Verwaltungsgericht Freiburg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-08-07, Aktenzeichen 5 K 1706/14

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 7.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand:
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Die Antragstellerin will als Gemeindebürgerin im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes die Beachtung eines Bürgerentscheids sichern, mit dem die Bürgerschaft der Antragsgegnerin im Jahr 2013 die Errichtung von näher bezeichneten Mountainbike-Strecken abgelehnt hatte.
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Zu diesem Zweck hat die Antragstellerin am 30.07.2014 beantragt, der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung aufzugeben, bis zum rechtskräftigen Abschluss eines noch einzuleitenden Hauptsacheverfahrens - längstens jedoch bis zum 03.03.2016 - es zu unterlassen, im Gemeindewald Distrikt I „Giersberg“ oder im Gemeindewald Distrikt IV „Birkenreutewald“ eine Trainings- und Wettkampfsportstätte für Mountainbiker zu errichten oder deren Errichtung zu dulden.
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Dem Antrag liegt folgender Sachverhalt zu Grunde:
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Im Jahr 2011 wurden Planungen des Sportvereins K. bekannt, im Gemeindewald am Giersberg ein Trainings- und Wettkampfgelände für Mountainbiker zu schaffen. Vorgesehen war die Errichtung von zwei Mountainbike-Rundstrecken samt Zuwegung vom westlich gelegenen Sportstadion im Bereich „Giersberg“ bis nahe an die Wallfahrts-Kapelle und das Ausflugslokal „Giersberg“ im Osten und südlich unter teilweiser Einbeziehung von Freiflächen östlich des (ehemaligen) Schloss und Hofguts „Bickenreute“ (auch „Birkenreute“ genannt).
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In der Folge kam es zu einem dagegen gerichteten und u.a. von der Antragstellerin als Vertrauensperson eingeleiteten und erfolgreichen Bürgerbegehren mit der Fragestellung „Soll am Giersberg/Bickenreute eine Trainings- und Wettkampfsportstätte für Mountainbiker (Bike Arena) eingerichtet werden?“. Vor der zunächst zurückgestellten Entscheidung des Gemeinderats über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens berief die Antragsgegnerin einen „Runden Tisch“ ein. Diesem lag eine Alternativplanung von zwei „Trainingsrunden“ und einem „Technikparcours“ vor. Das hiervon in Anspruch genommene Gebiet war um etwa 200 m von der Wallfahrts-Kapelle und dem Gasthof Giersberg abgesetzt und erfasste die Freiflächen beim Schloss und Hofgut „Bickenreute“ nur noch im oberen Hangbereich. Am Runden Tisch konnte eine Einigung insoweit jedoch nicht erzielt werden.
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Am 03.03.2012 verneinte die Bürgerschaft der Antragsgegnerin mit dem erforderlichen Quorum mit 61,1 % (2.683 von 7.604) der abgegebenen Stimmen die oben bezeichnete Frage.
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Am 17.12.2013 hat der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Entwurf eines Bebauungsplans „Mountainbike“ beschlossen. Dessen Geltungsbereich ist gegenüber der am „Runden Tisch“ nicht einigungsfähigen Alternative im nördlichen Teil nach Osten verschoben, so dass er die Freiflächen beim Schloss und Hofgut „Bickenreute“ nur noch am Rand berührt. Im südlichen Bereich ist er leicht nach Westen erweitert. Der Bebauungsplan umfasst etwa 10 ha Waldfläche (Fichten- bzw. Tannenmischwald). Er ist in drei Teilbereiche unterschiedlicher Nutzungsintensität gegliedert. Geplant sind jeweils im Wald der Bau verschiedener Mountainbike-Anlagen, im Einzelnen im nordöstlichen Bereich eine „Mountainbike-Cross-Country-Trainingsstrecke „Hochberg“ mit einer Länge von 1200 m bis 1500 m sowie südlich des „Bergwerkwegs“ einen Mountainbike-Technikparcours „Hexenwäldele“ und östlich bzw. südöstlich davon zwei Mountainbike-Downhill-Strecken „Hexenwäldele“ mit einer Länge von jeweils 200 m bis 250 m, wobei die Strecken jeweils eine Breite von ungefähr 2 m haben sollen.
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In dem Entwurf einer Begründung zum Bebauungsplan wird ausgeführt: Nach dem Bürgerentscheid hätten alternative Überlegungen zur Realisierung einer Trainingsstrecke für den Mountainbike-Sport angestellt werden müssen. Vorgesehen sei eine Verlagerung der MTB-Strecken in die Bereiche „Hochberg“ und „Hexenwäldele“ mit dem Ziel, den zentralen Bereich am Giersberg zu entlasten. Gleichzeitig solle eine Erholungswaldsatzung für den Bereich Giersberg ausgearbeitet und vom Holzeck (u.a. aus Richtung Hinterwaldkopf) kommende Mountainbiker umgeleitet werden. Das Plangebiet liege außerhalb des Bereichs Giersberg und außerhalb des Talraums Bickenreute. Erfasst sind Waldflächen südlich und östlich des Bickenreuter Talgangs in den so bezeichneten Bereichen „Hochberg“ und „Hexenwäldele“.
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Die derzeitige Eigentümerin der in Anspruch genommenen Waldflächen (die Stadt Freiburg) hat die geplanten Mountainbike-Anlagen in den Bereichen „Hochberg“ und „Hexenwäldele“ bis zum 31.12.2014 gestattet. Vorgesehen ist, dass die Antragsgegnerin bis dahin die Flächen im Wege eines Grundstückstauschs erwirbt.
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Das Landratsamt Breisgau-Hochschwarzwald hat in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag mit der Antragsgegnerin vom 24.07./04.08.2014 im Vorgriff auf den künftigen Bebauungsplan den Bau und die Nutzung der Anlagen südlich des „Bergwerkwegs“ im „Hexenwäldele“ (Technikpark und zwei Abfahrtsstrecken mit einer Gesamtlänge von 440 m und einer Breite von rund 0,80 m) zur Ermöglichung des Mountainbike-Trainings längstens bis zum 31.12.2015 geduldet. II.
Das Landratsamt Breisgau-Hochschwarzwald hat in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag mit der Antragsgegnerin vom 24.07./04.08.2014 im Vorgriff auf den künftigen Bebauungsplan den Bau und die Nutzung der Anlagen südlich des „Bergwerkwegs“ im „Hexenwäldele“ (Technikpark und zwei Abfahrtsstrecken mit einer Gesamtlänge von 440 m und einer Breite von rund 0,80 m) zur Ermöglichung des Mountainbike-Trainings längstens bis zum 31.12.2015 geduldet.

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist gemäß § 123 VwGO statthaft und auch sonst zulässig, aber nicht begründet. Denn es fehlt teilweise an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrunds (hinsichtlich der geplanten Mountainbike-Strecken im Gewann „Hochberg“), im Übrigen an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs.
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1. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urt. v. 14.11.1974 - 1 S 453/74 - ESVGH 25, 193, 195 ff. zu einer Klage gegen das Land wegen Genehmigung einer Eingliederungsvereinbarung; ebenso OVG SH, Urt. v. 21.06.1995 - 2 L 121/94 - juris) steht einem zur Abstimmung berechtigten Bürger einer Gemeinde ein Anspruch darauf zu, dass die Gemeindeorgane einen Bürgerentscheid während der dreijährigen Sperrfrist aufrecht erhalten und beachten. Dies hat der Verwaltungsgerichtshof in der genannten Entscheidung aus § 21 Abs. 7 Satz 2 GemO gefolgert, wonach ein Bürgerentscheid innerhalb der Sperrfrist von drei Jahren nur durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden kann. Er hat insoweit ausgeführt, dass die Einräumung eines subjektiven Rechts des Bürgers in der genannten Vorschrift schon deshalb nahe liege, weil die Vorschrift in dem Unterabschnitt der Gemeindeordnung stehe, der von den Rechten der Bürger handele. Vor allem aber sei maßgeblich, dass nur durch die Zuerkennung eines subjektiven Rechts für den einzelnen Bürger die Sperrwirkung eines Bürgerentscheids im Klageweg gegenüber den (anderen) Gemeindeorganen gesichert und durchgesetzt werden könne. Vergleichbar sei die Rechtslage mit der, dass dem einzelnen Bürger ein Recht auf gerichtliche Überprüfung von Verfahrensverstößen bei der Durchführung eines Bürgerentscheids zustehe.
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Dem ist in jüngerer Zeit zwar das Oberverwaltungsgericht Sachsen (in Bezug auf eine ähnliche Regelung der Sperrwirkung im Freistaat Sachsen) nicht gefolgt (Beschl. v. 12.02.2008 - 4 B 16/08 - juris). Das hat das Bundesverfassungsgericht von Verfassungs wegen nicht beanstandet (BVerfG, Beschl. v. 16.09.2010 - 2 BvR 2349/08 - juris - Rdnr. 39).
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Dennoch hält die Kammer an der oben dargelegten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg fest. Denn soweit das Oberverwaltungsgericht Sachsen zur Begründung seiner Rechtsauffassung auf eine jüngere Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urt. v. 10.04.2001 - 2283/00 - VBlBW 2002, 118) hingewiesen hat, ist dieser Entscheidung keine ausdrückliche oder zumindest angedeutete Abkehr von der oben genannten Entscheidung aus dem Jahr 1974 zu entnehmen: Zwar hat der Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil aus dem Jahr 2001 allgemein ausgeführt, dass die dort erhobene Feststellungsklage (betreffend die Gültigkeit eines Bürgerentscheids, bei dem das maßgebliche Quorum knapp verfehlt worden war) unzulässig sei, weil das Ergebnis eines Bürgerentscheids „in aller Regel und so auch hier“ kein Rechtsverhältnis zwischen den zur Abstimmung berechtigten Bürgern und der Gemeinde begründe. Er hat aber hinzu gefügt, dass dies gelte, wenn ein Bürgerentscheid (wegen Verfehlung des Quorums) dazu führe, dass die zur Entscheidung gestellte Frage vom Gemeinderat zu entscheiden sei, der Bürgerentscheid also nicht die Wirkung eines endgültigen Gemeinderatsbeschlusses habe. Dies trifft für Fälle wie den 1974 entschiedenen und den hier vorliegenden gerade nicht zu.
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2. Ein Bürgerentscheid entfaltet Bindungswirkung hinsichtlich der Angelegenheit, über die die Bürgerschaft entschieden hat. Für die Bestimmung der Angelegenheit ist der sogenannte Empfängerhorizont maßgeblich, das heißt, entscheidend ist, wie die Bürger aus objektiver Sicht den Gegenstand des Bürgerbegehrens auffassen durften. Die Bindung an einen Bürgerentscheid erstreckt sich auf dasselbe (identische) Vorhaben aber auch auf gleichartige Vorhaben, bei denen das zum früheren Bürgerentscheid gestellte Vorhaben nur geringfügig oder nur im Detail geändert worden ist. Wesentliche Änderungen können dagegen eine neue Angelegenheit begründen etwa bei abweichender Nutzungsart, anderem Standort oder verändertem Raumprogramms eines Vorhaben (zum Ganzen vgl. VG Freiburg, Urt. v. 05.12.1991 - 4 K 1453/91 - und hierzu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 06.04.1992 - 1 S 333/92 - VBlBW 1992, 421 zur Zulässigkeit eines erneuten Bürgerbegehrens wegen einer Kultur- und Tagungsstätte; vgl. auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 27.04.2010 - 1 S 2810/09 - VBlBW 2010, 311 und, zur Maßgeblichkeit des Empfängerhorizonts der Bürgerschaft zuletzt Urt. v. 22.06.2009 - 1 S 2865/08 - VBlBW 2009, 425).
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Für die Auslegung einer zum Bürgerentscheid gestellten Frage nach den oben genannten Grundsätzen dürfte nicht nur das voraus gegangene Bürgerbegehren heranzuziehen sein. Maßgeblich sein dürften vielmehr auch Umstände, welche bis zur Entscheidung über den Bürgerentscheid für die Bürgerschaft allgemein erkennbar die Fragestellung mit geprägt haben. Dies ist hier deshalb wesentlich, weil der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Entscheidung über das Bürgerbegehren zunächst zurückgestellt hatte und an einem „Runden Tisch“ Alternativen zur ursprünglichen Planung erörtert worden waren, welche sowohl von den Initiatoren des Bürgerbegehrens wie auch von der Antragsgegnerin in der öffentlichen Diskussion gleichsam mit zum Bürgerentscheid gestellt worden waren.
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An den dargestellten Grundsätzen gemessen handelt es sich bei der aktuellen Planung der Antragsgegnerin jedenfalls hinsichtlich der Anlagen im „Hexenwäldele“ nicht mehr um die wesentlich gleiche Angelegenheit wie die, welche Gegenstand des Bürgerentscheids im März 2013 war.
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Insoweit ist ohne Belang, dass die nunmehr streitigen Anlagen auf Flächen erstellte werden sollen, welche gegenwärtig noch der Stadt Freiburg gehören. Denn alle Beteiligten gehen insoweit (aufgrund früherer und aktueller Gestattung durch die Stadt Freiburg) von einer Berechtigung der Antragsgegnerin aus, sich für eine Errichtung der Anlagen einzusetzen und es (im Fall des vorgesehenen Flächenerwerbs) auch förmlich zu überplanen.
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Unstreitig erstreckte sich der Bürgerentscheid nicht auf jegliche Mountainbike-Strecken schlechthin. Vielmehr war der Gegenstand des Bürgerentscheids gegenständlich „Trainings- und Wettkampfsportstätte für Mountainbiker (Bike Arena)“ und räumlich „am Giersberg/Bickenreute“ begrenzt.
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Jedenfalls hinsichtlich der räumlichen Lage unterscheiden sich die nunmehr im Vorgriff auf den in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan vom Landratsamt geduldeten Anlagen vom Gegenstand des Bürgerbegehrens wesentlich.
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Insoweit ist allerdings zweifelhaft, dass, wie die Antragsgegnerin vorträgt, sich nach dem maßgeblichen Empfängerhorizont der Bürgerschaft der Bürgerentscheid ausschließlich auf die Lage der Strecken nach der ursprünglichen Planung des Sportvereins K. bezogen hat. Dafür spricht zwar die Verwendung des vom Sportverein K. für seine Streckenführung gewählte und in die zum Bürgerentscheid aufgenommene Bezeichnung „Bike Arena“. Nach dem Scheitern der Verhandlungen am „Runden Tisch“ über Alternativen dazu hat die Antragsgegnerin selbst aber in ihrer in den Akten zum Bürgerentscheid enthaltenen Bürgerinformation zum Bürgerentscheid (VA. Bürgerbegehren, Bürgerentscheid S. 235) ausgeführt, „tatsächlich abgestimmt“ werde „mit dem Bürgerentscheid über das in der Broschüre dargestellte Entwicklungskonzept mit seinen beiden Elementen: Verlagerung der MTB-Trainingsstrecken und des Technik-Parcours in den Bereich Hexenwäldele/Bickenreute sowie des Übungsgeländes für Kinder in die Nähe des Schulzentrums“ sowie „Die Aufwertung des Giersbergs in seiner Gesamtheit mit Wallfahrtskapelle, Stationen- und Pilgerweg, Spielplatz und dazugehörigem Wald als Erholungsgebiet für Fußgänger“, insgesamt auch als „das neue Konzept“ bezeichnet (Information S. 4). Die Lage der Anlagen im „neuen Konzept“ war in der Informationsbroschüre auch auf mehreren Luftbildern dargestellt (Information S. 11 und S. 17).
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Jedoch unterscheidet sich die Lage der nunmehr geplanten Anlagen nochmals wesentlich von der Lage der Strecken im damaligen „neuen Konzept“. Während die Lage der Anlagen im „Hexenwäldele“ wohl im Wesentlichen unverändert bleiben soll (und am „Runden Tisch wohl auch unstreitig war), ist die Strecke nördlich der Bergwerkswegs (jetzt bezeichnet als „Trainingsstrecke Hochberg“) deutlich verkleinert und vollständig aus der Freifläche des sogenannten, landschaftlich besonders reizvollen Talgrunds „Bickenreute“ (der in der politischen Auseinandersetzung neben dem Giersberg ersichtlich eine herausgehobene Rolle eingenommen hatte) herausgenommen; sie verläuft nunmehr weiter östlich und nur noch im Wald.
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Nach Lage der Akten hält es die Kammer hinsichtlich beider Bereiche („Hexenwäldele“ und „Hochberg“) für zweifelhaft, dass sich die Bürger der Antragsgegnerin unter der Bezeichnung „Giersberg/Bickenreute“ auch das bewaldete Gebiet südlich und östlich der Freifläche im Talgang „Bickenreute“ vorgestellt haben.
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Soweit die Antragstellerin insoweit auf die Ausgabe eines Auszugs der Deutschen Grundkarte des Landesvermessungsamts Baden-Württemberg mit dem Maßstab 1:5000 und die dort eingetragenen Gemeindewald-Distrikte I „Girsberg“ und IV „Birkenreutewald“ abhebt, erscheint dies der Kammer (ungeachtet der Frage, wo die forstlichen Grenzen der Walddistrikte, ggf. auch in der Abgrenzung zum Stadtwald der Stadt Freiburg verlaufen) wenig überzeugend. Dagegen spricht schon, dass die forstliche Bezeichnung von Waldbezirken nicht notwendig gleichbedeutend ist mit den in der Bevölkerung allgemein bekannten Gewann- oder Landschaftsbezeichnungen. Auf Waldbezirke wird in der zum Bürgerentscheid gestellten Frage auch nicht abgehoben. Schließlich werden auch die wenigsten Bürger beim Bürgerentscheid die Deutsche Grundkarte des Landesvermessungsamts vor Augen gehabt haben.
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Unter der neben „Giersberg“ stehenden Lagebezeichnung „Bickenreute“ dürfte sich die Bevölkerung wohl eher nur die freie Landschaft östlich des Schlosses und Hofgut Bickenreute vorgestellt haben. Das entspräche auch dem Eintrag „Birkenreute“ in der Topographischen Karte Baden-Württemberg (vgl. den Auszug bei Nr. 1.2 des Entwurfs einer Begründung zum Bebauungsplan). Die südlich anschließenden bewaldeten Lagen, zu denen das „Hexenwäldele“ gehört, dürften danach eher zum „Sandbühl“ gehören. Die östlich gelegenen Waldflächen, in denen die nun geplante Trainingsstrecke „Hochberg“ liegen soll, gehören wohl eher zum in der erwähnten Grundkarte genannten „Kapellenbühl“. Für diese Auslegung könnte auch sprechen, dass in den Protokollen des Runden Tisches bei den Stellungnahmen der IG Giersberg erklärt wurde, eine Streckenführung durch das „Gebiet Bickenreute“ werde nicht mitgetragen. Allerdings hat die IG dort eine Zustimmung zu Mountain-Bike-Anlagen nur für Anlagen südlich des „Bergwerkwegs“ in Aussicht gestellt.
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Die Kammer kann letztlich offenlassen, ob die Trainingsstrecke „Hochberg“ noch vom Bürgerentscheid erfasst ist; denn für den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz ist ein Anordnungsgrund allein hinsichtlich der Anlagen im „Hexenwäldele“ südlich des Bergwerkwegs glaubhaft gemacht (dazu unten). Insoweit sind die Vorhaben nach Lage der Akten auch teilbar.
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Die Lage der Anlagen im „Hexenwäldele“ entsprechen zwar wohl im Wesentlichen den Ergebnissen des „Runden Tisches“. Wenn diese Ergebnisse aber, wie oben erwogen, bei der Auslegung der zum Bürgerentscheid gestellten Frage zu berücksichtigen sind, dann aber auch dahin, dass eine Verlegung der Anlagen in das „Hexenwäldele“ aus der Sicht aller Beteiligten am „Runden Tisch“ unstreitig war und dies der Bevölkerung auch von Befürwortern und Gegnern des Vorhabens insgesamt wie auch in der gemeindlichen Informationsbroschüre zum Bürgerentscheid so vermittelt worden war. Mit anderen Worten: Die Bürgerschaft konnte wohl kaum das Bewusstsein haben, mit dem Bürgerentscheid lehne sie auch Mountainbike-Anlagen südlich des Bergwerkwegs im „Hexenwäldele“ ab. Nur am Rande bemerkt die Kammer, dass diese Auslegung wohl auch von der Antragstellerin öffentlich vertreten wurde; denn in einem u.a. von ihr herausgegebenen Informationsbrief der „IG Giersberg“ (VA „Erholungswaldsatzung S. 55) wird eine Missachtung des Bürgerentscheids allein hinsichtlich der Strecke am Kapellenbühl („Hochberg-Strecke“) angesprochen.
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3. Hinsichtlich der geplanten Anlagen im Gewann „Hochberg“ sieht die Kammer keinen Grund, schon jetzt eine diese beschränkende einstweilige Anordnung zu erlassen. Diese Anlagen sind, wie oben ausgeführt, nicht von der vom Landratsamt ausgesprochenen Duldung umfasst. Ihre Verwirklichung steht somit nicht unmittelbar bevor. Nach Lage der Akten möchte die Antragsgegnerin insoweit zumindest die Planreife gemäß § 33 BauGB abwarten. Der Sache nach ist dem Begehren der Antragsteller damit gegenwärtig hinsichtlich dieser Anlagen entsprochen. Die Frage, ob der Bürgerentscheid für diese Anlagen Sperrwirkung entfaltet, kann im eben erst begonnenen Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans nach öffentlicher Auslegung des Satzungsentwurfs von den Bürgern eingewendet und im Gemeinderat erörtert werden.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Streitwert ergibt sich aus § 52 Abs. 1 und 2 sowie § 53 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (vgl. insoweit Nr. 1.5 i.V.m. Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs 2013, welche die Kammer entsprechend anwendet).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 123 VwGO
§ 33 BauGB
§ 21 Abs. 7 Satz 2 GemO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 53 Abs. 2 Nr. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 S 453/74
2 L 121/94
4 B 16/08
2 BvR 2349/08
4 K 1453/91
1 S 333/92
1 S 2810/09
1 S 2865/08