Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-01-27, Aktenzeichen 5 C 2723/07.N
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2010:0127.5C2723.07.N.0A

Tenor:
Die Normenkontrollanträge der Antragsteller werden abgelehnt.
Die Antragsteller haben die Kosten des Normenkontrollverfahrens zu tragen.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsteller können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich im vorliegenden Normenkontrollverfahren gegen die Regelung zur Erhebung einer Friedhofspflegegebühr/Friedhofsunterhaltungsgebühr in § 8a der Gebührensatzung zur Friedhofssatzung der Antragsgegnerin.
Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin hat in ihrer Sitzung am 16. Juli 2003 die Gebührensatzung zur Friedhofssatzung beschlossen, mit der erstmals eine Friedhofspflegegebühr eingeführt worden ist. Die Satzung wurde am gleichen Tag ausgefertigt und am 25. Juli 2003 durch Veröffentlichung im Odenwälder Boten mit Rückwirkung zum 1. Juli 2003 amtlich bekannt gemacht.
§ 8a der Satzung hat den folgenden Wortlaut:
(1) Für die am 01.01. eines jeden Jahres auf den Friedhöfen des Geltungsbereiches dieser Satzung vorhandenen Grabstellen ist eine jährliche Gebühr von 24 € für die Unterhaltung der Friedhöfe zu entrichten. Über diese Friedhofspflegegebühr werden ausschließlich alle laufenden Maßnahmen der Pflege und Unterhaltung der Friedhofsareale, insbesondere Wege, Grünflächen und Pflanzungen finanziert.
(2) Die Gebühr ist während der gesamten Nutzungsdauer der Grabstätte zu entrichten. Bei Verkürzung der Nutzungsdauer (vorzeitiges Einebnen) ist die Gebühr jedoch mindestens bis zum Ablauf der Ruhezeit (§ 11 Friedhofsordnung) zu entrichten.
(3) Es besteht mit Ausnahme der Reihengräber, die nach dem 01.07.2003 erworben werden, ein Wahlrecht des Gebührenschuldners, die Verpflichtung nach den Abs. (1) und (2) durch eine Einmalzahlung abzulösen. .....
(4) ...
(5) Bei Reihengräbern, die nach dem 01.07.2003 erworben werden, ist die Friedhofspflegegebühr in der Grabgebühr enthalten.
Nachdem in einem Rechtsstreit der Antragsteller zu 1) und zu 4) wegen der Heranziehung zur Friedhofspflegegebühr das Verwaltungsgericht Darmstadt in der mündlichen Verhandlung am 5. Oktober 2006 darauf hingewiesen hatte, dass die Friedhofsgebührensatzung der Antragsgegnerin keine Regelung darüber enthalte, wer Gebührenschuldner für die Friedhofspflegegebühr sei, beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 15. Dezember 2006 eine Änderungssatzung zur Friedhofsgebührensatzung vom 16. Juli 2003. Die Änderungssatzung wurde am 22. Dezember 2006 ausgefertigt und durch Veröffentlichung im Odenwälder Boten am 27. Dezember 2006 amtlich bekannt gemacht.
Diese Änderungssatzung hat folgenden Wortlaut:
Artikel 1 § 2 der Gebührensatzung zur Friedhofssatzung der Stadt Groß-Umstadt vom 16. Juli 2003 erhält folgenden Abs. 3: "Schuldner für die Gebühren nach § 8a dieser Gebührensatzung ist bei Wahlgrabstätten die oder der Nutzungsberechtigte und bei Reihengrabstätten die oder der Verfügungsberechtigte der Grabstätte. Die oder der Nutzungsberechtigte ergibt sich in Anwendung des § 19 und die oder der Verfügungsberechtigte in Anwendung des § 16 der Friedhofssatzung der Stadt Groß-Umstadt."
Artikel 2 Der bisherige § 2 Absatz 3 der Gebührensatzung zur Friedhofssatzung der Stadt Groß-Umstadt vom 16. Juli 2003 wird zu § 2 Absatz 4.
Artikel 3 ...
Artikel 4 § 8a der Gebührensatzung zur Friedhofssatzung der Stadt Groß-Umstadt vom 16. Juli 2003 erhält folgenden Absatz 3 Satz 1: "Es besteht ein Wahlrecht des Gebührenschuldners, die Verpflichtung nach Abs. (1) und (2) durch eine Einmalzahlung abzulösen."
Artikel 5 § 8a der Gebührensatzung zur Friedhofssatzung der Stadt Groß-Umstadt vom 16. Juli 2003 erhält folgenden Absatz 4: "Die Einmalzahlung wird ab dem Kalenderjahr berechnet, das dem jährlichen Gebührenbescheid folgt, auf Grund dessen das Wahlrecht ausgeübt wurde. Es gilt die Gebührensatzung zur Friedhofssatzung dieses Kalenderjahres."
Artikel 6 § 8a der Gebührensatzung zur Friedhofssatzung der Stadt Groß-Umstadt vom 16. Juli 2003 erhält folgenden Absatz 5: "Macht der Gebührenschuldner von seinem Wahlrecht keinen Gebrauch, sind die jeweiligen Jahresbeträge zu zahlen."
Artikel 7 Die Satzung zur Änderung der Gebührensatzung zur Friedhofssatzung der Stadt Groß-Umstadt tritt rückwirkend zum 01.07.2003 in Kraft.
Mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin vom 22. März 2007 wurde die Gebührensatzung zur Friedhofssatzung neu gefasst, wobei nunmehr die in § 8a Abs. 1 geregelte Gebühr als „Friedhofsunterhaltungsgebühr“ bezeichnet wird. Die Neufassung wurde am 3. April 2007 ausgefertigt und durch Veröffentlichung im Odenwälder Boten am 10. April 2007 amtlich bekannt gemacht. Nach ihrem § 13 tritt die Neufassung am 1. Februar 2007 in Kraft und tritt zum gleichen Zeitpunkt die Gebührensatzung zur Friedhofssatzung der Stadt Groß-Umstadt vom 16. Juli 2003, geändert durch Beschluss vom 14. Dezember 2006 über die Satzung zur Änderung der Gebührensatzung zur Friedhofssatzung, außer Kraft.
Die Antragsteller sind Nutzungsberechtigte von Grabstätten städtischer Friedhöfe der Antragsgegnerin. Sämtliche Antragsteller haben das Nutzungsrecht an der jeweiligen Grabstätte vor dem In-Kraft-Treten der mehrfach geänderten Gebührensatzung vom 16. Juli 2003 erworben. Gegen die Heranziehung zur jährlichen Friedhofspflegegebühr in Höhe von 24,- € auf der Grundlage des § 8a der Gebührensatzung haben die Antragsteller Widerspruch und nach Ergehen des Widerspruchsbescheides Klage erhoben. Auf Grund des Hinweises des Verwaltungsgerichts Darmstadt, die Gebührensatzung enthalte für die Friedhofspflegegebühr keine Schuldnerbestimmung, hat die Antragsgegnerin die Gebührenbescheide aufgehoben und nach Erlass der vorgenannten Änderungssatzung die Antragsteller erneut ab dem Jahr 2004 zu der jetzt so bezeichneten jährlichen Unterhaltungsgebühr herangezogen.
Mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 21. Dezember 2007 - bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 27. Dezember 2007 eingegangen - haben die Antragsteller zu 1) bis 3) Normenkontrollanträge gestellt mit dem Ziel, § 8a der Gebührensatzung vom 16. Juli 2003 in der Fassung der Änderungssatzung vom 22. Dezember 2006, neu gefasst durch Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 22. März 2007, insoweit für nichtig zu erklären, als zur Friedhofsunterhaltungsgebühr auch Gebührenschuldner herangezogen werden, die aufgrund vorangegangener Satzungen zu einer Einmalzahlung herangezogen worden waren. Mit weiterem Schriftsatz des Bevollmächtigten vom 18. Februar 2008 - bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 19. Februar 2008 eingegangen - haben auch die Antragsteller zu 4) bis 6) Normenkontrollanträge mit der gleichen Zielsetzung gestellt.
Zur Begründung der Normenkontrollanträge führt der Bevollmächtigte der Antragsteller aus, die Satzung sei nichtig, soweit sie auch für Nutzungsberechtigte gelte, die vor dem In-Kraft-Treten des § 8a der Satzung vom 16. Juli 2003 zu Einmalzahlungen herangezogen worden und noch im Besitz eines Nutzungsrechts seien. Die Verfahrensweise der Antragsgegnerin verstoße gegen den abgabenrechtlichen Grundsatz der Periodengerechtigkeit. Sämtliche Antragsteller seien in einer gebührenrechtlich bereits abgeschlossenen Periode zu Gebühren herangezogen worden, so dass eine nochmalige Heranziehung ausscheide. Den früheren Gebührenerhebungen durch die Antragsgegnerin habe keine Gebührenbedarfsberechnung zu Grunde gelegen. Die Antragsgegnerin sei vielmehr so vorgegangen, dass sie Pauschalen bzw. Einmalgebühren erhoben habe, die in etwa die aufgelaufenen Kosten gedeckt hätten. Es sei regelmäßig zu Gebührenerhöhungen gekommen, sobald die aufgelaufenen Defizite ein bestimmtes Maß überschritten hätten. Entgegen der Darstellung der Antragsgegnerin hätten auch die Friedhofsgebühren auf der Grundlage der vorhergehenden Gebührensatzungen - eine rechtmäßige und vollständige Gebührenbedarfsberechnung vorausgesetzt - selbstverständlich die Kosten für die Pflege und Unterhaltung des Friedhofs mit umfasst. Auch in der Vergangenheit sei die Antragsgegnerin verpflichtet gewesen, entsprechend den Vorgaben des § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG zu kalkulieren. Zu den umlagefähigen Kosten gehörten die Aufwendungen für die laufende Verwaltung und Unterhaltung, Entgelte für die in Anspruch genommenen Fremdleistungen, angemessene Abschreibungen sowie eine angemessene Verzinsung des Anlagekapitals. Dass die Antragsgegnerin diese gesetzliche Vorgabe ignoriert habe, sei von ihr bislang nicht belegt worden. Unbelegt sei auch die These, dass die Defizite ausschließlich darauf beruhten, dass die Unterhaltungs- und Pflegekosten nicht in die Kalkulation einbezogen worden seien. Dies sei im Übrigen aber auch ohne Belang, denn auch dann, wenn die Antragsgegnerin es tatsächlich unterlassen habe, die Pflegekosten in Ansatz zu bringen, könne sie dies nachträglich nicht dadurch reparieren, dass sie nunmehr die Gebührenzahler zukünftiger Gebührenperioden zu zusätzlichen Zahlungen heranziehe. Die Gebührenperioden seien abgeschlossen. Mit Blick auf die so genannte Periodengerechtigkeit sei eine nachträgliche, auf vergangene Perioden bezogene Gebührenabrechnung unzulässig.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sei der Normenkontrollantrag auch nicht unzulässig. Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sei nicht abgelaufen. Zu den auf der Grundlage des § 8a der Satzung vom 1. Juli 2003 erlassenen Gebührenbescheiden der Antragsgegnerin habe das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass die Satzung keine Regelung über die Gebührenschuldnerschaft für die Friedhofspflegegebühr enthalte. Diese Schuldnerbestimmung sei erst mit der Satzungsänderung im Jahre 2006 erfolgt. Treffe die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin zu, so hätten die Antragsteller zu keinem Zeitpunkt die Chance gehabt, die Regelung in einem Normenkontrollverfahren überprüfen zu lassen. Mit der amtlichen Bekanntmachung der Satzung vom 27. Dezember 2006 sei deshalb erstmalig eine belastende Regelung hinsichtlich der Friedhofspflegegebühr erlassen worden. Im Übrigen sei die Satzung auch inhaltlich verändert worden. Sämtliche Änderungen der Satzung, nicht nur die Änderungen zu § 8a, bezögen sich auf die Friedhofspflegegebühr.
Die Antragsteller beantragen, festzustellen:
1. § 8a der Gebührensatzung zur Friedhofssatzung der Stadt Groß-Umstadt vom 16. Juli 2003, geändert durch Satzung zur Änderung der Friedhofssatzung vom 22. Dezember 2006 ist nichtig, soweit zur Friedhofsunterhaltungsgebühr auch Nutzungsberechtigte zu Gebührenzahlungen herangezogen werden, die aufgrund von Satzungen, die älter als die Satzung vom 16. Juli 2003 sind, somit vor In-Kraft-Treten dieser Satzung am 1. Juli 2003, zu Einmalzahlungen herangezogen wurden.
2. § 8a der Gebührensatzung zur Friedhofssatzung der Stadt Groß-Umstadt vom 16. Juli 2003, geändert durch Satzung zur Änderung der Friedhofssatzung vom 22. Dezember 2006, wiederum geändert durch Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 22. März 2007 ist nichtig, soweit zur Friedhofsunterhaltungsgebühr auch Nutzungsberechtigte zu Gebührenzahlungen herangezogen werden, die aufgrund von Satzungen, die älter als die Satzung vom 16. Juli 2003 sind, somit vor In-Kraft-Treten dieser Satzung am 1. Juli 2003, zu Einmalzahlungen herangezogen wurden.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Die Antragsgegnerin ist der Auffassung, die Normenkontrollanträge der Antragsteller seien unzulässig, da die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO abgelaufen sei. Die angegriffene Regelung sei im Kern durch den Beschluss vom 16. Juli 2003 in die Friedhofsgebührensatzung aufgenommen worden. Zu den späteren Zeitpunkten sei der Inhalt des § 8a der Satzung nur in randständigen Punkten verändert worden. Die Satzungsänderung aus dem Jahre 2006 beziehe sich lediglich auf die Ausübung des Wahlrechts (§ 8a Abs. 3 bis 5). Die Änderung vom 22. März 2007 habe zu einer vollständigen Neubekanntmachung der Satzung geführt, ohne jedoch für die hier streitgegenständliche Norm Bedeutung zu entfalten. Nach der höchstrichterlichen und obergerichtlichen Rechtsprechung beginne die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von der erstmaligen Bekanntmachung einer Regelung an zu laufen. Eine Neufassung der Satzung ohne inhaltliche Veränderung der streitgegenständlichen Normen führe nicht zu einem Neubeginn der Frist für die gegen die unverändert gebliebenen Normen gerichteten Anträge. Ein Neubeginn der Frist komme nur dann in Betracht, wenn von der Neuregelung eine neue belastende Wirkung ausgehe. Dies sei aber weder hinsichtlich der terminologischen Umbenennung der Friedhofspflegegebühr in eine Friedhofsunterhaltungsgebühr der Fall, noch durch die Neuregelungen in den Abs. 3 bis 5.
Die Normenkontrollanträge der Antragsteller seien auch unbegründet. Ermächtigungsgrundlage für die von den Nutzungsberechtigten einer Grabstelle geforderten Friedhofsunterhaltungsgebühren sei § 93 der Hessischen Gemeindeordnung in Verbindung mit § 10 Abs. 1 Hessisches Kommunalabgabengesetz - Hess. KAG -. Die Antragsgegnerin sei grundsätzlich berechtigt, außer für die Verlängerung der Nutzungsdauer eines Wahlgrabes auch Gebühren für die Unterhaltung des Friedhofs oder andere Leistungen zu erheben. Diese Differenzierung begegne rechtlich keinen Bedenken. Die Friedhofsgebührensatzungen der Antragsgegnerin vor 2003 hätten keine Gebühren für die Pflege und Unterhaltung des Friedhofes geregelt. Die Kosten für diese Maßnahmen seien auch in den seinerzeit erhobenen Gebühren nicht enthalten gewesen. Die Grabnutzungsgebühr werde für die Überlassung der Grabstelle erhoben. Sie diene ausschließlich der Abdeckung der Kosten für die Erschließung des Friedhofs bis zur Bestattungsreife. In diese Grabnutzungsgebühr hätten die Friedhofsunterhaltungskosten keinen Eingang gefunden. Anlässlich der Verabschiedung der Gebührensatzung im Jahre 1983 habe die Antragsgegnerin die tatsächlich im Zusammenhang mit dem Friedhof anfallenden Kosten ermittelt. Dies sei unter Außerachtlassung der Kosten für die gärtnerischen bzw. pflegerischen Leistungen des städtischen Bauhofs geschehen. Diese Pflege- und Unterhaltungsarbeiten seien nicht aus dem Aufkommen der Grab- und Bestattungsgebühren, sondern aus allgemeinen Steuermitteln gedeckt worden. Sie seien auch bei den späteren Änderungen und Anpassungen der Gebührensatzung nie Gegenstand der Betrachtung gewesen. Aus der dem Gericht vorgelegten Übersicht über die Kostenentwicklung für die Jahre 1982 bis 2002 ergebe sich, dass die Kosten der Friedhofsunterhaltung nicht in den in dieser Zeit erhobenen Gebühren enthalten gewesen seien. Vergleiche man die jährlich entstandenen Kosten mit den jährlichen Einnahmen aus den Grab- und Bestattungsgebühren, werde deutlich, dass die während der gesamten Nutzungsdauer anfallenden Unterhaltskosten unmöglich in den seinerzeit erhobenen Gebühren für die Grabnutzung hätten einkalkuliert sein können. Allein im Jahr 1984 sei nach der Gebührenerhöhung des Jahres 1983 ein Überschuss erwirtschaftet worden, der auch die Kosten für Erhalt und Pflege des Außenbereichs abgedeckt habe. Bereits im Jahre 1985 hätten die Gebühreneinnahmen rechnerisch nur noch 50 % der Unterhaltungskosten gedeckt. Eine erneute Gebührenerhöhung im Jahre 1992 habe kurzfristig zu einer rechnerischen Abdeckung der Unterhaltungskosten von zumindest 67,8 % geführt, wobei sich in den Folgejahren dieser Deckungsgrad bereits wieder erheblich reduziert habe.
Anlässlich mehrerer Prüfungen durch das Rechnungsprüfungsamt des Landkreises Darmstadt-Dieburg sei die Antragsgegnerin durch die Kommunalaufsicht eindringlich aufgefordert worden, ihre Einrichtung "Friedhöfe" kostendeckend zu gestalten. Die Antragsgegnerin habe dieser kommunalaufsichtlichen Weisung Folge geleistet und sich entschieden, die Kostendeckung dadurch herbeizuführen, dass die Aufwendungen für Pflege- und Unterhaltungsarbeiten auf den zehn Friedhofsarealen, die bis dato aus allgemeinen Steuermitteln bestritten worden sei, als Friedhofspflegegebühr auf die Nutzer der Friedhofsgelände umgelegt würden.
Vor diesem Hintergrund führe die Satzungsregelung in § 8a nicht zu einer Doppelbelastung der alten Nutzer, weil die Kosten für Maßnahmen, die mit dieser Unterhaltungsgebühr erfasst werden, in den seinerzeit erhobenen Einmalzahlungen nicht enthalten gewesen seien; sie seien ausschließlich aus allgemeinen Steuermitteln der Antragsgegnerin beglichen worden. In den Gebührenordnungen der Antragsgegnerin seien die Gebührentatbestände im Einzelnen aufgezählt worden, ohne dass die Satzungen vor dem Jahr 2003 einen Gebührentatbestand für die Unterhaltung der Friedhöfe enthalten hätten. Auch die auf dieser Grundlage erlassenen Gebührenbescheide hätten nur die satzungsmäßigen Gebührentatbestände zum Gegenstand gehabt. Die differenzierte Aufzählung der einzelnen Leistungen spreche dafür, dass die in den Satzungen nicht erwähnte Friedhofsunterhaltung keinen Eingang in die vormaligen Gebührenberechnungen gefunden habe. Hierauf deute auch die Höhe der satzungsmäßig erhobenen Gebühren hin. Im Jahr 1983 habe die Gebühr für ein Reihengrab 300,- DM bei einer Nutzungszeit von 30 Jahren betragen.
Soweit der Bevollmächtigte der Antragsteller darauf hinweise, dass die Antragsgegnerin bereits vor der betreffenden Änderung der Gebührensatzung aufgrund der Regelung des § 10 Abs. 2 Hess. KAG verpflichtet gewesen sei, Friedhofspflegegebühren, also Unterhaltungsgebühren zu erheben, gehe dieser Hinweis fehl. § 10 Abs. 1 Hess. KAG sei als Ermessensvorschrift ausgebildet. Danach könnten die Gemeinden und Landkreise als Gegenleistung für die Inanspruchnahme ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Ob eine Verpflichtung zur Gebührenerhebung bestehe, sei nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet über die Normenkontrollanträge durch Beschluss, da er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO). Die Beteiligten sind bei Abschluss des Erörterungstermins vom 10. September 2009 über diese Vorgehensweise informiert worden und haben dagegen keine Bedenken erhoben.
Das von dem Bevollmächtigten der Antragsteller in zwei Anträgen formulierte, auf unterschiedliche Zeiträume bezogene Begehren zielt bei verständiger Würdigung darauf ab, dass die Nichtigkeit des in der Friedhofsgebührensatzung der Antragsgegnerin von 2003 eingefügten und in der Neufassung von 2007 beibehaltenen § 8a festgestellt werde, soweit mit der hier vorgesehenen Verpflichtung zur Zahlung einer Friedhofspflegegebühr/ Friedhofsunterhaltungsgebühr auch die auf der Grundlage der vor dem 16. Juli 2003 gültigen Gebührensatzungen zu Einmalzahlungen herangezogenen Nutzungsberechtigten belastet werden. Das Begehren der Antragsteller ist deshalb - einheitlich in einem Antrag formuliert - folgende Feststellung: § 8a der Gebührensatzung zur Friedhofssatzung der Stadt Groß-Umstadt vom 16. Juli 2003, geändert durch Satzung zur Änderung der Friedhofssatzung vom 22. Dezember 2006, sowie fortgeltend in der am 22. März 2007 beschlossenen Neufassung der Gebührensatzung, ist nichtig, soweit danach zur Zahlung der Friedhofsunterhaltungsgebühr auch Nutzungsberechtigte verpflichtet sind, die aufgrund von vor dem 16. Juli 2003 gültigen Gebührensatzungen zu Einmalzahlungen herangezogen worden sind.
Die so zu verstehenden Normenkontrollanträge der Antragsteller sind zulässig.
Die Anträge sind gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthaft, denn sie sind auf die Überprüfung der Gebührensatzung zur Friedhofssatzung der Antragsgegnerin als einer im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift gerichtet. Dafür sieht § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 11 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der VwGO die Überprüfung durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof im Normenkontrollverfahren vor.
Die Antragsteller sind nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch antragsbefugt, denn sie werden auf der Grundlage der beanstandeten Satzungsnorm zu der in § 8a Abs. 1 vorgesehenen Friedhofsunterhaltungsgebühr herangezogen und machen insoweit eine Verletzung "in ihren Rechten" geltend.
Die Normenkontrollanträge sind auch innerhalb der in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorgesehene Frist beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof anhängig gemacht worden. Die Frist beträgt nach der Neufassung dieser Bestimmung durch das Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte (StadtPlErlG) vom 21. Dezember 2006 ein Jahr. Nach der Übergangsregelung des § 195 Abs. 7 VwGO bleibt es für Rechtsvorschriften, die vor dem 1. Januar 2007 bekannt gemacht worden sind, bei der bisherigen Frist von zwei Jahren.
Die Einführung der Friedhofspflegegebühr gemäß § 8a Abs. 1 der Gebührensatzung der Antragsgegnerin erfolgte durch die Gebührensatzung vom 16. Juli 2003, die am 25. Juli 2003 amtlich bekannt gemacht worden ist. § 8a der Gebührensatzung ist - von der Umbenennung der Gebühr in Friedhofsunterhaltungsgebühr und den die Antragsteller nicht betreffenden Änderungen der Absätze 3 bis 5 für Verfügungsberechtigte von Reihengräbern abgesehen - seinem Wortlaut nach von der Änderungssatzung im Jahre 2006 und der Neufassung der Gebührensatzung im Jahre 2007 unberührt geblieben. Allerdings fehlte in der Satzung über die Einführung der Friedhofspflegegebühr im Jahr 2003 eine Schuldnerbestimmung für diese Gebühr. Diese ist erst durch Artikel 1 der Änderungssatzung vom 22. Dezember 2006 mit der Einfügung des § 2 Abs. 3 erfolgt.
Die Ein-Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der seit dem 1. Januar 2007 geltenden Fassung kann nicht schon deshalb als eingehalten angesehen werden, weil Streitgegen- stand des Normenkontrollverfahrens zugleich § 8a der neu gefassten Gebührensatzung vom 22. März 2007 ist. Nach ihrem § 13 tritt die Neufassung am 1. Februar 2007 in Kraft und setzt zum gleichen Zeitpunkt die Gebührensatzung zur Friedhofssatzung der Stadt Groß-Umstadt vom 16. Juli 2003, geändert durch die Satzung vom 22. Dezember 2006, außer Kraft. Die Neufassung ist am 10. April 2007 amtlich bekannt gemacht worden, so dass in Bezug auf diese Fassung sowohl die Anträge der Antragsteller zu 1) bis 3) - Antragseingang beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 27. Dezember 2007 - als auch die Antragsteller zu 4) bis 6) - Antragseingang beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 19. Februar 2008 - innerhalb der Frist von einem Jahr eingereicht worden wären. Allerdings beginnt bei Normänderungen die Antragsfrist nur für die tatsächlich geänderten, nicht jedoch für die unverändert gebliebenen und vom Satzungsgeber in seinen Willen aufgenommenen Bestimmungen neu. Ein Normenkontrollantrag gegen eine geänderte Rechtsvorschrift ist nach Ablauf der Antragsfrist für die ursprüngliche Fassung unzulässig, wenn die Änderung rein redaktioneller Natur ist, ohne den materiellen Gehalt und den Anwendungsbereich der Norm zu modifizieren. Auch die Bekanntmachung der Neufassung einer Satzung führt nicht dazu, dass die Antragsfrist hinsichtlich der gesamten Satzung einschließlich der unverändert gebliebenen Vorschriften neu in Gang gesetzt wird, sondern dies gilt nur für die tatsächlich modifizierten bzw. neu eingefügten Regelungen. Die Neubekanntmachung einer Satzung ist - wie die Neubekanntmachung eines formellen Gesetzes - kein erneuter konstitutiver Rechtsakt, sondern lediglich eine deklaratorische Feststellung des Satzungstextes im Interesse der Klarheit und Übersichtlichkeit, die deren Identität und den rechtlich erheblichen Normtext nicht berührt. Sie ist grundsätzlich nicht selbstständig angreifbar und vermag auch die Frist für einen Normenkontrollantrag nicht erneut auszulösen (BVerfG, Beschluss vom 3. Januar 2002 - 2 BvR 1827/01 -, NVwZ-RR 2002, 321 = DVBl 2002, 548; BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2004 - 8 CN 1/02 -, NVwZ 2004, 620; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Oktober 2002 - 1 S 2114/99 -, Juris mit weiteren Nachweisen). Etwas anderes gilt nur dann, wenn sich die Neubekanntmachung aufgrund des veröffentlichten Normtextes als ein Akt darstellt, welcher der angegriffenen Vorschrift konstitutiv Geltung verschaffen soll (BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2004 - 8 CN 1/02 -, a.a.O.). Davon kann aber im vorliegenden Fall nicht ausgegangen werden. Allein die Außerkraftsetzung der Vorgängersatzung lässt nicht den Schluss zu, mit der Neubekanntmachung der Satzung solle nunmehr erstmalig gemäß § 8a eine Friedhofsunterhaltungsgebühr erhoben werden. Die Neubekanntmachung stellt vielmehr deklaratorisch die Fortgeltung des konstitutiven Rechtssetzungsakts aus dem Jahr 2003 in der geänderten Fassung von 2006 fest. Dies wird bereits daran deutlich, dass für die zurückliegenden Jahre die Inanspruchnahme der Antragsteller auf der Grundlage der außer Kraft gesetzten alten Fassung der Gebührensatzung erfolgt.
Auch bei Beachtung der vorstehenden Grundsätze sind die Normenkontrollanträge der Antragsteller gegen die Vorgängersatzungen jedoch fristgerecht erhoben worden. Mit der Einfügung des § 2 Abs. 3 durch Artikel 1 der Änderungssatzung vom Dezember 2006 wurde erstmals eine Schuldnerbestimmung getroffen, die den Anwendungsbereich des § 8a Abs. 1 klarstellt und insoweit eine notwendige Ergänzung enthält. Mit dieser Schuldnerbestimmung entfaltet § 8a der Gebührensatzung erstmals belastende Wirkung. Dabei ist ohne Bedeutung, dass die Schuldnerbestimmung in einer eigenen Norm - § 2 Abs. 3 der Gebührensatzung - enthalten ist. Die Schuldnerbestimmung gehört inhaltlich zur Regelung des § 8a, so dass ihre Einführung als inhaltliche Änderung die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erneut in Gang setzte. Da die von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 15. Dezember 2006 beschlossene Änderungssatzung am 27. Dezember 2006 durch Veröffentlichung im Odenwälder Boten amtlich bekannt gemacht worden ist, gilt die Zweijahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der Fassung vor dem Gesetz vom 21. Dezember 2006 (§ 195 Abs. 7 VwGO). Diese Zweijahresfrist haben sowohl die Antragsteller zu 1) bis 3) - Eingang des Antrags beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 27. Dezember 2007 - als auch die Antragsteller zu 4) bis 6) - Eingang des Antrags beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 19. Februar 2008 - eingehalten.
Die nach allem zulässigen Normenkontrollanträge der Antragsteller sind jedoch unbegründet.
Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Friedhofsgebührensatzung bestehen nicht. Auch in materieller Hinsicht ist die angegriffene Regelung einer zusätzlichen Friedhofsunterhaltungsgebühr für Grabstätten, deren Nutzungszeit bereits läuft, nicht zu beanstanden.
Gesetzliche Grundlage für den Erlass der angegriffenen Regelung des § 8a der Friedhofsgebührensatzung der Antragsgegnerin sind neben der allgemeinen Satzungsermächtigung des § 5 Hessische Gemeindeordnung - HGO - die §§ 1 bis 3 und 10 des Hessischen Gesetzes über kommunale Abgaben - Hess. KAG -. § 10 Hess. KAG ermächtigt die Gemeinden und Landkreise zur Erhebung von Benutzungsgebühren als Gegenleistung für die Inanspruchnahme ihrer öffentlichen Einrichtungen. Gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 Hess. KAG sind die Gebührensätze in der Regel so zu bemessen, dass die Kosten der Einrichtung gedeckt werden (Kostendeckungsgebot). Die Gebühr ist nach Art und Umfang der Inanspruchnahme der Einrichtung zu bemessen (§ 10 Abs. 3 Satz 1 Hess. KAG). Auf dieser Grundlage hat die Antragsgegnerin in Abschnitt II der Gebührensatzung verschiedene Gebührentatbestände geschaffen. § 7 regelt die Grabstättengebühr für Reihen- und Wahlgrabstätten. Diese dient regelmäßig der Deckung der anteiligen Kosten für Erwerb und Erschließung der Friedhofsfläche bis zur Bestattungsreife sowie für die Erstellung der Friedhofseinrichtungen und die unumgängliche Rücklagenbildung. Die Bestattungsgebühr gemäß § 8 der Gebührensatzung umfasst alle bei einer Bestattung oder Beisetzung erfahrungsgemäß üblichen Leistungen (vgl. dazu Gaedke/Diefenbach, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 10. Auflage 2010, Kapitel 12, Rn. 19). Mit § 8a hat die Antragsgegnerin im Jahre 2003 eine Friedhofspflegegebühr/ Friedhofsunterhaltungsgebühr in Höhe von 24,- € je Grabstelle und Jahr eingeführt, über die ausschließlich alle laufenden Maßnahmen der Pflege und Unterhaltung der Friedhofsareale, insbesondere von Wegen, Grünflächen und Bepflanzung finanziert werden.
Zur Bestimmung der Gebührensätze, nach denen die durch die Gebührentatbestände erfassten Leistungen abzurechnen sind, ist für einen zuvor festzulegenden Kalkulationszeitraum zunächst eine Gebührenbedarfsberechnung mit darauf beruhender Gebührensatzkalkulation vorzunehmen. Erforderlich ist dazu die Ermittlung der voraussichtlich anfallenden ansatzfähigen Kosten und der voraussichtlichen Zahl der maßstabsbezogenen Benutzungs- oder Leistungseinheiten. Der Gebührensatz, also der für die einzelne Maßstabseinheit zu zahlende Geldbetrag, ergibt sich sodann aus der Teilung der Kostenmasse durch die Zahl der Maßstabseinheiten (Driehaus [Hrsg.], Kommunalabgabenrecht, 41. Erg.Lfg., Stand: September 2009, § 6 Rn. 676). Zu den ansatzfähigen Kosten für die gemeindliche Einrichtung "Friedhöfe" können - als Annex zum eigentlichen Leistungsgegenstand des Friedhofs- und Bestattungswesens - auch die Kosten für die Pflege und Unterhaltung der Wege und sonstigen Areale gehören. Ist das der Fall, so müssen diese Kosten im Rahmen einer ordnungsgemäßen Gebührenbedarfsberechnung auch einbezogen werden. Dem kann die Antragsgegnerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, die Ermächtigungsgrundlage des § 10 Abs. 1 Hess. KAG eröffne ihr hinsichtlich der Gebührenerhebung ein Ermessen. Angesichts der Grundsätze des Gemeindewirtschaftsrechts, insbesondere der Einnahmebeschaffungsgrundsätze des § 93 Hessische Gemeindeordnung, besteht auch im Friedhofswesen - wie im Bereich der leitungsgebundenen Einrichtungen Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 13. März 1991 - 5 TH 642/89 -, KStZ 1991, 217 = NVwZ 1992, 807) - ein Erhebungszwang. Eine besondere Friedhofsunterhaltungsgebühr zur Deckung der Pflege- und Unterhaltungskosten scheidet freilich dann aus, wenn diese Kosten bereits bei der Kalkulation der Grabstättengebühr unter Einschluss von Kostensteigerungssätzen für die gesamte Nutzungsdauer einbezogen werden (Senatsbeschluss vom 22. Februar 2000 - 5 UZ 3519/99 -). Sind Kosten durch eine bestimmte - allgemeine - Gebühr abgedeckt, so können die gleichen Kosten nicht nochmals Gegenstand der Abgeltung durch eine andere - speziellere - Gebühr sein.
Bei Bestimmung der Gebührensätze hat es die Antragsgegnerin in der Zeit vor Erlass der Friedhofsgebührensatzung im Jahr 2003 unterlassen, eine Gebührensatzkalkulation nach Maßgabe der ansatzfähigen Kosten vorzunehmen. Eine solche Kalkulation ist trotz der wiederholten Rügen des Bevollmächtigten der Antragsteller im Verfahren auch nicht nachgereicht worden. Hiervon ausgehend muss im vorliegenden Fall darauf abgestellt werden, was mit der bislang erhobenen allgemeinen Grabstättengebühr unabhängig vom erzielten Kostendeckungsgrad leistungsmäßig tatsächlich abgegolten sein sollte. Wären von dieser Gebühr auch die auf das Friedhofsareal bezogenen Pflege- und Unterhaltungsmaßnahmen erfasst gewesen, so könnten die insoweit bereits belasteten Gebührenzahler nicht nochmals mit einer besonderen Pflege- und Unterhaltsgebühr belastet werden. Für diese Konstellation könnte sprechen, dass sich die Maßnahmen zur Unterhaltung und Pflege der Wege und sonstigen Areale des Friedhofs - wie oben ausgeführt - als "Annex-Leistung" zu den eigentlichen Aufgaben der gemeindlichen Einrichtung wie insbesondere der Überlassung von Reihen- und Wahlgrabstätten ansehen lassen und die Gemeinde grundsätzlich verpflichtet ist, die ansatzfähigen Kosten der von ihr erbrachten Leistungen vollständig zu berücksichtigen.
Die Antragsgegnerin hat die fraglichen Maßnahmen vor Erlass der Gebührensatzung im Jahr 2003 jedoch nicht als eine gebührenpflichtige Leistung der kommunalen Einrichtung in diesem Sinne behandelt. Mit dem Hinweis, diese Maßnahmen seien aus allgemeinen Steuermitteln finanziert worden, bringt sie ihre damalige Vorstellung zum Ausdruck, dass es sich bei den laufenden Maßnahmen der Pflege und Unterhaltung des Friedhofsareals - nicht anders als bei öffentlichen Grün- und Parkflächen – um Maßnahmen im Allgemeininteresse handele, somit nicht um einen Bestandteil der speziellen entgeltpflichtigen Friedhofsleistungen. Nach dem Grundsatz der Betriebsbedingtheit der Aufwendungen sind nur solche Kosten in Ansatz zu bringen, die auf einrichtungszugehörige Leistungen entfallen. Soweit ein Friedhof nicht nur der Bestattung, sondern in Form von Grün- und Parkanlagen auch dem Erholungsinteresse der Allgemeinheit dient, darf der durch die Nutzung als öffentliche Grünanlage entstehende Kostenaufwand nicht den gebührenpflichtigen Friedhofsnutzern angelastet werden (Gaedke/Diefenbach, a.a.O., Kapitel 11, Rn. 3; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23. Januar 2003 - 13 K 4860/01 -, Juris). Mit den - jetzt streitigen - Maßnahmen der Pflege- und Unterhaltung des Friedhofsgeländes glaubte die Antragsgegnerin bislang, eine Leistung im Allgemeininteresse zu erbringen, die ausschließlich von ihr selbst zu finanzieren sei. Auf Grund dieser Vorstellung kam für sie eine Abgeltung durch Grabstättengebühren nicht in Betracht. Den Kostenaufstellungen für den Zeitraum von 1982 bis 2002 ist dementsprechend zu entnehmen, das überwiegend ein „Defizit“ bestand, welches - mit steigender Tendenz - den Aufwand für Pflege- und Unterhaltungsmaßnahmen deutlich überstieg. Der Wille, mit den Gebühren auch den Aufwand für Maßnahmen der Pflege- und Unterhaltung der Friedhofsareale abzudecken, kann aus diesem Zahlenwerk nicht abgeleitet werden.
Das hat zur Folge, dass im vorliegenden Fall ein Verstoß gegen den Grundsatz der Periodengerechtigkeit ausscheidet. In Umsetzung der Erkenntnis, dass in Wahrheit zu den ansatzfähigen Kosten der Friedhofseinrichtung auch die Pflege und Unterhaltung der Friedhofsareale gehöre, war die Antragsgegnerin nicht daran gehindert, einen neuen Gebührentatbestand zu schaffen, auf dessen Grundlage sie nunmehr eine besondere Friedhofsunterhaltungsgebühr erheben konnte. Die nachträgliche Einführung einer Friedhofsunterhaltungsgebühr auch für Grabstellen, deren Nutzungszeit bereits läuft und noch nicht beendet ist, stellt keinen Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG dar (BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 2001 - 9 BN 5/01 -, NVwZ 2002, 609). Für einen Vertrauenstatbestand dahingehend, dass zukünftig - für die Dauer des gesamten Nutzungsrechts - eine derartige Gebühr nicht erhoben werde, ist schon deshalb kein Raum, weil sich die Antragsteller mit der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung Friedhof einer Nutzungsordnung unterworfen hatten; diese aber kann geändert werden.
Da die Normenkontrollanträge der Antragsteller aus den genannten Gründen keinen Erfolg haben, sind sie mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung - ZPO -.
Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Die Festsetzung des Streitwerts für das Normenkontrollverfahren beruht auf § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes - GKG -. In Normenkontrollverfahren geht der Senat entsprechend dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Hinblick auf die besondere Bedeutung mindestens vom Auffangstreitwert je Antragsteller aus (Nr. 3.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1 bis 3 und 10 des Hessischen Gesetzes über kommunale Abgaben - Hess. KAG
§ 167 VwGO
§ 10 Abs. 2 Satz 2 KAG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 195 Abs. 7 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 2002, 321
DVBl 2002, 548
NVwZ 2004, 620
NVwZ 1992, 807
NVwZ 2002, 609
2 BvR 1827/01
8 CN 1/02
1 S 2114/99
5 TH 642/89
5 UZ 3519/99
13 K 4860/01
9 BN 5/01