Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-07-27, Aktenzeichen 4 K 11315/18

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Die den Bescheiden des Landratsamts L vom 30.06.2017 beigefügten Auflagen Ziffern 5 bis 9 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums S vom 31.10.2018 werden aufgehoben, soweit die Spielhallen F I 1 und 2 betroffen sind. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
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Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis nach dem Landesglückspielgesetz für eine Spielhalle für die Dauer von 15 Jahren sowie eine Neubescheidung im Hinblick auf zwei andere Spielhallen und sie wendet sich gegen Nebenbestimmungen, die den ihr erteilten Erlaubnissen zum Betrieb von Spielhallen beigefügt sind.
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Die Klägerin beantragte am 23.02.2016 beim Landratsamt L die Erteilung einer unbefristeten Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG für die von ihr betriebenen Spielhallen „F I 3“, „F I 2“ und „F I 1“ auf dem Grundstück S-D-S xx in M. Gleichzeitig wurde nach § 51 Abs. 5 LGlüG eine Befreiung von den Anforderungen des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG beantragt. Zur Begründung wurde vorgetragen, bei Schließung der Spielhallen entstünden finanzielle Verpflichtungen wie Mietzahlungen, Darlehenszahlungen sowie Gehaltszahlungen an Mitarbeiter, die nicht mehr bedient werden könnten, wenn die Spielhallen nicht weiterbetrieben werden könnten. Die finanziellen Belastungen aufgrund bestehender Verträge bestünden unabhängig vom Betrieb der Spielhallen. Ihr drohe somit die Insolvenz. Dies sei auch dann der Fall, wenn nur eine der drei im Gebäude S-D-S xx betriebenen Spielhallen schließen müsste. Außerdem seien Investitionen im Vertrauen auf die nach § 33i GewO erteilte Gewerbeerlaubnis getätigt worden, die am 30.06.2017 noch nicht abgeschrieben seien. Sie führe jährlich Vergnügungs- und Gewerbesteuerbeträge in Höhe von insgesamt über 300.000 Euro an die Stadt M ab; diese Beiträge würden bei Schließung der Spielhallen wegfallen. In den Spielhallen seien Mitarbeiter beschäftigt, die bei einer Schließung der Spielhallen entlassen werden müssten und auf dem Arbeitsmarkt kaum Chancen auf eine neue Arbeitsstelle hätten. Mit Abfindungsforderungen seitens der Mitarbeiter in Höhe von 78.000 Euro sei zu rechnen.
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Mit gleichlautenden Bescheiden vom 30.06.2017 erteilte das Landratsamt L der Klägerin für die Spielhallen „F I 1“, „F I 2“ und „F I 3“ Erlaubnisse nach § 41 Abs. 1 LGlüG mit Wirkung vom 01.07.2017 unter Befreiung von der Bestimmung des § 42 Abs. 2 LGlüG (Ziffer 1 und 2). In den beigefügten Nebenbestimmungen wurden die Entscheidungen Ziffer 1 und 2 bis 14.09.2020 befristet; weiter wurden die Entscheidungen Ziffer 1 und 2 widerruflich erteilt. Die Bescheide enthielten folgende Auflagen: 1. Es muss sichergestellt werden, dass ein eigenständiger Betrieb mit eigenem Zugang und Tresen vorhanden ist und keine Verbindung zu anderen angrenzenden Betrieben besteht.
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2. Das Original oder eine Mehrfertigung dieser Verfügung sowie die Schulungsnachweise des Aufsichtspersonals sind in der Spielhalle bereit zu halten und bei behördlichen Kontrollen auf Verlangen vorzuzeigen.
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3. Während der Betriebszeiten muss der/die Erlaubnisinhaber/in oder eine geeignete zuverlässige Person, die zur Beaufsichtigung des Betriebs bestellt ist, ständig in der Spielhalle anwesend sein.
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4. Die Betriebsräume sind während den Betriebszeiten geschlossen, jedoch nicht verschlossen zu halten.
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5. Der Notausgang darf nicht als Zugang zur Spielhalle genutzt werden. Der Notausgang muss während den Betriebszeiten ständig geschlossen, jedoch nicht verschlossen bleiben. Dies kann gegebenenfalls über entsprechende Türtechnik wie z.B. mittels eines Panikschlosses oder eines Fluchtterminals gemäß der Richtlinie über elektrische Verriegelungssysteme von Türen in Rettungswegen sichergestellt werden.
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6. Notausgangstüren sind zu kennzeichnen und - solange sich Personen im Betrieb aufhalten - ständig unverschlossen zu halten. Fluchtwege sind zu kennzeichnen und in ihrer gesamten Breite bis ins Freie von Gegenständen aller Art freizuhalten.
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7. Sicherheitsbeleuchtung, Hinweistransparente, Feuerlöscher und Sprinkleranlagen müssen regelmäßig gewartet werden und ständig betriebsbereit sein. Die Funktionsfähigkeit der Selbstschließeinrichtungen von feuerhemmenden Türen muss ständig gewährleistet sein.
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8. Abfallbehälter in öffentlich zugänglichen Bereichen müssen stabil und selbstlöschend sein. Sie müssen so aufgestellt werden, dass sie die Flucht- und Rettungswege nicht einengen oder blockieren. In notwendigen Treppenhäusern dürfen keine Abfallbehälter oder sonstige Gegenstände abgestellt werden.
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9. Die Rettungswege sind ausreichend mit Rettungszeichen nach DIN EN ISO 7010 bzw. ASR A1.3 zu kennzeichnen.
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10. Die nachträgliche Aufnahme, Ergänzung oder Änderung von Auflagen werden nach § 2 Abs. 4 S. 2 LGlüG vorbehalten, ebenso die Anordnung der sofortigen Vollziehung, für den Fall, dass dies erforderlich werden sollte.
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Zur Begründung wurde ausgeführt, der Betrieb einer Spielhalle bedürfe gemäß § 41 Abs. 1 LGlüG einer Erlaubnis nach dem Landesglückspielgesetz, welche die Erlaubnis nach § 33i GewO ersetze. Nach § 51 Abs. 4 LGlüG sei für bestehende Spielhallen, für die bis zum 18.11.2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO beantragt und in der Folge erteilt worden sei, die Erlaubnis nach § 41 LGlüG ab dem 01.07.2017 erforderlich. Nach § 42 Abs. 1 LGlüG müssten Spielhallen einen Abstand von mindestens 500 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, untereinander haben. Die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehe, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht sei, sei gemäß § 42 Abs. 2 LGlüG ausgeschlossen. Die Erlaubnisbehörde könne jedoch, wenn die Anforderungen des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG nicht erfüllt seien, zur Vermeidung unbilliger Härten für bestehende Spielhallen, für die bis zum 18.11.2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO beantragt und in der Folge erteilt worden sei, gemäß § 51 Abs. 5 LGlüG befristet für einen angemessenen Zeitraum eine Befreiung aussprechen. Die Klägerin habe am 14.02.2007 die Erlaubnis nach § 33i GewO zum Betrieb der Spielhalle „F I 3“, am 12.06.2003 für die Spielhalle „F I 2“ und am 19.08.1996 für die Spielhalle „F I 1“ erhalten. Alle drei Spielhallen seien im selben Gebäude untergebracht. Somit könnten zwei der drei Spielhallen aufgrund von § 41 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 42 Abs. 2 LGlüG keine Erlaubnis erhalten, sofern nicht gemäß § 51 Abs. 5 LGlüG für alle drei Spielhallen von den Anforderungen des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG eine Befreiung erteilt werde. Bei allen drei Spielhallen seien die Voraussetzungen des § 41 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 42 Abs. 2 LGlüG nicht erfüllt. Eine unbillige Härte sei für alle drei Spielhallen jedoch bis zum 14.09.2020 gegeben. Der Klägerin sei spätestens seit dem 28.11.2012 bekannt, dass die drei Spielhallen mit der erteilten Erlaubnis nach § 33i GewO nur bis zum 30.06.2017 betrieben werden könnten. Sie habe somit über vier Jahre Zeit gehabt, um entsprechende Maßnahmen, vor allem im Hinblick auf Vermögenswerte und Umstrukturierungen, einzuleiten. Ab dem Zeitpunkt 14.09.2020 bestünden keine Verpflichtungen mehr aus dem Mietvertrag und die bis 30.09.2024 anfallenden Abschreibungen könnten aus den bis dahin anfallenden Gewinnen erwirtschaftet werden. Die übrigen von der Klägerin vorgebrachten Gründe stellten keine unbillige Härte dar. Aus den vorgelegten Unterlagen ergäben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die Schließung der Spielhallen auch nach Wegfall der nachgewiesenen Zahlungsverpflichtungen zur Insolvenz der Klägerin führen würde. Verpflichtungen aus dem am 15.09.1995 abgeschlossenen und zuletzt am 14.09.2010 verlängerten Mietvertrag bestünden bis zum 14.09.2020. Da die Mieten erwirtschaftet werden müssten, werde gemäß § 51 Abs. 5 LGlüG von den Anforderungen des § 42 Abs. 2 LGlüG bis zum Ende der Laufzeit des Mietvertrags befreit. Als Darlehensverträge seien ein Vertrag zur Finanzierung eines Pkws vom 07.05.2014 und ein Vertrag zwischen der Klägerin und Frau B B vom 30.09.2006 vorgelegt worden. Der Vertrag zur Finanzierung des Pkws sei nach dem 18.11.2011 (Datum der Ausgabe der Landtagsdrucksache 15/849 mit der Information der Landesregierung über den Entwurf des Glücksspielstaatsvertrages) abgeschlossen worden und damit zu einem Zeitpunkt, als auf den Fortbestand der unbefristeten Erlaubnis nach § 33i GewO nicht mehr habe vertraut werden können. Der Darlehensvertrag mit Frau B B in Höhe von 50.000,00 Euro zzgl. 3 % Zinsen jährlich sei bei regelmäßiger Tilgung (500,00 Euro monatlich ab 01.07.2007) im April 2017 abgezahlt und zum Stichtag 30.06.2017 nicht mehr berücksichtigungsfähig. Belange Dritter und somit auch die geltend gemachten Kredite der Vermieter würden von § 51 Abs. 5 LGlüG nicht erfasst. Zu Gehaltszahlungen seien keine Angaben gemacht worden, weshalb diese nicht berücksichtigt werden könnten. Getätigte Investitionen von Vermietern oder Dritten könnten ebenso wenig berücksichtigt werden, da diese keine Auswirkungen auf die wirtschaftliche Lage der Klägerin hätten. Weiter könnten geltend gemachte Investitionen nicht berücksichtigt werden, die kein Wirtschaftsgut der Klägerin darstellten und nicht für den Spielhallenbetrieb abgeschrieben werden könnten. Anerkannt werden könnten außerdem nur Investitionen, die vor dem 18.11.2011 getätigt worden seien und nachweislich noch nicht abgeschrieben seien. Nach dem von der Klägerin vorgelegten Gutachten über Investitionen und Abschreibungen der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft B R & A GmbH vom 02.03.2017 sei bei den Spielhallen lediglich das System zur Zusatzkontrolle nicht abgeschrieben. Dies ergebe nach dem Gutachten einen Rechnungsbetrag in Höhe von 9.577,67 Euro je Spielhalle und damit einen der Abschreibung zugrundeliegenden Nettobetrag in Höhe von 7.787,46 Euro je Spielhalle. Am 28.02.2017 sei je Spielhalle ein Restbuchwert in Höhe von 5.663,33 Euro zu berücksichtigen. Der Abschreibungszeitraum ende am 30.09.2024. Da durch die Gewinne beim Betrieb der Spielhallen dieser Betrag übermäßig schnell refinanziert werde und bereits seit 28.11.2012 bekannt sei, dass am 30.06.2017 der Bestandsschutz aller drei Spielhallen ende, sei es angemessen, die Laufzeit der Spielhallenerlaubnisse und der Befreiungen nicht an das Ende des steuerlichen Abschreibungszeitraumes zu koppeln. Der Klägerin sei zuzumuten, durch die Gewinne, die vom 28.11.2012 bis zum Ende der Befreiung am 14.09.2020 erwirtschaftet werden könnten, die nach diesem Zeitraum steuerrechtlich anfallenden Abschreibungen bis zum 30.09.2024 zu decken. Aus den noch nicht abgeschriebenen Investitionen folge deshalb bei Schließung aller drei Spielhallen keine unbillige Härte. Bei den Investitionen in die Schulung der Mitarbeiter handele es sich um laufende Betriebskosten, die im Rahmen des § 51 Abs. 5 LGlüG nicht geltend gemacht werden könnten. Auch der Wegfall der Steuerzahlungen an die Standortgemeinde stelle keine unbillige Härte im Sinne des Gesetzes dar. Gleiches gelte für die Entlassung von angestellten Mitarbeitern und drohende Abfindungszahlungen. Eine unbillige Härte liege nicht schon vor, wenn eine Rechtsfolge für den Betroffenen eintrete, die für diesen zwar Nachteile mit sich bringe, aber ein typisches Ergebnis des Gesetzesvollzugs darstelle. Der Verlust von Arbeitsplätzen und damit zusammenhängende Abfindungsforderungen seien typische Folgen des vom Gesetzgeber verfolgten Regelungsziels, die Dichte von Spielhallen zu verringern. Rechtsgrundlage für die getroffenen Auflagen und den Widerrufsvorbehalt sei § 2 Abs. 4 Satz 2 LGlüG. Zum Schutz der Jugend, der Spieler und der Allgemeinheit gegen die Gefahren für Leben und Gesundheit und zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sei es geeignet, Auflagen zum vorbeugenden Brand- und Lärmschutz sowie zum Jugend- und Spielerschutz zu erlassen, sowie die Erlaubnis unter den Vorbehalt des Widerrufs zu stellen. Zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sei die Anordnung der Auflagen und des Widerrufsvorbehalts erforderlich und angemessen, da das öffentliche Interesse an einer geregelten Betriebsführung, am Schutz für Leben und Gesundheit sowie an der Wahrung der Belange des Landesglückspielgesetzes das persönliche Interesse der Klägerin an einer unbeschränkten Ausübung ihres Gewerbebetriebes überwiege. Die Gebührenentscheidung beruhe auf § 4 Abs. 3 LGebG i. V. m. § 1 der Rechtsverordnung des Landratsamts L über die Erhebung von Gebühren i. V. m. Nr. 12.20.07 Ziffer 2 der Anlage zu Gebührenverordnung.
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Hiergegen legte die Klägerin mit Schriftsatz vom 27.07.2017 Widerspruch ein und brachte zur Begründung vor, das Gutachten der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft vom 02.03.2017 sei zu dem Ergebnis gekommen, dass eine geordnete Abwicklung des Betriebs frühestens zum 30.09.2024 stattfinden könne. Im Hinblick auf die Härtefallentscheidung könne nicht jede Spielhalle für sich isoliert betrachtet werden. Zumindest eine Spielhalle müsse eine Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG ohne Befristung erhalten. Zuerst sei die Erlaubnis nach § 41 LGlüG, unter Umständen nach einer zu treffenden Auswahlentscheidung, zu erteilen und erst danach sei über eine Befreiung aufgrund eines Härtefalls zu entscheiden. Die Befristungen seien ermessensfehlerhaft, da deutlich zu kurz. Weitere betriebliche Investitionen könnten kaum durch Kreditierung oder Einnahmen während der Laufzeit gegenfinanziert werden. Leasing- und Mietverträge der Geldspielgeräte orientierten sich an einer Abschreibungszeit von vier Jahren. Die verkürzte Betriebszeit der Spielhallen verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz, da die Spielbank des Landes Baden-Württemberg in Stuttgart eine fünfzehnjährige Gesamtkonzession unter Maximalausschöpfung der gesetzlichen Frist erhalten habe. Sämtliche Auflagen in den angefochtenen Bescheiden seien formell rechtswidrig, da diese nicht begründet worden seien. Ziffer 1 der beigefügten Auflagen, wonach sichergestellt werden müsse, dass ein eigenständiger Betrieb mit eigenem Zugang und Tresen vorhanden sein müsse und keine Verbindung zu anderen angrenzenden Betrieben bestehen dürfe, sei zu unbestimmt, da er keinen vollstreckbaren Inhalt enthalte. Eine Auflage müsse aber geeignete Grundlage für deren zwangsweise Durchsetzung sein. Die Auflage Ziffer 1 sei zudem problematisch, da die drei Spielhallen über einen gemeinsamen Eingangsbereich verfügten, in dem zentral durch eigens angeschaffte technische Sicherungen die Zutrittsberechtigungen zu den einzelnen Spielhallen überprüft würden. Die Auflage umschreibe auch den Prüfmaßstab zu ungenau, so dass er keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Erfüllung der Aufgabe biete. Die Auflage Ziffer 2 ergebe sich bereits aus dem Gesetz, so dass es einer gesonderten Auflagenregelung nicht bedürfe. Auch die Auflage Ziffer 3 sei zu unbestimmt. Sie selbst habe keine Möglichkeiten, im Hinblick auf die geforderte Zuverlässigkeit der Aufsichtsperson Nachforschungen zu betreiben. Da bereits § 43 LGlüG Regelungen im Hinblick auf die Aufsichtsperson für eine Spielhalle enthalte, seien die zusätzlichen Bestimmungen in Auflage Ziffer 3 nicht erforderlich. Unbestimmt sei weiter Auflage Ziffer 4, wonach die Betriebsräume während den Betriebszeiten geschlossen, jedoch nicht verschlossen zu halten seien. Es sei unklar, ob hiermit Türen oder auch Fenster erfasst seien. Der Gesetzgeber bezwecke mit § 44 Abs. 3 LGlüG hingegen, dass Einblicke von außen in die Spielhalle zu ermöglichen seien. Für den Erlass der Auflagen Ziffer 5 bis 9 gebe es keine Ermächtigungsgrundlage. Auflagen müssten gemäß § 41 Abs. 5 LGlüG der Durchsetzung der Anforderungen des LGlüG dienen. Die Auflagen Ziffer 5 bis 9 dienten jedoch der Durchsetzung baupolizeilicher Anforderungen, insbesondere des Brand- und Lärmschutzes. Das Gebührenverzeichnis des Landkreises L sehe keine Gebühren für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 41 LGlüG vor. Nr. 12.20.07 Ziffer 2 der Anlage zur Gebührensatzung betreffe eine Erlaubnis nach § 33i GewO, die vorliegend nicht Streitgegenstand sei. Der Auflagenvorbehalt (Ziffer 10 der Auflagen) sowie der Widerrufsvorbehalt seien ermessensfehlerhaft. Ein Widerruf der Erlaubnis sei in § 41 Abs. 4 LGlüG normiert. Einen pauschalen Widerrufsvorbehalt auszusprechen, ohne Ermessenserwägungen anzustellen, sei unzulässig.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 31.10.2018 wies das Regierungspräsidium S die Widersprüche zurück und führte zur Begründung aus, da die streitgegenständlichen Spielhallen gegen das Verbot des § 42 Abs. 2 LGlüG verstießen, habe nur eine befristete Erlaubnis aufgrund des § 51 Abs. 4 und 5 LGlüG erteilt werden können. Die Mietverträge für die Spielhallen hätten eine Laufzeit bis zum 28.02.2019 bzw. 14.09.2020. Eine vorherige Kündigung sei vertraglich nicht vorgesehen. Mietkosten entstünden für die Spielhallen in Höhe von 2.500,00 Euro bis zu 4.000,00 Euro plus 600 Euro Nebenkosten. Aufgrund der erteilten Befristungen sei der Klägerin die Möglichkeit eingeräumt worden, die Mieten in dieser Zeit zu erwirtschaften. Bezüglich der Spielhalle F I 2 hätte der Mietvertrag bereits Ende August 2018 gekündigt werden müssen. Außerdem habe die Klägerin ein Recht auf außerordentliche Kündigung. Wenn die Klägerin von vornherein auf eine weitere Betriebsdauer für die Spielhallen F I 1 und 2 verzichtet hätte, hätte ihr bereits im Juni 2017 eine fünfzehnjährige Laufzeit für die Spielhalle F I 3 gewährt werden können. Ein Härtefallgrund könne allenfalls in dem langfristigen Mietvertrag für die Spielhallen F I 2 und 3 gesehen werden, nicht jedoch in den von der Klägerin geltend gemachten Investitionen. Auch eine drohende Insolvenz stelle keinen Härtefallgrund dar. Aus den vorgelegten Unterlagen ergäben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die Schließung einer Spielhalle zu einer Zahlungsunfähigkeit führe. Die Klägerin habe seit Inkrafttreten des Landesglückspielgesetzes 6 Jahre Zeit gehabt, um sich für eine Standortverlagerung zu bemühen. Sie gehöre zu den führenden Automatenaufstellbetreibern in Baden-Württemberg und betreibe zahlreiche Spielcenter in Süddeutschland; von einer drohenden Insolvenz könne deshalb keine Rede sein, wenn eine der zahlreichen Spielhallen schließen müsse. Die Klägerin habe im Übrigen nicht belegt, dass die laufenden Kosten für Pacht, Leasing und Miete von Geldspielgeräten sowie Personal im Fall einer Schließung nicht deutlich und kurzfristig reduzierbar seien. Die Nebenbestimmungen seien zum Schutz der Jugend, der Spieler und der Allgemeinheit gegen die Gefahren für Leben und Gesundheit und zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erlassen worden. Das öffentliche Interesse an einer geregelten Betriebsführung zum Schutz für Leben und Gesundheit sowie an der Wahrung der Belange des Landesglückspielgesetzes überwiege das persönliche Interesse der Klägerin an einer unbeschränkten Ausübung ihres Gewerbebetriebs. Die meisten Auflagen entsprächen den bisherigen und ursprünglichen Auflagen zu den erteilten Erlaubnissen nach § 33i GewO. Die Nebenbestimmungen seien weder unbestimmt noch begründungsbedürftig. Soweit es sich bei den Auflagen nur um Hinweise handele, sei die Klägerin hierdurch nicht beschwert.
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Am 30.11.2018 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, für die Spielhallen „F I 1“, „F I 2“ und „F I 3“ habe sie am 19.08.1996 bzw. 12.06.2003 bzw. 14.02.2007 unbefristete Erlaubnisse nach § 33i GewO erhalten. Für die Spielhalle „F I 3“ habe sie einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis für einen Zeitraum vom 15 Jahren aufgrund § 41 Abs. 1 LGlüG. Alle drei streitgegenständlichen Spielhallen würden von ihr betrieben. Im Umkreis von 500 Metern existiere keine weitere Spielhalle. Die drei vorhandenen Spielhallen müssten deshalb gemäß § 42 Abs. 2 LGlüG auf nur eine verbleibende Spielhalle reduziert werden. In ihrem Erlaubnisantrag vom 18.02.2016 habe sie eine Priorisierung ihrer Spielhalle F I 3 vorgenommen. Sachliche Gründe, die Frist des § 41 Abs. 1 Satz 3 LGlüG nicht auszuschöpfen, seien nicht ersichtlich. Bei der Entscheidung nach § 41 Abs. 1 LGlüG handele es sich um eine gebundene Entscheidung. Die Härtefallentscheidungen im Hinblick auf die Spielhallen F I 1 und 2 seien ermessensfehlerhaft. Der Beklagte habe zu Unrecht jede Spielhalle isoliert betrachtet; erforderlich sei aber eine Gesamtbetrachtung des jeweiligen Spielhallenunternehmers. Der Beklagte hätte einen Ausblick auf die Gesamtauswirkung der Entscheidungen auf das Spielhallenunternehmen sowie die dahinterstehenden Gesellschafter vornehmen müssen. Auch die wirtschaftliche Betroffenheit der Gesellschafter der Klägerin und der mit ihr verbundenen Personen hätte berücksichtigt werden müssen. Entgegen der Auffassung des Regierungspräsidiums S betreibe sie über den Standort in M hinaus keine weitere Spielhalle. Bei ihren betriebswirtschaftlichen Planungen habe sie auch berechtigterweise davon ausgehen können, dass sie die von ihr präferierte Spielhalle langfristig weiterbetreiben dürfe. Die in den angefochtenen Bescheiden des Landratsamts L enthaltenen Auflagen seien aufgrund fehlender Begründung rechtswidrig. Im Übrigen wiederholt die Klägerin ihr Vorbringen im Widerspruchsverfahren im Hinblick auf die Rechtswidrigkeit der angeordneten Auflagen. Eine Rechtsgrundlage für die in den Ausgangsbescheiden festgesetzten Gebühren bestehe nicht.
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Die Klägerin beantragt,
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1. den die Spielhalle F I 3 betreffenden Bescheid des Landratsamts L vom 30.06.2017 aufzuheben und ihr für diese Spielhalle eine Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG für die Dauer von 15 Jahren zu erteilen;
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2. die die Spielhallen F I 1 und 2 betreffenden Bescheide des Landratsamts L vom 30.06.2017 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums S vom 31.10.2018 aufzuheben, soweit die Erlaubnisse befristet wurden und den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag auf Erteilung von Erlaubnissen nach § 51 Abs. 5 LGlüG unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden;
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3. die in den Bescheiden des Landratsamts L vom 30.06.2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums S vom 31.10.2018 enthaltenen Auflagen Ziffer 1 - 9 aufzuheben, soweit die Spielhallen F I 1 und 2 betroffen sind.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er trägt vor, die Klägerin habe keinen Anspruch auf eine Erlaubnis für die Spielhalle „F I 3“ nach § 41 Abs. 1 LGlüG für 15 Jahre. Bis zum 14.09.2020 seien die Voraussetzungen für eine dauerhafte Erlaubnis wegen Verstoßes gegen § 42 Abs. 2 LGlüG nicht erfüllt. Die von der Klägerin geltend gemachten Härtefälle seien nicht hinreichend. Investitionen der GbR B seien unbeachtlich. Nur finanzielle Aufwendungen und Folgen, die vom Betreiber der Spielhalle getätigt worden seien, seien zu beachten. Bezugspunkt für die Prüfung und Annahme eines Härtefalls sei stets die einzelne Spielhalle. Investitionen seien größtenteils von der GbR getätigt worden; dieses Vorgehen sei ersichtlich aus wirtschaftlichen/steuerlichen Gründen als vorteilhaft angesehen worden. Auch die Mietverträge seien zwischen der Klägerin und der GbR geschlossen worden. Die in den Jahren 2004 und 2010 geschlossenen Mietverträge für die Spielhallen „F I 1 und 3“ endeten am 14.09.2020 und derjenige für die Spielhalle „F I 2“ am 28.02.2019. Nach diesen Zeitpunkten habe die Klägerin keine monatlichen Zahlungsverpflichtungen mehr. Der Umstand, dass Investitionen nach dem Stichtag 18.11.2011 getätigt worden seien und noch nicht hätten abgeschrieben werden können, begründe keinen Härtefall. Die Investitionen seien auf eigenes Risiko getätigt worden. Bis auf die Zutrittskontrolle bei allen Spielhallen seien alle von der Klägerin getätigten Investitionen abgeschrieben. Das System sei am 30.09.2013 zu einem Kaufpreis von 28.733,03 Euro angeschafft worden. Pro Spielhalle seien demnach 9.577,67 Euro zu berücksichtigen. Der Abschreibungszeitraum ende zum 30.09.2024. Bereits am 28.02.2017 habe je Spielhalle nur ein Restbuchwert von 5.663,33 Euro bestanden. Vor dem Hintergrund, dass pro Monat und Spielgerät 1.000,00 Euro Gewinn erwartet werden könne, sei die Nichtberücksichtigung des noch offenen, geringen Restbuchwertes ordnungsgemäß. Die Klägerin habe sehenden Auges nichts unternommen, um zwei der Verbundspielhallen aufzulösen, obwohl sie gewusst habe, dass die Übergangsfrist ablaufe. Auch die angeordneten Nebenbestimmungen seien rechtmäßig. Gemäß § 41 Abs. 5 LGlüG könnten Auflagen zur Durchsetzung der in diesem Gesetz festgelegten Anforderungen an Spielhallen und deren Betrieb ergehen. Der Schutz der Jugend, der Spieler und der Allgemeinheit gegen die Gefahren für Leben und Gesundheit und die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zählten zu den Anforderungen, die an eine Spielhalle und deren Betrieb zu stellen seien. Ziel der Auflage Ziffer 1 sei der Schutz der Jugend und der Spieler. Mit dieser Auflage solle verhindert werden, dass Spieler durch alle Spielhallen in Mehrfachkomplexen laufen könnten. Durch Ziffer 2 der Auflagen sei die Klägerin nicht beschwert, da sich die dort genannte Pflicht aus dem Gesetz ergebe. Auch bei der Auflage Ziffer 3 sei Ziel der Schutz der Jugend und der Spieler. § 43 LGlüG bestimme lediglich, dass sich keine Personen unter 18 Jahren oder gesperrte Spieler in der Spielhalle aufhalten dürften und dies durch Einlasskontrollen sicherzustellen sei. Dies sei aber nicht ausreichend, um den Schutz zu gewährleisten. Eine ständige Anwesenheit des Aufsichtspersonals sei notwendig und auch die Geldspielautomaten bedürften einer ständigen Aufsicht. Als Spielhallenbetreiber müsse sich die Klägerin vor Einstellung von Personal von dessen Geeignetheit und Zuverlässigkeit überzeugen. Die Auflage Ziffer 4 diene gleichfalls dem Schutz der Jugend und Spieler. Eine Spielhalle solle keine Anreize für die Jugend oder für Unbeteiligte schaffen, diese zu betreten. Offenstehende Türen seien kein geeignetes Mittel, diese Anreize zu verhindern. Durch Schließung der Türen solle die Hemmschwelle für das Betreten heraufgesetzt werden. § 44 Abs. 3 LGlüG bestimme lediglich, dass ausreichend Tageslicht in die Spielhalle einfallen müsse; dies stehe geschlossenen Fenstern nicht entgegen. Mit den Auflagen Ziffern 5 - 9 würden lediglich die Auflagen aus der Baugenehmigung wiederholt bzw. gesetzliche Pflichten aus dem Gesetz konkretisiert.
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In der mündlichen Verhandlung hat die Vertreterin des Beklagten Ziffer 2 der Auflagen aufgehoben, soweit Schulungsnachweise des Aufsichtspersonals in der Spielhalle bereitzuhalten und bei behördlichen Kontrollen auf Verlangen vorzuzeigen sind. Hinsichtlich dieses Streitgegenstands haben die Beteiligten daraufhin den Rechtsstreit für erledigt erklärt.
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Die Vertreterin des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung weiter erklärt, der bauliche Zustand der Spielhallen auf dem Grundstück S-D-S xx in M entspreche den Vorgaben von Ziffer 1 der Auflagen.
26
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die zur Sache gehörenden Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
27
Das Verfahren ist entsprechend § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben.
28
Im Übrigen ist die zulässige Klage nur zum Teil begründet. Die Auflagen Ziffern 5 bis 9 der Bescheide des Landratsamts L vom 30.06.2017 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums S vom 31.10.2018, soweit die Spielhallen F I 1 und 2 betroffen sind, sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Im Übrigen sind die angefochtenen Bescheide rechtmäßig und ist die Klage unbegründet.
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Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis für die Spielhalle F I 3 für die Dauer von 15 Jahren (1.). Ebenso wenig besteht ein Bescheidungsanspruch bezüglich der verfügten Befristung der erteilten Spielhallenerlaubnis für die Spielhallen F I 1 und 2 (2.). Die in den angefochtenen Bescheiden enthaltenen Auflagen Ziffern 5 bis 9 sind rechtswidrig und deshalb aufzuheben; die übrigen Auflagen sind rechtlich nicht zu beanstanden (3.).
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1. Die Klägerin hat er keinen Anspruch auf Erteilung der mit dem Antrag Ziffer 1 begehrten Spielhallenerlaubnis für die Spielhalle F I 3 für die Dauer von 15 Jahren.
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Rechtsgrundlage für die Erteilung der Spielhallenerlaubnis ist § 41 Abs. 1 Satz 1 Landesglücksspielgesetz (LGlüG). Nach dieser Bestimmung bedarf der Betrieb einer Spielhalle der Erlaubnis nach dem Landesglücksspielgesetz, die die Erlaubnis nach § 33i GewO ersetzt und die Erlaubnis nach Artikel 1 § 24 Abs. 1 Erster GlüÄndStV mit umfasst. Die Erlaubniserteilung setzt voraus, dass keiner der in § 41 Abs. 2 LGlüG genannten Versagungsgründe vorliegt. Danach ist die Erlaubnis unter anderem dann zu versagen, wenn die Voraussetzungen nach § 42 LGlüG nicht erfüllt sind (§ 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG). So liegt der Fall hier.
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Da die Spielhalle F I 3 nicht die in § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG normierten Anforderungen an die Errichtung einer Spielhalle erfüllt, ist die Erlaubnis zwingend nach § 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG zu versagen. Gemäß § 42 Abs. 1 LGlüG müssen Spielhallen einen Abstand von mindestens 500 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, untereinander haben. Nach § 42 Abs. 2 LGlüG ist die Erteilung einer Erlaubnis ausgeschlossen für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäudekomplex untergebracht sind. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die drei Spielhallen der Klägerin befinden sich in einem Gebäude und sie halten auch unstreitig den erforderlichen Abstand von mindestens 500 m Luftlinie nicht ein.
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Die Regelungen des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG sind nicht verfassungswidrig; auf die Begründung im Beschluss des VGH Mannheim vom 13.07.2015 - 6 S 679/15 - in juris Rn. 14 ff wird verwiesen.
34
Entgegen der Ansicht der Klägerin ist das Vorgehen des Beklagten, bei einer Antragskonkurrenz zunächst das Vorliegen eines Härtefalls zu prüfen und diesen Spielhallen den Vorzug einzuräumen, nicht zu beanstanden. Hierbei wird berücksichtigt, dass die Spielhallenbetreiber, die sich auf die Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 LGlüG berufen können, solche sind, deren Vertrauen nach der in § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG zum Ausdruck gekommenen Intention des Gesetzgebers besonders schutzwürdig ist. Der Behörde ist in diesem Fall verwehrt, erst Spielhallen zu erlauben und sodann in einem weiteren Schritt über Härtefallanträge zu entscheiden (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 16.04.2018 - 6 S 2250/17 - in juris Rn. 8).
35
2. Auch der Verpflichtungsantrag Ziffer 2 bleibt ohne Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, über ihren Antrag auf Erteilung von Erlaubnissen nach § 51 Abs. 5 LGlüG für die Spielhallen F I 1 und 2 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Der Beklagte hat die für diese Spielhallen erteilten Erlaubnisse ohne Rechtsfehler bis zum 14.09.2020 befristet.
36
Nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG kann zur Vermeidung unbilliger Härten von der Einhaltung des Verbundverbots (§ 42 Abs. 2 LGlüG) und des Abstandsgebots (§ 42 Abs. 1 LGlüG) für einen angemessenen Zeitraum befreit werden. Dies gilt jedoch nur für Spielhallen, für die bis zum 18.11.2011 eine Erlaubnis beantragt und in der Folge erteilt wurde. Solche Erlaubnisse liegen für die Spielhallen F I 1 und 2 vor. Es hat auch kein Betreiberwechsel stattgefunden, der die Anwendung des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG ausschließt (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 03.05.2017 - 6 S 306/16 - in juris Rn. 22). Die Klägerin hat zudem bis zum 29.02.2016 (vgl. § 51 Abs. 4 Satz 3 LGlüG) einen Antrag gestellt.
37
Bei dem Begriff der unbilligen Härte handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff auf der Tatbestandsseite, der der unbeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt. Härten, die dem Gesetzeszweck entsprechen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines Tatbestandes bewusst in Kauf genommen hat, können eine Befreiung aus Billigkeitsgründen nicht rechtfertigen (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 11.06.2018 - 8 B 2048/17 - in juris Rn. 19). Ebenso wenig vermögen typische, den gesetzgeberischen Vorstellungen von einer gesetzlichen Regelung entsprechende Folgen eine sachliche Unbilligkeit zu begründen (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 05.09.2017 - 11 ME 258/17 - in juris Rn. 22 m.w.N.). Die Härtefallregelung soll lediglich den unbilligen Härten entgegenwirken, die von der fünfjährigen Übergangsfrist des § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG nicht erfasst werden können; dass im Rahmen einer Befreiung aufgrund unbilliger Härte die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind, zeigt den Ausnahmecharakter der Vorschrift (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 16.04.2018 - 6 S 2250/17 - in juris Rn. 9). Daraus folgt, dass wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, regelmäßig nicht eine Härte begründen können; eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen können die Spielhallenbetreiber nicht verlangen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 - BVerfGE 145, 20 - in juris Rn. 193; OVG Lüneburg, Beschl. v. 04.09.2017 - 11 ME 206/17 - in juris Rn. 38).
38
Da sich ein Spielhallenbetreiber auf eine Schließung seines Gewerbebetriebs nach Ablauf der Übergangsfrist des § 51 Abs. 4 LGlüG einstellen muss, bedarf es der substantiellen Darlegung, welche konkreten Schritte er unternommen hat, um den Eintritt eines Härtefalls abzuwenden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 05.08.2015 - 2 BvR 2190/14 - in juris Rn. 26). Hierzu gehören u.a. Angaben dazu, ob und gegebenenfalls welche Bemühungen zur rechtzeitigen Kündigung oder zur einvernehmlichen Aufhebung von langfristigen Verträgen, auch von Arbeitsverträgen der Mitarbeiter, zur Umnutzung des für die Spielhalle genutzten gewerblichen Grundstücks oder zur Verlagerung der Spielhalle an einen Alternativstandort unternommen wurden (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 04.09.2017 - 11 ME 206/17 - in juris Rn. 39). Es gilt der Grundsatz, dass die für die Spielhalle genutzten Räumlichkeiten und die Betriebsmittel, wie Spielgeräte und andere Einrichtungsgegenstände, auch anderweitig nutzbar sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 - BVerfGE 145, 20 - in juris Rn. 194).
39
Nach § 51 Abs. 5 Satz 4 LGlüG sind Anhaltspunkte für das Vorliegen einer unbilligen Härte insbesondere dann gegeben, wenn eine Anpassung des Betriebs an die gesetzlichen Anforderungen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich oder mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar ist und Investitionen, die im Vertrauen auf den Bestand der nach Maßgabe des bisher geltenden Rechts erteilten Erlaubnis getätigt wurden, nicht abgeschrieben werden konnten. Dabei hat der Spielhallenbetreiber sämtliche für die Entscheidung erforderlichen Unterlagen und Nachweise beizufügen (§ 51 Abs. 5 Satz 3 LGlüG). Im Befreiungsantrag müssen die Voraussetzungen, die einen Härtefall begründen können, substantiiert dargelegt werden (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 05.09.2017 - 11 ME 258/17 - in juris Rn. 25). Bezugspunkt für die Annahme eines Härtefalls ist die einzelne Spielhalle, nicht das gesamte Unternehmen (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 11.06.2018 - 8 B 2048/17 - in juris Rn. 24; a.A. OVG Lüneburg, Beschl. v. 04.09.2017 - 11 ME 206/17 - in juris Rn. 41 und Beschl. v. 11.12.2017 - 11 ME 458/17 - in juris Rn. 25).
40
Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht weder im Hinblick auf die vorherige Rechtslage noch auf vorhandene Betriebserlaubnisse nach § 33i GewO ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen. Es darf grundsätzlich nicht darauf vertraut werden, dass eine günstige Rechtslage unverändert bleibt. Auch ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts begründet grundsätzlich noch keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 - BVerfGE 145, 20 - in juris Rn. 189). Jedenfalls mit der Veröffentlichung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages als Landtagsdrucksache am 18.11.2011 (LT-Drucks. 15/849) konnte nicht mehr auf den Fortbestand des § 33i GewO vertraut werden (vgl. StGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.06.2014 - 15/13 - in juris Rn. 461; weitergehend BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 - BVerfGE 145, 20 - in juris Rn. 203: kein schutzwürdiges Vertrauen mehr schon ab dem 28.10.2011). Weder der Gesetzgeber noch die zuständigen Behörden haben die Spielhallenbetreiber zu bestimmten Dispositionen veranlasst, diese erfolgten vielmehr auf eigenes unternehmerisches Risiko (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 - a.a.O - in juris Rn. 189). Damit sind die Investitionsentscheidungen, die die Klägerin nach dem 18.11.2011 getroffen hat, nicht geeignet, eine besondere Härte zu begründen, da diese Entscheidungen gerade in Kenntnis der veränderten Rechtslage und damit auf eigenes Risiko erfolgt sind.
41
Der Beklagte hat in den angefochtenen Entscheidungen zutreffend das Vorliegen einer unbilligen Härte bis zum 14.09.2020 im Hinblick auf Verpflichtungen aus dem Mietvertrag und noch anfallenden Abschreibungen bejaht und die weiter von der Klägerin geltend gemachten Härtegesichtspunkte nicht als unbillige Härte berücksichtigt. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die umfangreichen und rechtlich nicht zu beanstandenden Ausführungen in den angefochtenen Entscheidungen verwiesen (§ 117 Abs. 5 VwGO).
42
Die Entscheidung, ob und inwieweit dem Betreiber einer Spielhalle, die unter die Übergangsvorschrift des § 51 Abs. 5 LGlüG fällt, nach Ablauf der in § 51 Abs. 4 LGlüG eingeräumten Übergangsfrist eine Befreiung gewährt wird, steht im Ermessen der Behörde und ist gemäß § 114 Satz 1 VwGO nur dahingehend überprüfbar, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wurden oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde. Hinsichtlich der konkreten Ermessensausübung des Beklagten bei der Befristung der Erlaubnis für die Spielhallen F I 1 und 2 bestehen keine rechtlichen Bedenken. Ermessensfehler, die zu einer Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung führen würden, sind nicht erkennbar. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine großzügiger bemessene Befristung der erteilten Erlaubnisse.
43
Im Hinblick auf den angemessenen Zeitraum im Sinne des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG hat das Landratsamt L ausgeführt, dass ab dem Zeitpunkt 14.09.2020 keine Verpflichtungen mehr aus dem Mietvertrag bestünden und die bis 30.09.2024 anfallenden Abschreibungen aus den bis dahin anfallenden Gewinnen erwirtschaftet werden könnten, so dass die für die Spielhallen F I 1 und 2 unter Befreiung von der Bestimmung des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG gemäß § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG erteilten Erlaubnisse nach § 41 Abs. 1 LGlüG bis zum 14.09.2020 zu befristen sind. Es ist nicht ersichtlich, dass diese Frist zu kurz bemessen ist. Vielmehr hat der Beklagte in nicht zu beanstandender Weise bei der Bemessung der Frist darauf abgestellt, dass ab dem 14.09.2020 eine unbillige Härte im Sinne des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG nicht mehr vorliegt. Ist aber die Tatbestandsvoraussetzung der unbilligen Härte ab dem 14.09.2020 nicht mehr erfüllt, ist die Erteilung einer Befreiung nach § 51 Abs. 5 LGlüG über diese Frist hinaus schon von Rechts wegen nicht möglich. Der Beklagte hat somit mit der gewählten Befristung bis zum 14.09.2020 die Höchstfrist ausgereizt und die für die Klägerin bestmögliche Entscheidung getroffen, so dass sich Ausführungen zur konkreten Ermessensausübung erübrigen.
44
3. Die von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage, die gegen die Auflagen Ziffern 1 bis 9 in den Bescheiden des Beklagten vom 30.06.2017 (betreffend Spielhallen F I 1 und 2) gerichtet ist, ist statthaft.
45
Gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts ist die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere für einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte Auflagen oder Auflagenvorbehalte. Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2000 - 11 C 2/00 - BVerwGE 112, 221 - in juris Rn. 25; Urt. v. 21.06.2007 - 3 C 39/06 - NVwZ-RR 2007, 776 - in juris Rn. 20 und Urt. v. 17.10.2012 - 4 C 5/11 - BVerwGE 144, 341 - in juris Rn. 5). Letzteres ist der Fall, wenn die fragliche Bestimmung den Regelungsgehalt des Hauptverwaltungsaktes in Form einer Inhaltsbestimmung definiert oder modifiziert (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2019 - 8 B 10/18 - in juris Rn. 5). Die isolierte Aufhebung von Nebenbestimmungen ist nicht schon offensichtlich und von vornherein ausgeschlossen, wenn sie Voraussetzungen für den Erlass der begünstigenden Hauptregelung sichern sollen oder als Teil einer einheitlichen Ermessensentscheidung erlassen wurden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2019 - 8 B 10/18 - a.a.O.). Ein Ausnahmefall liegt hier nicht vor. Die angefochtenen Auflagen sind nicht als Inhalts-, sondern als Nebenbestimmungen einzuordnen, weil sie von der Hauptregelung zu unterscheidende, zusätzliche Regelungen treffen. Eine isolierte Anfechtung von belastenden Nebenbestimmungen ist auch bei glücksspielrechtlichen Erlaubnissen grundsätzlich statthaft (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.07.1995 - 1 B 23/95 - NVwZ-RR 1996, 20 - in juris Rn. 10; VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011 - 6 S 2577/10 - in juris Rn. 26; a.A. VG Hamburg, Urt. v. 13.09.2016 - 4 K 303/13 - in juris Rn. 32 m.w.N.).
46
Der auch ansonsten zulässige Klageantrag Ziffer 3 ist zum Teil begründet. Die Auflagen Ziffern 5 bis 9 der angefochtenen Bescheiden, soweit die Spielhallen F I 1 und 2 betroffen sind, sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (a). Die übrigen angefochtenen Auflagen sind rechtlich nicht zu beanstanden (b).
47
a) Die Auflagen Ziffern 5 bis 9 der Bescheide des Landratsamts L vom 30.06.2017 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums S vom 31.10.2018, soweit die Spielhallen F I 1 und 2 betroffen sind, sind rechtswidrig.
48
Rechtsgrundlage der verfügten Auflagen ist § 2 Abs. 4 Satz 2 LGlüG i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG. Nach § 2 Abs. 4 Satz 2 LGlüG kann die Erlaubnis mit Auflagen, Bedingungen, dem Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage und dem Vorbehalt des Widerrufs versehen werden. Danach steht es im Ermessen der Behörde, die - gleichfalls im Ermessen stehende - Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts der Nebenbestimmung. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO ist das Gericht auf eine Prüfung von Ermessensfehlern beschränkt, d.h. ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen tatsächlich ausgeübt, dessen rechtliche Grenzen nicht überschritten und keine sachwidrigen Erwägungen angestellt hat, die mit den Zielen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags nicht in Einklang stehen.
49
Nebenbestimmungen sind nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsakts in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind (§ 36 Abs. 3 LVwVfG).
50
Der Zweck wird vorliegend durch § 1 LGlüG bestimmt. Dies bedeutet, dass Nebenbestimmungen gemäß § 2 Abs. 4 Satz 2 LGlüG (nur) zu solchen Zwecken beigefügt werden können, die nach § 1 LGlüG verfolgt werden.
51
Nach § 1 LGlüG dient das Landesglücksspielgesetz dem Zweck, die im Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (Erster GlüÄndStV) genannten Ziele zu erreichen sowie den Bereich des Glückspiels insgesamt konsistent und kohärent zu regeln. Ziele des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag sind gleichrangig 1. das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, 2. durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, 3. den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten, 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt, die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden und 5. Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs beim Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten vorzubeugen (§ 1 Erster GlüÄndStV).
52
Die den streitgegenständlichen Bescheiden beigefügten Auflagen Ziffern 5 bis 9 dienen dem vorbeugenden Brandschutz. Für die Berücksichtigung solcher brandschutzrechtlicher Gesichtspunkte, die keinen Bezug zur Bekämpfung der Spielsucht und der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes aufweisen, bietet § 2 Abs. 4 Satz 2 LGlüG keine Rechtsgrundlage. Eine Erlaubnis für Spielhallen darf bei Vorliegen eines Versagungsgrundes nach § 41 Abs. 2 LGlüG nicht erteilt werden. In dieser Bestimmung werden als Versagungsgründe u.a. aufgeführt: Fehlende Zuverlässigkeit des Gewerbetreibenden, fehlender Abstand zu anderen Spielhallen, fehlendes Sozialkonzept, fehlende Einhaltung des Jugendschutzes, fehlende Sicherstellung des Ausschlusses gesperrter Spieler, Gefährdung der Jugend, übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs sowie schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes. Die Einhaltung von Brandschutzbestimmungen ist in § 41 Abs. 2 LGlüG indes nicht aufgeführt. Kann aber die Erlaubnis für Spielhallen nicht aus Gründen des (vorbeugenden) Brandschutzes versagt werden, ist es dem Beklagten auch nicht gestattet, diesen - unzulässigen, weil außerhalb des Ermächtigungsrahmens liegenden - Gesichtspunkt im Wege einer Nebenbestimmung bei der Erteilung einer Erlaubnis für Spielhallen zu berücksichtigen (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 14.10.1996 - 5 S 1775/96 - NVwZ-RR 1997, 679 - in juris Rn. 17 zur Beifügung einer Nebenbestimmung zur Sondernutzungserlaubnis aus Gründen der Abfallvermeidung).
53
Eine isolierte Aufhebung der Auflagen Ziffern 5 bis 9 ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne diese Auflagen sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben.
54
b) Demgegenüber sind die in den angefochtenen Bescheiden enthaltenen Auflagen Ziffern 1 bis 4 rechtlich nicht zu beanstanden, soweit die Spielhallen F I 1 und 2 betroffen sind.
55
Der Beklagte hat die Auflagen Ziffern 1 bis 4 in den angefochtenen Entscheidungen im Sinne des § 39 Abs. 1 LVwVfG mit kurzen Worten ausreichend begründet. Danach wurden die Auflagen zum Schutz der Jugend, der Spieler und der Allgemeinheit gegen die Gefahren für Leben und Gesundheit getroffen. Daraus wird deutlich, dass der Beklagte die Auflagen Ziffern 1 bis 4 für geeignet, erforderlich und angemessen hält, um die Ziele des § 1 Erster GlüÄndStV zu erreichen. Mit der Auflage Ziffer 1 soll erkennbar verhindert werden, dass Spieler durch alle Spielhallen in Mehrfachkomplexen laufen können. Auflage Ziffer 2 soll eine gesetzliche Verpflichtung bekräftigen. Die Auflagen Ziffer 3 und 4 dienen erkennbar dem Schutz der Jugend und der Spieler.
56
Entgegen der Auffassung der Klägerin sind die Auflagen Ziffern 1, 3 und 4 in den angefochtenen Bescheiden inhaltlich hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 LVwVfG).
57
Ein Verwaltungsakt ist hinreichend bestimmt, wenn der Inhalt der getroffenen Regelung für den Adressaten so vollständig, klar und unzweideutig und aus sich heraus erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach ausrichten kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.12.2003 - 6 C 20/02 - BVerwGE 119, 282 - in juris Rn. 17). Hat der Verwaltungsakt einen vollstreckbaren Inhalt, muss er darüber hinaus so bestimmt sein, dass er Grundlage für Maßnahmen seiner zwangsweisen Durchsetzung sein kann (vgl. VGH München, Beschl. v. 20.08.2013 - 3 CS 13.1110 - in juris Rn. 32). Es genügt, dass aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsakts und aus dem Zusammenhang, vor allem aus der von der Behörde gegebenen Begründung des Verwaltungsakts, aus den den Beteiligten bekannten näheren Umständen des Erlasses, aus den dem Erlass vorausgegangenen Vorgängen im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichende Klarheit gewonnen werden kann (vgl. OVG Magdeburg, Urt. v. 26.07.2012 - 2 L 154/10 - in juris Rn. 43). Auch ist eine etwaige Sachkunde des Adressaten zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 - BVerwGE 160, 193 - in juris Rn. 14). Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.12.2003 - 6 C 20/02 - BVerwGE 119, 282 - in juris Rn. 17). In den vorgenannten Aussagen kommt zum Ausdruck, dass jedenfalls Bestimmbarkeit als solche ausreichend ist (vgl. VGH München, Beschl. v. 12.03.2010 - 10 CS 09.1734 - in juris Rn. 17). Dementsprechend kann es ausreichend sein, dass in dem Verwaltungsakt nur das Ziel festgelegt und hinsichtlich der einzusetzenden Mittel dem Adressaten die Wahl gelassen wird (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 09.03.2011 - 7 LA 50/10 - in juris Rn. 6; Beschl. v. 04.09.2018 - 10 LA 45/18 - in juris Rn. 12 und Beschl. v. 04.06.2019 - 8 ME 39/19 - in juris Rn. 39).
58
Diesen Anforderungen genügen die Auflagen Ziffern 1, 3 und 4. Die Klägerin kann unschwer erkennen, welche Regelungen in den streitigen Auflagen getroffen wurden und wie sie ihr Verhalten ausrichten muss. Die Auflage Ziffer 1 gibt hinreichend das Ziel vor. Die Vertreterin des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, der bauliche Zustand der Spielhallen auf dem Grundstück S-D-S xx in M habe zum Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnisse (Bescheide vom 30.06.2017) den Vorgaben von Auflage Ziffer 1 entsprochen. Damit ist für die Klägerin erkennbar, was die Auflage Ziffer 1 von ihr verlangt. Auch die Auflagen Ziffern 3 und 4 sind hinreichend bestimmt. Es ist selbstredend, dass auch eine eingesetzte Aufsichtsperson, die mit dem Erlaubnisinhaber nicht identisch ist, Kenntnisse darüber haben muss, welche Anforderungen das Gesetz und der Erlaubnisbescheid an den Betrieb der Spielhalle stellen. Dementsprechend muss es sich um eine zuverlässige Aufsichtsperson handeln. Die Geeignetheit und Zuverlässigkeit dieser Aufsichtsperson hat die Klägerin vor einer Anstellung zu prüfen. Im Hinblick auf die weitere Regelung in Auflage Ziffer 3, wonach die geeignete zuverlässige Aufsichtsperson ständig in der Spielhalle anwesend sein muss, wird von der Klägerin nur das verlangt, was sie bereits nach § 3 Abs. 1 Satz 3 SpielV leisten muss. Soweit der Klägerin in der Auflage Ziffer 4 aufgegeben wird, die Betriebsräume während den Betriebszeiten geschlossen, jedoch nicht verschlossen zu halten, erschließt sich auch für die Klägerin ohne weiteres, dass Türen und Fenster während der Betriebszeit geschlossen sein müssen. Wieso diese Anordnung mit § 44 Abs. 3 Satz 2 LGlüG kollidieren sollte, ist nicht ersichtlich. Nach dieser Bestimmung ist für ausreichenden Einfall von Tageslicht und dafür zu sorgen, dass ein Einblick in die Spielhalle von außen möglich ist. Dies wird hinreichend durch licht- und blickdurchlässige Fenster gewährleistet; geöffnete Türen und Fenster fordert das Gesetz nicht.
59
Durch die dem Bescheid beigefügte Begründung ist auch erkennbar, dass sich der Beklagte des ihm eingeräumten Ermessens dem Grunde nach bewusst war. Ermessensfehler sind weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.
60
Selbst wenn aber die Auflagen Ziffern 1, 3 und 4 rechtswidrig wären, wäre eine isolierte Aufhebung ausgeschlossen. Denn die der Klägerin erteilte Erlaubnis zum Betrieb der Spielhallen F I 1 und 2 kann nicht ohne die Auflagen Ziffern 1, 3 und 4, die den Minderjährigenschutz näher konkretisieren, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben.
61
Die Auflage Ziffer 2 in der in der mündlichen Verhandlung erhaltenen Fassung ist als gesetzeswiederholende Verfügung rechtmäßig. Diese hat einen eigenständigen Regelungsgehalt und aufgrund dieser Regelung kann bei einem Verstoß ein Zwangsgeld isoliert angedroht werden (vgl. VGH München, Beschl. v. 18.12.1998 - 7 ZS 98.1660 - in juris Rn. 46). Eine solche gesetzeswiederholende Verfügung ist dann berechtigt, wenn im Einzelfall Anlass besteht, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt hergestellt wird (vgl. VGH München, Beschl. v. 12.03.2010 - 10 CS 09.1734 - in juris Rn. 17). Der Regelungsgehalt einer solchen Verfügung besteht darin, die Einhaltung einer Norm konkret anzumahnen und die Voraussetzungen für die Vollstreckung zu schaffen (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 02.08.2012 - 1 S 618/12 - in juris Rn. 46). Wegen der von einer Spielhalle ausgehenden Gefahren und aufgrund der Vielzahl glücksspielrechtlicher Normen besteht durchaus Anlass dazu, eigens die Pflicht zur Beachtung außerordentlich wichtiger gesetzlicher Bestimmungen durch Auflagen abzusichern. Da staatliche Stellen im Hinblick auf Spielhallen einen großen Regelungsspielraum haben, sind die Anforderungen an die Herstellung eines konkreten Bezugs zu einem bestimmten Lebenssachverhalt gering. Dementsprechend ist die Anordnung in der Auflage Ziffer 2, wonach das Original oder eine Mehrfertigung dieser Verfügung in der Spielhalle bereitzuhalten und bei behördlichen Kontrollen auf Verlangen vorzuzeigen sind, zur Sensibilisierung der sich aus § 6 Abs. 2 Satz 2 SpielV ergebenden Verpflichtung geeignet und erforderlich, um die Einhaltung dieser Bestimmung sicherzustellen.
62
Die Kostenentscheidung folgt aus § 161 Abs. 2 Satz 1, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 33i GewO
§ 41 LGlüG
§ 43 LGlüG
§ 42 LGlüG
§ 1 GlüStV
§ 1 LGlüG
§ 41 Abs. 1 LGlüG
§ 51 Abs. 5 LGlüG
§ 42 Abs. 1 und 2 LGlüG
§ 42 Abs. 2 LGlüG
§ 2 Abs. 4 S. 2 LGlüG
§ 51 Abs. 4 LGlüG
§ 42 Abs. 1 LGlüG
§ 2 Abs. 4 Satz 2 LGlüG
§ 4 Abs. 3 LGebG
§ 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG
§ 44 Abs. 3 LGlüG
§ 41 Abs. 5 LGlüG
§ 41 Abs. 4 LGlüG
§ 51 Abs. 4 und 5 LGlüG
§ 41 Abs. 1 Satz 3 LGlüG
§ 92 Abs. 3 VwGO
§ 41 Abs. 2 LGlüG
§ 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG
§ 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG
§ 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG
§ 51 Abs. 4 Satz 3 LGlüG
§ 51 Abs. 5 Satz 4 LGlüG
§ 51 Abs. 5 Satz 3 LGlüG
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG
§ 36 Abs. 3 LVwVfG
§ 39 Abs. 1 LVwVfG
§ 37 Abs. 1 LVwVfG
§ 3 Abs. 1 Satz 3 SpielV
§ 44 Abs. 3 Satz 2 LGlüG
§ 6 Abs. 2 Satz 2 SpielV
§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO
§ 1 der Rechtsverordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 145, 20
BVerwGE 112, 221
NVwZ-RR 2007, 776
BVerwGE 144, 341
NVwZ-RR 1996, 20
NVwZ-RR 1997, 679
BVerwGE 119, 282
BVerwGE 160, 193
6 S 679/15
6 S 2250/17
6 S 306/16
8 B 2048/17
11 ME 258/17
1 BvR 1314/12
11 ME 206/17
2 BvR 2190/14
11 ME 458/17
11 C 2/00
3 C 39/06
4 C 5/11
8 B 10/18
1 B 23/95
6 S 2577/10
4 K 303/13
5 S 1775/96
6 C 20/02
3 CS 13.11
2 L 154/10
8 C 18/16
10 CS 09.17
7 LA 50/10
10 LA 45/18
8 ME 39/19
7 ZS 98.16
1 S 618/12