Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-04-03, Aktenzeichen OVG 11 S 14/20
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2020:0403.OVG11S14.20.00

Tenor:
Orientierungssatz
1. Die in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG enthaltene Verordnungsermächtigung ermächtigt den Verordnungsgeber zum Erlass eines im Grundsatz bestehenden Besuchsverbots in Pflegeheimen, von dem auch nichtinfizierte Personen betroffen sind.(Rn.8) (Rn.9)
2. Der Erlass eines derartigen allgemeinen - nur von wenigen Ausnahmen durchbrochenen - Besuchsverbots begegnet gegenwärtig keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Es erweist sich angesichts der zu schützenden besonders hochwertigen Rechtsgüter und unsicherer Erkenntnisse zur Wirksamkeit alternativer Schutzmaßnahmen gegenwärtig insbesondere als verhältnismäßig. Insoweit besteht ein Beurteilungsspielraum zugunsten des Verordnungsgebers.(Rn.11)
3. Eine Ausnahmevorschrift zu dem im Grundsatz bestehenden Besuchsverbots, die Angehörigen von Schwerstkranken vorbehaltlich einer ärztlichen Genehmigung ein Besuchsrecht einräumt, ist nicht unbestimmt.(Rn.14)
Der Antrag wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 2.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag,
den Antragsgegner im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, der Antragstellerin zu gestatten, am Ostermontag, den 13. April 2020 unter der Voraussetzung, dass diese eidesstattlich versichert, nicht erkältet zu sein und wissentlich keinen Kontakt zu einer mit dem Coronavirus infizierten Person gehabt zu haben, im Zeitraum von 15.30 bis 17.00 Uhr ihren Vater im Pflegewohnstift, zu besuchen,
hat keinen Erfolg.
Der Antrag ist statthaft. Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Bbg VwGG entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen (nicht von Nr. 1 erfassten) im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, und damit auch über die von der Antragstellerin in der Hauptsache angegriffenen Vorschriften des § 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 und COVID-19 in Brandenburg (SARS-CoV-2-Eindämmungs-verordnung – SARS-CoV-2-EindV) vom 22. März 2020. Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO, denn als Bürgerin des Landes Brandenburg wird sie durch die von ihr angegriffenen Vorschriften unmittelbar in ihren Grundrechten, namentlich aus Art. 2 Abs. 2 Satz GG, betroffen.
Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Insoweit mag dahinstehen, ob das Begehren der Antragstellerin auf Verpflichtung des Antragsgegners zur Gestattung eines Besuchs bei ihrem Vater im bezeichneten Pflegewohnstift unmittelbar von dieser Befugnis gedeckt oder aber dahingehend auszulegen ist, dass die Antragstellerin eine in jeder Hinsicht auf die Ermöglichung des bezeichneten Besuchsaufenthalts begrenzte vorläufige Aussetzung des Vollzugs der von ihr angegriffenen Vorschriften begehrt.
Denn der Antrag ist unbegründet. Der Erlass der von der Antragstellerin beantragten einstweiligen Anordnung ist bei summarischer Prüfung nicht gemäß § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwendung ihr drohender schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Bei summarischer Prüfung ist nicht ersichtlich, dass die angegriffenen Bestimmungen gegen höherrangiges Recht verstoßen.
Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 SARS-CoV-2-EindV dürfen u.a. Bewohnerinnen und Bewohner von Pflegeheimen vorbehaltlich des Absatzes 2 keinen Besuch empfangen, wobei dies gemäß Satz 2 nicht für Hospize gilt. Gemäß Absatz 2 sind hiervon Kinder unter 16 Jahren mit bestimmten Einschränkungen ausgenommen (Satz 1). Ferner dürfen Schwerstkranke, insbesondere zur Sterbebegleitung, Besuch von Seelsorgern, Urkundspersonen sowie nach ärztlicher Genehmigung von ihnen nahe stehenden Personen empfangen. Die von der Antragstellerin gegen die Rechtmäßigkeit dieser Vorschrift erhobenen Einwände greifen bei summarischer Prüfung nicht durch.
1. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin verstoßen diese Regelungen nicht gegen den Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes. Die Antragstellerin macht insoweit geltend, dass ein derartiges faktisches Umgangsverbot mit nächsten Verwandten einen wesentlichen Eingriff in die Grundrechte aus Art. 1, 2 und 6 GG darstelle und das Infektionsschutzgesetz in der Fassung der Änderung vom 27. März 2020 (BGBl. 2010 Teil I Nr. 14, S. 587 ff.) - nachfolgend: IfSG - keine Ermächtigung enthalte, auch den Nichtinfizierten und somit letztlich allen Personen im Land Brandenburg unabhängig von ihrem Gesundheitszustand das Betreten von Einrichtungen zu untersagen. Insbesondere komme hierfür nicht § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG in Betracht, da die dortige Bestimmung, wonach Personen u.a. verpflichtet werden können, bestimmte Orte nicht zu betreten, sich nur auf den Personenkreis des Halbsatzes 1 beziehe, mithin auf Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider.
Diese Annahme ist unzutreffend. Denn die Regelungen, die in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG getroffen werden, beschränken sich schon nach ihrem Wortlaut nicht auf den in Halbsatz 1 genannten Personenkreis. Vielmehr handelt es sich um eine - neben den in §§ 29 bis 31 genannten - weitere beispielhafte Aufzählung („insbesondere“) der in Halbsatz 1 genannten „notwendigen Schutzmaßnahmen“, die als Rechtsfolge an die tatbestandliche Voraussetzung anknüpfen, dass Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt werden oder ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war. Aus der Formulierung der tatbestandlichen Voraussetzungen in Halbsatz 1 folgt aber nicht, dass nur der darin bezeichnete Personenkreis Adressat der in der Vorschrift vorgesehenen Rechtsfolgen sein kann.
2. Die Antragstellerin macht ferner geltend, es verstoße gegen die Menschenwürde, stelle aber auch einen erheblichen Eingriff in den Schutz der Familie und die persönliche Freiheit dar, einem schwer kranken, über achtzig Jahre alten Menschen, der nicht mehr lange zu leben habe und aufgrund seiner Krankheit nicht fernmündlichen kommunizieren könne, den Umgang bzw. Kontakt mit seinen Kindern nicht zu ermöglichen. Dieses Recht könne auch durch die mögliche Gefahr einer Infektion anderer Patienten nicht eingeschränkt werden. Denn es gebe ausreichende Möglichkeiten der Vorsorge und der Besuch von Angehörigen stelle kein generell höheres Ansteckungsrisiko dar als es vom Pflegepersonal ausgehe. Insofern sei es ausreichend, erkrankten Personen oder solchen, die vor kurzem mit diesen Kontakt gehabt hätten, den Zutritt zu verwehren. Auch könne der Zugang auf bestimmte Personen wie engste Verwandte, auf eine bestimmte Zahl von Personen und hinsichtlich des Zeitraums eingeschränkt werden. Verlangt werden könne auch das Tragen von Atemschutzmasken und ein ausreichender Sicherheitsabstand. Ferner könne die Zahl der gleichzeitig anwesenden Besucher beschränkt und die Bereitstellung eines die Sicherheitsanforderungen berücksichtigenden besonderen Besucherraums vorgesehen werden. Angesichts der Vielzahl gleich effektiver Besuchsbeschränkungen und des bisher in Brandenburg äußerst geringen Infektionsrisikos seien die Einschränkungen in § 8 Abs. 1 und 2 SARS-CoV-2-EindV nicht erforderlich und unverhältnismäßig.
Auch diese Einwände greifen bei summarischer Prüfung nicht durch. Art. 1 Abs. 1 GG verbietet es, den Menschen einer Behandlung auszusetzen, die ihn zum bloßen Objekt degradiert und seine Subjektqualität prinzipiell in Frage stellt oder Ausdruck der Verachtung des Wertes ist, der dem Menschen kraft seines Personseins zukommt. Das Menschenbild des Grundgesetzes begreift den Menschen als in der Gemeinschaft stehende und ihr vielfältig verpflichtete Persönlichkeit (vgl. Antoni in Hömig/Wolff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 11. Aufl., Art. 1, Rn. 4, mit Nachweisen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Die von der Antragstellerin angegriffenen Vorschriften erscheinen im Kontext der mit ihnen verfolgten Ziele nicht als die Menschenwürde verletzende oder sonst unverhältnismäßige Regelungen. Das neuartige Coronavirus, dessen Eindämmung die angegriffene Verordnung dient, zeichnet sich dadurch aus, dass es zum einen besonders leicht und auch schon vor dem (oder sogar ohne) Auftreten von Symptomen beim Infizierten zwischen Menschen übertragen wird und dass es zum anderen bei alten und vorerkrankten Menschen zu besonders schweren und nicht selten tödlichen Krankheitsverläufen führt. Gerade Bewohner von Pflegeheimen gehören deshalb typischerweise zu einer besonders vulnerablen Bevölkerungsgruppe. Überdies hätte es auch fatale Folgen, wenn in einer solchen Einrichtung Pflegepersonal infolge einer Infektion ausfällt. Dem in jeder Hinsicht anzuerkennenden dringenden Wunsch der Antragstellerin und ihres Vaters nach einem persönlichen Besuchskontakt steht deshalb eine erhebliche Gefährdung der Gesundheit und des Lebens (auch) der übrigen Bewohner des Pflegeheims gegenüber. Diese besonders hochwertigen Rechtsgüter rechtfertigen es in der gegenwärtigen Lage, Besuchskontakte, wie in § 8 der Verordnung geschehen, prinzipiell zu unterbinden und nur streng reglementierten Ausnahmen vorzubehalten. Ob den genannten Gefahren auch anderweitig, z.B. durch das Tragen von Atemschutzmasken und der Einhaltung eines ausreichenden Sicherheitsabstandes zu allen Bewohnern und dem Pflegepersonal sowie der Limitierung der Anzahl der jeweils anwesenden Besucher in der Pflegereinrichtung oder die Bereitstellung eines besonderen Besuchsraumes Rechnung getragen werden kann, muss angesichts des derzeitigen begrenzten Kenntnisstandes noch als ungewiss angesehen werden und obliegt deshalb grundsätzlich der Beurteilung des Verordnungsgebers. Wie etwa die unterschiedlichen Regelungen in der hier angegriffenen Verordnung des Landes Brandenburg einerseits und der entsprechenden Verordnung des Landes Berlin andererseits zeigen, ist es grundsätzlich Ausdruck des Beurteilungsspielraums des Verordnungsgebers, die für erforderlich gehaltenen Maßnahmen auszuwählen, um den in jüngerer Vergangenheit beispiellosen Herausforderungen der Pandemie möglichst wirksam zu begegnen. Aus solchen unterschiedlichen Ansätzen ergibt sich aber noch nicht, dass eine andere als die hier gewählte Regelung allein verhältnismäßig wäre.
Soweit die Antragstellerin demgegenüber geltend macht, der Besuch von Angehörigen stelle kein generell höheres Ansteckungsrisiko dar als es vom Pflegepersonal ausgehe, ist dem entgegenzuhalten, dass das von Besuchern ausgehende Risiko für den alters- und gesundheitsbedingt besonders gefährdeten Personenkreis der Pflegeheimbewohner zu dem nicht gänzlich vermeidbaren Gefährdungsrisiko auch durch das Pflegepersonal noch kumulativ hinzutritt. Im Übrigen verfügt das Pflegepersonal über besondere Schutzausrüstung und ist hinsichtlich zu beachtender Sicherheitsvorkehrungen besonders instruiert und fachlich versiert, was Gefährdungen durch diese erheblich herabzusetzen geeignet ist.
3. Soweit die Antragstellerin geltend macht, die Verordnungsermächtigung in § 32 IfSG, die die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, zum Erlass entsprechender Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten ermächtigt, genüge nicht dem Zitiergebot, da dort Art. 1 und 6 GG nicht erwähnt würden, verkennt sie, dass das Zitiergebot gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach das (einschränkende) Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels benennen muss, insoweit nicht gilt. Denn dieses Gebot betrifft nur Gesetze, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken, d.h. für solche Grundrechtsbeschränkungen, zu denen der Gesetzgeber im Grundgesetz ausdrücklich ermächtigt ist, mithin nur für Grundrechte, die vom Grundgesetz unter einen ausdrücklichen Gesetzesvorbehalt gestellt sind (Antoni in Hömig/Wolff, a.a.O., Art. 19 Rz. 2 und 4 m.w.N. zur diesbezüglichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Einen diesbezüglichen Gesetzesvorbehalt enthalten jedoch weder Art. 1 GG, der in Absatz 1 die Menschenwürde schützt, noch Art. 6 Abs. 1 GG, der die Ehe und Familie unter den besonderen Schutz der staatlichen Ordnung stellt und den die Antragstellerin durch die Besuchsbeschränkungen in § 8 Abs. 1 und 2 SARS-CoV-2-EindV verletzt sieht, die nach den obigen Ausführungen durch die Ermächtigungsgrundlage des § 32 IfSG gedeckt sind.
4. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die Ausnahmevorschrift in § 8 Abs. 2 S. 2 SARS-CoV-2-EindV auch nicht zu unbestimmt, soweit darin vorgesehen ist, dass Schwerstkranke – zu denen der Vater der Antragstellerin ihrer Schilderung nach gehören dürfte - nach ärztlicher Genehmigung Besuch von ihnen nahe stehenden Personen empfangen dürfen. Anders als offenbar die Antragstellerin annimmt, kann es nicht ernstlich zweifelhaft sein, dass der in der Vorschrift angesprochene Arzt in erster Linie den Gesundheitszustand der zu besuchenden Person daraufhin zu begutachten hat, ob der Besuch medizinisch vertretbar ist. Dass derartige Ärzte grundsätzlich zur Verfügung stehen, weil Bewohner von Pflegeheimen prinzipiell medizinischer Betreuung bedürfen, kann bei summarischer Prüfung nicht ernstlich zweifelhaft sein. Sollte der Arzt im Ergebnis seiner Begutachtung im Hinblick auf die besuchende Person bestimmte Maßgaben stellen, wäre deren Rechtfertigung eine Frage des Einzelfalls, aber nicht der hier angegriffenen generell-abstrakten Regelung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Verfahrenswertes ergibt sich aus § 53 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28 bis 31 IfSG
§ 32 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung
§ 8 der Verordnung
Art. 1, 2 und 6 GG
Art. 1 und 6 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 1 GG
Art. 6 Abs. 1 GG