Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-10-26, Aktenzeichen 23 C 973/16
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2016:1026.23C973.16.00

Tenor:
Der Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Flurbereinigungsbeschluss im Unternehmensflurbereinigungsverfahren Sontra-Mitte A 44 UF 2298 vom 30. Juni 2015 wiederherzustellen, wird abgelehnt.
Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500,- € festgesetzt.

Tatbestand:
Der Antragsteller ist Landwirt und Pächter der Domäne X... in A... und der Domäne Y..., die beide im Eigentum des Landes Hessen stehen. Der Pachtvertrag über beide Domänen läuft nach einem Nachtragsvertrag aus dem Jahr 2014 bis zum 30. Juni 2030. Zum 30. Juni 2015 bewirtschaftete der Antragsteller ca. 310 ha landwirtschaftliche Nutzfläche inklusive 56 ha der Domäne Y....
Im Zuge des beabsichtigten Neubaus der Bundesautobahn A 44 hat das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung zur Realisierung des Teilabschnitts zwischen der Anschlussstelle Sontra/Nord und dem Tunnel Alberberg mit Beschluss vom 5. September 2013 den Planfeststellungsbeschluss VKE (Verkehrskosteneinheit) 50 erlassen. Der Planfeststellungsbeschluss ist unanfechtbar. Am 24. Oktober 2014 beantragte das Regierungspräsidiums Kassel - Enteignungsbehörde - zum Bau dieses Abschnitts der A 44 ein Flurbereinigungsverfahrens gemäß § 87 Abs. 1 Flurbereinigungsgesetz - FlurbG - einzuleiten, da nach den Planfeststellungsunterlagen in diesem Bauabschnitt 111 ha land- und forstwirtschaftliche Nutzfläche für die Baumaßnahme, einschließlich der Realisierung von landschaftspflegerischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen benötigt würden.
Nach Durchführung einer Aufklärungsversammlung nach § 5 FlurbG am 19. Mai 2015 erließ der Antragsgegner am 30. Juni 2015 einen Flurbereinigungsbeschluss über die Anordnung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens Sontra-Mitte A 44 zu dem Aktenzeichen UF 2298. Das in diesem Beschluss ausgewiesene Flurbereinigungsgebiet umfasst eine Gesamtgröße von 2061 ha, wobei die gesamten Flächen der Domäne Y... inklusive Wald und Unland mit einer Größe von 81 ha als Exklave umfasst werden. Zugleich ordnete die beschließende Behörde - das Hessische Landesamt für Bodenmanagement und Geoinformation (Obere Flurbereinigungsbehörde) - die sofortige Vollziehbarkeit gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO an. Zur Begründung dieser Vollziehungsanordnung wird vom Antragsgegner ausgeführt, die Eilbedürftigkeit des Planfeststellungsbeschlusses folge entsprechend § 17 ff. Bundesfernstraßengesetz - FStrG - daraus, dass für die A 44 in der Anlage zu § 1 Abs. 1 Satz 2 FStrG ein vordringlicher Bedarf festgestellt worden sei. Dies müsse auch für die einzelnen Verwaltungsakte der Unternehmensflurbereinigung gelten, soweit sie für die unmittelbare Umsetzung der fernstraßenrechtlichen Planfeststellung notwendig seien. Die sofortige Vollziehung liege zudem auch im überwiegenden Interesse der Beteiligten selbst, da mit der Durchführung des Flurbereinigungsverfahrens sofort begonnen werden könne, so dass die infrastrukturellen Nachteile des Neubaus möglichst zeitnah behoben und in der Folge die angestrebten agrarstrukturellen Verbesserungen und betriebswirtschaftlichen Vorteile der Bodenordnung möglichst bald einträten. Die öffentliche Bekanntmachung des Beschlusses erfolgte am 2. Juli 2015.
Der Antragsteller hat gegen den Flurbereinigungsbeschluss mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 30. Juli 2015 - bei der Oberen Flurbereinigungsbehörde eingegangen am 31. Juli bei 2015 - Widerspruch erhoben.
Am 17. März 2016 hat ein Verhandlungs- bzw. Erörterungstermin zu dem Widerspruch des Antragstellers in Sontra stattgefunden, der insbesondere darauf gestützt wird, dass die Abgrenzung des Flurbereinigungsgebietes nach § 7 FlurbG durch den Antragsgegner ermessensfehlerhaft erfolgt sei. Die abschließende Widerspruchsbegründung wurde gegenüber dem Antragsgegner am 15. April 2016 abgegeben.
Mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom gleichen Tag - bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 18. April 2016 eingegangen - hat der Antragsteller um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.
Zur Begründung führt der Bevollmächtigte des Antragstellers aus, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Flurbereinigungsbeschluss sei wiederherzustellen, weil das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse am Vollzug des Flurbereinigungsbeschlusses überwiege. Der Flurbereinigungsbeschluss des Antragsgegners verstoße aus mehreren Gründen gegen die Ermessensrichtlinie des § 7 FlurbG.
Das Flurbereinigungsverfahren sei auf der Grundlage des Planfeststellungsbeschlusses zum Bauabschnitt VKE 50 der A 44 eingeleitet worden und habe hinsichtlich der Ausweisung des Flurbereinigungsgebietes das dortige Flächenkonzept in seine Ermessenserwägungen einbezogen. Der Planfeststellungsbeschluss VKE 50 sehe vor, dass Flächen der vom Antragsteller bewirtschafteten Domäne Y... als Ersatz- und Ausgleichsflächen für durch den Autobahnbau existenzgefährdete Landwirte sowie zur Reduzierung des Landabzuges herangezogen würden. Für einen Teil dieser Flächen bestehe eine Doppelbelegung, denn sie seien bereits in früheren Planfeststellungsbeschlüssen zu den Bauabschnitten VKE 40.1. Und 40.2. ebenfalls als Ausgleichsflächen für existenzgefährdete Landwirte vorgesehen. Diese Doppelbelegung führe zur Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses. Wegen des Umstandes, dass es tatsächlich unmöglich sei, die Flächen aufgrund der Doppelbelegung in das Flurbereinigungsverfahren einzubringen, sei auch der Flurbereinigungsbeschluss ermessensfehlerhaft, zumal dem Antragsgegner der Umstand der Doppelbelegung der Flächen bekannt gewesen sei. Ermessensfehlerhaft sei die Einbeziehung der Flächen der Domäne Y... als Exklave auch deshalb, weil - entgegen der Ermessensrichtlinien - weder alle Flächen des Betriebes des Antragstellers noch die des Verpächters als Eigentümer einbezogen worden seien; außerhalb der Exklave lägen keine weiteren Flächen des Betriebs des Antragstellers im Flurbereinigungsgebiet.
Soweit der Antragsgegner bei der Ermessensabwägung die Empfehlungen des Gebietsagrarausschusses vom 4. Mai 2015 berücksichtigt habe, sei darauf hinzuweisen, dass der Ausschuss diese Empfehlung ausgesprochen habe, obwohl ihm das Schreiben der Hessischen Landgesellschaft vom 25. März 2015 bekannt gewesen sei, aus dem sich ergebe, dass aufgrund der langjährigen Verpachtung der Domäne Y... keine Flächen zur Abwendung einer Existenzgefährdung zur Verfügung gestellt werden könnten. Ermessenserwägungen hinsichtlich der Nichtverfügbarkeit der Flächen habe der Antragsgegner nicht vorgenommen. Im Übrigen sei für den Antragsgegner erkennbar gewesen, dass der Gebietsagrarausschuss offenbar Interessen einzelner Landwirte verfolge; auch damit habe sich der Antragsgegner nicht auseinandergesetzt. Zudem ergebe sich aus dem Protokoll der entsprechenden Sitzung des Gebietsagrarausschusses, dass keineswegs die Empfehlung beschlossen worden sei, Flächen der Domäne Y... in das Flurbereinigungsgebiet einzubeziehen. Schließlich sehe die Empfehlung des Gebietsagrarausschusses vor, zur Reduzierung des Landabzugs auf unter 3 % nicht mehr genutzte Wege umzuwidmen.
Selbst wenn eine summarische Prüfung nicht zur offensichtlichen Rechtswidrigkeit des Flurbereinigungsbeschlusses führe, müsse der Ausgang des Widerspruchsverfahrens als offen bewertet werden. Dementsprechend müsse das Gericht eine wertende Abwägung vornehmen, welchen der gegenläufigen Interessen für die Dauer des Hauptsacheverfahrens Vorrang einzuräumen sei. Im Rahmen dieser Abwägung überwögen die dem Antragsteller drohenden Nachteile. Die Flächen des Antragstellers seien einbezogen worden, um als Ersatz- und Ausgleichsflächen für existenzgefährdete Landwirte zu dienen. Der Antragsteller müsse davon ausgehen, dass der Verpächter - das Land Hessen - als Eigentümer der Einlageflächen durch Geld und nicht durch Landabfindung ausgeglichen werde. Aber selbst im Falle der Landabfindung bestehe kein Anspruch, dass der Verpächter diese in der Nähe der weiteren Flächen des Antragstellers erhalte. Er müsse deshalb selbst im Falle der Landabfindung mit Standorten rechnen, die einem Flächenverlust gleichkämen. Durch die Einbeziehung der Flächen der Domäne Y... müsse er mit einem Verlust von ca. 81 ha Fläche rechnen, darunter ca. 56 ha landwirtschaftliche Nutzfläche. Dieser Flächenverlust führe dazu, dass sein landwirtschaftlicher Betrieb in der Existenz gefährdet werde. In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, dass der Antragsteller bis vor kurzem noch ca. 425 ha landwirtschaftliche Nutzfläche bewirtschaftet habe. Diese Fläche sei aufgrund anderweitig bedingter Flächenverluste, unter anderem durch die Planfeststellungsverfahren zu den Bauabschnitten VKE 33, 40.1. und 40.2., auf 310 ha reduziert worden. Eine weitere Reduzierung um 56 ha führe dazu, dass er nach Abschluss des Flurbereinigungsverfahrens nur noch ca. 254 ha bewirtschaften könne. Ausgehend davon, dass im Planfeststellungsverfahren eine Existenzgefährdung landwirtschaftlicher Betriebe bereits bei Flächenverlusten von über 4 % anzunehmen sei, müsse bei einer Reduzierung der landwirtschaftlichen Nutzfläche des Antragstellers von ca. 18 % ebenfalls von einer Existenzgefährdung ausgegangen werden. Auf diese Existenzgefährdung des Betriebes weise im Übrigen das Schreiben des Hessischen Wirtschaftsministeriums vom 10. März 2015 an den Landwirt Schmidt und die Hessische Landgesellschaft in ihrem Schreiben an den Kreisausschuss des Werra-Meißner-Kreises sowie den Gebietsagrarausschusses vom 25. März 2015 hin. In der Präambel des Nachtragsvertrages Nr. VII über die Hessische Staatsdomäne X... vom 30. Juni 2006/ 3. Juli 2006 sei schließlich festgehalten worden, dass der Flächenbedarf aus der Domäne Y... für den Ausbau der A 44 insgesamt bis zu 30 ha betrage, so dass der Antragsteller darauf habe vertrauen können, keine größeren Verluste an Pachtflächen hinnehmen zu müssen. Darauf stelle auch sein Betriebskonzept ab. Der Annahme einer Existenzgefährdung könne auch nicht entgegengehalten werden, dass mit der Einbeziehung der Flächen in das Flurbereinigungsgebiet nicht automatisch der Landverlust einhergehe, sondern sich erst mit der vorläufigen Besitzeinweisung und dem späteren Flurbereinigungsplan realisieren könne. Die Existenzgefährdung entstehe bereits dadurch, dass ein solcher Landabzug nicht auszuschließen sei, denn er wirke sich unmittelbar auf die wirtschaftliche Entwicklung des Betriebes und dessen Zukunftsgestaltung aus. Dies zeige sich bei dem Antragsteller konkret daran, dass der Generationenwechsel, die Übergabe des landwirtschaftlichen Betriebes an den Sohn, in den kommenden Jahren anstehe, Planung und Vorbereitung dieser Betriebsübergabe unter den gegenwärtigen Umständen jedoch kaum möglich seien.
Diese gravierenden Nachteile überwögen die Nachteile einer späteren Verwirklichung des Flurbereinigungsbeschlusses. Denn auf den Flächen der Domäne Y... fänden keine Straßenbaumaßnahmen statt. Die Flächen seien ausschließlich aus Gründen der Abwendung der Existenzgefährdung vom Straßenbau direkt betroffener Landwirte einbezogen worden. Die Straßenbaumaßnahmen könnten deshalb auch ohne diese Flächen begonnen werden. Der Verringerung des Landabzuges auf unter 3 % könne schließlich erst mit der vorläufigen Besitzeinweisung und dem Flurbereinigungsplan zur Umsetzung kommen; auch insoweit seien keine Nachteile bei einer späteren Verwirklichung des Beschlusses zu befürchten.
Der Antragsgegner habe schließlich das erforderliche Vollzugsinteresse im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO nicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO entsprechend dargelegt. Soweit in der Begründung auf die Eilbedürftigkeit der zugrunde liegenden Planfeststellung abgestellt werde, müsse dies bereits aufgrund des Zeitablaufs - der Planfeststellungsbeschluss zum Abschnitt VKE 50 datiere vom 5. September 2013 - angezweifelt werden. Im Übrigen sei diese Begründung zu global, um den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO zu entsprechen. Auch die weitere Begründung, das allgemeine Interesse der Verfahrensbeteiligten selbst, die infrastrukturellen Nachteile des Neubaus der A 44 möglichst zeitnah zu beheben und in der Folge die angestrebten agrarstrukturellen Verbesserungen und betrieblichen Vorteile der Bodenordnung möglichst bald eintreten zu lassen, könnten nur durch den freihändigen Erwerb anderer Flächen erreicht werden. Zu den agrarstrukturellen Verbesserungen sei noch einmal auf den im Schreiben des Gebietsagrarausschusses vom 4. Mai 2015 zum Ausdruck gebrachten Wunsch der Beteiligten hinzuweisen, dass eine Reduzierung des Landabzugs unter 3 % durch die Umwidmung von nicht mehr landwirtschaftlich genutzten Wegen erreicht werden solle. Insoweit könne zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht angeführt werden, die Gebietsausweisung orientiere sich an den Interessen der Beteiligten.
Zum Erwiderungsschriftsatz des Antragsgegners wird ausgeführt, das Unerwähnt lassen des Ziels der Verbesserung der Agrarstruktur mache deutlich, dass dieses Ziel tatsächlich bei der Ermessensausübung keine Rolle gespielt habe, sondern lediglich formelhaft in die Begründung des Flurbereinigungsbeschlusses aufgenommen worden sei. Werde der Sofortvollzug gerade auch mit diesem Ziel begründet, so müsse es bei der Verfahrensgebietsausweisung auch tatsächlich verfolgt werden. Soweit sich der Antragsgegner auf den Dialog und die Empfehlungen des Gebietsagrarausschusses beziehe, sei diese Empfehlung mit falschem Inhalt erfolgt. Zwischenzeitlich - mit Schreiben vom 30. Mai 2016 - sei dies eingeräumt und korrigiert worden. Aus dieser aktuellen Stellungnahme ergäben sich Bedenken gegen die Einbeziehung der Flächen der Domäne Y... aufgrund der langfristigen Verpachtung dieser Flächen und ihrer Nichtgeeignetheit für eine Verbesserung der Agrarstruktur.
Der Antragsteller beantragt,
die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 30. Juli 2015 gegen den Flurbereinigungsbeschluss des Antragsgegners vom 30. Juni 2015 wiederherzustellen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Unter Bezugnahme auf den Bericht des Aufsichtsdezernats wird zur Begründung ausgeführt, der Flurbereinigungsbeschluss sei weder formell noch materiell zu beanstanden. Maßstab bei der Abgrenzung des Verfahrensgebietes sei die möglichst umfassende Erreichung der Ziele, nämlich den Landbedarf des Unternehmens (111 ha land- und forstwirtschaftliche Nutzfläche und 87 ha für eine vorübergehende Inanspruchnahme) zu decken, den entstehenden Verlust auf einen größeren Kreis an Eigentümern zu verteilen, unternehmensbedingte Beeinträchtigungen der Grundstückseigentümer (An- und Zerschneidung von Grundstücken) zu minimieren und unternehmensbedingte Nachteile und Auswirkungen auf die ländliche Infrastruktur (so genannte Zerschneidungsschäden) zu beheben. Dazu sei eine großräumige Abgrenzung erforderlich, weshalb man auf eine Anordnung mehrerer flächenmäßig kleinerer Verfahren verzichtet habe. Es sei angestrebt worden, das Verfahrensgebiet so abzugrenzen, dass nach Möglichkeit auch der gesamte Besitz einzelner Betriebe/Eigentümer erfasst werde. Die Einbeziehung isolierter Flächen (Exklaven) sei dabei grundsätzlich möglich. Des Weiteren sei die Abgrenzung im Dialog mit der landwirtschaftlichen Berufsvertretung erfolgt, wobei von dort avisiert worden sei, dass - wie in anderen eingeleiteten Verfahren - ein Landabzug von 3 % akzeptiert werde. Im Zuge der Abgrenzung seien im Übrigen Flächen, die nicht unmittelbar von den Auswirkungen des Neubaus der A 44 betroffen seien, zunächst nicht in das Verfahrensgebiet einbezogen worden. Die einbezogenen Domänenflächen betrügen 114,3 ha, wobei der wesentliche Grund der Einbeziehung der Domänenflächen Y... - entsprechend 16.9 des Planfeststellungsbeschlusses zur A 44 vom 5. September 2013 - darin bestehe, der Vermeidung der Existenzgefährdung landwirtschaftlicher Betriebe zu dienen. Die vom Antragsteller angesprochene Doppelbelegung sei bei den Vorbereitungsarbeiten festgestellt worden; an der Behebung der Problematik werde gearbeitet. Angesichts der Dringlichkeit der Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens habe jedoch eine Lösung nicht abgewartet werden können. Zudem ergäben sich gerade durch die Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens Optionen, den Konflikt zu lösen. Zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Flurbereinigungsbeschlusses wird ausgeführt, dass sich die Eilbedürftigkeit der Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses daraus ergebe, dass für die Bundesautobahn Kassel-Harleshausen der vordringliche Bedarf festgestellt worden sei. Für die beginnenden Baumaßnahmen wiederum sei der vollziehbare Flurbereinigungsbeschluss zur Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens dringende Voraussetzung. Erst im Zuge dieses Verfahrens könnten zu Gunsten des Unternehmensträgers der Besitz und die Nutzung der für die Straßenbaumaßnahmen benötigten Flächen sichergestellt werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (3 Hefter) Bezug genommen, die Gegenstand der Entscheidungsfindung waren.

Entscheidungsgründe:
Der auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gerichteter Antrag ist statthaft, insbesondere zulässig (§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG in Verbindung mit § 80 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
Da der Antragsgegner die sofortige Vollziehung des Flurbereinigungsbeschlusses, gestützt auf ein überwiegendes öffentliches Interesse gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat, kommt dem Widerspruch des Antragstellers gegen diesen Verwaltungsakt keine aufschiebende Wirkung zu. Statthaft ist daher der Antrag gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO; danach kann das Gericht der Hauptsache - hier das Flurbereinigungsgericht beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof - die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederherstellen. Der Antragsteller ist analog § 42 Abs. 2 VwGO auch antragsbefugt, denn die Einleitung einer Unternehmensflurbereinigung nach § 87 Abs. 1 FlurbG ist eine Maßnahme der Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 Grundgesetz - GG - auch gegenüber einem Pächter von Grundstücken im Flurbereinigungsgebiet, weil sein Besitzrecht als Pächter Eigentum im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ist (BVerfG, Beschluss vom 26. Mai 1993-1 BvR 208/93 -, juris Rn. 24, BVerwG, Urteile vom 1. September 1997-4 A 36.96-, BVerwGE 105, 178, und vom 29. Januar 2009 - 9 C 3.08 -, BVerwGE 133, 118 = NVwZ 2009, 1047, Wingerter, in: Wingerter/Mayr, Flurbereinigungsgesetz, 9. Auflage 2013, Vorb. zu § 87 Rn. 14). Soweit das Bundesverwaltungsgericht in dem vorgenannten Urteil vom 29. Januar 2009 die Änderung seiner Rechtsprechung ausdrücklich auf die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung zur Durchführung eines durch Bebauungsplan festgesetzten Unternehmens beschränkt, ist dies nach Auffassung des beschließenden Senats der konkreten, der Entscheidung zugrunde liegenden Fallgestaltung geschuldet.
Der Eilrechtsschutzantrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist aber nicht begründet. Der Antrag des Antragstellers hätte nur dann Erfolg, wenn es an einer ordnungsgemäßen Vollzugsanordnung fehlte und/oder nach Abwägung der widerstreitenden Interessen das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das Interesse des Antragsgegners am Vollzug des Flurbereinigungsbeschlusses überwöge. Beides ist nicht der Fall.
Soweit der Bevollmächtigte des Antragstellers rügt, die Vollzugsanordnung genüge nicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO, folgt dem der Senat nicht. Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes durch die Behörde das besondere Interesse hieran schriftlich zu begründen. Erforderlich ist eine auf den konkreten Einzelfall abstellende Darstellung des öffentlichen Interesses dafür, dass ausnahmsweise die sofortige Vollziehbarkeit notwendig ist; nicht ausreichend sind nicht auf den Einzelfall abstellende, formelhafte Begründungen (Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 80 Rn. 85, Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Aufl. 2011, Rn. 746 jeweils mit weiteren Nachweisen). Die Begründung im Sinne von § 80 Abs. 3 VwGO stellt hier konkret auf den Neubau der A 44 im Abschnitt VKE 50 ab. Da der Planfeststellungsbeschluss in Folge der Feststellung des vordringlichen Bedarfs nach § 17 e Abs. 2 FStrG kraft Gesetzes sofort vollziehbar sei, seien auch die erforderlichen Umsetzungsakte im Rahmen der Unternehmensflurbereinigung eilbedürftig. Im Übrigen liege die sofortige Vollziehung auch im überwiegenden Interesse der Beteiligten, damit der sofort zu beginnenden Flurbereinigung die infrastrukturellen Nachteile des Neubaus der A 44 möglichst zeitnah behoben und in der Folge die angestrebten agrarstrukturellen Verbesserungen und betriebswirtschaftlichen Vorteile der Bodenordnung möglichst bald einträten.
Zwar dürfte sich diese Begründung hinsichtlich der unterschiedlichen Bauabschnitte des Neubaus der Gesamtstrecke "standardmäßig" wiederholen. Dies ist jedoch unschädlich, da die Gründe für die Einzelabschnitte regelmäßig identisch sind (vgl. dazu Finkelnburg/ Dombert/Külpmann, a.a.O., Rn. 748). Dem Begründungserfordernis des § 80 Absatz 3 VwGO ist mit den Ausführungen im Beschluss vom 30. Juni 2015 daher Genüge getan. Soweit der Bevollmächtigte des Antragstellers ausführt, das Ziel der Verbesserung der Agrarstruktur sei in der Begründung der Vollzugsanordnung nur formelhaft enthalten, denn ausweislich der Antragserwiderung werde dieses Ziel nicht formuliert und wohl auch nicht verfolgt, führt das ebenfalls nicht zu einem Begründungsmangel. Denn die Begründung der Vollzugsanordnung stellt eindeutig auf die Verbesserungen ab, die durch die Beseitigung der durch das Unternehmen verursachten landeskulturellen Schäden eintreten werden (vgl. dazu Wingerter, a.a.O., § 87 Rn. 2). Genau dies bringt der Antragsgegner auch in seiner Antragserwiderung vom 19. Mai 2016 zum Ausdruck.
Die vom Gericht vorzunehmende Abwägung der widerstreitenden Interessen, die sich in erster Linie an den Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs zu orientieren hat, führt zu dem Ergebnis, dass das Aussetzungsinteresse des Antragstellers hinter dem öffentlichen Interesse des Antragsgegners am Vollzug des Flurbereinigungsbeschlusses zurückzutreten hat. Denn nach summarischer Überprüfung lässt der Flurbereinigungsbeschluss vom 30. Juni 2015 Rechtsfehler nicht erkennen.
Der Flurbereinigungsbeschluss leidet zunächst nicht an formellen Mängeln. Den für die Einleitung des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG erforderlichen Antrag hat das Regierungspräsidium Kassel als zuständige Enteignungsbehörde am 24. Oktober 2014 gestellt. Der Flurbereinigungsbeschluss ist gemäß § 4 FlurbG von der zuständigen Behörde - dem Hessischen Landesamt für Bodenmanagement und Geoinformation (Obere Flurbereinigungsbehörde) - in der den Anforderungen des § 6 FlurbG genügenden Form und den dort formulierten inhaltlichen Anforderungen erlassen und begründet worden. Vor dem Erlass des Beschlusses ist dem Anhörungserfordernis des § 5 FlurbG Genüge getan worden. Sonstige formelle Mängel sind weder gerügt worden noch nach den dem Senat vorliegenden Verwaltungsvorgängen sonst ersichtlich.
Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht bestehen gegen den Flurbereinigungsbeschluss keine durchgreifenden Bedenken.
Ermächtigungsgrundlage ist § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG. Ist aus besonderem Anlass eine Enteignung zulässig, durch die ländliche Grundstücke in großem Umfang in Anspruch genommen würden, so kann auf Antrag der Enteignungsbehörde ein Flurbereinigungsverfahren eingeleitet werden, wenn der den Betroffenen entstehende Verlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt oder Nachteile für die allgemeine Landeskultur, die durch das Unternehmen entstehen, vermieden werden soll. Am 24. Oktober 2014 hat das Regierungspräsidiums Kassel - Enteignungsbehörde - beantragt, zum Bau des Abschnitts VKE 50 der Bundesautobahn A 44 ein Flurbereinigungsverfahrens gemäß § 87 Abs. 1 FlurbG einzuleiten. Durch den Bau dieses Autobahnabschnitts werden ländliche Grundstücke in großem Umfang in Anspruch genommen. Von einer derartigen Inanspruchnahme wird regelmäßig - als Orientierungswert - bei einer Flächengröße von mehr als 5 ha ausgegangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 1983-5 C 2.81 -, RdL 1983, 293 = Buchholz 424.01 § 87 FlurbG Nr. 7). Nach den Planfeststellungsunterlagen werden in diesem Bauabschnitt 111 ha land- und forstwirtschaftliche Nutzfläche für die Baumaßnahme, einschließlich der Realisierung von landschaftspflegerischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen benötigt. Bereits daraus folgt, dass die Verteilung des den Betroffenen entstehenden Verlusts auf einen größeren Kreis von Eigentümern erforderlich ist. Im Übrigen werden auch Nachteile für die allgemeine Landeskultur vermieden (§ 87 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. FlurbG), die durch den Autobahnbau entstehen. Derartige nachteilige Veränderungen werden herbeigeführt, weil die Autobahntrasse über Grundstücke im Verfahrensgebiet verläuft mit der Folge, dass diese Grundstücke durchschnitten und Wege unterbrochen werden. Dies wird durch die Neuordnung im Wege der Flurbereinigung vermieden. Die Enteignung ist aus besonderem Anlass zulässig, denn für das bestandskräftig planfestgestellte Vorhaben des Baus des Abschnitts VKE 50 der A 44 wäre nach § 19 Abs. 1 Satz 2 und 3 FStrG die Enteignung zulässig.
Auch die vom Bevollmächtigten des Antragstellers im Wesentlichen kritisierte Festlegung des Flurbereinigungsgebietes verstößt nicht gegen § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG. Diese Regelung gilt auch in der Unternehmensflurbereinigung nach §§ 87 ff. FlurbG (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24. Juni 2013 - 7 S 3362/11 -, RdL 2013, 345; Wingerter, a.a.O., § 7 Rn. 7). Nach § 7 Abs. 1 Satz 2 ist das Gebiet so zu begrenzen, dass der Zweck der Flurbereinigung möglichst vollkommenen erreicht wird. Diese Festlegung des Flurbereinigungsgebietes liegt im Ermessen der oberen Flurbereinigungsbehörde, die nach Maßgabe des § 114 VwGO überprüfbar ist. Maßgeblich für eine ermessensfehlerfreie Festlegung des Gebiets ist die möglichst vollkommene Erreichung des Flurbereinigungszwecks. Rechtswidrig ist eine Abgrenzung, die erkennbar nicht auf eine Abwägung aller für einen größtmöglichen Erfolg der Flurbereinigung im gesamten Planungsraum und für den einzelnen Beteiligten bedeutsamen Gesichtspunkte zurückgeht oder sich als gänzlich ungeeignet erweist, den Flurbereinigungserfolg zu fördern (Wingerter, a.a.O., § 7 Rn. 3 mit Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 26. Oktober 1966 - IV B 291.65 -, RdL 1967, 217; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 8. Mai 2013 -13 AS 13.420 -, juris Rn. 27).
Der Antragsteller ist der Auffassung, dass die Einbeziehung der Flächen der Domäne Y... in das Flurbereinigungsgebiet bereits deshalb ermessenswidrig sei, weil diese Flächen zur Vermeidung der Existenzgefährdung anderer landwirtschaftlicher Betriebe sowohl in den Planfeststellungsbeschluss VKE 50 als auch in die Planfeststellungsbeschlüsse VKE 40.1 und 40.2 aufgenommen worden seien. An der Ermessenswidrigkeit ändere sich auch nichts dadurch, dass allein hinsichtlich der VKE 50 ein Flurbereinigungsverfahren eingeleitet worden sei. Die Ermessenswidrigkeit der Gebietsausweisung folge aus der Rechtswidrigkeit der Planfeststellungsbeschlüsse infolge dieser Doppelbelegung, und zwar unabhängig davon, dass die Planfeststellungsbeschlüsse rechtskräftig geworden seien. Dieser Auffassung folgt der Senat nicht. Zwar kann ein Grundstück in der Regel nicht gleichzeitig mehreren Flurbereinigungsverfahren unterworfen sein (vgl. dazu Senatsurteil vom 5. November 1969 - III F 56/69 -, RdL 1970, 274), die Einbeziehung eines Grundstücks nach Eintritt des neuen Rechtszustandes (§§ 61, 63 FlurbG) in ein weiteres Flurbereinigungsverfahren ist aber möglich (Wingerter, a.a.O., § 7 Rn. 6). Eine gleichzeitige doppelte Betroffenheit von Flächen der Domäne Y... durch Flurbereinigungsverfahren liegt nach den übereinstimmenden Informationen der Beteiligten nicht vor. Allein der Umstand, dass die Flächen - wie dargestellt - in mehrere Planfeststellungsbeschlüsse aufgenommen worden sind, führt entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht zur Ermessenswidrigkeit des Flurbereinigungsbeschlusses, denn dieser Umstand steht weder einem Erfolg der Flurbereinigung entgegen, noch erweist er sich als ungeeignet, den Flurbereinigungserfolg zu fördern. Denn selbst wenn in Vollzug der Planfeststellungsbeschlüsse 40.1 und 40.2 neues Eigentum an den durch die Gebietsausweisung einbezogenen Flächen der Domäne Y... begründet worden wäre, können diese Flächen dem Flurbereinigungserfolg fördern, da es angesichts der Größe des Flurbereinigungsgebietes zu sinnvollen Neuordnungen der Flächen kommen kann.
Auch die weitere Rüge des Bevollmächtigten des Antragstellers, der Antragsgegner sei der Empfehlung des Gebietsagrarausschusses vom 4. Mai 2015 gefolgt, obwohl das Schreiben der Hessischen Landgesellschaft vom 25. März 2015 bekannt gewesen sei, wonach aufgrund der langjährigen Verpachtung der Flächen der Domäne Y... diese zur Abwendung von Existenzgefährdungen anderer landwirtschaftlicher Betriebe nicht zur Verfügung stünden, begründet die Ermessensfehlerhaftigkeit der Gebietsausweisung nicht. Die langjährige Verpachtung von Domänenflächen an den Antragsteller führt nicht dazu, dass diese Flächen nicht als Bestandteil eines Flurbereinigungsgebietes ausgewiesen werden dürften. Vielmehr unterliegen die Pachtverhältnisse als persönliche Rechte besonderen Regelungen des Flurbereinigungsrechts. Pächter sind Nebenbeteiligte des Flurbereinigungsverfahrens nach § 10 Nr. 2 lit. d FlurbG. Die Pachtverhältnisse setzen sich - soweit es überhaupt zu Veränderungen im Eigentum an den Pachtflächen kommt - grundsätzlich an den Abfindungsgrundstücken dieses Hauptverfahrensbeteiligten - dem Eigentümer der ursprünglichen Pachtflächen - fort; insoweit gelten die §§ 70, 71 und 73 FlurbG. Vor diesem Hintergrund kann von einem Ermessensfehler im Hinblick auf die Ausweisung des Flurbereinigungsgebietes keine Rede sein. Welche weiteren Folgen diese Einbeziehung hat, muss vielmehr dem Flurbereinigungsplan vorbehalten bleiben. Denn es liegt in der Natur eines das Flurbereinigungsverfahren einleitenden Beschlusses, dass er sich noch nicht über die erst im weiteren Verfahren zu treffende Entscheidung über die konkrete Neuordnung des Grundeigentums im Verfahrensgebiet verhält (OVG Brandenburg, Urteil vom 17. September 2003 - 8 D 35/01 .G -, NuR 2004, 183 = juris Rn. 53).
Soweit der Bevollmächtigte des Antragstellers weiter vorträgt, in der Sitzung des Gebietsagrarausschusses sei keineswegs - und in Abweichung zur dann abgegebenen Stellungnahme des Ausschusses - die Empfehlung beschlossen worden, Flächen der Domäne Y... in das Flurbereinigungsgebiet einzubeziehen, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Zum einen lässt sich der Vortrag, die Stellungnahme sei entgegen der Beschlussfassung eigenständig durch den Verfasser der Stellungnahme aufgenommen worden, nicht aus der vom Bevollmächtigten des Antragstellers in Bezug genommenen Niederschrift über die Sitzung vom 9. März 2015 entnehmen. Vielmehr wird dort zum Ausdruck gebracht, dass die vorläufige Abgrenzung des Flurbereinigungsgebietes unter Einbeziehung der Domänenflächen relativ ausgedehnt erfolgt sei, dies aber die Situation der benötigten Ersatzflächen der betroffenen Betriebe vor Ort nicht entspanne. Ergänzend wird nach der Sitzungsniederschrift deshalb die Problematik um die Zerschneidungswirkungen der Autobahntrasse am landwirtschaftlichen Wege- und Gewässernetz und die Hindernisse im Hinblick auf den freien Landerwerb angesprochen. Im Übrigen handelt es sich bei dem Schreiben des Gebietsagrarausschusses um eine Stellungnahme im Rahmen der Anhörung nach § 5 FlurbG, die keine Bindungswirkung entfalten kann, so dass nicht jedwede Abweichung von einer derartigen Stellungnahme zur Ermessenswidrigkeit der Flurbereinigungsgebietsausweisung und damit des Flurbereinigungsbeschlusses führen würde. Soweit der Bevollmächtigte des Antragstellers schließlich ausführt, dass diese Stellungnahme offenbar im Interesse einzelner Landwirte erfolgt sei, womit sich der Antragsgegner nicht auseinandergesetzt habe, stellt dies eine Spekulation dar, die weder aus der Sitzungsniederschrift des Ausschusses noch aus sonstigen, dem Senat vorliegenden Unterlagen verifiziert werden kann. Schließlich begründet auch der Hinweis des Bevollmächtigten des Antragstellers, die Empfehlung des Gebietsagrarausschusses sehe vor, zur Reduzierung des Landabzugs auf unter 3 % nicht mehr genutzte Wege umzuwidmen, keinen Ermessensfehler hinsichtlich des Umfangs der Gebietsausweisung. Denn die Frage, in welchem Umfang durch Umwidmung nicht mehr genutzter Wege landwirtschaftliche Flächen zurückgewonnen werden können, lässt sich erst im laufenden Flurbereinigungsverfahren im Zuge der Erstellung des Flurbereinigungsplans beantworten.
Soweit schließlich die Ermessenswidrigkeit der Einbeziehung der Domänenflächen als Exklave mit dem Argument gerügt wird, es seien nicht alle Betriebsflächen bzw. alle Flächen eines Eigentümers von der Gebietsausweisung erfasst, muss auch diese Rüge ohne Erfolg bleiben. Es ist zwar anzustreben, die einzelnen Betriebe mit ihrem gesamten Besitz einzubeziehen (Wingerter, a.a.O., § 7 Rn. 4), dies ist jedoch für eine sachgerechte Abgrenzung des Gebietes im Hinblick auf den Eigentümer der Domänenflächen - das Land Hessen - überhaupt nicht möglich. Hinsichtlich sonstiger Rechte, die nicht aus dem Grundbuch ersichtlich sind - wie im Fall des Antragstellers Pachtverhältnisse - ist darauf hinzuweisen, dass dieser Personenkreis nicht der Teilnehmergemeinschaft (§ 16 FlurbG) angehört, die Inhaber solcher Rechte vielmehr erst durch den Flurbereinigungsbeschluss zur Anmeldung dieser Rechte auffordert werden.
Die Ermessensfehlerhaftigkeit der Gebietsausweisung ergibt sich auch nicht aus einem Verstoß gegen § 87 Abs. 1 Satz 2 FlurbG, nach dem das Ausmaß der Verteilung des Landverlustes im Einvernehmen mit der landwirtschaftlichen Berufsvertretung zu regeln ist. Denn die einvernehmliche Regelung über das Ausmaß der Verteilung des Landverlustes im Sinne von § 87 Abs. 1 Satz 2 FlurbG stellt keine Voraussetzung für die Einleitung der Unternehmensflurbereinigung dar, sondern eine Voraussetzung, die bis zum Erlass des Flurbereinigungsplans vorliegen muss. Das Ausmaß der Verteilung des Landverlustes betrifft der Sache nach die Frage, in welchem Umfang die einzelnen Teilnehmer des Verfahrens für den zu Gunsten des Unternehmens eingetretenen Landverlust in Land abgefunden werden können oder einen Landabzug im Sinne des § 88 Nr. 4 FlurbG hinnehmen müssen. Insoweit unterscheidet sich die Unternehmensflurbereinigung in ihren praktischen Auswirkungen von der Regelflurbereinigung (OVG Brandenburg, Urteil vom 17. September 2003 - 8 D 35/01.G -, juris Rn. 64). Soweit in der Kommentierung bei Wingerter, a.a.O., § 87 Rn. 24 ausgeführt wird, der Ermessensspielraum der oberen Flurbereinigungsbehörde nach § 7 FlurbG werde dadurch eingeschränkt, dass das Ausmaß der Verteilung des Landverlustes im Einvernehmen mit der landwirtschaftlichen Berufsvertretung zu regeln sei, sind diese Ausführungen missverständlich, da an gleicher Stelle zu § 87 Rn. 15 - dem Zeitpunkt der Herstellung des Einvernehmens - die neuere Rechtsprechung des OVG Brandenburg a.a.O. und des OVG Thüringen - Urteil vom 25. Oktober 2000 - 7 F 589/99 -, ausdrücklich als zutreffend bezeichnet wird, wonach das Einvernehmen keine Voraussetzung für die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung ist.
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Stellungnahme des Gebietsagrarausschuss beim Kreisausschuss des Werra-Meißner-Kreises (in Hessen landwirtschaftliche Berufsvertretung im Sinne von § 109 Satz 2 FlurbG in Verbindung mit § 2 Berufsstandsmitwirkungsgesetz vom 15. Juli 1997 [GVB. I 1997, 227], zuletzt geändert durch Art. 55 des Gesetzes vom 13. Dezember 2015 [GVBl. I 2012, 622]) vom 4. Mai 2015 und das in der Vorabstimmung avisierte Einverständnis über einen Abzug von 3 % als Einvernehmen über das Ausmaß der Verteilung des Landverlustes aufzufassen ist.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Flurbereinigungsbeschlusses liegt auch im besonderen öffentlichen Interesse (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO). Die Planfeststellungsbeschlüsse für die Neubaustrecke der A 44 sind - worauf bereits oben hingewiesen wurde - nach § 17 e Abs. 2 FStrG kraft Gesetzes sofort vollziehbar. Dies rechtfertigt auch den Sofortvollzug des Flurbereinigungsbeschlusses, denn sonst würde der Unternehmensträger mit der Flurbereinigung schlechter gestellt als ohne, und es würde im Übrigen der in § 17 e Abs. 2 FStrG zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Wille entwertet (Wingerter, a.a.O., § 87 Rn. 23). Soweit der Bevollmächtigte des Antragstellers in diesem Zusammenhang argumentiert, die bei dem Antragsteller eintretenden Nachteile überwögen die Nachteile einer späteren Verwirklichung des Flurbereinigungsbeschlusses, da auf den Flächen der Domäne Y... keine Straßenbaumaßnahmen stattfänden, der Beginn der Straßenbaumaßnahmen also auch ohne diese Flächen durchgeführt werden könne, verkennt er die Bedeutung des Flurbereinigungsbeschlusses für den Beginn der Straßenbaumaßnahmen.
Die vom Bevollmächtigten des Antragstellers angeregte Beiladung des Gebietsagrarausschusses beim Kreisausschuss des Werra-Meißner-Kreises gemäß § 65 VwGO war nicht geboten, da die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Die einfache Beiladung des Gebietsausschusses von Amts wegen - also ohne entsprechenden Antrag des Ausschusses selbst - hält der Senat nicht für sachdienlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 138, 147 Abs. 1 FlurbG in Verbindung mit § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 Gerichtskostengesetz - GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5 und 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 87 ff. FlurbG
§§ 61, 63 FlurbG
§§ 70, 71 und 73 FlurbG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 FStrG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 87 Abs. 1 FlurbG
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 17 e Abs. 2 FStrG
§ 80 Absatz 3 VwGO
§ 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG
§ 87 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. FlurbG
§ 19 Abs. 1 Satz 2 und 3 FStrG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 10 Nr. 2 lit. d FlurbG
§ 87 Abs. 1 Satz 2 FlurbG
§ 88 Nr. 4 FlurbG
§ 109 Satz 2 FlurbG
§ 65 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 Gerichtskostengesetz
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 5 und 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 14 Abs. 3 Grundgesetz
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 105, 178
BVerwGE 133, 118
NVwZ 2009, 1047
1 BvR 208/93
4 A 36.96
9 C 3.08
5 C 2.81
7 S 3362/11
IV B 291.65
13 AS 13.42
III F 56/69
8 D 35/01
7 F 589/99