Bundesverfassungsgericht (Bundesrepublik Deutschland, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-12-16, Aktenzeichen 2 BvE 2/12
ECLI: ECLI:DE:BVerfG:2014:es20141216.2bve000212

Tenor:

Tatbestand:
Das mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung verbundene Organstreitverfahren betrifft die Rechte eines Mitglieds der 15. Bundesversammlung anlässlich der Wahl Joachim Gaucks zum Bundespräsidenten.
I.
Der Antragsteller wurde durch die Volksvertretung des Landes Mecklenburg-Vorpommern als Mitglied der 15. Bundesversammlung gewählt. Im Vorfeld der Bundesversammlung legte er in den Ländern Bayern, Baden-Württemberg, Brandenburg, Berlin, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt und Thüringen gegen die Wahl der dortigen Delegierten Einspruch ein. Er machte dabei geltend, die jeweilige Wahl nach Einheitslisten verstoße gegen § 4 Abs. 5 des Gesetzes über die Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung (Bundespräsidentenwahlgesetz - im Folgenden: BPräsWahlG) vom 25. April 1959 (BGBl I S. 230) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 12. Juli 2007 (BGBl I S. 1326), weil auf der Liste für die Ersatzkandidaten Unterlisten vorgesehen seien, so dass entgegen dieser Vorschrift für den Fall der Nichtannahme der Wahl oder des Ausscheidens eines Mitglieds nicht der nächste Bewerber derselben Vorschlagsliste eintrete, sondern je nach Parteizugehörigkeit des entfallenden Mitglieds ein Bewerber der jeweiligen Unterliste. Es handele sich daher um eine vom Gesetz nicht vorgesehene Abstimmung "en bloc" über verschiedene Listen. Die Wahl sei auch deshalb rechtswidrig, weil sie gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Freiheit der Wahl verstoße, denn der einzelne Landtagsabgeordnete habe keine freie Wahl zwischen einzelnen Listen.
Die Einsprüche wurden von den jeweiligen Landtagspräsidenten wegen mangelnder Einspruchsbefugnis als offensichtlich unzulässig angesehen.
Vor dem Zusammentritt der 15. Bundesversammlung stellte der Antragsteller gemeinsam mit den Mitgliedern der Bundesversammlung Apfel und Dr. Müller schriftlich Anträge auf Ausschluss der Delegierten aus den Ländern Bayern, Baden-Württemberg, Brandenburg, Berlin, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt und Thüringen von der Bundesversammlung und auf Befassung der Bundesversammlung mit den Einsprüchen gegen die Delegiertenwahlen in den vorgenannten Ländern nach § 5 Satz 3 BPräsWahlG. Ferner reichte er gemeinsam mit den genannten weiteren Mitgliedern den Antrag ein, eine Geschäftsordnung zu beschließen, welche bei Geltung der Geschäftsordnung des Bundestages im Übrigen für jeden Kandidaten für das Amt des Bundespräsidenten die Gelegenheit zur Vorstellung in bis zu 30-minütiger freier Rede und für jeden Wahlvorschlagsträger das Recht auf Bestimmung eines Mitglieds der Bundesversammlung zum "Wahlbeobachter" bei der Stimmauszählung vorsah.
Für die Mehrheit der Mitglieder der Bundesversammlung wurde vor der Bundesversammlung schriftlich ein Antrag eingereicht, wonach auf die 15. Bundesversammlung die Geschäftsordnung des Bundestages mit der Maßgabe Anwendung finden sollte, dass Anträge nur schriftlich gestellt werden könnten und eine Aussprache nicht stattfinde.
Am 18. März 2012 trat die 15. Bundesversammlung zusammen. Sie hatte insgesamt 1240 Mitglieder, die 620 Mitglieder des Bundestages und 620 Mitglieder, die von den Länderparlamenten gewählt worden waren. Der Antragsgegner zu 1) stellte die Anträge auf Ausschluss der Delegierten aus zehn Ländern und auf Befassung der Bundesversammlung mit den Einsprüchen - ohne vorherige Aussprache - nicht zur Abstimmung. Nachdem er die Beschlussfähigkeit der Bundesversammlung festgestellt hatte, wurde der von der Mehrheit getragene Geschäftsordnungsantrag zur Abstimmung gestellt und von der Bundesversammlung mehrheitlich angenommen. Danach erklärte der Antragsgegner zu 1), über den aus dem Geschäftsordnungsentwurf des Antragstellers entnommenen Antrag, eine mündliche Vorstellung der Kandidaten zu ermöglichen, wegen offenkundiger Unzulässigkeit ebenfalls nicht abstimmen zu lassen; eine Aussprache über diesen Antrag fand nicht statt. Anschließend wurde der wiederum dem Geschäftsordnungsentwurf entnommene Antrag betreffend die Benennung von "Wahlbeobachtern" zur Abstimmung gestellt, fand aber in der hierüber - ohne vorherige Aussprache - durchgeführten Abstimmung keine Mehrheit.
Nachdem die Wahl durchgeführt worden war und der Gewählte erklärt hatte, er nehme die Wahl an, und eine Ansprache gehalten hatte, erklärte der Antragsgegner zu 1), die Bundesversammlung sei geschlossen.
II.
Mit seinen am 10. April 2012 eingegangenen Anträgen macht der Antragsteller im Organstreitverfahren geltend, als Mitglied der 15. Bundesversammlung durch die Antragsgegner in seinen Rechten verletzt worden zu sein.
Ihm stehe ein Rederecht aus einer entsprechenden Anwendung des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, jedenfalls aus Verfassungsgewohnheitsrecht, zu. Dieses Rederecht habe der Antragsgegner zu 1) verletzt, indem er ihm das Wort zur mündlichen Begründung seiner Anträge nicht erteilt und seine Anträge nicht zur Abstimmung gestellt habe. Die Antragsgegnerin zu 2) habe sein Rederecht durch Beschluss einer Geschäftsordnung, welche die mündliche Begründung von Geschäftsordnungsanträgen und anderen Anträgen sowie eine Aussprache hierüber nicht zugelassen habe, verletzt.
Ihm stehe außerdem ein aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG analog in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 GG (Rechtsstaatsprinzip) folgendes Recht zu, bei der Auszählung der Stimmen anwesend zu sein oder jedenfalls ein Mitglied der Bundesversammlung benennen zu können, das bei der Stimmenauszählung als Beobachter anwesend sein dürfe. Dieses Anwesenheitsrecht folge auch aus dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl, der in den Regelungen der Wahlgesetze des Bundes und der Länder konkretisiert worden sei.
Der Antragsteller sieht sich ferner wegen einer Verfälschung des Erfolgswertes seiner Stimme in seinem organschaftlichen Wahl- und Abstimmungsrecht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG analog verletzt, weil an der Wahl des Bundespräsidenten Personen mitgewirkt hätten, die nicht ordnungsgemäß gewählt worden seien und daher nicht an der Wahl hätten teilnehmen dürfen. Sein Wahlrecht beinhalte ein gegen beide Antragsgegner gerichtetes Abwehrrecht des Inhalts, versammlungsfremde Personen nicht an der Wahlhandlung teilnehmen zu lassen.
Dieser Fehler in der Zusammensetzung habe die Unwirksamkeit der Wahl des Bundespräsidenten zur Folge, weil nicht ausgeschlossen werden könne, dass eine Wahl nur durch die fehlerfrei bestimmten Mitglieder der Bundesversammlung zu einem anderen Wahlergebnis geführt hätte.
Die Bundesversammlung hätte, selbst wenn seine Einsprüche gegen die Delegiertenwahlen in zehn Ländern unzulässig gewesen sein sollten, nach § 5 Satz 3 BPräsWahlG über seine Einsprüche entscheiden müssen.
Darüber hinaus beantragt der Antragsteller im Wege einer einstweiligen Anordnung, den mecklenburg-vorpommerschen Strafverfolgungsbehörden im Hinblick auf ein gegen ihn geführtes Strafverfahren bis zur Hauptsacheentscheidung in dem Organstreitverfahren jegliche Strafverfolgungsmaßnahmen gegen ihn zu untersagen. Zur Begründung trägt er vor, seine Immunität gemäß § 7 Satz 2 BPräsWahlG in Verbindung mit Art. 46 Abs. 2 GG bestehe fort, weil die Wahl des Bundespräsidenten unwirksam gewesen sei, so dass die Bundesversammlung nicht wirksam habe geschlossen werden können.

Entscheidungsgründe:
Die Anträge zu 5., 8. und 9. sind bereits unzulässig, die übrigen Anträge sind jedenfalls offensichtlich unbegründet (§ 24 Satz 1 BVerfGG).
Das mit dem Antrag zu 9. verfolgte Rechtsschutzziel ist kein tauglicher Gegenstand eines Organstreitverfahrens (1.), hinsichtlich der Anträge zu 5. und 8. ist der Antragsteller nicht antragsbefugt (2.).
1. Das mit dem Antrag zu 9. verfolgte Begehren kann nicht Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein, da es auf einen rechtsgestaltenden Ausspruch abzielt (vgl. BVerfGE 1, 351 <371>; 20, 119 <129>; 124, 161 <188>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni 2014 - 2 BvE 2/09 und 2 BvE 2/10 -, juris, Rn. 64 ff.).
a) Nach dem Hauptantrag zu 9. soll die Wahl von Joachim Gauck zum Bundespräsidenten durch die 15. Bundesversammlung für ungültig erklärt und eine Wiederholungswahl angeordnet werden. Der Antrag ist damit unmittelbar auf eine unzulässige Rechtsgestaltung und den Ausspruch einer Verpflichtung gerichtet. Er kann auch nicht dahingehend ausgelegt werden, dass der Antragsteller mit dem Hauptantrag zu 9. die Feststellung einer Verletzung seiner organschaftlichen Rechte und damit ein zulässiges Rechtsschutzziel verfolgt. Denn er begehrt mit dem weiteren Antrag zu 8., den er auf denselben Sachverhalt stützt, ausdrücklich die Feststellung einer Verletzung seiner Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG.
b) Der Hilfsantrag zu 9. ist ebenfalls nicht auf ein zulässiges Rechtsschutzziel gerichtet. Er zielt auf die Feststellung der Unwirksamkeit der Wahl und damit auf eine Feststellung mit gestaltender Wirkung (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni 2014 - 2 BvE 2/09 und 2 BvE 2/10 -, juris, Rn. 67). Für eine Auslegung dahin, dass der Antragsteller die Feststellung einer Verletzung in seinen organschaftlichen Rechten begehrt, ist angesichts des Wortlautes des Antrages zu 8. wiederum kein Raum.
2. Hinsichtlich der Anträge zu 5. und 8. ist der Antragsteller nicht antragsbefugt. Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG muss ein Antragsteller im Organstreitverfahren geltend machen, durch eine Maßnahme des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten verletzt zu sein.
Dem Antragsteller steht von Verfassungs wegen ein organschaftliches Recht nicht zu, die Wahl der von anderen Ländern in die Bundesversammlung entsandten Delegierten zu rügen und mit dieser Begründung die ordnungsgemäße Zusammensetzung der Bundesversammlung auf den Prüfstand zu stellen. Wie der Senat bereits entschieden hat, bestehen keine über § 5 BPräsWahlG hinausgehenden organschaftlichen Rechte auf Überprüfung der Wahl der Delegierten in den Volksvertretungen der Länder (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni 2014 - 2 BvE 2/09 und 2 BvE 2/10 -, juris, Rn. 73 ff.).
Die Voraussetzungen des § 5 BPräsWahlG sind hier nicht erfüllt. Nach § 5 Satz 1 BPräsWahlG ist jedes Mitglied des jeweiligen Landtages und jeder in eine Vorschlagsliste aufgenommene Bewerber zu einem Einspruch berechtigt. Damit ist sichergestellt, dass zugunsten derjenigen, die durch die Wahl in dem jeweiligen Landesparlament unmittelbar betroffen sein können, Rechtsschutz besteht. Zu diesem Personenkreis zählt der Antragsteller nicht, der sich nicht gegen die Wahl im Landtag von Mecklenburg-Vorpommern, sondern gegen den Wahlmodus in anderen Landtagen wendet. Demnach liegen auch die Voraussetzungen für eine Entscheidung der Bundesversammlung nach § 5 Satz 3 BPräsWahlG nicht vor. Nach dieser Vorschrift ist die Bundesversammlung zu einer Entscheidung über einen Einspruch nur befugt, falls der Landtag über einen nach § 5 Satz 1 BPräsWahlG zulässigen Einspruch nicht mehr rechtzeitig entscheiden konnte. Hier aber liegt kein nach § 5 Satz 1 BPräsWahlG zulässiger Einspruch vor. Ein Recht oder gar eine Pflicht der Bundesversammlung zur Entscheidung über Einsprüche außerhalb von § 5 Satz 1 BPräsWahlG gewährt § 5 Satz 3 BPräsWahlG nicht (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni 2014 - 2 BvE 2/09 und 2 BvE 2/10 -, juris, Rn. 79, 123).
Ob die Anträge zu 1. bis 4. und 6. bis 7. zulässig sind, kann offen bleiben. Denn sie sind jedenfalls offensichtlich unbegründet (vgl. BVerfGE 6, 7 <11>; 60, 243 <246>; 96, 1 <5>; 97, 350 <368>; 128, 278 <280>).
1. Die Antragsgegner haben Rede- und Antragsrechte des Antragstellers nicht verletzt (Anträge zu 1. bis 4. und 6.).
a) Den Mitgliedern der Bundesversammlung sind durch Art. 54 GG außer dem Recht zur Teilnahme an der Wahl nur begrenzt Mitwirkungsrechte zugewiesen, soweit sie zur Wahrnehmung des Wahlrechts erforderlich sind. Die für Abgeordnete des Bundestages geltende Regelung des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ist wegen der andersartigen Aufgabe der Bundesversammlung auf deren Mitglieder nicht übertragbar (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni 2014 - 2 BvE 2/09 und 2 BvE 2/10 -, juris, Rn. 90, 99 ff.). Das Grundgesetz gewährleistet ihnen kein generelles Rede- und Antragsrecht. Insbesondere findet die Wahl des Bundespräsidenten nach Art. 54 Abs. 1 GG "ohne Aussprache" statt; zu einer Personal- und Sachdebatte über oder mit den Kandidaten sind die Mitglieder der Bundesversammlung danach nicht berechtigt (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni 2014 - 2 BvE 2/09 und 2 BvE 2/10 -, juris, Rn. 108 ff.).
Der Präsident des Bundestages als Leiter der Bundesversammlung ist befugt, Sach- und Geschäftsordnungsanträge, die offensichtlich nicht im Einklang mit der Verfassung stehen, nicht zur Abstimmung zu stellen, ohne dem jeweiligen Antragsteller zuvor das Wort zu erteilen (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni 2014 - 2 BvE 2/09 und 2 BvE 2/10 -, juris, Rn. 117 f.).
b) Nach diesen Maßstäben sind im Rahmen der 15. Bundesversammlung organschaftliche Rechte des Antragstellers offensichtlich nicht verletzt worden.
aa) Die Antragsgegnerin zu 2) hat durch den Beschluss einer Geschäftsordnung, wonach Anträge nur schriftlich eingereicht werden können und eine Aussprache nicht stattfindet, keine dem Antragsteller durch die Verfassung eingeräumten Rechte verletzt (Antrag zu 6.). Die Abgabe der Stimmen und ihre Auszählung bedürfen eines Rede- und Antragsrechts grundsätzlich nicht. Zweifel an der ordnungsgemäßen Durchführung der Wahl in der Bundesversammlung, welche möglicherweise ein verfassungsrechtliches Rederecht begründen könnten, macht der Antragsteller nicht geltend (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni 2014 - 2 BvE 2/09 und 2 BvE 2/10 -, juris, Rn. 113).
bb) Der Antragsgegner zu 1) hat keine organschaftlichen Rechte des Antragstellers verletzt, indem er den von diesem eingebrachten Geschäftsordnungsentwurf - bis auf den hieraus entnommenen Antrag auf Benennung von Wahlbeobachtern (vgl. unten Rn. 34) - nicht zur Abstimmung gestellt hat (Antrag zu 4.). Die vom Antragsteller beantragte Ausgestaltung der Geschäftsordnung, nach der den Kandidaten für das Amt des Bundespräsidenten Gelegenheit gegeben werden sollte, sich bis zu 30 Minuten in freier Rede vorzustellen, hätte eine Verletzung des Ausspracheverbots des Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG bedeutet (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni 2014 - 2 BvE 2/09 und 2 BvE 2/10 -, juris, Rn. 120 f.).
cc) Der Antragsgegner zu 1) war schon deshalb nicht verpflichtet, dem Antragsteller das Wort zur Begründung seines Geschäftsordnungsentwurfes zu erteilen (Antrag zu 3.). Er war auch aus anderen Gründen nicht gehalten, vor der Beschlussfassung über eine Geschäftsordnung Redebeiträge zuzulassen. Der auf Grundlage von Art. 54 Abs. 7 GG erlassene § 8 Satz 2 BPräsWahlG sieht die Geltung der Geschäftsordnung des Bundestages - mit darin gemäß § 29 enthaltenen Rederechten - nur vor, "sofern" sich nicht die Bundesversammlung eine eigene Geschäftsordnung gibt. Ist - wie hier - bereits erkennbar, dass die Bundesversammlung von ihrem Recht, die Ordnung ihrer Geschäfte selbst zu regeln, Gebrauch machen möchte, kommt die Geschäftsordnung des Bundestages nicht zum Tragen (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni 2014 - 2 BvE 2/09 und 2 BvE 2/10 -, juris, Rn. 130). Dabei ist das Vorgehen des Antragsgegners zu 1) nicht zu beanstanden, über den von der Mehrheit der Bundesversammlung getragenen Antrag zur Geschäftsordnung vorrangig, jedenfalls vor Erteilung des Worts an ein Mitglied der Bundesversammlung, abstimmen zu lassen. Denn der von der Mehrheit getragene Antrag hatte erkennbar zum Ziel, in der Bundesversammlung generell keine Redebeiträge zuzulassen. Diese Zielrichtung wäre unterlaufen worden, hätte der Antragsgegner zu 1) dem Antragsteller zuvor das Wort erteilt (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni 2014 - 2 BvE 2/09 und 2 BvE 2/10 -, juris, Rn. 131).
dd) Der Antragsgegner zu 1) hat ferner keine organschaftlichen Rechte des Antragstellers dadurch verletzt, dass er dessen Antrag auf Ausschließung von Mitgliedern der Bundesversammlung wegen einer Fehlerhaftigkeit ihrer Wahl in den Volksvertretungen der Länder nicht zur Abstimmung gestellt hat (Antrag zu 2.). Die Voraussetzungen für die (subsidiäre) Befassung der Bundesversammlung mit der Wahlprüfung gemäß § 5 Satz 3 BPräsWahlG waren ersichtlich nicht erfüllt (vgl. oben Rn. 22). Die Bundesversammlung war nicht befugt, sich mit diesem offensichtlich gegen Art. 54 Abs. 3 GG verstoßenden Antrag zu befassen; ein dem Antrag entsprechendes Verfahren hätte zur Verfassungswidrigkeit der Wahl des Bundespräsidenten geführt.
ee) Da sich die Bundesversammlung mit dem Antrag auf Ausschließung von Mitgliedern der Bundesversammlung wegen einer Fehlerhaftigkeit ihrer Wahl in den Volksvertretungen der Länder von Verfassungs wegen nicht befassen durfte, war der Antragsgegner zu 1) auch nicht verpflichtet, dem Antragsteller zur Begründung dieses Antrags das Wort zu erteilen (Antrag zu 1.; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni 2014 - 2 BvE 2/09 und 2 BvE 2/10 -, juris, Rn. 128).
2. Der Antrag zu 7., mit dem der Antragsteller die Ablehnung seines Antrags, jedem Wahlvorschlagsträger die Benennung eines bei der Stimmenauszählung anwesenden "Wahlbeobachters" zu gestatten, durch die Antragsgegnerin zu 2) beanstandet, ist ebenfalls offensichtlich unbegründet.
Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt entschieden, dass das Grundgesetz einem Mitglied der Bundesversammlung kein Recht übertragen hat, als "Wahlbeobachter" nach jedem Wahlgang zur Wahl des Bundespräsidenten an der Auszählung der Stimmen und der Ermittlung des Wahlergebnisses teilzunehmen, und der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl die Zulassung von "Wahlbeobachtern", die durch Wahlvorschlagsträger benannt werden, bei der Auszählung der Stimmen und der Ermittlung des Wahlergebnisses der einzelnen Wahlgänge in der Bundesversammlung nicht gebietet (BVerfGE 130, 367 <369 f.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni 2014 - 2 BvE 2/09 und 2 BvE 2/10 -, juris, Rn. 134).
III.
Mit der Entscheidung in der Hauptsache erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.
IV.
Besondere Billigkeitsgründe, die die Anordnung einer Auslagenerstattung nach § 34a Abs. 3 BVerfGG ausnahmsweise angezeigt erscheinen lassen (vgl. BVerfGE 96, 66 <67>), liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 5 BPräsWahlG
§ 5 Satz 3 BPräsWahlG
§ 7 Satz 2 BPräsWahlG
§ 24 Satz 1 BVerfGG
§ 64 Abs. 1 BVerfGG
§ 5 Satz 1 BPräsWahlG
§ 8 Satz 2 BPräsWahlG
§ 34a Abs. 3 BVerfGG
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 46 Abs. 2 GG
Art. 54 GG
Art. 54 Abs. 1 GG
Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 54 Abs. 7 GG
Art. 54 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 1, 351
BVerfGE 6, 7
BVerfGE 130, 367
BVerfGE 96, 66
2 BvE 2/09
2 BvE 2/10