Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-07-25, Aktenzeichen 10 K 274.16
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2017:0725.10K274.16.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. § 30 Abs. 1 TEHG begegnet keinen verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken.(Rn.23)
2. Zu den emissionshandelspflichtigen Tätigkeiten gehören Flüge, die von einem Flugplatz abgehen oder auf einem Flugplatz enden, der sich in einem Hoheitsgebiet eines Vertragsstaats des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum befindet.(Rn.25)
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem Urteil zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die vormals unter dem Namen ‚D... GmbH & Co. KG‘ firmierende Klägerin war im Jahre 2012 Eigentümerin dreier Flugzeuge der Marke ‚Cessna‘. Unter dem 21.03.2011 sandte ihr die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) ein Informationsschreiben, mit welchem die Klägerin als neuer Teilnehmer am europäischen Emissionshandel für den Luftverkehr begrüßt und Informationen unter anderem zur kostenlosen Zuteilung von Emissionsberechtigungen und der Einrichtung einer virtuellen Poststelle (VPS) übermittelt wurden.
Am 07.09.2012, ergänzt durch weiteren Vertrag vom 04.02.2013, schloss die Klägerin mit einem von der IHK Berlin für die Verifizierung von Luftverkehrsemissionen öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen namens S... einen ‚Vertrag zur Beratungsleistung im Rahmen des Emissionshandels in Luftverkehr‘. Gegenstand der Verträge waren die Erstellung verschiedener Monitorringkonzepte sowie von Emissionsberichten für die Jahre 2011 und 2012.
Am 27.03.2013 (VV Bd. I 47) ging auf dem Server der DEHSt ein von dem beauftragten Sachverständigen J... verifizierter Emissionsbericht der Klägerin ein, betreffend den Zeitraum vom 01.01.2012 bis 31.12.2012. Danach führte die Klägerin, die im Bericht angab, ein nicht-gewerblicher Luftfahrzeugbetreiber zu sein, im Berichtszeitraum insgesamt 532 Flüge durch, wobei ca. 1.212 t CO2 emittiert wurden. Die Klägerin gab zum Stichtag 30.04.2013 keine Emissionsberechtigungen ab.
Nachdem die Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme zur beabsichtigten Festsetzung einer Zahlungspflicht gemäß § 30 Abs. 1 S. 1 TEHG hatte, stellte die DEHSt mit Bescheid vom 16.04.2014 fest, die Klägerin habe bis zum 30.04.2013 insgesamt 1.161 Berechtigungen zu wenig abgegeben und sei verpflichtet, die noch fehlenden Berechtigungen bis zum 31.01.2015 abzugeben (Ziffer 1). Weiterhin wurde eine Zahlungspflicht in Höhe von 116.100,- € festgesetzt (Ziffer 2). Den diesbezüglich eingelegten Widerspruch der Klägerin vom 14.05.2014 wies die DEHSt mit Widerspruchsbescheid vom 20.06.2016 zurück.
Ausweislich des ‚European Union Transaction Log‘ gab die Klägerin im Jahre 2015 insgesamt 1.161 Emissionsberechtigungen ab.
Mit ihrer am 21.07.2016 erhobenen Klage macht die Klägerin im Wesentlichen geltend:
§ 30 Abs. 1 TEHG sei wegen Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip materiell rechtwidrig. Es fehle an einem erforderlichen Hinweis im Sinne einer Mahnung auf das Entstehen der Sanktion. Die Klägerin habe sich daher nicht auf die Abgabe von Berechtigungen einstellen können. Es wäre erforderlich gewesen, die Betreiber auf die entstehende Pflicht hinzuweisen.
Auch seien § 30 Abs. 1 TEHG neue Fassung bzw. § 18 Abs. 1 TEHG alte Fassung dahingehend verfassungsgemäß auszulegen, dass eine Festsetzung nicht erfolgen dürfe, wenn es an einem Verschulden fehle. Vorliegend fehle es an einem Verschulden der Klägerin hinsichtlich der Abgabe der Berechtigungen, die das Schreiben vom 21.03.2011, mit welchem erstmalig auf die Abgabe der Berechtigungen hingewiesen worden sei, sowie weitere Schreiben nicht erhalten habe. Diese seien erst im Mai 2014 übermittelt worden. Die über das VPS-Konto des Sachverständigen S... übermittelten Schreiben habe die Klägerin weder erhalten noch sei sie von diesem über etwaige Nachrichten informiert worden.
Dieses Fehlverhalten müsse sie sich nicht zurechnen lassen. Der Sachverständige handle nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs in Ausübung eines öffentlichen Amtes. Warum der Sachverständige einen Antrag auf Abgabe der Berechtigungen nicht gestellt habe, wiewohl er am 10.02.2013 einen Emissionsbericht übermittelt habe, sei der Klägerin nicht nachvollziehbar. Das rechts- und treuwidrige Fehlverhalten und Unterlassen des Sachverständigen begründe jedenfalls einen Fall höherer Gewalt. Von der Festsetzung einer Zahlungspflicht hätte abgesehen werden müssen, die Beklagte über ihr Ermessen nicht ordnungsgemäß aus.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Umweltbundesamtes vom 16.04.2014 in der Gestalt, die er durch Widerspruchsbescheid vom 20.06.2016 gefunden hat, aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie macht im Wesentlichen geltend, die Klägerin sei unter dem 21.03.2011 auf die Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissionshandel und die damit einhergehenden Pflichten, insbesondere die erstmalige Berichts- und Abgabepflicht für das Jahr 2012, hingewiesen worden. Die Klägerin sei auch danach verschiedentlich auf ihre Pflichten hingewiesen worden.
S... sei für die Klägerin ausschließlich in beratender Funktion bzw. als Bevollmächtigter aufgetreten. Er sei gegenüber der Beklagten zu keinem Zeitpunkt als sachverständige Stelle im Sinne von § 21 TEHG bzw. § 5 Abs. 3 TEHG alte Fassung aufgetreten. Die Klägerin könne sich mangels Einschlägigkeit nicht mit Erfolg auf das in Bezug genommene Urteil des Bundesgerichtshofes hinsichtlich der Ausübung eines öffentlichen Amtes durch einen Sachverständigen berufen.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Festsetzung einer Zahlungspflicht gemäß § 30 Abs. 1 TEHG seien erfüllt. Die Klägerin sei ihrer Abgabepflicht gemäß § 7 Abs. 1 TEHG bis zum 30.04.2013 nicht nachgekommen. Sie könne sich nicht mit Erfolg auf § 30 Abs. 1 Satz 4 TEHG berufen. Der Tatbestand der höheren Gewalt sei nicht erfüllt.
Soweit die Klägerin geltend mache, sie habe etwaige Schreiben nicht abholen können oder sei von ihrem Bevollmächtigten nicht informiert werden, sei von einem klassischen, das Innenverhältnis zwischen dem Beauftragten und Klägerin betreffenden Organisationsverschulden auszugehen.
Eine gesonderte Mahnung seitens der DEHSt sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht erforderlich. Die Einrichtung von Mechanismen zur Mahnung, Aufforderung und vorzeitigen Abgabe sei durch den bundesverfassungsrechtlich allein in Betracht kommenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht geboten.
Schließlich habe der Europäische Gerichtshof die Höhe der pauschalen Sanktion von 100,- € je emittierter Tonne CO2 nicht für unverhältnismäßig erachtet. Die Höhe dürfe auch nicht unter Berufung auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angepasst werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte sowie den Verwaltungsvorgang der Beklagten verwiesen. Diese haben vorgelegen und waren, soweit erforderlich, Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der Bescheid der Deutschen Emissionshandelsstelle vom 16.04.2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 20.06.2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage der mittels der genannten Bescheide festgesetzten Zahlungspflicht in Höhe von 116.100,- € und der damit einhergehenden Feststellungen ist der - insoweit gleichlautende - § 30 Abs. 1 Satz 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsge-setzes (TEHG) in der am für die Abgabe maßgeblichen Stichtag 30.04.2013 bzw. am Tag des Erlasses des Widerspruchsbescheides (21.06.2016) geltenden Fassung. Die für Luftfahrzeugbetreiber geltende Übergangsregelung des § 35 TEHG sieht eine weitere Anwendung der vormals geltenden Fassung des Treibhausgas-Emissions-handelsgesetzes, wie sie § 34 Abs. 1 TEHG für Anlagenbetreiber regelt, nicht vor. Die Klägerin ist unstreitig Luftfahrzeugbetreiber im Sinne von § 3 Nr. 7 TEHG.
§ 30 Abs. 1 TEHG begegnet keinen verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken. Soweit die Klägerin geltend macht, die Norm verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip, insoweit sie keinen Hinweis im Sinne einer Mahnung auf das Entstehen der Sanktion vorsehe, kann dem nicht gefolgt werden. Weder bundesdeutsche noch europäische Regelungen gebieten es, in den gesetzlichen Grundlagen zur Sanktionierung einer Nicht-Abgabe von Emissionsberechtigungen vorgeschaltete Hinweismechanismen einzuführen. Das Bundesverwaltungsgericht hat - im Anschluss an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (vgl. dessen Urteil vom 17.10.2013 - C-203/12, Rz. 41) - ausgeführt, die Einführung von Mechanismen zur Mahnung, Aufforderung und vorzeitigen Abgabe, die das Treibhausgas-Emissionshandels-gesetz nicht enthalte, sei durch den bundesverfassungsrechtlich insoweit allein in Betracht kommenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht geboten (vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20.02.2014 – 7 C 6/12 – Rz. 17; zitiert nach juris).
Der Tatbestand von § 30 Abs. 1 Satz 1 TEHG liegt vor. Kommt danach ein Betreiber seiner Pflicht nach § 7 Absatz 1 TEHG nicht nach, so setzt die zuständige Behörde für jede emittierte Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Betreiber keine Berechtigungen abgegeben hat, eine Zahlungspflicht von 100,- Euro fest. Die Klägerin ist als Luftfahrzeugbetreiber Betreiber im Sinne von § 3 Nr. 4 TEHG und § 7 Absatz 1 TEHG.
Die Klägerin ist auch abgabepflichtig. Sie unterfällt gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 TEHG in Verbindung mit Anhang I Nr. 33 dem Geltungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes. Danach gilt dieses Gesetz für die Emission der in Anhang 1 Teil 2 genannten Treibhausgase durch die dort genannten Tätigkeiten. Gemäß Anhang I Nr. 33 des TEHG gehören zu den emissionshandelspflichtigen Tätigkeiten Flüge, die von einem Flugplatz abgehen oder auf einem Flugplatz enden, der sich in einem Hoheitsgebiet eines Vertragsstaats des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum befindet, bei Mitgliedstaaten der Europäischen Union jedoch nur, soweit der Vertrag über die Europäische Union in dem Gebiet Anwendung findet. Solche Flüge hat die Klägerin unstreitig durchgeführt. Die Klägerin ist nicht wegen der Regelung in Anhang I Nr. 33 Buchstabe j) bb) des TEHG vom Anwendungsbereich des Emissionshandels und des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes ausgenommen. Danach fallen Flüge, die nicht bereits von den Buchstaben a) bis i) erfasst sind und von einem Luftfahrzeugbetreiber durchgeführt werden, der gegen Entgelt Linien- oder Bedarfsflugverkehrsleistungen für die Öffentlichkeit erbringt, bei denen er Fluggäste, Fracht oder Post befördert (gewerblicher Luftfahrzeugbetreiber), nicht unter die Tätigkeit gemäß Nr. 33, sofern die jährliche Gesamtemission solcher Flüge dieses Luftfahrzeugbetreibers weniger als 10.000 t betragen. Zwar hat die Klägerin unstreitig im Jahre 2012 lediglich Emissionen im Umfang von 1.161 t CO2 verursacht, sie ist indes nach eigenen Angaben in Emissionsbericht für das Jahr 2012 ein nicht-gewerblicher Luftfahrzeugbetreiber.
Die Klägerin ist als nicht-gewerblicher Luftfahrzeugbetreiber auch nicht gemäß Anhang I zur Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 in der Fassung der Verordnung Nr. 421/2014 vom 16.04.2014 vom Anwendungsbereich des Emissionshandels ausgenommen. Dort heißt es bezüglich der Tätigkeit ‚Luftverkehr‘ unter Buchstabe k), nicht unter diese Tätigkeit fielen vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Dezember 2020 Flüge, die von einem nicht-gewerblichen Luftfahrzeugbetreiber durchgeführt werden, dessen Flüge jährliche Gesamtemissionen von weniger als 1.000 t aufweisen. Denn zum einen geht es vorliegend um CO2-Emissionen für das Jahr 2012, zum anderen hat die Klägerin in ihrem Emissionsbericht für dieses Jahr jährliche Emissionen von mehr als 1.000 t CO2 angegeben.
Die Klägerin hat entgegen ihrer Pflicht gemäß § 7 Absatz 1 TEHG bis zum hier für die Abgabe von Emissionsberechtigungen maßgeblichen Stichtag des 30.04.2013 keine Berechtigungen abgegeben. Danach hat der Betreiber jährlich bis zum 30. April an die zuständige Behörde eine Anzahl von Berechtigungen abzugeben, die den durch seine Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen entspricht. Die Klägerin hat nach dem von ihr vorgelegten Emissionsbericht im Jahre 2012 durch ihre Tätigkeit als Luftfahrzeugbetreiber Emissionen in Höhe von 1.212 t CO2 verursacht. In Anwendung des Beschlusses Nr. 377/2013/EU vom 24.04.2013 über die vorübergehende Abweichung von der Richtlinie 2003/87/EG (Stopping The Clock) hat die DEHSt 51 t CO2 abgezogen, so dass 1.161 t CO2 verbleiben. Dagegen ist nichts zu besorgen. Die Höhe der der Sanktionierung zu Grunde gelegten Emissionsmenge wird auch von der Klägerin nicht weiter gerügt.
Die Jahresfrist gemäß § 30 Abs. 1 Satz 3 TEHG ist eingehalten. Danach ist die Festsetzung einer Zahlungspflicht nach Satz 1 ist nur innerhalb eines Jahres ab dem Pflichtenverstoß zulässig. Besteht der Pflichtverstoß in der Nicht-Abgabe der Emissionsberechtigungen am 30.04.2013, so hält der Bescheid vom 16.04.2014 die Frist ein.
Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg auf § 30 Abs. 1 Satz 4 TEHG berufen. Danach kann von der Festsetzung eine Zahlungspflicht abgesehen werden, wenn der Betreiber seiner Pflicht nach § 7 Abs. 1 TEHG aufgrund höherer Gewalt nicht nachkommen konnte. Ein Fall höherer Gewalt ist vorliegend nicht gegeben. Diese setzt voraus, dass der Nichteintritt der fraglichen Tatsache auf Umständen beruht, die ungewöhnlich, unvorhersehbar und vom Willen desjenigen, der sich hierauf beruft, unabhängig sind, und deren Folgen trotz aller Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können, wie Naturereignisse und andere unabwendbare Zufälle (vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. April 2004 - 3 C 27/03 - und Beschluss vom 6. Juli 2007 - 8 B 51/07 - jeweils zitiert nach juris). Macht die Klägerin geltend, das rechts- und treuwidrige Fehlverhalten und Unterlassen von S... begründe einen Fall höherer Gewalt, kann dem nicht gefolgt werden. Entgegen den Ausführungen der Klägerin handelte S... nicht in Ausübung eines öffentlichen Amtes. Die insoweit von der Klägerin in Bezug genommene Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes (vgl. Bundesgerichtshof, Urteil vom 15.09.2011 – III ZR 240/10 -; zitiert nach juris) betrifft als Verifizierer tätige sachverständige Personen oder Stellen gemäß den seinerzeit geltenden § 10 Abs. 1 Satz 3 TEHG 2004 bzw. § 9 Abs. 2 Satz 6 TEHG 2011. Als Verifizierer in diesem Sinne tätig war vorliegend allenfalls der den Emissionsbericht 2012 verifizierende Sachverständige J.... S... indes wurde für die Klägerin ausschließlich im Rahmen privatrechtlich geschlossener Verträge vom 07.09.2012 und 04.02.2013 tätig. Diese Verträge sehen als Gegenstand lediglich die Erstellung von Monitoringkonzepten und Emissionsberichten vor, nicht indes deren Verifizierung. Macht die Beklagte in diesem Kontext geltend, sie habe an S... übermittelte Schreiben nicht selbst abholen können noch sei sie darüber informiert worden, weist die Beklagte zutreffend darauf hin, dass die Weiterleitung von Nachrichten und Informationen allein das Innenverhältnis zwischen dem Beauftragten T... und der Klägerin betrifft. Sonstige tatsächliche Umstände, die die Annahme des Vorliegens höherer Gewalt begründen könnten, sind nicht ersichtlich. Fehlt es bereits am Tatbestand der höheren Gewalt, kommt eine diesbezügliche Ermessensausübung der DEHSt schon nicht in Betracht und gehen diesbezügliche Rügen der Klägerin ins Leere.
Macht die Klägerin ferner geltend, sie habe das Informationsschreiben der DEHSt vom 21.03.2011 nicht erhalten, kommt es darauf nicht entscheidungsrelevant an. Die für Luftfahrzeugbetreiber geltende Abgabepflicht und die Folgen einer Fristversäumung ergeben sich insoweit unmissverständlich aus dem Gesetz (vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20.02.2014 – 7 C 6/12 – Rz. 17; zitiert nach juris). Dass die Klägerin über ihre Pflichten als Teilnehmer am Emissionshandel informiert war, zeigt im Übrigen der Umstand, dass sie für das Jahr 2012 pflichtgemäß einen Emissionsbericht abgegeben hat.
Macht die Klägerin darüber hinaus geltend, sie habe hinsichtlich der Nichtabgabe von Berechtigungen ohne Verschulden gehandelt, kommt es auch darauf nicht entscheidungserheblich an. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes (vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20.02.2014 – 7 C 6/12 – Rz. 23; zitiert nach juris) ist die Zahlungspflicht keine tatbestandlich einen Schuldvorwurf voraussetzende Strafe, sondern ein auf Prävention angelegtes Druck- und Zwangsmittel zur Durchsetzung der Abgabepflicht. Die Zahlungspflicht ist festzusetzen, wenn ein Anlagenbetreiber seiner Pflicht, rechtzeitig eine ausreichende Anzahl von Berechtigungen zur Abdeckung der verursachten Emissionen abzugeben, nicht nachkommt. Ein rechtsethischer Schuldvorwurf ist mit dieser Festsetzung nicht verbunden.
Gegen die rechnerisch richtig festgesetzte Höhe der Sanktion von 116.100,- € ist auch ansonsten nichts zu besorgen. Sehen Art. 16 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87/EG sowie § 30 Abs. 1 Satz 1 TEHG eine Zahlungspflicht von 100,- € je emittierte Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Betreiber keine Berechtigung abgegeben hat, vor, kann die Höhe der pauschalen Sanktion nicht von einem nationalen Gericht unter Berufung auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angepasst werden (vgl. dazu EuGH, Urteil vom 17.10.2013 – C-203/12 – Rz. 42). Die pauschale Höhe der Sanktion von jeweils 100,- € ist nach Auffassung des Europäischen Gerichtshofes mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar (vgl. dazu EuGH, Beschluss vom 17.12.2015 - C-580/14 -).
Liegt schließlich der Tatbestand des § 30 Abs. 1 Satz 1 TEHG vor, ergibt sich der Fortbestand der Abgabepflicht aus § 30 Abs. 3 TEHG. Danach bleibt der Betreiber verpflichtet, die fehlenden Berechtigungen bis zum 31. Januar des Folgejahres abzugeben. Gibt der Betreiber die fehlenden Berechtigungen nicht bis zum 31. Januar des Folgejahres ab, so werden Berechtigungen, auf deren Zuteilung oder Ausgabe der Betreiber einen Anspruch hat, auf seine Verpflichtung nach Satz 1 angerechnet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 21 TEHG
§ 35 TEHG
§ 167 VwGO
§ 30 Abs. 1 TEHG
§ 30 Abs. 1 S. 1 TEHG
§ 18 Abs. 1 TEHG
§ 5 Abs. 3 TEHG
§ 7 Abs. 1 TEHG
§ 30 Abs. 1 Satz 4 TEHG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 34 Abs. 1 TEHG
§ 3 Nr. 7 TEHG
§ 30 Abs. 1 Satz 1 TEHG
§ 7 Absatz 1 TEHG
§ 3 Nr. 4 TEHG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 TEHG
§ 30 Abs. 1 Satz 3 TEHG
§ 10 Abs. 1 Satz 3 TEHG
§ 9 Abs. 2 Satz 6 TEHG 2011
§ 30 Abs. 3 TEHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung

Zitierte Entscheidungen: 7 C 6/12
3 C 27/03
8 B 51/07
III ZR 240/10