Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-02-26, Aktenzeichen 19 K 3308/06
ECLI: ECLI:DE:VGK:2007:0226.19K3308.06.00

Tenor:
Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 12. September 2006 verurteilt, die Regelbeurteilung des Polizeipräsidiums M. vom 00.00.2005 in der Fassung der ergänzenden Begründung vom 00.00.2006 aufzuheben und über den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue dienstliche Beurteilung für den Zeitraum vom 1. Juni 2002 bis zum 30. September 2005 zu erstellen.
Die Kosten des Verfahrens trägt das beklagte Land.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand Der am 00.00.0000 geborene Kläger steht als Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11 BBesO) im Dient des beklagten Landes. Er war nach dem Bestehen der II. Fachprüfung und dem Aufstieg in den gehobenen Polizeivollzugsdienst am 00.00.0000 zunächst beim Polizeipräsidium (PP) L. und anschließend von 1993 bis 2006 beim PP M. tätig; seit mit Ablauf des Jahres 2006 gehört er wiederum dem PP L. an.
Beim PP M. wurde der Kläger seit September 1997 als Sachbearbeiter im Kriminalkommissariat (KK) 00 verwendet. Nach der Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 BBesO (Kriminalhauptkommissar) am 1998 hatte er in den ihm vom Polizeipräsidenten M. unter dem 1999 und unter dem 2002 erteilten dienstlichen Regelbeurteilungen (zu den Stichtagen des 31. Mai 1999 bzw. des 31. Mai 2002) jeweils das übereinstimmende Gesamturteil „Leistung und Befähigung entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) erhalten.
Unter dem 2005 erstellte das Polizeipräsidium M. über den Kläger für den Zeitraum vom 1. Juni 2002 bis zum 30. September 2005 eine weitere Regelbeurteilung, die abermals mit dem Gesamturteil „Leistung und Befähigung entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) abschloss. Diese auf der Grundlage der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (BRL Pol) abgegebene Beurteilung wurde von G. , der ständiger Vertreterin des Polizeipräsidenten F. , in Vertretung des Behördenleiters als „Endbeurteilerin" unterzeichnet und dem Kläger am 5. Januar 2006 bekanntgegeben.
Die Regelbeurteilung vom 2. Dezember 2005 wurde nach einem von dem Erstbeurteiler, Erster Kriminalhauptkommissar (EKHK) C. , am 20. Oktober 2005 mit dem Kläger geführten Beurteilungsgespräch, unter Berücksichtigung eines ihm am 20. April 2005 eröffneten Beurteilungsbeitrages seines früher Vorgesetzten, EKHK X. , für den Zeitraum vom 1. Juni 2002 bis zum 28. März 2005 und im Anschluss an eine am 00. November 2005 durchgeführte Beurteilerbesprechung abgegeben, an der neben der stellvertretenden Behördenleiterin u.a. die Gleichstellungsbeauftragte, die Vertrauensfrau der Schwerbehinderten, alle Abteilungsleiter, die Leiter der Polizeihauptwachen und der Kommissariate sowie sämtliche als Erstbeurteiler an dem Regelbeurteilungsverfahren beteiligten Vorgesetzen teilgenommen hatten (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 22).
Im Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers"(EKHK C. ) vom 00. November 2005 waren die Leistungen des Klägers in den Hauptmerkmalen „1. Leistungsverhalten", „2. Leistungsergebnis", „3. Sozialverhalten" und in den zugrunde liegenden Submerkmalen sowie im abschließenden Gesamturteil durchgängig mit 4 Punkten (das dem „Leistungsverhalten" zugeordnete Submerkmal 1.3 „Ausdauer und Belastbarkeit" mit 5 Punkten) beurteilt worden. Die Endbeurteilerin bewertete das Hauptmerkmal „Leistungsverhalten" entsprechend dem Beurteilungsvorschlag mit 4 Punkten; demgegenüber setzte sie die zu den weiteren Hauptmerkmalen „Leistungsergebnis" und „Sozialverhalten" vorgeschlagenen Bewertungen sowie das vorgeschlagene Gesamturteil jeweils von 4 auf 3 Punkte herab. Die in dem Beurteilungsvorschlag enthaltenen Benotungen der Submerkmale wurden von der Endbeurteilerin ausnahmslos ohne Veränderungen übernommen. Die von dem Vorschlag des Erstbeurteilers abweichenden Bewertungen der Hauptmerkmale „Leistungsergebnis" und „Sozialverhalten" und des Gesamturteils begründete die Endbeurteilerin mit dem gleichlautenden Hinweis auf die „Berücksichtigung des Quervergleichs".
Der Kläger legte gegen die Regelbeurteilung vom 00.00.2005 am Tage ihrer Bekanntgabe Widerspruch ein, zu dessen Begründung er durch seine Verfahrens- und Prozessbevollmächtigte im Wesentlichen geltend machte: Die Beurteilung sei formell und materiell rechtswidrig. Sie nicht auf ordnungsgemäßem Wege erstellt worden, weil beim PP M. am 00. November 2005 eine „Erstbeurteilerbesprechung" stattgefunden habe, in deren Verlauf im Beisein von Vorgesetzten bereits die abschließenden Beurteilungsnoten für die zu beurteilenden Beamten festgelegt worden seien. Die Regelbeurteilung sei ferner deswegen rechtswidrig, weil im Rahmen des Beurteilungsverfahrens materiell rechtsfehlerhaft und außerdem ohne die bei der Bildung neuer Vergleichsgruppen nach § 72 Abs. 4 Nr. 16 des Landespersonalvertretungsgesetzes gebotene Mitbestimmung der Personalvertretung Polizeivollzugsbeamten der „I. und II. Säule" in einheitlichen Vergleichsgruppen zusammengefasst worden seien. Schließlich entbehre die angegriffene Beurteilung im Gesamturteil einer ergänzenden Begründung gemäß Nr. 8.1 BRL Pol, da sie nicht erkennen lasse, aus welchen Gründen der Kläger in der dritten Regelbeurteilung im selben statusrechtlichen Amt keine Ergebnisverbesserung erzielt habe.
Auf diesen Widerspruch übersandte das PP M. den Verfahrensbevollmächtigten des Klägers durch Schreiben vom 25. April 2006 eine ihm am 27. April 2006 persönlich ausgehändigte „Anlage zur dienstlichen Beurteilung vom 00.00.2005" mit einer „Ergänzung des Feldes ‚Begründung' unter Punkt IV. Gesamturteil", die folgenden Wortlaut hat: „Begründung gemäß Nr. 8.1 BRL Pol: KHK F1. L1. gehört seit dem 22.10.1998 der Vergleichsgruppe A 11 an. Im Beurteilungszeitraum war er Sachbearbeiter im KK 00 der ZKB bzw. im ErmD. Führungsverantwortung trägt er nicht. Herr L1. muss sich in seiner insgesamt leistungsstarken Vergleichsgruppe mit mehr als 40 anderen Beamtinnen und Beamten messen. Daher ist ein strenger Maßstab an die individuelle Bewertung der Leistungen der einzelnen Beamten anzulegen. Die Leistungen und Befähigungen der Angehörigen seiner Vergleichsgruppe wurden im Hinblick auf Dienstalter, Funktion, Verantwortungs- und Entscheidungskompetenz, Mitwirkung bei wesentlichen Entscheidungen sowie Verwendungsbreite und -tiefe bewertet und untereinander verglichen. Andere Beamten der Vergleichsgruppe haben besonders schwierige und verantwortungsvolle Sachbearbeitung bei ebenfalls positiven, teils noch besseren Leistungen erbracht, haben höher bewertete Stellen ausgefüllt oder haben zusätzlich auch Führungsaufgaben in verantwortlicher Position übernommen. Sie haben damit leistungsmäßig weitere positive Zeichen gesetzt. Eine besonders herausragende und über das Anforderungsprofil hinausgehende Spezialisierung oder eine sehr breite Erfahrung in unterschiedlichen Aufgabenbereichen kann jedoch nicht festgestellt werden. Zusammenfassend ergeben sich daher im Quervergleich bei Herrn KHK L1. zum Beurteilungszeitpunkt noch keine tragenden Gründe für einen Leistungsanstieg, der den gesamten Beurteilungszeitraum auf breiter Ebene prägt. Im Gesamtbild der Vergleichsgruppe der Bes. Gr. A 11 führt die im übrigen positive Erfüllung des Anforderungsprofils noch nicht zu einem insgesamt positiveren Leistungsbild als bisher. Das Gesamturteil entspricht trotz gestiegener Lebens- und Berufserfahrung im gleichen Amt und im Quervergleich mit allen anderen beurteilten Beamten der Vergleichsgruppe immer noch voll den Anforderungen."
Den aufrechterhaltenen Widerspruch des Klägers wies die Bezirkregierung Köln mit Bescheid vom 00.00.2006 als unbegründet zurück: In der am 00. November 2005 beim PP M. durchgeführten Beurteilerbesprechung seien in Übereinstimmung mit Nr. 9.2 BRL Pol Leistungen und Befähigung der der Vergleichgruppe des Klägers angehörenden Beamten anhand der vorliegenden Beurteilungsvorschläge zur Vorbereitung der Endbeurteilung im Maßstabsvergleich der Gesamtbehörde diskutiert und intensiv hinterfragt worden. Im Rahmen des Regelbeurteilungsverfahrens zum Stichtag des 1. Oktober 2005 habe das PP M. in der Vergleichsgruppe der Polizeivollzugsbeamten mit einem Amt der Besoldungsgruppe A 11 BBesO ausschließlich Beamte mit II. Fachprüfung dienstlich beurteilt, weil entsprechend besoldete Beamte ohne II. Fachprüfung gemäß dem Erlass des Innenministeriums vom 10. August 2005 - 45.2-26.00-05 (3034H) - von diesem Beurteilungsverfahren ausgenommen worden seien. Die in der ursprünglichen Fassung der angegriffenen Beurteilung fehlende Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol sei durch die im Widerspruchsverfahren nachgereichte Beurteilungsanlage mit nachvollziehbaren Erwägungen nachgeholt worden.
Bereits am 00.00.2006 hatte der Kläger gegen die Regelbeurteilung vom 00.00.2005 Klage erhoben, zu deren Begründung er durch seine Prozessbevollmächtigten ergänzend vortragen lässt: Die beim PP M. am 00. November 2005 durchgeführte „Erstbeurteilerbesprechung", in der nach Kenntnis des Klägers unter Mitwirkung von Vorgesetzten die Noten der einzelnen Beamten bindend festgelegt worden seien, widerspreche den anzuwendenden Beurteilungsrichtlinien. In der Sache sei die Regelbeurteilung schon deshalb rechtswidrig, weil die Bewertung der Hauptmerkmale durch die Endbeurteilerin und das von ihr zuerkannte Gesamturteil wegen der Diskrepanz zu den übernommenen Benotungen der Submerkmale durch den Erstbeurteiler nicht plausible sei. Außerdem ermangele das Gesamturteil entgegen Nrn. 6 Satz 1 und 8.1 Abs. 2 BRL Pol weiterhin einer nachvollziehbaren Begründung, aus welchen Gründen sich die Lebens- und Diensterfahrung des Klägers auch in der dritten Regelbeurteilung im Amt eines Kriminalhauptkommissar nicht positiv auf sein Leistungsbild ausgewirkt habe. Die diesbezügliche Begründung in der nachgeschobenen Beurteilungsanlage, die sich vornehmlich auf den Hinweis auf einen durchgeführten Quervergleich beschränke, ohne die konkreten Funktionen sowie die individuelle Leistung, Befähigung und Eignung des Klägers zu würdigen, genüge dem besonderen Begründungserfordernis nicht und beruhe zudem auf einer Verkennung des durch die Richtlinien vorgegebenen Bewertungsmaßstab sowie auf einem unzutreffenden Sachverhalt. Soweit in der nachträglichen Begründung ausgeführt werde, dass bei dem Kläger im Beurteilungszeitraum kein Leistungsanstieg zu verzeichnen gewesen sei, lasse diese Erwägung außer Acht, dass für das Eingreifen der (Regel-)Vermutung der Nr. 6 Satz 1 BRL Pol einer regelmäßig positiven Auswirkung der Diensterfahrung auf das Leistungsbild kein Leistungsanstieg, sondern lediglich das Halten der bisherigen Leistung erforderlich sei. Die nachgeschobene Begründung sei auch deshalb rechtswidrig, weil danach u.a. das „Dienstalter" der Beamten der maßgebenden Vergleichgruppe und die von ihnen wahrgenommenen „Funktionen" in die Bildung des Gesamturteils einbezogen worden seien, obwohl es sich insoweit um lediglich Hilfskriterien handele, denen bei der Leistungsbewertung im Rahmen einer Beurteilung keine wesentliche Bedeutung beigemessenen werden dürfe. Soweit die nachgereichten Begründung darauf abstelle, dass andere Beamte der Vergleichsgruppe ihre positiven, teils besseren Leistungen in der „besonders schwierigen und verantwortungsvollen Sachbearbeitung" und in der Übernahme zusätzlicher „Führungsaufgaben" erbracht hätten, während bei dem Kläger eine „besonders herausragende und über das Anforderungsprofil hinausgehende Spezialisierung oder sehr breite Erfahrung in unterschiedlichen Aufgabenbereichen" nicht habe festgestellt werden können, entspreche dies nicht den Tatsachen. Der Kläger habe in der Sachbearbeitung der Schwerstkriminalität Raub- und Erpressungsdelikte bis zur Abgabe der Verfahren an die Staatsanwaltschaft und die Gerichte selbständig bearbeitete, sei als Leiter einer Einsatzkommission eingesetzt worden, die u.a. 400 Straftaten aufgeklärt und Schmück aus Einbrüchen in Juweliergeschäfte im Wert von mehreren 100.000 DM sichergestellt habe, und außerdem in BAO-Lagen sowie als Leiter der Gefangenensammelstelle mit Führungsaufgaben betraut und als Vertreter des PP M. zu verschiedenen Tagungen und Besprechungen bei der Bezirksregierung L. im Bereich der Bekämpfung von sog. Homejacking-Delikten entsandt worden. Sein Aufgabengebiet habe ferner die Bekämpfung der überregionaler Bandenkriminalität auf dem Einbruchssektor, von Kraftfahrzeugsachwertdelikten, von Homejacking-Delikten durch internationale Tätergruppen, von Straftaten der indirekten Beschaffungskriminalität und damit verbundenen BTM-Delikten sowie von Trickdiebstählen umfasst. Im Bereich des PP M. habe es keinen anderen Polizeivollzugsbeamten gegeben, der über Jahre hinweg eine ähnlich große Palette unterschiedlicher Aufgaben bearbeitet habe wie der Kläger. Andere Beamte der Vergleichsgruppe seien vielmehr hauptsächlich mit der Bearbeitung von Verfahren der lediglich mittleren und leichten Kriminalität befasst gewesen. Der Kläger habe zur Bewältigung seiner Aufgaben verschiedenste Lehrgänge zur Bekämpfung von Kfz-, Raub-, und Rauschgiftkriminalität sowie einen Lehrgang über „Herausragende Erpressungsfälle" besucht und dadurch entgegen den Ausführungen in der nachgeschobenen Beurteilungsbegründung eine besondere Spezialisierung erreicht.
Der Kläger beantragt,
das beklagte Land unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 00.00.2006 zu verurteilen, die Regelbeurteilung des PP M. vom 00.12.2005 in der Fassung der ergänzenden Begründung vom 00.00.2006 aufzuheben und über ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue dienstliche Beurteilung für den Zeitraum vom 1. Juni 2002 bis zum 30. September 2005 zu erstellen.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt es in Ergänzung der Ausführungen in den Gründen des Widerspruchsbescheides im Wesentlichen vor: Die angegriffene Regelbeurteilung leide nicht an einem Verfahrensfehler. Bei der seitens des Klägers angesprochenen Erörterung am 00. November 2005 habe es sich nicht um eine „Erstbeurteilerbesprechung", sondern - wie in der Begründung des Widerspruchsbescheides klargestellt - um die in Nr. 9.2 Abs. 1 BRL Pol vorgesehene abschließende Beurteilerkonferenz gehandelt habe. Die Annahme einer insoweit von dem Kläger vermuteten Vorabsprache mit einer Festlegung der Erstbeurteiler auf Beurteilungsnoten einzelner Beamter liege bereits deshalb fern, weil das in seinem Fall auf ein Gesamturteil von 4 Punkten lautende Votum des Erstbeurteilers EKHK C. Gegenstand der Beratungen der Beurteilerbesprechung am 00. November 2005 gewesen und als Beurteilungsvorschlag unveränderter in die Endausfertigung der Regelbeurteilung übernommen worden sei. Die während des Widerspruchsverfahrens nachgereichte ergänzende Begründung entspreche den Anforderungen der Nr. 8.1 BRL Pol. Entgegen der Auffassung des Klägers habe sich die Vergabe der Beurteilungsprädikate im Rahmen des Regelbeurteilungsverfahrens zum Stichtag des 1. Oktober 2005 beim PP M. nicht vorrangig an den Gesichtspunkten des Dienstalters und der ausgeübten Funktionen orientiert. Gegen eine übermäßige Berücksichtigung von Dienstaltersaspekten spreche schon der Umstand, dass der Kläger als einer der dienstälteren Beamten in der Vergleichsgruppe der Polizeivollzugsbeamten mit einem Amt der Besoldungsgruppe A 11 BBesO von seinem Dienstalter ersichtlich nicht profitiert habe. In dem Beurteilungsverfahren sei im Übrigen von den insgesamt 42 Angehörigen dieser Vergleichsgruppe zwei Beamten das Gesamturteil „5 Punkte", elf Beamten das Gesamturteil „4 Punkte" und 29 Beamten das Gesamturteil „3 Punkte" zuerkannt worden, wobei von den mit 5 und 4 Punkten Beurteilten im Beurteilungszeitraum fünf Beamte einen Dienstposten mit Führungsfunktionen und acht Beamte einen Dienstposten ohne Führungsfunktionen wahrgenommen hätten; diejenigen Beamten, denen ein Beurteilungsprädikat im quotierten Notenbereich erteilt worden sei, hätten - mit einer Ausnahme - ausschließlich dem Kreis der unmittelbar mit dem Kläger vergleichbaren Sachbearbeiter des kriminalpolizeilichen Ermittlungsdienstes angehört. Der Kläger habe entgegen seiner Darstellung keine sich gerade vom Aufgabenbereich dieses Personenkreises abhebende Tätigkeiten ausgeübt und nicht nur Fälle von Schwerstkriminalität, sondern auch Verfahren der sog. Massenkriminalität bearbeitete, wie z.B. Trickdiebstähle, Kraftfahrzeugsachwertdelikte, Straftaten der indirekten Beschaffungskriminalität und damit verbundene einfach gelagerte BTM-Delikte. Die Bekämpfung von „Homejacking-Delikten internationaler Tätergruppen" habe in seinem Aufgabengebiet während des Beurteilungszeitraums mangels Deliktaufkommens keine hervorgehobene Bedeutung gehabt. Die angeführte Leitung einer Einsatzkommission sei ihm in den Jahren 2000/2001, also außerhalb des relevanten Beurteilungszeitraums, übertragen worden. Die Behauptung des Klägers, kein anderer Beamter des PP M. habe auf ein vergleichbar breit gefächertes Tätigkeitsfeld zurückblicken können wie er, treffe nicht zu. Eine Vielzahl der anderen im kriminalpolizeilichen Ermittlungsdienst tätigen Beamten derselben Vergleichgruppe habe im Beurteilungszeitraum ebenfalls Aufgaben zur Bekämpfung der Schwerstkriminalität sowie Führungsaufgaben bei BAO-Lagen wahrgenommen. Wenn auch nicht in Abrede gestellt werde, dass der Kläger u.a. schwierige und verantwortungsvolle Angelegenheiten bewältigt habe, so seien doch die anderen mit „4 Punkten" beurteilten Beamten, insbesondere solche des Ermittlungsdienstes, im Beurteilungszeitraum mit überwiegend noch anspruchsvolleren, komplexeren Fällen betraut gewesen und hätten diese erfolgreich bearbeitet. Insoweit sei zu betonen, dass der Kläger einer ausgesprochen leistungsstarken Vergleichsgruppe angehört habe. Zur weiteren Begründung der durch die Endbeurteilerin in der angegriffenen Regelbeurteilung vorgenommen Herabsetzungen von der Bewertungen im Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers führte der Beklagte in seinem Schriftsatz vom 8. Februar 2007 aus:
„Mit der abweichenden Benotung der Hauptmerkmale und des Gesamturteils hat die Endbeurteilerin zum Ausdruck gebracht, dass sie der Einschätzung des Erstbeurteilers nicht folgt. Dies gilt insofern auch für die entsprechenden, vom Erstbeurteiler vergebenen Submerkmals-Bewertungen, auf denen die Hauptmerkmale aufbauen. Dem Erstbeurteiler stand bei seiner Bewertung ein nur eingeschränkter Überblick über den der Vergleichsgruppe angehörenden Personenkreis zur Verfügung; ihm war es nicht möglich, Leistungen aller anderen Angehöriger, u.a. gemessen an den jeweils wahrgenommenen Aufgaben und Tätigkeiten und dem hiermit verbundenen Schwierigkeits- und Verantwortungsgrad als Vergleichsmaßstab heranzuziehen. Der von der Endbeurteilerin vorgenommene Vergleich aller Beamtinnen und Beamten in A 11 hat ergeben, dass die Bewertungen des Erstbeurteilers im vorliegenden Fall nicht mit dem strengen Beurteilungsmaßstab vereinbar waren; die Leistungen anderer Beamtinnen und Beamter sind auch in Teilbereichen, wie sie sich in den Submerkmalen äußern, stärker einzuschätzen gewesen. Einer zwingenden Abänderung von Submerkmalen durch Frau G. bedarf es - vgl. hierzu auch die grundsätzlich entgegenstehenden Aussagen der BRL Pol - vor diesem Hintergrund nicht."
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakte sowie der beigezogenen Personalakten und Verwaltungsvorgängen des PP M. Bezug genommen.
Entscheidungsgründe Die Klage, über die der Berichterstatter gemäß § 6 Abs. 1 VwGO als Einzelrichter entscheiden kann, ist begründet. Die Regelbeurteilung des PP M. vom 00.00.2005 in der Fassung der ergänzenden Begründung vom 00.00.2006 und der Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung L. vom 12. September 2006 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Er hat einen Anspruch darauf, von seinem Dienstvorgesetzten nach Aufhebung der angegriffenen Regelbeurteilung für den fraglichen Beurteilungszeitraum (1. Juni 2002 bis 30. September 2005) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich beurteilt zu werden. Die neu zu erstellende Regelbeurteilung ist vom Polizeipräsidenten L. als gegenwärtigem Dienstvorgesetzten des Klägers abzugeben.
Die Rechtsgrundlage der mit der Klage angegriffene Regelbeurteilung ergibt sich aus § 104 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 des Landesbeamtengesetzes (LBG NRW) und den durch Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996 - IV B 1 - 3034 H - eingeführten Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein- Westfalen (BRL Pol), MBl NRW 1996, S. 278, in der Fassung des Runderlasses vom 19. Januar 1999, MBl NRW S. 96.
Nach § 104 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW dienen dienstliche Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Diese sollen nach § 104 Satz 2 LBG NRW u.a. unabhängig von konkreten Anlässen in regelmäßigen Zeitabständen zu von den obersten Dienstbehörden zu bestimmenden festen Stichtagen in sog. Regelbeurteilungen dienstlich beurteilt werden. Über Polizeivollzugsbeamte ist gemäß Nr. 3.1 BRL Pol grundsätzlich alle drei Jahre zu einem vom Innenministerium festzulegenden Beurteilungsstichtag eine Regelbeurteilung zu erstellen. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung hat allein der Dienstherr bzw. der für ihn handelnde Dienstvorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den - ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden - vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem ein der gesetzlichen Regelung immanenter Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle bei der Überprüfung einer dienstlichen Beurteilung hat sich daher darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr in Verwaltungsvorschriften Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten worden sind und ob diese mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen.
Vgl. st. Rspr. z.B.: BVerwG, Urteile vom 22.09.1988 - 2 C 35.86 -, BVerwGE 80, 224, vom 11.11.1999 - 2 A 6.98 -, Buchholz 236.11 § 1a SLV Nr. 7, vom 02.03. 2000 - 2 C 7.99 -, Buchholz 237.8 § 18 RhPLBG Nr. 1 und vom 19.12.2002 - 2 C 31.01 -, Buchholz 237.9 § 20 SaarLBG Nr. 1.
Die von dem Kläger angegriffene Regelbeurteilung vom 00.00.2005 begegnet zwar in formeller Hinsicht keinen rechtlichen Bedenken. Sie wurde von der Leiterin der Abteilung „Verwaltung und Logistik" des PP M. , G. , als ständiger Vertreterin des mit Ablauf des 00.00.2005 in den Ruhestand eingetretenen Polizeipräsidenten in Vertretung des Behördenleiters als dem nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über beamtenrechtliche Zuständigkeiten im Geschäftsbereich des Innenministeriums vom 1. März 2005 (GV NRW S 86) zuständigen Dienstvorgesetzten nach Durchführung des in Nr. 9 BRL Pol vorgesehenen Beurteilungsverfahrens unter Verwendung des Beurteilungsvordrucks der Anlage 1 und des sog. Beschreibungskatalogs der Anlage 2 der BRL Pol zu dem im Runderlass des Innenministeriums vom 10. August 2005 - 45.2-26.00- 05 (3034H) - (vgl. Bl. 87 d.A.) bestimmten Beurteilungsstichtag (1. Oktober 2005) für den Zeitraum vom 1. Juni 2002 bis zum 30. September 2005 abgegeben. Die von dem Kläger gerügten formellen Beurteilungsmängel liegen nicht vor.
Für eine von ihm sinngemäß behauptete unstatthafte Einflussnahme der Endbeurteilerin oder anderer Vorgesetzter auf den im Rahmen des zweistufigen Beurteilungsverfahrens gemäß Nr. 9.1 Abs. 4 und 5 sowie Nr. 9.3 Abs. 2 BRL Pol mit der Erstellung des Beurteilungsvorschlags beauftragten Erstbeurteiler, EKHK C. , ergeben sich aus dem klägerischen Sachvortag und aus dem Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge keine hinreichenden Anhaltpunkte. Der Umstand, dass EKHK C. - wie allen übrigen an dem Regelbeurteilungsverfahren beteiligten Erstbeurteiler - an der der Beratung der Endbeurteilerin durch personen- und sachkundige Bedienstete dienenden Beurteilersprechung i.S.d. Nr. 9.2 Abs. 1 Sätze 3 und 4 BRL Pol am 00. November 2005 teilgenommen hat, und die Tatsache, dass der auf den 00. November 2005 datierte Beurteilungsvorschlag erst nach der Beurteilerbesprechung ausgefertigt worden ist, rechfertigen nicht die Annahme, dieser Beurteilungsvorschlag sei unter Verstoß gegen Nr. 9.1 Abs. 3 Satz 1 BRL von dem Erstbeurteiler nicht unanhängig und weisungsfrei abgegeben worden. Die Entscheidung, welche weiteren personen- und sachkundigen Bediensteten zu der Beurteilerbesprechung hinzugezogen werden, obliegt dem pflichtgemäßen Ermessen des zuständigen Behördenleiters. Die (nur bei kleineren Kreispolizeibehörden realisierbare) Beteiligung aller Erstbeurteiler an der abschließenden Beurteilerbesprechung ist nicht sachwidrig und - für sich genommen - auch objektiv nicht geeignet, die von Beurteilungsrichtlinien vorausgesetzte Weisungsungebundenheit und Unanhängigkeit der Erstbeurteiler bei den ihnen übertragenen Beurteilungsvorschlägen zu beeinträchtigen, wenn diese Vorschläge im Zeitpunkt der Beurteilerbesprechung bereits vorlagen - wie dies nach den unbestrittenen Angaben des Beklagten im Schriftsatz vom 8. Februar 2007 (vgl. Bl. 69 d.A) beim PP M. der Fall war. Die erst nachträgliche (End-)Ausfertigung des Beurteilungsvorschlags zur Person des Klägers durch EKHK C. unter dem 00. November 2005 begründet ebenfalls nicht die Annahme, dass dieser bei der Abgabe seines (endgültigen) Vorschlages einem unzulässigen Einfluss durch die Endbeurteilerin oder anderer Vorgesetzter ausgesetzt war; ein dahingehender Verdacht erscheint bereits mit Rücksicht auf den Inhalt des Beurteilungsvorschlags ausgeschlossen, dessen überdurchschnittliche Bewertungen zu allen Sub- und Hauptmerkmalen sowie zu dem Gesamturteil (mit durchgängig 4 Punkten) die Endbeurteilerin sich nicht uneingeschränkt zu eigen gemacht hat.
Die Regelbeurteilung vom 00.00.2005 in der Fassung der ergänzenden Beurteilungsanlage vom 00.00.2006 genügt jedenfalls nach den weiteren Erläuterungen im Schriftsatz des Beklagten vom 23. Februar 2007 (Bl. 85 f. d.A.) auch den Anforderungen des Begründungserfordernisses der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol. Nach dieser Regelung und den zugehörigen Erläuterungen des Innenministeriums zu den BRL Pol vom 1. März 1999, S. 119, hat der Dienstvorgesetzte im Gesamturteil einer Beurteilung im Einzelnen zu begründen, warum dem Beamte trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung entgegen der in der Regel zu erwartenden Leistungsentwicklung (vgl. Nr. 6 Satz 1 BRL) in der dritten Regelbeurteilung in demselben Statusamt kein besseres Gesamturteil zuerkannt wurde als zuvor. Zur Wahrung dieses Begründungsgebots ist es erforderlich, aber auch ausreichend, dass der Endbeurteiler durch über den allgemeinen Hinweis auf einen Quervergleich in der Vergleichsgruppe hinausgehende Erläuterungen verdeutlicht, aufgrund welcher individueller, funktions- oder vergleichsgruppenbezogener Umstände tatsächlicher Art der Beurteilte in der dritten aufeinander folgenden Regelbeurteilung in ein und demselben statusrechtlichen Amt kein verbessertes Beurteilungsergebnis erzielt hat. Eine in der Beurteilung fehlende oder unzureichende Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol kann zur Behebung dieses Beurteilungsmangels noch im Widerspruchsverfahren und in einem nachfolgenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt oder ergänzt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 07.06.2005 - 6 A 3355/03 - IÖD 2005, 268 sowie Beschlüsse vom 31.05.2006 - 6 A 1146/94 -, vom 24.11.2006 - 6 B 2124/06 - und vom 13.02.2007 - 6 A 54/05 -, s. Rechtsprechungsdatenbank „NRW-Entscheidungen", www.nrwe.de.
In der während des Widerspruchsverfahrens nachgereichten Beurteilungsanlage vom 25. April 2006 und in den ergänzenden Ausführungen im Schriftsatz des Beklagten vom 23. Februar 2007 wurde das Ausbleiben eines verbesserten Beurteilungsergebnisses des Klägers in der ihm im Amt eines Kriminalhauptkommissars erteilten dritten Regelbeurteilung Im Wesentlichen damit erklärt, dass er beim PP M. einer ausgesprochen leistungsstarken Vergleichsgruppe von insgesamt 42 Polizeivollzugsbeamten angehört habe und dass die mit einem Gesamturteil von 5 oder 4 Punkten" beurteilten 13 Beamten, die mehrheitlich ebenfalls als Sachbearbeiter im kriminalpolizeilichen Ermittlungsdienst verwendet worden seien, im Beurteilungszeitraum noch schwierigere, anspruchsvollere und komplexere Fällen erfolgreich bewältigt hätten als er. Diese nachgeholte Begründung bringt mit über einen allgemeinen Quervergleich hinausgehenden Erwägungen nachvollziehbar zum Ausdruck, dass die Leistungen des Klägers trotz gestiegener Lebens- und Diensterfahrung aufgrund der hohen Leistungsdichte innerhalb der Vergleichsgruppe bei relativer Betrachtung gegenüber den beiden vorangegangenen Beurteilungen in der Gesamtbewertung unverändert weiterhin mit „3 Punkten" zu beurteilen seien.
Die angegriffene Regelbeurteilung ist aber deswegen materiell rechtswidrig, weil das auf „3 Punkte" lautende Gesamturteil und die Bewertungen der beiden Hauptmerkmale „Leistungsergebnis" und „Sozialverhalten" ebenfalls mit „3 Punkten" in Anbetracht der ausschließlich mit „4 Punkten" bewerteten zugehörigen Submerkmale nicht plausibel sind.
Nach dem von verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Gebot der Plausibilisierung dienstlicher Beurteilungen sind wertende Aussagen in Form (reiner) Werturteile in Beurteilung auf hinreichend begründete Einwendungen des beurteilten Beamten durch die Angabe von Tatsachen und/oder weiteren (Teil-)Werturteilen oder einzelfallübergreifenden Darlegungen zur Anwendung des geltenden Beurteilungsmaßstabes nachvollziehbar zu erläutern. Aus dem Plausibilisierungsgebot folgt ferner, dass das Gesamturteil einer Beurteilung nicht in einem unlösbaren Widerspruch zu den zugrunde liegenden Einzelbewertungen stehen darf.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 16.10.1967 - 6 C44.64 -ZBR 1968, 42 und vom 26.06.1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245 sowie Beschluss vom 17.03.1993 - 2 B 25.93 -, Buchholz 237.7 § 104 NW LBG Nr. 6; OVG NRW, Urteil vom 29.08.2001 - 6 A 2967/00 -, NWVBl 2002, 158, m.w.N..
Ein solcher nicht aufgelöster Widerspruch ergibt sich vorliegend daraus, dass die Endbeurteilerin die in dem Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers abgegebenen Bewertungen der Hauptmerkmale „Leistungsergebnis" und „Sozialverhalten" sowie das vorgeschlagene Gesamturteil jeweils um eine Notenstufe (von 4 auf 3 Punkte) herabgesetzt, aber die Einzelbewertungen des Erstbeurteilers zu den zugehörigen Submerkmalen ohne weitere Erläuterungen unverändert in die Endbeurteilung übernommen hat.
Nach der neueren Rechtsprechung des 6. Senats des Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen,
vgl. Urteil vom 23.06.2006 - 6 A 1216/04 - sowie Beschluss vom 28.06.2006 - 6 B 618/06 - und Beschlüsse vom 07.12.2006 - 6 B 2045, 2046, 2163 u. 2164/06 -, s. „NRW-Entscheidungen", www.nrwe.de,
der die Kammer zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung fortan folgt, ist im Interesse der Plausibilität und Vollständigkeit einer in einem zweistufigen Beurteilungsverfahren abgegeben dienstlichen Beurteilung zu fordern, dass sich der Endbeurteiler, der den Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers hinsichtlich des Gesamturteils und der Bewertung von Hauptmerkmalen abändert, auch zu den Benotungen der nachgeordneten Sub- bzw. Einzelmerkmale äußert. Insoweit bleibt es ihm überlassen, ob er die Bewertungen der Submerkmale im Einzelnen der von ihm vergebenen Bewertung des zugehörigen Hauptmerkmals unmittelbar anpasst oder aber die gebotene Anpassung in einer sonstigen geeigneten Weise - etwa durch entsprechende allgemeine Aussagen zu den Benotungen der Einzelmerkmale in der Abweichungsbegründung - herbeiführt. Eine für die Abweichung des Endbeurteilers von dem Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers gegebene Begründung, die allein auf einen innerhalb der Vergleichsgruppe der Beamten im gleichen Statusamt vorgenommenen einzelfallübergreifenden Quervergleich verweist, ohne sich auch auf die Bewertung der Submerkmale zu erstrecken, kann zwar den Anforderungen der von Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL Pol verlangten (Abweichungs-)Begründung entsprechen,
vgl. dazu: OVG NRW, Beschluss vom 13.12.1999 - 6 A 3593/98 -, ZBR 2001, 338, Urteile vom 13.02.2001 - 6 A 2966/00 -, NWVBl 2002, 351 und vom 29.08.2001 - 6 A 2967/00 -, a.a.O.,
ist aber nicht geeignet, den verbleibenden Widerspruch des Gesamturteils sowie der der (herabgesetzten) Bewertungen der Hauptmerkmale von den unverändert übernommenen Einzelbewertungen des Erstbeurteilers zu den Submerkmalen aufzulösen. Diese Widersprüchlichkeit kann auch nicht dadurch ausgeräumt werden, dass sich der Endbeurteiler mit der abweichenden Festsetzung des Gesamturteils und den abweichenden Bewertungen von Hauptmerkmalen ausdrücklich oder konkludent von den Benotungen der Submerkmale im Beurteilungsvorschlag distanziert und diesen keine Aussagekraft für künftige Personalauswahlentscheidungen mehr beimessen will,
so noch die frühere Rspr. des 6. Senats des OVG NRW: z.B. Beschlüsse vom 12.05.2004 - 6 B 189/04 -, vom 02.05.2005 - 6 B 594/05 -, vom 10.08.2005 - 6 B 1164/05 -, s. „NRW-Entscheidungen", www.nrwe.de,
da die Unvollständigkeit der Beurteilung auf diese Weise nicht beseitigt und ihre inhaltliche Vergleichbarkeit mit den Beurteilungen anderer Beamter im Rahmen von Qualifikationsvergleichen wegen der nicht nachvollziehbaren (herabgesetzten) Bewertungen der Hauptmerkmale nicht gewährleistet ist. Für die Annahme des aus einer derartigen Widersprüchlichkeit einer Beurteilung folgenden Plausibilisierungsdefizits kommt es nicht darauf an, ob der Endbeurteiler von dem Beurteilungsvorschlag im Gesamturteil und in Hauptmerkmalen um nur eine oder um mehrere Notenstufen abgewichen ist.
Bei Anwendung dieser Grundsätze erweist sich die dem Kläger erteilte Regelbeurteilung vom 00.00.2005 als rechtswidrig. Der aufgezeigte Widerspruch des Gesamturteils sowie der Bewertungen der Hauptmerkmale „Leistungsergebnis" und „Sozialverhalten" zu den Einzelbewertungen der diesen Hauptmerkmalen zugeordneten Submerkmale ist auch im Lauf des Klageverfahren nicht aufgelöst worden. Die im Tatbestand wörtlich zitierten Ausführungen im Schriftsatz des Beklagten vom 8. Februar 2007 beschränken sich im Kern auf eine bloße Distanzierung des Dienstvorgesetzten von den unverändert in den Inhalt der Beurteilung übernommenen Einzelbewertungen des Erstbeurteilers zu den Submerkmalen und vermögen daher - wie vorstehend dargelegt - das fortbestehende Plausibilisierungsdefizit nicht auszuräumen. Soweit der Beklagte im Übrigen darauf hinweist, dass die Regelung der Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL Pol im Rahmen der Abweichungsbegründung keine zwingende Abänderung von Submerkmalen verlangt, ist dieser Einwand rechtlich nicht erheblich, da die rechtliche Grundlage das Plausibilisierungsgebot sich nicht aus den Beurteilungsrichtlinien ergibt, sondern aus den den gesetzlichen Regelungen über dienstliche Beurteilungen (hier: § 104 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 LBG NRW) immanenten allgemeinen Beurteilungsgrundsätzen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 1a SLV
§ 18 RhPLBG
§ 20 SaarLBG
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 104 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW
§ 104 Satz 2 LBG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
§ 104 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 des Landesbeamtengesetzes
§ 1
Abs. 1 Satz 1 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 80, 224
BVerwGE 60, 245
2 C 35.86
2 A 6.98
2 C 7.99
2 C 31.01
6 A 3355/03
6 A 1146/94
6 B 2124/06
6 A 54/05
2 C 8.78
2 B 25.93
6 A 2967/00
6 A 1216/04
6 B 618/06
6 A 3593/98
6 A 2966/00
6 B 189/04
6 B 594/05
6 B 1164/05