Verwaltungsgericht Karlsruhe (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-08-24, Aktenzeichen 12 K 678/23
ECLI: ECLI:DE:VGKARLS:2023:0824.12K678.23.00

Tenor:
Die Klagen werden abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger, ein eingetragener Verein, der den Modellflug betreibt, begehrt die Feststellung, eine ihm erteilte Erlaubnis zum Aufstieg von Flugmodellen besitze nach wie Gültigkeit, sowie die Verpflichtung des Beklagten, ihm eine Erlaubnis gemäß § 21f Abs. 3 Satz 1 LuftVO zu erteilen.
In circa 1,5 km Entfernung von dem Modellfluggelände ..., auf dem der Kläger den Modelflug betreibt, liegt der Sonderlandeplatz ..., dessen Platzrunde für motorbetriebene Luftfahrzeuge sich (süd-)östlich befindet und an das Modellfluggelände des Klägers grenzt. Gemäß Nummer 1.2 der Nachrichten für Luftfahrer, NFL I - 57 - 72/83 - Neufassung der Regelung des Flugplatzverkehrs auf dem Sonderlandeplatz ..., haben motorgetriebene Luftfahrzeuge die Platzrunde in der Höhe von 900 Fuß über Normalnull zu benutzen. Circa 1,7 km vom Modellfluggelände des Klägers entfernt befindet sich zudem der Sonderlandeplatz ..., dessen Platzrunde sich im (süd-)westlichen Bereich des Sonderlandeplatzes befindet und sich im nördlichem Bereich dem Modellfluggelände des Klägers nähert. Gemäß Nummer 1.2 der Nachrichten für Luftfahrer, NFL I 102/13 - Neufassung der Regelung des Flugplatzverkehrs auf dem Sonderlandeplatz ..., haben motorgetriebene Luftfahrzeuge die Platzrunde in der Höhe von 1.000 Fuß über Normalnull zu benutzen.
Das Regierungspräsidium Karlsruhe erteilte mit Bescheid vom 19. Dezember 1980 dem Kläger die Erlaubnis zum Aufstieg von Flugmodellen mit Verbrennungsmotoren und Segelflugmodellen ab 5 kg Gewicht (Startgewicht maximal 10 kg) auf dem Modellfluggelände ..., Bezugspunkt-Koordinaten ... .
Diese unbefristete Aufstiegserlaubnis wurde durch Bescheid vom 16. Mai 1984 im Hinblick auf das höchstzulässige Startgewicht (Erhöhung auf 20,00 kg) erweitert.
Mit bestandskräftiger Verfügung vom 19. August 1994 ordnete das Regierungspräsidium Karlsruhe als Ergänzung der erteilten Genehmigung an, dass die vertikale Höhe des Betriebsluftraumes 100 m über Grund beträgt und von Flugmodellen gleich welcher Art nicht überschritten werden darf.
Das Regierungspräsidium Karlsruhe ergänzte mit bestandskräftiger Verfügung vom 14. August 1997 die am 12. Dezember 1980 erteilte und am 16. Mai 1984 ergänzte Aufstiegserlaubnis in der – hier allein relevanten – Nummer 1 dahingehend, dass die Höhe des Betriebsluftraumes des Modellfluggeländes auf 100 m/GND festgesetzt wurde.
Es änderte mit Bescheid vom 18. Februar 2003 die dem Kläger „am 12.12.1980 unter dem Aktenzeichen ... erstmals erteilte und am 19.08.1994 und 14.08.1997 ergänzte Aufstiegserlaubnis für Modellflugzeuge“ unter anderem dahingehend, dass die maximal zulässige Startmasse der Flugmodelle auf 25 kg erhöht wurde (und widerrief die hier nicht relevanten Nummern 2 und 4 der Verfügung vom 14. August 1997).
Mit Erlaubnisergänzung vom 4. Mai 2012 wurde die dem Kläger am 12. Dezember 1980 erteilte und am 16. Mai 1984 ergänzte Aufstiegserlaubnis, „ergänzt“ durch „Schreiben vom 14.08.1997“, unter Widerruf des „Schreibens“ (gemeint wohl: Verfügung) vom 14. August 1997 wie folgt neu gefasst:
„1. Bei Flugbetrieb am Sonderlandeplatz ... wird die maximale Aufstiegshöhe auf 100 m ü. Grund begrenzt.
2. Die unter 1. genannte Begrenzung findet keine Anwendung, sofern der Flugbetrieb am Sonderlandeplatz ... ruht.
3. Die Aufnahme und/oder die Beendigung des Flugbetriebes ist von Seiten des MSV ... bzw. des SFC ... telefonisch oder via Homepage zeitnah bekannt zu geben. Die Aufnahme und/oder die Beendigung des Flugbetriebs ist in den jeweiligen (Haupt-)Flugbüchern festzuhalten“.
Die Gültigkeit dieser Erlaubnisänderung wurde bis zum 31. Oktober 2013 befristet.
Mit Erlaubnisergänzung vom 10. Januar 2014 wurde die dem Kläger am 12. Dezember 1980 erteilte und am 16. Mai 1984 ergänzte Aufstiegserlaubnis, „ergänzt“ durch „Schreiben vom 14.08.1997“, „bezugnehmend auf die Besprechung vom 09.01.2014“ unter Widerruf des Schreibens vom 14. August 1997 erneut so gefasst wie in der Erlaubnisergänzung vom 4. Mai 2012 (Höhenbegrenzung von 100 m über Grund gilt nicht, wenn der Flugbetrieb am Sonderlandeplatz ... ruht), diese Erlaubnisänderung allerdings unbefristet erteilt. Unter Nummer II. wurde ein Widerrufsvorbehalt formuliert.
Mit Ergänzungsbescheid vom 19. Dezember 2017 widerrief das nunmehr zuständige Regierungspräsidium Stuttgart die Erlaubnisergänzung vom 10. Januar 2014 und fasste die Aufstiegserlaubnis vom 12. Dezember 1980, geändert durch Bescheid vom 16. Mai 1984 und „ergänzt“ durch „Schreiben vom 14.08.1997“, insoweit neu, dass die für den Flugbetrieb beschränkte maximale Aufstiegshöhe von 100 m über Grund ersatzlos gestrichen wurde (Nummer I. 1). Die Gültigkeit dieser Erlaubnisergänzung wurde bis 31. Dezember 2018 befristet (Nummer I. 7). Unter Nummer II wurden ein Widerrufsvorbehalt und der Vorbehalt weiterer Änderungen formuliert, unter Nummer III Auflagen.
Der 1. Vorsitzende des Klägers stellte mit E-Mail vom 5. November 2018 bei dem Regierungspräsidium Stuttgart einen Antrag zur unbefristeten Änderung der Aufstiegserlaubnis, auch in Bezug auf die unbefristete Aufhebung der Höhenbegrenzung.
Am 1. Juli 2019 trat die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 der Kommission vom 24. Mai 2019 über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge in Kraft (ABl. L 152, S. 45). Gemäß ihres Art. 23 Abs. 1 Satz 2 in der Fassung der Durchführungsverordnung (EU) 2020/746 der Kommission vom 4. Juni 2020 zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 hinsichtlich der Verschiebung der Anwendungsfristen bestimmter Maßnahmen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie (ABl. L 176, S. 13) gilt die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 ab dem 31. Dezember 2020. Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 bestimmt, dass UAS-Betreibern erteilte Genehmigungen, Zeugnisse über die Kompetenz von Fernpiloten und Erklärungen von UAS-Betreibern oder gleichwertige Dokumente, die auf der Grundlage nationaler Vorschriften ausgestellt wurden, bis 1. Januar 2022 gültig bleiben. Nach Absatz 2 wandeln die Mitgliedstaaten bis zum 1. Januar 2022 ihre vorhandenen Zeugnisse über die Kompetenz von Fernpiloten sowie ihre Genehmigungen für UAS-Betreiber oder Erklärungen oder gleichwertige Dokumente, auch solche, die bis zu diesem Zeitpunkt ausgestellt wurden, entsprechend dieser Verordnung um. Unbeschadet des Artikels 14 darf der UAS-Betrieb im Rahmen von Flugmodell-Vereinen und -Vereinigungen entsprechend dem nationalen Recht ohne eine Genehmigung nach Artikel 16 bis 1. Januar 2023 fortgeführt werden (Absatz 3). Art. 16 VO (EU) 2019/947 bestimmt in seinem Absatz 1, dass auf Antrag eines Flugmodell-Vereins oder einer Flugmodell-Vereinigung die zuständige Behörde eine Genehmigung für den UAS-Betrieb im Rahmen des Flugmodell-Vereins oder der Flugmodell-Vereinigung erteilen kann. Diese Genehmigung kann auf der Grundlage einschlägiger nationaler Vorschriften oder bewährter Verfahren, Organisationsstrukturen und Managementsysteme der Flugmodell-Vereine oder -Vereinigungen erteilt werden (Art. 16 Abs. 2).
Seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Anpassung nationaler Regelungen an die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 der Kommission vom 24. Mai 2019 über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge vom 14. Juni 2021 (BGBl. I S. 1766) am 18. Juni 2021 bestimmt § 21f Abs. 3 Satz 1 LuftVO, der Regelungen für den Betrieb von Flugmodellen im Rahmen von Luftsportverbänden nach der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 trifft, dass der Betrieb von Flugmodellen im Rahmen von Luftsportverbänden der Erlaubnis bedarf, sofern es sich unter anderem um Flugmodelle mit mehr als 12 Kilogramm Startmasse handelt. Daneben erklärt § 21f Abs. 1 Satz 1 LuftVO den Betrieb von Flugmodellen durch Mitglieder von Luftsportverbänden oder durch Mitglieder von in Luftsportverbänden organisierten Modellflugvereinen abweichend von den in der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 festgelegten Anforderungen an den Betrieb von unbemannten Fluggeräten für zulässig, sofern er unter Einhaltung einschlägiger verbandsinterner Verfahren erfolgt, auf deren Grundlage eine Genehmigung nach Artikel 16 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 in Verbindung mit § 21g erteilt worden ist.
Das Regierungspräsidium Stuttgart hörte den Kläger mit Schreiben vom 30. August 2019 zur beabsichtigten Ablehnung seines am 5. November 2018 gestellten Antrags an. Das Modellfluggelände des Klägers liege im Bereich der oberen Übergangsfläche des Sonderlandeplatzes ... sowie des Sonderlandeplatzes ... . Da es jederzeit dazu kommen könne, dass ein fremder Pilot anfliege, der die Situation vor Ort nicht kenne und diesem dann Modellflugzeuge in gleicher Höhe begegnen könnten, bestehe ein Kollisionsrisiko. Im Hinblick auf den Sonderlandeplatz ... komme hinzu, dass sich das Modellfluggelände direkt unter dessen Platzrunde befinde. Bei Zulassung einer unbefristeten Aufhebung der Höhenbegrenzung könne eine Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht ausgeschlossen werden.
Hierzu nahm der Kläger mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 11. September 2019 Stellung. Der Kläger habe einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Aufstiegserlaubnis, der nur versagt werden könne, wenn dargelegt und gegebenenfalls durch die Luftfahrtbehörde nachgewiesen werde, dass eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung für den (übrigen) Luftverkehr bestehe. Erforderlich sei, dass eine konkrete Gefahr dargelegt werde, was der Beklagte nicht getan habe. Auch nach der Streichung der Höhenbegrenzung seien keinerlei konkrete Gefahren entstanden. Sollte die Rechtsauffassung des Beklagten richtig sein, würde inzidenter die Rechtswidrigkeit der Aufstiegserlaubnis vom 19. Dezember 2017, in der die Höhenbegrenzung aufgehoben worden sei, dargelegt.
Das Regierungspräsidium Stuttgart teilte dem Kläger mit Schreiben vom 31. Oktober 2019 mit, dass entgegen dessen Rechtsauffassung keine konkrete Gefahr vorliegen müsse, um die Aufstiegserlaubnis abzulehnen. Denn es handle sich nicht um einen konkreten Einzelfall des Aufstiegs, sondern um einen auf Dauer angelegten Betrieb von Flugmodellen, sodass das Bestehen einer abstrakten Gefahrenlage geprüft werde. Nach eingehender Überprüfung sei die Luftfahrtbehörde zu dem Ergebnis gelangt, dass die unbefristete Aufhebung der Höhenbegrenzung nur dann erfolgen könne, wenn der Kläger ein Gutachten beibringe, welches die Eignung des Geländes und des Luftraums für den gewünschten Betrieb der Flugmodelle bestätige. Darin sei vor allem darzustellen, ob auch ohne Höhenbegrenzung eine Gefahr für den Platzrundenverkehr der beiden Sonderlandeplätze ausgeschlossen werden könne. Gemäß § 21a Abs. 5 LuftVO (in der Fassung der Verordnung zur Regelung des Betriebs von unbemannten Fluggeräten vom 30. März 2017, BGBl. I S. 683; im Folgenden: LuftVO a. F.) könne die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen bestimmen, ob dem Antrag weitere Unterlagen beigefügt werden müssten. Insbesondere könne nach § 21a Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 LuftVO a. F. ein Gutachten eines Sachverständigen über die Eignung des Geländes und des betroffenen Luftraums für den Betrieb von unbemannten Luftfahrtsystemen oder Flugmodellen verlangt werden. In Anbetracht dessen, dass es sich bei der Sicherheit des Luftverkehrs um ein überragend hohes Schutzgut handle und sich in der Nähe zwei Sonderlandeplätze befänden, könne im zu beurteilenden Fall eine Gefahr nicht ausgeschlossen werden. Die Aufstiegserlaubnis sei jedoch nur dann zu erteilen, wenn keine Gefahr bestehe. Das Gutachten, das der Kläger im Jahr 2002 eingereicht habe, habe lediglich überprüft, ob das Gelände für den Betrieb von Flugmodellen mit einem maximalen Abfluggewicht von 25 kg geeignet sei. Dabei seien die damals bestehenden Nebenbestimmungen einschließlich der Höhenbegrenzung auf 100 m über Grund und damit ein anderer Sachverhalt zugrunde gelegt worden.
Das Regierungspräsidium Stuttgart lehnte mit Bescheid vom 2. Dezember 2019 den Antrag des Klägers ab. Es sei die gemäß § 21c LuftVO a. F. zuständige Luftfahrtbehörde. Einer Erlaubnisänderung stünde § 21a Abs. 1 Nr. 1, Nr. 4, Abs. 3 LuftVO a. F. entgegen. Der Betrieb der betroffenen Flugmodelle sei erlaubnispflichtig, weil zum einen Flugmodelle mit und ohne Verbrennungsmotor mit einem maximalen Abfluggewicht von 25 kg betrieben würden und sich zum anderen das Modellfluggelände in einer Entfernung von weniger als 1,5 km von der Begrenzung des Sonderlandeplatzes ... befinde. Nach den Gemeinsamen Grundsätzen des Bundes und der Länder – NfL Nr. 1-1430-18, Nr. 4 und Nr. 2.2.3 sei die maximale Flughöhe dann festzusetzen, wenn konkrete Belange der Luftfahrt dies erforderten. Das Modellfluggelände des Klägers befinde sich direkt unterhalb der Platzrunde des Sonderlandeplatzes ... sowie im Bereich der Übergangsfläche des Sonderlandeplatzes ... . § 21 Abs. 3 LuftVO a. F. fordere nur eine abstrakte Gefahr. Die Luftfahrtbehörde werde hier präventiv tätig. Da sich die Platzrunde des Sonderlandeplatzes ... auf einer Höhe von 183 m über Grund befinde, könne eine Aufhebung der Höhenbegrenzung dazu führen, dass sich unbemannter und bemannter Luftverkehr auf dieser Höhe begegneten. Auch die internen Regelungen zum An- und Abfahrtsverkehr durch den SFC ..., welcher auf dem Sonderlandeplatz ... fliege, änderten daran nichts, weil allein relevant sei, was als AIP-Karte veröffentlicht sei. Nach der Karte des Sonderlandeplatzes ... (Stand 26. September 2018) werde das Modellfluggelände weiterhin überflogen. Ortsfremde Piloten bereiteten sich mit Hilfe dieser Karten vor und könnten somit nicht beurteilen, ob der dortige Verein intern andere Regelungen geschaffen habe. Schließlich sei auch zu berücksichtigen, dass im Fall des Sonderlandeplatzes ... aus verschiedenen möglichen Richtungen in die Platzrunde eingeflogen und somit das Modellfluggelände überflogen werden könne. Da es um Gefahrenabwehr gehe, könne nicht aus dem Umstand, dass während des Zeitraums der Aufhebung der Höhenbegrenzung nichts passiert sei, geschlossen werden, dass keine Gefahr für den Luftverkehr oder die öffentliche Sicherheit oder Ordnung in der Zukunft bestehe. Dies könne lediglich in die zu treffende Prognoseentscheidung mit einbezogen werden. Dass es bislang zu keiner Kollision gekommen sei, reiche indes nicht aus, um eine positive Prognose für die Zukunft zu treffen. Die Befugnis zur Gutachtenanforderung folge aus § 21a Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 LuftVO a. F. und sei erforderlich und verhältnismäßig. Weder das Gutachten aus dem Jahr 2002 noch die Erprobung im Jahr 2018 hätten die Eignung des Modellflugplatzes für den Betrieb ohne Höhenbeschränkung endgültig geklärt. Auch die Ausweichregel in § 21 f LuftVO a. F. sei nicht geeignet sicherzustellen, dass keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung entstehe, denn andernfalls würde es der gesetzlich geregelten Erlaubnispflicht gar nicht bedürfen.
Der Kläger hat am 9. Dezember 2019 Klage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben, das den Rechtsstreit an das erkennende Gericht verwiesen.
In seinem Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung am 26. Oktober 2021 (Az.: 14 K 84/20) verpflichtete es den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 2. Dezember 2019, den Antrag des Klägers vom 5. November 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. In dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung bestimme sich die rechtliche Beurteilung nicht länger nach § 51 Abs. 1 oder 5 in Verbindung mit § 36 Abs. 1 LVwVfG und § 21a LuftVO a. F., sondern nach den Vorschriften des neuen Abschnitts 5a „Betrieb von unbemannten Fluggeräten“ in den §§ 21a ff. LuftVO in der Fassung des Gesetzes zur Anpassung nationaler Regelungen an die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 der Kommission vom 24. Mai 2019 über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge vom 14. Juni 2021 (BGBl. I S. 1766), gültig seit dem 18. Juni 2021, dort insbesondere nach den §§ 21f, 21g und 21h LuftVO, sowie nach der bereits zuvor in Kraft getretenen Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 der Kommission vom 24. Mai 2019 über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge (ABl. L 152 vom 11. Juni 2019, S. 45). Nachdem der angefochtene Bescheid noch unter Anwendung der alten Rechtslage ergangen sei, sei dieser deswegen aufzuheben gewesen. Die vom Kläger begehrte Verpflichtung des Beklagten, die ihm erteilte Aufstiegserlaubnis vom 19. Dezember 1980 insoweit, als diese mit Bescheid vom 14. August 1997 um eine Höhenbegrenzung auf 100 m ergänzt worden sei, unbefristet zu widerrufen, könne nicht ausgesprochen werden, da insoweit keine Spruchreife gegeben sei; sie könne auch durch das Gericht nicht hergestellt werden. Soweit der Kläger mit seinem Antrag vom 5. November 2018 einen Antrag auf Wiederaufgreifen gestellt habe, liege eine Wesensänderung vor. Denn mit Blick auf die zugunsten des Klägers eingetretene Änderung der Rechtslage in § 21f Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LuftVO müsse das Verfahren wiederaufgegriffen werden, und die Höhenbegrenzung im Bescheid vom 14. August 1997 sei für den Bereich einer Startmasse von 5 kg bis einschließlich 12 kg zu widerrufen, nachdem das geltende Recht insoweit keine Erlaubnis mehr verlange. Eine Wesensänderung ergebe sich im Übrigen aus dem in vielfacher Hinsicht neuen Normprogramm. Insoweit habe der Kläger jedenfalls bislang noch keinen Nachweis über die Kenntnis-Voraussetzungen für Fernpiloten, die alle Vereinsmitglieder vorzulegen hätten, erbracht. Ungeachtet dessen übe der angefochtene Bescheid kein Ermessen gemäß § 51 Abs. 5 LVwVfG aus; ferner würden die Voraussetzungen des § 49 Abs. 1 LVwVfG im Hinblick auf den Widerruf der belastenden Nebenbestimmung zur Aufstiegserlaubnis in Form der Auflage zur Höhenbegrenzung mit dem Bescheid vom 14. August 1997 geprüft.
Die vom Kläger und dem Beklagten gestellten Anträge auf Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil lehnte der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschluss vom 10. Januar 2023 ab.
Das Regierungspräsidium Stuttgart lehnte mit Bescheid vom 13. Februar 2022 den „Antrag auf unbefristete Änderung der Aufstiegserlaubnis unter Aufhebung der Höhenbegrenzung von 100m über Grund“ ab. Zur Begründung führte es aus, es habe dem Kläger schriftlich mitgeteilt, dass hinsichtlich des gestellten Antrags auf unbefristete Aufhebung der Höhenbegrenzung auch nach neuer Rechtslage ein Gutachten über die Eignung des Geländes und des betroffenen Luftraums möglich, erforderlich und angemessen sei. Der Kläger habe im Anschluss daran zum Ausdruck gebracht, dass er weiterhin die Einholung und Vorlage eines solchen Gutachtens ablehne. Der Betrieb von Flugmodellen im Rahmen von Luftsportverbänden bedürfe gemäß § 21f Abs. 3 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 4 LuftVO der behördlichen Erlaubnis, sofern es sich um Flugmodelle mit mehr als zwölf Kilogramm Startmasse handele. Die aktuell geltende Aufstiegserlaubnis umfasse Modellflieger bis maximal 25 kg. Damit würden von dem Änderungsantrag (Antrag auf unbefristete Aufhebung der Höhenbegrenzung) auch Flugmodelle im Sinne des § 21f Abs. 3 Nr. 1 LuftVO erfasst, sodass diese Änderung der behördlichen Erlaubnispflicht im Sinne des § 21f Abs. 3 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 4 LuftVO unterliege. Gemäß § 21f Abs. 6 LuftVO könne die Luftfahrtbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen die Vorlage weiterer Unterlagen einfordern, sofern diese für die Prüfung des Antrags im Einzelfall jeweils erforderlich seien. Insbesondere könne – auch nach neuer Rechtslage – gemäß § 21f Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 LuftVO ein Gutachten eines Sachverständigen über die Eignung des Geländes und des betroffenen Luftraums für den Betrieb von Flugmodellen angefordert werden. Die Eignungsprüfung sei aus folgenden Gründen erforderlich: Das Modellfluggelände des MSV ... e. V. befinde sich an einer für die Nutzung des Luftraums kritischen Stelle. Das Modellfluggelände befinde sich zum Sonderlandesplatz ... in einer Entfernung von circa 1,5 km, die Platzrunde für motorbetriebene Luftfahrzeuge befinde sich (süd-)östlich des Sonderlandesplatz ... und grenze an das Modellfluggelände. Gemäß Nummer 1.2 der Nachrichten für Luftfahrer Teil I (NfL I) - 65/83 hätten motorgetriebene Luftfahrzeuge die Platzrunde in der Höhe von 900 Fuß über Normalnull zu benutzen. In Bezug auf den Sonderlandesplatz ... ergebe sich, dass dieser sich in einer Entfernung von 1,7 km zum Modellfluggelände befinde. Die Platzrund des SLP ... befinde sich im (süd-)westlichen Bereich des Sonderlandesplatzes und nähere sich in dessen nördlichen Bereich dem Modellfluggelände an. Gemäß Nummer 1.2 der NfL I 102/13 hätten motorgetriebene Luftfahrzeuge die Platzrunde in der Höhe von 1000 Fuß über Normalnull zu benutzen. Aufgrund des Näheverhältnisses des Modellfluggeländes zu den Sonderlandeplätzen ... und ... (beziehungsweise deren Platzrunden) ergebe sich die begründete Annahme eines potentiellen Kollisionsrisikos zwischen bemanntem und unbemanntem Luftverkehr. Ein Modellflugbetrieb ohne Höhenbegrenzung könne daher für den angrenzenden bemannten Luftverkehr eine Gefahr darstellen. Insofern sei es erforderlich, das Gelände und insbesondere den Luftraum im Sinne des § 21f Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 LuftVO auf diesbezügliche Eignung hin zu untersuchen. Aus dem Umstand, dass während der Aufhebung der Höhenbegrenzung nichts passiert sei, könne nicht geschlossen werden, dass zukünftig keine Gefahr für den Luftverkehr und die öffentliche Sicherheit und Ordnung bestehe. Dieser Umstand könne lediglich in die insoweit anzustellende Prognose miteinbezogen werden. Für die Bewertung der Frage, ob die Höhenbegrenzung dauerhaft aufgehoben werden könne, sei daher ein solches Gutachten erforderlich. Ein solches Gutachten sei vom Kläger bisher nicht eingereicht worden. Es sei kein milderes Mittel ersichtlich, um die Eignung des Geländes und des Luftraums für den Modellflugsport bei dauerhafter Aufhebung der Höhenbegrenzung festzustellen. Auch die Erprobung im Jahr 2018 (Bescheid vom 17. Dezember 2018) könne nicht endgültig klären, ob das Modellfluggelände für diese Art des Flugbetriebs geeignet sei. Auch die Tatsache, dass durch die Erstellung eines Gutachtens durch einen Sachverständigen auf Seiten des Klägers Kosten verursacht würden, begründe keine Unverhältnismäßigkeit. Es gehe darum, festzustellen, ob für den bemannten Luftverkehr durch die Aufhebung der Höhenbegrenzung eine Gefahr entstehe oder nicht. Dieses Interesse wiege schwerer als das Interesse des Klägers, keine zusätzlichen Kosten zu tragen.
Der Kläger hat am 17. Februar 2023 Klage erhoben, mit der er zusammengefasst geltend macht, die vom Regierungspräsidium Stuttgart zur Begründung der Pflicht zur Beibringung eines Sachverständigengutachtens herangezogene Bestimmung des § 21f Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 LuftVO beanspruche Geltung nur für die erstmalige Erteilung der nach § 21f Abs. 3 Satz 1 LuftVO erforderlichen Erlaubnis für den Betrieb von Flugmodellen im Rahmen von Luftsportverbänden. Er dagegen sei bereits Inhaber einer Genehmigung. Dies berücksichtigend beziehe sich sein Antrag vom 5. November 2018 daher auf die Änderung einer Nebenbestimmung in der beizubehaltenden Aufstiegserlaubnis. Das Regierungspräsidium Stuttgart habe außerdem das ihm eröffnete Ermessen fehlerhaft ausgeübt, da der Modellflugbetrieb seit 1980 erlaubt sei und seither störungsfrei ausgeübt werde. Zwischenzeitlich sei die Höhenbegrenzung sogar aufgehoben gewesen. Es sei nicht ersichtlich, was der Sachverständige über den seit Jahren unfallfreien Betrieb von Flugmodellen über 100 Meter hinaus feststellen könne. Zu Unrecht gehe das Regierungspräsidium Stuttgart davon aus, dass alte Aufstiegserlaubnisse nur insoweit über den 1. Januar 2023 hinaus genutzt werden könnten, als der Betrieb im Rahmen einer einem bundesweit tätigen Luftsportverband erteilten Verbandsgenehmigung durchgeführt werden dürfe. Diese Sichtweise führe dazu, dass er faktisch dazu gezwungen werden, sich einem Verband anzuschließen, der über eine Genehmigung nach Art. 16 VO (EU) 2019/947 verfüge. Sein Anspruch auf effektiven Rechtsschutz werde unzumutbar verkürzt, da er Rechtsschutz gegen Art. 21 VO (EU) 2019/947 nicht erlangen könne.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 13. Februar 2023 aufzuheben und festzustellen, dass die ihm am 19. Dezember 1980 erteilte Erlaubnis seine Vereinsmitglieder zum Aufstieg von Modellflugzeugen bis zu einem maximalen Startgewicht von 25 kg bis in eine Höhe von 762 Metern berechtigt;
hilfsweise: den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 13. Februar 2023 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm eine Erlaubnis gemäß § 21f Abs. 3 Satz 1 LuftVO für den Betrieb von Flugmodellen im Rahmen seines Flugmodell-Sport-Vereins zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Er macht geltend, der Kläger begehre mit seinem Antrag vom 5. November 2018 die Änderung der Höhenbegrenzung, die keine Nebenbestimmung, sondern eine Inhaltsbestimmung der dem Kläger erteilten Erlaubnis sei. Mit der Höhenbegrenzung werde der Regelungsgehalt des Hauptverwaltungsakts in räumlichen Hinsicht definiert. Ihm sei aufgrund der verfahrensrechtlichen Bestimmung des § 21f Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 LuftVO Ermessen eingeräumt, gutachterlich feststellen zu lassen, ob das Gelände und der betroffene Luftraum für das beantragte Vorhaben geeignet sei. Dieses Ermessen habe es fehlerfrei ausgeübt.
Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze, die Gerichtsakte sowie auf die vorgelegten Akten des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
I. Die in objektiver Klagehäufung (vgl. § 44 VwGO) erhobenen Klagen bleiben sowohl mit ihrem Hauptantrag (dazu unter 1.), als auch mit ihrem Hilfsantrag (dazu unter 2.) ohne Erfolg.
1. Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag zwar zulässig (dazu unter a)), aber unbegründet (dazu unter b)).
a) Die Klage ist zulässig.
Nach § 43 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Diese Voraussetzungen liegen vor.
aa) Unter einem Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteile vom 25. Oktober 2017 - 6 C 46.16 - juris, Rn. 12, vom 14. Dezember 2016 - 6 A 9.14 - juris, Rn. 12, und vom 23. August 2007 - 7 C 2.07 - juris, Rn. 21). Die Beteiligten müssen über die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, überschaubaren, gerade auch den jeweiligen Kläger betreffenden Sachverhalt streiten und dürfen den Verwaltungsgerichten nicht lediglich abstrakte Rechtsfragen, die sich auf der Grundlage eines nur erdachten oder als möglich vorgestellten Sachverhalts stellen, zur Klärung vorlegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Oktober 2017 - 6 C 46.16 - juris, Rn. 12, und vom 28. Mai 2014 - 6 A 1.13 - juris, Rn. 20 f.).
Gemessen hieran liegt ein konkretes Rechtsverhältnis vor. Zwischen den Beteiligten steht in Streit, ob die dem Kläger lange vor der unionsrechtlichen Harmonisierung des Betriebs unbemannter Luftfahrzeuge erteilte Erlaubnis nach wie vor zum Aufstieg von Modellflugzeugen über die Höhengrenze von 100 Metern berechtigt oder ob dies angesichts der zwischenzeitlich durch die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 und § 21f LuftVO geänderten Rechtslage nicht mehr erlaubt ist. Es handelt sich hierbei um einen bestimmten, überschaubaren, gerade auch den jeweiligen Kläger betreffenden Sachverhalt und die zu klärenden Rechtsfragen sind hierbei bezogen auf diesen konkreten Sachverhalt – und nicht lediglich abstrakt – zu beantworten.
bb) Der Kläger hat auch das in § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzte berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung.
Das berechtigte Interesse schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art ein (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Mai 2018 - 6 A 3.16 - juris, Rn. 55, vom 25. Oktober 2017 - 6 C 46.16 - juris, Rn. 20, und vom 16. März 2016 - 6 C 66.14 - juris, Rn. 16). Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition des Klägers zu verbessern (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2016 - 6 C 66.14 - juris, Rn. 16). So liegt der Fall hier.
Der Kläger kann sich auf ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse rechtlicher Art berufen. Denn die von ihm beantragte Feststellung schafft zwischen den Beteiligten dieses Rechtsstreits verbindliche Klarheit darüber, ob – wie der Kläger meint – die Modellflugzeuge im Rahmen des vereinsmäßig organisierten Flugbetriebs bis zu einer Höhe von 762 Metern (2.500 Fuß), mithin bis zur Grenze des kontrollierten Flugraums, auf Grundlage der am 19. Dezember 1980 erteilten Genehmigung aufsteigen dürfen oder ob, wovon das Regierungspräsidium Stuttgart ausgeht, eine Höhenbegrenzung den Aufstieg limitiert. Träfe die Auffassung des Klägers zu, verbesserte sich seine Rechtsposition.
cc) Die gesetzlich angeordnete Subsidiarität der Feststellungsklage steht ihrer Zulässigkeit im vorliegenden Fall nicht entgegen.
So kann gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO seinem Zweck entsprechend einschränkend auszulegen und anzuwenden. Die Vorschrift steht der Feststellungsklage nicht entgegen, wenn eine Umgehung der besonderen Bestimmungen für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen nicht droht und die Feststellungsklage den effektiveren Rechtsschutz bietet (vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Mai 2022 - 6 C 9.20 - juris, Rn. 14, und vom 16. Mai 2007 - 6 C 23.06 - juris, Rn. 13, jeweils m. w. N.). So liegt der Fall hier.
Für die gerichtliche Klärung, ob eine vormals erteilte, bestandskräftige Genehmigung – hier die Aufstiegserlaubnis vom 19. Dezember 1980 – zu einem bestimmten Tun berechtigt und ob diese Genehmigung nach wie vor von Gültigkeit ist, steht Rechtsschutz durch eine Gestaltungs- oder Leistungsklage nicht zur Verfügung. Vielmehr bietet allein die Feststellungklage insoweit den effektiveren Rechtsschutz, da sie die verbindliche Klärung des konkreten Genehmigungsinhalts, auch im Kontext des geänderten Rechtsrahmens, ermöglicht.
dd) Es liegt auch das allgemeine Rechtsschutzinteresse vor.
Es fehlt, wenn der gerichtliche Rechtsschutz die Rechtsstellung des Klägers nicht zu verbessern in der Lage ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. August 1987 - 4 CN 3.86 - juris), insbesondere, wenn lediglich aus Prinzip oder zur Klärung einer akademischen Frage gestritten wird (vgl. Ehlers, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 43. EL August 2022, Vorbemerkung § 40 VwGO, Rn. 94). Hiervon ist indes nicht auszugehen.
Nach Schluss der mündlichen Verhandlung hat das Regierungspräsidium Stuttgart in seinem Schriftsatz vom 28. August 2023 dargelegt, dass der Kläger Mitglied im ... e. V. sei, der wiederum Mitglied des ... e. V. sei. Der ... e. V. habe mit dem ... e. V., der Inhaber einer Genehmigung nach Art. 16 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 sei, einen Kooperationsvertrag geschlossen, eingedenk dessen der ... e. V. den Modellflugbetrieb nach den „Standardisierten Regeln für Flugmodelle“ ausüben dürfe und diese Verbandsbetriebserlaubnis damit schlussendlich auch für den Kläger gelte. Nach Nummer 6.5.1 Absatz 1 dieser im Internet öffentlich zugänglichen Regeln findet der „Betrieb von Flugmodellen […] im Luftraum G (Golf) statt.“ Ob damit konkret bezogen auf den Kläger und die konkreten örtlichen Verhältnisse ein Flugbetrieb bis 1.000 Fuß (vgl. SERA.5001, Tabelle S5-1 in der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 923/2012) oder gar bis 2.500 Fuß, also 762 Meter, möglich ist, ist offen. Die gerichtliche Entscheidung über die Feststellungsklage verfügt damit immer noch über das Potential, die Rechtsposition des Klägers zu verbessern.
b) Die auch im Übrigen zulässige Klage ist mit ihrem Hauptantrag unbegründet.
Der Kläger kann nicht mit Erfolg die gerichtliche Feststellung begehren, dass die ihm am 19. Dezember 1980 erteilte Erlaubnis seine Vereinsmitglieder zum Aufstieg von Modellflugzeugen bis zu einem maximalen Startgewicht von 25 kg bis in eine Höhe von 762 Metern berechtigt. Denn die Erlaubnis vom 19. Dezember 1980 berechtigt ihn hierzu nicht mehr (dazu unter aa)). Angesichts dessen besteht in diesem Zusammenhang auch keine Veranlassung, den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 13. Februar 2023 aufzuheben (dazu unter bb)).
Dabei kann dahinstehen, wie die Veränderungen der Erlaubnis vom 19. Dezember 1980 durch die verschiedenen Entscheidungen der Regierungspräsidien Karlsruhe und Stuttgart einzuordnen sind – der Kläger geht bei der Höhenbegrenzung von einer Nebenbestimmung, das Regierungspräsidium Stuttgart von einer Inhaltsbestimmung aus – und in welchem Verhältnis die Veränderungen durch die verschiedenen Widerrufe und Neufassungen zueinanderstehen. Lediglich aus Gründen der Klarstellung ist hierzu festzuhalten, dass die Regierungspräsidien Karlsruhe und Stuttgart stets durchgängig davon ausgegangen sind, dass die Erlaubnis vom 19. Dezember 1980 ohne Unterbrechung dem Kläger es erlaubte, Modellflugzeuge aufsteigen zu lassen. Lediglich die weiteren Regelungsinhalte zum maximal zulässigen Startgewicht und zur maximalen Aufstiegshöhe waren Gegenstand zahlreicher Veränderungen.
aa) Der Kläger kann die begehrte Feststellung nicht mit Erfolg beanspruchen, da die Erlaubnis vom 19. Dezember 1980 gemäß Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 seit dem 2. Januar 2022 ungültig geworden ist.
(1) Der Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge war jüngst Gegenstand unionsrechtlicher Harmonisierung in Form der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 der Kommission vom 24. Mai 2019 über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge. Sie verfolgt das Ziel, dass genauso wie in der bemannten Luftfahrt auch für Betreiber, einschließlich Fernpiloten, unbemannter Luftfahrzeuge und Luftfahrzeugsysteme (unmanned aircraft system, UAS) sowie beim Betrieb solcher unbemannten Luftfahrzeuge und Luftfahrzeugsysteme gelten soll, dass Vorschriften und Verfahren einheitlich umgesetzt und eingehalten werden. Angesichts der besonderen Merkmale des UAS-Betriebs soll dieser so sicher sein wie die bemannte Luftfahrt. Die für den UAS-Betrieb geltenden Vorschriften und Verfahren sollen im Verhältnis zur Art und zum Risiko des Betriebs oder der Tätigkeit stehen und an die Betriebsmerkmale des betreffenden unbemannten Luftfahrzeugs sowie an die Merkmale des Betriebsbereichs – wie etwa Bevölkerungsdichte, Oberflächenmerkmale und Gebäude – angepasst sein. Für den UAS-Betrieb sollen abhängig von der Höhe des jeweiligen Risikos, den Betriebsmerkmalen des betreffenden unbemannten Luftfahrzeugs und den Merkmalen des Betriebsbereichs Anforderungen an die Risikominderung gelten (vgl. Erwägungsgründe 2, 3, 5 und 7 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947).
Um dieser Zielsetzung praktische Wirksamkeit zu verleihen, bestimmt Art. 21 Abs. 1 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 in ihrer Fassung der Durchführungsverordnung (EU) 2020/746 der Kommission vom 4. Juni 2020 zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 hinsichtlich der Verschiebung der Anwendungsfristen bestimmter Maßnahmen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie, dass UAS-Betreibern erteilte Genehmigungen, Zeugnisse über die Kompetenz von Fernpiloten und Erklärungen von UAS-Betreibern oder gleichwertige Dokumente, die auf der Grundlage nationaler Vorschriften ausgestellt wurden, bis 1. Januar 2022 gültig bleiben.
Übertragen auf den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass die dem Kläger von dem Regierungspräsidium Karlsruhe am 19. Dezember 1980 erteilte Erlaubnis am 2. Januar 2022 ungültig geworden ist. Denn bei den Modellflugzeugen, die die Vereinsmitglieder im Rahmen der am 19. Dezember 1980 erteilten Erlaubnis aufsteigen lassen, handelt es sich um „unmanned aircraft systems“. Unter einem unbemannten Luftfahrzeugsystem (unmanned aircraft system, UAS) versteht die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 ein unbemanntes Luftfahrzeug sowie die Ausrüstung für dessen Fernsteuerung (vgl. Art. 2 Nr. 1; vgl. auch Erwägungsgrund 27 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947, nach der Flugmodelle als UAS gelten). Der Kläger ist ein Betreiber eines unbemannten Luftfahrzeugsystems (UAS-Betreiber; unmanned aircraft system operator; UAS operator), denn nach der Begriffsbestimmung in Art. 2 Nr. 2 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 ist dies eine juristische oder natürliche Person, die ein oder mehrere UAS betreibt oder zu betreiben gedenkt. Schließlich handelt es sich bei der am 19. Dezember 1980 erteilten Erlaubnis fraglos um eine „Genehmigung, die auf der Grundlage nationaler Vorschriften ausgestellt wurde“ im Sinne des Art. 21 Abs. 1 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947.
(2) Als Rechtfolge ordnet Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 an, dass diese Genehmigung (noch) bis zum 1. Januar 2022 gültig blieb. Mit Ablauf dieses Tages verlor sie dann aber ihre Gültigkeit.
(a) Ausgehend vom eindeutigen Wortlaut von Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 entspricht das Normverständnis, wonach diese Bestimmung unmittelbar selbst die Ungültigkeit nationaler Genehmigungen mit Ablauf des 1. Januar 2022 anordnet und das letztlich auf die Durchbrechung der nach mitgliedstaatlichen Bestimmungen angeordneten Bestandskraft von Verwaltungsakten durch einen unionsrechtlichen Legislativakt hinausläuft, auch unter systematischen und teleologischen Gesichtspunkten dem Regelungswunsch des Unionsgesetzgebers nach einer unionsweiten Harmonisierung des Betriebs unbemannter Luftfahrzeuge.
Nach der Konzeption der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947, die gemäß Art. 288 Abs. 2 AEUV allgemeine Geltung hat und in allen ihren Teilen verbindlich ist und unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gilt, soll angesichts der besonderen Merkmale des UAS-Betriebs dieser so sicher sein wie die bemannte Luftfahrt. Die für den UAS-Betrieb geltenden Vorschriften und Verfahren sollen dabei im Verhältnis zur Art und zum Risiko des Betriebs oder der Tätigkeit stehen und an die Betriebsmerkmale des betreffenden unbemannten Luftfahrzeugs sowie an die Merkmale des Betriebsbereichs – wie etwa Bevölkerungsdichte, Oberflächenmerkmale und Gebäude – angepasst sein. Nachdem Flugmodelle als UAS gelten und dem Flugmodellbetrieb in Vereinen und Vereinigungen ein gutes Sicherheitsniveau bescheinigt wird, soll es auch unter Berücksichtigung der in den Mitgliedstaaten vorhandenen bewährten Verfahren einen nahtlosen Übergang von den verschiedenen nationalen Systemen zum neuen Rechtsrahmen der Union geben, damit Flugmodell-Vereine und -Vereinigungen ihren Betrieb unverändert fortführen können (Erwägungsgründe 3, 5 und 27 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947).
Dies umsetzend unterteilt Art. 3 VO (EU) 2019/947 den UAS-Betrieb in die Kategorien „offen“, „speziell“ und „zulassungspflichtig“. Für den UAS-Betrieb in der „offenen“ Kategorie muss der UAS-Betreiber vor der Aufnahme des Betriebs weder eine Betriebsgenehmigung einholen noch eine Betriebserklärung abgeben (Art. 3 Buchst. a VO (EU) 2019/947). Für den UAS-Betrieb in der „speziellen“ Kategorie wird eine von der zuständigen Behörde nach Artikel 12 erteilte Betriebsgenehmigung benötigt oder eine nach Artikel 16 erteilte Genehmigung oder – unter den in Artikel 5 Absatz 5 genannten Umständen – eine von dem UAS-Betreiber abgegebene Erklärung (Art. 3 Buchst. b VO (EU) 2019/947). Für den UAS-Betrieb in der „zulassungspflichtigen“ Kategorie wird eine Zulassung des UAS nach der Delegierten Verordnung (EU) 2019/945 sowie ein Betreiberzeugnis und gegebenenfalls eine Fernpiloten-Lizenz benötigt (Art. 3 Buchst. c VO (EU) 2019/947).
Der genehmigungsfreie Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge erfasst dabei Luftfahrzeuge, deren höchstzulässige Startmasse weniger als 25 kg beträgt bis zu einer Aufstiegshöhe von 120 Metern (vgl. Art. 4 Abs. 1 Buchst. b und e VO (EU) 2019/947). Der Aufstieg unbemannter Luftfahrzeuge, also auch von Flugmodellen, über die Grenze von 120 Metern hinaus, erfordert demgegenüber grundsätzlich nach Art. 5 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 eine Genehmigung nach Art. 12 dieser Verordnung. Der UAS-Betrieb im Rahmen von Flugmodell-Vereinen und -Vereinigungen erfährt aber angesichts seines guten Sicherheitsniveaus (vgl. nochmals Erwägungsgrund 27 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947) abweichend hiervon über Art. 16 VO (EU) 2019/947 eine Privilegierung insoweit, als die Mitgliedstaaten für den vereins- und vereinigungsmäßig organisierten Flugmodellbetrieb eigene Regelungen treffen können, mit denen die bewährten Verfahren fortgeführt werden, die sich aber zugleich auch in das neue, durch die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 vorgegebene System für den Betrieb unbemannter Fluggeräte in der Europäischen Union einfügen (vgl. BT-Drs. 19/28179, S. 58). Entsprechend sieht Art. 21 Abs. 2 VO (EU) 2019/947 vor, dass bis zum 1. Januar 2022 die Mitgliedstaaten ihre vorhandenen Zeugnisse über die Kompetenz von Fernpiloten sowie ihre Genehmigungen für UAS-Betreiber oder Erklärungen oder gleichwertige Dokumente, auch solche, die bis zu diesem Zeitpunkt ausgestellt wurden, entsprechend dieser Verordnung umwandeln. Diese Regelung ist getragen von der Erwägung des Unionsgesetzgebers, dass, da dem Flugmodellbetrieb in Vereinen und Vereinigungen ein gutes Sicherheitsniveau bescheinigt wird, es auch unter Berücksichtigung der in den Mitgliedstaaten vorhandenen bewährten Verfahren einen nahtlosen Übergang von den verschiedenen nationalen Systemen zum neuen Rechtsrahmen der Union geben soll, damit Flugmodell-Vereine und -Vereinigungen ihren Betrieb unverändert fortführen können (vgl. Erwägungsgrund 27 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947).
Die unionsrechtlichen Vorgaben der Art. 16, 21 Abs. 1 und 2 VO (EU) 2019/947 hat der Bundesgesetzgeber in § 21f und § 21g LuftVO umgesetzt. Nach Art. 16 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 kann auf Antrag eines Flugmodell-Vereins oder einer Flugmodell-Vereinigung die zuständige Behörde eine Genehmigung für den UAS-Betrieb im Rahmen des Flugmodell-Vereins oder der Flugmodell-Vereinigung erteilen, und zwar insbesondere auf der Grundlage einschlägiger nationaler Vorschriften (vgl. Art. 16 Abs. 2 Buchst. a VO (EU) 2019/947). Diese nationalen Vorschriften haben durch das Gesetz zur Anpassung nationaler Regelungen an die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 der Kommission vom 24. Mai 2019 über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge (BGBl. I S. 1766) Einzug in die Luftverkehrs-Ordnung gehalten. Der Bundesgesetzgeber hat bei der Novellierung des Abschnitts 5a – Betrieb von unbemannten Fluggeräten – zu den §§ 21f und 21g erwogen (BT-Drs. 19/28179, S. 57 f.):
„Der Betrieb von Flugmodellen im Rahmen von Modellflugvereinen und -vereinigungen genießt in Deutschland eine lange Tradition. Für einen solchen Betrieb werden daher in den bislang geltenden §§ 21a und 21e LuftVO einzelne Bestimmungen, insbesondere Ausnahmen von den generell geltenden Vorgaben, getroffen. Die Besonderheit des Betriebs von Flugmodellen im Rahmen von Modellflugvereinen und -vereinigungen liegt darin, dass der Aufstieg vornehmlich auf Vereinsgelände stattfindet und die von den Flugmodellbetreibern eingesetzten Fluggeräte technisch vergleichsweise einfacher gestaltet sind. Diese Besonderheiten werden von den Gemeinsamen Grundsätzen des Bundes und der Länder für die Erteilung von Erlaubnissen und die Zulassung von Ausnahmen zum Betrieb von Flugmodellen gemäß § 21a und § 21b Luftverkehrs-Ordnung (NfL 1-1430-18) aufgegriffen, an denen sich die Bundesländer in den vergangenen Jahren orientiert haben hinsichtlich des Betriebs von unbemannten Fluggeräten auf Geländen, die fortgesetzt für die Ausübung des Modellflugsports genutzt werden. Dem mit nur geringem Risiko behafteten Betrieb von Flugmodellen wird auch von der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 Rechnung getragen. Für einen solchen Betrieb sollen die Mitgliedstaaten daher eigene Regelungen treffen können, mit denen die bewährten Verfahren fortgeführt werden, die sich aber zugleich auch in das neue, durch die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 vorgegebene System für den Betrieb unbemannter Fluggeräte in der Europäischen Union einfügen. Dazu trifft Artikel 16 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 nähere Regelungen. Deren Ausgestaltung wird in der LuftVO in den neuen §§ 21f und 21g vorgenommen.“
Im Lichte dieser Erwägungen unterliegt zwar der Betrieb von Flugmodellen im Rahmen von Luftsportverbänden gemäß § 21f Abs. 3 Satz 1 LuftVO einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, sofern es sich – was hier in Rede steht – um Flugmodelle mit mehr als zwölf Kilogramm Startmasse handelt. Allerdings ist nach § 21f Abs. 1 Satz 1 LuftVO der Betrieb von Flugmodellen durch Mitglieder von Luftsportverbänden oder durch Mitglieder von in Luftsportverbänden organisierten Modellflugvereinen abweichend von den in der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 festgelegten Anforderungen an den Betrieb von unbemannten Fluggeräten zulässig, sofern er unter Einhaltung einschlägiger verbandsinterner Verfahren erfolgt, auf deren Grundlage eine Genehmigung nach Artikel 16 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 in Verbindung mit § 21g LuftVO erteilt worden ist. Mit anderen Worten wird der unionsrechtlich in Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 angeordnete Eintritt der Ungültigkeit nationaler (Aufstiegs-)Genehmigungen im Sinne eines nahtlosen Übergangs von den nationalen Systemen zum neuen Rechtsrahmen der Union einerseits und der Gewährleistung der unveränderten Fortsetzung des Betriebs der Flugmodell-Vereine und -Vereinigungen andererseits (vgl. nochmals Erwägungsgrund 27 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947) durch die bundesverordnungsrechtliche Eröffnung zur Erteilung einer behördlichen Genehmigung an die Luftsportverbände gemäß § 21g Abs. 1 Satz 1 LuftVO kompensiert (vgl. auch European Union Aviation Safety Agency, FAQ n. 132026 und FAQ n. 132027, abzurufen unter https://www.easa.europa.eu/en/the-agency/faqs/drones-uas#category-model-aircraft-). An die Stelle nationaler Genehmigungen rückt also die Genehmigung nach Art. 16 VO (EU) 2019/947 und § 21g LuftVO, die es den Verbänden ihrerseits ermöglicht, insbesondere geeignete Verfahren zu etablieren und risikobasiert fortzuentwickeln, die im Rahmen des zulässigen Betriebs von Flugmodellen nach § 21f Abs. 1 Satz 1 LuftVO zur Anwendung kommen (vgl. § 21g Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LuftVO). Schließt sich der Kläger verbandsmäßig dem Inhaber einer solchen Genehmigung an – derzeit sind dies der ... e. V. und der ... e. V. – oder verfügt er selbst über sie, ist der Betrieb von Flugmodellen abweichend von den Vorgaben der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947, die insbesondere in ihrem Art. 4 Abs. 1 Buchst. e eine maximale Aufstiegshöhe von 120 Metern vom nächstgelegenen Punkt auf der Erdoberfläche bestimmt (vgl. auch die in dem Anhang zur Durchführungsordnung, Teil A, UAS.OPEN.010-Bestimmung Nummer 4 Satz 1), zulässig. Modellsportvereine ohne Zugehörigkeit in einem Luftsportverband sollen hingegen nicht privilegiert werden, da nur der Betrieb innerhalb einer Verbandsstruktur die Sicherheit des Modellfluges gewährleistet, weil im Rahmen der Verbandsarbeit regelmäßig eine Vermittlung technischer und luftfahrtrechtlicher Kenntnisse stattfindet, die Aufstiege unter fachlicher Anleitung erfolgen und es üblicherweise eine Selbstkontrolle durch Vereinskameraden besteht, weshalb es sachgerecht und mit der Sicherheit des Luftverkehrs und mit der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vereinbar ist, den Betrieb im Rahmen eines im Luftsportverband organisierten Modellflugvereins auch außerhalb von speziellen Modellfluggeländen bei Einhaltung bestimmter Voraussetzungen zu privilegieren, indem für ihn Ausnahmen von den sonstigen generell geltenden Vorgaben gewährt werden (BT-Drs. 19/28179, S. 58).
(b) Höherrangiges Recht steht dem in Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 unionsrechtlich geregelten Eintritt der Ungültigkeit nationaler Genehmigungen zum Betrieb von Luftfahrzeugen nicht entgegen.
Die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 geht, was die der nationalen Gesetzgebungskompetenz vergleichbare Erlasskompetenz angeht, auf die Verordnung (EU) 2018/1139 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2018 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit sowie zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 2111/2005, (EG) Nr. 1008/2008, (EU) Nr. 996/2010, (EU) Nr. 376/2014 und der Richtlinien 2014/30/EU und 2014/53/EU des Europäischen Parlaments und des Rates, und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 552/2004 und (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates und der Verordnung (EWG) Nr. 3922/91 des Rates zurück. Diese wiederum findet ihre rechtliche Grundlage in Art. 100 Abs. 2 Satz 1 AEUV, wonach das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren geeignete Vorschriften für die Seeschifffahrt und die Luftfahrt erlassen können.
Unionssekundärrecht, wie die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947, ist außerdem an der Charta der Grundrechte der Europäischen Union zu messen. Denn nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 EUGrCH gilt die Charta für die Organe und Einrichtungen der Union unter Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Der Begriff „Durchführung des Rechts der Union“ setzt das Vorliegen eines Zusammenhangs zwischen einem Unionsrechtsakt und der fraglichen nationalen Maßnahme vor, der darüber hinausgeht, dass die fraglichen Sachbereiche benachbart sind oder der eine von ihnen mittelbare Auswirkungen auf den anderen haben kann (vgl. jüngst EuGH, Urteil vom 22. Januar 2020 - C-177/18, „Almudena Baldonedo Martín“ - Rn. 58, m. w. N.). Dieser Zusammenhang ist hier ohne weiteres gegeben angesichts der unionsrechtlich angeordneten Durchbrechung der Bestandskraft von Verwaltungsakten nach dem Verständnis des deutschen Verwaltungsrechts.
(aa) Ein Verstoß gegen Art. 17 Abs. 1 Satz 1 EUGrCH, wonach jede Person das Recht hat, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben, scheidet aus; der Schutzbereich dieser Norm ist nicht eröffnet.
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union bezieht sich der durch Art. 17 Abs. 1 EUGrCH gewährte Schutz nicht auf bloße kaufmännische Interessen oder Aussichten, deren Ungewissheit zum Wesen der wirtschaftlichen Tätigkeiten gehört, sondern auf vermögenswerte Rechte, aus denen sich im Hinblick auf die Rechtsordnung eine gesicherte Rechtsposition ergibt, die eine selbständige Ausübung dieser Rechte durch und zugunsten ihres Inhabers ermöglicht (vgl. EuGH, Urteile vom 22. Januar 2013 - C-283/11, „Sky Österreich GmbH - Rn. 34, und vom 21. Mai 2019 - C-235/17 - Rn. 69, jeweils m. w. N.). Es erscheint bereits fraglich, ob die Erlaubnis vom 19. Dezember 1980 und die sich hieraus für den Kläger ergebenden Rechte überhaupt einen Vermögenswert haben, da der in ihrem Rahmen ausgeübte vereinsmäßig betriebene Flugmodellsport bloßen Freizeitcharakter hat. Jedenfalls fällt eine öffentlich-rechtliche Position, wie die vom Kläger innegehabte Aufstiegserlaubnis vom 19. Dezember 1980, nicht unter das EU-Eigentumsgrundrecht, denn nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union sind nur solche öffentlichen Rechte von Art. 17 EUGrCH erfasst, wenn sie – jedenfalls zum Teil – auch auf Eigenleistungen des Berechtigten beruhen (vgl. EuGH, Urteile vom 22. Oktober 1991 - C-44/89, „Georg von Deetzen“ - Rn. 27, und vom 9. November 1995 - C-38/94, „The Queen“ - Rn. 14; EuG, Urteil vom 13. Juli 1995 - verbundene Rs. T-466/93 ff., „Thomas O'Dwyer“ - Rn. 99; Calliess, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, EU-GRCharta, Art. 17, Rn. 8, m. w. N.). Dies ist vorliegend nicht der Fall.
(bb) Die durch Art. 12 EUGrCH verbürgte Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit wird ebenfalls nicht verletzt.
(α) Diese Bestimmung schützt neben der – hier nicht tangierten – Gründung und dem Beitritt alle Aktivitäten der Grundrechtsträger, die einen Bezug zur vereinigungsmäßigen Struktur aufweisen, wie die Namensführung, die Mitgliederwerbung, die Selbstdarstellung nach außen und die Selbstauflösung. Geschützt wird auch die Ausreise, um in der Eigenschaft als Vereinsfunktionär an einer Konferenz teilzunehmen. Tätigkeiten ohne Bezug zur vereinigungsmäßigen Struktur fallen dagegen in den Schutzbereich des jeweils einschlägigen Grundrechts (vgl. Jarass, in: Jarass, Charta der Grundrechte der EU, 4. Auflage 2021, Art. 12, Rn. 17, m. w. N.). Mit Blick hierauf ist bereits fraglich, ob der Schutzbereich dieses EU-Grundrechts überhaupt eröffnet ist. Seine Eröffnung ließe sich nur insoweit konstruieren, als das durch die Erlaubnis vom 19. Dezember 1980 vermittelte Recht zum Aufsteigenlassen von Modellflugzeugen im Rahmen des vereinsmäßig ausgeübten Vereinssports noch den erforderlichen Bezug zur vereinsmäßigen Struktur vermitteln könnte. Der Eintritt der Ungültigkeit dieser Erlaubnis durch die Bestimmung des Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 griffe in diesen so verstandenen Schutzbereich ein, weil jedenfalls Modellflugzeuge mit einer höchstzulässigen Startmasse bis 25 kg ohne Genehmigung nach Art. 12 und 16 VO (EU) 2019/947 nicht höher als 120 Meter aufsteigen dürfen.
(β) Allerdings gilt dieses EU-Grundrecht nicht schrankenlos. Vielmehr ist seine Tragweite durch Art. 52 Abs. 1 EUGrCH beschränkt.
Nach dieser Bestimmung muss jede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta anerkannten Rechte und Freiheiten gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten. Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dürfen Einschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie notwendig sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen. Diese Voraussetzungen liegen vor.
(αα) Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 bildet – anders als der Kläger in seiner Stellungnahme „Zur neuen Rechtslage für Modellflieger durch die EU-Verordnung 2019/947 vom 24.05.2019“, dort S. 4, meint – die erforderliche gesetzliche Grundlage zur Einschränkung des Rechts aus Art. 12 EUGrCH.
Nach seiner Auffassung sei die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 zwar unmittelbar geltendes deutsches Recht, aber kein deutsches Bundesgesetz. Denn Bundesgesetze müssten durch das zuständige Gesetzgebungsorgan – hier der Bundestag – verabschiedet und anschließend veröffentlicht werden. Dies sei mit der EU-Verordnung 2019/947 nicht geschehen. Damit sei sie, wie zum Beispiel die Luftverkehrs-Ordnung, eine Rechtsregelung unterhalb der Gesetze. Die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 könne daher keine zulässige gesetzliche Regelung darstellen zur Aufhebung von Verwaltungsakten beziehungsweise konkret von Aufstiegserlaubnissen. Die Regelung in Art. 21 Abs. 1 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 reiche daher für die rechtliche Begründung der Beendigung der Aufstiegserlaubnisse nicht aus.
Dieser Auffassung vermag sich der Einzelrichter nicht anzuschließen. Sie übersieht schon im Ausgangspunkt, dass die maßgebliche Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 gemäß Art. 288 Abs. 2 Satz 1 AEUV allgemeine Geltung hat. Sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat (Satz 2), steht damit nicht – wovon der Kläger mit Blick auf Art. 80 GG wohl ausgeht – unterhalb der Gesetze (der Bundesrepublik Deutschland). Zuständiges „Gesetzgebungsorgan“ ist, da es sich bei der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 um Unionssekundärrecht im Sinne des Art. 288 AEUV handelt, nicht der Bundestag der Bundesrepublik Deutschland, sondern die zur Unionsverordnungsgebung berufenen Organe (Art. 223 ff. AEUV). Die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 kann daher durchaus eine zulässige gesetzliche Regelung im Sinne des Art. 52 Abs. 1 EUGrCH zur Aufhebung von Verwaltungsakten bilden.
(ββ) Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 verfolgt zudem ein legitimes und verhältnismäßiges Ziel, sodass der Eingriff in das EU-Grundrecht der Vereinsfreiheit gerechtfertigt ist.
Wie bereits ausgeführt, stellt Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 ein Mosaikstück im Kontext der unionsrechtlichen Harmonisierung des Betriebs der unbemannten Luftfahrtzeuge dar. Der Unionsgesetzgeber geht im Grundsatz davon aus, dass unbemannte Luftfahrzeuge angesichts ihrer großen Vielfalt an Betriebsmöglichkeiten ein Gefährdungspotential für die Sicherheit der Menschen am Boden und anderer Luftraumnutzer während des Betriebs bieten (vgl. Erwägungsgrund 4). Daher sollen die für den UAS-Betrieb geltenden Vorschriften und Verfahren im Verhältnis zur Art und zum Risiko des Betriebs oder der Tätigkeit stehen und an die Betriebsmerkmale des betreffenden unbemannten Luftfahrzeugs sowie an die Merkmale des Betriebsbereichs – wie etwa Bevölkerungsdichte, Oberflächenmerkmale und Gebäude – angepasst sein (vgl. Erwägungsgrund 5). Dies wird in den von der Verordnung geschaffenen Betriebskategorien „offen“, „speziell“ und „zulassungspflichtig“, die mit Blick auf das ansteigende Gefahrenpotential anwachsende Voraussetzungen an den Betrieb eines unbemannten Luftfahrzeugs stellen, abgebildet (vgl. Erwägungsgrund 6 und 7). Der Unionsgesetzgeber erkennt speziell in Bezug auf den Flugmodellbetrieb dessen gutes Sicherheitsniveau an, sofern er in Vereinen und Vereinigungen ausgeübt wird (vgl. Erwägungsgrund 27). Dem wird insoweit – auch – durch vereinfachte technische Anforderungen Rechnung getragen (vgl. Erwägungsgrund 28).
Mit Blick hierauf ist die durch Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 bewirkte Harmonisierung durch den unionsverordnungsrechtlich angeordneten Eintritt der Ungültigkeit nationaler Genehmigungen, wie der dem Kläger erteilten Erlaubnis vom 19. Dezember 1980, notwendig, um ein einheitliches Schutzniveau in der Europäischen Union für die Menschen am Boden, aber auch die übrigen Verkehrsteilnehmer im europäischen Luftraum im Zusammenhang mit dem unbemannten Flugbetrieb herzustellen.
Der durch Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 angeordnete Eintritt der Ungültigkeit nationaler Genehmigungen ist auch angemessen.
Ein milderes, gleich effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Denn erst durch den selbst vollziehenden Eintritt der Ungültigkeit nationaler Genehmigungen wird die erforderliche Rechtsklarheit geschaffen, dass nach nationalem Recht erteilte Genehmigungen keine Befugnisse – hier zum Aufstieg über die durch die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 gezogenen Grenzen hinaus – mehr verleihen, um Flugmodell-Vereine und -Vereinigung in ihrer Eigenschaft als bisherige Genehmigungsinhaber anzuhalten, sich dem neuen unionsrechtlichen Rechtsrahmen zu unterwerfen (vgl. nochmals European Union Aviation Safety Agency, FAQ n. 132027, „Operate within the framework of a model aircraft club or association (according to Article 16)“). Für den Bereich des UAS-Betriebs im Rahmen von Flugmodell-Vereinen und -Vereinigungen sieht die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 hierfür ein entsprechendes Genehmigungserfordernis vor (vgl. Art. 16 Abs. 1). Die ineinandergreifenden Regelungen von Art. 16 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 werden also dazu führen, dass der Flugmodellbetrieb in der Europäischen Union innerhalb des durch die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 16 Abs. 2 gesteckten Rahmens einheitlich ablaufen wird.
Der Einzelrichter übersieht nicht, dass zur Umsetzung der unionsrechtlich vorgegebenen Harmonisierung im Bereich des Betriebs unbemannter Luftfahrzeuge es auch denkbar erscheint, dass die zuständige Luftfahrtbehörde die Vorgaben der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 in einer solcher Weise umsetzt, dass sie auf Grundlage des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LVwVfG die nationale Genehmigung widerruft. Diese Bestimmung gilt als „Rezeptionsnorm für EU-Recht“ (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 3. EL August 2022, § 49, Rn. 136; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 4. Juli 2018 - 5 S 2117/16 - juris, Rn. 48, zur Durchsetzung von Unionssekundärrecht in Form von Richtlinien). Allerdings wäre diese Herangehensweise schwerlich mit dem eindeutigen Wortlaut von Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 vereinbar, der selbst das Datum der Ungültigkeit nationaler Genehmigung starr festlegt und insoweit keinen Raum für nationale Durchsetzungsakte eröffnet. Ungeachtet dessen ist der Widerruf auch nicht milder, denn § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LVwVfG muss unionsrechtskonform angewendet werden. Dies bewirkt, dass für spezifische Erwägungen im Rahmen des Widerrufsermessens kein Platz ist (vgl. Schoch, a. a. O., Rn. 157, unter Bezugnahme auf VGH Baden-Württemberg, a. a. O., Rn. 75) und dass die Jahresfrist des § 49 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 48 Abs. 2 LVwVfG nicht gilt (vgl. EuGH, Urteil vom 20. März 1997 - C-24/95, „Alcan“ - Rn. 54). Damit besteht mit Blick auf die durch Art. 12 EUGrCH verbürgte Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit kein Unterschied zwischen der unionsverordnungsrechtlich angeordneten Durchbrechung der Bestandskraft nationaler Genehmigungen und einer behördlichen Widerrufsentscheidung.
Durch Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 wird auch nicht in unangemessener Weise in das durch Art. 12 EUGrCH geschützte Vereinsrecht eingegriffen. Im Rahmen der Güterabwägung stellt es zwar einen nicht unerheblichen Eingriff dar, dass mit dem kraft Unionsverordnung angeordneten Eintritt der Ungültigkeit der nationalen Genehmigung von der Vereinstätigkeit, wie sie der Kläger ausübt, nur noch ein „Rumpf“ übrigbleibt. So könnte der Kläger zwar auch ohne Erlaubnis zum Aufstieg von Modellflugzeugen vereinsmäßig organisiert technische und luftfahrtrechtliche Kenntnisse zum Flugmodellbetrieb vermitteln (vgl. dazu auch BT-Drs. 19/28179, S. 58). Grund der Vereinsexistenz und Kern der Vereinstätigkeit dürfte aber der (gemeinsame) Aufstieg und Betrieb von Flugmodellen sein, mithin also der im Verein organisierte und durch das Vereinsleben „angereicherte“ Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge. Diesem Gut stehen aber gewichtige Allgemeinwohlbelange gegenüber, allem voran die Gewährleistung der Sicherheit des Flugverkehrs, der in Form des bemannten und unbemannten Flugverkehrs um einen gemeinsamen Luftraum konkurriert, und außerdem wichtige Individualrechtsgüter in Gestalt der Sicherheit der Menschen am Boden und an Bord bemannter Luftfahrzeuge. Diese wichtigen Rechtsgüter überwiegen den Schutz der Bestandskraft nach nationalem Recht erteilter Genehmigungen im Kontext der Vereinsfreiheit.
Dies gilt umso mehr, als der Unionsgesetzgeber den durch Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 vorgenommenen Eingriff in doppelter Weise abgemildert hat: Zum einen bescheinigt er dem Flugmodellbetrieb in Vereinen und Vereinigungen ein gutes Sicherheitsniveau, weshalb er die Fortführung dieses Flugbetriebs – selbst nach Erlöschen der nationalen behördlichen Genehmigung – bis zum 1. Januar 2023 gestattete (vgl. Art. 21 Abs. 3 VO (EU) 2019/947). Zum anderen war sein Ziel, unter Berücksichtigung der in den Mitgliedstaaten vorhandenen bewährten Verfahren einen nahtlosen Übergang von den verschiedenen nationalen Systemen zum neuen Rechtsrahmen der Union zu ermöglichen, damit Flugmodell-Vereine und -Vereinigungen ihren Betrieb unverändert fortführen können. Dies ist durch die Schaffung einer Genehmigungsmöglichkeit auf Grundlage von Art. 16 Abs. 1 VO (EU) 2019/947, § 21g LuftVO erfolgt.
(γγ) Entgegen der Auffassung des Klägers verstößt Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 auch nicht unter dem Blickwinkel eines faktischen Zwangs zur Verbandsmitgliedschaft gegen Art. 12 EUGrCH. Der Kläger macht insoweit sinngemäß geltend, dass ein Modellflugverein, der sich keinem Verband anschließen möchte, nur noch Modellflug nach Maßgabe der Vorgaben der offenen Kategorie (vgl. Art. 4 VO (EU) 2019/947) ausüben dürfe und damit auf eine maximale Flughöhe von 120 Metern beschränkt sei; ein Modellflugverein, wie er, sei damit faktisch zu einem Beitritt zu einem Verband gezwungen, der über eine Genehmigung nach Art. 16 VO (EU) 2019/947 verfüge, wolle er mit seinen Modellflugzeugen höher als 120 Meter aufsteigen.
Die Privilegierung der Verbände fußt auf der Erfahrung, dass der Flugmodellbetrieb in Vereinen und Vereinigungen ein gutes Sicherheitsniveau aufweist (vgl. Erwägungsgrund 27 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947). Im Rahmen ihrer Arbeit gewährleisten Verbände die Vermittlung technischer und luftfahrtrechtlicher Kenntnisse, die Aufstiege erfolgen unter fachlicher Anleitung und es besteht üblicherweise eine Selbstkontrolle durch Vereinskameraden (vgl. BT-Drs. 19/28179, S. 58). Nur deshalb ist es unter Berücksichtigung der Belange der mit dem Betrieb von – immerhin bis 25 kg schweren – Flugmodellen einhergehenden Gefahren überhaupt vertretbar, den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge, sofern es sich um den Betrieb von Flugmodellen im Rahmen von Luftsportverbänden handelt, aus dem regulären Regelungsregime der Art. 3 Buchst. b, Art. 5 Abs. 1, Art. 12 VO (EU) 2019/947 herauszuheben. Ausschließlich für diesen engen Bereich hat sich der Unionsgesetzgeber und ihm folgend der nationale Gesetzgeber entschieden, die staatliche Regulierungsverantwortung an die Verbände im Rahmen einer Genehmigung nach Art. 16 VO (EU) 2019/947 zu delegieren.
Dass nach der Auffassung des nationalen Gesetzgebers als Betrieb im Rahmen von Flugmodell-Vereinen oder -Vereinigungen im Sinne des Art. 16 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 in Deutschland nur der Betrieb von Flugmodellen von Mitgliedern eines Luftsportverbandes oder von Mitgliedern eines in einem Luftsportverband organisierten Modellflugvereins gelten, nicht aber Modellflugvereine ohne Zugehörigkeit in einem Luftsportverband (vgl. BT-Drs. 19/28179), bewegt sich im Rahmen seiner durch Art. 16 Abs. 2 Buchst. a VO (EU) 2019/947 eröffneten weiten Einschätzungsprärogative. Denn die Erlangung einer Genehmigung nach Art. 16 Abs. 1 und 2 Buchst. a VO (EU) 2019/947 setzt nach § 21g Abs. 2 LuftVO voraus, dass dem Genehmigungsantrag beizufügen sind – erstens – Verfahren, die den Betrieb von Flugmodellen durch Mitglieder des Luftsportverbandes oder Mitglieder von im Luftsportverband organisierten Modellflugvereinen regeln und die den Anforderungen des Art. 16 Abs. 2 Buchst. b der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 entsprechen, – zweitens – eine Beschreibung, wie sichergestellt wird, dass der Betrieb von Flugmodellen im Sinne des § 21g Abs. 1 Satz 2 LuftVO durchgeführt wird, – drittens – die Zusicherung, dass die in Nummer 1 genannten Verfahren den Mitgliedern des jeweiligen Luftsportverbandes zum Zwecke des Betriebs von Flugmodellen auf Antrag zur Verfügung gestellt werden und – viertens – Angaben zu Umfang und Inhalt der in Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 genannten Schulungsmaßnahmen und zu der Erteilung von Schulungsbescheinigungen. Insbesondere der Verweis auf Art. 16 Abs. 2 Buchst. b VO (EU) 2019/947 ist Beleg für die hohen Anforderungen zur Erlangung einer entsprechenden Genehmigung, die bei lebensnaher Betrachtung ein einzelner Modellflugverein schlechterdings kaum zu erfüllen in der Lage sein dürfte, ressourcenstärkere Luftsportverbände hingegen schon. So sind nach § 21g Abs. 2 Nr. 1 LuftVO in Verbindung mit Art. 16 Abs. 2 Buchst. b VO (EU) 2019/947 Verfahrensregeln vorzulegen, die gewährleisten, dass Fernpiloten, die im Rahmen von Flugmodell-Vereinen oder -Vereinigungen UAS betreiben, Kenntnis der Bedingungen und Beschränkungen haben, die in der von der zuständigen Behörde erteilten Genehmigung festgelegt sind und diese dabei unterstützt werden, die Mindestkompetenz für den sicheren UAS-Betrieb im Einklang mit den in der Genehmigung festgelegten Bedingungen und Beschränkungen zu erlangen, ferner dass der Flugmodell-Verein oder die Flugmodell-Vereinigung angemessene Maßnahmen ergreift, wenn er/sie Kenntnis davon erhält, dass ein Fernpilot, der UAS im Rahmen von Flugmodell-Vereinen oder -Vereinigungen betreibt, den in der Genehmigung genannten Bedingungen und Beschränkungen nicht genügt, und die zuständige Behörde entsprechend informiert, und dass der Flugmodell-Verein oder die Flugmodell-Vereinigung der zuständigen Behörde auf Verlangen die für Aufsichts- und Monitoringzwecke notwendigen Unterlagen vorlegt. Gerade die Erarbeitung solcher Verfahrensregeln dürfte verbandsmäßig nicht organisierten Modellflugvereinen kaum gelingen.
(cc) Ferner steht dem in Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 unionsrechtlich geregelten Eintritt der Ungültigkeit nationaler Genehmigungen zum Betrieb von Luftfahrzeugen das in Art. 47 Abs. 1 EUGrCH verbürgte Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf nicht entgegen.
Nach dieser Bestimmung hat jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, das Recht, nach Maßgabe der in diesem Artikel vorgesehenen Bedingungen bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen.
Ein wirksamer Rechtsbehelf im Sinne dieser Vorschrift meint insbesondere einen ausreichenden Zugang zu den Gerichten (vgl. Blanke, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, Art. 47 EUGRCh, Rn. 1), zu der auch die Möglichkeit gehört, erforderlichenfalls einstweiligen Rechtsschutz zu erlangen (vgl. EuGH, Urteil vom 19. Juni 1990 - C-213/89, „The Queen gegen Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd u. a.“ - Rn. 21). Dieser ausreichende Zugang zu den Gerichten ist auch im Kontext des Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 gewährleistet.
Wie bereits dargestellt, vollzieht sich Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 von selbst. Mit anderen Worten bedarf es keines nationalen behördlichen Umsetzungsakts, der die Ungültigkeit nationaler Genehmigungen zum Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge gegenüber dem jeweiligen Genehmigungsinhaber ausspricht. Wenngleich damit kein Verwaltungsakt vorliegt, der Gegenstand eines Widerspruchs- und gegebenenfalls anschließenden Klageverfahrens sein könnte, so wird der Kläger hierdurch nicht rechtsschutzlos gestellt. Denn die Frage, ob die nationale Genehmigung nach wie vor für ihn günstige Rechtsfolgen bewirkt oder ob sie wegen Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 ungültig geworden ist, ist – wie der vorliegende Fall zeigt – gerichtlicher Klärung im Wege der Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO, gegebenenfalls unter Zuhilfenahme einer Sicherungsanordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO, zugänglich (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000 - 1 BvR 539/96 - juris, Rn. 49, und Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07 - juris, Rn. 125, zur Subsidiarität der Rechtssatzverfassungsbeschwerde bei sich selbst vollziehenden Gesetzen und des gleichwohl bestehenden Vorrangs von fachgerichtlichem Rechtsschutz).
Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 ist auch im Lichte des Art. 47 Abs. 1 EUGrCH notwendig und erschwert den Zugang zu den Gerichten mit Blick auf Art. 52 Abs. 1 EUGrCH nicht in unverhältnismäßiger Weise.
Wie bereits dargelegt, ist die durch Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 bewirkte Harmonisierung durch den verordnungsrechtlich angeordneten Eintritt der Ungültigkeit nationaler Genehmigungen, wie der dem Kläger erteilten Erlaubnis vom 19. Dezember 1980, notwendig, um ein einheitliches Schutzniveau in der Europäischen Union für die Menschen am Boden, aber auch die übrigen Verkehrsteilnehmer im europäischen Luftraum im Bereich des unbemannten Flugbetriebs herzustellen.
Durch Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 wird die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes nicht unverhältnismäßig verkürzt. Dem Kläger steht effektiver Rechtsschutz, wie dargestellt, im Wege der Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zur Verfügung und er kann, sofern erforderlich, unter den Voraussetzungen des § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO auch den Erlass einer Sicherungsanordnung beantragen. Im Rahmen dieser Verfahren ist den Verwaltungsgerichten die Überprüfung des Verhältnisses zwischen einer bestandskräftigen nationalen Genehmigung und der durch Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 getroffenen Regelung eröffnet und – sofern erforderlich – kann bei Auslegungszweifeln der Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 AEUV angerufen werden. Dies gilt selbst im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes (vgl. Art. 105 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs der Europäischen Union). Im vorliegenden Fall bestand indes für eine Vorlage im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens im Sinne der acte-claire-Doktrin kein Anlass (vgl. statt vieler EuGH, Urteil vom 15. September 2005 - C-495/03, „Intermodal Transports BV“ - Rn. 39) angesichts des eindeutigen Wortlauts auch anderer Sprachfassungen (zum Beispiel französisch: „Les autorisations délivrées aux exploitants d'UAS […] délivrés sur la base du droit national restent valables jusqu‘au 1er janvier 2022“; englisch: „Authorisations granted to UAS operators issued on the basis of national law, shall remain valid until 1 January 2022.“) und der Gewissheit, dass mitgliedstaatliche Gerichte und der Gerichtshof der Europäischen Union zum gleichen Auslegungsergebnis gelangen würden.
(dd) Ungeachtet der Frage, ob das Unionsrecht ein EU-Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit kennt (vgl. EuGH, Urteil vom 21. Mai 1987 - verbundene Rs. C-133 bis 136/85, „Walter Rau Lebensmittelwerke“ - Rn. 19 und 36; Jarass, in: Jarass, Charta der Grundrechte der EU, 4. Auflage 2021, Einleitung, Rn. 41), wäre ein Eingriff in diese Freiheit mit den gleichen Erwägungen, wie oben dargestellt, gerechtfertigt.
(ee) Schließlich hat sich Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 entgegen der Auffassung des Klägers nicht an Art. 19 Abs. 4 GG zu messen. Ein sogenannter ausbrechender Rechtsakt (vgl. zuletzt BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2020 - 2 BvR 859/15 - juris, in dem dieses Gericht Beschlüsse der Europäischen Zentralbank zum Ankauf von Anleihen des öffentlichen Sektors mangels Verhältnismäßigkeitsprüfung als „ultra vires“ ansah; vgl. auch Calliess, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 100. EL Januar 2023, Art. 24 Abs. 1, Rn. 202) liegt ersichtlich nicht vor.
Es trifft bereits im Ausgangspunkt nicht zu, dass eine Lesart von Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947, nach der nationale Genehmigungen „ohne weitere Mitteilung und ohne Rechtsmittelmöglichkeit“ ihre Gültigkeit verlören, den Betroffenen – wie den Kläger – rechtsschutzlos stellten. Ganz im Gegenteil ist effektiver Rechtsschutz durch die Verwaltungsgerichte gewährleistet, indem im Wege der Feststellungsklage – notfalls flankierend, freilich aber unter den Voraussetzungen des § 123 VwGO – die gerichtliche Feststellung verlangt werden kann, eine nach nationalem Recht erteilte Aufstiegserlaubnis berechtige immer noch zum Aufstieg selbst im Lichte des Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947.
(ff) Der Schriftsatz des Klägers vom 26. August 2023 gibt keine Veranlassung, die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung gemäß § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO zu beschließen. Der erkennende Einzelrichter hat die vom Regierungspräsidium Stuttgart in der mündlichen Verhandlung angeführte Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union in der Rechtssache C-224/79 nicht herangezogen, sodass es keiner noch zu vertiefenden Auseinandersetzung mit der Übertragbarkeit dieser Entscheidung auf den vorliegenden Fall bedarf.
Anders als der Kläger meint, ist, wie die Gesamtheit der vorstehenden Ausführungen belegt, eine ergänzende Auseinandersetzung mit Art. 21 Abs. 2 VO (EU) 2019/947 im vorliegenden Fall nicht erforderlich. Mit Blick hierauf ist daher sein Antrag auf Wiederöffnung der mündlichen Verhandlung abzulehnen.
Ferner gibt eine vom Bundesministerium für Digitales und Verkehr von der hier vertretenen Auffassung abweichende Sichtweise der Rechtslage ihrerseits keinen Grund, die mündliche Verhandlung wiederzueröffnen. Die Rechtsauffassung dieses Ministeriums ist für den erkennenden Einzelrichter nicht bindend.
Schließlich sind Fragen der Beweislast nicht entscheidungserheblich und führen daher ihrerseits nicht zur Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung.
bb) Kann der Kläger nach alledem nicht mit Erfolg die gerichtliche Feststellung begehren, dass die ihm am 19. Dezember 1980 erteilte Erlaubnis seine Vereinsmitglieder zum Aufstieg von Modellflugzeugen bis zu einem maximalen Startgewicht von 25 kg bis in eine Höhe von 762 Metern berechtigt, bestand angesichts dessen auch keine Veranlassung, den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 13. Februar 2023 aufzuheben. Der Einzelrichter übersieht hierbei nicht, dass das Regierungspräsidium Stuttgart in diesem Bescheid von anderen rechtlichen Voraussetzungen ist. Es ist insbesondere von der Wirksamkeit der Aufstiegserlaubnis aus dem Jahr 1980 und in der Folge von der Möglichkeit ausgegangen, den Antrag auf unbefristete Änderung der Aufstiegserlaubnis unter Aufhebung der Höhenbegrenzung von 100 Metern über Grund abzulehnen. Dass dem nicht so ist, macht den angefochtenen Bescheid insbesondere nicht nach § 44 Abs. 1 oder 2 LVwVfG nichtig. Im Gegenteil stellt er sich im Ergebnis sogar als rechtmäßig dar (dazu sogleich unter II.).
Der Gesichtspunkt der Unwirksamkeit der im Jahr 1980 erteilten Erlaubnis ist vom Regierungspräsidium Stuttgart bereits lange vor der mündlichen Verhandlung thematisiert worden. Hierauf hat der Kläger sogar selbst in seinem Schriftsatz vom 25. Juli 2023 hingewiesen, indem er eine E-Mail des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 7. Juni 2023 zu diesem Aspekt vorgelegt hat. Es besteht daher keine Veranlassung, die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung gemäß § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO zu beschließen.
2. Bleibt nach alledem der Hauptantrag ohne Erfolg, tritt die innerprozessuale Bedingung ein und eröffnet die Entscheidungsmöglichkeit über den Hilfsantrag. Die Klage ist mit ihrem Hilfsantrag zwar zulässig (dazu unter a)), aber unbegründet (dazu unter b)).
a) Die Klage ist mit ihrem Hilfsantrag zulässig.
Sie ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Der Durchführung eines ordnungsgemäßen erfolglosen Vorverfahrens bedurfte es nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO in Verbindung mit § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO nicht. Sie ist auch fristgerecht erhoben (vgl. § 74 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 VwGO).
b) Die auch im Übrigen zulässige Klage ist aber mit ihrem Hilfsantrag unbegründet.
Die Ablehnung des vom Kläger gestellten Antrags auf unbefristete Änderung der Aufstiegserlaubnis unter Aufhebung der Höhenbegrenzung von 100 Metern über Grund durch Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 13. Februar 2023 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger dadurch nicht in seinen Rechten. Ihm steht ein Anspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis auf Grundlage des § 21f Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LuftVO nicht zu (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Nach dieser Bestimmung bedarf der Betrieb von Flugmodellen im Rahmen von Luftsportverbänden der Erlaubnis, sofern es sich um Flugmodelle mit mehr als 12 Kilogramm Startmasse handelt. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
aa) § 21f Abs. 3 Satz 1 LuftVO unterwirft ausweislich seines eindeutigen Wortlauts den Betrieb von Flugmodellen im Rahmen von Luftsportverbänden einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, sofern – wie hier – Flugmodelle mit einer Startmasse von mehr als 12 Kilogramm betrieben werden sollen. Den für die Erteilung einer solchen Erlaubnis hierfür erforderlichen Antrag kann entweder von dem Mitglied des Luftsportverbandes gestellt werden oder durch eine vertretungsberechtigte Person im Fall des Modellflugvereins (vgl. § 21f Abs. 5 Satz 1 LuftVO).
Die Möglichkeit hierzu eröffnet auf der Ebene des Unionsrechts Art. 16 Abs. 1 und 2 Buchst. a VO (EU) 2019/947. Diesen Spielraum hat der nationale Verordnungsgeber für den Bereich ab einer Startmasse von mehr als 12 Kilogramm in Form eines Erlaubniserfordernisses ausgefüllt. Dieses Erfordernis ist, gemessen an Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG, von der Verordnungsermächtigung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 4 und 9a LuftVG und der weiten Rechtssetzungseinschätzungsprärogative gedeckt. Das Erlaubniserfordernis entspricht der bereits vielfach wiedergegebenen Intention, verbandsmäßig ausgeübten Modellflugsport zu privilegieren, weil vor allem der Betrieb innerhalb einer Verbandsstruktur die Sicherheit des Modellfluges gewährleistet (vgl. BT-Drs. 19/28179, S. 58). Als Betrieb im Rahmen von Flugmodell-Vereinen oder -Vereinigungen im Sinne des Artikels 16 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 gelten daher in Deutschland der Betrieb von Flugmodellen von Mitgliedern eines Luftsportverbandes oder von Mitgliedern eines in einem Luftsportverband organisierten Modellflugvereins. Modellflugvereine ohne Zugehörigkeit in einem Luftsportverband sollen nicht privilegiert werden (vgl. BT-Drs. 19/28179, S. 58).
Mit Blick hierauf gibt auch insoweit der Schriftsatz des Klägers vom 26. August 2023 keine Veranlassung, die Wiederöffnung der mündlichen Verhandlung zu beschließen. Es erschließt sich nicht, weshalb angesichts der eindeutigen Regelung in § 21f Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 LuftVO die „Zuständigkeitsbegründung“ des Regierungspräsidiums Stuttgart „völlig verfehlt, falsch und unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zu begründen“ sein soll.
bb) Es steht der Rechtmäßigkeit der Antragsablehnung durch Bescheid vom 13. Februar 2023 nicht entgegen, dass das Regierungspräsidium Stuttgart in der mündlichen Verhandlung auf Grundlage seines Kenntnisstands in diesem Zeitpunkt die Auffassung vertreten hat, der keinem Verband angeschlossene Kläger könne von vornherein keine Erlaubnis nach § 21f Abs. 3 Satz 1 LuftVO erlangen.
Die durch § 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 VwGO in erster Linie begründete Pflicht zu prüfen, ob der angefochtene Verwaltungsakt insgesamt rechtmäßig beziehungsweise insgesamt rechtswidrig ist, erstreckt sich darauf, alle rechtlichen Begründungen und Tatsachen zu berücksichtigen, die die angefochtene behördliche Ablehnung des Antrags zu rechtfertigen vermögen. Das schließt die Berücksichtigung auch solcher Rechtsgründe und Tatsachen ein, die die Verwaltungsbehörde zur Begründung des angefochtenen Bescheids nicht (ausdrücklich) angeführt hat. Etwas anderes gilt nur, wenn die Schranke eingreift, die der Zulässigkeit eines sogenannten Nachschiebens von Gründen gesetzt ist, das heißt wenn die anderweitige rechtliche Begründung oder das Zugrundelegen anderer Tatsachen zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheids führte (vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Januar 1982 - 8 C 12.81 - juris, Rn. 12, und vom 24. November 1998 - 9 C 53.97 - juris, Rn. 16). Ob eine Veränderung das „Wesen“ des Verwaltungsakts betrifft, muss am Maßstab des materiellen Rechts beurteilt werden, denn danach richtet sich, was zum verfügenden Teil des Bescheides zählt und was (nur) zu dessen Gründen zu rechnen ist (vgl. Sigrid Emmenegger, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2021, § 113 VwGO, Rn. 34, unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1993 - 8 C 33.92 - juris, Rn. 24).
Gemessen daran ist die Ablehnung des vom Kläger gestellten Antrags auf unbefristete Änderung der Aufstiegserlaubnis unter Aufhebung der Höhenbegrenzung von 100 Metern über Grund durch Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 13. Februar 2023 rechtmäßig. Dem Kläger kann, wie oben dargelegt, als Modellflugverein ohne Angliederung an einen Luftsportverband keine Erlaubnis nach § 21 Abs. 3 Satz 1 LuftVO erteilt werden. Die gerichtliche Bestätigung der behördlichen Ablehnung des vom Kläger gestellten Antrags unter diesem Gesichtspunkt führt auch zu keiner Wesensänderung. Sowohl die für die Ablehnung des Antrags angewendete Rechtsgrundlage, als auch der Lebenssachverhalt sind identisch. Die Ablehnung des Antrags erfolgt lediglich an einem anderen Punkt der Anspruchsprüfung.
cc) Geht man zugunsten des Klägers davon aus, dass – worauf das Regierungspräsidium Stuttgart in seinem nach Schluss der mündlichen Verhandlung nachgereichten Schriftsatz vom 28. August 2023 hingewiesen hat –, dem ... e. V. ( ... ) eine Genehmigung nach Art. 16 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 erteilt worden sei und der Kläger in den Genuss dieser Genehmigung komme, weil er Mitglied im ... e. V. sei, der seinerseits dem Mitgliedsverband des ... e. V. angehöre, der dem ... per Kooperationsvertrag angeschlossen sei, so wäre gleichwohl die angefochtene Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 13. Februar 2023 rechtmäßig und würde den Kläger dadurch nicht in seinen Rechten verletzen. Denn selbst wenn zugunsten des Klägers davon auszugehen wäre, dass er zum Kreis der Anspruchsberechtigten und der Antragsbefugten (vgl. § 21f Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 LuftVO) gehörte, lägen die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 21f Abs. 3 Satz 1 LuftVO gleichwohl nicht vor.
Nach § 21f Abs. 6 Satz 1 und 2 Nr. 2 LuftVO bestimmt die zuständige Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen, ob dem Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis weitere Unterlagen beigefügt werden müssen; sie kann insbesondere das Gutachten eines Sachverständigen über die Eignung des Geländes und des betroffenen Luftraums für den Betrieb von Flugmodellen verlangen, sofern diese Unterlagen für die Prüfung des Antrags im Einzelfall jeweils erforderlich sind.
Übertragen auf den vorliegenden Fall ist zunächst festzustellen, dass das Regierungspräsidium Stuttgart als die nach § 21f Abs. 4 LuftVO sachlich und örtlich zuständige Luftfahrtbehörde im Ausgangspunkt berechtigt war, vom Kläger die Beibringung eines Gutachtens eines Sachverständigen über die Eignung des betroffenen Luftraums für den Betrieb von Flugmodellen anzufordern. Diese tatbestandliche Befugnis unterliegt darüber hinaus verwaltungsgerichtlicher Kontrolle mit Blick auf das dem Regierungspräsidium Stuttgart insoweit eröffneten Ermessen nur noch nach Maßgabe des § 114 Satz 1 VwGO sowie der Überprüfung der weiteren Prämisse, dass das angeforderte Gutachten für die Prüfung des Antrags im Einzelfall jeweils erforderlich war.
So bejaht das Regierungspräsidium Stuttgart in dem angefochtenen Bescheid die Erforderlichkeit einer gutachterlichen Eignungsprüfung mit Blick auf die kritische Lage des Modellfluggeländes des Klägers für die Nutzung des Luftraums angesichts der vergleichsweise geringen Entfernung zu den beiden Sonderlandeplätzen, deren Platzrunden, die in 900 und 1.000 Fuß zu nutzen sind, sich dem Modellfluggelände nähern beziehungsweise sogar an ihn angrenzen. Aufgrund dieses Näheverhältnisses ergebe sich die begründete Annahme eines potentiellen Kollisionsrisikos zwischen bemanntem und unbemanntem Luftverkehr, das nicht dadurch hinlänglich sicher ausgeräumt sei, dass seit Inbetriebnahme des Modellflugbetriebs durch den Kläger auf dem Modellfluggelände ... es zu keinen Zwischenfällen gekommen sei. Diese Ermessenserwägungen halten gerichtlicher Überprüfung stand.
Ist nach § 40 LVwVfG die Behörde – wie hier – ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Diese Vorgaben hat das Regierungspräsidium Stuttgart in seinem Bescheid vom 13. Februar 2023 beachtet.
Mit Blick auf § 40 LVwVfG ist zu gegenwärtigen, dass der vom Kläger ausgeübte Betrieb von Flugmodellen der Erlaubnis bedarf. Für eine wirksame Kontrolle des Modellflugbetriebs, die allem voran und zuallererst durch das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in § 21f Abs. 3 Satz 1 LuftVO bewirkt wird, ist eine hinlängliche Kenntnis aller für die behördliche Erlaubnisentscheidung maßgeblichen tatsächlichen Umstände vonnöten. Hierzu hat die Erlaubnisbehörde – ganz allgemein – auf Grundlage des § 24 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG den Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln, wobei sie nach § 24 Satz 2 Halbs. 1 LVwVfG Art und Umfang der Ermittlungen bestimmt. Diesen für das Verwaltungsverfahren (vgl. § 9 LVwVfG) bestehenden Amtsermittlungsgrundsatz „reichert“ die Luftverkehrs-Ordnung spezifisch für den Betrieb von Flugmodellen an, indem sie die zuständige Luftfahrtbehörde des Landes durch § 21f Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 LuftVO zur Einholung eines Gutachtens eines Sachverständigen über die Eignung des betroffenen Luftraums für den Betrieb von Flugmodellen ermächtigt, freilich aber nur sofern das Gutachten für die Prüfung des Antrags im Einzelfall erforderlich ist (vgl. § 21f Abs. 6 Satz 2 LuftVO a. E.).
Entsprechend ist Zweck der dem Regierungspräsidium Stuttgart Ermessen eröffnenden Ermächtigung, vom Kläger die Beibringung eines Gutachtens zu verlangen, der zuständigen Luftfahrtbehörde die erforderliche Tatsachengrundlage zu liefern, um zu entscheiden, ob die Erlaubnis zu erteilen ist, weil mit Blick auf die konkreten örtlichen Verhältnisse ein sicherer Flugbetrieb in den unterschiedlichen Flughöhen gewährleistet ist, oder ob sie in Ermangelung ausreichender Sicherheit versagt werden muss. Luftverkehrsrecht ist – auch – Sondergefahrenabwehrrecht (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 - 6 C 44.16 - juris, Rn. 13), so dass im Rahmen der Ermessensausübung eine Prognose über das Bestehen einer konkreten Gefahr anzustellen ist. Es muss demnach die hinreichende Wahrscheinlichkeit bestehen, dass in absehbarer Zeit – im Sinne einer überschaubaren Zukunft – ein Schaden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintreten wird. Entscheidende Kriterien sind der Einzelfall und die hinreichende Wahrscheinlichkeit. Eine besondere zeitliche Nähe des Schadenseintritts und ein Bezug auf eine individuelle Person des Verursachers sind Indizien, aber nicht zwingende Voraussetzung für eine konkrete Gefahr (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Februar 2008 - 1 BvR 370/07 - juris, Rn. 251, und vom 2. März 2010 - 1 BvR 256/08 - juris, Rn. 231; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 18. November 2021 - 1 S 803/19 - juris, Rn. 101, und vom 13. Februar 2018 - 1 S 1468/17 - juris, Rn. 162). Bei Rechtsgütern von hoher Bedeutung, wie Leib und Leben, dürfen keine übersteigerten Anforderungen an die Gefahrenprognose gestellt werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13. Februar 2018 - 1 S 1468/17 - juris, Rn. 162).
Gemessen daran verfängt der Einwand des Klägers nicht, bereits über eine Dauer von mehreren Jahrzehnten sei der Modellflugbetrieb ohne Störungen und Zwischenfälle ausgeübt worden. Denn eine etwaige Gefährlichkeit lässt sich durch eine solche „Bewährungszeit“ noch nicht ausschließen. Vielmehr kommt es darauf an, welche Gefahrenprognose sich insgesamt auf wissenschaftlich-technischer Sicht treffen lässt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10. Februar 2023 - 8 S 3894/21 - BA, S. 6, n. v.). Dies gilt allem voran auch in Bezug auf Flughöhen, die sich denen der Flugrunden der benachbarten Sonderlandeplätze annähern und damit die Gefahr eines Kollisionsrisikos mit bemanntem Flugverkehr erst begründen, nachdem die Modellflugzeuge der Vereinsmitglieder des Klägers zuvor – mit Ausnahme eines Jahres Probebetrieb ohne Höhebegrenzung durch behördliche Regelung vom 19. Dezember 2017 – in diese Höhe gar nicht aufsteigen durften.
Fragen der Beweislast spielen, da noch gar kein Gutachten vorliegt, derzeit noch keine Rolle, weshalb entgegen des Antrags des Klägers die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung nicht zu beschließen ist, um Raum für vertiefende Ausführungen hierzu zu schaffen.
dd) Schließlich zwingt das vom Kläger vor der 14. Kammer des erkennenden Gerichts erstrittene Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung am 26. Oktober 2021 (Az.: 14 K 84/20) das Regierungspräsidium Stuttgart nicht dazu, dem Kläger die begehrte Erlaubnis zu erteilen. In diesem Urteil verpflichtete die 14. Kammer den Beklagten nur unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 2. Dezember 2019, den Antrag des Klägers vom 5. November 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Zwischenzeitlich ist die dem Kläger am 19. Dezember 1980 erteilte Erlaubnis aufgrund der Regelung des Art. 21 Abs. 1 VO (EU) 2019/947 ungültig geworden. Angesichts dieser mit Ablauf des 1. Januar 2022 eingetretenen veränderten Sachlage entfaltet das Urteil insoweit keine Bindungswirkung (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 1967 - VIII C 2.67 - juris, Rn. 5, und vom 27. Januar 1995 - 8 C 8.93 - juris, Rn. 13; W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Auflage 2022, § 113, Rn. 214).
II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Einzelrichter sieht gemäß § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO davon ab, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären.
B E S C H L U S S
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 21a ff. LuftVO
§§ 21f, 21g und 21h LuftVO
§§ 21a und 21e LuftVO
§ 21c LuftVO
§ 21 f LuftVO
§ 21a LuftVO
§ 44 VwGO
§ 21f LuftVO
§ 40 VwGO
§ 21g LuftVO
§ 43 VwGO
§ 123 VwGO
§ 113 VwGO
§ 40 LVwVfG
§ 9 LVwVfG
§ 21f Abs. 3 Satz 1 LuftVO
§ 21f Abs. 1 Satz 1 LuftVO
§ 21a Abs. 5 LuftVO
§ 21a Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 LuftVO
§ 21a Abs. 1 Nr. 1, Nr. 4, Abs. 3 LuftVO
§ 21 Abs. 3 LuftVO
§ 36 Abs. 1 LVwVfG
§ 21f Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LuftVO
§ 51 Abs. 5 LVwVfG
§ 49 Abs. 1 LVwVfG
§ 21f Abs. 3 Nr. 1 LuftVO
§ 21f Abs. 6 LuftVO
§ 21f Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 LuftVO
§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 21g Abs. 1 Satz 1 LuftVO
§ 21g Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LuftVO
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LVwVfG
§ 48 Abs. 2 LVwVfG
§ 21g Abs. 2 LuftVO
§ 21g Abs. 1 Satz 2 LuftVO
§ 21g Abs. 2 Nr. 1 LuftVO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO
§ 44 Abs. 1 oder 2 LVwVfG
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 21f Abs. 5 Satz 1 LuftVO
§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 4 und 9a LuftVG
§ 21f Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 LuftVO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 21 Abs. 3 Satz 1 LuftVO
§ 21f Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 LuftVO
§ 21f Abs. 6 Satz 1 und 2 Nr. 2 LuftVO
§ 21f Abs. 4 LuftVO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 24 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
§ 21f Abs. 6 Satz 2 LuftVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
Art. 12 und 16 VO
Art. 21 Abs. 1 VO
Art. 16 VO
Art. 21 VO
Art. 16 Abs. 1 VO
Art. 288 Abs. 2 AEUV
Art. 3 VO
Art. 5 Abs. 1 VO
Art. 21 Abs. 2 VO
Art. 100 Abs. 2 Satz 1 AEUV
Art. 288 Abs. 2 Satz 1 AEUV
Art. 80 GG
Art. 288 AEUV
Art. 223 ff. AEUV
Art. 21 Abs. 3 VO
Art. 4 VO
Art. 12 VO
Art. 267 AEUV
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 VO (EU) 2019/94
16 VO (EU) 2019/94
14 K 84/20
21 VO (EU) 2019/94
6 C 46.16
6 A 9.14
7 C 2.07
6 A 1.13
6 A 3.16
6 C 66.14
6 C 9.20
6 C 23.06
4 CN 3.86
3 VO (EU) 2019/94
2 VO (EU) 2019/94
5 S 2117/16
4 VO (EU) 2019/94
12 VO (EU) 2019/94
1 BvR 539/96
1 BvR 2857/07
2 BvR 859/15
8 C 12.81
9 C 53.97
8 C 33.92
6 C 44.16
1 BvR 370/07
1 BvR 256/08
1 S 803/19
1 S 1468/17
8 S 3894/21
VIII C 2.67
8 C 8.93
2 GKG auf 5.00