieden, dass die Heilpraktikererlaubnis über die in der Verwaltungsvorschrift genannten Fälle hinaus auf die Ausübung der Ergotherapie bzw. auf die Ausübung der Logopädie beschränkt werden kann (Urt. v. 23.03.2017 - 9 S 1034/15 und 9 S 1899/16 -, jeweils juris).
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Das Gericht ist zu der Überzeugung gelangt, dass auch das Gebiet der Chiropraktik, auf dem der Kläger tätig werden will, hinreichend ausdifferenziert und abgrenzbar ist, so dass eine hierauf beschränkte Heilpraktikererlaubnis grundsätzlich erteilt werden kann.
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Ein wesentliches Kriterium für die Frage der Abgrenzbarkeit eines bestimmten Gebiets der Heilkunde besteht darin, ob das Berufsbild und die Ausbildung auf diesem Gebiet gesetzlich geregelt sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.08.2009, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.03.2017, a.a.O.). Dies ist hier nicht der Fall. Auf dem Gebiet der Chiropraktik hat der Gesetzgeber die Ausbildung und die Berufsausübung - zumindest bisher - nicht ausdrücklich normiert. Das Vorhandensein oder Fehlen eines entsprechenden normativen Rahmens kann aber nicht allein ausschlaggebend sein für die Frage einer hinreichenden Abgrenzbarkeit des Gebiets der Heilkunde. Es ist anerkannt, dass Art. 12 Abs. 1 GG nicht nur rechtlich fixierte Berufe schützt, sondern auch neue Berufsbilder, die bisher noch keine gesetzliche Regelung erfahren haben (so schon BVerfG, Urt. v. 11.06.1958, BVerfGE 7, 377). Unter der Geltung des Art. 12 Abs. 1 GG ist es also nicht so, dass der Gesetzgeber neue Berufe erst schafft, diese bilden sich vielmehr frei im gesellschaftlichen Raum und werden dann - sofern ein Regelungsbedürfnis hierfür gesehen wird - vom Gesetzgeber entsprechend normiert. Von daher kann ein eigenständiger Beruf mit einem klar abgrenzbaren Berufsbild auch ohne eine gesetzliche Regelung vorliegen.
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In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist der Chiropraktiker als eigenständiger Beruf mit abgrenzbarem Berufsbild bereits verschiedentlich bejaht worden. So sind schon im Verwaltungsverfahren die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Leipzig (Urt. v. 11.07.2013 - 5 K 1161/11 -, juris) und vor allem des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Urt. v. 27.05.2014 - 4 K 2714/12.F -, juris) erörtert worden. Inzwischen haben sich das Verwaltungsgericht Aachen (Urt. v. 03.03.2016 - 5 K 1114/14 -, juris) und das Verwaltungsgericht München (Urt. v. 18.01.2018 - M 27 K 17.693 -, juris) dem angeschlossen. Auch das erkennende Gericht hält dies für zutreffend.
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Aufschlussreich ist für das Gericht in diesem Zusammenhang, dass offensichtlich bereits das Bundesverwaltungsgericht im Jahr 1970 (Urt. v. 25.06.1970, a.a.O.) von einem klar umrissenen Beruf des Chiropraktikers ausging („Unklarheiten darüber, was unter der dem Kläger untersagten chiropraktischen Tätigkeit zu verstehen sei, haften der Verfügung nicht an.“). Auch die WHO, eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen für das internationale öffentliche Gesundheitswesen, geht von einem eigenständigen heilkundlichen Beruf des Chiropraktikers aus, denn sie hat im Jahr 2006 Richtlinien zu Mindestanforderungen an das Studium und zur Sicherheit in der Chiropraktik erlassen. Darin sind detaillierte Vorgaben zum Studium der Chiropraktik gemacht worden, die das Berufsbild hinreichend umschreiben und deshalb als wichtige Referenz für Verwaltungsentscheidungen dienen können (vgl. VG Leipzig, Urt. v. 11.07.2013, a.a.O.). Insbesondere enthalten die WHO-Richtlinien auch eine Definition des Begriffs der Chiropraktik, die als international etabliert angesehen werden kann. Danach hat die Chiropraktik die Diagnose, Behandlung und Prävention von funktionellen Störungen des menschlichen Bewegungsapparates zum Gegenstand, wobei vor allem mit den Händen therapiert wird, keine Medikamente verordnet werden und keine chirurgischen Eingriffe vorgenommen werden. Auch das Vorliegen einer solchen allgemein akzeptierten Definition ist in der Rechtsprechung als Kriterium für die Abgrenzbarkeit eines Bereichs der Heilkunde herangezogen worden (vgl. vor allem VG Aachen, Urt. v. 03.03.2016, a.a.O.). In anderen Ländern, wie in den USA, Kanada, Dänemark, Finnland, Island, Liechtenstein, Malta, Norwegen, Zypern, der Schweiz und Großbritannien ist das Berufsbild des Chiropraktors, dessen Ausbildung nach den von der WHO entwickelten Standards erfolgt und ein Vollzeitstudium zwischen 4 und 7 Jahren sowie eine nachfolgende praktische Assistenzzeit umfasst, zudem ausdrücklich gesetzlich geregelt (vgl. VG Frankfurt, Urt. v. 27.05.2014, a.a.O.). Auch in der Bundesrepublik ist die Chiropraktik insoweit etabliert, als es inzwischen zwei Berufsverbände für dieses Gebiet der Heilkunde gibt, nämlich zum einen seit 1980 die Deutsche Chiropraktoren-Gesellschaft e.V. und zum anderen seit 1994 den Bund Deutscher Chiropraktiker e.V. Schließlich ist als weiterer Anhaltspunkt für eine hinreichende Abgrenzbarkeit anzuführen, dass es seit dem Jahr 2011 in der Bundesrepublik Deutschland einen eigenen zertifizierten Studiengang der Chiropraktik mit den Abschlüssen Bachelor und Master an einer staatlich anerkannten privaten Hochschule gibt, nämlich an der Dresden International University (vgl. hierzu VG München, Urt. v. 18.01.2018, a.a.O.).
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Nach alledem hat das Gericht keinen Zweifel, dass eine sektorale Heilpraktikererlaubnis für das Gebiet der Chiropraktik erteilt werden kann. Die vom beklagten Land gegen diese Einschätzung erhobenen Einwendungen dringen nicht durch. So ist insbesondere nicht erforderlich, dass es keine Überschneidungen zwischen der Chiropraktik und anderen Gebieten der Heilkunde - wie etwa der Physiotherapie - gibt. Insoweit hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers bereits in der Klagebegründung zutreffend darauf hingewiesen, dass die Abgrenzbarkeit als Kriterium für die Erteilung einer beschränkten Heilpraktikererlaubnis sicherstellen soll, dass der Betreffende die Grenzen seines Könnens kennt und beachtet (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.03.2017, a.a.O.). Entscheidend ist also nur, ob der Betreffende nach der ihm erteilten beschränkten Heilpraktikererlaubnis einen bestimmten Handgriff vornehmen darf, dagegen kommt es nicht darauf an, ob möglicherweise auch jemand, der eine andere beschränkte Heilpraktikererlaubnis besitzt, den gleichen Handgriff vornehmen darf. Auch das weitere Argument des Beklagten, die Patienten könnten nicht beurteilen, ob eine bestimmte Behandlungstätigkeit zum Bereich der einem Heilbehandler erteilten beschränkten Erlaubnis gehöre, vermag nicht zu überzeugen. Denn maßgeblich ist nicht die subjektive Sicht der Patienten, sondern die nach objektivierten Kriterien vorzunehmende Zuordnung einer bestimmten Behandlungsform zu einem Gebiet der Heilkunde, auch wenn diese Behandlungsform im Einzelfall mehreren Gebieten zugehörig sein mag.
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Soweit die Vertreter des beklagten Landes insbesondere in der mündlichen Verhandlung auf praktische Schwierigkeiten verwiesen haben, im Rahmen der Kenntnisüberprüfung für eine beschränkte Heilpraktikererlaubnis auf dem Gebiet der Chiropraktik mangels einer gesetzlich vorgeschriebenen Ausbildung die hinreichende Qualifikation des Bewerbers festzustellen, ist dem entgegenzuhalten, dass es sich hierbei nicht um ein spezifisches Problem handelt, welches sich allein im Falle der beschränkten Heilpraktikererlaubnis stellen würde. So hat bereits das Bundesverwaltungsgericht in dem schon erwähnten Urteil vom 25.06.1970 - zu einem Zeitpunkt also, als die Rechtsprechung noch davon ausging, die Heilpraktikererlaubnis könne nicht in beschränkter Form erteilt werden - ausgeführt, das Gesundheitsamt werde bei seiner Überprüfung zu berücksichtigen haben, dass sich der dortige Kläger neben seiner nicht unter das Heilpraktikergesetz fallenden Massagetätigkeit seit Jahrzehnten nur auf dem Gebiet der Chiropraktik betätige und auch künftig nur auf diesem Gebiet Heilkunde auszuüben beabsichtige. Ein Nachweis von Kenntnissen und Fähigkeiten, die seine derzeitige und künftige heilkundliche Tätigkeit nicht berührten, dürfe von ihm unter diesen Umständen nicht verlangt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.06.1970, a.a.O.). Auch wenn man den Kläger daher - wie es die beteiligten Behörden für richtig halten - auf die Beantragung einer umfassenden Heilpraktikererlaubnis verweisen wollte, würde dies nichts daran ändern, dass sich das Gesundheitsamt im Rahmen der Kenntnisüberprüfung einen Eindruck von seiner chiropraktischen Kompetenz verschaffen müsste. Der dadurch entstehende erhöhte Verwaltungsaufwand ist als solcher nicht geeignet, Beschränkungen der Freiheit der Berufswahl zu rechtfertigen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.03.2017, a.a.O.). Sollte das Gesundheitsamt nicht über hinreichende eigene Sachkunde verfügen, um die chiropraktischen Fähigkeiten des Klägers beurteilen zu können, müsste daher für die durchzuführende Kenntnisüberprüfung ggf. externer Sachverstand hinzugezogen werden.
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Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat in einer neueren Entscheidung (Urt. v. 26.01.2017 - 4 K 5923/15 -, juris) die Abgrenzbarkeit des Gebiets der Chiropraktik und damit die Möglichkeit der Erteilung einer beschränkten Heilpraktikererlaubnis auf diesem Gebiet verneint, weil es den von den anderen Verwaltungsgerichten hierfür herangezogenen Richtlinien der WHO und den gesetzlichen Regelungen in anderen Ländern an einer Verbindlichkeit in Deutschland fehle. Das Gericht folgt dem nicht, weil die vom Verwaltungsgericht Stuttgart gegebene Begründung letztlich auf einen Zirkelschluss hinausläuft. Hätte der deutsche Gesetzgeber die WHO-Richtlinien oder ausländische Bestimmungen für verbindlich erklärt, bestünde bereits ein normativer Rahmen, so dass an der Abgrenzbarkeit des Gebiets der Chiropraktik kein Zweifel bestünde. Erst das Fehlen eines solchen normativen Rahmens macht den Rückgriff auf weitere Kriterien erforderlich, der aber - wie dargelegt - verfassungsrechtlich angezeigt ist, um dem Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG Rechnung zu tragen.
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Kann somit die Heilpraktikererlaubnis auf die Ausübung der Chiropraktik beschränkt werden, sieht sich das Gericht jedoch derzeit gehindert, dem Kläger die von ihm beantragte Erlaubnis ohne vorherige Kenntnisüberprüfung durch das Gesundheitsamt zuzusprechen. Die vom Kläger erfolgreich absolvierte Weiterbildung auf dem Gebiet der Orthopädischen Manuellen Therapie (OMT) ist nach den dem Gericht bislang vorgelegten Unterlagen nicht ausreichend, um eine Kenntnisüberprüfung entbehrlich zu machen.
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Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 i) HeilprGDV ist die Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers durch das Gesundheitsamt, die auf der Grundlage von unlängst in Kraft getretenen Leitlinien des Bundesministeriums für Gesundheit zur Überprüfung von Heilpraktikeranwärtern durchgeführt wird, als Voraussetzung für die Erteilung einer Heilpraktikererlaubnis normiert. Hierauf kann daher nur ausnahmsweise verzichtet werden, wenn die vorliegenden Unterlagen im Einzelfall zweifelsfrei ergeben, dass die Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden auch ohne gesonderte Überprüfung keine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung oder für die ihn aufsuchenden Patientinnen und Patienten bedeuten würde. Aus dem Umstand, dass es sich bei der Kenntnisüberprüfung um eine Maßnahme der Abwehr von Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter handelt, sowie aus dem bestehenden Regel-Ausnahme-Verhältnis folgt, dass ein strenger Maßstab geboten ist, um von der gesonderten Kenntnisüberprüfung absehen zu können. Dies gilt für das Gebiet der Chiropraktik wegen der besonderen Gefahrgeneigtheit der chiropraktischen Behandlung umso mehr. So hat schon das Bundesverwaltungsgericht im Jahr 1970 dargelegt, dass es allein im Hinblick auf die nicht unerheblichen Gesundheitsgefahren, die bei mangelhafter Beherrschung der chiropraktischen Technik drohen, gerechtfertigt sei, die rechtmäßige Ausübung der Chiropraktik auch dann von dem Besitz einer Erlaubnis abhängig zu machen, wenn ein Arzt oder Heilpraktiker die chiropraktische Behandlung angeordnet hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.06.1970, a.a.O.). Anders als etwa Physiotherapie oder Ergotherapie bleibt Chiropraktik also auch dann Ausübung der Heilkunde und wird nicht zu einer erlaubnisfreien Heilhilfstätigkeit, wenn sie auf Anordnung eines Arztes oder Heilpraktikers vorgenommen wird und dieser dem Chiropraktiker vor Behandlungsbeginn die Diagnose mitteilt sowie ggf. weitere Hinweise für die chiropraktische Behandlung aus ärztlicher Sicht gibt. Die vom Regierungspräsidium Freiburg im Widerspruchsbescheid vertretene Auffassung, der Kläger könne in Weisungsabhängigkeit von einem approbierten Arzt seine chiropraktischen Kenntnisse und Techniken schon jetzt an Patienten anwenden, ist daher unzutreffend.
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Ausgehend von diesen Grundsätzen vermag das Gericht nicht festzustellen, dass der Kläger mit den von ihm im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Unterlagen hinreichende Kenntnisse und Fähigkeiten auf dem Gebiet der Chiropraktik bereits nachgewiesen hätte. Nach der Einleitung des Curriculums zur OMT-Weiterbildung der Deutschen Gesellschaft für Orthopädische Manuelle Therapie e.V. handelt es sich bei der OMT um eine Spezialisierung in der Physiotherapie. Als Zielgruppe werden Physiotherapeuten mit einer abgeschlossenen Weiterbildung in der Manuellen Therapie angesprochen. Der Begriff Chiropraktik ist dagegen in dem Curriculum - zumindest in dem vom Kläger vorgelegten Auszug - nicht enthalten.
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Soweit in der Rechtsprechung bisher eine Kenntnisüberprüfung für entbehrlich gehalten wurde, hatten die jeweiligen Bewerber entweder im Ausland ein Vollzeitstudium der Chiropraktik durchlaufen (so in den Fällen, die den Entscheidungen des VG Leipzig, Urt. v. 11.07.2013, a.a.O., und des VG Frankfurt, Urt. v. 27.05.2014, a.a.O., zugrunde lagen) oder sie hatten (so im Fall des VG München, Urt. v. 18.01.2018, a.a.O.) den neuen Studiengang der Chiropraktik an der Dresden International University absolviert. Die Weiterbildung in OMT ist mit diesen Vollzeitstudien der Chiropraktik aber nicht zu vergleichen. So bestehen schon vom Umfang der Ausbildung her gravierende Unterschiede. Während etwa der Studiengang an der Dresden International University 9.000 Stunden umfasst, von denen 7.200 Stunden auf den Bachelor-Studiengang und 1.800 Stunden auf den Master-Studiengang entfallen (vgl. hierzu VG München, Urt. v. 18.01.2018, a.a.O.), beläuft sich die Weiterbildung in OMT ausweislich des Curriculums auf 843 Unterrichtsstunden. Auch inhaltlich weicht die vom Kläger durchlaufene Weiterbildung deutlich von den Studien in Chiropraktik ab. Während die Weiterbildung - wie sich auch schon der Bezeichnung Orthopädische Manuelle Therapie entnehmen lässt - stark an der Orthopädie orientiert ist, ist etwa das Studium in Dresden nach dem dortigen Curriculum sehr viel breiter aufgestellt.
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Das Gesundheitsamt wird daher im vorliegenden Fall eine Kenntnisüberprüfung auf dem Gebiet der Chiropraktik durchzuführen haben. Soweit in der Rechtsprechung eine eingeschränkte Überprüfung zugelassen wurde, beruhte dies darauf, dass aufgrund der Ausbildung des Bewerbers auf dem entsprechenden Gebiet der Heilkunde davon ausgegangen werden konnte, dass er die richtige Ausführung einer Krankenbehandlung aufgrund einer ärztlichen Verordnung hinreichend sicher beherrscht, so dass lediglich die Befähigung zu einer selbständigen Erstdiagnose und damit einer eigenverantwortlichen Tätigkeit in der Kenntnisüberprüfung nachgewiesen werden musste (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.03.2017, a.a.O., für den ausgebildeten Logopäden bzw. den ausgebildeten Ergotherapeuten). Da eine chiropraktische Behandlung jedoch nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.06.1970, a.a.O.) nicht in einzelne Funktionen aufgeteilt werden kann, die teils von Ärzten, teils von Chiropraktikern ausgeübt werden, die diagnostische Tätigkeit und die praktische Durchführung der chiropraktischen Handgriffe sich vielmehr nicht voneinander trennen lassen, kommt eine derartige Einschränkung im Prüfungsprogramm der Kenntnisüberprüfung auf diesem Gebiet von vornherein nicht in Betracht.
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Andererseits ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Kenntnisüberprüfung nicht um eine Prüfung im herkömmlichen Sinne handelt, die eine zu einem bestimmten Zeitpunkt zu erbringende Prüfungsleistung des Bewerbers zur Voraussetzung hat, sondern um die Umschreibung des Gegenstandes und des Zieles der der Behörde aufgegebenen Sachverhaltsermittlung, wobei die Art der Durchführung ihrem pflichtgemäßen Ermessen anheimgestellt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.01.1993 - 3 C 34/90 -, BVerwGE 91, 356). Bei dieser Sachverhaltsermittlung wird die Behörde zunächst die vorgelegten Zeugnisse und sonstigen Nachweise über absolvierte Studiengänge und Zusatzausbildungen prüfen und je nach Ergebnis die Art der weiteren Ermittlungen bestimmen. Sollte der Kläger die bisher vorgelegten Unterlagen in einer Weise ergänzen können, die belegt, dass seine Zusatzausbildung in Orthopädischer Manueller Therapie - ggf. im Zusammenwirken mit seiner Ausbildung zum Physiotherapeuten - einem Vollzeitstudium der Chiropraktik doch gleichwertig ist, bedarf es daher nicht zwingend der Durchführung einer schriftlichen und/oder mündlichen Prüfung, sofern das Gesundheitsamt keinen weiteren Aufklärungsbedarf sieht, weil es bereits aus dem ihm dann vorliegenden Unterlagen schließen kann, dass die Ausübung der Heilkunde auf dem Gebiet der Chiropraktik durch den Kläger keine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung oder für die ihn aufsuchenden Patientinnen und Patienten bedeuten würde.
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Die Kostentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Das Gericht sieht keinen Anlass, die Entscheidung wegen der Kosten nach § 167 Abs. 2 VwGO für vorläufig vollstreckbar zu erklären.
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Die Berufung wird zugelassen, weil die Beschränkbarkeit der Heilpraktikererlaubnis auf das Gebiet der Chiropraktik grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 87a Abs. 2 und Abs. 3 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 1 Abs. 2 HeilprG
§ 2 Abs. 1 HeilprGDV
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 91, 356
BVerwGE 134, 345
BVerfGE 7, 377
I C 53.66
3 C 34.90
3 C 19/08
9 S 1034/15
9 S 1899/16
5 K 1161/11
4 K 2714/12
5 K 1114/14
27 K 17.69
4 K 5923/15
3 C 34/90