Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-09-03, Aktenzeichen OVG 60 PV 8.14
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2015:0903.OVG60PV8.14.0A

Tenor:
Orientierungssatz
In den Fällen einer direktionsübergreifenden Einsatzanordnung durch den Polizeipräsidenten (bzw. durch den von diesem mit der Führung des Einsatzes beauftragten Direktionsleiter) mit der Anordnung von Dienstzeiten, die über die im Dienstplan vorgesehenen Dienstzeiten hinausgehen, liegt das Mitbestimmungsrecht nach § 85 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 i.V.m. § 54 Abs. 1 S. 1 PersVG Berlin (juris: PersVG BE 2004) allein bei dem Gesamtpersonalrat beim Polizeipräsidenten in Berlin; ein weiteres Mitbestimmungsrecht der Personalräte der betroffenen Direktionen aus § 85 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 PersVG Berlin besteht daneben nicht.(Rn.15)
Verfahrensgang
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 3. Juli 2014 wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Anlässlich des Besuchs des US-amerikanischen Präsidenten im Sommer 2013 in Berlin hatte die Berliner Polizei u.a. am 19. Juni 2013 einen Bauzaun mit Sichtschutz auf dem Pariser Platz durch Streifentätigkeit zu sichern. Die Zuständigkeit für die polizeiliche Sicherung des Staatsbesuchs lag beim Leiter der Direktion 4. Da die Direktion 4 den Einsatz nicht ausschließlich mit eigenen Dienstkräften bestreiten konnte, wandte sich ihr Leiter, wie in solchen Fällen üblich, an den Stab des Polizeipräsidenten mit der Bitte, die Bereitstellung der angeforderten Dienstkräfte aus anderen Direktionen zu organisieren. Der Stab setzte sich mit den anderen Dienststellen u.a. auch mit der Direktion Zentrale Aufgaben (ZA), bei der die Bereitschaftspolizei mit insgesamt zehn Einsatzhundertschaften (EHu) konzentriert ist, in Verbindung und koordinierte die Bereitstellung der benötigten Dienstkräfte einschließlich der Zuweisung der Einsatzkräfte. Neben der Direktion ZA waren noch Dienstkräfte der Polizeidirektionen 1 bis 6 betroffen.
Die erforderliche Mehrarbeit ordnete der Stab des Polizeipräsidenten am 13. Juni 2013 an. Die Kräfteanforderung sah für die Direktion ZA für den Folgetag die Gestellung einer 1/10-Gruppe der 21. EHu - Meldezeit 18.30 bis 20.00 Uhr - und einer 1/10 Gruppe der 24. EHu - Meldezeit 20.00 bis 6.00 Uhr - mit prognostizierten Dienstzeiten von 17.00 bis 4.00 Uhr bzw. von 18.00 bis 7.30 Uhr vor. Die Beamten der beiden betroffenen Einsatzhundertschaften versehen ihren Dienst gewöhnlich nach einem mitbestimmten Dienstplan in zwei Schichten in der Zeit von 6.00 Uhr bis 18.00 Uhr und von 18.00 Uhr bis 6.00 Uhr. Der im Mitbestimmungsverfahren beteiligte Gesamtpersonalrat beim Polizeipräsidenten erteilte seine Zustimmung nachträglich.
Nachdem der Antragsteller eine Mitbestimmung in eigener Zuständigkeit geltend gemacht hatte, beschied ihn der Beteiligte unter dem 2. Juli 2013 dahingehend, dass bei der Entsendung der zugewiesenen Dienstkräfte ein Entscheidungsvorbehalt der Direktion ZA nicht vorgesehen sei, diese Angelegenheit mehrere Dienststellen des Geschäftsbereichs des Gesamtpersonalrats betreffe und deshalb für die Anordnung von Mehrdienst der Gesamtpersonalrat und nicht der Antragsteller zuständig sei. Daraufhin hat der Antragsteller am 27. November 2013 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren mit dem Antrag eingeleitet, festzustellen, dass bei der örtlichen Umsetzung einer direktionsübergreifenden Einsatzanordnung, die Beginn und Ende des Einsatzes einer bestimmten Anzahl von Beschäftigten einer Direktion und/oder die Anordnung von Mehrarbeit für diese Gruppe betreffe, ein Mitbestimmungsrecht des jeweiligen örtlichen Personalrats der von der Anordnung betroffenen Direktion gegeben sei. Zur Begründung hat er vorgebracht, die Voraussetzungen für die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats hätten nicht vorgelegen. Es habe sich nicht um die Beteiligung an einer Angelegenheit gehandelt, die mehrere Dienststellen betroffen habe. Zwar habe der Polizeipräsident vorgegeben, dass eine bestimmte Zahl von Einsatzkräften in bestimmten Zeiträumen am Einsatzort sein müsse. Die weitere zeitliche und personelle Organisation sei aber Sache der jeweils betroffenen Direktion. Die Kräftezuweisung habe insbesondere nicht bestimmt, welche Dienstkräfte aus der 21. und der 24. EHu konkret innerhalb der bestehenden Dienstpläne der Dir ZA am Einsatzort anwesend sein müssten. Bei der personellen Umsetzung hätte der Antragsteller beteiligt werden müssen. Zwar sei der Anlassfall durch Zeitablauf erledigt. Die zur Entscheidung gestellte Rechtsfrage könne sich aber bei entsprechenden Gefährdungslagen immer wieder stellen.
Der Beteiligte hat daran festgehalten, dass von einem direktionsübergreifenden Einsatz mehrere Dienststellen betroffen seien und deshalb das Mitbestimmungsrecht sinnvoll nur vom Gesamtpersonalrat ausgeübt werden könne. Nur er könne beurteilen, ob die Anordnung notwendig sei und im Einklang mit den gesetzlichen Vorschriften stehe, insbesondere, ob der bestehende Bedarf auch durch Dienstkräfte anderer Dienststellen geleistet werden könne. Das Mitbestimmungsrecht des Personalrats bestehe nach dem Wortlaut des Gesetzes hinsichtlich der Frage, ob Mehrarbeit angeordnet werden solle. Vom Mitbestimmungsrecht werde hingegen nicht die Entscheidung umfasst, welche einzelnen Beamten zur Mehrarbeit herangezogen würden.
Mit Beschluss vom 3. Juli 2014 hat das Verwaltungsgericht Berlin den Antrag zurückgewiesen und in den Gründen ausgeführt: Der Antrag sei zulässig. Insbesondere habe der Antragsteller wegen der konkreten Möglichkeit, dass sich die vorliegende Streitfrage erneut stellen werde, das notwendige Feststellungsinteresse. Der Antrag sei jedoch unbegründet. Im Falle der örtlichen Umsetzung einer direktionsübergreifenden Einsatzanordnung, die Beginn und Ende des Einsatzes einer bestimmten Anzahl von Beschäftigten einer Direktion und/oder die Anordnung von Mehrarbeit für diese Gruppe betreffe, bestehe kein Mitbestimmungsrecht des örtlichen Personalrats einer von der Anordnung betroffenen Direktion. Bei der Einsatzanordnung handele es sich nicht nur um eine interne Weisung, die erst noch durch eine Maßnahme des örtlichen Dienststellenleiters umgesetzt werden müsste. Vielmehr habe die übergeordnete Dienststelle im Wege des Selbsteintritts den nachgeordneten Dienststellen die Zuständigkeit für die Regelung entzogen. Bei Anordnungen der hier in Frage stehenden Art handele es sich um unmittelbar gestaltende Anordnungen des Polizeipräsidenten in Berlin. Die Leiter der nachgeordneten Direktionen würden hinsichtlich der Regelung der Arbeitszeit bzw. der Anordnung von Mehrarbeit nur als Boten eingesetzt; eine eigene Entscheidung träfen sie insoweit nicht mehr. Dass die örtlichen Dienststellenleiter aus der seitens des Polizeipräsidenten festgelegten Gruppe - im Ausgangsfall jeweils 11 Beamte aus den Einsatzhundertschaften 21 und 24 - noch konkrete Beamte zu bestimmen hätten, die der Anordnung Folge zu leisten hätten, sei im Hinblick auf die Tatbestände des § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 PersVG Berlin unerheblich. Denn bei diesen - wie auch bei allen anderen in § 85 PersVG Berlin geregelten - Tatbeständen, handele es sich um „allgemeinen Angelegenheiten“, die durch einen kollektiven Bezug gekennzeichnet würden. In Fällen der vorliegenden Art werde die die Mitbestimmung auslösende, den Kreis der betroffenen Beschäftigten bestimmende Anordnung mit kollektivem Bezug bereits durch den Polizeipräsidenten in Berlin getroffen. Der Bestimmung der individuell Betroffenen durch den örtlichen Dienststellenleiter hingegen fehle der kollektive Charakter, da sein Auswahlermessen lediglich noch durch die individuellen Umstände der zu der durch den Polizeipräsidenten in Berlin vorbestimmten Gruppe gehörenden Beschäftigten bedingt werden könne. Zu beteiligen sei bei Maßnahmen der vorliegenden Art gemäß § 54 Abs. 1 PersVG Berlin nach alledem allein der Gesamtpersonalrat durch den Polizeipräsidenten in Berlin. Es handele sich um eine Angelegenheit, die mehrere Dienststellen des Geschäftsbereichs des Gesamtpersonalrats der Berliner Polizei betreffe, weil die in Frage stehenden Anordnungen unselbständiger Teil einer mehrere Direktionen betreffenden Planung, Abwägung und Entscheidung seien. Die hier gefundene Auslegung führe auch zu sachgerechten Ergebnissen, da die Durchführung nur eines einzigen Beteiligungsverfahrens mit dem Gesamtpersonalrat in Fällen der vorliegenden Art den Interessen der Beschäftigten aller Direktionen ebenso gerecht werde wie dem öffentlichen Interesse an einem effizienten Einsatz der Verwaltungsressourcen der Berliner Polizei.
Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers, die er wie folgt begründet hat: Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass der mitbestimmte Dienstplan habe geändert werden müssen. Erst dadurch hätten sich Beginn und Ende der Arbeitszeit für die Betroffenen ergeben, seien zusätzlich Überstunden und Mehrarbeit angefallen. Diese Entscheidung habe nicht der Polizeipräsident, sondern der Beteiligte getroffen. Ersterem sei es gleichgültig gewesen, welche Dienstpläne in der Direktion ZA und den anderen betroffenen Direktionen bestanden hätten, und wie die Anordnung nach den dort vorhandenen Dienstplänen im Einzelnen umgesetzt werde. Ihm sei es ausschließlich wichtig gewesen, dass die entsprechende Zahl von Beschäftigten aus der 21. und 24. EHu am Pariser Platz zum Einsatz komme. Die weitere Entscheidung, wie dies mit den Dienstplänen in Einklang zu bringen gewesen sei, habe jeweils den Leitungen der einzelnen Direktionen, so auch dem Beteiligten, oblegen. An dieser Entscheidung hätte der örtliche Personalrat beteiligt werden müssen.
Der Antragsteller beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 3. Juli 2014 zu ändern und festzustellen, dass - ähnlich dem Anlassfall - bei der örtlichen Umsetzung einer direktionsübergreifenden Einsatzanordnung des Polizeipräsidenten, die nicht nur Beginn und Ende der Einsatzzeiten, sondern auch der Dienstzeiten einer Zahl von Dienstkräften einer Direktion/eines Teils davon enthält, ein Mitbestimmungsrecht des jeweiligen örtlichen Personalrats bezüglich der konkreten Auswahl der betroffenen Beschäftigten besteht.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt die angegriffene Entscheidung und trägt ergänzend vor, dem Beteiligten sei nur ein unbedeutender Rest an Entscheidungsmacht geblieben, nämlich die Untersetzung auf konkrete Kräfte. Das ändere nichts am Ergebnis, weil Einsatzanordnung und Personalauswahl personalvertretungsrechtlich nicht getrennt voneinander betrachtet werden könnten. Es handele sich um einen einheitlichen Lebenssachverhalt. Es sei auch durchaus wahrscheinlich, dass sich eine Einsatzlage wie im Antrag beschrieben in Zukunft wiederhole.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten einschließlich Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Feststellungsantrag zu Recht zurückgewiesen.
Der Antragsteller hat durch die Formulierung seines Beschwerdeantrags in zulässiger Weise den für seinen abstrakten Feststellungsantrag notwendigen Bezug zum Anlassfall hergestellt. Im Hinblick auf die Erklärung des Beteiligten im Termin zur mündlichen Anhörung, dass auch er die Wiederholung einer Einsatzlage wie im Anlassfall für wahrscheinlich halte, kann dem Antragsteller das berechtigte Interesse an der beantragten Feststellung nicht abgesprochen werden. Der Antragsteller hat im Beschwerdeverfahren darüber hinaus klargestellt, dass er im Anlassfall nunmehr nicht nur die Einsatz-, sondern auch die Dienstzeiten für durch den Polizeipräsidenten vorgegeben erachte und deshalb die Feststellung auf künftige vergleichbare Fälle beschränkt.
In diesen Fällen einer direktionsübergreifenden Einsatzanordnung durch den Polizeipräsidenten (bzw. durch den von diesem mit der Führung des Einsatzes beauftragten Direktionsleiter) mit der Anordnung von Dienstzeiten, die über die im Dienstplan vorgesehenen Dienstzeiten hinausgehen, liegt das Mitbestimmungsrecht nach § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 i.V.m. § 54 Abs. 1 Satz 1 PersVG Berlin allein bei dem Gesamtpersonalrat beim Polizeipräsidenten in Berlin; ein weiteres Mitbestimmungsrecht der Personalräte der betroffenen Direktionen aus § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 PersVG Berlin besteht daneben nicht.
Gemäß § 85 Abs.1 Satz 1 Nr. 1 PersVG Berlin bestimmt die Personalvertretung, soweit keine Regelung durch Rechtsvorschrift oder Tarifvertrag besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen mit über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage. Gemäß Nr. 2 der Vorschrift bestimmt der Personalrat in gleicher Weise mit bei der Anordnung von Mehrarbeit und Überstunden. Dabei handelt es sich um einen Unterfall der Arbeitszeitbestimmung nach Nr. 1 der Vorschrift. Denn mit der Anordnung von die regelmäßige Arbeitszeit überschreitender Arbeitszeit ändern sich zwangsläufig Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage (vgl. zu § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG, Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2005 - BVerwG 6 P 9.04 -, juris Rn. 22). Die Mitbestimmung des Personalrats umfasst dabei auch die Entscheidung darüber, ob und in welchem Umfang Mehrarbeit oder Überstunden angeordnet werden; verfassungsrechtliche Bedenken (vgl. Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 8. Juni 1999 - OVG 60 PV 6.98 -, PersR 2000 S. 247, 248) bestehen nicht (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2005 a.a.O., Rn. 30, 36 ff.).
Im Anlassfall hat der Polizeipräsident mit der Einsatzverfügung vom 13. Juni 2013 Mehrarbeit für Beamte angeordnet. Wie das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Beschluss vom 30. März 2009 - BVerwG 6 PB 29.08 -, juris Rn. 10) zutreffend ausgeführt hat, handelte es sich bei solchen direktionsübergreifenden Einsatzanordnungen des Polizeipräsidenten nicht nur um eine interne Weisung an die jeweiligen Leiter der nachgeordneten Dienststellen, sondern um eine die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten in den Direktionen unmittelbar gestaltende Anordnung und damit um eine Maßnahme im Sinne von § 79 Abs. 1 PersVG Berlin. Der Polizeipräsident zieht die Entscheidung in diesen Fällen an sich und bedient sich zu deren Übermittlung an die Beschäftigten der Direktionen als „Boten“. Da von diesen Maßnahmen mehrere Dienststellen des Geschäftsbereichs des Gesamtpersonalrats betroffen sind (vgl. Nr. 5 der Anlage zu § 5 Abs. 1 PersVG Berlin), ist dessen Zuständigkeit nach § 54 Abs. 1 PersVG Berlin gegeben. Mit der Anordnung werden zugleich die sonst gegebene Entscheidungsbefugnis der Leiter der Direktionen und damit auch die Beteiligungsbefugnis der bei ihnen gebildeten Personalvertretungen aufgehoben.
Dass die Leiter der betroffenen Direktionen die Anordnung des Polizeipräsidenten noch insoweit umsetzen müssen, als sie diejenigen Beschäftigten bestimmen, die diesen Einsatz zu leisten haben, ist - auch das hat das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt - im Hinblick auf die Tatbestände des § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 PersVG Berlin unerheblich. Bei der Anordnung von Überstunden und Mehrarbeit besteht - dem Zweck der Mitbestimmung entsprechend, die kollektiven Interessen zu wahren (vgl. zu § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG, Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2005 a.a.O., Rn. 34) - ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats nur bei allgemeinen Regelungen, nicht aber bei Individualmaßnahmen. Eine allgemeine Regelung liegt vor, wenn sie sich auf die Beschäftigten einer Dienststelle insgesamt oder zumindest auf eine Gruppe von Beschäftigten bezieht. Unter einer Gruppe von Beschäftigten ist ein nach objektiven Gesichtspunkten abgrenzbarer Teil der Beschäftigten einer Dienststelle zu verstehen. Auch wenn mehrere Beschäftigte betroffen sind, ist eine generelle Regelung nicht gegeben, wenn sich der Kreis der Betroffenen nicht nach objektiven Gesichtspunkten richtet, sondern die Beschäftigten individuell ausgewählt worden sind (vgl. Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 8. Juni 1999 a.a.O., Seite 248). Diese Auswahlentscheidung ist keine kollektive Maßnahme, weil sie nicht die Interessen der Beschäftigten berührt, sondern nur noch die individuellen Wünsche der einzelnen Beschäftigten.
Zwar kann auch dann eine kollektive Maßnahme vorliegen, wenn der Dienststellenleiter nicht alle Beschäftigten oder eine bestimmte Gruppe der Beschäftigten, sondern nur einzelne Beschäftigte zur Ableistung von Mehrarbeit heranziehen will (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. September 2005 - BVerwG 6 P 1.05 -, juris Rn. 29 f.). Anders aber als in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall hatte der Beteiligte im Anlassfall nicht zu regeln, ob und in welchem Umfang Überstunden bzw. Mehrarbeit geleistet werden mussten, weil der Einsatz nicht innerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit bewältigt werden konnte. Der Regelungsbedarf war nicht durch die von der Dienststelle zu erfüllenden öffentlichen Aufgaben bestimmt und daher nicht unabhängig von der Person und den individuellen Wünschen der in Betracht kommenden Beschäftigten. Diesen, die kollektive Seite betreffenden Teil der Entscheidung hatte der Polizeipräsident getroffen. Übrig blieb nur noch die individuelle Umsetzung.
Die Richtigkeit der Entscheidung der Fachkammer zeigt schließlich ein Blick auf das Ergebnis: Erfordert eine stadtweite Lage eine direktionsübergreifende Einsatzleitung einschließlich der Organisation der Bereitstellung der notwendigen Dienstkräfte aus den Direktionen, würde eine Aufspaltung des Mitbestimmungsrechts in eine Mitbestimmung des Gesamtpersonalrats bei der Anordnung von Mehrarbeit bzw. Überstunden „dem Grunde nach“ durch den Polizeipräsidenten und eine weitere Mitbestimmung der Personalräte aller betroffenen Direktionen bei der Personalauswahl dem Sinn der Bündelung der maßgeblichen Entscheidungen auf der Ebene der Behördenleitung zuwiderlaufen.
Bei einem geordneten Ablauf des Mitbestimmungsverfahrens kann der Personalrat einer Direktion auf die Anordnung des Polizeipräsidenten über den Gesamtpersonalrat ebenso Einfluss nehmen, wie die Leiter der Direktionen im Anlassfall im Rahmen der Absprache mit dem Polizeipräsidenten Einfluss nehmen konnten. Der in § 54 Abs. 1 Satz 2 PersVG Berlin geregelten Aufgabenstellung des Gesamtpersonalrats, die örtlichen Personalräte zu beraten und zu unterstützen, lässt sich dessen Pflicht entnehmen, die Personalräte der betroffenen Dienststellen vor einer Entscheidung im Mitbestimmungsverfahren zu hören. In einem Fall unvorhergesehener dienstlicher Notwendigkeit ist das Mitbestimmungsrecht bei der Anordnung von Mehrarbeit bzw. Überstunden ohnehin auf eine Pflicht des Polizeipräsidenten zur unverzüglichen Unterrichtung der Personalvertretung reduziert (vgl. § 85 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Fall 2 und Satz 3 PersVG Berlin).
Die Rechtsbeschwerde war mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 85 PersVG
§ 54 Abs. 1 S. 1 PersVG
§ 85 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 PersVG
§ 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 PersVG
§ 54 Abs. 1 PersVG
§ 54 Abs. 1 Satz 1 PersVG
§ 85 Abs.1 Satz 1 Nr. 1 PersVG
§ 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG
§ 79 Abs. 1 PersVG
§ 5 Abs. 1 PersVG
§ 54 Abs. 1 Satz 2 PersVG

Zitierte Entscheidungen: 61 K 19.13
00 Uhr bis 18.00
00 Uhr bis 6.00
6 P 9.04
60 PV 6.98
6 PB 29.08
6 P 1.05