Verwaltungsgericht Halle (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-05-26, Aktenzeichen 5 A 41/19

Tenor:
Der Beklagte wird verurteilt, dem Kläger weitere 59 Minuten Arbeitszeit zuzuerkennen.
Der Bescheid des Finanzamts Merseburg vom 23. November 2018 und der Widerspruchsbescheid des Ministeriums der Finanzen vom 7. März 2019 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt die Verurteilung des Beklagten, ihm weitere 59 Minuten als Arbeitszeit gutzuschreiben.
Der Kläger steht als Steueroberinspektor im Dienste des Beklagten. Er nahm am 21. November 2018 am Erfahrungsaustausch der Sachgebietsleiter Veranlagung in Dessau-Roßlau teil. Hierzu unternahm er eine Dienstreise, er war Mitfahrer bei einer Kollegin.
Er begehrte, ihm die Reisezeit in vollem Umfang als Arbeitszeit gutzuschreiben.
Mit Bescheid vom 23. November 2018 lehnte das Finanzamt Merseburg seinen Antrag ab und begründete dies damit, anzurechnen sei nur die Zeit der dienstlichen Inanspruchnahme am auswärtigen Geschäftsort und die Reisezeit, soweit noch nicht mindestens die tägliche Sollarbeitszeit erreicht werde. Die darüber hinausgehenden Reisezeiten würden zur Hälfte durch Freizeit ausgeglichen. Der Kläger gehöre nicht zu dem Kreis derjenigen Beamten, die regelmäßig Dienstreisen zu erbringen hätten. Die vorgenommene Zeiterfassung entspreche deshalb den Vorgaben des Arbeitszeitrechts.
Der Kläger erhob am 18. November 2018 „Einspruch“.
Mit Widerspruchsbescheid vom 7. März 2019 wies das Ministerium der Finanzen den Widerspruch des Klägers zurück. Die Widerspruchsbehörde verwies auf die Regelung des § 8 Abs. 1 ArbZVO. Den dort gemachten Vorgaben entspräche die Kürzung der Reisezeit durch das Finanzamt Merseburg. Weder in der Arbeitszeitverordnung noch in der geltenden Dienstvereinbarung oder der aktuellen Rechtsprechung sei darüber hinaus eine Grundlage für die volle Anerkennung von Reisezeiten im Falle des Klägers zu entnehmen. Der Kläger habe auch keine Dienstreise im Dienst- oder Wohnort durchgeführt. Auch aus der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts ergäbe sich für den Kläger nichts Anderes. Dieser Rechtsprechung liege der Gedanke zugrunde, dass derjenige, der ein Kraftfahrzeug im öffentlichen Straßenverkehr führe, nicht frei über seine Zeit verfügen könne, sondern die Aufmerksamkeit dem Straßenverkehr widmen müsse. Während dieser Zeit werde Dienst verrichtet. Der Kläger selbst sei Mitfahrer gewesen und habe keinen Dienst geleistet.
Der Kläger hat am 21. März 2019 beim erkennenden Gericht Klage erhoben.
Er trägt im Wesentlichen vor, er beantrage die analoge Anwendung des Urteils des Bundesarbeitsgerichts vom 17. Oktober 2018. Aus seiner Sicht liege ein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot vor, wenn diese Rechtsprechung auf Inlandsdienstreisen nicht angewandt werden könnte. Der Beklagte unterstelle eine private Veranlassung zu 50 % der Reisezeit.
Wie der Beklagte diese Aufteilung vornehme, sei weiterhin unklar. Es gebe keine private Veranlassung.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
den Beklagten zu verurteilen, ihm weitere 59 Minuten Arbeitszeit zu zuerkennen und den Bescheid des Finanzamts Merseburg vom 23. November 2018 und den Widerspruchsbescheid des Ministeriums der Finanzen vom 7. März 2019 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält einen Anspruch des Klägers, weitere Zeit als Arbeitszeit anzuerkennen, für nicht gegeben. Anders als ein Kraftfahrzeugführer werde ein Mitfahrer nicht gänzlich beansprucht. Dieser könne – außer dass er im Kraftfahrzeug anwesend sein müsse – die Zeit für eigene Tätigkeiten nutzen, sei es mit lesen, sei es mit dösen verbringen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:
Der Kläger war im Termin zur mündlichen Verhandlung weder anwesend noch vertreten. Das Verwaltungsgericht konnte gleichwohl zur Sache entscheiden, da er ordnungsgemäß geladen war, § 102 Abs. 1 VwGO, und in der Ladung darauf hingewiesen wurde, dass auch bei seinem Ausbleiben verhandelt und entschieden werden kann, § 102 Abs. 2 VwGO.
Die Klage ist zulässig. Der Kläger kann seinen Anspruch in Form einer allgemeinen Leistungsklage gegenüber seinem Dienstherrn, dem Beklagten verfolgen. Die Anerkennung der geltend gemachten Reisezeit als Arbeitszeit und die dementsprechende Verbuchung im Zeiterfassungssystem ist ein Realakt und stellt keinen Verwaltungsakt dar. Eine solche allgemeine Leistungsklage kann der Kläger zudem mit der Anfechtung ablehnender Bescheide verbinden. Einer Entscheidung durch Verwaltungsakt bedarf es dagegen nicht.
Die Klage ist auch begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf Anerkennung der Reisezeit in vollem Umfange. Das sind unstreitig bei der Dienstreise am 21. November 2018 weitere 59 Minuten.
Rechtlicher Anknüpfungspunkt ist § 63 Abs. 1 Satz 1 des Beamtengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 15. Dezember 2009 (GVBl. LSA S. 648), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. Juni 2018 (GVBl. LSA S. 72) – LBG LSA –. Nach dieser Vorschrift beträgt die Dauer der wöchentlichen Arbeitszeit für Beamtinnen und Beamte regelmäßig 40 Stunden. Eine gesonderte Regelung über die Arbeitszeit bei Dienstreisen enthält das Beamtengesetz dagegen nicht.
Das Gesetz definiert den Begriff der Arbeitszeit nicht selbst. Allerdings ergibt sich aus der Systematik die Anwendbarkeit des Arbeitszeitbegriffs der Richtlinie 2003/88/EG über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung. § 63 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA verweist auf diese Richtlinie, es fehlt an jedem Anhaltspunkt für die Annahme, dass der Gesetzgeber in dem vorstehenden Satz 1 von einem anderen Begriff der Arbeitszeit ausgegangen ist. Was Arbeitszeit ist, ergibt sich dann aus Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 2003/88/EG in der verbindlichen Auslegung durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH). Nach Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 2003/88/EG ist Arbeitszeit jede Zeitspanne, während der ein Arbeitnehmer gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten arbeitet, dem Arbeitgeber zur Verfügung steht und seine Tätigkeit ausübt oder Aufgaben wahrnimmt; sie ist abzugrenzen von der Ruhezeit nach Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/88/EG. Eine bestimmte Zeitspanne kann aufgrund dieser beiden Definitionen nur entweder Arbeits- oder Ruhezeit sein; enthält sie Merkmale von beidem bedarf es einer Gesamtbeurteilung aller Umstände des Einzelfalls (vgl. EuGH (Große Kammer), Urteile vom 9. März 2021 – C-344/19 - ECLI:EU:C:2021:182 [Radiotelevizija Slovenija] und - C-580/19 - ECLI:EU:C:2021:183 [Stadt Offenbach am Main] beide für die Anrechnung von Rufbereitschaft). Entscheidend kommt es dabei auf die Frage an, ob die dem Arbeitnehmer auferlegten Einschränkungen von solcher Art sind, dass sie seine Möglichkeiten, die Zeit, in der seine beruflichen Leistungen nicht in Anspruch genommen werden, frei zu gestalten und sie seinen eigenen Interessen zu widmen, objektiv gesehen ganz erheblich beeinträchtigen. Das ist bei der hier zu prüfenden Dienstreise eindeutig zu bejahen. Der Kläger konnte bereits nicht entscheiden, wo er sich während dieser Zeit aufhielt. Er begann die Dienstreise an seiner Dienststelle, diese endete auch dort. Seine ständige Dienststelle und auch der Ort der Tagung waren vom Dienstherrn vorgegeben, es gab insoweit auch keine Entscheidungsbefugnis des Klägers. Als Reisender musste er sich in einem Verkehrsmittel aufhalten, das an genau diesem Tag zwischen den beiden vorgenannten Orten unterwegs war. Seine Möglichkeiten, sich während der Fahrzeit nach eigenen Wünschen zu betätigen, waren stark eingeschränkt. Zwar könnte er als Mitfahrer – wie der Beklagte geltend macht – grundsätzlich privat veranlasst lesen oder dösen. Damit werden dem Kläger aber bestimmte Aktivitäten vorgegeben, denen er im Falle von Freizeit (europarechtlich als Ruhezeit bezeichnet) nicht nachzugehen brauchte. Er war aber jedenfalls gehindert, seine Zeit mit von ihm selbst gewählten Personen oder allein zu verbringen; jegliche sportliche Betätigung war ihm ebenfalls verwehrt. Er war auch nicht in der Lage, nach seinen Vorstellungen kulturelle Angebote zu nutzen oder – unter Beachtung des üblichen Schutzes des Kernbereichs seiner Persönlichkeit – seine persönlichen Beziehungen zu pflegen.
Anders als der Beklagte annimmt, kann für den Tag der Dienstreise, den 21. November 2018 nicht auf § 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten vom 5. Juni 2007 (GVBl. LSA S. 173), zuletzt geändert durch Verordnung vom 19. September 2016 (GVBl. LSA S. 248) – ArbZVO a.F. - zurückgegriffen werden. Diese Regelung hat folgenden Wortlaut:
„(1) Bei Dienstreisen außerhalb des Dienst- oder Wohnortes wird als Arbeitszeit anerkannt:
1. die Zeit der dienstlichen Inanspruchnahme am auswärtigen Geschäftsort,
2. die Reisezeit, wenn und soweit mit der Zeit nach Nummer 1 nicht mindestens die tägliche Sollarbeitszeit erreicht wird.
Wird mit den Zeiten nach Satz 1 die tägliche Sollarbeitszeit nicht erreicht, gilt diese als erfüllt, wenn eine Rückkehr zum Dienstort nicht zumutbar ist.
(2) Die nicht bereits nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 anerkannten Reisezeiten werden zur Hälfte durch Freizeit ausgeglichen. Der Freizeitausgleich soll unter Berücksichtigung dienstlicher Belange gewährt werden. Wenn Gleitzeitkonten eingeführt werden, sollen die anrechenbaren Reisezeiten diesem Konto gutgeschrieben werden.“
Diese Regelung ist unwirksam. Sie verstößt schon gegen § 63 Abs. 1 LBG LSA, weil es dem Verordnungsgeber verwehrt ist, von einem formellen Gesetz abzuweichen. Die gewählte Struktur führt ebenfalls zur Unwirksamkeit, weil der Verordnungsgeber gehindert ist, den Tatbestand eines formellen Gesetzes durch von ihm geschaffene Regeln zu definieren, wenn das nicht ausdrücklich vom Gesetzgeber vorgesehen ist. Genau das versucht der Verordnungsgeber in § 8 Abs. 1 ArbZVO a.F., indem er selbst vorgibt, unter welchen Bedingungen eine Zeitspanne Arbeitszeit sein soll und welche Inanspruchnahme durch den Dienstherrn den Begriff der Arbeitszeit nicht erfüllen soll.
Die Regelung kann sich auch nicht auf eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage stützen. Zwar beruht § 8 ArbZVO a.F. nicht auf der Verordnungsermächtigung des § 63 Abs. 1 Sätze 2 und 3 LBG LSA. § 8 ArbZVO a.F. ist in der Fassung der Arbeitszeitverordnung durch Art. 1 der Verordnung zur Neuregelung der Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten vom 5. Juni 2007 (GVBl. LSA S. 173) geschaffen worden; das zum Zeitpunkt der Dienstreise geltende Landesbeamtengesetz ist erst 2009 entstanden. Die Verordnung selbst stützt sich – wie im Einleitungssatz zitiert - auf § 72 Abs. 6 des Beamtengesetzes Sachsen-Anhalt in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Februar 1998 (GVBl. LSA S. 50), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 21. März 2006 (GVBl. LSA S. 102, 120) - BG LSA -. § 72 Abs. 6 BG LSA enthält nur den Wortlaut, das Nähere regelt die Landesregierung durch Rechtsverordnung. Dieser Wortlaut ist auch dann nicht als hinreichende Ermächtigungsgrundlage tauglich, wenn zusätzlich auf die gesetzlichen Regelungen zur Arbeitszeit (§ 72 Abs. 1 bis 3 BG LSA) zurückgegriffen wird. Denn diese Regelungen begrenzen die Höchstarbeitszeit pro Woche und verpflichten Beamte über die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit hinaus Dienst zu tun. Eine Ermächtigung, die Arbeitszeit zu definieren, war damit auch nicht verbunden. Zudem ist das Regelungsgefüge insgesamt als Grundlage für den Erlass von Verordnungen nicht tauglich, weil das Gesetz nicht Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmt (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG; Art. 79 Abs. 1 Satz 2 LVerf LSA). Die später geschaffene Ermächtigung des § 63 Abs. 1 Sätze 2 und 3 LBG LSA ist zwar hinreichend bestimmt, sie kann aber einer unwirksamen Verordnung nicht zur Wirksamkeit verhelfen und enthält auch keine Ermächtigung zu der getroffenen Regelung.
§ 8 ArbZVO a.F. ist auch deshalb unwirksam, weil er innerhalb seines Regelungsprogramms gegen Art. 3 GG verstößt. So lässt sich schon kein sachlicher Grund für die Differenzierung zwischen § 8 Abs. 1 und Abs. 4 ArbZVO a.F. erkennen. Während Reisezeiten außerhalb des Dienst- oder Wohnortes teilweise anerkannt, teilweise nach Abs. 2 in Freizeit ausgeglichen werden, in bestimmten Fällen die Arbeitszeit sogar ohne dienstliche Inanspruchnahme als erfüllt gilt, wird bei Dienstreisen am Dienst- oder Wohnort die Reisezeit immer in vollem Umfang als Arbeitszeit anerkannt. Es ist aber nicht ersichtlich, weshalb bei einer Reise am Dienst- oder Wohnort die Inanspruchnahme stärker sein soll, als bei Überschreiten der Gemeindegrenze; es ist eher umgekehrt. Die Differenzierung lässt sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungsvereinfachung rechtfertigen. Auch bei Dienstreisen am Dienst- oder Wohnort kann nicht ohne weiteres von marginalen Reisezeiten und einer nahezu vollständigen dienstlichen Inanspruchnahme am auswärtigen Geschäftsort ausgegangen werden.
Es erschließt sich auch nicht, weshalb Reisezeit und selbst Zeiten nach Abschluss der Dienstreise noch als Arbeitszeit anerkannt werden sollen, um damit die tägliche Sollarbeitszeit zu erreichen, eine Anerkennung aber ausscheidet, wenn die Inanspruchnahme am auswärtigen Geschäftsort so umfangreich ist, dass schon damit die Sollarbeitszeit erreicht wird. Diese Regelungen wirken dem Gesundheitsschutz als einer der Grundlagen des Arbeitszeitrechts entgegen. Denn je länger das Dienstgeschäft am Ziel der Dienstreise andauert und je mehr die Arbeitskraft und die Zeit des Beamten dadurch in Anspruch genommen wird, desto geringer ist die Berücksichtigung der Reisezeiten. Sobald das Dienstgeschäft die Sollarbeitszeit erreicht oder überschreitet, werden die Fahrtzeiten nicht mehr als Arbeitszeit anerkannt und nur zur Hälfte durch Freizeit ausgeglichen.
Nach dem Vorgenannten ist die im Urteil des erkennenden Gerichts vom 24. August 2016 (Az.: 5 A 80/15 HAL – juris) noch nicht entschiedene Frage dahingehend zu beantworten, dass Reisezeiten zu allein dienstlichen Tätigkeiten, die nicht mit privaten Tätigkeiten verknüpft sind, in vollem Umfang als Arbeitszeit anzuerkennen sind.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf die Wertstufe bis 500,00 EUR festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Dabei geht die Kammer von der dem Kläger voraussichtlich zustehenden Besoldung für die streitige Arbeitszeit aus, die ersichtlich den Wert der niedrigsten Gebührenstufe nicht überschreitet.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 ArbZVO
§ 8 Abs. 1 ArbZVO
§ 102 Abs. 1 VwGO
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA
§ 63 Abs. 1 LBG LSA
§ 72 Abs. 6 BG LSA
§ 72 Abs. 1 bis 3 BG LSA
§ 8 Abs. 1 und Abs. 4 ArbZVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 63 Abs. 1 Satz 1 des Beamtengesetzes
§ 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung
§ 63 Abs. 1 Sätze 2 und 3 LBG LSA. __________ a.F. ist in der Fassung der Arbeitszeitverordnung
§ 72 Abs. 6 des Beamtengesetzes
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 5 A 80/15