Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-06-08, Aktenzeichen 6 K 8271/02
ECLI: ECLI:DE:VGD:2004:0608.6K8271.02.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 21. Mai 2002 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 24. Oktober 2002 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen einen Kostenbescheid des Beklagten nach § 118 Landeswassergesetz (LWG) in Höhe von 30.860,93 Euro.
Der Kläger betrieb eine inzwischen stillgelegte Galvanikanlage, die sich über zwei Etagen erstreckte. Die alkalische Vorreinigung und das Vernickeln fanden im Erdgeschoss statt, die Verchromerei und die Endreinigung im Untergeschoss. Es handelte sich dabei um eine Anlage die gemäß § 6 der Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen und über Fachbetriebe einem Gefährdungspotenzial der Stufe D einzuordnen war. Auf Grund der fehlenden Entsorgungsnachweise über die geordnete Entsorgung der anfallenden Galvanikabwässer führten Mitarbeiter des Stadtdienstes Natur und Umwelt des Beklagten am 8. Mai 2001 eine Kontrolle durch. Dabei wurde zufällig festgestellt, dass Chromsäure über den befestigten Hof des Galvanikbetriebes auf die unbefestigte Fläche lief und offensichtlich mit Wasser weggespült wurde. Aus dem über den Chromunfall gefertigten Aktenvermerk vom 30. Mai 2001 folgt, dass nach Aussagen der Mitarbeiter das in der Galvanik befindliche Chrombecken entleert worden war, um eine neue Innenwanne zu installieren. Der Schlamm auf dem Boden des Behälters habe mit Haushaltseimern umgefüllt werden sollen. Dabei sei Schlamm daneben gefallen und mit Wasser weggespült worden. Die Mitarbeiter des Stadtdienstes Natur und Umwelt ordneten im Rahmen der sofortigen Vollziehung an, das mit Chromsäure kontaminierte Erdreich auszukoffern, die Abwassergrube zu entleeren und die Abfälle fachgerecht zu entsorgen. Außerdem wurden Proben entnommen.
Diese am 8. Mai 2001 mündlich angeordneten Maßnahmen wurden mit Ordnungsverfügung vom 15. Mai 2001 schriftlich bestätigt. Außerdem wurde dem Kläger aufgegeben, mindestens drei Rammkernsondierungen zur Erforschung der Belastung u.a. durch Chrom zu dulden. Zur Begründung wurde ausgeführt, diese Maßnahmen seien zur Ermittlung der vorhandenen Gefahren auf Grund der festgestellten Belastung von 11.500 mg pro kg Boden/Chrom gesamt in der Trockensubstanz und 148 mg /l Chrom im Eluat bei der am 8. Mai 2001 entnommenen Bodenprobe notwendig.
Mit Schreiben vom 17. Mai 2001 an den damaligen Prozessbevollmächtigten des Klägers wurde mitgeteilt, dass das Ingenieurbüro N und Partner mit der Durchführung von Bodenuntersuchungen am 8. Mai 2001 beauftragt sei. Am 18. Mai 2001 wurden durch die Firma N und Partner Bohrungen zur Erkundung des Chromschadens in den Bereichen neben der Chromwanne in der Galvanik, im Solenbereich des ausgekofferten Erdreiches vom Unfall vom 8. Mai 2001, im Abstrombereich der Abwassergrube und im Standbereich der KTC's im Außengelände durchgeführt. Die Firma N und Partner Ingenieurgesellschaft mbH aus T1 legte im Juni 2001 das darüber erstellte Gutachten vor. Es wurden demnach 6 Sondierungen im Bohrdurchmesser von 50 mm zur Erfassung der Bodenverhältnisse abgetäuft. Auf Grund der chemischen Analyse wurden in den Bodenproben im Bereich der Böschung überwiegend schwach erhöhte Gehalte an Chrom, Kupfer und Nickel nachgewiesen. Die Vergleichswerte für eine Nutzung als Wohngebiet seien dabei nicht überschritten worden. Im Bereich der Verchromerei wurde eine erhebliche Chrombelastung des Untergrundes im Eluat festgestellt. Außerhalb der Verchromerei an einem Chromsäuregebindelager wurden deutlich erhöhte Chromgehalte im Eluat in 4 bis 5,2 m Tiefe nachgewiesen. Unterhalb des Gebäudes wurde auch ein erhöhter Nickelgehalt im Eluat festgestellt. Die Gutachter führten aus, aus ihrer Sicht müsse es im Bereich der Verchromerei durch die Undichtigkeit in der Bodenplatte oder Leckagen eines Abwassersystems zu einer Verunreinigung des Bodens mit Chrom in wasserlöslicher Form gekommen sein. Als weitere Maßnahme wurde empfohlen, die Chrom- bzw. Nickelverunreinigung in der Verchromerei durch zusätzliche Sondierungen einzugrenzen. Gegebenenfalls könne dadurch auch der Eintragsherd für Chrom in den Untergrund ermittelt werden. Außerdem sei die Chromverunreinigung unterhalb der ehemaligen Abwasseranlage in der Böschung durch weitere Sondierungen und Analysen detaillierter zu untersuchen. Zur abschließenden Beurteilung der Grundwassergefährdung sei eine Grundwasseruntersuchung im Abstrom der Verchromerei durchzuführen. Hierzu seien mindestens eine Grundwassermessstelle einzurichten.
Die Ingenieurgesellschaft N und Partner führte mit Schreiben vom 5. Juli 2001 an den Stadtdienst Natur und Umwelt aus, dass die vorgesehene Grundwasseruntersuchung im Bereich der Firma G folgende Fragen klären solle:
- ob auf dem Betriebsgrundstück im Abstrombereich der Verchromerei eine Verunreinigung des Grundwassers vorliege,
- ob eine mögliche Grundwasserbelastung auf den Betrieb der Galvanik zurückzuführen sei bzw. wie hoch die Schadstoffbelastung des anströmenden Grundwassers sei,
- ob eine mögliche Grundwasserbelastung im Zusammenhang mit den bekannten erhöhten Chrom VI-Gehalten im Quellwasser unterhalb des Betriebsgeländes zusammenhänge und ob das Grundwasser oberhalb der Quelle durch eine Altablagerung (Deponie I) verunreinigt sei.
Mit Schreiben vom 23. Juli 2001 teilte der Stadtdienst Natur und Umwelt dem Prozessbevollmächtigten des Klägers mit, dass er ein Gutachten zur Gefahrenabwehr auf dem Betriebsgelände der Firma G übersende. Dieses Gutachten sei auf Grund des Betriebsunfalls auf dem oben genannten Grundstück am 8. Mai 2001 in Auftrag gegeben worden. Am 23. Juli 2001 beauftrage der Beklagte die Firma N und Partner mit Grundwasseruntersuchungen.
Am 18. Februar 2002 erstellte die Firma N und Partner das Gutachten über die Grundwasseruntersuchung.
Mit Schreiben vom 25. Februar 2002 hörte der Beklagte den Kläger zur beabsichtigten Geltendmachung der Kosten für die Errichtung von Grundwassermessstellen nach § 118 Landeswassergesetz (LWG) an. Dabei führte der Beklagte aus, dass auf Grund des Chromsäurevorfalls vom 8. Mai 2001 und des daraufhin durchgeführten Bodengutachtens eine Chromverunreinigung des Betriebsgeländes festgestellt worden sei. Die auffälligsten Chromkonzentrationen seien im Bereich der Verchromerei im Bodeneluat nachgewiesen worden. Zur Erforschung von Art und Ausmaß einer eventuellen Grundwasserbelastung seien fünf Grundwassermessstellen erforderlich gewesen. Nach § 118 LWG könnten demjenigen die Kosten der Maßnahmen im Rahmen der Gewässeraufsicht auferlegt werden. Dazu gehörten auch die Ermittlung zur Abschätzung vermuteter bzw. durch gewisse Verdachtsmomente belegte Gefährdung für ein Gewässer, die die Grundlage für Entscheidungen über eventuelle Sanierungsmaßnahmen bildeten. Danach sei die Errichtung von Grundwassermessstellen grundsätzlich eine Maßnahme der Gewässeraufsicht.
Am 21. Mai 2002 erging der im Verfahren angefochtene Kostenbescheid nach § 118 LWG über 30.860,93 Euro. Zur Begründung führte der Beklagte aus, dass am 8. Mai 2001 durch Mitarbeiter des Stadtdienstes Natur und Umwelt eine Kontrolle im Rahmen der Gewässeraufsicht stattgefunden habe. Dabei sei festgestellt worden, dass Chromsäure ausgelaufen sei. Zur Feststellung der Ausbreitung der Gefahr durch die weggespülte Chromsäure seien im Rahmen der Gefahrenabwehr einer unmittelbaren Gefahr die mit bestandskräftigen Verfügungen vom 8. und 15. Mai 2001 erforderlichen Sofortmaßnahmen durchgeführt und zwischenzeitlich mit bestandskräftigen Leistungsbescheiden in Rechnung gestellt worden. Nach den Ergebnissen des durch die Firma N und Partner erstellten Bodengutachtens vom Juni 2001 sei auf Grund der erheblichen Überschreitung des Prüfwertes des Parameters Chrom VI im Erdreich, oberflächennah eine Grundwassergefährdung nicht auszuschließen gewesen. Zur Feststellung des Ausmaßes einer eventuellen Grundwassergefährdung sei eine Grundwasseruntersuchung durch die Errichtung von Grundwassermessstellen notwendig geworden. Dabei sei die Grundwassermessstelle 1 unmittelbar vor dem durch Rammkernsondierung 106 ermittelten Schadenszentrums der Verchromerei, die Grundwassermessstelle 2 im Abstrom zur Verchromerei errichtet worden. Mit der Grundwassermessstelle 3 habe abgeklärt werden sollen, inwieweit durch das Abwassersystem unter Berücksichtigung der Chrombelastung der Mehrkammerklärgrube des Betriebs eine Grundwasserverunreinigung verursacht worden sei und die Grundwassermessstellen 4 und 5 hätten zum Ausschluss von eventuellen Verunreinigungen durch Altablagerung aus der Deponie auf Grundwasser und Quelle gedient.
Der Bescheid wurde dem Kläger am 25. Mai 2002 zugestellt. Dagegen legte er am 14. Juni 2002 Widerspruch ein, der mit Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 24. Oktober 2002 zurückgewiesen wurde.
Der Kläger hat am 25. November 2002 die vorliegende Klage erhoben.
Zur Begründung führt der Kläger aus, dass die unter Ziffer 1. und 4. Kostenbescheides aufgeführten Kosten auf nicht der Verhältnismäßigkeit entsprechenden Überlegungen beruhten. Es sei keineswegs zwingend anzunehmen gewesen, dass auf Grund der Feststellung vor Ort eine Grundwasserverunreinigung zu besorgen gewesen sei. Auch aus dem Schreiben des Beklagten vom 30. September 2002 an die Bezirksregierung E ergebe sich, das seinerzeit nur die Errichtung von mindestens einer Grundwassermesstelle für erforderlich gehalten worden sei. Tatsächlich seien fünf Grundwassermessstellen errichtet worden. Der Umfang der durchgeführten Maßnahmen habe nicht mehr dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprochen. Aus diesem Grunde sei die Höhe der verlangten Beträge nicht gerechtfertigt.
Der Kläger beantragt,
den Kostenbescheid des Beklagen vom 21. Mai 2002 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 24. Oktober 2002 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt der Beklagte aus, dass der angefochtenen Kostenbescheid zu Recht auf § 118 LWG gestützt worden sei. Das am 8. Mai 2001 festgestellte Verschütten des Schlammes stelle ein unbefugtes Handeln im Sinne des § 118 LWG dar. Da vorliegend offenbar eine Gefahr für das Grundwasser bestanden habe, habe der Beklagte in seiner Eigenschaft als Gewässeraufsicht sofort die erforderlichen Maßnahmen veranlasst. Im Rahmen der sofortigen Vollziehung sei das mit Chromsäure kontaminierte Erdreich ausgekoffert und weitere Sanierungsmaßnahmen durchgeführt worden. Die Kosten für so genannte Gefahrerforschungsmaßnahmen wie z.B. Bodenproben und Grundwassermessungen könnten demjenigen, der zu entsprechenden Maßnahmen der Gewässseraufsicht Anlass gegeben habe, in Rechnung gestellt werden, selbst wenn sich später herausstellen sollte, dass tatsächlich keine akute Gefahr bestehe. Auch seien die Kosten für die Anlegung und den Betrieb der fünf Grundwassermessstellen sowohl erforderlich als auch verhältnismäßig gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Bezirksregierung E Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 21. Mai 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 24. Oktober 2002 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Der Beklagte kann seinen Kostenerstattungsbescheid nicht auf § 118 LWG stützen. Nach § 118 LWG können demjenigen, der zu Maßnahmen der Gewässeraufsicht dadurch Anlass gibt, dass er unbefugt handelt oder Auflagen nicht erfüllt, die Kosten der Maßnahme auferlegt werden. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Die Einrichtung der Grundwassermesstellen war keine Maßnahme der Gewässeraufsicht i.S. des § 118 LWG.
§ 118 LWG knüpft an die den Wasserbehörden durch § 116 LWG zugewiesenen Aufgaben der Gewässeraufsicht an. Die Beschreibung der behördlichen Aufgabe mit dem Begriff „Überwachung" übernimmt den Wortlaut des § 21 Wasserhaushaltsgesetz (WHG). Eine Überwachung im Sinne dieser Vorschrift besteht in gezielten Maßnahmen zur Erlangung von Kenntnissen von bestimmten Gegebenheiten; die Ermächtigung der Wasserbehörden zum repressiven Einschreiten auf der Grundlage der gewonnenen Erkenntnisse unterliegt der Regelung durch Landesrecht. Dementsprechend zählen zur Überwachung im Sinne des § 116 LWG insbesondere auch Ermittlungen zur Abschätzung vermuteter oder durch gewisse Verdachtsmomente belegter Gefährdungen für ein Gewässer, die die Grundlage für Entscheidungen über etwa erforderliche zusätzliche Maßnahmen zur Sachverhaltsaufklärung oder zur Sanierung bilden sollen. Allerdings führt das nicht dazu, dass die als Folge der Überprüfung erforderlich werdenden Maßnahmen auch unter § 116 LWG fallen. Ergeben die als durch die Überprüfung erlangten Feststellungen zum Sachverhalt einen dem Zuständigkeitsbereich der Wasserbehörden unterfallenden Missstand, haben die Behörden schon wegen ihres Charakters als Sonderordnungsbehörden die Aufgabe, in ihrem Bereich Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Dafür stehen ihnen die Eingriffsbefugnisse nach allgemeinem Ordnungsrecht zur Verfügung,
so OVG NRW, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 20 B 3405/93 -, NWVBl. 1996, 27 und Urteil vom 21. August 1997 - 20 A 6979/95 -.
Aus dem Wortlaut der Vorschrift, der im Präsens gefasst ist, folgt zudem, dass die Maßnahmen der Gewässeraufsicht eine zeitnahe Reaktion auf ein unbefugtes Handeln sein müssen. Mit dem Begriff „Anlass" knüpft die Kostenerstattungspflicht daran an, dass durch ein rechtswidriges Verhalten ein Bedarf an Aufklärung durch behördliche Ermittlungstätigkeit ausgelöst worden sein muss. § 118 LWG stellt eine Ausprägung des umweltrechtlichen Verursachungsprinzips dar. Derjenige, der die Maßnahme der Gewässeraufsicht durch rechtswidriges Tun oder Unterlassen veranlasst, soll auch mit den hierdurch anfallenden Kosten belastet werden können,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Juli 1998 - 20 A 5446/96 -.
Das OVG NRW geht vor diesem Hintergrund davon aus, dass die Kosten der Maßnahmen, die zur Feststellung des unbefugten Handelns führen oder die Feststellung bestätigen oder gutachterlich belegen sollen, von vornherein nicht nach § 118 LWG erstattungsfähig sind,
Nach diesen Grundsätzen kann der Beklagten seinen Kostenerstattunganspruch nicht aus § 118 LWG herleiten.
Hier hatte der Kläger zunächst am 8. Mai 2001 verschiedene Maßnahmen des Beklagten dadurch veranlasst, dass seine Mitarbeiter nicht sachgemäß mit dem Umfüllen von chromsäurehaltigen Schlamm umgingen. Das dekontaminierte Erdreich wurde sofort entsorgt, die Abwassergrube entleert und die Abfälle fachgerecht entsorgt. Damit waren die unmittelbaren Folgen des Handelns des Klägers beseitigt worden. Außerdem gab der Beklagte ein Gutachten in Auftrag. Aus dem von der N und Partner GmbH erstellten Gutachten aus Juni 2001 folgt, dass nach den Ergebnissen der Feldarbeiten und der chemischen Analytik im Bereich der Auskofferungsmaßnahmen keine Überschreitungen der Chromgehalte im Feststoff und Eluat festgestellt worden sind. Gleiches gelte für die zwei Sondierungsmaßnahmen, die in der vermuteten Abstromrichtung der Auskofferung angesetzt worden seien. Die Sofortmaßnahme sei daher aus gutachterlicher Sicht als erfolgreich einzustufen. Im Bereich der Verchromerei liege eine erhebliche Chrombelastung des Untergrundes im Eluat vor. Aus gutachterlicher Sicht müsse es im Bereich der Verchromerei durch Undichtigkeiten in der Bodenplatte und Leckagen einer Abwassersystems zu einer Verunreinigung des Bodens mit Chrom in wasserlöslicher Form gekommen sein.
Damit war eine zeitnahe Überprüfung des Chromunfalls vom 8. Mai 2001 erfolgt und dabei Kenntnisse über den Unfall und seine Folgen erlangt worden. Die durchgeführten Maßnahmen könnten dabei auch durch § 118 LWG gedeckt gewesen sein, was hier aber offen bleiben kann, da es darauf nicht ankommt.
Die weiteren Maßnahmen des Beklagten, die zu der in Streit stehenden Kostenforderung führten, dienten jedoch nicht mehr der Erlangung von Erkenntnissen von bestimmten Gegebenheiten, sondern waren Folge der aus den bereits erfolgten Maßnahmen (Rammkernsondierungen, chemische Untersuchung von Bodenproben) gewonnenen Erkenntnisse. Diese ergaben u.a., dass im Bereich der Verchromerei Chrombelastungen gefunden wurden, die die Gutachter auf Undichtigkeiten der Bodenplatte oder Leckagen im Abwassersystem zurückführten. Auch die von den Gutachtern im Schreiben vom 5. Juli 2001 aufgeworfenen Fragen zeigen, dass einer Verunreinigung des Grundstücks durch den Betrieb allgemein nachgegangen werden sollte, und es nicht mehr vorrangig um die Prüfung der durch das Auslaufen der Chromsäure am 8. Mai 2001 verursachten Schäden ging.
Damit war die Einrichtung von Grundwassermessstellen zur Erforschung des Ausmaßes der Chrombelastung keine Maßnahme mehr, die auf § 118 LWG gestützt werden konnte. Vielmehr hatte der Beklagte auf Grund der bereits erfolgten Überprüfung Kenntnis von einem Missstand erlangt, den er mit den Mitteln des Ordnungsrechts abwehren konnte.
Dabei war der Beklagte nicht ermächtigt, im Wege des Sofortvollzugs nach § 55 Abs. 2 Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) vorzugehen. Die Voraussetzungen des § 55 Abs. 2 VwVG lagen hier nicht vor, da es nicht mehr um die Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr ging, sondern darum, das Ausmaß der festgestellten Chrombelastung zu erforschen. Die Regeln des Verwaltungsvollstreckungsrechts, insbesondere die Anforderungen der Androhung und Festsetzung der Ersatzvornahme haben materielle Schutzfunktionen zu Gunsten des Betroffenen,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. August 1997 - 20 A 6979/95 - (UA S. 11).
Diese Regelungen dürfen daher nicht durch die Anwendung von § 118 LWG umgangen werden. Dieser beinhaltet zwar eine Ausdehnung der Kostentragungspflicht über den durch die allgemeinen Vorschriften vorgegebenen Rahmen hinaus, da die Tätigkeit der Wasserbehörden grundsätzlich aus öffentlichen Mitteln finanziert wird. § 118 LWG dient aber nicht dazu, die nach allgemeinem Vollstreckungsrecht gegebenen Erstattungsansprüche zu ersetzten (z.B. § 59 Abs. 2 , § 77 VwVG, § 11 Abs. 2 Nr. 7 KostO NW),
so ausdrücklich, OVG NRW, Beschluss vom 24. Mai 1995, s.o.
Eine andere rechtliche Würdigung ist auch nicht auf Grund des vom Beklagten angeführten Urteils des OVG Schleswig,
vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 26. Mai 1999 - 2 L 231/96 -, NVwZ 2000, 1196
geboten. Das Urteil verhält sich zum einen zum schleswig-holsteinischen Landesrecht, das eine anders lautende Vorschrift als § 118 LWG enthält und deshalb nicht unmittelbar vergleichbar ist. Außerdem war der Sachverhalt anders gelagert, da es darum ging, im Rahmen eines landesweiten Untersuchungsprogramms zur Prüfung von Altablagerungen u.a. auch alte Mülldeponien zu prüfen. Die in dem angegebenen Fall überprüfte Mülldeponie war jedoch ohne die erforderlich wasserrechtliche Erlaubnis betrieben worden, sodass das OVG Schleswig feststellte, dass das Tätigwerden der Behörde durch ein wasserrechtswidriges Verhalten veranlasst worden war. Dieses Verhalten unterfiel dem in § 85 Abs. 2 SchlHWassG ausdrücklich geregelten Tatbestand (wasserrechtswidriges Verhalten), das § 118 LWG nicht vergleichbar geregelt hat. Im vorliegenden Fall geht es zudem nicht um einen Betrieb, der als Anlage einer wasserrechtlichen Genehmigung bedarf. Es handelt sich bei dem Betrieb des Kläger auch nicht um eine Anlage nach § 116 Abs. 1 Nr. 7 LWG. Vor diesem Hintergrund sind schon die zur Entscheidung gestellten Fälle nicht vergleichbar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 118 LWG
§ 116 LWG
§ 77 VwVG
§ 167 VwGO
§
113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 55 Abs. 2 VwVG
§ 11 Abs. 2 Nr. 7 KostO
§ 85 Abs. 2 SchlHWassG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 6 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000,
1196
20 B 3405/93
20 A 6979/95
20 A 5446/96
2 L 231/96