Niedersächsischer Staatsgerichtshof (Niedersachsen, Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-08-14, Aktenzeichen StGH 1/24

Tenor:
Das Gesetz zur Änderung des Haushaltsgesetzes 2022/2023 (Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2023) vom 3. Mai 2023 (Nds. GVBl. S. 75) und das Haushaltsbegleitgesetz zum zweiten Nachtragshaushalt des Haushaltsjahres 2023 vom 3. Mai 2023 (Nds. GVBl. S. 80) sind mit der Niedersächsischen Verfassung vereinbar.

Tatbestand:
I.
Die Antragsteller sind Abgeordnete des Niedersächsischen Landtages. Sie begehren im Wege der abstrakten Normenkontrolle die Feststellung, dass das zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2023 und das Haushaltsbegleitgesetz (Nds. GVBl. S. 75, 80) mit Art. 12 und Art. 19 Abs. 2 Satz 1 der Niedersächsischen Verfassung unvereinbar und nichtig sind.
II.
Am 6. März 2023 brachte die Niedersächsische Landesregierung den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Haushaltsgesetzes 2022/2023 (zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2023) vom 2. März 2023 beim Niedersächsischen Landtag (LT-Drs. 19/775neu) ein. Der Gesetzentwurf hatte einen Umfang von 515 Seiten. Er ergänzte den zu Beginn der 19. Legislaturperiode verabschiedeten Nachtragshaushalt 2022/2023 um einen zweiten Nachtragshaushalt für das Jahr 2023. Gegenstände des zweiten Nachtragshaushalts waren die Konkretisierung zunächst global veranschlagter Haushaltsmittel aus dem (ersten) Nachtragshaushalt und die Umschichtung dieser Mittel in die jeweiligen Ressorts, einschließlich der Mittel von 970 Millionen Euro für ein Sofortprogramm. Zudem wurden weitere Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von ca. 826 Millionen Euro vorgesehen. Diese sollten unter anderem für weitere Krankenhausstrukturmaßnahmen, zusätzliche Plätze im Maßregelvollzug, zur Verbesserung der Qualität in Kindertagesstätten, für den sozialen Wohnungsbau und für die Entwicklung des ländlichen Raumes verwendet werden. Weiter wurden mit dem zweiten Nachtragshaushalt zusätzliche Haushaltsmittel in Höhe von 776 Millionen Euro bereitgestellt. 472 Millionen Euro dienten der Bewältigung des Fluchtgeschehens vor allen Dingen aus der Ukraine, wobei 362 Millionen Euro für die Unterstützung der Kommunen bei der Aufnahme und Unterbringung von Geflüchteten vorgesehen waren. 304 Millionen Euro des zweiten Nachtragshaushalts waren u. a. für Investitionen in die frühkindliche Bildung und in die bauliche Infrastruktur vorgesehen. Am 15. März 2023 brachten die Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen den Entwurf eines Haushaltsbegleitgesetzes zum zweiten Nachtragshaushalt des Haushaltsjahres 2023 ein (LT-Drs. 19/881).
Am 22. März 2023 fand die erste Beratung beider Gesetzentwürfe im Plenum des Landtages statt. Zum Abschluss der ersten Beratung überwies das Plenum die Entwürfe einstimmig an den federführenden Ausschuss für Haushalt und Finanzen und den mitberatenden Ausschuss für Rechts- und Verfassungsfragen.
Am 12. April 2023 fand die erste Beratung im federführenden Ausschuss für Haushalt und Finanzen statt. Der Ausschuss beschloss, Stellungnahmen von acht Fachausschüssen einzuholen und am 19. April 2023 eine Anhörung der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens durchzuführen.
Am 19. April 2023 brachten die Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen einen Änderungsvorschlag zum zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2023 ein (Vorlage 2 zu LT-Drs. 19/775neu). Der Änderungsvorschlag zum zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2023 umfasste fünf Seiten und sah in tabellarischer Form Mehrausgaben für den zweiten Nachtragshaushalt für das Jahr 2023 in Höhe von 15,13 Millionen Euro und eine globale Minderausgabe in Höhe von 2,99 Millionen Euro, insgesamt also ca. 12 Millionen Euro an Mehrausgaben vor. Die Mittel waren für die Finanzierung einer Erhöhung der Zulagen für Polizei-, Feuerwehr-, Justiz- und Steuerfahndungsdienste, der Schulgeldfreiheit für Gesundheitsfachberufe, für zusätzliche pädagogische Fachkräfte in Schulen und für mehr Obst und Gemüse im Rahmen des EU-Schulprogramms vorgesehen. Am selben Tag brachten beide Fraktionen zudem einen Änderungsvorschlag zum Haushaltsbegleitgesetz (Vorlage 2 zu LT-Drs. 19/881) ein, der in der Sitzung des Ausschusses für Haushalt und Finanzen durch eine überarbeitete Fassung vom 20. April 2023 (Vorlage 4 zu LT-Drs. 19/881) ersetzt wurde und einen Umfang von zehn Seiten hatte.
Am 21. April 2023 brachte die Fraktion der CDU einen Änderungsvorschlag zum zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2023 ein (Vorlage 3 zu LT-Drs. 19/775neu). Er umfasste 27 Seiten und sah verschiedene Änderungen und Ergänzungen zu den Einzelplänen vor. Zum Haushaltsbegleitgesetz folgte ein weiterer Änderungsvorschlag (Vorlage 5 zu LT-Drs. 19/881) mit einem Umfang von 14 Seiten.
Am 24. April 2023 brachten die Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen einen zweiten Änderungsvorschlag zum zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2023 in tabellarischer Form ein (Vorlage 4 zu LT-Drs. 19/775neu) ein. Dieser Änderungsvorschlag umfasste zehn Seiten. Der Unterschied zum ersten Änderungsvorschlag bestand darin, dass in dem zweiten Nachtragshaushalt für das Jahr 2023 Mehrausgaben in Höhe von 15,65 Millionen Euro bei einer gleichzeitigen globalen Minderausgabe in Höhe von 3,52 Millionen Euro und einer Gegenfinanzierung für die Feuerwehrzulage aus der Feuerschutzsteuer vorgesehen waren. Am selben Tag folgte ein zweiter Änderungsvorschlag zum Haushaltsbegleitgesetz mit einem Umfang von vier Seiten (Vorlage 6 zu LT-Drs. 19/881), mit dem der vorhergehende Änderungsantrag vom 19. April 2023 erneut korrigiert wurde.
Am 25. April 2023 wies der Gesetzgebungs- und Beratungsdienst des Landtages darauf hin, dass er den Entwurf des Haushaltsbegleitgesetzes sowie die Änderungsvorschläge nur summarisch rechtlich habe prüfen und die Ausschüsse daher nur sehr eingeschränkt hätten beraten können (Vorlage 7 zu LT-Drs. 19/881).
Am 26. April 2023 beriet der Ausschuss für Rechts- und Verfassungsfragen über die vorgelegten Entwürfe und empfahl mehrheitlich deren Annahme. Ein Antrag der CDU-Fraktion, die Beratungen auf das Juni-Plenum zu vertagen, wurde abgelehnt.
Am selben Tage erfolgte die zweite und abschließende Beratung beider Entwürfe im Ausschuss für Haushalt und Finanzen. Die kommunalen Spitzenverbände gaben eine ergänzende schriftliche Stellungnahme ab (Vorlage 8 zu 19/881 und Vorlage 6 zu LT-Drs. 19/775neu). Der Ausschuss für Haushalt und Finanzen lehnte in seiner Sitzung den von der Fraktion der CDU gestellten Antrag ab, die Beratung der Gesetzentwürfe in der Ausschusssitzung nicht abzuschließen und nicht über eine Beschlussempfehlung gegenüber dem Landtag abzustimmen, um den Beschluss des Landtages auf das Juni-Plenum zu verschieben. Er beschloss, dem Niedersächsischen Landtag die Annahme der Entwürfe mit den von den Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vorgeschlagenen Änderungen in der Fassung des Vorschlages des Gesetzgebungs- und Beratungsdienstes (Vorlage 5 zu LT-Drs. 19/775neu und Vorlage 7 zu LT-Drs. 19/881) zu empfehlen. Die inhaltlichen Änderungsvorschläge der CDU-Fraktion wurden abgelehnt.
Am 2. Mai 2023 brachte die CDU-Fraktion erneut Änderungsanträge zum zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2023 und zum Haushaltsbegleitgesetz ein (LT-Drs. 19/1283 und LT-Drs. 19/1284). Der Antrag zum Nachtraghaushaltsgesetz hatte 27 Seiten und sah Änderungen zu zahlreichen Einzelplänen vor; der weitere Antrag umfasste sechs Seiten.
In der folgenden Beratung im Plenum des Landtages am 3. Mai 2023 beantragte die CDU-Fraktion, die entsprechenden Tagesordnungspunkte gemäß § 66 Abs. 1 Nr. 4 der Geschäftsordnung des Landtages von der Tagesordnung abzusetzen und auf das Juni-Plenum oder auf ein Sonderplenum im Mai zu verschieben. Begründet wurde dieser Antrag unter anderem mit einer andernfalls eintretenden Verletzung von Art. 12 NV durch den zeitlichen Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens aufgrund unzureichender Beratungsmöglichkeiten. Eine Eilbedürftigkeit der Verabschiedung des zweiten Nachtragshaushalts bestehe nicht. Der Antrag der CDU-Fraktion wurde abgelehnt. Im anschließenden Plenum debattierten alle Fraktionen inhaltlich über den zweiten Nachtragshaushalt für das Jahr 2023. Am selben Tag wurden sowohl das Gesetz zur Änderung des Haushaltsgesetzes 2022/2023 (zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2023) als auch das Haushaltsbegleitgesetz zum zweiten Nachtragshaushalt vom Niedersächsischen Landtag mit den Stimmen der Abgeordneten von SPD und Bündnis90/Die Grünen in der vom Ausschuss für Haushalt und Finanzen empfohlenen Fassung beschlossen und sodann im Niedersächsischen Gesetz - und Verordnungsblatt verkündet (Nds. GVBl. S. 75, 80). Beide Gesetze traten (im Wesentlichen) am 10. Mai 2023 in Kraft.
III.
Die Antragsteller haben mit Schriftsatz vom 5. Februar 2024, bei dem Staatsgerichtshof eingegangen am 13. Februar 2024, den vorliegenden Antrag auf abstrakte Normenkontrolle gestellt.
Ihre Rechte als Mitglieder des Niedersächsischen Landtages, die die Landesregierung nicht stützen, auf gleichberechtigte Beteiligung am parlamentarischen Entscheidungsprozess aus Art. 12 NV und auf Chancengleichheit in Parlament und Öffentlichkeit aus Art. 19 Abs. 2 Satz 1 NV seien durch Unterschreitung der angemessenen Mindestberatungsdauer bei den parlamentarischen Beratungen des Entwurfs des zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes für das Jahr 2023 und des Haushaltsbegleitgesetzes verletzt worden. Sie rügen, dass während der Beratungen im Ausschuss für Haushalt und Finanzen wesentliche Änderungen an den Gesetzesvorlagen vorgenommen worden seien. Da zwischen der Übermittlung der letzten Änderungsvorschläge zum Entwurf eines zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2023 am 24. April 2023 und der Abstimmung im Ausschuss für Haushalt und Finanzen am 26. April 2024 weniger als 48 Stunden gelegen hätten, seien eine ausreichende Durchdringung der Änderungsvorschläge und eine ordnungsgemäße Vorbereitung der Beratungen im Ausschuss nicht möglich gewesen. Die Empfehlung des Ausschusses habe auf einer unzureichenden und zu kurzen Beratung basiert. Dieses Defizit sei auch durch die Plenardebatte am 3. Mai 2023 nicht ausgeglichen worden, da dort mehrere der nachträglich eingefügten Haushaltstitel, insbesondere die Dienstzulage, die Sonderausstattung allgemeinbildender Schulen mit multiprofessionellen Teams und die Anhebung der Verzehrtage von Obst und Gemüse im Rahmen des EU-Schulprogramms nur oberflächlich erwähnt worden seien.
Die Antragsteller beantragen,
festzustellen, dass das zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2023 und das Haushaltsbegleitgesetz (Nds. GVBl. 2023, S. 75, 80) mit Art. 12 und Art. 19 Abs. 2 Satz 1 der Niedersächsischen Verfassung unvereinbar und nichtig sind,
hilfsweise festzustellen, dass das zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2023 und das Haushaltsbegleitgesetz (Nds. GVBl. 2023, S. 75, 80) mit Art. 12 und Art. 19 Abs. 2 Satz 1 der Niedersächsischen Verfassung unvereinbar sind.
IV.
Dem Niedersächsischen Landtag sowie der Niedersächsischen Landesregierung ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden.
Der Niedersächsische Landtag hat sich mit Beschluss vom 18. Juni 2024 auf die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Rechts- und Verfassungsfragen vom 6. Juni 2024 in der LT-Drs. 19/4536 bezogen und diese zum Gegenstand seiner Stellungnahme gemacht. Er bezweifelt die Zulässigkeit des Antrages auf abstrakte Normenkontrolle. Die Antragsteller hätten der ihnen nach § 12 Abs. 1 NStGHG i.V.m. § 23 BVerfGG obliegenden Begründungspflicht nicht genügt, indem sie nicht dargelegt hätten, weshalb ihnen trotz ihrer thematischen Vorbefassung mit den am 6. bzw. 15. März 2023 eingebrachten Gesetzentwürfen und trotz arbeitsteiliger Gestaltung der parlamentarischen Arbeit sowie der Unterstützung der Abgeordneten durch ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter eine inhaltliche Auseinandersetzung mit den Änderungsanträgen nicht möglich gewesen sein solle. Zudem hätten die Antragsteller die Möglichkeit gehabt, die behauptete Verletzung ihrer subjektiven Rechte aus Art. 12, Art. 19 Abs. 2 Satz 1 NV durch die zeitliche Gestaltung des Gesetzgebungsvorhabens im Wege eines Organstreitverfahrens gemäß Art. 54 Nr. 1 NV i.V.m. § 8 Nr. 6 NStGHG innerhalb der hierfür geltenden Frist von sechs Monaten (§ 30 NStGHG i.V.m. § 64 Abs. 3 BVerfGG) geltend zu machen. Da im vorliegenden abstrakten Normenkontrollverfahren von den Antragstellern allein die Verletzung subjektiver Rechte gerügt werde, sei in einer solchen Konstellation die nach Ablauf der vorgenannten Frist erhobene abstrakte Normenkontrolle gegenüber dem Organstreit subsidiär und daher unzulässig. Jedenfalls sei der Normenkontrollantrag unbegründet, da das Gesetzgebungsverfahren zum zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2023 und zum Haushaltsbegleitgesetz im Einklang mit der Geschäftsordnung des Niedersächsischen Landtages und der Niedersächsischen Verfassung abgelaufen sei. Die Einhaltung der Vorschriften der Geschäftsordnung des Niedersächsischen Landtages indiziere die Konformität des Gesetzgebungsverfahrens mit der Niedersächsischen Verfassung. Ein Verstoß gegen das Recht der Antragsteller auf gleichberechtigte Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung aus Art. 12, Art. 19 Abs. 2 Satz 1 NV liege nicht vor, da es sich sowohl mit Blick auf die ursprünglichen Entwürfe als auch die im Verfahren eingebrachten Änderungen um in ihrer Komplexität überschaubare Materien gehandelt habe, für deren Beratung ausreichend Zeit zur Verfügung gestanden habe.
Die Niedersächsische Landesregierung hat mit Schriftsatz vom 30. Mai 2024 mitgeteilt, dass sie von der ihr gemäß § 15 NStGHG eingeräumten Gelegenheit zur Äußerung keinen Gebrauch macht.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf abstrakte Normenkontrolle ist gemäß Art. 54 Nr. 3 der Niedersächsischen Verfassung (NV) vom 19. Mai 1993 (Nds. GVBl. 1993, 107), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 8. November 2023 (Nds. GVBl. S. 258), i.V.m. § 8 Nr. 8 des Gesetzes über den Niedersächsischen Staatsgerichtshof (NStGHG) vom 1. Juli 1996 (Nds GVBl. S. 343), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. Juni 2022 (Nds. GVBl. S. 424), statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Die Antragsteller sind antragsbefugt, da sie mit ihrer Antragsschrift darlegen, dass nach ihrer Überzeugung das zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2023 und das Haushaltsbegleitgesetz gegen Art. 12 und Art. 19 Abs. 2 Satz 1 NV und damit gegen Vorschriften der Niedersächsischen Verfassung verstoßen. Ihre Antragsbefugnis wird nicht dadurch infrage gestellt, dass die CDU-Fraktion selbst Änderungsanträge zum zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2023 sehr kurzfristig (zuletzt mit Antrag vom 28.4.2023, verteilt am 2.5.2023, LT-Drs. 19/1284) eingebracht hatte. Einem Antragsteller kann selbst dann nicht der Einwand der Verwirkung entgegengehalten werden, wenn er an dem zur Überprüfung gestellten Rechtsakt mitgewirkt und diesem zugestimmt hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008 - 1 BvF 4/05 -, BVerfGE 122, 1, juris Rn. 72; v. 7.9.2010 - 2 BvF 1/09 -, BVerfGE 127, 165, juris Rn. 76; Karpenstein/Schneider-Buchheim, in: BeckOK BVerfGG, 18. Ed. 1.12.2024, § 76 Rn. 21; Rozek, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 76 Rn. 10, Stand: September 2017). Erst recht kann der Einwand nicht durchgreifen, wenn die Antragsteller lediglich einen (nicht angenommenen) Änderungsantrag zu dem fraglichen Gesetzgebungsvorhaben eingebracht haben.
Die zur Überprüfung gestellten Gesetze sind taugliche Verfahrensgegenstände. Zwar ist das Haushaltsgesetz 2022/2023 in der Fassung des zweiten Haushaltsnachtragsgesetzes 2023 mit Ablauf des Haushaltsjahres 2023 außer Kraft getreten. Die in § 3 Abs. 1 Nr. 1 b) und c) des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans für die Haushaltsjahre 2022 und 2023 (Nds. GVBl. 2021, S. 871) enthaltenen Kreditermächtigungen galten jedoch gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 der Niedersächsischen Landeshaushaltsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. April 2001 (Nds. GVBl. S. 276), zuletzt geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 14. Dezember 2023 (Nds. GVBl. S. 320), bis zum Ende des nächsten Haushaltsjahres, also hier bis Ende 2024, fort. Damit entfaltete das Haushaltsgesetz 2022/2023 bis zum 31. Dezember 2024 weiterhin Rechtswirkung. Der Antrag auf abstrakte Normenkontrolle ist am 13. Februar 2024 und damit noch während der Geltung des Haushaltsgesetzes 2022/2023 zulässig gestellt worden.
Der Antrag auf abstrakte Normenkontrolle ist auch nicht nachträglich unzulässig geworden, weil dem Haushaltsgesetz 2022/2023 inzwischen keine Rechtswirkung mehr zukommt. Für zulässig erhobene Normenkontrollanträge, die Bestimmungen eines Haushaltsgesetzes betreffen, ist im Hinblick auf den objektiven Charakter des Normenkontrollverfahrens ein Entscheidungsinteresse über den Zeitraum der rechtlichen Geltung und Wirkung jener Bestimmungen hinaus gegeben. Andernfalls wäre ein Haushaltsgesetz der verfassungsgerichtlichen Kontrolle praktisch entzogen (NdsStGH, Urt. v. 16.12.2011 - StGH 1/10 -, StGHE 5, 51, juris Rn. 84).
Der Zulässigkeit des Antrags auf abstrakte Normenkontrolle steht nicht die vom Niedersächsischen Landtag behauptete Subsidiarität gegenüber einem Organstreitverfahren nach Art. 54 Nr. 1 NV, §§ 8 Nr. 6, 30 NStGHG i.V.m. § 64 ff. des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht (Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl. I S. 1473), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 20. Dezember 2024 (BGBl. I Nr. 440), entgegen, mit dem die Antragsteller die gerügte Verletzung von Art. 12 und Art. 19 Abs. 2 Satz 1 NV hätten geltend machen können. Auch die Nichteinhaltung der Antragsfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG ist rechtlich deshalb ohne Bedeutung. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht bei einem Streit über Statusrechte von Abgeordneten die Möglichkeit einer Verfassungsbeschwerde ausgeschlossen, weil für diesen Streit das Organstreitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG die vorgesehene (und vorrangige) Verfahrensart sei (BVerfG, Beschl. v. 14.5.1957 - 2 BvR 1/57 -, BVerfGE 6, 445, juris Rn. 16; Urt. v. 30.7.2003 - 2 BvR 508/01 -, BVerfGE 108, 251, juris Rn. 39). Dies gilt aber nur, wenn der Streit originär über Statusrechte der Staatsorgane geführt wird. Ziel der Antragsteller ist indes die Feststellung der Nichtigkeit der streitgegenständlichen Gesetze. Dieses Rechtsschutzziel kann nur mit einer abstrakten Normenkontrolle und nicht im Organstreitverfahren erreicht werden. Bereits die unterschiedlichen Streitgegenstände von Organstreitverfahren und abstrakter Normenkontrolle schließen es aus, von einer Subsidiarität der abstrakten Normenkontrolle gegenüber dem Organstreitverfahren auszugehen (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.1958 - 2 BvF 3/58 - , BVerfGE 8, 104, juris Rn. 25; ebenso Rozek, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 76 Rn. 6, Stand: September 2017, m.w.N.).
Die Antragsteller haben ihr - für die Zulässigkeit des Antrags erforderliches Interesse an der Klarstellung der Geltung der Norm (vgl. zuletzt etwa BVerfG, Urt. v. 29.11.2023 - 2 BvF 1/21 - , BVerfGE 168, 71, juris Rn. 77 m.w.N.) hinreichend dargelegt. Die Anforderungen hieran sind nicht zu überspannen. Nach § 33 NStGHG ist das Landesrecht, über dessen Vereinbarkeit mit der Niedersächsischen Verfassung Zweifel bestehen, konkret zu bezeichnen. Hierbei ist substantiiert darzulegen, aufgrund welcher rechtlichen Erwägungen die Antragsteller die Rechtsvorschriften mit Normen der Niedersächsischen Verfassung für unvereinbar halten (vgl. zum Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht: Urt. v. 24.11.2010 - 1 BvF 2/05 -, BVerfGE 128, 1, juris Rn. 116; vgl. im Übrigen Smollich in: Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2. Aufl. 2021, Art. 54 Rn. 25). Diesen Anforderungen wird der Antrag gerecht.
C.
Das von den Antragstellern zur Prüfung gestellte zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2023 und das Haushaltsbegleitgesetz sind mit der Niedersächsischen Verfassung, insbesondere mit Art. 12 und Art. 19 Abs. 2 Satz 1 der Niedersächsischen Verfassung, vereinbar.
Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle werden die angegriffenen Normen ohne Bindung an die erhobenen Rügen unter allen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten geprüft (vgl. BVerfG, Urt. v. 24.1.2023 - 2 BvF 2/18 -, BVerfGE 165, 206, juris Rn. 90; v. 30.7.2024 - 2 BvF 1/23 -, BVerfGE 169, 236, juris Rn. 125). Hierzu gehört auch die Frage, ob die angegriffenen Normen formell ordnungsgemäß zustande gekommen sind.
Das zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2023 und das zugehörige Haushaltsbegleitgesetz sind entgegen der Auffassung der Antragsteller formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Eine zur Nichtigkeit der angegriffenen Normen führende Verletzung der Rechte der Antragsteller aus Art. 12 und Art. 19 Abs. 2 Satz 1 NV liegt nicht vor.
1. Der in Art. 19 Abs. 2 Satz 1 NV normierte Grundsatz der innerparlamentarischen Chancengleichheit gebietet, dass alle innerparlamentarischen Rechte strikt am Grundsatz formaler Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse auszurichten sind. Der Status der Gleichheit der Abgeordneten, wie er in Art. 12 NV und auf Bundesebene in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG normiert ist, garantiert das Recht aller Abgeordneten, gleichermaßen an der parlamentarischen Willensbildung mitzuwirken (NdsStGH, Urt. v. 14.9.2022 - StGH 1/22 -, LVerfGE 33, 424, juris Rn. 15 f.; BVerfG, Urt. v. 24.1.2023 - 2 BvF 2/18 -, BVerfGE 165, 206, juris Rn. 93, beide m.w.N.). Allen Abgeordneten stehen die gleichen Frage- und Informationsrechte zu, die eine sachgerechte Parlamentsarbeit erst ermöglichen (NdsStGH, Urt. v. 14.9.2022 - StGH 1/22 -, LVerfGE 33, 424, juris Rn. 16). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts haben die Abgeordneten im Deutschen Bundestag nicht nur das Recht abzustimmen (zu "beschließen", vgl. Art. 42 Abs. 2 GG), sondern auch das Recht zu beraten (zu "verhandeln", vgl. Art. 42 Abs. 1 GG). Dies setzt eine hinreichende Information über den Beratungsgegenstand voraus. Die Abgeordneten müssen dabei Informationen nicht nur erlangen, sondern diese auch verarbeiten können (vgl. BVerfG, Urt. v. 24.1.2023 - 2 BvF 2/18 -, BVerfGE 165, 206, juris Rn. 93). Die gleichberechtigte Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung umfasst daher das Recht der Abgeordneten, sich über den Beratungsgegenstand auf der Grundlage ausreichender Informationen eine eigene Meinung bilden und davon ausgehend an der Beratung und Beschlussfassung des Parlaments mitwirken zu können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.1.2019 - 2 BvL 1/09 -, BVerfGE 150, 345, juris Rn. 58; Urt. v. 24.1.2023 - 2 BvF 2/18 -, BVerfGE 165, 206, juris Rn. 93; Beschl. v. 5.7.2023 - 2 BvE 4/23 -, BVerfGE 166, 304, juris Rn. 88). Gleiches folgt aus Art. 12 und Art. 19 Abs. 2 Satz 1 NV für die Abgeordneten des Niedersächsischen Landtages.
2. Welche Anforderungen sich aus dem Grundsatz der gleichberechtigten Teilhabe der Abgeordneten an der parlamentarischen Willensbildung für die zeitliche und organisatorische Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens im Plenum und in den Ausschüssen unter Berücksichtigung der Parlamentsautonomie ergeben und welche Rechtsfolgen ein Verstoß gegen diese Anforderungen gegebenenfalls im Hinblick auf die formelle Verfassungsmäßigkeit des beschlossenen Gesetzes hat, ist in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht abschließend geklärt. Auch der Niedersächsische Staatsgerichtshof hat sich unter der Geltung der Niedersächsischen Verfassung zu diesen Fragen noch nicht geäußert.
a) Die Niedersächsische Verfassung enthält - ebenso wie das Grundgesetz - keine konkreten Vorgaben für die Dauer der Gesetzgebungsberatung. Die Geschäftsordnung des Niedersächsischen Landtages (GO LT v. 4.3.2003 - Nds. GVBl. S. 135 -, zuletzt geändert durch Beschl. v. 30.11.2022 - Nds. GVBl. S. 735 -) bestimmt, dass Gesetzentwürfe in der Regel in der ersten und einer zweiten Beratung behandelt werden (§ 24 GO LT). Für den Beginn der zweiten Beratung bestimmt § 29 GO LT, dass diese frühestens am zweiten Tag nach Schluss der ersten Beratung beginnen kann und in dem Fall, dass der Gesetzentwurf gemäß § 27 Abs. 1 GO LT einem Ausschuss überwiesen wurde, die zweite Beratung frühestens am zweiten Tag nach Verteilung (§ 19 Abs. 2 GO LT) der Beschlussempfehlung (des Ausschusses) beginnt.
Die in § 29 GO LT geregelten Fristen gelten jedoch nur für die Beratungen im Plenum. Demgegenüber enthalten §§ 28, 92-95b GO LT, welche die Ausschussberatung regeln, keine für den Beginn der Beratung einzuhaltenden Fristen. Zwar erklärt § 96 GO LT die Vorschriften über die Sitzungen des Landtages für die Sitzungen der Ausschüsse für entsprechend anwendbar. Nach Wortlaut und systematischer Stellung der Verweisungsnorm bezieht sich der Verweis jedoch nur auf die §§ 63-91 GO LT und nicht auf § 29 GO LT, sodass eine Anwendung der Fristen aus § 29 GO LT auf die Ausschusssitzungen nicht in Betracht kommt.
b) Die Vorläufige Niedersächsische Verfassung (VNV) vom 13. April 1951 (Nds. GVBl. S. 103) überließ es weitgehend der autonomen Satzungsgewalt und der parlamentarischen Praxis des Landtages, wie er die von ihm zu treffenden Entscheidungen vorbereitet. Danach waren weder eine bestimmte Anzahl von Lesungen im Plenum noch die Dauer und Form der Beratungen in den Landtagsausschüssen vorgeschrieben. Insbesondere begründete die VNV für die Abgeordneten keine Verpflichtung zur Diskussion in den Verhandlungen über das Gesetzgebungsvorhaben und enthielt keine Bestimmungen darüber, wie bei der Änderung einer Gesetzesvorlage zu verfahren ist (NdsStGH, Urt. v. 14.2.1977 - StGH 2/77 -, NdsStGHE 2, 1, juris Rn. 564 zur Änderung einer Gesetzesvorlage während der Beratungen im Innenausschuss zur damaligen Kreisreform). Aus Art. 9 Abs. 1 Satz 1 VNV ließ sich allenfalls ableiten, dass dem Gesetzesbeschluss überhaupt eine "Verhandlung" vorausgehen musste; eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Diskussion bestand nach dieser Rechtsprechung nicht. Aus dem verfassungsrechtlichen Status der Abgeordneten folgte nur, dass diesen die für die Beratungen unerlässlichen Unterlagen zur Verfügung stehen müssen (NdsStGH, Urt. v. 14.2.1977 - StGH 2/77 -, NdsStGHE 2, 1, juris Rn. 578). Eine Grenze zog der Staatsgerichtshof lediglich dahingehend, dass die Möglichkeit nicht beschränkt sein dürfe, begleitende Fraktionssitzungen durchzuführen; insoweit sei es allerdings ausreichend, wenn bis zur Lesung im Plenum diesbezüglich Zeit bleibe (NdsStGH, Urt. v. 14.2.1977 - StGH 2/77 -, NdsStGHE 2, 1, juris Rn. 580 ff.).
c) Nach jüngerer Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts können sich aus dem verfassungsrechtlich verbürgten Grundsatz der gleichberechtigten Teilhabe der Abgeordneten an der parlamentarischen Willensbildung Bindungen für die Ausgestaltung von Gesetzgebungsverfahren ergeben (vgl. BVerfG, Urt. v. 24.1.2023 - 2 BvF 2/18 -, BVerfGE 165, 206, juris Rn. 91 ff.; Beschl. v. 5.7.2023 - 2 BvE 4/23 -, BVerfGE 166, 304, juris Rn. 89 ff.). Zwar ist es danach der Parlamentsmehrheit grundsätzlich vorbehalten, die Prioritäten und Abläufe bei der Bearbeitung von parlamentarischen Angelegenheiten und somit auch von Gesetzgebungsverfahren zu bestimmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.6.2017 - 2 BvQ 29/17 -, BVerfGE 145, 348, juris Rn. 37; Urt. v. 24.1.2023 - 2 BvF 2/18 -, BVerfGE 165, 206, juris Rn. 91; Beschl. v. 5.7.2023 - 2 BvE 4/23 -, BVerfGE 166, 304, juris Rn. 90). Trotz eines weiten Gestaltungsspielraums der Parlamentsmehrheit bei der Bestimmung der Verfahrensabläufe im Parlament spreche einiges dafür, dass die Verfahrensautonomie die Parlamentsmehrheit aber nicht von der Beachtung des Status der Gleichheit der Abgeordneten entbinde und Abgeordnetenrechte verletzt werden, wenn dieser Status bei der Gestaltung von Gesetzgebungsverfahren ohne sachlichen Grund gänzlich oder in substantiellem Umfang missachtet werde. Für eine missbräuchliche Beschleunigung von Gesetzgebungsverfahren mit dem Ziel, die Teilhaberechte der Abgeordneten oder den Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit ohne jeden Sachgrund einzuschränken, biete die Verfassung keine Grundlage (BVerfG, Urt. v. 24.1.2023 - 2 BvF 2/18 -, BVerfGE 165, 206, juris Rn. 96; Beschl. v. 5.7.2023 - 2 BvE 4/23 -, BVerfGE 166, 304, juris Rn. 91). Eine abstrakte Bestimmung der Angemessenheit der Dauer einer konkreten Gesetzesberatung ist nach dieser Rechtsprechung nicht möglich; vielmehr bedarf es der Berücksichtigung sämtlicher Umstände des jeweiligen Einzelfalles sowohl hinsichtlich des konkreten Gesetzentwurfs (Umfang, Komplexität, Dringlichkeit, Entscheidungsreife) als auch hinsichtlich weiterer, die Arbeitsabläufe des Parlaments bestimmender Faktoren (Bearbeitung sonstiger Gesetzesvorlagen oder anderer Parlamentsangelegenheiten) (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.6.2017 - 2 BvQ 29/17 -, BVerfGE 145, 348, juris Rn. 37; Urt. v. 24.1.2023 - 2 BvF 2/18 -, BVerfGE 165, 206, juris Rn. 91).
d) Die vorgenannten Entscheidungen beschreiben ein Spannungsfeld, das sich nach Maßgabe der geltenden Niedersächsischen Verfassung in gleicher Weise aus Art. 12, Art. 19 Abs. 2 Satz 1 und Art. 22 Abs. 1 Satz 1 NV einerseits und der u.a. in Art. 21 Abs. 1 NV zum Ausdruck kommenden Verfahrensautonomie des Landtages bzw. der Landtagsmehrheit ergibt. Danach muss das Gesetzgebungsverfahren, konkret die Behandlung eines Gesetzentwurfs im Plenum (vgl. Bogan, in: Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2. Aufl. 2021, Art. 22 Rn. 7), einerseits den Anforderungen an eine öffentliche Verhandlung genügen und zugleich die Rechte der einzelnen Abgeordneten wahren. Andererseits stehen die verfassungsrechtlichen Bestimmungen einer Beschleunigung der Gesetzgebung nicht im Wege, sondern begründen einen weitgehenden Spielraum der Landtagsmehrheit zur Gestaltung des Verfahrens. Eine abstrakte Bestimmung der Angemessenheit der Dauer einer konkreten Gesetzesberatung ist daher auch in Niedersachsen nicht möglich. Es kommt stets auf die Umstände des Einzelfalls an. Eine Verletzung des Grundsatzes der gleichberechtigten Teilhabe der Abgeordneten an der parlamentarischen Willensbildung kommt nur in Betracht, wenn diese in der ihnen zur Verfügung stehenden Zeit nicht in der Lage waren, den vorgelegten Gesetzentwurf inhaltlich zu erfassen und diese Informationen zu verarbeiten. Hierbei spielt die Frage der Überschaubarkeit bzw. Komplexität des Regelungsgehaltes des Gesetzentwurfes (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.6.2017 - 2 BvQ 29/17 -, BVerfGE 145, 348, juris Rn. 37; Urt. v. 24.1.2023 - 2 BvF 2/18 -, BVerfGE 165, 206, juris Rn. 91 und 103) ebenso eine Rolle wie eine mögliche thematische Vorbefassung der Abgeordneten mit seinen Inhalten (vgl. VerfGH NRW, Beschl. v. 14.12.2023 - 117/23 -, NWVBl. 2024, 139, juris Rn. 40). Ist die Möglichkeit der Kenntnisnahme und Durchdringung des Gesetzentwurfes in der zur Verfügung stehenden Zeit aufgrund des Umfanges und der Komplexität des Gesetzgebungsvorhabens zu verneinen, ist zu prüfen, ob die Rechte der Abgeordneten ohne ausreichenden sachlichen Grund in substantiellen Umfang mit der Folge beeinträchtigt worden sind, dass sich die durch die Parlamentsmehrheit gewählte Verfahrensgestaltung als eine rechtsmissbräuchliche Beschleunigung des Gesetzgebungsverfahrens darstellt. Dies ist nicht der Fall, wenn es für die gewählte beschleunigte Behandlung des Gesetzes im Parlament einen rechtfertigenden sachlichen Grund gibt, etwa eine besondere Eilbedürftigkeit der Materie oder andere Anforderungen an die parlamentarische Arbeit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.7.2023 - 2 BvE 4/23 -, BVerfGE 166, 304, juris Rn. 95).
3. Diese für die in Art. 22 Abs. 1 Satz 1 NV in Bezug genommene Beratung im Plenum geltenden Grundsätze können allerdings nicht in gleicher Weise auf die Beratungen der Ausschüsse angewandt werden. Die Ausschüsse bereiten gemäß Art. 20 Abs. 1 NV, § 12 Abs. 1 GO LT die Beratungen und Beschlüsse des Landtages lediglich vor. Eigene Entscheidungsbefugnisse, die über die Beschlussfassung über den Vorschlag des Ausschusses an das Plenum hinausgehen, stehen den Ausschüssen nicht zu (vgl. Rademacher, in: Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2. Aufl. 2021, Art. 20 Rn. 11). Auch sind die Beschlussempfehlungen der Ausschüsse für den Landtag nicht bindend; dieser darf Gesetzentwürfe inhaltlich auch abweichend von den Beschlussempfehlungen beschließen. Die Gesetzgebungsbefugnis steht allein dem Landtag zu; dort erfolgen die Beratung der Gesetzesentwürfe und die Abstimmung über diese (Art. 22 Abs. 1 Satz 1, Art. 42 Abs. 1 NV). Die Rechte der Abgeordneten aus Art. 12, Art. 19 Abs. 2 Satz 1 NV beziehen sich demzufolge primär auf die gleichberechtigte Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung durch Verhandlung und Beschlussfassung im Plenum des Landtages (vgl. zum Gesetzgebungsverfahren des Bundes: Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 Rn. 12 ff., Stand: Januar 2021). Dies gilt insbesondere, weil der Grundsatz der Öffentlichkeit der parlamentarischen Beratung aus Art. 22 Abs. 1 NV das Plenum adressiert und das Plenum - auch in Ansehung der in § 93 GO LT geregelten Öffentlichkeit der Sitzungen der Ausschüsse - der verfassungsrechtlich bestimmte Ort der öffentlichen Verhandlung ist (vgl. nochmals Bogan, in: Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2. Aufl. 2021, Art. 22 Rn. 7).
Allerdings folgt hieraus nicht, dass die Arbeit in den Ausschüssen, die in Art. 20 NV anders als in der VNV eine ausdrückliche Regelung erfahren haben, von verfassungsrechtlichen Bindungen freigestellt ist. In einem arbeitsteilig organisierten Parlament kommt der vorbereitenden Arbeit und Beratung in den Ausschüssen vielmehr erhebliche Bedeutung zu. Partiell werden die demokratisch-institutionelle Repräsentationsfunktion der Abgeordneten in ihrer Gesamtheit (Art. 12 Satz 1 NV) delegiert und Plenarentscheidungen faktisch vorweggenommen. Entscheidet sich die Landtagsmehrheit dazu, Ausschüsse einzusetzen, muss ihre Arbeit daher ebenfalls den eingangs skizzierten grundlegenden Anforderungen des Art. 12 und Art. 19 Abs. 2 Satz 1 NV entsprechen. Hieraus folgt, dass die Informations- und Mitwirkungsrechte der Abgeordneten, insbesondere auf hinreichende und rechtzeitige Information über den Beratungsgegenstand, auch hinsichtlich ihrer Tätigkeit in den Ausschüssen zu gewährleisten sind. Von Verfassungs wegen ist die parlamentarische Arbeit in gesetzesvorbereitenden Ausschüssen nicht einem starren Fristenregime unterworfen. Die durch Art. 20 Abs. 1 NV intendierte Vorbereitung von Beschlüssen des Landtages in den Ausschüssen ist vielmehr Kern der politischen Arbeit der Abgeordneten. Parlamentsausschüsse können ihrer Bestimmung, der Suche nach "der besten Lösung" und der Vorbereitung der Entscheidungen im Plenum, nur gerecht werden, wenn die politischen Debatten nicht in einem Fristenkorsett geführt werden müssen; dies schließt notwendigerweise auch kurzfristig eingebrachte Änderungsvorschläge ein.
4. Welche Rechtsfolgen ein Verstoß gegen diese Grundsätze im Hinblick auf die formelle Verfassungsmäßigkeit des beschlossenen Gesetzes hat, hat das Bundesverfassungsgericht bislang nicht entschieden (zuletzt ausdrücklich offengelassen in BVerfG, Beschl. v. 20.3.2025 - 2 BvE 10/25 -, juris Rn. 5). In der Entscheidung vom 24. Januar 2023 über eine abstrakte Normenkontrolle (BVerfG, Urt. v. 24.1.2023 - 2 BvF 2/18 -, BVerfGE 165, 206, juris Rn. 103) hat es trotz ausdrücklich formulierter Zweifel daran, ob die Ausgestaltung des dortigen Gesetzgebungsverfahrens den Anforderungen aus Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG genügte und sich die Beschränkung der Gesetzesberatung auf einen Zeitraum von zehn Tagen als missbräuchliche Überschreitung des Spielraums der Parlamentsmehrheit bei der Ausgestaltung der Arbeitsabläufe darstellte, dahinstehen lassen, ob das Gesetz formell ordnungsgemäß zustande gekommen war. Das Gericht hat seine Zweifel an der dortigen Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens u.a. daran festgemacht, ob wesentliche Elemente des Demokratieprinzips wie insbesondere der Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit nachhaltig verletzt wurden (vgl. BVerfG, Urt. v. 24.1.2023 - 2 BvF 2/18 -, BVerfGE 165, 206, juris Rn. 94).
a) Bezugspunkt für die Entscheidung darüber, ob die Verletzung verfassungsrechtlich normierter Verfahrens- oder Mitwirkungserfordernisse im Gesetzgebungsverfahren die formelle Verfassungswidrigkeit des beschlossenen Gesetzes bewirkt, ist der Gesetzgebungsakt im Plenum. Das ergibt sich schon aus Art. 42 Abs. 1 NV, wonach die Gesetze vom Landtag oder durch Volksentscheid beschlossen werden. Erst der Gesetzesbeschluss, der vom Plenum des Landtags nach einer zweiten oder ggf. dritten Lesung gefasst wird, enthält die Feststellung des Gesetzesinhalts und die Entscheidung, dass der festgestellte Text oder - so beim Haushaltsgesetz - der festgestellte Haushaltsplan Gesetz sein soll (vgl. Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 Rn. 25, Stand: Januar 2021), wobei diese Folge noch unter dem Vorbehalt des Art. 45 Abs. 1 Satz 1 NV (Ausfertigung und Verkündung) steht. Solange die Schlussabstimmung noch nicht stattgefunden hat, kann der Landtag Beschlussvorlagen seiner Ausschüsse oder auch eigene vorangehende Beschlüsse zum konkreten Gesetzesinhalt noch beliebig abändern; der Grundsatz der relativen Unverrückbarkeit des parlamentarischen Votums gilt erst ab dem Gesetzesbeschluss des Landtags in der Schlussabstimmung.
b) Wird somit der Gesetzesinhalt vom Landtag erst in der Schlussabstimmung rechtsverbindlich festgestellt, kann eine Verletzung subjektiv-verfassungsmäßiger Abgeordnetenrechte in früheren Phasen des Gesetzgebungsverfahrens, etwa während der ersten oder ggf. zweiten Lesung im Plenum oder in der Phase der Beratungen der Gesetzesvorlage in den Ausschüssen des Landtags, im Regelfall nicht die Rechtsfolge formeller Verfassungswidrigkeit des Gesetzes nach sich ziehen. Das wird schon daran ersichtlich, dass - von dem Gesetzesbeschluss, wie er in der Schlussabstimmung des Landtags gefasst worden ist, aus gesehen - die Verletzung z.B. eines Antrags- oder Rederechts eines Abgeordneten in den Ausschussberatungen oder eine Verletzung von Fraktions- oder Abgeordnetenrechten während der ersten oder zweiten Lesung im Plenum ohne Relevanz für den letztlich vom Plenum festgestellten Gesetzesinhalt geblieben sein kann, etwa wenn die Plenarmehrheit noch vor der Schlussabstimmung die unter Verletzung subjektiver Abgeordnetenrechte fehlerhaft zustande gekommene Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses korrigiert oder sich über Beratungsergebnisse der ersten oder zweiten Lesung des Gesetzentwurfs im Landtag selbst hinwegsetzt. Ein vor der Schlussabstimmung bzw. deren unmittelbarer Vorbereitung liegender Mangel im Gesetzgebungsverfahren kann daher grundsätzlich nicht in der Form durchschlagen, dass er die Nichtigkeit des mit dem Mangel beschlossenen Gesetzes nach sich zieht. Eine solche Fehlerfolgenbegrenzung folgt zudem nicht bloß aus Art. 42 Abs. 1 NV. Sie ist auch die Konsequenz daraus, dass dem Interesse an der Vermeidung jeglichen Verstoßes gegen subjektive Abgeordnetenrechte im Gesetzgebungsverfahren das Interesse am Fortbestand eines vom Landtag beschlossenen Gesetzes gegenübersteht, insbesondere wenn der Gesetzesinhalt bereits vollzogen ist (und dieser Vollzug rückgängig gemacht werden müsste) oder das Gesetz Rechtspositionen verleiht, die den Begünstigten nicht ohne Weiteres wieder entzogen werden können. Von einem pauschalen Vorrang des aus einem Verfahrensverstoß resultierenden Korrekturinteresses gegenüber dem Interesse an Rechtssicherheit kann jedenfalls nicht ausgegangen werden.
c) Die Verletzung von originär im Innenverhältnis zum Landtag bestehenden Abgeordnetenrechten kann mithin nur dann zu einer formellen Nichtigkeit des beschlossenen Gesetzes führen, wenn - vom Zeitpunkt der Schlussabstimmung im Plenum her betrachtet - der Gesetzesbeschluss nicht mehr in einem demokratischen Anforderungen genügenden Gesetzgebungsverfahren zustande gekommen ist (vgl. ebenso Helbig, Fehler im Gesetzgebungsverfahren. Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung einer allgemeinen Fehlerfolgenlehre, 2023, S. 319 f.). So muss bei dem Gesetzesbeschluss dem Grundsatz der Plenaröffentlichkeit und dem Gebot, dass der Landtag vor der Beschlussfassung über die Gesetzesvorlage "verhandelt" haben muss (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 NV), entsprochen sein. Wesentliche Elemente des demokratischen Parlamentarismus wären deshalb etwa verletzt, wenn die Parlamentsmehrheit im Plenum ohne jeden Sachgrund ein Gesetzgebungsverfahren beschleunigen oder in manipulativer Absicht in der Plenardebatte Teilhaberechte der Abgeordneten abschneiden würde, etwa zur Unterbindung einer kritischen Debatte zu Zielsetzung und Regelungsgehalt eines Gesetzes oder mit dem Ziel, eine gesetzliche Regelung vor den Augen der Öffentlichkeit zu verstecken. Dasselbe gilt, wenn den Abgeordneten vor dem Gesetzgebungsakt im Plenum eine evident unzureichend bemessene Zeitspanne zur Vorbereitung auf die Plenarsitzung und zur Auseinandersetzung mit der Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses bzw. dem zu beschließenden Gesetzentwurf geblieben ist (Helbig, Fehler im Gesetzgebungsverfahren. Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung einer allgemeinen Fehlerfolgenlehre, 2023, S. 180 ff.). In solchen Fällen beschränkt sich die Rechtsverletzung nicht mehr auf den innerparlamentarischen Bereich, sondern infiziert zugleich den Gesetzgebungsakt im Außenverhältnis, weil es diesem an der erforderlichen demokratischen Legitimation fehlt. Die Bewertung, ob wesentliche Elemente des demokratischen Parlamentarismus verletzt sind, erfordert eine Gesamtbetrachtung aller Umstände des Einzelfalls, bei der - ausgehend von einem weiten, aus der parlamentarischen Verfahrensautonomie folgenden Gestaltungsspielraum der Parlamentsmehrheit bei der Bestimmung der Verfahrensabläufe - beispielsweise die Überschaubarkeit oder Komplexität des Gesetzentwurfes, dessen besondere, im Einzelfall sachlich begründete Dringlichkeit, das Verhalten von Parlamentsmehrheit und Opposition sowie eine mögliche thematische Vorbefassung der Abgeordneten zu berücksichtigen sein können. Ergibt diese Gesamtbetrachtung eine im vorgenannten Sinne missbräuchliche Verfahrensgestaltung, führt das dazu, dass der Landtag seine in Art. 7 NV formulierten Aufgaben, das Volk zu vertreten und die in Satz 2 der Vorschrift näher definierten Funktionen wahrzunehmen, nicht erfüllt hat.
d) Ergibt die Gesamtbetrachtung hingegen, dass trotz Verfahrensmängeln die wesentlichen Grundsätze des demokratischen Parlamentarismus für den Gesetzgebungsprozess gewahrt sind, bleibt eine Verletzung von Abgeordnetenrechten ohne Folgen für die formelle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes. Trotz der Verletzung von Abgeordnetenrechten ist dann dem Gesetzesbeschluss der Plenarmehrheit nicht die erforderliche demokratische Legitimation genommen. Hier überwiegt aus Gründen der Rechtssicherheit und ggf. Restitutionsvermeidung das Erhaltungsinteresse das Korrektur- bzw. Nichtigkeitsinteresse. Die - jenseits des Falles einer Verletzung wesentlicher Grundsätze des demokratischen Parlamentarismus - gebotene Hintanstellung des Korrekturinteresses ist zudem auch deshalb gerechtfertigt, weil Verstöße gegen subjektive Abgeordnetenrechte aus Art. 12 Satz 2, Art. 19 Abs. 2 Satz 1 NV, unabhängig davon, ob sie im Plenum oder in den vorangehenden Ausschussberatungen stattgefunden haben, im Innenverhältnis zum Landtag im Rahmen eines Organstreitverfahrens geltend gemacht werden können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.7.2023 - 2 BvE 4/23 -, BVerfGE 166, 304, juris Rn. 85). Eine effektive Durchsetzung subjektiver Abgeordnetenrechte gegenüber der Parlamentsmehrheit ist deshalb stets gewährleistet.
Danach sind sowohl das zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2023 als auch das Haushaltsbegleitgesetz formell verfassungsgemäß.
1. Ob den Mitgliedern des Ausschusses für Haushalt und Finanzen ausreichend Zeit für die Vorbereitung der Beratung des Ausschusses am 26. April 2023 zur Verfügung stand, kann dahinstehen. Zwar erfolgten kurzfristige weitere Änderungsvorschläge zum Entwurf des Begleitgesetzes (Vorlage 6 zu LT-Drs. 19/881) und zum Entwurf des zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2023 (Vorlage 4 zu LT-Drs. 19/775neu) erst am 24. April 2023. Die Stellungnahme des Gesetzgebungs- und Beratungsdienstes (Vorlage 7 zu LT-Drs. 19/881) lag auch erst am 25. April 2023 vor. Schließlich wurde die ergänzende schriftliche Stellungnahme der kommunalen Spitzenverbände (Vorlage 8 zu LT-Drs. 19/8819) erst in der Sitzung des Ausschusses für Haushalt und Finanzen übermittelt. Wenngleich die Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens vom 26. April 2023 lediglich eine Seite umfasste und die Stellungnahme des Gesetzgebungs- und Beratungsdienstes vom 25. April 2023 neben dem Hinweis auf die verfassungsrechtliche Problematik der Beschleunigung des Gesetzgebungsvorhabens im Übrigen nur Formulierungsvorschläge zum Gesetzentwurf enthielt, war die Vorbereitungszeit der Abgeordneten für die Beratung des Ausschusses für Haushalt und Finanzen knapp bemessen. Die Frage, ob die zur Verfügung stehende Zeit für die Vorbereitung der Beratungen im Ausschuss noch ausreichend war, bedarf jedoch keiner abschließenden Entscheidung, denn für die Beurteilung einer etwaigen Verletzung von Art. 12 und Art. 19 Abs. 2 Satz 1 NV im Rahmen dieser abstrakten Normenkontrolle ist maßgeblich auf die Plenarsitzung am 3. Mai 2023 abzustellen.
2. Die zweite Plenarberatung über das zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2023 und des zugehörigen Haushaltsbegleitgesetzes fand in der 13. Sitzung des Niedersächsischen Landtages am 3. Mai 2023 statt. Zwischen der Einbringung des (letzten) Änderungsantrages der Regierungsfraktionen am 24. April 2023, dem Eingang der letzten Stellungnahme hierzu (der kommunalen Spitzenverbände am 26. April 2023) und der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Haushalt und Finanzen vom 26. April 2023 lagen unter Berücksichtigung des Umstandes, dass der auf das Wochenende vom 29. und 30. April 2023 folgende 1. Mai ein Feiertag war, drei Arbeitstage. Nach § 29 GO LT beginnt die zweite Beratung im Plenum frühestens am zweiten Tag nach der Verteilung der Beschlussempfehlung des vorbereitenden Ausschusses. Die Vorgaben der Geschäftsordnung des Niedersächsischen Landtages wurden damit eingehalten.
3. Die Einhaltung der Fristvorgabe der Geschäftsordnung ist zwar allein noch kein hinreichender Beleg für die Einhaltung der Abgeordnetenrechte. Trotz der Beachtung der Vorgaben der Geschäftsordnung kann es im Falle besonders umfangreicher, komplexer und gesellschaftlich streitiger Gesetzgebungsvorhaben näherer Betrachtung bedürfen, ob die Beteiligungsrechte der Abgeordneten durch die Verfahrensgestaltung ohne ausreichenden sachlichen Grund in substantiellem Umfang beeinträchtigt worden sind und ob sich die durch die Parlamentsmehrheit gewählte Verfahrensgestaltung als eine rechtsmissbräuchliche Beschleunigung des Gesetzgebungsverfahrens darstellt (vgl. BVerfG, Urt. v. 24.1.2023 - 2 BvF 2/18 -, BVerfGE 165, 206, juris Rn. 96; Beschl. v. 5.7.2023 - 2 BvE 4/23 -, BVerfGE 166, 304, juris Rn. 94). Handelt es sich hingegen um ein Gesetzgebungsverfahren von im Wesentlichen durchschnittlichem Umfang und durchschnittlicher Komplexität und liegen auch sonst keine besonderen Umstände des Einzelfalls vor, indiziert die Einhaltung der von den Abgeordneten auf der Grundlage von Art. 21 Abs. 1 NV autonom beschlossenen Geschäftsordnung regelmäßig zugleich die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Vorgaben. So liegen die Dinge hier. Die vorliegenden kurzfristig eingebrachten Änderungsvorschläge waren in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht nicht zu vergleichen mit der Ausgestaltung z.B. des Gesetzgebungsverfahrens zur 2. Novelle des Gebäudeenergiegesetzes (GEG - Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gebäudeenergiegesetzes, zur Änderung der Heizkostenverordnung und zur Änderung der Kehr- und Überprüfungsordnung mit der zunächst erfolgten Einbringung eines bereits überholten und sodann weitgehend ersetzten Gesetzentwurfs (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.7.2023 - 2 BvE 4/23 -, BVerfGE 166, 304, juris).
4. Entgegen der Auffassung der Antragsteller ist es unerheblich, ob in der Plenardebatte sämtliche Regelungsgegenstände der beiden Gesetzentwürfe erörtert worden sind. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass eine Diskussion (auch) zu weiteren Regelungsgegenständen des zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2023 - auch zu solchen, die Gegenstand des zweiten Änderungsantrages vom 24. April 2023 waren - und damit auch eine Nachholung etwaiger in der Beratung des Ausschusses für Haushalt und Finanzen unterbliebener Diskussionen in der Plenardebatte nicht möglich war.
D.
Das Verfahren vor dem Staatsgerichtshof ist gemäß § 21 Abs. 1 NStGHG kostenfrei. Auslagen werden gemäß § 21 Abs. 2 Satz 2 NStGHG nicht erstattet.
Hinweis:
Verkündet am 14.08.2025
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 28, 92-95b GO LT, welche die Ausschussberatung regeln, keine für den Beginn der Beratung einzuhaltenden Fristen. Zwar erklärt § 96 GO LT die Vorschriften
§§ 63-91 GO LT und nicht auf § 29 GO LT, sodass eine Anwendung der Fristen aus § 29 GO
§ 23 BVerfGG
§ 30 NStGHG
§ 15 NStGHG
§ 33 NStGHG
§ 24 GO
§ 29 GO
§ 93 GO
§ 12 Abs. 1 NStGHG
§ 8 Nr. 6 NStGHG
§ 64 Abs. 3 BVerfGG
§ 27 Abs. 1 GO
§ 19 Abs. 2 GO
§ 12 Abs. 1 GO
§ 21 Abs. 1 NStGHG
§ 21 Abs. 2 Satz 2 NStGHG
§ 66 Abs. 1 Nr. 4 der Geschäftsordnung
Art. 19 Abs. 2 Satz 1 der Niedersächsischen Verfassung
Art. 12 NV
Art. 19 Abs. 2 Satz 1 NV
Art. 54 Nr. 1 NV
Art. 54 Nr. 3 der Niedersächsischen Verfassung
Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 42 Abs. 2 GG
Art. 42 Abs. 1 GG
Art. 9 Abs. 1 Satz 1 VNV
Art. 22 Abs. 1 Satz 1 NV
Art. 21 Abs. 1 NV
Art. 20 Abs. 1 NV
Art. 42 Abs. 1 NV
Art. 22 Abs. 1 NV
Art. 20 NV
Art. 12 Satz 1 NV
Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 45 Abs. 1 Satz 1 NV
Art. 7 NV

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 122, 1
BVerfGE 127, 165
BVerfGE 6, 445
BVerfGE 108, 251
BVerfGE 8, 104
BVerfGE 168, 71
BVerfGE 128, 1
BVerfGE 165, 206
BVerfGE 169, 236
BVerfGE 150, 345
BVerfGE 166, 304
BVerfGE 145, 348
1 BvF 4/05
2 BvF 1/09
2 BvR 1/57
2 BvR 508/01
2 BvF 3/58
2 BvF 1/21
1 BvF 2/05
2 BvF 2/18
2 BvF 1/23
2 BvL 1/09
2 BvE 4/23
2 BvQ 29/17
2 BvE 10/25