Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-04-26, Aktenzeichen 2 A 1821/09.Z
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2010:0426.2A1821.09.Z.0A

Tenor:
Verfahrensgang
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 1. April 2009 wird abgelehnt.
Die Klägerin hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der gemäß § 124a Abs. 4 VwGO fristgerecht gestellte und begründete Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das im Tenor benannte Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen hat keinen Erfolg.
Die Berufung ist nicht zuzulassen, da entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten der Klägerin der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ebenso wenig vorliegt wie der Berufungszulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils i. S. von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind dann gegeben, wenn ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung, also eine entscheidungserhebliche rechtliche oder tatsächliche Begründung der Vorinstanz mit schlüssigen Gegenargumenten so in Frage gestellt wird, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung nach summarischer Prüfung nicht nur hinsichtlich einzelner Begründungen, sondern im Ergebnis als fehlerhaft und deshalb der Erfolg der angestrebten Berufung möglich erscheint (Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1363; ständige Rechtsprechung des beschließenden Senats, vgl. beispielsweise Beschluss vom 11. Juli 2006 - 2 UZ 3002/05 -, m. w. N.). § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO eröffnet somit den Zugang zur Rechtsmittelinstanz mit Blick auf das prognostizierte Ergebnis des angestrebten Rechtsmittels. Der Zulassungsgrund soll die Richtigkeit der gerichtlichen Entscheidung im Einzelfall gewährleisten; maßgeblich ist daher die Frage, ob die Rechtssache richtig entschieden worden ist. Ausgehend von diesen Voraussetzungen vermag der erkennende Senat einen Rechtsfehler in dem angefochtenen Urteil nicht zu erkennen, der dazu führen würde, dass diese Entscheidung zugunsten des Klägers abzuändern wäre.
Die Klägerin macht geltend, die Entscheidung des Beklagten, dass die Stadt Schlitz seit dem 1. September 2008 nicht mehr als Prüfort für die Durchführung von Fahrerlaubnisprüfungen herangezogen wird, verletze sie in ihren Rechten am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Die Regelung gefährde den Bestand der Fahrschule. Seitdem bekannt sei, dass Schlitz nicht mehr Prüfort für Fahrerlaubnisprüfungen sein solle, sei die Zahl der Fahrschüleranmeldungen drastisch eingebrochen und bereits angemeldete Fahrschüler wechselten aus finanziellen und logistischen Gründen zu einer anderen Fahrschule an einem „sicheren Prüfort“. Für den Monat Mai 2009 sei gegenüber dem Vorjahresmonat ein Erlösrückgang von 26,5 % zu verzeichnen gewesen. Die Klägerin habe aufgrund der speziellen geografischen Lage des Ortes Schlitz auch nicht die Möglichkeit, diesen finanziellen Einbußen durch unternehmerische Investitionen, wie beispielsweise die Anmietung eines weiteren Raumes in einem noch bestehenden Prüfort vorzubeugen bzw. entgegenzutreten, da für die potenziellen Fahrschüler der Klägerin keine eindeutige Ausrichtung auf ein nächstgrößeres Zentrum, wie z. B. Fulda, vorliege. Vielmehr bestünden nebeneinander gesellschaftliche und schulische Beziehungen zu einer Vielzahl von Städten und möglichen Prüforten in der Umgebung, wie beispielsweise Fulda, Alsfeld, Bad Hersfeld, Hünfeld und Lauterbach. Schüler mit dem Wohnort Schlitz besuchten in all diesen Orten weiterführende Schulen. Für die Klägerin als kleine örtliche Fahrschule sei es organisatorisch, personell und wirtschaftlich nicht möglich alle diese Prüfungs- und Fahrorte gleichzeitig abzudecken. Allein der organisatorische Ablauf von Prüfungstagen in den verschiedenen Städten sei nicht zu bewältigen. Um die Fahrschüler an den verschiedenen Standorten abzuholen, würden derartig hohe Zusatzkosten für Leerfahrten (Kraftstoff, Arbeitszeit der Fahrlehrer etc.) anfallen, dass dies wirtschaftlich nicht zuzumuten sei.
Dieser Vortrag der Klägerin rechtfertigt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung.
Zwar ist dem Verwaltungsgericht nicht darin zu folgen, dass es sich bei der streitgegenständlichen Entscheidung, dass Schlitz ab dem 1. September 2008 nicht mehr als Prüfort für die Durchführung von Fahrerlaubnisprüfungen dienen sollte, um einen Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) handelt, was prozessrechtlich zur Folge hätte, dass gegen einer derartige Allgemeinverfügung im Wege der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO vorgegangen werden könnte. Dies führt jedoch nicht dazu, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis als falsch anzusehen ist. Mit dem Beklagten erachtet der erkennende Senat die streitgegenständliche Entscheidung als reinen Organisationsakt der Behörde. Dies ergibt sich bereits daraus, dass Adressaten des der Klage beigefügten Schreibens des Regierungspräsidiums Gießen (Az. III 33-66 1 12/03-FeV-Prüforte-) vom 29. Mai 2008 die Technische Überwachung Hessen in Darmstadt und der Landrat des Vogelsbergkreises (Straßenverkehrsbehörde) und nicht die Fahrschulen sind. Die Festlegung der Prüforte für die Fahrerlaubnisprüfung dient ausschließlich dem Interesse der Verkehrssicherheit und hat sich daher allein an den Notwendigkeiten von Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs zu orientieren (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 5. Juni 1969 - VI OVG A 69/68 -, DVBl. 1970, 516 [517]). Entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts entfaltet dieser Organisationsakt gegenüber der Klägerin keine Außenwirkung. Zwar mag es sein, dass die Klägerin insoweit von der streitgegenständlichen Organisationsentscheidung des Regierungspräsidiums Gießen mittelbar in der Weise betroffen ist, dass Fahrschüler bei der Auswahl ihrer Fahrschule denjenigen Fahrschulen den Vorzug geben, die ihren Sitz in einem der anerkannten Prüforte haben; auf eine Regelungswirkung auch gegenüber der Klägerin ist diese Maßnahme jedoch nicht ausgerichtet und ist ihr gegenüber deshalb auch nicht als Verwaltungsakt anzusehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. April 1986 - 4 C 51.83 -, BVerwGE 74, 124 [126]; BVerwG, Urteil vom 9. September 1993 - 11 C 37.92 -, NVwZ 1994, 784; VGH Mannheim, Urteil vom 3. August 1995 - 5 S 3563/94 -, NVwZ-RR 1996, 306; OVG Lüneburg, a. a. O.).
Soweit sich das Verwaltungsgericht zur Begründung seiner entgegenstehenden Rechtsauffassung auf die Entscheidung des 5. Senats des erkennenden Gerichts vom 25. August 1988 beruft (- 5 TG 3303/88 -, zitiert nach juris), vermag der Senat den Schlussfolgerungen des Verwaltungsgerichts aus dieser Entscheidung nicht zu folgen. Streitgegenstand dieser Entscheidung war die Schließung eines Schlachthofs und Viehhofs. Der 5. Senat des erkennenden Gerichts hat die Entscheidung über die Schließung eines Schlachthofs und Viehhofs gegenüber den davon betroffenen Nutzern einer derartigen Einrichtung als Verwaltungsakt qualifiziert. Diese Sachlage ist indessen mit der hier zur Entscheidung stehenden Frage in keiner Weise zu vergleichen. Anknüpfungspunkt für die Beurteilung, ob die Schließung eines Schlacht- und Viehhofs gegenüber den örtlich ansässigen Fleischereibetrieben ein Verwaltungsakt ist, war die Tatsache dass zwischen diesen Betrieben und dem Schlacht- und Viehhof ein öffentlichrechtliches Benutzungsverhältnis bestand. Insoweit konnte der 5. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs mit guten Gründen davon ausgehen, dass gegenüber diesem Personenkreis die Schließungsentscheidung Außenwirkung entfaltet und daher das Vorliegen eines Verwaltungsakts in Form einer Allgemeinverfügung bejahen. Demgegenüber ergeht die Festlegung der Prüfungsorte gemäß § 17 Abs. 4 Satz 2 Fahrerlaubnisverordnung (FeV) nicht gegenüber den Fahrschulen, sondern gegenüber den mit der Durchführung der Fahrerlaubnisprüfung betrauten Behörden. In Bezug auf die Fahrschulen hat diese Entscheidung nur reflexhafte, indirekte Auswirkungen. Ein Anspruch einer Fahrschule auf Durchführung der Fahrprüfung an bestimmten Prüforten besteht nicht. Selbst wenn man mit einer in der Literatur vertretenen Mindermeinung, nach der es für die Qualifizierung einer Maßnahme als Verwaltungsakt nicht auf die unterschiedlichen Rechtswirkungen gegenüber verschiedenen Betroffenen ankommen kann (vgl. Eyermann-Happ, VwGO, 12. Auflage 2006, § 42 Rz. 9 m. w. N.) davon ausginge, dass die streitgegenständliche Organisationsentscheidung des beklagten Landes auch gegenüber der Klägerin Außenwirkung entfalten und daher als Verwaltungsakt zu qualifizieren wäre, könnte dies zu keinem anderen Ergebnis führen.
Die Klägerin kann im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO nicht geltend machen, durch diesen Verwaltungsakt in ihren Rechten verletzt zu sein. Die Klägerin trägt vor, in ihrem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (Art. 14 Abs. 1 GG) beeinträchtigt zu sein. Dieses Recht schützt jedoch nur die Substanz der Sach- und Rechtsgesamtheit des betroffenen Betriebes. Es erfasst nicht die allgemeinen Gegebenheiten und Chancen, innerhalb derer der Unternehmer seine Tätigkeit entfaltet und die keinen Bezug zu einem bestimmten einzelnen Gewerbebetrieb haben, auch wenn sie für das Unternehmen und seine Rentabilität von erheblicher Bedeutung sind oder die Folge einer bestimmten Rechtslage darstellen (vgl. Jarass/Pieroth: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - Kommentar, 8. Auflage, Art. 14 Rz. 25 m. w. N.). Nicht zum Schutzbereich des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb gehören künftige Verdienstmöglichkeiten und in der Zukunft liegende Chancen. Ebenfalls nicht geschützt wird die Erwartung, dass ein Unternehmen auch in Zukunft rentabel betrieben werden kann (BVerfG, Urteil vom 20. April 2004 - 1 BvR 1748/99, 905/00 -, BVerfGE 110, 274 [290]; Jarass/Pieroth, a. a. O.). Auch bestehende Geschäftsbeziehungen und der erworbene Kundenstamm werden als solche nicht erfasst (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1987 - 1 BvR 1086, 1068, 1623/82 -, BVerfGE 77, 84 [118]). In der Sache geht es der Klägerin darum, dass ihr bisheriger Lagevorteil, der darin bestanden hat, dass sie ihren Sitz an einem der Prüforte für die Durchführung der Fahrerlaubnisprüfung hatte, nunmehr verloren geht. Aus diesen reflexhaften Auswirkungen der behördlichen Entscheidung kann sie jedoch keine Rechte für sich herleiten.
Selbst wenn jedoch mit dem Verwaltungsgericht auch vom Vorliegen der Klagebefugnis i. S. des § 42 Abs. 2 VwGO ausgegangen würde, führte dies ebenfalls noch nicht zur Zulassung der Berufung, weil auch keine ernstlichen Zweifel an der Beurteilung des Verwaltungsgerichts bestehen, die Klage sei unbegründet. Wie das Verwaltungsgericht insoweit zutreffend ausgeführt hat, dient die Vorschrift des § 17 Abs. 4 Satz 3 der Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) nicht den Interessen der Fahrschulen. Eine Rechtsverletzung der Klägerin ist nicht deshalb anzunehmen, weil Schlitz seit 1999 als Prüfort gedient hat. Hierzu kann auf die vorstehenden Ausführungen zum eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb verwiesen werden. Die Regelungen der §§ 48, 49 HVwVfG finden deshalb keine Anwendung, weil auch die erstmalige Bestimmung eines Prüfortes keine subjektiven Rechte für die davon betroffenen Fahrschulen zu vermitteln vermag. Umsatz- und Verdiensteinbußen der Klägerin unterfallen nicht, wie sich bereits aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG.
Auch soweit die Klägerin vorträgt, die Entscheidung des Beklagten verletze das Grundrecht der Klägerin aus Art. 3 Abs. 1 GG führt dies zu keinen ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung. Die Klägerin macht geltend, die Überprüfung der Prüforte im Jahre 2008 sei nicht in allen Prüforten oder zumindest nicht in all den Prüforten durchgeführt worden, die eine vergleichbare Größe und Verkehrssituation wie Schlitz aufwiesen. Lediglich zwei weitere Prüforte seien überprüft worden. Da diverse andere Prüforte, beispielsweise die Orte Lauterbach und Alsfeld ebenfalls diverse Kriterien, die an Prüforte anzulegen seien, nicht erfüllten, diese jedoch nicht überprüft worden seien und in der Folge ihnen auch nicht die Prüfortqualität aberkannt worden sei, stelle sich die Entscheidung in Bezug auf Schlitz als objektiv willkürlich dar.
Dem kann nicht gefolgt werden. Allein der Umstand, dass eventuell auch andere Prüforte nicht sämtliche Kriterien erfüllen, die bei sachverständiger Würdigung an die Auswahl von Prüforten für die Durchführung der Fahrprüfung zu stellen sind, vermittelt noch keinen Anspruch auf Aufhebung der getroffenen Entscheidung. Eine solche Aufhebung käme nur dann in Betracht, wenn die angefochtene Maßnahme sich als willkürlich erweisen würde. Hiervon kann jedoch nicht ausgegangen werden. Der Beklagte hat seine Entscheidung im Einklang mit den in § 17 Abs. 4 Satz 3 FeV geregelten Kriterien, die ein Prüfort erfüllen muss, getroffen. Danach ist die praktische Fahrprüfung in geschlossenen Ortschaften durchzuführen, die auf Grund des Straßennetzes, der vorhandenen Verkehrszeichen und –einrichtungen sowie der Verkehrsdichte die Prüfung der wesentlichen Verkehrsvorgänge ermöglicht. In nachvollziehbarer Weise ist der Beklagte zu dem Ergebnis gelangt, dass in Schlitz diese an einen Prüfort zu stellenden Anforderungen nur unzureichend erfüllt werden. Selbst wenn auch andere Prüforte ebenfalls die in § 17 Abs. 4 Satz 3 FeV geregelten Anforderungen nicht erfüllen sollten, ist die Entscheidung, in Schlitz keine praktischen Fahrprüfungen mehr durchzuführen, rechtlich nicht zu beanstanden. Eine sachlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung der Klägerin gegenüber anderen Fahrschulen, ist hierin jedenfalls nicht zu sehen. Auch in diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Entscheidung des Beklagten sich nicht an die Klägerin richtet und dass deren Betroffenheit nur mittelbarer Natur ist. Die Argumentation der Klägerin, dass auch andere Prüforte Defizite im Hinblick auf die zu stellenden Anforderungen aufwiesen und Schlitz deshalb Prüfort bleiben müsse, läuft im Ergebnis darauf hinaus, dass sie eine Gleichbehandlung im Unrecht für sich reklamiert. Ein solcher Anspruch wird aber durch Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht geschützt (vgl. Jarass-Pieroth, a. a. O. Rz. 36).
Der weiterhin geltend gemachte Berufungszulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO (Vorliegen eines der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegenden Verfahrensmangels, auf dem die Entscheidung beruhen kann), ist nicht gegeben. Es bestand für das erkennende Verwaltungsgericht kein Anlass, Ermittlungen darüber anzustellen, welche anderen Prüforte die Anforderungen nicht erfüllen, die an einen Prüfort zur Durchführung der Fahrprüfung im Regelfall zu stellen sind. Diese Frage war - wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt - im vorliegenden Fall nämlich nicht entscheidungserheblich.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 124a Abs. 5 Satz 5 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs.1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 HVwVfG
§ 124a Abs. 4 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 17 Abs. 4 Satz 2 Fahrerlaubnisverordnung
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 17 Abs. 4 Satz 3 der Fahrerlaubnis-Verordnung
§ 17 Abs. 4 Satz 3 FeV
§ 124a Abs. 5 Satz 5 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs.1 Satz 5 GKG
§ 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2000, 1363
BVerwGE 74, 124
NVwZ 1994, 784
NVwZ-RR 1996, 306
BVerfGE 110, 274
BVerfGE 77, 84
8 K 2158/08
1 BvR 830/00
2 UZ 3002/05
VI OVG A 69/68
4 C 51.83
11 C 37.92
5 S 3563/94
5 TG 3303/88
1 BvR 1748/99