Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-01-29, Aktenzeichen 12 A 2664/06

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Erhöhung des Wertes der ihm durch die Beklagte zugewiesenen Zahlungsansprüche.
Der Kläger betreibt in F. im Nebenerwerb einen landwirtschaftlichen Betrieb. Zu dem Betrieb gehören u. a. folgende im Eigentum der Ehefrau des Klägers stehenden Grundstücke:
- Flurstück 4 der Flur 9 Gemarkung M. zur Größe von 5,19 ha,
- Flurstück 58/2 der Flur 9 Gemarkung M. zur Größe von 1,81 ha und
- Flurstück 14/4 der Flur 10 Gemarkung M. zur Größe von 2,77 ha.
Der Kläger nutzt diese Flächen seit dem Wirtschaftsjahr 2005 als Getreideflächen. Seine Ehefrau hatte die Flächen zuvor aufgrund einer freiwilligen Vereinbarung vom 1. November 1994 an den Oldenburgisch-Ostfriesischen Wasserverband - OOWV - für die Zeit vom 1. November 1994 bis 30. Oktober 2004 verpachtet. Gleichzeitig räumte der OOWV der Ehefrau des Klägers das Recht ein, die Fläche extensiv und grundwasserschonend unter bestimmten Bewirtschaftungsauflagen zu nutzen. Unter anderem seien die Ackerflächen in Grünland umzuwandeln.
Über diese und weitere Flächen schloss der OOWV mit dem Schafhalter P., F. eine weitere freiwillige Vereinbarung zum Schutze der Gewässer und des Wasserhaushaltes im Wasserschutz- und Wasservorranggebiet Thülsfelde vom 1. November 1998 für die Zeit vom 1. November 1998 bis zum 30. September 2003 ab. Darin heißt es, dass der OOWV die Flächen von den jeweiligen Eigentümern gepachtet habe und er Herrn P. das Recht einräume, die Flächen extensiv und grundwasserschonend unter bestimmten Bewirtschaftungsauflagen zu nutzen. Herr P. bzw. als Rechtsnachfolger sein Sohn nutzte die Flächen in der vereinbarten Zeit und erhielt auf seine Anträge Förderungen nach dem Nds. Agrar-Umweltprogrammen (NAU).
Am 9. Mai 2005 beantragte der Kläger die Festsetzung von Zahlungsansprüchen. Unter Nr. II 4.5 des Antragsformulars gab er an, dass er die Härtefallregelung im Zusammenhang mit der Teilnahme an Agrar-Umweltmaßnahmen (Art. 16) in Anspruch nehme. In dem gleichzeitig gestellten Härtefallantrag (Vordruck E) gab er an, dass er Ackerflächen im Rahmen der Agrar-Umweltmaßnahme (AU) 720 (Umwandlung von Acker in extensives Grünland) in Grünland umgewandelt habe. Er beantrage daher, dass für diese Flächen der flächenbezogene Betrag Ackerland zugewiesen werde. Es handele sich dabei um die oben genannten Flurstücke, die im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis seines Antrages mit den Schlagnummern 2, 4 und 5 angegeben seien.
Im Laufe des Verwaltungsverfahrens verwies der Kläger darauf, dass er zwar nicht an der AU-Maßnahme 720, aber an einer vergleichbaren Maßnahme teilgenommen habe, wie dem vorgelegten Vertrag mit dem OOWV vom 1. November 1994 zu entnehmen sei.
In dem dem Antragsformular vom 9. Mai 2005 beigefügten Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis sind die Schläge 2, 4 und 5 als Dauergrünlandfläche aufgeführt. Die Gesamtgröße dieser Flächen beträgt 9,59 ha, die zu diesen Grundstücken gehören „prämienfähigen Landschaftselemente“ haben eine Größe von insgesamt 0,17 ha.
Die Beklagte setzte mit Bescheid vom 7. April 2006 für den Kläger 8,18 normale Zahlungsansprüche ohne OGS-Genehmigung für Ackerland in Höhe von 255,12 Euro und 9,76 normale Zahlungsansprüche ohne OGS-Genehmigung für Dauergrünland in Höhe von 99,75 Euro fest. Damit stufte sie die genannten Schläge als Grünlandfläche ein. Den Härtefall des Klägers lehnte sie mit der Begründung ab, dass die Anerkennung eines Härtefalles nur in den Fällen möglich sei, in denen Antragsteller Flächen im Rahmen der Agrar-Umweltmaßnahmen (Maßnahme AU 720 = Umwandlung von Acker in extensives Grünland) bewirtschaftet hätten. Die vom Kläger durchgeführte freiwillige Maßnahme sei dieser Agrar-Umweltmaßnahme nicht gleichgestellt.
Der Kläger hat am 10. Mai 2006 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er zunächst vor: Er habe die betroffenen Flächen entsprechend dem Vertrag mit dem OOWV im Rahmen einer Agrar-Umweltmaßnahme von Ackerland in extensives Grünland umgewandelt. Diese freiwillige Maßnahme müsse der Agrar-Umweltmaßnahme 720 gleichgestellt werden, wie sich auch aus dem Erlass des Nds. Ministers für Landwirtschaft und Forsten vom 20. April 2005 ergebe. Später räumt er ein, dass er die Flächen erst seit dem 31. Oktober 2004 bewirtschafte. In den Jahren vor dieser Zeit - und zwar schon ab 1995 - habe sie Herr P. genutzt. Entscheidend sei aber nicht, wer die Flächen genutzt habe, sondern wie sie genutzt worden seien. Aufgrund der Vereinbarung mit dem OOWV seien die Ackerflächen begrünt worden, deshalb müssten sie für den Sammelantrag 2005 auch den Status Ackerland erhalten.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, ihm 17,94 normale Zahlungsansprüche Ackerland ohne OGS-Genehmigung mit einem Wert von 255,12 Euro zuzuweisen, und den Bescheid vom 7. April 2006 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält an ihrer Auffassung fest, dass es sich bei der Umwandlung der Ackerflächen in Grünlandflächen nicht um eine Maßnahme AU 720 gehandelt habe. Hintergrund sei vielmehr eine freiwillige Vereinbarung gewesen. Außerdem habe nicht der Kläger sondern Herr P. die fraglichen Flächen genutzt. Der vom Kläger genannte Erlass betreffe den vorliegenden Fall nicht und sei deshalb auch nicht anwendbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 7. April 2006 ist rechtmäßig, der Kläger hat keinen Anspruch auf Zuweisung höherer Zahlungsansprüche, da für die von ihm beantragten 9,76 ha der begehrte Ackerlandstatus nicht zu berücksichtigen ist.
Rechtsgrundlage für die Zuweisung von Zahlungsansprüchen im Rahmen des zum 1. Januar 2005 eingeführten Systems einer einheitlichen Betriebsprämie ist die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. L 270/1), die in der Folgezeit wiederholt geändert worden ist. Maßgebend ist die im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung gültige Fassung, auf die, soweit die Grundfassung geändert wird, besonders hingewiesen wird. Zu den Allgemeinen Bestimmungen über ihre Regelungsgehalte in Titel II dieser Verordnung hat die Kommission in der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 vom 21. April 2004 (ABl. L 141/18; berichtigt ABl. L 291/18) und zur Betriebsprämienregelung in Titel III in der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 vom 21. April 2004 (ABl. L 141/1) Durchführungsbestimmungen erlassen.
Auf nationaler Ebene wurden die Richtlinien durch das Gesetz zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG) vom 21. Juli 2004 (BGBl. I S. 1763) in der nunmehr geltenden Fassung vom 30. Mai 2006 (BGBl. I S. 1298) umgesetzt, das durch die Verordnung zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsverordnung - BetrPrämDurchfV) vom 3. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3204), zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 4. April 2007 (BGBl. I S. 489) konkretisiert wird. Weitere Konkretisierungen auf nationaler Ebene enthält die Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems - InVeKoSV - vom 3. Dezember 2004 (BGBl I S. 3194), zuletzt geändert durch Art. 2 der Verordnung vom 4. April 2007 (a.a.O.).
Nach Art. 33 Abs. 1 a VO (EG) Nr. 1782/2003 können Betriebsinhaber die Betriebsprämienregelung in Anspruch nehmen, wenn ihnen in einem bestimmten Bezugszeitraum - dieser umfasst nach Art. 38 VO (EG) Nr. 1782/2003 die Kalenderjahre 2000, 2001 und 2002 - im Rahmen von mindestens einer der Direktzahlungen gemäß Anhang VI der Verordnung eine Zahlung gewährt wurde. Die Beihilfen im Rahmen der Betriebsprämienregelung werden gemäß Art. 36 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 auf der Grundlage zugeteilter Zahlungsansprüche gezahlt. Die Bestimmung der Zahlungsansprüche richtet sich gem. Art. 43 Abs.1 VO (EG) Nr. 1782/2003 nach der Hektarzahl beihilfefähiger Flächen und dem nach Art. 37 dieser Verordnung berechneten Referenzbetrag. Die Anzahl der Zahlungsansprüche entspricht gemäß Art. 59 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1782/2003 der Hektarzahl der im ersten Jahr der Anwendung der Betriebsprämienregelung - dies ist das Jahr 2005 - angemeldeten beihilfefähigen Flächen. Eine beihilfefähige Fläche ist nach Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 jede landwirtschaftliche Fläche eines Betriebs, die als Ackerland oder Dauergrünland genutzt wird, ausgenommen die für Dauerkulturen, Wälder oder nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzte Flächen. Insoweit kommt es auf den Status der Fläche zum 15. Mai 2003 an (Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 i. V. m. § 5 Abs. 3 Nr. 2 Betriebsprämiendurchführungsgesetz).
Der Wert eines Zahlungsanspruchs setzt sich nach dem in der Bundesrepublik Deutschland eingeführten sog. Kombinationsmodell gemäß § 5 Abs. 1 BetrPrämDurchfG unter Berücksichtigung der Anforderungen des Art. 41 VO (EG) Nr. 1782/2003 für jeden Betriebsinhaber in Anwendung des Art. 59 Abs. 1, Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 aus einem flächenbezogenen Betrag (§ 5 Abs. 3 BetrPrämDurchfG) und einem betriebsindividuellen Betrag (§ 5 Abs. 2 BetrPrämDurchfG) - BIB - zusammen. Dieser BIB ergibt zusammengerechnet mit dem flächenbezogenen Basiswert für Ackerland bzw. Dauergrünland den Wert eines Zahlungsanspruchs je Hektar Ackerland bzw. Dauergrünland. Er erhöht so die flächenbezogenen Basiswerte, die für das Jahr 2005 in der Region Niedersachsen und Bremen für Ackerland 255,12 Euro/ha und für Dauergrünland 99,75 Euro/ha betragen. Diese unterschiedlich hohen Basiswerte sind Folge der von der Bundesrepublik Deutschland vollzogenen regionalen Anwendung der Betriebsprämienregelung (vgl. dazu Art. 41, Art. 58, Art. 59, Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 i.V.m. § 5 Abs. 3 BetrPrämDurchfG und Anl. 2 zu § 5 Abs. 3 Nr. 2 BetrPrämDurchfG).
Der flächenbezogene Betrag für Ackerland oder Dauergrünland hängt also davon ab, welchen Status diese Fläche am 15. Mai 2003 besessen hat. Deshalb hat ein Antragsteller im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis zum Sammelantrag 2005 entsprechend der Regelung in Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 i. V. m. § 5 Abs. 2 Nr. 3 BetrPrämDurchfG in der Spalte 5 den Status der Fläche im Jahre 2003 anzugeben. Für die Schläge 2, 4 und 5 hat der Kläger deshalb zutreffend den Status G für Dauergrünland angegeben. Eine versehentliche Falschangabe oder sonstige Umstände, die auf einen offensichtlichen Fehler hindeuten könnten, wie der Kläger in seinem Schreiben vom 29. Januar 2008 offenbar andeuten will, liegen nicht vor. Die Flächen sind im Jahre 2003 - insoweit unstreitig - als Schafweide, damit als Grünlandfläche und nicht als Ackerfläche genutzt worden. Diese Grünlandnutzung hat der Kläger im Verwaltungsverfahren auch selbst behauptet. Seine Hinweise in der mündlichen Verhandlung wie auch in dem nachgeschobenen Schreiben auf eine Ackergrasnutzung oder jedenfalls entsprechende Deklarierung knüpfen an die tatsächliche Nutzung der Flächen und die zutreffenden Angaben im Antrag 2003 nicht an.
Das Gericht geht trotz der letzten insoweit jedenfalls missverständlichen Äußerungen des Klägers weiterhin davon aus, dass er sich gegen die festgesetzte Höhe des flächenbezogenen Betrages für Grünland wendet und an seiner Auffassung festhält, dass die fraglichen Flächen aufgrund einer Agrar-Umweltmaßnahme von Ackerland in Grünland umgewandelt worden seien, so dass ein Härtefall anzunehmen sei mit der Folge, dass der höhere Referenzbetrag für Ackerland berücksichtigt werden müsse.
Ein solcher Anspruch steht dem Kläger nicht zu. Der Verordnungsgeber hat neben den für die Berechnung des betriebsindividuellen Betrages nach Art. 40 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 geltenden Härtefällen in Abs. 5 dieser Regelung für die sich aus der Teilnahme an Agrar-Umweltmaßnahmen ergebenden Folgen eine Sonderregelung getroffen. Nach dieser Regelung gilt ein Härtefall auch „für Betriebsinhaber, die während des Bezugszeitraums Verpflichtungen bezüglich der Agrarumweltmaßnahmen im Sinne der Verordnungen (EWG) Nr. 2078/92 und (EG) Nr. 1257/1999 unterlagen“. In Art. 16 VO (EG) Nr. 795/2004 regelt die Kommission die Durchführungsbestimmungen zu dieser Härtefallregelung, um Doppelzahlungen zu vermeiden.
Die Voraussetzungen der Härtefallregelung liegen im Falle des Klägers nicht vor. Nach dem Wortlaut der Regelung muss der Betriebsinhaber während des Bezugszeitraumes, also in den Jahren 2000, 2001 und 2002, Agrar-Umweltverpflichtungen unterlegen gewesen sein. Anknüpfungspunkt ist somit der Betriebsinhaber und sind nicht die von den Umweltmaßnahmen betroffenen Flächen. Dies entspricht auch dem Sinn der Regelung. Art. 40 Abs. 5 der genannten Verordnung knüpft an die Härtefallregelung in Abs. 1 dieser Regelung an. Danach sind die Fälle erfasst, in denen ein Betrieb aufgrund außergewöhnlicher Umstände im Referenzzeitraum seine Produktion reduziert hat. Dies beeinträchtigt zu einem späteren Zeitpunkt und unvorhergesehen auch noch den Referenzbetrag und führt so zu einer unbeabsichtigten Härte. Eine solche Beeinträchtigung kann sich auch aus der Teilnahme an einer Agrar-Umweltmaßnahme ergeben. Die extensive Nutzung der Flächen, zu der sich der Betriebsinhaber verpflichtet hat, führt zu Einbußen, die im Übrigen durch die vereinbarte Entschädigung ganz oder teilweise ausgeglichen wird. Da bei der Festsetzung des flächenbezogenen Betrages auf die wegen der Verpflichtung im Rahmen der Agrarumweltmaßnahme nur eingeschränkte Nutzungsart abgestellt wird, beeinträchtigt diese Anknüpfung den Betroffenen erneut und führt zu einer nicht gewollten Benachteiligung. Eine solche unbeabsichtigte Härte ist aber auch hier nur anzunehmen, wenn die von den Agrar-Umweltmaßnahmen erfassten Flächen zum Betrieb gehörten.
Die vom Kläger angeführte Agrar-Umweltmaßnahme betrifft nicht ihn als den antragstellenden Betriebsinhaber. Nicht er sondern seine Ehefrau hat über die fraglichen Flächen mit dem OOWV am 1. November 1994 eine freiwillige Vereinbarung getroffen. Danach pachtet der OOWV die im einzelnen benannten Ackerflächen von der Ehefrau des Klägers und räumt ihr das Recht ein, die Flächen extensiv und grundwasserschonend zu nutzen. Für die Einschränkung der landwirtschaftlichen Nutzung erhielt sie eine jährliche Entschädigung von 700,- DM pro Hektar. Nach den Angaben des Klägers gehörten die Flächen zwar bis zu dieser freiwilligen Vereinbarung und damit bis zum Wirtschaftsjahr 1994 noch zum klägerischen Betrieb. Sie waren aber ab dem Wirtschaftsjahr 1995 nicht mehr Bestandteil dieses Betriebes. Dies ergibt sich aus den Angaben des Klägers in der mündlichen Verhandlung wie auch in seinen Agrar-Förderanträgen seit 1995. Bestandteil der zu den Anträgen jeweils beigefügten Flächennachweisen war allein eine in der Gemarkung M., Flur 5, gelegene Fläche von etwa 2,5 ha. Weitere Flächen, insbesondere die hier fraglichen von den Agrar-Umweltmaßnahmen betroffenen Flächen enthielten die Anträge nicht. Die Flächen nutzte vielmehr der Schafhalter P. (zunächst der Vater, sodann als Rechtsnachfolger der Sohn) als Schafweide, seit dem 1. November 1998 aufgrund einer Vereinbarung mit dem OOWV bis zum 30. September 2003. Im Bezugszeitraum der Jahre 2000 bis 2002 unterlag somit nicht der Kläger als Betriebsinhaber Verpflichtungen nach einem Agrar-Umweltprogramm. Es fehlt damit an den Voraussetzungen einer unbeabsichtigten Härte, da die Umweltauflagen nicht den Kläger als Betriebsinhaber trafen.
Die Hinweise des Klägers auf Ausführungen in der Broschüre „Meilensteine der Agrarpolitik“ des Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft, Ausgabe 2005, wie auch auf den Erlass des Nds. Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 20. April 2005 stehen der Nichtberücksichtigung des Härtefalles nicht entgegen. Nach seiner Auffassung ergebe sich aus den Hinweisen in der Broschüre, dass er auch bei einer freiwilligen Vereinbarung den flächenbezogenen Betrag für Ackerland beantragen könne. Auch in dem Erlass des Nds. Ministeriums vom 20. April 2005 werde auf eine analoge Anwendung des Art. 4 Abs. 3 VO (EG) Nr. 796/2004 für freiwillige Vereinbarungen hingewiesen.
Dem ist nicht zu folgen. Anspruchsgrundlage für die Zuweisung von Zahlungsansprüchen hinsichtlich Art und Höhe sind allein die maßgeblichen gesetzlichen Regelungen im EG-Recht und den hierzu ergangenen nationalen Durchführungsbestimmungen. Hinweise aus Ministerien in Broschüren und Erlassen geben nützliche Auslegungshilfen der maßgeblichen Gesetzbestimmungen, heben diese aber nicht auf oder stellen eigenständige Anspruchsgrundlagen dar. Im Übrigen wird auch in der Broschüre auf die Verpflichtung des jeweiligen Betriebsinhabers abgestellt (Bemerkungen 96, 97, 100). Auch die Ausführungen im Erlass vom 20. April 2005 beziehen sich auf die Anwendbarkeit des Art. 4 Abs. 3 VO (EG) Nr. 796/2004 und damit auf die Frage des Erhaltes der Grünlandquote Deutschlands und lassen die Frage der Verpflichtung des Betriebsinhabers nach Art. 40 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 unberührt.
Das Gericht lässt deshalb die Frage offen, ob auch freiwillige Vereinbarungen zwischen einem Wasserverband und einem Betriebsinhaber, in denen sich dieser zu bestimmten Agrar-Umweltmaßnahmen bei der Nutzung von Flächen verpflichtet, zur Anwendbarkeit des Art. 40 Abs. 5 der genannten Verordnung führen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i. V. m. § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 5 Abs. 1 BetrPrämDurchfG
§ 5 Abs. 3 BetrPrämDurchfG
§ 5 Abs. 2 BetrPrämDurchfG
§ 5 Abs. 3 Nr. 2 BetrPrämDurchfG
§ 5 Abs. 2 Nr. 3 BetrPrämDurchfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 33 Abs. 1 a VO
Art. 38 VO
Art. 36 Abs. 1 VO
Art. 43 Abs.1 VO
Art. 59 Abs. 4 VO
Art. 44 Abs. 2 VO
Art. 61 VO
Art. 41 VO
Art. 59 Abs. 1, Abs. 3 VO
Art. 40 Abs. 1 VO
Art. 16 VO
Art. 4 Abs. 3 VO
Art. 40 Abs. 5 VO