Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Rheinland-Pfalz, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-12-16, Aktenzeichen 4 K 767/09.NW
ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2009:1216.4K767.09.NW.0A

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 12. April 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. Juli 2009 wird hinsichtlich der Ziffern III bis VI aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen eine wasserrechtliche Anordnung der Beklagten.
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks FlurNr. ..., ... im Ortsbezirk G., Gemarkung N.. Die Beklagte versorgt durch ihre Stadtwerke GmbH die Stadt N. mit ihrem Stadtteilen, darunter auch G., mit Trinkwasser. Die Stadtwerke GmbH betreiben rund 3 – 4 km östlich des Stadtzentrums im ehemaligen Wasserschutzgebiet O. eine Grundwassergewinnung mit insgesamt 9 Tiefwasserbrunnen. Die Brunnen weisen Ausbautiefen zwischen 135 und 150 m auf und sind mindestens 30 m unter Gelände gegen Wasserzufluss aus oberflächlichen Schichten abgesperrt; das Trinkwasser wird ausschließlich aus dem Unteren Grundwasserleiter gefördert. Etwa 4 km südöstlich der Brunnen im O. und rund 2,5 km östlich der Bebauung im Ortsbezirk L. befindet sich das Wassergewinnungsgebiet B. der Gemeindewerke H.. Der Ortsbezirk G. liegt weitere 2,5 km südlich des Wassergewinnungsgebiets B..
Im August 2005 fragte der Kläger bei der Beklagten nach, ob er für die Bohrung eines privaten Brunnens auf seinem Grundstück einer wasserrechtlichen Genehmigung bedürfe. Nach Durchführung eines Schriftwechsels erließ die Beklagte am 07. November 2005 eine für sofort vollziehbar erklärte Verfügung, mit der sie dem Kläger die Errichtung eines Brunnens für das Zutagefördern von Grundwasser für die Gartenberegnung untersagte. Zur Begründung führte die Beklagte aus, zwar sei ein Gartenbrunnen nach der neuesten Gesetzeslage nicht mehr genehmigungspflichtig. Jedoch könne die Bohrung eines Brunnens erhebliche Auswirkungen auf den Wasserhaushalt haben, da diese den Eintrag von Schadstoffen in das Grundwasser und deren Übertragung zwischen den Grundwasserschichten ermögliche. Um Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit zu vermeiden, würden derzeit die Wasserschutzgebiete neu festgelegt. Erst wenn dieses Verfahren abgeschlossen sei, könnten evtl. Brunnen auch von Privatpersonen errichtet werden.
Im weiteren Verlauf führten die Beteiligten in dieser Angelegenheit regen Schriftverkehr, in den auch die Staatskanzlei und das Ministerium für Umwelt und Forsten eingeschaltet waren. Die Stadtwerke N. führten in einer undatierten Stellungnahme hierzu aus, chemische Analysen an Vorfeldmessstellen zeigten zunehmende anthropogene Belastungen in den oberen Grundwasserleitern, insbesondere in der Nähe von Wohnbereichen und Kleingartenanlagen. Die gängige Praxis privater Brunnenbohrer, ohne Rücksicht auf trennende Schichten so tief zu bohren, bis genügend Wasser zur Verfügung stehe, führe dazu, dass Schadstoffe schneller in tiefere Schichten gelangten und damit in Bereiche, in denen Trinkwasser gefördert werde. Würden trennende Schichten durchbohrt und nicht entsprechend abgesperrt, komme es zu hydraulischen Kurzschlüssen, die insbesondere bei akuten Grundwasserschäden hinsichtlich der Schadensausbreitung zu Fehleinschätzungen führten.
Unter dem 12. März 2007 erließ die Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd eine fachaufsichtliche Weisung, mit der sie der Beklagten aufgab, den an den Kläger gerichteten Bescheid vom 07. November 2005 ohne Geltendmachung weiterer Kosten unverzüglich aufzuheben. Ferner wurde die Beklagte angewiesen, für die Bearbeitung von Anzeigen nach § 42 Abs.1 LWG grundsätzlich keine Gebühr zu erheben.
Unter Bezugnahme auf die fachaufsichtliche Weisung der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd zeigte der Kläger bei der Beklagten am 22. März 2007 an, dass er in seinem Vorgarten einen Brunnen bohren lassen wolle und bat um Mitteilung, ob die zwei namentlich bezeichnete Firmen berechtigt seien, ihm mit ihrer Technik den Brunnen zu bohren.
Mit wasserrechtlicher Anordnung vom 12. April 2007 hob die Beklagte in der Ziffer I. die Untersagungsverfügung vom 07. November 2005 gegenüber dem Kläger wieder auf. In Ziffer III Nr. 1 des Bescheids traf die Beklagte im Hinblick auf das Ansinnen des Klägers, auf seinem Grundstück einen Brunnen zur Beregnung des Gartens bohren zu lassen, folgende wasserrechtliche Anordnungen:
a) Größte Fördermenge :
30 m³/Jahr
b) Beregnungsfläche:
300 m²
c) Größte Brunnentiefe:
12 m
In Nr. 2 wurden folgende Unterlagen zum Bestandteil dieses Bescheids erklärt:
a) Angaben vom 22. März 2007
b) Flurkarte Maßstab 1. 522
c) Benennung der Bohrfirma – Firma BIM
Die Ziffern IV. und V. des Bescheids enthielten mehrere Nebenbestimmungen zur Brunnenbohrung und zum Brunnenbetrieb. In der Ziffer VI. setzte die Beklagte für die Entscheidung eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 100 € fest. In der Ziffer VII. sah die Beklagte mehrere „Hinweise“ vor.
Der Kläger legte gegen die Ziffern III bis VII des Bescheides am 14. Mai 2007 Widerspruch ein. Dem half der Stadtrechtsausschuss der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 03. Juli 2009 teilweise, nämlich hinsichtlich der Ziff. III.1a, IV.6, IV.7, IV.9, V.3, V.6, VII.1 und VII.5, ab. Diese enthielten Regelungen bezüglich maximaler Fördermenge, Anordnungen zur Abstellung eventuell auftretender Missstände, Befreiung von Anschluss- und Benutzungszwang, Sicherung vor Schäden Dritter, Anordnung der ausschließlichen Brunnenbenutzung zur Gartenberegnung und Förderleistung der eingesetzten Pumpe sowie Hinweise zu Erlöschen der Anordnung und baurechtlicher Genehmigungen. Im Übrigen wies der Stadtrechtsausschuss der Beklagten den Widerspruch zurück.
Der Kläger hat daraufhin am 03. August 2008 Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt er vor, die wasserrechtliche Anordnung der Beklagten stelle eine Umgehung der Vorschrift des § 42 LWG dar, wonach die Anlage von Gartenbrunnen nur anzeigepflichtig, aber nicht genehmigungsbedürftig sei. Aufgrund dessen sei schon die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 07. November 2005 nach Weisung der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd aufgehoben worden. Aus dieser gehe auch hervor, dass die Annahme einer solchen Anzeige kostenfrei sei; eine Kostenpflicht käme hiernach nur in Betracht, wenn die Untersagung der Maßnahme oder der Erlass einer Anordnung im Einzelfall notwendig sei. Eine Untersagung käme hiernach nur in Betracht, wenn konkrete Umstände des Einzelfalls die Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften zu besorgen sei. Bloße vorsorgliche Untersagungen wegen allgemeiner Planungen oder nur potentieller Grundwassergefährdungen in einem bestimmten Gebiet seien nicht zulässig. Konsequenterweise müssten diese Grundsätze auch auf Anordnungen nach § 20 Abs. 3 LWG Anwendung finden, da die Behörde es ansonsten in der Hand hätte, eine genehmigungsfreie Anzeige in einen genehmigungspflichtigen Antrag mit Auflagen umzufunktionieren.
Er, der Kläger, habe mit der Anzeige, dass er einen Brunnen in seinem Vorgarten bohren und welche Firma er hierfür beauftragen wolle, alle Anforderungen aus der Weisung der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd an die Beklagte vom 12. März 2007 erfüllt. Die Beklagte habe weitere Anordnungen nicht treffen dürfen; zumindest hätte sie ihn, den Kläger, vorher anhören und ihn auf seine eventuelle Kostentragungspflicht hinweisen müssen.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 12. April 2007 hinsichtlich seiner Ziffern III bis VI in Gestalt des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids des Stadtrechtsausschusses der Beklagten vom 03. Juli 2009 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, sie sei bei der angefochtenen Verfügung von einem erlaubnispflichtigen Tatbestand im Sinne von § 33 Abs. 1 Satz 2 WHG ausgegangen. Die ausgesprochene Erlaubnis sei mit den entsprechenden Nebenbestimmungen versehen worden. Für die ergangene wasserrechtliche Anordnung sei weder die Verunreinigung eines Gewässers noch eine sonstige negative Veränderung seiner Eigenschaften konkret zu besorgen. Die einzelnen Anordnungen seien rechtmäßig, da sie im Einzelfall dazu dienten, den Abstrom höherer Grundwasserschichten in tiefere zu vermeiden (sog. hydraulische Kurzschlüsse), wodurch es zu erheblichen Grundwasserbelastungen käme. Zwar seien bis zum Sommer 2004 private Brunnenbohrungen im Stadtgebiet geduldet bzw. entsprechend der damaligen Rechtslage sogar genehmigt worden; allerdings sei es seitdem häufiger zu derartigen hydraulischen Kurzschlüssen zwischen den einzelnen Grundwasserschichten gekommen. Infolgedessen sei es nun nicht mehr möglich, solche Brunnenbohrungen unreglementiert zuzulassen, um das Grundwasser nicht weiter zu gefährden. Daher müsse insbesondere unbedingt eine maximale Bohrtiefe, eine fachgerechte Durchführung der Bohrarbeiten sowie eine grundwasserschonender Betrieb privater Brunnen gewährleistet sein. Die Verwaltungsgebühr für diese Anordnung sei ebenfalls zulässig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf die Schriftsätze der Beteiligten und die Verwaltungsakten. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Die von der Beklagten am 12. April 2007 erlassene wasserrechtliche Anordnung in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 03. Juli 2009 ist hinsichtlich der angefochtenen Ziffern III bis VI rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Bei dem als „wasserrechtliche Anordnung“ überschriebenen Bescheid der Beklagten vom 12. April 2007 handelt es sich mit Ausnahme der in Ziffer I. verfügten Aufhebung des Untersagungsbescheids vom 7. November 2005 materiell-rechtlich um eine wasserrechtliche Erlaubnis mit mehreren Nebenbestimmungen. Zu deren Erlass war die Beklagte jedoch nicht berechtigt. Die Benutzung eines Gewässers in Form des Zutageförderns von Grundwasser ist grundsätzlich erlaubnisfrei (1.), in Rheinland-Pfalz aber anzeigepflichtig (2.). Nur ausnahmsweise bedarf die Gewässerbenutzung der Erlaubnis (3.); erforderlich ist hierfür ein Antrag (4.). Einen solchen hat der Kläger jedoch nicht gestellt (5.). Die wasserrechtliche Erlaubnis kann dem Kläger auch nicht aufgedrängt werden (6.).
1. Gemäß § 2 Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG - bedarf eine Benutzung der Gewässer der behördlichen Erlaubnis (§ 7) oder Bewilligung (§ 8), soweit sich nicht aus den Bestimmungen dieses Gesetzes oder aus den im Rahmen dieses Gesetzes erlassenen landesrechtlichen Bestimmungen etwas anderes ergibt. Gewässerbenutzungen im Sinne des WHG sind u.a. gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 6 WHG das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser. Als Benutzungen gelten nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG auch Maßnahmen, die geeignet sind, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß schädliche Veränderungen der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit des Wassers herbeizuführen.
§ 33 Abs. 1 Satz 1 WHG bestimmt, dass eine Erlaubnis oder eine Bewilligung nicht erforderlich ist für das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten oder Ableiten von Grundwasser für den Haushalt, für den landwirtschaftlichen Hofbetrieb, für das Tränken von Vieh außerhalb des Hofbetriebs oder in geringen Mengen zu einem vorübergehenden Zweck (Nr. 1.) oder zum Zweck der gewöhnlichen Bodenentwässerung landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzter Grundstücke (Nr. 2). Gemäß § 33 Abs. 2 WHG können die Länder allgemein oder für einzelne Gebiete bestimmen, dass (1.) in den in Absatz 1 aufgeführten Fällen eine Erlaubnis oder eine Bewilligung erforderlich ist, (2.) für das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten oder Ableiten von Grundwasser in geringen Mengen für gewerbliche Betriebe sowie für die Landwirtschaft, die Forstwirtschaft oder den Gartenbau über die in Absatz 1 Satz 1 bezeichneten Zwecke hinaus und in entsprechender Anwendung von Absatz 1 Satz 2 eine Erlaubnis oder eine Bewilligung nicht erforderlich ist, (3.) für das Einleiten von Niederschlagswasser in das Grundwasser zum Zweck seiner schadlosen Versickerung eine Erlaubnis nicht erforderlich ist.
2. In Rheinland-Pfalz war bis zum In-Kraft-Treten des Ersten Landesgesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung durch Flexibilisierung landesrechtlicher Standards (Erstes Standardflexibilisierungsgesetz) am 12. April 2005 (GVBl. 2005, 98) gemäß § 42 Abs. 1 des Landeswassergesetzes - LWG - in den Fällen des § 33 Abs. 1 Nr. 1 WHG eine Erlaubnis erforderlich. Mit Wirkung vom 12. April 2005 wurde die Erlaubnispflicht ersetzt durch eine Anzeigepflicht. Gemäß § 42 Abs. 1 LWG in der nunmehr geltenden Fassung hat derjenige, der in den Fällen des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG Grundwasser entnehmen, zutage fördern, zutage leiten oder ableiten will, dies rechtzeitig vor Beginn der Maßnahme der Behörde anzuzeigen, die nach § 34 für die Erteilung einer Bewilligung oder Erlaubnis zuständig wäre. § 20 Abs. 2 und 3 gilt entsprechend. Gemäß § 20 Abs. 2 LWG sind der Anzeige die zur Beurteilung des Vorhabens erforderlichen Pläne und Unterlagen beizufügen. § 20 Abs. 3 LWG bestimmt, dass das Vorhaben von der unteren Wasserbehörde zu untersagen ist, wenn die Verunreinigung eines Gewässers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften zu besorgen ist. Wird das Vorhaben nicht binnen zweier Monate nach Eingang der Anzeige untersagt oder werden innerhalb dieser Frist Anordnungen nicht getroffen, so darf es in der beabsichtigten Art und Weise durchgeführt werden. Sinn und Zweck dieser Regelung ist es, Grundwasserbenutzungen von geringer oder nicht ins Gewicht fallender Bedeutung, deren Vorkontrolle eine nicht tragbare Belastung der Behörde bedeuten würde, von der prinzipiellen Erlaubnispflicht auszunehmen (Jeromin/Kerkmann, Landeswassergesetz, Stand April 2008, § 42 LWG, Rdnr. 1; vgl. auch BVerwG, BauR 2002, 1359). In der Gesetzesbegründung zu der Neufassung von § 42 LWG heißt es dazu (LT-Drucksache 14/3407 Seite 17):
„ Aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung für die Antragstellerinnen und Antragsteller wird die bisherige Erlaubnis durch eine Anzeigepflicht ersetzt. Darüber hinaus bewirkt diese Änderung auch eine Verfahrensbeschleunigung und damit die Möglichkeit, Investitionsmaßnahmen zügiger umzusetzen .“
Gegenstand des Anzeigeverfahrens gemäß § 42 Abs. 1 LWG ist u.a. die Klärung der Erlaubnis- oder Bewilligungsbedürftigkeit des Vorhabens im Hinblick auf die Vorschrift des - noch zu erläuternden - § 33 Abs. 1 Satz 2 WHG, nicht die Erlaubnis oder Bewilligung selbst. Ferner soll die zuständige Wasserbehörde - dies ist hier gemäß § 34 Abs. 1 Nr. 2 a LWG die Beklagte - mit der Anzeige in die Lage versetzt werden, repressiv vor der Grundwasserentnahme tätig zu werden, wenn dieses aufgrund der Umstände der Anzeige notwendig erscheint Jeromin/Kerkmann, a.a.O. § 42 LWG, Rdnr. 2 und 9). Untersagt die Wasserbehörde das Vorhaben nicht fristgerecht oder trifft sie innerhalb der Frist keine Anordnungen, so liegt eine gesetzliche Gestattung des Vorhabens vor. Alternativ kann die Behörde auch mitteilen, dass keine Erlaubnis oder Bewilligung erforderlich ist („Negativmitteilung“) oder dass eine solche erforderlich ist („Positivmitteilung“). Beide Mitteilungen sind mehr als Auskunft über die Rechtslage; sie regeln, setzen Rechtsfolge und sind damit Verwaltungsakte (vgl. Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage 2008, § 22 Rdnr. 88).
3. Die Vorschrift des § 33 Abs. 1 Satz 1 WHG (und damit auch des § 42 Abs. 1 LWG) gilt gemäß § 33 Abs. 1 Satz 2 WHG nicht, wenn von den Benutzungen signifikante nachteilige Auswirkungen auf den Zustand des Gewässers zu erwarten sind, d.h. in diesen Fällen ist zwingend eine Erlaubnis erforderlich.
Vorliegend möchte der Kläger auf seinem Grundstück in N.-G. durch eine Fachfirma einen Brunnen zur Beregnung seines bis 200 m² großen Gartens bohren lassen. Damit ist die Vorschrift des § 33 Abs. 1 Nr. 1 WHG einschlägig, denn hier geht es um das Entnehmen von Grundwasser für den „Haushalt“. Darunter ist nur der eigene Haushalt natürlicher Personen zu verstehen. Erlaubnisfrei sind in diesem Kontext solche Entnahmen von Grundwasser, die in räumlich-funktionalem Zusammenhang mit der Wohnstätte „für den Haushalt“ ausgeübt werden, wie zum Beispiel zum Trinken und Waschen oder auch zum Sprengen und Beregnen des Hausgartens (vgl. Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, Stand September 2009, § 33 Rdnr. 8). Die Grenze des Freistellungstatbestands markiert das Bedürfnis an Wasser für die eigene private, auf Dauer angelegte Haushaltsführung (vgl. Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme, a.a.O., § 33 Rdnr. 8). Gemessen daran unterfällt die vom Kläger verfolgte Förderung von Grundwasser dem § 33 Abs. 1 Nr. 1 WHG.
Die Gewässerbenutzung des Klägers ist nur dann erlaubnispflichtig, wenn die Voraussetzungen des § 33 Abs. 1 Satz 2 WHG gegeben sind, d.h. wenn signifikante nachteilige Auswirkungen auf den Gewässerzustand zu erwarten sind. Dies ist der Fall, wenn die Beeinträchtigung nach allgemeiner Lebenserfahrung oder anerkannten fachlichen Regeln wahrscheinlich ist, d. h. eine überwiegende Mehrheit von Gründen dafür spricht, dass Nachteile eintreten können, und ihre Natur nach auch annähernd voraussehbar ist. Dabei ist nicht an abstrakte, allgemein geltende Erwägungen anzuknüpfen, sondern von einer konkreten Betrachtungsweise auszugehen (BVerwG, NJW 1981, 837). „Signifikante“ Belastungen des Grundwassers können schon unterhalb der Schwelle der Erheblichkeit vorliegen, d.h. bereits geringe Einleitungen bestimmter Schadstoffe in das Grundwasser können ausschlaggebend sein (Knopp in: Sieder/Zeitler/Dahme, a.a.O., § 33 Rdnr. 14). Bei der Beurteilung, ob eine signifikante nachteilige Auswirkung zu erwarten ist, muss berücksichtigt werden, ob mit einer Vielzahl ähnlicher oder gleicher Benutzungen zu rechnen ist, die sich in ihrer Gesamtheit auf das Grundwasser nachteilig auswirken (Knopp in: Sieder/Zeitler/Dahme, a.a.O., § 33 Rdnr. 14).
Hier geht die Beklagte nach der Begründung in dem Bescheid vom 12. April 2007 davon aus, dass Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit durch die beabsichtigte Brunnenbohrung des Klägers nur bei Einhaltung der verfügten Nebenbestimmungen nicht zu erwarten sind, d.h. sie nimmt eine Erlaubnispflicht nach § 7 WHG, § 26 LWG an. Die Nebenbestimmungen hält die Beklagte für notwendig, um die Gemeinverträglichkeit der Gewässerbenutzung sicherzustellen und besonders eine Verunreinigung des Grundwassers zu vermeiden. Der vorbeugende Schutz des Grundwassers vor Beeinträchtigungen dürfe sich nicht darauf beschränken auf den unmittelbaren Einzugsbereich gegenwärtiger Nutzungen in öffentlichem Interesse, sondern müsse dem Schutzgut Grundwasser insgesamt gelten, um auch für die Zukunft weitere Nutzungsoptionen offen zu halten, zumal einmal eingetretene größere Verunreinigungen als irreversibel zu betrachten seien. In der mündlichen Verhandlung vom 16. Dezember 2009 hat die Beklagte ausdrücklich vorgetragen, sie sei bei der angefochtenen Verfügung von einem erlaubnispflichtigen Tatbestand im Sinne von § 33 Abs. 1 Satz 2 WHG ausgegangen.
Es bedarf keiner Entscheidung, ob die Beklagte vorliegend zu Recht angenommen hat, dass durch das (unkontrollierte) Bohren eines Brunnens zur Beregnung des Gartens auf dem Grundstück des Klägers signifikante nachteilige Auswirkungen auf den Gewässerzustand zu erwarten sind oder ob - wie der Kläger meint - die wasserrechtliche Anordnung der Beklagten eine Umgehung des im Jahre 2005 durch den rheinland-pfälzischen Gesetzgeber reformierten § 42 LWG darstellt. Jedenfalls hat die Beklagte in dem Bescheid vom 12. April 2007 nicht nur eine „Positivmitteilung“ gegenüber dem Kläger erlassen, dass sie eine wasserrechtliche Erlaubnis für erforderlich hält. Vielmehr hat sie dem Kläger unter dem Deckmantel einer „wasserrechtlichen Anordnung“ materiell-rechtlich eine wasserrechtliche Erlaubnis nach § 7 WHG i.V.m. §§ 26, 27 Abs. 1 LWG in Form einer einfachen Erlaubnis - diese ist ihrem Wesen nach in erster Linie eine Art öffentlich-rechtliche Unbedenklichkeitsbescheinigung - unter Anordnung zahlreicher Nebenbestimmungen erteilt, ohne dass der Kläger zuvor einen entsprechenden Antrag gestellt hatte.
4 . Die Bescheidung der Anfrage des Klägers nach der Erlaubnispflicht einer Brunnenbohrung zur Beregnung seines Gartens in Form eines Verwaltungsakts steht aber im Widerspruch zu § 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes -LVwVfG - i.V.m. § 22 Satz 2 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG –. Danach darf die Behörde nicht entscheiden, wenn sie aufgrund von Rechtsvorschriften nur auf Antrag tätig werden darf und ein Antrag nicht vorliegt.
Da die Beklagte hier von der Notwendigkeit einer einfachen wasserrechtlichen Erlaubnis ausgegangen ist, hätte sie dies dem Kläger mitteilen müssen, um ihm die Gelegenheit einzuräumen, einen entsprechenden Antrag nach § 7 WHG zu stellen oder gegen die „Positivmitteilung“ rechtlich vorzugehen oder auf die Errichtung eines Brunnens auf seinem Grundstück zu verzichten. § 7 WHG verlangt zwar kein förmliches Verfahren wie § 9 WHG für die Bewilligung. Als wesentliche Verfahrensvoraussetzung muss aber ein Antrag vorliegen, ohne den ein Erlaubnisverfahren nicht durchgeführt werden darf (vgl. Jeromin/Kerkmann, a.a.O., Vorbemerkung zu § 26 LWG, Rdnr. 15). Dem Antrag müssen sich der Zweck des Unternehmens und dessen Art und Maß entnehmen lassen. Der Antrag muss nicht zwingend schriftlich und mit Planbeilagen versehen eingereicht werden; wegen der gebotenen Prüfung auf Zweck, Art und Maß wird aber eine schriftliche und zeichnerische Darstellung gleichwohl erforderlich sein (Knopp in: Sieder/Zeitler/Dahme, a.a.O., § 7 Rdnr. 12).
§ 22 VwVfG meint lediglich den verfahrensrechtlichen Antrag, die an die entscheidungsbefugte Behörde gerichtete Willenserklärung des Bürgers, die erforderlich ist, damit diese mit dem Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG beginnt. Hiervon zu unterscheiden ist die materiell-rechtliche Willenserklärung (Antrag, Einwilligung, Zustimmung) des Bürgers, die Rechtmäßigkeitsvoraussetzung eines mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakts ist.Ist ein verfahrensrechtlicher Antrag gestellt, liegt darin in aller Regel zugleich die konkludente Einwilligung in den beantragten Verwaltungsakt.
5. Ein Antrag des Klägers im Sinne des § 1 LVwVfG i.V.m. § 22 VwVfG liegt hinsichtlich der in Rede stehenden wasserrechtlichen Erlaubnis vom 12. April 2007 nicht vor. Ein Antrag ist nach § 133 BGB bei objektiver Betrachtungsweise aus der Sicht der Behörde sowie der Verkehrssitte und Treu und Glauben auszulegen. Hier hatte der Kläger von Anfang an lediglich um Beantwortung der Frage gebeten, ob für das Bohren eines Brunnens zur Gartenberegnung eine Genehmigung benötigt wird. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der E-Mail des Klägers vom 22. März 2007, denn darin nimmt der Kläger ausdrücklich Bezug auf die fachaufsichtliche Weisung der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd vom 12. März 2007, mit der der Beklagten aufgegeben worden war, die Untersagungsverfügung vom 07. November 2005 unverzüglich aufzuheben und für die Bearbeitung von Anzeigen nach § 42 Abs.1 LWG grundsätzlich keine Gebühr zu erheben. Vor diesem Hintergrund konnte der Kläger zu Recht davon ausgehen, dass er nunmehr die Brunnenbohrung nur anzeigen müsse; er bat in der E-Mail die Beklagte lediglich um Mitteilung, ob die von ihm angegebene Firma die Brunnenbohrung durchführen könne.
6. Eine Auslegung der E-Mail des Klägers vom 22. März 2007 als Antrag auf Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis wäre nach Auffassung der Kammer mit der sich aus § 1 LVwVfG i.V.m. § 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG ergebenden Dispositionsmaxime nicht vereinbar. Danach sollen es die Beteiligten des Verwaltungsverfahrens in der Hand haben, ob ein Verfahren eingeleitet oder gegebenenfalls beendet wird. Eine Pflicht zur Stellung eines verfahrensrechtlichen Antrags gibt es grundsätzlich nicht; der Bürger kann also nicht von der Behörde zu einem Antrag gezwungen werden (Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 22 Rdnr. 26). Besteht keine Pflicht zum Antrag, darf dem Bürger auch nicht gegen seinen Willen ein mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt aufgedrängt werden (Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 22 Rdnr. 28; vgl. auch VG Darmstadt, NVwZ-RR 2005, 236; VG Cottbus, Urteil vom 27. Februar 2009 - 7 K 945/06 -, juris). In solchen Fällen hat der „Erlaubnisinhaber“ bei noch nicht eingetretener Bestandskraft die Möglichkeit der Anfechtung. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei einer erteilten „Erlaubnis“ um einen begünstigenden Verwaltungsakt handelt, der den Adressaten nicht in seinen Rechten verletzen kann. Die Erteilung einer Erlaubnis kann zum einen zur Folge haben, dass unmittelbar oder mittelbar mit ihr Belastungen verbunden sind, die der Genehmigungsadressat ohne die erteilte Genehmigung nicht zu tragen hätte (hier Nebenbestimmungen nach § 1 LVwVfG i.V.m. § 36 VwVfG sowie die Erhebung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 100 €). Hinzu kommt, dass die Existenz einer erteilten Erlaubnis den Anschein erweckt, als ob das dem Verwaltungsakt zugrundeliegende tatsächliche Geschehen auch genehmigungsbedürftig sei. Im Hinblick auf die in Art. 2 Abs. 1 GG postulierte allgemeine Handlungsfreiheit, also die grundrechtliche Verbürgung, durch die öffentliche Gewalt nicht mit einem Nachteil belastet zu werden, der seinen Ursprung und seine innere Rechtfertigung nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung findet, hat der Adressat einer ihm erteilten „aufgedrängten“ Genehmigung die Befugnis, diese Genehmigung vor den Verwaltungsgerichten mit der Begründung, er bedürfe ihrer von Rechts wegen nicht, anzufechten.
Fehlt damit der erforderliche Antrag des Klägers auf Erlass einer wasserrechtlichen Erlaubnis nach § 7 WHG, §§ 26, 27 LWG, so ist der gleichwohl ergangene Verwaltungsakt rechtswidrig (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage 2008, § 22 Rdnr. 28; Clausen in: Knack, VwVfG, 8. Auflage 2004, § 22 Rdnr. 26). Damit scheidet auch eine Umdeutung der wasserrechtlichen Anordnung nach § 1 LVwVfG i.V.m. § 47 VwVfG in eine wasserrechtliche Erlaubnis aus. Die Ziffern III. bis VI. des Bescheids vom 12. April 2007 waren, soweit diese noch streitgegenständlich waren, daher aufzuheben.
Für das weitere Verfahren weist die Kammer vorsorglich auf Folgendes hin:
Wie ausgeführt, soll die zuständige Wasserbehörde mit der Anzeige nach § 42 Abs. 1 LWG in die Lage versetzt werden, rechtzeitig vor Beginn der Maßnahme Einschränkungen der erlaubnisfreien Benutzung überprüfen zu können. Um dies sachgerecht zu ermöglichen, bedarf die Anzeige der Schriftform; wie sich aus dem Verweis in § 42 Abs. 1 Satz 2 LWG auf die Bestimmung des § 20 Abs. 2 LWG ergibt, sind die zur Beurteilung des Vorhabens erforderlichen Pläne und Unterlagen beizufügen.
Hier möchte die Beklagte für ihren Zuständigkeitsbereich verhindern, dass durch die Bohrung privater Brunnen hydraulische Kurzschlüsse verursacht werden, die zu erheblichen Grundwasserbelastungen führen können. Unter einem hydraulischen Kurzschluss ist der Wasseraustausch übereinanderliegender Grundwasserstockwerke über natürliche hydrogeologische oder anthropogen verursachte Öffnungen wie z.B. Brunnen im Grundwasserstauer zu verstehen (http://de.wikipedia.org/wiki/Hydraulischer_Kurzschluss). Aufgrund des im Bereich N. kleinräumig wechselnden Untergrundaufbaus wird nach Angaben der Stadtwerke N. bei der Niederbringung eines Privatbrunnens immer die Gefahr eines hydraulischen Kurzschlusses verschiedener Grundwasserleiter gegeben sein.
Es liegt auf der Hand, dass mit einer Bohrung bis in das zweite Grundwasserstockwerk (dies ist in der Regel der mittlere Grundwasserleiter) die Sperrschicht zum zweiten Grundwasserstockwerk durchstoßen wird und es dadurch zu schädlichen Veränderungen durch Verunreinigungen des tiefer liegenden Grundwassers durch das oberflächennahe Grundwasser kommen kann. Denn eine Bohrung durch die Sperrschicht ist geeignet, eine Vermischung von Grundwasser unterschiedlicher Schichten zu ermöglichen. Entweder höher gelegenes Wasser sickert durch das Loch in die Tiefenwasserschicht, oder unter Druck stehendes tiefes Wasser steigt durch das Loch in die oberliegende Schicht auf. Dadurch kann sich die physikalisch-chemische Beschaffenheit wegen der unterschiedlichen Genese und des unterschiedlichen Alters der jeweiligen Grundwasserschichten verändern (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 19. März 2008 – 22 ZB 06.2431 -, juris). Die Bohrung eines Brunnens in ein zweites Grundwasserstockwerk ist daher geeignet, Verunreinigungen des Grundwassers und damit schädliche Veränderungen des Grundwassers in seiner chemischen Beschaffenheit in dem in § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG genannten Ausmaß herbeizuführen. Wegen der nie ganz auszuschließenden Gefahr von Kurzschlüssen zwischen den Grundwasserstockwerken bedarf eine solche Brunnenbohrung als fiktiver Benutzungstatbestand daher im Hinblick auf § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG einer wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung (Knopp in: Sieder/Zeitler/Dahme, a.a.O., § 3 WHG Rdnr. 29 b; Bay. VGH, Beschluss vom 19. März 2008, a.a.O.).
Dem Bescheid vom 12. April 2007 kann allerdings entnommen werden, dass die Beklagte die Gefahr eines hydraulischen Kurzschlusses verneint, wenn in N.-G. die Brunnen nicht tiefer als 12 m abgeteuft werden und die Bohrung von einem qualifizierten Bohrunternehmen als Trockenbohrung durchgeführt wird. Die Beklagte legt damit Bedingungen fest, die nach ihrer Auffassung eingehalten werden müssen, damit keine signifikanten nachteiligen Auswirkungen auf den Gewässerzustand in N. zu erwarten sind; zur Vermeidung von Unklarheiten in künftigen Fällen mag es sich anbieten, diese Bedingungen für interessierte Bürger in allgemeiner Form zugänglich zu machen.
Der Kläger beabsichtigt lediglich die Bohrung eines Privatbrunnens durch eine Fachfirma auf seinem Grundstück in N.-G. in einer Tiefe von weniger als 10 m für die Beregnung seines knapp 200 m² großen Gartens; dies hat er in der mündlichen Verhandlung vom 16. Dezember 2009 nochmals bekräftigt. Damit hält er von vornherein die Bedingungen ein, unter denen die Beklagte eine Gewässergefährdung in N.-G. ausschließt. Eine Erlaubnispflicht nach § 33 Abs. 1 Satz 2 WHG ist nicht gegeben; es bedarf lediglich einer Anzeige nach § 42 Abs. 1 LWG. Es ist daher nicht gerechtfertigt, dem Kläger per Verwaltungsakt und kostenpflichtig etwas aufzugeben, was dieser ohnehin einhalten will.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden; hierbei bedarf es nicht der Mitwirkung eines Bevollmächtigten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 26, 27 Abs. 1 LWG
§§ 26, 27 LWG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 52, 63 Abs. 2 GKG
§ 42 LWG
§ 7 WHG
§ 26 LWG
§ 9 WHG
§ 22 VwVfG
§ 9 VwVfG
§ 1 LVwVfG
§ 133 BGB
§ 36 VwVfG
§ 47 VwVfG
§ 3 WHG
§ 42 Abs.1 LWG
§ 20 Abs. 3 LWG
§ 33 Abs. 1 Satz 2 WHG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 2 Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes
§ 3 Abs. 1 Nr. 6 WHG
§ 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG
§ 33 Abs. 1 Satz 1 WHG
§ 33 Abs. 2 WHG
§ 33 Abs. 1 Nr. 1 WHG
§ 42 Abs. 1 LWG
§ 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG
§ 20 Abs. 2 LWG
§ 34 Abs. 1 Nr. 2 a LWG
§ 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG
§ 42 Abs. 1 Satz 2 LWG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 68 Abs. 1 GKG
§ 42 Abs. 1 des Landeswassergesetzes
§ 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes -LVwVfG - i.V.m. § 22 Satz 2 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
§ 22 Rdnr. 26). Damit scheidet auch eine Umdeutung der wasserrechtlichen Anordnung
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NJW 1981, 837
NVwZ-RR 2005, 236
7 K 945/06
22 ZB 06.24