Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-05-16, Aktenzeichen 3 A 1828/16
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2018:0516.3A1828.16.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger steht als Hochschulprofessor der Besoldungsgruppe W 3 im Dienst der Beklagten.
Das Bundesverfassungsgericht entschied mit Urteil vom 14.2.2012 – 2 BvL 4/10 –, dass die Besoldung der Hochschullehrer der Besoldungsgruppe W 2 in I. mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar sei, weil der Grundgehaltssatz evident amtsunangemessen sei.
Unter dem 23.4.2012 bot der Rektor der Beklagten dem Kläger zusätzlich zu seinem Grundgehalt Bleibeleistungsbezüge gemäß im Einzelnen aufgezählter gesetzlicher Vorschriften in Höhe von 2.300,00 € monatlich ab der Annahme des Angebots bis zum Ende des Jahres 2013, 2.600,00 € monatlich für die Jahre 2014 und 2015 sowie 2.900,00 € monatlich ab dem Jahr 2016 an (Besoldungsbleibeangebot). In dem vom Kläger angenommenen Angebot heißt es weiter, das Grundgehalt und der Bleibeleistungsbezug nähmen an künftigen Besoldungserhöhungen teil (Dynamisierung). Berechnet wurden die Bruttobezüge, die einem Gehaltsangebot der Universität Zürich gegenübergestellt wurden.
Am 16.5.2013 beschloss der nordrhein-westfälische Landtag das Dienstrechtsanpassungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen und als dessen Art. 4 das Gesetz zur Erhöhung der Grundgehälter in den Besoldungsgruppen W 2 und W 3 (Erhöhungsgesetz), das rückwirkend mit Wirkung vom 1.1.2013 in Kraft trat. Es sieht in § 1 eine Erhöhung des Grundgehalts in der Besoldungsgruppe W 2 um 690,00 € und in der Besoldungsgruppe W 3 um 300,00 € vor. Diese Erhöhungsbeträge werden jedoch nach § 2 Erhöhungsgesetz auf Berufungs-, Bleibeleistungs- und besondere Leistungsbezüge angerechnet, soweit diese jeweils im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes als monatlicher laufender Bezug zustanden. Die Anrechnung erfolgt in Höhe von 45% der monatlichen Leistungsbezüge bis maximal zur Höhe der Erhöhungsbeträge.
Mit Schreiben vom 11.7.2013 informierte das Landesamt für Besoldung und Versorgung (LBV) den Kläger über die erfolgte Gesetzesänderung.
Dieser legte dort mit Schreiben vom 17.7.2013 Widerspruch gegen die Anrechnung der Erhöhung des Grundgehalts auf seine Leistungsbezüge ein. Mit der Anrechnung werde die durch variable Bezüge angestrebte Differenzierung zwischen Gehältern aufgegeben bzw. vermindert. Dies widerspreche der Idee der W-Besoldung und verletze damit das Leistungsprinzip als anerkannten Grundsatz des Berufsbeamtentums. Ferner werde in seinem Fall die Zusage verletzt, dass der Bleibeleistungsbezug an Besoldungserhöhungen teilnehme. Ihm stehe eine Erhöhung seiner Bezüge um monatlich 430,71 € zu (300,00 € Erhöhung des Grundgehalts zuzüglich 130,71 € dynamisierte Erhöhung des Bleibeleistungsbezugs).
Die Bezügemitteilung des LBV vom 15.8.2013 wies für den Kläger für die Zeit ab dem 1.1.2013 unveränderte monatliche Gesamtbezüge bei einem um 300,00 € erhöhten Grundgehalt und um denselben Betrag verminderten Leistungsbezügen aus.
Mit Widerspruchsbescheid vom 13.12.2013, ersetzt durch Widerspruchsbescheid vom 10.1.2014, wies das LBV den Widerspruch des Klägers zurück. Für die begehrte Festsetzung einer erhöhten W 3-Besoldung ohne Anrechnung bestehe keine gesetzliche Grundlage. Die Erhöhung des Grundgehalts in der Besoldungsgruppe W 2 trage dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14.2.2012 Rechnung. Durch die Erhöhung des Grundgehalts der Besoldungsgruppe W 3 werde das besoldungsrechtliche Abstandsgebot gesichert. Das Erhöhungsgesetz entspreche den durch die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums vorgegebenen verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Anforderungen. Die Anrechnung verstoße insbesondere nicht gegen das Leistungsprinzip. Die Mehrheit der Professoren profitiere von der Anhebung des Grundgehalts. Niemand werde schlechter gestellt. Es erfolge lediglich eine Umwidmung bestehender Leistungsbezüge in Grundgehalt, die keinen Eingriff in alimentative Besoldungsbestandteile darstelle. Weder die Besoldungsrelation zu anderen Professoren noch das Gefühl eigener überdurchschnittlicher Wertschätzung stellten in diesem Zusammenhang ein schützenswertes Rechtsgut dar. Ein Anrechnungsverzicht führe zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Besserstellung der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes vorhandenen gegenüber neu zu berufenden Professoren und zu einer Einschränkung des Zwecks der Professorenbesoldungsreform, Leistung stärker in die Besoldung einzubeziehen. Durch die Anrechnung werde verhindert, dass die für die Vergabe von Leistungsbezügen zur Verfügung stehenden Mittel aufgrund der Erhöhung der Grundgehälter so begrenzt würden, dass für neu zu berufende Professoren kaum noch Mittel für die Vergabe von Leistungsbezügen vorhanden seien. Die Anrechnung erfolge ferner nur auf 45% der Leistungsbezüge, sodass ein Selbstbehalt in Höhe von mindestens 55% als Anerkennung für bisher erbrachte Leistungen verbleibe. Auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes werde durch die Anrechnung nicht verletzt. Die Umwidmung greife schließlich nicht in unzulässiger Weise in einzelvertragliche Berufungs- bzw. Leistungsvereinbarungen ein. Der Gesetzgeber könne aus sachlich gebotenen Gründen auch in diese Rechtspositionen eingreifen, wenn sich seine Ziele im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit nur auf diese Weise verwirklichen ließen und er dabei die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Zumutbarkeit beachte.
Der Kläger hat am 10.1.2014 Klage gegen das Land Nordrhein-Westfalen, vertreten durch das LBV, erhoben und zur Begründung sein Vorbringen aus dem Vorverfahren vertieft. Die im Zuge der Besoldungserhöhung vorgenommene Konsumtion berücksichtige nicht die vom Landesgesetzgeber bereits vollzogene Autonomie der Hochschule, die es ihr erlaube, nicht nur als Dienstherr gegenüber den Beamten aufzutreten, sondern ihr auch das Recht gebe, selbstständig mit den bei ihr beschäftigten Professoren Verträge zu schließen. Es werde in das Gehaltsgefüge der Universität eingegriffen. Leistungszulagen würden nicht mehr im Gehalt ausgedrückt. Alle W 2-Professoren mit Leistungsbezügen zwischen 150,00 und 840,00 € erhielten nunmehr die gleiche Besoldung, entsprechendes gelte für W 3-Professoren mit Leistungsbezügen zwischen 150,00 und 400,00 €. Ferner habe der Gesetzgeber in bestehende subjektiv-rechtliche Forderungsrechte des Klägers eingegriffen. Der Gesetzgeber habe nur einen verfassungswidrigen Nachteil beseitigt, dafür sei die normierte Konsumtion nicht zwingend gewesen. Auch fiskalische Erwägungen könnten keine Rechtfertigung begründen. Zumindest unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit hätte eine mehrjährige Übergangsfrist einen geringeren Eingriff in bestandsgeschützte Zulagen dargestellt. Die Konsumtion verletze außerdem den Gleichheitssatz, weil nur bestimmte Leistungsbezüge in die Konsumtion einbezogen würden, insbesondere Forschungs- und Lehrzulagen blieben unberücksichtigt, weil sie aus Mitteln Dritter finanziert würden. Ferner liege auch in zeitlicher Hinsicht eine Ungleichbehandlung vor, weil die nach dem Stichtag erworbenen Zulagen nicht verrechnet würden. Zudem werde gegen das Leistungsprinzip verstoßen. Der Gesetzgeber habe bewusst das zweigliedrige Vergütungssystem bestehend aus Grundgehältern und Leistungsbezügen beibehalten. Mit dem Grundsatz individueller Leistungshonorierung sei es unvereinbar, ausnahmslos jedem Professor zusätzlich zu seinem Festgehalt Leistungsbezüge in Aussicht zu stellen. Dann stelle es aber auch einen Verstoß gegen das Leistungsprinzip dar, wenn nunmehr die Professoren, die keine Leistungszulagen erhielten, mit denjenigen gleichgestellt würden, die für ihre wissenschaftlichen Leistungen besondere zusätzliche Vergütungen mit der Hochschule vereinbart hätten.
Am 29.1.2016 hat der Kläger auf entsprechenden Hinweis des Verwaltungsgerichts einen Beklagtenwechsel vorgenommen und die Klage gegen die Beklagte gerichtet. Die Beteiligten haben auf die Durchführung eines (nochmaligen) Widerspruchsverfahrens verzichtet.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des LBV vom 13.12.2013 zu verurteilen, ihm rückwirkend ab dem 1.1.2013 die Leistungsbezüge ohne Anrechnung auf die Erhöhungsbeträge sowie dynamisiert zu gewähren.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Ergänzend zur Begründung des Widerspruchsbescheids hat sie ausgeführt, dass eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes durch die unterschiedliche Behandlung von Leistungszulagen einerseits und Forschungs- und Lehrzulagen andererseits ausscheide, weil die Gewährung der genannten Zulagen auf unterschiedlichen Grundlagen beruhe. Die Leistungszulagen sollten Verdienste in der Tätigkeit in Forschung und Lehre honorieren, während Forschungs- und Lehrzulagen diese Tätigkeit erst ermöglichen bzw. finanziell unterstützen und den mit der Tätigkeit verbundenen Aufwand entschädigen sollten. Hinzu komme, dass die Gewährung, Anpassung und Entziehung dieser Bezügebestandteile nicht oder nicht ausschließlich dem Dienstherrn obliege und somit eine Einbeziehung in die Anrechnung nicht ohne weiteres möglich sei.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen, am 18.7.2016 zugestellten Urteil abgewiesen. Die in dem Beklagtenwechsel liegende Klageänderung sei sachdienlich i. S. v. § 91 Abs. 1 VwGO. Die geänderte Klage sei als allgemeine Leistungsklage zulässig. Das prozessuale Erfordernis der erfolglosen Durchführung eines Widerspruchsverfahrens sei trotz ursprünglich fehlender Zuständigkeit des LBV zur Bescheidung des Widerspruchs gegeben. Dieser Rechtsfehler liege in der Sphäre der Beklagten begründet, die sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben des LBV bedient habe. Die Klage sei jedoch unbegründet. Dem Kläger stehe kein Anspruch auf Auszahlung weiterer Leistungsbezüge zu. Der aus dem Besoldungsbleibeangebot folgende Anspruch auf eine Dynamisierung der Bleibeleistungszulage beziehe sich bei § 12 Abs. 1 LBesG NRW in der Fassung vom 20.12.2007 (LBesG NRW 2007) und § 3 Abs. 2 der Hochschul-Leistungsbezügeverordnung (HLeistBVO) entsprechender Auslegung nur auf regelmäßige Besoldungsanpassungen, zu denen diejenige nach § 1 Erhöhungsgesetz nicht gehöre. Ferner bestünden keine Bedenken im Hinblick auf die Vereinbarkeit der vom LBV zutreffend angewandten Anrechnungsregelung des § 2 Erhöhungsgesetz mit dem Grundgesetz. Ein Anspruch auf Auszahlung der ungekürzten Zulagen ab Juli 2016 ergebe sich auch nicht aus der Aufhebung des Erhöhungsgesetzes zum 1.7.2016 durch Art. 25 Dienstrechtsmodernisierungsgesetz (DRModG NRW), weil diese nicht rückwirkend erfolge. Der Regelungsgehalt der Anrechnungsvorschrift habe sich nämlich von vornherein nur punktuell auf die zum Stichtag 1.1.2013 zustehenden Zulagen bezogen. Die Verrechnung der zugleich vorgenommenen Erhöhung des Grundgehalts habe sich in einem einmaligen Vorgang erschöpft.
Der Kläger hat rechtzeitig die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Seine Begründung hat er nach Ergehen des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 – dahingehend ergänzt, dass die zugrundeliegenden Sachverhalte nicht vergleichbar und die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts nicht überzeugend bzw. unvollständig seien.
Der Kläger beantragt nunmehr,
das angefochtene Urteil zu ändern und unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 13.12.2013 in der Fassung vom 10.1.2014
1. festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, für den Zeitraum vom 1.1.2013 bis zum 30.6.2016 bei der Bemessung seiner Bezüge das Grundgehalt in Höhe von monatlich 300,00 € auf die zum 1.1.2013 zustehenden Leistungsbezüge anzurechnen,
2. die Beklagte zu verurteilen, für den Zeitraum vom 1.7.2016 fortlaufend Leistungsbezüge ohne Berücksichtigung der Anrechnung der Grundgehaltserhöhung zum 1.1.2013 in Höhe von monatlich 300,00 € – unter Anrechnung erfolgter Zahlungen – nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab der jeweiligen Fälligkeit zu zahlen,
hilfsweise festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, für den Zeitraum vom 1.7.2016 fortlaufend bei der Bemessung seiner Bezüge das Grundgehalt in Höhe von monatlich 300,00 € auf die zum 1.1.2013 zustehenden Leistungsbezüge anzurechnen,
3. die Beklagte zu verurteilen, für den Zeitraum vom 1.1.2013 fortlaufend aufgrund der genannten Grundgehaltserhöhung dynamisierte Leistungsbezüge – unter Anrechnung erfolgter Zahlungen – zu zahlen
und
den Nachzahlungsbetrag für den Zeitraum vom 1.1.2013 bis 31.1.2014 ab dem 10.1.2014 und im Übrigen ab der jeweiligen Fälligkeit in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz zu verzinsen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie hält die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für übertragbar.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des LBV Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung bleibt ohne Erfolg. Sie ist unbegründet.
A. Die Klage ist zwar zulässig.
I. Richtige Klageart für das Begehren, abweichend von der Gesetzeslage ungeschmälerte Leistungsbezüge zu erhalten, ist die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Der Gesetzgeber genießt im Bereich der Besoldung einen weiten Gestaltungsspielraum. Deswegen und wegen des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes (§ 2 Abs. 1 BBesG in der am 31.8.2006 geltenden Fassung – BBesG 2006 –/ÜBesG NRW/LBesG NRW 2016) können keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Das gilt nicht nur für begehrte Leistungen, die das Gesetz nicht vorsieht, sondern gleichermaßen auch bei gesetzlich vorgesehenen Leistungskürzungen. Denn in jedem Fall ist es dem Gesetzgeber vorbehalten, die Gesamtbesoldung, die aus verschiedenen Teilen bestehen kann, festzulegen. Eine Verurteilung zu einer Leistung, auf die ein Anspruch nur bei der Annahme der Verfassungswidrigkeit einer einzelnen Norm besteht, kann daher nicht im Wege der allgemeinen Leistungsklage erfolgen.
Vgl. zum rheinland-pfälzischen Besoldungsrecht: BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 8 m. w. N.
Der Wechsel der Klageart im Verhältnis zur Vorinstanz gilt gemäß § 264 Nr. 2 ZPO i. V. m. § 173 Satz 1 VwGO nicht als Klageänderung.
II. Das Verwaltungsgericht geht mit zutreffender Begründung davon aus, dass die Beklagte das vom LBV durchgeführte Widerspruchsverfahren gegen sich gelten lassen muss, wozu sich die Beklagte durch Verzicht auf Durchführung eines erneuten Widerspruchsverfahrens auch bereit erklärt hat. Sowohl sie, deren Hochschulrat über den Widerspruch zu befinden gehabt hätte (§ 54 Abs. 3 Satz 1 BeamtStG i. V. m. § 33 Abs. 2 Satz 3 HG NRW in der bis zum 30.9.2014 gültigen Fassung), als auch das von ihr für die Aufgabenerfüllung im Besoldungsbereich herangezogene LBV und das zwischenzeitlich zuständige Ministerium (§ 33 Abs. 2 Satz 3, § 82 Abs. 1 HG NRW in der ab dem 1.10.2014 gültigen Fassung) gingen durchgehend von einer Zuständigkeit des LBV für den Erlass von Widerspruchsbescheiden hinsichtlich der Besoldung von Professoren aus. Etwas anderes war für den Kläger nicht erkennbar. Im Übrigen ist es seit dem 1.7.2016 auch wieder der Fall (§ 85 Abs. 2 Satz 3 LBesG NRW 2016).
B. Die Klage ist jedoch unbegründet.
Der Kläger hat weder für den Zeitraum vom 1.1.2013 bis 30.6.2016 einen Anspruch darauf, festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, bei der Bemessung seiner Bezüge das Grundgehalt in Höhe von monatlich 300,00 € auf die zum 1.1.2013 zustehenden Leistungsbezüge anzurechnen (I.), noch für den Zeitraum vom 1.7.2016 fortlaufend einen Anspruch darauf, Leistungsbezüge ohne Anrechnung der Grundgehaltserhöhung zum 1.1.2013 in Höhe von monatlich 300,00 € nebst Prozesszinsen ausgezahlt zu erhalten (II.). Für den Zeitraum vom 1.7.2016 fortlaufend kann der Kläger zudem nicht hilfsweise beanspruchen, festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, bei der Bemessung seiner Bezüge das Grundgehalt in Höhe von monatlich 300,00 € auf die zum 1.1.2013 zustehenden Leistungsbezüge anzurechnen (III.). Auch ein Anspruch auf Auszahlung aufgrund der genannten Grundgehaltserhöhung dynamisierter Leistungsbezüge nebst Prozesszinsen besteht nicht (IV.).
I. Nach § 2 Satz 1 Erhöhungsgesetz werden die Erhöhungsbeträge gemäß § 1 Erhöhungsgesetz auf Berufungs- und Bleibe-Leistungsbezüge (§ 33 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 ÜBesG NRW) und auf besondere Leistungsbezüge (§ 33 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 ÜBesG NRW) angerechnet, soweit diese jeweils im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes als monatlich laufender Bezug zustehen. Insgesamt erfolgt die Anrechnung in Höhe von 45 vom Hundert der monatlichen Leistungsbezüge – relative Konsumtionssperre – bis maximal zur Höhe der Erhöhungsbeträge – absolute Konsumtionssperre – (§ 2 Satz 2 Erhöhungsgesetz). Zunächst sind unbefristete, dann befristete Leistungsbezüge heranzuziehen (§ 2 Satz 3 Erhöhungsgesetz). Bei mehreren unbefristeten Leistungsbezügen verringert sich vorrangig der früher gewährte; erstmals am gleichen Tag gewährte verringern sich anteilig (§ 2 Satz 4 Erhöhungsgesetz). Entsprechendes gilt für befristete Leistungsbezüge (§ 2 Satz 5 Erhöhungsgesetz).
Diese Norm verstößt nicht gegen Verfassungsrecht, weder gegen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, Art. 33 Abs. 5 GG (1.), noch gegen vergleichbare Grundrechte (2. und 3.), den Gleichbehandlungsgrundsatz, Art. 3 Abs. 1 GG (4.), oder das Rückwirkungsverbot (5.).
1. Der Schutzbereich des Art. 33 Abs. 5 GG umfasst auch bereits gewährte Leistungsbezüge (a)). Die Anrechnung des Grundgehalts auf diese greift in geschützte rechtliche Positionen der betroffenen Professoren ein (b)), ist aber gerechtfertigt (c)).
a) Eine Überprüfung der angegriffenen Regelung anhand des Eigentumsgrundrechts scheidet aus. Mit Blick auf Besoldungsbestandteile ist Art. 33 Abs. 5 GG gegenüber Art. 14 Abs. 1 GG spezieller. Das zu diesen Grundsätzen gehörende Alimentationsprinzip schützt nicht nur allgemein den Anspruch des Beamten auf amtsangemessene Alimentation, sondern es bewirkt auch den Schutz der aufgrund einer Berufungs- oder Bleibevereinbarung vergebenen Leistungsbezüge.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 10 und 20 m. w. N.
Nichts anderes gilt nach Auffassung des Senats für die ebenfalls von der Anrechnung nach § 2 Satz 1 Erhöhungsgesetz erfassten besonderen Leistungsbezüge.
Das aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) hergeleitete Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, Beamte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Im Rahmen dieser Verpflichtung zu einer dem Amt angemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber die Attraktivität der Dienstverhältnisse für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und seine Beanspruchung zu berücksichtigen. Für die Beurteilung der Angemessenheit der Alimentation kommt es auf ihre Gesamthöhe an, zu deren Ermittlung neben dem Grundgehalt auch weitere Besoldungsbestandteile wie Sonderzahlungen oder Stellenzulagen heranzuziehen sind, auch wenn diese für sich betrachtet nicht den verfassungsrechtlichen Schutz eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG genießen sollten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 11 m. w. N.
Die Leistungsbezüge der Professoren sind ein Teil ihrer Besoldung. Sie verlieren nicht dadurch ihren Charakter als Besoldung, dass sie auf der Grundlage von Berufungs- oder Bleibeverhandlungen oder ggf. auch auf der Grundlage von – in Nordrhein-Westfalen vorgesehenen – besondere Leistungen betreffenden Vereinbarungen gewährt werden. Denn es handelt sich um die insoweit gesetzlich vorgesehene Besoldung. Ein gesetzlicher Rahmen bestimmt den Anlass und die Möglichkeiten der Leistungsgewährung, die Leistung wird aufgrund Verwaltungsentscheidung bewilligt und diese Bewilligungsentscheidung geht dann in die Bezügeberechnung ein.
Vgl. zu diesen Anforderungen BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 12 f. m. w. N.
Die von § 2 Satz 1 Erhöhungsgesetz erfassten Berufungs-, Bleibe- und besonderen Leistungsbezüge sind eine in diesem Sinne gesetzlich vorgesehene Besoldung. In den einschlägigen gesetzlichen Vorschriften ist explizit vorgesehen, dass sie „vergeben“ bzw. „gewährt“ werden (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 und § 33 Abs. 1 Satz 1 Nummern 1 und 2 BBesG 2006/ÜBesG NRW i. V. m. § 12 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 1 LBesG NRW 2007 bzw. § 1 Abs. 4 Nr. 2 und § 33 Abs. 1 Nummern 1 und 2 LBesG NRW 2016 jeweils i. V. m. § 2 Nummern 1 und 2, § 3 Abs. 1 Satz 1, § 4 Satz 1 HLeistBVO), Gegenstand von „Verhandlungen“ und „Vereinbarungen“ sein können (§ 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG 2006/ÜBesG NRW i. V. m. § 12 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 Satz 5 LBesG NRW 2007 bzw. §§ 33 Abs. 1 Nr. 1, 34 Satz 3 und 35 Satz 5 LBesG NRW 2016) und welche inhaltlichen Maßgaben dafür gelten (§ 33 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2, Abs. 3 Sätze 1, 3, 4, Abs. 4 BBesG 2006/ÜBesG NRW i. V. m. §§ 12 Abs. 1 bis 4, 13 LBesG NRW 2007 bzw. §§ 33 Abs. 2, 34, 35, 37 Abs. 1 bis 2 und Abs. 4 bis 6, 38 und 39 LBesG NRW 2016 jeweils i. V. m. §§ 1 bis 5, 7 und 8 Abs. 1 Satz 2 HLeistBVO). Die diesbezügliche Entscheidung der Hochschulen geht in die Bezügeberechnung des LBV ein.
Mit der Zugehörigkeit zur Besoldung der Professoren unterfallen die Leistungsbezüge dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG. Die Dienstbezüge der Professoren unterscheiden sich zwar grundlegend von den allgemeinen Bezügen der Beamten. Im Besoldungsrecht der Hochschullehrer besteht letzteren gegenüber eine Besonderheit, die dem Leistungsprinzip Vorrang vor dem aus dem Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG und dem Alimentationsprinzip des Art. 33 Abs. 5 GG folgenden Abstandsgebot einräumt. Erst durch die Gewährung zuvor vereinbarter Leistungsbezüge wird die erforderliche und hinreichende Attraktivität der Hochschullehrerstellen hergestellt, um qualifizierte Hochschullehrer für diese Stellen zu gewinnen. Auch hohe Leistungsbezüge unterfallen dementsprechend dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG. Einer Unterscheidung zwischen dem alimentativen und dem additiven Charakter der Leistungsbezüge bedarf es insoweit nicht. Dem Gesetzgeber steht bei der Bemessung der Alimentation ein weiter Spielraum zu. Dieser wird nach unten hin durch die Mindestalimentation begrenzt. Es steht dem Gesetzgeber aber auch frei, die amtsangemessene Alimentation oberhalb dieser Untergrenze festzulegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 15 ff. m. w. N.
b) Die Anrechnungsregelung des § 2 Erhöhungsgesetz greift in subjektive Rechtspositionen Leistungsbezüge beziehender Professoren ein, die durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützt sind.
aa) Allerdings ist nicht von einem Eingriff in die Alimentationshöhe an sich auszugehen. Durch den Erlass des Erhöhungsgesetzes haben sich die Gesamtbezüge des Klägers nicht verringert, sie sind vielmehr gleich geblieben. Anderes droht auch keinem anderen Leistungsbezüge beziehenden Professor. Das folgt aus der pauschalen Erhöhung des Grundgehaltssatzes gemäß § 1 Erhöhungsgesetz um 690,00 € in der Besoldungsgruppe W 2 bzw. um 300,00 € in der Besoldungsgruppe W 3 bei gleichzeitiger Anrechnung dieser Erhöhung auf 45 % der Leistungsbezüge bis maximal – wie hier – zur Höhe des jeweiligen Erhöhungsbetrags (§ 2 Satz 2 Erhöhungsgesetz).
bb) Ein Eingriff ist gleichwohl anzunehmen, und zwar unabhängig von der Frage, ob die angegriffene Vorschrift bei rein rechnerischer Betrachtung zu einer Kürzung oder zu einem sonstigen Einschnitt im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum relativen Normbestandsschutz führt. Das folgt aus den Besonderheiten des Professorenbesoldungsrechts. Auch wenn Vereinbarungen über Leistungsbezüge vorangegangen sind, entscheidet der Dienstherr der Professoren durch Verwaltungsakt (Zusage) über die Gewährung von Leistungsbezügen. Dieser Verwaltungsakt begründet eine eigenständige Rechtsposition, welche den Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG genießt. Die Reduzierung der gewährten Leistungsbezüge durch Gesetz greift in diese Position ein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 23 f. m. w. N.
c) Der Umstand, dass die Leistungsbezüge dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG unterfallen, bedeutet nicht, dass sie in ihrer konkreten Ausgestaltung unantastbar sind. Dem Gesetzgeber steht es nach dieser Vorschrift vielmehr zu, das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Das gilt grundsätzlich auch für Besoldungselemente, die auf einer Berufungsvereinbarung beruhen. Der Gesetzgeber darf beamtenrechtliche Regelungen an neue Entwicklungen und neue Sachverhalte anpassen. Durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Rechtspositionen darf er dabei nicht grundsätzlich infrage stellen, sondern sie lediglich aus sachlichen Gründen verändern. Im Bereich des Besoldungsrechts können solche sachlichen Gründe insbesondere dann gegeben sein, wenn sie ihre Rechtfertigung im System der Beamtenbesoldung finden; ein Abstellen allein auf finanzielle Erwägungen ist allerdings unzulässig.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 25 f. m. w. N.; speziell dazu, dass der Gesetzgeber generelle Eingriffe in den besoldungsrechtlichen Inhalt von Berufungszusagen grundsätzlich im selben Maß wie in andere beamtenrechtliche Rechtspositionen vornehmen darf: Summer, in: Schwegmann/Summer, BBesG, Stand: Oktober 2005, § 2 BBesG, S. 17.
aa) Solche sachlichen Gründe sind hier grundsätzlich gegeben. Bei der Umstellung von der C-Besoldung auf die W-Besoldung durch das Professorenbesoldungsreformgesetz wurden die Grundgehaltssätze bei gleichzeitiger Aufstockung des Gesamtvolumens von Leistungsbezügen herabgesetzt. Dies sollte grundsätzlich kostenneutral erfolgen.
Vgl. BT-Drs. 14/6852, S. 2.
Die unter dieser Prämisse getroffene Regelung ist vom Bundesverfassungsgericht mit der Begründung beanstandet worden, dass die herabgesetzten Grundgehaltssätze nicht mehr der zu gewährenden Mindestalimentation genügten und dass die Möglichkeit, Leistungsbezüge zu gewähren, diesen Umstand nicht kompensieren könne, weil nicht sichergestellt sei, dass jeder Professor in den Genuss solcher Bezüge komme.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 14.2.2012 – 2 BvL 4/10 –, juris, Rn. 166 ff.
Die Landesgesetzgeber, in deren Ländern diese zunächst als Bundesrecht geschaffene Regelung auch über den 31.8.2006 fortgalt, waren infolge der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gehalten, das System der Professorenbesoldung zu reformieren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 27.
bb) Dass das Land NRW im Rahmen dieser Reform neben der Anhebung der Grundgehaltssätze auch eine Abschmelzung bestehender Leistungszulagen vorsah, deren Umfang jedoch auf 45 % der Leistungsbezüge (relative Konsumtionssperre), maximal die Höhe der Erhöhungsbeträge (absolute Konsumtionssperre) begrenzt war, erscheint vor diesem Hintergrund nicht sachwidrig. Vielmehr befand sich der Gesetzgeber in einer Situation, die im Vertragsrecht als Wegfall der Geschäftsgrundlage bezeichnet würde und die folglich trotz bestehender Vereinbarung zu einer Anpassung der Verhältnisse berechtigte.
Vgl. zu diesem Rechtsgedanken BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 27.
cc) Der Gesetzgeber hat sich dabei nicht allein von finanziellen Erwägungen leiten lassen. Bei der Neugestaltung des Systems der Professorenbesoldung standen sachliche Gründe im Vordergrund. Die Bedeutung des Grundgehalts für die Gesamtbesoldung wurde gestärkt unter Aufrechterhaltung eines Systems von Leistungsbezügen. Die teilweise Anrechnung der Grundgehaltserhöhung auf diese Leistungsbezüge erfolgte, da diese nach Auffassung des Gesetzgebers wie das erhöhte Grundgehalt auf Dauer angelegt sind. Bei der vorgesehenen Anrechnung handele es sich um eine sachgerechte Umwidmung von Besoldungsbestandteilen, durch die niemand eine Schlechterstellung erfahre. Ein Anrechnungsverzicht würde zu einer sachlich nicht zu rechtfertigenden Besserstellung der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung vorhandenen Professorinnen und Professoren gegenüber später neu zu berufenden Professorinnen und Professoren führen und der Zweck der Professorenbesoldungsreform, Leistung stärker in die Besoldung einzubeziehen, würde insgesamt erheblich eingeschränkt werden. Auch in Zukunft solle angemessener Raum für Leistungsbezüge erhalten bleiben.
Vgl. LT-Drs. 16/1625, S. 73.
Es ging dem Landesgesetzgeber mithin gerade um die Sicherstellung einer auch künftig dem Leistungsprinzip gerecht werdenden Besoldung. Dies betrifft sowohl künftige Professoren als auch die Aussichten der Bestandsprofessoren auf (zusätzliche) Leistungsbezüge. Gegen eine teilweise Umschichtung von Mitteln innerhalb des Bereichs der Professoren ist vor diesem Hintergrund nichts einzuwenden. Der Strukturreformbedarf war durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begründet. Die Anrechnung ist im Ergebnis milde, da aufgrund der absoluten Konsumtionsgrenze im Umfang der Grundgehaltserhöhung die Gesamtbesoldung keines Professors sinkt. Zudem bestand schon in der Vergangenheit ein gewisser Zusammenhang zwischen Grundgehalt und Leistungsbezügen dergestalt, dass das Finanzvolumen zur Ausschüttung variabler Bezügebestandteile seinerzeit erst durch die Absenkung des Grundgehalts auf ein verfassungswidriges Maß generiert wurde.
Vgl. Wolff, WissR 46, 126, 144 und 147.
Dies sollte nunmehr innerhalb des Rahmens der Professorenbesoldung selbst korrigiert werden. Primäres Ziel ist es, in Erkenntnis der Tatsache, dass zusätzliche Haushaltsmittel nicht beliebig zur Verfügung stehen, dauerhaft ein zweigliedriges Professorenbesoldungssystem gewährleisten zu können aus auskömmlichem Grundgehalt und zusätzliche Leistungsanreize setzenden Zulagen. Dies ist mehr, als aus Gründen allgemeiner Sparsamkeit den Haushalt entlasten zu wollen.
Vgl. Sachs, NWVBl. 2013, 309, 314.
Dass die Bemessung von Leistungszulagen den Finanzrahmen für die Professorenbesoldung beachten muss, war bereits zuvor so. § 34 Abs. 1 Satz 1 BBesG sieht einen Vergaberahmen vor. Auch wenn dieser schon nach § 13 Satz 1 LBesG NRW 2007 in NRW keine Anwendung fand, erforderte § 13 Satz 2 LBesG NRW 2007 (nunmehr § 38 LBesG NRW 2016) eine Betrachtung des Gesamtbudgets. Nach dieser Vorschrift trugen die Organe der Hochschule dafür Sorge, dass durch die Gewährung von Leistungsbezügen die Funktionsfähigkeit der Hochschulen nicht berührt wird.
Das Bundesverfassungsgericht hat auch nicht entschieden, dass mehr Geld in die Hochschullehrerbesoldung gegeben werden müsse.
Vgl. Wolff, WissR 46, 126, 147.
Vielmehr hat es dem Gesetzgeber ausdrücklich freigestellt, auch zum früheren System der C-Besoldung zurückzukehren, aus dessen Finanzvolumen ja das zweigliedrige Besoldungssystem (Erhöhung der variablen Bezüge zu Lasten der festen Bezüge bis auf ein verfassungswidriges Niveau) hervorgegangen war.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 14.2.2012 – 2 BvL 4/10 –, juris, Rn. 5 a. E. und 184.
Von Anfang an hat der nordrhein-westfälische Gesetzgeber dennoch erhebliche Mehrkosten in eine sachgerechte Professorenbesoldungsreform zum 1.1.2013 einzubringen beabsichtigt. Schon im ursprünglichen Gesetzentwurf rechnete er mit sofortigen Mehrkosten in Höhe von voraussichtlich jährlich rund 18 Mio. € für die Erhöhung der Grundgehälter in den Besoldungsgruppen W 2 und W 3. Diese Mehrkosten würden sich in den Folgejahren entsprechend der Fluktuation im Bereich der auslaufenden C-Besoldung und durch Neueinstellungen im Bereich der W-Besoldung sogar noch erhöhen.
Vgl. LT-Drs. 16/1625, S. 3 f.
dd) Die im Kreise klagender Professoren vorherrschende Annahme, Leistungsbezüge seien schon deshalb im Rahmen einer Grundgehalt erhöhenden Reform unantastbar, weil Grundgehaltssätze und Leistungsbezüge völlig getrennt voneinander zu bewerten seien, ist mit der Entstehungsgeschichte der Leistungsbezüge in der gegenwärtigen Form nicht vereinbar. Der seinerzeitige Übergang von der C- zur stärker leistungsorientierten W-Besoldung zielte gerade auf Wettbewerbsfähigkeit der Besoldungsstruktur zur Gewinnung nationaler und internationaler Spitzenwissenschaftler.
Vgl. BT-Drs. 14/6852, S. 1.
Wettbewerbsfähig mit den andernorts zu erzielenden Vergütungen kann aber nur eine Gesamtbesoldung sein. Für einen von einer ausländischen Hochschule oder aus der Privatwirtschaft zu gewinnenden Professor ist für seine finanziellen Erwägungen nicht ein einzelner Besoldungsbestandteil von Interesse, sondern was er insgesamt im Vergleich zu seiner bisherigen Position oder zu alternativen Angeboten verdienen wird. Diesbezügliche Erwartungen nordrhein-westfälischer Professoren sind nicht enttäuscht worden. Die Gesamtbesoldung ist durch den Erlass des Erhöhungsgesetzes in keinem Fall gesenkt worden. Daraus, dass Grundgehalt und Leistungsbezüge hinsichtlich der Sicherstellung der Mindestalimentation unterschiedlich zu bewerten sind,
vgl. BVerfG, Urteil vom 14.2.2012 – 2 BvL 4/10 –, juris, Rn. 166 ff.
folgt nicht, dass sie auch zur Erfüllung der darüber hinausgehenden Zwecke des Professorenbesoldungssystems jeder gemeinsamen Betrachtung unzugänglich wären.
ee) Keine andere rechtliche Beurteilung ergibt sich wegen der im Schrifttum geäußerten Kritik an Konsumtionsvorschriften im Hinblick auf das in den weiterhin vorgesehenen Leistungsbezügen deutlich werdende Leistungsprinzip und dessen Ausdruck in Gestalt der Rangfolge der Professoren.
Vgl. Battis/Grigoleit, ZBR 2014, 406, 408 f.; Gawel/Aguado, ZBR 2014, 397, 401; Sachs, NWVBl. 2013, 309, 314; Wolff, WissR 46, 126, 146 f.
Die nordrhein-westfälische Regelung ist angesichts des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums nicht zu beanstanden. Die Konsumtion ist insgesamt auf ein vertretbares Maß beschränkt. Wegen der relativen Konsumtionssperre des § 2 Satz 2 Erhöhungsgesetz bleibt stets mehr als die Hälfte (55 %) der in der Vergangenheit festgesetzten Leistungsbezüge erhalten. Im Zusammenspiel mit der absoluten Konsumtionssperre des § 2 Satz 2 Erhöhungsgesetz erhöht sich der unberührt bleibende Anteil sogar noch ab einer Höhe der in der Vergangenheit festgesetzten Leistungsbezüge von 1.533,32 € (Besoldungsgruppe W 2) bzw. 666,65 € (Besoldungsgruppe W 3). Es kommt zu keiner vollständigen Nivellierung der Leistungsbezüge und damit nicht zu einer pauschalen Gleichstellung von denjenigen Professoren, die bereits in erheblichem Umfang Leistungsbezüge erhalten haben, mit denjenigen, die nach dem alten Besoldungssystem keine oder nur geringe Leistungsbezüge erworben haben. Vielmehr bleibt das Rangverhältnis zwischen den Professoren im Hinblick auf deren von der Konsumtion betroffene Leistungsbezüge vollständig erhalten. Bisherige Abstände werden zwar im Bereich bisheriger Leistungsbezüge bis zur Höhe von 1.533,32 € (Besoldungsgruppe W 2) bzw. 666,65 € (Besoldungsgruppe W 3) abgeschmolzen, jedoch stets um weniger als die Hälfte. In diesem Bereich bleiben von 100,00 € bisherigem Abstand 55,00 € erhalten. Kein Professor wird mit einem anderen Professor gleichgestellt, der bisher auch nur geringfügig weniger Leistungsbezüge hatte. Sowohl in Literatur und Rechtsprechung als auch in der Gesetzgebung von Bund und Ländern wird jedenfalls bei Beachtung eines „Halbteilungsschutzes“ die bisherige „Abstandswertung“ als hinreichend gewahrt angesehen.
Vgl. Gawel/Aguado, ZBR 2014, 397, 401 m. w. N.; Sachs, NWVBl. 2013, 309, 313 ff.; Wolff, WissR 46, 126, 148; VG Hannover, Urteil vom 28.2.2017 – 13 A 1443/15 –, juris, Rn. 80 und 87 f.; VG Bayreuth, Urteil vom 27.10.2015 – B 5 K 13.915 –, juris, Rn. 34; VG Gießen, Urteil vom 22.7.2015 – 5 K 1802/13.GI –, juris, Rn. 129; VG Würzburg, Urteil vom 3.2.2015 – W 1 K 14.211 –, juris, Rn. 30 und 34; BT-Drs. 17/13134, S. 6; Bayerische LT-Drs. 16/13863, S. 11.
Insofern kann dahinstehen, ob es sich bei dieser um ein nicht schützenswertes reines Affektionsinteresse bisher in der Rangordnung höherstehender Professoren handelt oder, da in dem gewählten zweigliedrigen System der Professorenbesoldung (Grundgehalt und Leistungsbezüge) eine Sonderform der Bestimmung statusrechtlicher Ämter zu sehen ist,
vgl. Schwegmann/Summer, BBesG, Stand: Oktober 2005, § 2 BBesG, S. 16,
wie bei einer Beförderung die durch Leistung erworbenen Besoldungsunterschiede nicht vollständig zunichtegemacht werden dürfen.
Vgl. Wolff, WissR 46, 126, 145 ff.
Im Übrigen ist die höchstrichterlich nicht beanstandete rheinland-pfälzische Anrechnungsregelung in § 69 Abs. 7 Sätze 2 bis 3 des dortigen Landesbesoldungsgesetzes,
vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 27,
was den Einfluss auf das bisherige Rangverhältnis angeht, belastender, da es zwischen den Professoren mit bisherigen Leistungsbezügen in Höhe von 150,00 € (dortiger anrechnungsfreier Sockelbetrag) bis 240,00 € (dortiger Erhöhungsbetrag des Grundgehalts) zu einer Nivellierung des bisherigen Besoldungsabstands führt. In NRW war zunächst eine nahezu wortlautgleiche Regelung beabsichtigt.
Vgl. Entwurfsfassung des § 2 Sätze 2 und 3 Erhöhungsgesetz, LT-Drs. 16/1625, S. 28 f.
Allerdings war in NRW nicht geplant, die Anrechnung auf die Differenz zwischen Sockelbetrag und Grundgehaltserhöhung zu beschränken,
vgl. LT-Drs. 16/1625, S. 72,
wie es sich in Rheinland-Pfalz durchgesetzt zu haben scheint,
vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 1 und 27; OVG Rh.-Pf., Urteile vom 5.4.2016 – 2 A 11124/15 –, juris, Rn. 20, und vom 15.12.2015 – 2 A 11055/14 –, juris, Rn. 23; VG Trier, Urteil vom 9.9.2014 – 1 K 711/14.TR –, juris, Rn. 25,
obwohl auch im rheinland-pfälzischen Gesetzgebungsverfahren vertreten wurde, dass sich der Begriff „Sockelbetrag“ auf die Leistungsbezüge und nicht auf die Grundgehaltserhöhung bezieht.
Vgl. Landtag Rheinland-Pfalz, Vorlage 16/2466: Seite 3 der Stellungnahme der Universität Trier vom 3.4.2013 und dieser beigefügte Tabelle im dortigen Gesetzgebungsverfahren sowie die rheinland-pfälzische Landtagsvorlage 16/2283, S. 10.
Von einer entsprechenden Regelung nahm der nordrhein-westfälische Besoldungsgesetzgeber jedoch auf vielfache Einwände in den Expertenanhörungen Abstand.
Vgl. Stellungnahmen 16/415, 16/480 und 16/526 sowie Ausschussprotokolle 16/169, Seiten 8 und 14, und 16/181, Seiten 9, 27 und 30, 16/240, Seiten 3 ff. und 18, 16/241, S. 8, LT-Drs. 16/2904, S. 52.
d) Anhaltspunkte dafür, dass die Gesamtbesoldung des Klägers unterhalb des Mindestalimentationsniveaus liegt, bestehen nicht. Hierfür reicht es ohnehin nicht aus, sich auf die Rechtswidrigkeit nur eines Besoldungsbestandteils zu berufen. Vielmehr wäre vom Kläger geltend zu machen, dass seine Gesamtalimentation unzureichend sei. Hierauf zielt das klägerische Vorbringen indes nicht ab.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 37.
2. Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass die Leistungsbezüge der Professoren dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG unterfielen, bliebe das Ergebnis gleich. Die in § 2 Erhöhungsgesetz enthaltene abstrakt-generelle Anrechnungsregelung stellte sich als Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 28.
Diese Anrechnungsregelung genügte auch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Eignung des grundsätzlich im Besoldungsrecht legitimen Mittels einer Anrechnung zur Erreichung des legitimen Zwecks (dauerhaft ein zweigliedriges Professorenbesoldungssystem gewährleisten zu können) steht nicht in Frage. Ein milderes zur Zweckerreichung gleich geeignetes Mittel unter Einsatz derselben Haushaltsmittel ist weder vorgetragen noch ersichtlich (Erforderlichkeit).
Vgl. dazu, dass der Gesetzgeber nicht gehalten ist, von der finanziellen Belastung einer bestimmten Gruppe abzusehen, wenn die Belastung in der einen oder anderen Weise über den öffentlichen Haushalt auch der Allgemeinheit auferlegt werden könnte: BVerfG, Urteil vom 10.6.2009 – 1 BvR 706/08 –, juris, Rn. 174 m. w. N.
Im Rahmen der Zumutbarkeit wäre ausschlaggebend zu berücksichtigen, dass dem Anrechnungsbetrag ein Erhöhungsbetrag gegenübersteht, der den Eingriff mindestens vollumfänglich kompensiert, da er mindestens dasselbe Volumen hat, bis zu bisherigen Leistungsbezügen in Höhe von 1.533,32 € (Besoldungsgruppe W 2) bzw. 666,65 € (Besoldungsgruppe W 3) sogar darüber liegt.
3. Nichts anderes würde gelten, wenn trotz der Gewährung der Leistungsbezüge durch Verwaltungsakt (Zusage) die bei arbeitsrechtlichen Entgeltvereinbarungen ggf. einschlägigen Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG für die Professorenbesoldung nicht hinter dem spezielleren Art. 33 Abs. 5 GG zurücktreten würden. Denn – wie bereits ausgeführt (s. o. B I. 1. c) bb)) – befand sich der Gesetzgeber in einer Situation, die im Vertragsrecht als Wegfall der Geschäftsgrundlage bezeichnet würde und die folglich trotz bestehender Vereinbarung zu einer Anpassung der Verhältnisse berechtigte.
4. Die Anrechnungsregelung des § 2 Erhöhungsgesetz verstößt nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
a) Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich zu behandeln, wesentlichen Unterschieden hingegen normativ Rechnung zu tragen. Es steht dem Normgeber aber frei, aufgrund autonomer Wertungen Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Betrifft die zu prüfende Maßnahme oder Regelung ein Gebiet, in dem der Normgeber – wie hier – über ein weites Ermessen verfügt, so ist ein Gleichheitsverstoß nur dann anzunehmen, wenn sich im Hinblick auf die Eigenart des geregelten Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung schlechthin nicht finden lässt, die Regelung also willkürlich erscheint.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 30 m. w. N.
b) Vor diesem Hintergrund ist es zunächst nicht zu beanstanden, dass sich die Anrechnungsregelung des § 2 Satz 1 Erhöhungsgesetz allein auf Leistungsbezüge gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1 Nummern 1 und 2 ÜBesG NRW bezieht. Der Gesetzgeber hat darauf abgestellt, dass diese Bezüge – wie das auf sie anzurechnende Grundgehalt – (potentiell) auf Dauer angelegt sind.
Dieses Differenzierungskriterium trägt. Sie können nach § 33 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 ÜBesG NRW befristet oder unbefristet sowie als Einmalzahlung vergeben werden.
aa) Von der Anrechnung ausgenommen sind einerseits Leistungsbezüge nach § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ÜBesG NRW. Solche werden für die Wahrnehmung von Funktionen oder besonderen Aufgaben im Rahmen der Hochschulselbstverwaltung oder der Hochschulleitung vergeben. Sie werden ausschließlich für die Dauer der Wahrnehmung der Funktion oder Aufgabe gewährt, was Satz 3 dieser Vorschrift klarstellt. Sie sind – anders als Leistungsbezüge nach Nr. 1 und 2 bis zu einer bestimmten Größenordnung – auch nicht voll ruhegehaltfähig (§ 33 Abs. 3 ÜBesG NRW).
Auch ihr Zweck rechtfertigt die Differenzierung. Funktionsleistungsbezüge nach § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ÜBesG NRW werden für eine konkrete Gegenleistung, welche in der Tätigkeit in der Hochschulselbstverwaltung oder der Hochschulleitung besteht, gewährt. Den wahrgenommenen Funktionen kommt zudem im Hinblick auf den Hochschulbetrieb eine Bedeutung zu, die Grundvoraussetzung für das Wirken der Hochschule selbst und aller an ihr tätigen Professoren ist.
Vgl. zum wortlautgleichen § 33 Abs. 1 Satz 1 BBesG 2006: BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 31.
bb) Andererseits sind Forschungs- und Lehrzulagen nach § 35 ÜBesG NRW von der Anrechnung ausgenommen. Auch diese sind nicht auf Dauer angelegt, sondern an den Zeitraum des Drittmittelflusses geknüpft. Überdies unterscheidet sie diese Finanzierungsform von den Leistungsbezügen nach § 33 Abs. 1 Satz 1 Nummern 1 und 2 ÜBesG NRW sowie von dem Grundgehalt. Sie waren nicht aus der seinerzeitigen Absenkung der Grundgehälter auf ein verfassungswidriges Niveau finanziert worden. Eine Anrechnung der Grundgehalterhöhung auf solche Zulagen würde keine Mittel im Personaletat der Hochschulen zur Gewährung von Leistungszulagen freisetzen. Hinsichtlich der Lehrzulagen kommt noch dazu, dass diese gerade nicht für die mit dem Grundgehalt abgegoltene Regellehrtätigkeit, sondern nur für eine zusätzliche gezahlt werden durften und dürfen, § 35 Abs. 1 Satz 2 BBesG/ÜBesG NRW bzw. § 62 Satz 3 LBesG NRW 2016.
c) Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung besteht auch nicht darin, dass von der Anrechnungsregelung des § 2 Satz 1 i. V. m. § 4 Erhöhungsgesetz nur solche Leistungsbezüge erfasst werden, die am 1.1.2013 als monatlich laufender Bezug zustehen. Bei dieser Regelung handelt es sich um eine zulässige Stichtagsregelung. Es ist dem Gesetzgeber nicht durch Art. 3 Abs. 1 GG verwehrt, zur Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen, auch wenn jeder Stichtag unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt. Voraussetzung ist allerdings, dass sich die Einführung des Stichtags und die Wahl des Zeitpunkts am gegebenen Sachverhalt orientieren und damit sachlich vertretbar sind. Hier besteht der sachliche Grund darin, dass die gesamte Besoldung für Professoren – entsprechend der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zum vergleichbaren hessischen Professorenbesoldungsrecht – zum 1.1.2013 umgestellt worden ist. Leistungsbezüge, welche erstmals ab diesem Tag gewährt wurden, konnten schon den Inhalt der neuen Regelung berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 32.
Die letztlich auch Gesetz gewordenen Erhöhungsbeträge des Grundgehalts in § 1 Erhöhungsgesetz waren den Hochschulen nämlich bereits durch den Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Dienstrechtsanpassungsgesetz für das Land NRW vom 4.12.2012 bekannt.
Vgl. LT-Drs. 16/1625, Seiten 28 und 71.
Der Senat folgt nicht der Literaturmeinung, die die Ungleichbehandlung von Alt- und Neufällen deshalb als sachlich nicht gerechtfertigt ansieht, weil der gleiche Sachverhalt wie in der Vergangenheit in der Zukunft weiter zur Gewährung von Leistungszulagen führen könne.
Vgl. Battis/Grigoleit, ZBR 2013, 73, 75.
Zwar trifft zu, dass auf die bereits in der Vergangenheit gewährte Honorierung von Leistungen eine Anrechnung der Grundgehaltserhöhung erfolgt, auf die künftig etwa zur Abwendung eines Rufs an eine andere Hochschule gewährte Leistungszulage hingegen nicht. Doch ist dies sachgerecht. Es wird gerade bei Berufungs- und Bleibeleistungszulagen ein Vergleich der Gesamtbesoldung angestellt. Sowohl, wenn es darum geht, ob sich ein hochqualifizierter Akademiker für den Weg in die Privatwirtschaft oder für eine Professorenstelle entscheidet, als auch, wenn er zwischen mehreren Professorenstellen wählen kann, ist es ein Gebot wirtschaftlicher Vernunft, die jeweilige Gesamtbezahlung zu vergleichen und nicht an deren Aufteilung in verschiedene Besoldungsbestandteile anzuknüpfen. So sind auch einige dem Senat bekannte und mit den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung erörterte Angebote der Hochschulen für Berufungs- und Bleibeleistungszulagen aufgebaut. Teilweise wird einerseits ausdrücklich dargestellt, was der Professor an einer anderen Stelle monatlich/jährlich insgesamt verdienen könnte, und andererseits vielfach die Gesamtbesoldung, die aufgrund des entsprechenden Angebots erreicht werden kann. Auf dieser Basis trifft der Professor seine Abwägungsentscheidung und nimmt ggf. bestimmte Nachteile in Kauf. Seine diesbezüglichen Erwartungen werden keineswegs enttäuscht, wenn nun ein Teil dieser Gesamtbesoldung von – möglicherweise nur befristeten oder nicht ruhegehaltfähigen – Leistungszulagen in Grundgehalt umgeschichtet wird. Zudem ergibt sich bei allen Professoren mit bisherigen Leistungsbezügen in Höhe von bis zu 1.533,32 € (Besoldungsgruppe W 2) bzw. 666,65 € (Besoldungsgruppe W 3) sogar eine erhöhte Gesamtbesoldung. Ausgehend vom erhöhten Grundgehalt muss Professoren bei künftigen Berufungs- und Bleibeverhandlungen nur eine geringere Leistungszulage angeboten werden, um sie in dieselbe wirtschaftliche Abwägungsposition hinsichtlich der Alternativangebote zu bringen wie vor der Reform. Unter diesem Gesichtspunkt ist zwar im Professorenbesoldungssystem angelegt, dass in vergleichbaren Fällen künftig wieder Leistungsbezüge gewährt werden, nicht aber, dass diese in derselben Höhe wie zuvor gewährt werden.
Diese wirtschaftlich allein vernünftige Betrachtung der Gesamtbesoldung hatte auch bereits vor der Reform ihren Niederschlag im Gesetz gefunden. § 33 Abs. 2 BBesG (zwischenzeitlich in NRW § 33 Abs. 2 ÜBesG NRW, nunmehr § 33 Abs. 2 LBesG NRW 2016) regelt bereits seit dem 23.2.2002, dass Leistungsbezüge nur unter bestimmten Voraussetzungen den Unterschiedsbetrag zwischen den Grundgehältern der Besoldungsgruppe W 3 und der Besoldungsgruppe B 10 übersteigen dürfen. Im Regelfall darf mithin die Gesamtbesoldung eines Professors aus Grundgehalt und Leistungsbezügen das Grundgehalt der Besoldungsgruppe B 10 nicht übersteigen.
Das Gericht ist auch nicht gehalten, empirische Daten dazu zu erheben, ob das Niveau der neu zugesagten Leistungsbezüge nach dem 1.1.2013 geringer war als zuvor. Diese Annahme lag nach der Gesetzesbegründung ersichtlich der Anrechnungsregelung des § 2 Erhöhungsgesetz zugrunde, die eine Schlechterstellung künftig neu zu berufender Professoren vermeiden sollte.
Das Gericht ist – wie bereits dargestellt – darauf beschränkt, zu prüfen, ob sich ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung schlechthin nicht finden lässt, die Regelung also willkürlich erscheint. Davon kann hinsichtlich des angeführten Grundes keine Rede sein. Es geht nicht darum, ob die Annahme des Gesetzgebers sich im Nachhinein vollumfänglich bewahrheitet hat und angesichts weiterer Entwicklung der öffentlichen Haushalte und der Wettbewerbssituation hinsichtlich „Spitzenkräften“ weiter bewahrheiten wird. Entscheidend ist allein, ob seine Prognose bei Erlass der Norm vertretbar war. Dies ist der Fall. Die Annahme, dass bei durch die Hochschulen nicht beliebig vermehrbaren Personalhaushaltsmitteln und erheblichen Erhöhungen der Grundgehälter die Summe aller (neu zu vergebenden) Zulagen eher zurückgeht, war nachvollziehbar.
Vgl. Wolff, WissR 46, 126, 140.
Eine besondere Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers ergab sich insoweit vor dem Hintergrund, dass er die künftige Entwicklung der Personalhaushalte der Hochschulen selbst weitgehend in der Hand hat.
d) Auch eine Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem besteht nicht. Eine solche könnte vorliegen, wenn bereits am 1.1.2013 im Amt befindliche Professoren mit und ohne Leistungsbezüge durch eine Anrechnung der Grundgehaltserhöhung auf die Leistungsbezüge die identische Gesamtbesoldung erzielten.
Einer solchen Nivellierung ist der nordrhein-westfälische Besoldungsgesetzgeber jedoch – wie bereits dargestellt – durch die auf 45 % der Leistungsbezüge beschränkte Anrechnung der Grundgehaltserhöhung wirksam entgegengetreten.
Vgl. schon einen anrechnungsfreien Anteil der Leistungsbezüge von 30 bzw. 50 % als wesentliche Abmilderung betrachtend: Vgl. Battis/Grigoleit, ZBR 2013, 73, 76.
e) Sachlich gerechtfertigt ist auch, dass der Anteil der Anrechnung bei Beziehern hoher Leistungsbezüge unter 45 % der Leistungsbezüge sinkt.
A. A. für eine ähnliche Konstellation Battis/Grigoleit, ZBR 2013, 73, 75 und 76.
Diese Gruppe der Professoren ist nämlich diejenige, die durch die Anrechnung absolut am stärksten betroffen ist. Bei in der Vergangenheit festgesetzten Leistungsbezügen von 1.533,32 € (Besoldungsgruppe W 2) bzw. 666,65 € (Besoldungsgruppe W 3) bewirkt die Erhöhung des Grundgehalts keine Erhöhung der Gesamtbesoldung mehr. Dass nicht mehr angerechnet werden kann als tatsächlich an Grundgehalt erhöht wird, liegt einerseits in der Natur einer Anrechnungsregelung und ist andererseits erforderlich, um eine mit der Reform nicht beabsichtigte Reduzierung der Gesamtbesoldung von vergleichsweise gut besoldeten Professoren zu verhindern.
5. Die Anrechnungsregelung des § 2 Erhöhungsgesetz verstößt zudem nicht gegen das Rückwirkungsverbot.
a) Zwar entfaltet sie echte Rückwirkung. Sie ist gemäß § 4 Erhöhungsgesetz mit Wirkung vom 1.1.2013 in Kraft getreten und bewirkt Rechtsfolgen für die Besoldung der Professoren ab Januar 2013. Da das Rückwirkungsverbot jedoch seine Grundlage im Vertrauensschutzprinzip findet, kann auch die echte Rückwirkung ausnahmsweise zulässig sein, wenn auf Seiten des Betroffenen kein schutzwürdiges Vertrauen (mehr) vorhanden ist. Das ist etwa dann der Fall, wenn die Rechtslage unklar oder verworren ist oder wenn ein Zustand allgemeiner und erheblicher Rechtsunsicherheit eingetreten ist. Erst recht muss das dann gelten, wenn die Verfassungswidrigkeit der bestehenden Rechtslage positiv durch das Bundesverfassungsgericht festgestellt worden ist und dem Gesetzgeber die Behebung dieses Zustands obliegt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 34.
b) Die betroffenen Professoren durften ab Anfang 2013 nicht mehr auf den uneingeschränkten Bestand ihrer Leistungsbezüge vertrauen.
aa) Das lässt sich nicht zwingend schon aus dem damals laufenden Gesetzgebungsverfahren zur Änderung der W-Besoldung herleiten. Der entscheidende Änderungsantrag, der die streitgegenständliche Konsumtionsregelung enthielt, datiert erst vom 3.5.2013 (Anlage zu Ausschussprotokoll 16/240, Seite 4) und ist daher jedenfalls nicht für die Monate Januar bis April 2013 geeignet, das Vertrauen der betroffenen Professoren in den Bestand der alten Rechtslage auszuschließen. Es kann dahinstehen, ob nicht auch der ursprüngliche Gesetzentwurf, der nur 150,00 € und nicht 45 % der Leistungsbezüge von einer Anrechnung ausnahm,
vgl. LT-Drs. 16/1625, Seite 29,
das Vertrauen in einen gänzlich anrechnungsfreien Leistungsbezug ausschloss.
bb) Die letztlich betroffenen Professoren hatten nämlich schon infolge des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 14.2.2012 – 2 BvL 4/10 – mit einer vollständigen Neuregelung des Besoldungssystems für Professoren zu rechnen. Die Regelung des Landes NRW entsprach inhaltlich derjenigen des Landes I. , welches Beteiligter in dem genannten Verfahren des Bundesverfassungsgerichts war. Das Land NRW war als Nichtbeteiligter zwar nicht direkter Adressat der Entscheidungsformel. Gleichwohl war jedoch auch dieses erkennbar gehalten, eine Neuregelung der W-Besoldung vorzunehmen. Der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich auch entnehmen, dass dem Gesetzgeber bei der Neugestaltung ein Spielraum zukam, der sowohl die Höhe der Grundgehaltssätze als auch die Ausgestaltung der Leistungsbezüge als Variablen enthielt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 14.2.2012 – 2 BvL 4/10 –, juris, Rn. 184.
Damit musste allen Hochschullehrern bekannt sein, dass in allen betroffenen Ländern die Regelungen zur W-Besoldung neu zu fassen waren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 36.
Überdies ist, was seine Gesamtbesoldung angeht, kein von der rückwirkenden Reform betroffener Professor durch diese schlechter gestellt worden. Im Vertrauen auf die bisherige Rechtslage getätigte Dispositionen sind mithin stets auch mit den nach der Reform zur Verfügung stehenden Bezügen mindestens im selben Umfang zu finanzieren wie bisher.
II. Für die Zeit ab dem 1.7.2016 besteht kein Anspruch auf Auszahlung wieder erhöhter Leistungsbezüge nebst Prozesszinsen. An der zum Stichtag 1.1.2013 vorgenommenen Anrechnung durch § 2 Erhöhungsgesetz ändert sich durch die Aufhebung des Erhöhungsgesetzes zum 1.7.2016 durch Art. 25 und 47 Satz 1 DRModG NRW nichts.
Der Regelungsgehalt der Anrechnungsvorschrift bezog sich von vornherein nur punktuell auf die zum Stichtag 1.1.2013 zustehenden Zulagen. Die Verrechnung der zugleich vorgenommenen Erhöhung des Grundgehalts erschöpfte sich in einem einmaligen Vorgang – wenngleich die Auswirkungen der Anrechnung durch die monatliche Auszahlung der Bezüge in die Zukunft fortwirken. Die Anrechnung erfolgte dahingehend, dass nicht ein irgendwann zugesagter Leistungsbezug, sondern der exakte Leistungsbezugsbetrag zum 1.1.2013, der ggf. schon durch in der Vergangenheit erfolgte Dynamisierung vom ursprünglich zugesagten Betrag abwich, durch die Anrechnung verringert wurde und auf diesem verringerten Niveau nunmehr die Basis für etwaige künftige Dynamisierungen war. Dies ergibt sich auch daraus, dass das Erhöhungsgesetz keine Regelung traf, was bei künftigen Besoldungserhöhungen geschehen sollte. Das kann nur dahingehend verstanden werden, dass der nach der Anrechnung zum 1.1.2013 verbleibende Betrag des Leistungsbezugs ab diesem Zeitpunkt die Basis für künftige Besoldungserhöhungen bildete. Andernfalls hätte es einer Regelung bedurft, entweder dahingehend, dass bei Besoldungserhöhungen Leistungsbezug und Anrechnungsbetrag jeweils getrennt für sich zu erhöhen wären und sodann eine erneute Anrechnung erfolgt, oder dahingehend, dass bei Besoldungserhöhungen der ursprüngliche Leistungsbezug erhöht und dann erneut der nicht erhöhte Anrechnungsbetrag abgezogen wird, was einer langsamen Abschmelzung des Anrechnungsbetrags im Verhältnis zum Leistungsbezug entsprechen würde. Gegen ersteres spricht, dass § 2 Satz 2 Erhöhungsgesetz nur von einer Anrechnung und nicht von wiederkehrenden Anrechnungen spricht. Gegen letzteres spricht zusätzlich, dass damit die durch die Anrechnung freigesetzten Mittel nur dafür verwendet werden könnten, neue Leistungsbezüge ohne Dynamisierung zuzusagen, da das Volumen sich bei Besoldungserhöhungen nicht erhöhte.
Die einmalige Kürzung verdeutlicht zudem in besonderer Weise den Zweck, durch einen einmaligen Akt Vermögensmassen auch für künftige Zulagen zu erhalten. Eine andere Konstruktion kann sich nur anbieten, wenn künftige Anhebungen des Grundgehalts infolge von Erfahrungsstufen zu weiteren Anrechnungen führen sollen.
Vgl. Wolff, WissR 46, 126, 148; insoweit das Erfordernis der „Zeitkonsistenz“ aufstellend: Gawel/Aguado, ZBR 2014, 397, 404 m. w. N.
Bayern (Art. 107a Abs. 2 Sätze 6 und 7 BayBesG), Sachsen (§ 82 Abs. 4 Satz 7 SächsBesG) und der Bund (§ 77a Abs. 4 BBesG) haben – anders als das ebenfalls einen Stufenanstieg vorsehende I. (§§ 3 Abs. 1 Satz 1, 10 Hessisches Professorenbesoldungsgesetz) – dementsprechend eine erneute Anrechnung bei Stufenanstieg vorgesehen, die auch die damit einhergehenden Grundgehaltsanhebungen einbezieht.
Beispielsweise unterscheidet die Begründung des Gesetzentwurfs für die bayerische Regelung insoweit auch deutlich zwischen der (einmaligen) Anrechnung zum Inkraftsetzungszeitpunkt und der erneuten Anrechnung im Rahmen des weiteren Stufenanstiegs,
vgl. Bayerische LT-Drs. 16/13863, S. 11 f.,
für die auch ausdrücklich geregelt ist, wie mit zwischenzeitlichen allgemeinen Besoldungsanpassungen rechnerisch umzugehen ist (Art. 107a Abs. 2 Satz 7 BayBesG).
Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hingegen hat bei der Professorenbesoldung auf die Einführung von Erfahrungsstufen verzichtet. Der Anrechnungsregelung des Erhöhungsgesetzes bedurfte es nicht mehr, nachdem die Anrechnung einmal erfolgt war.
Eine diese einmalige Anrechnung rückabwickelnde rückwirkende Aufhebung des § 2 Erhöhungsgesetz zum 1.1.2013 ist gerade nicht erfolgt (Art. 47 Satz 1 DRModG NRW).
Es besteht auch kein Anlass zu der Annahme, der Gesetzgeber habe mit der Aufhebung des Erhöhungsgesetzes zum 1.7.2016 durch Art. 25 DRModG NRW die Folgen der in der Vergangenheit erfolgten Anrechnung für die Zeit ab dem 1.7.2016 beseitigen und die Leistungsbezüge wieder ungekürzt auszahlen wollen. Die Begründung des entsprechenden Gesetzentwurfs äußert sich nur zu der in § 1 Erhöhungsgesetz vorgesehenen Erhöhung der Grundgehälter. Diese seien (inzwischen) in den Grundgehaltssätzen der Landesbesoldungsordnung W enthalten. Das Erhöhungsgesetz werde deshalb für die Zukunft nicht mehr benötigt.
Vgl. LT-Drs. 16/10380, S. 444.
Daraus, dass der Gesetzgeber die Regelung des § 2 Erhöhungsgesetz nicht schon früher aufgehoben hat oder vergleichbare Regelungen in anderen Bundesländern noch nicht aufgehoben wurden, kann schon deshalb nichts für die Auslegung der Norm gefolgert werden, weil es sich um nach deren Erlass liegende Vorgänge handelt. Zudem gibt es keinen Rechtssatz, nach dem der Gesetzgeber gehalten wäre, überflüssig gewordene Regelungen sofort zu beseitigen. Eine derartige Erwartung wird den vielfachen Anforderungen an ein Gesetzgebungsverfahren nicht gerecht. Es ist vielmehr sachgerecht, mit solchen Bereinigungen der Rechtslage, die keinerlei inhaltliche Änderung mit sich bringen, zuzuwarten, bis das entsprechende Rechtsgebiet ohnehin einer umfangreicheren Neuregelung zugeführt wird – wie hier mit dem Dienstrechtsmodernisierungsgesetz – oder sich entsprechende Bereinigungsanlässe in mehreren Bereichen ergeben haben und gebündelt abgearbeitet werden können.
Mangels Nachzahlungsanspruchs kommt auch ein Anspruch auf Prozesszinsen nicht in Betracht.
III. Statt der primär begehrten Zahlung kann der Kläger für den Zeitraum vom 1.7.2016 fortlaufend auch nicht hilfsweise beanspruchen, festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, bei der Bemessung seiner Bezüge das Grundgehalt in Höhe von monatlich 300,00 € auf die zum 1.1.2013 zustehenden Leistungsbezüge anzurechnen. Diesbezüglich wird auf die Ausführungen betreffend den Zeitraum bis zum 30.6.2016 Bezug genommen (s. o. B. I.).
IV. Auch ein Anspruch auf Auszahlung aufgrund der genannten Grundgehaltserhöhung dynamisierter Leistungsbezüge nebst Prozesszinsen besteht nicht.
Der Kläger begehrt, das Verhältnis zwischen Grundgehalt ab und vor dem 1.1.2013 zu bilden und dieses Verhältnis auf seine Leistungsbezüge zu übertragen, diese also entsprechend zu erhöhen. Aus dem angenommenen Besoldungsbleibeangebot des Rektors der Beklagten vom 23.4.2012 folgt derartiges bei einer am Adressatenhorizont des Klägers orientierten Auslegung (analog §§ 133, 157 BGB) nicht. Es kann dahinstehen, ob bereits in dem Besoldungsbleibeangebot der Leistungsbezüge gewährende Verwaltungsakt im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt (Zusage von Leistungsbezügen unter der Bedingung eines Verbleibs des Klägers im Dienst der Beklagten) oder ob erst die Umsetzung des Besoldungsbleibeangebots mit Veranlassung der ersten Zahlung von Leistungsbezügen den (konkludenten) gewährenden Verwaltungsakt auf der Grundlage von Verhandlungen darstellt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 12 f. und 23 f..
Jedenfalls besteht lediglich ein Anspruch auf Dynamisierung der Zulage entsprechend den regelmäßigen Besoldungsanpassungen (1.), zu denen die zum 1.1.2013 erfolgte Erhöhung nicht zählt (2).
1. Zwar erscheint der Wortlaut des mit Besoldungsbleibeangebot überschriebenen Schreibens vom 23.4.2012 diesbezüglich insofern offen, als sich darin der erläuternde Satz findet: „Das Grundgehalt (Ziffer 1) und der Bleibe-Leistungsbezug nach den Ziffern 2 bis 4 nehmen an künftigen Besoldungserhöhungen teil (Dynamisierung).“ Dabei handelt es sich jedoch nicht um das eigentliche Angebot, sondern um Informationen zum einfacheren Verständnis. Dies ergibt sich schon daraus, dass zuvor bereits der nicht anzubietende gesetzliche Familienzuschlag als – zum Angebot – hinzutretend genannt wird und anschließend ausdrücklich noch „weitere“ Informationen folgen. Das eigentliche Besoldungsbleibeangebot enthält die mit „Angebot für die zukünftige Besoldung (Stand 04/2012 in NRW)“ überschriebene Tabelle. Ihr voran geht der einleitende Satz: „Um das Verbleiben an der Universität zu Köln für Sie attraktiv zu machen, möchten wir Ihnen das folgende Besoldungsbleibeangebot unterbreiten.“ In dieser Tabelle ist unter 2., 3. und 4. die gesamte angebotene Regelung enthalten: „Bleibe-Leistungsbezug gemäß § 33 Abs. 1 Nr. 1 Bundesbesoldungsgesetz i. V .m. § 12 Abs. 1 Landesbesoldungsgesetz NRW und § 3 Hochschul-Leistungsbezügeverordnung NRW dynamisiert,“ nebst dem jeweiligen Zeitraum und der monatlichen Höhe. Erkennbar sollte ein Bleibe-Leistungsbezug nur im Rahmen der damals gültigen Normen angeboten werden: § 33 Abs. 1 Nr. 1 BBesG 2006, § 12 LBesG NRW 2007 und § 3 HLeistBVO. Diese sahen nur eine Teilnahme an den regelmäßigen Besoldungsanpassungen vor. § 33 Abs. 1 Nr. 1 BBesG 2006 eröffnete lediglich die Möglichkeit der Vergabe von Leistungsbezügen aus Anlass von Bleibeverhandlungen. Die Regelung zur Teilnahme der Leistungsbezüge an Besoldungserhöhungen enthielt § 12 Abs. 1 Satz 3 LBesG 2007: „Es kann vereinbart werden, dass unbefristet gewährte Berufungs- oder Bleibe-Leistungsbezüge an den regelmäßigen Besoldungsanpassungen teilnehmen.“ Entsprechend gab § 3 Abs. 2 HLeistBVO nur insofern ein Verfahren vor: „Über […] die Teilnahme der Berufungs- oder Bleibe-Leistungsbezüge an den regelmäßigen Besoldungsanpassungen entscheidet die Rektorin oder der Rektor oder die Präsidentin oder der Präsident auf Vorschlag oder nach Anhörung der Dekanin oder des Dekans.“ Eine weitergehende Dynamisierung hatte sich auch der Bundesgesetzgeber in der diesen Normen zugrundeliegenden Ermächtigungsnorm nicht vorgestellt. § 33 Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 2 Nr. 3 BBesG 2006 ermächtigte insbesondere zu landesrechtlichen Bestimmungen über die Teilnahme von Leistungsbezügen an den regelmäßigen Besoldungsanpassungen.
2. Regelmäßige Besoldungsanpassungen meinte nach der Gesetzessystematik nur die i. d. R. jährlich stattfindenden Erhöhungen der Besoldung entsprechend der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und unter Berücksichtigung der mit den Dienstaufgaben verbundenen Verantwortung (§ 14 Abs. 1 BBesG 2006). Zur Illustration dessen, was die im Gesetz gebrauchte Wendung „die Besoldung wird regelmäßig angepasst“ meint, mag § 14 Abs. 2 bis 4 BBesG 2006 dienen: Eine differenzierte und abgewogene Regelung, welche Besoldungsbestandteile in welchen Besoldungsgruppen in welchem Umfang nunmehr den veränderten allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen entsprechen.
Um eine solche handelte es sich bei der durch § 1 Erhöhungsgesetz begründeten, sehr deutlichen Erhöhung nur der Grundgehälter der Hochschulprofessoren und nur in den Besoldungsgruppen W 2 (um 690,00 € bzw. 15,85%) und W 3 (um 300,00 € bzw. 5,68%) nicht. Andere Besoldungsbestandteile wurden ebenso wenig erhöht wie die Besoldung anderer Besoldungsgruppen. Auch ging es nicht um eine Reaktion auf veränderte allgemeine wirtschaftliche und finanzielle Verhältnisse. Vielmehr sollte durch diese „außerordentliche“ Grundgehaltserhöhung allein die verfassungswidrige Unteralimentation hinsichtlich des festen Gehaltsbestandteils im Rahmen der Neustrukturierung der Professorenbesoldung beseitigt werden. Bisherige variable Gehaltsbestandteile sollten hingegen tendenziell abgesenkt werden.
Vgl. LT-Drs. 16/1625, S. 2 und 71 f.
3. Mangels Nachzahlungsanspruchs kommt auch ein Anspruch auf Prozesszinsen nicht in Betracht.
C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, §§ 132 Abs. 2 VwGO, 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG, 127 BRRG. Das Bundesverwaltungsgericht hat bisher – soweit ersichtlich – nur den angenommenen rheinland-pfälzischen Sonderfall einer Anrechnungsregelung im Zuge der Reform der Professorenbesoldung mit einer Kombination aus Ausschluss der Leistungsbezüge bis zur Höhe von 150,00 € von der Anrechnung und zusätzlichem anrechnungsfreien Sockelbetrag der Grundgehaltserhöhung in Höhe von 150,00 € auf seine Verfassungsmäßigkeit überprüft.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 1 und 27; OVG Rh.-Pf., Urteile vom 5.4.2016 – 2 A 11124/15 –, juris, Rn. 20, und vom 15.12.2015 – 2 A 11055/14 –, juris, Rn. 23; VG Trier, Urteil vom 9.9.2014 – 1 K 711/14.TR –, juris, Rn. 25.
Die Verfassungsmäßigkeit der in einer Vielzahl der Bundesländer und im Bund gewählten Konstruktion (Regelfall) der Kombination einer relativen Konsumtionssperre (Prozentsatz der Leistungsbezüge) mit einer absoluten Konsumtionssperre (Umfang der Grundgehaltserhöhung) ist bisher höchstrichterlich noch nicht überprüft worden.
BESCHLUSS
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf die Wertstufe bis 13.000,00 € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß §§ 40, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG unter Berücksichtigung der Grundsätze zum sog. „Teilstatus“ (zweifacher Jahresbetrag der Differenz zwischen innegehabtem und erstrebtem Teilstatus im Zeitpunkt der instanzeröffnenden Antragstellung).
§ 42 Abs. 1 Satz 1 GKG steht nicht entgegen. Der Kläger erstrebt nicht unmittelbar eine „wiederkehrende Leistung“ i. S. dieser Vorschrift.
Vgl. zu solchen Fällen: BVerwG, Beschlüsse vom 19.7.2017 – 2 KSt 1.17 (2 C 29.15) –, juris, Rn. 4 ff., und vom 13.7.2017 – 2 B 35.17 –, juris, Rn. 10.
Die beantragte gerichtliche Entscheidung dient vielmehr der Klärung einzelner Rechtsfragen, ohne dass abschließend der konkrete Zahlungsbetrag ermittelt und von der Rechtskraft des Urteils umfasst wird.
Vgl. in ausdrücklicher Abgrenzung zu den Fällen des § 17 Abs. 3 GKG a. F.: BVerwG, Beschluss vom 13.9.1999 – 2 B 53.99 –, juris, Rn. 6; bereits unter Geltung des § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG 2004: BVerwG, Beschlüsse vom 30.12.2014 – 2 B 57.14 –, juris, Rn. 17, und vom 20.9.2006 – 2 KSt 1.06 –, juris, Rn. 3.
Soweit bei der höchstrichterlichen Entscheidung betreffend die rheinland-pfälzische Konsumtionsregelung § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 GKG Anwendung fand, hat es sich nach dem dortigen Streitwertbeschluss um eine nicht mit den Fällen des Teilstatus vergleichbare Sonderkonstellation gehandelt. Das Bundesverwaltungsgericht hat ersichtlich gemeint, dass es nicht nur um die Klärung einer einzelnen für die Leistungsberechnung erforderlichen Rechtsfrage, sondern um einen fixen Betrag von 90,00 € pro Monat gehe. Denn es hat sowohl die bei Einreichung der Klage fälligen Beträge als auch die laufende Nachzahlungshöhe im Zeitpunkt der das Revisionsverfahren einleitenden Antragstellung mit 90,00 € pro Monat bemessen,
vgl. Streitwertbeschluss abgedruckt unterhalb BVerwG, Urteil vom 21.9.2017 – 2 C 30.16 –, juris, Rn. 39,
mithin einen ab dem 1.1.2013 fixen Monatsbetrag angenommen, der an den regelmäßigen rheinland-pfälzischen Besoldungserhöhungen seit dem 1.1.2013 nicht teilgenommen hat.
So verhält es sich in Nordrhein-Westfalen nicht. Der nach der Anrechnung zum 1.1.2013 verbleibende Betrag eines dynamisierten Leistungsbezugs bildet ab diesem Zeitpunkt die Basis für künftige Besoldungserhöhungen. Ohne die zum 1.1.2013 erfolgte Anrechnung hätte der Kläger mithin im jeweiligen Monat nicht nur im Umfang des Anrechnungsbetrags selbst, sondern auch entsprechend dessen zwischenzeitlicher Erhöhung aufgrund der Dynamisierung höhere Gesamtbezüge.
Im Übrigen schließt sich der Senat den folgenden Ausführungen des 1. Senats des Gerichts zum Teilstatus,
OVG NRW, Beschluss vom 4.9.2015 – 1 A 2411/15 –, n. v.,
an:
„Ansprüche auf erhöhte Besoldung oder […] Versorgung gehören ebenso wie Ansprüche auf erhöhte Zulagen, erhöhtes Unfallruhegehalt und erhöhten Unfallausgleich zu den in der langjährigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und der Instanzgerichte als Teilstatus bezeichneten Rechtspositionen, die anders als der Gesamtstatus (vgl. § 52 Abs. 6 GKG) im Gerichtskostengesetz nicht speziell geregelt sind (vgl. statt aller: BVerwG, Beschlüsse vom 13. September 1999 – 2 B 53.99 –, juris, und vom 7. Oktober 2009 – 2 C 48.07 –, juris; speziell zum Streitwert, wenn die Klage auf die Anerkennung bestimmter Vordienstzeiten dem Grunde nach gerichtet ist: BVerwG, Beschluss vom 7. April 2005 – 2 KSt 1.05 –, juris). Namentlich kann der Streitwert in Fällen der vorliegenden Art nicht konkret nach Maßgabe des § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG berechnet werden (so aber nunmehr BVerwG, Beschlüsse vom 13. Juli 2017 – 2 B 35/17 –, juris, Rn. 10, und vom 19. Juli 2017 – 2 KSt 1.17 –, juris, jeweils ohne Auseinandersetzung mit den bisher von ihm angeführten Argumenten; im Ergebnis wie hier: OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2017 – 3 A 2032/16 –, juris, Rn. 21 bis 25). Denn Teilstatusklagen zielen regelmäßig […] allein auf die Klärung der jeweils inmitten stehenden Rechtsfrage ab, ob der Beamte dem Grunde nach Anspruch auf die begehrte Zahlung hat, und führen deshalb nicht zu einer von der Rechtskraft der gerichtlichen Entscheidung umfassten Ermittlung eines konkreten Zahlungsbetrages. Damit aber liegt in diesen Regelfällen kein Anspruch auf wiederkehrende Leistungen im Sinne des § 42 GKG vor, der jedenfalls in seinen verwaltungsgerichtliche Verfahren betreffenden Regelungen erkennbar auf zu beziffernde Ansprüche abstellt. So betrifft etwa § 42 Abs. 1 Satz 2 GKG unbestimmte Zahlungsanträge (vgl. Hofmann-Hoeppel / Kurpat / Köpf / Schäfer, in: Schneider /Volpert / Fölsch, Gesamtes Kostenrecht, 2. Aufl. 2016, GKG § 42 Rn. 30), und § 42 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 GKG spricht von bei Einreichung der Klage „fälligen“ Beträgen, welche dem Streitwert „hinzugerechnet werden sollen“. Vor diesem Hintergrund ist die Regelung für sozialgerichtliche Verfahren in § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG, soweit sie Ansprüche auf wiederkehrende Leistungen dem Grunde nach betrifft, als Sonderregelung zu verstehen, die wiederum den Schluss erlaubt, dass Ansprüche auf wiederkehrende Leistungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur solche sind, die der Höhe nach geltend gemacht werden.“
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§  33 Abs. 1 Nr. 1, 34 Satz 3 und 35 Satz 5 LBesG
§§ 12 Abs. 1 bis 4, 13 LBesG NRW 2007 bzw. §§ 33 Abs. 2, 34, 35, 37 Abs. 1 bis 2 und Abs. 4 bis 6, 38 und 39 LBesG NRW 2016 jeweils i. V. m. §§ 1 bis 5, 7 und 8 Abs. 1 Satz 2 HLeistBVO
§§ 133, 157 BGB
§§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§§ 40, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG
§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 2 BBesG
§ 38 LBesG
§ 35 ÜBesG
§ 12 LBesG
§ 3 HLeistBVO
§ 42 GKG
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 12 Abs. 1 LBesG
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 BBesG
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 54 Abs. 3 Satz 1 BeamtStG
§ 33 Abs. 2 Satz 3 HG NRW
§ 82 Abs. 1 HG NRW
§ 85 Abs. 2 Satz 3 LBesG
§ 12 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 1 LBesG
§ 4 Satz 1 HLeistBVO
§ 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG
§ 12 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 Satz 5 LBesG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 13 Satz 1 LBesG
§ 13 Satz 2 LBesG
§ 33 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 ÜBesG
§ 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ÜBesG
§ 33 Abs. 3 ÜBesG
§ 33 Abs. 1 Satz 1 BBesG
§ 62 Satz 3 LBesG
§ 33 Abs. 2 BBesG
§ 33 Abs. 2 ÜBesG
§ 33 Abs. 2 LBesG
§ 82 Abs. 4 Satz 7 SächsBesG
§ 77a Abs. 4 BBesG
§ 33 Abs. 1 Nr. 1 Bundesbesoldungsgesetz
§ 33 Abs. 1 Nr. 1 BBesG
§ 12 Abs. 1 Satz 3 LBesG
§ 3 Abs. 2 HLeistBVO
§ 33 Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 2 Nr. 3 BBesG
§ 14 Abs. 1 BBesG
§ 14 Abs. 2 bis 4 BBesG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 17 Abs. 3 GKG
§ 42 Abs. 1 Satz 1 GKG 2004
§ 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 GKG
§ 52 Abs. 6 GKG
§ 42 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 42 Abs. 1 Satz 2 GKG
§ 42 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 GKG
§ 69 Abs. 7 Sätze 2 bis 3 des dortigen Landesbesoldungsgesetzes
§ 2 Erhöhungsgesetz ändert sich durch die Aufhebung des Erhöhungsgesetzes
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 2 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 25 und 47 Satz 1 DRModG
Art. 107a Abs. 2 Satz 7 BayBesG
Art. 47 Satz 1 DRModG
Art. 25 DRModG

Zitierte Entscheidungen: 2 BvL 4/10
2 C 30.16
13 A 1443/15
B 5 K 13.91
5 K 1802/13
1 K 14.21
2 A 11124/15
2 A 11055/14
1 K 711/14
1 BvR 706/08
2 KSt 1.17
2 C 29.15
2 B 35.17
2 B 53.99
2 B 57.14
2 KSt 1.06
1 A 2411/15
2 B 53.99
2 C 48.07
2 KSt 1.05
2 B 35/17
3 A 2032/16