Verwaltungsgericht Sigmaringen (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-01-28, Aktenzeichen 4 K 3630/24
ECLI: ECLI:DE:VGSIGMA:2025:0128.4K3630.24.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt eine Ausgleichszulage für in Bayern gelegene landwirtschaftliche Flächen.
Die Klägerin bewirtschaftet einen Milchviehbetrieb im Grenzgebiet zwischen Baden-Württemberg und Bayern, ihr Unternehmenssitz liegt in Baden-Württemberg. Sie bewirtschaftet in Baden-Württemberg rund 111 ha Flächen sowie 27,4253 ha in Bayern, die in einem Berggebiet liegen.
Die Klägerin beantragte am 08.05.2019 für das Antragsjahr 2019 unter anderem für die in Bayern gelegenen Flächen Ausgleichsleistungen für die Bewirtschaftung von landwirtschaftlich benachteiligten Gebieten.
Mit Bescheid des Landratsamtes Ravensburg vom 05.12.2019 – zugestellt am 10.02.2020 – wurde der Klägerin eine Ausgleichszulage in Höhe von 4.095,66 € bewilligt, bezüglich der in Bayern gelegenen Flächen wurde der Antrag abgelehnt.
Mit Schreiben vom 12.02.2020, zugegangen am 13.02.2020, erhob die Klägerin Widerspruch. Zur Begründung führte sie aus, es sei unverständlich, weshalb bei Mitteln der EU und des Bundes keine Förderung von benachteiligten Flächen in Bayern erfolgen könne. Es sei gleichheitswidrig, Betrieben in Grenzgebieten keine Förderung für die naturbedingt benachteiligten Flächen jenseits der Grenze zu gewähren, Betrieben fernab von Landesgrenzen hingegen für alle benachteiligten Flächen. Der Sinn der EU-Agrarförderung schließe es nicht aus, auch Flächen außerhalb der jeweiligen Landesgrenzen zu fördern. Nur bei rein lokalen Förderprogrammen der Länder könne eine Begrenzung auf die Flächen innerhalb des Bundeslandes gerechtfertigt sein. Bei einer europaweit einheitlichen Förderung wie der Ausgleichszulage sei dies ausgeschlossen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 11.05.2021 wies das Regierungspräsidium Tübingen den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Fördervoraussetzungen seien hinsichtlich der bayerischen Flächen nicht erfüllt. Die Förderung werde auf Grundlage der Verwaltungsvorschrift Ausgleichszulage Landwirtschaft (im Folgenden: VwV AZL) vom 06.11.2019 gewährt. Diese vermittle keinen Rechtsanspruch auf die Förderung, es bestehe nur im Rahmen von Art. 3 Abs. 1 GG ein Anspruch auf willkürfreie Entscheidung über den Förderantrag. Nr. 2.1 VwV AZL sehe eine Förderung nur für aktive Betriebsinhaber vor, die in den neu abgegrenzten benachteiligten Gebieten von Baden-Württemberg gelegene Flächen selbst bewirtschaften. Nach Nr. 3.2.1 VwV AZL werde der Ausgleich nur für Flächen in den neu abgegrenzten Fördergebieten von Baden-Württemberg gewährt. Eine Förderung für Flächen außerhalb von Baden-Württemberg sei demnach ausgeschlossen. Erstmals im Jahr 2019 sei die Gebietsabgrenzung der benachteiligten Gebiete geändert worden, auch die zuvor noch bestehende Verwaltungsvorschrift, nach der früher auch Flächen außerhalb von Baden-Württemberg gefördert worden seien, sei nunmehr geändert worden. Die Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (im Folgenden: ELER-VO) bilde den inhaltlichen und finanziellen Rahmen für die zweite Säule der gemeinsamen Agrarpolitik der EU. Baden-Württemberg habe diese durch den Maßnahmen- und Entwicklungsplan ländlicher Raum 2014-2020 (MEPL III) umgesetzt, dieser sei 2015 von der EU-Kommission genehmigt worden. Eine der dort vorgesehenen Maßnahmen sei auch die Ausgleichszulage für die Landwirtschaft. Diese werde aus EU-, Bundes- und Landesmitteln bestritten.
Die Klägerin hat am 17.06.2021 Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren. Ergänzend führt sie aus, ihr stehe die beantragte Ausgleichszulage auch für die bayerischen Flächen zu. Es sei willkürlich, grenznahen Betrieben die Förderung für hofnahe Flächen zu streichen, die zufällig auf der anderen Seite der Landesgrenze lägen. Nach der früheren Förderpraxis sei die Ausgleichszulage auch für Flächen benachbarter Bundesländer gezahlt worden, dies könne nun nicht einfach durch Verwaltungsvorschrift geändert werden. Die Praxis widerspreche dem Sinn der EU-weiten Förderung.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Landratsamtes Ravensburg vom 5. Dezember 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 11. Mai 2021 aufzuheben, soweit die Bewilligung der Ausgleichszulage für Flächen in Bayern abgelehnt wurde, und den Beklagten zu verpflichten, die Ausgleichszulage in Höhe von 1.371,26 EUR auch für die bayerischen Flächen zu gewähren,
hilfsweise, festzustellen, dass Ziff. 2.1 und 3.2.1 der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) vom 6. November 2019 und die hierauf beruhende Ablehnung der Bewilligung der Ausgleichszulage für bayerische Flächen der Klägerin im Antragsjahr 2019 gegen Art. 31 und 32 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (ELER-VO) verstoßen
sowie die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt er die Ausführungen aus den Bescheiden vom 05.12.2019 und vom 11.05.2021. Ergänzend trägt er vor, in Baden-Württemberg seien Art. 31 und 32 ELER-VO durch das Programm MEPL III umgesetzt worden, eine der seitens des Landes ergriffenen Maßnahmen sei die Fortführung der Ausgleichszulage gewesen. Die Durchführung des Zuwendungsverfahrens sei in der VwV AZL geregelt worden, nach der ausschließlich Flächen in Baden-Württemberg gefördert werden könnten. Die Abgrenzung des förderfähigen Gebietes beruhe auf Art. 32 ELER-VO und sei nicht zu beanstanden. Eine Nachfrage beim Landwirtschaftsamt Kempten habe ergeben, dass auf die bayerischen Flächen der Klägerin ein Betrag von 50 € pro Hektar, d.h. insgesamt 1.371,26 € entfielen, wenn diese die Fördervoraussetzungen einhielten.
Der Beigeladene wurde mit Beschluss vom 20.10.2022 zum Verfahren beigeladen und hat keinen Antrag gestellt.
Das Gericht hat das Verfahren mit Beschluss vom 28.03.2023 ausgesetzt und dem Europäischen Gerichtshof mehrere Fragen zur Auslegung von Art. 31 und 32 ELER-VO vorgelegt. Der Europäische Gerichtshof hat über die Fragen mit Urteil vom 17.10.2024, C-239/23, entschieden, das Gericht hat anschließend das Verfahren fortgesetzt.
Dem Gericht liegen die Behördenakte des Landratsamtes Ravensburg und die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Tübingen vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf diese sowie auf die Gerichtsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Das Gericht entscheidet ohne weitere mündliche Verhandlung, da die Beteiligten hierauf jeweils verzichtet haben, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die zulässige Klage ist mit ihrem Hauptantrag (I.) und ihrem Hilfsantrag (II.) zulässig, aber unbegründet und hat daher keinen Erfolg.
I. Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag unbegründet. Die Klägerin hat weder aus Art. 31 Abs. 1 und 2 ELER-VO (1.) noch aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Förderpraxis des Beklagten (2.) einen Anspruch auf Bewilligung einer Ausgleichszulage in Höhe von 1.371,26 € für ihre in Bayern gelegenen Flächen. Der Bescheid des Landratsamtes Ravensburg vom 05.12.2019 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 11.05.2021 sind daher insoweit rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO.
1. Aus Art. 31 Abs. 1 und 2 ELER-VO folgt kein Anspruch der Klägerin gegenüber dem Beklagten auf Gewährung einer Ausgleichszahlung für die in Bayern gelegenen Flächen. Der Beklagte ist hierfür nicht passivlegitimiert, § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO.
a. Aus Art. 31 Abs. 1 und 2 ELER-VO folgt ein unionsrechtlicher Anspruch eines Landwirts auf Zahlung einer Ausgleichszulage für Flächen in Berggebieten und anderen, aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligten Gebieten, wenn ein Mitgliedstaat – oder eine Region eines Mitgliedstaats – im Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums die Gewährung solcher Zulagen für diese Art von Gebieten vorsieht (EuGH, Urteil vom 17.10.2024 – C-239/23 –, BeckRS 2024, 27475 Rn. 86 und 66 ff.). Der den Mitgliedsstaaten in der ELER-VO eingeräumte Gestaltungsspielraum hinsichtlich der hier streitgegenständlichen Ausgleichszulage erlaubt es lediglich, die Gewährung von Ausgleichszulagen generell nicht in ein Programm zur Förderung des ländlichen Raumes aufzunehmen. Er erlaubt es jedoch nicht, die Zahlung einer Ausgleichszulage nicht zu gewähren, wenn der betreffende Mitgliedsstaat bzw. seine Region die Zahlung von Ausgleichszulagen in sein Programm zur Förderung des ländlichen Raumes aufgenommen hat. Der unbedingte Wortlaut von Art. 31 Abs. 1 und 2 ELER-VO sieht in diesem Fall unionsrechtlich zwingend die Gewährung einer Ausgleichszulage vor (EuGH, Urteil vom 17.10.2024 – C-239/23 –, BeckRS 2024, 27475 Rn. 71; a.A.: VG Würzburg, Urteil vom 21.06.2021 – W 8 K 20.1302 –, BeckRS 2021, 17925 Rn. 20; VGH München, Beschluss vom 17.03.2022 – 6 ZB 21.2057 –, BeckRS 2022, 6576 Rn. 10).
b. Der aus Art. 31 Abs. 1 und 2 ELER-VO folgende Anspruch richtet sich gegen den Mitgliedsstaat bzw. die Region des Mitgliedsstaates, in dessen Hoheitsgebiet die förderfähige Fläche liegt. Aus der Systematik der ELER-VO folgt, dass jeder Mitgliedsstaat bzw. jede Region eines Mitgliedstaates nur für das jeweils eigene Hoheitsgebiet Fördergebiete im Sinne von Art. 32 ELER-VO bestimmen und nur für diese Gebiete Ausgleichszulagen gewähren kann. Die territoriale Beschränkung der Gewährung von Ausgleichszulagen ist innerhalb der ELER-VO systemimmanent (vgl. EuGH, Urteil vom 17.10.2024 – C-239/23 –, BeckRS 2024, 27475 Rn. 74 – 76 und 41 – 51).
c. Gemessen daran ist der Beklagte für eine Ausgleichszulage wegen der in Bayern gelegenen Flächen der Klägerin nicht der richtige Anspruchsgegner und daher nicht passivlegitimiert (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die Flächen liegen im Hoheitsgebiet des Beigeladenen, der diese Flächen als förderfähig eingestuft hat und Ausgleichszulagen in sein Programm zur Förderung des ländlichen Raumes aufgenommen hat. Der Anspruch der Klägerin aus Art. 31 Abs. 1 und 2 ELER-VO richtet sich gegen den Beigeladenen.
2. Auch aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Förderpraxis des Beklagten folgt kein Anspruch der Klägerin auf Gewährung einer Ausgleichszulage für die in Bayern gelegenen Flächen. Es besteht bereits keine Förderpraxis des Beklagten, nach der die Ausgleichszulage für Flächen außerhalb von Baden-Württemberg gezahlt wird.
a. Dahingestellt kann bleiben, ob Art. 31 Abs. 1 und 2 ELER-VO als Anspruchsgrundlage Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Förderpraxis des Beklagten verdrängt und ob sich aus letzterer ein Anspruch ergeben kann, wenn die Voraussetzungen aus Art. 31 Abs. 1 und 2 ELER-VO nicht vorliegen.
b. Denn auch dann, wenn Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Förderpraxis des Beklagten anwendbar bleiben sollte, so handelte es sich danach um eine Förderung nach Maßgabe von § 53 LHO, die ohne Rechtsanspruch im Rahmen in der verfügbaren Haushaltsmittel gewährt wird. Es liegt keine Rechtsnorm zugrunde, die einen Anspruch der Klägerin auf Bewilligung der beim Beklagten beantragten Zuwendung begründet. Die Zuwendung erfolgt vielmehr auf der Grundlage der einschlägigen Förderrichtlinie und der allgemeinen haushaltsrechtlichen Bestimmungen im billigen Ermessen der Behörde und im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel (§ 53 LHO). Ein Rechtsanspruch besteht danach nur ausnahmsweise, insbesondere aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) durch eine Selbstbindung der Verwaltung aufgrund einer ständigen Verwaltungspraxis auf Basis der einschlägigen Richtlinie. Förderrichtlinien begründen als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften nicht wie Gesetze und Rechtsverordnungen unmittelbar Rechte und Pflichten, sondern entfalten erst durch ihre Anwendung Außenwirkung. Das Gericht ist somit grundsätzlich an den Zuwendungszweck gebunden, wie ihn der Zuwendungsgeber versteht. Für die gerichtliche Prüfung einer Förderung ist deshalb entscheidend, wie die Behörde des zuständigen Rechtsträgers die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz gebunden ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13.07.2023 – 14 S 2699/22 –, BeckRS 2023, 17367 Rn. 27 und 28; VGH München, Urteil vom 11.10.2019 – 22 B 19.840 –, juris Rn. 26).
Dabei dürfen Förderrichtlinien – wie vorliegend Ziff. 3.2.1 VwV AZL – nicht wie Gesetze oder Verordnungen gerichtlich ausgelegt werden, sondern dienen nur dazu, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten. Da Richtlinien keine Rechtsnormen sind, unterliegen sie grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation. Eine Überprüfung hat sich darauf zu beschränken, ob aufgrund der einschlägigen Förderrichtlinien überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden kann (Vorbehalt des Gesetzes) und bejahendenfalls, ob bei Anwendung der Richtlinien in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz (Art. 3 GG) verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.4.1979 – 3 C 111/79 –, juris Rn. 24).
c. Gemessen daran vermag die Kammer bereits keine Förderpraxis des Beklagten festzustellen, die für Flächen außerhalb seines Hoheitsgebietes Ausgleichszulagen vorsieht. Dies ergibt sich einerseits schon aus dem Wortlaut von Ziff. 3.2.1 VwV AZL, wonach ein Ausgleich nur für Flächen in den neu abgegrenzten Fördergebieten von Baden-Württemberg gewährt wird. Andererseits ergibt sich dies auch aus der Angabe des Beklagten, wonach dieser auch tatsächlich in seiner Förderpraxis seit der (neuen) Gebietsabgrenzung 2019 aufgrund der ELER-VO nur noch Ausgleichszulagen für innerhalb seines Hoheitsgebietes gelegene Flächen bewilligt.
II. Der Hilfsantrag der Klägerin hat ebenfalls keinen Erfolg. Die Ablehnung der Bewilligung einer Ausgleichszulage für die in Bayern gelegenen Flächen der Klägerin durch den Beklagten verstößt nicht gegen Art. 31 und 32 ELER-VO.
1. Art. 31 und 32 ELER-VO stehen einer Regelung oder Verwaltungspraxis eines Mitgliedstaats bzw. einer Region eines Mitgliedstaats nicht entgegen, die die Gewährung einer Ausgleichszulage an Landwirte in Berggebieten deshalb ausschließt, weil die mit der Ausgleichszulage zu fördernden Gebiete außerhalb des Hoheitsgebiets der Region des Mitgliedstaats liegen, deren Programm für die Entwicklung des ländlichen Raums diese Ausgleichszulage vorsieht (vgl. EuGH, Urteil vom 17.10.2024 – C-239/23 –, BeckRS 2024, 27475 Rn. 86). Die Mitgliedsstaaten und deren Regionen haben nach Art. 31 und 32 ELER-VO einen Gestaltungsspielraum für die Modalitäten und die Durchführung der in ihr vorgesehenen Förderungen. Hat sich ein Mitgliedsstaat für ein Bündel regionaler Programme entschieden, ist es Sache der betreffenden Regionen dieses Mitgliedstaats, die Maßnahmen zur Erreichung der Ziele im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums auszuwählen – darunter Ausgleichszulagen nach Art. 31 ELER-VO – und sie in ihre jeweiligen Programme aufzunehmen (vgl. EuGH, Urteil vom 17.10.2024 – C-239/23 –, BeckRS 2024, 27475 Rn. 47). Verschiedene regionale Programme eines Mitgliedsstaates sind eigenständig und unabhängig voneinander. Wird eine regionale Planung der betreffenden Maßnahmen beschlossen, entspricht es der Systematik der ELER-VO, dass von dem Gestaltungsspielraum, über den die Regionen der Mitgliedstaaten verfügen, nur in ihren regionalen Programmen und dann auch nur im Hinblick auf das Hoheitsgebiet der betreffenden regionalen Gebietskörperschaft Gebrauch gemacht werden kann (vgl. EuGH, Urteil vom 17.10.2024 – C-239/23 –, BeckRS 2024, 27475 Rn. 50).
2. Dies zugrunde gelegt ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die Gewährung einer Ausgleichszulage für die in Bayern gelegenen Flächen abgelehnt hat. Der Gestaltungsspielraum des Beklagten aus Art. 31 und 32 ELER-VO ist territorial auf sein Hoheitsgebiet begrenzt. Diese Normen erlauben daher ein Förderkriterium, das auf die Belegenheit der zu fördernden Fläche innerhalb des Hoheitsgebiets des betreffenden Mitgliedsstaats bzw. seiner Region abstellt. Die zweite kumulative Voraussetzung aus dem Hilfsantrag der Klägerin – festzustellen, dass Ziff. 2.1 und 3.2.1 der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) vom 6. November 2019 und die hierauf beruhende Ablehnung der Bewilligung der Ausgleichszulage für bayerische Flächen der Klägerin im Antragsjahr 2019 gegen Art. 31 und 32 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (ELER-VO) verstoßen [Hervorhebung nur hier] – ist deshalb nicht erfüllt.
Es wirkt sich im Ergebnis nicht aus, dass Ziff. 2.1 VwV AZL auch das nach Art. 31 und 32 ELER-VO unzulässige Förderkriterium des Betriebssitzes beinhaltet, da die Ablehnung des Antrags der Klägerin nicht auf diesem Förderkriterium beruht. Art. 31 und 32 ELER-VO stehen dem entgegen, dass für die Gewährung der Ausgleichszulage auf das Kriterium des Ortes, an dem sich der Betriebssitz des Landwirts befindet, der das betreffende Gebiet bewirtschaftet, abgestellt wird (EuGH, Urteil vom 17.10.2024 – C-239/23 –, BeckRS 2024, 27475 Rn. 86).
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, der Klägerin die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, da dieser keine Anträge gestellt hat und kein Prozesskostenrisiko eingegangen ist, § 154 Abs. 3 und § 162 Abs. 3 VwGO.
IV. Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil keiner der Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO vorliegt (§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO).
V. Von seinem Ermessen, das Urteil nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären, macht das Gericht keinen Gebrauch (§ 167 Abs. 2 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 53 LHO
§ 101 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
Art. 31 und 32 ELER-VO
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 32 ELER-VO
Art. 31 Abs. 1 und 2 ELER-VO
Art. 3 GG
Art. 31 ELER-VO

Zitierte Entscheidungen: 8 K 20.13
6 ZB 21.20
14 S 2699/22
22 B 19.84
3 C 111/79