Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-10-26, Aktenzeichen 9 K 2372/10
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2012:1026.9K2372.10.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin ist Trägerin des I. -H. -Gymnasiums in X. , einer anerkannten Ersatzschule. Aufgrund unzureichender Anbindung an den öffentlich Personennahverkehr ist dort seit 1992 ein Schülerspezialverkehr eingerichtet.
Bis einschließlich des Haushaltsjahres 2006 wurden die Kosten des Schülerspezialverkehrs am I. -H. -Gymnasium vollständig refinanziert. Bei der Berechnung der erstattungsfähigen Kosten des Schülerspezialverkehrs für die Haushaltsjahre 2007 und 2008 ließ die Bezirksregierung Köln zunächst diejenigen Schülerinnen und Schüler außer Ansatz, deren Wohnort weniger als 3,5 km (SI-Schüler) bzw. 5 km (SII-Schüler) vom I. -H. -Gymnasium oder einem näher gelegenen und aufnahmefähigen öffentlichen Gymnasium entfernt lag. Sodann berücksichtigte sie für diejenigen Schülerinnen und Schüler, deren Wohnort näher zu einem öffentlichen Gymnasium lag, die fiktiven Fahrkosten des öffentlichen Personennahverkehrs, die beim Besuch des näher gelegenen Gymnasiums entstanden wären. Für alle übrigen Schüler berechnete sie den Höchstbetrag von monatlich 100,- EUR. Für 2007 ermittelte die Bezirksregierung Köln refinanzierbare Schülerfahrkosten in Höhe von 408.637,06 EUR. Die tatsächlichen Kosten des Schülerspezialverkehrs beliefen sich nach Abzug der elterlichen Entgelte auf 456.931,40 EUR.
Das Ministerium für Schule und Weiterbildung teilte der Bezirksregierung Köln unter dem 26. November 2010 mit, dass keine Veranlassung für die Gewährung eines Vertrauensschutzes ab dem Haushaltsjahr 2007 gesehen werde. Die Tatsache, dass die bisherige Refinanzierung sowohl im Hinblick auf die Erhebung des Eigenanteils als auch auf die anspruchsberechtigten Schülerinnen und Schüler nicht im Einklang mit der Schülerfahrkostenverordnung stehe, sei unstreitig und bedürfe keiner weiteren Ausführung. Bereits die dem Beklagten vorgelegte vertragliche Vereinbarung zwischen dem I. -H. -Gymnasium und dem Busunternehmen aus dem Jahr 1999 habe nicht den Vorgaben der Schülerfahrkostenverordnung entsprochen. Dies sei von der Bezirksregierung nicht beanstandet worden. Möglicherweise sei dies auf Unkenntnis oder den Umstand zurückzuführen, dass in dem Runderlass des damaligen Referates 835 vom 19. Januar 1999 nicht deutlich darauf hingewiesen worden sei, dass das Umlagemodell nicht auf den Schülerspezialverkehr angewendet werden könne. Auch in der Folgezeit habe sie trotz deutlicher Hinweise nicht reagiert und den Ersatzschulträger auf die rechtswidrige Anwendung hingewiesen. Es spreche daher vieles dafür, dass dieser davon ausgegangen sei, sein Vorgehen sei rechtmäßig. Dennoch greife der Rechtsgedanke der Verwirkung nicht für den Abrechnungszeitraum ab dem Haushaltsjahr 2007. Der Zeitraum bis einschließlich des Haushaltsjahres 2006 bedürfe keiner weiteren Prüfung. Durch die Neufassung der Schülerfahrkostenverordnung (SchfkVO) vom 16. April 2005 ergebe sich die Rechtslage eindeutig aus § 17 SchfkVO. Schulträgern sei es zuzumuten, sich hieraus zu informieren. Nach § 3 SchfkVO entscheide der Träger über Art und Umfang der Schülerbeförderung. Aus ersatzschulfinanzrechtlicher Sicht stimme er darüber hinaus zu, dass eine Refinanzierung des Mehrbedarfs und die Anerkennung eines besonderen pädagogischen bzw. besonderen öffentlichen Interesses gemäß § 106 Abs. 10 des Schulgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (SchulG) nicht in Betracht kämen.
Durch Bescheid vom 29. November 2010 setzte die Bezirksregierung Köln den Landeszuschuss für das Haushaltsjahr 2007 auf 5.088.428,73 EUR fest und bat um Rückzahlung von zu viel erhaltenen Zahlungen in Höhe von 31.571,27 EUR. Zur Begründung verwies sie auf ihren Bescheid vom 29. September 2010, welcher hinsichtlich der Refinanzierung von Schülerfahrkosten vorläufig gestellt worden war und in dem sie ausgeführt hatte, dass für einen Großteil der in dem Schülerspezialverkehr der Klägerin transportierten Schülerinnen und Schüler näher gelegene öffentliche oder private Gymnasien fußläufig oder mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreichbar seien. Somit könnten für diese Schülerinnen und Schüler keine oder nur die fiktiven Fahrtkosten für den öffentlichen Personennahverkehr zur nächstgelegenen Schule bei der Refinanzierung des Schülerspezialverkehrs zugrunde gelegt werden. Ausnahmen von dieser Bezuschussung seien nicht vorgesehen. Es widerspreche Sinn und Zweck der SchfkVO, einem Schüler, der fahrtkostenfrei eine öffentliche Schule besuchen könne, Busfahrkosten für den Transport zu einer zehn Kilometer entfernten anderen Schule zu erstatten. Die Zahl der Schülerinnen und Schüler, für die das I. -H. -Gymnasium die nächstgelegene Schule und für die der eingerichtete Schülerspezialverkehr tatsächlich notwendig im Sinne der §§ 1, 14 SchfkVO seien, sei sehr gering. Im Übrigen sei auch für die im Rahmen eines Schülerspezialverkehrs berechtigten Schülerinnen und Schüler nicht immer eine vollständige Refinanzierung durch das Land geboten. Die erstattungsfähigen Schülerfahrkosten seien nämlich nach § 2 Abs. 1 SchfkVO auf monatlich 100,- EUR pro Schüler begrenzt. Der Gesichtspunkt eines Vertrauensschutzes führe zu keinem anderen Prüfergebnis, da der Klägerin die rechtliche Grundlage für die Schülerfahrkostenrefinanzierung bekannt gewesen sei. Des Weiteren verbleibe für die Anwendung von § 106 Abs. 10 SchulG kein Raum. Ein öffentliches Interesse an der Beförderung von Schülern zu einem anderen als dem nächstgelegenen Gymnasium bestehe nur bei Überschreiten der Aufnahmekapazität des nächstgelegenen Gymnasiums und werde bereits im Rahmen der Bestimmung der nächstgelegenen Schule im Sinne von § 9 Abs. 1 SchfkVO berücksichtigt. Ein besonderes pädagogisches Interesse scheide im Zusammenhang der Schülerfahrkostenerstattung aus, weil der Gesetzgeber durch Änderung der Schülerfahrkostenverordnung im Jahre 1999 die öffentlichen Schulen mit den privaten Schulen hinsichtlich der Bestimmung der nächstgelegenen Schule gleichgesetzt habe. Zweifellos sie die Klägerin Trägerin eines Gymnasiums von besonderem Beruf in der Region. Dies rechtfertige allerdings keine Refinanzierung von Mehrkosten beim Schülertransport. Der Umstand, dass die Anbindung der Klägerin an den öffentlichen Personennahverkehr mangelhaft sei, werde von der SchfkVO dadurch kompensiert, dass ein notwendiger Schülerspezialverkehr refinanziert werde. Bei Schülerinnen und Schülern, für die der Besuch des nächstgelegenen öffentlichen Gymnasiums zumutbar gewesen wäre, bestehe nach den landesgesetzlichen Vorgaben keine Option, die zu ihrer privaten Schule entstehenden Mehrkosten zu übernehmen.
Für das Jahr 2007 ergaben sich berücksichtigungsfähige Schülerfahrkosten in Höhe von insgesamt 454.317,04 EUR, denen auf der zuvor dargestellten Berechnungsgrundlage ermittelte refinanzierbare Kosten in Höhe von 390.696,26 EUR gegenüberstanden.
Durch Bescheid vom 20. Dezember 2010 setzte die Bezirksregierung Köln den Landeszuschuss für das I. -H. -Gymnasium für das Haushaltsjahr 2008 auf 5.186.048,49 EUR fest und forderte mit Blick auf die für das Haushaltsjahr 2008 gezahlten Abschläge in Höhe von insgesamt 5.236.000,- EUR zu viel erhaltene Zahlungen in Höhe von 49.951,51 EUR zurück.
Die Klägerin hat am 30. Dezember 2010 unter dem Aktenzeichen 9 K 2372/10 Klage gegen den Bescheid vom 29. November 2010 und am 9. Januar 2011 Klage unter dem Aktenzeichen 9 K 74/11 gegen den Bescheid vom 20. Dezember 2010 erhoben.
Die Kammer hat beide Verfahren durch Beschluss vom 29. August 2011 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung unter dem Aktenzeichen 9 K 2372/10 verbunden.
Die Klägerin macht geltend, nach Modifizierung der Schülerfahrkostenerstattungsregelung durch das Haushaltssicherungsgesetz vom 17. Dezember 1998 habe sie auf der Grundlage des Erlasses vom 19. Januar 1999 ein Verfahren als Grundlage für die von den Eltern zu erhebende Umlage entwickelt. Dieses Verfahren sei seit 1999 angewendet worden. Es sei Grundlage für alle Prüfungen bis einschließlich 2006 gewesen. Auch wenn man davon ausgehe, dass das praktizierte Verfahren fehlerhaft gewesen sei, verbiete der Grundsatz des Vertrauensschutzes vorliegend eine faktische Rückwirkung. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes stelle eine eigene Anspruchsgrundlage dar. Er sei in der Rechtsprechung anerkannt. Sie habe als staatlich anerkannte Ersatzschule im Vertrauen auf eine fortwährende Prüfungspraxis ein System der Fahrkostenerstattung entwickelt und über mehrere Prüfungen durch die Bezirksregierung gehandhabt. Im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müsse das Vertrauen eines Empfängers staatlicher Zuschüsse geschützt werden, dass sich eine Behörde nicht in Widerspruch zu ihrem ursprünglichen Verhalten setzen dürfe. Sie sei nach den bis einschließlich 2006 durchgeführten Prüfungen davon ausgegangen, dass sich die Beklagte künftig gleichförmig verhalten würde. Zwar seien keine förmlichen Zusagen im Sinne einer behördlichen Auskunft, einer Zusage oder Zusicherung oder eines sonstigen Verwaltungsakts erfolgt. Sie habe aber durch die in der Vergangenheit erfolgte Bezuschussung der Fahrkosten auf der Grundlage ihres Systems davon ausgehen müssen, dass dieses auch in den nachfolgenden Jahren anerkannt werde. Dieses Vertrauen sei auch schutzwürdig, weil sie sich ansonsten einer existenziellen Notlage ausgesetzt sehe. Sie habe im Hinblick auf die gesetzte Vertrauenslage auch entsprechende Dispositionen getroffen. Die Verträge mit dem Verkehrsunternehmen seien verlängert worden. Hätte die Beklagte auch nur den leisesten Zweifel an einer künftigen Anerkennung geäußert, würde sie sich Gedanken über ein anderes Abrechnungssystem sowie über die Refinanzierbarkeit der nicht gedeckten Kosten zur Vermeidung einer existenziellen Notlage gemacht haben. Sie habe die Rechtswidrigkeit der Lage nicht gekannt. Selbst für einen akademisch vorgebildeten Schulleiter, der in der Praxis die Umsetzung und Abstimmung mit den Eltern zu verantworten habe, seien die Regelungen der Verordnung weder verständlich noch seien sie faktisch umzusetzen. Wie komplex die Gesamtsituation sei, belege, dass auch der jetzige Abschlussprüfer für das Jahr 2007 in der Prüfung eine Erhöhung der Umlage auf alle Eltern vorgeschlagen habe. Erst nach Abschluss der Prüfungen und näherer Befassung des Ministeriums mit der Frage sei die Bezirksregierung durch das Ministerium darauf hingewiesen worden, dass eine solche Umlage wegen Verstoßes gegen die Freistellungs-Verordnung generell ausgeschlossen sei. Das Ministerium sei von ihr und nicht etwa von der Bezirksregierung eingeschaltet worden. Wenn jedoch schon die Bezirksregierung die Bestimmungen über die Schülerfahrkostenerstattung nicht überblicke, wie solle dies ein Schulträger können? In der Frage der Schülerfahrkostenabrechnung herrsche sowohl innerhalb des Regierungsbezirks Köln wie auch regierungsbezirksübergreifend ein Wildwuchs, der geradezu als völlig willkürlich bezeichnet werden müsse. Da die Fahrkostenerstattung im Schülerspezialverkehr nicht kostendeckend sein könne, hätten fast alle Ersatzschulen in vergleichbarer verkehrsmäßig ungünstiger Lage ein Umlagesystem entwickelt wie sie. Auch der Prüfer der Jahresrechnungen 2007 und 2008 habe die durch dieses System eingenommenen Erstattungsbeträge der Eltern anerkannt. Im Zuge des Abschlussgespräches habe er empfohlen, die von ihm nicht anerkannten Fälle durch eine Erhöhung der Umlage auf alle Eltern zu refinanzieren. Dem sei jedoch durch das Ministerium mit Schreiben vom 26. November 2010 insoweit widersprochen worden, als das Umlagemodell nicht in Einklang mit der Schülerfahrkostenverordnung stehe, weil nach Nr. 12.2 der Verwaltungsvorschrift zur Schülerfahrkostenverordnung (VVSchfkVO) für die Schülerbeförderung angemietete Kraftfahrzeuge des Schulträgers im Rahmen des freigestellten Verkehrs in Betracht kämen. Freigestellt von den Bestimmungen des Personenbeförderungsgesetzes seien gemäß § 1 Nr. 4 Buchst. d) der Freistellungs-Verordnung (FreistVO) Beförderungen durch oder für Schulträger zum und vom Unterricht, es sei denn, dass von den Beförderten ein Entgelt zu entrichten sei. Schutzzweck der Freistellungsverordnung sei aber nicht eine direkte oder indirekte Einwirkung auf das System der Schülerfahrkostenerstattung. Die Freistellungsverordnung regele die Freistellung von den sachlichen und personellen Vorgaben des Personenbeförderungsgesetzes. Sinn und Zweck der FreistVO sei daher nicht eine Finanzierungseingrenzung. Auch das seitens des Beklagten angeführte Protokoll aus 2006 könne nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Bezirksregierung selbst einen wesentlichen Teil der gesetzlichen Regelung verkannt habe, und zwar bis Ende 2010. Die Fahrkostenregelung erfordere einen Vorlagebeschluss beim Verfassungsgerichtshof des Landes Nordrhein-Westfalen zur Prüfung der Vereinbarkeit eines Gesetzes mit der Landesverfassung - hier Art. 8 Abs. 4 LVerf - im Wege der konkreten Normenkontrolle auf Vorlage eines Gerichts wie auch beim Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG. Es sei eine nachgeschobene Behauptung des Beklagten, mit Blick auf den Durchgang der noch vor 1999 aufgenommenen Schülerinnen und Schüler an der Vollerstattung festgehalten zu haben. Sie habe einen Fall benannt, in dem eine solche Anwendung noch heute praktiziert werde. Weder sei sie in der Lage gewesen noch habe sie sich veranlasset gesehen, durch eigenes Hinterfragen der Rechtsgrundlage diesen Vertrauenstatbestand in Frage zu stellen. Es gehe nicht darum, dass sich ein Ersatzschulträger auf eine völlige Unwissenheit über Art und Umfang der Ersatzschulfinanzierung zurückziehe, sondern um einen Fall, in dem die Bezirksregierung an einem Berechnungsverfahren mitgewirkt habe, ohne auch nur den geringsten Zweifel an einer möglichen zeitlichen Geltung aufkommen zu lassen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung Köln vom 29. November 2010 zu verpflichten, den der Klägerin zustehenden Landeszuschuss für das Haushaltsjahr 2007 unter Anerkennung der im angefochtenen Bescheid gekürzten Ansätze zur Schülerfahrkostenerstattung - 48.294,34 EUR - neu festzusetzen,
festzustellen, dass die Klägerin auch im Rahmen des Schülerspezialverkehrs berechtigt ist, auch in Fällen, in denen eine Anspruchsberechtigung nach der Schülerfahrkostenverordnung besteht, Regelungen über die Umlage von nicht gedeckten Kosten zu treffen, und dies auch nicht refinanzierungsschädlich ist,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung Köln vom 20. Dezember 2010 zu verpflichten, den der Klägerin zustehenden Landeszuschuss für das Haushaltsjahr 2008 unter Anerkennung der im angefochtenen Bescheid gekürzten Ansätze - 63.620,78 EUR - neu festzusetzen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, bei der Haushaltsprüfung für die Jahre 2007 und 2008 in der ersten Jahreshälfte 2010 habe die Bezirksregierung Köln einen Prüfungsschwerpunkt auf die Schülerfahrkosten gesetzt, da mit Ende des Schuljahres 2006/2007 die letzten Schülerinnen und Schüler, die noch vor Änderung des § 9 SchfkVO am I. -H. -Gymnasium aufgenommen worden seien und somit mehrheitlich einen Anspruch auf Übernahme der Schülerfahrkosten gehabt hätten, das Gymnasium planmäßig verlassen hätten. Ab Schuljahresbeginn 2007/2008 habe sich die Refinanzierung des Schülerspezialverkehrs ausschließlich nach der in 1999 geänderten Rechtslage gerichtet. Bei der Festsetzung des Landeszuschusses sei der Aspekt des Vertrauensschutzes hinsichtlich der grundsätzlichen Refinanzierbarkeit der Schülerspezialverkehrs berücksichtigt worden. Ein Vertrauensschutz ergebe sich auch nicht aus dem Umstand, dass für die Haushaltsjahre 1999 bis 2006 der Schülerspezialverkehr jeweils vollständig refinanziert worden sei. Bei der Berechnung der refinanzierbaren Kosten des Schülerspezialverkehrs der Jahre 2007 und 2008 seien sämtliche zur Verfügung stehenden Spielräume zu Gunsten der Klägerin genutzt worden. Die Abrechnung des Schülerspezialverkehrs an anderen Ersatzschulen erfolge grundsätzlich nach strengeren Kriterien. So seien der Schülerspezialverkehr als Ganzes betrachtet und nicht die notwendigen Kosten jeder einzelnen Buslinie isoliert berechnet worden. Des Weiteren seien auch die Schuljahre insgesamt überprüft und nicht monatsbezogen refinanziert worden. Nicht zuletzt sei bei ausbleibenden Antworten der benachbarten Gymnasien auf die Frage nach ihrer Aufnahmekapazität zu Gunsten des I. -H. -Gymnasiums angenommen worden, dass keine freien Kapazitäten bei den Nachbarschulen vorhanden seien und das I. -H. -Gymnasium das nächstgelegene Gymnasium sei. Im Ergebnis mache diese Sonderbehandlung einen mittleren fünfstelligen Betrag jährlich zu Gunsten der Klägerin aus. Mehrkosten für den Besuch einer Privatschule sehe die Schülerfahrkostenverordnung seit 1999 nicht mehr vor. Wenn ein Ersatzschulträger einen Busverkehr zu seiner Schule unter Erhebung eines Entgeltes einrichte, handele es sich nicht um einen Schülerspezialverkehr im Sinne der SchfkVO mit der Folge, dass eine Refinanzierung der Kosten für diese Beförderungsart ausscheide. Eine analoge Anwendung des in § 17 Abs. 2 SchfkVO geregelten Umlagemodells zur Refinanzierung bei Einrichtung eines Schülerspezialverkehrs sei ausgeschlossen. Die Klägerin sei aufgefordert worden, den Schülerspezialverkehr unter Verzicht auf die Elternbeiträge zum zweiten Schuljahr 2010/11 umzustellen. Bei dem von der Klägerin praktizierten Umlagemodell handele es sich um einen Einzelfall im Regierungsbezirk Köln. Alle Schulträger seien mit Übersendung des Protokolls der Dienstbesprechung "Ersatzschulfinanzierung" von Mai 2006 nebst Erlass des Ministeriums vom 13. September 2005 informiert worden. Der Vertrauensschutzgrundsatz stelle keine eigene Anspruchsgrundlage dar. Bei Erhalt von jährlichen Millionenzuschüssen müsse von einem Anspruchsberechtigten erwartet werden, dass er sich über die entsprechenden Vorschriften informiere.
Die Kammer hat durch Beschluss vom 12. Mai 2011 die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Aachen bejaht.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird verwiesen auf den Inhalt der Gerichtsakten der verbundenen Verfahren sowie der zugehörigen Verwaltungsvorgänge.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet.
Was die auf Verpflichtung des Beklagten zu einer höheren Refinanzierung der Schülerfahrkosten für die Haushaltsjahre 2007 und 2008 gerichteten Klageanträge anbetrifft, fehlt es an einem entsprechenden Anspruch.
Nach § 105 Abs. 1 Satz 1 SchulG haben genehmigte Ersatzschulen Anspruch auf die zur Durchführung ihrer Aufgaben und zur Erfüllung ihrer Pflichten erforderlichen Zuschüsse des Landes (Art. 8 Abs. 4 Satz 3 LVerf) nach näherer Bestimmung dieses Abschnitts. Gemäß Satz 3 dieser Bestimmung dürfen Ausgaben grundsätzlich nur in Höhe der Aufwendungen vergleichbarer öffentlicher Schulen anerkannt werden. Schülerfahrkosten sind gemäß § 106 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 2 lit. c) SchulG nach den tatsächlichen Aufwendungen und nicht pauschaliert zu bezuschussen. Die Bestimmung der Erstattung von Schülerfahrkosten für Ersatzschulen erfolgt gemäß § 97 Abs. 4 Nr. 5 SchulG durch Rechtsverordnung. Nach dem am 1. August 2005 in Kraft getretenen § 17 Abs. 1 SchfkVO werden Schülerfahrkosten außer in Fällen des Besuchs von Förderschulen nur bis zur Höhe des Betrages als fortdauernde Ausgaben berücksichtigt, der für die einzelne Schülerin oder den einzelnen Schüler durch den Besuch der jeweils nächstgelegenen öffentlichen oder privaten Schule der entsprechenden Schulform anfallen würde. Danach kommt eine Bezuschussung der Schülerfahrkosten über die Refinanzierungsansätze des Beklagten für die beiden Haushaltsjahre hinaus nicht in Betracht.
§ 17 Abs. 2 SchfkVO führt ebenfalls nicht auf einen Anspruch der Klägerin. Danach gilt zwar abweichend von Absatz 1 die tatsächlich besuchte Ersatzschule als nächstgelegene Schule, wenn der Ersatzschulträger von anspruchsberechtigten Fahrschülerinnen und Fahrschülern, für die kein Schülerspezialverkehr eingerichtet ist, einen pauschalierten Eigenanteil in Höhe des in § 2 Abs. 3 SchfkVO bestimmten Höchstbetrages erhebt (Umlagemodell). Im Falle der Klägerin ist indes ein Schülerspezialverkehr eingerichtet. Ein Anspruch der Klägerin lässt sich ferner nicht unmittelbar aus dem Verfassungsrecht herleiten. Bezüglich Art. 7 Abs. 4 GG ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt, dass der Träger einer privaten Ersatzschule daraus keinen unmittelbaren Anspruch auf staatliche Finanzhilfe ableiten kann und dass die Verfassungsgarantie lediglich die Verpflichtung des Landesgesetzgebers begründet, die Voraussetzungen für die Förderung und deren Umfang festzulegen, soweit ohne diese Förderung der Bestand des Ersatzschulwesens als Institution offensichtlich gefährdet wäre.
Vgl. Badura in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Kommentar, Band 2, Art. 7 Rn. 132 unter Hinweis auf BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 - 1 BvL 8 und 16/84 -, BVerfGE 75, 40 (zur staatlichen Subventionierung privater Ersatzschulen in Hamburg).
Ebenso führt Art. 8 Abs. 4 Satz 3 LVerf nicht auf einen weitergehenden Subventionsanspruch. Eine verfassungsrechtliche Absicherung privatschulischer Schülerbeförderungskosten besteht nicht.
Vgl. Kühne in: Geller-Kleinrahm, "Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen", 3. Auflage, Art. 8 Erl. 5 lit. b).
Lässt sich ein verfassungsrechtlich geschützter Anspruch nicht herleiten, besteht ein weiter Gestaltungsfreiraum des Gesetzgebers und des von ihm zur Ausgestaltung ermächtigten Verordnungsgebers.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 29. Juli 2010 - 19 A 590/08 -, juris.
Im Übrigen ergibt sich ein Anspruch auf eine höhere Refinanzierung nicht aus Vertrauensschutzgesichtspunkten.
Aus dem allgemein anerkannten Grundsatz des Vertrauensschutzes folgen keine originären Leistungsansprüche. Unabhängig von seiner Herleitung richtet sich dieser vornehmlich an den Gesetzgeber. Der Bürger muss sich sozusagen auf die staatliche Gesetzgebung verlassen und nach ihr ausrichten können. Insbesondere ist eine sog. echte Rückwirkung, d.h. ein nachträglicher normativer Eingriff in einen abgeschlossenen Sachverhalt, verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 - 1 BvL 6/07 -, juris.
Des Weiteren ist der Vertrauensschutzgrundsatz zu beachten, wenn kraft Gesetzes in anerkannte Rechtspositionen eingegriffen wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1983 - 8 C 91/82 -, BVerwGE 68, 159.
Auch im Beamtenrecht, in dem der Grundsatz des Vertrauensschutzes seine eigene Ausprägung erfahren hat,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225,
geht es um den Fortbestand leistungsgünstiger Regelungen oder Vereinbarungen sowie (fehlende) Übergangsvorschriften.
Darüber hinaus ergeben sich Rückwirkungsgrenzen aus Art. 14 Abs. 1 GG, wenn Eigentumspositionen berührt sind. Die Eigentumsgarantie bewahrt insbesondere den konkreten, vor allem aber den durch eigene Leistung erworbenen Stand an vermögenswerten Gütern vor ungerechtfertigten Eingriffen durch die öffentliche Gewalt. Subventionen werden aber nicht durch eigene Leistungen erlangt, sondern ersetzen solche.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Mai 1986 - 1 BvR 99 und 461/85 -, BVerfGE 72, 175.
Dasselbe gilt für die Zuschussgewährung im Rahmen einer Refinanzierung.
Ansonsten liegt die Bedeutung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes in der Begrenzung des von einer Ermessensnorm eröffneten Entscheidungsrahmens.
Vgl. Wolff in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 3. Auflage, § 114 Rn. 151 und 161 m. w. N.
Dies gilt auch für den Bereich der Ersatzschulfinanzierung.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juli 1997 - 19 A 6408/96 -; Urteil vom 19. April 1996 - 19 A 5908/94 -; Urteil vom 11. Dezember 1992 - 19 A 651/92 -; Urteil vom 14. Februar 1992 - 19 A 2067/91 -.
Im Falle der Klägerin kommt es hierauf nicht an. Zum einen bewegt sich die Ersatzschulfinanzierung für Schülerfahrkosten im Bereich verbindlicher Regelungen des SchulG und der SchfkVO. Zum anderen ist ein schutzwürdiges Interesse nicht zu erkennen. In den Blick zu nehmen ist nämlich, dass die Unterscheidung in § 9 Abs. 5 SchfkVO a. F. nach dem Schulbesuchswunsch für die Bestimmung der nächstgelegenen Schule bereits 1999 aufgehoben worden ist. Seit August 2005 galt zudem § 17 SchfkVO. Die Klägerin konnte trotz der Prüfpraxis für die Haushaltsjahre bis einschließlich 2006 insoweit nicht von einer Fortsetzung ausgehen. Vielmehr musste sie die Rechtslage, die sich aus ihr zugänglichen Rechtsgrundlagen ergab, in Rechnung stellen.
Vgl. in diesem Zusammenhang: BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1981 - VII C 34.77 -, BVerwGE 62, 224.
Der Klägerin war auch bekannt, dass es sich dabei um eine refinanzierungsrelevante Gesetzesänderung handelte. Dies ergibt sich bereits daraus, dass es in der von ihr mit Schreiben vom 26. Oktober 1999 dem Ministerium vorgelegten Vereinbarung mit dem von ihr beauftragten Busunternehmen heißt, dass Schülerfahrkosten nur noch bis zur Höhe des Betrages refinanziert werden könnten, welcher beim Besuch der nächstgelegenen öffentliche Schulen anfallen würde.
Schließlich ergibt sich ein Anspruch nicht nach § 106 Abs. 10 Satz 1 SchulG. Danach können zusätzliche Sachausgaben für Bedarfe, die nicht bereits durch Kostenpauschalen abgedeckt sind. bis zur Höhe der tatsächlichen Ausgaben durch die obere Schulaufsichtsbehörde anerkannt werden, wenn hierfür ein besonderes pädagogisches oder ein besonderes öffentliches Interesse vorliegt. Diese Bestimmung stellt ein im Anwendungsbereich der Kostenpauschalen notwendiges Steuerungselement dar. Vgl. Overbeck in: Jülich/Van den Hoevel, Schulrechtshandbuch Nordrhein-Westfalen, Kommentar zum Schulgesetz NRW (Stand: Oktober 2012), § 106 Rn. 23.
Abgesehen davon, dass die Refinanzierung von Schülerfahrkosten nicht durch eine Kostenpauschale geregelt ist, sind die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen eines besonderen pädagogischen oder öffentlichen Interesses weder vorgetragen noch ersichtlich.
Die Klage hat auch mit dem Feststellungsantrag keinen Erfolg.
Zwar lässt sich der Ausschluss einer Umlage zur Finanzierung nicht gedeckter Kosten auch für den Fall eines Schülerspezialverkehrs nicht aus § 17 Abs. 2 Satz 1 SchfkVO herleiten. Diese Bestimmung führt nach ihrem eindeutigen Wortlaut lediglich auf eine Fiktion. Es gilt bei Erhebung eines pauschalierten Eigenanteils in Höhe des in § 2 Abs. 3 SchfkVO bestimmten Höchstbetrages von allen insoweit dem Grunde nach anspruchsberechtigten Fahrschülerinnen und Fahrschülern die tatsächlich besuchte Ersatzschule als nächstgelegene Schule. Ein grundsätzlicher Ausschluss einer Umlage zur Finanzierung eines nicht gedeckten Schülerspezialverkehrs folgt ferner nicht aus Nr. 2.3 VVSchfkVO. Darin heißt es u.a., Eigenanteile können nicht erhoben werden, wenn die Beförderung durch angemietete oder eigene Kraftfahrzeuge des Schulträgers im Rahmen des freigestellten Verkehrs nach § 1 Nr. 4 lit. d) FreiStVO erfolge. Da hier - wie noch auszuführen sein wird - eine Freistellung nicht in Betracht kommt, könnten Eigenanteile erhoben werden. Zudem ist Nr. 2.3 VVSchfkVO zu Absatz 3 des § 2 SchfkVO ergangen und damit auf den Eigenanteil von monatlich bis zu 12,- EUR im Sinne dieser Bestimmung beschränkt.
Eine Refinanzierungsschädlichkeit ergibt sich indes mit Blick darauf, dass nach § 106 Abs. 2 Nr. 2 lit. c) Schülerfahrkosten zu bezuschussen sind und solche nach § 12 Abs. 1 SchfkVO die Kosten sind, die für die wirtschaftlichste Beförderung notwendig entstehen. Gemäß § 12 Abs. 2 Nr. 2 SchfkVO kommen für die Beförderung von Schülerinnen und Schülern durch den Schulträger angemietete, geeignete Kraftfahrzeuge eines zuverlässigen Beförderungsunternehmers (Schülerspezialverkehr) in Betracht. Die wirtschaftlichste Beförderung ist nach § 12 Abs. 4 SchfkVO die Beförderungsart, die für den Schulträger die geringsten Kosen zur Folge hat. Nach Nr. 12.2 VVSchfkVO erfolgt die Beförderung durch angemietete oder eigene Kraftfahrzeuge des Schulträgers im Rahmen des freigestellten Verkehrs nach § 1 Nr. 4 lit. d) FreiStVO. Danach werden von den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes freigestellt Beförderungen mit Kraftfahrzeugen für Schulträger zum und vom Unterricht, es sei denn, dass von den Beförderten ein Entgelt zu entrichten ist. Als Entgelt ist jede Gegenleistung anzusehen, die mit einer Beförderung angestrebt wird. So kommen neben der Zahlung des Fahrpreises vor Fahrtantritt oder am Ende der Beförderung auch Zuschüsse oder jährliche Beiträge in Betracht, wobei unerheblich ist, ob der Beförderte selbst oder ein Dritter für ihn das Entgelt leisten soll. Mit dem "Verbot" der Entrichtung eines Entgelts sind mithin auch Fälle erfasst, in denen die Zahlung über einen Dritten im Hinblick auf die Beförderung erfolgen soll.
Vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Kommentar, § 1 PBefG, Rn. 25 sowie § 1 FreiStVO, AnhB § 1 Rn. 52.
Mit Blick darauf liegt aufgrund der Umlage keine Unentgeltlichkeit vor.
Es sprechen auch keine hinreichenden Gesichtspunkte dafür, dass das Abstellen auf die FreiStVO durch die schülerfahrkostenrechtliche Verwaltungsvorschrift zu unbilligen Ergebnissen bei der Bewertung der wirtschaftlichsten Beförderung führen könnte. Im Vergleich zu einer Schülerbeförderung im Rahmen des allgemein zugänglichen Linienverkehrs oder eines nur Schülerinnen und Schülern zugänglichen Linienverkehrs (§§ 42, 43 PBefG) dürfte ein von den Anforderungen des PBefG freigestellter Schülerverkehr regelmäßig weniger aufwändig sein.
Erwägungen des Vertrauensschutzes führen hier ebenfalls nicht weiter. In dem der Klägerin im Jahre 2006 übersandten Erlass des Ministeriums für Schule und Weiterbildung vom 13. September 2005 heißt es u.a., dass der Schülerspezialverkehr aufgrund bundesrechtlich zwingenden Vorgaben entgeltfrei angeboten werden müsse. Das Ministerium hat seine Auffassung unter dem 26. November 2010 nochmals dargestellt. Ein Anspruch lässt sich schließlich nicht über Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit der Handhabung des eigenen Umlagemodells der Klägerin durch die Bezirksregierung Köln herleiten.
Zwar ist für den Bereich richtliniengesteuerter Subventionsgewährungen grundsätzlich auf die tatsächliche Verwaltungspraxis abzustellen. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen nämlich keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen. Maßgebend für die Selbstbindung der Verwaltung aus Art. 3 Abs. 1 GG ist insbesondere bei unklarem und daher auslegungsbedürftigem Wortlaut die tatsächliche Handhabung der Verwaltungsvorschriften in der Verwaltungspraxis zur maßgeblichen Zeit.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1996 - 11 C 5/95 -, NJW 1996, 1766.
Die Verwaltungspraxis ist insoweit heranzuziehen bzw. die Verwaltungsvorschrift entsprechend auszulegen, als sie vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder doch geduldet wurde oder wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1995 - 2 C 19/94 -, DVBl. 1995, 627; Urteil vom 22. Februar 1990 - 2 C 13/87 -, DVBl. 1990, 867; Urteil vom 7. Mai 1981 - 2 C 5/79 -, DVBl. 1982, 195; Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8/79 -, DVBl. 1981, 1062.
Der Frage, ob es sich bei der VVSchfkVO vielmehr um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift handeln könnte, braucht in diesem Zusammenhang nicht nachgegangen zu werden, da bei derartigen Verwaltungsvorschriften nicht auf die Verwaltungspraxis abzustellen ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1988 - 2 C 58/85 -, DVBl. 1988, 1061; Urteil vom 18. September 1985 - 2 C 48/84 -, BVerwGE 72, 119.
Die tatsächliche Handhabung des seitens der Klägerin praktizierten Umlageverfahrens im Schülerspezialverkehr durch die Bezirksregierung Köln ist gemessen an diesen Voraussetzungen nicht maßgeblich. Dabei kann dahinstehen, ob diese Praxis vom Verordnungsgeber geduldet wurde, weil die Refinanzierung des Schülerspezialverkehrs nicht in einem lediglich richtliniengesteuerten Ermessensbereich erfolgt. Vielmehr sind zumindest auch Normen wie die des Schulgesetzes und der Schülerfahrkostenverordnung maßgeblich, die zudem einen Ermessensrahmen nicht erkennen lassen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Kammer lässt die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zu.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 1, 14 SchfkVO
§§ 42, 43 PBefG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 17 SchfkVO
§ 3 SchfkVO
§ 9 SchfkVO
§ 2 SchfkVO
§ 1 PBefG
§ 1 FreiStVO
§ 167 VwGO
§ 106 Abs. 10 des Schulgesetzes
§ 2 Abs. 1 SchfkVO
§ 106 Abs. 10 SchulG
§ 9 Abs. 1 SchfkVO
§ 17 Abs. 2 SchfkVO
§ 105 Abs. 1 Satz 1 SchulG
§ 97 Abs. 4 Nr. 5 SchulG
§ 17 Abs. 1 SchfkVO
§ 2 Abs. 3 SchfkVO
§ 9 Abs. 5 SchfkVO
§ 106 Abs. 10 Satz 1 SchulG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 SchfkVO
§ 12 Abs. 1 SchfkVO
§ 12 Abs. 2 Nr. 2 SchfkVO
§ 12 Abs. 4 SchfkVO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 1 Nr. 4 lit. d) FreiStVO. Danach werden von den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes
Art. 100 GG
Art. 7 Abs. 4 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 75, 40
BVerwGE 68, 159
BVerfGE 106, 225,

37
BVerfGE 72, 175
BVerwGE 62, 224
NJW 1996, 1766
BVerwGE 72, 119
9 K 2372/10 K
9 K 74/11
9 K 2372/10
19 A 590/08
1 BvL 6/07
8 C 91/82
2 BvR 1053/98
19 A 6408/96
19 A 5908/94
19 A 651/92
19 A 2067/91
VII C 34.77
11 C 5/95
2 C 19/94
2 C 13/87
2 C 5/79
2 C 8/79
2 C 58/85
2 C 48/84