Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2025-04-02, Aktenzeichen 10 S 68/25
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:0402.10S68.25.00

Tenor:
Der Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 30.10.2024 wiederherzustellen, wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert wird auf 30.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen die Zulassung des vorzeitigen Beginns bestimmter vorbereitender Maßnahmen und Tiefbauarbeiten für die Errichtung eines Klärschlamm-Heizkraftwerks.
Am 17.02.2023 stellte die Beigeladene beim Regierungspräsidium Stuttgart Anträge auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids und einer ersten Teilgenehmigung für die Errichtung und den Betrieb eines Klärschlamm-Heizkraftwerks auf dem Grundstück Flst. Nr. xxx der Gemarkung der Antragstellerin. Zugleich beantragte sie die Zulassung des vorzeitigen Beginns bestimmter Maßnahmen. Zuletzt beantragte die Beigeladene auf Grundlage des § 8a Abs. 1 Satz 2 BImSchG, ohne Anwendung des § 8a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG zu entscheiden.
Mit Bescheid vom 30.10.2024 erteilte das Regierungspräsidium Stuttgart der Beigeladenen die Zulassung des vorzeitigen Beginns für die Baufeldfreimachung und die Baustelleneinrichtung, die Entnahme von Gehölzflächen und von Land-Schilfröhricht sowie die Herstellung der Kanalisation und Verbindungsleitungen zum Bestandskraftwerk, der Unterflurbereiche, der Bohrpfahlgründungen der Gebäude bis in die tragfähigen Untergrundschichten und der Bodenplatte (Fundamente) einschließlich der Grundleitungen.
Hiergegen hat die Antragstellerin am 29.11.2024 Klage erhoben (- 10 S 1918/24 -) und am 13.01.2025 um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.
II. Der Antrag hat keinen Erfolg.
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der erhobenen Klage gegen den Zulassungsbescheid, für den der Verwaltungsgerichtshof nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Alt. 1 VwGO erstinstanzlich zuständig ist, ist gemäß § 80a Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Der Klage der Antragstellerin, vor deren Erhebung es gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 Var. 1 AGVwGO keines Vorverfahrens bedurfte, kommt keine aufschiebende Wirkung zu, nachdem das Regierungspräsidium Stuttgart die sofortige Vollziehung der Zulassung des vorzeitigen Beginns angeordnet hat (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO).
Der Antrag ist unzulässig. Die Antragstellerin ist nicht antragsbefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog).
Die Antragsbefugnis setzt voraus, dass die Verletzung eigener Rechte der Antragstellerin als möglich erscheint, also nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen werden kann (vgl. BVerwG, Urteile vom 09.12.2021 - 4 A 2.20 - juris Rn. 12, vom 15.12.2016 - 4 A 4.15 - BVerwGE 157, 73 Rn. 11 und vom 26.01.2011 - 6 C 2.10 - juris Rn. 14). Daran fehlt es. Eine mögliche Verletzung eigener Rechte der Antragstellerin durch die Zulassung des vorzeitigen Beginns oder die zugelassenen Maßnahmen als solche ist nicht ersichtlich.
1. Die Antragstellerin wird nicht in ihrer Planungshoheit aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 71 Abs. 1 Satz 1 und 2 LV verletzt.
Die Planungshoheit der Gemeinde umfasst das ihr als Selbstverwaltungskörperschaft zustehende Recht auf Planung und Regelung der Bodennutzung in ihrem Gebiet. Sie vermittelt eine wehrfähige Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen, wenn das Vorhaben eine bestimmte Planung der Gemeinde nachhaltig stört, wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder kommunale Einrichtungen in ihrer Funktionsfähigkeit erheblich beeinträchtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2016 - 4 A 4.15 - BVerwGE 157, 73 Rn. 58; Senatsurteil vom 30.09.2021 - 10 S 1956/20 - juris Rn. 53).
Die Antragstellerin macht geltend, das Vorhaben befinde sich im bauplanungsrechtlichen Außenbereich nach § 35 Abs. 1 BauGB und widerspreche den Darstellungen des Flächennutzungsplans des Gemeindeverwaltungsverbands Besigheim, der den Vorhabenstandort als Fläche für Versorgungsanlagen mit der Zweckbestimmung „Elektrizität“ darstelle. Dieses Vorbringen führt nicht zu einer möglichen Verletzung der Planungshoheit.
Die Zulassung des vorzeitigen Beginns hat nicht die Rechtswirkungen, die die Antragstellerin ihr beimisst. Eine Entscheidung nach § 8a Abs. 1 BImSchG nimmt die endgültige Zulassung des Vorhabens nicht vorweg, sondern dient nur Beschleunigungszwecken. Die Zulassung des vorzeitigen Beginns hat keinen feststellenden Regelungsgehalt über die Zulässigkeit des Vorhabens und keine rechtliche Bindungswirkung im Hinblick auf die endgültige immissionsschutzrechtliche Genehmigung (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10.02.2023 - 4 VR 1.23 - juris Rn. 13 [zu § 44c EnWG] und vom 30.04.1991 - 7 C 35.90 - juris Rn. 8 [zu § 7a AbfG/§ 9a WHG]; Senatsbeschluss vom 17.11.2009 - 10 S 1851/09 - juris Rn. 10). Ihre Gestattungswirkung beschränkt sich auf den Zeitraum bis zum Wirksamwerden der Entscheidung über den Antrag auf Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10.11.2020 - 8 B 1409/20.AK - juris Rn. 22). Auch die - außer im Fall der Antragstellung nach § 8a Abs. 1 Satz 2 BImSchG - von § 8a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG vorausgesetzte Prognose, dass mit einer Entscheidung zugunsten des Vorhabenträgers gerechnet werden kann, hat keinen Regelungscharakter und entfaltet keine Bindung für das nachfolgende Genehmigungsverfahren. Einwände gegen die Zulässigkeit des Vorhabens können daher nur im Rahmen eines Rechtsmittels gegen die Genehmigungsentscheidung erhoben werden (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19.12.2024 - 7 VR 9.24 - juris Rn. 11, vom 10.02.2023 - 4 VR 1.23 - juris Rn. 13 und vom 30.04.1991 - 7 C 35.90 - juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10.11.2020 - 8 B 1409/20.AK - juris Rn. 22; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 24.08.2016 - 2 M 43/16 - juris Rn. 16).
Hieraus folgt, dass sich die Antragsbefugnis der Antragstellerin nicht mit einer möglichen Verletzung bauplanungsrechtlicher Vorschriften begründen lässt. Die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage, ob das Vorhabengrundstück dem Innenbereich (§ 34 BauGB) oder dem Außenbereich (§ 35 BauGB) zuzuordnen und ob das Vorhaben dort zulässig ist, wird durch die Zulassung des vorzeitigen Beginns nicht entschieden. Dass der angegriffene Bescheid Ausführungen zum Bauplanungsrecht enthält (S. 63 ff.), ändert nichts an der fehlenden Feststellungswirkung der Zulassungsentscheidung.
Die Antragstellerin ist auch nicht deshalb antragsbefugt, weil das dem gemeindlichen Schutz dienende Einvernehmenserfordernis gemäß § 36 Abs. 1 BauGB übergangen worden wäre (vgl. insoweit BVerwG, Beschlüsse vom 25.08.2014 - 4 B 20.14 - juris Rn. 4 und vom 11.08.2008 - 4 B 25.08 - juris Rn. 4 f.). Da mit der Zulassung des vorzeitigen Beginns nicht über die Zulässigkeit eines Vorhabens nach den §§ 31, 33 bis 35 BauGB entschieden wird, ist hierüber auch nicht nach § 36 Abs. 1 Satz 1 und 2 Hs. 1 BauGB im Einvernehmen mit der Gemeinde zu entscheiden (vgl. Senatsurteil vom 30.09.2021 - 10 S 1956/20 - juris Rn. 36 [zur naturschutzrechtliche Befreiung]; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 36 Rn. 14).
Die Beeinträchtigung der Planungshoheit kann - wenn überhaupt angesichts der beschränkten Geltungsdauer eines Bescheids nach § 8a Abs. 1 BImSchG - nur durch die zugelassenen Maßnahmen bewirkt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.02.2023 - 4 VR 1.23 - juris Rn. 13; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10.11.2020 - 8 B 1409/20.AK - juris Rn. 24). Dies ist jedoch nicht ersichtlich und wird von der Antragstellerin auch nicht geltend gemacht. Die faktische Veränderung der örtlichen Situation durch die zugelassenen Maßnahmen und damit der tatsächlichen Grundlage einer möglichen Planung der Antragstellerin allein stellt jedenfalls im hier zu entscheidenden Fall keine mögliche Beeinträchtigung der gemeindlichen Planungshoheit dar.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ergibt sich ihre Antragsbefugnis auch nicht daraus, dass nach § 8a Abs. 1 Satz 3 BImSchG in den Fällen des Satz 2 der Vorschrift die für die beantragten Maßnahmen relevanten Vorschriften dieses Gesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften sowie sonstige für die beantragten vorläufigen Maßnahmen relevante öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der vorzeitigen Zulassung nicht entgegenstehen dürfen.
Aus Sicht der Antragstellerin liegt der Zweck dieser Regelung darin, sicherzustellen, dass durch die vorzeitige Zulassung keine irreversiblen Fakten geschaffen würden, die gegen grundlegende rechtliche Anforderungen verstießen. Eine vorzeitige Zulassung ohne bauplanungsrechtliche Prüfung könne dazu führen, dass Vorhaben realisiert würden, die an ihrem Standort planungsrechtlich unzulässig seien. Dies würde nicht nur die Planungshoheit der betroffenen Gemeinde unterlaufen, sondern auch zu einer faktischen Vorfestlegung führen, die das spätere Genehmigungsverfahren massiv beeinflussen könnte.
Dem ist nicht zu folgen. Bei § 8a BImSchG geht es gerade nicht um die Zulassung des Vorhabens, sondern nur um die Zulassung des vorzeitigen Beginns einzelner Maßnahmen. Die Gestattungswirkung der Zulassungsentscheidung erfasst nur die Durchführung einer Maßnahme, nicht auch den Betrieb, und endet mit der Entscheidung über die immissionsschutzrechtliche Genehmigung, für die sie - wie sich auch aus der Verpflichtung des Vorhabenträgers, den früheren Zustand wiederherzustellen (§ 8a Abs. 1 Nr. 3 BImSchG), und dem gesetzlichen Widerrufsvorbehalt (§ 8a Abs. 2 Satz 1 BImSchG) ergibt - keine Bindungswirkung entfaltet (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10.11.2020 - 8 B 1409/20.AK - juris Rn. 22).
Nach § 8a Abs. 1 Satz 3 BImSchG können der vorzeitigen Zulassung daher nur Vorschriften entgegenstehen, die die Durchführung der beantragten Maßnahmen selbst betreffen (vgl. Enders in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, § 8a BImSchG Rn. 16c). In der Gesetzesbegründung wird dazu ausgeführt, „auch im Rahmen des vorzeitigen Beginns muss aber sichergestellt sein, dass mit Blick auf die potentielle Gefahr, die von den beantragten vorläufigen Maßnahmen ausgeht, schädliche Umwelteinwirkungen einschließlich naturschutz- und wasserrechtlicher Belange nicht zu erwarten sind“; „es hat damit insbesondere auch eine Prüfung des Umwelt- und Naturschutzrechts stattzufinden, soweit etwaige Vorschriften für die konkret beantragten Maßnahmen Relevanz beanspruchen“ (BT-Drs. 20/11657 S. 35).
Bauplanungsrechtliche Vorschriften sind hiervon nicht erfasst. Denn diese gelten nach § 29 Abs. 1 BauGB ausdrücklich nur für das endgültige Vorhaben, über dessen Zulässigkeit durch die Zulassung des vorzeitigen Beginns gerade nicht verbindlich entschieden wird.
Die von der Entscheidung nach § 8a BImSchG erfassten Maßnahmen könnten als solche auch nicht sinnvollerweise anhand der bauplanungsrechtlichen Vorgaben beurteilt werden, weil diese vorhabenbezogen ausgestaltet sind und einen Betrieb bzw. eine bestimmte Nutzung der baulichen Anlage voraussetzen. Für die hier konkret zugelassenen Maßnahmen kann etwa nicht - die Lage im Außenbereich unterstellt - beurteilt werden, ob sie nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegiert sind bzw. ob sie den Darstellungen des Flächennutzungsplans widersprechen, ohne das endgültige Vorhaben - die Errichtung und der Betrieb eines Klärschlamm-Heizkraftwerks - mit in den Blick zu nehmen.
Auch wenn der Wortlaut der zum 09.07.2024 durch das Gesetz zur Verbesserung des Klimaschutzes beim Immissionsschutz, zur Beschleunigung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungsverfahren und zur Umsetzung von EU-Recht (BGBl. I 2024 Nr. 225) neu eingeführten Vorschrift des § 8a Abs. 1 Satz 3 BImSchG offen sein mag, lässt sich der Gesetzesbegründung das Ziel des Gesetzgebers entnehmen, durch den Wegfall der Prognoseentscheidung auf Antrag des Vorhabenträgers nach § 8a Abs. 1 Satz 2 BImSchG das Verfahren maßgeblich zu beschleunigen (vgl. BT-Drs. 20/11657 S. 35). Dem liefe zuwider, wenn nunmehr im Rahmen von Satz 3 der Vorschrift eine verbindliche Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit zu erfolgen hätte.
2. Dass die Antragstellerin durch die zugelassenen Maßnahmen eigentumsbetroffen ist, hat sie nicht geltend gemacht und ist auch sonst nicht ersichtlich.
3. Auch eine Verletzung von drittschützenden Vorschriften ist offensichtlich und eindeutig ausgeschlossen.
a) Die von der Antragstellerin zunächst angegriffene - hier jedoch nach § 8a Abs. 1 Satz 2 BImSchG ohnehin nicht erforderliche - positive Genehmigungsprognose ist nicht drittschützend (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19.12.2024 - 7 VR 9/24 - juris Rn. 11 und vom 10.02.2023 - 4 VR 1.23 - juris Rn. 13 [zu § 44c EnWG]; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 24.08.2016 - 2 M 43/16 - juris Rn. 16).
Dementsprechend entfaltet auch § 8a Abs. 1 Satz 2 BImSchG, nach dem § 8a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG auf Antrag des Antragstellers keine Anwendung in Verfahren zur Erteilung einer Genehmigung für eine Anlage auf einem bereits bestehenden Standort oder einer Änderungsgenehmigung findet, keine drittschützende Wirkung. Wenn die positive Genehmigungsprognose keinen Drittschutz entfaltet, muss für die Vorschrift, deren Voraussetzungen die Notwendigkeit dieser Prognose entfallen lässt, das Gleiche gelten. Denn das Nichtvorliegen dieser Voraussetzungen hätte lediglich zur Folge, dass von der Behörde wieder zu prüfen wäre, ob mit einer Entscheidung zugunsten des Antragstellers gerechnet werden kann.
b) Das Bestehen eines öffentlichen Interesses oder eines berechtigten Interesses der Beigeladenen an dem vorzeitigen Beginn i. S. d. § 8a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG ist ebenfalls nicht Gegenstand der Überprüfung im Rahmen eines Drittrechtsbehelfs (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.02.2023 - 4 VR 1.23 - juris Rn. 21 [zu § 44c EnWG]; Senatsbeschluss vom 17.11.2009 - 10 S 1851/09 - juris Rn. 12).
c) Ob die in § 8a Abs. 1 BImSchG enthaltene Einschränkung, wonach lediglich der Beginn der Errichtung zugelassen werden darf, drittschützend ist, hat das Bundesverwaltungsgericht bislang offengelassen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10.02.2023 - 4 VR 1.23 - juris Rn. 21 f. [zu § 44c Abs. 1 Nr. 3 EnWG] und vom 30.04.1991 - BVerwG 7 C 35.90 - juris Rn. 13 ff. [zu § 7a AbfG]).
Für den drittschützenden Charakter dieser Einschränkung könnte sprechen, dass die Behörde, wenn sie mehr als nur den Beginn der Errichtung vorläufig zulässt, praktisch die Frage regelt, die das Gesetz dem Genehmigungsbescheid vorbehält. Sie könnte damit in die Rechte derjenigen eingreifen, die durch einen Genehmigungsbescheid betroffen wären, und damit bei ihnen das Recht zu förmlichen Rechtsbehelfen auslösen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 24.08.2016 - 2 M 43/16 - juris Rn. 17). Durch die Beschränkung auf den Beginn der Errichtung soll die Schaffung vollendeter Tatsachen auch im Interesse Drittbetroffener verhindert werden, deren Rechtsschutz gegen das Vorhaben wenn nicht rechtlich, so doch faktisch an Effektivität einbüßen könnte (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10.02.2023 - 4 VR 1.23 - juris Rn. 22 [zu § 44c Abs. 1 Nr. 3 EnWG] und vom 30.04.1991 - BVerwG 7 C 35.90 - juris Rn. 13 ff. [zu § 7a AbfG]; Senatsbeschluss vom 17.11.2009 - 10 S 1851/09 - juris Rn. 12).
Dies kann letztlich dahinstehen, denn die mit der Beschränkung auf den Beginn der Errichtung gezogenen Grenzen werden mit dem Zulassungsbescheid vom 30.10.2024 nicht überschritten. Unter dem „Beginn“ der Errichtung können nur solche Maßnahmen verstanden werden, die sich wieder rückgängig machen lassen und bei denen das Risiko der Rückabwicklung den weiteren Entscheidungsprozess nicht unangemessen belastet. Die vorläufige Zulassung ist auf solche Maßnahmen zu beschränken, deren Rückgängigmachung technisch möglich und wirtschaftlich vertretbar ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.04.1991 - 7 C 35.90 - juris Rn. 13). Dem ist hier genüge getan, denn die angefochtene Zulassung des vorzeitigen Beginns umfasst lediglich vorbereitende Maßnahmen und Tiefbauarbeiten. Die Rückgängigmachung dieser Maßnahmen ist ohne weiteres technisch möglich und wirtschaftlich vertretbar. Soweit die Entnahme von Gehölzflächen und von Land-Schilfröhricht zugelassen wurde, sind in dem Bescheid (D2) Ausgleichsmaßnahme zur Wiederherstellung eines Land-Schilfröhrichts an anderer Stelle sowie artenschutzrechtliche Vermeidungs- und vorgezogenen Ausgleichsmaßnahmen (CEF-Maßnahmen) vorgesehen. Eine der Rückgängigmachung vergleichbare Maßnahme ist damit bereits mit der Zulassung angeordnet worden.
d) Ob die Verpflichtung der Beigeladenen gemäß § 8a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BImSchG, alle bis zur Entscheidung durch die Errichtung der Anlage verursachten Schäden zu ersetzen und, wenn das Vorhaben nicht genehmigt wird, den früheren Zustand wiederherzustellen, drittschützende Wirkung hat (vgl. Mann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 8a BImSchG Rn. 124), braucht ebenfalls nicht entschieden werden. Denn eine entsprechende Verpflichtungserklärung hat die Beigeladene am 15.01.2024 abgegeben.
III. Die Kostenentscheidung stützt sich auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 sowie § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG in Orientierung an die Empfehlungen in Nr. 6.3 und Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (abgedruckt in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, unter § 163 VwGO).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 31, 33 bis 35 BauGB
§ 44c EnWG
§ 9a WHG
§ 34 BauGB
§ 35 BauGB
§ 8a BImSchG
§ 7a AbfG
§ 163 VwGO
§ 8a Abs. 1 Satz 2 BImSchG
§ 8a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 35 Abs. 1 BauGB
§ 8a Abs. 1 BImSchG
§ 36 Abs. 1 BauGB
§ 8a Abs. 1 Satz 3 BImSchG
§ 8a Abs. 1 Nr. 3 BImSchG
§ 8a Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 29 Abs. 1 BauGB
§ 8a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG
§ 44c Abs. 1 Nr. 3 EnWG
§ 8a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BImSchG
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 71 Abs. 1 Satz 1 und 2 LV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 157, 73
10 S 1918/24
4 A 2.20
4 A 4.15
6 C 2.10
10 S 1956/20
4 VR 1.23
7 C 35.90
10 S 1851/09
8 B 1409/20
7 VR 9.24
2 M 43/16
4 B 20.14
4 B 25.08
7 VR 9/24