Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-07-15, Aktenzeichen 10 S 2400/09

Tenor:
Die Beschwerde des Vollstreckungsschuldners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14. August 2009 - 13 K 511/09 - wird zurückgewiesen.
Es wird festgestellt, dass sich die Hauptsache im Vollstreckungsverfahren erledigt hat.
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14. August 2009 -13 K 511/09 - ist unwirksam.
Der Vollstreckungsschuldner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
1
Die Beschwerde des Vollstreckungsschuldners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14.08.2009, mit welchem dem Regierungspräsidium Stuttgart für den Fall, dass es seiner Verpflichtung zur Aufstellung eines Aktionsplans aus dem rechtskräftig gewordenen Urteil vom 31.05.2005 - 16 K 1120/05 und 16 K 1121/05 - nicht bis zum 28.02.2010 nachkommt, die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,-- EUR angedroht wurde, ist zulässig (vgl. §§ 146, 147 VwGO), sie bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg.
2
Der einseitigen Erledigungserklärung der Vollstreckungsgläubiger ist unter Zurückweisung der Beschwerde des Vollstreckungsschuldners durch den beantragten Feststellungsausspruch zu entsprechen. Die Hauptsache hat sich erledigt, weil nach Einleitung des Vollstreckungsverfahrens objektiv ein erledigendes Ereignis eingetreten ist (1.); der Vollstreckungsschuldner hat kein berechtigtes Interesse, dennoch an seinem Abweisungsantrag festzuhalten (2.).
3
Zu Recht haben die Vollstreckungsgläubiger mit Schriftsatz vom 26.03.2010 ihren ursprünglich verfolgten Antrag dahingehend auf ein Feststellungsbegehren umgestellt, dass die Hauptsache im Vollstreckungsverfahren erledigt ist. Denn eine derartige Umstellung des ursprünglich verfolgten Antrags ist auch im Rechtsmittelverfahren in den Fällen erforderlich, in denen der Antragsteller in der vorausgegangenen Instanz obsiegt hat und nunmehr im Rechtsmittelverfahren den ihm günstigen Beschluss mit einem Antrag auf Zurückweisung des Rechtsmittels als Beschwerdegegner verteidigt (vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 01.10.1985 - 9 C 25.85 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 154; vom 28.04.1988 - 9 C 1.87 - Buchholz 402.25 § 28 AsylVfG Nr. 13).
4
1. Die Hauptsache im Vollstreckungsverfahren hat sich insgesamt erledigt, weil ein nach Antragstellung eingetretenes außerprozessuales Ereignis dem Begehren die Grundlage entzogen hat und das Vollstreckungsverfahren deshalb für die Vollstreckungsgläubiger gegenstandslos geworden ist (vgl. zu diesem Maßstab beispielsweise BVerwG, Urteil vom 31.10.1990 - 4 C 7.88 - BVerwGE 87, 62). Der Vollstreckungsschuldner hat den kombinierten Luftreinhalte-/Aktionsplan im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 3 BImSchG für den Regierungsbezirk Stuttgart, Teilplan Landeshauptstadt Stuttgart vom 01.01.2006 mit Wirkung zum 28.02.2010 fortgeschrieben und ist damit seiner Verpflichtung aus dem vorausgegangenen Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 31.05.2005 nachgekommen. Zwischen den Beteiligten steht dabei - zu Recht - nicht im Streit, dass jedenfalls der mit Wirkung zum 28.02.2010 fortgeschriebene Aktionsplan den vom Verwaltungsgericht Stuttgart in dem angegriffenen Beschluss aufgestellten Anforderungen genügt. Zutreffend weisen die Vollstreckungsgläubiger in diesem Zusammenhang darauf hin, dass der nunmehr gültige Aktionsplan gegenüber der vom Verwaltungsgericht Stuttgart im Vollstreckungsverfahren zu prüfenden ursprünglichen Fassung vom 01.01.2006 wesentlich weitgehendere und effektivere Schadstoffminderungsmaßnahmen vorsieht, etwa ein ganzjähriges Lkw-Durchfahrtsverbot für Teile des Stadtgebietes von Stuttgart, eine wesentliche Ausweitung der Fahrverbotsregelung in der Umweltzone sowie Geschwindigkeitsbeschränkungen. Damit ist das Regierungspräsidium der zu vollstreckenden Verpflichtung nachgekommen; das eingeleitete Vollstreckungsverfahren ist gegenstandslos geworden. Hätten die Vollstreckungsgläubiger auf ihrem ursprünglichen - nunmehr auf eine bereits erbrachte Leistung gerichteten - Vollstreckungsantrag beharrt, so hätte er schon aus diesem Grunde mangels fortbestehenden Rechtsschutzinteresses abgewiesen werden müssen. Ihre nach Einlegung der Beschwerde durch das Regierungspräsidium abgegebene Erklärung, der Rechtsstreit werde im Sinne von § 161 Abs. 2 VwGO für in der Hauptsache erledigt erklärt, entspricht daher der Verfahrenslage. Der Eintritt eines erledigenden Ereignisses wird auch von der Beschwerde nicht in Zweifel gezogen; sie macht vielmehr lediglich geltend, dass der Senat aufgrund eines bestehenden Feststellungsinteresses des Landes in die sachliche Prüfung des ursprünglichen Antragsbegehrens eintreten müsse.
5
2. Entgegen der Auffassung der Beschwerde liegt ein Fall, in dem trotz Erledigung des Antragsbegehrens ein berechtigtes Interesse an der Aufrechterhaltung des Abweisungsantrags anzuerkennen ist, hier nicht vor. Nach der überwiegend zu Anfechtungs- und Verpflichtungskonstellationen ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss trotz der Erledigung der Hauptsache geprüft werden, ob die Klage zulässig und begründet gewesen ist, wenn der Beklagte ein berechtigtes Interesse an der Prüfung dieser Frage hat (vgl. grundlegend BVerwG, Urteile vom 14.01.1965 - 1 C 68.61 - BVerwGE 20, 146; vom 27.02.1969 - 8 C 37.67 u.a. - BVerwGE 31, 318; sowie vom 25.03.1981 - 8 C 85.80 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 104). Das berechtigte Interesse ist dabei sowohl seinem Inhalt als auch seiner Ableitung nach prozessualer Natur und findet seine Rechtsgrundlage in der entsprechenden Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Aus dieser - für Verpflichtungs- und Leistungsklagen entsprechend anwendbaren - Regelung folgt, dass in diesen verwaltungsgerichtlichen Verfahren die einseitige Erledigungserklärung des Klägers nicht zwangsläufig zu einer Prüfung der bisherigen Begründetheit der Klage führen soll. Dem Beklagten verwaltungsgerichtlicher Anfechtungs- und Verpflichtungsstreitigkeiten ist ebenso wie dem Kläger regelmäßig zuzumuten, sich nach objektiver Erledigung der Hauptsache mit einer Kostenentscheidung nach Maßgabe des § 161 Abs. 2 VwGO zu begnügen. Nur dann, wenn ihm ein berechtigtes Interesse an der Aufrechterhaltung des Klageabweisungsantrages zur Seite steht, muss wie im entsprechenden Falle für den Kläger anderes gelten; insoweit verträgt die prozessrechtliche Stellung der Beteiligten aus Gründen der Waffengleichheit keinen Unterschied (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.10.1979 - 1 C 63.77 - Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 52). Allerdings führt das Anliegen des Beklagten in Fällen der vorliegenden Art zu keinem selbständigen Ausspruch im Entscheidungstenor; hat der Beklagte mit seinem Begehren Erfolg, so führt das lediglich zur Abweisung der Klage (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.03.1981 - 8 C 85.80 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 104). Dass das Gericht über das Anliegen des Beklagten lediglich in den Gründen seiner Entscheidung befindet, macht in diesem Zusammenhang jedoch keinen Unterschied. Denn es entfaltet dabei gleichwohl eine auf die Entscheidung einer Rechtsfrage gerichtete, rechtsschutzgewährende Tätigkeit.
6
Aus dem Gebot der Gleichbehandlung folgt, dass das Gewicht des berechtigten Interesses des Beklagten nicht höher zu sein braucht, als dies § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO vom berechtigten Interesse des Klägers in Fortsetzungsfeststellungskonstellationen fordert. Mithin muss beim Beklagten ebenso der prozessökonomische Zweck beachtet werden, das begonnene Verfahren möglichst mit einer Sachentscheidung zu beenden, wenn dadurch weiterer Streit vermieden oder wenigstens vereinfacht werden kann. Das Interesse des Beklagten an der Klärung einer Rechtsfrage allein rechtfertigt hingegen nicht einen Anspruch auf eine materiell-rechtliche Beurteilung. Ebenso wie für eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist auch hier ein über das allgemeine Interesse an der Klärung offener Rechtsfragen hinausgehendes Interesse Voraussetzung der Sachentscheidung. Dieses Rechtsschutzinteresse muss regelmäßig gerade gegenüber dem Prozessgegner bestehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.10.1979 - 1 C 63.77 - a.a.O.). Ein Feststellungsinteresse des Beklagten entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO kann etwa in der Klärung vorgreiflicher Fragen für weitere zwischen den Beteiligten schwebende Streitigkeiten oder bei einer hinreichend konkreten Gefahr der Wiederholung von gleichartigen Streitigkeiten bestehen.
7
Wie von der Beschwerde befürwortet, dürften sich diese vom Bundesverwaltungsgericht für das Erkenntnisverfahren entwickelten Grundsätze in der hier vorliegenden Konstellation des Vollstreckungsverfahrens entsprechend anwenden lassen. Entgegen der Auffassung des Vollstreckungsschuldners steht ihm jedoch kein schützenswertes Interesse an einer Sachentscheidung des Senats trotz eingetretener Erledigung zu. Die hierfür allein in Betracht kommende Wiederholungsgefahr besteht weder im primär maßgeblichen Verhältnis zu den Vollstreckungsgläubigern (a), noch liegt eine Fallgestaltung vor, in der ausnahmsweise eine allgemeine, das heißt gegenüber Dritten bestehende, Wiederholungsgefahr für ein Feststellungsinteresse ausreichend ist (b).
8
a) Die Beschwerde macht ein Feststellungsinteresse im Verhältnis zu den Vollstreckungsgläubigern unter zwei Gesichtspunkten geltend: Sie verweist zum einen auf die Möglichkeit, dass die Antragsteller trotz Erledigungserklärung erneute Vollstreckungsversuche aus dem zugrundeliegenden Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 31.05.2005 unternehmen könnten, wenn ihnen in Zukunft die aufgrund des mit Wirkung zum 28.02.2010 fortgeschriebenen Aktionsplans ergriffenen Schadstoffminderungsmaßnahmen nicht ausreichend erscheinen sollten. Zum anderen bestehe die Gefahr einer erneuten Leistungsklage, die auf eine Verpflichtung zur weiteren Fortschreibung des Aktionsplans gerichtet werden könne. Entgegen der Auffassung der Beschwerde lässt sich mit diesen Erwägungen eine gerade im Verhältnis zu den Vollstreckungsgläubigern bestehende Wiederholungsgefahr nicht begründen.
9
aa) Die von dem Vollstreckungsschuldner geltend gemachte Gefahr einer erneuten Vollstreckung aus dem zugrundeliegenden Urteil vom 31.05.2005 besteht bereits aus Rechtsgründen nicht. Denn ein erneutes Begehren der Vollstreckungsgläubiger, dem Regierungspräsidium im Vollstreckungsverfahren unter Androhung eines Zwangsgeldes Frist zur Fortschreibung des Aktionsplans zu setzen, wäre unzulässig, da ihm die materielle Rechtskraft des gegenständlichen Feststellungsbeschlusses des Senats entgegenstünde (vgl. hierzu bereits BVerwG, Urteile vom 14.01.1965 - 1 C 68.61 - BVerwGE 20, 146; und vom 12.04.2001 - 2 C 16.00 - BVerwGE 114, 149; Clausing in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, 13. Ergänzungslieferung 2006, RdZiff. 35 zu § 161 VwGO, m.w.N.). Die Vollstreckungsgläubiger können bei der hier eingetretenen Erledigung eine erneute Antragstellung rechtlich gar nicht beabsichtigen, da sie zutreffend als erledigendes Ereignis die Erfüllung des zu vollstreckenden Begehrens ansehen. Der Vollstreckungsschuldner ist also nach rechtskräftiger Beendigung dieses Prozesses in gleicher Weise geschützt, wie wenn ohne Erledigungserklärung der Vollstreckungsgläubiger der Vollstreckungsantrag abgewiesen worden wäre und die Abweisung lediglich mit dem durch das Erledigungsereignis eingetretenen Untergang des Anspruchs auf Vollstreckung begründet worden wäre. Der von der Beschwerde in diesem Zusammenhang herangezogenen, zur übereinstimmenden Erledigungserklärung im Zivilprozess gemäß § 91a ZPO ergangenen Entscheidung des Bundesgerichtshofs (BGH, Urteil vom 28.05.1991 - IX ZR 181/90 - NJW 1991, 2280) lässt sich für die hier in Rede stehende Problematik nichts Gegenteiliges entnehmen. Denn anders als bei einer übereinstimmenden Erledigungserklärung auf der Grundlage von § 91a ZPO bzw. § 161 Abs. 2 VwGO trifft das Verwaltungsgericht bei einer lediglich einseitig gebliebenen Erledigungserklärung eine der materiellen Rechtskraft fähige Entscheidung darüber, ob tatsächlich Erledigung eingetreten ist. Dahingestellt kann deshalb bleiben, ob etwaige weitere Vollstreckungsversuche darüber hinaus als treuwidrig anzusehen wären.
10
bb) Auch die Gefahr einer erneuten Leistungsklage durch die Vollstreckungsgläubiger, gerichtet auf weitere Fortschreibung des Aktionsplans, vermag kein Feststellungsinteresse des Beschwerdeführers zu begründen. Zwar wäre eine derartige erneute Leistungsklage wohl zulässig, jedenfalls stünde ihr nicht die Rechtskraft dieses Beschlusses entgegen. In einem zukünftigen, auf Planfortschreibung gerichteten Erkenntnisverfahren würden sich jedoch sowohl in tatsächlicher als auch rechtlicher Hinsicht grundlegend andere Fragen als im vorliegenden Vollstreckungsverfahren stellen. Denn das Gericht wäre in einem derartigen Verfahren nicht darauf beschränkt, durch Auslegung die sich aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 31.05.2005 ergebenden, zu vollstreckenden Verpflichtungen zu ermitteln. Vielmehr würde in einem etwaigen weiteren Erkenntnisverfahren losgelöst von der rechtskräftig gewordenen gerichtlichen Verpflichtung zu klären sein, ob der dann geltend gemachte Anspruch auf erneute Planfortschreibung nach materiellem Recht bestünde. Die im Vollstreckungsverfahren inmitten stehende Frage, ob bereits der Aktionsplan zum 01.01.2006 den vom Verwaltungsgericht Stuttgart in seinem Urteil vom 31.05.2006 aufgestellten Anforderungen genügt, würde sich in einem weiteren Erkenntnisverfahren nicht stellen. Vielmehr wäre dann allein darauf abzustellen, ob der nunmehr mit Wirkung zum 28.02.2010 fortgeschriebene Aktionsplan den materiell-rechtlichen Vorgaben bereits in vollem Umfang genügt oder wegen zwischenzeitlicher tatsächlicher oder rechtlicher Entwicklungen fortzuschreiben ist. So wäre für ein etwaiges weiteres Erkenntnisverfahren in rechtlicher Hinsicht die seit dem 11.06.2010 anwendbare Richtlinie 2008/50/EG vom 21.05.2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABLEG L 152/1) maßgeblich, die gegenüber der Vorgängerrichtlinie 96/92/EG vom 27.09.1996 wesentliche Änderungen aufweist. Insbesondere steht zumindest nach dem Wortlaut des einschlägigen Art. 24 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2008/50/EG der Erlass eines kurzfristigen Aktionsplans im Ermessen der Mitgliedstaaten, während Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62/EG eine unbedingte Verpflichtung vorsah. In einem neuen Erkenntnisverfahren würde sich deshalb die weitergehende Frage stellen, ob auch unter Geltung der Richtlinie 2008/50/EG ein Individualanspruch auf Aufstellung eines Aktionsplans bestehen kann.
11
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist jedoch anerkannt, dass eine konkrete Wiederholungsgefahr sowohl für den Kläger bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage als auch für den Beklagten in der hier vorliegenden Fallkonstellation nur dann besteht, wenn auch in Zukunft die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse wie im Zeitpunkt des erledigten Verwaltungshandelns vorliegen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24.08.1979 - 1 B 76.76 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 16 m.w.N.). Gerade auch unter dem Gesichtspunkt der Prozessökonomie kann kein schützenswertes Interesse an der Überprüfung eines erledigten Verwaltungshandelns bestehen, wenn sich in einem etwaigen Nachfolgeprozess grundlegend andere Sach- und Rechtsfragen stellen würden.
12
b) Entgegen der Auffassung der Beschwerde besteht ein schützenswertes Interesse an der Klärung der aufgeworfenen Rechtsfragen auch nicht im Verhältnis des Vollstreckungsschuldners zu dritten, nicht am gegenständlichen Verfahren beteiligten Personen. Wie oben bereits angedeutet und was auch von der Beschwerde nicht in Zweifel gezogen wird, muss die für das Feststellungsinteresse erforderliche Wiederholungsgefahr regelmäßig gerade gegenüber dem Prozessgegner bestehen. Dagegen genügt die allgemeine Wahrscheinlichkeit, die Behörde werde irgendwann in der Auseinandersetzung mit einem Dritten den gleichen Rechtsfragen ausgesetzt sein, nicht zur Annahme eines Feststellungsinteresses. Das Interesse an der Klärung von Rechtsfragen, die lediglich für Rechtsverhältnisse des Beklagten bzw. hier Vollstreckungsschuldners mit anderen Personen, insbesondere für künftige Rechtsverhältnisse dieser Art, Bedeutung haben können, rechtfertigt nicht die Aufrechterhaltung seines Abweisungsantrags gegenüber dem gegenstandslos gewordenen Rechtsschutzbegehren (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.10.1979 - 1 C 63.77 - Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 52). Denn gerade wegen des damit für die Vollstreckungsgläubiger verbundenen Kostenrisikos kann es nicht angehen, dieses allgemeine, nicht auf den konkreten Rechtsstreit und dessen Beteiligte bezogene Interesse der Behörde auf dem Rücken eines Einzelnen auszutragen (vgl. Jörg Schmidt in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl., RdZiff. 95 zu § 113 VwGO).
13
Zu Recht weist der Vollstreckungsschuldner darauf hin, dass das Bundesverwaltungsgericht von diesen Grundsätzen teilweise abgewichen ist und ein schützenswertes Feststellungsinteresse auch im Hinblick auf eine Wiederholungsgefahr gegenüber dritten, am fraglichen Rechtsstreit nicht beteiligten Personen zulässt (vgl. BVerwG, Urteile vom 03.06.1988 - 8 C 86.86 - NJW 1988, 263 und vom 13.11.2006 - 6 C 22.05 - NVwZ-RR 2007, 330). Dahingestellt kann dabei bleiben, ob diese zum Revisionsverfahren ergangene Rechtsprechung auf das zweitinstanzliche Beschwerdeverfahren übertragen werden kann. Denn der nach dieser Rechtsprechung erforderliche Sonderfall, dass wegen der Eigenart der Materie eine Prüfung der klärungsbedürftigen Rechtsfragen nur in einem Verfahren erreicht werden kann, in dem sich die Hauptsache bereits vor der Entscheidung erledigt hat, liegt nicht vor. Nach dem eigenen Sachvortrag des Vollstreckungsschuldners sind bei dem Verwaltungsgericht Stuttgart mehrere Erkenntnisverfahren anhängig, in denen sich die jetzt noch aktuellen Fragen, insbesondere hinsichtlich der Anforderungen an einen Aktionsplan im Sinne von § 47 Abs. 2 BImSchG, klären lassen. Im Übrigen steht der Annahme einer Wiederholungsgefahr und eines darauf gestützten Sachentscheidungsinteresses des Vollstreckungsschuldners nach dem unter 2 a) ausgeführten bereits entgegen, dass sich in weiteren Erkenntnisverfahren mit Dritten grundlegend andere Sach- und Rechtsfragen als im gegenständlichen Vollstreckungsverfahren stellen würden. Auch insoweit steht der Grundsatz der Prozessökonomie einer Fortführung des Beschwerdeverfahrens entgegen. Das Interesse des Vollstreckungsschuldners an der Klärung von Rechtsfragen, die für seine Beziehung zu anderen Beteiligten bedeutsam sein können, ist deshalb im vorliegenden Verfahren nicht schutzwürdig, so verständlich das vom Vollstreckungsschuldner geltend gemachte Interesse an einer obergerichtlichen Klärung der Auslegung und Anwendung des § 47 Abs. 2 BlmSchG sein mag.
14
Nach alldem hat das Beschwerdegericht festzustellen, dass sich der Rechtsstreit insgesamt in der Hauptsache erledigt hat. Wegen der Erledigung ist der im Vollstreckungsverfahren ergangene erstinstanzliche Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14.08.2009 wirkungslos geworden.
15
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
16
Eine Streitwertfestsetzung ist nicht erforderlich, da bei Erfolglosigkeit der Beschwerde gemäß Ziff. 5502 des Kostenverzeichnisses zu § 3 Abs. 2 GKG lediglich eine Festgebühr erhoben wird.
17
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 146, 147 VwGO
§ 113 VwGO
§ 28 AsylVfG
§ 161 VwGO
§ 91a ZPO
§ 2 AuslG
§ 47 Abs. 2 Satz 3 BImSchG
§ 161 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 47 Abs. 2 BImSchG
§ 47 Abs. 2 BlmSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 2 GKG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 87, 62
BVerwGE 20, 146
BVerwGE 31, 318
BVerwGE 114, 149
NJW 1991, 2280
NJW 1988, 263
NVwZ-RR 2007, 330
13 K 511/09
16 K 1120/05
16 K 1121/05
9 C 25.85
9 C 1.87
4 C 7.88
1 C 68.61
8 C 37.67
8 C 85.80
1 C 63.77
2 C 16.00
IX ZR 181/90
1 B 76.76
8 C 86.86
6 C 22.05