Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-01-09, Aktenzeichen 5 B 14/23
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0109.5B14.23.00

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Aachen vom 5. Januar 2023 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist gemäß § 146 Abs. 1 und 4 VwGO zulässig, aber unbegründet. Der Senat prüft nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur die mit der Beschwerde dargelegten Gründe. Diese Gründe rechtfertigen keine Änderung des angefochtenen Beschlusses, mit dem das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO abgelehnt hat.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung der Klage 6 K 17/23 gegen die Allgemeinverfügung des Antragsgegners vom 20. Dezember 2022 wiederherzustellen,
zu Recht abgelehnt.
Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Abwägung zwischen dem privaten Interesse der Antragstellerin, von der sofortigen Vollziehung der Allgemeinverfügung bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an deren sofortigen Durchsetzung falle zu Lasten der Antragstellerin aus, weil sich die angegriffene Allgemeinverfügung bei der im Eilverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als rechtmäßig erweise. Ermächtigungsgrundlage für die Ziffern 1 und 2 der Allgemeinverfügung sei entweder § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW i. V. m. § 34 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW oder aber die ordnungsbehördliche Generalklausel des § 14 Abs. 1 OBG NRW. Die Allgemeinverfügung sei formell rechtmäßig. Der Antragsgegner habe als zuständige Behörde gehandelt. Der Bürgermeister der Stadt F. habe gegenüber dem Antragsgegner bereits mit Schreiben vom 8. Dezember 2022 die Durchführung der ihm erteilten Weisung endgültig verweigert, so dass ein Abwarten der ursprünglich gesetzten Frist nicht erforderlich gewesen sei. Die Allgemeinverfügung sei auch materiell rechtmäßig. Es bedürfe keiner Entscheidung, ob die von dem Antragsgegner herangezogene „Energieversorgungssicherheit“ ein eigenes Schutzgut der öffentlichen Sicherheit sei. Denn es liege jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der Unverletzlichkeit subjektiver Rechte und Rechtsgüter eine Störung der öffentlichen Sicherheit vor. Die Beigeladene habe dem Aufenthalt auf den in ihrem Eigentum stehenden bzw. bergrechtlich zur alleinigen Nutzung zugewiesenen Grundstücken widersprochen, weshalb sich der Aufenthalt jedenfalls nach zivilrechtlichen Maßstäben als widerrechtlich darstelle. Der Aufenthalt könne mit „zivilem Ungehorsam“ infolge eines „Klimanotstandes“ nicht gerechtfertigt werden. Ob das ordnungsbehördliche Tätigwerden an der Subsidiaritätsklausel des § 1 Abs. 2 PolG NRW zu messen sei, könne offenbleiben. Denn auch in diesem Fall seien die von den Vorschriften für das ordnungsbehördliche Eingreifen zum Schutz privater Rechte aufgestellten Voraussetzungen nach summarischer Prüfung erfüllt. Zivilgerichtlicher Schutz gegen die sich auf den Grundstücken aufhaltenden Personen sei für die Beigeladene nicht zu erlangen, weil deren Identität nicht bekannt und erwartbar einem stetigen Wechsel unterworfen sei. Ohne ordnungsbehördliche Hilfe würde die Verwirklichung der Rechte der Beigeladenen vereitelt. Die vom Antragsgegner konkret gewählte Maßnahme sei bei summarischer Prüfung von der Privatrechtsklausel noch gedeckt. Ein Platzverweis nach § 34 Abs. 1 PolG NRW könne auch bei längerfristigen Gefahrenlagen angeordnet werden. Der in der Allgemeinverfügung genannte räumliche Bereich sei auch ein „Ort“ im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW. Er erstrecke sich weder auf das gesamte Gemeindegebiet von F. , noch betreffe er mehrere Stadtteile. Der Antragsgegner habe sein Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Es sei nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner darauf abgestellt habe, der Beigeladenen werde durch die dauerhafte Besetzung der von der Allgemeinverfügung erfassten Grundstücke faktisch ihr Eigentum an Grund und Boden entzogen. Die Allgemeinverfügung sei schließlich verhältnismäßig. Der unter Verweis auf die Anwesenheit von Mitarbeitern der Beigeladenen auf den fraglichen Grundstücken von der Antragstellerin gerügte Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) liege neben der Sache. Die Allgemeinverfügung diene gerade dem Schutz privater Rechte der Beigeladenen und solle sie in die Lage versetzen, ihre Grundstücke wieder zu nutzen. Ginge man demgegenüber davon aus, dass auf Grundlage von § 34 Abs. 1 PolG NRW keine längerfristigen Platzverweisungen möglich seien, wäre jedenfalls die ordnungsrechtliche Generalklausel heranzuziehen. Die Vorschrift des § 34 Abs. 1 PolG NRW entfalte in diesem Fall keine Sperrwirkung, weil der Gesetzgeber diese atypische Fallkonstellation dann gerade nicht habe erfassen wollen. Eine Sperrwirkung ergebe sich ebenso wenig aus § 34 Abs. 2 PolG NRW; diese Vorschrift sei eine Ausgestaltung des qualifizierten Gesetzesvorbehalts in Art. 11 Abs. 2 GG, betreffe mithin auch nur die damit erfassten freizügigkeitsrelevanten Sachverhalte. Bei einem (hilfsweisen) Rückgriff auf die ordnungsrechtliche Generalklausel lägen schließlich die Voraussetzungen für einen zulässigen Austausch der Ermächtigungsgrundlage vor; die Allgemeinverfügung würde hierdurch nicht in ihrem Wesen verändert.
Die von der Antragstellerin vorgebrachten Einwände rechtfertigen keine Abänderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts.
1. Die Allgemeinverfügung ist formell rechtmäßig. Der Antragsgegner war für den Erlass der Allgemeinverfügung zuständig. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass der Bürgermeister der Stadt F. die Durchführung der ihm erteilten Weisung mit am 8. Dezember 2022 übermittelten Schreiben endgültig verweigert hat und deshalb das Abwarten der ursprünglich für ein ordnungsbehördliches Einschreiten gesetzten Frist bis zum 15. Januar 2023 für die Ausübung des Selbsteintrittsrechts des Antragsgegners nicht erforderlich war.
Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Beschluss vom 28. Mai 2010 – 15 A 2760/09 –, NWVBl 2011, 104, juris, Rn. 19 f., 37 f.
Der Einwand der Antragstellerin, der Bürgermeister könne während der laufenden Frist seine Meinung noch ändern und deswegen hätte der Antragsgegner den Fristablauf abwarten müssen, entbehrt jeder Grundlage. Anhaltspunkte dafür, dass der Bürgermeister seine Meinung möglicherweise noch geändert hätte, sind nicht vorgetragen oder erkennbar. Vielmehr hat der Bürgermeister selbst in dem oben genannten Schreiben seine Auffassung bekräftigt, dass bundes- und landespolitische Entscheidungen zur Energieversorgung dort zu vollziehen seien, wo sie getroffen würden, und der Antragsgegner von seinem Selbsteintrittsrecht Gebrauch machen könne.
2. Die Allgemeinverfügung findet ihre Rechtsgrundlage in § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW i. V. m. § 34 Abs. 1 PolG NRW. Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW kann die Polizei zur Abwehr einer Gefahr eine Person vorübergehend von einem Ort verweisen oder ihr vorübergehend das Betreten eines Ortes verbieten. Für Ordnungsbehörden gilt diese Vorschrift nach § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW entsprechend, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist. Diese Vorschriften tragen nach summarischer Prüfung die angegriffene Allgemeinverfügung, die für eine Dauer von gut sieben Wochen für die in den Ziffern 1 und 2 konkret bezeichneten und in der Anlage zur Allgemeinverfügung räumlich gekennzeichneten Flächen der Allgemeinheit den Aufenthalt sowie das Betreten und Befahren untersagt.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht bejaht, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 34 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW vorliegen und eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit gegeben ist.
Das Beschwerdevorbringen erschüttert nicht die Annahme, dass der Aufenthalt der sich auf den von der Allgemeinverfügung betroffenen Flurstücken befindlichen Personen jedenfalls zivilrechtlich widerrechtlich ist und Individualrechtsgüter der Beigeladenen verletzt. Die Antragstellerin wendet hiergegen im Rahmen der Beschwerde (nur) ein, dass „derartige Situationen nicht notwendigerweise einen Rechtsverstoß begründen“, weil der Aufenthalt z. B. aufgrund von Mietverträgen erlaubt sein könne. Dieser Einwand greift nicht durch. Das Bestehen entsprechender Rechtsverhältnisse bzw. ein Recht zum Aufenthalt hat die Antragstellerin weder für sich noch für andere Personen glaubhaft gemacht. Sie hat schriftliche Erklärungen von drei Personen eingereicht, die darin behaupten, sich regelmäßig auf „Flur x“ bzw. „in ihren Wohnungen“ auf „Flur xx“ aufzuhalten. Bei einer der eidesstattlichen Versicherungen ist schon der Name des angeblichen Wohnungsinhabers nicht lesbar, eine andere Erklärung ist nicht unterschrieben. Es fehlt darüber hinaus bei allen eidesstattlichen Versicherungen an wesentlichen Angaben, etwa dazu wann, zu welchen Bedingungen und über welche genaue Fläche etwaige Rechtsverhältnisse begründet worden sein sollen. Vergleichbares gilt für die von der Antragstellerin abgegebene eidesstattliche Versicherung, selbst Pächterin einer von der Allgemeinverfügung betroffenen Fläche („Flur x“) zu sein. Objektiven Anhalt für das Vorliegen eines derartigen Pachtverhältnisses, welches erstmals im Verfahren zweiter Instanz behauptet wird, zeigt die Antragstellerin nicht auf. Dies gilt nicht zuletzt vor dem Hintergrund der in den Beiakten detailliert und grundstücksscharf dokumentierten Rechtspositionen der Beigeladenen in eigentums-, besitz- und bergrechtlicher Hinsicht. Unabhängig davon ist der Vortrag gänzlich unsubstantiiert, z. B. ist bereits die betroffene Fläche mit „Flur x“, wie schon von der Gegenseite bemängelt, nicht nachvollziehbar bezeichnet.
Aus der Tatsache, dass in der Vergangenheit und bis zum 9. Januar 2023 mit Einwilligung der Beigeladenen Versammlungen in der Verbotszone stattgefunden haben und stattfinden, kann die Antragstellerin ersichtlich kein Recht zu einem weiteren Aufenthalt ableiten.
Ferner ist weder vorgetragen noch erkennbar, dass von der Allgemeinverfügung betroffene Personen ihren Aufenthalt auf den fraglichen Flächen in sonstiger Weise rechtfertigen könnten. Der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, die Antragstellerin und Dritte könnten sich nicht auf einen Rechtfertigungsgrund des „zivilen Ungehorsams“ berufen,
vgl. OLG Celle, Beschluss vom 29. Juli 2022 – 2 Ss 91/22 –, juris, Rn. 9 ff.; vgl. ferner Satzger/von Maltitz, ZStW 2021, 1 (30 ff.),
setzt die Antragstellerin nur entgegen, dass es sich um eine schwierige Rechtsfrage handele. Dies genügt schon nicht den Anforderungen von § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO und trifft ungeachtet dessen auch in der Sache nicht zu. Das staatliche Gewaltmonopol als Grundpfeiler moderner Staatlichkeit ist jenseits der von Art. 20 Abs. 4 GG abschließend umschriebenen Ausnahmesituation – deren Vorliegen hier schlechterdings nicht vertreten werden kann – keiner Relativierung durch jegliche Formen des zivilen Ungehorsams zugänglich.
Vgl. Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 Abs. 4 Rn. 23 f. m. w. N. (Stand Jan. 2022).
Auf die Frage, ob eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit (auch) deshalb besteht, weil ohne das ordnungsbehördliche Einschreiten die Energieversorgungssicherheit gefährdet wäre, kommt es – wie schon das Verwaltungsgericht angenommen hat – nach dem Vorstehenden nicht an. Der Antragsgegner hat die Allgemeinverfügung – jeweils unabhängig voneinander – auf drei unterschiedliche Aspekte der Gefahrenabwehr (Schutz der objektiven Rechtsordnung, Schutz der Individualrechtsgüter der Beigeladenen, Sicherstellung der Energieversorgung) gestützt. Deshalb ist es nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht tragend allein auf die Frage des Schutzes der Individualrechtsgüter abgestellt hat und der Frage der Energieversorgungssicherheit nicht weiter nachgegangen ist.
Das Verwaltungsgericht hat unter Darlegung des Streitstandes in Literatur und Rechtsprechung auch zu Recht angenommen, dass die zulässige Dauer eines Platzverweises von der Art der konkreten Gefahr im Einzelfall abhänge und der im konkreten Fall verfügte Platzverweis noch „vorübergehend“ im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW sei (S. 7 ff. des Beschlussabdrucks). Der Senat macht sich diese Ausführungen zu Eigen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine andere Bewertung. Die Behauptung der Antragstellerin, das Verwaltungsgericht folge einer Einzelmeinung, ist nicht nur rechtlich unerheblich, sondern mit Blick auf die Anzahl der vom Verwaltungsgericht angeführten Quellen unzutreffend. Allein die Tatsache, dass sich die bisher ergangenen Entscheidungen auf kürzere Platzverweise beziehen, ändert nichts daran, dass sich die Dauer einer Maßnahme nach § 34 Abs. 1 PolG NRW grundsätzlich am polizeilichen Zweck der Bewältigung einer räumlich-zeitlich konkret bestimmten Gefahrensituation bemisst.
Vgl. zum dortigen Landesrecht VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. November 2021 – 1 S 803/19 –, VBlBW 2022, 297, juris, Rn. 101.
Aus den Ausführungen der Beschwerde zur Gesetzesbegründung ergibt sich nichts anderes. Die Antragstellerin geht selbst davon aus, dass danach die Obergrenze des § 34 Abs. 2 PolG NRW nicht auf § 34 Abs. 1 PolG NRW übertragen werden könne. Mit dieser Feststellung ist indessen nichts für die Frage gewonnen, wie lange ein Platzverweis nach § 34 Abs. 1 PolG NRW im Einzelfall dauern darf.
Auch der Vortrag der Antragstellerin zum Ortsbegriff in § 34 Abs. 1 PolG NRW überzeugt nicht. Er erschöpft sich in der Wiederholung ihres erstinstanzlichen Vorbringens, mit dem sich das Verwaltungsgericht in seinem Beschluss in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. September 2021 – 5 A 2807/19 –, DVBl 2022, 538, juris, Rn. 69 ff.,
auseinander gesetzt hat (vgl. S. 23 ff. des Beschlussabdrucks).
Das Verwaltungsgericht hat auch ausdrücklich die Frage behandelt, ob der Antragsgegner im Rahmen der Privatrechtsklausel des § 1 Abs. 2 PolG NRW tätig werden durfte (vgl. S. 16 ff. des Beschlussabdrucks). Dies zieht die Antragstellerin mit ihren pauschalen Behauptungen zum Tätigwerden des Antragsgegners im ausschließlichen Interesse der Beigeladenen nicht in Zweifel.
3. Schließlich ist die Allgemeinverfügung des Antragsgegners nicht ermessensfehlerhaft. Auf die Ausführungen der Antragstellerin zur Energieversorgungssicherheit kommt es an dieser Stelle – wie schon im Rahmen der Tatbestandsvoraussetzungen – nicht an, weil die Erwägungen in der Allgemeinverfügung zum Schutz der Rechtspositionen der Beigeladenen auch auf der Rechtsfolgenseite selbständig tragen. Soweit der Antragsgegner zur Begründung seines Auswahlermessens in der Allgemeinverfügung den Aspekt der Energieversorgungssicherheit anspricht, hat dieser Aspekt für das Einschreiten zum Schutz der Rechtspositionen der Beigeladenen ersichtlich keine entscheidende Bedeutung. Der Antragsgegner hat vielmehr hier wie auch an anderer Stelle der Allgemeinverfügung (S. 10 f., 21) deutlich zum Ausdruck gebracht, dass eine als etwaiges milderes Mittel in Erwägung gezogene Identitätsfeststellung der sich auf dem Gelände aufhaltenden Personen nicht in gleicher Weise geeignet sei, die Individualrechtsgüter der Beigeladenen zeitnah zu schützen.
Aus einer nicht erfolgten Berücksichtigung etwaiger bestehender Miet- oder Pachtverhältnisse im Rahmen der Ermessenserwägungen kann die Antragstellerin ebenfalls nichts für sich herleiten. Deren Bestehen ist, wie ausgeführt, bereits nicht glaubhaft gemacht.
Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin hat sich das Verwaltungsgericht mit ihrem Vortrag zu Art. 3 GG – im Rahmen der Ermessensprüfung – auseinandergesetzt und diesen Einwand zu Recht zurückgewiesen (S. 26 des Beschlussabdrucks).
Kann sich die Allgemeinverfügung bereits auf § 34 Abs. 1 PolG NRW stützen, kommt es auf die Ausführungen in der Beschwerdebegründung zur Sperrwirkung von § 34 Abs. 2 PolG NRW gegenüber § 14 OBG NRW sowie zum Austausch der Ermächtigungsgrundlage nicht an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 14 OBG
§ 146 Abs. 1 und 4 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG
§ 34 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW
§ 14 Abs. 1 OBG
§ 1 Abs. 2 PolG NRW
§ 34 Abs. 1 PolG NRW
§ 34 Abs. 2 PolG NRW
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 11 Abs. 2 GG
Art. 20 Abs. 4 GG
Art. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: DVBl 2022, 538
6 K 17/23
15 A 2760/09
2 Ss 91/22
1 S 803/19
5 A 2807/19