Verwaltungsgericht Lüneburg (Niedersachsen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-01-30, Aktenzeichen 4 A 198/06

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen den Widerruf der Bewilligung von Förderung für Niedersächsische Agrarumweltprogramme 2002 - NAU 2002 - und die Rückforderung der bereits geleisteten Zuwendungen für die Jahre 2003 und 2004. Weiter begehrt er die Auszahlung der Zuwendung für das Jahr 2005.
Er ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes in B.. Im März 2002 beantragte er für eine landwirtschaftlich genutzte Fläche von 27,8590 ha, die zu dieser Zeit - mit Ausnahme einer 4,7800 ha großen Stilllegungsfläche - ausschließlich als Ackerland genutzt wurde, Förderung nach den NAU 2002 und zwar für die Maßnahme C, Förderung ökologischer Anbauverfahren. Mit Bescheid vom 27. November 2002 bewilligte das Amt für Agrarstruktur Verden dem Kläger für den Verpflichtungszeitraum vom 30. November 2002 bis zum 29. November 2007 eine Zuwendung in Höhe von jährlich maximal 8.469,81 EUR.
Auch der Vater des Klägers, C. D., Kläger des Verfahrens E., war in B. Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes. Im März 2002 beantragte der Vater des Klägers ebenfalls Förderung nach den NAU 2002 - Maßnahme C -. In den Spalten 12 und 13 des Gesamtflächen - und Nutzungsnachweises bezeichnete er dabei Flächen mit einer Gesamtgröße von 19,7387 ha mit dem Code 452 und der Kulturart „ Mähweide“. Antragsgemäß bewilligte das Amt für Agrarstruktur Verden dem Vater des Klägers für eine 19,3717 ha große Fläche mit Bescheid vom 27. November 2002 für den Verpflichtungszeitraum vom 8. Dezember 2002 bis zum 7. Dezember 2007 eine Zuwendung in Höhe von jährlich maximal 3,629,47 EUR.
In beiden Bewilligungsbewilligungsbescheiden vom 27. November 2002 heißt es unter Ziffer 4.:
„Die Zuwendung wird nur unter der Bedingung gewährt, dass im gesamten landwirtschaftlichen Betrieb mindestens die Anforderungen der guten landwirtschaftlichen Praxis im üblichen Sinn zu erfüllen sind …, sowie
…
c) der Umfang der Dauergrünlandfläche des Betriebes außer in den Fällen der Veräußerung, der mehrjährigen Stilllegung oder der Erstaufforstung nicht verringert wird, …“
Mit Wirkung zum 1. Januar 2003 pachtete der Kläger die landwirtschaftlich genutzten Flächen seines Vaters; zum 1. Juli 2003 übernahm er den Betrieb seines Vaters im Wege der vorweggenommenen Erbfolge. Der Kläger zeigte die Übernahme des Betriebes im Januar 2003 an und verpflichtete sich, für die Restlaufzeit der Förderung nach den NAU 2002 die seinem Vater auferlegten Bedingungen einzuhalten. Das Amt für Agrarstruktur Verden lehnte es mit Bescheid vom 24. Juni 2003 ab, die Übernahme der Verpflichtungen des Vaters des Klägers aus den NAU 2002 durch den Kläger anzuerkennen. Der Kläger erhob hiergegen nach erfolglosem Widerspruch Klage.
Zuvor, am 1. April 2003, beantragte der Kläger, die von seinem Vater übernommenen Flächen für den restlichen Verpflichtungszeitraum in seine, des Klägers, Förderung nach dem NAU 2002 einzubeziehen. Der Antrag erstreckte sich dabei auch auf Flächen, die von dem Antrag seines Vaters nicht umfasst gewesen waren. Die von seinem Vater übernommene Teilfläche des Flurstückes 38/6, Flur 6, Gemarkung B., mit einer Größe von 3,0084 ha, eine Teilfläche des Flurstückes 17/0, Flur 4, Gemarkung B., mit einer Größe von 2,6939 ha sowie eine Teilfläche des Flurstückes 19/0, Flur 4, Gemarkung B., mit einer angegebenen Größe von 1,3561 ha, nutzte der Kläger ausweislich seiner Angaben im Gesamtflächen - und Nutzungsnachweis mittlerweile als Ackerland. Am 5. Dezember 2003 teilte der Kläger mit, dass sich durch die Anlage von Gräben und Siloplätzen eine Reduzierung von Grünlandflächen auf dem Flurstück 38/6, Flur 6, Gemarkung B., sowie den Flurstücken 38/21 und 3/1, Flur 4, Gemarkung B., von insgesamt 1,2674 ha ergeben habe.
Auf den Antrag des Klägers vom 1. April 2003 hin änderte das Amt für Agrarstruktur Verden mit Bescheid vom 29. März 2004 den an den Kläger gerichteten Bewilligungsbescheid vom 27. November 2002 und bewilligte ihm für den Verpflichtungszeitraum vom 30. November 2003 bis zum 29. November 2007 eine zusätzliche Zuwendung nach den NAU 2002 - Maßnahme C - in Höhe von jährlich maximal 6.566,73 EUR für das Zahlungsjahr 2004 und ab 2005 jährlich maximal eine Zuwendung in Höhe von 3.581,15 EUR und zwar für eine (weitere) förderfähige Gesamtfläche von 21,6201 ha.
Mit Bescheid vom 15. Oktober 2004 änderte das Amt für Agrarstruktur Verden den Bewilligungsbescheid vom 27. November 2002 in der Form des Änderungsbescheides vom 29. März 2004, indem es den Bescheid um Bestimmungen aus der Richtlinie NAU 2004 ergänzte.
Auf der Grundlage der Bewilligungsbescheide erhielt der Kläger in Jahr 2004 insgesamt 20.525,20 EUR ausgezahlt und zwar auf Grund der Auszahlungsmitteilung vom 3. Dezember 2003 7.221,80 EUR für das Jahr 2003 und auf Grund der Auszahlungsmitteilung vom 15. Dezember 2004 Beträge von 7.124,61 EUR sowie 6.178,79 EUR für das Jahr 2004.
Mit Urteil vom 21. Februar 2005 (2 A 259/03) verpflichtete der Einzelrichter der 2. Kammer des erkennenden Gerichts die Landwirtschaftkammer Hannover, „die vom Kläger seit dem 1. Januar 2003 gepachteten Flächen vom 1. Januar 2003 bis zum 29. November 2003 in das NAU 2002 zu übernehmen und entsprechend zu fördern.“
Mit Bescheid vom 26. April 2005 nahm die Landwirtschaftskammer Hannover den Ablehnungsbescheid vom 24. Juni 2003 zurück. Gleichzeitig widerrief sie den Bescheid vom 27. November 2002 mit Wirkung für die Vergangenheit und Zukunft „dahingehend“ dass nunmehr für den Verpflichtungszeitraum vom 30. November 2002 bis zum 29. November 2007 eine Zuwendung in Höhe von jährlich maximal 13.538,84 EUR bewilligt werde. Sie nahm den Bescheid vom 29. März 2004 mit Wirkung für die Vergangenheit und Zukunft insoweit teilweise zurück, als die Zuwendung nunmehr in Höhe von jährlich maximal 1.223,25 EUR bewilligt werde. Weiter nahm die Landwirtschaftskammer Hannover die Auszahlungsmitteilung vom 3. Dezember 2003 zurück und forderte den Kläger zur Rückzahlung der für das Jahr 2003 gezahlten Zuwendung in Höhe von 7.221,80 EUR nebst Zinsen in Höhe von 36,86 EUR auf. Diese Zuwendung sei zurückzuzahlen, weil ein sog. Kategorie -3 -Verstoß im Sinne der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für Niedersächsische Agrar - Umweltprogramme - Richtlinie NAU - vorliege. Der Kläger habe im Jahr 2003 den Umfang der Dauergrünlandfläche seines Betriebes um 5,7289 ha verringert. Die Landwirtschaftskammer Hannover gab dem Kläger zuletzt auf, bis zum 31. Mai 2005 den Umfang der Dauergrünlandfläche seines Betriebes auf die zu erhaltende Größe von 19,7387 ha zu erhöhen.
Zur Begründung führte sie weiter aus:
Nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts seien die von dem Betrieb des Vaters des Klägers übernommenen Flächen vom 1. Januar 2003 an in die NAU 2002 zu integrieren und entsprechend zu fördern. Gemäß Ziff. II 19.4 der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für niedersächsische Agrarumweltprogramme vom 17. Oktober 2002 - Richtlinie NAU 2002 - in Verbindung mit der Verordnung (EG) 1257/1999 vom 17. Mai 1999 und der Verordnung (EWG) Nr. 2092/1991 vom 24. Juni 1991 dürfe der Umfang der Dauergrünlandfläche des Betriebes außer in Fällen des Besitzwechsels, der mehrjährigen Stilllegung oder der Erstaufforstung nicht verringert werden. Bemessungsgrundlage sei die Dauergrünlandfläche zum Zeitpunkt der Bewilligung. Als Folge des Urteils des Verwaltungsgerichtes erfolge die Ermittlung des zu erhaltenden Dauergrünlandes nunmehr auf der Grundlage der an den Vater des Klägers sowie an den Kläger selbst gerichteten Bewilligungsbescheide vom 27. November 2002. Danach sei Dauergrünland im Umfang von 19,7387 ha zu erhalten. Nach dem Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis 2003 sei lediglich noch 14,0089 ha Dauergrünland vorhanden. Der Kläger habe Teilflächen der Flurstücke 19/0 und17/0 der Flur 4 sowie des Flurstückes 38/6 der Flur 6 in eine Ackernutzung überführt. Ausnahmetatbestände lägen nicht vor. Mithin seien die Sanktionsvorschriften der Ziff. I 6.5.3 der Richtlinie NAU 2002 anzuwenden. Der Verstoß sei der Kategorie 3 zuzuordnen, weil die Umwandlung der Grünlandnutzung in eine Ackernutzung für eine Fläche von über 5 ha zu erheblichen wirtschaftlichen Vorteilen führen könne. Darüber hinaus werde eines der wichtigsten Ziele des Zuwendungszweckes nicht erreicht, nämlich eine Ressourcen schonende, extensive Bewirtschaftung. Die Zuwendung für das Jahr 2003 sei um 100 % zu kürzen.
Der Kläger erhob gegen den Bescheid vom 26. April 2005 Klage (4 A 10/06), soweit hiermit die Auszahlungsmitteilung für das Jahr 2003 zurückgenommen wurde und er zur Rückzahlung eines Betrages in Höhe von 7.221,80 EUR einschließlich Zinsen aufgefordert wurde, weiter insoweit, als ihm aufgegeben wurde, den Umfang der Dauergrünlandfläche in Höhe von 19,7387 ha zu erhalten. Dieses Verfahren haben die Beteiligten im Termin zur mündlichen Verhandlung vom heutigen Tag übereinstimmend in der Hauptsache erledigt erklärt.
Mit Bescheid vom 3. Mai 2006 traf die Beklagte im Hinblick auf den umstrittenen Sachverhalt erneut Regelungen. In dem Bescheid heißt es u.a.:
„I. Der Auszahlungsantrag vom 10.05.2006 … für die Auszahlung der Zuwendung für das Jahr 2005 aus den NAU 2002 - Maßnahme C - wird abgelehnt.
II. Der Bewilligungsbescheid vom 27.11.2002 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 29.03.2004 wird widerrufen. Zugleich wird der Änderungs- und Rückforderungsbescheid vom 26.04.2005 mit Ausnahme der Feststellung eines Kategorie - 3 - Verstoßes widerrufen. Der zum Änderungsbescheid vom 26.04.2005 ergangene Kostenfestsetzungsbescheid vom 11.05.2005 wird ebenfalls widerrufen.
III. Die Auszahlungsmitteilungen vom 3.12.2003 und vom 15.12.2004 werden auch mit Wirkung für die Vergangenheit aufgehoben. Zugleich werden die überzahlten Beihilfen in Höhe von 20.525,20 EUR zurückgefordert. Auf einen Rückforderungsbetrag von 18.483,01 EUR werden Zinsen in Höhe von 100,00 EUR erhoben.
IV. Diese Entscheidung ergeht kostenpflichtig. Die Kosten für diese Entscheidung werden auf 1.460,00 EUR zuzüglich 5,60 EUR Porto festgesetzt.“
Zur Begründung führte die Beklagte aus:
Die Entscheidung erfolge auf der Grundlage von § 49 Abs. 3 VwVfG in Verbindung mit Nr. 6.5.3 der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für die NAU 2002. Es liege im Jahr 2005 erneut und damit zum zweiten Mal ein Verstoß der Kategorie 3 vor, denn der Kläger sei der in dem Bescheid vom 26. April 2005 enthaltenen Aufforderung nicht nachgekommen, den Umfang der Dauergrünlandfläche spätestens bis zum 31. Mai 2005 von dem reduzierten Umfang von 14,0089 ha auf die zu erhaltende Größe von 19.7387 ha zu erhöhen. Der Umfang der Dauergrünlandfläche dürfe außer in Fällen des Besitzwechsels, der mehrjährigen Stilllegung oder der Erstaufforstung nicht verringert werden. Ein Fall des Besitzwechsels liege nicht vor, weil der Kläger die betreffenden Flächen, bei denen eine Gründlandverringerung festgestellt worden sei, mit einer bereits bestehenden Verpflichtung nach den NAU 2002, Maßnahme C, von seinem Vater übernommen habe. Der zu erhaltende Grünlandanteil richte sich hier nach dem Zeitpunkt der Bewilligung beim Übergeber.
Ziffer I.6.5.3 der Richtlinien NAU 2002 sei hier anwendbar. Der erneut festgestellte Verstoß gegen die Bedingungen und Auflagen der Richtlinie NAU 2002 sei ein Verstoß der Kategorie 3. Dies seien nach der Anlage 4 der Richtlinie NAU 2002 diejenigen Verstöße, die u.a. zu erheblichen wirtschaftlichen Vorteilen führen könnten und bei denen zugleich eine Verbrauchertäuschung vorliege. Die Beachtung des Verbotes, Grünland umzubrechen, sei eine wesentliche Bedingung für die Förderung nach den NAU 2002, Maßnahme C. Dieses Verbot diene der Erhaltung von Grünlandflächen und der damit einhergehenden extensiven Bewirtschaftung der betrieblichen Flächen. Die Nutzung von umgebrochenem Grünland als Ackerland führe zu einem erheblichen wirtschaftlichen Vorteil, weil bei der Bewirtschaftung als Ackerland entsprechend mehr Erlös erzielt werden könne. Bei einem Verstoß gegen das Umbruchverbot liege zugleich eine Verbrauchertäuschung vor, da der Käufer ökologisch erzeugter Waren eine Ressourcen schonende bzw. Ressourcen erhaltende Bewirtschaftung durch den Erzeuger unterstelle und deswegen bereit sei, höhere Erzeugerkosten mit dem entsprechenden höheren Kaufpreis zu honorieren.
Das durch die Regelung des Gemeinschaftsrechts gesteigerte öffentliche Interesse an einer Aufhebung eines Bescheides überwiege grundsätzlich das entgegenstehende Interesse des Begünstigten.
Der Kläger könne sich nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz nach Art. 49 Abs. 4 ff der VO (EG) Nr. 2419/2001 des Rates berufen, weil er bei der Antragstellung erklärt habe, dass ihm die einzuhaltenden Bedingungen bekannt seien. Er habe weiter die derzeitige Situation durch die von ihm erhobene Klage in der Sache (2 A 259/03) selbst herbeigeführt. Die Vertrauensschutzregelungen der §§ 48, 49 VwVfG seien neben der abschließenden Regelung des Art. 49 der VO (EG) Nr. 2419/2001 des Rates nicht anwendbar. Die Pflicht zur Rückzahlung einschließlich Zinsen folge aus § 49 a VwVfG.
Der Kläger hat am 19. Mai 2006 Klage erhoben. Zur Begründung verweist er im Wesentlichen auf sein Vorbringen in der Sache 4 A 10/06, in dem er u.a. geltend gemacht hat:
Es sei rechtsmissbräuchlich, dass ihm die Beklagte die Nutzung einer Fläche von 5,7298 ha als Ackerfläche seit dem Jahr 2003 entgegenhalte. Nachdem sein Antrag auf Übernahme der Flächen seines Vaters in sein, des Klägers, Programm abgelehnt worden sei, und weil er vor der Entscheidung der 2. Kammer des erkennenden Gerichts nicht davon habe ausgehen können, dass er mit seiner Klage wirklich obsiegen werde, habe er aus unternehmerischer Vorsorge und nach der Beratung durch Mitarbeiter der Landwirtschaftskammer Hannover und des Amtes für Agrarstruktur Verden einen eigenen neuen Antrag für die von seinem Vater übernommenen Flächen ab dem 30. November 2003 gestellt. Diesem Antrag sei durch den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur vom 29. März 2004 stattgegeben worden. Die Teilflächen der Flurstücke 19/0, Flur 4 und 17/0, Flur 4 sowie 38/6 der Flur 6, die er von seinem Vater als Grünland übernommen habe und die er seit 2003 wieder als Ackerfläche bewirtschafte, seien in diesem Bescheid offensichtlich als förderfähig angesehen worden. Die Vorgaben des Bescheides vom 29. März 2004 habe er befolgt. Eine Abweichung zwischen der vereinbarten und der tatsächlich festgestellten Bewirtschaftung im Sinne der Nr. 6.5.3 der Richtlinie NAU liege deswegen nicht vor. Er habe die Flächen weiter den Anforderungen der VO (EG) Nr. 2092/1991 entsprechend bewirtschaftet.
Darüber hinaus seien die Flurstücke 19/0 und 17/0 der Flur 4, Gemarkung B., entgegen der Annahme der Beklagten kein Dauergrünland gewesen, denn sie seien zuletzt im Jahr 1998 mit Getreide besät und beerntet worden. Damit liege die Voraussetzung für eine Dauergrünlandfläche nicht vor. Die Bewirtschaftung als Ackerfläche sei auch kein Verstoß gegen Ziff. 6.5.3. der NAU 2002. Im ökologischen Landbau sei es durchaus üblich, mehrjährigen Klee/Grasanbau im Rahmen der Fruchtfolge zu betreiben. Der Wechsel zwischen Grünlandnutzung für die Dauer von 3 Jahren und anschließender Ackernutzung entspreche einer sinnvollen Bodenbewirtschaftung. Dies gelte insbesondere deswegen, weil er einen rinderhaltenden Betrieb führe. Ein mehrjährig zyklischer Feld/Futteranbau diene der Sicherung eines qualitativ hochwertigen Grundfutters. Die von ihm gewählte Bewirtschaftungsfolge sei keine zuwendungsschädliche Nutzungsänderung. Dies zeige sich auch darin, dass nach Ziff. 18.1 der NAU 2002 Ackerland und Grünland in gleicher Höhe gefördert würden. Jedenfalls könne man nicht von einem Verstoß der Kategorie 3 ausgehen. Es liege allenfalls ein Formalverstoß vor, eine Ahndung nach Kategorie 3 sei unverhältnismäßig. Allein weil er auch die zum Ackerland umgenutzte Fläche nach wie vor nach den grundsätzlichen Anforderungen der NAU 2002, Maßnahme C, bewirtschafte und die Fläche sogar im Bescheid vom 29. März 2004 für förderungsfähig gehalten worden sei, sei eine Gefährdung der ökologischen Produktionskette und eine Umweltgefährdung auszuschließen. Eine Gefährdung der ökologischen Produktionskette oder eine Umweltgefährdung hätten ebenso wenig wie eine Verbrauchertäuschung vorgelegen. Die wirtschaftlichen Vorteile, die er erlangt haben möge, seien jedenfalls nicht erheblich, was sich aus der von ihm erstellten Deckungsbeitragsrechnung ersehen lasse. Zu berücksichtigen sei auch, dass sein Verschulden äußerst gering sei. Er sei gutgläubig gewesen und habe keine Täuschungsabsicht gehabt.
Das Flurstück 38/6 der Flur 6, Gemarkung B., (Teilfläche B) sei dagegen tatsächlich Dauergrünland gewesen. Wegen der Umstände des vorliegenden Falles rechtfertige der Wechsel zur Ackernutzung aber nicht die Annahme, es liege ein Verstoß der Kategorie 3 vor. Dieses Dauergrünland habe keinen schützenswerten Charakter im Sinne des Naturschutzes gehabt. Für die Fläche sei über einen Zeitraum von mehreren Jahrzehnten eine Ackernutzung tradiert gewesen. Auch wenn die Ackerfläche nach der Nutzung durch den vormaligen Pächter über mehrere Jahre hinweg mit einem Klee/Grasgemisch besät worden und extensiver als zuvor bewirtschaftet worden sei, sei dies nicht geeignet gewesen, eine Artenvielfalt hervorzurufen, wie sie einer natürlichen Dauergrünlandfläche innewohne und die schützenswerten Charakter begründe. Selbst falls man einen Verstoß gegen die Richtlinie NAU annehme, müsse dieser Umstand jedenfalls bei der Einordnung der Schwere des Verstoßes Berücksichtigung finden.
Der Beklagte habe weiter außer Acht gelassen, dass nach Ziff. 19.4 der Richtlinie NAU 2002 bei Besitzwechsel Dauergrünlandflächen im Umfang verändert werden dürften.
Im Übrigen habe die Beklagte über die Verpflichtung in dem Urteil des Verwaltungsgerichts hinaus die von ihm, dem Kläger, seit dem 1. Januar 2003 gepachteten Flächen nicht nur in dem Zeitraum vom 1. Januar bis zum 29. November 2003 sondern vom 30. November 2002 bis zum 29. November 2007 in das NAU 2002 aufgenommen. Diese Regelung sei ohne seinen, des Klägers, Antrag erfolgt, denn er habe sein Klagebegehren in der Sache 2 A 259/03 ausdrücklich auf die Zeit zwischen dem 1. Januar 2003 bis zum 29. November 2003 beschränkt. Dementsprechend sei die Verpflichtung im Urteil auch lediglich für diesen Zeitraum erfolgt. Die Beschränkung des Klageantrages habe sicherstellen sollen, dass sich die Höhe der Förderung und die Förderungsbedingungen bis zum 29. November 2003 nach den Förderungsbedingungen des an seinen Vater gerichteten Bescheides richten. Ab dem 30. November 2003 habe dann der Bescheid vom 29. März 2004 einschließlich der danach geltenden Bedingungen gelten sollen. Die Verpflichtung aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts habe die Beklagte bis heute nicht umgesetzt.
Der Kläger beantragt,
1. den Bescheid der Beklagten vom 3. Mai 2006 aufzuheben mit Ausnahme der unter Ziffer II Satz 2 getroffenen Regelung, soweit hiermit die in dem Bescheid vom 26. April 2005 erfolgte Rücknahme der Auszahlungsmitteilung vom 3. Dezember 2003, die Rückforderung eines Betrages von 7.221,80 EUR einschließlich Zinsen, sowie die Aufforderung, den Umfang der Dauergrünlandfläche seines Betriebes bis zum 31. Mai 2005 auf 19,7378 ha zu erhöhen widerrufen wird,
2. die Beklagte zur Auszahlung der beantragten Zuwendung für das Jahr 2005 aus den NAU 2002 - Maßnahme C - in Höhe von 14.762,09 EUR zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 % über dem Basiszinssatz ab dem 21. Dezember 2005 zu verpflichten,
hilfsweise,
die Beklagte zu verpflichten, über seinen Auszahlungsantrag vom 10. Mai 2006 auf Auszahlung der Zuwendung für das Jahr 2005 erneut zu entscheiden und hierbei die Rechtsauffassung des Gerichts zu beachten.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist zur Begründung zunächst auf den angefochtenen Bescheid. Weiter trägt sie vor:
Sie sei durch das Urteil des erkennenden Gerichts in der Sache 2 A 259/03 rechtskräftig verpflichtet worden, die Rechte des Vaters des Klägers auf Zuwendung nach den NAU 2002 auf den Kläger zu übertragen. In dem Urteil heiße es, der Kläger sei seit 2002 Teilnehmer der Maßnahme C so dass er - auch ohne ausdrückliche Übernahmeverpflichtung - die von seinem Vater seit dem 1. Januar 2003 gepachteten Flächen entsprechend habe bewirtschaften müssen. Mit der Übernahme der Rechte seines Vaters seien auch dessen Verpflichtungen auf den Kläger übergegangen.
Der Änderungsbescheid vom 29. März 2004 sei zurückzunehmen gewesen, soweit er nicht die Flächen betreffe, für die der Vater des Klägers keine Zuwendungen beantragt und erhalten habe. Das Urteil des Verwaltungsgerichts habe nur so umgesetzt werden können, dass für die übernommenen Flächen eine Förderung, so wie von dem Kläger gewünscht, für den gesamten Verpflichtungszeitraum nach den NAU 2002 vom 30. November 2002 bis zum 29. November 2007 bewilligt worden sei.
Mit der Vergabe der für Dauergrünland vorgesehenen Codierung 452 in seinem Gesamtflächen - und Nutzungsnachweis sei seitens des Antragstellers die Entscheidung zu einer dementsprechenden Nutzung verbunden gewesen. Dem Kläger sei durch Bescheid vom 26. April 2005 aufgegeben worden, die Dauergrünlandfläche bis zum 31. Mai 2005 von 14,0089 ha auf 19,7387 ha zu erhöhen. Dem sei der Kläger nicht nachgekommen. Mithin hätten Verstöße der Kategorie 3 in den Jahren 2003, 2004 und 2005 vorgelegen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die im Gerichtsverfahren gewechselten Schriftsätze und auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen. Es haben auch die Gerichtsakten der Verfahren 4 A 10/06 und 4 A 13/06 nebst Beiakten vorgelegen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat im überwiegenden Umfang Erfolg.
Sie ist zulässig und begründet, soweit der Kläger die Aufhebung der mit Bescheid vom 3. Mai 2006 getroffenen, ihn belastenden Regelungen sowie eine neue Entscheidung der Beklagten über seinen Antrag auf Auszahlung der Zuwendung für das Jahr 2005 begehrt. Im Übrigen ist die Klage unbegründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 3. Mai 2006 ist im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, soweit hierin der an den Kläger gerichtete Bewilligungsbescheid vom 27. November 2002 in der Fassung der Bescheide vom 29. März 2004, 15. Oktober 2004 und 26. April 2005 sowie die Auszahlungsmitteilungen vom 3. Dezember 2003 und vom 15. Dezember 2004 widerrufen und von dem Kläger die bereits gezahlten Zuwendungen in Höhe von insgesamt von 20.525,20 EUR zuzüglich Zinsen zurückgefordert werden.
Als Rechtsgrundlage für den Widerruf des Bewilligungsbescheides und der Auszahlungsmitteilungen kommt allein § 49 VwVfG i.V. mit § 1 NdsVwVfG in Betracht.
Nationales Recht ist hier ungeachtet der Tatsache anwendbar, dass es sich um Zuwendungen handelt, die auf gemeinschaftsrechtlicher Grundlage gewährt wurden und für die das Gemeinschaftsrecht eine Beteiligung an der Finanzierung vorsieht. Das Gemeinschaftsrecht enthält hier keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde gegenüber dem Beihilfeempfänger regeln, Bewilligungsbescheide über in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährte Zahlungen zurückzunehmen oder zu widerrufen. Die Aufhebung von Zuwendungsbescheiden und deren Folgen richten sich vielmehr nach nationalem Recht. Dies gilt auch für Beträge, die - wie hier - aufgrund eines von der Kommission gemäß einer Verordnung des Rates genehmigten und von der Gemeinschaft kofinanzierten nationalen Beihilfeprogramms ausgezahlt worden sind. Dabei sind allerdings die durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen zu beachten. Die im nationalen Recht vorgesehen Modalitäten dürfen nicht dazu führen, dass die Verwirklichung der Gemeinschaftsregelung praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird, und das nationale Recht muss ohne Diskriminierung im Vergleich zu den Verfahren, in denen über gleichartige rein nationale Streitigkeiten entschieden wird, angewandt werden (vgl. hierzu: EuGH, Urt. v. 19.9.2002 - Rs C-336/00 -; Urt. v. 16.7.1998, Rs C - 298/96 -, Urt. v. 21.9.1983 - Rs 205 bis 215/82 -; BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22.02 - NVwZ -RR , 413; Urt. v. 10.3.1994 - 3 C 32.92 - BVerwGE 95, 213).
Diese Grundsätze gelten hier in gleicher Weise, weil auch die im vorliegenden Fall einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften eine Rechtsgrundlage für die Rücknahme von Bewilligungsbescheiden nicht enthalten. Die dem Kläger gewährte Förderung geht auf die VO (EG) Nr. 1257/1999 vom 17. Mai 1999 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) - ABl. L Nr. 160/80 - zurück, die keine Bestimmungen über die Rücknahme von Bewilligungsbescheiden vorsieht. Gleiches gilt auch für die zur Durchführung der VO (EG) Nr. 1257/1999 ergangenen VO (EG) Nr. 445/2002 der Kommission vom 26.2.2002 (ABl. Nr. L 74/1) und die VO Nr. 817/2004 der Kommission vom 29.4.2004 (ABl. L Nr. 153/30). Danach [Art. 62 Abs. 3 bzw. Art. 62a Abs. 2 der VO (EG) Nr. 445/2002, sowie Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004] ist zwar der betreffende Einzelbegünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums im Fall von zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, diese Beträge gemäß den Bestimmungen von Art. 49 der VO (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission [vom 11. Dezember 2001 (ABl. EG Nr. L 327/11) - VO (EG) Nr. 2419/2001 - ] zurückzuzahlen, wobei ab dem Wirtschaftsjahr 2005 die Bezugnahme auf die VO (EG) Nr. 2419/2001 als Bezugnahme auf die VO (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl. Nr. L 141/18) - hier auf Art. 73 - zu lesen ist [Art. 80 der VO (EG) Nr. 796/2004 (EG) der Kommission]. Die Bestimmungen der Durchführungsverordnungen der Kommission ermächtigen die Behörden jedoch nicht zur Aufhebung von Zuwendungsbescheiden (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22.02 - NVwZ - RR 2004, 413).
Die Regelung der §§ 49 VwVfG, 1 NdsVwVfG treten nicht hinter § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation und der Direktzahlung - MOG - in der zum Zeitpunkt der angegriffenen Entscheidung geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBl. I S. 1847) zurück. Diese Vorschrift ist nicht als speziellere Bestimmung anzuwenden, denn § 10 MOG regelt die Rücknahme und den Widerruf von begünstigenden Bescheiden (nur) in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG. Ein derartiger Fall, insbesondere des § 6 MOG, liegt hier nicht vor, weil die umstrittene Förderung nicht auf der Grundlage von Regelungen hinsichtlich Marktordnungswaren erfolgt ist. Solche sind nur erzeugnis- oder produktbezogene Regelungen, nicht jedoch produktionsverfahrensbezogene Regelungen wie sie durch die VO (EG) Nr. 1257/1999 des Rates getroffen wurden (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22.02 - NVwZ - RR 413).
Die Voraussetzungen des § 49 Abs. 3 VwVfG i.V. mit § 1 NdsVwVfG für einen Widerruf der bewilligten Zuwendung und der Auszahlungsmitteilungen liegen hier vor. Die Entscheidung der Beklagten erweist sich jedoch als ermessensfehlerhaft. Eine Rückforderung der gezahlten Zuwendungen nebst Zinsen auf der Grundlage der §§ 1 NdsVwVfG, 49a VwVfG scheidet deswegen aus, auch die Kostenfestsetzungsentscheidung ist damit rechtswidrig.
Nach § 49 Abs. 3 VwVfG kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird (§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG) oder wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstige diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat (§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG).
Die Voraussetzungen für einen Widerruf auf der Grundlage des § 49 Abs. 3 VwVfG sind im vorliegenden Fall gegeben. Dies folgt allerdings nicht bereits daraus, dass der Kläger der in dem Bescheid vom 26. April 2005 enthaltenen Aufforderung nicht nachgekommen ist, den Umfang der Dauergrünlandfläche seines Betriebes bis zum 31. Mai 2005 auf 19,7387 ha zu erhöhen. Diese Regelung hat der Beklagte durch den Bescheid vom 3. Mai 2006 widerrufen; der Kläger hat diesen Widerruf mit seiner Klage nicht angegriffen.
Der Kläger hat jedoch gegen die in Ziffer 4 c der Bewilligungsbescheide vom 27. November 2002 enthaltene Auflage verstoßen, nach der der Umfang der Dauergrünlandfläche des Betriebes außer in den Fällen der Veräußerung, der mehrjährigen Stilllegung oder der Erstaufforstung während des Verpflichtungszeitraumes nicht verringert werden durfte.
Zutreffend geht die Beklagte davon aus, dass sich die Frage, in welchem Umfang Dauergrünland zu erhalten ist, an der Verpflichtung bemisst, die sich aus dem Bescheid vom 27. November 2002 in Verbindung mit der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für Niedersächsische Agrar-Umweltprogramme - NAU - 2002 (RdErl. d. ML v. 17.10.2002, Nds.MBl. S. 954) - Richtlinie NAU 2002 - für den Vater des Klägers ergeben hat. Der Betriebsübernehmer übernimmt die Verpflichtungen des Übergebers in dem gleichen Umfang, wie sie für den Übergeber bestanden haben. Dies zeigen die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über die Folgen der Betriebsübergabe, die insoweit in der zum Zeitpunkt der Übergabe geltenden Fassung der VO (EG) Nr. 445/2002 anzuwenden sind. Überträgt ein Begünstigter während der Laufzeit der als Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfe eingegangenen Verpflichtung seinen Betrieb ganz oder teilweise auf einen anderen, so kann dieser die Verpflichtung für den restlichen Zeitraum übernehmen [Art. 30 Abs. 1 Satz 1 der VO (EG) Nr. 445/2002]. Berücksichtigt man den Sinn und Zweck der Regelung, nämlich die zweckentsprechende Mittelverwendung im Falle der Betriebsübergabe sicherzustellen, muss die übernommene Verpflichtung identisch sein mit derjenigen, die dem Übergeber der Flächen bei der Bewilligung der Zuwendung auferlegt wurde. Dies zeigt auch die in Ziffer 5.3. Satz 1 der Richtlinie NAU 2002 umgesetzte Regelung des Art. 30 Abs. 1 Satz 2 der VO (EG) Nr. 445/2002, wonach der Begünstigte verpflichtet ist, den empfangenen Betrag zurückzuerstatten, wenn eine Übernahme im Sinne des Art. 30 Abs. 1 Satz 1 der VO (EG) Nr. 445/2002 nicht erfolgt.
Auf seinen Folgeantrag vom 1. April 2003 und die auf dieser Grundlage erfolgte erste Bewilligung durch Bescheid vom 29. März 2004 kann der Kläger sich hingegen nicht mit Erfolg berufen. Das folgt bereits daraus, dass der Bescheid vom 29. März 2004 in seiner ursprünglichen Fassung keinen Bestand mehr hat. Der Inhalt der Bewilligung der Zuwendung für den Kläger wurde mit Bescheid vom 26. April 2005 neugefasst. Die betreffenden Regelungen hatte der Kläger mit seiner Klage in der Sache 4 A 10/06 nicht angegriffen. Die Einwände, die er nunmehr gegen den von der Beklagten angenommenen Verpflichtungszeitraum vom 30. November 2002 bis zum 29. November 2007 erhebt, können bereits deswegen nicht durchgreifen.
Der Kläger hat in seinem Betrieb entgegen der ihm durch die Bewilligungsbescheide vom 27. November 2002 auferlegten Verpflichtung die Dauergrünlandfläche um 1,6798 ha verringert. Er hat auf einer 0,8504 ha großen Teilfläche des Flurstückes 38/6, Flur 6, einer 0,2904 ha großen Teilfläche des Flurstückes 38/21, Flur 4, sowie einer 0,1266 ha großen Teilfläche des Flurstückes 3/1, Flur 4, (jeweils Gemarkung B.), Gräben und Siloplätze angelegt. Eine weitere, 3,0084 ha große Teilfläche des Flurstückes 38/6, Flur 6, nutzt er seit dem 1. Januar 2003 als Ackerland. Zwischen den Beteiligten ist dabei unstreitig, dass es sich bei den genannten, insgesamt 4,2758 ha großen Flächen zum Zeitpunkt des Erlasses der Bescheide vom 27. November 2002 um Dauergrünland im Sinne der Richtlinie gehandelt hat. Im Gegenzug hat der Kläger seinen Betrieb um eine 2,5960 ha große Dauergrünlandfläche (Flurstück 22/0, Flur 4, Gemarkung B.) erweitert, die die Beklagte in dem Bescheid vom 3. Mai 2006 zu Gunsten des Klägers berücksichtigt hat.
Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass Ziffer 19.4 der Richtlinie NAU 2002 die Verringerung der Dauergrünlandfläche im Falle des Besitzwechsels erlaube. Nach den Ausführungen der Beklagten in ihrem Bescheid vom 3. Mai 2006 liege eine Ausnahme im Sinne der Ziffer 19.4 der Richtlinie NAU 2002 nicht vor, weil der Kläger die Flächen, bei denen eine Grünlandverringerung festgestellt worden sei, bereits mit einer bestehenden Verpflichtung nach den NAU 2002 übernommen habe. Dies ist nicht zu beanstanden. Bei der Beurteilung der Frage, wann im Sinne der Ziffer 19.4 der Richtlinie NAU 2002 eine Ausnahme von dem Verbot, Dauergrünlandflächen zu verringern, gegeben ist, muss berücksichtigt werden, dass die Richtlinie NAU 2002 eine Verwaltungsvorschrift ohne Rechtssatzcharakter darstellt, die - ebenso wie die VO (EG) Nr. 1257/1999 - einen direkten Anspruch auf die dort vorgesehenen Zuwendungen nicht vermittelt. Vielmehr besteht für die Antragsteller lediglich nach Art. 3 Abs. 1 GG ein Anspruch auf eine willkürfreie Entscheidung, die sich im Rahmen der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogenen Grenzen zu halten hat (BVerwG, Urt. v. 26.4.1979 - 3 C 111.79 - BVerwGE 58, 45). Die Richtlinien des Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (zuvor Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten) - Landwirtschaftsministerium - über die Gewährung von Zuwendungen für Niedersächsische Agrarumweltprogramme legen innerhalb des Landes die gleichmäßige Förderpraxis fest. Da der Richtlinie NAU 2002 - wie auch den für die anderen Jahre ergangenen Richtlinien - die Qualität eines Rechtssatzes nicht zukommt, ist es dem Gericht verwehrt, die Förderpraxis des Landes durch eine eigenständige Auslegung der Richtlinie selbst zu bestimmen. Es muss vielmehr die Richtlinie als Willenserklärung der obersten Landesbehörde unter Berücksichtigung des wirklichen Willens des Erklärenden und der vom Landwirtschaftsministerium gebilligten tatsächlichen Handhabung durch die Landwirtschaftsverwaltung auslegen und anwenden (vgl. BVerwG, Urt. v. 2.3.1995 - 2 C 17.94 - zit. nach juris). Angesichts des Sinns und Zweckes der in Art. 30 der VO (EG) Nr. 445/2002 getroffenen Bestimmung, nämlich sicherzustellen, dass der Betriebsübergeber im Regelfall die erhaltene Zuwendung zurückzuzahlen hat, wenn die ihm auferlegten Verpflichtungen vom Übernehmer des Betriebes nicht übernommen werden, ist die Auffassung der Beklagten nicht zu beanstanden, wonach sich die in Ziffer 19.4. der Richtlinie NAU 2002 vorgesehene Ausnahme eines „Besitzwechsels“, nicht zu Gunsten des Übernehmers von Flächen und Verpflichtungen aus den NAU auswirkt. Anderenfalls entfiele die Verpflichtung, Dauergrünland nicht zu verringern, in jedem Fall der Betriebs - und Flächenübergabe; die Regelungen des Art. 30 Abs. 1 VO (EG) Nr. 445/2002, Ziffer 5.3 der Richtlinie NAU 2002 liefen insoweit stets leer.
Nach allem liegen die Voraussetzungen vor, unter denen nach § 49 Abs. 3 NVwVfG i.V. mit § 1 NdsVwVfG ein Widerruf des Bewilligungsbescheides sowie der Auszahlungsmitteilungen erfolgen kann. Die Beklagte hat jedoch von dem ihr durch § 49 Abs. 3 NVwVfG eröffneten Ermessenspielraum fehlerhaft Gebrauch gemacht.
Eine Ermessensausübung war hier nicht mit Rücksicht auf die gemeinschaftsrechtliche Grundlage der bewilligten Zuwendung entbehrlich. Zwar wäre eine Ermessensprüfung dahingehend, ob die Rückforderung von zu Unrecht oder vorschriftswidrig gewährten Gemeinschaftsmitteln zweckmäßig ist, mit Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1258/99 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. Nr. L 160/103) unvereinbar, wonach die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen (EuGH, Urt. v. 21.9.1983 - Rs. 205 bis 215/82; Urt. v. 16.7.1998, Rs C- 298/96). Dies steht jedoch der Beachtung des auch im Gemeinschaftsrecht verankerten Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit [vgl. Art. 2 Abs. 1 Satz 2 der VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95] nicht entgegen (BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22.02 - NVwZ - RR 2004, 413).
Hier hat die Beklagte bei ihrer Ermessensausübung zu Recht die Bestimmungen der Ziffer I 6.5.3 i. v. mit Anlage 4 der Richtlinie NAU 2002 herangezogen. Diese stellen ermessenslenkende Regelungen mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dar, indem sie für den Fall von Verstößen gegen die Bewilligungsvoraussetzungen oder die den Begünstigten auferlegten Verpflichtungen abgestufte Sanktionen vorsehen.
In Ziffer 6.5.3 heißt es u.a. :
„6.5.3 Ahndung von Verstößen, die nicht der Nr. 6.5.1 oder 6.5.2 zuzuordnen sind
Abweichungen zwischen der vereinbarten und der tatsächlich festgestellten Bewirtschaftung werden entsprechend der Schwere der Unregelmäßigkeit nach folgenden Kategorien… geahndet:
Kategorie 1: …
Kategorie 2 …
Kategorie 3: Verstoß der Kategorie 3, dritter Verstoß der Kategorie 2: Kürzung der Auszahlung oder Rückforderung der Zuwendung in Höhe von 100 v.H. für die betroffenen Jahre.
Erneuter Verstoß der Kategorie 3, vierter Verstoß der Kategorie 2, fünfter Verstoß der Kategorie 1: die Zuwendung wird für die Vergangenheit zu 100 v.H. zurückgefordert, die Bewilligung für die Zukunft wird zurückgenommen.
Anlage 4 zur Richtlinie NAU 2002 nimmt die Definition der Kategorien vor, die bei der Ahndung von Verstößen nach Ziffer 6.5.3. anzuwenden sind. Hierin ist bestimmt:
„Die Abweichung zwischen der vereinbarten und der tatsächlich festgestellten Bewirtschaftung werden entsprechend der Schwere der Unregelmäßigkeiten nach Kategorien geordnet. Dabei sind 3 Kategorien zu unterscheiden:
„Kategorie 1: Es liegen nachweislich wirtschaftlich unerhebliche Verstöße vor (z.B. fehlende oder nicht vollständige Buchführung). Eine Verbrauchertäuschung (bei Maßnahme C) ist nicht möglich oder nicht gegeben.
Kategorie 2: Die Verstöße können zu wirtschaftlichen Vorteilen führen, eine Verbrauchertäuschung (bei Maßnahme C) ist möglich.
Kategorie 3: Die Verstöße können zu erheblichen wirtschaftlichen Vorteilen führen und/oder gefährden die weitere Produktionskette ökologisch erzeugter Produkte oder gefährden in besonderer Weise die Umwelt. Eine Verbrauchertäuschung (bei Maßnahme C) liegt vor.“
Nach einem von dem Landwirtschaftsministerium erstellten internen Katalog, der von der Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung vorgelegt wurde und der den für die Sanktionen zuständigen Sachbearbeitern eine Handreichung für die Ahndung geben soll, bemisst sich bei dem Verstoß gegen die Verpflichtung, den Umfang der Dauergrünlandfläche nicht zu verringern, die Einordnung in die durch Anlage 4 zur Richtlinie NAU vorgesehenen Kategorien nach dem Umfang, in dem Dauergrünlandfläche reduziert wurde. Eine Reduzierung bis zu 0,5 ha wird der Kategorie 1 zugeordnet, eine Reduzierung von über 0,5 bis 5 ha der Kategorie 2 und eine Reduzierung von über 5 ha der Kategorie 3.
Bei ihrer an Ziffer 6.5.3. i.V. mit der Anlage 4 zu der Richtlinie NAU 2002 sowie dem internen Katalog orientierten Ermessensausübung hat die Beklagte einen fehlerhaften Sachverhalt zu Grunde gelegt. Sie ist davon ausgegangen, der Kläger habe einen Verstoß der Kategorie 3 begangen, indem er auf Flächen von insgesamt 5,7298 ha Dauergrünland verringert und dafür insgesamt Ackerland geschaffen habe. Neben der oben festgestellten Verringerung der Dauergrünlandfläche auf den Flurstücken 38/6, Flur 6, 38/21 und 3/1 Flur 4, der Gemarkung B. in einem Umfang von 1,6798 ha wertet die Beklagte dabei zu Lasten des Klägers, dass dieser seit dem Jahr 2003 eine 2,6939 ha große Teilfläche des Flurstückes 17/0, Flur 4, Gemarkung B., sowie eine Teilfläche des Flurstückes 19/0, Flur 4, Gemarkung B., die nach Angaben des Klägers 1,3561 ha groß ist, als Ackerland nutzt. Entgegen der Auffassung der Beklagten kann hingegen nicht festgestellt werden, dass der Kläger durch die Änderung der Nutzung für die zuletzt genannten zwei Teilflächen der Flurstücke 17/0 und 19/0 den Umfang des Dauergrünlandes seines Betriebes im Sinne der Richtlinie NAU 2002 verringert und damit gegen die Auflage in Ziffer 4c der Bewilligungsbescheide vom 27. November 2002 verstoßen hat. Nach Anlage 2 zur Richtlinie NAU 2002 sind Dauergrünland nicht in die Fruchtfolge einbezogene Flächen, auf denen ständig (für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren) Gras erzeugt wird. Es kann sich um eingesätes oder natürliches Grasland handeln. Diesen Voraussetzungen entsprachen die umstrittenen Teilflächen der Flurstücke 19/0 und 17/0 weder zum Zeitpunkt des Erlasses der Bewilligungsbescheide vom 27. November 2002 noch bei ihrem Umbruch zu Ackerland im Jahr 2003. Zwischen den Beteiligten ist nämlich unstreitig, dass die Flächen noch im Jahr 1998 vom Vorpächter als Ackerland genutzt worden waren.
Entgegen der Auffassung der Beklagten muss sich der Kläger nicht an den Antragsangaben seines Vaters in dem Gesamtflächen - und Nutzungsnachweis des Jahres 2002 festhalten lassen, in denen dieser hinsichtlich der streitigen Teilflächen der Flurstücke 19/0 und 17/0 in Spalten 12 den Code 452 verwandt und in Spalte 13 die Kulturart mit „Mähweide“ angegeben hatte. Es konnte nicht zur Überzeugung des Gerichts festgestellt werden, dass es einer vom Willen des Landwirtschaftsministeriums gedeckten ständigen Verwaltungspraxis entsprach, ungeachtet des eindeutigen Wortlautes der Richtlinie NAU 2002 den Status der Grünlandflächen eines Betriebes als „Dauergrünland“ im Sinne der Richtlinie unabhängig von den tatsächlichen Umständen allein auf der Grundlage der bei Antragstellung verwendeten Codierung in dem Gesamtflächen - und Nutzungsnachweis des Antragsjahres zu bestimmen. Dagegen spricht das von dem Kläger im Termin zur mündlichen Verhandlung vorgelegte Schreiben des Landwirtschaftsministeriums vom 21. Februar 2005, in dem zur Erläuterung des Begriffes des Dauergrünlandes im Sinne der Niedersächsischen Agrar - Umweltprogramme die Definition der Anlage 2 zur Richtlinie NAU 2002 wiederholt wird. Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, dass dem Kläger eine derartige Verwaltungspraxis bekannt gegeben worden wäre, denn weder in den Bescheiden vom 27. November 2002 noch in den Antragsunterlagen für Anträge nach den NAU 2002 finden sich Hinweise darauf.
Wegen der nach alledem fehlerhaften Ermessensausübung sind die in dem Bescheid vom 3. Juni 2005 getroffenen belastenden Regelungen über den Widerruf der Bewilligung von Zuwendungen nach den NAU 2002 sowie der Auszahlungsmitteilungen vom 3. Dezember 2003 und vom 15. Dezember 2004 aufzuheben.Das Gericht kann die der Beklagten obliegende Ermessensentscheidung nicht durch eigene Feststellungen ersetzen. Auch wenn davon auszugehen ist, dass der Kläger im Umfang von 1,6798 ha Dauergrünland entgegen seiner Verpflichtungen aus den NAU 2002 verringert hat, scheidet eine Einordnung dieses Verstoßes in eine der in Anlage 4 zur Richtlinie NAU 2002 vorgesehenen Kategorien durch das Gericht aus. Von einer Ermessensreduzierung in dem Sinne, dass lediglich noch ein Widerruf als ermessensfehlerfreie Entscheidung in Frage käme, kann nicht ausgegangen werden. Insbesondere erscheint es nach den Ausführungen des Vertreters der Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung als möglich, dass bei der Gewichtung des Verstoßes Berücksichtigung findet, dass nicht alle betroffenen ehemaligen Dauergrünlandflächen seit dem Jahr 2003 als Ackerland genutzt werden sondern im Umfang von 1,2674 ha der Anlage von Gräben und Siloplätzen gedient haben, wobei der Kläger nach seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung von einem namentlich benannten ehemaligen Mitarbeiter des Amtes für Agrarstruktur Verden die Auskunft erhalten habe, dies sei im Rahmen der NAU 2002 zulässig.
Das unter Ziffer 2 des Klageantrages zur Entscheidung gestellte Begehren des Klägers hat lediglich mit dem Hilfsantrag Erfolg. Der Kläger kann eine Verpflichtung des Beklagten zur Auszahlung der Zuwendung für das Jahr 2005 in voller Höhe nicht verlangen sondern lediglich eine erneute Entscheidung über seinen Auszahlungsantrag. Die Voraussetzungen der Ziffer 6.3. der Richtlinie NAU 2002 für eine Auszahlung in voller Höhe liegen nicht vor, weil der Kläger hinsichtlich einer Fläche von 1,6798 ha gegen die von seinem Vater übernommene Verpflichtung verstoßen hat, die Dauergrünlandfläche des Betriebes nicht zu verringern. Die Entscheidung, ob und in welchem Umfang dies im Rahmen der Ziffer 6.5.3 der Richtlinie NAU 2002 zu sanktionieren ist, hat die Beklagte zu treffen. Eine Ermessensreduzierung in dem Sinne, dass nur noch eine Auszahlung des gesamten Betrages in Höhe von 14.762,09 EUR rechtmäßig wäre, ist nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Kammer hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage, wann von Dauergrünland im Sinne der Richtlinien NAU auszugehen ist, zugelassen (§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 48, 49 VwVfG
§§ 49 VwVfG, 1 NdsVwVfG treten nicht hinter § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation und der Direktzahlung - MOG
§§ 6 und 8 MOG. Ein derartiger Fall, insbesondere des § 6 MOG
§§ 1 NdsVwVfG, 49a VwVfG
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 49 a VwVfG
§ 49 VwVfG
§ 1 NdsVwVfG
§ 10 MOG
§ 167 VwGO
§ 49 Abs. 3 VwVfG
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG
§ 49 Abs. 3 NVwVfG
§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO
Art. 49 Abs. 4 ff der VO
Art. 49 der VO
Art. 62a Abs. 2 der VO
Art. 71 Abs. 2 VO
Art. 80 der VO
Art. 30 Abs. 1 Satz 1 der VO
Art. 30 Abs. 1 Satz 2 der VO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 30 der VO
Art. 30 Abs. 1 VO
Art. 8 Abs. 1 VO
Art. 2 Abs. 1 Satz 2 der VO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 95, 213
BVerwGE 58, 45
2 A 259/03
4 A 10/06
4 A 13/06
3 C 22.02
3 C 32.92
3 C 111.79
2 C 17.94