Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-06-10, Aktenzeichen 4 L 148/24
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:0610.4L148.24.00

Tenor:
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens zu je 1/5.
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 25.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der wörtlich gestellte Antrag der im Gaza-Streifen lebenden palästinensischen Antragsteller,
„der Antragsgegnerin vorläufig zu untersagen, Ausfuhrgenehmigungen nach dem Ausführungsgesetz zu Artikel 26 Abs. 2 des Grundgesetzes (Gesetz über die Kontrolle von Kriegswaffen) zu erteilen für
a. 120 mm Panzerpräzisionsmunition mit Endabnehmer im Staat Israel
und/oder
b. andere Munition und/oder Geschosse als in a. genannt sowie Panzerabwehr-waffen und/oder Kleinwaffen, wie sie von Land, Luft oder See in Gaza seitdem 7. Oktober 2023 zum Einsatz gekommen sind, mit Endabnehmer im Staat Israel“,
hat keinen Erfolg.
Er ist bereits unzulässig.
1. Der Antrag ist auf die Gewährung vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutzes gerichtet. Um den Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 des Grundgesetzes – GG –) und das der Verwaltung zugewiesene Handlungsfeld nicht übermäßig zu beeinträchtigen, setzt die den Gerichten übertragene Kontrollfunktion gegen Maßnahmen der Behörden grundsätzlich erst nachgelagert ein. Die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes erfordert daher regelmäßig den Erlass einer Maßnahme, die nachfolgend Gegenstand gerichtlicher Überprüfung ist. Vorbeugender Rechtsschutz gegen erwartete oder befürchtete Anordnungen der Verwaltung – dazu zählen auch solche der Bundesregierung (dazu OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. August 2022 – OVG 10 S 27/22 – juris, Rn. 22) – ist daher grundsätzlich unzulässig (BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2016 – BVerwG 2 C 18.15 – juris, Rn. 19). Die Verwaltungsgerichtsordnung ist auf die Gewährung von nachträglichem Rechtsschutz zugeschnitten, weil effektiver Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) grundsätzlich ausreichend durch nachträglichen – ggf. auch einstweiligen – Rechtsschutz gewährt werden kann und ein nachträglicher Rechtsschutz dem verfassungsrechtlich normierten Grundsatz der Gewaltenteilung besser Rechnung trägt, weil vorbeugender Rechtsschutz den im gesetzlichen Rahmen bestehenden Handlungsspielraum der Exekutive in der Regel stärker beschneidet. Daher kommt vorbeugender vorläufiger Rechtsschutz nur in Ausnahmefällen in Betracht (BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2016 – BVerwG 2 C 18.15 – juris, Rn. 19ff.; VGH München, Beschluss vom 19. September 2022 – 10 CE 22.1939 – juris, Rn. 15; VGH München, Beschluss vom 15. Oktober 2018 – 22 CE 18.2092 – juris, Rn. 10 m.w.N.). Hierfür muss ein spezielles, gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes qualifiziertes Rechtsschutzinteresse bestehen. Art. 19 Abs. 4 GG gebietet vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutz (nur), wenn die Beeinträchtigung nachträglich nicht zu korrigieren wäre und es für den Betroffenen nicht zumutbar ist, auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung für den Regelfall vorgesehenen nachgängigen Rechtsschutz verwiesen zu werden (BVerwG, Beschluss vom 29. April 2019 – BVerwG 6 B 141.18 – juris, Rn. 8; BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2016 – BVerwG 2 C 18.15 – juris, Rn. 20; BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2014 – BVerwG 6 C 7.13 – juris, Rn. 17; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. August 2022 – OVG 10 S 27/22 – juris, Rn. 17 ff.; VGH München, Beschluss vom 4. Mai 2022 – 10 CE 22.557 – juris, Rn. 4; VGH München, Beschluss vom 12. Januar 2022 – 10 CE 22.68 – juris, Rn. 17). Die Entscheidung, ob nachträglicher oder vorbeugender Rechtsschutz zur Verfügung steht und ob das Abwarten einer Ablehnung eines Antrags auf Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts zumutbar ist, hängt im Übrigen von den Umständen des jeweiligen Einzelfalls ab und kann nicht verallgemeinerungsfähig beantwortet werden (BVerwG, Beschluss vom 29. April 2019 – BVerwG 6 B 141.18 – juris, Rn. 9).
Ein schützenswertes Interesse an einem vorbeugenden einstweiligen Rechtsschutz kann daher insbesondere nicht anerkannt werden, wenn bzw. solange sich noch nicht mit der dafür erforderlichen Bestimmtheit absehen lässt, welche Maßnahmen künftig überhaupt drohen und unter welchen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen sie ergehen werden (VGH München, Beschluss vom 4. Mai 2022 – 10 CE 22.557 – juris, Rn. 4 f.; VGH Mannheim, Beschluss vom 8. Februar 2021 – 1 S 3952/20 – juris, Rn. 18). Das Handeln muss sich hinreichend konkret abzeichnen, insbesondere muss es die für eine Rechtmäßigkeitsprüfung erforderliche Bestimmtheit aufweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2023 – BVerwG 6 A 1.22 – juris, Rn. 21 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2017 – BVerwG 6 A 6.16 – juris, Rn. 12). Die erforderliche Gefahr einer Rechtsverletzung ist folglich nur dann gegeben, wenn sie greifbar bevorsteht (BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2013 – BVerwG 7 C 13.12 – juris, Rn. 43). Solange sich noch nicht mit der dafür erforderlichen Bestimmtheit übersehen lässt, welche Maßnahmen drohen oder unter welchen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen sie ergehen werden, kann ein berechtigtes Interesse an vorbeugendem Rechtsschutz nicht erkannt werden (BVerwG, Urteil vom 19. März 1974 – BVerwG I C 7.73 – juris, Rn. 41; OVG Bautzen, Beschluss vom 25. April 2011 – 4 B 290/10 – juris, Rn. 12). Für die erforderliche „Zielgenauigkeit“ der vorbeugenden gerichtlichen Entscheidung muss die abzuwehrende Behördenentscheidung, wenngleich sie noch nicht ergangen ist, doch zuverlässig vorhergesagt werden können (VGH München, Beschluss vom 15. Oktober 2018 – 22 CE 18.2092 – juris, Rn. 10). Dies gilt selbst dann, wenn – wie hier – Gefahren für Leib und Leben und damit eine Verletzung höchstwertiger Rechtsgüter geltend gemacht werden.
Nach Maßgabe der vorstehenden Grundsätze fehlt es den Antragstellern zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bereits am erforderlichen qualifizierten Rechtsschutzbedürfnis. Dies würde (mindestens) erfordern, dass sich hinreichend konkret abzeichnet (zu diesem Maßstab: BVerwG, Urteile vom 9. November 2023 – BVerwG 10 A 3.23 – juris, Rn. 13 und vom 13. Dezember 2017 – BVerwG 6 A 6.16 – juris, Rn. 12), dass die Antragsgegnerin nicht nur zeitnah über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung einer dem Gesetz über die Kontrolle von Kriegswaffen – KrWaffKontrG – (in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. November 1990, BGBl. I S. 2506, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Dezember 2022, BGBl. I S. 2606) unterfallenden Waffenlieferungen nach Israel zu entscheiden hat (a), sondern hierbei auch § 6 Abs. 3 Nr. 2 KrWaffKontrG missachten wird (b). Eine solcher Geschehensablauf lässt sich im gegenwärtigen Zeitpunkt nicht prognostizieren. Allenfalls in einer derartigen Lage wäre es dem Gericht überhaupt eröffnet, über die Zulässigkeit des Antrags im Übrigen sowie ggf. über die von den Antragstellern aufgeworfenen Fragen in der Sache zu befinden. Für eine solche Sachlage fehlt es derzeit an konkreten Anhaltspunkten; sie ist vielmehr ungewiss, was zu Lasten der Antragsteller geht (vgl. zur Darlegungs- und Beweislast: OVG Lüneburg, Beschluss vom 14. Juni 2018 – 13 ME 208/18 – juris, Rn. 4).
a) Die Bundesregierung hat bereits seit Anfang 2024 keine dem KrWaffKontrG unterfallenden Waffenlieferungen nach Israel mehr genehmigt. Ihren eigenen Angaben zufolge ist dies Ausdruck der im Zeitpunkt der Bescheidung derartiger Anträge vorzunehmenden Einzelfallprüfung, die jeweils unter Abwägung der außen- und sicherheitspolitischen Belange und der rechtlichen Vorgaben erfolgt. Dies wird auch durch Presseberichte bestätigt (vgl. zdfheute, Kaum noch Kriegswaffenexporte nach Israel, 22. April 2024, https://www.zdf.de/nachrichten/politik/deutschland-israel-kriegswaffen-exporte-100.html, zuletzt abgerufen am 5. Juni 2024). Die Antragsteller haben nicht glaubhaft gemacht, dass dahingehende Genehmigungsentscheidungen im gegenwärtigen Zeitpunkt unmittelbar anstehen. Öffentlich zugängliche Pressebeiträge über ein künftiges Genehmigungsverfahren liegen bereits einige Monate zurück, ohne sich weiter konkretisiert zu haben (vgl. ZeitOnline, Bundesregierung prüft offenbar Munitionslieferungen an Israel, 16. Januar 2024, https://www.zeit.de/politik/2024-01/israel-bundesregierung-lieferung-panzermunition, zuletzt abgerufen am 5. Juni 2024). Etwas anderes folgt für lit. a) des Antrags auch nicht aus dem von den Antragstellern in Bezug genommenem Vortrag der Bundesrepublik vor dem Internationalen Gerichtshof in der Rechtssache Nicaragua gegen Deutschland am 9. April 2024. Entgegen der Auffassung der Antragsteller spricht die Bundesregierung dort nicht von einem konkret zu bescheidendem Antrag (vgl. https://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/193/193-20240409-ora-01-00-bi.pdf, Rn. 27ff.). Allein der Umstand, dass Israel möglicherweise den Wunsch nach weiteren nach dem KrWaffKontrG genehmigungsbedürftigen Waffenlieferungen geäußert hat, ändert hieran nichts. Damit liegt schon die erste Voraussetzung nicht vor.
b) Überdies fehlt es an hinreichend konkreten Anhaltspunkten dafür, dass die Antragsgegnerin im Fall einer Entscheidungsnotwendigkeit den zwingenden Versagungsgrund des § 6 Abs. 3 Nr. 2 KrWaffKontrG missachten wird. Nach dieser Vorschrift ist die Genehmigung zu versagen, wenn Grund zu der Annahme besteht, dass die Erteilung der Genehmigung völkerrechtliche Verpflichtungen der Bundesrepublik verletzen oder deren Erfüllung gefährden würde. Die Antragsteller gehen davon aus, dass das zur Entscheidung berufene Sicherheitskabinett (vgl. hierzu die Geschäftsordnung des Bundessicherheitsrats vom 12. August 2015, BT-Drs. 18/5773) als Teil der Bundesregierung bei der Prüfung sämtlicher vom Antrag umfasster und von ihnen befürchteter Kriegswaffenlieferungen den genannten rechtlichen Maßstab verkennen und letztlich nur die ihnen ungünstigste Handlungsalternative billigen wird. Sie legen damit allein zugrunde, dass die Antragsgegnerin nur von der Genehmigungsoption Gebrauch machen wird. Mit dieser Sichtweise verkennen sie den mit Handlungsalternativen verbundenen Entscheidungsspielraum der Bundesregierung. Neben einer unbeschränkten Genehmigungserteilung steht der Antragsgegnerin deren Versagung, u.a. aber auch der Erlass von Nebenbestimmungen sowie die Einholung von Zusagen und Verwendungsbeschränkungen des Empfängerlandes zur Verfügung (vgl. zu dieser Möglichkeit auch BVerwG, Urteil vom 25. November 2020 – BVerwG 6 C 7.19 – juris, Rn. 77). Das von den Antragstellern allein erwartete Vorgehen lässt sich angesichts der tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen für etwaige künftige, dem KrWaffKontrG unterfallende Waffenlieferungen so nicht prognostizieren.
Nach den plausiblen Ausführungen der Antragsgegnerin trifft die Bundesregierung Entscheidungen über die Erteilung einer Genehmigung für Rüstungsexporte im Lichte der jeweiligen Situation nach sorgfältiger Prüfung unter Einbeziehung außen- und sicherheitspolitischer Erwägungen.
aa) In rechtlicher Hinsicht sind Grundlage hierfür die Vorgaben des KrWaffKontrG, des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG), der Außenwirtschaftsverordnung (AWV), des Gemeinsamen Standpunkts des Rates der Europäischen Union vom 8. Dezember 2008 betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern in der Fassung des Ratsbeschlusses vom 16. September 2019 (im Folgenden: Gemeinsamer Standpunkt), des Vertrags über den Waffenhandel (Arms Trade Treaty; im Folgenden: ATT) sowie der Politischen Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern aus dem Jahr 2000 in der Neufassung vom 26. Juni 2019 (im Folgenden: Politische Grundsätze). Zum verbindlichen Prüfprogramm der Bundesregierung zählt insbesondere auch Kriterium 2 aus Artikel 2 des Gemeinsamen Standpunkts der EU. Hiernach bewerten die Mitgliedstaaten die Haltung des Empfängerlandes zu den einschlägigen Grundsätzen der Übereinkünfte des humanitären Völkerrechts und verweigern eine Ausfuhrgenehmigung, wenn eindeutig das Risiko besteht, dass die Militärtechnologie oder die Militärgüter, die zur Ausfuhr bestimmt sind, verwendet werden, um schwere Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht zu begehen. Dies steht im Einklang mit den Politischen Grundsätzen der Bundesregierung, die vorsehen, dass das bisherige Verhalten des Empfängerlandes im Hinblick auf die Einhaltung internationaler Verpflichtungen einschließlich der Verpflichtungen aufgrund des für internationale und nichtinternationale Konflikte geltenden humanitären Völkerrechts berücksichtigt wird.
Die Bundesregierung sieht sich bei ihren Genehmigungsentscheidungen auch an Art. 6 Abs. 3 des ATT gebunden, wonach ein Vertragsstaat keinerlei Exporte von konventionellen Waffen im Sinne des ATT genehmigen darf, wenn er zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Genehmigung Kenntnis davon hat, dass die Waffen oder Güter bei der Begehung von Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, schweren Verletzungen der Genfer Abkommen von 1949, Angriffen auf zivile Objekte oder Zivilpersonen, die als solche geschützt werden, oder anderen Kriegsverbrechen im Sinne völkerrechtlicher Übereinkünfte, deren Vertragspartei er ist, verwendet werden würden. Ebenfalls nach den vorgenannten Anforderungen findet zugleich das legitime und gem. der UN-Charta (Art. 51) naturgegebene Selbstverteidigungsrecht des Empfängerlands Beachtung (vgl. Ziff. II. 4. der Politischen Grundsätze). Auch die allgemeine Sicherheitslage in einer Region sowie die legitime Bekämpfung des Terrorismus sind zwingende Bestandteile des verbindlichen Prüfprogramms der Antragsgegnerin. Nach Kriterium 6 des Gemeinsamen Standpunktes sowie Ziff. III. 9. der Politischen Grundsätze berücksichtigt die Antragsgegnerin auch das bisherige Verhalten des Empfängerlandes im Hinblick auf das Engagement im Kampf gegen den internationalen Terrorismus unter Berücksichtigung menschenrechtlicher Verpflichtungen und Grundsätze.
bb) Die Entscheidungsfindung ist ferner in tatsächlicher Hinsicht vielschichtig. Genehmigungsanträge für Ausfuhren von Kriegswaffen in Drittländer werden vor Bescheidung in mindestens drei Ressorts (Auswärtiges Amt, Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz und Bundesministerium der Verteidigung) geprüft. Dabei stützt sich die Antragsgegnerin nach ihren Ausführungen auf eine Zusammenschau mehrerer Erkenntnisquellen. Dazu zählen die Lageberichte des Auswärtigen Amts und die dazugehörigen sicherheitspolitischen Erkenntnisse der Auslandsvertretungen der Bundesrepublik Deutschland. In die Prüfung fließen auch die Informationen ein, die die Antragsgegnerin durch den Austausch mit anderen Staaten erhalten hat bzw. erhält. Der Antragsgegnerin stehen überdies geheimdienstliche Erkenntnisse zur prognostizierten Lageentwicklung zur Verfügung. Ebenso steht sie mit Israel selbst im Austausch. Darüber hinaus berücksichtigt die Antragsgegnerin auch Berichte der Vereinten Nationen zur Lage in Israel sowie in Gaza. Ebenso nimmt die Antragsgegnerin die Tätigkeit von Nichtregierungsorganisationen, die aus Gaza selbst berichten, sowie die allgemeine mediale Berichterstattung zur Kenntnis.
cc) Nach dem Vortrag der Antragsgegnerin wird die künftige Genehmigungspraxis weiterhin unter strikter Beachtung völkerrechtlicher Verpflichtungen erfolgen. Sie hat ausdrücklich ausgeführt, dass sie davon absehen werde, Genehmigungen zu erteilen, wenn sie Kenntnis davon hat, dass die antragsgegenständlichen Kriegswaffen von den israelischen Streitkräften tatsächlich bei der Begehung von Verbrechen gegen die Menschlichkeit, schweren Verletzungen der Genfer Abkommen oder anderen Kriegsverbrechen verwendet werden würden (Art. 6 Abs. 3 ATT) bzw. wenn eindeutig das Risiko besteht, dass die zur Ausfuhr bestimmten Militärgüter verwendet werden, um schwere Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht zu begehen (Gemeinsamer Standpunkt, Art. 2 Abs. 2 c).
dd) Soweit die Antragsteller meinen, dies stehe in Zweifel, teilt die Kammer diese Befürchtung nicht. Die Antragsteller ziehen diesen Schluss zum einen aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin Israel weiterhin ein völkerrechtlich verbrieftes Recht zugesteht, sich gegen bewaffnete Angriffe – auch solche der Hamas – zu verteidigen. Zum anderen berufen sie sich auf zahlreiche Quellen, die das Vorgehen Israels im Gaza-Streifen ab dem 7. Oktober 2023 als völkerrechtswidrig bewerten, wobei möglicherweise auch mit deutscher Genehmigung gelieferte Kriegswaffen zum Einsatz gekommen sein könnten. Im hier zu prüfenden Kontext kommt es auf eine Bewertung des militärischen Vorgehens nicht an. Die spätestens ab dem Frühjahr 2024 geänderte Genehmigungspraxis der Antragsgegnerin stellt sich gerade als Reaktion auf die Vorkommnisse dar und belegt so, dass das von den Antragstellern Befürchtete keinesfalls zwingend zu erwarten ist. Hierfür spricht im Übrigen die Entscheidung des Internationalen Gerichtshofs (IGH) in der Rechtssache Nicaragua gegen Deutschland vom 30. April 2024 (https://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/193/193-20240430-ord-01-00-en.pdf), der – unter Würdigung des von der Bundesregierung angeführten rechtlichen und tatsächlichen Entscheidungsrahmens in einem Regelungsbereich, der dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung unterfällt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Januar 2024 – BVerwG 20 F 9.23 – juris, Rn. 17; BVerwG, Urteil vom 25. November 2020 – BVerwG 6 C 7.19 – juris, Rn. 55 f.; Urteil der Kammer vom 2. November 2020 – VG 4 K 386.19 – juris) – keinen Anlass gesehen hat, Deutschland vorläufig zu verpflichten, jegliche Waffenlieferungen an Israel zu unterlassen. Das Gericht hat vielmehr das „robuste“ und mehrstufige Exportkontrollsystem der Bundesregierung hervorgehoben und zugleich auf die Verpflichtungen aller Vertragsstaaten der Völkermordkonvention und der Genfer Konventionen bei etwaigen künftigen Genehmigungen hingewiesen. Es gibt daher keine greifbaren Anhaltspunkte für eine – überdies unmittelbar bevorstehende – Missachtung dieser Vorgaben durch die Antragsgegnerin.
2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO und § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 der Zivilprozessordnung. Die Entscheidung über die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG, wobei das Gericht der Streitwertfestsetzung zugrunde gelegt hat, dass das Ziel des Antrags einer Vorwegnahme der Hauptsache gleichkam.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 Abs. 3 Nr. 2 KrWaffKontrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 159 Satz 1 VwGO
§ 100 Abs. 1 der Zivilprozessordnung
§ 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 10 S 27/22
2 C 18.15
10 CE 22.19
22 CE 18.20
6 B 141.18
6 C 7.13
10 CE 22.55
10 CE 22.68
1 S 3952/20
6 A 1.22
6 A 6.16
7 C 13.12
I C 7.73
4 B 290/10
10 A 3.23
13 ME 208/18
6 C 7.19
20 F 9.23
4 K 386.19