Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-08-18, Aktenzeichen 6 A 395/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2008:0818.6A395.06.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Bescheides des Polizeipräsidiums C. vom 18. März 2003 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung L. vom 3. Mai 2004 verurteilt, die dienstliche Beurteilung vom 5. August 2002 aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für die Zeit vom 1. Juni 1999 bis 31. Mai 2002 erneut dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Das Urteil ist bezüglich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der am 2. April 1952 geborene Kläger steht als Polizeivollzugsbeamter im Dienst des beklagten Landes. Er trat am 1. Oktober 1974 bei der Bereitschaftspolizei NRW in den Polizeivollzugsdienst ein. Zum 1. Oktober 1975 wurde er zur Kreispolizeibehörde C. versetzt. Er legte die I. und später auch die II. Fachprüfung ab und wurde mehrfach befördert, zuletzt am 1. September 2005 zum Polizeihauptkommissar. Seit dem Jahr 1999 ist er Bezirksbeamter bei der PI West.
Der Kläger wurde unter dem 5. August 2002 für den Zeitraum vom 1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002 mit dem Gesamturteil "Leistung und Befähigung entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) dienstlich beurteilt. Die Hauptmerkmale "Leistungsverhalten" und "Leistungsergebnis" waren ebenfalls mit 3 Punkten ("entspricht voll den Anforderungen") bewertet, das Hauptmerkmal "Sozialverhalten" mit 4 Punkten ("übertrifft die Anforderungen"). Mit dieser Beurteilung setzte der Endbeurteiler den Vorschlag des Erstbeurteilers sowohl im Gesamturteil als auch in den Hauptmerkmalen "Leistungsverhalten" und "Leistungsergebnis" jeweils um 1 Punkt herab. Die Herabsetzung des Gesamtergebnisses wurde wie folgt begründet:
"In der Beurteilerbesprechung wurden Leistung und Befähigung aller Angehörigen der Vergleichsgruppe bewertet und untereinander verglichen. Hierbei wurden auch das Rangdienstalter, die ausgeübte Funktion, die Verantwortungs- /Entscheidungskompetenz und das Mitwirken an wesentlichen Entscheidungen berücksichtigt.
Die Anlegung eines strengen Maßstabs und der Quervergleich mit den anderen Beamtinnen und Beamten führten zu einer abgestuften Bewertung."
Grundlage für das Regelbeurteilungsverfahren war unter anderem eine Verfügung des Polizeipräsidiums C. vom 6. Februar 2002. Danach war vorgesehen:
(...)
"2. Beurteilungsmaßstab
(…) Neben Leistungssteigerung beziehungsweise Leistungsabfall sind auch Verwendungsbreite, Spezialisierung, Führungsverantwortung und Leistungskonstanz angemessen zu berücksichtigen. Beamte, die erstmals in einer neuen Vergleichsgruppe beurteilt werden, können daher nur in begründeten Fällen 4 oder 5 Punkte erhalten. In der Regel ist anzunehmen, dass sich Diensterfahrung in einem Amt der Vergleichsgruppe positiv auf das Leistungsbild auswirkt. (…)
4. Ergänzende Maßstäbe
Darüber hinaus bitte ich die nachfolgenden ergänzenden Maßstäbe bei den Beratungs- und Erörterungsgesprächen und der Erstellung der Beurteilungsvorschläge entsprechend zu beachten. Die nachfolgenden Ausführungen sollen einen Orientierungsrahmen für die Vergabe von 4 und 5 Punkten darstellen. Grundlage für die nachstehend aufgeführte Übersicht ist die Zugehörigkeitsdauer zu einem Amt der Vergleichsgruppe und in Einzelfällen die letzte Beurteilungsnote. Die aufgeführten Maßstäbe sollen in keinem Fall die Vergabe von 4 oder 5 Punkten an einen Beamten verhindern.
(…)
Vergleichsgruppe A 10:
Potenzielle Kandidaten für 5 Punkte: letzte Ernennung 1999 und früher
Potenzielle Kandidaten für 4 Punkte: letzte Ernennung 1999 und früher
Erweiterter Kreis der Kandidaten (nur in begründeten Einzelfällen): letzte Ernennung 2000 und 4 Punkte in A 9"
Mit Schreiben vom 7. Januar 2003 beantragte der Kläger eine Abänderung seiner dienstlichen Beurteilung. Seine im Anmerkungsblatt zum Erstbeurteilervorschlag besonders hervorgehobenen zahlreichen zusätzlichen Leistungen müssten zu einer Beurteilung mit 4 Punkten führen. Die Herabstufung durch den Endbeurteiler sei rechtswidrig, weil mit dem Rangdienstalter, der ausgeübten Funktion, der Verantwortungs-/Entscheidungskompetenz und dem Mitwirken an wesentlichen Entscheidungen sachfremde Kriterien mit einbezogen würden, die nur (Hilfs-)Kriterien bei einer Beförderungsentscheidung sein könnten. Jedenfalls könnten diese Gesichtspunkte allenfalls bei der Herabstufung der einzelnen Hauptmerkmale, nicht aber des Gesamtergebnisses von Bedeutung sein. Die Beurteilung müsse ferner unabhängig von der ausgeübten Funktion erfolgen. Anderenfalls könne der Kläger, der als Bezirksbeamter zwangsläufig keine Führungsfunktion inne habe, von vornherein nicht mehr als 3 Punkte erreichen. Auch sonst dürfe keine Differenzierung über die tatsächlich ausgeübte Funktion erfolgen, da sonst bei vom Endbeurteiler niedriger eingestuften Funktionen die Vergabe überdurchschnittlicher Beurteilungsnoten ausgeschlossen sei.
Mit Bescheid vom 18. März 2003 lehnte das Polizeipräsidium C. eine Abänderung der dienstlichen Beurteilung ab. Der Kläger sei in einer Vergleichsgruppe mit 123 zuletzt am 1. Juni 2002 beurteilten Oberkommissaren und Regierungsoberinspektoren. Da nach Nr. 8.2.2 BRL Pol nur 30 % der Beamten der Vergleichsgruppe mit 4 oder 5 Punkten beurteilt werden könnten, sei beim Quervergleich ein strenger Maßstab erforderlich. Der Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers sei zwar vom Unterabteilungsleiter PI West mitgetragen worden. Der Leiter GS, der einen Quervergleich auf breiterer Ebene anstellen könne, sei jedoch zu einem abweichenden Ergebnis gekommen und habe die Abstufung der Hauptmerkmale 1. und 2. und des Gesamturteils vorgeschlagen. Die Abweichung zwischen Erst- und Endbeurteilung sei hinreichend begründet und beruhe auf einem Quervergleich unter Berücksichtigung der Richtsätze. Dabei könnten Lebens- und Diensterfahrung ebenso wie die ausgeübte Funktion berücksichtigt werden, insbesondere wenn die Funktion schwieriger und entsprechend höher als A 11 BBesO bewertet sei. Es seien aber auch Beamte mit 4 oder 5 Punkten beurteilt worden, die eine nach A 9 bis A 11 BBesO bewertete Funktion ausgeübt hätten. Zum Beurteilungsstichtag seien 50 Beamte rangdienstälter als der Kläger gewesen, der demnach über vergleichsweise wenig Diensterfahrung verfüge. Die vom Kläger hervorgehobenen Tätigkeiten seien Regelaufgaben des Bezirksdienstes.
Der Kläger legte unter dem 10. April 2003 Widerspruch ein und machte ergänzend geltend, dass die von ihm wahrgenommenen Aufgaben zwar für den Bezirksdienst festgeschrieben seien, die dabei erbrachten Leistungen jedoch das gewöhnliche Maß erheblich überstiegen hätten. Angesichts dessen sei die pauschale Herabstufung unter Hinweis auf den Quervergleich unzulässig. Ebenso dürfe keine pauschale Herabstufung aufgrund des Rangdienstalters erfolgen. Die Berücksichtigung der Verantwortungs-/Entscheidungskompetenz und des Mitwirkens an wesentlichen Entscheidungen sei unzulässig, da ein Bezirksbeamter, dessen Hauptaufgabe die Kontaktpflege mit der Bevölkerung sei, solche Entscheidungen nur selten treffen müsse. Anderenfalls wären Bezirksbeamte trotz desselben statusrechtlichen Amtes von vornherein im Nachteil.
Die Bezirksregierung L. wies den Widerspruch mit Bescheid vom 3. Mai 2004 zurück. Sie führte ergänzend zu den Gründen des angefochtenen Bescheides aus, dass sich der Kläger als Beamter der II. Säule nicht mit den anderen, überwiegend der I. Säule angehörenden Bezirksdienstbeamten vergleichen lasse. Eine Vielzahl der Beamten seiner Vergleichsgruppe habe Führungsverantwortung inne. Als Bezirksbeamter habe er trotz unterschiedlicher Aufgaben in die Vergleichsgruppe einbezogen werden dürfen, da angesichts des Beschreibungskatalogs Leistung und Befähigung auch bei unterschiedlichen Aufgaben vergleichbar beurteilt werden könnten. Die Berücksichtigung des Rangdienstalters sei - wie Nr. 6 BRL Pol zeige - zulässiges Kriterium für den Quervergleich. Nach den mit Verfügung vom 6. Februar 2002 bekannt gegebenen Maßstäben gehöre der erst im Jahr 2000 zum Polizeioberkommissar ernannte Kläger ohnehin zu dem Kreis der Kandidaten, der nur in begründeten Einzelfällen für eine Beurteilung mit 4 oder 5 Punkten in Betracht komme. Allerdings seien auch erst im Jahr 2000 beförderte Beamte nicht von vornherein von einer Beurteilung im quotierten Bereich ausgeschlossen. Die Leistungen des Klägers hätten jedoch die Anforderungen nicht in dem dafür erforderlichen Maß übertroffen.
Das Abweichen des Gesamturteils und der Bewertung der Hauptmerkmale von den Submerkmalen habe keine widersprüchliche Beurteilung zur Folge. Die Plausibilität ergebe sich aus der unterschiedlichen Sichtweise der Beurteiler. Der Erstbeurteiler habe angesichts von lediglich drei von ihm zu beurteilenden Beamten einen Vergleich nur in kleinem Umfang anstellen können. Außerdem habe er alle von ihm Beurteilten mit 4 Punkten vorgeschlagen, was gegen die Anlegung eines strengen Maßstabs spreche. Die Abweichungsbegründung sei ausreichend. Bei einzelfallübergreifenden Überlegungen wie hier folge aus dem formelhaften Eindruck kein Begründungsdefizit.
Der Kläger hat am 7. Juni 2004 Klage erhoben und zur Begründung seine bisherige Argumentation wiederholt und vertieft. Die Beurteilung sei in sich nicht schlüssig, weil das Gesamturteil in einem unauflösbaren Widerspruch zu den Einzelwertungen stehe. Er habe in den Hauptmerkmalen "Leistungsverhalten" und "Leistungsergebnis" sowie im Gesamtergebnis 3 Punkte erhalten und im Hauptmerkmal "Sozialverhalten" 4 Punkte. Dagegen seien alle Submerkmale mit 4 beziehungsweise 5 Punkten bewertet worden. Eine plausibilisierende Begründung sei nicht erfolgt. Die eklatanten Unterschiede seien nicht mit einer anderen Gewichtung der Submerkmale durch den Endbeurteiler zu erklären. Darüber hinaus berücksichtige die Abstufungsbegründung unzulässigerweise die ausgeübte Funktion, die Verantwortungs-/Entschei-dungskompetenz und das Mitwirken an wesentlichen Entscheidungen. Der mit A 10 BBesO bewertete Dienstposten des Klägers sei aber mit anderen nach A 10 BBesO bewerteten Dienstposten gleichwertig, so dass eine weitergehende Berücksichtigung der ausgeübten Funktion eine unzulässige Differenzierung zwischen Dienstposten mit höherer oder geringerer Wertigkeit bedeuten würde.
Der Kläger hat beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 5. August 2002, des Bescheides des Polizeipräsidiums C. vom 18. März 2003 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung L. vom 3. Mai 2004 zu verpflichten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum 1. Juni 1999 bis 31. Mai 2002 erneut dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es hat ergänzend zu den Begründungen der angefochtenen Bescheide vorgetragen, dass die Abweichung von einer Notenstufe zwischen den Bewertungen der Submerkmale und zwei Hauptmerkmalen noch keine eklatante Diskrepanz darstelle. Im Übrigen habe sich der Endbeurteiler den Vorschlag des Erstbeurteilers nicht zu eigen gemacht, so dass keine Widersprüchlichkeit bestehe. Die beim Quervergleich angewandten Kriterien - ausgeübte Funktion, Verantwortungs- /Entscheidungskompetenz, Mitwirken an wesentlichen Entscheidungen - seien berücksichtigungsfähig.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 25. November 2005 abgewiesen. Die angegriffene dienstliche Beurteilung sei rechtmäßig. Die abweichende Bewertung der Hauptmerkmale "Leistungsverhalten" und "Leistungsergebnis" sowie des Gesamtergebnisses sei ausreichend begründet, weil die Erwägungen für die Herabstufung hinreichend deutlich würden. Die Beurteilung sei auch trotz der Diskrepanzen zwischen den Bewertungen der Haupt- und Submerkmale plausibel. Eine ausreichende Distanzierung von den Bewertungen des Erstbeurteilers sei hier mit der auf übergreifenden Erwägungen beruhenden Vereinheitlichung des Beurteilungsmaßstabs innerhalb der Vergleichsgruppe erfolgt. In den Quervergleich seien auch keine sachfremden Kriterien eingeflossen. Die Verweildauer im statusrechtlichen Amt trage unter anderem mit der längerfristigen unbeanstandeten Aufgabenwahrnehmung zu einer positiven Einschätzung des Leistungsbildes des Beamten bei. Entgegen der Auffassung des Klägers könnten im Hinblick auf die Unterschiede innerhalb der Bandbreite einer Besoldungsgruppe auch die Bedeutung und Schwierigkeit des Aufgabengebiets berücksichtigt werden.
Gegen das dem Prozessbevollmächtigten des Klägers am 19. Dezember 2005 zugestellte Urteil hat dieser am 19. Januar 2006 die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 10. Januar 2008, dem Prozessbevollmächtigten des Klägers zugestellt am 17. Januar 2008, hat der Senat die Berufung zugelassen.
Mit seiner am 15. Februar 2008 bei Gericht eingegangenen Berufungsbegründung trägt der Kläger vor, maßgeblich für die Herabstufungen des Erstbeurteilervorschlags seien Erwägungen gewesen, die so nicht in die Beurteilung hätten einfließen dürfen. Die Standzeit sei nicht lediglich als Indiz für den Leistungsstand herangezogen, sondern zum maßgeblichen Anknüpfungskriterium gemacht worden. Nach der vom Endbeurteiler vor Erstellung der Beurteilungsvorschläge herausgegebenen Übersichtstabelle werde lediglich auf die Standzeit im statusrechtlichen Amt abgestellt. Potentielle Kandidaten für eine Beurteilung mit 5 oder 4 Punkten seien nur zuletzt 1999 und früher ernannte Beamte. Ein erweiterter Kreis (letzte Ernennung im Jahr 2000 und letzte Beurteilung im Amt A 9 BBesO 4 Punkte) habe nur in begründeten Einzelfällen eine Note im quotierten Bereich erhalten können. Alle übrigen Beamten seien von vornherein von einer Beurteilung im quotierten Bereich ausgeschlossen gewesen.
Unzulässig sei ferner die Berücksichtigung der Verantwortungs- und Entscheidungskompetenz sowie des Mitwirkens an wesentlichen Entscheidungen innerhalb des Quervergleichs. Der Dienstposten des Klägers sei mit A 9 bis A 11 BBesO bewertet. Dabei komme ihm als Bezirksdienstbeamter naturgemäß weder eine Verantwortungs- und Entscheidungskompetenz wie anderen Beamten zu noch sei er an wesentlichen Entscheidungen beteiligt. Es liege eine ungerechtfertigte Benachteiligung der im Bezirksdienst tätigen Beamten vor, wenn im Vergleich zu den anderen Beamten mit nach A 9 bis A 11 BBesO bewerteten Dienstposten von einer niedrigeren Wertigkeit ausgegangen werde.
Die Abstufung der Hauptmerkmale und des Gesamtergebnisses dürfe auch nicht damit begründet werden, dass der Kläger sich nicht auf andere Dienstposten mit Führungsverantwortung beworben und seine Verwendungsbreite nicht durch einen gezielten Wechsel in einen neuen Aufgabenbereich unter Beweis gestellt habe. Die Beurteilung müsse sich auf den innegehabten Dienstposten beziehen und daran ausrichten, wie gut der Beamte die damit verbundenen Aufgaben wahrgenommen habe. Die Gesichtspunkte "Übernahme von Führungsverantwortung" und "Verwendungsbreite" könnten lediglich bei der (späteren) Vergabe von Dienstposten relevant sein. Das Fehlen des Kriteriums "Mitarbeiterführung" dürfe sich nicht negativ auf die Bewertung der anderen Beurteilungskriterien auswirken, sondern könne nur im Rahmen einer Beförderungsauswahlentscheidung berücksichtigt werden, etwa wenn es um die Besetzung einer mit Führungsaufgaben verbundenen Stelle gehe.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Polizeipräsidiums C. vom 18.März 2003 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung L. vom 3. Mai 2004 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung vom 5. August 2002 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für die Zeit vom 1. Juni 1999 bis 31. Mai 2002 erneut dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Es trägt vor, dass die Angaben in der Maßstabsverfügung vom 6. Februar 2002 nur einen Orientierungsrahmen für die Vergabe von 4 oder 5 Punkten gebildet hätten. Das darin berücksichtigte Kriterium des Rangdienstalters sei geeignet, einen Hinweis auf die Leistungskonstanz zu geben und könne daher in der Beurteilung Berücksichtigung finden. Der Orientierungsrahmen habe helfen sollen, Beamte, die sich leistungsmäßig nicht unterschieden, nach einheitlichen Maßstäben in eine Reihenfolge zu bringen, um so die Kandidaten für quotierte Beurteilungen festzulegen. Dabei sei aber unmissverständlich zum Ausdruck gekommen, dass in keinem Fall die Vergabe von 4 oder 5 Punkten verhindert werden sollte. Der Kläger sei schon deswegen nicht von einer Beurteilung mit 4 oder 5 Punkten ausgeschlossen gewesen, da er die Kriterien "letzte Ernennung 2000 und zuletzt 4 Punkte in A 9" erfüllt habe. Etwaige Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Maßstäbe hätten sich damit bei ihm ohnehin nicht ausgewirkt. Vielmehr hätten Leistung und Befähigung im Quervergleich nicht den Anforderungen für eine Gesamtbewertung mit 4 Punkten entsprochen.
Die in der Maßstabsverfügung vom 6. Februar 2002 genannten Kriterien hätten auch zulässigerweise verwendet werden dürfen. Der Kläger müsse sich mit den anderen Beamten der II. Säule vergleichen lassen und nicht mit den überwiegend der I. Säule angehörenden Bezirksdienstbeamten. Eine Vielzahl der Beamten seiner Vergleichsgruppe nehme Führungsfunktionen wahr, sei besonders spezialisiert, besitze eine besondere Verwendungsbreite oder sei in einem besonders schwierigen oder komplexen Bereich der Sachbearbeitung tätig; gegebenenfalls seien deren Stellen deswegen sogar höher bewertet. Es könne auch eine Rolle spielen, ob der Beamte versucht habe, eine Führungsfunktion oder einen anspruchsvolleren Posten zu übernehmen. Der Kläger hingegen habe es vorgezogen, lediglich die Funktion eines Bezirksdienstbeamten auszuüben und verfüge daher zwangsläufig über weniger Verantwortungs- und Entscheidungskompetenz als andere Bewerber seiner Vergleichsgruppe. Das gleiche gelte für die Kriterien Verwendungsbreite, die Bereitschaft, andere Funktionen zu übernehmen und die Übernahme von Führungsaufgaben. Hierbei erbrachte gute oder herausragende Leistungen müssten im Quervergleich berücksichtigt werden.
Unabhängig vom Klageverfahren würden die Abstufungsbegründungen für die Ergebnisse des Endbeurteilers bezüglich der Hauptmerkmale "Leistungsverhalten" und "Leistungsergebnis" und damit die Beurteilung wie folgt ergänzt:
Zu dem Hauptmerkmal 1. (Leistungsverhalten):
"Gleiches gilt für die Bewertung der Submerkmale 1.1 bis 1.7, die linear jeweils um eine Notenstufe abgesenkt werden."
Zu dem Hauptmerkmal 2. (Leistungsergebnis):
"Gleiches gilt für die Bewertung der Submerkmale 2.1 bis 2.2, die linear jeweils um eine Notenstufe abgesenkt werden."
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes (Beiakten Hefte 1 bis 5) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über die Berufung gemäß § 130 a VwGO nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss. Er hält eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich und die Berufung einstimmig für begründet.
Die dem angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Urteil zu Grunde liegende Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig. Das erforderliche Rechtsschutzinteresse besteht auch nach der Beförderung des Klägers zum Polizeihauptkommissar mit Wirkung vom 1. September 2005 fort; denn frühere dienstliche Beurteilungen bleiben auch nach einer Beförderung oder erneuten dienstlichen Beurteilung für künftige Verwendungs- und Auswahlentscheidungen relevant. In diesem Zusammenhang sind zwar in erster Linie die aktuellen, den gegenwärtigen Leistungsstand wiedergebenden Beurteilungen maßgebend. Ältere Beurteilungen können aber gleichwohl noch von Bedeutung sein. Sie ermöglichen nämlich beim Vergleich von Bewerbern Rückschlüsse und Prognosen über die künftige Bewährung in einem Beförderungs-amt. Zudem verlangt der in Art. 33 Abs. 2 GG enthaltene Grundsatz der Bestenauslese die Berücksichtigung früherer Beurteilungen bei einer Entscheidung zwischen im Wesentlichen gleich beurteilten Beamten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Oktober 2007 - 1 WB 6.07 - m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 8. November 2005 - 6 A 1474/04 -, IÖD 2006, 220.
Die Klage ist auch begründet. Die angegriffene dienstliche Beurteilung vom 5. August 2002 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er hat einen Anspruch auf erneute, rechtsfehlerfreie Beurteilung für den Zeitraum vom 1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002.
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Die Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden.
Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, NVwZ 2003, 1398; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -, DÖD 2006, 161.
An diesen Maßstäben gemessen ist die dienstliche Beurteilung des Klägers rechtswidrig. Die vom Endbeurteiler vorgenommene Herabsetzung der Hauptmerkmale "Leistungsverhalten" und "Leistungsergebnis" sowie des Gesamtergebnisses jeweils von 4 Punkten auf 3 Punkte hält einer rechtlichen Überprüfung nicht stand. Der Endbeurteiler hat sich bei der Herabsetzung an sachfremden Erwägungen orientiert beziehungsweise systemwidrige Maßstäbe angewendet.
Es ist im Grundsatz zwar unbedenklich, wenn der Endbeurteiler - wie hier - mit Blick auf die Einhaltung der in Ziffer 8.2.2 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996, geändert mit Runderlass vom 19. Januar 1999; SMBl. NRW. 203034; BRL Pol) vorgesehenen Richtsätze für Spitzennoten im Bereich von 4 und 5 Punkten Notenabsenkungen vornimmt. Der Endbeurteiler allein hat den erforderlichen Überblick über die gesamte Vergleichsgruppe, der die Anwendung gleicher Maßstäbe sicherstellt und die Einhaltung der Richtsätze gewährleistet (vgl. Ziffer 9.2 BRL Pol NRW).
Die hier vom Endbeurteiler im Rahmen des Quervergleichs angestellten Erwägungen tragen die Herabstufung der Beurteilung des Klägers jedoch nicht.
Der Endbeurteiler hat die Herabstufung unter anderem auf die geringe Verantwortungs-/Entscheidungskompetenz gestützt. Im gerichtlichen Verfahren hat er näher erläutert, dass Bezirksdienstbeamte wie der Kläger zwangsläufig über weniger Ver-antwortungs- und Entscheidungskompetenz verfügten als andere Angehörige der Vergleichsgruppe. Die darin zum Ausdruck kommende Vorstellung, dass die im Bezirksdienst regelmäßig zu bewältigenden Aufgaben einer Beurteilung im Spitzenbereich entgegenstehen und damit schon für sich gesehen eine Herabsetzung der Beurteilung rechtfertigen, ist maßstabswidrig.
Der bei der Beurteilung zu Grunde zu legende abstrakte Maßstab muss sich im Ausgangspunkt am Statusamt und den daraus abgeleiteten Anforderungen und nicht an der Funktion, das heißt an dem Tätigkeitsbereich beziehungsweise dem Dienstposten des Beamten orientieren. Anderenfalls wären die Beurteilungen als Mittel der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) ungeeignet.
Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 8. November 2005, a.a.O.
Im Hinblick auf die Unterschiede des Schwierigkeits- und Verantwortungsgrades von Dienstposten innerhalb der Bandbreite einer Besoldungsgruppe können allerdings die Bedeutung und die Schwierigkeit der einzelnen Arbeitsgebiete schon bei der dienstlichen Beurteilung eine Rolle spielen. So hat etwa ein Beamter, der über den durchschnittlichen Anforderungen liegende schwierige und verantwortungsvolle Aufgaben zufriedenstellend erledigt hat, eine bessere Leistung erbracht als ein Beamter, der einfache, lediglich geringe Anforderungen stellende Aufgaben unterhalb des durchschnittlichen Anforderungsgrads ebenfalls zufriedenstellend erfüllt hat.
Vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 - 2 C 13.80 -, ZBR 1981, 315, m.w.N., und OVG NRW, Urteil vom 8. November 2005, a.a.O.
Dabei ist aber eine konkrete Bewertung geboten und ein pauschales Vorgehen zu vermeiden. So ist es nicht mehr sachgerecht, wenn ein bestimmter Kreis von Dienstposten, obwohl er besoldungsrechtlich ebenso bewertet ist wie die anderen Dienstposten der Vergleichsgruppe, von vornherein als von der Vergabe der Spitzennoten ausgeschlossen angesehen wird.
Das ist hier der Fall. Die im Bezirksdienst eingesetzten Beamten, die ebenso wie die anderen Beamten der Vergleichsgruppe überwiegend mit A 9 bis A 11 BBesO bewertete Dienstposten innehaben, besitzen nach Auffassung des beklagten Landes zwangsläufig weniger Verantwortungs- noch Entscheidungskompetenz. In der praktischen Konsequenz hat dies dazu geführt, dass ein Bezirksdienstbeamter - wie der Kläger - keine Beurteilung im 4- oder 5-Punkte-Bereich erhalten konnte.
Damit einher geht es, dass die Herabstufung systemwidrig darauf gestützt wurde, der Kläger habe im Beurteilungszeitraum keine Führungsverantwortung inne gehabt. Nach Ziffern 6.1. und 6.2 BRL Pol NRW sind bei der Beurteilung die Hauptmerkmale "Leistungsverhalten", "Leistungsergebnis", "Sozialverhalten" und "Mitarbeiterführung" zu beurteilen. Eine Beurteilung des Merkmals "Mitarbeiterführung" ist folgerichtig nur für den Fall vorgesehen, dass der Beamte im Beurteilungszeitraum tatsächlich eine Vorgesetztenfunktion ausgeübt hat. Fehlt es daran, kann eine Herabstufung durch den Endbeurteiler im Wege des Quervergleichs nicht darauf gestützt werden; denn ein Quervergleich, der vergleichbare andere Beamte in den Blick nimmt, kann sich nur auf solche Leistungen beziehen, die überhaupt Gegenstand der Beurteilung sind. Der Kläger hat keine Führungsfunktion wahrgenommen; folgerichtig ist in seiner Beurteilung das Hauptmerkmal "Mitarbeiterführung" nicht bewertet worden. Die Herabstufung der Beurteilung durfte deshalb nicht darauf gestützt werden, dass er im Gegensatz zu anderen Beamten in der Vergleichsgruppe keine Führungsverantwortung inne gehabt habe. Dass der Kläger im Beurteilungszeitraum überhaupt nicht versucht haben soll, eine Führungsfunktion zu übernehmen, kann die Herabstufung nicht rechtfertigen. Lässt sich ein Bemühen um Führungsverantwortung nicht feststellen, darf dies jedenfalls nicht - wie hier faktisch geschehen - als unüberwindliches Hindernis für eine überdurchschnittliche Beurteilung behandelt werden.
Nach allem kann offen bleiben, ob der Endbeurteiler das verhältnismäßig geringe Beförderungsdienstalter des Klägers lediglich als Indiz für seinen im Verhältnis zu den anderen Beamten der Vergleichsgruppe geringeren Leistungsstand gewertet oder ob er diesen Aspekt schematisch als unzulässiges Korrektiv für eine an sich bessere Einschätzung des Leistungsstandes herangezogen hat.
Vgl. dazu etwa OVG NRW, Beschluss vom 30. November 2007 - 6 A 4419/05 - m.w.N.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 BRRG hierfür nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 130 a VwGO
§ 167 VwGO
§ 127 BRRG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
Art. 33 Abs. 2
GG
Art. 33 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2003, 1398
1 WB 6.07
6 A 1474/04
2 C
31.01
6 A 3355/03
2 C 13.80
6 A 4419/05