Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-09-18, Aktenzeichen 11 D 16/15.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2019:0918.11D16.15AK.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die der Beigeladenen erteilte Plangenehmigung für das Vorhaben „MOF2 - Modernisierung des Bf E. -P. “ vom 9. Februar 2015. Gegenstand des Vorhabens ist der Einbau einer Aufzuganlage mit Zugang von der bestehenden Fußgängerunterführung sowie eine Veränderung des Treppenaufgangs vom Fußgängertunnel zum Bahnsteig.
Am 5. Februar 2014 beantragte die Beigeladene bei der Beklagten den Erlass einer Plangenehmigung für das Vorhaben.
Die Klägerin teilte der Beklagten mit Schreiben vom 20. Mai 2014 mit, dass sie der Maßnahme zur Modernisierung des Haltepunktes E. -P. in der vorgelegten Form nicht zustimme. Sie habe sich bereits im Jahr 2012 im Rahmen einer Vorabstimmung mit der Modernisierung des Bahnhofs E. -P. befasst. Seinerzeit seien von der Beigeladenen zwei Planungsvarianten zur Verfügung gestellt worden. Die Variante 1 habe einen Aufzug im Personentunnel gegenüber der Treppe zum Bahnsteig vorgesehen, die Variante 2 einen Aufzug an der Siegburger Straße. Die Klägerin habe nach interner Abstimmung den Bau der Variante 1 ausdrücklich abgelehnt. Die aktuellen Antragsunterlagen stellten eine Weiterentwicklung der zur Vorabstimmung vorgelegten Variante 1 dar. Die Planänderungen könnten ihre Bedenken nicht entkräften. Der Bahnhof P. werde insbesondere von Besuchern der in der Nähe befindlichen Veranstaltungshalle (N. F. Halle) genutzt und müsse ein hohes Personenaufkommen bei Veranstaltungen verkraften. Ohne Vorliegen einer Personenstromanalyse sei von einer für sie nicht hinzunehmenden Risikolage bei Veranstaltungsverkehren („Spitzenverkehrslagen“) auch im Fall der überarbeiteten Planungsvariante auszugehen. Darüber hinaus bleibe als grundlegender Planungsmangel weiterhin festzuhalten, dass keine prüffähige Variantenplanung vorgelegt worden sei, die eine Positionierung des Personenaufzuges außerhalb des Personentunnels z. B. an der T. Straße aufzeige.
Unter dem 9. Februar 2015 erließ die Beklagte die beantragte Plangenehmigung. In der Begründung wird darauf hingewiesen, dass die Belange der Klägerin, die als Trägerin öffentlicher Belange im Verfahren beteiligt worden sei, in den Nebenbestimmungen 4.12 berücksichtigt seien.
Am 5. März 2015 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor: Aus der plangenehmigten Modernisierungsmaßnahme ergäben sich Sicherheitsprobleme im Fußgängertunnel in dem Raum zwischen Treppenaufgang zum Bahnsteig und Aufzuganlage. Hierdurch würden ihre Rechte als Kreuzungsbeteiligte sowie als Straßenbaulastträgerin des Fußgängertunnels verletzt. Die angefochtene Plangenehmigung berücksichtige weder ihre verkehrlichen Belange als Baulastträgerin des Verbindungstunnels angemessen noch ergehe die Plangenehmigung im Benehmen mit ihr als Trägerin öffentlicher Belange im Sinne von §§ 18b AEG, 74 Abs. 6 Nr. 2 VwVfG. Sie entspreche auch nicht dem in der Vereinbarung zwischen ihr und der damaligen Deutschen Bundesbahn im Jahr 1984 vorgesehenen Verfahren für Erhaltungsmaßnahmen. Nach dieser Vereinbarung bedürften Erhaltungsmaßnahmen, die Anlagen des anderen Beteiligten betreffen, dessen vorheriger Zustimmung. Diese liege hier von ihrer Seite nicht vor. Die vorgesehene Modernisierung falle unter den Anwendungsbereich dieser Regelung. Damit verletze die Plangenehmigung zugleich ihre Planungshoheit. Die geringe Breite der Treppenanlage verursache Rückstaus der Nutzer in dem Tunnelbereich, die durch gleichzeitig vor dem Aufzug wartende Aufzugnutzer noch verstärkt würden. Insbesondere nach dem Ende von Veranstaltungen in der südlich angrenzenden Veranstaltungshalle könne es zu untragbaren Risiken kommen. Die vor dem Aufzug im Tunnel eingeplante etwa 10 m lange Nische reiche wegen ihrer geringen Tiefe von weniger als 0,50 m nicht aus, Störungen im Personenstrom auszuschließen. Im schlimmsten Fall müsse sie den Tunnel bei Veranstaltungen in der Halle sperren, da sie keine andere Steuerungsmöglichkeit habe. Die Fußgängerunterführung wäre dann ihrer Funktion und ihres Verkehrszwecks beraubt. Die angefochtene Genehmigung setze sich in keiner Weise mit den von ihr dargelegten Sicherheitsbedenken auseinander. Nach den Formulierungen der Plangenehmigung müsse man bezweifeln, ob ihre Einwände überhaupt zur Kenntnis genommen worden seien. Die angefochtene Genehmigung setze sich in keiner Weise damit auseinander, dass der Aufzug auch am anderen Ende des Bahnsteigs errichtet werden könnte.
Die Klägerin beantragt,
die Plangenehmigung der Beklagten vom 9. Februar 2015 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor: Sie teile die Sicherheitsbedenken der Klägerin nicht, da der barrierefreie Ausbau des Haltepunktes die Frequentierung nicht verändere und bei Großveranstaltungen in der benachbarten Veranstaltungshalle bereits jetzt organisatorische Sicherheitsmaßnahmen erforderlich seien. Ein Eingriff in die kommunale Planungshoheit der Klägerin liege nicht vor. Eine Gemeinde könne eine bundesrechtliche Fachplanung grundsätzlich nur abwehren, wenn hierdurch eine hinreichend konkrete und verfestigte Planung der Gemeinde nachhaltig gestört werde oder wenn das Fachplanungsvorhaben wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebietes einer durchsetzbaren kommunalen Planung entziehe. Die kreuzungsrechtlichen Bedenken seien im Beteiligungsverfahren nicht erhoben worden. Das kreuzungsrechtliche Verfahren sei ein gegenüber dem Planfeststellungsverfahren verselbständigtes Verfahren und bei einer Klage gegen einen Planfeststellungsbeschluss nicht entscheidungserheblich.
Die Beigeladene beantragt,
Sie trägt vor: Die Klage sei bereits unzulässig, da die Klägerin keine Tatsachen darlege, die es erkennbar oder möglich erscheinen ließen, dass sie durch die Plangenehmigung in einer eigenen rechtlich geschützten Position beeinträchtigt sei. Eine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts der Klägerin aus Art. 28 Abs. 2 GG liege nicht vor. Es sei nichts dafür erkennbar, dass durch die Modernisierung des S-Bahn-Haltepunktes eine Veränderung der Verkehrsinfrastruktur bedingt werde, die die künftige Entwicklung der Gemeinde beeinflussen könne. Es werde bestritten, dass die Personenunterführung als Fußgängerweg öffentlich gewidmet worden sei. Fehle es daran, sei eine Beeinträchtigung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde ausgeschlossen. Darüber hinaus bleibe die Personenunterführung von den Baumaßnahmen unberührt. Sie werde in ihrer lichten Weite nicht verändert. Darüber hinaus sei die Klage auch unbegründet. Die Klägerin werde nicht in ihren Rechten verletzt. Grundsätze der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs vermittelten ihr keine subjektiven Rechte. Etwaige organisatorische Sicherheitsmaßnahmen bei Großveranstaltungen in der benachbarten Veranstaltungshalle würden im Rahmen der Sicherheitspflicht der Beigeladenen aufgegeben. Das kreuzungsrechtliche Verfahren sei für den Planfeststellungsbeschluss nicht entscheidungserheblich.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte und die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten planfestgestellten Unterlagen und Verwaltungsvorgänge der Beklagten (1 Ordner).

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
Sie ist entgegen der Auffassung der Beigeladenen zulässig. Die Klägerin verfügt über die gemäß § 42 Abs. 2 VwGO notwendige Klagebefugnis. Denn die Möglichkeit der Verletzung von sie schützenden Normen besteht, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt.
Die Klage ist unbegründet. Die angefochtene Plangenehmigung leidet an keinem Rechtsfehler, der die Klägerin im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in ihren Rechten verletzt.
I. Bei der Überprüfung der angefochtenen Plangenehmigung ist grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage bei ihrem Erlass abzustellen.
Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 2013 ‑ 7 B 18.12 ‑, juris, Rn. 27, m. w. N.
Rechtsgrundlage der angegriffenen Plangenehmigung ist § 18 AEG i. V. m. den §§ 72 ff. VwVfG, im maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert durch Gesetz vom 31. Mai 2013 (BGBl. I. S. 1388).
Der Senat überprüft die streitige Plangenehmigung unbeschadet der sich aus § 86 Abs. 1 VwGO ergebenden Aufklärungspflicht grundsätzlich nur im Rahmen der vorgetragenen Tatsachen, durch deren Berücksichtigung oder Nichtberücksichtigung im Plangenehmigungsverfahren sich ein Kläger beschwert fühlt. Dies folgt aus § 18e Abs. 5 AEG. Diese Vorschrift setzt dem klagenden Beteiligten kraft Gesetzes eine Frist von sechs Wochen, innerhalb der er die zur Begründung seiner Klage dienenden Tatsachen und Beweismittel anzugeben hat. Mit weiteren Einwendungen ist ein Kläger nach Maßgabe des § 87b Abs. 3 VwGO ausgeschlossen.
II. Die Einwände der Klägerin gegen die Rechtmäßigkeit der Plangenehmigung greifen nicht durch.
1. Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, dass die Beklagte entgegen § 74 Abs. 6 Nr. 2 VwVfG das Benehmen mit den Trägern öffentlicher Belange nicht hergestellt habe. Anders als ein „Einvernehmen“ bedeutet „Benehmen“ nicht, dass die Träger öffentlicher Belange ihre Zustimmung zu dem Vorhaben erklären müssen. „Benehmen" bedeutet nicht mehr als die (gutachtliche) Anhörung der anderen Behörde, die dadurch Gelegenheit erhält, ihre Vorstellungen in das Verfahren einzubringen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1993 - 7 A 2.92 -, BVerwGE 92, 258 (262) = juris, Rn. 22; Ramsauer/Wysk, in: Ramsauer (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, 18. Auflage 2017, § 74 Rn. 213.
Danach hat die Beklagte das Benehmen mit der Klägerin im Sinne des § 74 Abs. 6 Nr. 2 VwVfG hergestellt, indem sie der Klägerin vor Erlass der Plangenehmigung Gelegenheit zur Stellungnahme gab, die diese mit Schreiben vom 20. Mai 2014 auch genutzt hat.
2. Die zwischen der Klägerin und der damaligen Deutschen Bundesbahn geschlossene Vereinbarung aus dem Jahr 1984 ist im vorliegenden Verfahren ohne Bedeutung.
a) Das kreuzungsrechtliche Verfahren stellt ein gegenüber dem Planfeststellungsverfahren ‑ und damit gegenüber einem Plangenehmigungsverfahren ‑ verselbstständigtes Verfahren dar,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. August 2006 ‑ 9 B 9.06 ‑, NVwZ 2006, 1290 = juris, Rn. 9,
so dass kreuzungsrechtliche Belange im Rahmen eines Plangenehmigungsverfahrens grundsätzlich nicht entscheidungserheblich sind.
b) Unabhängig davon fällt das Vorhaben der Beigeladenen entgegen der Auffassung der Klägerin nicht unter § 7 Ziffer 2 dieser Vereinbarung. Danach wird für Erhaltungsmaßnahmen, die Anlagen des anderen Beteiligten betreffen, dessen vorherige Zustimmung eingeholt. Das Vorhaben der Klägerin ist keine „Erhaltungsmaßnahme“ im Sinne dieser Vorschrift. Nach § 14 Abs. 1 Satz 2 EKrG umfasst die Erhaltung die laufende Unterhaltung und die Erneuerung. Der Aufzug wird jedoch neu errichtet und die Kreuzung zwischen Eisenbahnanlage und Bahnsteigunterführung (vgl. § 1 der Vereinbarung) bleibt im Übrigen unverändert. Zudem betrifft der Einbau der Aufzuganlage auch nicht „die Anlagen des anderen Beteiligten“, weil der Aufzug außerhalb der Fußgängerunterführung eingebaut werden soll. Die Regelung in § 7 Ziffer 2 der Vereinbarung von 1984 ist nicht so zu verstehen, dass die Anlagen des anderen Beteiligten bereits dann „betroffen“ sind, wenn eine Maßnahme möglicherweise mittelbar Auswirkungen auf die Nutzung der Anlage des anderen Beteiligten hat. Erhaltungsmaßnahmen betreffen nach der Beschreibung in § 7 Ziffer 1 der Vereinbarung die Substanz der jeweiligen baulichen Anlagen.
3. Rechte der Klägerin im Hinblick auf ihre Straßenbaulast (§ 47 StrWG NRW) sind nicht betroffen.
Vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2008 - 9 A 19.08 -, juris, Rn. 32.
Der Fußgängertunnel wird durch die plangenehmigte Maßnahme bereits nicht verändert, beschädigt oder in seiner Funktion beeinträchtigt. Zudem konnte die Klägerin auch auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung eine förmliche Widmung des Tunnels gemäß § 6 StrWG NRW nicht darlegen, so dass der Tunnel keine öffentliche Straße im Sinne des Straßen- und Wegegesetzes NRW ist.
4. Die Plangenehmigung weist hinsichtlich der gemeindlichen Planungshoheit der Klägerin keinen Abwägungsfehler auf.
a) Die gemeindliche Planungshoheit (vgl. Art. 28 Abs. 2 GG) vermittelt eine wehrfähige, in die Abwägung nach § 18 Satz 2 AEG einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen auf dem eigenen Gemeindegebiet, wenn das Vorhaben nachhaltig eine bestimmte Planung der Gemeinde stört, wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder erheblich gemeindliche Einrichtungen beeinträchtigt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 2017 - 9 A 30.15 -, BVerwGE 159, 1 (4 f.) = juris, Rn. 16 f., ständige Rechtsprechung; ferner etwa Vallendar/Wurster, in: Hermes/Sellner (Hrsg.), AEG-Kommentar, 2. Auflage 2014, § 18 Rn. 336 f.
Als nachhaltige Störung der Planungshoheit kommen nur Auswirkungen gewichtiger Art in Betracht, die unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ohne Ausgleich nicht zumutbar erscheinen.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. Juli 2002 ‑ 8 S 545/02 ‑, NuR 2003, 227.
Letzteres ist dann der Fall, wenn eine gemeindliche Einrichtung in ihrer Funktionsfähigkeit erheblich in Mitleidenschaft gezogen wird.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 7. Juni 2001 ‑ 4 CN 1.01 ‑, BVerwGE 114, 301 (305 f.) = juris, Rn. 10, m. w. N.
Dagegen kann eine Gemeinde nicht die Rechte ihrer Einwohner gleichsam in Prozessstandschaft geltend machen. Der Schutz von Leben und Gesundheit der Gemeindeeinwohner wird nicht vom Selbstverwaltungsrecht des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfasst. Die Klägerin ist weder berechtigt, sich über die Anrufung des Oberverwaltungsgerichts als Kontrolleurin der zur Wahrung öffentlicher Belange jeweils berufenen staatlichen Behörden zu betätigen, noch befugt, sich zum Sachwalter privater Interessen aufzuschwingen. Die Gemeinden sind auch nicht dazu berufen, die Verkehrssicherheit einer Eisenbahnanlage zu wahren.
Vgl. hierzu etwa BVerwG, Beschluss vom 15. April 1999 ‑ 4 VR 18.98 ‑, NVwZ-RR 1999, 554 (554 f.) = juris, Rn. 6, m. w. N., ständige Rechtsprechung.
b) Nach diesen Maßstäben ist die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte gemeindliche Planungshoheit der Klägerin durch das Vorhaben der Beigeladenen unter keinem der oben genannten Gesichtspunkte betroffen. Es gibt keine den Fußgängertunnel betreffenden Planungsabsichten der Klägerin, die hier beeinträchtigt sein könnten. Auch handelt es sich ersichtlich nicht um eine großräumige Planung. Der Fußgängertunnel ist schließlich auch keine „gemeindliche Einrichtung“ im oben genannten Sinne.
c) Da die Planungshoheit der Klägerin nicht betroffen ist, kann die Klägerin sich insoweit nicht auf Abwägungsmängel berufen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2008 - 9 A 19.08 -, juris, Rn. 28.
Dies gilt insbesondere im Hinblick auf von ihr favorisierte Alternativlösungen wie eine Platzierung des Aufzugs an der T. Straße oder eine Verschiebung des Bahnsteigs, sowie die befürchteten Gefahrensituationen bei einer starken Frequentierung des Tunnels etwa aufgrund einer Veranstaltung in der benachbarten N. F. Halle.
5. Schließlich kann sich die Klägerin auch unabhängig von der gemäß § 18 Satz 2 AEG vorzunehmenden Abwägung nicht darauf berufen, der Einbau des Fahrstuhls und die Veränderung des Treppenaufgangs zum Bahnsteig verursache Sicherheitsprobleme, wenn der Fußgängertunnel etwa bei Großveranstaltungen in der benachbarten N. F. Halle sehr stark frequentiert werde.
Die Klägerin besitzt - wie bereits dargelegt - keine Zuständigkeit für allgemeine Sicherheitsprobleme. Sie ist nicht berufen, die Verkehrssicherheit einer Eisenbahnanlage zu wahren.
Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 15. April 1999 - 4 VR 18.98 -, NVwZ-RR 1999, 554 (555) = juris, Rn. 6; Sächs. OVG, Urteil vom 26. Juni 2013 - 1 C 8/10 -, juris, Rn. 42.
Die Bewältigung von Sicherheitsproblemen bei einer mehr als verkehrsüblichen Inanspruchnahme des Fußgängertunnels etwa im Rahmen von Großveranstaltungen in der N. F. Halle ist nicht Gegenstand der streitbefangenen Plangenehmigung. Der Einbau des Aufzugs und der Umbau der Treppenanlage ändern die Frequentierung des Tunnels und dessen lichte Weite nicht. Seine Nutzung kann in „Spitzenverkehrslagen" durch Personenstromlenkungsmaßnahmen gesichert werden (vgl. auch § 29 StVO). Dies gilt unabhängig von der plangenehmigten Maßnahme. Bei Großveranstaltungen in der N. F. Halle sind bereits derzeit organisatorische Sicherheitsmaßnahmen im Hinblick auf den nur 3,30 m breiten Fußgängertunnel denkbar, auch wenn sie nach den Angaben der Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht praktiziert werden, weil sie nicht erforderlich seien.
Im Hinblick auf die Erörterung in der mündlichen Verhandlung weist der Senat noch darauf hin, dass sich die Laufbreite der Treppe durch die Plangenehmigung nur von 2,13 m auf 2,10 m verringert; dies ist unter Sicherheitsaspekten nicht von Bedeutung.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckung der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 72 ff. VwVfG
§§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO
§ 18b AEG
§ 18 AEG
§ 47 StrWG NRW
§ 6 StrWG NRW
§ 29 StVO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 86 Abs. 1 VwGO
§ 18e Abs. 5 AEG
§ 87b Abs. 3 VwGO
§ 74 Abs. 6 Nr. 2 VwVfG
§ 14 Abs. 1 Satz 2 EKrG
§ 18 Satz 2 AEG
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 92, 258
NVwZ 2006, 1290
BVerwGE 159, 1
BVerwGE 114, 301
NVwZ-RR 1999, 554
7 B 18.12
7 A 2.92
9 B 9.06
9 A 19.08
9 A 30.15
8 S 545/02
4 CN 1.01
4 VR 18.98
4 VR 18.98
1 C 8/10