Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Schleswig-Holstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-06-07, Aktenzeichen 5 KN 42/21
ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2023:0607.5KN42.21.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragstellerin ist Eigentümerin und Pächterin von landwirtschaftlich genutzten Flächen in der Gemeinde A-Stadt im Kreis …-…, näher bezeichnet in der Anlage Ast 1 zur Antragsschrift. Sie wendet sich mit einem Normenkontrollantrag gegen die Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum II in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan II-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBI. S. 1082). Die Flächen der Antragstellerin sind dort nicht als Vorranggebiet für die Windenergienutzung ausgewiesen.
Der Planungsraum II ist einer von drei Planungsräumen im C. und umfasst die kreisfreien Städte C-Stadt und … sowie die Kreise … und …-… (§ 3 LaPlaG). Er entspricht in seinen räumlichen Grenzen dem früheren Planungsraum III in der bis zum 31. Dezember 2013 gültigen Einteilung der Planungsräume (§ 4 Abs. 1 LEntwGrSG).
Mit Urteilen vom 20. Januar 2015 – 1 KN 7/13, 17/13, 18/13, 25/13 und 36/13 – erklärte das Oberverwaltungsgericht die Teilfortschreibung des Regionalplans 2012 für den damaligen Planungsraum III zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung für unwirksam. Weitere Entscheidungen ergingen zur Unwirksamkeit der Teilfortschreibung für den damaligen Planungsraum I (Urteile vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13, 18/13, 70/13, 72/13 und 73/13 –).
Durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes – Windenergieplanungssicherstellungsgesetz (WEPSG) – vom 22. Mai 2015 (GVOBl. S. 132) wurde § 18a in das Landesplanungsgesetz eingefügt. Gemäß § 18a Abs. 1 LaPlaG hatte die Landesplanungsbehörde unverzüglich Verfahren zur Neuaufstellung von Raumordnungsplänen oder zur Fortschreibung bestehender Raumordnungspläne einzuleiten, mit denen Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur räumlichen Steuerung der Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen für alle Planungsräume aufgestellt werden. Zur Sicherung dieser Planung waren bis zum 5. Juni 2017 raumbedeutsame Windkraftanlagen im gesamten Landesgebiet vorläufig unzulässig. Die Frist wurde mehrfach durch Änderungsgesetze verlängert, zuletzt bis zum 31. Dezember 2020 durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes vom 20. Mai 2019 (GVOBl. S. 98).
Mit Runderlass des Ministerpräsidenten vom 23. Juni 2015 (Amtsbl. S. 772) wurde – jeweils zum Sachthema Windenergie – die sachliche Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes und die Teilaufstellung der Regionalpläne eingeleitet.
Die Windpark … GbR, zu deren Gesellschaftern die Antragstellerin gehört, nahm im Rahmen des ersten bis dritten Beteiligungsverfahrens zur Teilaufstellung des streitbefangenen Regionalplans Stellung und empfahl die Grundstücke der Antragstellerin zur Ausweisung als Vorranggebiet (Planunterlagen Akte 3, S. 6768; Akte 5, S. 1664; Akte 7, S. 2602). Mit der ersten Stellungnahme beanstandete die Windpark … GbR unter anderem die Anwendung des (damaligen) weichen Tabukriteriums „Bedeutende Vogelflugkorridore zwischen Schlafplätzen und Nahrungsflächen von Gänsen und Schwänen“. In der zweiten und dritten Stellungnahme äußerte sie sich insbesondere zu dem (neuen) weichen Tabukriterium „International bedeutsame Nahrungsgebiete, Schlafplätze und Flugkorridore von Zwergschwänen außerhalb von EU-Vogelschutzgebieten“. Hierfür sei den Unterlagen nicht zu entnehmen, wie und woraus sich der genaue Verlauf und die Grenzen ergäben. Die Grundstücke würden ackerbaulich genutzt und seien keine Grünlandflächen, die sich für die Rast oder Nahrungssuche der Zwergschwäne eigneten. Aufgrund der Entfernung zu potenziellen Nahrungshabitaten seien Beeinträchtigungen nicht zu erwarten. Den artenschutzrechtlichen Belangen könne durch weitere fachliche Untersuchungen auf nachgelagerter Ebene nachgegangen werden.
Die Landesplanungsbehörde wertete die Stellungnahmen aus (Akte 4, Vorgänge 12-13, S. 9990; Akte 6, Vorgänge 6-7, S. 4439; Akte 9, Vorgänge 3-10, S. 8711). In der Dokumentation zum ersten Beteiligungsverfahren heißt es, die angesprochenen Flächen überlagerten sich mit harten und/oder weichen Tabukriterien wie bspw. Landschaftsschutzgebiet, Abstandspuffer zu Einzelhäusern oder Splittersiedlungen im Außenbereich. In der Dokumentation zum zweiten und dritten Beteiligungsverfahren wird unter anderem ausgeführt, die von der Windpark … GbR bezeichnete Fläche sei Teil des weichen Tabukriteriums „International bedeutsame Nahrungsgebiete, Schlafplätze und Flugkorridore von Zwergschwänen außerhalb von EU-Vogelschutzgebieten“. Die Abgrenzung der Flächen des Kriteriums sei aufgrund von Zählungen in den Rastgebieten und Schlafplätzen sowie anhand der Flugkorridore zwischen den einzelnen Gebieten erfolgt. Die in der Stellungnahme bezeichnete Fläche liege als Barriere zwischen den von den Zwergschwänen genutzten Gebieten im EU-Vogelschutzgebiet „Eider-Treene-Sorge-Niederung“ und den weiter südöstlich liegenden Gebieten und Verluste durch Kollisionen seien nicht auszuschließen.
Am 30. Oktober 2020 trat die Landesverordnung über die Änderung und Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes Schleswig-Holstein 2010 Kapitel 3.5.2 (Windenergie an Land) (LEP-Teilfortschreibung-VO) vom 6. Oktober 2020 (GVOBl. 2020, 739) in Kraft. Gemäß Absatz 3 G des Teilkapitels sollen zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen in den Regionalplänen Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt werden. Die Flächenauswahl soll nach bestimmten, im Einzelnen aufgezählten harten und weichen Tabukriterien sowie Abwägungskriterien erfolgen.
Die Landesverordnungen für die Regionalpläne – neben der streitbefangenen auch diejenigen für die Planungsräume I und III – wurden am 30. Dezember 2020 verkündet und traten am 31. Dezember 2020 in Kraft. Zur räumlichen Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen an Land sind in den Regionalplan-Teilaufstellungen jeweils Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (Vorranggebiete Windenergie) festgelegt. Raumbedeutsame Windkraftanlagen dürfen nur in diesen Gebieten errichtet und erneuert werden. Innerhalb der Vorranggebiete Windenergie dürfen keine der Windenergienutzung entgegenstehenden Nutzungen zugelassen werden. Die Flächenauswahl erfolgte jeweils nach den harten und weichen Tabukriterien sowie den Abwägungskriterien des Landesentwicklungsplans. Auswahl und Begründung der Kriterien dokumentiert ein alle Planungsräume übergreifendes gesamträumliches Plankonzept.
Die Antragstellerin hat am 13. Dezember 2021 einen Normenkontrollantrag gestellt und trägt vor:
Das harte Tabukriterium „Waldflächen mit einem Abstand von 30 m“ sei fehlerhaft. Die Bestimmung des Landeswaldgesetzes, welche die Errichtung von Windenergieanlagen von über 10 Metern Höhe pauschal verbiete, sei verfassungswidrig. Das Bundesverfassungsgericht habe die Gesetzgebungskompetenz der Länder für eine derartige Vorschrift verneint.
Die Abstandspuffer zu Einzelhäusern und Splittersiedlungen im Außenbereich und zu planungsrechtlich nach § 30 und § 34 BauGB zu beurteilenden Siedlungsbereichen mit Wohn- oder Erholungsfunktion seien nicht ausreichend begründet. Der Ausbau der Windenergie sei höher zu gewichten als das Rücksichtnahmegebot und die optisch bedrängende Wirkung. Es sei unverhältnismäßig, pauschal von dem Dreifachen der Gesamthöhe einer Windenergieanlage auszugehen, um eine optisch bedrängende Wirkung zu vermeiden. Das schematische Beibehalten von Abständen ohne die gebotene Beachtung der jeweiligen örtlichen Besonderheiten sei nicht gerechtfertigt, wenn bereits eine Sonderbaufläche für die Windenergienutzung festgesetzt oder schon eine Anzahl von Windenergieanlagen konzentriert genehmigt worden sei. Der Antragsgegner habe den Gebietstypisierungen der Baunutzungsverordnung einen einheitlichen Immissionsschutzanspruch zugeordnet, obwohl die TA Lärm hier Unterschiede vorsehe. Die Festlegung erhöhter Abstandspuffer diene in erster Linie der „Akzeptanz in der Bevölkerung“. Dies sei jedoch kein raumordnerischer Belang. Die Freihaltung für eine künftige Siedlungsentwicklung komme nur dann als weiches Tabukriterium in Betracht, wenn eine entsprechende Siedlungsentwicklung konkret absehbar sei. Es fehle eine Begründung dafür, warum ein solcher Zusatzschutz nur der Bestandsbebauung, nicht aber etwa den planungsrechtlich gesicherten Siedlungserweiterungen oder auch später Zuziehenden gewährt werde. Die Regionalplanung greife unzulässig in die kommunale Selbstverwaltung der Gemeinde ein. Die Abstände zu Siedlungsflächen verfolgten abwägungsfremde politische Ziele. Die Raumordnung müsse durch städtebauliche Gründe legitimiert sein.
Das weiche Tabukriterium „Kleinstflächen in Alleinlage, auf denen die Errichtung von Windparks mit mindestens drei WKA nicht möglich ist“ sei abwägungsfehlerhaft. Eine Pauschalbetrachtung bis zu einer Mindestgröße von 15 Hektar genüge nicht. Es wäre sachgerechter gewesen, das Kriterium „Kleinstflächen“ als Abwägungskriterium zu qualifizieren oder jedenfalls eine größere Mindestfläche bzw. noch weitere Faktoren für ein weiches Tabukriterium festzulegen.
Die als weiche Tabukriterien festgelegten Belange „International bedeutsame Nahrungsgebiete, Schlafplätze und Flugkorridore von Zwergschwänen außerhalb von EU-Vogelschutzgebieten“ und „300 m Umgebungsbereich um EU-Vogelschutzgebiete“ sowie das Abwägungskriterium „300–1200 m um EU-Vogelschutzgebiete“ und „Hauptachse des überregionalen Vogelzugs“ hätte in fehlerhafter Weise zu einem Ausschluss der Flächen der Antragstellerin geführt.
Das Abwägungsergebnis widerspreche den überwiegenden Interessen an der Windenergienutzung zum Klimaschutz. Naturschutzrechtlichen Belangen habe im Rahmen der Windenergienutzung bislang immer hinreichend Rechnung getragen werden können. Gegen das naturschutzrechtliche Tötungsverbot werde nicht verstoßen. Dass die Flächen der Antragstellerin teilweise in einem potenziellen Beeinträchtigungsbereich im Radius von 3000 Metern um einen Seeadlerhorst lägen, führe nicht zwingend zum Ausschluss. Ein etwaiger Vogelschlag könne durch Nebenbestimmungen zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ausgeschlossen werden. Das naturschutzrechtliche Störungsverbot sei nicht gegeben, im Übrigen könne eine Ausnahme zugelassen werden. Für das Tabukriterium „Bedeutsame Nahrungs- und Rastplätze von Zwergschwänen außerhalb EGV“ sei nicht ersichtlich, wie der Verlauf und die Grenzen des Bereichs begründet seien, auf den das Kriterium angewendet werde. Der Zwergschwan bevorzuge zur Nahrungssuche weite, wenig gestörte Grünlandniederungen mit einem größeren Rast- und Schlafgewässer in der Nähe. Die Flächen der Antragstellerin würden ackerbaulich genutzt und seien keine Grünlandflächen, die sich für die Rast oder Nahrungssuche der Zwergschwäne eigneten. Die anlagenbedingte Barrierewirkung habe für den Zwergschwan den Relevanzfaktor 2. Der Prüfabstand für den Zwergschwan liege aufgrund seiner geringen Aktionsradien und des Raumbedarfs bei 500 Metern. Auf raumplanerischer Ebene überwiege das abwägungsrelevante Interesse an einer Windenergienutzung aufgrund der besonderen Eignung der Fläche die diese ausschließenden Kriterien und konkurrierenden Nutzungen.
Der innerhalb eines Abstandes von 300 Metern zu EU-Vogelschutzgebieten gelegene Bereich sei nicht untersucht worden. Damit könne nicht für alle Umgebungsbereiche von Vogelschutzgebieten davon ausgegangen werden, dass tatsächlich ein Konflikt vorliege. Die Errichtung von Windenergieanlagen im Umgebungsbereich von (Vogel-)Schutzgebieten sei nicht per Schutzgebietsausweisung untersagt.
Die Neuregelungen im Bereich des Naturschutzrechts im Jahr 2022 indizierten, dass der Antragsgegner bestehende Spielräume fehlerhaft ausgefüllt habe. Bei einem Abstand von 3.000 Metern zu einem Seeadlerhorst bestehe nach geltendem Recht die Regelvermutung, dass kein signifikant erhöhtes Tötungsrisiko vorliege.
Die angegriffene Verordnung sei nicht geeignet, die Klimaschutzziele zu erreichen. Dies liege u. a. an unpräzisen und dem Einzelfall nicht hinreichend Rechnung tragenden Pauschalkriterien und daran, dass ein Repowering auch im Bereich von konfliktfreien Bestandsanlagen nicht möglich sein solle. Mit einem Flächenanteil der ausgewiesenen Vorranggebiete an der nach Abzug der harten Tabuzonen verbleibenden Fläche des Planungsraums II von rund 3,78 % werde der Windenergienutzung nicht substanziell Raum geschaffen. Ein Zielerreichungs- statt eines Abstandspuffers wäre eine mildere und ebenso effektive Vorgehensweise gewesen. Ein geringerer Abstand wäre zur Zweckerreichung ausreichend gewesen. Eine Einzelfallbetrachtung im Rahmen von Abwägungskriterien wäre besser geeignet gewesen, um dem verfolgten Zweck zu dienen. Ein besserer Lösungsansatz im Hinblick auf Repowering wäre die Festlegung von Vorbehaltsgebieten gewesen. Der Antragsgegner habe es versäumt, vorsorglich größere Flächenpotenziale zu nutzen und weitere Vorranggebiete für den Fall auszuweisen, dass sich die Klimaschutzziele als nicht ausreichend erwiesen oder einzelne Vorranggebiete trotz Ausweisung lange oder ganz ungenutzt blieben. Die Potenziale der Windenergienutzung an Land müssten bestmöglich genutzt werden. Ein rein vorsorglicher Eigentumsschutz von im Außenbereich wohnenden Nachbarn könne eine Einschränkung des Eigentumsgrundrechts der Betreiber von repoweringfähigen Bestandsanlagen nicht rechtfertigen. Jedenfalls sei eine Abwägung im Einzelfall angemessen. Das relative Gewicht des Klimaschutzgebots nehme in der Abwägung bei fortschreitendem Klimawandel weiter zu. Die Energieerzeugung aus Windenergieanlagen an Land sei alternativlos. Der pauschale Wegfall von Flächen auf Raumordnungsebene anhand von Abständen, deren Sachdienlichkeit auch auf nachgelagerter Ebene im Einzelfall noch nachgegangen werden könnte, sei unverhältnismäßig. Ein pauschaler Vorsorgeabstand und die willkürliche Festlegung von Mindestflächen hätten dort erhebliche Folgen, wo bereits erfolgreich und konfliktfrei Anlagen betrieben würden. Die zum Ausgleich vorgesehene Ausweisung gesonderter Vorranggebiete für Repowering trage dem berechtigten Interesse der Anlagenbetreiber an einem Repowering vor Ort nicht ausreichend Rechnung. Wo die Akzeptanz für die Fortsetzung der Windenergienutzung vor Ort hoch sei, sei es widersinnig, die fortgesetzte Windenergienutzung über Gebühr einzuschränken.
Der Antragsgegner habe die öffentlichen und privaten Belange nicht gerecht abgewogen. Trotz der überragenden Bedeutung des Klimaschutzes und der Energiewende habe der Antragsgegner in seinem gesamträumlichen Plankonzept vielfach anderen Belangen den Vorrang eingeräumt und der Windenergie im Ergebnis nicht in substantieller Weise Raum geschaffen. Das Substanzgebot sei nicht nur unter dem Gesichtspunkt unzulässiger Verhinderungsplanung zu betrachten, sondern auch an dem Erfordernis eines effektiven Klimaschutzes zu messen. Klimaschutz lasse sich in Deutschland nur durch einen erheblichen Ausbau erneuerbarer Energien bewerkstelligen. Nach dem Landesplanungsgesetz seien die räumlichen Erfordernisse des Klimaschutzes und der Anpassung an den Klimawandel bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen zu berücksichtigen. Das Übereinkommen von Paris gebe eine Handlungsrichtung vor. Gemäß dem Erneuerbare-Energien-Gesetz liege die Errichtung von Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien im überragenden öffentlichen Interesse und die erneuerbaren Energien sollten als vorrangiger Belang in die jeweils durchzuführenden Schutzgüterabwägungen eingebracht werden. Der Flächenbeitragswert für Schleswig-Holstein im Windenergieflächenbedarfsgesetz (bei Rotor-innerhalb-Flächen: etwa 2,87 % der Landesfläche bis zum 31. Dezember 2032) werde mit den Regionalplänen verfehlt. Für Schleswig-Holstein gebe es ein Flächenpotenzial für die Windenergienutzung von 5,4 % der Landesfläche. Der Antragsgegner habe nicht berücksichtigt, dass nicht auf allen ausgewiesenen Flächen tatsächlich auch Windenergieanlagen errichtet würden. Der Planungszeitraum von 15 Jahren sei nicht hinreichend abgedeckt.
Die Antragstellerin beantragt zu erkennen:
Die Teilaufstellung des Regionalplans des Planungsraums II (Sachthema Windenergie an Land) des Antragsgegners vom 29. Dezember 2020, bekannt gemacht am 30.Dezember 2020 als Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum II in Schleswig-Holstein (Kapitel 5.7, Windenergie an Land), ist unwirksam.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Der Antragsgegner trägt vor:
Die Landesplanungsbehörde habe das Vorbringen der Windpark … GbR im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung zum maßgeblichen Zeitpunkt hinreichend abgewogen.
Die Festlegung eines zusätzlichen Abstandspuffers von 150 Metern um Einzelhäuser und Splittersiedlungen im Außenbereich sowie um Gewerbegebiete als weiches Tabu im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 Metern (Ziff. 2.4.2.1 des gesamträumlichen Plankonzepts) sei nicht abwägungsfehlerhaft. Mitentscheidend für die Festlegung des Abstandpuffers sei die Berücksichtigung des allgemeinen nachbarrechtlichen Rücksichtnahmegebots und die von Windenergieanlagen ausgehende optisch bedrängende Wirkung. Zusätzlich werde der Abstandspuffer auf immissionsschutzrechtliche Erwägungen gestützt. Die Abstände bewegten sich jeweils im Rahmen des wissenschaftlich Anerkannten und Vertretbaren.
Der Regionalplan trage den Belangen des Klimaschutzes ausreichend Rechnung. Weder aus dem Grundgesetz noch aus dem Bundes-Klimaschutzgesetz lasse sich ein Vorrang des Klimaschutzgebots gegenüber anderen Belangen ableiten. Der Antragsgegner habe die verbindlichen Ziele zur Minderung der Treibhausgasemissionen bis 2050 sowie die Ziele für den Ausbau der Erneuerbaren Energien – soweit dies auf der Ebene der Raumplanung möglich gewesen sei – beachtet. Vor dem Hintergrund, dass die Raumordnungspläne die anzustrebende räumliche Entwicklung für einen Zeitraum von regelmäßig fünfzehn Jahren festlegten und diese Pläne bei Bedarf der Entwicklung anzupassen seien, sei eine weiter in die Zukunft gerichtete Prognose nicht erforderlich gewesen.
Die Interessen der Altanlagenbetreiber, deren Anlagen innerhalb der Abstandspuffer und somit außerhalb von Potenzialflächen lägen, habe der Plangeber abgewogen und mit dem gewählten Repowering-Konzept zu einem gerechten Ausgleich gebracht. Die raumplanerischen Abstandsregelungen verstünden sich als zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Eigentumsgrundrechts. Es sei ein legitimes Ziel, die Windenergienutzung zu kanalisieren, um sie effizient nutzen zu können und dabei andere schutzbedürftige Bereiche zu schonen sowie Fehlentwicklungen entgegenzusteuern. Die Festlegung von Abstandspuffern ohne generelle Ausnahme für Altanlagen stelle sicher, dass in den für schutzwürdig befundenen Bereichen Windenergieanlagen nicht neu errichtet und bereits bestehende Windenergieanlagen nach Ablauf ihrer Lebensdauer nicht repowert würden. Fehlentwicklungen könne nicht entgegengesteuert werden, wenn sich die Flächenauswahl nach den Standorten vorhandener Windkraftanlagen zu richten hätte. Dabei müsse nicht jede Situation eines Grundstückseigentümers oder Altanlagenbetreibers einzeln abgewogen werden. Das Plankonzept trage dem berechtigten Interesse der Altanlagenbetreiber an einem dauerhaften Weiterbetrieb der Anlagen Rechnung, indem in speziellen Vorranggebieten Repoweringflächen ausgewiesen worden seien, um für eine nennenswerte Anzahl von Altanlagen eine Umzugsmöglichkeit zu bieten. Oftmals sei ein Repowering der in unmittelbarer Nähe zu einem Vorranggebiet gelegenen Windenergieanlage innerhalb des Vorranggebiets möglich. Hinsichtlich der übrigen Altanlagen sei zu berücksichtigen, dass die Betreiber die Altanlagen nicht mit Inkrafttreten der neuen Regionalpläne abbauen müssten, sondern diese weiter betreiben könnten, bis ihre Lebensdauer abgelaufen sei. Die Altanlagenbetreiber hätten die Möglichkeit, bis zum Ende der Betriebsdauer eine Windenergieanlage an einem Standort zu betreiben, der sämtlichen anderen Anlagenbetreibern verwehrt sei. Zusätzlich hätten sie die exklusive Möglichkeit, die Vorranggebiete Repowering für ein Repowering zu nutzen. Um die Interessen der Altanlagenbetreiber und der Grundstückseigentümer zu berücksichtigen, seien bei der Auswahl der zukünftigen Vorranggebiete Windenergie vorrangig Gebiete mit bereits vorhandenen Windkraftanlagen ausgewählt worden. Hätten mehrere Gebiete zur Auswahl gestanden, sei dasjenige ausgewählt worden, in welchem sich bereits Windkraftanlagen befänden. Eine weitergehende, generelle Ausnahme für Altanlagen habe sich hingegen nicht rechtfertigen lassen. Aus diesen Gründen sei auch ein etwaiger Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit von Altanlagenbetreibern oder Verpächtern von Windenergiefläche jedenfalls gerechtfertigt.
Die Abstandsregelungen griffen nicht unzulässig in die gemeindliche Planungshoheit ein. Weder störe die überörtliche Planung eine hinreichend konkrete örtliche Planung noch würden wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung der Gemeinde entzogen. Konkrete örtliche Planungen der Gemeinden würden über das weiche Tabukriterium „Planerisch verfestigte Siedlungsflächenausweisungen einschließlich 800 m Abstand zu diesen (Siedlungen/Einzelhäuser) sowie 400 m Abstand bei planerisch verfestigten Gewerbeflächenausweisungen“ berücksichtigt. Überdies würden geplante Siedlungsentwicklungen der Gemeinden und Städte in die Einzelabwägung eingestellt. Ein etwaiger Eingriff sei jedenfalls gerechtfertigt, weil er das Verhältnismäßigkeitsprinzip und das Willkürverbot wahre. Letztlich bleibe es den Gemeinden unbenommen, im Rahmen der Feinsteuerung ihre planerischen Vorstellungen durchzusetzen.
Der Antragsgegner habe sich bei seiner Entscheidung über die Abstandspuffer zudem nicht von sachfremden Belangen leiten lassen, etwa der Sicherung der Akzeptanz von Windenergie in der Bevölkerung.
Die Festlegung eines zusätzlichen Abstandspuffers von 550 Metern um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion, die planungsrechtlich nach § 30 BauGB oder § 34 BauGB zu beurteilen seien (Ziff. 2.4.2.2 des Plankonzepts), verstoße nicht gegen das Abwägungsgebot. Dieser pauschale Abstand lasse sich mit der Stärkung der Naherholungsfunktion und mit immissionsschutzrechtlichen Vorsorgeerwägungen rechtfertigen. Festgelegte Schutzabstände müssten nicht zwingend zwischen den in der TA-Lärm bzw. der Baunutzungsverordnung aufgeführten Baugebietstypen unterscheiden. Das gelte insbesondere, sofern – wie vorliegend – die von den Schutzabständen erfassten Gebiete im Wesentlichen vergleichbaren Funktionen dienten. Das werde durch die Begrenzung des Abstandspuffers auf Gebiete, die der Erholung oder dem Wohnen dienten, sichergestellt.
Es sei abwägungsfehlerfrei, „international bedeutsame Nahrungsgebiete, Schlafplätze und Flugkorridore von Zwergschwänen außerhalb von EU-Vogelschutzgebieten“ im Sinne eines weichen Tabus von Windkraftanlagen freizuhalten. Dass die Nutzung von Windkraftanlagen in diesen Bereichen nicht zwingend gegen artenschutzrechtliche Verbotsnormen verstoße, könne bei der Einordnung als weiches Tabukriterium dahinstehen. Im Umweltbericht für den Planungsraum II würden die Gebiete mit besonderer Bedeutung für den Vogelschutz erläutert und dargestellt. Im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung habe der Plangeber die Windkraft … GbR zudem darauf hingewiesen, dass auf den von ihr bezeichneten Flächen im Rahmen der Fachuntersuchungen Rastzahlen von bis zu 315 Zwergschwänen beobachtet worden seien.
Militärische Schutzbelange seien bei der Planung von Vorranggebieten für die Windenergienutzung zu berücksichtigen. Das entsprechende Abwägungskriterium 2.5.2.15 habe im Übrigen nicht zum Ausschluss der von der Antragstellerin bezeichneten Fläche oder des Potenzialgebietes PR2_RDE_073 geführt, so dass etwaige Fehlgewichtungen jedenfalls nicht erheblich wären.
Die Abwägungskriterien 2.5.2.29 (Hauptachsen des überregionalen Vogelzugs), 2.5.2.30 (Potenzieller Beeinträchtigungsbereich im 3.000 m Radius um einen Seeadlerhorst) und 2.5.2.27 (Umgebungsbereich von 300 m bis 1.200 m bei Vogelschutzgebieten) begründeten sich durch artenschutzrechtliche Vorsorgeerwägungen. Im Hinblick auf die Potenzialfläche PR2_RDE_073 werde dem Vogelzug gegenüber der Windkraftnutzung der Vorrang eingeräumt. Der Antragsgegner habe die Abwägungsentscheidung über die Fläche der Antragstellerin auf die Zuordnung der Fläche zu bedeutsamen Nahrungsgebieten und Flugkorridoren von Zwergschwänen gestützt.
Der Regionalplan genüge dem Substanzgebot. Als mögliche Bewertungskriterien kämen etwa das Verhältnis der ausgewiesenen Vorranggebiete mit Ausschlusswirkung zur Gesamtfläche des Planungsraumes, die Relation zwischen der Gesamtfläche der Konzentrationszonen einerseits und der ermittelten Potenzialflächen andererseits oder das Verhältnis der ausgewiesenen Vorranggebiete mit Ausschlusswirkung zu den Gesamtflächen des Planungsraums nach Abzug der harten Tabuzonen in Betracht. Im vorliegenden Fall habe die Landesplanung unter anderem das Verhältnis der Vorranggebiete zur Gesamtfläche im Planungsraum und zur Fläche nach Abzug der harten Tabukriterien bestimmt. Der Plangeber sei zu dem Ergebnis gelangt, dass Vorranggebietsausweisungen in diesen Größenordnungen geeignet seien, der Windenergienutzung substanziell Raum zu schaffen. Ein bestimmter Wert, den die Größe der Konzentrationsflächen im Verhältnis zu den sich nach Abzug der „harten“ Tabuzonen ergebenden Potenzialflächen erreichen müsse, könne kaum abstrakt festgelegt werden. Nicht pauschal übertragbar sei jedenfalls die Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte anderer Bundesländer, sofern die Gebietsstruktur und weitere äußere Begebenheiten nicht mit dem zu begutachtenden Plangebiet vergleichbar seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die vom Antragsgegner eingereichten Unterlagen zur Planaufstellung und zu den gegen den Landesentwicklungsplan und die Regionalpläne erhobenen Rügen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet.
I. Der Antrag ist zulässig.
Die Landesverordnung unterliegt gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 67 LJG der Normenkontrolle.
Die Antragstellerin ist antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sie wendet sich gegen solche Regelungen, die sie in der Nutzung ihres Grundeigentums und in der Ausübung ihrer obligatorischen Berechtigung aus den Pachtverhältnissen beschränken. Die Grundstücke liegen außerhalb der Vorranggebiete für die Windenergienutzung und sind damit von der Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB betroffen. Insofern besteht zumindest die Möglichkeit einer Verletzung der Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.
Die Ausschlusswirkung besteht trotz der zum 1. Februar 2023 durch das Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353) eingetretenen Änderungen im Baugesetzbuch fort. Nach der Neufassung des § 249 Abs. 1 BauGB ist zwar § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie dienen, nicht mehr anzuwenden. Nach § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB gelten die Rechtswirkungen eines Raumordnungsplans gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der bis zum 1. Februar 2023 geltenden Fassung für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB aber fort, wenn der Plan bis zum 1. Februar 2024 wirksam geworden ist. Die angefochtene Rechtsverordnung kann daher über den 31. Januar 2023 hinaus die Rechtswirkungen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfalten (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023 – 4 CN 6.21 –, juris Rn. 10). Die Rechtswirkungen entfallen erst, wenn für den Geltungsbereich des Plans das Erreichen des Flächenbeitragswerts gemäß § 5 Abs. 1 oder 2 WindBG festgestellt wird, spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2027 (§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB). Eine Feststellung, dass in Schleswig-Holstein der Flächenbeitragswert erreicht worden ist, liegt bislang nicht vor.
Die Antragsfrist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Die Verordnung wurde am 30. Dezember 2020 bekanntgemacht. Der Normenkontrollantrag ist beim Oberverwaltungsgericht am 13. Dezember 2021 und damit innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung eingereicht worden.
II. Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die auf der Grundlage von § 5 Abs. 11 Satz 2 LaplaG erlassene Landesverordnung für den Regionalplan für den Planungsraum II in Schleswig-Holstein Kapitel 5.7 (Windenergie an Land) (Regionalplan I-Teilaufstellung-VO) vom 29. Dezember 2020 (GVOBI. S. 1082) ist wirksam.
Die formelle Rechtmäßigkeit steht zwischen den Beteiligten nicht im Streit. Die Rechtsverordnung ist aber auch materiell rechtmäßig. Insbesondere verstößt sie nicht gegen das Abwägungsgebot gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG.
Das Abwägungsgebot verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 2. Oktober 2007 – 8 C 11412/06 –, juris Rn. 38; VGH Mannheim, Urteil vom 19. November 2020 – 5 S 1107/18 –, juris Rn. 59).
Der Regionalplan enthält eine Konzentrationsflächenplanung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Das Abwägungsgebot verlangt für eine solche Planung ein schlüssiges gesamträumliches Plankonzept. Das Konzept muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigen. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen; die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen bedingen einander. Die Ausarbeitung des Plankonzepts vollzieht sich abschnittsweise: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Windenergienutzung aus zwingenden rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht in Betracht kommen. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Planungsraums erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen von vornherein ausgeschlossen werden soll. Der Plangeber muss seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrigbleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen; die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Als Ergebnis der Abwägung muss der Windenergie in substanzieller Weise Raum geschaffen werden (BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 – 4 BN 25.09 –, juris Rn. 8; Urteil vom 11. April 2013 – 4 CN 2.12 –, juris Rn. 5; Beschluss vom 30. Januar 2019 – 4 BN 4.18 –, juris Rn. 6; Beschluss vom 16. Dezember 2019 – 4 BN 30.19 –, juris Rn. 10).
Der Plangeber hat bei der Abwägung die Grundsätze der Raumordnung zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG, § 3 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 6 ROG). Der Landesentwicklungsplan enthält Grundsätze der Raumordnung, die für das ganze Land von Bedeutung sind (§ 8 Abs. 1 LaplaG i. V. m. § 7 Abs. 1 Satz 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Diese Grundsätze sind auf der nachgeordneten Planungsebene, d. h. bei der Regionalplanung für die jeweiligen Teilräume, zu berücksichtigen. Damit bindet sich die Landesplanungsbehörde selbst, da sie sowohl Trägerin des Landesentwicklungsplans als auch Trägerin der Regionalpläne ist (§ 5 Abs. 1 Satz 2 LaplaG).
Die Planung des Antragsgegners anhand des im gesamträumlichen Plankonzept dargestellten Maßstabs wird diesen Anforderungen gerecht.
1. Die Landesplanungsbehörde hat die bei der Öffentlichkeitsbeteiligung abgegebenen Stellungnahmen der Windpark … GbR in den Beteiligungsverfahren berücksichtigt (§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG). Die Entscheidung über die Stellungnahmen in den Beteiligungsverfahren fällt mit der Abwägungsentscheidung zusammen (Runkel, in: Spannowsky u. a., ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rn. 55). Maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Regionalplan (§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG). Daher kommt es nicht isoliert auf die frühzeitige Auswertung der ersten Stellungnahme durch die Landesplanungsbehörde an, zumal sich ein für den Ausschluss der betroffenen Flächen bedeutsames weiches Tabukriterium im weiteren Verlauf des Planungsprozesses geändert hat. Die Landesplanungsbehörde war im maßgeblichen Zeitpunkt der Auffassung, für die betroffenen Grundstücke sei eine Ausweisung als Vorranggebiet nicht möglich. Entscheidend hierfür sei das weiche Tabukriterium „International bedeutsame Nahrungsgebiete, Schlafplätze und Flugkorridore von Zwergschwänen außerhalb von EU-Vogelschutzgebieten“ (Ziff. 2.4.2.20 des Plankonzepts). Dies hat sie in der Dokumentation zur Auswertung der Stellungnahme zum zweiten Entwurf begründet und sich dabei, soweit aus ihrer Sicht erheblich, mit den Argumenten der Windpark … GbR auseinandergesetzt. Auch die Stellungnahme zum dritten Entwurf, mit der die Windpark … GbR ihren Vorschlag zur Ausweisung eines weiteren Vorranggebiets modifiziert hat, hat an den Argumenten der Landesplanungsbehörde nichts geändert; die in der Stellungnahme bezeichnete Fläche liege weiterhin vollumfänglich innerhalb naturschutzfachlicher weicher Tabukriterien bzw. Abwägungskriterien mit hoher Abwägungspriorität. Damit wurde dem Berücksichtigungsgebot gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 ROG ausreichend Rechnung getragen.
2. Gegen die Ermittlung der harten Tabuzonen bestehen keine Bedenken.
Insbesondere ist im Ergebnis nichts dagegen einzuwenden, dass der Plangeber das harte Tabukriterium „Waldflächen mit einem Abstand von 30 m“ (Ziff. 2.3.2.10 des Plankonzepts) unter anderem auf § 9 Abs. 3 Satz 3 LWaldG gestützt hat. Gemäß § 9 Abs. 3 Satz 3 LWaldG ist die Umwandlung von Wald zur Errichtung von Windenergieanlagen mit einer Höhe von mehr als 10 Metern unzulässig. Allerdings könnte dem Land für diese Regelung die Gesetzgebungskompetenz fehlen, da die Gesetzgebung für das Bodenrecht gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG dem Bund zusteht und dieser hiervon im Hinblick auf die Zuweisung von Flächen zur Errichtung von Windenergieanlagen im Außenbereich gemäß Art. 72 Abs. 1 GG Gebrauch gemacht hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 2022 – 1 BvR 2661/21 –, juris Rn. 72), und zwar im maßgeblichen Zeitpunkt (§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG) insbesondere durch § 35 Abs. 1 Nr. 5 in Verbindung § 35 Abs. 3 Satz 3 und § 249 Abs. 3 BauGB a. F. Insofern besteht die Möglichkeit, dass § 9 Abs. 3 Satz 3 LWaldG mit Art. 14 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i. V. m. Art. 72 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig ist.
Darauf kommt es jedoch im Ergebnis nicht an. Eine etwaige Verfassungswidrigkeit von § 9 Abs. 3 Satz 3 LWaldG hätte bei Anwendung der Vorschriften über die Planerhaltung (§ 11 ROG) keinen beachtlichen Abwägungsmangel zur Folge.
Die Festlegung einer harten Tabuzone bewirkt, dass diese Fläche von vornherein aus dem Abwägungsprozess ausgeschieden wird. Das ist dann zu beanstanden, wenn die Festlegung des harten Tabus fehlerhaft ist und die Zone in die Abwägung hätte einbezogen werden müssen. Ein solcher flächenbezogener Abwägungsausfall führt jedoch nicht stets – unabhängig von den Planerhaltungsvorschriften – zur Unwirksamkeit des Raumordnungsplans. Vielmehr kommt es darauf an, ob es sich lediglich um einen Mangel des Abwägungsvorgangs oder darüber hinaus auch um einen Mangel des Abwägungsergebnisses handelt. Ein Mangel des Abwägungsergebnisses ist stets beachtlich. Er liegt allerdings nicht schon dann vor, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planung nach der erforderlichen Abwägung anders ausgefallen wäre und der Abwägungsausfall damit im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG auf das Abwägungsergebnis „von Einfluss“ gewesen ist, sondern erst dann, wenn eine fehlerfreie Nachholung der erforderlichen Abwägung schlechterdings nicht zum selben Ergebnis führen könnte, weil anderenfalls der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen würde, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. zu §§ 214, 215 BauGB: BVerwG, Urteil vom 22. September 2010 – 4 CN 2.10 –, juris Rn. 22). Im vorliegenden Fall hat der Plangeber im Ergebnis – aufgrund der Annahme einer harten Tabuzone – keine Vorranggebiete im Wald ausgewiesen. Dies wäre – bei unterstellter Fehlerhaftigkeit – ein Mangel des Abwägungsergebnisses, wenn eine fehlerfreie Nachholung der erforderlichen Abwägung schlechterdings nicht zum selben Ergebnis führen könnte, wenn also bei fehlerfreier Abwägung Vorranggebiete zwingend auch im Wald hätten ausgewiesen werden müssen. Das ist jedoch nicht der Fall. Der Plangeber hätte den Wald als weiche Tabuzone festlegen oder im Wege der Einzelabwägung vollständig von Vorranggebieten freihalten können.
Der in Rede stehende mögliche Abwägungsausfall stellt daher lediglich einen Mangel des Abwägungsvorgangs dar. Ein Mangel des Abwägungsvorgangs ist nur beachtlich, wenn er innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung des Raumordnungsplans gegenüber der Landesplanungsbehörde als zuständiger Stelle geltend gemacht wird (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Das ist hier im Hinblick auf eine denkbare Verfassungswidrigkeit von § 9 Abs. 3 Satz 3 LWaldG nicht geschehen. Der mögliche Abwägungsmangel ist mithin aufgrund der Planerhaltungsvorschriften unbeachtlich.
3. Auch die Festlegung der weichen Tabuzonen hält einer Überprüfung stand. Sie ist vom planerischen Ermessen des Plangebers gedeckt.
a) Das gilt zunächst für das weiche Tabukriterium „Weiterer Abstand von 150 m um Einzelhäuser und Splittersiedlungen im Außenbereich sowie um Gewerbegebiete im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m“ (Ziff. 2.4.2.1 des Plankonzepts). Ein Abwägungsdefizit ist ebenso wenig erkennbar wie eine Fehlgewichtung einzelner Belange.
Der in dem Tabukriterium bezeichnete Bereich zwischen 250 und 400 Metern entspricht dem zwei- bis dreifachen der Gesamthöhe der von dem Antragsgegner zu Grunde gelegten Referenzanlage (150 Meter) nach Abzug des Rotorradius (50 Meter) im Hinblick darauf, dass es sich bei den festgelegten Vorranggebieten um Rotor-innerhalb-Flächen handelt. Bei einem solchen Abstand bedurfte die Frage, ob das Gebot der Rücksichtnahme durch eine optisch bedrängende Wirkung verletzt wird, nach dem Stand der Rechtsprechung im maßgeblichen Zeitpunkt regelmäßig einer besonders intensiven Prüfung des Einzelfalls (vgl. etwa OVG Münster, Urteil vom 5. Oktober 2020 – 8 A 894/17 –, juris Rn. 252; anders nunmehr § 249 Abs. 10 BauGB n. F.). Dies greift der Plangeber auf, wobei sich die Wendung „beim Dreifachen“ statt „bis zum Dreifachen“ im Begründungstext allenfalls als sprachliche Ungenauigkeit darstellt, die die Schlüssigkeit der Abwägung nicht in Frage stellt. Das Gebot der Rücksichtnahme ist ein beachtlicher Gesichtspunkt, der den Antragsgegner aus Vorsorgegründen dazu veranlassen durfte, innerhalb des betroffenen Abstandes generell keine Vorrangflächen auszuweisen (vgl. zur Zulässigkeit eines solchen Vorsorgeabstandes auch OVG Münster, Beschluss vom 21. Februar 2023 – 8 B 642/22.AK –, juris Rn. 61 ff.).
Zusätzlich wird das Tabukriterium in nachvollziehbarer Weise darauf gestützt, dass ein Abstand von etwa 400 Metern bei Anlagen der 3 MW-Leistungsklasse erfahrungsgemäß auch aus immissionsschutzrechtlichen Gründen erforderlich ist (vgl. Plankonzept, S. 27 ff.). Die mit diesem Argument angestrebte Freihaltung von Windenergieanlagen dient der Verwirklichung des Vorsorgegrundsatzes des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG; insofern ist die Einstufung als weiches Tabu nicht zu beanstanden (zur Behandlung eines solchen Mindestabstands als weiches Tabu vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, juris Rn. 42; VGH Mannheim, Urteil vom 4. Februar 2021 – 5 S 305/19 –, juris Rn. 42; OVG Bautzen, Beschluss vom 29. Juli 2015 – 4 A 234/14 –, juris Rn. 23; OVG Münster, Urteil vom 1. Juli 2013 – 2 D 46/12.NE –, juris Rn. 56; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019, Rn. 94).
Der Antragsgegner hat nicht außer Acht gelassen, dass die technisch maximal mögliche Größe von Windkraftanlagen die Höhe der Referenzanlage übersteigt, hält es aber gleichwohl mit der Orientierung an einer 150 Meter hohen Anlage für sichergestellt, dass eine wirtschaftliche Nutzung der betroffenen Flächen grundsätzlich möglich ist und sich damit die Privilegierung der Windkraft in dieser Hinsicht durchsetzt. Daraus ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine Fehlgewichtung der betroffenen Belange.
Wie noch zu zeigen sein wird (s. u. 5.-9.), leidet der Abstandspuffer auch nicht deshalb unter einem Abwägungsfehler, weil er unzulässig in das Eigentumsgrundrecht oder die gemeindliche Planungshoheit eingreift, in sachfremder Weise die Akzeptanz von Windenergie in der Bevölkerung fördert, den Belangen des Klimaschutzes nicht ausreichend Rechnung trägt oder der Windkraftnutzung nicht substanziell Raum schafft.
b) Das weiche Tabukriterium „Weiterer Abstand von 550 m um Siedlungsbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion, die nach §§ 30 und 34 BauGB planungsrechtlich zu beurteilen sind, im Anschluss an die als hartes Tabu eingestufte Abstandszone von 250 m“ (Ziff. 2.4.2.2 des Plankonzepts) weist ebenfalls keine Abwägungsmängel auf.
Das Tabukriterium wird im gesamträumlichen Plankonzept damit begründet, dass dem unmittelbar an Siedlungsbereiche angrenzenden Außenbereich planerisch eine Schutz- und Pufferfunktion zukomme. Diese Gebiete sollen als Freiräume ohne dominierende visuelle Beeinträchtigungen erhalten bleiben. Durch ihre Größe und die Drehbewegung potenziell störende Windkraftanlagen sollen erst in einem angemessenen Abstand errichtet werden dürfen.
Diese Akzentuierung der zwar nicht (notwendig) bedrängenden, aber jedenfalls störenden optischen Wirkung von Windkraftanlagen zur Begründung eines verhältnismäßig weiten Abstandspuffers um Innenbereiche mit Wohn- oder Erholungsfunktion verstößt nicht gegen das Abwägungsgebot. Grundsätzlich ist nicht zu beanstanden, wenn der Planungsträger relativ große Pufferzonen um bestimmte Nutzungen herum vorsieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 – 4 CN 2.07 –, juris Rn. 15). Eine nähere Differenzierung, etwa im Hinblick auf bereits genehmigte Windkraftanlagen in diesen Pufferzonen, ist lediglich dann geboten, wenn der Planungsträger als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass mit der gewählten Methode der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird (vgl. BVerwG, a. a. O. Rn. 16: „vor diesem Hintergrund“; OVG Saarlouis, Beschluss vom 18. April 2017 – 2 A 225/16 –, juris Rn. 28). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor (s. unten).
Die Abwägung ist nicht deshalb fehlerhaft, weil der Antragsgegner bei der Festlegung des Abstandes nicht zwischen den in der TA-Lärm bzw. der Baunutzungsverordnung aufgeführten Baugebietstypen unterschieden hat. Der Abstandspuffer zielt nicht auf die Vorsorge gegen Lärm ab, sondern auf die Vermeidung einer visuellen Beeinträchtigung. Zwar enthält die Begründung des Abstandspuffers im gesamträumlichen Plankonzept am Ende den Hinweis, dass für den Schutz gegen Lärm und Schattenwurf spezifische Richtwerte zu beachten sind. Dieser Hinweis dient jedoch nicht der Begründung des weichen Tabus, sondern stellt klar, dass sich die immissionsschutzrechtliche Prüfung im Genehmigungsverfahren nicht allein durch den Abstandspuffer erübrigt. Ähnliche Hinweise finden sich auch an anderen Stellen des Plankonzepts (vgl. Ziff. 2.5.2.25, 2.5.2.28, 2.5.2.29, 2.5.2.31, 2.5.2.32).
Abgesehen davon sind planerischen Aussagen nicht unbesehen an der TA Lärm zu messen. Dem Planungsträger ist vielmehr bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen gestattet, durch seine raumordnerische Abwägung eigenständig gebietsbezogen das Maß des Hinnehmbaren zu steuern (vgl. zur Bauleitplanung: BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002, a. a. O., Rn. 42; zur Raumordnung: OVG Lüneburg, Urteil vom 17. Juni 2013 – 12 KN 80/12 –, juris Rn. 39). Die Gleichbehandlung unterschiedlicher Baugebietstypen ist von der Befugnis des Plangebers zur (eigenständigen) Typisierung und Pauschalierung gedeckt, sofern – wie hier – der Windkraft substanziell Raum geschaffen wird (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. Mai 2019 – OVG 2 A 4.19 –, juris Rn. 115; Beschluss vom 14. September 2020 – OVG 10 A 17.17 –, juris Rn. 186).
c) Das weiche Tabukriterium „Umgebungsbereich von 300 m bei EU-Vogelschutzgebieten“ (Ziff. 2.4.2.18 des Plankonzepts) ist frei von Abwägungsmängeln. Der Plangeber des Regionalplans hat den im Landesentwicklungsplan (Kapitel 3.5.2 Abs. 3 G) gleichlautend formulierten Grundsatz der Raumordnung fehlerfrei berücksichtigt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG).
Der im Landesentwicklungsplan normierte Grundsatz der Raumordnung ist wirksam. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind insofern nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden (§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG). Ein Mangel des Abwägungsergebnisses ist nicht ersichtlich.
Der Grundsatz der Raumordnung ist im Landesentwicklungsplan fehlerfrei berücksichtigt worden (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG). Zwar ist das weiche Tabukriterium des Landesentwicklungsplans nicht abschließend abgewogen und damit einer weiteren Abwägung auf der nachgeordneten Ebene zugänglich. Von dem Ergebnis einer Abwägung, die die Landesplanungsbehörde auf der Ebene des Landesentwicklungsplan durchgeführt hat, kann allerdings auf der Ebene der Regionalplanung nicht ausschließlich mit dem Argument abgewichen werden, die Abwägung hätte auch ein anderes Ergebnis rechtfertigen können. Insbesondere durfte der Plangeber des Regionalplans von der Anwendung des in Rede stehenden Tabukriteriums nicht mit der alleinigen Begründung absehen, dass der Betrieb von Windkraftanlagen – allgemein betrachtet – in dem jeweiligen Umgebungsbereich nicht stets gegen artenschutzrechtliche Verbotsnormen verstößt und das Interesse an der Nutzung der Windkraft insofern höher gewichtet werden könnte als das Naturschutzinteresse. Dabei handelt es sich um einen Konflikt gegensätzlicher Belange, der – jedenfalls in seiner allgemeinen, auf das Landesgebiet bezogenen Tragweite – bereits auf der Ebene des Landesentwicklungsplans abgearbeitet worden ist. An das Ergebnis, dass der Ausgleich der Belange im Sinne eines weichen Tabukriteriums vorzunehmen ist, war der Plangeber des Regionalplans gebunden.
Demgegenüber kann eine ergänzende Abwägung erforderlich sein, wenn bestimmte Belange auf der Ebene des Landesentwicklungsplans noch nicht oder nicht ausreichend abgewogen werden konnten, weil sich ihre Bedeutung erst aus Einzelheiten erschließt, die den regionalen Planungsraum oder Teile davon besonders kennzeichnen. Dafür spricht hier jedoch nichts. Insbesondere ist es dem Plangeber gelungen, der Windkraft bei Anwendung des im Landesentwicklungsplan vorgegebenen Tabukriteriums im Planungsraum II substanziell Raum zu schaffen (s. unten).
Eine ergänzende Abwägung kann auch dazu dienen, das Tabukriterium zum Zweck der Flächenausweisung zu konkretisieren. Dazu bestand hier indes keinen Anlass, da der mit 300 Metern festgelegte Umgebungsbereich von Vogelschutzgebieten auch ohne weitere Vorgaben durch Messungen und Anwendung geometrischer Regeln ermittelt werden kann.
d) Das weiche Tabukriterium „International bedeutsame Nahrungsgebiete, Schlafplätze und Flugkorridore von Zwergschwänen außerhalb von EU-Vogelschutzgebieten“ (Ziff. 2.4.2.20 des Plankonzepts) und die Ermittlung der entsprechenden Tabuzonen, insbesondere in Bezug auf die Flächen der Antragstellerin, weisen ebenfalls keinen Abwägungsmangel auf.
Der Regionalplan übernimmt das Tabukriterium aus dem Landesentwicklungsplan. In Bezug auf diese Regelung des Landesentwicklungsplans sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden.
Bei der Umsetzung des abstrakt formulierten Tabukriteriums durch Ermittlung der konkreten Tabuzonen auf der Ebene des Regionalplans waren allerdings weitergehende Überlegungen der Landesplanungsbehörde erforderlich. Die Festlegung, welche Nahrungsgebiete, Schlafplätze und Flugkorridore von Zwergschwänen „international bedeutsam“ sind, erfordert eine Wertung. Diese Wertung stand im planerischen Ermessen des Antragsgegners. Wenn es darum geht, Grundsätze der Raumordnung in Abwägungsentscheidungen zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG), verlangt das Gesetz eine weitere Abwägung und nicht lediglich eine bloße Rechtsanwendung wie bei der Subsumtion unter einen unbestimmten Rechtsbegriff. Die Landesplanungsbehörde hat die Abgrenzung der Flächen aufgrund von Zählungen in den Rastgebieten und Schlafplätzen sowie anhand der Flugkorridore zwischen den einzelnen Gebieten vorgenommen. Diese Methode lässt keinen Abwägungsfehler erkennen.
Der Antragsgegner hat auch frei von Abwägungsmängeln begründet, warum die Grundstücke der Antragstellerin der weichen Tabuzone zuzurechnen sind. Er hat in der Auswertung zu den Öffentlichkeitsbeteiligungen ausgeführt, die von der Windpark … GbR bezeichnete Fläche grenze unmittelbar an Bereiche des EU-Vogelschutzgebietes „…-…-..-…“, die eine herausragende Bedeutung als Rastgebiet für Zwergschwäne hätten. Auf der Fläche selbst seien Rastzahlen bis 315 Exemplaren erreicht worden, sodass der Schwellenwert für internationale Bedeutung (mehr als 220 Exemplare) überschritten worden sei. Weitere große Rastgebiete des Zwergschwans lägen südöstlich von A-Stadt, an der Eider und am Nord-Ostsee-Kanal (u. a. im EU-Vogelschutzgebiet „Haaler Au-Niederung“). Zwischen den einzelnen Gebieten gebe es Flugbeziehungen, wobei die bezeichnete Fläche als Barriere zwischen den von den Zwergschwänen genutzten Gebieten im EU-Vogelschutzgebiet „Eider-Treene-Sorge-Niederung“ und den weiter südöstlich liegenden Gebieten liege und, z. B. bei schlechter Sicht, Verluste durch Kollisionen nicht auszuschließen seien, die angesichts einer international bedrohten Flywaypopulation besondere Bedeutung hätten.
Diese Argumente sind nachvollziehbar. Insbesondere widerlegt das Zählergebnis die Annahme, dass sich die Flächen der Antragstellerin für die Rast oder Nahrungssuche der Zwergschwäne nicht eigneten, da sie ackerbaulich genutzt würden. Im Übrigen wird die Zuordnung zur weichen Tabuzone selbständig tragend auch darauf gestützt, dass die Flächen der Antragstellerin aufgrund konkret belegbarer Flugbeziehungen in einem Flugkorridor des Zwergschwans liegen.
e) Das weiche Tabukriterium „Umgebungsbereich von 200 m bei Naturschutzgebieten, Gebieten, die nach § 22 BNatSchG in Verbindung mit § 12a Abs. 3 LNatSchG als Naturschutzgebiet einstweilig sichergestellt sind sowie FFH-Gebieten“ (Ziff. 2.4.2.27 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden.
Der Regionalplan übernimmt das Tabukriterium aus dem Landesentwicklungsplan. In Bezug auf diese Regelung des Landesentwicklungsplans sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden. Der allgemeinen Überlegung, die Prüfung von Naturschutzbelangen könne auch der Genehmigungsebene überlassen bleiben, war auf der Ebene des Regionalplans nicht nachzugehen (s. o.).
f) Das weiche Tabukriterium „Kleinstflächen in Alleinlage, auf denen die Errichtung von Windparks mit mindestens drei WKA nicht möglich ist“ (Ziff. 2.4.2.31 des Plankonzepts) und dessen Konkretisierung bei der Flächenbestimmung lassen keinen Abwägungsmangel erkennen.
Das im Landesentwicklungsplan vorgegebene Kriterium ist nicht zu beanstanden. Der mit der Festlegung einer Mindestfläche verfolgte Zweck, großräumige Streuungen einzelner oder weniger Windenergieanlagen im Landschaftsraum (sog. „Verspargelung“ der Landschaft) zu vermeiden, ist sachorientiert und nachvollziehbar (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. September 2020, a. a. O. Rn. 245). Das Tabukriterium ist im Landesentwicklungsplan auch hinreichend bestimmt formuliert, selbst wenn dort kein Flächenmaß genannt wird. Ein Grundsatz der Raumordnung ist hinreichend bestimmt, wenn er so aussagekräftig ist, dass er in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen berücksichtigt werden kann (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG). Die Anforderungen sind gering; zulässig ist auch eine Formulierung, die der nachgeordneten Ebene einen weiten Entscheidungsspielraum belässt (vgl. etwa die Grundsätze der Raumordnung in § 2 Abs. 2 ROG). Daran gemessen kann an der hinreichenden Bestimmtheit des im Landesentwicklungsplan festgelegten Grundsatzes kein Zweifel bestehen.
Der Plangeber des Regionalplans hat das Tabukriterium fehlerfrei umgesetzt.
Für die Ermittlung der konkreten Kleinstflächen sind unterschiedliche Methoden denkbar. Die Methodenwahl lag im planerischen Ermessen der Landesplanungsbehörde. Diese hat sich an bestimmten pauschalen Annahmen und Regeln orientiert. Bei Flächen mit einer Größe unter 15 Hektar sei regelmäßig davon auszugehen, dass – unter Berücksichtigung der Mindestabstände der Windkraftanlagen untereinander – drei Referenzanlagen nicht mehr errichtet werden könnten. Flächen, die kleiner als 15 Hektar seien, fänden nur im Einzelfall Berücksichtigung, wenn diese in einer Entfernung von bis zu 400 Metern zu einer Fläche mit einer Größe über 15 Hektar lägen. In diesen Fällen sei davon auszugehen, dass sie hinsichtlich ihrer Wirkung auf das Landschaftsbild und ihres räumlichen Zusammenhangs untereinander eine einem Windpark entsprechende Wirkung hätten. Flächen unter 5 Hektar würden nicht berücksichtigt, da hier die Errichtung von einer Windkraftanlage in der Regel nicht mehr möglich sei. Sollten mehrere Flächen zwischen 5 und 15 Hektar in einem räumlichen Zusammenhang stehen und eine Größe von insgesamt 15 Hektar erreichen, erfolge eine weitere Betrachtung. Der räumliche Zusammenhang werde hier jedoch nur bei einer Distanz von deutlich unter 400 Metern anzunehmen sein. Grundsätzlich sei beim Zuschnitt der Flächen von der Referenzanlage mit einem Rotordurchmesser von 100 Metern auszugehen. Daher müssten die Flächen an jeder Stelle Ausmaße von 100 mal 100 Metern aufweisen.
Diese Maßstäbe sind nicht erkennbar sachwidrig und von der Befugnis des Plangebers zur Pauschalierung und Typisierung gedeckt.
4. Die Abwägungskriterien und die daran anknüpfende Einzelabwägung genügen den Anforderungen des Abwägungsgebots.
a) Das „Abwägungskriterium „Militärische Schutzbelange“ (Ziff. 2.5.2.15 des Plankonzepts) und dessen Anwendung sind nicht zu beanstanden.
Der Regionalplan übernimmt das Abwägungskriterium aus dem Landesentwicklungsplan. In Bezug auf diese Regelung des Landesentwicklungsplans sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden.
Fehler bei der Anwendung des Abwägungskriteriums sind nicht ersichtlich. Das Kriterium war nicht maßgeblich dafür, dass die Flächen der Antragstellerin nicht als Vorranggebiet ausgewiesen wurden.
b) Das Abwägungskriterium „Umgebungsbereich von 300 m bis 1.200 m bei Vogelschutzgebieten“ (Ziff. 2.5.2.27 des Plankonzepts) und dessen Anwendung sind nicht zu beanstanden.
Der Antragsgegner hat das Abwägungskriterium damit begründet, dass bei fast allen EU-Vogelschutzgebieten die in den Erhaltungszielen genannten Vogelarten auch auf die Nutzung des Umgebungsbereiches, vor allem als Nahrungshabitate, angewiesen seien. Es bestehe ein Kollisions- oder Meidungsrisiko. Ein solches Risiko bestehe auch, wenn Vogelschutzgebiete aus getrennten Teilflächen bestünden oder unterschiedliche Vogelschutzgebiete in enger räumlicher Nähe zueinander lägen.
Diese Überlegungen sind nachvollziehbar. Die Begrenzung auf einen Abstand von 1.200 Metern hält sich im Rahmen der – bei Abwägungskriterien besonders weitreichenden – Befugnis zur Pauschalierung und Typisierung.
c) Das Abwägungskriterium „Hauptachsen des überregionalen Vogelzugs“ (Ziff. 2.5.2.29 des Plankonzepts) und dessen Anwendung ist nicht zu beanstanden.
Der Regionalplan übernimmt das Abwägungskriterium aus dem Landesentwicklungsplan. In Bezug auf diese Regelung des Landesentwicklungsplans sind Mängel des Abwägungsvorgangs nicht innerhalb eines Jahres gegenüber der Landesplanungsbehörde gerügt worden. Der allgemeinen Überlegung, die Prüfung von Naturschutzbelangen könne auch der Genehmigungsebene überlassen bleiben, war auf der Ebene des Regionalplans nicht nachzugehen (s. o.).
Fehler bei der Anwendung des Abwägungskriteriums sind nicht ersichtlich. Aufgrund des vom Planungsträger als sehr hoch eingeschätzten Konfliktrisikos ist das Kriterium mit einem erheblichen Gewicht in die Einzelabwägung zur Potenzialfläche PR2_RDE_073 eingeflossen und hat dazu beigetragen, dass diese Potenzialfläche nicht als Vorranggebiet ausgewiesen wurde. Der Einwand, dass die FFH-Verträglichkeitsprüfung für das SPA „Eider-Treene-Sorge-Niederung“ (DE 1622-493) zur Teilaufstellung der Regionalpläne in Schleswig-Holstein (Sachthema Windenergie), Stand Juni 2018, bei der Abwägung nicht hätte berücksichtigt werden dürfen, weil diese dem Umweltbericht für den Planungsraum II nicht als Anlage beigefügt worden sei, leuchtet nicht ohne weiteres ein. Abgesehen davon enthält die Verträglichkeitsprüfung keine Untersuchung zur Potenzialfläche PR2_RDE_073 und darüber hinaus keine Aussagen zu den Hauptachsen des überregionalen Vogelzugs. Auch sonst sind keine Abwägungsmängel erkennbar.
d) Das Abwägungskriterium „Potenzielle Beeinträchtigungsbereiche im 3.000 m Radius um Seeadlerhorste außerhalb des Dichtezentrums und um Schwarzstorchhorste sowie Bereiche im 1.000 m Radius um Weißstorchhorste und im 1.500 m Radius um Rotmilanhorste“ (Ziff. 2.5.2.30 des Plankonzepts) ist nicht zu beanstanden.
5. Mit dem gesamträumlichen Plankonzept und dessen Umsetzung greift der Plangeber nicht unverhältnismäßig in das Eigentum ein (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG).
a) Die Abstandspuffer zu Einzelhäusern und Splittersiedlungen im Außenbereich und zu planungsrechtlich nach § 30 und § 34 BauGB zu beurteilenden Siedlungsbereichen mit Wohn- oder Erholungsfunktion sind zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Tabukriterien sind geeignet und erforderlich, um ein legitimes Ziel zu erreichen. Eine Ausgestaltung als Abwägungskriterien wäre nicht ebenso effektiv gewesen, um das vom Antragsgegner verfolgte Vorsorgeinteresse zu realisieren. Die Tabukriterien sind auch angemessen. Der erforderlichen Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne wird im Raumordnungsrecht durch § 7 Abs. 2 ROG Rechnung getragen. Das Abwägungsgebot erlaubt einen besonders flexiblen und dem Einzelfall gerecht werdenden Interessenausgleich unter maßgeblicher Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (vgl. zum Abwägungsgebot in der Bauleitplanung: BVerfG, Beschluss vom 30. November 1988 – 1 BvR 1301/84 –⁠, juris Rn. 74). Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit kann insofern zu keinem anderen Ergebnis führen als die Prüfung von Abwägungsmängeln. Solche liegen hier jedoch – wie bereits gezeigt bzw. noch zu zeigen sein wird – nicht vor.
b) Der Antragsgegner hat die Interessen von Altanlagenbetreibern im Rahmen seiner Planung hinreichend berücksichtigt (vgl. zum Folgenden auch VG Schleswig, Urteil vom 9. Dezember 2019 – 8 A 156/15 –, juris Rn. 62 ff.).
Der Gesetzgeber sieht es als berechtigtes öffentliches Anliegen an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Dieses Ziel ließe sich nicht erreichen, wenn sich die Flächenauswahl nach den Standorten vorhandener Windkraftanlagen zu richten hätte. Der Planungsträger hat daher zwar das Interesse der Betreiber, ältere Anlagen durch effizientere neue Anlagen zu ersetzen und diese dabei gegebenenfalls auch neu anzuordnen (Repowering), in der Abwägung zu berücksichtigen. Ein gesteigertes Abwägungs- und Begründungserfordernis löst das Repowering-Potential vorhandener Windenergieanlagen aber nicht aus. Entscheidend ist, dass der Planungsträger die Interessen der Betreiber vorhandener Windenergieanlagen erkennt und angemessen gewichtet (BVerwG, Beschluss vom 29. März 2010 – 4 BN 65.09 –, juris Rn. 9). Das ist hier geschehen.
Gemäß dem gesamträumlichen Plankonzept (S. 30 f., 79, 120, 121, 132) war bei der Abwägung im Einzelfall zu berücksichtigen, dass bereits der Windenergienutzung zugeführte Flächen möglichst wieder als Vorranggebiete ausgewiesen werden sollen. Im Ergebnis lagen danach im Planungsraum II noch rund 28 % der genehmigten raumbedeutsamen Windkraftanlagen (56 Anlagen) außerhalb der Vorranggebiete Windenergie (Textteil des Regionalplans, S. 8). Für ein Repowering von Altanlagen, d. h. von raumbedeutsamen Windkraftanlagen, die außerhalb der Vorranggebiete errichtet sind, sieht der Regionalplan in Ziff. 5.7.2 Vorranggebiete Repowering vor. Die Fläche dieser Vorranggebiete Repowering beträgt 118 Hektar (Plankonzept, S. 140). Die Gebiete dürfen ausschließlich für ein Repowering der Altanlagen genutzt werden.
Ferner dürfen die Vorranggebiete Repowering nur in Anspruch genommen werden, wenn für die Errichtung einer Windkraftanlage innerhalb eines Vorranggebietes Repowering mindestens zwei Altanlagen außerhalb der Vorranggebiete Windenergie und der Vorranggebiete Repowering zurückgebaut werden (Eins für Zwei). Das ist in formeller Hinsicht von § 7 Abs. 1 Satz 2 ROG gedeckt. Danach kann festgelegt werden, dass bestimmte Nutzungen und Funktionen des Raums u. a. nur ab Eintritt bestimmter Umstände vorgesehen sind. Die 2017 in das Gesetz eingefügte Vorschrift bestätigt (vgl. BT-Drs. 18/10883, S. 41: „deklaratorisch“) die Zulässigkeit von bedingten Planfestsetzungen. Das umfasst auch die Klausel, neue und leistungsfähigere Windenkraftanlagen erst dann zuzulassen, wenn der Betrieb alter Anlagen eingestellt wird (Runkel, in: Spannowsky u. a., ROG, 2. Auflage 2018, § 7 Rn. 21).
Das vom Antragsgegner verfolgte Repoweringkonzept gewährleistet, dass den Altanlagenbetreibern eine Möglichkeit zum Repowering an geeigneter Stelle eröffnet wird, auch wenn ihre Altanlagen nicht in einem Vorranggebiet Windenergie liegen. Gleichzeitig führt das Konzept zu einer Konzentrationswirkung hinsichtlich der Windenergienutzung und zu einer Entlastung des Landschaftsraumes. Damit ist ein angemessener Interessenausgleich sichergestellt.
6. Die Konzentrationsflächenplanung des Antragsgegners greift nicht unzulässig in die gemeindliche Planungshoheit ein. Ein Eingriff in die kommunale Planungshoheit durch ein Ziel der Raumordnung liegt vor, wenn die Festlegung eine hinreichend konkrete und rechtmäßige örtliche Planung nachhaltig stört oder wenn sie wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer gemeindlichen Planung entzieht. Das allgemeine Interesse einer Gemeinde, ihr Gebiet vor einer überörtlichen Planung zu bewahren oder spätere Entwicklungsmöglichkeiten offen zu halten, reicht für die Annahme eines Eingriffs in die Planungshoheit hingegen nicht aus. Ebenso wenig vermögen etwa die allgemeinen Auswirkungen einer überörtlichen Planung auf die gemeindliche Wirtschaftsstruktur für sich genommen einen Eingriff in das Recht auf Selbstverwaltung zu begründen (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 1. Dezember 2020 – 10/19 –, juris Rn. 64). Danach ist hier ein Eingriff zu verneinen. Konkrete örtliche Planungen der Gemeinden werden über das weiche Tabukriterium „Planerisch verfestigte Siedlungsflächenausweisungen einschließlich 800 m Abstand zu diesen (Siedlungen/Einzelhäuser) sowie 400 m Abstand bei planerisch verfestigten Gewerbeflächenausweisungen“ berücksichtigt (Ziff. 2.4.2.3 des Plankonzepts). Überdies werden geplante Siedlungsentwicklungen der Gemeinden und Städte in die Einzelabwägung eingestellt (Ziff. 2.5.2.2 des Plankonzepts). Dass im Ergebnis der Abwägung wesentliche Teile eines Gemeindegebiets der gemeindlichen Planung entzogen werden, ist nicht erkennbar. Die Erwartung gleichbleibender Gewerbesteuereinnahmen durch die Ermöglichung von Repowering ist durch die kommunale Planungshoheit nicht geschützt und bietet auch sonst keinen Ansatzpunkt für die Annahme einer fehlerhaften Abwägung.
7. Die Abwägung des Antragsgegners beruht nicht in sachfremder Weise auf dem Ziel, die Akzeptanz von Windenergie in der Bevölkerung zu fördern. Die Verbesserung der Akzeptanz für neue Windkraftanlagen dient – wie jede Förderung der Nutzung erneuerbarer Energien – den legitimen Gemeinwohlzielen des Klimaschutzes (Art. 20a GG), des Schutzes der Grundrechte vor den nachteiligen Folgen des Klimawandels und der Sicherung der Stromversorgung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1187/17 –, juris Rn. 103). Die raumordnerische Abwägung ist allerdings dann fehlerbehaftet, wenn die Ausweisung eines Vorranggebietes ausschließlich wegen einer entgegenstehenden lokalen Willensbekundung unterbleibt, selbst wenn das die Akzeptanz von Windenergie in der Bevölkerung fördert (vgl. LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 24. September 2021 – LVerfG 1/18 –, juris Rn. 96). Abwägungserhebliche Belange können nur nachvollziehbare private oder öffentliche Interessen sein (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 20. Januar 2015 – 1 KN 6/13 –, juris Rn. 68 ff.). Auch die Unterscheidung zwischen „konfliktfreien“ und „nicht konfliktfreien“ Bestandsanlagen rechtfertigt für sich genommen keine unterschiedlichen Maßstäbe für die Festsetzung von Vorranggebieten, wenn damit eine unterschiedliche Akzeptanz in der Bevölkerung angesprochen wird. Indessen ist der Antragsgegner auch nicht so verfahren. Er hat der Differenzierung nach einer scheinbar unterschiedlichen Akzeptanz vielmehr eine Absage erteilt (vgl. zu sog. Bürgerwindparks: Plankonzept, S. 136). Stattdessen verfolgt das gesamträumliche Plankonzept insgesamt das Ziel, die weitgehende Akzeptanz in der Bevölkerung zu erhalten (Plankonzept, S. 14), und hebt in diesem Zusammenhang die für die Wohnbevölkerung besonders bedeutsamen Abstände zu Siedlungen und Einzelhäusern hervor (vgl. Plankonzept, S. 16, 134, 135). Das ist nicht zu beanstanden.
8. Die angegriffene Rechtsverordnung genügt den rechtlichen Anforderungen des Klimaschutzes.
Bei der Flächenausweisung für Windenergie an Land ist der Klimaschutz ein bedeutsamer Abwägungsbelang. Sowohl das Raumordnungsgesetz als auch das Landesplanungsgesetz regeln als Grundsätze der Raumordnung, dass den räumlichen Erfordernissen des Klimaschutzes Rechnung zu tragen ist (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7 ROG, § 5 Abs. 3 Satz 1 LaPlaG). Dabei sind die räumlichen Voraussetzungen für den Ausbau der erneuerbaren Energien zu schaffen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG). Der Windenergie an Land kommt u. a. unter klimapolitischen Gesichtspunkten eine besondere Bedeutung zu (Abs. 1 G der LEP-Teilfortschreibung-VO).
Die Landesplanungsbehörde hat sich bei der Abwägung dieser Grundsätze fehlerfrei an § 3 Abs. 3 EWKG a. F. (jetzt: § 3 Abs. 5 EWKG) orientiert. Danach soll die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien in Schleswig-Holstein bis zum Jahr 2025 auf mindestens 37 Terawattstunden ausgebaut werden.
a) § 3 Abs. 3 EWKG a. F. ist mit der Verpflichtung des Staates zum Klimaschutz gemäß Art. 20a GG vereinbar.
Zentrale Leitgröße für den klimatischen Zustand des Erdsystems insgesamt ist die mittlere Temperatur der Erde. Entsprechend zielt das Klimaschutzgebot im Kern auf die Einhaltung einer Temperaturschwelle, bei der die durch Menschen verursachte Erwärmung der Erde angehalten werden soll (BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, juris Rn. 198). Die Temperaturschwelle ist durch § 1 Satz 3 KSG dahingehend bestimmt, dass der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 Grad Celsius und möglichst auf 1,5 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist. Diese Festlegung war unter dem Gesichtspunkt des Klimaschutzgebots gemäß Art. 20a GG zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht zu beanstanden (BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, juris Rn. 211 f.).
Aus der Verpflichtung zur Begrenzung des Temperaturanstiegs folgt die Notwendigkeit, den Ausstoß von CO2 durch den Verbrauch fossiler Energieträger immer stärker bis zu dem Punkt zu reduzieren, zu dem die Nutzung von Energie keinen Beitrag mehr zur globalen Erderwärmung leistet. Das erfordert die Rückführung der Stromgewinnung durch Verbrauch fossiler Energieträger, die zur Sicherung einer ausreichenden Stromversorgung durch eine vermehrte Nutzung erneuerbarer Energien aufgefangen werden muss (BVerfG, Beschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1187/17 –, juris Rn. 107).
Vor diesem Hintergrund hatte der Landesgesetzgeber in Wahrnehmung seines Konkretisierungsauftrags und seiner Konkretisierungsprärogative zum maßgeblichen Zeitpunkt durch § 3 Abs. 3 EWKG a. F. festgelegt, dass die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien in Schleswig-Holstein bis zum Jahr 2025 auf mindestens 37 Terawattstunden ausgebaut werden sollte. Mit einem Verhältnis der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien zum Bruttostromverbrauch in Schleswig-Holstein von bis zu 250 % (vgl. Energiewende- und Klimaschutzbericht 2020, LT-Drs. 19/2291, S. 14) ging dieses Ziel zum maßgeblichen Zeitpunkt über die damalige bundesweite Vorgabe in § 1 Abs. 2 Satz Nr. 1 EEG deutlich hinaus (Steigerung auf 65 % bis zum Jahr 2030). Der gesetzgeberische Spielraum des Art. 20a GG war damit nicht überschritten.
b) Die Landesplanungsbehörde hat den in § 3 Abs. 3 EWKG a. F. formulierten öffentlichen Belang entsprechend seinem Gewicht in die Abwägung eingestellt. Der Entwurf des Gesetzes zur Energiewende und zum Klimaschutz in Schleswig-Holstein wurde u. a. damit begründet, dass die Landesregierung bis 2025 eine installierte Leistung von Windenergie an Land von 10 Gigawatt anstrebt (LT-Drs. 18/4388, S. 27; vgl. auch Begründung der LEP-Teilfortschreibung-VO, B zu 1). Allerdings würden dabei verschiedene Faktoren die Erreichung dieses Zielszenarios bestimmen, die derzeit nur schwer zu prognostizieren und teilweise von der Landesregierung nicht beeinflussbar seien. Dazu gehörten u. a. die Weiterentwicklung der immissionsschutzrechtlichen Anforderungen, die spätere tatsächliche Ausnutzung der neu ausgewiesenen Vorranggebiete durch Windkraftbetreiber, das Repowering bzw. der Umzug von Bestandsanlagen mit Leistungssteigerung, die technische Optimierung der Anlagen sowie die dann bestehenden Vergütungsbedingungen. Durchschnittlich werde bis 2025 ein Nettozubau von Windkraftanlagen von etwa 400 Megawatt pro Jahr erwartet und angestrebt.
Hiervon ausgehend wird im gesamträumlichen Plankonzept (S. 25 ff.) anhand einer Zubau-Prognose und einer Prognose aufgrund der Vorrangflächen dargelegt, dass das Ziel von 10 Gigawatt Leistung bis 2025 mit den insgesamt in den drei Planungsräumen ausgewiesenen Vorrangflächen erreichbar ist. Diese Prognosen weisen keine erkennbaren Mängel auf. Durch die einheitliche Anwendung der Tabu- und Abwägungskriterien auf sämtliche Planungsräume hat der Antragsgegner sichergestellt, dass der Planungsraum II auch für sich betrachtet in einem angemessenen Maß zur Zielerreichung beiträgt.
c) Die Planung leidet nicht deshalb unter einem Mangel, weil sie unter dem Aspekt des Klimaschutzes keine konkreten Berechnungen des räumlichen Bedarfs für die Errichtung und den Betrieb von Windkraftanlagen ab dem Jahr 2025 anstellt. Die Raumordnungspläne legen die anzustrebende räumliche Entwicklung für einen Zeitraum von regelmäßig 15 Jahren fest (§ 5 Abs. 1 Satz 4 LaPlaG). Sie sind bei Bedarf der Entwicklung anzupassen und zu ändern (§ 5 Abs. 1 Satz 5, § 6 Abs. 1 Satz 1 LaPlaG). Die Frage, in welchem Umfang zukünftig weitere Ausbaumöglichkeiten für die Windenergie an Land aus Gründen des Klimaschutzes geschaffen werden müssen, lässt sich über einen Zeitraum von 15 Jahren nur eingeschränkt beurteilen (s. o.). Hierfür kommt es u. a. darauf an, inwieweit die neu ausgewiesenen Vorranggebiete tatsächlich für die Errichtung von Windkraftanlagen in Anspruch genommen werden und wie sich die technologische Entwicklung auf die die aus Windkraft erzeugte Leistung auswirkt. Maßgeblich ist auch die Energieerzeugung aus anderen regenerative Quellen. Schließlich ist die Entwicklung des Energieverbrauchs bzw. der Energieeinsparung zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund stellt es keinen Abwägungsfehler dar, dass sich die Landesplanungsbehörde für die Prüfung weiterer Ausbauschritte ab 2025 eine Revision der Teilaufstellung der Regionalpläne vorbehalten hat (vgl. Plankonzept, S. 26). Auch der Landesgesetzgeber hat keine belastbare Grundlage dafür gesehen, längerfristige Ziele auf Landesebene zu formulieren (LT-Drs. 18/4388, S. 28).
9. Mit der angegriffenen Rechtsverordnung wird der Windenergie im Planungsraum II substantiell Raum geschaffen.
Der Planungsträger ist bei einer Konzentrationsflächenplanung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht gehalten, der Windenergie „bestmöglich“ Rechnung zu tragen. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich jedoch nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der Plan darf nicht als Mittel benutzt werden, unter dem Deckmantel der Steuerung Windkraftanlagen in Wahrheit zu verhindern. Mit einer bloßen „Feigenblatt“-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf der Planungsträger es nicht bewenden lassen. Vielmehr muss er der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum schaffen (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008, a. a. O., Rn. 11).
Die Konzentrationsflächenplanung im Planungsraums II genügt dem Substanzgebot. 4.806 Hektar oder 1,35 % des Planungsraums sind als Vorranggebiete ausgewiesen. Maßgeblich hierfür war die gleichmäßige Anwendung der Tabu- bzw. Abwägungskriterien des Landesentwicklungsplans, die sich ihrerseits an einem landesweiten Flächenziel von zwei Prozent orientieren. Es handelt sich dabei um eine Mindestfläche, die erforderlich erschien, um das energiepolitische Ziel von zehn Gigawatt installierter Leistung im Bereich der Onshore-Windenergie zu erreichen (vgl. Senat, Urteil vom 22. März 2023 – 5 KN 53/21 –, juris Rn. 46). Ausschlusswirkung entfalteten in erster Linie die harten Tabuzonen und die Abstandspuffer zu Siedlungen bzw. Einzelhäusern und Splittersiedlungen im Außenbereich. Landesweit waren davon 93,4 % der Gesamtfläche betroffen (Plankonzept, S. 129). Der Planungsraum II ist dadurch gekennzeichnet, dass erhebliche Teile als Naturparke ausgewiesen sind (Umweltbericht S. 68 f.). Neben zahlreichen Großvogelhorsten befindet sich hier das Dichtezentrum für Seeadlervorkommen (Umweltbericht S. 45 ff.). Teilbereiche des Planungsraumes haben eine besondere Bedeutung für den überregionalen Vogelzug. Diese naturschutzfachlichen Aspekte haben vielfach dazu geführt, dass die betroffenen Flächen bei der Auswahl nicht zum Zuge kamen. Umgekehrt bedeutet dies auch, dass sich die Windenergie in den am Ende ermittelten Vorranggebieten mit hoher Wahrscheinlichkeit durchsetzen wird. Bei einer Gesamtbetrachtung unter Beachtung der örtlichen Besonderheiten zeigt sich, dass die Planung des Antragsgegners nicht darauf angelegt ist, Windkraftanlagen von möglichst weiten Teilen des Planungsraums von vornherein fernzuhalten.
10. Sonstige Mängel des Regionalplans sind nicht ersichtlich. Der Senat hat sich dabei von dem Grundsatz leiten lassen, dass er sich nicht gleichsam „ungefragt“ auf Fehlersuche zu begeben hat und nicht verpflichtet ist, unabhängig von den im Prozess vorgebrachten Rügen jedem möglichen Rechtsfehler der Rechtsverordnung nachzugehen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. November 2017 – OVG 10 B 1.17 –, juris Rn. 51 m. w. N.).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.
Ein Grund für die Zulassung der Revision ist nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 214, 215 BauGB
§§ 30 und 34 BauGB
§ 3 LaPlaG
§ 34 BauGB
§ 30 BauGB
§ 67 LJG
§ 11 ROG
§ 22 BNatSchG
§ 4 Abs. 1 LEntwGrSG
§ 18a in das Landesplanungsgesetz
§ 18a Abs. 1 LaPlaG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 249 Abs. 1 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB
§ 5 Abs. 1 oder 2 WindBG
§ 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB
§ 5 Abs. 11 Satz 2 LaplaG
§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 6 ROG
§ 8 Abs. 1 LaplaG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG
§ 5 Abs. 1 Satz 2 LaplaG
§ 7 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 11 Abs. 3 Satz 1 ROG
§ 9 Abs. 3 Satz 3 LWaldG
§ 249 Abs. 3 BauGB
§ 11 Abs. 3 Satz 2 ROG
§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG
§ 249 Abs. 10 BauGB
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 12a Abs. 3 LNatSchG
§ 2 Abs. 2 ROG
§ 7 Abs. 2 ROG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 ROG
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7 ROG
§ 5 Abs. 3 Satz 1 LaPlaG
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG
§ 3 Abs. 3 EWKG
§ 3 Abs. 5 EWKG
§ 1 Satz 3 KSG
§ 1 Abs. 2 Satz Nr. 1 EEG
§ 5 Abs. 1 Satz 4 LaPlaG
§ 6 Abs. 1 Satz 1 LaPlaG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 709 Satz 1 und 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 VwGO
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG
Art. 72 Abs. 1 GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 20a GG

Zitierte Entscheidungen: 1 KN 7/13
1 KN 6/13
4 CN 6.21
8 C 11412/06
5 S 1107/18
4 BN 25.09
4 CN 2.12
4 BN 4.18
4 BN 30.19
1 BvR 2661/21
4 CN 2.10
8 A 894/17
8 B 642/22
4 C 15.01
5 S 305/19
4 A 234/14
2 D 46/12
4 CN 2.07
2 A 225/16
12 KN 80/12
2 A 4.19
10 A 17.17
1 BvR 1301/84
8 A 156/15
4 BN 65.09
1 BvR 1187/17
1 BvR 2656/18
5 KN 53/21
10 B 1.17