Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-04-23, Aktenzeichen 3 K 46/20 OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGMV:2025:0423.3K46.20OVG.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzung dienen, sind nicht erforderlich. § 1 Abs. 3 BauGB gebietet es insofern, dass sich die Gemeinde im Hinblick auf die von ihr selbst formulierten städtebaulichen Zielsetzungen konsistent verhält.(Rn.30)
2. Der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinden, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Dabei darf eine Gemeinde auch städtebauliche Ziele verfolgen, die mehr auf Bewahrung als auf Veränderung der vorhandenen Situation zielen.(Rn.31)
Die Satzung der Gemeinde Papendorf über die 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 14 „Sedansberg“ wird für unwirksam erklärt.
Die Kosten des Rechtsstreits werden der Antragsgegnerin auferlegt.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleitung in Höhe der Vollstreckungsschuld vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Satzung der Antragsgegnerin über die 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 14 „Sedansberg“.
Sie ist Eigentümerin von im Bereich des Bebauungsplans gelegenen Grundstücken (E-Straße 7, E-Straße 8 und F-Straße 11). Vor dem Inkrafttreten der 1. Änderung lagen die genannten Grundstücke im Geltungsbereich des einfachen Bebauungsplans Nr. 14 „Sedansberg“, der als vorzeitiger Bebauungsplan erlassen worden und am 28. Juni 2003 in Kraft getreten ist. Die Nutzungsschablone weist für die Grundstücke die Festsetzung Sondergebiet Wochenendhaus aus. Weiter sieht sie eine Bebauung mit einem Vollgeschoss, einer Grundflächenzahl von 0,2 und einer maximal zulässigen Grundfläche der Wochenendhäuser von 60 m² bzw. 70 m² vor. In Ziffer 1.3 der textlichen Festsetzungen heißt es:
Das Wochenendhausgebiet dient zu Zwecken der Erholung ausschließlich dem Freizeitwohnen in Wochenendhäusern. Zulässig sind Wochenendhäuser.
Ausnahmsweise können Läden zur Deckung des täglichen Bedarfs der Bewohner des Gebietes sowie Schank- und Speisewirtschaften zugelassen werden.
Im Bereich der Sondergebiete existieren nur wenige noch unbebaute Parzellen. Der weit überwiegende Bereich ist bebaut, wobei die Wochenendhäuser vielfach eine Grundfläche von 40 m² aufweisen. Dies entspricht der ursprünglichen Größe der zu DDR-Zeiten errichteten Gebäude.
Am 21. Juni 2016 fasste die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss über die 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 14 als Bebauungsplan der Innenentwicklung. Die Änderung betrifft ausschließlich die Baugebiete, die im Ursprungsplan als Sondergebiete Wochenendhaus ausgewiesen sind. Zugleich beschloss sie für den Bereich der 1. Änderung eine Veränderungssperre, die in der Folgezeit verlängert wurde.
Eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung zur 1. Änderung des Bebauungsplans erfolgte nicht. Am 5. Oktober 2017 billigte die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin den Entwurf der 1. Änderung nebst Begründung (Stand 1. September 2017) und beschloss die öffentliche Auslegung. Die Bekanntmachung des Planaufstellungsbeschlusses nebst Auslegungsbekanntmachung erfolgte vom 20. November 2017 bis zum 4. Dezember 2017 durch Aushang. Die öffentliche Auslegung des Planentwurfs mit Begründung (Stand 5. Oktober 2017) fand vom 12. Dezember 2017 bis zum 12. Januar 2018 in den Räumen der Amtsverwaltung des Amts Warnow-West statt.
Die Antragstellerin machte Einwendungen gegen die 1. Änderung des Bebauungsplans geltend. Am 29. November 2018 fasste die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin den Abwägungsbeschluss u. a. über die während der Öffentlichkeitsbeteiligung vorgebrachten Stellungnahmen. Zugleich beschloss sie die 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 14 als Satzung und billigte die Begründung des Plans. Die öffentliche Bekanntmachung erfolgte entsprechend den Maßgaben der Hauptsatzung der Gemeinde im Internet. Der genaue Zeitpunkt ist unklar. Die im Internet veröffentlichte PDF-Datei zeigt die Kopie des auf den Aushang an einer Bekanntmachungstafel zugeschnittenen Bekanntmachungsvermerks, der in den von der Antragsgegnerin übersandten Verwaltungsvorgängen im Original enthalten ist. Darin heißt es: „abgenommen am 07.02.2019“.
Der Plan enthält ausschließlich textliche Festsetzungen. Nr. 1.3 lautet nunmehr wie folgt:
Die Wochenendhausgebiete dienen zu Zwecken der Erholung und dem Freizeitwohnen in Wochenendhäusern. In den festgesetzten Sondergebieten, die der Erholung dienen gemäß § 10 Abs. 3 BauNVO mit der Zweckbestimmung „Wochenendhausgebiet“, sind ausschließlich Wochenendhäuser mit den dazugehörigen Nebenanlagen zulässig.
Weiter heißt es in den textlichen Festsetzungen:
Der Punkt 2 der Ursprungssatzung wird wie folgt neu gefasst und ersetzt die im Teil A der Ursprungssatzung festgesetzten Grundflächenzahlen (GRZ) und die zulässigen Grundflächen der Wochenendhäuser:
2.1 In den Sondergebieten gelten die folgenden zulässigen Grundflächen als Höchstmaße für Gebäude und Anlagen: Wochenendhaus max. 40 m², nicht überdachte Terrasse max. 12 m², sonstige Nebenanlagen, Stellplätze und Zufahrten max. 20 m². Garagen und Carports sind in allen Sondergebieten zulässig.
2.2 Die maximale Firsthöhe beträgt 3,5 m. Für die festgesetzten Firsthöhen gilt als Bezugspunkt die mittlere Höhe der vom Gebäude überdeckten, natürlich anstehenden Geländeoberfläche.
2.3 Die Errichtung und der Ausbau von Kellergeschossen sind in allen Sondergebieten unzulässig.
In der Planbegründung wird hervorgehoben, dass die Planänderung dazu diene, die schleichende Umwandlung der Sondergebiete in Wohngebiete zu verhindern. Bei bis zu 60 Personen, die im Gebiet ihren ersten Wohnsitz gemeldet hätten, könne von eine Größenordnung von 20 – 30 Wochenendhäusern von insgesamt rund 160 Häusern gerechnet werden, die zu Wohnzwecken genutzt würden. Dies führe zu Folgeproblemen, wie einer den Anforderungen eines Wohngebiets nicht genügenden Erschließung. Es soll der Anreiz genommen werden, einen Ausbau zu einem Wohnhaus vorzunehmen.
Am 17. Januar 2020 hat die Antragstellerin den mit einer Begründung versehenen Normenkontrollantrag gestellt und auf Einwände verwiesen, die sie mit Schriftsatz vom 30. Dezember 2019 gegenüber der Antragsgegnerin geltend gemacht hat. Der Normenkontrollantrag wurde der Antragsgegnerin am 23. Januar 2020 zugestellt.
Die Antragstellerin ist der Auffassung, der angegriffene Bebauungsplan sei fehlerhaft. In verfahrensrechtlicher Hinsicht sei die gebotene frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit nicht erfolgt. Der Plan dürfe nicht als Bebauungsplan der Innenentwicklung aufgestellt werden. Die Voraussetzungen des § 13a BauGB lägen nicht vor, weil die mit der Änderung vorgesehene erhebliche Gebäudeflächenreduzierung die Grundzüge der ursprünglichen Planung berühre. Den Unterlagen der Ursprungsplanung könne entnommen werden, dass die seinerzeit festgesetzten Gebäudeflächen als die unterste Grenze des Zulässigen angesehen worden sei. Die Änderung sei als selbstständiger Bebauungsplan zu qualifizieren. Zudem diene die Änderung nicht der Beschleunigung von Planungsvorhaben, sondern verfolge eine gegenteilige Zielrichtung. Die Auslegung sei fehlerhaft erfolgt. Die ausgelegte Fassung der Planbegründung stimme nicht mit der am 5. Oktober 2017 gebilligten Planbegründung überein. Die vorgesehene Auslegungsdauer von 14 Tagen werde unterschritten, da die Tage, an denen die Satzungen aus- bzw. abgehängt werden, nicht mitzuzählen seien.
In materiell-rechtlicher Hinsicht fehle bereits das Planerfordernis. Der vermeintlichen Ausweitung des Dauerwohnens über eine künftige Beschränkung der baulichen Ausnutzbarkeit entgegen zu treten, sei ein fragwürdiger Ansatz. Die Gebäudeflächenreduzierung verfehle ihr Ziel. Möglicherweise werde dadurch einem familiären Dauerwohnen entgegengewirkt, nicht aber einem Dauerwohnen von Singles oder Paaren. Zudem könnten die in den Baugebieten vorhandenen großen Grundstücke geteilt und zu Dauerwohnzwecken von Singles oder Paaren neu bebaut werden.
Zudem leide der Plan an Abwägungsmängeln. Die Maßgaben der Verordnung für Camping- und Wochenendplätze hätten nicht Gegenstand der Abwägungsentscheidung sein dürfen, da sie als Maßstab für ein Sondergebiet Wochenendhaus ausschieden. Die Antragsgegnerin gehe von einer erweiterten Erschließungspflicht aus, obwohl nur etwa 18 % der Grundstücke in den Sondergebieten zu Dauerwohnzwecken genutzt würden. Das Erschließungsrisiko werde lediglich abstrakt benannt, sein genaues Ausmaß aber verschwiegen. Bereits aus diesem Grunde sei die Abwägung fehlerhaft. Eine Erweiterung des Dauerwohnens mit Auswirkungen auf die Frage der ordnungsgemäßen Erschließung sei nicht zu erwarten, wie eine Umfrage unter den Anwohnern ergeben habe. Ein Abwägungsfehler liege auch darin, dass rechtswidrige Nutzungen Einzelner zum Anlass genommen würden, Einschränkungen für alle Eigentümer im Plangebiet zu normieren. Das Kippen des Plangebiets könne mit milderen Mitteln, wie z. B. einer Fremdkörperfestsetzung verhindert werden. Die Antragstellerin werde durch die angegriffene Planänderung an der beabsichtigten Nutzung ihrer Grundstücke gehindert bzw. auf den Bestandsschutz verwiesen. Eine Wiedererrichtung von Gebäuden in ihrer bisherigen Größe sei unzulässig. Regelungen über den Wiederaufbau von z. B. durch Naturkatastrophen zerstörten Gebäuden fehlten. Der Vertrauensschutz der Antragstellerin werde verletzt. Das Problem des Dauerwohnens sei der Antragsgegnerin seit dem Jahre 1997 bekannt gewesen. In diesem Jahr sei eine Vereinbarung zwischen dem Landkreis und dem Sedansberg e. V. geschlossen worden. Diese habe ein „20%ige Bebaubarkeit“ mit den Voraussetzungen eines Bauantrags und Anpassung der Bauten an den Gebietscharakter vorgesehen. Weiter sei vereinbart worden, dass ein ständiges Wohnen unter den Voraussetzungen eines Antrags auf Nutzungsänderung gewährleistet werde. Danach hätten sich Vertreter der Antragsgegnerin, des Bauamts, der GbR und des Vorsitzenden des damaligen Vereins getroffen. Im Ergebnis sei von der Antragsgegnerin dann die Ursprungsfassung des Bebauungsplans Nr. 14 beschlossen worden. Zudem sei der Gleichheitsgrundsatz verletzt. Störer und Nichtstörer würden gleichbehandelt. Die Grundflächenbegrenzung führe dazu, dass – abhängig von der Grundstücksgröße – die bebaubare Fläche zwischen 20 % und 3,3 % variiere.
Die Antragstellerin beantragt,
die Satzung der Gemeinde Papendorf über die 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 14 „Sedansberg“ für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie ist der Auffassung, der Plan sei frei von beachtlichen Fehlern. In verfahrensrechtlicher Hinsicht sei eine frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit nicht vorgesehen, wenn sich die Gemeinde für das Verfahren nach § 13a BauGB entscheide. Die Voraussetzungen der Vorschrift lägen vor. Es treffe auch nicht zu, dass eine nicht beschlossene Planbegründung ausgelegt worden sei. Zudem habe ein solcher Fehler nicht die Unwirksamkeit des Bebauungsplans zur Folge.
In materiell-rechtlicher Hinsicht liege zunächst das Planerfordernis vor. Die Antragsgegnerin wolle mit der streitgegenständlichen Änderung des Bebauungsplans der schleichenden Umwandlung der Wochenendnutzung in Dauerwohnen entgegenwirken. Dies sei ein zulässiges Planungsziel. Die Flächenreduzierung sei notwendig, um die Umnutzung weniger attraktiv zu machen. Die Bauaufsichtsbehörde habe ein Einschreiten abgelehnt. Ein unzulässige Negativ- oder Verhinderungsplanung liege nicht vor. Die Antragsgegnerin wolle lediglich den bisherigen Gebietscharakter der Sondergebiete schützen.
Auch Abwägungsfehler lägen nicht vor. Die Antragsgegnerin habe bei ihrer Entscheidung die Belange der Planbetroffenen – auch die Wertminderungen – hinreichend berücksichtigt. Die Erschließungssituation und die mit einer Veränderung des Gebietscharakters verbundenen Erschließungs- und Folgekosten stellten abwägungserhebliche Belange dar. Zwar sei es zutreffend, dass sich die Antragsgegnerin bei der Bemessung der zulässigen Gebäudefläche an den Vorschriften der Verordnung für Camping- und Wochenendplätze vom 9. Januar 1996 i. d. F. der Änderung vom 7. Dezember 2010 orientiert habe. Sie sei aber nicht von einer Verbindlichkeit dieser Regelungen ausgegangen. Ein schutzwürdiges Vertrauen der Planbetroffenen auf Beibehaltung der bisherigen planungsrechtlichen Situation bestehe nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Senat haben bei der Entscheidung die bei der Antragsgegnerin entstandenen Verwaltungsvorgänge vorgelegen.

Entscheidungsgründe:
I.
Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet. Der streitgegenständliche Bebauungsplan ist mit höherrangigem Recht nicht vereinbar.
1. Für die Festsetzungen in Ziffer 2. der textlichen Festsetzungen fehlt das Planerfordernis im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 Baugesetzbuch (BauGB). Nach dieser Vorschrift haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Dies gilt für die Planung insgesamt und für jede ihrer Festsetzungen. Was im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich ist, bestimmt sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde. Ausgefüllt wird der Begriff der Erforderlichkeit insbesondere durch vorausgehende planerische Entscheidungen der Gemeinde über die örtlich anzustrebenden städtebaulichen Ziele (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 – BVerwG 4 C 21.07 –, juris Rn. 17). Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzung dienen, sind nicht erforderlich. § 1 Abs. 3 BauGB gebietet es insofern, dass sich die Gemeinde im Hinblick auf die von ihr selbst formulierten städtebaulichen Zielsetzungen konsistent verhält (vgl. OVG Münster, Urteil vom 28. März 2012 – 7 A 40/10 –, juris Rn. 56; Urteil vom 24. April 2013 – 7 D 24/12.NE –, juris Rn. 48; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 18. Mai 2021 – OVG 10 A 19.17 –, juris Rn. 55 m.w.N). Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind u. a. Pläne, die einer positiven städtebaulichen Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind (OVG Greifswald, Urteil vom 12. März 2024 – 3 K 60/20 OVG –, juris Rn. 40 m. w. N.). Es ist insbesondere ausgeschlossen, den Begriff der Erforderlichkeit polizeirechtlich zu interpretieren (Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger/Söfker, EL November 2024, BauGB § 1 Rn. 31). Gemessen an diesen Kriterien besteht das Planerfordernis i. S. d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht.
Dabei verkennt der Senat nicht, dass die Antragsgegnerin mit den Regelungen in Ziffer 2. der textlichen Festsetzungen den Zweck verfolgt, Wochenendhäuser „klein“ zu halten und so einer schleichenden Umwandlung der Sondergebiete infolge der Aufnahme von Dauerwohnnutzungen entgegen zu wirken (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 24. Oktober 2023 – 3 K 431/16 –, juris Rn. 50). Er berücksichtigt auch, dass der Gesetzgeber die Gemeinden ermächtigt, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Dabei darf eine Gemeinde auch städtebauliche Ziele verfolgen, die mehr auf Bewahrung als auf Veränderung der vorhandenen Situation zielen (OVG Greifswald, Urteil vom 18. Dezember 2024 – 3 K 187/22 OVG –, juris Rn. 33 m. w. N.). Dies aber nur dann, wenn das städtebauliche Ziel nur durch die geänderte Bauleitplanung erreicht werden kann. Dies erfordert, dass die betreffende Nutzung nach der bei Planungsbeginn vorgefundenen planungsrechtlichen Situation zulässig ist. In einem solchen Fall kann die Nutzung weder durch ein bauordnungsbehördliches Einschreiten oder die Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens i. S. d. § 36 BauGB verhindert werden. Anders ist es aber, wenn die betreffende Nutzung nach der vorgefundenen bauplanungsrechtlichen Situation unzulässig ist. In diesem Fall sieht die Rechtsordnung ein bauordnungsbehördliches Eingreifen oder – im Baugenehmigungsverfahren – die Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens vor. Eine bauplanungsrechtliche Reaktion ist dann nicht erforderlich i. S. d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Demgemäß besteht für die Neufassung eines Bebauungsplans mit Blick auf im Plangebiet vorhandene Gebäude mit Dauerwohnnutzung, die nicht den Festsetzungen des ursprünglichen Bebauungsplans entsprechen, kein Bedarf für den Erlass eines neuen, wiederum ein Wochenendhausgebiet festsetzenden Bebauungsplans (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 30. Juni 2017 – 3 S 2428/15 –, juris Rn. 52).
Dies trifft auch vorliegend zu. Die Ursprungsfassung des Bebauungsplans weist in dem hier interessierenden Bereich Sondergebiete „Wochenendhaus“ aus. Diese Baugebiete dienen nach Ziffer 1.3 der textlichen Festsetzungen der Erholung, ausschließlich dem Freizeitwohnen in Wochenendhäusern. Eine dauerhafte Wohnnutzung, die mit der allgemeinen Zweckbestimmung eines Sondergebiets für die Erholung unvereinbar wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2013 – 4 CN 7.12 –, juris Rn. 11), sieht der Plan auch nicht als Ausnahme vor. Die Dauerwohnnutzung ist damit bereits nach dem ursprünglichen Bebauungsplan bodenrechtlich unzulässig. Dies rechtfertigt ein bauordnungsrechtliches Eingreifen (bzw. die Versagung des gemeindlichen Einvernehmens in einem Baugenehmigungsverfahren). Das Unterbleiben eines solchen Eingreifens hat die gemeindliche Planung ausgelöst. In der Planbegründung wird hervorgehoben, dass die Antragsgegnerin „keine ordnungsrechtlichen Möglichkeiten“ des Einschreitens gegen „eine Anmeldung als Dauerwohnsitz“ habe und daher „planungsrechtliche Möglichkeiten suche, die eine weitere Umwandlung von Wochenendhäusern verhindern“ könnten. Dies zeigt, dass die Planänderung lediglich als Ersatz für fehlende ordnungsbehördliche Befugnisse dient. Bereits bei der Fassung des Planaufstellungsbeschlusses hat die Antragsgegnerin darauf hingewiesen, dass die baurechtlichen Verstöße mehrfach ergebnislos bei der zuständigen Bauaufsichtsbehörde angezeigt worden seien und dass diese der Antragsgegnerin nahegelegt habe, den Plan an die vorhandenen widerrechtlichen Lösungen anzupassen.
Demgegenüber verfolgt die Antragsgegnerin mit der Grundflächenreduzierung von Wochenendhäusern keine städtebaulichen Ziele, die keinen Zusammenhang mit der Verhinderung der Dauerwohnnutzung aufweisen und damit das Planerfordernis begründen können (vgl. VGH Mannheim, a. a. O.). Soweit sie darauf verweist, dass die wegemäßigen Erschließungsanlagen den infolge der Dauerwohnnutzung in den Sondergebieten entstehenden Ziel- und Quellverkehr nicht bewältigen könnten, ist dies keine Folge der bisherigen Planungssituation. Die Verkehrszunahme beruht nach dem Vorbringen der Antragsgegnerin allein auf der illegalen Grundstücksnutzung. Das Problem würde sich durch ein ordnungsbehördliches Einschreiten daher ebenfalls lösen.
Nach Auffassung des Senats können die für sich genommen städtebaulich legitimen Beschränkungen auch nicht losgelöst von der Frage der (unzulässigen) Kompensation für das unterbliebene bauordnungsbehördliche Einschreiten betrachtet werden. Ein Planungskonzept nach dem Motto „Wenn sich die zuständige Bauaufsichtsbehörde weigert, gegen die bereits existierenden unzulässigen Nutzungen vorzugehen, soll mit der Flächenbeschränkung wenigstens künftigen Nutzungsänderungen entgegengewirkt werden“, ist ebenfalls unzulässig. Eine solche Wahlmöglichkeit besteht für die Antragsgegnerin nicht. Sie ist vielmehr vorrangig darauf verwiesen, gegen die illegalen Nutzungen vorzugehen und auf diese Weise das „Kippen“ des Gebietscharakters zu verhindern.
Richtig ist zwar, dass ihr die entsprechenden bauordnungsrechtlichen Befugnisse fehlen, so dass ein unmittelbares Einschreiten ausscheidet. Es ist aber zu beachten, dass der Antragsgegnerin ein Abwehranspruch gegen die (einschreitensunwillige) zuständige Bauaufsichtsbehörde zusteht. Das Abwehrrecht folgt aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG), deren Ausfluss die kommunale Planungshoheit ist. Zur Planungshoheit gehört insbesondere und in erster Linie das Recht der Gemeinden, in eigener Verantwortung Bauleitpläne aufzustellen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Dieses Recht umfasst einen Abwehranspruch gegen Baumaßnahmen, die den planerischen Festsetzungen widersprechen (BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1993 – 4 C 25.91 –, juris Rn. 14; Urteil vom 27. November 1981 – 4 C 36.78 –, juris Rn. 14). Aus der Sicht der Gemeinde spielt es dabei keine Rolle, ob die Planungshoheit dadurch beeinträchtigt wird, dass ein Vorhaben formell illegal errichtet oder eine Baugenehmigung ohne das erforderliche gemeindliche Einvernehmen erteilt wird. Die Interessenlage ist in beiden Fällen gleich zu beurteilen (BVerwG, Urteil vom 14. April 2000 – 4 C 5.99 –, juris Rn. 17). Gegenstand des gemeindlichen Abwehrrechts ist ein Anspruch auf bauordnungsbehördliches Einschreiten gegen illegale Nutzungen oder eine ermessensfehlerfreie Entscheidung hierüber (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 21. Februar 2017 – 3 S 1748/14 –, juris Rn. 48).
Es ist auch nicht so, dass die Personen, die die unzulässigen Wohnnutzungen betreiben, der Antragsgegnerin nicht bekannt wären. Ein nicht unerheblicher Teil dieser Nutzer ist ihr als Trägerin der Meldebehörde bekannt, weil sich etwa 60 Personen mit Hauptwohnsitz im Gebiet der ersten Planänderung gemeldet haben. Der in der mündlichen Verhandlung erfolgte Hinweis auf fehlende Kontrollmöglichkeiten verfängt daher nicht.
Der Vorrang der bauordnungsrechtlichen Vorgehensweise vor der bauplanungsrechtlichen folgt aus dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Es wäre unter Gleichheitsgesichtspunkten schlechthin unerträglich, wenn die Gemeinde gegen ihr bekannte, bauplanungsrechtlich unzulässige Nutzungen nicht nur nicht vorgehen würde, sondern diese Nutzungen zum Anlass nähme, die Rechtsposition der übrigen – rechtstreuen – Grundeigentümer im Plangebiet im Wege einer geänderten Inhaltsbestimmung des Eigentums zu verschlechtern. Die Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes erfordert zumindest ein paralleles Vorgehen der Antragsgegnerin, was vorliegend aber unterblieben ist. Sie hat sich mit der Auskunft der unteren Bauaufsichtbehörde, nicht einschreiten zu wollen, zufriedengegeben und in der Folge mit der Planaufstellung begonnen.
Etwas Anderes könnte nur gelten, wenn bereits jetzt absehbar wäre, dass gemeindliche Ansprüche auf ein ordnungsbehördliches Einschreiten nicht (mehr) bestehen. Denn in diesem Fall bliebe der Antragsgegnerin nur die von ihr angestrebte Problemlösung unter dem Gesichtspunkt einer „Schadensbegrenzung“. Dies ist jedoch nicht der Fall. Nach der dem Gericht vorliegenden Auskunft der unteren Bauaufsichtsbehörde des Landkreises A-Stadt vom 8. April 2025 wurden für die hier in Rede stehenden Sondergebiete weder Genehmigungen erteilt, die ein Dauerwohnen legalisieren, noch Erklärungen des Inhalts abgegeben, dass gegen Dauerwohnnutzungen nicht eingeschritten würde. Damit dürften die Abwehrrechte der Antragsgegnerin weder durch das Entstehen eines formellen Bestandsschutzes noch durch die Rechtsfigur der aktiven Duldung erloschen sein.
Abweichendes folgt schließlich auch nicht aus dem erstmals in der mündlichen Verhandlung geltend gemachten Einwand der Antragsgegnerin, der Bebauungsplan Nr. 14 sei in der Ursprungsfassung mangels ordnungsgemäßer Bekanntmachung unwirksam. Der Senat hat keine Veranlassung, diesem Einwand nachzugehen – die von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsvorgänge verhalten sich zu der Frage der Bekanntmachung des Ursprungsplans nicht –, denn bei unterstellter Unwirksamkeit des Ursprungsplans wäre erst Recht vom Fehlen des Planerfordernisses auszugehen, weil die auf textliche Festsetzungen beschränkte erste Planänderung in diesem Fall „in der Luft“ hinge.
Etwas Anderes ergibt sich schließlich auch dann nicht, wenn man den vorstehenden Ausführungen nicht folgt, und der Auffassung ist, das unterbliebene Vorgehen gegen unzulässige Dauerwohnnutzungen sei kein Problem des Planerfordernisses, sondern betreffe das Abwägungsgebot. Denn in diesem Fall läge ein beachtlicher, weil von der Antragstellerin rechtzeitig gerügter Abwägungsfehler vor.
2. Die Regelung in Nummer 2.3 der textlichen Festsetzungen (Ausschluss der Errichtung und des Ausbaus von Kellergeschossen) ist mangels Rechtsgrundlage rechtswidrig. In § 9 BauGB und in den Vorschriften der Baunutzungsverordnung wird der festsetzungsfähige Inhalt eines Bebauungsplans im Sinne der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG abschließend geregelt. Weicht die Gemeinde von diesen Vorgaben ab, so ist die betroffene Festsetzung wegen Verstoßes gegen den bauplanungsrechtlichen Typenzwang unwirksam, unabhängig davon, ob das mit ihr verfolgte planerische Ziel materiell-rechtlich zulässig ist und ggf. auf andere Weise realisiert werden könnte (OVG Greifswald, Urteil vom 24. Oktober 2023 – 3 K 431/16 –, juris Rn. 42). Dies trifft auch vorliegend zu. Die genannte Festsetzung kann nicht auf die allein in Betracht kommende Regelung des § 16 Abs. 2 Nr. 3 Baunutzungsverordnung (BauNVO) gestützt werden, wonach in einem Bebauungsplan das Maß der baulichen Nutzung durch Festsetzung der Zahl der Vollgeschosse bestimmt werden kann. Denn Kellergeschosse sind keine Vollgeschosse (vgl. § 20 Abs. 1 BauNVO i. V. m. § 2 Abs. 6 Sätze 1 und 2 Landesbauordnung).
3. Die mit der Neufassung der Ziffer 1.3 verbundene Streichung der Regelung in Ziffer 1.3 Abs. 2 der textlichen Festsetzungen des Ursprungsplans ist schließlich ebenfalls unwirksam. Durch die Neufassung entfällt die ausnahmsweise Zulässigkeit von Läden zur Deckung des täglichen Bedarfs der Bewohner des Gebiets sowie von Schank- und Speisewirtschaften. Hierfür könnte zwar das Planerfordernis bestehen. Die Streichung wird mit der für diese Nutzungen nicht ausreichenden technischen Infrastruktur im Plangebiet begründet. Damit besteht kein Zusammenhang zum Problem der Dauerwohnnutzung. Abwägungsfehler in Bezug auf die genannte Streichung werden von der Antragstellerin weder geltend gemacht noch drängen sie sich auf.
Diese Fragen bedürfen vorliegend keiner Vertiefung, denn die Fehlerhaftigkeit der Regelungen über die Flächenreduzierung führt zur Gesamtnichtigkeit des Bebauungsplans und erfasst damit auch die Streichung der Ziffer 1.3 des Ursprungsplans. Eine bloße Teilnichtigkeit liegt nicht vor. Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen dann nicht zu dessen Gesamtnichtigkeit, wenn – erstens – die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen, für sich betrachtet, noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB bewirken können und wenn – zweitens – die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte. Umgekehrt ist eine Gesamtnichtigkeit dann festzustellen, wenn eine einzelne nichtige Festsetzung mit dem gesamten Bebauungsplan in einem untrennbaren Zusammenhang steht. Ob eine einzelne fehlerhafte Festsetzung zur Gesamt- oder Teilnichtigkeit des Bebauungsplans führt, ist letztlich eine Frage des Einzelfalls. Die Feststellung der Teilnichtigkeit setzt zunächst objektiv eine Teilbarkeit voraus. Des Weiteren muss vermieden werden, in die kommunale Planungshoheit mehr als nötig einzugreifen. Ein Gericht darf insbesondere nicht gestaltend tätig sein, sondern hat den planerischen Willen des Ortsgesetzgebers zu respektieren. Diesen Willen kann das Gericht in erheblichem Maße auch dadurch missachten, wenn es – im Falle einer nach materiell-rechtlicher Rechtslage bestehenden Gesamtregelung – durch die Erklärung einer Teilnichtigkeit zu einer Verfälschung des kommunalen Planungskonzepts beitrüge. Beschränkt sich die geltend gemachte Rechtsverletzung auf einen räumlichen Teil des Plangebiets oder auf bestimmte Festsetzungen im Bebauungsplan, ist mithin zu prüfen, ob eine Feststellung der Nichtigkeit gerade dieses Teils dem (hypothetischen) Willen der Gemeinde am besten entspricht (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2002 – 4 CN 1.02 –, juris Rn. 12 f.; Beschluss vom 25. Februar 2014 – 4 VR 5.14 –, juris Rn. 20; OVG Greifswald, Urteil vom 25. April 2023 – 3 K 151/18 OVG –, juris Rn. 49).
Nach diesen Maßgaben führt eine Unwirksamkeit der Regelungen in Nr. 2 der Festsetzungen zur Gesamtnichtigkeit des Bebauungsplans. Denn es kann nicht mit der erforderlichen Sicherheit gesagt werden, dass die Feststellung nur der Nichtigkeit dieser Regelungen dem (hypothetischen) Willen der Gemeinde am besten entspricht. Es bestehen nämlich keine Anhaltspunkte dafür, dass die Planänderung durch die (ausnahmsweise) Zulässigkeit von Läden zur Deckung des täglichen Bedarfs der Bewohner des Gebiets sowie von Schank- und Speisewirtschaften die Planänderung ausgelöst worden ist bzw. dafür, dass die Zulässigkeit dieser Nutzungen für die Planänderung zumindest mitursächlich war. Diese Nutzungen existieren im Bereich des von ersten Änderung betroffenen Plangebiets nicht. Es liegen nach dem Vortrag der Antragsgegnerin auch keine Anträge für die Aufnahme solcher Nutzungen vor. Damit ist davon auszugehen, dass die Streichung der Regelung nicht Grund der Planung war, sondern lediglich aus Anlass der Planung erfolgt ist und ihr keine eigenständige Bedeutung zukommt.
II.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Nebenentscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 Zivilprozessordnung. Die Revision war nicht zuzulassen, da keine Gründe nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13a BauGB
§ 36 BauGB
§ 9 BauGB
§ 167 VwGO
§ 709 Zivilprozessordnung
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 10 Abs. 3 BauNVO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 Baugesetzbuch
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 16 Abs. 2 Nr. 3 Baunutzungsverordnung
§ 20 Abs. 1 BauNVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 4 C 21.07
7 A 40/10
7 D 24/12
10 A 19.17
3 K 60/20
3 K 431/16
3 K 187/22
3 S 2428/15
4 CN 7.12
4 C 25.91
4 C 36.78
4 C 5.99
3 S 1748/14
4 CN 1.02
4 VR 5.14
3 K 151/18