Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-12-13, Aktenzeichen 16 A 5153/98
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:1999:1213.16A5153.98.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist ein anerkannter Betreuungsverein im Sinne des § 1908 f BGB. Von 1992 an erhielt er vom Beklagten zunächst finanzielle Zuwendungen zur Förderung hauptamtlicher Beratung für ehrenamtliche Betreuer gemäß § 3 des Gesetzes zur Ausführung des Betreuungsgesetzes (Landesbetreuungsgesetz - LBtG -) vom 3. April 1992 (GV NRW S. 124). In einem Prüfbericht vom 22. Mai 1995 beanstandete der Landesrechnungshof unter z.T. namentlicher Benennung des Klägers die Vergabepraxis, weil nach seinen Feststellungen einige Betreuungsvereine aus Gründen der Personalkostenfinanzierung ihren geförderten Betreuern derart hohe Fallzahlen abverlangten, daß ihnen für eine Erfüllung der sog. Querschnittsaufgaben nach § 1908 f Abs. 1 Nr. 2 BGB, d.h. die Gewinnung, Einführung, Fortbildung und Beratung ehrenamtlicher Betreuer, wenig Zeit bleibe. Die Zuschüsse zu den Querschnittstätigkeiten seien daher faktisch als Vereinsfinanzierung "mitgenommen" worden.
Für 1996 beantragte der Kläger beim Beklagten mit Schreiben vom 14. März 1996 eine Zuwendung in Höhe von 18.500,- DM (das ist der Satz für eine ganzjährig beschäftigte Teilzeitkraft) für seinen Geschäftsführer, der mindestens 10 Stunden wöchentlich mit Querschnittsaufgaben beschäftigt sei. Dieser ist Antragsteller der Anstalt W. selbst, die auch das Gehalt des Geschäftsführers zahlt, ohne für die Überlassung seiner Dienstkraft vom Kläger ein Entgelt zu verlangen.
Mit Bescheid vom 10. Juli 1996 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Zur Begründung führte er aus, aus dem Kreis M.-L. (ohne die Stadt M.) hätten fünf Betreuungsvereine Förderanträge gestellt. Die zwei zur Verfügung stehenden Fördereinheiten seien hälftig vier Vereinen gewährt worden. Der Antrag des Klägers werde abgelehnt, da seine hauptamtlichen Mitarbeiter durchschnittlich 87 Betreuungen führten, die Belastung sei jedenfalls fast doppelt so hoch wie bei den übrigen Betreuungsvereinen, deren Relationen zwischen 16 und 45 Betreuungsfällen je Mitarbeiter lägen. Dabei sei auch berücksichtigt worden, daß die Förderung für den Geschäftsführer des Vereins beantragt worden sei, der Aufgaben der Vereinsadministration wahrnehmen müsse und daher für die betreuungsrelevanten Aufgaben noch weniger Zeit habe.
Mit Widerspruch vom 1.August 1996 machte der Kläger geltend, sein Geschäftsführer erfülle die Förderungsvoraussetzungen. Er betreue 41 Personen und liege damit unter der vom Beklagten für die geförderten Vereine genannten Höchstzahl. Die Betreuungen des Geschäftsführers beträfen weitgehend Patienten des W. und könnten insbesondere wegen der räumlichen Nähe mit verhältnismäßig geringem Zeitaufwand erledigt werden.
Durch Widerspruchsbescheid vom 15. April 1997 wies der Beklagte den Widerspruch mit der Begründung zurück, der Geschäftsführer des Klägers könne neben seiner Geschäftsführertätigkeit und 41 Betreuungen Querschnittsaufgaben nicht in genügendem Umfange wahrnehmen. Daneben beanstandete der Beklagte Widersprüche zwischen Angaben im Antrag und in der Widerspruchsbegründung.
Daraufhin hat der Kläger hinsichtlich der für 1996 erstrebten Förderung am 10. Mai 1997 bei dem Verwaltungsgericht Münster - 7 K 1554/97 - Klage erhoben, das den Rechtstreit später an das Verwaltungsgericht Minden - 2 K 2447/98 - verwiesen hat.
Für das Jahr 1997 beantragte der Kläger mit Schreiben vom 17. Dezember 1996 wiederum eine Zuwendung in Höhe von 18.500,- DM für die Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben durch seinen Geschäftsführer. Der Beklagte lehnte den Antrag durch Bescheid vom 26. Juni 1997 mit der Begründung ab, die Höhe der Betreuungszahlen des Klägers lasse eine erfolgreiche Tätigkeit für ehrenamtliche Betreuer nicht zu, deshalb habe er die drei Fördereinheiten den anderen vier antragstellenden Vereinen zugeteilt. Bei der Vergabe sei auch die Kontinuität der Förderung berücksichtigt worden.
Dagegen legte der Kläger mit Schreiben vom 22. Juli 1997 Widerspruch ein, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 28. Oktober 1997 zurückwies.
Am 27. November 1997 hat der Kläger für das Zuwendungsjahr 1997 bei dem Verwaltungsgericht Münster - 7 K 3826/97 - Klage erhoben, das sich für örtlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Minden - 2 K 2446/98 - verwiesen hat. Dieses hat die Verfahren 2 K 2446/98 und 2 K 2447/98 unter dem letztgenannten Aktenzeichen zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden.
Der Kläger hat die Auffassung vertreten, bei der Auswahl der geförderten Vereine sei er ermessenswidrig nicht berücksichtigt worden. Der Beklagte habe keine sachgerechten Kriterien angewandt. Das zahlenmäßige Verhältnis der Betreuungen zu den Betreuern sage über die Gewährleistung der Querschnittsaufgaben nichts aus. Sachgerechte Förderkriterien müßten auf qualitativen Maßstäben beruhen. Eine besondere Wertung der Anstaltsbetreuung sei ersichtlich nicht erfolgt, ihre geringere Arbeitsintensität liege auf der Hand. Auch wegen der Versorgung der Betreuten mit den Notwendigkeiten des täglichen Lebens durch die Anstalt reduziere sich der Betreuungsaufwand auf die restlichen Bereiche; dieser Unterschied werde auch von den Amtsgerichten berücksichtigt. Die Verstärkung des Personaleinsatzes hätte ebenfalls berücksichtigt werden müssen. Schließlich habe er mehr ehrenamtliche Betreuer (19 im Jahr 1996) gewonnen als andere Vereine (1996 zwischen null und acht). Die Vereinsbetreuungen seien im übrigen bei der Berechnung der Durchschnittszahlen mitgerechnet worden.
Der Kläger hat beantragt
festzustellen, daß die Bescheide des Beklagten vom 10. Juli 1996 und 26. Juni 1997 sowie seine Widerspruchsbescheide vom 15. April 1997 und 28. Oktober 1997 rechtswidrig gewesen sind.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat die Auffassung vertreten, der Kläger könne sich nicht auf ein Feststellungsinteresse berufen, weil eine etwaige gerichtliche Entscheidung keine rechtliche Bindungswirkung für die Folgejahre hätte. Im übrigen hat er auf die Ausführungen in den Widerspruchsbescheiden Bezug genommen.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil stattgegeben.
Mit der vom Senat zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend: Seine Förderentscheidungen für die Jahre 1996 und 1997, nach denen die Vereine gefördert würden, bei denen die Anzahl der hauptamtlichen Betreungen je hauptamtlichem Mitarbeiter möglichst gering sei, sei nicht ermessensfehlerhaft. Er bediene sich damit einer Größe, die leicht abfragbar und überprüfbar sei, von den Betreuungsvereinen ohne großen Verwaltungsaufwand ermittelt werden könne und nicht geeignet sei, durch übertriebene Darstellung des eigenen Engagements die Chancen auf eine Förderung zu erhöhen. Das wahre Engagement eines Vereins für Querschnittsaufgaben könne mit zumutbarem Aufwand nicht verifiziert werden. Wenn das Verwaltungsgericht die unterschiedliche Intensität der Betreuung einer Person in einer Anstalt gegenüber einer ambulanten Betreuung herausgearbeitet habe - geringere Fahrzeiten, Versorgung der Grundbedürfnisse nicht durch den Betreuer, sondern durch die Anstalt -, so würden diese Gesichtspunkte durch andere Gesichtspunkte kompensiert. Für Behinderte in Anstalten könnten unter ihren Familienangehörigen viel leichter ehrenamtliche Betreuer gewonnen werden als für alleinstehende Bedürftige, wie sie von den geförderten Vereinen in höherem Maße betreut würden. Bemerkenswert sei, daß der Kläger der Darstellung des Beklagten nicht widersprochen habe, wonach er einen an der Übernahme einer ehrenamtlichen Betreuung Interessierten mit der Begründung abgewiesen habe, beim Kläger würden nur ausgesprochen schwierige Betreuungen geführt, die einem ehrenamtlichen Betreuer nicht zugemutet werden könnten. Die vom Verwaltungsgericht angeregte Förderung des Klägers verstoße im übrigen gegen Nr. 2.23 der Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO, weil mit nicht bestimmbaren späteren Finanzierungsbeiträgen der Einrichtung W. zu rechnen sei, die das Gehalt des Geschäftsführers des Klägers zahle und an die auch die Einnahmen des Vereins abgeführt würden. Faktisch käme eine Förderung des Klägers der Einrichtung W. zugute. Auf Grund der Abhängigkeit des Klägers von der ihn tragenden Einrichtung seien nicht zuletzt auch Interessenkollisionen bei der Betreuung vorprogrammiert. Der Vorschlag des Verwaltungsgerichts, auf eine feststehende Verhältniszahl von ehrenamtlichen Betreuungen je hauptamtlichen Mitarbeiter abzustellen, sei mit den Förderrichtlinien nicht in Einklang zu bringen.
Der Beklagte beantragt,
das angefochten Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens, des Verfahrens 16 A 5154/98 sowie der Verfahren 16 B 2251/98 und 16 B 2252/98 OVG NRW und der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist zulässig und begründet.
Die Klage ist nicht begründet. Dabei kann dahinstehen, ob der Beklagte die Zuwendungen in den Jahren 1996 und 1997 nach einem insgesamt rechtmäßigen Verteilungsmodus vergeben hat; denn jedenfalls der Kläger hatte in diesen Jahren keinen Anspruch auf Zuteilung von Fördermitteln.
Spezielle gesetzliche Regelungen, die einen Rechtsanspruch auf die begehrte Subvention geben könnten, bestehen nicht. Nach § 3 LBtG wird die Wahrnehmung von Aufgaben nach § 1908 f Abs. 1 Nr. 2 BGB durch anerkannte Betreuungsvereine gefördert, soweit dies zur Sicherstellung eines angemessenen Angebots an Betreuern erforderlich ist, allerdings nur nach Maßgabe des Landeshaushalts, so daß aus dieser Vorschrift ein Anspruch nicht hergeleitet werden kann.
Die Bereitstellung der Mittel in den Haushaltsplänen für die Jahre 1996,
Einzelplan 07 (Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales) Kapitel 07040 (Hilfen für behinderte und alte Menschen), Titelgruppe 60, Titel 68460,
und 1997 Einzelplan 07 (Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales) Kapitel 07040 (Hilfen für behinderte und alte Menschen), Titelgruppe 80, Titel 68480,
stellt lediglich eine Legitimationsgrundlage für Ausgabenleistungen der Exekutive dar. Auch der Erlaß des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 25. Juni 1992 - II B 5 - 4440.22/4440.25/4440.26.1 - in der Fassung des Erlasses des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 6. Mai 1993 - II B 5 - 4440.26.1 - über die vorläufigen Bewirtschaftungsgrundsätze gibt als solcher zur Stützung eines Förderanspruchs nichts her. Es handelt sich nicht um Rechtsnormen, sondern um (verwaltungsinterne) Verwaltungsvorschriften.
Vgl. zu diesem Problemkreis etwa BVerwG, Urteile vom 26. April 1979 - 3 C 111.79 -, BVerwGE 58, 45, und vom 8. April 1997 - 3 C 6.95 -, DÖV 1997, 732.
Ein Anspruch des Klägers auf die begehrte Zuwendung oder auch nur auf entsprechende Neubescheidung kann, da eine sonstige Anspruchsgrundlage nicht besteht, allenfalls auf Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit der Vergabepraxis des Beklagten gestützt werden, da die Ausgabeermächtigung im Landeshaushalt die Vergabe in das pflichtgemäße Ermessen der Verwaltung stellt. Demgemäß hat sich die gerichtliche Überprüfung - wie auch sonst bei Ermessensentscheidungen - darauf zu beschränken, ob der Behörde Ermessensfehler unterlaufen sind (vgl. § 114 VwGO) und ob ihre Entscheidung mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Entscheidungsrelevante Ermessensfehler oder Verstöße gegen höherrangiges Recht sind vorliegend indes nicht feststellbar.
Der Beklagte hat die Fördermittel in den Jahren 1996 und 1997 jeweils bezogen auf eine bestimmte, vom jeweiligen Betreuungsverein benannte Fachkraft vergeben, die mit einer Wochenarbeitszeit von mindestens 19 Stunden tätig geworden (vgl. den Erlaß des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 25. Juni 1992 - II B 5 - 4440.22/4440.25/4440.26.1 - iVm der Konzeption der Förderung zum Zwecke der Gewinnung, Einführung, Fortbildung und Beratung ehrenamtlicher Betreuer - dort S. 2 -) und zur Hälfte dieser Arbeitszeit mit Querschnittsaufgaben beschäftigt gewesen sein muß (vgl. den Erlaß des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 6. Mai 1993 - II B 5 - 4440.26.1 -). Auch bei Erfüllung dieser Voraussetzungen ist nach der Vergabepraxis des Beklagten eine Förderung dann ausgeschlossen gewesen, wenn schon bei der Bewilligungsentscheidung festgestanden hat, daß dem Verein für die benannte Fachkraft Personalaufwendungen gar nicht entstehen. So liegt der Fall hier hinsichtlich des Geschäftsführers des Klägers.
Die der maßgeblichen Verwaltungspraxis zugrundeliegende Konzeption des Ministeriums beschreibt auf Seite 2 unter der Überschrift "Zuwendungsempfänger, Zuwendungsvoraussetzungen und Bemessungsgrundlage" den Förderungsgegenstand dahin, daß die Zuwendungen für den Einsatz von Personal gewährt werden, das die Voraussetzungen von § 2 Nr. 2 LBtG erfüllt. § 2 Nr. 2 LBtG seinerseits setzt voraus, "daß der Verein mindestens eine hauptamtliche Mitarbeiterin bzw. einen hauptamtlichen Mitarbeiter beschäftigt", die bestimmte, im weiteren näher aufgeführte Qualifikationsmerkmale aufweisen. Daß Beschäftigung in diesem Sinne nach der Verwaltungspraxis des Beklagten nicht den Einsatz einer Fachkraft umfaßt, die von dritter Seite gestellt wird und für die dem Verein von vornherein keine finanziellen Aufwendungen entstehen, wird an mehreren Indizien deutlich: In dem für 1993 ergangenen Erlaß vom 6. Mai 1993, der auch noch für die hier in Rede stehenden Jahre maßgeblich geblieben ist, werden die Förderbeträge von 37.000 DM für eine vollzeit- und ganzjährigbeschäftigte Fachkraft bzw. von 18.500 DM für eine teilzeit- und ganzjährigbeschäftigte Fachkraft dahin erläutert, daß in ihnen jeweils ein pauschaler Sachkostenzuschuß von 6.000 DM enthalten ist, was den Rückschluß ermöglicht, daß der restliche Teil - im Sinne insbesondere der erwähnten Konzeption - als Personalkostenzuschuß zu verstehen ist. Demgemäß heißt es auch in den jeweiligen Erläuterungen zu den Haushaltsansätzen im Haushaltsgesetz: "Hierbei handelt es sich vorwiegend um Personalkostenzuschüsse ... zur Errichtung einer Struktur zur Gewinnung, Einführung, Fortbildung und Beratung ehrenamtlicher Betreuer." Ein Kostenzuschuß kann aber nur zu tatsächlich entstehenden Aufwendungen gewährt werden. Dem entspricht es, daß in dem Vordruck der Anlage "Personalübersicht für Aufgaben nach dem Betreuungsgesetz" zu dem vom Beklagten versandten Antragsformular jeweils die "Verg.Gr." bzw. das "Entgelt nach Überstellgs.-Vertrag" abgefragt wird. Der dem Zuwendungsgeber vorschwebende Regelfall ist erkennbar eine Fachkraft, die zu dem Verein selbst in einem Anstellungsverhältnis steht, was sich daran zeigt, daß die Angaben für "hauptberuflich angestellte Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen" auszufüllen sind und daß auch in den Übersendungsanschreiben vom 15. Januar 1996 bzw. 25. November 1996 die Aufführung aller hauptberuflich für Betreuungszwecke "angestellten Mitarbeiter/innen" verlangt wird. Die Abfrage auch des "Entgelt(s) nach Überstellgs.- Vertrag" in dem Vordruck der Anlage "Personalübersicht für Aufgaben nach dem Betreuungsgesetz" zu dem vom Beklagten versandten Antragsformular spricht zwar dafür, daß auch durch Überstellungsvertrag überlassenes Personal für eine Förderung in Betracht kommt, jedoch gerade nur dann, wenn insoweit vom Verein auch ein Entgelt zu entrichten ist. Nur in diesem Fall kann eine vom Beklagten gewährte Zuwendung auch als Personal"kostenzuschuß" verstanden werden.
Vorliegend ist der Geschäftsführer des Klägers, für den die Förderung erstrebt wird, Angestellter nicht des Klägers, sondern der Anstalt W. selbst. Nur mit ihr und nicht mit dem Kläger besteht nach den Ausführungen der Klägerseite in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat der Anstellungsvertrag. Nach den Ausführungen in der mündlichen Verhandlung wird auch das Geschäftführergehalt von der Anstalt W. gezahlt, ohne daß von dem Kläger ein Entgelt für die Überlassung der Dienstkraft verlangt wird. Objektiv stand damit im Zeitpunkt der Bewilligungsentscheidung des Bekagten für die Jahre 1996 und 1997 fest, daß dem Kläger in Ansehung der von ihm benannten Fachkraft im Förderungszeitraum Personalaufwendungen gar nicht entstehen würden.
Wenn der Beklagte nach seiner Vergabepraxis die Zuteilung von Fördermitteln unter derartigen Umständen ausgeschlossen hat, so steht das mit dem Zweck der Ausgabeermächtigung und auch mit höherrrangigem Recht in Einklang.
Der Beklagte durfte sich auf den Standpunkt stellen, daß dem Zuwendungszweck, nämlich die Gewinnung, Einführung, Fortbildung und Beratung ehrenamtlicher Betreuer zu fördern, eher gedient sein würde, wenn er den Einsatz solcher Dienstkräfte bezuschußte, deren Personalkosten nicht bereits von Seiten Dritter ohnehin gedeckt waren. Er konnte sich von einer solchen Förderpraxis versprechen, daß letztlich mehr hauptamtliche Kräfte für Querschnittsaufgaben zum Einsatz kamen.
Auch unter dem Gesichtspunkt des Gleichbehandlungsgrundsatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG bestehen keine Bedenken gegen die hier in Rede stehende Bewilligungsvorgabe. Der Fall, daß bereits im Zeitpunkt der Bewilligungsentscheidung feststeht, daß dem Verein für die benannte Fachkraft keine Personalausgaben entstehen werden, steht insbesondere dem Fall nicht gleich, daß eventuell am Ende eines Geschäftsjahres sich ergebende Haushaltsdefizite des Vereins - selbst wenn sie letzlich aus Personalkosten resultieren - von dritter Seite übernommen werden. Dies gilt insbesondere dann, wenn eine Rechtspflicht zur Defizitübernahme nicht besteht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 1908 f BGB
§ 44 LHO
§ 3 LBtG
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 1908 f Abs. 1 Nr. 2 BGB
§ 1908 f
Abs. 1 Nr. 2 BGB
§ 2 Nr. 2 LBtG
§ 2 Nr. 2
LBtG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 58, 45
DÖV 1997,
732
7 K 1554/97
2 K 2447/98
7 K 3826/97
2 K 2446/98
16 A
5154/98
16 B 2251/98
16 B 2252/98
3 C 111.79
3 C 6.95