Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-03-17, Aktenzeichen 8 B 871/17
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2017:0317.8B871.17.00

Tenor:
Verfahrensgang
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Kassel vom 16. März 2017 - 3 L 1995/17.KS - mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung abgeändert. Der Antrag der Antragsteller, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 14. März 2017 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 1. März 2017 wiederherzustellen, wird abgelehnt.
Die Antragsteller haben die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Vollziehbarkeit einer Allgemeinverfügung, die die Öffnung von Verkaufsstellen an mehreren Sonntagen betrifft.
Die Antragstellerin zu 1. ist eine Gewerkschaft, der Antragsteller zu 2. ein Verein der kirchlichen Arbeitnehmerbewegung. Die Antragsgegnerin ist eine Stadt, die ca. 11.000 Einwohner hat und sich über eine Fläche von ungefähr 56 Quadratkilometern erstreckt.
Mit Allgemeinverfügung vom 1. März 2017 (Bl. 20 der Gerichtsakte [GA]) gestattete die Antragsgegnerin die Öffnung von Verkaufsstellen im unmittelbaren Bereich des Einkaufszentrums "Rhönhof" anlässlich von Jahrmärkten (Flohmärkten) am Sonntag, dem 19. März 2017, Sonntag dem 14. Mai 2017 und Sonntag dem 15. Oktober 2017 in der Zeit von 12.00 Uhr bis 18.00 Uhr (§ 1 der Allgemeinverfügung). Ferner ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung an (§ 4 Nr. 3 der Allgemeinverfügung).
Zur Begründung heißt es:
"Bei den monatlich von März bis Oktober stattfindenden Jahrmärkten ist jeweils mit rd. 1.000 bis 3.000 Besuchern zu rechnen. Der erwartete Besucherstrom resultiert somit nicht aus Anlass des verkaufsoffenen Sonntags, sondern aus Anlass der Flohmärkte. Der Bereich der Ladenöffnung erstreckt sich auf die unmittelbare Umgebung des jeweils stattfindenden Jahrmarkts. Die Freigabeentscheidung ist somit gemäß den Vorgaben des Hessischen Ladenöffnungsgesetzes rechtmäßig. Aufgrund der Verfügung entstehen schützenswerte Rechtspositionen beim begünstigten Personenkreis - dem Veranstalter der Jahrmärkte (Flohmärkte), dessen Besuchern und Einzelhändlern. Sowohl vertragliche Bindungen als auch Planungen des Ablaufs und der Schutz der Ausübung der Berufsfreiheit der Einzelhändler sind in Bezug auf die verkaufsoffenen Sonntage zu berücksichtigen.
Begründung der sofortigen Vollziehung:
Das Vollzugsinteresse an der sofortigen Vollziehung überwiegt gegenüber dem Interesse an der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs bzw. einer Anfechtungsklage. Das schutzwürdige Interesse der Begünstigten und der Öffentlichkeit ist auf Grund der rechtmäßigen Freigabeentscheidung bei der verfügten Ladenöffnung höher zu bewerten als die Interessen von möglichen Betroffenen an der Verhinderung der Ladenöffnung."
Diese Allgemeinverfügung wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 8. März 2017 (vgl. Bl. 20 GA) veröffentlicht.
Am 14. März 2017 legten die Antragsteller Widerspruch gegen die Allgemeinverfügung ein und führten zur Begründung im Wesentlichen aus, die Voraussetzungen für eine Zulassung der Öffnung von Geschäften lägen nicht vor (Bl. 30 d. GA).
Am gleichen Tag haben die Antragsteller zudem beim Verwaltungsgericht Kassel um gerichtlichen Eilrechtsschutz nachgesucht.
Die Antragstellerinnen haben beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller vom 14. März 2017 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass an Sonntagen vom 1. März 2017, veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 8. März 2017, wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Mit Beschluss vom 16. März 2017 - 3 L 1995/17.KS - hat das Verwaltungsgericht Kassel dem Antrag stattgegeben. Wegen der Begründung wird auf die Gründe des Beschlusses verwiesen (Bl. 49 d. GA).
Gegen den ihnen am 16. März 2017 zugestellten Beschluss hat die Antragsgegnerin am 17. März 2017 Beschwerde eingelegt. Wegen der Einzelheiten wird auf die Beschwerdeschrift (Bl. 70ff. d. GA) Bezug genommen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Kassel vom 16. März 2017 - 3 L 1996/17 - aufzuheben und den Antrag der Antragsteller abzulehnen.
Die Antragsteller beantragen,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie sind der Ansicht, die angefochtene Allgemeinverfügung sei rechtswidrig.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Kassel vom 16. März 2017 - 3 L 1995/17.KS - ist zulässig und begründet.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller vom 14. März 2017 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 1. März 2017 wiederherzustellen, zu Unrecht stattgegeben.
Im Hinblick darauf, dass die Anforderungen an die Beschwerdebegründung in § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO und die Beschränkung des Prüfungsumfangs des Beschwerdegerichts auf die vom Beschwerdeführer dargelegten Gründe in § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die einmonatige Begründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO zugeschnitten sind, die der Antragsgegnerin auf Grund der Eilbedürftigkeit der Angelegenheit hier nicht zur Verfügung steht, hat das Beschwerdegericht zur Wahrung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer umfassenden Kontrolle unterworfen, die nicht auf das Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin reduziert ist (st. Rspr. des Senats, vgl. nur Beschluss vom 4. November 2016 - 8 B 2681/16 - juris; BVerfG 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 31. März 2004 - 1 BvR 356/04 -, juris, Rdnr. 21 ff. Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 146 Rdnr. 32).
1. Bei der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erweist sich der Eilantrag als unbegründet, weil das Aussetzungsinteresse der Antragsteller das öffentliche Vollziehungsinteresse nicht überwiegt. Denn die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 1. März 2017 stellt sich nach dem Erkenntnisstand des Beschwerdegerichts im Zeitpunkt seiner Entscheidung sowohl formell als auch materiell als offensichtlich rechtmäßig und die Vollziehung der Allgemeinverfügung als eilbedürftig dar.
a) Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Abs. 2 Nr. 1 bis 3 - Entfallen der aufschiebenden Wirkung kraft Gesetzes - ganz oder teilweise anordnen, im Fall des Abs. 2 Nr. 4 - Entfallen der aufschiebenden Wirkung kraft behördlicher Anordnung - ganz oder teilweise wiederherstellen. Die hiernach vom Gericht zu treffende Entscheidung stellt eine Ermessensentscheidung dar, die unter Abwägung der Interessen der Beteiligten erfolgt.
Entfällt eine gesetzlich vorgesehene aufschiebende Wirkung erst kraft behördlicher Anordnung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO - wie bei der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin -, so kann sich die Begründetheit des dann einschlägigen Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt. VwGO sowohl aus der vorzunehmenden gerichtlichen Interessenabwägung als auch aus einer formellen Fehlerhaftigkeit der behördlichen Vollziehungsanordnung ergeben.
Die Interessenabwägung durch das Gericht richtet sich in erster Linie nach den Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Erweist sich der Verwaltungsakt bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren grundsätzlich gebotenen summarischen Prüfung als rechtswidrig, so ist einem Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO stattzugeben, weil an der Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts kein überwiegendes öffentliches Interesse bestehen kann. Stellt sich der Verwaltungsakt nach dem Erkenntnisstand des Eilverfahrens hingegen als rechtmäßig dar, so ist weiter danach zu differenzieren, ob der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO einen Verwaltungsakt betrifft, dessen sofortige Vollziehbarkeit kraft Gesetzes oder (erst) aufgrund behördlicher Anordnung besteht. Im ersten Fall ist das Eilrechtsschutzgesuch bei Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts in der Regel unbegründet, da regelmäßig das öffentliche Vollziehungsinteresse überwiegt, weil der Gesetzgeber selbst in diesen Fällen einen grundsätzlichen Vorrang des Vollziehungsinteresses angeordnet hat und es deshalb besonderer Umstände bedarf, um eine hiervon abweichende Entscheidung zu rechtfertigen. Beruht demgegenüber die sofortige Vollziehbarkeit auf einer Anordnung der Behörde, so reicht die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts allein zur Begründung eines überwiegenden öffentlichen Vollziehungsinteresses nicht aus. Da hier nach der Gesetzeslage die aufschiebende Wirkung der Regelfall ist, bedarf es zur Begründung eines überwiegenden öffentlichen Vollziehungsinteresses zusätzlich zur Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts einer besonderen Dringlichkeit seiner Vollziehung, des sogenannten besonderen Vollzugsinteresses.
Lässt sich bei summarischer Prüfung weder die Rechtmäßigkeit noch die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts feststellen, so ist eine von den Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens unabhängige Interessenabwägung vorzunehmen. Auch hierbei schlägt mit erheblichem Gewicht zu Buche, ob nach der Gesetzeslage einem eingelegten Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung zukommt oder nicht (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 15. März 2012 - 7 B 371/12 -, juris Rdnr. 18f.).
Es kann dahinstehen, ob das Verwaltungsgericht die angegriffene Allgemeinverfügung zu Recht als formell fehlerhaft angesehen hat, weil die für den Ausnahmefall der Anordnung der sofortigen Vollziehung gegebene Begründung lediglich formelhaft sei. Denn dieser Mangel ist jedenfalls in entsprechender Anwendung des § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG geheilt, weil die Antragsgegnerin in ihrer Beschwerdebegründung ihre Ausführungen dazu vertieft und in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise ergänzt hat (vgl. dazu OVG Koblenz, Beschluss vom 3. April 2012 - 1 B 10136/12 - juris, m.w.N.).
b) Die Allgemeinverfügung erweist sich darüber hinaus bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung nach dem Erkenntnisstand des Beschwerdegerichts im Zeitpunkt seiner Entscheidung als formell und materiell offensichtlich rechtmäßig.
aa) Rechtsgrundlage für die Allgemeinverfügung vom 1. März 2017 ist § 6 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Ladenöffnungsgesetzes (HLöG) vom 23. November 2006 (GVBl. I S. 606), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. Dezember 2012 (GVBl. S. 622). Nach dieser Vorschrift sind die Gemeinden aus Anlass von Märkten, Messen, örtlichen Festen oder ähnlichen Veranstaltungen berechtigt, abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich bis zu vier Sonn- oder Feiertagen freizugeben. Mit dieser Regelung, die nur in begrenzter Zahl und auch nicht aus beliebigem Anlass Ausnahmen von dem in § 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG normierten grundsätzlichen Gebot zulässt, Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geschlossen zu halten, ist der Landesgesetzgeber seinem objektivrechtlichen Schutzauftrag für die Sonn- und Feiertage aus Art. 139 WRV i. V. m. Art. 140 GG nachgekommen. Hiernach sind Sonn- und Feiertage erkennbar als Tage der Arbeitsruhe zur Regel zu erheben und Ausnahmen nur bei einem dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrund zuzulassen, wobei ein bloß wirtschaftliches Interesse der Verkaufsstelleninhaber oder ein alltägliches Erwerbsinteresse potentieller Kunden hierfür nicht ausreicht (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07, 1 BvR 2858/07 -, juris, Rdnr. 157; Urteil des Senats vom 15. Mai 2014 - 8 A 2205/13 -, S. 10 UA; Thür. OVG, Beschluss vom 7. März 2016 - 3 EN 123/16 -, S. 8 BA).
Gemäß § 6 Abs. 2 HLöG liegt es im pflichtgemäßen Ermessen der Verwaltung, die Freigabe der Öffnung von Verkaufsstellen auf bestimmte Bezirke und Handelszweige zu beschränken. Das (auch) ermessenssteuernde Tatbestandsmerkmal "aus Anlass von Märkten, Messen, örtlichen Festen oder ähnlichen Veranstaltungen" ist mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung so zu verstehen, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die zugelassene Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint (BVerwG, Urteil vom 11. November 2015-8 CN 2/14-; Beschluss des Senats vom 5. April 2016 - 8 B 751/16 -).
Regelmäßig kann dies dadurch bewirkt werden, dass die Ladenöffnung auf das Umfeld der Veranstaltung im Sinne des § 6 Abs. 1 HLöG begrenzt wird, so dass auf diese Weise ihr Bezug zum Veranstaltungsgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung der Veranstaltung ist, desto weiter kann der räumliche Bereich sein, in dem die Ladenöffnung noch den erforderlichen Bezug zum Veranstaltungsgeschehen hat. Bei thematisch begrenzten Veranstaltungen kann der erforderliche Bezug auch dadurch hergestellt werden, dass neben den der Versorgung der Veranstaltungsbesucher während der Veranstaltung dienenden Läden lediglich diejenigen Läden zugelassen werden, deren Sortiment einen Bezug zum Thema der Veranstaltung aufweist. In Betracht kommt auch eine Kombination räumlicher und thematischer Eingrenzung der Zulassung nach § 6 HLöGum zu gewährleisten, dass nicht der Eindruck einer typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung entsteht.
Das im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz maßgebliche Ziel, einen vorherrschenden Eindruck einer typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung zu vermeiden verlangt überdies in jedem Fall zusätzlich, dass nach einer von der Behörde anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den die Veranstaltung für sich genommen auslöst, die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen in den von der Öffnung erfassten räumlichen Bereich kämen (Beschluss des Senats vom 4. November 2016 - 8 B 2681/16 -, juris Rdnr. 9f.).
bb) Davon ausgehend ist die streitgegenständliche Allgemeinverfügung nicht zu beanstanden. Im Bereich der Antragsgegnerin wurden seit 2011 achtmal im Jahr im Bereich "Rhönhof" Flohmärkte abgehalten, von 2011 bis 2013 ohne Sonntagsöffnung, seit 2014 durften an jeweils drei Sonntagen im Jahr auch die dort angesiedelten Verkaufsstellen öffnen. Zu diesen Veranstaltungen war nach dem Vorbringen der Antragsgegnerin stets ein beachtlicher Besucherstrom zu verzeichnen. Da die Flohmärkte in der Vergangenheit weit überwiegend ohne die Sonntagsöffnung abgehalten wurden, dürften sie nach dem Erkenntnisstand des Senats im Zeitpunkt seiner Entscheidung auch für sich genommen von so großem Interesse sein, dass sie geeignet sind, einen beachtlichen Besucherstrom auszulösen. Anhaltspunkte dafür, dass hier die Öffnung der Verkaufsstellen im Vordergrund des Interesses stehen könnte, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Von der Sonntagsöffnung betroffen sind lediglich die an das Parkplatzgelände, auf dem der Flohmarkt abgehalten wird, angrenzenden Verkaufsstellen. Von denen haben zwei als Gastronomiebetriebe sonntags ohnehin geöffnet und zwei (Tegut und Lidl) beteiligen sich nicht an der Sonntagsöffnung, so dass lediglich sieben Betriebe ihre Verkaufsstellen geöffnet haben werden. Hinzu kommt, dass die dort angesiedelten Ladenlokale - Tedi, KiK, TAKKO, Rossmann und ein Schuhmarkt sowie ein Matratzenladen und ein Restpostenverkäufer - von ihrem Angebot her nicht geeignet erscheinen, für sich genommen mehr Besucher anzulocken als der Flohmarkt. Dass die Antragsgegnerin ihrer Prognose hier keine konkreten zahlenmäßigen Erhebungen zugrunde gelegt hat, fällt aufgrund dieser besonderen Umstände ausnahmsweise nicht ausschlaggebend ins Gewicht. Die Einschätzung der Antragsgegnerin beruht für das Beschwerdegericht in dieser Sonderkonstellation nachvollziehbar auf den Erfahrungen der vergangenen sechs Jahre. Hinzu kommt, dass das betroffene Areal außerhalb der Innenstadt der Antragsgegnerin liegt, in der die Verkaufsstellen geschlossen bleiben. Unter diesen besonderen Umständen steht nicht zu befürchten, dass im Gebiet der Antragsgegnerin die typisch werktägliche Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen und der Flohmarkt nur Nebeneffekt der Ladenöffnung am Sonntag sein könnte.
Soweit die Antragsteller geltend machen, auch die Festsetzung der Flohmärkte sei wegen Verstoßes gegen § 6 Abs. 1 des Hessischen Feiertagsgesetzes rechtswidrig und der jeweilige Flohmarkt daher als anlassgebender Markt i. S. d. § 6 HLöG nicht geeignet, ändert dies nichts. Die Märkte sind nach dem Erkenntnisstand des Beschwerdegerichts wirksam festgesetzt und die Festsetzungen sind nicht suspendiert.
c) Im Hinblick darauf, dass eine Klärung im Hauptsacheverfahren bis zur Durchführung der geplanten Veranstaltungen nicht mit hinreichender Sicherheit gewährleistet ist, besteht auch das erforderliche besondere Vollzugsinteresse als Voraussetzung des Überwiegens des öffentlichen Vollziehungsinteresses.
2. Die Antragsteller haben die in beiden Instanzen entstandenen Kosten zu tragen, da sie unterliegt (§ 154 Abs. 1 VwGO).
3. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG).
4. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 6 HLöG
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt. VwGO
§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG
§ 6 Abs. 2 HLöG
§ 6 Abs. 1 HLöG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 139 WRV
Art. 140 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 L 1995/17
00 Uhr bis 18.00
3 L 1996/17
8 B 2681/16
1 BvR 356/04
7 B 371/12
1 B 10136/12
1 BvR 2857/07
1 BvR 2858/07
8 A 2205/13
3 EN 123/16
8 CN 2/14
8 B 751/16