Verwaltungsgericht Aachen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-11-09, Aktenzeichen 7 K 819/00
ECLI: ECLI:DE:VGAC:2001:1109.7K819.00.00

Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 31. Januar 2000 in der Fassung von dessen Widerspruchsbescheid vom 20. März 2000 wird aufgehoben, soweit der Kläger mit diesem Bescheid für das Jahr 1999 für die Abfallbeseitigung außer zu einer Grundgebühr zu Abfuhrgebühren in Höhe von mehr als 129,96 DM herangezogen wird.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks F.--straße 00 in der Stadt B. .
Im Jahr 1999 war diesem Grundstück zunächst ein 90-Liter Abfallbehälter, von August 1999 - nach dem Einzug neuer Mieter in die zweite Wohneinheit - ein weiterer Behälter dieser Größe zugeteilt. Der Kläger wurde für sein Grundstück zu entsprechenden Vorausleistungen herangezogen.
Mit Bescheid vom 31. Januar 2000 setzte der Beklagte die Abfallbeseitigungsgebühren hinsichtlich der gemäß § 4 Abs. 1 lit. b der Gebührensatzung zur Satzung über die Abfallentsorgung in der Stadt B. vom 16. Dezember 1996 (GS) in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 5. Februar 1999 nach der tatsächlichen Leerungshäufigkeit zu bestimmende Abfuhrgebühr in Höhe von 245,48 DM (17 x 14,44 DM) fest. Dieser Festsetzung lagen die tatsächlich erfolgten neun Leerungen des von den Mietern genutzten Restmüllbehälters zugrunde. Der für den klägerischen Haushalt vorgesehene Abfallbehälter, bei dem keine Leerung erfolgt war, wurde nach der Regelung des § 4 Abs. 2 GS mit acht Leerungen angesetzt.
Hiergegen erhob der Kläger am 29. Januar 2000 Widerspruch. Zur Begründung führte er an, dass ihm die Entleerungsgebühren erlassen werden müssten, da sein Müllaufkommen äußerst gering sei. Er aber Wert auf die Zuteilung eines eigenen Abfallbehälters lege, wofür er eine Grundgebühr zahle.
Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 20. März 2000 zurückgewiesen.
Der Kläger hat am 19. April 2000 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, dass die Abfallbeseitigungsgebühren zu reduzieren seien, da sie für tatsächlich nicht erbrachte Leistungen erhoben worden seien. Er wende sich mit seiner Klage ausschließlich gegen die Abrechnung von Leerungen, die nicht erfolgt seien. Richtig sei, dass auch bei ihm geringe Mengen Restmüll anfielen und die Restmülltonne entsprechend genutzt werde.
Mit Schriftsatz seines Prozessbevollmächtigten vom 28. Februar 2001 konkretisierte er sein Begehren dahingehend, dass der angefochtene Bescheid in Höhe des für seinen Haushalt für das Jahr 1999 festgesetzten Mindestentleerungsentgeltes (8 x 16,19 DM) aufzuheben sei. Die Erhebung der Abfuhrgebühr als Mindestgebühr sei neben der erhobenen Grundgebühr unzulässig. Einer Einordnung der Entleerungsgebühr als pauschalierender Mindestmaßstab stünde entgegen, dass die tatsächliche Inanspruchnahme durch den Beklagten konkret ermittelt werde.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 31. Januar 2000 in der Fassung von dessen Widerspruchsbescheid vom 20. März 2000 aufzuheben, soweit er mit diesem Bescheid für das Jahr 1999 für die Abfallbeseitigung außer zu einer Grundgebühr zu Abfuhrgebühren in Höhe von mehr als 129,96 DM herangezogen wird.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er erwidert, dass mit der Einführung einer Grund- und Abfuhrgebühr nach Leerungshäufigkeit im Jahr 1996 wirksame Anreize zur Reduzierung des Abfallaufkommens geschaffen werden sollten. Die Festlegung einer mindestens anzurechnenden Zahl von acht Leerungen sei erforderlich gewesen, um einer sonst drohenden illegalen Entledigung des Restmülls entgegenzuwirken. Außerdem seien in der Abfuhrgebühr teilweise Kosten für die Entsorgung anderer Abfallarten (Papier, Kühlschränke, Sperrgut) enthalten, deren tatsächliche Inanspruchnahme nicht kontrolliert werden könne. Es handele sich bei der Mindestleerungregelung um eine pauschalierende Mindestinanspruchnahme, die als Wahrscheinlichkeitsmaßstab zulässig sei. Im Übrigen seien, bezogen auf das Jahr 2000, nur 1.312 der zugeteilten Restmüllbehälter von der Anwendung der Regelung über die anzurechnende Mindestentleerungszahl betroffen.
Zu den weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verfahrensakte 7 L 1140/00 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist begründet.
Der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 31. Januar 2000 in der Fassung von dessen Widerspruchsbescheid vom 20. März 2000 ist in dem angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Er ist daher im tenorierten Umfang aufzuheben.
Dem Heranziehungsbescheid fehlt es, soweit der Kläger für das Jahr 1999 für die Abfallbeseitigung außer zu einer Grundgebühr zu Abfuhrgebühren in Höhe von mehr als 129,96 DM herangezogen worden ist, an einer wirksamen Rechtsgrundlage. Die für die Festsetzung der streitigen Abfuhrgebühr maßgebliche Regelung des § 4 Abs. 2 der Gebührensatzung der Gebührensatzung zur Satzung über die Abfallentsorgung in der Stadt B. vom 16. Dezember 1996 (GS) in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 5. Februar 1999, derzufolge unabhängig von der tatsächlichen Leerungshäufigkeit (§ 3 Abs. 2 GS) mindestens acht Leerungen je Restmüllgefäß berechnet werden, ist wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig. Sie verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG).
Die Regelung des § 4 Abs. 2 GS kann entweder als ein pauschalierender Mindestmaßstab der Inanspruchnahme oder als eine sogenannte Mindestgebühr im Sinne von § 9 Abs. 2 Satz 6 LAbfG zu verstehen sein.
Welche der beiden Alternativen anzunehmen ist, kann letztlich offen bleiben, denn die Regelung verstößt sowohl als Bestimmung einer Mindestgebühr als auch als Festlegung eines pauschalierenden Mindestmaßstabes gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Durch die Mindestgebühr oder den pauschalierenden Mindestmaßstab erfolgt eine Ungleichbehandlung von Benutzern, deren Restmüllbehälter weniger als acht Mal geleert werden, gegenüber denjenigen, die diese Leerungszahl überschreiten. Für diese Ungleichbehandlung fehlt es an der im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG erforderlichen Rechtfertigung.
Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verlangt vom Satzungsgeber, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen.
Vgl. zu den Anforderungen an die Prüfung des Gleichheitsgrundsatzes nach der neueren Rechtsprechung des BVerfG, dessen Beschluss vom 8. Februar 1994 - 1 BvR 1237/85 -, BVerfGE 89, 365 (375).
Abfallbeseitigungsgebühren als Benutzungsgebühren sind nach § 9 Abs. 2 Satz 1 des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LAbfG) in Verbindung mit § 6 Abs. 3 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) unter Berücksichtigung des Gleichheitsgedankens grundsätzlich am Maß der Inanspruchnahme auszurichten. Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen können insbesondere bei der Regelung von Massenerscheinungen durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt sein, solange die durch jede typisierende Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den erhebungstechnischen Vorteilen der Typisierung steht und die Zahl der Ausnahmen gering ist. Die Grenze liegt dort, wo ein sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung wesentlich gleicher oder die gesetzliche Ungleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte auch mit Blick auf die Verwaltungsvereinfachung fehlt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. März 1995 - 8 N 3/93 -, NVwZ- RR, 1995, 594, so auch OVG NRW, Urteile vom 18. März 1996 - 9 A 384/93 - und vom 16. September 1996 - 9 A 1722/96 -.
Die Regelung des § 4 Abs. 2 GS lässt sich zunächst, worauf sich auch der Beklagte nicht bezogen hat, nicht mit Gründen einer Verwaltungsvereinfachung rechtfertigen. Macht eine Gemeinde bei der Bemessung der Abfuhrgebühr die tatsächliche Leerungshäufigkeit zur Bemessungsgrundlage und versieht sie die Abfallbehälter mit elektronischen Messeinrichtungen, über die die Leerungsfrequenz automatisiert erfasst wird, verursacht es für die Berechnung der Abfuhrgebühr ersichtlich keinen unterschiedlichen Aufwand, welche konkrete Leerungszahl der Festsetzung zugrundezulegen ist.
Insoweit verhält es sich bei einem an der Leerungshäufigkeit orientierten Maßstab anders als bei einem reinen Mindestbehältermaßstab. Bei einem solchen Maßstab ist es bereits aus organisatorischen Gründen ausgeschlossen, einem Benutzer jede noch so kleine gewünschte Behältergröße zur Verfügung zu stellen.
Vgl. Driehaus, in: ders., Kommentar zum Kommunalabgabenrecht, Stand 25. Erg.Lfg (September 1999), § 6 Rn. 343 a.
Demgegenüber hat der Satzungsgeber hier durch die Einrichtung eines elektronischen Erfassungssystems selbst einer solchen - ansonsten zulässigen - Pauschalierung die Grundlage entzogen.
Eine Rechtfertigung der Ungleichbehandlung ergibt sich auch nicht im Hinblick auf die Regelung des § 9 Abs. 2 Satz 5 LAbfG. Hiernach können bei der Gebührenbemessung öffentliche Belange im Interesse einer geordneten Abfallbeseitigung berücksichtigt werden. Soweit der Beklagte in diesem Zusammenhang anführt, dass die Mindestentleerungsgrenze einer illegalen Abfallbeseitigung entgegenwirken solle, dürfte es an dem erforderlichen sachlichen Zusammenhang zur Typisierung fehlen. Denn aufgrund der Abrechnung jeder einzelnen Leerung, ist nicht erkennbar, weshalb der Anreiz zur illegalen Abfallbeseitigung bei Geringnutzern höher sein sollte, als bei sonstigen Nutzern des Restmüllgefäßes. Auch wenn auf einem Grundstück Mengen von Restmüll anfallen, die mehr als acht Entleerungen der Restmüllbehälter erfordern, besteht in gleicher Weise wie im unteren Bereich der Inanspruchnahme der Anreiz Müll illegal zu entsorgen, um zusätzliche Abfuhrgebühren für weitere Entleerungen zu sparen. Jede vermiedene Leerung bietet mit anderen Worten für die Benutzer den finanziellen Anreiz einer Einsparung in Höhe der Abfuhrgebühr von 14,44 DM.
Soweit der Beklagte weiterhin anführt, dass bestimmte verbrauchsabhängige Kostenanteile der Abfallbeseitigung (Papier, Kühlschränke, Sperrgut) der Abfuhrgebühr zugeordnet seien und die Mindestgebühr zur Abgeltung dieser nicht ermittelbaren Benutzung diene, rechtfertigt dies gleichfalls die in § 4 Abs. 2 GS vorgesehene Ungleichbehandlung nicht. Diese Annahme stünde im Widerspruch zur grundsätzlichen Maßstabsregelung des § 3 Abs. 2 GS, nach der die Leerungshäufigkeit Bemessungsgrundlage der Abfuhrgebühr sein soll. Der Satzungsgeber hat für die Umlegung der variablen Kosten der Abfallbeseitigung eine einheitliche Abfuhrgebühr - mit Ausnahme der Biotonne - kombiniert mit der jeweiligen Leerungshäufigkeit vorgesehen. Die Satzung geht damit von der nicht zu beanstandenden Annahme aus, dass im Regelfall das Maß der Inanspruchnahme des Restmüllbehälters der Inanspruchnahme der anderen Entsorgungsleistungen entspricht.
Vgl. Driehaus, in: ders., Kommentar zum Kommunalabgabenrecht, Stand 25. Erg.Lfg (September 1999), § 6 Rn. 327.
Sieht die Satzung diesen zulässigen Wahrscheinlichkeitsmaßstab vor, kann bei den Geringnutzern für die Inanspruchnahme der Entsorgungsteilleistungen kein abweichender Maßstab Anwendung finden.
Fehlt es damit im Ergebnis an einem sachlichen Grund für die Durchbrechung des Gleichheitssatzes kommt es auf die sich anschließende Frage, ob die durch die typisierende Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den (erhebungstechnischen) Vorteilen der Typisierung steht und die Zahl der Ausnahmen gering ist, nicht mehr an.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1981 - 8 C 48.81 -, KStZ 1982, 69.
Die Unwirksamkeit der Regelung des § 4 Abs. 2 GS führt zur Stattgabe der Klage insgesamt. Es kann daher offen bleiben, ob die Nichtigkeit der Mindestgebühren- oder Mindestmaßstabsregelung des § 4 Abs. 2 GS auch zur Nichtigkeit des Gebührenmaßstabes und damit der Satzung insgesamt führt. Allerdings weist die Kammer darauf hin, dass hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der Satzungsgeber, wenn er von der Nichtigkeit der Mindestentleerungsregelung gewusst hätte, an der verbleibenden Maßstabsregelung unverändert festgehalten hätte, auch mit Blick auf die Auswirkungen auf den Gebührensatz voraussichtlich nicht erkennbar sein dürften.
Vgl. zu dem Fall einer Abzugsmengengrenzregelung OVG NRW, Urteile vom 18. März 1996 und vom 16. September 1996, a.a.O.; Schulte in Driehaus, Kommentar zum Kommunalabgabenrecht, Stand 20. Erg.Lfg (März 1999), § 6 Rn. 384b, a. A. Hessischer VGH, Urteil vom 19. September 1996, - 5 UE 3355/94 -, KStZ 1998, 36.
Hierfür dürfte sprechen, dass die Gebührensatzung im Jahr 1996 als einheitliche Gesamtregelung, d. h. mit Grundgebühren-, Abfuhrgebühren- und Mindestgebühren(- maßstabs)regelung erlassen worden und seitdem - mit Ausnahme der Gebührensätze - unverändert geblieben ist. Zu den Auswirkungen auf den Gebührensatz ist anzumerken, dass die Abfuhrgebühr bei Ansatz nur der tatsächlichen Leerungen - rechnerisch - höher festzusetzen gewesen wäre, als es der Beklagte, auf der Grundlage der Leerungszahlen im Jahr 2000, ermittelt hat. Der vom Beklagten angegebene Wert von 0,08 DM lässt unberücksichtigt, dass die von der Mindestregelung betroffenen Fälle teilweise mehr als nur eine Leerung unter der Mindestgrenze von acht lagen. Dies führt dazu, dass die Zahl von 1.312 von der streitigen Regelung betroffenen Restmüllbehälter nicht der Zahl der zwar berechneten, tatsächlich jedoch nicht erfolgten Leerungen entspricht. Diese Zahl ergibt sich vielmehr nur aus der Differenz zwischen tatsächlicher Leerungs- und Mindestleerungszahl. Hiernach beträgt die Zahl der berechneten aber nicht erfolgten Leerungen rund 2.500, sodass sich bei der Berechnung der Abfuhrgebühr (umlegbare Kosten ./. Zahl der Leerungen) eine höhere Differenz als die vom Beklagten errechneten 0,08 DM ergeben dürften.
Ist die Regelung des § 4 Abs. 2 GS somit wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG bereits unwirksam, kann dahinstehen, ob zugleich auch ein Verstoß gegen § 9 Abs. 2 Satz 6 LAbfG vorliegt. Nach dieser Regelung ist die Erhebung von Grundgebühren sowie Mindestgebühren zulässig. Sie orientiert sich von ihrem Wortlaut an der vergleichbar gefassten Regelung des § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW und sollte nach dem Willen des Gesetzgebers, unter Hinweis auf das stark rückläufige Abfallaufkommen bei Gewerbebetrieben, klarstellen, dass Grundgebühren zur Umlage der invariablen Kosten auch im Bereich der Abfallbeseitigung zulässig sind.
Vgl. LT-Drucks. 12/3143, S. 71.
Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- Westfalen - zu § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW - soll eine parallele Erhebung von Grund- und Mindestgebühren bei der Festsetzung von Kanalbenutzungsgebühren unzulässig sein, weil auch eine Mindestgebührenregelung dem Zweck diene, die invariablen Kosten der in Anspruch genommenen Vorhalteleistung zu decken, soweit dies nicht durch die Arbeits- oder Verbrauchsgebühr bereits gewährleistet sei.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. September 1985, - 2 A 2499/83 -, KStZ 1986, 117 und vom 20. Mai 1996, - 9 A 5654/94 -, NVwZ-RR 1997, 314; vgl. hierzu aber auch BVerwG, Urteil vom 1. August 1986, - 8 C 112.84 -, NVwZ 1987, 231.
Kommt es auf die vorstehende Frage wegen des oben festgestellten Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG bereits nicht an, kann des Weiteren offenbleiben, ob die streitige Regelung der Gebührensatzung trotz der zuvor angeführten Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen tatsächlich gleichwohl zulässig sein könnte, weil sich aus der vom Beklagten vorgelegten Kalkulation ergibt, dass mit der Abfuhrgebühr ausschließlich variable Kosten, die invariablen Kosten dagegen insgesamt über die Grundgebühr umgelegt werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 9 Abs. 2 Satz 6 LAbfG
§ 9 Abs. 2 Satz 5 LAbfG
§ 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11,
711 Satz 1 der Zivilprozessordnung
§ 9 Abs. 2 Satz 1 des
Abfallgesetzes
§ 6 Abs. 3 des
Kommunalabgabengesetzes
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1
GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 89, 365
NVwZ-RR 1997, 314
NVwZ 1987, 231
7 L 1140/00
1 BvR 1237/85
8 N 3/93
9
A 384/93
9 A 1722/96
8 C 48.81
5 UE 3355/94
2 A
2499/83
9 A 5654/94
8 C 112.84