Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-10-09, Aktenzeichen 1 K 676/01
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2003:1009.1K676.01.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Verpflichtung des beklagten Landes zur Bewilligung von Altersteilzeit.
Die am 00.00.1943 geborene Klägerin steht als Oberamtsanwältin bei der Staatsanwaltschaft Aachen im Dienst des beklagten Landes. Mit Schreiben vom 23. November 2000, konkretisiert durch Schreiben vom 12. Dezember 2000, beantragte sie die Bewilligung von Altersteilzeit im so genannten Blockmodell, wobei die erste Hälfte aus voller Arbeitszeit und die zweite Hälfte aus arbeitsfreier Zeit bestehen soll.
Mit Zustimmung des Bezirkspersonalrats bei dem Generalstaatsanwalt in Köln lehnte der Generalstaatsanwalt den Antrag mit Bescheid vom 30. Januar 2001 im Wesentlichen mit der Begründung ab, dass dienstliche Belange im Sinne des § 78 d Abs. 1 Nr. 4 des Landesbeamtengesetzes in der bis zum 31. Dezember 2000 geltenden Fassung (LBG a.F.) der Gewährung von Altersteilzeit entgegenstünden. Der außerordentlich hohe Geschäftsanfall bei den Amtsanwältinnen und Amtsanwälten in seiner Behörde erlaube keine Reduzierung des Personalbestandes. Ein Ausgleich durch eine verstärkte Einplanung von Nachwuchskräften komme deshalb nicht in Betracht, weil durch Altersteilzeitbewilligung frei werdende Stellenanteile nach den haushaltsrechtlichen Bestimmungen für die Stellenführung zunächst nicht zur Verfügung stünden. Ein Belastungsausgleich zu Lasten der Staatsanwaltschaften Bonn und Köln scheide wegen der nahezu identischen Belastungssituation im dortigen Amtsanwaltsdienst aus.
Die Klägerin erhob Widerspruch, den der Generalstaatsanwalt mit Widerspruchsbescheid vom 13. März 2001, zugestellt am 19. März 2001, als unbegründet zurückwies.
Die Klägerin hat am 18. April 2001 Klage erhoben. Sie hält die angefochtenen Bescheide für rechtswidrig, weil der Generalstaatsanwalt sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt habe. Zunächst habe er Sinn und Zweck der Einführung der Altersteilzeitregelung verkannt. Sinn der Einführung sei es, übergangsweise personalwirtschaftliche Spielräume z. B. für die Einstellung von Nachwuchskräften zu gewinnen. Die Vorschrift des § 78 d LBG a.F. bezwecke somit eine Entlastung des Arbeitsmarktes, womit sich der Generalstaatsanwalt nicht hinreichend auseinandersetze. Eventuelle haushaltsrechtliche Bestimmungen dürften unter Berücksichtigung des Gesetzeszweckes im Rahmen des § 78 d LBG a.F. nicht berücksichtigt werden. Auch könne der von ihm angeführte hohe Geschäftsanfall in seinen Behörden der Bewilligung von Altersteilzeit entgegenstehende dringende dienstliche Belange nicht begründen. Diese Argumentation stehe im Widerspruch zu der Tatsache, dass für den Bereich des Amtsanwaltsdienstes zwei noch nicht fällige kw-Vermerke ausgebracht worden seien, was nur bei einer hinreichenden Personalsituation zulässig sei. Dabei komme es auf die Personalsituation im gesamten gehobenen Justizdienst und nicht nur innerhalb der Gruppe der Amtsanwälte an. Die Gewährung der Altersteilzeit führe zu einer vorzeitigen Erwirtschaftung eines kw-Vermerks und zu einem rascheren Stellenabbau mit der Folge der Einsparung von Personalkosten, was nach der Intention des Gesetzgebers mit der Regelung über die Altersteilzeit ausdrücklich bezweckt werde.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Generalstaatsanwalts Köln vom 30. Januar 2001 sowie dessen Widerspruchsbescheides vom 13. März 2001 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Bewilligung von Altersteilzeit neu zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus, dass trotz Vorliegens der formalen Voraussetzungen für die Bewilligung von Altersteilzeit diese der Klägerin nicht gewährt werden könne, weil dringende dienstliche Belange im Sinne von § 78 d Abs. 1 Nr. 4 LBG a.F. entgegenstünden. Der Geschäftsanfall sei außerordentlich hoch. Derzeit belaufe sich die Belastung der Amtsanwälte bei der Staatsanwaltschaft Aachen auf 1,545 Pensen, bei der Staatsanwaltschaft Bonn auf 1,456 Pensen und bei der Staatsanwaltschaft Köln auf 1,351 Pensen. Da bei jeder bewilligten Altersteilzeit ein halber Stellenanteil wegfalle oder vorübergehend nicht besetzt werden könne, müsse während der Freistellungsphase ein halbes Arbeitspensum von den Kolleginnen und Kollegen der Klägerin bei der Staatsanwaltschaft Aachen erledigt werden, was einen Verlust von Arbeitsqualität mit sich bringen könne. Ein Ausgleich durch Personal aus dem Bezirk sei wegen der in den anderen Behörden vergleichbar angespannten Personalsituation nicht möglich. Zwei in seinem Geschäftsbereich bis zum 1. Mai 2005 ausgebrachte kw-Vermerke, mit denen die Grenze der Belastbarkeit in diesem Dienstzweig erreicht sei, würden durch Eintritt zweier Amtsanwälte in den Altersruhestand realisiert werden. Die Personalsituation im übrigen gehobenen Dienst, insbesondere dem Rechtspflegerdienst, könne sich auf die Personalsituation im amtsanwaltlichen Dienst deshalb nicht auswirken, weil Rechtspfleger dort nicht eingesetzt werden dürften. Eine über die Realisierung der zwei kw-Vermerke hinausgehende Reduzierung des Personals - auch nur um einen halben Stellenanteil - sei unvertretbar, wie auch die Verlegung von zwei amtsanwaltlichen Planstellen aus dem Bezirk des Generalstaatsanwalts Düsseldorf nach Köln belege.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Personalakten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:
Die als Verpflichtungsklage in Gestalt der Bescheidungsklage zulässige Klage ist nicht begründet. Die Klägerin besitzt keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Gewährung von Altersteilzeit; die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Gemäß § 78 d Abs. 1 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Landesbeamtengesetzes - LBG - vom 12. Dezember 2000, GV NRW 2000, S. 746, kann Beamten mit Dienstbezügen auf Antrag, der sich auf die Zeit bis zum Beginn des Ruhestandes erstrecken muss, Teilzeitbeschäftigung als Altersteilzeit mit der Hälfte der in den letzten fünf Jahren vor Beginn der Altersteilzeit durchschnittlich zu leistenden Arbeitszeit bewilligt werden, wenn der Beamte das fünfundfünfzigste Lebensjahr vollendet hat, die Altersteilzeitbeschäftigung vor dem 1. Januar 2010 beginnt und dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen. Gemäß § 78 d Abs. 2 Satz 1 LBG kann Altersteilzeit auch in der Weise bewilligt werden, dass der Beamte die bis zum Beginn des Ruhestandes zu erbringende Dienstleistung vollständig vorab leistet und anschließend voll vom Dienst freigestellt wird (Blockmodell). Gemäß § 78 d Abs. 3 Satz 1 LBG kann die oberste Dienstbehörde von der Anwendung der Vorschrift ganz absehen oder sie auf bestimmte Verwaltungsbereiche oder Beamtengruppen beschränken.
Nach Maßgabe dieser Vorschriften, die im hier interessierenden Bereich inhaltlich mit denjenigen des Landesbeamtengesetzes a.F übereinstimmen, ist die Versagung der Gewährung von Altersteilzeit im Fall der Klägerin rechtlich nicht zu beanstanden. Zwar erfüllt sie die Voraussetzungen des § 78 d Abs. 1 Nrn. 1 und 2 LBG. Auch entspricht der Antrag auf Ableistung der Altersteilzeit in dem Blockmodell der Regelung des Abs. 2 Satz 1. Schließlich dürfte die Bewilligung nicht bereits daran scheitern, dass das Justizministerium als oberste Dienstbehörde nach Abs. 3 Satz 1 von der Anwendung der Vorschrift der Altersteilzeit ganz abgesehen oder sie auf bestimmte Verwaltungsbereiche oder Beamtengruppen beschränkt hat. Die Beschränkung auf die Verwaltungsbereiche, in denen kw-Vermerke zu realisieren sind, schließt im Fall der Klägerin die Gewährung der Altersteilzeit deshalb nicht aus, weil im Bereich der Generalstaatsanwaltschaft Köln zumindest noch ein kw-Vermerk bis zum Jahr 2005 erwirtschaftet werden muss. Damit dürfte der auf die Amtsanwaltschaft beschränkte Verwaltungsbereich, dem die Klägerin angehört, zumindest für eine Beamtin oder einen Beamten die Gewährung von Altersteilzeit ermöglichen. Eine Einbeziehung des gesamten gehobenen Dienstes des Oberlandesgerichtsbezirks in den maßgeblichen Verwaltungsbereich scheidet aus, weil andere Beamte dieses Dienstes - insbesondere die von der Klägerin angesprochenen Rechtspfleger - Dienstverrichtungen der Amtsanwälte nicht ausüben dürfen.
Allerdings hat das Justizministerium in dem Erlass vom 1. März 2002 - 2000/I B.410 -, der in dem auf Gewährung von Altersteilzeit für die Zeit ab 1. Januar 2002 gerichteten Verfahren der Klägerin - 1 K 876/02 - ergangen ist, die Auffassung vertreten, dass aus finanziellen Gründen der Realisierung der kw-Vermerke durch Bedienstete, die durch Erreichen der Altersgrenze aus dem Dienst scheiden, der Vorzug zu geben sei. Ob dieser - den Einzelfall der Klägerin betreffende - Erlass den - generellen - Runderlass vom 4. Mai 1999, wonach die Anwendung der Bestimmungen über Altersteilzeit für die Verwaltungsbereiche und Beamtengruppen innerhalb der Justiz nicht in Betracht kommt, in denen keine kw-Vermerke zu erwirtschaften sind, für den Bereich der Amtsanwaltschaft aufhebt oder modifiziert, kann letztlich dahinstehen. Denn die Versagung der Gewährung von Altersteilzeit hat der Generalstaatsanwalt Köln im Fall der Klägerin damit begründet, dass dringende dienstliche Belange im Sinne von § 78 d Abs. 1 Nr. 3 LBG (im Widerspruchsbescheides noch als Nr. 4 bezeichnet) der Bewilligung entgegenstehen.
Das Vorliegen dringender dienstlicher Belange ist negatives Tatbestandsmerkmal des § 78 d Abs. 1 und ihre Annahme schließt auf der Rechtsfolgenseite eine Ermessensentscheidung des Dienstherrn aus. Derartige dringende dienstliche Bedürfnisse sind vom Generalstaatsanwalt in den angefochtenen Bescheiden dargelegt worden.
Die Anknüpfung an "dringende" dienstliche Belange liegt nach dem Wortsinn zwischen den sonst wiederholt verwendeten Begriffen der "dienstlichen Belange" schlechthin, wie etwa in § 78 b Abs. 1 und § 78 e Abs. 1 LBG oder § 72 a Abs. 1 und § 72 e Abs. 1 des Bundesbeamtengesetzes (BBG), und der "zwingenden" dienstlichen Belange wie etwa in § 78 b Abs. 3 LBG, § 72 a Abs. 4 Satz 1 BBG oder der "zwingenden dienstlichen Gründe" nach § 6 c Abs. 2 Nr. 2 des Landesrichtergesetzes (LRiG). Bei allen diesen dienstlichen Belangen ist jeweils das dienstliche Interesse an sachgemäßer und reibungsloser Aufgabenerfüllung der Verwaltung angesprochen. Während an das Vorliegen "zwingender" dienstlicher Gründe strenge Anforderungen zu stellen sind,
vgl. Urteil der Kammer vom 3. Juli 2003 - 1 K 1522/02 - m.w.N., nicht veröffentlicht,
werden sich "dringende" dienstliche Belange ihrem Gewicht nach aus der Gesamtheit dienstlicher Belange etwas herausheben, ohne in jedem Fall das Gewicht "zwingender" dienstlicher Belange erreichen zu müssen,
vgl. für die inhaltlich vergleichbare Vorschrift des § 72 b BBG: Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, BBG, § 72 b, Rdnr. 16.
Dem Dienstherrn ist bei der Beurteilung der dienstlichen Belange ein gewisser Spielraum eingeräumt, der durch die Verwendung des Begriffs "dringend" auf Fälle einer gewissen Bedeutung eingeschränkt ist. Dabei wird er eine Analyse der Durchführung und Wahrnehmung der der jeweiligen Behörde obliegenden Aufgaben vornehmen und dabei die Personalstruktur berücksichtigen müssen,
vgl. Fürst, Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht, Band I, Teil 2 b, K § 72 b, Rdnr. 33.
Den ihm eingeräumten Spielraum bei der Beurteilung der Dringlichkeit der dienstlichen Belange im Amtsanwaltsdienst seiner Behörde hat der Generalstaatsanwalt Köln mit seiner ablehnenden Entscheidung nicht verletzt. In den Bescheiden hat er dargelegt, dass die Belastung des betroffenen amtsanwaltlichen Dienstes bereits zurzeit außerordentlich hoch ist und eine Reduzierung der Personalstärke zu Lasten der verbleibenden Bediensteten einen reibungslosen und sachgerechten Dienstbetrieb gefährden könne. Insofern ist die aufgezeigte Gefahr eines Qualitätsverlustes der Arbeit ein dienstlicher Belang, der sich aus der Gesamtheit dienstlicher Belange hervorhebt. Diese Gefahr erscheint auch nicht etwa vorgeschoben, wenn berücksichtigt wird, dass die Amtsanwälte im Durchschnitt deutlich mehr als ein für sie an sich vorgesehenes Pensum leisten müssen. An dieser Einschätzung vermögen auch die von der Klägerin geäußerten Zweifel an der Berechnung der Pensen nichts zu ändern. Abgesehen davon, dass sich ein von ihr namentlich angesprochener Amtsanwalt (Herr I. ) nach Angaben des Generalstaatsanwalts noch in der Ausbildung befindet (was auch aus dem dem Gericht vorliegende Behördenverzeichnis der Staatsanwaltschaft Aachen hervorgeht), würde sich die Arbeitsbelastung der Amtsanwälte bei der Staatsanwaltschaft Aachen auch bei Verteilung von Arbeit auf diesen Kollegen immer noch so darstellen, dass deutlich über einem Pensum liegende Arbeit verrichtet werden muss. Es liegt auf der Hand, dass diese Arbeit auch nicht ohne weiteres zeitlich gestreckt werden kann, weil dies aus Gründen einer effektiven Strafverfolgung, aber auch der Gewährung effektiven Rechtsschutzes verfassungsrechtlich bedenklich wäre. Die Verrichtung von mehr Arbeit in gleicher oder kürzerer Zeit birgt indes immer das Risiko einer Verschlechterung der Qualität in sich, und es liegt im vorrangigen Interesse eines Behördenleiters, stellt für ihn mithin einen dringenden Belang dar, dies nach Möglichkeit zu vermeiden.
Eine andere rechtliche Beurteilung ist nicht deshalb geboten, weil im Bereich der Amtsanwaltschaft bei dem Generalstaatsanwalt Köln bis zum Jahr 2005 noch eine kw-Stelle zu erwirtschaften ist. Zwar mag es grundsätzlich so sein, dass die Ausbringung von kw-Stellen für einen Verwaltungsbereich dafür spricht, dass der Dienstherr die personelle Situation in diesem Bereich für nicht so angespannt hält, dass bei einer Personalreduzierung der Dienstbetrieb nachhaltig gestört würde. In diesem Zusammenhang darf indes nicht übersehen werden, dass die bis zum Jahr 2005 zu erwirtschaftende kw-Planstelle bei der Generalstaatsanwaltschaft Köln in einer Zeit ausgebracht worden sein dürfte, in der die Personalsituation offenbar noch nicht so angespannt war, wie sie dies im Zeitpunkt der Beantragung der Altersteilzeit durch die Klägerin war und sich im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung weiterhin darstellt. Der Dienstbetrieb in einer Behörde ist einem dynamischen Prozess unterworfen. Dabei hängt die Arbeitsbelastung der Bediensteten im Wesentlichen von den Eingängen ab, die zu bearbeiten sind. Sowohl im Bereich einer Staatsanwaltschaft als auch bei den Gerichten ist es deshalb nicht unüblich, dass die Arbeitsbelastung über mehrere Jahre hinweg erheblichen Schwankungen unterlegen ist. Die von einer Staatsanwaltschaft zu bearbeitenden Vorgänge hängen von zahlreichen Faktoren ab, insbesondere von der Tätigkeit des Gesetzgebers und dem Verhalten der Bevölkerung, deren Entwicklung nie exakt vorhergesagt werden kann. Es ist deshalb häufig festzustellen, dass auf Zeiten geringerer Arbeitsbelastung solche mit einer höheren Belastung folgen. Die Erwirtschaftung von in Zeiten mit geringer Belastung ausgebrachten kw-Vermerken in Zeiten mit extrem hoher Arbeitsbelastung ist für eine Behörde mit erheblichen Belastungen verbunden und geht regelmäßig zu Lasten der Beschäftigten. Allein das Bestehen eines noch zu erwirtschaftenden kw-Vermerks bietet mithin keine verlässliche Aussage über die tatsächliche Belastung der Behörde und damit über ihre dienstlichen Belange. Damit ist die Annahme des Generalstaatsanwalts gerechtfertigt, dass die dienstlichen Belange, die der Gewährung von Altersteilzeit an die Klägerin entgegenstehen, "dringende" im Sinne des § 78 d Abs. 1 LBG sind.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 78 d LBG
§ 72 b BBG
§ 167 VwGO
§ 78 d
Abs. 1 Nr. 4 des Landesbeamtengesetzes
§ 78 d Abs. 1 Nr. 4 LBG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 78 d Abs. 1 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes
§ 78 d Abs. 2 Satz 1 LBG
§ 78 d Abs. 3
Satz 1 LBG
§ 78 d Abs. 1 Nrn. 1 und 2
LBG
§ 78 d Abs. 1 Nr. 3 LBG
§ 78 e Abs. 1 LBG
§ 78 b Abs. 3 LBG
§ 72 a Abs. 4 Satz 1 BBG
§ 78 d Abs. 1 LBG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711
ZPO
§ 72 e Abs. 1 des Bundesbeamtengesetzes
§ 6 c Abs. 2 Nr. 2 des
Landesrichtergesetzes

Zitierte Entscheidungen: 1 K 876/02
1 K 1522/02