Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-06-23, Aktenzeichen 3 A 213/07

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu Straßenausbaubeiträgen.
Er ist Eigentümer eines Grundstückes in Wietze. Dieses Grundstück liegt im Osten des Ortsteils X. an der D.-Straße. Die D.-Straße verläuft aus X. herauskommend von der R.-Brücke in ostwärtige Richtung, dann über die T.-Brücke nordwärts bis zur Straße J.. Das Grundstück des Klägers und die Nachbargrundstücke liegen im Bereich eines Bebauungsplanes, der hier eingeschossige Bauweise ermöglicht. Der sich an das Baugebiet ostwärts anschließende Bereich des Celler Weges liegt im Außenbereich und wird von der Beklagten als Gemeindeverbindungsstraße angesehen.
Die D.-Straße wurde in den 1960er Jahren erstmals angelegt.
Im Jahre 1996 wurde die Teileinrichtung Straßenbeleuchtung verbessert. Die vorhandenen fünf Ansatzleuchten an Holzmasten wurden ersetzt durch insgesamt acht Leuchten auf Stahlmasten. Gleichzeitig wurde die Freileitung ersetzt durch Erdverkabelung. Nach einer Aufstellung der Beklagten vom 6. April 2000 entstanden hierfür Aufwendungen in Höhe von 15.340,29 DM.
Am 18. Juni 2007 beschloss der Rat der Beklagten, die Beleuchtung im Bereich des Bebauungsplanes An der Wietze im Wege der Aufwandsspaltung abzurechnen.
Mit Bescheid der Beklagten vom 23. November 2007 wurden gegenüber dem Kläger Straßenausbaubeiträge in Höhe von 768,62 EUR festgesetzt und angefordert. Dabei legte die Beklagte 50 % der Kosten auf die Anlieger um, und zwar auf die Grundstücke nördlich der Straße im Bereich des Bebauungsplanes, aber auf die Gründstücke südlich der Straße, die sich als landwirtschaftlich genutzte Grundstücke im Außenbereich darstellen.
Der Kläger hat am 14. Dezember 2007 Klage erhoben. Hierzu trägt er u. a. vor: Die weiterführende Strecke der Straße im Außenbereich sei von der Beklagten als Gemeindeverbindungsstraße angesehen worden, dort würden Ausbaukosten nur zu 30 v.H. auf die Anlieger umgelegt. Deshalb müsse es sich bei der direkt anschließenden Strecke innerhalb des Bebauungsplanes um eine Straße mit Durchgangsverkehr handeln, so dass hier nur 40 % des Aufwandes auf die Anlieger umgelegt werden könnten und nicht 50 %. Die Einstufung der Straße als Einrichtung, die überwiegend dem Durchgangsverkehr diene, werde durch eine Verkehrszählung gestützt. Es sei beim Verkehr ein Anliegeranteil von 26 % ermittelt worden, so dass 74 % des Verkehrs Durchgangsverkehr sei.
Der Kläger beantragt,
den Straßenausbaubeitragsbescheid der Beklagten vom 23. November 2007 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht Ausführungen zur Sach- und Rechtslage.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der angefochtene Straßenausbaubeitragsbescheid der Beklagten ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, so dass eine Aufhebung des Bescheides nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO ausscheidet.
1. Die öffentliche Einrichtung gem. § 6 Abs. 1 NKAG, die hier zur Abrechnung gelangt, ist der D.-Weg von der R.-Brücke bis zum Ende der nördlich anliegenden Bebauung.
Nach der Rechtsprechung des Nieders. Oberverwaltungsgerichtes, der die Kammer und der Einzelrichter folgen, stimmt der straßenausbaubeitragsrechtliche Einrichtungsbegriff überein mit dem erschließungsbeitragsrechtlichen Anlagenbegriff (Nds. OVG, Urt. v. 23.9.2009 - 9 LC 320/07 -). Öffentliche Einrichtung im Sinne von § 6 Abs. 1 NKAG ist daher jeder Straßenzug, den der unbefangene Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise als selbstständiges, von anderen Straßen abgegrenztes Element des gemeindlichen Straßenverkehrsnetzes ansieht. Unterschiede, welche Straßenteile zu einem augenfällig abgegrenzten Element des Straßennetzes machen, machen jeden dieser Straßenteile zu einer eigenen öffentlichen Einrichtung. Ausnahmsweise kommt es nicht auf die natürliche Betrachtungsweise an, sondern auf rechtliche Abgrenzungskriterien. Dort, wo eine Außenbereichsstraße zur Innerortsstraße wird bzw. eine Innerortsstraße endgültig in den Außenbereich eintritt, beginnt im Rechtssinne eine neue Straße, sodass Innenbereichsstraße und Außenbereichsstraße (Außerortsstraße) rechtlich zwei verschiedene öffentliche Einrichtungen i.S.d. § 6 Abs. 1 NKAG sind (Nds. OVG, Beschl. v. 21.12.2005 - 9 ME 327/05 -).
Hiervon ausgehend ist der D.-Weg von der R.-Brücke bis zum Ende des Bebauungsplanes „B“ als Innenbereichsstraße anzusehen (so schon Kammer, Urteil vom 06.02.2007 - 3 A 289/05 -). Ab dem Ende der Bebauung, d. h. ab Ende des Bebauungsplangebietes An der Wietze, setzt sich die Straße als Außenbereichsstraße und damit als rechtlich eigenständige öffentliche Einrichtung i.S.d. § 6 Abs. 1 NKAG fort.
2. Die Beleuchtung auf der gesamten Strecke der Straße ist im Jahre 1996 verbessert worden.
Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG können die Gemeinden zur Deckung ihres Aufwandes u.a. für die Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen Beiträge von den Grundstückseigentümern erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen besondere wirtschaftliche Vorteile bietet, soweit nicht privatrechtliche Entgelte erhoben werden.
Eine Verbesserung i.S.d. § 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG liegt vor, wenn sich der Zustand der Straße oder der Teileinrichtung nach Durchführung der Straßenausbaumaßnahme in irgendeiner Hinsicht von dem ursprünglichen Zustand im Zeitpunkt der erstmaligen Herstellung in einer Weise unterscheidet, und der neue Zustand der Straße oder der Teileinrichtung positiven Einfluss auf die Benutzbarkeit hat (Nds. OVG, Urt. v. 24.05.1989 - 9 A 110/87 -). Eine Verbesserung ist vor allem dann anzunehmen, wenn Zustände, die nicht mehr den heutigen Normalstandards genügen, an moderne verkehrstechnische Entwicklungen oder neue technische Standards angepasst werden (Nds. OVG, Beschl. v. 20.11.2006 - 9 LA 386/05 -). Auch „Teile von Teileinrichtungen“ können erneuert und verbessert werden mit der Folge, dass die gesamte Teileinrichtung als erneuert oder verbessert anzusehen ist. Dies setzt voraus, dass diese Bestandteile eine gewisse selbständige Funktion haben. Eine beitragsauslösende Verbesserungsmaßnahme bei der Straßenbeleuchtung kann sich deshalb auch auf Leuchtkörper oder Leitungen allein beschränken. Sie haben die erforderliche selbständige Funktion, so dass etwa eine Ersetzung von Freileitungen durch Erdverkabelung eine Verbesserung ist (Nds. OVG, Urt. v. 24.5.1989 - 9 A 110/87 -; Urt. v. 23.11.1991 - 9 L 57/90 -). Eine Verbesserung der Straßenbeleuchtung ist umgekehrt auch - ohne dass die Kabel von der Baumaßnahme erfasst werden - dann gegeben, wenn eine bessere Ausleuchtung der Straße erreicht wird, etwa bei der Erhöhung der Zahl gleich leistungsfähiger oder bei der Ersetzung der bisherigen durch leistungsfähigere Leuchtkörper.
Hiervon ausgehend ist hinsichtlich der Beleuchtung eine Verbesserung anzunehmen. Sowohl die Verlegung von Erdkabeln anstelle der Freikabel als auch die Ersetzung von fünf Ansatzleuchten an Holzmasten durch acht Leuchten auf Stahlmasten bringt eine Verbesserung mit sich. Erdkabel sind weniger störanfällig als Freileitungen, und acht Leuchten geben mehr Licht als nur fünf Leuchten.
3. Die Straße ist 1994 gewidmet worden.
Straßenausbaubeiträge können nach § § 6 Abs. 1 NKAG nur erhoben werden für die „öffentlichen“ zum Anbau bestimmten Straßen. Öffentlich in diesem Sinne ist nicht im verkehrsrechtlichen, sondern im straßenrechtlichen Sinne zu verstehen. Die Anlage muss privatrechtlicher Verfügungsmacht entzogenen sein und öffentlich-rechtlich dem allgemeinen Gebrauch dienen. Dies setzt eine Widmung der Anlage für den öffentlichen Verkehr voraus.
Erstmals wirksam gewidmet worden ist der D.-Weg durch Beschluss des Rates der Beklagten vom 3. Mai 1994, der am 8. Juni 1994 durch Aushang bekannt gemacht worden ist. Die Widmung ist bestimmt genug, soweit sie die hier abgerechnete öffentliche Anbaustraße betrifft. Die Teillänge zwischen „X.-Brücke und T.-Brücke“ ist in der Bekanntmachung hinreichend beschrieben.
4. Die Beitragspflicht ist mit dem Ausspruch der Kostenspaltung durch Ratsbeschluss vom 18. Juli 2007 entstanden. An diesem Tage hat der Rat beschlossen,
“für die Abrechnung der Straßenteileinrichtung Beleuchtung der Ortsstraße "D.-Weg“ die Aufwandsspaltung und Abschnittsbildung im Bereich des Bebauungsplanes „An der X.“ anzuordnen“.
Unschädlich ist, dass der Kostenspaltungsbeschluss erst im Jahre 2007 und damit rund 10 Jahre später als der technische Ausbau - die letzte Unternehmerrechnung ist im September 1996 bei der Beklagten eingegangen - vorgenommen worden ist.
Der Kostenspaltungsbeschluss muss nicht in einem engen zeitlichen Zusammenhang mit dem durchgeführten Ausbau der Teileinrichtung stehen. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass ein Kostenspaltungsbeschluss auch dann rechtmäßig ist, wenn er nicht mehr in einem zeitlichen Zusammenhang mit der Verbesserung der abgerechneten Teileinrichtung steht. Ein solcher zeitlicher Zusammenhang wird vom Nieders. Kommunalabgabengesetz nicht verlangt. Diese Wertung hat ihre Rechtfertigung darin, dass Straßenanlieger kein schutzwürdiges Interesse daran haben, nach dem Ausbau von Teileinrichtungen möglichst umgehend oder alsbald Beitragsansprüchen ausgesetzt zu sein.
5. Die in die Abrechnung eingegangen Kosten lassen sich nicht beanstanden.
Die Gesamtkosten für die Verbesserung der Beleuchtung hat die Beklagte mit 15.340,29 DM berechnet. Die Ermittlung der Gesamtkosten hat die Beklagte im April 2000 vorgenommen. Fehler bei Aufstellung der Gesamtkosten sind nicht zu erkennen.
Von diesen Gesamtkosten hat die Beklagte zu Recht 50 v.H. auf die Anlieger umgelegt, weil es sich bei der abgerechneten Straße um eine öffentliche Einrichtung mit starkem innerörtlichen Verkehr handelt. Es handelt sich nicht um eine Durchgangsstraße i.S.d. § 4 Abs. 2 Nr. 3 SABS, bei der nur 40 v.H. der Aufwendungen für die Beleuchtung auf die Anlieger umgelegt werden könnten.
Die Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten vom Oktober 2001 - SABS - differenziert bei der Verbesserung von Teileinrichtungen nach der Verkehrsbedeutung der Straße. Bei Straßen, die überwiegend dem Anliegerverkehr dienen, werden 75 v. H. auf die Anlieger umgelegt, bei öffentlichen Einrichtungen mit starkem innerörtlichen Verkehr 50 v. H. (was Beleuchtungseinrichtungen betrifft) und für Straßen, die überwiegend dem Durchgangsverkehr dienen, 40 v. H. (ebenfalls: was Beleuchtungseinrichtungen betrifft). Bei Gemeindeverbindungsstraßen im Außenbereich werden einheitlich für alle Teileinrichtungen 30 % auf die Anlieger umgelegt (vgl. hierzu im Einzelnen § 4 SABS).
Für die Einstufung einer Straße ist nicht ausschließlich und entscheidend darauf abzustellen, wie viele Anlieger an der abgerechneten Straße wohnen, welcher Verkehr von diesen Grundstücken ausgeht und welchen Anteil dieser Verkehr am Gesamtverkehrsaufkommen ausmacht. Diese rein mathematisch vergleichende Betrachtungsweise ist zur Einstufung der unterschiedlichen Verkehrsbedeutung der innerörtlichen Straße zu eng (OVG Lüneburg, Urteil vom 11.11.1986 - 9 A 25/86 -, dng 1997, 127; Urteil vom 25.01.1989 - 9 A 101/87 -; Urteil vom 25.03.1998 - 9 L 2865/96 -). Die vom Kläger vorgelegte Verkehrszählung ist deshalb von vornherein ohne ausschlaggebende Bedeutung. Mit seiner Sicht verkennt der Kläger den Umstand, dass jede Straße im Gemeindegebiet, von Sackgassen abgesehen, neben der reinen Erschließungsfunktion für die anliegenden Grundstücke eine mehr oder weniger bedeutsame Verbindungsfunktion für andere Straßen und Baugebiete besitzt. Hat mithin so gut wie jede Straße innerörtlichen Verkehr aus anderen Straßen aufzunehmen, so kann es für die Bewertung und Feststellung der wesentlichen Verkehrsbedeutung folglich nicht allein und entscheidend auf die rechnerische Aufteilung der tatsächlichen Verkehrsbenutzung ankommen.
Vielmehr ist für Zuordnung einer Straße zu einer bestimmten Kategorie auf ihre Funktion im Gesamtverkehrsnetz der Gemeinde abzustellen. Dabei bildet das tatsächliche Verkehrsaufkommen nur einen Teilaspekt. Für die Funktion vordergründig maßgebend sind die Verkehrsplanungen der Gemeinde, die der Straße nach dem Generalverkehrsplan oder ähnlichen Planungen zukommende Verkehrsbedeutung. Bei der funktionsbezogenen Betrachtung ist auch die Lage der Straße von Bedeutung. Liegt eine Straße etwa am Gemeinderand in einem reinen Wohngebiet, wird sie überwiegend dem Anliegerverkehr dienen. Gleiches gilt, wenn es sich um eine Sackgasse handelt, da eine Sackgasse naturgemäß keinen Durchgangsverkehr oder starken innerörtlichen Verkehr haben kann. Gleichwohl können auch Straßen am Gemeinderand wegen ihrer besonderen Lage und Verkehrsbedeutung Straßen mit starkem innerörtlichen Verkehr sein. Dies kann etwa dann angenommen werden, wenn die Straße erheblichen Verkehr von Anliegerstraßen aufnimmt oder wenn sie am Ortsrand liegt und sich nach ihrem Eintritt in den Außenbereich als Gemeindeverbindungsstraße fortsetzt. In einem solchen Fall ist die Ortsrandstraße keine Anliegerstraße mehr, sondern sie ist regelmäßig als Straße mit starkem innerörtlichem Verkehr einzuordnen (Nds. OVG, Urteil vom 25.03.1998 - 9 L 2865/96 -).
Bei der weiterführenden Frage, ob die Straße am Gemeinderand, die sich außerorts als Gemeindeverbindungsstraße fortsetzt, ihrerseits als Innenbereichsstraße eine Straße mit starkem innerörtlichem Verkehr ist oder aber eine öffentliche Einrichtung, die überwiegend dem Durchgangsverkehr dient, ist von folgendem auszugehen: Innerörtlicher Verkehr ist der Verkehr „innerhalb des Ortes“. Durchgangsverkehr ist demgegenüber kein Verkehr innerhalb des Ortes, sondern derjenige Verkehr, der von „außerhalb des Ortes“ kommt, durch die Gemeinde hindurch verläuft und ein Ziel wiederum „außerhalb des Ortes“ ansteuert. Straßen, die überwiegend dem Durchgangsverkehr dienen, sind insbesondere Bundes-, Landes- und Kreisstraßen im Bereich der Ortsdurchfahrten. Solche Straßen haben typischerweise einen Verkehr, der durch das Gemeindegebiet hindurch verläuft, d. h. das Ziel der betreffenden Verkehrsteilnehmer besteht darin, den Ort zu durchqueren, ohne ein eigenständiges Ziel innerhalb der Gemeinde anzusteuern (Nds. OVG, Beschluss vom 01.11.2002 - 9 LA 4116/01 -; Driehaus in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, § 8 Rn. 379, 379 a). Durchgangsstraßen haben folglich nicht überwiegend „innerörtlichen“ Verkehr, sondern überwiegend „überörtlichen“ Verkehr.
Es ist kein Widerspruch, wenn eine Gemeindeverbindungsstraße, die vom Außenbereich in den Innenbereich eintritt und damit - s.o. - aus Rechtsgründen zu einer eigenständigen neuen öffentlichen Einrichtung wird, sich innerorts nicht als Durchgangsstraße, sondern als Straße mit (lediglich) starken innerörtlichen Verkehr fortsetzt (so schon Nds. OVG, Urteil vom 25.03.1998 - 9 L 2865/96 -). Eine Gemeindeverbindungsstraße ist nach dem Wortlaut des § 47 Nr. 2 NStrG eine Straße „im Außenbereich, die vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen“ vermittelt. Eine Gemeindeverbindungsstraße kann demgemäß auch den Verkehr zwischen den Ortsteilen einer Gemeinde vermitteln, gleichsam als „innergemeindliche Außenbereichsstraße“ und nicht als „überörtliche Außenbereichsstraße. So verstanden vermittelt die Gemeindeverbindungsstraße innergemeindlichen oder innerörtlichen Verkehr, so dass es dann folgerichtig ist, dass sich die Gemeindeverbindungsstraße innerorts als Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr fortsetzt.
Hiervon ausgehend ist die abgerechnete Straße keine Straße mit Durchgangsverkehr, sondern eine typische Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr. Sie liegt am Gemeinderand, hat aber auch innerörtliche Verbindungsfunktion, da sie sich außerorts als Gemeindeverbindungsstraße fortsetzt, die die Ortsteile X. und A. verbindet. Die abgerechnete Straße ist demzufolge keine Straße, die schwerpunktmäßig überörtlichen Durchgangsverkehr aufnimmt, der von außerhalb der Gemeinde durch das Gemeindegebiet hindurch in andere Gemeinden weitergeleitet wird. Der Verkehr, der über die abgerechnete Straße verläuft, hat als Quelle oder Ziel überwiegend Grundstücke innerhalb des Gemeindegebietes und nicht außerhalb des Gemeindegebietes. Die abgerechnete Straße kann in ihrer Bedeutung nicht ansatzweise mit der T.- Straße in Y. verglichen werden, die als Bundesstraße 214 eine typische Durchgangsstraße ist.
6. Die Einbeziehung der einzelnen Grundstücke in das Abrechnungsgebiet lässt Fehler nicht erkennen. Die Grundstücke sind ordnungsgemäß veranlagt worden.
7. Verjährung ist nicht eingetreten. Auch eine Verwirkung oder ein Verstoß gegen das Gebot des Vertrauensschutzes sind nicht anzunehmen.
Nach § 11 Abs. 1 Nr. 4 b NKAG i.V.m. § 169 AO beträgt die Festsetzungsfrist 4 Jahre, und nach § 170 AO beginnt die Frist mit Ablauf des Kalenderjahres zu laufen, in dem die Abgabe entstanden ist.
Da - wie oben ausgeführt - die sachliche Beitragspflicht erst mit dem Kostenspaltungsbeschluss im Jahr 2007 entstanden ist, ist die Heranziehung durch den Bescheid vom November 2007 demzufolge rechtzeitig innerhalb der Verjährungsfrist vorgenommen worden.
Eine Verwirkung zum Erlass eines Kostenspaltungsbeschlusses ist nicht gegeben, auch wenn der Kostenspaltungsbeschluss erst rund 10 Jahre nach Ausführung der Verbesserungsarbeiten an der Beleuchtung herbeigeführt worden ist. Der Kostenspaltungsbeschluss muss nicht in einem engen zeitlichen Zusammenhang mit dem durchgeführten Ausbau der Teileinrichtung stehen.
Eine Verwirkung zum Erlass eines Beitragsbescheides ist ebenfalls nicht eingetreten, da die Beklagte gegenüber dem Kläger niemals durch ihr Verhalten, eine Verzichtshandlung oder eine entsprechende Auskunft zum Ausdruck gebracht hat, dass er den Beitrag nicht mehr schulde oder mit einer Heranziehung nicht mehr zu rechnen brauche.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 169 AO
§ 170 AO
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 6 Abs. 1 NKAG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG
§ 47 Nr. 2 NStrG
§ 11 Abs. 1 Nr. 4 b NKAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 9 LC 320/07
9 ME 327/05
3 A 289/05
9 A 110/87
9 LA 386/05
9 L 57/90
9 A 25/86
9 A 101/87
9 L 2865/96
9 LA 4116/01