Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-06-25, Aktenzeichen 3 KO 97/09
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2015:0625.3KO97.09.0A

Tenor:
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar vom 13. Dezember 2006 - 7 K 662/03.We - wird zurückgewiesen.
Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Mit der Berufung wendet sich der Beklagte gegen die Stattgabe einer Klage, mit der die Klägerin, die Stadt Friedrichroda, sich gegen die Inanspruchnahme für Sanierungs- und Rekultivierungsmaßnahmen auf der in ihrem Gemeindegebiet liegenden stillgelegten Abfalldeponie "A...“ wendet.
Die Abfalldeponie "A...“ befindet sich in der Gemarkung Friedrichroda, Flur 7, zwischen den Ortslagen Friedrichroda und Engelsbach nördlich der Bundesstraße 88. Die betroffenen Flurstücke stehen zum Teil im Eigentum von Privatpersonen und landwirtschaftlichen Betrieben; soweit sie in der Vergangenheit im Eigentum des Volkes und der Rechtsträgerschaft des Rates der Stadt Friedrichroda standen, ist ein Zuordnungsverfahren bislang nicht durchgeführt worden. Die auf dem Gelände einer ehemaligen Tonabbaugrube errichtete Deponieanlage von etwa 55.000 m² geht zurück auf Beschlüsse des Rates des Kreises Gotha aus den Jahren 1972 und 1973. Die hiergegen vor allem aus touristischen Gründen geäußerten Bedenken des Rates der Stadt Friedrichroda blieben dabei unberücksichtigt. Dieser war sodann Betreiber der 1975 fertiggestellten Deponie, die vor allem der Aufnahme von von der VEB Stadtwirtschaft Friedrichroda eingesammelten Hausmüll diente.
Nach Inkrafttreten des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR vom 17. Mai 1990 (GBl. DDR I S. 255) übernahm der Stadtbetrieb Friedrichroda, ein Eigenbetrieb der Klägerin, die Aufgabe der Entsorgung des Hausmülls und nutzte hierfür weiterhin die Deponie. Der Betriebsdirektor bestimmte mit Wirkung vom 1. Juli 1990 vorläufige Preise für die Einlagerung auf dem Müllplatz. Ferner schloss der Stadtbetrieb mit verschiedenen Nachbargemeinden der Klägerin im Juli 1990 Verträge zur Übernahme der Müllentsorgung, nach dessen Anlagen sollte „die Müllablagerung z. Zt. noch am Müllplatz ‚K...‘“ erfolgen; weiterhin wird darauf hingewiesen, dass bei einer Ablagerung auf der Mülldeponie Wipperoda höhere Deponiekosten als die vereinbarten entstehen würden. Nach einem weiteren Schreiben des Betriebsleiters des Stadtbetriebs vom 28. August 1990 an den Stadtbetrieb Waltershausen sei durch das zuständige Amt des Landratsamtes Gotha am 27. August 1990 festgelegt worden, dass die Mülldeponie „A...“ mit Wirkung vom 1. September 1990 für die Ablagerung von Hausmüll und mit Wirkung vom 1. Oktober 1990 für sonstige Ablagerungen geschlossen werde.
Im Auftrag der Klägerin erstellte die Fa. G... GmbH mit Datum vom 19. November 1991 ein Gutachten zu Vorschlägen und Hinweisen für die weitere Vorgehensweise zur Schließung und Überwachung der Deponie „A...“ unter Berücksichtigung der zu erwartenden Kosten, wobei die Gutachter vermuten, dass nach dem bisherigen Erkenntnisstand eine Kontamination des Bodens, der Bo-denluft, des Grundwassers und evtl. des Oberflächenwassers in der Umgebung der Deponie bestehe.
Unter dem 21. Januar 1992 erließ das Landratsamt Gotha an die Bürgermeister des Landkreises eine Anordnung, nach dessen Nr. 3 auf den in den Kommunen des Landkreises vorhandenen Müllplätzen mit sofortiger Wirkung keine Abfälle mit Ausnahme unbelasteten Erdaushubes zur Abdeckung der Müllkörper mehr angenommen werden dürfe; nach Nr. 5 waren die Müllplätze in den einzelnen Kommunen konkret anzuzeigen. Mit Schreiben vom 19. März und 19. Juni 1992 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass im Zusammenhang mit der Schaffung der zentralen Mülldeponie in Wipperoda die Mülldeponie „A...“ geschlossen worden sei. Ferner beantragte sie mit diesen Schreiben Fördergelder, um nach ersten Sicherungsmaßnahmen und in Vorbereitung weiterer Sanierungen Untersuchungen des Deponiebodens, des Grundwassers und der Luft durchzuführen.
Seit 1993 leitete der Beklagte ein Verfahren zur Rekultivierung der Deponie „A...“ ein, in dessen Verlauf zwischen den Verfahrensbeteiligten insbesondere die Frage der Sanierungsverantwortlichkeit streitig war. Die Klägerin bestritt diese nachdrücklich im Rahmen der mit Schreiben vom 6. März 1996 eingeleiteten förmlichen Anhörung zu einer Rekultivierungsanordnung. Bereits zuvor aufgrund einer Besprechung am 19. Februar 1995 verabredete die Klägerin mit der Fa. B... die Vorgehensweise zur Endverfüllung und Endabdeckung der zu diesem Zeitpunkt bereits umzäunten Deponiefläche; anlässlich dieser Besprechung erhielt die Klägerin Schlüssel für das Betreten der Deponie.
Mit Bescheid vom 20. Februar 1997, zugestellt am 27. Februar 1997, ordnete der Beklagte gegenüber der Klägerin unter Erlass einer Vielzahl dies konkretisierender Nebenbestimmungen an, die stillgelegte Deponie „A...“ zu sichern und zu rekultivieren. Zur Begründung der Sanierungsverantwortlichkeit führte der Beklagte aus, dass die Klägerin Inhaberin der stillgelegten Deponie „A...“ im Sinne des § 36 Abs. 2 des Kreislaufwirtschaft- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) in der damaligen Fassung sei. Bereits auf Grundlage der abfallrechtlichen Vorschriften der DDR sei die Klägerin für den Betrieb der Anlage verantwortlich gewesen; daran ändere sich auch nichts dadurch, dass die Deponie letztlich auf Beschluss des Kreises errichtet worden sei. Damals geäußerte Bedenken seien nur auf eine geplante Naherholungseinrichtung bezogen gewesen und daher in diesem Zusammenhang unbeachtlich. Die Klägerin habe die Deponie bis zum 19. März 1992 betrieben. Auch mit Inkrafttreten des § 2 Abs. 1 ThürAbfG zum 6. August 1991, nach dem der Landkreis entsorgungspflichtige Körperschaft geworden sei, habe sich nichts an der Verantwortlichkeit der Klägerin geändert. Der Landkreis habe auf dieser Grundlage verfügt, dass auf kommunalen Müllplätzen keine Abfälle mehr entgegengenommen werden dürfen; insoweit habe er von seiner ihm übertragenen Verantwortung Gebrauch gemacht. Eine Übernahme der Deponie durch den Landkreis habe nie stattgefunden. Auch nach den in der zivilgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen sei die Klägerin Funktionsnachfolgerin der auf Grundlage des DDR-Rechts bestandenen Gemeinde geworden. Die Heranziehung zur Rekultivierung sei auch nicht unverhältnismäßig. Aus den dorthin verbrachten Bauschutt- und Bodenaushubmengen habe die Stadt bereits Einnahmen gehabt, aus denen Rückstellungen hätten gebildet werden können. Die Klägerin sei Verhaltensstörerin. Im Weiteren begründete der Beklagte die Rechtmäßigkeit der im Einzelnen angeordneten Maßnahmen.
Am 18. März 1997 legte die Klägerin Widerspruch ein, mit dem sie unter anderem weiterhin bestritt, Inhaberin oder Betreiberin der Deponie gewesen zu sein. Im Rahmen des Widerspruchsverfahrens fand am 22. April 2002 durch das Staatliche Umweltamt Erfurt eine Begehung des Deponiegeländes statt.
Den Widerspruch wies der Beklagte mit Bescheid vom 3. März 2003, der Klägerin am 6. März 2003 zugegangen, unter Abänderung und Ergänzung einzelner Nebenbestimmungen zurück. Die Klägerin sei als letzte Inhaberin der streitgegenständlichen Deponie sanierungsverantwortlich. Dies ergebe sich aus den bereits im Ausgangsbescheid dargelegten Umständen, zudem aus den unter dem 26. Juli 1990 mit mehreren Nachbargemeinden geschlossenen Müll-Entsorgungsverträgen, aus der zwischen der Klägerin und der Fa. B... getroffenen Absprache sowie aus dem Ergebnis der Deponiebegehung am 22. April 2002.
Die Klägerin hat daraufhin am 2. April 2003 beim Verwaltungsgericht Weimar Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen nochmals vorgetragen, dass sie nicht Sanierungsverantwortliche sei. Sie sei nicht Rechtsnachfolgerin des Rates der Stadt Friedrichroda. Auch aus den vom Beklagten angeführten Umständen lasse sich die Betreibereigenschaft nicht herleiten. Seit dem 1. Juli 1990 sei kein Abfall mehr auf der Deponie „A...“ abgelagert worden. Die Deponie „A...“ sei im Übrigen keine selbständige Einrichtung, sondern eine Unterdeponie der Kreisdeponie Wipperoda gewesen. Da der Beklagte den Verdacht hege, dass von der Deponie schädliche Bodenveränderungen ausgingen, sei hier nicht Abfallrecht, sondern das Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG) als Ermächtigungsgrundlage heranzuziehen. Eine nach dieser Rechtsgrundlage erforderliche Störerauswahl habe aber nicht stattgefunden.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 20. Februar 1997 (Az. 603.1/Gr/Kuk/8640-7-01/97) in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 3. März 2003 (Az. 600-8912.33-6/97) aufzuheben und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat sich zur Begründung auf die im Ausgangs- und im Widerspruchsbescheid enthaltenen Ausführungen bezogen. Zudem hat er die Auffassung vertreten, dass der in § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG enthaltene Verweis auf das Bundes-Bodenschutzgesetz das Kreislaufwirtschaft- und Abfallgesetz als Ermächtigungsgrundlage der streitgegenständlichen Verfügung nicht verdränge. Die dahin gehende Auffassung sei unzutreffend. Dies gelte insbesondere, nachdem im Zuge der 2001 erfolgten Gesetzesänderung in § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG die Verpflichtung der Behörde aufgenommen worden sei, die endgültige Stilllegung einer Deponie festzustellen. Daraus ergebe sich, dass bis zu dieser Feststellung allein das Kreislaufwirtschaft- und Abfallgesetz heranzuziehen sei. Die Klägerin sei als letzte Inhaberin auch richtige Adressatin der Rekultivierungsanordnung. Ein Auswahlermessen stehe der zuständigen Behörde nicht zu. Die Klägerin habe bis zum Deponieabschluss im Jahre 1992 die rechtliche und tatsächliche Verfügungsgewalt gehabt.
Das Verwaltungsgericht Weimar hat aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 13. Dezember 2006 der Klage stattgegeben. Der angegriffene Bescheid könne nicht auf § 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG in der maßgeblichen Fassung gestützt werden; vorrangig kämen die Bestimmungen des Bundes-Bodenschutzgesetzes zur Anwendung. Dies folge aus der Konkurrenzregelung des mit dem Wirksamwerden dieses Gesetzes eingefügten § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG. Das Verwaltungsgericht hat sich zum Verständnis dieser Bestimmung der Rechtsprechung des 4. Senats des Thüringer Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 11. Juni 2001 - 4 KO 52/97 -) angeschlossen. Die Voraussetzungen zur Anwendung dieser Norm seien erfüllt. Die streitgegenständliche Deponie sei erstens stillgelegt. Stilllegung im Sinne dieser Norm bedeute nach der Rechtsprechung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts die endgültige, dauerhafte Beendigung des Betriebes der Anlage. Der Begriff der Stilllegung umfasse dabei nicht die an die Stilllegung anknüpfenden Maßnahmen der Nachsorge und Rekultivierung. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der zwischenzeitlichen Einfügung des § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG, wonach die zuständige Behörde den Abschluss der Stilllegung festzustellen habe. Diese Bestimmung verdränge nicht die Konkurrenzregelung des Absatzes 2. Zweitens bestehe auch ein Altlastenverdacht, der die Schwelle einer konkreten Gefahr im Sinne des § 9 Abs. 2 BBodSchG erreiche. Dies sei aufgrund der Angaben im von der Klägerin beauftragten Gutachten vom 19. November 1991 und weiterer Feststellungen hinreichend belegt. Der so begründete Vorrang des Bodenschutzrechts gegenüber dem Abfallrecht erfasse aber nur solche Maßnahmen, die mit dem Begriff der Sanierung nach § 2 Abs. 7 BBodSchG deckungsgleich seien, was grundsätzlich nicht die Anordnung von Rekultivierungsmaßnahmen betreffe. Die streitigen Anordnungen, auch die zur Bodenabdeckung, seien aber solche im Sinne einer bodenschutzrechtlichen Sanierung. Sie dienten ihrer Begründung nach der Abwehr von Umweltgefährdungen und der Wahrung des Wohls der Allgemeinheit. Die Sicherung und Rekultivierung sei erforderlich gewesen, um Gefährdungen, die von der Deponie ausgingen, zu verhindern. Die durch Niederschlagswasser verursachte Schadstoffauswaschung und deren Austrag im Grundwasser könne nur wirksam verhindert werden, wenn die Deponie ordnungsgemäß abgedichtet werde. Soweit einzelne Maßnahmen der Rekultivierung wie die Flächengestaltung allein abfallrechtlich zu beurteilen seien, käme eine nur teilweise Aufhebung des Bescheides nicht in Betracht, da die überwiegend im Bescheid verfolgte bodenschutzrechtliche Gefahrabwehr und die abfallrechtlichen Anordnungen in einem untrennbaren Zusammenhang stünden. Eine Aufrechterhaltung des angegriffenen Bescheides nach dem Bundesbodenschutzrecht scheide aber aus. Die erforderliche Ermessensentscheidung zur Auswahl unter den nach § 4 BBodSchG Verantwortlichen fehle und könne auch im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeholt werden. Dies gelte auch angesichts des Umstandes, dass der in Anspruch genommene Sanierungsverantwortliche gegebenenfalls Ausgleichsansprüche gem. § 24 Abs. 2 BBodSchG geltend machen könne, die dem als letztem Deponieinhaber auf Grundlage des Kreislaufwirtschaft- und Abfallgesetzes in Anspruch Genommenen nicht zustehe.
Gegen das ihm am 3. Januar 2007 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 26. Januar 2007 beim Verwaltungsgericht Weimar die Zulassung der Berufung beantragt (Az. 1 ZKO 68/07) und diesen Antrag mit beim Oberverwaltungsgericht am 26. Februar 2007 eingegangenem Schreiben begründet. Der damals zuständige 1. Senat des Thüringer Oberverwaltungsgerichts hat mit Beschluss vom 13. Februar 2009, dem Beklagten am 25. Februar 2009 zugestellt, die Berufung wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zugelassen (Az. 1 KO 97/09 und 3 KO 97/09). Der Beklagte hat daraufhin die Berufung nach Verlängerung der Frist mit am 1. April 2009 eingegangenem Schriftsatz begründet.
Zur Begründung der Berufung führt der Beklagte an, dass sich das Verwaltungsgericht zu Unrecht auf die Entscheidung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 11. Juni 2001 gestützt habe, da dieses Urteil die zwischenzeitlichen Änderungen des § 36 KrW-/AbfG nicht berücksichtigt habe. Das damalige Urteil habe als den Schnittpunkt der Abgrenzung zwischen dem Regime des Abfallrechtes und des Bodenschutzrechtes den Zeitpunkt der tatsächlichen Stilllegung einer Deponie bestimmt. Diese Auffassung sei jedoch nach der Novellierung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes durch das Gesetz vom 27. Juli 2001 nicht mehr aufrechtzuerhalten. Der Begriff der Stilllegung in § 36 Abs. 2 Satz 2 nehme inhaltlich Bezug auf die Regelung des § 36 Abs. 3 KrW-/AbfG, meine also die behördlicherseits festzustellende endgültige Stilllegung, was die Nachsorgephase mit umfasse. Dies schaffe auch Rechtssicherheit und erleichtere den Gesetzesvollzug. Auch aus der Bezugnahme in § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG auf Absatz 1 dieser Norm sei zu folgern, dass mit der Stilllegung nur punktuell der Zeitpunkt des rein tatsächlichen Endes des Ablagerungsbetriebes gemeint sein könne. Da in Absatz 1 von beabsichtigter Rekultivierung und sonstigen Vorkehrungen zum Schutz der Allgemeinheit gesprochen werde, weise dies darauf hin, dass das Betreiben einer Deponie erst mit Abschluss der Stilllegungsphase beendet sei. Von diesem Verständnis ginge auch die Deponieverordnung aus. Die Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes sei in den vorliegenden Fällen auch nicht sachgerecht; das Gesetz wolle den Boden als solchen schützen. Bei stillgelegten Deponien gehe es jedoch nicht primär um den Schutz des Bodens, welcher gleichsam für immer vom Deponiekörper bedeckt sei. Die Deponie sei eher als technische Anlage zu verstehen, welche sich nach Abschluss der Rekultivierung mit entsprechenden Begrünungs- und Bepflanzungsmaßnahmen möglichst nahtlos in die vorhandene Landschaft einfügen solle. Insgesamt mache die Entstehungsgeschichte zu § 36 KrW-/AbfG deutlich, dass der Gesetzgeber alles beim Alten belassen wollte, d. h. bei der Anwendbarkeit abfallrechtlichen Vorschriften zur Abwicklung der Deponie. Diese Auffassung werde nunmehr ebenso überwiegend in der Rechtsprechung und Fachliteratur geteilt. Soweit die angegriffene Entscheidung auf einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Münster aus 2000 beruhe, berücksichtige diese Rechtsprechung ebenfalls nicht die Gesetzesänderungen. Das Verwaltungsgericht habe ferner zu Unrecht angenommen, dass die streitgegenständliche Anordnung nicht teilbar sei. Die Aussage sei nicht schlüssig, denn, wenn man der Trennung zwischen bodenschutzrechtlichen Untersuchungs- bzw. Sanierungsmaßnahmen und abfallrechtlichen Rekultivierungsmaßnahmen fordere, so folge daraus zwangsläufig die rechtliche und tatsächliche Notwendigkeit einer Trennung der einzelnen Maßnahmen. Dies sei aber weder rechtlich noch tatsächlich unmöglich. Das gelte jedenfalls für die reinen Rekultivierungsanordnungen zur Wiedereingliederung der Deponie in die Landschaft und den sonstigen Maßnahmen wie zum Beispiel der Errichtung von Sickerwassererfassungs- und Entgasungssystemen. Das Verwaltungsgericht habe auch unzutreffend die Gefährdungslage bewertet. Es habe die zitierten Gutachten und Stellungnahmen hinsichtlich der Überschreitung der Prüfwerte im Sinne des § 9 Abs. 2 BBodSchG unzureichend gewürdigt. Aus diesen Unterlagen ergebe sich keine Überschreitung der gesetzlichen Prüfwerte. Ausgehend von der Anwendbarkeit des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sei die getroffene Anordnung nicht anzufechten. Insbesondere sei die Klägerin als letzte Deponieinhaberin zu verpflichten gewesen. Dies ergebe sich zusammengefasst daraus, dass der Stadtbetrieb als Eigenbetrieb der Stadt Friedrichroda bis zur Stilllegung der Deponie 1992 Müll dort abgelagert habe und aus den 1990 mit den Nachbargemeinden abgeschlossenen Verträgen, in denen sich der Stadtbetrieb zur Müllabfuhr und Müllablagerung auf der streitgegenständlichen Deponie verpflichtet habe.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Weimar vom 13. Dezember 2006 - 7 K 662/03.We - die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung und führt ergänzend aus, dass für den Bescheid maßgeblich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung, hier also des Widerspruchsbescheides, sei. Daher seien, da das materielle Recht keine andere Regelung getroffen habe, die Änderungen der Sach- und Rechtslage nach Erlass des Widerspruchsbescheides grundsätzlich unbeachtlich. Zu diesem Zeitpunkt habe aber das Thüringer Oberverwaltungsgericht 2001 die Rechtslage auch vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und anderer Verwaltungsgerichte abschließend geklärt. Selbst wenn man entgegen dieser Auffassung nunmehr das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz anwenden würde, sei festzustellen, dass sie - die Klägerin - nicht Inhaberin der streitgegenständliche Deponie gewesen sei. Dies sei derjenige, der für die Deponie rechtlich und tatsächlich verantwortlich sei, also derjenige, der tatsächlich und rechtlich in der Lage sei, den Betrieb der Deponie entsprechend den gesetzlichen Anforderungen zu führen. Es verbiete sich eine formale rechtliche Betrachtungsweise; es seien vielmehr sämtliche konkreten rechtlichen, wirtschaftlichen und sonstigen, tatsächlichen Gegebenheiten zu berücksichtigen. Dies zugrunde gelegt, ergebe sich eine solche Stellung für sie nicht aus der Stilllegungsanzeige aus 1992. Auch aus den geschlossenen Verträgen könne nicht auf ihre Inhaberschaft geschlossen werden. Den Verträgen sei nicht die Deponierung des in den Nachbargemeinden gesammelten Hausmülls auf der Deponie „A...“ zu entnehmen. Vielmehr sei es so gewesen, dass nach einem Deponiebrand im Frühjahr 1990 keine weiteren Müllablagerungen mehr vorgenommen worden seien. Nur aus ordnungsrechtlichen Gründen heraus seien von ihr Sicherungsmaßnahmen wie die Umzäunung und Oberflächenabdeckung noch vorgenommen worden. Soweit weiterhin auf - im Übrigen nicht vollzogene - vertragliche Absprachen mit einem Bauunternehmer hingewiesen würde, belegten diese gerade, dass sie - die Klägerin - nicht einmal im Besitz von Schlüsseln für diese Anlage gewesen sei. Auch die bei der Begehung 2002 festgestellte Beschilderung stamme entweder aus DDR-Zeiten bzw. beziehe sich auf die Möglichkeit, Müll zur Bodenabdeckung mit ihrem Einverständnis abzulagern. Letztlich sei auch bislang nicht nachgewiesen worden, dass sie das wirtschaftliche Risiko des Betriebes der Deponie getragen habe. Unabhängig davon, ob sie bereits aus dem zuvor dargelegten Gründen nicht zu einer Rekultivierung der Deponie herangezogen werden könne, wäre es bei der gebotenen Gesamtwürdigung aller Umstände unter Berücksichtigung der vereinigungsbedingten Besonderheiten ausgesprochen unbillig, ihr die Inhaberstellung und damit die Verantwortung für die Rekultivierung und Sicherung der Deponie aufzubürden. Hierzu nimmt die Klägerin Bezug auf das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 11. Juni 2001 - 4 KO 52/97 -. Sie sei nicht in der Lage gewesen, damals die nunmehr in § 36d KrW-/ABfG vorgesehene Rücklagenbildung vorzunehmen. Auch sei verfassungsrechtlich zu beachten, dass eine Übertragung der gesamtstaatlichen Rekultivierungsverantwortlichkeit in Ansehung früherer DDR-Deponien auf die mit Inkrafttreten der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1990 als Selbstverwaltungskörperschaft neu entstandenen Städte und Gemeinden zwingend eine entsprechende finanzielle Ausstattung erfordert hätten, um wirksam zu sein. Die hiermit verbundene Mehrbelastung hätte also vom Gesetzgeber ausgeglichen werden müssen. Dies sei aber ersichtlich nicht geschehen.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten (2 Bände) und die beigezogenen Behördenakten der Beteiligten (2 Ordner), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung bleibt ohne Erfolg.
1. Die zulässige Berufung des Beklagten ist unbegründet. Die Klage gegen den streitgegenständlichen Rekultivierungsbescheid vom 20. Februar 1997 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. März 2003 ist, wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht festgestellt hat, begründet. Der angegriffene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
Dabei kann es dahinstehen, ob die streitige Anordnung im Bundes-Bodenschutzgesetz (vgl. a.) oder im Kreislaufswirtschafts- und Abfallgesetz bzw. im Kreislaufwirtschaftsgesetz (b.) ihre Rechtsgrundlage finden kann (vgl. hierzu aber: Urteil des Senats vom 25. Juni 2015 - 3 KO 702/11 - zur Veröffentlichung vorgesehen); in beiden Fällen erweist sich die Anordnung als rechtlich fehlerhaft.
a. Im Fall der Anwendbarkeit des Bodenschutzrechts kann die Anordnung zur Rekultivierung der Deponie „A...“ im Gemeindegebiet der Klägerin weder in ihrer Gesamtheit noch - ihre Teilbarkeit unterstellt - in Teilen aufrechterhalten werden. Jedenfalls die dann erforderliche Ermessensentscheidung zur Auswahl unter den nach § 4 BBodSchG Verantwortlichen - dies ist nach Absatz 3 jeder Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung - fehlt vollständig und kann im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens auch nicht nachgeholt werden. Der Senat folgt insoweit den im Übrigen zwischen den Beteiligten unbestrittenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts (Bl. 9, 3. Absatz des Urteilsumdrucks; § 117 Abs. 5 VwGO; vgl. auch: Thüringer OVG, Urteil vom 11. Juni 2001 - 4 KO 52/97 - juris Rdn. 50).
b. Aber auch im Fall der Anwendbarkeit des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts ist die Rekultivierungsanordnung gegenüber der Klägerin rechtswidrig ergangen. Ungeachtet dessen, ob in diesem Fall § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG in der zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung am 25. Februar 2003 geltenden Fassung nach Art. 8 Nr. 9 des Gesetzes vom 27. Juli 2001 (BGBl. I 1950) oder des zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung im gerichtlichen Verfahren geltenden § 40 Abs. 2 KrWG zur Anwendung gelangt, kann die Klägerin nicht als der allein nach diesen Vorschriften zu verpflichtende Deponiebetreiber in Anspruch genommen werden.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist Inhaber einer Deponie, gegen den Sanierungsmaßnahmen nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht zu richten sind, wer die Deponie betreibt oder zuletzt betrieben hat. Nach dem Gesetzeszweck des § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG - wie auch nunmehr des § 40 Abs. 2 KrWG - ist deshalb derjenige als Deponieinhaber anzusehen, der für die Deponie rechtlich und tatsächlich verantwortlich ist. An ihn richten sich die zur Gewährleistung des ordnungsgemäßen Betriebs bestimmten gesetzlichen Pflichten. Verantwortlich für die Deponie ist deren Betreiber, weil nur er tatsächlich und rechtlich in der Lage ist, den Betrieb der Deponie entsprechend den gesetzlichen Anforderungen zu führen. Er ist Inhaber der Verfügungsgewalt über die Abfallentsorgungsanlage, nimmt die Betriebsführung wahr und trägt damit die Verantwortung dafür, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht gefährdet wird. Die Begriffe Inhaber und Betreiber einer Deponie werden daher regelmäßig synonym verwendet. Ihre Verknüpfung stellt zugleich klar, dass der Grundstückseigentümer, der nicht selbst Betreiber einer Deponie ist, den abfallrechtlichen Anforderungen an den Deponieinhaber nicht unterliegt (BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2010 - 7 B 12/10 -, juris Rdn. 15, vgl. auch: BVerwG, Urteil vom 31. August 2006 - 7 C 3.06 - BVerwGE 126, 326 ff., juris Rdn. 12 und Beschluss vom 7. Dezember 2000 - 3 B 148.00 - juris Rdn. 4, 7). Grundsätzlich ist dabei der Begriff der Betriebsführung im Abfallrecht nicht anders auszulegen als in anderen Rechtsgebieten, z. B. im Immissionsschutz- oder Gewerberecht. Unter "Betriebsführung" ist daher auch im abfallrechtlichen Kontext regelmäßig ein Tätigwerden im eigenen Namen, für eigene Rechnung und unter eigener Verantwortung zu verstehen. Ungeachtet dessen ist die Frage, wer im Einzelfall Betreiber ist, nicht allein nach formalen rechtlichen Gesichtspunkten, sondern unter Berücksichtigung der rechtlichen, wirtschaftlichen und tatsächlichen Einzelfallumstände zu beurteilen (BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2010 - 7 B 12/10 -, juris Rdn. 16, auch mit Verweis auf § 2 Nr. 12 der Deponieverordnung).
Unter Beachtung dieser Maßstäbe war die Klägerin kein Betreiber der Deponie in diesem Rechtssinne.
aa. Der Senat geht davon aus, dass bis zum Inkrafttreten des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinde und Landkreise in der DDR vom 17. Mai 1990 (GBl. DDR I S. 255) und der damit einhergehenden Konstituierung der Klägerin als Selbstverwaltungskörperschaft der Rat der Stadt Friedrichroda tatsächlich und rechtlich Betreiber der im Wesentlichen der Aufnahme von Hausmüll der umliegenden Gemeinden dienenden Deponie „A...“ war. Die Klägerin hat diese Betreiberrolle jedoch nicht kraft Rechts- oder Funktionsnachfolge übernommen.
Wie bereits der 4. Senat des Thüringer Oberverwaltungsgerichts, dem der Senat folgt, auf Grundlage der höchstrichterlichen Rechtsprechung insbesondere des Bundesgerichtshofs grundsätzlich ausgeführt hat, lassen sich weder aus den Bestimmungen der Kommunalverfassung angesichts der grundlegenden Unterschiede zwischen den Räten der Städte und den als Selbstverwaltungskörperschaften neu gebildeten Städten und Gemeinden Rückschlüsse auf deren Identität oder Rechtsnachfolge ziehen noch sind die engen Voraussetzungen zur Annahme einer gesetzlich nicht vorgesehenen Haftung der neugeschaffenen Kommunen unter dem Gesichtspunkt einer Fortführung von Aufgaben anzunehmen (Thüringer OVG, Urteil vom 11. Juni 2001 - 4 KO 52/97 -, juris Rdn. 53 - 57).
bb. Die Eigenschaft der Klägerin als Deponiebetreiberin kann nicht aus dem Umstand geschlussfolgert werden, dass sie nach ihrer Bildung als kommunale Selbstverwaltungskörperschaft vorübergehend für die Beseitigung der in ihrem Gebiet anfallenden Abfälle zuständig gewesen ist. Nach Art. 4 § 2 Nr. 1 i. V. m. Anlage 1 des Umweltrahmengesetzes vom 29. Juni 1990 (GBl. DDR I S. 649) ist das Abfallgesetz in der DDR am 1. Juli 1990, also wenige Wochen nach der Kommunalverfassung, in Kraft getreten. Nach § 3 Abs. 2 S. 1 AbfG hatten die nach Landesrecht zuständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts die in ihrem Gebiet angefallenen Abfälle zu entsorgen. Die entsprechende landesrechtliche Regelung ist in Thüringen erst mit dem Thüringer Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz - ThAbfAG - vom 31. Juli 1991 (GVBl. S. 273) erfolgt, das am 6. August 1991 in Kraft getreten ist. Nach § 2 Abs. 1 ThAbfAG sind die Landkreise und kreisfreien Städte zuständige Körperschaften im Sinne des § 3 Abs. 2 AbfG. Bis zum 6. August 1991 waren aber mangels entgegenstehender ausdrücklicher Regelung die Gemeinden im Hinblick auf ihre Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 - ("Rastede"), BVerfGE 79, 127 [146]), berechtigt und gemäß § 2 Abs. 1 Kommunalverfassung im Rahmen ihrer Möglichkeiten auch verpflichtet, sich der Aufgabe der Abfallbeseitigung anzunehmen. Nach § 2 Abs. 2 Kommunalverfassung gehörte jedenfalls die Entsorgung des Siedlungsmülls zu den Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden (Thüringer OVG, Urteil vom 11. Juni 2001 - 4 KO 52/97 - juris Rdn. 59 f.).
Daraus folgt indessen noch nicht, dass die Klägerin zwangsläufig auch als Inhaberin der Deponie „A...“ anzusehen wäre. Die Zuständigkeit für die Aufgabe der Abfallbeseitigung für sich genommen besagt noch nichts über das Betreiben einer bestimmten Deponie. Aus der gesetzlichen Zuständigkeit für die Aufgabe der Abfallbeseitigung kann sich allenfalls ein Hinweis auf ein mögliches Motiv zum Betreiben einer Deponie ergeben. Denn mangels einer Alternative muss die abfallbeseitigungspflichtige Körperschaft den Betrieb einer Deponie in Eigenregie in Betracht ziehen.
cc. Unerheblich ist nach den obigen rechtlichen Ausführungen für die Feststellung der Eigenschaft als Betreiber der Deponie, ob die Klägerin Grundstückseigentümerin des Deponiegeländes war oder ist. Dieser Umstand begründet keine Stellung als Verantwortlicher des Deponiebetriebes. Im Übrigen wurde in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass sich die betroffenen Deponiegrundstücke zum überwiegenden Teil im Eigentum privater Dritter befinden. Das Grundbuch weist nur für einzelne Grundstücke noch den Rat der Stadt Friedrichroda als Rechtsträger aus, ohne dass bislang ein Verfahren nach dem Vermögenszuordnungsgesetz durchgeführt wurde.
dd. Die Klägerin kann auch nicht als Deponiebetreiberin aufgrund des Betriebes der streitgegenständlichen Deponie nach ihrer (Neu-)Gründung Mitte 1990 in Anspruch genommen werden.
Hierbei geht der Senat davon aus, dass nach dem Inhalt der beigezogenen Akten sowie der Zeugenvernehmung in der mündlichen Verhandlung der als Eigenbetrieb geführte Stadtbetrieb der Klägerin den im Gemeindegebiet und in Nachbargemeinden eingesammelten Hausmüll auf der Deponie ablagerte und diese zunächst weiter bewirtschaftete. Dies belegt zum einen die vom Betriebsleiter zum 1. Juli 1990 erlassene vorläufige Preisliste für Einlagerungen auf dem Müllplatz und zum anderen die am 25. Juni 1990 mit verschiedenen Nachbargemeinden abgeschlossenen Entsorgungsverträge, deren jeweilige gleichlautende Anlage so zu verstehen ist, dass die Ablagerung des eingesammelten Hausmülls vorerst auf der streitgegenständlichen Deponie, später jedoch auf der Kreisdeponie Wipperoda erfolgen sollte. Wie jedoch das in den Akten befindliche Schreiben des Betriebsleiters des Stadtbetriebs vom 28. August 1990 dokumentiert, wurde bereits die weitere Benutzung der Deponie für die Ablagerung von Hausmüll zum 1. September 1990 und sonstigen Mülls zum 1. Oktober 1990 entsprechend einer Vorgabe des Landkreises Gotha eingestellt und der eingesammelte Müll fortan auf der Kreismülldeponie Wipperoda entsorgt. Dieser Tatbestand wird im Wesentlichen auch durch die Aussage des Zeugen B..., an dessen Glaubwürdigkeit der Senat keine Zweifel hat, belegt. Als der seit September 1990 zuständige Amtsleiter des Ordnungsamtes der Klägerin bestätigte er den auslaufenden Betrieb der Deponie zu diesem Zeitpunkt, da seit Mitte 1990 wiederholt Deponiebrände ausgebrochen waren und Nachbarbeschwerden vorlagen.
Allein aus diesem nur vorübergehenden Weiterbetrieb von wenigen Monaten lässt sich eine sanierungsverantwortliche Stellung der Klägerin als Deponiebetreiberin jedoch nicht begründen. Auch wenn die Klägerin die Deponie in der kurzen Zeitspanne im eigenen Namen, für eigene Rechnung und unter eigener Verantwortung betrieben haben sollte, ist ihr diese Stellung unter der notwendigen Berücksichtigung aller tatsächlichen und rechtlichen Umstände nicht zuzusprechen. Ihre Tätigkeit stellt sich vielmehr lediglich als bloße Fortsetzung des Deponiebetriebes vor dem Hintergrund ungeklärter Zuständigkeiten nach der Vereinigung und offener Bemühungen über die weitere Entsorgung und Ablagerung des Hausmülls dar, die im Wesentlichen durch Vorgaben des Landkreises geprägt waren. Im Anschluss an die Ausführungen des 4. Senats des Thüringer Oberverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 11. Juni 2001 kann bei der gebotenen Würdigung der besonderen Umstände des Jahres 1990, die durch eine weitgehende Unklarheit über die zukünftige Entwicklung der Abfallwirtschaft nach der Neubildung der kommunalen Gebietskörperschaften, der Einführung des Abfallgesetzes und weiterer umweltrechtlicher Vorschriften der Bundesrepublik und im weiteren Verlauf der Wirtschafts- und Währungsunion und der Einigung geprägt war, der bloßen Fortführung der zu DDR-Zeiten eingespielten Praxis aber nicht die Bedeutung zugemessen werden, dass die Klägerin den Betrieb der streitgegenständlichen Deponie in eigener Verantwortung als rechtlich und wirtschaftlich selbstständige Selbstverwaltungskörperschaft übernommen habe. Bei der gebotenen Gesamtwürdigung dieser zeitgeschichtlichen Umstände wäre es ausgesprochen unbillig, der Klägerin die Inhaberstellung und damit die Verantwortung für Rekultivierung und Sicherung der Deponie aufzubürden. Die Inhaberverantwortung für Rekultivierung und Sanierung beruht letztlich auf dem Verursachergedanken. Der Belastung steht regelmäßig auch der wirtschaftliche Wert der Nutzung der Anlage gegenüber. Diese Grundvoraussetzungen fehlen hier. Die Anlage, der Betrieb und die weit überwiegende Ausnutzung der Kapazität der Deponie „A...“ ist zu DDR-Zeiten und damit unter gesamtstaatlicher und nicht unter kommunaler Verantwortung erfolgt. An der inneren Begründung der Inhaberverantwortung fehlt es auch, wenn eine Gemeinde nach ihrer Neubildung als Selbstverwaltungskörperschaft unter dem Druck der Entsorgungsnotwendigkeiten zunächst die eingespielte Praxis des Rates der Gemeinde fortgeführt und unter den ungeklärten rechtlichen und tatsächlichen Verhältnissen des Einigungsprozesses vorläufig gehandelt hat. Das schließt zwar nicht aus, dass eine Gemeinde den Betrieb einer Deponie bewusst in eigener kommunaler Verantwortung übernehmen konnte. Dazu hätte es unter den besonderen Bedingungen des Einigungsprozesses aber eines klaren und nach außen eindeutig dokumentierten Verhaltens der Gemeinde bedurft, woran es hier aber erkennbar fehlt (vgl. Thüringer OVG, Urteil vom 11. Juni 2001 - 4 KO 52/97 - juris Rdn. 61 - 68).
Die Klägerin hat vielmehr unmittelbar infolge der äußeren Gefährdungsumstände und entsprechend den Vorgaben des Landkreises umgehend den Deponiebetrieb eingestellt. Die - vom Beklagten unterstellte - Möglichkeit, Rückstellungen für eine spätere Sanierungsverantwortung zu bilden, bestand unter diesen Umständen nur sehr eingeschränkt.
ee. Die Sanierungsverantwortung der Klägerin wird letztlich auch nicht durch ihr weiteres Verhalten nach Stilllegung der Deponie begründet. Die Klägerin hat nach diesem Zeitpunkt zwar weitere Maßnahmen hinsichtlich der Deponie veranlasst, so hat sie das Gelände umzäunen lassen, 1995 eine vertragliche Vereinbarung mit einen Bauunternehmen zur Erdverfüllung und Endabdeckung der Deponie getroffen sowie zuvor 1991 ein Gutachten zu Vorschlägen und Hinweisen für die weitere Vorgehensweise zur Schließung und Überwachung der Deponie in Auftrag gegeben; sie hat für einzelne dieser Maßnahmen auch Fördergelder beantragt. Dieses war jedoch - so auch der von ihr in der Folge geäußerte unmissverständliche Wille - nicht im Sinne einer übernommenen Sanierungsverantwortung als Deponiebetreiberin geschehen, sondern allein durch - unmittelbar auf der Hand liegende - Gesichtspunkte der Gefahrenabwehr, also eines ordnungsrechtlichen Vorgehens, begründet. Durch den wiederholten Deponiebrand, illegalen Müllablagerungen und der Nutzung der Fläche als Kinderspielplatz war, wie der Zeuge B... in seiner Zeugenvernehmung nachvollziehbar und in Übereinstimmung mit der Aktenlage bekundete, eine Lage eingetreten, die ein Handeln der Klägerin zur Abwehr weiterer Gefahren erforderlich machten. Dies umfasste insbesondere auch die Notwendigkeit der Abdeckung des offenen Deponierkörpers mit Bodenaushub. Allein durch diese ordnungsrechtlichen Maßnahmen kann nicht die Übernahme sanierungsrechtlicher Verantwortung begründet werden (vgl. auch: BVerwG, Urteil vom 31. August 2006 - 7 C 3.06 - BVerwGE 126, 326 ff., juris Rdn. 16).
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
4. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO in entsprechender Anwendung.
5. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Beschluss
Der Streitwert wird auch für das zweitinstanzliche Verfahren auf 1.448.150,00 € festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 3 Satz 1, 47 GKG).
Hinweis:Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 4 BBodSchG
§ 36 KrW-/AbfG
§ 167 VwGO
§ 2 Abs. 1 ThürAbfG
§ 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG
§ 36 Abs. 3 KrW-/AbfG
§ 36 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG
§ 9 Abs. 2 BBodSchG
§ 2 Abs. 7 BBodSchG
§ 24 Abs. 2 BBodSchG
§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 36 Abs. 2 KrW-/AbfG
§ 40 Abs. 2 KrWG
§ 3 Abs. 2 S. 1 AbfG
§ 2 Abs. 1 ThAbfAG
§ 3 Abs. 2 AbfG
§ 2 Abs. 1 Kommunalverfassung
§ 2 Abs. 2 Kommunalverfassung
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 3 Satz 1, 47 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 2 Nr. 12 der Deponieverordnung
§ 2 Nr. 1 i. V. m. Anlage 1 des Umweltrahmengesetzes

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 126, 326
BVerfGE 79, 127
7 K 662/03
4 KO 52/97
1 ZKO 68/07
1 KO 97/09
3 KO 97/09
3 KO 702/11
7 B 12/10
7 C 3.06
3 B 148.00