Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Beschluss vom 2022-11-01, Aktenzeichen 14 MN 321/22

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
I. Der Antrag,
§ 8 Abs. 1 der Niedersächsischen Verordnung über Schutzmaßnahmen gegen die Verbreitung des Corona-Virus SARS-CoV-2 und dessen Varianten (Niedersächsische Corona-Verordnung) vom 30. September 2022 (online eilverkündet am 30. September 2022 unter www.niedersachsen.de/verkuendung; im Folgenden: Niedersächsische Corona-Verordnung) vorläufig außer Vollzug zu setzen,
hat keinen Erfolg.
Diese Entscheidung, die nicht den prozessrechtlichen Vorgaben des § 47 Abs. 5 VwGO unterliegt (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 607; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 110 ff.), trifft der Senat ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss (vgl. NdsOVG, Beschl. v. 12.6.2009 - 1 MN 172/08 -, juris Rn. 4 m.w.N.) und gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 NJG ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richterinnen und Richter.
Der zulässige Antrag ist unbegründet.
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht in Normenkontrollverfahren auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrages im Hauptsacheverfahren, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag voraussichtlich Erfolg haben wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des jeweiligen Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Gegenüberzustellen sind im Rahmen der sog. „Doppelhypothese“ die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe müssen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.4.2019 - 4 VR 3.19 -, juris Rn. 4 (zur Normenkontrolle eines Bebauungsplans); OVG RP, Beschl. v. 22.10.2019 - 6 B 11533/19 -, juris Rn. 5 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags); SächsOVG, Beschl. v. 10.7.2019 - 4 B 170/19 -, juris Rn. 20 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung zur Bildung und Arbeit des Integrationsbeirats); NdsOVG, Beschl. v. 11.5.2018 - 12 MN 40/18 -, juris Rn. 24 ff. (zur Normenkontrolle gegen die Ausschlusswirkung im Flächennutzungsplan) jeweils m.w.N).
Diese Voraussetzungen einer vorläufigen Außervollzugsetzung sind nicht erfüllt. Der in der Hauptsache noch zu stellende Normenkontrollantrag des Antragstellers bliebe voraussichtlich mangels Begründetheit ohne Erfolg.Nach der derzeit nur gebotenen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass sich die angegriffene Bestimmung als rechtmäßig erweist (1.). Unabhängig davon lässt ihr weiterer Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren keine Nachteile befürchten, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Außervollzugsetzung geboten wäre (2.).
1. Die vom Antragsteller beanstandete Verordnungsregelung ist voraussichtlich rechtmäßig.
Gemäß § 8 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung haben Fahrgäste ab dem vollendeten sechsten Lebensjahr, die Verkehrsmittel des Personennahverkehrs nutzen, sowie Kontroll- und Servicepersonal und Fahr- und Steuerpersonal, soweit tätigkeitsbedingt physische Kontakte zu anderen Personen bestehen, nach § 2 eine medizinische Maske als Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen.
Der in Bezug genommene § 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung lautet:
„§ 2
Mund-Nasen-Bedeckung
(1) In den in dieser Verordnung bestimmten Fällen, in denen auf diese Vorschrift Bezug genommen wird, haben die dort genannten Personen eine medizinische Maske als Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen; sind medizinische Masken mit einem bestimmten Schutzniveau zu tragen, so ist dies in den Vorschriften des Zweiten Teils geregelt. Masken mit Ausatemventil sind nicht zulässig.
(2) Von den Verpflichtungen nach Absatz 1 Satz 1 und den übrigen Vorschriften dieser Verordnung, die zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung verpflichten, sind ausgenommen
1. Kinder, die das sechste Lebensjahr noch nicht vollendet haben,
2. Personen, die ärztlich oder vergleichbar amtlich bescheinigt aufgrund einer gesundheitlichen Beeinträchtigung, einer ärztlich oder vergleichbar amtlich bescheinigten chronischen Erkrankung oder einer Behinderung eine Mund-Nasen-Bedeckung nicht tragen können,
3. gehörlose und schwerhörige Menschen und Personen, die mit ihnen kommunizieren, sowie ihre Begleitpersonen.
(3) Die Personen, die für den jeweiligen Bereich, in dem die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung besteht, verantwortlich sind, haben auf die Pflicht, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, hinzuweisen und auf die Einhaltung dieser Pflichten hinzuwirken.“
Die Regelung des § 8 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung beruht auf §§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1, 28b Abs. 2 Nr. 1 b), Nr. 2 IfSG (vgl. zum Inhalt und zu den Grenzen der Verordnungsermächtigung des § 32 IfSG: NdsOVG, Beschl. v. 24.3.2021 - 13 MN 145/21 -, juris Rn. 33). Für den Senat besteht kein Anlass, an der formellen Rechtmäßigkeit der Verordnungsregelung zu zweifeln (vgl. hierzu im Einzelnen: NdsOVG, Beschl. v. 11.3.2021 - 13 MN 70/21 -, juris Rn. 18 ff.; Beschl. v. 11.11.2020 - 13 MN 485/20 -, juris Rn. 19 ff. m.w.N.).
Der Senat hat in seinem Beschluss vom 15. März 2022 (- 14 MN 176/22 -, juris Rn. 24 f.) im Anschluss an die und in Weiterführung der Rechtsprechung des bis zum 31. Dezember 2021 für das Infektionsschutzrecht zuständigen 13. Senats des beschließenden Gerichts (vgl. Beschl. v. 15.9.2021 - 13 MN 369/21 -, juris Rn. 9, 10 f.,19 ff. sowie Beschl. v. 23.9.2021 - 13 MN 398/21 -, juris Rn. 8 f.) entschieden, dass die Verpflichtung zum Tragen einer Atemschutzmaske - dort: mindestens des Schutzniveaus FFP2, KN 95 oder eines gleichwertigen Schutzniveaus - in Verkehrsmitteln des Personennahverkehrs für Personen ab dem vollendeten 14. Lebensjahr unter Berücksichtigung des damaligen Infektionsgeschehens eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG darstellte. Dabei ist der Senat davon ausgegangen, dass die materielle Rechtmäßigkeit der Regelung im Hinblick auf das „Ob“ eines staatlichen Handelns keinen durchgreifenden Bedenken ausgesetzt und die gewählte Art der Schutzmaßnahme nicht zu beanstanden sei. Gleiches galt für den von der streitgegenständlichen Verordnungsregelung betroffenen Adressatenkreis. Die Schutzmaßnahme genügte zudem auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Im Anschluss an diese Entscheidung hat der Senat seine dahingehende Rechtsprechung bestätigt und sie weiter fortgeführt (vgl. Beschl. v. 13.4.2022 - 14 MN 217/22 -; Beschl. v. 2.6.2022 - 14 MN 259/22 -; Beschl. v. 18.7.2022 - 14 MN 279/22 -, sämtlich in juris).
An dieser rechtlichen Beurteilung hält der Senat für die hier getroffene Maßnahme (a)) auch angesichts der geänderten rechtlichen Vorgaben des Infektionsschutzgesetzes und des derzeitigen Infektionsgeschehens (b)) sowie unter Berücksichtigung der weiteren Einwände des Antragstellers (c)) fest.
a) § 8 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung verpflichtet die Adressaten der Norm, „nach § 2 eine medizinische Maske“ als Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen. Anders als die Vorgängerregelung des § 12 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 1. April 2022 ist es danach nicht mehr erforderlich, eine medizinische Maske mit einem bestimmten Schutzniveau zu tragen. Den Anforderungen des § 8 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung genügt entgegen der Auffassung des Antragstellers selbstverständlich auch derjenige, der - anstelle einer einfachen medizinischen Maske - eine sogen. FFP2-Maske trägt. Das ergibt sich aus dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, der u.a. FFP2-Masken als medizinische Masken mit einem bestimmten Schutzniveau definiert. Bei dem Begriff der „medizinischen Maske“ handelt es sich folglich nach dem Verständnis des Niedersächsischen Verordnungsgebers um den Oberbegriff. Dass der Verordnungsgeber die Begrifflichkeiten insoweit leicht abweichend von der Regelung des § 28b Abs. 2 Nr. 1 IfSG definiert, ist für die Frage der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Regelung ohne Belang.
b) Nach § 28b Abs. 2 Nr. 1 b), Nr. 2 IfSG in der Fassung vom 16. September 2022 können, soweit dies zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) und zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems oder der sonstigen Kritischen Infrastrukturen erforderlich ist, in der Zeit vom 1. Oktober 2022 bis zum 7. April 2023 u.a. die Verpflichtung zum Tragen einer medizinischen Gesichtsmaske (Mund-Nasen-Schutz) oder einer Atemschutzmaske (FFP2 oder vergleichbar) in Verkehrsmitteln des öffentlichen Personennahverkehrs für Fahrgäste (Nr. 1 b) und die Verpflichtung zum Tragen einer medizinischen Gesichtsmaske (Mund-Nasen-Schutz) für das Kontroll- und Servicepersonal und das Fahr- und Steuerpersonal in Verkehrsmitteln des öffentlichen Personennahverkehrs, soweit tätigkeitsbedingt physische Kontakte zu anderen Personen bestehen (Nr. 2) notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Absatz 1 Satz 1 und 2 IfSG sein.
aa) Diese gesetzliche Grundlage für die hier angegriffene Regelung und die ihr zugrundeliegende Einschätzung des Gesetzgebers unterliegen ihrerseits voraussichtlich keinen durchgreifenden Bedenken. Der Gesetzgeber hat bei der Einführung des § 28b IfSG hervorgehoben, dass sich die Ausgangslage für den Umgang mit der COVID-19-Pandemie verändert habe. Der Fokus richte sich in der aktuellen Phase bei schon hoher Immunität auf den Schutz vulnerabler Gruppen (Protektion), die Abmilderung schwerer Erkrankungen und die Vermeidung von Todesfällen (Mitigierung) sowie die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems und der sonstigen Kritischen Infrastrukturen. Für Herbst/Winter 2022/23 sei auf der Grundlage wissenschaftlicher Prognosen und der Erfahrungen der vergangenen beiden Jahre von einem Anstieg der Zahl der Infektionen mit dem Coronavirus auszugehen. Nach wissenschaftlichen Einschätzungen seien medizinische Masken und Atemschutzmasken ein sehr wirksames Instrument in der Pandemiebekämpfung. Im Einzelnen heißt es in der Begründung zu § 28b IfSG (BT-Drs. 20/3328, S. 20 ff):
„Ausgehend von den wissenschaftlichen Prognosen – insbesondere des Corona-ExpertInnenrates und des Sachverständigenausschusses nach § 5 Absatz 9 IfSG – für Herbst/Winter und den Erfahrungen der beiden Vorjahre ist davon auszugehen, dass die Zahlen der Infektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 aus saisonalen Gründen im kommenden Herbst und Winter erneut steigen werden. Hinzu kommen sonstige respiratorische Atemwegserkrankungen (u. a. Influenza und RSV), die ebenfalls saisonal gehäuft auftreten, aber in den vergangenen beiden Jahren durch Schutzmaßnahmen weitgehend ausgeblieben sind. Dies wird in der Gesamtschau das Gesundheitssystem und die sonstigen Kritischen Infrastrukturen erneut deutlich belasten. Um eine Überlastung zu verhindern, werden in § 28b verschiedene Schutzmaßnahmen vorgesehen. Die unabhängig von der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite geltenden Ermächtigungen der Länder, zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) Schutzmaßnahmen zu erlassen (bisher § 28a Absatz 7 und 8), und die bislang in § 28b vorgesehenen Regelungen zu bundesweit einheitlich geltenden Schutzmaßnahmen werden für die Zeit vom 1. Oktober 2022 bis zum 7. April 2023 in § 28b neu geregelt. Dieser Zeitraum spiegelt Erfahrungen sowohl aus den vergangenen zwei Jahren der COVID-19-Pandemie als auch aus dem jährlichen Saisonverlauf der Influenza (Grippe) wider. Demnach steigt gerade in diesem Zeitraum die Anzahl respiratorischer Atemwegserkrankungen. Mit dem Beginn der sog. Grippesaison ist auf der nördlichen Halbkugel aufgrund der bisherigen Surveillance-Systeme ab der 40. Kalenderwoche (Anfang Oktober) zu rechnen. Ein Saisonende ist erst ab April des Folgejahres zu erwarten. Im Herbst und Winter 2022/23 ist voraussichtlich durch die Ausbreitung des Subtypus BA.5 der Variante Omikron des Coronavirus SARS-CoV-2 mit erhöhten Infektionszahlen in der Bundesrepublik Deutschland zu rechnen. Das Auftreten von Varianten mit neuartigen Erreger- bzw. Immunfluchteigenschaften ist darüber hinaus jederzeit möglich und nicht vorhersehbar. Des Weiteren ist durch saisonbedingte Effekte mit einem Wiederanstieg der Infektionszahlen zum Herbst/Winter 2022/2023 zu rechnen. Steigende Infektionszahlen wiederum können selbst beim Vorherrschen einer Virusvariante, die mit einem milderen Krankheitsverlauf assoziiert ist, zu einem Anstieg der Hospitalisierungszahlen und einer Belastung der kritischen Infrastrukturen durch Krankheitsausfälle führen. In seiner 11. Stellungnahme geht der ExpertInnenrat der Bundesregierung zu COVID-19 hierauf in seinen Szenarienbildungen ein. So geht der Rat in seinem Basisszenario (Krankheitslast wie BA.4, BA.5, BA 2.12.1) davon aus, dass es über die gesamte kältere Jahreszeit zu einem gehäuften Auftreten von Infektionen und Arbeitsausfällen in der berufstätigen Bevölkerung kommt. Im Gegensatz zur normalen saisonalen Influenza beträgt die Dauer der Winterwelle nicht zwei bis drei Monate, sondern erstreckt sich in Wellen über einen längeren Zeitraum. Der ExpertInnenrat kommt daher zu dem Schluss, dass eine moderate COVID-19-Belastung erneut u. a. flächendeckende Maßnahmen des Übertragungsschutzes (Masken und Abstand) erforderlich machen könnte. Selbst bei dem vom ExpertInnenrat als günstigstes Szenario beschriebenen Modell (Dominanz einer Virusvariante mit verringerter krankmachender Wirkung) wäre ohne Maßnahmen mit einer Infektionshäufung – insbesondere im Bereich der Kinder – und entsprechender Belastung des Gesundheitswesens (vor allem im Bereich Kinder- und Jugendmedizin) sowie Ausfällen der Eltern am Arbeitsplatz wegen Betreuung oder eigener Infektion zu rechnen. Der Verlauf der ersten Omikron-Welle zu Jahresbeginn 2022 und auch die sog. „Sommerwelle“ haben gezeigt, welchen Belastungen das Gesundheitssystem, insbesondere im stationären Bereich, ausgesetzt war und z. T. immer noch ist. Für ein „ungünstiges Szenario“, d. h. eine neue Virusvariante mit verstärkter Immunflucht oder Übertragbarkeit und erhöhter Krankheitsschwere, im Herbst und Winter geht der ExpertInnenrat von einer starken Belastung auf den Intensiv- und sogar den Normalstationen aus, die zu regionalen Überlastungen des Gesundheitssystems führen würde. Auch die Reaktivierung des „Kleeblatt-Verlegungskonzeptes“ wird daher für notwendig erachtet. Der Bericht des Sachverständigenausschusses nach § 5 Absatz 9 IfSG kommt zu dem Schluss, dass das Tragen medizinischer Masken und Atemschutzmasken ein sehr wirksames Instrument in der Pandemiebewältigung sein kann und eine medizinische Maske oder Atemschutzmaske – richtig getragen – die Übertragung von aerosolgetragenen Infektionen minimiert. Die epidemiologisch messbare Wirksamkeit von Gesichtsmasken sei durch mehrere Evidenzgrade belegt. Auch der ExpertInnenrat legt in seiner 11. Stellungnahme dar, dass eine vorübergehende Maskenpflicht (medizinischer Mund-/Nasenschutz, möglichst FFP2) ein wirksames und schnelles Instrument zur Infektionskontrolle darstellt. Die Studie von Talic et al. (effectiveness of public health measures in reducing the incidence of covid-19, SARS-CoV-2 transmission, and covid-19 mortality: systematic review and meta-analysis, 2021) stellt auf Basis der Auswertung von sechs Studien (Bundagaard 2021, Doung-Ngern 2020, Krishnamachari 2021, Lio 2021, Xu 2020 und Wang 2020) fest, dass ein Maskenmandat im Median zu einer Reduktion der Inzidenz um 53 Prozent führt. Zhang und Warner (2020) weisen außerdem nach, dass Masken mitunter einen größeren Effekt auf die Reduktion der Reproduktionszahl haben als Lockdowns, An et al. (2021) und Haug et al. 2020 bestätigen dieses Ergebnis in ihren Studien.“
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt dem Gesetzgeber bei der Gestaltung von Maßnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu. Dieser Spielraum gründet auf der durch das Grundgesetz dem demokratisch in besonderer Weise legitimierten Gesetzgeber zugewiesenen Verantwortung dafür, Konflikte zwischen hoch- und höchstrangigen Interessen trotz ungewisser Lage zu entscheiden. Sind wegen Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage die Möglichkeiten des Gesetzgebers begrenzt, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, genügt es daher, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientiert. Dabei müssen sich die getroffenen Maßnahmen auf hinreichend tragfähige tatsächliche und wissenschaftliche Erkenntnisse stützen lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -, juris Rn. 171). Die zuvor dargestellten Annahmen des Gesetzgebers,
- im Herbst/Winter 2022/23 werde (zumindest) eine (Gesamt-)Infektionslage vorherrschen, die das Gesundheitssystem und die sonstigen Kritischen Infrastrukturen erneut deutlich belasten werde,
- was es wiederum rechtfertige, bestimmte Basismaßnahmen vorzusehen,
- und das Tragen medizinischer Masken und Atemschutzmasken könne ein sehr wirksames Instrument in der Pandemiebewältigung sein,
genügen diesen Anforderungen voraussichtlich. Sie werden von den in der Gesetzesbegründung zitierten wissenschaftlichen Stellungnahmen getragen.
Der Corona ExpertInnenrat der Bundesregierung hat in seiner Stellungnahme vom 8. Juni 2022 ausgeführt:
- Es sei wahrscheinlich, dass das Gesundheitssystem und die Kritische Infrastruktur aufgrund der verbleibenden Immunitätslücke und der abnehmenden Immunität im Laufe der Zeit (Immune Waning), der fortschreitenden Virusevolution und der Krankheitsaktivität durch COVID-19 und andere Atemwegserreger im kommenden Herbst /Winter erneut erheblich belastet werden könne. Der Einfluss von neuen Virusvarianten sei zum jetzigen Zeitpunkt unklar und könne den Schutz vor Infektion und Erkrankung, insbesondere im Falle einer zunehmenden Immunflucht, ungünstig beeinflussen. Zudem sei anzunehmen, dass andere Atemwegsinfektionen in diesem Jahr in größerem Umfang zurückkehren würden und eine zusätzliche Belastung bedeuteten. Dies betreffe im Besonderen die saisonale Influenza, aber auch weitere Infektionen wie das Respiratorische Synzytial-Virus (RSV) oder andere respiratorische Viren. Diese erhöhte Suszeptibilität (Empfänglichkeit gegenüber bestimmten Erkrankungen) der Bevölkerung könne zusammen mit geringen oder fehlenden Schutzmaßnahmen dazu führen, dass schwere krankenhauspflichtige Atemwegsinfektionen deutlich anstiegen. Darüber hinaus könnten auch Co-Infektionen von SARS-CoV-2 und Influenzaviren zu schwereren Krankheitsverläufen führen. Insbesondere bei Säuglingen und Kleinkindern könne es erneut durch einen Wiederanstieg der saisonalen Atemwegserreger zu einer noch stärkeren Infektionswelle und damit zu einer Be- und Überlastung der Kinderkliniken kommen. Das Infektionsgeschehen im Herbst 2021 habe Kinderkliniken bereits an ihre Belastungsgrenzen gebracht, sodass eine Vorsorge im Bereich der stationären Versorgungskapazitäten äußerst wichtig sei (Seite 2 f.).
Er sieht zudem die medizinische Maske als wirksames Instrument an, um eine Verbreitung des Coronavirus (und weiterer Infektionen) einzudämmen:
- (Selbst) bei dem angenommenen günstigsten Szenario könne die allgemeine Entwicklung durch das Tragen von Masken in Innenräumen positiv beeinflusst werden (S. 4).
- Eine vorübergehende Maskenpflicht (medizinischer Mund-/Nasenschutz, möglichst FFP2-Masken) könne ein wirksames und schnelles Instrument zur Infektionskontrolle darstellen. Sie biete vor allem in Innenräumen den höchsten Selbst- und Fremdschutz bei geringer individueller Einschränkung und sei unmittelbar einsetzbar (S. 6 f.).
- Die Dämpfung einer möglicherweise starken saisonalen Grippewelle durch Impfung und besonnenes und rücksichtsvolles Verhalten (z. B. durch das Tragen von Masken) helfe, die Infektionslast in allen Altersgruppen zu reduzieren. Damit einhergehende verringerte Infektionszahlen auch im Kindesalter helfen, die mögliche Überlastung der Kinderkliniken zu vermeiden (S. 22).
Auch der Sachverständigenausschuss nach § 5 Abs. 9 IfSG kommt - bei kritischer Würdigung der Effektivität insbesondere der FFP2-Maske im Einzelfall - zu dem Ergebnis, dass das Tragen von Masken ein wirksames Instrument in der Pandemiebekämpfung sein kann (S. 15). Es sei davon auszugehen, dass medizinische Gesichts- und partikelfiltrierende Halbmasken nicht nur andere Menschen schützten, sondern auch die Masken tragenden Personen selbst vor Tröpfchen und Aerosolen schützten. Je mehr Personen in der direkten Umgebung der Person ebenfalls Masken trügen, umso höher solle der Selbstschutz sein. Die grundsätzliche Wirksamkeit von medizinischen Gesichts- und partikelfiltrierenden Halbmasken zur Verhütung und Bekämpfung der SARS-CoV-2- Infektion könne als weitgehend gesichert gelten. Nicht abschließend geklärt sei, wie groß der Schutzeffekt von Masken in der täglichen Praxis sei, denn randomisierte, klinische Studien zur Wirksamkeit von Masken fehlten (S. 87). Befürchtungen, dass das Tragen von Gesichtsmasken - insbesondere von partikelfiltrierenden Halbmasken - zu besorgniserregenden gesundheitlichen Schäden oder Beeinträchtigungen der physischen und kognitiven Leistungsfähigkeit durch erhöhte CO2-Rückatmung führt, hätten sich in zahlreichen Studien nicht bestätigt. Negative physiologische und psychologische Effekte - insbesondere durch das mehrstündige Tragen einer Maske - seien auf Grundlage der gesichteten Literatur allerdings auch nicht gänzlich auszuschließen (S. 88).
Auch das Robert-Koch-Institut (RKI) empfiehlt auf seiner Homepage (www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Mund_Nasen_Schutz.html) weiterhin das Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes (MNS, „OP-Maske“) in bestimmten Situationen in der Öffentlichkeit als einen wichtigen Baustein, um die Übertragung von SARS-CoV-2 in der Bevölkerung zu reduzieren. Diese Empfehlung beruhe auf Untersuchungen, die belegten, dass ein relevanter Anteil von Übertragungen vor dem Auftreten oder vor der Erkennung erster Krankheitszeichen und damit unbemerkt erfolge. Das Maskentragen zeige dann die höchste Wirkung, d.h. eine Verringerung des Infektionsrisikos, wenn möglichst alle Personen im Raum eine medizinische Maske trügen (kollektiver Fremdschutz). Dadurch würden auch Personen geschützt, welche Risikogruppen angehörten. Dieser Effekt sei wissenschaftlich belegt.Dem RKI ist durch den Gesetzgeber nach § 4 IfSG eine zentrale Stellung bei der Einschätzung des Infektionsgeschehens hinsichtlich übertragbarer Krankheiten zuerkannt worden.
Allein aus dem Umstand, dass hinsichtlich einzelner Fragen weiterer wissenschaftlicher Klärungsbedarf gesehen wird und es abweichende wissenschaftliche Studien und damit einen wissenschaftlichen Diskurs bezüglich dieser Fragen gibt, bedeutet nicht, dass der Gesetzgeber sich auf diese wissenschaftlichen Einschätzungen nicht stützen durfte. Es ist auch nicht zu beanstanden, dass er die etwa vom Sachverständigenausschuss beschriebenen Kritikpunkte
(vor allem S. 88 „Eine weitere Einschränkung ist, dass die meisten publizierten Studien von einem korrekten Tragen der FFP2-Maske durch die befragten Personen ausgehen. In der Praxis liegt die FFP2-Maske jedoch bei vielen Menschen häufig nicht eng genug an, sodass die Luft beim Ausatmen wie bei einem Ausströmventil mit hohem Druck in die Umgebung gelangt. Eine schlechtsitzende Maske hat auch keinen, ggf. sogar einen negativen Effekt. Dies ist auch der Fall für medizinische Masken. Alle Maskenarten wirken auch schlechter bei starker Gesichtsbehaarung. In solchen Fällen können Masken eine Scheinsicherheit suggerieren.“)
nicht zum Anlass genommen hat, von der Maskenpflicht als potentielle Schutzmaßnahme abzusehen, da sich auch der Sachverständigenausschuss im Ergebnis nicht aus diesen Gründen gegen eine Maskenpflicht ausgesprochen hat.
Gleiches gilt mit Blick auf den dem Gesetzgeber zustehenden weiten Einschätzungsspielraum hinsichtlich des Umstands, dass im europäischen Ausland derzeit andere Konzepte im Umgang mit der Pandemie verfolgt werden.
bb) Die Annahme des Gesetzgebers, im Herbst/Winter 2022/23 werde (zumindest) eine (Gesamt-)Infektionslage vorherrschen, die das Gesundheitssystem und die sonstigen Kritischen Infrastrukturen erneut deutlich belasten werde, wird durch das tatsächliche Infektionsgeschehen auch nicht widerlegt. Im Wöchentlichen COVID-19-Lagebericht des RKI vom 20.10.2022 (www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2022-10-20.pdf?__blob=publicationFile) heißt es:
„Die Zahl der akuten Atemwegserkrankungen (ARE) in der Bevölkerung in Deutschland ist basierend auf der Online-Befragung GrippeWeb im Vergleich zur Vorwoche gesunken und liegt in der Kalenderwoche (KW) 41/2022 mit ca. 6,1 Millionen weiterhin im oberen Wertebereich der vorpandemischen Jahre. Im ambulanten Bereich ist die Zahl der Arztbesuche wegen ARE nach den Daten der syndromischen Surveillance in KW 41/2022 insgesamt stabil geblieben und beträgt 1,7 Millionen (ca. 2.000 Arztkonsultationen wegen ARE/100.000 Einw.). Insbesondere bei den Erwachsenen wird weiterhin eine deutlich höhere ARE-Konsultationsinzidenz beobachtet als in den Vorjahren zu dieser Zeit. Wie die virologische Sentinelsurveillance zeigt, sind aktuell Rhinoviren, Influenzaviren und SARS-CoV-2 die vorherrschenden viralen Erreger, die im ambulanten Bereich zu Arztbesuchen wegen ARE führen. Die Anzahl SARS-CoV-2-Infizierter mit Symptomen einer akuten Atemwegsinfektion in Deutschland wird in KW 41/2022 auf 1,1 bis 2,2 Millionen geschätzt, die Zahl der Arztkonsultationen aufgrund einer akuten Atemwegserkrankung mit zusätzlicher COVID-19-Diagnose auf etwa 425.000. Beide Berechnungen liegen über den Werten der Vorwoche. Die bundesweite 7-Tage-Inzidenz der gemeldeten Fälle mit einem labordiagnostischen Nachweis von SARS-CoV-2 ist in Meldewoche (MW) 41 im Vergleich zur MW 40 weiter angestiegen (+8 %), jedoch nicht so stark wie in den Vorwochen. Die 7-Tage-Inzidenzwerte stiegen in den meisten Bundesländern und allen Altersgruppen mit Ausnahme der 10- bis 14-Jährigen an. Die Altersgruppen über 75 Jahre zeigten den stärksten Anstieg. Die Zahl der Ausbrüche von COVID-19 in medizinischen Behandlungseinrichtungen sowie Alten- und Pflegeheimen ist im Vergleich zur Vorwoche weiter gestiegen. Auch die Zahl der neu übermittelten ausbruchsassoziierten Todesfälle ist im Vergleich zur Vorwoche sowohl in medizinischen Einrichtungen als auch in Alten- und Pflegeheimen weiter angestiegen. Diese Entwicklungen können als direkte Folge der starken Ausbreitung in den vergangenen Wochen gedeutet werden. (...) Von besonderer Bedeutung für die Lagebewertung in der aktuellen Situation der Pandemie ist die Entwicklung der Zahl schwer verlaufender Erkrankungen. Nach den Daten der syndromischen Krankenhaussurveillance kommt es seit KW 38/2022 wieder zu einem Anstieg der Zahl der Fälle, die mit einer schweren akuten Atemwegsinfektion und COVID-19-Diagnose im Krankenhaus behandelt werden (COVID-SARI). Die Inzidenz liegt aktuell bei 6,4 Hospitalisierungen wegen COVIDSARI/100.000 Einw. Dies entspricht einer Gesamtzahl von etwa 5.300 neuen Krankenhausaufnahmen wegen COVID-SARI in Deutschland. Insbesondere in den Altersgruppen der ab 60-Jährigen wird seit KW 38/2022 ein erneuter Anstieg der COVID-SARI-Hospitalisierungsinzidenzen beobachtet. (...) Der Infektionsdruck ist jetzt im Herbst in allen Altersgruppen der Allgemeinbevölkerung hoch. Dies betrifft nicht nur COVID-19, sondern akute Atemwegsinfektionen insgesamt. In den kommenden Wochen ist weiterhin saisonal bedingt mit einer hohen Zahl an respiratorischen Erkrankungen insgesamt zu rechnen. Bei schwer verlaufenden Atemwegserkrankungen insgesamt auf Intensivstation sowie bei COVID-19-Erkrankungen, die im Krankenhaus oder auf einer Intensivstation behandelt werden müssen, steigen die Fallzahlen im Erhebungszeitraum an.“
Diese Entwicklung deutete sich auch bereits Ende September 2022 an, wie der Wöchentliche COVID-19-Lagebericht des RKI vom 29. September 2022 (www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2022-09-29.pdf?__blob=publicationFile) zeigt. Ausweislich des Wöchentlichen COVID-19-Lageberichts vom 27. Oktober 2022 deutet sich eine „gewissen Entspannung“ an. Es wird jedoch weiter ausgeführt: „Ob es sich hierbei um einen passageren Rückgang handelt, auch durch die Herbstferien in vielen Bundesländern, oder ob dieser sich fortsetzt bleibt abzuwarten. Der Infektionsdruck ist jetzt im Herbst in allen Altersgruppen der Allgemeinbevölkerung hoch. Dies betrifft nicht nur COVID-19, sondern akute Atemwegsinfektionen insgesamt. In den kommenden Wochen ist weiterhin saisonal bedingt mit einer hohen Zahl an respiratorischen Erkrankungen insgesamt zu rechnen. Insbesondere die Positivenrate und die Zahl der Erkrankungen durch Influenza und RSV zeigen einen steigenden Trend.“
cc) Vor diesem Hintergrund durfte (und darf) der Niedersächsische Verordnungsgeber voraussichtlich davon ausgehen, dass die streitgegenständliche Regelung als „Basis-Schutzmaßnahme“ (vgl. Verordnungsbegründung S. 7; veröffentlicht unter www.niedersachsen.de/verkuendung) gemäß § 28b Abs. 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) und zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems oder der sonstigen Kritischen Infrastrukturen erforderlich war und ist.
In der Verordnungsbegründung (S. 7) finden sich dazu u.a. die folgenden Erwägungen:
„Da aktuell weder eine vom Deutschen Bundestag festgestellte epidemische Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG vorliegt noch eine konkrete Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems oder der sonstigen Kritischen Infrastrukturen besteht, stehen dem Land Niedersachsen derzeit nur die Schutzmaßnahmen auf Grundlage des § 28 b Abs. 2 und 3 IfSG zur Verfügung. Dies kann sich bei einer drastischen Zuspitzung der Infektionslage kurzfristig ändern. Zum aktuellen Zeitpunkt wird es als nicht erforderlich erachtet, darüber hinaus alle möglichen Schutzmaßnahmen des § 28 b IfSG zu nutzen. Erst bei einer höheren Belastung des Gesundheitssystems, die sich in einer messbar schwierigen Situation in den niedersächsischen Krankenhäusern ausdrücken würde, wäre dies gerechtfertigt.“
Dabei ist der Verordnungsgeber zu Recht davon ausgegangen, dass der Erlass einer in § 28b Abs. 2 IfSG vorgesehenen Regelung gerade keine konkrete Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems oder der sonstigen Kritischen Infrastrukturen erfordert. In § 28b IfSG hat der Gesetzgeber verschiedene Maßnahmen für verschiedene Szenarien vorgesehen. Während die in § 28b Abs. 2 IfSG vorgesehenen Maßnahmen (lediglich) für die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems oder der sonstigen Kritischen Infrastrukturen erforderlich sein müssen, befasst sich Absatz 3 mit Maßnahmen, die zur Aufrechterhaltung eines geregelten Präsenzunterrichts erforderlich sind. § 28b Abs. 4 IfSG sieht unter den dort geregelten Voraussetzungen zusätzliche Maßnahmen vor. Eine dieser Voraussetzungen ist, dass in dem Land oder in der oder den konkret zu benennenden Gebietskörperschaften eine konkrete Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems oder der sonstigen Kritischen Infrastrukturen besteht. In Abgrenzung zu diesem Erfordernis wird deutlich, dass die in § 28b Abs. 2 IfSG vorgesehenen niedrigschwelligen Maßnahmen gerade keine (konkrete) Gefährdung des Gesundheitssystems oder der sonstigen Kritischen Infrastruktur voraussetzen, sondern lediglich ein abgeschwächtes Szenario vorliegen muss. Ein ebensolches abgeschwächtes Szenario, nämlich eine gesteigerte Belastung der genannten Bereiche, wird aber in den oben zitierten wissenschaftlichen Stellungnahmen für den Herbst/Winter 2022/23 prognostiziert; diese Prognosen finden - wie dargelegt - ihre Bestätigung in dem derzeitigen Infektionsgeschehen.
c) Auch die (weiteren) Einwände des Antragstellers greifen nicht durch.
aa) Anders als der Antragsteller meint, ist die Verpflichtung zum Tragen einer medizinischen Maske in Verkehrsmitteln des Personennahverkehrs für die dort näher genannten Personen grundsätzlich geeignet, die Verbreitung von SARS-CoV-2 zu verhindern und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems oder der sonstigen Kritischen Infrastrukturen zu gewährleisten. Ausreichend ist, dass durch die Maßnahme diese legitimen Ziele gefördert werden (vgl. zu diesem Maßstab NdsOVG, Beschl. v. 21.12.2021 - 13 MN 478/21 -, juris Rn. 50). Das steht für den Senat bezogen auf die Verpflichtung zum Tragen einer medizinischen Maske in Verkehrsmitteln des Personenverkehrs außer Frage. Der Antragsteller verkennt bei seiner Argumentation, dass an die Geeignetheit von Maßnahmen im Rahmen der Verhältnismäßigkeit keine allzu hohen Anforderungen zu stellen sind. Es genügt, wenn der verfolgte Zweck durch die Maßnahmen gefördert werden kann, ohne dass die vollständige Zweckerreichung gesichert sein muss (vgl. HambOVG, Beschl. v. 17.1.2022 - 5 Bs 262/21 -, juris Rn. 15; BVerfG, Beschl. v. 9.2.2001 - 1 BvR 781/98 -, juris Rn. 22). Das ist der Fall. Für den Senat steht fest, dass Zusammenkünfte in geschlossenen Räumen mit einer Vielzahl von Personen und längerer Verweildauer ein signifikant erhöhtes Risiko der Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 in sich tragen (vgl. NdsOVG, Beschl. v. 8.12.2021 - 13 MN 464/21 -, juris Rn. 24; Beschl. v. 25.11.2020 - 13 MN 487/20 -, juris Rn. 83 m.w.N.; Senatsbeschl. v. 11.3.2022 - 14 MN 171/22 -, juris Rn. 22).
Für den Aufenthalt in öffentlichen Verkehrsmitteln des Personennahverkehrs gilt nichts anderes, selbst wenn in Rechnung gestellt wird, dass die Verweildauer einiger Fahrgäste kürzer sein mag als sie es beispielsweise bei Veranstaltungen oder beim Restaurantbesuch ist. Der Aufenthalt in diesen Verkehrsmitteln ist aber dadurch gekennzeichnet, dass ein unüberschaubarer Personenkreis - jedenfalls zu Stoßzeiten, mit Blick auf die vorhandenen Sitzplätze aber auch in Zeiten geringerer Auslastung - ohne Einhaltung von Mindestabständen zusammentrifft und die Reisenden für einen nicht zu vernachlässigenden Zeitraum einem engen Kontakt ausgesetzt sind. Diesem Kontakt können sie - anders als in den meisten anderen Innenräumen - auch nicht ohne Weiteres ausweichen oder diesen auf sonstige Weise (etwa durch die Nutzung von Randzeiten) begrenzen. Hervorzuheben ist vielmehr, dass sehr viele Menschen zwingend darauf angewiesen sind, den Personennahverkehr für den täglichen Weg zur Arbeit zu nutzen. Die Verpflichtung zum Tragen einer medizinischen Maske reduziert - auch bei vollständig geimpften bzw. genesenen Personen - das Risiko der Verbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 in Verkehrsmitteln des Personennahverkehrs, wirkt einer unkontrollierten Verbreitung des Virus in einem großen und in seiner Zusammensetzung unüberschaubaren Personenkreis entgegen und leistet damit zugleich einen Beitrag, die Verbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 in der Bevölkerung insgesamt einzudämmen. Dies hat der Senat für die Verwendung von medizinischen Masken des Schutzniveaus FFP2 bereits entschieden (vgl. Senatsbeschl. v. 13.4.2022 - 14 MN 217/22 -, juris Rn. 17). Ausweislich der oben zitierten sachverständigen Stellungnahmen gilt für (einfache) medizinische Masken keine signifikant abweichende Einschätzung. Das liegt im Übrigen auch für den medizinischen Laien auf der Hand, weil sie jedenfalls Spuckschutz bieten.
Aufgrund der zuvor beschriebenen besonderen Situation in Verkehrsmitteln des Personennahverkehrs, die auch der Verordnungsgeber in seiner Begründung (S. 12 f.) aufgriffen hat, unterliegt es keinen Bedenken, dass sich der Verordnungsgeber dafür entschieden hat, die Maskenpflicht nicht allgemein in Innenräumen, sondern nur bei Nutzung von Verkehrsmitteln des Personennahverkehrs anzuordnen.
bb) Der Verordnungsgeber darf die getroffene Regelung unter Berücksichtigung des ihm zukommenden Einschätzungsspielraums auch für erforderlich halten. Mildere Mittel zur Erreichung der zuvor genannten legitimen Ziele drängen sich dem Senat nicht auf. Sie sind insbesondere nicht in den von dem Antragsteller genannten Alternativen des Tragens sogen. Alltagsmasken (vgl. dazu nur den Bericht des Sachverständigenausschusses S. 15: „Alltagsmasken erreichen im Vergleich zu medizinischen Masken eine unsichere Schutzwirkung“.) sowie des Eigenschutzes vulnerabler Personen zu sehen.
cc) Mit seiner Argumentation stellt der Antragsteller auch die Angemessenheit der Schutzmaßnahme nicht durchgreifend in Frage. Bei der Verpflichtung zum Tragen einer medizinischen Maske handelt es sich um eine vergleichsweise geringe Einschränkung (vgl. hierzu etwa auch - für die Verpflichtung zum Tragen einer FFP2-Maske - auf Veranstaltungen unter freiem Himmel BayVerfGH, Entsch. v. 7.12.2021 - Vf. 60-VII-21 -, juris Rn. 29). Die von dem Antragsteller vorgetragenen Gesichtspunkte (etwa Beeinträchtigung der Atmung - vor allem bei „schnellerem Schritt“, Beschlagen der Brillengläser, Konzentrationstrübungen, Schwächung des Immunsystems bei dauerhaftem Tragen, Störungen der Kommunikation, entwicklungspsychologische Schäden bei Kleinkindern) sind in Bezug auf das hier in Rede stehende Tragen (nur) einer medizinischen Maske (nur) in Verkehrsmitteln des Personennahverkehrs ersichtlich nicht geeignet, schwerwiegende Beeinträchtigungen glaubhaft zu machen; hinsichtlich der geltend gemachten gesundheitsschädlichen Wirkungen wird auf die oben wiedergegebene Einschätzung des Sachverständigenausschusses Bezug genommen.
Soweit der Antragsteller moniert, es fehle an einer Ausnahmeregelung für die Einnahme von Speisen und Getränken verweist der Senat zunächst auf seinen Beschluss vom 2. Juni 2022 (- 14 MN 259/22 -, juris). Dort hat der Senat ausgeführt:
„Die in § 12 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung vorgesehene Maskenpflicht in öffentlichen Verkehrsmitteln des Personennahverkehrs ist entgegen der Auffassung des Antragstellers schließlich nicht deshalb unangemessen, weil der Verordnungsgeber keine ausdrücklichen Ausnahmen für die Einnahme von Speisen und Getränken vorgesehen hat. Denn § 12 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung lässt sich rechtskonform dahin auslegen, dass die Maske für den eng begrenzten Zeitraum einer notwendigen Aufnahme von Speisen und Getränken abgenommen werden darf. Einer solchen Auslegung der Norm bedarf es, weil sie ansonsten unangemessen wäre. Zwar ist dem Antragsgegner zuzugeben, dass von einer Notwendigkeit, Speisen und Getränke im öffentlichen Personennahverkehr zu sich zu nehmen, in aller Regel angesichts der üblicherweise geringen Verweildauer in ein und demselben Verkehrsmittel nicht auszugehen sein wird. Die meisten Fahrtstrecken sind kurz oder werden in verschiedenen Verkehrsmitteln im Wege von Umstiegen bewältigt. Einem Fahrgast ist es - auch bei sommerlichen Temperaturen - grundsätzlich durchaus zumutbar, für einen gewissen Zeitraum auf die Einnahme von Getränken und erst recht Speisen zu verzichten, zumal das Verweilen in öffentlichen Verkehrsmitteln nicht mit einer gesteigerten körperlichen Aktivität einhergeht. Der Antragsteller weist aber zu Recht darauf hin, dass innerhalb von Niedersachsen im öffentlichen Personennahverkehr längere Fahrtstrecken anfallen können, die auch nicht ohne Weiteres unterbrochen werden können. Ebenso mag es aus persönlichen Gründen oder aufgrund besonderer äußerer oder verkehrlicher Umstände Situationen geben, in denen ebenfalls die Aufnahme von Speisen oder Getränken notwendig ist. In diesen Fällen eine Speise- und Getränkeaufnahme auszuschließen und der Maskenpflicht gegenüber diesen notwendigen körperlichen Bedürfnissen den Vorrang einzuräumen, wäre aus Sicht des Senats unangemessen. Denn zum einen ist die Gefahr, Mitreisende zu infizieren, bei einer solchen kurzzeitigen Abnahme der Maske überschaubar, zum anderen ist in Rechnung zu stellen, dass es sich - bei einem derzeit beherrschbaren Infektionsgeschehen - wie oben dargelegt (nur noch) um eine Maßnahme des präventiven Infektionsschutzes handelt. Hiervon ausgehend vermag der Senat nicht zu erkennen, dass § 12 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung auch für diese eng begrenzten Ausnahmefälle uneingeschränkte Geltung beanspruchen will, zumal ein solches Verständnis nicht der seit Beginn der Pandemie gelebten Umsetzung der Maskenpflicht im öffentlichen Nah- und Fernverkehr - auch § 28b Abs. 1 IfSG enthält für Verkehrsmittel des Luftverkehrs und des öffentlichen Personenfernverkehrs keine ausdrückliche Ausnahmeregelung - entspräche.“
Diese Ausführungen lassen sich auf § 8 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung ohne Weiteres übertragen. Dem steht nicht entgegen, dass der Verordnungsgeber eine solche Ausnahmeregelung nicht ausdrücklich in den Text der Norm übernommen hat. Er ist ersichtlich davon ausgegangen, dass auch die Neuregelung in diesem Sinne zu verstehen ist, wie auch die Antragserwiderung zeigt. Vergleichbar geht auch der Bundesgesetzgeber - unter Verweis auf die Senatsrechtsprechung - davon aus, dass Personen nicht gegen die in § 28b Abs. 1 Nr. 1 normierte Maskenpflicht verstoßen, die für einen eng begrenzten Zeitraum der notwendigen Aufnahme von Speisen und Getränken ihre Maske abnehmen (BT-Drs. 20/3328 S. 22).
Die Bedenken des Antragstellers zur mangelnden Bestimmtheit der Norm bzw. zur fehlenden Normenklarheit teilt der Senat nicht. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist es in Anknüpfung an die oben zitierte Rechtsprechung des Senats gerade nicht zu beanstanden, dass keine generelle Ausnahme von der Maskenpflicht bei der Einnahme von Speisen und Getränken besteht. Auch eine ausdrücklich in den Normtext aufgenommene Ausnahmeregelung bezöge sich daher auf einen eng begrenzten Zeitraum einer notwendigen Aufnahme von Speisen und Getränken. Die danach erforderliche Abgrenzung zwischen einer zulässigen und einer nicht mehr zulässigen Einnahme von Speisen und Getränken ist indessen nicht derart schwierig, wie der Antragsteller glauben machen will. Der Senat hat bereits in der oben zitierten Entscheidung deutlich gemacht, dass es sich um eng begrenzte Ausnahmefälle handelt. Der Fahrgast hat die Maske grundsätzlich zu tragen und soll sie nur unter besonderen Umständen und dann auch nur in einem eng begrenzten Zeitraum absetzen dürfen, um notwendigen körperlichen Bedürfnissen Rechnung zu tragen. In aller Regel wird ein solcher Ausnahmefall im Personennahverkehr nicht vorliegen.
2. Der weitere Vollzug der streitgegenständlichen Verordnungsregelungen lässt vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren auch keine Nachteile befürchten, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Außervollzugsetzung geboten wäre. Dies folgt zwangsläufig bereits aus den mangelnden Erfolgsaussichten des in der Hauptsache zu stellenden Normenkontrollantrags (siehe hierzu oben I.1.). Aber selbst wenn man die Erfolgsaussichten in der Hauptsache als offen ansähe, ergäben sich aus dem Vorbringen des Antragstellers keine gewichtigen Nachteile. Die Maskenpflicht im Personennahverkehr bewirkt fraglos Grundrechtseingriffe, deren Gewicht entgegen der Annahme des Antragstellers aber eher als gering zu bewerten ist. Die von dem Antragsteller behaupteten Einschränkungen durch das Tragen einer medizinischen Maske erscheinen vor dem Hintergrund des bezweckten Schutzes hochrangiger Rechtsgüter zumindest vorerst hinnehmbar.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
III. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG. Der Senat ist der Auffassung, dass in Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in der Hauptsache grundsätzlich der doppelte Auffangwert im Sinne des § 52 Abs. 2 GKG, mithin 10.000 EUR, als Streitwert anzusetzen ist (vgl. Senatsbeschl. v. 21.2.2022 - 14 MN 154/22 -, juris Rn. 55; vgl. auch bereits NdsOVG, Beschl. v. 31.1.2019 - 13 KN 510/18 - juris Rn. 29). Dieser Streitwert ist für das Verfahren auf sofortige Außervollzugsetzung der Verordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zu halbieren.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 32 IfSG
§ 28b IfSG
§ 4 IfSG
§ 28 b IfSG
§ 47 Abs. 5 VwGO
§ 76 Abs. 2 Satz 1 NJG
§ 47 Abs. 6 VwGO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28b Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 28 Absatz 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 5 Absatz 9 IfSG
§ 5 Abs. 9 IfSG
§ 28b Abs. 2 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 b Abs. 2 und 3 IfSG
§ 28b Abs. 4 IfSG
§ 28b Abs. 1 IfSG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 1 MN 172/08
4 VR 3.19
6 B 11533/19
4 B 170/19
12 MN 40/18
13 MN 145/21
13 MN 70/21
13 MN 485/20
14 MN 176/22
13 MN 369/21
13 MN 398/21
14 MN 217/22
14 MN 259/22
14 MN 279/22
1 BvR 781/21
13 MN 478/21
5 Bs 262/21
1 BvR 781/98
13 MN 464/21
13 MN 487/20
14 MN 171/22
14 MN 154/22
13 KN 510/18