Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-07-17, Aktenzeichen 10 S 406/10

Tenor:
§ 6 der Polizeiverordnung der Gemeinde Offenau gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutz der öffentlichen Grünflächen und über das Anbringen von Hausnummern in der Fassung vom 17. Februar 2009 wird für unwirksam erklärt.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Der Antragsteller und die Antragsgegnerin tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Der Antragsteller, Eigentümer eines mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks, wendet sich gegen die Änderung der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutz der öffentlichen Grünflächen und über das Anbringen von Hausnummern vom 17.02.2009 (polizeiliche Umweltschutzverordnung - PolVO -) sowie gegen die neu erlassene Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau. Auf dem benachbarten Grundstück ... ... betreibt die Antragsgegnerin u.a. ein Kleinspielfeld sowie eine Weitsprunganlage. Die Antragsgegnerin änderte ihre Polizeiverordnung vom 19.10.2004 durch eine mit Zustimmung des Gemeinderats erlassene Verordnung vom 17.02.2009. Dabei änderte sie u.a. die hier angegriffene Regelung des § 6 PolVO. Diese hat nunmehr folgenden Wortlaut:
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§ 6Lärm von öffentlichen Spielplätzen, Kleinspielfeld und Weitsprunganlage
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(1) Die Benutzung öffentlicher Spielplätze sowie des Kleinspielfeldes und der Weitsprunganlage ist in der Zeit vom 01.04. bis 30.09. eines Jahres von 8.00 Uhr bis 12.00 Uhr und von 14.00 Uhr bis 20.00 Uhr; in der Zeit vom 01.10. bis 31.03. eines Jahres von 8.00 Uhr bis 12.00 Uhr und von 14.00 Uhr bis 18.00 Uhr erlaubt.
4
(2) Weitere Regelungen über die Nutzung der öffentlichen Spielplätze, des Kleinspielfeldes und der Weitsprunganlage treffen die hierfür erlassenen Benutzungsordnungen.
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(3) Bei Sportplätzen bleiben die Vorschriften nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz, insbesondere die Sportanlagenlärmschutzverordnung, unberührt.
6
Gemäß § 25 Abs. 1 PolVO kann ein Verstoß gegen diese Bestimmungen als Ordnungswidrigkeit geahndet werden. Die Änderungsverordnung wurde am 24.02.2009 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemacht und trat am 01.03.2009 in Kraft. In § 6 der Polizeiverordnung vom 19.10.2004 in der bis zum 28.02.2009 gültigen Fassung waren im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelungen enthalten; § 6 Abs. 2 PolVO a.F. bestimmte jedoch, dass die Benutzung der Kleinspielfelder an Sonn- und Feiertagen nicht erlaubt ist.
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Ebenfalls am 17.02.2009 erließ der Bürgermeister der Antragsgegnerin eine „Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau“ (nachfolgend: Benutzungsordnung), die im Amtsblatt vom 24.02.2009 öffentlich bekannt gemacht wurde. Gemäß § 1 Abs. 1 gilt die Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage der Gemeinde Offenau; sie ist für alle Personen verbindlich, welche sich auf diesem Gelände aufhalten. In § 3 der Benutzungsordnung werden Benutzungszeiten für den Allgemeingebrauch, in § 6 zulässige Nutzungszeiten für den organisierten Vereinssport festgesetzt. Die in § 3 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 der Benutzungsordnung festgesetzten Nutzungszeiten stimmen mit den in § 6 Abs. 1 PolVO geregelten überein. Darüber hinaus bestimmen § 3 Abs. 2 und § 6 Abs. 2 der Benutzungsordnung, dass die Benutzung des Kleinspielfeldes und der Weitsprunganlage an Sonn- und Feiertagen nicht erlaubt ist; die Gemeinde kann hiervon Ausnahmen zulassen.
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Der Antragsteller hat am 22.02.2010 das Normenkontrollverfahren eingeleitet und wendet sich der Sache nach gegen die Änderung in § 6 PolVO und die neu erlassene Benutzungsordnung. Er macht geltend, dass der Normenkontrollantrag gegen die Benutzungsordnung lediglich zur Rechtswahrung gestellt werde, nachdem die Antragsgegnerin diese selbst als Satzung qualifiziere und einen hiergegen eingelegten Widerspruch als unstatthaft bezeichnet habe. Bei richtigem Verständnis stelle die Benutzungsordnung jedoch einen Verwaltungsakt in der Form der Allgemeinverfügung dar. Weder werde die Benutzungsordnung in der Präambel als Satzung bezeichnet, noch sei eine Rechtsgrundlage hierfür angegeben worden. Auch fehle der für Satzungen gemäß § 4 Abs. 4 Satz 4 GemO vorgeschriebene Hinweis hinsichtlich der Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften. Soweit erkennbar sei die Benutzungsordnung auch nicht der Rechtsaufsichtsbehörde gemäß § 4 Abs. 3 GemO angezeigt worden.
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Die Bestimmung des § 6 der geänderten Polizeiverordnung sei rechtswidrig und verletze den Antragsteller in eigenen Rechten. Die neu getroffene Regelung von Benutzungszeiten sei bereits nicht hinreichend bestimmt und deswegen rechtswidrig. Von der vormaligen, bis Ende Februar 2009 geltenden Fassung sei entsprechend dem Wortlaut der Festsetzung die Nutzung sämtlicher Kleinspielfelder in bewohnten Gebieten der Antragsgegnerin erfasst worden. Die streitgegenständliche Fassung beziehe sich nach ihrem klaren Wortlaut nur noch auf ein Kleinspielfeld und nicht mehr auf sämtliche Kleinspielfelder im Gemeindegebiet, so dass der Regelung nicht mit hinreichender Deutlichkeit entnommen werden könne, auf welche Flächen sie sich beziehe. Die Regelung über ein Kleinspielfeld ohne nähere Bezeichnung mache die Polizeiverordnung unbestimmt. Bei einem anderen Verständnis sei die Polizeiverordnung gleichfalls rechtswidrig, da es sich dann nicht mehr um eine abstrakt-generelle Regelung entsprechend den Vorgaben des § 10 PolG handele, sondern um eine Einzelfallregelung. Unabhängig hiervon sei die Änderung nicht von der angegebenen Rechtsgrundlage des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 PolG gedeckt, weil die Vorschrift konkrete Nutzungszeiten bestimme und nicht - was allein zulässig sei - ein Verbot der Benutzung zu bestimmten Zeiten festsetze. Durch die neue Polizeiverordnung werde der Antragsteller in seinen Rechten verletzt, da die Änderung eine im Verhältnis zur vormaligen Fassung weitergehende Benutzung des Spielfeldes bei der Grundschule Offenau erlaube, zumal in der neuen Fassung kein Verbot der Benutzung an Sonn- und Feiertagen mehr enthalten sei. Rein vorsorglich werde deshalb gerügt, dass der Antragsteller durch die Änderung der Polizeiverordnung und die in der darauf aufbauenden neuen Benutzungsordnung festgesetzten Nutzungszeiten des Kleinspielfeldes unzumutbaren Lärmimmissionen im Sinne von § 3 Abs. 1 und 2 BImSchG ausgesetzt sei.
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Der Antragsteller beantragt,
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1. § 6 der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutz der öffentlichen Grünflächen und über das Anbringen von Hausnummern vom 19.01.2004 in der Fassung vom 17.02.2009
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und
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2. die Benutzungsordnung der Antragsgegnerin für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau vom 17.02.2009
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für unwirksam zu erklären.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Zur Begründung trägt sie vor, der Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung sowie gegen die Benutzungsordnung sei unzulässig. Zutreffend halte der Antragsteller seinen auf die Unwirksamkeit der Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau gerichteten Normenkontrollantrag mangels Vorliegens einer untergesetzlichen Rechtsvorschrift für unstatthaft. Unabhängig hiervon fehle es an der erforderlichen Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, da der Antragsteller durch die angegriffene Benutzungsordnung ersichtlich nicht in eigenen Rechten verletzt werde. Weder sei der Antragsteller Adressat der angegriffenen Benutzungsordnung, noch umfassten die herangezogene Ermächtigungsgrundlage des § 4 GemO und die das Ermessen des Normgebers steuernden Abwägungsdirektiven die vom Antragsteller geltend gemachten immissionsschutzrechtlichen Belange. Durch den Erlass einer Benutzungsordnung werde gerade nicht festgeschrieben, was die Nachbarn dieser öffentlichen Einrichtung an Immissionen hinzunehmen hätten. Die streitgegenständliche Benutzungsordnung sei allein im öffentlichen Interesse erlassen worden, um die entstandenen Streitigkeiten über den zulässigen Nutzungsumfang klarstellend zu regeln. Insbesondere enthalte die angegriffene Benutzungsordnung im Vergleich zu ihrer Vorgängerbestimmung keine Widmungserweiterung, da bereits nach altem Recht das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage ausdrücklich dem Schul- und Vereinssport gewidmet gewesen seien. Eine auf § 4 GemO beruhende Satzung könne nicht als Regelung des Nachbarschaftsverhältnisses verstanden werden, so dass selbst bei Annahme einer Widmungserweiterung nur Regelungen hinsichtlich des kommunalrechtlichen Benutzungsverhältnisses, nicht aber bezüglich des immissionsschutz- oder baurechtlichen Nachbarschaftsverhältnisses statthaft seien. Die kommunalrechtliche Widmung enthalte gerade keine inhaltliche Regulierung des Nutzungskonflikts zwischen dem Betreiber einer öffentlichen Einrichtung und der Nachbarschaft durch Abwägung der widerstreitenden Belange. In jedem Fall fehle es dem Antragsteller aber am erforderlichen allgemeinen Rechtsschutzinteresse. Durch die angegriffene Benutzungsordnung würden Regelungen getroffen, welche die Benutzung des Kleinspielfeldes einschränkten; es werde mithin ein bestimmtes Verhalten nicht erlaubt, sondern untersagt. Insbesondere für die Vereinsnutzung schreibe die neue Benutzungsordnung einzuhaltende und damit einschränkende Verfahrensregelungen vor. Eine Nichtigerklärung dieser Festsetzungen bringe für den Antragsteller keinen Vorteil, sondern wäre gegenüber dem derzeitigen Zustand nachteilig.
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Aus ähnlichen Gründen sei auch der gegen die Polizeiverordnung der Antragsgegnerin in der Fassung vom 17.02.2009 gerichtete Normenkontrollantrag unzulässig. Der Antragsteller gehöre mit seinen allein geltend gemachten nachbarlichen Belangen gerade nicht zum Kreis derjenigen, die von den Regelungen der Polizeiverordnung potentiell betroffen würden. Unabhängig hiervon sei der Antrag unbegründet, da die Polizeiverordnung materiell mit höherrangigem Recht im Einklang stehe. Sie sei entgegen der Auffassung des Antragstellers inhaltlich hinreichend bestimmt. Bereits aufgrund des Wortlautes von § 6 PolVO stehe fest, dass von dieser Vorschrift allein das Kleinspielfeld bei der Grundschule Offenau erfasst sein solle. Die beanstandete Regelung in § 6 PolVO sei auch von § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 PolG gedeckt. Die Vorschrift lasse mit hinreichender Bestimmtheit erkennen, was von den Betroffenen verlangt werde, nämlich die Benutzung des Kleinspielfeldes und öffentlicher Spielplätze in der Zeit vom 01.04. bis zum 30.09. eines Jahres zwischen 12.00 Uhr und 14.00 Uhr sowie zwischen 20.00 Uhr und 08.00 Uhr und in der Zeit vom 01.10. bis 31.03. eines Jahres in der Zeit zwischen 12.00 Uhr bis 14.00 Uhr und zwischen 18.00 Uhr und 08.00 Uhr zu unterlassen. Bei der gebotenen Auslegung sei der Bestimmung deshalb zu entnehmen, dass sie nicht die zulässigen Nutzungszeiten regele, sondern ein Verbot der Benutzung in den oben angegebenen Zeiten enthalte.
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Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Antragsgegnerin vor. Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird hierauf und auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen. II.
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Antragsgegnerin vor. Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird hierauf und auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Die Entscheidung ergeht gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO durch Beschluss. Die Sach- und Rechtslage lässt sich anhand der Akten und der gewechselten Schriftsätze abschließend beurteilen. Der Senat hält daher eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich. Die Beteiligten hatten Gelegenheit, sich zu dieser Verfahrensweise zu äußern und haben sich mit einer Entscheidung über den Normenkontrollantrag durch Beschluss ohne mündliche Verhandlung ausdrücklich einverstanden erklärt.
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Der Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung ist zulässig und begründet (dazu unter 1.); der Antrag gegen die Benutzungsordnung ist bereits unzulässig (dazu unter 2.).
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1. Der Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin vom 17.02.2009 ist zulässig (dazu unter 1.1), er hat darüber hinaus auch in der Sache Erfolg (dazu unter 1.2).
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1.1 Der Antrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr ist gewahrt, da sich der Antragsteller der Sache nach lediglich gegen die am 17.02.2009 erfolgte Änderung vor allem des § 6 PolVO, nicht aber gegen die ursprüngliche Verordnung vom 19.10.2004 wendet.
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Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist der Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Die Antragsbefugnis wird nach dieser Regelung jeder natürlichen oder juristischen Person eingeräumt, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Für die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind dabei keine höheren Anforderungen zu stellen als bei der Regelung der Klagebefugnis in § 42 Abs. 2 VwGO, an der sich der Gesetzgeber bei der Neufassung des § 47 Abs. 2 VwGO orientiert hat. Die Antragsbefugnis fehlt deshalb nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt werden können (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. zuletzt mit zahlreichen weiteren Nachweisen Beschluss vom 29.12.2011 - 3 BN 1.11 - juris). Beim Erlass der angegriffenen untergesetzlichen Rechtsnorm muss demnach die Heranziehung von Rechtssätzen in Betracht kommen, die zumindest auch dem Schutz der Interessen von Personen in der rechtlichen Situation des Antragstellers zu dienen bestimmt sind. Maßgeblich ist, ob nach der gesetzlichen Ermächtigung oder nach den das Ermessen des Normgebers steuernden Abwägungsdirektiven (und nicht nur aus Zweckmäßigkeitsgründen) Belange der von dem Antragsteller geltend gemachten Art bei der Normsetzung zu berücksichtigen sind (vgl. BayVGH, Beschluss vom 27.07.1998 - 22 N 98.940 - NVwZ-RR 1999, 265). Dies ist hier der Fall. Wie sich den Verwaltungsakten und insbesondere den Vorlagen zu den einschlägigen Gemeinderatssitzungen entnehmen lässt, traf die Antragsgegnerin die Einschränkung der Benutzungszeiten für die Spielplätze und das Kleinspielfeld nicht ausschließlich im öffentlichen Interesse, sondern zumindest auch zum Schutz der betroffenen Nachbarn. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat hier ausdrücklich eine Abwägung der Interessen der die Anlage nutzenden Allgemeinheit bzw. der Sportvereine auf der einen Seite und der von den Lärmimmissionen betroffenen Nachbarn auf der anderen Seite vorgenommen, wodurch letzteren ein gewisser Mindestschutz vor Immissionen gewährt werden sollte.
25
Schließlich kann dem Antragsteller auch das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung nicht abgesprochen werden. Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt immer dann, wenn der Antragsteller durch die Nichtigerklärung der Norm seine Rechtsstellung nicht verbessern kann und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb unter jedem Gesichtspunkt nutzlos ist. Die Nutzlosigkeit muss mithin eindeutig sein (vgl. hierzu allgemein Senatsurteil vom 14.02.2012 - 10 S 1115/10 - juris). Dies ist in der hier vorliegenden Fallgestaltung, anders als in der vom Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 27.09.1999 (1 S 1226/99 - NVwZ 2000, 457) entschiedenen Konstellation, nicht der Fall. Dabei braucht nicht abschließend geklärt zu werden, ob bei Nichtigerklärung der Neuregelung in § 6 PolVO in der Fassung vom 17.02.2009 die - für den Antragsteller in gewisser Hinsicht günstigere - Vorläuferbestimmung des § 6 PolVO in der Fassung vom 19.10.2004 automatisch wieder aufleben würde und ob die Vorläuferbestimmung trotz ihrer fast wortgleichen Formulierung in Anbetracht der nachstehenden Erwägungen gültig ist. Denn ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis für den gestellten Normenkontrollantrag folgt bereits daraus, dass bei einer Nichtigerklärung von § 6 der neu gefassten Polizeiverordnung nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Antragsgegnerin eine neue, für den Antragsteller günstigere Regelung treffen wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Rechtsschutzbedürfnis auch dann anzuerkennen, wenn ein Normgeber ein Verhalten an den Tag gelegt hat, das die Prognose rechtfertigt, er werde unabhängig davon, ob er hierzu rechtlich verpflichtet ist oder nicht, bei Erfolg des Normenkontrollantrags eine Neuregelung treffen, die für den Antragsteller möglicherweise günstiger ist (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 23.09.1997 - 4 BN 17.97 - NVwZ 1998, 613). Dies ist hier der Fall, da das Verhalten der Antragsgegnerin in der Vergangenheit gezeigt hat, dass sie die divergierenden Belange der Benutzer von Spielplätzen bzw. des Kleinspielfeldes sowie der von Lärmimmissionen betroffenen Anwohner in einen gerechten Ausgleich bringen und hierzu Mindestregelungen treffen will.
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1.2 Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die Bestimmung des § 6 der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin, auf deren Überprüfung der Antragsteller seinen Normenkontrollantrag der Sache nach in zulässiger Weise beschränkt hat, ist für unwirksam zu erklären.
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1.2.1 Formelle Bedenken gegen § 6 PolVO bestehen allerdings nicht. Die Änderungsverordnung, durch die § 6 PolVO neu gefasst wurde, ist, wie sich aus den vorgelegten Behördenakten ergibt, mit der erforderlichen Zustimmung des Gemeinderates der Antragsgegnerin erlassen worden (§ 15 Abs. 2 PolG) und dem Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde vorgelegt worden (§ 16 Abs. 1 PolG). Die Formerfordernisse des § 12 Abs. 1 und 2 PolG sind gewahrt. Eine ordnungsgemäße Verkündung durch öffentliche Bekanntmachung im Amtsblatt der Antragsgegnerin liegt ebenfalls vor.
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1.2.2 Die angegriffenen Regelungen in § 6 PolVO entbehren einer tragfähigen Ermächtigungsgrundlage, da sie von den angegebenen Bestimmungen der § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 PolG nicht gedeckt sind.
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Als Ermächtigungsgrundlage einer als Polizeiverordnung erlassenen Regelung ist ausschließlich die in ihrer Präambel als Grundlage genannte gesetzliche Bestimmung maßgebend. Darauf, ob eine inhaltsgleiche Regelung auf eine andere Ermächtigungsgrundlage gestützt werden könnte, kommt es nicht an. Denn eine Polizeiverordnung muss das Gesetz, also die Rechtsgrundlage angeben, die zu ihrem Erlass ermächtigt (Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV, § 12 Abs. 1 Nr. 1 PolG). Diese Formvorschrift hat dergestalt zwingenden Charakter, dass die Gültigkeit der Verordnung - auch - davon abhängig ist, ob die in ihr selbst bezeichneten Rechtsgrundlagen hinreichende Ermächtigungsgrundlagen für ihren Erlass sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.03.1997 - 1 S 892/95 - NVwZ 1998, 764).
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Die Generalermächtigung des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG stellt für § 6 PolVO keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage dar. Denn die Antragsgegnerin hat in § 6 Abs. 1 PolVO nicht - was von dieser Rechtsgrundlage allein gedeckt ist - zur Abwehr von Gefahren die Nutzung der öffentlichen Einrichtungen zu bestimmten Zeiten verboten, sondern eine abschließende Nutzungsregelung in der Weise getroffen, dass konkrete Nutzungszeiten positiv festgesetzt worden sind. Eine derartige Regulierung des Konflikts zwischen dem Interesse der Öffentlichkeit an der Nutzung einer öffentlichen Einrichtung und dem Ruhebedürfnis der Anwohner durch Festsetzung von verbindlichen Nutzungszeiten ist auf der Grundlage des Polizeigesetzes indes nicht zulässig.
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Eine Polizeiverordnung darf nach § 10 Abs. 1 Satz 1 PolG i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG nur erlassen werden, um von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit und Ordnung bedroht wird, und um Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Eine Polizeiverordnung darf demnach ausschließlich Verbotsregelungen und Gebote aufstellen. Durch eine Polizeiverordnung wird nicht etwa verbotenes Verhalten erlaubt, sondern es wird aus Gründen der Gefahrenabwehr ein bestimmtes Verhalten untersagt oder gefordert. Das Normenkontrollgericht hat deshalb bei der Entscheidung über die Gültigkeit einer Polizeiverordnung ausschließlich zu prüfen, ob die darin enthaltenen Normen durch die ein polizeiliches Einschreiten - generalisierend und typisierend - ermächtigenden Regelungen in § 1 Abs. 1 und § 10 Abs. 1 PolG gedeckt sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.09.1999 - 1 S 1226/99 - a.a.O.). Durch eine Polizeiverordnung kann daher keine abschließende Regelung des Benutzungsverhältnisses einer öffentlichen Einrichtung in der Weise erfolgen, dass verbindliche Nutzungszeiten festgelegt werden. Vielmehr bestimmt sich der zulässige Nutzungsumfang in erster Linie aus dem Zweck der öffentlichen Einrichtung, wie er durch die Widmung zum Ausdruck gebracht worden ist, ggf. durch eine ausgestaltende Benutzungsregelung, und im Übrigen durch die sonstigen allgemeinen Gesetze, vor allem das Bundes-Immissionsschutzgesetz und die auf seiner Grundlage erlassenen einschlägigen Verordnungen. Keiner Klärung bedarf im vorliegenden Fall, ob durch Polizeiverordnung ein Mindestschutz der betroffenen Anwohner vor Geräuschimmissionen dergestalt sichergestellt werden darf, dass die Nutzung zu bestimmten Zeiten untersagt wird oder ob auch einer derartigen Verbotsregelung der Vorrang immissionsschutzrechtlicher Bestimmungen entgegensteht (vgl. hierzu in anderem Zusammenhang VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.03.1997 - 1 S 892/95 - a.a.O.). Denn den dargelegten, für eine Polizeiverordnung geltenden, Vorgaben wird die Regelung in § 6 Abs. 1 PolVO bei der vorzunehmenden objektiven Auslegung aus der Sicht eines durchschnittlichen Benutzers nicht gerecht.
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Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin kann die Regelung des § 6 Abs. 1 PolVO auch im Wege der Auslegung nicht dahingehend verstanden werden, dass die Benutzung öffentlicher Spielplätze sowie des Kleinspielfeldes in der Sommerzeit vom 01.04. bis 30.09. eines Jahres zwischen 12.00 Uhr und 14.00 Uhr sowie zwischen 20.00 Uhr und 08.00 Uhr und in der Winterzeit vom 01.10. bis zum 31.03. eines Jahres in der Zeit von 12.00 Uhr bis 14.00 Uhr und zwischen 18.00 Uhr und 08.00 Uhr verboten sein soll. Zwar steht das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit einer Norm einer Auslegung von in einer Polizeiverordnung enthaltenen Bestimmungen nicht schlechterdings entgegen. Jedoch müssen sich auch dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten. Die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen darf durch etwaige Unklarheiten nicht wesentlich eingeschränkt sein und die Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtsposition des Normadressaten oder von Dritten wirkt, desto höher sind die Anforderungen an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 - BVerfGE 113, 348 <375 f.>; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.07.2009 - 1 S 2340/08 - VBlBW 2010, 33). Daraus folgt, dass der Auslegung von in Polizeiverordnungen enthaltenen Bestimmungen jedenfalls dann enge Grenzen gesetzt sind, wenn - wie hier gemäß § 25 Abs. 1 PolVO - etwaige Verstöße bußgeldbewehrt sind.
33
Bei Anwendung dieser Grundsätze ist bei der gebotenen Auslegung davon auszugehen, dass die Gemeinde eine - von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckte und unzulässige - abschließende Festsetzung positiver Nutzungszeiten der Einrichtung vorgenommen hat, nicht jedoch ein Verbot der Benutzung zu den jeweiligen reziproken Zeiten. Für dieses Verständnis sprechen bereits in erheblichem Maße der Wortlaut von § 6 Abs. 1 PolVO, daneben jedoch auch systematische Erwägungen. So spricht § 6 Abs. 1 PolVO ausdrücklich davon, zu welchen Zeiten die „Benutzung“ der betreffenden Einrichtungen „erlaubt“ ist. Dies ist eine klassische Formulierung für eine - kommunalrechtliche - Benutzungsregelung, nicht jedoch für eine repressive polizeirechtliche Bestimmung. Die von der Antragsgegnerin vorgeschlagene Auslegung, dass ein Verbot der Nutzung zu den jeweils reziproken Zeiten verfügt worden sei, setzt sich über den insoweit eindeutigen Wortlaut der Regelung in § 6 Abs. 1 PolVO hinweg und überschreitet die Grenze der Erkennbarkeit der Rechtslage. Unabhängig hiervon wird das oben vertretene Auslegungsergebnis bei einer systematischen Betrachtung bestätigt. Die Binnensystematik von § 6 PolVO bestätigt den Wortlautbefund, indem § 6 Abs. 2 PolVO „weitere Regelungen über die Nutzung ...“ erwähnt. Bereits dieser Zusammenhang spricht dafür, dass auch Absatz 1 der Bestimmung als „kommunalrechtliche“ Nutzungsregelung verstanden werden muss, nicht jedoch als repressives polizeirechtliches Verbot. Die Gesamtsystematik des einschlägigen Ortsrechts bestätigt diese Auslegung. Die Benutzungsordnung erstreckt sich nach ihrem § 1 Abs. 1 (wie § 6 Abs. 1 PolVO) auf das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage. § 3 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 der Benutzungsordnung sprechen mit identischem Wortlaut wie § 6 Abs. 1 PolVO davon, dass die „Benutzung“ der Anlage zu den angegebenen Zeiten (die ebenfalls mit den in § 6 Abs. 1 PolVO geregelten identisch sind) „erlaubt“ ist. Vor dem Hintergrund dieser identischen Formulierungen erscheint es fernliegend, die verwendete Formulierung „Benutzung ... erlaubt“ einmal als kommunalrechtliche Benutzungsregelung, in dem hier in Rede stehenden Zusammenhang hingegen als Gefahrenabwehrnorm zu verstehen, zumal beide Regelungen am gleichen Tag erlassen worden sind. Vielmehr hat der Normgeber in beiden Ordnungen bei der erforderlichen objektiven Auslegung kommunalrechtliche Benutzungsregelungen getroffen, mithin eine abschließende positive Festsetzung von Nutzungszeiten der Einrichtung vorgenommen.
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Wird § 6 PolVO von der herangezogenen Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt, so ist die Regelung bereits aus diesem Grunde für unwirksam zu erklären. Die Unwirksamkeitserklärung kann sich dabei nicht auf Absatz 1 der Bestimmung beschränken, da die weiteren Bestimmungen in den Absätzen 2 und 3 keine selbständige Regelung enthalten und für sich gesehen keinen Bestand haben können.
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2. Der Normenkontrollantrag gegen die Benutzungsordnung ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO unstatthaft, da er sich nicht gegen eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift wendet. Wie der Antragsteller selbst erkennt, handelt es sich bei der „Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau“ nicht um eine Rechtsnorm. Fehl geht insbesondere die ursprünglich von der Antragsgegnerin im Benehmen mit der Rechtsaufsichtsbehörde vertretene Auffassung, dass es sich bei der Benutzungsregelung um eine in der Form der Satzung getroffene Widmungseinschränkung der öffentlichen Einrichtung handle.
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Gegen eine Satzungsqualität der Benutzungsordnung sprechen vor allem formale, daneben aber auch inhaltliche Gesichtspunkte. So wurde die Benutzungsordnung nicht - wie allgemein üblich - in der Präambel oder in ihrem Text als Satzung bezeichnet; weder in der Überschrift noch im sonstigen Kontext findet sich ein Hinweis auf eine Satzungsermächtigung, den Beschlussvorgang und das Beschlussdatum. Ferner fehlt am Ende der bei Satzungen gemäß § 4 Abs. 4 GemO vorgeschriebene Hinweis hinsichtlich der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften und deren Rechtsfolgen sowie ein Verweis auf die Aufhebung alter Vorschriften und die Ausfertigungsformel. Auch wurde die Benutzungsordnung nicht - wie bei Satzungen vorgeschrieben - der Rechtsaufsichtsbehörde gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 GemO angezeigt. Den von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsakten lässt sich entnehmen, dass lediglich die Änderung der Polizeiverordnung mit Schreiben vom 19.05.2009 gegenüber dem Landratsamt Heilbronn angezeigt wurde, nicht jedoch die Benutzungsordnung. Im Übrigen dürfte eine Ausfertigung der Benutzungsordnung als Satzung nicht erfolgt sein. Für eine Satzungsqualität der Benutzungsregelung könnte allenfalls deren Gliederung in Paragraphen sprechen, die üblicherweise lediglich bei Rechtsnormen vorgenommen wird. Angesichts der oben aufgezählten zahlreichen, gegen eine Satzungsqualität sprechenden Gesichtspunkte kann bei der vorzunehmenden Auslegung jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin eine Regelung mit Rechtsnormcharakter treffen wollte. Vielmehr handelt es sich bei der Benutzungsordnung deshalb der Form nach um einen Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 3. Alt. LVwVfG.
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Im Übrigen dürfte es sich bei der Regelung auch inhaltlich um eine Allgemeinverfügung im Sinne dieser Bestimmung handeln, denn sie schränkt den widmungsgemäßen Gebrauch der öffentlichen Einrichtung ein. Die Widmung selbst ist ein Verwaltungsakt gemäß § 35 Satz 2 3. Alt. LVwVfG, so dass Modalitäten der Widmung durch Verwaltungsakt, soweit sie nicht den grundsätzlichen Zulassungsanspruch zur gemeindlichen Einrichtung betreffen, geregelt werden können (vgl. hierzu näher VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.04.1994 - 1 S 1081/93 - NVwZ 1994, 920). Auch dürften jedenfalls § 3 und § 6 der angegriffenen Benutzungsordnung alle sonstigen Merkmale eines Verwaltungsakts in der Form der Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 3. Alt. LVwVfG erfüllen (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 26.06.1986 - 1 S 2448/85 - VBlBW 1987, 137; sowie vom 13.03.1987 - 5 S 2079/86 - VBlBW 1987, 377). Die Bestimmungen regeln die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung und sind damit auf eine hinreichend konkret bezeichnete öffentliche Sache gerichtet. Ferner haben jedenfalls die hier in Rede stehenden Bestimmungen der § 3 und § 6 der Benutzungsordnung Regelungscharakter mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen, denn sie zielen auf die Setzung einer Rechtsfolge und erschöpfen sich nicht lediglich in unverbindlichen Hinweisen. Der Senat hat in diesem Zusammenhang nicht zu entscheiden, ob die Antragsgegnerin sämtliche materiell getroffenen Regelungen in der tatsächlich herangezogenen Handlungsform vornehmen durfte.
38
Wie zwischen den Beteiligten nicht mehr ernsthaft umstritten ist, handelt es sich bei der Benutzungsordnung deshalb jedenfalls der Form nach um einen Verwaltungsakt in der Gestalt einer Allgemeinverfügung, gegen den Rechtsschutz nicht im Wege des Normenkontrollverfahrens gemäß § 47 VwGO, sondern durch Widerspruch und Anfechtungsklage nachzusuchen ist. Das Landratsamt ist deshalb gehalten, über den am 11.03.2009 gegen die Benutzungsordnung eingelegten Widerspruch zu entscheiden.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 PolVO
§ 10 PolG
§ 4 GemO
§ 4 AGVwGO
§ 47 VwGO
§ 25 Abs. 1 PolVO
§ 6 Abs. 2 PolVO
§ 6 Abs. 1 PolVO
§ 4 Abs. 4 Satz 4 GemO
§ 4 Abs. 3 GemO
§ 18 Abs. 1 PolG
§ 3 Abs. 1 und 2 BImSchG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 15 Abs. 2 PolG
§ 16 Abs. 1 PolG
§ 12 Abs. 1 und 2 PolG
§ 12 Abs. 1 Nr. 1 PolG
§ 1 Abs. 1 PolG
§ 10 Abs. 1 Satz 1 PolG
§ 10 Abs. 1 PolG
§ 4 Abs. 4 GemO
§ 4 Abs. 3 Satz 3 GemO
§ 35 Satz 2 3. Alt. LVwVfG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 6 der Polizeiverordnung
§ 3 der Benutzungsordnung
§ 3 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 der Benutzungsordnung
§ 3 Abs. 2 und § 6 Abs. 2 der Benutzungsordnung
§ 6 der geänderten Polizeiverordnung
§ 6 der neu gefassten Polizeiverordnung
§ 3 und § 6 der angegriffenen Benutzungsordnung
§ 3 und § 6 der Benutzungsordnung
Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1999, 265
NVwZ 2000, 457
NVwZ 1998, 613
NVwZ 1998, 764
BVerfGE 113, 348
NVwZ 1994, 920
00 Uhr bis 12.00
00 Uhr bis 20.00
00 Uhr bis 18.00
00 Uhr und 14.00
00 Uhr und 08.00
00 Uhr bis 14.00
3 BN 1.11
22 N 98.94
10 S 1115/10
1 S 1226/99
4 BN 17.97
1 S 892/95
1 BvR 668/04
1 S 2340/08
1 S 1081/93
1 S 2448/85
5 S 2079/86