Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Saarland, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-11-12, Aktenzeichen 2 A 159/18

Tenor:
Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 23. März 2018 – 3 K 1916/15 – abgeändert und die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Rechtsstreits trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin, eine dem Landkreis Saarlouis angehörende Gemeinde, wendet sich im vorliegenden Verfahren gegen den Festsetzungsbescheid des Beklagten betreffend die Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2015.
Im November 2014 bat der Beklagte die Bürgermeisterinnen und Bürgermeister im Landkreis Saarlouis, zur Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit ihrer Stadt/Gemeinde im Zuge der Beschlussfassung des Kreistages über den Kreishaushalt 2015 ihre aktuellen Haushaltsdaten einschließlich des Grades der Aufgabenerfüllung bis zum 12.1.2015 mitzuteilen. Dabei wurde auch um eine Selbsteinschätzung über die dauernde Leistungsfähigkeit ihrer Kommune gebeten und eine Erörterung der Eck- und Strukturdaten des Haushaltsentwurfs des Landkreises im Rahmen einer Bürgermeisterdienstbesprechung am 21.1.2015 angekündigt. Ferner bat der Beklagte, ihm eine Stellungnahme zu den Eck- und Strukturdaten nach dieser Besprechung bis spätestens 30.1.2015 zukommen zu lassen, um gegebenenfalls die Gremien des Landkreises hierüber unverzüglich unterrichten zu können.(vgl. das Schreiben des Beklagten vom 26.11.2014 – „Kreishaushalt 2015, hier: Anforderung der aktuellen Haushaltsdaten der Städte und Gemeinden …“)
Die Klägerin übersandte die erbetenen Haushaltsdaten und die Beurteilung ihrer Leistungsfähigkeit vom 2.12.2014 am 29.12.2014 an den Beklagten. Diese Stellungnahme enthält unter dem Aspekt „Selbsteinschätzung zur dauernden Leistungsfähigkeit der Stadt/Gemeinde“ folgende Ausführungen:
„Die Gemeinde Überherrn ist seit dem Jahr 2011 verpflichtet, einen Haushaltssanierungsplan aufzustellen. Die Haushaltswirtschaft der Gemeinde ist strukturell defizitär. Nach der Finanzplanung ist mit weiteren Defiziten zu rechnen. Nach Ablauf des Jahres 2014 ist mehr als die Hälfte des ursprünglichen Eigenkapitals (2009) aufgebraucht. Es ist damit zu rechnen, dass das Eigenkapital im Jahr 2019/2020 vollständig aufgebraucht ist. Die dauernde Leistungsfähigkeit ist bereits beeinträchtigt.“
Diese wie auch die übrigen zwölf eingegangenen Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte und Gemeinden wurden den Mitgliedern des Kreistages im Ratsinformationssystem zur Verfügung gestellt.
Der Haushaltsentwurf des Landkreises für das Jahr 2015 war Gegenstand einer Bürgermeisterdienstbesprechung am 21.1.2015. Der Einladung waren in der Anlage eine Übersicht über die wichtigsten Eck- und Strukturdaten des Haushaltsplanentwurfs für das Haushaltsjahr 2015, Übersichten zum Bereich “Jugend und Soziales, Job-center“ (Teilhaushalt 2) und Personalaufwendungen, Erläuterungen zum Entwurf des Ergebnishaushaltes 2015, eine vorläufige Kreisumlageberechnung 2015, ein Zahlenwerk des doppischen Ergebnis- und Finanzhaushaltes 2015 mit Teilhaushalten, ein Investitionsprogramm für den Planungszeitraum 2014-2018 und eine Übersicht über die abweisbaren Aufgaben 2015 einschließlich der Übersicht über die aufgelaufenen Defizite aus abweisbaren Aufgaben 2003-2007 beigefügt. Ausweislich der Erläuterungen zum Entwurf des Ergebnishaushalts belief sich der durch die Kreisumlage 2015 zu deckende Netto-Finanzierungsbedarf auf 111.899.294,- EUR, was gegenüber dem Umlagebedarf für 2014 (104.275.759,- EUR) einen Umlagemehrbedarf von 7.623.535,- EUR bedeutete und nach dem damaligen Planungsstand bei Zugrundelegung einer vom Ministerium des Innern vorläufig ermittelten Umlagegrundlage in Höhe von 182.612.673,- EUR zu einem gegenüber dem Vorjahr um 5,1640 % erhöhten Umlagesatz von 61,2769 % führe.
Der damalige Bürgermeister der Klägerin nahm an dieser Besprechung teil; Wortmeldungen oder Ausführungen seinerseits sind dem Protokoll nicht zu entnehmen. Ausweislich der Niederschrift führte der Beklagte einleitend zu „Kreisumlage und Kreishaushalt“ (TOP 1) aus, man habe alle Sparanstrengungen unternommen und eine im Vergleich zu anderen Landkreisen geringere Steigerung der Kreisumlage zu verzeichnen. Der Kreishaushalt 2015 sei zwar „alles andere als erfreulich“, jedoch seien die „Probleme nicht hausgemacht“. Der Umlagemehrbedarf des Kreises von insgesamt 7.600.000,- EUR sei durch Steigerungen im Bereich der sozialen Sicherung von 6.900.000,- EUR und durch Einnahmeausfälle von 2.300.000,- EUR verursacht. Der Verlust der Grunderwerbssteueranteile, die in der Vergangenheit mit rund 4.000.000,- EUR veranschlagt worden seien, könne nur durch höhere Schlüsselzuweisungen kompensiert werden. Reste aus 1.600.000,- EUR in Form von Mehreinnahmen aus den Schlüsselzuweisungen für 2013 würden an die Gemeinden weitergegeben, wodurch das „Delta“ von Einnahmeverlusten neben den Mehrausgaben im Bereich der sozialen Sicherung auf 700.000,- EUR schrumpfe. Die Steigerung bei den Personalausgaben sei intern kompensiert worden. Durch Tariferhöhungen zu erwartende zusätzliche Ausgaben könnten durch einen „sehr eng geschnürten Haushalt und durch Einsparungen und Entlastungen an anderer Stelle vollständig ausgeglichen werden“. Im Stellenplan seien keine zusätzlichen Stellen vorgesehen. Im Vergleich zum Vorjahr sehe der Kreishaushalt eine Stelle weniger vor, obwohl insbesondere wegen der Flüchtlingsproblematik und im Bereich des Jugendamts auf Empfehlung der PwC insgesamt sieben zusätzliche Stellen neu geschaffen werden müssten, um letztendlich Kosteneinsparungen bei den teilstationären Maßnahmen der Jugendhilfe zu erzielen. Dies dokumentiere, dass sich der Sparwille auch im sozialen Bereich niederschlage. Für Anfang Februar wurde ferner eine Erläuterung des den Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern vorab zuzuleitenden PwC-Gutachtens angekündigt. Abschließend wurde an die Einreichung etwaiger beabsichtigter Stellungnahmen zum Haushaltsentwurf 2015 bis 30.1.2015 erinnert.
Von der den kreisangehörigen Städten und Gemeinden im Nachgang zu der Bürgermeisterdienstbesprechung eingeräumten Möglichkeit der Stellungnahme zum Haushaltsentwurf 2015 machte die Klägerin keinen Gebrauch.
In seiner Sitzung vom 10.2.2015 beschloss der Kreistag des Landkreises Saarlouis nach ausführlicher Beratung die Haushaltssatzung 2015 und die Festsetzung des Umlagesatzes für 2015 auf 61,2769 %. In der Sitzung gab der Beklagte folgende „Erklärung zur Finanzsituation der kreisangehörigen Städte und Gemeinden, die man in die Abwägungsentscheidung hinsichtlich der Festlegung der Kreisumlage mit einzubeziehen habe“, ab (Auszug):
„(...) Die vorliegenden Daten und ergänzenden Stellungnahmen zeigen, dass die Finanzsituation der kreisangehörigen Städte und Gemeinden nach wie vor äußerst angespannt ist.
Von den 13 Kommunen schätzen 10 die dauernde finanzielle Leistungsfähigkeit ihrer Kommune als beeinträchtigt bzw. perspektivisch nicht gesichert ein (Saarlouis, Saarwellingen, Überherrn, Wadgassen, Nalbach), fünf sogar als stark, sehr bzw. erheblich beeinträchtigt (Dillingen, Ensdorf, Lebach, Schmelz, Wallerfangen). Zwei Kommunen sehen ihre finanzielle Leistungsfähigkeit gefährdet bzw. akut in Frage gestellt (Rehlingen-Siersburg, Schwalbach). Lediglich eine Kommune spricht von einer weiterhin angespannten Leistungsfähigkeit (Bous).
Die Verwaltung geht davon aus, dass mehrere Kommunen im Landkreis Saarlouis in ihrer Leistungsfähigkeit dauernd gefährdet sind und hat deshalb dem Kreistag einen Ergebnis- und Finanzhaushalt für das Haushaltsjahr 2015 vorgelegt, der lediglich abweisbare Ausgaben in einer Größenordnung von 400.287 EUR beinhaltet (= 0,16 % des Haushaltsvolumens) und darüber hinaus die Abdeckung der bisher aufgelaufenen Fehlbeträge aus abweisbaren Ausgaben aus der Zeit 2003 bis 2007 in Höhe von rd. 1 Million EUR weiterhin auf unbestimmte Zeit hinausgeschoben.
Wenngleich sich Aufgabenzuwächse in verschiedenen Bereichen durch die Ergebnisse eigener Sparanstrengungen des Landkreises auffangen lassen, so bleibt es dabei, dass wir wegen der zum Teil enormen Kostensteigerungen im Bereich der pflichtigen Aufgaben der Sozialen Sicherung mit 6,9 Million EUR mehr zu rechnen haben, dies ist bereits ausgeführt worden. Hinzu kommen die nicht kompensierbaren Einnahmeausfälle, die wir konstatieren müssen. Wir werden deshalb die Kreisumlage, auch das ist angeklungen, um 7,6 Millionen EUR erhöhen müssen, um unseren Verpflichtungen nach § 4 Abs. 2 des Kommunalfinanzausgleichgesetzes, den nicht durch Erträge gedeckten Aufwandsbedarf auszugleichen, nachzukommen.
Der Vollständigkeit halber habe er diese Erklärung noch einmal vorgetragen, damit der Kreistag auch einen Überblick bekomme über das, was die kreisangehörigen Städte und Gemeinden allgemein betreffe. Er glaube, aus den Haushaltsreden sei deutlich hervorgegangen, dass allen Rednern die Situation überdeutlich klar sei.“
Am 21.4.2015 wurde der beschlossene Umlagesatz von der Kommunalaufsichtsbehörde genehmigt.
Mit dem angefochtenen Umlagebescheid vom 13.5.2015 setzte der Beklagte daraufhin den von der Klägerin im Haushaltsjahr 2015 zu zahlenden Umlagebetrag auf 6.149.844,- EUR fest.
Zur Begründung ihres dagegen erhobenen Widerspruchs machte die Klägerin geltend, der Bescheid sei rechtswidrig, da er auf einer vom Kreistag beschlossenen fehlerhaften Haushaltssatzung beruhe. Der Festsetzung des Umlagesatzes habe eine komplexe Prognose vorauszugehen. Der Landkreis sei zu einer vorausschauenden Einschätzung der dauernden Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden, also zur Klärung ihrer aktuellen und auch in der überschaubaren Zukunft vorhandenen Aufgabenerfüllungskraft verpflichtet. Es sei zu prüfen, welche Auswirkungen der beabsichtigte Umlagesatz auf die Haushaltswirtschaft der einzelnen Gemeinden haben werde. In diesem Zusammenhang bedürfe es hinsichtlich des Merkmals der Beeinträchtigung oder Gefährdung der Leistungsfähigkeit der Gemeinden hinsichtlich des Ausgleichsgebotes einer vorausschauenden Einschätzung. Diesen Anforderungen werde die beschlossene Haushaltssatzung nicht gerecht. Der Kreistag habe erkennbar nicht alle ihm bekannten und erkennbaren Gesichtspunkte in seine Entscheidung eingestellt. So fehle jegliche Darlegung, auf welcher Grundlage eine Bewertung vorgenommen worden sei. Die Prognoseentscheidung sei weder nachvollziehbar dargelegt, noch sei aus den Verwaltungsunterlagen zu entnehmen, auf welchen tatsächlichen Grundlagen die erforderliche umfassende Prognoseentscheidung getroffen worden sei. Zudem sei bereits die Beeinträchtigung oder Gefährdung der dauernden Leistungsfähigkeit einer einzigen kreisangehörigen Gemeinde dergestalt in der Prognoseentscheidung zu berücksichtigen, dass der Umlagesatz zu ermäßigen sei. Die Erhebung der festgesetzten Kreisumlage verstoße auch gegen den in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden. Die gemeindliche Verwaltungsebene sei allein dadurch oder im Zusammenwirken mit anderen Umlagen auf Dauer strukturell unterfinanziert. Die finanzielle Mindestausstattung sei insbesondere für sie, die Klägerin, nicht mehr gegeben; die Höhe des Umlagesatzes sei geeignet, eine Zurückstellung von Ausgaben für freiwillige Aufgaben zu bewirken, die als unausgewogen angesehen werden müsse. Der beschlossene Umlagesatz werde auch dem in § 19 Abs. 3 Nr. 2 KFAG verankerten Gebot der Rücksichtnahme nicht gerecht. Die deutlichen Bemühungen der Kommunen, ihre Haushalte zu konsolidieren, seien bei der Entscheidung des Kreistages nicht berücksichtigt worden.
Nachdem der Widerspruch der Klägerin im Oktober 2015 zurückgewiesen worden war,(vgl. den aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 7.10.2015 ergangenen Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses – KRA 110/15 –) hat diese im November 2015 die vorliegende Klage erhoben und ergänzend vorgetragen, der Landkreis müsse aufgrund des Haushaltsbegleitgesetzes 2015 durch die Änderung des Grunderwerbsteuerverteilungsgesetzes einen Einnahmeausfall von 4 Millionen EUR verkraften. Der Landkreistag des Saarlandes habe scharfe Kritik an diesem Gesetz geübt und darauf verwiesen, dass die Mindereinnahmen nur durch entsprechende Anpassungen der Kreis- oder Regionalverbandsumlagen gedeckt werden könnten. Diese beiden Aspekte habe der Beklagte bei der Festsetzung der Kreisumlage in seine Entscheidung einstellen und berücksichtigen müssen. Die in der Bürgermeisterdienstbesprechung im Januar 2015 vorgelegten Unterlagen ließen dies nicht erkennen. Der Beklagte hätte zum einen in seine Überlegungen einstellen müssen, dass er sich bei einer eigenen unzureichenden Finanzausstattung nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seinerseits an das Land hätte halten müssen. Er könne seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen. Zum anderen sei nicht erkennbar, dass sich der Beklagte Gedanken darüber gemacht habe, wie er die Mindereinnahmen aus dem Gewerbesteueraufkommen anders als durch eine Erhöhung der Kreisumlage abmildern könne. Dies habe sich aufdrängen müssen, weil sie, die Klägerin, verpflichtet sei, ihrerseits Haushaltssanierungsmaßnahmen einzuleiten. Sie habe die zum Zweck der Haushaltskonsolidierung erforderlichen Maßnahmen unternommen und diese in einem Haushaltssanierungsplan für die Jahre 2011-2019 zusammengefasst. Das habe der Beklagte im Rahmen seiner Prognoseentscheidung nicht berücksichtigt. Zudem habe er den für die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit einer Kommune wichtigen Indikator der „freien Spitze“ nicht erhoben. Aus dem zur Vorbereitung der Entscheidung übermittelten Formblatt des Beklagten lasse sich eine „freie Spitze“ nicht errechnen. Damit seien wesentliche Daten zur Beurteilung der Leistungsfähigkeit der Kommunen im Vorfeld der Entscheidung über die Höhe der Kreisumlage nicht erhoben worden. Sie habe ausweislich der Finanzrechnung in den Jahren 2009 bis 2015 nur im Jahr 2014 eine „freie Spitze“ von 460.846,78 EUR erreicht, die zur Liquiditätssicherung eingesetzt worden sei. Ihr bilanzielles Eigenkapital werde in den Jahren 2020/2021 aufgebraucht sein. Der Beklagte habe auch in Kenntnis des Umstandes, dass die dauernde Leistungsfähigkeit seiner kreisangehörigen Städte und Gemeinden „angespannt“, „beeinträchtigt“, beziehungsweise „erheblich“ oder „stark“ beeinträchtigt sei, die Kreisumlage auf ein Niveau angehoben, das ausweislich einer Übersicht des Deutschen Landkreistages im Jahre 2015 an höchster Stelle gelegen habe. Die Erhebung der Kreisumlage führe dazu, dass das absolute Minimum der Finanzausstattung der kreisangehörigen Gemeinden in einer den Art. 28 Abs. 2 GG nicht berücksichtigenden Weise unterschritten werde. Das hätte der Beklagte nicht sehenden Auges übergehen dürfen, ohne den letztlich zur Entscheidung berufenen Kreistag darüber zu informieren. Daher seien die Mitglieder des Kreistages im Zeitpunkt ihrer Beschlussfassung zur Höhe des Umlagesatzes über die Finanzsituation der einzelnen kreisangehörigen Gemeinden nur unzureichend informiert und nicht in der Lage gewesen, die in Fällen unzureichender Finanzausstattung auf Seiten des Kreises und der Gemeinden gleichrangigen Interessen beider Körperschaften ausreichend in ihren Abwägungsprozess einbeziehen zu können. Den Mitgliedern des Kreistages hätten, da der Beklagte hierzu keine Erhebungen durchgeführt habe, auch keinerlei detaillierten Informationen darüber vorgelegen, ob, und wenn ja, in welchem Umfang den kreisangehörigen Gemeinden noch ausreichende Finanzmittel zur Verfügung gestanden hätten, um ihre pflichtigen Aufgaben ohne eine Kreditaufnahme erfüllen zu können. Daher sei die Abwägungsentscheidung fehlerhaft. Der Beklagte habe in seine Kostenaufstellung trotz angespannter finanzieller Lage seiner Gemeinden zudem abweisbare Ausgaben nach § 19a Abs. 1 KFAG einbezogen, die zumindest nicht auf den ersten Blick erkennen ließen, dass sie überörtlich bedeutsam seien beziehungsweise einen Bezug zum Aufgabenkreis des Landkreises hätten. Dies betreffe die Positionen „Aufgaben des Naturschutzes“, „Allgemeine Sportförderung“, „Förderung der Tierzucht“ und „Förderung der Wirtschaft“. Keinerlei Bezug zum Aufgabenkreis der Landkreis wiesen die Zuschüsse zu „Hilfsmaßnahmen in der Dritten Welt“ und die „Kosten für Projekte zur Bekämpfung rechtsradikaler Tendenzen“ auf.
Die Klägerin hat beantragt,
den vorläufigen Festsetzungsbescheid der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2015 vom 13.5.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Kreisrechtsausschusses vom 7.10.2015 (KRA 110/15) aufzuheben, soweit darin eine 5.149.844,- EUR übersteigende Kreisumlage festgesetzt worden ist, unddie Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat die das Anhörungsverfahren, den Bewertungsvorgang und das Bewertungsergebnis betreffenden Einwände der Klägerin angesichts des Verfahrensablaufes und des gefundenen Ausgleichs nicht für zutreffend erachtet. Die bei der Festsetzung der Kreisumlage nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes(Insoweit verwies der Beklagte auf die Urteile vom 19.12.2001 – 9 R 5/00 – und vom 29.8.2001 – 9 R 2/00 –.) und des Bundesverwaltungsgerichts(Insoweit verwies der Beklagte auf die Urteile vom 31.1.2013 – 8 C 1.12 – und vom 16.6.2015 – 10 C 13.14 –.) zu beachtenden Anforderungen seien erfüllt. Die Klägerin übersehe, dass ihn im Rahmen des Anhörungsverfahrens nach dieser Rechtsprechung keine Darlegungslast treffe. Er habe nur das abzuwägen, was ihm zuvor im Rahmen des Anhörungsverfahrens bekannt geworden, respektive von der Klägerin in den Abwägungsprozess eingebracht worden sei, und dürfe sich darauf verlassen, dass die kreisangehörigen Gemeinden die für die Abwägung erheblichen Umstände von sich aus im Rahmen des Anhörungsverfahrens geltend machten. Eine Pflicht zur Ermittlung derartiger Sachverhalte von Amts wegen bestehe nicht, zumal die prekäre Finanzsituation der kreisangehörigen Städte und Gemeinden sowohl der Kreisverwaltung als auch dem Kreistag vertraut gewesen sei. Die Anliegen der Klägerin seien in den Abwägungsprozess nachweislich eingegangen. Es treffe zu, dass im Haushalt abweisbare Aufgaben enthalten seien, die jedoch insgesamt mit rund 1,3 Millionen EUR nur 0,53 % des Haushaltsvolumens betrügen und vom Umfang her in den letzten Jahren weitgehend gleich geblieben seien, wobei in dieser Summe die nach § 19a Abs. 1 Satz 1 KFAG zulässigen Aufgaben des öffentlichen Personennahverkehrs, der Tourismusförderung sowie der Ehrenamtsbörse enthalten seien sowie die nach § 19a Abs. 1 Satz 5 KFAG zulässigen Kosten der Volkshochschule. Den von der Klägerin gerügten Aufwendungen für die Wirtschaftsförderung sei von allen kreisangehörigen Gemeinden nicht nur nicht widersprochen worden; diese Ausgaben seien ausdrücklich im Einvernehmen mit den beteiligten kreisangehörigen Städten und Gemeinden erfolgt, wie sich der Niederschrift einer Bürgermeisterdienstbesprechung vom 5.2.2015 entnehmen lasse. Letztlich verbleibe mit Blick auf die von der Klägerin gerügten Haushaltspositionen ein Betrag in Höhe von 171.000,- EUR, was lediglich etwa 0,07 % des Haushaltsvolumens des Kreishaushaltes entspreche. Dies würde eine Reduzierung der Kreisumlage zu Gunsten der Klägerin in Höhe von 9.408,- EUR zur Folge haben. Im Lichte des § 19a KFAG erweise sich das als rechtlich unbeachtlich.
Im März 2018 hat das Verwaltungsgericht den vorläufigen Festsetzungsbescheid der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2015 vom 13.5.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheids teilweise aufgehoben, soweit – wie beantragt – darin eine den Betrag von 5.149.844,- EUR übersteigende Kreisumlage festgesetzt worden ist. In der Begründung heißt es unter anderem, die Festsetzung der Kreisumlage auf 61,2769 % genüge nicht den Anforderungen, die der Landkreis bei der Ermittlung und Festlegung des Umlagesatzes nach den §§ 18, 19, 19a KFAG unter Berücksichtigung der Art 28 Abs. 2 GG und Art. 119 Abs. 2 der Verfassung des Saarlandes (SVerf) sowie der Rechtsprechung der saarländischen Verwaltungsgerichtsbarkeit und des Bundesverwaltungsgerichts zu beachten hatte. Die in den Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 119 Abs. 2 SVerf gewährleistete kommunale Finanzhoheit gewähre den Gemeinden das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung und damit die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens. Die Gewährleistung der finanziellen Eigenverantwortung der Gemeinden sei durch den Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG materiell-rechtlich verstärkt worden. Zwar komme dem Normgeber bei der Ausgestaltung der Finanzbeziehungen auch im Hinblick auf das Verhältnis zwischen Landkreisen und kreisangehörigen Gemeinden ein weiter Regelungsspielraum zu. Dabei sei aber zu berücksichtigen, dass der Finanzbedarf jedes Verwaltungsträgers grundsätzlich gleichen Rang habe. Der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs habe vor allem Bedeutung für das Verhältnis des jeweiligen Landkreises zu den umlagepflichtigen kreisangehörigen Gemeinden. Die Verteilung der Finanzmittel zwischen dem Landkreis und den kreisangehörigen Gemeinden müsse gleichmäßig geschehen. Der Landkreis dürfe seinen eigenen Finanzrahmen nicht beliebig enger oder weiter stecken, sondern müsse die gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden berücksichtigen. Er dürfe insbesondere seine eigenen Aufgaben und Interessen nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber den Aufgaben und Interessen der Gemeinden durchsetzen. Die Garantie der finanziellen Mindestausstattung aus Art. 28 Abs. 2 GG gelte uneingeschränkt auch im Verhältnis der Gemeinde zum Landkreis. In diesem Zusammenhang zähle die Kreisumlage zu den die Finanzausstattung einer kreisangehörigen Gemeinde negativ beeinflussenden Faktoren und müsse den Anforderungen entsprechen, die das Verfassungsrecht für die Finanzausstattung der Gemeinden vorgebe. Die verschiedenen Instrumente zur Gestaltung der Finanzausstattung der Gemeinden dürften weder allein noch in ihrem Zusammenwirken dazu führen, dass die verfassungsrechtlich gebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten werde. Die Gemeinden müssten zumindest über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen Fremd- und Selbstverwaltungsaufgaben ohne nicht nur vorübergehende Kreditaufnahme erfüllen könnten. Darüber hinaus müssten sie noch über eine „freie Spitze" verfügen, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in bescheidenem, aber doch merklichem Umfang wahrzunehmen. Der Festsetzung des Umlagesatzes der Kreisumlage müsse deswegen eine komplexe Prognose vorausgehen. Dem Kreis obliege eine vorausschauende Einschätzung der dauernden Leistungsfähigkeit jeder einzelnen kreisangehörigen Gemeinde, also die Klärung der Frage einer aktuell und auch in der überschaubaren Zukunft vorhandenen Aufgabenerfüllungskraft jeder Gemeinde. Dabei sei zu prüfen, welche Auswirkungen der beabsichtigte Umlagesatz auf die Haushaltswirtschaft der einzelnen Gemeinden haben werde, wobei eine nur auf den Ist-Zustand bezogene Bewertung nicht genüge. Vielmehr sei der Landkreis gehalten, den Finanzbedarf der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form offenzulegen, um ihnen und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen. Bei der Überprüfung einer solchen Prognoseentscheidung komme dem Landkreis ein Bewertungs- oder Entscheidungsvorrang in Form eines Beurteilungsspielraums zu, den sowohl die Kommunalaufsicht wie auch das Gericht hinzunehmen hätten. Die Bewertung sei unter Berücksichtigung der eingeholten Stellungnahmen der Gemeinden anhand der dem Kreis vorliegenden, für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit signifikanten Eckdaten aus den ihm bekannten aktuellen gemeindlichen Haushaltsentwürfen vorzunehmen und einer Prüfung auf zu erwartende Auswirkungen auf die Umlagebelastung der Gemeinden zu unterziehen. Als Kriterien kämen dabei das Vorhandensein so genannter freier Spitzen, der Stand der Aufgabenerfüllung (Infrastrukturausstattung), die Belastungen aus Kreditaufnahmen, die Rücklagenbestände, das verwertbare Vermögen, die mittelfristige Finanzplanung und das Einsparpotenzial sowie die Möglichkeiten der Streckung von Finanzierungen in Betracht. Eine umfassende Prognoseentscheidung setze voraus, dass der Landkreis hinsichtlich jeder einzelnen kreisangehörigen Gemeinde unter Heranziehung der aufgeführten und eventuell auch weiterer sachangemessener Kriterien prüfe, ob die dauernde Leistungsfähigkeit durch die Festsetzung des beabsichtigten Umlagesatzes beeinträchtigt oder gefährdet werde. Die vom Landkreis getroffene Prognoseentscheidung könne nur in zweierlei Hinsicht überprüft werden, nämlich einerseits darauf, ob der Kreis bei seiner Wertung alle ihm im Rahmen der gebotenen Anhörung der Gemeinden zur Kenntnis gebrachten oder sonst bekannten und erkennbaren Gesichtspunkte berücksichtigt habe, und andererseits darauf, ob das Entscheidungsergebnis nicht offensichtlich fehlerhaft, letztlich also vertretbar sei. Gemessen an diesen rechtlichen Vorgaben sei zwar das seitens des OVG des Saarlandes für richtig erachtete Verfahren zur Anhörung der Gemeinden in formaler Hinsicht fehlerfrei durchgeführt worden. Der Landkreis habe die kreisangehörigen Gemeinden in Anwendung der 1983 getroffenen Vereinbarung zwischen dem Landkreistag Saarland und dem Saarländischen Städtetag über die Eckpunkte seines Haushaltsentwurfes und den Umfang seiner freiwilligen Leistungen informiert, sie unter ausreichender Fristsetzung um Äußerung gebeten, den Gemeinden Gelegenheit zu ergänzenden Ausführungen eingeräumt und die Problematik im Rahmen einer Bürgermeisterdienstbesprechung nochmals erörtert. Ob diese Verfahrensweise der Vorgabe des Bundesverwaltungsgerichts entspreche, solle nicht weiter vertieft werden. Die Festsetzung des Umlagesatzes in dem Umlagebescheid und in der zugrunde liegenden Haushaltssatzung entspreche aber in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht den Anforderungen an eine umfassende Prognoseentscheidung. Es fehle schon an einer Begründung, die offen lege, welche Erwägungen der Prognoseentscheidung zugrunde lägen, ohne deren Kenntnis seitens des Gerichts nicht überprüft werden könne, ob die Gründe für die zu überprüfende Entscheidung und das Abwägungsergebnis vertretbar seien. Zwar werde vertreten, dass belastende Normen grundsätzlich keiner Begründungspflicht unterlägen. Diese Auffassung sei jedoch abzulehnen. Rechtsstaatliche Grundsätze und die Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes erforderten, dass der Satzungsgeber seine Entscheidung begründe. Dies gelte insbesondere, wenn die in Rede stehende Rechtsnorm, hier die Haushaltssatzung mit ihrer strikten Festsetzung des Umlagesatzes auf 61,2769 %, der den Umlagebescheid erlassenden Behörde keinerlei Spielraum mehr belasse, so dass eine diesbezügliche Begründung letztlich inhaltsleer bleiben müsse. Das habe darüber hinaus dann zu gelten, wenn die in Rede stehende Rechtsnorm, wie § 6 der Haushaltssatzung mit seiner Festsetzung des Umlagesatzes, die sich an exakt 13 Gemeinden richte, lediglich der Form nach eine Rechtsnorm darstelle, materiell aber ein Verwaltungsakt sei. Jedenfalls dann erscheine es angebracht, die zu § 114 VwGO entwickelten Grundsätze zumindest „rechtsgedanklich“ anzuwenden. Der Landkreis stehe in der Pflicht, die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die ihn zu seiner Entscheidung bewogen hätten. Diese Begründung müsse dem Gericht die wesentlichen Schritte der Entscheidungsfindung nachvollziehbar machen und in sich schlüssig sein. Erst eine nähere Begründung eröffne den kreisangehörigen Gemeinden die ihnen in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistete Möglichkeit, wirksamen Rechtsschutz mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG zu erreichen, indem sie dem Gericht die Möglichkeit eröffne, die Prognoseentscheidung auf ihre Rechtmäßigkeit zu untersuchen. Von dem Landrat, der gemäß § 178 Abs. 2 KSVG die Verwaltung des Landkreises leite und Beschlüsse des Kreisausschusses und damit des Kreistags vorbereite, könne eine begründete Beschlussvorlage zur Vorbereitung der Beratungen über die Festsetzung des Umlagesatzes erwartet werden, die die Vorgaben der Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 119 Abs. 2 SVerf sowie der Rechtsprechung berücksichtige. Vor dem Hintergrund des Vortrags des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, bei der Abstimmung im Kreistag handele es sich um eine "politische" Entscheidung, deren „Visibilität“ nicht zur Disposition des Gerichts stehe, sei angemerkt, dass es sich in erster Linie um eine Verwaltungsentscheidung handele, die mit dem übergeordneten Bundes- und Landesrecht vereinbar sein müsse. Die Regelung des § 157 Abs. 1 Satz 2 KSVG, wonach die Kreistagsmitglieder nach ihrer freien, nur durch die Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Gewissensüberzeugung handelten, führe nicht zu einer Entbindung von Recht und Gesetz. Ausgehend von diesen Maßstäben fehle es an einer begründeten Entscheidung. Weder den Sitzungsvorlagen noch dem Sitzungsprotokoll sei irgendeine Begründung zu entnehmen, auf welchen Erwägungen die Höhe des Kreisumlagesatzes beruhe. Es sei nicht dokumentiert, dass der Kreistag eine vorausschauende Einschätzung der dauernden Leistungsfähigkeit jeder einzelnen kreisangehörigen Gemeinde, also die Klärung der Frage einer aktuell und auch in der überschaubaren Zukunft vorhandenen Aufgabenerfüllungskraft jeder Gemeinde vorgenommen habe und dass er die Auswirkungen des Umlagesatzes auf die Haushaltswirtschaft der einzelnen kreisangehörigen Gemeinden geprüft habe. In der maßgeblichen Sitzung des Kreistags vom 10.2.2015 habe der Landrat lediglich eine Erklärung zur Finanzsituation der kreisangehörigen Städte und Gemeinden abgegeben, die sich darin erschöpft habe, dass die Finanzsituation der kreisangehörigen Städte und Gemeinden nach wie vor äußerst angespannt sei. Die Erklärung entspreche im Wesentlichen der den Kreistagsmitgliedern im Ratsinformationssystem zur Verfügung gestellten „Erklärung zur Finanzsituation der kreisangehörigen Städte und Gemeinden Haushalt 2015“. Die Sprecher der Fraktionen der vier im Kreistag vertretenen Parteien hätten die Problematik der Auswirkungen der Erhöhung der Kreisumlage auf die Gemeinden in ihren Haushaltsreden zwar ebenfalls angesprochen. Mit einer umfassend begründeten Prognoseentscheidung anhand der oben genannten Prüfungskriterien habe das aber alles nichts zu tun. Es seien nur die für die Prognoseentscheidung maßgeblichen Faktoren benannt und ein Ergebnis festgelegt worden. Ob diese Faktoren im Rahmen der Entscheidungsfindung wirklich alle berücksichtigt und vor allem, wie sie konkret gewichtet worden seien, sei demgegenüber unklar geblieben. Eine gerichtliche Überprüfung auf Vertretbarkeit sei daher nicht möglich. Unklar sei insbesondere geblieben, in welcher Weise sich der Landkreis mit der dauernden Leistungsfähigkeit der umlagepflichtigen Gemeinden auseinandergesetzt habe. Das wäre gerade vor dem Hintergrund, dass – wie der Beklagte dargelegt habe – die saarländischen Städte und Gemeinden letztmals in den Jahren 1991 und 1992 Finanzmittelüberschüsse erwirtschaftet hätten und seitdem mehr oder weniger hohe Finanzdefizite aufwiesen, in besonderem Maße erforderlich gewesen. Insoweit sei von einem vollständigen Begründungsausfall auszugehen. Diese Wertung werde durch den Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung bestätigt, der davon ausgehe, dass der Kreistag aufgrund der nicht abweisbaren Aufgaben des Landkreises zu der Festsetzung der streitgegenständlichen Kreisumlage keine Alternative gehabt habe, da er keine Kredite aufnehmen dürfe und sich den Rechtsansprüchen der Bürger insbesondere im Bereich der pflichtigen Aufgaben der sozialen Sicherung ausgesetzt sehe. Der Kreistag habe daher nur einen Spielraum bei den abweisbaren Aufgaben und im Hinblick darauf eine Prognoseentscheidung getroffen, was insbesondere aus folgender Erklärung in der Kreistagssitzung vom 10.2.2015 deutlich werde:
„Die Verwaltung geht davon aus, dass mehrere Kommunen im Landkreis Saarlouis in ihrer Leistungsfähigkeit dauernd gefährdet sind und hat deshalb dem Kreistag einen Ergebnis- und Finanzhaushalt für das Haushaltsjahr 2015 vorgelegt, der lediglich abweisbare Ausgaben in einer Größenordnung von 400.287 EUR beinhaltet (= 0,16 % des Haushaltsvolumens) und darüber hinaus die Abdeckung der bisher aufgelaufenen Fehlbeträge aus abweisbaren Ausgaben aus der Zeit 2003 bis 2007 in Höhe von rd. 1 Million EUR weiterhin auf unbestimmte Zeit hinausgeschoben.
Wenngleich sich Aufgabenzuwächse in verschiedenen Bereichen durch die Ergebnisse eigener Sparanstrengungen des Landkreises auffangen lassen, so bleibt es dabei, dass wir wegen der zum Teil enormen Kostensteigerungen im Bereich der pflichtigen Aufgaben der Sozialen Sicherung mit 6,9 Million EUR mehr zu rechnen haben, dies ist bereits ausgeführt worden. Hinzu kommen die nicht kompensierbaren Einnahmeausfälle, die wir konstatieren müssen. Wir werden deshalb die Kreisumlage, auch das ist angeklungen, um 7,6 Millionen EUR erhöhen müssen, um unseren Verpflichtungen nach § 4 Abs. 2 des Kommunalfinanzausgleichgesetzes, den nicht durch Erträge gedeckten Aufwandsbedarf auszugleichen, nachzukommen.“
Sollte die Prognoseentscheidung auf Grundlage dieser Argumentation getroffen worden sein, wäre sie unter Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG zustande gekommen. Unabhängig davon, wie das Verhältnis der §§ 19, 19a KFAG zueinander mit Blick auf abweisbare und unabweisbare Aufgaben nach dem Willen des saarländischen Gesetzgebers letztlich sein sollte, seien diese Vorschriften vor dem Hintergrund des Art. 28 Abs. 2 GG jedenfalls verfassungskonform auszulegen. Das Bundesverwaltungsgericht habe in einem Urteil vom Januar 2013 ausgeführt:
"Der Schutz- und Garantiegehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 (und 3) GG gilt zugunsten der Gemeinden auch in deren Verhältnis zum Kreis. Für "den kommunalen Raum", also das Gesamt von Kreis und kreisangehörigen Gemeinden, besteht kein abweichendes Sonderrecht (...). Daraus folgt, dass der oben umschriebene "Kernbereich" der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie auch nicht zugunsten des jeweiligen Kreises angetastet werden darf. Das gilt für jedwede Finanzregelung, gleichgültig ob sie vom Land oder vom Kreis selbst erlassen wurde; weder darf eine Regelung des Landesgesetzgebers zu einer strukturell unzureichenden Finanzausstattung der Gemeinden führen, noch darf eine Regelung eines Kreises diese Wirkung haben. Damit wird auch der Kreisumlage eine absolute Grenze gezogen; ihre Erhebung darf nicht dazu führen, dass das absolute Minimum der Finanzausstattung der kreisangehörigen Gemeinden unterschritten wird.
Demgegenüber will das Berufungsgericht die Kreise bei Erlass von Bestimmungen über die Erhebung der Kreisumlage von der Pflicht zur Beachtung des "Kernbereichs" jedenfalls dann dispensieren, wenn der kommunale Sektor insgesamt unterfinanziert ist; die Regelungsbefugnis des Kreises sei auch in diesem Falle erst überschritten, wenn der Kreis seine Interessen willkürlich und rücksichtslos zulasten der Gemeinden verfolgt. Das ist mit Art. 28 Abs. 2 GG unvereinbar. So wenig wie das Land kann sich der Kreis von der Beachtung des "Kernbereichs" der gemeindlichen Selbstverwaltung unter Hinweis auf seine eigene Haushaltslage dispensieren. Richtig ist, dass der Kreis - anders als das Land - regelmäßig nicht über eine nennenswerte Kompetenz zur Erschließung zusätzlicher Steuerquellen verfügt, um seine Finanznot zu lindern (...). Das suspendiert indes nicht die Geltung der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie. Ist die eigene Finanzausstattung des Kreises unzureichend, so muss er sich seinerseits an das Land (den Landesgesetzgeber) halten; er kann seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen."
Hieraus folge, dass sich die vom Landkreis zu treffende Prognoseentscheidung auf die gesamte Kreisumlage einschließlich der ihr zu Grunde liegenden unabweisbaren Aufgaben und ihre Auswirkungen auf die Gemeindehaushalte zu beziehen habe und nicht etwa nur die abweisbaren Aufgaben Gegenstand der Abwägung seien. Ob vorliegend unter Beachtung dessen abgewogen worden sei, erscheine vor dem Hintergrund des Vortrags des Beklagten fernliegend; völlig unklar sei jedenfalls geblieben, wie die Finanznöte des Landkreises und der betroffenen Gemeinden jeweils konkret gewichtet worden seien. Der Landkreis habe sich auch nicht nachvollziehbar damit befasst, dass die Klägerin im Zeitraum von 2009 bis 2015 lediglich im Jahr 2014 über eine sogenannte „freie Spitze“ verfügt habe. Nach der ständigen Rechtsprechung der saarländischen Verwaltungsgerichtsbarkeit sei die so genannte freie Finanzspitze indiziell als eine Art Leitgröße anzusehen, die im vorliegenden Zusammenhang der Bewertung der Gesamtschau der vorhandenen Finanzdaten einen deutlichen Hinweis darauf geben könne, dass bei einer Gemeinde Gefahren für deren dauernde Leistungsfähigkeit bestünden. Hiernach sei der Landkreis immer dann, wenn eine Gemeinde in den maßgeblichen Haushaltsjahren und in denjenigen des Finanzplanungszeitraumes überhaupt keine freie Spitze oder nicht durchgehend eine freie Spitze auszuweisen vermöge, gehalten, unter Hinzuziehung weiterer aussagekräftiger Prüfungskriterien zu ermitteln, ob dennoch abzusehen sei, dass die dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde noch nicht im Sinne des § 19 Abs. 2 und Abs. 3 KFAG beeinträchtigt oder gefährdet sei. Diese Auffassung stehe mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in Einklang. Zwar treffe es zu, dass die Klägerin im Rahmen der Anhörung durch den Beklagten im Zuge der Beschlussfassung des Kreistages über den Kreishaushalt 2015 die im gerichtlichen Verfahren vorgetragenen Umstände hinsichtlich der freien Spitze nicht dargelegt habe. Es sei auch Sache der einzelnen Gemeinde erforderlichenfalls die eigene finanzielle Haushaltslage zu bewerten und bei Bedarf dem Kreis die maßgebenden Umstände hinsichtlich ihrer Relevanz für die bevorstehende Festsetzung des Umlagesatzes nachvollziehbar vorzutragen. Der Landkreis müsse bei seiner Wertung jedoch von sich aus alle auch „sonst bekannten und erkennbaren Gesichtspunkte“ berücksichtigen. So liege der Fall hier in Bezug auf das Kriterium der freien Spitze. Der Beklagte habe im Schriftsatz vom 22.2.2017 dazu erläuternd vorgetragen:
„Seit der Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik haben die sog. „freien Spitzen" terminologisch und kreisumlagerechtlich erheblich an Bedeutung verloren. ...
Soweit allerdings der allgemeine Finanzmittelbestand das Ergebnis des Finanzhaushalts ist, der entsprechend einer Kapitalflussrechnung die tatsächlichen Zahlungsströme abbildet, wurden diese Finanzmittelbestände beklagtenseitig schon insofern nicht bei den kreisangehörigen Gemeinden explizit abgefragt, als diese seit den 1990er Jahren ohnehin negativ sind, es also nur noch zahlungsbezogene Defizite gibt.
Mit anderen Worten handelt es sich bei den „freien Spitzen" von früher um die zahlungsbezogenen Defizite von heute, was vielleicht noch treffender mit folgendem Ausspruch umschrieben werden kann: Wenn alles grau ist und es regnet, erübrigt sich die Frage nach dem Sonnenschein.
Wird also vor diesem Hintergrund heute untechnisch mit „freier Finanzspitze" ein bloßer Finanzmittelüberschuss bezeichnet, so kann und muss wohl unstreitig gestellt werden, dass ein derartiger Finanzmittelüberschuss bei den saarländischen Städten und Gemeinden letztmals in den Jahren 1991 und 1992 (!) erwirtschaftet worden ist und diese seither mehr oder minder hohe Finanzierungsdefizite aufweisen.“
und mit Schriftsatz vom 7.3.2018 vorgetragen:
„Soweit die Klägerin auf der einen Seite „gebetsmühlenartig" das Kriterium der „freien Spitze" hochhält, wäre eine dahingehende Abfrage, wie bereits dargelegt, insofern ins Leere gelaufen, als die saarländischen Kommunen bereits seit Jahren unter einem strukturellen Haushaltsdefizit leiden und sich aus einer „0,00 Euro"-Information in einer einmal hilfsweise gedachten Zeile „freie Spitze" keine weitergehenden Rückschlüsse ziehen lassen als die, dass überall Haushaltsdefizite bestehen.“
Diese Ausführungen machten deutlich, dass dem Gesichtspunkt der "freien Spitze" im Rahmen der zu treffenden Prognoseentscheidung keine Bedeutung beigemessen worden sei, weil die saarländischen Gemeinden ohnehin bereits seit langem über keine "freie Spitze" mehr verfügten. Hierin liege ein offensichtlicher Abwägungsfehler. Gerade das dem Landkreis bekannte, von ihm selbst ins Feld geführte permanente Fehlen freier Spitzen bei den Gemeinden werfe vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Frage auf, ob und inwieweit weitere Erhöhungen der Kreisumlagen zulässig seien. Von daher hätte sich der Kreistag unabhängig davon, welche Bedeutung die freie Spitze nach Einführung der Doppik in der Haushaltswirtschaft habe, im Rahmen der zu treffenden Prognoseentscheidung jedenfalls damit beschäftigen müssen, dass die Klägerin und auch die übrigen Gemeinden des Landkreises Saarlouis seit Jahren über keine Finanzmittelüberschüsse und über Haushaltsdefizite verfügten und sie selbst daher ihre dauernde Leistungsfähigkeit als bereits beeinträchtigt oder gefährdet ansähen. Die der Umlagesatzfestsetzung zugrundeliegende Einschätzung des Beklagten beruhe mithin auf einer Prüfung, die den maßgeblichen Kriterien nicht standhalte. Diese rechtsfehlerhafte Einschätzung dürfe nach der Rechtsprechung des OVG des Saarlandes im Rahmen der Rechtskontrolle nicht durch eine eigene Einschätzung der Kommunalaufsichtsbehörde ersetzt werden, was gleichermaßen für die gerichtliche Überprüfung gelte. Das Gericht sei schon aus Gründen der Gewaltenteilung nicht befugt, eine rechtswidrige durch eine eigene, den rechtlichen Anforderungen genügende Entscheidung zu ersetzen. Mängel der Sachverhaltsfeststellung, des Verfahrens, der Abwägung und Wertung seien nur unbeachtlich, wenn sie sich nicht auf das Ergebnis ausgewirkt haben könnten. Vorliegend könne bei Anlegung eines objektiven Maßstabes nicht ausgeschlossen werden, dass sich die festgestellten Mängel in der Entscheidungsfindung auf das Entscheidungsergebnis ausgewirkt hätten. Ausgehend von den von der Klägerin vorgelegten Daten ihrer Haushaltswirtschaft liege es in der Spannbreite vorstellbarer Prognoseergebnisse, dass die gebotene detaillierte Analyse und Hinterfragung dieser Daten in rechtlich nicht zu beanstandender Weise zu der Prognose hätte führen können, dass die dauernde Leistungsfähigkeit der Klägerin durch den vorgesehenen Umlagesatz gefährdet oder beeinträchtigt werde. Damit seien die dem Landkreis im Rahmen seiner Bewertung unterlaufenen Fehler beachtlich und führten zur Rechtswidrigkeit der Umlagesatzfestsetzung. Da dem Gericht keine Ersetzungsbefugnis zustehe, sei davon auszugehen, dass die verfahrensgegenständliche Prognoseentscheidung rechtswidrig und damit der auf ihr basierende normativ beschlossene Kreisumlagesatz nichtig sei. Das bedeute, dass der Kreisumlagebescheid, soweit er angefochten worden sei, der Aufhebung unterliege. Wo die Grenze der finanziellen Mindestausstattung im Falle der Klägerin und der übrigen Gemeinden des Landkreises zu ziehen sei, habe das Gericht nicht zu entscheiden. Es sei Aufgabe des Beklagten, im Rahmen der Haushaltsaufstellung die konkrete Bedarfssituation der einzelnen Gemeinden in den Blick zu nehmen und daran die Vereinbarkeit der Umlageforderung mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben zu messen.
Zur Begründung der in dem Urteil zugelassenen Berufung trägt der Beklagte vor, die Festsetzung der Kreisumlagequote genüge den dabei zu beachtenden höherrangigen rechtlichen Anforderungen. Das Verwaltungsgericht weise zwar auf der einen Seite zutreffend auf den dem Landkreis einzuräumenden Bewertungs- oder Entscheidungsvorrang im Sinne eines Beurteilungsspielraums respektive einer Einschätzungsprärogative hin, halte dieses „Versprechen“ jedoch nicht. Die auf der Haushaltssatzung basierende Kreisumlagefestsetzung zu Lasten der Klägerin begegne keinen durchgreifenden Bedenken und genüge den einschlägigen Anforderungen an eine umfassende Prognoseentscheidung. Bei der Haushaltssatzung handele es sich um eine die kreisangehörigen Gemeinden und damit auch die Klägerin mittelbar belastende Norm, die keiner Begründungspflicht unterliege. Untergesetzliche Normen wiesen schon wegen ihrer Regelungsbreite und ihrer Substitutionsfunktion im Verhältnis zu formellen Gesetzen häufig eine besondere politische Komponente auf und seien Gegenstand politischer Auseinandersetzungen, die sich nicht nach den Grundsätzen strenger Rationalität vollzögen. Eine Verstärkung des Grundsatzes einer fehlenden Begründungspflicht für mittelbar belastende Rechtsnormen erfahre die Beschränkung auf eine Ergebniskontrolle bei kommunalen Satzungen auch durch das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden, das es nahelege, bei kommunalpolitischen Regelungen die gerichtliche Überprüfung grundsätzlich auf eine Ergebniskontrolle zu beschränken. Das Verwaltungsgericht sei, ohne sich auch nur ansatzweise mit den Hinter- und Beweggründen für die grundsätzlich zu verneinende Begründungspflicht auseinanderzusetzen, schlicht anderer Meinung und lehne diese Auffassung apodiktisch ab, ohne sich mit der Begründung für die Gegenansicht auseinander zu setzen. Soweit das Gericht bei einer administrativen Letztverantwortlichkeit nur eine Rechtskontrolle und keine Zweckmäßigkeitskontrolle vornehmen und nicht an Stelle der Behörde eigenständig abwägen dürfe, sei die auf eine alleinige Überprüfung der Rechtmäßigkeit fixierte richterliche Kontrolldichte zwangsläufig eingeschränkt. Es gehe dabei nicht ernsthaft um eine Entbindung der Kreistagsmitglieder von Recht und Gesetz, sondern allein darum, dass die politische Komponente der vom Kreistag beziehungsweise von seinen Mitgliedern getroffenen Entscheidungen gerichtlich nicht nur gleichsam „auf dem Papier" dergestalt zu respektieren sei, dass diese einer nur beschränkten Überprüfung unterliege, sondern auch „in praxi“. Nach diesen Maßstäben fehle es keineswegs an einer begründeten Entscheidung des Kreistages über die Haushaltssatzung. Vorab sei festzustellen, dass die Beschlussfassung des Kreistages unter Umständen aufgrund einer geheimen Abstimmung erfolge, so dass es schon insofern rein tatsächlich unmöglich sei, die Begründung für die Entscheidung des Kreistages zu liefern respektive offenzulegen, als man nicht wisse, wer wie abgestimmt habe und man insoweit nur auf Mutmaßungen angewiesen sei. Ebenso bleibe, wie übrigens auch bei einer offenen Abstimmung, unklar, ob die Kreistagsmitglieder dabei einer Abwägung in einer Verwaltungsvorlage folgten oder aus sonstigen Gründen zustimmten. Soweit das Verwaltungsgericht eine Begründungspflicht insofern für die hier in Rede stehende Rechtsnorm angenommen habe, als die Haushaltssatzung mit ihrer strikten Festsetzung des Umlagesatzes auf 61,2769% der den Umlagebescheid erlassenden Behörde keinerlei Spielraum mehr belasse, so dass eine diesbezügliche Begründung letztlich inhaltsleer bleiben müsse, werde verkannt, welcher komplexe Abwägungsvorgang dem Erlass der Haushaltssatzung vorausgegangen sei. Im Vorfeld habe es für die Klägerin hinreichend Raum für die notwendige Kommunikation wie auch insbesondere für die Rezeption der Stellungnahmen der kreisangehörigen Gemeinden von Seiten des Beklagten gegeben. Die Klägerin habe die ihr eröffneten Möglichkeiten weder genutzt noch substantiiert zur Beeinträchtigung ihrer eigenen Leistungsfähigkeit vorgetragen. Er – der Beklagte – könne grundsätzlich nur „dokumentieren“ und „abwägen“, was ihm im Rahmendes Anhörungsverfahrens bekannt geworden respektive was von der Klägerin in den Abwägungsprozess als „Abwägungsmaterial" eingebracht worden sei. Der Festlegung eines Umlagesatzes sei ein komplexer Willensbildungsprozess vorausgegangen, der schlussendlich in § 6 der Haushaltssatzung gemündet habe. Soweit das Verwaltungsgericht gleichwohl von der „Schimäre“ eines materiellen Verwaltungsaktes in der Form einer Rechtsnorm ausgehe und es dann einmal mehr ohne nähere Begründung als jedenfalls „angebracht" erscheinen lasse, die zu § 114 VwGO entwickelten Grundsätze „zumindest rechtsgedanklich“ anzuwenden, lasse sich daraus keine Pflicht zur Mitteilung der die Entscheidung tragenden Gründe herleiten. Ausgehend davon, dass ein Beurteilungsspielraum dann angenommen werde, wenn und soweit der Gegenstand des unbestimmten Begriffs von einer prognostischen Entscheidung und von Risiken mit wertendem Charakter abhänge, bestehe die Besonderheit dieses Spielraumes in der vorausschauenden Einschätzung einer unklaren Situation oder, wie im vorliegenden Fall, in einer politisch gewollten Wertung, die ein Gericht nicht korrigieren dürfe. Insoweit seien Beurteilungsspielräume Ausdruck der verfassungsrechtlichen Gewaltengliederung und Funktionentrennung. Soweit der Gesetzgeber im Interesse einer effektiven Grundrechtsgewährung jedoch für eine angemessene Verfahrensgestaltung zu sorgen habe, damit Beurteilungsfehler möglichst vorbeugend vermieden würden, gebe es Vorgaben in §§ 18, 19 und 19a KFAG, die in der einschlägigen Rechtsprechung festgelegt worden seien. Ungeachtet dessen, dass im vorliegenden Fall von einer offensichtlich fehlerhaften Prognose nicht ernsthaft die Rede sein könne, verkenne das Verwaltungsgericht nicht nur seine Beschränktheit auf eine bloße Vertretbarkeitskontrolle, sondern „verrenne“ sich zu einem fatalen Irrtum, indem eine Parallele von der Haushaltssatzung auf eine Bebauungsplansatzung gezogen werde. Dies sei strikt abzulehnen, da es sich bei der Haushaltssatzung im Gegensatz zum Bebauungsplan um eine obligatorische Satzung handele. Dessen Begründung solle eine Nachprüfung der von der Gemeinde vorgenommenen planerischen Abwägung vor allem für die Bürger ermöglichen. Demgegenüber solle die vom Verwaltungsgericht postulierte Begründungspflicht nach eigenem Bekunden dazu dienen, eine gerichtliche Vertretbarkeitskontrolle durchführen zu können. Die vergleichsweise herangezogene Konstellation von Bauleitplanverfahren könne insofern nicht auf ehrenamtliche Kreistagsabgeordnete bei der Kreisumlagefestsetzung übertragen werden, als die bauplanungsrechtlichen Dimensionen mit ihrer Komplexität, Aufwändigkeit und Fehleranfälligkeit auf einem völlig anderen Terrain der Ausübung von Selbstverwaltungsgarantie fungiere als die Aufstellung von Haushaltssatzungen. Es erscheine auch weder rechtsstaatlich sinnvoll noch kommunalpolitisch wünschenswert, die ehrenamtlichen Kreistagsmitglieder in einer „Flut" von Daten zu „ertränken". Umfangreiche Verfahrensanforderungen wie im Bauleitplanaufstellungsverfahren könnten von den ehrenamtlichen Kreistagen ohne die Inanspruchnahme professioneller Hilfe auch gar nicht realisiert werden. Da den Kreisen bei der Festsetzung der Kreisumlage ein Gestaltungsspielraum zustehe, der maßgeblich von seiner Struktur sowie seinen planerischen und auch politischen Entscheidungen geprägt werde, sei die vom Verwaltungsgericht beanstandete fehlende Dokumentation, dass der Kreistag eine vorausschauende Einschätzung der dauernden Leistungsfähigkeit jeder einzelnen kreisangehörigen Gemeinde, also die Klärung der Frage einer aktuell und auch in der überschaubaren Zukunft vorhandenen Aufgabenerfüllungskraft jeder Gemeinde vorgenommen habe, zum einen ohnehin eher dem im vorliegenden Fall rechtmäßigen Anhörungsverfahren und weniger dem eigentlichen Abwägungsprozess zuzuordnen. Selbst wenn man folglich der Anhörungspflicht auch eine Dokumentationsaufgabe beimesse, die eine spätere Rechtmäßigkeitsbeurteilung ermöglichen solle, sei es keineswegs erforderlich, den Finanzbedarf der Gemeinden und des Kreises „minutiös gegeneinander abzuwägen". Es müsse sich schlicht und einfach aus dem Vorgehen des Kreises ergeben, dass dieser die nach seinen Möglichkeiten erkennbare Verletzung der finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden abwägend berücksichtigt habe. Weil im vorliegenden Fall kein auch nur ansatzweise substantiierter Vortrag der Klägerin zur Beeinträchtigung ihrer eigenen Leistungsfähigkeit zu verzeichnen gewesen sei, stelle das Verwaltungsgericht im Kontext mit der gerichtlichen Überprüfbarkeit der vom Beklagten zu treffenden Prognoseentscheidung unter anderem auf die Erkennbarkeit der ihm im Rahmen der gebotenen Anhörung der Gemeinden zur Kenntnis gebrachten oder sonst bekannten Gesichtspunkte ab und verkenne, dass zum Zeitpunkt des Kreistagsbeschlusses in der Regel nicht alle aktuellen Haushalte vorlägen, die oftmals erst Monate später verabschiedet würden. Der Beklagte hätte daher allenfalls auf die mittelfristige Finanzplanung des vergangenen Haushalts zurückgreifen können, die indes möglicherweise im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Kreistages auch schon wieder überholt sei. Da der Landkreis seit dem Verwaltungsstrukturreformgesetz 2007 keine Kommunalaufsichtsbehörde mehr sei, lägen ihm insoweit auch keine einschlägigen Informationen vor. Zum anderen verkenne das Verwaltungsgericht auch den vom Kreis einzunehmenden Fokus zur Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden. Die bereits zuvor angeführten Kriterien, die ihrerseits auf Schätzungen beruhten und prognostische Aussagen erforderten, belegten nicht nur eindeutig den Charakter der Beurteilung der Folgen der Umlagefestsetzung für die dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinden als komplexe Prognoseentscheidung und damit das Bestehen eines vom Beklagten nur beschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraumes, sondern seien im Wege einer Gesamtschau zu beurteilen. Nach den Grundsatzentscheidungen des erkennenden Gerichts sei letztlich die Bewertung der Gesamtschau der vorhandenen Finanzdaten in Ausübung des dem Landkreis zustehenden legislativen Beurteilungsermessens entscheidend. Dabei komme es selbstverständlich wesentlich auf das an, was die einzelne kreisangehörige Gemeinde an den Kreis aufgrund der ihr gebotenen Anhörung herantrage. Dass er entgegen dem vom Verwaltungsgericht gewonnenen Eindruck sehr wohl aktenkundig abgewogen und eine umfassend begründete Prognoseentscheidung getroffen habe, lasse sich der den Verwaltungsvorgängen zu entnehmenden „Erklärung zur Finanzsituation der kreisangehörigen Städte und Gemeinden, Haushalt 2015" entnehmen. Sie beweise, dass vorliegend sehr wohl von einer umfassenden und nachvollziehbaren Prognoseentscheidung anhand der einschlägigen Prüfungskriterien auszugehen sei. Dementsprechend sei eine gerichtliche Überprüfung auf der Entscheidung auf ihre Vertretbarkeit hin sehr wohl möglich. Dass die saarländischen Städte und Gemeinden letztmals in den Jahren 1991 und 1992 Finanzmittelüberschüsse erwirtschaftet hätten und seitdem mehr oder weniger hohe Finanzdefizite aufwiesen, führe nicht zu einem vom Verwaltungsgericht konstatierten „vollständigen Begründungsausfall". Er – der Beklagte –, dem zur Ermöglichung einer rechtlichen Überprüfung vom Bundesverwaltungsgericht lediglich aufgegeben werde, „seine Entscheidungen in geeigneter Form, etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung, offenzulegen", habe dies ausweislich der Verwaltungsvorgänge und in Kenntnis des Umstandes getan, dass er seine eigene Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden respektive die Klägerin abwälzen könne. Sowohl der Landkreis als auch seine kreisangehörigen Gemeinden hätten einen Anspruch auf eine aufgabengerechte Finanzausstattung. Infolge dessen habe er eine aktenkundig nachvollziehbare Prognoseentscheidung getroffen, die den Vorgaben aus Art. 28 Abs. 2 GG vollends genüge. Soweit das Verwaltungsgericht abschließend rüge, dass er sich nicht in ausreichendem Maße mit der sogenannten „freien Spitze" der Klägerin befasst habe, werde verkannt, dass die insoweit einschlägige Rechtsprechung der saarländischen Verwaltungsgerichtsbarkeit durch die beiden Grundsatzjudikate aus dem Jahr 2001 vorgeprägt sei, die mittlerweile knapp 17 Jahre zurücklägen. Auch wenn dieses Kriterium damals als „Leitkennzahl" angesehen worden sei, sei aus heutiger Sicht dem Umstand Rechnung zu tragen, dass der Landesgesetzgeber zwischenzeitlich mit der neuen Vorschrift des § 19a KFAG gerade dieser Rechtsprechung Rechnung getragen habe. In den Gesetzesmaterialien dazu sei klar gestellt worden, dass die durch das Gesetz zur Aussetzung und Erweiterung kommunalrechtlicher Vorschriften vom 12.12.2002 in Folge der zulässigen Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben entstandenen Haushaltsfehlbeträge nunmehr im Rahmen der durch die Rechtsprechung des OVG des Saarlandes veranlassten Neukonzeption der Erledigung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben bei eingeschränkter Leistungsfähigkeit einzelner gemeindeverbandsangehöriger Gemeinden über die Gemeindeverbandsumlage abgebaut werden könnten. Bei der Vorschrift handele es sich um eine Ausprägung des in den genannten Entscheidungen im Mittelpunkt stehenden Rücksichtnahmegebots. Demgegenüber wolle das Verwaltungsgericht die Relativierung der Bedeutung „freier Spitzen" durch die Vorschrift des § 19a KFAG dahingehend missverstehen, dass er dem Gesichtspunkt der „freien Spitze" im Rahmen der Prognoseentscheidung insofern keine Bedeutung beigemessen habe, als die saarländischen Gemeinden ohnehin bereits seit langem über keine „freie Spitze" mehr verfügten. Darin liege gerade kein offensichtlicher Abwägungsfehler, weil er sich des Fehlens freier Spitzen bei den kreisangehörigen Gemeinden sehr wohl bewusst gewesen sei. Ungeachtet dessen, dass die Klägerin im Rahmen der fehlerfreien Anhörung im Zuge der Beschlussfassung des Kreistages über den Kreishaushalt 2015 die im gerichtlichen Verfahren vorgetragenen Umstände hinsichtlich der „freien Spitze" so überhaupt nicht dargelegt habe, sei es auch Sache der einzelnen Gemeinden und damit auch der Klägerin, erforderlichenfalls nach Abklärung noch offener Fragen mit dem Kreis, die eigene finanzielle Haushaltslage zu bewerten und diesem die maßgebenden Umstände bei Bedarf hinsichtlich ihrer Relevanz für die bevorstehende Festsetzung des Umlagesatzes nachvollziehbar vorzutragen. Wenn sich auch das nach alledem unrichtige Urteil des Verwaltungsgerichts formaliter auf die drei Gesichtspunkte eines vermeintlichen Begründungszwangs, die Miteinbeziehung der unabweisbaren Aufgaben wie auch die „freien Spitzen" stütze, so bestehe dessen Dreh- und Angelpunkt in dem im Kreisumlagerecht erstmalig aufgestellten Postulat einer Begründungspflicht für Haushaltssatzungen in Bezug auf die Festsetzung des Kreisumlagesatzes. Damit habe das Verwaltungsgericht des Saarlandes nicht nur juristisches Neuland betreten, sondern zugleich im Ergebnis die Grenzen der bei politisch radizierten Beurteilungsermächtigungen sub specie komplexen Prognoseentscheidungen eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle überschritten. Behördliche Beurteilungsspielräume seien genuin mit einer Reduzierung der gerichtlichen Kontrolldichte verbunden. Das Bestehen und die Reichweite von Beurteilungs- und Prognosespielräumen ergäben sich aus dem jeweiligen materiellen Recht, wobei insbesondere der Umstand, dass die Verwaltungsentscheidung nur eingeschränkt überprüfbar sei, auch zu einer nur eingeschränkten Begründungspflicht führe. Letztlich seien Prognosen als Aussagen über künftige Tatsachen ohnehin keine Subsumtionen, sondern Wahrscheinlichkeitsurteile. Eine Prognose sei die Vorausschau künftiger Sachverhalte. Sie ergebe sich aus einem Schluss von den vorhandenen und bekannten Tatsachen (Prognosebasis) mittels anerkannter Erfahrungssätze auf den (wahrscheinlichen) Eintritt eines künftigen Sachverhalts. Auf dieses Prognoseverständnis dürfe ein Verwaltungsgericht keinen Zugriff nehmen, und zwar auch nicht durch die gleichsam analoge Konstruktion einer (vermeintlichen) Begründungspflicht im Sinne einer Dokumentation zur Ausfüllung eines Beurteilungsspielraumes aus dem bloßen Rechtsgedanken der zur Nachprüfung von Ermessensentscheidungen entwickelten Grundsätze. Die im vorliegend eröffneten Beurteilungsspielraum zur finanziellen Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden implizit angelegte „politische" Entscheidung des Kreistages und der einzelnen Kreistagsmitglieder entziehe sich aufgrund reduzierter verwaltungsgerichtlicher Kontrolldichte einer Visibilisierung „via Postulierung von Begründungspflichten für belastende Normen“. Das von der Klägerin allein sich selbst zugeschriebene Selbstverwaltungsrecht beanspruche für ihn gleichermaßen Geltung. Der von ihr gezogen Vergleich zu einer Beitragskalkulation gehe insofern völlig fehl, als es anerkanntermaßen keine hiermit auch nur ansatzweise korrespondierende „Kreisumlagekalkulation“ gebe. Die Kreisumlage sei nicht mit einem Beitrag zu vergleichen. Das Verwaltungsgericht habe aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts hohe, teils überspitzte Anforderungen abgeleitet, die die Haushaltssatzung in die Nähe von Bebauungsplänen rückten. Haushaltssatzungen seien notwendig offener und abstrakter. Das haushaltsverfassungsrechtliche Prinzip der Non-Affektation stehe nicht nur materiell-rechtlichen Abwägungsvorgängen und Verhältnismäßigkeitsprüfungen im Bereich reiner Fiskalzwecknormen entgegen, sondern garantiere vielmehr auch für die Verfahren zum Erlass von Haushaltssatzungen breite Gestaltungsräume der beteiligten Kreisorgane. Es bleibe bei dem Befund, dass die Austarierung eines Kreishaushalts und die damit einhergehende politische Koordinierungsentscheidung über „Geben“ und „Nehmen“ gerichtlich nicht überprüfbar seien. Die Festlegung prozeduraler Anforderungen sei Sache des Gesetzgebers. Der gesamte Vorgang sei von einem kommunikativen Wechselspiel zwischen kreisangehörigen Gemeinden und dem zugehörigen Landkreis geprägt. Gerade im Zusammenhang mit dem Fehlen freier Finanzspitzen verkenne die Klägerin, dass die Gemeinden und der Kreis im gleichen, mit einer finanziellen Mindestgarantie ausgestatteten „Boot“ säßen und Rücksichtnahme bedeute, dass man vor der Festsetzung der Kreisumlage über die jeweiligen Prioritäten und über die konkret ins Auge gefassten Vorhaben im Kreis und in den Gemeinden spreche. Das sei geschehen.
Das von der Klägerin angeführte „Perlin"-Urteil(vgl. BVerwG, Urteil vom 29.5.2019 – 10 C 6.18 –, NVwZ 2019, 1279) des Bundesverwaltungsgerichts sei als deutlicher Beleg dafür zu verstehen, dass die Anforderungen an die Landkreise bezüglich deren Ermittlungspflichten unter Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden am Kreisumlagefestsetzungsverfahren nicht überspannt werden dürften. In den Entscheidungsgründen habe das Gericht wiederholt, dass das Selbstverwaltungsrecht der kreisangehörigen Gemeinden nicht nur verletzt werde, wenn die Erhebung einer Kreisumlage dazu führe, dass deren finanzielle Mindestausstattung unterschritten werde, sondern auch dann, wenn der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzuge, was im vorliegenden Fall zu verneinen sei, und damit den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften auf eine den Aufgaben angemessene Finanzausstattung verletze. Dieser verpflichte den Landkreis bei der Erhebung einer Kreisumlage nicht nur, seinen eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln, und seine Entscheidungen in geeigneter Form – etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung – offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen. Eine dahingehende Offenlegung und Transparenz sei im vorliegenden Fall nach Aktenlage und unter Hinweis auf den bisherigen Sach- und Rechtsvortrag gegeben. Insbesondere sei nochmals darauf hinzuweisen, dass den kreisangehörigen Städten und Gemeinden bereits im Vorfeld des Satzungsbeschlusses in einer Bürgermeisterdienstbesprechung die Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben der großen Ausgabeblöcke (Soziale Sicherung, Schulen, Personalkosten) vorgestellt worden seien. Dabei seien in mehreren Präsentationen auch bei den Pflichtausgaben die wesentlichen Einflussfaktoren für die Ermittlung der Planansätze erläutert worden. Beispielhaft werde auf die Präsentation des Kreisjugendamtes zum Haushaltsentwurf 2015 verwiesen. Dort sei für jedes Produkt die Entwicklung der Planzahlen gegenüber dem Vorjahr unter Berücksichtigung der Ist-Hochrechnung für das laufende Haushaltsjahr dargestellt worden. Im nächsten Schritt seien die erheblichen Kostensteigerungen unter Darlegung der kostensteigernden Faktoren erläutert worden. Die insgesamt fünf Präsentationen seien in der Bürgermeisterdienstbesprechung am 21.1.2015 vorgestellt und per E-Mail am selben Tag den kreisangehörigen Städten und Gemeinden zur Verfügung gestellt worden. Die Kommunen könnten aufgrund dieser Informationen durchaus nachzuvollziehen, wie sich die in der Haushaltssatzung festgesetzten Gesamtbeträge der Aufwendungen und Erträge des Ergebnis- und Finanzhaushaltes zusammensetzten. Den Kommunen werde auch regelmäßig im Anschluss an die Bürgermeisterdienstbesprechung nochmals ausreichend Gelegenheit gegeben, auf der Basis der dort erhaltenen Informationen vor der abschließenden Beschlussfassung im Kreistag Stellung zu nehmen. Die abschließende Gesamtbewertung des Haushalts unter Berücksichtigung der finanziellen Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Städte und Gemeinden sei überdies in der Niederschrift über die Sitzung des Kreistages dokumentiert und sowohl aus seiner Erklärung zum Haushalt als auch aus den einzelnen Redebeiträgen der Kreistagsmitglieder zu entnehmen. Die Kreisverwaltung respektive der Beklagte habe in diesem aktenkundigen Dialog mit den kreisangehörigen Kommunen die Angemessenheit nicht nur der freiwilligen Ausgaben, sondern auch der Pflichtausgaben ausreichend dargelegt. Die Klägerin habe im gesamten Verfahren der Haushaltsaufstellung nichts Gegenteiliges vorgetragen. Er – der Beklagte – sei folglich gehalten gewesen, die Kreisumlage in Höhe der nicht durch sonstige Erträge gedeckten Aufwendungen festzusetzen. Dabei seien die Auflagen des § 19a Abs. 1 KFAG eingehalten worden. Das Bundesverwaltungsgericht habe sodann klarstellend fortgeführt, dass Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG weder zu entnehmen sei, in welcher Art und Weise die Landkreise den Finanzbedarf ihrer Gemeinden zu ermitteln und offenzulegen hätten und ob solchen Verfahrenspflichten entsprechende Verfahrensrechte der betroffenen Gemeinden korrespondierten, noch dass eine entsprechende Regelungspflicht für den Landesgesetzgeber bestehe. Es obliege allein dem jeweiligen Landesgesetzgeber, das Verfahren der Erhebung von Kreisumlagen zu regeln. Er lege in diesem Zusammenhang auch fest, ob und inwieweit eine formale Pflicht der Landkreises zur Anhörung der Gemeinden bestehe. Soweit derartige Regelungen fehlten, hätten die Landkreise die Befugnis zur Gestaltung ihrer Verfahrensweise und trügen damit die Verantwortung dafür, hierbei ein Verfahren zu beobachten, welches sicherstelle, dass die verfahrensrechtlichen Anforderungen gewahrt würden. Das Bundesverwaltungsgericht habe dann angefügt, dass es bei der Kreisumlagefestsetzung gerade nicht um einen rechtfertigungsbedürftigen staatlichen Eingriff in die Selbstverwaltungshoheit einzelner Gemeinden, sondern um die Entscheidung einer kommunalen Gebietskörperschaft über die Verteilung der finanziellen Mittel innerhalb des kommunalen Raums zwischen Gemeinden und Landkreis gehe. Bei dieser Entscheidung könnten sich sowohl der Landkreis, der über die Mittelverteilung entscheide, als auch die Gemeinden, denen Finanzmittel entzogen würden, auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und ihren daraus abgeleiteten Anspruch auf aufgabenadäquate Finanzierung aus Art. 28 Abs. 2 GG berufen. Die Festsetzung des Kreisumlagesatzes diene dem Ausgleich der im kommunalen Raum konkurrierenden finanziellen Interessen. Schließlich sei auch keine gewachsene Anhörungstradition bei der Festsetzung von Kreisumlagesätzen erkennbar und auch nicht ersichtlich, dass die Einhaltung der rechtlichen Grenzen für die Festsetzung von Kreisumlagesätzen in gerichtlichen Verfahren nicht oder nur eingeschränkt überprüft werden könnten. Das Bundesverwaltungsgericht mache damit klar, dass keine erhöhten Verfahrensanforderungen zur Sicherstellung des verfassungskonformen Ergebnisses bestünden. Der vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin rezitierte erste Satz des Leitsatzes bestätige insoweit die Rechtsprechung aus dem Malbergweich-Urteil zur Pflicht des Landkreises, den Finanzbedarf der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen offenzulegen. Den – neuen – Kern der „Perlin"-Entscheidung bringe vielmehr der zweite Leitsatz zum Ausdruck, wonach sich dem Grundgesetz keine Verpflichtung entnehmen lasse, die umlagepflichtigen Gemeinden vor der Entscheidung über die Höhe des Kreisumlagesatzes förmlich anzuhören. Demnach bestehe kein Zwang zu standardisierenden und damit gleichzeitig reglementierenden Vorgaben. Es entspreche vielmehr der Konzeption der Selbstverwaltungsidee, den Landkreisen die Gestaltung ihrer Verfahrensweise zu überlassen, die damit dann allerdings auch die Verantwortung für ein die verfassungsrechtlichen Vorgaben wahrendes Verfahren trügen. Bestünden folglich keine Anhörungsrechte der kreisangehörigen Gemeinden, verlange das Grundgesetz nicht mehr und nicht weniger als die Wahrung der materiellen Rechtsposition der kreisangehörigen Gemeinden. Soweit ein Landkreis ein Verfahren entwickeln müsse, um sich einen zutreffenden Eindruck von der Finanzsituation der kreisangehörigen Gemeinden zu verschaffen, habe er das nachweislich und aktenkundig getan. Nach dieser wegweisenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts richte sich der Blick wieder auf die eigentlich relevante materielle Rechtsfrage, ob es der Gemeinde gelungen sei, darzulegen, durch die Kreisumlagefestsetzung finanziell und strukturell und auf Dauer unterhalb des verfassungsgebotenen Minimums zu verbleiben. Mangels dahingehender substantiierter Darlegungen der Klägerin sei dieser Nachweis nicht erbracht worden. Soweit das Verwaltungsgericht des Saarlandes dieses Darlegungsdefizit auf Seiten der Klägerin dadurch zu kompensieren versucht habe, nach Maßgabe rechtsstaatlicher Grundsätze und zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes eine Verpflichtung des Satzungsgebers herzuleiten, die von ihm getroffene Entscheidung zu begründen, lasse sich auch eine dahingehende Verpflichtung der Landkreise dem Grundgesetz ebenso wenig entnehmen wie eine Verpflichtung, die umlagepflichtigen Gemeinden vor der Entscheidung über die Höhe des Kreisumlagesatzes förmlich anzuhören.
Der Beklagte beantragt,
die Klage unter Abänderung des auf die mündliche Verhandlung vom 23. März 2018 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes – 3 K 1916/15 – abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie macht geltend, das Verwaltungsgericht habe zutreffend entschieden, dass der Beklagte seiner Verpflichtung, nicht nur den eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form offenzulegen, nicht nachgekommen sei. Im vorliegenden Fall hätten „greifbare" Anhaltspunkte dafür vorgelegen, dass, wovon der Landkreis selbst ausgegangen sei, die kreisangehörigen Gemeinden bereits seit Jahren unter einem strukturellen Haushaltsdefizit litten mit der Folge, dass es nicht damit getan sei, nur die abweisbaren Aufgaben zum Gegenstand der Abwägung zu machen. Vielmehr hätte es sich aufgrund der dem Landkreis bekannten Finanznöte der kreisangehörigen Gemeinden aufdrängen müssen, die von ihm im Rahmen der Festsetzung des Umlagesatzes zu treffende Prognoseentscheidung auf die gesamte Kreisumlage einschließlich der ihr zugrunde liegenden unabweisbaren Aufgaben und ihre Auswirkungen auf die Gemeindehaushalte zu beziehen. Dies sei nicht geschehen. Dem Kerneinwand des Beklagten, eine Haushaltssatzung unterliege grundsätzlich keiner Begründungspflicht und mit der Konstruktion und dem Postulat einer dezidierten Begründungspflichtigkeit der Haushaltssatzung habe das Verwaltungsgericht „juristisches Neuland" betreten, könne nicht gefolgt werden. Der angefochtene vorläufige Festsetzungsbescheid der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2015 sei ein Verwaltungsakt, der der Begründungspflicht des § 39 SVwVfG unterliege. Der Erlass einer Haushaltssatzung sei zwar Normsetzung, aber der vollziehenden Gewalt. Der Kreistag sei Verwaltungsorgan einer Selbstverwaltungskörperschaft und kein „Parlament". Für eine administrative Normgebung hätten alle rechtsstaatlichen Sicherungen gegenüber dem Verwaltungshandeln zu gelten. Für sie – die Klägerin – streite das nach Art. 28 Abs. 2 CG verfassungsrechtlich gewährleistete Recht auf Selbstverwaltung. Die vom Beklagten hervorgehobene „besondere politische Komponente" untergesetzlicher Normsetzung führe nicht dazu, dass die gerichtliche Überprüfung grundsätzlich auf eine Ergebniskontrolle beschränkt wäre. Denn administrative Normsetzung sei nicht nur an die verfassungsmäßige Ordnung, sondern an Gesetz und Recht gebunden. Damit einher gehe zwar ein Normsetzungsermessen, das aber gerichtlich nicht nur auf seine Ergebnisrichtigkeit überprüft werden dürfe. Bei der Überprüfung kommunaler Abgabensatzungen sei etwa zu verlangen, dass im Zeitpunkt des Erlasses eine ordnungsgemäße und fehlerfreie Beitragskalkulation vorgelegen habe. Insofern finde durchaus eine Abwägungskontrolle insoweit statt, als der Vorgang der Ermittlung des Beitragssatzes einer Prüfung unterzogen werde. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht darauf verwiesen, dass eine aus rechtsstaatlichen Grundsätzen und der Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes folgende Begründungspflicht sich vor allem in den Fällen ergebe, in denen die Rechtsnorm mit ihrer strikten Festsetzung eines Umlagesatzes der den Umlagebescheid erlassenden Behörde keinerlei Spielraum mehr lasse. Selbst in den Fällen, in denen der Normgeber „nichts als das Gesetz" und damit nicht auch eine Begründung schulde, sei anerkannt, dass der Weg zu einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung des Abwägungsvorgangs des Normgebers bei untergesetzlichen Normen dann eröffnet sei, wenn der Normgeber – wie beispielsweise im Bauplanungsrecht – einer besonders ausgestalteten Bindung an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven unterliege. Nach der grundlegenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2013 habe der Finanzbedarf jedes Verwaltungsträgers grundsätzlich gleichen Rang, was auch für den kreiskommunalen Raum gelte. Weder für den Finanzbedarf des Kreises, noch für denjenigen der kreisangehörigen Gemeinden ergebe sich aus der Verfassung ein Vorrang. Dabei sei von Bedeutung, dass der Kreis nicht nur die Befugnis zur einseitigen Erhebung der Kreisumlage habe, sondern dass er in bestimmter Hinsicht auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit disponiere und damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken könne. Der Kreis dürfe aber seine eigenen Aufgaben und Interessen nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber den Aufgaben und Interessen der kreisangehörigen Gemeinden durchsetzen. Dabei sei der Kreis nach der Entscheidung verpflichtet, nicht nur den eigenen Finanzbedarf, sondern auch den der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form – etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung – offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen. Aus diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben folgten Ermittlungs- und Anhörungspflichten des Kreises vor der Festsetzung der Kreisumlage. Dies ergebe sich zwar nicht unmittelbar aus den §§ 18 ff. KFAG. Diese Bestimmungen seien jedoch verfassungsrechtlich dahingehend auszulegen, dass der Kreis auch den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinde in seine dem Erlass der Haushaltssatzung und der Festsetzung der Kreisumlagen zugrunde liegenden Erwägungen mit aufzunehmen habe. Nur so könne sichergestellt werden, dass die Pflicht des Kreises zur Beachtung des Gebotes der Wahrung der finanziellen Mindestausstattung der kreisangehörigen Gemeinden beziehungsweise das sich daraus für das Verfahren des Satzungserlasses ergebende Gebot der Ermittlung des Finanzbedarfs der Gemeinden erfüllt werden könne. Daraus ergebe sich eine gleichsam „intraorganschaftliche" Verpflichtung des Kreises, dem für die Festsetzung der Kreisumlage letztlich zuständigen Kreistag die erforderlichen Informationen zur Verfügung zu stellen, um die Kreistagsmitglieder in die Lage zu versetzen, eine verlässliche und auch die Belange der kreisangehörigen Gemeinden berücksichtigende Abwägungsentscheidung treffen zu können. Das Verwaltungsgericht sei zu Recht davon ausgegangen, dass aufgrund der Informationen der kreisangehörigen Gemeinden im Beteiligungsverfahren ausreichende Anhaltspunkte dafür bestanden hätten, dass die Finanzsituation der kreisangehörigen Städte und Gemeinde äußerst angespannt und eine Verletzung der finanziellen Mindestausstattung der kreisangehörigen Gemeinden nicht von vornherein auszuschließen gewesen sei. Darüber hinaus habe der Landkreis sich aber nicht nachvollziehbar damit befasst, dass sie – die Klägerin – im Zeitraum von 2009 bis 2015 lediglich in einem Jahr (2014) über eine sog. „freie Spitze" verfügt habe. Dabei handele es sich nach der ständigen Rechtsprechung der saarländischen Verwaltungsgerichte um eine Art Leitgröße, die einen deutlichen Hinweis darauf geben könne, dass bei einer Gemeinde Gefahr für deren dauernde Leistungsfähigkeit bestehe. Sie habe wie auch nahezu alle anderen kreisangehörigen Gemeinden im Verfahren mehrfach darauf hingewiesen, dass ihre dauernde Leistungsfähigkeit bereits beeinträchtigt sei, was, wie der Beklagte einräume, diesem auch bekannt gewesen sei. Diesem hätten nach deren Beteiligung ausreichende Anhaltspunkte für eine fehlende dauerhafte finanzielle Leistungsfähigkeit seiner zugehörigen Gemeinden vorgelegen, die er nicht einfach „sehenden Auges" habe übergehen dürfen, ohne den letztlich zur Entscheidung berufenen Kreistag gegebenenfalls nach weiteren Erhebungen bei den kreisangehörigen Gemeinden auch darüber zu informieren. Sowohl die Haushaltsdaten, die der Beklagte bei ihr abgefragt habe, als auch die darüber hinausgehenden Stellungnahmen ihrer Vertreter und der Vertreter der anderen kreisangehörigen Gemeinden im Anhörungsverfahren hätten ausreichende Erkenntnisse über eine fehlende dauernde finanzielle Leistungsfähigkeit ergeben. Die Mitglieder des Kreistages seien im Zeitpunkt ihrer Beschlussfassung über die Höhe des Umlagesatzes nur unzureichend über die Finanzsituation der einzelnen kreisangehörigen Gemeinden informiert und nicht in der Lage gewesen, die in Fällen unzureichender Finanzausstattung auf Seiten des Kreises und der Gemeinden gleichrangigen Interessen beider Körperschaften ausreichend in ihren Abwägungsprozess mit einbeziehen zu können. Trotz des auch dem Beklagten bekannten Umstands der äußerst angespannten finanziellen Situation der kreisangehörigen Gemeinden sei er davon ausgegangen, nur hinsichtlich der abweisbaren Ausgaben einen Spielraum zu haben. Die vom Landkreis zu treffende Prognoseentscheidung habe sich aber auf die gesamte Kreisumlage und damit auch auf die ihr zugrunde liegenden unabweisbaren Aufgaben zu beziehen. Das habe nichts damit zu tun, dass der Landkreis keine „minutiöse Abwägung" vorzunehmen habe. Es gehe vielmehr darum, dass der Beklagte schon nicht offengelegt habe, ob und wie er in Kenntnis der angespannten Finanzsituation der kreisangehörigen Gemeinden bei der Festsetzung der Kreisumlage seiner Verpflichtung nachgekommen sei, nicht nur den eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinde zu ermitteln und seiner Entscheidung zugrunde zu legen. Im vorliegenden Fall gehe es nicht darum, ob der Beklagte verpflichtet sei, „minutiös" abzuwägen, sondern darum, dass nicht erkennbar sei, ob der Kreistag bei der vorläufigen Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2015 die angespannte Finanzsituation der kreisangehörigen Gemeinden überhaupt „in den Blick genommen" und, wenn ja, wie er diesem Umstand im Rahmen seiner Abwägungsentscheidung hinsichtlich der sogenannten „unabweisbaren Aufgaben" des Landkreises Rechnung getragen habe. Es sei daher schon nicht erkennbar, ob der Kreis den eigenen Finanzbedarf mit dem der umlagepflichtigen Gemeinden über eine Berücksichtigung der abweisbaren Aufgaben hinaus in einer für die Gemeinde und gegebenenfalls die Gerichte nachprüfbaren Weise abgewogen habe.
Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom Mai 2019 seine bisherige Rechtsprechung bekräftigt. Danach folgten aus Art. 28 Abs. 2 GG materiell rechtliche Schranken in Form einer relativen und einer absoluten Grenze. In relativer Hinsicht sei es dem Landkreis verwehrt, seinen eigenen Finanzbedarf beliebig ausweiten zu dürfen; er dürfe seine eigenen Aufgaben und Interessen nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber den Aufgaben und Interessen der kreisangehörigen Gemeinden durchsetzen. Darüber hinaus ziehe der Art. 28 Abs. 2 GG der Erhebung einer Kreisumlage insofern eine absolute Grenze, als die Umlage nicht zu einer Unterschreitung der verfassungsgebotenen finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden führen dürfe. Das erstinstanzliche Urteil des Verwaltungsgerichts stehe damit in Einklang. Nach dem zweiten Leitsatz des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts ergebe sich aus Art. 28 Abs. 2 GG keine Verpflichtung des Landkreises, die umlagepflichtigen Gemeinden vor der Entscheidung über die Höhe des Kreisumlagesatzes förmlich anzuhören. Auch davon weiche das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht ab. Dieses habe den vorläufigen Festsetzungsbescheid – anders als die dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde liegende Entscheidung des OVG Greifswald – nicht aus formalen Gründen aufgehoben, sondern zu Recht festgestellt, dass die in der Haushaltssatzung erfolgte, dem angefochtenen Umlagebescheid zugrunde liegende Festsetzung des Umlagesatzes in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht den an sie zu stellenden Anforderungen genüge. Die Prognoseentscheidung, die der Beklagte zu treffen habe, habe sich auf die gesamte Kreisumlage einschließlich der unabweisbaren Aufgaben und deren Auswirkungen auf die Gemeindehaushalte zu beziehen. Da es Sache des Kreistages des Landkreises Saarlouis sei, im Rahmen des Beschlusses über die Haushaltssatzung abwägend und unter Berücksichtigung der Bedarfssituation der einzelnen Gemeinden über die Höhe der Kreisumlage zu befinden, sei eine "Nachbesserung“ im gerichtlichen Verfahren nicht möglich und der streitbefangene Kreisumlagebescheid mangels einer wirksamen Rechtsgrundlage aufzuheben.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Klägerin verfahrensbezogen drei Beweisanträge auf Einholung von Sachverständigengutachten betreffend die Verfahrensweise vor Erlass der Haushaltssatzung des Landkreises beziehungsweise bezüglich des Verbleibs einer finanziellen Mindestausstattung bei ihr im Haushaltsjahr 2015 gestellt. Diese Anträge wurden vom Senat zurückgewiesen. Wegen der Einzelheiten und der Begründung für diese Entscheidungen wird auf die Sitzungsniederschrift vom 12.11.2019 Bezug genommen.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens und des Verfahrens 2 A 160/18 (VG 3 K 622/17) sowie der jeweils beigezogenen Verwaltungsunterlagen Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Die nach der Zulassung im angefochtenen Urteil statthafte (§ 124a Abs. 1 VwGO) und auch im Übrigen zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat den unter dem 13.5.2015 gegenüber der Klägerin ergangenen Festsetzungsbescheid des Beklagten für die Kreisumlage (2015) in dem angefochtenen Umfang und den ihren Widerspruch zurückweisenden Widerspruchsbescheid vom 7.10.2015 zu Unrecht aufgehoben.
A.
Die Anfechtungsklage der Klägerin ist zwar zulässig aber nicht begründet. Insbesondere die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) unterliegt mit Blick auf die verfassungsrechtliche Gewährleistung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 GG, 119 SVerf) keinen Bedenken.
Die Klägerin hat auch ein schutzwürdiges rechtliches Interesse an der von ihr beantragten Aufhebung des Festsetzungsbescheids des Beklagten. Auf der Grundlage der einschlägigen höchstrichterlichen(vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 29.05.2019 – 10 C 6.18 –, NVwZ 2019, 1279) beziehungsweise obergerichtlichen Rechtsprechung ist für die vorliegende Konstellation davon auszugehen, dass sich der von der Klägerin reklamierte Rechtsschutz auch über die inzidente Gültigkeitskontrolle der die Rechtsgrundlage für die „vollziehende“ Festsetzung durch den Beklagten bildenden Satzungsnorm gewährleisten lässt. Die Zulässigkeit (auch) eines gegen die Haushaltssatzung gerichteten Normenkontrollantrags (§§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 18 AGVwGO)(vgl. dazu etwa OVG Schleswig, Urteil vom 31.1.2019 – 3 KN 2/16 –, bei juris) und die Anfechtungsklage gegen den Kreisumlagebescheid stellen für die betroffenen Gemeinden gleichrangige Rechtsschutzalternativen dar, so dass das Rechtsschutzinteresse für das eine Verfahren nicht wegen der Möglichkeit des anderen Verfahrens verneint werden kann.(vgl. VGH München, Urteil vom 21.3.2011 – 4 BV 10.108 –, BayVBl. 2011, 632, unter Verweis auf BVerwG, Beschluss vom 29.1.1992 – 4 NB 22.90 –, BRS 54 Nr. 15, zum Verhältnis von baurechtlicher Normenkontrolle (Bebauungsplan) und Einzelgenehmigungsklage, dort aber aus umgekehrter Perspektive)
B.
Die Berufung des Beklagten ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht entsprochen. Die angefochtenen Verwaltungsakte verletzen die Klägerin nicht in ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht, hier speziell mit Blick auf die insoweit mitumfasste Finanzhoheit (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Festsetzungsbescheids des Beklagten vom 13.5.2015 und des Widerspruchsbescheids vom 7.10.2015 unterliegt an diesem Maßstab keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
Die Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2015 findet ihre gesetzliche Grundlage in dem § 4 Abs. 2 Satz 1 KFAG(vgl. das Gesetz Nr. 1157 - Kommunalfinanzausgleichsgesetz – KFAG – vom 12.7.1983, zuletzt geändert durch das Gesetz vom 12.12.2018, Amtsblatt I Seite 832) in der damals geltenden – soweit hier von Bedeutung der heutigen entsprechenden – Fassung. Danach erheben die Gemeindeverbände im Rahmen der Aufstellung ihres Haushalts unter Beachtung der Grundsätze des § 189a KSVG, insbesondere des grundsätzlichen Erfordernisses eines „ausgeglichenen“ Haushalts, von den verbandsangehörigen Gemeinden eine Umlage zur Deckung des für eine angemessene Aufgabenerfüllung der Kreise erforderlichen Aufwandsbedarfs.
Die Festlegung des Umlagesatzes der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2015 in § 6 der Haushaltssatzung (HS) auf 61,2769 % der Umlagegrundlagen durch den Kreistag des Landkreises Saarlouis in seiner Sitzung am 10.2.2015 und der diese Vorgabe für die Klägerin umsetzende Festsetzungsbescheid des Beklagten vom 13.5.2015 begegnen in formeller Hinsicht weder bezogen auf das im Vorfeld der Entscheidung des Kreistags durchgeführte Verfahren zur Ermittlung der entscheidungserheblichen Tatsachen, noch hinsichtlich der Festlegung des Umlagesatzes durch den Kreistag selbst (§ 160 Satz 1 Nr. 13 KSVG) verfahrensrechtlichen Bedenken (dazu unter 1.). Die vom Verwaltungsgericht – ausgehend von seiner Rechtsauffassung konsequent – nicht vorgenommene Überprüfung der Einhaltung der materiellen verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Festlegung des Umlagesatzes lässt ebenfalls keine die (teilweise) Aufhebung des Festsetzungsbescheids des Beklagten rechtfertigenden Rechtsfehler erkennen (dazu 2.).
1.
Der angefochtenen Verwaltungsentscheidung ist eine den gesetzlichen, insbesondere den verfassungsrechtlichen, Anforderungen genügende Ermittlung der Entscheidungsgrundlagen unter intensiver Beteiligung der Klägerin wie auch der übrigen 12 kreisangehörigen Gemeinden vorausgegangen. Das Erfordernis der Mitwirkung der kreisangehörigen Gemeinden, was deren finanzielle Situation (Haushaltslage) angeht, ist seit der zum 1.1.2008 in Kraft getretenen Verwaltungsstrukturreform im Saarland von besonderer Bedeutung, da seither auch für die kreisangehörigen Gemeinden im Saarland Kommunalaufsichtsbehörde nicht mehr die jeweilige Landrätin beziehungsweise der Landrat ist,(so die frühere, bis 31.12.2007 geltende Fassung in dem § 128 Abs. 1 Nr. 1 KSVG) sondern das Landesverwaltungsamt (§ 128 Abs. 1 KSVG).
Die Wahrung des Grundsatzes des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften verpflichtet den Landkreis bei der Erhebung einer Kreisumlage, nicht nur seinen eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen. Dabei ist aber weder für die aus der Institutsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung hergeleitete „Ermittlung“ des Finanzbedarfs der Gemeinden noch für die daraus abgeleitete Pflicht zur „Offenlegung“ der Entscheidung des Landkreises, also letztlich der einzelnen Ansätze in der Haushaltssatzung,(vgl. hierzu grundlegend BVerwG, Urteil vom 30.1.2013 – 8 C 1.12 –, DVBl. 2013, 858, zu den in Rechtsprechung und Lehre sehr kontrovers diskutierten Ableitungen aus diesem unter dem Namen der damals verfahrensbeteiligten Gemeinde Mahlbergweich in Rheinland-Pfalz bekannt gewordenen Erkenntnis im Überblick Prof. Dr. Hubert Meyer, Grundgesetz und Kreisumlage, NVwZ 2019, 1254, wo im Abschnitt III. („Neue Welle von Auseinandersetzungen um verfahrensrechtliche Fragen“ der heutige Präsident des BVerwG und damalige Vorsitzende des entscheidenden Senats unter Bezugnahme auf „Der Landkreis“ 2018, 306, 309 mit der Aussage zitiert wird „Alles was wir sagen wollten war: ihr solltet miteinander reden, bevor ihr etwas macht, was euch wechselseitig betrifft. Das war alles.“) von daraus herzuleitenden ganz bestimmten „Verfahrenspflichten“ der Landkreise auszugehen. Vielmehr ist es in erster Linie Aufgabe des Landesgesetzgebers, nicht nur die Grundlagen, sondern auch das Verfahren zur Erhebung der Kreisumlagen zu regeln. Wo das – wie im Saarland – nicht geschehen ist, kommt die Regelungsbefugnis hinsichtlich ihrer Verfahrensweise in dem Zusammenhang den Landkreisen selbst zu. Dies korrespondiert mit der Verantwortung, ein Verfahren zu wählen, das die Wahrung der verfassungsrechtlichen Anforderungen der Art. 28 Abs. 2 GG, 119 Abs. 1 SVerf vom Ergebnis her sicherstellt. In diesem Zusammenhang erscheint es vor dem Hintergrund des Gedankens eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung allerdings nachvollziehbar, wenn sich der Landesgesetzgeber, wie im Saarland, auch was die Frage der Beschaffung und Verwertung der Entscheidungsgrundlagen angeht, verbindlicher Vorgaben enthält und die Regelung dieser Fragen einer Vereinbarung zwischen den beteiligten kommunalen Gebietskörperschaften beziehungsweise aus Gründen der Einheitlichkeit einer konsentierten Absprache zwischen den sie repräsentierenden kommunalen Spitzenverbänden, einerseits dem Landkreistag Saarland (LTS) und andererseits dem Saarländischen Städte- und Gemeindetag (SSGT) überlässt. Diese Verantwortung haben die beiden Verbände für ihre Mitglieder im Jahr 1983 durch den Abschluss einer entsprechenden Kooperationsvereinbarung wahrgenommen.(vgl. die „Vereinbarung … über die Finanzbeziehungen der Gemeindeverbände … zur den verbandsangehörigen Gemeinden“ vom 6.7.1983, bei der im Eingang unter anderem auf die „gemeinsame Verantwortung für die Bürger ihres Raumes“ sowie auf das Gebot einer „partnerschaftlichen Zusammenarbeit bei der Vorbereitung und Aufstellung ihrer Haushalte“ hingewiesen wird)
Nach der von beiden Beteiligten – wenngleich mit unterschiedlichen Schlussfolgerungen – angeführten neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist davon auszugehen, dass sich dem Art. 28 Abs. 2 GG keine Verpflichtung entnehmen lässt, die umlagepflichtigen Gemeinden vor der Entscheidung über die Höhe des Kreisumlagesatzes förmlich anzuhören,(vgl. BVerwG, Urteil vom 29.5.2019 – 10 C 6.18 –, NVwZ 2019, 1279, insoweit ausdrücklich in Abweichung von der Vorinstanz OVG Greifswald, Urteil vom 18.7.2018 – 2 L 463/16 –, bei juris) wobei insbesondere die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unter dem Aspekt eines Rechtsgüterschutzes durch Verfahren anerkannten Fälle eines Erfordernisses zur Anhörung von Gemeinden vor bestimmten Entscheidungen der staatlichen Ebene auf die vorliegende Verfahrenskonstellation nicht übertragbar sind.(vgl. insoweit für die staatlich angeordnete Änderungen des Namens von Gemeinden BVerfG, Beschluss vom 19.11.2002 – 2 BvR 329/97 –, DÖV 2003, 589; für Eingriffe in die kommunale Planungshoheit, Beschlüsse vom 7.10.1980 – 2 BvR 584/76 –, NJW 1981, 1659, und vom 23.6.1987 – 2 BvR 826/83 –, BRS 47 Nr. 21, für die Verlagerung von Aufgaben mit relevanter kommunaler Bedeutung auf andere staatliche Ebenen Beschluss vom 19.11.2014 – 2 BvL 2/13 –, NVwZ 2015, 728, und für die Entscheidung über die Verteilung knapper Mittel oder Güter zwischen konkurrierenden Kommunen Urteil vom 7.10.2014 – 2 BvR 1641/11 –, NVwZ 2015, 136) Aus dem von der Klägerin angeführten Beschluss des Bayerischen VGH vom Dezember 2018 ergibt sich nichts anderes. Ganz abgesehen davon, dass es sich dabei nur um einen zum Teil „vorsichtig“ formulierten schriftlichen Vergleichsvorschlag nach § 106 Satz 2 VwGO handelt, geht das Gericht dort zwar vom Bestehen verfassungsrechtlich begründeter „ungeschriebener Verfahrensanforderungen“ für die Festsetzung der Kreisumlage aus, billigt den Landkreisen indes zur Erfüllung der Ermittlungs- und Offenlegungspflicht ebenfalls ein „weites Verfahrensermessen“ zu. Ausdrücklich abweichend von der Rechtsprechung anderer Obergerichte und inzwischen im Einklang mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung wird auch dort ein zwingendes „formalisiertes“ Anhörungsverfahren nicht für „unabdingbar geboten“ erachtet; vielmehr könne der Landkreis seinen Verpflichtungen auch durch die Nutzung anderer Informationsquellen nachkommen.(vgl. dazu im Einzelnen VGH München, Beschluss vom 14.12.2018 – 4 BV 17.2488 –, ersichtlich nur bei Beck-Online) Aus dem die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie auch im Verfassungsrecht des Landes für die Gemeinden verankernden Art. 119 Abs. 1 Satz 1 SVerf ergibt sich insoweit nichts Weitergehendes.(vgl. dazu etwa VerfGH des Saarlandes, Urteil vom 13.3.2006 – Lv 2/05 –, AS 34, 1, wonach den Gemeinden kein verfassungsrechtliches Anhörungsrecht vor dem Erlass von Gesetzen zusteht, durch die ihre Belange Betroffen werden (dort zu Schulorganisationsmaßnahmen); allgemein zu der Frage einer selbstständigen Bedeutung gegebenenfalls weitergehender landesverfassungsrechtlich normierter Anhörungserfordernisse die auf einer nachträglichen Divergenz beruhenden Zulassungsbeschlüsse des BVerwG vom 11.9.2019 – 8 B 52.19 –, und vom 27.9.2019 – 8 BN 1.19 – (nun 8 CN 4.19) – )
Das bedarf aus Anlass des vorliegenden Falls angesichts der hier gewählten Verfahrensweise keiner Vertiefung. Ebenso wenig stellt sich daher die Frage, ob die Klägerin insoweit formal in ausreichendem Umfang beteiligt worden ist. Das Verwaltungsgericht hat in dem Zusammenhang zutreffend darauf hingewiesen, dass die Einbindung in den Aufstellungsvorgang unter Beachtung der im Jahre 1983 getroffenen Vereinbarung zwischen dem Landkreistag Saarland und dem Saarländischen Städte- und Gemeindetag (SSGT) vorgenommen wurde. Das ist eine sinnvolle Möglichkeit zur Aufbereitung des Tatsachenmaterials für die Entscheidung des Kreistags. Die Klägerin wurde im Dezember 2014 zunächst um eine Selbsteinschätzung ihrer Leistungsfähigkeit gebeten und hat dazu in ihrer Stellungnahme vom 2.12.2014 neben einer Mitteilung der für den Zeitraum bis 2018 prognostizierten Eckdaten ihres Haushalts ausgeführt, dass ihre Haushaltswirtschaft „strukturell defizitär“ sei und dass nach der Finanzplanung mit weiteren Defiziten zu rechnen sei. Nach Ablauf des Jahres 2014 sei mehr als die Hälfte des ursprünglichen Eigenkapitals aufgebraucht und es sei damit zu rechnen, dass das Eigenkapital im Jahr 2019/2020 vollständig aufgebraucht sein werde. Daher sah sie die dauernde Leistungsfähigkeit in ihrem Fall damals als „bereits beeinträchtigt“ an. Die mitgeteilten prognostizierten Ergebnishaushalte, die im doppischen Haushaltsrecht primäres Kriterium für das Erreichen eines Haushaltsausgleichs sind, weisen dementsprechend hinsichtlich der Erträge und Aufwendungen negative Salden aus, die für 2015 3.238.000,- EUR und für 2018 einen Betrag von 2.458.000,- EUR voraussagen.
Die Klägerin wurde sodann – wie die übrigen dem Landkreis Saarlouis angehörenden Gemeinden, die damals ganz überwiegend vergleichbare Selbsteinschätzungen abgegeben hatten – detailliert über die Eckpunkte des Haushaltsentwurfes des Kreises und den Umfang seiner freiwilligen Leistungen informiert. Dabei wurden die einzelnen Ansätze in Form von Einzelübersichten, beispielsweise hinsichtlich des den größten Finanzierungsbedarf begründenden Bereichs „Jugend und Soziales, Job-Center“ und der Aufwendungen für Personalkosten, detailliert dargestellt und erläutert. Über die erwähnte Stellungnahme der Klägerin lässt sich den vorliegenden Vorgängen nicht entnehmen, dass sich diese in irgendeiner Form insoweit inhaltlich in das Aufstellungsverfahren argumentativ eingebracht hätte. Ihr bei der Dienstbesprechung im Januar 2015 anwesender damaliger Bürgermeister hat sich ausweislich des Protokolls zu dem Entwurf beziehungsweise zu den einzelnen Ansätzen nicht geäußert; auch die Gelegenheit zu einer ergänzenden schriftlichen Stellungnahme bis Ende Januar 2015, die gegebenenfalls der weiteren Unterrichtung der Mitglieder des Kreistags dienen sollte und an die nach dem Protokoll der Dienstbesprechung am 21.1.2015 noch einmal ausdrücklich „erinnert“ wurde, hat die Klägerin nicht wahrgenommen.
Die in der erstinstanzlichen Entscheidung „nicht weiter vertiefte“ Frage, „ob diese Verfahrensweise den Vorgaben der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts“ entsprach, lässt sich daher unschwer bejahen. Was in dieser Hinsicht der Klägerin bei der Umsetzung der ausdrücklich zwischen den Landkreisen und dem Regionalverband A-Stadt einerseits und den umlagepflichtigen Kommunen so vereinbarten Verfahrensweise mehr an Information und Äußerungsmöglichkeiten hätte eingeräumt werden sollen, erschließt sich nicht. Mangels eigener Stellungnahmen trotz mehrfacher Äußerungsmöglichkeit hat die Klägerin, die keine weiteren Details zu dem eigenen Haushaltsentwurf 2015 mitgeteilt hat, selbst keinen Anstoß zu einer weiteren förmlichen inhaltlichen Auseinandersetzung durch den Kreistag gegeben. Der Beklagte oder der Kreistag waren, ungeachtet der Frage des Vorhandenseins entsprechender personeller – übrigens voraussichtlich kostensteigernder – Ressourcen nicht zu einer eigenständigen Ermittlung und Bewertung der Haushaltsansätze der Klägerin verpflichtet. Die vom Beklagten bei den Gemeinden, unter anderem bei der Klägerin, erhobenen Haushaltsdaten wurden auch den Kreistagsmitgliedern über das digitale Ratsinformationssystem zur Kenntnis gebracht.
Dem hier gewählten Informationsverfahren ist, was andererseits die Haushaltsdaten des Landkreises anbelangt, genügt, wenn den Gemeinden die wesentlichen Eckdaten der Haushaltsplanung des Kreises offengelegt werden. Das ist hier geschehen. Was den Entwurf des Kreishaushalts angeht, ist es dann Sache der Gemeinden, die jeweils über in der kommunalen Haushaltswirtschaft sachkundiges Personal verfügen, soweit sie das für geboten erachten, nach Abklärung noch offener Fragen mit dem Kreis die eigene finanzielle Haushaltslage zu erörtern und die maßgebenden Umstände bei Bedarf hinsichtlich ihrer Relevanz für die bevorstehende Festsetzung des Umlagesatzes nachvollziehbar vorzutragen.
Nachdem der Beklagte allen kreisangehörigen Gemeinden im Schreiben vom November 2014 sowie in der Dienstbesprechung der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister die wesentlichen Eckdaten seines Haushaltsentwurfs vor der endgültigen Haushaltsberatung durch den Kreistag erläutert hatte, waren diese in der Lage, die Auswirkungen der geplanten Entwicklung des Kreishaushaltes auf die sie jeweils belastende Kreisumlage abzuschätzen und ihre Belange geltend zu machen. Davon hat die Klägerin – wie gesagt – über die Mitteilung ihrer Haushaltsdaten für 2014 bis 2018 hinaus hier keinen Gebrauch gemacht. Das vom Landkreis durchgeführte Verfahren ist daher rechtlich nicht zu beanstanden. Es hat dazu geführt, dass dem Kreistag ein ausreichendes Datenmaterial auch hinsichtlich der Haushaltsdaten der Klägerin für seine Einschätzung der inhaltlichen Anforderungen an die Festsetzung der Kreisumlage 2015 zur Verfügung stand.
Vor dem Hintergrund der vom Beklagten praktizierten Verfahrensweise eines ständigen (möglichen) „Austauschs“ über die sachverhaltsrelevanten Umstände beider Haushaltsentwürfe im Vorfeld der Festlegung des Umlagesatzes ergab sich im vorliegenden Fall, in dem auch bezogen auf den Entwurf des Kreishaushalts seitens der sich nun gegen die Festlegung wendenden Klägerin keine substantiellen Beiträge geleistet wurden, keine weitergehende Verpflichtung der Kreisverwaltung, des Kreistags oder des die Festlegung in der Haushaltssatzung in seinem Bescheid vom 13.5.2015 umsetzenden Beklagten, über die der Klägerin im Satzungsverfahren zur Verfügung gestellten Informationen und Erläuterungen hinaus für eine zusätzliche „Begründung“ hinsichtlich die Ansätze in der Haushaltssatzung des Landkreises Saarlouis. Dabei mag dahinstehen, ob man dies als eine „verfahrensrechtliche“ Anforderung begreift oder ob man hierin eine Grundlage für die Prüfung der materiellen verfassungsrechtlichen Anforderungen sehen will. Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem Zusammenhang ausdrücklich hervorgehoben, dass es bei der Festlegung des Umlagesatzes durch den Landkreis beziehungsweise intern den Kreistag nicht um einen rechtfertigungsbedürftigen staatlichen Eingriff in die Selbstverwaltungshoheit einzelner kreisangehöriger Gemeinden geht, sondern um die Entscheidung einer dazu von Gesetzes wegen berufenen kommunalen Gebietskörperschaft, hier des Landkreises Saarlouis, über die Verteilung der finanziellen Mittel innerhalb des kommunalen Raums zwischen Gemeinden und Landkreis, wobei sich beide Gebietskörperschaften, die Landkreise speziell nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG, Art. 118, 119 SVerf in Verbindung mit der gesetzlichen Aufgabenübertragung nach § 140 Abs. 2 KSVG, auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG, 119 Abs. 1 SVerf) und ihren daraus abgeleiteten Anspruch auf aufgabenadäquate Finanzierung berufen können. Die für Kreise und für Gemeinden gleichermaßen geltende Gewährleistung der finanziellen Eigenverantwortung ist notwendiges Korrelat der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung, die durch den Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG, wonach die Gewährleistung der Selbstverwaltung auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung umfasst, klarstellend verstärkt wird.(vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 16.6.2015 – 10 C 13.14 –, NVwZ 2016, 72, zu einem Fall, in dem eine kommunalaufsichtsbehördlich geforderte Erhöhung des Umlagesatzes unter Verweis auf die Pflicht der Kreise zur Aufstellung eines ausgeglichenen Haushalts bestätigt wurde)
Die Festsetzung des Kreisumlagesatzes dient auch nicht dazu, dem kommunalen Bereich Finanzmittel zu entziehen, sondern dem Ausgleich der dort konkurrierenden finanziellen Interessen. Dementsprechend wird in der 1983 getroffenen Kooperationsvereinbarung die „gemeinsame Verantwortung für die Bürger ihres Raumes“ hervorgehoben und auf das Gebot einer „partnerschaftlichen Zusammenarbeit bei der Vorbereitung und Aufstellung ihrer Haushalte“ hingewiesen. Ob sich ohne eine eigens formulierte „Satzungsbegründung“ nach Aktenlage die Beachtung der sich aus der gemeindlichen Finanzhoheit der Klägerin ergebenden Grenzen für die Haushaltsaufstellung durch den insoweit „innerkommunal“ zur Entscheidung berufenen Kreis entnehmen lässt, ist keine Frage des Verfahrens, sondern eine inhaltliche Anforderung. Die für die Entscheidung zur Festlegung des Umlagesatzes tragenden Erwägungen müssen sich, solange eine gesetzliche Vorgabe des Landesgesetzgebers fehlt, anders als bei einer die Rechtslage im grundrechtsrelevanten Bereich gegenüber den Normunterworfenen mit erheblichen Gestaltungsspielräumen betreffenden Satzung über den verbindlichen Bauleitplan (§§ 30, 1 Abs. 7 BauGB), für den deswegen im Übrigen – anders als hier – bereits für das Aufstellungsverfahren in dem § 2a BauGB eine Begründungspflicht ausdrücklich gesetzlich vorgeschrieben ist, nicht zwingend aus einer förmlichen Satzungsbegründung ergeben. Der normative Wille kann sich vielmehr im Einzelfall auch aus den gesamten Aufstellungsvorgängen im Wege einer Interpretation mit hinreichender, das heißt die Beantwortung der Frage nach einer Einhaltung der verfassungsrechtlichen und der einfachgesetzlichen Anforderungen ermöglichender Weise erschließen. Die Untersuchung der Wahrung dieser Rechte der Klägerin ist dann letztlich keine Frage des Verfahrensrechts. Unter dem Gesichtspunkt der „Offenlegung“ kommt es darauf an, ob sich nach den Aufstellungsunterlagen eine ausreichende Grundlage für diese Beurteilung ergibt. Ist das – wie hier im Folgenden ausgeführt wird – der Fall, so ist der Forderung des Bundesverwaltungsgerichts Genüge getan, dass die Entscheidung des Landkreises, also seine Haushaltssatzung, in einer ihre Überprüfbarkeit nach materiellen Kriterien ermöglichenden „geeigneten Form offengelegt“ wurde. Auch was diese Aussagekraft der Aufstellungsunterlagen angeht, korrespondieren die inhaltlichen Anforderungen mit dem Substantiierungsgrad der gemeindlichen Einwände, etwa wenn – anders als hier – vor dem Kreistagsbeschluss bestimmte Ansätze dezidiert hinterfragt beziehungsweise „beanstandet“ worden sind.
An dieser Stelle bedarf es abschließend keiner weiteren Vertiefung, ob aus einer Verletzung verfahrensrechtlicher Anforderungen, so sie denn in anderen Fällen festzustellen ist, auch „subjektiv“ wehrfähige Verfahrensrechte der betroffenen Kommunen, hier der Klägerin, ableitbar wären. Diese Frage hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner jüngsten Entscheidung ausdrücklich offen gelassen.(vgl. BVerwG, Urteil vom 29.5.2019 – 10 C 6.18 –, NVwZ 2019, 1279 und bei juris, dort Rn 14)
2.
Der § 6 HS 2015 des Landkreises Saarlouis stellt auch nach inhaltlichen Maßstäben eine wirksame Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Festsetzungsbescheid dar. Die Landkreise im Saarland sind als kommunale Gemeindeverbände und Gebietskörperschaften nach dem § 140 Abs. 2 Satz 1 KSVG zu einer „eigenverantwortlichen“ Wahrnehmung ihrer Aufgaben im Rahmen der Gesetze berufen, was insoweit unter anderem die Finanz- und Haushaltshoheit umfasst. Der Art. 119 Abs. 2 SVerf verpflichtet das Land, den Gemeinden und den Gemeindeverbänden durch seine Gesetzgebung eine Finanzausstattung zu gewährleisten, die ihnen eine angemessene Aufgabenerfüllung ermöglicht.
Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht setzt der Erhebung von Kreisumlagen zunächst eine absolute, auf den Kernbereich der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie bezogene Grenze in Form eines Verbots der Unterschreitung einer finanziellen Mindestausstattung. Für die Annahme, dass dieses absolute Minimum an eigenen Dispositionsmöglichkeiten bei der Klägerin, deren Haushaltssituation, wie bereits das Erfordernis zur Haushaltssanierung zeigt, sicher schwierig ist, 2015 nicht mehr gegeben gewesen wäre, sind auch nach ihrem Vortrag in der Sache keine durchgreifenden Anhaltspunkte zu erkennen. Allein eine aktuell beziehungsweise im Betrachtungszeitraum defizitäre Haushaltsstruktur rechtfertigt diese Annahme noch nicht. Im Übrigen hat gerade die Klägerin nach eigenem Bekunden, anders als die meisten anderen Gemeinden im Haushaltsjahr 2014 sogar einen positiven Saldo im Jahresabschluss von 460.846,- EUR erzielt. Die Vermögenssituation vieler anderer Städte und Gemeinden im Landkreis Saarlouis stellte sich nach Aktenlage und den von diesen vorgenommenen Selbsteinschätzungen dramatischer dar. Die Klägerin verfügte damals nach ihren eigenen Angaben noch über nicht aufgebrauchtes „Eigenkapital“. Aus der Sicht des Kreistags im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung 2015 im Februar 2015 hatte die Klägerin eine Perspektive vor Überschuldung noch bis 2019/2020 angegeben. Von einem Fehlen selbst der finanziellen Mindestausstattung, die jegliche Spielräume bei der Erfüllung ihrer gemeindlichen Aufgaben ausgeschlossen hätte, musste der Kreistag vor dem Hintergrund bei seiner Einschätzung im Falle der Klägerin seinerzeit nicht ausgehen. In dem Zusammenhang gelten nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zudem qualifizierte Darlegungserfordernisse,(vgl. insoweit etwa BVerfG, Beschluss vom 9.3.2007 – 2 BvR 2215/01 –, NVwZ-RR 2007, 435, dort zur Verfassungsbeschwerde eines Gemeindeverbandes gegen eine Änderung eines Landesgesetzes über den Finanzausgleich, die eine pauschale Kürzung der Finanzausgleichsmasse vorsah) denen die aktenkundigen Schreiben und Einlassungen der Klägerin vor der Beschlussfassung des Kreistags nicht genügten. Der von den Beteiligten schriftsätzlich in dem Zusammenhang mehrfach verwandte Begriff der „freien Spitze“ bezeichnet eine Kennzahl aus der Kameralistik im Sinne eines Indikators für die finanzielle Leistungsfähigkeit einer Kommune,(Die „freie Spitze“ berechnete sich – grob gesprochen – über den dem Vermögenshaushalt zuzuführenden Überschuss des Verwaltungshaushalts der Gemeinde, vermindert um ordentliche Kredittilgungen, notwendige Rücklagen und Kosten zur Kreditbeschaffung (Quelle: Lexikon zur öffentlichen Haushalts- und Finanzwirtschaft)) die nach der im Zuge der Umstellung auf die doppische Haushaltsführung entfallenen Trennung zwischen Verwaltungs- und Vermögenshaushalt eine überholte Bezeichnung darstellt. Eine Verletzung der Klägerin in diesem Kernbereich ihres Selbstverwaltungsrechts kann daher bezogen auf das Haushaltsjahr 2015 nicht festgestellt werden.
Die Finanzhoheit garantiert zudem im Kernbereich nur, dass den Trägern des Selbstverwaltungsrechts „das eigene Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben nicht aus der Hand genommen wird“.(vgl. hierzu etwa VerfGH des Saarlandes, Urteil vom 10.1.1994 – Lv 2/92 – NVwZ-RR 1995, 153, dort allerdings zur Übertragung der zuvor staatlichen Schulträgerschaft für Gymnasien auf die Gemeindeverbände) Nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes kann der Aspekt der „Unterdeckung“ in dem Zusammenhang mit Gemeindeverbänden oder Kommunen bei einer so weitgehenden Einengung von Finanzspielräumen, die keine angemessene Aufgabenwahrnehmung mehr ermöglichen, allenfalls zu einem Verfassungsverstoß führen, der im System des Finanzausgleichs begründet wäre, so dass der jeweilige Aufgabenträger, dessen angemessene Finanzausstattung dadurch gefährdet ist, eine Klärung dieser Fragen auf der Ebene der entsprechenden Finanzausgleichsregelungen anstreben müsste.(insoweit bestätigt durch das Urteil vom 13.3.2006 – Lv 2/05 –, AS 34, 1, für den Fall einer Verletzung der „Finanzausstattungsgarantie“ des Art. 119 Abs. 2 SVerf) Dem muss hier nicht weiter nachgegangen werden.
Für die weitere inhaltliche Überprüfung der Wirksamkeit der Haushaltssatzung (§ 6 HS) als Grundlage des angefochtenen Verwaltungsakts am Maßstab der Art. 28 Abs. 2 GG, 119 SVerf ist allgemein davon auszugehen, dass die betroffenen Gemeinden die Rechtmäßigkeit konkreter Ausgabenpositionen im Haushaltsplan des Landkreises nicht unter formellen, sondern nur im Rahmen einer materiellen Überprüfung des Festsetzungsbescheids für die Kreisumlage in Frage stellen können, etwa mit dem Einwand, dass damit landkreisfremde Aufgaben oder im Rahmen des § 19a KFAG nicht (mehr) umlagefähige Ausgaben für abweisbare Aufgaben oder ein durch die Wahrnehmung der dem Kreis übertragenen Aufgaben nicht mehr zu rechtfertigender, „überzogener“ Personaleinsatz finanziert würden.(ebenso richtig VGH München, Beschluss vom 14.12.2018 – 4 BV 17.2488 –, ersichtlich nur bei Beck-Online, Rn 9) Die sich daraus ergebende Beschränkung der Rügemöglichkeiten auf Überschreitungen der Verbandskompetenz des Kreises folgt daraus, dass beide kommunalen Ebenen – auch mit Blick auf die sich für beide aus den Art. 28 GG und Art. 118, 119 SVerf ergebenden Befugnisse und Kompetenzen – selbständig und gleichwertig mit jeweils eigenen Aufgaben nebeneinander stehen.(vgl. VGH München, Urteil vom 4.11.1992 – 4 B 90.718 –, BayVBl. 1993, 112, wonach kreisangehörige Gemeinden den Kreisumlagebescheid mit der Begründung anfechten können, im Kreishaushalt seien Ausgaben in spürbarem Umfang zur Erfüllung landkreisfremder Aufgaben vorgesehen) Die Gemeinden können deswegen beispielsweise nicht mit Erfolg Rechtsverstöße bei der Erfüllung von Landkreisaufgaben geltend machen.(vgl. VGH München, Urteil vom 21.3.2011 – 4 BV 10.108 –, BayVBl. 2011, 632) Daher bietet die Anfechtungsklage einer Gemeinde gegen den Kreisumlagebescheid weder Anlass noch Raum für eine „rechtsaufsichtsähnliche“ Überprüfung der Rechtmäßigkeit einzelner Haushaltsansätze im Kreishaushalt. Dahingehende substantiierte Einwände gegen die Ausgabenansätze im dem Festsetzungsbescheid vom 13.5.2015 zugrunde liegenden Haushalt des Landkreises Saarlouis für das Jahr 2015 hat die Klägerin im Aufstellungsverfahren, also vor dem hier maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung im Kreistag am 10.2.2015 – wie gesagt – nicht erhoben.
Über die genannte Grenze der Erhalts eines Wesenskerns der Selbstverwaltungsgarantie im Sinne der Gewährleistung einer finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden auch nach Erhebung der Kreisumlage hinaus darf der Landkreis allgemein den eigenen Finanzbedarf nicht beliebig ausweiten und damit eigene Interessen nicht „rücksichtslos“ gegenüber den Belangen der Mitgliedkommunen zur Geltung bringen. Nach der seine bisherige Rechtsprechung zusammenfassenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom Mai 2019(vgl. BVerwG, Urteil vom 29.5.2019 – 10 C 6.18 –, NVwZ 2019, 1279 und bei juris) wird das Selbstverwaltungsrecht der kreisangehörigen Gemeinden ferner verletzt, wenn der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange unter Missachtung des Grundsatzes des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften auf eine aufgabenangemessene Finanzausstattung gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden „einseitig und rücksichtslos bevorzugt“.(vgl. auch dazu BVerwG, Urteil vom 30.1.2013 – 8 C 1.12 –, DVBl. 2013, 858) In diesem Sinn bestimmt auch der § 143 Abs. 4 Satz 1 KSVG, dass die Kreise bei ihrer Aufgabenerfüllung im Bereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten die „gebotene Rücksicht“ auf die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden nehmen müssen. Das gilt in besonderem Maße, wenn die Kommunen im Saarland, wie gegenwärtig allgemein bekannt und auch schon 2015, unter einer sehr angespannten finanziellen Situation leiden. Im binnenkommunalen Ausgleich im Saarland – auf beiden Ebenen – sind daher die Vorgaben des Rechts über den kommunalen Finanzausgleich in diesem Verhältnis besonders zu beachten. Gerade in dem Zusammenhang ist mit Blick auf das erwähnte, im erstinstanzlichen Urteil tragend als nicht beachtet herausgestellte Erfordernis der „Offenlage“ beziehungsweise der „Überprüfbarkeit“ der Entscheidungsgrundlagen für die Festlegung des Umlagesatzes festzuhalten, dass die von dem Beklagten vorgelegten einschlägigen Verwaltungsunterlagen eine inhaltliche Überprüfung der Satzungsregelung (§ 6 HS 2015) am Maßstab der dabei zu beachtenden Rechtsposition der Klägerin ermöglichen. Auch diese Prüfung lässt im konkreten Fall im Ergebnis keine Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 GG, 119 Abs. 1 SVerf) erkennen.
Die angefochtenen Verwaltungsentscheidungen des Beklagten beziehungsweise des Kreisrechtsausschusses setzen den § 6 HS 2015 des Landkreises Saarlouis nach diesen Maßstäben in rechtlich nicht zu beanstandender Weise um. Auch die Landkreise im Saarland sind als kommunale Gemeindeverbände und Gebietskörperschaften nach dem § 140 Abs. 2 Satz 1 KSVG zu einer „eigenverantwortlichen“ Wahrnehmung ihrer Aufgaben im Rahmen der Gesetze berufen, was insoweit unter anderem die Finanz- und Haushaltshoheit umfasst. Der Art. 119 Abs. 2 SVerf verpflichtet das Land, den Gemeinden und Gemeindeverbänden durch seine Gesetzgebung eine Finanzausstattung zu gewährleisten, die ihnen eine angemessene Aufgabenerfüllung ermöglicht. Diesem Zweck dienen auch die Regelungen über den kommunalen Finanzausgleich in den §§ 18, 19 und 19a KFAG in der maßgeblichen aktuellen, letztmalig im Jahre 2008 veränderten Fassung. Diese gesetzlichen Vorgaben als solche und auch ihre Einhaltung im konkreten Fall unterliegen keinen rechtlichen Bedenken.
Nach dem § 18 KFAG wird die in einem einheitlichen Hundertsatz (Umlagesatz) der auf die kreisangehörigen oder regionalverbandsangehörigen Gemeinden entfallenden Umlagegrundlagen zu bemessende Kreisumlage im Rahmen der Haushaltssatzung für das jeweilige Haushaltsjahr ermittelt. Der Umlagesatz für die Kreisumlage bedarf der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde (§ 19 Abs. 1 KFAG), wenn er den Umlagesatz des Vorjahres um mehr als einen halben Prozentpunkt oder 30 vom Hundert der Umlagegrundlagen überschreitet. Nach dem § 19 Abs. 2 KFAG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn die im Haushalt des umlageerhebenden Gemeindeverbandes veranschlagten Ausgaben unabweisbar sind und die dauernde Leistungsfähigkeit der umlagepflichtigen Gemeinden nicht beeinträchtigt wird. Demgegenüber „kann“ die Genehmigung versagt werden, wenn die dauernde Leistungsfähigkeit der umlagepflichtigen Gemeinden gefährdet wird oder wenn ein Ausgleich zwischen dem zur angemessenen Aufgabenerfüllung notwendigen Ausgabebedarf des Gemeindeverbandes und seiner Gemeinden das erfordert (§ 19 Abs. 3 KFAG). Der § 19a KFAG enthält ferner besondere Vorgaben für die Finanzierung abweisbarer Aufgaben im Falle der Beeinträchtigung der dauernden Leistungsfähigkeit zumindest einer kreisangehörigen Gemeinde.
Der frühere 9. Senat des erkennenden Gerichts hat aus Anlass der Klage eines Landkreises gegen die Versagung der Genehmigung durch die Kommunalaufsichtsbehörde entschieden, dass die Frage negativer Auswirkungen der geplanten Haushaltssatzung des Kreises auf die Finanzsituation kreisangehöriger Gemeinden im Wege einer Gesamtschau einzelner, dafür maßgebender Kriterien, wie etwa der Existenz „freier Spitzen“, der Belastungen aus Kreditaufnahmen, der Rücklagenbestände, des verwertbaren Vermögens, der Finanzplanung zu beurteilen, also letztlich nur aufgrund einer „komplexen Prognose“ zu klären sei.(vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteile vom 29.8.2001 – 9 R 2/00 –, AS 29, 255, und vom 19.12.2001 – 9 R 5/00 –, bei juris, wonach eine auch als Beurteilungsspielraum bezeichenbare Einschätzungsprärogative von Exekutiv- oder Legislativorganen unter anderem immer dann besteht, wenn und soweit der Gegenstand des von ihnen anzuwendenden unbestimmten Rechtsbegriffes von einer prognostischen Entscheidung und von Risiken mit wertendem Charakter abhängt, und die Ausfüllung dieses Prognosespielraums eine vorausschauende Einschätzung erfordert zum einen hinsichtlich des Begriffs der dauernden Leistungsfähigkeit, mit der die Frage einer auch in der überschaubaren Zukunft vorhandenen Aufgabenerfüllungskraft angesprochen wird) Da es auch dabei im Ausgangspunkt um die gesetzlich begründeten Festsetzungsbefugnisse des Landkreises gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden geht, gilt das in gleicher Weise für die vorliegende Fallkonstellation und zwingt dazu, dem Landkreis bei dieser Beurteilung eine die gerichtliche Kontrolldichte beschränkende Entscheidungsprärogative zuzugestehen. Seine Entscheidungen im Rahmen der Haushaltsaufstellung sind unter dieser Prämisse – auch auf Rechtsbehelfe der Gemeinden hin – nur darauf überprüfbar, ob der Landkreis bei seiner Wertung alle ihm im Rahmen einer Anhörung der Gemeinden zur Kenntnis gebrachten oder sonst bekannten und erkennbaren Gesichtspunkte berücksichtigt hat und ob das Entscheidungsergebnis nicht offensichtlich fehlerhaft ist. Maßgeblich ist dabei der Zeitpunkt der Beschlussfassung des Kreistags. Die gleichen Beurteilungsmaßstäbe gelten für die Prüfung der Beachtung des „Gebots der Rücksichtnahme“ in Bezug auf den Ausgabenbedarf der Gemeinden. An diesem Maßstab gemessen ist die Haushaltssatzung, speziell der darin für das Jahr 2015 festgelegte Umlagesatz rechtlich nicht zu beanstanden. Der Kreistag hat sich vor seiner Beschlussfassung mit den Eckdaten des Haushalts unter Würdigung auch der Auswirkungen auf die Belange der umlagepflichtigen Gemeinden befasst. Ein offensichtlicher Beurteilungsfehler ist nicht festzustellen. Die vorliegenden Verwaltungsunterlagen rechtfertigen insgesamt nicht den Vorwurf einer „einseitig rücksichtslosen“ Bewirtschaftung der über die Umlagen der kreisangehörigen Gemeinden erwirtschafteten Finanzmittel durch den Landkreis Saarlouis. Die entsprechenden abstrakten Vorgaben insbesondere in dem § 19a KFAG, der in seiner Fassung durch das zum 1.1.2008 in Kraft getretene Verwaltungsstrukturreformgesetz (VRVG) die Behandlung aus Sicht der Gemeindeverbände allein disponibler Ausgaben für die Erfüllung abweisbarer Aufgaben im Falle der Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit mindestens einer verbandsangehörigen Kommune regelt, enthält deutliche Beschränkungen der umlagefähigen Ausgaben, was die Aufgabenbereiche und was die prozentuale Höhe (0,5 % der Umlagegrundlagen) angeht. Die letztgenannte Regelung stellt einen im parlamentarischen Verfahren zum Erlass des VRVG gefundenen Kompromiss dar.(vgl. zum ursprünglichen Gesetzentwurf der Landesregierung die Landtagsdrucksache 13/1403 vom 6.6.2007, Artikel 2 Seiten 18/19, die eine solche Regelung noch nicht vorsah und die auf die Urteile des 9. Senats des OVG des Saarlandes aus dem Jahr 2001 abhebende Begründung Seite 84, die sehr kritische Stellungnahme des Landkreistags Saarland vom 12.9.2007, Seiten 16 ff., sowie den Abänderungsantrag des zuständigen Ausschusses, Landtagsdrucksache 13/1656 vom 15.11.2007) Grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedenken dagegen am Maßstab des Art. 119 SVerf bestehen nicht, so dass eine Aussetzung des Verfahrens und die Vorlage an den Verfassungsgerichtshof des Saarlandes nicht in Betracht kommen. Dass der Landkreis Saarlouis bezogen auf den Haushalt für das Jahr 2015 bei den Kosten für die Wahrnehmung seiner nicht abweisbaren Aufgaben, soweit nicht – wie etwa im Sozialbereich bei Hilfesuchenden – ohnehin gesetzlich begründete Ansprüche Dritter bestehen, ansonsten Einsparmöglichkeiten mit dem Effekt einer Verringerung von Umlagekosten erkennbar nicht oder in nicht ausreichendem Maße genutzt hätte, trägt die Klägerin übrigens nicht vor. Das vom Beklagten als Anlage zum Schriftsatz vom 30.10.2019 vorgelegte „Anlagenkonvolut“, offenbar einer bei der Vorstellung des Entwurfs verwandten Power Point Präsentation (Stand: 19.1.2015), weist allein im Sozialhaushalt ohne Personalaufwendungen eine Steigerung von 86.100.000,- EUR (2014) auf 93.000.000,- EUR (Entwurf 2015), also in der Summe um 6.900.000,- EUR auf. Hinsichtlich des Personalsektors hat der Beklagte in der Dienstbesprechung und auch in der Sitzung des Kreistags die Bemühungen um Einsparungen ausführlich dargestellt. Unabhängig von Fragen der als „Erträge“ einfließenden Personalkostenerstattungen wies der Stellenplan des Landkreises Saarlouis – anders als in den beiden Vorjahren 2013 und 2014 – für 2015 erstmals keine Steigerung, sondern sogar eine, wenn auch sehr geringfügige Reduzierung um eine Stelle von 814 auf 813 Stellen aus.
Der Beklagte hat in der schon mehrfach erwähnten Dienstbesprechung der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister am 21.1.2015 zur Motivlage für den damaligen Entwurf der Haushaltssatzung einleitend erklärt, man habe „alle Sparanstrengungen unternommen“ und eine vergleichsweise geringe Steigerung der Kreisumlage vorgesehen. Der Kreishaushalt 2015 sei zwar „alles andere als erfreulich“, jedoch seien die „Probleme nicht hausgemacht“. Der konkrete Mehrbedarf des Kreises bei der Umlage von insgesamt 7.600.000,- EUR sei durch Steigerungen im Bereich der sozialen Sicherung von 6.900.000,- EUR sowie durch „Einnahmeausfälle“ von 2.300.000,- EUR verursacht. Der Verlust der Grunderwerbssteueranteile, die bisher mit rund 4.000.000,- EUR veranschlagt worden seien, könne nur durch höhere Schlüsselzuweisungen kompensiert werden. Reste von 1.600.000,- EUR aus von Mehreinnahmen aus den Schlüsselzuweisungen für 2013 sollten an die Gemeinden weitergegeben werden, wodurch das „Delta“ von Einnahmeverlusten neben den Mehrausgaben im Bereich der sozialen Sicherung auf 700.000,- EUR schrumpfe. Eine Steigerung bei den Personalausgaben sei „intern kompensiert“ worden. Durch Tariferhöhungen zu erwartende zusätzliche Ausgaben könnten durch einen „sehr eng geschnürten Haushalt und durch Einsparungen und Entlastungen an anderer Stelle vollständig ausgeglichen werden“. Der Stellenplan sehe keine zusätzlichen Stellen sondern sogar eine Stelle weniger als im Vorhaushalt vor, obwohl insbesondere wegen der Flüchtlingsproblematik und im Bereich des Jugendamts auf Empfehlung der PwC (PricewaterhouseCoopers, Wirtschaftsprüfung) insgesamt sieben zusätzliche Stellen neu geschaffen werden müssten, um Kosteneinsparungen bei den teilstationären Maßnahmen der Jugendhilfe zu erzielen. Dies dokumentiere den Sparwillen der Kreisverwaltung auch im sozialen Bereich. Eine einseitige und rücksichtslose Bevorzugung eigener Belange gegenüber denen der betroffenen umlagepflichtigen Städte und Gemeinden lässt sich daraus nicht herleiten. Entsprechend heißt es auch im Protokoll über die Sitzung des Kreistags vom 10.2.2015 in der nach dort dokumentiert ausführlicher Beratung die Haushaltssatzung 2015 für den Landkreis Saarlouis sowie die Festsetzung des Umlagesatzes für auf 61,2769 % beschlossen wurde, dass die Verwaltung davon ausgehe, dass mehrere Kommunen im Landkreis Saarlouis in ihrer Leistungsfähigkeit dauernd gefährdet seien und deshalb dem Kreistag ein Ergebnis- und Finanzhaushalt für das Haushaltsjahr 2015 vorgelegt werde, der abweisbare Ausgaben lediglich in einer Größenordnung von 400.287,- EUR beinhalte, was 0,16 % des Haushaltsvolumens entspreche. Darüber hinaus werde die Abdeckung bisher aufgelaufener Fehlbeträge aus abweisbaren Ausgaben aus der Zeit 2003 bis 2007 in Höhe von rund 1 Million EUR weiterhin auf unbestimmte Zeit hinausgeschoben. Der Beklagte selbst hat in der Sitzung noch einmal die Eckdaten vorgetragen und ausgeführt, auch wenn sich Aufgabenzuwächse in verschiedenen Bereichen durch die eigenen Sparanstrengungen teilweise auffangen ließen, sei wegen der zum Teil enormen Kostensteigerungen im Bereich der pflichtigen Aufgaben der sozialen Sicherung mit erheblichen Mehrkosten zu rechnen. Der Kreistag hat sich also vor seiner Beschlussfassung mit den Eckdaten des Haushalts unter Würdigung auch der Auswirkungen auf die Belange der umlagepflichtigen Gemeinden befasst. Ein offensichtlicher Beurteilungsfehler ist nicht festzustellen. Die vorliegenden Verwaltungsunterlagen rechtfertigen daher auch insoweit nicht den Vorwurf einer „einseitig rücksichtslosen“ Bewirtschaftung der über die Umlagen der kreisangehörigen Gemeinden erwirtschafteten Finanzmittel durch den Landkreis Saarlouis, zumal dieser auf die verpflichtende Erfüllung der zumeist bundesrechtlich begründeten subjektiven Ansprüche im Bereich des Sozialrechts keinen Einfluss nehmen kann.
Der Haushaltsansatz für die sonstigen, das heißt über die in dem § 19a Abs. 1 Satz 1 KFAG insoweit privilegierten Bereiche hinausgehenden abweisbaren Aufgaben war gegenüber dem Vorjahr (2014) reduziert und lag deutlich unter dem insoweit vom Landesgesetzgeber in § 19a Abs. 1 Satz 3 KFAG festgelegten Höchstsatz von 0,5 % der Umlagegrundlagen (§ 18 Abs. 2 KFAG). In diesem hier deutlich unterschrittenen Rahmen gesteht der Gesetzgeber den Kreisen trotz dauerhafter Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit kreisangehöriger Gemeinden noch eine Wahrnehmung abweisbarer Ausgaben für die Wahrnehmung von Aufgaben im Rahmen der freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten zu. Auch insoweit erscheint der Haushalt nicht „einseitig und rücksichtslos“ gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden im vorgenannten Sinne.
Die Klägerin hat im erstinstanzlichen gerichtlichen Verfahren – also nach der Haushaltsentscheidung des Kreistags – beanstandet, dass der Landkreis Saarlouis in seine Kostenaufstellung trotz angespannter finanzieller Lage mehrerer kreisangehöriger Gemeinden „abweisbare Ausgaben“ nach § 19a Abs. 1 KFAG einbezogen hat, die aus ihrer Sicht zumindest nicht auf den ersten Blick erkennen ließen, dass sie überörtlich bedeutsam seien beziehungsweise einen Bezug zum Aufgabenkreis des Landkreises hätten. Dies betreffe die Positionen „Aufgaben des Naturschutzes“, „Allgemeine Sportförderung“, „Förderung der Tierzucht“ und „Förderung der Wirtschaft“. Auch dieser Vortrag rechtfertigt im Ergebnis nicht die Annahme einer partiellen Unwirksamkeit der Haushaltssatzung 2015. Für diese Thematiken kann ein Bezug zur Aufgabenstellung des Landkreises hergestellt werden. Gleiches gilt für die von der Klägerin ebenfalls angesprochenen, in der Höhe sehr „überschaubaren“ Zuschüsse zu „Hilfsmaßnahmen in der Dritten Welt“ (1.000,- EUR) und für die Kosten für ein „Projekt zur Bekämpfung rechtsradikaler Tendenzen“ (55.000,- EUR). Dass sich der Landkreis Saarlouis dieses sich in den letzten Jahren verschärfenden Problems annimmt, kann seinem Aufgabenbereich zugerechnet werden. Die Höhe dieses im Übrigen nach dem Entwurf gegenüber dem Vorjahr (2014) reduzierten Mittelansatzes erscheint auch nicht „rücksichtslos“ gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden, zumal, wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen hervorgehoben hat, der vergleichsweise höchste Ansatz (201.680,- EUR, gegenüber im Vorjahr 258.286,- EUR) in dem Bereich für die „Förderung der Wirtschaft“ Maßnahmen und Mittel betrifft, die der Landkreis Saarlouis im Rahmen einer Kooperation mit den kreisangehörigen Gemeinden einsetzt. Nach der über den Verweis im § 143 Abs. 4 Satz 2 KSVG auch für die Kreise geltenden Aufgabenstellung sind im Rahmen der Selbstverwaltung auch die in dem § 5 Abs. 2 KSVG aufgerufenen Materien ansatzfähig wie insbesondere die Aufgabe, das soziale, gesundheitliche, kulturelle und wirtschaftliche Wohl ihrer Einwohnerinnen und Einwohner zu fördern, wobei sie die Belange des Natur- und Umweltschutzes zu wahren, die sportliche Betätigung ihrer Einwohnerinnen und Einwohner zu unterstützen, der Interessenvertretung von Kindern und Jugendlichen ein besonderes Gewicht beizumessen und die Gleichberechtigung von Mann und Frau zu verwirklichen haben. Nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Beklagten ergäbe sich im Übrigen ohnehin bezogen auf alle von der Klägerin bei den abweisbaren Aufgaben gerügten Haushaltsansätze im Ergebnis lediglich eine Reduzierung der Kreisumlage zu ihren Gunsten in Höhe von 9.408,- EUR. Im Lichte des § 19a Abs. 1 Satz 3 KFAG erweist sich das für sich genommen, sofern die Ansätze vom Thema her „zu beanstanden wären“, als rechtlich unbeachtlich.
Vor dem Hintergrund der aktuell äußerst angespannten Haushaltslage vieler Kommunen und auch der Gemeindeverbände im Saarland ist mit Blick auf die in § 18 Abs. 3 KFAG gesetzlich vorgesehenen (variablen) Anpassungsmöglichkeiten bei den Kreisumlagen schließlich darauf hinzuweisen, dass die Landkreise auch nach dem Erlass der Haushaltssatzungen verpflichtet bleiben, die eigene Situation und gleichzeitig die Auswirkungen des von ihren Kreistagen beschlossenen Umlagesatzes auf die Leistungskraft der kreisangehörigen Gemeinden zu beobachten und dessen Höhe erforderlichenfalls im Rahmen eines Nachtragshaushaltes anzupassen.(vgl. auch hierzu zu OVG des Saarlandes, Urteile vom 29.8.2001 – 9 R 2/00 –, AS 29, 255, und vom 19.12.2001 – 9 R 5/00 –, bei juris, Rn 114) Dass der Kreistag des Landkreises Saarlouis am 1.10.2015 und am 17.12.2015 – jeweils begründet mit dem extrem angestiegenen Zugangsgeschehen im Flüchtlingsbereich – in Abstimmung mit der Kommunalaufsicht durch zwei Nachträge zum Stellenplan Nachpersonalisierungen von 2,5 beziehungsweise 4 Stellen beschlossen hat, ist von der Sachlage her für den Senat nachvollziehbar und kein Anlass, von einer „Rücksichtslosigkeit“ gegenüber der Klägerin auszugehen. Da dies im vorliegenden Verfahren auch von der Klägerin nicht geltend gemacht wird, muss darauf hier nicht weiter eingegangen werden. In dem Zusammenhang hat das Landesverwaltungsamt in seinem Schreiben vom 5.10.2015 allgemein darauf hingewiesen, dass im Hinblick auf die äußerst angespannte Haushaltslage aller kreisangehörigen Städte und Gemeinden sowie die daraus resultierende Notwendigkeit andauernder umfangreicher Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen, die bei den Gemeinden zu Einsparungen im Personalsektor führten, auch von den sich über Umlagen finanzierenden Gemeindeverbänden eine „zurückhaltende Personalpolitik“ zu erwarten sei.(vgl. ebenso bereits der Genehmigungsbescheid des Landesamts vom 21.4.2015 für den Haushalt) Einen Verstoß hiergegen lässt die konkrete Nachpersonalisierung mit Blick auf die gerichtsbekannte Migrationsproblematik eines ab 2015 extrem gestiegenen „Zugangsgeschehens“ im Bereich von Flüchtlingen nicht erkennen.
Der mit der Klage erhobene Einwand der Klägerin, der Landkreis Saarlouis habe aufgrund des von Seiten der Gemeindeverbände heftig kritisierten Haushaltsbegleitgesetzes 2015 durch die Änderung des Grunderwerbsteuerverteilungsgesetzes einen Einnahmeausfall von 4 Millionen EUR verkraften und dies in seine Überlegungen einstellen müssen, mit dem die Klägerin im Ergebnis die Interessenlage des Beklagten beziehungsweise des Landkreise Saarlouis gegenüber dem Land anspricht, könnte Relevanz erlangen, wenn ein dadurch bedingtes erweitertes Umlageerfordernis das verfassungsrechtliche „Existenzminimum“ in Form ihrer Mindestausstattung beträfe, das heißt dadurch die oben angesprochene absolute „rote Linie“ zu dem Kernbereich dieser Verfassungsgarantie überschritten würde, wovon nach dem Gesagten im Ergebnis nicht ausgegangen werden kann. Dass die insoweit von eigenen Einnahmeverlusten betroffenen Landkreise, die Richtigkeit des Vortrags unterstellt, durch die Berücksichtigung dieser Haushaltsgesetzlage nicht gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden „einseitig oder rücksichtslos“ eigene Interessen in den Vordergrund gestellt hätten, lässt sich unschwer erkennen. Sofern man die Richtigkeit des Vortrages unterstellt, handelte des sich – mit den Worten der Klägerin – im Ergebnis um eine „Abwälzung der Finanznot“ des Landes, die durch eine notwendige Weitergabe über die Kreisumlage im Ergebnis bei den Gemeinden „ankommt“. Die Ungültigkeit des § 6 HS des Landkreises Saarlouis lässt sich daraus nicht ableiten.
3. Zusammengefasst lässt daher festhalten, dass der Beklagte erstens die 13 kreisangehörigen Gemeinden, auch die Klägerin, auf der Grundlage des Entwurfs der Haushaltssatzung 2015 beteiligt und ihnen zweitens dabei (mehrfach) Gelegenheit gegeben hatte, im Vorfeld der Beschlussfassung durch den Kreistag ihre Bedarfssituation schriftlich und auch mündlich darzulegen und dass dabei drittens nach Aktenlage die Ergebnisse dieser Beteiligungen, das heißt die ganz überwiegend negativen Einlassungen in einer Weise berücksichtigt worden sind, die weder die Annahme eines Entzugs der finanziellen Mindestausstattung für 2015 noch einer einseitigen „rücksichtslosen“ Voranstellung eigener Interessen des Kreises gegenüber denen der Klägerin rechtfertigt. Deren Klage war daher unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils abzuweisen.
C.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf dem § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
Beschluss
Der Streitwert wird entsprechend der vorläufigen Streitwertbestimmung im Beschluss des Senats vom 3.5.2018 – 2 A 159/18 – für das Berufungsverfahren auf der Grundlage des § 52 Abs. 1 GKG auf 1.000.000,- EUR festgesetzt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18, 19, 19a KFAG unter Berücksichtigung der Art 28 Abs. 2 GG und Art. 119 Abs. 2 der Verfassung
§§ 19, 19a KFAG zueinander mit Blick auf abweisbare und unabweisbare Aufgaben nach dem Willen des saarländischen Gesetzgebers letztlich sein sollte, seien diese Vorschriften
§§ 18, 19 und 19a KFAG
§§ 18 ff. KFAG
§§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 18 AGVwGO
§§ 30, 1 Abs. 7 BauGB
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO
§ 19a KFAG
§ 114 VwGO
§ 39 SVwVfG
§ 189a KSVG
§ 2a BauGB
§ 18 KFAG
§ 19 Abs. 3 Nr. 2 KFAG
§ 19a Abs. 1 KFAG
§ 19a Abs. 1 Satz 1 KFAG
§ 19a Abs. 1 Satz 5 KFAG
§ 178 Abs. 2 KSVG
§ 157 Abs. 1 Satz 2 KSVG
§ 19 Abs. 2 und Abs. 3 KFAG
§ 124a Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 4 Abs. 2 Satz 1 KFAG
§ 160 Satz 1 Nr. 13 KSVG
§ 128 Abs. 1 Nr. 1 KSVG
§ 128 Abs. 1 KSVG
§ 106 Satz 2 VwGO
§ 140 Abs. 2 KSVG
§ 140 Abs. 2 Satz 1 KSVG
§ 143 Abs. 4 Satz 1 KSVG
§ 19 Abs. 1 KFAG
§ 19 Abs. 2 KFAG
§ 19 Abs. 3 KFAG
§ 19a Abs. 1 Satz 3 KFAG
§ 18 Abs. 2 KFAG
§ 143 Abs. 4 Satz 2 KSVG
§ 5 Abs. 2 KSVG
§ 18 Abs. 3 KFAG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 4 Abs. 2 des Kommunalfinanzausgleichgesetzes
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG
Art. 28 Abs. 2 CG
Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 28 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2019, 1279
NVwZ 2019, 1254
DÖV 2003, 589
NJW 1981, 1659
NVwZ 2015, 728
NVwZ 2015, 136
NVwZ 2016, 72
NVwZ-RR 2007, 435
NVwZ-RR 1995, 153
3 K 1916/15
9 R 5/00
9 R 2/00
8 C 1.12
10 C 13.14
10 C 6.18
2 A 160/18
3 K 622/17
3 KN 2/16
4 BV 10.10
4 NB 22.90
2 L 463/16
2 BvR 329/97
2 BvR 584/76
2 BvR 826/83
2 BvL 2/13
2 BvR 1641/11
4 BV 17.24
8 B 52.19
8 BN 1.19
8 CN 4.19
2 BvR 2215/01
4 B 90.71
2 A 159/18
1 GKG auf 1.00