Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-11-15, Aktenzeichen 18 K 714/23
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2024:1115.18K714.23.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Zahlung von Verzugszinsen.
Sie ist eine Bundesoberbehörde und u.a. zuständig für die Vergabe von Bildungskrediten. Auf Antrag der beklagten (früheren) Auszubildenden bewilligte sie dieser mit Musterbescheid von November 2001 auf Grundlage von Förderrichtlinien des Bundesbildungsministeriums einen Bildungskredit in Höhe von insgesamt 3.600 Euro für ihre Ausbildung zur staatlich geprüften Grafikdesignerin an der Berufsfachschule für Design G.... In den Bewilligungsbedingungen hieß es u.a.:
„7. Falls die Deutsche Ausgleichsbank die Bundesgarantie einlöst, sind Sie verpflichtet, der Bundesrepublik Deutschland den verauslagten Betrag zu erstatten. Die Erstattung bemisst sich nach der Höhe des bezogenen Kredits, der aufgelaufenen Zinsen sowie der Kosten unter Abzug ggf. bereits erbrachter Tilgungsleistungen. Der zu erstattende Betrag wird der Höhe nach durch gesonderten Bescheid festgesetzt.
8. Dieser Betrag ist von dem Zeitpunkt an, in dem seine Höhe wirksam festgesetzt ist, in Höhe des aktuellen Basiszinssatzes der Europäischen Zentralbank zuzüglich 5 v. H. zu verzinsen.“
Mit gleichlautendem Musterbescheid von Juni 2002 bewilligte die Klägerin der Beklagten antragsgemäß einen weiteren Bildungskredit in Höhe von 600 Euro.
Die Beklagte und die Deutsche Ausgleichsbank schlossen auf Grundlage der Bewilligungsbescheide jeweils einen privatrechtlichen Kreditvertrag; die Deutsche Ausgleichsbank zahlte den Kredit vertragsgemäß in monatlichen Raten an die Beklagte aus. Nachdem die Beklagte die Kreditsumme zum vereinbarten Zeitpunkt nicht vollständig zurückgezahlt hatte, gab die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) als Rechtsnachfolgerin der Deutschen Ausgleichsbank die Einziehung der restlichen Kreditrückforderung an die Klägerin ab. Diese forderte die Beklagte mit Rückforderungsbescheid von Dezember 2010 zur Erstattung von 1.6300 Euro Kreditbetrag zuzüglich Kreditzinsen und Kosten, insgesamt rund 1.700 Euro, bis Mitte Januar 2011 auf. Dabei wies sie darauf hin, dass bei Überschreiten des im Rückforderungsbescheid genannten Fälligkeitstermins Rückstandszinsen (Verzugszinsen) auf den fälligen Garantiebetrag in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz erhoben würden. Auf Antrag der Beklagten stundete der Kläger die Forderung bis Mitte 2012. Die Beklagte zahlte nach Fristablauf weiterhin nicht. Die Klägerin forderte daraufhin von der Beklagten mit Zinsbescheid vom 29. November 2018 die Zahlung von Verzugszinsen in Höhe von rund 275 Euro. Der Bescheid ging der Beklagten wegen Umzugs nicht zu. In der Folge verzichtete die Klägerin auf eine erneute Übersendung an die zwischenzeitlich bekannt gewordene neue Anschrift der Beklagten, nachdem das Verwaltungsgericht Köln im Januar 2023 in zwei Parallelfällen die Zinsbescheide der Klägerin aufgehoben und dabei ausgeführt hatte, es fehle an einer rechtlichen Grundlage, die Verzugszinsen mittels Verwaltungsakt geltend zu machen. Sie forderte die Beklagte stattdessen mit Mahnschreiben von Anfang November 2023 zur Zahlung der von November 2018 bis Anfang November 2023 aufgelaufenen Verzugszinsen auf. Diese reagierte nicht.
Mit der am 28. Dezember 2023 erhobenen Klage begehrt die Klägerin die Zahlung von Verzugszinsen für die Zeit ab dem 1. Januar 2020.
Sie beantragt,
die Beklagte zu verurteilen, an den Kläger 334,74 Euro ausgerechnete Zinsen zuzüglich laufender Zinsen in Höhe des aktuellen Basiszinssatzes der Europäischen Zentralbank zuzüglich 5 v. H. aus 1.700,46 Euro seit dem 29.12.2023 zu zahlen.
Die Beklagte hat keinen Antrag gestellt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und des Verwaltungsvorganges der Klägerin verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer konnte trotz Ausbleibens der Beklagten zur Sache verhandeln und entscheiden, weil sie sie mit der Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen hat (vgl. § 102 Abs. 2 VwGO).
Die (allgemeine Leistungs-)Klage hat keinen Erfolg. Sie ist unzulässig, weil es am erforderlichen allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis fehlt.
Das Rechtsschutzbedürfnis tritt neben die – hier nicht im Streit stehende – Klagebefugnis und erfordert für die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes nach Art und Umfang ein berechtigtes Interesse, um die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes auf das zur Durchsetzung subjektiver Rechte erforderliche Maß zu beschränken und einem Missbrauch prozessualer Rechte vorzubeugen. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht nicht, wenn das Rechtsschutzbegehren nutzlos ist oder auf einfacherem und schnellerem Wege ohne Inanspruchnahme der Gerichte realisiert werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2018 - 1 C 18.17 - juris Rn. 24), was insbesondere der Fall ist, wenn eine Behörde die betroffene Person mittels Verwaltungsakt einfacher in Anspruch nehmen kann als mit einer Leistungsklage (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 - 8 C 53.09 - juris Rn. 12; Pietzcker/ Marsch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 45. EL Januar 2024, § 42 Abs. 1 VwGO Rn. 171). Hieran fehlt es, wenn angesichts des Vorverhaltens des Beklagten ohnehin mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung zu rechnen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011, a.a.O.).
Nach diesen Maßstäben fehlt der Klägerin das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Sie kann den eingeklagten Anspruch auf Zahlung von Verzugszinsen mittels Verwaltungsakt (Zinsbescheid) geltend machen (dazu I.). Mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung ist nicht zu rechnen (dazu II.).
I. Die Klägerin kann zur Geltendmachung der hier eingeklagten Verzugszinsen einen Verwaltungsakt (Zinsbescheid) erlassen. Dies ergibt sich aus einem entsprechenden Vorbehalt der Bewilligungsbescheide (dazu 1.). Im Übrigen ist hier eine ausdrückliche vorbehaltene oder gesetzliche Verwaltungsaktbefugnis nicht notwendig (dazu 2.).
1. Die Befugnis der Klägerin, Verzugszinsen mittels Verwaltungsakt (Zinsbescheid) geltend zu machen, folgt aus einem entsprechenden Vorbehalt der Bewilligungsbescheide.
Nach § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG darf ein Verwaltungsakt unbeschadet des Absatzes 1 der Vorschrift nach pflichtgemäßem Ermessen verbunden werden mit einem Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage. Ein Auflagenvorbehalt berechtigt die Behörde zu einem Eingriff in die Bestandskraft des begünstigenden Hauptverwaltungsaktes, indem er die nachträgliche Beifügung von Auflagen und damit den Erlass eines nachträglichen Verwaltungsaktes zulässt, ohne dass die begünstigte Person Vertrauensschutz hat (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 36 Rn. 89, 83).
Auf dieser Grundlage hat sich die Klägerin mit den Muster-Bewilligungsbescheiden von November 2001 und Juni 2002 vorbehalten, bei einem Verzug der Beklagten mit der Rückzahlung des Bildungskredits Verzugszinsen zu verlangen und diese – ebenso wie die Rückforderung des Bildungskredites – mit Verwaltungsakt (Zinsbescheid) geltend zu machen. Dies ergibt eine Auslegung der Bewilligungsbescheide. Es ist höchstrichterlich geklärt, dass die Auslegungsregel des § 133 BGB auch auf öffentlich-rechtliche Erklärungen, also auch Verwaltungsakte (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juni 1991 - 7 C 43.90 - juris Rn. 18), Anwendung findet. Bei der Auslegung einer Willenserklärung ist daher der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Es kommt darauf an, wie die Erklärung aus der Sicht der Empfangsperson bei objektiver Betrachtung zu verstehen ist. Maßgebend ist der geäußerte Wille des Erklärenden, wie er sich der Empfangsperson nach dem Wortlaut der Erklärung und den sonstigen Umständen darstellt, die die Empfangsperson bei Zugang der Erklärung erkennen kann („objektivierter Empfängerhorizont“). Diese hat in den Blick zu nehmen, welchen Zweck der Erklärende verfolgt (vgl. zu Vorstehendem BVerwG, Beschlüsse vom 14. Dezember 2023 - 2 B 42.22 - juris Rn. 19 und vom 19. September 2013 - 9 B 20.13 u.a. - juris Rn. 11).
Nach diesen Maßstäben ist der Bewilligungsbescheid von November 2001 – Gleiches gilt für den Bewilligungsbescheid von Juni 2002 –, und zwar dessen Ziffer 8 in Verbindung mit Ziffer 7 zur Überzeugung der Kammer so auszulegen, dass die Klägerin sich eine nachträgliche Geltendmachung von Verzugszinsen mittels Verwaltungsakt (Zinsbescheid) vorbehalten hat.
Es bestanden aus der Sicht der Beklagten bei objektiver Betrachtung keine Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin sich zwar die Rückforderung einschließlich der Geltendmachung von Kreditzinsen per Verwaltungsakt vorbehalten hat (Ziffer 7 des Bewilligungsbescheides), für die Geltendmachung von Verzugszinsen (nach Ziffer 8 des Bewilligungsbescheides) aber den – auch für die Beklagte – aufwändigeren Weg über ein gerichtliches Klageverfahren beschreiten wollte, um einen vollstreckbaren Titel zu erlangen. Vielmehr bezog sich die Regelung zu Verzugszinsen in Ziffer 8 unmittelbar auf die vorhergehende Ziffer 7 des Bewilligungsbescheides und stellte einen bloßen Annex zu der darin geregelten und vorbehaltenen Rückforderung mittels Verwaltungsakt dar.
Dafür, dass die Nebenbestimmung bei objektiver Betrachtung der von den Musterbewilligungsbescheiden begünstigten Auszubildenden so zu verstehen war, spricht zudem die jahrzehntelange Verwaltungspraxis der Klägerin, bei Verzug mit der Rückzahlung des Bildungskredites Verzugszinsen per Verwaltungsakt (Zinsbescheid) geltend zu machen (vgl. etwa die über zehn Jahre lang erlassenen Zinsbescheide in dem von der Kammer mitverhandelten Parallelfall zu VG 18 K 700/23). Diese seit Jahrzehnten geübte und bekannte Praxis ist bei der Auslegung der Regelung mit in den Blick zu nehmen.
Von dieser Praxis ist die Klägerin erst im Laufe des Jahres 2023 abgewichen, weil das Verwaltungsgericht Köln mit Urteilen vom 25. Januar 2023 - 26 K 6414/22 und 26 K 6089/22 - (jeweils juris) die Zinsbescheide der Klägerin in den entschiedenen Fällen aufgehoben und dabei ausgeführt hatte, es fehle in Fällen wie hier an einer rechtlichen Grundlage, die Verzugszinsen mittels Verwaltungsakt geltend zu machen, und sich dem mehrere andere Verwaltungsgerichte angeschlossen haben (vgl. etwa VG Koblenz, Gerichtsbescheid vom 20. August 2024 - 3 K 1139/23.KO - juris Rn. 20; VG Trier, Urteil vom 23. Juli 2024 - 2 K 4619/23.TR -; VG Magdeburg, Gerichtsbescheid vom 18. Juli 2024 - 6 A 420/23 MD -; VG Düsseldorf, Gerichtsbescheid vom 29. Februar 2024 - 21 K 9194/23 -). Das tragende Argument dieser Entscheidungen – weil Ziffer 7 der Musterbewilligungsbescheide einen Auflagenvorbehalt zur Geltendmachung der Rückforderung des Bildungskredits mittels Verwaltungsakt enthalte, Ziffer 8 jedoch nicht, sei daraus im Umkehrschluss zu folgern, dass Ziffer 8 einen Auflagenvorbehalt zur Geltendmachung von Verzugszinsen mittels Verwaltungsakt nicht enthalte – überzeugt jedoch nicht. Es lässt die gebotene Auslegung der beiden Nebenbestimmungen nach dem objektivierten Empfängerhorizont außer Acht, die nach den obigen Ausführungen zum gegenteiligen Ergebnis führt.
Schließlich spricht dafür, dass sich die Klägerin mit den genannten Nebenbestimmungen eine nachträgliche Geltendmachung von Verzugszinsen mittels Verwaltungsakt (Zinsbescheid) als für beide Beteiligte „leichteren“ Weg vorbehalten hat, die ebenfalls mit in den Blick zu nehmende (insoweit übereinstimmende) Interessenlage der Beteiligten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Erlass eines Leistungsbescheides für betroffene Bürgerinnen und Bürger erheblich vorteilhafter, als wenn die Behörde gegen sie eine Leistungsklage erhebt. Allein damit, dass die Geltendmachung einer ohnehin bestehenden Zahlungspflicht auf hoheitliche Weise – durch Leistungsbescheid – erfolgt, ist kein ins Gewicht fallender Nachteil verbunden. Zwar hat der Leistungsbescheid gegenüber der Leistungsklage für die Verwaltung den Vorteil, sich selbst einen vollstreckbaren Titel verschaffen zu dürfen; die Gegenseite muss demzufolge im Streitfalle die Prozessrolle der Klägerseite, nicht der Beklagtenseite einnehmen. Sollte hierin überhaupt ein Nachteil zu sehen sein, so stehen dem doch erhebliche Vorteile gegenüber. Ein Leistungsbescheid kann nur auf der Grundlage eines Verwaltungsverfahrens ergehen, in dem die betroffene Person gesetzlich bestimmte Verfahrensrechte wie insbesondere das Recht auf Anhörung genießt; und er unterliegt im vom Bundesgesetzgeber vorgesehenen Regelfall gemäß § 68 VwGO der Überprüfung in einem Widerspruchsverfahren durch eine zumeist höhere Behörde. Das führt dazu, dass Einwände der betroffenen Person schon im Leistungsbescheid Berücksichtigung finden und in diesem Zusammenhang die Möglichkeit einer Stundung oder einer sonstigen vergleichsweisen Lösung zwischen den Beteiligten erörtert werden kann, so dass es der – zeitaufwändigen und teuren – Inanspruchnahme der Gerichte oft gar nicht mehr bedarf. Schließlich verursacht der Leistungsbescheid als solcher weit geringere Kosten als ein Leistungsurteil (vgl. zu Vorstehendem BVerwG, Urteil vom 3. März 2011 - 2 C 19.10 - juris Rn. 16). Nicht zuletzt kann in Fällen wie hier – in denen die anwaltlich nicht vertretene (frühere) Auszubildende die Forderung weder dem Grunde noch der Höhe nach bestreitet, sondern sich (wohl aus finanziellen oder gesundheitlichen Gründen) außerstande sieht, diese zu begleichen – die Geltendmachung einer Forderung im Klagewege eine gegenüber der Geltendmachung per Verwaltungsakt erhöhte psychische Belastung darstellen.
2. Im Übrigen ist eine ausdrückliche vorbehaltene oder gesetzliche Verwaltungsaktbefugnis für den Erlass eines Zinsbescheides wie hier nicht notwendig.
Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung bedarf es bei der Rücknahme von auf Förderrichtlinien beruhenden Zuwendungen der Verwaltung, die mit Verwaltungsakt gewährt werden – wie hier der mit Bewilligungsbescheiden von November 2001 und Juni 2002 der Beklagten gewährte Bildungskredit –, nicht eines Gesetzes oder einer sonstigen Rechtsgrundlage, die den Erlass eines belastenden Verwaltungsakts zulassen muss. Denn es ist gewohnheitsrechtlich allgemein anerkannt, dass die Rücknahme eines solchen Zuwendungsbescheides durch Verwaltungsakt erfolgen kann, weil der Zuwendungsbescheid die betroffene Person nur begünstigt hat. Der Erstattungsanspruch der Behörde stellt lediglich die Kehrseite des Leistungsanspruchs dar („actus contrarius“) und kann in demselben Verfahren geltend gemacht werden, in dem die Leistung gewährt worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 1977 - VII C 59.75 - juris Rn. 15 und 17).
Vorstehendes gilt nach Auffassung der Kammer auch für den Fall, dass die Person, die der Behörde eine nur darlehensweise gewährte Zuwendung zu erstatten hat, mit der vereinbarten Rückzahlung in Verzug gerät und von der Behörde auf Verzugszinsen in Anspruch genommen wird. Denn die Pflicht zur Zahlung von Verzugszinsen ist eine bloße Nebenpflicht der Rückzahlungspflicht (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - juris Rn. 29). Entsprechend hat der Verwaltungsgerichtshof München in einer Entscheidung vom 29. Dezember 1999 die mit einem Rückforderungs- und Zinsbescheid geltend gemachten Zinsen als bloße Annexentscheidung zur Rückforderung angesehen, die ebenfalls lediglich die Kehrseite („actus contrarius“) des Leistungsanspruchs darstellt (vgl. VGH München, Beschluss vom 29. Dezember 1999 - 4 B 99.526 - juris Rn. 12).
II. Mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung über die von der Klägerin geltend gemachte Forderung (Verzugszinsen) war und ist angesichts des Vorverhaltens der Beklagten nicht zu rechnen. Die Beklagte hat der Forderung im Verwaltungsverfahren weder dem Grunde noch der Höhe nach je widersprochen. Sie hat sich auch im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht in der Sache geäußert und ist zur mündlichen Verhandlung nicht erschienen. Dass sie vor diesem Hintergrund eine gerichtliche Auseinandersetzung gegen einen Zinsbescheid anstreben würde, ist fernliegend.
Die Berufung war zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (vgl. §§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Sprungrevision war aus demselben Grunde zuzulassen (vgl. §§ 134 Abs. 1 Satz 1, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei, weil es sich um ein Verfahren in Angelegenheiten der Ausbildungsförderung handelt (vgl. § 188 Satz 1 und 2 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 133 BGB
§ 68 VwGO
§ 102 Abs. 2 VwGO
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 134 Abs. 1 Satz 1, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 188 Satz 1 und 2 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: 1 C 18.17
8 C 53.09
7 C 43.90
2 B 42.22
9 B 20.13
18 K 700/23
26 K 6414/22
26 K 6089/22
3 K 1139/23
2 K 4619/23
6 A 420/23
21 K 9194/23
2 C 19.10
VII C 59.75
3 C 4.10
4 B 99.52