Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-21, Aktenzeichen 4 L 202/19

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu Abwasserbeiträgen.
Der Kläger wurde für ein in seinem Eigentum stehendes Grundstück vom Beklagten durch Bescheid vom 3. August 2015 zu einem sog. Herstellungsbeitrag II für die Schmutzwasserbeseitigung in Höhe von 1.961,22 € herangezogen. Hiergegen erhob der Kläger Widerspruch, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 5. Dezember 2017 zurückwies und die Höhe des geforderten Herstellungsbeitrags II auf 2.717,74 € änderte. Zur Begründung der Abänderung verwies der Beklagte darauf, dass entgegen dem Ausgangsbescheid die in der Herstellungsbeitrag-II-Satzung des Beklagten vom 4. Dezember 2018, rückwirkend in Kraft getreten zum 16. März 2015, enthaltene Billigkeitsregelung für übergroße Wohngrundstücke für das Grundstück des Klägers keine Anwendung finden könne.
Auf die am 16. August 2017 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht den Widerspruchsbescheid vom 5. Dezember 2017 aufgehoben, soweit darin die Höhe des mit Bescheid vom 3. August 2015 festgesetzten Herstellungsbeitrags II auf 2.717,74 € abgeändert wird, und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung der teilweisen Aufhebung des Widerspruchsbescheids hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, der darin bestimmten Festsetzung der Beitragspflicht des Klägers stehe die Festsetzungshöchstfrist des § 13b Satz 1 i.V.m. § 18 Abs. 2 KAG-LSA entgegen. Die Festsetzungsfrist sei vorliegend am 31. Dezember 2015 abgelaufen, was dazu führe, dass eine Teilbeitragsnacherhebung während eines Rechtsbehelfsverfahrens mit Fristablauf ausgeschlossen sei. Der Verweis von § 13b Satz 2 KAG-LSA, § 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG-LSA auf die Regelung des § 171 Abs. 3a AO sei verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass die Hemmungswirkung nur im Umfang der mit Rechtsbehelfen angegriffenen Beitragsfestsetzung und nur in der Höhe des festgesetzten Beitrags eintrete. Zu den insoweit zu berücksichtigenden Besonderheiten des Beitragsrechts zähle das verfassungsrechtliche Gebot der Belastungsklarheit und Belastungsvorhersehbarkeit. Der Vertrauensschutz beziehe sich dabei nicht nur auf die Heranziehung zu Beiträgen an sich, sondern auch auf deren Umfang. Ein Vorteilsempfänger müsse in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen können, ob und in welchem Umfang er die erlangten Vorteile durch Beiträge ausgleichen muss. Diesem Gebot diene die Regelung des § 13b KAG-LSA, dem auch bei der Anwendung der abgabenrechtlichen Vorschriften zur Hemmung von Fristen Rechnung zu tragen sei.
Die hiergegen gerichtete Berufung des Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 26. November 2019 zugelassen.
Zur Begründung der Berufung macht der Beklagte geltend, der Auffassung des Verwaltungsgerichts stehe § 171 Abs. 3a AO entgegen, der über § 13 Abs. 1 Nr. 4 KAG-LSA Anwendung finde. Nach § 171 Abs. 3a Satz 1 AO laufe die Festsetzungsfrist nicht ab, bevor über einen Rechtsbehelf unanfechtbar entschieden sei. Gemäß § 171 Abs. 3a Satz 2 AO sei der Ablauf der Festsetzungsfrist hinsichtlich des gesamten Steueranspruchs gehemmt. Das Verwaltungsgericht übersehe bei seinen Überlegungen zum allgemeinen verfassungsrechtlichen Gebot der Belastungsklarheit und Belastungsvorhersehbarkeit den ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers, auch § 171 Abs. 3a AO zur Anwendung zu bringen. Die Formulierung, dass § 171 Abs. 3a AO nur „entsprechend“ gelte, finde ihren Grund darin, dass § 171 Abs. 3a AO originär die Ablaufhemmung der Festsetzungsverjährung nach § 169 AO regele, die sachlich anders begründet sei als die Festsetzungshöchstfrist. Der Landesgesetzgeber habe jedoch die Wirkung von § 171 Abs. 3a AO durch den Verweis in § 13b KAG-LSA auf die Festsetzungshöchstfrist übertragen. Die in § 171 Abs. 3a AO angeordnete Ablaufhemmung für noch nicht bestandskräftige Bescheide finde ihre Rechtfertigung in den allgemeinen Überlegungen zur Verböserung. Wer durch die Anfechtung eines Bescheides diesen in seinem Bestand in Frage stelle, müsse grundsätzlich mit einer Verschlechterung seiner Position rechnen und diese in Kauf nehmen. Ihm stehe kein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand des Bescheides zur Seite.
Der Beklagte beantragt,
das auf die mündliche Verhandlung vom 21. Juni 2019 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 8. Kammer - abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Der Kläger hat keinen Antrag gestellt und sich auch sonst nicht geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten über die Berufung gemäß § 130a VwGO durch Beschluss, weil er sie einstimmig für begründet hält und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Das Verfahren wirft weder in rechtlicher Hinsicht besondere Schwierigkeiten auf noch bestehen erhebliche Unklarheiten in tatsächlicher Hinsicht.
Die Berufung ist zulässig und begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 3. August 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. Dezember 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtlicher Anknüpfungspunkt für die - im Berufungsverfahren allein streitgegenständliche - Änderung der Höhe des geforderten Herstellungsbeitrags II im Widerspruchsbescheid vom 5. Dezember 2017 sind § 13b Satz 2, § 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG-LSA i.V.m. § 171 Abs. 3a Satz 1 AO. Gemäß § 13b Satz 2 KAG-LSA gilt § 171 AO in der in § 13 Abs. 1 Nr. 4 KAG-LSA angeordneten Weise entsprechend. Nach § 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG-LSA ist auf kommunale Abgaben u.a. § 171 Abs. 3a AO entsprechend anzuwenden mit der Maßgabe, dass in Satz 3 an die Stelle der Worte „§ 100 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1, § 101 der Finanzgerichtsordnung“ die Worte „§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung“ treten. Gemäß § 171 Abs. 3a Satz 1 AO läuft die Festsetzungsfrist, wenn ein Steuerbescheid mit einem Einspruch oder einer Klage angefochten wird, nicht ab, bevor über den Rechtsbehelf unanfechtbar entschieden ist; dies gilt auch, wenn der Rechtsbehelf erst nach Ablauf der Festsetzungsfrist eingelegt ist. Gemäß § 171 Abs. 3a Satz 2 AO ist der Ablauf der Festsetzungsfrist hinsichtlich des gesamten Steueranspruchs gehemmt; dies gilt nicht, soweit der Rechtsbehelf unzulässig ist.
Die Voraussetzungen des § 171 Abs. 3a Satz 1 AO sind erfüllt. Bei dem Beitragsbescheid des Beklagten vom 3. August 2015 handelt es sich um einen Abgabenbescheid i.S.d. § 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG-LSA i.V.m. § 171 Abs. 3a Satz 1 AO, der mit einem Widerspruch angefochten und über den noch nicht rechtskräftig entschieden ist. Dementsprechend ist die Festsetzungsfrist noch nicht abgelaufen und der Ablauf der Festsetzungsfrist hinsichtlich des gesamten Abgabenanspruchs gehemmt (§ 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG-LSA i.V.m. § 171 Abs. 3a Sätze 1 und 2 AO). Der angefochtene Beitragsbescheid kann daher auch zu Ungunsten des Beitragsschuldners geändert („verbösert“) werden (vgl. Rüsken, in: Klein, AO, 15. Aufl. 2020, § 171 Rn. 22), wie dies vorliegend im Widerspruchsbescheid vom 5. Dezember 2017 erfolgt ist.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Verweis in § 13b Satz 2 KAG-LSA auf die Hemmungsregelung in § 13b Satz 2 KAG-LSA, § 171 Abs. 3a Sätze 1 und 2 AO nicht verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass die Hemmungswirkung nur im Umfang der mit Rechtsbehelfen angegriffenen Beitragsfestsetzung und nur in Höhe des festgesetzten Beitrages eintritt, mit der Folge, dass die hier streitige Abänderung der Beitragsfestsetzung im Widerspruchsverfahren („Verböserung“) unzulässig sei. Nach dem Wortlaut des § 13b Satz 2 KAG-LSA, wonach § 171 AO in der in § 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG-LSA angeordneten Weise „entsprechend“ gilt, ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Rechtsfolge des § 171 Abs. 3a AO - Hemmung des gesamten Abgabenanspruchs - bezogen auf die zeitliche Grenze für den Vorteilsausgleich gemäß § 13b Satz 1, § 18 Abs. 2 KAG-LSA anordnen wollte. Die Formulierung „entsprechend“ beruht auf dem Umstand, dass § 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG-LSA i.V.m. § 171 Abs. 3a AO den Eintritt der Festsetzungsverjährung gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b i.V.m. § 169 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, § 170 Abs. 1 hemmt (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 3. Dezember 2014 - 4 L 59/13 -, juris, Rn. 28; Beschluss vom 23. März 2017 - 4 L 102/16 -, juris, Rn. 7), wohingegen die Regelungen in § 13b, § 18 Abs. 2 KAG-LSA eine materielle Ausschlussfrist bestimmen, nach deren Ablauf eine Abgabenfestsetzung unabhängig vom Entstehen einer Abgabenpflicht ausgeschlossen ist (vgl. hierzu Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt, Urteil vom 24. Januar 2017 - LVG 1/16 -, BeckRS 2017, 100810, Rn. 37 ff.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17. Februar 2016 - 4 L 119/15 -, LKV 2016, S. 186 <189 f.>). Dafür, dass der Gesetzgeber entgegen dem Wortlaut des § 13b Satz 2 KAG-LSA den Verweis auf § 171 Abs. 3a AO in dem vom Verwaltungsgericht dargelegten, eingeschränkten Sinne gemeint oder verstanden haben könnte, bestehen auch sonst keine Anhaltspunkte. Insbesondere sind die Gesetzgebungsmaterialien insoweit unergiebig. Die Regelung des § 13b Satz 2 KAG-LSA wurde durch den Ausschuss für Inneres und Sport in den Gesetzentwurf eingefügt (LTDrucks. 6/3639, S. 10). Eine Begründung hierfür ist nicht veröffentlicht. Damit ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber des KAG-LSA durch die vorgenommene Verweisung das gesetzgeberische Ziel des § 171 Abs. 3a AO übernommen hat (vgl. hierzu bereits OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 3. Dezember 2014 - 4 L 59/13 -, juris, Rn. 46).
Eine verfassungskonforme Auslegung des § 13b Satz 2 KAG-LSA in dem vom Verwaltungsgericht dargelegten, eingeschränkten Sinne kommt damit nicht in Betracht. Die Möglichkeit, eine Norm verfassungskonform auszulegen, findet ihre Grenzen dort, wo sie mit dem Wortlaut der Norm und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten würde. Im Wege der verfassungskonformen Auslegung darf einem nach Wortlaut und Sinn eindeutigen Gesetz nicht ein entgegengesetzter Sinn verliehen, der normative Gehalt der auszulegenden Vorschrift nicht grundlegend neu bestimmt und das gesetzgeberische Ziel nicht in einem wesentlichen Punkt verfehlt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. März 2012 - 2 BvR 2258/09 -, Rn. 73 m.w.N., www.bverfg.de; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 3. Dezember 2014 - 4 L 59/13 -, juris, Rn. 42). Die Auslegung des § 13b Satz 2 KAG-LSA durch das Verwaltungsgericht hätte zur Folge, dass die vom Gesetzgeber ausweislich des Wortlauts der Regelung beabsichtigte Hemmung der Festsetzungsfrist hinsichtlich des gesamten Abgabenanspruchs (und damit auch die Möglichkeit der „Verböserung“ im Widerspruchsverfahren) ausgeschlossen wäre. Dies übersteigt die Grenzen vertretbarer richterlicher Norminterpretation.
Allerdings ist eine verfassungskonforme Auslegung des § 13b Satz 2 KAG-LSA im Sinne des Verwaltungsgerichts auch nicht erforderlich, um die Nichtigkeit der Norm zu vermeiden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. März 2012 - 2 BvR 2258/09 -, Rn. 73, www.bverfg.de). An der Verfassungsmäßigkeit der durch § 13b Satz 2 KAG-LSA angeordneten „entsprechenden“ Geltung von § 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG-LSA i.V.m. § 171 Abs. 3a AO mit der Folge, dass der Ablauf der materiellen Ausschlussfrist gemäß § 13b Satz 1, § 18 Abs. 2 KAG-LSA bei Rechtsmitteleinlegung hinsichtlich des gesamten Abgabenanspruchs gehemmt ist, bestehen keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Zweifel.
Die Regelungen in § 13b, § 18 Abs. 2 KAG-LSA tragen dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und Belastungsvorhersehbarkeit Rechnung (LTDrucks. 6/3419, S. 22; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17. Februar 2016 - 4 L 119/15 -, LKV 2016, S. 186 <189>). Das Rechtsstaatsprinzip schützt in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013 - 1 BvR 2457/08 -, Rn. 41, www.bverfg.de). Auch für die Erhebung von Beiträgen, die einen einmaligen Ausgleich für die Erlangung eines Vorteils durch Anschluss an eine Einrichtung schaffen sollen, ist der Gesetzgeber verpflichtet, Verjährungsregelungen zu treffen oder jedenfalls im Ergebnis sicherzustellen, dass diese nicht unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können. Die Legitimation von Beiträgen liegt - unabhängig von der gesetzlichen Ausgestaltung ihres Wirksamwerdens - in der Abgeltung eines Vorteils, der den Betreffenden zu einem bestimmten Zeitpunkt zugekommen ist. Der Grundsatz der Rechtssicherheit gebietet daher, dass ein Vorteilsempfänger in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen kann, ob und in welchem Umfang er die erlangten Vorteile durch Beiträge ausgleichen muss (BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013 - 1 BvR 2457/08 -, Rn. 45, www.bverfg.de). Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, die berechtigten Interessen der Allgemeinheit am Vorteilsausgleich und der Einzelnen an Rechtssicherheit durch entsprechende Gestaltung von Verjährungsbestimmungen zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Dabei steht ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Der Grundsatz der Rechtssicherheit verbietet es dem Gesetzgeber jedoch, die berechtigten Interessen des Bürgers völlig unberücksichtigt zu lassen und ganz von einer Regelung abzusehen, die der Erhebung der Abgabe eine bestimmte zeitliche Grenze setzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013 - 1 BvR 2457/08 -, Rn. 46, www.bverfg.de).
Diesen Interessenausgleich hat der Gesetzgeber mit den Regelungen in § 13b, § 18 Abs. 2 KAG-LSA in verfassungsmäßiger Weise vorgenommen (vgl. Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt, Urteil vom 24. Januar 2017 - LVG 1/16 -, BeckRS 2017, 100810, Rn. 37 ff.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17. Februar 2016 - 4 L 119/15 -, LKV 2016, S. 186 <189 f.>). Danach ist eine Abgabenfestsetzung unabhängig vom Entstehen einer Abgabenpflicht zum Vorteilsausgleich mit dem Ablauf des 10. Kalenderjahres, das auf den Eintritt der Vorteilslage folgt, ausgeschlossen (§ 13b Satz 1 KAG-LSA). Die nach Maßgabe des § 13b zu bestimmende Ausschlussfrist endete nicht vor dem Ablauf des Jahres 2015 (§ 18 Abs. 2 KAG-LSA). Damit hat der Gesetzgeber eine zeitliche Obergrenze für die Festsetzung vorteilsausgleichender kommunaler Abgaben eingeführt und auf diese Weise den zuvor bestehenden verfassungswidrigen Zustand beseitigt (OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 17. Februar 2016 - 4 L 119/15 -, LKV 2016, S. 186 <189 >).
Es ist verfassungsrechtlich auch nicht zu beanstanden, dass in Fällen, in denen der Ausgangsbescheid innerhalb der Ausschlussfrist des § 13b Satz 1, § 18 Abs. 2 KAG-LSA erlassen wurde und hiergegen ein Rechtsmittel eingelegt worden ist, gemäß § 13b Satz 2, § 13 Abs. 1 Nr. 4 KAG-LSA i.V.m. § 171 Abs. 3a Sätze 1 und 2 AO der Ablauf der Festsetzungsfrist hinsichtlich des gesamten Abgabenanspruchs bis zur unanfechtbaren Entscheidung über das Rechtsmittel gehemmt ist und damit auch eine Abänderung der Beitragsfestsetzung zu Ungunsten des Vorteilsempfängers („Verböserung“) nach Ablauf der Ausschlussfrist des § 13b Satz 1, § 18 Abs. 2 KAG-LSA möglich ist. Es ist vom Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt, in diesen Fällen das Interesse des Beitragsschuldners an Rechtssicherheit hinter das Interesse der Allgemeinheit am Vorteilsausgleich zurücktreten zu lassen. Zwar bleibt der Beitragsschuldner damit über die Höhe der Beitragspflicht über den in § 13b Satz 1, § 18 Abs. 2 KAG-LSA bestimmten Zeitpunkt hinaus zunächst im Unklaren. Es ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Unklarheit insoweit der Beitragsschuldner durch die Einlegung des Rechtsmittels zu verantworten hat. Gegen Untätigkeit oder die verzögerte Bearbeitung des Widerspruchs kann sich der Beitragsschuldner mit der Untätigkeitsklage wehren (§ 75 VwGO). Damit hat es der Beitragsschuldner selbst in der Hand, sich in zumutbarer Zeit Gewissheit über die Höhe der Beitragsschuld zu verschaffen. Eine hinreichende zeitliche Beschränkung der Abänderbarkeit der Beitragsfestsetzung im Ausgangsbescheid ist durch die Verknüpfung mit der Rechtskraft der (Anfechtungs-)Entscheidung gegeben (so für den Fall der „Verböserung“ im Klageverfahren bereits OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 16. Juni 2020 - 4 L 7/19 -, juris, Rn. 67). Mehr ist von Verfassungs wegen nicht geboten.
Ob auch der Verweis in § 13b Satz 2, § 13 Abs. 1 Nr. 4 KAG-LSA auf die Regelung des § 171 Abs. 3a Satz 3 AO und die damit verbundenen Rechtsfolgen dem verfassungsrechtlichen Gebot der Belastungsklarheit und Belastungsvorhersehbarkeit genügt, lässt der Senat mangels Entscheidungserheblichkeit ausdrücklich offen (vgl. hierzu jedoch bereits - vor Inkrafttreten von § 13b, § 18 Abs. 2 KAG-LSA - OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 3. Dezember 2014 - 4 L 59/13 -, juris, Rn. 38 ff.).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 3 GKG.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 13b KAG-LSA
§ 169 AO
§ 130a VwGO
§ 171 AO
§ 75 VwGO
§ 167 VwGO
§ 711 ZPO
§ 18 Abs. 2 KAG-LSA
§ 13b Satz 2 KAG-LSA
§ 171 Abs. 3a AO
§ 13 Abs. 1 Nr. 4 KAG-LSA
§ 171 Abs. 3a Satz 1 AO
§ 171 Abs. 3a Satz 2 AO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 13b Satz 1 KAG-LSA
§ 171 Abs. 3a Satz 3 AO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 3 GKG
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 4 L 59/13
4 L 102/16
4 L 119/15
2 BvR 2258/09
1 BvR 2457/08
4 L 7/19