Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Niedersachsen, )
Urteil vom 2021-04-12, Aktenzeichen 12 KN 159/18

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Antragsteller ihren Normenkontrollantrag zurückgenommen haben.
Das am 22. Oktober 2018 als Satzung festgestellte und mit Verfügung des Amts für regionale Landesentwicklung Leine-Weser vom 17. Januar 2019 unter einer Maßgabe, der der Kreistag am 25. März 2019 beitrat, genehmigte Regionale Raumordnungsprogramm 2016 des Antragsgegners wird hinsichtlich der Festlegungen des Kapitels 4.2.1 „Windenergie“ seiner Beschreibenden Darstellung sowie hinsichtlich der Festlegungen der „Vorranggebiete Windenergienutzung“ seiner Zeichnerischen Darstellung für unwirksam erklärt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller zu jeweils einem Achtel und der Antragsgegner zu drei Vierteln.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Antragsgegner kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils jeweils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten (nur noch) um die Wirksamkeit des Kapitels 4.2.1 „Windenergie“ des Regionalen Raumordnungsprogramms 2016 – RROP 2016 – des Antragsgegners, das durch Verfügung des Amtes für regionale Landesentwicklung Leine-Weser vom 17. Januar 2019 genehmigt wurde. Ihr Streit hatte allerdings vormals im Hauptantrag das RROP 2016 (festgestellt durch Satzung vom 22. Oktober 2018 in der Fassung des Beitrittsbeschlusses vom 25. März 2019) insgesamt betroffen. Einzelne Teile des RROP 2016, nämlich vorrangig das Kapitel „Windenergie“ zur Gänze und sodann zwei Zielfestlegungen dieses Kapitels, sind damals die Gegenstände der Hilfsanträge gewesen. Die Antragsteller haben aber in der mündlichen Verhandlung ihren ursprünglichen Hauptantrag nicht mehr weiterverfolgt.
Die Antragstellerin zu 1) trägt ein Unternehmen der Windenergiewirtschaft, das Windkraftprojekte verwirklicht. Sie möchte außerhalb der durch das RROP 2016 des Antragsgegners festgelegten „Vorranggebiete Windenergienutzung“ in der Gemeinde A-Stadt sechs Windenergieanlagen – WEA – errichten (vgl. Bl. 65 der Gerichtsakte – GA –). Für fünf dieser Anlagen versagte ihr nicht nur der Antragsgegner, sondern nachfolgend auch das Verwaltungsgericht Hannover mit Urteilen vom 23. Januar 2018 (4 A 4353/16 und 4 A 4355/16) Vorbescheide über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit ihrer Vorhaben (hilfsweise unter Ausklammerung artenschutzrechtlicher Belange). Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht aus, die Vorhaben der klagenden Antragstellerin zu 1) seien mit unterschiedlichen Vorgaben des RROP 2016 des beklagten Antragsgegners nicht zu vereinbaren, das Windenergieanlagen im Landschaftsschutzgebiet „H.“ bzw. in einem Abstand von weniger als 500 m zu Wohnbebauung ausschließe. Diese Vorgaben stünden den Vorhaben der klagenden Antragstellerin zu 1) zwar nicht als Ziele der Raumordnung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB entgegen, weil das RROP 2016 (noch) nicht wirksam in Kraft getreten sei. Sie könnten diesen Vorhaben aber als in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, und damit als unbenannter öffentlicher Belang, nach § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB entgegengehalten werden. Dagegen wendet sich die Antragstellerin zu 1) in zwei Berufungsverfahren, die bei dem erkennenden Senat anhängig sind (12 LB 110/19 und 12 LB 111/19).
Der Antragsteller zu 2) ist der geschäftsführende Gesellschafter der Antragstellerin zu 1) und zugleich Eigentümer von vier der fünf Standortgrundstücke (Bl. 12, vorletzter Absatz, GA). Er stellt der Antragstellerin zu 1) diese Standortgrundstücke zur Verwirklichung ihrer Projekte zur Verfügung, hat darüber aber – im Hinblick darauf, dass es sich um „seine“ Gesellschaft handle – noch keine Nutzungsverträge geschlossen.
Mit dem RROP 2016 beabsichtigt der Antragsgegner eine Standortsteuerung für die Errichtung von Windenergieanlagen, die nicht auf die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zurückgreift (vgl. Bl. 209, vierter Absatz, GA; S. 1.2 des Anhangs zum Protokoll des Erörterungstermins vom 14.1.2016, hinter Trennblatt – TrBl. – G1 in Bd. 2 d. Beiakte – BA – 2 zu 12 LA 61/18 = heute 12 LB 111/19), die aber dennoch (auch) zu Ausschlusszonen für die Windenergienutzung führt (vgl. S. 106 ff., der Begründung des RROP 2016 – Begr. RROP 2016 –, in BA 2). Es werden hierzu neben der Festlegung von „Vorranggebieten Windenergienutzung“ (vgl. Kap. 4.2.1 Ziffer 01 Satz 2 der Beschreibenden Darstellung – BschrD – des RROP 2016 i. V. m. der Zeichnerischen Darstellung – ZchnD – jeweils in BA 2) negative Ziele und Grundsätze der Raumordnung festgelegt. In Kap. 4.2.1 Ziffer 02 Satz 2 und Satz 5 Tiret 1 bis 16 BeschrD ist es durch Fettdruck als Ziel der Raumordnung gekennzeichnet, dass zusammen 17 verschiedenen Gebietsarten nicht für die Windenergienutzung in Anspruch genommen werden dürfen, darunter in Satz 5 unter Tiret 2 die in der Anlage 1 der BeschrD aufgeführten Landschaftsschutzgebiete, zu denen u. a. das Gebiet „H.“ zählt. Diese Vorgabe hielt das Verwaltungsgericht Hannover in dem bereits erwähnten Urteil des Verfahrens 4 A 4353/16 (12 LB 110/19) der geplanten WEA auf der Vorhabenfläche Gemarkung I., Flur 4, Flurstk. 28/5, entgegen sowie in seinem Urteil des Verfahrens 4 A 4355/16 (12 LB 111/19) den drei geplanten WEA auf den Flächen Gemarkung I., Flur 7, Flurstk. 48 sowie Flur 8, Flurstk. 4 und Flurstk. 2 (vgl. Bl. 39, zweiter Absatz, GA). In Kap. 4.2.1 Ziffer 03 Satz 2 BeschrD ist als weiteres Ziel der Raumordnung genannt, dass zum Schutz der Bevölkerung zwischen Wohnbebauung und raumbedeutsamen Windenergieanlagen ein Abstand von mindestens 500 m einzuhalten sei. Diese Vorgabe führte zur Abweisung der Klage des Verfahrens 4 A 4353/16 (12 LB 110/19) hinsichtlich der geplanten WEA auf der Vorhabenfläche Gemarkung I., Flur 4, Flurstk. 37/1. Nach den negativen Grundsätzen der Raumordnung sollen bestimmte Gebiete und Trassen für die Windenergienutzung nicht in Anspruch genommen werden bzw. raumbedeutsame WEA Schutzabstände zu bestimmten anderen Raumnutzungen und Abstände zu raumbedeutsamen Windparks einhalten. Schließlich bleiben noch „weiße Flächen“, die von keiner die Windenergie betreffenden Festlegung des RROP 2016 erfasst werden (vgl. Prinzipskizze, Abb. 4.2.1 - 01, S. 108 Begr. RROP 2016 –, in BA 2).
Quantitativ betrachtet stellt sich das Planungsergebnis des Antragsgegners wie folgt dar (vgl. zum Folgenden S. 108 f. Begr. RROP 2016, in BA 2): Von den 198.943,5 ha (vgl. Bl. 121, unter a], GA) seines Kreisgebietes werden insgesamt 1.800 ha (0,9 %) als „Vorranggebiete Windenergienutzung“ festgelegt. Weitere 4.758,63 ha (2,4 %) des Kreisgebietes sollen von den speziell auf die Windenergienutzung bezogenen Reglementierungen durch Ziele und Grundsätze der Raumordnung nicht tabuisierend betroffen werden – „raumordnerisch weiße Flächen“ (vgl. S. 108 Begr. RROP 2016, in BA 2). Von ihnen sind 2.161,92 ha (1,1 %) des Kreisgebietes bereits als Sondergebiete für die Windenergie in den Flächennutzungsplänen kreisangehöriger Gemeinden dargestellt. Die durch Grundsätze der Raumordnung in dem RROP 2016 festgelegten Tabuzonen umfassen ca. 147.443 ha (74,1 %) des Kreisgebiets. Aus den vorgenannten Zahlen ergibt sich rechnerisch, dass rund 44.941,87 ha (= 198.943,5 ha – 1.800 ha – 4.758,63 ha – 147.443 ha), also ca. 22,6 %, des Kreisgebietes durch Ziele der Raumordnung für die Windenergienutzung tabuisiert sind. Damit macht die entweder durch Ziele oder durch Grundsätze der Raumordnung tabuisierte Fläche etwa 192.384,87 ha (= 44.941,87 ha + 147.443 ha), also ca. 96,7 %, des Kreisgebietes aus.
Das Verfahren zur Aufstellung des RROP 2016 verlief im Wesentlichen wie folgt:
Der Kreistag des Antragsgegners beschloss am 30. September 2013 die Neuaufstellung des RROP und eine Bekanntmachung seiner entsprechenden allgemeinen Planungsabsichten (hinter TrBl. A in Bd. 4 d. BA 2 zu 12 LA 61/18). Diese Planungsabsichten wurde im Amtsblatt des Antragsgegners Nr. 14 vom 28. Oktober 2013, S. 4, öffentlich bekannt gemacht (hinter TrBl. B in Bd. 4 d. BA 2 zu 12 LA 61/18). Bezogen auf den 1. Entwurf des RROP 2016 fanden im Jahre 2015 Beteiligungen öffentlicher Stellen sowie – nach einer Bekanntmachung im Amtsblatt Nr. 11/2015 vom 3. August 2015, S. 11, und unter Auslegung des Planentwurfs – der Öffentlichkeit statt (unter E1, d. h. in Bd. 1 d. BA 1 zu 12 LA 61/18). Die daraufhin eingegangenen Anregungen und Bedenken öffentlicher Stellen und einiger sonstiger Einwender wurden am 14. Januar 2016 erörtert (hinter TrBl. G1 in Bd. 4 d. BA 2 zu 12 LA 61/18). Es wurde sodann ein 2. Entwurf des RROP 2016 erstellt und hierzu ein zweifach, nämlich auf die Änderungen des 2. gegenüber dem 1. Entwurf des RROP 2016 und den Kreis der von diesen Änderungen Betroffenen, eingeschränktes zweites Beteiligungsverfahren mit den öffentlichen Stellen und der Öffentlichkeit durchgeführt (hinter TrBl. E2 in Bd. 3 d. BA 2 zu 12 LA 61/18). Die entsprechende Bekanntmachung für die Öffentlichkeit im Amtsblatt des Antragsgegners Nr. 6/2016 vom 21. März 2016, S. 2, enthielt den Hinweis, dass der 2. Entwurf des RROP „in der Zeit vom 21.03.2016 bis zum 01.04.2015“ in den Kreishäusern in Syke und in Diepholz ausliege (hinter TrBl. E2 in Bd. 3 d. BA 2 zu 12 LA 61/18). Die daraufhin vorgebrachten Anregungen und Bedenken öffentlicher Stellen sowie einiger anderer Einwender wurden am 26. April 2016 erörtert (hinter TrBl. G2 in Bd. 3 d. BA 2 zu 12 LA 61/18). Der Kreistag des Antragsgegners beschloss in seiner Sitzung vom 13. Juni 2016 das RROP 2016 als Satzung (hinter TrBl. H in Bd. 4 d. BA 2 zu 12 LA 61/18). Das Amt für regionale Landesentwicklung Leine-Weser genehmigte das RROP 2016 mit Verfügung vom 15. Dezember 2016 (hinter TrBl. I in Bd. 4 d. BA 2 zu 12 LA 61/18) unter Maßgaben und Nebenbestimmungen, deren Ersteren der Kreistag des Antragsgegners in seiner Sitzung am 19. Dezember 2016 beitrat, wobei er zugleich eine entsprechend veränderte Fassung der Satzung beschloss (hinter TrBl. J in Bd. 4 d. BA 2 zu 12 LA 61/18).
Die Erteilung der Genehmigung vom 15. Dezember 2016 machte der Antragsgegner in seinem Amtsblatt Nr. 19/2016 vom 22. Dezember 2016, S. 34, bekannt (hinter TrBl. K in Bd. 4 d. BA 2 zu 12 LA 61/18).
Zugleich mit dieser ersten Bekanntmachung der Genehmigung (vom 15. Dezember 2016) des RROP 2016 verkündete der Antragsgegner in seinem Amtsblatt Nr. 19/2016 vom 22. Dezember 2016, S. 3, auch seine Hauptsatzung in einer am 19. Dezember 2016 beschlossenen Fassung – HptS 2016 – (Bl. 67 ff. [69 ff.] GA). Diese Fassung traf in § 15 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 HptS 2016 Regelungen, die möglicherweise eine alternative Verkündung von Satzungen, entweder im Amtsblatt des Antragsgegners oder im Internet, vorsahen (Bl. 71 GA). Daraufhin beschloss der Kreistag des Antragsgegners u. a. zur „Klarstellung, dass die Verkündungen von Satzungen … und die öffentlichen Bekanntmachungen des Landkreises ausschließlich im Amtsblatt vorgenommen werden“ am 3. April 2017 als „Artikelsatzung“ (Bl. 77 GA) eine Änderungssatzung zu der HptS 2016 (vgl. Bl. 73 ff. GA). Es wurde jedoch nicht diese Artikelsatzung, sondern die Hauptsatzung in einer durch die Artikelsatzung geänderten Fassung – HptS 2017 – im Amtsblatt des Antragsgegners Nr. 07/2017 vom 2. Mai 2017, S. 3, verkündet.
Die Erteilung der Genehmigung (vom 15. Dezember 2016) des RROP 2016 wurde in der Zeit von Mitte August bis Mitte Dezember 2017 noch drei weitere Male im Amtsblatt des Antragsgegners bekannt gemacht.
Unter anderem im Februar und Juli des Jahres 2017 wurde das Landes-Raumordnungsprogramm geändert und schließlich in seiner Fassung von 2017 – LROP 2017 – neu bekannt gemacht (vgl. LROP-VO i. d. F. v. 26.9.2017, Nds. GVBl. 2017, 378 ff.).
In seinen Urteilen vom 23. Januar 2018 (4 A 4353/16 und 4 A 4355/16) vertrat das Verwaltungsgericht Hannover die Rechtsauffassung, dass das RROP 2016 des Antragsgegners in der Fassung seiner Genehmigung vom 15. Dezember 2016 unter der weiterhin beachtlichen Verletzung einer Rechtsvorschrift leide. Dies treffe selbst dann zu, wenn man unterstelle, es sei das vor Offenlage des 2. Entwurfs des RROP 2016 bekannt gemachte Enddatum dieser Auslegung in der Zeit vom 21. März 2016 bis „1. April 2015“ als offensichtlicher Schreibfehler in „1. April 2016“ zu korrigieren. Denn da bei der Aufstellung des RROP 2016 eine Umweltprüfung durchgeführt worden sei, hätte gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 ROG 2008 der Entwurf des Raumordnungsplans nebst Begründung und Umweltbericht für die Dauer von mindestens einem Monat öffentlich ausgelegt werden müssen. Hier hätten die Planunterlagen jedoch lediglich für zehn Tage ausgelegen. Der Antragsgegner habe die „Auslegungsfrist“ auch nicht in rechtmäßiger Weise verkürzt.
Im Hinblick auf diese Urteile entschloss sich der Antragsgegner, das Beteiligungsverfahren zum 2. Entwurf des RROP 2016 und des dazugehörigen Umweltberichts zu wiederholen. Hierzu wurde ein auf die Änderungen des 2. gegenüber dem 1. Entwurf des RROP 2016 beschränktes zweites Beteiligungsverfahren mit den öffentlichen Stellen und der Öffentlichkeit durchgeführt. In den Anschreiben an die öffentlichen Stellen hieß es, dass die im Jahr 2016 im Rahmen des Beteiligungsverfahrens abgegebenen Stellungnahmen ihre Gültigkeit behielten und nicht erneut ins Verfahren eingebracht werden müssten (vgl. hinter TrBl. A.h in BA 1). Zugleich wurde zu einer Erörterung der Einwendungen am 30. August 2018 eingeladen, an der dann jedoch kein Vertreter öffentlicher Stellen teilnahm (vgl. Sitzungsvorlage v. 28.8.2018, S. 2, – hinter TrBl. C.h in BA 1).
In seinem Amtsblatt Nr. 13 vom 2. Juli 2018, S. 8 (Bl. 157 GA), machte der Antragsgegner der Öffentlichkeit die Wiederholung des Beteiligungsverfahrens bekannt und informierte zugleich über die Auslegung der Entwürfe in der Zeit vom 10. Juli bis 9. August 2018. Bis spätestens zum 23. August 2018 könne schriftlich oder in elektronischer Form zu den gegenüber dem Entwurf des RROP 2016 geänderten Teilen des 2. Entwurfs des RROP 2016 sowie zu den gegenüber dem Entwurf des Umweltberichtes geänderten Teilen des 2. Entwurfs des Umweltberichtes Stellung genommen werden.
In seinem Amtsblatt Nr. 13 vom 2. Juli 2018, S. 3 (Bl. 152 GA), veröffentlichte der Antragsgegner zudem eine Neufassung seiner Hauptsatzung – HptS 2018 –, die sein Kreistag am 18. Juni 2018 beschlossen hatte. Sie enthielt keine ausdrückliche Bestimmung über die Bekanntmachung der Erteilung der Genehmigung eines RROP nach § 5 Abs. 6 NROG, bestimmte aber in § 15 Abs. 1 Satz 1 HptS 2018, dass Satzungen und Verordnungen sowie öffentliche Bekanntmachungen des Antragsgegners in dessen Amtsblatt verkündet bzw. bekannt gemacht werden, es sei denn, dass durch spezialgesetzliche Regelung eine andere Form der öffentlichen Bekanntmachung vorgesehen ist. In § 15 Abs. 5 HptS 2018 wurde geregelt, dass das Amtsblatt des Antragsgegners zusätzlich im Internet unter www.diepholz.de veröffentlicht werde. Schließlich bestimmte § 16 HptS 2018, dass die Hauptsatzung des Antragsgegners rückwirkend zum 22. Dezember 2016 in Kraft trete. Gleichzeitig trete die Hauptsatzung in der Fassung der Änderungssatzungen vom 3. Dezember 2011 (HptS 2011) außer Kraft.
Am 12. September 2018 haben die Antragsteller ihren Normenkontrollantrag gestellt.
Am 22. Oktober 2018 hat der Kreistag des Antragsgegners einen gegenüber dem 2. Entwurf des RROP 2016 entsprechend den Maßgaben, Nebenbestimmungen und Hinweisen der Genehmigung vom 15. Dezember 2016 angepassten (vgl. Sitzungsvorlage S. 2 – hinter TrBl. C.h in BA 1), aber ansonsten inhaltlich unveränderten (vgl. Protokoll der Sitzung des Ausschusses für Kreisentwicklung und Umwelt, S. 1 – hinter TrBl. D.h in BA 1) 3. Entwurf des RROP 2016 (= BA 2 und BA 3) als Satzung beschlossen (hinter TrBl. D.h in BA 1).
Durch Bescheid vom 17. Januar 2019 (hinter TrBl. E.h in BA 1) hat das Amt für regionale Landesentwicklung Leine-Weser die am 22. Oktober 2018 vom Kreistag des Antragsgegners durch Satzung festgestellte Neuaufstellung des RROP 2016 (nur) unter der Maßgabe einer Anpassung an das aktuell gültige Landes-Raumordnungsprogramm – LROP – genehmigt. Denn das RROP 2016 sei gemäß § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG unverzüglich an das LROP anzupassen. Hierzu seien vor Abschluss des laufenden ergänzenden Verfahrens [zur Heilung des RROP 2016], spätestens mit der öffentlichen Bekanntmachung der Genehmigung des ergänzenden Verfahrens des RROP, gemäß § 5 Abs. 6 NROG i. V. m. § 10 Abs. 1 ROG Planungsabsichten gemäß § 6 Abs. 1 NROG i. V. m. § 3 Abs. 1 NROG für die Anpassung des RROP an das LROP bekannt zu machen. Gemäß Ziffer 1.2.2 der Verwaltungsvorschriften zur Genehmigung Regionaler Raumordnungsprogramme und Ausübung der Rechtsaufsicht nach dem NROG sowie dem ROG (VV-NROG/ROG – RROP vom 11.8.2015, geändert durch RdErl. d. ML v. 2.5.2018) lasse sich nämlich eine Anpassung an eine LROP-Fortschreibung ausnahmsweise in zwei unmittelbar aufeinanderfolgenden Verfahren vornehmen.
In seiner Sitzung vom 25. März 2019 hat der Kreistag des Antragsgegners beschlossen, dieser Maßgabe beizutreten (hinter TrBl. F.h in BA 1).
In seinem Amtsblatt vom Nr. 5/2019 vom 1. April 2019, S. 5, (Bl. 227 GA) hat der Antragsgegner die Erteilung der Genehmigung vom 17. Januar 2019 und das Inkrafttreten des RROP 2016 bekannt gemacht. Diese Bekanntmachung ist mit einer Belehrung folgenden Wortlauts versehen gewesen:
„Eine beachtliche Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 1 und 2 ROG sowie gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Satz 1 NROG, beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs gemäß § 11 Abs. 3 NROG sowie eine beachtliche Verletzung der Vorschriften über die Umweltprüfung gemäß § 11 Abs. 4 ROG bei der Aufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms sind unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres, beginnend mit dieser öffentlichen Bekanntmachung, gegenüber dem Landkreis Diepholz unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind (§ 11 ROG i. V. m. § 7 NROG).“
In seinem Amtsblatt vom Nr. 5/2019 vom 1. April 2019, S. 5 (Bl. 227 GA), hat der Antragsgegner auch seine allgemeinen Planungsabsichten zur Anpassung seines RROP 2016 an das LROP bekannt gemacht.
Durch ihren Schriftsatz vom 14. Mai 2019 (Bl. 272 f. GA) haben die Antragsteller das erneut beschlossene und genehmigte RROP 2016 zum Gegenstand ihres Normenkontrollantrages gemacht.
Sie sind der Auffassung, ihr Normenkontrollantrag sei zulässig (A) und begründet (B).
(A) Gegen die Zulässigkeit ihres Normenkontrollantrages bestünden keine Bedenken. Er sei gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 75 NJG statthaft, und sie, die Antragsteller, seien nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, weil die Zielfestlegungen eines Verbots der Errichtung von Windenergieanlagen im Landschaftsschutzgebieten und der Einhaltung von Mindestabständen zur Wohnbebauung sie daran hinderten, Genehmigungen zur Errichtung der von ihnen geplanten Windenergieanlagen zu erhalten. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sei gewahrt.
(B) Der Normenkontrollantrag sei begründet, weil das RROP 2016 unter beachtlichen formellen und materiellen Rechtsfehlern leide.
(I) Das RROP 2016 weise folgende formelle Fehler auf:
(1) Die [erste] Öffentlichkeitsbeteiligung zum 2. Entwurf des RROP 2016 sei nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden.
(2) Mangels ausreichender Auflage des Amtsblatts des Antragsgegners fehle es an einer wirksamen Bekanntmachung des RROP 2016. Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG müsse dieses amtliche Verkündungsblatt in „ausreichender Auflage“ erscheinen. Es genüge nicht, wenn nur eines oder wenige gedruckte Exemplare vorgehalten würden. Dann sei nicht sichergestellt, dass die Betroffenen sich vom Erlass und Inhalt der Rechtsnorm verlässlich Kenntnis verschaffen könnten und dies nicht unzumutbar erschwert werde. Bereits wenn das Amtsblatt nur in einfacher Ausfertigung in den Mitgliedsgemeinden vorliege, sei eine verlässliche und zumutbare Kenntnisnahme nicht gewährleistet. Denn im Falle des Abhandenkommens dieses einen Exemplars müsse sich der Betroffene auf die Suche machen, um an anderer Stelle im Kreisgebiet ein gedrucktes Exemplar vorzufinden. Der damit verbundene Aufwand sei unzumutbar. Im Übrigen sei hier ausweislich im Jahre 2018 geführter anwaltlicher Telefonate (vgl. Bl. 66 GA) nicht einmal für alle Mitgliedsgemeinden des Antragsgegners ein Ausdruck hergestellt bzw. von diesen vor Ort bereitgehalten worden.
(3) Das RROP 2016 sei zudem deshalb nicht wirksam geworden, weil seine Bekanntmachung – und alle [anderen] bisherigen Bekanntmachungen im Rahmen des Verfahrens zu seiner Aufstellung – in keiner der jeweils maßgeblichen Fassungen der Hauptsatzung des Antragsgegners eine wirksame Grundlage gefunden hätten (Bl. 49 GA).
(a) Die Regelung des § 15 HptS 2016 (Bl. 71 GA) habe nicht Grundlage ordnungsgemäßer Bekanntmachungen im Rahmen des Aufstellungsverfahrens sein können, weil in ihr alternativ eine Verkündung im Amtsblatt oder im Internet vorgesehen gewesen sei.
(b) Ein Rückfall der Rechtslage auf Vorfassungen der Hauptsatzung von 2016 des Antragsgegners sei nicht infrage gekommen, weil diese alten Fassungen durch § 16 HptS 2016 (Bl. 72 GA) außer Kraft gesetzt worden seien.
(c) Es habe auch § 15 HptS 2017 (Bl. 82 GA) nicht die Grundlage der Bekanntmachung des RROP 2016 werden können. Zum einen sei die Hauptsatzung von 2017 des Antragsgegners – ausweislich der entsprechenden Sitzungsniederschrift seines Kreistages (Bl. 73 ff. GA) – im Wege einer Satzung zur Änderung der Hauptsatzung („Artikelsatzung“) beschlossen worden, habe der Antragsgegner aber nicht diese „Artikelsatzung“, sondern stattdessen die gesamte Hauptsatzung in seinem Amtsblatt verkündet (Bl. 80 ff. GA). Dies sei nicht rechtens gewesen. Im Übrigen habe die „Artikelsatzung“ – und damit § 15 HptS 2017 – deshalb nicht wirksam in Kraft gesetzt werden können, weil es [im Hinblick auf die soeben unter B) I. 3. a) und b) genannten Gesichtspunkte] entgegen § 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG an einer wirksamen Bestimmung zu ihrer Verkündung in der Hauptsatzung gefehlt habe.
(4) Das Aufstellungsverfahren des RROP 2016 habe nicht mit der Bekanntmachung des Erlasses der Genehmigung vom 17. Januar 2019 abgeschlossen werden dürfen, weil zuvor das LROP 2017 in Kraft getreten sei und dadurch der bereits in der Genehmigung (hinter TrBl. E.h in BA 1) genannte Anpassungsbedarf des RROP 2016 an die Ausweisungen von Vorranggebieten Torferhaltung und Biotopverbund sowie an sonstige Standort- und Flächenausweisungen für Deponiestandorte in dem LROP 2017 bestanden habe, dem nicht Rechnung getragen worden sei. Nach § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG wäre nämlich eine unverzügliche Anpassung des RROP 2016 an das LROP 2017 erforderlich gewesen, die weder geschehen noch beabsichtigt gewesen sei. Vielmehr sei lediglich die Bekanntmachung der Genehmigung zugleich mit derjenigen der Planungsabsichten zur Anpassung des RROP 2016 an das LROP 2017 vorgesehen worden. Dies genüge nicht den Anforderungen des § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG, auf welche die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 14.5.2017 - BVerwG 4 BN 8.07 -, NVwZ 2007, 953 f., hier zitiert nach juris) zur Anpassungspflicht der Bauleitplanung an die Raumordnung (§ 1 Abs. 4 BauGB) zu übertragen sei.
(II) Die Planung des Antragsgegners sei zudem materiell-rechtlich fehlerhaft.
(1) Sie sei abwägungsfehlerhaft, weil sie sich als „verkappte“ Konzentrationszonenplanung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB darstelle. Zwar sei unstreitig, dass der Antragsgegner eine solche Konzentrationszonenplanung mit Ausschlusswirkung nicht habe vornehmen wollen. Stattdessen habe er mit dem RROP 2016 bestehende Sondergebiete der Windenergienutzung aus kommunalen Bauleitplänen als Vorranggebiete in das RROP 2016 übernommen, einen großen Bereich seines Gebiets durch negative Ziele der Raumordnung für die Windenergienutzung gesperrt und lediglich einen kleinen Bereich übriggelassen, in dem nach seiner Vorstellung durch die Bauleitplanung der kreisangehörigen Gemeinden weiterer Raum für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellt werden könne. Hiernach gebe es Vorranggebiete, Ausschlussbereiche und „weiße Flächen“, über die noch keine endgültige planerische Aussage getroffen sei. Es würden auf diese Weise faktisch dieselben Wirkungen wie mit einer Konzentrationszonenplanung erzielt, aber die von der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen an eine Konzentrationszonenplanung umgangen, die in einem nachvollziehbaren, schlüssigen, gesamträumlichen Planungskonzept bestünden, welches der Windenergie im Ergebnis substantiell Raum verschaffe. Es könne gesetzgeberisch nicht gewollt sein, dass sich der Antragsgegner auf diese Weise gerichtlicher Kontrolle entziehe. Dementsprechend gehe die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Urt. v. 17.1.2019 - 2 D 63/17.NE, juris, Rnrn. 100 ff.) davon aus, dass eine negative Zielsetzung der Regionalplanung mit § 35 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht vereinbar sei, da die Standortsteuerung privilegierter Außenbereichsvorhaben nicht isoliert durch negative Inhalte von Raumordnungsplänen zu erfolgen habe, sondern der jeweilige Ausschluss dieser Außenbereichsvorhaben in bestimmten Bereichen stets mit einer entsprechenden positiven Standortzuweisung in einem hierfür im Rahmen der Bauleitplanung oder der Raumplanung bestimmten Planungsraum verbunden sein müsse. Diese Rechtsauffassung werde auch in einer im Vorabdruck vorgelegten Urteilsanmerkung (Wegner, ZNER 2/2021) vertreten.
(2) Es sei abwägungsfehlerhaft, dass der Antragsgegner die Sondergebiete Windenergienutzung aus den Bauleitplänen seiner kreisangehörigen Gemeinden ohne vertiefte Prüfung und eigene Abwägung als Vorranggebiete für die Windenergienutzung in sein RROP 2016 übernommen habe.
(a) Wie sich aus der Begründung des RROP 2016 (S. 107, in BA 2) sowie den Erwiderungen des Antragsgegners (vgl. zu 4. auf S. 281 sowie die stattgebenden Ausführungen auf den S. 302 und 332 der Synopse, hinter TrBl. F1, in Bd. 2 der BA 2 zu 12 LA 61/18) auf verschiedene Einwendungen ergebe, die gegen den 1. Entwurf des RROP 2016 erhoben worden seien, habe sich der Antragsgegner darauf beschränkt, von diesen Sondergebieten die Flächenanteile zu streichen, denen Ziele der Raumordnung entgegenstünden oder die die von ihm gewählte Mindestgröße nicht erreichten. Dies habe nichts mit eigener Abwägung zu tun, sondern sei lediglich der zwingenden Notwendigkeit geschuldet, Widersprüche zwischen seinen Zielen der Raumordnung zu vermeiden. Auch die Situation in der Gemeinde Stuhr belege dies (vgl. Bl. 194 GA). Dort gebe es für Windenergieanlagen aufgrund der Nähe zum Bremer Flughafen eine Höhenbeschränkung von 120 m. Zu diesen Windenergieanlagen sei offensichtlich kein Schutzabstand von 500 m erforderlich, und es sei dementsprechend nicht ersichtlich, welcher konkrete Konflikt mit einem solchen Abstand gelöst werde. Vielmehr werde deutlich, dass der Einzelfall nicht betrachtet worden sei.
(b) Die Flächennutzungspläne der Samtgemeinde A-Stadt und der Stadt J. seien außerdem durch das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht [teilweise] für unwirksam erklärt worden (vgl. Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, RdL 2018, 59 ff. bzw. Urt. v. 26.10.2017 - 12 KN 119/16 -, NuR 2018, 348 ff., hier jeweils zitiert nach juris), weil das jeweilige ihnen zugrundeliegende gesamträumliche Planungskonzept nicht den rechtlichen Vorgaben genügt habe. Durch sein Vorgehen habe der Antragsgegner die Abwägungsfehler aus den Verfahren zur Aufstellung dieser beiden Flächennutzungspläne in seinen eigenen Plan übernommen, sodass sie das RROP 2016 „infizierten“.
(3) Das negative Ziel der Raumordnung, wonach Landschaftsschutzgebiete für eine Windenergienutzung durch raumbedeutsame Windenergieanlagen – und damit auch für ihre, der Antragsteller, Vorhaben – nicht zur Verfügung stünden (Kap. 4.2.1 Ziffer 02 Satz 5 Tiret 2 BeschrD, in BA 2), sei auch für sich genommen fehlerhaft. Das ergebe sich aus Folgendem:
(a) Der Regionalplanung sei es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 30.1.2003 - BVerwG 4 CN 14.01 -, BVerwGE 117, 351 ff., hier zitiert nach juris) verwehrt, im Gewande überörtlicher Gesamtplanung auf der Grundlage des Naturschutzrechts zulässigerweise getroffene verbindliche Regelungen, wie sie Natur- und Landschaftsschutzverordnungen enthielten, durch eigene (gleichlautende oder abweichende) Zielfestlegungen zu überlagern oder zu ersetzen. In einem Landschaftsschutzgebiet seien alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets veränderten oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderliefen (§ 26 Abs. 2 BNatSchG). Inwieweit Schutzverordnungen Ausnahmen von den Verbotsregelungen zuließen, bestimme sich ausschließlich nach den Erlaubnisvorbehalten der Verordnung. Die Landesplanungsbehörde dürfe die Wertungen, die dem verordnungsrechtlichen Schutzsystem zugrunde lägen, nicht beiseiteschieben und ein eigenes Schutzregime aufrichten. Dies aber habe der Antragsgegner getan. Denn er habe pauschal die Windenergienutzung in allen in der Anlage 1 zur BeschrD (in BA 2) aufgelisteten Landschaftsschutzgebieten ausgeschlossen und so den Vorhabenträgern die Möglichkeit genommen, in Übereinstimmung mit der Schutzgebietsverordnung Ausnahmen für ihr Vorhaben zu erlangen.
(b) Die Abwägung, die der Zielfestlegung zugrunde liege, genüge nicht den erhöhten Anforderungen, die infolge der unmittelbaren Wirkung eines negativen Ziels der Raumordnung auf Vorhabenzulassungen an sie zu stellen seien.
(aa) Es reiche nicht aus, dass in einer Abwägung, die der Festlegung negativer Ziele der Raumordnung zugrunde liege, private Belange nur typisierend berücksichtigt würden. Stattdessen hätten solche Ziele unter Berücksichtigung der jeweiligen konkreten Nutzungskonflikte schlussabgewogen werden müssen. Gemäß § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB wirkten negative Ziele der Raumordnung nämlich unmittelbar in die Bauleitplanung und in die Verfahren zur Genehmigung von Vorhaben hinein, ohne dass sie im Einzelfall ausnahmsweise überwunden werden könnten. Das unterscheide ihre Rechtswirkungen maßgeblich von denjenigen, die Grundsätze der Raumordnung oder eine klassische Konzentrationszonenplanung entfalteten, wenn diese in Konflikt mit einem Vorhaben gerieten. Denn da Grundsätze der Raumordnung gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG lediglich zu berücksichtigen seien und „Ausweisungen an anderer Stelle“ nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur „in der Regel“ entgegenstünden, bestehe bei diesen eine Korrekturmöglichkeit für den Einzelfall, die negativen Zielen der Raumordnung gerade fehle.
(bb) Es lasse sich weder der Begründung des RROP 2016 noch den Planaufstellungsunterlagen entnehmen, warum bezüglich der jeweiligen Landschaftsschutzgebiete im Einzelnen von einer Verunstaltung auszugehen sei. So werde beispielsweise hinsichtlich des südlichen Teils des Landschaftsschutzgebietes DH 09 „H.“, in dem auch die von ihnen, den Antragstellern, geplanten Anlagen liegen sollten, rechtsfehlerhaft nicht berücksichtigt, dass dieser Teil durch einen Wald vom übrigen Landschaftsschutzgebiet abgegrenzt sei und künftig durch erhebliche Vorbelastungen geprägt sein werde, weil an der östlichen Grenze des Landschaftsschutzgebietes die zwischenzeitlich planfestgestellte 380-kV-Höchstspannungsfreileitung von Ganderkesee nach St. Hülfe entlanglaufen solle.
(c) Zudem verstoße die Zielfestlegung gegen das Bestimmtheitsgebot, wonach sich aus ihr mit hinreichender Sicherheit ermitteln lassen müsse, auf welche Fläche sie sich beziehe. Daran fehle es hier, weil in dem RROP 2016 und den dazugehörigen Unterlagen die Landschaftsschutzgebiete nur aufgelistet, aber nicht zeichnerisch dargestellt seien.
(4) Das negative Ziel eines Mindestabstands von 500 m zur Wohnbebauung (Kap. 4.2.1 Ziffer 03 Satz 2 BeschrD, in BA 2) sei ebenfalls nicht gerechtfertigt. Die seiner Festlegung zugrundeliegende Abwägung entspreche nicht den – soeben unter B) II. 3. b) aa) dargestellten – besonderen Anforderungen an eine Schlussabwägung.
(a) Eine Rechtfertigung des – zu Unrecht pauschalen – Schutzabstandes von 500 m aus Gründen des Schallimmissionsschutzes im Einzelfall fehle. Der Antragsgegner hätte bei einzelfallorientierter Schlussabwägung eine nach Gebietsarten differenzierte Festlegung verschieden großer Schutzabstände vornehmen müssen. Dies ergebe sich aus den unterschiedlichen Schutzansprüchen dortiger Wohnbebauung, die sich in den voneinander abweichenden Immissionsrichtwerten der Nr. 6.1 der TA Lärm manifestierten.
(b) Aus Gründen des baurechtlichen Gebots der Rücksichtnahme sei der Schutzabstand von 500 m ebenfalls nicht gerechtfertigt.
(aa) Das Vorgehen des Antragsgegners sei unstimmig und nur mit dem Bestreben zu erklären, eine Begründung für möglichst große Abstände zu finden.
(bb) Da nach der Rechtsprechung lediglich ein Mindestabstand von Windenergieanlagen zu Wohnbebauung im Ausmaß des Zweifachen der Anlagenhöhe als zwingend anzusehen sei, hingegen ein Abstand im Ausmaß zwischen dem Zwei- und dem Dreifachen der Anlagenhöhe einer besonders intensiven Prüfung des Einzelfalls bedürfe, lasse sich für die zweite dieser Alternativen die optisch bedrängende Wirkung nur anhand des konkreten Vorhabens und des betroffenen Wohnhauses prüfen. Sie müsse daher der Vorhabenzulassung vorbehalten bleiben. Erst recht sei keine pauschalierende Berücksichtigung dieses Gesichtspunktes im Zuge der Abwägung eines negativen Ziels der Raumordnung möglich.
(III) Die im hiesigen Rechtsstreit beanstandeten Mängel der Planung seien nicht entsprechend dem in der Bekanntmachung der Erteilung der Genehmigung im Amtsblatt des Antragsgegners Nr. 5/2019 vom 1. April 2019, S. 5, (Bl. 227 GA) erteilten Hinweis mangels einer Rüge binnen Jahresfrist unbeachtlich geworden.
(1) Das ergebe sich bereits daraus, dass dieser Hinweis den nach § 11 Abs. 5 Satz 2 ROG an ihn zu stellenden Anforderungen nicht genüge, da in ihm nicht die konkret zuständige Stelle des Antragsgegners mit ihrer Anschrift genannt worden sei. Letzteres sei nach § 11 Abs. 5 Satz 2 ROG ebenso wie bei Rechtsbehelfsbelehrungen gemäß § 58 Abs. 1 VwGO erforderlich, weil ansonsten die Gefahr einer Verwechslung bestehe.
(2) In ihren Schriftsätzen vom 6. März 2019 und 14. Mai 2019 hätten sie, die Antragsteller, zudem ausreichende Rügen erhoben.
(3) Schließlich leide die angegriffene Planung jedenfalls an sogenannten „Ewigkeitsfehlern“, die nicht nach § 11 Abs. 5 Satz 1 ROG unbeachtlich werden könnten.
(a) Dies gelte für den beanstandeten Planungsfehler mangelnder Kompetenz des Antragsgegners, ein Verbot der Errichtung von Windenergieanlagen in Landschaftsschutzgebieten festzulegen, der zugleich einen Fehler im Abwägungsergebnis begründe.
(b) Es treffe aber auch für sein Verbot zu, Windenergieanlagen innerhalb eines Abstandes von 500 m zu Wohnbebauung zu errichten. Insoweit fehle es dem Antragsgegner an der erforderlichen Kompetenz, weil sich seine negativen Zielfestlegungen weder im Rahmen einer – von ihm nicht gewollten – Konzentrationsflächenplanung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB hielten noch mit § 7 ROG in Einklang zu bringen seien. Durch die in § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ROG geregelte Festlegung von Vorranggebieten sei ein Nutzungsausschluss nur in Verbindung mit einer anderweitigen positiven Nutzungszuweisung vorgesehen. Ziele mit rein negativem Inhalt seien deshalb grundsätzlich unzulässig. Selbst wenn man dem nicht generell folgen wollte, gelte das doch jedenfalls für die Standortsteuerung von im Außenbereich ansonsten privilegierten Nutzungen, wie hier der Windenergie (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB). Denn für die Steuerung der Windenergienutzung mit der Rechtsfolge ihres Ausschlusses an anderer Stelle des Planungsraumes sehe § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 ROG die Festlegung von Eignungsgebieten vor. Diese Spezialregelung schließe eine Standortsteuerung über rein negative Festlegungen aus. Wie den Gesetzesmaterialien zu § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu entnehmen sei, habe vielmehr gesetzgeberisch verhindert werden sollen, dass Außenbereichsvorhaben durch eine reine und/oder plankonzeptionell isolierte negative Raumplanung nur eine gebietliche „Entprivilegierung“ erführen. Deshalb beanspruche auch § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in seiner Konkurrenz zu § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB Exklusivität. Sähe man das anders, könnte das von der Rechtsprechung für die Erzielung der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aufgestellte Erfordernis gesamträumlicher Planung umgangen werden. Auch insoweit führe die fehlende Kompetenz des Antragsgegners zu einem Fehler im Abwägungsergebnis.
(c) Der Verstoß des Antragsgegners gegen das sich aus § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG ergebende Gebot, das RROP 2016 unverzüglich an das LROP anzupassen, gehöre zu den formellen „Ewigkeitsfehlern“, weil es nicht von § 7 NROG erfasst sei.
Die Antragsteller beantragen,
die Satzung über das RROP 2016 hinsichtlich der Festlegungen des Kapitels 4.2.1 Windenergie für unwirksam zu erklären,
hilfsweise,
die Satzung über das RROP 2016 hinsichtlich der Zielfestlegungen des Kapitels 4.2.1 Windenergie Ziffer 02 Satz 5 Tiret 2 und Ziffer 03 Satz 2 für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
(A) Der Antragsgegner erhebt keine Bedenken gegen die Zulässigkeit des Normenkontrollantrages.
(B) Er hält diesen jedoch für unbegründet.
(I) Entgegen der Auffassung der Antragsteller leide das RROP 2016 nicht unter formellen Mängeln.
(1) Soweit die Antragsteller eine vermeintlich fehlerhafte Beteiligung der Öffentlichkeit im Zusammenhang mit der Auslegung des 2. Entwurfs des RROP 2016 beanstandeten, verhelfe das ihrem Normenkontrollantrag schon deshalb nicht zum Erfolg, weil dieses Beteiligungsverfahren inzwischen bedenkenfrei wiederholt worden sei.
(2) Sein, des Antragsgegners, amtliches Verkündungsblatt (Amtsblatt) sei in der durch § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG geforderten ausreichenden Auflage erschienen. Die Auflage eines Amtsblatts sei ausreichend, wenn sie sich am mutmaßlichen Bedarf und Bezugsinteresse der Rechtsbetroffenen orientiere, sodass diesen die Kenntnisnahme dort veröffentlichter Rechtsvorschriften nicht durch eine geringe Auflagenstärke unzumutbar erschwert werde. Diesen Anforderungen habe die Auflage seines Amtsblattes genügt, das in der Vergangenheit in jeweils mindestens 29 Exemplaren erschienen sei. Mit der Aufforderung, es öffentlich auszulegen, sei jeweils ein Exemplar des Amtsblatts per Post an die 15 Rathäuser der ihm angehörigen Städte, Gemeinden und Samtgemeinden versandt worden. Kein geografischer Punkt des Kreisgebietes sei mehr als zehn Kilometer Luftlinie vom nächstgelegenen dieser Rathäuser entfernt (vgl. Bl. 128 GA) und für 82 % (vgl. Bl. 129 f. GA) der Bevölkerung liege die Entfernung zu einem der Rathäuser sogar unter fünf km. Sieben andere Behörden oder Institutionen hätten jeweils ein Exemplar seines Amtsblatts erhalten, und insgesamt sieben weitere Exemplare seien an seine eigenen Verwaltungsstellen, Eigenbetriebe oder Institutionen in seiner Trägerschaft gegangen (vgl. Bl. 111 GA). Soweit erbeten, seien weiteren Bestellern Exemplare seines Amtsblatts zur Verfügung gestellt worden. Eine darüberhinausgehende Nachfrage der Einwohnerschaft habe es nicht gegeben, hätte jedoch durch Nachdrucke befriedigt werden können. Die Ergebnisse telefonischer Anfragen der vormaligen Bevollmächtigten der Antragsteller aus 2018 bei einzelnen Rathäusern belegten nicht, dass dort kein aktuelles Amtsblatt ausgelegen habe, weil sich diese Anfragen auf eine damals schon 13 Monate zurückliegende Ausgabe seines Amtsblatts bezogen hätten. Auch diese Ausgabe wäre aber vor Ort zu erhalten gewesen. Etwaigen Verlusten eines Druckexemplars des Amtsblatts sowie zeitgleichen Einsichtsbegehren könne in den Rathäusern durch Ausdrucke weiterer Exemplare Rechnung getragen werden.
(3) Den Ausführungen der Antragsteller betreffend seine, des Antragsgegners, Hauptsatzung komme allenfalls rechtshistorische Bedeutung zu, da hier nicht der Rechtsstand nach der Änderungssatzung [„Artikelsatzung“] vom 3. April 2017 – HptS 2017 –, sondern derjenige nach der Hauptsatzung vom 18. Juni 2018 – HptS 2018 – maßgeblich sei. Den von den Antragstellern gegenüber § 15 HptS 2016 geltend gemachten inhaltlichen Bedenken sei § 15 HptS 2018 nicht ausgesetzt. Es könne nach alledem dahinstehen, ob seine der HptS 2018 vorausgegangenen „Satzungsversuche“ Wirksamkeit erlangt hätten.
(4) Durch Ziffer 1.2.2 VV-NROG/ROG – RROP werde das in § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG enthaltene Gebot unverzüglicher Anpassung eines RROP an Änderungen des LROP lediglich in zulässiger Weise ausgelegt. Die Verwaltungsvorschrift stehe daher mit dem Gesetz in Einklang.
(II) Es lägen auch keine materiellen Mängel der Planung vor.
(1) Von einer „verkappten Konzentrationszonenplanung“ könne keine Rede sein. Er, der Antragsgegner, habe nicht – wie die Antragsteller glauben zu machen versuchten – mithilfe seines RROP 2016 einen unzulässig großen Bereich seines Gebietes für die Windenergienutzung gesperrt, sondern der Windenergie in substantieller Weise Raum gegeben. Denn die lediglich durch Grundsätze der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG) vorgenommenen Reglementierungen der Windenergienutzung auf rund 147.000 ha seines Gebietes unterlägen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG der Abwägung in der Bauleitplanung der kreisangehörigen Kommunen und schüfen folglich keine reinen Negativflächen. Vielmehr unterliege die Windenergienutzung auf ihnen, auf den rund 2.500 ha des überplanten Raumes, für die er keinerlei Festlegungen getroffen habe, und auf den 1.800 ha seiner entsprechenden Vorranggebiete – also auf zusammen mehr als 150.000 ha des Kreisgebietes von 198.943,5 ha – keiner Ausschlusswirkung.
(2) Es treffe nicht zu, dass die in kommunalen Bauleitplänen kreisangehöriger Gemeinden festgelegten Sondergebiete für die Windenergienutzung in abwägungsfehlerhafter Weise ungeprüft als „Vorranggebiete Windenergienutzung“ in das RROP 2016 übernommen worden seien.
(a) Für die Festlegung von Vorranggebieten sei nicht das spiegelbildliche Vorhandensein von Sondergebieten in kommunalen Bauleitplänen das alleinige Kriterium gewesen. Vielmehr habe er, der Antragsgegner, sich von seinem in der Begründung des RROP 2016, S. 107 ff. (in BA 2), eingehend erläuterten „Potenzialraum-Konzept“ leiten lassen. Dieses Konzept enthalte von ihm entwickelte Kriterien, nach deren Maßgabe er gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 ROG a. F. die städtebaulichen Planungen der Gemeinden im Rahmen eigener Abwägung berücksichtigt habe. Schon dass sich in Umsetzung dieses Konzeptes der Zuschnitt der Vorranggebiete regelmäßig von demjenigen der jeweils vorbildgebenden Sondergebiete in den Flächennutzungsplänen unterscheide, belege, dass dieser Zuschnitt auf einer eigenen Abwägung fuße. Gegenteiliges werde durch die von dem Antragsteller angeführten Zitate aus den klaren Aufstellungsvorgängen nicht belegt.
(b) Das RROP 2016 werde nicht dadurch mit einem Abwägungsfehler „infiziert“, dass der erkennende Senat die Flächennutzungspläne der Samtgemeinde A-Stadt und der Stadt J. für unwirksam erklärt habe. Denn in den entsprechenden Entscheidungen seien nicht die in den Plänen dargestellten Sondergebiete, sondern lediglich Mängel des gesamträumlichen Planungskonzeptes beanstandet worden. Davon abgesehen basiere die Festlegung der Vorranggebiete Windenergienutzung des RROP 2016 – wie soeben ausgeführt – nicht auf einer schablonenhaften Übernahme der Sondergebiete, sondern einer eigenen Abwägung.
(3) Zu Unrecht machten die Antragsteller geltend, dass die ihrem Vorhaben entgegenstehende negative Zielfestlegung einer Tabuisierung von Landschaftsschutzgebieten für die Windenergienutzung fehlerhaft sei.
(a) Der Ausschluss der Windenergienutzung in (nur) einzelnen bestimmten Landschaftsschutzgebieten sei nicht zu beanstanden.
(b) Die in der Rechtsprechung formulierten Anforderungen an die Abwägung negativer Zielfestlegungen seien ersichtlich gewahrt.
(aa) Die von den Antragstellern geforderte Befassung mit der Frage, aus welchen Gründen für einzelne Landschaftsschutzgebiete von einer Verunstaltung auszugehen sei, habe stattgefunden, indem auf der Grundlage der einzelnen Landschaftsschutzgebietsverordnungen und des Bundesnaturschutzgesetzes beurteilt worden sei, ob sich der Charakter des jeweiligen Schutzgebietes im Falle seiner Öffnung für die Windenergienutzung wesentlich verändern würde. Die Antragsteller ließen zu Unrecht unberücksichtigt, dass sich die Schutzwürdigkeit des Landschaftsbildes in den jeweiligen Landschaftsschutzgebieten bereits in dem Erlass der entsprechenden Landschaftsschutzverordnung manifestiert habe.
(bb) Gleichwohl habe er, der Antragsgegner, in jedem Einzelfall eine Prüfung vorgenommen, wobei es nicht zu pauschalen, sondern zu differenzierten Aussagen gekommen sei, was der tabellarischen Übersicht auf den Seiten 109 ff. der Begründung des RROP 2016 (in BA 2) zu entnehmen sei. Es sei durch nichts belegt und werde bestritten, dass der südliche Teil des Landschaftsschutzgebietes DH 09 „Barntorfer Huntetal“ aufgrund künftiger Vorbelastungen weniger schutzwürdig sei. Vielmehr seien die Außengrenzen des Schutzgebietes nach naturschutzfachlichen Gesichtspunkten definiert worden, sodass sich die Antragsteller zu ihrer Forderung in Widerspruch setzten, das Schutzregime der Landschaftsschutzgebiete zu respektieren.
(c) Den Anforderungen an die Bestimmtheit seiner an Landschaftsschutzgebiete anknüpfenden Zielfestlegungen sei genügt. Denn zum einen werde in der BeschrD sowie auf S. 44 Begr. RROP 2016 (in BA 2) erwähnt, dass Landschaftsschutzgebiete in der Zeichnerischen Darstellung als Vorranggebiete für Natur und Landschaft räumlich festgelegt seien. Zum anderen erfülle allein die konkrete Bezeichnung des jeweiligen Landschaftsschutzgebietes nebst Angabe der Gebietsnummer die Anforderungen des Bestimmtheitsgebotes.
(4) Die Festlegung eines Mindestabstandes von 500 m zu Wohnbebauung sei nicht zu beanstanden. Er, der Antragsgegner, sei insoweit nicht auf eine isolierte Betrachtung der Aspekte der Einhaltung des baurechtlichen Rücksichtnahmegebotes bzw. der Richtwerte der TA Lärm beschränkt gewesen. Er habe vielmehr bewusst die von Windenergieanlagen einzuhaltenden Abstände zur Wohnbebauung nicht derart knapp bemessen, dass diese Abstände gerade noch den Anforderungen der einschlägigen Rechtsprechung und gegenwärtigen fachlichen Empfehlungen gerecht würden, um der Erwartung künftig größerer Windenergieanlagen Rechnung zu tragen.
(III) Es sei davon auszugehen, dass etwaige Mängel der Planung aufgrund unterlassener Rügen binnen der mit der Bekanntmachung der Erteilung der Genehmigung des RROP 2016 in seinem Amtsblatt Nr. 5/2019 vom 1. April 2019, S. 5, (Bl. 227 GA) anlaufenden Jahresfrist unbeachtlich geworden seien.
(1) Entgegen der Auffassung der Antragsteller sei der nach § 11 Abs. 5 Satz 1 ROG in der Bekanntmachung vom 1. April 2019 gegebene Hinweis auf die zuständige (öffentliche) Stelle (vgl. § 3 Abs. 5 Satz 1 ROG) ausreichend klar gewesen. Daran ändere der Umstand nichts, dass eine Rügeerhebung nach § 11 Abs. 5 Satz 1 ROG grundsätzlich formlos möglich sein möge. Bis zum Ablauf der Frist am 1. Dezember 2020 seien bei ihm, dem Antragsgegner, aber keine Einwendungen gegen das RROP 2016 eingegangen (vgl. Bl. 297 GA).
(2) Mit ihren Schriftsätzen vom 6. März 2019 und 14. Mai 2019 seien die Antragsteller ihren insoweit bestehenden Rügeobliegenheiten nicht fristgerecht nachgekommen.
(3) Ihm, dem Antragsgegner, seien im Zuge der angefochtenen Planung keine Ewigkeitsfehler unterlaufen, die auch nach Fristablauf nicht nach § 11 Abs. 5 Satz 1 ROG unbeachtlich werden könnten.
(a) Die von den Antragstellern gerügten – allerdings zu Unrecht bejahten – materiellen Mängel der Planung wären allenfalls Fehler im Abwägungsvorgang, sodass sie nach § 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG ohne Weiteres unbeachtlich werden könnten.
(b) Es komme nicht darauf an, ob ein Verstoß gegen das Anpassungsgebot des § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG unbeachtlich werden könne, denn ein solcher liege nicht vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners, nämlich die Beiakten (1 - 4) dieses Gerichtsverfahrens sowie die Beiakten 2 (Bd. 1- 6) und 3 des Verfahrens 12 LA 61/18 (vgl. Bl. 28 GA), verwiesen. Sie sind ihrem wesentlichen Inhalt nach Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung im Senat gewesen.

Entscheidungsgründe:
Der Senat wertet es als eine teilweise Rücknahme des Normenkontrollantrages, dass die Antragsteller in der mündlichen Verhandlung nur noch die mit ihren ursprünglichen Hilfsanträgen zur Entscheidung gestellten eingeschränkten Normenkontrollbegehren weiterverfolgt haben. Das Verfahren ist deshalb im Umfang der Antragsrücknahme, die alle anderen Kapitel des RROP 2016 als das Kapitel 4.2.1 „Windenergie“ betrifft, entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
Der verbleibende Normenkontrollantrag hat – wie aus dem Tenor ersichtlich – mit dem nunmehrigen Hauptantrag, also hinsichtlich der begehrten Unwirksamkeitserklärung des Kapitels 4.2.1 „Windenergie“ des RROP 2016 Erfolg.
A) Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
I. Der Antrag ist statthaft. Denn gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine solche Bestimmung hat der niedersächsische Gesetzgeber mit § 75 NJG getroffen, und das RROP 2016 des Antragsgegners ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift, weil es nach § 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 NROG als Satzung erlassen wurde.
II. Die Antragsteller sind antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO setzt die Antragsbefugnis die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch die angegriffene Norm oder deren Anwendung voraus. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Es besteht nämlich die Möglichkeit, dass die Antragsteller durch das RROP 2016 insoweit in eigenen Rechten verletzt werden, als in dem Kapitel „Windenergie“ (4.2.1) unter Ziffer 02 Satz 5 Tiret 2 i. V. m. Anlage 1 sowie unter Ziffer 03 Satz 2 BeschrD als Ziel der Raumordnung festgelegt ist, dass das Landschaftsschutzgebiet „H.“ nicht für die Windenergienutzung in Anspruch genommen werden darf bzw. dass zwischen Wohnbebauung und raumbedeutsamen Windenergieanlagen ein Abstand von mindestens 500 m einzuhalten ist. Denn diese von den Antragstellern angegriffenen Festlegungen stehen fünf ihrer Windenergieprojekte entgegen. Zum Kreis der insoweit nachteilig Betroffenen können neben den Eigentümern von Grundstücken unter anderem die obligatorisch Nutzungsberechtigten gehören (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.4.1995 - 4 NB 10.95 -, NVwZ-RR 1996, 8; Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, BauR 2017, 1953 ff. hier zitiert nach juris, Rn. 22, m. w. N.). Eine Antragstellerin ohne Grundeigentum in der Ausschlusszone – wie hier die Antragstellerin zu 1) – muss allerdings substantiiert behaupten und gegebenenfalls auch glaubhaft machen, in der Ausschlusszone Windenergieanlagen errichten zu wollen (Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019, Rn. 597) oder als sogenannter Standortentwickler örtlich konkretisierte Projekte der Windenergiegewinnung in die Wege zu leiten (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 5.3.2018 - 12 KN 144/17 -, RdL 2018, 157 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 32). Dabei ist allerdings nicht in allen Fällen fehlenden Grundeigentums schematisch das Vorhandensein bereits geschlossener Nutzungsverträge zu fordern. Denn für die Antragsbefugnis reicht es aus, dass der Antragsteller die Betroffenheit in einem abwägungserheblichen Belang glaubhaft macht. Das Normenkontrollgericht muss sich hierzu von der Ernsthaftigkeit seiner Absicht überzeugen, auf dem Grundstück Windenergieanlagen errichten zu wollen, und darf sich nicht mit einer bloßen Formalbehauptung begnügen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.11.2020 - BVerwG 4 BN 14.20 -, juris, Rnrn. 5 und 8). Das setzt zwar substantiierten Sachvortrag voraus, erfordert aber kein bestimmtes Beweismittel. Angesichts der im vorliegenden Falle bereits im zweiten Rechtszug geführten Prozesse der Antragstellerin zu 1) um Vorbescheide für Windenergieprojekte in den entsprechenden Ausschlusszonen und der gesellschaftsrechtlichen Bande zwischen dem Antragsteller zu 2) und der Antragstellerin zu 1) bestehen für den Senat keine Zweifel an der Ernsthaftigkeit der Vorhaben der Antragstellerin zu 1), obwohl die entsprechenden Nutzungsverträge noch nicht geschlossen worden sind. Der Antragsteller zu 2) hat dies erkennbar lediglich für eine Formalität gehalten, der er sich als geschäftsführender Gesellschafter der Antragstellerin zu 1) noch nicht unterzogen hat. Denn er betrachtet die in seiner Person zusammenfallenden Identitäten als Eigentümer von Vorhabengrundstücken und als geschäftsführender Gesellschafter der Vorhabenträgerin bereits als hinreichende Gewähr für eine im Interesse des Vorhabens einheitliche Willensbildung und damit als genügende Grundlage für die Investitionen der Antragstellerin zu 1). Dem vermag sich der Senat unter Berücksichtigung des glaubwürdigen Eindrucks, den der Antragsteller zu 2) in der mündlichen Verhandlung gemacht hat, anzuschließen.
III. Den Antragstellern fehlt nicht das erforderliche auch als Rechtsschutzinteresse bezeichnete Rechtsschutzbedürfnis.
Das Rechtschutzbedürfnis liegt erst dann nicht vor, wenn sich die Inanspruchnahme des Gerichts für den Rechtsschutzsuchenden als nutzlos oder rechtsmissbräuchlich erweist (BVerwG, Beschl. v. 25.5.1993 - BVerwG 4 NB 50.92 -, NVwZ 1994, 269; hier zitiert nach juris, Rn. 13 ff.). Die Antragsteller können indessen mit ihrem Angriff auf das Kapitel 4.2.1 „Windenergie“ des RROP 2016 ihre rechtliche Position konkret verbessern, weil sich durch die begehrte Erklärung dieses Kapitels für unwirksam die Chancen der Realisierung ihrer Bauvorhaben deutlich erhöhen würden.
Bei Teilbarkeit eines Planes vermag das Rechtschutzbedürfnis allerdings partiell zu fehlen, und zwar insoweit, als der Normenkontrollantrag solche Teile des Plans erfasst, von denen der Antragsteller nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.4.2008 - BVerwG 4 CN 1.07 -, NVwZ 2008, 899, [900 Rn. 13]) oder nicht nachteilig (vgl. BVerwG, Beschl. 18.7.1989 - BVerwG 4 N 3.87-, BVerwGE 82, 225 [234]) betroffen wird und die für ihn schon aufgrund vorläufiger Prüfung als ein offensichtlich abtrennbarer und selbständig lebensfähiger Teil der unter dem Dach eines regionalen Raumordnungsprogramms zusammengefassten Gesamtregelung erkennbar sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 4.6.1991 - BVerwG 4 NB 35.89 -, BVerwGE 88, 268 [273]).
Deshalb dürfte hier der ursprüngliche Normenkontrollantrag der Antragsteller gegen das gesamte RROP 2016 zu weit gegriffen haben. Denn es ist regelmäßig davon auszugehen, dass die Feststellung der Unwirksamkeit des sachlichen Teilabschnitts Windenergie eines regionalen Raumordnungsprogramms nicht auf das Programm im Übrigen durchschlägt (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.8.2015 - BVerwG 4 CN 7.14 -, BVerwGE 152, 372 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 14; Nds. OVG, Urt. v. 5.3.2019 - 12 KN 202/17 -, BauR 2019, 1074 ff., hier zitiert nach juris, Rnrn. 153 f.). Den entsprechenden Bedenken des Senats haben die Antragsteller jedoch durch die teilweise Rücknahme ihres Normenkontrollantrages in der mündlichen Verhandlung Rechnung getragen.
Das Rechtschutzbedürfnis der Antragsteller, das gesamte Kapitel 4.2.1 „Windenergie“ des RROP 2016 anzugreifen, kann dagegen nicht partiell verneint werden. Denn es ist nicht schon aufgrund vorläufiger Prüfung offensichtlich und für die Antragsteller erkennbar, ob und ggf. inwieweit sich einzelne Festlegungen dieses Kapitels als abtrennbare und selbständig lebensfähige Teile darstellen. Hierzu muss nämlich das dem Kapitel „Windenergie“ des RROP 2016 zugrundliegende Gesamtkonzept im Einzelnen nachvollzogen werden, um daraus Erkenntnisse für die Abhängigkeit einzelner Festlegungen voneinander oder über deren objektive Trennbarkeit und den für die Teilbarkeit ebenfalls erheblichen hypothetischen Willen des Plangebers zu gewinnen. Das ist indessen nicht die Aufgabe der Antragsteller (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.4.2008 - BVerwG 4 CN 1.07 -, NVwZ 2008, 899, [900 Rn. 13]).
IV. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO wurde gewahrt, indem die Antragsteller vor Ablauf eines Jahres nach der Bekanntmachung der Erteilung der Genehmigung des RROP 2016 im Amtsblatt des Antragsgegners Nr. 5/2019 vom 1. April 2019 (Bl. 227 GA) durch ihren Schriftsatz vom 14. Mai 2019 (Bl. 272 f. GA) das erneut beschlossene RROP 2016 zum Gegenstand ihres Normenkontrollantrags gemacht haben.
B) Der zulässige Normenkontrollantrag ist auch begründet.
I. Es kann letztlich dahinstehen, inwieweit das RROP 2016 die von den Antragstellern gerügten formellen Fehler aufweist.
1. Allerdings kommt Fehlern der ersten Öffentlichkeitsbeteiligung zum 2. Entwurf des RROP 2016 von vornherein keine Bedeutung mehr zu, nachdem der Antragsgegner das gesamte Planaufstellungsverfahren seit Beginn des Beteiligungsverfahrens zum 2. Entwurf des RROP 2016 wiederholt hat. Die Satzung zum RROP 2016 in der Fassung vom 25. März 2019, deren Feststellung des Kapitels 4.2.1 „Windenergie“ des RROP 2016 der aktuelle Gegenstand des Normenkontrollbegehrens ist, ging nämlich nicht mehr aus der ersten Öffentlichkeitsbeteiligung zum 2. Entwurf des RROP 2016 hervor, sondern stattdessen aus dem ergänzenden Planaufstellungsverfahren, in welchem gerade der kritisierte Verfahrensschritt zur Fehlerheilung wiederholt worden ist.
2. Der Senat neigt nicht der Auffassung zu, dass die Bekanntmachung der Erteilung der Genehmigung des RROP 2016 im Amtsblatt des Antragsgegners Nr. 5/2019 vom 1. April 2019 (Bl. 227 GA) im Hinblick darauf keine Wirksamkeit erlangte, dass das Amtsblatt des Antragsgegners zum Zeitpunkt dieser Bekanntgabe entgegen § 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG nicht in ausreichender Auflage erschienen wäre. Die von dem Antragsgegner behauptete Praxis, mindestens 29 Exemplare des Amtsblattes aufzulegen und diese u. a. an alle Rathäuser der kreisangehörigen Gemeinden zur Auslage zu verteilen, dürfte – als wahr unterstellt – den gesetzlichen Anforderungen an eine ausreichende Auflagenstärke genügt haben. Ob diese Auflagenstärke tatsächlich während des gesamten Aufstellungsverfahrens des RROP 2016 erreicht wurde, kann hier offenbleiben. Jedenfalls teilt der erkennende Senat nicht die Rechtsmeinung der Antragsteller, dass eine Auflagenstärke zwingend geboten sei, die es ermögliche, jedes Rathaus der Mitgliedsgemeinden des Antragsgegners unabhängig von einem konkreten Bedarf vorsorglich mit einer Mehrzahl von Exemplaren auszustatten. Das Gebot ausreichender Auflage (§ 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG) dürfte zudem keine umfassende Garantie dauerhafter Publizität des Inhalts von Amtsblättern enthalten, kraft der die Wirksamkeit jeder Bekanntmachung daran geknüpft gewesen wäre, dass allen Einwohnern in bestimmter Höchstentfernung stets ein vollständiges „papiernes örtliches Amtsblattarchiv“ zugänglich war. Denn die Norm stellt lediglich sicher, dass eine bedarfsgerechte Verbreitung des Amtsblatts nicht an der Verknappung des Mediums scheitert. Ob ein Aufschlag auf eine (ansonsten) ausreichende Auflagenstärke zu machen wäre, wenn der Antragsgegner Kenntnis davon hätte, dass ein Großteil der Auflage seines Amtsblatts durch es beziehende Behörden, auf die er selbst keinen Einfluss nehmen kann, für einen regelhaft zweckwidrigen Umgang (z. B. die sofortige Entsorgung nach Eingang) „verbraucht“ würde, bedarf hier keiner Entscheidung. Diese Frage dürfte im Übrigen mit derjenigen anderen in Zusammenhang stehen, ob den Antragsgegner eine Pflicht träfe, über die Bereitstellung einer ausreichend starken Auflage seines Amtsblattes hinaus notfalls selbst auch für dessen Verbreitung in der Fläche Sorge zu tragen.
3. Zu Recht dürfte der Antragsgegner geltend machen, dass mit dem rückwirkenden (§ 16 HptS 2018) Inkrafttreten des § 15 seiner Hauptsatzung vom 18. Juni 2018 (Bl. 152 ff. GA) zum 22. Dezember 2016 der sinngemäßen Rüge der Antragsteller, bereits mangels Wirksamkeit der Fassungen der Hauptsatzung von 2015 bis 2017 habe die Erteilung der Genehmigung vom 17. Januar 2019 des RROP 2016 nicht bekannt gemacht werden können, die Grundlage entzogen worden ist. Der Schlussfolgerung der Antragsteller, dass auf die Vorfassung einer Hauptsatzung nicht zurückgegriffen werden könne, wenn deren Regelungen über die Bekanntmachung unwirksam seien, aber in der fehlerhaften Hauptsatzung die vorangegangene Hauptsatzung aufgehoben werde, dürfte nicht ohne weiteres zu folgen sein. Vielmehr dürfte eine Unwirksamkeit der Bekanntmachungsvorschriften einer Hauptsatzung in der Regel auch eine zumindest teilweise Unwirksamkeit der Aufhebungsnorm nach sich ziehen. Denn es dürfte nicht selten dem Willen des Hauptsatzungsgebers entsprechen, bis zur rückwirkenden Behebung eines Satzungsmangels lieber eine Vorfassung der Bekanntmachungsregelung anzuwenden, anstatt insoweit gänzlich ohne nähere Bestimmungen im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG zu sein. Dies kann hier aber ebenso offenbleiben wie, ob die Bekanntmachungen in dem Verfahren über die Aufstellung des RROP 2016, die vor dem 22. Dezember 2016 lagen, den Anforderungen der in § 16 HptS 2018 aufgehobenen Fassung der Hauptsatzung des Antragsgegners von 2011 entsprachen.
4. Es ist bereits zweifelhaft, ob die Antragsteller den von ihnen geltend gemachten Verstoß gegen das Anpassungsgebot des § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG zu Recht als möglichen (auch) formellen statt als materiellen Fehler der Planung einordnen. Jedenfalls vermag der Senat ihnen nicht darin zu folgen, dass die Vorschrift des § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG generell verbiete, die Erteilung der Genehmigung eines regionalen Raumordnungsprogramms bekannt zu machen, nachdem ein die Anpassungspflicht begründendes Ziel des Landes-Raumordnungsprogramms wirksam wurde. Denn nach § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG besteht keine Pflicht zu einer sofortigen, sondern lediglich zu einer „unverzüglichen“ Anpassung. Der Begriff „unverzüglich“ ist dabei dem Bürgerlichen Gesetzbuch (§ 121 Abs. 1 Satz 1 BGB) entlehnt (vgl. Begründung des Entwurfs der Landesregierung für ein Gesetz zur Neuordnung des nds. Raumordnungsrechts, LT-Drucks. 16/4476, S. 41, zu § 5 Abs. 3 NROG i. V. m. LT-Drucks. 15/3755, S. 8, zu § 8 Abs. 3 Satz 5; Starnofsky, in: Pielok/Starnofsky, NROG, Wiesbaden 2018, Nr. 6.1 zu § 5 NROG) und ermöglicht eine Anpassung nach Maßgabe ihrer Dringlichkeit unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls. Wie weit dabei die Flexibilisierung im Einzelfall gehen kann (vgl. Starnofsky, a. a. O., Nr. 6.2 zu § 5 NROG), bedarf hier keiner näheren Klärung.
II. Zu Recht beanstanden die Antragsteller die materielle Seite der Planung.
1. Das ergibt sich zuvörderst daraus, dass sich das Planungskonzept des Antragsgegners und insbesondere das Planungsergebnis der Negativziele als systematischer Versuch darstellt, sich den Anforderungen (vgl. dazu etwa Nds. OVG, Beschl. v. 18.5.2020 - 12 KN 243/17 -, NordÖR 2020, 410 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 112) an eine Konzentrationsflächenplanung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu entziehen, und zwar insbesondere einer eigenen systematischen Analyse des Planungsraums und (teilweise) auch der Identifikation sogenannter harter Tabuzonen.
Unabhängig von der Zulässigkeit jeder einzelnen Festlegung des Kapitels „Windenergie“ des RROP 2016 ist eine Festlegung von Ausschlussflächen durch Negativziele der Raumordnung i. V. m. § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB schon deshalb nicht möglich, weil die Spezialität des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB hinsichtlich der Festlegung von Ausschlussflächen für die Windenergienutzung nicht umgangen werden darf (vgl. den Rechtsgedanken des § 42 Abs. 1 Satz 1 AO). Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 1. November 2018 (- BVerwG 4 C 5.17 -, NVwZ 2019, 243 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 17) ausgeführt, letztlich komme § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB keine Sperrwirkung gegenüber anderen Planungen zu. Dies betraf aber eine andere als die hiesige Fallgestaltung, und ausweislich der höchstrichterlich angeführten Beispiele hat sich das Bundesverwaltungsgericht dabei nur mit Positivplanungen als zu § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB alternativen Steuerungsmodellen befasst. Namentlich negative Ziele der Raumordnung, die mit positiven Standortzuweisungen an anderer Stelle nicht durch das gesamträumliche Planungskonzept einer Konzentrationsflächenplanung verbunden sind, lassen sich jedoch als eine räumlich begrenzte Verhinderungsplanung werten, die im Hinblick auf die Spezialität des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Verhältnis zu § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB unzulässig ist (vgl. OVG NRW, Urt. v. 17.1.2019 - 2 D 63/17.NE -, juris, Rnrn. 100 ff.; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019, Rnrn. 399 f.; Wegner, ZNER 2/21 = Bl. 338 ff. [342 f.] GA). Der Senat vermag dabei der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 28) auch insoweit nichts Gegenteiliges zu entnehmen, als es in ihr für möglich gehalten wird, das gesamte Gebiet einer Gemeinde durch die Regionalplanung für die Windenergienutzung zu sperren. Denn eine solche „Sperrung“ ist nicht als raumordnungsrechtliche Negativplanung i. V. m. § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB möglich, sondern ebenfalls nur auf der Grundlage des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, und zwar sofern es sich hiernach konzeptionell rechtfertigen lässt, dass auf eine Gemeinde im Planungsraum im Ergebnis keine der festgelegten Positivflächen entfällt.
Die Spezialität des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beruht auf dem gesetzgeberischen Willen, eine Konzentrationsflächenplanung gerade nicht als ausschließlich negativ wirkende Verhinderungsplanung zuzulassen, sondern nur auf der Grundlage eines schlüssigen (gesamträumlichen) Planungskonzepts, in welchem einerseits positiv geeignete Standorte für die Windenergienutzung festgelegt und andererseits ungeeignete Standorte im übrigen Planungsgebiet ausgeschlossen werden (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des BT-Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau zu Entwürfen eines Gesetzes zur Änderung des BauGB, BT-Drucks. 13/4978, S. 7, linke Spalte). Gemeint ist hierbei ein Konzept, nach dem nicht nur ein zeitliches Zusammenfallen der Festlegung von Flächen stattfindet, auf denen nach den Vorstellungen des Plangebers aus mehr oder minder zwingenden Gründen eine Windenergienutzung zulässig bzw. unzulässig sein soll. Sondern die negative und die positive Festlegung haben einander zu bedingen (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, a. a. O., juris, Rn. 28; OVG NRW, Urt. v. 17.1.2019 - 2 D 63/17.NE -, juris, Rnrn. 102 ff.). Dies erfordert grundsätzlich, dass sich die Ausschlussflächen als logisches Endprodukt aus dem Abzug der Positivflächen vom Planungsraum im Außenbereich ergeben. Denn der durch die Planung herbeigeführte Entzug der baurechtlichen Privilegierung des § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB auf den Ausschlussflächen soll nicht allein durch einen diese als Standorte ablehnenden planerischen Willen des Plangebers gerechtfertigt sein, sondern dergestalt in einem inneren Zusammenhang mit der (logisch vorrangigen) Suche nach den Positivflächen stehen, dass die Gründe für die Festlegung der Positivflächen zugleich dieselben sind, die vice versa den Ausschluss der Windenergienutzung andernorts tragen. Es findet deshalb eine Umgehung der Anforderung an eine Konzentrationsflächenplanung statt, wenn ein Plangeber – wie hier der Antragsgegner – auf quasi getrennten Wegen zu Vorrang- und Ausschlussflächen für die Windenergienutzung gelangt, indem er einerseits die Potenzialflächen nicht durch eigene schrittweise Analyse des Planungsraumes ermittelt, sondern sie in unzulässiger (vgl. OVG Schl.-Hol., Urt. v. 20.1.2015 - 1 KN 6/13 -, NordÖR 2015, 261 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 70) grundsätzlicher Übernahme (nur) der Planungsergebnisse (Sondergebiete Windenergie) der kreisangehörigen Gemeinden aus deren Flächennutzungsplänen entlehnt (vgl. das „Potenzial-Raum Konzept“, S. 107 f. Begr. RROP 2016), und indem er andererseits Ausschlussflächen festlegt, ohne sich hierbei stets vollständig klare Rechenschaft darüber abzulegen, ob und inwieweit diese Ausschlussflächen mit harten Tabuzonen identisch sind – was hier etwa ein Defizit der Überlegungen ausmacht, mit denen die Festlegung von Vorranggebieten Natur und Landschaft als Teil der Ausschlusszone (Kap. 4.2.1 Satz 5 Tiret 1 BeschrD, in BA 2) begründet wurde (vgl. S. 120 i. V. m. S. 43 f. Begr. RROP 2016 in BA 2).
Der Rechtsfehler beschränkt sich dabei im vorliegenden Falle nicht allein auf den Abwägungsvorgang. Vielmehr erfasst er aus zwei Gründen auch das Abwägungsergebnis. Erstens besteht dieses (u. a.) in mehreren Zielen der Raumordnung, die schon deshalb unzulässig sind, weil sie jeweils für sich genommen einen rein negativen Inhalt haben (vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Werkstand: Okt. 2020, § 1 Rn. 50f). Zweitens etablieren diese Ziele – wie ausgeführt – ein Konzept der Standortsteuerung der privilegierten Windenergienutzung (auch) durch Ausschlussflächen, das auf eine Wirkung über § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB angelegt ist, obwohl diese Norm infolge ihrer Spezialität gegenüber § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für die Verwirklichung solcher Konzepte nicht zur Verfügung steht. Das „Produkt“ des Planungsprozesses verkörpert daher ebenfalls den (objektiven) Missbrauch (vermeintlicher) rechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten.
2. Wie soeben bereits angedeutet, ist den Antragstellern auch darin zu folgen, dass der den Festlegungen der hiesigen Vorranggebiete Windenergienutzung zugrundeliegende Abwägungsvorgang fehlerhaft ist, weil er nicht die erforderliche Tiefe und Eigenständigkeit aufweist.
a) Bereits die Zusammenstellung des raumordnungsrechtlichen Abwägungsmaterials ist defizitär. Denn bei der Festlegung der Vorranggebiete Windenergienutzung sind zwar angeblich neben den Sondergebieten Windenergienutzung der Bauleitplanung der kreisangehörigen Gemeinden auch die diesen Bauleitplanungen (vermeintlich) zugrundeliegenden „gesamträumlichen schlüssigen Planungskonzepte“ berücksichtigt worden (vgl. S. 107, vorletzter Absatz, BeschrD, in BA 2). Es ist aber nicht zu erkennen, dass diese „Berücksichtigung“ in einer eigenständigen Sichtung, Durchdringung, Überprüfung, Aktualisierung und verständigen (teilweisen) Übernahme des Abwägungsmaterials (§ 2 Abs. 3 BauGB) bestanden hätte, das diesen Bauleitplanungen zugrunde lag und auch für die nachfolgende Regionalplanung bedeutsam war. Vielmehr beschränkte sich die Abwägung des Antragsgegners – ausweislich auch der in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Abwägungsvorschläge – darauf, allein die als Produkte der gemeindlichen Bauleitplanungen vorhandenen Sondergebiete Windenergie dem eigenen Abwägungsmaterial zuzuschlagen, sie auf ihren Einklang mit den geplanten negativen Zielen und Grundsätzen der Raumordnung zu überprüfen und sie sodann mit entsprechenden Abstrichen als „Vorranggebiete Windenergienutzung“ in das RROP 2016 zu übernehmen. Indiziell bestätigt wird dies unter anderem dadurch, dass der Antragsgegner in der Begründung des RROP 2016 (in BA 2) nicht erwähnt bzw. erkennen lässt, dass die einschlägigen Flächennutzungsplanungen der Samtgemeinde A-Stadt und der Stadt J. während des Verfahrens zur Aufstellung des RROP 2016 durch Normenkontrollurteile des erkennenden Senats (Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, RdL 2018, 59 ff., bzw. Urt. v. 26.10.2017 - 12 KN 119/16 -, NuR 2018, 348 ff., hier jeweils zitiert nach juris) hinsichtlich ihrer Ausschlusswirkung für unwirksam erklärt worden waren und inwiefern er daraufhin geprüft hätte, ob und mit welchem Ergebnis den dafür verantwortlichen Planungsmängeln abgeholfen worden sei. Seine Überlegung, diese Flächennutzungspläne seien nicht hinsichtlich der Sondergebiete für unwirksam erklärt worden, erübrigte entsprechende Prüfungen schon deshalb nicht, weil dies keineswegs darauf beruhte, dass diese Darstellungen ihrerseits frei von Bedenken gewesen wären, sondern nur auf der rechtlichen Unzulässigkeit einer sie einschließenden Normenkontrolle (vgl. das Senatsurteil v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., juris, Rn. 59). Durch die im Ausgangspunkt ungeprüfte Übernahme der Sondergebiete Windenergie ihm angehörender Gemeinden hat der Antragsgegner teilweise nur auf die von diesen Gemeinden mitgeteilten Ergebnisse ihrer Bauleitplanungen abgestellt, ohne hinreichend zu erforschen, ob diese Ergebnisse tatsächlich von raumordnungsrechtlich erheblichen Belangen getragen wurden. Dadurch hat er die unmittelbar für und gegen die Windenergienutzung sprechenden Belange in unzulässiger Weise ignoriert (vgl. OVG Schl.-Hol., Urt. v. 20.1.2015 - 1 KN 6/13 -, NordÖR 2015, 261 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 70, m. w. N.). Die Unzulässigkeit dieses Vorgehens ergibt sich zudem aus der mit ihm verbundenen sachwidrigen Unterschreitung des eigenen Planungsermessens. Denn das Planungskonzept des Antragsgegners kann nur dort zu Vorranggebieten für die Windenergienutzung führen, wo bereits Sondergebiete für die Windenergienutzung vorhanden sind. Das läuft darauf hinaus, die Festlegung solcher Vorranggebiete faktisch an den Willen der betroffenen Gemeinden zu binden. Die Ausweisung von Vorranggebieten für Windenergie ist aber aus der übergeordneten Sicht des regionalen Plangebers vorzunehmen und darf sich nicht ausschlaggebend nach den Partikularinteressen der einzelnen Gemeinden richten. Denn hierdurch würde das Rangverhältnis zwischen Regionalplanung und gemeindlicher Planung (vgl. dazu § 4 Abs. 1 ROG und § 1 Abs. 4 BauGB) sozusagen „umgekehrt“ (Thür. OVG, Urt. v. 19.3.2008 - 1 KO 304/06 -, NuR 2009, 510 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 95). Das findet weder in dem Berücksichtigungsgebot des § 13 Abs. 2 Satz 2 ROG (§ 8 Abs. 2 Satz 2 ROG a. F.) noch dem Gegenstromprinzip (§ 1 Abs. 3 ROG) eine Rechtfertigung (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 – 12 KN 206/15 -, RdL 2017, 304 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 31). Für die Windenergienutzung geeignete Standorte dürfen nicht allein deshalb vorab als mögliche Vorranggebiete für die Windenergienutzung ausgeschieden werden, weil sie nicht bereits in einem vorhandenen gemeindlichen Sondergebiet für Windenergie liegen.
b) Vor dem Hintergrund des Vorstehenden bedarf es keiner Klärung, ob und inwieweit die Übernahme von Sondergebieten für die Windenergie aus den Flächennutzungsplänen der Samtgemeinde A-Stadt und/oder der Stadt J. als „Vorranggebiete Windenergienutzung“ in das RROP 2016 zu einem Durchschlagen von Planungsfehlern dieser Flächennutzungspläne auf die hiesige Raumordnungsplanung geführt hat.
3. Das negative Ziel der Raumordnung, das bestimmte Landschaftsschutzgebiete für eine Windenergienutzung durch raumbedeutsame WEA sperrt (Kap. 4.2.1 Ziffer 02 Satz 5 Tiret 2 BeschrD, in BA 2), ist allerdings aus einem weiteren Grunde rechtsfehlerhaft.
a) Der erkennende Senat teilt die Auffassung der Antragsteller, dass der Antragsgegner mit der Festlegung des entsprechenden Negativziels im Verhältnis zum Naturschutzrecht seine raumordnungsrechtlichen Kompetenzen überschritten hat. Denn der Regionalplanung ist es verwehrt, im Gewande überörtlicher Gesamtplanung auf der Grundlage des Naturschutzrechts zulässigerweise getroffene verbindliche fachliche Regelungen, wie sie Natur- und Landschaftsschutzverordnungen enthalten, durch eigene (gleichlautende oder abweichende) Zielfestlegungen zu überlagern oder zu ersetzen (BVerwG, Urt. v. 30.1.2003 - BVerwG 4 CN 14.01 -, BVerwGE 117, 351 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 27). Landschaftsschutzverordnungen konkretisieren und sichern mit ordnungsbehördlichen Mitteln den Vorrang des Landschaftsschutzes im Konflikt mit widerstreitenden Nutzungen. In einem Landschaftsschutzgebiet sind alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebietes verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen (§ 26 Abs. 2 BNatSchG). Wie weit Schutzverordnungen Ausnahmen von den Verbotsregelungen zulassen, bestimmt sich ausschließlich nach den Erlaubnisvorbehalten der Verordnung. Der Träger der Regionalplanung darf die Wertungen, die dem verordnungsrechtlichen Schutzsystem zugrunde liegen, nicht beiseiteschieben und ein eigenes Schutzregime aufrichten. Allenfalls dort, wo es ihm unabhängig vom naturschutzrechtlichen Regelungszusammenhang um die Erreichung spezifisch raumordnungsrechtlicher Schutzzwecke geht, ist er befugt, die naturschutzrechtlichen Anordnungen und Verbote durch eigene Zielfestlegungen zu ergänzen. Ein legitimer, spezifisch raumordnungsrechtlicher Schutzweck für ein Negativziel ist hier indessen nicht zu erkennen. Er liegt insbesondere nicht darin, in der Kombination mehrerer Negativziele und -grundsätze der Raumordnung eine abdrängend wirkende Standortsteuerung der Windenergienutzung zu betreiben. Denn hierfür steht bereits das spezielle Instrumentarium der Kombination von Vorranggebieten mit Eignungsgebieten (§ 7 Abs. 3 Satz 3 ROG) auf der Grundlage einer ordnungsgemäßen Konzentrationsflächenplanung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zur Verfügung.
b) Da das von dem Antragsgegner festgelegte Negativziel unstatthaft ist, besteht für den Senat keine Veranlassung, sich näher mit etwa gesteigerten Anforderungen zu befassen, die an dessen abschließende Abwägung zu stellen wären. Bereits die Anforderungen, die an die Abwägung im Rahmen einer „klassischen“ raumordnungsrechtlichen Konzentrationsflächenplanung mit Ausschlusswirkung zu stellen sind (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 15.3.2018 - 12 KN 38/17 -, RdL 2018, 231 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 55), können indessen nicht als gering betrachtet werden. Wenn – wie die Antragsteller wohl meinen – Negativziele noch detaillierter abgewogen werden müssten, spräche dies ebenfalls gegen ihre Zulässigkeit als Instrument der Standortsteuerung für die Windenergienutzung. Denn der damit verbundene Aufwand wäre angesichts der Größe der Planungsräume mancher Träger der Regionalplanung kaum mehr zu leisten. Ein nicht mehr handhabbares Planungsinstrumentarium kann indessen von dem Gesetzgeber schwerlich gewollt sein.
c) Infolge der Unzulässigkeit des von dem Antragsgegner festgelegten Negativziels ist es müßig, sich hier mit Anforderungen an seine Bestimmtheit auseinanderzusetzen.
4. Da das negative Ziel eines Mindestabstandes von 500 m (Kap. 4.2.1 Ziffer 03 Satz 2 BeschrD, in BA 2) bereits den oben unter B) II. 1. genannten grundsätzlichen Bedenken begegnet, bedarf es keiner Positionierung des Senats zu den Fragen, ob wegen seiner Rechtswirkungen besondere Anforderungen an seine Abwägung zu stellen wären und ob es hier unter den Blickwinkeln des Schallimmissionsschutzes und des bauplanungsrechtlichen Gebotes der Rücksichtnahme ausreichend gerechtfertigt wurde.
Zumal der Antragsgegner nicht nur in der Begründung des RROP 2016 (S. 147 f., in BA 2), sondern auch in seiner Antragserwiderung zu erkennen gegeben hat, dass er mit diesem Mindestabstand über das nach der Rechtsprechung zwingend Erforderliche hinausgehen wollte, kommt allerdings auch insoweit eine Überschreitung seiner raumordnungsrechtlichen Kompetenzen in Betracht. Denn gemäß § 249 Abs. 3 Satz 1 BauGB a. F. waren selbst lediglich entprivilegierend und nicht – wie hier – gänzlich ausschließend wirkende Abstandsregelungen den Landesgesetzgebern vorbehalten. Dies galt namentlich für solche Abstände, die größer sein sollten, als dies ansonsten nach geltendem Recht notwendig war (vgl. Scheidler, in Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 249 Rn. 37). Vergleichbares trifft auf die heutige Regelung des § 249 Abs. 3 Satz 1 und 2 BauGB zu. Auch vor diesem Hintergrund ist zu bezweifeln, dass für die Regionalplanung eine neben diese bundesgesetzliche Öffnungsklausel tretende eigene Kompetenz besteht, außerhalb der „klassischen“ Konzentrationsflächenplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB und den Landesgesetzgebern vergleichbar, aber über § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB wirkend Abstände zur Wohnbebauung festzulegen. Wäre dies raumordnungsrechtlich möglich und gewollt, bestünde nämlich für die bauplanungsrechtliche Öffnungsklausel kein Bedürfnis. Vielmehr könnten Abstandsregelungen raumordnungsrechtlich geschaffen werden, wobei sich eine Einheitlichkeit innerhalb des jeweiligen Bundeslandes über das jeweilige Landes-Raumordnungsprogramm herstellen ließe. Es kann hier aber letztlich dahinstehen, wie unter diesem Blickwinkel das kompetenzrechtliche Verhältnis zwischen dem Antragsgegner und dem Landesgesetzgeber zu beurteilen wäre. Der sich abzeichnende Wertungswiderspruch ist allerdings ein weiteres Argument dafür, dass sich die von dem Antragsgegner in Anspruch genommene Kompetenz, Negativziele festzulegen, in das unstreitig vorhandene gesetzliche Instrumentarium zur Standortsteuerung der Windenergienutzung nicht einfügt.
III. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners sind die vorstehend unter B) II. 1. und B) II. 3. a) bezeichneten materiellen Mängel der Planung nicht nach § 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG unbeachtlich geworden. Denn weil sie nicht nur den Abwägungsvorgang betreffen, sondern auch das Abwägungsergebnis, d. h. die hier umstrittenen Negativziele selbst, erfassen, die ihrerseits aus gesetzessystematischen bzw. kompetenzrechtlichen Gründen unzulässig sind, liegen sogenannte „Ewigkeitsfehler“ der Planung (vgl. Berkemann, JM 2015, 470 ff.) vor.
IV. Für die Bestimmung des Umfanges, in welchem die Unwirksamkeit der Negativziele zur Unwirksamkeit weitere Festlegungen des Kapitels 4.2.1 „Windenergie“ des RROP 2016 führt, ist nicht maßgeblich, ob beachtliche Rügen verbleiben, die sich auch auf diese anderen Festlegungen beziehen.
Vielmehr gilt für dieses Kapitel der Grundsatz entsprechend, dass die Unwirksamkeit eines Teils eines Plans (hier: Kapitels) die Unwirksamkeit des gesamten Plans (hier: Kapitels) nur dann nicht zur Folge hat, wenn die verbleibenden Festsetzungen ohne den unwirksamen Teil noch eine sinnvolle Ordnung bewirken können und mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen ist, dass der Planungsträger den Plan auch mit dem eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte (Nds. OVG, Urt. v. 5.3.2019 - 12 KN 202/17 -, BauR 2019, 1074 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 153, m. w. N.).
Selbst wenn man hier von einer grundsätzlichen Teilbarkeit des Kapitels 4.2.1 „Windenergie“ ausginge, setzte eine solche Teilbarkeit also voraus, dass mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen ist, der Antragsgegner hätte nach seinem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen den Windenergieteil des RROP 2016 auch ohne die hier insbesondere umstrittenen negativen Zielfestlegungen mit eingeschränktem Inhalt (etwa nur hinsichtlich der „Vorranggebiete Windenergienutzung“) beschlossen (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Plangebers). Bei der Ermittlung des hypothetischen Willens des Kreistages des Antragsgegners kann indessen nicht außer Acht bleiben, dass das der Gesamtplanung zugrundeliegende „Potenzialraum-Konzept“ (vgl. S. 107 f. Begr. RROP 2016, in BA 2) nicht nur auf ein Zusammenwirken der verschiedenen Festlegungen des Kapitels 4.2.1 angelegt ist, sondern den Zuschnitt der einzelnen Vorranggebiete Windenergienutzung u. a. von der Beachtung der Negativziele des RROP 2016 abhängig macht. Schon vor diesem Hintergrund kann nicht mit der gebotenen Sicherheit angenommen werden, eine namentlich auf die „Vorranggebiete Windenergienutzung des RROP 2016“ bezogene Teilwirksamkeit dieses Kapitels entspräche dem mutmaßlichen Willen des Kreistages des Antragsgegners. Denn von dieser Teilwirksamkeit müssten zumindest solche Vorranggebiete Windenergienutzung ausgenommen werden, deren Zuschnitt durch die umstrittenen Negativziele der Raumordnung konkret beeinflusst wurde. Es mag dahinstehen, wie viele dann noch verblieben. Ohnehin lässt das Konzept des Antragsgegners, obwohl es keine „klassische“ Konzentrationsflächenplanung enthält, eine Beziehung positiver und negativer Festlegungen zueinander erkennen, die es nicht erlaubt, Teile davon zweifelsfrei als auch isoliert gewollt zu identifizieren. Das würde selbst dann gelten, wenn allein der oben unter B) II. 3. a) bezeichnete Mangel des unter Kap. 4.2.1 Ziffer 02 Satz 5 Tiret 2 BeschrD festgelegten Ziels vorläge. Zudem stehen die aufgezeigten „Ewigkeitsfehler“ des Planungskonzeptes in so enger Verbindung zu den unter B) II. 2. bezeichneten Mängeln des Abwägungsvorgangs, dass schwerlich angenommen werden kann, dem Plangeber hätten die „Ewigkeitsfehler“ bewusst sein können, ohne dass er dann zugleich auch diese schweren Mängel des Abwägungsvorgangs erkannt hätte – und hätte beseitigen wollen. Es mag aber dahinstehen, ob auf den letztgenannten Gesichtspunkt bei der Bestimmung seines mutmaßlichen Willens abgehoben werden könnte.
C) Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1 und 155 Abs. 2 VwGO.
D) Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10 (in entsprechender Anwendung), 709 Satz 2, 711 Satz 1 und 2 sowie 713 ZPO.
E) Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1 und 155 Abs. 2 VwGO
§ 11 ROG
§ 7 NROG
§ 75 NJG
§ 7 ROG
§ 5 NROG
§ 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 10 Abs. 1 Satz 2 ROG 2008
§ 5 Abs. 6 NROG
§ 5 Abs. 3 Satz 3 NROG
§ 10 Abs. 1 ROG
§ 6 Abs. 1 NROG
§ 3 Abs. 1 NROG
§ 11 Abs. 1 Nr. 1 und 2 ROG
§ 7 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Satz 1 NROG
§ 11 Abs. 3 NROG
§ 11 Abs. 4 ROG
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 11 Abs. 2 Satz 1 NKomVG
§ 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3 Satz 3 BauGB
§ 26 Abs. 2 BNatSchG
§ 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG
§ 11 Abs. 5 Satz 2 ROG
§ 58 Abs. 1 VwGO
§ 11 Abs. 5 Satz 1 ROG
§ 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ROG
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
§ 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 ROG
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG
§ 8 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 3 Abs. 5 Satz 1 ROG
§ 11 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ROG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 5 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 NROG
§ 121 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 5 Abs. 3 NROG
§ 42 Abs. 1 Satz 1 AO
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 4 Abs. 1 ROG
§ 13 Abs. 2 Satz 2 ROG
§ 1 Abs. 3 ROG
§ 7 Abs. 3 Satz 3 ROG
§ 249 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 249 Abs. 3 Satz 1 und 2 BauGB
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2007, 953
BVerwGE 117, 351
NVwZ-RR 1996, 8
NVwZ 1994, 269
NVwZ 2008, 899
BVerwGE 82, 225
BVerwGE 88, 268
BVerwGE 152, 372
NordÖR 2020, 410
NVwZ 2019, 243
BVerwGE 117, 287
NordÖR 2015, 261
4 A 4353/16
4 A 4355/16
12 LB 110/19
12 LB 111/19
12 LA 61/18
4 BN 8.07
2 D 63/17
12 KN 64/14
12 KN 119/16
4 CN 14.01
4 NB 10.95
12 KN 206/15
12 KN 144/17
4 BN 14.20
4 NB 50.92
4 CN 1.07
4 N 3.87
4 NB 35.89
4 CN 7.14
12 KN 202/17
12 KN 243/17
4 C 5.17
4 C 15.01
1 KN 6/13
1 KO 304/06
12 KN 38/17