Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-12-10, Aktenzeichen 20 D 155/00.AK
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2004:1210.20D155.00AK.00

Tenor:
Die Klagen werden abgewiesen.
Die Klägerinnen und Kläger tragen die Kosten ihrer jeweiligen Verfahren, die bis zur Verbindung entstanden sind. Von den Kosten nach der Verbindung tragen die Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2. sowie der Kläger des Verfahrens zu 3. je 5/29 und die Klägerinnen und Kläger in den Verfahren zu 4. und 5. je 1/29 der Kosten. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerinnen und Kläger (im Weiteren: Kläger) sind Gemeinden und Private aus der Umgebung des von der Beigeladenen betriebenen Verkehrsflughafens Düsseldorf. Sie wenden sich gegen die mit der angefochtenen Genehmigung zugelassene Erhöhung der Flugbewegungen an diesem Flughafen.
Die beiden Gemeinden (Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2.) liegen mit dicht besiedelten Ortsteilen (C. und U. ) in der nordöstlichen bzw. südwestlichen Verlängerung der Hauptstart- und -landebahn des Flughafens. Sie besitzen öffentliche Einrichtungen (Schulen, Kindertagesstätten, Kindergärten, Altentagesstätten, Wohnheime und Friedhöfe) sowie Wohngrundstücke im Flughafennahbereich. Der Kläger des Verfahrens zu 3. betreibt Krankenanstalten auf Flächen nordwestlich der Parallelbahn des Flughafens. Die übrigen Klägerinnen und Kläger sind Eigentümer selbstgenutzter Grundstücke in E. , N. und S. , seitlich oder unterhalb der An- und Abflugstrecken.
Der Verkehrsflughafen Düsseldorf verfügt über ein abhängiges Parallelbahnsystem. Im Zusammenhang mit Auseinandersetzungen um die Verlängerung der Hauptbahn und den Bau der zweiten Bahn schlossen u.a. die Beigeladene und Gemeinden des damaligen Amtes Angerland am 13. Mai 1965 einen Vergleich, den so genannten Angerland-Vergleich, in dem einem Generalausbauplan, der die Parallelbahn umfasst, als Endausbauzustand zugestimmt und die Nutzung der zweiten Bahn beschränkt wurde. Vergleich a) 1. Teil A II lautet:
"Die beigeladene DFG erklärt: Die im Generalausbauplan ... vorgesehene Parallelbahn ist eine Ausweichbahn, d.h. diese Bahn wird ... nur in den Zeiten der Betriebsunterbrechung der Hauptstartbahn und sonst in den Zeiten des Spitzenverkehrs über Tage betrieben. ..."
In der Genehmigung zur Erweiterung der Anlage um die Parallelbahn (im Folgenden: Erweiterungsgenehmigung) vom 3. Oktober 1976 ist unter Auflage Nr. 6 verfügt:
"Die Anzahl der Flugbewegungen auf den Start- und Landebahnen 06 R/24 L und 06 L/24 R darf die mögliche Endkapazität der vorhandenen Start- und Landebahn 06/24 nicht übersteigen. Deshalb dürfen 91.000 Flugbewegungen in den sechs verkehrsreichsten Monaten des Jahres nicht überschritten werden."
Der Plan für die Parallelstart- und -landebahn wurde dann mit Beschluss vom 16. Dezember 1983 und Planänderungsbeschluss vom 18. November 1985 festgestellt. In Anpassung an das Ergebnis dieses Planfeststellungsverfahrens wurden die flugbewegungsbegrenzenden Betriebsregelungen der Auflagen Nrn. 5 und 6 der Erweiterungsgenehmigung durch Bescheid vom 25. November 1992 neu gefasst:
Auflage Nr. 5:
"Die Start- und Landebahn 06 L/24 R - jetzt 05 L/23 R - darf nur in den Zeiten der Betriebsunterbrechung der Start- und Landebahn 06 R/24 L und sonst in den Zeiten des Spitzenverkehrs über Tage (06.00 - 22.00 Uhr Ortszeit) benutzt werden.
Zeiten des Spitzenverkehrs sind dann gegeben, wenn für Luftfahrzeuge im Luftraum oder am Boden Wartezeiten bestehen."
Auflage Nr. 6:
"Die Anzahl der Flugzeugbewegungen auf den Start- und Landebahnen 06 R/24 L und 06 L/24 R - jetzt 05 R/23 L und 05 L/23 R - darf die mögliche Endkapazität der vorhandenen Start- und Landebahn 06/24 - jetzt 05/24 - nicht übersteigen. Deshalb darf die Zahl von 91.000 Flugzeugbewegungen, davon 71.000 Bewegungen im gewerblichen Luftverkehr mit Flugzeugen über 5,7 t höchstzulässiger Startmasse, in den sechs verkehrsreichsten Monaten eines Jahres auf dem Parallelbahnsystem nicht überschritten werden.
Darüber hinaus dürfen die vom Flugplankoordinator der Bundesrepublik Deutschland ... koordinierten Flüge im gewerblichen Luftverkehr mit Flugzeugen über 5,7 t höchstzulässiger Startmasse die Zahl von 34 Flugzeugbewegungen pro Stunde (Eckwert) nicht übersteigen.
Der vorgenannte Eckwert von 34 Flugzeugbewegungen darf nur in bis zu sechs Stunden zwischen 06.00 Uhr und 22.00 Uhr ausgeschöpft werden. In den übrigen Stunden zwischen 06.00 Uhr und 22.00 Uhr dürfen nicht mehr als 30 Flugzeugbewegungen pro Stunde koordiniert werden."
Bevor die Auflage Nr. 6 Beachtung verlangt hätte - was infolge der aufschiebenden Wirkung anhängiger Klagen bis zum Juni 2000 nicht der Fall war -, ersetzte der Beklagte sie zunächst durch eine "Genehmigung zur Änderung der Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens Düsseldorf" vom 10. Dezember 1997 (MBl. NRW 1998, 912 - so genannte "Lärmkontingent- Genehmigung"), hob diese aber mit Bescheid vom 28. März 2001 ersatzlos auf, nachdem sie durch den erkennenden Senat in mehreren Verfahren mit Wirkung vom 1. November 1999 außer Vollzug gesetzt worden war (Beschlüsse vom 28. Mai 1999 - 20 B 675/98.AK u.a.).
Die Beigeladene beantragte daraufhin unter dem 26. August 1999 die Erteilung einer neuen Genehmigung, mit der u.a. die Auflage Nr. 6 auf ihren bisherigen Satz 1 beschränkt werden sollte ("Hauptantrag"). Ergänzend beantragte sie unter dem 1. September 1999, für die Zeit bis zur Erteilung der neuen Genehmigung die in den sechs verkehrsreichsten Monaten des Jahres 1999 koordinierten Flugzeugbewegungen zuzulassen ("Interimsantrag").
Der Beklagte setzte zunächst durch eine von ihm so bezeichnete "Interimsgenehmigung" vom 2. November 1999 die Anzahl der Flugzeugbewegungen in den sechs verkehrsreichsten Monaten eines Jahres im Linien- und Charterflugverkehr übergangsweise auf höchstens 95.600 fest; ferner legte er neue Stundeneckwerte als Vorgaben für die Flughafenkoordinierung fest. Die Interimsgenehmigung sollte bis zur Entscheidung über den Hauptantrag, längstens bis zum 24. März 2001 gelten. Sowohl die vorläufigen Rechtsschutzverfahren wie die Klageverfahren hierzu sind abgeschlossen (OVG NRW, Beschlüsse vom 5. Mai 2000 - 20 B 2119/99.AK u.a. - und Urteile vom 10. Oktober 2002 - 20 D 131/99.AK u.a. -).
Im Genehmigungsverfahren zur Erteilung der vorliegend streitigen Änderungsgenehmigung - auf den oben bezeichneten "Hauptantrag" der Beigeladenen hin - beauftragte der Beklagte die Bezirksregierung E. mit der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens. Der Öffentlichkeit und den betroffenen Gemeinden, unter anderem den Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2., wurde unter Auslegung der Antragsunterlagen, die durch das Kapazitätsgutachten des Prof. Dr. N. vom Januar 1995 ergänzt wurden, Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Hiervon haben die Kläger Gebrauch gemacht.
Unter dem 21. September 2000 erteilte der Beklagte sodann die angefochtene "Genehmigung zur Änderung der Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem" (so genannte "Einbahnkapazitäts-Genehmigung", MBl. NRW 2000, 1523 - im Folgenden: Änderungsgenehmigung). Mit ihr wurden - unter Ablehnung des Antrags im Übrigen - die Auflagen Nrn. 6 und 9 der Betriebsgenehmigung neu gefasst. Unter Nr. 6.1 heißt es, die Anzahl der Flugzeugbewegungen auf den Start- und Landebahnen dürfe die mögliche Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn nicht übersteigen. Unter Nr. 6.2 werden für den Linien- und Charterflugverkehr Koordinierungseckwerte für einzelne Zeiträume festgelegt, nämlich zwischen 6.00 und 21.00 Uhr 36 Slots pro Stunde, zwischen 21.00 und 22.00 Uhr 35 Slots und zwischen 22.00 und 23.00 Uhr in der Winterflugplanperiode 15, in der Sommerflugplanperiode 25 Slots. Maßgebend für die Einhaltung der Eckwerte ist der jeweils letzte Stand der Koordination vor dem Flugereignis. Unter Nr. 6.3 ist eine Erweiterungsstufe festgelegt, in der unter näher bezeichneten Voraussetzungen ab der Sommerflugplanperiode 2001 eine Erhöhung des Eckwertes für die Zeit von 6.00 bis 21.00 Uhr um bis zu 2 Slots pro Stunde, insgesamt also 38 Slots, im Linien- und Charterflugverkehr zulässig ist. Für "sonstige Flüge nach Instrumentenflugregeln" gestattet Nr. 6.4 eine Koordinierung von zusätzlich 2 Flugzeugbewegungen pro Stunde. Auflage Nr. 9.1 definiert ein Tagschutzgebiet durch die Grenzlinie eines äquivalenten Dauerschallpegels nach Fluglärmgesetz von 62 dB(A) (Karte 1 zur Genehmigung), Auflage Nr. 9.2 ein Nachtschutzgebiet durch eine Grenzlinie von 6 Maximalpegeln mit (mindestens) 75 dB(A) (Karte 6 zur Genehmigung). Innerhalb dieser Gebiete hat die Beigeladene nach näher bestimmten Maßgaben Eigentümern Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen zu erstatten. Unter Nr. 10 ist ein Auflagenvorbehalt angefügt. Die Änderungsgenehmigung ist der Beigeladenen zugestellt und öffentlich bekanntgemacht worden.
Die Kläger haben gegen die Änderungsgenehmigung jeweils rechtzeitig Klage erhoben, die der Senat zur gemeinsamen Entscheidung verbunden hat, und wegen der Anordnung der sofortigen Vollziehung um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht, der vom erkennenden Senat abgelehnt worden ist (Beschlüsse vom 24. Mai 2002 - 20 B 1600/00.AK, 1632/00.AK, 1802/00.AK, 1861/00.AK und 730/01.AK -, im Weiteren: Beschlüsse 2002).
Da in den Beschlüssen Bedenken gegen die Ordnungsmäßigkeit der Abwägung der berührten Belange erhoben worden waren, hat der Beklagte während des Klageverfahrens ein so genanntes ergänzendes Verfahren durchgeführt und dieses mit einer Entscheidung vom 5. Juni 2003 (im Folgenden: ergänzende Entscheidung) abgeschlossen. Darin sind die Auflagen Nrn. 9.1 und 9.3 der Änderungsgenehmigung neu gefasst worden. Das Tagschutzgebiet wird nunmehr durch die Grenzlinie eines äquivalenten Dauerschallpegels (Leq3) von 60 dB(A) bestimmt (Karte 1 der ergänzende Entscheidung). Erstattungsansprüche bestehen auch, soweit sie auf der Grundlage der bisherigen Regelungen noch nicht geltend gemacht worden waren; die Begrenzung auf einen prozentualen Höchstbetrag ist fallengelassen und schließlich wird insofern ein Nacherstattungsanspruch in Höhe des Differenzbetrages zwischen den tatsächlich aufgewendeten Kosten und dem bisherigen Erstattungsbetrag begründet. In Nr. 9.3 wird die Zahlung einer Entschädigung für die Nutzungsbeeinträchtigung bestimmter Außenwohnbereiche angeordnet. Das Entschädigungsgebiet wird durch die Grenzlinie eines äquivalenten Dauerschallpegels von 65 dB(A) gebildet (Karte 2 zur ergänzenden Entscheidung), der Entschädigungsbetrag beträgt 2 % des nach näherer Maßgabe zu ermittelnden Verkehrswertes des Grundstücks. Die ergänzende Entscheidung ist der Beigeladenen am 6. Juni 2003 mit Empfangsbekenntnis zugeleitet worden. Die Kläger haben sie über das Gericht erhalten.
Zur Begründung ihrer Klage greifen die Kläger die Änderungsgenehmigung in der Fassung des ergänzenden Bescheides umfassend an und machen im Wesentlichen geltend:
Die Genehmigung bleibe auch in der nachgebesserten Form rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Sie sei zahlenmäßig unbestimmt und widersprüchlich. Das Kriterium der Einbahnkapazität, das als begrenzendes Betriebselement aus dem Angerland-Vergleich herzuleiten sei, sei unbestimmt und damit ungeeignet, eine Begrenzung des Betriebs zu bewirken. Die festgelegten Koordinierungseckwerte definierten die Einbahnkapazität nicht hinreichend und seien zur Festlegung der maximalen Flugbewegungszahl ungeeignet, wie die unterschiedlichen Zahlenangaben in der Änderungsgenehmigung belegten. Die Einbahnkapazität werde vom Beklagten wegen fehlerhafter Gutachten zu hoch angesetzt. Dies weise insbesondere die von der Klägerin des Verfahrens zu 2. in der mündlichen Verhandlung vorgelegte Gutachterliche Stellungnahme der g. B. D. & Partners vom 16. November 2004 nach. Es dürften nur so viele Slots vergeben werden, wie vollständig auf der Hauptbahn abgewickelt werden könnten. Eine darüber hinausgehende Mitbenutzung der Parallelbahn verstoße gegen den Angerland- Vergleich. Zur Festsetzung von Koordinierungseckwerten sei der Beklagte auch nicht zuständig.
Auch die übrigen vom Beklagten ausgewerteten Gutachten seien falsch. Das gelte insbesondere für das lärmphysikalische und das lärmmedizinische Gutachten, das Gutachten über die Luftverunreinigungen und das Flugsicherheitsgutachten. Das lärmphysikalische Gutachten beruhe mit der "AzB99" auf einer unbekannten und ihnen, den Klägern, lange Zeit nicht zugänglichen Grundlage. Das Betriebsrichtungsverhältnis sei mit 80:20 falsch ermittelt. Eine solche idealtypische Verteilung sei in der Praxis nicht erreichbar; tatsächlich schwanke es in Kurzzeiträumen zwischen 20 und 60 %, im längeren Mittel zwischen 20 und 30 %. Die gebotene worst-case-Betrachtung der Lärmbelastung in Kurzzeiträumen mit jeweils 100 % Starts oder Landungen (100:100-Betrachtung) sei nicht angestellt worden. Die angenommenen Flugrouten seien überholt; insofern hätte, jedenfalls im Zeitpunkt der ergänzenden Entscheidung, eine vorsorgliche Alternativbetrachtung erfolgen müssen. Da dies nicht geschehen sei, sei denkbarer Flugverkehr nicht abgewogen worden. Die Berücksichtigung der Flugroutenänderungen vom 13. Juli und 25. Oktober 2000 im Datenerfassungssystem (DES) des Flughafens hätte dessen Ergebnisse verändert und das Abwägungsergebnis beeinflusst; insofern beantragen die Kläger der Verfahren zu 3. und 4. hilfsweise, Beweis durch Einholung eines Sachverständigengutachtens zu erheben. Das Nachtschutzgebiet sei anhand von Maximalpegeln nach der AzB ermittelt worden, was unzulässig sei. Die Pegel seien zudem in "slow" angegeben worden, müssten also für die Wirkungsbetrachtung noch um 2,4 bis 4 dB(A) erhöht werden. Aufgrund der Fehler sei davon auszugehen, dass tatsächlich eine deutlich höhere Lärmbelastung auftrete als im lärmphysikalischen Gutachten ausgewiesen.
Das lärmmedizinische Gutachten K./T. sei widersprüchlich und grob fehlerhaft, die angelegten Kriterien wissenschaftlich nicht haltbar. Der Schalldämmwert eines gekippten Fensters werde zu hoch angesetzt. Die von der Genehmigung ermöglichte Häufung der Einzelschallereignisse sei vom Beklagten völlig ausgeblendet worden. Gerade dies sei aber besonders belastend. Die Lärmpausen in stark beanspruchten Zeiten hätten deutlich abgenommen. Die in der ergänzenden medizinischen Stellungnahme K./T. vom April 2003 gezogene Schlussfolgerung, die Steigerung der Einzelschallereignisse von 30 bis 34 auf 40 pro Stunde sei irrelevant bzw. sogar noch günstig, sei paradox und unschlüssig; für sie fehle, wie die Gutachter selbst einräumten, jede wissenschaftliche Basis. Die Aussagen zur Bewertung der Maximalpegel seien unzureichend. Zu Unrecht hätten die Gutachter den Vorschlag des Umweltrates verworfen, als zusätzliches Beurteilungskriterium die täglich 10 höchsten Maximalpegel einzubeziehen. Insofern dränge sich die Einholung eines weiteren Gutachtens auf. Der teilweise besonders belastende Bodenlärm und der Umkehrschub seien nicht hinreichend berücksichtigt. Eine lärmpsychologische Begutachtung sei gar nicht erst erfolgt. Auch die gebotene Summation und Gesamtbeurteilung der Lärmbelastung aus Flugverkehr und anderen Verkehrsvorgängen sei nicht vorgenommen worden, obwohl alle Quellen zusammen zu einer gesundheitsgefährdenden Gesamtbelastung führten. Eine Summationsbetrachtung des einwirkenden Gesamtlärms sei aber, insbesondere auf der Grundlage der Umgebungslärmrichtlinie der EG, möglich und wäre zu einem Ergebnis gekommen, welches das Abwägungsergebnis beeinflusst hätte; insofern beantragen die Kläger der Verfahren zu 2. bis 4. hilfsweise, Beweis durch Einholung eines Sachverständigengutachtens zu erheben.
Auch das Emissionsgutachten hinsichtlich der Luftverunreinigungen sei unter jedem denkbaren Gesichtspunkt fehlerhaft. Es werde keine vergleichende Betrachtung von Vor- und Zusatzbelastung angestellt, austauscharme Wetterlagen würden übersehen, Belastungsspitzen weggemittelt und spekulative Annahmen zugrunde gelegt. Das Gutachten leide auch an fehlender Betrachtung von Emissionsorten, fehlender Summation, unrichtigen Annahmen zur Rollgeschwindigkeit und Startrichtungsverteilung, an unzureichender Auffächerung der Komponenten, unterbliebener Begutachtung der Boden- und Grundwasserverunreinigung, Vernachlässigung der Motorentestläufe und fehlendem Heranziehen des Gutachtens zur Lärmkontingen-Genehmigung. Der Lärmminderungsplan der Klägerin des Verfahrens zu 2., der mit öffentlicher Bekanntmachung vom 21. März 2002 verbindlich geworden sei, sei in keiner Weise gewürdigt worden, obwohl er belege, dass im Untersuchungsgebiet Lärmminderungen erforderlich seien. Das Flugsicherheitsgutachten sei wegen ungeklärter Methodik und unzutreffender Berücksichtigung der Betriebsrichtungen nicht ausreichend.
Infolge dieser insgesamt fehlerhaften Grundannahmen seien sie, die Kläger, in ihrem Recht auf gerechte Abwägung verletzt. Der Abwägungsvorgang erwecke insgesamt den Eindruck, der Beklagte habe sich nur lückenhaft und oberflächlich mit den Einwänden befasst.
Ausgangsbasis für die Beurteilung sei nach wie vor der Planfeststellungsbeschluss 1983/1985. Der Beklagte habe die Grundstruktur des dort getroffenen Interessenausgleichs beseitigt und Begrenzungen entfallen lassen, denen wesentlich lärmbegrenzende Funktion zugunsten der Flughafenumgebung zugekommen sei. Eine Rechtfertigung hierfür sei nicht gegeben, weil das Vorhaben nicht die ihm vom Beklagten zugesprochene überragende Bedeutung habe. Das Wegfallen flugbetrieblicher Beschränkungen führe zu einer gleichmäßigen Maximalauslastung des Flughafens, die nur unter permanenter und unzulässiger Mitbenutzung der Parallelbahn zu bewältigen sei und eine gänzlich andere Lärmbelastung mit sich bringe. Diese Konsequenzen habe der Beklagte gar nicht in den Blick genommen. Dem Wegfall der Beschränkungen stehe kein genügender Ausgleich gegenüber. Es sei unzureichend, den Interessenausgleich nur über baulichen Schallschutz und Zahlungsauflagen herbeiführen zu wollen. Die Problematik der Verlärmung der Außenwohnbereiche sei ungelöst geblieben. Der Verlust der Nutzbarkeit von Außenanlagen werde durch Schallschutzmaßnahmen naturgemäß nicht ausgeglichen. Die Entschädigungszahlungen könnten die Beeinträchtigung der Gesundheit nicht ausgleichen; die Höhe der Entschädigung sei reine Kosmetik. Die erhebliche Zunahme der Maximalpegel könne nicht allein dadurch kompensiert werden, dass die Fenster geschlossen gehalten werden müssten; das Lüften sei notwendig.
Die Situation besonders schutzwürdiger Bevölkerungsgruppen wie Kinder oder Anwohner mit Vorerkrankungen sowie der Kranken in den Anstalten des Klägers des Verfahrens zu 3. sei nicht gesehen worden. Auch lärmempfindliche Einrichtungen seien unberücksichtigt geblieben. Darin liege eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber den Eigentümern von Wohngebäuden. Denn lärmbetroffene Gebäude und Grundstücke mit öffentlichen Einrichtungen, die in hohem Maße von besonders lärmempfindlichen Menschen benutzt würden, seien ganz überwiegend keine Wohngebäude und würden von den baulichen Schallschutzansprüchen auch der ergänzenden Entscheidung nicht begünstigt. Kindergartenhöfe, Schulhöfe, Friedhöfe und der Bauhof seien in ihrer Funktionsfähigkeit auf die Nutzung von Außenbereichen über längere Zeit angewiesen. Auch hinsichtlich der Nachtzeit sei ein weitgehender Ausfall der Abwägung festzustellen. In der Sommerperiode, in der die Außenbereiche bis in die Nacht hinein genutzt würden, seien nunmehr 25 Flüge zulässig. Das Nachtschutzziel nach K. sei unzureichend. Die kürzlich veröffentlichte Studie des DLR zu den Wirkungen von Nachtfluglärm belege, dass gesundheitsgefährdende Aufwachreaktionen bereits ab 33 dB(A) zu verzeichnen seien. Den Gemeinden im Umland, wie den Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2., werde die Erfüllung ihrer Aufgaben als örtliche Trägerinnen der öffentlichen Verwaltung unmöglich gemacht. Eine Eigenentwicklung sei praktisch ausgeschlossen. Bei der nunmehr zugelassenen Betriebsausweitung werde der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie verletzt.
Naheliegende Alternativen zur genehmigten Betriebsausweitung, wie die Kooperation mit anderen Flughäfen oder die Verlagerung auf andere Verkehrsmittel, seien ausgeblendet worden. Auch eine Reduzierung der Slots sei, zumindest zu bestimmten Zeiten, problemlos möglich. Der Flugbetrieb an Wochenenden, die der Erholung und Freizeit dienten, sei nicht zutreffend gewichtet worden; da diese Zeiten weniger nachgefragt würden und keine operationellen Beeinträchtigungen der Fluggesellschaften zu befürchten seien, reichten Pauschalargumente zur Ablehnung von Einschränkungen nicht aus.
Eine Rechtfertigung für die Mehrbelastung der Umgebung bestehe nicht. Die wirtschaftliche Lage und Bedeutung des Flughafens sei ein irrelevantes Scheinargument und werde vom Beklagten überschätzt. Ein konkreter Bedarf für zusätzlichen Flugverkehr sei nicht nachgewiesen und bestehe auch nicht. Der Beklagte habe es unterlassen, den Bedarf wissenschaftlich zu untersuchen. Die Langfristprognose des DLR und der DFS habe den vorliegenden Fall nicht betrachtet, gehe von einem unzutreffenden Prognosehorizont aus und beziehe nachfragerelevante Umstände nicht ein. Tatsächlich nähmen der Luftfrachtumschlag und die gewerblichen Flugbewegungen auf dem Flughafen der Beigeladenen seit Jahren kontinuierlich ab. Die zur Zeit mögliche Einbahnkapazität werde nicht einmal ausgeschöpft. Es gelinge nicht, Flugzeiten und Flugzeuge hinreichend auszulasten, die Überkapazität könne selbst durch Dumping-Ausverkauf von Slots nicht abgebaut werden. Warum eine Erhöhung der Slotzahl in besonders schutzwürdigen Zeiten notwendig sei, werde weder begründet noch ergebe es sich aus der Natur der Sache. Die überproportionale Scheinnachfrage nach Slots mit anschließender Rückgabe begründe keinen abwägungsrelevanten Bedarf. Das Interesse von privaten Fluggesellschaften, den Flughafen vor allem zu bestimmten Morgen- und Abendzeiten nutzen zu können, sei von untergeordneter Bedeutung. Es sei offensichtlich nicht näher untersucht worden, warum es wirtschaftlich nicht vertretbar sei, den Flughafen auch mit engeren Stundenkontingenten weiterzubetreiben. Das Gewicht des Interesses der Beigeladenen an einer Ausweitung des Flugbetriebs sei zu hoch angesetzt worden. Die Beigeladene habe sich auf die Bewegungsbeschränkung im gewerblichen Luftverkehr entsprechend dem Planfeststellungsbeschluss einstellen können. Die Nachbarn des Flughafens hätten auf den Fortbestand der Betriebsbeschränkungen vertrauen dürfen, jedenfalls darauf, dass für ihren Fortfall ein angemessener Ersatz geleistet werde.
Die Entscheidung im ergänzenden Verfahren beseitige die Fehler der Änderungsgenehmigung nicht. Sie sei bislang ein unbeachtliches rechtliches "Nullum", weil sie nicht entsprechend den gesetzlichen Vorschriften allen innerhalb der Schutzgebiete liegenden Grundeigentümern entsprechend den Vorschriften für das Genehmigungsverfahren zugestellt worden sei. Es bestehe keine Ermächtigungsgrundlage für ein ergänzendes Verfahren. Auch sei ein intransparentes Verfahren ohne Beteiligung der Betroffenen durchgeführt worden. Die erneute Abwägung sei fehlerhaft. Ein angemessener Interessenausgleich sei wiederum nicht gefunden worden. Der Kern der Abwägung sei berührt. Die angebliche Nachfrage stelle auch nach der Konzeption der ergänzenden Entscheidung einen tragenden Grund zur Rechtfertigung der Belastung der Umgebung dar. Ein entsprechender Bedarf bestehe aber gar nicht, sei zumindest nicht gegen das im Tages- und Wochengang unterschiedliche Ruhebedürfnis der Umgebung abgewogen worden. Das selbstgesetzte Schutzziel, einen Abstand von der erheblichen Belästigung zu wahren, sei verfehlt worden. Der vom Beklagten angenommene Wert eines Dauerschallpegels von 62 dB(A) markiere nicht die Grenze zur erheblichen Belästigung, jedenfalls nicht unter den konkreten Verhältnissen am Flughafen der Beigeladenen. Es sei nicht nachvollziehbar, warum der Beklagte annehme, sich mit einem äquivalenten Dauerschallpegel von 60 dB(A) auf der sicheren Seite zu bewegen. Namhafte Stimmen in der Wissenschaft, so etwa das Umweltbundesamt, gingen davon aus, dass die erhebliche Belästigung bei 55 dB(A) beginne. Das konkrete Schutzziel und der gewährte Schutzumfang seien in der ergänzenden Entscheidung nicht festgelegt. Die Genehmigung sei daher auch in der nachgebesserten Fassung aufzuheben, zumindest teilweise, etwa bezüglich der zusätzlichen Slots in den Tagesrandzeiten und am Wochenende.
Die Kläger beantragen,
die Genehmigung zur Änderung der Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens Düsseldorf vom 21. September 2000 in der Fassung der Entscheidung im ergänzenden Verfahren zur vorgenannten Genehmigung vom 5. Juni 2003 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Er erwidert: Die Genehmigung sei jedenfalls in der Fassung, die sie im ergänzenden Verfahren erhalten habe, nicht zu beanstanden. Das ergänzende Verfahren sei zur Behebung möglicher Fehler, auch etwa von Abwägungsmängeln der Genehmigung, zulässig. Die Fehlerbehebung in einem ergänzenden Verfahren sei nach der Rechtsprechung eine Selbstverständlichkeit, die keiner besonderen Regelung bedürfe, jedenfalls aber in entsprechender Anwendung von § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG möglich sei. Die ergänzende Entscheidung verschmelze mit der ursprünglichen Genehmigung zu einer Entscheidung, die nunmehr in dieser Gestalt der gerichtlichen Überprüfung unterliege. Dem hätten die Kläger mit ihren Klageanträgen Rechnung getragen. Einer Veröffentlichung der ergänzenden Entscheidung habe es nicht bedurft; vielmehr habe sie nur denjenigen Betroffenen gegenüber ergehen müssen, die die Genehmigung aus dem Jahre 2000 angefochten hätten. Den Klägern selbst sei die Entscheidung nachweislich zugegangen. Unabhängig davon werde die Entscheidung noch öffentlich bekannt gemacht werden.
Die Genehmigung in dieser Fassung leide nicht an materiellen Mängeln, die Rechte der Kläger verletzten. Die Kläger verdeutlichten nicht, welche Konsequenzen die von ihnen behaupteten Fehler hätten. Solche Konsequenzen seien auch nicht ersichtlich. Im Übrigen lägen die behaupteten Fehler nicht vor.
Die AzB99 sei lediglich eine neue Datengrundlage für die Berechnung, die vom Umweltbundesamt im Internet veröffentlicht worden sei. Er, der Beklagte, sei von zutreffend prognostizierten Flugrouten ausgegangen. Bei der Ermittlung der voraussichtlichen Lärmbelastung habe er die bestehenden bzw. wahrscheinlichen künftigen Flugrouten zugrunde legen müssen. Dies sei geschehen. Die Änderungen von 13. Juli 2000 hätten wegen des sich dagegen regenden Widerstandes nicht als gesichert zugrunde gelegt werden können; es habe in 11 Monaten fünf Veränderungen gegeben. Die weitere Entwicklung habe ihm aber Recht gegeben, denn seit dem 14. Juni 2001 würden im Wesentlichen wieder die alten Abflugstrecken beflogen. Die ergänzende Entscheidung habe insofern nichts verändern müssen; sie sei auch nicht zur fortlaufenden Überprüfung der ursprünglichen Änderungsgenehmigung gedacht.
Entgegen der Auffassung der Kläger berühre die Entscheidung im ergänzenden Verfahren nicht den Kern der Abwägung. Deren Grundstruktur sei nicht verändert worden. Die Betroffenheiten seien gesehen worden; sie seien aus den Einwendungen hinlänglich bekannt gewesen. Die Lärmbelastung übersteige insgesamt nicht das Maß, das nach heutigen Verhältnissen in dicht besiedelten Gebieten auch ohne Nachbarschaft zu einem Flugplatz alltäglich auftrete. Eine Verletzung der Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2. in eigenen Rechten sei nicht dargetan. Durch die angefochtene Genehmigung würden keine neuen rechtlichen Beschränkungen der Planungshoheit bewirkt. Im Übrigen seien diese schon lange gehalten, sich bei ihren Planungen auf ein weit höheres Lärmniveau einzurichten, als es ihnen jetzt zugemutet werde. Die Nutzung städtischer Einrichtungen werde nicht behindert. Das treffe auch zu auf Gebäude mit Einfachverglasung. Mit der Dämmwirkung einfachverglaster Fenster werde der kritische Innenpegel von 55 dB(A) durch einzelne Schallereignisse nicht überschritten. Für die Erstattung von Kosten für Schallschutzmaßnahmen an verschiedenen Schulen, u. a. für die N. - Schule und die C.-H. -Schule seien in der Vergangenheit an die Klägerin des Verfahrens zu 2. erhebliche Beträge gezahlt worden. Bei Friedhöfen, Sportplätzen oder Schulhöfen seien Maßnahmen des passiven Schallschutzes zwar nicht möglich, wegen der höheren Lärmerwartung sei hier aber ein Anspruch auf eine von jeder Störung freie Benutzung einer solchen Außenanlage von vornherein nicht gegeben. Die Klägerinnen seien auch nicht als Eigentümer von bebauten und unbebauten Grundstücken in ihren Rechten verletzt. Insoweit sei einzustellen, dass für die Wohngebäude im Tagschutzgebiet die Kosten der Maßnahmen für passiven Schallschutz nach Maßgabe der Entscheidung im ergänzenden Verfahren ersetzt würden. Soweit die Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2. das Interesse der Bevölkerung und besonders sensibler Gruppen in der Umgebung des Flughafens anführten, handele es sich nicht um eigene Rechte. Die Belastung sei insgesamt geringer als noch nach dem Planfeststellungsbeschluss angenommen. Die Schutzmaßnahmen seien in zwei großen Schritten auf ein in der Bundesrepublik einmaliges Niveau ausgedehnt worden. Der Kläger des Verfahrens zu 3. liege mit der Belastung weit unterhalb der Grenzen, über die ansonsten diskutiert werde.
Die Rechte der Kläger seien nicht deshalb verletzt, weil das Tagschutzgebiet nicht noch erheblich weiter, nämlich auf eine Lärmkontur von 55 dB(A) ausgedehnt worden sei. Dieser Wert drücke ein anzustrebendes Ziel, nicht aber eine fachplanerische Zumutbarkeitsschwelle oder einen abwägungserheblichen Belang aus. Bei dem genehmigten Vorhaben seien lediglich nachteilige Wirkungen auf Dritte auszuschließen oder auszugleichen, nicht aber dem Vorsorgegrundsatz Rechnung zu tragen gewesen. Der Grad der erheblichen Belästigung werde deutlich unterschritten. Bei einem Dauerschallpegel von 62 dB(A) handele es sich bereits um einen Präventivwert, der von der Genehmigung noch einmal um respektable 2 dB(A) unterschritten werde. Für die Beigeladene bedeute dies Ausgaben in Höhe von rund 25 Mio. Euro. Der von ihm, dem Beklagten, angestrebte deutliche Abstand von der Grenze zur erheblichen Belästigung sei damit erreicht. Im Übrigen habe er selbst bestimmen können, was unter einem "deutlichen" Abstand zu verstehen sei.
Der von ihm anerkannte Bedarf an zusätzlichen Flugbewegungen sei nicht zu beanstanden. Der Flughafen der Beigeladenen sei die wichtigste luftverkehrliche Infrastruktureinrichtung des Landes. Abgewogen sei das insofern mögliche Maximum an Flugbewegungen. Weitere Betriebsbeschränkungen seien angesichts der gewollten Ausdehnung des Flugbetriebs kontraproduktiv. Die hilfsweise beantragten Beweise seien nicht zu erheben; sie bezögen sich auf nicht entscheidungserhebliche Tatsachen bzw. auf Rechtsfragen.
Die Beigeladene beantragt,
Sie tritt den Ausführungen des Beklagten bei und macht ergänzend geltend: Die Änderungsgenehmigung sei jedenfalls in der jetzigen Fassung rechtmäßig. Mit ihr sei eine Anpassung des Interessenausgleichs vorgenommen worden, der dem Planfeststellungsbeschluss von 1983 zugrunde liege. Dies sei geboten, denn die Grundstruktur dieses Interessenausgleichs habe sich teilweise als irrig erwiesen und sei im Übrigen überholt. Das gelte zum einen für die seinerzeitigen Annahmen über die Kapazität der Hauptstart- und -landebahn. Auch die Lärmbelastung sei infolge der technischen Entwicklung des Fluggeräts deutlich geringer als ursprünglich angenommen. Würde an der Regelung des Planfeststellungsbeschlusses festgehalten, so käme diese günstige Entwicklung ausschließlich der Flughafenumgebung zugute; es würde ein Schutzniveau erreicht, das erheblich über demjenigen des Planfeststellungsbeschlusses liege. Auf der anderen Seite bestehe ein gegenüber dem Jahr 1983 erheblich gesteigertes Nutzungsinteresse, das sich in der tatsächlichen Steigerung der Zahl der Flugbewegungen widerspiegele.
Es sei auch nicht zu beanstanden, dass der Interessenausgleich allein durch eine Verbesserung des baulichen Schallschutzes und Entschädigungszahlungen hergestellt werde. Die Lärmbelastung der Kläger stelle zwar ohne Zweifel einen abwägungserheblichen Belang dar, wie die ermittelten Steigerungen der Dauerschallpegel an den Klägergrundstücken ausweise; der hinzunehmende Fluglärm liege aber deutlich unterhalb der fachgesetzlichen Zumutbarkeitsgrenze und unter allen medizinischen, psychologischen und sozialwissenschaftlichen Gesichtspunkten "auf der sicheren Seite". Den Klägern seien zum Teil bereits früher erhebliche Aufwendungen für baulichen Schallschutz gezahlt worden oder ihre Grundstücke lägen in der Ankaufzone; teilweise hätten sie sich in Kenntnis der vom Flughafen ausgehenden Immissionen angesiedelt, was ihre Schutzwürdigkeit erheblich mindere. Nunmehr sei zudem weitergehender Aufwendungsersatz zu leisten. Die Zunahme der Einzelschallereignisse sei in der ergänzenden Stellungnahme K. /T. ausreichend beleuchtet worden. Dass es sich um ein nur unvollständig geklärtes wissenschaftliches Gebiet handele, gestünden die Kläger zu. Weitergehende betriebliche Beschränkungen seien vom Beklagten geprüft, aber zu Recht abgelehnt worden, weil die damit verbundenen Behinderungen für Betriebsabläufe nicht in einem angemessenen Verhältnis zum Vorteil für die Nachbarschaft stünden. Damit sei insgesamt ein angemessener Interessenausgleich gefunden und der Konflikt zwischen dem Flughafen und der Nachbarschaft bewältigt.
Die Belastung der Flughafenumgebung sei durch den erheblichen Bedarf an Flugbewegungen und die besondere Bedeutung des Flughafens für das Land und die gewerbliche Wirtschaft gerechtfertigt. Nach wie vor bestehe ein erheblicher und nach der bisherigen Genehmigungslage nicht zu befriedigender Bedarf an zusätzlichen Slots. Die Nachfrage übersteige seit Jahren das genehmigungsrechtlich verfügbare Volumen um 5 bis 20 %. Fluggesellschaften sähen sich daran gehindert, ihr Engagement am Flughafen Düsseldorf auszuweiten. Viele Wünsche nach Neuanmeldungen seien durch die an angestammte Fluggesellschaften zwingend zu erteilenden "Großvaterrechte" blockiert. Zahlreiche Fluggesellschaften beantragten in Kenntnis der Restriktionen erst gar nicht die gewünschten Slots. Insgesamt bestehe dadurch eine erhebliche Diskrepanz zwischen den abgewickelten Flugbewegungen und dem tatsächlich erheblich höheren Bedarf.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten der Klageverfahren und der vorläufigen Rechtsschutzverfahren 20 B 1600/00.AK, 1632/00.AK, 1802/00.AK, 1861/00.AK und 730/01.AK sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klagen sind zulässig. Sie richten sich statthafterweise gegen die Änderungsgenehmigung des Beklagten in der Fassung der ergänzenden Entscheidung.
Ein Genehmigungsbescheid und ein auf ihn bezogener ändernder Bescheid bilden eine Einheit, weil sie in ihrer Gesamtheit umreißen, was erlaubt ist und gegebenenfalls von der Umgebung hingenommen werden muss.
Vgl. Senatsurteil vom 2. September 2004 - 20 D 13/98.AK -, Urteilsabdruck S. 19 unter Bezug auf OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 1996 - 21 D 2/89.AK -.
Gerade die vorliegend im ändernden Bescheid vom 5. Juni 2003 erneut aufgegriffene Abwägung, die der Bewältigung der durch die vorausgegangene Änderung der Betriebsregelung des Flughafens hervorgerufenen Probleme dient, steht in einem untrennbaren planungsrechtlichen Zusammenhang mit dem Vorhaben. Es kann dahinstehen, ob und in welchen Fällen von dieser Zusammenfassung, die grundsätzlich auch prozessuale Wirkung entfaltet, eine Ausnahme gemacht werden kann; denn die Anfechtungsbegehren sind hier ausdrücklich auf die Entscheidung vom 5. Juni 2003 erstreckt worden.
Der weiteren Beurteilung ist daher die Genehmigung in der Fassung des Bescheides vom 5. Juni 2003 zugrunde zu legen. Bedenken dagegen, dass der letztgenannte Bescheid wirksam geworden ist, bestehen nicht.
Dem Beklagten stand es frei, das "ergänzende Verfahren" durchzuführen und mit einer erneuten, auf die Änderungsgenehmigung in ihrer Ursprungsfassung einwirkenden Entscheidung abzuschließen. Nach einem anerkannten Grundsatz des Verfahrensrechts, der unabhängig von den Vorschriften der Planfeststellung gilt, darf die Behörde bis zur Bestandskraft ihrer Entscheidung jederzeit - gegebenenfalls unter Wiederholung früherer Verfahrensabschnitte - einen von ihr erkannten oder auch nur als möglich unterstellten formellen wie auch materiellen Mangel beseitigen. Sie ist insbesondere befugt, das Verfahren wieder aufzunehmen und es (erneut) zu Ende zu führen, wie es hier geschehen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2002 - 4 A 15.02 -, NVwZ 2003, 485, 486; Urteil vom 12. Dezember 1996 - 4 C 19.95 -, BVerwGE 102, 358, 360 f.; Urteil vom 31. März 1995 - 4 A 1.93 -, BVerwGE 98, 126, Ls. 3 und S. 129 f.
Das "ergänzende Verfahren" ist bei richtiger Betrachtung lediglich ein (weiterer) unselbständiger Abschnitt desselben Änderungsgenehmigungsverfahrens, das der Beklagte auf der Grundlage von § 6 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 und 2 LuftVG durchgeführt hat. Als Rechtsgrundlage erschließen sich von daher ohne weiteres diejenigen Vorschriften, die für die geänderte Entscheidung selbst gelten. Für eine entsprechende Anwendung des § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG besteht weder Raum noch Notwendigkeit, zumal diese Vorschrift eine Modifizierung des prozessualen Aufhebungsanspruchs aus § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO im Rahmen der gerichtlichen Entscheidung beinhaltet und dabei die Möglichkeit eines ergänzenden behördlichen Verfahrens voraussetzt ("wenn"), also eine entsprechende Befugnis der Behörde als anderweitig begründet betrachtet. Die vom Beklagten gewählte Bezeichnung als "ergänzendes Verfahren" hat demgegenüber keine eigene materiell-rechtliche Bedeutung etwa im Sinne des § 10 Abs. 8 LuftVG.
Die ergänzende Entscheidung ist wirksam geworden. Äußere Wirksamkeit erlangt ein solcher Verwaltungsakt mit der Bekanntgabe, § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG, die bei luftverkehrsrechtlichen Änderungsgenehmigungen gemäß § 6 Abs. 5 LuftVG i.V.m. § 74 Abs. 4 Satz 1 VwVfG in der Form der Zustellung (vgl. § 41 Abs. 5 VwVfG, § 1 Abs. 2 Landeszustellungsgesetz - LZG) zu erfolgen hat. Es ist nicht fraglich, dass die Beigeladene und die Kläger die ergänzende Entscheidung mit Wissen und Wollen des Beklagten erhalten haben. Damit gilt ihnen gegenüber gemäß § 9 VwZG, der von § 1 Abs. 1 LZG für Zustellungen einer Landesbehörde in Bezug genommen wird, zugleich die Zustellung als ordnungsgemäß bewirkt.
Die Änderungsgenehmigung vom 21. September 2000 in der danach maßgeblichen Fassung des Bescheids vom 5. Juni 2003 ist nicht aus Gründen rechtswidrig, die eine zur Aufhebung führende Verletzung von Rechten der Kläger einschließen, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Formelle Mängel sind nicht gegeben. Die Kläger mussten weder am Ausgangsverfahren noch am ergänzenden Verfahren weitergehend als geschehen beteiligt werden. Eine Verpflichtung des Beklagten, im ursprünglichen Änderungsgenehmigungsverfahren, in dem die Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme hatten, die erhobenen Einwendungen in entsprechender Anwendung des § 73 Abs. 6 VwVfG, § 10 Abs. 2 Nr. 4 LuftVG zu erörtern, bestand nicht. Hierzu hat der Senat in den Beschlüssen 2002 bereits das Entscheidende gesagt. An diesen Erwägungen hält er nach erneuter Prüfung auch auf die Einwände der Kläger hin fest, zumal diese ihren bisherigen Standpunkt lediglich wiederholen und bekräftigen. Selbst in der Literatur wird eine Erörterungspflicht allein für den hier nicht gegebenen Fall so genannter isolierter Genehmigungen für neu anzulegende Flugplätze, nicht aber für die Änderung bestehender Flugplätze befürwortet.
Vgl. Hofmann/Grabherr, LuftVG, Loseblatt-Kommentar (Stand: 1. März 2004), § 6 Rdnr. 92.
Im ergänzenden Verfahren bedurfte es keiner erneuten Beteiligung der Nachbarschaft des Flughafens, unter anderem der Kläger, weil es nur um die Weiterführung der Abwägung auf der Basis der bereits erfolgten Öffentlichkeitsbeteiligung ging.
Die Änderungsgenehmigung ist hinreichend bestimmt, § 37 Abs. 1 VwVfG. Zur Bestimmtheit der neu gefassten Auflage Nr. 6 hat der Senat in den Beschlüssen zur sofortigen Vollziehbarkeit das Erforderliche ausgeführt und hält hieran nach erneuter Prüfung ebenfalls fest. Ergänzend ist anzumerken, dass das hinsichtlich der Anzahl der erlaubten Flugbewegungen Genehmigte nicht von der Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit des Begriffs der Einbahnkapazität, die in Nr. 6.1 gemäß der Änderungsgenehmigung als "mögliche Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn" bezeichnet ist, abhängt. Diese Regelung beschreibt vielmehr den übergeordneten theoretischen Ausgangspunkt des planerischen Gesamtkonzepts des Beklagten. Die maximal genehmigte Zahl der Flugbewegungen ergibt sich allein aus den präzisierenden Vorgaben für die Koordinierungseckwerte in den Auflagen Nrn. 6.2 bis 6.4 und lässt sich daraus für jeden beliebigen Zeitraum präzise berechnen. Diese Berechnung hat der Beklagte bezogen auf die zugelassene Maximalkapazität der sechs verkehrsreichsten Monate vorgenommen und durch Überlegungen zu der auf dieser Basis praktisch erreichbaren Ausnutzung der Kapazität, die er als hinter dem Maximum zurückbleibend ansieht, ergänzt (Änderungsgenehmigung S. 48, 92 ff.). Unsicherheiten über das Erlaubte verbinden sich damit schlechterdings nicht. Soweit sich Fragen im Zusammenhang mit der Belastungsprognose ergeben, auf die unten einzugehen ist, handelt es sich auch mit Blick auf den Begriff der Einbahnkapazität nicht um solche der Bestimmtheit des Regelungsgehalts, weil die Auflage Nr. 6.1 keinen über die Koordinierungseckwerte hinausgehenden lärmrelevanten Verkehr ermöglicht.
Was das Verhältnis der Änderungsgenehmigung zu den vorangegangenen Bescheiden betrifft, so ist klar und lässt sich aus der Zusammenschau ihrer Regelungen ohne weiteres erschließen, dass die jetzt streitige Änderungsgenehmigung unmittelbar an die Erweiterungsgenehmigung von 1976 (in der Fassung der Anpassungsbescheide von 1992 und 1997) anknüpft. Weiter erteilte ändernde Genehmigungen sind unwirksam, nämlich aufgehoben (so die Lärmkontingent-Genehmigung) oder erloschen (die Interimsgenehmigung). Demgemäß nimmt die hier streitige Änderungsgenehmigung unter A. ausdrücklich die Genehmigung vom 3. Oktober 1976 in der Fassung der Anpassungsbescheide in Bezug und benennt im Einzelnen die ersetzten Auflagen (Nrn. 6 und 9) bzw. die ergänzte Bestimmung (Nr. 10). Weitergehender Aussagen hierzu bedurfte es nicht. Entsprechendes gilt für die Entscheidung im ergänzenden Verfahren, die ausschließlich die Regelungen zu den Auflagen Nrn. 9.1 und 9.3 der Genehmigung vom 21. September 2000 neu fasst und es im Übrigen - klarstellend - bei der Fortgeltung dieser Genehmigung belässt (vgl. A. III der ergänzenden Entscheidung). Von einer undurchsichtigen Genehmigungslage kann mithin keine Rede sein.
Ebenso wenig wird die Bestimmtheit dadurch beeinträchtigt, dass die Schutzauflage Nr. 9.1 in der Fassung des Bescheides vom 5. Juni 2003 infolge einer sprachlichen Verkürzung ihrer Ursprungsformulierung in der Änderungsgenehmigung zum Tagschutzziel und zur Höhe der erstattungsfähigen Aufwendungen keine ausdrückliche Aussage mehr enthält. Was angeordnet ist, bleibt gleichwohl auch insofern klar. Das Schutzziel wird dadurch hinreichend verdeutlicht, dass in der Begründung des ergänzenden Bescheides (S. 53) die einschlägigen Ausführungen der Änderungsgenehmigung in Bezug genommen werden. Sicherzustellen ist danach weiterhin das dort (S. 125) verlautbarte Schutzziel (regelmäßig keine Überschreitung eines Maximalpegels von 55 dB<A> in Aufenthaltsräumen bei geschlossenen Fenstern). Da die Begrenzung auf einen Höchstbetrag ersatzlos fallengelassen worden ist, wird die Höhe des Erstattungsbetrages durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmt: Die Beigeladene hat die zur Erreichung dieses Schutzziels nach den baulichen Verhältnissen im Einzelfall erforderlichen Aufwendungen zu erstatten. Dass die baulichen Maßnahmen das Schutzziel "im Regelfall" zu gewährleisten haben, wie es bereits im Planfeststellungsbeschluss von 1983 bestimmt war (S. 206), ist aus Praktikabilitätserwägungen gerechtfertigt und unter Bestimmtheitsanforderungen frei von durchgreifenden Bedenken. Solche sind von den Klägern auch nicht erhoben worden.
Der zugelassenen Erweiterung des Betriebs des Flughafens der Beigeladenen stehen keine zwingenden Hinderungsgründe entgegen:
Ein mit den Zielen des Luftverkehrsgesetzes im Sinne einer Planrechtfertigung, die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch für luftrechtliche Änderungsgenehmigungen erforderlich ist, übereinstimmender Bedarf für die Anhebung der Flugbewegungszahl ist gegeben. Der Flughafen der Beigeladenen ist durch die Erweiterungsgenehmigung von 1976 auf 91.000 Flugbewegungen festgelegt, wovon nur 71.000 in dem für die luftverkehrliche Infrastruktur vor allem bedeutsamen gewerblichen Luftverkehr zulässig sind. Diese Genehmigung und die in ihr festgeschriebenen Flugbetriebsbeschränkungen bilden den ohne die streitige Änderungsgenehmigung beachtlichen Maßstab. Es besteht kein Zweifel und wird klägerseitig nicht in Frage gestellt, dass sich diese Größenordnung von dem tatsächlich abgewickelten Verkehr und dem deutlich gewordenen Nutzungsinteresse nachhaltig unterscheidet und den Plan einer Ausweitung des Bewegungskontingents trägt. Am Flughafen der Beigeladenen werden schon seit langem weitaus mehr als 71.000 Slots für den gewerblichen Verkehr vergeben und Bewegungen tatsächlich durchgeführt. Bereits jetzt kommt die Zahl der Flugbewegungen deutlich einem Umfang nahe, den der Beklagte in Vollziehung der vorliegenden Genehmigung im Linien- und Charterflugverkehr für realistischerweise erreichbar hält.
Eine punktuelle und randscharfe Betrachtung der tageszeitlichen Verteilung der Flugbewegungen und der Auslastung der verkehrenden Flugzeuge, ist jedenfalls bei der Planrechtfertigung nicht anzustellen; es ist allenfalls ein Posten im Rahmen der Abwägung, ob für Flugbewegungen im zugelassenen Umfang schon jetzt ein Bedarf besteht. Ferner ist einzustellen, dass mit einer Neuregelung des Betriebs Entwicklungschancen eingeräumt werden können, die dem Angebotscharakter der von der Beigeladenen betriebenen öffentlichen Verkehrsanlage unter veränderten Rahmenbedingungen Raum geben sollen. Schon von daher kommt der derzeitigen Bedarfssituation, die die Kläger analysieren, keine allein entscheidende Bedeutung zu.
Das genannte Planungsziel hat der Beklagte auf prinzipiell tauglichem Weg verfolgt. Mit der "möglichen Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn" - der so genannten Einbahnkapazität - in Auflage Nr. 6.1 hat er ein zulässiges Kriterium gewählt; insbesondere war der Beklagte nicht aus kompetenzrechtlichen Gründen gehindert, in Nrn. 6.2 bis 6.4 der Änderungsgenehmigung in Konkretisierung der Einbahnkapazität Stundeneckwerte festzulegen. Dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen ist gemäß § 27a Abs. 2 LuftVG lediglich die "Ermittlung" der Flughafenkapazität durch Bestimmung eines Koordinierungseckwertes als Grundlage der eigentlichen Flughafenkoordinierung vorbehalten. Dass auf der genehmigungsrechtlichen Ebene keine Festlegungen mit kapazitätsbeschränkender Wirkung, die bei der eigentlichen Flughafenkoordinierung als zwingende Vorgaben zu beachten sind, getroffen werden dürften, ergibt sich weder aus dieser Kompetenz noch aus § 27a LuftVG im Übrigen. Die Möglichkeit solcher Vorgaben ist vielmehr in Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates vom 18. Januar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen der Gemeinschaft (ABl. Nr. L 14 vom 22. Januar 1993, S. 1)
- seit der Verordnung (EG) Nr. 793/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 95/93, ABl. Nr. L 138 vom 30. April 2004, S. 50 -
nunmehr ausdrücklich (klarstellend) anerkannt. Nach dieser Verordnung, die im deutschen Recht unmittelbar maßgeblich ist (vgl. auch § 27a Abs. 1 LuftVG), sind bei der Ermittlung der "Parameter für die Zuweisung von Zeitnischen" neben allen relevanten technischen und betrieblichen auch die umweltschutzbedingten Einschränkungen zu berücksichtigen, zu denen insbesondere die in der planungsrechtlichen Zulassungsgrundlage des jeweiligen Flughafens aus Lärmschutzgründen verfügten betrieblichen Einschränkungen gehören.
Die über Stundeneckwerte konkretisierte Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn ist auch geeignet, um ins Gleichgewicht zu bringen, was der Beigeladenen - nicht zuletzt auch zur Erfüllung öffentlicher Verkehrsinteressen - an Nutzbarkeit ihrer Verkehrsanlage zugestanden werden soll und der Flughafenumgebung an Belastungen zugemutet werden kann. Auf dieser Grundlage ist der Beklagte mit der genehmigungsrechtlichen Präzisierung der Einbahnkapazität durch stundenbezogene Eckwertvorgaben für die Flughafenkoordinierung in den Auflagen Nr. 6.2 bis 6.4 den konkurrierenden Belangen, also den öffentlichen Verkehrsinteressen, den wirtschaftlichen Interessen der Beigeladenen und den Interessen der Kläger, hinreichend gerecht geworden.
In dieser Abwägung bildet die Orientierung an der Einbahnkapazität eine (fortdauernde) Beschränkung zugunsten der Flughafenumgebung, die nicht eine bloße Fortschreibung von etwas ohnehin Geltendem darstellt, das in der Abwägung sowieso nicht zu überwinden gewesen wäre. Weder der Angerland-Vergleich noch die Erweiterungsgenehmigung in ihrer ursprünglichen Fassung noch der Planfeststellungsbeschluss oder sonstige Umstände geben die Einbahnkapazität und/oder ein zwingendes Verständnis dieses Begriffs vor:
Im Angerland-Vergleich ist keine Betriebsbeschränkung mittels der Einbahnkapazität festgeschrieben. Zwar ist dieser Vergleich wirksam, wie nunmehr zwischen den Vergleichsbeteiligten, der Klägerin des Verfahrens zu 2. als Rechtsnachfolgerin, dem Beklagten und der Beigeladenen rechtskräftig feststeht.
Urteil des Senats vom 5. September 2002 - 20 D 53/99.AK -; dazu BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 2003 - 9 B 86.02 -, DVBl. 2003, 751.
Er berechtigt ausschließlich die Klägerin des Verfahrens zu 2. Die übrigen Kläger können sich als Dritte nicht auf ihn zu berufen. Sein Wortlaut und die sonstigen auslegungserheblichen Umstände bieten nicht den geringsten Anhaltspunkt dafür, dass die Einhaltung des Vergleichs von jedem Flughafenanwohner bzw. jedem einzelnen von Fluglärm betroffenen Bürger sollte eingefordert werden können, er von den Vertragspartnern also als Vertrag mit Schutzwirkung zugunsten Dritter ausgestaltet worden ist.
Vgl. Senatsbeschluss vom 14. Dezember 1999 - 20 A 1138/97 -, Beschlussabdruck S. 30 f.; nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 30. Mai 2000 - 11 B 18.00 -.
Dies bedarf indes keiner Vertiefung, denn der Angerland-Vergleich beinhaltet weder eine Fixierung des Flugbetriebs auf eine Einbahnkapazität als objektives Kriterium noch ist aus ihm ein bestimmtes Verständnis von Einbahnkapazität abzuleiten, von dem der Beklagte bei seinen Festlegungen nicht ohne Rechtsfehler abweichen dürfte. Die Hauptstart- und -landebahn und ihre Kapazität sind kein Gegenstand des Vergleichs wie überhaupt die Nutzung der Hauptstart- und -landebahn in ihm weder angesprochen noch geregelt wird. Die Beschränkung der Benutzung des Parallelbahnsystems auf eine in bestimmtem Sinne verstandene Kapazität der Hauptstart- und -landebahn lässt sich auch nicht, was ernstlich allein in Betracht gezogen werden kann, gewissermaßen in einem Umkehrschluss denjenigen Funktionen entnehmen, die der Parallelbahn im Vergleich zugewiesen sind. Der Begriff "Ausweichbahn" (Vergleich a, 1. Teil A. II), der die zulässige betriebliche Nutzung der Parallelbahn umschreibt, beinhaltet keine quantitativen Aussagen zu beiden Bahnen, keine Bindung an die Leistungsfähigkeit der Hauptstart- und -landebahn sowie keine Elemente für deren Bestimmung. Eine Ausweichfunktion bedeutet nicht mehr als die Nachrangigkeit der Nutzung. Auch setzt ein Ausweichen keine zwingende Notwendigkeit voraus, es reicht die Erwägung, sonst gegebene Erschwernisse vermeiden zu können. Dementsprechend hat der Senat schon im Urteil vom 28. April 1989
- 20 A 1853/87 -, ZLW 1991, 61,
die dem Planfeststellungsbeschluss 1983 zugrunde liegende Vorstellung, die Hälfte der Flugbewegungen in Zeiten des Spitzenverkehrs auf der Parallelbahn abzuwickeln, als mit einer Ausweichfunktion vereinbar erachtet. Nichts anderes gilt für die Konkretisierung der Ausweichfunktion durch Bezugnahme auf "Zeiten des Spitzenverkehrs über Tage". Eine Festlegung der zulässigen Benutzung auf bestimmte Uhrzeiten, Stunden oder sonstige Zeiträume enthält der Vergleich nicht; sie ist ihm auch nicht im Wege der Auslegung zu entnehmen. Nach allgemeinem Sprachgebrauch ist für einen Spitzenverkehr kennzeichnend die besonders starke Inanspruchnahme einer Verkehrsanlage in Abweichung vom Grad der üblichen Nutzung. Mit der Ergänzung "über Tage" ist nicht mehr als die Ausgrenzung jener Zeiten gemeint, in denen schon bei Vergleichsabschluss Nachtflugbeschränkungen galten und die im Planfeststellungsbeschluss - den Gepflogenheiten im Immissionsschutz folgend - mit 6.00 bis 22.00 Uhr umschrieben wurden. Auch eine Fixierung auf einen quantifizierbaren Umfang, etwa im Sinne bloß "marginaler" Mitbenutzung, ist den Begriffen des Ausweichens und des Spitzenverkehrs nicht immanent, allenfalls ist vorgegeben, dass sich das Geschehen gegen identifizierbare "Normal"zeiten abheben muss. Spitzenzeiten und Ausweichen zur Stauvermeidung sind abhängig vom jeweiligen Verkehrsgeschehen, das an den Flughafen herangetragen wird und Schwankungen aufweist, die aus den Präferenzen der Anbieter und Nachfrager von Luftverkehrsverbindungen und aus eventuellen Störungen des Flugbetriebs mit der Folge von Verspätungen resultieren. Es wäre daher geradezu sinnwidrig, eine zeitliche oder quantitative Vorab-Festlegung der Spitzenzeiten vorzunehmen, was auch erklärt, warum die beteiligten Gebietskörperschaften nicht auf einer solchen Festlegung im Vergleichstext bestanden haben, wo sie auf eine Fixierung anzuerkennender Zeiten noch hätten Einfluss nehmen können. Der Senat hat schon im vorgenannten Urteil vom 28. April 1989 (a.a.O. S. 80 f.) zum Ausdruck gebracht, dass die Zulassung der Mitbenutzung der Parallelbahn in Zeiten des Spitzenverkehrs eine deutliche - und gewollte - Kapazitätserweiterung des Bahnsystems über die Einbahnkapazität hinaus mit sich bringt. Wie bereits im Planfeststellungsbeschluss anerkannt, hat die Nutzung zweier Bahnen gerade den Sinn, Verkehrsvorgänge zu entzerren und zu beschleunigen und dadurch Raum zu schaffen für ein Mehr gegenüber dem auf einer Bahn Möglichen. Dass die Ausnutzung dieses Kapazitätsgewinns bisher auf die Abwicklung unplanmäßig anfallender Flüge in Kurzzeiträumen beschränkt und mit dem entsprechenden Entfallen derselben, zeitlich außer Plan liegenden Flugbewegungen in anderen Kurzzeiträumen desselben Tages verbunden war (Planfeststellungsbeschluss S. 123, 126), ist alleinige Folge des vom Beklagten im Planfeststellungsbeschluss entwickelten Verständnisses der Einbahnkapazität (vgl. dort S. 126) und deren Konkretisierung durch stundenbezogene Koordinierungseckwerte, mit der einer nach den Abmachungen im Angerland- Vergleich möglichen weitergehenden Kapazitätssteigerung gezielt entgegengewirkt werden sollte. Bei dieser Beschränkung handelt es sich also nicht um eine Umsetzung des Vergleichs, sondern um ein von der Verwaltung selbständig aufgegriffenes Schutzelement in der Betriebsregelung, das im Zusammenhang mit der Zulassung der Parallelbahn Bedenken in der Bevölkerung und der Lage des Flughafens in einem dicht besiedelten Gebiet Rechnung tragen sollte (vgl. Planänderungsbeschluss 1985, S. 2, 4 und Planfeststellungsbeschluss 1983, S. 257 ff.).
Dass die beteiligten Kommunen seinerzeit annahmen, wegen des Ausweichcharakters der Parallelbahn werde es zu deren Inanspruchnahme nur in einem so untergeordneten Umfang kommen, dass dies für die Lärmauswirkungen und darauf bezogenen Festsetzungen von unwesentlicher Bedeutung sei, mag zwar in der von der Klägerin des Verfahrens zu 2. angeführten Passage unter C. des 1. Teils des Vergleichs zum Ausdruck kommen, wonach die Parallelbahn "bei der Festlegung der Lärmzone II ... ohne Berücksichtigung bleiben kann"; eine Absicherung hat diese Vorstellung allerdings nirgends gefunden. Für eine maßgebliche Prägung des Inhalts des Angerland-Vergleichs durch jahrzehntelange Einschätzung und Handhabung spricht - ungeachtet der Bedenken bereits gegen den theoretischen Ansatz - nichts. Es mag sein, dass sich die Flughafenumgebung durch das Wissen um einen Vergleich mit (auch) betriebsbeschränkendem Inhalt und das Kriterium der Einbahnkapazität, das aus dem Bereich der Exekutive eingebracht und von dieser lange Zeit nicht in Frage gestellt worden war, einigermaßen abgesichert gesehen hat. Eine den Erklärungsgehalt der schriftlichen Abmachung modifizierende Bedeutung - auch im Sinne einer Erwirkung - hat eine solche Vorstellung aber schon deshalb nicht, weil kein Anlass bestand, nach Herkunft und Beständigkeit des Kriteriums der Einbahnkapazität zu fragen, solange der Beklagte und die Beigeladene es zugrunde legten.
Allerdings hat der Beklagte die Einbahnkapazität nunmehr in nicht nur marginaler Hinsicht abweichend vom Planfeststellungsbeschluss 1983 bestimmt, wie schon die für die mögliche Endkapazität angenommene Steigerung der Gesamtflugbewegungen in den sechs verkehrsreichsten Monaten von 91.000 (im Planfeststellungsbeschluss 1983) auf 122.176, also um gut 34 % verdeutlicht. An dieser Neubestimmung war der Beklagte durch keine zwingende Vorgabe gehindert. Die Kapazität einer Start- und Landebahn ist keine statische Größe; sie ergibt sich erst auf der Grundlage (auch) prognostischer und planerischer Annahmen über den abzuwickelnden Betrieb. Die dafür maßgebenden Kriterien enthalten sowohl tatsächliche - und damit sachverständiger Ermittlung zugängliche - Feststellungen als auch bewertende Elemente. Dies unterstreichend wird im Gutachten N. vom Januar 1995 (S. 5) betont, dass die dort ermittelten Kapazitäten "relativ und nur auf der Basis der jeweiligen betrieblichen/technischen Parameter gültig" sind. Gerade auch die von der Klägerin des Verfahrens zu 2. vorgelegte Gutachterliche Stellungnahme der g. ..B... D.... & Partners vom 16. November 2004 bestätigt in ihrer Kritik am N. -Gutachten die Relativität der Kapazitätsbestimmung, wenn dort immer wieder hervorgehoben wird, dass die praktische Kapazität mit den jeweils eingestellten betrieblichen Randbedingungen variiere.
Unter diesen Gesichtspunkten ergibt sich die Anhebung der Koordinierungseckwerte in den Auflagen Nrn. 6.2 bis 6.4 gemäß der Änderungsgenehmigung nicht nur aus einer Anpassung an einen - unabhängig von der Genehmigungslage eingetretenen - technischen Fortschritt der Flugsicherungstechnik (dazu Änderungsgenehmigung S. 45 zu 2.1.1), sondern auch als Folge einer Modifizierung bisher maßgeblicher planerischer und wertender Rahmenbedingungen durch den Beklagten, mit denen eine Annäherung an das unter günstigen Bedingungen auf der Hauptstart- und -landebahn Abzuwickelnde im Sinne der technischen Kapazität (N. -Gutachten S. 5) einhergeht. Dazu legt der Beklagte - im Unterschied zur Kapazitätsbestimmung im Planfeststellungsverfahren - mit dem Kriterium der maximalen Praktischen Stündlichen Kapazität Betriebsbedingungen zugrunde, die bestimmte den konkreten Flugbetrieb in einzelnen Zeiträumen möglicherweise limitierende Faktoren ausklammern, wie ungünstige Wetterbedingungen oder Verkehrszusammensetzungen. Auch mit dem Verzögerungsmaß (der durchschnittlichen Verzögerung von Starts oder Landungen innerhalb der Stunde) von nunmehr acht, statt bisher vier Minuten geht der Beklagte von einem bislang maßgeblichen Element der Kapazitätsbetrachtung im Planfeststellungsbeschluss 1983 ab (vgl. dort S. 121). Gerade damit aber wird ein Anstieg der pro Stunde auf einer Bahn zu bewältigenden Flugbewegungen möglich, wie auch die von der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) in ihrer Gutachterlichen Stellungnahme vom 16. Oktober 2000 zur Erweiterungsstufe ermittelten Zusammenhänge zwischen durchschnittlicher Verzögerung und der Zahl der stündlichen Bewegungen (a.a.O. S. 5 f.) zeigen. Insofern ist es ohne weiteres plausibel, wenn in der vorgenannten g. Stellungnahme vom 16. November 2004 (S. 7) der Kapazitätsgewinn durch Heraufsetzung des Verzögerungsmaßes mit 10 bis 15 % beziffert wird. Zudem hebt der Beklagte nunmehr vorrangig auf die Betrachtung von Kurzzeiträumen ab und verzichtet auf die Festlegung einer Gesamtzahl für den Sechs-Monats-Zeitraum. Insofern legt er für die als dauerhaft betrachtete Erweiterungsstufe nicht nur - weiterhin - einen hohen Auslastungsgrad der Bahn zugrunde, sondern geht über die planerischen Annahmen hinaus, die als kapazitätsbestimmende Faktoren bisher in die Berechnungsgrundlagen eingestellt worden waren. Damit hat er die Einbahnkapazität als begrenzenden Bezugspunkt der Genehmigungslage nach der Erweiterungsgenehmigung zwar nominell beibehalten, sie aber der Sache nach deutlich weiter gefasst.
Das jetzt zugrunde gelegte Verständnis der Einbahnkapazität ist noch mit dem Wortsinn vereinbar und überschreitet keine strikt zu beachtenden, also durch Abwägung nicht zu überwindenden Grenzen, insbesondere nicht solche aus dem Angerland-Vergleich. Die Umschreibung der Kapazität eines Flughafens ist ein zentrales Mittel zur planerischen Festlegung seiner potenziellen Nutzbarkeit. Dementsprechend liegt es grundsätzlich in der planerischen Gestaltungsmacht der zuständigen Luftfahrtbehörde, die kapazitätsregulierenden Faktoren letztverbindlich vorzugeben. Solche Vorentscheidungen trifft die Behörde vor allem mit der Wahl der einzustellenden wertenden Parameter hinsichtlich der Beschaffenheit der Anlagen oder - wie hier - der betrieblichen Randbedingungen, die den konkretisierungsbedürftigen Begriff der Kapazität erst handhabbar und die Tragweite der Zulassungsentscheidung einschätzbar machen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1986 - 4 C 13.85 -, Urteilsabdruck S. 72, 63 f.
Die Bedenken der Kläger hiergegen, insbesondere unter Berufung auf die oben genannte Stellungnahme der fdc vom 16. November 2004, sind unbegründet. Soweit sie wertende Festlegungen kritisieren, vernachlässigen sie die Gestaltungsbefugnis des Beklagten und verkennen im Übrigen die Funktion der Einbahnkapazität im planerischen Konzept der Änderungsgenehmigung. Denn der Beklagte zielt mit dem Kriterium der Einbahnkapazität von vornherein nicht auf eine möglichst realistische Beschreibung der Leistungsfähigkeit der Hauptstart- und -landebahn ab, sondern benutzt diesen Begriff als eine planerische Chiffre zur Kennzeichnung des äußersten Rahmens, der der Beigeladenen an Nutzbarkeit des Parallelbahnsystems zugestanden werden soll. Zu diesem Zweck soll das Kriterium so ausgefüllt werden, dass die Einbahnkapazität (im Sinne möglicher Stundenkapazität) nicht "schon von der Planung her überschritten und die Zweibahnkapazität in Anspruch genommen" wird (Änderungsgenehmigung S. 63). Mit dieser Vorgabe behält der Beklagte die Betrachtung des Planfeststellungsbeschlusses in wesentlicher Hinsicht bei, nach der ebenfalls "von der Flugplanung her" ein Anstieg der Lärmbelastung in den Spitzenstunden verhindert werden sollte (Planfeststellungsbeschluss S. 125). Festlegungen zu treffen, die schon im Rahmen der Flughafenkoordinierung die volle Nutzung des Parallelbahnsystems erfordern, bleibt der Beigeladenen daher weiterhin verwehrt.
Der Beklagte hat dieses Ziel nicht etwa schon deshalb verfehlt, weil sein auf Einbahnkapazität abstellendes Konzept ein tatsächlich unwirksames Mittel und bloß vorgeschobenes Argument darstellt. Nach der gemäß § 31 Abs. 3 LuftVG eingeholten gutachtlichen Stellungnahme der DFS vom 16. Oktober 2000 (S. 6) wird die flugsicherungstechnische Kapazität der Hauptstart- und -landebahn mit einem Koordinierungseckwert von 38 Bewegungen/Stunde - entsprechend der Erweiterungsstufe nach Auflage Nr. 6.3 - nicht erreicht. Diese Aussage ist aus dem Gutachtenzusammenhang gut nachvollziehbar und jedenfalls nicht überzogen. Sie beruht auf einem praxisnahen Nachvollzug der Modellrechnungen des Gutachters N. unter simulierter Betrachtung der konkreten Verhältnisse am Flughafen der Beigeladenen. Soweit gestützt auf die g. -Stellungnahme unrealistisch überhöhte Annahmen des N. -Gutachtens, die nicht auf wertenden Vorentscheidungen beruhen, beanstandet werden, überzeugt das nicht, weil der Beklagte sich von einigen auch aus seiner Sicht fachlich unhaltbaren Annahmen in diesem Gutachten ausdrücklich distanziert hat. So hat er etwa die von den Klägern kritisierten Staffelungsbedingungen bei Sichtflugwetterbedingungen, weil mit den Vorschriften der DFS nicht in Einklang zu bringen, außer Betracht gelassen und eine Festlegung von Halbjahres- oder Jahreskapazitäten unter der Annahme einer 100-prozentigen Auslastung in allen Betriebsstunden ohne Einbeziehung tageszeitlicher, wochentäglicher und saisonaler Schwankungen als unrealistisch abgelehnt. Hiervon abgesehen ist darauf hinzuweisen, dass die Kritik in der g. - Stellungnahme (insbesondere dort S. 14) grundlegend auf einer Vermischung der flugsicherungsbetrieblichen Leistungsfähigkeit einer Start- und Landebahn mit deren Ausnutzung im Sinne faktischer Inanspruchnahme beruht. Beide Größen, die Elemente der Ermittlung des Auslastungsgrades einer Anlage sind, hängen indes von unterschiedlichen Faktoren ab, die keinen direkten Zusammenhang miteinander aufweisen und nicht gleichermaßen objektiv vorgegeben sind.
War der Beklagte somit bei der Aufnahme und Handhabung des Kapazitätskriteriums weder an gesetzliche noch vertragliche Vorgaben gebunden, so war die Änderung auch ohne Bindung an die Regelungen im Planfeststellungsbeschluss möglich. Das Gesetz setzt die rechtliche Möglichkeit einer nachträglichen Änderung der betriebsbezogenen Planung ausdrücklich voraus (vgl. § 6 Abs. 4 Satz 2, § 8 Abs. 4 Satz 2 LuftVG). Eine Beschränkung der planerischen Gestaltungsfreiheit auf bestimmte Fallkonstellationen, wie sie etwa in den §§ 48 ff. VwVfG für Rücknahme und Widerruf bestandskräftiger Verwaltungsakte oder ein Wiederaufgreifen des Verfahrens vorgesehen sind und deren Vorliegen der Behörde erst die Ermessensentscheidung eröffnet, besteht dabei nicht. Denn die besonderen Anforderungen, welchen die Planung als Verwirklichung eines Vorhabens unter möglichst optimalem Ausgleich verschiedener, teilweise miteinander konkurrierender öffentlicher und privater Belange gerecht zu werden hat, können von den §§ 48 ff. VwVfG nicht geleistet werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. September 1992 - 4 C 34-38.89 -, BVerwGE 91, 17, 22.
Ebenso wenig verbieten Erwägungen des Vertrauensschutzes eine Abweichung von der bisherigen Definition der Einbahnkapazität. Zwar können Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes bei den von einem Vorhaben Betroffenen im Einzelfall durchaus Bedeutung erlangen; vorliegend ist ein schutzwürdiges Vertrauen auf Ausbleiben jeglicher Änderung aber nicht anzuerkennen. Zum einen ist eine Hinnahme des Planfeststellungsbeschlusses als notwendige Betätigung des Vertrauens der oder einzelner Kläger dahin, es werde auf Dauer bei den Regelungen und Erwägungen des Planfeststellungsbeschlusses bleiben, weder fundiert vorgetragen noch erkennbar - einige der Kläger haben sich klageweise gegen den Planfeststellungsbeschluss gewehrt. Zum anderen kann Vertrauen hier allenfalls als Posten im Rahmen der planerischen Abwägung eine Rolle spielen, der Planung nicht aber als unüberwindbare Grenze entgegengehalten werden. Das ergibt sich schon daraus, dass Betriebsgenehmigungen, auch soweit ihre Regelungen aus einem Planfeststellungsbeschluss folgen, - wie oben gesagt - einer neuen Abwägung nicht entgegenstehen.
Ein zur Aufhebung der Änderungsgenehmigung führender Abwägungsmangel ist nicht festzustellen. Die Genehmigung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ist, unbeschadet ihrer betrieblichen Ausrichtung, eine planerische Entscheidung, die in Abwägung der Vor- und Nachteile des beantragten Betriebs zu ergehen und dabei die berührten öffentlichen und privaten Belange in einen angemessenen Ausgleich zu bringen hat. Dies ist dem Beklagten jedenfalls im Hinblick auf das, was die Kläger an Belangen einbringen können, gelungen. Die rechtliche Betrachtung kann und muss sich darauf beschränken, hat also bei den klägerseitig erhobenen Einwänden im Blick zu behalten, ob etwas und was dafür spricht, dass gerügte Mängel zu einem rechtswidrigen Ergebnis der Abwägung auch und gerade zulasten eines Klägers geführt haben. Ein beträchtlicher Teil vorgebrachter Rügen bleibt unter Berücksichtigung dieses Aspektes ohne Bedeutung. Im Weiteren verfängt es auch nicht, wenn etwa durch bloßes Infragestellen praktisch aller wesentlichen Grundlagen einer vom Beklagten berücksichtigten gutachterlichen Aussage, durch undifferenzierte, insbesondere die Behandlung in den Bescheiden ignorierende Aussagen zu Gutachten - wie im Flugsicherheitsgutachten oder dem Erfordernis eines lärmpsychologischen Gutachtens -, durch Mutmaßungen - beispielsweise zur Befangenheit von Gutachtern -, durch Aufzeigen gegenläufiger Thesen, ohne auf deren Berücksichtigung in angegriffenen Aussagen einzugehen, oder - wie bei der Luftverunreinigung und der Gefährdung von Boden und Wasser - durch Hochspielen der mangelnden Betrachtung eines Umstandes, für dessen Relevanz allgemein oder gerade bei den Klägern nichts spricht, ersichtlich der Schluss auf eine völlig verfehlte - wohl auch einseitige - Vorgehensweise des Beklagten nahegelegt werden soll, die schon im Ansatz jede einer rechtlichen Anerkennung zugängliche Abwägung ausschließt. Dass der Beklagte das Antragsbegehren der Beigeladenen nicht sachgerecht angegangen wäre und kritisch geprüft hätte, erschließt sich aber insgesamt nicht. Was im Vorbringen der Kläger Gewicht und Substanz hat, läuft auf die Darstellung unterschiedlicher Standpunkte hinaus, nicht aber auf Unwilligkeit oder Unfähigkeit des Beklagten im Hinblick auf den anzustrebenden Interessenausgleich. Dabei ist sicherlich einzustellen, dass die Kläger - wie exemplarisch schon die vorstehenden Ausführungen zur Einbahnkapazität zeigen - von einer rechtlich stärkeren Absicherung von Schutzansprüchen gegenüber der Entwicklung des Flughafens ausgehen, als sie nach Ansicht des Gerichts gegeben sind, und nicht einstellen, dass und inwieweit der Beklagte dem Begehren der Beigeladenen - wie bei der gewünschten Beschränkung auf eine Aussage nur zur Einbahnkapazität ohne deren Konkretisierung über Stundeneckwerte - nicht gefolgt ist. Soweit im Nachfolgenden einzelne klägerseitig vorgebrachte Aspekte nicht ausdrücklich aufgegriffen werden, gilt für sie, dass sie entweder der erforderlichen Substanziierung entbehren oder für das Vorliegen eines Mangels mit Ergebnisrelevanz nichts Tragfähiges spricht.
Die durch den genehmigten verstärkten Flugbetrieb zusätzlich verursachten Luftverunreinigungen, die mit dem Vorhaben zwangsläufig verbunden sind und denen nicht durch Schutzvorkehrungen zu begegnen ist, lassen keine nachteiligen Wirkungen auf Rechte der Kläger besorgen. Dies kann anhand des Gutachtens des TÜV S. /C. - C1 zu den flugverkehrsbedingten gasförmigen Immissionen in der Umgebung des Flughafens Düsseldorf International vom 12. August 1999 festgestellt werden. Aus den die maßgeblich zu betrachtenden Luftverunreinigungen berücksichtigenden Ermittlungen ergibt sich, dass die durch die angefochtene Änderungsgenehmigung verursachten Beiträge vor dem Hintergrund von als einschlägig erörterten Immissionsgrenzwerten oder Anhaltswerten geringfügig sind und weithin in einer Größenordnung verbleiben, für die auch bei zur Gefahrenabwehr zwingend vorgegebenen Ermittlungsgrundsätzen, insbesondere gemäß der TA Luft, auf detaillierte Feststellungen verzichtet werden kann (vgl. 4.6.2.1 TA Luft). Alle Komponenten, mit Ausnahme von Stickstoffdioxid und Benzol, liegen unter 1 % der Beurteilungswerte. Auch die mittleren flugverkehrsbedingten Immissionen für Stickstoffdioxid machen lediglich bis zu 9,0 %, diejenigen für Benzol bis zu 6,8 % der Beurteilungswerte aus. Konkrete Erkenntnisse, dass bereits diese Beiträge wegen der Belastungssituation in Bereichen, auf die sich die dem Flugbetrieb auf der Anlage der Beigeladenen zuzuordnenden Immissionen auswirken können, bedenklich sein könnten, liegen nicht vor; insbesondere den allgemein zugänglichen Umweltberichten des Landesumweltamtes NRW ist zu entnehmen, dass sich der Flughafen der Beigeladenen zwar in einem Bereich mit der für urbane Räume typischen Luftbelastung befindet, aber eben nicht in einem Umfeld, das bereits als kritisch anzusehen ist. Insgesamt kann daher - auch was die Einwände der Kläger angeht - auf die Ausführungen des Beklagten in der Änderungsgenehmigung (S. 130 bis 141) verwiesen werden, zumal auch weder klägerseitig aufgezeigt worden noch dem Senat aus seiner Praxis im Luftverkehrsrecht sonst bekannt ist, dass in der Umgebung von Flughäfen auf den Flugverkehr zurückzuführende bedenkliche Luftbelastungen hervorgerufen werden.
Was die Lärmbelastung der Umgebung, insbesondere auch der Kläger, angeht, hat der Beklagte das auf der Grundlage der Änderungsgenehmigung zu Erwartende zutreffend erfasst und fehlerfrei bewertet. Das lärmphysikalische Gutachten J. /T. vom 15. September 1999 und die ergänzenden Berechnungen (vgl. dazu den Bescheid vom 5. Juni 2003, S. 60), deren Ergebnisse sich der Beklagte zueigen gemacht hat, bewegen sich insgesamt auf gut abgesicherten und lange anerkannten Grundlagen, insbesondere was die Heranziehung der Berechnungsvorschrift in der Anleitung zur Berechnung von Lärmschutzbereichen - AzB - (Erlass des Bundesministers des Innern vom 27. Februar 1975, GMBl. 1975, 162, mit Ergänzung vom 20. Februar 1984 - U II 4 - 560 120/43) angeht. Diese Grundlagen sind auch angesichts in der Fachliteratur und im Klägervorbringen aufgezeigter abweichender methodischer Ansätze und Möglichkeiten der Lärmermittlung tragfähig. Einzelne kritisierte Elemente der AzB (wie z.B. die Zeitbewertung "slow") haben eine normative Absicherung im Fluglärmgesetz (Anlage zu § 3). Die AzB-Methodik ist allgemein bekannt und gewohnt im Umgang; sie liegt den meisten Erkenntnissen zur Wirkung von Fluglärm zugrunde und ist - auch international - am weitesten verbreitet, was die Vergleichbarkeit von Aussagen ermöglicht. Vor allem ist die Korrelation von Pegeln und wichtigen Lärmwirkungen, um die es auch hier geht, wissenschaftlich auf der Grundlage so berechneter Pegel aufgearbeitet worden. Demgegenüber würden Veränderungen der Rechenvorschrift, auch hinsichtlich nur einzelner Berechnungselemente, nicht allein zu Anpassungen gängiger Bewertungsskalen nötigen, wie im lärmphysikalischen Gutachten J. /T. (S. 6) hervorgehoben ist; mit ihnen gingen auch bis zur Herausbildung einer neuen anerkannten Methodik erhebliche Unsicherheiten der Bewertung auf der Wirkungsseite einher.
Vgl. auch Griefahn/Jansen/Scheuch/Spreng, Fluglärmkriterien für ein Schutzkonzept bei wesentlichen Änderungen oder Neuanlagen von Flughäfen/Flugplätzen, Zeitschrift für Lärmbekämpfung ZfL 49 (2002), 171, 172.
Im Übrigen ist im ergänzenden Verfahren mit der Umstellung der Berechnung sämtlicher Lärmzonen und Schutzgebiete, soweit sie auf Dauerschallpegeln beruhen, auf den Halbierungsparameter q = 3 einer Forderung der Kläger Rechnung getragen worden, was deshalb mit dem Vorstehenden vereinbar ist, weil diese Weiterentwicklung wissenschaftlich - gerade auch international - bereits Anerkennung gefunden hat.
Die Berechnungen sind auf eine fehlerfreie Datengrundlage gestützt worden. Dabei ist nicht zu beanstanden, dass die Gutachter die so genannte "AzB99" herangezogen haben. Mit dieser, freilich missverständlichen, Bezeichnung ist keineswegs eine neue Fassung der Anleitung zur Berechnung gemeint, sondern eine Aktualisierung der Flugzeuggruppeneinteilung und der auf ihr aufbauenden akustischen und flugbetrieblichen Eingangsdaten für die Berechnung. Diese Zusammenhänge und Datengrundlagen sind im Gutachten vom 15. September 1999 (S. 4 und 9 f.) ohne weiteres nachvollziehbar dargelegt und erläutert worden, sodass von einer unzugänglichen und geheimen Gutachtengrundlage nicht gesprochen werden kann. Die Verwendung einer aktualisierten Datengrundlage zur AzB, an der unter Beteiligung des Umweltbundesamtes seit vielen Jahren gearbeitet wird, war sachlich geboten und angesichts des Charakters des Regelwerks als Verwaltungsvorschrift auch gerechtfertigt. Die letzten amtlich verlautbarten Datenblätter aus dem Jahre 1984 ("AzB84") sind anerkanntermaßen überholt. Die Zusammensetzung des im zivilen Luftverkehr eingesetzten Fluggeräts hat sich so drastisch geändert, dass auf ihrer Grundlage keine für eine sachgerechte Abwägung unerlässliche realitätsnahe Darstellung der künftigen Lärmbelastung möglich ist. Daher hatte der Senat schon in seinen Beschlüssen vom 28. Mai 1999 eine Lärmberechnung "unter den Modalitäten einer genehmigungsnahen Flottenzusammensetzung" angemahnt, was realistische Emissionsdaten der betrachteten Luftfahrzeuge einschließt. Dem ist mit der Heranziehung der "AzB99" Rechnung getragen, die bei der Planungsentscheidung den letzten Erkenntnisstand verkörperte. Die Kläger treten dem in der Sache nicht mehr entgegen.
Der Umkehrschub, den Luftfahrzeuge nach dem Aufsetzen auf der Landebahn zur Erhöhung der Bremswirkung zum Teil einsetzen, ist nicht ausgeblendet worden. Er ist im lärmphysikalischen Gutachten bei den Emissionen der Luftfahrzeuge in der Landephase berücksichtigt. Der Senat ist den von den Klägern in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Fragen zum Umkehrschub bereits in früheren Verfahren unter gutachterlicher Beteiligung nachgegangen. Dabei hat sich ergeben, dass bei Lärmberechnungen nach der AzB die Emissionen anfliegender Luftfahrzeuge nach dem Aufsetzen bis zum Abbiegen von der Landebahn einbezogen sind (vgl. insbesondere AzB Nrn. 4.1.1 bis 4.2.3). Die in Nrn. 4.1.1 a, b, 4.1.3 und 4.2.2.1 AzB definierte Dichtefunktion Di schließt pauschalierend auch den Umkehrschub ein.
Vgl. Senatsurteil vom 17. September 1998 - 20 A 3482/91 -, Urteilsabdruck S. 39.
Es fehlt jeder Anhaltspunkt, dass die damit erfassten Anteile nach den Betriebsverhältnissen am Flughafen der Beigeladenen nicht ausreichend wären. Im Bodenlärmgutachten des TÜV S. vom 29. Oktober 1999 (S. 7, Nr. 2.3) wird daher überzeugend zugrunde gelegt, dass der Umkehrschub im lärmphysikalischen Gutachten berücksichtigt und bei der Ermittlung des Bodenlärms außer Ansatz zu lassen ist.
Ferner sind zur tatsächlichen Entwicklung prognostische Annahmen zugrunde gelegt worden, die nicht zu beanstanden sind. Dass die aus dem Datenerfassungssystem der Beigeladenen stammenden Annahmen über die Verkehrszusammensetzung (dazu das Gutachten Bl. 12 f.) fehlerbehaftet und den rechtlich zu beachtenden Vorgaben,
vgl. dazu die im Tatbestand bezeichneten Beschlüsse des Senats vom 28. Mai 1999,
nicht genügend angepasst wären, behaupten die Kläger nicht, ist auch nicht erkennbar. Die angesetzte Gesamtzahl der Flugbewegungen ist jedenfalls nicht zulasten der Kläger unrichtig. Die Zahl von 120.650 Flugbewegungen in den sechs verkehrsreichsten Monaten, die den Berechnungen im lärmphysikalischen Gutachten (S. 3, 13) wie den Erwägungen des Beklagten zugrunde liegen, entspricht nahezu dem, was in der Erweiterungsstufe unter stetiger Nutzung der vollen Stundeneckwerte genehmigungsrechtlich maximal zulässig ist (122.176 Flugbewegungen, vgl. Änderungsgenehmigung S. 92 f.), obwohl ein solches Ausschöpfen der Eckwerte - gerade auch nach Einschätzung der Kläger - unrealistisch ist.
Auch gegen die angenommene Verteilung der Flugbetriebsrichtungen (80 % aller Flugbewegungen in Richtung 23, 20 % in Richtung 05) ist nichts zu erinnern. Es entspricht den Erfordernissen der AzB, dass für jeden Immissionspunkt die Summe der im gesamten Beurteilungszeitraum (den sechs verkehrsreichsten Monaten) tatsächlich einwirkenden Flugereignisse einzustellen ist, was im Ergebnis, da die Berechnung bestimmte Flughöhenprofile und Flugleistungsdaten als Eingangsdaten erfordert, zu einer Unterscheidung nach der Zahl der Starts und Landungen im Verhältnis der tatsächlichen Betriebsrichtungsverteilung nötigt. Bei schwankenden tatsächlichen Verhältnissen wie der von der Windrichtung abhängigen Flugbetriebsrichtung sind Mittelungen unumgänglich, weil kein Beurteilungszeitraum für sich genommen ohne weiteres hinreichend repräsentative Werte aufweist. Das zeigen die Berechnungen der Kläger, die zu stark variierenden Verteilungen kommen, je nachdem, welche Jahre oder Kombinationen von Jahren zugrunde gelegt werden. Die vom Beklagten gebilligte gutachtliche Verteilung von 80:20 ist sachgerecht, weil sie den Durchschnittswert der letzten 20 Jahre vor der Genehmigungsentscheidung zugrunde legt und sich damit den langfristig auch weiterhin zu erwartenden Verhältnissen annähert, auf die auch die Abschätzung der Lärmwirkungen im Wesentlichen abhebt. Ein demgegenüber eindeutig vorzugswürdiges Richtungsverhältnis haben die Kläger nicht aufgezeigt, wie ihre Kritik überhaupt auch in diesem Punkt nicht verdeutlicht, worin die Relevanz einer anderen Wahl für ihre eigene Rechte liegen könnte. Eine solche Relevanz ist auch nicht ersichtlich. Denn mit der Wahl eines Betriebsrichtungsverhältnisses ist kein Ausblenden von Lärmereignissen verbunden, sondern eine bloße Veränderung der Flugzustände (startendes/landendes Flugzeug) bei den Eingangsdaten der AzB- Berechnung, die sich bei der 6-Monats-Mittelung weitgehend nivellieren.
Die Forderung, den Fluglärm für die Bahnrichtungen 23 und 05 jeweils getrennt unter der Annahme einer 100-prozentigen Auslastung durch Starts oder Landungen zu berechnen (so genannte 100/100-Betrachtung), betrifft nicht die Frage der Wahl einer angemessenen Richtungsverteilung der Flugbewegungen als Teil der akustischen Eingangsgrößen für eine realistische Ermittlung der Lärmbelastung in den sechs verkehrsreichsten Monaten eines Jahres; vielmehr wird damit eine gegenüber diesem zeitlichen Ansatz abweichende Kennzeichnung des Flugbetriebs zur Bewertung der Zumutbarkeit für geboten erachtet. Dem ist nicht zu folgen, wie unten dargelegt werden wird.
Auch sonst sind dem Beklagten in der Betrachtung des Lärmgeschehens keine Fehler unterlaufen, die zum Nachteil der Kläger gehen.
Bei den im Gutachten angenommenen und vom Beklagten gebilligten Abflugstrecken (Flugverfahren im Sinne des § 27a LuftVO) - die Anflugstrecken haben sich nicht verändert - sind Fehler nicht zu erkennen. Da sich Flugverfahren einer bindenden Festlegung durch den Beklagten als Genehmigungsbehörde entziehen (zuständig ist das Luftfahrt-Bundesamt, § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO), bilden sie prognostische Elemente in der Einschätzung der Bereiche und Intensitäten der Lärmbetroffenheit. Soweit sie Niederschlag finden in der zeichnerischen Darstellung der Tagschutz- und Entschädigungsgebiete, kommt ihnen nicht etwa eine Ansprüche auf Schallschutzmaßnahmen bzw. Entschädigung ausschließende Wirkung zu. Denn anspruchsbegründend ist nicht nur der Umstand, dass ein Grundstück innerhalb eines dargestellten Schutzgebiets liegt; entscheidend ist vielmehr, dass die Lärmbelastung auf einem Grundstück das zumutbare Maß überschreitet, das durch die verbale Festlegung von Kriterien bezeichnet ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1998 - 11 A 1.97 -, BVerwGE 107, 313; Urteil vom 29. Januar 1991 - 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332, 358 ff.
Möglicherweise relevante Fehler bei der prognostischen Flugroutenbestimmung - zumal solche, die gerade die Kläger in ihren Rechten verletzten - sind nicht zu erkennen. Wegen des auf der nordöstlichen Seite bis kurz vor Essener Stadtgebiet seit je deckungsgleich verlaufenden An- und Abflugstrecken können sich nennenswerte Verschiebungen allenfalls auf der südwestlichen Seite (Startrichtung 23) ergeben. Dem Beklagten war aufgrund der Stellungnahme der DFS vom 29. Februar 2000 bekannt, dass sich wegen der bevorstehenden Neuordnung der europäischen Luftraumstruktur Änderungen bei den Abflugstrecken ergeben würden (Änderungsgenehmigung S. 60). Gesicherte Verläufe waren aber im Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung schlechthin nicht auszumachen, wie die schon damals intensiv geführten Diskussionen um die Streckenführungen in der Fluglärmkommission und der Öffentlichkeit und die späteren mehrfachen Korrekturen und Verlegungen der Strecken bestätigen. Daher war es nicht fehlerhaft, mit der DFS anzunehmen, dass die neuen Routen "im lärmsensiblen Nahbereich mit den alten Streckenführungen identisch" bleiben würden, und diese zugrunde zu legen, zumal die von der Beigeladenen unter dem 25. Juli 2000 vorgelegten Nachberechnungen der Lärmkurven unter Ansatz der von der DFS gesehenen Veränderungen in den Streckenbelegungen keine nennenswerten Verschiebungen erwarten ließen. Dass es sich um plausible Annahmen handelte, belegt eindrücklich die Schilderung eines im südwestlichen Nahbereich ansässigen Klägers in der mündlichen Verhandlung, nach der sich der Flugverkehr heute im Wesentlichen wieder so abspielt wie früher. Auch bei Erlass der ergänzenden Entscheidung Mitte 2003 bestand - damit übereinstimmend - keinerlei Veranlassung zu Ergänzungen, auf andere Abflugstrecken als bisher abzustellen. Denn die zum 14. Juni 2001 in Kraft gesetzten Abflugverfahren sind in den hier interessierenden Bereichen südwestlich des Flughafens mit den ursprünglichen Verfahren identisch.
Vom Beklagten zu fordern, Unsicherheiten durch die Berücksichtigung mehrerer Varianten der Abflugstrecken Rechnung zu tragen, stellt das Arbeiten mit Prognosen in Frage, wozu vorliegend deshalb kein Anlass besteht, weil die dem Beklagten obliegende allgemeine Abwägung das Lärmgeschehen in generalisierender räumlicher Betrachtung betrifft und die spezielle Abwägung für Schutzgebietsausweisungen wegen der Möglichkeit, beim nachträglichen Auftreten einer unzumutbaren Lärmbelastung infolge neuer Streckenführungen Schallschutz gemäß § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG nach Maßgabe der in der Änderungsgenehmigung festgelegten materiellen Zumutbarkeitskriterien zu verlangen, zu keinen unabwendbaren negativen Folgen führt.
Die zugelassene Betriebsausweitung führt nicht zu Belastungen, die der Umgebung nach dem Maßstab des § 9 Abs. 2 LuftVG unter Berücksichtigung der in den Auflagen unter Nr. 9 verfügten Schutz- und Ausgleichsmaßnahmen nicht zugemutet werden dürften.
Was das Lärmgeschehen in der Nachtzeit angeht (hier sind allein Landungen zwischen 22.00 bis 23.00 Uhr zu betrachten), so ist für die rechtliche Beurteilung ausschlaggebend, dass der Beklagte mit der Festlegung von Koordinierungseckwerten für die erste Nachtstunde nunmehr erstmals eine Einschränkung des Zulässigen verfügt hat. Denn weder die Genehmigung von 1976 noch der Planfeststellungsbeschluss 1983 noch die geltenden Nachtflugbestimmungen beinhalteten einschränkende Vorgaben zur Zahl der in dieser Stunde zu koordinierenden oder flugbetrieblich zulässigen Landebewegungen. Zusätzliche belastende Auswirkungen gerade der Änderungsgenehmigung sind in dieser Hinsicht also nicht einzustellen. Das gilt auch im Hinblick auf den klägerseitig hervorgehobenen Umstand, dass die Anwohner unter der Anfluggrundlinie insbesondere östlich des Flughafens in der ersten Nachtstunde von allen zulässigen Flugbewegungen betroffen sind, und nicht nur, wie bei einer Mischung von Starts und Landungen, von dem auf ihrer Seite abgewickelten Teil der Flugbewegungen. Auch insofern hat sich keine Veränderung zum Nachteil der Kläger ergeben. Denn diese Form der Betriebsabwicklung - lediglich Landungen in der ersten Nachtstunde - findet von jeher statt; die Zahl der koordinierbaren Landungen ist aber nunmehr begrenzt. Die Frage der Zumutbarkeit von Beeinträchtigungen der Flughafenanlieger wird durch eine solche Änderung nicht neu aufgeworfen. Denn der Einbeziehung der von der alten Genehmigungslage fortdauernd gedeckten Beeinträchtigungen in ein späteres Zulassungsverfahren bedarf es erst und nur, wenn die Grenzen einer Grundrechtsverletzung erreicht sind; denn es ist staatlichen Organen aufgrund ihrer grundrechtlichen Schutzpflicht verboten, an der Fortsetzung grundrechtsverletzender Eingriffe mitzuwirken.
BVerwG, Urteil vom 15. September 1999 - 11 A 22.98 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 17 m.w.N.; Urteil vom 21. Mai 1997 - 11 C 1.97 -, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 27.
Dass vorliegend gesundheitsgefährdende Einwirkungen selbst dann in Rede stehen, wenn die vom Beklagten - erneut - verfügten baulichen Schallschutzmaßnahmen (vgl. schon Planfeststellungsbeschluss A. II. 2.2, S. 15) in Anspruch genommen werden, ist nicht ersichtlich und behaupten die Kläger auch nicht.
Was die Zumutbarkeitsbewertung der Wirkungen von Tagfluglärm angeht, hat der Beklagte seine Einschätzungen auf ein taugliches Fluglärmbewertungsmaß gestützt. Der nach der AzB, hier allerdings nunmehr unter Anwendung des Halbierungsparameters q = 3, berechnete energieäquivalente Dauerschallpegel ist ein in der Lärmwirkungsforschung wie in der Rechtsprechung allgemein anerkanntes Maß zur Beurteilung wichtiger Lärmwirkungen am Tage. Alternative Methoden werden in der Lärmwirkungsforschung zwar seit langem diskutiert und sind, je nachdem, welche Wirkungen betrachtet werden sollen, diskussionswürdig oder sogar anzuwenden; die von den Gutachtern K. /T. gewählte Vorgehensweise anhand des äquivalenten Dauerschallpegels über die sechs verkehrsreichsten Monate gewährleisten aber nach derzeitigem Erkenntnisstand aus den oben allgemein zur AzB dargestellten Erwägungen im Grundsatz die beste Absicherung.
Der Senat teilt ferner die im ergänzenden Bescheid auf sachverständiger Basis getroffene Einschätzung des Beklagten, dass äquivalente Dauerschallpegel auch zur Bewertung des konkreten Lärmgeschehens geeignet sind, das sich durch eine gegenüber der Vorbelastung (Referenzszenario V1) deutliche Zunahme von Einzelschallereignissen bei im Wesentlichen gleicher räumlicher Pegelverteilung und gleichen Pegelmaxima auszeichnet (Gutachten J. /T. , S. 2, 17). Dass auch eine solche Änderung über den äquivalenten Dauerschallpegel darstellbar ist, kommt in den Konturen sämtlicher Lärmgebiete zum Ausdruck. So vergrößern sich etwa die Flächen der Lärmkonturen der 62, 65 und 67 dB(A)-Zonen beim Übergang von der Vorbelastung (Referenzszenario V1) zum Prognose-Szenario V2 um 55 bis 61 % (Gutachten J. /T. S. 15 f.), was sich - bei im Übrigen wesentlich gleichen Eingangsdaten der Berechnung - entscheidend aus dem Anstieg der Häufigkeit der Lärmereignisse erklärt. Es ist danach nachvollziehbar, dass die lärmmedizinischen Gutachter K. /T. in ihrer ergänzenden Stellungnahme vom April 2003 (S. 8) die grundsätzliche Eignung des äquivalenten Dauerschallpegels zur Beurteilung auch der vorliegend zu betrachtenden Situation bejahen. Mit den ermittelten Werten soll eine Aussage über die Wirkung eines Lärmgeschehens auf die Betroffenen ermöglicht werden. Das Lärmgeschehen ist durch die Stärke der Einzelereignisse und deren Häufigkeit maßgeblich geprägt. Beide Faktoren gehen auch in den äquivalenten Dauerschallpegel ein. Verschiebungen bei einem Faktor - insbesondere Pegelhöhen oder Häufigkeit - führen zu unterschiedlichen Wahrnehmungen bei den Betroffenen, aber auch zu veränderten Werten des äquivalenten Dauerschallpegels und so zu einem anderen Aussagegehalt über den Grad der Beeinträchtigung. Andererseits aber ist auch nicht ausgeschlossen, dass unterschiedliches Lärmgeschehen, das von der Umgebung eben auch als unterschiedlich wahrgenommen wird, sich bei objektivierender Betrachtung als in gleichem Maße belästigend darstellt und demgemäß über denselben äquivalenten Dauerschallpegel ausgedrückt werden kann. Das mag - wie klägerseitig auch aufgegriffen - zu Ergebnissen führen, die auf den ersten Blick unglaubhaft erscheinen; mit dem bloßen Hinweis auf die Unterschiede des Lärmgeschehens ist dem aber nicht entgegenzutreten. Auch der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen hält, trotz kritischer Würdigung, grundsätzlich am äquivalenten Dauerschallpegel fest.
Vgl. Umweltgutachten 2002, Rdnrn. 584 ff.; ebenso etwa Ortscheid/Wende, Fluglärmwirkungen, Berlin 2000, S. 20, 23; ferner BayVGH, Urteil vom 4. November 1997 - 20 A 92.40134 bis 92.40158 -, ZLW 1999, 536, 544 ff., 548, wo unter Bezugnahme auf Guski die Eignung des Dauerschallpegels bei Flugbewegungen bis zu 1.000 pro Tag bejaht wird.
Eindeutig Vorzugswürdiges, etwa in Gestalt von Schwellenwertkriterien, anhand von Pegelhäufigkeit und -maxima steht demgegenüber nicht zur Verfügung. Der Beklagte ist auch dem ausreichend nachgegangen; auf die Diskussion dieser Frage im ergänzenden Bescheid (S. 47-49) wird Bezug genommen.
Aus den vorgenannten Ausführungen ergibt sich zugleich, dass die von den Klägern verlangte 100/100-Betrachtung nicht gefordert werden kann. Sie stellt, wie die Entscheidung des BayVGH (a.a.O. S. 544 f.) deutlich aufzeigt, auf einen abweichenden Bezugszeitraum ab, nämlich einen Durchschnittstag der sechs verkehrsreichsten Monate, bei dem durchaus eine 100%-ige Nutzung jeder Richtung für jeweils alle Starts oder alle Landungen unterstellt werden kann. Der Aussagegehalt zielt dann auf die maximal denkbare Belastung in einem solchen Zeitrahmen. Die Aussagekraft eines solchen, selbstgewählten Durchschnittstages über langfristige Lärmwirkungen, um die es hier geht, ist aber weder rechtlich noch wissenschaftlich abgesichert. Soweit es um langfristige Abschätzungen geht, ist die Vorgabe der AzB, eine Mittelung der Lärmbelastung über die sechs verkehrsreichsten Monate vorzunehmen, daher sachgerecht, ihre Wahl durch eine Genehmigungsbehörde nicht zu beanstanden.
Das so gewonnene Bild der Lärmbelastung ist nicht deshalb unzureichend und für die erforderliche Abwägung untauglich, weil der Beklagte es unterlassen hat, das Zusammenwirken des Fluglärms mit anderen Lärmquellen zu untersuchen. Eine solche Summation wird für konkrete Planungsvorhaben durch normative Bestimmungen weder gefordert noch ermöglicht, und zwar auch nicht durch die von den Klägern angesprochene Umgebungslärm-Richtlinie.
Richtlinie 2002/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Juni 2002 über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm, ABl. Nr. L 189, S. 12.
Denn gemeinsame Berechnungsmethoden für die Bestimmung der in der Richtlinie vorgesehenen Lärmindizes sind noch nicht erlassen; bis zu ihrer Annahme wenden die Mitgliedstaaten ihre nationalen Methoden an (Art. 6 der Richtlinie), die sich indes nach übereinstimmender fachlicher Auffassung zur wirkungsgerechten Summation verschiedener Quellen nicht oder nur unter Zurückstellung erheblicher Bedenken eignen (vgl. DIN 4109 Nr. 5.5.7). Maßgeblich dient, wie die Auflagenvorschriften in § 9 Abs. 2 LuftVG, § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG zeigen, nach der derzeitigen Rechtslage die Planungsentscheidung dazu, in konkreten Fällen den erforderlichen Ausgleich widerstreitender Interessen herbeizuführen. Im Rahmen einer Planungsentscheidung wie der vorliegenden ist daher grundsätzlich allein der von Seiten des zugelassenen Vorhabens einwirkende Verkehrslärm einzustellen. Ein Summenpegel unter Einbeziehung von Lärm(vor)belastungen durch andere, bereits verwirklichte Lärm verursachende Vorhaben würde dem planenden Unternehmer Hindernisse aus Gründen des Lärms in den Weg stellen, die seinem Einfluss entzogen sind. Dazu bedürfte es - jedenfalls soweit es um die Zumutbarkeit geht - normativer Vorgaben. Bis dahin kann eine derartige Berechnung der Lärmbeeinträchtigung nur dann geboten sein, wenn der zu ändernde Verkehrsweg (hier der Flughafen der Beigeladenen) im Zusammenwirken mit Vorbelastungen durch andere Lärmquellen insgesamt zu einer Lärmbelastung führt, die mit Gesundheitsgefahren oder einem Eingriff in die Substanz des Eigentums verbunden ist. Denn wie bei einer Genehmigungsänderung ohne konkret verschlechternde Wirkung darf der Staat durch seine Entscheidungen auch keine verkehrlichen Maßnahmen zulassen, die im Ergebnis einen nicht rechtfertigungsfähigen Eingriff in Leben, Gesundheit oder Eigentum auslösen. Dies gebieten die in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 oder Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG enthaltenen Gewährleistungen. Für eine "Summenbelastung" solchen Ausmaßes liegen aber für Kläger in Bereichen, in denen keine Ansprüche auf baulichen Schallschutz vorgesehen sind - in den anderen Bereichen ist den Grundrechten genügende Abhilfe geschaffen oder ist eine solche Abhilfe Sache eigener Vorsorge der Grundstückeigentümer -, keine Anhaltspunkte vor. Letztlich wird eine konkrete grundrechtsbeeinträchtigende Gesamtlärmbelastung von ihnen auch weniger behauptet, als eine fehlende Betrachtung der Situation durch den Beklagten gerügt. Damit ist aber nicht darzutun, dass nach verfassungsrechtlichen Maßstäben eine solche Betrachtung angezeigt war. Dies gilt auch angesichts des Lärmminderungsplans der Klägerin des Verfahrens zu 2., wenn man ihm unabhängig von Fragen seiner rechtlichen Verbindlichkeit materielle Aussagen zur Lärmbelastung durch die im Gemeindegebiet der Klägerin des Verfahrens zu 2. wirksamen Lärmquellen entnehmen will. Denn unabhängig von der mangelnden Konkretheit der Betrachtungen, die dem Lärmminderungsplan zugrunde liegen - gerade auch im Hinblick auf passiven Lärmschutz -, wird in den gutachtlichen Grundlagen von Rahmenbedingungen ausgegangen, die den anerkannten Notwendigkeiten und Möglichkeiten im Umgang mit Lärmwirkungen widersprechen.
Die Einschätzung der Zumutbarkeit des Lärms, die dem Konzept der Änderungsgenehmigung in einem Interessenausgleich zwischen den Klägern einerseits und der Allgemeinheit sowie der Beigeladenen andererseits zugrunde liegt, ist tragfähig und abwägungsgerecht umgesetzt.
Der Beklagte geht davon aus, dass der Flughafenumgebung im Hinblick auf die öffentlichen Verkehrsinteressen und die Belange der in die Befriedigung dieser Interessen eingebundenen Beigeladenen der zunehmende Fluglärm zumutbar ist und zwar ohne flankierende Maßnahmen, soweit ein äquivalenter Dauerschallpegel < 60 dB(A) zu erwarten ist und darüber hinaus bei Gewährleistung eines vollen finanziellen Ausgleichs für die Schaffung von passivem Schallschutz, soweit die Betroffenen nicht Anlass hatten, bei Errichtung ihrer Häuser selbst darauf Bedacht zu nehmen, und durch einen Geldbetrag für den geminderten Nutzungsvorteil von Außenwohnbereichen. Dabei sieht der Beklagte den Bereich mit einem äquivalenten Dauerschallpegel < 60 dB(A) als wenig problematisch an, weil hier ein deutlicher Abstand zur Grenze erheblicher Belastung gewahrt sei. Das ist nicht zu beanstanden.
Für die Beurteilung von Fluglärm im Hinblick auf die Zumutbarkeit gibt es weder verbindliche Grenzwerte auf gesetzlicher Grundlage noch anerkannte fachlich- technische Regelwerke, aus denen sich Grenzwerte ableiten lassen. Insofern kommt den hinreichend gesicherten Erkenntnissen der Lärmwirkungsforschung als tatsächliche Grundlage der darauf aufbauenden rechtlichen Bewertung besondere Bedeutung zu. Den Stand der Erkenntnisse unter Einbeziehung der zurzeit nicht ausräumbaren Unsicherheiten sieht der Senat in der bereits genannten Synopse von Griefahn/Jansen/Scheuch/Spreng
- ZfL 49 (2002), 171 -
wiedergegeben. Den dort enthaltenen Aussagen kommt besonderes Gewicht zu. Die Autoren sind durchweg anerkannte und langjährig durch eigene Forschungen hervorgetretene Lärmwirkungsforscher, die verschiedene Fachrichtungen einbinden und von ihren je eigenen Ansätzen her auf der Grundlage von das wissenschaftliche Spektrum berücksichtigenden Einzelgutachten ihre Erkenntnisse zusammengetragen, untereinander abgeglichen und sich zu gemeinsamen Empfehlungen verstanden haben.
Vgl. OVG Berlin, Urteil vom 9. Mai 2003 - 6 A 8.03 -, OVGE BE 24, 206.
Angesichts der breiten und nachvollziehbaren Basis der Aussagen in der Synopse sieht der Senat keine Veranlassung, der Frage der Lärmwirkung noch weiter mit sachverständiger Hilfe nachzugehen. Dass wesentliche diskutierte Erkenntnisse ausgeblendet oder greifbare weitere Erkenntnismöglichkeiten nicht ausgeschöpft worden wären, ist ebenso wenig ersichtlich wie eine spürbar höhere Qualifikation eines weiteren - etwa als Obergutachter - einzusetzenden Sachverständigen. Mit ihrem Verlangen nach weiterer Begutachtung zielen die Kläger von vornherein weniger auf eine solidere Basis als auf ein - bei bestimmter Auswahl des Sachverständigen vorherzusehendes - anderes Ergebnis. Dass hier zudem ein Bereich angesprochen ist, in dem wegen der Zumutbarkeitsaspekte eine volle Verlagerung der Antwort auf einen Sachverständigen nicht in Betracht kommt, sei nur abrundend angemerkt.
Auf der Grundlage der Erkenntnisse der Synopse ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte - in Abkehr von seiner ursprünglichen Bewertung (Änderungsgenehmigung S. 126 f.) - nunmehr eine erhebliche Belästigung, die ohne flankierende Maßnahmen im Sinne des § 9 Abs. 2 LuftVG nicht mehr zugemutet werden darf, bei einem äquivalenten Dauerschallpegel von 62 dB(A) ansetzt (vgl. ergänzende Entscheidung S. 51).
Wenngleich die Grenze zu dem, was im Einzelfall an Fluglärm zugemutet werden darf, nicht in einem allgemeingültigen Messwert ausgedrückt werden kann, sondern durch eine auf das konkrete Objekt bezogene und durch Inbezugsetzung zu den Belangen der Allgemeinheit wie des Betreibers der Verkehrsanlage relativierte Gewichtung der Interessen zu bestimmen ist
- vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 1991 - 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332, 361 -,
bieten die präventiven Richtwerte der genannten Synopse doch einen, wenngleich generalisierenden, so doch gewichtigen Anhalt, von dem ausgehend eventuelle Besonderheiten betrachtet und gewichtet werden können. Sie sind nach Überzeugung des Senats auch unter den Verhältnissen am Flughafen der Beigeladenen sachlich verwertbar. Diese Verhältnisse werden einerseits durch die langjährig gewachsene und verfestigte, erhebliche Bedeutung des Flughafens auf der einen Seite und seine Lage in einem dicht besiedelten Umfeld auf der anderen Seite geprägt und bieten damit in zugespitzter Weise gerade das typische Konfliktfeld, in dem sich die Frage der Verträglichkeit benachbarter unterschiedlicher Nutzungen stellt. Der Wert Leq(3) = 62 dB(A) ist als Grenze zur erheblichen, nicht ohne weiteres zumutbaren Fluglärmbelastung anzuerkennen. Dieser Wert ist in der Synopse (a.a.O. S. 175) als präventiver Richtwert zur Vermeidung erheblicher Belästigung genannt und soll als zentraler Beurteilungswert aus medizinischer, psychologischer und sozialwissenschaftlicher Sicht neben den Gesundheitsbeeinträchtigungen auch die kritischen Toleranzwerte für Kommunikation außen und Rekreation abdecken.
Von daher ist nicht zweifelhaft, dass mit dem Aufgreifen eines Dauerschallpegels von 60 dB(A) der vom Beklagten gewollte deutliche Abstand von der erheblichen Belästigung gewahrt ist. Dem steht nicht entgegen, dass die Grenze der Erfahrbarkeit von Unterschieden der Stärke von Geräuschen weithin bei mehr als 2 dB(A) angesetzt wird; denn es geht hier nicht um Einzelgeräusche, sondern um die Beschreibung eines komplexen Lärmgeschehens, das - wie schon gesagt - insbesondere durch die Faktoren der Häufigkeit und Stärke von Einzelereignissen bestimmt wird.
Bei dem präventiven Richtwert, erst Recht bei dessen Unterschreitung, sind Gesundheitsgefährdungen jedenfalls nicht zu besorgen. Entsprechendes gilt für sonstige Grundrechtseingriffe, wie ein Abschneiden eigentumstypischer Nutzungsmöglichkeiten an den betroffenen Grundstücken, oder Beeinträchtigungen des Selbstverwaltungsrechts der Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2. Selbst nach der vorsorgeorientierten Betrachtung von Ortscheid/Wende in der oben zitierten Studie (S. 20, 31) ist im Bereich von Mittelungspegeln (außen) zwischen 55 und 60 dB(A) der Beginn - erst - von "erheblichen Belästigungen" zu sehen, die mit Gesundheitsgefährdungen keinesfalls gleichgesetzt werden können. Sogar unter dem Gesichtspunkt eines gesundheitsbezogenen "Qualitätsziels zur Vorsorge" halten Ortscheid/Wende Fluglärmbelastungen erst ab 60 dB(A) für bedenklich. Gesundheitsgefährdungen in Form von Herz-/Kreislauferkrankungen schließen sie erst ab Mittelungspegeln (außen) am Tage über 65 dB(A) nicht mehr aus.
Eine nähere Betrachtung des Lärmgeschehens auf den außerhalb des Tagschutzgebietes belegenen Grundstücken von Klägern aus S. - M. (mit einer Prognosebelastung von 59,5 bzw. 57,9 dB<A>) und S. -I. (mit einer Prognosebelastung von 55,1 dB<A>, vgl. den ergänzenden Bescheid S. 56-59) bestätigt den Schluss auf einen beträchtlichen Abstand zur Grenze gesundheitlicher Bedenken beim Aufgreifen der Grenze eines äquivalenten Dauerschallpegels von 60 dB(A). Dabei geht es ohne weiteres an, die Messstellenergebnisse der Messstellen 18 und 13 (bis Ende 1998) zu verwerten
- vgl. dazu Schlussurteil des Senats vom 29. Juli 2004 - 20 D 78/00.AK -, Urteilsabdruck S. 21 -,
weil hier nach gutachtlicher Aussage Höhe und Lage der Pegelmaxima im Verhältnis von Referenz- zu Prognoseverkehr unverändert sind, sodass die Messstellenergebnisse auch für den künftigen Betrieb Aussagekraft beanspruchen können. Danach ist davon auszugehen, dass bei geschlossenen Fenstern mit der hier jedenfalls anzunehmenden Dämmwirkung von mindestens 30 dB(A) Innenraumpegel auftreten, die das behördlich angestrebte und in der Rechtsprechung seit langem akzeptierte Schutzziel eines Maximalpegels von 55 dB(A), dass allerdings keine Störungsfreiheit bedeutet, sondern angemessene Kommunikations- und Wohnverhältnisse gewährleistet -
vgl. Senatsurteil vom 26. Oktober 2001 - 20 D 37/00.AK -, Urteilsabdruck S. 31 ff. -,
regelmäßig deutlich unterschreiten. Das Gros der Maximalpegel in M. liegt bei 70 dB(A), etwa 10 % bei 79 dB(A) und mehr, nur einzelne Pegel erreichen fast 90 dB(A). Innenraumpegel von 60 dB(A) sind danach die Ausnahme. Günstiger noch stellen sich die Verhältnisse in Hösel dar, wo die Maximalpegel (außen) in aller Regel unterhalb von 70 dB(A) liegen, also Maxima innen bis 40 dB(A) erzeugen, die sich aus den Umgebungsgeräuschen innen wie außen kaum herausheben, und lediglich einzelne Pegel zwischen 70 und 80 dB(A) auftreten. Für Gesundheitsgefährdungen, für die auf die langfristigen Einwirkung im Innenraum als dem typischen Aufenthaltsbereich der Menschen abzustellen ist, spricht daher nichts.
Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich weiter, dass die Wertung des Beklagten rechtlich nicht zu beanstanden ist, die Beaufschlagung von Wohngrundstücken mit einem höheren Dauerschallpegel (außen) als 60 dB(A) sei in Bezug auf die Aufenthaltsräume im Haus gesundheitlich unbedenklich, wenn durch bauliche Maßnahmen sichergestellt ist, dass dort keine höheren Einzelschallpegel als 55 dB(A) auftreten.
Der Senat teilt ferner die Bewertung des Beklagten, das künftige Lärmgeschehen sei unter gesundheitlichem Aspekt und im Hinblick auf die Funktion auch insoweit vertretbar, wie lärmempfindliche Einrichtungen, Nutzungen oder Personen betroffen sind. Ein Abwägungsausfall durch Ausblenden der damit verbundenen Probleme liegt nicht vor, ebenso wenig sind unverträgliche Wirkungen festzustellen. Der Beklagte hat die Beeinträchtigungen erkannt. Den Darlegungen der Kläger ist nicht zu entnehmen, dass zu bewältigende Konflikte in Wahrheit ungelöst geblieben sind. Allein mit der Auflistung von Nutzungen gemeindlicher Einrichtungen in fluglärmbelasteten Bereichen sind solche Konflikte in Innenräumen wie auf Außenflächen angesichts des jahrzehntelangen Betriebs des Flughafens und des schon im Planfeststellungsbeschluss sowie nunmehr gewährten Schutzes nicht aufgezeigt.
Besondere Einrichtungen innerhalb des Tagschutzesgebietes, deren Nutzung dem Wohnen gleich zu achten ist, können aufgrund der Auflage Nr. 9.1 Aufwendungsersatz für baulichen Schallschutz beanspruchen und sind dadurch wie Wohngrundstücke geschützt. Was lärmsensible und andere besonders schutzbedürftige Einrichtungen im Übrigen angeht, hat der Beklagte es bei dem Schutz belassen wollen, der solchen Einrichtungen innerhalb der durch Verordnung vom 4. März 1974, BGBl. I S. 657, nach Fluglärmgesetz festgesetzten Schutzzone 2 (Plankarte 9 des Planfeststellungsbeschlusses) bereits gewährt worden ist (Änderungsgenehmigung S. 121 f.; Planfeststellungsbeschluss A II. Nr. 2.3).
Insgesamt hat der Beklagte mit der Aussage, zu bewältigen seien Belastungen, die über das Maß hinausgehen, das einem "durchschnittlich lärmempfindlichen Menschen" in der Nachbarschaft typischerweise zugemutet wird (ergänzende Entscheidung S. 17), weder einen unzutreffenden Maßstab angelegt noch Konflikte übersehen. In dem Abstellen auf einen (verständigen) Durchschnitt(menschen) liegt eine bestimmte Wertung, die dem rechtlichen Ansatz der öffentlich-rechtlichen Auflagenvorschriften entspricht und mit dem übereinstimmt, was nach allgemeinem Immissionsschutzrecht etwa mit dem Begriff der "erheblichen Belästigung" (§ 3 Abs. 1 BImSchG) oder im Zivilrecht als "wesentliche Beeinträchtigung" (§ 906 Abs. 1 BGB) erfasst ist. Letztlich handelt es sich um eine Umschreibung dessen, was unter Würdigung gegenläufiger öffentlicher und privater Belange einer jeden Seite zuzuordnen ist, wobei die Bewältigung dessen, was aus besonderen Verhältnissen folgt, nicht der Tätigkeit und Entfaltung der Gegenseite entgegengesetzt wird, sondern von der eventuell besonders empfindlichen Nachbarschaft zu bewältigen ist. Es kommt daher darauf an, was Nachbarn nach einem objektivierenden, typisierenden Maßstab abverlangt werden darf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1983 - 7 C 44.81 -, BVerwGE 68, 62; Urteil vom 12. Dezember 1975 - 4 C 71.73 -, BVerwGE 50, 49, 55; BGH, Urteil vom 6. Juli 2001 - V ZR 246/00 -, NJW 2001, 3119; Urteil vom 20. November 1992 - V ZR 82/91 -, BGHZ 120, 239, 255.
Auf individuelle Besonderheiten wie Vorerkrankungen, die für einzelne Kläger aufgezeigt worden sind, brauchte der Beklagte mithin nicht einzugehen. Abgesehen davon liegen auch keine fundierten Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung vor, sind insbesondere auch klägerseitig nicht aufgezeigt worden, nach denen sich bei der Lärmbelastung, die der Nachbarschaft nach dem in der Zulassungsentscheidung verfügten Schutzniveau zugemutet wird, im Rechtssinn erhebliche Nachteile für empfindliche Personen ergeben.
Es ist auch nicht veranlasst, für den Kläger des Verfahrens zu 3. grundsätzlich andere Maßstäbe zugrunde zu legen und eine Unzumutbarkeit des künftigen Lärms anzunehmen oder zu seinen Gunsten zusätzliche Schutzvorkehrungen zu gewähren. Seine Einrichtungen sind vom Beklagten im ergänzenden Verfahren auf der Grundlage einer Ortsbesichtigung und ergänzender lärmphysikalischer Begutachtung einer besonderen Betrachtung unterzogen worden (ergänzender Bescheid S. 59 f.). Er hat dabei zugrunde gelegt, dass der Kläger von seiner Aufgabenstellung her von negativen Veränderungen der Immissionssituation in besonderer Weise betroffen sein kann, dies aber bei einer Gesamtschau der zu erwartenden Lärmbelastung, die sich auf den verschiedenen Grundstücken zwischen einem Leq(3) von 49,5 und 53,4 dB(A) bewegt, und der baulichen Ausstattung der Krankenanstalten nicht der Fall ist. Dem ist in Orientierung an der vom Senat maßgeblich zugrunde gelegten Fluglärmsynopse ohne weiteres beizutreten. Die dort genannten, auch vom Beklagten herangezogenen Innenraumpegel für Krankenhäuser (a.a.O. S. 175) werden erkennbar gewahrt. Der Kläger ist dem im Klageverfahren nicht entgegengetreten, hat insbesondere nicht eingewandt, dass seine individuellen Verhältnisse falsch eingeschätzt worden seien. Eine Schutzbedürftigkeit der Außenanlagen kann in Gegenüberstellung der ermittelten Lärmwerte und der dargestellten Nutzungen und Funktionen nicht annähernd festgestellt werden. Der Lärm stellt sich angesichts der stadtnahen Lage insgesamt als gering dar.
Auch Beeinträchtigungen des von Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Selbstverwaltungsrechts der Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2. sind nicht gegeben. Konkrete oder zumindest einigermaßen verfestigte Bauleitplanungen sind nicht vorgetragen. Abgesehen hiervon können, wie schon in den vorläufigen Rechtsschutzverfahren zur Interimsgenehmigung dargelegt, von der jetzt streitigen Zulassungsentscheidung aus Rechtsgründen keine zusätzlichen belastenden Auswirkungen auf das Selbstverwaltungsrecht der Klägerinnen ausgehen. Rechtliche Beschränkungen gemeindlicher Befugnisse bewirkt die Änderungsgenehmigung nicht. Die bestehenden Planungsbeschränkungen beruhen auf vorgängigen, unabhängig von der Änderungsgenehmigung festgelegten und fortbestehenden Rechtsakten: die Festsetzung des Lärmschutzbereichs nach §§ 2, 4 Fluglärmgesetz auf der Verordnung vom 4. März 1974, BGBl. I S. 657, die landesplanerische Lärmschutzzone C auf dem Landesentwicklungsplan (LEP) "Schutz vor Fluglärm" vom 17. August 1998, GV. NRW. S. 512; Ausbauplan und Bauschutzbereich (§ 12 ff. LuftVG) bleiben unberührt. An diesen Bereichen, deren Dimensionen über die entsprechenden Lärmkonturen des jetzt zugelassenen Flugbetriebs hinausgehen, ändert die streitige Änderungsgenehmigung nichts. Die zugrunde liegenden Berechnungen mögen teilweise überholt sein; in Wegfall geraten sind die auf ihnen aufbauenden Festsetzungen allein deswegen nicht. Vor allem der LEP "Schutz vor Fluglärm" dokumentiert in Anknüpfung an einen vorgestellten Endausbauzustand und eine entsprechende Zahl an Flugbewegungen auf dem Flughafen (Erläuterungsbericht Nr. 3.1, 3.3 LEP) unverändert aktuell, auf welchen Flugbetrieb die Umgebung des Flughafens bei ihren Planungen und Vorstellungen Bedacht zu nehmen hat. Damit ist zugleich tauglich umschrieben, was die Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2. als von diesen Festsetzungen und den auf ihnen aufbauenden Regelungen (I bis III der Textlichen Darstellungen; Erläuterungsbericht Nr. 4 LEP) betroffene Gebietskörperschaften bei verantwortungsvoller Ausübung ihres Selbstverwaltungsrechts an Belastungen einzustellen hatten und haben.
Der Beklagte hat zutreffend erkannt, dass die in Außenwohnbereichen auftretenden Beeinträchtigungen aufgegriffen werden müssen, um zu einer Zumutbarkeit des Lärms zu gelangen. Das ist insgesamt abwägungsfehlerfrei unter Einbeziehung von Geldleistungen gemäß § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG bewältigt worden. Aus dem Surrogatcharakter der Entschädigungsleistung (anstelle untunlicher bzw. mit dem Vorhaben unvereinbarer Schutzvorkehrungen) ergibt sich, dass die Entschädigung "nachteilige Wirkungen" des Vorhabens auffangen soll. Ebenso wie die "Vorkehrungen und Anlagen" im Sinne von § 9 Abs. 2 LuftVG, § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG nur dann und insoweit verlangt werden können, wie die Fluglärmbelastung das Maß des Zumutbaren übersteigt, dient auch die Entschädigung nur dazu, die aus einem im öffentlichen Interesse liegenden Verkehr resultierenden unvermeidbaren Nachteile so abzufedern, dass diese zumutbar sind.
Diese Grenze vorliegend durch ein nach AzB berechnetes Gebiet eines äquivalenten Dauerschallpegels von (mindestens) 65 dB(A) zu bestimmen, wird den Verhältnissen in der Umgebung des Flughafens der Beigeladenen gerecht. Im Hinblick auf die sich nach und nach herausgebildet habende, insgesamt aber schon jahrzehntelang bestehende und prägende Belastungssituation sowie die von der Umgebung einzustellende Möglichkeit der weiteren Entwicklung erscheint es nicht fehlerhaft, dass der Beklagte sich nicht an dem in der Fluglärmsynopse (a.a.O. S. 174) genannten Kritischen Toleranzwert zur Vermeidung der Störung von Erholung (außen) mit einem Leq(3), 16 h = 64 dB(A) - dieser Wert entspricht auch dem für den neu angelegten Flughafen München gebilligten Wert - orientiert hat, sondern an dem Kritischen Toleranzwert zur Vermeidung erheblicher Belästigung (a.a.O. S. 173).
Auch die Ableitung der Bemessungsgrundlage ist schlüssig. Der Beklagte hat vorliegende Rechtsprechung aufgegriffen und auf den Anteil der Minderung des Verkehrswertes abgehoben, der durch die Beeinträchtigung oberhalb der Zumutbarkeitsgrenze eintritt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 1988 - 4 C 11.87 -, Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 6, S. 10; Urteil vom 29. Januar 1991, a.a.O. S. 388 ff.
Konkrete Berechnungen sind insoweit schlechthin nicht möglich, weder in der Fixierung des über das Zumutbare hinausschießenden Teils des Lärms noch in der betragsmäßigen Fassung eines Ausgleichs für die Spitze. Es handelt sich um ein Surrogat für eine nicht mögliche anderweitige Abhilfe, mit der seitens der Luftfahrtbehörde anerkannt und der Beigeladenen in Form einer Belastung vor Augen geführt wird, dass die Eigentümer der betroffenen Grundstücke Nutzungseinbußen in ihren Außenwohnbereichen hinzunehmen haben. In dieser Anerkennung und Klärung der besonderen Nachbarschaftssituation liegt neben der Geldleistung selbst, für deren Höhe letztlich doch nur gegriffene Werte in Betracht kommen, weil es an tauglichen konkretisierenden Ansatzpunkten fehlt, ein wesentlicher Faktor für die von der Umgebung erwartete bzw. ihr abverlangte, mit der Zumutbarkeit einhergehende Akzeptanz des Lärmgeschehens.
Aus dem somit zureichend aussagekräftigen Material über die Lärmbelastung und in fehlerfreier Beurteilung der Lärmwirkungen hat der Beklagte den nicht zu beanstandenden Schluss gezogen, der künftige Fluglärm bleibe unterhalb der Schwelle des Unzumutbaren.
Allerdings ist damit nicht gesagt, die unter Einbeziehung der gewährten Ausgleichsmaßnahmen verbleibenden Belastungen für die Nachbarschaft des Flughafens seien zu vernachlässigen; sie sind im Gegensatz gewichtig und auch im Verhältnis zur Vorbelastung deutlich spürbar. Das lässt sich schon aus den oben erörterten Flächenzunahmen der lärmbelasteten Gebiete folgern, die sich in entsprechenden Zunahmen der Dauerschallpegel auf den Grundstücken der Kläger zwischen 1,4 und 2,5 dB(A) gegenüber der Vorbelastung niederschlagen. Mit ihnen gehen zusätzliche Störungen der Konzentration und Beeinträchtigungen von Erholung und Entspannung Hand in Hand sowie ganz allgemein des psychischen Befindens, aber auch weitergehende Einschränkungen der Wohnnutzbarkeit in Form von Anpassungen des Wohn- und Sozialverhaltens, wie etwa gesehene Notwendigkeiten zum Rückzug in die Innenräume auch bei Schönwetterlagen, Schließen und Geschlossenhalten der Fenster oder Veränderungen des Kommunikationsverhaltens sowohl in Innenräumen wie auf Freiflächen und zwischen Innen- und Außenwohnbereichen. Vor allem aber ist eine nachhaltige allgemeine Verschlechterung des Wohnumfeldes zu konstatieren, die sich zugleich in Nachteilen für die Nutzung der diesem zugeordneten kommunalen und sonstigen öffentlich zugänglichen Einrichtungen (wie Spielplätzen, Kindergärten oder Friedhöfen) niederschlägt. Derartige Nachteile sind von den Klägern in der mündlichen Verhandlung plastisch und gut nachvollziehbar geschildert worden. Sie sind zwar durchgängig nicht neu, werden aber infolge der Zunahme der Fluglärmereignisse intensiviert.
Allerdings können auch solche deutlich nachteiligen Einwirkungen, die trotz ausgleichender oder allgemein flankierender Maßnahmen bestehen bleiben, den einer störenden Verkehrsanlage benachbarten Grundstücken zugemutet werden. Sie sind durch Abwägung überwindbar. Voraussetzung ist, dass die Nachteile ohne entscheidende Abstriche an dem zuzulassenden Vorhaben nicht zu vermeiden sind und durch gegenläufige Belange in Bezug auf die Nutzung der Verkehrsanlage gerechtfertigt werden können. Das ist hier zu bejahen. Das klägerseitige Interesse an der Aufrechterhaltung eines nicht oder möglichst wenig über die Vorbelastung hinausgehenden Belastungsniveaus wäre ohne durchgreifende Reduzierungen des Flugbetriebs nicht zu verwirklichen. Andererseits stößt der bauliche Schallschutz angesichts der jetzt eingeräumten Schutzansprüche und des korrespondierenden Schutzziels bereits deutlich an seine Grenzen. Das zeigt die oben beschriebene Situation der Grundstücke außerhalb des Tagschutzgebietes. Weitergehendes könnte namentlich zu einem Ausgleich der Beeinträchtigungen des Wohnumfeldes nichts beitragen, dafür aber die abträglichen Effekte einer Einhausung verstärken.
Ist mithin durch flankierende Maßnahmen keine weitere Konfliktbewältigung zu erzielen, so durfte zugunsten der Betriebserweiterung eingestellt werden, dass die verbleibenden Nachteile durch das hohe Gewicht gerechtfertigt werden, das der Beklagte den am Flughafen der Beigeladenen befriedigten öffentlichen Infrastrukturinteressen befugterweise gegeben hat. Dieses Gewicht und die Rahmenbedingungen zu bestimmen, innerhalb derer sich diese Interessen sollen entfalten dürfen, ist unter Beachtung der gesetzlichen, insbesondere auch grundrechtlichen Grenzen allein Sache der öffentlichen Verwaltung. Die von ihr insofern zu formulierenden öffentlichen Belange und ihre Bewertung im Verhältnis zu entgegenstehenden Interessen macht das Wesen der Planung als einer im Letzten politisch geprägten, der vollen parlamentarischen Kontrolle unterliegenden und damit dem Kernbereich exekutivischen Handelns zugeordneten Entscheidung aus. Betroffene Dritte können keine abweichende Gewichtung einfordern und diese gegebenenfalls mit gerichtlicher Hilfe an die Stelle der von der Verwaltung vorgenommenen setzen. Denn auch Gerichte haben eine politisch verantwortete, demokratisch legitimierte Entscheidung grundsätzlich zu respektieren und dürfen insoweit nur überprüfen, ob der rechtlich zu wahrende Rahmen eingehalten ist.
Das ist hier der Fall. Es ist nicht erkennbar, dass der Beklagte die öffentlichen Verkehrsinteressen in gerichtlich zu beanstandender Weise fehlsam veranschlagt hat. Insbesondere kann im Hinblick auf die Erfordernisse der Darlegung eines öffentlichen Verkehrsinteresses nicht von einer Vergleichbarkeit mit dem klägerseitig angeführten Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR)
- III. Sektion, Urteil vom 2. Oktober 2001, Antrag-Nr. 36022/97 - Hatton ./. Vereinigtes Königreich -, http://www.echr.coe.int/Eng/Judgments.htm -
ausgegangen werden, in dem der Gerichtshof in auch in der innerstaatlichen Rechtsprechung zu berücksichtigenden Ausführungen die Vorgehensweise der Exekutive in der Betrachtung des Verkehrsbedarfs beanstandet hat. Schon die Belastungssituation, der die öffentlichen Interessen gewichtend gegenübergestellt werden müssen, unterscheidet sich in dem entschiedenen Fall ganz beträchtlich von der vorliegenden Sache; in jenem Verfahren ging es um nachhaltige Störungen der Nachtruhe. Auch die Mängel in der von der Exekutive anzustellenden Betrachtung des Verkehrs spiegeln sich in der Vorgehensweise des Beklagten nicht annähernd wider. Insofern sei für die Gewichtung der Erwägungen auch auf das nachfolgende Urteil des Gerichtshofs in dieser Sache verwiesen.
Vgl. EGMR (Große Kammer), Urteil vom 8. Juli 2003, NVwZ 2004, 1465.
Im Vordergrund des mit der Zulassungsentscheidung Gewollten steht die Anerkennung der Verkehrsfunktion des Flughafens und deren Aufrechterhaltung und Festigung unter Verhältnissen, die sich von denjenigen bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses wesentlich unterscheiden. Dem Flughafen soll unter veränderten Wettbewerbsbedingungen und gehobenen Anforderungen im Verkehrsgeschehen eine angemessene neue Perspektive der Entwicklung gegeben werden. Darin ist zwangsläufig eingeschlossen die Anerkennung der wirtschaftlichen Interessen der Beigeladenen und der Anbieter von Beförderungsleistungen. Denn innerhalb des luftverkehrsrechtlichen Systems, das die Erfüllung einer im Interesse der Allgemeinheit liegenden Aufgabe und Funktion im Wettbewerb stehenden Privatrechtssubjekten überantwortet, versteht es sich, dass den Betreibern die Möglichkeit eingeräumt werden muss, den Verkehrsbedarf nach unternehmerischen Gesichtspunkten und in Anpassung an die Bedingungen des jeweiligen Marktgeschehens zu decken. Ebenso wenig bedarf der Vertiefung, dass ein erfolgreiches Operieren am Markt die Möglichkeit zu einem hinreichend lukrativen Betrieb mit möglichst wenig beeinträchtigenden Restriktionen voraussetzt.
Für ein so verstandenes öffentliches Verkehrsinteresse finden sich hinreichend fundierte und aussagekräftige Belege. Neben dem schon angeführten LEP "Schutz vor Fluglärm" sind auch die älteren landesplanerischen Aussagen heranzuziehen, in denen von jeher das zu entwickelnde Potenzial des Flughafens betont wird.
Vgl. bereits § 28 Abs. 3 Landesentwicklungsprogramm vom 19. März 1974, GV. NRW. S. 96.
Auch die Bekundungen der maßgeblichen politischen Gremien sprechen, was den Flughafen der Beigeladenen angeht, eine deutliche Sprache. Die vom Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen beschlossene NRW-Luftverkehrskonzeption 2010 vom Dezember 2000 (vgl. Plenarprotokoll 13/42 vom 16. November 2001) bekräftigt den politischen Willen zur "bedarfsgerechten Weiterentwicklung" des Flughafens der Beigeladenen u.a. durch Überwindung der flugbetrieblichen Nutzungsbeschränkung aus dem Planfeststellungsbeschluss und spricht dabei die hier streitige Änderungsgenehmigung als billigenswerte Möglichkeit ausdrücklich an (a.a.O. S. 30 f.). Im gleichen Sinne betont das so genannte Düsseldorfer Signal vom 30. Juni 2003, eine landespolitische Agenda der Landesregierung und der sie tragenden Koalition für die Jahre 2003 bis 2005, die Notwendigkeit einer Erhöhung der Kapazität des Flughafens der Beigeladenen (II. Nr. 4.2).
Es ist nicht erkennbar, dass das so definierte und in der Zulassungsentscheidung aufgegriffene politische Wollen den ihm gesetzten rechtlichen Rahmen überschreitet. Dieser Rahmen ist nicht allein deswegen verlassen, weil darin Belastungen der Umgebung akzeptiert und die Interessen der Bevölkerung an der Geringhaltung flugverkehrsbedingter Beeinträchtigungen, etwa durch Zurückführung auf das betriebliche Niveau des Planfeststellungsbeschlusses, zurückgesetzt werden hinter die Verkehrs- und Wirtschaftsförderungsinteressen der Allgemeinheit wie der Beigeladenen. Die darin liegende - bewertende - Gewichtung der von der Planung betroffenen öffentlichen und privaten Belange ist vielmehr ein wesentliches und unerlässliches Element der politischen wie planerischen Gestaltungsfreiheit und als solches der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen.
Auf die Beweisanregungen der Kläger zum konkreten Bedarf für vom Flughafen der Beigeladenen aus abzuwickelnde Flugbewegungen kommt es daher nicht an. Der Beklagte stellt bei seiner Anerkennung von öffentlichen Verkehrsinteressen am Flughafen der Beigeladenen wie gesagt nicht auf die Befriedigung eines zahlenmäßig umschriebenen Bedarfs für die Abfertigung von Passagier- oder Flugbewegungszahlen und deren Realisierung in bestimmten Zeiträumen ab. Die Frage, ob derzeit oder absehbar eine Auslastung des Flughafens erreichbar ist, geht deshalb - ungeachtet des zur Planrechtfertigung schon Gesagten - auch in Bezug auf das vorliegend konkret Zugelassene von vornherein fehl und ist nicht weiter aufklärungsbedürftig. Die Festigung der überkommenen Verkehrsfunktion einer öffentlichen Infrastruktureinrichtung mit unverändert zuerkanntem überragenden Rang für das Land Nordrhein-Westfalen erfordert die Gewährung eines sicheren Rahmens für Dispositionen und künftige Entwicklungen mit den Mitteln einer Planungsentscheidung, ist aber unvereinbar mit der Fixierung auf einen bestimmten Betrieb. Eine Bedarfsermittlung im Hinblick auf eventuelle weitgehende Einmischungen des Beklagten in die konkreten Abläufe und Gestaltungen des Flugbetriebs, etwa durch die Bindung weiterer Slots an den Auslastungsgrad verkehrender Flugzeuge oder durch nähere Betrachtung und Bewertung der Reisezwecke und -ziele der jeweiligen Passagiere, würde den unter marktwirtschaftlichen Bedingungen ablaufenden Luftverkehr erheblich behindern. Anlass zur Erwägung derart eingreifender Maßnahmen bestand angesichts der in Rede stehenden Belastungen und der verfügten Schutzmaßnahmen noch nicht. Insbesondere ist es auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte keine spezifische Betrachtung und Behandlung des Urlaubs-, Charter- und Billigflugverkehrs vorgenommen hat; denn ein entsprechendes Nutzungsinteresse an der Verkehrsinfrastruktureinrichtung Flughafen ist in der Allgemeinheit vorhanden, die entsprechenden Angebote bewegen sich innerhalb eines legitimen Marktgeschehens. Freilich dürfte hier ein Bereich liegen, der bei weiterer Entwicklung am ehesten kritisch wird.
Ein die Abwägung des Zugemuteten nachhaltig beeinflussender Vertrauensschutz der Umgebung dahin, dass es auf immer bei der betrieblichen Einengung gemäß dem Planfeststellungsbeschluss bleiben würde, ist, wie oben schon angesprochen, nicht einzustellen. Denn jeder planerische Interessenausgleich steht unter dem Vorbehalt einer Fortdauer wesentlicher gleichförmiger Verhältnisse. Daran fehlt es hier, weil sich, worauf die Beigeladene zu Recht hinweist, tragende Elemente des im Planfeststellungsbeschluss gefundenen Interessenausgleichs geändert haben. Das gilt zum einen hinsichtlich der Lärmemissionen des Flughafens, die sich nicht nur am Rande, sondern im Kern qualitativ günstiger entwickelt haben als ursprünglich angenommen. Wenn auch eine Neubewertung der Emissionen auf der Grundlage der aktuellen Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung nötig ist, die erheblich daran zweifeln lässt, dass ein Betrieb mit den im Planfeststellungsbeschluss vorhergesagten Lärmkonturen heute so noch zulassungsfähig wäre, steht doch nach dem Vorstehenden außer Frage, dass die zur Wahrung von Lärmschutzinteressen verfügte Beschränkung auf (lärmrelevante) 71.000 Flugbewegungen im gewerblichen Luftverkehr mit Flugzeugen über 5,7 t (dazu Planfeststellungsbeschluss S. 168 ff.) keiner planerischen Notwendigkeit mehr entspricht.
Unter dem Aspekt der Änderung der Verhältnisse ist schließlich - mit dem oben beschriebenen Gewicht - einzustellen, dass der Luftverkehr innerhalb des Gesamtverkehrsgeschehens einen spürbar veränderten Stellenwert erhalten hat. Die Verschiebung der Bedeutung zeigt sich beispielhaft, aber besonders klar in der gerade die Verhältnisse am Flughafen der Beigeladenen kennzeichnenden Bedeutung des Fliegens im Urlaubsverhalten der Bevölkerung; nicht zu verkennen ist ferner, dass der Luftverkehr für die wirtschaftliche Entwicklung auch der Umlandgemeinden eines Flughafens nicht ohne günstigen Einfluss ist. Mit diesen Aspekten geht eine andere Betrachtung der objektiv erwartbaren Akzeptanz gegenüber dieser Verkehrsart und ihren negativen Auswirkungen einher, der im Rahmen einer Planungsentscheidung zulasten andersdenkender Bevölkerungskreise und unter Enttäuschung etwaiger abweichender Erwartungen Rechnung getragen werden darf.
Der Beklagte konnte in der ihm obliegenden Abwägung im Hinblick auf die berücksichtigte und angestrebte Entwicklung des Luftverkehrs vom Flughafen der Beigeladenen aus rechtsfehlerfrei davon absehen, das durch das Vorhaben ausgelöste und nach der Belastung des Flughafens mit baulichen Schallschutzmaßnahmen und einer Entschädigung für die Einschränkungen bei der Nutzung von Außenwohnbereichen verbleibende Lärmproblem durch die im Klageverfahren angesprochenen und im ergänzenden Bescheid erörterten betriebsbezogenen Maßnahmen abzumildern. Lärmrelevante Einschränkungen des Flugbetriebs ohne grundlegenden Widerspruch zum Vorhaben könnten zwar nur peripher, nämlich zu bestimmten Tages- oder Wochenzeiten, wirksam sein; es ist aber nicht zu verkennen, dass solchen flankierenden Maßnahmen ungeachtet ihrer möglicherweise eng begrenzten Schutzwirkung ein gewichtiger Stellenwert bei der von Betroffenen einzufordernden Akzeptanz zukommen kann. Solange die Beigeladene jedoch weiterhin einen infolge des geänderten Verständnisses der Einbahnkapazität zwar geminderten, aber im Kern doch noch immer gewichtigen eigenen betrieblichen Beitrag zum nachbarlichen Interessenausgleich erbringen muss, bedarf es noch nicht des Zugriffs auf weitere Elemente. Zum einen bleibt der Beigeladenen aufgrund der Beibehaltung des Kriteriums der Einbahnkapazität als selbständig begrenzendes Betriebselement weiterhin die freie und volle Ausnutzung des Parallelbahnsystems verwehrt, und zwar - wie oben ausgeführt - über dasjenige hinaus, was ohne Verstoß gegen den Angerland-Vergleich möglich wäre. Denselben Effekt bewirkt das beibehaltene Konzept der Koordinierungseckwerte. Die gleichmäßig über alle Tagesstunden hinweg zu beachtenden Eckwerte schließen es aus, einer an den Flughafen herangetragenen, sich auf Spitzenstunden konzentrierenden Nachfrage bereits im Rahmen der Flugplanung zu entsprechen. Der Beklagte bewegt sich in diesen beiden wichtigen, dem Lärmschutz der Umgebung dienenden, von den Klägern freilich wohl zu sehr als selbstverständlich betrachteten und daher in der ausgleichenden Wirkung verkannten Punkten in Anerkennung der Sondersituation des Flughafens der Beigeladenen noch auf der Schiene der Betrachtung im Planfeststellungsbeschluss, wonach die Beigeladene wegen der - auch für sie vorteilhaften - stadtnahen Lage ihres Flughafens Betriebsbegrenzungen hinnehmen muss. Schließlich tritt zu diesen Begrenzungen noch aus dem Angerland-Vergleich die Beschränkung der Mitbenutzung der zweiten Bahn auf Zeiten des Spitzenverkehrs über Tage hinzu, sodass die Beigeladene gehindert ist, die Parallelbahn in Zeiten zu betreiben, in denen ein Verkehr stattfindet, der auf der Hauptbahn bewältigt werden kann und dem typischen Geschehen entspricht, aus dem der "Spitzenverkehr" gerade herausragen muss.
Den hilfsweise gestellten Beweisanträgen ist nicht nachzugehen. Die unter Beweis gestellten Umstände, soweit sie Tatsachen beinhalten, sind schon nicht entscheidungserheblich. Das gilt sowohl hinsichtlich der Flugroutenänderungen vom 13. Juli und 25. Oktober 2000, die vom Beklagten erkannt, aber nach Prognosegrundsätzen außer Betracht gelassen werden durften, wie auch für die von den Klägern vermisste Summationsbetrachtung des Gesamtlärms, zu der nach den maßgeblichen rechtlichen Ansätzen keine Veranlassung besteht; von den Klägern sind entgegengesetzte Anhaltspunkte auch mit dem Beweisantrag nicht aufgezeigt worden. Davon abgesehen zielen die Beweisanträge wegen ihrer Verknüpfung mit der Abwägungserheblichkeit der angesprochenen Sachverhaltselemente hauptsächlich auf die dem Gericht vorbehaltene, also einem Sachverständigenbeweis schlechthin nicht zugängliche, rechtliche Bewertung. Zu dieser bleibt anzumerken, dass eine Beeinflussung des Abwägungsergebnisses nach allem Vorstehenden auszuschließen ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe, die Revision zuzulassen, § 132 Abs. 2 VwGO, liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 ff. VwVfG
§§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3
VwGO
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 9 VwZG
§ 27a LuftVG
§ 27a LuftVO
§ 167 VwGO
§ 10 Abs. 8
Satz 2 LuftVG
§ 6 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 und 2 LuftVG
§ 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 10 Abs. 8 LuftVG
§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 6 Abs. 5 LuftVG
§ 74 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
§ 41 Abs. 5 VwVfG
§ 1 Abs. 1 LZG
§ 73 Abs. 6 VwVfG
§ 10 Abs. 2 Nr. 4 LuftVG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 27a Abs. 2 LuftVG
§ 27a Abs. 1 LuftVG
§ 31 Abs. 3 LuftVG
§ 8 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
§ 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO
§ 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 9 Abs. 2 LuftVG
§ 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
§ 3 Abs.
1 BImSchG
§ 906 Abs. 1
BGB
§ 12 ff.
LuftVG
§ 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG
§ 100 Abs. 1 ZPO
§ 132 Abs.
2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 485,
486
BVerwGE 102, 358, 360
BVerwGE 98, 126
BVerwGE 91, 17,
22
BVerwGE 107, 313
BVerwGE 87, 332, 358
BVerwGE 87, 332,
361
BVerwGE 68, 62
BVerwGE 50, 49, 55
NJW 2001, 3119
BGHZ 120, 239, 255
NVwZ 2004, 1465
00 Uhr und 22.00
20 B 675/98
20 B 2119/99
20 D 131/99
20 B 1600/00
20
B 1600/00
20 D 13/98
21 D 2/89
4 A 15.02
4 C 19.95
4 A 1.93
20 D 53/99
9 B 86.02
20 A 1138/97
11
B 18.00
20 A 1853/87
4 C 13.85
20 A 3482/91
11 A 1.97
4 C 51.89
11 A 22.98
11 C 1.97
20 A 92.40
6 A 8.03
20 D 78/00
20 D 37/00
7 C 44.81
4 C 71.73
V ZR 246/00
V ZR
82/91
4 C 11.87