Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-05-14, Aktenzeichen 6 LB 9/24
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2025:0514.6LB9.24.00

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 4. Kammer – vom 6. März 2019 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht zuvor die Klägerin Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, wendet sich als vormalige Eigentümerin zweier Grundstücke in der Stadt Barmstedt gegen eine abwasserrechtliche Ordnungsverfügung des beklagten Abwasser-Zweckverbandes Südholstein, vormals Abwasser-Zweckverband Pinneberg (AZV Pinneberg), der sich in der Zeit vom 1. Dezember 2008 bis zum 31. Januar 2018 zur Erledigung der gesamten Aufgabe der Abwasserbeseitigung des hierfür errichteten Kommunalunternehmens azv Südholstein bediente.
Die Stadt Barmstedt ist ausweislich des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Verbandssatzung vom 3. Dezember 2001 Gründungsmitglied des AZV Pinneberg. Sie übertrug dem Zweckverband zunächst den Teil der gemeindlichen Abwasserbeseitigungspflicht nach § 31 Abs. 1 LWG (in der seinerzeit geltenden Fassung) im Verbandsgebiet, der die Übernahme des gemeindlichen Abwassers an der Übergabestelle, den Transport zum Klärwerk und die Behandlung des Abwassers und des Klärschlammes betraf. Zum 1. Januar 2009 übertrug sie dem AZV Pinneberg durch öffentlich-rechtlichen Vertrag vom 23. Dezember 2008 die Aufgabe der Abwasserbeseitigung vollständig.
Am 3. Dezember 2007 beschloss der AZV Pinneberg den Erlass einer Satzung über die Abwasserbeseitigung (Ortsentwässerungssatzung), ausgefertigt am 18. Dezember 2007, welche zum 1. Januar 2008 in Kraft trat (Im Folgenden: Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007) und folgenden Einleitungssatz enthielt:
„Aufgrund des § 5 Abs. 6 des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit (GkZ) in Verbindung mit §§ 4 und 17 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein (GO) und der §§ 31 und 31 a des Landeswassergesetzes (LWG) Schleswig-Holstein wird nach Beschlussfassung durch die Verbandsversammlung vom 03. Dezember 2007 die folgende Satzung erlassen, die hiermit bekannt gemacht wird:“
§ 1 Abs. 1 Satz 1 lautete:
„Der AZV ist zur Abwasserbeseitigung nach dem Wasserhaushaltsgesetz und dem Landeswassergesetz für die Verbandsmitglieder verpflichtet, die ihm nach § 3 I B der Verbandssatzung die vollständige Aufgabe der Abwasserbeseitigung übertragen haben.“
§ 4 Abs. 1 lautete:
„Zur Erfüllung seiner Aufgabe der öffentlichen Abwasserbeseitigung betreibt und unterhält der AZV in seinem Gebiet öffentliche Abwasserbeseitigungseinrichtungen für die in § 1 Absatz 1 aufgeführten Verbandsmitglieder.“
Am 1. Dezember 2008 erließ der Zweckverband die „1. Satzung des Abwasserzweckverbandes Pinneberg zur Änderung der Ortsentwässerungssatzung vom 03. Dezember 2007“, die zum 1. Januar 2009 in Kraft trat. Mit Artikel I erfolgten u. a. folgende Änderungen:
„Nr. 2: In § 1 Absatz 1 wird folgender Satz 2 eingefügt: Die Verbandsmitglieder, die ihre Aufgabe vollständig übertragen haben, sind in Anlage 2, die Bestandteil der Satzung ist, aufgeführt. […]
Nr. 4: In § 4 erhält Absatz 1 folgende Fassung: Zur Erfüllung seiner Aufgabe der öffentlichen Abwasserbeseitigung betreibt und unterhält der AZV in seinem Gebiet die in Anlage 2 aufgeführten öffentliche Abwasserbeseitigungseinrichtungen. […]
Nr. 6: Folgende Anlage 2 wird Bestandteil der Ortsentwässerungssatzung:
Anlage 2 Bestandteil der Satzung über die Abwasserbeseitigung (Ortsentwässerung) des Abwasser-Zweckverbandes Pinneberg.“ […]
Die Anlage 2 bezeichnet an dieser Stelle zwei Verbandsmitglieder, welche die Aufgabe der Abwasserbeseitigungspflicht vollständig auf den AZV Pinneberg übertragen haben (Nr. 1) und bestimmt, für welche dieser Verbandsmitglieder eine selbstständige öffentliche Einrichtung zur zentralen Schmutz- und/oder Niederschlagswasserbeseitigung sowie zu dezentralen Schmutzwasserbeseitigung gebildet wird (Nr. 2 Abs. 1 bis 3).
Am 30. November 2009 erließ die Verbandsversammlung eine „Änderung der Anlage 2 zur Ortsentwässerungssatzung in der Fassung vom 01.12.2008“, welche zum 1. Januar 2010 in Kraft trat und durch welche die Aufzählungen in Nr. 1 und Nr. 2 Abs. 1 bis 3 jeweils u.a. um den Eintrag “3 Barmstedt“ ergänzt wurde. Es folgten weitere Änderungen der Anlage 2 in den Jahren 2011, 2014 und 2015.
Die Klägerin war Eigentümerin der Grundstücke mit der postalischen Anschrift …in 25355 Barmstedt (heute Flur…, Flurstücke … und …, Gemarkung: Barmstedt) und bebaute diese mit einem Doppelhaus. Die Grundstücke liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 46a der Stadt Barmstedt. Im Teil B (textliche Festsetzungen) des Bebauungsplans heißt es unter Ziffer 3.1 hinsichtlich der Abwasserbeseitigung und Rückhaltung von Niederschlagswasser:
„Das auf den versiegelten Grundstücksflächen und den Dachflächen anfallende, unbelastete Oberflächenwasser ist über offene Gräben und Mulden dem Regenrückhalteraum zu zuführen und von dort in die Vorflut […] zu leiten.“
In der Begründung heißt es unter Ziffer 8 zur Oberflächenwasserentsorgung:
„Im Plangebiet wird ein System der offenen Oberflächenwasserentsorgung umgesetzt, das aus Erdmulden entlang den Knicks auf den privaten Grundstücksflächen, öffentlichen Gräben entlang der Straßen, sowie Pflasterrinnen und Durchlässen im Straßenkörper besteht. In kleineren Teilbereichen werden Verrohrungen vorgesehen. Vorhandene Gewässer werden weitestgehend erhalten und in das Bebauungskonzept integriert. … Die Entsorgung des Oberflächenwassers wurde in einem wasserwirtschaftlichen Konzept entwickelt, … Das wasserwirtschaftliche Konzept wurde mit den Fachbehörden abgestimmt“.
Nach der Planzeichnung und Ziffer 7.1 der textlichen Festsetzungen ist für die streitgegenständlichen Grundstücke an der nördlichen Grundstücksgrenze ein Knick festgesetzt. Nach Ziffer 7.1 der textlichen Festsetzungen ist angrenzend an den Knickfuß die Anlage von Entwässerungsmulden zulässig. Für die knickbegleitenden Mulden nach Ziffer 7.1 gilt gemäß Ziffer 5.3 der textlichen Festsetzungen ein Leitungsrecht zugunsten der Oberlieger zur Ableitung des Oberflächenwassers. Die Mulden sind so zu pflegen, dass von allen Grundstücken der Ablauf des anfallenden Oberflächenwassers gewähreistet ist.
Dementsprechend wurden im Rahmen der Erschließung des Bebauungsgebietes auch auf dem nördlichen Teil der klägerischen Grundstücke Knicks angelegt und an deren Fuß eine Mulde hergestellt, in die die Grundstücke das Oberflächenwasser entwässerten. Im Herstellungszeitpunkt hatte die Mulde eine Tiefe von ca. 35 cm und eine Breite von ca. 60 cm. Im Zuge der Bebauung wurden die Grundstücke um ca. 1 m mit Boden aufgefüllt, sodass die Entwässerungsmulde zunächst eine Tiefe von ca. 1,30 m und eine Breite von ca. 70 cm aufwies. Zugleich wurden die Durchleitungsrechte als Grunddienstbarkeit in die Grundbücher des klägerischen Grundstücks eingetragen.
Am 11. Mai 2016 stellte ein Mitarbeiter des Kommunalunternehmens azv Südhol-stein fest, dass die Entwässerungsmulde verrohrt und verfüllt worden war. Dies wurde der Klägerin mit Bescheid vom 11. Mai 2016 mitgeteilt und ausgeführt, dass eine nachträgliche Verrohrung der Mulde, abweichend von den Bestimmungen des Bebauungsplanes Nr. 46a, nicht zulässig und somit rechtswidrig sei. Die Klägerin wurde daher aufgefordert, die Verrohrung bis zum 10. Juni 2016 zu entfernen und die Entwässerungsmulde wieder fachgerecht herzustellen.
Hiergegen erhob einer der Gesellschafter der Klägerin, Herr … mit Schreiben vom 2. Juni 2016 im eigenen Namen und unter eigener Anschrift Widerspruch und führte zur Begründung aus, die Säuberung und Pflege einer Mulde von ca. 1,30 m Tiefe und einer Standfläche von ca. 70 cm sei gerade für ihre älteren Mieter und Käufer unzumutbar. Es bestehe auch eine Gefahr für spielende Kinder. Das Ausmaß der Mulde habe in keinem Verhältnis zu anderen Mulden im selben Baugebiet gestanden, die etwa eine Größe von 35 x 60 cm aufwiesen. Die Entwässerung sei durch den Einbau einer Rigole mit Sickerrohr gesichert.
Diesen Widerspruch wies das Kommunalunternehmen azv Südholstein mit Widerspruchsbescheid vom 22. Juni 2016 gegenüber der Klägerin als unbegründet zurück und ordnete zugleich die sofortige Vollziehung an. Grundlage für die Anordnung der Wiederherstellung der Oberflächenwasserentsorgung sei die Umsetzung des Bebauungsplanes Nr. 46a der Stadt Barmstedt. Zudem habe sich die Klägerin im Grundstückskaufvertrag mit der Stadt Barmstedt verpflichtet, die Festlegungen und Verpflichtungen aus dem Bebauungsplan Nr. 46a zu beachten und zu erfüllen. Die Entsorgung des Oberflächenwassers im Bereich des Bebauungsplanes sei in einem wasserwirtschaftlichen Konzept entwickelt und mit den Fachbehörden abgestimmt worden. Die Verrohrung und Verfüllung der Mulde verstoße gegen das wasserwirtschaftliche Konzept und verhindere die Entwässerung des Hinterliegergrundstückes, da die hinter den Grundstücken der Klägerin liegenden Grundstücke ihr Oberflächenwasser nicht mehr abführen könnten. Die Klägerin gefährde und beeinträchtige dadurch die anderen Grundstückseigentümer in erheblichem Maße. Darüber hinaus obliege die Verkehrssicherungspflicht der Entwässerungsmulden den Grundstückseigentümern.
Mit Schreiben vom 15. Juli 2016 unterrichtete der Eigentümer des Grundstückes … das Kommunalunternehmen azv Südholstein darüber, dass das Regenwasser nicht mehr richtig von seinem Grundstück ablaufe, seitdem die Klägerin den „Graben“ zugeschüttet habe. Das Wasser des Nachbargrundstücks laufe teilweise wieder zurück in seinen „Graben“. Hierdurch entstehe auf seinem Grundstück ein „Sumpfloch“.
Die Klägerin hat am 22. Juli 2016 Klage erhoben.
Dem gleichzeitig gestellten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruches hat das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 19. August 2016 aufgrund einer Folgenabwägung stattgegeben.
Im November 2016 bzw. Mai 2017 hat die Klägerin das Grundstück unter der Anschrift … an die Eheleute … und das Grundstück unter der Anschrift … an den Gesellschafter der Klägerin Herrn … übereignet.
Nach Aufhebung des Kommunalunternehmens azv Südholstein zum 31. Januar 2018 hat der AZV Pinneberg seine Bezeichnung zum 1. Februar 2018 in „Abwasser-Zweckverband Südholstein“ bzw. „AZV Südholstein“ geändert. Nach Anzeige gegenüber dem Verwaltungsgericht hat dieses das Passivrubrum entsprechend angepasst.
Die Klägerin ist der Argumentation des Beklagten in dem angefochtenen Bescheid inhaltlich entgegengetreten. Sie hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 11. Mai 2016 und den Widerspruchsbescheid vom 22. Juni 2016 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er ausgeführt, der Bescheid beruhe auf § 14 Abs. 5, § 16 Abs. 8 Satz 3 und § 16 Abs. 9 Satz 1 der wirksam erlassenen Ortsentwässerungssatzung. Die Voraussetzungen der genannten Normen lägen vor.
Mit Urteil vom 6. März 2019 hat das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den angefochtenen Bescheid aufgehoben.
Zur Begründung hat es ausgeführt, dass der angegriffene Bescheid auf § 30 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 LWG, § 17 Abs. 2 GO i.V.m. der Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007 in der Fassung der 4. Änderungssatzung vom 7. Dezember 2015 gestützt sei. Bei der Ortsentwässerungssatzung handele es sich um eine nicht zu beanstandende Rechtsgrundlage, die weder formelle noch materielle Rechtsfehler erkennen lasse.
Allerdings erweise sich der angefochtene Bescheid als materiell rechtswidrig. § 16 Abs. 8 Satz 3 und § 16 Abs. 9 Satz 1 Ortentwässerungssatzung seien nicht anwendbar. § 14 Abs. 5 Ortsentwässerungssatzung setze für eine entsprechende Anwendbarkeit voraus, dass die streitgegenständliche Entwässerungsmulde als Bestandteil des Grundstücksanschlusses und damit als Bestandteil der öffentlichen Abwasserbeseitigungseinrichtung, konkret der zentralen (leitungsgebundenen) Einrichtung zur Niederschlagswasserbeseitigung, zu qualifizieren sei. Aus den Festsetzungen und der Begründung des Bebauungsplanes folge jedoch, dass im maßgeblichen Plangebiet ein System der offenen Oberflächenentwässerung umgesetzt worden sei. Hieraus ergebe sich zu Überzeugung der Kammer, dass im Plangebiet und damit auf den Grundstücken der Klägerin keine zentrale (leitungsgebundene) Abwasserbeseitigungseinrichtung vorhanden sei. Zu den erforderlichen Anlagen für die zentrale Abwasserbeseitigung gehörten zwar auch offene und verrohrte Gräben, Rigolen, Versickerungsmulden oder Versickerungsschächte und vergleichbare Systeme sowie solche Gewässer, die aufgrund der vorgeschriebenen wasserrechtlichen Verfahren Bestandteil der Abwasserbeseitigungseinrichtungen geworden sind, doch seien die im Planungsgebiet vorhandenen offenen Mulden und Gräben auch danach nicht Bestandteil der öffentlichen Abwasserbeseitigungseinrichtung geworden. Bei ihnen handele es sich trotz dieser Regelung um oberirdische Gewässer (2. Ordnung) im Sinne des § 2 Abs. 1 WHG (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 LWG), die dem Wasserhaushaltsregime unterfielen. Sie verfügten über ein Gewässerbett und wiesen eine natürliche Fließrichtung auf; sie seien daher in den natürlichen Wasserkreislauf eingebunden und nähmen an den Gewässerfunktionen teil.
Die in diesem Sinne einzuordnenden Gräben und Mulden im Gebiet des Bebauungsplans Nr. 46a unterlägen dem Wasserhaushaltsregime des WHG und LWG und seien auch nicht ausnahmsweise aus dessen Anwendungsbereich ausgenommen. Die Einordnung als Gewässer zweiter Ordnung habe zur Folge, dass diese nicht Teil der öffentlichen Abwasserbeseitigungseinrichtung sein könnten. Aufgrund des Schleswig-Holsteinischen Landesrechts könne zudem der Auffassung nicht gefolgt werden, dass entsprechend der sog. „Zwei-Naturen-Theorie“ ein Gewässer im Sinne des WHG bzw. LWG zugleich Teil der öffentlichen Abwasserbeseitigungseinrichtung sein könne, wie es die Rechtsprechung anderer Länder vertrete. Die Gewässerfunktion entfalle jedoch selbst nach dieser Rechtsprechung erst dann, wenn durch die Einbeziehung eines Gewässers in die gemeindliche Abwasseranlage dieses im Einzelfall aus dem natürlichen Wasserkreislauf ausscheide, was vorliegend nicht der Fall sei.
Nach Zustellung des Urteils am 17. April 2019 hat der Beklagte am 13. Mai 2019 Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt und zur Begründung u. a. auf eine mittlerweile erfolgte Änderung des Landeswassergesetzes mit Wirkung zum 1. Januar 2020 (GVOBl. S. 425) sowie auf eine neue Satzung des Beklagten vom 23. Juni 2020, die teilweise rückwirkend in Kraft getreten war, hingewiesen. Durch Art. 1 der „Satzung des Abwasser-Zweckverbandes Südholstein zur Änderung der Satzung über die Abwasserbeseitigung (Ortsentwässerungssatzung) des Abwasser- Zweckverbandes Pinneberg vom 03.12.2007 in der Fassung der 4. Satzung zur Änderung der Ortsentwässerungssatzung des Abwasser-Zweckverbandes Pinneberg vom 07.12.2015“ (im Folgenden: Änderungssatzung vom 23. Juni 2020) hat die Eingangsformel der Ortsentwässerungssatzung rückwirkend ab dem 1. Januar 2016 folgenden neuen Wortlaut erhalten:
„Aufgrund von
– § 5 Abs. 6 GkZ in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 GO,
– § 31 a Abs. 3 Satz 1 LWG in der Fassung vom 11.02.2008, §§ 3 Abs. 1, 18 Abs. 1 S. 1 und 2 sowie 19 Abs. 1 S. 1 GkZ,
– § 30 Abs. 3, § 31 LWG,
– § 17 Abs. 1 und 2 GO,
– § 134 Abs. 5 GO und § 144 Abs. 2 LWG
wird nach Beschlussfassung der Verbandsversammlung vom 03. Dezember 2007 folgende Satzung erlassen:“
Durch Beschluss vom 22. November 2023 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung zugelassen. Es bestünden ernstliche Zweifel an der Annahme des Verwaltungsgerichts, dass im maßgeblichen Gebiet keine zentrale (leitungsgebundene) öffentliche Abwasserbeseitigungseinrichtung bestehe. Gleiches gelte hinsichtlich der weiteren Erwägung, die streitbefangene Mulde könne auch wegen ihrer Gewässereigenschaft kein Bestandteil der Abwasserbeseitigungseinrichtung sein (zum Az. 3 LA 1/22).
Der Beklagte hat die Berufung am 19. Dezember 2023 begründet. Er ist der Auffassung des Verwaltungsgerichts zur Einordnung der streitgegenständlichen Entwässerungsmulde entgegengetreten.
Bei den offenen Gräben und Mulden im Bebauungsplangebiet handele es sich um Abwasserbeseitigungsanlagen zur Niederschlagswasserbeseitigung und damit um einen Bestandteil des Grundstücksanschlusses, nicht aber um Gewässer im wasserrechtlichen Sinn. Dies folge zunächst aus § 44 Abs. 1 Satz 4 und 5 LWG, welcher mit Wirkung zum 1. Januar 2020 neu gefasst worden sei, und nach welchem die Abwasserbeseitigung auch mit Hilfe von zu diesem Zweck errichteten offenen Anlagen zum Sammeln, Fortleiten und Versickern des Abwassers (zum Beispiel Mulden oder offene Gräben) erfolgen kann. Die Regelung bestimme weiter, dass diese Anlagen keine Gewässer sind. Bei der Neufassung handele es sich nach dem Willen des Gesetzgebers nicht um eine Rechtsänderung, sondern lediglich um eine Klarstellung der bisherigen Rechtslage. Selbst wenn man dies anders sehen wollte, seien die offenen Gräben und Mulden auch nach der vor dem 1. Januar 2020 zu berücksichtigenden Rechtslage nicht als oberirdische Gewässer im wasserrechtlichen Sinn zu qualifizieren. Die hierfür erforderliche qualifizierte Einbindung in den natürlichen Wasserkreislauf liege nicht vor, da im Falle der Gräben und Mulden die natürlichen Gewässerfunktionen wie Verdunstung, Versickerung etc. von Regenwasser oder aufsteigendem Grundwasser nicht überwiegen würden. Der weit überwiegende Teil des Wassers in den Gräben und Mulden stamme von den befestigten und bebauten Flächen und werde zielgerichtet zur Niederschlagswasserbeseitigung in die Gräben und Mulden eingeleitet. Selbst wenn man die Gräben und Mulden indes als Gewässer im wasserrechtlichen Sinn einordnen wollte, so könnten sie gleichwohl Teil der öffentlichen Einrichtung zur Niederschlagswasserbeseitigung sein; die Ablehnung der sog. „Zwei-Naturen-Theorie“ durch das Verwaltungsgericht überzeuge nicht.
Hilfsweise meint der Beklagte, selbst wenn der angefochtene Bescheid sich als rechtswidrig erweisen würde, weil es sich bei der streitgegenständlichen Entwässerungsmulde um ein Gewässer gehandelt habe, die Zwei-Naturen-Theorie mit dem Verwaltungsgericht abzulehnen und die Rechtslage durch die Änderung des § 44 Abs. 1 LWG konstitutiv geändert worden sei, sei im vorliegenden Fall ein Aufhebungsanspruch der Klägerin nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausgeschlossen. In den Fällen, in denen sich ein mittels Anfechtungsklage angefochtener Verwaltungsakt als rechtswidrig erweist und den Kläger in seinen Rechten verletzt, sei denkbar, dass eine nachfolgende Rechtsänderung, die einen solchen Verwaltungsakt nunmehr zulasse, nicht nur dem objektiven Recht für die Zukunft einen anderen Inhalt gibt, sondern darüber hinaus auch die mit der vorangegangenen Rechtslage zusammenhängenden Aufhebungsansprüche beseitigt. Selbst wenn es sich bei der streitgegenständlichen Entwässerungsmulde nach der bis zum 31. Dezember 2019 geltenden Rechtslage um ein Gewässer im wasserrechtlichen Sinne gehandelt hätte, und der angefochtene Bescheid infolgedessen rechtswidrig wäre, habe der Landesgesetzgeber die Rechtslage mit der Einfügung von § 44 Abs. 1 Sätze 4 und 5 LWG in das Landeswassergesetz dahingehend verändert, dass der Beklagte den angefochtenen Bescheid nunmehr erlassen dürfte.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 6. März 2019 – 4 A 180/16 – aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge und die Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 6. März 2019 ist zulässig, aber unbegründet.
A. Die Berufung ist zulässig. Sie wurde insbesondere gemäß den Anforderungen des § 124a Abs. 6 Satz 1 bis 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 4 VwGO form- und fristgerecht begründet.
B. Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 11. Mai 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. Juni 2016 im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Die Anfechtungsklage ist zulässig und begründet.
I. Die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO ist zulässig.
1. Die Klägerin ist insbesondere prozessführungsbefugt. Die Prozessführungsbefugnis der Klägerin, d. h. die Berechtigung, den prozessualen Anspruch im eigenen Namen geltend zu machen (VGH München, Urt. v. 24.08.2007 – 22 B 05.2870 –, juris Rn. 19) ist nicht dadurch entfallen, dass sie die streitgegenständlichen Grundstücke unter der Anschrift M... 13 und 15 nach Klageerhebung an Dritte übereignet hat. Grundsätzlich hat gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 265 Abs. 2 Satz 1 ZPO eine Veräußerung oder Abtretung der Streitsache an einen Dritten auf den Fortgang des Verfahrens keinen Einfluss (vgl. BVerwG, Beschl. v. 01.08.2001 – 4 BN 43.01 –, juris Rn. 5; OVG Schleswig, Urt. v. 11.09.2003 – 1 KN 10/01 –, juris Ls. 1). Der Rechtsnachfolger ist nicht berechtigt, ohne Zustimmung des Gegners den Prozess als Hauptpartei an Stelle des Rechtsvorgängers zu übernehmen (§ 265 Abs. 2 Satz 2 ZPO). Ist allerdings über das Bestehen oder Nichtbestehen einer Verpflichtung, die auf einem Grundstück ruhen soll, zwischen dem Besitzer und einem Dritten ein Rechtsstreit anhängig, so ist im Falle der Veräußerung des Grundstücks der Rechtsnachfolger berechtigt und auf Antrag des Gegners verpflichtet, den Rechtsstreit in der Lage, in der er sich befindet, als Hauptpartei zu übernehmen (§ 266 Abs. 1 Satz 1 ZPO). Diese Sonderregelung für die Veräußerung von Grundstücken während eines anhängigen Rechtsstreits geht der Bestimmung in § 265 Abs. 2 Satz 2 ZPO vor (BGH, Urt. v. 15.02.2008 – V ZR 222/06 –, juris Rn. 8). Macht aber der Rechtsnachfolger des veräußernden Grundstückseigentümers von seiner Berechtigung, den Rechtsstreit zu übernehmen, keinen Gebrauch und ist er mangels Antrags des Prozessgegners auch nicht zur Übernahme verpflichtet, führt der Rechtsvorgänger den Rechtsstreit nach § 265 Abs. 2 Satz 1 ZPO weiter. Er handelt dann in gesetzlicher Prozessstandschaft für den Rechtsnachfolger, der an das Urteil nach Maßgabe des § 325 Abs. 1 ZPO (bzw. § 121 Nr. 1 VwGO) gebunden ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 04.02.2022 – 4 B 24.21, juris Rn. 16 m. w. N. zur Anwendbarkeit von § 266 Abs. 1 Satz 1 ZPO im Falle einer bauordnungsrechtlichen Beseitigungsanordnung).
Es kann dahingestellt bleiben, ob im vorliegenden Fall die neuen Eigentümer der streitbefangenen Grundstücke nach § 266 Abs. 1 Satz 1 ZPO berechtigt wären, den Rechtsstreit zu übernehmen oder ob § 265 Abs. 2 Satz 2 ZPO Anwendung findet, da die neuen Eigentümer jedenfalls kein Interesse an der Übernahme des Verfahrens angezeigt haben und der Beklagte auch keinen entsprechenden Antrag gestellt hat.
2. Es wurde auch ein Vorfahren gemäß §§ 68 ff. VwGO durchgeführt. Zwar wurde der Widerspruch vom 2. Juni 2016 nicht im Namen der Klägerin, sondern durch einen ihrer Gesellschafter im eigenen Namen und unter eigener Anschrift erhoben, doch kann der Senat offenlassen, ob damit – gegebenenfalls im Wege einer Auslegung des Schreibens vom 2. Juni 2016 entsprechend § 133, § 157 BGB – überhaupt ein wirksamer Widerspruch der Klägerin vorliegt oder ob mangels objektiv erkennbarer Anhaltspunkte lediglich von einem (unzulässigen) Widerspruch des Gesellschafters Gerhard Groth in eigenem Namen auszugehen ist. Die Recht- und Zweckmäßigkeit der Ordnungsverfügung ist dennoch in einem Vorverfahren geprüft worden. Denn der Beklagte hat das Schreiben offenbar als Widerspruch der Klägerin gewertet, ein Vorverfahren gemäß § 68 ff. VwGO durchgeführt und den an die Klägerin adressierten Widerspruchsbescheid vom 22. Juni 2016 erlassen. Dem in § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO geregelten Verfahrenserfordernis ist damit Genüge getan (vgl. Urt. d. Senats v. 21.01.2025 – 6 LB 7/24 –, juris Rn. 69).
II. Die Klage ist auch begründet. Die Ordnungsverfügung vom 11. Mai 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. Juni 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Der angefochtenen Ordnungsverfügung vom 11. Mai 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. Juni 2016 fehlt es an einer wirksamen Rechtsgrundlage. Unter Berücksichtigung des für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkts (hierzu a)) kann sie weder auf die Regelungen der Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007 in der Fassung der Änderungssatzung vom 23. Juni 2020 (hierzu b)) noch auf die sog. Anstaltsgewalt (hierzu c)) gestützt werden.
a) Maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist insbesondere die Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007 in der Fassung des Art. 1 der Änderungssatzung vom 23. Juni 2020 (im Folgenden: Ortsentwässerungssatzung, soweit nicht anders bezeichnet).
Die für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung maßgebliche Sach- und Rechtslage beurteilt sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes grundsätzlich nach dem jeweils heranzuziehenden materiellen Fachrecht (stRspr BVerwG, vgl. nur Urt. v. 31.03.2004 – 8 C 5.03 –, juris Rn. 35, Beschl. v. 20.01.1999 – 8 B 232.98 –, juris Rn. 7), wobei dies bei der Anfechtungsklage im Allgemeinen und vorbehaltlich abweichender Regelungen des materiellen Rechts die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ist (stRspr BVerwG, Urt. v. 23.05.2024 – 10 C 8.23 –, juris Rn. 11 m.w.N.; OVG Schleswig, Urt. v. 16.02.2005 – 2 LB 77/03 –, juris Rn. 48; Decker, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, 72. Edition, Stand: 01.01.2025, § 113 Rn. 22; a. A.: W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 30. Aufl. 2024, § 113 Rn. 29 ff.). Dies ist sachgerecht, weil gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO Gegenstand der Anfechtungsklage der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt ist, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat (vgl. Beschl. d. Senats v. 24. Mai 2024 – 6 LA 3/24 –, juris Rn. 6). In der Konsequenz dessen können nachträgliche Rechtsänderungen zu berücksichtigen sein, wenn sich dies dem materiellen Recht entnehmen lässt. Dies kann zum Beispiel dann der Fall sein, wenn eine nachträglich ergangene Rechtsvorschrift rückwirkend in Kraft tritt (BVerwG, Urt. v. 29.11.1979 – 3 C 103.79 –, juris Rn. 72-74) bzw. rückwirkende Geltung beansprucht (Beschl. d. Senats v. 24.05.2024 – 6 LA 3/24 –, juris Rn. 6).
Nach diesen Grundsätzen ist hier in Bezug auf das maßgebliche Satzungsrecht auf den Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung am 22. Juni 2016 abzustellen, zu welchem sich die Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007 in der Fassung des Art. 1 der Änderungssatzung vom 23. Juni 2020 Geltung beigemessen hat. Während sich das materielle Satzungsrecht im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung bereits in Form der Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007 in der Fassung der „4. Satzung zur Änderung der Ortsentwässerungssatzung des Abwasser-Zweckverbandes Pinneberg vom 27.12.2001“ (gemeint sein dürfte die vom 7. Januar 2014) Geltung beimaß, wurde die Einleitungsformel dieser Ortsentwässerungssatzung durch Art. 1 der Änderungssatzung vom 23. Juni 2020 rückwirkend zum 1. Januar 2016 inhaltlich angepasst.
Aus dem materiellen Recht ergeben sich für den Senat keine Anhaltspunkte dafür, dass anderes – nachträglich geschaffenes – materielles Satzungsrecht Anwendung zu finden hat. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus der Ortsentwässerungssatzung vom 9. Dezember 2020 in der Fassung der 4. Änderungssatzung vom 1. Juli 2024. Dieser aktuell geltenden Satzung kann nicht entnommen werden, dass sie auch auf Sachverhalte Anwendung finden soll, welche vor ihrem Inkrafttreten am Tag ihrer Bekanntmachung am 22. Dezember 2020 liegen. Ausweislich ihres § 33 misst sich diese Satzung keine rückwirkende Geltung bei. Gleiches gilt für die zuvor neu gefasste Satzung vom 25. Juni 2019 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 4. Dezember 2019. Auch sie trat nach ihrem § 33 erst am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft.
Anderweitige Regelungen des materiellen Rechts, nach welchen ausnahmsweise auf das zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltende Satzungsrecht abzustellen sein sollte, sind nicht ersichtlich. Soweit der Beklagte unter Verweis auf Entscheidungen des VGH Kassel aus dem Jahr 1989 (VGH Kassel, Beschl. v. 05.10.1989 – 3 TH 1774/89 –, juris Rn. 10 und Beschl. v. 31.08.1989 – 5 TH 1498/88 –, juris Rn. 19) meint, im Falle nicht vollzogener Verwaltungsakte sei – nach damals herrschender Ansicht – für die maßgebliche Sach- und Rechtslage ausnahmsweise auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen, weil es nicht richtig sei könne, über eine Klage auf Grund eines nicht mehr bestehenden Rechtszustandes zu entscheiden, obwohl der Verwaltungsakt inzwischen rechtmäßig geworden sei, also nunmehr neu erlassen und vollzogen werden dürfte, folgt der Senat dem nicht. Maßgeblich ist der o. g. aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes zufolge allein das jeweilige materielle Recht. Die Frage, ob ein Verwaltungsakt bereits vollzogen ist, ist hiervon losgelöst zu betrachten und lässt auf das materielle Fachrecht keine Rückschlüsse zu. Im Übrigen scheint auch der VGH Kassel (soweit ersichtlich) seine Rechtsprechung zum maßgeblichen Zeitpunkt der Sach- und Rechtslage bei Anfechtungsklagen gegen nicht vollzogene Verwaltungsakte nicht mehr fortzuführen (vgl. etwa VGH Kassel, Beschl. v. 15.11.2006 – 3 UZ 634/06 –, juris Rn. 11 mit Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes).
b) Bei der danach maßgeblichen Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007 in der Fassung des Art. 1 der Änderungssatzung vom 23. Juni 2020 handelt es sich allerdings um keine formell wirksame Rechtsgrundlage. Ob die Ortsentwässerungssatzung nebst Änderung wirksam beschlossen und bekanntgemacht worden ist, bleibt ausdrücklich offen. Die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben über die Beschlussfassung und Bekanntgabe von Satzungen eines kommunalen Zweckverbandes wurden vom Senat nicht geprüft. Abgesehen davon, dass weder die Klägerin noch das Verwaltungsgericht derartige Formfehler gerügt haben, haben die entsprechenden Unterlagen des Beklagten bis zur mündlichen Verhandlung auch nicht vorgelegen. Hierauf kommt es aber auch nicht an. Der Beklagte war zwar zum Erlass der Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007 berechtigt (aa)), die Satzung erweist sich jedoch auch unter Berücksichtigung späterer Änderungssatzungen als formell rechtswidrig, da sie nicht den Anforderungen des in § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG geregelten Zitiergebots genügt (bb)). Sie ist deshalb unwirksam und kann keine Rechtsgrundlage für die angefochtene Ordnungsverfügung sein (cc)).
aa) Die Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007 fand ihre nach § 65 LVwG erforderliche gesetzliche Grundlage in § 31 Abs. 1 und 3 des Wassergesetzes des Landes Schleswig-Holstein in der Fassung vom 6. Januar 2004 (GVOBl. 2004 Nr. 1, Seite 8 ff., im Folgenden: LWG a. F.), § 17 Abs. 2 Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein (GO), § 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit (GkZ) und § 5 Abs. 6 GkZ i. V. m. § 4 GO.
(1) Maßgeblich ist insoweit die Gesetzeslage, welche zum Zeitpunkt des Erlasses der Satzung bestand. Dem Verhältnis von gesetzlicher Ermächtigung und darauf gestützter Normsetzung entspricht es, dass von einer Ermächtigung erst dann Gebrauch gemacht werden kann, wenn sie vorliegt, und zwar mit dem Inhalt, zu dem sie im Zeitpunkt der Normsetzung ermächtigt (OVG Schleswig, Urt. v. 14.09.2017 – 2 KN 3/15 –, juris Rn. 55 m. w. N. auch zu kommunalen Satzungen). Maßstab ist danach, ob der kommunale Normgeber im Zeitpunkt der Normsetzung zu diesem Akt der Rechtsetzung ermächtigt war (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.11.2005 – 8 C 14.04 –, juris Rn. 12). In der Konsequenz steht es der Fortgeltung einer Satzung nicht entgegen, wenn die im Zeitpunkt des Erlasses der Satzung gegebenen Voraussetzungen später entfallen. Es ist anerkannt, dass das nachträgliche Erlöschen oder auch die nachträgliche Änderung einer Ermächtigung ohne Einfluss auf den Rechtsbestand einer ordnungsgemäß erlassenen Rechtsverordnung ist. Für den Rechtsbestand einer ordnungsgemäß erlassenen kommunalen Satzung gilt nichts anderes, und zwar auch dann nicht, wenn die inhaltlichen Voraussetzungen der Ermächtigung später entfallen (OVG Schleswig, Urt. v. 14.09.2017 – 2 KN 3/15 –, juris Rn. 54; vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 23.03.1977 – 2 BvR 812/74 –, juris Rn. 26).
Nach § 31 Abs. 1 Satz 1 LWG a. F. sind die Gemeinden zur Abwasserbeseitigung im Rahmen der Selbstverwaltung verpflichtet, soweit in den nachfolgenden Vorschriften nichts anderes bestimmt ist. Nach § 31 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1 LWG a. F. regeln die Gemeinden die Abwasserbeseitigung durch Satzung (Abwassersatzung). Daneben schafft die Gemeinde nach § 17 Abs. 1 GO in den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die öffentlichen Einrichtungen, die für die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Betreuung ihrer Einwohnerinnen und Einwohner erforderlich sind. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 GO kann die Gemeinde bei dringendem öffentlichen Bedürfnis durch Satzung für die Grundstücke ihres Gebiets unter anderem den Anschluss an die Abwasserbeseitigung (Anschlusszwang) und die Benutzung dieser Einrichtungen (Benutzungszwang) vorschreiben.
Die formelle Berechtigung eines Zweckverbandes zum Erlass von Satzungen setzt gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 GkZ oder § 19 GkZ die Übertragung der Aufgabe voraus (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 21.01.2004 – 2 KN 7/02 –, juris Rn. 52) – im vorliegenden Fall gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 GkZ. Im Falle des Zusammenschlusses zu einem Zweckverband gehen danach das Recht und die Pflicht der an einem Zweckverband beteiligten Gemeinden, Ämter und Kreise zur Erfüllung der Aufgaben der öffentlichen Verwaltung, die dem Zweckverband übertragen sind, einschließlich des Satzungs- und Verordnungsrechts auf den Zweckverband über. Dies ist hier der Fall, da der ursprüngliche AZV Pinneberg aus einem freiwilligen Zusammenschluss mehrerer Kommunen einschließlich der Stadt Barmstedt entstanden war und die zu übertragenden Aufgaben in der von den Beteiligten vereinbarten Verbandssatzung entsprechend § 5 Abs. 1, 3 und 4 Nr. 2 GkZ bestimmt wurden. Für diesen Fall sieht § 3 Abs. 1 Satz 1 GkZ vor, dass die übertragene Aufgabe und das Satzungsrecht einheitlich übergehen (so OVG Schleswig, Urt. v. 10.06.2021 – 2 KN 2/19 –, juris Rn. 48) bzw. dass das Satzungsrecht aufgrund der Aufgabenübertragung von Gesetzes wegen übergeht (VG Schleswig, Urt. v. 17.01.2024 – 4 A 222/20 –, juris Rn. 37; Wolf, in: Dehn/Wolf, GkZ, Stand: 02.2016, § 3 Erl. 1).
Die Regelungen des § 18 und des § 19 GkZ sind vorliegend nicht einschlägig. Die Zweckverbände nach §§ 2 ff. GkZ und die öffentlich-rechtliche Vereinbarung nach §§ 18, 19 GkZ stellen gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 GkZ unterschiedliche Formen der kommunalen Zusammenarbeit dar (VG Schleswig, Urt. v. 17.01.2024 – 4 A 222/20 –, juris Rn. 38), sie stehen selbstständig und rechtlich gleichwertig nebeneinander (Wolf, in: Dehn/Wolf, GkZ, Stand: 12.2020, § 19 Erl. 1). Im Unterschied zur Aufgabenübertragung auf Zweckverbände durch seine Mitglieder nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GkZ gehen durch die öffentlich-rechtliche Vereinbarung nach § 18 Abs. 1 Satz 2 GkZ zunächst nur das Recht und die Pflicht der genannten (verbandsfremden) Körperschaften zur Erfüllung der Aufgaben auf die übernehmende Körperschaft über, während der Übergang so weitgehender Befugnisse wie des Rechts zum Erlass von Satzungen und Verordnungen nach § 19 Abs. 1 GkZ einer besonderen Regelung bedarf (vgl. LT-Drs. 7/717, Seite 22 f.; Wolf, in: Dehn/Wolf, GkZ, Stand: 12.2020, § 19 Erl. 1; ausführlich: VG Schleswig, Urt. v. 17.01.2024 – 4 A 222/20 –, juris Rn. 37 ff.). Anhaltspunkte dafür, dass die Regelungen der Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007 auch für verbandsfremde Kommunen oder Körperschaften des öffentlichen Rechts hätten Anwendung finden sollen, sind für den Senat nicht ersichtlich. Hiergegen spricht bereits der Wortlaut der Ortsentwässerungssatzung, welche in ihrer Präambel eine Aufgabenübertragung lediglich für Verbandsmitglieder vorsieht und klarstellt, dass die Ortsentwässerungssatzung im Verbandsgebiet gilt, soweit die Verbandsmitglieder die Aufgabe der Abwasserentsorgung vollständig übertragen haben. Darüber hinaus betreibt der Beklagte die Abwasserbeseitigungseinrichtungen gemäß § 4 Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007 (später gemäß § 4 Abs. 1 in Verbindung mit Anlage 2 in der Fassung ab Inkrafttreten der 1. Änderungssatzung vom 1. Dezember 2008) lediglich für die in § 1 Abs. 1 der Verbandssatzung bzw. in Anlage 2 aufgeführten Verbandsmitglieder.
Zur Regelung eigener Angelegenheiten gelten für den Zweckverband, soweit das Gesetz nicht etwas anderes bestimmt oder zulässt, nach § 5 Abs. 6 GkZ ferner die Vorschriften für Gemeinden entsprechend, zu denen insbesondere § 4 Abs. 1 Satz 1 GO zählt. Danach können die Gemeinden ihre Angelegenheiten durch Satzungen regeln, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen. § 4 Abs. 1 Satz 1 GO gilt indes nur für „ihre“ (eigenen) Angelegenheiten. Die Regelung stellt deshalb nur insoweit eine wirksame Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von Satzungen dar, als die in der Satzung getroffenen Regelungen nicht über den eigenen Wirkungskreis hinausgehen, d. h. nicht in Rechte der Gemeindebürgerinnen und -bürger eingreift, ihnen z. B. neue Pflichten auferlegt (wie bei der Erhebung einer Abgabe) oder Grundrechte beschränkt (vgl. OVG Schleswig, Beschl. v. 31.03.2021 – 2 MB 14/20 –, juris Rn. 11).
(2) Um eine solche Abwassersatzung im Sinne des § 31 Abs. 1 und 3 LWG a. F. handelt es sich auch bei der Ortsentwässerungssatzung des Beklagten vom 3. Dezember 2007, da er hiermit die Wahrnehmung der ihm von den Verbandsmitgliedern übertragenen Aufgaben der Abwasserbeseitigung maßgeblich regelt. In diesem Zusammenhang trifft er u. a. auch Regelungen zum Anschluss- und Benutzungszwang im Sinne des § 17 GO (vgl. § 10 Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007).
bb) Die Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007 ist allerdings formell unwirksam, da sie nicht den Anforderungen des aus § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG folgenden Zitiergebotes genügt. Dies gilt sowohl für den Zeitpunkt ihres Erlasses im Dezember 2007 (hierzu (1)) als auch unter Berücksichtigung der bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides vom 22. Juni 2016 erfolgten Änderungen (hierzu (2)).
§ 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG verlangt, dass die Satzung die Rechtsvorschriften angibt, welche zu ihrem Erlass berechtigen. Sinn und Zweck dieser Regelung ist es, dass die die Satzung erlassende Körperschaft sich selbst durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissert und sich zugleich darauf beschränkt. Es kommt nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muss sich die in Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben. Außerdem dient das Zitiergebot der Offenlegung des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Satzung und gegenüber den Gerichten, um eine Kontrolle zu ermöglichen, ob die Satzung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt. Das Zitiergebot statuiert insoweit ein rechtsstaatliches Formerfordernis, das die Prüfung erleichtern soll, ob sich der Satzungsgeber beim Erlass der Satzung im Rahmen der ihm erteilten Ermächtigung gehalten hat (vgl. bzgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG für Verordnungen: BVerfG, Beschl. v. 18.06.2019 – 1 BvR 587/17 –, juris Rn. 22, Beschl. v. 29.04.2010 – 2 BvR 871/04 –, juris Rn. 51). Eine absatz- oder satzgenaue Nennung der Ermächtigungsgrundlage ist erforderlich, wenn eine Norm unterschiedliche Rechtsetzungsbefugnisse enthält (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 10.03.2022 – 2 LB 18/20 –, juris Rn. 68 m. w. N.). Ein Zitierungsüberschuss ist in der Regel unschädlich (Urt. d. Senats v. 19.07.2024 – 6 LB 1/24 –, juris Rn. 81), solange die Prüfung dadurch allenfalls unwesentlich erschwert wird (OVG Schleswig, Urt. v. 02.03.2023 – 1 KN 19/18 –, juris Rn. 41, Urt. v. 10.03.2022 – 2 LB18/20 –, juris Rn. 68, Urt. v. 13.02.2020 – 2 LB 16/19 –, juris Rn. 24). Nicht erforderlich ist die Angabe der Vorschriften, aus denen sich formelle oder materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen ergeben (Urt. d. Senats v. 24.04.2024 – 6 KN 2/24 –, juris Rn. 56; vgl. auch OVG Schleswig, Urt. v. 10.03.2022 – 2 LB 18/20 –, juris Rn. 68 m. w. N.).
(1) Diesen Anforderungen genügte die Einleitungsformel der Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007, in welcher § 5 Abs. 6 GkZ in Verbindung mit § 4 und § 17 GO sowie § 31 und § 31 a LWG als die zum Erlass der Satzung berechtigende Rechtsvorschriften benannt werden, zunächst nicht.
Nach den Regelungen des Landeswassergesetzes stand (und steht) die Aufgabe der Abwasserbeseitigung – und damit korrespondierend die Rechtssetzungsbefugnis – originär nicht dem rechtssetzenden Zweckverband zu, sondern den verbandsangehörigen Gemeinden (§ 31 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 LWG a. F.). Im Fall der Übertragung dieser Aufgabe nach den Vorschriften des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit und der Wahrnehmung der entsprechenden Rechtssetzungsbefugnis durch einen Zweckverband sind in einer Satzung auch diejenigen Vorschriften zu nennen, aus denen sich die Berechtigung zum Erlass eben dieser Satzung ergibt bzw., aus denen die Berechtigung des ursprünglichen Aufgabenträgers folgt, die zum Tätigwerden berechtigende Aufgabe und die dazugehörige Satzungsbefugnis auf den Zweckverband zu übertragen (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 27.06.2019 – 2 KN 1/19 –, juris Rn. 40, 52 zur Abfallgebührensatzung; zur Niederschlagswassergebührensatzung VG Schleswig, Urt. v. 17.01.2024 – 4 A 222/20 –, juris Rn. 57). Denn die Angabe von „Rechtsvorschriften, welche zum Erlass der Satzung berechtigen“ (§ 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG) erfordert sowohl die Angabe von materiell-berechtigenden Normen („wozu berechtigen?“) als auch von formell-berechtigenden Normen, insbesondere von Zuständigkeitsvorschriften („wen berechtigen?“), sodass stets auch die Vorschriften zu nennen sind, aus denen sich die formelle Berechtigung des Trägers der öffentlichen Verwaltung zum Erlass der Satzung ergibt (OVG Schleswig, Urt. v. 13.02.2020 – 2 LB 16/19 –, juris Rn. 23, Urt. v. 27.06.2019 – 2 KN 1/19 –, juris Rn. 54 ff.; Friedersen/Stadelmann, in: Förster/Friedersen/Rohde, LVwG SH, Stand 02.2023, § 66, Erl. 2 zu Nr. 2). Soweit § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG von „berechtigen“ spricht, bezieht sich dieses Verb nicht nur auf ein für sich stehendes Recht, sondern zugleich auch auf ein Subjekt, das dieses Recht in Anspruch nehmen kann (OVG Schleswig, Urt. v. 27.06.2019 – 2 KN 1/19 –, juris Rn. 54).
Daran gemessen ergibt sich aus den in der Einleitungsformel der Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007 zitierten Normen keine Befugnis des beklagten Zweckverbandes, die Satzungsbefugnis seiner Mitglieder selbst in Anspruch zu nehmen. Es fehlt die Nennung des § 3 Abs. 1 Satz 1 GkZ, aus welchem sich ergibt, dass die zum Tätigwerden berechtigende Aufgabe der öffentlichen Verwaltung – hier der Abwasserbeseitigung – im Falle ihrer Übertragung gemeinsam mit der dazugehörigen Satzungsbefugnis auf den Zweckverband übergeht. Dieser ist in der Einleitungsformel einer verbandlichen Abwassersatzung grundsätzlich zu benennen (so auch Wolf, in: Dehn/Wolf, GkZ, Stand 02.2016, § 3 Erl. 4.1). Nicht ausreichend ist insoweit die Benennung von § 5 Abs. 6 GkZ i. V. m. § 4 GO, weil insoweit, wie ausgeführt, lediglich die Satzungsbefugnis eines Zweckverbands in eigenen Angelegenheiten abgedeckt ist, der Beklagte in Wahrnehmung der Abwasserbeseitigungspflicht für die Gemeinden als Verbandsmitglieder aber auch gegenüber Dritten – wie hier gegenüber der Klägerin – tätig wird.
(2) Die mangelnde Einhaltung des Zitiergebotes ist auch nicht nachträglich geheilt worden. Durch Art. 1 der Änderungssatzung vom 23. Juni 2020 hat der Beklagte die Eingangsformel der Ortsentwässerungssatzung mit Rückwirkung zum 1. Januar 2016 (Art. 5 der Änderungssatzung) dahingehend angepasst, dass als die zum Erlass der Satzung berechtigenden Rechtsvorschriften nunmehr
„– § 5 Abs. 6 GkZ in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 GO,
– § 134 Abs. 5 GO und § 144 Abs. 2 LWG“
benannt werden. Allerdings verstößt die Ortsentwässerungssatzung auch in der Fassung dieser Änderungssatzung gegen die oben dargestellten Anforderungen des Zitiergebots. Zwar ergibt sich aus der Benennung des § 3 Abs. 1 GkZ nunmehr auch die Befugnis des Beklagten als Zweckverband zum Erlass der Satzung. Ein Verstoß gegen das Zitiergebot folgt indes aus einer teils unzutreffenden und undifferenzierten Benennung von Ermächtigungsnormen, welche eine Prüfung in ihrer Gesamtheit mehr als nur unwesentlich erschwert.
Die rückwirkend in Kraft getretene Einleitungsformel der Ortsentwässerungssatzung benennt insoweit unzutreffend „§§ 18 Abs. 1 S. 1 sowie 19 Abs. 1 S. 1 GkZ“ ((a)) und § 31 a Abs. 3 Satz 1 LWG „in der Fassung vom 11.02.2008“ ((b)). Zudem differenziert sie nicht hinreichend bei der Nennung von § 30 Abs. 3 und § 31 LWG ((c)).
Die Angabe fehlerhafter oder überflüssiger Vorschriften führt nicht grundsätzlich zu einem Verstoß gegen das Zitiergebot, da der Sinn und Zweck des § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG auch erreicht wird, wenn die zutreffenden Vorschriften zumindest (auch) benannt werden (VG Schleswig, Urt. v. 17.01.2024 – 4 A 222/20 –, juris Rn. 58). Das überschießende Mitbenennen einer unzutreffenden Grundlage ist aber dann als Verstoß gegen das Zitiergebot anzusehen, wenn die Prüfung dadurch mehr als nur unwesentlich erschwert wird (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 02.03.2023 – 1 KN 19/18 –, juris Rn. 41, Urt. v. 10.03.2022 – 2 LB 18/20 –, juris Rn. 68) und dadurch eine Irreführung zu besorgen ist (OVG Schleswig, Urt. v. 13.02.2020 – 2 LB 16/19 –, juris Rn. 25), etwa indem eine wahllose Überschüttung mit ungeprüften Zitierungen erfolgt, die dem Sinn und Zweck des Zitiergebots zuwiderläuft (vgl. zu einer Verordnung: BVerfG, Beschl. v. 01.04.2014 – 2 BvF 1/12 –, juris Rn. 100). Eine solche wahllose Überschüttung liegt hier im Ergebnis vor, da in der Einleitungsformel nicht existierende oder nicht einschlägige Normen benannt werden bzw. unklar bleibt, in welcher Gesetzesfassung einzelne Normen gemeint sind – als ob kumulativ alle irgendwie in Betracht kommenden, sich möglicherweise aber gegenseitig ausschließenden Befugnisnormen zitiert würden (vgl. ähnlich VG Schleswig, Urt. v. 17.01.2024 – 4 A 222/20 –, juris Rn. 64). So ist für den Normadressaten nicht mehr erkennbar, auf welche konkreten Rechtsnormen sich der Beklagte beim Erlass der Satzung zulässigerweise stützt.
(a) Dies ergibt sich zum einen aus der überschießenden weil unzutreffenden Zitierung der „§§ 18 Abs. 1 S. 1 sowie 19 Abs. 1 S. 1 GkZ“. Die Zitierung dieser Vorschriften neben der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage für die Aufgabenübertragung auf den beklagten Zweckverband in § 3 Abs. 1 Satz 1 GkZ verstößt gegen § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG. Nach dem oben Gesagten (B.II.1.b)aa)(1)) handelt es sich bei der Aufgabenübertragung auf einen Zweckverband nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GkZ einerseits und der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung nach §§ 18, 19 GkZ andererseits um unterschiedliche Formen der kommunalen Zusammenarbeit, die selbständig und rechtlich gleichwertig nebeneinanderstehen und die sich in ihren Voraussetzungen und Rechtsfolgen voneinander unterscheiden. Dementsprechend ist eine kumulative Angabe beider Formen der Aufgabenübertragung nach dem Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit für den Normadressaten jedenfalls dann irreführend, wenn die Aufgabenübertragung allein durch Verbandsmitglieder erfolgt und erschwert ihm die Kontrolle, ob die Satzung den gesetzlichen Anforderungen genügt (vgl. schon VG Schleswig, Urt. v. 17.01.2024 – 4 A 222/20 –, juris Rn 60, Urt. v. 07.06.2023 – 4 A 192/20 –, juris Rn. 52).
Soweit der Beklagte im Termin zur mündlichen Verhandlung hierzu ausgeführt hat, die Aufnahme dieser Regelungen sei erfolgt, weil dem Zweckverband auch die Aufgabe der Abwasserbeseitigung für verbandsfremde Kommunen und Körperschaften übertragen worden sei, vermag der Senat dies, wie bereits ausgeführt, jedenfalls anhand des maßgeblichen Satzungstextes der Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007 und ihrer nachfolgenden Änderungen nicht nachzuvollziehen. Auch dem Beklagten war es im Rahmen der mündlichen Verhandlung nicht möglich, aufzuzeigen, dass die Ortsentwässerungssatzung 3. Dezember 2007 die Aufgabenwahrnehmung für Kommunen oder Körperschaften regelt, die nicht Verbandsmitglieder sind.
Dass das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 27. Juni 2019 (– 2 KN 1/19 –, juris Rn. 41) im Falle von Zweckverbänden stets die Benennung sowohl von § 3 Abs. 1 Satz 1 GkZ als auch von §§ 18, 19 GkZ gefordert habe, trifft nicht zu. Der Entscheidung lag zum einen schon kein Fall zugrunde, bei welchem es um die Aufgabenübertragung eines Verbandsmitgliedes auf einen Zweckverband ging; die Aufgabenübertragung erfolgte vielmehr durch öffentlich-rechtliche Vereinbarung im Sinne des § 18 Abs. 1 GkZ (Rn. 41 und 52). Zum anderen hat das Oberverwaltungsgericht in der Entscheidung auch nicht gefordert, dass bei Zweckverbänden § 3 Abs. 1 Satz 1 GkZ neben §§ 18, 19 GkZ zu benennen ist; dies lässt sich weder den Randnummern 41 oder 52 noch den übrigen Entscheidungsgründen entnehmen (so auch schon VG Schleswig, Urt. v. 17.01.2024 – 4 A 222/20 –, juris Rn. 62). § 3 Abs. 1 Satz 1 GkZ kommt in der ganzen Entscheidung nicht vor.
(b) Darüber hinaus wird es speziell mit Blick auf die wasserrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen einem von der Ortsentwässerungssatzung betroffenen Normadressaten ohne vertiefte rechtshistorische Auseinandersetzung mit den seit 2007 vorgenommenen Änderungen des Landeswassergesetzes nicht möglich sein, sich einen solchen Überblick über die Rechtsentwicklung zu verschaffen, der ihn in die Lage versetzt zu ermitteln, welche rechtlichen Grundlagen des Landeswassergesetzes der Beklagte insoweit zitieren will. Dies steht dem oben aufgezeigten Sinn und Zweck des Zitiergebotes (Offenlegung des Ermächtigungsrahmens zur Eigenkontrolle des Normgebers und zur Fremdkontrolle des Normadressaten / des Gerichts) erkennbar entgegen.
(aa) Schon die Benennung des § 31 a Abs. 3 Satz 1 LWG „in der Fassung vom 11.02.2008“ erweist sich als irreführend, da der Beklagte ausdrücklich auf eine konkrete Gesetzesfassung Bezug nimmt, die so nicht existiert(e). Dies hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung auch eingeräumt.
§ 31 a LWG wurde durch Art. 1 Nr. 10 des Gesetzes zur Änderung des Landeswassergesetzes und anderer wasserrechtlicher Vorschriften vom 13. Dezember 2007 (GVOBl. Seite 499) aus dem Landeswassergesetz gestrichen; diese Gesetzesänderung ist in die vom Beklagten zitierte Bekanntmachung der geltenden Fassung des Landeswassergesetzes vom 11.02.2008 (GVOBl. Seite 91 ff.) eingeflossen.
Erst durch Art. 1 Nr. 14 des Gesetzes zur Änderung des Landeswassergesetzes und anderer wasserrechtlicher Vorschriften vom 19. März 2010 (GVOBl. Seite 365) wurde dem Landeswassergesetz wieder ein § 31 a hinzugefügt. Er regelte in Absatz 3 Satz 1, dass die Gemeinden die Aufgabe der Abwasserbeseitigung zusammen mit dem Satzungsrecht ortsnah auf andere Körperschaften des öffentlichen Rechts oder auf rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts durch öffentlich-rechtlichen Vertrag, der der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde bedarf, übertragen können, wenn es aus Gründen des Allgemeinwohls erforderlich ist; nach Satz 2 fanden die § 18 Abs. 1 und 3 bis 7 sowie § 19 und 21 GkZ insoweit Anwendung. Ersichtlich wurde hier – wie zuvor durch § 31 Abs. 8 LWG in der Fassung des Landeswassergesetzes vom 11.02.2008 (GVOBl. Seite 91 ff.) – eine spezialgesetzliche Regelung zur Übertragung der Aufgabe der Abwasserbeseitigung durch öffentlich-rechtliche Vereinbarung im Sinne der §§ 18, 19 GkZ normiert (VG Schleswig, Urt. v. 17.01.2024 – 4 A 222/20 –, juris Rn. 40, 63 und Urt. v. 07.03.2023 – 4 A 192/20 –, juris Rn. 43), die, wie bereits dargelegt, vorliegend nicht einschlägig ist (vgl. VG Schleswig Urt. v. 07.03.2023 – 4 A 192/20 –, juris Rn. 53).
(bb) Schließlich erweist sich die undifferenzierte Zitierung von § 30 Abs. 3 LWG und § 31 LWG aufgrund der seit 2007 erfolgten mehrfachen Änderungen des Landeswassergesetzes aus mehreren Gründen als irreführend.
(i) § 30 Abs. 3 LWG existierte zu dem von der Einleitungsformel in Art. 1 der Änderungssatzung vom 23. Juni 2020 rückwirkend ausdrücklich in Bezug genommenen Normsetzungszeitpunkt („Aufgrund von … wird nach Beschlussfassung der Verbandsversammlung vom 03. Dezember 2007 folgende Satzung erlassen:“) nicht. § 30 LWG in der zum damaligen Zeitpunkt gültigen Fassung vom 6. Januar 2004 (GVOBl. Seite 8 ff.) verfügte nur über zwei Absätze. Gleiches gilt für § 30 LWG in der Fassung vom 11. Februar 2008 (GVOBl. Seite 91 ff.). Erst im Rahmen der Gesetzesänderung vom 19. März 2010 (GVOBl. Seite 365 ff.) erhielt die Norm einen dritten Absatz. Er sah vor, dass die Gemeinden die Abwasserbeseitigung durch Satzung (Abwassersatzung) regeln und war bis zum 31. Dezember 2019 gültig (vgl. Art. 1 des Wasserrechtsmodernisierungsgesetzes vom 13. November 2019, gültig ab 1. Dezember 2020, GVOBl. S. 425 ff.); er konnte dementsprechend eine Ermächtigung zum Erlass von Satzungen auch nur in diesem Zeitraum darstellen.
§ 31 LWG in der zum 3. Dezember 2007 gültigen Fassung vom 6. Januar 2004 (GVOBl. Seite 8 ff.) verfügte über insgesamt sieben Absätze; angefangen von der gemeindlichen Pflicht zur Abwasserbeseitigung (Absatz 1) und der damit einhergehenden Überlassungspflicht (Absatz 2) über die Regelung zur Abwassersatzung (Absatz 3) und die Inhalte dieser Regelungsbefugnis (Absätze 4 und 5) bis zu den Möglichkeiten einer Übertragung der Aufgabe auf Wasser- und Bodenverbände oder pflichtige Zweckverbände (Absätze 6 und 7). Diese Regelungen galten im Wesentlichen (eine inhaltliche Ergänzung um Absatz 8 erfolgte durch das Gesetz zur Änderung des Landeswassergesetzes und anderer wasserrechtlicher Vorschriften vom 13. Dezember 2007, GVOBl. Seite 499 ff.) bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Landeswassergesetzes und anderer wasserrechtlicher Vorschriften vom 19. März 2010; hier erhielt § 31 LWG in fünf Absätzen Regelungen über das gemeindliche Abwasserbeseitigungskonzept (GVOBl. Seite 365 ff.), gültig bis zum 31. Dezember 2019 (vgl. Art. 1 des Wasserrechtsmodernisierungsgesetzes vom 13. November 2019, gültig ab 1. Dezember 2020, GVOBl. S. 425 ff.).
(ii) Im Rahmen der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte hierzu ausgeführt, er habe durch Erlass der Änderungssatzung vom 23. Juni 2020 nicht nur die Einleitungsformel der Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007, sondern zugleich auch die aller ihr nachfolgenden Änderungssatzungen inhaltlich heilen wollen. Art. 1 der Änderungssatzung bestimme, dass (nicht nur) die „Eingangsformel der Satzung über die Abwasserbeseitigung (Ortsentwässerungssatzung) des Abwasser-Zweckverbandes Pinneberg vom 03.12.2007 (sondern auch die) in der Fassung der 4. Satzung zur Änderung der Ortsentwässerungssatzung des Abwasser-Zweckverbandes Pinneberg vom 07.12.2015 […] folgenden neuen Wortlaut“ erhalte (…). Die Anpassung trat nach Art. 5 lit. a) zum 1. Januar 2016 in Kraft. Die in der mündlichen Verhandlung vom Beklagten erklärte Absicht sei gewesen, die Eingangsformel der Ortsentwässerungssatzung nebst sämtlichen Änderungen von 2007 bis 2015 abzudecken und ihren Inhalt damit quasi auf dem Stand vom 1. Januar 2016 zu konsolidieren. Mit „§ 30 Abs. 3 LWG“ sei die Regelung zur Abwassersatzung und mit „§ 31 LWG“ seien sämtliche Befugnisnormen gemeint, die darin enthalten sind.
Die erfolgte Zitierung von „§ 30 Abs. 3, § 31 LWG“ wirkt dennoch irreführend und letztlich wahllos, wie auf Vorrat. Ohne die mündliche Erläuterung wäre es dem Senat nicht möglich gewesen zu ermitteln, welche Rechtsgrundlage – zu welchem Zeitpunkt – gemeint ist. Erst recht muss dies für einen von der Satzung betroffenen Normadressaten gelten, der versucht, durch Lektüre der Änderungssatzung vom 23. Juni 2020 mit ihrer eigenen Einleitungsformel, der durch Artikel 1 geänderten Einleitungsformel der Ortsentwässerungssatzung und den darin jeweils genannten verschiedenen Beschluss- bzw. Erlassdaten einschließlich des Datums rückwirkender Geltung nicht nur herauszufinden, welche Rechtsgrundlage gemeint ist, sondern auch, ob es die richtige ist.
(iii) Aus den vorgenannten Gründen bezweifelt der Senat auch die Richtigkeit der Auffassung des Beklagten, wonach es den Anforderungen des § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG genügen kann, wenn mit einer späteren Änderungssatzung (hier die vom 23. Juni 2020) die Einleitungsformel der Ausgangssatzung (hier vom 3. Dezember 2007) einheitlich mit denen nachfolgender Änderungssatzungen (hier die bis zur 4. Änderungssatzung vom 7. Dezember 2015) rückwirkend geändert wird und dabei für die Frage, welche Ermächtigungsnormen bei zwischenzeitlichen Gesetzesänderungen in der Einleitungsformel zu benennen sind, allein der Zeitpunkt des rückwirkenden Inkrafttretens (hier zum 1. Januar 2016) nach Art einer konsolidierten Fassung in den Blick zu nehmen ist. Nach den obenstehenden Ausführungen (B.II.1.b)aa)(1)) wäre es vielmehr konsequent, zunächst allein die zum Zeitpunkt des Erlass der ersten Ortsentwässerungssatzung geltende Gesetzeslage (hier zum 3. Dezember 2007) zu berücksichtigen, da in Bezug auf die Ermächtigung zum Erlass einer Satzung grundsätzlich auf die Gesetzeslage abzustellen ist, welche zum Zeitpunkt ihres Erlasses bestand und es der Fortgeltung einer Satzung nicht entgegensteht, wenn die im Zeitpunkt des Erlasses der Satzung gegebenen Voraussetzungen später entfallen (OVG Schleswig, Urt. v. 14.09.2017 – 2 KN 3/15 –, juris Rn. 54-55). Auf welcher gesetzlichen Grundlage die ursprüngliche Ortsentwässerungssatzung als Basis späterer Änderungen einmal erlassen worden ist, ließe sich sonst nicht mehr feststellen. Um dies wiederum zu gewährleisten, hätte der Satzungsgeber im Übrigen aufgrund der wiederholten Änderungen des Landeswassergesetzes sodann, um dem Vorwurf irreführender Zitierungen zu entgehen, die zeitlich folgenden Änderungssatzungen daraufhin zu überprüfen, ob sie inhaltliche Änderungen enthalten, für die sich die gesetzliche Grundlage geändert hat. Sollte dies der Fall sein, wäre in der Einleitungsformel insoweit zeitlich zu differenzieren und auch die Rechtsgrundlage zum Zeitpunkt der jeweiligen Änderung aufzuführen.
Diese Frage bedarf im vorliegenden Fall jedoch keiner abschließenden Beantwortung. Selbst wenn dem Beklagten – nicht zuletzt aus Gründen der Praktikabilität – zu folgen wäre, hätte er zwar § 30 Abs. 3 LWG als Regelung zur Abwassersatzung zutreffend zitiert, doch bliebe völlig unklar, welche Funktion dem daneben zitierten § 31 LWG mit seinen im Jahre 2016 bestehenden fünf Absätzen über das gemeindliche Abwasserbeseitigungskonzept zukommen sollte. Es würde sich zudem die Frage anschließen, ob nicht eine absatzgenaue Nennung der Ermächtigungsgrundlage geboten gewesen wäre. Dies ist anzunehmen, wenn eine Norm unterschiedliche Rechtsetzungsbefugnisse enthält. Mit einer unspezifischen Zitierung kommt der Satzungsgeber seiner Pflicht, den selbst gewählten Ermächtigungsrahmen transparent zu machen, nicht nach (OVG Schleswig, Urt. v. 03.09.2019 – 2 KN 5/16 –, juris Rn. 29 m.w.N.).
cc) Ein Verstoß gegen § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG führt zur Rechtswidrigkeit und damit Unwirksamkeit der Satzung und zwar in ihrer Gesamtheit (stRspr OVG Schleswig, Urt. v. 03.09.2019 – 2 KN 5/16 –, juris Rn. 26, vgl. auch Urt. v. 27.06.2019 – 2 KN 1/19 –, juris Rn. 33, Urt. vom 14.09.2017 – 2 KN 3/15 –, juris Rn. 57; Friedersen/Stadelmann, in: Förster/Friedersen/Rohde, Landesverwaltungsgesetz Schleswig-Holstein, Stand 02.2023, § 66, Erl. 3), da es sich bei § 66 Abs. 1 LVwG um keine bloße Ordnungsvorschrift handelt, wie der Vergleich mit den Soll-Vorgaben des § 66 Abs. 2 LVwG zeigt (OVG Schleswig, Urt. v. 03.09.2019 – 2 KN 5/16 –, juris Rn. 26).
c) Der Beklagte kann die angefochtene Ordnungsverfügung auch nicht auf die sog. „Anstaltsgewalt“ als Rechtsgrundlage stützen. Unter Verweis auf die Rechtsprechung des OVG Münster (Beschl. v. 14.12.2017 – 15 A 2315/16 –, juris Rn. 15 und v. 16.10.2002 – 15 B 1355/02 –, juris Rn. 10) vertritt er die Auffassung, aus der Aufgabe der Abwasserbeseitigung folge nicht nur die Befugnis, die öffentlichen Einrichtungen hierfür zu schaffen und zu betreiben und das Benutzungsverhältnis der Einrichtungen generell durch Satzung zu regeln, sondern auch die Befugnis, dem Benutzer der Einrichtung obliegende Pflichten im Einzelfall durch Verwaltungsakt zu konkretisieren. Die Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsaktes im Einzelfall sei auch ohne jede weitere ausdrückliche Ermächtigung, also insbesondere auch ohne Satzung, anerkannt. Hiermit dringt er nicht durch.
Unabhängig von der verbreiteten Kritik an einer uneingeschränkten Anwendung des Instituts der Anstaltsgewalt (ablehnend: Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Aufl. 2017, § 23 Rn. 61; kritisch: VGH Mannheim, Beschl. v. 28.08.2006 – 10 S 2731/03 –, juris Rn. 25-28, Beschl. v. 20.09.1993 – 9 S 804/93 –﻿, juris Rn. 6; OVG Bautzen, Urt. v. 07.06.2005 – 4 B 128/04 –, juris Rn. 40; Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 5. Aufl. 2024, § 14 Rn. 8 mit Bedenken in Bezug auf den Vorbehalt des Gesetzes und den Bestimmtheitsgrundsatz) folgt der Senat dem jedenfalls für den Fall des Erlasses eines belastenden Verwaltungsaktes ohne weitere – ggf. auch satzungsrechtliche – Ermächtigungsgrundlage aufgrund landesgesetzlicher Regelungen nicht. Der Landesgesetzgeber hat in § 31 Abs. 3 Satz 1 LWG a. F. (nunmehr § 44 Abs. 3 Satz 1 LWG) ausdrücklich geregelt, dass die Gemeinden die ihnen im Rahmen der Selbstverwaltung obliegende Abwasserbeseitigung durch Satzung (Abwassersatzung) regeln. Aus dieser Regelung folgt nicht nur eine Berechtigung, sondern auch eine Verpflichtung (vgl. Mohr, in: Kollmann/Mohr, Wassergesetz des Landes Schleswig-Holstein, Stand: Februar 2020, § 44 Erl. Ziffer 1). Der Landesgesetzgeber sieht nach dem Wortlaut dieser Vorschrift die Ausgestaltung der Abwasserbeseitigung zwingend durch (wirksames) Satzungsrecht vor. Die Anwendung einer gewohnheitsrechtlich begründeten Anstaltsgewalt als Rechtsgrundlage grundrechtsrelevanter Eingriffe in Form belastender Verwaltungsakte ohne satzungsrechtliche Ermächtigung kommt daneben nicht in Betracht. Aus dem Grundsatz des allgemeinen Vorbehalts des Gesetzes (vgl. zur Herleitung aus Art 20 Abs. 3 GG BVerfG, Beschl. v. 28.10.1975 – 2 BvR 883/73 –, juris Rn. 34) folgt, dass die Verwaltung für Akte, die den Freiheitsbereich und Gleichheitsbereich des Bürgers wesentlich betreffen, einer gesetzlichen Grundlage bedarf (BVerfG, Beschl. v. 08.08.1978 – 2 BvL 8/77 –, juris Rn. 75). Diesen Anforderungen genügt § 31 Abs. 3 LWG a.F., sodass für die Herleitung einer ungeschriebenen Rechtsgrundlage kein Raum besteht (in diese Richtung ebenso VGH Mannheim, Beschl. v. 28.08.2006 – 10 S 2731/03 –, juris Rn. 29).
Soweit das erkennende Gericht in seiner jüngeren Rechtsprechung die Anstaltsgewalt als Ermächtigungsgrundlage erwähnt hat, steht dies hierzu nicht in Widerspruch. Ausgesagt worden ist lediglich, dass die aus § 31 Abs. 3 LWG a. F., § 17 Abs. 2 GO folgende Ermächtigung zur Schaffung der öffentlichen Abwassereinrichtung die Befugnis umfasst, im Rahmen der so eingeräumten Anstaltsgewalt das Benutzungsverhältnis durch Satzung zu regeln (OVG Schleswig, Urt. v. 22.07.2016 – 2 LB 5/16 –, juris Rn. 27). Diese Aussage macht das Vorhandensein einer Abwassersatzung mit konkretisierenden Regelungen über die Pflichten der Grundstückseigentümer oder -eigentümerinnen und einer Befugnis zum Einschreiten per Verwaltungsakt im Falle der Verletzung dieser Pflichten indes nicht entbehrlich. Im Gegenteil setzt das Oberverwaltungsgericht in der zitierten Entscheidung weiter voraus, dass die Gemeinde zur Durchsetzung der sich aus der Abwassersatzung ergebenden Verpflichtungen mittels Bescheid über eine satzungsmäßige Befugnisnorm verfügt (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 22.07.2016 – 2 LB 5/16 –, juris Rn. 28).
2. Erweist sich die angefochtene Ordnungsverfügung mangels wirksamer Rechtsgrundlage nach alledem als rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten, ist die Ordnungsverfügung in Gestalt des Widerspruchsbescheides nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben.
Der Aufhebungsanspruch der Klägerin ist im vorliegenden Fall auch nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes ist es zwar denkbar, dass, für den Fall, dass die objektive Rechtswidrigkeit eines belastenden Verwaltungsaktes den Kläger „in seinen Rechten verletzt“ und der Kläger deshalb die Aufhebung dieses Verwaltungsaktes verlangen kann, eine nachfolgende Rechtsänderung, die einen solchen Verwaltungsakt nunmehr zulässt, nicht nur dem objektiven Recht („für die Zukunft“) einen anderen Inhalt gibt, sondern darüber hinaus auch die mit der vorangegangenen Rechtslage zusammenhängenden Aufhebungsansprüche beseitigt. Hat eine Rechtsänderung diesen Willen (und begegnet das unter den gegebenen Umständen keinen aus übergeordnetem Recht, vor allem aus Verfassungsrecht, herleitbaren Bedenken), dann reagiert darauf das Prozessrecht mit dem – an das Fehlen eines Aufhebungsanspruchs anknüpfenden – Befehl der Klagabweisung (BVerwG, Beschl. v. 02.05.2005 – 6 B 6.05 –, juris Rn. 16, Urt. v. 27.04.1990 – 8 C 87.88 –, juris Rn. 12). Das Verwaltungsprozessrecht hindere nicht daran, einen zunächst rechtswidrigen Bescheid in einem solchen Fall für „geheilt“ zu halten (BVerwG, Urt. v. 27.04.1990 – 8 C 87.88 –, juris Rn. 9; eine Heilung ablehnend und stattdessen die Anwendung des Grundsatzes „dolo agit, qui petit, quod statim rediturus est“ bejahend: W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 30. Aufl. 2024, § 113 Rn. 50). Eine solche, vom Bundesverwaltungsgericht für den Ausschluss des Aufhebungsanspruches verlangte Rechtsänderung ist hier weder durch den Erlass der Ortsentwässerungssatzung vom 9. Dezember 2020 in der Fassung der 4. Änderungssatzung vom 1. Juli 2024 noch im Inkrafttreten des Wasserrechtsmodernisierungsgesetzes vom 13. November 2019 (GVOBl. 2019 Seite 425 ff.) zum 1. Januar 2020 begründet.
a) Der Erlass der Ortsentwässerungssatzung vom 9. Dezember 2020 in der Fassung der 4. Änderungssatzung vom 1. Juli 2024 (im Folgenden: Ortsentwässerungssatzung 2020) vermag den Aufhebungsanspruch nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO schon deshalb nicht auszuschließen, weil mangels Rückwirkungsanordnung nicht ersichtlich ist, dass sie nach dem Willen des Satzungsgebers auch die mit der vorangegangenen Rechtslage zusammenhängenden Aufhebungsansprüche beseitigen sollte. Dies wird auch vom Beklagten selbst nicht behauptet.
Der Beklagte trägt lediglich vor, dass es ihm aufgrund der Ortsentwässerungssatzung 2020 nunmehr möglich wäre, den Verwaltungsakt neu zu erlassen. Es könne nicht richtig sein, über eine Klage aufgrund eines nicht mehr bestehenden Rechtszustandes zu entscheiden, obwohl der Verwaltungsakt inzwischen rechtmäßig geworden sei, also nunmehr neu erlassen und vollzogen werden dürfte. Ob derartige prozessökonomischen Erwägungen einen Aufhebungsanspruch auszuschließen vermögen, kann dahinstehen. Denn dass es im Falle der Aufhebung der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung erneut zu einem gleichlaufenden Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsverfahren kommen würde, welchem durch einen Ausschluss des Aufhebungsanspruchs zu begegnen sein könnte, ist nach Auffassung des Senats auszuschließen. Dem Beklagten wäre es nach der Ortsentwässerungssatzung 2020 tatsächlich nicht mehr möglich, einen Verwaltungsakt gleichen Inhalts zu erlassen.
Zum einen bestehen bereits erhebliche Zweifel an der Wirksamkeit dieser Ortsentwässerungssatzung, weil in ihrer Einleitungsformel wiederum sowohl § 3 Abs.1 GkZ als auch §§ 18 Abs. 1 Satz 1 und 2, 19 Abs. 1 Satz 1 GkZ zitiert werden und insoweit auch diese Zitierung nicht den Anforderungen des § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG genügen dürfte.
Zum anderen wären neue, nunmehr auf die Ortsentwässerungssatzung 2020 gestützte Ordnungsverfügungen an die aktuellen Grundstückseigentümerinnen und -eigentümer zu richten. Nach § 16 Abs. 2 Satz 1 Ortsentwässerungssatzung 2020 ist der jeweilige Grundstückseigentümer für die Herstellung, die Erweiterung, die Erneuerung, die Änderung, den Umbau, die Unterhaltung und den sicheren Betrieb der Grundstücksentwässerungsanlage verantwortlich und kommt damit nach dem Satzungsrecht des Beklagten zuvörderst als Adressat etwaiger Ordnungsverfügungen nach § 16 Abs. 9 und 10 Ortsentwässerungssatzung 2020 (entspricht § 16 Abs. 8 und 9 der Ortsentwässerungssatzung vom 3. Dezember 2007) in Betracht. Die Klägerin ist allerdings nicht mehr Eigentümerin der streitgegenständlichen Grundstücke. Ihre Inanspruchnahme dürfte darüber hinaus auch nach den allgemeinen Grundsätzen ordnungsrechtlicher Verantwortlichkeit gemäß §§ 227 ff. LVwG ausscheiden, da hierfür neben einer faktischen Möglichkeit zur Erfüllung der Pflicht auch die rechtliche Verfügungsbefugnis gegeben sein muss (Mann, in: Förster/Friedersen/Rohde, Landesverwaltungsgesetz Schleswig-Holstein, Werkstand: 02.2023, § 217 Erl. Ziffer 4 und 6); auch daran wird es mittlerweile fehlen. Es ist der Klägerin rechtlich nicht möglich, die Verrohrung zu entfernen und die Entwässerungsmulde wieder fachgerecht herzustellen.
b) Auch die durch das Wasserrechtsmodernisierungsgesetz zum 1. Januar 2020 in Kraft getretene Änderung des § 44 Abs. 1 Satz 4 und 5 LWG, der ausdrücklich bestimmt, dass die von der Gemeinde zum Zweck der Abwasserbeseitigung errichteten offenen Anlagen zum Sammeln, Fortleiten und Versickern des Abwassers (zum Beispiel Mulden oder offene Gräben) keine Gewässer sind, vermag den Aufhebungsanspruch nicht auszuschließen. Dies gilt auch dann, wenn man mit dem Beklagten davon ausgeht, dass diese Änderung nicht nur für die Zukunft, sondern nach dem Willen des Gesetzgebers auch für in der Vergangenheit errichtete Anlagen gelten und die Rechtsfrage nach der Gewässereigenschaft zugleich rückwirkend klarstellend verneint werden soll. Wegen des Fehlens einer wirksamen Satzung als Rechtsgrundlage für die Ordnungsverfügung kommt es auf die Frage, ob die streitgegenständliche Entwässerungsmulde damit überhaupt noch Bestandteil der öffentlichen Niederschlagswasserbeseitigungseinrichtung sein kann, nicht mehr an.
Dessen ungeachtet sei angemerkt, dass die Regelung des § 44 Abs. 1 Satz 4 und 5 LWG auch auf die streitgegenständlichen Mulden grundsätzlich anwendbar sein dürfte und eine noch zur alten Rechtslage vom Verwaltungsgericht angenommene Qualifizierung der Entwässerungsmulde als Gewässer im Sinne des § 2 Abs. 1 WHG ihrer Einbeziehung in die öffentliche Einrichtung der Niederschlagswasserbeseitigung jedenfalls im Falle zukünftiger Ordnungsverfügungen nicht mehr entgegenstehen dürfte.
Der Schleswig-Holsteinische Gesetzgeber hat mit der Neufassung des § 44 Abs. 1 Satz 4 und 5 LWG nunmehr geregelt, dass Mulden oder offene Gräben, unabhängig von der Anwendbarkeit der Zwei-Naturen-Lehre, zum Bestandteil der Abwasserbeseitigungsanlage gemacht werden können. Diese Regelung wurde erst durch einen Änderungsantrag im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens eingebracht (vgl. Umdruck 19/2990) und schließlich beschlossen. Davon ausgehend, dass diese Abwasseranlagen als wasserwirtschaftlich sinnvoll eingestuft wurden, soll damit eine „Flucht“ in die wasserwirtschaftlich und ökonomisch nicht sinnvolle Verrohrung abgewendet werden (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 10.06.2021 – 2 KN 2/19 –, juris Rn. 101 m. w. N.). Ausweislich der Begründung des Änderungsantrags erfolgte die Änderung aus Gründen der gesetzlichen Klarstellung und soll auch in der Vergangenheit errichtete Anlagen erfassen (Umdruck 19/2990, Seite 7).
Ob zukünftig zu erlassende Ordnungsverfügungen sich auch im Übrigen als rechtmäßig erweisen würden, bedarf indes einer Prüfung im jeweiligen Einzelfall, zu welcher sich der Senat mangels Entscheidungserheblichkeit nicht veranlasst sieht.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Gründe nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4 und 17 der Gemeindeordnung
§§ 68 ff. VwGO
§§ 2 ff. GkZ
§§ 18, 19 GkZ
§§ 227 ff. LVwG
§ 31 LWG
§ 157 BGB
§ 65 LVwG
§ 4 GO
§ 19 GkZ
§ 17 GO
§ 31 a LWG
§ 30 LWG
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 31 Abs. 1 LWG
§ 30 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 LWG
§ 17 Abs. 2 GO
§ 2 Abs. 1 WHG
§ 3 Abs. 1 Nr. 2 LWG
§ 5 Abs. 6 GkZ
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GO
§ 31 a Abs. 3 Satz 1 LWG
§ 3 Abs. 1,  
     18 Abs. 1 S. 1 und 2 sowie 19 Abs. 1 S. 1 GkZ
§ 17 Abs. 1 und 2 GO
§ 134 Abs. 5 GO
§ 144 Abs. 2 LWG
§ 44 Abs. 1 Satz 4 und 5 LWG
§ 44 Abs. 1 LWG
§ 124a Abs. 6 Satz 1 bis 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 265 Abs. 2 Satz 1 ZPO
§ 265 Abs. 2 Satz 2 ZPO
§ 266 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 325 Abs. 1 ZPO
§ 121 Nr. 1 VwGO
§ 68 ff. VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG
§ 17 Abs. 2 Gemeindeordnung
§ 31 Abs. 1 Satz 1 LWG
§ 17 Abs. 1 GO
§ 17 Abs. 2 Satz 1 GO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 GkZ
§ 5 Abs. 1, 3 und 4 Nr. 2 GkZ
§ 1 Abs. 2 Satz 1 GkZ
§ 18 Abs. 1 Satz 2 GkZ
§ 19 Abs. 1 GkZ
§ 31 Abs. 1 und 3 LWG
§ 31 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 LWG
§ 3 Abs. 1 GkZ
§ 18 Abs. 1 GkZ
§ 19 und 21 GkZ
§ 31 Abs. 8 LWG
§ 30 Abs. 3 LWG
§ 66 Abs. 1 LVwG
§ 66 Abs. 2 LVwG
§ 31 Abs. 3 Satz 1 LWG
§ 44 Abs. 3 Satz 1 LWG
§ 31 Abs. 3 LWG
§ 3 Abs.1 GkZ
§ 18 Abs. 1 Satz 1 und 2, 19 Abs. 1 Satz 1 GkZ
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 31 und 31 a des Landeswassergesetzes
§ 31 Abs. 1 und 3 des Wassergesetzes
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 LA 1/22
4 A 180/16
22 B 05.28
4 BN 43.01
1 KN 10/01
V ZR 222/06
4 B 24.21
6 LB 7/24
8 C 5.03
8 B 232.98
10 C 8.23
2 LB 77/03
6 LA 3/24
3 C 103.79
3 TH 1774/89
5 TH 1498/88
3 UZ 634/06
2 KN 3/15
8 C 14.04
2 BvR 812/74
2 KN 7/02
2 KN 2/19
4 A 222/20
1 BvR 587/17
2 BvR 871/04
2 LB 18/20
6 LB 1/24
1 KN 19/18
2 LB 16/19
6 KN 2/24
2 KN 1/19
2 BvF 1/12
4 A 192/20
2 KN 5/16
15 A 2315/16
15 B 1355/02
10 S 2731/03
9 S 804/93
4 B 128/04
2 BvR 883/73
2 BvL 8/77
2 LB 5/16
6 B 6.05
8 C 87.88