Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-12-19, Aktenzeichen 1 S 1883/16

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 29. August 2016 - 9 K 3743/16 - wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 15.000,-- EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Der Antragsteller begehrt die Sicherung eines Bürgerbegehrens im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes, das die Gestaltung des San-Biagio-Platani-Platzes in Remchingen zum Gegenstand hat.
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Der Gemeinderat der Antragsgegnerin fasste am 23.01.2014 einen Beschluss über den Bau eines neuen Rathauses auf dem San-Biagio-Platani-Platz. In seiner öffentlichen Sitzung vom 25.06.2015 erließ der Gemeinderat einen Aufstellungsbeschluss zur 2. Änderung des Bebauungsplans „Neue Ortsmitte" im vereinfachten Verfahren gemäß § 13 BauGB ohne Umweltbericht. In derselben Sitzung beschloss der Gemeinderat unter Würdigung der Empfehlungen des Preisgerichts und der anschließenden Verhandlungsgespräche die stufenweise Beauftragung des Architektenbüros, das den ersten Platz im Planungswettbewerb erreicht hatte, bis zur abgeschlossenen Ausführungs-Planung. Nach Vergabe weiterer Planungsaufträge fasste der Gemeinderat in seiner öffentlichen Sitzung vom 17.09.2015 einen weiteren Aufstellungsbeschluss zur Änderung des Bebauungsplans „Neue Ortsmitte" im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB ohne Umweltbericht, billigte den Änderungsentwurf in seiner Fassung vom 10.09.2015 und beschloss dessen öffentliche Auslegung sowie die Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange. In der Folge unterzeichnete der Antragsteller ein Bürgerbegehren nach § 21 Abs. 3 GemO, das der Antragsgegnerin am 01.02.2016 übergeben und mit dem ein Bürgerentscheid über folgende Frage beantragt wurde: „Sind Sie dafür, dass der San-Biagio-Platz in seiner gegenwärtigen Gestaltung erhalten bleibt und nicht durch das geplante 'Multifunktionsgebäude' zerstört bzw. völlig verändert wird?" Mit Bescheid vom 21.04.2016 teilte der Bürgermeister der Antragsgegnerin den Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens mit, dass der Gemeinderat das Bürgerbegehren in seiner öffentlichen Sitzung vom 14.04.2016 nach Anhörung der Vertrauenspersonen als unzulässig zurückgewiesen habe. Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag des Antragstellers auf Sicherung des Bürgerbegehrens mit Beschluss vom 23.05.2016 mangels Anordnungsanspruchs ab. Die Beschwerde des Antragstellers hiergegen hat der Senat mit Beschluss von heute unter 1 S 1157/16 zurückgewiesen.
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Der Antragsteller unterzeichnete im Folgenden ein weiteres Bürgerbegehren, das der Antragsgegnerin am 13.07.2016 übergeben wurde. Es ist als „Bürgerbegehren über die Vornahme von baulichen Maßnahmen für den Rathausneubau erst nach abschließender Klärung ihrer Rechtmäßigkeit und nach Vorliegen der Kostenberechnung“ bezeichnet und hat folgenden Wortlaut:
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„Die Unterzeichner beantragen im Wege eines Bürgerbegehrens nach § 21 Gemeindeordnung für Baden-Württemberg einen Bürgerentscheid zu der folgenden Frage:
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'Sind Sie dafür, dass bauliche Maßnahmen auf dem San-Biagio-Platani-Platz in Remchingen für die Herstellung des Rathausneubaus (einschließlich der hierzu erforderlichen Vorbereitungsmaßnahmen umfassend insbesondere die Beseitigung des Parkplatzes und das Einlegen von Leitungen) im Rahmen des rechtlich Zulässigen solange nicht ergriffen werden dürfen, bis sowohl abschließend die Rechtmäßigkeit des Rathausneubaus geklärt ist als auch eine Kostenberechnung nach DIN 276 für die umzusetzen beabsichtigten Maßnahmen vorliegt?
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Abschließend geklärt ist die Rechtmäßigkeit des Rathausneubaus nach
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- erstens dem Eintritt der Rechtskraft der Entscheidung der Verwaltungsgerichtsbarkeit über einen Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan 'Neue Ortsmitte - 2. Änderung' oder alternativ nach dem Ablaufen der Normenkontrollantragsfrist und kumulativ nach
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- zweitens dem Eintritt der Rechtskraft der Entscheidung der Verwaltungsgerichtsbarkeit über die Rechtsbehelfe gegen die von der Gemeinde Remchingen beantragte Baugenehmigung für den Rathausneubau oder alternativ dem Ablauf solcher Rechtsbehelfsfristen.
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Mit dem San-Biagio-Platani-Platz ist der Platz umgrenzt im Norden durch die Kulturhalle, im Osten durch die B10 / Hauptstraße, im Süden durch die Zufahrtsstraße und im Westen durch das Altenpflegeheim Remchingen und sodann die Diakoniestation gemeint.'
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Begründung:
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Ziel dieses Bürgerbegehrens ist die Vermeidung der Schaffung vollendeter Tatsachen durch die Gemeinde Remchingen vor einer abschließenden Klärung der Rechtmäßigkeit der von der Gemeinde Remchingen geplanten Maßnahmen und vor dem Vorliegen der Kostenberechnung nach DIN 276 für die umzusetzen beabsichtigten Maßnahmen.
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So hat bekanntlich die Gemeinde Remchingen den Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan 'Neue Ortsmitte - 2. Änderung' zwischenzeitlich ortsüblich bekannt gemacht. Durch diesen Bebauungsplan soll der von der Gemeinde Remchingen beabsichtigte Rathausneubau ermöglicht werden. Die Rechtmäßigkeit dieses Bebauungsplanes ist jedoch heftig umstritten.
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Schon während dieses Bebauungsplanaufstellungsverfahrens hat die Gemeinde Remchingen die Baugenehmigung für den Rathausneubau durch Stellung des Bauantrages über den Rathausneubau beim Landratsamt Enzkreis als zuständige Baurechtsbehörde begehrt. Nach Erteilung der Baugenehmigung liegen regelmäßig die Voraussetzungen für einen Baubeginn vor. Die Rechtmäßigkeit des eingereichten Bauantrages ist jedoch ebenfalls stark umstritten.
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Der Bebauungsplan kann durch einen sogenannten Normenkontrollantrag nach § 47 der Verwaltungsgerichtsordnung auf seine Rechtmäßigkeit überprüft werden. Gegen die möglicherweise ergehende Baugenehmigung kann Widerspruch erhoben werden. Sowohl einem Normenkontrollantrag als auch einem Widerspruch kommen jedoch keine aufschiebende Wirkung zu, so dass ungeachtet eines Normenkontrollantrages gegen den Bebauungsplan und eines Widerspruches gegen eine etwaige Baugenehmigung der Bebauungsplan angewendet und die Baugenehmigung ausgenutzt werden können. Daher kann noch während laufender Normenkontroll- und Widerspruchsverfahren der Rathausneubau erstellt werden - die Gemeinde Remchingen kann somit zeitnah vollendete Tatsachen schaffen.
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Durch eine solche Schaffung vollendeter Tatsachen würden jedoch schon vor Klärung der Rechtmäßigkeit des Rathausneubaus erhebliche gemeindliche Gelder aufgewandt werden, so dass das Risiko besteht, dass bei einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung über die Rechtswidrigkeit des Rathausneubaus diese Gelder vergeblich aufgewandt sein können - Geld würde 'aus dem Fenster geworfen'.
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Angesichts des dem Rathausneubau entgegenstehenden Willens vieler Bürgerinnen und Bürgern sollte zuerst die Rechtmäßigkeit des Rathausneubaus feststehen, bevor solche Maßnahmen in die Tat umgesetzt werden.
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Soweit jedoch an sich grundsätzlich von diesem Bürgerbegehren erfasste Maßnahmen ganz oder teilweise nicht mehr 'gestoppt' werden können, bleibt es bei diesen getroffenen Maßnahmen, damit nichts Rechtswidriges erfolgt, selbst wenn dies beispielsweise bedeuten würde, dass zur Abwendung eines rechtswidrigen Handelns der Beschluss des Gemeinderates der Gemeinde Remchingen in der Sitzung vom 14.04.2016 zum Tagesordnungspunkt 8 über die Vergabe der Versorgungsleitungen, gegen den sich dieses Bürgerbegehren auch richtet, letztlich unverändert hinzunehmen wäre.
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Kostendeckung:
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Eine zeitliche Verzögerung der Umsetzung des von der Gemeinde Remchingen projektierten Rathausneubaus dürfte zu Kostensteigerungen führen, da die Baukosten von Jahr zu Jahr steigen. Die vom Gemeindearchitekten erwartete moderate Kostensteigerung dürfte sich grob geschätzt auf ca. 2,5% pro Jahr belaufen. Die konkrete Höhe in Euro ist schwer bezifferbar, da die Höhe der Baukosten unklar ist. Anfang 2014 ist die Gemeinde Remchingen noch von Kosten in Höhe von ca. 8 Mio. Euro ausgegangen; in dem Bauantrag vom 09.12.2015 gibt Herr Bürgermeister ... Baukosten in Höhe von fast 12 Mio. Euro an (genau: 11.703.000,00 EUR einschließlich Umsatzsteuer gemäß Ziffer 5 des von Herrn Bürgermeister ... unterzeichneten statistischen Erhebungsbogens über Baumaßnahmen). Grob geschätzt kann mit Mehrkosten von 300.000,-- EUR pro Jahr möglicherweise gerechnet werden. Diese Mehrkosten mögen zwar hoch erscheinen - sollten aber die Verwaltungsgerichte das gemeindliche Projekt über den Rathausneubau während der Bauphase stoppen, stünden deutlich höhere und dann ggf. auch vergeblich aufgewendete Kosten im Raum.
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Diese Mehrkosten können durch Kreditaufnahmen und auch aus den allgemeinen Rücklagen der Gemeinde sowie Grundstücksveräußerungserlösen (insbesondere Gewerbebauplätze) finanziert werden.
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Zusätzlich könnten noch weitere Kosten für die Aufrechterhaltung des Betriebs der zwei Rathäuser zu berücksichtigen sein - aber auch diese Kosten können mit den Rücklagen gedeckt werden, soweit sie sich nicht durch Einsparungen infolge späterer Inbetriebnahme des neuen Rathauses ausgleichen lassen.
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Unser aller Geld sollte nicht ausgegeben werden, bevor nicht geklärt ist, ob tatsächlich das Vorhaben der Gemeinde Remchingen über den Rathausneubau rechtmäßig durchführbar ist!“
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Über die Zulässigkeit dieses Bürgerbegehrens hat die Antragsgegnerin noch nicht entschieden.Am 04.08.2016 beantragte der Antragsteller beim Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Sicherung des Bürgerbegehrens. Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag mit Beschluss vom 29.08.2016 ab. Das Bürgerbegehren sei aller Voraussicht nach verfristet, da es sich der Sache nach gegen die in den Beschlüssen des Gemeinderats vom 25.06.2015 und 17.09.2015 zum Ausdruck kommende Grundsatzentscheidung für den Rathausneubau auf dem San-Biagio-Platani-Platz entsprechend dem Gewinnerentwurf des Planungswettbewerbs richte. Zwar sei das vorliegende Bürgerbegehren nunmehr so formuliert, dass es sich lediglich gegen die Vornahme baulicher Maßnahmen auf dem San-Biagio-Platani-Platz zur Herstellung des Rathausneubaus wende, bevor abschließend die Rechtmäßigkeit des Neubaus geklärt sei und eine Kostenberechnung nach DIN 276 vorliege. Eigentliches Ziel sei jedoch ersichtlich, die Baumaßnahmen auf Dauer zu unterbinden. Indem es darauf abstelle, dass Gelder vergeblich aufgewendet würden, wenn sich die Rechtswidrigkeit des Rathausneubaus im Rahmen von Rechtsbehelfsverfahren herausstellte, zeige sich, dass es in diesem von den Initiatoren des Bürgerbegehrens erwünschten Fall nicht nur von einem vorübergehenden, sondern auch von einem dauerhaften Abstandnehmen vom geplanten Rathausneubau ausgehe. Die vom Bürgerbegehren vordergründig beabsichtigte Verzögerung liefe damit auf eine Verhinderung des Projekts hinaus, die auch bereits Gegenstand des vorangegangenen unzulässigen Bürgerbegehrens gewesen sei. Zudem sei die Fragestellung zu unbestimmt, da sie mehrdeutig sei. Insbesondere bleibe unklar, was in der Fragestellung mit der Formulierung „im Rahmen des rechtlich Zulässigen“ gemeint ist.Darüber hinaus genüge auch die Begründung des Bürgerbegehrens nicht den Anforderungen (vgl. VG Karlsruhe, Beschl. v. 29.08.2016 - 9 K 3743/16 - juris). II.
Über die Zulässigkeit dieses Bürgerbegehrens hat die Antragsgegnerin noch nicht entschieden.Am 04.08.2016 beantragte der Antragsteller beim Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Sicherung des Bürgerbegehrens. Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag mit Beschluss vom 29.08.2016 ab. Das Bürgerbegehren sei aller Voraussicht nach verfristet, da es sich der Sache nach gegen die in den Beschlüssen des Gemeinderats vom 25.06.2015 und 17.09.2015 zum Ausdruck kommende Grundsatzentscheidung für den Rathausneubau auf dem San-Biagio-Platani-Platz entsprechend dem Gewinnerentwurf des Planungswettbewerbs richte. Zwar sei das vorliegende Bürgerbegehren nunmehr so formuliert, dass es sich lediglich gegen die Vornahme baulicher Maßnahmen auf dem San-Biagio-Platani-Platz zur Herstellung des Rathausneubaus wende, bevor abschließend die Rechtmäßigkeit des Neubaus geklärt sei und eine Kostenberechnung nach DIN 276 vorliege. Eigentliches Ziel sei jedoch ersichtlich, die Baumaßnahmen auf Dauer zu unterbinden. Indem es darauf abstelle, dass Gelder vergeblich aufgewendet würden, wenn sich die Rechtswidrigkeit des Rathausneubaus im Rahmen von Rechtsbehelfsverfahren herausstellte, zeige sich, dass es in diesem von den Initiatoren des Bürgerbegehrens erwünschten Fall nicht nur von einem vorübergehenden, sondern auch von einem dauerhaften Abstandnehmen vom geplanten Rathausneubau ausgehe. Die vom Bürgerbegehren vordergründig beabsichtigte Verzögerung liefe damit auf eine Verhinderung des Projekts hinaus, die auch bereits Gegenstand des vorangegangenen unzulässigen Bürgerbegehrens gewesen sei. Zudem sei die Fragestellung zu unbestimmt, da sie mehrdeutig sei. Insbesondere bleibe unklar, was in der Fragestellung mit der Formulierung „im Rahmen des rechtlich Zulässigen“ gemeint ist.Darüber hinaus genüge auch die Begründung des Bürgerbegehrens nicht den Anforderungen (vgl. VG Karlsruhe, Beschl. v. 29.08.2016 - 9 K 3743/16 - juris).

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Die fristgerecht dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung des Senats beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), geben dem Senat keinen Anlass, über den Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abweichend vom Verwaltungsgericht zu entscheiden.
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Die vorläufige Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens kommt nur dann in Betracht, wenn die Zulässigkeit bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann und der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf voraussichtlich eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge hätte. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (vgl. zum Ganzen: Senatsbeschlüsse vom 27.04.2010 - 1 S 2810/09 - VBlBW 2010, 311, vom 27.06.2011 - 1 S 1509/11 - VBlBW 2011, 471, vom 06.12.2012 - 1 S 2408/12 - VBlBW 2013, 212, vom 22.08.2013 - 1 S 1047/13 - juris).
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Nach § 21 Abs. 3 GemO kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ein Bürgerbegehren darf nur Angelegenheiten zum Gegenstand haben, über die innerhalb der letzten drei Jahre nicht bereits ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist. Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden. Richtet es sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats, muss es - seit dem 01.12.2015 - innerhalb von drei Monaten nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein.
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Für die Bestimmung des Gegenstands eines Bürgerbegehrens ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats nicht der Wortlaut der Fragestellung maßgeblich. Der Gegenstand eines Bürgerbegehrens ergibt sich vielmehr aus seiner Zielrichtung. Bei der Ermittlung dieser Zielrichtung kommt es in erster Linie darauf an, wie die Unterzeichner den Text verstehen müssen, da sichergestellt sein muss, dass die Bürger bei der Leistung der Unterschrift wissen, was Gegenstand des Bürgerbegehrens ist. Daneben ist auch das Verständnis der Gemeindevertretung als Adressatin des Begehrens auf Durchführung eines Bürgerentscheids für die Auslegung relevant. Es bedarf insoweit einer Kongruenz der Auslegung aus dem Empfängerhorizont sowohl der unterzeichnenden Bürger als auch der Gemeindevertretung (vgl. Senat, Urt. v. 24.11.1983 - 1 S 1204/83 - NVwZ 1985, 288; Beschl. v. 20.03.2009 - 1 S 419/09 - NVwZ-RR 2009, 574; Beschl. v. 11.11.2013 - 1 S 1865/13 - EKBW GemO § 21 E 43; Beschl. v. 18.03.2014 - 1 S 151/14 - EKBW GemO § 21 E 44).
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Hiervon ausgehend, hat das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden, dass sich das Bürgerbegehren der Sache nach gegen den von der Antragsgegnerin betriebenen Neubau eines Rathauses auf dem San-Biagio-Platani-Platz entsprechend dem Gewinnerentwurf des Planungswettbewerbs richtet, die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 2 GemO nicht wahrt und daher voraussichtlich unzulässig ist. Auf die zutreffende Begründung des Verwaltungsgerichts wird Bezug genommen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO).
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Das Beschwerdevorbringen, das Bürgerbegehren ziele nicht auf eine Verhinderung des Rathausneubaus, sondern lediglich auf die Verschiebung des Baubeginns, bis der im Bürgerbegehren dargelegte Grad an Rechtssicherheit erreicht sei, um rechtliche und finanzielle Risiken für die Gemeinde zu vermeiden, ist unbegründet. Gegen einen Gemeinderatsbeschluss ist ein Bürgerbegehren - wie der Senat bereits entschieden hat - nicht nur dann gerichtet, wenn es die uneingeschränkte Aufhebung des Beschlusses bezweckt. Es genügt, dass eine wesentlich andere als die vom Gemeinderat beschlossene Lösung angestrebt wird (vgl. Senat, Urt. v. 18.06.1990 - 1 S 657/90 - BWGZ 1992, 599). Das gilt auch für ein Bürgerbegehren, das auf eine wesentliche Änderung der Modalitäten der Umsetzung eines Vorhabens zielt, mit denen die Umsetzung selbst betroffen ist. Denn mit einer in wesentlichen Umständen gegenüber dem Beschluss des Gemeinderats geänderten Verwirklichung eines Vorhabens verfolgt ein Bürgerbegehren im Kern ein anderes Vorhaben, als es der Gemeinderat beschlossen hat. Somit ist es i.S.d. § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 2 GemO gegen einen Beschluss des Gemeinderats gerichtet mit der Folge, dass für ein solches kassatorisches Bürgerbegehren die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 2 GemO gilt. So liegt der Fall hier. Denn mit einem Aufschub des Baubeginns des Rathausneubaus bis zum Abschluss aller Normenkontrollverfahren gegen den Bebauungsplan für den San-Biagio-Platani-Platz und aller Klageverfahren gegen die Baugenehmigung für den Rathausneubau würde das Projekt in wesentlichen Umständen modifiziert und mit der angestrebten Verzögerung das vom Gemeinderat beschlossene Vorhaben gegebenenfalls gänzlich verhindert. Mit dem von dem Bürgerbegehren bezweckten Hinausschieben des Baubeginns würde das Vorhaben des Rathausneubaus zumindest deutlich, voraussichtlich Jahre später realisiert. Folglich zielt das Bürgerbegehren auf ein im Wesentlich anderes Vorhaben, als es der Gemeinderat beschlossen hat, und ist daher ein kassatorisches Bürgerbegehren.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13 BauGB
§ 13a BauGB
§ 21 Gemeindeordnung
§ 21 Abs. 3 GemO
§ 47 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1985, 288
NVwZ-RR 2009, 574
9 K 3743/16
1 S 1157/16
1 S 2810/09
1 S 1509/11
1 S 2408/12
1 S 1047/13
1 S 1204/83
1 S 419/09
1 S 1865/13
1 S 151/14
1 S 657/90