Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-11-27, Aktenzeichen 2 K 4268/11
ECLI: ECLI:DE:VGK:2012:1127.2K4268.11.00

Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheids vom 16.05.2011 (Az. 00/000/0000/0000) verpflichtet, der Klägerin auf den Antrag vom 14.04.2011 die Baugenehmigung für die Errichtung einer beleuchteten Mega-Light-Wandanlage für wechselnden Plakatanschlag auf dem Grundstück T.------ring 00 in Köln zu erteilen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung einer Anlage der Fremdwerbung auf dem Grundstück T.------ring 00 in Köln (Gemarkung Köln, Flur 00, Flurstück 000/000).
Das mit einem Wohnhaus bebaute Grundstück liegt im Geltungsbereich der Satzung über Anbringungsort, Abmessungen und Ausgestaltung von Werbeanlagen für einen Teil der Ortslage in der Kölner Altstadt im Bereich der Ringstraßen von der Straße "Konrad-Adenauer-Ufer" im Norden bis zur Straße "Am Bayenturm" im Süden -Arbeitstitel: Werbesatzung Kölner Ringstraßen - (im Folgenden: Werbesatzung) der Stadt Köln vom 28.05.1995. Das Grundstück liegt nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans.
Mit Antrag vom 14.04.2011 beantragte die Klägerin die Errichtung einer beleuchteten Mega-Light-Wandanlage für wechselnden Plakatanschlag an der südöstlichen Giebelwand des dreigeschossigen Gebäudes T.------ring 00 in einer Höhe von rund 3 m.
Mit Bescheid vom 16.05.2011 (Az. 00/000/0000/0000), zugestellt am 18.05.2011, lehnte die Beklagte den Bauantrag ab. Zur Begründung machte sie einen Verstoß gegen die Werbesatzung geltend. Aufgrund des Flächenmaßes der Anlage von 10,56 m² verstoße sie gegen § 3 Abs. 1 Nr. 5 der Satzung. Da sie schon ohne Wandadapter eine Ausladung von mindestens 0,37 m habe, sei auch § 3 Abs. 1 Nr. 6 der Satzung nicht eingehalten. Zudem handele es sich um ein wechselndes Plakatsystem, so dass entgegen § 3 Abs. 4 der Satzung optisch wahrnehmbare Bewegungen entstünden. Eine Ausnahme nach § 5 der Satzung komme nicht in Betracht.
Die Klägerin hat am 17.06.2011 Klage erhoben.
Sie hält die Werbesatzung Kölner Ringstraßen für unwirksam, da sie Art. 14 GG verletze. Dies habe die erkennende Kammer bereits in einem anderen Fall entschieden. Nachdem die Beklagte zunächst die Unvollständigkeit der Bauvorlagen gerügt habe, müsse nach Einreichung einer Zeichnung im Maßstab 1:50 von einem bescheidungsfähigen Antrag ausgegangen werden.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 16.05.2011 (Az. 00/000/0000/0000) zu verpflichten, der Klägerin auf den Bauantrag vom 14.04.2011 die Baugenehmigung für die Errichtung einer beleuchteten Mega-Light-Wandanlage für wechselnden Plakatanschlag an der südöstlichen Giebelwand des Gebäudes T.------ring 00 zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nimmt die Beklagte Bezug auf den Ablehnungsbescheid vom 16.05.2011.
Der Berichterstatter hat am 05.10.2012 vor Ort einen Erörterungstermin durchgeführt. Wegen der Ergebnisse des Termins wird auf die Niederschrift verwiesen. Im Rahmen des Ortstermins haben die Beteiligten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist begründet.
Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 16.05.2011 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung zur Errichtung einer beleuchteten Mega-Light-Wandanlage für wechselnden Plakatanschlag an der südöstlichen Giebelwand des dreigeschossigen Gebäudes T.------ring 00.
Im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung liegt zunächst ein bescheidungsfähiger Antrag im Sinne von § 69 Abs. 1 BauO NRW vor, nachdem die Klägerin im Klageverfahren die (bislang fehlende) Zeichnung im Maßstab von 1:50 nach § 14 BauPrüfVO nachgereicht hat.
Dem Vorhaben stehen im Sinne von § 75 Abs. 1 BauO NRW keine öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen.
Als einzige dem Vorhaben entgegenstehende öffentlich-rechtliche Vorschriften kommen allein die Regelungen der Werbesatzung Kölner Ringstraßen in Betracht. Diese können dem Vorhaben jedoch nicht entgegengehalten werden, denn die Werbesatzung ist unwirksam (vgl. unten I.). Die Unwirksamkeit betrifft die Werbesatzung insgesamt und damit auch das streitbefangene Grundstück (vgl. unten II.).
I.
Die Beklagte hat der Werbesatzung als Rechtsgrundlage sowohl § 81 Abs. 1 Nr. 1 als auch Nr. 2 BauO NRW 1984 zugrundegelegt, die wortgleich mit den Vorschriften des heutigen § 86 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauO NRW sind. Den Anforderungen dieser Rechtsgrundlagen wird die Werbesatzung Kölner Ringstraßen nicht gerecht.
Nach § 81 Abs. 1 BauO NRW 1984 bzw. § 86 Abs. 1 BauO NRW konnten bzw. können die Gemeinden örtliche Bauvorschriften als Satzung erlassen über einerseits (1.) die äußere Gestaltung baulicher Anlagen sowie von Werbeanlagen und Warenautomaten zur Durchführung baugestalterischer Absichten in bestimmten, genau abgegrenzten bebauten oder unbebauten Teilen des Gemeindegebietes, wobei sich die Vorschriften über Werbeanlagen auch auf deren Art, Größe und Anbringungsort erstrecken können; und andererseits (2.) solche über besondere Anforderungen an bauliche Anlagen, Werbeanlagen und Warenautomaten zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile von städtebaulicher, künstlerischer oder geschichtlicher Bedeutung sowie von Denkmälern und Naturdenkmälern, wobei nach den örtlichen Gegebenheiten insbesondere bestimmte Arten von Werbeanlagen und Warenautomaten ausgeschlossen oder auf Teile baulicher Anlagen und auf bestimmte Farben beschränkt werden können.
Die Ermächtigungsgrundlage des § 81 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW 1984 scheidet schon deshalb aus, weil die Werbesatzung nach dem in der Präambel (vgl. Amtsblatt der Stadt Köln vom 19.06.1995, Bl. 2.7 der Beiakte) niedergelegten Satzungszweck lediglich den Erhalt des
"historischen Straßenzug(s) der Ringe einschließlich der ihn gliedernden Plätze, Grünanlagen sowie seiner wichtigen erhaltenswerten Baudenkmäler und Blickbeziehungen zu den bedeutendsten Bauten der Stadt (...) als besonders schützenswert"
gewährleisten will. Nach Nr. 1 ist jedoch erforderlich, dass mit der Satzung "baugestalterische Absichten" verfolgt werden. Denn den Gemeinden wird mit dieser Vorschrift ein Instrument zur Verfügung gestellt, aufgrund eigener gestalterischer Zielsetzung das Straßen- und Ortsbild dynamisch zu beeinflussen. Dies setzt ein nachvollziehbares planerisches Konzept voraus.
OVG, Urteil vom 29.01.1999 - 11 A 4952/97 -, BRS 62 Nr. 156; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, BauO NRW, § 86 Rn. 35; Wenzel, in: Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/Wenzel, BauO NRW, 12. Aufl. 2011, § 86 Rn. 11.
Aus der Begründung der Werbesatzung wird nicht erkennbar, dass mit ihr in diesem Sinne die "Durchführung baugestalterischer Absichten" verfolgt wird. Sie beschränkt sich ersichtlich nur auf Erhaltungs- und Schutzzwecke, ohne aber eine wie auch immer gefasste Entwicklungstendenz zu formulieren.
Auf die Ermächtigungsgrundlage des § 81 Abs. 1 Nr. 2 BauO NRW 1984 kann sich die Werbesatzung ebenso wenig stützen. Zwar erlaubt diese Vorschrift - anders als die Gestaltungssatzung nach Nr. 1 - die Unterschutzstellung von Bauten, Straßen, Plätzen oder Ortsteilen im Sinne einer Bestandsgewährleistung. Jedoch erfordert bereits der Wortlaut, dass die Satzung "zum Schutz bestimmter" Bauten etc. erlassen wird, sie ist mithin durch ihren ausdrücklichen Schutzzweck begrenzt. Ob der Schutzzweck den Erlass von Fremdwerbung umfänglich ausschließenden Bauvorschriften rechtfertigen kann, lässt sich in der Regel nur aufgrund einer Bestandsaufnahme und nach Prüfung des vorhandenen Bestands auf seine vom Gesetz geforderte Bedeutung beurteilen. Sodann ist zu ermitteln, ob dieser Bestand des Schutzes bedarf und ob der Ortsgesetzgeber bei der Einzelausgestaltung die genannten Grenzen des Satzungsermessens eingehalten hat.
So wörtlich OVG, Urteil vom 29.01.1999 - 11 A 4952/97 -, BRS 62 Nr. 156; Boeddinghaus/Hahn/Schulte/Radeisen, BauO NRW, § 86 Rn. 6 und 58ff.; Wenzel, in: Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/Wenzel, BauO NRW, 12. Aufl. 2011, § 86 Rn. 38.
Diesen Anforderungen genügt die Werbesatzung nicht, denn die in der Satzung niedergelegte Einschränkung der Zulassung von Anlagen der Fremdwerbung betrifft auch räumliche Bereiche, in denen keine erkennbare einheitliche städtebauliche oder historische Prägung mehr vorliegt und der ursprünglich gegebene historische Bebauungszusammenhang durch verschiedene "Bausünden" unterbrochen wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 06.02.1992 - 11 A 2232/89 -, BRS 54 Nr. 112; Urteil vom 29.01.1999 - 11 A 4952/97 -, BRS 62 Nr. 156.
Hierzu hat die Kammer bereits im rechtskräftigen Urteil vom 03.08.2010 (Az. 2 K 4112/09) ausgeführt:
"Die Ringstraßen sind - wie die Präambel der Satzung ausführt - Ende des 19. Jahrhunderts nach dem Fall der mittelalterlichen Stadtmauer zwar nach einem einheitlichen Plan trennendes und verbindendes Element zwischen der damaligen Alt- und der Neustadt als großzügiger Gesamtboulevard entworfen worden. Damals sollten die einheitliche Linienführung, gleiche Bauhöhen und repräsentativer Ausbau den Charakter einer Gesamtanlage hervorheben. Gleichzeitig aber war städtebauliches Ziel, Abschnitte zu bilden, die durch Plätze, unterschiedliche Straßenbreiten und unterschiedliche Funktionen sich unterschieden.
Diesem Konzept - soweit es überhaupt zunächst verwirklicht worden ist - wurde indes beim Wiederaufbau nach den Zerstörungen des zweiten Weltkrieges, aber auch bei Neubauten in jüngerer und jüngster Zeit allenfalls in Teilabschnitten der Gesamtanlage Rechnung getragen. Große Teile der Ringstraßen haben durch eine uneinheitliche Neubebauung und massive Zugeständnisse an moderne Verkehrsbedürfnisse keinesfalls mehr den Charakter eines "großzügigen Gesamtboulevards ... als ‚Pathos auf einen behaglichen Ton ...' ". Die teilweise Tieferlegung der Straßenbahn auf den Ringstraßen hat - wie die Präambel zu Recht ausführt - in Teilen zu einer Wiederaufwertung des Straßenzuges geführt. Dies kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass andere Teile nach wie vor allgemein als städtebaulich misslungen - vgl. z.B. Barbarossaplatz und Ebertplatz - angesehen werden oder - wie z.B. der Bereich nördlich des Friesenplatzes - jedenfalls nicht mehr dem Konzept aus dem 19. Jahrhundert entsprechen. Daneben finden sich allerdings auch Bereiche, in denen das alte Konzept noch ablesbar ist. Der geplante "Gesamtboulevard" ist gleichwohl keine Gesamtanlage mehr, sondern gestalterisch und funktional in völlig unterschiedliche Bereiche zerfallen, die zu einem großen und nennenswerten Teil nicht den Schutzanspruch verlangen können, den § 81 Abs. 1 Nr. 2 BauO NRW 84 voraussetzt."
Mit diesen tatsächlich vorhandenen Gegebenheiten setzt sich die Satzung in ihrer Begründung in keiner Weise auseinander. Jedenfalls wird aus der in der Präambel niedergelegten Begründung nicht deutlich, dass der angegebene Schutzzweck den Erlass einer örtlichen Bauvorschrift rechtfertigt, die derart restriktiv ist, dass sie Fremdwerbung auf privaten Grundstücken praktisch ausschließt.
II.
Nach Auffassung der Kammer sind von der Unwirksamkeit nicht nur einzelne Teilbereiche der Satzung, sondern diese zur Gänze und damit auch der hier streitbefangene Anbringungsort betroffen. Entsprechend den Grundsätzen, welche die Rechtsprechung für die Frage der (Gesamt-)Nichtigkeit eines Bebauungsplans aufgestellt hat, kommt nicht in Betracht, bezogen auf das streitbefangene Grundstück noch von der Geltung der Werbesatzung Kölner Ringstraßen auszugehen:
Im Grundsatz führt nicht jeder Planungsfehler zur Nichtigkeit des gesamten Bebauungsplans. Dies gilt jedenfalls, solange der fehlerfreie Teil des Plans noch objektiv sinnvoll bleibt und subjektiv vom Planungswillen der Gemeinde getragen wird. Entscheidend ist damit, ob der Restplan in Übereinstimmung mit dem mutmaßlichen Willen der Gemeinde noch sinnvoll realisiert werden kann. Ob und gegebenenfalls in welcher Linie ein Bebauungsplan mit der Folge des Weiterbestehens des restlichen Planbereichs geteilt werden kann, hängt jeweils von den Umständen des Einzelfalls ab.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.01.1998 - 4 NB 3.97 -, NVwZ 1998, 1067; OVG NRW, Urteil vom 15.03.1995 - 7a D 33/93.NE -.
Gemessen daran kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Gemeinde nach ihrem im Normwerk selbst zum Ausdruck kommenden Willen im Zweifel auch eine Werbesatzung mit einem räumlich eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte. Maßgeblicher Anhaltspunkt für diese Wertung kann im gegebenen Fall nur die der Werbesatzung als Präambel beigefügte Begründung sein. Gerade aus dieser Präambel folgt, dass die Stadt Köln den Schutz der Ringstraßen gerade als einheitliche und zusammengehörige Anlage bezweckt. So werden wiederholt die Ringe als einzelner "fortlaufender Straßenzug" bezeichnet, dessen "Gesamtcharakter" eines "Gesamtboulevards" u.a. durch ausufernde Werbemittel gefährdet werde. Eine Gliederung bzw. Aufteilung des "historischen Straßenzugs der Ringe" nimmt die Begründung gerade nicht vor. Ging es dem Satzungsgeber aber ersichtlich um den Schutz der Gesamtanlage der Ringstraßen, kommt eine Spekulation darüber, in welchem Teilabschnitt der planerische Wille der Gemeinde noch Aussagekraft haben könnte, nicht in Betracht.
Die Nebenentscheidung hinsichtlich der Kosten beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Nebenentscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 14 BauPrüfVO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 69 Abs. 1 BauO NRW
§ 75 Abs. 1 BauO NRW
§ 81 Abs. 1 Nr. 1 als auch Nr. 2 BauO NRW
§ 86 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauO NRW
§ 81 Abs. 1 BauO NRW
§ 86 Abs. 1 BauO NRW
§ 81 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW
§ 81 Abs. 1 Nr. 2 BauO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 1067
11 A 4952/97
11 A 2232/89
2 K 4112/09
4 NB 3.97
7a D 33/93