Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-12-11, Aktenzeichen 4 S 1652/15

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 09. Juli 2015 - 3 K 4122/14 - wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für beide Rechtszüge auf jeweils 25.345,44 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Aus den von der Klägerin in der fristgemäßen Antragsbegründung genannten und somit nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO allein maßgeblichen Gründen ist die Berufung nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) oder wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.
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1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sind nach der Rechtsprechung des Senats dann gegeben, wenn neben den für die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sprechenden Umständen gewichtige dagegen sprechende Gründe zutage treten, die Unentschiedenheit oder Unsicherheit in der Beurteilung der Rechtsfragen oder Unklarheit in der Beurteilung der Tatsachenfragen bewirken, beziehungsweise wenn der Erfolg des Rechtsmittels, dessen Eröffnung angestrebt wird, mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie der Misserfolg (vgl. Senatsbeschluss vom 25.02.1997 - 4 S 496/97 -, VBlBW 1997, 263). Dies ist bereits dann ausreichend dargelegt, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 -, VBlBW 2000, 392, und Beschluss vom 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77, 83), wobei alle tragenden Begründungsteile angegriffen werden müssen, wenn die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf mehrere jeweils selbständig tragende Erwägungen gestützt ist (Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 124a RdNr. 125; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 19.08.1997 - 7 B 261.97 -, Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26, und Beschluss vom 11.09.2002 - 9 B 61.02 -, Juris). Das Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert dabei eine substantiierte Auseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder aufbereitet wird. Dies kann regelmäßig nur dadurch erfolgen, dass konkret auf die angegriffene Entscheidung bezogen aufgezeigt wird, was im Einzelnen und warum dies als fehlerhaft erachtet wird. Eine Bezugnahme auf früheren Vortrag genügt dabei nicht (vgl. nur Senatsbeschluss vom 19.05.1998 - 4 S 660/98 -, Juris; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl., § 124a RdNr. 49 m.w.N.). Ausgehend hiervon werden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung mit dem Zulassungsvorbringen nicht hervorgerufen.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Verurteilung des Beklagten, die von der Klägerin in der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (DDR) absolvierte Ausbildung als Lehrerin für die unteren Klassen (im Folgenden: Unterstufenlehrerin) als Befähigung zum Lehramt an Grundschulen in Baden-Württemberg anzuerkennen und sie in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 einzuweisen, abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klägerin erfülle die Voraussetzungen aus § 3 LVO-KM für den Erwerb der Befähigung für die Laufbahn des Lehramts an Grund- und Hauptschulen durch Lehrkräfte mit einer nach dem Recht der ehemaligen DDR erworbenen Lehrbefähigung als Unterstufenlehrer mangels Ergänzungsprüfung (§ 3 Abs. 2 LVO-KM) bzw. ergänzender Ausbildung (§ 3 Abs. 3 LVO-KM) nicht. Sie könne den geltend gemachten Anerkennungsanspruch auch nicht aus Beschlüssen der Kultusministerkonferenz herleiten. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit dieser Entscheidung ergeben sich aus dem Zulassungsvorbringen nicht.
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a) Die Klägerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe die Voraussetzungen aus Nr. 1 des Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 07.05.1993 („Vereinbarung über die Anerkennung und Zuordnung der Lehrerausbildungsgänge der ehemaligen DDR zu herkömmlichen Laufbahnen“) als nicht erfüllt angesehen, weil sie derzeit nicht in den neuen Ländern oder Berlin tätig sei. Sie sei aber zum Zeitpunkt des Beschlusses (07.05.1993) bis 1995 als Lehrerin in Leipzig beschäftigt gewesen. Deshalb sei sie entsprechend dem Vorschlag aus dem Beschluss der Kultusministerkonferenz durch Einführung eines Amtes „Lehrer mit einer Lehrbefähigung nach dem Recht der ehemaligen DDR als Lehrer für die unteren Klassen“ in den „Besoldungsgruppen A 11/A 12“ einzustufen. Dieser Einwand verfängt nicht.
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Beschlüsse der Kultusministerkonferenz sind bereits ihrer Rechtsnatur nach nicht dazu geeignet, der Klägerin einen Anspruch auf Zuerkennung einer Lehramtsbefähigung oder gar auf Übertragung eines höheren Statusamtes nebst Einweisung in eine zugehörige Planstelle zu vermitteln. Denn die Konferenz setzt kein Gesetzesrecht, sondern gibt als Instrument des kooperativen Föderalismus lediglich Empfehlungen für eine einheitliche Verwaltungspraxis der Länder (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.01.1999 - 6 B 19.98 -, Juris; Rudolf, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl., Bd. VI, § 141 RdNr. 64). Ihre Beschlüsse binden die Mitglieder als Ergebnis gemeinsamer Willensbildung grundsätzlich nur politisch. Je nach Regelungsgegenstand und Form der Absprache können sie im Einzelfall zwar darüber hinaus auch eine rechtliche Bindung der Mitglieder bewirken (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 17.10.1997 - 13 M 4160/97 -, NJW 1997, 3456, und VG Meiningen, Beschluss vom 14.01.1998 - 8 E 1385/97.Me -, Juris, jeweils zur Bindung der Kultusminister an zeitliche Vereinbarungen zur Einführung der Rechtschreibreform). Die Beschlüsse haben aber auch in solchen Fällen keine Gesetzeskraft (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.03.1998 - 2 C 2.97 -, BVerwGE 106, 253; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 17.10.1997, a.a.O.; VG Meinungen, Beschluss vom 14.01.1998, a.a.O.). Rechtlich verbindlich gegenüber anderen Personen als den Konferenzmitgliedern werden sie deshalb stets nur durch die Transformation in Landesrecht (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 17.10.1997, a.a.O.: „nicht ‚self-executing‘“; VG Düsseldorf, Urteil vom 20.10.2008 - 18 K 4758/07 -, Juris, m.w.N.), in dessen Rahmen sie dann mittelbar - etwa ermessenslenkend (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.1997 - 9 S 2096/96 -, VGHBW-Ls 1998, Beilage 1, B 2) - Bedeutung erlangen können.
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Aus dem Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 07.05.1993 selbst vermag die Klägerin daher bereits dem Grunde nach keinen Anspruch gegen den Beklagten abzuleiten. Dass zur Umsetzung dieses Beschlusses Landesrecht mit dem von ihr gewünschten Inhalt - die Einführung eines statusrechtlichen Amtes „Lehrer mit einer Lehrbefähigung nach dem Recht der ehemaligen DDR als Lehrer für die unteren Klassen“ mit Zuordnung zur Besoldungsgruppe A 11 oder A 12 - geschaffen worden wäre, hat sie nicht dargelegt. Das ist auch tatsächlich nicht geschehen. Der Landtag des Beklagten, dem seit der Föderalismusreform I (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.08.2006, BGBl. I S. 2034) die alleinige Gesetzgebungskompetenz u.a. für die Laufbahnen und die Besoldung der Landesbeamten zusteht (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 Halbs. 2 GG), hat solche Ämter nicht vorgesehen (vgl. Anlage 1 - LBesO A - zum Landesbesoldungsgesetz Baden-Württemberg).
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Es bedarf daher keiner weitergehenden Ausführungen dazu, dass der Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 07.05.1993 das Begehren der Klägerin unabhängig von seiner Rechtsnatur auch inhaltlich schon deshalb nicht zu tragen geeignet ist, weil der Beklagte (ebenso wie Bayern) zu diesem Beschluss zu Protokoll erklärt hatte, dass er die Unterstufenlehrer der ehemaligen DDR auch künftig nicht in die Laufbahn der Grundschullehrer übernehmen werde (vgl. VG Regensburg, Urteil vom 20.03.2012 - RN 1 K 01.1800 -, Juris).
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b) Die Klägerin macht weiter geltend, ihr stehe ein Anspruch auf Anerkennung ihrer Ausbildung als Lehrerin für die unteren Klassen als Befähigung zum Lehramt an Grundschulen in Baden-Württemberg sowie auf Einweisung in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 auch aufgrund des Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 22.10.1999 über die „Gegenseitige Anerkennung von Lehramtsprüfungen und Lehramtsbefähigungen“ zu. Ihre in der ehemaligen DDR erworbene Lehramtsbefähigung entspreche dem in diesem Beschluss beschriebenen „Lehramtstyp 1“ („Lehrämter der Grundschule bzw. Primarstufe“), der auch in Baden-Württemberg existiere. Ihre Lehramtsbefähigung sei damit gleichzusetzen „und damit auch anzuerkennen“.
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Auch mit diesem Einwand zeigt die Klägerin keine ernstlichen Richtigkeitszweifel an der erstinstanzlichen Entscheidung auf, da sie mit dem Verweis auf den Beschluss des Kultusministerkonferenz vom 22.10.1999 keine Rechtsgrundlage aus dem Gesetzes- oder Verordnungsrecht darlegt, die ihr einen Anerkennungsanspruch oder gar einen Beförderungsanspruch vermitteln könnte. Die fehlende Rechtsnormqualität des Beschlusses vom 22.10.1999 ergibt sich (klarstellend) auch aus diesem selbst. Denn er verweist auf das „geltende Laufbahnrecht“, in dessen Rahmen ihm erst „Rechnung getragen“ werden soll (vgl. Nr. 4 des Beschlusses vom 22.10.1999).
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Unabhängig davon ist der Beklagte nach diesem Beschluss (im Verhältnis zu den übrigen Bundesländern) auch inhaltlich nicht dazu verpflichtet, Rechtsgrundlagen zu schaffen, nach denen sämtliche Befähigungen für Lehrämter, die dem „Lehramtstyp 1“ zugeordnet sind, ausnahmslos - insbesondere ohne Nachqualifikation - als Befähigung für das Lehramt an Grundschulen in Baden-Württemberg anzuerkennen wären. Die Definition der sechs Lehramtstypen durch die Kultusministerkonferenz diente dazu, in einem ersten Schritt die Vielzahl an Lehramtsbezeichnungen in den Bundesländern „aus Gründen der Übersichtlichkeit und Vergleichbarkeit“ zu Gruppen zusammenzufassen (vgl. Nr. 1 der Informationsschrift der Kultusministerkonferenz vom 01.02.2002 über die Regelungen des Beschlusses vom 22.10.1999). Damit war jedoch noch keine Pflicht zur gegenseitigen Anerkennung oder gar Gleichstellung sämtlicher einem Lehramtstyp zugeordneter Lehrämter verbunden. Die Kultusminister haben vielmehr ausgehend von der erfolgten Typisierung in weiteren Schritten vereinbart, die Ersten Staatsprüfungen für die Lehrämter sowie die Zweiten Staatsprüfungen nach näherer Maßgabe von konkretisierenden Rahmenvereinbarungen - etwa nach Maßgabe der „Rahmenvereinbarung über die Ausbildung und Prüfung für ein Lehramt der Grundschule bzw. Primarstufe (Lehramtstyp 1)“ (Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 29.02.1997 in der Fassung vom 07.03.2013) - anzuerkennen (vgl. Nr. 1 des Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 22.10.1999). Aus diesen Vereinbarungen ergibt sich auch im Verhältnis der Bundesländer zueinander keine Pflicht zur Schaffung von landesrechtlichen Regelungen mit dem von der Klägerin gewünschten Inhalt. Denn die Mitglieder der Kultusministerkonferenz haben sich auf die Anerkennung von Staatsprüfungen, d.h. von Ersten Staatsprüfungen, die nach einem Hochschulstudium abzulegen sind (vgl. Nrn. 1 und 2.3 der Rahmenvereinbarung), und von Zweiten Staatsprüfungen, die nach einem Vorbereitungsdienst zu absolvieren sind (vgl. Nr. 2.6 der Rahmenvereinbarung), verständigt. Solche Staatsprüfungen hat die Klägerin nicht abgelegt.
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c) Sie wendet weiter ein, das Verwaltungsgericht habe die „Festlegungen“ des Beschlusses des Kultusministerkonferenz (ebenfalls) vom 22.10.1999 über die „Gegenseitige Anerkennung von nach dem Recht der DDR erworbenen Lehrbefähigungen“ nicht berücksichtigt. Sie sei nach Nr. 1 dieses Beschlusses in Hessen zur Beamtin auf Lebenszeit berufen worden. Gemäß Nr. 4 des Beschlusses verzichteten die Kultusminister der Länder im Rahmen des Lehreraustauschverfahrens bei der Übernahme von Bewerbern (u.a.) nach Nr. 1 des Beschlusses auf eine Nachqualifikation. Dementsprechend sei es unzulässig, sie darauf zu verweisen, die Befähigung zum Grundschullehramt in Baden-Württemberg im Zuge einer Nachqualifikation erwerben zu müssen. Mit diesem Zulassungsvorbringen ruft die Klägerin ebenfalls keine ernstlichen Richtigkeitszweifel an der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung hervor.
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aa) Auch insoweit ist mit dem bloßen Verweis auf einen Beschluss der Kultusministerkonferenz bereits keine gesetzliche oder verordnungsrechtliche Rechtsgrundlage dargelegt, die den geltend gemachten Anerkennungs- oder den Beförderungsanspruch begründen könnte. Dass auch der genannte Beschluss vom 22.10.1999 nicht „self-executing“ (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 17.10.1997, a.a.O.) ist, ergibt sich (klarstellend) wiederum aus diesem selbst. Denn er verweist für seine „Umsetzung“ auf das „geltende Laufbahnrecht“ der Länder (vgl. Nr. 5 des Beschlusses).
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Die Qualität einer Rechtsvorschrift erlangte der Beschluss vom 22.10.1999 auch nicht (ausnahmsweise) deshalb, weil er ausweislich seiner Präambel dazu diente, einen Auftrag aus Art. 37 Abs. 2 des Vertrags zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR über die Herstellung der Einheit Deutschlands (Einigungsvertrag - EV), der nach der Wiedervereinigung als Bundesrecht geltendes Recht blieb (Art. 45 Abs. 2 EV), umzusetzen. Dies gilt unabhängig davon, dass das Antragsvorbringen sich hierzu nicht verhält und deshalb bereits die Darlegungsanforderungen verfehlt. Nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 EV gelten in der DDR erworbene oder staatlich anerkannte schulische, berufliche und akademische Abschlüsse oder Befähigungsnachweise in dem in Art. 3 EV genannten Gebiet - d.h. in den Ländern Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen sowie in dem Teil des Landes Berlin, in dem das Grundgesetz bis zur Wiedervereinigung nicht galt - weiter. In diesem Gebiet oder in den anderen Ländern der Bundesrepublik einschließlich Berlin (West) abgelegte Prüfungen oder erworbene Befähigungsnachweise stehen nach Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV einander gleich und verleihen die gleichen Berechtigungen, „wenn sie gleichwertig sind“. Ergänzend hierzu bestimmt Art. 37 Abs. 2 EV, dass für Lehramtsprüfungen „das in der Kultusministerkonferenz übliche Anerkennungsverfahren“ gilt (Satz 1) und die Kultusministerkonferenz entsprechende Übergangsregelungen treffen wird (Satz 2). Art. 37 Abs. 2 EV verweist mit diesen Formulierungen allerdings lediglich darauf, dass die Länder beim Abschluss von Vereinbarungen das bisher übliche Verfahren einer Einigung im Rahmen der Kultusministerkonferenz anwenden sollen. Er verleiht jedoch auch diesen Vereinbarungen keine Rechtsnormqualität (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.03.1998, a.a.O.). Entsprechend beinhalten auch die in solchen Beschlüssen abgegebenen Wertungen keine normativen Regelungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.03.1998, a.a.O.).
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bb) Auch Art. 37 Abs. 1 EV enthält selbst keine Rechtsnorm, aus der die Klägerin den geltend gemachten Anspruch, ihre in der ehemaligen DDR erworbene Lehrbefähigung als Unterstufenlehrerin als Befähigung zum Lehramt an Grundschulen in Baden-Württemberg anzuerkennen und sie zudem in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 einzuweisen, ableiten könnte.
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Mit Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV haben die Vertragsparteien eine den Anwendungsbereich von Art. 37 EV insgesamt und damit auch Lehramtsprüfungen umfassende materiell-rechtliche Grundnorm für die Anerkennung von Bildungsabschlüssen geschaffen (vgl. BVerwG, Urteile vom 19.03.1998, a.a.O., und vom 10.12.1997 - 6 C 10.97 -, BVerwGE 106, 24). Ob diese Norm - wie jedenfalls ursprünglich (vgl. BVerwG, Urteile vom 19.03.1998, a.a.O., und vom 10.12.1997, a.a.O.) - als bundesrechtliche Rechtsgrundlage für die Anerkennung einer in der ehemaligen DDR erworbenen Lehrbefähigung nach wie vor anwendbar ist, nachdem die Länder im Zuge der Föderalismusreform I die alleinige Gesetzgebungskompetenz u.a. für das Laufbahn- und Besoldungsrecht der Landesbeamten erlangt und - wie Baden-Württemberg - davon u.a. durch eigene Anerkennungsregelungen (vgl. § 3 LVO-KM) erschöpfend Gebrauch gemacht haben, bedarf keiner Entscheidung (vgl. zur weiterhin möglichen Heranziehung von Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV für die Anerkennung von Fachschulabschlüssen jenseits des Laufbahnrechts Sächsisches OVG, Urteil vom 11.01.2011 - 2 A 278/09 -, DÖV 2011, 168; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 19.03.2014 - 3 L 79/13 -, Juris). Nach Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV stehen in der ehemaligen DDR absolvierte Lehramtsprüfungen Befähigungsnachweisen aus den alten Bundesländern, wie gezeigt, nur gleich, „wenn sie gleichwertig sind“. Jedenfalls daran fehlt es hier. Der von der Klägerin in der ehemaligen DDR erworbene Abschluss ist - auch unter Berücksichtigung ihrer langjährigen Unterrichtstätigkeit - nicht im Sinne dieser Vorschrift mit der landesbeamtenrechtlich geregelten Lehrbefähigung für die Grundschule „gleichwertig“.
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Der Begriff der Gleichwertigkeit unterliegt als unbestimmter Rechtsbegriff der vollständigen gerichtlichen Nachprüfung ohne normative Bindung an die Beschlüsse der Kultusministerkonferenz (vgl. BVerwG, Urteile vom Urteile vom 19.03.1998, a.a.O., und vom 10.12.1997, a.a.O.; Beschluss vom 09.07.1997 - 6 B 80.96 -, Buchholz 111 Art. 37 EV Nr. 2). Eine in der ehemaligen DDR erworbene Lehrbefähigung mit - wie hier - anschließender mehrjähriger entsprechender Unterrichtstätigkeit ist mit einer in den alten Ländern geregelten Laufbahnbefähigung im Sinne des Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV gleichwertig, wenn sie nach Struktur, Zielsetzung und Inhalt der zugrundeliegenden Vor- und Ausbildung unter Einschluss der sich anschließenden fachbezogenen Berufstätigkeit den Bewerber befähigt, sich auf einem Dienstposten dieser Laufbahn dauerhaft zu bewähren (s. näher dazu BVerwG, Urteil vom 19.03.1998, a.a.O.). Nach diesen Maßstäben ist der von der Klägerin erworbene Bildungsabschluss - unabhängig von inhaltlichen Unterschieden - bereits wegen der Ausbildungsstruktur und Art des Abschlusses nicht mit der begehrten Laufbahnbefähigung gleichwertig.
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Wesentliche Voraussetzung für den Erwerb der Befähigung für das Lehramt an Grundschulen in Baden-Württemberg sind eine Hochschulzugangsberechtigung, ein wissenschaftliches Hochschulstudium, die erfolgreiche Ablegung der Ersten Staatsprüfung, die Ableistung des Vorbereitungsdienstes und die erfolgreiche Ablegung der Zweiten Staatsprüfung (vgl. § 1 Abs. 1 und 2, § 2 Abs. 1, § 5 ff., § 13 Abs. 1 Nr. 1 der für Lehramtsanwärter derzeit noch maßgeblichen Verordnung des Kultusministeriums über die Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Grundschulen - Grundschullehramtsprüfungsordnung I - GPO I - vom 20.05.2011, GBl. S. 229, ber. S. 394, sowie § 1, §§ 10 ff. der Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Werkrealschulen - GHPO II - vom 09.03.2007, GBl. S. 193, zuletzt geändert durch Verordnung vom 16.11.2012, GBl. S. 660). Im Vorbereitungsdienst werden die Kenntnisse, Erfahrungen und Fertigkeiten aus dem Studium durch die Schule und das Staatliche Seminar für Didaktik und Lehrerbildung in engem Bezug zur Schulpraxis und auf der Grundlage der Bildungspläne so erweitert und vertieft, dass der Erziehungs- und Bildungsauftrag an Grund- und Hauptschulen sowie Werkrealschulen und Gemeinschaftsschulen erfolgreich und verantwortlich erfüllt werden kann (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 GHPO II). Die Klägerin hat ihre Ausbildung für den Lehrerberuf demgegenüber an einem nicht dem Hochschulbereich zuzuordnenden Institut für Lehrerbildung der ehemaligen DDR absolviert, zu dem der Zugang mit dem Abschluss der zehnjährigen, als Gesamtschule zu wertenden Polytechnischen Oberschule möglich war und deren Abschluss als Mittlerer Schulabschluss anerkannt ist, jedoch auch in der ehemaligen DDR keine Hochschulzugangsberechtigung verlieh (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 29.04.2004 - 7 BV 03.1263 -, Juris; VG Regensburg, Urteile vom 20.03.2002, a.a.O., und vom 20.03.2002 - RN 1 K 01.1798 -, Juris; VG Köln, Urteil vom 14.03.2008 - 4 K 3102/06 -, Juris). Darüber hinaus handelte es sich bei der Vorbereitungszeit der Lehrer in der ehemaligen DDR nicht um einen Vorbereitungsdienst im Sinne des Landeslaufbahnrechts, sondern um eine Bewährungszeit, in der die Absolventen zeigen sollten, dass sie aufgrund ihrer Ausbildung über die für ihre Tätigkeit erforderliche Qualifikation verfügten, die aber nicht mehr der Vermittlung der Fähigkeit zur selbständigen Lehrertätigkeit diente (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.03.1998, a.a.O.; VG Regensburg, Urteile vom 20.03.2002, jeweils a.a.O.). Angesichts dieser strukturellen Ausbildungsunterschiede vermittelt auch Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV keinen Anspruch auf Anerkennung der Lehrbefähigung eines Unterstufenlehrers der ehemaligen DDR als gleichwertig mit der Befähigung zum Lehramt an Grundschulen in Baden-Württemberg (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 29.04.2004, a.a.O., und VG Regensburg, Urteile vom 20.03.2002, jeweils a.a.O., zur Befähigung für das Lehramt an öffentlichen Grundschulen in Bayern; VG Köln, Urteil vom 14.03.2008, a.a.O., zur Lehrbefähigung für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Realschulen und den entsprechenden Jahrgangsstufen der Gesamtschulen mit dem Studienschwerpunkt Grundschule in Nordrhein-Westfalen).
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d) Ohne Erfolg wendet die Klägerin ein, in Hessen sei ihre in der ehemaligen DDR absolvierte Ausbildung als „Befähigung zum Lehramt an Grundschulen in Hessen“ (Bescheid vom 07.04.2000) anerkannt worden und diese Anerkennung sei auch für den Beklagten „bindend.“ Sie legt auch insoweit nicht dar, aus welcher Rechtsgrundlage sie ihren auf das baden-württembergische Laufbahnrecht bezogenen Anerkennungsanspruch ableitet. Der alleinige Verweis auf den Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 22.10.1999 über die „Gegenseitige Anerkennung von nach dem Recht der DDR erworbenen Lehrbefähigungen“ führt mangels Rechtnormqualität dieses Beschlusses nicht weiter.
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Unabhängig davon ergibt sich aus diesem Beschluss auch inhaltlich keine Pflicht des Beklagten (gegenüber anderen Bundesländern), landesrechtliche Regelungen mit dem Ziel zu schaffen oder bestehende Regelungen (vgl. § 23 Abs. 1 und 2 LBG) so anzuwenden, dass die von der Klägerin begehrte Anerkennung - oder gar die Beförderung - ohne vorherige Ergänzungsprüfungen oder -ausbildungen im Sinne des § 3 Abs. 2 und 3 LVO-KM (oder Nachqualifikationen nach Maßgabe von § 6 LVO-KM) zu verfügen wäre. Nach der von der Klägerin in Bezug genommenen Nr. 4 des Beschlusses vom 22.10.1999 verzichten die Kultusminister der Länder im Rahmen des Lehreraustauschs bei der Übernahme von Bewerbern u.a. nach Nr. 1 des Beschlusses zwar auf eine Nachqualifikation. Bei der Klägerin handelt es sich jedoch schon nicht um eine „Bewerberin nach Nr. 1“ des Beschlusses. Hierunter fallen nur Bewerber mit einer Lehrbefähigung nach dem Recht der DDR, deren Bewährung „gemäß den Maßgaben des Einigungsvertrages und entsprechender landesrechtlicher Regelungen“ festgestellt wurde und die in dem aufnehmenden Bundesland „auf der Grundlage des Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 07.05.1993“ den nach dem jeweiligen Landesrecht ausgebildeten und entsprechend verwendeten Lehrkräften gleichgestellt wurden. Es bedarf keiner Entscheidung, ob die Klägerin für einen Austausch von einem anderen Bundesland nach Baden-Württemberg bereits deshalb nicht als „Bewerberin nach Nr. 1“ anzusehen ist, weil Baden-Württemberg zu Protokoll des Beschlusses vom 07.05.1993, wie gezeigt, erklärt hatte, die Unterstufenlehrer der ehemaligen DDR nicht (d.h. in erster Linie nicht ohne Nachqualifizierung) in die Laufbahn der Grundschullehrer zu übernehmen. Jedenfalls hat die Klägerin nicht dargelegt, dass ihre Bewährung „gemäß den Maßgaben des Einigungsvertrages und entsprechender landesrechtlicher Regelungen festgestellt“ wurde. Sie macht geltend, ihre Bewährung sei durch die Übernahme in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit in Hessen und die dortige Anerkennung ihrer in der ehemaligen DDR erworbenen Lehrbefähigung festgestellt worden. Dieser Hinweis führt indes nicht weiter, weil diese nach dem hessischen Landesrecht erfolgten Vorgänge keine „Bewährungsfeststellung“ im Sinne des Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 22.10.1999 darstellen.
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Der Begriff der „Bewährungsfeststellung“ aus dem Beschluss der Kultusministerkonferenz nimmt Bezug auf Übergangsregelungen des Art. 20 EV in Verbindung mit der damals maßgeblichen Anlage I Kap. XIX Sachgebiet A Abschnitt III Nr. 3 Buchst. b zum Einigungsvertrag. Danach konnten Beschäftigte, die in der öffentlichen Verwaltung in dem Beitrittsgebiet tätig waren, nach Maßgabe des § 4 des damaligen Bundesbeamtengesetzes zu Beamten auf Probe ernannt werden. Die Laufbahnbefähigung konnte durch eine Bewährung auf einem Dienstposten, der nach seiner Schwierigkeit mindestens den zu übertragenden Funktionen entsprochen hatte, ersetzt werden. Die Bewährung wurde von der jeweils zuständigen obersten Dienstbehörde festgestellt. Nähere Vorgaben dazu enthielt die Verordnung über die Bewährungsanforderungen für die Einstellung von Bewerbern aus der öffentlichen Verwaltung im Beitrittsgebiet in das Bundesbeamtenverhältnis vom 09.01.1991 (BGBl I S. 123). Mit diesen Bestimmungen sollten laufbahnrechtliche Anpassungsregelungen geschaffen werden, „die den grundlegenden Qualifikationsanforderungen des Berufsbeamtentums unter Berücksichtigung der besonderen Gegebenheiten in der bisherigen Deutschen Demokratischen Republik Rechnung tragen“ (vgl. Denkschrift zum Einigungsvertrag, B. Besonderer Teil, Zu Art. 20 A., BT-Drs 11/7760, S. 365). Sie galten gemäß Anlage I Kap. XIX Sachgebiet A Abschnitt III Nr. 2 Buchst. a zum Einigungsvertrag bis zum Inkrafttreten des jeweiligen Landesbeamtengesetzes auch in den neuen Ländern. Die Klägerin hat nicht dargelegt, dass eine Bewährungsfeststellung im Sinne dieser Übergangsregelungen von der damals in Sachsen zuständigen Landesbehörde für sie getroffen wurde; ein dahingehender Bescheid ist auch ihrer Personalakte nicht zu entnehmen. Die fehlende (förmliche) Bewährungsfeststellung kann auch nicht nachträglich - inzident - durch den Senat ersetzt werden. Denn die Bewährungsfeststellung war ein Akt wertender Erkenntnis des Dienstherrn, dem hierfür eine gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Beurteilungsermächtigung eingeräumt war (vgl. bereits zur Rechtslage im Jahr 1998 BVerwG, Urteil vom 19.03.1998, a.a.O.). Hinzu kommt, dass die Übergangsregelungen des Art. 20 EV in Verbindung mit Anlage I Kap. XIX Sachgebiet A Abschnitt III Nr. 3 Buchst. b zum Einigungsvertrag inzwischen nicht mehr anwendbar sind (vgl. Art. 5 Nr. 3 Buchst. b des Zweiten Gesetzes über die Bereinigung von Bundesrecht im Zuständigkeitsbereich des Bundesministeriums des Innern vom 02.12.2006, BGBl. I 2674).
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e) Die Klägerin wendet weiter ein, es sei auch zu berücksichtigen, dass sie tatsächlich das Amt und die Tätigkeit einer Grundschullehrerin ausübe und dass sie als Klassenlehrerin an ihrer Schule eingesetzt sei. Sie übe damit die gleiche Tätigkeit wie eine Grundschullehrerin aus und sei nicht als Fachlehrerin tätig. Es sei seit der Dienstrechtsreform vom 01.01.2011 auch in Baden-Württemberg möglich, die Laufbahnbefähigung durch Berufserfahrung zu ersetzen. Die Laufbahnverordnung des Kultusministeriums, die für den Aufstieg einer Fach- zur Grundschullehrerin eine Nachqualifizierung fordere, sei auf ihren Fall dem Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 22.10.1999 (über die „Gegenseitige Anerkennung von nach dem Recht der DDR erworbenen Lehrbefähigungen“) entsprechend nicht anwendbar. Auch mit diesem Zulassungsvorbringen ruft die Klägerin keine ernstlichen Richtigkeitszweifel an der erstinstanzlichen Entscheidung hervor.
22
Nach § 16 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 LBG richten die Ministerien des Beklagten im Rahmen ihres Geschäftsbereichs durch Rechtsverordnung im Benehmen mit dem Innenministerium und dem Finanz- und Wirtschaftsministerium die Laufbahnen ein und gestalten den Zugang aus. Den Zugang können sie über den herkömmlichen beamtenrechtlichen Weg eines Vorbereitungsdienstes im Beamtenverhältnis auf Widerruf mit abschließender Laufbahnprüfung (vgl. § 16 Abs. 1 Nr. 1 LBG), aber auch über andere Wege ermöglichen (vgl. § 16 Abs. 1 Nrn. 2 bis 5 LBG), darunter eine Kombination aus dem Erwerb der Bildungsvoraussetzungen für die Laufbahn (vgl. § 15 LBG) und eine mindestens dreijährige, der Vorbildung entsprechende Berufstätigkeit, die die Eignung zur selbständigen Wahrnehmung eines Amtes der angestrebten Laufbahn vermittelt (vgl. § 16 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b LBG). Daneben können Bewerber als sog. „andere“ Bewerber bei Vorliegen besonderer dienstlicher Gründe für die Übernahme in das Beamtenverhältnis die Befähigung für eine Laufbahn in Einzelfällen abweichend von den Vorschriften der entsprechenden Laufbahnverordnung erwerben, wenn es - u.a. - für sie eine unzumutbare Härte bedeuten würde, die Befähigung als Laufbahnbewerberin oder Laufbahnbewerber zu erwerben (vgl. § 16 Abs. 3 LBG). Für all diese jenseits des herkömmlichen Wegs zum Erwerb einer Laufbahnbefähigung liegenden Fälle können die Ministerien allerdings den Nachweis zusätzlicher Fachkenntnisse oder besondere Anforderungen hinsichtlich der Vor- und Ausbildung festschreiben, wenn dies die Besonderheit der Laufbahn und der wahrzunehmenden Tätigkeiten erfordert (vgl. § 16 Abs. 2 Satz 2 LBG). Die Ministerien können darüber hinaus im Rahmen ihres Geschäftsbereichs durch Rechtsverordnung im Benehmen mit dem Innenministerium ein Verfahren zur Feststellung der Eignung für den Aufstieg von Beamten in die nächsthöhere Laufbahn und laufbahnspezifische Voraussetzungen für den Aufstieg festlegen (vgl. § 21 Abs. 4 LBG). Dabei können u.a. Qualifizierungsmaßnahmen vorausgesetzt werden, die dazu dienen, dass der Beamte zusätzliche, über seine Vorbildung und die bisherige Laufbahnbefähigung hinausgehende Kenntnisse und Fähigkeiten erwirbt, die ihm die Wahrnehmung der Aufgaben der neuen Laufbahn ermöglicht (vgl. § 22 Abs. 1 Nr. 5 LBG).
23
Das Kultusministerium hat von diesen Ermächtigungsgrundlagen mit dem Erlass seiner Laufbahnverordnung (LVO-KM) vom 10.01.2012 (GBl. S. 13) Gebrauch gemacht. Diese Verordnung ermöglicht es Lehrkräften mit Lehrbefähigung für die unteren Klassen, die Befähigung für die Laufbahn des Lehramts an Grund- und Hauptschulen in Baden-Württemberg durch Berufserfahrung zu erwerben (vgl. § 3 LVO-KM) oder in diese Laufbahn aufzusteigen (vgl. § 6 LVO-KM). Die Verordnung macht dies in beiden Fällen vom Nachweis zusätzlicher Fachkenntnisse abhängig (vgl. § 3 Abs. 2 und 3, § 6 LVO-KM). Dem Zulassungsvorbringen sind keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass diese Verordnungsbestimmungen mit höherrangigem Recht unvereinbar sein könnten. Aus dem von der Klägerin allein in Bezug genommene Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 22.10.1999 ergibt sich ein solcher Verstoß schon mangels Rechtsnormqualität desselben nicht. Unabhängig davon steht die Laufbahnverordnung zu dem Beschluss inhaltlich nicht in Widerspruch. Denn dieser Beschluss sieht eine Gleichstellung (nur) mit den „nach dem jeweiligen Landesrecht ausgebildeten und entsprechend verwendeten“ Lehrkräften vor. Eine Ausbildung zur Lehrkraft für untere Klassen in der DDR entspricht aber einer Ausbildung zur Lehrkraft an Grundschulen in Baden-Württemberg, wie gezeigt (oben unter c), nicht. Es ist daher nicht dargelegt, dass die Klägerin von der Erfüllung der Voraussetzungen aus § 3 LVO-KM befreit wäre und die vom Beklagten wiederholt aufgezeigte Möglichkeit, die Laufbahnbefähigung für das Grundschulamt etwa durch eine Nachqualifizierung an einem Staatlichen Seminar für Didaktik und Lehrerbildung nach Maßgabe des § 6 Abs. 1 LVO-KM zu erwerben, außer Betracht lassen müsste.
24
2. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn das erstrebte weitere Gerichtsverfahren zur Beantwortung von entscheidungserheblichen konkreten Rechtsfragen oder im Bereich der Tatsachenfragen nicht geklärten Fragen mit über den Einzelfall hinausreichender Tragweite beitragen könnte, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts höhergerichtlicher Klärung bedürfen. Die Darlegung dieser Voraussetzungen verlangt vom Kläger, dass er unter Durchdringung des Streitstoffes eine konkrete Rechtsfrage aufwirft, die für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und einen Hinweis auf den Grund gibt, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll (vgl. Beschluss des Senats vom 05.06.1997 - 4 S 1050/97 -, VBlBW 1997, 420, m.w.N.). Diesen Anforderungen entspricht das Zulassungsvorbringen nicht.
25
Für grundsätzlich klärungsbedürftig hält die Klägerin die sinngemäß formulierte Frage, ob der in Nr. 4 des Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 22.10.1999 über die „Gegenseitige Anerkennung von nach dem Recht der DDR erworbenen Lehrbefähigungen“ angesprochene Verzicht auf Nachqualifizierungen „grundsätzlich“ oder „ausnahmslos“ gelte. Diese Frage wäre für ein Berufungsverfahren aus den oben (unter 1.c) genannten Gründen nicht entscheidungserheblich.
26
Ebenfalls nicht grundsätzlich klärungsbedürftig ist die von der Klägerin formulierte Frage, „ob die Anerkennung einer Lehrbefähigung durch ein westliches Bundesland, dessen Grundschullehrbefähigung grundsätzlich von Baden-Württemberg anerkannt wird sowie die positive Beurteilung durch dieses Bundesland nicht mit der nach der LVO-KM geforderten Erweiterungsprüfung gleichzusetzen ist“. Die Klägerin legt bereits nicht dar, in welchem Umfang, von welcher Seite und aus welchen Gründen die Beantwortung der aufgeworfenen Frage umstritten ist. Unabhängig davon bedarf die Frage keiner Klärung im Rahmen eines Berufungsverfahrens, weil sie angesichts der oben (unter 1.d) stehenden Ausführungen zu verneinen ist, ohne dass weiterer grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht.
27
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
28
Die Festsetzung des Streitwerts unter Abänderung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts beruht auf § 47 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1, § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 52 Abs. 6 Satz 4 i.V.m. Satz 1 Nr. 1 GKG (vgl. auch Nr. 10.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013). Streitgegenständlich ist die Verleihung eines anderen Amtes. Der Streitwert berechnet sich daher aus der Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge der Besoldungsgruppe A 12 in Höhe von zum Zeitpunkt der Erhebung der Klage (§ 40 GKG) monatlich 4.224,24 EUR. Neben dem von der Klägerin verfolgten Begehren, „sie in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 einzuweisen“, kommt dem weiteren Begehren, ihre in der ehemaligen DDR absolvierte Ausbildung als Lehrerin für die unteren Klassen als Befähigung zum Lehramt an Grundschulen in Baden-Württemberg anzuerkennen, keine wirtschaftlich selbständige Bedeutung zu, weshalb es sich nicht streitwerterhöhend auswirkt.
29
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 10 ff. der Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für das Lehramt an Grund-, Haupt- und Werkrealschulen - GHPO II
§ 133  VwGO
§ 15 LBG
§ 40 GKG
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 GHPO II
§ 23 Abs. 1 und 2 LBG
§ 16 Abs. 1 Nr. 1 LBG
§ 16 Abs. 1 Nrn. 2 bis 5 LBG
§ 16 Abs. 3 LBG
§ 16 Abs. 2 Satz 2 LBG
§ 21 Abs. 4 LBG
§ 22 Abs. 1 Nr. 5 LBG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 6 Satz 4 i.V.m. Satz 1 Nr. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 4 des damaligen Bundesbeamtengesetzes
Art. 45 Abs. 2 EV
Art. 37 Abs. 1 Satz 1 EV
Art. 3 EV
Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV
Art. 37 Abs. 2 EV
Art. 37 Abs. 1 EV
Art. 37 EV
Art. 20 EV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 110, 77, 83
NJW 1997, 3456
BVerwGE 106, 253
BVerwGE 106, 24
DÖV 2011, 168
3 K 4122/14
4 S 496/97
1 BvR 830/00
1 BvR 461/03
7 B 261.97
9 B 61.02
4 S 660/98
6 B 19.98
13 M 4160/97
8 E 1385/97
2 C 2.97
18 K 4758/07
9 S 2096/96
1 K 01.18
6 C 10.97
2 A 278/09
3 L 79/13
6 B 80.96
7 BV 03.12
1 K 01.17
4 K 3102/06
4 S 1050/97