Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-11-08, Aktenzeichen 14 K 4551/16
ECLI: ECLI:DE:VGK:2016:1108.14K4551.16.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin ist seit März 2012 Eigentümerin des Hausgrundstücks S. -C. -Straße 0 in S1. , welches sie vermietet. Das Grundstück ist an die öffentliche Abwasserbeseitigungsanlage der Beklagten angeschlossen.
Auf dem Grundstück sind zwei Wasserzähler installiert. Als Hauptzähler, der den gesamten Frischwasserzufluss zum Grundstück misst, fungierte bis zum 9. März 2011 der Zähler mit der Nummer 05110011608, zwischen dem 10. März 2011 bis 21. März 2012 der Zähler mit der Nummer 00000000000 und seit dem 22. März 2012 der Wasserzähler mit der Nummer 00000000000. Nach klägerischen Angaben misst ein weiterer Wasserzähler, der zuletzt am 20. Juni 2012 eingebaut worden sei, als Unterzähler das Wasser, das an dem Kühlturm vorbei in das Bürogebäude fließt. Zählernummern sind nicht bekannt.
Erstmalig mit Bescheid vom 14. August 2014 wurden gegenüber der Klägerin Abwassergebühren in Höhe von 4.830,36 EUR für den Zeitraum vom 20. März 2012 bis zum 31. Dezember 2013 festgesetzt (veranlagte Abwassermenge: 1.551 m³; Abzugsmenge: 0 m³). Diese Veranlagung wurde mit Bescheid vom 26. August 2014 aufgehoben und in Höhe von 4.257,46 EUR neu festgesetzt (veranlagte Abwassermenge: 1.367 m³; Abzugsmenge: 184 m³). Die Klägerin bezahlte die Gebühr.
Mit Bescheid vom 23. Januar 2015 wurde für das Veranlagungsjahr 2014 eine Abwassergebühr in Höhe von 2.427,04 EUR festgesetzt (veranlagte Abwassermenge: 870 m³; Abzugsmenge: 82 m³).
Mit Bescheid vom 27. Januar 2016 erfolgte die Veranlagung der Kanalbenutzungsgebühren für den Zeitraum vom 1. Januar 2015 bis 31. Dezember 2015 in Höhe von 2.490,54 EUR (veranlagte Abwassermenge: 870 m³; Abzugsmenge: 64 m³).
Im Januar 2016 stellte ein von der Klägerin beauftragter Installateur fest, dass im Rahmen der Abrechnungen der Schmutzwassergebühren die Werte des falschen Wasserzählers herangezogen worden seien. Der Unterzähler messe demnach nicht – wie bisher angenommen – die Wasserschwundmenge, sondern gerade das tatsächlich in die Kanalisation eingeleitete Frischwasser. Im Rahmen eines gemeinsamen Ortstermins bestätigte ein Installateur der Beklagten diese Feststellungen der Klägerin.
Daraufhin korrigierte die Beklagte den Bescheid vom 27. Januar 2016 für das Jahr 2015 mit Bescheid vom 23. Februar 2016 und setzte eine Abwassergebühr in Höhe von 197,76 EUR fest (veranlagte Abwassermenge: 64 m³; Abzugsmenge 870 m³). Die Abrechnungen für die Jahre 2012 – 2014 blieben hingegen unverändert.
Mit Schreiben vom 9. März 2016 stellte die Klägerin bei der Beklagten einen Antrag auf Rücknahme der Wasser- und Abwasserkosten-Bescheide vom 26. August 2014 und 23. Januar 2015. Die Gebührenbescheide seien bis zum Eigentümerwechsel immer richtig erfolgt.
Die Beklagte wies den Antrag mit Bescheid vom 18. März 2016 zurück. Die Beklagte berief sich darauf, dass eine offensichtliche Unrichtigkeit der Abwasserbescheide nicht vorliege und die Klägerin die Möglichkeit nicht wahrgenommen habe, ein Rechtsmittel innerhalb der gesetzlich vorgegebenen Frist einzulegen. Es sei nicht ihre Aufgabe, alle jährlich zu versendenden Abwassergebührenbescheide detailgenau auf Richtigkeit zu überprüfen. Dies würde den Rahmen verwaltungstechnischer Handlungsmöglichkeiten bei Weitem überschreiten.
Die Klägerin legte am 13. April 2016 – entsprechend der Rechtsbehelfsbelehrung – Widerspruch ein, den die Beklagte mit Bescheid vom 25. April 2016 zurückwies. Zur Begründung wurde ergänzend ausgeführt, dass die Empfängerin des Bescheids eine gesteigerte Mitwirkungsobliegenheit bei Massenverwaltungsaktes treffe. Sie könne die entsprechend veranlagte Wassermenge ohne weiteres leichter überprüfen als die Beklagte.
Die Klägerin hat am 17. Mai 2016 Klage erhoben.
Sie trägt zur Begründung vor, dass sie sofort nach Erhalt des Bescheides vom 14. August 2014 Kontakt mit der Beklagten aufgenommen habe. Sie habe sich dabei erkundigt, auf welchen Zähler sich die mit dem Gebührenbescheid berechneten Kosten beziehen würden. Die Beklagte habe ihr die Auskunft erteilt, dass ein zweiter Zähler installiert worden sein soll und dieser die Menge des verdunsteten Wassers messe. Aufgrund dessen sei für diesen Teil keine Abwassergebühr fällig. Die Klägerin habe dieser Aussage vertraut und nur aus diesem Grund die festgesetzten Gebühren bezahlt. Die Beklagte habe gezielt falsch abgerechnet. In den Vorjahren sei die Funktionsweise der Zähler schließlich richtig bewertet worden. Es sei ein manueller Eingriff in die Abrechnung erfolgt, für den es weder einen sachlichen noch einen technischen Grund gebe. Dieser Eingriff bedeute, dass derjenige, der die Änderung herbeiführte, gewusst habe, dass entweder die vorherige Abrechnung oder aktuellen Abrechnungen falsch seien. Die Beklagte habe das ihr im Gesetz eingeräumte Ermessen nicht richtig ausgeübt. So finde sich bereits im Widerspruch keine Ermessensausübung. Sie hätte berücksichtigen müssen, dass der Bescheid nur wegen der fehlerhaften Informationen der Beklagten nicht angefochten worden sei. Die Beklagte müsse sich ein etwaiges Verhalten der Stadtwerke GmbH zurechnen lassen. Es spiele keine Rolle, ob der Sachbearbeiter der Beklagten eigene Kenntnisse habe oder nicht. Es sei weiter nicht richtig, wenn die Beklagte meine, dass es nicht ihre Aufgabe sei, die Bescheide auf ihre Richtigkeit zu überprüfen. Schließlich habe nur die Beklagte wissen können, dass sie vor dem Eigentumserwerb der Klägerin anders abgerechnet habe. Ein Festhalten an formal bestandskräftigen Bescheiden stelle einen Verstoß gegen Treu und Glauben dar.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, die Abwassergebührenbescheide vom 26. August 2014 und 23. Januar 2015 unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 25. April 2016 gemäß dem Antrag der Klägerin vom 9. März 2016 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte verteidigt die erlassenen Bescheide und führt weiter aus, die Klägerin habe nach Erlass des Bescheides vom 14. August 2014 allenfalls mit den Stadtwerken S1. GmbH Kontakt aufgenommen. Zu der Beklagten habe sie jedenfalls keinen Kontakt aufgenommen. Außerdem stelle die Klägerin einen falschen Zusammenhang zwischen der Wasserabzugsmenge und den diesbezüglich vorhandenen Wasserzählern und den zu berechnenden Abwassergebühren her. Die Beklagte habe nicht wissentlich falsch abgerechnet. Es könne durchaus passieren, dass unbewusst Fehler geschehen. Deshalb habe die Klägerin eine Mitwirkungspflicht, der sie nicht nachgekommen sei. Es sei vom Prinzip der Rechtssicherheit gedeckt, wenn sich eine Gemeinde unter Ausübung ihres pflichtgemäßen Ermessens dafür entscheide, einen bestandskräftig gewordenen Verwaltungsakt nicht aufzuheben. Das Prinzip der materiellen Gerechtigkeit habe keinen Vorrang gegenüber dem Prinzip der Rechtssicherheit.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Aufhebung der bestandskräftigen Gebührenbescheide vom 26. August 2014 und 23. Januar 2015. Die Ablehnungsbescheide der Beklagtensind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Als Rechtsgrundlage für den Anspruch der Klägerin kommt allein § 12 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe b des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) i. V. m. § 130 Abs. 1 der Abgabenordnung (AO) in Betracht. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.
Diese Voraussetzungen liegen jedoch nicht vor.
Dass die Bescheide vom 26. August 2014 und 23. Januar 2015 bestandskräftig und rechtswidrig sind, steht dabei außer Zweifel.
Da § 130 Abs. 1 AO der Behörde auf Rechtsfolgenseite ein Ermessen einräumt, besteht ein Anspruch auf Rücknahme belastender Verwaltungsakte nur für den Fall, dass sich das eingeräumte Ermessen dahin verdichtet hat, dass nur die Rücknahme der Bescheide ermessensfehlerfrei wäre (Ermessensreduzierung auf Null).
Eine solche Ermessensreduzierung liegt nur vor, wenn die Aufrechterhaltung der Bescheide schlechthin unerträglich wäre oder Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit des Bescheids als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Allein die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts begründet keinen Anspruch auf Rücknahme, da der Rechtsverstoß lediglich die Voraussetzung einer Ermessensentscheidung der Behörde ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Juli 2004 – 6 C 24.03 – Rn. 12 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 9. September 2009 – 15 A 1881/09 – Rn. 4, sowie Urteil vom 24. März 2009 – 9 A 397/08 – Rn. 43 ff.; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 24. Januar 2007 – 9 LA 252/03 – Rn. 5 ff.; zitiert jeweils nach juris.
Schlechthin unerträglich ist das Festhalten an einem rechtswidrigen Verwaltungsakt insbesondere dann, wenn die Behörde gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstößt, indem sie in gleich oder ähnlich gelagerten Fällen in der Regel von ihrer Befugnis zur Rücknahme Gebrauch macht, hiervon jedoch in anderen Fällen ohne rechtfertigenden Grund absieht.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 19. Juni 2012 – 14 K 726/11 – Rn. 34; zitiert nach juris.
Anhaltspunkte dafür, dass die ablehnende Entscheidung der Beklagten auf einer Abweichung von einer in gleich gelagerten Fällen angewandten Verwaltungspraxis beruht, liegen nicht vor. Es ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte ihr Rücknahmeermessen üblicherweise in Richtung Aufhebung des rechtswidrigen Bescheids ausübt.
Auch sind keine Umstände gegeben, die die Berufung der Beklagten auf die Bestandskraft der Bescheide als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Solche Umstände sind insbesondere dann gegeben, wenn die Behörde einen bestandskräftigen Bescheid in Kenntnis seiner Rechtswidrigkeit erlassen hat. Denn angesichts der Bindung der Behörde an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes -GG-) würde es gegen den auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben verstoßen, einen rechtswidrigen Verwaltungsakt in der Hoffnung zu erlassen, er werde mangels Anfechtung bestandskräftig werden und könne dann durchgesetzt werden. Dabei kommt es nicht allein darauf an, ob die Behörde bei Erlass nur Kenntnis von den Umständen hatte, welche die Rechtswidrigkeit des Bescheides begründeten. Vielmehr musste sie bei Erlass des Bescheids selbst eindeutig und erkennbar von dessen Rechtswidrigkeit ausgehen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. September 2009 – 15 A 1881/09 – Rn. 6; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 1. Februar 2011 – 4 L 158/10 – Rn. 4; zitiert jeweils nach juris.
Derartige Anhaltspunkte liegen nicht vor. Bis Anfang 2016 ging die Beklagte von der Rechtmäßigkeit ihrer Bescheide aus.
Die Klägerin hat weiter keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Rücknahme der Gebührenbescheide. Auch insoweit sind die Ablehnungsbescheide der Beklagten rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2, § 114 Satz 1 VwGO.
Die gerichtliche Kontrolle der getroffenen Entscheidung ist gemäß § 114 Satz 1 VwGO auf die Überprüfung beschränkt, ob die Behörde den entscheidungserheblichen Sachverhalt einwandfrei ermittelt, die gesetzlichen Grenzen des Ermessens gewahrt und das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt hat.
Zweck der Ermessensermächtigung in § 130 Abs. 1 AO ist es, zwischen der materiellen Gerechtigkeit einerseits und dem durch die Bestandskraft eingetretenen Rechtsfrieden andererseits eine Abwägung zu treffen. Bei der Abwägung ist zu berücksichtigen, dass dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit, der für eine Korrektur unrichtiger Bescheide spricht, prinzipiell kein größeres Gewicht zukommt als dem Grundsatz der Rechtssicherheit, der das Festhalten an der Bestandskraft des Bescheides begründen kann, sofern dem anzuwendenden Recht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist.
Hiervon ausgehend ist es regelmäßig nicht zu beanstanden, wenn die Behörde, wie hier, im Anwendungsbereich des § 130 AO der Rechtssicherheit den Vorrang einräumt und sich darauf beruft, dass die materielle Gerechtigkeit im gesetzlich zugelassenen Rechtsmittelverfahren zu verwirklichen gewesen wäre.
Die objektiven Gründe der Rechtswidrigkeit lagen bereits bei Erlass der jeweiligen Gebührenbescheide vor und hätten in einem Rechtsbehelfsverfahren zur Aufhebung geführt. Dass die Klägerin erst nach Ablauf der jeweiligen Rechtsbehelfsfristen positive Kenntnis von den Rechtswidrigkeitsgründen hatte, ändert an der zulässigen Ermessenserwägung der Beklagten nichts. § 130 Abs. 1 AO ist von seinem Zweck her nicht dafür gedacht, die Wirkungen von Rechtsbehelfsfristen im Ergebnis umgehen zu können.
Vgl. OVG Thüringen, Beschluss vom 22. August 2005 – 4 ZKO 654/05 – Rn. 5; Bay. VGH, Urteil vom 15. Juli 2010 – 6 BV 08.1087 – Rn. 24; zitiert jeweils nach juris.
Auch unter Berücksichtigung des klägerischen Vortrags ist die beklagte Ermessensausübung nicht fehlerhaft.
Anders als die Klägerin vorträgt, hat die Beklagte gegenüber der Voreigentümerin nicht fehlerfrei abgerechnet. Eine Verwechslung der Wasserzähler im Rahmen der Abrechnung in direktem zeitlichem Zusammenhang zur Eigentumsübertragung auf die Klägerin kann nicht festgestellt werden. Die in diesem Zusammenhang beigezogenen Veranlagungsbescheide sind eindeutig. So wurde gegenüber dem Insolvenzverwalter der Voreigentümerin für nicht einmal neun Monate im Jahr 2011 ein Verbrauch von 1.329 m³ abgerechnet. Für Januar 2011 wurde ein Verbrauch von 90 m³ und Ende 2010 für 1,5 Monate ein Verbrauch von 118 m³ abgerechnet. Diese abgerechneten Werte liegen sogar deutlich über den Werten, die zwischen den Beteiligten in Streit stehen, und basieren ausnahmslos auf den Messwerten der Wasserzähler mit den bekannten Zählernummern (= Hauptzähler). Die dagegen schriftsätzlich vorgetragene Behauptung des Geschäftsführers der Voreigentümerin bleibt pauschal und unbelegt.
Die Beklagte ist auch nicht verpflichtet, die ergangenen Bescheide zuvor im Detail auf ihre Richtigkeit zu überprüfen, soweit sie die mitgeteilten Werte des Wasserversorgers übernimmt, ohne dass in der Vergangenheit Widersprüche vom Gebührenschuldner erfolgten. Gründe für eine besondere Sensibilität sind nicht ersichtlich. Es handelt sich um Masseverfahren, bei denen die Verwaltungspraktikabilität eine wichtige Bedeutung aufweist.
Weiter muss sich die Klägerin ihre eigene Mitwirkungsobliegenheit entgegenhalten lassen. So ist sie nach § 9 Abs. 5 der Beitrags- und Gebührensatzung der Beklagten nicht nur verpflichtet, auf eigene Kosten geeignete Messeinrichtungen zu installieren, um eine Wasserschwundmenge zu belegen. Sie muss auch bis zum 15. Januar eines Folgejahres für das abgelaufene Veranlagungsjahr die Schwundmenge der Beklagten – und nicht der Stadtwerke GmbH – mitteilen. Jedenfalls im ersten Jahr nach Eigentumserwerb ist von der Klägerin zu verlangen, dass sie sich hinsichtlich der eigenen Wasser-/Abwasserinstallation – ggf. unter zur Hilfenahme von Sachverständigen – deshalb umfassend kundig macht. Hieran ändert auch die vorgelegte Email vom 30. August 2014 nichts. Vielmehr scheint der Vertreter der Beklagten demnach gerade auf den besagten Satzungsinhalt hingewiesen zu haben, wonach der Grundstückseigentümer die Wasserschwundmenge mitzuteilen hat. Für die Stadtwerke als Frischwasserversorger ist der Wert des Unterzählers völlig unerheblich. Allein die Klägerin kann durch entsprechende Subtraktion der Messwerte den tatsächlichen Verbrauch belegen. Die Klägerin als Neueigentümerin musste auch nicht die Funktionsweisen der Wasserzähler ermitteln, um die Abrechnung der Beklagten zu überprüfen. Ein Blick auf die Installation der Wasseranlage hätte vermutlich ausgereicht, um den jeweiligen Durchflussweg und damit das gemessene Wasser zuordnen zu können. Ein Eingriff in die Anlage der Stadtwerke (vgl. § 10 AVBWasserV) wäre in diesem Zusammenhang ebenfalls nicht erforderlich gewesen. Warum es für die Klägerin erst nach der Abrechnung 2016 und nicht bereits nach Erlass des ersten Bescheids 2014 zumutbar war, durch einen eigenen Installateur die Anlage zu überprüfen, ist nicht nachvollziehbar.
Abschließend bleibt auch unklar, aus welchem Grund sich die Beklagte im Rahmen der Ausübung ihres Rücknahmeermessens eine möglicherweise fehlerhafte Aussage eines Mitarbeiters des privaten Frischwasserversorgers zurechnen lassen muss.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11 und 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 130 AO
§ 10 AVBWasserV
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 130 Abs. 1 der Abgabenordnung
§ 130 Abs. 1 AO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11 und 711 der Zivilprozessordnung
§ 12 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe b des Kommunalabgabengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 6 C 24.03
15 A 1881/09
9 A 397/08
9 LA 252/03
14 K 726/11
4 L 158/10
4 ZKO 654/05
6 BV 08.10