Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-08-02, Aktenzeichen 11 A 2642/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0802.11A2642.04.00

Tenor:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 17. März 2004 wird teilweise geändert. Es wird festgestellt, dass der Bescheid der Beklagten vom 10. November 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Dezember 2003 rechtswidrig war, soweit er folgende Nebenbestimmung enthalten hat: „Es ist untersagt, schockierende Photographien (z. B. Bilder von Todgeburten) öffentlich an Plakattafeln zur Schau zu stellen. Sie dürfen nur interessierten Erwachsenen in Mappen zur Verfügung gestellt werden".
Die Kosten des Verfahrens erster Instanz tragen der Kläger und die Beklagte je zur Hälfte, die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Beklagte.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das erstinstanzliche Verfahren unter Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Köln vom 17. März 2004 auf 4.000,00 Euro und für das Berufungsverfahren auf 2.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Der klagende Verein betreibt unter anderem durch Informationsstände Aufklärung zu Fragen der Abtreibung. Hierbei werden unter anderem Fotos mit der Abbildung toter, teils zerstückelter abgetriebener Föten und Teile toter Föten öffentlich gezeigt.
Mit Bescheid vom 10. November 2003 erteilte die Beklagte dem Kläger die Erlaubnis, die öffentliche Verkehrsfläche zur Aufstellung eines Informationsstandes in Anspruch zu nehmen. Des Weiteren verfügte die Beklagte unter anderem: „Jegliche Art von Werbung um Mitglieder oder regelmäßige Spenden bzw. Förderbeiträge ist unzulässig zur Durchführung der Informationsveranstaltung. Es ist untersagt, schockierende Photographien (z. B. Bilder von Todgeburten) und Darstellungen von Menschenrechtsverletzungen öffentlich an Plakattafeln zur Schau zu stellen. Sie dürfen nur interessierten Erwachsenen in Mappen zur Verfügung gestellt werden".
Gegen diese Nebenbestimmungen hat sich der Kläger nach erfolglosem Widerspruchsverfahren im Verfahren erster Instanz insbesondere mit der Begründung gewandt, die Nebenbestimmungen seien ermessensfehlerhaft verfügt worden und verletzten sein Recht auf Informationsfreiheit.
Der Kläger hat sinngemäß beantragt,
die Nebenbestimmungen in dem Bescheid der Beklagten vom 10. November 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Dezember 2003 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die Entscheidung der Beklagten halte sich innerhalb des ihr von § 18 StrWG NRW eingeräumten Ermessensspielraumes. Nach dieser Bestimmung müsse sich das Ermessen von straßenbezogenen Erwägungen leiten lassen. Die Beklagte habe die Interessen des Klägers und der anderen Straßenbenutzer abgewogen. Der Grundsatz der Gemeinverträglichkeit des Straßengebrauchs nach § 1 Abs. 2 StVO sei auch bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu beachten. Das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung finde seine Schranken in den allgemeinen Gesetzen und dem Grundrecht der übrigen Straßenbenutzer auf physische und psychische Unverletztheit.
Gegen dieses Urteil hat der Kläger einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, dem der Senat mit Beschluss vom 16. März 2006 insoweit stattgegeben hat, als die Klage gegen die Nebenbestimmung: „Es ist untersagt, schockierende Photographien (z. B. Bilder von Todgeburten) öffentlich an Plakattafeln zur Schau zu stellen. Sie dürfen nur interessierten Erwachsenen in Mappen zur Verfügung gestellt werden", abgewiesen worden ist; im Übrigen hat der Senat den Zulassungsantrag abgelehnt.
Zur Begründung seiner Berufung macht der Kläger insbesondere geltend: Die Sondernutzungsgenehmigung richte sich in erster Linie nach § 18 StrWG NRW. Die Begründung der Beklagten für die Einschränkung, die Informationsveranstaltung bedeute eine Gefahr für die öffentliche Ordnung im Sinne des § 14 OBG NRW, das Zeigen bestimmter Bilder verstoße gegen § 1 Abs. 1 GJS, liege auf anderem Gebiet. Hierauf sei die erste Instanz nur indirekt eingegangen. Aus § 1 Abs. 2 StVO könne kein Recht auf Erhalt des allgemeinen Wohlbefindens hergeleitet werden. Eine konkrete Gefahr für die öffentliche Ordnung sei nicht hinreichend geprüft und nachgewiesen worden. Die Darstellungen auf den beanstandeten Bilder seien vom Grundrecht der Meinungsfreiheit gedeckt. Auch Minderjährige müssten über die Folgen der Schwangerschaft und einer Abtreibung informiert werden, ein unzulässiger Eingriff in das Erziehungsrecht der Eltern liege nicht vor. Das Verwaltungsgericht habe in unzulässiger Weise die angeblich richtige Ermessensentscheidung der Beklagten mit Verweis auf den Widerspruchsbescheid begründet.
Der Kläger beantragt schriftsätzlich sinngemäß,
das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 10. November 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Dezember 2003 rechtswidrig war, soweit er die Nebenbestimmung: „Es ist untersagt, schockierende Photographien (z. B. Bilder von Todgeburten) öffentlich an Plakattafeln zur Schau zu stellen. Sie dürfen nur interessierten Erwachsenen in Mappen zur Verfügung gestellt werden", enthalten hat.
Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet gemäß § 130a VwGO nach vorheriger Anhörung der Beteiligten über die Berufung durch Beschluss, weil er sie einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.
Die Berufung des Klägers ist in dem zugelassenen Umfang zulässig und begründet. Die streitige Nebenbestimmung in dem Bescheid der Beklagten vom 10. November 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Dezember 2003 war rechtswidrig und verletzte den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Diese Feststellung ist nach Erledigung der Bescheide infolge Zeitablaufs antragsgemäß nach Umstellung der ursprünglichen Anfechtungsklage in eine Fortsetzungsfeststellungsklage zu treffen. Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, weil angesichts der Verwaltungspraxis der Beklagten eine Wiederholungsgefahr offenkundig gegeben ist. Die frühere Anfechtungsklage war zulässig. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere für einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte Auflagen. Wird - wie hier - geltend gemacht, eine solche Nebenbestimmung finde im Gesetz keine Grundlage, so kann dies mit der Klage auf Aufhebung der Nebenbestimmung geltend gemacht werden. Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221 (224), m. w. N.
Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier nicht vor.
Die Anfechtungsklage war begründet. Die Beklagte war gegenüber dem Kläger nicht befugt, der Sondernutzungserlaubnis die angegriffene Nebenbestimmung beizufügen. Es ist antragsgemäß festzustellen, dass diese Nebenbestimmung rechtswidrig war, denn sie ist ermessensfehlerhaft erlassen worden.
Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis steht grundsätzlich im Ermessen der Behörde. Ferner kann eine Sondernutzungserlaubnis gemäß § 18 Abs. 2 Satz 2 StrWG NRW nach Ermessen mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden. Der Behörde ist aber kein völlig freies Ermessen eröffnet. Sie hat ihr Ermessen vielmehr gemäß § 40 VwVfG NRW entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßen- und wegerechtliche Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen, die den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich beeinträchtigt. Damit dient das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in erster Linie der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, so wie ihn die Widmung der öffentlichen Sache zulässt. Nach der ständigen Rechtsprechung des für das Straßenrecht zuständigen (vormals 23.) Senats des beschließenden Gerichts hat sich die behördliche Ermessensausübung bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis daher an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße und auf Grund eines konkreten Gestaltungskonzeptes (Vermeidung einer "Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraumes, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes u. ä.).
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. Juli 1994 - 23 A 2163/93 -, n. v., Leitsätze in juris, S. 7 f. des Urteilsabdrucks, und vom 24. November 1994 - 23 A 742/93 -, MittNWStGB 1995, 50, sowie Beschluss vom 18. April 2005 - 11 A 2420/04 -, n. v., S. 6 f. des Beschlussabdrucks, jeweils m. w. N.
Dass nur straßenbezogene Gesichtspunkte die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis oder deren Verbindung mit Nebenbestimmungen rechtfertigen können, sieht auch die Satzung der Bundesstadt C. über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen vom 14. September 2001 vor. Nach § 19 Satz 1 StrWG NRW kann die Gemeinde durch Satzung bestimmte Sondernutzungen in den Ortsdurchfahrten und in den Gemeindestraßen von der Erlaubnispflicht befreien und die Ausübung regeln. In § 6 Abs. 1 Satz 2 der Sondernutzungssatzung der Stadt C. ist dementsprechend ausdrücklich bestimmt: „Sie (die Sondernutzungserlaubnis) kann versagt, widerrufen oder unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden, wenn dies für die Sicherheit und Ordnung des Verkehrs, zum Schutze der Straße oder zur Wahrung stadtgestalterischer oder städtebaulicher Belange erforderlich ist". Neben der nach dem übergeordneten Landesstraßenrecht bereits bestehenden Bindung der Beklagten, bei ihrer Ermessensausübung nur Gründe mit einem straßenrechtlichen Bezug zu berücksichtigen, folgt dies also ebenfalls aus dem nachgeordneten Satzungsrecht.
Demgegenüber ist die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung jedoch nicht zur Beachtung aller anderen öffentlichen Belange berufen, die nur mittelbar im Zusammenhang mit der Straße stehen, d. h. insbesondere nicht zur Berücksichtigung allgemeiner ordnungsbehördlicher Gesichtspunkte.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. April 2005 - 11 A 2420/04 -, a. a. O.; Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 3. Aufl. (1989), § 18 StrWG NRW Rdnr. 22; Sauthoff, Straße und Anlieger (2003), Rdnr. 657 ff.
Wenn mit der Sondernutzung evident die Begehung einer Straftat oder einer Ordnungswidrigkeit verbunden wäre
- vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 1987 - 23 B 878/87 -, NVwZ 1988, 269 (270), und Urteil vom 14. April 1994 - 23 A 3521/91 -, n. v., S. 9 f. des Urteilsabdrucks -; siehe auch Fickert, a. a. O., § 18 StrWG NRW Rdnr. 23 -,
könnte von der Straßenbehörde allenfalls dem Gesichtspunkt Rechnung getragen werden, dass in einem solchen Fall das Interesse des eine Sondernutzungserlaubnis Beantragenden an der Erteilung einer uneingeschränkten, d. h. auch nicht mit Nebenbestimmungen versehenen Sondernutzungserlaubnis rechtlich nicht schutzwürdig wäre. Insoweit würde nämlich - wie in anderen Rechtsbereichen auch - der allgemeine Rechtsgedanke gelten, dass kein schützenswertes Interesse an der Erteilung einer Erlaubnis gegeben ist, wenn deren legaler Ausübung zwingende Hindernisse aus einem anderen Rechtsgebiet entgegen stehen.
Im Übrigen kann die Straßenbehörde aus Kompetenzgründen, wenn die Sondernutzungserlaubnis zu einem gesetzwidrigen Verhalten missbraucht werden sollte, nur die zuständige Ordnungs- bzw. Polizeibehörde informieren und diese um entsprechende Maßnahmen bitten.
So auch Hess. VGH, Beschluss vom 3. April 1987 - 2 TG 911/87 -, NVwZ 1987, 902 (903).
Gemessen an diesen Maßstäben lagen die Voraussetzungen des § 18 Abs. 2 StrWG NRW für den Erlass der in Rede stehenden Nebenbestimmung nicht vor.
Die Beklagte hat - offensichtlich als Straßen- und nicht als allgemeine Ordnungsbehörde handelnd - in ihrem Widerspruchsbescheid vom 18. Dezember 2003 (Seite 2 Mitte) zwar ausgeführt, „bei Erteilung der Sondernutzungserlaubnis sind Ermessensgesichtspunkte in erster Linie die Wahrung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie eines einwandfreien Straßenzustandes". Diese Erwägung ist dort allerdings nicht vor die Klammer gezogen, sondern steht räumlich wie inhaltlich ausschließlich im Zusammenhang mit der Begründung, warum der Sondernutzungserlaubnis ebenfalls die im vorliegenden Berufungsverfahren nicht mehr zum Streitgegenstand gehörende Nebenbestimmung betreffend die Untersagung einer Mitgliederwerbung beigefügt worden ist. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Beklagten in ihrer Berufungserwiderung vermag daher der aus § 1 Abs. 2 StVO abzuleitende Verkehrssicherheitsgedanke die Ermessensausübung der Beklagten hinsichtlich der weiteren Nebenbestimmung zur Untersagung des Zeigens „schockierender Bilder" nicht zu tragen.
Die von der Beklagten im Widerspruchsbescheid geäußerte Wertung, es liege eine Gefahr für die öffentliche Ordnung im Sinne des § 14 Abs. 1 OBG NRW vor, weil „die von der B. M. e. V. dargestellten Bilder nach Maßgabe des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften (GJS) als jugendgefährdend einzuschätzen sind", ist eine im allgemeinen Ordnungsrecht angesiedelte Erwägung, die nach dem vorstehend Dargelegten eine ermessensfehlerfreie Entscheidung auf straßenrechtlicher Grundlage nicht zu begründen vermag. Hinzu kommt, dass die Bestimmung des § 1 Abs. 1 GJS im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 18. Dezember 2003 gar nicht mehr galt. Denn das Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften und Medieninhalte in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Juli 1985 (BGBl. I S. 1502), zuletzt geändert durch Art. 8b des Gesetzes vom 15. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3762), ist nach § 30 Abs. 1 Satz 2 des Jugendschutzgesetzes vom 23. Juli 2002 (BGBl. I S. 2730), das gemäß der Bekanntmachung vom 1. April 2003 am gleichen Tag in Kraft getreten ist (BGBl. I S. 476), außer Kraft getreten. Die Frage, ob ein Medium nach altem wie nach neuem Recht unter Zugrundelegung der gleichen Maßstäbe als jugendgefährdend einzustufen ist, bedarf hier keiner weiteren Erörterung. Es wäre nämlich Sache der Beklagten gewesen, wenn sie es denn überhaupt erkannt hätte, dies im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen darzulegen.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1, 713 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen der §§ 130a Satz 2, 125 Abs. 2 Satz 4, 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus den §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG a. F., 72 Nr. 1 GKG n. F.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1
VwGO
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1, 713
ZPO
§ 18 StrWG NRW
§ 18 StrWG
§ 14 OBG
§ 130a VwGO
§ 40 VwVfG NRW
§ 1 Abs. 2 StVO
§
113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§
18 Abs. 2 Satz 2 StrWG NRW
§ 19 Satz 1 StrWG NRW
§ 18 Abs.
2 StrWG NRW
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 13 Abs. 1 Satz 2, 25 Abs. 2
Satz 2 GKG
§
30 Abs. 1 Satz 2 des Jugendschutzgesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE
112, 221
NVwZ 1988, 269
NVwZ
1987, 902
11 C 2.00
23 A 2163/93
23 A 742/93
11 A 2420/04
23 B 878/87
23 A
3521/91
2 TG 911/87