Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-01-24, Aktenzeichen 3 K 4182/15
ECLI: ECLI:DE:VGD:2017:0124.3K4182.15.00

Tenor:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Werbeerlaubnis vom 12. Dezember 2014 (mit späteren Änderungen) hinsichtlich der Bestimmungen der Ziff. I. 2, Ziff. II. 1, Ziff. II. 4, Ziff. II. 5, Ziff. II. 6, Ziff. II. 7, Ziff. II. 9, Ziff. II. 10, Ziff. II. 11, Ziff. II. 12, Ziff. II. 13 und Ziff. II. 16 des Bescheides der Bezirksregierung Düsseldorf vom 13. Mai 2015 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 23. Dezember 2015 und 14. Juli 2016 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Werbeerlaubnis mit sämtlichen Bestimmungen.Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu ¼ und der Beklagte zu ¾.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt eine weitgehend unbeschränkte Erlaubnis für Werbung für Lotterien im Internet und im Fernsehen.
Sie ist eine bei Klageerhebung in E. , nunmehr in C. ansässige Firma, die als gewerbliche Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig ist. Mit Bescheiden vom 24. September 2012, 20. Dezember 2012 und 18. Juni 2013 erteilte das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr der Klägerin die bis zum 23. September 2017 befristete Erlaubnis zur gewerblichen Glücksspielvermittlung für die Lotterien „Lotto 6aus49“, „Eurojackpot“, „Glücksspirale“ sowie für die Zusatzlotterien „Spiel 77“ und „Super 6“.
Am 13. März 2013 erteilte der Beklagte der Klägerin eine bis zum 12. März 2015 befristete Erlaubnis für Werbung von Lotterien im Internet und im Fernsehen.
Am 12. Dezember 2014 beantragte die Klägerin eine Verlängerung der Werbeerlaubnis für den Zeitraum ab dem 13. März 2015 bis mindestens zum Ablauf der Vermittlungserlaubnis und konkretisierte diesen Antrag mehrfach.
Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche verlängerte Werbeerlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für Werbung für Lotterien und Sportwetten im Internet und im Fernsehen. Das Verfahren des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen erfolgen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier der Bezirksregierung E. für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit Werbeerlaubnissen für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV).
Das Glücksspielkollegium beschloss am 24. April 2015 ausweislich der Niederschrift über das Umlaufverfahren des Glücksspielkollegiums hinsichtlich der streitgegenständlichen Erlaubnis der Klägerin: „Das Glücksspielkollegium stimmt den Erlaubnisbescheiden für die oben genannten Antragsteller in der von NW am 15.04.2015 übersandten Form zu.“
Daraufhin erteilte der Beklagte mit Bescheid vom 13. Mai 2015 der Klägerin auf Basis der Vermittlungserlaubnis des Landes Niedersachsen eine „Rahmen-Erlaubnis Werbung für gewerbliche Spielevermittlung“. Diese umfasst die Erlaubnis, für die Lotterien „Lotto 6aus49“, „Eurojackpot“, „Glücksspirale“, „Spiel 77“ und „Super 6“ im Internet und im Fernsehen zu werben (Ziff. I. 1). Gemäß Ziff. I. 2 ist die Erlaubnis befristet auf den Zeitraum vom 13. März 2015 bis zum 12. März 2017. Im Übrigen lehnte der Beklagte den Antrag ab (siehe Ziff. I. 3). Unter Ziff. II. enthält der Bescheid unter anderem die folgenden „Inhalts- und Nebenbestimmungen“:
„1. Die Werberichtlinie gem. § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV (Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen – Nr. 2 vom 31. Januar 2013, MBl. NRW. 2013 S. 37), insbesondere § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 (unerlaubte Werbung), § 6 (Medien sowie Werbegestaltungen, die primär Minderjährige ansprechen), § 8 (Fernsehen), § 11 (Internet) und § 13 (Pflichthinweise) ist einzuhalten.
(…)
4. Werbung, die die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellen, erhöht, ist unzulässig. Sie ist maßvoll und strikt auf das zur jeweiligen Zielerreichung Erforderliche zu begrenzen.
5. Werbung, die im Hinblick auf die Teilnahmemöglichkeit an einem Glücksspiel Zeitdruck suggeriert, ist unzulässig.
6. Jegliche getaktete Bekanntgabe der bis zum Annahmeschluss einer Lotterie noch fehlenden Zeitspanne im Zusammenhang mit der Bewerbung der Höhe eines aktuellen Jackpots ist am Tag des Annahmeschlusses unzulässig.
7. Bei der Online-Werbung auf Drittseiten sind die Vertragspartner auf die Einhaltung der Werberichtlinie (Ziff. II. 1 des Bescheids) und der Bestimmungen diese Bescheids zu verpflichten. Die Verpflichtungen sind – vor allem beim Affiliate Marketing – an die für die einzelne Werbung Verantwortlichen weiterzureichen.
8. Soweit in sozialen Netzwerken geworben werden soll, wird die Werbung bis zum 12.03.2016 weiterhin probeweise erlaubt. Dabei sind die Bestimmungen der Werberichtlinie zum Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler zu beachten; die Altersangaben, die Nutzer sozialer Netzwerke bei der Registrierung machen, können dabei nicht alleine zugrunde gelegt werden. Rechtzeitig, das heißt acht Wochen vor Ablauf dieser Frist, ist ein Bericht mit folgenden Angaben vorzulegen:
9. Soweit mit Bonusaktionen oder Rabattsystemen, die sich direkt oder indirekt an den Spieler richten, geworben werden soll, werden diese zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere zur Bekämpfung des Schwarzmarkts, für den Zeitraum der Gültigkeit dieser Erlaubnis erlaubt. Dabei sind die Bestimmungen der Werberichtlinie zum Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler zu beachten. Um die Kanalisierungswirkung der einzelnen Aktionen überprüfen zu können, ist bis zum 12.12.2016 (= 3 Monate vor Ablauf der Gültigkeit) ein Bericht zu sämtlichen Bonusaktionen oder Rabattsystemen vorzulegen, auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Werbeform zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV beurteilt werden kann.
Der Bericht muss Aussagen zu nachfolgenden Punkten enthalten:
10. Der Versand spielanreizender Botschaften per E-Mail oder SMS ist – auch in laufenden Vertragsverhältnissen – nicht gestattet.
11. Bei der Werbung im Internet und Fernsehen ist das Vermittlungsverhältnis deutlich und gut wahrnehmbar klarzustellen.
12. Werbemittel sind mit Pflichthinweisen zu versehen. Bei Werbemitteln, die aus mehreren zusammenhängenden Sequenzen bestehen, genügt es, dass die Pflichthinweise durch eine Einblendung in einer Sequenz angemessenen Raum einnehmen. Der Bezug zum beworbenen Produkt muss gewahrt sein. Die Pflichthinweise sind in deutlicher, gut wahrnehmbarer Form und Größe in das jeweilige Kommunikationsmittel einzubringen. Die Dauer der Einblendung der Pflichthinweise muss so bemessen sein, dass ein durchschnittlicher Nutzer in der Lage ist, diese Informationen vollständig aufzunehmen.
13. Bis zum 12.12.2016 (= 3 Monate vor Ablauf der Gültigkeit) ist mir ein Bericht zu der durch die Werbemaßnahmen erreichten Wirkung vorzulegen, auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit der Werbung zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV beurteilt werden kann.
16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis bleibt für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie oder der Nebenbestimmungen dieser Erlaubnis vorbehalten. Ebenfalls bleibt die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen vorbehalten. Die allgemeinen Widerrufsvorbehalte nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und § 49 VwVfG NW bleiben unberührt.“
Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus, die Bestimmungen dienten der Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen und Ziele des GlüStV (insbesondere zur Bekämpfung der Glücksspielsucht und des Schwarzmarktes). Den Inhalts- und Nebenbestimmungen liege die Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV zugrunde. Die Befristung auf zwei Jahre (Ziff. I. 2) trage der Tatsache Rechnung, dass in dem gegenständlichen Verfahren Erfahrungen zur Regelung und Umsetzung der gesetzlichen Anforderungen gesammelt werden müssten. Im Einzelnen stützte er sich insbesondere auf folgende Erwägungen: Hinsichtlich Ziff. II. 4 könne beispielhaft Werbung genannt werden, die dem durchschnittlichen Empfänger eine in materieller Hinsicht dauerhaft sorgenfreie Zukunft in Aussicht stelle; etwa bei Anpreisung eines weit über dem Durchschnittseinkommen liegenden Extragehaltes oder einer „Sofort-Rente“ in Höhe von 7.500,00 Euro. Das Verbot in Ziff. II. 10 gelte nicht für den Versand von Newslettern, die eigens bestellt und jederzeit wieder abbestellt werden könnten, sofern sie nicht spielanzreizende Botschaften enthielten. Die in Ziff. II. 12 angeordneten Pflichthinweise bei Werbemitteln beruhten auf § 13 Abs. 3 Werberichtlinie. Bei Bannerwerbung sollten die Hinweise in der Regel ein Fünftel der Werbefläche ausmachen. Bei Hinweisen in schwarz auf weißem Hintergrund würden zehn Prozent der Gesamtfläche als ausreichend angesehen.
Am 8. Juni 2015 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Werbeerlaubnis ohne die vorgenannten Bestimmungen zu erhalten.
Mit Änderungsbescheid vom 23. Dezember 2015 wurde mit Zustimmung des Glücksspielkollegiums durch Beschluss vom 3. Dezember 2015 („Das Glücksspielkollegium stimmt den Erlaubnisbescheiden für die oben genannten Antragsteller in der von NW am 02.12.2015 übersandten Form zu.“) die Frist für die Erlaubnis von Werbung in sozialen Netzwerken nach Ziff. II. 8 bis zum 12. März 2017 verlängert. Die Klägerin verfolgt ihr Begehren – nunmehr unter Einbeziehung dieses Bescheides – weiter.
Statthaft sei die Anfechtungsklage (Antrag zu 1.) wegen der isolierten Anfechtbarkeit aller Bestimmungen, bei denen es sich um Nebenbestimmungen handele. Mit dem Antrag zu 2. werde das Rechtsschutzziel verfolgt, die beschriebenen Tätigkeiten (Werbung mit Bonusaktionen und Rabattsystemen sowie mittels E-Mails und SMS) durchzuführen, ohne gegen die genannten Nebenbestimmungen zu verstoßen. Schließlich begehre sie die Feststellung, dass sie keiner Werbeerlaubnis bedürfe (Antrag zu 4.) für den Fall, dass das Gericht nicht die Ansicht teile, dass ein Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis ohne die angegriffenen Bestimmungen bestehe.
Der Erlaubnisvorbehalt in § 5 Abs. 3 GlüStV stelle einen gleichheitswidrigen und unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit und eine diskriminierende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) dar, weil er ohne sachlichen Grund bestimmte Werbeformen unter Verbot und Befreiungsvorbehalt stelle, andere Werbeformen (z. B. Radiowerbung) hingegen gänzlich ausklammere. Die Vorschrift stehe nicht im Einklang mit der Gewerbefreiheit. Vermittler von Lotterien im Internet seien auf Werbung über das Internet angewiesen. Ohnehin weise das Lotteriespiel kein erhebliches Suchtpotential auf, so dass es nicht beschränkt werden müsse. Die tatsächliche Vollzugspraxis sei überdies inkohärent, da die Glücksspielaufsichtsbehörden nicht konsequent gegen illegale Werbeangebote auch staatlicher Anbieter vorgingen. Daher sei eine verfassungs- und unionsrechtskonforme Auslegung dahingehend vorzunehmen, dass ein Rechtsanspruch auf die beantragte Werbetätigkeit bestehe.
Des Weiteren seien die streitgegenständlichen Bestimmungen rechtswidrig.
Das für die Erteilung der Werbeerlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium habe keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung der streitgegenständlichen Rahmenerlaubnis vorgelegt.
Die Befristung bis zum 12. März 2017 (Ziff. I. 2) sei zu kurz bemessen. Längerfristige Vertragsbeziehungen seien nicht möglich. Ein Gleichlauf der Befristungen der streitgegenständlichen Werbeerlaubnis und der ihr zugrundeliegenden Vermittlungserlaubnis seien angezeigt.
Die den meisten Bestimmungen zugrunde gelegte Werberichtlinie sei rechtswidrig. So fehle bereits die unionsrechtlich gebotene Notifizierung. Auch habe das verfassungswidrige Glücksspielkollegium die Werberichtlinie nicht mit bindender Wirkung für alle Länder erlassen dürfen. Ohnehin überschreite die Werberichtlinie (etwa mit §§ 4, 13, 14) die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung und sei in weiten Teilen unbestimmt.
Hinsichtlich der einzelnen Bestimmungen sei Folgendes einzuwenden:
Die Bestimmung Ziff. II. 4 (Verbot zugkräftiger Werbebotschaften) sei unbestimmt und unverhältnismäßig. Sie verbiete die Bewerbung von Inhalten, die den zentralen Reiz einer Lotterie ausmachten. Zudem beeinträchtige sie – dem Kanalisierungszweck zuwider – die Konkurrenzfähigkeit der Klägerin.
Hinsichtlich Ziff. II. 5 und 6 (Verbot von Zeitdruck- und Countdown-Werbung) sei fraglich, ob die zeitlichen Hinweise nicht vielmehr den Internetauftritt beträfen und daher Gegenstand der Vermittlungs- und nicht der Werbeerlaubnis seien.
Die Weitergabe der Verpflichtungen des Bescheides und der Werberichtlinie an Vertragspartner nach Ziff. II. 7 sei schon insoweit rechtswidrig, als die weiterzugebenden Bestimmungen selbst rechtswidrig seien. Sie sei des Weiteren nicht erforderlich, da die Klägerin ohnehin für ihre eigene Werbung einzustehen habe. Die Vorgabe sei schließlich unzumutbar. Die Klägerin habe selber keinen Kontakt zu den einzelnen Werbepartnern. Das Affiliate-Marketing im Internet erfolge durch Vermittlungen über Plattformen. Es handele sich bei dieser Art von Werbung um „versprengte Miniwerbung“ auf fremden Einzelwebseiten, die oft von Laien betreut würden.
Für die Anordnung betreffend Bonusaktionen und Rabattsysteme (Ziff. II. 9) sei der Beklagte schon nicht zuständig. Bonusaktionen und Rabattsysteme seien produktbezogen und nicht werbebezogen. Zudem umfasse die Bestimmung ihrem Wortlaut nach alle Formen von Werbung, also nicht nur Werbungen im Fernsehen und Internet. Überdies würde auch durch sie die Konkurrenzfähigkeit der Klägerin in unzumutbarer Weise benachteiligt.
Gleiches gelte bezüglich des Verbots des Versendens spielanreizender Botschaften via E-Mail und SMS (Ziff. II. 10). Die Einbeziehung laufender Vertragsverhältnisse sei deutlich restriktiver als § 7 Werberichtlinie vorsehe, der bestehende Vertragsverhältnisse vom Verbot ausnehme. Dass Newsletter nicht dem Regelungsbereich der Anordnung unterfielen, wie in der Begründung angeführt, sei dem Tenor der Bestimmung nicht zu entnehmen und führe letztlich zur Unklarheit der gesamten Anordnung. Im Übrigen sehe das UWG bereits eine abschließende bundesrechtliche Regelung zum Verbraucherschutz bei E-Mail- und SMS-Werbung vor.
Auch die Verpflichtung, bei Werbung auf das Vermittlungsverhältnis hinzuweisen (Ziff. II. 11), sei dem Anwendungsbereich des UWG zuzuordnen. Eine solche Kennzeichnungspflicht wirke diskriminierend gegenüber dem Eigenvertrieb des Lottogesellschafters, für den sie – die Klägerin – vermittle.
Der neue Glücksspielstaatsvertrag sehe anders als sein Vorgänger keine umfassenden Pflichthinweise mehr vor. Trotzdem enthalte der angegriffene Bescheid eine entsprechende Auflage (Ziff. II. 12). Die praktische Umsetzung der mindestens 20 Prozent der Werbeflächen einnehmenden Pflichthinweise sei zudem bei kleinen Werbebannern kaum möglich.
Die allgemeine Berichtspflicht nach Ziff. II. 13 sei nicht hinreichend bestimmt und verpflichte die Klägerin zur Übernahme originär dem Beklagten obliegender Aufgaben.
Die Bestimmung Ziff. II. 16 (Widerrufsvorbehalt) sei im Hinblick auf die als ausreichend anzusehenden gesetzlichen Widerrufsgründe unverhältnismäßig.
Mit einem weiteren Änderungsbescheid vom 14. Juli 2016 hat der Beklagte die Ziff. II. 8 aufgehoben und Ziff. I. 1 dahingehend geändert, dass sich die Erlaubnis auf Werbung im Fernsehen und im Internet einschließlich der sozialen Netzwerke erstrecke. Ziff. II. 1 hat er mit dem Änderungsbescheid wie folgt gefasst: „§ 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 (unerlaubte Werbung), § 6 (Medien sowie Werbegestaltungen, die primär Minderjährige ansprechen), § 8 (Fernsehen), § 11 (Internet) und § 13 (Pflichthinweise) der Werberichtlinie sind einzuhalten.“
Daraufhin haben die Beteiligten hinsichtlich des zuvor ebenfalls angegriffenen Teils der Ziff. II. 1 zur nunmehr entfallenen Bezugnahme auf die Werberichtlinie im Allgemeinen und hinsichtlich Ziff. II. 8 des Bescheides den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.
Im Übrigen beantragt die Klägerin nunmehr,
die Bestimmungen in Ziff. I. 2 (Befristung), in Ziff. II. 1 (Inkorporation der Werberichtlinie als Auflage), in Ziff. II. 4 (Verbot der zugkräftigen Werbebotschaften), in Ziff. II. 5 (Verbot des Suggerierens von Zeitdruck), in Ziff. II. 6 (Verbot von Werbung mit Countdown), in Ziff. II. 7 (Online-Werbung auf Seiten Dritter), in Ziff. II. 9 (Bonusaktionen und Rabattsysteme), in Ziff. II. 10 (Verbot von Werbung mittels E-Mails und SMS), in Ziff. II. 11 (Hinweise auf Vermittlungstätigkeit), in Ziff. II. 12 (Pflichthinweise), in Ziff. II. 13 (Berichtspflicht) und in Ziff. II. 16 (Widerrufsvorbehalt) des Erlaubnisbescheids der Bezirksregierung E. vom 13. Mai 2015 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 23. Dezember 2015 und vom 14. Juli 2016 aufzuheben
und
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheids zu verpflichten, ihr eine unbeschränkte Werbeerlaubnis zu erteilen,
a) soweit dies nicht bereits durch Aufhebung von Ziff. II. 9 bewirkt wird, die Werbung mit und für Bonusaktionen oder Rabattsystemen, die sich direkt oder indirekt an den Spieler richten, ohne weitere Beschränkung und zusätzliche Auflagen zuzulassen,
b) soweit dies nicht bereits durch die Aufhebung von Ziff. II. 10 bewirkt wird, die Werbung durch E-Mail oder SMS zu gestatten,
hilfsweise zum Antrag zu 1. den Beklagten zu verpflichten, ihr die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Bestimmungen in Ziff. I. 2, Ziff. II. 1, Ziff. II. 4, Ziff. II. 5, Ziff. II. 6, Ziff. II. 7, Ziff. II. 9, Ziff. II. 10, Ziff. II. 11, Ziff. II. 12, Ziff. II. 13 und Ziff. II. 16 zu erteilen und zugleich den Bescheid vom 13. Mai 2015 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 23. Dezember 2015 und vom 14. Juli 2016 aufzuheben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen.
weiter hilfsweise zu den Anträgen zu 2. und 3. festzustellen, dass sie – die Klägerin – keiner Werbeerlaubnis bedarf, um im Internet und im Fernsehen zu werben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er rügt die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage (Antrag zu 1.). Statthafte Klageart sei vielmehr die Verpflichtungsklage. Die einzelnen Bestimmungen seien größtenteils modifizierende Auflagen oder Nebenbestimmungen, die nicht isoliert aufhebbar seien. Der Hilfsantrag zu 4. sei unzulässig, da er zu den übrigen Anträgen vorrangig sei und deshalb nicht hilfsweise zu diesen geltend gemacht werden könne.
Die Beteiligung des Glücksspielkollegiums sei – sowohl bezüglich der Werberichtlinie als auch bezüglich des streitgegenständlichen Bescheides – aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Weder sei ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip noch gegen das Bundesstaatsprinzip ersichtlich.
Auch die Ausgestaltung des § 5 Abs. 3 GlüStV als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei verfassungs- und unionsrechtskonform.
Die Werberichtlinie sei anwendbar. Sie habe nicht notifiziert werden müssen, da sie lediglich § 5 GlüStV konkretisiere. Der GlüStV sei aber bereits notifiziert.
Die Klägerin habe hinsichtlich der einzelnen Inhalts- und Nebenbestimmungen überzogene Vorstellungen zur Anwendung des Bestimmtheitsgrundsatzes. Ausreichend sei, dass der Verwaltungsakt das Ziel festlege, wohingegen hinsichtlich der Umsetzung keine Vorgaben gemacht werden müssten. Für die Anforderungen an die Bestimmtheit sei auf den jeweiligen Empfängerhorizont des Adressaten abzustellen. Von dem mit dem Glücksspielsektor vertrauten Personenkreis, zu dem auch die Klägerin gehöre, könne jedenfalls unter Hinzuziehung fachkundigen Rates (etwa eines Rechtsanwaltes) erwartet werden, dass er sich hinreichende Klarheit über den Inhalt des Verwaltungsaktes verschaffe.
Zur effektiven Kontrolle des Werbeverhaltens bei der gewerblichen Vermittlungstätigkeit der Klägerin und zur Anpassung des Bescheides an neu eingetretene Tatsachen seien sowohl eine Befristung der Erlaubnis als auch der Widerrufsvorbehalt angezeigt gewesen. Eine Beschränkung auf Widerrufsmöglichkeiten nach § 49 VwVfG NRW sei mit den Zielen des insoweit vorrangigen GlüStV nicht vereinbar.
Ziff. II. 4 (Verbot zugkräftiger Werbebotschaften) spiegele einschlägige höchstrichterliche Rechtsprechung wider und sei daher – genauso wie die Ziff. II. 5 und II. 6 (Verbot von Zeitdruck- und Countdownwerbung) – weder unbestimmt noch im Hinblick auf die Verwirklichung der in § 1 GlüStV niedergelegten Ziele unverhältnismäßig.
Ziff. II. 7 (Online-Werbung auf Seiten Dritter) diene der glücksspielrechtlichen Gefahrenabwehr, da sich die Klägerin nicht von ihren Pflichten zur Beachtung der Bestimmungen des GlüStV freizeichnen dürfe.
Werbung mit Bonusaktionen und Rabattsystemen sowie die Nutzung von E-Mails und SMS (Ziff. II. 9 und Ziff. II. 10) führten dazu, dass Spieltrieb und -sucht besonders gefördert würden. Daher sei eine diesbezügliche Beschränkung notwendig gewesen.
Zur effektiven Kontrolle und Transparenz der Vermittlungstätigkeit sei die Anordnung nach Ziff. II. 11 (Hinweise auf Vermittlungstätigkeit) erforderlich.
Die Bestimmungen Ziff. II. 12 und II. 13 (Pflichthinweise und Berichtspflichten) dienten dem Eigeninteresse der Klägerin und dem Spielerschutz.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Die Klage hat im Übrigen in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Bestimmungen der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag zu 1. ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist nicht statthaft. Es kann dahinstehen, ob es sich bei den angegriffenen Bestimmungen um Inhaltsbestimmungen oder um Nebenbestimmungen handelt. Während bei Inhaltbestimmungen nach gefestigter Rechtsprechung die Verpflichtungsklage statthaft ist,
vgl. BVerwG , Urteil vom 14. November 2007 - 6 C 1/07 -, juris Rn. 16 ff., OVG NRW, Urteil vom 11. November 1993 - 4 A 480/93 -, juris Rn. 22 ff,
ist zwar gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen grundsätzlich eine Anfechtungsklage zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000, a. a. O.
Das ist hier der Fall. Die begünstigende Werbeerlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden (Neben-)Bestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Rahmenerlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
Vgl. Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26; VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 ‑ 3 K 2472/14 - juris Rn. 40 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 - 4 K 303/13 -, juris Rn. 32 ff.
Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet, § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit (Neben-)Bestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Bestimmungen insgesamt erforderlich gewesen seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV und der Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV sicherzustellen. Die Werbeerlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Bestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Bestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO und der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG NRW hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
Vgl. Sächs. OVG, a. a. O.; VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 45
Soweit die Klägerin mit der Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO (Anträge zu 2. und 3.) die Erteilung einer weitgehend inhaltsbestimmungs- und nebenbestimmungsfreien Werbeerlaubnis begehrt, ist die zulässige Klage unbegründet.
Die Klägerin hat mangels gebundener Entscheidung oder Ermessensreduzierung auf Null keinen Anspruch auf Erteilung einer Werbeerlaubnis ohne die angegriffenen Inhalts- und Nebenbestimmungen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Die Entscheidung über die Erteilung der Werbeerlaubnis ist in das Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet – wie bereits oben erwähnt – grundsätzlich verboten. Abweichend davon können die Länder gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV jedoch zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 Werbung für Lotterien im Internet unter Beachtung der Grundsätze in § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV erlauben. Ergänzend dazu kann die Erlaubnis gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 2 VwVfG NRW mit Nebenbestimmungen versehen werden.
Die Bedenken der Klägerin hinsichtlich der Verfassungsgemäßheit und der Europarechtskonformität des Erlaubnisvorbehalts § 5 Abs. 3 GlüStV teilt das Gericht nicht. Die Notwendigkeit einer teleologischen Reduktion dahingehend, dass ein Anspruch auf Erteilung einer unbeschränkten Werbeerlaubnis besteht, ist nicht ersichtlich. Weder liegt ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor. Hinsichtlich der Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG sei auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts hingewiesen, welches von der Verfassungsgemäßheit des unbeschränkten Werbeverbots in der Vorgängerregelung des GlüStV ausgeht.
Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. September 2013 - 1 BvR 3196/11 -, juris Rn. 23 ff.
Die tragenden Gedanken dieser Entscheidung lassen sich auch hier heranziehen, da sie erst recht für die derzeitige, wegen des Erlaubnisvorbehalts weniger eingriffsintensive Regelung des § 5 Abs. 3 GlüStV n. F. gelten müssen.
Vgl. Bayer. VerfGH, Entscheidung vom 25. September 2015 - Vf. 9-VII-13, Vf. 4-VII-14, Vf. 10-VII-14 -, juris Rn. 205; VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 72 ff.; VG Berlin, a. a. O., Rn. 41.
Ein verfassungswidriger Eingriff in Art. 3 Abs. 1 GG liegt nicht vor, weil die Differenzierung zwischen den verschiedenen Medien für Werbung aufgrund der besonderen Reichweite von Internetwerbung gerechtfertigt ist. So kommt den Medien Internet, Fernsehen und Telekommunikationsanlagen eine besondere Einflussmöglichkeit zu. Sie weisen eine besondere Breiten- und Anreizwirkung (etwa im Vergleich zu Radiowerbung) auf und ermöglichen – jedenfalls im Internet – eine unmittelbare Reaktion des Spielers. Das Werbeverbot mit Erlaubnisvorbehalt ist auch mit Art. 56 Abs. 1 AEUV vereinbar. Die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dient in kohärenter Weise unionsrechtlich geschützten Zielen des Allgemeinwohls (u. a. Suchtbekämpfung, Jugend- und Spielerschutz, vgl. § 1 GlüStV).
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5/10 -, BVerwGE 140, 1-22, juris Rn. 34 ff.; Hamburg. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 -, juris Rn. 28; Bayer. VGH, Beschluss vom 8. Juli 2013 - 7 CS 13.929 -, juris Rn. 12 ff.; OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 3027/11 -, juris, Rn. 69 ff. m. w. N.; VG Berlin, a. a. O., juris Rn. 45.
Die Klägerin kann ihre Argumentation zudem nicht auf den Grundsatz der Gewerbefreiheit stützen. Denn auch im Rahmen des originären Gewerberechts sieht das Gesetz bei besonders hoher Gefahrintensität ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt vor (siehe §§ 29 ff. GewO).
Im Übrigen dringt die Klägerin nicht mit ihrem Einwand durch, jegliche Einschränkung des Lotteriespiels sei mangels von ihm ausgehender Suchtgefahr unverhältnismäßig und damit europarechtswidrig. Der EuGH hält sogar ein gänzliches Verbot von Lotterien für legitim.
Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 -, juris Rn. 99.
Zwar mag es sich bei der Lotterie (§ 3 Abs. 3 GlüStV) um ein vergleichsweise weniger suchtgefährdendes Glücksspiel handeln. Die Länder waren entgegen der Ansicht der Klägerin indes nicht gehalten, das Zahlenlotto als eine ihrer Ansicht nach harmlose und nicht suchtgefährdende Art des Glücksspiels von dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze auszunehmen. Wird der Gesetzgeber – wie hier – zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum. Dieser ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlerhaft sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen sein können. Gemessen hieran sind die Erwägungen der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, da sie aufgrund fachlicher Auskünfte von einer gewissen Gefährlichkeit auch der Lotterie ausgehen durften.
Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, juris Rn. 30 m. w. N.; VG Berlin, a. a. O., Rn. 42.
Dass sich der Gesetzgeber gerade auch mit den unterschiedlichen Gefährdungsgraden auseinandergesetzt hat, zeigt sich an den Regelungen zu Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential (§§ 12 ff. GlüStV) und der Ausnahme vom Verbot der Teilnahme gesperrter Spieler an Lotterien, die nicht häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden (§ 22 Abs. 2 GlüStV).
Das Gericht verkennt nicht, dass die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet aus tatsächlichen Gründen mit deren Bewerbung zusammenfallen kann. Doch unabhängig von einer Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet und Fernsehen ist ein Erlaubnisvorbehalt hinsichtlich werbender Maßnahmen gerechtfertigt, weil die Bewerbung von Glücksspiel aufgrund ihres spielanreizenden Charakters ein im Verhältnis zur reinen Veranstaltung und Vermittlung erhöhtes Gefährdungspotential aufweist.
Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 40 ff.; VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 60.
Die rechtsanwendende Behörde muss die Gelegenheit erhalten, auch die vom Antragsteller geplante Werbung einzelfallbezogen zu überprüfen und passgenaue Inhalts- und Nebenbestimmungen mit der Erlaubnis zu erlassen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund des ständigen Entwicklungen ausgesetzten Mediums Internet.
Ein Anspruch auf eine unbeschränkte Werbeerlaubnis ergibt sich auch nicht aus einem etwaigen gegen die glücksspielrechtlichen Vorschriften verstoßenden Handeln der staatseigenen Lotterie des Beklagten. Das Kohärenzgebot (das mangels nicht näher dargelegtem grenzüberschreitenden Bezugs der Tätigkeit der Klägerin ohnehin in seiner Anwendbarkeit fraglich ist) sowie der Gleichheitssatz vermögen sich nicht gegen die Gesetzesbindung durchzusetzen. Sie rechtfertigen keine zwar der Verwaltungspraxis oder Verwaltungsvorschriften entsprechende, aber gesetzeswidrige Behandlung.
Jedoch ist die Rahmenerlaubnis „Werbung für Vermittlung von Lotterien“ vom 13. Mai 2015 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 23. Dezember 2015 und vom 14. Juli 2016 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Mangels Spruchreife kann der Beklagte nur dazu verpflichtet werden, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der Bestimmungen Ziff. I. 2, Ziff. II. 1, Ziff. II. 4, Ziff. II. 5, Ziff. II. 6, Ziff. II. 7, Ziff. II. 9, Ziff. II. 10, Ziff. II. 11, Ziff. II. 12, Ziff. II. 13 und Ziff. II. 16 der angegriffenen Verfügung in Gestalt der Änderungsbescheide vom 23. Dezember 2015 und vom 14. Juli 2016 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Antrag auf Neubescheidung ist in den Anträgen zu 2. und 3. enthalten (§ 88 VwGO).
Die angegriffenen Bestimmungen sind ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Rahmenerlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Bestimmungen.
Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 22. Auflage 2016, § 114 Rn. 15, 48.
Eine unzureichende Begründung liegt hier vor. Insoweit kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht – wie schon in der oben genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016 auch – in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
„Hier liegt ein Ermessensausfall vor. Indiz für einen Ermessensausfall ist die fehlende Begründung einer Entscheidung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56). Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle, die interne Bindungswirkung entfaltet, nicht begründet ist. So liegt der Fall hier. Das Land Nordrhein-Westfalen erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis für Werbung für Lotterien im Internet und Fernsehen nach § 5 Abs. 3 GlüStV. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50, vgl. zu diesem Komplex auch: VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 - 3 K 5661/14 -, juris 130 ff.
Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG NRW nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Werbeerlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor das Glücksspielkollegium über diesen in unveränderter Form beschlossen hat. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn in der Folge eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu ergehen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Werbeerlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Die vorliegenden Niederschriften über die Umlaufverfahren vom 24. April 2015 und 3. Dezember 2015 enthalten keine begründenden Elemente. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu Eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der von NW am 15.04.2015 (bzw. 02.12.2015) übersandten Form“.
„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52; so auch: VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016, a. a. O., juris Rn. 45 ff.
Auch im Übrigen stellt sich die Werbeerlaubnis als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG NRW zu erlassen ist. Gleiches gilt für Inhaltsbestimmungen. Einige der streitgegenständlichen Bestimmungen erweisen sich als rechtswidrig, da sie insbesondere nicht hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 VwVfG NRW sind. Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
Vgl. Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 17. Auflage 2016, § 37 Rn. 5.
Die Hinzuziehung fachkundigen Rates (etwa eines Rechtsanwaltes) kann entgegen der Ansicht des Beklagten nicht verlangt werden, da der Entscheidungsinhalt dem Adressaten ohne Weiteres erkennbar sein muss. Unklarheiten gehen zu Lasten der Behörde.
Vgl. Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 7.
Zwar sind Verwaltungsakte grundsätzlich auch dann hinreichend bestimmt, wenn sie zunächst nur das Ziel festlegen, das der Adressat durch eigene Maßnahmen erreichen muss, die ihm aber hinsichtlich des einzusetzenden Mittels zur Verwirklichung dieses Ziels Wahlfreiheit lassen.
Vgl. Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 16.
Jedoch setzt dies voraus, dass das Ziel der Anordnung bestimmt ist und zumindest ein im Rahmen des Möglichen liegendes Mittel problemlos erkennbar ist. Diesen Anforderungen werden die Bestimmungen – selbst den Empfängerhorizont eines im Glücksspielsektor versierten Adressaten zugrundelegt – aus folgenden Gründen nicht gerecht:
Die Inkorporierung der Werberichtlinie in Ziff. II. 1 führt zur Unbestimmtheit. Die Werberichtlinie benennt für sich genommen keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, sondern Zielvorgaben und Legaldefinitionen.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016, a. a. O., Rn. 101, 95 ff.
Dies gilt auch für die einzelnen Vorschriften der Werberichtlinie, die der Beklagte in der mit Änderungsbescheid vom 14. Juli 2016 reduzierten Fassung des Ziff. II. 1 in Bezug nimmt. Insbesondere § 11 Werberichtlinie formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verpflichtungen, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren können.
Des Weiteren ergibt sich weder aus der Bestimmung Ziff. II. 4 selber noch aus der Begründung des Bescheides, unter welchen Umständen die Zugkraft der Werbung des Anbieters nicht mehr im Bereich des Zulässigen liegt. Die Formulierung, es dürfe nur „in gewissem Umfang“ attraktiv geworben werden, ist wenig aussagekräftig. Das angeführte Beispiel beschreibt lediglich einen Einzelfall „zugkräftiger“ Werbebotschaften und lässt die Klägerin ansonsten im Unklaren darüber, an welchen Grundsätzen sie sich orientieren kann. Zudem ist die Anordnung unverhältnismäßig. Eine Werbung, die nicht zugkräftig ist, verfehlt ihren originären Zweck. Sie ist unvereinbar mit dem dem Glücksspielstaatsvertrag zugrundeliegenden Kanalisierungsauftrag. Anbietern von erlaubtem Glücksspiel soll ein Werbeverhalten gestattet sein, das es ermöglicht, ein Anwachsen des Schwarzmarktes zu verhindern. Dies gelingt nur mittels konkurrenzfähiger Werbebotschaften.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016, a. a. O., Rn. 98.
Die Bestimmung in Ziff. II. 7 (Verpflichtung der Vertragspartner) erweist sich schon deshalb als rechtswidrig, weil sie u. a. rechtswidrige Bestimmungen (Ziff. II. 4 und Ziff. II. 13 und Ziff. II. 16) sowie die „Werberichtlinie (Ziff. II. 1 des Bescheids)“ in Bezug nimmt. Es kann dahinstehen, ob Ziff. II. 7 auf die Einhaltung von Ziff. II. 1 in seiner Fassung im Ursprungsbescheid (das heißt auf die Einhaltung der gesamten Werberichtlinie), oder aber von Ziff. II. 1 in seiner mit Änderungsbescheid vom 14. Juli 2016 gefassten (auf einzelne Vorschriften der Werberichtlinie reduzierten) Form abstellt. Beide Fassungen von Ziff. II. 1 erweisen sich aus vorgenannten Gründen als nicht hinreichend bestimmt. Nicht erkennbar ist allerdings die Unzumutbarkeit einer solchen Anordnung. Wenn die Klägerin sich freiwillig des Affiliate-Marketings bedient, so muss sie die damit verbundenen Schwierigkeiten (hier: die Kontaktaufnahme zu nicht näher bekannten Vertragspartnern) in Kauf nehmen. Es ist vor diesem Hintergrund nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte die Weiterreichung von Verpflichtungen für erforderlich hält. Denn auf diese Weise kann eine Abwälzung der Verantwortung effektiv ausgeschlossen werden – etwa in dem Fall, dass die Klägerin ihre Werbung nicht auf eigenen Internetseiten sendet und ohne ausdrückliche Rücksprache Veränderungen am Werbeinhalt oder an der Darstellungsweise vorgenommen werden.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014, a. a. O., Rn. 98; a. A. VG Berlin, a. a. O., Rn. 62.
Die in Ziff. II. 13 angeordnete Berichtspflicht ist unbestimmt und unverhältnismäßig. Unbestimmt ist sie, da dem Bescheid nicht zu entnehmen ist, welche Tatsachen zu berichten sind. Zwar obliegt den Beteiligten gemäß § 26 Abs. 2 VwVfG NRW eine Mitwirkungspflicht, insbesondere ihrer Sphäre entstammende Tatsachen und Beweismittel betreffend. Es bedarf jedoch einer konkreten Vorgabe, welche Daten (z. B. Klicks pro Internetseite) zu berichten sind.
Der Widerrufsvorbehalt (Ziff. II. 16) für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie oder der Bestimmungen der streitgegenständlichen Erlaubnis stellt sich aus den zu Ziff. II. 1 und Ziff. II. 7 genannten Gründen als unbestimmt dar.
Im Übrigen sind die Einwände der Klägerin jedoch zurückzuweisen.
Es bestehen insbesondere keine durchgreifenden Bedenken, die Werberichtlinie den Bestimmungen zu Grunde zu legen. Die von der Klägerin vorgebrachten Einwände bezüglich der Rechtmäßigkeit der Werberichtlinie vermögen das Gericht nicht zu überzeugen.
Die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV ist rechtmäßig.
Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf Grundlage des § 5 Abs. 4 GlüStV ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu Eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.
Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440).
Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 - 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 4 i. V. m. § 9a Abs. 6 - 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.
Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016, a. a. O., Rn. 79 ff. und Urteil vom 21. Juni 2016, a. a. O., juris Rn. 140 ff,; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N. sowie im Wesentlichen auch Bethge, ZfWG 2016, 386 - 390.
Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen „dritten Ebene“ neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer solchen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.
Das Unterlassen einer Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.
Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.
In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.
Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.
Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. GemäߠArt. 5 Abs. 1 Satz 1 RL (EU) 2015/1535 (i.d.F. vom 24. März 2016 – der sogenannten Informationsrichtlinie RL 98/34/EG nachfolgend) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift vor, wenn es sich bei dieser um eine technische Vorschrift handelt. GemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. f RL (EU) 2015/1535 liegt eine technische Vorschrift vor bei technischen Spezifikationen, sonstigen Vorschriften und Vorschriften betreffend Dienste. Technische Spezifikationen (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL (EU) 2015/1535) und sonstige Vorschriften (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL (EU) 2015/1535) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines Erzeugnisses. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches Erzeugnis dar, da sie weder eine gemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. a RL (EU) 2015/1535 landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache ist. Ebenso wenig handelt es sich entgegen der Ansicht der Klägerin bei der Werberichtlinie um eine Vorschrift betreffend Dienste (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL (EU) 2015/1535). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft, d.h. jede in der Regel gegen Entgelt im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung. Zwar ist der Klägerin beizupflichten, dass der Begriff der Dienstleistung im Sinne der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV zu verstehen ist. Es kann indes dahinstehen, ob und in welchem Zusammenhang Werbung eine Dienstleistung darzustellen vermag. Die Werberichtlinie betrifft Werbung nicht in ihrer Funktion als Dienstleistung, sondern im Hinblick auf ihre Wirkung und Beziehung zu ihrem Adressaten. In diesem Verhältnis stellt sich Werbung nicht als Dienstleistung dar. Weder ruft der Empfänger die Werbung gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar ab.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014, a. a. O., juris Rn. 83 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016, a. a. O., Rn. 84 ff. und Urteil vom 21. Juni 2016, a. a. O., Rn. 143.
Schließlich verfängt auch der Einwand der Klägerin nicht, die Werberichtlinie überschreite die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung nach § 5 Abs. 4 GlüStV. Nach § 5 Abs. 4 GlüStV sind die Länder ermächtigt, eine gemeinsame Richtlinie zur Konkretisierung von Art und Umfang der nach den Absätzen 1 bis 3 erlaubten Werbung zu erlassen. Zwar beinhaltet § 4 Werberichtlinie keine Regelungen zu Art und Umfang erlaubter, sondern zu Art und Umfang unerlaubter Werbung. Dies macht im Ergebnis jedoch keinen Unterschied. Auch die Spezifikation unerlaubter Werbung dient im Umkehrschluss zur Konkretisierung erlaubter Werbung. Eine solche vom Gesetz vorgesehene Konkretisierung hat zwangsläufig eine – von der Klägerin beanstandete – weitergehende Restriktion zur Folge. §§ 13 (Pflichthinweise) und 14 Werberichtlinie (Verfahren) spezifizieren die Art und den Umfang erlaubter Werbung. Der das Verfahren bestimmende § 14 Werberichtlinie stellt auch keine unerlaubte Vorzensur gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG dar. Eine solche ist ein Eingriff vor Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerks, insbesondere das Abhängigmachen von einer behördlichen Prüfung und Genehmigung seines Inhalts.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. April 1972 - 1 BvL 13/67 -, BVerfGE 33, 52-90, juris Rn. 71 ff.
Von einer Vorzensur ist hier nicht auszugehen. Vom Grundsatz her ist jegliche Werbung für öffentliches Glücksspiel verboten – unabhängig von ihrem Inhalt. Dass § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV es ermöglicht, Ausnahmen von diesem Verbot zu machen, führt nicht zu der Annahme einer Vorzensur. Dies gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass sich der Erlaubnisvorbehalt und damit auch § 14 Werberichtlinie nicht am – ggf. eine Meinung darstellenden – Inhalt einer Werbung orientieren, sondern auf einen Ausgleich des öffentlichen Interesses an der Eindämmung der Gefahren der Glücksspielwerbung im Internet und der wirtschaftlichen Interessen des Anbieters abzielen.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014, a. a. O., Rn. 88.
Nicht erkennbar ist des Weiteren die Unbestimmtheit einzelner Vorschriften der Werberichtlinie. Die Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen und Generalklauseln wird durch das Bestimmtheitsgebot nicht ausgeschlossen. An die Bestimmtheit einer abstrakten Regelung sind geringere Anforderungen zu stellen als an die Bestimmtheit eines auf den Einzelfall bezogenen Verwaltungsaktes. Die Vorschrift soll eine Vielzahl von Einzelfällen erfassen. Sichergestellt bleiben muss allein, dass das Handeln der Verwaltung messbar und in gewissem Ausmaße für den Bürger voraussehbar und berechenbar ist sowie dass eine gerichtliche Rechtskontrolle ermöglicht wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvF 3/92 -, BVerfGE 110, 33-76, juris, Rn. 102 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014, a. a. O., Rn. 89 ff.
Daran bestehen hier keine Zweifel.
Die Befristung der Erlaubnis (Ziff. I. 2) ist rechtmäßig. Eine solche Möglichkeit sieht § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vor. Zwar ist einzuräumen, dass die Veranstaltungserlaubnis der Klägerin bis zum 23. September 2017 gilt und damit einige Monate länger als die dazugehörige hier streitgegenständliche Werbeerlaubnis. Der fehlende Gleichlauf der Fristen hat nicht zwangsläufig die Rechtswidrigkeit der Bestimmung zur Folge. Der Beklagte hat sich aus einem sachlichen Grund für die Zweijahresfrist entschieden. Bisher nicht vorliegende Erfahrungen sollen gesammelt und bei einer Neuerteilung der Werbeerlaubnis berücksichtigt werden. Nicht ersichtlich ist, dass es der Klägerin durch die Befristung auf zwei Jahre tatsächlich unmöglich gemacht würde, Werbeverträge abzuschließen.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014, a. a. O., Rn. 95 f.; VG Berlin, a. a. O., Rn. 69.
Auch bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen die Bestimmungen Ziff. II. 5 und Ziff. II. 6 (Verbot von Zeitdruck- und Countdown - Werbung am Tag des Annahmeschlusses). Für ihren Erlass war der Beklagte zuständig (§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GlüStV). Die Anordnungen betreffen ausweislich ihres Wortlautes nicht Zeitdruck auslösende Elemente bei der Vermittlung, sondern bei der Bewerbung. Diese Verpflichtungen tragen dem Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV) Rechnung, da sie darauf abzielen, spontane und unbedachte Spielteilnahmen aus einem Impuls heraus zu verhindern.
Ferner erweisen sich die unter Ziff. II. 9 des Bescheides auferlegten Beschränkungen für Werbung mit Bonusaktionen und Rabattsystemen als rechtmäßig. Der Beklagte durfte die Anordnung wegen seiner Zuständigkeit nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GlüStV erlassen. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist die Anordnung nicht produkt-, sondern werbebezogen. Sie betrifft nicht Bonusaktionen und Rabattsysteme als solche, sondern die Werbung mit diesen. Streitgegenständlich ist zudem nur Werbung für Lotterien im Internet und im Fernsehen. Dass andere Werbemedien, für die der Beklagte nicht zuständig ist, von der Anordnung nicht erfasst werden, ergibt sich ohne Weiteres aus dem die „Rahmen-Erlaubnis“ einleitenden und übergreifenden Abschnitt in Ziff. I. 1., wonach der Bescheid Werbung „im Internet und im Fernsehen“ umfasst. Die Bestimmung ist auch inhaltlich nicht zu beanstanden. Durch sie soll im Hinblick auf den Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV) solche Werbung ausgeschlossen werden, die eine unreflektierte Spielteilnahme fördert. Gleichzeitig berücksichtigt sie in ausreichendem Maße das sich aus § 1 Nr. 2 GlüStV ergebende Ziel, durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geeignete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014, a. a. O., Rn. 94.
Die nachträglichen Berichtspflichten beeinträchtigen die Klägerin nur in geringem Maße und gefährden ihre Konkurrenzfähigkeit nicht.
Soweit der Bescheid in Ziff. II. 10 vorsieht, dass der Versand spielanreizender Botschaften per E-Mail oder SMS – auch in laufenden Vertragsverhältnissen – nicht gestattet ist, handelt es sich um eine zulässige Konkretisierung von § 5 Abs. 3 GlüStV i.V.m. § 7 Werberichtlinie. Die Bestimmung geht nicht über die Vorgaben der Werberichtlinie hinaus. Zwar lautet § 7 Satz 3 Werberichtlinie wörtlich: „Ferner ist die Kommunikation per Telefon, Email und SMS innerhalb eines bestehenden Vertragsverhältnisses nicht vom Verbot nach Satz 1 erfasst.“ Es wird aber gerade nicht explizit auch die Werbung innerhalb bestehender Vertragsverhältnisse ausgenommen, weshalb zwischen Werbung und Kommunikation zu differenzieren ist.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014, a. a. O, Rn. 102; Amtliche Begründung des GlüStV zu § 7: „Ferner ist die Kommunikation, die keine Werbung ist, per Telefon, Email und SMS innerhalb eines bestehenden Vertragsverhältnisses zulässig. (…) Der Versand spielanreizender Botschaften ist im Rahmen des § 7 Satz 3 nicht erlaubt.“
Dem entspricht es auch, Newsletter als Kommunikationsform nicht von dem Verbot zu erfassen. Solche sind – wie in der Bescheidbegründung klarstellend und nachvollziehbar dargelegt – nur dann verboten, wenn sie spielanreizende Inhalte aufweisen.
Auch erschließt sich eine vorrangige Anwendbarkeit des UWG sowohl hinsichtlich Ziff. II. 10 als auch Ziff. II. 11 nicht. Das UWG verfolgt nach § 1 UWG den Schutz der Mitbewerber, der Verbraucherinnen und Verbraucher sowie der sonstigen Marktteilnehmer vor unlauteren geschäftlichen Handlungen. Es schützt zugleich das Interesse der Allgemeinheit an einem unverfälschten Wettbewerb. Die streitgegenständlichen Maßnahmen dienen jedoch maßgeblich der Gefahrenabwehr hinsichtlich der in § 1 GlüStV genannten Rechtsgüter.
Ziff. II. 11 ordnet die Klarstellung des Vermittlungsverhältnisses bei Werbung im Internet und Fernsehen in verhältnismäßiger und ermessensfehlerfreier Weise an. Die Auflage findet ihre gesetzliche Grundlage in § 5 Abs. 2 GlüStV und § 1 Satz 1 GlüStV. Danach ist irreführende Werbung verboten, der Spielerschutz ist zu gewährleisten (Nr. 3) und es ist sicherzustellen, dass die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden (Nr. 4). Die Aufdeckung des Vermittlungsverhältnisses dient der Transparenz. Die Vermittlung des Lotterieangebots kann für den Spieler unter Umständen zu weiteren Kosten führen. Zudem erhöht sich mit der Zwischenschaltung eines Vermittlers die grundsätzliche Missbrauchsanfälligkeit.
Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 70; VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014, a. a. O., Rn. 103.
Darüber hinaus ist davon auszugehen, dass die Klarstellung des Vermittlungsverhältnisses für die Klägerin lediglich eine geringfügige Beeinträchtigung darstellt.
Die Auflage, Werbemittel mit Pflichthinweisen zu versehen (Ziff. II. 12), ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie lässt sich unmittelbar auf § 5 Abs. 1 und 2 sowie § 1 Satz 1 GlüStV als hinreichende gesetzliche Grundlage stützen und dient ermessensfehlerfrei der Sicherstellung des Spieler- und Jugendschutzes. Auch vermag die Kammer den klägerischen Vortrag, diese Verpflichtung mache ihr sogenannte Kleinstwerbung (Bannerwerbung) tatsächlich unmöglich, nicht nachzuvollziehen. Denn im Internet lässt sich unschwer auch Kleinstwerbung für die Lotterievermittlung mit Pflichthinweisen finden.
Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 61.
Die Verpflichtung ist zudem hinreichend bestimmt. Bei der Gesamtschau der Bestimmung selber, ihrer Begründung sowie des in Bezug genommenen § 13 Werberichtlinie wird die Klägerin über die erwartete Dauer, Größe und Inhalt der Pflichthinweise ausreichend informiert.
Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014, a. a. O., Rn. 97; a. A. VG Berlin, a. a. O., Rn. 61.
Über die mit dem Hilfsantrag zu 4. erhobene Feststellungsklage ist zu entscheiden, da die ihr zugrundeliegende prozessuale Bedingung eingetreten ist. Die Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung entspricht nicht in Gänze dem Begehren der Klägerin, eine Werbeerlaubnis ohne die angegriffenen Bestimmungen zu erhalten. Die Zulässigkeit der Feststellungsklage kann ausnahmsweise hier dahinstehen, da die Feststellungsklage jedenfalls offensichtlich unbegründet ist. Es kann nicht festgestellt werden, dass die Klägerin keiner Erlaubnis bedarf, um im Internet und im Fernsehen zu werben. Das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt für Werbung im Fernsehen, Internet und Telekommunikationsanlagen nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV begegnet aus den oben genannten Gründen auch im Hinblick auf das Glücksspiel Lotterie keinerlei rechtlichen Bedenken.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO und § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Im Hinblick auf die noch streitgegenständlichen Bestimmungen hält das Gericht eine Kostenteilung von einem Viertel zu drei Viertel für angemessen. Die Klägerin ist mit ihrem Hauptantrag vollständig unterlegen und hat mit ihrem Verpflichtungsantrag nur teilweise Erfolg. Im Hinblick auf die übereinstimmend für erledigt erklärten Bestimmungen (Teile der Ziff. II. 1 a. F. und Ziff. II. 8) hat das Gericht nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu entscheiden. Angesichts des Umstandes, dass die Klägerin mit ihrem als Anfechtungsklage formulierten Hauptantrag hinsichtlich des entfallenen Teils der Bestimmung Ziff. II. 1 a. F. und Bestimmung Ziff. II. 8 unterlegen wäre, im Übrigen jedoch aus oben genannten Gründen (Ermessensfehlerhaftigkeit mangels Begründung des Glücksspielkollegiums) die als Hilfsantrag gestellte Verpflichtungsklage weitestgehend erfolgreich gewesen wäre, hält die Kammer eine Kostentragung ebenfalls im Verhältnis von einem Viertel zu drei Viertel für angemessen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.
Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit des § 5 Abs. 3 und Abs. 4 GlüStV mit Verfassungs- und Unionsrecht, die Anforderungen an die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist daher gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48 ff. VwVfG NRW
§§ 29 ff. GewO
§§ 12 ff. GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 49 VwVfG NW
§ 5 GlüStV
§ 49 VwVfG NRW
§ 1 GlüStV
§ 88 VwGO
§ 39 VwVfG
§ 9a GlüStV
§ 37 VwVfG NRW
§ 1 UWG
§ 33 GlüStV
§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO
§ 9a Abs. 5 GlüStV
§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV
§ 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV
§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 1 und 2 GlüStV
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV
§ 36 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 3 Abs. 3 GlüStV
§ 22 Abs. 2 GlüStV
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 114 Satz 1 VwGO
§ 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV
§ 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV
§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV
§ 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV
§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW
§ 36 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 26 Abs. 2 VwVfG NRW
§ 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV
§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV
§ 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV
§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Nr. 3 GlüStV
§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GlüStV
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 2 GlüStV
§ 1 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV
§ 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO
§ 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 5 Abs. 3 und Abs. 4 GlüStV
Art. 56 AEUV
Art. 20 Abs. 2 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 56 Abs. 1 AEUV
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 112, 221
BVerwGE 140, 1
NVwZ 1987, 504
BVerfGE 33, 52
BVerfGE 110, 33
6 C 1/07
4 A 480/93
11 C 2/00
1 A 389/12
23 K 261.13
3 K 2472/14
4 K 303/13
1 BvR 3196/11
4 K 1368/13
8 C 5/10
4 Bs 5/08
7 CS 13.92
13 A 3027/11
1 BvR 928/08
1 B 213.86
2 B 10902/11
2 A 10894/13
7 BV 13.19
27 K 339.10
3 K 5661/14
1 RL (EU) 2015/15
1 BvL 13/67
1 BvF 3/92