Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2023-03-31, Aktenzeichen 6 B 1299/22
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2023:0331.6B1299.22.00

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Beschwerde ist unbegründet. Die vom Antragsgegner dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, bieten keinen Anlass, den angefochtenen Beschluss aufzuheben oder zu ändern.
Mit diesem hat das Verwaltungsgericht den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, den Antragsteller vorläufig zu einer Wiederholung der Prüfung in dem Modul HS 2.2 (Rechtliche Bewertung besonderer Einsatzanlässe) zum nächstmöglichen Prüfungstermin zuzulassen, und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Antragsteller habe einen Anordnungsanspruch und -grund glaubhaft gemacht. Überwiegendes spreche dafür, dass dem Antragsteller ein Anspruch auf Zulassung zu einer Wiederholungsklausur in dem Modul HS 2.2 zustehe. Der Prüfungsbescheid der Hochschule für Polizei und öffentliche Verwaltung X. (HSPV X. ) vom 23.2.2022, mit dem der Antragsgegner den Rücktritt des Antragstellers von der Prüfung am 5.1.2022 im Modul HS 2.2 nicht genehmigt, die Prüfung mit der Note „nicht ausreichend“ bewertet und die Fortsetzung des Studiums ausgeschlossen habe, erweise sich nach der gebotenen summarischen Prüfung als rechtswidrig. Der Antragsteller habe seinen Rücktritt unverzüglich angezeigt und die Gründe glaubhaft gemacht. Dass sein mit Attest vom 5.1.2022 diagnostizierter „akuter Magen-Darm-Infekt mit Brechdurchfall“ eine die Prüfungsunfähigkeit begründende Erkrankung darstelle, habe auch der Antragsgegner nicht in Abrede gestellt. Die Rücktrittsgründe in Gestalt der Erkrankung habe der Antragsteller auch unverzüglich schriftlich angezeigt. Er habe noch am 5.1.2022, dem Tag der in Rede stehenden Prüfung, das vom Prüfungsamt hierfür vorgesehene Formular für den Nachweis der Prüfungsunfähigkeit an die HSPV X. übersandt. Mit dem Übersenden des von einem Privatarzt ausgefüllten Prüfungsunfähigkeitsformulars habe der Antragsteller seine Rücktrittsgründe hinreichend glaubhaft gemacht. Der Vorlage eines polizeiärztlichen Attests habe es nicht bedurft. Die dahingehende Anordnung erweise sich nach summarischer Prüfung als rechtswidrig. Sie sei jedenfalls ermessensfehlerhaft, weil nicht zu erkennen sei, dass die HSPV X. das ihr insoweit zukommende Ermessen ausgeübt habe. So heiße es in der E-Mail vom 14.12.2021 unter der Überschrift „Bitte beachten Sie“ lediglich: „Für den Fall des krankheitsbedingten Rücktritts von jeder weiteren Prüfung ist zwingend ein polizeiärztliches Attest vorzulegen. Die polizeiärztliche Untersuchung sollte jeweils am Tag der Prüfung erfolgen.“ Die dahin lautenden Ausführungen ließen einzelfallbezogene Ermessenserwägungen gänzlich vermissen. Insbesondere finde sich keine Begründung, weshalb im Fall des Antragstellers abweichend vom Regelfall ein privatärztliches Attest für die Glaubhaftmachung der Prüfungsunfähigkeit nicht mehr ausreichen solle. Zwar liege es mit Blick auf die aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen ersichtliche Häufung von krankheitsbedingten Prüfungsrücktritten und den Kontext der E-Mail (Genehmigung des krankheitsbedingten Rücktritts vom 12-Minuten-Lauf) nahe, dass mit der Anordnung einem vermuteten Missbrauch begegnet werden solle. Gleichwohl sei die HSPV X. gehalten gewesen, die Gründe, die sie zur Anordnung veranlasst hätten, im Einzelnen darzulegen. Dies gelte schon deshalb, weil ohne entsprechende Ausführungen eine gerichtliche Überprüfung hinsichtlich anderweitiger Ermessensfehler (u. a. Willkür, Unverhältnismäßigkeit) nicht möglich sei. Dem Antragsteller sei auch nicht zuzumuten, die Rechtskraft der Hauptsacheentscheidung abzuwarten. Die Versagung der beantragten einstweiligen Anordnung würde zu einer erheblichen Ausbildungsverzögerung führen und den Antragsteller dazu zwingen, sein Prüfungswissen und seine Prüfungsfähigkeit auf unbestimmte Zeit aufrecht zu erhalten.
Diesen weiter begründeten Ausführungen setzt die Beschwerde nichts Durchgreifendes entgegen.
Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die mit E-Mail vom 14.12.2021 an den Antragsteller gerichtete Anordnung, eine krankheitsbedingte Prüfungsunfähigkeit künftig durch ein polizeiärztliches Zeugnis nachzuweisen, sei jedenfalls ermessensfehlerhaft, weil nicht zu erkennen sei, dass die HSPV X. das ihr insoweit zukommende Ermessen ausgeübt habe, hält vor dem Beschwerdevorbringen Stand.
Die einschlägigen Prüfungsvorschriften, insbesondere die der Studienordnung der Bachelorstudiengänge an der HSPV X. (StudO BA), sehen nicht vor, dass eine krankheitsbedingte Prüfungsunfähigkeit generell durch ein amts- oder polizeiärztliches Zeugnis nachzuweisen ist,
vgl. z. B. das Land Berlin, wo gemäß § 22 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung über die Ausbildung und die Prüfung für den Bachelorstudiengang gehobener Polizeivollzugsdienst (APOgDPol - B.A.) vom 16.2.2016 (GVBl. 2016 S. 62) eine Erkrankung durch ein polizeiärztliches oder amtsärztliches Zeugnis nachzuweisen ist und ein privatärztliches Zeugnis (nur) anerkannt werden kann; zur Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30.3.2021 - OVG 5 N 52.19 -, juris Rn. 7 unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 10.4.1990 - 7 B 48.90 -, NVwZ-RR 1990, 481 = juris Rn. 4,
und enthalten auch sonst keine Regelungen, die die Prüfungsbehörde berechtigen oder (ggf. unter bestimmten Voraussetzungen) - im Sinne einer gebundenen Entscheidung - verpflichten würden, einen solchen Nachweis im Einzelfall zu verlangen. Lediglich in den auf Grundlage von § 19 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 StudO BA Teil A vom Prüfungsausschuss beschlossenen „Regelungen zum Rücktritt von einer Prüfung“,
in der aktuellen Fassung des Beschlusses vom 28.11.2022 im Internet abrufbar unter: https://www.hspv.nrw.de/studium/pruefungen-im-bachelor/hinweise-und-vordrucke(zuletzt abgerufen am 31.3.2023),
heißt es in Ziff. 3: „Die für den Rücktritt geltend gemachten Gründe müssen ferner durch Vorlage eines geeigneten Nachweises (z. B. ärztliches Attest, Krankenhausaufenthaltsbericht etc.) glaubhaft gemacht werden. Der Prüfungsausschuss bzw. das Prüfungsamt behält sich ausdrücklich vor, Studierenden, die wiederholt von Prüfungen aufgrund von Erkrankungen zurücktreten, die Vorlage eines amtsärztlichen bzw. polizeiärztlichen Attest aufzuerlegen.“ (Herv. nur hier). Danach steht die Entscheidung, einen solchen Nachweis im Einzelfall zu verlangen, im Ermessen des Prüfungsausschusses bzw. Prüfungsamtes.
Dies zugrunde gelegt ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass die HSPV X. gehalten gewesen wäre, die Gründe, die sie zur Anordnung veranlasst haben, im Einzelnen darzulegen.
Entgegen der Ansicht des Antragsgegners war es nicht „ausreichend, dass die einzelfallbezogene Anordnung an den Antragsteller, seine Gründe bei erklärten Prüfungsrücktritten durch Beibringung von polizeiärztlichen Attesten glaubhaft zu machen, ihre Rechtfertigung aus dem im Verwaltungsvorgang dokumentierten Sachverhalt“ gefunden habe, d. h. in der Sache begründet gewesen sei. Eine nähere Begründung für diese Rechtsbehauptung lässt das Beschwerdevorbringen vermissen. Stattdessen stützt sich der Antragsgegner - allerdings nicht tragfähig - auf die (ältere) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.8.1992 - 6 B 33.92 -, NVwZ-RR 1993, 252 = juris Rn 3,
wonach - ebenfalls ohne nähere Begründung und unter Verweis auf eine bisherige Rechtsprechung in vergleichbaren Fällen - es sich bei einer solchen Anordnung nicht um einen anfechtbaren Verwaltungsakt, sondern um eine unselbständige Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO handelt, für die keine Begründungspflicht und auch keine sonstigen Formvorschriften bestehen.
Dabei lässt der Senat offen, ob daran festzuhalten ist, dass es sich bei der Anordnung, eine krankheitsbedingte Prüfungsunfähigkeit im Einzelfall durch ein amts- oder polizeiärztliches Zeugnis nachzuweisen (sog. Amtsarztauflage), nicht um einen Verwaltungsakt handelt, und ferner, ob in Ansehung der zwischenzeitlich ergangenen Rechtsprechung, wonach das Gebot effektiven Rechtsschutzes eine weite Auslegung des § 44a Satz 2 VwGO sowie in Einzelfällen die Erweiterung der dort - nicht abschließend - genannten Fallgruppen um weitere Konstellationen gebieten kann, in denen ebenfalls strukturell die Gefahr von Rechtsschutzdefiziten im Hinblick auf allein durch Verfahrenshandlungen ausgelöste Rechtsnachteile besteht,
vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 14.1.2022 - 2 BvR 1528/21 -, NVwZ 2022, 401 = juris Ls. 1b und Rn. 24 ff. zum (einstweiligen) Rechtsschutz gegen die Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung,
wenigstens deren isolierte Anfechtbarkeit anzunehmen ist.
Selbst wenn es sich bei einer Amtsarztauflage nicht um einen Verwaltungsakt handelt mit der Folge, dass u. a. § 39 Abs. 1 VwVfG NRW nicht unmittelbar anwendbar ist, wäre aufgrund des belastenden Charakters der Maßnahme eine Begründungspflicht dem Rechtsgedanken der Vorschrift nach in Betracht zu ziehen, weil der Rechtsunterworfene, in dessen Rechte eingegriffen wird, Anspruch darauf hat, die Gründe dafür zu erfahren.
Vgl. dazu Pautsch in: Pautsch/Hoffmann, VwVfG, 2. Aufl. 2021, § 39 VwVfG Rn. 2, 4; Kyrill-Alexander Schwarz in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2021, Rn. 5.
Jedenfalls hätte es - um dem Gebot effektiven Rechtsschutzes zu genügen - einer Dokumentation der Ermessenserwägungen im Verwaltungsvorgang bedurft, anhand derer sich nachvollziehen lässt, dass überhaupt eine Ermessensentscheidung getroffen worden ist und welche Erwägungen ihr zugrunde lagen.
Vgl. Riese in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: August 2022, § 114, Rn. 47 m. w. N.
Daran fehlt es hier. Weder der E-Mail vom 14.12.2021 noch den beigezogenen Verwaltungsvorgängen oder dem Beschwerdevorbringen lässt sich entnehmen, welche Erwägungen der Entscheidung der HSPV X. zugrunde lagen, vom Antragsteller für den Nachweis einer krankheitsbedingten Prüfungsunfähigkeit künftig die Vorlage eines polizeiärztlichen Zeugnisses zu verlangen. Ohne eine solche Dokumentation ist - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - eine gerichtliche Überprüfung hinsichtlich etwaiger Ermessensfehler (u. a. Willkür, Unverhältnismäßigkeit) nicht möglich. Mit diesen Ausführungen des Verwaltungsgerichts setzt sich das Beschwerdevorbringen bereits nicht auseinander.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Es entspricht der Senatsrechtsprechung, in auf eine Neubewertung oder Zulassung zur Wiederholung von Laufbahnprüfungen gerichteten Verfahren den sog. Auffangstreitwert gemäß § 52 Abs. 2 GKG zugrunde zu legen und ferner von der unter Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs aufgezeigten Möglichkeit, in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, die die Entscheidung in der Sache ganz oder zum Teil vorwegnehmen, den Streitwert bis zur Höhe des für das Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwerts anzuheben, in Übereinstimmung mit den weiteren mit Prüfungsrecht befassten Senaten des Oberverwaltungsgerichts keinen Gebrauch zu machen, da mit dem Begehren jedenfalls keine vollständige bzw. endgültige Vorwegnahme der Hauptsache angestrebt wird.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 28.7.2022 ‑ 6 E 288/22 -, juris Rn. 5 ff., und vom 8.9.2022 - 6 B 834/22 -, juris Rn. 50.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG
§§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG
§ 39 VwVfG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 44a Satz 2 VwGO
§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 22 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1990, 481
NVwZ-RR 1993, 252
NVwZ 2022, 401
5 N 52.19
7 B 48.90
6 B 33.92
2 BvR 1528/21
6 E 288/22
6 B 834/22