Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-11-28, Aktenzeichen 12c K 349/11.PVL
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2011:1128.12C.K349.11PVL.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist der 13-köpfige Personalrat für die rund 1.300 Beschäftigten der LWL- Klinik in E1. .
Bereits im Oktober 2010 gab es zwischen dem Antragsteller und der Beteiligten unterschiedliche Auffassungen zur Berechnung der Aufwandsdeckung. Der Antragsteller widersprach der Berechnungsweise der Beteiligten, die "die Zahl der im Stellenplan ausgebrachten Stellen" zugrunde legte. In seinem Schreiben vom 6. Oktober 2010 führte er aus, es sei von den tatsächlich Beschäftigten auszugehen. Auf den individuellen Umfang der Tätigkeit komme es nicht an. Hierauf erwiderte die Beteiligte unter dem 26. Oktober 2010, dass sie die Aufwandsdeckung entsprechend der Verordnung zur Verfügung stelle. Sie stellte dem Antragsteller unter dem 10. Februar 2011 die Berechnung der Aufwandsdeckung für den antragstellenden Personalrat für das Kalenderjahr 2011 zur Verfügung. Dabei legte sie für die Berechnung der Aufwandsdeckung die Anzahl der im Stellenplan von 2011 ausgewiesenen Stellen zugrunde und bezog dementsprechend 931, 90 Stellen für die LWL-Klinik und 93,56 Stellen für die X. -S. -Klinik E1. , insgesamt also 1.052, 46 Stellen, ein. 616, 70 Euro wurden für die so ermittelten ersten 1000 Beschäftigten und je 0,30 Euro für die Anzahl der darüber hinausgehenden Beschäftigten festgesetzt, so dass eine Summe von insgesamt 632, 30 Euro zur Zahlung angewiesen wurde. Der Antragsteller widersprach der Berechnung der Aufwandsdeckungsentschädigung und behielt sich die rechtliche Überprüfung der Berechnung vor.
Am 27. Januar 2011 hat der Antragsteller den vorliegenden Antrag gestellt.
Er ist der Ansicht, angesichts des klaren Wortlauts des Gesetzes habe der Verordnungsgeber seine Kompetenzen überschritten, indem er sich mit der Verordnung nicht nur auf eine Normausfüllung beschränkt habe, sondern abweichend vom Gesetz normsetzend tätig geworden sei. Als Berechnungsgrundlage sei die Regelzahl der Beschäftigten zu ermitteln, was nach Maßgabe des § 13 Abs. 3 LPVG vom Wahlvorstand aus Anlass der Personalratswahl ohnehin festgestellt werde und daher auch im vorliegenden Fall ohne Weiteres möglich sei. Auch aus dem Sinn und Zweck der Aufwandsmittel ergebe sich, dass die Aufwandsdeckung an der tatsächlichen Beschäftigtenanzahl zu messen sei, da sich der Betreuungsaufwand des Personalrates nach der Anzahl der tatsächlichen Beschäftigten und nicht nach Stellen richte.
Der Antragsteller beantragt schriftsätzlich,
festzustellen, dass ihm der Beteiligte die Aufwandsdeckungsmittel gemäß § 40 Abs. 2 Satz 2 LPVG entsprechend der bei der letzten Personalratswahl im Wählerverzeichnis festgestellten Zahl der Regelbeschäftigten zur Verfügung zu stellen hat.
Die Beteiligte beantragt schriftsätzlich,
den Antrag abzulehnen.
Sie ist der Ansicht, dass sie durch Anwendung der Verordnung über die Höhe der Aufwandsdeckung den gesetzlichen Grundlagen gefolgt sei. Aufgrund der Bindung an das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG sei sie verpflichtet gewesen, den nicht auslegungsfähigen § 1 Satz 2 der Verordnung anzuwenden. Die Verordnung sei auch nicht unwirksam, da der Verordnungsgeber gemäß § 40 Abs.2 Satz 2 LPVG lediglich verpflichtet gewesen sei, bei der Festlegung der Aufwandsdeckung die Höhe der Zahl der Regelbeschäftigten zu berücksichtigen. Es sei davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber dieser Verpflichtung u.a. bei Festlegung der in § 1 Satz 1 der Verordnung vorgesehenen Staffelbeträge nachgekommen sei. In diesem Zusammenhang sei es nahe liegend, dass die einzelnen Staffelbeträge höher angesetzt seien, um dem Umstand, dass die Anzahl der im Stellenplan ausgewiesenen Stellen erfahrungsgemäß zwar unter der Anzahl der Regelbeschäftigten liege, jedoch leichter zu ermitteln sei, gerecht zu werden .
Die Zahl der Regelbeschäftigten könne auch nicht durch das Wählerverzeichnis der letzten Personalratswahl festgestellt werden, da die Aufwandsdeckung jährlich zu gewähren, die Zahl der Regelbeschäftigten ständigen Schwankungen unterworfen sei und im Gegensatz zu dem Stellenplan nicht die tatsächliche Situation widerspiegele.
Im Übrigen könne dem Begehren des Antragstellers auch deshalb nicht entsprochen werden, weil im Falle der Annahme der Nichtigkeit der Verordnung durch die Fachkammer dieses keine rechtssetzende Entscheidung, die den nicht auslegungsfähigen § 1 Satz 2 der Verordnung ersetze, treffen könne. Eine solche Entscheidung verletze das Gewaltenteilungsprinzip.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Anhörung einverstanden erklärt.

Entscheidungsgründe:
Der zulässige Antrag ist unbegründet.
Die vom Antragsteller begehrte Feststellung ist nicht zu treffen, da die von der Beteiligten vorgenommene Berechnung des Aufwandsdeckungsbetrages zutreffend ist. Sie richtet sich nach § 1 Satz 2 der Verordnung über die Höhe der Aufwandsdeckung für Personalvertretungen vom 25. Februar 1976 (GV NRW S. 89), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. Juni 2008 (GV NW S. 48) - Aufwandsdeckungsverordnung -, nach dem der Betrag, der dem Personalrat zur Deckung der als Aufwand entstehenden Kosten jährlich zur Verfügung zu stellen ist, nach der Zahl der im Stellenplan ausgebrachten Stellen zu berechnen ist. Die Beteiligte hat ihrer Berechnung für das Kalenderjahr 2011 die im Stellenplan ausgebrachten Stellen zugrunde gelegt und ist damit der Vorgabe in der Verordnung gefolgt.
Die Aufwandsdeckungsverordnung mit der hier maßgeblichen Regelung ist entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht unwirksam. Die Ermächtigung zum Erlass der Rechtsverordnung folgt aus § 40 Abs. 2 Satz 2 LPVG, die ihre Grundlage wiederum in Art. 70 Verf NRW hat. Nach dessen Satz 1 kann die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung nur durch Gesetz erteilt werden. Dem wird durch § 40 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 LPVG Rechnung getragen, wonach die Höhe der Aufwandsdeckung durch Rechtsverordnung der Landesregierung festgesetzt wird. Auch die Vorgaben des Art. 70 Satz 2 Verf NRW sind gewahrt. Demnach muss das Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Dies ist durch § 40 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 LPVG erfolgt, nach dem die Höhe der Aufwandsdeckung unter Berücksichtigung der Zahl der in der Regel vorhandenen Beschäftigten zu bemessen ist. Die Aufwandsdeckungsverordnung entspricht dieser Vorgabe, indem sie in § 1 Satz 2 bestimmt, dass für die Höhe der Aufwandsdeckung die im Stellenplan ausgebrachten Stellen maßgeblich sind.
Anknüpfungspunkt für die vorgenannte Entsprechung ist zunächst der Wortlaut der ermächtigenden gesetzlichen Regelung. Der Begriff der "Berücksichtigung" der Zahl der in der Regel vorhandenen Beschäftigten räumt einen Spielraum für den Verordnungsgeber hinsichtlich der Zugrundelegung der für die Aufwandsdeckung maßgeblichen Beschäftigten als Bemessungsgröße ein. Dies ist die Folge fehlgeschlagener Versuche, die Aufwandsdeckung gesetzlich zu regeln; die Notwendigkeit fortlaufender Gesetzesänderungen zum Zwecke der Anpassung der Beträge sind als nicht praktikabel angesehen worden.
Vgl. Bericht des Ausschusses für Innere Verwaltung zur 2. Lesung des Entwurfs eines Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen, LT-Drucks. 7/4343, S. 9.
Der Gesetzgeber hat deshalb einen Rahmen gesetzt, den der Verordnungsgeber auszufüllen hat, um dem Aufwandsbedarf des Personalrats insbesondere im repräsentativen Bereich in Würdigung der Beschäftigtenanzahl angemessen Rechnung zu tragen. Aus der Tatsache, dass das Gesetz von "Berücksichtigung" der Zahl der in der Regel vorhandenen Beschäftigten zur Bemessung der Höhe der Aufwandsdeckung spricht und nicht etwa kategorisch festlegt, die Höhe der Aufwandsdeckung sei an der Regelzahl der Beschäftigten zu messen, folgt, dass die tatsächliche Anzahl der Beschäftigten nicht als ausschließliches und allein maßgebendes Kriterium für den Verordnungsgeber zur Berechnung der Aufwandsdeckung zu gelten hat. Vielmehr kann auf andere Berechnungskriterien zurückgegriffen werden, sofern sie noch Ausdruck der "Berücksichtigung" der in der Regel vorhandenen Beschäftigten sind. Dieser Maßgabe entspricht die Einbeziehung der im Stellenplan ausgebrachten Stellen. Mit der Zugrundelegung dieser Berechnungsgröße wird der "Berücksichtigung" der Zahl der in der Regel vorhandenen Beschäftigten Genüge getan und dieses Tatbestandsmerkmal in sachlich vertretbarer Weise ausgefüllt. Denn bei allgemeiner Betrachtung der Verordnung bilden die im Stellenplan ausgebrachten Stellen - wenn auch mit gewissen Abweichungen - regelmäßig die Zahl der tatsächlich Beschäftigten ab. Die im Stellenplan ausgewiesenen Stellen schaffen einen Annäherungswert, der sich üblicherweise bis auf geringe Schwankungen mit der Zahl der tatsächlich Beschäftigten deckt. Anhaltspunkte dafür, dass bei genereller Betrachtung ein krasses Missverhältnis zwischen den im Stellenplan ausgewiesenen Stellen und der in der Regel vorhandenen Beschäftigten aufgeworfen wird, bestehen nicht.
Vgl. OVG NRW, Beschluss 31.Oktober 1983 - CL 8/82 -.
Der Vorgabe, die in der Regel vorhandenen Beschäftigten zu berücksichtigen, entspricht die Verordnung auch dadurch, dass sie in § 1 Satz 1 die Höhe der Aufwandsdeckung nach der Anzahl der im Betrieb Beschäftigten staffelt. Es ist davon auszugehen, dass die Staffelbeträge sich der Höhe nach an dem Aufwand, den die Beschäftigen erfahrungsgemäß verursachen, orientieren. Durch die Kombination der Festlegung der Höhe der Staffelbeträge und der Zugrundelegung der im Stellenplan ausgewiesenen Stellen soll ein Wert erreicht werden, der Ausdruck der "Berücksichtigung" der in der Regelzahl vorhandenen Beschäftigten ist. Insofern ist § 1 Satz 2 der Aufwandsdeckungsverordnung nicht getrennt von § 1 Satz 1 zu betrachten. Denn nur und gerade die Wechselbeziehung beider Sätze vermag die Umsetzung der gesetzlichen Vorgabe und damit eine möglichst wirklichkeitsnahe Aufwandsdeckung zu gewährleisten.
Aber nicht nur aus dem Begriff der "Berücksichtigung", sondern auch aus der Wortfolge "in der Regel vorhandenen Beschäftigten" lässt sich die gesetzliche Konzeption, dass bei der Festlegung der Berechnung der Aufwandsdeckung durch den Verordnungsgeber Annäherungswerte gebilligt werden, die sich nicht an den tatsächlich Beschäftigten orientieren müssen, erkennen. Zwar lässt der Wortlaut "vorhanden" zunächst vermuten, dass auf die Zahl der tatsächlich Beschäftigten abzustellen ist. Jedoch negiert der Zusatz "in der Regel" die Pflicht zur Ermittlung der Anzahl der tatsächlichen Beschäftigten. Das Gesetz eröffnet vielmehr durch seine Formulierung dem Verordnungsgeber die Möglichkeit, eine Regelung zu schaffen, die eine bloße Annäherung an die Zahl der tatsächlich Beschäftigten gestattet. Insofern bewegt sich der Verordnungsgeber innerhalb des ihm zuerkannten Spielraums, wenn er sich nicht an der Zahl der tatsächlich Beschäftigten orientiert, sondern mit den im Stellenplan ausgebrachten Stellen eine Bezugsgröße wählt, die einerseits einfach zu ermitteln ist und andererseits einen an objektiven Kriterien messbaren und vorhersehbaren Annäherungswert an die tatsächlich Beschäftigten zulässt.
Im Übrigen ist eine auf Näherungswerte ausgerichtete finanzielle Entlastung des Personalrats dem Landespersonalvertretungsgesetz nicht fremd. So sieht etwa § 40 Abs. 1 Satz 5 LPVG vor, dass sich Dienststelle und Personalrat im Rahmen eines Budgets über die voraussichtlich anfallenden notwendigen Kosten verständigen können. Die Regelung steht im Zusammenhang mit § 40 Abs. 1 Satz 1 LPVG, wonach die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten die Dienststelle trägt. Sinn des § 40 Abs. 1 Satz 5 LPVG ist es, die Handlungsspielräume der Dienststelle zu erweitern und damit Flexibilität zu wahren.
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 14/4239, S. 91; Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, § 40 Rn. 41 a.
Die Höhe des Budgets soll aufgrund einer prognostischen Beurteilung der notwendigen Kosten festgelegt werden, was den Vorteil hat, dass eine oft schwierige Prüfung einer Kostenübernahme im Einzelfall entfällt.
Durch die Budgetierung wird eine nur annähernde Deckung der notwendigen Kosten des Personalrats - sie kann für den Personalrat vorteil- wie nachteilhaft sein - in Kauf genommen. Das Gesetz verzichtet auf einen den tatsächlich angefallenen (notwendigen) Kosten entsprechendes Einstehen der Dienststelle und ermöglicht stattdessen eine mit möglichen Unsicherheiten versehene Prognose.
Die Regelung in § 40 Abs. 2 Satz 2 LPVG ist insofern mit der vorstehenden Regelung vergleichbar, als auch dort durch die Formulierungen "Berücksichtigung" und "in der Regel" verdeutlicht wird, dass das Gesetz auf eine zwingend an den (augenblicklich) tatsächlich vorhandenen Beschäftigten ausgerichtete Berechnung der Aufwandsdeckung verzichtet, es vielmehr dem Verordnungsgeber freistellt, die Berechnung im Rahmen der weiten gesetzlichen Vorgabe vorzugeben. Dass es dabei an einer Deckungsgleichheit zu der Anzahl der tatsächlich vorhandenen Beschäftigten fehlen kann, entspricht der inhaltlichen Akzeptanz des Landespersonalvertretungsgesetzes.
Eine Kostenentscheidung ergeht in personalvertretungsrechtlichen Verfahren nicht.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 Abs. 3 LPVG
§ 40 Abs. 2 Satz 2 LPVG
§ 40 Abs.2 Satz 2 LPVG
§ 40 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 LPVG
§ 40 Abs. 1 Satz 5 LPVG
§ 40 Abs. 1 Satz 1 LPVG
§ 1 Satz 2 der Verordnung
§ 1 Satz 1 der Verordnung
§ 1 Satz 2 der Aufwandsdeckungsverordnung
Art. 20 Abs. 3 GG