Verwaltungsgericht Schwerin (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-07-28, Aktenzeichen 7 A 1164/18 SN

Tenor:
Der Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung des Erlaubnisbescheids vom 27. Juni 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Mai 2018 verpflichtet, dem Kläger die beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis für den Spielhallenbetrieb unter der Anschrift E-Straße, D-Stadt, befristet über den 30. Juni 2021 hinaus bis zum 30. Juni 2032 zu erteilen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in der Höhe von elf Zehnteln des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht zuvor der Kläger in Höhe von elf Zehnteln des jeweils zu vollstreckenden Betrages Sicherheit leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger erstrebt eine deutlich längere Geltung der ihm für seine Spielhalle in D-Stadt erteilten glücksspielrechtlichen Betriebserlaubnis.
Es handelt sich um die Spielhalle „...“ in D-Stadt, E-Straße. Die Gesamtfläche incl. Nebengelasse beträgt 165 m². Während des Antragsverfahrens im 1. Halbjahr 2017 teilte der Kläger sie in einen Raucherbereich von 38 m² und die für Nichtraucher vorgesehene Restfläche ein. Im Raucherbereich betreibt der Kläger acht Geldspielgeräte, im Nichtraucherbereich vier weitere Geldspielgeräte, einen Billardtisch, einen „Internet-PC“ und einen Geldwechsler. Die Regionale Schule mit Grundschule „F“, G-Straße, befindet sich nach einer Notiz des Beklagten in 720 m Entfernung.
Gemäß einer Gewerbe-Anmeldung bei den Verwaltungsvorgängen betreibt der Kläger die damals neu errichtete Spielhalle als Zweitniederlassung im Automatenaufstellgewerbe seit dem 1. Mai 2000. Er verfügt nach seinen Angaben in der Antragsschrift vom 20. Januar 2017 und im Formularantrag vom 17. März 2017 über eine bestandskräftige Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung – GewO – vom 7. April 2000. Für das Objekt liegt ferner eine Geeignetheitsbestätigung nach § 33c Abs. 3 GewO vom 2. Mai 2000 vor.
Der Antrag, gerichtet auf die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, ggf. unter Befreiung von Abstandsvorschriften, ging beim Beklagten am 10. Februar 2017 ein. Der Kläger führte in der Antragsschrift aus, im Hinblick auf die unbefristet erteilte Bau- und Spielhallenerlaubnis habe man Verfügungen getroffen, Investitionen vorgenommen und diverse Dauerschuldverhältnisse (z. B. Mietverträge, Leasingverträge für Geräte und Arbeitsverträge) abgeschlossen. Diese würden unabhängig von den Regelungen zur Änderung des Glücksspielrechts zu erfüllen sein. Es bestehe die Bereitschaft, zu gegebener Zeit die Fragen der persönlichen Umstände bzw. zur geschilderten unbilligen Härte zu konkretisieren und diesbezügliche Unterlagen und Informationen vorzulegen.
Der Beklagte forderte den Kläger mit Schreiben vom 7. März 2017 zur Antragstellung auf einem Formular und zur Vervollständigung der Unterlagen auf. Mit Eingang am 24. März 2017 legte der Kläger beides vor. Bei Begehungen durch die Amtsverwaltung wurde die Aufteilung der Spielhalle in Nichtraucher- und Raucherbereich abgenommen.
Mit Bescheid vom 27. Juni 2017 erteilte der Beklagte dem Kläger für den antragsgemäßen Standort die glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle gemäß § 4 Abs. 1 in Verbindung mit § 24 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags – GlüStV – und § 11 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetzes – GlüStVAG M-V –. Die Erlaubnis wurde unbeschadet anderer Genehmigungserfordernisse gemäß § 11 Abs. 3 Satz 2 GlüStVAG M-V befristet erteilt, und zwar bis zum 30. Juni 2021, dem Tag des Auslaufens des GlüStV nach dessen § 35 Abs. 2. Zur Begründung hieß es: „Die Befristung beruht auf dem Auslaufen des Glücksspielstaatsvertrags zum 30.06.2021. Darüber hinaus besteht keine gesicherte Kenntnis der rechtlichen Entwicklung im Umgang mit Spielhallen.“ Ferner formulierte der Bescheid: „Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.“
Für die Erlaubniserteilung erhob der Beklagte mit — hier nicht streitgegenständlichem — Bescheid bereits vom 8. Juni 2017 eine Gebühr von 1.125 €.
Am 13. Juni 2017 erhob der Kläger gegen den Erlaubnisbescheid anwaltlich Widerspruch, den er unter dem 4. Januar 2018 begründete. Er wende sich gegen die Befristung der Erlaubnis auf lediglich vier Jahre. Der Landesgesetzgeber sehe — ungeachtet der gegen die Wirksamkeit des GlüStVAG M-V bestehenden Bedenken — die grundsätzliche Befristung der Geltungsdauer auf 15 Jahre vor, also weit über die Geltung des GlüStV hinaus. Es werde der Unterschied zwischen einer „regulären“ Erlaubnis — wie hier erteilt — und einer Erlaubnis, deren Erteilung eine Härtefall-Befreiung erfordere, verkannt.
Nach direkter Rückfrage beim Innenministerium half der Beklagte dem Widerspruch nicht ab und legte ihn dem Landrat des G. vor. Dieser wies ihn mit Widerspruchsbescheid vom 23. Mai 2018 auf Kosten des Klägers als unbegründet zurück. Der hierzu erlassene Gebührenbescheid über 925 € ist nach erfolglosem Widerspruch hiergegen Gegenstand des ausgesetzten Klageverfahrens 7 A 1829/18 SN. Zur Begründung der Befristung der Erlaubnis heißt es im Widerspruchsbescheid vom 23. Mai 2018 sinngemäß: Fakt sei, dass der derzeitige GlüStV, § 35 Abs. 2, mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft trete; somit sei die von der Ausgangsbehörde befristete Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis bis zu diesem Termin korrekt erfolgt. Bis zu diesem Termin sei der derzeitige GlüStV gültig, auch wenn der Landesgesetzgeber die Spielhallenerlaubnis auf maximal 15 Jahre befristet habe (in den Fällen, wenn keine Ausschlussgründe vorlägen). Selbst wenn im Erlaubnisbescheid die Frist bis maximal zum 30. Juni 2032 enthalten wäre, müsste im Bescheid zusätzlich die Bestimmung enthalten sein, dass die Erlaubnis mit der Wirksamkeit des aktuellen GlüStV ende. Eine darüber hinausgehende Verlängerung wäre nur ein fiktiver Termin für den Erlaubnisinhaber, der am 30. Juni 2021 mit der tatsächlichen Regelung konfrontiert wäre. Im Vertrauen auf eine Geltung über den Termin hinaus wäre er besonders betroffen, da mit dem Auslaufen des GlüStV die Spielhalle sofort ohne Übergangsregelung zu schließen wäre. Somit sei vom Land empfohlen worden, die Erlaubnis ab dem 1. Juli 2017 für vier Jahre zu erteilen, mit der Möglichkeit einer Neubeantragung und Erlaubniserteilung ab dem 1. Juli 2021.
Mit der Klage vom 15. Juni 2018 verfolgt der Kläger sein Widerspruchsbegehren in der Sache weiter. Er macht geltend: Die behördliche Ermessensausübung, die von einem möglichen Geltungszeitraum der Erlaubnis von 15 Jahren auszugehen habe, sei teils überhaupt nicht erfolgt, teils verkenne sie die rechtlichen Rahmenbedingungen des Landesrechts, wenn man einmal von dessen Wirksamkeit ausgehe. Sein Bedürfnis an einer Planbarkeit von Investitionen und deren Amortisation sei völlig verkannt worden; eine Ausübung des Widerrufsvorbehalts wäre die verhältnismäßige Reaktion auf maßgebliche Änderungen. Er beantragt in der Klageschrift zur Sache,
den Beklagten unter Aufhebung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 24 Abs. 1 GlüStV vom 27. Juni 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Mai 2018 zu verpflichten, [ihm] eine neue glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 24 Abs. 1 GlüStV für den Spielhallenbetrieb unter der Anschrift E-Straße, D-Stadt[,] befristet bis zum 30. Juni 2032 zu erteilen,
hilfsweise
die Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis durch den Beklagten gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 24 Abs. 1 GlüStV vom 27. Juni 2017 bis zum 30. Juni 2021 für den Spielhallenbetrieb unter der Anschrift E-Straße, D-Stadt[,] in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Mai 2018[...] aufzuheben.
Der Beklagte beantragt schriftsätzlich
Klageabweisung
und verteidigt, u. a. mit Hinweis auf Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichts München, des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichts Lüneburg, die verfügte Befristung und das ihr zugrunde gelegte Landesrecht. Es könne aus Gründen der Rechtssicherheit keine Erlaubnis nach dem GlüStV erteilt werden, die auch noch nach dessen Außerkrafttreten fortgelten solle. Der Kläger trage auch keine Investitionen vor, die ein Ausschöpfen der Maximalfrist rechtfertigten. Der Beklagte wolle mit der Befristung auch der Notwendigkeit eines Widerrufsverfahrens vorbeugen. Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Beschluss vom 7. März 2017 (1 BvR 1314/12 u. a.) einen Befristungszeitraum von fünf Jahren für angemessen gehalten, u. a. wegen des besonderen sozialen Bezugs des Glücksspielsektors (u. a. Spielsucht). Die Schutzwürdigkeit des klägerischen Vertrauens in die unbefristete Geltung der Erlaubnis nach § 33i GewO sei auch durch die Möglichkeit nachträglicher Auflagen eingeschränkt.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung und durch den Berichterstatter einverstanden erklärt.
Wegen der übrigen Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen, ferner auf die vom Beklagten zum streitgegenständlichen Genehmigungsverfahren und auf die vom Landrat des G. zum Widerspruchsverfahren vorgelegten Verwaltungsvorgänge (jeweils eine Heftung) Bezug genommen sowie ferner auf die Gerichtsakten 7 A 1829/18 SN zu dem gegenwärtig ausgesetzten Klageverfahren wegen der Gebühr für den Widerspruchsbescheid nebst dazu vorgelegten Verwaltungsvorgängen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist in der Gestalt des Hauptantrags als Verpflichtungsklage zulässig und begründet.
Eine bloße Anfechtung allein der erfolgten Befristung gemäß dem Hilfsantrag könnte im Erfolgsfall nur zu dem bereits nach § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV offensichtlich unrechtmäßigen Ergebnis einer fehlenden Befristung der Erlaubnis und damit einer eindeutig rechtswidrigen Neudefinition des Erlaubnisinhalts führen und wäre daher nicht statthaft (vgl. etwa, zu § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris Rdnr. 68 m. w. Nachw., und zu Härtefallbefreiungsvorschriften des Rheinland-Pfälzer Landesrechts den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Mainz vom 15. April 2020 – 1 K 230/19.MZ –, juris Rdnr. 36; allgemein s. den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Januar 2019 – 8 B 10.18 –, juris; a. A. dagegen das Verwaltungsgericht Minden im Urteil vom 16. Oktober 2019 – 3 K 2045/18 –, juris Rdnr. 17 ff.). Allerdings entspräche auch die Anfechtung der gesamten erteilten, den Kläger begünstigenden Erlaubnis nicht dem klägerischen Willen; der hauptweise formulierte Klageantrag ist daher entsprechend § 86 Abs. 3 und § 88 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – dahingehend auszulegen, dass, wie erkannt, die erteilte Erlaubnis nur teilweise, nämlich hinsichtlich der Dauer der Befristung, angefochten und im Übrigen mit einer Verpflichtungsklage in Fortsetzung des behördlichen Antragsverfahrens eine längere Geltungsdauer hierfür erstrebt wird (vgl. auch das Urteil der Kammer vom 7. November 2018 – 7 A 3410/16 SN –, juris).
Dem Kläger steht auch sonst ein allgemeines Rechtsschutzinteresse zur Seite. Denn er benötigt neben der Erlaubnis gemäß § 33i GewO und der Geeignetheitsbestätigung gemäß § 33c GewO auch die streitgegenständliche glücksspielrechtliche Erlaubnis, um seine Spielhalle weiter betreiben zu dürfen, insbesondere auch für die beabsichtigte Fortsetzung über den 30. Juni 2021 hinaus. Gegen die — von Klägerseite noch schriftsätzlich in Frage gestellte — verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Erlaubnisbedürftigkeit des Spielhallenbetriebs auch nach und aufgrund Regelungen des GlüStV ist nämlich, ebenso wie gegen die insoweit geltenden Beschränkungen, auch der Geltungsdauer der Erlaubnisse, nach gefestigter Rechtsprechung auch der Kammer (s. etwa die Urteile vom 22. April 2015 – 7 A 382/13 –, vom 7. November 2018 – 7 A 3410/16 SN –, vom 21. November 2018 – 7 A 1705/18 SN – und vom 15. März 2019 – 7 A 1027/18 SN –, jeweils juris) nichts zu erinnern.
Die Klage ist nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO begründet, so dass ihr stattzugeben ist. Die — im Ausgangsbescheid auch gesondert austenorierte — Versagung einer längeren Geltung der dem Kläger erteilten Spielhallen-Betriebserlaubnis kann keinen Bestand haben, denn sie erweist sich als rechtswidrig und verletzt den Kläger daher in seinen Rechten, und die Sache ist im Sinne des Klagebegehrens spruchreif.
Nach § 11 Abs. 3 Satz 2 GlüStVAG M-V ist die glücksspielrechtliche Erlaubnis im Sinne von § 4 Abs. 1 in Verbindung mit § 24 Abs. 1 GlüStV für den Betrieb einer Spielhalle widerruflich zu erteilen und auf maximal 15 Jahre zu befristen; sie kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden.
Zutreffend halten die Beteiligten die Voraussetzungen für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die streitgegenständliche Spielhalle an den Kläger für gegeben; streitig ist lediglich die Rechtmäßigkeit der getroffenen Regelung über ihre Geltungsdauer. Wie bereits dem Wortlaut der erstgenannten Vorschrift zu entnehmen ist, ist die Entscheidung über die im Einzelfall festzulegende Geltungsdauer der Erlaubnis von der Erlaubnisbehörde, hier dem Beklagten, nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen (s. das zitierte Urteil vom 7. November 2018, juris Rdnr. 16 ff.). Die behördliche Ausübung dieser mit den in § 40 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes bezeichneten Pflichten einhergehenden Ermächtigung prüft das Gericht gemäß § 114 Satz 1 VwGO bei seiner Rechtmäßigkeitskontrolle in beschränktem Umfang, nämlich daraufhin, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Eine Pflichtverletzung der letzteren Art führte vorliegend zu der angegriffenen Entscheidung des Beklagten.
Denn bei der Ausübung des Auswahlermessens zu der Frage, welche Fristdauer innerhalb seines bis zu 15 Jahre umfassenden Entscheidungsspielraums festzulegen sei, hatte und hat der Beklagte die jeweiligen Belange der Beteiligten, derjenigen des Klägers als investierenden Gewerbetreibenden einer- und derjenigen der Allgemeinheit andererseits, in den Blick zu nehmen und vor dem Hintergrund der zutreffend erkannten rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen in verhältnismäßiger und dem Gleichheitsgebot genügender Weise abzuwägen. Bezogen auf die Würdigung des streitgegenständlichen Einzelfalls war und ist sein Auswahlermessen auch nicht durch allgemeine fachaufsichtliche Handlungsanweisungen über gebotene kurze Fristbestimmungen gebunden, die ermessenslenkenden Einfluss auf die Gleichmäßigkeit der Rechtsanwendung hätten; vielmehr wurden in den der Kammer und den Beteiligten bekannten, die Erteilung von Spielhallenerlaubnissen im Lande betreffenden Rundschreiben der obersten Glücksspielbehörde, des seinerzeitigen Ministeriums für Inneres und Sport vom 16. Oktober 2016 – 212-83300-2011/250-023 – und des Ministeriums für Inneres und Europa vom 4. Juli 2018 – II-212-80137-2017/001-013 –, Vorgaben für die Ausübung des Ermessens, betreffend die Dauer der Geltung der Erlaubnisse, gar nicht formuliert.
Die vom Beklagten im Streitfall im Abhilfeverfahren eingeholte Auskunft des Ministeriums für Inneres und Europa vom 24. Januar 2018 beinhaltete nach ihrem Wortlaut nur eine das behördliche Ermessen nicht beschränkende Empfehlung. Gleichzeitig orientierte sie aber auf eine angeblich für den Bestand der klägerischen Spielhalle maßgebliche Bedeutung des 30. Juni 2021, was sich der Beklagte und nachfolgend die Widerspruchsbehörde unter Übernahme der Argumentation zueigen machten. Diese Ermessenserwägungen sind rechtsirrig.
Es ist nämlich schon unzutreffend, dass das in § 35 Abs. 2 Satz 1, 1. Halbsatz, GlüStV vorgesehene Außerkrafttreten des GlüStV als vertraglicher Vereinbarung der beteiligten Bundesländer mit dem Ablauf jenes Tages zur Bedeutungslosigkeit einer auch für die Folgezeit erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 in Verbindung mit § 24 Abs. 1 GlüStV führen würde, auch wenn nach wie vor unklar ist, ob es zu einer Geltungsverlängerung des GlüStV für mindestens dreizehn Bundesländer nach § 35 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1, 2. Halbsatz, GlüStV kommt. Denn auch wenn dies nicht der Fall sein wird, so ist gesetzlich vorgesehen, dass der GlüStV jedenfalls in Mecklenburg-Vorpommern bis zu einer neuen landesrechtlichen Regelung als Landesrecht fortgilt (Art. 2 Abs. 3 des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertragsgesetzes vom 22. Juni 2012, GVOBl. M-V S. 215), ebenso lange wie das GlüStVAG M-V in der die Regelungen über Spielhallen enthaltenden Fassung des Gesetzes zur Änderung glücksspielrechtlicher Vorschriften vom 22. Juni 2012 (GVOBl. M-V S. 232) gemäß der Regelung in dessen Art. 4 Abs. 1 Satz 3, die an die Stelle des durch seinen Art. 1 Nr. 24 aufgehobenen ursprünglichen § 23 GlüStVAG M-V trat. Bis zu einer eventuellen Neuregelung des mit der ersten Vertragsänderung in den GlüStV aufgenommenen, den Zielen nach dessen § 1 gewidmeten Spielhallenrechts, sei es auf Mehrländerebene, sei es als landesspezifische Rechtsgestaltung, soll keine Regelungslücke bestehen (so ausdrücklich die Regierungsentwürfe zu den Änderungsgesetzen von 2012, Landtags-Drucksachen 6/552, S. 10, und 6/553, S. [34]). Ein anderes Verständnis setzte sich auch in Widerspruch zu der verlautbarten und mit der Normsetzung in § 11 Abs. 3 Satz 2 GlüStVAG M-V umgesetzten Absicht des Gesetzgebers (vgl. Landtags-Drucksache 6/553, S. 27), durch Ermöglichung einer maximalen Geltungsdauer der Spielhallenerlaubnisse von 15 Jahren auch die für eine Voll-Amortisation getätigter Investitionen „regelmäßig“ erforderliche Zeit zur Verfügung stellen zu können. Vor diesem Hintergrund war schon bei Inkrafttreten der glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht für Spielhallen am 1. Juli 2012 der Ablauf einer mit maximaler Geltungsdauer zu erteilenden Erlaubnis deutlich nach der vereinbarten Vertragslaufzeit des GlüStV, nämlich mit dem 30. Juni 2027, zu erwarten. Konsequenterweise geht es in den zahlreichen Fällen einer Erlaubniserteilung für Bestandsspielhallen aus der Zeit vor den Vertragsänderungen von 2012, für die nach der Praxis im Lande entgegen § 24 Abs. 1 und 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV sowie § 11 Abs. 1 GlüStVAG M-V erstmals ab dem 1. Juli 2017 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis gefordert wurde, um mögliche Geltungsfristen jedenfalls (wegen der erstrebten durchgängigen Legalisierung des zumeist fortgesetzten Spielbetriebs aber wohl auch höchstens) bis zum 30. Juni 2032. Ausgenommen waren und sind nur die „Problemspielhallen“ unter den Bestandsspielhallen, für deren Fortbestand es einer Befreiung im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 und 5 in Verbindung mit Satz 2 GlüStV bedarf; hierfür schrieb der Gesetzgeber in § 11b Satz 2 GlüStVAG M-V, ohne dies in den veröffentlichten Materialien näher zu begründen (s. Landtags-Drucksache 6/553, S. [30]) eine Maximalfrist vor, die der Geltungsdauer des GlüStV entspricht — angesichts des gleichzeitig in Kraft gesetzten Art. 4 des Gesetzes zur Änderung glücksspielrechtlicher Vorschriften vom 22. Juni 2012 offenbar in der Vorstellung, dass die „Problemspielhallen“ bis Mitte 2021 sämtlich abzuwickeln seien. Im Streitfall besteht indessen keine Notwendigkeit einer Befreiung im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV und § 11b GlüStVAG M-V. Der Beklagte verkannte den gesetzlichen Rahmen seiner Ermessensentscheidung (so auch im klägerseits zitierten Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 24. Oktober 2018 – 2 K 49/18.KO –, Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht 2019, S. 91 [93]).
Erst recht bestünde mit dem Auslaufen der Geltung des GlüStV keine Pflicht zur sofortigen Schließung der Spielhalle, wie es der Beklagte als Ermessensgesichtspunkt betont. Selbst in dem — wie dargestellt, nicht gegebenen — Fall, dass es ab diesem Zeitpunkt an rechtlichen Grundlagen für die Erteilung und für die Notwendigkeit glücksspielrechtlicher Erlaubnisse im Sinne von § 11 Abs. 1 GlüStVAG M-V fehlte, läge damit allein noch kein Schließungsgrund vor. § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO und auch der im Lichte von § 19 Abs. 2 GlüStVAG M-V betrachtete § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV (s. hierzu den Beschluss der Kammer vom 25. Juni 2014 – 7 B 872/13 –, juris Rdnr. 25), welche der behördlichen Durchsetzung einer Betriebsschließung dienen könnten, haben beide zutreffend zur Voraussetzung, dass ein unberechtigter Betrieb ohne die notwendige Genehmigung oder Erlaubnis vorläge — wenn es aber einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht bedürfte, gälte uneingeschränkt der Grundsatz des § 1 Abs. 1 GewO und wäre der Kläger mit seinen vorhandenen und nach §§ 33c und 33i GewO nach wie vor erforderlichen Erlaubnissen hinreichend abgesichert.
Danach wären die Ermessenserwägungen des Beklagten und der Widerspruchsbehörde unabhängig von der erfolgten Fixierung auf das Datum des 30. Juni 2021 anzustellen und an deren Stelle berechtigte Gesichtspunkte und tragfähige Argumente heranzuziehen gewesen. Aber auch hieran fehlt es.
Zu beachten ist, dass der klägerischen Spielhalle an einem nach GlüStV und GlüStVAG M-V „unproblematischen“ Standort gerade angesichts des späten Beginns der Geltungsdauer der streitigen Erlaubnis grundsätzlich eine bessere Behandlung zustand als einer „Problemspielhalle“, die Abstandsgebote verletzte (s. das Urteil der Kammer vom 7. November 2018 – 7 A 3410/16 SN –, juris Rdnr. 22). Die vom Beklagten im gerichtlichen Verfahren zur Rechtfertigung kurzer Befristungen zitierten Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichts München (Beschluss vom 14. September 2017 – M 16 S 17.3330 –, juris) und des Verwaltungsgerichts Lüneburg (Urteil vom 10. Mai 2017 – 5 A 104/16 –, juris) ergingen aber, zudem vor dem Hintergrund abweichenden Landesrechts, zu „Problemspielhallen“. Gleiches gilt für den vom Beklagten zitierten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 (amtliche Sammlung BVerfGE Bd. 145, S. 20 ff.), der bezogen hierauf die Angemessenheit der bereits durch § 29 GlüStV vorgezeichneten fünfjährigen Übergangsfrist prüft. Die in den Entscheidungen geprüften Gesichtspunkte sind im Streitfall allenfalls sekundär bedeutsam. Die vom Beklagten angeführte weitere bayerische Rechtsprechung überzeugt nicht bzw. ist auf den Streitfall nicht übertragbar: Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 17. Dezember 2013 – M 16 K 13.1477 – stellte bei seiner Billigung einer vierjährigen Geltung der im März 2013 erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine (weitgehend) „unproblematische“ Spielhalle maßgeblich auf die glücksspielrechtliche Genehmigungspraxis der beklagten Behörde in anderen Bereichen mit dem Ergebnis einer Einpassung des Erlaubniszeitraums in ein „Fristensystem“ des GlüStV ab, innerhalb dessen Geltung noch eine weitere vierjährige Erlaubnis stattfinden könne (juris Rdnr. 19; zust. das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg im Urteil vom 27. Februar 2020 – RN 5 K 19.1479 –, juris Rdnr. 46). Hierauf stützt sich das Gericht auch in seinem vom Beklagten zitierten Urteil vom 13. Oktober 2015 – M 16 K 14.4009 – (juris Rdnr. 15), zusammen (juris Rdnr. 14) mit dem ebenfalls vom Beklagten zitierten Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs 26. März 2014 – 22 ZB 14.221 –. In diesem wurde die grundsätzliche Verhältnismäßigkeit einer Befristung der Erlaubnis mit dem Anliegen einer Evaluation der geltenden Regelungen und der örtlichen Entwicklung sowie den umfassenden Kontrollmöglichkeiten bei einer erforderlichen Neubeantragung einer (Anschluss-)Konzession begründet; mangels entsprechender Rüge im verbeschiedenen Antrag auf Zulassung der Berufung beschäftigte sich der Verwaltungsgerichtshof indessen nicht mit der Angemessenheit der im konkreten Einzelfall erfolgten Befristung (juris Rdnr. 20; das Verwaltungsgericht des Saarlandes hat die Annahme der regelmäßigen Angemessenheit einer fünfjährigen Befristung in seinem Urteil vom 6. März 2020 – 1 K 817/18 –, juris, nicht beanstandet [Rdnr. 62 ff.]). Im genannten Urteil vom 13. Oktober 2015 folgte das Bayerische Verwaltungsgericht München dem grundsätzlichen Ansatz des Verwaltungsgerichtshofs und fügte den Gesichtspunkt hinzu (juris Rdnr. 16), dass die Befristung die effektive Umsetzung etwaiger abweichender Nachfolgeregelungen für den geltenden GlüStV erleichtere. Einer Übertragbarkeit dieser Rechtsprechung steht entgegen, dass schon der Zeitablauf ohne glücksspielrechtliche Erlaubnisse in Mecklenburg-Vorpommern zu einer weitgehenden Obsoleszenz des „Fristenregimes“ des — jetzt in weniger als einem Jahr auslaufenden — GlüStV führte, dass deshalb und auch ansonsten eine gefestigte behördliche Praxis der grundsätzlichen Erteilung von eher kurz befristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnissen nicht ersichtlich ist, ebensowenig wie eine zu einschneidenden Rechtsänderungen Anlass gebende Evaluation der bisherigen Entwicklungen. Wenn der Beklagte — berechtigterweise — die Bedeutung von Gründen der Rechtssicherheit bei der Erlaubnisbefristung hervorhebt, so muss er dieses Anliegen auch zugunsten des investierenden Erlaubnisantragstellers berücksichtigen. Die Argumentation der bayerischen Gerichte läuft auf den Schutz eines bloßen „Freihaltebelangs“ des Landesgesetzgebers hinaus, der sich bei einer dermaleinstigen Erarbeitung bisher nicht vorhandener neuer Konzepte der Glücksspielregelung nicht in nennenswertem Umfang mit Vertrauensschutzpositionen der betroffenen Investoren soll auseinandersetzen müssen. Dem ist jedenfalls für Mecklenburg-Vorpommern nicht zu folgen; sowohl vor als auch nach Auslaufen des GlüStV steht mit der Widerrufsmöglichkeit ständig eine hinreichende Möglichkeit für einzelfallgerechte behördliche Reaktionen auf einen den Zwecken des GlüStV widersprechenden Betrieb von Spielhallen zur Verfügung (so auch das Verwaltungsgericht Koblenz, a. a. O.).
Vor diesem Hintergrund erachtet der erkennende Berichterstatter das Auswahlermessen des Beklagten, der nur den dargestellten „Freihaltebelang“ anführt, im vorliegenden Einzelfall als im Sinne des Hauptantrags zugunsten des Klägers reduziert. Diesem steht nach der vielfach kritisierten ausdrücklichen Regelung in § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV zwar kein materieller Anspruch auf Erlaubnisteilung zu, angesichts der Grundrechtsrelevanz der ihn betreffenden Entscheidung hat der Kläger aber einen klageweise durchsetzbaren subjektivrechtlichen Anspruch auf eine fehlerfreie Ermessensausübung — selbst wenn man die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis als Befreiung von einem grundsätzlichen legislatorischen Verbot begreift (so Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, Rdnr. 51 ff. zu § 4 GlüStV). Diese führt zur Verpflichtung des Beklagten, den gesetzlichen Rahmen des § 11 Abs. 3 Satz 2 GlüStVAG M-V ausnahmsweise zugunsten des Erlaubnisnehmers auszuschöpfen.
Denn eine tragfähige Grundlage für eine kürzere Fristbestimmung ist weder trotz ausführlich im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren gegebener Gelegenheit vom Beklagten vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der Kläger trägt zwar, wie der Beklagte moniert, zu seinen konkreten Investitionen und Bindungen, die eine lange Dauer der Befristung rechtfertigen könnten, unsubstantiiert vor; allerdings wurde ihm substantiierter Vortrag auch nicht abgefordert, zumal es nicht um eine Härtefall-Befreiung ging und das Verwaltungsverfahren recht zügig und komplikationslos abgewickelt wurde. Es ist aber offensichtlich, dass ein Spielhallenbetreiber allgemein ein Interesse an einer möglichst langen Geltung der Erlaubnis hat, zumal wenn er für sie hohe Gebühren zu zahlen hat. Im Streitfall schöpfte die Gebührenerhebung durch den Beklagten den Gebührenrahmen fast aus. Bereits dies orientiert die Ermessensbetätigung in Richtung einer Ausschöpfung auch der fünfzehnjährigen Frist, wie sie nach Beobachtungen des Berichterstatters in ähnlich unproblematischen Fällen auch sonst im Lande des öfteren praktiziert wurde. Anders als in, z. T. gerichtshängigen, Parallelfällen ist im Streitfall nämlich auch weder ersichtlich, dass eine kurze Befristung der Erlaubnis zum Zwecke der Beobachtung einer Lageentwicklung, etwa des Bestands von „Konkurrenzspielhallen“ im 500-m-Bereich, von — gar vor Gericht verteidigten — ursprünglichen „Mehrfachkonzessionen“ des Erlaubnisantragstellers oder wegen einer Ansiedlung durch die Abstandsgebote geschützter Schulen, ermessensgerecht sein könnte, noch dass — wie im Parallelfall 7 A 3410/16 SN — beklagtenseits eine Ordnung der für die Ansiedlung von Spielhallen in Betracht kommenden Teile des Stadtgebiets durch bodenordnerische oder städtebauliche Planungs- und Gestaltungsmittel bereits konkret unternommen worden wäre, was die Absicherung der behördlichen Handlungsfreiheit durch eine kürzere Fristbestimmung rechtfertigen könnte. Auch sind Bedenken gegen die gewerberechtliche Zuverlässigkeit des Klägers weder vorgetragen noch ersichtlich.
Da sich auch sonst keine eine kürzere als fünfzehnjährige Befristung stützenden Ermessensgesichtspunkte, deren Würdigung dem Beklagten vorbehalten wäre, ausmachen lassen, ist über den Hilfsantrag nicht mehr zu entscheiden.
Die Kostenentscheidung zum Nachteil des unterlegenen Beklagten ergeht gemäß § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 708 Nr. 11 und § 711 der Zivilprozessordnung sowie § 167 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen der nach wie vor grundsätzlichen Bedeutung der Frage zugelassen, ob das angewandte Glücksspielrecht des Landes wirksam ist, ferner ob es ggf. richtig angewandt wurde, insbesondere was die maßgeblichen Gesichtspunkte für die umstrittene Ermessensentscheidung betrifft.
BESCHLUSS
Der Streitwert wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1 und § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes bei Orientierung am Mindestbetrag gemäß Nr. 51.1 des „Streitwertkatalogs 2013“ pauschal auf 15.000 Euro festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 33c und 33i GewO
§ 33i GewO
§ 33c GewO
§ 23 GlüStVAG
§ 11b GlüStVAG
§ 29 GlüStV
§ 4 GlüStV
§ 33i der Gewerbeordnung
§ 33c Abs. 3 GewO
§ 11 Abs. 3 Satz 2 GlüStVAG
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 88 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 2 Satz 1, 1. Halbsatz, GlüStV
§ 24 Abs. 1 und 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 11 Abs. 1 GlüStVAG
§ 11b Satz 2 GlüStVAG
§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV
§ 15 Abs. 2 Satz 1 GewO
§ 19 Abs. 2 GlüStVAG
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV
§ 1 Abs. 1 GewO
§ 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 711 der Zivilprozessordnung
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 24 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags – GlüStV – und § 11 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetzes
§ 40 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes
§ 63 Abs. 2 Satz 1 und § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes

Zitierte Entscheidungen: 7 A 1829/18 S
1 BvR 1314/12
4 Bf 160/14
1 K 230/19
8 B 10.18
3 K 2045/18
7 A 3410/16 S
7 A 382/13
7 A 1705/18 S
7 A 1027/18 S
2 K 49/18
7 B 872/13
16 S 17.33
5 A 104/16
16 K 13.14
5 K 19.14
16 K 14.40
22 ZB 14.22
1 K 817/18