Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-04-30, Aktenzeichen 10 K 2968/95
ECLI: ECLI:DE:VGMI:1997:0430.10K2968.95.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Höhe des ihrer Heranziehung zu der bei Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 1994 berücksichtigten Mehrbelastung für die Kosten des Kreisjugendamts zugrundegelegten Kostenaufwands sowie gegen die Berechnung der Kreisumlage, wie sie vom Beklagten vorgenommen würde, wenn die Umlagenmehrbelastung der Klägerin zu ermäßigen wäre.
Mit Rundschreiben vom 27.07.1994 hatte der Beklagte der Klägerin mitgeteilt, daß der Kreistag in seiner Sitzung am 14.06.1994 den Hebesatz der Kreisumlage auf 39,80 v.H. und die Kreisumlagenmehrbelastung zur Deckung der Kosten des Kreisjugendamtes auf 9,92 v.H. der für das Haushaltsjahr 1994 geltenden Umlagegrundlagen festgesetzt habe; die zu zahlenden Beträge ergäben sich aus der beigefügten Aufstellung. Hiergegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 02.08.1994 Widerspruch gegen die Festsetzung der Mehrbelastung für das Kreisjugendamt in Höhe von 1.120.829 DM und trug u.a. vor: Die Neufassung des § 45 Abs. 4 KrO (durch Art. IV des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände und zur Regelung des interkommunalen Ausgleichs der finanziellen Beteiligung der Gemeinden am Solidarbeitrag zur Deutschen Einheit im Haushaltsjahr 1993 und zur Änderung anderer Vorschriften vom 16.12.1992, GV NW 561) ermögliche es zwar, die ab Haushaltsjahr 1993 entstandenen und entstehenden Belastungen aus Investitionen bei der Berechnung und Festsetzung der "Jugendamts-Umlage" zu berücksichtigen. Der Beklagte habe jedoch auch die entsprechenden Belastungen bereits ab Haushaltsjahr 1981 berücksichtigt. Da die Gesetzesänderung aber erst mit Wirkung vom 01.01.1993 in Kraft getreten sei, sei die Berücksichtigung von Belastungen aus davor liegenden Haushaltsjahren unzulässig. So empfehle auch das Innenministerium des Landes in seinem Erlaß vom 03.06.1993, bei der Berechnung der Jugendamts-Umlage künftig nur diejenigen Ausgaben zu berücksichtigen, die im Haushaltsjahr 1993 erstmals veranschlagt worden seien.
Mit Widerspruchsbescheid vom 29.06.1995 wies der Beklagte den Widerspruch zurück: Der Widerspruch richte sich gegen die Berücksichtigung von Investitionsaufwendungen seit dem Jahre 1981 in Form von Zins- und Tilgungsleistungen. Die kreisangehörigen Gemeinden mit eigenem Jugendamt verträten jedoch den Standpunkt, daß auch die Belastungen aus den vor dem 01.01.1993 geförderten Investitionsmaßnahmen in die Berechnung der Jugendamtsumlage einbezogen werden müßten. Ziel der Novellierung der Kreisordnung sei es gewesen, die kreisangehörigen Gemeinden mit eigenem Jugendamt vom 01.01.1993 an nicht mehr im Wege der allgemeinen Kreisumlage an den Investitionskosten des Kreises im Jugendhilfebereich zu beteiligen. Da durch die langfristige Finanzierung dieser Aufwendungen auch heute noch Zins- und Tilgungsleistungen anfielen, habe der Kreistag beschlossen, auch diese Beträge, und zwar rückwirkend ab 1981, in die Berechnung der differenzierten Kreisumlage einzubeziehen.
Die Klägerin hat am 20.07.1995 im vorliegenden Verfahren Klage erhoben und zur Begründung mit Schriftsatz vom 31.07.1995 u.a. vorgetragen: Der Mehrbelastungsbetrag beruhe auf einer unrichtigen Grundlage, soweit Investitionsaufwendungen in Form von Zins- und Tilgungsleistungen für die Zeit ab 01.01.1981 eingerechnet worden seien. Es handele sich insoweit um einen Fall der echten Rückwirkung, der durch das Gemeindefinanzierungsgesetz nicht gedeckt sei. Bei Abschluß der Haushaltsjahre 1981 bis 1992 habe sie sich darauf verlassen dürfen, daß die in diesen Haushaltsjahren angefallenen Investitionsausgaben endgültig veranschlagt würden und nicht noch nachfolgende Kosten in Form von Zins- und Tilgungsleistungen in spätere Haushaltsjahre einbezogen würden. Der Schutz ihres Vertrauens überwiege das Interesse der kreisangehörigen Gemeinden mit eigenem Jugendamt, nicht mehr im Wege der allgemeinen Kreisumlage an den Investitionskosten des Kreises im Jugendhilfebereich beteiligt zu werden. Sie wende sich schließlich auch noch gegen die Berechnung der Kreisumlage. Gemäß § 16 Ziff. 2 der Gemeindehaushaltsverordung dienten die Einnahmen des Vermögenshaushalts insgesamt zur Deckung der Ausgaben des Vermögenshaushalts. Dieses Gesamtdeckungsprinzip finde bei der Berechnung der Kreisumlage seine Berücksichtigung in der Formel
Zuschußbedarf Jugendhilfe X Kreditaufnahme
übrige Einnahmen des Vermögenshaushalts.
Diese Formel sei bei der Berechnung der Kreisumlage vom Beklagten nicht angewandt worden. Es werde daher auch die Höhe der ermittelten Kreisumlage bestritten. Das Gericht möge überdies der Frage nachgehen, in welcher Höhe bei der Berechnung der Kreisumlage unzulässigerweise fiktive Zinsen und andere nur pauschal geschätzte Kosten berücksichtigt worden seien.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 27.07.1994 und den Widerspruchsbescheid vom 29.06.1995 insoweit aufzuheben, als die für das Haushaltsjahr 1994 geforderte Kreisumlage einschließlich Mehrbelastung für das Kreisjugendamt den Betrag übersteigt, der auf die Klägerin entfiele, wenn die bei der Mehrbelastung für das Kreisjugendamt berücksichtigten Zins- und Tilgungsleistungen für vor dem 01.01.1993 getätigte Ausgaben des Vermögenshaushalts in den Umlagebedarf der allgemeinen Kreisumlage einbezogen würden.
Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,
die Klage abzuweisen.
Sie tragen u.a. vor: Wären die Zins- und Tilgungsleistungen für die Zeit bis zum 01.01.1993 nicht in der Kreisumlage-Mehrbelastung berücksichtigt worden, dann hätte sich diese Mehrbelastung um 827.655 DM verringert, der Umlagebedarf der allgemeinen Kreisumlage jedoch um diesen Betrag erhöht. Der auf die Klägerin entfallende Kreisumlagenbetrag hätte sich bei Saldierung dieser Beträge insgesamt lediglich um 24.437 DM verringert. Nur dieser Betrag könne als strittig angesehen werden. Hinsichtlich der Berechnung der Höhe der Kreisumlage müsse dem Kreistag ein weiter gesetzgeberischer Ermessensspielraum zugestanden werden; Ermessensfehler seien von der Klägerin nicht vorgetragen worden. Insbesondere habe sie nicht dargelegt, daß die von ihr vorgeschlagene Form der Berechnung der Kreisumlage die einzig zulässige wäre, mit der Folge, daß das Ermessen des Kreistags im vorliegenden Fall ausnahmsweise auf Null reduziert gewesen wäre. Im übrigen habe die Klägerin im Beteiligungsverfahren nach § 55 KrO hinreichend Gelegenheit gehabt, ihre Bedenken gegen die Berechnung der allgemeinen Kreisumlage vorzutragen, und hätte sich auch die Berechnung der Kreisumlage im einzelnen erläutern lassen können. Von dieser Möglichkeit habe sie aber keinen Gebrauch gemacht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und auf den hierzu vorgelegten Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die beanstandeten Bescheide sind, soweit sie im vorliegenden Verfahren angefochten wurden, rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu der hinsichtlich der Berechnung hier streitigen Kreisumlagenmehrbelastung ist § 45 KrO in seiner durch Art. IV zum 01.01.1993 eingeführten Fassung, wie sie hinsichtlich der hier streitigen Berechnung der Umlagenmehrbelastung für das Kreisjugendamt durch die zum 17.10.1994 erfolgte Ersetzung dieser Vorschrift durch § 56 KrO n.F. auch zumindest für das Haushaltsjahr 1994 unberührt geblieben ist. Während bis zum 01.01.1993 in § 45 Abs. 4 Satz 2 KrO a.F. hinsichtlich der umlagefähigen Kosten des Jugendamtes bestimmt war, daß zu diesen Kosten nicht die anteiligen allgemeinen Verwaltungskosten und sonstigen Gemeinkosten, Ausgaben für Zinsen, kalkulatorische Kosten sowie die Ausgaben des Vermögenshaushalts gehörten, sind die Worte "Ausgaben für Zinsen, kalkulatorische Kosten sowie die Ausgaben des Vermögenshaushaltes" mit Wirkung vom 01.01.1993 gestrichen worden. Dies ermöglichte die hier erfolgte Einbeziehung der Ausgaben des Vermögenshaushalts in die Berechnung der nach § 45 KrO a.F. umzulegende Umlagenmehrbelastung.
Die Heranziehung der Klägerin zu der mit den angefochtenen Bescheiden betragsmäßig festgesetzten Umlagenmehrbelastung ist auch der Höhe nach nicht zu beanstanden. Zu den berücksichtigungsfähigen "Ausgaben des Vermögenshaushaltes" im Sinne von § 45 Abs. 4 Satz 2 KrO a.F. gehören auch die den Kreishaushalt für das Haushaltsjahr 1994 noch belastenden Zins- und Tilgungsleistungen für die in den Haushaltsjahren 1981 bis 1992 vom Kreis getätigten Investitionskosten im Jugendhilfebereich. Da diese Kosten erst im Haushaltsjahr 1994 tatsächlich angefallen sind, stellt sich die von der Klägerin angesprochene Rechtsfrage einer mit der durch Art. IV des Gesetzes vom 16.12.1992 erfolgten Änderung des § 45 KrO a.F. verbundenen, rechtlich evtl. unzulässigen Rückwirkung überhaupt nicht. Soweit nämlich die in den Haushaltsjahren 1981 bis 1992 getätigten Investitionsausgaben damals nicht jeweils sofort aus den allgemeinen Mitteln des Kreises finanziert, sondern zur Finanzierung dieser Ausgaben oder von Teilen dieser Ausgaben Darlehen in Anspruch genommen wurden, fallen diese Investitionsausgaben ‑ entsprechend dem Sinn und Zweck einer Darlehensaufnahme ‑ im Kreishaushalt als Belastung des Haushalts erst in der Folgezeit in der Form von Zins- und Tilgungsleistungen an. Da insoweit eine Belastung des Kreishaushalts in den Haushaltsjahren 1981 bis 1992 noch nicht eintrat, beinhaltet die Berücksichtigung von nach dem 01.01.1993 anfallenden Zins- und Tilgungsleistungen auch nicht eine rückwirkende Regelung bezüglich der vor diesem Zeitpunkt getätigten Investitionskosten. Für eine zutreffende Ermittlung der für das Haushaltsjahr 1994 umzulegenden Kosten des Kreisjugendamtes bedarf es daher der Einbeziehung der im Haushaltsjahr 1994 für vor dem 01.01.1993 getätigte Investitionsausgaben angefallenen Zins- und Tilgungsleistungen. Daß die nach der Neuregelung der Ermittlung der umlagefähigen Jugendamtskosten ab 01.01.1993 somit zwingend gebotene Einbeziehung der Zins- und Tilgungsleistungen für vor dem 01.01.1993 getätigte Investitionen in die Umlagenmehrbelastung nicht in Art. IV des Gesetzes vom 16.12.1992 mit wenigen Worten klargestellt worden ist und demgemäß der überwiegende Teil der Kreise in Nordrhein-Westfalen der Empfehlung im Runderlaß des Innenministers vom 03.06.1993, die für vor 1993 getätigte Investitionsausgaben anfallenden Zins- und Tilgungsleistungen nicht bei der Ermittlung der umzulegenden Kosten für das Kreisjugendamt zu berücksichtigen, gefolgt ist (was die Einleitung des vorliegenden Klageverfahrens geradezu provozieren mußte) mag bedauerlich sein. Die Vorteile einer derartigen klarstellenden Regelung sind aber vom Gesetzgeber des Gesetzes vom 16.12.1992 ‑ wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat ‑ durchaus gesehen worden. Die mit dem Verzicht auf eine derartige Klarstellung in den Kreisen, die um eine der gesetzlichen Regelung möglichst genau entsprechende Ermittlung der umlagefähigen Kosten des Jugendamtes bemüht sein würden, verbundenen Nachteile, daß manche Gemeinden in Verkennung der rechtlichen Bedeutung der zu § 45 KrO a.F. getroffenen Neuregelung ihre Heranziehung zur Umlagenmehrbelastung der Höhe nach angreifen würden, sind vom Gesetzgeber demgemäß bewußt in Kauf genommen worden. Diesen Nachteilen stehen die Vorteile gegenüber, die sich daraus ergeben, daß erwartet werden konnte, daß bei einem Verzicht auf eine entsprechende Klarstellung ein großer Teil der Kreise im Interesse einer einvernehmlichen Regelung der Berechnung der Umlagenmehrbelastung von einer Einbeziehung der für vor dem 01.01.1993 getätigte Investitionsausgaben anfallenden Zins- und Tilgungsleistungen absehen würde und daß die hierdurch benachteiligten Gemeinden (zumal, wenn eine entsprechende ministerielle Empfehlung ausgesprochen würde) nur in verschwindend geringem Umfang die sie benachteiligende Berücksichtigung der für vor dem 01.01.1993 getätigte Investitionsausgaben anfallenden Zins- und Tilgungsleistungen in der Berechnung der auf sie entfallenden allgemeinen Kreisumlage durch deren Anfechtung angreifen würden.
Die angefochtenen Bescheide erweisen sich hiernach hinsichtlich der mit ihnen vorgenommenen Berechnung der Umlagenmehrbelastung als rechtmäßig, so daß die hiergegen gerichtete Klage abzuweisen war. Den von der Klägerin gegen die Berechnung der allgemeinen Kreisumlage nach Klageerhebung erstmals erhobenen Bedenken konnte hiernach nicht mehr im vorliegenden Verfahren nachgegangen werden. Eine Überprüfung der Berechnung der allgemeinen Kreisumlage in diesem Verfahren hätte nämlich nur bei einem Erfolg oder Teilerfolg der vorliegenden, allein gegen die Höhe der Umlagenmehrbelastung gerichteten Klage erfolgen können; nur ein derartiger Erfolg hätte die von der Klägerin mit dem Klageantrag begehrte Neuberechnung der auf sie entfallenden allgemeinen Kreisumlage unter Berücksichtigung einer ermäßigten Kreisumlagenmehrbelastung erforderlich gemacht und ermöglicht. Diese Auswirkungen der Beschränkung des Klageantrags auf seine in der mündlichen Verhandlung entsprechend der Empfehlung des Gerichts gewählte Fassung sind vom Gericht und den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung zwar noch nicht gesehen worden. Dies steht einer Entscheidung des Gerichts zum derzeitigen Zeitpunkt aber nicht entgegen, da der in der mündlichen Verhandlung gewählte Klageantrag bereits dem im Widerspruchsverfahren und in der Klagebegründung zum Ausdruck gebrachten tatsächlichen Begehren der Klägerin auf Überprüfung der für sie festgesetzten Kreisumlagenmehrbelastung der Höhe nach entspricht. Etwaigen Bedenken gegen die Berechnung der allgemeinen Kreisumlage konnte daher bereits zum Zeitpunkt der Klageerhebung nur die Bedeutung eines "unechten", nur für den Fall eines Erfolgs der gegen die Umlagenmehrbelastung gerichteten Klage zu verfolgenden Hilfsbegehrens zukommen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 55 KrO
§ 45 KrO
§ 56 KrO
§ 45 Abs. 4 KrO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 45 Abs. 4 Satz 2 KrO
§ 162 Abs. 3 VwGO