Verwaltungsgericht Göttingen (Niedersachsen, )
Urteil vom 2009-02-11, Aktenzeichen 1 A 393/06

Tenor:

Tatbestand:
Mit der Klage begehrt der Kläger die Verpflichtung der Beklagten zur Gewährung von Akteneinsicht in die Akten ihres Rechtsamts.
Der Kläger ist Eigentümer einer Wohnung in dem Haus J. -Straße 12 in Göttingen. Am 13.05.1993 erteilte die Beklagte ihm die Genehmigung eines Anbaus an das von ihm bewohnte Haus. Auf den Widerspruch der Eigentümer eines Nachbargrundstücks hob die Beklagte diese Baugenehmigung unter dem 03.11.1994 wieder auf. Es schloss sich ein bis Ende 2004 dauernder Streit an, innerhalb dessen weitere Bescheide - u. a. eine Rückbauverfügung - erlassen und mehrere verwaltungsgerichtliche Verfahren durchgeführt wurden. Durch Widerspruchsbescheid vom 08.10.2004 hob die Bezirksregierung Braunschweig die Rückbauverfügung auf. Durch Bescheid vom 01.12.2004 hob die Beklagte auch den die Baugenehmigung vom 13.05.1993 aufhebenden Bescheid vom 03.11.1994 auf.
Mit Schreiben vom 12.09.2006 begehrte der Kläger bei der Beklagten Akteneinsicht in die Akten des Rechtsamts "über seinen Bau". Die Beklagte lehnte diesen Antrag durch Bescheid vom 22.09.2006 ab und führte zur Begründung aus, der Kläger habe einen Grund für sein Akteneinsichtsgesuch nicht genannt. In ihrem Fachdienst Recht existiere eine Vielzahl von Handakten bezogen auf diverse im Zusammenhang mit dem Bau des Klägers geführte abgeschlossene behördliche und verwaltungsgerichtliche Verfahren sowie mit vom Kläger angekündigten Amtshaftungsansprüchen. Angesichts der Fülle von Unterlagen sei der Antrag nicht ausreichend bestimmt. § 29 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) räume einen Anspruch auf Akteneinsicht nur in laufenden Verwaltungsverfahren bis zu deren Abschluss ein; derzeit sei jedoch kein Verfahren anhängig. Im Übrigen handele es sich bei den Handakten des Rechtsamts nicht um Verfahrensakten i. S. v. § 29 VwVfG. Auch im Ermessenswege werde die Gewährung von Akteneinsicht abgelehnt. Der Kläger habe in der Vergangenheit in zahlreichen Verfahren ausreichend Gelegenheit zur Einsichtnahme in die Akten der Fachverwaltung gehabt, die er auch genutzt habe. Die Handakten des Rechtsamts enthielten über die Kopien der Fachakten hinaus lediglich persönliche - auch verfahrensstrategische - Notizen des jeweiligen Prozessvertreters, die nicht zur Kenntnisnahme des Prozessgegners bestimmt seien. Insoweit würde ein Recht auf Akteneinsicht den Grundsatz der Waffengleichheit verletzen, weil die Beklagte nicht die Möglichkeit habe, ihrerseits Handakten des Prozessvertreters des Klägers einzusehen. Sie habe deshalb ein erhebliches Interesse daran, die Akteneinsicht in die Rechtsamtsakten zu versagen. Demgegenüber überwiegende Interessen des Klägers seien weder vorgetragen noch ersichtlich.
Hiergegen hat der Kläger am 17.10.2006 Klage erhoben. Er trägt vor, die Verwaltungsgerichtsverfahren seien sämtlich abgeschlossen, so dass ein Schutz der Beklagten hinsichtlich ihrer Prozessvertretung nicht mehr notwendig sei. Es existierten jedoch noch nicht abgeschlossene Verwaltungsverfahren zum Baustreit. Das Verhalten des Rechtsamts in diesem Streit müsse überprüft werden können. Mitarbeiter des Rechtsamts hätten dabei ihre Pflichten verletzt, indem sie dem Bauamt Entscheidungen vorgegeben hätten, die sich später als nicht tragfähig erwiesen hätten. Eine Amtspflichtverletzung liege auch darin, dass die Beklagte Weisungen der Bezirksregierung nicht nachgekommen sei, um die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen zu verhindern. Er betreibe insoweit vor dem Landgericht Göttingen einen Schadensersatzprozess (4 O 13/07).
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 22.09.2006 zu verpflichten, ihm Einsicht in die in der Anlage zum Schriftsatz vom 29.01.2009 unter den Nummern 10 bis 18, 22 bis 27, 29 und 34 bis 36 aufgeführten Akten zu gewähren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht sie sich auf die Ausführungen in dem angegriffenen Bescheid.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und den Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig und begründet.
Allerdings hat der Kläger keinen Anspruch auf Akteneinsicht aufgrund spezieller bundes- oder landesrechtlicher Regelungen. Die Vorgänge der Beklagten stellen keine allgemein zugänglichen Informationsquellen dar, so dass das auf ihre Bekanntgabe gerichtete Begehren nicht auf das Grundrecht der Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gestützt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.09.1980 - I C 52.75 -, BVerwGE 61, 15). § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) gewährt einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen ausschließlich gegenüber den Behörden des Bundes, nicht jedoch gegenüber den Behörden der Länder oder gegenüber Kommunalbehörden. Das Land Niedersachsen hat ein eigenes Informationsfreiheitsgesetz nicht erlassen. Ein Anspruch ergibt sich auch nicht aus § 100 Abs. 1 VwGO, wonach die Beteiligten bis zum Abschluss eines gerichtlichen Verfahrens (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage 2007, § 100 Rn. 3) die Gerichtsakten und die dem Gericht vorgelegten Akten einsehen können, denn sämtliche verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Zusammenhang mit dem Streit um den Anbau des Klägers sind bereits seit längerem abgeschlossen. Der Kläger kann einen Anspruch auf Akteneinsicht auch nicht auf § 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Nds. Datenschutzgesetzes (NDSG) stützen; er beabsichtigt, ganze Aktenstücke einzusehen, und begehrt nicht Auskunft über bestimmte Daten, die in Akten gespeichert sind (vgl. hierzu § 16 Abs. 3 NDSG). Des Weiteren ergibt sich ein Anspruch auf Akteneinsicht auch nicht aus § 29 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Danach hat die Behörde den Beteiligten Einsicht in die das Verfahren betreffenden Akten zu gestatten, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist. Die Vorschrift gibt einen unmittelbaren Anspruch für die Akteneinsicht nur während des anhängigen Verfahrens, d. h. nicht vor Beginn und nicht mehr nach Abschluss des Verfahrens (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage 2008, § 29 Rn. 4). Zwar trägt der Kläger vor, es existierten noch außergerichtliche Streitigkeiten im Zusammenhang mit seinem Anbau, die nicht abgeschlossen seien. Diese zwischen den Beteiligten streitige Frage kann jedoch dahin stehen, weil der Kläger ersichtlich nicht Akteneinsicht begehrt, um seine Rechte in diesen Verfahren zu verfolgen. Vielmehr trägt er vor, die Akteneinsicht zu benötigen, um seine Rechte in dem von ihm beim Landgericht Göttingen betriebenen Amtshaftungsprozess (4 O 13/07) geltend machen zu können.
Soweit - wie hier - spezielle Regelungen nicht bestehen, steht die Gewährung von Akteneinsicht grundsätzlich im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.09.1980, a.a.O.; Kopp/Raumsauer, a.a.O. Rn. 8). Danach hat der Einzelne einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Gewährung von Akteneinsicht, soweit er ein berechtigtes Interesse geltend machen kann. Bei Vorliegen eines berechtigten Interesses kann eine Ermessensreduzierung auf Null mit der Folge in Betracht kommen, dass sich der Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung zu einem Recht auf Akteneinsicht verdichtet. Letzteres kommt insbesondere in Betracht, wenn dies zur sachgerechten Wahrnehmung von Rechten, insbesondere von Grundrechten erforderlich ist (Kopp/Ramsauer, a.a.O.).
Der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung bezieht sich auch auf Akten, die nicht Gegenstand eines (laufenden) Verwaltungsverfahrens sind. Der Fachdienst Recht der Beklagten hat im Verlauf der rechtlichen Auseinandersetzungen mit dem Kläger insgesamt 36 Vorgänge angelegt, die die Beklagte in der Anlage zu ihrem Schriftsatz vom 29.01.2009 aufgelistet hat. Davon betreffen 19 Vorgänge (Ziffern 10 bis 18, 22 bis 27, 29 und 34 bis 36 der genannten Anlage) die Streitigkeiten um den Anbau des Klägers. In diesen dürften zu den verschiedenen Phasen des langjährigen Streites Schriftsätze, Vermerke, innerdienstliche Mitteilungen etc. enthalten sein, so dass es sich begrifflich um Akten handelt. Der Begriff der Akten ist umfassend zu verstehen. Er umfasst alle das konkrete Verfahren betreffenden Unterlagen wie Schriftsätze, Gutachten, Aktenvermerke, Randbemerkungen zu Schriftsätzen usw. Es gilt ein materieller Aktenbegriff, der auf die funktionale Zuordnung von Datenträgern zu einem bestimmten Verfahren abstellt, ohne dass es darauf ankommt, ob sie in einem Ordner zusammengefasst oder auf andere Vorgänge - auch ggf. zusammen mit anderen, nicht das konkrete Verfahren betreffenden Vorgängen - oder Ablagestellen verteilt sind (Kopp/Ramsauer, a.a.O. Rn. 13). Als das Verfahren betreffend sind zunächst einmal die unmittelbar für ein Verfahren angelegten oder dazu beigezogenen Akten anzusehen. Allerdings hat die Behörde es nicht in der Hand, solche Akten oder Aktenteile, deren sie sich im Rahmen des Verfahrens tatsächlich bedient, durch Unterlassen einer förmlichen Einbeziehung aus dem Geltungsbereich des Akteneinsichtsrechts herauszuhalten. Regelmäßig gehören deshalb auch solche Akten bzw. Aktenbestandteile dazu, die ersichtlich für die Entscheidung von Bedeutung sind (Kopp/Schenke, a.a.O. Rn. 14). Dies gilt auch für die Vorgänge des Fachdienstes Recht der Beklagten, die im Übrigen jeweils mit einer besonderen Bezeichnung und mit einem Aktenzeichen des Rechtsamts versehen und daher auch formal als Akten anzusehen sind.
Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse daran, diese Akten einzusehen, in hinreichender Weise substanziiert. Er wirft Mitarbeitern des Rechtsamts vor, während des Verlaufs des Prozesses zu seinen Lasten Amtspflichtverletzungen begangen zu haben, und trägt vor, die Akten des Rechtsamts daraufhin überprüfen zu wollen, ob ihr Inhalt seinem im Rahmen des Verfahrens vor dem Landgericht Göttingen geltend gemachten Schadensersatzanspruch gemäß Art. 34 GG i. V. m. § 839 BGB zum Erfolg verhelfen könne. Zu diesem Zweck ist er auf die Einsichtnahme in die Akten des Rechtsamts auch angewiesen. Es ist allgemein anerkannt, dass Akteneinsicht insbesondere auch zu dem Zweck zu gewähren sein kann, dem Betroffenen die Vorbereitung und Verfolgung etwaiger, nicht offensichtlich aussichtsloser Sekundäransprüche - sei es gegen die Akten führende Behörde, sei es gegen Dritte - zu ermöglichen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 19.06.2002 - 21 B 589/02 -, NVwZ-RR 2003, 800). Zwar hat der Kläger bereits Akteneinsicht in die beim Bauamt der Beklagten geführten Akten erhalten. Der Umstand, dass ihm hierdurch Äußerungen des Rechtsamts gegenüber dem Bauamt bekannt sind, schließt jedoch nicht aus, dass die Akten des Rechtsamts Bestandteile enthalten, die hierüber hinaus gehen und deren er zur Beurteilung der Frage, ob sein Amtshaftungsprozesses erfolgversprechend ist, bedarf. Das Gericht sieht sich auch nicht in der Lage festzustellen, dass der vom Kläger geführte Amtshaftungsprozess, der nach dem hierzu eingereichten Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten der Beklagten vom 30.01.2009 schwierige rechtliche Fragen behandelt, offensichtlich aussichtslos ist. Um dies zu beurteilen, bedarf es vielmehr einer Sichtung des gesamten Aktenmaterials und insbesondere auch der Akten des Rechtsamts. Nur dies wird es dem Kläger ermöglichen einzuschätzen, ob Mitarbeiter des Rechtsamts im Rahmen des Verfahrens schuldhaft ihre Amtspflichten verletzt haben. Der Kläger ist auch nicht darauf zu verweisen, im Rahmen des Amtshaftungsprozesses Akteneinsicht gemäß § 299 ZPO bzw. die Beiziehung der Akten als Urkunden gemäß §§ 420 ff. ZPO zu begehren. Zum einen kann er nicht sicher davon ausgehen, dass entsprechende Anträge im Zivilprozess erfolgreich wären; zum anderen muss es ihm im Hinblick auf das von ihm zu tragende Prozessrisiko offen stehen, die Erfolgsaussichten seiner Amtshaftungsklage abschätzen zu können. Das OVG Münster (a.a.O.), dem die Kammer insoweit folgt, hat hierzu ausgeführt:
„Schließlich enthalten die Vorschriften des §§ 420 ff. ZPO nicht einmal für die Geltendmachung zivilrechtlicher Auskunftsansprüche während einer anhängigen oder beabsichtigten Zahlungsklage eine abschließende Verfahrensregelung. Vielmehr kann und muss ein solcher Anspruch, wenn seine Durchsetzung zunächst der Vorbereitung eines substantiierten Klagevortrags dient, isoliert geltend gemacht werden (vgl. BGH, Urteil vom 2.3.2000 - III ZR 65/99 -, NJW 2000, 1645). Erst wenn eine anhängige Klage hinreichend substantiiert ist und der bürgerlich-rechtliche Vorlageanspruch vom Vorlageberechtigten nach §§ 421 ZPO geltend gemacht werden kann, ist für die Geltendmachung in einem gesonderten Verfahren kein Raum mehr.“
Die hiergegen im Bescheid der Beklagten vom 22.09.2006 vorgetragenen Erwägungen greifen nicht durch. Soweit die Beklagte die Ansicht vertritt, die Vorgänge ihres Rechtsamts enthielten nur Unterlagen, die der Unterstützung und Vorbereitung der Entscheidungen ihrer Bauverwaltung gedient hätten, und insbesondere persönliche - auch verfahrensstrategische - Notizen des jeweiligen Prozessvertreters, steht dies einer Einsichtnahme durch den Kläger nicht entgegen. Die Kammer wendet insoweit den Rechtsgedanken des § 29 Abs. 1 Satz 2 VwVfG an, wonach Entwürfe zu Entscheidungen sowie die Arbeiten zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung nur bis zum Abschluss des Verwaltungsverfahrens von einer Einsichtnahme ausgenommen werden können. Folgt man der Mitteilung der Beklagten, so sind die Verwaltungsverfahren im Zusammenhang mit dem Baustreit jedoch sämtlich abgeschlossen. Entgegen der Auffassung der Beklagten verletzt die Gewährung von Akteneinsicht in die Verfahrensakten des Rechtsamts auch nicht den Grundsatz der Waffengleichheit (im Sinne eines Rechts der Prozessbeteiligten auf prozessuale Chancengleichheit). Zum einen kann das Prinzip der Waffengleichheit nur in laufenden, nicht jedoch in Bezug auf den abgeschlossenen Baurechtsstreit eine Rolle spielen. Zum anderen übersieht die Beklagte, dass sie über mehr als zehn Jahre hinweg aus ihrer starken Stellung als Behörde heraus gegen das Bauvorhaben des Klägers vorgegangen und dass dieses Bauvorhaben dann doch in der ursprünglich beantragten und genehmigten Form realisiert worden ist. Nicht sie befindet sich in einer schwächeren Position und kann sich auf den Grundsatz der Waffengleichheit berufen. Vielmehr gebietet es dieser Grundsatz, dem Kläger nunmehr die Möglichkeit zu verschaffen, anhand einer umfassenden Sichtung der Akten zu beurteilen, ob Mitarbeitern der Beklagten schuldhafte Amtspflichtverletzungen vorzuwerfen sind oder nicht. Schließlich kann sich die Beklagte nicht darauf berufen, es würde einen unverhältnismäßigen Aufwand verursachen und sei ihr daher unzumutbar, dem Kläger die Aktenstücke zur Verfügung zu stellen. Dies ist angesichts von insgesamt 19 Vorgängen, die zum Teil nur wenige Aktenblätter umfassen, ersichtlich nicht der Fall, zumal eine allgemeine Beeinträchtigung des Dienstbetriebes infolge der Gewährung der Akteneinsicht hinzunehmen ist (Kopp/Ramsauer, a.a.O. Rn. 33 f.).
Weil sonstige Belange der Beklagten, die der Akteneinsicht entgegenstehen könnten, nicht ersichtlich sind, ist ihr Ermessen insoweit auf Null reduziert. Die Sache ist daher spruchreif, so dass das Gericht die Beklagte unter Aufhebung des angefochtenen Bescheides zur Gewährung der Akteneinsicht verpflichtet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Kammer lässt gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO die Berufung zu, weil sie der Frage, ob Handakten des Rechtsamts einer Behörde grundsätzlich dem Akteneinsichtsrecht zugänglich sind, grundsätzliche Bedeutung beimisst.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 420 ff. ZPO
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 29 VwVfG
§ 839 BGB
§ 299 ZPO
§ 421 ZPO
§ 167 VwGO
§ 100 Abs. 1 VwGO
§ 16 Abs. 3 NDSG
§ 29 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
§ 29 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 29 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 34 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 61, 15
NVwZ-RR 2003, 800
NJW 2000, 1645
4 O 13/07
I C 52.75
21 B 589/02
III ZR 65/99