Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-05-20, Aktenzeichen 10 A 10680/14
ECLI: ECLI:DE:OVGRLP:2015:0520.10A10680.14.0A

Tenor:
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 23. Juni 2014 wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens beider Instanzen zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Rücknahme der Bewilligung von Finanzhilfen für den Neubau einer Straßenverbindung.
Am 24. September 2002 schlossen die Klägerin (Ortsgemeinde), die Stadt B. H. (Stadt) sowie der Landkreis N. (Landkreis) einen öffentlich-rechtlichen Vertrag „über Vorbereitung, Planung und Finanzierung einer Straßenverbindung vom D. Weg in B. H. zum R. Weg (K 23) in R. mit Anbindung an die K 23 …“. Die Straßentrasse liegt zum größten Teil auf dem Gebiet der Stadt B. H. in Nordrhein-Westfalen und in einem geringen Umfang in der Gemeinde R. in Rheinland-Pfalz. Zweck der Maßnahme ist die Entlastung der innerörtlichen Straßen in B. H. und R. vom Kfz.-Verkehr, der von B. H. zur Bundestraße 42 verläuft.
§ 3 des genannten Vertrages lautet wie folgt:
„Kostentragung und Finanzierung
Die Stadt verpflichtet sich, die Bau- und Nebenkosten (die für etwaige erforderliche Leitungsverlegungen anstehen) des gesamten Straßenprojektes zu übernehmen, den gesamten dafür erforderlichen Grunderwerb auf eigene Kosten zu tätigen und die Anschlusskosten an die K 23 zu tragen. Dazu gehören auch Umbaukosten der K 23.
Die Ortsgemeinde verpflichtet sich, für den Straßenabschnitt auf R.er Gebiet Zuschussmittel nach GVFG zu beantragen. Die Stadt liefert die dafür erforderlichen technischen Unterlagen und Kostenberechnungen. Die Ortsgemeinde verpflichtet sich, im Falle einer Zuschussbewilligung den ausgezahlten Geldbetrag an die Stadt abzutreten.“
Mit Bescheid vom 10. Juli 2006 bewilligte der Beklagte der Klägerin auf der Grundlage des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes – GVFG – und des Landesfinanzausgleichsgesetzes – LFAG – für die Straßenbaumaßnahme Zuwendungen in Höhe von maximal 324.750,00 €. Dies entsprach 60 % der als zuwendungsfähig anerkannten Kosten von 541.250,00 €. Die Bewilligung sollte erlöschen, falls nach Bestandskraft des Bescheides mit dem Bau nicht bis zum 10. Juli 2008 begonnen wird. Insoweit gewährte der Beklagte mit Bescheid vom 2. Juni 2008 Fristverlängerung bis zum 10. Juli 2010.
Mit weiterem Bescheid vom 2. Juni 2010 bewilligte der Beklagte ausgehend von erhöhten zuwendungsfähigen Kosten von nunmehr 951.000,00 € auf der Grundlage des am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Landesverkehrsfinanzierungsgesetzes – Kommunale Gebietskörperschaften – LVFGKom – und des LFAG Zuwendungen von maximal 570.600,00 €. Daraufhin wurde mit der Realisierung der inzwischen abgeschlossenen Maßnahme begonnen. Nachdem der Beklagte im Rahmen eines durch Rücknahme abgeschlossenen Widerspruchsverfahrens hinsichtlich der Höhe der Förderung erstmals die Auffassung vertreten hatte, die Zuwendungen stehe der Klägerin schon dem Grunde nach nicht zu, nahm sie mit Bescheid vom 23. Januar 2012 die Bewilligungsbescheide vom 10. Juli 2006 und vom 2. Juni 2010 sowie den Bescheid vom 2. Juni 2008 betreffend die Fristverlängerung für den Baubeginn zurück.
Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Beklagte zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Bewilligungsbescheide seien von Anfang an rechtswidrig gewesen, weil es sich bei der Maßnahme weder um ein förderungsfähiges Vorhaben handele noch der Bewilligung zuwendungsfähige Kosten zugrunde gelegt hätten. Insbesondere komme eine Förderung als verkehrswichtige Zubringerstraße zum überörtlichen Verkehrsnetz nicht in Betracht, weil die Straße eine Zubringerfunktion allenfalls für die Stadt B. H., nicht aber für die Klägerin erfülle. Des Weiteren scheide die Bewilligung einer Zuwendung nach Nr. 6.3.1 VV-GVFG/LFAG–Stb bzw. § 5 Abs. 3 Nr. 1 LVFGKom aus, da Kosten nicht zuwendungsfähig seien, die ein anderer als der Träger des Vorhabens zu tragen verpflichtet sei. Aufgrund des öffentlich-rechtlichen Vertrages vom 24. September 2002 sei aber ausschließlich die Stadt B. H. zur Tragung der Kosten der Maßnahme verpflichtet. Der Vortrag der Klägerin, die Stadt müsse die Kosten nur tragen, wenn keine Zuwendungen nach dem GVFG gewährt würden, finde in dem zwischen den Beteiligten geschlossenen Vertrag keine Grundlage. Schließlich könne sich die Klägerin als Behörde nicht auf Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG - berufen. Auch im Übrigen sei das Ermessen fehlerfrei ausgeübt worden.
Hiergegen hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen, dass der Rücknahmebescheid bereits wegen fehlender Anhörung rechtswidrig sei. Erstmals im Widerspruchsbescheid sei vom Fehlen eines förderfähigen Vorhabens ausgegangen worden. Auf dem Anhörungsmangel beruhe der Bescheid auch.
Entgegen der Auffassung des Beklagten sei die Stadt B. H. nicht nach § 3 des Vertrages vom 24. September 2002 als Dritter zur Tragung der Kosten der Maßnahme verpflichtet. Zunächst erfasse § 5 Abs. 3 Nr. 1 LVFGKom nur Fälle, in denen ein Dritter aufgrund eines Gesetzes Kosten tragen müsse. Anders sei die Situation, wenn sich – wie hier – ein Dritter vertraglich nur unter der aufschiebenden Bedingung zur Kostentragung verpflichtet habe, dass eine Zuwendung nicht gewährt werde. In solchen Fällen sei die Kostenlast des Dritten von vornherein nachrangig. Nach dem maßgeblichen Willen der Vertragsparteien habe die Stadt B. H. die Kosten des Straßenausbaus nicht tragen sollen, wenn und soweit ihr – der Klägerin – Zuwendungen bewilligt würden. Diesen Nachrang der Kostentragungspflicht der Stadt B. H. verwandele der Beklagte zu Unrecht in einen Vorrang, der gerade nicht gewollt gewesen. Die Vertragspartner seien sich jedenfalls seit Februar 2007 darin einig gewesen, dass die Maßnahme wegen der schlechten Haushaltslage der Stadt B. H. nicht durchgeführt werden sollte, wenn eine Förderung durch das Land Rheinland-Pfalz unterbleibe. Dementsprechend habe die Stadt B. H. die Maßnahme nur vorfinanzieren, die Kosten also nicht endgültig tragen sollen. Da der Beklagte den Inhalt des Vertrages mit der Stadt B. H. bei Erlass der Bewilligungsbescheide gekannt habe, sei deren Rücknahme widersprüchlich und ermessensfehlerhaft.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 23. Januar 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Juni 2013 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er auf den Widerspruchsbescheid verwiesen und ergänzend ausgeführt, dass dieser nicht an einer unterbliebenen Anhörung zur Frage der Zuwendungsfähigkeit der Maßnahme dem Grunde nach leide, zumal die Rücknahme nach wie vor auf Nr. 6.3.1 VV-GVFG/LFAG–Stb bzw. § 5 Abs. 1 Nr. 1 LVFGKom gestützt werde. Die Vertragsauslegung, wonach die Kostenlast der Stadt B. H. unter der aufschiebenden Bedingung einer Förderung stehe, finde weder eine Stütze im Vertragstext noch im Schriftverkehr. Sinn und Zweck der vertraglichen Regelung sei vielmehr, der Stadt B. H. als Verursacher der Straßenbaumaßnahme die gesamten Kosten aufzuerlegen. Die angestellten Ermessenserwägungen ergäben sich aus dem Widerspruchsbescheid.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und zur Begründung ausgeführt, der Beklagte habe die Rücknahme der Zuwendungsbescheide sowie des Bescheides bezüglich der Fristverlängerung für den Baubeginn nicht auf § 48 Abs. 1 VwVfG stützen können. Denn die aufgehobenen Bescheide seien rechtmäßig gewesen.
Die Maßnahme sei nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 c) GVFG, Ziffer 2.1 VV-GVFG/LFAG–Stb förderfähig, da es sich dabei um eine verkehrswichtige Zubringerstraße zum überörtlichen Verkehrsnetz handele. Neben dieser Funktion für die Stadt B. H. erfülle die Straßenbaumaßnahme auf dem Gebiet der Klägerin auch den Zweck, deren Ortslage vom innerörtlichen Verkehr zu entlasten. Zudem könne die Qualität als verkehrswichtige Zubringerstraße nicht durch eine gemeindegebietsbezogene Betrachtungsweise und damit von Gemeinde- oder Landesgrenzen abhängig gemacht werden. Vielmehr sei eine vorhabenbezogene Betrachtungsweise maßgeblich, nach der die Förderfähigkeit der Maßnahme zu bejahen sei.
Schließlich stehe der Bewilligung auch nicht der Ausschlussgrund des § 3 Abs. 3 Nr. 1 GVFG entgegen. Hiernach seien nicht zuwendungsfähige Kosten solche, die ein anderer als der Träger des Vorhabens zu tragen verpflichtet sei. Mit dem Beklagten sei zwar zunächst davon auszugehen, dass die Stadt B. H. als „ein anderer als der Träger des Vorhabens“ anzusehen sei, da die Straßenbaulast nach wie vor bei der jeweiligen Vertragspartei habe bleiben sollen. Hiervon ausgehend werde die erfolgte Kostenübernahme in § 3 Abs. 1 des Vertrages vom 24. September 2012 durch die Regelung in § 3 Abs. 2 des Vertrages insoweit relativiert, als die Klägerin sich verpflichtet habe, für den Straßenabschnitt auf ihrem Gebiet Zuschussmittel nach dem GVFG zu beantragen und im Falle der Zuschussbewilligung den ausgezahlten Betrag an die Stadt B. H. abzutreten. Dies könne bei verständiger Würdigung nach Sinn und Zweck dieser Regelung sowie unter Berücksichtigung des Willens der vertragsschließenden Parteien nur so verstanden werden, dass im Umfang einer solchen Bewilligung die Kostenübernahme nach Abs. 1 des Vertrages nachrangig habe sein sollen. Deshalb seien die Zuwendungen im Ergebnis zu Recht bewilligt worden, sodass damit der Rücknahmetatbestand des § 48 Abs. 1 VwVfG nicht vorliege.
Die hiergegen eingelegte Berufung begründet der Beklagte im Wesentlichen damit, dass die hier in Rede stehende Maßnahme kein förderfähiges Vorhaben sei, weil sie für die Klägerin nicht die Funktion einer verkehrswichtigen Zubringerstraße zum überörtlichen Verkehr erfülle. Denn die Klägerin sei bereits durch die B 42 und die K 23 an das überörtliche Verkehrsnetz angebunden. Auch der Ausschlussgrund nach Nr. 6.3.1 VV-GVFG/LFAG-Stb bzw. § 5 Abs. 3 Nr. 1 LVFGKom stehe der Rechtmäßigkeit der Zuwendung entgegen. Die Stadt sei ein anderer als der Träger des Vorhabens. Nach dem eindeutigen Wortlaut des Vertrages übernehme sie die Kostenpflicht vorbehaltslos, zumal ungewiss gewesen sei, ob überhaupt Zuschussmittel gewährt würden.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung bezieht sie sich auf die Gründe des angefochtenen Urteils und führt ergänzend aus: Bei der in Rede stehenden Straßenverbindung handele es sich um eine verkehrswichtige Zubringerstraße zum überörtlichen Verkehrsnetz. Die Auffassung des Beklagten, die Gemeindebezogenheit einer Zubringerstraße sei nur gegeben, wenn die Quelle des auf der Zubringerstraße abgewickelten Verkehrs auf dem Gebiet der Gemeinde liege, welche die Förderung beantrage, finde im Gesetz keine Stütze. Jedenfalls sei die Förderfähigkeit der Maßnahme wegen der Entlastung innerörtlicher Straßen in ihrem Gemeindegebiet vom Zubringerverkehr gegeben.
Der Zuwendung stehe auch nicht § 3 des Vertrages vom 24. September 2002 entgegen. Denn sie – die Klägerin – habe keinen uneingeschränkten, unbedingten Anspruch gegen die Stadt B. H. auf Übernahme der Kosten des Straßenbaus, soweit dieser auf ihrem Gemeindegebiet erfolgt sei. Für die Auslegung des Vertrages sei nämlich nicht allein auf den Wortlaut, sondern auch auf den Willen der Vertragsparteien abzustellen. Danach habe die Stadt B. H. die Kosten nur tragen sollen, wenn und soweit sie – die Klägerin – keine Zuwendungen erhalte. Im Zeitpunkt der Antragstellung und Bewilligung habe somit kein Anspruch auf Übernahme der Kosten bestanden.
Vorsorglich werde vorgetragen, dass der Rücknahmebescheid jedenfalls an Ermessensfehlern leide. Die Zuwendung sei in voller Kenntnis des gesamten Sachverhalts nach mehrfacher eingehender Prüfung der Rechtslage bewilligt, die geförderte Maßnahme inzwischen durchgeführt und der mit der Förderung verfolgte Zweck in vollem Umfang erreicht worden. Außerdem sei erstmals im Widerspruchsbescheid auf die mangelnde Förderfähigkeit der Maßnahme abgestellt worden, ohne ihr zuvor Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben zu haben.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungs- und Widerspruchsakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten hat Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hätte die Klage gegen den Rücknahmebescheid vom 23. Januar 2012 und den Widerspruchsbescheid vom 14. Juni 2013 abweisen müssen, da diese weder formell- (I.) noch materiell-rechtlich (II.) zu beanstanden sind.
I. Der angefochtene Rücknahme- sowie der Widerspruchsbescheid sind nicht wegen eines Verstoßes gegen § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG – aufzuheben. Danach ist vor Erlass eines Verwaltungsaktes, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, dem Betroffenen Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Die Anhörungspflicht schließt die Verpflichtung der handelnden Behörde ein, dem Beteiligten diese Tatsachen, soweit dies zur Wahrung des rechtlichen Gehörs erforderlich ist, mitzuteilen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, Rn. 15 zu § 28). Im vorliegenden Fall kann offen bleiben, ob der Beklagte gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG darüber hinaus verpflichtet war, der Klägerin durch einen ausdrücklichen Hinweis Gelegenheit zu geben, sich auch zu seiner erstmals im Widerspruchsbescheid vertretenen Rechtsauffassung zu äußern, bei der Straßenverbindung L. Straße/R. Weg handele es sich nicht um eine verkehrswichtige Zubringerstraße zum überörtlichen Verkehrsnetz und damit bereits nicht um ein förderfähiges Vorhaben. Denn selbst wenn eine gesetzliche Pflicht der Behörden bestehen sollte, im Rahmen der Anhörung auch auf entscheidungserhebliche Rechtsfragen hinzuweisen (vgl. Kallerhoff in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, Rn. 39 zu § 28; Ritgen in Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, Rn. 53 zu § 28; Engel/Pfau in Mann/Sennekamp/Ueschtritz, VwVfG, 1. Aufl. 2014, Rn. 50 zu § 28), stünde § 46 VwVfG der Aufhebung des angefochtenen Rücknahmebescheid entgegen.
Nach § 46 VwVfG kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 VwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Dies ist vorliegend der Fall. Zwar können Ermessensentscheidungen – wie die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts – grundsätzlich von Verfahrensfehlern beeinflusst werden. Anders ist es jedoch hier. Der Beklagte hat die Ermessensausübung im Ausgangsbescheid darauf gestützt, dass die der Zuwendung zugrunde liegenden Kosten nicht von der Klägerin, sondern von der Stadt B. H. als „andere“ im Sinne der Zuwendungsregelungen zu tragen waren. Dies wird im Widerspruchsbescheid nicht in Frage gestellt, sondern lediglich ein zusätzlicher Grund für die Rechtswidrigkeit der Zuwendung angeführt, nämlich das Fehlen eines förderfähigen Vorhabens. Selbst wenn dieses Argument vom Beklagten nach einer Anhörung fallen gelassen worden wäre, hätte dies die Ausübung des Rücknahmeermessens zulasten der Klägerin allein aufgrund des bereits im Ausgangsbescheid allein berücksichtigten Gesichtspunkts der Kostenlast eines anderen nicht beeinflusst. Denn dieser Grund trägt für sich genommen die Ermessensentscheidung, so dass die weitere Annahme des Beklagten, es liege schon kein förderfähiges Vorhaben vor, das Ergebnis der Ermessensausübung lediglich noch zusätzlich bestätigt.
II. Auch materiell-rechtlich sind der Rücknahmebescheid vom 23. Januar 2012 und der Widerspruchsbescheid vom 14. Juni 2013 rechtlich nicht zu beanstanden. Sie finden ihre Rechtsgrundlage in § 48 Abs. 1 VwVfG. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Bei den Bewilligungsbescheiden vom 10. Juli 2006 und 2. Juni 2010 sowie dem Bescheid vom 2. Juni 2008 über die Verlängerung der Frist für den Beginn der Baumaßnahme Straßenverbindung L. Straße/R. Weg hat es sich um rechtswidrige begünstigende Verwaltungsakte gehandelt (1.). Sie konnten deshalb zurückgenommen werden, wobei der Rücknahme keine Vertrauensschutzgesichtspunkte im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 VwVfG oder die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG entgegenstehen (2.). Auch im Übrigen hat der Beklagte sein Rücknahmeermessen ordnungsgemäß ausgeübt (3.).
1. Die Bescheide vom 10. Juli 2006 und 2. Juni 2010 sowie der Bescheid vom 2. Juni 2008 waren bereits im Zeitpunkt ihres Erlasses rechtswidrig. Dabei lässt der Senat die Frage offen, ob es sich bei der Straßenverbindung L. Straße/R. Weg um ein förderfähiges Vorhaben im Sinne von Nr. 2.1 VV-GVFG/LFAG-Stb i.V.m. § 2 Abs. 1 GVFG bzw. § 2 LVFGKom handelt (a). Jedenfalls sind die Kosten der Maßnahme nach Nr. 6.3.1 VV-GVFG/LFAG-Stb i.V.m. § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG bzw. § 5 Abs. 3 Nr. 1 LVFGKom nicht zuwendungsfähig (b).
a) Es kann offen bleiben, ob es sich bei der geförderten Maßnahme um ein förderfähiges Vorhaben nach Nr. 2.1 VV-GVFG/LFAG-Stb i.V.m. § 2 Abs. 1 GVFG bzw. § 2 LVFGKom handelt. Dabei ist es zwischen den Beteiligten unstreitig, dass die Straßenverbindung L. Straße/R. Weg keine verkehrswichtige innerörtliche Straße im Sinne von Nr. 2.1 VV-GVFG/LFAG-Stb i.V.m.§ 2 Abs. 1 Nr. 1 a) GVFG/LVFGKom ist. Denn sie verläuft nicht innerhalb der zusammenhängenden Bebauung, also innerhalb der geschlossenen Ortslage, da nördlich der Straßenverbindung eine Bebauung nicht vorhanden ist.
Ob die in Rede stehende Verbindungsstraße - wie die Klägerin meint - die Voraussetzungen von Nr. 2.1 VV-GVFG/LFAG-Stb i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 1 c) GVFG bzw. § 2 Nr. 1 b) LVFGKom erfüllt, bedarf keiner Entscheidung. Danach ist der Bau oder Ausbau von verkehrswichtigen Zubringerstraßen zum örtlichen Verkehrsnetz in der Baulast von unter anderem Gemeinden ein förderfähiges Vorhaben. Nach allgemeinem Sprachgebrauch dient eine Zubringerstraße dazu, den Verkehr des örtlichen Verkehrsnetzes dem überörtlichen Verkehrsnetz zuzuführen. Dabei ist zunächst der örtliche Zusammenhang maßgeblich (vgl. Nedden/Ammann in Praxis der Gemeindeverwaltung, Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz, Systematische Darstellung S. 13). Hiervon ausgehend dient die Straßenverbindung L. Straße/R. Weg dazu, den örtlichen Verkehr der Stadt B. H. in das überörtliche Verkehrsnetz, bestehend aus der Bundesstraße 42 und der Kreisstraße 23 abzuleiten. Angesichts der Auslastung und teilweisen Überlastung des Straßennetzes der Stadt B. H. (vgl. z.B. Erläuterungsbericht zum Straßenvorhaben [Bl. 193ff VA], Erläuterung zum Aufstockungsantrag [Bl. 85ff VA]) handelt es sich deshalb für die Stadt B. H. um eine verkehrswichtige Zubringerstraße.
Zusätzlich bedarf die allein auf die Funktion einer Straße abstellende Definition des Begriffs „verkehrswichtige Zubringerstraße“ allerdings einer Einschränkung, die sich aus dem Sinn und Zweck des Gemeindeverkehrsfinanzierungsrechts ergibt. Die darin geregelten Zuwendungen bestehen aus finanziellen Mittel, die der Bund den Ländern gewährt. Sie dienen gemäß § 1 GVFG bzw. § 1 Abs. 1 LVFGKom der Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der kommunalen Gebietskörperschaften. Da die Finanzhilfen des Bundes zu Landesmitteln werden, deren Einsatz allein dem Zweck dient, Vorhaben der Kommunen des fördernden Landes zu unterstützen, muss die geförderte Maßnahme nicht nur in der Straßenbaulast einer Gemeinde des fördernden Landes stehen, sondern sie muss durch ihren bestimmungsmäßigen Zweck zugleich zu einer Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in der Kommune führen, welche die Zuwendung erhält. Deshalb dürfen rheinland-pfälzische Finanzmittel nur für Vorhaben eingesetzt werden, die entsprechend ihrer Funktion in kommunalen Gebietskörperschaften des Landes Rheinland-Pfalz eine Verbesserung der Verkehrsverhältnisse bewirken. Dass die Straßenverbindung L. Straße/R. Weg in dem der Zuwendung zugrunde liegenden Teil in der Baulast der Klägerin als rheinland-pfälzischer Kommune steht, reicht somit nicht aus.
Die demnach für eine finanzielle Förderung zusätzlich notwendige Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in der geförderten kommunalen Gebietskörperschaft ist bei einer verkehrswichtigen Zubringerstraße jedenfalls dann anzunehmen, wenn der Verkehr, welcher dem überörtlichen Verkehrsnetz zugeführt wird, aus einer rheinland-pfälzischen Gemeinde stammt. Insofern hat der Beklagte zu Recht darauf hingewiesen, dass der Fördertatbestand des § 2 Abs. 1 c) GVFG bzw. § 2 Nr. 1 b) LVFGKom erfüllt ist, wenn die Quelle des Zubringerverkehrs in der Kommune liegt, welche die kommunale Maßnahme verwirklicht und die Zuwendung begehrt. Dies ist vorliegend nicht der Fall, da die Straßenverbindung L. Straße/R. Weg - wie bereits ausgeführt - dazu dient, den Zubringerverkehr allein aus B. H. dem überörtlichen Verkehrsnetz zuführen. Demgegenüber ist die Klägerin bereits anderweitig an die K 23 sowie die unmittelbar am Ortsrand verlaufende B 42 und damit ausreichend an das überörtliche Verkehrsnetz angebunden, so dass es für sie einer weiteren Zubringerstraße nicht bedurfte.
Soweit sich aus den in den Verwaltungsakten befindlichen Stellungnahmen, sowie aus § 1 Abs. 2 des öffentlich-rechtlichen Vertrages vom 24. September 2002 ergibt, dass die Straßenverbindung auch der Entlastung der innerörtlichen Straßen der Klägerin, also einer rheinland-pfälzischen Gemeinde, vom Zubringerverkehr aus der Stadt B. H. dient, spricht dies dafür, dass das Vorhaben auch aus Sicht der Klägerin zu einer Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in ihrem Gebiet führt. Ob es sich deshalb ihrer Funktion nach auch aus Sicht der Klägerin um eine Zubringerstraße nach Nr. 2.1 VV-GVFG/LFAG-Stb i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 1 c) GVFG bzw. § 2 Nr. 1 b) LVFGKom und demnach um ein förderfähiges Vorhaben handelt, kann der Senat letztlich offen lassen, weil die Zuwendung aus den nachfolgenden Gründen rechtswidrig war.
b) Die Rechtswidrigkeit der Zuwendung folgt aus einem Verstoß gegen Nr. 6.3.1 VV-GVFG/LFAG-Stb i.V.m. § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG bzw. § 5 Abs. 3 Nr. 1 LVFGKom. Danach sind Kosten nicht zuwendungsfähig, die ein anderer als der Vorhabenträger zu tragen verpflichtet ist. Durch diese Regelung wird verhindert, dass Zuwendungen zu Kosten gewährt werden, die der Zuwendungsantragsteller selbst nicht zu tragen hat. Anderenfalls würde der Zweck der Zuwendungen, kommunale Gebietskörperschaften von ihren Kosten für die Verbesserung der Verkehrsverhältnisse zu entlasten, nicht erreicht. Dieser Ausschluss von Zuwendungen zu Kosten Dritter, greift im vorliegenden Fall ein, weil sich die Stadt B. H. durch § 3 Abs. 1 des öffentlich-rechtlichen Vertrages vom 24. September 2002 verpflichtet hatte, die Bau- und Nebenkosten des gesamten Straßenprojektes zu übernehmen. Dabei kann Rechtsgrundlage der Kostenlast des anderen ein Gesetz sein (vgl. BVerwGE 75, 356), aber auch ein Vertrag (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2012 – 8 C 18.11 –; OVG RP, Urteil vom 11. Februar 2011 – 2 A 10895/10.OVG –).
Vorhabenträger für den Teil der Straßenverbindung L. Straße/R. Weg, soweit sie in der Gemarkung R. verläuft, ist die Klägerin als Trägerin der Straßenbaulast für Gemeindestraße nach § 14 Landesstraßengesetz. Demgegenüber ist die Stadt B. H. nach dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 des Vertrages als andere verpflichtet, sämtliche Kosten für die Straßenbaumaßnahme zu übernehmen. Im Gegenzug verpflichtet sich die Klägerin in § 3 Abs. 2 des Vertrages dazu, Zuschussmittel nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz zu beantragen und „im Falle einer Zuschussbewilligung den ausgezahlten Geldbetrag an die Stadt abzutreten.“ Nach dem Wortlaut dieser vertraglichen Vereinbarung entsteht die Kostenlast der Stadt B. H. unabhängig von der Gewährung von Zuschussmitteln nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz. Lediglich für den Fall der Zuschussgewährung soll die Klägerin die Zuwendungen an die Stadt B. H. weiterleiten, ohne dass davon der Vorrang der vertraglichen Kostenlast der Stadt berührt wird.
Der Senat vermag der Vertragsauslegung der Klägerin nicht zu folgen, wonach die Kostenlast der Stadt B. H. unter der Bedingung gestanden habe, dass die Klägerin keine Zuwendung erhält. Eine solche Vertragsauslegung gibt bereits sein eindeutiger Wortlaut nicht her. Von daher ist der Vertrag schon nicht auslegungsbedürftig. Auch widerspricht die Vertragsauslegung, es sei übereinstimmender Parteiwille gewesen, die Stadt B. H. solle Kosten nicht tragen, wenn die Klägerin Zuwendung erhalte, dem Sinn und Zweck der zugrunde liegenden gesetzlichen Bestimmungen. Danach soll – wie bereits ausgeführt – verhindert werden, dass Zuwendungen zu Kosten gewährt werden, die nicht der Zuwendungsantragsteller selbst, sondern ein anderer zu tragen hat. Dieses legitime Ziel der Zuwendungsvoraussetzungen würde umgangen, wenn die Kostenlast des anderen – hier der Stadt B. H. – durch die Zuwendung selbst, welche die Klägerin beantragt hat, beseitigt werden könnte. Deshalb ist es rechtlich unzulässig, einen der Förderung entgegenstehenden Umstand durch die Zuwendung, um deren Bewilligung es gerade geht, beseitigen zu wollen. Insofern ist die Frage, wer die Kosten einer kommunalen Straßenbaumaßnahme zu tragen hat, vorab danach zu beantworten, wer die Maßnahme aus eigenen Mitteln, also unabhängig von einer Zuwendungsgewährung, zu bezahlen hat. Somit können die Voraussetzungen einer Zuwendung nicht durch ihre Bewilligung selbst erfüllt werden.
Des Weiteren kann sich die Klägerin für die von ihr vertretene Vertragsauslegung nicht auf den übereinstimmenden Parteiwillen berufen. Er ist insoweit nicht maßgeblich, weil dies zulasten eines Dritten, nämlich des Beklagten, ginge. Denn er würde im Umfang der bewilligten Zuwendungen die Kosten der Straßenbaumaßnahme der Klägerin tragen, obwohl sich hierzu die Stadt B. H. verpflichtet hatte.
Entgegen der Auffassung der Klägerin hat sich die Rechtslage nicht durch den Bescheid vom 2. Juni 2010 zu ihren Gunsten geändert. Vielmehr hat dieser Bescheid die Wirksamkeit des Vertrages vom 24. September 2002 unberührt gelassen. Soweit die Klägerin weiter einwendet, es sei rechtlich unzulässig, einen Anspruch der Klägerin auf Zuwendungsgewährung und damit einen gegen die Klägerin entstandenen vertraglichen Anspruch der Stadt B. H. auf Auszahlung der finanziellen Förderung durch Rücknahme der Bewilligungsbescheide zu beseitigen, folgt der Senat dem ebenfalls nicht. Entscheidend ist vielmehr das Vorliegen der Voraussetzungen des § 48 VwVfG.
War die Förderung damit unvereinbar mit der VV-GVFG/LFAG-Stb, liegt darin zugleich ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz, da nicht ersichtlich ist, dass der Beklagte generell in vergleichbaren Fällen zunächst von der Verwaltungsvorschrift abgewichen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2012 –8 C 18.11 –, Rn. 30ff. [32]). Deshalb kommt es nicht darauf an, dass die Zuwendungsvoraussetzungen ab 1. Januar 2007 im LVFGKom geregelt sind, welches – anders als das GVFG – das rechtliche Verhältnis des beklagten Landes zu seinen Gemeinden regelt.
2. Die Klägerin als öffentliche Rechtsträgerin kann sich gegen die Rücknahme der Bewilligungsbescheide und des Bescheides vom 2. Juni 2008 weder auf Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 VwVfG noch auf die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG berufen (vgl. OVG RP, Urteil vom 11. Februar 2011 - 2 A 10895/10.OVG -). Dies gilt ebenfalls für die Stadt B. H. als Vertragspartnerin der Klägerin.
3. Die Rückforderung leidet auch nicht an Ermessensfehlern. Dem Widerspruchsbescheid vom 14. Juni 2013 ist zu entnehmen, dass der Beklagte dem öffentlichen Interesse an einer geordneter Haushaltsführung und der Durchsetzung haushaltsrechtlicher Grundsätze, insbesondere auch unter Beachtung des den Zuwendungsvoraussetzungen innewohnenden Nachrangigkeitsprinzips den Vorrang vor den im Einzelnen nicht nachgewiesenen Vermögensdispositionen der Klägerin gegeben hat. Dies stellt eine ausreichende Ermessensausübung dar. Soweit die Klägerin geltend macht, die Rücknahme der Bewilligungen sei deshalb ermessensfehlerhaft, weil der Beklagte die Zuwendungen gewährt hat, nachdem er die Zuwendungsfähigkeit der Maßnahme in Kenntnis des öffentlich-rechtlichen Vertrages vom 24. September 2002 dreimal eingehend geprüft und bejaht hat, die Maßnahme inzwischen durchgeführt worden sei und ihr Zweck, nämlich die Verbesserung der Verkehrsverhältnisse auch im Bereich der Klägerin erreicht worden sei, folgen hieraus Ermessensfehler nicht. Denn hierbei handelt es sich um Umstände, die geeignet wären, Vertrauensschutz der Klägerin und der Stadt B. H. – wären sie keine Körperschaft des öffentlichen Rechts - in den Bestand der rechtswidrig begünstigenden Verwaltungsakte zu begründen. Deshalb können sie sich hierauf auch im Rahmen der Überprüfung von Ermessenserwägungen nicht berufen.
Nach alledem war der Berufung des Beklagten mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 570.600,00 € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz
§ 46 VwVfG
§ 44 VwVfG
§ 1 GVFG
§ 48 VwVfG
§ 48 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 48 Abs. 1 VwVfG
§ 3 Abs. 3 Nr. 1 GVFG
§ 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 48 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 VwVfG
§ 48 Abs. 4 VwVfG
§ 2 Abs. 1 GVFG
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 75, 356
8 C 18.11
2 A 10895/10