Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-06-23, Aktenzeichen 6 B 555/23
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2023:0623.6B555.23.00

Tenor:
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird – mit Ausnahme der Streitwertentscheidung – der Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 30. März 2023 aufgehoben, soweit das Verfahren nicht bereits in der genannten Entscheidung eingestellt worden ist. Die Anträge der Antragstellerin auf vorläufigen Rechtsschutz werden abgelehnt.
Die Kosten beider Instanzen hat die Antragstellerin zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000 € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit einer Ausfuhr von Medizinprodukten zur Detektion von menschlichen Hormonen nach Russland.
Die Antragsgegnerin hatte mit dem angefochtenen Bescheid vom 4. Oktober 2022 die Antragstellerin darüber unterrichtet, dass deren geplante Lieferung von ELISA-Testbestecken im Gesamtwert von XXX € über das russische Unternehmen XYZ-G (im Folgenden: XYZ…) an von diesem benannte Endabnehmer in der Russischen Föderation ganz oder teilweise zur Verwendung im Zusammenhang mit der Entwicklung biologischer und chemischer Waffen im Sinne des Art. 4 Abs. 1 lit. a) der Verordnung (EU) 2021/821 des Rates vom 20. Mai 2021 (Dual-Use-VO) bestimmt sein könne. Durch diese Unterrichtung werde die Genehmigungspflicht für die beabsichtigte Ausfuhr der betroffenen Güter herbeigeführt. Zugleich ordnete die Antragsgegnerin insoweit die sofortige Vollziehung an und lehnte außerdem die Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung mit der Begründung ab, dass die zur Ausfuhr vorgesehenen Test-Kits der Antragstellerin nicht nur, wie von ihr angegeben, zur Erforschung, Diagnose und Verlaufskontrolle von Erkrankungen wie Wachstums- und Stoffwechselstörungen verwendet werden, sondern objektiv auch der Entwicklung neuartiger biologischer oder chemischer Waffen dienen könnten (sog. „dual use“). Nach Informationen der Antragsgegnerin sei die in W. ansässige Vertragspartnerin der Antragstellerin in proliferationsrelevante Beschaffungen im Bereich B- und C-Waffen eingebunden. Am 27. Oktober 2022 legte die Antragstellerin gegen den Bescheid Widerspruch ein und beantragte die Aufhebung des Sofortvollzugs unter Hinweis auf die Verderblichkeit der Produkte, gesundheitliche Nachteile für die betroffenen russischen Patienten und ihr selbst drohende irreparable wirtschaftliche Schäden.
Am 29. November 2022 hat sie vorläufigen Rechtsschutz beantragt, gerichtet auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den angefochtenen Bescheid und, hilfsweise, auf Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung für die erste Tranche der Lieferung (Bestellung von XYZ... vom 15. September 2022 im Wert von XX €). Im Laufe des Verfahrens hat sie den Ausfuhrantrag für zwei der 19 verschiedenen Testsysteme zurückgenommen. Sie bestreitet die objektiv-technische Eignung der Test-Kits für missbräuchliche Zwecke und die Identität ihrer Vertragspartnerin mit dem unter Proliferations-Verdacht stehenden Unternehmen XYZ-L.
Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 30. März 2023 das Verfahren eingestellt, soweit der Antrag hinsichtlich der zunächst mitumfassten Produkte „E…1“ und „E…2“ zurückgenommen worden war, und im Übrigen die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen Ziffer 1 des Bescheids (behördliche Unterrichtung über eine mögliche missbräuchliche Verwendung der Lieferung mit der Rechtsfolge ihrer Genehmigungsbedürftigkeit) wiederhergestellt, weil der angefochtene Bescheid offensichtlich rechtswidrig sei. Zur Begründung hat es ausgeführt, zentrales Tatbestandsmerkmal des Art. 4 Abs. 1 lit. a) Dual-Use-VO sei, dass Dual-Use-Güter für die dort genannten Zwecke „bestimmt seien“ oder „bestimmt sein könnten“. Während ersteres vorliege, wenn eine derartige Verwendung durch den Empfänger final beabsichtigt sei, bereite die Auslegung von letzterem Schwierigkeiten. Notwendige Bedingung sei hierfür zunächst die objektive Eignung; hinzu kommen müsse jedoch ein subjektives Element, ein zumindest als möglich unterstellter Verwendungswille des Endempfängers, damit der Tatbestand nicht nahezu uferlos und zu unbestimmt erscheine, was mit dem Grundsatz der Freiheit des Außenwirtschaftsverkehrs nicht zu vereinbaren wäre. Das Verwaltungsgericht hat die Frage militärischer Verwendungsmöglichkeiten für die Tests dahinstehen lassen und sich zur Begründung seiner stattgebenden Entscheidung darauf gestützt, dass es an konkreten Anhaltspunkten dafür fehle, dass zumindest ein Risiko bestehe, dass XYZ... oder die benannten Endverwender die Güter für einen der in Art. 4 Abs. 1 Dual-Use-VO aufgeführten Zwecke verwenden wollten. Die Antragsgegnerin habe als „geheim“ eingestufte Informationen, wonach XYZ... in die Beschaffung von Gütern für biologische und chemische Waffenprogramme für den russischen Inlandsgeheimdienst und in den Versuch der Beschaffung einschlägiger Laborgeräte für das russische Verteidigungsministerium involviert sei, nur pauschal behauptet, aber nicht belegt und keine Details dazu preisgegeben. Die angeführten „Denials“ (gegenseitige Unterrichtungen der Mitgliedstaaten von Exportkontrollregimen über ablehnende Ausfuhrentscheidungen) seien nicht aussagekräftig, u. a. beträfen sie andere als die streitgegenständlichen Waren. Soweit dort XYZ-L als Empfänger bzw. Endverwender angegeben sei, sei bereits nicht dargelegt, dass es sich bei XYZ-L und XYZ... um dasselbe Unternehmen oder um Unternehmen desselben Konzerns handle. Dass die angegebenen Endverwender Gesundheitszentren, Laboratorien, Ärzte und Kliniken seien, sehe die Antragsgegnerin selbst als schlüssig an.
Am 12. April 2023 hat die Antragsgegnerin Beschwerde gegen die ihr am 30. März 2023 zugestellte verwaltungsgerichtliche Entscheidung erhoben und sie im Wesentlichen mit ihren Schriftsätzen vom 19. April 2023 und Dienstag, dem 2. Mai 2023, begründet. Auf ihren diesbezüglichen Antrag hat der Senat mit Beschluss vom 20. April 2023 eine Zwischenentscheidung getroffen und die Vollziehung des erstinstanzlichen Beschlusses bis zur Entscheidung im Beschwerdeverfahren ausgesetzt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die ausführlichen Gründe des angefochtenen Beschlusses, die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die Begründung der Senatsentscheidung vom 20. April 2023 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den im Tenor näher bezeichneten Beschluss ist zulässig (§ 146 Abs. 1 und 4 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO), insbesondere ist sie fristgerecht im Sinne von § 147 Abs. 1 und 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO eingelegt und begründet worden. Sie hat auch in der Sache Erfolg.
Dabei geht der Senat nach verständiger Würdigung entsprechend §§ 88, 122 Abs. 1 VwGO zunächst davon aus, dass die Antragsgegnerin mit ihrer Beschwerde – entgegen dem ausdrücklichen Wortlaut des Antrags in der Beschwerdeschrift vom 12. April 2023 – nicht die Aufhebung des gesamten streitbefangenen Beschlusses und damit auch der teilweisen (unanfechtbaren) Einstellung des Verfahrens, sondern nur insoweit begehrt, wie das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt hat. Der zusätzlich beantragten Wiederanordnung der sofortigen Vollziehbarkeit hinsichtlich Ziffer 1 des angefochtenen Bescheids bedarf es nicht, da bereits die Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung die zuvor bestehende Rechtslage insoweit wiederherstellt.
Die zur Begründung der Beschwerde dargelegten und den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO genügenden Gründe, die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO allein zu prüfen hat, rechtfertigen die beantragte Änderung der angefochtenen Entscheidung. Der Antragsgegnerin ist es gelungen aufzuzeigen, dass sich die tragende Argumentation des Verwaltungsgerichts – dem Hauptantrag der Antragstellerin sei wegen der offensichtlichen Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheids stattzugeben – als unzutreffend erweist und sich dieser Fehler auch auf das Ergebnis auswirkt, weil zumindest von offenen Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren und einer dann vorzunehmenden (reinen) Interessenabwägung auszugehen ist, die zu ihren Gunsten auszufallen hat, und auch dem Hilfsantrag schon wegen einer unzulässigen Vorwegnahme der Hauptsache der Erfolg versagt bleiben muss.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist der Beschluss allerdings nicht bereits deswegen abzuändern, weil das Verwaltungsgericht über den Umfang des Eilrechtsschutzbegehrens der Antragstellerin hinausgegangen ist (vgl. §§ 88, 122 Abs. 1 VwGO). Es hat vielmehr die Anträge nach ihrem erkennbaren Ziel – einschränkend – ausgelegt und die Anträge beschieden, welche die Antragstellerin zuletzt gestellt hatte (vgl. Bl. 372, 440 RS, 444 RS, 449 RS GA). Der Tenor der Entscheidung erzeugt auch keine Rechtsunsicherheit. Er stellt nach seinem Wortlaut wie seinem Sinn und Zweck die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die mit dem angefochtenen Bescheid erfolgte Unterrichtung der Antragstellerin in vollem Umfang – bis auf die Güter „E…1“ und „E…2“, bzgl. derer die Antragstellerin ihren Ausfuhrantrag zurückgenommen hatte – wieder her, so dass diese für die Ausfuhr der Waren aus der Bestellung vom 15. September 2022 (und etwaiger Folgebestellungen, die der Antrag auf Nullbescheid bzw. Ausfuhrgenehmigung vom 3. August 2022 umfasst) danach einstweilen keine Genehmigung benötigt hätte und der Hilfsantrag keiner Bescheidung bedurfte.
1. Die Antragsgegnerin rügt aber zu Recht, die angefochtene Entscheidung sei dem vorliegenden Sachverhalt nicht gerecht geworden, als sie dem privaten Aussetzungsinteresse der Antragstellerin den Vorrang gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Genehmigungsbedürftigkeit zwecks (vorläufiger) Unterbindung der Ausfuhr gegeben habe. Anders als von der Vorinstanz angenommen, sei ihr Bescheid rechtmäßig. Dieser Ansicht neigt inzwischen auch der Senat zu, nachdem die Antragsgegnerin ihre Bedenken gegen die streitgegenständliche Ausfuhr in der Beschwerdeinstanz weiter konkretisiert und substantiiert hat. Gegenwärtig spricht viel für die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids. Der Senat teilt zwar grundsätzlich im rechtlichen Ausgangspunkt die Auffassung des Verwaltungsgerichts (1.1), vermag sich jedoch aufgrund des ergänzenden und nunmehr glaubhaft gemachten Vorbringens der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren der Bewertung des angefochtenen Bescheids als offensichtlich rechtswidrig nicht anzuschließen (1.2), weshalb er in der Folge im Rahmen einer sodann (reinen) Interessenabwägung auch zu einem anderen Ergebnis im Eilrechtsschutzverfahren gelangt (1.3).
1.1. Um bei der Ausfuhrkontrolle Schutzlücken zu schließen, die unvermeidlich aus starren Listen genehmigungsbedürftiger Güter resultieren, enthält die Dual-Use-Verordnung neben ausdrücklich gelisteter Exportgüter (vgl. Art. 3 i. V. m. Anhang I) in Art. 4 sogenannte „catch-all“-Klauseln, welche die Gefährdungspotentiale weiterer Güter, deren Missbrauch zu militärischen Zwecken weniger naheliegend sein mag, verwendungsbezogen zu erfassen versuchen (vgl. Wolffgang/Rogmann/Pietsch, AWR-Kommentar, 78. Erg.-Lfg. August 2022, Art. 4 Dual-Use-VO Rn. 2). So statuiert Art. 4 Abs. 1 lit. a) Dual-Use-VO u. a. dann eine Genehmigungspflicht für die Ausfuhr, wenn die zuständige Behörde den Ausführer davon unterrichtet, dass die betreffenden Güter ganz oder teilweise zur Verwendung im Zusammenhang mit der Entwicklung von chemischen oder biologischen Waffen bestimmt sind oder bestimmt sein können. An die Beschaffenheit oder Qualität der Güter, auf die die Regelungen abzielen, stellt Art. 4 Dual-Use-VO dagegen keine besonderen technischen Anforderungen. Es scheiden nur solche Güter von vornherein aus, bei welchen eine Verwendung im Sinne des Art. 4 Dual-Use-VO technisch völlig auszuschließen ist (Wolffgang/Rogmann/Pietsch, a. a. O., Rn. 6).
Soweit die Antragsgegnerin den auch von der Vorinstanz angewendeten verwendungs-bezogenen rechtlichen Maßstab mit der Forderung angreift, bei der Auslegung des Tatbestandsmerkmals „bestimmt sein können“ müsse auf ein subjektives Element verzichtet werden, wenn die Regelung praktikabel sein solle, vermag ihr der Senat nicht zu folgen. Da es sich um Güter mit doppeltem Verwendungszweck (sog. Dual-Use-Güter, vgl. Art. 2 Ziffer 1 Dual-Use-VO) handelt, also Produkte, die sowohl im zivilen als auch im militärischen Bereich Verwendung finden können, und sie nicht per se durch ihre Aufnahme in die Liste im Anhang I der Verordnung einer Genehmigungspflicht unterworfen sind, muss die sie kennzeichnende „Bestimmung“ in der ersten Tatbe-standsalternative als Verwendungsabsicht interpretiert werden, d. h. ihre eine Ausfuhr-kontrolle erfordernde Gefährlichkeit resultiert aus der missbräuchlichen Verwendungsabsicht. Dies ist zwischen den Beteiligten auch unstreitig. Insofern ist mit dem Verwaltungsgericht und der Kommentarliteratur ein „subjektives Element“ zu fordern, das diesem Tatbestandsmerkmal immanent ist. Aber auch der Tatbestandsalternative „Güter, die bestimmt sein können“ wohnt diese subjektive Seite inne. Denn andernfalls könnte, wie das die Antragsgegnerin auch annimmt, die Formulierung nur auf die objektiv-technische Eignung für die – über die Definition eines Dual-Use-Guts hinausgehenden – speziellen militärischen Zwecke rekurrieren, die Art. 4 Abs. 1 Dual-Use-VO missbilligt. Dann wäre allerdings die Differenzierung zwischen den Tatbestandsalternativen „bestimmt sind“ und „bestimmt sein können“ überflüssig, wenn schon die objektive Eignung für eine entsprechende Verwendung die Genehmigungspflicht auslösen würde; die Prüfung einer finalen Verwendungsabsicht könnte entfallen. Zu Recht führt die Vorinstanz für ihre Ansicht des Weiteren den englischen Wortlaut „may be intended“ an, in dem eine entsprechende mögliche Absicht mitschwingt. Davon abgesehen würde der Tatbestand an Kontur verlieren und die spezifische Gefährlichkeit, die er erfassen soll, nicht mehr abbilden, wenn die missbräuchliche Verwendungsabsicht mit der bloßen technischen Eignung für eine inkriminierte Verwendung gleichgesetzt würde, da diese – wie oben dargelegt – schon zu bejahen sein kann, wenn sie nicht ausgeschlossen werden kann.
Der Senat stimmt der Vorinstanz auch dahingehend zu, dass es aus rechtsstaatlichen Gründen tatsächlicher Anhaltspunkte im konkreten Einzelfall bedarf, um eine mögliche unzulässige Verwendungsabsicht des Endempfängers feststellen zu können (vgl. auch den Erwägungsgrund 16 der Dual-Use-VO: „begründeter Verdacht“). Zu Recht macht demgegenüber allerdings die Antragsgegnerin geltend, diese Anforderungen dürften nicht dazu führen, dass die Differenzierung zwischen den Tatbestandsalternativen „bestimmt sein“ als finale Verwendungsabsicht und „bestimmt sein können“ mit ihrem Mangel an Eindeutigkeit und ihrem größeren Maß an Ungewissheit verwischt werde und ihr ein Nachweis wie bei der Darlegung einer finalen Verwendungsabsicht aufgebürdet werde, der selten gelingen werde, wodurch die „catch-all“-Klausel im Wesentlichen leerlaufen würde. In der Tat soll das Tatbestandsmerkmal „bestimmt sein können“ offenkundig die – häufigen – Fälle auffangen, in denen die Verwendungsabsicht nicht feststeht, aber ein begründeter Verdacht besteht. Die Tatbestandsmerkmale des Art. 4 Abs. 1 lit. a) Dual-Use-VO wurden bewusst weit gefasst, weil die behördlichen Kenntnisse über die Verwendung der Güter meist nur rudimentär sind und im besonders sensiblen Bereich der ABC-Waffen Kontrolllücken von vornherein ausgeschlossen werden sollen. Eine enge Auslegung der bezeichneten Modalitäten verbietet sich in Anbetracht dessen, dass es zu den Hauptzielen der Dual-Use-Verordnung gehört, die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen wirksam zu verhindern (vgl. Karpenstein/Kottmann in: EU-Außenwirtschafts- und Zollrecht, September 2022, Art. 4 Dual-Use-VO Rn. 10; vgl. Wolffgang/Rogmann/Pietsch, AWR-Kommentar, 78. Erg.-Lfg. August 2022, Art. 4 Dual-Use-VO Rn. 11). Dies trifft nach Überzeugung des Senats nicht nur auf die dort angeführten Verwendungsmodalitäten, sondern auch auf die mutmaßliche Verwendungsabsicht und die Subsumtion des Sachverhalts darunter zu. Das oben skizzierte Verständnis des Begriffs hat somit entgegen den Befürchtungen der Antragsgegnerin nicht zur Folge, dass missbräuchliche Verwendungsabsichten nicht mehr aufgedeckt werden können und das von der Dual-Use-Verordnung angestrebte Schutzniveau verfehlt wird. Denn bei der Subsumtion können viele Aspekte eines Falles – insbesondere in ihrer Zusammenschau – einen hinreichenden Fingerzeig auf die mögliche Verwendungsabsicht geben.
Eine der Gefahrenlage, die angesichts rascher technischer Fortschritte immer schwieriger beherrschbar ist, adäquate vorausschauende Subsumtion verstößt – anders als ein das Merkmal des „bestimmt sein könnens“ überdehnender Begriff der Verwendungsabsicht – auch nicht gegen den Grundsatz des freien Außenhandels, dessen Privilegien nur solange und soweit gelten, als die EU-Vorschriften keine anderslautenden spezielleren Vorgaben machen, wie die Antragsgegnerin zutreffend anmerkt. In der Dual-Use-Verordnung selbst ist eine Güterabwägung zwischen wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Interessen angelegt (vgl. Erwägungsgrund 3). Die statuierte Genehmigungspflicht dient der Erfassung relevanter Risiken und die Ermessensentscheidung über die Erteilung einer Genehmigung dient der Abwägung mit wirtschaftlichen Belangen, wie sie hier in Rede stehen.
Welche konkreten Anforderungen an die Feststellung eines Risikos einer missbräuchlichen Verwendung zu stellen sind, das nach der Dual-Use-Verordnung ein Kontrollbedürfnis hervorruft, kann dabei, anders als dies die Antragsgegnerin offenbar von der Vorinstanz erwartet hat, nicht generalisierend definiert werden; eine schematische Beurteilung verbietet sich. Ob zum Export vorgesehene Güter für eine missbräuchliche Verwendung „bestimmt sein können“, kann nur in einer Gesamtschau aller Umstände des Einzelfalls bewertet werden. Je vager dabei die Anhaltspunkte für die objektiv-technische Eignung der Ware sind, desto gewichtiger werden die Hinweise auf eine missbräuchliche Verwendungsabsicht sein müssen. Je klarer sich hingegen die objektiv missbräuchliche Verwendungsmöglichkeit herauskristallisiert, desto mehr wird die Schwelle für die Unterstellung eines möglichen missbräuchlichen Verwendungswillens abgesenkt sein. Der anzuwendende Maßstab ist also dynamisch. Neben der Art des betroffenen Exportguts, vorhandenen Erkenntnissen über die exportierende Firma, das importierende Unternehmen und die angegebenen Endverwender oder im Verfahren auftretende Ungereimtheiten sind bei dem zu berücksichtigenden Kontext der beabsichtigten Ausfuhr nicht zuletzt auch die außen- und innenpolitischen Gegebenheiten im Zielland in den Blick zu nehmen.
Diese können sogar eine ausschlaggebende Rolle für die Gefahrenprognose spielen. So wäre bei der Prüfung etwa zu fragen, ob es vertrauenswürdige Hinweise auf die Existenz eines Biowaffen-Programms im Importland oder sogar gesicherte Erkenntnisse darüber gibt. Biowaffen-Programme verstoßen gegen das – auch die Russische Föderation verpflichtende – Völkerrecht (vgl. Konvention über das Verbot der Entwicklung, Herstellung und Lagerung bakteriologischer [biologischer] Waffen und Toxinwaffen sowie über die Vernichtung solcher Waffen [Biowaffenkonvention], in Kraft getreten 1975; Übereinkommen über das Verbot der Entwicklung, Herstellung, Lagerung und des Einsatzes chemischer Waffen und über die Vernichtung solcher Waffen [Chemiewaffenkonvention], in Kraft seit 1997). Ein Staat, der gleichwohl insgeheim derartige Programme unterhält, kann sich die benötigten Gerätschaften und Materialien in westlichen Hochtechnologienationen wie Deutschland nicht offen und direkt beschaffen. Er wird sich vielmehr unverdächtig erscheinender Mittelsmänner bedienen und sie als Strohmänner vorschieben oder zivile Importeure oder Verwender in seinem Land, die im Ausland entsprechende Geschäftsbeziehungen pflegen können, ohne Argwohn zu erregen, unter Druck setzen, aus ihrem Lagerbestand Dual-Use-Güter für ihn abzuzweigen. Fehlt es zugleich an rechtsstaatlichen Standards im Empfängerland, bzw. werden diese nicht eingehalten, ist dort Korruption weitverbreitet oder werden gar machtpolitische Interessen mit Gewalt oder anderen Repressalien durchgesetzt, ist damit zu rechnen, dass sich ein Importeur oder Verwender einem derartigen Ansinnen nicht verschließen wird. Bei der Prüfung des Risikogrades darf in einem solchen Fall daher der Blick nicht auf die offiziell angegebenen Empfänger oder Verwender verengt werden, zumal wenn sich im Zielland eine starke Verflechtung von Staat und Wirtschaft feststellen lässt, z. B. weil der politische Apparat seine Macht auf Oligarchen stützt. Es kann im Einzelfall für die Statuierung einer Genehmigungspflicht ausreichen, wenn sich nicht hinreichend klären lässt, wer der wahre Endempfänger ist.
Relevant für die Einschätzung des Gefahrenpotentials sind beispielsweise aber auch eine etwaig aggressive Außenpolitik des Ziellandes, eine Kriegssituation oder Attentate des dortigen Sicherheitsapparats auf Regimegegner, insbesondere solche mit chemischen oder biologischen Waffen. Ebenso können einschlägige Beschaffungsversuche in der Vergangenheit oder bekanntgewordene Umgehungsgeschäfte im konventionellen Rüstungsbereich infolge eines Waffenembargos die Wahrscheinlichkeit einer missbräuchlichen Verwendung von Gütern, die in einem Biowaffen-Programm eingesetzt werden können, erhöhen.
1.2. Die Antragsgegnerin hat mit der Beschwerde sowohl die zutreffende Einstufung der streitbefangenen Test-Kits als Dual-Use-Güter und ihre objektiv-technische Einsatzmöglichkeit in einem Biowaffen-Programm der Russischen Föderation (1.2.1) als auch eine dahingehende mögliche Verwendungsabsicht (1.2.2) so hinreichend dargelegt, dass der Senat bei der gebotenen Gesamtschau von objektiven und subjektiven Elementen des Tatbestands des Art. 4 Abs. 1 lit. a Dual-Use-VO in seiner zweiten Alternative des „bestimmt sein könnens“ im Eilverfahren mit seinen beschränkten Aufklärungsmöglichkeiten der erstinstanzlichen Wertung, der angefochtene Bescheid sei offensichtlich rechtswidrig, nicht zu folgen vermag.
1.2.1. Die vom Verwaltungsgericht mangels Entscheidungserheblichkeit nicht überprüfte Beurteilung der Antragsgegnerin, dass es sich bei den für den Export nach Russland vorgesehenen Testsystemen der Antragstellerin um Dual-Use-Güter handle und dass diese objektiv-technisch betrachtet im Zusammenhang mit der Entwicklung von chemischen oder biologischen Waffen Verwendung finden könnten, ist nach dem bisherigen Kenntnisstand des Senats zumindest nicht offensichtlich zu beanstanden.
Bei ihrer Meinungsbildung in Fragen der militärischen Verwendbarkeit eines Exportguts steht der Antragsgegnerin ein Beurteilungsspielraum zu, wie er in der Rechtsprechung bei der Bewertung außen- und sicherheitspolitischer Sachverhalte anerkannt ist (Wolffgang/Rogmann/Pietsch, a. a. O., Art. 2 Dual-Use-VO, Rn. 20; vgl. auch zum Bewertungsspielraum bzw. der Einschätzungsprärogative bei den außen- und sicherheitspolitischen Aspekten der Entscheidung über die Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung: Hess. VGH, Beschlüsse vom 20. Oktober 2014 – 6 B 1583/14 –, Rn. 16 f., juris, und vom 10. April 2014 – 6 A 2077/13.Z –, Rn. 11, juris; VG Frankfurt a. M., Urteile vom 22. Februar 2018 – 5 K 2253/16.F –, Rn. 49, 56, juris, vom 14. Mai 2009 – 1 K 2533/08.F –, Rn. 28, 34, und vom 8. Mai 2003 1 E 3273/02 –, Rn. 35, juris). Es handelt sich um Risikobewertungen, die von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt nachvollzogen werden können. Sie basieren häufig auf nachrichtendienstlichen Informationen (vgl. Erwägungsgründe 33, 35 Dual-Use-VO zum Schutz vertraulicher Informationen) und beziehen außenpolitische Rücksichtnahmen zwecks Koordination und Harmonisierung von Rüstungsexporten mit ein, um die Effektivität der Kontrollen zu gewährleisten und Wettbewerbsverzerrungen vorzubeugen (vgl. Erwägungsgründe 17, 26 Satz 2, 30 Dual-Use-VO). Dieser gerichtsfreie Beurteilungsspielraum der Behörde ist allerdings nur eröffnet, wenn sie von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ihre Bewertung einleuchtend begründet hat und keine offensichtlich fehlerhafte, insbesondere keine in sich widersprüchliche Einschätzung vorgenommen hat (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 20. Oktober 2014 – 6 B 1583/14 –, Rn. 17, juris; VG Frankfurt a. M., Urteile vom 22. Februar 2018 – 5 K 2253/16.F –, Rn. 56, juris und vom 14. Mai 2009 – 1 K 2533/08.F –, Rn. 34).
Ausgehend von diesem Maßstab basiert die Einschätzung der Antragsgegnerin, dass die Test-Kits sich zur Verwendung in einem Biowaffen-Programm eignen, auf sachlich vertretbaren Kriterien und lässt keine offenkundigen Rechtsfehler erkennen.
Das Vorbringen der Antragstellerin dazu geht hingegen teilweise an der Sache vorbei. Die Antragsgegnerin stützt ihre ablehnende Haltung weder darauf, dass aus den Inhaltsstoffen der Tests Kampfstoffe hergestellt werden könnten, noch darauf, dass mit den Tests selbst die physiologische Wirkung von Kampfstoffen beeinflusst oder individuelle menschliche Dispositionen verändert werden oder Attentate durchgeführt werden könnten. Es versteht sich von selbst, dass die Tests keine physiologischen Veränderungen beim Menschen hervorrufen können, was gerade der Antragstellerin mit ihrer Expertise auf diesem Gebiet bekannt sein müsste; sie können diese aber detektieren. Auch die Antragsgegnerin geht in ihrer Argumentation davon aus, dass die Testsysteme zu ihrem eigentlichen Zweck, der Messung von Hormonkonzentrationen, eingesetzt werden sollen. Die bestimmungsgemäße Art der Verwendung der Tests sagt jedoch noch nichts darüber aus, ob neben der zivilen Verwendung, für welche die Tests entwickelt wurden, auch eine militärische Nutzungsoption besteht.
Die Bemühungen der Antragstellerin darzulegen, dass keine militärische Verwendungsmöglichkeit denkbar ist, überzeugen den Senat nicht. Dass in den verschiedenen Test-Kits der Antragstellerin unterschiedliche Antikörper enthalten sind, die jeweils nur ein bestimmtes Hormon oder Bindungsmolekül detektieren, besagt lediglich, dass damit keine andere Substanz nachgewiesen werden kann. Es erschließt sich jedoch nicht, warum Tests, die das Vorhandensein von bestimmten Stoffen im Organismus nachweisen und ihre Konzentration messen können, ungeeignet sein sollten, dieselbe Aufgabe zu erfüllen, wenn diese Informationen für die Entwicklung oder die Identifizierung eines auf Bioregulatoren basierenden Kampfstoffs benötigt werden anstatt für die Behandlung von Kranken. Was darüber hinaus an den Tests der streitgegenständlichen Lieferung so spezifisch sein soll, dass sie nicht auch zu Forschungszwecken eingesetzt werden können, wird nicht deutlich. Vielmehr räumt die Antragstellerin selbst ein, dass die (vom Genehmigungsantrag, wenn auch nicht der streitgegenständlichen Gesamtlieferung umfassten) Test-Kits für Tierversuche der Grundlagenforschung dienen. Dass diese Forschungsansätze auch im militärischen Bereich bei der Entwicklung von biologischen und chemischen Waffen auf Interesse stoßen könnten, liegt nahe. Für die streitgegenständlichen Test-Kits gilt nichts grundsätzlich Anderes. Sie ermöglichen Forschung am Menschen, und diese kann – abhängig von den untersuchten Substanzen – militärisch relevant sein.
Soweit die Antragstellerin bei einem Fachmann für Kinderendokrinologie und -diabetologie ein Gutachten zu den Verwendungsmöglichkeiten ihrer Test-Kits in Auftrag gegeben hat, so ist damit nur nachgewiesen, dass diese üblicherweise zur Diagnose von Wachstums- oder Stoffwechselstörungen eingesetzt werden, was ohnehin unbestritten ist, schließlich soll es sich um Dual-Use-Produkte und keine Rüstungsgüter handeln. Da dieser Fachmann aber nicht zugleich Waffenexperte ist, konnte er auch keine nachvollziehbaren Ausführungen dazu machen, dass die Test-Kits bei der Entwicklung von Kampfstoffen nutzlos sind, sondern behauptete nur ohne jegliche Erläuterung, dass die Produkte ausschließlich der Erforschung, Erkennung und Verlaufskontrolle von Krankheiten dienen würden und „eine Möglichkeit zur Fremdnutzung außerhalb des medizinischen Bereichs“ nicht erkennbar sei. Davon abgesehen handelt es sich auch bei der Entwicklung von chemischen oder biologischen Kampfstoffen um einen Bereich der Medizin, auch wenn deren humane Zielsetzung dadurch pervertiert wird. Wenn der Gutachter argumentiert, die Verfügbarkeit der Messmethoden verpflichte zur ärztlichen Hilfe für Erkrankte und sei „nicht an anderweitige, nicht ärztliche Interessen gebunden“, verrät diese Quintessenz seiner Stellungnahme, dass er nicht in der Lage oder willens war, ein mögliches Missbrauchsszenario mitzudenken, wie die Antragsgegnerin zu Recht einwendet.
Es mag außerdem sein, dass die Produkte der Antragstellerin außerhalb medizinischer Labore nicht sinnvoll einsetzbar sind, doch schließt dies entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht aus, dass sie in militärischen Laboren mit medizinischer Ausrüstung Verwendung finden könnten.
Bei der Beurteilung des Gefährdungsgrads durch die Ausfuhr der Tests ist zwar auf die Substanzen abzustellen, deren Detektion die Tests dienen. Keinesfalls kann aber den Test-Kits selbst ein Risikopotential mit der Begründung abgesprochen werden, es könne allenfalls ein mittelbarer Zusammenhang mit der Entwicklung von Massenvernichtungswaffen bestehen. Dem Kontrollziel der Norm entsprechend reicht es aus, dass zur Ausfuhr bestimmte Güter eine Funktion bei einer der Tatbestandsalternativen des Art. 4 Abs. 1 lit. a) Dual-Use-VO erfüllen können (Wolffgang/Rogmann/Pietsch, a. a. O., Art. 4 Rn. 24). Dass auch Testsysteme nach Auffassung des Verordnungsgebers eine hinreichend enge Verbindung zur Entwicklung von Kampfstoffen aufweisen können, zeigt Art. 4 Abs. 1 lit. b) Dual-Use-VO, wo sie ausdrücklich erwähnt werden, ebenso wie der weitere unzulässige Verwendungsmodus „zur Identifizierung“ von Massenvernichtungswaffen in Buchstabe a). Es liegt darüber hinaus in der Natur der Sache, dass bei der Entwicklung neuartiger chemischer oder biologischer Kampfstoffe oder der Modifizierung erprobter Gifte Tests essentiell sind, um ihre Wirkung auf Menschen überprüfen zu können. Beispielweise könnte mit Hilfe von Tests die optimale Zusammensetzung und Dosierung des Wirkstoffs und der Art seiner Verabreichung ermittelt werden, die das Ziel, einen Gegner außer Gefecht zu setzen, gesundheitlich zu schädigen oder zu töten, am schnellsten oder effizientesten erreicht. Testverfahren, wie sie für die Diagnose im medizinischen Bereich gängig sind, können aber auch eingesetzt werden, um zu überprüfen, ob beim gezielten krankmachenden Einsatz von Bioregulatoren unauffällige Resultate erzielt werden können, sich also zivile Labore von den Befunden täuschen lassen und eine natürliche Ursache annehmen würden. Auch die Entwicklung von Gegenmitteln zum Schutz eigener Soldaten kann nur mit Hilfe von Tests gelingen.
Selbst wenn diese Tests in ausreichender Menge weltweit verfügbar sein sollten – eine formularmäßige Aussage im Bearbeitungsbogen, die an späterer Stelle dahingehend eingeschränkt wurde, dass eine Verfügbarkeit in den Industrieländern anzunehmen sei (Bl. 62 der Behördenakte - BA), also nicht bei militärischen Unterstützern Russlands wie dem Iran oder Nordkorea –, kann ihr Bezug von der Antragstellerin einen Mehrwert bieten und die Gefährdung erhöhen. Die Antragstellerin führt selbst an, dass es Varianten in der Ausprägung der Testverfahren gäbe, z. B. den Zeitbedarf bei deren Durchführung; auch verwende jeder Hersteller eigene Antikörper und eigene Formulierungen (Bl. 508 der Gerichtsakten -GA), die – wenn sie nicht für zivile Zwecke gedacht sein sollten – sich als unterschiedlich geeignet für die militärische Forschung erweisen könnten. Einen Unterschied in der Eignung machen könnten auch Tests, die weniger Aufwand in der Anwendung verursachen, qualitativ besser, beispielsweise sensitiver, oder preisgünstiger sind. Es könnte aber auch gerade der westeuropäische Test-Standard gefragt sein, wo die Giftstoffe zur Anwendung vorgesehen sein oder nachgewiesen werden könnten wie nach dem Gift-Anschlag auf den russischen Regimekritiker Alexej Nawalny, damit die Neuentwicklung diesen Verfahren standhalten kann. Sogar allein die Vermeidung des der Antragstellerin zufolge erheblichen Aufwands für die Umstellung auf ein Testprodukt eines anderen Herstellers könnte förderlich für raschere Fortschritte in einem Biowaffen-Programm sein. So soll die Erstzulassung für die streitgegenständlichen Testsysteme der Antragstellerin auf Antrag von XYZ... bereits 2012 erfolgt sein, sie dürften daher in Russland schon länger im Einsatz sein, möglicherweise auch zu militärischen Zwecken. Rechtlich entscheidend ist jedoch, dass Deutschland gehalten ist, keinerlei Beitrag zur Entwicklung von Massenvernichtungswaffen zu leisten, unabhängig davon, ob andere Lieferanten im Falle einer Versagung der Mitwirkung durch deutsche Behörden bereit wären, in die Bresche zu springen (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 10. April 2014 – 6 A 2077/13.Z –, Rn. 13, juris; VG Frankfurt a. M., Urteil vom 22. Februar 2016 – 5 K 2253/16.F –, Rn. 70, juris).
Die Gebrauchsanleitungen zu den Test-Kits zeigen eindrucksvoll die vielfältigen physiologischen und pathophysiologischen Prozesse im (Energie-)Stoffwechsel und in Körpergeweben auf, an denen die damit messbaren hormonalen Substanzen beteiligt sind. So werden die Proteine (aus Aminosäuren bestehende lange Polypeptidketten), die die spezifischen Reaktionen der Test-Kits bedingen, also das jeweilige Hormon erkennen oder daran binden, neben ihren für die Gesundheit förderlichen Wirkungen auch mit Erkrankungen und Funktionsstörungen in Verbindung gebracht wie … (wird näher ausgeführt).
Auch weist die Antragsgegnerin zutreffend darauf hin, dass eine Überdosis von für den Organismus in geringen Mengen essentiellen Substanzen toxisch wirkt. Danach kann etwa das – nicht streitbefangene – Zuckerregulator-Hormon Insulin den Blutzuckerspiegel schon in minimaler Menge innerhalb von 15 Minuten verändern; geringfügig von den Normwerten abweichende Konzentrationen können zu Bewusstlosigkeit oder Tod führen (Bl. 547 GA). Das mit den Tests zu detektierende Hormon M kann u. a. … (wird näher ausgeführt).
Inwieweit solche Zuschreibungen als medizinisch gesichert gelten können und ob auch zu niedrige Hormonkonzentrationen, wie sie mit einigen der oben genannten Erkrankungen korrelieren sollen, militärisch genutzt werden könnten, oder ob jeweils der Wirkmechanismus, z. B. hinsichtlich der Zeitdauer bis zum Eintritt der Wirkung, sich für eine Kampfstoffsynthese eignen würde, vermag der Senat im Eilverfahren nicht zu beurteilen. Es ist aber prinzipiell vorstellbar, dass etliche Eigenschaften der streitbefangenen Bioregulatoren für die militärische Forschung von Interesse sein könnten.
Da Stoffwechselhormone, Wachstumshormone und deren Bindungsproteine wie die streitbefangenen ein endokrines System bilden, können sie auch nicht isoliert betrachtet werden, sondern ihre systemische Funktion muss mitbedacht werden. Jedenfalls dürfte es entgegen der Ansicht der Antragstellerin für die Beurteilung nicht darauf ankommen, ob sie „primär und direkt“ eine Hypoglämie (lebensgefährliche Unterzuckerung) hervorrufen können oder nur in Kombination mit anderen Substanzen oder erst nach einer Modifizierung ihrer chemischen Struktur.
Bioregulatoren wie diese sind noch nicht umfassend erforscht, das Forschungsgebiet ist noch relativ jung. Da die Tatbestandsalternative „Entwicklung“ von Biowaffen auf neue Erkenntnisse abzielt, die erst noch gewonnen werden müssen, ist nicht zu fordern, dass die Ausfuhrkontrollbehörde darlegen muss, welche Rolle eine Substanz im Einzelnen im Entwicklungsprozess spielen könnte, wie also der „Bauplan“ für einen Kampfstoff aussehen könnte. Dies wäre auch kontraproduktiv im Hinblick auf den Zweck der Dual-Use-Verordnung, u. a. die Entwicklung von Massenvernichtungswaffen zu erschweren, wenn Staaten wie die kriegsführende Russische Föderation durch fachliche Überlegungen der Exportkontrollbehörden zur möglichen Konstruktion von biologischen oder chemischen Waffen inspiriert und in ihren mutmaßlichen Biowaffen-Programmen ungewollt unterstützt würden. Es muss in diesem Zusammenhang genügen, dass ein Gefährdungspotential durch bestimmte Eigenschaften der Substanzen sichtbar wird und ihre Eignung zur Entwicklung unzulässiger Kampfstoffe nicht ausgeschlossen werden kann.
Dabei muss die zu detektierende Substanz nicht zwingend diejenige sein, von der das Gefahrenpotential ausgeht. Es reicht aus, dass sie im Rahmen eines Forschungskonzepts einen Beitrag zur Entwicklung eines Kampfstoffes zu leisten imstande ist („im Zusammenhang mit“). So legt die Antragsgegnerin zu zwei weiteren streitbefangenen Substanzen zutreffend dar, dass das Hormon P, das im Blut nicht frei zirkuliere, an bestimmte Transportproteine wie Q gebunden sei, weshalb auch deren Gehalt für das Testergebnis von Bedeutung sei. Denn es zeigt die Bioverfügbarkeit und damit die Wirksamkeit von P an. Darum braucht das mit einem Test-Kit zu messende Hormon auch nicht selbst oder gar alleine – etwa in Gestalt einer Überdosis – eine den menschlichen Organismus schädigende Wirkung zu entfalten, sondern kann beispielsweise im Zusammenspiel mit anderen Substanzen einen wirksamen Kampfstoff ergeben, selbst wenn es nur dazu dient, durch eine Synthese mit einem anderen Protein diesem mehr Stabilität zu verleihen. Die Antragsgegnerin hat ferner plausibel dargelegt, mit Hilfe von Testsystemen könnten Hormonreaktionen detektiert und erforscht werden, die die physiologische Wirkung von – „bewährten“ oder modifizierten – Kampfstoffen mit anderen Wirkprinzipien aufzeigen und verstärken oder abschwächen könnten.
Nicht außer Acht gelassen werden darf auch, dass militärische Verwendungsmöglichkeiten selbst dann bestehen, wenn Bioregulatoren etwaig nur zur Entwicklung von Gegenmitteln eingesetzt werden könnten. Denn auch in dieser Funktion erhöhen sie die Wahrscheinlichkeit eines völkerrechtswidrigen Einsatzes von Biowaffen, weil die eigenen Soldaten bei einer versehentlichen Kontamination mit den selbst eingesetzten geächteten Kampfstoffen oder durch das Vorrücken in von gegnerischen Truppen gehaltenen kontaminierten Gebieten besser geschützt werden könnten.
Angesichts dieser Fülle an vorstellbaren militärischen Einsatzmöglichkeiten, die der Missbrauch von Bioregulatoren einem dazu entschlossenen Staat bieten könnte, betont die Antragsgegnerin mit ihrer Entscheidung zu Recht die präventive Komponente des Art. 4 Dual-Use-VO. Sich abzeichnende Entwicklungen dürfen nicht erst zum Anlass von Ausfuhrkontrollen genommen werden, wenn sich die Gefahren, denen vorgebeugt werden soll, bereits realisiert haben (vgl. VG Frankfurt, Urteil vom 14. Mai 2009 – 1 K 2533/08.F –, Rn. 37, juris). In diesem Sinne ist das „Non-paper“ der Australischen Gruppe zu verstehen, auf das sich die Antragsgegnerin bei ihrer Einschätzung maßgeblich stützt. Bei der Australischen Gruppe handelt es sich um ein Exportkontrollregime von über 40 Staaten sowie der Europäischen Kommission, die sich die Umsetzung der Biowaffen- und der Chemiewaffenkonvention zum Ziel gesetzt haben. Sieerarbeitet rechtlich unverbindliche, aber politisch (selbst-)verpflichtende Vorschläge, wie die Mitgliedstaaten die Anwendung und Verbreitung von chemischen und biologischen Waffen verhindern können, ohne den rechtmäßigen Handel mit diesbezüglichen Gütern einzuschränken. Letzteres liegt im Eigeninteresse der teilnehmenden Staaten, da diese zu den führenden Exporteuren auf dem Gebiet der chemischen Industrie und Biotechnologie zählen (vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/Australische_Gruppe). Vor diesem Hintergrund kann davon ausgegangen werden, dass Warnungen der Gruppenmitglieder nicht leichtfertig ausgesprochen werden, sondern wohlbegründet sind und sich in ihnen geheimdienstliche Informationen bündeln, die der Öffentlichkeit und den Gerichten nicht zur Verfügung stehen.
Die Australische Gruppe betrachtet Bioregulatoren wie die streitbefangenen Substanzen mit hormonaler oder hormonähnlicher Wirkung mit Sorge und mahnt zur Vorsicht beim Export, auch wenn nach ihrer Einschätzung die Entwicklung von entsprechenden Kampfstoffen noch am Anfang stehen dürfte. Bioregulatoren beeinflussen demnach die lebenserhaltenden Systeme des Menschen wie die Atmung, das Nervensystem, den Kreislauf, das Immunsystem oder die Verdauung. Sie können starke und rasche physiologische Reaktionen hervorrufen, die sowohl zu Therapiezwecken als auch zum Missbrauch genutzt werden können. Bisherige Limitierungen ihres Einsatzes wie ihre Instabilität oder die Art ihrer Verabreichung sind inzwischen aufgehoben oder entscheidend verringert. So können durch chemische Modifikationen, beispielsweise eine Synthese mit anderen Aminosäuren, ihre Wirkung ebenso wie ihre Stabilität erhöht werden. Ihre Applizierung kann nun auf verschiedenen Wegen erfolgen. Sie werden auch deshalb immer interessanter für militärische Zwecke, weil die jahrelange Forschung im therapeutischen Bereich für militärische Anwendungen fruchtbar gemacht werden kann und sie als Therapeutika inzwischen weltweit verbreitet sind, so dass der Zugang zu ihnen einfach, preisgünstig und insbesondere unauffällig möglich ist. Vor allem aber besitzen sie aus Sicht eines Produzenten und Verwenders von Kampfstoffen oder Massenvernichtungswaffen den unschätzbaren Vorteil, dass ihre Anwendung nicht oder kaum nachweisbar ist, so dass er nicht zur Verantwortung gezogen werden kann. Zum einen handelt es sich nicht um verdächtig erscheinende Fremdstoffe, sondern körpereigene Substanzen, die noch dazu im Organismus rasch abgebaut werden. Zum anderen würde der weitverbreitete Gebrauch dieser Moleküle ihre Aufdeckung und Zuschreibung schwierig machen, falls sie missbraucht würden.
Auch wenn die Australische Gruppe Bioregulatoren noch nicht auf ihre Verbotsliste aufgenommen hat, haben einige ihrer Mitglieder aus der allgemeinen Besorgnis und der Aufforderung, die Entwicklung aufmerksam zu beobachten, die Konsequenz gezogen, die Ausfuhr bestimmter Hormone, Reagenzien und damit in Zusammenhang stehender Materialien und Laborgerätschaften zu unterbinden. Die streitgegenständlichen Substanzen zählen allerdings bisher nicht dazu und sind auch in dem „Non-paper“ nicht als Beispiele namentlich aufgeführt. Entgegen der Auffassung des erstinstanzlichen Gerichts ist jedoch die von der Antragsgegnerin angeführte Denial der Behörden des Staates XY nicht irrelevant für die Beurteilung des Gefährdungspotentials durch die streitgegenständliche Lieferung, auch wenn sie die Antragsgegnerin bei ihrer Entscheidung nicht bindet und obgleich Insulin, dessen Export an einen russischen Empfänger dort zusammen mit Reagenzien für die Zellkultur, also Forschungsmaterialien, versagt wurde, nicht zu den Substanzen gehört, die mit Hilfe der streitgegenständlichen Test-Kits detektiert werden können. Vielmehr entfaltet die Denial durchaus indizielle Wirkung. So weist gerade das Stoffwechselhormon Insulin eine physiologische Verwandtschaft mit den hier zu beurteilenden Substanzen auf. Bereits seit den 50er Jahren sind Kriminalfälle bekannt, bei denen der Täter eine Überdosis Insulin als Mordwaffe eingesetzt hatte (vgl. https://www.spiegel.de/politik/der-ideale-mord-a-f61b21e7-0002-0001-0000-000041759622). Sämtliche streitgegenständlichen Hormone üben ebenfalls Einfluss auf den Zuckerstoffwechsel aus. Die Antragsgegnerin befürchtet deswegen nachvollziehbar schweren außenpolitischen Schaden, wenn sie eine positive Entscheidung über insulinähnliche Substanzen treffen würde, die von Verbündeten als Umgehung ihrer eigenen Denials aus wirtschaftlichen Motiven verstanden werden könnte („no undercut“-Prinzip).
Soweit die Antragstellerin einwendet, es erschließe sich nicht, wie aus Insulin, das dem Körper durch Spritzen zugeführt werden müsse, ein Kampfstoff entwickelt werden könne, mag sich zwar eine Verabreichung in dieser Form nicht für die effiziente Bekämpfung einer feindlichen Armee eignen. Doch weist die Australische Gruppe auf Fortschritte bei der Entwicklung neuer Systeme für den Wirkstofftransport in den Körper hin. … (wird ausgeführt)
Auch die Denial Nr. 40615886 ist nicht völlig bedeutungslos, auch wenn sie von der Antragsgegnerin selbst im Fall eines anderen Exportunternehmens stammt und die näheren Umstände nicht bekannt sind. XYZ... hatte damals biochemische Reagenzien für einen Aminosäureanalysator bestellt und damit Produkte aus demselben Forschungsbereich, der hier in Rede steht. Dasselbe gilt für die Denial Nr. 40611849 (Harz für die Peptidsynthese) und möglicherweise auch für die weitere angeführte Denial Nr. 40619820 (Hilfsstoff/Zusatzstoff Pharma, Kosmetik), da es für Bioregulatoren auch in der Kosmetik Einsatzbereiche gibt.
Aus all dem ist zu folgern, dass allen synthetisch hergestellten Substanzen, deren Existenz oder Konzentration mit den Test-Kits nachgewiesen werden kann, grundsätzlich auch ein militärisch nutzbares Missbrauchspotential innewohnen könnte, weil sie Wirkungen oder Funktionen haben, die dafür nützlich sein könnten. Ihre militärische Verwendung – und damit auch der Einsatz der Test-Kits – in einem Biowaffen-Programm kann infolgedessen im Eilverfahren nicht ausgeschlossen werden. Aus den nachvollziehbaren Erläuterungen der Antragsgegnerin wird deutlich, dass sich die Test-Kits neutral hinsichtlich des legalen oder illegalen Verwendungszwecks verhalten, aber in beiden Zusammenhängen zum Einsatz kommen können, somit – unter der Voraussetzung, dass den damit zu detektierenden Hormonen eine militärische Bedeutung zukommt – Dual-Use-Güter sind, bei denen der Empfänger und dessen Absichten von entscheidender Bedeutung für die Zulässigkeit der Weitergabe sind.
1.2.2. Dem Eilantrag der Antragstellerin vermag nicht mehr, wie in erster Instanz, zum Erfolg zu verhelfen, dass nach Auffassung des Verwaltungsgerichts schon nicht aufgezeigt worden sei, „dass XYZ... oder die im Bescheid vom 4. Oktober 2022 genannten Endverwender in proliferationsrelevante Beschaffungen im Zusammenhang mit biologischen und chemischen Waffen eingebunden sind“. Vielmehr ist inzwischen von der Antragsgegnerin glaubhaft gemacht worden, dass die Geschäftspartnerin der Antragstellerin ein erhebliches Sicherheitsrisiko im B- und C-Waffen Bereich darstellt. Die Zweifel des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei der Vertragspartnerin der Antragstellerin XYZ... und dem ausweislich der deutschen Denial Nr. 40615886 proliferationsrelevanter Bestrebungen verdächtigten Unternehmen XYZ-L um dasselbe Unternehmen oder um Unternehmen desselben Konzerns handelt, konnten in der Beschwerdeinstanz ausgeräumt werden. Nach einer von der Antragsgegnerin vorgelegten Behördenerklärung mit nachrichtendienstlichen Informationen zu schließen, die der Antragstellerin zur Kenntnis gegeben worden ist, so dass der Senat auf deren Inhalt Bezug nehmen kann, handelt es sich bei dem russischen Laborwarenhändler „XYZ“ (auch „XYZ-K“) um eine Unternehmensgruppe mit mehreren Niederlassungen in W. mit einem zivilen Kundenstamm. Aus dem Bericht lässt sich ferner folgern, dass diese in der Vergangenheit aber auch Labore belieferte, die mit einem russischen Biowaffen-Programm assoziiert sein sollen. Aktuellere Hinweise zu einschlägigen Geschäftsaktivitäten liegen nach der bereits genannten, auch der Antragstellerin vorliegenden nachrichtendienstlichen Einschätzung nur deshalb nicht vor, weil mit einem Erlass der russischen Regierung Ende 2017 der offene Zugang zu Ausschreibungen von Beschaffungen kritischer russischer Entitäten unterbunden wurde.
Der betreffende Bericht differenziert auch nicht zwischen XYZ... und XYZ-L. Die darin angeführte, der Unternehmensgruppe zuordenbare Homepage (www.XYZ.ru) lässt nicht erkennen, welche der Firmen dahintersteht. Die Antragsgegnerin weist allerdings zu Recht darauf hin, dass das dort veröffentlichte Unternehmensprofil wiederum – angefangen vom Gründungsjahr und den Gründern bis hin zu den Unternehmenszielen und einzelnen Formulierungen – stark den Aussagen von XYZ... über die Firmenhistorie und Geschäftspolitik ähnelt, welche die Antragstellerin vorgelegt hat (Bl. 11 GA). Darüber hinaus wurde die der Antragstellerin von ihrer russischen Vertragspartnerin zugeleitete Zulassungsbescheinigung für einen Großteil der streitgegenständlichen Medizinprodukte für „XYZ-K“, also dem der Proliferation verdächtigten Unternehmen, ausgestellt (Bl. 511 GA). Die Antragstellerin teilt dazu ausdrücklich mit, ihr Kunde, also XYZ..., habe die Zulassung der Produkte als IVD (In-vitro-Diagnostikum) in Russland vor Jahren beantragt und erhalten (Bl. 370, 373 GA).
Aber selbst wenn noch Zweifel bestünden, dass beide Unternehmen zumindest zum selben Firmenkonglomerat gehören, wäre dies angesichts der personellen und räumlichen Verflechtungen, auf die die Antragsgegnerin mit ihrer Beschwerde aufmerksam macht, unerheblich. So sind vier der sieben Aktionäre von XYZ... auch Anteilseigner von XYZ-L, darunter der Ansprechpartner der Antragstellerin bei XYZ..., AA. Ein weiterer der Aktionäre von XYZ..., BB, fungiert zugleich als Geschäftsführer von XYZ-L. Es befremdet, dass AA auf ausdrückliche Nachfrage des Geschäftsführers der Antragstellerin behauptete, die genannten vier Aktionäre von XYZ... seien dort nur als Mitarbeiter beschäftigt, obwohl aus den im Verwaltungsverfahren vorgelegten Unterlagen hervorgeht, dass sie Anteilseigner beider Firmen sind (vgl. Bl. 29 BA, Bl. 651 GA). Beide Firmen unterhalten ferner Büroräume in denselben Gebäuden in W. (D-Straße Nr. 1 und F-Straße Nr. 2).
Maßgeblich für die Proliferationsgefahr sind nämlich nicht formalrechtliche Firmen-Konstrukte, sondern die tatsächlichen Zugriffsmöglichkeiten auf die zu liefernden Güter. Der Versuch der Importeurin, zwei eng verflochtene Unternehmen wegen angeblich völlig getrennter Geschäftsfelder (beide aber im Bereich Herstellung und/oder Vertrieb unterschiedlicher chemischer Analyseverfahren) als voneinander völlig unabhängig darzustellen, weckt weitere Zweifel an der Seriosität der Importeurin und ihren wahren Verwendungsabsichten. Da die russische Regierung mit ihrem Erlass 2017 zu erkennen gegeben hat, dass Transparenz im Bereich militärischer Beschaffung künftig unerwünscht ist, würde es aus ihrer Sicht Sinn machen, neue Aufträge über ein vermeintlich anderes, bisher nicht durch öffentlich zugängliche Quellen kompromittiertes Unternehmen abzuwickeln, zumal wenn davon auszugehen ist, dass dieses sich aufgrund seiner engen personellen Verflechtungen mit einem früheren Lieferanten einem derartigen Ansinnen nicht widersetzen würde. Denn ausweislich ihrer Selbstdarstellung scheint in der Führungsebene der Unternehmen seit der Firmengründung personelle Kontinuität zu herrschen.
Dass keine einschlägigen Lieferungen aus den letzten Jahren (öffentlich) bekannt geworden sind, deutet vor diesem Hintergrund noch nicht darauf hin, dass die Geschäftsbeziehung abgebrochen ist – abgesehen davon, dass sie jederzeit wiederbelebt werden könnte. Gerade der Umstand, dass die russische Empfängerin der streitbefangenen Güter dem Vorbringen der Antragstellerin zufolge der „größte Anbieter von Diagnosegeräten und Test-Kits in Russland“ mit besten langjährigen Kontakten auch zu innovativen Unternehmen im westlichen Ausland (wie im Fall der Antragstellerin) sein soll und von dort hochwertige Medizinprodukte importiert, prädestiniert sie zur Anlaufstelle für den russischen Sicherheitsapparat, um bei Bedarf unauffällig an westliche Technologie in diesem Bereich zu kommen. Die Verschärfung der Bestimmungen, die zu einer Verlagerung der Beschaffung von Einrichtungen des russischen Verteidigungsministeriums und der russischen Nachrichtendienste von offenen auf geschlossene elektronische Handelsplattformen geführt hat, könnte ein Zeichen für die wachsende Brisanz der Zwecke der Beschaffung bzw. deren zunehmende Stoßrichtung gegen westliche Staaten sein.
Dass der von XYZ… gedeckte Bedarf an Laborwaren einem Biowaffen-Programm zugutegekommen sein kann, erscheint plausibel. Diesen Schluss zieht der Senat sowohl aus den in der Behördenerklärung enthaltenen nachrichtendienstlichen Erkenntnissen als auch aus den von der Antragsgegnerin angeführten Denials verschiedener Staaten. Gerade weil der noch aus Sowjetzeiten stammende und ohnehin nicht unbegrenzt lagerfähige Altbestand an russischen Chemiewaffen 2017 komplett vernichtet worden war und Russland auch nach Ansicht der Organisation für das Verbot von Chemiewaffen (OPCW), der Kontrollinstanz für die Umsetzung der Chemiewaffenkonvention, damals chemiewaffenfrei war (vgl. https://www.dw.com/de/russland-vernichtet-letzte-chemiewaffen/a-40714299; https://de.wikipedia.org/wiki/Chemische_Waffe#Chemische-_Kampfmittel), bedeutet dies im Umkehrschluss, dass es noch ein aktives Programm geben dürfte. Denn der russische Überläufer Sergei Skripal, ein Oberst des Militärnachrichtendienstes GRU, und seine Tochter sowie der russische Regimegegner Alexej Nawalny wurden erst 2018 bzw. 2020 mit jeweils einem Nervengift aus der seit den 1970er Jahren in russischen Laboren entwickelten, erforschten und in russischen Chemiefabriken hergestellten Stoffgruppe Nowitschok vergiftet. Diese schwer nachweisbaren Kampfmittel auf der Grundlage von Phosphorverbindungen wurden – insoweit in der Strategie vergleichbar einem Biowaffen-Programm auf der Basis von Bioregulatoren – entwickelt, um den Nachweisverfahren der Chemiewaffenkonvention, ausländischer Geheimdienste und forensischer Experten zu entgehen, so dass ihre Produktion als organische Phosphorverbindungen für die Landwirtschaft oder andere zivile Zwecke getarnt werden konnte (vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/Nowitschok).
Zu dieser Historie, die bereits das Risiko birgt, dass zumindest Teile der beabsichtigten Lieferung für militärische Labore, die Biowaffen erforschen und entwickeln, abgezweigt werden könnten, tritt hinzu, dass die vorliegende Order, wie die Antragsgegnerin plausibel vorbringt, eine Reihe von Ungereimtheiten aufweist, die den Eindruck einer Verschleierung der wahren Verwendungsabsichten aufkommen lassen können, weshalb die behauptete zivile Verwendung stark zu hinterfragen ist. Denn es bestehen konkrete Anhaltspunkte, dass die Lieferung nicht so abgewickelt werden würde wie angegeben. … (wird im Einzelnen ausgeführt)
Neben der nach Einschätzung des Senats gegebenen Nähe von XYZ... zum militärischen Komplex in Russland, dessen mutmaßlich völkerrechtswidrigen Forschungsaktivitäten und den Ungereimtheiten der streitgegenständlichen Lieferung, die auf eine Verschleierungsabsicht hindeuten könnten, lassen letztendlich auch die politischen Verhältnisse in Russland eine geheime Bestimmung der streitbefangenen Order zur Verwendung in einem Biowaffen-Programm durchaus denkbar erscheinen. So haben die EU-Staaten inzwischen ein elftes Sanktionspaket gegen Russland wegen dessen völkerrechtswidrigen Angriffskriegs gegen die Ukraine beschlossen. Im Mittelpunkt stehen dabei Maßnahmen, die die Umgehung bisheriger Sanktionen erschweren sollen. Nach den Erkenntnissen der EU-Staaten bedient sich Russland bestimmter Unternehmen aus Drittstaaten, um über diese sanktionierte (Dual-Use-) Güter verdeckt aus der Europäischen Union zu beziehen (https://www.tagesschau.de/ausland/europa/eu-sanktionen-russland-156.html). Aus dem Kreis der russischen Führung sind obendrein in den vergangenen Kriegsmonaten wiederholt unverhohlene öffentliche Drohungen mit einer Ausweitung des Krieges auf EU- und NATO-Staaten und mit dem Ersteinsatz von atomaren Massenvernichtungswaffen als Mittel der Kriegsführung ausgesprochen worden. Diese Kriegsführung soll nach Medienberichten auch bisher schon von Menschenverachtung, Brutalität und Rücksichtslosigkeit gekennzeichnet sein. Der Internationale Strafgerichtshof hat inzwischen Haftbefehl gegen den russischen Präsidenten wegen mutmaßlich von ihm angeordneter oder zumindest gebilligter systematisch begangener Kriegsverbrechen der russischen Streitkräfte erlassen. Trotz schwerer Verluste seiner Truppen an Soldaten und Material hält dieser offenbar an seinen Kriegszielen in der Ukraine fest; in Aufsätzen und Reden aus jüngster Zeit setzte er sich zum Ziel, den Machtbereich der früheren Sowjetunion wiederherzustellen. Die von der Antragsgegnerin befürchtete Entwicklung neuartiger B- und C-Kampfstoffe durch die russischen Sicherheitskräfte, deren Vorzug darin bestünde, dass die Verteidigung gegen sie schwierig und ihr völkerrechtswidriger Einsatz nicht nachweisbar wäre, erscheint in diesem Kontext ohne weiteres nachvollziehbar.
Es ist daher auf der Grundlage der bisherigen Erkenntnisse im Eilverfahren jedenfalls nicht offensichtlich zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin XYZ... einen möglichen missbräuchlichen Verwendungswillen im Sinne einer möglicherweise geplanten unerlaubten Weitergabe der Güter an Empfänger des Sicherheitssektors mit mutmaßlichen Missbrauchsabsichten unterstellt und infolgedessen mit dem angefochtenen Bescheid die Genehmigungsbedürftigkeit der beabsichtigten Ausfuhr herbeigeführt hat. Ob es den Beteiligten – Antragstellerin wie Antragsgegnerin – zur weiteren Substantiierung ihres Vorbringens gelingen wird, zu den für das Missbrauchspotential der streitbefangenen Substanzen maßgeblichen konkreten Wirkmechanismen weitere bereits vorliegende wissenschaftliche Erkenntnisse darzulegen, oder ob diese noch nicht hinreichend aufklärbar sind, sondern die Ermittlungen der Antragsgegnerin zu missbräuchlichen Verwendungsmöglichkeiten dem Stand der Wissenschaft entsprechend vollständig sind und das verbleibende Wissensdefizit durch ihre Einschätzungsprärogative unter Einbeziehung des Vorsorgeprinzips und unter Berücksichtigung des ungeklärten Endverwenders der Tests kompensiert werden kann, wird im Hauptsacheverfahren zu beurteilen sein.
1.3. Da die erstinstanzliche Abwägung auf der von der Antragsgegnerin erschütterten Prämisse beruht, der angefochtene Bescheid sei offensichtlich rechtswidrig, und sich die behördliche Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung (auch) materiell als tragfähig erweist, ist der Senat zu einer eigenen originären Abwägungsentscheidung aufgerufen, die zu Lasten der Antragstellerin ausfällt.
Er hat bei seiner Entscheidung, ob die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs durch die Vorinstanz Bestand haben kann, abzuwägen zwischen dem von der Behörde geltend gemachten Interesse an der sofortigen Vollziehung ihres Bescheids einerseits und dem Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs andererseits. Bei einer Abwägung im Eilrechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO sind die Erfolgsaussichten der Hauptsache grundsätzlich als wesentliches, wenn auch nicht alleiniges Indiz für die vorzunehmende Interessenabwägung zu berücksichtigen. Die dazu im Beschwerdeverfahren gewonnenen Erkenntnisse deuten zwar auf einen für die Antragstellerin negativen Ausgang des Klageverfahrens im Hinblick auf die Genehmigungsbedürftigkeit der angestrebten Ausfuhr hin. Da der Senat – wie vorangehend bereits ausgeführt – aber eine endgültige Einschätzung hinsichtlich der komplexen Wirkungen der streitbefangenen Bioregulatoren gegenwärtig nicht zu gewinnen vermag, geht er – um diesem Umstand zu Gunsten der Antragstellerin angemessen Rechnung zu tragen – insoweit nicht von der offensichtlichen Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids, sondern von einem offenen Ausgang der Hauptsache aus. Der Senat stützt daher seine Entscheidung maßgeblich auf eine (reine) Abwägung der Interessenlage der Beteiligten.
Die Antragstellerin befürchtet zwar nachvollziehbar, XYZ... als wichtigen Kunden und damit Absatzmöglichkeiten für ihre Produkte auf dem russischen Markt zu verlieren, wenn ihr Eilrechtschutz versagt und sie auf das Abwarten der Entscheidung in der Hauptsache verwiesen wird. Anders als sie behauptet hat (vgl. Bl. 8 GA), wird sie sich durch das Ausfuhrverbot allerdings keinen Schadensersatzansprüchen ausgesetzt sehen. Sie hat mit der Genehmigungsbedürftigkeit und der Möglichkeit einer Versagung der Genehmigung gerechnet und sich vertraglich für diesen Fall abgesichert, wie aus Ziffer 9.1 des mit XYZ... abgeschlossenen Vertrags vom 25. Juli 2022 hervorgeht. Soweit sie auf das in wenigen Monaten ablaufende Verfallsdatum der ersten Test-Kits hinweist und Sorge hat, sie vernichten zu müssen, ist sie eigenverantwortlich ein unternehmerisches Risiko eingegangen, als sie trotz der von ihr erkannten Unwägbarkeiten verderbliche Waren vorproduziert hat. Es wurde von ihr nicht schlüssig begründet, weshalb die Produktion nicht noch zwei Monate hätte aufgeschoben werden können, bis die Behördenentscheidung ergangen und dadurch klar gewesen wäre, ob die Güter zeitnah würden exportiert werden können oder sich ein möglicherweise mehr Zeit beanspruchendes Gerichtsverfahren anschließen würde. Ihr Kunde wartet jetzt bereits neun Monate auf die Lieferung und hat offenkundig das Interesse daran noch nicht verloren. Soweit die Antragstellerin auf die gesundheitlichen Nachteile für russische Patienten abstellt, hat sie an anderer Stelle eingeräumt, dass ihre Testsysteme bei einer weiteren Lieferverzögerung von den angeblichen klinischen Endverwendern durch Produkte anderer Hersteller ersetzt würden, und lediglich ihre eigene Wettbewerbsfähigkeit darunter leiden würde.
Diesen nicht unerheblichen wirtschaftlichen Nachteilen auf Seiten der Antragstellerin einschließlich nicht näher substantiierter Auswirkungen auf Arbeitsplätze im Unternehmen und dem generellen öffentlichen Interesse an einer florierenden Exportwirtschaft, die von hoher gesamtwirtschaftlicher Bedeutung ist, steht das überragende öffentliche Interesse daran entgegen, dass die Bundesrepublik als Vertragsstaat von Exportkontrollregimen wie der Australischen Gruppe der mutmaßlichen Entwicklung von Massenvernichtungswaffen in Russland nicht selbst – und sei es auch nur in vermeintlich geringem Umfang – durch großzügige Exportentscheidungen Vorschub leistet und damit möglicherweise einen nicht wiedergutzumachenden außen- und sicherheitspolitischen Schaden bewirkt. Die Antragsgegnerin könnte sich angesichts der Warnungen der Australischen Gruppe und der Besonderheiten des vorliegenden Falls damit sogar dem Vorwurf einer verbotenen Beihilfe zur international geächteten Entwicklung derartiger Waffen aussetzen (vgl. Karpenstein/Kottmann, a. a. O., Art. 4 Rn. 8). Denn die Folgen einer Aussetzung der Genehmigungsbedürftigkeit, die der Antragstellerin die sofortige Lieferung der bestellten Test-Kits an XYZ... gestatten würde, wären irreparabel. Die Test-Kits wären zum Zeitpunkt der Hauptsache-Entscheidung zumindest zum Teil bereits verbraucht und es gäbe auch rechtlich wie tatsächlich keine Handhabe, die Rückgabe etwaiger Restbestände gegenüber der russischen Empfängerin durchzusetzen (vgl. dazu Hess. VGH, Beschluss vom 20. Oktober 2014 – 6 B 1583/14 –, Rn. 11, 19, juris). Vor dem Hintergrund des Ukrainekriegs und der dadurch sichtbar gewordenen Bedrohung des europäischen Kontinents durch Russland erscheint das mit einer vorzeitigen Ausfuhr verbundene Risiko dem Senat nicht hinnehmbar.
2. Auch dem Hilfsantrag der Antragstellerin, ihr im Wege einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO die Ausfuhrgenehmigung für die streitgegenständlichen Produkte zu erteilen, soweit sie mit der Bestellung vom 15. September 2022 bereits konkret geordert wurden, bleibt der Erfolg versagt. Der Senat hat ihn zwar zu prüfen, obwohl dazu keine erstinstanzliche Entscheidung ergangen ist, um den Rechtsschutz der Antragstellerin nicht zu verkürzen (vgl. Hess. VGH, Beschlüsse vom 12. Mai 2023 – 6 B 210/23 –, Rn. 2, juris, und vom 9. Mai 2023 – 6 B 1834/22 –, noch nicht veröffentlicht). Diese begehrt aber insoweit eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache. Auch wenn sich ihr Antrag nur auf die Ausfuhr einer Teil-Warenmenge aus dem zur Genehmigung gestellten Rahmenvertrag bezieht und die Hauptsache nicht in vollem Umfang vorweggenommen würde, handelt es sich doch nicht um eine vorläufige (Teil-) Regelung. Denn die Folgen dieser Entscheidung könnten auch nach der Hauptsache-Entscheidung nicht mehr rückgängig gemacht werden. Die Voraussetzungen, unter denen zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes gleichwohl ausnahmsweise die Hauptsache vorweggenommen werden darf, liegen offenkundig nicht vor.
Wie sich aus den obigen Ausführungen zur Genehmigungsbedürftigkeit der Ausfuhr folgern lässt, spricht gerade kein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache, so dass es auf die von der Antragstellerin vorgetragene Unzumutbarkeit der bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren für sie und die russischen Nutznießer der Tests entstehenden irreparablen schweren Nachteile nicht ankommt. Selbst wenn die Antragstellerin mit ihrer Klage Erfolg hätte, weil der Bescheid hinsichtlich der Versagung der Ausfuhrgenehmigung unter einem durchgreifenden Ermessensfehler leiden würde, wofür nichts ersichtlich ist, stünde ihr nur ein Anspruch auf Neubescheidung und nicht auf die begehrte Genehmigung zu, die sie im einstweiligen Rechtsschutzverfahren durchzusetzen versucht. In der Folge wäre vor dem Hintergrund der restriktiven Exportkontrollpolitik der Bundesregierung mit einer erneuten Ablehnung des Genehmigungsantrags seitens der Antragsgegnerin zu rechnen. Denn eine Pflicht der Antragsgegnerin, ihr von Art. 16 Abs. 1 i. V. m. Art. 15 Abs. 1 lit. a), b) und d) Dual-Use-VO eröffnetes Ermessen, die Ausfuhr nicht zu genehmigen, in Anbetracht der bedeutsamen gegenwärtigen und künftigen Umsatzeinbußen der Antragstellerin durch den zu erwartenden Verlust ihres Russlandgeschäfts dahingehend auszuüben, dass ihren wirtschaftlichen Interessen der Vorrang gegeben und eine Ausfuhrgenehmigung für kritische Güter erteilt wird, lässt sich angesichts des überragenden Gemeinwohl-Interesses, keinen deutschen Beitrag zur Förderung der Entwicklung von (russischen) Massenvernichtungswaffen zu leisten und des auch insoweit bestehenden Beurteilungsspielraums (vgl. VG Frankfurt a. M., Urteil vom 22. Februar 2018 – 5 K 2253/16.F –, Rn. 49, juris) nur schwerlich begründen; eine Ermessensreduzierung auf null dürfte bei der vorliegenden Sachlage ausscheiden.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 GKG und folgt den erstinstanzlichen Erwägungen, die von den Beteiligten nicht angegriffen worden sind.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 146 Abs. 1 und 4 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 147 Abs. 1 und 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 4 Abs. 1 Dual-Use-VO
Art. 4 Dual-Use-VO
Art. 4 Abs. 1 lit. a Dual-Use-VO
Art. 2 Dual-Use-VO

Zitierte Entscheidungen: 6 B 1583/14
6 A 2077/13
5 K 2253/16
1 K 2533/08
1 E 3273/02
6 B 210/23
6 B 1834/22