Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-26, Aktenzeichen 9 S 516/14

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 29. November 2013 - 4 K 2179/12 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin, die in Baden-Württemberg verschiedene berufsbildende Ersatzschulen betreibt, begehrt die Verleihung der Eigenschaft einer staatlich anerkannten Ersatzschule für ihre Schule „..., Private zweijährige Kaufmännische Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) - Fachrichtung Medien“ mit Sitz in ... (KBFW).
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Bei der KBFW handelt es sich um eine Berufsfachschule im Sinne von § 11 des Schulgesetzes (SchG) und im Sinne der Verordnung des Kultusministeriums über die Ausbildung und Prüfung an den zweijährigen zur Prüfung der Fachschulreife führenden Berufsfachschulen (2BSFS-VO vom 23.11.2008, GBl. 2008, S. 473, K.u.U. 2009, S. 9, zuletzt geändert durch Art. 12 der Verordnung vom 11.04.2012, GBl. S. 334, 354).
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Am 01.04.2008 erteilte das Regierungspräsidium Tübingen der Klägerin für die KBFW die Genehmigung nach § 4 des Privatschulgesetzes (PSchG).
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In einem Vergleich vom 09.12.2009 kamen die Beteiligten in einem Eilverfahren beim Verwaltungsgericht Sigmaringen - 4 K 3711/09 - bezüglich des Berufskollegs für Grafik-Design (BKGD) der Klägerin überein, dass die Schulfremdenprüfung bis zum erstinstanzlichen Abschluss des Klageverfahrens - 4 K 3710/09 - unter erleichterten Bedingungen (Durchführung in den Schulräumen des BKGD, Berücksichtigung der Anmeldenoten, Formulierung der Prüfungsaufgaben in beruflichen Fächern durch die Klägerin etc.) abzuhalten sei.
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Das Urteil im Verfahren 4 K 3710/09 erging aufgrund mündlicher Verhandlung vom 02.03.2010 und wurde den Beteiligten im Juli 2010 zugestellt.
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Mit Schreiben vom 11.10.2010 beantragte die Klägerin die staatliche Anerkennung der KBFW.
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Mit Beschluss vom 17.03.2011 - 9 S 2608/10 - gestattete der erkennende Senat der Klägerin im Wege der einstweiligen Anordnung für das BKGD vorläufig die Abhaltung von Prüfungen und die Erteilung von Zeugnissen nach den allgemein für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften, nachdem vom Beklagten unter den damaligen Umständen lediglich noch der fehlende Religions- beziehungsweise Ethikunterricht beanstandet worden war.
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Die Handhabung der Abschlussprüfungen gemäß dem Senatsbeschluss vom 17.03.2011 wurde von den Beteiligten zunächst auf weitere genehmigte, jedoch nicht staatlich anerkannte Schulen der Klägerin, unter anderem auch auf die KBFW, übertragen.
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Mit Schreiben vom 21.05.2012 teilte das Kultusministerium der Klägerin mit, nach der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sei Voraussetzung für die staatliche Anerkennung von Ersatzschulen unter anderem, dass die Lehrkräfte „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit für den Schuldienst an entsprechenden öffentlichen Schulen hätten. Abweichungen seien in einem „den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Schule angemessenen Umfang“ möglich. Bei der Frage, was „in der Regel“ konkret bedeute, und damit bei der Anerkennungspraxis der Schulverwaltung habe es zuletzt Unterschiede zwischen den Regierungspräsidien gegeben. Zweifelsfälle habe es besonders bei den beruflichen Schulen gegeben, wo häufig ein Teil der Lehrkräfte die Anstellungsfähigkeit nicht besitze. Ausgehend von einem Gespräch, das hierzu am 14.03.2012 mit einem Träger mehrerer privater beruflicher Schulen geführt worden sei, sei die Sach- und Rechtslage innerhalb des Ministeriums geprüft und danach die Angelegenheit mit Vertretern der vier Regierungspräsidien erörtert worden. Das Ergebnis der Überprüfung der Anerkennungspraxis sei, dass - um der Maßgabe „in der Regel“ zu entsprechen - mindestens 2/3 der Lehrkräfte die Anstellungsfähigkeit besitzen müssten. Diese Anforderung diene der Sicherung der Qualität der Ersatzschule und komme damit den Schülerinnen und Schülern zugute. Im Zuge der Vereinheitlichung dieser Vorgabe komme es in Einzelfällen zu Änderungen der Anerkennungspraxis. Ein Teil der Schulen, die einen Antrag auf staatliche Anerkennung gestellt hätten, über den aktuell zu entscheiden sei, erfülle damit die notwendigen Voraussetzungen nicht. Deshalb könne diesen Anträgen nicht entsprochen werden. Rechtlich sei dies nicht zu beanstanden. Art. 7 Abs. 4 GG schütze nur die Errichtungsfreiheit für Privatschulen, also die Genehmigung zum Betrieb. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könne der Landesgesetzgeber für die staatliche Anerkennung weitere, über die Genehmigungsvoraussetzungen hinausgehende Anforderungen stellen. Insbesondere das aus der staatlichen Anerkennung folgende Recht der Privatschule, selbst und ohne weitere Überprüfung staatliche Berechtigungen (Abschlüsse usw.) zu verleihen, begründe es, dass die Regierungspräsidien im Verfahren der staatlichen Anerkennung die nach der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz geforderte Anstellungsfähigkeit für den öffentlichen Schuldienst beachteten. Für Schulen, die bereits genehmigt, aber noch nicht staatlich anerkannt seien, sei vorgesehen, dass sie die 2/3-Quote wegen der Änderung der Verwaltungspraxis in begründeten Einzelfällen nicht volle drei Jahre lang erfüllen müssten. Damit werde besonderen Umständen angemessen Rechnung getragen.
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Der rechtskräftige Abschluss des Verfahrens 4 K 3710/09 erfolgte mit der Zurückweisung der Nichtzulassungsbeschwerde der Klägerin durch Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 04.02.2013 (- 6 B 55.12 -, juris), nachdem das Verwaltungsgericht Sigmaringen die auf staatliche Anerkennung gerichtete Klage mit seinem Urteil vom 02.03.2010 abgewiesen und der erkennende Senat mit Beschluss vom 04.10.2012 (- 9 S 859/11 -, juris) die Berufung der Klägerin wegen Versäumung der Begründungsfrist verworfen hatte. Der Beklagte lehnte eine Fortsetzung der Prüfungspraxis entsprechend dem Senatsbeschluss vom 17.03.2011 über das Ende des Schuljahres 2012/13 hinaus ab.
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Am 01.08.2012 hat die Klägerin die vorliegende Klage als Untätigkeitsklage erhoben und beantragt, das beklagte Land zu verpflichten, ihr für die KBFW die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule nach § 10 Abs. 1 PSchG zu verleihen.
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Das Verwaltungsgericht Sigmaringen hat die Klage mit Urteil vom 29.11.2013 abgewiesen und die Berufung zugelassen.
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Zur Begründung der Klageabweisung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, ein verfassungsverbürgter Anspruch auf staatliche Anerkennung aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG existiere nicht. Das Grundgesetz erlaube es, Ersatzschulen unter bestimmten Voraussetzungen als anerkannte Privatschulen herauszuheben. Die Ausgestaltung der Anerkennung obliege dem Landesgesetzgeber. Alleinige Anspruchsgrundlage für eine Anerkennung sei daher § 10 Abs. 1 PSchG. Die Klägerin habe danach keinen Anspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer staatlich anerkannten Ersatzschule, denn nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung des Kultusministeriums und des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zum Vollzug des Privatschulgesetzes (Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz - VVPSchG vom 20.07.1971, GBl. 1971, S. 346, zuletzt geändert durch Art. 53 des Gesetzes vom 01.07.2004, GBl. S. 469, 502) müssten „f) die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.“ Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG sei gültig und werde von dem Beklagten mit seiner „2/3-Vorgabe“ auch rechtmäßig ausgelegt. Von den im Schuljahr 2012/13 in der KBFW eingesetzten elf Lehrern sei nach der Überprüfung des Regierungspräsidiums Tübingen vom 11.07.2013 indes nur ein einziger im öffentlichen Schuldienst anstellungsfähig.
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Dem könne die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Anwendung der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ohne Übergangsregelung zu unverhältnismäßigen Belastungen führe. Der Beklagte fordere von den privaten Ersatzschulen etwa seit Beginn des Jahres 2012 die Einhaltung der 2/3-Regelung. Damit seien seit der Umstellung etwa zwei Jahre vergangen. Unter Berücksichtigung der vom Beklagten angebotenen Nachschulungsmöglichkeiten und der Beschränkung auf 2/3 erscheine diese Zeitspanne - auch unter Berücksichtigung der nach den Angaben der Beteiligten angespannten Lage auf dem Personalmarkt - für die Anpassung des Lehrkörpers an die Erfordernisse für eine staatliche Anerkennung angemessen. Dies gelte auch deswegen, weil der Beklagte für die Anrechnung auf die 2/3-Quote lediglich die Aufnahme der Nachschulung und nicht den Abschluss voraussetze. Damit habe es die Klägerin in der Hand gehabt, durch die Beteiligung an entsprechenden Kursen oder durch eigenständige Durchführung zeitnah die Erfüllung der 2/3-Quote zu erreichen. Dass die Klägerin diese Möglichkeit nicht genutzt, sondern stattdessen ausschließlich auf ihrer anderen schulrechtlichen Einschätzung beharrt habe, führe nicht zu einer Unverhältnismäßigkeit der dadurch provozierten Versagung der Anerkennung. Den Besonderheiten der für berufliche Schulen geltenden Anforderungen an die dort einzusetzenden Lehrkräfte werde bereits hinreichend durch die Beschränkung der Forderung der Anstellungsfähigkeit auf 2/3 der eingesetzten Lehrkräfte entsprochen.
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Unabhängig davon wäre ein Anerkennungsanspruch aber auch dann nicht gegeben, wenn mit der Klägerin von einer Unwirksamkeit von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ausgegangen würde. Der Anerkennungsanspruch setze nach § 10 Abs. 1 PSchG unabhängig von der Gültigkeit der VVPSchG voraus, dass die KBFW die Gewähr dafür biete, dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen zu erfüllen. Zu diesen Anforderungen zähle auch die Einstellung geeigneter Lehrkräfte. Hierfür sehe § 38 SchG in Verbindung mit der Verordnung des Kultusministeriums über die Laufbahnen seines Geschäftsbereichs (Laufbahnverordnung Kultusministerium - LVO-KM vom 10.01.2012, GBl. 2012, S. 13) regelmäßig einen Vorbereitungsdienst und den Abschluss des Zweiten Staatsexamens vor (vgl. Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen, APrObSchhD vom 10.03.2004, GBl. 2004, S. 192; zuletzt geändert durch Art. 13 der Verordnung vom 16.11.2012, GBl. S. 659, 665). Nachdem die KBFW im Wesentlichen Lehrkräfte ohne Vorbereitungsdienst und ohne Zweites Staatsexamen einstelle, erfülle sie - im Sinne des § 10 PSchG - die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen nicht. Wäre die VVPSchG insgesamt oder hinsichtlich der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG unwirksam, würde der Anerkennungsanspruch an der Nichterfüllung der Voraussetzungen des § 10 PSchG scheitern. Wäre auch § 10 PSchG unwirksam, wie die Klägerin wohl meine, fehlte es an jeder rechtlichen Grundlage für die staatliche Anerkennung der Schule.
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Ob die staatliche Anerkennung auch am fehlenden Religionsunterricht scheitere, werde offengelassen. An seiner Meinung im Urteil vom 02.03.2010 - K 3710/09 -, dass von einer bekenntnisfrei geführten beruflichen Schule ein Religionsunterricht für die staatliche Anerkennung jedenfalls dann nicht verlangt werden könne, wenn die ausschließliche Aufnahme von Schülern, die den Religionsunterricht abgewählt hätten, und die Erteilung von Ethikunterricht sichergestellt seien, halte das Gericht fest. Derzeit sei allerdings zweifelhaft, ob diese Voraussetzungen bei der KBFW erfüllt seien. Ob es sich bei der KBFW um eine bekenntnisfrei geführte Schule handele, ob nur Schüler aufgenommen würden, die den Religionsunterricht abgewählt hätten, und ob Ethikunterricht angeboten werde, stehe nicht fest. Die Vermutung des Beklagten, dass die Nichterteilung von Religions- und (anfänglich auch) Ethikunterricht an der KBFW hauptsächlich auf betriebswirtschaftlichen Erwägungen beruhe, habe die Klägerin bisher nicht überzeugend zu widerlegen vermocht.
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Das Gericht habe ferner nicht geprüft, ob die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der von der Klägerin in der KBFW eingesetzten Lehrkräfte im Sinne der Art. 7 Abs. 4 Satz 4 GG, § 6 Abs. 2 PSchG genügend gesichert sei. Zur Vermeidung weiterer rechtlicher Auseinandersetzungen weise das Gericht aber darauf hin, dass der Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte bei staatlich anerkannten privaten Ersatzschulen eine besondere Bedeutung zukomme. Denn das Fehlen dieser Sicherung könne die objektive Leistungsmessung und die leistungsgemäße Benotung gefährden. Eine unangemessene wirtschaftliche und rechtliche Abhängigkeit der Lehrkräfte (zum Beispiel durch Beschäftigung als Scheinselbständige) könne zu einem Missbrauch der der Schule verliehenen Befugnisse und zu einer Verzerrung im Wettbewerb der Schulträger führen.
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Die Klägerin hat die Berufung fristgerecht eingelegt und begründet. Sie vertritt die Auffassung, sie erfülle alle Voraussetzungen für die staatliche Anerkennung.
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Auf die Anstellungsfähigkeit für das der Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen könne nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden. Mit dieser Regelung solle - wie das beklagte Land selbst geäußert habe - die Möglichkeit eröffnet werden, insbesondere für Fächer, für die noch keine Lehramtsausbildung angeboten werde beziehungsweise für die durch Berufserfahrung vermittelte Spezialkenntnisse vorteilhaft seien, „Spezialisten“ anstelle von Lehrkräften mit Lehramtsausbildung einzusetzen. Nach dieser Definition handele es sich bei all ihren Lehrkräften mit Ausnahme der Fächer Deutsch, Englisch, Mathematik und Wirtschaft/Soziales um Spezialisten. Damit erfülle ihre Schule eindeutig die Voraussetzungen von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG, wie auch immer man die „2/3-Quote“ einstellungsfähiger Lehrer berechnen wolle. Der Begriff des Spezialisten umfasse jedenfalls alle berufsbezogenen Fächer, denn für diese existiere keine Lehramtsausbildung. Die besondere Behandlung der Spezialisten sei auch verfassungsrechtlich geboten, weil nur so der besonderen Situation beruflicher Schulen Rechnung getragen werde.
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Selbst wenn man ihrer Argumentation zu den „Spezialisten“ nicht folge, seien die Voraussetzungen der Anerkennung gemäß § 10 PSchG erfüllt. Bereits für die Genehmigung einer Ersatzschule sei die Gleichwertigkeit der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrkräfte erforderlich. Darüber hinausgehende Anforderungen seien - entgegen dem Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 - § 10 PSchG nicht zu entnehmen. Der Wortlaut von § 10 Abs. 1 PSchG nehme Bezug auf „die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen … gestellten Anforderungen“. Damit gemeint sein könnten demnach nur Vorgaben, die beim Betrieb der Schule zu erfüllen seien und von der Schulleitung verantwortet würden. Das treffe etwa für Entscheidungen über die Aufnahme und die Versetzung von Schülern zu, aber nicht für die Ausbildung der Lehrer. Über den Lehrkörper bestimme bei öffentlichen Schulen die Schulaufsichtsbehörde durch Zuweisungen. Die Schule werde lediglich angehört. Auch die Gesetzessystematik spreche für dieses Ergebnis, denn die Tatbestände der §§ 5 und 10 PSchG würden unzulässig miteinander „vermischt“, wenn man meine, die Voraussetzungen der Genehmigung müssten für die Anerkennung in gesteigerter Weise verwirklicht sein. Im Rahmen der Anerkennung seien die Genehmigungsvoraussetzungen nicht nochmals zu prüfen. § 10 Abs. 1 PSchG sei zudem gar nicht zu entnehmen, welche Zusatzmerkmale zu der Gleichwertigkeit der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrkräfte hinzutreten sollten. Es spreche nichts dafür, dass der Gesetzgeber den Regelungsgegenstand der Lehrerqualifikation bei der Anerkennung nochmals habe aufgreifen wollen, zumal er ihn bei der Genehmigung ausführlich geregelt habe. Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. e und f VVPSchG seien Fremdkörper im Regelungszusammenhang der Anerkennung. Der Sinn und Zweck der Anerkennung unterstreiche dies, denn die Anerkennungsvoraussetzungen dienten der Gewähr für eine dauernde Gleichmäßigkeit im Leistungsstand und für die Einhaltung der den Berechtigungen zugrunde gelegten Normen. Um eine Sicherstellung der Leistung gehe es bei der Schülerauswahl und Versetzung, nicht aber bei der Organisation oder Personalausstattung der Ersatzschule.
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Ferner stehe Nummer 12 VVPSchG ihrem Begehren nicht entgegen. Das Verwaltungsgericht habe - wie auch der Senat in seiner bisherigen Rechtsprechung - zu Unrecht angenommen, dass es sich bei Nummer 12 VVPSchG um Verordnungsrecht handele, das ihr gegenüber Bindungswirkung entfalte. Aus dem Titel der Urfassung von 1957 (GBI. 56) „Vorschriften des Kultusministeriums und des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zum Vollzug des Privatschulgesetzes (VVPSchG)“ sowie dem Zitat der Ermächtigung in § 26 PSchG 1956 („Die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Gesetzes erläßt...“) gehe hervor, dass die Rechtsvorschriften nur eine Teilmenge der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz seien. Bei der anderen Teilmenge könne es sich demnach nur um Verwaltungsvorschriften handeln. Durch Auslegung sei die Rechtsqualität jeder einzelnen Bestimmung festzustellen. Bei Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG 1957 zeige schon der Wortlaut, dass es sich um eine Verwaltungsvorschrift handele. Im Vordergrund stehe danach die Interpretation eines gesetzlichen Tatbestandsmerkmals (norminterpretierende Verwaltungsvorschrift). Darüber hinaus weise die Regelung zur Anstellungsfähigkeit auch eine ermessenslenkende Funktion auf. Die Rechtsqualität habe sich auch nicht mit der Neubekanntmachung vom 20.07.1971 als „Verordnung“ geändert. Der Wortlaut von Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG sei lediglich um einige Worte gekürzt worden, aber inhaltlich unverändert geblieben.
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Verstehe man die Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz entgegen ihrer Ansicht als Rechtsverordnung, ändere sich im Ergebnis nichts, weil diese dann gegen § 10 Abs. 1 PSchG verstoße. Das Privatschulgesetz 1956 habe die Anerkennung von Ersatzschulen als eine Ermessensentscheidung ausgestaltet. Nummer 12 Abs. 1 Nr. 6 VVPSchG 1957 (= Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG) enthalte nähere Bestimmungen zur Ausübung des Ermessens. Durch Gesetz zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 16.01.1968 (GBl. S. 1) sei § 10 Abs. 1 PSchG grundlegend verändert worden. Seitdem bestehe kein Ermessen mehr, sondern ein Anspruch auf Anerkennung. Mit dieser Änderung sei Nummer 12 Abs. 1 Nr. 6 VVPSchG 1957 (= Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG) obsolet geworden. Aufgrund des Vorrangs des Gesetzes sei die Regelung außer Kraft getreten. Darüber komme man auch mit der Annahme nicht hinweg, der Erlass der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz habe am 20.07.1971 stattgefunden. An diesem Tage sei die Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz lediglich neu bekannt gemacht worden. Jedenfalls Nummer 12 Abs. 1 Nr. 6 VVPSchG 1957 sei mit anderer Nummerierung unverändert übernommen und daher keineswegs neu erlassen worden. Dessen ungeachtet habe der Verordnungsgeber sich nicht über das Gesetz hinwegsetzen und ein Ermessen eröffnen können, das nach § 10 PSchG gar nicht bestehe. Hinzu komme noch, dass die frühere Ausgestaltung des § 10 PSchG als Ermessensnorm wesentlich von der Erwägung bestimmt gewesen sei, dadurch die staatliche Finanzierungslast zu begrenzen. Dieses gesetzgeberische Motiv sei durch die vom Bundesverfassungsgericht angeordnete Erstreckung der Finanzierung auf alle genehmigten Ersatzschulen überholt worden. Der Gesetzgeber habe dies durch die Novellierung der Privatschulfinanzierung im Jahre 1990 nachvollzogen. Es sei daher eine Missachtung des gesetzgeberischen Willens, wenn die Exekutive des Landes eine einschränkende Tendenz durchzusetzen versuche, die aus völlig anderen Motiven im Jahre 1957 zum Gegenstand eines Erlasses gemacht worden sei. Die Änderung der Ermächtigungsnorm führe im Unterschied zu deren bloßem Wegfall zum Erlöschen einer damit in Widerspruch stehenden Rechtsverordnung.
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Im Gegensatz zur bisherigen Rechtsprechung des Senats sei Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG auch inhaltlich nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 23 PSchG gedeckt. § 23 PSchG bestätige vielmehr das von ihr schon aus § 10 Abs. 1 PSchG entwickelte Auslegungsergebnis, dass im Bereich der Personalauswahl keine Angleichung an die Anstellungsvoraussetzungen des Staates verlangt werden dürfe. Nach dem Wortlaut des § 23 Nr. 1 Buchst. b PSchG werde das fachlich zuständige Ministerium nämlich ermächtigt, durch Rechtsverordnung die näheren Bestimmungen zu erlassen für die Genehmigung und die Anerkennung der Ersatzschulen, insbesondere über die Gleichwertigkeit der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrer. An einer Ermächtigung, für die Anerkennung einer Ersatzschule mehr als nur die genannte „Gleichwertigkeit“ zu fordern, fehle es. Die Forderung nach „Gleichartigkeit“ sei als intensiverer Eingriff mit dem Vorrang des Gesetzes nicht in Einklang zu bringen. Daran ändere das Wort „insbesondere“ nichts, denn nach Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV müssten Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung vom Gesetzgeber bestimmt werden. Hier sei eine eindeutige Begrenzung auf eine Gleichwertigkeit gegeben. Hinsichtlich der Systematik von § 23 Nr. 1 PSchG sei festzustellen, dass der Gesetzgeber durchweg Regelungsgegenstände aus dem Bereich der Genehmigung aufgezählt habe und keine aus dem Bereich der Anerkennung. Demnach fehle ein Anwendungsfall für die Ermächtigung zur Regelung der Anerkennung. Auch nach Normzweck und Entstehungsgeschichte habe sich der Gesetzgeber bewusst dagegen entschieden, die Ersatzschulen einem über die Gleichwertigkeit hinausgehenden Anpassungsdruck des § 23 PSchG zu unterwerfen. Das Gesetzgebungsverfahren sei durch einen Gesetzentwurf vom 08.11.1978 eingeleitet worden (LT-Drs. 7/4788), wobei noch eine Nähe zur Exekutive mit ihrer privatschulskeptischen Grundhaltung nicht zu verkennen gewesen sei. Die Ausschussberatungen hätten hingegen in eine Beschlussempfehlung (LT-Drs. 7/5777) gemündet, die im hier interessierenden Bereich der Lehrerausbildung wörtlich in die bis heute gültige Gesetzesfassung (vom 19.07.1979, GBI. S. 314 ff.) eingeflossen sei und gegenüber der Entwurfsfassung die Regelungsbefugnis der Exekutive merklich eingeschränkt habe. Ein Bericht über die Beratungen im kulturpolitischen Ausschuss vom 25.04.1979 untermauere ihre Rechtsauffassung zusätzlich.
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Daneben sei mit Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG und der Verwaltungspraxis hierzu der Vorbehalt des Gesetzes nicht gewahrt. Das „Berechtigungswesen“ betreffe zwar grundsätzlich nicht den Schutzbereich des Grundrechts der Privatschulfreiheit. Die Anerkennungsvoraussetzungen seien aber in hohem Maße grundrechtsrelevant, weshalb es sich dabei um einen wesentlichen Regelungsgegenstand handele. Die Privatschulfreiheit werde sogar ausgehöhlt, wenn das Instrument der Anerkennung dazu missbraucht werde, um eine nicht wegen einer Beleihung gebotene Gleichschaltung mit den öffentlichen Schulen zu erzwingen. Die Anerkennung diene nicht nur als Prädikat für Ersatzschulen, das dem Markt eine besondere Zuverlässigkeit signalisiere, sondern sei der einzige Weg, um der besonders belastend ausgestalteten Schulfremdenprüfung zu entgehen, die Schüler vom Besuch der Privatschulen massiv abschrecke. Erst die Anerkennung sorge dafür, dass die Ersatzschule mit den öffentlichen Schulen konkurrieren könne, denn erst damit werde ihr ermöglicht, die Prüfung in gewohnter Umgebung abzuhalten.
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Entgegen der bisherigen Senatsrechtsprechung seien für die Anforderungen, die eine Ersatzschule erfüllen müsse, um eine Anerkennung zu erhalten, die laufbahnrechtlichen Grundlagen nach dem Schulgesetz, nach dem Landesbeamtengesetz und nach den darauf beruhenden Rechtsverordnungen nicht anwendbar. Der Senat habe übersehen, dass diese Vorschriften nur für den Erwerb des Beamtenstatus gälten. Für die Anstellung von Lehrkräften bei privaten Trägern, denen die Dienstherrnfähigkeit fehle, sei eine Anwendung dieser Grundsätze nicht denkbar. Private Träger könnten nicht an hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums gebunden sein. Würde man sie mit dem Senat diesen Grundsätzen unterwerfen, so könnten Privatschulen überhaupt keine Lehrkräfte anstellen. Somit verstoße die Anbindung der Anerkennungsvoraussetzungen einer Ersatzschule an laufbahnrechtliche Bestimmungen gegen Art. 7 Abs. 4 GG. Der Gesetzgeber habe auch lediglich die Voraussetzungen für die Verbeamtung regeln wollen und dabei keineswegs private Arbeitgeber im Blick gehabt. Regelungen, die eine Übertragung der Grundsätze auf private Arbeitgeber wie etwa Ersatzschulträger ermöglichen würden, fehlten völlig. So bleibe unklar, ob die beamtenrechtlichen Grundsätze insgesamt oder nur teilweise und im letzten Fall in welchen Teilen auf Ersatzschulträger zu übertragen seien. Zudem gelte Art. 33 Abs. 4 GG, wonach Hoheitsträger in einem Dienst- und Treueverhältnis zum Staat stehen müssten, das den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums unterliege, gar nicht für den Beruf des Lehrers, könne also auch keine Voraussetzung für die Anerkennung einer Ersatzschule liefern. Die beamtenrechtlichen Laufbahngrundsätze seien selbst für den Staat bei der Anstellung von Lehrern nicht bindend, da die Einstellung von Lehrern im Angestelltenverhältnis mit den Vorgaben des Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar sei. Das Land nutze auch den so eröffneten Spielraum und beschäftige in weitem Umfang Lehrer in Anstellungsverhältnissen, die laufbahnrechtliche Bedingungen für die Verbeamtung nicht erfüllten.
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Die Merkmale „Anstellungsfähigkeit“ und „in der Regel“ im Sinne von Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG seien ohnehin zu unbestimmt. Die Umsetzung erfolge in einer „wild wuchernden“ Praxis von punktuellen Schriftsätzen, internen Rundschreiben und sonstigen behördlichen Äußerungen - teils ad hoc - und entziehe sich damit jeder Vorausseh- und Kontrollierbarkeit. Der gesetzliche Anerkennungsanspruch werde damit faktisch entwertet. Dies gelte umso mehr, als auch die konkrete Bedeutung der „2/3-Quote“ unklar sei. Dieser fehle jede rechtliche Struktur.
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Die Voraussetzung der Anstellungsfähigkeit würde das Grundrecht der Privatschulfreiheit im Übrigen selbst dann verletzen, wenn sie gesetzlich verankert wäre. Denn damit werde das Institut der Anerkennung dazu benutzt, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen. Das Gleichartigkeitserfordernis bei den Lehrkräften sei ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Privatschulfreiheit. Dabei sei zu berücksichtigen, dass § 10 Abs. 2 Satz 2 PSchG - anders als die Rechtslage in den meisten anderen Bundesländern - auch den Trägern anerkannter Ersatzschulen die Entscheidung über die Bildung der Prüfungsausschüsse vorenthalte. Die Aufgabe, die Prüfungsausschüsse zu bilden, bleibe bei der Schulaufsichtsbehörde. Damit fehle es in Baden-Württemberg an der für eine Beleihung konstitutiven Übertragung hoheitlicher Aufgaben an ein Privatrechtssubjekt zu selbständiger Wahrnehmung. Die Prüfungsausschüsse seien stets staatliche Einrichtungen. Die Prüfung sei damit auch an einer anerkannten Ersatzschule - anders als es § 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG suggeriere - eine staatliche Entscheidung. Der Träger einer anerkannten Ersatzschule sei in Baden-Württemberg kein beliehener Unternehmer, sondern lediglich ein qualifizierter Verwaltungshelfer. Damit habe die vom Bundesverfassungsgericht an die Beleihung geknüpfte verstärkte Aufsicht und vorverlegte Qualitätskontrolle hier keine Berechtigung. Selbst im Falle einer Beleihung wäre indes die Forderung nach Anstellungsfähigkeit grundrechtswidrig. Die Freiheit der Lehrerwahl gehöre zum Kernbestand der Privatschulfreiheit. Die Forderung nach Anstellungsfähigkeit im öffentlichen Schuldienst sei als „Qualitätssicherungsklausel“ schon nicht geeignet, denn mit der Gleichwertigkeit der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrkräfte sei die Qualität der Ausbildung hinreichend gesichert. Das sei durch die langjährige Verwaltungspraxis erwiesen. Wenn mit einer Quote der Lehrerberuf für besonders qualifizierte Kräfte ohne Anstellungsfähigkeit verschlossen werde, beschwöre das sogar eine Qualitätsgefährdung herauf. Auch sei die Quote verfehlt, weil sie nicht nach Fächern, Ausbildungsgängen oder sonstigen Kriterien differenziere. Die Fortsetzung der früheren Praxis, in der allein auf „Gleichwertigkeit“ abgestellt worden sei, sei ein milderes und mindestens ebenso wirkungsvolles Mittel gegenüber einer zusätzlichen Gleichschaltung der Ersatzschulen. Die Forderung nach „Gleichartigkeit“ bei der Ausbildung der Lehrkräfte sei ein unangemessener Eingriff in ihr Recht auf Privatschulfreiheit.
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Die Missbräuchlichkeit des Gleichartigkeitsgebots im Sinne von beamtenrechtlicher Laufbahnbefähigung drücke sich auch darin aus, dass der Erwerb der Laufbahnfähigkeit durch Ersatzschullehrer nicht möglich sei beziehungsweise der Beklagte eine Versorgung der Privatschulen mit derart „anstellungsfähigen“ Lehrern nicht ermögliche. Lehrkräfte an Privatschulen würden nicht zur Ausbildung an den Seminaren des Beklagten zugelassen, weshalb das Zweite Staatsexamen diesen Lehrkräften verschlossen sei. Der Beklagte bilde auch nur für den eigenen Bedarf aus. In die Bedarfsplanung für die Zahl der Referendarstellen fließe der Bedarf der Privatschulen nicht ein. Die vom Staat „ausgeschiedenen“ Lehramtskandidaten reichten nicht aus, um den Personalbedarf zu decken, erst recht nicht in der erwünschten Qualität. Auch „alternative Zugänge“ seien versperrt. Ihren Lehrkräften werde eine Heranbildung von Lehrkräften im Sinne des Direkteinstiegs oder die Möglichkeit einer dem § 2 LVO-KM entsprechenden Zusatzausbildung nicht eröffnet. Eine unüberwindliche Hürde sei schon die Einstellung als Beamter auf Widerruf (§ 16 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a LBG), die sich nach den Regelungen des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst der Länder richte. Diese Art von Anstellungsverhältnis sei Ersatzschulen nicht zugänglich. Eine weitere Hürde sei die Unterwerfung der Ersatzschulen unter die jeweils aktuelle Einstellungspraxis des Landes. Für seinen eigenen Bereich habe sich der Beklagte in der LVO-KM einen Freiraum geschaffen, um Lehrer verbeamten zu können, die kein Studium im Sinne der APrObSchhD absolviert hätten. Er lasse den Ersatzschulen diese gesetzliche Öffnung aber nur nach Maßgabe der sich ständig ändernden eigenen Einstellungspraxis zugutekommen und nehme auch keine Rücksicht darauf, dass der Bedarf der Ersatzschulen ein völlig anderer sein könne als derjenige des Landes. Auch die „laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung“ der Direkteinsteiger (§ 2 LVO-KM) werde den Ersatzschulen verwehrt. Das (Staatliche) Seminar für Didaktik und Lehrerbildung sei (in der Vergangenheit) Monopolist für die Fortbildung und den Ersatzschulträgern nicht zugänglich gewesen. Es gebe im Wesentlichen nur vage Ankündigungen bezogen auf „bereits eingerichtete Kurse“ und „im Rahmen freier Kapazitäten“. Es sei zudem mit dem Gesetzesvorbehalt und dem Vorrang des Gesetzes unvereinbar, dass der Beklagte mit der Einführung des Gleichartigkeitsgebots keinen gesetzlichen Rahmen geschaffen habe, der den Ersatzschulträgern einen Anspruch auf Teilnahme an Fortbildungen zu vorhersehbaren Bedingungen einräume. Dabei handele es sich um einen wesentlichen Regelungsgegenstand, der einer gesetzlichen Regelung bedürfe.
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Es gebe des Weiteren keine tragfähigen Angaben zu der Quote der Lehrer mit Laufbahnbefähigung im Dienst des Beklagten. Es sei zweifelhaft, ob die Lehrkräfte an den öffentlichen Schulen im Land tatsächlich zu „weit weniger“ als einem Drittel keine Laufbahnbefähigung hätten und insbesondere, ob sich das auf alle Schularten und Schultypen beziehungsweise auf jede einzelne Schule beziehe. Die Unklarheiten, was mit der „2/3-Quote“ genau gemeint sei, schlügen sich auch hier nieder.
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Soweit man die Anstellungsfähigkeit nach den Vorgaben der LVO-KM beurteilen wolle, sei zu beachten, dass diese erst am 10.01.2012 erlassen worden sei. Für die Lehrkräfte, die vor diesem Zeitpunkt eingestellt worden seien, könnten diese Regelungen daher nicht ausschlaggebend sein. Somit müssten alle vor dem Erlass der LVO-KM eingestellten Lehrkräfte als anstellungsfähig behandelt werden. Dieses Ergebnis sei auch aus dem verfassungsrechtlichen Gebot des Vertrauensschutzes abzuleiten, da eine andere Sichtweise zu einer unzulässigen echten Rückwirkung führen würde, zumal sie sich mit ihrer Schule bei Erlass der LVO-KM bereits in der Bewährungsphase befunden habe.
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Die Anerkennung scheitere nicht an fehlendem Religionsunterricht. Alle Schulverträge und die Dienstverträge mit den Lehrern seien im Sinne der Bekenntnisfreiheit verfasst. Zudem sei eine „Gesinnungskontrolle“ mit dem Grundrecht der Privatschulfreiheit unvereinbar. Die Pflicht zur Erteilung von Religionsunterricht bestehe nur an öffentlichen Schulen.
32
Soweit schließlich das Verwaltungsgericht die wirtschaftliche oder rechtliche Sicherung ihrer Lehrkräfte thematisiert habe, sei diese nicht Gegenstand der Prüfung im Anerkennungsverfahren. Sie sei vielmehr bereits im Genehmigungsverfahren zu prüfen gewesen (§ 6 Abs. 2 PSchG). Die Genehmigung für ihre Schule sei jedoch erteilt und keinen Zweifeln unterworfen.
33
Die Klägerin beantragt,
34
das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 29. November 2013 - 4 K 2179/12 - zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, ihr für die Kaufmännische Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) mit Sitz in Ulm die staatliche Anerkennung zu verleihen.
35
Der Beklagte beantragt,
36
die Berufung zurückzuweisen.
37
Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts unter Vertiefung beziehungsweise Ergänzung seines erstinstanzlichen Vorbringens.
38
Mit Schreiben vom 19.05.2014 übersandte die mit der Klägerin in Verbindung stehende Verwaltungsgesellschaft dem Kultusministerium ein Konzept zur Nachqualifizierung von Lehrkräften ohne Staatsexamen in Mangelfächern (Fächer, die an öffentlichen Schulen zum Direkteinstieg zugelassen sind).
39
Das Kultusministerium genehmigte dieses Konzept mit Schreiben vom 05.06.2014 und führte hierzu aus, Personen, die als Direkteinsteigerinnen oder Direkteinsteiger - hier mit vergleichbaren Voraussetzungen für das Lehramt im höheren Dienst an öffentlichen beruflichen Schulen - eingestellt würden, müssten innerhalb von zwei Jahren die Qualifizierung absolvieren. Nach Abschluss der Nachqualifizierung werde durch das Regierungspräsidium bei der Lehrkraft ein Unterrichtsbesuch veranlasst. Dazu sei es notwendig, dass den Regierungspräsidien eine Mehrfertigung des Zertifikats, das nach Abschluss der Nachqualifikation an die Teilnehmer vergeben werde, übermittelt werde. Sollte der Unterrichtsbesuch schlechter als mit der Note 4 bewertet werden, gelte die Qualifizierungsmaßnahme als nicht erfolgreich absolviert. Die Lehrkraft könne damit nicht zur Erfüllung der „2/3-Quote“ für die staatliche Anerkennung angerechnet werden. Nicht genehmigt werde die Qualifizierung und Anrechnung auf die 2/3-Quote von Lehrkräften ohne Zweites Staatsexamen in Nichtmangelfächern, die bereits bisher beschäftigt seien. Für diese gelte aber ein Bestandsschutz, das heiße, sie könnten in denjenigen bereits staatlich anerkannten Bildungsgängen, in denen sie zum Zeitpunkt der staatlichen Anerkennung bereits unterrichtet hätten, weiterhin unterrichten, ohne dass dies Auswirkungen auf die staatliche Anerkennung habe. Im Übrigen werde auf die für die Nachqualifizierung zu beachtenden Eckpunkte im Protokoll der Besprechung der Privatschulträger mit dem Kultusministerium vom 09.11.2012 sowie auf das Schreiben des Kultusministeriums vom 21.01.2014, AZ 21-6733.0/18, verwiesen.
40
In der Folgezeit meldete die Klägerin verschiedene bei ihren Schulen unterrichtende Lehrkräfte zur Nachqualifizierung an, wobei ihr in mehreren Fällen auch die Erfüllung der Voraussetzungen bestätigt wurde.
41
Dem Senat liegen die Verwaltungsakten des Regierungspräsidiums Tübingen sowie die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Sigmaringen (4 K 3710-3711/09, 4 K 2175/12, 4 K 2179-2180/12, 4 K 3939/12, 4 K 4232/13, 4 K 4233/13, 4 K 118/14, 4 K 3522/14 und 4 K 69/15) und des Verwaltungsgerichtshofs (9 S 2608/10, 9 S 516-524/14, 9 S 2362-2365/14) vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf verwiesen und auf die im vorliegenden Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I.
42
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Verpflichtung des Beklagten, ihrer hier streitgegenständlichen Schule die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule zu verleihen oder ihren Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO). Denn die Schule der Klägerin erfüllt die nach § 10 Abs. 1 PSchG und Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG gestellten Anforderungen nicht.
43
1. Für die gerichtliche Prüfung des Begehrens der Klägerin ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat maßgeblich. Denn der behauptete Anspruch kann nur zugesprochen werden, wenn die Voraussetzungen hierfür aktuell vorliegen (vgl. auch Senatsurteil vom 12.08.2014 - 9 S 1722/13 -, juris, m.w.N.).
44
Einen verfassungsunmittelbar verbürgten Anspruch aus Art. 7 Abs. 4 GG auf Anerkennung einer Ersatzschule gibt es nicht. Vielmehr kann der Landesgesetzgeber die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.01.2013 - 6 C 6.12 -, BVerwGE 145, 333; Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, juris). Die Anerkennungsvoraussetzungen sind daher dem Landesrecht zu entnehmen.
45
Gemäß § 10 Abs. 1 PSchG verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde - das Regierungspräsidium (vgl. § 34 Abs. 1 SchG) - einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen beziehungsweise an Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule. Mit der Anerkennung erhält die Ersatzschule nach § 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen beziehungsweise für Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen.
46
Nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz (VVPSchG) in der Fassung vom 20.07.1971 (GBl. S. 346), zuletzt geändert durch Art. 53 des Gesetzes vom 01.07.2004 (GBl. S. 469, 502), werden die gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer Ersatzschule im Sinne des § 3 Abs. 1 PSchG erfüllt, wenn
47
a) dem Unterricht ein von der Schulaufsichtsbehörde genehmigter Lehrplan zugrunde liegt;b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird;c) der Übertritt eines Schülers von der Ersatzschule an die entsprechende öffentliche Schule und umgekehrt ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist;d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden;e) der Leiter der Schule die für seine Aufgabe erforderliche wissenschaftliche und pädagogische Eignung besitzt;f) die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.
48
Nummer 12 Abs. 2 Satz 1 VVPSchG zufolge muss die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt.
49
Zeugnisse der anerkannten Ersatzschulen und Prüfungen, die an diesen Schulen nach den für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Prüfungsordnungen abgelegt werden, stehen den entsprechenden Zeugnissen und Prüfungen der öffentlichen Schulen gleich (Nummer 12 Abs. 4 VVPSchG).
50
2. Diese Regelungen begegnen weder in formeller noch in materieller Hinsicht rechtlichen Bedenken. An der hierfür bereits mit den Urteilen vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, a.a.O., und vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, juris = VBlBW 2014, 457, gegebenen, ausführlichen Begründung hält der Senat fest und ergänzt sie aus Anlass des Vorbringens der Klägerin.
51
a) Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 und Abs. 4 VVPSchG beruht auf einer hinreichenden Rechtsgrundlage und hält sich in deren Grenzen.
52
Bei der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz handelt es sich nicht um eine Verwaltungsvorschrift, sondern um eine Rechtsverordnung (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.1983 - 7 C 114.81 -, BVerwGE 68, 185; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 27.05.1981 - XI 3377/78 - und vom 12.06.1986 - 9 S 265/86 -; Gayer, in: Ebert, Schulrecht Baden-Württemberg, 2013, § 5 PSchG Rn. 1). Dies ergibt sich mittlerweile bereits aus der Überschrift der Norm. Bis zum 31.12.2004 hatte die Überschrift noch „Vorschriften zum Vollzug des Privatschulgesetzes“ gelautet. Allerdings wurden die Ursprungsfassung der Norm sowie alle Folgeänderungen im Gesetzblatt des Landes veröffentlicht (vgl. Art. 63 Abs. 2 LV) (vgl. Senatsurteile vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, a.a.O., Rn. 33, und vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 36). Soweit die Klägerin die Rechtsqualität der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz erneut in Frage stellt, sieht der Senat keinen Anlass, seine bisherige Rechtsauffassung zu ändern.
53
Die Grenzen der zugrundeliegenden Ermächtigung sind auch insoweit gewahrt, als nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen müssen, während auf diese Voraussetzung in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden kann. Diese Regelung präzisiert - wie der Senat bereits entschieden hat (Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 39 ff.) - in zulässiger Weise eine Anforderung im Sinne des § 10 Abs. 1 PSchG.
54
Denn § 10 Abs. 1 PSchG verweist als maßgebliche Anerkennungsvoraussetzung bereits selbst ausdrücklich auf die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen. Diese ergeben sich aus dem Schulgesetz, den Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes und den darauf beruhenden Rechtsverordnungen.
55
Die hier in Rede stehende Berufsfachschule entspricht der in § 11 SchG näher ausgeführten Schulart (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 4 SchG) Berufsfachschule. Die Anforderungen an die Ausbildung der an einer Berufsfachschule nach § 11 SchG tätigen Lehrkräfte folgt aus § 15 Abs. 4 und § 16 Abs. 2 LBG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 und Abs. 4 LVO-KM und (bislang) der APrObSchhD. Die APrObSchhD galt zwar nach der Übergangsregelung in Art. 62 § 1 Abs. 3 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Dienstrechtsreformgesetz vom 09.11.2010, GBl. S. 793, - DRG -) als eine aufgrund von § 18 Abs. 2 und 3 LBG a.F. erlassene Ausbildungs- und Prüfungsordnung formal nur noch bis zum 31.12.2014 fort, ist jedoch mangels abweichender Neuregelung weiterhin zugrunde zu legen. Dass nach wie vor keine anderen Maßgaben herangezogen werden können, wird durch die Begründung des Dienstrechtsreformgesetzes gestützt, denn dort heißt es, die bestehenden laufbahnrechtlichen Vorschriften der Ministerien, die aufgrund von § 18 Abs. 2 und 3 LBG erlassen worden seien, müssten an die neuen laufbahnrechtlichen Bestimmungen angepasst werden. Die bisherigen Vorschriften sollten für einen Übergangszeitraum weitergelten, auf eine redaktionelle Anpassung dieser Vorschriften im Rahmen dieses Artikelgesetzes solle verzichtet werden (vgl. LT-Drucks. 14/6694, S. 606). Dies zeigt, dass nach dem Willen des Landesgesetzgebers materielle Änderungen nicht angestoßen werden sollten. Es ist auch bis heute nicht ersichtlich, dass mehr als bloß redaktionelle Anpassungen an das neue Beamtenrecht für die Zukunft vorgesehen sind (vgl. auch die im GBl. 2014 S. 623 ff. veröffentlichten neuen Prüfungsordnungen betreffend andere Schularten sowie die aktuelle Auflistung des Landeslehrerprüfungsamtes unter http://www.llpa-bw.de/,Lde/832032). Danach wird die Befähigung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen grundsätzlich durch einen entsprechenden Studienabschluss (vgl. § 2 APrObSchhD) und das erfolgreiche Absolvieren eines Vorbereitungsdienstes (§ 1, §§ 4 ff., §§ 10 ff. APrObSchhd) nebst Zweiter Staatsprüfung als Abschlussprüfung (vgl. §§ 14 ff., § 28 Abs. 1 APrObSchhD) erworben, wobei diese Zweite Staatsprüfung nach entsprechendem Vorbereitungsdienst auch in einem anderen Bundesland abgelegt werden kann (vgl. § 28 Abs. 5 APrObSchhD). Daneben bestehen besondere Regelungen für die Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe, soweit diese in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union, in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder in der Schweiz erworben wurden (vgl. § 1 der Verordnung des Kultusministeriums zur Umsetzung allgemeiner Regelungen zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe vom 15.08.1996, GBl. S. 564, zuletzt geändert durch Art. 27 des Gesetzes vom 19.12.2013, GBl. 2014 S. 1, 44, - EU-EWR-Lehrerverordnung -), für den Fall, dass die Befähigung für eine Lehrerlaufbahn anstelle des Vorbereitungsdienstes über eine mindestens dreijährige Berufstätigkeit erworben werden soll (vgl. § 1 Abs. 4 LVO-KM) oder für den Fall, dass die Befähigung für eine Laufbahn als Technische Lehrkraft an beruflichen Schulen der gewerblichen, landwirtschaftlichen, kaufmännischen oder hauswirtschaftlichen Richtung durch eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung erlangt werden soll (vgl. § 2 Abs. 2 und Abs. 3 LVO-KM). Insgesamt sind alle entscheidenden Voraussetzungen für eine Tätigkeit als Lehrer an beruflichen Schulen in Verordnungen geregelt, die sich auf Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes stützen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes ist nicht erkennbar (vgl. Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 40).
56
Dies gilt auch, soweit das Bundesverfassungsgericht den Gesetzesvorbehalt auf alle wesentlichen Entscheidungen im grundrechtsrelevanten Bereich erstreckt (vgl. dazu nur Huster/Rux, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 2. Aufl. 2013, Art. 20 Rn. 176, m.w.N.). Die in Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG enthaltenen Voraussetzungen für die Anerkennung einer Ersatzschule sind nicht in dem Sinne „wesentlich“, dass sie allein dem Gesetzgeber vorbehalten wären. Zunächst betreffen sie das sogenannte „Berechtigungswesen“ und beeinträchtigen damit grundsätzlich nicht den Schutzbereich des Grundrechts der Privatschulfreiheit. Im Übrigen obliegt zwar die Ausgestaltung bestimmter privater Ersatzschulen als anerkannter Privatschulen dem Landesgesetzgeber (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, BVerfGE 27, 195, Leitsatz). Dies bedeutet indes nicht, dass auch diese Ausgestaltung in allen Einzelheiten einem förmlichen Gesetz vorbehalten bliebe. Vielmehr reicht es auch nach der von der Klägerin angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Wahrung der rechtsstaatlich geforderten Normenklarheit aus, wenn anerkannte Ersatzschulen den „für öffentliche Schulen gegebenen Anordnungen“ unterworfen werden (zum Hessischen Privatschulgesetz BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, a.a.O., 210). Für die Formulierung der „an öffentliche Schulen gestellten Anforderungen“ in § 10 Abs. 3 PSchG kann nichts anderes gelten, so dass deren nähere Ausgestaltung dem Verordnungsgeber überlassen werden durfte (vgl. Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 41).
57
Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG greift diese lehrerbezogenen Anerkennungsvoraussetzungen auf.
58
Soweit die Klägerin meint, als Voraussetzung einer Anerkennung könnten nicht die gleichen Anforderungen an die Ausbildung der Lehrkräfte gestellt werden wie bei öffentlichen Schulen, weil nur bei Letzteren mit den Anforderungen zugleich der Erwerb des Beamtenstatus in Rede stehe, überzeugt das nicht. Weder die Tatsache, dass private Schulträger nicht an die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gebunden sind noch diejenige, dass die Einstellung von Lehrern im Angestelltenverhältnis an öffentlichen Schulen mit dem Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar sein mag (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19.09.2007 - 2 BvF 3/02 -, BVerfGE 119, 247, 267 = juris Rn. 65; Avenarius, in: Avenarius, Schulrecht, 8. Aufl. 2010, S. 611 ff.), berührt die legitime Zielsetzung, bei anerkannten Privatschulen eine besonders hohe Qualität des Lehrpersonals anzustreben. Dass dies im Wege der Anknüpfung an die Anstellungsfähigkeit an öffentlichen Schulen geschehen kann, hat der Senat bereits entschieden. Dass den Privatschulen keine Verbeamtung ihrer Lehrkräfte oder etwas Vergleichbares abverlangt wird, versteht sich von selbst. Weshalb nur die Schülerauswahl und die Versetzung, nicht aber die Qualifikation des Lehrpersonals der Sicherstellung des Leistungsstands dienen soll, vermag der Senat ebenfalls nicht nachzuvollziehen.
59
Der Senat hat in seinem Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 42, ferner bereits dem Einwand, auch für eine Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG sei lediglich eine „Gleichwertigkeit“ der Lehrerausbildung zu fordern, eine Absage erteilt. An der hierfür gegebenen Begründung hält der Senat fest: Der Wortlaut der aktuellen Verordnungsermächtigung in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG ist schon deshalb unerheblich, weil die Vollzugsverordnung auf diese Ermächtigung nicht gestützt ist. Auch zur Interpretation des zum Erlass der Vollzugsverordnung ermächtigenden § 25 PSchG kann die Formulierung der „Gleichwertigkeit“ in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG nicht dienen. Zwar unterscheidet § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG in der Tat nicht zwischen Genehmigung und Anerkennung, indes stellt § 10 Abs. 1 PSchG an die Anerkennung eindeutig weitergehende Anforderungen, als sie für eine bloße Genehmigung nach § 5 PSchG ausreichen würden. Diese Unterscheidung setzt sich in Nummer 6 (betreffend die Genehmigung) einerseits und Nummer 12 (betreffend die Anerkennung) VVPSchG deutlich fort. Entscheidend für die Bestimmung von „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ einer Ermächtigung (vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV) ist der erkennbare Wille des Gesetzgebers. Dieser hat sich seit Erlass der Vollzugsverordnung vom 20.07.1971, anders als in dem von der Klägerin hier erneut angeführten Fall (BVerwG, Urteil vom 06.10.1989 - 4 C 11.86 -, NJW 1990, 849), nicht geändert. Insbesondere hat das Verhältnis von Anforderungen an die Erteilung einer Genehmigung (§ 5 PSchG) zu weitergehenden, auf die Situation im staatlichen Schulwesen abhebenden Voraussetzungen für die Anerkennung von Ersatzschulen (§ 10 Abs. 1 PSchG) seit der Fassung der Privatschulgesetzes vom 14.05.1968, GBl. S. 223, keine Änderung erfahren. Der in § 10 Abs. 1 PSchG enthaltene Bezug zu „Anforderungen“, „die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen … gestellt“ werden, verweist dabei allgemein auf die Gesetzeslage, wie sie von dem staatlichen öffentlichen Schulwesen angehörenden Schulen zu beachten sind, und nicht lediglich auf § 5 PSchG. Ein solcher „interner“ Verweis wäre gesetzestechnisch unsinnig, weil dadurch Unterschiede zwischen genehmigten und anerkannten Privatschulen aufgehoben würden, die nach der Systematik des Gesetzes gerade bestehen sollen (vgl. für den Bereich der Ergänzungsschulen entsprechend die Unterscheidung zwischen Anzeige, § 13 Abs. 2, und Genehmigung, § 15 PSchG). Außerdem verbietet sich ein solcher Verweis aus systematisch-logischen Gründen. Da § 10 Abs. 1 ebenso wie § 5 Abs. 1 PSchG klar zwischen „Ersatzschulen“ und „öffentlichen Schulen“ unterscheidet und gerade im Vergleich zu diesen zum einen die Anerkennung, zum anderen die Genehmigung von privaten Ersatzschulen regelt, kann der Hinweis auf die für „öffentliche Schulen“ bestehenden Anforderungen sich nur auf die allgemeine Gesetzeslage jenseits des Privatschulgesetzes beziehen. Die fehlende Differenzierung hinsichtlich der in § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG im selben Satz erfassten Genehmigung wie Anerkennung von privaten Ersatzschulen ist daher als bloße redaktionelle Ungenauigkeit anzusehen, die mittels des eine weitere Differenzierung ermöglichenden „insbesondere“ zu korrigieren ist. Die von der Klägerin vorgelegten Vorgänge aus der Normgebungsgeschichte, etwa über die Beratungen des Kulturpolitischen Ausschusses vom 25.04.1979 (Anlage BK6 zum Schriftsatz vom 28.04.2014, versehentlich datiert mit dem 31.03.2014), belegen nichts anderes.
60
Soweit die Klägerin meint, durch das Gesetz zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 16.01.1968 (GBl. S. 1) sei § 10 Abs. 1 PSchG so grundlegend verändert worden, dass Nummer 12 Abs. 1 Nr. 6 VVPSchG 1957 (= Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG) obsolet geworden sei, kann ihr nicht gefolgt werden. Hiergegen spricht schon, dass die Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz vom Verordnungsgeber später mehrfach geändert und auch in der von der Klägerin genannten Bestimmung aufrechterhalten wurde.
61
Das Argument, der Verordnungsgeber habe sich nicht über das Gesetz hinwegsetzen und ein Ermessen eröffnen können, das nach § 10 PSchG gar nicht bestehe, verfängt schon deshalb nicht, weil jedenfalls Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f Satz 1 VVPSchG keine Ermessensvorschrift ist, sondern lediglich eine Anforderung im Sinne des § 10 Abs. 1 PSchG präzisiert. Soweit es in Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG heißt, es „könne“ von der Voraussetzung des Satz 1 in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden, dient dies lediglich der Verstärkung des gesetzlichen Anspruchs auf Anerkennung einer Ersatzschule, ohne einen behördlichen Spielraum für den Fall einzuräumen, dass die Anerkennungsvoraussetzungen bereits vorliegen.
62
Auch der Einwand, die Änderung einer Ermächtigungsnorm führe zum Erlöschen einer damit in Widerspruch stehenden Rechtsverordnung, trägt nicht, da ein solcher Widerspruch gar nicht besteht.
63
b) Die genannten Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie die Regelungen in § 10 PSchG sind auch im Übrigen mit der Verfassung vereinbar.
64
aa) Die in Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG genannten Merkmale „Anstellungsfähigkeit“ und „in der Regel“ sind hinreichend bestimmt.
65
Welche Anforderungen an die Ausbildung einer Lehrkraft bestehen, um an einer Berufsfachschule im Sinne von § 11 SchG anstellungsfähig zu sein, ergibt sich aus den bereits oben angesprochenen Normen des Schulgesetzes, des Landesbeamtengesetzes sowie den darauf beruhenden Rechtsverordnungen.
66
Auch die Wendung, die Lehrer müssten „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit besitzen, ist nicht zu unbestimmt. Sie bringt zum Ausdruck, dass nur in Ausnahmefällen etwas anderes gelten kann (Regel-Ausnahme-Verhältnis). Diese einschränkende Klausel findet sich auch seit Langem in anderen Vorschriften des Schulrechts (§ 4 Abs. 2 Satz 1, § 8 Abs. 5 Nr. 1, § 10 Abs. 4, § 11 Satz 2, § 12 Satz 5, § 14 Satz 3, § 85 Abs. 3 Satz 1 SchG) und in mannigfaltigen sonstigen Regelungen, etwa im Ausländerrecht (z.B. § 5 AufenthG), im Baurecht (z.B. § 6 Abs. 4 Satz 2 BauGB), im Beamtenrecht (z.B. § 51 Abs. 1 Satz 2 BBG) oder im Gewerberecht (z.B. § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO). Aus anderen Zusammenhängen gibt es für den Terminus „in der Regel“ bereits eine gefestigte höchstrichterliche Auslegung (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 30.04.2009 - 1 C 3.08 -, NVwZ 2009, 1239 f., m.w.N., zu § 5 AufenthG: Ausnahmefall, wenn entweder besondere, atypische Umstände vorliegen, die so bedeutsam sind, dass sie das sonst ausschlaggebende Gewicht der gesetzlichen Regelung beseitigen, oder das Absehen von der Regelvoraussetzung ist aus Gründen höherrangigen Rechts geboten). Bei der Übertragung einer solchen Auslegung auf andere Bereiche mag nach dem systematischen Zusammenhang, dem Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte (punktuell) auch ein großzügigeres Verständnis des Merkmals „in der Regel“ geboten sein (zu Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG vgl. Gayer, in: Ebert, a.a.O., § 10 PSchG Rn. 4: Absehen „nur in begründeten Fällen bei einzelnen Lehrkräften“). Dass indes im vorliegenden Kontext mit der Anstellungsfähigkeit von Lehrern das Merkmal „in der Regel“ zu unbestimmt wäre, während es in anderen Vorschriften seit jeher einer Bestimmtheitsprüfung standhält, erschließt sich nicht, selbst wenn bei den sich hier gegenüberstehenden Vorschriften weiteren Aufschluss vermittelnde Materialien aus der Normgebungshistorie in sehr unterschiedlichem Maße zur Verfügung stehen mögen.
67
bb) Dass die Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie die Regelungen in § 10 PSchG materiell mit der Verfassung vereinbar sind, hat der Senat bereits ausführlich begründet (Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 43 ff.).
68
Das Institut der Anerkennung - und die mit ihm verbundenen finanziellen Vorteile - darf nach der Senatsrechtsprechung nicht dazu genutzt werden, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebots einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Sie dürfen nicht ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 208 f.). Der Senat hält indes daran fest, dass die Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie § 10 PSchG diesem Gebot in vollem Umfang entsprechen. Aus Gründen der Qualitätssicherung ist es sachlich gerechtfertigt, wenn an die Lehrkräfte bei einer Ersatzschule, die die Verleihung der Anerkennung begehrt, in der hier vorgesehenen Weise höhere Anforderungen gestellt werden als bei einer bloß genehmigten Ersatzschule (unklar hingegen Niehues/Rux, Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 1167 Fn. 492 und Rn. 1229: einerseits höhere Anforderungen statthaft, andererseits Quote von Lehrkräften mit Lehramtsstudium und Vorbereitungsdienst „fragwürdig“).
69
Soweit die Klägerin meint, dies sei deshalb nicht der Fall, weil in Baden-Württemberg den Trägern anerkannter Ersatzschulen die Entscheidung über die Bildung der Prüfungsausschüsse vorenthalten sei (vgl. hierzu § 10 Abs. 2 Satz 2 PSchG, siehe ferner Art. 17 Abs. 3 LV), die Prüfung eine staatliche Aufgabe bleibe und damit im Unterschied zu anderen Bundesländern nicht einmal die Merkmale einer Beleihung vorlägen, folgt der Senat dem nicht. Mit der Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule geht auch in Baden-Württemberg einher, dass dem Schulträger hoheitliche Befugnisse verliehen werden und dieser in die Rechtsstellung eines Beliehenen einrückt. Denn mit der Anerkennung erhält die Ersatzschule das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen beziehungsweise für Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG). Damit nimmt der Schulträger funktional hoheitliche Aufgaben wahr (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.1983 - 7 C 114.81 -, a.a.O.; Senatsbeschluss vom 08.06.1990 - 9 S 998/90 -, BWVPr 1990, 205, Senatsurteile vom 31.01.1989 - 9 S 961/88 - und vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 44; Gayer, in: Ebert, a.a.O., § 10 PSchG Rn. 2 f.; Avenarius, in: Avenarius, a.a.O., S. 309 f.; Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 27. Ergänzungslieferung Oktober 2014, § 40 Rn. 440; kritisch zur Beleihung Ogorek, DÖV 2010, 341, 346, m.w.N.). Dass dies nicht deshalb ausgeschlossen ist, weil die Schulverwaltung über die Zusammensetzung der Prüfungsausschüsse bestimmen kann, unterstreicht schon § 5 Abs. 2 der Vereinbarung der Unterrichtsverwaltungen der Länder in der Bundesrepublik Deutschland über das Privatschulwesen vom 10./11.08.1951 (abgedruckt bei Heckel, Deutsches Privatschulrecht, 1955, S. 85, 86), wo ausdrücklich beides zugleich vorgesehen ist (Verleihung von Befugnissen öffentlicher Schulen in Satz 1 und Bestimmung der Zusammensetzung der Prüfungsausschüsse durch die Schulverwaltung in Satz 2). Wenngleich der Prüfungsausschuss als solcher nicht dem privaten Schulträger, sondern dem Land zuzuordnen sein mag (vgl. Senatsurteile vom 31.01.1989 - 9 S 961/88 -, vom 27.03.1990 - 9 S 2059/89 -, DVBl. 1990, 943, und vom 17.07.1990 - 9 S 707/89 -, VBlBW 1991, 148; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19.05.1989 - 19 A 1746/87 -, NVwZ 1990, 678, 679; siehe auch VG Freiburg, Beschluss vom 09.01.2007 - 2 K 2451/06 -, juris), bedeutet dies nicht, dass dem Träger einer anerkannten Ersatzschule keine relevanten hoheitlichen Befugnisse verbleiben. Abgesehen davon, dass die Schule in eigenem Namen und eigener Zuständigkeit mit bindender Wirkung für andere das Abschlusszeugnis (bei Berufsfachschulen: Zeugnis der Fachschulreife) ausstellt (vgl. Gayer, in: Ebert, a.a.O., § 10 PSchG Rn. 3), fließen in dieses Zeugnis neben den Prüfungsleistungen der Abschlussprüfung zum Beispiel auch Vorleistungen in Gestalt der Anmeldenoten ein (für die Berufsfachschule vgl. § 19 Abs. 1 i.V.m. § 18 Abs. 1 bis 3 2BSFS-VO; für die zweijährigen Berufskollegs für technische Assistenten: § 23 Abs. 1 i.V.m. § 22 Abs. 1 bis 3 TAVO 2005; für die dreijährigen Berufskollegs für Design: § 22 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 1 bis 3 APrOBKDesign). Dass der Umfang der Beleihung einer staatlich anerkannten Ersatzschule normativ beschränkt werden kann (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 29.01.2014 - 2 K 1132/13 -, juris Rn. 25) und dies hier der Fall sein mag, ändert im Ergebnis nichts. Der Umfang der Beleihung ist jedenfalls noch so erheblich, dass das hier konkret geforderte Maß der Anpassung an die öffentlichen Schulen verhältnismäßig ist.
70
Auch die Ansicht der Klägerin, das Gebot der Anstellungsfähigkeit beziehungsweise der „Gleichartigkeit“ sei missbräuchlich, weil der Erwerb der Laufbahnfähigkeit für Ersatzschullehrer nicht möglich sei beziehungsweise der Beklagte eine Versorgung der Privatschulen mit derart „anstellungsfähigen“ Lehrern nicht ermögliche, greift nicht durch. Diesbezüglich kann bereits bezweifelt werden, dass die Frage, ob der Beklagte genügend unternimmt, um die Versorgung privater Schulen mit anstellungsfähigen Lehrern zu ermöglichen (etwa genügend Zusatzausbildungen eröffnet), überhaupt zum Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens gehört. Der etwaige Befund unzureichender Maßnahmen der Schulbehörden, die Privatschulen bei der Gewinnung anstellungsfähiger Lehrkräfte zu unterstützen, würde nicht notwendig die begehrte Rechtsfolge stützen, der Schule die Anerkennung zu verleihen oder ihr zumindest eine Neubescheidung zukommen zu lassen.
71
Jedenfalls aber wäre ein etwaiges Defizit behördlicher Angebote nicht für die Rechtmäßigkeit der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie von § 10 PSchG von Bedeutung, denn ein solches würde nicht diesen Regelungen, sondern nur ihrer praktischen Handhabung anhaften. Die Umsetzung der Normen in der Verwaltungspraxis ist eine getrennt zu behandelnde Frage (siehe dazu sogleich 3.).
72
3. Die streitgegenständliche Schule der Klägerin erfüllt nicht die nach § 10 Abs. 1 PSchG und Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG gestellten Anforderungen. Die vom Beklagten praktizierte Auslegung von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist nicht zu beanstanden (a). Danach besitzen die an der streitgegenständlichen Schule unterrichtenden Lehrer nicht in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen (Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 1 VVPSchG) (b). Auf diese Voraussetzung kann auch nicht aufgrund besonderer Gegebenheiten der betreffenden Privatschule in einem solchen Umfang verzichtet werden, dass der Schule die Anerkennung aufgrund von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG verliehen werden könnte (c).
73
a) Der Beklagte legt Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG im Sinne einer Zwei-Drittel-Vorgabe aus, womit gemeint ist, dass mindestens zwei Drittel der an der Schule unterrichtenden Lehrer nach den oben (I. 2. a) zusammengefassten schul- und beamtenrechtlichen Maßgaben anstellungsfähig sein müssen (vgl. Schreiben des Kultusministeriums vom 24.05.2012, Az. 24-6460.3/29 „Staatliche Anerkennung von Ersatzschulen - Gespräch im Kultusministerium am 17.04.2012“). Dies begegnet keinen rechtlichen Bedenken (so bereits Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.).
74
Gemessen an der nach ihrem Wortlaut „in der Regel“ zu fordernden Anstellungsfähigkeit der Lehrkräfte auch an entsprechenden öffentlichen Schulen erscheint diese Auslegung dem Senat nach wie vor tendenziell großzügig und ist jedenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, Art. 3 Abs. 1 GG, nicht erkennbar. Dies gilt insbesondere deshalb, weil die Einstellung vergleichbarer Lehrkräfte an öffentlichen Schulen deren Laufbahnbefähigung grundsätzlich voraussetzt. Dieses Laufbahnprinzip ist als hergebrachter Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG vom Gesetzgeber nicht nur zu berücksichtigen, sondern allgemein zu beachten. Ausnahmen hiervon sind nur bei Vorliegen besonderer dienstlicher Gründe im Einzelfall möglich und restriktiv zu handhaben (vgl. Wiegand, in: Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Stand 352. Aktualisierungslieferung, Februar 2015, § 16 LBG BW Rn. 17; Müller-Beck, Beamtenrecht in Baden-Württemberg, Band 1, Stand Dez. 2012, § 16 LBG Rn. 15). Zudem wird an öffentlichen Schulen weit weniger als ein Drittel der Lehrkräfte ohne Laufbahnbefähigung eingesetzt. Die von an Ersatzschulen tätigen Lehrkräften geforderte „Anstellungsfähigkeit“ geht über die Anstellungsfähigkeit an öffentlichen Schulen nicht hinaus. Insbesondere werden nicht nur die Lehrkräfte als dem Erfordernis der Anstellungsfähigkeit genügend angesehen, die über eine zur Lehrtätigkeit an beruflichen Schulen qualifizierende Zweite Staatsprüfung verfügen (einschließlich abgeschlossenem Lehramtsstudium oder als sog. „Seiteneinsteiger“ in den Vorbereitungsdienst), sondern auch sogenannte „Direkteinsteiger“ mit laufbahnqualifizierender Zusatzausbildung.
75
Zur Bestimmung, in welchen Fächern ein Direkteinstieg zugelassen wird, ermittelt der Beklagte sogenannte „Mangelfächer“ und führt hierüber eine Liste, die jährlich aktualisiert und verteilt wird. Verbindlich ist nach dem Schreiben des Kultusministeriums vom 03.02.2015, Az. 23-6733.0/30 „Nachqualifizierung von Lehrkräften im Direkteinstieg an Privatschulen“ (von der Klägerin selbst vorgelegt in der Anlage BK25 zu ihrem Schriftsatz vom 24.03.2015) die ausführliche sogenannte „Positivliste“ (für das Einstellungsjahr 2014 vgl. das Schreiben des Kultusministeriums vom 21.07.2014, Az. 23-6733.0/25, Anlage 5 zum Schriftsatz des Beklagten vom 22.08.2014). Bei den entsprechenden Fächern besteht auch für die Privatschulen die Möglichkeit, den Bedarf an Lehrkräften wie bei öffentlichen Schulen über Direkteinsteiger mit entsprechender Nachqualifizierung abzudecken. Die in der Spalte „Direkteinstieg“ markierten Fächer - auch die für den Einzelfall genannten - sind grundsätzlich für einen Direkteinstieg an Privatschulen geöffnet. Soweit daneben im Internet das sogenannte Zulassungsraster veröffentlicht ist (für die Jahre bis 2014 von der Klägerin selbst vorgelegt in den Anlagen BK7 und BK13 zu ihrem Schriftsatz vom 12.06.2014, im Übrigen in der aktuellen Fassung abrufbar unter https://www.lehrer-online-bw.de/,Lde/Startseite/lobw/Direkteinstieg-Informationen), handelt es sich um eine vereinfachte, teils unvollständige, aber im hier interessierenden Zusammenhang nicht verbindliche Form der Liste. Dass sich der Bedarf der Privatschule an Lehrkräften im Hinblick auf „Mangelfächer“ in relevantem Umfang von dem einer vergleichbaren öffentlichen Schule unterscheidet, ist weder konkret dargelegt noch sonst ersichtlich, zumal alle Schulträger ihren Personalbedarf auf einem einheitlichen Markt decken.
76
Darüber hinaus werden bereits solche Lehrkräfte auf die geforderte 2/3-Quote angerechnet, die eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung nach § 2 LVO-KM erst absolvieren. Ferner öffnet der Beklagte nicht nur - nach bestimmten Maßgaben - seine eigenen Nachqualifizierungsangebote den privaten Schulträgern (vgl. Stellungnahme des Kultusministerium an den Landtag vom 15.08.2012, LT-Drucks. 15/2160, S. 4; Schreiben des Kultusministerium vom 10.09.2012, Az. 21-6733.0/7 „Eckpunkte für die Zulassung von Privatschullehrkräften zu Schulungsmaßnahmen an den Staatlichen Seminaren für Didaktik und Lehrerbildung [Berufliche Schulen]“; Schreiben des Kultusministeriums vom 19.03.2013, Az. 21-6733.0/9 „Berechnungsschemata zur Ermittlung der Kosten für die Teilnahme von im Privatschuldienst stehenden Lehrkräften an den pädagogischen Schulungen für Direkteinsteiger und Direkteinsteigerinnen“; Schreiben des Kultusministeriums vom 24.02.2014, Az. 21-6733.0/22 „Teilnahme von im Privatschuldienst stehenden Lehrkräften an der pädagogischen Schulung für Direkteinsteigerinnen und Direkteinsteiger sowie an Aufstiegslehrgängen“ [Aktualisierung und Ergänzung der Berechnungsschemata vom 19.03.2013]). Vielmehr besteht die Möglichkeit, eigene Konzepte zur Nachqualifizierung von Lehrkräften, die in Mangelfächern unterrichten sollen, genehmigen zu lassen, und die Umsetzung in privater Hand vorzunehmen beziehungsweise vornehmen zu lassen (vgl. Schreiben des Kultusministeriums vom 21.01.2014 „Nachqualifizierung von Lehrkräften“, Az. 21-6733.0/18, Anlage BK9 zum Schriftsatz der Klägerin vom 12.06.2014; Genehmigung des Konzepts zur Nachqualifizierung mit Schreiben des Kultusministeriums vom 05.06.2014 an die mit der Klägerin in Verbindung stehende Verwaltungsgesellschaft, Az. 23-6710.5/892, Anlage BK12 zum Schriftsatz der Klägerin vom 12.06.2014). Es findet lediglich eine - gebührenpflichtige - Überprüfung durch das Regierungspräsidium statt, indem sich die nachgeschulten Lehrkräfte im Rahmen eines Unterrichtsbesuches bewerten lassen müssen.
77
Bei einem solchen Verständnis der Anforderung an die Qualifikation von an privaten Ersatzschulen tätigen Lehrkräften kann in der geforderten „Anstellungsfähigkeit“ kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG gesehen werden. Die aktuelle Auslegung der in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG enthaltenen Anforderungen an die Qualifikation von Lehrkräften erfolgt auch landesweit einheitlich. Damit liegt eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis vor. Ihr gegenüber kann die Klägerin schon deshalb keinen aus dem früheren Verhalten des Beklagten herrührenden Vertrauensschutz geltend machen, weil diese Änderung lediglich auf einer Neuinterpretation einer unverändert bestehen bleibenden Norm beruht. Schützenswertes Vertrauen in eine bestimmte Form der Normanwendung ist indes nicht anzuerkennen (vgl. Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.). Im Übrigen ist der Klägerin die Praxis der 2/3-Quote inzwischen seit mehreren Jahren bekannt.
78
Der allein auf der Ebene der Normumsetzung berücksichtigungsfähige (vgl. oben 2., auch zur Abgrenzung von der Rechtmäßigkeit der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie von § 10 PSchG) Einwand der Klägerin, das Gebot der Anstellungsfähigkeit beziehungsweise der „Gleichartigkeit“ sei missbräuchlich, weil der Erwerb der Laufbahnfähigkeit für Ersatzschullehrer nicht möglich sei beziehungsweise der Beklagte eine Versorgung der Privatschulen mit derart „anstellungsfähigen“ Lehrern nicht ermögliche, ist zurückzuweisen. Unabhängig von dem bereits oben (2.) geäußerten Zweifel, ob ein mögliches Defizit im Angebot des Beklagten, die privaten Schulen mit anstellungsfähigen Lehrern zu versorgen, überhaupt zum Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens gehört, trifft es nicht zu, dass die Klägerin unzumutbaren Erschwernissen ausgesetzt ist, wenn sie die vom Beklagten für eine Anerkennung geforderte Zwei-Drittel-Vorgabe erfüllen will. Wie bereits oben näher dargestellt, gibt es vielfältige Möglichkeiten, die Anstellungsfähigkeit im öffentlichen Schuldienst zu erlangen. Neben der Absolvierung eines grundständigen Lehramtsstudiums mit anschließendem Vorbereitungsdienst und Zweiter Staatsprüfung für das der Schulart entsprechende jeweilige Lehramt kommt vor allem ein sogenannter Seiteneinstieg durch Eintritt in den Vorbereitungsdienst ohne Lehramtsstudium in Betracht, wenn ein geeigneter universitärer oder gleichwertiger Abschluss vorliegt. Daneben ist hervorzuheben, dass es in Mangelfächern die Möglichkeit des sogenannten Direkteinstiegs gibt, bei dem auch auf das Durchlaufen des Vorbereitungsdienstes und die Zweite Staatsprüfung verzichtet wird und stattdessen lediglich eine pädagogische Nachqualifizierung stattfindet. Für die Privatschulen existieren darüber hinaus noch die oben skizzierten Erleichterungen.
79
Daneben kann dem Schriftsatz der Klägerin vom 24.03.2015 einschließlich der Anlage BK21 entnommen werden, dass sie bezogen auf die von ihr betriebenen beruflichen Schulen mittlerweile in erheblichem Umfang Lehrpersonal eingestellt hat, das über die Anstellungsfähigkeit im vorgenannten Sinne verfügt. Auch das spricht gegen die Richtigkeit der Behauptung, es sei unmöglich, die gegenständlichen Vorgaben zu erfüllen.
80
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jeder Ersatzschulträger zur Gewährleistung seines Schulbetriebs eine angemessene Eigenleistung erbringen muss und nicht etwa vom allgemeinen unternehmerischen Risiko, insbesondere im Wettbewerb mit anderen privaten Schulen und auch mit vergleichbar ausgestatteten öffentlichen Schulen, freizustellen ist (vgl. im Zusammenhang mit der finanziellen Förderung von Privatschulen: BVerfG, Urteil vom 08.04.1987 - 1 BvL 8/84, 1 BvL 16/84 -, BVerfGE 75, 40, 68 = juris Rn. 91; zur Wettbewerbslage zwischen Privat- und öffentlichen Schulen ferner Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, a.a.O., 208; Urteil vom 06.12.1972 - 1 BvR 230/70, 1 BvR 95/71 -, BVerfGE 34, 165; Beschluss vom 23.11.2004 - 1 BvL 6/99 -, BVerfGE 112, 74). Die Privatschulen werden dabei von staatlicher Seite bei der Gewinnung von qualifizierten Lehrkräften auf verschiedene Weise rechtlich und tatsächlich unterstützt. Dies beginnt damit, dass examinierte Lehrkräfte an den öffentlichen Hochschulen und im Vorbereitungsdienst nicht allein für den eigenen Bedarf der öffentlichen Schulen ausgebildet werden, sondern am Personalmarkt von Privatschulen frei rekrutiert werden können. Nach § 11 Satz 1 PSchG können Lehrer an öffentlichen Schulen zudem für eine Gesamtdauer bis zu fünfzehn Jahren zur Dienstleistung an Ersatzschulen und an Freien Waldorfschulen (Einheitliche Volks- und Höhere Schulen) im Lande beurlaubt werden (vgl. zu den dienstrechtlichen Verflechtungen mit dem öffentlichen Schulwesen: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.11.2008 - 4 S 141/06 -, juris Rn. 19 ff.; Beschluss vom 16.12.2009 - 4 S 2217/08 -, juris Rn. 24). Die Beurlaubung kann auf Antrag verlängert werden (§ 11 Satz 2 PSchG). Die Zeit, während der ein beurlaubter Lehrer an einer Ersatzschule im Lande tätig ist, ist bezüglich der Ruhegehaltsfähigkeit einer Tätigkeit im Landesdienst gleichzuachten (§ 11 Satz 3 PSchG). Die an Ersatzschulen verbrachten Dienstzeiten werden bei Einstellung eines Lehrers, eines Schulleiters und eines Heimleiters in den Landesdienst auf die ruhegehaltsfähige Dienstzeit wie bei einer Verwendung als Beamter im Landesdienst angerechnet (§ 12 PSchG). Nach Maßgabe von § 19 PSchG erhalten die als Ersatzschulen staatlich anerkannten Schulen, die den Versorgungsaufwand ihrer Lehrer und deren Hinterbliebenen übernehmen, nach Eintritt des Versorgungsfalles auf Antrag einen Zuschuss des Landes (vgl. Senatsurteile vom 27.05.1986 - 9 S 2951/84 - und vom 12.06.1986 - 9 S 265/86 -; VG Karlsruhe, Urteil vom 24.11.2005 - 6 K 769/03 -, juris). Unter den Voraussetzungen des § 20 PSchG können Lehrer an Ersatzschulen, welche die beamtenrechtlichen Voraussetzungen für die lebenslängliche Anstellung an öffentlichen Schulen erfüllen, das Recht erhalten, die der Amtsbezeichnung eines vergleichbaren Lehrers im öffentlichen Dienst entsprechende Bezeichnung zu führen (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 26.11.2004 - 10 K 3434/03 -, juris). Mit letzterer Bestimmung wird zugleich deutlich, dass für den Gesetzgeber die beamtenrechtliche Anstellungsfähigkeit von Lehrern auch bei Privatschulen eine besondere Bedeutung hat. Im Zusammenhang mit dem von der Privatschule grundsätzlich zu tragenden unternehmerischen Risiko ist schließlich zu berücksichtigen, dass eine genehmigte Privatschule mit der staatlichen Anerkennung auch einen erheblichen Wettbewerbsvorteil erlangt.
81
Soweit die Klägerin beanstandet, es gebe keine genauen Zahlen dazu, wie hoch die Quote der Lehrer im öffentlichen Schuldienst sei, die ohne eine Laufbahnbefähigung unterrichteten, weckt sie damit keine rechtlichen Bedenken gegen die bestehende Verwaltungspraxis. Unter Berücksichtigung der vielfältigen Möglichkeiten, sich nach geltendem Recht für den Lehrerberuf im öffentlichen Dienst zu qualifizieren (neben dem Aufbau auf einem Lehramtsstudium vor allem auch Seiteneinstieg und Direkteinstieg), bestehen keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte außerhalb des so gesetzten, bereits weit gefassten Rahmens der „Anstellungsfähigkeit“ noch in einem hier bedeutsamen Umfang zusätzliche Lehrer beschäftigt. Der Beklagte hat auf seinen Schriftsatz vom 17.04.2014 im Verfahren 9 S 520/14 verwiesen, in dem er ausgeführt hat, im Bereich des Regierungspräsidiums Tübingen würden im beruflichen Schulwesen 4.080 Lehrkräfte beschäftigt, wovon 295 sogenannte „Nichterfüller“ (7,23 %) seien. Mit Nichterfüllern sind Lehrkräfte gemeint, die die fachlichen und pädagogischen Voraussetzungen des Landes für die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit nicht erfüllen (vgl. Nr. 1.2 der Richtlinien des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft Baden-Württemberg über die Eingruppierung der im Arbeitnehmerverhältnis beschäftigten Lehrkräfte des Landes ERL - vom 27.01.2012). Dafür, dass der Beklagte bei eigenen Lehrkräften im Übermaß auf die rechtlichen Voraussetzungen der Anstellungsfähigkeit verzichtet, liefern diese Zahlen keinen Anhaltspunkt.
82
Auch soweit es um die Zulassung von „Spezialisten“ im öffentlichen Schuldienst geht, ergeben sich keine Bedenken in dieser Hinsicht. Als „Spezialisten“ (vgl. dazu bereits den Erlass des Kultusministeriums vom 24.05.2012 - 24-6460.3/29, S. 3) kommen im öffentlichen Schuldienst zum Beispiel Apotheker zum Einsatz, die im Berufskolleg für pharmazeutisch-technische Assistenten bestimmte praxisbezogene Inhalte vermitteln (vgl. etwa Schriftsatz des Beklagten vom 25.02.2014 im Verfahren 4 K 118/14, S. 2). Dass die Zahl solcher Spezialisten auch nur annähernd eine für die 2/3-Quote relevante Größenordnung erreichen könnte, ist fernliegend.
83
Dieser Befund wird auch nicht durch das Vorbringen der Klägerin (etwa im Verfahren 9 S 2362/14, Schriftsatz vom 09.01.2015, S. 2) in Frage gestellt, mit dem sie für die Anstellungspraxis des Beklagten auf die Statistik der KMK (Sekretariat der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland) vom 11.04.2014 „Einstellung von Lehrkräften 2013“ verweist. Danach entfielen von den 142 Direkteinsteigern im Dienste des Beklagten 132 auf berufliche Fächer. Bei 513 „regulären Einsteigern“ im Bereich „Berufliche Schulen, Sekundarbereich II (berufliche Fächer)“ betrage die Quote der Direkteinsteiger bei den Neueinstellungen des Landes auf dem bezeichneten Gebiet somit 27 %. Für das Begehren der Klägerin ergibt sich daraus allerdings nichts, denn zum einen werden - wie bereits ausgeführt - auch Direkteinsteiger im Sinne der 2/3-Quote als anstellungsfähig behandelt. Soweit die Lehrkräfte der Klägerin die Voraussetzungen des Direkteinstiegs erfüllen, werden sie ihr somit als zur Erfüllung der Quote geeignet zugutegehalten. Nur soweit die Klägerin Lehrkräfte beschäftigt, die weder direkteinstiegsfähig noch auf andere Weise anstellungsfähig sind, kann sie die 2/3-Quote verfehlen. Zum anderen bliebe unabhängig davon ein Anteil von 27 %, selbst wenn es sich stattdessen - wie die Klägerin wohl unter Verkennung der zutreffenden Bedeutung meint - um den Anteil „nicht anstellungsfähiger“ Lehrkräfte im öffentlichen Schuldienst handeln würde, noch deutlich unter dem Ansatz von einem Drittel, der bei privaten Ersatzschulen, die ihre Anerkennung begehren, hingenommen wird.
84
Die Klägerin argumentiert weiter, die Praxis, die Anstellungsfähigkeit nach den Vorgaben der LVO-KM zu beurteilen, sei jedenfalls insoweit nicht haltbar, als es um Lehrkräfte gehe, die bereits vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung (10.01.2012) eingestellt worden seien. Diese müssten - vor allem aus Gründen des Vertrauensschutzes und zur Vermeidung einer unzulässigen Rückwirkung - sämtlich als anstellungsfähig behandelt werden. Auch diesem Einwand, den der Senat bereits in mehreren Beschwerdeverfahren der Klägerin zurückgewiesen hat (vgl. Beschlüsse vom 24.04.2014 - 9 S 519, 520, 521, 522, 523/14 -), kann nicht gefolgt werden. Er beruht teils schon auf einer falschen Annahme zur früheren Rechtslage, ist aber auch sonst nicht überzeugend.
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Die Klägerin behauptet, die vor Inkrafttreten der LVO-KM gültige Verordnung der Landesregierung über die Laufbahnen der Beamten und Richter im Lande Baden-Württemberg vom 28.08.1991 (GBl. S. 577, zuletzt geändert durch Gesetz vom 30.11.2010, GBl. S. 989 - Landeslaufbahnverordnung - LVO) habe für Lehrer an beruflichen Schulen noch keinen „Direkteinstieg“ vorgesehen und habe daher keine Rechtsgrundlage für die schon vor Erlass der LVO-KM verbreitete Praxis des „Direkteinstiegs“ geboten. Die vom Land unter Geltung des früheren Rechts eingestellten Lehrkräfte blieben aber im Dienst, denn die LVO-KM habe keine Rückwirkung. Im Sinne der Gleichbehandlung müsse es ihr gestattet sein, ihre ebenfalls vor dem Erlass der LVO-KM angestellten Lehrkräfte weiterhin beschäftigen zu können. Damit kann die Klägerin nicht durchdringen. Die von ihr aufgeworfene Problematik der Ungleichbehandlung beziehungsweise des Vertrauensschutzes würde sich überhaupt allenfalls dann stellen, wenn auch die behauptete Annahme zuträfe, dass ihre Schule bei unterstellter Fortgeltung des alten Rechtsstands, das heißt der Rechtslage vor Erlass der LVO-KM, die Voraussetzungen für die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule (zumindest) mittlerweile erfüllt hätte. Dies ist aber nicht der Fall. Damit kann auch nicht angenommen werden, dass nachträglich die Aussicht auf eine bevorstehende Anerkennung entwertet wurde beziehungsweise eine im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutsame Benachteiligung gegenüber anderen Schulträgern in Betracht kommt.
86
Dem Erlass der LVO-KM kommt nicht die Bedeutung zu, die die Klägerin ihm beimisst. Wie bereits dargestellt, verweist § 10 Abs. 1 PSchG als maßgebliche Anerkennungsvoraussetzung ausdrücklich auf die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen. Diese ergeben sich aus dem Schulgesetz, den Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes und den darauf beruhenden Rechtsverordnungen (Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.). Die danach ausschlaggebende Rechtslage bestand grundsätzlich auch bereits vor dem Erlass der LVO-KM. Die APrObSchhd mit den maßgeblichen Vorschriften datiert aus dem Jahre 2004, die Vorgängerregelungen (§§ 14 ff., § 25 Abs. 1 der APrObSchhd vom 31.08.1984, GBl. S. 584) unterschieden sich inhaltlich in den hier bedeutsamen Aussagen ebenfalls nicht von dem heutigen Rechtsstand. Die LVO-KM hat lediglich insoweit Neuerungen gebracht, als sie nunmehr besondere Regelungen vorsieht für den Fall, dass die Befähigung für eine Lehrerlaufbahn anstelle des Vorbereitungsdienstes über eine mindestens dreijährige Berufstätigkeit erworben werden soll (vgl. § 1 Abs. 4 LVO-KM) beziehungsweise für den Fall, dass die Laufbahnbefähigung durch eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung erlangt werden soll (vgl. § 2 LVO-KM) (vgl. Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.). Die zum 31.12.2010 außer Kraft getretene LVO aus dem Jahre 1991 sah dergleichen nicht vor. Gleichwohl haben sich mit dem Erlass der LVO-KM die Anforderungen an die Ausbildung der Lehrkräfte nicht in einem Maße verändert, dass dies nunmehr das Verständnis von § 10 PSchG oder Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG neu prägt. Wie der Beklagte nachvollziehbar ausgeführt hat, gab es bereits in früherer Zeit eine rechtliche Grundlage für den Direkteinstieg von Lehrkräften. Danach wurde die Befähigung für die Laufbahn des gehobenen Lehramts an Berufs- und Berufsfachschulen der gewerblich-technischen Richtung beziehungsweise des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen im Wege eines Beschlusses des Landespersonalausschusses gemäß § 31 LBG a.F. denjenigen Bewerbern zuerkannt, die die in dem Beschluss Nr. 317/2008 (höherer Schuldienst) beziehungsweise Nr. 318/2008 (gehobenes Lehramt) vom 10.12.2008 des Landespersonalausschusses aufgeführten Voraussetzungen erfüllten. Soweit die Klägerin meint, die Beschlüsse vom 10.12.2008 hätten nur Geltung für die Fachrichtungen Pflege und Pädagogik, übersieht sie, dass sich allein die Befristung in Nr. 2 der Beschlüsse auf diese Fachrichtungen beschränkt, während sie im Übrigen auch auf andere Fachrichtungen anwendbar sind (vgl. zum Ganzen bereits Senatsbeschlüsse vom 24.04.2014 - 9 S 519, 520, 521, 522, 523/14 -). Die Beschlüsse Nr. 317/2008 und Nr. 318/2008 vom 10.12.2008 hatten ihrerseits mit den Beschlüssen Nr. 127/2004 und Nr. 128/2004 vom 09.06.2004 des Landespersonalausschusses bereits entsprechende Vorgängerregelungen (die wiederum an frühere Beschlüsse, Nr. 235/2001 und Nr. 236/2001 vom 17.10.2001, anknüpfen). Der sogenannte Direkteinstieg wurde somit - auf anderen Grundlagen - in weitgehend gleicher Form bereits seit Langem praktiziert. Dass dies unter Umständen nicht für andere Bildungsgänge als die in den zitierten Beschlüssen des Landespersonalausschusses genannten gegolten haben mag, bewirkt unabhängig davon keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung der Klägerin gegenüber anderen Schulträgern und auch keine verbotene Rückwirkung. Gerade wenn es in manchen Bildungsgängen früher keinen Direkteinstieg an öffentlichen Schulen gegeben haben sollte, konnte die Klägerin nicht erwarten, dass sie insoweit im Rahmen der erstrebten Anerkennung ihrer Schule von derartigen Erleichterungen bei der Lehrerrekrutierung würde profitieren können. Selbst wenn in früherer Zeit Formen des Direkteinstiegs an öffentlichen Schulen darüber hinaus rechtswidrig praktiziert worden sein sollten, könnte die Klägerin daraus schließlich für sich nichts herleiten.
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b) Die an der streitgegenständlichen Schule unterrichtenden Lehrer besitzen nicht in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen (Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 1 VVPSchG).
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Die Klägerin gibt selbst an, an der streitgegenständlichen Schule unterrichteten insgesamt zehn (bzw. nach Ausscheiden der Lehrkraft ... - gemäß der Anlage BK21a zum Schriftsatz der Klägerin vom 24.03.2015 - zum 23.03.2015 noch neun) Lehrkräfte. Davon verfügten (nur) drei (..., ... und ...) über das Zweite Staatsexamen. Zwei weitere Lehrkräfte (... und ..., wobei für letztere noch kein Bescheid vorliege) werden als direkteinstiegsfähig betrachtet (vgl. zum Ganzen die Tabelle in Anlage BK21 zum Schriftsatz der Klägerin vom 24.03.2015). Selbst wenn man die Angaben der Klägerin als zutreffend unterstellt, haben somit nicht 2/3 der Lehrkräfte die Anstellungsfähigkeit im Sinne des oben genannten Maßstabes. Maximal könnten fünf von zehn (bzw. von neun) Lehrkräften anstellungsfähig sein.
89
c) Auf die Voraussetzung der Anstellungsfähigkeit für das der Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen „in der Regel“ kann auch nicht aufgrund besonderer Gegebenheiten der streitgegenständlichen Privatschule in einem solchen Umfang verzichtet werden, dass der Schule die Anerkennung aufgrund von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG verliehen werden könnte.
90
Die Annahme der Klägerin, bei allen Lehrkräften mit Ausnahme der Fächer Deutsch, Englisch, Mathematik und Wirtschaft/Soziales handele es sich um „Spezialisten“, weil in allen berufsbezogenen Fächer keine Lehramtsausbildung existiere, geht fehl. Soweit in berufsbezogenen Fächern ein Direkteinstieg möglich ist, werden die entsprechenden Lehrkräfte auf die Quote angerechnet und fehlt die Notwendigkeit einer Ausnahme. Bei vergleichbaren Bildungsgängen an öffentlichen Schulen wird der Bedarf an Lehrkräften - jedenfalls ganz überwiegend - mit „anstellungsfähigem“ Personal gedeckt. Auch der konkrete Bildungsgang, um den es der Klägerin hier geht, wird - wie die Klägerin selbst nicht in Abrede gestellt hat und es sich auch der Datenbank „Berufliche Schulen in Baden-Württemberg“ (vgl. abrufbar unter http://www.rgs.vs.bw.schule.de/rp-statistik/index.php) entnehmen lässt - von mehreren öffentlichen Schulen im Land abgedeckt. Im Übrigen verfügen bei der Klägerin auf der Grundlage der von ihr vorgelegten Listen (Anlage BK21 zum Schriftsatz vom 24.03.2015) selbst ihre Lehrkräfte in nicht berufsbezogenen Fächern zum Teil nicht über die Anstellungsfähigkeit.
91
4. Auf die Frage, ob die Anerkennung auch an dem fehlenden Religionsunterricht scheitern müsste (vgl. dazu einerseits Andrä, in: Ebert, a.a.O., § 96 SchG Rn. 4; andererseits Gayer, a.a.O., § 5 PSchG Rn. 2 und § 10 PSchG Rn. 4, sowie Lambert/Müller/Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand September 2014/2009.07, § 96 SchG Anm. 3), kommt es ebenso wenig an wie auf die vom Verwaltungsgericht thematisierte wirtschaftliche und rechtliche Sicherung der Lehrkräfte. Jedenfalls die Letztere dürfte allerdings in dem auf die Anerkennung einer bereits genehmigten Ersatzschule gerichteten Verfahren nicht zu hinterfragen sein, da die genügende Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte bereits eine Genehmigungsvoraussetzung war (§ 6 Abs. 2 PSchG; zu der der Genehmigung als Verwaltungsakt innewohnenden Selbstbindungs- bzw. Tatbestandswirkung vgl. Baumeister, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 43 Rn. 15; Henneke, in Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, Vorbem. zu § 35, Rn. 48 ff., jeweils m.w.N.). II.
4. Auf die Frage, ob die Anerkennung auch an dem fehlenden Religionsunterricht scheitern müsste (vgl. dazu einerseits Andrä, in: Ebert, a.a.O., § 96 SchG Rn. 4; andererseits Gayer, a.a.O., § 5 PSchG Rn. 2 und § 10 PSchG Rn. 4, sowie Lambert/Müller/Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand September 2014/2009.07, § 96 SchG Anm. 3), kommt es ebenso wenig an wie auf die vom Verwaltungsgericht thematisierte wirtschaftliche und rechtliche Sicherung der Lehrkräfte. Jedenfalls die Letztere dürfte allerdings in dem auf die Anerkennung einer bereits genehmigten Ersatzschule gerichteten Verfahren nicht zu hinterfragen sein, da die genügende Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte bereits eine Genehmigungsvoraussetzung war (§ 6 Abs. 2 PSchG; zu der der Genehmigung als Verwaltungsakt innewohnenden Selbstbindungs- bzw. Tatbestandswirkung vgl. Baumeister, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 43 Rn. 15; Henneke, in Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, Vorbem. zu § 35, Rn. 48 ff., jeweils m.w.N.).
II.
92
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
93
Beschluss vom 26. März 2015
94
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 30.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 38.2 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013, VBlBW 2014, Sonderbeilage zu Heft 1).
95
Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 5 und 10 PSchG
§ 38 SchG
§ 10 PSchG
§ 26 PSchG
§ 23 PSchG
§ 5 PSchG
§ 11 SchG
§ 25 PSchG
§ 15 PSchG
§ 5 AufenthG
§ 16 LBG
§ 12 PSchG
§ 19 PSchG
§ 20 PSchG
§ 31 LBG
§ 96 SchG
§ 11 des Schulgesetzes
§ 10 Abs. 1 PSchG
§ 6 Abs. 2 PSchG
§ 23 Nr. 1 PSchG
§ 10 Abs. 2 Satz 2 PSchG
§ 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG
§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO
§ 34 Abs. 1 SchG
§ 3 Abs. 2 PSchG
§ 5 Abs. 2 PSchG
§ 3 Abs. 1 PSchG
§ 4 Abs. 1 Satz 4 SchG
§ 16 Abs. 2 LBG
§ 18 Abs. 2 und 3 LBG
§ 10 Abs. 3 PSchG
§ 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG
§ 5 Abs. 1 PSchG
§ 85 Abs. 3 Satz 1 SchG
§ 6 Abs. 4 Satz 2 BauGB
§ 51 Abs. 1 Satz 2 BBG
§ 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO
§ 18 Abs. 1 bis 3 2BSFS-VO
§ 22 Abs. 1 bis 3 TAVO
§ 11 Satz 1 PSchG
§ 11 Satz 2 PSchG
§ 11 Satz 3 PSchG
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 4 des Privatschulgesetzes
§ 1 der Verordnung
Art. 7 Abs. 4 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 4 GG
Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV
Art. 33 Abs. 4 GG
Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG
Art. 63 Abs. 2 LV
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 17 Abs. 3 LV
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 145, 333
BVerwGE 68, 185
BVerfGE 27, 195
BVerfGE 119, 247, 267
NJW 1990, 849
NVwZ 2009, 1239
DÖV 2010, 341, 346
NVwZ 1990, 678, 679
BVerfGE 75, 40, 68
BVerfGE 34, 165
BVerfGE 112, 74
4 K 2179/12
4 K 3711/09
4 K 3710/09
9 S 2608/10
6 B 55.12
9 S 859/11
9 S 2430/12
4 K 2175/12
4 K 3939/12
4 K 4232/13
4 K 4233/13
4 K 118/14
4 K 3522/14
4 K 69/15
9 S 1722/13
6 C 6.12
9 S 2188/11
7 C 114.81
9 S 265/86
1 BvL 24/64
2 BvF 3/02
4 C 11.86
1 C 3.08
9 S 998/90
9 S 961/88
9 S 2059/89
9 S 707/89
19 A 1746/87
2 K 2451/06
2 K 1132/13
1 BvL 8/84
1 BvL 16/84
1 BvR 230/70
1 BvR 95/71
1 BvL 6/99
4 S 141/06
4 S 2217/08
9 S 2951/84
6 K 769/03
10 K 3434/03
9 S 520/14
9 S 2362/14