Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Urteil vom 2002-09-23, Aktenzeichen 4 A 4078/02

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens zu je ?.
Insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Die Kläger können die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des festgesetzten Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Kläger bewohnen in der zu der Beklagten gehörenden Gemeinde R. ein Wohn- und Geschäftsgebäude, das im Eigentum des Klägers zu 1) steht, und wenden sich gegen eine Allgemeinverfügung der Beklagten über das Verbrennen von pflanzlichen Abfällen.
Die Beklagte, die ca. 14.500 Gemeindeeinwohner hat, ließ mit Allgemeinverfügung vom 12.02.2002 laut Beschluss des Samtgemeindeausschusses vom 31.01.2002 das Verbrennen von pflanzlichen Abfällen in der Samtgemeinde G. am 28.09.2002 in der Zeit von 8.00 bis 16.00 Uhr zu. In der Verfügung wies die Beklagte auf die nach der Verordnung über die Entsorgung von Abfällen außerhalb von Abfallentsorgungsanlagen - KompostVO - bestehenden Verbote des Verbrennens sowie die einzuhaltenden Mindestabstände beim Verbrennen und weiter einzuhaltende Einschränkungen, wie insbesondere den Umstand, dass das Feuer ständig unter Kontrolle zu halten und gefahrbringender Funkenflug und erhebliche Rauchentwicklung zu verhindern sei, hin. Eine andere Form der Entsorgung sei nicht zumutbar, da die seitens des Landkreises Göttingen angebotenen Entsorgungsmöglichkeiten als nicht ausreichend zu erachten seien. Auf die Festsetzung eines 2. Brenntages im Frühjahr habe die Beklagte wegen der alljährlich traditionell stattfindenden Osterfeuer verzichtet.
Hiergegen legten die Kläger am 06.03.2002 Widerspruch ein. Die Voraussetzungen, unter denen ein Brenntag nach der KompostVO zugelassen werden könne, lägen nicht vor. Die Beklagte habe das Ziel des grundsätzlichen Brennverbotes, die Umwelt vor Gefährdungen und Belästigungen durch das Verbrennen pflanzlicher Abfälle zu schützen, nicht beachtet. Andere Formen der Entsorgung seien im Gebiet der Beklagten möglich und zumutbar. Zudem könnten Ausnahmen auf Einzelantrag hin genehmigt werden. Eine Genehmigung des Verbrennens von pflanzlichen Abfällen für alle Einwohner, wie dies durch die angefochtene Allgemeinverfügung geschehe, sei jedenfalls nicht zulässig.
Diesen Widerspruch wies der Landkreis Göttingen mit Widerspruchsbescheid vom 26.03.2002 zurück. Der Erlass einer Allgemeinverfügung nach der KompostVO liege im Ermessen der Beklagten. Formelle Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung bestünden nicht. Die Beklagte habe sich vor Erlass der Allgemeinverfügung mit dem Thema der Verbrennung pflanzlicher Abfälle auseinander gesetzt und vertrete die Meinung, dass die bestehenden Entsorgungsmöglichkeiten für pflanzliche Abfälle nicht ausreichend seien. Ohne die Zulassung eines Brenntages würden ständig Anträge auf Erteilung von Einzelbrenngenehmigungen gestellt, deren Bearbeitung sich als sehr schwierig und arbeitsaufwändig darstelle. Auch wäre die Allgemeinheit bei der Erteilung von Einzelbrenngenehmigungen stärker betroffen als bei einem Brenntag. Ein Ermessensfehler sei nicht erkennbar.
Hiergegen haben die Kläger am 15.04.2002 Klage erhoben.
Sie wiederholen und vertiefen ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wie folgt:
Die im Bereich der Beklagten zur Verfügung stehenden Entsorgungsmöglichkeiten reichten aus, um pflanzliche Abfälle zu entsorgen. Mit Hilfe der Komposttonnen ließen sich ständige Abfälle wie Grasschnitt, Pflanzenreste und Unkraut entsorgen. Angefallene Schnittreste ließen sich mit Hilfe der im Frühjahr und Herbst stattfindenden Baum- und Strauchschnittabfuhr entsorgen. Der mit dem Schneiden und Bündeln verbundene Arbeitsaufwand sei zumutbar. Weiter könnten zur Entlastung der Laubtonne Gras-, Hecken- und Blumenschnitt in den zur Verfügung stehenden Laubsäcken entsorgt werden. Zweige und anderer Schnitt könnten mit Hilfe von Schreddergeräten zu Mulch verarbeitet werden. Gartenbesitzer könnten sich derartige Geräte ausleihen. Schließlich befinde sich im Gemeindegebiet der angrenzenden Stadt D. eine kostengünstige Entsorgungsanlage, zu der entsprechender Abfall gebracht werden könne. Die Beklagte habe nicht in der Form einer Allgemeinverfügung handeln dürfen. Mindestens 90 % der im Gemeindegebiet der Beklagten gelegenen Grundstücke unterfielen wegen der Nichteinhaltung der Mindestabstände einem Brennverbot nach der KompostVO. Für die verbleibenden 10 % der Grundstücke sei die Allgemeinverfügung nicht die richtige Handlungsform. Sie verschaffe auch keine Verwaltungsvereinfachung, da die Beklagte die Einhaltung der Brennverbote und Mindestabstände überwachen müsse.
Die Kläger beantragen,
die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 12.02.2002 und den Widerspruchsbescheid des Landkreises Göttingen vom 26.03.2002 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie habe die Belastung für die Allgemeinheit so gering wie möglich halten wollen und daher im Jahr 2002 nur einen Brenntag durch Allgemeinverfügung zugelassen. Die vorhandenen Entsorgungsmöglichkeiten reichten nicht aus. Sowohl die Komposttonne als auch die Laubsäcke seien für größere Strauch- und Baumschnitte nicht geeignet. Gartenbesitzer, insbesondere die vielen in ihrem Gebiet lebenden älteren Leute, seien mit der von den Klägern vorgeschlagenen Bündelung, Selbstanlieferung und dem Schreddern von Kompostgut überfordert. Darüber hinaus finde eine Strauchabfuhr in den außerhalb geschlossener Ortslagen gelegenen Gegenden nicht statt. Zudem würden die Osterfeuer immer größer und unüberschaubarer, wenn man die Brenntage nicht zuließe. Der Gesetzgeber habe mit seiner Gesetzesformulierung die verschiedenen Ortsstrukturen mit verschiedenen Bedürfnissen berücksichtigen wollen. Für ihr Gemeindegebiet habe sie die richtige Auswahl getroffen. Sie kontrolliere die Einhaltung der gesetzlichen und verfügten Bestimmungen stichprobenhaft.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die zwischen den Beteiligten in diesem Verfahren sowie in den Verfahren 4 A 4037/01 und 4 B 4039/02 gewechselten Schriftsätze sowie die jeweiligen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unzulässig.
Die Kläger sind nicht klagebefugt i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO. Sie können nicht geltend machen, durch die angefochtene Allgemeinverfügung in eigenen Rechten verletzt zu sein.
Für die Klagebefugnis reicht es aus, dass die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch den angefochtenen Verwaltungsakt, der hier in Form einer Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG ergangen ist, besteht. Dies ist der Fall, wenn bei Erlass des Verwaltungsaktes gegen Vorschriften verstoßen sein kann, die auch dem Interesse des betroffenen Bürgers zu dienen bestimmt sind. Auf derartige drittschützende Normen können sich die Kläger nicht berufen.
Rechtsgrundlage für den Erlass der Allgemeinverfügung ist § 3 Abs. 1 S. 2 der KompostVO vom 15.05.1992 (Nds. GVBl. S. 141), zuletzt geändert durch Verordnung vom 24.01.1994 (Nds. GVBl. S. 65). Danach können Gemeinden an zwei Tagen im Jahr das Verbrennen pflanzlicher Abfälle genehmigen, wenn eine andere Form der Entsorgung nicht zumutbar ist. Bei dieser Bestimmung handelt es sich um eine objektiv-rechtliche Regelung, die nach ihrem Wortlaut keine subjektiven Rechte einräumt. Auch § 27 Abs. 3 S. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes - Krw-/AbfG - vom 27.09.1994 (BGBl. I S. 2705), der inhaltsgleich mit § 4 Abs. 4 des früheren Abfallbeseitigungsgesetzes - AbfG - ist auf den § 3 KompostVO gestützt ist, dient allein dem öffentlichen Interesse. Nach dieser Vorschrift können die Landesregierungen durch Rechtsverordnung die Beseitigung bestimmter Abfälle außerhalb von Anlagen i.S.d. Abs. 1 S. 1 - also etwa durch Verbrennen - zulassen, soweit ein Bedürfnis besteht und eine Beeinträchtigung des Wohles der Allgemeinheit nicht zu besorgen ist. Rechte Dritter werden durch diese Vorschrift nicht begründet.
Welche Rechtsnormen ein subjektives öffentliches Recht begründen, entscheidet sich danach, ob die zu beurteilende Rechtsnorm ausschließlich oder zumindest neben dem öffentlichen Interesse auch Individualinteressen zu dienen bestimmt ist (BVerwG, Urt. v. 17.06.1993 - 3 C 3/89 -, BVerwGE 94, 313, 317). Das ist nur bei Rechtsnormen der Fall, aus deren Tatbestandsmerkmalen sich ein Personenkreis bestimmen lässt, der sich von der Allgemeinheit unterscheidet (BVerwG, Urt. v. 16.09.1993 - 4 C 28/91 -, BVerwGE 94, 151, 158; Urt. v. 19.09.1986 - 4 C 8/84 -, DÖV 1987, 297). Hier lässt sich ein Kreis Dritter, deren Schutz die Norm bezweckt, nicht hinreichend bestimmen. Die Beachtung der in § 27 Abs. 3 S. 1 Krw-/AbfG und 4 Abs. 4 AbfG genannten Genehmigungsvoraussetzungen ist den Genehmigungsbehörden ausschließlich im Allgemeininteresse zur Pflicht gemacht worden. Nach ihrem Wortlaut will die Vorschrift lediglich "Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit" entgegen wirken und hebt auf ein Allgemeininteresse ab.
Dies zeigt auch ein Vergleich mit § 32 Abs. 1 Krw-/AbfG. Nach § 32 Abs. 1 Nr. 1 Krw-/AbfG sind ein Planfeststellungsbeschluss und eine Plangenehmigung für eine Abfallbeseitigungsanlage zu versagen, wenn Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten sind. Dieser Bestimmung kommt anders als der Regelung in § 32 Abs. 1 Nr. 4 Krw-/AbfG, wonach in der Regel die Zulassung zu versagen ist, sofern durch Auflagen nicht ausräumbare nachteilige Wirkungen auf das Recht eines anderen zu erwarten sind, drittschützende Wirkung nicht zu (vgl. die zur - von redaktionellen Änderungen abgesehen - identischen Vorgängervorschrift des § 8 Abs. 3 AbfG ergangene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, Beschl. v. 20.07.1979 - 7 CB 21/79 -, Buchholz 451.22, AbfG Nr. 3). Die Nichterwähnung Rechte Dritter als Schutzgut im Rahmen des § 27 Abs. 3 S. 1 Krw-/AbfG ist vor diesem Hintergrund als gewichtiges Indiz dafür anzusehen, dass der Gesetzgeber der Genehmigungsvoraussetzung, das Wohl der Allgemeinheit zu beachten, keinen drittschützenden Gehalt beilegen wollte. Dagegen spricht auch nicht § 10 Abs. 4 S. 2 Nr. 1 Krw-/AbfG, der bestimmt, dass eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit insbesondere bei einer Beeinträchtigung der Gesundheit der Menschen vorliegt. Auch hierin ist eine objektiv-rechtliche Regelung zu sehen, die keine subjektiven Rechte einräumt (vgl OVG Lüneburg, Beschl. v. 24.01.1986 - 7 OVG B 39/85 -, NVwZ 1986, 322, 324).
Allerdings wird die Freiheit des Gesetzgebers, zu entscheiden, ob mit einer objektiv-rechtlichen Norm einklagbare Ansprüche einhergehen, durch die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG begrenzt. Überall dort, wo eine Norm grundrechtlich geschützte Positionen eines bestimmbaren Kreises von Dritten berührt, ist im Zweifel die Annahme des - auch - drittschützenden Charakters einer Norm geboten. Insoweit kommt hier der Regelung in § 3 Abs. 5 KompostVO besondere Bedeutung zu. Die dort geregelten Mindestabstände zu sowohl bewohnten wie auch unbewohnten Gebäuden lassen erkennen, dass die Vorschrift auch dem grundrechtlichen Schutz der körperlichen Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 und dem Schutz des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 GG zu dienen bestimmt sein kann.
Allerdings gehören die Kläger nach Lage der Dinge nicht zu den durch diese Bestimmungen geschützten Personen. Es ist nämlich weder eine konkrete Gesundheits- noch eine Eigentumsgefährdung der Kläger ersichtlich.
Konkrete gesundheitlich (Vor-) Belastungen nehmen die Kläger für sich nicht in Anspruch. Soweit sie in der mündlichen Verhandlung durch ihren Prozessbevollmächtigten darauf hingewiesen haben, dass die Ehefrau des Klägers zu 1) die Mutter des Klägers zu 2) an Asthma leidet, können sich die Kläger für eine eigene Rechtsverletzung hierauf nicht berufen. Die bei dem Verbrennen pflanzlicher Abfälle entstehende Rauchentwicklung kann insoweit deshalb nicht als Gesundheitsgefährdung für die Kläger selbst, sondern allenfalls als - Grundrechte nicht tangierende - Belästigung angesehen werden.
Auch auf eine konkrete Eigentumsgefährdung können sich die Kläger im Zusammenhang mit § 3 Abs. 5 KompostVO nicht berufen.
Für den Kläger zu 2) gilt dies schon deshalb, weil er nicht Eigentümer des von ihm bewohnten Grundstücks ist.
Aber auch der Kläger zu 1) ist in seinem Eigentumsgrundrecht nicht tangiert.
Der in § 3 Abs. 5 KompostVO geregelte und von der angefochtenen Allgemeinverfügung aufgenommene einzuhaltenden Mindestabstand von 100 Metern zwischen Feuer und Gebäude mit Aufenthaltsräumen lässt im Zusammenhang mit den Verboten des § 3 Abs. 4 KompostVO, pflanzliche Abfälle bei lang anhaltender, extrem trockener Witterung, bei starkem Wind und auf moorigem Untergrund zu verbrennen, und den übrigen einzuhaltenden Verpflichtungen beim Verbrennen der in Rede stehenden Abfälle eine Eigentumsgefährdung ausgeschlossen erscheinen.
Der Hinweis der Kläger, diese Verbote und Mindestabstände würden im Einzelfall nicht eingehalten, sagt rechtlich nichts im Hinblick auf die Qualifizierung einer Norm als drittschützend aus, die eine derartige Rechtsgutbeeinträchtigung abstrakt nicht erkennen lässt. Hierbei handelt es sich um ein Problem des Normvollzuges, das nicht für die Qualifizierung einer gesetzlichen Bestimmung als drittschützend herangezogen werden kann. Die Beklagte hat zudem unwidersprochen vorgetragen, sie werde -wie in der Vergangenheit- die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen der KompostVO stichprobenhaft überprüfen und wäre auch bereit, die Einhaltung der Bestimmungen in der räumlichen Nähe des klägerischen Wohnortes besonders intensiv zu überwachen. Im Übrigen ist auch bei den sog. Brenntagen zunächst davon auszugehen, dass sich die betroffenen Bürger gesetzestreu verhalten und die Beschränkungen des Verbrennens pflanzlicher Abfälle nach der KompostVO, wie sie auch Gegenstand der angefochtenen Allgemeinverfügung sind, beachten.
Ohne dass es für die gerichtliche Entscheidung hierauf ankommt, weist die Kammer darauf hin, dass die Klage auch unbegründet wäre.
Die Beklagte war befugt, eine personenbezogene Allgemeinverfügung i.S.v. § 35 S. 2 erste Alternative VwVfG zu erlassen. Eine solche Verfügung richtet sich typischerweise an einen unbestimmten Kreis von Adressaten aus Anlass einer bestimmten konkreten Situation. So verhält es sich hier. Der betroffene Personenkreis ist unbestimmt, lässt sich aber anhand der Regelungen in der Allgemeinverfügung genau bestimmen. Dabei kommt es nicht darauf an, wie viele Bewohner der Beklagten unter die Regelung der Allgemeinverfügung fallen. Gesetzlich ist nicht vorgeschrieben, dass eine bestimmte Mindestzahl der Bevölkerung von einer Allgemeinverfügung betroffen sein muss. Auch Sinn und Zweck der Allgemeinverfügung verlangen eine solche Einschränkung nicht. Das Argument der Kläger, die Beklagte löse durch den Erlass einer Allgemeinverfügung rechtswidriges Verhalten aus, da viele Gartenbesitzer lediglich die Überschrift der Allgemeinverfügung und das Datum des Brenntages läsen und schlussfolgerten, das Verbrennen sei an diesem Tag allgemein erlaubt, überzeugt nicht. Die Beklagte darf und muss davon ausgehen, dass der Text der angefochtenen Allgemeinverfügung von den betroffenen Bürgern vollständig gelesen und beachtet wird. Die Beklagte hat, wie dargelegt, darüber hinaus darauf hingewiesen, dass sie die Einhaltung der Vorschriften der KompostVO sowohl in der Vergangenheit überwacht hat, wie auch künftig überwachen wird und Verstöße dagegen zu ahnden gedenkt.
Auch die Tatbestandsvoraussetzungen des § 3 Abs. 1 S. 2 KompostVO liegen vor.
Danach kann das Verbrennen von pflanzlichen Abfällen an zwei Tagen im Jahr genehmigt werden, wenn eine andere Form der Entsorgung nicht zumutbar ist. Die Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass nicht für alle Gemeindemitglieder eine andere Form der Abfallbeseitigung zumutbar ist. Das Gericht verkennt nicht, dass es zahlreiche, von den Klägern im Einzelnen angeführte Entsorgungsmöglichkeiten für pflanzliche Abfälle gibt. Es ist ferner gerichtsbekannt, dass andere Kommunen im Hinblick auf die bestehenden Entsorgungsmöglichkeiten das Verbrennen pflanzlicher Abfälle nicht mehr zulassen. Die Besonderheiten im Gemeindegebiet der Beklagten rechtfertigen dennoch die hier angefochtene Genehmigung des Verbrennens pflanzlicher Abfälle.
Komposttonne und Laubsäcke sind nicht geeignet, größere und sperrige Abfälle aus Gärten entsorgen zu lassen. Es kann, insbesondere im Hinblick auf ältere Mitbürger, auch nicht davon ausgegangen werden, dass jedes Samtgemeindemitglied die Möglichkeit hat, die Entsorgungsanlage für pflanzliche Abfälle in Breitenberg, Stadt Duderstadt, zu nutzen. Gleiches gilt für die Benutzung einer Schredderanlage. Schließlich kann auch die zweimal jährlich im Frühjahr und Herbst durchgeführte Strauchabfuhr nicht für alle Betroffenen als zumutbare Entsorgungsmöglichkeit i.S.v. § 3 Abs. 1 KompostVO angesehen werden. Zum einen hat die Beklagte sowohl im Erörterungstermin am 02.09.2002 als auch in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen darauf hingewiesen, dass eine Strauchabfuhr in ihrem Gebiet nur innerhalb geschlossener Ortslagen erfolge, so dass in außerhalb der Ortslagen gelegenen Kleingartengebieten von dieser Entsorgungsmöglichkeit kein Gebrauch gemacht werden kann. Zum anderen können besonders große und sperrige pflanzliche Abfälle, wie dicke Äste oder abgestorbene Bäume, auf diesem Wege ebenso wenig entsorgt werden wie mit Pilzen oder Keimen belastete pflanzliche Abfälle. Da weder die Beklagte noch der Landkreis Göttingen andere Entsorgungsmöglichkeiten vorhält, ist jedenfalls für einen größeren Personenkreis eine andere Entsorgungsmöglichkeit als das Verbrennen pflanzlicher Abfälle nicht zumutbar.
Liegen damit die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 S. 2 KompostVO vor, kann der Beklagten auch ein Ermessensfehler i.S.v. § 114 VwGO bei Erlass der angefochtenen Allgemeinverfügung nicht vorgehalten werden.
Die Beklagte hat von ihrem mit dieser Bestimmung eingeräumten Entschließungsermessen in rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht. Sie hat insbesondere im Hinblick auf die stattfindenden Osterfeuer nur einen statt der gesetzlich zugelassenen zwei Brenntage vorgesehen. Darüber hinaus hat sie bei ihrer Entscheidung ermessensfehlerfrei berücksichtigt, dass bei der alternativen Erteilung mehrerer Einzelgenehmigungen pflanzlicher Abfall verteilt über das Jahr verbrannt und dadurch die Allgemeinheit noch stärker als durch einen Brenntag im Jahr beeinträchtigt würde. Entgegen der Annahme der Kläger stellt auch die Überlegung eines geringeren Verwaltungsaufwandes bei Zulassung eines Brenntages gegenüber der Erteilung von Einzelgenehmigungen ein sachgerechtes sowie rechtmäßiges Ermessenskriterium dar.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 3 KompostVO
§ 114 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 35 S. 2 VwVfG
§ 3 Abs. 1 S. 2 der KompostVO
§ 8 Abs. 3 AbfG
§ 3 Abs. 5 KompostVO
§ 3 Abs. 4 KompostVO
§ 35 S. 2 erste Alternative VwVfG
§ 3 Abs. 1 S. 2 KompostVO
§ 3 Abs. 1 KompostVO
§ 4 Abs. 4 des früheren Abfallbeseitigungsgesetzes
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 94, 313, 317
BVerwGE 94, 151, 158
DÖV 1987, 297
NVwZ 1986, 322, 324
4 A 4037/01
4 B 4039/02
3 C 3/89
4 C 28/91
4 C 8/84
7 CB 21/79
7 OVG B 39/85