Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-02-15, Aktenzeichen 18 L 2535/23
ECLI: ECLI:DE:VGK:2024:0215.18L2535.23.00

Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg.
I. 1. Soweit die Antragstellerin mit dem Hauptantrag wörtlich beantragt hat, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu untersagen, die in Anlagen AS 1, AS 2 und AS 3 markierten Informationen ungeschwärzt ohne bestandskräftigen Beschluss nach § 77 Abs. 1 Satz 3 ERegG zu veröffentlichen bzw. Dritten zugänglich zu machen, versteht das Gericht den Antrag unter Berücksichtigung des in den Schriftsätzen der Antragstellerin zum Ausdruck kommenden Rechtsschutzziels (§ 122 Abs. 1, § 88 VwGO) dahingehend, dass diese beantragt,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verurteilen, es zu unterlassen, die in den Anlagen 1, 2 und 3 zur Antragsschrift markierten Informationen ungeschwärzt in die „Geschlossene Benutzergruppe“ des Beschlusskammerverfahrens BKN01 einzustellen und damit den im Verfahren Hinzugezogenen zugänglich zu machen, bevor ein bestandskräftig gewordener Verwaltungsakt der Beschlusskammer der Bundesnetzagentur vorliegt.
Denn das Begehren der Antragstellerin beruht auf der Annahme, dass die Rechtmäßigkeit der antragsgegnerseitig mit E-Mail vom 8. Dezember 2023 angekündigten Weitergabe der streitgegenständlichen Informationen an im Beschlusskammerverfahren Hinzugezogene von der Bestandskraft eines vorher zu erlassenden Verwaltungsaktes abhängt. Von dieser Prämisse ausgehend zielt der Hauptantrag darauf ab, im Wege des allgemein anerkannten öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs vorbeugend,
vgl. Schneider, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 3. EL August 2022, § 30 Rn. 47,
Verwaltungshandeln in Gestalt des Einstellens der streitigen Informationen vorläufig – hier bis zur Bestandskraft des zu erlassenden Verwaltungsaktes – zu unterbinden.
2. a. Der so verstandene Antrag ist unzulässig, da die Antragstellerin nicht antragsbefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO in entsprechender Rechtsanwendung ist. Dies verlangt die Rechtsprechung jedoch auch bei einem vorbeugenden Unterlassungsanspruch.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2017 – 6 A 6.16 – juris Rn. 17.
Für die Annahme der Antragsbefugnis genügt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass eine Rechtsverletzung objektiv möglich erscheint. Daran fehlt es, wenn die von der Antragstellerin geltend gemachte Rechtsposition offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder ihr zustehen kann.
Std. Rspr. BVerwG, Urteile vom 20. Oktober 2016 – 2 A 2.14 – juris Rn. 16, und vom 21. August 2003 – 3 C 15.03 – juris Rn. 18.
Gemessen daran kann die Antragstellerin unter Zugrundelegung ihres Vorbringens offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise ihr Begehren im Wege des öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs geltend machen.
Denn dadurch, dass die Antragstellerin die Bestandskraft des von ihr wegen § 77 Abs. 1 Satz 3 ERegG,
Eisenbahnregulierungsgesetz vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2082), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 9. Juni 2021 (BGBl. I S. 1737),
für erforderlich gehaltenen Verwaltungsakts mit der einstweiligen Anordnung verknüpft, beantragt sie eine Rechtsfolge, die dem Rechtschutzsystem der Verwaltungsgerichtsordnung unter Berücksichtigung der im Eisenbahnregulierungsgesetz normierten Spezifika widerspricht. Das darin versteckt liegende eigentliche Begehren der Antragstellerin ist von keiner Anspruchsgrundlage gedeckt.
Unabhängig davon, dass sie damit die Vollziehbarkeit eines Verwaltungsaktes nicht mehr an dessen Wirksamkeit, sondern an die formelle Bestandskraft knüpft, verkennt die Antragstellerin, dass ihre Annahme, die Entscheidung habe gemäß § 77 Abs. 7 Satz 4 ERegG formgebunden durch Verwaltungsakt zu ergehen, zwingend dazu führte, dass § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 77a Abs. 1 ERegG einschlägig wäre. Danach kommt der Klage gegen Entscheidungen der Regulierungsbehörde und damit solchen nach § 77 Abs. 1 Sätze 1 und 3 ERegG entgegen § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung zu. Folglich sind Entscheidungen der Beschlusskammer, die durch Verwaltungsakt ergehen, kraft Gesetzes sofort vollziehbar. Ersucht der Adressat des Verwaltungsakts das Gericht insoweit um vorläufigen Rechtsschutz, geschieht dies im Wege des Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO. Das bloße Stellen des Eilantrags bei Gericht berührt jedoch nicht die Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts. Zum Eintritt des Suspensiveffekts bedarf es im Eilverfahren etwa einer Vorsitzendenentscheidung (§ 80 Abs. 8 VwGO), eines Hängebeschlusses oder einer gerichtlichen Endentscheidung. Dieser gesetzgeberischen Entscheidung zuwider würde die Stattgabe des Hauptantrags dazu führen, dass einer unterstellten Klage gegen den antragstellerseitig verlangten Verwaltungsakt, mit dem über die Einstellung der streitigen Informationen zu ihren Lasten entschieden worden wäre, Suspensivwirkung zukäme. Denn die von der Antragstellerin im Wege der einstweiligen Anordnung begehrte Verurteilung zur Unterlassung bis zur Bestandskraft des Verwaltungsaktes hätte zur Folge, dass die Antragsgegnerin diesen Zeitpunkt abwarten müsste, bevor sie die Informationen einstellen darf. Für diese Art von „Suspensiveffekt“ bedürfte es – den Erfolg des Hauptantrags unterstellt – trotz der gesetzgeberischen Entscheidung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 77a Abs. 1 ERegG dann nicht einmal eines erfolgreichen Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO.
Für ihr Begehren kann sich die Antragstellerin auch nicht auf die Gesetzesbegründung beziehen. Im Gegenteil unterliefe das von der Antragstellerin Gewollte das vom Gesetzgeber in § 77 Abs. 7 ERegG zum Schutz von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen etablierte Verfahren, das in Ergänzung zu § 30 VwVfG steht. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass dergestalt selbst in sehr kurzfristigen oder sehr umfangreichen Verfahren die Wahrung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sichergestellt ist,
vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung – Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich vom 4. Mai 2016, BT-Drs. 18/8334, S. 227,
und sah sich nicht gehalten, die auf das Anhörungsverfahren nach § 77 Abs. 7 Satz 4 ERegG folgende behördliche Verfahrenshandlung näher auszugestalten, geschweige denn, sich zu einer etwaig erforderlichen (oder überhaupt möglichen) Bestandskraft einer behördlichen Entscheidung zu verhalten. Träfe die Annahme der Antragstellerin zu, würde der Fortgang des Beschlusskammerverfahrens der Antragsgegnerin bis zur ggfs. rechtskräftigen Entscheidung über eine behördliche Zwischenentscheidung um Jahre verzögert werden bzw. wäre dieses, sollte die Behörde die Verfahren auf Grundlage nur geschwärzter Unterlagen fortsetzen, mit Blick auf den Grundsatz rechtlichen Gehörs von Dritten teils mit erheblichen Rechtsunsicherheiten behaftet.
b. In dem von den Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin formulierten Antrag ist – auch wenn das Gericht an die Fassung des Antrags nicht gebunden ist – als „Minus“ auch nicht ein weiterer Antrag dergestalt enthalten, dass die Antragstellerin zwar einen Verwaltungsakt der Beschlusskammer verlangt, nicht jedoch dessen Bestandskraft. Dem Antragsvorbringen lässt sich auch jenseits des formulierten Antrags entnehmen, dass es der Antragstellerin gerade auf das Erfordernis eines bestandskräftigen Verwaltungsakts ankommt (vgl. etwa S. 3 der Antragsschrift). Überdies handelt es sich hierbei nicht um ein „minus“, sondern bereits aufgrund dann anderer prozessualer Folgen um ein aliud, das gegenwärtig nicht Teil des Streitgegenstands ist.
Vgl. zur Reichweite der Bindung des Gerichts: Peters/Kujath, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 88 Rn. 12 ff. m.w.N.
II. Mit dem wörtlich gestellten Hilfsantrag, es der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu untersagen, die in Anlagen AS 1, AS 2 und AS 3 markierten Informationen ungeschwärzt zu veröffentlichen bzw. Dritten zugänglich zu machen, beantragt die Antragstellerin sinngemäß,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verurteilen, es bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu unterlassen, die in den Anlagen 1, 2 und 3 zur Antragsschrift markierten Informationen ungeschwärzt in die „Geschlossene Benutzergruppe“ des Beschlusskammerverfahrens BKN01 einzustellen und damit den im Verfahren Hinzugezogenen zugänglich zu machen.
Die Antragstellerin beruft sich auch insoweit auf den öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch, mit dem sie verhindern möchte, dass von ihr der Beschlusskammer im Verwaltungsverfahren übermittelte Unterlagen im Verwaltungsverfahren Hinzugezogenen von Amts wegen über die GBG übermittelt werden, obwohl sie diese der Beschlusskammer der Antragsgegnerin auch in geschwärzter Fassung vorgelegt hatte.
1. Der so verstandene Antrag ist nur teilweise zulässig.
a. Der Antrag ist gemäß § 123 VwGO statthaft.
Insbesondere scheidet vorliegend ein gemäß § 123 Abs. 5 VwGO vorrangiger Eilantrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO aus, mit dem die Antragstellerin die aufschiebende Wirkung einer (noch zu erhebenden) Klage gegen die E-Mail der Beschlusskammer vom 8. Dezember 2023 erreichen könnte. Ein solcher Eilantrag wäre unzulässig, da eine Anfechtungsklage gegen die vorgenannte E-Mail offensichtlich unzulässig wäre. Mit dieser hatte der Berichterstatter der Beschlusskammer der Antragstellerin auf ihre Stellungnahme mitgeteilt, bei der Auffassung zu verbleiben, dass ihr Schreiben vom 3. November 2023 nebst Anlagen ungeschwärzt in die GBG einzustellen sei, da es keine schützenswerten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthalte. Denn diese behördliche Entscheidung über die Gewährung von Einsichtnahme an andere Beteiligte nach Anhörung der die Unterlagen vorlegenden Person – so die Formulierung in § 77 Abs. 7 Satz 4 ERegG – stellt keinen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG dar. Vielmehr handelt es sich wie im Übrigen auch bei der sich etwaig anschließenden Übermittlung von Aktenbestandteilen an Verfahrensbeteiligte entgegen der Auffassung der Antragstellerin um schlicht hoheitliches Handeln.
Vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 12. Mai 1999 – 13 B 632/99 – juris Rn. 2 (zur Gewährung von Akteneinsicht nach dem TKG); VG Köln, Beschlüsse vom 19. Juni 2017 – 22 L 812/16 – juris Rn. 17 und vom 26. März 2014 – 22 L 1439/13 – juris Rn. 15 (jeweils zum Postrecht).
Nach § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Vorliegend fehlt es an einer unmittelbaren Rechtswirkung nach außen (sog. Regelungswirkung).
Vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1987 – 7 C 83.84 – juris Rn. 9; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 35 Rn. 141 ff., vgl. auch Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 42 Rn. 28 m.w.N.
Eine Regelung ist auf die Bewirkung einer Rechtsfolge, also die Begründung, Aufhebung, Änderung, Feststellung oder Ablehnung von Rechten oder Pflichten des Betroffenen gerichtet und erfolgt unmittelbar.
Vgl. Knauff, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 3. EL August 2022, § 35 Rn. 140, 143.
Bei der Auslegung der Tatbestandsmerkmale eines Verwaltungsaktes müssen die Funktionen eines Verwaltungsaktes als Rechtsfolgen, die an die Tatbestandsmerkmale geknüpft sind, berücksichtigt werden. Bestehen Zweifel, ob einer bestimmten Maßnahme Verwaltungsaktqualität i.S.d. § 35 VwVfG zukommt, ist daher entscheidend darauf abzustellen, ob es einerseits als sinnvoll erscheint, für den Erlass dieser Maßnahme die vorherige Durchführung eines Verwaltungsverfahrens nach den §§ 9 ff. VwVfG zu fordern (Berücksichtigung der verfahrensrechtlichen Funktion), und ob ihr andererseits sinnvollerweise eine Bindungswirkung beizulegen ist (Berücksichtigung der Individualisierungs-, Klarstellungs- und Titelfunktion).
Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 35 Rn. 49 m.w.N. aus der Rspr.
Die Entscheidung nach § 77 Abs. 7 Satz 4 ERegG in Form der Mitteilung der Beschlusskammer vom 8. Dezember 2023 ist eine informationsbezogene Maßnahme innerhalb eines laufenden Verwaltungsverfahren. Unter einer solchen reinen Verfahrenshandlung ist jede behördliche Maßnahme zu verstehen, die im Zusammenhang mit einem schon begonnenen und noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahren steht und die der Vorbereitung einer regelnden Sachentscheidung dient.
Die Antragsgegnerin entscheidet auf Grundlage von § 29 Abs. 1 VwVfG,
s. zur Rechtsnatur der Entscheidung: Schneider, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 3. EL 2022, § 29 Rn. 90 f.,
über die Gewährung von Einsichtnahme an Dritte und hat hierbei gemäß § 30 VwVfG die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beteiligten nach Maßgabe der Vorgaben von § 77 Abs. 7 ERegG zu schützen. Für diese Entscheidung ist die Einleitung eines eigenen Verwaltungsverfahrens nach §§ 9 ff. VwVfG nicht sinnvoll, da die Beteiligten mit der vorlegenden Person und der über die Einsichtnahme entscheidenden Behörde unverändert bleiben.
Dem Akteneinsichtsanspruch der Hinzugezogenen nach § 29 VwVfG kommt schon seiner Natur nach allein eine Funktion mit vorbereitendem Charakter zu. Nach dem Wortlaut der Norm erfasst diese nur die das Verfahren betreffenden Akten. Sie setzt somit ein führendes, auf den Erlass der Sachentscheidung gerichtetes Verfahren voraus; der Anspruch aus § 29 VwVfG besteht nur von dem Beginn dieses Verfahrens (§ 22 VwVfG) bis zu dessen Abschluss gemäß § 9 VwVfG.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 2016 – 2 C 16.15 – juris Rn. 21.
Es handelt sich auch nicht um eine innerhalb des Verfahrens getroffene Zwischenentscheidung.
Vgl. hierzu Lubos, in: Kühling/Otte, AEG, ERegG, 2020, ERegG, § 77 Rn. 9.
Insoweit unterscheidet sich die informationsbezogene Maßnahme innerhalb eines laufenden Verwaltungsverfahrens (Entscheidung über Akteneinsicht unter Wahrung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse nach § 29, § 30 VwVfG i.V.m. § 77 Abs. 7 ERegG) auch von Informationsansprüchen beispielsweise nach dem UIG oder IFG. Diese Ansprüche können ohne jeden Bezug zu einem laufenden Verfahren gestellt werden und lösen ein eigenständiges Verwaltungsverfahren aus. Die Entscheidung über dieses Gesuch beendet zugleich das durch den Informationsanspruch eingeleitete Verwaltungsverfahren.
Ebenfalls kann aus der in § 77 Abs. 7 Satz 4 ERegG statuierten Anhörungspflicht nicht auf einen, ein Zwischenverfahren abschließenden Verwaltungsakt geschlossen werden. Vielmehr handelt es sich um eine fachgesetzlich speziell angeordnete Anhörung, die dem effektiven Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der am Verwaltungsverfahren Beteiligten zu dienen bestimmt ist, was Kraft Natur der Sache deren Mitwirkung erfordert. Die Tatsache, dass der Gesetzgeber ausdrücklich eine Anhörung der vorlegenden Person vorschreibt, lässt erkennen, dass die Entscheidung über die Gewährung von Einsichtnahme nicht am Ende eines eigenständigen Verwaltungsverfahrens nach §§ 9 ff. VwVfG steht. Ansonsten würde die in § 28 Abs. 1 VwVfG normierte Anhörungspflicht ausreichend sein.
Allein die Tatsache, dass eine Beeinträchtigung grundsätzlich geschützter Rechtspositionen mit der Entscheidung verbunden ist, begründet nicht ihre Verwaltungsaktqualität. Dabei steht die Rechtsbeeinträchtigung der Antragstellerin nicht einmal im Zentrum der bewirkten Entscheidung, sondern kann allenfalls als Reflex auf die anschließende Veröffentlichung der Informationen in der GBG angesehen werden.
Dem hier aufgezeigten Verständnis der Kammer steht auch nicht der Wortlaut entgegen, wonach in § 77 Abs. 7 Satz 4 ERegG von einer (nachfolgenden) „Entscheidung“ (über die Gewährung von Einsichtnahme) gesprochen wird und damit der Gesetzgeber die identische Formulierung wie in § 77 Abs. 1 Satz 3 ERegG gewählt hat, wonach „Entscheidungen“ der Beschlusskammern durch Verwaltungsakt zu ergehen haben. § 77 Abs. 1 Satz 3 ERegG ist nicht dahingehend misszuverstehen, dass jede Maßnahme, die im Eisenbahnregulierungsgesetz als „Entscheidung“ benannt wird, per Legaldefinition ein Verwaltungsakt i.S.d. § 35 VwVfG ist. Vielmehr bleibt es bei den oben dargelegten allgemeinen Auslegungskriterien. Auch Sinn und Zweck des Verfahrens nach § 77 Abs. 7 Satz 4 ERegG streiten für kein anderes Ergebnis. Bei § 77 Abs. 7 ERegG handelt es sich um eine reine Verfahrensvorschrift, die gegenseitige Pflichten der am Verwaltungsverfahren Beteiligten statuiert.
Vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung – Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich vom 4. Mai 2016, BT-Drs. 18/8334, S. 227.
Durch die Mitteilung der nach Anhörung gebildeten Rechtsauffassung der Behörde, der wie zahlreichem Schriftwechsel im Verwaltungsverfahren rein informatorischer Charakter zukommt, wird der Adressat, der die Offenlegung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen fürchtet, in die Lage versetzt, vor Veröffentlichung der Unterlagen durch die Behörde das Verwaltungsgericht um vorläufigen Rechtsschutz zu ersuchen, sodass es auch für den Anspruch auf gerichtliche Kontrolle behördlichen Handelns (vgl. hierzu sogleich II. 2. b. cc) (2)) nicht zwingend erforderlich ist, der streitgegenständlichen Entscheidung Verwaltungsaktqualität zuzuschreiben.
b. aa) Dem Antrag fehlt jedoch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, soweit die Antragstellerin die in der Anlage 1 zur Antragsschrift vorgenommene Markierung – Name und Unterschrift eines das Schreiben vom 3. November 2023 Unterzeichnenden – mit der Begründung geschwärzt wissen möchte, es handle sich hierbei um personenbezogene Daten nach Art. 2 DSGVO und es liege keine Zustimmung des Unterzeichnenden vor.
Die Antragstellerin könnte selbst im Fall des Erlasses der einstweiligen Anordnung ihre Rechtsposition nicht verbessern. Da die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren im Rahmen der Antragserwiderung erklärt hat, dass eine ungeschwärzte Veröffentlichung der Information in Anlage 1 erkennbar nie beabsichtigt gewesen sei und auch künftig nicht erfolgen werde, droht keine behördliche Maßnahme (mehr), die die Antragstellerin zu unterbinden beabsichtigt.
bb) Der Antrag ist zudem mangels Rechtschutzbedürfnisses unzulässig, soweit die Antragstellerin erstmals die von ihr in der Anlage 3 zur Antragsschrift (dort S. 2 – 8) gelb markierten Informationen mit dem Inhalt „Region Mitte, Ist-Zahl der Schichtausfälle“, „Region Nord“, „Region Süd“, „Region Südost“, „Region Südwest“, „Region West“ als Betriebs- und Geschäftsgeheimnis geschützt wissen möchte. Denn im Verwaltungsverfahren waren diese Informationen in der nach § 77 Abs. 7 Satz 2 ERegG antragstellerseitig vorgelegten und mit Schwärzungen versehenen Fassung des Schriftsatzes vom 3. November 2023 nicht als Betriebs- und Geschäftsgeheimnis klassifiziert. Damit war die Antragsgegnerin vor Stellung des Eilantrags nicht einmal zur Prüfung berufen, ob es sich bei diesen Informationen um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse handelt.
Überdies kann die Antragstellerin insoweit ihre Rechtstellung nicht verbessern, da die im gerichtlichen Verfahren als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse benannten Informationen den Hinzugezogenen bereits bekannt sind. Denn die Antragsgegnerin hat diese Informationen auf Grundlage der nach § 77 Abs. 7 Satz 2 ERegG von der Antragstellerin übermittelten Fassung, die an den nun im gerichtlichen Verfahren in Bezug genommenen Stellen keine Schwärzungen aufwies, bereits am 14. November 2023 in die GBG eingestellt.
Soweit die Antragstellerin die sonstigen im Verwaltungsverfahren vorgenommenen Schwärzungen auf den Seiten 2 bis 8 der Anlage 3 nicht zum Gegenstand ihres Eilantrags gemacht hat, sodass diese unabhängig vom Ausgang des vorliegenden Verfahrens von der Antragsgegnerin mit der Folge in die GBG eingestellt werden können, dass den Hinzugezogenen nunmehr die Seiten 2 bis 8 völlig ungeschwärzt zur Verfügung stehen, ist dies das Ergebnis ihrer Verfahrensautonomie.
cc) Im Übrigen weist der Antrag das erforderliche Rechtschutzbedürfnis auf.
(1) Insbesondere fehlt dieses hinsichtlich der übrigen in der Anlage 3 nach Auffassung der Antragstellerin zu schwärzenden Informationen zur regionalen Verortung der „TOP 15 Betriebsbezirke“ mit Blick auf das Antragserfordernis in diesem Einzelfall nicht deshalb, weil die Antragstellerin gegenüber der im Verwaltungsverfahren vorgelegten und von der Beschlusskammer geprüften Schwarzfassung den Antrag im gerichtlichen Verfahren nur noch auf eine Teilmenge der Schwärzungen erstreckt.
Die Reduzierung des gerichtlichen Antrags im Vergleich zum Vorbringen im Verwaltungsverfahren legt den Schluss nahe, dass für die Antragstellerin die Offenbarung der „TOP 15 Betriebsbezirke“ die schützenswerte Information darstellt und nicht die konkrete Kombination aus den ermittelten Daten im konkreten Bezirk. Diese Verschiebung der Argumentation ist vorliegend jedoch deshalb unproblematisch, da die Beschlusskammer vorab sämtliche in den Anlagen enthaltenen Schwärzungen geprüft hat und zum Ergebnis gekommen ist, dass keine davon – weder für sich alleine noch im Zusammenspiel – schützenswert ist. In diesem Umfang erwiese sich ein zusätzliches Antragserfordernis als bloße Förmelei.
(2) Weiter steht § 44a Satz 1 VwGO der Zulässigkeit des Hilfsantrags nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Dies gilt nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen.
Bei der Entscheidung über die Gewährung von Einsichtnahme an andere Beteiligte nach Anhörung der die Unterlagen vorlegenden Person – so die Formulierung in § 77 Abs. 7 Satz 4 ERegG – handelt es sich, wie im Übrigen auch bei der sich etwaig anschließenden Übermittlung von Aktenbestandteilen an Verfahrensbeteiligte um eine Verfahrenshandlung nach § 44a VwGO.
Es entspricht mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG jedoch einhelliger Rechtsprechung und Auffassung in der Literatur, dass demjenigen, der sich gegen eine Offenbarung seiner Geheimnisse zur Wehr setzen will, die Vorschrift nicht entgegengehalten werden kann, soweit es sich – wie hier – um einen zur Erlangung effektiven Rechtsschutzes unumgänglichen Rechtsbehelf handelt.
Vgl. VG Köln, Beschluss vom 28. Juni 2023 – 1 L 1095/23 – juris Rn. 19 m.w.N.; OVG Münster, Beschluss vom 12. Mai 1999 – 13 B 632/99 – juris; s. auch BVerwG, Beschluss vom 14. August 2000 – 11 VR 10.00 – juris (Planfeststellung).
(3) Auch besteht ein Rechtsschutzbedürfnis für den Eilantrag insoweit, dass die Antragsgegnerin der Antragstellerin mitgeteilt hat, das Schreiben vom 3. November 2023 gänzlich ungeschwärzt durch die Einstellung in die GBG zu veröffentlichen, und die Veröffentlichung mit Blick auf die Stillhaltezusage bisher unterblieben ist.
2. Der im vorgenannten Umfang zulässige Antrag ist unbegründet.
a. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Antragstellerin glaubhaft macht, dass ihr ein Anspruch auf die begehrte Unterlassung zusteht und die Gefahr besteht, dass ansonsten die Verwirklichung eines Rechts der Antragstellerin vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Die dem Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch zugrundeliegenden Tatsachen sind von der Antragstellerin glaubhaft zu machen, § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO.
Dem Wesen und Zweck der einstweiligen Anordnung entsprechend kann das Gericht nach § 123 Abs. 1 VwGO grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und einer Antragstellerin nicht schon in vollem Umfang dasjenige gewähren, was sie nur in einem Hauptsacheverfahren erreichen könnte. Dieses Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache gilt allerdings im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG nicht, wenn die gerichtliche Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, weil die Antragstellerin sonst Nachteile zu erwarten hätte, die für sie unzumutbar wären, und das Begehren in der Hauptsache schon aufgrund summarischer Prüfung der Erfolgsaussichten bei Anlegung eines strengen Maßstabes erkennbar Erfolg haben muss.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1988 – 2 BvR 745/88 – juris und BVerwG, Beschluss vom 13. August 1999 – 2 VR 1.99 – juris 24 m.w.N.
Ist der Antrag wie im vorliegenden Fall allerdings auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen. Der Antragstellerin obliegt die Mitwirkung.
Vgl. zum Maß der Glaubhaftmachung: Buchheister, in: Wysk, VwGO, 3. Aufl. 2020, § 123 Rn. 22 ff.; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 123 Rn. 90.
b. Dies zu Grunde gelegt, hat die Antragstellerin hinsichtlich der Anlage 2 sowie der übrigen Informationen in der Anlage 3 zur Antragsschrift bereits nicht glaubhaft gemacht, dass es sich um schützenswerte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse handelt, auf die sie sich auch als mittelbar vom Staat beherrschtes Unternehmen grundsätzlich berufen könnte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2017 – 7 C 31.15 – juris Rn. 88 ff. (zu § 9 Abs. 1 Nr. 3 UIG) m. Anm. Keller, jurisPR-BVerwG 15/2017 Anm. 4.
aa) Insoweit findet vorliegend das Gesetz zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen,
Gesetz vom 18. April 2019 (BGBl. I S. 466) zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/943 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2016 über den Schutz vertraulichen Know-hows und vertraulicher Geschäftsinformationen (Geschäftsgeheimnisse) vor rechtswidrigem Erwerb sowie rechtswidriger Nutzung und Offenlegung (ABl. L 157 vom 15.6.2016, S. 1),
auf das auf dem Eisenbahnregulierungsgesetz fußende Verwaltungsverfahren gemäß § 1 Abs. 2 GeschGehG bereits mangels Privatrechtsverhältnisses keine Anwendung.
Vgl. Begr. zum RegE, BT-Drs. 19/4724, S. 23; Hiéramente, in: BeckOK-GeschGehG, 18. Ed. 15. März 2023, § 1 Rn. 6 ff.
Überdies kommen als dem Gesetz vorgehende öffentlich-rechtliche Vorschriften zur Geheimhaltung, Erlangung, Nutzung oder Offenlegung von Geschäftsgeheimnissen im Sinne von § 1 Abs. 2 GeschGehG sowohl § 30 VwVfG als auch zahlreiche den Geheimnisschutz im Eisenbahnregulierungsgesetz konkret ausformende Vorschriften in Betracht (§ 4, § 8c Abs. 1, § 49 Abs. 8, § 75 Abs. 1, Abs. 4, § 77 Abs. 6 u. 7 ERegG).
bb) Die Antragstellerin hat keinen Anordnungsanspruch aus § 30 VwVfG i.V.m. § 77 Abs. 7 Satz 4 ERegG glaubhaft gemacht.
Gemäß § 30 VwVfG hat ein Verfahrensbeteiligter Anspruch darauf, dass seine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse von der Behörde nicht unbefugt offenbart werden. Dieser Anspruch wird allgemein als Geheimhaltungsanspruch mit Offenbarungsvorbehalt verstanden, wobei dem Geheimhaltungsinteresse zunächst Priorität zukommt. Soweit keine vom Geheimhaltungsanspruchsträger eingeräumte oder gesetzlich vorgesehene Offenbarungsbefugnis besteht, ist eine Berechtigung zur Offenbarung dann allgemein anerkannt, wenn eine Abwägung der widerstreitenden Interessen ein überwiegendes Offenbarungsinteresse der Allgemeinheit oder Dritter ergibt.
Vgl. VG Köln, Beschluss vom 26. März 2014 – 22 L 1439/13 – juris Rn. 20.
Nach dem auf der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewachsenen wettbewerbsrechtlichen Begriffsverständnis sind Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse grundsätzlich alle auf ein Unternehmen bezogenen Tatsachen, Umstände und Vorgänge, die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat. Betriebsgeheimnisse umfassen im Wesentlichen technisches Wissen im weitesten Sinne, Geschäftsgeheimnisse betreffen vornehmlich kaufmännisches Wissen. Zu derartigen Geheimnissen werden etwa Umsätze, Ertragslagen, Geschäftsbücher, Kundenlisten, Bezugsquellen, Konditionen, Marktstrategien, Unterlagen zur Kreditwürdigkeit, Kalkulationsunterlagen, Patentanmeldungen und sonstige Entwicklungs- und Forschungsprojekte gezählt, wenn durch sie die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Unternehmens maßgeblich bestimmt werden können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 – 1 BvR 2087/03, 1 BvR 2111/03 – juris Rn. 87. Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. September 2009 – 7 C 2.09 – juris Rn. 50 ff.; BVerwG, Beschluss vom 27. April 2016 – 20 F 13.15 – juris Rn. 20.
Das berechtigte Interesse des Unternehmens an der Nichtverbreitung (sog. Geheimhaltungsinteresse) besteht, wenn die Offenlegung der Information geeignet ist, exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen den Marktkonkurrenten zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 2009 – 7 C 2.09 – juris Rn. 50 mit Anm. Neumann, jurisPR-BVerwG 1/2010 Anm. 4.
Davon abzugrenzen sind Informationen, die keinen Einfluss auf die Stellung des betreffenden Unternehmens im Wettbewerb haben, an deren Geheimhaltung kein berechtigtes wirtschaftliches Interesse besteht oder die schon den Status der Nichtoffenkundigkeit verloren haben, weil sie auf normalem Wege und ohne große Schwierigkeiten beschafft werden können. Die Anerkennung eines berechtigten Geheimhaltungsinteresses scheidet insbesondere aus, wenn Daten wegen ihres hohen Aggregationsgrades oder aus sonstigen Gründen keine hinreichenden Schlüsse auf geheimhaltungsbedürftige Informationen erlauben.
Vgl. OLG Düsseldorf Beschluss vom 14. März 2018 – 3 Kart 28/17 – BeckRS 2018, 15367 Rn. 59 ff.
Das berechtigte Geheimhaltungsinteresse muss der Geheimnisträger dartun und insoweit konkret nachteilige Wirkungen im Wettbewerb im Falle eines Bekanntwerdens aller Einzelheiten aus den Unterlagen nachvollziehbar und plausibel darlegen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 2009 – 7 C 2.09 – juris Rn. 58 ff.; BGH, Urteil vom 14. April 2015 – EnZR 11/14 – juris Rn. 27; Schneider, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 3. EL August 2022, § 30 Rn. 33 m.N.
Für die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit eines wirtschaftlichen Schadens durch die Bekanntgabe einer geschäftlichen Information gilt der allgemeine ordnungsrechtliche Maßstab der hinreichenden Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts. Der sichere Nachweis nachteiliger Auswirkungen muss nicht erbracht werden; es genügt die – nicht nur theoretische – Möglichkeit einer Beeinträchtigung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2017 – 7 C 31.15 – juris Rn. 96 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 – 7 C 12.13.
(1) Bei den (übrigen) in der Anlage 3 genannten Informationen handelt es sich um Zahlen betreffend Stellwerkspersonal. Das anhand von Vorgaben der Beschlusskammer ausgestaltete Dokument – insoweit hat die Antragstellerin keine Schwärzungen vorgenommen – benennt hinsichtlich der „Ist-Zahl der Schichtausfälle, DB Netz Gesamt“ sowie gesondert der „Ist-Zahl der Schichtausfälle“ hinsichtlich der Regionen (s. oben II. 1 b. bb)) Vorkommnisse nach „Anzahl, Gesamtdauer Minuten, Mediandauer Minuten in den Jahren 2019 bis 2022 zzgl. des 1. Halbjahres 2023“ und unterscheidet zusätzlich zwischen dem Ausfall des Stellwerkes wegen Personalmangels oder aus sonstigen Gründen oder dessen Minderleistung aus denselben Gründen. Sodann werden die Auswirkungen der Vorkommnisse wie folgt tabellarisch dargestellt: Anzahl Zugausfälle (unterteilt nach SPNV / SPFV / SGV), Primäre Verspätungsminuten (unterteilt nach SPNV / SPFV / SGV), Sekundäre Verspätungsminuten (unterteilt nach SPNV / SPFV / SGV).
Soweit die Antragstellerin diese Informationen der Beschlusskammer übermittelt hat, will sie das Zahlenmaterial ausweislich des in diesem Eilverfahren beschränkt gestellten Antrags nunmehr nicht länger geschützt wissen. Hinsichtlich der Anlage 3 ist der Antragstellerin (über den unzulässigen Antrag hinaus, vgl. II. 1. b. bb)) gegenwärtig nur noch daran gelegen, zu verhindern, dass die weitere inhaltlich jeweils identisch aufgebaute Zusammenstellung des Zahlenmaterials hinsichtlich der Unterlagen „Top 15 Betriebsbezirke der addierten Gesamtminuten, Ist-Zahl der Schichtausfälle, 2023, 1. Hj.“ den 15 einzeln bezeichneten Betriebsstellen zugeordnet werden kann.
(i.) Die Antragstellerin führte im Verwaltungsverfahren aus, insoweit liege der Kodierung eine örtliche Zuordnung nach Betriebsstellen und nicht nach Stellwerken zu Grunde. Auf die (sämtliche Schwärzungen betreffende) Anhörung der Antragsgegnerin vom 24. November 2023 führte die Antragstellerin in dem Schreiben vom 6. Dezember 2023 zur Begründung des begehrten Geheimnisschutzes verallgemeinernd aus, die Offenlegung der detaillierten Informationen könne erhebliche Wettbewerbsnachteile nach sich ziehen und dadurch ihr wirtschaftliches Handeln am Arbeitsmarkt beeinträchtigen. Es bestehe ein Wettbewerb um Personal, auch mit anderen Eisenbahnverkehrsunternehmen. Man halte daher die dort angegebenen Personalstände und Nachführungsbedarfe für geheimhaltungswürdige Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, die nicht detailliert einer unbeschränkten Öffentlichkeit und auch nicht der Branche zugänglich gemacht werden dürften.
Im Rahmen des Eilverfahrens führt die Antragstellerin zur Begründung vertiefend aus, mit der in der Anlage 3 geschwärzten Organisationsbezeichnung könne die Örtlichkeit, die den dargestellten Daten zugrunde liege, nachvollzogen werden. Damit bestehe für Dritte zum einen die Möglichkeit, zur regionalen oder örtlichen Personalsituation bzw. zum Personalbedarf gezielt Rückschlüsse zu ziehen und die eigene Personalstrategie entsprechend auszurichten. Zum anderen würden Abschnitte übergreifend bekannt, die wiederholt im Stellwerk nicht besetzt gewesen und somit nicht überwacht worden seien. Dadurch entstehe das allgemein bekannte Risiko, dass Eingriffe in die Infrastruktur, z.B. Kupferdiebstähle, vereinfacht erfolgen könnten, weil bekannt sei, dass es an den Örtlichkeiten wiederholt zu Besetzungsschwierigkeiten komme. Somit sprächen sogar Sicherheitsaspekte gegen eine entsprechende Veröffentlichung. Weiter führt die Antragstellerin aus, die in der Anlage 3 markierten Informationen ließen Rückschlüsse auf ihre Betriebssituation zu, die auf dem Arbeitsmarkt zu ihren Lasten verwendet werden könnten und die auch mit wirtschaftlichen Nachteilen für sie verbunden seien. Es sei denkbar, dass ihr bei Bewerbungsgesprächen keine Verhandlungsspielräume verblieben, weil Bewerber die konkrete Situation des Personalmangels der Antragstellerin in einer Region kennen würden oder sich eine in einer Region besonders kritische Situation auf mögliche Bewerber negativ auswirke, sodass keine Bewerbungen mehr eingingen, weil mit besonders großer Belastung bei der Arbeit mangels Personals oder mit vielen Überstunden zu rechnen sei. Zudem sei es auch möglich, dass bei gut oder auch schlecht aufgestellten Regionen Abwerbungen durch andere Arbeitgeber stattfänden und sich dadurch die Personalsituation bei der Antragstellerin verschlechtere.
(ii.) Es kann dahinstehen, ob die Antragstellerin mit diesem Vortrag überhaupt bereits dem Grunde nach das Vorliegen von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen glaubhaft gemacht hat. Bei den zu schwärzenden Daten handelt es sich, worauf die Antragsgegnerin zutreffend hinweist, bei isolierter Betrachtung nicht um exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen. Vielmehr begehrt die Antragstellerin die Schwärzung von durch sie geschaffenen Organisationseinheiten bzw. verklausulierten Ortsangaben, an denen sich ihre Betriebseinheiten befinden und denen weiteres in Kürze veröffentlichtes Zahlenmaterial zugeordnet werden kann. Dabei ist im Grunde jedoch davon auszugehen, dass ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis auch dann vorliegen bzw. offenbart werden kann, wenn die zu schützenden Informationen erst im Zusammenspiel mit weiteren Informationen ein solches bilden bzw. Rückschlüsse auf dieses zulassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 2009 – 7 C 2.09 – Rn. 55 ff. (zum Begriff des „Zugänglichmachens“).
Weiter kann dahinstehen, ob durch dieses – nur 15 der Betriebsbezirke der Antragstellerin betreffende – Datenmaterial die wirtschaftlichen Verhältnisse des Betriebs der Antragstellerin überhaupt maßgeblich bestimmt werden können.
Denn keinesfalls hat die Antragstellerin mit dem oben genannten Vortrag substantiiert, plausibel und nachvollziehbar dargetan, dass ihr mit hinreichender Wahrscheinlichkeit konkrete Nachteile aufgrund der Offenlegung des Datenmaterials drohten. Ihre Behauptung, ihr verblieben bei Bewerbungsgesprächen keine Verhandlungsspielräume, weil die Bewerber die konkrete Situation des Personalmangels der Antragstellerin in einem Betriebsbezirk kennen würden oder sich eine in einer Region besonders kritische Situation auf mögliche Bewerber negativ auswirke, spielt vorliegend bereits deshalb keine Rolle, da potentielle Bewerber gar keinen Zugang zu den Daten durch die Veröffentlichung in der GBG erhalten. Lediglich die zum Beschlusskammerverfahren Hinzugezogenen erhalten die Informationen, die sie – das Vorliegen von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen angenommen – nach § 4 ERegG zu wahren haben.
Soweit die Antragstellerin die Konkurrenzsituation um Personal mit im Verfahren hinzugezogenen Wettbewerbern in den Fokus rückt, stellt auch dies kein zu berücksichtigendes Vorbringen dar. Zum einen ist auch dieser Vortrag unsubstantiiert geblieben, da nicht einmal ansatzweise eine besonders starke Konkurrenzsituation an einem der streitigen Betriebsbezirke dargelegt wird. Zum anderen dürften Wettbewerber bereits aus eigenen Personalbewerbungsunternehmungen die Angespanntheit des Marktes erkennen können, ohne hierfür auf die Information angewiesen zu sein, welche Orte zu den „Top 15 Betriebsbezirken“ gehören.
Soweit die Antragstellerin mit Sicherheitsbedenken argumentiert, verfängt auch dies in dieser Pauschalität nicht. So kann nicht ansatzlos davon ausgegangen werden, dass sicherheitssensible Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse entgegen § 4 ERegG von Hinzugezogenen rechtswidrig an Dritte weitergegeben werden. Zudem hätte die Antragstellerin zwischen den einzelnen Unterlagen, die z.T. überhaupt keine oder nur geringe Ausfälle in den Betriebsbezirken dokumentieren, und solchen, in denen hohe Ausfallzahlen erreicht werden, argumentativ differenzieren müssen. Im Rahmen ihres Vortrags übergeht die Antragstellerin zudem den hohen Aggregationsgrad der Informationen. Das Zahlenwerk ist abstrakt, da es sich zeitlich nicht näher als auf Jahre bzw. das erste Halbjahr 2023 einordnen lässt. Dieses ist außerdem nicht auf ein einzelnes Stellwerk, sondern je auf einen ganzen Betriebsbezirk bezogen. Überdies ist die Aussagekraft des Zahlenmaterials aus den im Schreiben der Antragstellerin vom 3. November 2023 genannten Gründen (dort. S. 6 f.) zumindest herabgesetzt. Außerdem erlaubt selbst die Kenntnis eines Vorkommnisses, das zu einem Ausfall geführt hat, mit Blick auf mögliche Mehrfachbesetzungen nicht (stets) den Schluss, dass das Stellwerk bzw. die Betriebsstelle überhaupt nicht mehr besetzt gewesen ist.
Die Antragstellerin beruft sich auch nicht darauf, dass ihr durch das namentliche Bekanntwerden der 15 Betriebsstellen vermehrt Regressverfahren infolge von Stellwerkausfall oder -minderleistung drohten. Zum Nachweis der erforderlichen Kausalität wäre das Zahlenmaterial aufgrund des hohen Aggregationsgrades ebenfalls nicht geeignet.
(2) Bei den in der Anlage 2 genannten Daten – eine tabellarische Aufstellung über die Entwicklung des Personalbestands an Stellwerkspersonal, bundesweit unterteilt in 7 Regionen und die Zentrale, für die je zum Stichtag eines ersten jeden Monats ab Januar 2019 bis September 2023 (soweit Zahlenmaterial existiert) der Gesamt-Personalbestand, der Gesamt-Bedarf, die Personalbedarfsdeckungsquote, der Leistungsbestand, der Leistungsbedarf, die Leistungslücke und die Leistungspersonalbedarfsdeckungsquote ausgewiesen sind – handelt es sich um auf das Unternehmen der Antragstellerin bezogene Informationen, die diese geheim gehalten wissen möchte.
Das Vorliegen von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ist auch insoweit nicht glaubhaft gemacht.
(i.) Die Personalbesetzungsdaten darstellenden Informationen sind als unternehmensbezogene Daten in ihrer Datengenauigkeit bisher nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich und damit bisher auch nicht offenkundig. Der mittlerweile wohl allgemeinbekannte und zumindest dem Grunde nach unstreitige Umstand, dass die Antragstellerin bundesweit Personalprobleme bei der Besetzung von Stellwerken hat und es in Folge dessen regelmäßig zu Unterbesetzungen oder gar Stellwerksausfällen kommt, steht der fehlenden Annahme der Offenkundigkeit entgegen der Rechtsauffassung der Antragsgegnerin nicht entgegen.
(ii.) Die Antragstellerin begründet ihr erforderliches Geheimhaltungsinteresse auch insoweit vorwiegend damit, dass die Informationen zum Personalbestand und -bedarf als Unternehmensinterna maßgeblich für ihre wirtschaftlichen Verhältnisse seien. Es handle sich nicht bloß um Statistiken. Die Informationen ließen vielmehr Rückschlüsse auf ihre Betriebssituation zu, die auf dem Arbeitsmarkt zu ihren Lasten verwendet werden könnten. Es sei anzunehmen, dass die in der Anlage 2 markierten Informationen mit anderen Umständen und bekannten Informationen noch zu einem größeren Nachteil führten. Sie habe ein berechtigtes Interesse an der Nichtverbreitung, weil andernfalls das Risiko bestehe, dass sich die Situation auf dem Arbeitgebermarkt, auf dem sie agiere, für sie verschlechtere bzw. zusätzliche monetäre oder nicht direkt monetäre Forderungen bei der Stellenbesetzung erhoben würden. Denn den Kandidaten sei dann ggf. die Zwangssituation auf dem Arbeitgebermarkt bekannt. Auch insoweit sei denkbar, dass Bewerber in Bewerbungsgesprächen aufgrund der dann bekannten Personalmangellage eine besondere Position der Stärke innehätten oder diese durch die dann bekannte Personalmangellage abgeschreckt würden. Auch umfasse der Arbeitgebermarkt in Bezug auf die Fahrdienstleiter nicht nur diese Berufsgruppe direkt, sondern die Berufsgruppe der Betriebseisenbahner, zu denen auch u.a. die Lokführer gehörten. Somit stehe die Antragstellerin auf dem hier relevanten Arbeitgebermarkt mit allen Eisenbahnverkehrs- und -infrastrukturunternehmen hinsichtlich des in vielen Teilen gleich ausgebildeten Betriebspersonals im Wettbewerb. Dabei seien die Daten für Dritte, zu denen neben anderen Eisenbahninfrastrukturunternehmen auch die bereits erwähnten Eisenbahnverkehrsunternehmen, Personaldienstleister und selbst kommunale ÖPNV-Unternehmen gehörten, deshalb interessant, weil sie ihre Personalstrategie anpassen bzw. ausrichten könnten. So könne auch auf Abwerbeversuche aufgrund der Daten vorbeugend reagiert werden. Wo regional besonderer Personalmangel herrsche, sei damit zu rechnen, dass eine hohe Arbeitsbelastung für den einzelnen Mitarbeiter vorzufinden sei, die mit Überstunden einhergehe. Diese Kenntnis ermögliche es Dritten, Mitarbeiter der Antragstellerin damit abzuwerben, dass die Arbeitsbedingungen bei ihnen besser seien und/oder mit besseren Konditionen verknüpft würden. Die Personalsituation verschlechtere sich dadurch in schlecht und selbst in gut aufgestellten Regionen. Auch sei es denkbar, dass ehemalige Mitarbeiter über die Konditionen des Arbeitsverhältnisses mit der Antragstellerin an Dritte bzw. Wettbewerber der Antragstellerin berichteten.
Mit diesem Vortrag hat die Antragstellerin ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse und insoweit konkret nachteilige Wirkungen im Wettbewerb im Falle eines Bekanntwerdens aller Einzelheiten aus den Unterlagen nicht glaubhaft gemacht. Ein Schadenseintritt mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ist nicht dargetan.
Zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt das Gericht Bezug auf die Ausführungen unter II. 2 a. bb) (1) (ii.), soweit auch betreffend die Daten in der Anlage 2 zu berücksichtigen ist, dass potenzielle Bewerber keinen Zugang zu den Daten durch die Veröffentlichung in der GBG erhalten und die zum Beschlusskammerverfahren Hinzugezogenen die Informationen nach § 4 ERegG zu wahren haben. Auch insoweit gilt, dass den Wettbewerbern die bundesweite Konkurrenzsituation um Personal grundsätzlich bekannt ist.
Überdies fehlt es dem Vortrag der Antragstellerin an der erforderlichen Substanz dahingehend, warum das ebenfalls einen erheblichen Aggregationsgrad aufweisende Zahlenmaterial, das den gesamten Personalbestand / -bedarf der Antragstellerin bundesweit in „nur“ 7 Regionen und die Zentrale unterteilt, woraus folgt, dass sich einzelne Regionen auf mehrere Bundesländer erstrecken, die Konkurrenzsituation hinreichend wahrscheinlich verschärft. Ihr einziger als im Ansatz substantiiert anzuerkennender Argumentationsansatz, Hinzugezogene könnten ihre bereits beschäftigten Mitarbeiter mit besseren Arbeitsbedingungen und besseren Konditionen abwerben bzw. locken, verfängt bereits nicht, weil das Zahlenmaterial über Arbeitsbedingungen bei der Antragstellerin keine unmittelbare Aussage trifft. Dieses zeigt einzig den Bestand und den Bedarf der Antragstellerin an Arbeitskraft in den acht Bereichen auf. Die weitere Argumentation, wonach Dritte ihre Personalstrategien anpassen oder anders ausrichten könnten, lässt den erforderlichen Konnex zum konkreten Zahlenmaterial ebenso vermissen und bleibt oberflächlich. Die Antragstellerin zeigt nicht ausreichend auf, welche Auswirkungen auf strategische Entscheidungen im Personalbereich eines hinzugezogenen Unternehmens die Zahlen der Anlage 2 haben könnten. Hierbei verkennt die Kammer nicht, dass dem (etwaigen) Geheimnisinhaber im Rahmen der Substantiierung eine Darlegung der vielfältigen, zukünftigen Nachteile als Ereignisse der Zukunft in einem betroffenen Unternehmen nicht im Einzelnen möglich ist. Gleichwohl bedarf es eines belastbareren Vortrags als den, dass das Bekanntwerden von Daten Nachteile haben und Dritte hierauf reagieren könnten, um ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse darzutun. Faktisch schildert die Antragstellerin nicht mehr als das im Wirtschaftsverkehr übliche und bekannte Risiko, dass Fachkräfte von Dritten umworben werden, ohne ein Steigerungspotenzial aus dem Bekanntwerden der Statistiken ansatzweise aufzuzeigen.
Die Antragsgegnerin weist zutreffend darauf hin, dass die Daten weder Rückschlüsse auf Marktaktivitäten und -strategien zulassen, noch auf Umsätze der Antragstellerin. Insbesondere handelt es sich nur um das Ergebnis von Personalschlüsselberechnungen und nicht um die Rechenwege bzw. deren Herleitung. Die teils bis ins Jahr 2019 zurückreichenden Daten erlauben auch nicht den Schluss, in welchem Umfang Stellwerksausfälle und Minderleistungen auf strukturelle Personalmängel zurückzuführen sind und keine sonstigen Gründe (Krankheitswelle, Naturereignisse, Streik etc.) vorliegen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung richtet sich nach § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG und bestimmt sich nach der Bedeutung der Sache für die Antragstellerin. Dabei hat die Kammer diesen Betrag anlässlich der Streitwertbemessung im Eilverfahren nicht reduziert. Denn die wirtschaftlichen Auswirkungen eines Hauptsacheverfahrens sollen mit Hilfe des Eilverfahrens faktisch vorweggenommen werden. Für jede der drei streitbefangenen Anlagen zur Antragsschrift setzt das Gericht den Auffangstreitwert fest.

Rechtsmittelbelehrung:
Ziffer 1 des Beschlusses ist unanfechtbar. Insoweit liegt eine Entscheidung der Regulierungsbehörde im Sinne von § 77a Abs. 3 Satz 1 ERegG vor. Der Rechtsmittelausschluss ist umfassend zu verstehen
Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Zitierte Normen: § 88 VwGO
§ 30 VwVfG
§ 123 VwGO
§ 35 VwVfG
§ 29 VwVfG
§ 22 VwVfG
§ 9 VwVfG
§ 44a VwGO
§ 294 ZPO
§ 4 ERegG
§ 77 Abs. 1 Satz 3 ERegG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 77 Abs. 7 Satz 4 ERegG
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
§ 77a Abs. 1 ERegG
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO
§ 80 Abs. 8 VwGO
§ 77 Abs. 7 ERegG
§ 77 Abs. 7 Satz 4 ERegG
§ 123 Abs. 5 VwGO
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 35 Satz 1 VwVfG
§ 29 Abs. 1 VwVfG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 77 Abs. 7 Satz 2 ERegG
§ 44a Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 123 Abs. 1 VwGO
§ 9 Abs. 1 Nr. 3 UIG
§ 1 Abs. 2 GeschGehG
§ 77 Abs. 6 u. 7 ERegG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 GKG
§ 77a Abs. 3 Satz 1 ERegG
Art. 2 DSGVO
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 6 A 6.16
2 A 2.14
3 C 15.03
13 B 632/99
22 L 812/16
22 L 1439/13
7 C 83.84
2 C 16.15
1 L 1095/23
11 VR 10.00
2 BvR 745/88
2 VR 1.99
7 C 31.15
1 BvR 2087/03
1 BvR 2111/03
7 C 2.09
20 F 13.15
3 Kart 28/17
7 C 12.13