Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-05-10, Aktenzeichen 2 M 28/22
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2022:0510.2M28.22.00

Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 4. Kammer - vom 17. Februar 2022 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 3.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist Eigentümer des Grundstücks der Gemarkung (N.), Flur A, Flurstück 121, auf dem die C-GmbH im Einverständnis mit dem Antragsteller diverse Schienenelemente lagert, darunter insbesondere teerölimprägnierte Holzbahnschwellen. Mit Verfügung vom 18. August 2020 gab der Antragsgegner der C-GmbH unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, die weitere Annahme von Abfällen auf dem Grundstück sofort einzustellen, die auf dem Grundstück lagernden ca. 367 teerölgetränkten Bahnschwellen bis zum 28. August 2020 zu beräumen und die Abfälle nachweislich einer zugelassenen Entsorgungsanlage zuzuführen bzw. einem zulässigen Bahnunternehmen zur Wiederverwendung als Gleisbauteile zu überlassen. Zur Begründung gab er u.a. an, die Voraussetzungen für ein Einschreiten nach § 20 Abs. 2 BImSchG lägen vor, da es sich bei den auf dem Grundstück lagernden Bahnschwellen und Schienenelementen um Abfälle handele und das gezielte Annehmen und Zwischenlagern von Abfällen einen immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagenbetrieb darstelle. Die Anordnung zur Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes des Betriebsgeländes durch die Beräumung der eingelagerten Abfälle stütze sich auf § 5 Abs. 3 Nr. 2 und 3 BImSchG. Hiergegen erhob die C-GmbH Widerspruch, über den - soweit ersichtlich - noch nicht entschieden wurde. Auf entsprechenden Antrag der C-GmbH setzte der Antragsgegner mit Schreiben vom 17. September 2020 die sofortige Vollziehung der Verfügung vom 18. August 2020 aus, soweit eine Frist bis zum 28. August 2020 für die Beräumung des Grundstücks in N-Stadt gesetzt wurde und soweit innerhalb dieser Frist eine Entsorgung bzw. Veräußerung angeordnet wurde.Bei Vorort-Kontrollen im September, Oktober und November 2020 stellte der Antragsgegner fest, dass auf dem Grundstück des Antragstellers weiterhin teerölimprägnierte Holzbahnschwellen lagerten.Mit Bescheid vom 11. November 2020 gab der Antragsgegner dem Antragsteller auf, die auf seinem Grundstück verbotswidrig abgelagerten Abfälle in Form von ca. 256 Holzbahnschwellen, 35 Stahlschienen und diverse Kleinteile aus Holz und Metall bis zum 31. Dezember 2020 einer geordneten Entsorgung zuzuführen und die Entsorgung der Abfälle in geeigneter Weise, z.B. mit Entsorgungsnachweisen, Begleitscheinen, Rechnungen o.ä. bis zum 15. Januar 2021 nachzuweisen. Zur Begründung führte der Antragsgegner u.a. aus, es handele sich bei den bezeichneten Gegenständen um Abfälle im Sinne des § 3 Abs. 1 KrWG. Ein Entledigungswille folge daraus, dass die angelieferten Gleisjoche in ihre einzelnen Bestandteile zerlegt worden seien. Damit stünden sie nicht mehr für ihre ursprüngliche Zweckbestimmung zur Verfügung. Für die einzelnen Bauteile sei auch kein unmittelbarer, neuer Verwendungszweck ersichtlich. Die teerölimprägnierten Holzbahnschwellen wiesen karzinogene Eigenschaften und eine potentielle Gemeinwohlgefährdung durch die mit der Zeit austretenden und den Boden negativ beeinflussenden Teeröle auf. Sie seien deshalb nach der Altholzverordnung als gefährlicher Abfall einzustufen und entsprechend zu entsorgen. Hiergegen erhob der Antragsteller am 16. November 2020 Widerspruch, über den ebenfalls noch nicht entschieden ist. Mit Schreiben vom 14. September 2021 ordnete der Antragsgegner die sofortige Vollziehung von Ziffer 1 und Ziffer 2 seines Bescheides vom 11. November 2020 an.Den vom Antragsteller daraufhin gestellten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs hat das Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Beschluss abgelehnt und zu Begründung u.a. ausgeführt:Die Verfügung finde ihre Rechtsgrundlage in § 62 KrWG. Die derzeit auf dem Grundstück des Antragstellers gelagerten Materialien unterfielen dem Abfallbegriff des § 3 Abs. 1 KrWG. Ein Entledigungswille im Sinne dieser Vorschrift sei nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG hinsichtlich solcher Stoffe oder Gegenstände anzunehmen, deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfalle oder aufgegeben werde, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle trete. Eine Nutzung der Materialien im Sinne der ursprünglichen Zweckbestimmung der Stoffe scheide aus. Die ursprüngliche Zweckbestimmung der auf dem Grundstück lagernden Hölzer und Metalle sei es gewesen, als (komplett fertige) Schienenelemente einer Bahnanlage zu dienen. Die Gleisjoche seien allerdings noch vor Ort demontiert und in ihre einzelnen Bestandteile zerlegt worden. Es sei auch kein neuer Verwendungszweck unmittelbar an die Stelle der ursprünglichen Zweckbestimmung getreten. Es fehle jedenfalls an der für die Unmittelbarkeit erforderlichen zeitlichen Komponente. Der Antragsteller trage hierzu vor, die gebrauchten Bahnschwellen würden durch die C-GmbH angekauft und - nach einer ggf. erforderlichen Aufbereitung - zur anderweitigen Verwendung als Bahnschienen weiterveräußert. Die C-GmbH erwerbe von vornherein nur Bahnschwellen, die grundsätzlich einer Weiterveräußerung zugänglich seien, nicht aber Bahnschwellen als Abfall oder zum Zwecke der Entsorgung. Im Übrigen sei er - der Antragsteller - auch bereit, solche Materialien zu übernehmen, die von der C-GmbH nicht mehr benötigt oder nicht mehr verwendet oder verwertet werden könnten. Er könne die entsprechenden Teile noch für Zäune oder Grundstücksabgrenzungen nutzen. In Betracht komme auch eine Nutzung zur Verstärkung einer auf dem Grundstück befindlichen Rampe. Mit diesem Vortrag habe der Antragsteller eine zweckentsprechende Verwendung der auf seinem Grundstück lagernden Materialen nicht plausibel dargelegt. Eine konkrete Absicht der Wiederverwendung durch die C-GmbH sei nicht plausibel vorgetragen. Ein Großteil des Materials befinde sich bereits seit über einem Jahr auf dem Grundstück. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung vom 18. August 2020 hätten sich ca. 367 Bahnschwellen vor Ort befunden, zum Zeitpunkt der Verfügung vom 11. November 2020 seien es noch 256 und zum Zeitpunkt der Kontrolle am 20. August 2021 noch 148 Bahnschwellen gewesen. Dies mache deutlich, dass es sich hinsichtlich der verbliebenen (zuletzt noch 148) Bahnschwellen nicht nur um eine kurze, vorübergehende Zwischenlagerung gehandelt habe, sondern um ein Liegenlassen auf unbestimmte Zeit. Der Antragsteller habe auch nicht (durch Vorlage entsprechender Verträge, Gesprächsprotokolle oder sonstiger Unterlagen) plausibel dargelegt, bis wann die restlichen Bahnschwellen der behaupteten Nutzung zugeführt werden sollten. Gegen eine baldige Wiederverwendung der Bahnschwellen sprächen auch die in den Akten befindlichen Lichtbilder. Dort seien neben geordneten und mit einem Seil gesicherten Bahnschwellen auch verschiedene Haufen mit Bahnschwellen zu erkennen, die ungeordnet („kreuz und quer“) übereinanderlägen und ungesichert seien. Diese Art und Weise der Lagerung der Holzbahnschwellen lasse ebenfalls Zweifel an einer zweckentsprechenden Verwendung der Bahnschwellen aufkommen. Weder den Akten noch dem Vortrag des Antragstellers lasse sich im Übrigen entnehmen, in welcher Weise die mittlerweile „entsorgten“ Bahnschwellen verwendet worden seien. Ein Nachweis darüber, dass diese Bahnschwellen der vom Antragsteller geschilderten bestimmungsgemäßen Nutzung zugeführt worden seien, liege nicht vor. Dass die C-GmbH scheinbar auch nicht alle auf dem Grundstück befindlichen Bahnschwellen entsprechend der Behauptung des Antragstellers verwenden wolle oder könne, zeige auch der Vortrag, dass er bereit sei, solche Materialien für eigene Zwecke zu verwenden. Solche Überlegungen ergäben nur bei bestehenden Unsicherheiten hinsichtlich der behaupteten Anschlussverwendung der zerlegten Gleisjoche Sinn. Bei der in den Blick zu nehmenden zeitlichen Komponente sei auch zu berücksichtigen, dass die teerölimprägnierten Bahnschwellen karzinogene Eigenschaften aufwiesen und die Gefahr bestehe, dass durch Witterungseinflüsse (Regen und Schnee) umweltschädliche und gesundheitsgefährdende Stoffe in den Boden und damit auch ins Grundwasser gelangen könnten. Da der Antragsteller insoweit keine Vorkehrungen (z.B. durch eine Überdachung und/oder durch eine Lagerung auf versiegelten Flächen) getroffen habe, seien an die nachvollziehbare Darlegung einer zeitnahen Anschlussverwendung strengere Anforderungen zu stellen. Es könne zur Vermeidung von Umweltgefahren abfallrechtlich nicht hingenommen werden, dass derartige Materialien über einen längeren Zeitraum auf einem Gelände gelagert werden, ohne sie vor Witterungseinflüssen zu schützen.Handele es sich bei den in Rede stehenden Materialien bereits um Abfälle nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG, könne dahinstehen, ob hier auch die Voraussetzungen für den objektiven Abfallbegriff im Sinne von § 3 Abs. 4 KrWG gegeben seien. Es bestehe die Möglichkeit, dass die teerölimprägnierten Bahnschwellen aufgrund ihres konkreten Zustandes geeignet seien, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt, zu gefährden und deren Gefährdungspotenzial nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften des KrWG und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden könne. Zwar könnten Holzbahnschwellen gemäß § 16 Abs. 1 GefStoffV und Art. 67 i.V.m. Anhang XVII Spalte 1 Nr. 31 Spalte 2 Abs. 2 lit. c), Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1907/2006 unter bestimmten Voraussetzungen verkehrsfähig sein. Allerdings gelte dies nach den vorstehenden Bestimmungen nur für vor dem 31. Dezember 2002 teerölimprägnierte Holzbahnschwellen. Ob die auf dem Grundstück des Antragstellers lagernden Schwellen tatsächlich vor diesem Zeitraum teerölimprägniert worden seien, lasse sich weder dem Verwaltungsvorgang noch dem Vortrag des Antragstellers sicher entnehmen.Der Antragsteller sei als Grundstückseigentümer auch Abfallbesitzer im Sinne des § 3 Abs. 9 KrWG und somit gemäß §§ 7 Abs. 2 Satz 1, 15 Abs. 1 Satz 1, 17 KrWG zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes verpflichtet. Der Begriff des Abfallbesitzes sei öffentlich-rechtlicher Art und stimme nicht mit dem des BGB überein, so dass es nicht auf einen Besitzbegründungswillen, sondern allein auf die tatsächliche Sachherrschaft ankomme. Erforderlich sei ein Mindestmaß an Sachherrschaft, also eine Herrschaftsbeziehung zu dem Abfall, die sich von derjenigen beliebiger anderer Personen unterscheide. Grundsätzlich vermittle das Eigentum oder der Besitz an den Grundstücken nach der Verkehrsauffassung gleichzeitig die tatsächliche Gewalt über die darauf befindlichen Gegenstände; anders liege es nur dann, wenn die Abfälle auf einem Grundstück lagerten, das der Allgemeinheit rechtlich und tatsächlich frei zugänglich sei, etwa aufgrund naturschutz- oder waldrechtlicher Betretungsrechte. Der Vortrag des Antragstellers, der Eigentümer einer Immobilie habe „nicht ohne Weiteres“ die Sachherrschaft über die von einem Dritten - etwa einem Mieter - dort eingebrachten Sachen, überzeuge ebenso wenig wie sein Einwand, er habe sein Grundstück der C-GmbH „überlassen“. Es komme nicht darauf an, inwieweit die C-GmbH das Grundstück des Antragstellers für ihre Zwecke nutzen könne und als Eigentümerin der Bahnschwellen ebenfalls tatsächliche Sachherrschaft an diesen Bahnschwellen habe; entscheidend sei, dass der Antragsteller als Eigentümer des eingezäunten Grundstücks ebenfalls ein Mindestmaß an Sachherrschaft habe. Dass der Antragsteller tatsächlich keinen Zugang zu seinem Grundstück habe oder er aus tatsächlichen Gründen daran gehindert sei, auf die dort lagernden Materialien zuzugreifen, behaupte er jedenfalls nicht.Die Anordnung entspreche auch den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung, insbesondere seien auch hinsichtlich der Störerauswahl Ermessensfehler nicht ersichtlich, zumal der Antragsgegner nicht nur den Antragsteller als Abfallbesitzer im Sinne des § 3 Abs. 9 KrWG in Anspruch genommen habe, sondern mit Bescheid vom 18. August 2020 auch die C-GmbH als Anlagenbetreiberin. Der gleichzeitige Erlass einer Duldungsverfügung gegenüber der C-GmbH sei nicht angezeigt. Weder habe der Antragsteller vorgetragen, noch bestünden Anhaltspunkte dafür, dass die C-GmbH bei Kenntnis der streitgegenständlichen Verfügung einer Entsorgung der als Abfall zu betrachtenden Materialien durch den Antragsteller widersprechen würde. Denn immerhin würde sich hierdurch die mit Bescheid vom 18. August 2020 angeordnete Beseitigungsanordnung erledigen. Im Übrigen könnte der Antragsgegner jederzeit noch mit einer Duldungsverfügung reagieren.Der Antragsgegner verstoße auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn er einerseits die sofortige Vollziehung des gegen die C-GmbH gerichteten Bescheides aussetze und andererseits den Sofortvollzug der hier angegriffenen Verfügung anordne. Aus welchen Gründen der Antragsgegner die sofortige Vollziehung des gegen die C-GmbH gerichteten Bescheides vom 18. August 2020 ausgesetzt habe, ergebe sich aus dem Schreiben des Antragsgegners vom 17. September 2020 nicht. Der Antragsteller könne aus diesem Schreiben gleichwohl nichts zu seinen Gunsten ableiten. Die am 17. September 2020 bestehende Situation auf dem Grundstück des Antragstellers möge eine andere gewesen sein als diejenige, die - ca. ein Jahr später - Grundlage für die Anordnung des Sofortvollzuges am 14. September 2021 gewesen sei. Insofern ließe sich allenfalls fragen, aus welchen Gründen der Antragsgegner am 14. September 2021 nicht (erneut) auch den Sofortvollzug seines Bescheides vom 18. August 2020 angeordnet habe. U.U. möge das in die Abwägung einzustellende Aussetzungsinteresse der C-GmbH anders zu gewichten sein als das Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Jedenfalls sei auf Basis des dem Gericht vorliegenden Akteninhalts der behauptete Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG, für den der Antragsteller darlegungs- und beweispflichtig sei, nicht feststellbar.Schließlich bestehe auch ein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse. Die teerölimprägnierten Bahnschwellen wiesen karzinogene Eigenschaften auf, und es bestehe die Gefahr, dass durch Witterungseinflüsse umweltschädliche und gesundheitsgefährdende Stoffe in den Boden und damit auch in das Grundwasser gelangen könnten. Der Einwand des Antragstellers, mit Teeröl behandelte Bahnschwellen könnten nach Art. 67 i.V.m. Anhang XVII Spalte 1 Nr. 31 Spalte 2 Abs. 2 lit. c), Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1907/2006 unter bestimmten Voraussetzungen ebenfalls im Freien (z.B. in einem Gleisbett) verwendet werden und damit den Boden verseuchen, sei zwar richtig, stehe dem besonderen öffentlichen Vollzugsinteresse im konkreten Fall aber nicht entgegen. Denn die teerölgetränkten Bahnschwellen würden, solange sie auf dem Grundstück des Antragstellers gelagert werden, gerade nicht in einer nach dem Unionsrecht zulässigen Form verwendet.

Entscheidungsgründe:
A. Die Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg. Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen nicht die Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung.
1. Der Antragsteller wendet ein, der Hinweis darauf, dass die Bahnschwellen derzeit nicht entsprechend der Regelung in Anhang XVII Nr. 31 der VO (EG) Nr. 1907/2006 verwendet würden, zeige, dass das Verwaltungsgericht auch aus verfassungsrechtlicher Perspektive von einer grundlegenden Fehlvorstellung ausgegangen sei. Nach dieser Regelung sei schon das Anbieten und folglich auch das Inverkehrbringen mit vor dem 31. Dezember 2002 mit Teeröl behandelten Holzbahnschwellen grundsätzlich gestattet, sofern nicht bestimmte, ausdrücklich ausgeschlossene Verwendungszwecke verfolgt würden; eine Beschränkung auf das erneute Inverkehrbringen gerade als Bahnschwellen bestehe nicht. Bei den in Rede stehenden Bahnschwellen handele es sich durchgängig um Bahnschwellen, die vor dem Jahr 2002 in Verkehr gebracht worden seien. Das könne und müsse dem Antragsgegner auch bekannt sein, da Bahnschwellen typischerweise - und auch hier - über sog. Schwellennägel mit der Angabe des Jahres der Herstellung versehen seien und sich Mitarbeiterinnen des Antragsgegners offenbar Zugang zu dem Gelände verschafft hätten. Davon unabhängig dürfe bei einer Fachbehörde als bekannt vorausgesetzt werden, dass Bahnschwellen typischerweise eine Lebenserwartung von mehreren Jahrzehnten hätten und Bahnschwellen aus diesem Jahrtausend bislang auf dem Gebrauchtmarkt gar nicht angeboten würden. Der Antragsgegner hätte den Sachverhalt insoweit von Amts wegen erforschen und entsprechende Feststellungen treffen müssen. Die Eigentümerin der Schwellen, die C-GmbH, gehe daher mit dem Handel - einschließlich des Anbietens - der hier in Rede stehenden Holzschwellen einer zulässigen, aus Gründen der nachhaltigen Verwendung von Wirtschaftsgütern auch gewünschten und von Art. 12 GG erfassten Betätigung nach.
Mit diesen Erwägungen vermag der Antragsteller schon deshalb nicht durchzudringen, weil das Verwaltungsgericht ausdrücklich offengelassen hat, ob die Bahnschwellen in Anwendung der Bestimmungen in Art. 67 i.V.m. Anhang XVII Spalte 1 Nr. 31, Spalte 2 Abs. 2 lit. c), Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 aufgrund einer Behandlung mit Teeröl bereits vor dem 31. Dezember 2002 grundsätzlich verkehrsfähig sind oder aufgrund einer Behandlung nach diesem Stichtag den objektiven Abfallbegriff des § 3 Abs. 4 KrWG erfüllen. Es hat die Abfalleigenschaft der Bahnschwellen vielmehr allein auf den Tatbestand des § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG gestützt.
2. Fehl geht auch der Einwand des Antragstellers, die vom Antragsgegner geforderte Vernichtung grundsätzlich verkehrsfähiger Bahnschwellen stelle einen Eingriff in die Berufsfreiheit der Eigentümerin der Bahnschwellen dar, für die es an der erforderlichen spezifischen Ermächtigungsgrundlage fehle, und § 62 KrWG könne selbst dann nicht als Ermächtigung zur Einwirkung auf das Eigentum Dritter interpretiert werden, wenn es zuträfe, dass der Eigentümer eines Grundstücks im Falle ihrer Überlassung an einen Dritten zugleich Besitzer der von dem Dritten eingebrachten Sachen sei.
Auf der Grundlage des § 62 KrWG, wonach die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen kann, können grundsätzlich alle diejenigen Personen in Anspruch genommen werden, die durch das KrWG oder der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen Pflichten zu erfüllen haben und diese nicht beachten; dazu zählen u.a. die Besitzer von Abfällen sowie Grundstückseigentümer und -besitzer im Sinne von § 19 KrWG (vgl. Beckmann, in: Landmann/Rohmer Umweltrecht, 96. EL September 2021, KrWG § 62 Rn. 10). Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 KrWG sind die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen zur Verwertung ihrer Abfälle verpflichtet, und nach § 15 Abs. 1 Satz 1 KrWG die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen, die nicht verwertet werden, verpflichtet, diese zu beseitigen, soweit in § 17 KrWG nichts Anderes bestimmt ist. Das Kreislaufwirtschaftsrecht knüpft damit für die abfallrechtlichen Pflichten des Einzelnen nicht an die üblichen Kategorien des Zustands- oder Handlungsstörers, sondern insbesondere an den Abfallbesitz an. Dabei ist der abfallrechtliche Besitzbegriff nicht mit dem zivilrechtlichen identisch, sondern wird seiner Funktion nach, die die Praktikabilität und Effektivität des abfallrechtlichen Vollzugs umfasst, definiert. Maßgeblich ist allein die tatsächliche Sachherrschaft (§ 3 Abs. 9 KrWG). Ein Besitzbegründungswille ist - entgegen der Ansicht des Antragstellers - dafür nicht erforderlich (vgl. BVerwG Urteil vom 19. Januar 1989 - 7 C 82.87 - juris Rn. 9; Urteil vom 11. Dezember 1997 - 7 C 58.96 - juris Rn. 10; Urteil vom 22. Juli 2004 - 7 C 17.03 - juris Rn. 14; BGH, Urteil vom 14. März 1985 - III ZR 12/84 - juris Rn. 19). Steht in Anwendung des subjektiven oder objektiven Abfallbegriffs des § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 bis 4 KrWG, also aufgrund der Entledigung oder des Entledigungswillens des Besitzers oder des Entledigenmüssens die Abfalleigenschaft einer Sache fest, so ergibt sich hieraus insbesondere für den Abfallbesitzer entweder eine Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 17 KrWG oder eine eigene Verwertungs- oder Beseitigungspflicht nach § 7 Abs. 2 bzw. § 15 Abs. 1 KrWG. Die Frage nach dem Eigentum an dem Abfall spielt öffentlich-rechtlich keine ausschlaggebende Rolle; ist der Abfallbesitzer nicht zugleich Eigentümer des Abfalls, benötigt er, um seinen ihn als Besitzer treffenden abfallrechtlichen Pflichten nachzukommen, keine Einwilligung des Eigentümers (vgl. SaarlOVG, Beschluss vom 21. August 1992 - 8 W 88/92 - juris Rn. 13).
3. Der Antragsteller rügt, eine Abfalleigenschaft der in Rede stehenden Bahnschwellen lasse sich auch nicht damit begründen, dass diese nicht „unmittelbar“ einem neuen Verwendungszweck zugeführt würden. Eine solche Auslegung des Abfallbegriffs habe zur Folge, dass es gerade nicht möglich sei, die Bahnschwellen auf dem Gebrauchtmarkt anzubieten. Zu Unrecht gehe das Verwaltungsgericht davon aus, dass es an einer konkreten Absicht der Wiederverwendung fehle, weil nicht plausibel dargelegt worden sei, bis wann die restlichen Bahnschwellen der behaupteten Nutzung zugeführt werden sollen. Das Verwaltungsgericht sei offenbar der Ansicht, dass die Abfalleigenschaft nur entfalle, wenn die künftige konkrete Verwendung zum Zeitpunkt der Beendigung der bisherigen Verwendung bereits feststehe. Das allerdings sei beim Handel mit Gebrauchtgütern regelmäßig nicht der Fall. Vielmehr stehe die konkrete Weiterverwendung erst fest, wenn sich ein Erwerber gefunden habe, der das betreffende Wirtschaftsgut für einen zulässigen Zweck verwenden wolle. Wie stets beim Handel mit Gebrauchtgütern sei auch bei gebrauchten Gleisjochen ein solcher Kunde aber nicht in jedem Fall - und schon gar nicht unter den Bedingungen einer Pandemie - schon in dem Moment vorhanden, in dem die gebrauchten Materialien aus dem Gleisbett ausgebaut werden sollen, was eine Zwischenlagerung zwingend notwendig mache. Auch bestehe die Möglichkeit, dass gebrauchte Gleisjoche zunächst aufbereitet und/oder zerlegt werden, weil die Nachfrage sich nicht auf vollständige Gleisjoche, sondern einzelne Bestandteile richte. Dies ändere aber nichts daran, dass die C-GmbH grundsätzlich nur zur Weiterveräußerung und -verwendung geeignete Materialien erwerbe, weil nicht wiederverwendbare und deshalb zu entsorgende Materialien für ein Unternehmen, das mit gebrauchten Materialien aus dem Bereich des Bahnbedarfs handele, einen zusätzlichen Kostenfaktor darstellten. An derartigen Materialien sei das Unternehmen daher auch nicht interessiert. Dessen ungeachtet lasse sich - wiederum wie stets bei Gebrauchtwaren - nicht völlig ausschließen, dass sich im Einzelfall ein Gleisteil als verbogen oder eine Bahnschwelle als beschädigt erweise oder - beispielsweise beim Transport - beschädigt werde. Dies ändere aber nichts daran, dass die Materialien von der C-GmbH nach dem Geschäftszweck dieses Unternehmens von vornherein zum Zwecke der Weiterveräußerung erworben würden, so dass dieser Zweck mit dem Erwerb durch die C-GmbH unmittelbar im Sinne von § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG an die Stelle der (entfallenen) Zweckbestimmung bei dem bisherigen Eigentümer/Verwender des Materials trete. Die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung zur Abfalleigenschaft habe zur Folge, dass die in Rede stehenden Materialien einer Entsorgungspflicht unterlägen, wenn und soweit noch kein Abnehmer gefunden worden sei und ein Handel mit gebrauchten Gleisjochen/Bahnschwellen nur möglich sei, wenn der Abnehmer bereits zum Zeitpunkt der Beendigung der vorangegangenen Verwendung der Materialien bereits feststehe. Da eine solche Zufälligkeit der Nachfrage nur ausnahmsweise gegeben sein werde, hätte diese Interpretation des Abfallbegriffs die zwingende Konsequenz, dass dem „Geschäftsmodell“ der C-GmbH die Grundlage entzogen würde. Unabhängig davon, ob dies im Ergebnis auf ein Verbot der Geschäftstätigkeit hinauslaufe, seien jedenfalls an das Merkmal der „Unmittelbarkeit“ im Sinne von § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG unter Verhältnismäßigkeitsaspekten mit Blick auf die Berufsfreiheit keine Anforderungen zu stellen, die den Handel mit gebrauchten Materialien faktisch vereitelten. Vor dem Hintergrund der grundsätzlichen Gestattung der Wiederverwendung und des Weiterverkaufs auch gebrauchter Holzbahnschwellen durch Anhang XVII Nr. 31, Spalte 2 Nr. 2 lit. c) der REACH-Verordnung sei eine Auslegung des Gesetzes, die diese Weiterveräußerung faktisch verhindere, nicht durch die Verfolgung eines legitimen Ziels gerechtfertigt. Die hingegen von ihm, dem Antragsteller, vorgenommene Auslegung des Abfallbegriffs entspreche auch § 3 Abs. 3 Satz 2 KrWG, da sowohl nach Maßgabe der von dem neuen Besitzer - der C-GmbH - vorgenommenen Zweckbestimmung von Gleisjochen und Bahnschwellen als auch nach Maßgabe einer nicht zuletzt durch die REACH-Verordnung rechtlich geprägten Verkehrsanschauung diese Materialien zur Wiederverwendung vorgesehen seien. Die C-GmbH erwerbe die Materialien zum Zwecke der Weiterveräußerung und Wiederverwendung, sie würden auch allein zu diesem Zweck (sortiert) gelagert. Damit trete diese Zweckbestimmung an die Stelle der bisherigen Zweckbestimmung; diese werde insoweit „unmittelbar“ ersetzt. Die Wiederverwendung namentlich der Bahnschwellen entsprechend der Geschäftstätigkeit und dem Geschäftszweck der C-GmbH, die gerade mit gebrauchtem Bahnbedarf handele, sei grundsätzlich innerhalb eines überschaubaren Zeitraums möglich und zu erwarten. Dem könne entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht entgegenhalten werden, dass sich zum Zeitpunkt der Verfügung des Antragsgegners ca. 367 Bahnschwelle vor Ort befunden hätten, es zum Zeitpunkt der Verfügung vom 11. November 2020 noch 256 Bahnschwellen und zum Zeitpunkt der Kontrolle am 20. August 2021 noch 148 Bahnschwellen gewesen seien. Zunächst sei festzuhalten, dass sich ausweislich der Verfügung vom 18. August 2020 ursprünglich 734, nicht aber 367 Bahnschwellen auf dem Grundstück befunden hätten. Im Übrigen habe sich deren Zahl in der Folgezeit kontinuierlich reduziert. Derzeit lagern nach seiner Kenntnis zum Zwecke der Weiterveräußerung abgesondert noch rund 100 Bahnschwellen auf seinem Grundstück. Die Annahme, dass die Geschäftstätigkeit der C-GmbH auf nicht realisierbare Ziele ausgerichtet sei, entbehre jeder Grundlage.
Mit diesen Einwänden vermag der Antragsteller nicht durchzudringen.
Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle im Sinne dieses Gesetzes alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG ist der Wille zur Entledigung im Sinne des Absatzes 1 hinsichtlich solcher Stoffe oder Gegenstände anzunehmen, deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt. Nach § 3 Abs. 3 Satz 2 KrWG ist für die Beurteilung der Zweckbestimmung die Auffassung des Erzeugers oder Besitzers unter Berücksichtigung der Verkehrsanschauung zugrunde zu legen.
Der nach dem Gesetz erforderliche „unmittelbare“ Zweckwechsel bedeutet nicht, dass der neue Zweck zeitlich unmittelbar an die Aufgabe des bisherigen Zwecks anzuschließen hätte. Mit dem Unmittelbarkeitskriterium soll lediglich ausgeschlossen werden, dass der fraglichen Sache zwischenzeitlich andere Zweckbestimmungen zugeordnet werden. Es darf aber insoweit keine Zwischenbehandlung notwendig werden; es muss ein einheitlicher, nicht unterbrochener Wille des Besitzers vorliegen, wie mit der Sache neu verfahren werden soll. Die Absicht des Besitzers darf im Zeitpunkt der Umwidmung auch nicht unrealisierbar erscheinen. Allzu hohe Anforderungen dürfen insoweit aber nicht gestellt werden. Zeitlich reicht es aus, dass die Nutzung zum neuen Zweck in einem überschaubaren Zeitraum objektiv möglich ist. Der Gefahr einer Schutzbehauptung des Abfallbesitzers zur Vermeidung einer Anwendung der Anforderungen des KrWG soll dadurch begegnet werden, dass für die Beurteilung der Zweckbestimmung nach § 3 Abs. 3 Satz 2 KrWG die Auffassung des Erzeugers oder Besitzers unter Berücksichtigung der Verkehrsanschauung korrigiert werden kann; allerdings bietet die Verkehrsanschauung nur eine Korrekturmöglichkeit, Ausgangspunkt ist nach § 3 Abs. 3 Satz 2 KrWG die Auffassung des Erzeugers oder Besitzers, der das Recht hat, den Zweck der Sache zu bestimmen. Im Rahmen der Verkehrsanschauung kann berücksichtigt werden, ob die technische und wirtschaftliche Realisierbarkeit einer zweckentsprechenden Verwendung glaubhaft oder plausibel erscheint. Für die Annahme einer ausreichenden Umwidmung verlangt die Verkehrsauffassung, dass die neue Zweckbestimmung irgendwie erkennbar wird, z.B. die Sache gekennzeichnet, gesichert oder abgesondert wird (zum Ganzen: Beschluss des Senats vom 8. Juli 2020 - 2 M 46/20 - juris Rn. 12, m.w.N.). Die Verkehrsauffassung wird unter anderem von der Rechtsordnung geprägt, die für den Stoff oder Gegenstand in der jeweiligen Beurteilungssituation gilt (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2018 - 7 C 34.15 - juris Rn. 29).
Die Zweckbestimmung ist vom aktuellen Erzeuger oder Besitzer zu treffen, weil der Verwendungszweck zu jedem Zeitpunkt bestimmbar und nachvollziehbar sein muss. Die Bestimmung des konkreten Verwendungszwecks kann daher nicht dergestalt offengehalten werden, dass sie erst durch den späteren Produktverwerter (Besitzer) getroffen wird. Die unternehmerische Absicht, einen Stoff oder Gegenstand gewinnbringend zu veräußern, stellt keine zulässige Zweckbestimmung dar, zumal auch Stoffe oder Gegenstände, die einen Handelswert haben, Abfall sein können. Anderenfalls würde der Sinn und Zweck des Abfallrechts, Umwelt und menschliche Gesundheit auch vorbeugend und vorsorglich zu schützen, unterlaufen. Selbst eine nur zeitweilige Ungewissheit über den Verwendungszweck eines Stoffes oder Gegenstandes begründet Missbrauchsgefahren, weil damit eine Grauzone zwischen der Abfall- und Produkteigenschaft erzeugt würde (zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2018, a.a.O., Rn. 30, m.w.N.).
Gemessen daran ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass die auf dem Grundstück des Antragstellers lagernden teerölimprägnierten Bahnschwellen den subjektiven Abfallbegriff des § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 KrWG erfüllen.
Zwar dürfen teerölimprägnierte Bahnschwellen für bestimmte, von ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung abweichende Zwecke verwendet werden. Nach § 16 Abs. 1 GefStoffV ergeben sich Herstellungs- und Verwendungsbeschränkungen für bestimmte Stoffe, Gemische und Erzeugnisse aus Artikel 67 in Verbindung mit Anhang XVII der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (REACH-VO). Nach Art. 67 Abs. 1 Satz 1 dieser Verordnung darf ein Stoff als solcher, in einem ►M3 Gemisch ◄ oder in einem Erzeugnis, für den eine Beschränkung nach Anhang XVII gilt, nur hergestellt, in Verkehr gebracht oder verwendet werden, wenn die Maßgaben dieser Beschränkung beachtet werden. Nach Nr. 31 Spalte 2 Nr. 1 des Anhangs XVII dürfen die in Spalte 1 aufgeführten Stoffe, darunter Kreosot und Kreosotöl, nicht als Stoffe oder in Gemischen in Verkehr gebracht oder verwendet werden, die zur Holzbehandlung bestimmt sind. Ferner darf damit behandeltes Holz nicht in Verkehr gebracht werden. In Spalte 2 Nr. 2 sind Ausnahmen aufgeführt; dabei bestimmt Buchstabe b, dass für nach Buchstabe a in industriellen Anlagen oder zu gewerblichen Zwecken behandeltes Holz, das zum ersten Mal in Verkehr gebracht wird oder vor Ort wieder behandelt wird, die Verwendung ausschließlich für gewerbliche und industrielle Zwecke erlaubt ist (z.B. Eisenbahn, Stromtransport, Telekommunikation, Zäune, für landwirtschaftliche Zwecke - etwa Baumstützen -, Häfen, Wasserwege). Kreosot, auch Teeröl genannt (vgl. Nr. 12.2 des Anhangs III zur 31. BImSchV), wurde bzw. wird regelmäßig zum Imprägnieren von Holzbahnschwellen verwendet. Nach Spalte 2 Nr. 2 Buchstabe c gilt das Verbot für das Inverkehrbringen nach Absatz 1 nicht für Holz, das vor dem 31. Dezember 2002 mit unter Eintrag 31 Buchstaben a bis i aufgeführten Stoffen behandelt wurde und zur Wiederverwendung auf dem Gebrauchtmarkt angeboten wird. Nach Spalte 2 Nr. 3 ist jedoch die Verwendung von behandeltem Holz nach Abs. 2 Buchstaben b und c verboten innerhalb von Gebäuden unabhängig von deren Zweckbestimmung, bei Spielzeugen, auf Spielplätzen, in Parks, Gärten und anderen Orten im Freien, die der Freizeitgestaltung und der Erholung dienen und bei denen die Gefahr eines häufigen Hautkontakts besteht, für die Anfertigung von Gartenmobiliar wie etwa Picknicktischen, sowie für die Anfertigung, Verwendung und Wiederaufarbeitung von Behältern für lebende Pflanzen, Verpackungen, die mit Rohmaterialien, Zwischen- und/oder Enderzeugnissen für die menschliche und/oder tierische Ernährung in Berührung kommen, und anderem Material, das die oben genannten Erzeugnisse kontaminieren kann.
Aus dem Umstand, dass hiernach das Inverkehrbringen und die Verwendung von auch vor dem 31. Dezember 2002 teerölimprägnierter Holzbahnschwellen nicht uneingeschränkt zulässig ist, um einer Gefährdung der Gesundheit von Personen, die mit ihnen in Berührung kommen, vorzubeugen, folgt, dass der Besitzer der Schwellen eine Zweckbestimmung zu treffen hat, die den oben genannten Anforderungen der Nr. 31 des Anhangs XVII der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 insgesamt gerecht wird. Die bloße Absicht, die Bahnschwellen gewinnbringend zu veräußern, stellt - wie oben dargelegt - nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine zulässige Zweckbestimmung dar. Ebenso wenig genügt die bloße Behauptung, die Bahnschwellen würden nach ihrer Veräußerung für einen nach der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 zulässigen Zweck verwendet. Lässt sich - wie der Antragsteller geltend macht - die konkrete Zweckbestimmung der Bahnschwellen noch nicht absehen, weil der Käufer der Schwellen noch nicht feststeht, muss zumindest plausibel gemacht werden, wie gewährleistet wird, dass die Schwellen nach dem Verkauf einer zulässigen Zweckbestimmung zugeführt werden. Dies kann etwa durch die Vorlage von Kaufverträgen über beabsichtigte oder bereits durchgeführte Veräußerungen geschehen, in denen der konkrete Verwendungszweck beschrieben wird oder in denen Regelungen aufgenommen werden, die bestimmen, dass die Bahnschwellen nicht zu einem nach Nr. 31 Spalte 2 Nr. 3 des Anhangs XVII der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 verbotenen Zweck verwendet werden. Das "Geschäftsmodell" der C-GmbH wird dadurch nicht in Frage gestellt. An einer solchen plausiblen Darlegung fehlt es hier. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht darauf verwiesen, dass sich den Akten und dem Vortrag des Antragstellers nicht einmal entnehmen lässt, in welcher Weise die bereits vom Grundstück des Antragstellers entfernten Bahnschwellen verwendet werden. Auch die Beschwerdebegründung verhält sich dazu nicht.
4. Handelt es sich mithin bei den auf dem Grundstück des Antragstellers (noch) lagernden Bahnschwellen um Abfall im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 3 Satz 3 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 KrWG, vermag der Antragsteller auch nicht mit dem Einwand durchzudringen, die Annahme einer Abfalleigenschaft sei auch nicht aus umweltrechtlichen Aspekten geboten, weil eine den geltenden umweltrechtlichen Vorgaben namentlich des Chemikalienrechts entsprechende Lagerung und Behandlung der Materialien unabhängig von deren Abfalleigenschaft zu den Obliegenheiten des Eigentümers (und etwaiger weiterer verantwortlicher Personen) gehöre und ggf. auch behördlich angeordnet und durchgesetzt werden könne.
5. Der Antragsteller macht geltend, er sei zudem nicht schon deshalb Abfallbesitzer, weil die Materialien - sofern man sie als Abfälle qualifizieren wolle - auf seinem Grundstück lagerten. Es gebe keinen allgemeinen Grundsatz des Inhalts, dass Sachen, die sich in oder auf einer anderen Sache befänden, auch im Besitz oder Gewahrsam derjenigen oder desjenigen stünden, der oder dem die Sache gehöre, in oder auf der sich andere Sachen befänden. So sei ein Vermieter oder Verpächter nicht Mitbesitzer der von der mietenden Partei eingebrachten Sachen. Es gebe auch keinen allgemeinen Grundsatz, dass der Eigentümer eines Grundstücks die Sachherrschaft in Bezug auf dort lagernde Gegenstände habe, nachdem das Grundstück einer anderen Stelle zur Nutzung überlassen worden sei. Worin die Annahme des Verwaltungsgerichts gründe, dass der Antragsteller als Eigentümer des eingezäunten Grundstücks ebenfalls ein Mindestmaß an Sachherrschaft habe, obwohl er das Grundstück der C-GmbH überlassen habe, erschließe sich demgemäß nicht.
Auch dieses Vorbringen verfängt nicht. Wie oben bereits ausgeführt, ist der abfallrechtliche Besitzbegriff nicht mit dem zivilrechtlichen identisch, sondern wird seiner Funktion nach, die die Praktikabilität und Effektivität des abfallrechtlichen Vollzugs umfasst, definiert. Maßgeblich ist gemäß § 3 Abs. 9 KrWG allein die tatsächliche Sachherrschaft. Ein Besitzbegründungswille ist - wie oben bereits ausgeführt - entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht erforderlich. Mit der Definition in § 3 Abs. 9 KrWG knüpft der Gesetzgeber an die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an, nach der für den Abfallbesitz ein "Mindestmaß an tatsächlicher Sachherrschaft" kennzeichnend ist; die Sachherrschaft an einem Grundstück vermittelt die tatsächliche Gewalt über die dort lagernden Gegenstände, sofern das Grundstück nicht aufgrund von Betretungsrechten allgemein zugänglich ist (BVerwG, Urteil vom 22. Juli 2004, a.a.O., Rn. 14). Dieses Mindestmaß ist bei dem Eigentümer eines Grundstücks, auf dem sich Abfälle befinden, nur dann ausgeschlossen, wenn er die Fläche nicht dem Zugriff oder Zutritt Dritter entziehen kann, mit anderen Worten: wenn er mit seinem Grundstück durch Betretungsrechte der Allgemeinheit in Pflicht genommen wird (BVerwG, Urteil vom 8. Mai 2003 - 7 C 15.02 - juris Rn. 11). Die hierfür erforderliche rechtliche und tatsächliche freie Zugänglichkeit für die Allgemeinheit kann sich etwa aus naturschutz- oder waldrechtlichen Betretungsrechten ergeben (BVerwG, Urteil vom 11. November 1997 - 7 C 58.96 - juris Rn. 11). Dass für das in Rede stehende Grundstück, auf dem die Bahnschwellen lagern, solche Betretungsrechte für die Allgemeinheit bestehen, macht auch der Antragsteller nicht geltend.
6. Der Antragsteller beanstandet, die angegriffene Verfügung sei auch hinsichtlich der Störerauswahl ermessensfehlerhaft. Die ordnungsgemäße Störerauswahl könne das Verwaltungsgericht nicht damit begründen, dass mit Bescheid vom 18. August 2020 auch die C-GmbH als Anlagenbetreiberin in Anspruch genommen worden sei. Nachdem eine Verfügung gegen dieses Unternehmen ergangen sei, bedürfe es keiner weiteren Verfügung gegen ihn, den Antragsteller, mit dem ihm eine Einwirkung auf das Eigentum eines Dritten aufgegeben werde. Es stünde dem Antragsgegner frei, in Vollziehung der Verfügung vom 18. August 2020 gegen die C-GmbH vorzugehen. Ob nach Maßgabe der Verfügung vom 11. November 2020 eine weitere Verfügung gegen dieses Unternehmen „aufgrund derselben Zielstellung nicht zielführend“ sei, sei demgemäß unerheblich. Ein nachvollziehbarer Grund, stattdessen eine weitere Verfügung gegen einen Dritten zu erlassen, existiere jedenfalls nicht. Neben der Sache liege die weitere Erwägung des Verwaltungsgerichts, es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass die C-GmbH bei Kenntnis der streitgegenständlichen Verfügung einer Entsorgung der als Abfall zu betrachtenden Materialien durch den Antragsteller widersprechen würde. Die C-GmbH habe gegen die Verfügung vom 28. August 2020 Widerspruch eingelegt und eine Aussetzung der Vollziehung erwirkt. Die Annahme, das Unternehmen sei mit einer Entfernung ihres Eigentums sowie dessen Vernichtung einverstanden, liege daher fern.
Auch diese Einwände verfangen nicht. Hat die Ordnungsbehörde beim Einschreiten gegen eine Gefahr oder Störung die Auswahl unter mehreren Pflichtigen und würde das Einschreiten gegen jeden dieser Pflichtigen zu einer Beseitigung der Gefahr oder Störung führen, kann sie nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen einen von ihnen oder mehrere nebeneinander in Anspruch nehmen (vgl. OVG SH, Beschluss vom 13. Januar 2021 - 4 MB 44/20 - juris Rn. 15, m.w.N.). Auch bei der Heranziehung zu einer Sanierung gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG kann insbesondere der Gesichtspunkt der Effektivität dazu führen, dass grundsätzlich die in § 4 Abs. 3 BBodSchG genannten Sanierungsverantwortlichen gleichrangig nebeneinander verantwortlich sein können (vgl. HessVGH, Beschluss vom 24. Januar 2014 - 2 A 726/13.Z - juris Rn. 6, m.w.N.). Ebenso können sowohl der Betreiber einer nach § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG stillgelegten Anlage zur Lagerung von Abfällen nach § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG als auch der Grundstückseigentümer als Abfallbesitzer nach § 62 KrWG zur Entsorgung der auf dem Betriebsgelände lagernden Abfälle aus Gründen der Effektivität nebeneinander in Anspruch genommen werden. Die immissionsschutzrechtliche Pflicht des § 5 Abs. 3 BImSchG zur Vermeidung von schädlichen Auswirkungen einer stillgelegten Anlage, insbesondere die Pflicht des § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG, vorhandene Abfälle ordnungsgemäß und schadlos zu verwerten oder ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu beseitigen, trifft nur den Anlagenbetreiber und nicht den Eigentümer des Betriebsgrundstücks; allerdings kann insoweit eine parallele Haftung nach Maßgabe des Polizei- und Ordnungsrechts oder spezieller Fachgesetze (u.a. des Abfallrechts) greifen (vgl. Dietlein, in: Landmann/Rohmer Umweltrecht, 96. EL September 2021, BImSchG § 5 Rn. 220). Der Inanspruchnahme des Abfallbesitzers neben dem Anlagenbetreiber steht auch nicht § 13 KrWG entgegen, wonach die Pflichten der Betreiber von genehmigungsbedürftigen und nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen nach dem BImSchG, diese so zu errichten und zu betreiben, dass Abfälle vermieden, verwertet oder beseitigt werden, sich nach den Vorschriften des BImSchG richten. § 13 KrWG wendet sich an die Betreiber von genehmigungsbedürftigen und nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen nach dem BImSchG (Beckmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 96. EL September 2021, KrWG § 13 Rn. 10). Da die Vorschrift ausdrücklich nur für die Errichtung und den Betrieb der Anlage verweist, gelten zudem für die Phase der Stilllegung neben § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG auch die Pflichten des KrWG (Delfs, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, 2. Aufl., § 13 Rn. 26, m.w.N.). Sie schließt damit die Heranziehung (auch) des Abfallbesitzers nach § 62 KrWG im Anschluss an eine gegen den Anlagenbetreiber ergangene Stilllegungsverfügung nach § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG nicht aus.
7. Der Antragsteller beanstandet, der Antragsgegner verstoße mit der unterschiedlichen Behandlung des Antragstellers und der C-GmbH hinsichtlich der Vollstreckbarkeit der jeweiligen Verfügungen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Das Verwaltungsgericht ergehe sich in Spekulationen darüber, ob die am 17. September 2020 bestehende Situation auf dem Grundstück eine andere gewesen sein möge, als diejenige, die ca. ein Jahr später bestanden habe. Es bleibe weiterhin offen, aus welchen Gründen der Antragsgegner nicht (erneut) den Sofortvollzug des Bescheides vom 18. August 2020 angeordnet habe und ob das in die Abwägung einzustellende Aussetzungsinteresse der C-GmbH anders zu gewichten sei, als das Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Ein rechtfertigender Grund für die Ungleichbehandlung sei nicht erkennbar.
Auch dieser Einwand bleibt im Ergebnis ohne Erfolg. Der Bescheid des Antragsgegners vom 17. September 2020 (Bl. 30 der VG-Akte) ist so zu verstehen, dass die sofortige Vollziehung von Ziffer 2 des Bescheides vom 18. August 2020 (Beräumungs- und Entsorgungsanordnung) nicht in vollem Umfang ausgesetzt wurde, sondern nur hinsichtlich der dafür gesetzten Frist. Dies ergibt sich schon aus dem (fett gedruckten) Wortlaut der Regelung, wonach dem Antrag auf Aussetzung der Vollziehung stattgegeben werde, "soweit eine Frist bis zum 28.08.2020 für die Beräumung des Grundstückes in N-Stadt gesetzt ist und soweit innerhalb dieser Frist eine Entsorgung bzw. Veräußerung angeordnet wurde". In der Begründung wird ferner auf eine im Widerspruch der C-GmbH beschriebene Fristverlängerung um 14 Tage Bezug genommen. Wollte aber der Antragsgegner - der Sache nach - der C-GmbH lediglich eine Beräumung und Entsorgung der Bahnschwellen auch noch nach dem 28. August 2020 ermöglichen, ist eine Ungleichbehandlung des Antragstellers durch die in Rede stehende Anordnung der sofortigen Vollziehung vom 14. September 2021 nicht erkennbar.
8. Der Antragsteller macht geltend, er könne nicht zu einem Zugriff auf das Eigentum der C-GmbH verpflichtet werden, ohne dass gegen diese eine Duldungsverfügung ergangen sei. Die angegriffene Verfügung verpflichte ihn zur Vernichtung fremden Eigentums, ohne dass er hierzu im Verhältnis zu der Eigentümerin berechtigt wäre oder diese die Entziehung ihres Eigentums zu dulden hätte. Die C-GmbH könnte ihn daher zivilrechtlich auf Unterlassung sowie im Falle einer gleichwohl erfolgenden Entsorgung der Bahnschwellen auf Schadensersatz in Anspruch nehmen.
Auch dieses Vorbringen vermag nicht zu überzeugen. Dabei kann dahinstehen, inwieweit aufgrund der Besonderheiten des Abfallrechts bei einem Vorgehen gegen den Abfallbesitzer eine zusätzliche Duldungsverfügung gegen den (davon verschiedenen) Abfalleigentümer überhaupt erforderlich ist (verneinend: SaarlOVG, Beschluss vom 21. August 1992, a.a.O., Rn. 13 f.). Bejaht man diese Frage, kann ferner offenbleiben, ob im konkreten Fall eine an die C-GmbH gerichtete Duldungsverfügung deshalb entbehrlich ist, weil der Antragsgegner ihr als Anlagenbetreiberin bereits mit Bescheid vom 18. August 2020 auf der Grundlage des § 5 Abs. 3 BImSchG die Beräumung des Grundstücks von den Bahnschwellen und die Entsorgung der Materialen aufgegeben hat. Der Antragsteller kann sich derzeit jedenfalls deshalb nicht auf das Fehlen einer Duldungsverfügung berufen, weil dies zwar ein Vollstreckungshindernis darstellen könnte, die Rechtmäßigkeit des Grundverwaltungsakts aber unberührt lassen würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1972 - IV C 22.71 - juris, Rn. 18; Beschluss vom 29. Mai 1991 - 4 CB 16.91 - juris, Rn. 5; OVG BBg, Beschluss vom 25. Januar 2019 - OVG 11 S 77.18 - juris Rn. 11; NdsOVG, Beschluss vom 15. Januar 2016 - 15 MF 21/15 - juris Rn. 36 ff.). Der streitgegenständliche Bescheid des Antragsgegners vom 11. November 2020 enthält keine Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung, insbesondere wird darin auch kein Zwangsmittel angedroht. Gleiches gilt für den Bescheid vom 14. September 2021, mit dem die sofortige Vollziehung der Verfügung angeordnet worden ist.
9. Der Antragsteller rügt, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum Vorliegen eines besonderen, über das Interesse am Erlass der Verfügung selbst hinausgehenden öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung der Verfügung überzeugten nicht. Der Antragsgegner habe dieses Interesse nicht mit der Dauer des Verwaltungsverfahrens sowie eines etwaigen gerichtlichen Verfahrens begründen können. Auch der Verweis des Verwaltungsgerichts und des Antragsgegners auf mögliche Umweltgefahren etwa für Boden, Wasser und Gesundheit des Menschen genügten nicht. Unabhängig von der Berechtigung dieser Befürchtungen bildeten derartige Gefahren gerade den Grund für die reglementierenden Regelungen und Begrenzungen des Chemikalien- und Abfallrechts, die gerade zur behördlichen Intervention berechtigten. Soweit der Gesetzgeber davon abgesehen habe, den Suspensiv Effekt durch entsprechende Regelungen auszuschließen, könnten die für das maßgebliche Regelungsregime maßgeblichen Gründen daher gerade nicht rechtfertigen, die sofortige Vollziehung anzuordnen. Die geltend gemachten Umweltgefahren seien zudem im Wesentlichen spekulativer Natur. In welchem Umfang die in Rede stehenden Bahnschwellen mit Teerölen kontaminiert seien, habe der Antragsgegner nicht festgestellt. Allerdings handele es sich bei gebrauchten Bahnschwellen regelmäßig - und auch hier - um ältere Bahnschwellen, aus denen Teeröle nicht mehr ohne Weiteres „ausgewaschen“ werden könnten. Auch befänden sich die Materialien nicht auf unversiegeltem Boden, so dass gleichwohl etwa austretende Chemikalien nicht in den Boden oder gar das Grundwasser gelangen könnten. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei daher nicht „unstreitig“, dass durch Witterungseinflüsse umweltschädliche und gesundheitsgefährdende Stoffe in den Boden und damit auch ins Grundwasser gelangen könnten. Eine relevante Gesundheitsgefahr gehe von den Bahnschwellen ebenfalls nicht aus. Das Gelände sei eingezäunt; ein Zugang für beliebige Dritte bestehe nicht. Der Antragsgegner wolle daher die angeordnete Entsorgungspflicht offenbar gerade damit begründen, dass Kunden der C-GmbH bei einem direkten Umgang mit den Bahnschwellen gefährdet werden könnten. Eine gesetzgeberische Entscheidung dahingehend, dass gebrauchte Bahnschwellen aufgrund damit etwa einhergehender Gesundheitsgefahren nicht in Verkehr gebracht werden dürften und deshalb auch ein Umgang weiterer Personen mit den Bahnschwellen vermieden werden müsse, existiere - wie sich aus den Regelungen in der REACH-Verordnung ergebe - nicht. Es sei deshalb ermessensfehlerhaft, mit Blick auf etwaige Gesundheitsgefahren, die mit dem Anbieten und dem nachfolgenden Erwerben kontaminierter Bahnschwellen verbunden sein sollen, das Anbieten zur Wiederverwendung auf dem Gebrauchtwarenmarkt durch eine Anordnung der Entsorgung der Bahnschwellen zu konterkarieren. Abgesehen davon dürfe angenommen werden, dass Personen, die mit gebrauchten Bahnschwellen umgingen, deren Beschaffenheit kennen. Auch weise die C-GmbH ihre Kunden vorsorglich auf die Verwendungsbeschränkungen hin, die bei gebrauchten Holzbahnschwellen mit Blick auf eine Imprägnierung mit Teerölen bestehen. Auch diese Einwände erweisen sich als nicht stichhaltig.
a) Festzuhalten ist zunächst, dass der Antragsgegner das besondere öffentliche Interesse am Sofortvollzug nicht maßgeblich mit der Dauer des Verwaltungsverfahrens und eines sich daran anschließenden verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens abgestellt begründet hat, sondern auf Gefahren für die menschliche Gesundheit und die Umwelt durch die auf dem Grundstück des Antragstellers lagernden Holzbahnschwellen.
b) Ein besonderes öffentliches Interesse am Sofortvollzug scheidet auch nicht deshalb aus, weil bereits die Verfügung vom 11. November 2020 - auch - den Zweck verfolgt, Gefahren für die Umwelt durch die Lagerung der Bahnschwellen zu vermeiden.
Zwar ist ein besonderes öffentliches Interesse im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO grundsätzlich nicht mit dem Erlassinteresse identisch, sondern muss über dieses hinausgehen; daher kann allein die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts nicht seine Vollziehung vor Eintritt der Bestandskraft rechtfertigen (vgl. OVG NW, Beschluss vom 23. Juli 2019 - 1 B 719/19 - juris Rn. 31, m.w.N.). Allerdings ist anerkannt, dass das besondere Vollzugsinteresse durch das einschlägige materielle Recht bereichsspezifisch vorgeprägt sein kann, so dass für bestimmte Arten von Verfügungen das Erlassinteresse mit dem Vollzugsinteresse identisch sein und die Gründe, die den Erlass eines Verwaltungsaktes rechtfertigen, demnach zugleich auch dessen sofortigen Vollzug fordern können (vgl. Beschluss des Senats vom 21. April 2016 - 2 M 93/15 - juris Rn. 20, m.w.N.). Dies gilt u.a. für verschiedene Bereiche des Umweltrechts (vgl. dazu Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 41. EL Juli 2021, § 80 Rn. 214 ff.). Ob bei abfallrechtlichen Entsorgungsanordnungen der in Rede stehenden Art eine solche Vorprägung besteht, bedarf hier keiner Vertiefung. Denn ein über den Erlass der Entsorgungsanordnung hinausgehendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung ist hier gegeben.
Mit der streitgegenständlichen Anordnung verfolgt der Antragsgegner den Zweck, die auf dem Grundstück des Antragstellers lagernden Bahnschwellen einer geordneten Entsorgung zuzuführen, um das Gefahrenpotenzial für die Umwelt zu beseitigen. Dabei ging er davon aus, dass die von den Abfällen ausgehenden Gefahren durch eine jahreszeitlich bedingte erhöhte Wahrscheinlichkeit von Niederschlägen erhöht würden, da durch eine feuchte Witterung vermehr Schadstoffe ausgewaschen werden könnten (vgl. Seite 5, 5. Absatz des Bescheides vom 11. November 2020). Dem gegenüber hat der Antragsgegner das besondere öffentliche Interesse in seinem Bescheid vom 14. September 2021 nicht allein auf Gefahren für den Boden und das (Grund-)Wasser im Bereich des Grundstücks des Antragstellers gestützt, sondern auch mit Gefahren für die menschliche Gesundheit bei unsachgemäßem Umgang mit den teerölimprägnierten Holzbahnschwellen begründet. Diese enthielten bis zu 85 % polycyclische aromatisierte Kohlenwasserstoffe (PAK), die in höheren Konzentrationen den Stoff Benzo(a)pyren enthielten, der bei Hautkontakt krebserzeugende Wirkung habe und bei empfindlichen Personen Atembeschwerden verursachen könne. Auch wenn das Grundstück des Antragstellers verschlossen sei und damit dort ein Kontakt mit Menschen nahezu ausgeschlossen sei, habe sich aufgrund der in der Vergangenheit festgestellten fehlenden Entsorgungsnachweise gezeigt, dass die korrekte Entsorgung zum Ausschluss aller dieser Gefahren nicht ausreichend schlüssig sei. Ohne eine sichergestellte ordnungsgemäße Entsorgung könne die menschliche Gesundheit somit bei einem direkten Umgang mit den Holzbahnschwellen gefährdet werden. Hiervon betroffen seine beispielsweise "unwissende" Personen, die nach einem Verkauf die Schwellen für private oder gewerbliche Zwecke weiterverwendeten. Da der Antragsteller zu keiner Zeit die unter Nr. 2 der Verfügung vom 11. November 2020 geforderten Dokumente (z.B. Verwendungsnachweise, Übernahmeerklärungen o. ä.) eingereicht habe, könne der tatsächliche Verbleib der bereits entsorgten ca. 108 Holzbahnschwellen nicht nachvollzogen werden. Dementsprechend könne nicht ausgeschlossen werden, dass die Abfälle nicht ordnungsgemäß und anderweitig illegal entsorgt worden seien oder für Zwecke genutzt würden, für welche Bahnschwellen nicht genutzt werden dürften.
c) Ein besonderes öffentliches Interesse am Sofortvollzug liegt auch in der Sache vor. Dabei kann dahinstehen, ob sich dieses aus der vom Antragsgegner angenommenen Gefahr ergibt, dass aus den auf dem Grundstück des Antragstellers lagernden Holzbahnschwellen Schadstoffe ausgewaschen werden und in den Boden und das Grundwasser gelangen können. Ein besonderes Vollzugsinteresse lässt sich jedenfalls darauf stützen, dass bei unterbleibender ordnungsgemäßer Entsorgung die Gefahr besteht, dass die Schwellen zu einem Zweck weiterverwendet werden, der nach Nr. 31 Spalte 2 Abs. 3 des Anhangs XVII der Verordnung (EG) 1907/2006 unzulässig ist, so dass die Gesundheit der mit ihnen in Kontakt kommenden Personen gefährdet wird. Dass von teerölimprägnierten Holzbahnschwellen bei nach Nr. 31 Spalte 2 Abs. 3 des Anhangs VII der Verordnung (EG) 1907/2006 verbotener Verwendung Gesundheitsgefahren der vom Antragsgegner beschriebenen Art ausgehen können, stellt auch der Antragsteller nicht in Abrede. Er vermag diese Gefahren auch nicht mit dem Hinweis zu entkräften, dass eine zulässige Wiederverwendung der Bahnschwellen möglich sei, angenommen werden dürfe, dass Personen, die mit gebrauchten Bahnschwellen umgingen, deren Beschaffenheit kennen, und die C-GmbH ihre Kunden vorsorglich auf die Verwendungsbeschränkungen hinweise. Zu Recht hat der Antragsgegner darauf verwiesen, dass weder Antragsteller noch die C-GmbH bislang Unterlagen vorgelegt haben, die eine Verwendung der bereits weitergegebenen Bahnschwellen zu einem zulässigen Zweck glaubhaft machen könnten.
10. Der Antragsteller trägt schließlich vor, auch im Übrigen sei die angegriffene Verfügung unter mehreren Aspekten ermessensfehlerhaft. So treffe die Annahme des Antragsgegners nicht zu, dass nach Maßgabe von Anhang XVII Nr. 31 der VO (EG) 1907/2006 eine Weiterverwendungsabsicht nicht statthaft sei und Erzeugnisse, die ganz oder teilweise aus Holz bestehen und mit Holzschutzmitteln, die Teeröle enthalten, behandelt wurden, nicht verwendet werden dürften. Ebenfalls unrichtig sei folglich die Behauptung, der Gesetzgeber habe bestimmt, dass nach Aufgabe der ursprünglichen Nutzung als Bahnschwelle nur noch eine Verwendung im Rahmen der ordnungsgemäßen Entsorgung durch zugelassene Abfallentsorgungsanlagen möglich sei. Auch dieses Vorbringen vermag der Beschwerde nicht zum Erfolg zu verhelfen.
Zwar können aus den oben dargelegten Gründen die in Rede stehenden Bahnschwellen zu verschiedenen Zwecken weiterverwendet werden, wenn sie vor dem 31. Dezember 2002 teerölimprägniert wurden. Dem gegenüber mag der Antragsgegner der Sache nach unrichtig davon ausgegangen sein, dass es sich bei den Bahnschwellen um Abfälle im objektiven Sinne nach § 3 Abs. 4 KrWG handelt. Wie oben bereits ausgeführt, ist das Verwaltungsgericht aber im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, dass die Bahnschwellen aber (jedenfalls) den subjektiven Abfallbegriff des § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 KrWG erfüllen. Die unrichtige Einordnung von Gegenständen als Abfall im objektiven Sinne anstatt Abfall im subjektiven Sinne macht eine Entsorgungsanordnung jedoch nicht ermessensfehlerhaft. Die Verwaltungsgerichte haben grundsätzlich umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht; hierzu gehört auch die Prüfung, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989 - 4 C 40.88 - juris Rn. 20). In der Rechtsprechung wird auch bei Ermessensentscheidungen ein solches Auswechseln der Rechtsgrundlage nicht generell als unzulässig angesehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989, a.a.O.). Die Heranziehung anderer als im angefochtenen Bescheid genannter Normen ist dem Gericht nur dann verwehrt, wenn die anderweitige rechtliche Begründung zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheides führen würde (BVerwG, Urteil vom 21. November 1989 - 9 C 28.89 - juris Rn. 12; Urteil vom 31. März 2010 - 8 C 12.09 - juris Rn. 16). Dies gilt nicht nur für das Auswechseln der Ermächtigungsgrundlage selbst, sondern auch dann, wenn - wie hier - eine gesetzliche Begriffsbestimmung ausgetauscht wird. Dass die angefochtene Entsorgungsabordnung in ihrem Wesen geändert wird, wenn die Bahnschwellen dem subjektiven Abfallbegriff des § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG und nicht dem objektiven Abfallbegriff des § 3 Abs. 4 KrWG zugeordnet werden, ist nicht ersichtlich. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass sich wesentlich andere oder zusätzliche Ermessenserwägungen erforderlich sind.
B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
C. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Der Senat schließt sich der Streitwertbemessung der Vorinstanz an.
D. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 62 KrWG
§ 19 KrWG
§ 17 KrWG
§ 13 KrWG
§ 20 Abs. 2 BImSchG
§ 5 Abs. 3 Nr. 2 und 3 BImSchG
§ 3 Abs. 1 KrWG
§ 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrWG
§ 3 Abs. 4 KrWG
§ 16 Abs. 1 GefStoffV
§ 3 Abs. 9 KrWG
§ 7 Abs. 2 Satz 1, 15 Abs. 1 Satz 1, 17 KrWG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 7 Abs. 2 Satz 1 KrWG
§ 15 Abs. 1 Satz 1 KrWG
§ 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 bis 4 KrWG
§ 15 Abs. 1 KrWG
§ 3 Abs. 3 Satz 2 KrWG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG
§ 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 KrWG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 3 Satz 3 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 KrWG
§ 4 Abs. 3 BBodSchG
§ 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG
§ 5 Abs. 3 BImSchG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 C 82.87
7 C 58.96
7 C 17.03
III ZR 12/84
8 W 88/92
2 M 46/20
7 C 34.15
7 C 15.02
2 A 726/13
IV C 22.71
4 CB 16.91
11 S 77.18
15 MF 21/15
1 B 719/19
2 M 93/15
4 C 40.88
9 C 28.89
8 C 12.09