Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-12-20, Aktenzeichen 9 B 1253/22.T
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2022:1220.9B1253.22.T.00

Tenor:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen haben die Antragstellerinnen zu jeweils einem Drittel zu tragen.
Der Streitwert wird auf 90.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragstellerinnen sind in der Umgebung des Frankfurter Flughafens liegende Städte; sie begehren den Erlass einer einstweiligen Anordnung, um die weitere Erprobung des sogenannten Segmented Approachs durch die Deutsche Flugsicherung GmbH zu verhindern.
Segmented Approach wird ein Anflugverfahren genannt, das eine Umfliegung der dicht besiedelten Großstädte Offenbach, Hanau und Mainz ermöglicht, indem anfliegende Flugzeuge erst nach dem südlichen Vorbeiflug an diesen Großstädten auf den Endanflug zu der Südbahn des Flughafens Frankfurt Main geführt werden. Die Durchführung des vom standardmäßigen Geradeausanflug abweichenden Anflugverfahrens ist derzeit nur im abhängigen Flugbetrieb mit Fluglotseneinweisung und nur bis zu einer gewissen, nicht zu hohen Zahl an Flugbewegungen möglich. Segmented Approach-Anflüge sind seit dem Jahr 2011 als zulässiges Regel-Anflugverfahren zwischen 23 und 5 Uhr in der 212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung (im Folgenden: 212. DVO-LuftVO) festgelegt und werden seither in diesem Nachtzeitraum von ungeplant verspätet ankommenden Flügen genutzt. Das Anflugverfahren war Teil des „Ersten Maßnahmenpakets Aktiver Schallschutz“ am Frankfurter Flughafen aus dem Jahr 2010. Im Jahr 2018 legte das Forum Flughafen und Region (im Folgenden: FFR) ein neues Maßnahmenprogramm Aktiver Schallschutz vor; in diesem wird das Ziel formuliert, einen konventionell navigierbaren ILS-Segmented Approach verpflichtend ab 22 Uhr einzuführen.
Im Kontext der pandemiebedingt gesunkenen Verkehrszahlen beschloss die Fluglärmkommission (im Folgenden: FLK) im Februar 2021 die Ausdehnung des Segmented Approachs als Probebetrieb auf Zeiten außerhalb der Meditationsnacht einschließlich des Tages, um zu ermitteln, bis zu welchem Flugbewegungsaufkommen das Anflugverfahren noch verkehrlich abgewickelt werden kann. Diese erste Erprobungsphase fand vom 01.03.2021 bis Herbst 2021 statt und wurde bis zum 30.09.2021 von einem Lärmmonitoring begleitet.
Nachdem die Ergebnisse der Lärmmessungen während der ganztägigen Anwendung des Segmented Approachs in der 264. Sitzung der FLK am 16.02.2022 vorgestellt worden waren, beschloss diese in derselben Sitzung den Probebetrieb mit dem Schwerpunkt auf der Stunde zwischen 22 und 23 Uhr weiterzuführen. Als Bedingung für den erweiterten Probebetrieb wurde festgehalten, dass das umfangreiche Monitoring fortgeführt werde. Es dürften keine Lärmwerte entstehen, die nicht vom Lärmschutzbereich bzw. der Abwägung im Planfeststellungsbeschluss umfasst seien. Die Einhaltung dieser Bedingung werde durch das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Energie, Verkehr und Wohnen (im Folgenden: HMWEVW) monatlich überprüft. Verabredet sei, dass der Probebetrieb abgeändert oder abgebrochen werde, wenn die Bedingung wider Erwarten eintreten sollte. Die Ergebnisse des erweiterten Probebetriebs sollten im Herbst 2022 ausgewertet werden.
Zwischen Juli 2022 und Dezember 2022 war die regelmäßige Anwendung des Segmented Approachs wieder auf seine ursprüngliche Kernanwendungszeit zwischen 23 und 5 Uhr für verspätete Flüge zurückgesetzt.
Zur Begründung teilte die FLK mit, aufgrund einer hohen Anzahl von (Verspätungs-) Abflügen zwischen 22 und 23 Uhr lägen veränderte Bedingungen vor, welche für die Anwendung des Segmented Approachs eine Ausnahmegenehmigung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung erforderlich machten (sog. AltMoc); die Deutsche Flugsicherung habe diese beantragt (FLK, Pressemitteilung zur 266. Sitzung vom 13.07.2022, S. 2 = Bl. 321 RS Gerichtsakte , vorgelegt als AG 6, Bl. 321 GA; sämtliche vom Senat auch im Folgenden zitierten Protokolle, Präsentationen und sonstigen Sitzungsunterlagen der FLK sind abrufbar unter www.flk-frankfurt.de).
In ihrer 268. Sitzung vom 07.12.2022 beschloss die FLK, die Erprobung des Segmented Approach-Anflugs ab dem 15.12.2022 in der Stunde von 22 bis 23 Uhr wiederaufzunehmen.
Am 14.07.2022 haben die Antragstellerinnen um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Sie bringen vor, zur Regelung des gegenwärtigen Zustands bis zur Durchführung des für die Flugroutenfestlegung erforderlichen Verfahrens nach der LuftVO sei der Erlass einer einstweiligen Anordnung erforderlich, um schwere Nachteile von ihnen abzuwenden. Solche drohten durch störende Einzel- und Dauerschallereignisse auf ihren Grundstücken. Zur Glaubhaftmachung verweisen die Antragstellerinnen auf die durch die gemeinnützige Umwelthaus GmbH („Umwelt- und Nachbarschaftshaus“ ) und die Fraport AG festgestellten Lärmbelastungen infolge des Probebetriebs 2021 in der Präsentation zu TOP 2a der 264. Sitzung der FLK vom 16.02.2022 („Ergebnisse der Lärmmessung Segmented Approach RNP Y“; vorgelegt als AS 11, Bl. 82 - 110 GA ). Außerdem legen sie eine von den Firmen Wölfel Engineering GmbH & Co. KG, Höchberg, und OTSD - Optimized Traffic Systems Development GmbH, Bremen, erstellte „Scenario-Analyse für Segmented-Approach-Anflüge am Flughafen Frankfurt‘“ vom 08.07.2022 (vorgelegt als AS 13, Bl. 164 - 174 GA ) vor. In diesem werden die Lärmauswirkungen zweier möglicher Szenarien („NULL“ und „MAX“) des Segmented Approachs errechnet und dargestellt.
Die Antragstellerinnen sind der Auffassung, die Anwendung des Segmented Approachs außerhalb der in der Rechtsverordnung festgelegten Kernnacht durch Einzelfreigaben der Fluglotsen sei illegal. Sie führen aus, dass sie sich nicht gegen die Einzelfreigaben durch die Fluglotsen wendeten, sondern gegen das planhafte Abweichen der Antragsgegnerin von den Regelungen der 33. Änderungsverordnung zur 212. DVO-LuftVO und die daraus resultierende Entstehung faktischer Flugrouten. Die mit den Überflugereignissen verbundenen Lärmauswirkungen seien so erheblich, dass ihnen ein Zuwarten bis zu einer Hauptsacheentscheidung nicht zugemutet werden könne. Die Lärmereignisse würden insbesondere zur Nachtzeit nicht wiedergutzumachende Nachteile mit sich bringen und dadurch die Funktionsfähigkeit der lärmsensiblen kommunalen Einrichtungen beeinträchtigen.
Die Antragstellerinnen beantragen,
der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig bis zum Abschluss des Rechtssetzungsverfahrens gem. § 33 LuftVO zu untersagen, außerhalb der Nachtkernzeit von 23:00 bis 05:00 Uhr Flugzeuge im Landeanflug auf dem Verkehrsflughafen Frankfurt/Main im Wege des sog. "Segmented Approachs" regelmäßig bei Westbetriebsrichtung über die Stadtgebiete der Antragstellerinnen zu 1) und 2) und bei Ostbetrieb über das Stadtgebiet der Antragstellerin zu 3) zu führen.
Die Antragsgegnerin und die beigeladene Flughafenbetreiberin Fraport AG beantragen jeweils,
den Antrag abzulehnen.
Sie treten dem Vorbringen der Antragstellerinnen entgegen und bezweifeln bereits die Zulässigkeit des Eilantrags und das Vorliegen eines Eilbedürfnisses, unter anderem weil das angegriffene Anflugverfahren seit Juli 2022 nicht mehr außerhalb der Kernnacht angewiesen werde. Auch seien Rechtsverletzungen der Antragsteller durch den erweiterten Probebetrieb des Segmented Approachs nicht ersichtlich; das begleitende Lärmmonitoring habe gezeigt, dass die für die Lärmschutzbereichsfestsetzung unterstellten Lärmwerte auch in denjenigen Ortslagen erheblich unterschritten worden seien, in welchen Segmented Approach-Anflüge zu zusätzlichem Fluglärm geführt hätten. Die von den Antragstellerinnen vorgelegte Scenario-Analyse Wölfel belege nichts Anderes, behandele diese doch ein gegriffenes Szenario ohne Bezug zur Realität.
Überdies könnten die Antragstellerinnen als Gebietskörperschaften allenfalls eine Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit, eine Verletzung ihrer kommunalen Selbstverwaltung oder Nachteile für ihr privates Eigentum geltend machen. Dies sei in Anbetracht der bei dem Probebetrieb bisher und auch weiterhin absehbar nur vereinzelt durchgeführten Segmented Approach-Anflüge mit lediglich geringfügigem zusätzlichem Fluglärm unterhalb der rechtlich relevanten Schwellenwerte jeweils nicht im Ansatz erkennbar. Die Antragstellerinnen seien im Übrigen auch nicht befugt, sich wegen des zusätzlichen Fluglärms zu Sachwaltern ihrer Bürger aufzuschwingen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (3 Bände) Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig, insbesondere gemäß § 123 Abs. 1 VwGO statthaft.
Die erstinstanzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs für die begehrte Eilentscheidung ergibt sich aus § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO. Hiernach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof im ersten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten, die das Anlegen, die Erweiterung oder Änderung und den Betrieb von Verkehrsflughäfen betreffen. Zum Betrieb eines Verkehrsflughafens gehört auch die Festlegung von An- und Abflugwegen mittels Flugverkehrskontrollfreigaben (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 28.01.2013 – 9 B 1888/12.T –, juris Rdnr. 4).
Die Antragstellerinnen sind auch in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt, was bereits daraus folgt, dass sie in einem entsprechenden Hauptsacheverfahren als klagebefugt anzusehen wären. Denn dem Interesse, von Fluglärm ohne Rücksicht auf den Grad der Beeinträchtigung verschont zu bleiben, kann nicht von vornherein jegliche rechtliche Relevanz abgesprochen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2004 – 4 C 11.03 –, juris Rdnr. 20). Da die Gebiete der Antragstellerinnen im Einwirkungsbereich der streitigen Anflugwege liegen, könnten sie im Hauptsacheverfahren geltend machen, als kommunale Selbstverwaltungskörperschaften in ihrem durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten Recht auf kommunale Planungshoheit sowie dem aus ihrem Eigentum an kommunalen Wohnungen und Einrichtungen folgenden subjektiven Recht auf gerechte Abwägung ihrer Lärmschutzbelange beeinträchtigt zu sein (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 14.02.2019 – 9 C 651/16.T –, juris Rdnr. 35).
Der Eilantrag ist jedoch unbegründet.
Das Gericht der Hauptsache kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO, sog. Sicherungsanordnung). Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO, sog. Regelungsanordnung).
Der Sache nach zielt das Begehren der Antragstellerinnen auf den Erlass einer Sicherungsanordnung im Sinne von § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Laut übereinstimmender Mitteilung der Beteiligten sollen die Segmented Approach-Anflüge außerhalb der Kernnachtzeit ab Mitte Dezember 2022 wiederaufgenommen werden, was die Antragstellerinnen verhindern möchten. Damit machen die Antragstellerinnen einen Unterlassungsanspruch geltend, den sie im Hauptsacheverfahren im Wege der Unterlassungsklage verfolgen müssten. Im Vordergrund des begehrten Eilrechtsschutzes steht damit die Sicherung dieses Unterlassungsanspruchs, was den Erlass einer Sicherungsanordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO erfordern würde.
Die Sicherungsanordnung dient der Erhaltung und Sicherung des rechtlichen oder tatsächlichen status quo gegenüber behördlichen Maßnahmen, wohingegen die Regelungsanordnung auf die Veränderung eines bestehenden Zustandes abzielt. Daher ist für die Abgrenzung von Sicherungs- und Regelungsanordnung maßgeblich auf die materiell-rechtliche Frage abzustellen, ob mit der einstweiligen Anordnung (eher) der status quo nur erhalten oder aber zugunsten des Antragstellers verändert werden soll (vgl. Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 8. Auflage 2021, § 123 Rdnr. 7)
Die Sicherungsanordnung übernimmt außerhalb der Reichweite von § 80 Abs. 5 VwGO die Funktion der aufschiebenden Wirkung, insbesondere wenn rechtliche oder tatsächliche Zustandsveränderungen zu Lasten des Betroffenen nicht in Form von Verwaltungsakten vorgenommen werden. Daher ist Inhalt der Sicherungsanordnung häufig ein Unterlassungsgebot. Mittels eines Unterlassungsgebotes kann im Ausnahmefall auch vorbeugend der Erlass eines Verwaltungsaktes verhindert werden (vgl. Funke-Kaiser, a.a.O., Rdnr. 8).
Zwar werden nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten die Anflüge im Segmented Approach außerhalb der Kernnachtzeit aufgrund einzelner Flugverkehrskontrollfreigaben gemäß § 31 Abs. 2 LuftVO durchgeführt und diese sind im Verhältnis zu den Luftfahrzeugführern als grundsätzlich anfechtbare Verwaltungsakte zu bewerten (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 11.06.2014 – 9 C 1889/12.T –, juris Rdnr. 25). Gleichwohl kann effektiver Rechtsschutz gegen diese nur zukunftsbezogen durch Erhebung einer Unterlassungsklage erreicht werden. Denn zum einen können die Einzelfreigaben nicht effektiv angefochten werden, weil sie sich nach ihrem Erlass zeitnah wieder erledigen. Zum anderen setzt das Rechtsschutzbegehren der Antragstellerinnen früher an und möchte die zeitlich davorliegenden Anweisungen der Antragsgegnerin, wie etwa die Aufsprachen auf das ATIS-System (ATIS = Automatic Terminal Information Service), unterbunden wissen, damit die Fluglotsen außerhalb der Kernnachtzeit keine entsprechenden Freigaben mehr erteilen (dürfen).
Die Antragstellerinnen betonen selbst, dass sie sich nicht gegen die Einzelfreigaben, sondern gegen das planhafte Abweichen der Antragsgegnerin von den Vorgaben der 33. Änderungsverordnung zur 212. DVO-LuftVO wenden, auf welcher die Anwendung des Segmented Approach-Anflugverfahrens beruht.
Soweit der Senat in der Vergangenheit in einem vergleichbaren Fall den Erlass einer Regelungsanordnung als statthaft angesehen hat (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 28.01.2013 – 9 B 1888/12.T –, juris Rdnr. 7), hält er hieran nicht fest.
Die für den Erlass einer solchen Sicherungsanordnung erforderlichen Voraussetzungen sind nicht gegeben.
Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung ist das Vorliegen sowohl eines Anordnungsanpruchs als auch eines Anordnungsgrundes. Deren tatsächliche Voraussetzungen müssen zwar nicht zur Überzeugung des Gerichts feststehen, aber hinreichend wahrscheinlich sein, also glaubhaft gemacht werden (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 ZPO). Ein Anordnungsgrund besteht, wenn eine vorläufige gerichtliche Entscheidung erforderlich ist, weil ein Verweis auf das Hauptsacheverfahren aus besonderen Gründen unzumutbar erscheint. Ein Anordnungsanspruch liegt vor, wenn der Antragsteller in der Hauptsache bei summarischer Prüfung voraussichtlich Erfolg haben wird. Welche Anforderungen an die Erfolgsaussichten zu stellen sind, hängt maßgeblich von der Schwere der dem Antragsteller drohenden Nachteile und ihrer Irreversibilität, aber auch davon ab, inwieweit durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung die Hauptsache vorweggenommen wird.
Gemessen hieran kann das Eilbegehren der Antragstellerinnen bereits deshalb keinen Erfolg haben, weil sie keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht haben und das Vorliegen eines solchen auch sonst nicht ersichtlich ist.
Der Senat kann von der grundsätzlich – jedenfalls soweit Grundrechtspositionen von Gewicht in Rede stehen – gebotenen vorrangigen Prüfung des Anordnungsanspruchs im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28.09.2009 – 1 BvR 1702/09 –, juris Rdnr. 24; Schoch in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand Februar 2022, § 123 Rdnr. 66a ff.) absehen, weil das Nichtvorliegen eines Anordnungsgrunds hier auf der Hand liegt.
Dies ergibt sich allerdings nicht schon unter dem Aspekt gesteigerter Anforderungen an die Glaubhaftmachung des Anordnungsgrundes wegen des Verbots der Vorwegnahme der Hauptsache. Allein der Umstand, dass ein vorübergehendes Unterlassungsgebot als solches nicht wieder rückgängig gemacht werden kann, macht die vorläufige Regelung nicht zu einer faktisch endgültigen. Ein solches Ergebnis entspricht nämlich, sofern die Voraussetzungen für eine stattgebende Eilentscheidung im Übrigen vorliegen, gerade dem typischen und vom Gesetzgeber gewollten Regelungsgehalt des vorläufigen Rechtsschutzes gegen belastende Maßnahmen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 31.03.2003 – 2 BvR 1779/02 –, juris Rdnr. 4, zu § 114 Abs. 2 StVollzG; vgl. auch Funke-Kaiser, a.a.O., § 123 Rdnr. 59; Schoch, a.a.O., § 123 VwGO Rdnr. 147; W.-R. Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Auflage 2022, § 123 Rdnr. 14).
Eine echte Vorwegnahme der Hauptsache ist demgegenüber nur anzunehmen, wenn die begehrte vorläufige Entscheidung faktisch einer endgültigen gleichkommt. Dies ist nicht der Fall, wenn die vorläufige Aussetzung einer belastenden Maßnahme begehrt wird, die bei entsprechendem Ausgang des Hauptsacheverfahrens wieder in Geltung gesetzt werden kann (BVerfG, a.a.O., Rdnr. 4).
So liegt es hier. Zwar könnte im Falle des Erlasses der begehrten einstweiligen Anordnung das Unterbleiben der Segmented Approach-Anflüge wegen Zeitablaufs nicht mehr rückgängig gemacht werden, bei einer entsprechenden Hauptsacheentscheidung könnte das Anflugverfahren aber ohne weiteres wieder in Gang gesetzt werden. Eine solche temporäre Vorwegnahme der Hauptsache entspricht genau dem Rechtsschutzauftrag der einstweiligen Anordnung, denn dieser lautet, einen vorläufigen Zustand während der Interimszeit endgültig zu sichern oder im Sinne einer vorläufigen Verurteilung in der Sache zu regeln (vgl. Funke-Kaiser, a.a.O., Rdnr. 59; Schoch, a.a.O., Rdnr. 149).
Gleichwohl steht den Antragstellerinnen offensichtlich kein Anordnungsgrund für ihr Begehren zur Seite, weil sie weder dargetan haben noch sonst ersichtlich ist, dass eine besondere Dringlichkeit die Sicherung des geltend gemachten Unterlassungsanspruchs erfordert. Dies wäre etwa dann der Fall, wenn die angegriffenen Maßnahmen geeignet wären, durch Änderung der tatsächlichen Verhältnisse die Verwirklichung eines den Antragstellerinnen zustehenden Rechts unmöglich zu machen, zumindest jedoch wesentlich zu erschweren (vgl. Funke-Kaiser, a.a.O., Rdnr. 24) oder – anders gesagt – die Gefahr bestünde, dass die Verwaltung zwischenzeitlich irreversible Tatsachen schafft, welche effektiven Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren zunichtemachen oder erheblich behindern würde (vgl. Puttler in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 123 Rdnr. 81).
Hierfür ist vorliegend nichts ersichtlich. Insbesondere kann dem Vortrag der Antragstellerinnen nicht entnommen werden, dass es einer Sicherung ihres behaupteten Unterlassungsanspruchs wegen mit dem beabsichtigten Probebetrieb einhergehender unzumutbarer Lärmbelastungen bedürfte.
Die Antragstellerinnen machen geltend, die mit dem Anflugverfahren verbundenen Lärmereignisse insbesondere während der Nacht führten zu nicht wiedergutzumachenden Nachteilen, da sie Einfluss auf die Gesundheit der auf ihren Liegenschaften lebenden Personen hätten und diese erheblich belästigen könnten. Hierdurch werde die Funktionsfähigkeit ihrer kommunalen Einrichtungen beeinträchtigt. Der Anflugbetrieb des Segmented Approachs könne in ihren jeweiligen Stadtgebieten Lärmpegel über 68 dB(A) hervorrufen, was zum Aufwachen von schlafenden Personen führen könne. Zudem würden durch den geplanten Anflugbetrieb nächtliche Dauerschallpegel ausgelöst, welche das Wiedereinschlafen verhindern oder verzögern würden.
Als Beleg für dieses Vorbringen verweisen die Antragstellerinnen auf die während des Probebetriebs 2021 ermittelten Lärmbelastungszahlen, dargestellt in der Präsentation „Ergebnisse Lärmmessungen AS 11“, auf die Präsentation zu TOP 2d derselben Sitzung „Analyse Lärmminderungspotential“ (vorgelegt als AS 12, Bl. 111 - 163 GA ; zur näheren Bezeichnung der Präsentation vgl. Anlagenverzeichnis des Protokolls der 264. Sitzung der FLK, vorgelegt als AS 1, Bl. 47 - 72 GA, dort S. 26 = Bl. 72 GA) und schließlich auf die von ihnen selbst in Auftrag gegebenen Berechnungen in der Scenario-Analyse Wölfel.
Mit dem Verweis auf diese Zahlen lassen sich indes keine unzumutbaren Lärmbelastungen für kommunale Einrichtungen der Antragstellerinnen infolge der Fortführung des Probebetriebs des Segmented Approachs ab Mitte Dezember 2022 belegen.
Das sogenannten NAT 68-Aufwachkriterium (NAT = numbers above treshold), auf das die Antragstellerinnen mit ihrem Vorbringen maßgeblich abzielen, erfordert ein Überschreiten des außen gemessenen Maximalpegels von 68 dB(A) um mehr als 6-mal pro Nacht (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 b FluglärmG, der mit den Maximalpegeln für die Nacht von 6x53 dB(A) auf Innenpegel abstellt, welche um 15 dB(A) niedriger liegen als Außenpegel; siehe dazu die Anlage zu § 3 FluglärmG und tabellarische Darstellung bei Reidt/Fellenberg in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand April 2022, FluglärmG § 2 Rdnr. 11; außerdem Eckardt/Heß, Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm, 1. Auflage 2019, § 2 Rdnr. 7).
Dass dieses Kriterium während des zurückliegenden Probebetriebs erfüllt worden sei, behaupten auch die Antragstellerinnen nicht, sie verweisen lediglich darauf, dass die Auswirkungen des Probebetriebs jeweils zu einem „Näherrücken“ dieses Kriteriums an die Stadtgebiete der Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. geführt habe.
Soweit die Antragstellerinnen des Weiteren zum Beleg für die Auswirkungen des Anflugverfahrens infolge des Probebetriebs auf die „Analyse Lärmminderungspotential AS 12“ verweisen, kann dies schon deshalb nicht verfangen, weil diese Präsentation sich nicht mit dem konkret durchgeführten und nun wieder beabsichtigten Probebetrieb befasst, sondern die Lärmbelastungsverteilung im Falle einer umfangreicheren Nutzung des Anflugverfahrens, basierend auf den Verkehrszahlen von 2019, betrachtet (vgl. Präsentation „Analyse Lärmminderungspotential AS 12“, S. 3 = Bl. 114 GA und S. 9 ff. = Bl. 119 ff. GA). Aus dieser Betrachtung stammen auch die von den Antragstellerinnen in der Antragsschrift als Beleg für die Verschiebung der Lärmbelastung in ihre Gebiete verwendeten Karten.
Aus den Ergebnissen der Lärmmessungen während der Probebetriebsphase 2021 ergeben sich ebenfalls keine Hinweise darauf, dass es in der Vergangenheit zu relevanten Überschreitungen der Maximalpegelwerte LASmax, insbesondere im Sinne des NAT-Kriteriums 6x68 dB(A) gekommen wäre. So heißt es dort im Fazit der entsprechenden Präsentation, dass das NAT-Kriterium 6x68 dB(A) an den Messstellen entlang der Segmented Approach-Routen deutlich unterschritten worden sei (vgl. Präsentation „Ergebnisse Lärmmessungen AS 11“, S. 29 = Bl. 110 GA).
Diese Aussage lässt sich auch bei einem Abgleich der präsentierten Messwerte in den Gebieten der Antragstellerinnen nachvollziehen. Ausweislich der dort dargestellten Zahlen wurde in Neu-Isenburg (Gravenbruch) vom 01.03. bis 30.09.2021 gemessen (Präsentation „Ergebnisse Lärmmessungen AS 11“, S. 4 = Bl. 85 GA), mithin an 214 Tagen. Insgesamt wurden dort in dieser Zeit nachts 62 mal Maximalpegel LASmax über 68 dB(A) gemessen (Präsentation a.a.O., S. 6 = Bl. 87 GA), was einem Durchschnitt von (214 ./. 62 =) 3,45 mal pro Nacht entspricht. In Heusenstamm wurde vom 07.06. bis 30.09.2021 gemessen, also an 116 Tagen (Präsentation a.a.O., S. 9 = Bl. 90 GA). In dieser Zeit wurde dort nachts insgesamt 69 mal ein Maximalpegel LASmax über 68 dB(A) gemessen (Präsentation a.a.O., S. 11 = Bl. 92 GA), was einem Häufigkeitsdurchschnitt von (116 ./. 69 =) 1,68 mal pro Nacht entspricht. In Rüsselsheim (Bauschheim) wurde vom 01.06. bis 30.09.2021 gemessen (Präsentation a.a.O., S. 18 = Bl. 18 GA), also an 122 Tagen. Die Messungen ergaben in der Summe 36 nächtliche Überschreitungen des Maximalpegels LASmax von 68 dB(A) (Präsentation a.a.O., S. 20 = Bl. 101 GA), was einem Durchschnittswert von (122 ./. 36 =) 3,38 mal pro Nacht entspricht.
Auch der Verweis der Antragstellerinnen auf die Scenario-Analyse Wölfel ist nicht geeignet, unzumutbare Lärmbelästigungen für die kommunalen Einrichtungen der Antragstellerinnen infolge der Fortführung des Probebetriebs des angegriffenen Anflugverfahrens zu belegen. Denn Gegenstand dieser Lärmberechnungen sind nicht die realen Ergebnisse des vorgesehenen Probebetriebs, sondern fiktive Szenarien, basierend auf den Verkehrszahlen von 2019; daher betont das Gutachten selbst, dass es rein hypothetisch sei (Scenario-Analyse Wölfel, S. 2 = Bl. 165 GA).
Aus den Berechnungen in der Scenario-Analyse Wölfel lassen sich, wenn überhaupt, allenfalls Rückschlüsse auf das Ausmaß der Lärmbelastungen in den Gebieten der Antragstellerinnen für den – hier weder streitgegenständlichen noch absehbaren – Fall ziehen, dass das Anflugverfahren eines Tages zu einem Standard-Anflugverfahren für bestimmte Zeitfenster werden würde.
Soweit die Antragstellerinnen weiter auf die Nichteinhaltung von Innenpegeln zum Schutz lärmsensibler Einrichtungen aus der sogenannten Fluglärmsynopse (vgl. Griefahn, Jansen, Scheuch und Spreng, „Fluglärmkriterien für ein Schutzkonzept bei wesentlichen Änderungen oder Neuanlagen von Flughäfen/Flugplätzen“, Zeitschrift für Lärmbekämpfung 2002, S. 171 ff.) verweisen, können sie auch mit diesem Vortrag nicht aufzeigen, dass mit dem wiederaufgenommenen Probebetrieb unzumutbare Lärmbelastungen verbunden sein werden. Denn zum Beleg für ihre These nehmen sie wiederum hauptsächlich Bezug auf die Scenario-Analyse Wölfel, die aufgrund ihrer hypothetischen und allenfalls zukunftsbezogenen Betrachtungen von vornherein nicht geeignet ist, derartige, mit dem hier streitgegenständlichen Probebetrieb verbundene Belastungen zu belegen.
Das weitere Vorbringen zur Überschreitung von nach der Fluglärmsynopse zulässigen Maximalpegeln in Innenräumen kommunaler Einrichtungen der Antragstellerinnen ist bereits nicht hinreichend substantiiert, überzeugt im Übrigen aber auch deshalb nicht, weil es für die Feststellung, dass unzumutbarer Lärm ausgelöst wird, nicht auf die in der Fluglärmsynopse vorgeschlagenen, sondern allein auf die gesetzlichen sowie planerisch abgewogenen Lärmwerte ankommt.
Insgesamt können die Antragstellerinnen mit ihrem Vorbringen die Feststellungen der Fluglärmschutzbeauftragten und der FLK, dass es durch den Probebetrieb des Segmented Approachs in der Vergangenheit zu keinem Zeitpunkt zu unzumutbaren Lärmbelastungen in den Gebieten der Antragstellerinnen gekommen sei, nicht entkräften.
Die Ergebnisse der Lärmmessungen während der Probebetriebsphasen 2021 und 2022 lassen auch für den nun wiederaufgenommenen Probebetrieb mit Schwerpunkt in der Nachtrandstunde von 22 bis 23 Uhr den Schluss zu, dass es mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nicht zu unzumutbaren Lärmbelastungen für die Einrichtungen der Antragstellerinnen kommen wird.
Soweit die Antragstellerinnen in ihrem Schriftsatz vom 08.12.2022 vortragen, es sei bei der Wiederaufnahme des Probebetriebs mit einer Verlagerung von 100 % der Anflüge zwischen 22 und 23 Uhr in das Verfahren des Segmented Approachs zu rechnen, findet diese Annahme in den Unterlagen der 268. Sitzung der FLK keine Stütze.
Nach wie vor lässt sich das Anflugverfahren nur bei geringen Verkehrsmengen anwenden. So betonen auch die Antragsgegnerin und die Beigeladene, dass eine Verlagerung von 100 % der zwischen 22 und 23 Uhr stattfindenden Anflüge in den Segmented Approach weder unmittelbar bevorstehe noch sonst konkret absehbar sei. Sie führen nachvollziehbar aus, dass die vorgesehenen ATIS-Aufsprachen zwar erfolgten, um den Luftfahrzeugführern anzuzeigen, dass sie sich zwischen 22 und 23 Uhr auf die Möglichkeit einer derartigen Flugführung einstellen sollten, gleichwohl mit nicht mehr als 10 Flugbewegungen täglich zu rechnen sei, welche über den Weg des Segmented Approachs geführt würden, wovon wiederum etwa 6 bis 7 in die Nachtrandstunde zwischen 22 und 23 Uhr fallen würden. Hieran vermag auch der zuletzt im Schriftsatz vom 19.12.2022 erfolgte Hinweis der Antragstellerinnen darauf, das HMWEVW, die FLK und die Fluglärmschutzbeauftragte beabsichtigten, das Anflugverfahren gerade in der Nachtrandstunde von 22 bis 23 Uhr auf sämtliche Anflüge auszudehnen, nichts zu ändern. Denn hierbei handelt es sich lediglich um das Fernziel, dem die gegenwärtige Erprobung des Anflugverfahrens Segmented Approach erklärtermaßen dient; dieses ist aber nicht Gegenstand des begehrten Eilrechtsschutzes.
Aufgrund der früheren und weiter vorgesehenen Begleitumstände des angegriffenen Probebetriebs erscheint es von alledem abgesehen unwahrscheinlich, dass es über einen längeren Zeitraum hinweg zu unzumutbaren Lärmbelastungen für kommunale Einrichtungen der Antragstellerinnen kommen könnte. Denn sowohl den Protokollen der Sitzungen der FLK als auch dem Vorbringen der Antragsgegnerin und der Beigeladenen ist zu entnehmen, dass der Probebetrieb des Segmented Approachs außerhalb des Zeitfensters zwischen 23 und 5 Uhr von einem Fluglärmmonitoring begleitet wird. In diesem Zusammenhang wird stets betont, dass durch das Monitoring die Einhaltung der Lärmschutzbereiche sichergestellt werden solle und das Projekt sofort abgebrochen werde, sollten sich hierbei unzumutbare Lärmbelastungen zeigen (vgl. FLK, Protokoll der 264. Sitzung vom 16.02.2022, S. 14 = Bl. 60 GA, vorgelegt als AS 1, Bl. 47 – 72 GA; FLK, Pressemitteilung zur 264. Sitzung vom 16.02.2022, S. 1 = Bl. 318 GA; Beschluss der FLK zu TOP 2e der 264. Sitzung, S. 3 = Bl. 320 GA; letztere zusammen vorgelegt als Anlage AG 5, Bl. 318 - 320 GA).
Dies wird auch durch die Fluglärmschutzbeauftragte beim HMWEVW bekräftigt. Sie verweist darauf, die Einführung des Probebetriebs im Jahr 2021 sei nur unter der Bedingung befürwortet worden, dass keine Lärmbelastungen entstehen würden, die nicht bereits im Planfeststellungsverfahren abgewogen worden seien und dass selbst unter Berücksichtigung der segmentierten Anflüge entstehende Auswirkungen noch vom bestehenden Lärmschutzbereich abgedeckt sein müssten. Die Ergebnisse des begleitenden Monitorings seien laufend in den FLK-Sitzungen vorgestellt worden. Bei den bisherigen Phasen des Probebetriebs seien die Lärmwerte, so führt die Fluglärmschutzbeauftragte weiter aus, deutlich unterhalb der im Lärmschutzbereich unterstellten Werte geblieben; dies gelte auch für die Gemeindegebiete der Antragstellerinnen (vgl. Stellungnahme der Fluglärmschutzbeauftragten an die DFS vom 07.09.2022, S. 2 ff. = Bl. 314 ff. GA, vorgelegt als AG 4, Bl. 314 - 317 GA).
Diese Angaben der Fluglärmschutzbeauftragten lassen sich anhand der Präsentation „Ergebnisse Lärmmessungen AS 11“ nachvollziehen. Zwar ergaben die Messungen jeweils Erhöhungen der ausgewerteten äquivalenten Dauerschallpegel Leq infolge der gehäuften Anwendung des Anflugverfahrens Segmented Approach sowohl am Tag als auch in der Nacht (Neu-Isenburg Tag + 0,5 dB(A), Nacht + 1,6 dB(A), Präsentation „Ergebnisse Lärmmessungen AS 11“, S. 7 = Bl. 88 GA; Heusenstamm Tag + 1,3 dB(A), Nacht + 4 dB(A), Präsentation a.a.O., S. 12 = Bl. 93 GA; Rüsselsheim Tag + 3,7 dB(A), Nacht + 12,7 dB(A), Präsentation a.a.O., S. 21 = Bl. 102 GA). Gleichwohl lagen in den entsprechenden Bereichen die ermittelten äquivalenten Dauerschallpegel Leq mit Anwendung des umstrittenen Anflugverfahrens jeweils deutlich unterhalb des Hintergrundpegels (Gravenbruch Tag 49 dB(A), Nacht 47,1 dB(A); Heusenstamm Tag 50,4 dB(A), Nacht 48,7 dB(A); Rüsselsheim Tag 41,1 dB(A), Nacht 38,1 dB(A); jeweils Präsentation a.a.O.). Daher hielten sich – selbst in Rüsselsheim mit der deutlichen Lärmpegelzunahme in der Nacht – die entstehenden Lärmbelastungen innerhalb derjenigen Werte, die durch den Planfeststellungsbeschluss oder die Festsetzung der Lärmschutzbereiche bereits abgewogen waren (vgl. Protokoll 264. Sitzung FLK vom 16.02.2022, Präsentation HMWEVW zu TOP 2c, S. 16 = Bl. 395 GA, vorgelegt als Anlage Beigel 3, Bl. 380 - 430 GA).
Auch wurde in der 264. Sitzung der FLK festgehalten, Bedingung für die Weiterführung des Probebetriebs sei, dass weiterhin keine Lärmwerte entstehen dürften, die nicht entweder vom Lärmschutzbereich oder von der Abwägung im Planfeststellungsverfahren umfasst seien. Sollte festgestellt werden, dass eine Überschreitung drohe, werde das Ministerium unmittelbar mit der DFS und den anderen Partnern im FFR über den Umgang mit diesen Überschreitungen sprechen und klären, wie sichergestellt werden könne, dass sie vermieden werden könnten. Das könne im Worst-Case auch bedeuten, dass der Probebetrieb abgebrochen werde (Protokoll 264. Sitzung FLK vom 16.02.2022, S. 13 = Bl. 59 GA).
Insgesamt ist nach alledem derzeit weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass kommunale Einrichtungen der Antragstellerinnen infolge des Probebetriebs des Segmented Approachs für die Dauer eines Hauptsacheverfahrens nicht mehr ihren Zweck erfüllen oder nicht mehr ohne Gesundheitsgefährdung besucht werden können.
Schließlich lässt sich aus dem Umstand, dass es – was der Senat nicht verkennt – durch den Anflugbetrieb Segmented Approach zu für Menschen unangenehmen zusätzlichen Lärmbelastungen in den Siedlungsgebieten der Antragstellerinnen kommt, kein Erfordernis zur Sicherung des geltend gemachten Unterlassungsbegehrens herleiten. Soweit hier die Einwohner der Antragstellerinnen von Lärmereignissen besonders in der Stunde von 22 bis 23 Uhr betroffen sein werden, kann hieraus von vornherein keine Rechtsverletzung zugunsten der Antragstellerinnen folgen. Denn diese sind als Gebietskörperschaften nicht befugt, Abwehransprüche für ihre Bürger – nach Art einer Prozessstandschaft – geltend zu machen oder mit anderen Worten "sich zum Sachwalter privater Interessen aufzuschwingen“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.2021 – 4 A 2.20 –, juris Rdnr. 16 mit weiteren Nachweisen; Hess. VGH, Beschluss vom 18.04.2001 – 2 Q 1064/01 –, juris Rdnr. 8). Vielmehr wären die Bewohner der betroffenen Städte gehalten, potentielle Immissionsabwehransprüche selbst zu verfolgen.
Soweit sich die Antragstellerinnen – teilweise unter Bezugnahme auf konkrete Planungen – auf die Verletzung ihrer durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Planungshoheit berufen, ist eine besondere Dringlichkeit, die eine vorläufige Sicherung des verfolgten Unterlassungsbegehrens gebieten würde, nicht hinreichend dargetan. Ihrem Vorbringen lässt sich insbesondere nicht entnehmen, inwieweit die mit dem angegriffenen Probebetrieb verbundenen zusätzlichen Lärmbelastungen geeignet sein sollen, konkrete Planungen, Planungsabsichten oder ihre städtebaulichen Planungsmöglichkeiten im Allgemeinen so nachhaltig zu beeinträchtigen, dass ihnen ein Zuwarten bis zu einer Hauptsachentscheidung nicht zugemutet werden könnte.
Das Vorbringen der Antragstellerinnen, der Probebetrieb solle unterbunden werden, weil zu befürchten sei, dass die Anwendung des Anflugverfahrens zum Dauerbetrieb werde und die Einwohner und Fluglotsen an das Verfahren gewöhnt werden sollten, verhilft ihrem Eilrechtsschutzantrag ebenfalls nicht zum Erfolg. Sie legen schon nicht dar, weshalb hierin eine Rechtsverletzung für sie als Gebietskörperschaften liegen könne. Zudem ist das diesbezügliche Ziel auf die Erlangung vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtet, der hier – allenfalls – in einem Hauptsacheverfahren gewährt werden könnte.
Mangelt es daher insgesamt bereits an einem dringenden Sicherungsbedürfnis zugunsten der Antragstellerinnen, kommt es auf die zwischen den Beteiligten diskutierte Frage der Rechtmäßigkeit des Probebetriebs auf Grundlage von Flugverkehrskontrollfreigaben nicht an.
Die Antragstellerinnen haben die Kosten gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen, da sie unterlegen sind; hiervon sind auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen umfasst, da sie einen Antrag gestellt und sich damit einem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (§§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Dabei geht der Senat in Anlehnung an Nummer 19.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (in der Fassung der am 31.05/01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen; abrufbar unter www.bverwg.de/rechtsprechung/streitwertkatalog) davon aus, dass in einem Hauptsacheverfahren je antragstellender Gebietskörperschaft ein Streitwert von 60.000,- Euro festzusetzen wäre. Dieser Betrag ist im Hinblick auf die Vorläufigkeit der begehrten Entscheidung jeweils um die Hälfte zu reduzieren (1.5 des Streitwertkatalogs) und das Ergebnis schließlich entsprechend der Zahl der Antragstellerinnen zu verdreifachen (1.1.3 des Streitwertkatalogs).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 33 LuftVO
§ 123 VwGO
§ 3 FluglärmG
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 31 Abs. 2 LuftVO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 114 Abs. 2 StVollzG
§ 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 b FluglärmG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 28 Abs. 2 GG

Zitierte Entscheidungen: 9 B 1888/12
4 C 11.03
9 C 651/16
9 C 1889/12
1 BvR 1702/09
2 BvR 1779/02
4 A 2.20
2 Q 1064/01