Verwaltungsgericht Minden (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-11-02, Aktenzeichen 3 K 6443/03
ECLI: ECLI:DE:VGMI:2005:1102.3K6443.03.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin stellte am 17. Juli 2003 einen Antrag auf Wiedererteilung der Genehmigung für einen Linienverkehr nach § 42 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) für die Linie 482 zwischen Q. und M. mit einer Gesamtlinienlänge von 56,1 km, und zwar für die Dauer von 8 Jahren.
Im Rahmen der Anhörung trug der Beigeladene gegenüber der Beklagten vor: Seine Verbandsversammlung habe am 21. Juli 2003 ein Linienbündelungskonzept als Anlage zum aktuell gültigen Nahverkehrsplan verabschiedet. Das Linienbündelungskonzept sei damit Bestandteil des Nahverkehrsplans und somit gemäß § 8 Abs. 3 PBefG bei der Konzessionserteilung zu berücksichtigen. Bei der Umsetzung des Nahverkehrsplans hätten sich in den letzten Jahren immer wieder Komplikationen dadurch ergeben, dass in fast allen Verkehrsachsen für die jeweiligen Buslinien unterschiedliche Laufzeiten der Konzessionen bestanden hätten und eine Integration der Angebote der verschiedenen Buslinien im Sinne des Nahverkehrsplans dadurch erschwert worden sei. Aus diesem Grunde und nicht zuletzt auch im Hinblick auf künftig notwendig werdende Ausschreibungen im Busverkehr empfehle inzwischen auch der Landkreistag O. die Erarbeitung von Linienbündeln, in denen unternehmensübergreifend Buslinien zusammengefasst würden, um die wirtschaftlichen Risiken für Verkehrsangebote zu minimieren sowie die planerischen Möglichkeiten zu optimieren. Gemäß dem geschlossenen und bei der Beklagten vorliegenden Linienbündelungskonzept werde deshalb um die Verkürzung der beantragten Laufzeit bis zum 30. November 2009 (Linienbündel 12) gebeten.
Hinsichtlich des Linienbündels 12 wird im Übrigen auf Blatt 22 der Beiakte BA I verwiesen.
Mit Bescheid vom 25. August 2003 entsprach die Beklagte dem Antrag der Klägerin auf Wiedererteilung der Konzession, jedoch nur für die Zeit vom 28. August 2003 bis zum 30. November 2009: Im Anhörverfahren seien Einwendungen des Beigeladenen bezüglich der Laufzeit der Konzession erhoben worden, die in dieser Entscheidung auf Grund des Linienbündelungskonzepts berücksichtigt worden seien. Versagungsgründe nach § 13 Abs. 1 und 2 PBefG lägen nicht vor, insbesondere würden Rechte vorhandener Unternehmen bei Beachtung der Nebenbestimmungen nicht beeinträchtigt. Öffentliche Verkehrsinteressen stünden dem Vorhaben nicht entgegen. Der vom Aufgabenträger beschlossene Nahverkehrsplan, der vorhandene Verkehrsstrukturen beachte, unter Mitwirkung der vorhandenen Unternehmer zu Stande gekommen sei und nicht zur Ungleichbehandlung von Unternehmen führe, sei bei der Entscheidung berücksichtigt worden (§ 8 Abs. 3 PBefG).
Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Widerspruch: Der Laufzeitverkürzung könne nicht zugestimmt werden. Die beantragte Verlängerung der Liniengenehmigung um 8 Jahre trage der Notwendigkeit Rechnung, dass sie als Verkehrsunternehmen eine ausreichend bemessene Grundlage für eine verlässliche unternehmerische Disposition benötige. Dagegen sei das Linienbündelungskonzept des Beigeladenen nicht geeignet, eine Verkürzung der Genehmigungslaufzeit zu begründen. Selbst wenn die geltenden Nahverkehrspläne eine solche Bündelung vorsähen, folgte daraus keine Bindungswirkung für die Genehmigungsentscheidung. Das sei erst recht dann der Fall, wenn die Bündelung statt im Nahverkehrsplan lediglich in einem Linienbündelungskonzept, das mit dem derzeit geltenden Nahverkehrsplan inhaltlich nicht übereinstimme, vorgesehen sei. Dass die Verbandsversammlung des Beigeladenen inzwischen ein solches Linienbündelungskonzept beschlossen habe, führe zu keiner anderen Bewertung. Gemäß § 9 Abs. 2 PBefG könne die Genehmigung für eine Linie oder für mehrere Linien gebündelt erteilt werden, soweit es die Zielsetzung des § 8 PBefG erfordere. Zu dieser Zielsetzung gehöre auch der in § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG enthaltene Grundsatz, dass Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr eigenwirtschaftlich zu erbringen seien. Die Ausführungen des Beigeladenen ließen nicht erkennen, dass dieser Grundsatz bei der Forderung nach einer Linienbündelung eine angemessene Beachtung gefunden habe. Stattdessen stütze der Beigeladene das Linienbündelungskonzept und damit die Forderung nach Verkürzung der Genehmigungslaufzeit letztlich darauf, dass dies im Hinblick auf künftig notwendig werdende Ausschreibungen im Busverkehr erforderlich sei. Die Notwendigkeit von Ausschreibungen sei jedoch nicht zu erkennen. Vielmehr sehe sie die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24. Juli 2003 zum so genannten "Magdeburger Urteil" (Rs. C-280/00 Altmark Trans) als Bestätigung dafür, dass eigenwirtschaftlich erbrachte Verkehrsleistungen auch zukünftig nicht auszuschreiben seien. Vor diesem Hintergrund sei sowohl die Notwendigkeit der Linienbündelung als auch die Einschätzung über eine zukünftige Ausschreibungspflicht für eigenwirtschaftliche Verkehre zu bezweifeln.
Zudem stimmten die in dem Linienbündelungskonzept, das der Beigeladene vorgelegt habe, enthaltenen Linien in erheblichem Umfang nicht mit dem im Nahverkehrsplan aufgelisteten Linienkonzepten überein, sondern wichen in Bezug auf Taktung, Betriebstage, Fahrplanangebot und Linienführung teilweise gravierend davon ab. Dabei sei die Entwicklung zum heutigen Fahrplanangebot trotz starker Abweichungen von dem Nahverkehrsplan in allen Fällen mit der Zustimmung des Beigeladenen erfolgt. Eine Anpassung des Nahverkehrsplanes auf die derzeit gültigen Strukturen, die die wesentlichen Anforderungen des Nahverkehrsplanes sogar vielfach überträfen, ohne die geforderten Konzepte des Nahverkehrsplanes zu übernehmen, sei bisher nicht erfolgt. Ein Linienbündelungskonzept, basierend auf dem heutigen Fahrplanangebot, könne daher nicht als Anlage zu dem zwar noch gültigen, aber inhaltlich erheblich abweichenden Nahverkehrsplan anerkannt werden.
Die Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 1. Oktober 2003 zurück: Nach § 16 Abs. 2 PBefG betrage die Genehmigungsdauer höchstens 8 Jahre. Sie sei im Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen. Im öffentlichen Personennahverkehr sei § 8 Abs. 3 PBefG zu beachten. § 9 Abs. 2 PBefG lasse ausdrücklich die Bündelung von Konzessionen zu. Die Interessen der Unternehmer müssten ebenfalls in die Entscheidung eingehen. Es habe eine Abwägung stattzufinden zwischen den öffentlichen Verkehrsinteressen und den Belangen der Unternehmer. Die Verbandsversammlung des Beigeladenen habe am 21. Juli 2003 ein Linienbündelungskonzept beschlossen. Die Bündelung von Linien entspreche aus folgenden Gründen öffentlichen Verkehrsinteressen: Nach dem Personenbeförderungsgesetz sei jetzt schon Wettbewerb möglich. Bei gemeinwirtschaftlichen Verkehren sei als Regelfall eine Ausschreibung vorgesehen. Einzelne Linien könnten nicht sinnvoll ausgeschrieben werden. Deshalb sei eine Linienbündelung, die einheitliche Endzeiten der Konzession voraussetze, anzustreben.
Das derzeitige Personenbeförderungsgesetz kenne auch einen Wettbewerb bei eigenwirtschaftlichen Verkehren. Falls mehrere Anträge gestellt würden, habe die Genehmigungsbehörde eine Auswahlentscheidung zu treffen, wobei sowohl die öffentlichen Verkehrsinteressen als auch die in § 13 Abs. 3 PBefG genannten Aspekte zu berücksichtigen seien. Es liege im öffentlichen Interesse, dass auch bei eigenwirtschaftlichen Verkehren mehrere Anträge gestellt würden, um die öffentlichen Verkehrsinteressen optimal zu verwirklichen. Mit dem Angebot von Mitbewerbern sei nur zu rechnen, wenn Bündel gebildet würden. Außerdem verhindere die Bündelung, dass die Unternehmen wirtschaftlich interessante Linien weiter beführen und bei defizitären einen Ausgleich durch die Aufgabenträger verlangten.
Das Bündelungskonzept im Einzelnen entspreche öffentlichen Verkehrsinteressen. Die einzelnen Linienbündel dürften weder zu groß noch zu klein festgesetzt werden. Zu kleine Bündel ließen keinen betriebswirtschaftlich rentablen Betrieb zu. Zu große Bündel könnten zu einer Monopolbildung führen und beeinträchtigten die Wettbewerbschancen mittelständischer Betriebe. Die Bildung von 14 Teilnetzen für die Region und von 4 Teilnetzen für die Stadt Q. sei angemessen.
Bei der Festlegung der Laufzeit seien auch die Interessen der Klägerin angemessen zu berücksichtigen. Sie habe ein Interesse an einer langen Laufzeit, um Planungssicherheit zu haben, und wolle Investitionen bis zur Abschreibung nutzen können. Das Bündelungskonzept trage dem insoweit Rechnung, dass die Laufzeiten der einzelnen Bündel mindestens auf das Jahr 2008 festgesetzt seien. Die Verbandsversammlung habe das Linienbündelungskonzept am 21. Juli 2003 als Bestandteil des geltenden Nahverkehrsplans beschlossen. Nach dem Erlass des MWMEV vom 13. Februar 2001 (Ziffer 3) wäre ein Beschluss der Vertretungskörperschaft des Aufgabenträgers ausreichend gewesen.
Die Widerspruchsbegründung der Klägerin rechtfertige keine andere Bewertung. Nach § 8 Abs. 4 PBefG seien Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr grundsätzlich eigenwirtschaftlich zu erbringen. Dem stehe das Linienbündelungskonzept nicht entgegen. Um Kosten zu sparen hätten die Aufgabenträger sogar ein erhebliches Interesse daran, dass möglichst alle Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr eigenwirtschaftlich erbracht würden. Dem Urteil des EuGH vom 24. Juli 2003 seien keine Aussagen zu entnehmen, die eine Bündelung als unzulässig erscheinen ließen.
Die derzeit genehmigten Linien stimmten nicht in allen Fällen mit den geplanten Linien des Nahverkehrplanes überein. Das Bündelungskonzept könne sich nur auf die derzeit betriebenen Linien und nicht auf die geplanten Linien beziehen. Bei einer möglichen Ausschreibung werde zu entscheiden sein, ob die Linien dem Nahverkehrsplan anzupassen seien. Es sei nicht Aufgabe eines Bündelungskonzeptes, das Fahrplanangebot zu bestimmen. Das sei Inhalt des Nahverkehrsplanes. Wenn es zu Ausschreibungen komme, sei der dann gültige Nahverkehrsplan zu beachten.
Mit der rechtzeitig erhobenen Klage trägt die Klägerin weiter vor: Die von der Beklagten angeführten Gründe rechtfertigten keine kürzere Befristung als die übliche Genehmigungslaufzeit von 8 Jahren gemäß § 16 Abs.2 Satz 2 PBefG, und es seien auch im Übrigen keine Gründe ersichtlich, die eine kürzere Befristung erlaubten. Die Regelung in § 16 Abs. 2 i.V.m. § 8 Abs. 3 PBefG stelle darauf ab, dass der Verkehrsunternehmer wirtschaftliche Dispositionen treffen müsse, die für einen bestimmten Zeitraum ein Vertrauen auf den Bestand der Linienverkehrsgenehmigung voraussetzten. Im Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen sei auf dieser Grundlage nach Auffassung des Gesetzgebers eine Geltungsdauer von 8 Jahren erforderlich. Mit der gesetzgeberischen Festlegung der maximalen Geltungsdauer von 8 Jahren sei sogleich zumindest tendenziell der Rahmen angegeben, der nach den Vorstellungen des Gesetzgebers bei der Bemessung der Geltungsdauer berücksichtigt werden solle. Da das öffentliche Verkehrsbedürfnis einem ständigen Wandel unterworfen sei, gewährleiste die Befristung der Genehmigungsdauer auf höchsten 8 Jahre, dass das Fortbestehen eines solchen Bedürfnisses in regelmäßigen Zeitabständen geprüft werden könne. Auch langfristige Planungen könnten einen Grund dafür abgeben, eine Genehmigung kürzer zu befristen, wenn anders sich eine Verkehrsplanung von überragendem öffentlichen Interesse, die konkrete Formen angenommen habe, nicht verwirklichen lasse. Dabei könne es sich aber nur um Ausnahmefälle handeln, die substantiierter Begründung bedürften. Derartige Gründe seien hier nicht ersichtlich.
Die Ausführungen der Beklagten in ihrem Widerspruchsbescheid zeigten, dass die von ihr vorgenommene Befristung auf einer Verkennung des derzeit geltenden Rechtsrahmens für die Personenbeförderung im Linienverkehr mit Kraftomnibussen beruhe. Das als Bestandteil des geltenden Nahverkehrsplans von der Verbandsversammlung des Beigeladenen beschlossene Linienbündelungskonzept sei von der Beklagten bereits deshalb nicht gemäß § 8 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen gewesen, da der so veränderte Nahverkehrsplan widersprüchliche Aussagen enthalte und daher kein abgesicherte Planung bedeute.
Ferner handele es sich bei der Möglichkeit, gemäß § 9 Abs. 2 PBefG eine Genehmigung für eine Linie oder für mehrere Linien gebündelt erteilen zu können, soweit es die Zielsetzung des § 8 PBefG erfordere, um kein öffentliches Interesse i.S.d. § 16 Abs. 2 PBefG. Unter öffentlichen Verkehrsinteressen seien im Wesentlichen die Aspekte zu verstehen, die gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG bei der Genehmigungserteilung zu beachten seien. Dies seien Gründe, die auf der Tatbestandsebene zu prüfen seien und zu einer Ablehnung einer beantragten Genehmigung führen könnten. Solche Aspekte könnten auch im Rahmen des § 16 Abs. 2 PBefG eine kürzere Befristung rechtfertigen. § 9 Abs. 2 PBefG regele allerdings nur den Umfang/Inhalt einer Liniengenehmigung und nicht die Voraussetzungen der Erteilung einer Liniengenehmigung. Auch wenn § 16 Abs. 2 PBefG auf § 8 Abs. 3 PBefG verweise und die Vorschrift des § 9 Abs. 2 PBefG ebenso die Zielsetzung des § 8 PBefG im Blick habe, bedeute diese Identität nicht, dass eine Bündelungsabsicht auch als öffentliches Verkehrsinteresse ein Ablehnungsgrund sei. Im Übrigen habe die Beklagte hier noch nicht einmal eine Bündelung i.S.d. § 9 Abs. 2 PBefG durch eine gebündelte Erteilung von Liniengenehmigungen umgesetzt.
Des Weiteren stelle die Absicht, Ausschreibungen durchführen zu wollen, kein öffentliches Verkehrsinteresse dar, das eine Befristung rechtfertigen würde. Das Personenbeförderungsgesetz unterscheide hinsichtlich der Genehmigungsvoraussetzung von Linienverkehren zwischen eigen- und gemeinwirtschaftlichen Verkehren. Lediglich bei den gemeinwirtschaftlichen Verkehren werde gemäß § 13a PBefG i.V.m. der Verordnung zur Anwendung von § 13a Abs. 1 Satz 3 PBefG der Genehmigungserteilung in der Regel ein Wettbewerbsverfahren vorgeschaltet. Ob eine Verkehrsleistung eigen- oder gemeinwirtschaftlich zu betreiben sei, sei für jede einzelne Linie, für die eine Genehmigung zur Durchführung von Linienverkehren beantragt werde, im Zeitpunkt der Antragstellung gesondert zu entscheiden. Die von ihr beantragte Linie 482 werde eigenwirtschaftlich betrieben. Sie erhalte keine sonstigen Zuschüsse der öffentlichen Hand zur Betriebsdurchführung. Der Gesetzgeber sehe bisher die Vergabe von eigenwirtschaftlichen Genehmigungen nur im Antragsverfahren vor. Hiernach sei eine Ausschreibung nicht erforderlich.
Die Befristung könne auch nicht damit begründet werden, dass die Linie 482 nach Ablauf der Genehmigungsdauer mit anderen, nicht so profitablen Linien zusammengefasst werden könne, umso einen Ausgleich von wirtschaftlich interessanten und defizitären Linien zu ermöglichen. Der Gesetzgeber habe nämlich bisher nicht die erforderlichen Voraussetzungen im Personenbeförderungsgesetz geschaffen, um die isolierte Beantragung und Genehmigung von in einem solchen Bündel befindlichen eigenwirtschaftlichen Linien ablehnen zu können. Eine Ablehnung wäre nur möglich, wenn gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG öffentliche Verkehrsinteressen beeinträchtigt wären. Die Beklagte verfolge mit ihrer Befristung ein Ziel, das sie im Rahmen eines Antragsverfahrens auf Genehmigung einer einzelnen Linie in einem Linienbündel nicht zur Ablehnung der Genehmigung rechtmäßig geltend machen könnte. Schließlich sei auch die Annahme der Beklagten, nur durch die Bildung von Linienbündeln sei mit Angeboten von Konkurrenten zu rechnen, unzutreffend. Kleinere und mittlere Unternehmen im Verkehrsraum der streitgegenständlichen Linie seien nicht in der Lage, die beschlossenen Linienbündel allein zu erbringen. Bei einem Wettbewerb um diese Linienbündel wären somit diese Unternehmen ausgeschlossen.
Ihre schützenswerten wirtschaftlichen Belange seien in einem großen Zusammenhang zu betrachten. Nach der Beschlusslage der Beigeladenen über das Linienbündelungskonzept sei vorgesehen, dass mit Ablauf des für jedes Linienbündel vorgesehenen so genannten Harmonisierungsdatums die Durchführung des jeweiligen Verkehrs durch den Betreiber erfolge, der zuvor in einem Ausschreibungsverfahren ermittelt worden sei. Dies bedeute, dass bereits im Jahre 2008 die Linienbündel 1, 6, 9, 2, 8 und 11 im Wettbewerb vergeben werden sollten und in den Folgejahren die übrigen Linienbündel. Die Konsequenz sei, dass sie - die Klägerin - zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht abschätzen könne, ob und in welchem Umfang sie zukünftig nach Durchführung der Wettbewerbsverfahren in dem Verkehrsraum, der in die Zuständigkeit des Beigeladenen falle, überhaupt noch tätig sein werde. Hiernach könne zwar derzeit nicht ausgeschlossen werden, dass die von ihr getätigten Investitionen einschließlich der gewährten Zuwendungen in die Anschaffung von Kraftomnibussen auch auf anderen Linien genutzt werden könnten. Jedoch sei die Nutzung auf anderen Linien zum gegenwärtigen Zeitpunkt keinesfalls als sicher zu bezeichnen, da eben die Möglichkeiten zur Durchführung von Verkehren vom Ergebnis der beabsichtigten Ausschreibungen abhingen.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 29. Oktober 2003 - Az.: 7 K 1926/01 - habe für das vorliegende Verfahren keine Bedeutung. Der dortige Aufgabenträger habe nämlich für die Verkehrsdurchführung in seinem Kreisgebiet Zuschüsse geleistet und durch eine Linienbündelung beabsichtigt, eine wirtschaftlichere Leistungserstellung zu ermöglichen. Ziel der Linienbündelung habe es letztlich sein sollen, eine mögliche Reduzierung der Zuschussleistungen des Aufgabenträgers zu gewährleisten. Hier stelle sich die Situation völlig anders dar. Der Beigeladene leiste nämlich für die Linie 482 keinen Zuschuss. Sofern Verkehre eigenwirtschaftlich zu produzieren seien, sei eine ausschreibungsfähige Situation für den Aufgabenträger nicht eröffnet, da eigenwirtschaftliche Verkehre gemäß § 13 PBefG nur in einem Antragsverfahren auf Initiative des Unternehmers vergeben würden.
Durch die Bildung von insgesamt 14 Linienbündeln zu jeweils unterschiedlich festgesetzten Zeitpunkten und entsprechend verkürzt erteilten Genehmigungen für die von ihr betriebenen Linienverkehre werde die für sie unerlässliche Planungssicherheit aufgehoben. Da sie derzeit nahezu sämtliche Linien der 14 Linienbündel betreibe, befinde sie sich während des Zeitraums der Vereinheitlichung/Harmonisierung der Genehmigungslaufzeiten in einer Phase, die eine nachhaltige Unternehmens- und Investitionsplanung nicht gestatte. Derartige Einschränkungen im Rahmen der Berufsausübung habe sie im Bereich der eigenwirtschaftlichen Verkehre gemäß § 13 PBefG nicht hinzunehmen, sofern nicht in der Abwägung sich durchsetzende öffentliche Verkehrsinteressen dies erforderten. Solche Interessen seien jedoch hier nicht gegeben. Deshalb brauche auch das unternehmerische Interesse an einem gesetzlich zulässigen und möglichst langen Genehmigungszeitraum nicht zurückzustehen. Bei einer solchen Sachlage sei es dann auch nicht von Relevanz, ob die für eine verkürzte Laufzeit erteilte Genehmigung unter Umständen eine wirtschaftliche Durchführung des Linienverkehrs gestatte.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, ihr - der Klägerin - für die Linie 482 eine auf den 28. August 2011 befristete Genehmigung gemäß § 42 PBefG zu erteilen und den Genehmigungsbescheid der Beklagten vom 25. August 2003 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 01. Oktober 2003 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte führt zur Begründung ihres Antrags aus: Es sei nicht Aufgabe des Nahverkehrsplanes, den tatsächlichen Zustand zu beschreiben, sondern denjenigen, der angestrebt werde. Da mit der verkürzten Genehmigungsdauer sofort begonnen werde, damit zu dem festgesetzten Harmonisierungsdatum alle Konzessionen ausgelaufen seien, müsse sich das Bündelungskonzept natürlich auf die tatsächlich bestehenden Linien beziehen. Die Auffassung der Klägerin, eine Bündelung liege nicht im öffentlichen Verkehrsinteresse, teile sie nicht. Richtig sei, dass die Linie 482 nach den derzeitigen Vorgaben eigenwirtschaftlich betrieben werde. Der Beigeladene als Aufgabenträger leiste aber erhebliche Zuschüsse, um ein angemessenes ÖPNV-Angebot sicherzustellen. Hiernach liege es im öffentlichen Verkehrsinteresse, den Zuschussbedarf zu verringern oder bei gleichem Zuschussbedarf das ÖPNV-Angebot zu verbessern. Bei ihrer - der Beklagten - Entscheidung habe sie nicht nur die öffentlichen Verkehrsinteressen, sondern auch die Interessen der Klägerin berücksichtigt, und zwar insofern, als die Harmonisierung erst ab 2008 erfolge. Die Bündelung erfolge nicht bereits jetzt, weil einzelne Bündelungen, wenn zufällig zwei Linien eines Bündels gleichzeitig ausliefen, nicht ausreichend seien. Sinnvoll sei eine Bündelung nur, wenn alle oder fast alle Linien eines Bündels die gleiche Enddauer hätten. Dies sei bisher nicht der Fall und solle durch das Bündelungskonzept umgesetzt werden.
Richtig sei, dass in § 13 PBefG der Begriff Bündelung nicht erwähnt werde. § 13 PBefG sei aber im Zusammenhang mit § 9 Abs. 2 PBefG zu interpretieren, und § 9 Abs. 2 PBefG ermögliche es ausdrücklich, mehrere Linien in einem Bündel zusammenzufassen. Eine effektive Bündelung sei aber nur möglich, wenn die Laufzeiten vorher harmonisiert würden. § 9 Abs. 2 PBefG rechtfertige somit auch eine Verkürzung der Laufzeiten, um durch Harmonisierung eine effektive Bündelung zu ermöglichen. Die Auffassung, § 9 Abs. 2 PBefG sei nicht dazu bestimmt, eigenwirtschaftliche und gemeinwirtschaftliche Linien zu bündeln, teile sie nicht. In der Begründung zu § 9 Abs. 2 PBefG heiße es in der Bundestagsdrucksache 12/6269 auf Seite 143:
"Zugleich ermöglicht dies auch eine gesamtwirtschaftliche Bewertung vorhandener Linienverkehre mit einem Ausgleich zwischen guten und schlechten Risiken. Dies ist insbesondere bei der Bemessung öffentlicher Ausgleichsverpflichtungen bedeutsam."
Der Gesetzgeber habe also eine Bündelung rentabler und nicht rentabler Linien zulassen wollen, um die Ausgleichsverpflichtung der öffentlichen Hand zu reduzieren. Das vorgesehene Bündelungskonzept führe auch nicht zu einer unzulässigen Gebietskonzession.
Bei ihrem - der Beklagten - Hinweis darauf, dass nach den Vorstellungen der Europäischen Gemeinschaft der Wettbewerb verstärkt werden solle, habe es um keinen tragenden Grund der angefochtenen Entscheidung gehandelt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist als Verpflichtungs-, hilfsweise Bescheidungsklage zulässig, aber nicht begründet.
Die Klägerin hat gegen die Beklagte weder einen Anspruch darauf, dass diese ihr für die Linie 482 eine über den 30. November 2009 hinaus befristete Genehmigung gemäß § 42 PBefG erteilt, noch darauf, dass die Beklagte über den Antrag der Klägerin auf Wiedererteilung der Linienverkehrsgenehmigung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu entscheidet. Der Bescheid der Beklagten vom 25. August 2003 und ihr Widerspruchsbescheid vom 1. Oktober 2003 sind nämlich - soweit diese Bescheide den weitergehenden Antrag der Klägerin ablehnen beziehungsweise die Ablehnung in diesem Umfang bestätigen - rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).
Gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 3 PBefG muss derjenige, der mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr Personen befördert, im Besitz einer Genehmigung sein. Grundlage für die angefochtenen Bescheide und für einen Anspruch der Klägerin gegen die Beklagte auf Erteilung einer solchen, über den 30. November 2009 hinausgehenden Genehmigung auf der Linie 482 beziehungsweise für einen gleichgerichteten Bescheidungsanspruch ist die Regelung in § 13 Abs. 1 und 2 PBefG, die einer Erteilung der Genehmigung, ohne dass weitere Ausführungen hierzu erforderlich sind, nicht entgegensteht, in Verbindung mit § 16 Abs. 2 PBefG. Nach dieser Vorschrift ist die Geltungsdauer der Genehmigung für Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen, wobei die Geltungsdauer höchstens acht Jahre beträgt. Außerdem ist hier § 8 Abs. 3 PBefG zu beachten.
Bei der Entscheidung, auf welchen Zeitraum die Linienverkehrsgenehmigung innerhalb der Höchstdauer von acht Jahren zu befristen ist, handelt es sich um eine unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu treffende Ermessensentscheidung,
so schon BVerwG, Urteil vom 30. November 1954 - BVerwG I C 148.53 -, BVerwGE 1, S. 244 ff. (246); VGH Württemberg-Baden, Urteil vom 18. Januar 1951 - 1 S - II 298/49 -, DÖV 1951, S. 641 ff. (642 f.); ebenso OVG Lüneburg, Urteil vom 19. August 1966 - III OVG A 192/64; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: 1998, § 16 Nr. 6f.,
nicht um eine - wie die Klägerin meint - gebundene Entscheidung in dem Sinne, dass die Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen für die Dauer von acht Jahren zu erteilen ist, wenn nicht ausnahmsweise zwingende öffentliche Verkehrsinteressen entgegenstehen.
Dass es sich um eine Ermessensentscheidung handelt, § 16 Abs. 2 PBefG zumindest nicht im Sinne der Klägerin verstanden werden darf, wird durch die historische Auslegung bestätigt. So heißt es in der amtlichen Begründung zu § 44 a. F. PBefG,
abgedruckt bei Bidinger, a. a. O., § 16 Nr. 6b.,
der dem jetzigen § 16 Abs. 2 PBefG entspricht:
"Damit die Höchstdauer nicht weiterhin die Regel bildet, sondern jeder Fall unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen geprüft und die Geltungsdauer der Genehmigung danach bemessen wird, ist dieser Grundsatz im Satz 1 vorangestellt."
Legt man eine Ermessensentscheidung zu Grunde, so hat die Beklagte diese aus den nachfolgend behandelten Gründen rechtmäßig getroffen, dabei insbesondere auch ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten (vgl. § 40 VwVfG). Geht man hingegen von einer gebundenen Entscheidung aus, so verbietet es sich nach dem eindeutigen Wortlaut, nach der Entstehungsgeschichte sowie nach Sinn und Zweck des § 16 Abs. 2 Sätze 1 und 2 PBefG, dem antragstellenden Unternehmer regelmäßig einen Anspruch auf die Genehmigung für die gesetzliche Höchstdauer zuzuerkennen. Eine solche Genehmigungsdauer muss vielmehr besonders gelagerten Fällen, in denen der Unternehmer ein besonders hohes wirtschaftliches Risiko übernimmt, vorbehalten bleiben. Der Regelfall muss sich deutlich unterhalb des Zeitraums von acht Jahren, etwa zwischen vier und sechs Jahren, bewegen. Das Interesse des Unternehmers am Fortbestand seines Linienverkehrs über den gesetzlichen Genehmigungszeitraum hinaus wird durch § 13 Abs. 3 PBefG berücksichtigt und kann schon deshalb nicht auch noch in die Entscheidung nach § 16 Abs. 2 PBefG einfließen. Auch hieraus ergibt sich kein Grund, die Regellaufzeit an die Genehmigungshöchstdauer anzunähern.
Vgl. Barth, Befristung von Linienverkehrsgenehmigungen im straßengebundenen öffentlichen Personennahverkehr mit Kraftfahrzeugen, Rechtsgutachten, S. 15, 20 f., August 1999, www.zvbn.de/media/download/GutachtenLaufzeiten.pdf.
Die Klägerin hat nicht annähernd dargelegt, dass sie im Hinblick auf den Betrieb der Linie 482 ein besonders hohes wirtschaftliches Risiko übernommen hat oder übernimmt, was eine über den Zeitraum von sechs Jahren und drei Monaten hinausgehende, bis zu acht Jahren geltende Genehmigung rechtfertigen würde. Wirtschaftliche Interessen, die die Beklagte bei der Bemessung des Zeitraums, für den die Linienverkehrsgenehmigung erteilt wird, hätte berücksichtigen müssen, insbesondere solche Interessen, die eine um ein Jahr und neun Monate verlängerte Geltungsdauer erfordern, hat die Klägerin nicht vorgetragen. Das Gericht hatte sie mit richterlicher Verfügung vom 20. Februar 2004 aufgefordert, im Einzelnen mitzuteilen, welche Investitionen sie gerade im Hinblick auf die Verlängerung der Konzession für die hier streitige Linie von Q. nach M. über C. , O1. , M. -B1. und M. -I. getätigt hat, welche Abschreibungsfristen für diese Investitionen (etwa Busse) gelten und ob diese Investitionen auch auf anderen von ihr betriebenen Linien genutzt werden könnten. Weiter sollte die Klägerin im Einzelnen nachvollziehbar darstellen, weshalb sie auf eine für die Dauer von acht Jahren erteilte Konzession angewiesen ist und auf Grund der erforderlichen Investitionen bedeutende wirtschaftliche Nachteile hinnehmen müsste im Hinblick auf die nur für sechs Jahre und drei Monate geltende wiedererteilte Konzession. Hierauf ist sie jeweils nicht in der Sache eingegangen. Vielmehr stützt sie ihre Argumentation in diesem Rechtsstreit auf ihr - nach den oben stehenden Ausführungen abzulehnendes - Verständnis von § 16 Abs. 2 S. 1 und 2 PBefG.
Besondere Gründe dafür, dass die Beklagte die der Klägerin erteilte Linienverkehrsgenehmigung auf sechs Jahre und drei Monate befristet hat, aber immer noch oberhalb der Regellaufzeit geblieben ist, sind hiernach nicht mehr erforderlich. Gleichwohl liegen hier auch solche Gründe vor.
Generell sind für die Bemessung der Genehmigungsdauer die öffentlichen Verkehrsinteressen im Einzelfall und nicht die wirtschaftlichen Interessen des Unternehmers maßgebend, wobei letztere indessen nicht völlig ignoriert werden dürfen.
Vgl. Bidinger, a. a. O., § 16 Nr. 6f.
Dabei werden die öffentlichen Verkehrsinteressen durch § 16 Abs. 2 S. 3 in Verbindung mit § 8 Abs. 3 PBefG konkretisiert.
Vgl. Bidinger, a. a. O., Stand: 09/03, § 16 Nr. 6 a.
Ausschlaggebend dafür, wie die Genehmigungsdauer unter Berücksichtigung von § 8 Abs. 3 PBefG zu bemessen ist, sind letztlich nicht so sehr das gegenwärtige tatsächliche Verkehrsbedürfnis, sondern vielmehr die zukunftsbezogenen Gesichtspunkte der Verkehrsplanung, der Raumordnung, der kommunalen Neuordnung und der Daseinsvorsorge. Gründe, die diesen Anforderungen entsprechen, sind den angefochtenen Bescheiden und dem weiteren Vorbringen der Beklagten und des Beigeladenen mit ausreichender Sicherheit zu entnehmen. Der Beigeladene, dessen Bestrebungen die Beklagte in die Gründe der angefochtenen Bescheide einbezogen hat, will die wirtschaftlichen Risiken für Verkehrsangebote minimieren und die planerischen Möglichkeiten optimieren durch eine Integration der Angebote verschiedener Buslinien, und zwar durch die von ihm erarbeiteten und beschlossenen Linienbündel, wobei die zu einem Linienbündel zusammengefassten Linien nur dann sinnvoll gemeinsam vergeben werden können, wenn die geltenden Genehmigungen für diese Linien gleichzeitig auslaufen, was deren Befristung auf einen gemeinsamen Endzeitpunkt voraussetzt. Dass die Linienbündelung durch den Aufgabenträger bereits formal in den Nahverkehrsplan aufgenommen ist, ist dafür nicht zwingende Voraussetzung. Zu fordern und hier eingehalten ist jedoch ein mit der Aufstellung des Nahverkehrsplans qualitativ vergleichbares Verfahren, das eine methodisch korrekte und sachgerechte Abwägung sowie den Beschluss der zuständigen Gremien beinhaltet.
Vgl. Barth, a. a. O., S. 32.
Wenn Bidinger darüber hinaus als Voraussetzung für eine acht Jahre unterschreitende Genehmigungsdauer fordert, dass den öffentlichen Verkehrsinteressen für die betreffende Verbindung eine abgeschlossene Nahverkehrsplanung mit exakten Zeitvorstellungen oder aktuelle tatsächliche Veränderungen des Verkehrsbedürfnisses zu Grunde liegen, so ist dem nicht zu folgen. Zum einen stünde eine solche Einschränkung im Widerspruch zu der obigen Aussage über die Gesichtspunkte für die Bemessung der Genehmigungsdauer, zum anderen ist wegen der sich stets wandelnden Verhältnisse eine konkrete Nahverkehrsplanung über einen längeren, wenn auch unter acht Jahren liegenden Zeitraum - in der vorliegenden Sache bleibt die Genehmigungsdauer nur wenig, nämlich um ein Jahr und neun Monate, hinter der Höchstdauer zurück - im Regelfall überhaupt nicht möglich.
Dass das Linienbündelungskonzept von den rechtlichen Vorgaben her bereits jetzt umgesetzt werden kann, ist auch deshalb nicht zu fordern, weil die Befristung der Linienverkehrsgenehmigung als eine langfristige vorbereitende Maßnahme hierfür anzusehen ist und die Umsetzung des Konzepts, die ohne eine solche Vorbereitung von vornherein ausgeschlossen wäre, erst nach dem Auslaufen der in das Linienbündelungskonzept einbezogenen Genehmigungen erfolgen kann, in der vorliegenden Sache also erst nach dem 30. November 2009, auf der Grundlage des dann geltenden Rechts und des bis dahin gegebenenfalls neu beschlossenen Nahverkehrsplans. Die Berücksichtigung eines Linienbündelungskonzepts als öffentliches Verkehrsinteresse ist hiernach nur dann ausgeschlossen, wenn bereits im Zeitpunkt der Entscheidung über die Befristung feststeht, dass es auch in der Zukunft bei gegebenenfalls geänderter Sach- und Rechtslage keinesfalls wird umgesetzt werden können, oder wenn von vornherein feststeht, dass es nicht zu einer Verbesserung der Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr führen wird. Beides ist hier nicht der Fall.
Grundsätzlich widerspricht eine Befristung der Genehmigung nicht dem Grundrecht der Freiheit der Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 GG), denn nur dadurch erhält die Behörde die Möglichkeit, in bestimmten Zeitabständen zu prüfen, ob im Rahmen der ihr obliegenden Planung des gesamten öffentlichen Verkehrs die Fortführung des Unternehmens nicht mit den Interessen des öffentlichen Verkehrs in Widerspruch steht.
Vgl. Bidinger, a. a. O., § 16 Nr. 8.
In der vorliegenden Sache ist Art. 12 Abs. 1 GG darüber hinaus nicht anwendbar, weil die Klägerin nicht grundrechtsfähig ist. Alle ihre Gesellschaftsanteile stehen nämlich mittelbar in der Hand einer der Bundesrepublik Deutschland und ihr Zweck besteht allein in der Wahrnehmung von Aufgaben der Daseinsvorsorge.
Vgl. dazu BVerwG, Vorlagebeschluss vom 6. April 2000 - 3 C 7/99, NVwZ 2001, S. 320 ff. (320).
Schließlich ist die Entscheidung, eine Linienverkehrsgenehmigung mit einer Geltungsdauer von weniger als acht Jahren zu erteilen, die dem Unternehmer aber - wie hier - die Ausübung seines Berufes ermöglicht, unter dem Gesichtspunkt der Freiheit der Berufswahl und -ausübung weitgehend neutral, da die Verlängerung der Genehmigungsdauer auf die gesetzliche Höchstdauer die Ausübung des Grundrechts aus Art. 12 GG durch den einzigen oder ausgewählten Antragsteller stärken mag, gleichzeitig aber im Hinblick auf den Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG die Rechte der (gegebenenfalls) zukünftigen, ebenfalls unter dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG stehenden Konkurrenten beeinträchtigt, nicht zu lange darauf warten zu müssen, dass sie ihrerseits den Beruf eines Linienverkehrsunternehmers in der von ihnen beabsichtigten Weise ausüben können.
Vgl. Barth, a. a. O., S. 9.
Denkbar ist, dass die Klägerin dann, wenn die Linienverkehrsgenehmigungen jeweils mit der gesetzlich vorgesehenen Höchstdauer von acht Jahren vergeben werden, damit einzeln auslaufen und einzeln neu vergeben werden müssen, das Aufkommen konkurrierender Unternehmen in der Region vermeidet, in der sie bisher weitgehend allein Buslinien im öffentlichen Personennahverkehr betreibt, weil es für ein anderen Unternehmen unwirtschaftlich ist, die erforderliche Infrastruktur - etwa Depots, in denen die Kraftfahrzeuge über Nacht untergestellt sowie gewartet und gepflegt werden können - für eine einzelne Buslinie vorzuhalten.
Vgl. Barth, a. a. O., S. 30 f.
Konkurrenzschutz darf aber niemals Zweck einer Zulassungsregelung sein, wie sie das Personenbeförderungsgesetz etwa mit dem Erfordernis der Linienverkehrsgenehmigung enthält, muss vielmehr, wenn die Zulassungsregelung gegenüber Art. 12 Abs. 1 GG Bestand haben soll, auch als Nebenwirkung vermieden werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1960 - 1BvL 53/55 -, BVerfGE 11, S. 168 ff. (188 f.).
Angesichts der vor allem in ländlichen Bereichen anzutreffenden Mängel des öffentlichen Personennahverkehrs besteht ein erhebliches öffentliches Verkehrsinteresse daran, dass sich zukünftig neben der Klägerin konkurrierende Verkehrsunternehmen um die Vergabe von Genehmigungen für tunlichst zu integrierten Angeboten zu verzahnende Linien bemühen, dabei nach Möglichkeit bessere Verkehrsleistungen anbieten und auf diese Weise auch die Klägerin veranlassen können, ihre Leistungen weiter zu steigern. Die Befürchtung der Klägerin, die Genehmigung für die Buslinie 482 nach dem Auslaufen der Genehmigung zum 30. November 2009 nicht erneut zu erhalten, also angesichts der weiter gestellten Anträge unberücksichtig zu bleiben, ist unter Berücksichtigung von § 13 Abs. 3 PBefG im Übrigen nur dann realistisch, wenn die Leistungen der Klägerin hinter denen konkurrierender Unternehmen zurückbleiben.
Vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 6. April 2000 - 3 C 7/99, NVwZ 2001, S. 320 ff.; Urteil vom 2. Juli 2003 - BVerwG 3 C 46.02 -, NVwZ 2003, S. 1114 ff. (1115).
Beantragen konkurrierende Unternehmen eine Genehmigung für den Verkehr mit Kraftomnibussen auf ein und denselben Linie, so kann nur ein Unternehmen die beantragte Genehmigung erhalten, und die Anträge der weiteren Unternehmen können und müssen abgelehnt werden.
Vgl. BVerwG, a. a. O.
Die Frage, ob die Beklagte verpflichtet ist, auslaufende Genehmigungen für den Linienverkehr mit Kraftomnibussen einzeln oder als Linienbündel öffentlich auszuschreiben, stellt sich in der vorliegenden Sache nicht, da die Beklagte jedenfalls berechtigt ist, ihr Konzept in der Weise zu verwirklichen, dass sie zu gegebener Zeit öffentlich auf das Auslaufen von Genehmigungen hinzuweist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2003 - BVerwG 3 C 46.02 -, NVwZ 2003, S. 1114 ff.,
und Verkehrsunternehmen dazu anregt, Anträge auf Erteilung von Genehmigungen für die gebündelten Linien zu stellen.
Hat die Klägerin Zuwendungen für den Kauf von Kraftomnibussen erhalten mit der Auflage, sie für einen Mindestzeitraum von zehn Jahren zweckentsprechend einzusetzen, so kann dies nicht dazu führen, dass sie hinsichtlich der Erteilung von Linienverkehrsgenehmigungen gegenüber anderen Unternehmen, die solche Zuwendungen nicht beansprucht oder erhalten haben, bevorzugt wird,
vgl. Barth, a. a. O., S. 21,
ganz abgesehen davon, dass die Klägerin auch nicht ansatzweise vorgetragen hat, sie werde die genannte Auflage nicht einhalten können, wenn ihr die Genehmigung für die Buslinie 482 nicht für acht, sondern nur für sechs Jahre und drei Monate erteilt wird. Dies dürfte angesichts der zahlreichen von der Klägerin bedienten Buslinien mit einem entsprechenden Bedarf an einzusetzenden Kraftomnibussen auch auszuschließen sein.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, der Klägerin die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, da dieser keinen eigenen Antrag gestellt und damit kein eigenes Kostenrisiko auf sich genommen hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 PBefG
§ 13a PBefG
§ 13 PBefG
§ 42 PBefG
§ 40 VwVfG
§ 167 VwGO
§ 8 Abs. 3 PBefG
§ 13 Abs. 1
und 2 PBefG
§ 9 Abs. 2 PBefG
§ 8 Abs. 4 Satz
1 PBefG
§ 16 Abs. 2 PBefG
§ 13 Abs. 3 PBefG
§
8 Abs. 4 PBefG
§ 16 Abs.2 Satz 2 PBefG
§ 8 Abs. 3
PBefG
§
13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG
§ 16 Abs. 2
PBefG
§ 13a Abs. 1 Satz 3 PBefG
§ 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 2 Abs. 1 Nr. 3 PBefG
§ 13 Abs. 1 und 2 PBefG
§ 16 Abs. 2 S. 1 und 2
PBefG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3
VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 42 des Personenbeförderungsgesetzes
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 12 GG

Zitierte Entscheidungen: 7 K 1926/01
I C 148.53
III OVG A 192/64
3 C 7/99
3 C 46.02