Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-25, Aktenzeichen 24 K 253.14
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2015:0325.24K253.14.0A

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Gesundheit und Soziales – Zentrale Aufnahmeeinrichtung des Landes Berlin für Asylbewerber (ZAA) – vom 15. September 2014 verpflichtet, den Kläger dem Land Berlin zuzuweisen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages leisten, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über eine ausländerrechtliche Verteilung eines Teilnehmers der Vereinbarung Oranienplatz in Berlin auf ein anderes Bundesland.
Der am ... Dezember 1993 geborene Kläger ist nigerianischer Staatsangehöriger und reiste nach eigenen Angaben im November 2012 aus Italien kommend in die Bundesrepublik Deutschland ein. In Italien hat er eine bis zum 1. Juni 2015 gültige Aufenthaltsgestattung als Asylbewerber („Permesso di soggiorno“).
Ab Oktober 2012 campierte auf dem Oranienplatz in Berlin-Kreuzberg eine Gruppe von Ausländern, um gegen ihre Situation und den staatlichen Umgang mit Flüchtlingen zu protestieren. Das Protestcamp wurde von den Behörden zunächst geduldet. Ende November 2013 forderte der Berliner Innensenator die Bezirksbürgermeisterin des Bezirks Friedrichshain-Kreuzberg vergeblich auf, das Protestcamp zu räumen. Im Januar 2014 entschied der Berliner Senat, von einer Räumung im Wege einer bezirksaufsichtsrechtlichen Maßnahme Abstand zu nehmen und beauftragte die Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen, mit den Flüchtlingen Verhandlungen mit dem Ziel aufzunehmen, den Platz freiwillig zu räumen. Diese Verhandlungen mündeten in das „Einigungspapier Oranienplatz“ vom März 2014, welches von der Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen nach einer Befassung des Berliner Senats und von Vertretern der Besetzer unterzeichnet wurde. In einer gemeinsamen Pressekonferenz des Regierenden Bürgermeisters, der Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen und dem Senator für Inneres und Sport am 18. März 2014 wurde das Einigungspapier der Öffentlichkeit vorgestellt.
Das Papier enthält u.a. folgende Punkte:
„3. Die Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen unterstützt im Rahmen ihrer politischen Verantwortlichkeit die Kernanliegen der Flüchtlinge - insbesondere der verbesserte Zugang zum Arbeitsmarkt, eine dringend notwendige Reform von Dublin III sowie die Abschaffung der Residenzpflicht. Sie unterstützt die Flüchtlinge und UnterstützerInnen, ihre politischen Forderungen in die Gremien im Land Berlin, auf die Bundesebene und nach Europa zu tragen.
4. Auf Grundlage der von den Flüchtlingen erstellten und der Senatorin bereits in anonymisierter Form überreichten Liste erfolgt nach Abbau der Zelte am Oranienplatz gemäß Punkt 2 und nach dem Auszug der namentlich auf der Liste geführten Flüchtlinge aus der Gerhart-Hauptmann-Schule auf Antrag eine umfassende Prüfung der Einzelfallverfahren im Rahmen aller rechtlichen Möglichkeiten (Beantragung einer Aufenthaltsgenehmigung, Anträge auf Umverteilung nach §51 AsylVfG, etc.). Der Nachweis des Auszuges aus der Schule muss erbracht werden. In diesem Sinne wird die Ausländerbehörde die Antragstellerinnen und Antragsteller während des Verfahrens beratend unterstützen. Die Übergabe der Namensliste wird von der Ausländerbehörde bestätigt. Die Vorsprache bei der Ausländerbehörde wird im Rahmen dieser Vereinbarung bestätigt. Die auf der Liste benannten Personen erhalten bei ihren Einzelverfahren Unterstützung durch den Unterstützungspool, der von den Wohlfahrtsverbänden Caritas und Diakonie sowie der Integrationsbeauftragten des Landes Berlin sichergestellt wird. Für die Zeit der Prüfung der jeweiligen Einzelfallverfahren bleibt die Abschiebung ausgesetzt. Bei Beantragung eines Aufenthaltstitels verbleiben sämtliche von einem anderen Schengenstaat ausgestellten gültigen Ausweisdokumente nach Fertigung beglaubigter Kopien bei den Antragstellerinnen und Antragstellern. Die Ausländerbehörde wird keine Ausreiseverweigerung aussprechen.“
Das Protestcamp wurde von den Flüchtlingen im Anschluss geräumt. Laut Presseerklärung des Berliner Senats vom 8. April 2014 hat der Regierende Bürgermeister von Berlin erklärt (http://www.berlin.de/rbmskzl/aktuelles/pressemitteilungen/2014/pressemitteilung.102756.php):
„Es ist ein großer Erfolg, dass die Flüchtlinge vom Oranienplatz das Senatsangebot angenommen und ihre Unterkünfte freiwillig abgebaut haben. Das zeigt, dass es in den vergangenen Wochen gelungen ist, Vertrauen aufzubauen und so den Weg zu einer Einzelfallprüfung zu öffnen.“
Am 10. April 2014 hat der Regierende Bürgermeister in seiner Regierungserklärung („Flüchtlingspolitik in Berlin: Augenmaß, Menschlichkeit und klare Regeln“, vgl. http://www.berlin.de/rbmskzl/aktuelles/pressemitteilungen/2014/pressemitteilung.103226.php) u.a. ausgeführt:
„Mit der Lösung vom Dienstag ist der Weg frei, um in Ruhe mit den rechtstaatlichen Prüfverfahren zu beginnen. Es ist die Aufgabe von Innenverwaltung und Ausländerbehörde, diese Prüfverfahren konstruktiv zu begleiten. […]. Niemand hat den Flüchtlingen Zusagen über das Ergebnis dieser Verfahren gemacht und hätte es auch nicht machen können. Sehr wohl aber Vertrauenszusagen: dass nicht pauschal geurteilt wird, sondern jedes einzelne Schicksal einzeln betrachtet wird.“
Der Kläger wurde als Teilnehmer der geschlossenen Liste unter der Nummer 202 als „Teilnehmer Vereinbarung Oranienplatz“ registriert und erhielt von der Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen einen mit Lichtbild versehenen Ausweis vom 10. April 2014, der ihn als Teilnehmer „Vereinbarung Oranienplatz“ kennzeichnet. Auf der Rückseite des Dokuments ist vermerkt: „Diese Bescheinigung entfaltet keinerlei rechtliche Ansprüche“.
Mit Schreiben vom 24. April 2014 teilte der Berliner Innensenator den Innenministern der anderen Bundesländer mit, dass er eine zügige Abwicklung der erforderlichen Einzelfallprüfung anstrebe und dass die gegenwärtige Unterbringung der Flüchtlinge lediglich dazu diene, „in einem geordneten Verfahren die Identität und den aufenthaltsrechtlichen Status der Betroffenen zu klären“. Dies lasse nicht den Schluss zu, dass das Land Berlin für Asylbewerber aus anderen Bundesländern einer länderübergreifenden Verteilung nach Berlin gemäß § 51 AsylVfG faktisch zugestimmt habe. Vielmehr werde „nach den sonst üblichen Kriterien einzelfallbezogen entschieden“.
Mit Schreiben vom 11. September 2014 teilte die Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen dem Republikanischen Anwältinnen- und Anwälteverein mit, dass sie selbst „mit Rechtsbildungswillen gehandelt und gezeichnet habe“ und dass jedes Wort des Einigungspapiers mit dem Innensenator abgestimmt und gemeinsam am 18. März 2014 in der Pressekonferenz der Öffentlichkeit vorgestellt worden sei. An dem Rechtsbindungswillen bestehe kein Zweifel. Die Einhaltung der Zusagen stünde im öffentlichen Interesse, an deren Einhaltung müssten sich alle betroffenen Behörden halten.
Der Kläger sprach am 20. August 2014 bei der Ausländerbehörde vor und erklärte, am 27. November 2010 sein Heimatland verlassen zu haben und im Jahr 2011 über das Mittelmeer nach Italien gereist zu sein. Von dort reiste er über Österreich nach München und schließlich nach Berlin, wo er sich den Flüchtlingen auf dem Oranienplatz anschloss. Seit August 2014 besucht er einen Sprachkurs und spielt Fußball im N…
Mit Schreiben vom 29. August 2014 beantragte er im Rahmen der Anhörung bei der Berliner Ausländerbehörde unter Vorlage des Ausweises „Teilnehmer Vereinbarung Oranienplatz“, von einer Verteilung in ein anderes Bundesland abzusehen und den Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in Berlin zu prüfen, um den begonnenen Sprachkurs abschließen zu können.
Auf Bitten der Ausländerbehörde vom 12. September 2014 wies das Landesamt für Gesundheit und Soziales den Kläger mit Bescheid vom 15. September 2014 dem Bundesland Bayern zu und forderte ihn auf, sich bis zum 24. September 2014 in die Aufnahme für Asylbewerber München zu begeben. Zugleich drohte es ihm die zwangsweise Verlegung nach München an. Zur Begründung führte es aus, dass keine Gründe vorlägen, die einer Verteilung entgegenstünden. Die Verteilung erfolge zur gleichmäßigen Belastung der Bundesländer.
Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 22. September 2014 Klage erhoben.
Auf den Eilantrag vom 13. Oktober 2014 hat die Kammer mit Beschluss vom 4.11.2014 (VG 24 L 293.14) die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet. Mit Beschluss vom 6. Januar 2015 (OVG 3 S 77.14) hat das OVG Berlin-Brandenburg den Beschluss geändert und den Eilantrag angelehnt.
Der Kläger hält an der Klage fest und trägt zur Begründung vor, dass er keiner Verteilung nach § 15a AufenthG unterliege, da er nicht unerlaubt eingereist sei. Dass die dreimonatige Frist für die Einreise aufgrund des italienischen Aufenthaltstitels abgelaufen sei, sei unerheblich, da nicht feststehe, dass bereits bei seiner Einreise ein Daueraufenthalt in Deutschland beabsichtigt gewesen sei.
Aus der Vereinbarung Oranienplatz ergebe sich, dass der Beklagte mit Rechtsbindungswillen eine umfassende Einzelfallprüfung der gelisteten Teilnehmer im Rahmen aller rechtlichen Möglichkeiten zugesagt habe. Dies stelle einen zwingenden Grund dar, dem im Rahmen der Verteilung Rechnung zu tragen sei. Das Oberverwaltungsgericht verkenne, dass es nicht um eine „Umverteilung“, sondern um die erstmalige „Verteilung“ des Klägers gehe und sich die Zusage des Beklagten nicht auf das Ergebnis der Prüfung, sondern auf die Frage beziehe, wer die Einzelfallprüfung vornehme. Zudem habe der Kläger bereits durch den Sprachkurs und die Teilnahme im Fußballclub entsprechende Integrationsbemühungen erbracht.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 15. September 2014 zu verpflichten, den Kläger dem Land Berlin zuzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, dass der Kläger unerlaubt eingereist sei und keine zwingenden Gründe einer Verteilung nach München entgegenstünden. Das „Einigungspapier Oranienplatz“ stünde nicht entgegen, da von diesem keinerlei rechtliche Wirkungen ausginge. Es handele sich lediglich um eine politische Absichtserklärung im Rahmen einer konsensualen Konfliktbewältigung. Für die Verwaltung seien keinerlei rechtliche Bindungen oder Festlegungen getroffen worden. Auf Vertrauensschutz könne sich der Kläger nicht berufen. Eine Verteilung nach § 15a AufenthG werde in der Vereinbarung nicht erwähnt. Aus dem Wortlaut der Ziffer 4 der Vereinbarung ergebe sich, dass weder ein Anspruch auf Erteilung einer Duldung oder noch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in Aussicht gestellt wurden. Auf der Rückseite des Teilnehmerausweises ist ausdrücklich vermerkt worden, dass die Bescheinigung keinerlei rechtliche Ansprüche entfalte.
Die Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen hat auf schriftliche Anfrage der Kammer mit Schreiben vom 18. Februar 2015 erklärt, dass „nach ihrem Verständnis der Senat zugesichert habe, im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten Spielräume zu nutzen – z.B. um eine Zuständigkeit Berlins zu begründen“. In der Senatssitzung am 18. März 2014 sei besprochen worden, dass „die Lampedusa-Flüchtlinge Anträge auf Aufenthaltserlaubnisse stellen können und für die Dauer des Verfahrens eine Duldung ausgesprochen werde“. Sie sei davon ausgegangen, dass keine Verteilung nach § 15a AufenthG erfolge, so habe sie auch die Vereinbarung verstanden.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Der angefochtene Bescheid des Beklagten ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat Anspruch darauf, dass der Beklagte von seiner Verteilung auf andere Bundesländer absieht und ihn dem Land Berlin zuweist (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die Verteilung des Klägers nach Bayern und die Androhung des unmittelbaren Zwangs sind rechtswidrig (1). Der Kläger hat Anspruch darauf, bis zur Entscheidung über seinen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in Berlin zu verbleiben (2).
(1) Rechtsgrundlage für die „Verteilung“ ist § 15a Abs. 1 Satz 1 AufenthG.
Danach werden unerlaubt eingereiste Ausländer, die weder um Asyl nachsuchen noch unmittelbar nach der Feststellung der unerlaubten Einreise in Abschiebehaft genommen und aus der Haft abgeschoben oder zurückgeschoben werden können, vor der Entscheidung über die Aussetzung der Abschiebung oder der Erteilung eines Aufenthaltstitels auf die Länder verteilt. Damit soll ein Ausgleich der Lasten der Bundesländer durch eine gleichmäßige Verteilung unerlaubt eingereister Ausländer gewährleistet werden (Walther in GK-AufenthG, § 15a Rn. 3 unter Hinweis auf BT-Drs. 15/955, S. 10f.).
Der Kläger gehört zu dem Personenkreis, der nach § 15a Abs. 1 AufenthG zu verteilen ist.
Er ist im November 2012 unerlaubt eingereist (§ 14 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG), weil er bei seiner Einreise nicht im Besitz des erforderlichen Aufenthaltstitels (§ 6 AufenthG) war. Welcher Aufenthaltstitel als erforderlich im Sinne von § 14 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG anzusehen ist, bestimmt sich nach dem Aufenthaltszweck, der mit der Einreise bzw. im Bundesgebiet beantragten Aufenthaltserlaubnis verfolgt wird. Nach den Angaben des Klägers bei der Befragung am 20. August 2014 wollte er bereits bei der Einreise dauerhaft in Deutschland leben und nicht nach Italien zurück.
Für einen Daueraufenthalt hätte er eines entsprechenden Visums nach § 6 Abs. 3 AufenthG bedurft.
Der Kläger ist auch nicht berechtigt, einen Aufenthaltstitel im Inland einzuholen, weil die Voraussetzungen des hier allein in Betracht kommenden § 39 Nr. 6 AufenthV nicht erfüllt sind. Hiernach kann ein Ausländer einen Aufenthaltstitel im Bundesgebiet einholen, wenn er einen von einem anderen Schengen-Staat ausgestellten Aufenthaltstitel besitzt und auf Grund dieses Aufenthaltstitels berechtigt ist, sich im Bundesgebiet aufzuhalten, sofern die Voraussetzungen eines Anspruchs auf Erteilung eines Aufenthaltstitels erfüllt sind; § 41 Abs. 3 AufenthV findet Anwendung. Der in § 41 Abs. 3 Satz 1 AufenthV benannte Zeitraum von drei Monaten, innerhalb dessen der Aufenthaltstitel nach der Einreise zu beantragen ist, entspricht dabei dem Zeitraum, in welchem sich ein Drittausländer gemäß § 15 AufenthV i.V.m. Art. 21 Abs. 1 SDÜ höchstens im Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei frei bewegen darf, sofern er Inhaber eines gültigen, von einer der Vertragsparteien ausgestellten Aufenthaltstitels ist. Der Kläger hätte daher den Antrag auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis innerhalb des Dreimonatszeitraums, in dem er sich berechtigterweise im Bundesgebiet hatte aufhalten dürfen, stellen müssen. Dies war nicht der Fall, weil er (nach seinen Angaben) im November 2012 ins Bundesgebiet eingereist ist, den Antrag auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis aber erst bei seiner Befragung vom 20. August 2014 gestellt hat.
Der Kläger hat auch nicht um Asyl nachgesucht und ist nicht in Abschiebhaft genommen worden, aus der eine Ab- oder Zurückschiebung möglich wäre.
Es kann offen bleiben, ob im vorliegenden Fall zwingende Gründe im Sinne des § 15a Abs. 1 Satz 6 AufenthG vorliegen, denen bei der Verteilung Rechnung zu tragen ist und die einer Verteilung des Klägers entgegen stehen.
Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (Urteil vom 10. Januar 2013 – OVG 7 S 10.13), der die Kammer folgt, sind als zwingende Gründe nur solche zu berücksichtigen, die vor Veranlassung der Verteilung, d.h. vor Aushändigung des Verteilbescheids, nachgewiesen sind. Werden solche Gründe erst nach diesem Zeitpunkt geltend gemacht, können sie nur in einem nachträglichen Umverteilungsverfahren nach § 15a Abs. 5 Satz 1 AufenthG geltend gemacht werden. Der 7. Senat des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg differenziert dabei zu Recht – anders als der 3. Senat in dem Beschluss vom 6. Januar 2015 (OVG 3 S 77.14), der ausdrücklich von einer „Umverteilung“ spricht, obwohl es darum im vorliegenden Fall nicht geht – zwischen der „Verteilung“ und der „Umverteilung“.
Die zeitliche Grenze ist im vorliegenden Fall gewahrt, da der Kläger seinen Teilnehmerausweis „Vereinbarung Oranienplatz“ am 20. August 2014 vor der Veranlassung der Verteilung vorgelegt hat.
Aus dem Zweck der Vorschrift, die Lasten gleichmäßig zu verteilen und dem Wortlaut „sonstige zwingende Gründe“ ergibt sich nach Auffassung der Kammer, dass nur in besonderen Ausnahmefällen aus persönlichen Gründen eine Verteilung unterbleibt. Der Begriff „zwingend“ bedeutet nicht eine tatsächliche oder rechtliche Unmöglichkeit. Ein zwingender Grund ist anzunehmen, wenn das persönliche Interesse, an einem Ort zu verbleiben, das öffentliche Interesse an einer gerechten Lastenverteilung so erheblich überwiegt, dass die Ausnahme „zwingend“ ist. Dies kann beispielsweise wegen einer fortgesetzten medizinischen Behandlung, der Pflege von Angehörigen oder einer fortgestrittenen Schwangerschaft der Fall sein (vgl. Kessler in Hoffman, HK-AuslR, § 15a Rn. 21 ff. mit weiteren Beispielen). Nach diesen Maßstäben reichen die persönlichen Interessen des Klägers an einem Verbleiben in Berlin nicht aus. Die Teilnahme an einem Sprachkurs und in einem Fußballverein stellen keine zwingenden Gründe dar, von seiner Verteilung abzusehen.
Ob die im Rahmen des Einigungspapiers Oranienplatz abgegebene Erklärung, im Rahmen aller rechtlichen Möglichkeiten eine Einzelfallprüfung vorzunehmen, ein „zwingender Grund“ im Sinne von § 15a Abs. 1 Satz 6 AufenthG darstellt, von einer Verteilung der Teilnehmer der Vereinbarung abzusehen, lässt die Kammer ausdrücklich offen.
Selbst wenn dies nicht der Fall wäre, ist der angefochtene Bescheid jedenfalls ermessensfehlerhaft.
Die Entscheidung des Beklagten, einen unerlaubt eingereisten Ausländer auf andere Bundesländer zu verteilen, steht im intendierten Ermessen des Beklagten (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 30. März 2006 – 3 TG 556/06, Juris, Ls 2; HTK – AuslR § 15a,; Kessler in HK-AuslR, Rn. 12 und 28). Dabei obliegt es zunächst der zuständigen Ausländerbehörde, ob sie die Verteilung eines unerlaubt eingereisten Ausländers bei dem hierfür zuständigen Landesamt für Gesundheit und Soziales beantragt. Dabei muss die Ausländerbehörde die von dem unerlaubt eingereisten Ausländer geltend gemachten Gründe im Rahmen der nach § 15a Abs. 4 Satz 2 AufenthG erforderlichen Anhörung, die einer Verteilung entgegen stehen können, aufnehmen und würdigen. Liegen keine Gründe im Sinne des § 15a Abs. 1 Satz 6 AufenthG vor, ist das Ermessen im Regelfall dahingehend intendiert, eine Verteilung zum Ausgleich der Lasten vorzunehmen. Liegen hingegen besondere Gründe vor, die im Rahmen der Ermessensentscheidung zu berücksichtigen sind, muss die zuständige Ausländerbehörde dies bei ihrer Entscheidung, ob sie die Verteilung bei der zuständigen Landesbehörde geltend macht, berücksichtigen. Das zuständige Landesamt für Gesundheit und Soziales muss sich einen etwaigen Ermessensfehler zurechnen lassen, da die Entscheidung der Ausländerbehörde rein verwaltungsintern und von dem Kläger nicht anfechtbar ist. Erst durch den Verteilbescheid der zuständigen Verteilstelle werden die Ermessenserwägungen gegenüber dem Ausländer wirksam bekannt gegeben und angreifbar.
Der Beklagte geht offenbar selbst von einem Ermessen bei der Verteilung aus, da er in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, dass er aufgrund einer Vereinbarung mit der Innenverwaltung nach einer bereits veranlassten Verteilung bestimmte unerlaubt eingereiste Ausländer in die Überquote genommen hat und von der Verteilung abgesehen hat. Dies ist in rechtmäßiger Weise nur möglich, wenn die Verteilung im Ermessen des Beklagten steht.
Das Gericht kann das Ermessen des Beklagten nur nach § 114 VwGO auf Ermessensfehler überprüfen. Begründete Ermessenserwägungen sind dem angefochtenen Bescheid vom 15. September 2014 nicht zu entnehmen. Insbesondere findet die Tatsache, dass der Kläger Teilnehmer der „Vereinbarung Oranienplatz“ ist, nicht einmal Erwähnung. Ob insoweit schon ein Ermessensausfall vorliegt, mag dahin stehen. Nach Auffassung der Kammer ist das Ermessen des Beklagten jedenfalls durch das „Einigungspapier Oranienplatz“ auf Null reduziert, da sich der Kläger ausweislich des amtlichen Dokuments der Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen vom 10. April 2014 als „Teilnehmer der Vereinbarung Oranienplatz“ auf die in dem „Einigungspapier Oranienplatz“ gegebene Zusage einer „umfassenden Prüfung der Einzelverfahren im Rahmen aller rechtlichen Möglichkeiten“ vor der Veranlassung der Verteilung berufen hat.
Nach Auffassung der Kammer (Beschlüsse vom 4. November 2014 – VG 24 L 293.14 -, Beschluss vom 12. Dezember 2014 – VG 24 L 332.14 -) handelt es sich bei dem „Einigungspapier Oranienplatz“ nicht um eine rechtlich gänzlich unverbindliche, lediglich politische Willenserklärung, aus der keinerlei Rechte und Pflichten begründet werden können (vgl. hierzu: Gutachten von Prof. Dr. Fischer-Lescano und Dr. Lehnert, Die rechtliche Situation der Flüchtlinge vom Oranienplatz“, Gutachten im Auftrag der Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen, Beauftragte für Integration und Migration, Juni 2014; a.A.: Prof. Dr. Dr. Hailbronner LL.M., Zur Rechtmäßigkeit aufenthaltsrechtlicher Maßstäbe der Berliner Senatsverwaltung für Inneres und Sport im Hinblick auf die Umsetzung des „Einigungspapiers“ vom 18. März 2014 - „Flüchtlinge Oranienplatz“, Rechtsgutachten im Auftrag der Senatsverwaltung für Inneres und Sport vom 8. Juli 2014). An dieser Auffassung hält die Kammer fest.
Das „Einigungspapier Oranienplatz“ ist nicht schon deshalb unverbindlich, weil es von der Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen verhandelt und abgeschlossen worden ist. Die Senatorin war für die Verhandlungen und den Abschluss zuständig. Sie ist vom Senat beauftragt worden, die Verhandlungen mit den Flüchtlingen zu führen. Das „Einigungspapier Oranienplatz“ ist in der Sitzung des Senats am 18. März 2014 in einer gemeinsamen Pressekonferenz der Öffentlichkeit als Erfolg des Senats präsentiert worden.
Nach Artikel 58 Abs. 5 VvB leitet zwar jedes Mitglied des Senats seinen Geschäftsbereich selbständig und in eigener Verantwortung innerhalb der Richtlinien der Regierungspolitik. Nach Satz 2 dieser Vorschrift entscheidet aber bei Meinungsverschiedenheiten der Senat. Dass über die Frage, wie die Besetzung des Oranienplatzes beendet werden sollte, im Senat unterschiedliche Meinungen bestanden haben, ist durch die öffentliche Berichterstattung in den Medien über den gescheiterten Versuch einer bezirksaufsichtsrechtlichen Maßnahme zur Räumung des Platzes hinreichend bekannt. Wegen der gesamtstädtischen, politischen Bedeutung der Frage, wie die Situation auf dem Oranienplatz beendet werden konnte, hat der Senat nach dem Kollegialprinzip über die Verhandlungen und das Ergebnis entschieden. An das Einigungspapier Oranienplatz sind auch der Innensenator und die nachgeordneten Sonderbehörden gebunden.
Ziffer 4 des Einigungspapiers enthält ausdrücklich die Zusage, dass für die gelisteten Flüchtlinge auf Antrag eine „umfassende Prüfung der Einzelverfahren im Rahmen aller rechtlichen Möglichkeiten (Beantragung einer Aufenthaltsgenehmigung, Anträge auf Umverteilung, etc.)“ nach der Räumung des Platzes erfolgt. Nach Auffassung der Kammer kann eine Einigung nur im Rahmen der rechtlich zulässigen Regelungen erfolgen. Allerdings kann der Senat in den Bereichen, in denen ihm der Gesetzgeber einen Ermessensspielraum eröffnet hat, diesen auch im Wege einer Vereinbarung oder der Erteilung einer Zusage ausfüllen und sich damit binden. Die Zusage in Ziffer 4 des „Einigungspapiers Oranienplatz“ ist nicht rechtswidrig. Es steht im Ermessen des Senats, ob er aus bestimmten Gründen von einer Verteilung unerlaubt eingereister Ausländer absieht und hierfür eine entsprechende Zusage gibt, die im Einzelfall zu berücksichtigen ist. Selbst P…, der in dem o.g. Gutachten die Frage der erstmaligen Verteilung nach § 15a AufenthG nicht näher erörtert, sondern die Regelung nur unter dem Gesichtspunkte der „Umverteilung“ bereits verteilter Ausländer diskutiert (a.a.O.; S. 20), führt in der Zusammenfassung seines Gutachtens unter Ziffer 5 aus, dass Ziffer 4 des Einigungspapiers als „Inaussichtstellung einer Einzelfallprüfung über die Ausschöpfung der verfahrens- und materiellrechtlichen Handlungsspielräume ausgelegt werden“ kann.
Der Inhalt der Erklärung in Ziffer 4 des Einigungspapiers ist als Zusage zu werten, von einer Verteilung abzusehen. Dies ergibt sich aus der Auslegung nach dem tatsächlichen Willen der Erklärenden und dem objektivierten Empfängerhorizont nach §§ 133, 157 BGB.
Es dürfte kein Zweifel daran bestehen, dass der Senat eine verbindliche Verpflichtung der Flüchtlinge angenommen hat, den Oranienplatz freiwillig zu räumen und nicht nur eine unverbindliche Absichtserklärung im Rahmen einer konsensualen Konfliktbewältigung, wie sie der Beklagte nunmehr für seine gegebene Verpflichtung beansprucht.
Nach den Erklärungen der für den Senat handelnden Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen entsprach es dem Willen des Beklagten, dass die Flüchtlinge in Berlin Anträge auf Aufenthaltserlaubnisse stellen können und sie für die Zeit der Prüfung eine Duldung erhalten. Sie hat mit Schreiben vom 18. Februar 2015 nachvollziehbar erläutert, dass sie davon ausgegangen sei, dass keine Verteilung nach § 15a erfolge und sie die Erklärung auch so verstanden habe. Sie hat auch gegenüber dem republikanischen Anwältinnen- und Anwälteverein betont, dass sie „mit Rechtsbildungswillen“ gehandelt und eine „Zusage“ gegeben habe.
Aus der Sicht der Teilnehmer des „Einigungspapiers Oranienplatz“ kann die Ziffer 4 ebenfalls nur so verstanden werden, dass in Berlin eine umfassende Einzelfallprüfung der Anträge auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis erfolge. Andernfalls macht der Klammerzusatz „Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis“ keinen Sinn. Die Abschiebung bleibt nach Ziffer 4 der Vereinbarung für die Zeit der Prüfung der jeweiligen Einzelverfahren ausgesetzt, was ebenfalls gegen eine Verteilung nach § 15a Abs. 1 spricht, da diese „vor der Entscheidung über die Aussetzung der Abschiebung“ erfolgen muss.
Aus dem Wortlaut „umfassend im Rahmen aller rechtlichen Möglichkeiten“ kann geschlossen werden, dass sich die Prüfung gerade nicht darauf beschränkt, ob ein Aufenthaltstitel vorliegt und ob zwingende Gründe im Sinne des § 15a Abs. 1 Satz 6 AufenthG vorliegen, die einer Verteilung entgegen stehen. „Umfassend“ bedeutet nach allgemeinem Sprachverständnis, dass die Prüfung nach allen rechtlichen Gesichtspunkten erfolgt und dass Ermessensspielräume ausgeschöpft werden.
In der Stellungnahme des Innensenators vom 24. April 2014 an die anderen Innenminister der Länder wird betont, dass die gegenwärtige Unterbringung und Versorgung lediglich dazu diene, „in einem geordneten Verfahren die Identität und den aufenthaltsrechtlichen Status der Betroffenen zu klären“. Im Rahmen einer Verteilung nach § 15a AufenthG wird aber der aufenthaltsrechtliche Status gerade nicht „geklärt“, sondern lediglich festgestellt, ob eine unerlaubte Einreise vorliegt und ob zwingende Gründe gegen eine Verteilung sprechen. Anträge auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis werden erst nach der Verteilung durch die dann zuständigen Behörden beschieden. Der Innensenator hat zwar einer Umverteilung nach Berlin nach § 51 AsylVfG widersprochen, weil auch nach dem Einigungspapier nur eine Prüfung, nicht aber ein Ergebnis zugesagt worden ist. Das Absehen von der erstmaligen Verteilung nach § 15a AufenthG ist aber keine Entscheidung über eine Umverteilung bereits zugewiesener Ausländer.
Die Zusage bezieht auch nicht allein auf eine Prüfung, ob von der Verteilung abgesehen wird. Eine solche Erklärung ist dem Einigungspapier nicht zu entnehmen. Vielmehr lässt sich aus dem Klammerzusatz „Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis“ und den Erläuterungen der Senatorin für Arbeit, Integration und Frauen schließen, dass es um die Prüfung der Anträge auf Erteilung eines Aufenthaltserlaubnis geht, die nur möglich ist, wenn gerade keine vorhergehende Verteilung erfolgt.
Die Bezeichnung „Einigungspapier“ spricht dagegen, dass es sich nur um eine einseitige politische Erklärung handelt. Das Wort „Einigung“ bedeutet, dass sich zwei Parteien auf etwas verständigt haben. Dies kann sich auf bestimmte Tatsachen, aber auch auf ein bestimmtes Verhalten beziehen, dass von dem anderen erwartet wird. Die Einigung ist das Ergebnis einer kontroversen oder ungeklärten Situation, die eine Klärung herbeiführen soll. Für eine nur politische Absichtserklärung, rechtmäßig zu handeln, hätte es keiner „Einigung“ und Beschränkung auf eine Liste von Flüchtlingen bedurft.
Im öffentlichen Recht gilt schließlich der Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB). Der Sinn und Zweck der Vereinbarung lag offenkundig darin, die prekäre Situation auf dem Platz friedlich zu beenden und hierfür die Zusage an die Flüchtlinge zu machen, im Rahmen der aufenthaltsrechtlichen Regelungen und Ermessensspielräume einzeln über die Anträge auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zu entscheiden. Die Erklärungen des Regierenden Bürgermeisters bestätigen diese Auslegung. Es ist mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht zu vereinbaren, wenn der Einigung nachträglich seitens des Beklagten keinerlei rechtliche Bedeutung beigemessen wird, obwohl dies von den Teilnehmern so verstanden werden durfte und sogar von der beauftragten Senatorin ausdrücklich bestätigt wird.
Schließlich sind auch das Landesamt für Bürger und Ordnungsangelegenheiten und das Landesamt für Gesundheit und Soziales als nachgeordnete Behörden, die nach § 8 AZG unter der Fachaufsicht der zuständigen Senatsverwaltungen stehen, an die Zusage des Berliner Senats, im Rahmen des Ermessens des § 15a AufenthG von einer Verteilung abzusehen, gebunden.
Die nur vorläufigen, summarischen Entscheidungen des OVG Berlin-Brandenburg vom 6. Januar 2015 (OVG 3 S 77.14) und vom 3. Februar 2015 (OVG 3 S 90.14) und der 21. Kammer (Beschluss vom 4. Dezember 2014 – VG 21 L 372.14) im einstweiligen Rechtsschutzverfahren können nicht überzeugen, weil sie sich nicht damit auseinandersetzen, dass § 15a AufenthG ein Ermessen eröffnet und sich der Beklagte insoweit durch die Zusage in Ziffer 4 des Einigungspapiers gebunden hat, von einer Verteilung abzusehen. Im Übrigen wird verkannt, dass sich die Zusage lediglich auf die „Verteilung“ und nicht auf eine etwaige „Umverteilung“ oder gar einer Erteilung einer Duldung oder einer Aufenthaltserlaubnis bezieht. Mangels einer inhaltlichen, differenzierten Begründung der gegenteiligen Entscheidungen sieht die Kammer von einer weiteren Erörterung ab.
Da die Verteilungsentscheidung rechtswidrig und aufzuheben ist, ist auch die Androhung des unmittelbaren Zwangs mangels vollstreckbaren Bescheides aufzuheben.
(2) Angesichts der o.g., ermessenbindenden Zusage kann der Kläger beanspruchen, dass der Beklagte von seiner Verteilung absieht und ihn in die Überquote in Berlin aufnimmt, bis über sein aufenthaltsrechtliches Verfahren in Berlin entschieden ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.Vm. § 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Berufung war wegen der grundsätzlichen Bedeutung nach § 124a Abs. 1 VwGO zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 133, 157 BGB
§ 51 AsylVfG
§ 15a AufenthG
§ 6 AufenthG
§ 15 AufenthV
§ 114 VwGO
§ 242 BGB
§ 8 AZG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 15a Abs. 1 Satz 1 AufenthG
§ 15a Abs. 1 AufenthG
§ 14 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG
§ 6 Abs. 3 AufenthG
§ 39 Nr. 6 AufenthV
§ 41 Abs. 3 AufenthV
§ 41 Abs. 3 Satz 1 AufenthV
§ 15a Abs. 1 Satz 6 AufenthG
§ 15a Abs. 5 Satz 1 AufenthG
§ 15a Abs. 4 Satz 2 AufenthG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 124a Abs. 1 VwGO
Artikel 58 Abs. 5 VvB

Zitierte Entscheidungen: 24 L 293.14
3 S 77.14
7 S 10.13
3 TG 556/06
24 L 332.14
3 S 90.14
21 L 372.14