Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2004-03-25, Aktenzeichen 11 LC 333/03

Tenor:

Tatbestand:
Mit Verfügung vom 17. Juli 1997 wies die Beklagte die Lebensgefährtin des Klägers, Frau B., mit zwei Haushaltsangehörigen – dem Kläger und ihrer Tochter – ab 18. Juli 1997 zur Vermeidung von Obdachlosigkeit in eine Wohnung im Haus C. -straße 1 in Stadtoldendorf ein. Das Gebäude stand im Eigentum der Stadt Stadtoldendorf. Mit Verfügung vom selben Tag teilte die Beklagte Frau B. mit, dass die Nutzungsentschädigung einschließlich Nebenkosten monatlich 350,-- DM betrage; zugleich wurde darauf hingewiesen, dass durch die Einweisung kein Mietverhältnis begründet werde. Beide Verfügungen wurden bestandskräftig.
Mit an Frau B. gerichteter Verfügung vom 28. Juni 2000 hob die Beklagte die Einweisungsverfügung vom 17. Juli 1997 mit Wirkung vom 03. Juli 2000 auf und wies Frau B. sowie deren Tochter und den Kläger in die – einem privaten Eigentümer gehörende - Wohnung D. -straße 1 in E. ein. Zugleich setzte die Beklagte gegenüber Frau B. die monatliche Nutzungsentschädigung auf 550,-- DM zuzüglich 50,-- DM Nebenkosten fest.
Da die Beklagte die Nutzungsentschädigung nur zum Teil erhalten hatte, pfändete sie mit Pfändungs- und Einziehungsverfügungen vom 11. Februar 1999 und vom 13. Juli 2000 Rentenforderungen, die Frau B. und dem Kläger gegenüber der Landesversicherungsanstalt Hannover zustanden. Mit Bescheid vom 19. März 2001 hob die Beklagte die Pfändungs- und Einziehungsverfügungen auf. Bis einschließlich Mai 2001 erhielt die Beklagte aufgrund der Pfändungen insgesamt 17.700,-- DM (9.000,-- DM zu Lasten von Frau B. und 8.700,-- DM zu Lasten des Klägers).
Mit Verfügung vom 16. März 2001 setzte die Beklagte gegenüber dem Kläger für die Unterkunft C. -straße 1 in Stadtoldendorf ein Nutzungsentgelt in Höhe von insgesamt 4.390,18 DM fest. Zugleich wies sie ihn ab dem 01. Juli 2000 in die Wohnung D. -straße 1 in E. ein und setzte ein monatliches Nutzungsentgelt einschließlich Nebenkosten in Höhe von 200,-- DM fest. Über die hiergegen vom Kläger eingelegten Widersprüche steht eine Entscheidung noch aus.
In der Folgezeit verlangte der Kläger vergeblich die Rückzahlung des gepfändeten Betrages in Höhe von 8.700,-- DM. Nachdem Vergleichsgespräche gescheitert waren, hat der Kläger am 20. Dezember 2001 Klage erhoben.
Das von Frau B. angestrengte Klageverfahren 10 A 5536/01, das auf Rückzahlung des durch die Beklagte wegen rückständigen Nutzungsentgelts gepfändeten Geldbetrages von 9.000,-- DM gerichtet war, endete am 27. Mai 2002 vor dem Verwaltungsgericht mit einem Vergleich.
Der Kläger hat seine Klageforderung wie folgt begründet: Die Beklagte müsse den aufgrund der aufgehobenen Pfändungsverfügungen, die rechtswidrig gewesen seien, erlangten Betrag an ihn zurückzahlen. Der im Wege der Aufrechnung geltend gemachte Gegenanspruch stehe der Beklagten nicht zu. Da diese bisher die erforderliche Satzung über die Benutzung von Obdachlosenunterkünften nicht erlassen habe, mangele es für die erhobene Nutzungsentschädigung an einer Rechtsgrundlage, welche auch nicht mit einer entsprechenden Anwendung der §§ 812 ff. BGB ausgefüllt werden könne.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, an ihn 4.448,24 Euro (= 8.700,00 DM) nebst 4 % Zinsen aus jeweils 153,39 Euro (= 300,00 DM) seit dem 01. eines jeden Monats vom 01.04.1999 bis einschließlich zum 01.08.2000 und aus jeweils 204,52 Euro (= 400,00 DM) seit dem 01. eines jeden Monats vom 01.09.2000 bis einschließlich zum 01.05.2001 zu zahlen.
Die Beklagte hat beantragt
die Klage abzuweisen.
Sie hat erwidert: Sie habe im Zeitraum vom 18. Juli 1997 bis zum 31. Juli 2002 insgesamt 4.801,13 Euro für die Unterbringung des Klägers aufgewendet, ohne dafür eine Zahlung von diesen zu erhalten. Mit dieser Forderung, die sich aus Bereicherungsrecht oder den Vorschriften über die Geschäftsführung ohne Auftrag ergebe, rechne sie auf.
Am 13. August 2002 hat der Rat der Samtgemeinde Stadtoldendorf eine "Satzung über die Benutzung der Obdachlosenunterkünfte in der Samtgemeinde Stadtoldendorf" beschlossen, die am Tag nach der Bekanntmachung im Amtsblatt des Landkreises Holzminden vom 5. September 2002 (S. 428) in Kraft getreten ist.
Mit Urteil vom 26. Mai 2003 verurteilte das Verwaltungsgericht die Beklagte, an den Kläger 4.448,24 Euro (= 8.700,00 DM) nebst 4 % Zinsen seit dem 20. Dezember 2001 zu zahlen; im übrigen wies es die Klage ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus:
Die Leistungsklage sei im wesentlichen begründet. Rechtsgrundlage für die Zahlungspflicht der Beklagten sei der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch. Durch die Pfändung von Rentenansprüchen des Klägers habe die Beklagte ohne Rechtsgrund einen Betrag von 8.700,00 DM erlangt. Da die Beklagte mit Bescheid vom 19. März 2001 die Pfändungs- und Einziehungsverfügungen rückwirkend aufgehoben habe, sei der ursprüngliche Rechtsgrund nachträglich entfallen. Einen anderen Rechtsgrund, insbesondere einen bestandskräftigen oder zumindest vollziehbaren Leistungsbescheid, gebe es nicht. Zwar habe die Beklagte mit den Bescheiden vom 16. März 2001 Nutzungsentgelte gegenüber dem Kläger festgesetzt. Da sie insoweit aber nicht die sofortige Vollziehung angeordnet habe und auch kein Fall des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO vorliege, komme den dagegen eingelegten Widersprüchen aufschiebende Wirkung zu. Auch aus dem materiellen Recht ergebe sich weder ein Rechtsgrund für die Beibehaltung der Vermögensverschiebung noch eine Aufrechnungslage. Die Beklagte könne von dem Kläger weder aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs noch in analoger Anwendung des § 812 Abs. 1 Satz 1 BGB oder der zivilrechtlichen Vorschriften über die Geschäftsführung ohne Auftrag ein Nutzungsentgelt verlangen. Die Wohnungen C. -straße 1 in Stadtoldendorf und D. -straße 1 in E., in die der Kläger eingewiesen worden sei, bildeten den Teil einer öffentlichen Einrichtung der Beklagten im Sinne von §§ 22 Abs. 1 NGO, 5 Abs. 1 NKAG. Der Kläger benutze diese öffentliche Einrichtung von Anbeginn an aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnisses und nicht auf der Basis eines privatrechtlichen Mietvertrages. Aus diesem Grund sei das von der Beklagten geforderte Entgelt öffentlich-rechtlicher Natur und damit eine Benutzungsgebühr im Sinne von § 5 Abs. 1 NKAG. Eine Benutzungsgebühr könne die Beklagte aber nicht verlangen, weil es (für den streitigen Zeitraum) an der hierfür erforderlichen Gebührensatzung fehle.
Auf eine andere Rechtsgrundlage könne das geforderte Nutzungsentgelt nicht gestützt werden. Sowohl die im Eigentum der Stadt Stadtoldendorf stehende Wohnung C. -straße 1 in Stadtoldendorf wie auch die privat von der Beklagten angemietete Wohnung D. -straße 1 in E. seien eine öffentliche Einrichtung. Die Widmung als öffentliche Einrichtung bedürfe grundsätzlich keiner besonderen Form, könne vielmehr
– wie hier – auch durch konkludentes Handeln erfolgen. Es sei unerheblich, ob die Gebäude, Räume und Unterkünfte im Eigentum der Gemeinde stünden, von dieser angemietet oder beschlagnahmt worden seien. Der Kläger nutze die Unterkünfte – ebenso wie seine Lebensgefährtin und deren Tochter - auf der Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnisses. Die Beklagte habe mit dem Kläger und dessen Lebensgefährtin weder einen privatrechtlichen Mietvertrag noch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag abgeschlossen. Da es sich bei den zugewiesenen Unterkünften also um öffentliche Einrichtungen mit öffentlich-rechtlichem Benutzungsverhältnis handele, stelle das von der Beklagten geforderte Benutzungsentgelt eine Benutzungsgebühr im Sinne von § 5 Abs. 1 NKAG dar. Diese dürfe als kommunale Abgabe gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 NKAG aber nur aufgrund einer Satzung erhoben werden. Wegen der insoweit abschließenden und daher vorrangigen Sonderregelung des NKAG seien die von der Beklagten angeführten bürgerlich-rechtlichen Anspruchsgrundlagen – Bereicherungsrecht und Geschäftsführung ohne Auftrag – nicht anwendbar. Die gegenteilige Auffassung würde zu einer unzulässigen Umgehung des gesetzlich zwingend vorgeschriebenen Satzungsvorbehalts in § 2 Abs. 1 NKAG führen. Neben der Hauptforderung stünden dem Kläger Zinsen in der (allein) geforderten Höhe von 4 % ab Rechtshängigkeit als Prozesszinsen zu. Für den im Klageantrag bezeichneten früheren Zinsbeginn sei eine Rechtsgrundlage nicht ersichtlich.
Gegen dieses Urteil richtet sich die gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Beklagten.
Sie macht geltend: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handele es sich bei Räumen und Unterkünften, welche eine Gemeinde im Einzelfall zur Unterbringung von Obdachlosen anmiete, (noch) nicht um eine öffentliche Einrichtung im Sinne von §§ 22 Abs. 1 NGO, 5 Abs. 1 NKAG. Ein derartiger Fall liege auch hier vor. Die private Wohnung in E. sei von ihr nicht dauerhaft angemietet worden, um darin wechselnd Obdachlose unterzubringen. Vielmehr handele es sich um die erstmalige Einweisung von Obdachlosen in eine zu diesem Zweck jedenfalls erstmalig angemietete Wohnung, so dass auch eine konkludente Widmung als öffentliche Einrichtung nicht vorliege. Dies bedeute, dass hier auch nicht Satzungsrecht gelten könne. Aber selbst wenn man die gegenteilige Auffassung vertreten würde, könne aus § 5 Abs. 1 NKAG kein absolutes Primat des Kommunalabgabenrechts hergeleitet werden. Vielmehr bleibe gerade bei fehlendem Satzungsrecht Raum für die Anwendung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs bzw. der analogen Anwendung der Bereichungsvorschriften der §§ 812 ff BGB. Diese Ansicht vertrete auch der Bay. VGH im Urteil vom 14. August 1990 (BayVBl. 1991, 114). Der eingewiesene Obdachlose könne nicht verlangen, finanziell nur deshalb besser gestellt zu werden, weil er mit der betroffenen Kommune keinen Mietvertrag geschlossen habe und eine Satzung über die Benutzung einer gemeindlichen Wohnung durch Obdachlose nicht bestehe. Vielmehr sei er verpflichtet, das üblicherweise für eine Wohnung vergleichbarer Art vereinbarte Nutzungsentgelt zu zahlen. Die von ihr in Rechnung bzw. zur Aufrechnung gestellten Erstattungsbeträge seien der Höhe nach angemessen; sie entsprächen den tatsächlichen Aufwendungen.
Mit Schriftsatz vom 18. Februar 2004 weist die Beklagte darauf hin, dass sie seit September 2002 gegen den Kläger für die (teilweise) Nutzung der zugewiesenen Unterkunft in E. Gebühren auf der Grundlage ihrer Satzung vom 13. August 2002 festsetze. Diese Gebühren hätten sich bis Februar 2004 auf 1.827,04 Euro addiert. Mit diesem Anspruch erkläre sie vorsorglich ebenfalls die Aufrechnung; hilfsweise mache sie den dolo petit-Einwand geltend. Denn für die laufende Nutzung der Obdachlosenunterkunft habe der Kläger Nutzungsgebühren zu entrichten, so dass er einen vollstreckbaren Betrag aus dem vorliegenden Klageverfahren unmittelbar zurückzahlen müsste.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil.
Mit Widerspruchsbescheid vom 25. Februar 2004 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid vom 2. Oktober 2002 zurück, mit dem sie für die teilweise Nutzung der Wohnung in E. Gebühren einschließlich Nebenkosten in Höhe von 88,62 Euro für den Monat September 2002 und 102,26 Euro für den Monat Oktober 2002 festgesetzt hatte.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten einschließlich des erstinstanzlichen Verfahrens 10 A 5536/01 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass die Leistungsklage des Klägers im Wesentlichen begründet ist. Streitgegenstand des Berufungsverfahrens ist nicht (mehr) der im Klageantrag enthaltene und vom Verwaltungsgericht abgelehnte Zinsanspruch in Höhe von 4 % vom 1. April 1999 bis zum 19. Dezember 2001, weil das Urteil insoweit mangels Rechtsmittels des Klägers rechtskräftig geworden ist. Dem Kläger steht jedoch entgegen der Auffassung der Beklagten ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch in Höhe von 4.448,24 Euro (8.700,-- DM) nebst 4 % Prozesszinsen seit dem 20. Dezember 2001 zu. Zur Begründung verweist der Senat auf die Gründe des angefochtenen Urteils, denen er gemäß § 122 Abs. 2 VwGO beitritt. Die dagegen gerichteten Einwände der Beklagten greifen nicht durch. Ebenso wenig kann sie mit dem erstmals im Berufungsverfahren geltend gemachten Gebührenanspruch aufrechnen.
Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch soll Leistungen ohne Rechtsgrund rückgängig machen. Ein nicht bestandskräftiger und nicht sofort vollziehbarer Verwaltungsakt ist kein Rechtsgrund.
Der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch, der seit Langem anerkannt ist und dessen Anspruchsvoraussetzungen denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs entsprechen, dient dazu, Leistungen ohne Rechtsgrund und sonstige rechtsgrundlose Vermögensverschiebungen auch im öffentlichen Recht rückgängig zu machen (vgl. BVerwG, Urt: v. 30.11.1995, BVerwGE 100, 56 = DVBl 1996, 986; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 2, 6. Aufl., S. 238 ff.). Durch die Pfändung von Rentenansprüchen des Klägers gegenüber der Landesversicherungsanstalt Niedersachsen hat die Beklagte einen Betrag von 8.700,-- DM erlangt. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, besteht hierfür kein Rechtsgrund. Die zugrunde liegenden Pfändungs- und Einziehungsverfügungen vom 11. Februar 1999 und vom 13. Juli 2000 hatte die Beklagte mit Bescheid vom 19. März 2001 rückwirkend aufgehoben. Einen anderen Rechtsgrund, insbesondere in Gestalt eines bestandskräftigen oder zumindest vollziehbaren Leistungsbescheides, gibt es nicht.
Die Beklagte hatte den Kläger sowie seine Lebensgefährtin Frau B. und deren Tochter mit bestandskräftig gewordener Verfügung vom 7. Juli 1997 ab 18. Juli 1997 zur Vermeidung von Obdachlosigkeit in eine Wohnung im Haus C. -straße 1 in Stadtoldendorf eingewiesen und mit ebenfalls bestandskräftig gewordener Verfügung vom selben Tag gegen Frau B. die Nutzungsentschädigung einschließlich Nebenkosten auf 350,-- DM monatlich festgesetzt. Nachdem diese Wohnung nicht mehr zur Verfügung stand, hob die Beklagte mit Verfügung vom 28. Juni 2000, die wiederum allein an Frau B. gerichtet war, ihre Einweisungsverfügung vom 17. Juli 1997 mit Wirkung vom 3. Juli 2000 auf und wies Frau B. sowie deren Tochter und den Kläger in die Wohnung D. -straße 1 in E. ein; zugleich setzte die Beklagte die Nutzungsentschädigung für die neue Unterkunft auf 550,-- DM zuzüglich 50,-- DM Nebenkosten monatlich fest. Mit an den Kläger gerichteter Verfügung vom 16. März 2001 wies die Beklagte diesen zur Abwendung der Obdachlosigkeit ab dem 1. Juli 2000 in die Wohnung D. -straße 1 in E. ein, wobei sie darauf hinwies, dass die Wohnung mit Frau B. und deren Tochter zu teilen sei. Zugleich setzte die Beklagte gegen den Kläger ein monatliches Nutzungsentgelt einschließlich Nebenkostenvorauszahlungen in Höhe von 200,-- DM (183,34 DM + 16,66 DM) fest. Sie wies ferner darauf hin, dass für die Zeit vom 1. Juli 2000 bis einschließlich 28. Februar 2001 ein Nutzungsentgelt in Höhe von insgesamt 1.600,-- Euro fällig geworden sei. Mit Verfügung vom selben Tag setzte die Beklagte gegenüber dem Kläger für die Unterkunft C. -straße 1 in Stadtoldendorf im Zeitraum vom 18. Juli 1997 bis 30. Juni 2000 ein Nutzungsentgelt in Höhe von insgesamt 4.390,18 DM fest. Der Kläger hat gegen beide Verfügungen Widerspruch eingelegt, über den bisher nicht entschieden ist.
Da die Verfügungen vom 7. Juli 1997 und vom 28. Juni 2000 allein an Frau B. adressiert waren und in ihnen auch keine Aufteilung der Nutzungsentschädigung auf die dreiköpfige Haushaltsgemeinschaft enthalten war, kann die Beklagte ihren Anspruch auf Zahlung der Nutzungsentschädigung gegenüber dem Kläger nicht auf die – nur gegenüber Frau B. eingetretene - Bestandskraft dieser Verfügungen stützen. Einen Rechtsgrund für den Behalt des gepfändeten Betrages von 4.448,24 Euro ergibt sich auch nicht daraus, dass die Beklagte den Kläger mit Verfügungen vom 16. März 2001 erstmals persönlich zur anteiligen Nutzungsentschädigung zunächst für die Unterkunft C. -straße 1 in Stadtoldendorf ab dem 18. Juli 1997 und anschließend ab 1. Juli 2000 für die Unterkunft D. -straße 1 in E. herangezogen hat. Denn es unstreitig, dass der Kläger gegen beide Verfügungen rechtzeitig Widerspruch eingelegt hat, der bisher nicht beschieden worden ist. Da die Beklagte – worauf das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend hingewiesen hat – insoweit auch nicht die sofortige Vollziehung angeordnet hat und auch kein Fall des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO vorliegt, kommt den Widersprüchen aufschiebende Wirkung zu, so dass diese Verfügungen keinen Rechtsgrund für die Beibehaltung der streitigen Vermögensverschiebung darstellen.
Die Beklagte kann auch nicht mit der von ihr geltend gemachten Gegenforderung in Höhe von 4.801,13 Euro für die Unterbringung des Klägers im Zeitraum vom 18. Juli 1997 bis zum 31. Juli 2002 wirksam aufrechnen. Zwar hat sie diesen Betrag an die Eigentümer der jeweils angemieteten Wohnung gezahlt, ohne dafür vom Kläger eine entsprechende Gegenleistung zu erhalten, doch steht ihr gegen diesen unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt ein Anspruch auf Erstattung zu. Im fraglichen Zeitraum mangelte es für die gegen den Kläger festgesetzte Nutzungsentschädigung an einer Rechtsgrundlage.
Gemeindliche Obdachlosenunterkünfte sind öffentliche Einrichtungen im Sinn des Kommunalrechts und des Kommunalabgabenrechts, auch wenn sie von der Gemeinde privatrechtlich und erstmalig angemietet wurden.
In Rechtsprechung (vgl. etwa OVG Lüneburg, Urt. v. 13.6.1985, DÖV 1986, 341; Bay.VGH, Urt. v. 25.11.1992, KStZ 1993, 32; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.2.1994, NVwZ-RR 1994, 325) und Literatur (vgl. Bernstorff, in: Thieme, NGO, Komm., 3. Aufl. 1997, § 22 Rdnr, 3; Wefelmeier, in: Blum u.a., Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, NGO, Komm., § 22 Rdnr. 36; Ruder, Polizei- und ordnungsrechtliche Unterbringung von Obdachlosen, 1999, Rdnr. 89) ist allgemein anerkannt, dass gemeindliche Obdachlosenunterkünfte öffentliche Einrichtungen im Sinne des Kommunalrechts und des Kommunalabgabenrechts sind (vgl. für Niedersachsen §§ 22 Abs. 1, 2 Abs. 1 Satz 2 NGO und § 5 Abs. 1 NKAG). Sie sollen eine menschenwürdige und möglichst störungsfreie Unterbringung von Personen gewährleisten, die sonst gegen ihren Willen "auf der Straße stehen" würden. Die unfreiwillige Obdachlosigkeit stellt eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit im Sinne der §§ 1 und 11 Nds. SOG (bis zum 18.12.2003 NGefAG) dar (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 27.3.1991, Nds.Rpfl. 1991, 159 = NVwZ 1992, 502; Ruder, Die polizei- und ordnungsrechtliche Unterbringung von Obdachlosen, NVwZ 2001, 1223; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 13. Aufl., Rdnr. 99 u. 268; Rachor, in: Lisken/ Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl., F 735). Sind unfreiwillige Obdachlose selbst nicht in der Lage, sich eine Unterkunft zu besorgen, sind die Gemeinden verpflichtet, mit den Mitteln des Ordnungsrechts Maßnahmen zur Vermeidung/Beseitigung der Obdachlosigkeit zu ergreifen (vgl. Ruder, a.a.O., NVwZ 2001, 1223). Dies kann durch den Erlass einer Einweisungsverfügung aufgrund der polizeilichen Generalklausel geschehen. Es handelt sich um eine Pflichtaufgabe der Gemeinden im übertragenen Wirkungskreis. Die Bereitstellung von Obdachlosenunterkünften als öffentliche Einrichtungen muss nicht durch förmlichen Widmungsakt (etwa durch Satzung, Beschluss der Gemeindevertretung oder Verwaltungsakt) erfolgen; es reicht auch ein konkludentes Handeln aus (vgl. Bartels, Die rechtliche Ordnung der Benutzung öffentlicher Einrichtungen, 2000, S. 133, Wefelmeier, a.a.O., § 22 Rdnr. 4; Thiele, NGO, Komm., 6. Aufl., § 22 Anm. 1). Beruht die Errichtung – wie bei Obdachlosenunterkünften – auf öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen, spricht generell eine Vermutung dafür, dass es sich um eine öffentliche Einrichtung handelt. Dabei ist die Rechtsform, in der die Einrichtung betrieben wird, grundsätzlich unerheblich (vgl. Thiele, a.a.O.; Wefelmeier, a.a.O., § 22 Rdnr. 5). Die Benutzung kann öffentlich-rechtlich oder privat-rechtlich geregelt werden (vgl. Bay.VGH, Urt. v. 25.11.1992, a.a.O.; Wefelmeier, a.a.O., § 22 Rdnr. 35 ff.; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., VwVfG, Komm., 6. Aufl., § 35 Rdnr. 73). Für den Begriff der öffentlichen Einrichtung ist nicht Voraussetzung, dass sie im Eigentum der Gemeinde steht. Vielmehr kann es sich auch um angemietete Objekte handeln (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 30.9.1991 – 13 L 7698/91 -, zit. n. juris). Denn maßgeblich ist darauf abzustellen, ob die betreffende Einrichtung öffentlichen Zwecken dient, was – wie ausgeführt – bei einer Obdachlosenunterkunft ohne Weiteres zu bejahen ist.
Hiervon ausgehend handelt es sich bei den von der Beklagten angemieteten Wohnungen zunächst in Stadtoldendorf und dann in E., in die der Kläger sowie seine Lebensgefährtin und deren Tochter zur Vermeidung von Obdachlosigkeit eingewiesen bzw. umgesetzt worden sind, um öffentliche Einrichtungen im genannten Sinne. Entgegen der Auffassung der Beklagten kommt es nicht darauf an, ob die im privaten Eigentum stehende Wohnung in E. zur Unterbringung von Obdachlosen erstmalig angemietet worden ist. Entscheidend ist allein die Zweckbestimmung, die durch die erstmalige Benutzung als Obdachlosenunterkunft nicht in Frage gestellt wird. Ebenso wenig spielt es eine Rolle, ob diese Wohnung von der Beklagten dauerhaft angemietet worden ist, zumal ordnungsrechtliche Obdachloseneinweisungen als sog. Notstandsmaßnahmen keine Dauerlösung sein können und dürfen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.2.1994, a.a.O.; Denninger, in: Lisken/Denninger, a.a.O., E 114; Ruder, NVwZ 2001, 1223, 1227 ff.). Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Beklagte offenbar ihre Bedenken gegen die rechtliche Einordnung der Wohnung in E. als öffentliche Einrichtung nicht mehr aufrecht erhält. Sie erhebt nämlich seit September 2002 für die Nutzung dieser Wohnung von dem Kläger, dessen Lebensgefährtin und ihrer Tochter Gebühren aufgrund ihrer "Satzung über die Benutzung der Obdachlosenunterkünfte in der Samtgemeinde Stadoldendorf" vom 13. August 2002. In § 1 dieser Satzung heißt es ausdrücklich, dass die Beklagte zur vorübergehenden Unterbringung obdachloser Personen Obdachlosenunterkünfte als öffentliche Einrichtung zur Verfügung stellt. Sie sieht deshalb selbst mittlerweile die angemietete Wohnung in E. als öffentliche Einrichtung an.
Weist die Gemeinde einen Obdachlosen in eine Unterkunft ein und setzt sie das Entgelt einseitig durch Verwaltungsakt fest, ist das Nutzungsverhältnis öffentlich-rechtlicher Natur. Gebühren können nur auf der Grundlage einer kommunalen Satzung erhoben werden, ein Rückgriff auf zivilrechtliche Bereicherungsvorschriften ist nicht zulässig.
Die Beklagte geht ferner zu Unrecht davon aus, dass sie von dem Kläger die geforderte Nutzungsentschädigung aufgrund einer analogen Anwendung der Bereicherungsvorschriften der §§ 812 ff. BGB oder aus dem Rechtsinstitut des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs bzw. einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag verlangen kann. Die Nutzung der genannten Wohnungen durch den Kläger findet ihren rechtlichen Grund in den jeweiligen Einweisungsverfügungen, die Verwaltungsakte darstellen. Ebenso hat die Beklagte einseitig hoheitlich das Nutzungsentgelt festgesetzt. Dadurch ist ein öffentlich-rechtliches Nutzungsverhältnis entstanden, so dass es an einer –für die Unterbringung von Obdachlosen ebenfalls zulässigen (vgl. VG Darmstadt, Beschl. v. 1.11.2001 – 3 G 2365/01 (4) -, LS in DVBl. 2002, 494 Nr. 30; Kanther, Obdachlosenmiete? – Rechtsfragen zur Nutzungsentschädigung bei der Einweisung von Obdachlosen, NVwZ 2002, 828, 830 ff. ) - Nutzungsvereinbarung fehlt. Das gegen den Kläger festgesetzte Nutzungsentgelt ist deshalb ebenfalls öffentlich-rechtlicher Natur. Für die Heranziehung zu derartigen Entgelten bedarf es aber einer Rechtsgrundlage. Das ergibt sich aus den hier anzuwendenden Bestimmungen des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes. Nach § 5 Abs. 1 NKAG erheben die Gemeinden und Landkreise als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen Benutzungsgebühren, soweit nicht ein privat-rechtliches Entgelt gefordert wird. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 NKAG dürfen kommunale Abgaben nur aufgrund einer Satzung erhoben werden. Eine solche fehlt hier aber für den streitigen Zeitraum. Die erwähnte Satzung der Beklagten vom 13. August 2002 misst sich keine Rückwirkung zu, sondern ist am Tag nach der Bekanntgabe im Amtsblatt des Landkreises Holzminden vom 5. September 2002 (S. 428) in Kraft getreten. Der gesetzlich vorgeschriebene Satzungsvorbehalt kann aber nicht durch den Rückgriff auf die Bereicherungsvorschriften der §§ 812 ff. BGB (analog) unterlaufen werden (so zu Recht VGH Bad.-Württ., Urt. v. 9.1.1996, NVwZ-RR 1997, 123; Riedl, § 812 Abs. 1 Satz 1 BGB analog als neuer Auffangtatbestand im Gebührenrecht?, BayVBl. 1993, 522; Ruder, Polizei- und ordnungsrechtliche Unterbringung von Obdachlosen, 1999, Rdnr. 89; Kanther, a.a.O., NVwZ 2002, 828; in der Tendenz auch bereits OVG Lüneburg, Beschl. v. 30.9.1991, a.a.O.). Der davon abweichenden Auffassung des Bay. VGH (Urt. v. 14.8.1990, BayVBl. 1991, 114 = NVwZ 1991, 196), auf die sich die Beklagte stützt, kann wegen der insoweit abschließenden und daher vorrangigen Sonderregelung im Kommunalabgabenrecht nicht gefolgt werden.
Der entgegenstehenden Rechtsauffassung, die bei Einweisung eines Obdachlosen ein besonderes Nutzungsverhältnis mit der Pflicht zur Entrichtung einer Nutzungsentschädigung annimmt, kann nicht gefolgt werden, allein weil es an der erforderlichen Schriftform fehlt.
Den gleichen Bedenken begegnet der Beschluss des Hess. VGH vom 3. August 1994 (NVwZ-RR 1995, 226), der ohne nähere Begründung angenommen hat, dass selbst dann, wenn eine entsprechende Gebührenordnung nicht vorliege, jedenfalls zwischen dem Obdachlosen und der Gemeinde "ein besonderes Nutzungsverhältnis" begründet werde, aus dem ein Anspruch auf eine angemessene Nutzungsentschädigung folge. Zwar ist es richtig, dass durch die Einweisung bzw. Umsetzung des Klägers in die jeweilige Obdachlosenunterkunft ein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis und damit ein verwaltungsrechtliches Schuldverhältnis begründet worden ist (vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl., § 29 Rdnr. 2; Tiedemann, in: Obermayer, VwVfG, Komm., 3. Aufl., § 54 Rdnr. 13; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 54 Rdnr. 45 u. § 35 Rdnr. 73). Daraus kann die Beklagte aber keinen Kostenersatzanspruch herleiten. Dem steht nicht nur der Vorrang des Kommunalabgabenrechts entgegen, der eine besondere Gebührensatzung erfordert, sondern ein derartiger Anspruch würde auch an der fehlenden Schriftform (vgl. § 57 VwVfG) scheitern, da die Zahlungsverpflichtung eine Hauptleistungspflicht in dem öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnis bildet (vgl. Kanther, a.a.O., NVwZ 2002, 828, 830). Auf die Schriftform, wozu auch die Unterschrift der Beteiligten (hier des Klägers und der Beklagten) gehört, könnte in solchen Fällen allenfalls dann verzichtet werden, wenn es sich um ein tägliches Massengeschäft, z.B. Erwerb einer Eintrittskarte für eine kommunale Badeanstalt, handeln würde (vgl. Maurer, a.a.O., § 14 Rdnr. 29; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Komm., 8. Aufl., § 57 Rdnr. 6). Ein derartiger Fall liegt hier jedoch nicht vor. Das durch die Nutzung der betreffenden Obdachlosenunterkünfte zustande gekommene verwaltungsrechtliche Schuldverhältnis beruht nicht auf einer stillschweigenden Übereinkunft, sondern ist – wie bereits ausgeführt – einseitig hoheitlich zustande gekommen.
Auch ein Erstattungsanspruch aufgrund öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag kommt nicht in Betracht.
Schließlich steht der Beklagten ein Gegenanspruch auch nicht in Form eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs bzw. nach den Grundsätzen einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag zu. Denn auch diese Anspruchsgrundlagen würden die gesetzlichen Grundlagen des Kommunalabgabenrechts als abschließende Spezialregelungen unterlaufen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 9.1.1996, a.a.O.; Riedl, BayVBl. 1993, 522, 524; Ruder, Polizei- und ordnungsrechtliche Unterbringung von Obdachlosen, a.a.O., Rdnr. 89).
Das hier gefundene Ergebnis mag im vorliegenden Fall unbillig erscheinen, weil der Kläger für den streitigen Zeitraum nur teilweise ein Nutzungsentgelt zahlen muss und damit für die Miete einer vergleichbaren Wohnung sonst nötige Aufwendungen erspart hat. Die Beklagte muss sich aber entgegenhalten lassen, dass sie es versäumt hat, rechtzeitig eine entsprechende Gebührensatzung zu erlassen. Dies gilt um so mehr, als es offenbar nicht möglich war, mit dem Kläger eine Vereinbarung über die Zahlung einer angemessenen Nutzungsentschädigung zu schließen.
Eine Aufrechnung in der Berufungsinstanz ist nur zulässig, wenn der Gegner einwilligt oder das Gericht die Aufrechnung für sachdienlich hält.
Die Beklagte kann ein teilweises Zurückbehaltungsrecht auch nicht daraus herleiten, dass sie – wie sie erstmals im Berufungsverfahren vorgetragen hat – einen Gebührenanspruch von September 2002 bis Februar 2004 in Höhe von 1.827,04 Euro habe. Zwar ist grundsätzlich eine Aufrechnung auch in der Berufungsinstanz zulässig. § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 533 Nr. 1 ZPO setzt jedoch voraus, dass der Gegner einwilligt oder das Gericht die Aufrechnungserklärung für sachdienlich hält (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Komm., 13. Aufl., § 40 Rdnr. 47 a, Vorb. § 124 Rdnr. 57 u. § 124 Rdnr. 3). Beides ist hier nicht der Fall.
Sachdienlichkeit ist anzunehmen, wenn der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die endgültige Erledigung gefördert wird.
Die Voraussetzungen des § 533 Nr. 1 ZPO sind mit denen des § 91 VwGO identisch. Da der Kläger seine Einwilligung nicht erklärt hat, kommt es darauf an, ob der Senat die Geltendmachung der Aufrechnung für sachdienlich hält. Sachdienlichkeit ist anzunehmen, wenn der Streitstoff im Wesentlichen der selbe bleibt und die endgültige Beilegung des Streites gefördert wird (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 91 Rdnr. 19). Hier ist zu berücksichtigen, dass durch die Aufrechnungserklärung der Beklagten im Wesentlichen neuer Prozessstoff, der die bisherigen Grundlagen des Rechtsstreits jedenfalls teilweise ändert, in das Berufungsverfahren eingeführt wird. Obwohl der Rat der Beklagten bereits am 13. August 2002 eine Satzung über die Benutzung der Obdachlosenunterkünfte beschlossen hatte und die Beklagte seitdem den Kläger auf der Grundlage dieser Satzung auch zu Nutzungsgebühren heranzieht, hat sie diesen Umstand gegenüber dem Verwaltungsgericht nicht vorgebracht, sondern sich darauf erstmals im Schriftsatz vom 18. Februar 2004 an den Senat berufen. Ging es im vorliegenden Rechtsstreit bis dahin im Wesentlichen um die Frage, ob trotz Fehlens einer Gebührensatzung die Beklagte gleichwohl ein Nutzungsentgelt für die in Rede stehenden Obdachlosenunterkünfte von dem Kläger verlangen könne, hat sich die Rechtslage seit August/September 2002 geändert, als die Beklagte nunmehr von dem Kläger Gebühren für die Benutzung der Obdachlosenunterkunft in E. erhebt. Würde man die Aufrechnungserklärung als zulässig ansehen, müssten die seitdem ergangenen Gebührenbescheide bis zu der von der Beklagten geltend gemachten Höhe von 1.827,04 Euro und die zugrunde liegende Satzung einer eingehenden Prüfung unterzogen werden. Dies ist nicht sachdienlich, zumal dem Kläger insoweit eine Tatsacheninstanz verloren gehen würde (vgl. Rennert, in: Eyermann, VwGO, Komm., 11. Aufl., § 91 Rdnr. 31).
Etwas Anderes könnte nach Auffassung des Senats allenfalls dann gelten, wenn die gegen den Kläger festgesetzten Benutzungsgebühren bestandskräftig geworden wären. Die Rechtsmittelfrist gegen den Widerspruchsbescheid vom 25. Februar 2004, der im Übrigen auch lediglich die Monate September und Oktober 2002 mit einer Gebührenforderung von insgesamt 190,88 Euro betrifft, ist noch nicht abgelaufen. Der Kläger hat zudem angekündigt, er wolle Klage erheben. Über die Widersprüche des Klägers gegen die Gebührenbescheide für die übrigen Monate bis Februar 2004 ist offenbar bisher nicht entschieden worden. Es besteht deshalb kein Anlass, die Aufrechnungserklärung der Beklagten als sachdienlich anzusehen.
Bedenken gegen die Entrichtung von Prozesszinsen in Höhe von 4 % in sinngemäßer Anwendung des § 291 BGB ab der Rechtshängigkeit der Klage am 20. Dezember 2001 bestehen ebenfalls nicht.
Nach alledem ist die Berufung der Beklagten gegen das angefochtene Urteil zurückzuweisen.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 812 ff. BGB
§§ 22 Abs. 1 NGO, 5 Abs. 1 NKAG
§§ 812 ff BGB
§§ 22 Abs. 1, 2 Abs. 1 Satz 2 NGO und § 5 Abs. 1 NKAG
§§ 1 und 11 Nds. SOG
§ 57 VwVfG
§ 91 VwGO
§ 291 BGB
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 812 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 5 Abs. 1 NKAG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 NKAG
§ 2 Abs. 1 NKAG
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 122 Abs. 2 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 533 Nr. 1 ZPO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 100, 56
DVBl 1996, 986
DÖV 1986, 341
NVwZ-RR 1994, 325
NVwZ 1992, 502
NVwZ 2001, 1223
NVwZ 2001, 1223, 1227
NVwZ 2002, 828, 830
NVwZ-RR 1997, 123
NVwZ 2002, 828
NVwZ 1991, 196
NVwZ-RR 1995, 226
10 A 5536/01
13 L 7698/91
3 G 2365/01