Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-01-18, Aktenzeichen 2 L 23/12

Tenor:
Die Berufung des Beklagten wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger begehrt im Rahmen der Gewährung von Rechtsschutz für Landesbedienstete die Erstattung von Rechtsanwaltskosten.
Der Kläger ist Polizeibeamter des Landes Mecklenburg-Vorpommern und Mitglied der Gewerkschaft der Polizei. Das gegen ihn im Zusammenhang mit seiner dienstlichen Tätigkeit anlässlich eines Einsatzes am 04. September 2005 in A-Stadt eingeleitete Strafverfahren wegen des Verdachts der Körperverletzung im Amt wurde (schließlich) mit Beschluss des Landgerichts Schwerin vom 20. Juli 2009 (Az.: 41 Ns 114/08) gemäß § 153a StPO eingestellt. Der den Kläger im Rahmen des Strafverfahrens vertretende Rechtsanwalt erstellte unter dem 22. Oktober 2009 eine Kostenrechnung über insgesamt 2.586,53 Euro.
Die Gewerkschaft der Polizei hatte dem Kläger bereits unter dem 04. Mai 2007 mitgeteilt, dass gewerkschaftlicher Rechtsschutz nur in Betracht komme, wenn dienstlicher Rechtsschutz nicht gewährt werde.
Den ebenfalls unter dem 04. Mai 2007 gestellten Antrag auf Gewährung dienstlichen Rechtsschutzes lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 04. Juni 2007 unter Hinweis auf § 3 Rechtsschutzordnung der Gewerkschaft der Polizei ab.
Den hiergegen am 26. Juni 2007 eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit Bescheid vom 11. Oktober 2007 zurück. Angesichts der gängigen Praxis, dass die Gewerkschaft ihren Mitgliedern bei Vorliegen der übrigen Voraussetzungen bislang stets Rechtsschutz gewährt habe, könne ein Rechtsanspruch auf gewerkschaftlichen Rechtsschutz hergeleitet werden. Dieser sei auch vorrangig in Anspruch zu nehmen. Im Übrigen seien auch die weiteren Voraussetzungen für den behördlichen Rechtsschutz nicht gegeben.
Die hiergegen fristgerecht erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 28. Dezember 2011 stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, die dem Kläger im Zusammenhang mit dem Strafverfahren entstandenen Rechtsschutzkosten in Höhe von insgesamt 2.586,58 Euro zu übernehmen.
Grundlage des klägerischen Anspruchs sei die Selbstbindung der Verwaltung gemäß dem Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Rechtsschutzgewährung seien gemäß Ziffer 1 des Erlasses vom 24. September 1992 (IM II 421 a – 200.20.32) gegeben. Sowohl die Ausführungen des Amtsgerichts Grevesmühlen in seinem Urteil vom 22. Mai 2008, wonach „der Angeklagte mit dem Fausthieb das mildeste Mittel im Rahmen der Ausübung des unmittelbaren Zwangs angewandt hat ...“ als auch die Einstellung des Strafverfahrens schließlich nach § 153a StPO verdeutlichten, dass jedenfalls kein schwerer Schuldvorwurf gegen den Kläger im Raume gestanden habe. Damit seien die vom Beklagten geäußerten Bedenken gegen das Vorliegen der Voraussetzungen der Nr. 3 der Ziffer 1 des genannten Erlasses nicht haltbar. Dem Kläger stehe auch kein Rechtsschutz von anderer Seite im Sinne der Ziffer 1 Nr. 4 des Erlasses zu. Der Hinweis des Beklagten auf § 3 Abs. 1a Rechtsschutzordnung der Gewerkschaft der Polizei greife deshalb nicht durch, weil der dortige Anspruch nur nachrangig gegenüber dem behördlichen Rechtsschutz sei. Allein der Umstand, dass in der Vergangenheit die Gewerkschaft der Polizei in sämtlichen Strafverfahren ihren Mitgliedern Rechtsschutz gewährt habe, bleibe ohne Belang, da es sich insofern um freiwillige Leistungen gehandelt haben dürfte. Jedenfalls liege ein Ermessensfehler deshalb vor, weil der Beklagte sich nicht auf einen anderweitig bestehenden Rechtsschutz berufen könne, wenn dieser – wie hier – gegenüber dem behördlichen Rechtsschutz nachrangig sei.
Mit Beschluss vom 07. Februar 2014 hat der Senat die gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin beantragte Berufung zugelassen, die der Beklagte am 07. März 2014 begründet hat. Es entspreche ständiger behördlicher Praxis der Beklagten, u.a. Mitgliedern der Gewerkschaft der Polizei behördlichen Rechtsschutz mit Blick auf Ziffer 1 Nr. 4 des Rechtsschutzerlasses zu verwehren, da diese von dort Rechtsschutz zu erlangen in der Lage seien. Die Ablehnung der begehrten Kostenübernahme halte sich mithin in den Grenzen der maßgeblichen Verwaltungspraxis.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 28. Dezember 2011 zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er vertritt mit dem Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil die Auffassung, dass die Ablehnung des Beklagten auf Übernahme seiner Rechtsanwaltskosten im Rahmen des behördlichen Rechtsschutzes ermessensfehlerhaft sei und sein Anspruch sich aufgrund der Selbstbindung des Beklagten aufgrund der Vorschriften des Erlasses vom 24. September 1992 ergebe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die vom Senat mit Beschluss vom 07. Februar 2014 zugelassene Berufung ist zulässig; der Beklagte hat die Berufung insbesondere innerhalb eines Monats nach Zustellung des Zulassungsbeschlusses i.S.d. § 124a Abs. 5 VwGO begründet und die Begründung bei dem Oberverwaltungsgericht eingereicht.
Die Berufung ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht der Klage des Klägers auf Verpflichtung des Beklagten zur Übernahme seiner Rechtsanwaltskosten in Höhe von 2.586,58 Euro stattgegeben.
Die Ablehnung der begehrten Kostenübernahme durch den Beklagten ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Der Anspruch auf Kostenübernahme durch den Beklagten ergibt sich aus der Verwaltungspraxis des Beklagten i.V.m. Art. 3 GG.
Die Verwaltungspraxis wird zum einen durch Verwaltungsvorschriften geprägt, die der Behörde intern verbindlich vorgeben, nach welchen Grundsätzen im Einzelfall zu entscheiden ist. Der Beklagte hat für die hier zu entscheidenden Fallgestaltungen, in denen ein Angehöriger der Landespolizei um Rechtsschutz durch den Dienstherrn nachsucht, mit Erlass vom 24. September 1992 (IM II 421 a – 200.20.32) die ihm gemäß § 87 LBG M-V in der bis zum 31. Dezember 2009 geltenden Fassung (a.F.) bzw. nunmehr nach § 45 Abs. 2 BeamtStG obliegende Fürsorgepflicht gegenüber den Beamten, gegen die wegen einer dienstlichen Tätigkeit oder eines Verhaltens, das mit einer solchen Tätigkeit im Zusammenhang steht, etwa ein Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft eingeleitet, der Erlass eines Strafbefehls beantragt, oder aber die öffentliche Klage im strafgerichtlichen Verfahren erhoben wird, hinsichtlich des zu gewährenden Rechtsschutzes konkretisiert. Danach wird Rechtsschutz gewährt, wenn vier Voraussetzungen erfüllt sind, darunter die Voraussetzung, dass Rechtsschutz von anderer Seite nicht oder nur teilweise zu erlangen ist.
Derartige ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften begründen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, anders als Gesetze oder Rechtsverordnungen, nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte. Eine über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird vielmehr nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20. 28 GG) vermittelt (BVerwG, Urt. v. 8.4.1997 – 3 C 6/95, BVerwGE, 104, 220, 223f.), dies aber nur in der Ausprägung, die die Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben (BverwG, Urt. v. 23.4.2003 – 3 C 25.02 -, NvwZ 2003, 1384f. m.w.N.; OVG Münster, Urt. v. 5.3.2009 – 1 A 1890/07 -, zit. nach juris). Entscheidungserheblich ist demnach, wie die zur Anwendung der Verwaltungsvorschriften berufene Behörde diese im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligter oder geduldeter Praxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den grundgesetzlichen Gleichheitssatz gebunden ist (BVerwG, Urt. v. 2.2.1995- 2 C 19.94 -, NvwZ-RR 1996, 47, 48).
Die Ablehnung des Antrages auf Gewährung von Rechtsschutz durch den Beklagten entspricht nicht der durch den vorgenannten Erlass vorgegebenen und ausgeübten Verwaltungspraxis, denn der Kläger erfüllt alle Voraussetzungen für die Gewährung dienstlichen Rechtsschutzes.
Weder im Zulassungsverfahren noch in dem sich anschließenden Berufungsverfahren hat der Beklagte Bedenken gegen die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts erhoben, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Rechtsschutzgewährung nach Ziffer 1 - 3 des genannten Erlasses vorliegen. Danach muss an der Rechtsverteidigung ein dienstliches Interesse (aus fürsorgerischen und/oder fiskalischen Gründen) bestehen (Nr. 1), wegen der Eigenart der Sach- und Rechtslage muss die Verteidigungsmaßnahme geboten erscheinen (Nr. 2) und es muss nach den Umständen des Falles anzunehmen sein, dass den Bediensteten keine oder nur eine geringe Schuld (auch Vorsatz) aus besonderen Gründen schutzwürdig erscheinen (Nr. 3). Der Senat sieht insofern gemäß § 130 b Satz 2 VwGO von der Darstellung der Entscheidungsgründe unter Bezugnahme auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts ab.
Die Gewährung des behördlichen Rechtsschutzes entfällt auch nicht deshalb, weil der Kläger Rechtsschutz von anderer Seite gewährt wird (Nr. 4). Der Kläger ist zwar Mitglied der Gewerkschaft der Polizei. Diese hat es aber ausdrücklich abgelehnt, dem Kläger Rechtsschutz zu gewähren. Mehr ist nach der Verwaltungspraxis des Beklagten nicht erforderlich.
Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts entspricht es der Verwaltungspraxis des Beklagten, Anträge auf Gewährung von Rechtsschutz durch den Dienstherrn nur dann abzulehnen, wenn der Antragsteller als Mitglied einer Gewerkschaft von dieser Rechtsschutz erhält (UA S. 9). Eine Verwaltungspraxis, wonach Rechtsschutz durch den Dienstherrn bereits dann abgelehnt wird, wenn nach Auffassung des Dienstherrn der Antragsteller nur die Möglichkeit hat, Rechtsschutz durch die Gewerkschaft zu erlangen, der er angehört, ohne dass diese den Rechtsschutz auch zugesagt hatte, hat der Senat nicht feststellen können. Insoweit verweist der Senat auf die Begründung des Widerspruchsbescheides vom 11. Oktober 2007. Aus dieser ergibt sich, dass bis zu diesem Zeitpunkt die Verwaltungspraxis des Beklagten darauf beruhte, dass nach seiner Auffassung die Gewerkschaft der Polizei „bei Vorliegen der übrigen Voraussetzungen immer Rechtsschutz gewährt“ habe. Der Schriftsatz des Beklagten vom 27. Oktober 2014 steht diesem Verständnis der Verwaltungspraxis nicht entgegen. Zwar spricht er auf der einen Seite von einer Praxis der Ablehnung von Anträgen auf Gewährung von Rechtsschutz aufgrund der Möglichkeit, Rechtsschutz von Seiten der Gewerkschaft zu erlangen, auf der anderen Seite verweist er aber auf die ständige Praxis, dass der Antragsteller für die Erlangung behördlichen Rechtsschutzes bestätigen muss, dass von anderer Seite Rechtsschutz nicht zu erlangen ist. Letztgenannte Anforderung der Verwaltungspraxis macht deutlich, dass es bei der Beantragung von Rechtsschutz durch den Dienstherrn ausreicht, wenn nachgewiesen wird, dass von anderer Seite kein Rechtsschutz gewährt wird. Ein solcher Nachweis wird durch die ausdrückliche Ablehnung der Gewährung von Rechtsschutz durch eine Gewerkschaft, deren Mitglied der Antragsteller ist, geführt. Für eine Verwaltungspraxis, dass bei bestehender Gewerkschaftsmitgliedschaft, der Verweigerung gewerkschaftlichen Rechtsschutzes und der Möglichkeit, durch Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes gegen die Gewerkschaft mit dem Ziel, diese zur Rechtsschutzgewährung zu verpflichten, behördlicher Rechtsschutz unter Hinweis auf die Möglichkeit der gerichtlichen Durchsetzung eines möglicherweise bestehenden Anspruchs auf gewerkschaftlichen Rechtsschutz abgelehnt worden ist, hat der Beklagte nichts Konkretes vorgetragen. Nach Überzeugung des Senats ist es Verwaltungspraxis des Beklagten für die Gewährung von Rechtsschutz durch den Dienstherrn ausreichend, dass der jeweilige Antragsteller nachweislich keinen Rechtsschutz durch einen Dritten erhält.
Die vom Beklagten behauptete - vom Senat aber nicht festgestellte - Änderung seiner Verwaltungspraxis in Reaktion auf die Änderung der Praxis der Gewerkschaft der Polizei, gewerkschaftlichen Rechtsschutz dann zu versagen, wenn dienstlicher Rechtsschutz aus Sicht der Gewerkschaft zu erlangen ist, dahingehend, dass dienstlicher Rechtsschutz nunmehr auch dann versagt wird, wenn gewerkschaftlicher Rechtsschutz ausdrücklich unter Verweis auf die Möglichkeit dienstlichen Rechtsschutzes verweigert wird, steht mit dem Zweck der durch § 87 LBG a.F. bzw. § 45 BeamtStG gegebenen Ermächtigung nicht in Einklang und ist ermessensfehlerhaft. Gemäß § 3 Abs. 1a der Rechtsschutzordnung der Gewerkschaft der Polizei umfasst der gewerkschaftliche Rechtsschutz diejenigen Verfahren, für welche behördlicher Rechtsschutz nicht gewährt wird. Daraus folgt, dass der Anspruch auf gewerkschaftlichen Rechtsschutz nachrangig nur für den Fall besteht, dass das Gewerkschaftsmitglied keinen dienstlichen Rechtsschutz erlangen kann. Hat der Kläger aber keinen primären Anspruch auf gewerkschaftlichen Rechtsschutz, da dieser eben nur nachrangig gegenüber dem behördlichen Rechtsschutz ist, so kann sich der Beklagte (seinerseits) nicht auf einen anderweitigen sekundären – hier: gewerkschaftlichen – Rechtsschutz berufen.
Auf die Frage, ob die Ablehnung des behördlichen Rechtsschutzes allein wegen der Mitgliedschaft in der Gewerkschaft der Polizei gegen Art. 3 Abs. 1 GG (Willkürverbot) verstößt, kommt es entscheidungserheblich nicht (mehr) an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO
§ 153a StPO
§ 87 LBG
§ 45 BeamtStG
§ 124a Abs. 5 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 45 Abs. 2 BeamtStG
§ 130 b Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 1a der Rechtsschutzordnung
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: 41 Ns 114/08
3 C 6/95
3 C 25.02
1 A 1890/07
2 C 19.94