Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-11-28, Aktenzeichen 15 K 2695/06
ECLI: ECLI:DE:VGGE:2008:1128.15K2695.06.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in erforderlicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Höhe der Kreisumlage, die der Beklagte für das Haushaltsjahr 2006 der Klägerin, einer dem Kreis Recklinghausen angehörigen Stadt, gegenüber festgesetzt hat.
Mit Schreiben vom 18. Oktober 2005 übersandte der Beklagte den Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern der zehn kreisangehörigen Städte den Entwurf der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2006 nebst Anlagen. In dem Schreiben wies der Beklagte darauf hin, daß der Haushalt 2006, der am 19. Dezember 2005 verabschiedet werden solle, am 17. Oktober 2005 in den Kreistag eingebracht und in seinen Schwerpunkten bereits in der Bürgermeisterrunde vorgetragen und erläutert worden sei. Im übrigen hätten Mitarbeiter des Kreises in der Kämmererkonferenz vom 29. September 2005 den Kämmerern der Städte die Eckwerte des Haushalts 2006 im einzelnen erläutert und ihnen ein Eckdatenpapier ausgehändigt. Nunmehr würden den Städten noch der Haushaltsplan, das Haushaltsbuch und der Anlagenband zugeleitet. Der Beklagte faßte in dem Schreiben ferner die wichtigsten Gedanken und Aussagen zum Haushaltsentwurf zusammen und wies dabei vor allem darauf hin, daß das Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 noch nicht existiere und deshalb die entsprechenden Positionen im Haushalt (Schlüsselzuweisungen, Investitionspauschalen und Weiterleitung der Wohngeldentlastung) mit ihren Vorjahresansätzen übernommen worden seien. Abschließend wurden die Städte gebeten, ihre formulierten Einwendungen bis zum 21. November 2005 einzureichen.
Der beigefügte Haushaltsentwurf sah einen Hebesatz der Kreisumlage vor, der 53,69 % der Umlagegrundlagen ausmachte und damit den Hebesatz von 52,62 % für das Haushaltsjahr 2005 überstieg. Damit hätte die Kreisumlage von insgesamt rund 291,8 Millionen Euro für das Jahr 2005 sich auf insgesamt etwa 297,7 Millionen Euro für 2006 erhöht.
In der Folgezeit äußerten sich alle Städte kritisch zu dem Haushaltsentwurf. Im wesentlichen betonten sie, daß sie sämtlich der vorläufigen Haushaltswirtschaft nach § 81 der Gemeindeordnung (GO) unterlägen, während nur der Kreis selbst über einen ausgeglichenen Haushalt verfüge. Daher erwarteten sie, die Städte, daß der Kreis sich im Rahmen eines freiwilligen Haushaltssicherungskonzepts denselben Haushaltszwängen beuge wie sie. Vor allem solle der Kreis künftig auf Nettoneuverschuldungen verzichten, indem er Kredite nur noch im Umfang der jährlichen Tilgungen aufnehme. Angesichts der Finanzsituation der Städte, die überdies auf Kassenkredite in steigender Höhe angewiesen seien, sei der Kreis gehalten, auch eigene Sparanstrengungen zu erbringen, um seinen Haushalt ohne Erhöhung der Kreisumlage auszugleichen. Der Kreis müsse deshalb z.B. seine Zuschüsse, seine Sachkosten und sein Investitionsprogramm überprüfen. Es könne nicht richtig sein, daß der Kreis Investitionen tätige, die den Gemeinden nicht mehr möglich seien. Das gelte auch im Hinblick auf die in § 9 der Kreisordnung (KrO) normierte Verpflichtung zum gemeindefreundlichen Verhalten. Der Kreis Recklinghausen, der die höchste Kreisumlage in Nordrhein-Westfalen verlange, solle den Hebesatz der Kreisumlage an den Landesdurchschnitt anpassen und zumindest das Volumen seiner Kreisumlage auf den Stand des Haushaltsjahres 2005, d.h. auf 291.761.000,00 Euro - von denen 289.445.000,00 Euro tatsächlich verlangt worden seien - reduzieren. So habe auch die Kreisumlage des Nachbarkreises Coesfeld im Haushaltsjahr 2005 um 20 % niedriger gelegen als diejenige des Kreises Recklinghausen. Die Grenze für die Kreisumlage sei überschritten, wenn die Gesamtheit aller Umlagen bewirke, daß die kreisangehörigen Gemeinden nicht mehr über die Haushaltsmittel verfügten, die sie benötigten, um die ihnen nach Art. 28 des Grundgesetzes (GG) und nach Art. 78 der nordrhein-westfälischen Landesverfassung (LV) obliegenden Selbstverwaltungsaufgaben eigenverantwortlich zu regeln. Insbesondere die Klägerin wandte ein, daß der Kreistag aufgefordert werde, Erhöhungen der Kreisumlage auszuschließen und die Kreisumlage in den nächsten Jahren zu senken, daß der Kreistag für den Kreis ein - freiwilliges - Haushaltssicherungskonzept mit der Folge einer Nettokreditaufnahme des Kreises von Null beschließen möge und daß sie, die Klägerin, sich im Nothaushaltsrecht befinde und vom Kreis erwarte, daß er seine Ausgaben an der Leistungsfähigkeit seiner Städte orientiere.
In der Vorlage Nr. 20/119 vom 8. Dezember 2005 für die Kreistagssitzung vom 19. Dezember 2005 schlug der Beklagte vor zu beschließen, daß der Kreistag die Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte zur Kenntnis nehme und die Einwendungen von sechs Städten zurückweise. In den beigefügten Erläuterungen heißt es, daß alle zehn Städte sich zum Haushalt geäußert hätten, wobei die Städte Datteln, Dorsten, Gladbeck, Haltern, Herten und Oer-Erkenschwick ihre Stellungnahmen als Einwendungen deklariert hätten. Obwohl der Beklagte viele Anregungen aus den Stellungnahmen und Einwendungen aufgegriffen und umgesetzt habe oder noch umsetzen werde, bitte die Verwaltung um deren Abweisung durch den Kreistag. Zudem heißt es in der Beschlußvorlage, daß aufgrund der Forderungen, Empfehlungen und Anträge der Städte u.a. die Kreisumlageerhöhung von etwa 5,9 Millionen Euro im Vergleich zum Vorjahr nach der noch zu beschließenden Haushaltssatzung zurückgenommen und die Kreisumlage auf dem Niveau des Jahres 2005 gehalten werden solle. Ferner werde der Kreistag den Beklagten beauftragen, ein freiwilliges Haushaltssicherungskonzept zu erarbeiten. Auch dadurch komme die Solidarität des Kreises mit den Städten zum Ausdruck.
In der Sitzung vom 19. Dezember 2005 beschloß der Kreistag, die Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte zur Kenntnis zu nehmen und die Einwendungen von sieben Städten - soweit sie nicht im Änderungsdienst berücksichtigt worden seien - zurückzuweisen.
In derselben Sitzung verabschiedete der Kreistag die Haushaltssatzung des Kreises Recklinghausen für das Haushaltsjahr 2006 (Haushaltssatzung 2006). Darin wurden der Haushaltsplan hinsichtlich der voraussichtlichen Einnahmen und der zu leistenden Ausgaben für den Verwaltungshaushalt auf jeweils 447.936.642,00 Euro und für den Vermögenshaushalt auf jeweils 45.437.112, 00 Euro (§ 1) und der Hebesatz der Kreisumlage einheitlich auf 52,62 % der Umlagegrundlagen der kreisangehörigen Städte festgesetzt (§ 5 Abs. 1 Satz 2). Ferner wurde der Gesamtbetrag der Kredite, deren Aufnahme im Haushaltsjahr 2006 zur Finanzierung von Ausgaben im Vermögenshaushalt erforderlich war, auf 5.027.456,00 Euro festgesetzt (§ 2). Im übrigen heißt es unter Nr. 072000 des Haushaltsplans, daß die Kreisumlage auf 291,7 Millionen Euro festgeschrieben werde und somit das Niveau des Haushalts 2005 erreiche. Da endgültige Berechnungen zu den Umlagegrundlagen noch fehlten, würden zur Ermittlung des Hebesatzes der Kreisumlage die Umlagegrundlagen des Vorjahres herangezogen, woraus sich ein Hebesatz von 52,62 % ergebe.
Unter dem 5. Januar 2006 teilte der Beklagte der Klägerin u.a. mit, daß im Hinblick darauf, daß die Kreisumlage auf 52,62 % der Umlagegrundlagen der kreisangehörigen Städte festgesetzt und der Kreisumlagebedarf selbst mit 291.761.184,00 Euro ausgewiesen worden sei, für sie bis auf weiteres jeweils zum 10. eines Monats ein Abschlag für die Kreisumlage in Höhe der zuletzt im November 2005 gezahlten Monatsrate von 1.040.035,00 Euro erhoben werde.
Gegen diesen „vorläufigen Kreisumlagebescheid" legte die Klägerin Widerspruch ein, soweit die Kreisumlage 520.017,50 Euro übersteige. Die geltend gemachte Kreisumlage sei zumindest rechtswidrig, weil sie, die Klägerin, schon durch deren absolute Höhe in einem Umfang belastet werde, der die verfassungsrechtliche Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78, 79 LV in ihrem unantastbaren Kern, der auch die prinzipielle Finanzhoheit umfasse, tiefgreifend verletze. Ein Eingriff in den Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung sei nur erlaubt, soweit zwingende Gründe des Gemeinwohls ihn erforderten. Aus der Selbstverwaltungsgarantie folge für die Gemeinden ein verfassungskräftiger Anspruch auf eine selbständige, eigenverfügbare (Mindest-)Finanzausstattung, die für eine Selbstverwaltungstätigkeit von einigem Gewicht und dabei auch zur Erfüllung sog. freiwilliger Ausgaben ausreiche. Die den Gemeinden danach zustehende „angemessene Finanzausstattung" gehe über die Sicherung des finanziellen Existenzminimums hinaus. In diesem Zusammenhang sei bei ihr, der Klägerin, zu beachten, daß sie sich wegen der strikten Beschränkungen des § 81 GO nur insoweit neu verschulden dürfe, als sie zeitgleich Tilgungen leiste, was im Jahr 2006 für sie die viel zu geringe Kreditsumme von etwa 1,3 Millionen Euro bedeute. Hintergrund sei, daß sie, die Klägerin, seit 1993 keinen ausgeglichenen Haushalt mehr habe vorlegen können und die von ihr deshalb aufzustellenden Haushaltssicherungskonzepte erstmals im Jahre 2001 und danach durchgehend seit 2003 von der Kommunalaufsicht nicht mehr genehmigt worden seien. Auf Seiten des Landes habe sich überdies durch die Bestellung des externen Beraters die Einsicht manifestiert, daß ihre, der Klägerin, finanzielle Situation ihre verfassungsrechtlich garantierten Handlungsspielräume derart eingeengt habe, daß von einer Fähigkeit zum aktiven Handeln in finanzieller Hinsicht vor allem im Bereich der nach eigenem Ermessen durchzuführenden freiwilligen Aufgaben schon rein faktisch nicht mehr die Rede sein könne. Somit erhalte ebenfalls die absolute Höhe der von ihr, der Klägerin, geforderten Kreisumlage einen neuen und vor allem verfassungsrechtlich mehr als bedenklichen Stellenwert. Eine „eigenverfügbare, selbständige Finanzausstattung für eine Selbstverwaltungstätigkeit von einigem Gewicht" werde bei einer ihr durch die Erhebung der Kreisumlage tatsächlich zu über 50 % entzogenen Finanzmasse aus Zuweisungen des Bundes und des Landes zu einer nicht einmal mehr theoretischen Fiktion. In ihrer speziellen äußerst prekären Haushaltslage, die sich ihrem Kassenkreditvolumen und ihrem Gesamtkreditvolumen zum 31. Dezember 2005 sowie aus ihren Zins- und Tilgungslasten entnehmen lasse, zeige sich das zudem deutlich an den Handlungs- und Prüfaufträgen, die der externe Berater an die Verwaltung gestellt habe. Danach gingen die anvisierten Sparvorgaben bis zu betriebsbedingten Kündigungen und der Infragestellung sämtlicher sog. „freiwilliger" Infrastruktureinrichtungen (z.B. städtische Bäder, Bibliotheken, Musikschule, Volkshochschule). Hier liege ein nicht mehr zu vertretendes Mißverhältnis im Vergleich zu den freiwilligen Ausgaben vor, die der Kreis weiter tätige. Ferner bestehe bei ihr, der Klägerin, eine absolute Beförderungs- und Höhergruppierungssperre für die städtischen Mitarbeiter, während der Kreis sich - u.a. aus der Kreisumlage - den Luxus weiterer Einstellungen und Beförderungen erlaube.
Die Höhe der durch den Beklagten festgesetzten Kreisumlage, die mit Abstand die höchste in ganz Nordrhein-Westfalen sei, erweise sich auch deshalb als bedenklich, weil die Kommunen der Emscher-Lippe-Region zu denjenigen Gemeinden zählten, die von der Struktur- und Wirtschaftskrise finanzwirtschaftlich am schwersten getroffen würden. Der Kreis sei aber allgemein zum gemeindefreundlichen Verhalten und insbesondere bei der Festsetzung der Kreisumlage zur Rücksichtnahme auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden verpflichtet und müsse deshalb seine Ausgaben den desolaten Rahmenbedingungen anpassen. In dieser Konfliktlage sei in erster Linie die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben zu sichern, während die Aufgaben des Kreises zurückzustehen hätten. Da deshalb die Finanzmasse der Gemeinden notwendigerweise größer sein müsse als diejenige des Kreises, habe der Kreis den Gemeinden mehr als die Hälfte derjenigen gemeindlichen Einnahmen zu überlassen, auf deren Grundlage die Kreisumlage berechnet werde. Der hier geforderte Umlagesatz von mehr als 50 % widerspreche eindeutig diesen verfassungsrechtlichen Geboten. Zudem werde sie, die Klägerin, die Kreisumlage ausschließlich über zusätzliche Kassenkredite aufbringen können.
Unter dem 22. März 2006 erließ der Beklagte der Klägerin gegenüber einen vorläufigen Kreisumlagebescheid, mit dem er die von der Klägerin zu zahlende Kreisumlage ab Januar 2006 vorläufig und bis auf weiteres auf 1.040.035,00 Euro je Kalendermonat festsetzte. Zur Begründung bezog der Beklagte sich auf § 56 KrO und den in der Haushaltssatzung 2006 bestimmten Hebesatz der Kreisumlage von 52,62 %. Ferner wies der Beklagte darauf hin, daß der durch sonstige Einnahmen nicht gedeckte Finanzbedarf des Kreises sich, ausgehend von den Umlagegrundlagen der Jahre 2004 und 2005, auf insgesamt 291.761.184,00 Euro belaufe.
Hiergegen legte die Klägerin Widerspruch ein. Zur Begründung wiederholte sie im wesentlichen die Gründe ihres bisherigen Widerspruchs.
Nach dem Inkrafttreten des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2006 (GFG 2006) richtete die Bezirksregierung Münster unter dem 8. Juni 2006 an den Beklagten einen Bescheid betreffend den Finanz- und Lastenausgleich mit den Gemeinden und Gemeindeverbänden für das Haushaltsjahr 2006. In der Anlage 2 dieses Bescheides bezifferte die Bezirksregierung die Umlagegrundlagen gemäß § 25 GFG 2006 für den Kreis insgesamt auf 578.382.482,00 Euro und für die Klägerin auf 25.336.600,00 Euro.
Daraufhin erließ der Beklagte unter dem 29. Juni 2006 der Klägerin gegenüber einen endgültigen Kreisumlagebescheid 2006, mit dem er in Abänderung seines vorläufigen Bescheides vom 22. März 2006 nach § 56 KrO, § 25 GFG 2006, § 5 Abs. 1 Haushaltssatzung 2006 die von der Klägerin zu zahlende Kreisumlage ab Januar 2006 auf 1.111.009,91 Euro je Kalendermonat, zahlbar bis zum 10. jedes Monats, festsetzte.
Unter dem 30. Juni 2006 teilte der Beklagte der Klägerin mit, daß der Kreistag beschlossen habe, Verbesserungen, die sich aus dem Finanzausgleich 2006 mit seinen Auswirkungen auf die Schlüsselzuweisungen und die Kreisumlage ergeben sollten, über eine reduzierte Kreisumlage an die kreisangehörigen Städte weiterzureichen. Dadurch vermindere sich die Kreisumlage für die Klägerin um 156.630,71 Euro, so daß für Juli 2006 nur ein entsprechend geringerer Betrag zu zahlen sei.
Mit Schreiben vom 10. Juli 2006 erklärte die Klägerin gegenüber dem Beklagten, daß sie den endgültigen Kreisumlagebescheid in ihren bereits anhängigen Widerspruch gegen den vorläufigen Kreisumlagebescheid einbeziehe. In Anbetracht der erneut gestiegenen absoluten Höhe der Kreisumlage betreffe der Widerspruch selbstverständlich die nunmehr festgesetzte endgültige Umlagesumme.
Die anderen kreisangehörigen Städte legten gegen die Festsetzung der Kreisumlage ebenfalls Widerspruch ein.
Mit Widerspruchsbescheid vom 7. August 2006, zugestellt am 10. August 2006, wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Der Kreisumlagebescheid sei gemäß § 56 KrO, § 25 GFG 2006, § 5 Abs. 1 Haushaltssatzung 2006 formell und materiell rechtmäßig. Insbesondere sei der in § 5 Abs. 1 Haushaltssatzung 2006 bestimmte Umlagesatz nicht zu beanstanden.
So sei die Klägerin an der Aufstellung der Haushaltssatzung in einer dem § 55 KrO entsprechenden Weise beteiligt worden. Der festgesetzte Hebesatz überschreite ferner nicht die gesetzliche Ermächtigung des § 56 KrO und verletze aufgrund seiner Höhe die Klägerin nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht gemäß Art. 28 Abs. 2 GG; ebensowenig werde dadurch die gemeindliche Finanzhoheit als Ausprägung des Selbstverwaltungsrechts in unzulässiger Weise beschränkt. Da das Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nur im Rahmen der Gesetze bestehe, müsse die Klägerin sich grundsätzlich in eigenverantwortlicher Regelung ihrer Finanzen auf die ihr obliegenden Verpflichtungen einstellen. Denn es sei ebenso ein verfassungsrechtlich garantiertes Selbstverwaltungsrecht des Kreises anzuerkennen, wobei die Bestimmung des Hebesatzes der Kreisumlage auf der damit verbundenen Finanzhoheit des Kreises beruhe. Das dem Kreis bei der Festlegung des Kreisumlagesatzes eingeräumte Ermessen sei lediglich in Bezug auf das Ergebnis der Entscheidung überprüfbar. Somit hänge die Höhe der Kreisumlage weder von dem rechtlich ermittelbaren Einnahme- noch von dem rechtlich zulässigen Ausgabevolumen des Kreises ab. Nicht zuletzt wegen des Grundsatzes der Gesamtdeckung sei es allein von Bedeutung, daß tatsächlich keine Überschußbewirtschaftung stattgefunden habe. Das Selbstverwaltungsrecht der kreisangehörigen Gemeinden werde daher erst dann mißachtet, wenn die Kreisumlagequote jedes vernünftige Maß übersteige, der Kreis mit der Umlageerhebung willkürlich und rücksichtslos zulasten der kreisangehörigen Gemeinden seine kreispolitischen Interessen verfolge und die Kreisumlage objektiv geeignet sei, eine unzumutbare Belastung der Finanzkraft der Gemeinden dergestalt zu bewirken, daß diese die Möglichkeit zur kraftvollen, eigenverantwortlichen Betätigung verlören. Insofern gebe es vor allem keine pauschale Höchstgrenze des Umlagesatzes von 50 %. Eine solche Grenze sei gesetzlich nicht vorgesehen und könne zudem deshalb nicht gelten, weil die Kreisumlage als integrierter Bestandteil des Gesamtsystems des kommunalen Finanzausgleichs sich nur individuell für jeden Kreis beurteilen lasse. Zudem beziehe der Prozentsatz der Kreisumlage sich nicht auf die Gesamteinnahmen der Klägerin.
Im übrigen habe der Kreis die durch die Klägerin im Beteiligungsverfahren nach § 55 KrO vorgebrachten abwägungserheblichen Umstände in ausreichendem Maße berücksichtigt und in diesem Zusammenhang die vorgesehene Erhöhung der Kreisumlage um insgesamt 5,9 Millionen Euro im Vergleich zum Vorjahr zurückgenommen und das Umlageniveau des Jahres 2005 beibehalten. Wenn die Klägerin sich darüberhinaus auf bei ihr bestehende erhebliche Sparzwänge bei den freiwilligen Aufgaben berufe, habe sie nicht vorgetragen, daß diese Situation allein durch die Kreisumlage verursacht werde. Für die prekäre finanzielle Situation der Klägerin seien vielmehr neben „hausgemachten" Ursachen vornehmlich andere Umstände verantwortlich wie die wirtschaftliche Lage in der Stadt und in der Region, die Entwicklung der Steueraufkommen sowie das Gemeindefinanzierungssystem in Deutschland und in Nordrhein-Westfalen. Demgegenüber habe der Kreis keine Aufgaben erledigt, die nicht in seine Zuständigkeit fielen, zumal die Kosten für die ständig wachsende Menge der Pflichtaufgaben des Kreises sich von dessen schmalen Einnahmen - neben der Kreisumlage - gar nicht oder nur unzureichend bestreiten ließen. Das beziehe sich insbesondere auf kostenintensive Leistungen des Kreises im Sozialbereich. Bei der Aufstellung des Haushalts habe der Anteil der durch den Kreis wahrgenommenen freiwilligen Aufgaben sich auf nur 0,9 % seiner Gesamtausgaben belaufen. Deshalb werde der Vorwurf der Klägerin, der Kreis wirtschafte auf Kosten der Städte, entschieden zurückgewiesen, zumal der Kreis die Umlage für die Klägerin nachträglich noch um 156.630,71 Euro reduziert habe. Vor allem habe der Kreis nicht gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verstoßen. Die Vorschrift des § 56 Abs. 3 KrO greife nicht ein, weil der Hebesatz der Kreisumlage nicht erhöht worden sei. Der Anstieg des zu zahlenden Umlagebetrages gegenüber dem Jahr 2005 beruhe nur auf einer Erhöhung der für 2006 geltenden Umlagegrundlagen.
Am 7. September 2006 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren wiederholt und vertieft und vor allem wie folgt ergänzt:
Der Kreisumlagebescheid des Beklagten vom 29. Juni 2006 sei schon deshalb rechtswidrig, weil er ihre, der Klägerin, Beteiligungsrechte nach § 55 KrO mißachte. So setze § 55 Abs. 2 Satz 1 KrO, wonach der Kreistag in öffentlicher Sitzung über die Einwendungen der kreisangehörigen Gemeinden zu beschließen habe, seinem Zweck nach voraus, daß der Kreistag sich mit den Einwendungen der Gemeinden konkret auseinandersetze und diese durch einen - von dem Satzungsbeschluß getrennten - förmlichen Beschluß als unbegründet zurückweise. Wie die Beschlußvorlage Nr. 20/119 vom 8. Dezember 2005 zeige, habe der Beklagte demgegenüber, ohne daß das im Gesetz vorgesehen sei, im Beteiligungsverfahren hinsichtlich der Stellungnahmen der Städte zwischen „Einwendungen", „sonstigen Einwendungen", „Forderungen" und „Anregungen" unterschieden. Richtigerweise wären aber sämtliche schriftlichen Stellungnahmen als „Einwendungen" i.S.d. § 55 Abs. 2 Satz 1 KrO zu behandeln gewesen. Der Begriff der „Einwendungen" sei entsprechend weit auszulegen. Es dränge sich daher der Verdacht auf, daß die Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte nicht vollständig Gegenstand der Beschlußfassung des Kreistages gemäß § 55 Abs. 2 Satz 1 KrO gewesen seien. Aus der Beschlußvorlage oder an anderer Stelle der Verwaltungsvorgänge werde nicht deutlich, daß der Beklagte die von ihr, der Klägerin, vorgetragenen substantiierten Einwendungen vor der Heranziehung der Städte zur Kreisumlage abgewogen habe. So erfordere eine ordnungsgemäße Beteiligung der Gemeinden zunächst deren hinreichend substantiierte Information über die wichtigsten Eckdaten des vorgesehenen Kreishaushalts; dafür habe jedoch das nur vierseitige Beteiligungsschreiben des Beklagten vom 18. Oktober 2005 ersichtlich nicht ausgereicht. Zudem lasse sich bereits wegen des geringen Zeitabstands zwischen diesem Schreiben und der Beschlußfassung durch den Kreistag nicht erkennen, daß der Beklagte, wie es unabdingbar gewesen wäre, die Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte daraufhin ausgewertet hätte, ob und inwieweit deren konkrete finanzielle Lage ihm Veranlassung geboten hätte, die eigenen Kreisumlageplanungen zu überdenken. Bedenken an der ordnungsgemäßen Beteiligung der Städte bei der Aufstellung der Haushaltssatzung bestünden hier schließlich deshalb, weil der Beklagte das Schreiben vom 18. Oktober 2005 erst einen Tag nach der Einbringung des Entwurfs der Hausshaltssatzung gefertigt habe und weil er die Städte dazu, daß er in der Beschlußvorlage vom 8. Dezember 2005 nur die Festsetzung eines Kreisumlagesatzes von 52,62 % und nicht mehr, wie zunächst, von 53,69 % vorgeschlagen habe, nicht mehr gesondert angehört habe.
Darüberhinaus sei der Kreisumlagebescheid im Hinblick darauf rechtswidrig, daß der Beklagte bei der Festsetzung der Kreisumlage 2006 gegen den Grundsatz der nachrangigen Finanzierung gemäß § 56 KrO sowie gegen das Gebot der Rücksichtnahme auf die wirtschaftlichen Kräfte der kreisangehörigen Gemeinden nach § 9 KrO verstoßen habe. So habe der Beklagte andere Möglichkeiten, den Kreishaushalt auszugleichen und eine Erhöhung der Kreisumlage zu verhindern, nicht ausgeschöpft. Die - im Vergleich mit den Kreisumlagehebesätzen anderer Kreise - exorbitant hohe Kreisumlage werde nach einhelliger Rechtsprechung durch die Zulässigkeit der Aufgabenwahrnehmung des Kreises, die Subsidiarität der Kreisumlage gegenüber sonstigen Einnahmemöglichkeiten, die Einhaltung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie die Beachtung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 GG und des Grundsatzes des gemeindefreundlichen Verhaltens begrenzt.
Im einzelnen habe der Beklagte im Hinblick auf die ihm bekannte völlig atypische Finanzlage, in der sie, die Klägerin, sich befinde, ihr Selbstverwaltungsrecht in der Gestalt der Finanzhoheit nicht genügend berücksichtigt. Die absolute Höhe der beschlossenen und festgesetzten Kreisumlage belaste sie, die Klägerin, angesichts der von ihr im Beteiligungsverfahren angeführten konkreten Finanzzahlen („hard facts") in einem Umfang, der den Beklagten bei der Festsetzung der Kreisumlage zu einer ordnungsgemäßen und intensiven Abwägung mit dem Ergebnis hätte veranlassen müssen, daß ihr Selbstverwaltungsrecht im Kernbereich beeinträchtigt werde; denn die Kreisumlagequote übersteige jedes vernünftige Maß; der Kreis verfolge mit der Umlageerhebung zulasten der kreisangehörigen Gemeinden willkürlich und rücksichtslos seine kreispolitischen Interessen; und die Kreisumlage sei objektiv geeignet, eine unzumutbare Belastung der Finanzkraft der Gemeinden dergestalt zu bewirken, daß diese die Möglichkeit zur kraftvollen, eigenverantwortlichen Betätigung verlören. In einem derartigen „Extremfall" könne das aus Art. 28 Abs. 2 GG folgende Gebot interkommunaler Rücksichtnahme bei der Festsetzung der Kreisumlage verletzt werden. Daß bei ihr, der Klägerin, seit Jahren ausgesprochen schlechte finanzielle Verhältnisse herrschten, zeige auch die kommunalaufsichtliche Verfügung der Bezirksregierung Münster vom 11. Januar 2006, mit der für sie, die Klägerin, ein externer Berater in allen die Konsolidierung des kommunalen Haushalts betreffenden Fragen bestellt worden sei und in der es u.a. heiße, daß keine andere Kommune in Nordrhein-Westfalen in einem annähernd gleich hohen Umfang wie sie, die Klägerin, Kassenkredite in Anspruch nehme. Dieser Atypik, die inzwischen dazu geführt habe, daß sie gehalten gewesen sei, öffentliche Einrichtungen zu schließen oder zusammenzulegen, hätte der Beklagte bei der Festsetzung der Kreisumlagequote Rechnung tragen müssen, zumal auch die anderen kreisangehörigen Städte „nothaushaltsleidend" gewesen seien, während der Beklagte selbst über einen „gesunden" Haushalt verfüge. Wegen der geschilderten atypischen haushaltsrechtlichen „Extremsituation" hätten dem Beklagten eine erhöhte Abwägungspflicht und -sorgfalt und die Schaffung eines verhältnismäßigen Ausgleichs oblegen. Da der Beklagte indessen die Einwendungen der Städte schlicht abgewiesen habe, ohne eine erkennbare Abwägung im Allgemeinen und, bezogen auf sie, die Klägerin, eine individuelle Prognoseentscheidung im Besonderen vorgenommen zu haben, liege ein Abwägungsfehler in der Gestalt eines Abwägungsausfalls oder jedenfalls eines erheblichen Abwägungsdefizits vor, der die Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheides begründe.
Schließlich habe der Beklagte evident gegen das Rücksichtnahmegebot des § 9 Satz 2 KrO verstoßen, indem er es trotz seiner Verantwortung für die finanzpolitischen Belange des kreisangehörigen Raumes versäumt habe, ihre, der Klägerin, außerordentlich atypische Haushaltssituation - u.a. im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - hinreichend zu gewichten.
Der im Klageantrag genannte Hebesatz von 40,49 % entspreche dem durchschnittlichen Kreisumlagesatz aller Kreise in Nordrhein-Westfalen.
Die Klägerin beantragt,
den Kreisumlagebescheid des Beklagten vom 29. Juni 2006 in der Ge- stalt des Widerspruchsbescheides vom 8. August 2006 insoweit aufzuheben, als darin ein höherer Kreisumlagesatz als 40,49 % für Gemeinden mit eigenem Jugendamt erhoben wird.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der angegriffene Kreisumlagebescheid sei formell und materiell rechtmäßig. Er beruhe auf § 56 Abs. 1 KrO, § 25 GFG 2006 sowie der Haushaltssatzung 2006. Die Satzung sei wirksam und insbesondere ohne Verstoß gegen § 55 Abs. 1 KrO zustandegekommen. Durch das Schreiben vom 18. Oktober 2005 habe der Beklagte den kreisangehörigen Städten nochmals einige der wichtigsten Gedanken und Aussagen zum Haushaltsentwurf vorgestellt und ihnen im übrigen den eingebrachten Haushaltsplan, das Haushaltsbuch und den Anlagenband zugeleitet. Bereits zuvor seien den Kämmerern, die ferner ein Eckpunktepapier erhalten hätten, die Eckwerte des Kreishaushalts im Detail erläutert worden. Aus dem letzten Absatz des Schreibens vom 18. Oktober 2005 werde auch deutlich, daß er, der Beklagte, bei der Erstellung des Haushaltsplans 2006 die prekäre Haushaltssituation der kreisangehörigen Städte berücksichtigt habe. Überdies sei er bereit gewesen, weitere Bedenken der Städte in den Haushaltsentwurf einfließen zu lassen, und habe deshalb die Städte gebeten, ihre etwaigen Einwendungen bis zum 21. November 2005 einzureichen. Somit hätten die Städte alle für eine angemessene Beteiligung nach § 55 KrO maßgeblichen Unterlagen zur Verfügung gehabt und sich ein reales Bild von dem Haushaltsplan 2006 machen können. Er, der Beklagte, habe sich vor der Erstellung des Haushaltsentwurfs 2006 auch selbst über die finanzielle Situation der Städte informiert. Ferner sei der Beteiligungszeitraum angemessen gewesen, zumal die Festsetzung der Kreisumlage in der Haushaltssatzung des Kreises ein jährlich wiederkehrender Vorgang sei und die Klägerin sich niemals im Verwaltungsverfahren, sondern erstmals in der Klagebegründung auf eine zu kurze Stellungnahmefrist berufen habe.
Darüberhinaus habe der Kreistag die Einwendungen der Städte ohne Rechtsfehler behandelt, indem er sich - aufgrund einer detaillierten und nach Themenkomplexen gegliederten Stellungnahme der Verwaltung - mit diesen Einwendungen ausein-andergesetzt und diese sodann, soweit sie nicht berücksichtigt worden seien, mit dem Beschluß vom 19. Dezember 2005 als unbegründet zurückgewiesen habe. Wenn dabei die durch die Klägerin erhobenen Einwendungen nicht ausdrücklich genannt worden seien, beruhe das auf einem schlichten Versäumnis und heiße nicht, daß der Kreistag sich mit diesen Einwendungen nicht befaßt hätte. Tatsächlich habe der Kreistag sämtliche Einwendungen und Stellungnahmen der Städte gleichermaßen abgewogen. Die Bezeichnung einiger Stellungnahmen als „Einwendungen" habe es allerdings erforderlich gemacht, diese förmlich zurückzuweisen, ohne daß diese Art des Verfahrens und vor allem die sprachliche Untergliederung der Stellungnahmen und Einwendungen in „sonstige Einwendungen, Forderungen und Anregungen" Auswirkungen auf die Gewichtung und inhaltliche Behandlung des einzelnen Vorbringens gehabt hätte. Die Schlußfolgerung eines Abwägungsausfalls sei nicht gerechtfertigt.
Im übrigen entspreche der Kreisumlagebescheid den Anforderungen des § 56 Abs. 1 KrO. So könne die Klägerin grundsätzlich nicht geltend machen, daß er, der Beklagte, andere Möglichkeiten, den Kreishaushalt auszugleichen und eine Erhöhung der Kreisumlage zu verhindern, nicht genutzt habe. Denn zum einen sei der Hebesatz der Kreisumlage im Jahr 2006 nicht gestiegen; und zum anderen richte sich die Höhe der Umlage zwar nach dem Prinzip der nachrangigen Finanzierung; das bedeute jedoch nur, daß die sonstigen Einnahmen vorrangig zu verwenden seien, ohne daß der Kreis verpflichtet wäre, diese Deckungsmittel bis zur Grenze des Möglichen auszuschöpfen. Die Bestimmung des Kreisumlagesatzes als Ausprägung der Finanzhoheit und damit des Selbstverwaltungsrechts des Kreises unterliege nämlich dem gesetzgeberischen Ermessen bzw. dem kommunalpolitischen Beurteilungsspielraum und richte sich entscheidend nach dem Aufgabenprogramm des Kreises, der im Rahmen einer verantwortungsbewußten, politisch wertenden und am Gemeinwohl orientierten Entscheidung über die durchzuführenden finanzpolitisch wirksamen Maßnahmen vor allem festlegen müsse, welche freiwilligen Aufgaben er in den Bedarfsrahmen einbeziehe. Dabei komme es weder auf ein rechtlich korrektes Einnahme- und Ausgabeverhalten des Kreises noch auf die Beachtung des Gebots der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit noch auf die Frage an, ob der Kreis die sonstigen Einnahmequellen genügend ausgeschöpft habe. Insoweit hätten gegebenenfalls die Aufsichtsbehörden einzuschreiten, ohne daß die Gemeinden einen Kreisumlagebescheid unter diesen Gesichtspunkten angreifen könnten.
Ebensowenig verletze die Bestimmung des Kreisumlagesatzes von 52,62 % die Klägerin in ihrem Selbstverwaltungsrecht in der Form der Finanzhoheit nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG. Zwar umfasse das Recht auf gemeindliche Selbstverwaltung grundsätzlich das Recht auf eine angemessene Finanzausstattung. Die Höhe dieser Finanzausstattung richte sich aber nicht allein nach den Bedürfnissen der Gemeinden, sondern lasse sich nur unter Berücksichtigung des finanziellen Bedarfs und der Haushaltssituation des Landes bestimmen. Das gelte für landesgesetzliche Regelungen, sei aber auf die Kreisumlage übertragbar und bedeute hier, daß bei deren Festsetzung die finanzielle Situation der kreisangehörigen Städte in Beziehung zur Haushaltssituation des Kreises zu setzen sei. Zudem verleihe die Selbstverwaltungsgarantie den Gemeinden keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf die Beibehaltung eines einmal erreichten Standards des Finanzausgleichs. Eine Verletzung des Rechts aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG liege erst vor, wenn die Kreisumlagequote jedes vernünftige Maß übersteige, der Kreis mit ihr willkürlich und rücksichtslos zulasten der Gemeinden seine kreispolitischen Interessen verfolge und die Umlage objektiv geeignet sei, eine unzumutbare Belastung der Finanzkraft der Gemeinde dergestalt zu bewirken, daß sie die Möglichkeit zur kraftvollen, eigenverantwortlichen Tätigkeit verliere. Eine solche Situation sei hier trotz der zweifellos angespannten Haushaltslage der Klägerin auszuschließen. Bei der individuellen Bestimmung der Kreisumlage müsse der Kreis zwar den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten - was vorliegend geschehen sei -; der Kreis sei aber nicht verpflichtet, zugunsten der Städte die Höhe der Umlage auf 50 % zu begrenzen. Daß der Kreis unter den gegebenen Umständen - zu denen auch seine eigene sehr angespannte Haushaltslage gehöre - bemüht gewesen sei, den Interessen der Städte möglichst gerecht zu werden, folge auch daraus, daß er die zunächst erwogene Erhöhung der Kreisumlage von 5,9 Millionen Euro im Vergleich zum Vorjahr zurückgenommen und den Umlagesatz auf dem Niveau des Vorjahres belassen habe. Durch die festgesetzte Kreisumlage werde der Klägerin auch nicht die Möglichkeit zur kraftvollen, eigenverantwortlichen Tätigkeit genommen. Das folge schon daraus, daß die Kreisumlagequote von 52,62 % im Jahre 2006 exakt derjenigen des Vorjahres entsprochen habe und die atypisch äußerst prekäre Haushaltssituation, auf die die Klägerin verweise, grundsätzlich schon seit 1993, verschärft seit 2001 und durchgehend seit 2003 bestehe. Die Klägerin habe auch nicht ansatzweise dargelegt, welchen konkreten Prozentsatz ihrer Gesamteinnahmen die Kreisumlage ausmache. Ob die Klägerin jedenfalls im Bereich der freiwilligen Aufgaben finanziell nicht mehr handlungsfähig sei, bleibe daher offen. Demgemäß könne auf seiner, des Beklagten, Seite kein Abwägungsfehler vorliegen; denn die Klägerin habe im Beteiligungsverfahren nicht detailliert geltend gemacht, welche geringeren Handlungsmöglichkeiten ihr aufgrund der festgesetzte Kreisumlagequote im Vergleich zu einer niedrigeren Umlagequote zur Verfügung gestanden hätten. Angesichts der auf zahlreichen individuellen Faktoren beruhenden Finanzausstattung der Städte und Kreise bestehe auch kein Grund für eine Begrenzung der Umlage gerade durch den Landesdurchschnitt.
Darüberhinaus habe die nach § 56 Abs. 1 KrO erforderliche Abwägung der Gesamtumstände fehlerfrei stattgefunden. Der Abwägungsvorgang sei beanstandungsfrei, und das lediglich einer Mißbrauchskontrolle zugängliche Abwägungsergebnis sei vertretbar. Von einem Abwägungsausfall bzw. einem Abwägungsdefizit könne keine Rede sein. Zudem habe die Klägerin sich im Beteiligungsverfahren noch nicht darauf berufen, daß aufgrund einer Kreisumlagequote von 52,62 % ihre aus der Selbstverwaltungsgarantie resultierende Finanzhoheit verletzt werde.
Schließlich habe er, der Beklagte, weder das Rücksichtnahmegebot des § 9 Abs. 2 KrO noch den aus dieser Vorschrift abzuleitenden Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens mißachtet. Die Einzelheiten dazu seien in §§ 53 ff. KrO und insbesondere in § 55 und § 56 KrO geregelt, die hier, wie dargelegt, nicht verletzt seien. Darüberhinausgehende Ansprüche aus § 9 Abs. 2 KrO existierten nicht.
Im übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie auf die durch die Beteiligten übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig; sie ist jedoch nicht begründet. Der Kreisumlagebescheid des Beklagten vom 29. Juni 2006 sowie der Widerspruchsbescheid vom 8. August 2006 erweisen sich als rechtmäßig, insbesondere soweit die darin festgesetzte Kreisumlage auf einem Kreisumlagesatz von 52,62 % und nicht nur von 40,49 % beruht. Dementsprechend verletzen die Bescheide die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Kreisumlagebescheid findet seine Rechtsgrundlage in § 56 Abs. 1 KrO i.V.m. § 25 GFG 2006 und § 5 Abs. 1 der Haushaltssatzung 2006.
Nach § 56 Abs. 1 KrO ist, soweit die sonstigen Erträge eines Kreises die entstehenden Aufwendungen nicht decken, von den kreisangehörigen Gemeinden eine Kreisumlage nach den hierfür geltenden Vorschriften zu erheben; sie ist gemäß § 56 Abs. 2 Satz 1 KrO für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen. Die für die Festsetzung der Kreisumlage geltenden Vorschriften i.S.d. § 56 Abs. 1 KRO ergeben sich aus dem jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetz. Dazu heißt es in § 25 Abs. 1 GFG 2006, daß die Kreisumlage in Hundertsätzen der festgelegten Umlagegrundlagen festgesetzt werde; diese Grundlagen bestünden aus den festgesetzten Steuermeßzahlen, den festgesetzten Schlüsselzuweisungen und den für das Haushaltsjahr 2004 endgültig festgesetzten Ausgleichsbeträgen der kreisangehörigen Gemeinden. Ausgehend von den danach u.a für die Klägerin maßgeblichen Umlagegrundlagen, die die Bezirksregierung Münster in der Anlage 2 des an den Beklagten gerichteten Bescheids vom 8. Juni 2006 mit 25.336.600,00 Euro beziffert hat, und nach dem in § 5 Abs. 1 der Haushaltssatzung 2006 bestimmten Hebesatz von 52,62 % hat der Beklagte in dem angegriffenen Bescheid vom 29. Juni 2006 die Kreisumlage zutreffend auf monatlich 1.111.009,91 Euro festgesetzt.
Diese Festsetzung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere war der Beklagte nicht gehalten, einen Hebesatz der Kreisumlage von höchstens 40,49 % zu berücksichtigen; denn die am 19. Dezember 2005 beschlossene Haushaltssatzung 2006, in der ein Hebesatz von 52,62 % festgesetzt worden ist, erweist sich ihrerseits als wirksame Ermächtigungsgrundlage für den angegriffenen Festsetzungsbescheid, weil sie keine formellen oder materiellen Fehler erkennen läßt.
Die Haushaltsatzung 2006 ist formell rechtmäßig. Anders als die Klägerin meint, hat ein fehlerfreies Verfahren zur Aufstellung dieser Satzung nach Maßgabe des § 55 KrO stattgefunden.
Nach § 55 Abs. 1 KrO sind bei der Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung und ihrer Anlagen die kreisangehörigen Gemeinden in geeigneter Weise zu beteiligen. Ihnen ist Gelegenheit zu geben, zu allen Inhalten der Haushaltssatzung und ihren Anlagen, insbesondere zur vorgesehenen Höhe des Umlagesatzes, Stellung zu nehmen.
Mit der Einführung der im heutigen § 55 KrO geregelten Beteiligungsrechte der kreisangehörigen Gemeinden durch die Änderung der Kreisordnung im Jahre 1994 sollte eine stärkere Einbeziehung der Gemeinden in den politischen Prozeß bei der Festsetzung der Kreisumlage erreicht werden.
Vgl. Begründung zum Gesetzesentwurf der Landesregierung vom 4. Februar 1993, Landtagsdrucksache 11/4983, S. 32
Die Gemeinden sollen in größerem Umfang auf die kommunalpolitischen Bewertungen des Kreistages bei der Festsetzung der Kreisumlage einwirken können.
Vgl. Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen (VerfGH NRW), Urteil vom 13. August 1996 - VerfGH 23/94 -, NWVBl 1996, 426 (428)
Demgemäß ist § 55 Abs. 1 KrO dahin auszulegen, daß er eine generelle und frühzeitige Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden an der Aufstellung der Haushaltssatzung und ihrer Anlagen erfordert. Dabei schreibt § 55 Abs. 1 KrO, der lediglich eine Beteiligung der Gemeinden „in geeigneter Weise" verlangt, allerdings kein bestimmtes förmliches Beteiligungsverfahren vor. Maßgeblich für die Art der durch § 55 Abs. 1 KrO im einzelnen gebotenen Beteiligung kann es vielmehr nur sein, ob die jeweilige Gemeinde in dem konkret gewählten Verfahren genügend Gelegenheit hat, auf den Willensbildungsprozeß des Kreistages als des über die Höhe der Kreisumlage entscheidenden Gremiums Einfluß zu nehmen.
Vgl. VG Köln, Urteil vom 5. März 1999 - 4 K 8910/95 -, NWVBl 1999, 351 (352)
Der Beklagte hat die Klägerin vor dem Erlaß der Haushaltssatzung 2006 ausreichend nach § 55 Abs. 1 KrO beteiligt. Denn, wie aus dem Schreiben des Beklagten an alle kreisangehörigen Städte vom 18. Oktober 2005 hervorgeht, hat er den Städten gleichzeitig den Entwurf der (am Vortag) eingebrachten Haushaltssatzung, den Entwurf des Haushaltsplans, das Haushaltsbuch und den Anlagenband übersandt und ihnen außerdem auf etwa drei Seiten des Schreibens einige der wichtigsten Gedanken und Aussagen zum Entwurf des Haushaltsplans nochmals vorgestellt; diese Darstellung betraf vor allem das Gemeindefinanzierungsgesetz, die Landschaftsumlage, den Sozialbereich, die Personalausgaben, den Sach- und Betriebsaufwand und die Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs und damit diejenigen Bereiche, die für den Haushaltsplan von entscheidender Bedeutung sind. Ferner nimmt der Beklagte in dem Schreiben darauf Bezug, daß der Kreishaushalt 2006 bereits in der Bürgermeisterrunde vom 28. September 2005 vorgetragen und erläutert worden sei und daß der Kämmerer des Kreises zudem in der Kämmererkonferenz vom 29. September 2005 die Eckwerte dieses Haushalts im einzelnen erläutert und den Kämmerern der Städte ein Eckdatenpapier ausgehändigt habe. Demgemäß bestand für die Städte aufgrund der ihnen beim Erhalt dieses Schreibens insgesamt zur Verfügung stehenden Informationen die Möglichkeit, bis zu der am 19. Dezember 2005, d.h. etwa zwei Monate später, erfolgten Verabschiedung des Haushalts - entsprechend den Anforderungen des § 55 Abs. 1 KrO - „zu allen Inhalten der Haushaltssatzung und ihren Anlagen, insbesondere zur vorgesehenen Höhe des Umlagesatzes" Stellung zu nehmen und auf diese Weise letztendlich auf die Beschlußfassung des Kreistags über die Haushaltssatzung einzuwirken. Insbesondere der Entwurf der Haushaltssatzung, der zum Zeitpunkt der Stellungnahme durch die Gemeinden bereits vorliegen muß,
vgl. VG Köln, Urteil vom 5. März 1999 - 4 K 8910/95 -, NWVBl 1999, 351 (352)
sowie das Haushaltsbuch und der Anlagenband waren den Städten mit dem Schreiben vom 18. Oktober 2005 übermittelt worden. Demgemäß konnte es die Beteiligungsrechte der kreisangehörigen Städte auch nicht in unzulässiger Weise einschränken, daß das Schreiben des Beklagten vom 18. Oktober 2005 erst einen Tag nach der Einbringung der Haushaltssatzung 2006 datiert ist und daß die Verwaltung in der Vorlage Nr. 20/119 für die Sitzung des Kreistages am 19. Dezember 2005 nunmehr die Festsetzung eines Kreisumlagesatzes von 52,62 % - wie im Vorjahr - vorgeschlagen hat. Es ist nicht ersichtlich, warum den Städten gerade im Hinblick auf den letzteren Umstand die Gelegenheit hätte geboten werden müssen, in einem erneuten Beteiligungsverfahren weitere Gesichtspunkte geltend zu machen. Bereits in ihren bisherigen Schreiben hatten sie gebeten, die Kreisumlagequote 2006 auf dem Stand des Vorjahres zu belassen oder, wenn möglich, zu senken.
Schon im Rahmen der Vorgespräche vom 28. und 29. September 2005 hatten die Städte überdies Kenntnis von den Eckwerten des Haushalts bekommen und ein Eckdatenpapier erhalten.
Zur möglichst frühzeitigen Information der Gemeinden über die Eckdaten des Haushalts vgl. Kirchhof in Kirchhof/Wansleben/Becker/Plückhahn, Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 55 Anm. 2.2
Daß das u.a. zusammenfassende und wiederholende Schreiben des Beklagten vom 18. Oktober 2005 als solches nicht mehr als knapp vier Seiten Text umfaßt, ist nach alledem ohne Bedeutung.
Darüberhinaus war die den Städten in diesem Schreiben zur Formulierung ihrer etwaigen Einwendungen eingeräumte Zeitspanne bis zum 21. November 2005, d.h. von gut einem Monat, nicht zu kurz bemessen. In dieser Zeit konnten sie ihre Stellungnahmen fertigen, zumal sie von den wesentlichen Problemen, die mit der Festsetzung der Kreisumlage in ihrem Kreis verbunden waren, seit längerem wußten. Darüberhinaus war der Beklagte ohnehin bereit, ebenfalls noch diejenigen Stellungnahmen einzubeziehen, die im Hinblick auf in den Städten zuvor herbeizuführende Ratsbeschlüsse erst Anfang Dezember 2005 bei ihm eingingen. Tatsächlich haben alle kreisangehörigen Städte dem Beklagten auf das Schreiben vom 18. Oktober 2005 hin bis Anfang Dezember 2005 zum Teil umfangreiche Ausführungen übersandt, die sämtlich ausgewertet worden sind. So erreichte auch die - später berücksichtigte - Stellungnahme der Klägerin den Beklagten erst am 1. Dezember 2005.
Daher genügte das hier gemäß § 55 KrO durchgeführte Verfahren ferner den Anforderungen, die nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes (OVG Saarlouis)
vgl. OVG Saarlouis, Urteil vom 19. Dezember 2001 - 9 R 5/00 -, juris Rdnr. 113, 224 ff.
im Zusammenhang mit der Beteiligung der Gemeinden an der Aufstellung der Haushaltssatzung nach dortigem Landesrecht zu beachten sind.
Ebensowenig hat der Beklagte bei der Aufstellung der Haushaltssatzung 2006 gegen § 55 Abs. 2 KrO verstoßen. Gemäß § 55 Abs. 2 Satz 1 KrO beschließt der Kreistag in öffentlicher Sitzung über Einwendungen der kreisangehörigen Gemeinden; nach § 55 Abs. 2 Satz 2 KrO können diese verlangen, daß der Kreis ihnen das Beratungsergebnis mitteilt und begründet. Wie aus § 55 Abs. 2 Satz 1 KrO zu entnehmen ist, muß der Beschluß des Kreistags nach dieser Vorschrift - wie etwa § 80 Abs. 3 Satz 3 GO es für Einwendungen von Einwohnern gegen den Entwurf der Haushaltssatzung der Gemeinde ausdrücklich bestimmt - getrennt von dem eigentlichen Satzungsbeschluß ergehen. Da mit diesem Beschluß über die Einwendungen der Gemeinden entschieden wird, ist ferner zu erwarten, daß der Kreistag als Beschlußorgan sich mit den Einwendungen zuvor auseinandergesetzt hat. Das bedeutet indessen nicht, daß insoweit eine besondere Debatte im Kreistag stattfinden müßte; vielmehr genügt es, daß die Einwendungen, verbunden mit einer Stellungnahme der Kreisverwaltung, den Kreistagsmitgliedern vollständig zugeleitet werden und der Kreistag sie sodann in einem einheitlichen Beschluß zurückweist.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 19. November 1976 - XV A 256/73 -; VG Köln, Urteil vom 5. März 1999 - 4 K 8910/95 -, NWVBl 1999, 351 (352)
Insoweit dürfen die Verwaltung und der Kreistag sich darauf verlassen, daß die Gemeinden die abwägungserheblichen Umstände von sich aus geltend gemacht haben; eine Pflicht zur Ermittlung derartiger Sachverhalte von Amts wegen besteht nicht.
Vgl. Hessischer VGH, Urteil vom 27. Januar 1999 - 8 N 3392/94 -, DVBl 1999, 840 (841); Kirchhof/Plückhahn, in Kirchhof/Wansleben/Becker/ Plückhahn, Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 56 Anm. 3.3
Die Beteiligung der Städte an der Aufstellung der Haushaltssatzung 2006 durch den Beklagten erfüllte diese Voraussetzungen; denn die Verwaltung hat mit der zur Kreistagssitzung vom 19. Dezember 2005 gefertigten Vorlage Nr. 20/119 den Kreistagsmitgliedern die Stellungnahmen der Städte vollständig übersandt, hat zudem in der Vorlage diese Äußerungen in einer nach den fünf wesentlichen Problemfeldern Kreisumlage, Freiwilliges Haushaltssicherungskonzept, Personalkosten, Investitionen/Kredite und ÖPNV-Umlage gegliederten Stellungnahme selbst bewertet und hat dabei u.a. erklärt, daß die Erhöhung der Kreisumlage um etwa 5,9 Millionen Euro gegenüber dem Vorjahr zurückgenommen und die Kreisumlage auf dem Niveau des Vorjahres festgesetzt werden solle. Wenn daraufhin der Kreistag am 19. Dezember 2005 in öffentlicher Sitzung beschlossen hat, die Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte zur Kenntnis zu nehmen und außerdem die Einwendungen von sieben dieser Städte - sofern die Verwaltung ihnen nicht entsprochen hatte - abzulehnen, kann dieser Beschluß, der getrennt von dem später in derselben Kreistagssitzung ebenfalls gefaßten Beschluß über die Verabschiedung der Haushaltssatzung ergangen ist, nur darauf beruhen, daß die Mitglieder des Kreistags anhand der ihnen übermittelten einzelnen Schreiben der Städte und der beigefügten eigenen Stellungnahme der Verwaltung die Bedenken der Städte hinsichtlich der Höhe der zu beschließenden Kreisumlage gewürdigt und demgemäß abgestimmt haben.
An einer ausreichenden Auseinandersetzung der Kreistagsmitglieder mit sämtlichen Äußerungen der Städte fehlte es überdies nicht deshalb, weil der Beklagte in der Kreistagsvorlage Nr. 20/119 zwischen den Stellungnahmen der sechs Städte Datteln, Dorsten, Gladbeck, Haltern, Herten und Oer- Erkenschwick unterscheidet, die als Einwendungen deklariert worden seien, und, nach dem folgenden Text, sodann zu den vorliegenden Forderungen, Empfehlungen und Anträgen der kreisangehörigen Städte Stellung nehmen will. Entgegen der Auffassung der Klägerin lassen die Vorlage Nr. 20/119 sowie die am 19. Dezember 2005 gefaßten Kreistagsbeschlüsse erkennen, daß der Beklagte und der Kreistag sich mit allen durch die Städte vorgebrachten Bedenken, unabhängig von deren sprachlicher Bezeichnung, beschäftigt haben. So erstreckt sich die Stellungnahme der Verwaltung auf den gesamten Inhalt der durch die Städte übersandten Schreiben, ohne darauf einzugehen, ob die einzelnen Ausführungen jeweils Einwendungen, Forderungen, Empfehlungen oder Anträge darstellen sollten. Der zweite Absatz der Vorlage enthält zudem den ausdrücklichen Hinweis, daß der Kreis viele Anregungen aus den Stellungnahmen und Einwendungen umgesetzt habe. Ebenso zeigen der Beschlußvorschlag sowie die in der Kreistagssitzung vom 19. Dezember 2005 tatsächlich gefaßten Beschlüsse zu 1. und zu 2., daß der Kreistag alle Äußerungen der Städte - einschließlich der (nur) zur Kenntnis genommenen Stellungnahmen - in seine Überlegungen einbezogen hat, wenn er auch, ohne daß dem indessen eine inhaltliche Bedeutung für den Abwägungsprozeß zukommen könnte, lediglich diejenigen Bedenken, die die Städte selbst als Einwendungen deklariert hatten, - wohl wegen des Wortlauts des § 55 Abs. 2 Satz 1 KrO - förmlich zurückgewiesen hat. Daß - entgegen dem Eindruck, den die Ausführungen auf der ersten Seite der Vorlage zum 19. Dezember 2005 machen könnten - die Einwendungen gerade der dort nicht genannten Klägerin nicht übersehen worden sind, folgt im übrigen daraus, daß der tatsächlich gefaßte Beschluß zu 2. ausdrücklich die Einwendungen von sieben Städten und nicht, wie der zugehörige Beschlußvorschlag, die Einwendungen von nur sechs Städten betrifft.
Ebensowenig begegnet es rechtlichen Bedenken, daß der Beklagte, wie er am Ende der Kreistagsvorlage 20/119 - nach der Erörterung von fünf Problemfeldern unter den Ziffern 1. bis 5. - in Ziffer 6. ausführt, alle sonstigen Einwendungen, Forderungen und Anregungen nicht einzeln abgehandelt hat, weil sie sämtlich eines der bereits unter den vorherigen Ziffern erörterten Problemfelder beträfen und in ihren Dimensionen und Auswirkungen auf die Kreisumlage nicht entscheidend seien. Die Kammer vermag nicht zu erkennen, welche bestimmten einzelnen Argumente der Städte der Beklagte durch diese zulässige Gliederung und Konzentration seiner Stellungnahme übergangen hätte. Zudem äußert auch die Klägerin nur den sich aufdrängenden Verdacht, daß angesichts dieser Verfahrensweise des Beklagten die Stellungnahmen der Städte nicht in Gänze Gegenstand der Beschlußfassung des Kreistages gewesen seien. Der Berechtigung eines solchen Verdachts steht schon die Tatsache entgegen, daß die Antworten, mit denen die Städte auf das Beteiligungsschreiben des Beklagten vom 18. Oktober 2005 reagiert haben, der Kreistagsvorlage 20/119 vom 8. Dezember 2005 jeweils ungekürzt beilagen.
Zur Frage der ausreichenden Beteiligung der kreisangehörigen Städte an der Aufstellung der Haushaltssatzung 2006 ist abschließend anzumerken, daß die in diesem Verfahren abgegebenen Stellungnahmen der Städte tatsächlich jedenfalls bewirkt haben, daß der Beklagte von seiner Absicht, die Kreisumlage für das Jahr 2006 um etwa 5,9 Millionen Euro ansteigen zu lassen und dem Kreistag deshalb eine Erhöhung des Hebesatzes auf 53,69 % vorzuschlagen, abgerückt ist und der Kreistag daher am 19. Dezember 2005 eine Haushaltssatzung beschlossen hat, die einen Hebesatz der Kreisumlage 2006 von - wie im Jahr 2005 - 52,62 % vorsah. Allein daraus ist zu entnehmen, daß der Beklagte das Vorbringen der Städte - einschließlich desjenigen der Klägerin - über deren äußerst angespannte Haushaltslage im Beteiligungsverfahren bewertet und berücksichtigt hat.
Weist die Haushaltssatzung 2006 nach alledem keine formellen Fehler auf, ist sie, soweit dort in § 5 Abs. 1 ein Hebesatz von 52,62 % und nicht nur von 40,49 % festgesetzt wird, auch unter materiellen Gesichtspunkten rechtlich nicht zu beanstanden.
Bei der Bestimmung des Kreisumlagesatzes für das Jahr 2006 kam es nicht auf die besonderen Voraussetzungen des § 56 Abs. 3 KrO an. Nach § 56 Abs. 3 Satz 1 KrO ist eine Erhöhung des Umlagesatzes der Kreisumlage nur zulässig, wenn alle anderen Möglichkeiten zum Ausgleich des Kreishaushalts ausgeschöpft sind; nach § 56 Abs. 3 Satz 2 KrO bedarf eine Erhöhung des Umlagesatzes ferner der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Der Kreistag hat in § 5 Abs. 1 der Haushaltssatzung 2006 den Hebesatz der Kreisumlage von 52,62 % der Umlagegrundlagen aber nicht erhöht, sondern auf dem Stand des Jahres 2005 belassen. Der sich später errechnende Anstieg des von der Klägerin geforderten absoluten Betrages der Umlage beruhte nur darauf, daß die mit Bescheid vom 8. Juni 2006 durch die Bezirksregierung Münster bezifferten Umlagegrundlagen höher ausgefallen waren als erwartet.
Im übrigen hat der Kreistag bei der Festlegung des Hebesatzes nicht gegen § 56 Abs. 1 KrO verstoßen. Insbesondere hat er weder das Gebot der nachrangigen Finanzierung nach § 56 KrO noch das Gebot der Rücksichtnahme auf die wirtschaftlichen Kräfte der kreisangehörigen Städte gemäß § 9 KrO mißachtet und dabei vor allem nicht das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin oder den verfassungsmäßigen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt.
Nach dem aus § 56 Abs. 1 KrO folgenden Prinzip der nachrangigen Finanzierung wird die Kreisumlage als steuerähnliche Abgabe bzw. Fehlbetragsdeckungsabgabe erhoben, damit der anderweitig nicht gedeckte Finanzbedarf des Kreises, unabhängig von der Zurechnung zu bestimmten Aufgaben, durch die kreisangehörigen Gemeinden nach deren finanzieller Leistungsfähigkeit ausgeglichen werden kann.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, NWVBl 1996, 376 (377 ff.), vom 27. August 1996 - 15 A 4171/93 -, NVwZ-RR 1997, 251, zur vergleichbaren Landschaftsumlage, und vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 -, NWVBl 2005, 431 (432); Schneider, Rechtsfragen der Umlagefinanzierung der Kreise, NWVBl 2003, 121 (122 ff.)
Die Kreisumlage dient demgemäß der allgemeinen Finanzausstattung der Kreise
vgl. BVerfG, Beschluß vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363 (391 f.); BVerwG, Beschluß vom 3. März 1997 - 8 B 130/96 -, NVwZ 1998, 66
und hat sich zu einem wesentlichen, bundesweit in ähnlicher Weise konzipierten Element des Finanzausgleichs zwischen gleichermaßen und mit gleichwertigen Selbstverwaltungsaufgaben betrauten Körperschaften (Gemeinden und Kreisen) entwickelt.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 -, BVerfGE 23, 353 (367); OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl 1995, 469 (470)
Tatsächlich macht die Kreisumlage inzwischen die Haupteinnahmequelle der Kreise aus, die auf eigene Deckungsmittel weitgehend verzichten müssen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, NWVBl 1996, 376 (378); OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl 1995, 469 (470); OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -, DVBl 1999, 842; Kirchhof/Plückhahn, a.a.O., § 56 Anm. 3.1
Somit entspricht der anderweitig nicht gedeckte Finanzbedarf i.S.d. § 56 KrO der im Rahmen einer Prognose ermittelten Differenz zwischen den im jeweiligen Haushaltsjahr nach Maßgabe des Haushaltsplans zu erwartenden Entwicklung der zukünftigen Einnahmen und Ausgaben, ohne daß es dabei im Grundsatz auf ein rechtlich korrektes Einnahme- und Ausgabeverhalten des Kreises ankommen könnte; dieses wäre gegebenenfalls von Seiten der Aufsichtsbehörde oder - bei rechtswidriger Aufgabenwahrnehmung auf Kosten der Gemeinde durch den Kreis - im Wege einer Unterlassungsklage durchzusetzen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 -, NWVBl 2005, 431 (432)
Im einzelnen ist der Kreis zunächst zwar gehalten, vor der Erhebung der Kreisumlage seine Ausgaben aus seinen sonstigen Einnahmen zu bestreiten. Dennoch folgt aus dem Grundsatz der nachrangigen Finanzierung für ihn keine Verpflichtung, in erster Linie seine eigenen Deckungsmittel bis zur Grenze des Möglichen auszuschöpfen, indem er etwa sämtliche rechtlich erzielbaren Einnahmen realisiert oder Gegenstände des Kreisvermögens veräußert. Maßgeblich ist es insoweit nur, daß die Kreisumlage nicht zu einer Überschußbewirtschaftung führt
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996 - 15 A 4171/93 -, NVwZ-RR 1997, 251, zur Landschaftsumlage; Schneider, a.a.O., NWVBl 2003, 121 (128); Kirchhof/Plückhahn, a.a.O., § 56 Anm. 3.1, 3.2; s. auch OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 -, NWVBl 2005, 431 (432), und VGH München, Urteil vom 27. Juli 2005 - 4 BV 02.1964 -, NVwZ-RR 2006, 350 (351)
und daß der Kreis die von ihm eigenverantwortlich bestimmbaren Einnahmen nicht bewußt zulasten der Kreisumlage schont.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 15 A 436/86 -, NVwZ 1990, 689 (691); Ehlers, Die Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben der Kreise und ihre Finanzierung, DVBl 1997, 225 (230)
Unter diesen Gesichtspunkten löst der hier beschlossene Hebesatz der Kreisumlage für das Jahr 2006 keine rechtlichen Bedenken aus. Obwohl die Kreisumlage für das Jahr 2006 infolge der höher als zunächst erwartet bezifferten Umlagegrundlagen um insgesamt 12 bis 13 Millionen Euro über den veranschlagten 291,7 Millionen Euro lag, ist es insbesondere nicht zu einer Überschußbewirtschaftung gekommen, weil sich in demselben Haushaltsjahr andererseits ein im Kreishaushalt nicht eingeplanter und ansonsten ungedeckter Mehrbedarf ergeben hat, der zum größten Teil auf einem durch den Kreis nicht beeinflußbaren Anwachsen der Sozialhilfeaufwendungen beruhte und die aus der Kreisumlage entstandenen höheren Einnahmen deutlich überstieg.
Ebensowenig kann die Klägerin der Festsetzung des Hebesatzes auf 52,62 % mit Erfolg entgegenhalten, daß der Beklagte es versäumt habe, zum Ausgleich des Kreishaushalts andere Möglichkeiten als die Anhebung der Kreisumlage zu nutzen und deshalb seinen eigenen Finanzbedarf den desolaten Rahmenbedingungen anzupassen. Denn ausschlaggebend für den durch Einnahmen nicht gedeckten Finanzbedarf des Kreises ist allein das Aufgabenprogramm, das der Kreis sich gesetzt hat und dessen Umfang er sowohl hinsichtlich der Pflichtaufgaben und Auftragsangelegenheiten als auch hinsichtlich der von ihm wahrzunehmenden freiwilligen Aufgaben im Rahmen seines aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden Selbstverwaltungsrechts und seiner davon umfaßten Finanzhoheit eigenverantwortlich bestimmt.
Zu letzterem vgl. BVerwG, Beschluß vom 28. Februar 1997 - 8 N 1.96 -, NVwZ-RR 1998, 63 (65); VerfGH NRW, Urteil vom 13. August 1996 - VerfGH 23/94 -, NWVBl 1996, 426 (427); OVG NRW, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 15 A 436/86 -, NVwZ 1990, 689 (690)
Die Entscheidungen, die der Kreis insoweit unter Nutzung des ihm dafür zuzubilligenden kommunalpolitischen Beurteilungsspielraums
VerfGH NRW, Urteil vom 13. August 1996 - VerfGH 23/94 -, NWVBl 1996, 426 (428)
politisch wertend und verantwortungsbewußt - innerhalb der allerdings tatsächlich und rechtlich bestehenden engen Grenzen - jährlich neu zu seinem Aufgabenprogramm trifft,
OVG NRW, Urteil vom 20. Dezember 1979 - XV A 1645/76 -, DVBl 1980, 765 (767)
haben die Gemeinden mit den daraus erwachsenden Auswirkungen auf den i.S.d. § 56 Abs. 1 KrO anderweitig nicht gedeckten Finanzbedarf des Kreises und damit auf die Höhe der Kreisumlage hinzunehmen. Sie können einen Kreisumlagebescheid grundsätzlich von vornherein nicht mit der Begründung angreifen, daß der Kreis mit der von ihnen geforderten Umlage einen unzulässigen Aufwand bestreiten wolle oder mit seinem Ausgabeverhalten etwa gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verstoße.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 24. April 1996 - 7 NB 2.95 -, NVwZ 1996, 1222 (1224); OVG NRW, Urteile vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 -, NWVBl 2005, 431 (432 f.), und vom 27. August 1996 - 15 A 4171/93 -, NVwZ- RR 1997, 251, zur Landschaftsumlage; OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -, DVBl 1999, 842 (845); Schneider, a.a.O., NWVBl 2003, 121 (128); Kirchhof/Plückhahn, a.a.O., § 56 Rdnr. 3.2
Demgemäß kann die Klägerin den Kreisumlagebescheid vom 19. Juni 2006 im Prinzip nicht mit den Argumenten angreifen, daß der Kreis, bevor er eine Kreisumlage in der verlangten Höhe erhebe, zunächst eigene Sparanstrengungen unternehmen, sein Ausgabeverhalten bei Zuschüssen, Sachkosten, Investitionsprogrammen und insgesamt bei freiwilligen Ausgaben überprüfen und sich, ebenso wie die kreisangehörigen Gemeinden, den Einschränkungen durch ein Haushaltssicherungskonzept unterwerfen müsse. Ebensowenig kommt es grundsätzlich darauf an, ob der Kreis selbst noch Bedienstete einstellt und befördert, während die Städte sich entsprechende Aufwendungen nicht mehr leisten können, ob der Kreis Recklinghausen den landesweit höchsten Umlagesatz beschlossen hat, ob die Gemeinden der Emscher-Lippe-Region zu den von der Struktur- und Wirtschaftskrise finanzwirtschaftlich am schwersten betroffenen Kommunen zählen, ob etwa gerade im Nachbarkreis Coesfeld der Hebesatz der Kreisumlage deutlich niedriger liegt, ob ein Umlagesatz von über 50 % generell oder zumindest in der besonderen Situation der Klägerin, der die Bezirksregierung Münster mit Verfügung vom 11. Januar 2006 einen externen Berater in allen die Konsolidierung des Haushalts betreffenden Fragen bestellt hat, nicht mehr der Rechtsordnung entspricht oder ob eine Unangemessenheit der Kreisumlagequote 2006 daraus folgt, daß, wie es aus dem in der mündlichen Verhandlung überreichten auszugsweisen Entwurf eines Prüfberichts der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen hervorgeht, die damit verbundenen Zahlungspflichten der Klägerin sich in diesem Jahr auf 24 % ihrer Gesamtausgaben belaufen haben.
Schließlich war dem Kreistag die Bestimmung eines Hebesatzes für die Kreisumlage von 52,62 % - anstelle allenfalls in Höhe des Landesdurchschnitts von 40,49 % - nicht deshalb verwehrt, weil auf diese Weise das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin aus Art. 28 Abs. 2 GG und aus Art. 78 LV in unzulässiger Weise beeinträchtigt würde, wobei die Kammer es offen läßt, ob der Garantie der Selbstverwaltung nach dieser Vorschrift überhaupt eine innerkommunale Geltung zwischen Kreis und Gemeinde zukommt oder ob es sich in einem Fall der vorliegenden Art von vornherein nur darum handeln kann, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist.
Dazu vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 2006 - 8 C 18.05 -, BVerwGE 127, 155 (158, 159), für die Samtgemeindeumlage in Niedersachsen
Gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ist den Gemeinden das Recht gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Wie es in Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG heißt, haben ebenfalls die Gemeindeverbände im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Im übrigen umfaßt die Gewährleistung der Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 GG auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung.
Die den Gemeinden nach diesen Vorschriften nicht absolut, sondern lediglich im Rahmen der Gesetze zustehende Finanzhoheit unter Einschluß der eigenverantwortlichen Entscheidung über die zu tätigenden Ausgaben kann sich inhaltlich nicht allein darauf erstrecken, daß die Gemeinden ihre Einnahmen nach ihren eigenen Bedürfnissen verwenden dürfen, sondern muß auf der anderen Seite dadurch begrenzt sein, daß die Gemeinden sich in eigenverantwortlicher Regelung ihrer Finanzen auch auf die ihnen obliegenden Verpflichtungen einzustellen haben.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 -, BVerfGE 23, 353 (369, 371); OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl 1995, 469 (471); OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -, DVBl 1999, 842 (843)
Solche Verpflichtungen verletzen das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht jedoch erst, wenn dadurch die angemessene Finanzausstattung der Gemeinden selbst in Frage gestellt, d.h. in den Kernbestand ihrer Finanzhoheit eingegriffen wird,
vgl. BVerfG, Beschluß vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363 (386) zur Krankenhausfinanzierungsumlage in Rheinland-Pfalz, sowie Beschluß der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 26. Februar 1999 - 2 BvR 1268/96 -, DVBl 1999, 840; OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl 1995, 469 (471); OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -, DVBl 1999, 842 (843)
während Art. 28 Abs. 2 GG gegenüber der Auferlegung nur einzelner Abgabepflichten keinen Schutz bietet.
Vgl. BVerfG, Beschluß der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 26. Februar 1999 - 2 BvR 1268/96 -, DVBl 1999, 840
Von einem Eingriff in den Kernbereich der kommunalen Finanzhoheit durch eine Zahlungsverpflichtung ist auszugehen, sofern den Gemeinden nicht mehr die finanzielle Mindestausstattung verbleibt, die sie benötigen, um die ihnen obliegenden Selbstverwaltungsaufgaben in eigener Verantwortung zu regeln.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1997 - 8 N 1.96 -, NVwZ 1998, 63 (65); OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl 1995, 469 (471); OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -, DVBl 1999, 842 (844); OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 -, NWVBl 2005, 431 (434)
Das sich daraus ergebende Spannungsfeld zwischen dem dem Kreis zustehenden Selbstverwaltungsrecht, das die Erhebung der Kreisumlage erfordert, auf der einen Seite und dem den Gemeinden gewährleisteten Selbstverwaltungsrecht, das durch eine zu hohe Kreisumlage grundsätzlich ausgehöhlt und in unzulässiger Weise beeinträchtigt werden kann, auf der anderen Seite ist demgemäß bei der Festsetzung der Kreisumlage durch den Kreistag ebenfalls zu berücksichtigen und unter Würdigung der in der individuellen Situation erkennbaren beiderseitigen Interessenlagen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in die der Beschlußfassung vorangehende Gesamtabwägung einzubeziehen.
Vgl. Kirchhof/Plückhahn, a.a.O., § 56 Rdnr. 3.3; s. auch BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1997 - 8 N 1.96 -, NVwZ 1998, 63 (65)
Dabei hat der Kreis die Finanzlage der ihm angehörenden Gemeinden zu beachten, wie es sich überdies aus dem in § 9 Satz 2 KrO ausdrücklich normierten Rücksichtnahmegebot ergibt. Dementsprechend muß der Kreis darauf verzichten, seine Aktivitäten übermäßig und unzumutbar auf Kosten der Gemeinden auszuweiten, die ansonsten die Möglichkeit zur kraftvollen Betätigung verlieren würden.
Zu letzerem s. BVerfG, Beschluß vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -, BVerfGE 79, 127 (155), betreffend die Verfassungsmäßigkeit der Entziehung gemeindlicher Aufgaben durch Gesetz; im übrigen OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -, DVBl 1999, 842 (844); OVG Brandenburg, Urteil vom 7. November 1996 - 1 D 34/94.NE -, NVwZ-RR 1998, 57 (59); Ehlers, a.a.O., DVBl 1997, 225 (230)
Insoweit hat das Oberverwaltungsgericht Schleswig
OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl 1995, 469 (472)
unter Hinweis auf verschiedene Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts formuliert, daß eine Kreisumlagequote dann nicht mehr verfassungsrechtlich akzeptabel sei, wenn sie jedes vernünftige und vertretbare Maß übersteige,
so BVerwG, Urteil vom 18. März 1960 - VII C 106.59 -, BVerwGE 10, 224 (228), im Zusammenhang mit der Ablehnung einer Minderbelastung durch die Kreisumlage
der Kreis mit ihr willkürlich
vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61, BVerfGE 23, 353 (372 f.) und (zur Krankenhausfinanzierungsumlage in Rheinland-Pfalz) vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363 (393)
und rücksichtslos zu Lasten der kreisangehörigen Gemeinden seine kreispolitischen Interessen verfolge und die Kreisumlage objektiv geeignet sei, eine unzumutbare Belastung der Finanzkraft der Gemeinden dergestalt zu bewirken, daß diese die Möglichkeit zur kraftvollen eigenverantwortlichen Betätigung verlören.
Zu letzterem vgl. BVerfG, Beschluß vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -, BVerfGE 79, 127 (155)
Sofern die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Kreisumlagequote unmittelbar nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beantworten ist, kommt es auf prinzipiell dieselben Voraussetzungen an. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist gewahrt, wenn die Erhebung der Umlage generell gerechtfertigt und der gewählte Umlagesatz geeignet und erforderlich ist und wenn ferner eine Gesamtabwägung zwischen der Belastung für die einzelne Gemeinde und dem Gewicht der die Umlage rechtfertigenden Gründe keine Unzumutbarkeit ergibt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 2006 - 8 C 18.05 -, VerwGE 127, 155 (159)
Im Rahmen der gemäß Art. 28 Abs. 2 GG oder unmittelbar nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu treffenden Abwägung ist der Kreis insbesondere nicht dadurch begrenzt, daß der Hebesatz der Kreisumlage eine bestimmte feste Höchstquote, etwa 50 %, nicht überschreiten dürfte. Die Einführung einer derartigen - in den maßgeblichen Vorschriften ohnehin nicht vorgesehenen - Höchstgrenze für die Hebesätze der Kreisumlage stellt keine geeignete Maßnahme dar, um den Gemeinden im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs insgesamt eine angemessene Finanzausstattung zu garantieren. So würden etwa eine Kürzung der Zuweisungen an die Kreise und eine Erhöhung der Zuweisungen an die Gemeinden durch den Landesgesetzgeber ein erhebliches Anwachsen der Kreisumlage bewirken, ohne jedoch die Finanzausstattung der Gemeinden insgesamt zu verändern. Hinzu kommt, daß eine feste Quote der Kreisumlage dem Kreis die Flexibilität nehmen würde, die er in Bezug auf die Kreisumlage schon deshalb benötigt, weil er den Umfang vielfältiger Ausgaben, wie z.B. die - auch vorliegend unerwartet gestiegenen - Sozialhilfeaufwendungen, nicht mit eigenen Mitteln beeinflussen kann. Selbst mit einem Kreisumlagesatz von nur bis zu 50 % würde überdies weniger als die Hälfte der Finanzkraft der Gemeinde abgeschöpft; denn die Kreisumlage errechnet sich nicht anhand der Gesamteinnahmen der Gemeinde, sondern anhand der durch die Bezirksregierung bezifferten Umlagegrundlagen nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz. So hat auch das Bundesverwaltungsgericht keinen Grund gesehen, bei der Samtgemeindeumlage in Niedersachsen einen Hebesatz von 62 % aus bundesverfassungsrechtlicher Sicht zu beanstanden.
Zu letzterem s. BVerwG, Urteil vom 15. November 2006 - 8 C 18.05 -, BVerwGE 127, 155 (159 ff.); zum Vorstehenden im übrigen OVG NRW, Urteil vom 20. Dezember 1979 - XV A 1645/76 -, DVBl 1980, 765 (767); OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl 1995, 469 (471); OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -, DVBl 1999, 842 (844); Ehlers, a.a.O., DVBl 1997, 225 (230); Hennecke, BVerwG bestätigt Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben der Kreise, NVwZ 1996, 1181 (1182)
Hiernach verletzt die Bestimmung eines Hebesatzes der Kreisumlage 2006 von 52,62 % weder das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin noch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. So wird das generelle Erfordernis, eine Kreisumlage zu erheben, auch durch die Klägerin nicht in Zweifel gezogen. Überdies ist nicht erkennbar, daß der Klägerin wegen der aus der Anwendung des Hebesatzes von 52,62 % resultierenden Verpflichtung, im Jahre 2006 eine Kreisumlage von insgesamt über 13,33 Millionen Euro zu leisten, damals nicht mehr die finanzielle Mindestausstattung verblieben wäre, die sie benötigte, um die ihr obliegenden Selbstverwaltungsangelegenheiten in eigener Verantwortung wahrzunehmen, und daß sie dadurch in unzumutbarer Weise belastet worden wäre.
Bei dem gestellten Klageantrag kann es insoweit nur darauf ankommen, ob eine unzulässige Beeinträchtigung des Selbstverwaltungsrechts der Klägerin und eine Unzumutbarkeit der in Rede stehenden Zahlungspflicht gerade daraus folgt, daß der Hebesatz der Kreisumlage für das Jahr 2006 auf 52,62 % und nicht, entsprechend dem Klageantrag, auf allenfalls 40,49 % festgesetzt worden ist und der Beklagte von der Klägerin demnach für dieses Jahr 2006 eine - unter Einbeziehung der Reduzierung vom 30. Juni 2006 - um insgesamt 2.916.698,87 Euro höhere Kreisumlage fordert als es bei dem dem Klageantrag entsprechenden Umlagesatz von 40,49 % der Fall gewesen wäre. Auch mit Rücksicht auf die äußerst angespannte Haushaltslage der Klägerin bestehen indessen keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, daß der durch die Mitglieder des Kreistags vor der Festsetzung des Umlagehebesatzes für 2006 vorzunehmende Abwägungsprozeß aus rechtlicher Sicht hätte ergeben müssen, daß ein Hebesatz von höchstens 40,49 % gewählt worden wäre. Obwohl ein solcher Beschluß des Kreistags für die Klägerin im Haushaltsjahr 2006 eine Entlastung von Verpflichtungen aus der Kreisumlage in Höhe von letztlich 2,91 Millionen Euro bedeutet hätte, kann die Kammer nicht davon ausgehen, daß der Hebesatz von 52,62 % zulasten der Klägerin als unverhältnismäßig anzusehen wäre. Denn der Kreis, der über keine nennenswerten sonstigen Einnahmequellen verfügte, befand sich ebenfalls in einer schlechten finanziellen Situation und war daher auf die Erhebung einer zur Erledigung seiner Aufgaben ausreichenden Kreisumlage zwingend angewiesen. Die Klägerin hat jedoch im Beteiligungsverfahren, auf das es insoweit, wie dargelegt, maßgeblich ankommt, konkrete Umstände, nach denen bei dieser Abwägung in der gegebenen Gesamtsituation ihren Interessen der Vorrang gebührt hätte, nicht substantiiert vorgetragen. So hat sie sich seinerzeit lediglich auf ihre allgemein prekäre Haushaltslage berufen und insbesondere nicht dargelegt, welche einzelnen zur angemessenen Ausübung ihres Selbstverwaltungsrechts gehörenden Aufgaben, etwa im Zusammenhang mit dem Betrieb öffentlicher Einrichtungen, sie angesichts der bei ihr bestehenden atypischen finanziellen Verhältnisse und wegen eines überhöhten Hebesatzes der Kreisumlage 2006 nicht würde erfüllen können. Demgegenüber stellt die Tatsache, daß die Klägerin im Jahre 2006 überhaupt in der Lage war, Selbstverwaltungsaufgaben zu erledigen, ein Indiz dafür dar, daß sie noch über die verfassungsrechtlich erforderliche finanzielle Mindestausstattung verfügte. Dieser Gesichtspunkt wiegt deshalb umso schwerer, weil der Kreis Recklinghausen nach § 2 seiner Haushaltssatzung 2006 in diesem Haushaltsjahr Kredite von 5.027.456,00 Euro aufnehmen mußte, um seinen Vermögenshaushalt auszugleichen.
Zu letzterer Argumentation s. BVerwG, Urteil vom 15. November 2006 - 8 C 18.05 -, BVerwGE 127, 155 (160 f.), betreffend die Samtgemeindeumlage in Niedersachsen
Im übrigen zwingt selbst die Berücksichtigung der durch die Klägerin für das Haushaltsjahr 2005 erstmals im Widerspruchsschreiben vom 4. April 2006 - und nicht bereits im Beteiligungsverfahren vor der Aufstellung der Haushaltssatzung - genannten Zahlen („hard facts") betreffend ihr Kassenkreditvolumen, ihr Gesamtkreditvolumen, ihre Zinsbelastung und ihre Tilgungslast nicht zu dem Schluß, daß sie aufgrund der für das Jahr 2006 festgesetzten Kreisumlage, soweit diese sich aus einem Hebesatz von mehr als 40,49 % errechnet, die für die Erfüllung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben unabweisbar erforderliche finanzielle Mindestausstattung verloren hätte. Das liegt schon deshalb fern, weil es sich bei dem hier in Rede stehenden Betrag von 2,91 Millionen Euro um nicht einmal ein Viertel der vollen für das Jahr 2006 verlangten Kreisumlage von 13,33 Millionen handelt und mit der gesamten Umlage ohnehin nur weniger als die Hälfte der bei der Gemeinde vorhandenen Finanzkraft abgeschöpft wird. Die durch die Klägerin im Beteiligungsverfahren vorgebrachten Einwendungen gegen den vorgesehenen Hebesatz der Kreisumlage haben der Beklagte und der Kreistag jedoch berücksichtigt und abgewogen, ohne daß das Ergebnis als unverhältnismäßig zu bezeichnen wäre, zumal das Beteiligungsverfahren letztendlich bewirkt hat, daß der Beklagte mit Rücksicht auf die kreisangehörigen Städte seine ursprüngliche Absicht, dem Kreistag eine Erhöhung des Hebesatzes auf 53,69 % vorzuschlagen, aufgegeben und stattdessen den - später auch beschlossenen - bisherigen Hebesatz von 52,62 % vorgeschlagen hat.
Ist somit der in der Haushaltssatzung 2006 festgesetzte Hebesatz der Kreisumlage von 52,62 % im Hinblick auf § 56 KrO materiell nicht zu beanstanden, kann sich etwas anderes nicht aus einer Verletzung des Rücksichtnahmegebots nach § 9 Satz 2 KrO ergeben; denn diese Vorschrift wird für den hier in Betracht kommenden Anwendungsbereich durch § 55 und § 56 KrO konkretisiert, die der Beklagte, wie dargelegt, beachtet hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozeßordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 53 ff. KrO und insbesondere in § 55 und § 56 KrO
§
81 GO
§ 56 KrO
§ 25 GFG
§ 55 KrO
§ 9 KrO
§ 81 der Gemeindeordnung
§ 56 Abs. 3 KrO
§ 55 Abs. 2 Satz 1 KrO
§ 9 Satz 2 KrO
§ 56 Abs. 1 KrO
§ 55 Abs. 1 KrO
§
9 Abs. 2 KrO
§ 42 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 56 Abs. 1
KrO
§ 56 Abs. 2 Satz 1 KrO
§ 56 Abs. 1 KRO
§ 25 Abs. 1 GFG
§ 55 Abs. 2 KrO
§ 55 Abs. 2 Satz 2 KrO
§ 80 Abs. 3 Satz 3 GO
§
56 Abs. 3 Satz 1 KrO
§ 56 Abs. 3 Satz 2 KrO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozeßordnung
§ 9 der Kreisordnung
Art. 78, 79 LV
Art. 28 Abs. 2
GG
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 28
Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und
3 GG
Art. 78 LV
Art. 28 Abs. 2 Satz
2 GG

Zitierte Entscheidungen: DVBl
1999, 840
NVwZ-RR 1997, 251
BVerfGE 83,
363
NVwZ
1998, 66
BVerfGE 23, 353
DVBl
1995, 469
DVBl 1999, 842
NVwZ-RR
1997, 251
NVwZ-RR 2006,
350
NVwZ
1990, 689
DVBl 1997, 225
NVwZ-RR 1998, 63
NVwZ 1990, 689
DVBl 1980,
765
NVwZ 1996,
1222
BVerwGE 127, 155
DVBl 1999, 840
DVBl 1995, 469
NVwZ 1998, 63
DVBl 1995,
469
DVBl
1999, 842
BVerfGE 79, 127
NVwZ-RR
1998, 57
BVerwGE 10, 224
BVerfGE 83, 363
DVBl 1980, 765
NVwZ 1996, 1181
4 K 8910/95
9 R 5/00
XV A 256/73
8 N 3392/94
15 A 1190/93
15 A 4171/93
15 A 130/04
2 BvL 24/84
8 B 130/96
2 BvL 2/61
2 K 4/94
10 L 6960/95
4 BV 02.19
15 A 436/86
8 N 1.96
XV A 1645/76
7 NB 2.95
8 C 18.05
2 BvR
1268/96
2 BvR 1268/96
1 D 34/94
VII C 106.59
8
C 18.05