Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-02-13, Aktenzeichen OVG 12 N 98.14
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2015:0213.OVG12N98.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
1. Vergleiche zu Leitsatz 1. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. März 2012 - OVG 12 N 7.11 -, juris.(Rn.9)
2. Die Bestandskraft eines auf unwirksamer Rechtsgrundlage erlassenen und damit rechtswidrigen Verwaltungsakts vermag einen Sachverhalt (im Sinne eines Rückwirkungsverbots) nur eingeschränkt abzuschließen, soweit nämlich das Verwaltungsverfahrensrecht ein Wiederaufgreifen und die Rücknahme ausschließt.(Rn.18)
Verfahrensgang
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 15. Mai 2014 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst zu tragen haben.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 1.369.629 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt im Rahmen des Finanzausgleichs für das Haushaltsjahr 2005 in erster Linie die Aufhebung des Rücknahmebescheides vom 21. März 2013 bezüglich der ursprünglichen Mittelverteilung durch den Festsetzungsbescheid vom 15. Juni 2006 und im Übrigen die Änderung des Neufestsetzungsbescheides vom 19. April 2013 bezüglich der Verteilung der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich von Sonderlasten durch die strukturelle Arbeitslosigkeit und der daraus entstehenden überproportionalen Lasten bei der Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe für Erwerbsfähige mit dem Ziel einer um 1.369.629 Euro höheren Mittelzuweisung. Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Der Zuwendung an die Klägerin lag eine Zuweisung von Mitteln in Höhe von 190 Mio. Euro auf der Grundlage des § 11 Abs. 3a des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Finanzausgleichsgesetz – FAG) in der bis zum 31. Dezember 2006 geltenden Fassung an das Land Brandenburg für das Jahr 2005 zugrunde. Diese Mittel stellte das Land gemäß § 15 Satz 1 des Gesetzes über den allgemeinen Finanzausgleich mit den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Land Brandenburg (Brandenburgisches Finanzausgleichsgesetz – BbgFAG) vom 29. Juni 2004 in der Fassung des Gesetzes zur Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts im Haushalt vom 24. Mai 2005 (GVBl I S. 196) – im Folgenden: BbgFAG 2005 – den kommunalen Aufgabenträgern in voller Höhe zur Verfügung. Durch § 15 Satz 2 BbgFAG 2005 wurde das für Finanzen zuständige Mitglied der Landesregierung ermächtigt, die Verteilung der Mittel der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen entsprechend den Belastungen der Landkreise und kreisfreien Städte durch Rechtsverordnung zu regeln. Auf dieser Grundlage erließ der Minister der Finanzen am 30. Mai 2005 die „Verordnung zur Verteilung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für das Jahr 2005“ (GVBl II S. 302, im Folgenden: SoBEZ VertV 2005 a. F.). Danach sollten neunzig Prozent des Zuweisungsbetrages jeweils hälftig nach den Kosten der Unterkunft und Heizung (§ 22 Abs. 1 SGB II) und nach der Anzahl der Bedarfsgemeinschaften auf die Landkreise und kreisfreien Städte verteilt werden (§ 1 Abs. 1 SoBEZ VertV 2005 a. F.). Der verbleibende Anteil (19 Mio. Euro) war nach § 1 Abs. 2 Satz 1 SoBEZ VertV 2005 a. F. „für den Ausgleich besonderer Belastungen im Sinne des § 15 Satz 2 des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes der kommunalen Aufgabenträger bestimmt“ (sog. Härtefallausgleich). Mit Bescheiden vom 15. Mai 2006 setzte das Ministerium der Finanzen die Zuweisungen für das Jahr 2005 gegenüber den kommunalen Aufgabenträgern fest. Der Klägerin wurden insgesamt 8.907.504 Euro zugewiesen, davon entfielen Mittel in Höhe von 2.123.393 Euro auf die Zuweisung nach § 1 Abs. 2 SoBEZ VertV 2005 a. F.; zwei kreisfreie Städte und fünf Landkreise erhielten keinen Härtefallausgleich nach der genannten Bestimmung.
Auf die Klage eines dieser Landkreise wurde das Ministerium der Finanzen mit Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 24. Juni 2010 (4 K 702/06) zur Neubescheidung der dem sog. Härtefallausgleich vorbehaltenen Mittel verpflichtet. Insoweit fehle es an einer wirksamen Rechtsgrundlage, da § 1 Abs. 2 SoBEZ VertV 2005 a. F. gegen höherrangiges Recht verstoße und damit unwirksam sei. Diese Vorschrift sei nicht von der gesetzlichen Ermächtigung gedeckt, weil sie keine inhaltliche Verteilungsregelung enthalte. Die Verordnungsvorschrift verweise mit dem Begriff „besondere Belastungen“ auf § 15 Satz 1 BbgFAG 2005 zurück, so dass ihr kein über die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage hinausreichendes Verteilungskriterium entnommen werden könne. Das Urteil ist mit Ablehnung des Antrages auf Zulassung der Berufung durch das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Senatsbeschluss vom 27. März 2012 – OVG 12 N 7.11 –) rechtskräftig geworden.
Mit Schreiben vom 3. Januar 2013 informierte das Ministerium der Finanzen die kreisfreien Städte und Landkreise unter Hinweis auf diese Gerichtsentscheidungen über seine Absicht, die Verteilungsregelung für den streitigen Betrag des Härtefallausgleichs aus dem Jahr 2005 analog den Kriterien für die Verteilung der übrigen Mittel gemäß § 1 Abs. 1 SoBEZ VertV 2005 a. F. neu zu regeln, wie es für die Verteilung der folgenden Haushaltsjahre durch Änderungsverordnung vom 18. Mai 2007 (GVBl. II S. 127), durch die der Härteausgleich entfallen ist, bereits mit Wirkung vom 1. Januar 2006 bestimmt wurde. Am 5. März 2013 erließ der Minister der Finanzen die verfahrensgegenständliche SoBEZ VertV 2005 n. F. (GVBl. II Nr. 22 vom 7. März 2013, berichtigt durch GVBl. II Nr. 33 vom 25. April 2013). Nach deren § 2 setzt das Ministerium der Finanzen die Zuweisungen (nach § 1) für die kommunalen Aufgabenträger fest. Die bereits für den Ausgleich besonderer Belastungen in 2006 geleisteten Zahlungen werden mit der endgültigen Festsetzung nach dieser Verordnung verrechnet. Zu viel erhaltene Zahlungen werden mit der Festsetzung der Zuweisungen für das Jahr 2012 verrechnet; zu geringe Zahlungen werden mit den Zuweisungen für das Jahr 2012 ausgezahlt. Mit Bescheiden vom 21. März 2013 hob das Ministerium der Finanzen die Zuwendungsbescheide vom 15. Mai 2006 hinsichtlich des dort festgesetzten Härtefallausgleichs nach § 1 Abs. 2 SoBEZ VertV 2005 a. F. auf. Zugleich wurde der Klägerin – wie auch den übrigen Zuweisungsempfängern – die Erstattung der insoweit gewährten Zuweisungen aufgegeben. Mit weiteren Bescheiden vom 19. April 2013 setzte das Ministerium der Finanzen die Verteilung des ursprünglich als Härtefallausgleich für das Jahr 2005 vorgesehenen Betrages in Höhe von 19 Mio. Euro gegenüber den Landkreisen und kreisfreien Städten nach dem Verteilungsmaßstab gemäß § 1 SoBEZ VertV 2005 n.F. neu fest. Für die Klägerin ergab sich hieraus gegenüber dem Bescheid vom 15. Mai 2006 eine Minderzuweisung in Höhe von 1.369.629 Euro, die – wie in der Verordnung vorgesehen – mit der Zuweisung der Sonderbedarfs-Bundesergänzungsmittel für das Jahr 2012 verrechnet werden sollte.
Das Verwaltungsgericht hat die Rücknahmeverfügung für ermessensfehlerfrei gehalten. Es hat sich der Auffassung angeschlossen, dass die Regelung in § 1 Abs. 2 SoBEZ VertV 2005 a. F. unwirksam und der ursprüngliche Zuweisungsbescheid rechtswidrig sei und daran anknüpfend ein geschütztes Vertrauen der Klägerin auf den Bestand der rechtswidrig erfolgten Mittelzuweisung verneint. Die Grundlage für die Erstattung der Zuweisung für 2005 hat es in § 49a VwVfG gesehen. Auch die Neuregelung sei ungeachtet der fehlenden Vollziehbarkeit des Rücknahmebescheides rechtmäßig. Für eine unzulässige Rückwirkung der Neuregelung fehle mangels existenter Regelung über die Mittelverteilung der Anknüpfungspunkt. Der Verordnungsgeber habe den gesetzlichen Auftrag zur Regelung eines Verteilungsmaßstabes ausfüllen müssen; der gewählte Maßstab knüpfe an die Regelungen im SGB II an. Das sei sachgerecht und bewirke eine Mittelverteilung nach gleichmäßigen Kriterien. Die Verrechnung der im Jahre 2005 zu viel erhaltenen Mittel mit der Zuweisung des Jahres 2012 sei verhältnismäßig.

Entscheidungsgründe:
Das gegen diese Begründung gerichtete Zulassungsvorbringen zeigt keine ernstlichen Richtigkeitszweifel auf. Sein Gehalt ist im Wesentlichen rechtlicher Art, vermag aber die dem Urteil zugrunde liegenden Rechtssätze nicht schlüssig in Frage zu stellen.
1. Soweit die Klägerin die Annahme der Rechtmäßigkeit des Rücknahmebescheides vom 21. März 2013 beanstandet (S. 50 ff. der Zulassungsbegründungsschrift), weil das Verwaltungsgericht ihr keinen Vertrauensschutz zugebilligt habe (dazu unter a), ein Ermessensausfall hinsichtlich des Verhältnismäßigkeitsprinzips und des Gebots gemeindefreundlichen Verhaltens vorliegen soll (dazu unter b), und sie schließlich die Ausübung der Rücknahmebefugnis nach dem Grundsatz von Treu und Glauben für verwirkt hält (dazu unter c) sowie die Erstattungsanordnung für rechtswidrig erachtet (dazu unter d), sind ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils nicht dargetan.
a) Die Klägerin verkennt selbst nicht, dass sie sich als dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verpflichtete Trägerin öffentlicher Gewalt gegenüber dem beklagten Land in der vorliegenden Konstellation der Verteilung eines betragsmäßig feststehenden Zuwendungsvolumens nicht auf Vertrauensschutz berufen kann. Darauf hat der Senat für die vorliegende Fallgestaltung bereits in seinem Beschluss vom 27. März 2012 (OVG 12 N 7.11) hingewiesen. Neue, seinerzeit unberücksichtigt gebliebene Gesichtspunkte zeigt das Zulassungsvorbringen nicht auf, wenn es auf besondere Ausgestaltungen wie den Fall der Zusicherung oder denjenigen eines Verstoßes gegen Treu und Glauben verweist und auf die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in einer – seinerzeit bereits vom Senat zitierten – Nichtzulassungsbeschwerdeentscheidung Bezug nimmt, nach der die Frage, ob ein Vertrauen des jeweiligen Zuwendungsempfängers entstehen konnte, keiner rechtsgrundsätzlichen Klärung zugänglich ist (Beschluss vom 25. Februar 2010 – 8 B 91.09 – juris Rn. 10). Insbesondere führen die Ausführungen der Klägerin dazu, dass die - nach der nicht angegriffenen Auffassung des Verwaltungsgerichts rechtswidrig auf der Grundlage einer wegen Verstoßes gegen die Ermächtigungsnorm unwirksamen und damit nichtigen Rechtsverordnung - als Härtefallausgleich zugewiesenen Mittel Teil des kommunalen Finanzausgleichs seien, nicht „exemplarisch“ dazu, der Klägerin abweichend Vertrauensschutz in den Bestand der mit Bescheid vom 15. Juni 2006 erfolgten Zuwendung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für das Jahr 2005 zuzubilligen. Vielmehr hat gerade die als Teil des Finanzausgleichs ohne hinreichende Rechtsgrundlage vorgenommene Zuweisung der – auf 19 Millionen Euro begrenzten – Mittel aus der Finanzausgleichsmasse den Ausschlag dafür gegeben, die Argumentation des Beklagten in dem Verfahren OVG 12 N 7.11 zurückzuweisen, dass er durch den Vertrauensschutz der Zuwendungsempfänger an einer Revision der damaligen Mittelverteilung gehindert sei. Die Klägerin beansprucht mit ihrem Vorbringen letztlich, Ausgleichsmittel behalten zu dürfen, die nicht ihr, sondern anderen Zuweisungsempfängern zustehen. Die Rechtfertigung dafür möchte sie darin sehen, dass die Verantwortung für den Mangel des Verteilungsmodus beim Ministerium für Finanzen liegt, weshalb das Land mit eigenen zusätzlichen Mitteln eintreten müsse, um den übrigen Zuwendungsempfängern das zu gewähren, was sie als anteiligen Finanzausgleich beanspruchen können. Diese Überlegung wird allerdings der gesetzlichen Konzeption des jährlich vorzunehmenden Finanzausgleichs nicht gerecht. Auch wenn sich die nach § 1 Abs. 3 BbgFAG zu bemessende Verbundmasse u.a. um die hier in Rede stehenden Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen erhöht, so dass diese Teil der Finanzausgleichsmasse sind (vgl. § 1 Abs. 4 BbgFAG) und insofern keinen eigenständigen Finanzausgleichstatbestand bilden, sind sie doch einer von mehreren Bestandteilen eines einheitlichen durch das Finanzausgleichsgesetz geregelten komplexen Finanzausgleichs (VerfG Brandenburg, Urteil vom 22. November 2007 – VerfG 75/05 – NVwZ-RR 2008, 292, juris Rn. 156). Dafür regelt § 15 Satz 1 BbgFAG in der für das Jahr 2005 maßgeblichen Fassung, dass die vom Bund dem Land zur Verfügung gestellten und damit außerhalb des allgemeinen Steuerverbundes stehenden Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen mit ihrer vollen Höhe in die Finanzausgleichsmasse eingehen. Diesem Bestandteil des Finanzausgleichs ist vom zuständigen Landesgesetzgeber damit für die Begünstigten erkennbar ein der Höhe nach begrenzter Betrag zugewiesen, was hier im Übrigen schon deshalb der Fall ist, weil es sich um gleichsam durchgereichte Zweckzuweisungen des Bundes in bestimmter Höhe handelt. Deshalb kommt dem interkommunalen Gleichbehandlungsgebot ebenso wie dem Grundsatz der aufgabengerechten Verteilung bei der Zuweisung dieser Mittel an die kommunalen Aufgabenträger als Teil des Finanzausgleichs besondere Bedeutung zu. Kehrseite dieses Anspruchs auf eine angemessene sachgerechte Verteilung der begrenzten Mittel ist der Ausschluss eines schutzwürdigen Vertrauens der Begünstigten auf den Bestand der Verteilung, wenn sich diese im Nachhinein als fehlerhaft erweist.
An diesem Befund ändert sich nichts durchgreifend, wenn man das aus Sicht der Klägerin qualifizierte Zustandekommen der ursprünglichen Verteilung als eine Vereinbarung zwischen dem Beklagten und den durch ihre Spitzenverbände vertretenen Kommunen begreifen wollte. Damit wird nicht das Erfordernis ausnahmsweiser Zubilligung von Vertrauensschutz, sondern vielmehr das Festhalten an dessen Ausschluss belegt. Die gebündelte Beteiligung der Zuwendungsempfänger lässt nämlich deren Mitverantwortung an der Fehlerhaftigkeit der vereinbarten Verteilung erkennen. Insbesondere hätte die Klägerin – wie auch die übrigen Empfänger der Zuweisungen – sich schon seinerzeit der Überlegung stellen müssen, ob sich der Verordnungsgeber hinsichtlich des – im Gesetz nicht vorgesehenen – Härtefallausgleichs der ihm vom Gesetzgeber übertragenen Rechtssetzungsmacht durch weitere Delegation der Bestimmung eines Verteilungsmaßstabs in Gestalt einer Blankettvereinbarung entledigen durfte. Jedenfalls ließ das Verfahren erkennen, dass der Verordnungsgeber entgegen dem Wortlaut der Ermächtigung in § 15 Satz 2 BbgFAG 2005 die Verteilung durch Rechtssatz nicht abschließend geregelt hatte. Daran konnte weder der Klägerin noch den anderen Zuweisungsempfängern, die an der Rechtssicherheit der Zuwendungsverteilung im Rahmen des Finanzausgleichs interessiert sein mussten, gelegen sein. Dies gilt umso mehr, als die hinter dem Vorgehen offenbar stehende Motivation einer Erarbeitung des Verteilungsmodus im Einvernehmen mit den Betroffenen schon dadurch gewährleistet war, dass die kommunalen Spitzenverbände vor Erlass der Rechtsverordnung nach Art. 97 Abs. 4 BbgVerf ohnehin anzuhören waren und es für die Ausgestaltung des Anhörungsverfahrens einen weiten Spielraum gibt, der gleichfalls eine konsensuale Erarbeitung des Verteilungsschlüssels ermöglicht hätte. Erst die Beachtung dieser verfassungsrechtlich vorgegebenen Verfahrensweise hätte Anlass dafür geben können, die Verantwortung für die Rechtswidrigkeit der Verteilung ausschließlich bei dem Beklagten mit der Folge einer Haftung des Landes angesiedelt zu sehen.
b) Unter Berücksichtigung des vorstehend erörterten Ausgangspunkts hat das Verwaltungsgericht zu Recht den Vorrang des öffentlichen Interesses an einer rechtmäßigen Verteilung der für den Härtefallausgleich zur Verfügung stehenden Mittel vor den Belangen der Klägerin angenommen. Der Beklagte ist aufgrund des rechtskräftigen Urteils des Verwaltungsgerichts Cottbus verpflichtet, den Kläger dieses Verfahrens neu zu bescheiden; von der Rechtskraft dieses Urteils ist die inzidente Feststellung der Unwirksamkeit von § 1 Abs. 2 SoBEZ VertV 2005 a.F. umfasst. Da die späteren Änderungen der SoBEZ VertV das Haushaltsjahr 2005 nicht abdeckten, fehlte es an einer Rechtsgrundlage, auf deren Grundlage der Beklagte eine Neubescheidung hätte vornehmen können. Davon abgesehen stand der Neuverteilung der Mittel entgegen, dass sie aufgrund von bestandskräftigen Zuweisungsentscheidungen für eine Umverteilung im Rahmen der Neubescheidung nicht frei waren. Insofern hätte der Beklagte seiner Verpflichtung aus dem Urteil nur nachkommen können, wenn er die dafür erforderlichen Mittel dem Landeshaushalt entnommen hätte. Für diesen Weg musste sich der Beklagte indessen nicht entscheiden, weil es sich bei den auf unwirksamer Rechtsgrundlage verteilten Mitteln um einen betragsmäßig genau umrissenen Teil der Finanzausgleichsmasse des Jahres 2005 handelte und die Empfänger dieser Mittel nur einen Anspruch auf rechtmäßige Verteilung dieser Mittel, nicht aber auf deren Aufstockung hatten. Hiervon ausgehend bestand angesichts der Entscheidung, alle Härtefallausgleichs-Zuweisungen für das Jahr 2005 zurückzunehmen und eine umfassende Neubescheidung vorzunehmen, keine Veranlassung, jeweils auf die Situation der einzelnen Zuweisungsempfänger einzugehen. Der Senat hat schon in seinem Beschluss vom 27. März 2011 darauf hingewiesen, dass eine Berufung auf den Wegfall der Bereicherung durch die Verausgabung der Mittel nicht möglich ist. Damit geht einher, dass sich die Klägerin auch nicht auf eine Unzumutbarkeit oder Unangemessenheit der mit der Rücknahme verbundenen Belastung wegen ihrer allgemein prekären Situation berufen kann. In der vorliegenden Fallgestaltung setzt auch das Gebot des gemeindefreundlichen Verhaltens, das den Beklagten umfassend und nicht nur gegenüber der Klägerin verpflichtet, der Abwägung der im Rahmen des öffentlichen Interesses maßgeblichen Umstände keine Grenze, die eine Rücknahme gegenüber einzelnen Zuweisungsempfängern ausgeschlossen hätte oder auf die besonders einzugehen gewesen wäre.
c) Für die von der Klägerin angeführte Verwirkung der Rücknahmebefugnis ist nichts ersichtlich. Das Verwaltungsgericht ist in seinem Urteil darauf eingegangen, dass eine Rücknahme nur innerhalb eines Jahres nach Kenntnis von den die Rücknahme rechtfertigenden Tatsachen erfolgen darf (§ 1 BbgVwVfG i.V.m. § 48 Abs. 4 VwVfG). Das Zulassungsvorbringen setzt sich in diesem Punkt mit den Entscheidungsgründen nicht hinreichend auseinander, weil es nicht erläutert, inwiefern neben dieser gesetzlichen Frist für die Ausübung der Rücknahmebefugnis eine Berufung auf Verwirkung als Ausprägung des Grundsatzes von Treu und Glauben in Betracht kommen kann. Insbesondere unterstellt es unter dem Aspekt des sog. Zeitmoments, dass der Beklagte schon im Jahre 2006 die Rücknahme hätte vornehmen können, ohne dies anhand der einschlägigen Rechtsprechung zum maßgeblichen Zeitpunkt für den Beginn der Frist des § 48 Abs. 4 VwVfG (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1984 – Gr.Sen. 1 u. 2.84 – BVerwGE 70, 356) schlüssig zu erläutern. Denn die Frist beginnt frühestens zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat, nicht schon dann, wenn – wozu hier allerdings alle Beteiligten Anlass hatten – seine Rechtmäßigkeit bezweifelt wird und ein Verwaltungsstreitverfahren zur Überprüfung des Verwaltungsakts eingeleitet ist.
Treuwidrig ist die Rücknahme entgegen den Ausführungen der Klägerin auch nicht deshalb, weil die Verteilung der Mittel nach § 11 Abs. 3a FAG im Jahre 2005 unter Einbettung in den Finanzausgleich ein Novum war und der Beklagte sich durch einen Rückforderungs- oder Änderungsvorbehalt hätte absichern können. Das Zulassungsvorbringen erläutert schon nicht, auf welcher Grundlage im Rahmen des Finanzausgleichs solche Nebenbestimmungen zulässig gewesen wären, und es setzt sich nicht damit auseinander, dass die Zuweisung als solche erst nachträglich im Juni 2006 erfolgte und damit eine abschließende Regelung für die abschlagsweisen Auszahlungen für das Haushaltsjahr 2005 getroffen werden sollte.
d) Schließlich ist auch die Rechtswidrigkeit des Erstattungsgebots nicht schlüssig dargetan. Soweit sich die Klägerin auf die Neuregelung in § 2 Satz 2 und 3 SoBEZ VertV 2005 vom 5. März 2013, die die Verrechnung etwaiger Überzahlungen mit der Festsetzung der Zuweisungen für das Jahr 2012 und die Auszahlungen ausstehender Zahlungen mit der Zahlung der Zuweisungen für 2012 vorsieht, als Spezialregelung gegenüber § 49a VwVfG beruft, trennt sie nicht hinreichend zwischen der Anspruchs- und Erfüllungsebene. Zunächst musste ein Anspruch auf Erstattung der Mittel geregelt werden, um sie auf der Grundlage von § 1 SoBEZ VertV 2005 n.F. neu verteilen zu können. Erst für den Vollzug dieser neuen Zuweisungsentscheidung regelt § 2 SoBEZ VertV die Zahlungsmodalitäten.
2. Das Zulassungsvorbringen stellt die vom Verwaltungsgericht zugrundegelegten Rechtssätze auch nicht schlüssig in Frage, was die Rechtsgrundlage des Bescheides vom 19. April 2013 angeht, mit dem der Beklagte die infolge der Rücknahme zu erstattenden Mittel neu verteilt hat. Die Klägerin meint, der Erlass der SoBEZ VertV 2005 vom 5. März 2013 verstoße entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot, weil damit in das abgeschlossene Haushaltsjahr 2005 eingegriffen und sie in ihrer Finanzhoheit beeinträchtigt werde. Sie geht von einer echten Rückwirkung aus, weil die Verordnung Rechtsfolgen für einen Zeitpunkt bewirke, der vor ihrer Verkündung liege und meint, es liege keiner der Ausnahmefälle vor, in denen nach der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung eine solche echte Rückwirkung zulässig sei. Die Klägerin habe auf den Rechtsschein der unwirksamen Regelung in § 1 Abs. 2 SoBEZVertV 2005 a.F. vertrauen dürfen. Als Gemeinde könne sich die Klägerin gegenüber dem Beklagten grundsätzlich auf Vertrauensschutz berufen; dieser müsse beim Normerlass das Rückwirkungsverbot beachten. Das Verwaltungsgericht hat indessen einen Verstoß gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot mit zutreffender Begründung verneint; weder liegt die Regelung eines abgeschlossenen Sachverhalts vor (dazu unter a), noch durfte die Klägerin auf den Bestand des Verteilungsmodus („Härteausgleich“) vertrauen, der der tatsächlichen Zuweisung des zehnprozentigen Anteils der Sonderbedarfs-Bundesergänzungs-zuweisungen nach § 15 Satz 1 BbgFAG 2005 zugrundelag (dazu unter b). Schließlich bestehen keine Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der mit der Verordnung vom 5. März 2013 vorgenommenen Verteilung und der Zahlungsmodalitäten (dazu unter c). Eine Aufstockung aus Landesmitteln zur Vermeidung der die Klägerin durch die Mittelverteilung für das Jahr 2012 treffenden Belastung kann nicht mit Rücksicht auf das Gebot gemeindefreundlichen Verhaltens oder überwiegende Gemeinwohlbelange verlangt werden (dazu unter d).
a) Das Zulassungsvorbringen setzt sich, was einen Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot angeht, mit der Begründung des Verwaltungsgerichts nicht hinreichend auseinander. Darin wird ausgeführt, die SoBEZ VertV 2005 vom 5. März 2013 verstoße nicht gegen das Rückwirkungsverbot, weil mit ihr erstmals anstelle der unwirksamen bisherigen Regelung in § 1 Abs. 2 SoBEZ VertV 2005 a.F. eine wirksame Verteilungsregelung geschaffen worden sei; eine unwirksame, d.h. rechtlich nicht existente Regelung könne im Gegensatz zu einer „lediglich“ verfassungswidrigen Regelung kein Anknüpfungspunkt für eine unzulässige Rückwirkung sein. Lediglich die bescheidmäßige Umsetzung unterliege in Fällen der vorliegenden Art unter möglicher Berücksichtigung des Vertrauensschutzes aber auch des Gebots der interkommunalen Gleichbehandlung den Anforderungen, die an eine echte oder unechte Rückwirkung zu stellen seien. Die Klägerin meint demgegenüber, es liege ein Fall echter grundsätzlich unzulässiger Rückwirkung vor, der von den in der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung zu belastenden Steuergesetzen anerkannten Ausnahmen (vgl. BVerfG, Entscheidung vom 19. Dezember 1961 – 2 BvL 6/59 –, BVerfGE 13, 261, juris Rn. 55) nicht erfasst werde. Sie vermag dies allerdings nicht schlüssig der Begründung des Verwaltungsgerichts entgegenzustellen.
Zwar ist es zutreffend, dass vorliegend keine den Bürger belastende Abgabennorm, sondern eine für die Klägerin als Kommune begünstigende Norm zur Verteilung der für bestimmte Zwecke ausgereichten Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen in Rede steht. Gleichwohl besteht insoweit eine Parallele, als es um die Ersetzung einer Rechtsnorm, die sich im Nachhinein als (ex tunc) ungültig erwiesen hat, durch eine rechtlich einwandfreie Norm geht; wie es die Klägerin selbst zutreffend ausdrückt, um die „Reparatur“ der Mittelverteilung für das abgeschlossene Haushaltsjahr 2005. Eine solche Konstellation wird in der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung bei belastenden Eingriffen grundsätzlich als Ausnahmefall vom Rückwirkungsverbot anerkannt (vgl. BVerfG a.a.O., juris Rn. 54; ferner bereits Entscheidung vom 24. Juli 1957 – 1 BvL 23/52 –, BVerfGE 7, 89, juris Rn. 20, 21). Schon die Prämisse der klägerischen Argumentation, der Verordnungsgeber habe in einen abgeschlossenen Sachverhalt eingegriffen, ist nach ihren Erläuterungen nicht schlüssig. Allein der durch den ordnungsgemäßen Erlass der später als unwirksam erkannten Verordnung des Jahres 2005 gesetzte Rechtsschein führt hier nicht zu der Annahme eines abgeschlossenen Sachverhalts, wie er Voraussetzung für eine grundsätzlich unzulässige Rückbewirkung von Rechtsfolgen ist. Fehlte eine wirksame Regelung für die vollständige Verteilung der streitigen Mittel des Haushaltsjahres 2005, kann in dem Erlass einer solchen Regelung keine nachträgliche Bewirkung von Rechtsfolgen für einen bereits abgeschlossenen Sachverhalt gesehen werden. Vielmehr hat der Verordnungsgeber entsprechend der gesetzlichen Ermächtigung erstmalig eine wirksame Verteilungsregelung für die noch offenen Zuweisungen für das Jahr 2005 und damit für einen noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt getroffen. Auf den Abschluss des Haushaltsjahres 2005 kann sich die Klägerin insoweit nicht mit Erfolg berufen.
Danach verbleibt einzig die Anknüpfung an den bestandskräftigen Zuweisungsbescheid vom 15. Juni 2006 für die Annahme einer bereits abgeschlossenen Mittelverteilung. Die Bestandskraft eines – auf unwirksamer Rechtsgrundlage erlassenen und damit rechtswidrigen – Verwaltungsakts vermag den Sachverhalt indessen nur eingeschränkt abzuschließen, soweit nämlich das Verwaltungsverfahrensrecht ein Wiederaufgreifen und die Rücknahme ausschließt. Eine solche Fallgestaltung lag hier nicht vor, weil einer Rücknahme nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG weder ein Vertrauensschutz der Klägerin, noch der Verbrauch der Mittel oder der Fristablauf nach § 48 Abs. 4 VwVfG bzw. sonstige Gründe entgegenstanden (s. o. zu 1.). Konnte die Zuweisungsentscheidung zurückgenommen und die Erstattung der Mittel im Interesse ihrer rechtmäßigen Verteilung gefordert werden, spricht auch dies gegen einen abgeschlossenen Sachverhalt, der nachträglich einer Regelung zugeführt wird, jedenfalls verlagert es – wie vom Verwaltungsgericht ausgeführt - die Frage der Zulässigkeit des darin liegenden Eingriffs auf die Ebene der Rechtmäßigkeit des Bescheides. Dass es vorliegend nicht um einen rückwirkenden Eingriff, sondern um die Korrektur eines rechtswidrigen Verwaltungsvollzuges geht, kann im Übrigen schon dem Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus (a.a.O., Rn. 38) entnommen werden, dessen Ausführungen ungeachtet der Rechtskraftwirkung nicht nur gegenüber dem Beklagten, sondern auch im Verhältnis zur hiesigen Klägerin und den übrigen Zuwendungsempfängern Geltung beanspruchen.
b) Fehlt es danach im Ausgangspunkt schon an einer schlüssigen Darlegung des Vorliegens einer echten Rückwirkung, entbehren die weiteren Ausführungen der Klägerin zu ihrem Vertrauen auf den „Rechtsschein“ der zunächst erlassenen materiell unwirksamen Verordnung und der Beibehaltung des in § 1 Abs. 2 SoBEZVertV 2005 a.F. enthaltenen Härtefallausgleichs des erforderlichen Anknüpfungspunktes. Abgesehen davon vernachlässigen diese Ausführungen, dass der ursprünglich vorgesehene Verteilungsmodus zu den auch der Klägerin bekannten Schwierigkeiten und in der Folge zu der Klage vor dem Verwaltungsgericht Cottbus geführt hatte und der Verordnungsgeber sich deshalb im Jahr 2007, nachdem im Jahr 2006 zunächst noch die unbefristete Geltung der Regelungen der SoBEZ VertV 2005 a.F. angeordnet worden war, dafür entschieden hat, den Härtefallausgleich bereits ab dem Jahre 2006 entfallen zu lassen. Die Klägerin konnte also schon ab diesem Zeitpunkt nicht mehr damit rechnen, dass es im Fall des Erfolgs der beim Verwaltungsgericht Cottbus erhobenen Klage bei der Verteilung des Jahres 2005 oder auch nur des Verteilungsmodus bleiben würde. Der gesetzlichen Ermächtigung in § 15 Satz 2 BbgFAG 2005 kann jedenfalls ein Erfordernis, bei der Regelung der Verteilung einen Härtefallausgleich vorzusehen, nicht entnommen werden. Wenn die Klägerin insoweit einen Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers annimmt (S. 22 der Begründungsschrift), konnte sie gleichwohl nicht darauf vertrauen, dass der Verordnungsgeber an dieser – für die Zukunft bereits aufgegebenen – Gestaltung für das Haushaltsjahr 2005 festhalten würde. Dass der nunmehr gewählte Verteilungsmodus nicht im SGB II angelegt und sachwidrig sei, weil die Zahl der Bedarfsgemeinschaften nichts über die tatsächliche Kostenlast im Bereich des Aufgabenträgers aussage (S. 30 ff. der Begründungsschrift), stellt den Verteilungsmaßstab nicht durchgreifend in Frage. Zwar werden die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen auch zum Ausgleich der Belastungen durch die Ausgaben für Unterkunft und Heizung nach § 22 SGB II gewährt. Insofern beteiligt sich der Bund nach § 46 SGB II aber auch noch direkt an den Aufwendungen der Kommunen. Deshalb erscheint es geboten und nicht sachwidrig, die Belastungen durch andere Leistungen, die auch in § 15 Satz 1 BbgFAG 2005 angesprochen sind und schwerpunktmäßig in Bedarfsgemeinschaften anfallen, mit einem nennenswerten Anteil pauschalierend zu berücksichtigen (vgl. Senatsbeschluss vom heutigen Tage – OVG 12 N 20.13 -). Die auf die Sachgerechtigkeit des Kriteriums der Zahl der Bedarfsgemeinschaften (und seine spätere Abschaffung) für die Bemessung der Beteiligung des Bundes nach § 46 SGB II zielende Argumentation der Klägerin gibt danach für die nach § 15 Satz 2 BbgFAG 2005 zu treffende Verteilungsregelung nichts Hinreichendes her. Schließlich musste die Klägerin schon angesichts des ungewissen Ausgangs des Klageverfahrens beim Verwaltungsgericht Cottbus mit einer Ersatzregelung für die Verteilung in dem zurückliegenden Haushaltsjahr 2005 rechnen, weil der Verordnungsgeber die Verteilung der ursprünglich als Härteausgleich zugewiesenen Mittel für dieses Jahr nicht auf sich beruhen lassen konnte: Einerseits bedurfte er einer ermächtigenden inhaltlichen Regelung für eine gegebenenfalls erforderliche Neubescheidung des Klägers im Verfahren des Verwaltungsgerichts Cottbus, andererseits war er nach § 15 Satz 1 BbgFAG 2005 verpflichtet, die gesamten Sonderbedarfs-Ergänzungszuweisungen, die das Land erhalten hatte, in die Verteilung einzubringen, so dass er einen zehnprozentigen Anteil nicht ungeregelt lassen konnte.
c) Die Herstellung eines rechtmäßigen Zustandes belastet die Klägerin auch nicht übermäßig. Die Umsetzung greift insbesondere nicht in abgeschlossene Zeiträume ein, sondern wirkt sich durch die Verrechnung von Überzahlungen nach § 2 Satz 2 SoBEZVertv 2005 n.F. auf das Haushaltsjahr 2012 aus, das hinsichtlich der Zuweisung von Mitteln nach § 15 BbgFAG im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung wie auch der im Streit stehenden Bescheide noch nicht als abgeschlossen betrachtet werden konnte. Darin liegt entgegen den Ausführungen der Klägerin (Zulassungsbegründung S. 40 ff.) auch kein unangemessener Eingriff. An der fortdauernd prekären Haushaltslage der Klägerin ändert sich durch ergänzende Regelungen für dieses Jahr schon nach ihren eigenen Ausführungen grundsätzlich nichts, so dass von einer erheblichen weiteren Einschränkung der Selbstverwaltungsautonomie der Klägerin durch die zusätzliche Mindereinnahme nicht gesprochen werden kann. Bei objektiver Betrachtung erweist sich die Haushaltssituation der Klägerin bereits im Jahre 2005 deutlich schlechter als von ihr angenommen, weil sie zwar mit den Ausgaben für die einschlägigen Aufgaben nach dem SGB II belastet war, aber an den Zuweisungen nach § 15 BbgFAG 2005 nicht in der prognostizierten Höhe partizipieren konnte. Die Betrachtung der Klägerin geht davon aus, dass ihr die im Jahr 2006 für 2005 zugewiesenen Härtefallausgleichsmittel in der Höhe des zugewiesenen Betrages zugestanden haben, weil sie entsprechende Ausgaben hatte. Das ist indessen nicht der Fall, da es dafür keine rechtlich gesicherte – wie später das Verwaltungsgericht Cottbus festgestellt hat, auch keine wirksame – Verteilungsregelung gab, die eine betragsmäßige Zuteilung der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen hinsichtlich des hier im Streit stehenden Anteils auf der Einnahmeseite hätte rechtfertigen können. Dabei übersieht die Klägerin zudem, dass die tatsächliche Zuweisung der Mittel im Jahre 2006 bezogen auf ihre Haushaltslage für die Haushaltsjahre bis 2012 insofern vorteilhaft war, weil sie damit einen ihr Defizit verringernden Betrag verbuchen konnte. Diesen Vorteil und seine konsolidierende Wirkung hat ihr der Beklagte durch die Verrechnung mit den Zuweisungen für das Jahr 2012 bis zu diesem Zeitpunkt belassen. Dadurch hat er den Eingriff auf das unvermeidbare Ausmaß beschränkt.
d) Eine Verletzung des Gebots gemeindefreundlichen Verhaltens und das Fehlen überwiegender Gemeinwohlbelange durch die Neuregelung ist nach den vorstehenden Ausführungen gleichfalls nicht dargelegt. Die Klägerin legt einerseits zugrunde, dass der Beklagte im Rahmen der „Reparatur“ der missglückten Verteilung infolge seines Verantwortungsanteils zu einer ihre Nachteile vermeidenden Aufstockung der Mittel verpflichtet sei. Sie blendet dabei weitgehend aus, dass die Neuverteilung des zehnprozentigen Anteils nicht nur sie selbst, sondern auch die übrigen, im Verfahren beigeladenen Kreise und kreisfreien Städte Brandenburgs betrifft, die ihrerseits die Beachtung des von der Klägerin angeführten Gebots gemeindefreundlichen Verhaltens und die Beachtung der Gemeinwohlbelange beanspruchen können. Die Klägerin zeigt nicht auf, dass die mit der neuen Verordnung für die Herstellung eines rechtmäßigen Zustandes gewählte Lösung ein Missverhältnis gegenüber ihren schutzwürdigen Belangen und einen Abwägungsmangel aufweist. Für das Vorgehen des Beklagten spricht, dass die „Verteilungspanne“ innerhalb eines betragsmäßig fest umrissenen Bestandteils des kommunalen Finanzausgleichs aufgetreten ist und für die kommunalen Aufgabenträger erkennbar war, dass sie nur ihre gleichmäßige Bedienung aus dem begrenzten „Topf“ erwarten konnten und damit auch alle das allgemeine Risiko einer Umverteilung traf, sollte sich die vorgenommene Verteilung als fehlerhaft erweisen. Auch musste sich der Beklagte grundsätzlich innerhalb der gesetzlichen Ermächtigung bewegen und dabei versuchen, den Verpflichtungen gegenüber den kommunalen Aufgabenträgern wie den Belangen des allgemeinen Wohls umfassend gerecht zu werden. Im Übrigen besagt die „Reparatur“ hinsichtlich des in Rede stehenden Anteils an den Sonderbedarfs-Ergänzungszuweisungen für 2005 nichts darüber aus, ob und in welcher Weise der Beklagte in Bezug auf die durch die vorliegende Entscheidung beeinflusste aktuelle Haushaltslage der Klägerin unterstützend tätig werden muss, um ihr ein Mindestmaß an freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben zu gewährleisten.
Der ferner geltend gemachte Zulassungsgrund besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegt ebenfalls nicht vor. Der Rechtsstreit wirft nach den vorstehenden Ausführungen keine in einem Berufungsverfahren mit offenem Ausgang zu klärenden Fragestellungen auf, die die Annahme besonderer Schwierigkeiten im Sinne dieses Zulassungsgrundes rechtfertigen könnten.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 49a VwVfG
§ 1 BbgVwVfG
§ 22 SGB II
§ 46 SGB II
§ 15 BbgFAG
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 15 Satz 2 BbgFAG
§ 22 Abs. 1 SGB II
§ 15 Satz 1 BbgFAG
§ 1 Abs. 3 BbgFAG
§ 1 Abs. 4 BbgFAG
§ 48 Abs. 4 VwVfG
§ 11 Abs. 3a FAG
§ 1 Abs. 2 SoBEZVertV
§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2008, 292
BVerwGE 70, 356
BVerfGE 13, 261
BVerfGE 7, 89
12 N 7.11
1 K 1495/13
4 K 702/06
8 B 91.09
2 BvL 6/59
1 BvL 23/52
12 N 20.13