Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-01-25, Aktenzeichen 12 K 3895/16.F
ECLI: ECLI:DE:VGFFM:2018:0125.12k3895.16.0A

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, sofern nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen einen von der Beklagten erlassenen Bescheid über Sondernutzungsgebühren.
Im Rahmen einer Straßenbegehung wurden durch Mitarbeiter der Beklagten in der Mörfelder Landstraße in Frankfurt am Main an Lichtmasten und Verkehrszeichenmasten am 17.09.2014 vier Plakate mit der Aufschrift "Zehn Minuten beträgt der Zeitunterschied zwischen Flug- und Bahnreise von Frankfurt nach Brüssel! Vermeiden Sie Kurzstreckenflüge! Reisen Sie umweltbewusst!" festgestellt. Die Plakate in der Größe DIN A1 waren als starre Hohlkammerplakate mit weißer Schrift auf schwarzem Grund gedruckt. Sie enthielten keine Angaben auf den Ersteller oder ein Impressum.
Der Kläger betreibt die Internetseite "YYY" auf der er auf seine Initiative aufmerksam macht. Auf der Homepage ist unter der Überschrift "XXX" an oberster Stelle ein Link mit dem Text "A1 Plakat zum Druck downloaden" platziert. Der Link öffnet ein pdf-Dokument, dessen Inhalt dem der streitgegenständlichen Plakate deckungsgleich entspricht.
Am 25.09.2015 erging ein Gebührenbescheid der Beklagten in Höhe von 155,00 Euro gegen den Kläger. Diesen begründete die Beklagte damit, dass die Voraussetzungen der §§ 16, 18 des Hessischen Straßengesetzes (im Folgenden: HStrG) i.V.m. der Satzung der Stadt Frankfurt am Main über Sondernutzungen an öffentlichen Straßen und über Sondernutzungsgebühren (im Folgenden: Sondernutzungssatzung) vorgelegen hätten. Der Kläger habe durch das Aufstellen der Plakate eine unerlaubte Sondernutzung getätigt. Dafür würden eine Gebühr in Höhe von 60,00 Euro wegen einer Sondernutzung und eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 95,00 Euro festgesetzt.
Am 09.06.2015 legte der Kläger Widerspruch gegen den Gebührenbescheid ein. Er begründete ihn damit, dass er die Plakate weder hergestellt noch aufgehängt habe. Dies sei vielmehr durch Dritte geschehen. Richtig sei allein, dass das Plakat von ihm entwickelt worden sei und über eine von ihm betriebene Homepage von jedermann heruntergeladen und ausgedruckt werden könne. Auch sei auf den Plakaten nicht das Logo des Vereins zu sehen, was für ein eigenmächtiges Handeln Dritter spreche.
Mit Widerspruchsbescheid vom 22.09.2016 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Darin heißt es zur Begründung im Wesentlichen, dass es auf die Verantwortlichkeit des Klägers als mittelbarer Störer nicht ankomme, da die Sondernutzungssatzung hinsichtlich des richtigen Gebührenschuldners nicht auf eine Störereigenschaft abstelle. Es handele sich bei Sondernutzungen um Straßenrecht, nicht um Polizeirecht. Nach dem Inhalt der Sondernutzungssatzung sei Gebührenschuldner auch derjenige, der eine Sondernutzung in seinem Interesse ausüben lasse. Das Aufstellen der Plakate sei im Interesse des Klägers, denn die Verbreitung trage, unabhängig davon, von wem die Plakate tatsächlich aufgestellt worden seien, dazu bei, dass die Belange des Klägers bekannt werden würden und sich sein Einflussbereich vergrößere. Bereits durch das Bereitstellen der Plakate auf seiner Internetseite habe der Kläger zum Ausdruck gebracht, dass er eine Verbreitung der Plakate begehre. Wäre das Aufstellen der Plakate nicht in seinem Interesse, hätte er diese nicht zum Herunterladen zur Verfügung gestellt. Der Widerspruchsbescheid wurde am 27.09.2016 zugestellt.
Dagegen hat der Kläger am 18.10.2016 Klage erhoben.
Er behauptet, dass die Plakate weder von ihm noch von seinen Mitgliedern aufgehängt worden seien oder er das Aufhängen durch Dritte veranlasst habe. Es sei auch nicht erwiesen, dass die Plakate überhaupt ihren Ursprung in dem von ihm bereitgestellten Dokument fänden; vielmehr könnten diese auch mit einem Computer in wenigen Minuten erstellen werden. Die Beklagte habe außerdem nicht dargelegt, warum er als eine in A-Stadt ansässige Vereinigung durch das Aufhängen der Plakate in Frankfurt neue Vereinsmitglieder akquirieren wolle. Der Kläger ist der Auffassung, dass eine Sondernutzung einen Sondernutzungswillen voraussetze, was sich bereits bei den Begriffen "gebrauchen" und "benutzen" aus dem Wortsinn ergebe. Ein solches willentliches Handeln des Klägers liege aber hier nicht vor. Dieselben Grundsätze gälten auch bei einem tatsächlichen Handeln Dritter. Anderenfalls müsste der Kläger auch dann Gebühren zahlen, wenn tatsächlich hergestellte Plakate gestohlen und von Dritten aufgestellt werden würden. Auch könnte jemand, der dem Kläger übel wollen würde, den Kläger in eine Gebührenfalle treiben, indem er die auf dem Server vorhandene Datei zur Herstellung von Plakaten nutze und mehrere Exemplare anonym aufstellen würde. Der seitens der Beklagten nahe gelegte Verzicht auf die Datei stelle einen unzulässigen Eingriff in die Meinungsfreiheit dar.
Der Kläger beantragt,
den Gebührenbescheid vom 29.05.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22.09.2016 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte ist der Auffassung, dass der Kläger ein Interesse an der Aufstellung der Plakate in Frankfurt habe, auch wenn er in A-Stadt ansässig sei. Es käme ihm darauf an, auf seine Kampagne aufmerksam zu machen. Dabei sei es nicht wichtig, dass er selbst auf dem Plakat nicht als Urheber zu erkennen sei. Sein Interesse läge darin, zur Vermeidung von Kurzstreckenflügen aufzurufen, was unabhängig davon, ob er auf dem Plakat zu erkennen sei, verbreitet werden würde. Dieses Interesse sei auch daran erkennbar, dass er auf seiner Internetseite eine Vorlage zum Herunterladen bereitgestellt habe. Hätte er ungenehmigte Sondernutzungen verhindern wollen, hätte er die Datei nicht auf der Internetseite bereitstellen dürfen. Dies verstoße auch nicht gegen seine Grundrechte. Zwar könne man es als Einschränkung der Meinungsfreiheit ansehen, wenn derjenige, der eine Datei zum Herunterladen bereitstelle, eine Gebühr zahlen müsse, wenn diese nicht bestimmungsgemäß verwendet werde und dadurch ein Gebührentatbestand erfüllt werde. Die Meinungsfreiheit sei jedoch nicht schrankenlos gewährt, sondern nur im Rahmen der Gesetze. Sie sei in Form von Plakatierungen im öffentlichen Raum als Sondernutzung an einen Erlaubnisvorbehalt gebunden. Selbst wenn im vorliegenden Fall die besonderen Grundsätze der Wahlwerbung im öffentlichen Straßenraum herangezogen würden, bestünde der Anspruch nicht schrankenlos. Eine beabsichtigte Wahlplakatwerbung dürfe abgelehnt werden, wenn sie zu einer Verkehrsgefährdung führen würde. Gleichfalls sei die Gemeinde berechtigt, dafür zu sorgen, dass eine wochenlange Verschmutzung des Ortsbildes durch sogenanntes "wildes Plakatieren" verhindert werde. Ähnliche und möglicherweise noch weitergehende Schranken könnten sich im Einzelfall etwa aus der Notwendigkeit ergeben, einen besonders schützenswerten historischen Stadtkern vor einer Sichtwerbung für Wahlzwecke gänzlich befreit zu halten oder dort der Wahlpropaganda nach den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit engere Grenzen zu setzen als anderswo. Ohne eine entsprechende Genehmigungspflicht hätte die Behörde keine Möglichkeit, ihr insoweit eingeräumtes Ermessen auszuüben. Dies müsse erst Recht bei politischen Interessengemeinschaften, die keine Partei seien, oder Meinungsäußerungen Privater gelten. Zudem habe der Kläger immer noch die Möglichkeit, die Datei per E-Mail an seine Mitglieder zu verschicken, damit diese Flyer und kleinere Plakate drucken könnten. Dies stelle eine zumutbare Alternative dar, durch die sichergestellt werden könne, dass die Datei nur so verwendet werden würde, wie der Kläger es beabsichtige.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie denjenigen der beigezogenen Behördenakte der Beklagten (1 Hefter) verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet, denn der angefochtene Gebührenbescheid des Magistrats der Stadt Frankfurt am Main vom 29.05.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22.09.2016 ist nicht rechtswidrig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage der in dem Bescheid enthaltenen und festgesetzten Sondernutzungsgebühr ist § 18 Abs. 1 Satz 1 HStrG i.V.m. den Bestimmungen der Sondernutzungssatzung der Beklagten vom 31.01.2002. Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 HStrG können für Sondernutzungen Sondernutzungsgebühren erhoben werden. Nach § 9 Abs. 1 der Sondernutzungssatzung werden für Sondernutzungen Gebühren nach Maßgabe des Gebührenverzeichnisses, das als Anlage Bestandteil der Satzung ist, erhoben. Die Verpflichtung zur Entrichtung der Gebühr besteht gemäß § 9 Abs. 2 der Sondernutzungssatzung auch für den Fall, dass eine Sondernutzung ohne die vorgeschriebene förmliche Erlaubnis ausgeübt wird.
Bei der Anbringung der vier streitgegenständlichen Plakate handelt es sich um eine Sondernutzung, das heißt eine Benutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus (vgl. insoweit § 16 Abs. 1 HStrG). Gemeingebrauch ist das Jedermann zustehende subjektive öffentliche Recht, eine öffentliche Straße im Rahmen der Widmung ohne besondere Zulassung zu Zwecken des Verkehrs zu nutzen (§ 14 Abs. 1 HStrG). Der Gemeingebrauch umfasst den sogenannten schlichten Gemeingebrauch im Sinne des Straßenverkehrsrechts sowie den sogenannten kommunikativen Verkehr. Das Aufstellen und Anbringen von Plakattafeln im öffentlichen Straßenraum geht über den kommunikativen Verkehr hinaus. Plakate sind bereits nicht Teil des Verkehrs und betreffen auch nicht die Nutzung der Grundstücke durch deren Anlieger (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.02.1987 - 5 S 2185/86, Beck RS 2009, 38036). Eine erlaubnispflichte Sondernutzung ist gegeben, wenn ein Standort im öffentlichen Straßenraum als Werbeträger nutzbar gemacht wird, da sich ein auf Werbung ausgerichteter Nutzungszweck nicht mehr innerhalb des Gemeingebrauchs hält (Hess. VGH, Urteil vom 21.09.2005 - 2 UE 2140/02). Auch das Aufstellen von Wahlplakaten im öffentlichen Straßenraum ist als erlaubnispflichtige Sondernutzung anzusehen, wenn auch die Bedeutung von Wahlen für einen demokratischen Staat und die Bedeutung der Parteien für solche Wahlen ergibt, dass das behördliche Ermessen bei der Entscheidung über die Erlaubnis zum Aufstellen von Wahlplakaten durch Parteien dergestalt eingeschränkt ist, dass jedenfalls für den Regelfall ein Anspruch auf Erlaubnis besteht (Hess. VGH, Beschluss vom 17.09.2013 - 2 B 1963/13, NVwZ-RR 2014, 86 ).
Der Kläger ist auch richtiger Gebührenschuldner für die vier in der Mörfelder Landstraße angebrachten Plakate. Nach § 12 der Sondernutzungssatzung sind Gebührenschuldner der Antragsteller, der Erlaubnisnehmer und (so Ziffer 3) derjenige, der eine Sondernutzung ausübt oder in seinem Interesse ausüben lässt. Die Gebührenpflicht des Klägers ergibt sich aus § 12 Nr. 3 der Sondernutzungssatzung.
Die erfolgte Sondernutzung erfolgte im Interesse des Klägers. Vereinszweck des Klägers ist es erkennbar, auf eine Reduzierung des Fluglärms in A-Stadt hinzuwirken. Er weist auf seiner Internetseite auf eine Zunahme des Fluglärms in A-Stadt hin, die aus der Eröffnung der neuen Landebahn Nordwest auf dem Flughafen Frankfurt am Main resultiert. Damit ist klar, dass auch eine Anbringung von Plakaten, die auf eine Reduzierung der Flugbewegungen in Frankfurt hinwirken sollen, wo eine große Anzahl von Menschen wohnhaft ist, die den Flughafen von Frankfurt aus auch benutzen, dem Ziel, Fluglärm in A-Stadt zu reduzieren, förderlich ist. Auch die auf der Website des Klägers eingerichtete Möglichkeit zum Download des Plakats lässt klar erkennen, dass der Kläger ein Interesse an der Verbreitung des Plakats und der mit diesem verbundenen Botschaft hat.
Allerdings reicht das bloße Interesse an einer Sondernutzung für die Bejahung der Gebührenpflichtigkeit noch nicht aus. Es müssen vielmehr weitere Faktoren hinzutreten, um eine hinreichende Verknüpfung mit dem Tatbestand der Sondernutzung herleiten zu können. Dies meint die in § 12 Nr. 3 der Sondernutzungssatzung enthaltene zusätzliche Voraussetzung, dass jemand die Sondernutzung ausüben lässt. Entgegen der Rechtsansicht des Klägers erfordert diese Bestimmung aber keinen konkreten Willen desjenigen, der eine Sondernutzung in seinem Interesse ausüben lässt, dass diese an einem bestimmten Standort erfolgen soll. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Bestimmung. Allgemein stellt ein Wille im Rechtssinne höhere Anforderungen an eine subjektive Komponente als ein bloßes Interesse. Ebenso wenig stellt die betreffende Bestimmung auf die Störereigenschaft ab, da es hier nicht um polizeirechtliche, sondern um gebührenrechtliche Verantwortlichkeit geht. Ein "Ausüben lassen" liegt deshalb vor, wenn ein Ursachenzusammenhang zwischen dem Verhalten des in Anspruch genommenen Gebührenschuldners und der tatsächlich ausgeübten Sondernutzung besteht. Das ist hier der Fall. Die in der Mörfelder Landstraße aufgehängten Plakate entsprechen 1:1 dem auf der Website des Klägers zur Verfügung gestellten Download, mit dessen Hilfe die Besucher der Seite entsprechende Plakate herstellen können. Mit der Zurverfügungstellung der Dateivorlage hat der Kläger erst die Möglichkeit eröffnet, das Plakat herunterzuladen, auszudrucken und schließlich (auch) im öffentlichen Straßenraum anzubringen. Zudem macht der Kläger mit der Möglichkeit des Herunterladens deutlich, dass er den Willen hat, die Plakate möglichst weit zu verbreiten. Zwar ist die Möglichkeit der Einflussnahme des Klägers auf den ersten Schritt des Herunterladens beschränkt, während er alle darauf folgenden Entscheidungen von Dritten, wie sie die heruntergeladenen Dateien nutzen wollen, nicht mehr beeinflussen kann, insbesondere den konkreten Entschluss, diese beispielsweise in der Mörfelder Landstraße anzubringen. Mit der Möglichkeit des Downloads hat der Kläger aber eine Ursache dafür gesetzt, dass die Plakate (auch) im öffentlichen Straßenraum angebracht werden können, bei deren Wegfall auch die Möglichkeit der unerlaubten Sondernutzung durch Dritte entfällt.
Die somit zu bejahende Gebührenverantwortlichkeit des Klägers stellt auch keine unzulässige Beschränkung seiner Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG) dar. Dem Kläger wird nicht angesonnen, auf die Möglichkeit zum Download gänzlich zu verzichten. Vielmehr bestehen andere Möglichkeiten, um eine Gebührenpflichtigkeit seinerseits für unerlaubt durch Dritte aufgehängte Plakate zu verhindern. Zu denken wäre insoweit zum einen an einen ausdrücklichen Hinweis direkt unterhalb der Downloadzeile, dass Plakate im öffentlichen Straßenraum ohne vorherige Einholung einer Sondernutzungserlaubnis nicht aufgehängt werden dürfen. Zum anderen könnte der Kläger den Link auf der Website durch einen Anfragebutton ersetzen und ihn dann per E-Mail nach Personendatenabfrage dem jeweils Anfragenden zur Verfügung stellen oder den Link ganz allgemein nur einen ihm bekannten Nutzerkreis, etwa den Vereinsmitgliedern, zur Verfügung zu stellen. Diese Möglichkeiten sind nach Überzeugung der Kammer nicht unverhältnismäßig. Wenn der Kläger die Downloadmöglichkeit aber - wie auf der Website derzeit eingerichtet - "unbedingt" und "unbeschränkt" zur Verfügung stellt, so hat er sich der Möglichkeiten zur Beeinflussung der entsprechenden dritten Personen begeben mit der Folge, dass ihm deren Verhalten im Sinne eines "Ausüben lassen" (§ 12 Nr. 3 Sondernutzungssatzung) zugerechnet werden kann.
Die (gebührenrechtliche) Verantwortlichkeit des Klägers deckt sich im Übrigen auch mit der von ihm für seine gegenteilige Ansicht ins Felde geführte Rechtsprechung. So hat das OLG Frankfurt eine wettbewerbsrechtliche Verantwortlichkeit für "wild" angebrachte Plakate bejaht, wenn diese Plakate selbst hergestellt worden sind, so dass für das Verhalten aller mit der Plakatierung betrauten Personen einzustehen ist, denen die Werbemittel übergeben wurden, ohne Rücksicht darauf, ob die Plakatierung an den konkret beanstandeten Anschlagstellen veranlasst oder geduldet wurde (Beschluss vom 11.01.1996 - 6 W 137/95, Beck RS 1996, 13206). Der BGH hat die Störereigenschaft eines Kfz-Halters auch dann bejaht, wenn dieser das Fahrzeug einer anderen Person zur Benutzung im Straßenverkehr überlassen hat, da er damit das Risiko übernommen hat, dass sich der Nutzer nicht an die allgemeinen Verhaltensregeln hält und das Fahrzeug unberechtigt auf fremdem Privatgrund abstellt (Urteil vom 21.09.2012 - V ZR 230/11, NJW 2012, 3781). Auch das OLG Koblenz hat in Fällen sogenannten Wildplakatierens die mittelbare Handlungsstörereigenschaft bejaht, wenn das störende Verhalten, also das Wildplakatieren, zwar nicht selbst unmittelbar vorgenommen, jedoch adäquat ursächlich veranlasst wurde und die Möglichkeit bestand, die Störung zu verhindern. Dabei obliegt es dem derart in Anspruch Genommenen darzulegen und erforderlichenfalls zu beweisen, dass er alles in billiger Weise Zuzumutende unternommen hat, das störende Verhalten zu verhindern oder abzustellen (Urteil vom 18.01.2001 - 5 U 619/00, NJW-RR 2002, 1031). Diese Beispiele aus der Rechtsprechung sind insoweit mit dem hier zu entscheidenden Fall vergleichbar, als die "Gefahr" eines unerlaubten Handelns gesetzt worden ist und keine Anstalten getroffen wurden, diese durch Dritte ausgehende Gefahr wieder zu beseitigen.
Der Gebührenbescheid ist auch in der Höhe rechtlich nicht zu beanstanden. Die Höhe der Sondernutzungsgebühr ergibt sich aus § 9 Abs. 1 der Sondernutzungssatzung i.V.m. Ziffer 3.7 des der Sondernutzungssatzung beigefügten Gebührenverzeichnisses und beträgt für Flächenwerbung, wozu Plakatanschlagtafeln, Werbetafeln und Megaposter zählen, pro Kalendertag mindestens 15,00 Euro. Daraus ergibt sich für die festgestellten vier Werbeträger eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 60,00 Euro. Die festgesetzte Verwaltungsgebühr von 95,00 Euro basiert auf der Satzung über die Erhebung von Verwaltungskosten der Stadt Frankfurt am Main - Verwaltungskostensatzung vom 22.01.2008. Sie beträgt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziffer II.7.1.12 des Kostenverzeichnisses 95,00 Euro im Falle von unerlaubten Sondernutzungen mit nur geringem Prüfungsaufwand.
Als unterliegender Beteiligter hat der Kläger gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 18 Abs. 1 Satz 1 HStrG
§ 16 Abs. 1 HStrG
§ 14 Abs. 1 HStrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
Art. 5 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2014, 86
NJW 2012, 3781
NJW-RR 2002, 1031
5 S 2185/86
2 UE 2140/02
2 B 1963/13
6 W 137/95
V ZR 230/11
5 U 619/00