Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-08-22, Aktenzeichen 4 K 3779/06
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2007:0822.4K3779.06.00

Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung des Klägers vom 20.12.2005 verpflichtet, für den Kläger eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand:
Der am ........... geborene Kläger ist als Polizeibeamter bei der Kreispolizeibehörde N. -M. in der Polizeiinspektion N. tätig. Er bestand 1998 die 2. Fachprüfung und wurde am 04.02.2004 zum Polizeioberkommissar befördert.
Unter dem 20.12.2005 wurde der Kläger vom Landrat des Kreises N. -M. für den Zeitraum vom 01.06.2002 bis 30.09.2005 beurteilt.
Der Leiter der Wache N. , EPHK Halfpap, hatte als Erstbeurteiler das Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung des POK U. C. übertreffen die Anforderungen" vergeben und die vier Hauptmerkmale Leistungsverhalten, Leistungsergebnis, Sozialverhalten und Mitarbeiterführung jeweils mit 4 Punkten bewertet. Die Submerkmale hatte der Erstbeurteiler beim Leistungsverhalten, beim Sozialverhalten und bei der Mitarbeiterführung ebenfalls mit jeweils 4 Punkten bewertet. Nur beim Leistungsergebnis hatte er einmal 5 Punkte und einmal 4 Punkte für die Submerkmale vergeben. Der Landrat als Endbeurteiler bewertete den Kläger mit dem Ergebnis "Die Leistung und Befähigung des POK U. C. entsprechen voll den Anforderungen". Zur Begründung führte er aus:
"POK U. C. ist seit dem 04.02.2004 in der Besoldungsgruppe A 10. Dies ist die erste Beurteilung in dem statusrechtlichen Amt. Im Quervergleich zu seiner Vergleichsgruppe fällt die Beurteilung zu positiv aus. Das von POK U. C. gezeigte Leistungsverhalten, Sozialverhalten und die Mitarbeiterführung sind lediglich mit der Note 3 im Bezug zu der Vergleichsgruppe des POK U. C. zu bewerten. Vor diesem Hintergrund lautet das Gesamturteil der Beurteilung mit der Note 3."
Bei der Bewertung der Hauptmerkmale Leistungsverhalten, Sozialverhalten und Mitarbeiterführung vergab der Endbeurteiler jeweils 3 Punkte bei unveränderten Submerkmalen. Die Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis mit 4 Punkten änderte er nicht ab.
Der Kläger erhob gegen diese Beurteilung unter dem 05.05.2006 Widerspruch mit der Begründung, er sei Leiter des Verkehrsdienstes bei der Polizeiinspektion N. und könne die Herabsetzung des Erstbeurteilervorschlags angesichts seiner guten dienstlichen Leistungen und zahlreichen Aktivitäten nicht nachvollziehen. Nach seiner Kenntnis sei bei der Endbeurteilung maßgeblich auf das Kriterium "Standzeit" abgestellt worden mit dem Ergebnis, dass er von Platz 3 in der Rangfolge der Polizeiinspektion N. auf Platz 47 in der Rangfolge auf Behördenebene abgerutscht sei. Nach der einschlägigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung dürfe das Kriterium "Standzeit" bei der Erstellung dienstlicher Beurteilungen aber nicht berücksichtigt werden. Für rechtlich bedenklich halte er es auch, dass er als Angehöriger der II. Säule zusammen mit Beamtinnen und Beamten der I. Säule in einer Vergleichsgruppe beurteilt und der Beurteilungsstichtag auf den 01.10.2005 vorgezogen worden sei.
Unter dem 24.11.2006 legte der Leiter der Polizeiinspektion N. , Polizeirat T. , der Abteilung VL bei der Kreispolizeibehörde N. -M. eine Kopie der Beurteilung vom 20.12.2005 mit dem Bemerken vor, er habe die Submerkmale mit Blick auf die Hauptmerkmale angeglichen. Die Angleichung hatte er in der Weise vorgenommen, dass er beim Leistungsverhalten von sieben Submerkmalen vier auf 3 Punkte, beim Sozialverhalten zwei von drei Submerkmalen auf 3 Punkte und bei der Mitarbeiterführung zwei von vier Submerkmalen auf jeweils 3 Punkte abgesenkt hatte. In den Bericht der Kreispolizeibehörde N. -M. an die Bezirksregierung E. über den Widerspruch des Klägers, der vom Landrat unter dem 29.11.2006 unterzeichnet und an die Bezirksregierung E. übersandt wurde, ist diese Änderung der Submerkmale aufgenommen worden. Dem Kläger wurde sie unter dem 20.08.2007 schriftlich mitgeteilt.
Der Kläger hat am 22.12.2006 die vorliegende Klage erhoben.
Der Kläger beantragt,
1. die durch den Landrat als Kreispolizeibehörde N. -M. für den Kläger unter dem 20. Dezember 2005 erstellte dienstliche Beurteilung aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, den Kläger erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich zu beurteilen,
2.
3. die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.
4.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Beurteilung des Klägers hat die Kammer den Leiter der Polizeiinspektion N. , Polizeirat T. , als Zeugen gehört.
Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme und der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Akten und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Beurteilung des Klägers vom 20.12.2005 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann die Beurteilung eines Beamten von den Verwaltungsgerichten nur in beschränktem Umfang nachgeprüft werden. Die Verwaltungsgerichte sind nicht in der Lage, das Urteil des Dienstvorgesetzten in fachlicher und persönlicher Hinsicht in vollem Umfang nachzuvollziehen oder durch ihre eigene Wertung zu ersetzen. Vielmehr unterliegt die verwaltungsgerichtliche Überprüfung Einschränkungen, die sich aus der rechtlichen Gestaltung solcher Beurteilungen ergeben. Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist nicht mittels einfacher Subsumtion eines Tatbestandes unter eine gesetzliche Vorschrift zu treffen. Befähigung und Leistung eines Beamten können auch nicht allein an hergebrachten, allgemein und für das Berufsbeamtentum schlechthin geltenden Wertmaßstäben gemessen werden. Das von der Rechtsordnung dem Dienstvorgesetzten anvertraute Urteil über die Bewährung eines einzelnen Beamten hängt vielmehr auch von den zahlreichen - fachlichen und persönlichen - Anforderungen des konkreten Amtes und der Laufbahn ab. Diese Anforderungen im Einzelnen zu bestimmen, ist Sache des Dienstherrn. Nur dieser oder der für ihn handelnde Dienstvorgesetzte soll ein Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der einzelne Beamte diesen Anforderungen entspricht.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 13.05.1965 - II C 146.62 -, BVerwGE 21, 127 und vom 26.06.1980 - 2 C 8.78 -, Der öffentliche Dienst (DÖD) 1980, 206 ff.
Für ein derartiges Werturteil steht der zuständigen Behörde ein Beurteilungsspielraum zu mit der Folge, dass die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung der Rechtmäßigkeit sich darauf zu beschränken hat, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Hat der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden.
Im vorliegenden Fall sind die Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen, Runderlass des Innenministeriums vom 25.01.1996, MBl. NRW, S. 278, geändert durch Runderlass vom 19.01.1999, MBl. NRW, S. 96 (BRL) maßgeblich.
Unter diesen Voraussetzungen hält die Kammer die Beurteilung des Klägers schon deshalb für rechtswidrig, weil das Gesamturteil und die Bewertung der Hauptmerkmale Leistungsverhalten, Sozialverhalten und Mitarbeiterführung mit jeweils nur 3 Punkten in Anbetracht der ausschließlich mit 4 Punkten bewerteten Submerkmale nicht plausibel war und auch durch das Schreiben des Beklagten vom 20.08.2007 an den Kläger nicht plausibel gemacht worden ist. Zwar verlangt das allgemein anerkannte Gebot der Plausibilität dienstlicher Beurteilungen nicht, dass das Gesamturteil als zwingend folgerichtiges Produkt der Benotung ihm nachgeordneter Einzelkriterien erscheint. Gleichwohl darf eine dienstliche Beurteilung nicht in unlösbarem Widerspruch zu ihren Einzelbewertungen stehen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28.06.2006 - 6 B 618/06 -, ZBR 2006, 390 ff.
Die dem Kläger am 21.12.2005 bekanntgegebene Beurteilung enthielt einen solchen Widerspruch, da die Bewertung von drei Hauptmerkmalen mit nur 3 Punkten angesichts dessen, dass der Endbeurteiler es bei der Bewertung aller dazugehörigen Submerkmale mit 4 Punkten beließ, nicht nachvollziehbar ist. Der Endbeurteiler hätte sich angesichts der von ihm vorgenommenen Absenkung der Hauptmerkmale auch zur Bewertung der dieser Absenkung entgegenstehenden Submerkmale äußern müssen. Ob er dabei die Bewertung dieser Merkmale im Einzelnen dem von ihm vergebenen Gesamturteil anpasste oder die erforderliche Anpassung in einer sonstigen geeigneten Weise - etwa durch entsprechende allgemeine Aussagen zu den Benotungen der Einzelmerkmale in der Abweichungsbegründung - herbeiführte, blieb ihm überlassen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.06.2006 - 6 A 1216/04 -, n.v.
Dieser Mangel in der Beurteilung des Klägers ist auch nicht nachträglich beseitigt worden. Zwar kann ein Defizit in der Plausibilität grundsätzlich im Widerspruchsverfahren und auch im gerichtlichen Verfahren ausgeglichen werden. Dies ist hier jedoch nicht geschehen. Wie der Zeuge T. in der mündlichen Verhandlung glaubhaft ausgeführt hat, kann er sich zwar an Diskussionen über die Beurteilung des Klägers im Zeitraum vor der Endbeurteilerbesprechung erinnern, in der Endbeurteilerbesprechung selbst sei die Beurteilung des Klägers dann aber nicht mehr diskutiert worden. Daraus folgt für die Kammer, dass der Endbeurteiler mit der von der Erstbeurteilung abweichenden Stellungnahme des Zeugen und des weiteren Vorgesetzten Stüven - wie sie sich auf Blatt 1 und 2 der Beiakte I befindet - einverstanden war, also mit einer Änderung von drei Hauptmerkmalen und Gesamturteil auf 3 Punkte bei unveränderter Bewertung der zugehörigen Submerkmale mit 4 Punkten. Dies wird auch durch die Gegenzeichnung des Endbeurteilers auf der Stellungnahme mit Datum vom 16.12.2005 bestätigt. Mit der Bewertung der Submerkmale, deren Noten im Widerspruch zu den abgesenkten Hauptmerkmalen standen, befasste sich der Endbeurteiler nicht. Ursächlich dafür war wahrscheinlich - wie der Aussage des Zeugen in der mündlichen Verhandlung entnommen werden kann -, dass der Endbeurteiler und die anderen Teilnehmer der Endbeurteilerbesprechung der Meinung waren, eine Anpassung der Submerkmale an die Bewertung der Hauptmerkmale und das Gesamturteil sei ihnen rechtlich verwehrt.
Im Ergebnis ist deshalb festzuhalten, dass die Bewertung der Submerkmale in der Endbeurteilerbesprechung im Dezember 2005 trotz ihres augenscheinlichen Widerspruchs zu den abgesenkten Hauptmerkmalen und dem Gesamturteil kein Gegenstand der Besprechung war. Das schließt nach Auffassung der Kammer eine Plausibilisierung des Widerspruchs zwischen den Noten der Submerkmale und der abgesenkten Hauptmerkmale zunächst aus, denn eine Bewertung, die überhaupt nicht vorgenommen wurde, kann anschließend nicht plausibel gemacht, d.h. erklärt oder begründet werden.
Im vorliegenden Fall hat der Zeuge T. danach zwar im November 2006 eine Angleichung der Submerkmale an die abgesenkten Hauptmerkmale vorgenommen und der Endbeurteiler hat diese Änderungen mit dem von ihm unterschriebenen Vorlagebericht vom 29.11.2006 an die Bezirksregierung E. auch in seinen Willen aufgenommen, wirklich behoben wurde die Fehlerhaftigkeit der Beurteilung damit aber nicht. Die Änderung der Submerkmale war nämlich eine Änderung der Beurteilung, die nach Nr. 9.2 BRL einer erneuten Beurteilerbesprechung bedurft hätte, da auch diese Änderung dem Ziel untergeordnet blieb, leistungsgerechte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen. Eine solche notwendige, erneute Beurteilerbesprechung unter Mitwirkung u.a. der Gleichstellungsbeauftragten hat aber im Rahmen der Abänderung der Beurteilung nicht mehr stattgefunden. Der Zeuge T. übergab lediglich eine Kopie der Beurteilung an die Abteilung VL, in der er hinsichtlich der Submerkmale nach seiner Erinnerung Änderungen vorgenommen hatte. Eine Besprechung des Endbeurteilers mit personen- und sachkundigen Bediensteten zu diesen Änderungen fand vor Bekanntgabe der geänderten Beurteilung an den Kläger am 20.08.2007 nicht statt.
Darüber hinaus hält die Kammer die angefochtene Beurteilung auch deshalb für rechtswidrig, weil sie nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung davon ausgehen muss, dass neben der Bewertung der Leistungen des Klägers in einer nicht mit Nr. 6 Halbsatz 2 der BRL zu vereinbarenden Weise auch auf das Kriterium seiner Verweildauer im statusrechtlichen Amt ("Standzeit") abgestellt worden ist. Die "Standzeit" kann als Indiz für den Leistungsstand herangezogen werden, ihr darf aber nicht eine eigenständige Bedeutung für die Beurteilung der Beamten beigemessen werden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22.12.2006 - 6 B 2383/06 -, n.v.
Dies ist nach Überzeugung der Kammer bei der Beurteilung des Klägers in unzulässiger Weise geschehen und hat zur Absenkung von drei Hauptmerkmalen einschließlich des Gesamturteils beigetragen. Die nicht zulässige Relevanz, die der "Standzeit" bei der Beurteilung des Klägers beigemessen wurde, wird vor allem daran deutlich, dass nach der Aussage des Zeugen T. bei der Maßstabsbesprechung in der Polizeiinspektion N. bereits neben den Leistungen auch die "Standzeit" berücksichtigt wurde und der Kläger - nach dessen vom Beklagten unbestrittenem Vortrag - unter den etwa 45 Beamten seiner Vergleichsgruppe gleichwohl in der Rangfolge auf Platz 3 gesehen wurde. Da nach der Aussage des Zeugen T. auch bei der Maßstabsbesprechung auf Behördenebene die kurze "Standzeit" des Klägers in seiner Vergleichsgruppe eine Rolle spielte und er bei dieser Maßstabsbesprechung - nach dem unwidersprochenen Vortrag des Klägers - in seiner Vergleichsgruppe nur den 47. Rangplatz erreichte, muss hierfür ursächlich gewesen sein, dass der "Standzeit" bei dieser Besprechung eine erhebliche und damit unzulässige Relevanz eingeräumt wurde. Anders ist es bei natürlicher Betrachtungsweise nicht zu erklären, dass der Kläger im Verhältnis zu den etwa 45 Beamten seiner Vergleichsgruppe in der Polizeiinspektion N. - bei Berücksichtigung der "Standzeit" - den dritten Rangplatz einnahm und unter den 117 Beamten der Vergleichsgruppe auf Behördenebene aber nur noch Rangplatz 47 erreichte. Es ist danach nicht auszuschließen, dass die Beurteilung für den Kläger anders ausgefallen wäre, wenn in seinem Fall dem Kriterium "Standzeit" eine angemessene, seine Leistungen respektierende Bedeutung beigemessen worden wäre.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Entscheidung über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren beruht auf § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Aus der Sicht einer verständigen Partei in der Lage des Klägers war die Hinzuziehung im Hinblick auf die rechtliche Schwierigkeit der Sache zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung erforderlich.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 21,
127
II C 146.62
2 C 8.78
6 B 618/06
6 A 1216/04
6 B 2383/06