Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-05-04, Aktenzeichen 2 M 77/09

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin - 6. Kammer - vom 27. April 2009 teilweise geändert:
Dem Antragsgegner wird vorläufig untersagt, die Höhe der an die Antragstellerin für das EU-Haushaltsjahr 2008 geleisteten EGFL- und/oder ELER-Zahlungen sowie sämtliche dazugehörigen Daten der Antragstellerin an die für die Veröffentlichung im Internet zuständigen deutschen und/oder europäischen Behörden zu übermitteln und/oder diese Daten selbst im Internet zu veröffentlichen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragstellerin ist Inhaberin eines landwirtschaftlichen Betriebes, für den das Amt für Landwirtschaft Wittenburg auf ihren Antrag mit Bescheid vom 19. Dezember 2007 Agrarzuwendungen (EGFL- und ELER-Mittel) bewilligte.
Auf einer Internetseite der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (www.agrar-fischerei-zahlungen.de) sollten bis zum 30. April 2009 die im Hauhaltsjahr 2008 gewährten Agrarsubventionen aus EGFL- und ELER-Mitteln, und zwar Name und Vorname des Subventionsempfängers, Postleitzahl, Wohnort und die Höhe der gewährten Subvention veröffentlicht werden.
Den Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutz hat das Verwaltungsgericht mit angegriffenem Beschluss abgelehnt. Der mit der öffentlichen Bekanntmachung der entsprechenden Daten verbundene Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sei aufgrund der einschlägigen Regelungen des Europarechts, an deren Gültigkeit keine Zweifel bestünden, gerechtfertigt. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung wäre im Übrigen auch dann abzulehnen, wenn eine reine Interessenabwägung vorgenommen worden sei.
Die dagegen gerichtete Beschwerde der Antragstellerin hat Erfolg.
Der von der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren gestellte Antrag ist so zu verstehen, dass sie sich im vorliegenden Verfahren nur gegen die konkret "geplante Veröffentlichung" wendet, wie es in der Beschwerdebegründung heißt, in der auch ausdrücklich erwähnt ist, dass es der Antragstellerin darum geht, "nicht als Agrarhilfeempfängerin im Internet veröffentlicht zu werden".
Das Beschwerdevorbringen führt zur Änderung der angefochtenen Entscheidung. Die Antragstellerin hat einen Anspruch auf die begehrte einstweilige Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO. Die Voraussetzungen hierfür, also insbesondere der Anordnungsanspruch und der Anordnungsgrund, liegen vor.
Die Antragstellerin hat einen sogenannten vorbeugenden Unterlassungsanspruch, d.h. sie kann verlangen, dass die geplante Internetveröffentlichung vorläufig unterbleibt. Es ist der Antragstellerin nicht zuzumuten, sich auf den Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren verweisen zu lassen.
Zwar stützt der Antragsgegner die vorgesehene Veröffentlichung auch auf europäisches Recht, nämlich insbesondere die (Kommissions-)VO (EG) Nr. 259/2008. Gleichwohl ist dem Oberverwaltungsgericht als nationalem Gericht nicht verwehrt, eine einstweilige Anordnung zur vorläufigen Regelung der streitigen Rechtspositionen zu erlassen. Die insoweit zu beachtenden Voraussetzungen (vgl. EuGH, Urt. v. 09.11.1995 - Rs C-465/93 - NJW 1996, 1333) liegen vor.
Der Senat hat erhebliche Zweifel, ob die in der genannten (Kommissions-)Verordnung geregelte Veröffentlichung im Internet auf einer speziellen Website mit höherrangigem Recht vereinbar ist.
Wie auch das Verwaltungsgericht nicht verkannt hat, würde mit der vorgesehenen Veröffentlichung in die verfassungsrechtlich verankerten Rechte der Antragstellerin auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen. Das Recht auf Datenschutz ist aber auch - und das dürfte hier entscheidend sein - europarechtlich anerkannt. Nach Art. 8 Abs. 1 EMRK hat jede Person das Recht auf Achtung ihres Privatlebens (zum Schutz persönlicher Daten vgl. auch: EuGH, Urt. v. 29.01.2008 - Rs C-275/06, Nr. 63 -). Eine Behörde darf in diese Rechte nach Art. 8 Abs. 2 EMRK nur eingreifen, soweit der Eingriff gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale und öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist. Dies bedeutet, dass die Maßnahme in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Zweck stehen muss, der hier darin besteht, die Transparenz in Bezug auf die Verwendung der Gemeinschaftsmittel zu erhöhen und durch eine öffentliche Kontrolle die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung der betroffenen Fonds zu verbessern, vgl. Erwägungsgrund 14 der VO (EG) Nr. 1437/2007.
Auf Datenschutzrechte, zu denen auch das Recht auf Schutz von Betriebsgeheimnissen gehört, können sich nicht nur natürliche Personen berufen (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.12.2001 - 6 C 7/01 -, zit. nach Juris). Im Übrigen wird hier mit der Veröffentlichung des Subventionsempfängers - einer KG - auch der Name einer natürlichen Person veröffentlicht. Außerdem sind die Namen der in das Handelsregister einzutragenden natürlichen Personen frei zugänglich (vgl. § 9 HGB).
Es erscheint schon sehr fraglich, ob die vorgesehene Veröffentlichung überhaupt geeignet ist, die "Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung der betroffenen Fonds" durch öffentliche Kontrolle zu verbessern. Publiziert wird lediglich, welche Betriebe welche Mittel in einer bestimmten Höhe erhalten haben. Erkenntnisse über die konkrete Verwendung der Beträge werden aber nicht vermittelt. Weder der Verwendungszweck noch welche Voraussetzungen bzw. Auflagen der Empfänger zu erfüllen hatte, wird damit für die Öffentlichkeit nachvollziehbar. Insbesondere ist nicht ersichtlich, ob eigene Leistungen, z.B. Investitionen zu erbringen waren und in welcher Relation diese gegebenenfalls zu den EU-Mitteln stehen. Fundierte Rückschlüsse darauf, ob dem einzelnen Betrieb ein bestimmter Betrag zu Recht zugeflossen ist, lassen die zur Veröffentlichung vorgesehenen Daten nicht zu. Auf diese Bedenken hat im Übrigen bereits der Landesbeauftragte für den Datenschutz M-V in seinem, vom Antragsgegner mit der Beschwerdeerwiderung vorgelegten Schreiben vom 09. Dezember 2008 hingewiesen. Demgegenüber erscheint es ohne weiteres nachvollziehbar, wenn die Antragstellerin befürchtet, dass es zu Trugschlüssen kommen kann, etwa im Hinblick auf wegen der Zuschüsse zu erwartende Verbilligungen von landwirtschaftlichen Produkten. Wenn es nur darum geht, transparent zu machen, in welche Regionen wie viele EU-Mittel gelangt sind, bedarf es dagegen der genauen Bezeichnung der einzelnen Betriebe mit Namensnennung ersichtlich nicht. Sollte es dagegen darum gehen, transparent zu machen, aus welchen Gründen bestimmte Zahlungen im konkreten Einzelfall erfolgt sind, ist die Bezeichnung der Betriebe allein nicht ausreichend, um die Zusammenhänge für die Öffentlichkeit deutlich zu machen.
Allerdings könnte die Veröffentlichung geeignet sein, in bestimmten Kreisen Misstrauen auszulösen, ob die Bewilligung rechtmäßig gewesen ist, wodurch eine nachträgliche behördliche Überprüfung in Gang kommen könnte. Dass derartige Zwecke verfolgt werden, ist aber aufgrund der einschlägigen Rechtsgrundlagen nicht ersichtlich und wäre mit rechtsstaatlichen Prinzipien wohl auch nicht vereinbar.
Der Senat verkennt allerdings nicht, dass das auf europäischer und nationaler Ebene in vielen Bereichen anzutreffende Bemühen um Transparenz einer Stärkung der demokratischen Beteiligungsrechte der Bürger dient. Auch kommt der Schaffung von Transparenz hinsichtlich der Agrarsubventionen besondere Bedeutung zu, da ein erheblicher Teil der Haushaltsmittel der EU für die Förderung der Landwirtschaft verwandt wird. Ob sich dieses Ziel mit der vorgesehenen Veröffentlichung erreichen lässt, erscheint aber nach den obigen Ausführungen sehr zweifelhaft. Insbesondere erscheint eine exakte Bezeichnung der Betriebe kaum geeignet, um die Strukturen der verschiedenen Förderungen durchsichtiger zu machen.
Dem beschriebenen geringen öffentlichen Informationswert steht ein zumindest mittelschwerer Eingriff in die Datenschutzrechte der Betroffenen gegenüber. Immerhin sind gewisse Rückschlüsse auf deren Vermögen möglich. Einnahmen werden traditionell als sensibler Bereich angesehen. Dies gilt unabhängig von deren Höhe, d.h. auch wenn diese sehr niedrig liegen, aber auch wenn sie sehr hoch sind. Die Motive, die den Einzelnen dazu bewegen, der Veröffentlichung seiner Einnahmen entgegen zu treten, können ebenfalls durchaus unterschiedlich sein, hier etwa Schamgefühl, Sorge vor Neid bzw. Missgunst oder Sicherheitsinteressen. Die Intensität des Eingriffs erschwerend kommt hinzu, dass die Veröffentlichung, wenn die Daten einmal weltweit ins Internet gestellt sind, praktisch nicht mehr rückgängig zu machen ist. Wer die Informationen abgerufen hat, kann über sie verfügen, auch nachdem sie auf der amtlichen Internetseite gelöscht sind.
Die erheblichen Zweifel des Senats an der Rechtmäßigkeit der vorgesehen Veröffentlichung stützen sich nicht nur auf Art. 8 EMRK. Es kommt hinzu, dass die Veröffentlichung im Internet lediglich - wie erwähnt - in einer (Kommissions-)Verordnung geregelt ist. Einen derart intensiven Eingriff in geschützte Rechtspositionen sieht die Ermächtigungsgrundlage des Art. 42 Abs. 1 Nr. 8b VO (EG) Nr. 1290/2005 des Rates dagegen nicht vor.
Im Übrigen schließt sich der Senat bezüglich der Vereinbarkeit der maßgeblichen (Kommissions-)Verordnung den Ausführungen des VG Wiesbaden im Vorlagebeschluss vom 16.02.2009 - 6 K 1045/08 - und des VG Schleswig im Beschluss vom 22.04.2009 - 1 B 6/09 - u.a. - an.
Entgegen der Auffassung des OVG Münster (vgl. Beschl. v. 24.04.2009 - 16 B 485/09 -) gebührt dem Interesse der Antragstellerin daran, die Veröffentlichung vorerst zu verhindern, der Vorrang vor dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Veröffentlichung.
Dies ergibt sich bereits weitgehend aus den obigen Ausführungen, auf die zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen wird. Ergänzend ist noch folgendes zu bemerken: Würde die Veröffentlichung jetzt erfolgen, sich aber im Hauptsacheverfahren, das möglicherweise bis zur Entscheidung über den bereits erwähnten Vorlagebeschluss ausgesetzt wird, deren Rechtswidrigkeit ergeben, würde dies für die Antragstellerin einen irreparablen Rechtsverlust bedeuten, und zwar unabhängig davon, ob die europäische Kommission tatsächlich ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten wird. Der Antragsgegner kann sich demgegenüber nicht mit Erfolg darauf berufen, die Antragstellerin habe ihren Abwehranspruch gegen die umstrittene Veröffentlichung verwirkt, weil sie im Antragsformular für die Bewilligung der EU-Mittel darauf hingewiesen worden sei, dass beabsichtigt sei, zumindest einmal jährlich ein Verzeichnis unter Angabe der Begünstigten, der geförderten Vorhaben und der Höhe der Zuwendungen zu veröffentlichen. Zumindest in eine Internetveröffentlichung hat die Antragstellerin damit nicht eingewilligt (vgl. OVG Münster, a.a.O.).
Unterbleibt demgegenüber die Veröffentlichung vorerst, erwiese sie sich aber im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig, könnte sie noch nachgeholt werden. Der Antragsgegner hätte also nur eine Verzögerung der Durchsetzung seiner Rechtsposition hinzunehmen. Dies ist ihm auch unter dem Aspekt zuzumuten, dass es sich ohnehin nur um die Veröffentlichung von Daten aus der zum Teil mehr als ein Jahr zurückliegenden Vergangenheit handelt und die Veröffentlichung selbst für zwei Jahre geplant ist.
Auf nationales Recht kann die umstrittene Veröffentlichung eigenständig nicht gestützt werden. Die in Betracht zu ziehenden Vorschriften (vgl. §§ 2 AFIG, 1 ff. AFIO) setzen das Bestehen der genannten europarechtlichen Veröffentlichungsnormen voraus und beschränken sich auf die Regelung ihrer Durchführung.
Mit Blick auf das Vorlageverfahren beim Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften ist die einstweilige Anordnung in zeitlicher Hinsicht bis zur dortigen Entscheidung bzw. bis zur Entscheidung des beim Verwaltungsgericht Schwerin anhängigen Hauptsacheverfahrens beschränkt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertentscheidung beruht auf den §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 AFIG, 1 ff. AFIO
§§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG
§ 9 HGB
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 42 Abs. 1 Nr. 8b VO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1996, 1333
6 C 7/01
6 K 1045/08
1 B 6/09
16 B 485/09