Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-01-05, Aktenzeichen 12 K 21/21
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2022:0105.12K21.21.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Herausgabe von Daten von Studierenden.
Mit E-Mail vom 1. Oktober 2020 wandte sich das Öffentlichkeitsreferat des Allgemeinen Studierendenausschusses (AStA) der Klägerin an Prof. Dr. H, den Vizepräsidenten für Studium und Lehre der Beklagten (im Folgenden: Vizepräsident) und erbat um die Übermittlung der Namen, Anschriften und Studienfächer der Studierenden, die zum Wintersemester 2020/2021 ihr Studium bei der Beklagten beginnen. Dies waren zum Wintersemester 2020/2021 6.236 Studierende. Zur Begründung jener Anfrage verwies das Öffentlichkeitsreferat darauf, dass sich eine physische Begrüßung der neuen Erstsemester als schwierig erweisen werde und der AStA daher jene Erstsemester zur Begrüßung Info-Material per Post zukommen lassen wolle.
Dr. F, persönlicher Referent des Vizepräsidenten, beantworte jene E-Mail am 5. Oktober 2020 dahingehend, dass die gewünschten Informationen aus „datenschutzrechtlichen Gründen“ nicht zur Verfügung gestellt werden könnten. Hierauf reagierte das Öffentlichkeitsreferat des AStA mit E-Mail vom 6. Oktober 2020, in welcher es an seinem Begehren festhielt und darauf hinwies, dass mit der Studierendendatenverordnung eine hinreichende Grundlage für die Herausgabe der Daten bestünde.
Nachdem der Vizepräsident sodann in einer weiteren E-Mail einzelne Nachfragen zum beabsichtigen Vorgehen des AStA formulierte, präzisierte der AStA mit E-Mail vom 15. Oktober 2020 sein Anliegen dahingehend, dass er die Studierenden in dem Schreiben zunächst begrüßen und sodann auf die studentische Selbstverwaltung, sowie auf Angebote und Serviceleistungen der studentischen Selbstverwaltung hinweisen wolle. Zudem wolle der AStA dem Brief Flyer mit Veranstaltungshinweisen zu Veranstaltungen für Erstsemester beifügen. Die sonst übliche Begrüßung der Studierenden, sowie die Werbung für Veranstaltungen auf dem Campus sei aufgrund des eingeschränkten Präsenzbetriebs im Zuge der Corona-Pandemie nicht möglich. Ferner bevorzuge der AStA eine Begrüßung durch einen Brief gegenüber einer E-Mail, da nur einem Brief Flyer und Infomaterial beigelegt werden könne. Zudem verspreche ein Brief nach den Erfahrungen des AStA „eine höhere Rücklaufquote“, da die Studierenden zu Beginn ihres Studiums mit den technischen Diensten und E-Mails oftmals nicht vertraut seien.
Nach Einholung von Stellungnahmen des externen Datenbeauftragten der Beklagten beantworte Herr Dr. F für den Vizepräsidenten mit E-Mail vom 3. November 2020 die Anfrage des AStA abschließend dahingehend, dass eine Herausgabe der begehrten Daten der Studierenden nicht erfolgen könne, da dies zur Erreichung des Anliegens des AStA ein unverhältnismäßiges Mittel sei. Herr Dr. F bot dem AStA stattdessen an, eine „Massenmail“ an die Neuimmatrikulierten zu versenden. Der AStA übermittelte sodann dem Präsidenten der Beklagten den Entwurf einer solchen E-Mail, welche allerdings nicht lediglich an die Neuimmatrikulierten, sondern an alle Studierenden der Beklagten versandt werden sollte. Neben der Begrüßung der Studierenden und einer allgemeinen Vorstellung der Arbeit des AStA heißt es in dem Entwurf u.a.: „Leider sind die Cafés, wie die ganze Uni, momentan aufgrund der Corona-Pandemie geschlossen“. Herr Dr. F reagierte für den Vizepräsidenten auf diesen Entwurf dahingehend, dass er „nachdrücklich dafür plädiere“, den Zusatz „wie die ganze Uni“ in dem angeführten Satz zu streichen, da die Universität für die Studierenden und Beschäftigten momentan nicht vollständig geschlossen sei. Weiter teilte er mit, dass die Massenemail mit dieser Änderung als vom Präsidium bereits freigegeben gelte. Nachdem der AStA jener Änderung zugestimmt hatte, versandte die Beklagte die E-Mail am 11. November 2020 an alle ihre rund 37.000 Studierenden. Der Versand erfolgte an die E-Mail-Adresse der Studierenden, welche die Zentraleinrichtung für Datenverarbeitung der Beklagten (ZEDAT) ihnen für die Zeit des Studiums mit ihrer Immatrikulation zur Verfügung stellt. Wegen des weiteren Inhalts der E-Mail wird auf Bl. 55 ff. des Verwaltungsvorgangs verwiesen.
Im Anschluss an jenen Vorgang erhob der AStA an einem nicht weiter bestimmten Datum Rechtsaufsichtsbeschwerde beim Regierenden Bürgermeister von Berlin – Senatskanzlei – Wissenschaft und Forschung, mit der er sich gegen die verweigerte Herausgabe der Daten der Neuimmatrikulierten wehrte.
Der Vizepräsident nahm zu der Rechtsaufsichtsbeschwerde für die Beklagte am 25. November 2020 dahingehend Stellung, dass es sich bei dem angebotenen Vorgehen, dem Versenden einer Rundmail, im Vergleich zu dem begehrten Versenden eines Briefes um eine verhältnismäßige Maßnahme handle. Bei jenem Vorgehen müsste die Beklagte die Daten der Studierenden, welche sie nicht zum Zweck der Weitergabe an die Klägerin erhoben habe, nicht an die Klägerin übermitteln. Die Lösung sei dennoch effektiv, da alle Studierenden die Informationen per E-Mail erhielten.
Der externe Datenschutzbeauftragte der Beklagten, der Rechtsanwalt Dr. Ki..., nahm zu der Rechtsaufsichtsbeschwerde ebenfalls am 25. November 2020 Stellung. Er führte aus, dass allein aus der Berechtigung des AStA, bestimmte Daten der Studierenden zu erheben, noch kein Anspruch gegen die Beklagte auf Herausgabe jener Daten folge. Die vom AStA begehrten Daten seien von der Beklagten zum Zwecke der Immatrikulation und der Durchführung und Organisation des Studiums erhoben worden. In der Weitergabe der Daten an den AStA läge daher eine Änderung des Verarbeitungszwecks, die es erforderlich mache, die Interessen des AStA an der Verarbeitung der Daten gegen die Rechte der Studierenden abzuwägen. Bei jener Abwägung überwiege vorliegend das Recht der Studierenden auf ihre informationelle Selbstbestimmung, sodass die Herausgabe der Daten zu unterbleiben habe.
Mit E-Mail vom 20. November 2020 beschied der Regierende Bürgermeister von Berlin – Senatskanzlei – Wissenschaft und Forschung die Rechtsaufsichtsbeschwerde abschlägig. Zur Begründung verwies sie darauf, dass das Vorgehen der Beklagten rechtliche Mängel nicht erkennen lasse. Bei der notwendigen Abwägung überwiege das Interesse der Studierenden am Schutz ihrer Daten gegenüber dem Interesse des AStA an der Herausgabe der Daten. Das von der Beklagten vorgeschlagene Versenden einer Rundmail sei die angemessenere Form der Kontaktaufnahme, da es sich bei den Neuimmatrikulierten zu einem hohen Prozentsatz um „digital natives“ handle. Bei einer postalischen Kontaktaufnahme sei zudem zu bedenken, dass die Studierenden bei ihrer Immatrikulation nicht selten die Adresse ihrer Eltern angegeben hätten.
Mit ihrer am 18. Februar 2021 bei Gericht eingegangenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus: Die Klägerin habe Anspruch auf Herausgabe der begehrten Daten. Dies folge aus den Aufgaben, die das Berliner Hochschulgesetz der Klägerin übertrage, in Verbindung mit den Regelungen der Studierendendatenverordnung. Ein Anspruch ließe sich ebenfalls daraus ableiten, dass das Berliner Hochschulgesetz es der Beklagten gestatte, der Klägerin die begehrten Daten zu übermitteln. Zudem ergebe er sich aus der Verpflichtung der Beklagten gegenüber der Klägerin zum partnerschaftlichen Verhalten, welcher verlange, dass sie die Klägerin bei ihrer Aufgabenerfüllung unterstütze. Der Beklagten stehe es auch nicht zu, die Übermittlung der Daten davon abhängig zu machen, dass sie selbst die Erforderlichkeit der Übermittlung für die Erfüllung der Aufgaben der Klägerin prüft und bejaht. Das ergebe sich neben den Regelungen der Studierendendatenverordnung und des Berliner Hochschulgesetzes aus den Regelungen des Berliner Datenschutzgesetzes. Die Regelungen des Berliner Hochschulgesetzes seien insoweit auch nicht gegenüber jenen des Berliner Datenschutzgesetzes spezieller. Eine weitere Prüfung der Zulässigkeit der Datenübermittlung nach den Vorschriften der Datenschutz-Grundverordnung stehe der Beklagten ebenfalls nicht zu. Selbst wenn man aber annehme, dass die Beklagte zu einer eigenständigen Prüfung der Erforderlichkeit berechtigt sei, so müsse diese zwingend angenommen werden. Die angebotene Versendung einer Rundmail sei kein milderes Mittel, sondern ein aliud. Sie sei zudem nicht in gleicher Form geeignet, die Studierenden zu erreichen, da ihr keine Anhänge beigefügt werden könnten. Weiter würde eine E-Mail in der Masse von Uni-Mails untergehen. Darüber hinaus hätten die Erstsemester noch keine hinreichende Erfahrung mit den digitalen Angeboten der Universität. Ein Brief biete visuell und haptisch völlig andere Möglichkeiten, Aufmerksamkeit zu erlangen. Schließlich sei die Versendung der Massenmail durch die Beklagte in rechtswidriger Form erfolgt, da sie die E-Mail – wie auch bei anderen E-Mails der Klägerin – einer gesetzlich nicht vorgesehenen Inhaltskontrolle unterzogen habe. Eine solche Inhaltskontrolle könne auch nicht auf die Richtlinie zum Versand von Rundmails der Beklagten gestützt werden, da jene Richtlinie nicht vom Präsidium, sondern vom Akademischen Senat der Beklagten hätte erlassen werden müssen.
Die Klägerin hat ihre Klage ursprünglich mit einem Fortsetzungsfeststellungs- und hilfsweise mit Verpflichtungsanträgen erhoben, die sie auf die Annahme gestützt hat, dass die Ablehnung der Herausgabe der begehrten Daten durch die Beklagte ein Verwaltungsakt sei.
Die Klägerin beantragt nunmehr,
festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet war, der Klägerin für die Versendung eines Briefs mit Infomaterial an die Erstsemester des Wintersemesters 2020/2021 deren Namen, Anschrift und Studienfächer herauszugeben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus: Allein aus der Berechtigung der Klägerin, die begehrten Daten nach der Studierendendatenverordnung selbst zu erheben, folge keine Verpflichtung der Beklagten, ihr diese Daten auch zu übermitteln. Aus der Pflicht der Beklagten gegenüber der Klägerin zum partnerschaftlichen Verhalten lasse sich ein solcher Übermittlungsanspruch nicht ableiten. Weiter berechtigten die Regelungen des Berliner Hochschulgesetzes die Beklagte, ebenso wie jene der Datenschutz-Grundverordnung, die Übermittlung der begehrten Daten von einer eigenständigen Prüfung abhängig zu machen, ob die Daten zur Erfüllung der Aufgaben der Klägerin erforderlich seien. Dies sei nicht der Fall, da die anvisierte Information der Studierenden gleich wirksam per E-Mail erfolgen könne. Zwar könnten von der Beklagten versandten Massenmails keine Anhänge beigefügt werden. Das Beifügen von Anhängen könne jedoch dadurch ersetzt werden, dass in einer E-Mail auf Webseiten verlinkt werde, in denen sich die relevanten Daten finden. Zudem könne die Klägerin in der E-Mail den Studierenden anbieten, dass sie ihnen bei Verlangen weiteres Informationsmaterial in Papierform übersende. Dass die Erstsemester eine solche E-Mail als „digital natives“ nicht wahrnehmen würden oder mit dem Umgang der technischen Möglichkeiten nicht hinreichend vertraut seien, wie von der Klägerin behauptet, sei nicht nachvollziehbar. Mit E-Mails könne die Klägerin mindestens genauso viel Aufmerksamkeit erreichen wie mit einem Brief. Der Versand einer Massenmail begründe gegenüber der Übermittlung der Postanschrift und der Versendung eines Briefs auch einen geringeren Eingriff in das Recht der Studierenden auf informationelle Selbstbestimmung. Bei der Privatanschrift handle es sich um ein äußerst sensibles Datum, welches die Beklagte zudem für eine große Vielzahl von Studierenden der Klägerin übermitteln müsste. Der Versand an die von der ZEDAT bereitgestellte E-Mail-Adresse über die Beklagte begründe einen geringeren Eingriff, zumal jene E-Mail-Adresse gerade dazu bestimmt sei, den Studierenden für das Studium relevante Informationen mitzuteilen. Im Rahmen der E-Mail hätte die Klägerin auch die Möglichkeit, die Privatanschrift der Studierenden zu erfragen und sich zugleich deren Einverständnis einzuholen, sie auf diesem Wege zu kontaktieren. Dies sei ein geringerer Eingriff, als wenn die Beklagte die entsprechenden Daten der Klägerin ohne Einwilligung der Studierenden übermittle. Eine Inhaltskontrolle durch die Beklagte finde vor dem Versand solcher E-Mails nicht statt. Die Beklagte prüfe lediglich, ob die E-Mail mit ihrer Richtlinie zum Versand von Rundmails vereinbar sei, zu deren Erlass das Präsidium auch befugt gewesen sei.
Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 2. November 2021 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Streitakte und den beigezogenen elektronischen Verwaltungsvorgang der Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
A. Über die Klage entscheidet der Berichterstatter als Einzelrichter, weil die Kammer ihm das Verfahren gemäß § 6 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – zur Entscheidung übertragen hat.
B. Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
I. Die Klage ist mit dem zuletzt gestellten, als zulässige Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO eingeführten Feststellungsantrag nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.
1. a) Die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses kann gemäß § 43 Abs. 1 VwGO begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, nach welcher eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht (BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 – 3 C 44/02 – juris Rn. 18 m.w.N.). Das Rechtsverhältnis muss hinreichend konkret und streitig sein, sodass sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können (BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1992 – 3 C 50/89 – NVwZ 1993, 64, 65).
Der Feststellungsantrag der Klägerin, feststellen zu lassen, dass die Beklagte verpflichtet gewesen war, der Klägerin für die Übersendung eines Briefs mit Info-Material an die Erstsemester zu Beginn des Wintersemesters 2020/2021 deren Namen, Anschriften und Studienfächer herauszugeben, ist auf ein solches konkretes und streitiges Rechtsverhältnis gerichtet. Mit der Bitte der Klägerin durch die E-Mail vom 1. Oktober 2020, jene Daten herauszugeben, hat sich aufgrund der für das Herausgabeverlangen maßgeblichen Vorschriften des Berliner Hochschulgesetzes, der Studierendendatenverordnung und des Verwaltungsverfahrensgesetzes eine streitige rechtliche Beziehung ergeben, aufgrund derer sich die Klägerin damit berühmt, von der Beklagten die Daten herausverlangen zu können.
b) Die Klägerin hat auch ein rechtliches Interesse an der baldigen Feststellung jenes Rechtsverhältnisses. Das berechtigte Interesse umfasst jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art (BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46/16 –, juris Rn. 20 m.w.N). Ein derart berechtigtes Interesse kann auch bestehen, wenn wie hier die Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses in Rede steht, da sich spätestens mit Ablauf des Wintersemesters 2020/2021 das Begehren der Klägerin, die damaligen Erstsemester zu begrüßen, erledigt hat. Ein rechtliches Interesse an der Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses ist jedenfalls dann anzuerkennen, wenn das Rechtsverhältnis in gleicher oder ähnlicher Form neu entstehen kann und die Klärung der dabei auftretenden Rechtsfragen deshalb einem künftigen Streit der Beteiligten vorbeugt (BVerfG, Beschluss vom 18. November 1994 – 2 BvR 1952/92 – NVwZ 1995, 577). So verhält es sich im vorliegenden Fall. Aufgrund des unwägbaren Verlaufs der Corona-Pandemie besteht die konkrete Möglichkeit, dass es der Klägerin auch in kommenden Semestern nicht möglich sein wird, die Neustudierenden mangels hinreichender Präsenz auf dem Campus zu begrüßen, sodass sich dann wiederum die hier streitige Frage stellt, ob die Beklagte verpflichtet ist, der Klägerin die entsprechenden Daten herauszugeben, damit diese die Neustudierenden per Brief begrüßen kann.
c) Die Feststellungsklage ist auch nicht nach § 43 Abs. 2 VwGO subsidiär. Die Klägerin kann ihr Klagebegehren nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage erreichen. Die von der Klägerin zunächst erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog, welche als speziellere Klageart ebenfalls gegenüber einer allgemeinen Feststellungsklage vorrangig wäre (Pietzcker in: Schoch/Schneider, VwGO, 41. EL Juli 2021, § 43 VwGO Rn. 47), wäre nicht zulässig gewesen. Denn bei dem Schreiben der Beklagten vom 3. November 2020, mit welchem sie die Herausgabe der begehrten Daten verweigert hat, handelt es sich um keinen Verwaltungsakt. Eine Regelungswirkung kann dem Schreiben nicht entnommen werden. Es ist vielmehr als öffentlich-rechtliche Willenserklärung der Beklagten einzuordnen, mit der diese der Klägerin im Rahmen des – auf Gewährung von Amtshilfe gerichteten (dazu sogleich unter II. 1.) – Verfahrens mitteilt, dass sie die begehrten Daten nicht herausgibt (vgl. Schoch/Schneider, VwVfG, Stand: Juli 2020, § 5 VwVfG Rn. 26; Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 5 VwVfG Rn. 42). Die Annahme eines Verwaltungsakts ergibt sich – anders als die Klägerin zunächst vorgetragen hat – auch nicht daraus, dass es sich bei der verweigerten Herausgabe der Daten um eine vorweggenommene Maßnahme der Rechtsaufsicht handle. Diese Einordnung ist unzutreffend. Mit der verweigerten Herausgabe handelt die Beklagte nicht im Rahmen der Rechtsaufsicht, da sie kein Verhalten der Klägerin auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft, was kennzeichnend für ein Aufsichtshandeln wäre. Sie reagiert vielmehr allein auf die Anfrage der Klägerin und prüft in diesem Zuge, ob das von ihr begehrte eigene Handeln – die Herausgabe der Daten – rechtmäßig wäre.
Die Klägerin kann ihr Begehren auch nicht mittels allgemeiner Leistungsklage verfolgen, da sich mit Ablauf des Wintersemesters 2020/2021 ihr Herausgabebegehren wie dargelegt erledigt hat. Die Fortführung einer allgemeinen Leistungsklage nach Erledigung des Leistungsbegehrens ist nicht zulässig. Möglich ist jedoch die Umstellung auf eine Feststellungsklage (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 14. Oktober 1993 – 1 A 904/90 – NJW 1994, 1674).
2. Die Klägerin ist nach § 42 Abs. 2 VwGO analog auch klagebefugt (zur analogen Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO auf die allg. Feststellungsklage BVerwG, Beschluss vom 30. Juli 1990 – 7 B 71/90 – NVwZ 1991, 470). Die Klägerin kann geltend machen, durch die Verweigerung der begehrten Datenherausgabe in eigenen Rechten betroffen zu sein. Jene Rechtsbetroffenheit ergibt sich vorliegend aus den streitentscheidenden Normen der §§ 4 ff. Verwaltungsverfahrensgesetz Bund – VwVfG –, 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung – VwVfG Bln. – i.V.m. § 6a Abs. 7 Satz 2 des Berliner Hochschulgesetzes – BerlHG – in der bis zum 24. September 2021 gültigen Fassung (im Folgenden: § 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG a.F.) i.V.m. § 5 Studierendendatenverordnung – StudDatVO – (zu diesen sogleich unter II. 1.). Jene Normen begründen die Möglichkeit, dass die Klägerin von der Beklagten die begehrten Daten herausverlangen konnte. Die eigene Rechtsbetroffenheit scheitert auch nicht daran, dass es sich lediglich um einen verwaltungsinternen Streit handelt. Denn die sich aus den dargelegten Normen ergebenden Rechte sind der Klägerin zur eigenständigen Wahrnehmung gegenüber der Beklagten übertragen, was sich daraus ergibt, dass sie nach § 18 Abs. 1 Satz 2 BerlHG als rechtsfähige Teilkörperschaft der Beklagten anerkannt wird (vgl. entsprechend für die Studierendenschaft der Humboldt-Universität VG Berlin, Urteil vom 13. Oktober 2015 – VG 12 K 407/14 – S. 5 UA).
3. Schließlich wurde auch das bei einem Amtshilfebegehren nach § 5 Abs. 5 VwVfG vor Klageerhebung erforderliche Verfahren durchgeführt. Hält sich die ersuchte Behörde für nicht zur Amtshilfe verpflichtet und besteht die ersuchende Behörde auf der begehrten Hilfe, so entscheidet hierüber nach § 5 Abs. 5 Satz 2 VwVfG die gemeinsame fachlich zuständige Aufsichtsbehörde, wenn eine solche nicht besteht, die für die ersuchte Behörde fachlich zuständige Aufsichtsbehörde. Eine Klage, mit der wie hier die Verpflichtung zu der begehrten Amtshilfe festgestellt werden soll, ist erst zulässig, nachdem eine solche Entscheidung herbeigeführt wurde (NK-VwVfG/Foroud Shirvani, 2. Aufl. 2019, § 5 VwVfG Rn. 66). Da das Präsidium der Beklagten vorliegend nach § 18 Abs. 4 Satz 1 BerlHG die zuständige Aufsichtsbehörde der Klägerin ist, existiert keine gemeinsame Aufsichtsbehörde. Zuständig ist damit nach § 89 Abs. 1 Satz 1 BerlHG das Land Berlin als die für die Beklagte zuständige Aufsichtsbehörde. Jene Aufsichtsbehörde hat hier i.S.v. § 5 Abs. 5 VwVfG über das Amtshilfeersuchen der Klägerin entschieden, indem die beim Regierenden Bürgermeister angegliederte Senatskanzlei die Rechtsaufsichtsbeschwerde der Klägerin, die sich gegen die verweigerte Herausgabe der Daten richtete, mit Schreiben vom 20. November 2020 negativ beschied.
II. Die Klage ist unbegründet. Das von der Klägerin zur Feststellung gestellte vergangene Rechtsverhältnis bestand nicht. Die Klägerin hatte keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Herausgabe der Namen, Anschriften und Studienfächer der zum Wintersemester 2020/2021 neuimmatrikulierten Studierenden, um diesen einen Brief mit Info-Material zu übersenden.
1. Anspruchsgrundlage für die begehrte Datenherausgabe bilden §§ 4 ff. VwVfG, 1 Abs. 1 VwVfG Bln. i.V.m. § 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG a.F. i.V.m. § 5 StudDatVO.
a) Verlangt eine Behörde von einer anderen die Herausgabe bestimmter personenbezogener Daten, so benötigt sie für die Begründung eines solchen Anspruchs drei Normen: Die ersuchende Behörde benötigt eine Norm, die es der ersuchten Behörde gestattet, die begehrten Daten zu übermitteln (BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 2021 – 1 BvR 1299/05 – juris Rn. 123). Sodann bedarf es einer weiteren Norm, die es der ersuchenden Behörde gestattet, die übermittelten Daten zu empfangen, weil in dem Empfang ein von der Übermittlung zu unterscheidender Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen liegt (BVerfG aaO.). Schließlich benötigt die ersuchende Behörde eine letzte Norm, aus der sich ergibt, dass die ersuchte Behörde nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet ist, ihr die verlangten Daten zu übermitteln.
b) Eine Norm, die es der Beklagten gestattet, Daten wie die hier streitgegenständlichen an die Klägerin zu übermitteln, bildet § 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG, welcher hier in seiner bis zum 24. September 2021 gültigen Fassung nach dem Gesetz zur Umsetzung des Professorenbesoldungsreformgesetzes und zur Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften vom 2. Dezember 2004 (GVBl. S. 484) auf das in der Vergangenheit (Wintersemester 2020/2021) liegende Rechtsverhältnis Anwendung findet; inhaltlich entspricht die Vorschrift § 6a Abs. 6 Satz 2 BerlHG n.F. Nach jener Norm sind die für die Immatrikulation zuständigen Stellen der Hochschulen berechtigt, personenbezogene Daten der Studierenden an die Studierendenschaften zu übermitteln, soweit dies zur Erfüllung der Aufgaben der Studierendenschaften nach den §§ 18, 18a BerlHG erforderlich ist.
c) Eine Befugnis, die es der Klägerin gestattet, die übermittelten Daten zu empfangen, enthält § 5 StudDatVO. Nach jener Norm darf die Klägerin zur Erfüllung ihrer Aufgaben u.a. den Namen, die Heimat- und Semesteranschrift, sowie den Studiengang der Studierenden verarbeiten.
d) Allein aus der Befugnis der Beklagten, der Klägerin Daten zu übermitteln und der damit korrespondierenden Berechtigung der Klägerin, diese zu empfangen, ergibt sich allerdings – anders als die Klägerin meint – noch keine einklagbare Verpflichtung der Beklagten gegenüber der Klägerin, jene Daten zu übermitteln. Nur weil eine Person zu einem bestimmten Tun befugt ist, ist sie zu diesem noch nicht verpflichtet (vgl. zur fehlenden Eignung von Normen, die zur Datenübermittlung und zum Datenempfang berechtigten, einen Anspruch auf Datenübermittlung zu begründen Niedersächsisches OVG, Urteil vom 28. September 2006 – 15 KF 19/03 – juris Rn. 23 ff.; BeckOK DatenschutzR/Aßhoff, 38. Ed. 1.11.2021, § 25 BDSG Rn. 19). Für eine solche Pflicht ist eine weitere Norm erforderlich.
aa) Eine solche Pflicht zur Datenherausgabe ergibt sich – entgegen der Ansicht der Klägerin – nicht aus der Pflicht der Beklagten zu partnerschaftlichem Verhalten. So ist zwar anerkannt, dass die Hochschulen gegenüber ihrer Studierendenschaft zu partnerschaftlichem Verhalten verpflichtet sind, was die Hochschulen u.a. verpflichten kann, die Studierendenschaft zu unterstützen und sie bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht zu behindern (Hessischer VGH, Urteil vom 3. Dezember 1969 – II OG 55/69 – NJW 1970, 295, 296; VG Frankfurt, Beschluss vom 31. Juli 2007 – 12 G 2138/07 – juris Rn. 6). Jene Pflicht zu partnerschaftlichem Verhalten ist in seinem Inhalt an die zwischen Bund und Ländern bestehende Pflicht zur Bundestreue angelehnt (Hessischer VGH aaO.). Aus dieser Anlehnung an den Grundsatz der Bundestreue ergibt sich, dass die Pflicht zu partnerschaftlichem Verhalten wie jene keine selbstständigen Kompetenzen und Befugnisse begründen kann. Die Pflicht zu partnerschaftlichen Verhalten setzt ein bereits bestehendes Rechtsverhältnis voraus und kann allein in einem solchen Rechte und Pflichten schaffen oder begrenzen (vgl. entsprechend für den Grundsatz der Bundestreue BVerfG, Urteil vom 11. Juli 1961 – 2 BvG 2/58 – juris Rn. 58). Jene Akzessorietät der Pflicht zum partnerschaftlichen Verhalten verbietet es, aus diesem ohne Verbindung zu einer bestehenden Rechtsbeziehung Rechte und Pflichten abzuleiten. Ohne Verstöße gegen Gebote der Normenklarheit ist es auch nicht möglich, § 5 StudDatVO oder § 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG a.F. im Lichte der Verpflichtung zu partnerschaftlichem Verhalten dahingehend auszulegen, dass sich aus ihnen ein entsprechender Anspruch der Klägerin ergäbe, wenn diese Normen einen solchen gerade nicht vorsehen.
bb) Die einzig denkbare Anspruchsgrundlage, mittels derer die Klägerin von der Beklagten die Herausgabe der begehrten Daten verlangen könnte, bilden vielmehr die §§ 4 ff. VwVfG. Nach § 4 Abs. 1 VwVfG leistet jede Behörde einer anderen Behörde auf Ersuchen Amtshilfe. Aus den Vorschriften der Amtshilfe ergibt sich, wenn ihre Voraussetzungen vorliegen, ein Anspruch der ersuchenden gegen die ersuchte Behörde auf die begehrte Hilfeleistung (Schoch/Schneider, VwVfG, Stand: Juli 2020, § 4 VwVfG Rn. 2). Ein solcher Anspruch kann auch dann bestehen, wenn die ersuchende Behörde die Herausgabe personenbezogener Daten verlangt (sog. Informationshilfe). Die Vorschriften über die Amtshilfe bleiben neben den Vorschriften des Datenschutzrechtes anwendbar, werden durch diese allerdings – in einem noch darzulegenden Maße – beschränkt und ergänzt (Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 4 VwVfG Rn. 9).
2. Die Voraussetzungen der §§ 4 ff. VwVfG, 1 Abs. 1 VwVfG Bln. i.V.m. § 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG a.F. i.V.m. § 5 StudDatVO für eine Herausgabe der begehrten Daten sind vorliegend nicht gegeben.
Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG darf die ersuchte Behörde keine Amtshilfe leisten, wenn sie hierzu aus rechtlichen Gründen nicht in der Lage ist. Dies ist dann der Fall, wenn die Amtshilfehandlung gegen das Recht, das für die ersuchte Behörde gilt, verstoßen würde, wovon u.a. dann auszugehen ist, wenn eine erforderliche Ermächtigungsgrundlage für das begehrte Handeln fehlt oder deren Voraussetzungen nicht vorliegen (Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 5 VwVfG Rn. 15). So verhält es sich im hiesigen Fall. Voraussetzung für die Übermittlung von Daten durch die Beklagte als ersuchte Behörde ist – wie dargelegt – das Vorliegen einer Ermächtigungsgrundlage, welche die Datenübermittlung gestattet, da in der Übermittlung der Daten ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Studierenden liegt (Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz – GG –), welcher einer Rechtsgrundlage bedarf. Die einzig in Betracht kommende Rechtsgrundlage ist vorliegend § 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG a.F. Jene Norm ist auf den hiesigen Sachverhalt anwendbar (dazu a) und ermächtigt die Beklagte dazu, eigenständig die Erforderlichkeit der Datenübermittlung zu prüfen (dazu b). Die Voraussetzungen von § 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG a.F. liegen jedoch nicht vor. Die Übermittlung der begehrten personenbezogenen Daten ist nicht erforderlich, damit die Klägerin ihre Aufgaben nach §§ 18, 18a BerlHG erfüllen kann (dazu c).
a) § 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG a.F. ist anwendbar. Nach jener Norm dürfen die für die Immatrikulation zuständigen Stellen der Hochschulen personenbezogene Daten an die Studierendenschaften übermitteln, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach den §§ 18, 18a BerlHG erforderlich ist. Die Vorschrift bildet somit die erforderliche Ermächtigungsgrundlage, welche der Beklagten die begehrte Datenübermittlung gestatten könnte.
Gegen die Anwendbarkeit der Norm spricht nicht, dass sie als zur Übermittlung befugte Stelle nicht die Beklagte selbst, sondern die für die Immatrikulation zuständigen Stellen der Beklagten benennt. Da die zur Immatrikulation zuständigen Stellen selbst nur unselbstständige Teile der Beklagten sind, ist als Inhaber der Befugnis die Beklagte selbst anzusehen, da sie den maßgeblichen Rechtsträger bildet.
Es kann daneben dahinstehen, ob – wie die Klägerin vorträgt – daher die für die Immatrikulation zuständigen Stellen nicht als Verantwortlicher für die Übermittlung i.S.v. Art. 4 Nr. 7 Datenschutz-Grundverordnung – DS-GVO – anzusehen sind, da Verantwortlicher i.d.R. der Rechtsträger der Behörde und keine unselbstständige Untergliederung ist (vgl. Kühling/Buchner/Hartung, DS-GVO, 3. Aufl. 2020, Art. 4 DS-GVO Nr. 7 Rn. 9). Es ist nicht ersichtlich, weshalb dies gegen die Anwendbarkeit des § 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG a.F. spricht. Der DS-GVO lässt sich kein Rechtssatz entnehmen, nach welchem taugliche Rechtsgrundlagen für eine Datenverarbeitung nur solche sind, welche die für die Verarbeitung verantwortliche Person zutreffend benennen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier eine unselbstständige Untergliederung des Verantwortlichen benannt ist, deren Handeln dem Verantwortlichen als eigenes zurechenbar ist.
b) § 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG a.F. berechtigt die Beklagte dazu, eigenständig und unabhängig von der Einschätzung der Klägerin zu prüfen, ob die Übermittlung der begehrten Daten zur Erfüllung der Aufgaben der Klägerin nach §§ 18, 18a BerlHG erforderlich ist. Die Beklagte ist – vermittelt über die zur Immatrikulation zuständigen Stellen als ihre unselbstständige Untergliederung – Normadressat der benannten Norm und jene Norm gestattet eine Übermittlung nur, wenn sie im dargelegten Sinne erforderlich ist. Die Beklagte ist daher gehalten, die Erforderlichkeit der Datenübermittlung zu prüfen, um beurteilen zu können, ob sie jene überhaupt vornehmen darf.
Etwas anderes ergibt sich – anders als die Klägerin meint – nicht aus § 5 StudDatVO. Dass nach § 5 Abs. 1 Satz StudDatVO die Klägerin in bestimmten Fällen ebenfalls gehalten ist, die Erforderlichkeit ihrer Datenverarbeitungen zu prüfen, spricht nicht dagegen, dass die Beklagte ebenfalls zur Prüfung der Erforderlichkeit befugt ist. Denn die Übermittlung der Daten durch die Beklagte ist getrennt von der Verarbeitung der übermittelten Daten durch die Klägerin zu betrachten. Dementsprechend ist es ohne Weiteres nachvollziehbar, dass sowohl bei Übermittlung als auch bei Verarbeitung der Daten zwei getrennte Erforderlichkeitsprüfungen durch zwei unterschiedliche Stellen stattfinden.
Die Regelung des § 16 des Gesetzes zum Schutz personenbezogener Daten in der Berliner Verwaltung – BlnDSG – führt ebenfalls nicht zum Entfall einer eigenständigen Prüfungsbefugnis der Beklagten. Erfolgt die Übermittlung personenbezogener Daten auf Grund des Ersuchens einer öffentlichen Stelle, so trägt nach § 16 Abs. 1 Satz 1 BlnDSG die ersuchende Stelle die Verantwortung für die Rechtmäßigkeit der Übermittlung. Die übermittelnde Stelle hat nach § 16 Abs. 1 Satz 2 BlnDSG lediglich zu prüfen, ob das Übermittlungsersuchen im Rahmen der Aufgaben der ersuchenden Stelle liegt. Jene, inhaltlich an die Regelung des § 15 Abs. 2 Bundesdatenschutzgesetz – BDSG – in der bis zum 25. Mai 2018 gültigen Fassung (im Folgenden: § 15 BDSG a.F.) angelehnte Regelung führt nicht zum Entfall der Berechtigung der Beklagten, die Erforderlichkeit der Datenübermittlung im Rahmen von § 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG a.F. eigenständig zu prüfen.
So ist erstens davon auszugehen, dass die Regelung des § 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG a.F. als speziellere Vorschrift der Regelung des § 16 BerlDSG vorgeht. Dies folgt aus § 2 Abs. 8 Satz 1 BerlDSG, wonach besondere Vorschriften über den Datenschutz den Bestimmungen des BerlDSG vorgehen. § 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG a.F. beinhaltet gegenüber § 16 BerlDSG eine besondere Regelung der Übermittlung personenbezogener Daten durch die Hochschulen an die Studierendenschaft. Ihr Norminhalt, nach dem die Beklagte zu einer eigenständigen Prüfung der Erforderlichkeit befugt und verpflichtet ist, ist demgemäß gegenüber einem etwaig abweichenden Inhalt des § 16 BerlDSG vorrangig.
Auch wenn man nicht von einem solchen Vorrang ausginge, so führt zweitens die Anwendung von § 16 BerlDSG nicht zu der von der Klägerin anvisierten Rechtsfolge. § 16 BlnDSG überträgt der ersuchenden Stelle lediglich die Verantwortung dafür, dass die Tatbestandsvoraussetzungen jener Normen vorliegen, die auf Seiten der ersuchenden Stelle zu beachten sind (siehe entsprechend zu § 15 BDSG a.F. Dammann in: Simitis, BDSG, 8. Aufl. 2014, § 15 BDSG Rn. 23). Hinsichtlich der Übermittlungsvoraussetzungen, die sich an die übermittelnde Stelle richten – hier § 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG a.F. – verbleibt es trotz § 16 BerlDSG bei deren Verantwortung und somit auch Prüfungsbefugnis (Simitis aaO.).
Selbst wenn man aber davon ausginge, dass die Beklagte – entgegen der hiesigen Auffassung – wegen § 16 Abs. 1 Satz 2 BlnDSG im Grundsatz nicht zur Prüfung der Voraussetzungen des § 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG a.F. befugt wäre, so ist sie jedenfalls im vorliegenden Fall ausnahmsweise zu einer solchen Prüfung berechtigt. Dies ergibt sich aus § 16 Abs. 1 Satz 3 BerlDSG, nach welchem die ersuchte Stelle jedenfalls dann die Rechtmäßigkeit des Übermittlungsersuchens umfassend prüfen darf, wenn im Einzelfall hierzu Anlass besteht. Ein solcher Anlass besteht u.a., wenn in dem angeforderten Datensatz Daten enthalten sind, für die nach dem Ziel des Übermittlungsersuchens ein Bedarf nicht erkennbar ist (Simitis aaO. Rn. 27; Wedde in: Däubler u.a., BDSG, 5. Aufl. 2016, § 15 BDSG Rn. 14). So verhält es sich im vorliegenden Fall in Bezug auf die von der Klägerin angeforderte Angabe des Studienfachs der Erstsemester. Für dieses Datum war im Verwaltungsverfahren ein Bedarf nicht erkennbar, da sich aus dem Vortrag der Klägerin nicht ergab, dass sie beabsichtigte, sich mit je nach Studiengang individuellem Inhalt an die Neustudierenden zu wenden. Dass dies geplant war, hat die Klägerin erst in der mündlichen Verhandlung dargelegt. Im Rahmen des Verwaltungsverfahrens musste die Beklagte hingegen nach dem Vortrag der Klägerin annehmen, dass diese beabsichtigte, ein für alle Neustudierenden einheitliches Schreiben zu versenden. Für ein derart einheitliches Schreiben benötigte die Klägerin keine Kenntnis der Studienfächer der Studierenden. Da somit vorliegend wegen der Anforderung jenes Datensatzes Anlass dafür bestand, an der Rechtmäßigkeit der Übermittlung zu zweifeln, war die Beklagte jedenfalls deswegen zu einer umfassenden Rechtmäßigkeitskontrolle befugt.
c) Die Herausgabe der Namen, Anschriften und Studienfächer der zum Wintersemester 2020/2021 neuimmatrikulierten Studierenden ist zur Erfüllung der Aufgaben der Klägerin nach den §§ 18, 18a BerlHG nicht erforderlich.
Die Erforderlichkeit bildet einen Zentralbegriff des deutschen und europäischen Datenschutzrechts. Eine Datenverarbeitung ist erforderlich, wenn die Erreichung des mit der Verarbeitung anvisierten Ziels im konkreten Einzelfall ohne die Verarbeitung nicht, nicht vollständig oder nicht in rechtmäßiger Weise erfolgen kann. Hierbei ist ein strenger Maßstab anzulegen. Nicht ausreichend ist es insbesondere, wenn die Datenverarbeitung zur Zielverfolgung lediglich nützlich oder förderlich ist (vgl. EuGH, Urteil vom 04.05.2017 – C-13/16 – juris Rn. 30 [Rigas satiksme]; VG Köln Urteil vom 18.3.2021 – 13 K 1190/20 – BeckRS 2021, 7238 Rn. 22; Sokol/Scholz in: Simitis, BDSG, 8. Aufl. 2014, § 13 BDSG Rn. 26; Franzel in: Paal/Pauly, DS-GVO BDSG, 3. Aufl. 2021, § 3 BDSG Rn. 7; Starnecker in: Gola/Heckmann, BDSG, 13. Aufl. 2019, § 3 BDSG Rn. 28; Buchner/Petri in: Kühling/Buchner, DS-GVO BDSG, 3. Aufl. 2020, Art. 6 DS-GVO Rn. 42).
Der Maßstab der Erforderlichkeit deckt sich nicht in allen Einzelheiten mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen, sondern ist datenschutzrechtlich autonom auszulegen, wenngleich in weiten Teilen Übereinstimmung besteht (Starnecker in: Gola/Heckmann, BDSG, 13. Aufl. 2019, BDSG § 3 Rn. 27). So fließen in die datenschutzrechtliche Erforderlichkeitsprüfung insbesondere auch abwägende Elemente dergestalt ein, dass sich die mangelnde Erforderlichkeit auch damit begründen lässt, dass sich eine Datenverarbeitung im Lichte der bewirkten Eingriffstiefe unter Abwägung mit den verfolgten Zwecken als eklatant unverhältnismäßig erweist (Schantz/Wolff, Das neue Datenschutzrecht, 2017, Rn. 430).
Über die weiteren, sich aus der Erforderlichkeit ergebenden Anforderungen besteht keine Einigkeit. So gehen einige Stimmen davon aus, dass eine Datenverarbeitung nur dann erforderlich ist, wenn eine Aufgabenerfüllung ohne Kenntnis der betreffenden Daten unmöglich ist (Buchner/Petri in: Kühling/Buchner, DS-GVO BDSG, 3. Aufl. 2020, BDSG § 3 Rn. 14; Sokol/Scholz in: Simitis, BDSG, 8. Aufl. 2014, § 13 BDSG Rn. 26). Andere hingegen erachten eine Verarbeitung bereits dann für erforderlich, wenn eine Zweckverfolgung durch andere Mittel nicht zumutbar erscheint (VG Köln Urteil vom 18.3.2021 – 13 K 1190/20 – BeckRS 2021, 7238 Rn. 24; Buchner/Petri in: Kühling/Buchner, DS-GVO BDSG, 3. Aufl. 2020, Art. 6 DS-GVO Rn. 45; Schulz in: Gola, DS-GVO, 2. Aufl. 2018, Art. 6 DS-GVO Rn. 20; Schantz/Wolff, Das neue Datenschutzrecht, 2017, Rn. 434).
Es kann vorliegend dahinstehen, ob der Grundsatz der Erforderlichkeit verlangt, dass die Aufgabenerfüllung ohne die begehrten Daten objektiv unmöglich ist oder ob es genügt, dass ein Verweis auf eine alternative Form der Datenverarbeitung zur Aufgabenerfüllung nicht zumutbar ist. Vorliegend ist schon der letztgenannte, geringere Standard nicht erfüllt. Der Klägerin ist es zumutbar, ihre mit der Datenherausgabe verfolgten Ziele in anderer Form zu verfolgen, nämlich durch den Versand einer E-Mail.
aa) Der Zweck der von der Klägerin begehrten Datenherausgabe liegt darin, dass sie den Neustudierenden ein Schreiben zur Begrüßung durch den AStA zukommen lassen möchte, in welchem zugleich Hinweise auf die studentische Selbstverwaltung und auf Veranstaltungen enthalten sind. Zuzugeben ist der Klägerin, dass der Versand eines solchen Briefs zur Erfüllung ihrer Aufgaben zumindest nützlich ist. Nach § 18 Abs. 2 Satz 1 BerlHG hat die Klägerin die Aufgabe, die Belange der Studierenden in Hochschule und Gesellschaft wahrzunehmen. Dieser Aufgabe dient es, wenn sie neue Studierende über ihre Arbeit informiert und auf Veranstaltungen hinweist. Der Klägerin war es allerdings im hier maßgeblichen Wintersemester 2020/2021 aufgrund der Auswirkungen der Corona-Pandemie und des in der Folge äußerst eingeschränkten Präsenzbetriebs bei der Beklagten nicht möglich, wie sonst üblich durch Info-Stände, Veranstaltungen und Ähnliches auf dem Campus selbst auf sich aufmerksam zu machen. Um jenen Mangel an physischer Präsenz zu kompensieren, kann es als zur Erfüllung der Aufgaben der Klägerin durchaus hilfreich angesehen werden, wenn die Klägerin sich per Brief an die Neustudierenden wendet.
bb) Wenngleich nützlich, so ist der Versand eines Begrüßungsbriefs und die deswegen begehrte Herausgabe der Daten zur Erfüllung ihrer Aufgaben allerdings nicht erforderlich. Die mit dem anvisierten Begrüßungsschreiben verfolgten Ziele kann die Klägerin in zumutbarer Weise dadurch erreichen, dass sie sich über die Beklagte per E-Mail an die Neustudierenden wendet, indem sie der Beklagten den Entwurf einer entsprechenden E-Mail zukommen lässt, welche diese sodann an alle E-Mail-Adressen der Neustudierenden versendet, welche die Zentraleinrichtung für Datenverarbeitung der Beklagten (ZEDAT) den Studierenden für die Zeit des Studiums zur Verfügung stellt (sog. ZEDAT-Adresse). Dieses Verfahren entspricht dem tatsächlich gewählten Procedere zu der am 11. November 2020 versandten Rundmail, mit dem einzigen Unterschied, dass die Klägerin ihr Begehren vorliegend allein auf den Versand einer E-Mail an die Neustudierenden begehrt und nicht wie tatsächlich geschehen an alle Studierenden der Beklagten.
(1) Der Versand einer E-Mail auf diesem Wege ist in vergleichbarer Form geeignet, das von der Klägerin verfolgte Ziel zu erreichen, den Neustudierenden ein Begrüßungsschreiben mit dem dargelegten Inhalt zukommen zu lassen. Vergleichbar sind Brief und E-Mail in Bezug auf die mit ihnen anvisierte Informationsfunktion (dazu A), in Bezug auf die Gewährleistung des tatsächlichen Zugangs der Informationen (dazu B), ebenso wie in Bezug auf die Eignung, dass die übermittelten Informationen von den Studierenden tatsächlich zur Kenntnis genommen werden (dazu C). Die Zielerreichung der Klägerin wird schließlich nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Beklagte den Inhalt einer E-Mail bei dem maßgeblichen Versendungsprocedere einer inhaltlichen Kontrolle unterziehen kann (dazu D).
(A) Die E-Mail erfüllt eine vergleichbare Informationsfunktion wie ein Brief, da E-Mail wie Brief die schriftliche Kommunikation mit individuell adressierten Empfängern ermöglichen. Die Klägerin kann ihre schriftliche Kommunikation in beiden Kommunikationsmedien auf nahezu identische Art und Weise strukturieren und visualisieren. Die E-Mail ist insoweit, anders als die Klägerin meint, kein bloßes aliud, sondern hinsichtlich der Art und Weise, wie sie die Empfänger informiert, durchaus mit einem Brief vergleichbar.
Der vergleichbare Informationsfunktion der E-Mail wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin einem Brief Flyer beifügen kann, wohingegen Rundmails nach den technischen Begebenheiten der Beklagten keine Anhänge beigefügt werden können. Die Funktion, die der Flyer bei einem Brief erfüllt, kann bei einer E-Mail auch ohne Anhänge erfüllt werden, indem der E-Mail ein Link beigefügt wird, über den die Informationen abrufbar sind, die bei einem Brief in einem Flyer enthalten wären. Die Menge an Informationen, auf welche die Klägerin via Link hinweisen kann, ist dabei sogar faktisch unbegrenzt, wohingegen die Zahl an Flyern oder sonstigem Informationsmaterial, welche die Klägerin einem Brief beilegen können, schnell an tatsächliche Grenzen stößt.
(B) Der Versand einer E-Mail gewährleistet weiter, dass die übermittelten Informationen den Empfängern tatsächlich zugehen. Die E-Mail ist nicht nur genauso gut, sondern sogar besser dazu geeignet, um den tatsächlichen Zugang der Informationen bei den Erstsemestern zu erreichen. Zu Beginn des ersten Semesters verfügt die Beklagte nämlich nur über jene Anschriften, welche die Studierenden bei ihrer Immatrikulation angegeben haben. Die Beklagte weist zu Recht darauf hin, dass nicht gesichert ist, dass es sich bei dieser Anschrift um jene handelt, unter welcher die Neustudierenden bei Semesterbeginn tatsächlich wohnen. In einer nicht unbedeutenden Zahl wird es sich vielmehr so verhalten, dass die Neustudierenden zur Zeit ihres Immatrikulationsantrags noch bei ihren Eltern wohnen, sodann aber zu Semesterbeginn ausziehen und sich eine eigene Wohnung suchen. Versendet die Klägerin dennoch ein Begrüßungsschreiben an die bei Immatrikulation angegebene Anschrift, erreicht dieses dann nicht die Studierenden, sondern deren Eltern, ohne dass garantiert wäre, dass die Eltern jenes Schreiben an ihre Kinder weiterleiten. Bei einem per E-Mail versandten Schreiben besteht diese Unsicherheit nicht. Das Schreiben wird an jene E-Mail-Adresse versandt, welche die Beklagte den Studierenden gerade für die Angelegenheiten des Studiums zugeteilt hat.
(C) Die E-Mail ist auch in vergleichbarer Form wie der Brief dazu geeignet, dass die übermittelten Informationen den Neustudierenden nicht bloß zugehen, sondern von diesen auch tatsächlich zur Kenntnis genommen werden. Beide Informationsträger gelangen in eine individuelle Empfangsvorrichtung der Neustudierenden und haben daher abstrakt das gleiche Potential, von den Empfängern zur Kenntnis genommen zu werden. Einen Erfahrungssatz dahingehend, dass ein Brief generell eine höhere Gewähr als eine E-Mail bietet, dass der Empfänger die übersandten Informationen tatsächlich wahrnimmt, gibt es nicht. Auch unter den vorliegenden Bedingungen ist nicht erkennbar, dass die E-Mail schlechter dafür geeignet wäre, die Aufmerksamkeit ihrer Empfänger zu erregen als ein Brief.
Eine höhere Informationsgewähr des Briefs ergibt sich nicht aus dem Vortrag der Klägerin, wonach sie nach ihren Erfahrungen bei Versendung von Briefen eine höhere Rücklaufquote verzeichnet. Die Klägerin konnte auch auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nicht präzisieren, was sie unter einen höheren Rücklaufquote versteht und wie sie diese bemisst. So musste sie insbesondere zugestehen, dass sie bislang noch nie einen Brief an alle Neustudierenden versandt hat, sodass ihr diesbezüglich schon das erforderliche Erfahrungswissen fehlt. Allein aus den von der Klägerin dargelegten Erfahrungen beim Verteilen von Briefen auf Veranstaltungen und den Erfahrungen von Fachschaftsinitiativen kann nicht geschlossen werden, dass bei einem Brief gegenüber einer E-Mail eine höhere Resonanz der Studierenden – wie auch immer man diese im Einzelfall bestimmt – zu erwarten ist.
Das Potential der E-Mail, von ihren Empfängern tatsächlich zur Kenntnis genommen zu werden, wird weiter ebenso wenig durch den Vortrag der Klägerin in Frage gestellt, wonach eine von ihr versandte E-Mail in der Masse weiterer E-Mails untergehe und deswegen nicht von den Neustudierenden zur Kenntnis genommen werde. Auch für diese Behauptung fehlen jegliche Belege. Insbesondere berücksichtigt die Behauptung nicht, dass die E-Mail nicht an die gewöhnliche private E-Mail-Adresse der Neustudierenden versandt würde, sondern an die von der Beklagten vergebene ZEDAT-Adresse, so wie dies auch bei der tatsächlich versandten Rundmail der Fall gewesen ist. Es steht zu erwarten, dass unter dieser Adresse keine sonderlich große Zahl von E-Mails eingeht, da sie allein für E-Mails bestimmt ist, die einen Bezug zum Studium aufweisen. Selbst wenn sich einzelne Studierende die E-Mails von ihrer ZEDAT-Adresse an ihre private E-Mail-Adresse weiterleiten lassen, dürfte sich jedenfalls eine E-Mail der Klägerin schon durch ihren ungewöhnlichen, sonst eher selten in dieser Form auftretenden Absender von den übrigen E-Mails abheben und so hinreichende Gewähr dafür bieten, die Aufmerksamkeit der Studierenden zu erlangen.
Die Eignung zur tatsächlichen Kenntnisnahme wird auch nicht durch den Vortrag der Klägerin aufgehoben, wonach im Wintersemester 2021/2022 einige Neustudierende erst verspätet Zugang zu ihren ZEDAT-Adressen erhalten hätten. Selbst wenn dies zuträfe, sind derartige Komplikationen für den hier allein maßgeblichen E-Mail-Versand im Wintersemester 2020/2021 weder vorgetragen noch ersichtlich.
Der weitere Vortrag der Klägerin, wonach ein Brief visuell und haptisch vollkommen andere Möglichkeiten biete, die Aufmerksamkeit der Neustudierenden auf sich zu ziehen, verfängt ebenfalls nicht. Auch für diese Behauptung bietet die Klägerin keinerlei Belege an. Allein aus dem Umstand, dass ein Brief physisch existent und wahrnehmbar ist – worauf die Klägerin wohl anspielt –, kann nicht geschlossen werden, dass er generell besser geeignet wäre, die in ihm verkörperten Inhalte zur Kenntnis des Empfängers zu bringen.
Ferner nicht zu folgen ist der Argumentation des Klägers, wonach sich die geringere Eignung der E-Mail daraus ergebe, dass die Studierenden zu Beginn des Studiums mit den technischen Diensten der Beklagten oftmals noch nicht vertraut seien. Diese beleglose Behauptung erscheint angesichts des Umstandes, dass alle heutigen Erstsemester seit ihrer Kindheit mit den Möglichkeiten und Realitäten der Informationstechnologie konfrontiert werden, fernliegend. Die Erstsemester haben zwar naturgemäß vor Beginn ihres Studiums noch keine Erfahrung mit den technischen Diensten, die für das Studium maßgeblich sind. In Anbetracht ihres typischerweise bestehenden technischen Erfahrungswissens spricht jedoch alles dafür, dass sie in der Lage sind, sich mit diesen Diensten innerhalb kürzester Zeit vertraut zu machen. Der Nutzen jenes Erfahrungswissens wird auch nicht dadurch in Zweifel gezogen, dass die heutigen Erstsemester – wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat – einer Generation angehörten, die mit der Kommunikation via E-Mail nicht mehr vertraut sei, sondern andere technische Informationskanäle, insbesondere über die sozialen Medien, bevorzuge. Selbst wenn dies zutreffen sollte, versetzt sie ihre allgemeine Erfahrung im Umgang mit Informationstechnologie in die Lage, sich umgehend in die – nicht sehr komplexe – Kommunikation via E-Mail einzufinden.
Dass selbst die Klägerin die E-Mail dem Brief vorziehen könnte, legt schließlich die Stellungnahme nahe, die der AStA der Klägerin im Rahmen der LandesAstenKonferenz Berlin abgegeben hat, als sie sich für die Aufnahme der E-Mail-Adresse als verarbeitungsfähiges Datum nach § 5 StudDatVO eingesetzt hat (Stellungnahme vom 15. März 2019, abrufbar unter: https://lak-berlin.de/node/927, zuletzt abgerufen am 11. Januar 2022). Dort bezeichnet sie – konträr zu ihrem hiesigen Vortrag – die Kommunikation per E-Mail mit den Studierenden als unerlässlich, eine postalische Kommunikation demgegenüber als „nicht zeitgemäß und unwirtschaftlich“.
(D) Der Nutzen des E-Mail-Versands für die Ziele der Klägerin wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass das konkrete Procedere des Versands es der Beklagten ermöglicht, den Inhalt der E-Mail vor ihrer Versendung zu kontrollieren. Jene Kontrolle wird dadurch ermöglicht, dass die Klägerin nicht über die E-Mail-Adressen der Erstsemester verfügt, um die anvisierte E-Mail selbst zu versenden. Die beabsichtige E-Mail wird vielmehr an die Beklagte übermittelt, welche sie sodann an die Studierenden versendet. Dies gibt der Beklagten die Möglichkeit, den Inhalt der E-Mail inhaltlich zu kontrollieren und den Versand zu verweigern, wenn es den Inhalt der E-Mail beanstandet.
Jene Möglichkeit einer inhaltlichen Kontrolle ist nicht geeignet, den Versand einer E-Mail als weniger geeignet zur Zielerreichung anzusehen als den Versand eines Briefs. Dass die Beklagte die Möglichkeit hat, das Handeln der Klägerin inhaltlich zu kontrollieren, ist kein Spezifikum des dargelegten Procederes des E-Mail-Versands. Über jene Möglichkeit verfügt die Beklagte vielmehr ganz allgemein, da die Klägerin nach § 18 Abs. 4 Satz 1 BerlHG der Rechtsaufsicht des Präsidiums der Beklagten unterliegt. Im Rahmen jener Rechtsaufsicht hat das Präsidium der Beklagten nach §§ 18 Abs. 4 Satz 2, 89 Abs. 1 Satz 3 BerlHG i.V.m. § 10 S. 1 des Allgemeinen Zuständigkeitsgesetzes – AZG – ein umfassendes Informationsrecht und kann von der Klägerin jederzeit die Vorlage von Akten und sonstigen Unterlagen verlangen. Kommt das Präsidium nach einer solchen Kontrolle zu dem Schluss, dass bestimmte Maßnahmen der Klägerin rechtswidrig sind, kann es dies nach § 18 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. § 52 Abs. 5 Satz 5 und 6 BerlHG beanstanden und die erforderlichen Anweisungen erteilen. Anders als die Klägerin meint, ist die Durchführung einer inhaltlichen Kontrolle der von der Beklagten versandten E-Mails daher keinesfalls rechtswidrig. Gleiches gilt für den Versand von Briefen. Auch hier hätte die Beklagte die Befugnis, den Inhalt jener Briefe zu kontrollieren und zu beanstanden, nachdem sie von der Klägerin deren Vorlage verlangt hat.
Der weitere Vortrag der Klägerin, wonach die Beklagte die inhaltliche Kontrolle jedenfalls in rechtswidriger Form ausübe, führt zu keinem anderen Ergebnis. Dass die Beklagte von ihren Kontrollbefugnissen in rechtswidriger Form Gebrauch machen kann, ist ebenfalls kein Spezifikum der inhaltlichen Kontrolle von E-Mails, welche die Klägerin versenden möchte. Beim Versand eines Briefs könnte eine solche Situation ebenso eintreten. Eine besondere Eignung des Briefs gegenüber der E-Mail, die Informationsziele der Klägerin zu verwirklichen, lässt sich hieraus nicht ableiten. Hält die Klägerin die ausgeübte Kontrolle für rechtswidrig, steht es ihr im Übrigen frei, dies gerichtlich zu beanstanden. Aus den vorstehenden Gründen bedarf es daher keiner Entscheidung, ob die von der Beklagten praktizierte Kontrolle von Rundmails nach Maßgabe der Vorschriften der vom Präsidium erlassenen Richtlinie zum Versand von Rundmails mit universitären Informationen der Freien Universität Berlin (Amtsblatt der Beklagten Nr. 39/2014) sich innerhalb der Befugnisse bewegt, die der Beklagten im Rahmen der Rechtsaufsicht über die Klägerin oder aus anderem Rechtsgrund zustehen.
(2) Selbst wenn man aber entgegen den vorstehenden Ausführungen mit der Argumentation der Klägerin davon ausgeht, dass der Versand eines Briefs im Einzelnen besser geeignet ist, das Informationsziel der Klägerin zu erfüllen, ist es der Klägerin dennoch zumutbar, auf den Versand eines Briefs zugunsten des Versands einer E-Mail zu verzichten. Dies deswegen, weil jedweder Informationsgewinn, den ein Brief gegenüber einer E-Mail vermeintlich verspricht, eklatant außer Verhältnis steht zu der Schwere des Eingriffs in die Rechte der Studierenden, der beim Versand eines Briefs im Vergleich zum Versand einer E-Mail eintritt. Die Übermittlung der Namen und Anschriften aller Neustudierenden an die Klägerin begründet einen erheblich schwerwiegenderen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Neustudierenden (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), als wenn der Klägerin es lediglich ermöglicht wird, über die Beklagte E-Mails an die ZEDAT-Adressen der Neustudierenden zu senden.
Bei der Anschrift der Studierenden handelt es sich um ein sensibleres Datum als bei ihrer ZEDAT-Adresse. Die Kenntnis der Anschrift ermöglicht es nicht nur, die Studierenden postalisch zu kontaktieren, sondern verschafft dem Empfänger darüber hinaus potentiell Kenntnis davon, wo sie wohnen. Die ZEDAT-Adresse hat keinen derartigen zusätzlichen Informationsgehalt. Die Sensibilität der ZEDAT-Adresse als Datum wird im vorliegenden Kontext zudem noch dadurch herabgesetzt, dass jene E-Mail-Adresse allein für Angelegenheiten des Studiums bei der Beklagten zur Verfügung gestellt wird. Ihr Einsatz zur Übersendung des von der Klägerin anvisierten Schreibens entspricht daher exakt dem Zweck, dem diese E-Mail-Adresse zu dienen bestimmt ist.
Beim Versand einer E-Mail muss die Beklagte darüber hinaus keine personenbezogenen Daten der Studierenden an die Klägerin herausgeben. Der Versand kann vielmehr dergestalt erfolgen, dass die Klägerin die E-Mail an die Beklagte sendet, die diese sodann – ohne Herausgabe der E-Mail-Adressen an die Klägerin – eigenständig an die Studierenden weitersendet. Beim Versand eines Briefs nach dem von der Klägerin begehrten Verfahren muss die Beklagte hingegen zunächst Namen und Anschriften der Neustudierenden an die Klägerin übermitteln – was eine erste Datenverarbeitung darstellt – und erst dann kann die Klägerin den Brief an die Studierenden versenden – was eine weitere Datenverarbeitung begründet.
Das Gewicht des durch die Übermittlung der Namen und Anschriften der Neustudierenden bewirkten Eingriff wird schließlich noch dadurch gesteigert, dass die Klägerin keine Vorkehrungen aufgezeigt hat, die verhindern, dass die Klägerin die so erlangten Daten nicht auch für andere – von ihren Befugnisnormen nicht gedeckte – Zwecke verwenden kann. Verbindliche Zusagen von Schutzmaßnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit der Daten nach Art. 32 DS-GVO hat die Klägerin nicht in Aussicht gestellt.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
BESCHLUSSDer Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf5.000,00 Eurofestgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 ff. Verwaltungsverfahrensgesetz
§§ 4 ff. VwVfG
§§ 18, 18a BerlHG
§ 43 VwGO
§ 5 VwVfG
§ 5 StudDatVO
§ 25 BDSG
§ 4 VwVfG
§ 15 BDSG
§ 16 BerlDSG
§ 16 BlnDSG
§ 13 BDSG
§ 3 BDSG
§ 167 VwGO
§ 6 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 6a Abs. 7 Satz 2 BerlHG
§ 18 Abs. 1 Satz 2 BerlHG
§ 5 Abs. 5 VwVfG
§ 5 Abs. 5 Satz 2 VwVfG
§ 18 Abs. 4 Satz 1 BerlHG
§ 89 Abs. 1 Satz 1 BerlHG
§ 6a Abs. 6 Satz 2 BerlHG
§ 4 Abs. 1 VwVfG
§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG
§ 5 Abs. 1 Satz StudDatVO
§ 16 Abs. 1 Satz 1 BlnDSG
§ 16 Abs. 1 Satz 2 BlnDSG
§ 2 Abs. 8 Satz 1 BerlDSG
§ 16 Abs. 1 Satz 3 BerlDSG
§ 18 Abs. 2 Satz 1 BerlHG
§ 18 Abs. 4 Satz 2, 89 Abs. 1 Satz 3 BerlHG
§ 52 Abs. 5 Satz 5 und 6 BerlHG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz
Art. 4 DS-GVO
Art. 6 DS-GVO
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 32 DS-GVO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1993, 64, 65
NVwZ 1995, 577
NJW 1994, 1674
NVwZ 1991, 470
NJW 1970, 295, 296
3 C 44/02
3 C 50/89
6 C 46/16
2 BvR 1952/92
1 A 904/90
7 B 71/90
12 K 407/14
1 BvR 1299/05
15 KF 19/03
II OG 55/69
12 G 2138/07
2 BvG 2/58
13 K 1190/20