Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-08-22, Aktenzeichen 1 K 405/20

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des nach diesem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Kläger begehren die Feststellung, dass die Videoüberwachung des S-Bahnhofs Grunewald am 1. Mai 2019 durch die Bundespolizei rechtswidrig gewesen ist.
Der Kläger zu 1. meldete für den 1. Mai 2019 eine Versammlung im Berliner Stadtteil Grunewald an. Auftakt- und Abschlussort der Versammlung sollte der Bahnhofsvorplatz „Am Bahnhof Grunewald“ sein. Eine inhaltlich gleichgelagerte Versammlung hatte bereits am 1. Mai des Vorjahres stattgefunden. Die Versammlungsteilnehmer – es handelte sich um ca. dreitausend – reisten dabei ganz überwiegend mit der S-Bahn an. Am S-Bahnhof Grunewald existieren drei Bahnsteige. Bei einem der Bahnsteige handelt es sich um das Mahnmal Gleis 17, die beiden anderen Bahnsteige haben jeweils zwei Haltebereiche für Züge der S-Bahn. Der Bahnhofsvorplatz „Am Bahnhof Grunewald“ ist von den Bahnsteigen aus allein über jeweils nur einen Treppenauf- und -abgang und das Durchqueren eines rund 120 m langen und 4 m breiten Fußgängertunnels zu erreichen. Der S-Bahnhof ist – abgesehen vom Mahnmal Gleis 17 und dem Empfangsgebäude – dem Bahnbetrieb gewidmet und steht im Eigentum der Deutschen Bahn AG.
Die Bundespolizei erließ am 23. April 2019 eine Errichtungsanordnung, auf deren Basis am 29./30. April 2019 Videoüberwachungstechnik installiert wurde. Im Einzelnen wurden Kameras angebracht auf dem Bahnsteig B (Gleis 1 und 2) sowie auf dem Treppenabgang von diesem Bahnsteig und an dem Treppenabgang des Bahnsteigs A (Gleis 3 und 4). Weitere Kameras befand sich bei dem Aufgang zum Mahnmal Gleis 17 und vor dem Empfangsbereich des Bahnhofs. Auf dem Bahnhofsvorplatz „Am Bahnhof Grunewald“ war keine Kamera installiert. Die Kameras waren schwenkbar und hatten eine Zoomfunktion. Auf die Videoüberwachung wiesen mehrere Schilder in der Größe DIN A4 hin. Weder den Kläger zu 1. noch die potenziellen Versammlungsteilnehmer informierte die Beklagte hingegen im Vorfeld über den Einsatz der Kameras und den Grund hierfür.
Die Versammlung wurde wie geplant durchgeführt. Nach den Angaben der Kläger nahmen sie beide an der Versammlung teil – der Kläger zu 1. leitete diese, der Kläger zu 2. war Versammlungsteilnehmer – und reisten mit der S-Bahn an. Die Bundespolizei löschte die Videoaufzeichnungen am 15. Mai 2019.
Mit der am 23. November 2020 erhobenen Klage begehren die Kläger die Feststellung, dass die Videoüberwachung rechtswidrig war. Die Klage sei zulässig, denn sie beabsichtigten, auch in Zukunft entsprechende Versammlungen durchzuführen bzw. an ihnen teilzunehmen. Die Klage sei auch begründet, denn die Videoaufnahmen und deren Speicherung stellten Eingriffe in die Versammlungsfreiheit und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar, die nicht gerechtfertigt seien. Die Voraussetzungen, unter denen das Berliner Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen ermögliche, lägen nicht vor. Ein Rückgriff auf Ermächtigungsgrundlagen des allgemeinen Polizeirechts sei wegen des Versammlungsbezugs der polizeilichen Maßnahmen nicht möglich. Selbst wenn man dies anders sähe, seien die Voraussetzungen, unter denen das Bundespolizeigesetz eine Videoüberwachung ermögliche, nicht erfüllt.
Die Kläger beantragen,
festzustellen, dass die videokameragestützte Überwachung des S-Bahnhofs Berlin-Grunewald – Bahngleis und Personentunnel – am 1. Mai 2019 sowie die Aufzeichnung der Aufnahmen und ihre Speicherung durch die Beklagte rechtswidrig waren.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, der Einsatz von Videotechnik sei erfolgt, um nach der am 1. Mai 2018 gemachten Erfahrung eine Überfüllung des Bahnsteigs und des Personentunnels frühzeitig zu erkennen. Nur die Videoüberwachung habe einen verlässlichen und umfassenden Gesamtüberblick an allen potenziellen Gefahrenstellen ermöglicht. Der S-Bahnhof Grunewald sei ersichtlich nicht für große Personengruppen ausgelegt. Ein Abstellen von Einsatzkräften mit Funkgerät zur Überwachung sei nicht zielführend gewesen, da bei einer enormen Menschenmenge diese Einsatzkräfte den erforderlichen Rundumblick nicht gehabt hätten. Die Klage sei weder zulässig noch begründet. Insbesondere sei weder in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit noch in Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen worden. Eine Videoüberwachung sei auf Bahnhöfen üblich, so dass sich ein verständiger Dritter nicht davon abhalten lassen würde, sein Versammlungsrecht wahrzunehmen. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sei nicht betroffen, weil die Kläger nicht dargelegt hätten, dass sie auf den Videoaufnahmen auch erkennbar wären. Wenn man aber von einem Grundrechtseingriff ausgehe, sei dieser gerechtfertigt. Denn die Videoüberwachung sei nach § 27 BPolG zulässig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Berichterstatter entscheidet als Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 VwGO), weil ihm die Kammer den Rechtsstreit mit Beschluss vom 1. Juli 2022 zur Entscheidung übertragen hat.
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber nicht begründet.
1. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Die Videoaufzeichnung durch die Bundespolizei stellt einen Realakt dar. Da dieser sich bereits erledigt hat, kann das diesbezügliche staatliche Handeln zum Gegenstand einer Feststellungsklage gemacht werden. Das feststellungsfähige und konkrete Rechtsverhältnis gemäß § 43 Abs. 1 VwGO ergibt sich aus der durchgeführten polizeilichen Beobachtung der Kläger. Das Gericht zweifelt nicht daran, dass die Kläger bei der Anfahrt zur Versammlung im Grunewald die S-Bahn nutzten. Es bestehen für das Gericht auch keine ernstlichen Zweifel daran, dass die Kläger durch die auf den Bahnsteigen und im Personentunnel angebrachten Kameras erfasst worden sind; aufgrund des Umstandes, dass die Kameras über eine Zoomfunktion verfügten, waren die Kläger auch individualisierbar, so dass offen bleiben kann, ob es auf eine Individualisierbarkeit der von den Kameras erfassten Personen ankommt. Das berechtigte Interesse der Kläger nach § 43 Abs. 1 VwGO an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der durchgeführten polizeilichen Maßnahmen ist bereits durch die Möglichkeit des Eingriffs in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG begründet. Darüber hinaus erscheint es nicht fernliegend, eine Wiederholungsgefahr bezogen auf die Kläger anzunehmen, da diese vorgetragen haben, auch in Zukunft derartige Versammlungen veranstalten bzw. an ihnen teilnehmen zu wollen. Die entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis folgt ebenfalls aus der Möglichkeit eines Eingriffs in die Grundrechte der Kläger (vgl. zum Vorstehenden Urteil der Kammer vom 5. Juli 2010 – VG 1 K 905.09, juris Rn. 13).
2. Die Klage ist aber unbegründet. Die videokameragestützte Überwachung des S-Bahnhofs Berlin-Grunewald – Bahngleis und Personentunnel – am 1. Mai 2019 sowie die Aufzeichnung der Aufnahmen und ihre Speicherung durch die Beklagte waren rechtmäßig.
Rechtsgrundlage für die Videoaufzeichnung und deren Speicherung ist § 27 Satz 1 Nr. 2 BPolG. Nach dieser Vorschrift kann die Bundespolizei selbsttätige Bildaufnahme- und Bildaufzeichnungsgeräte einsetzen, um Gefahren für die in § 23 Abs. 1 Nr. 4 BPolG bezeichneten Objekte oder für dort befindliche Personen oder Sachen zu erkennen.
a) Diese Vorschrift, eine Norm des allgemeinen Polizeirechts, ist entgegen der Ansicht der Kläger anwendbar.
Der Anwendbarkeit des Bundespolizeigesetzes steht die sog. Polizeirechtsfestigkeit des Versammlungsrechts (siehe dazu nur Fischer-Uebler/Gölzer, JA 2020, 683) nicht entgegen. Dies folgt schon daraus, dass es an einem Eingriff in die durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Versammlungsfreiheit der Kläger fehlt. Zwar unterfällt auch die Anreise zu einer Versammlung dem Schutzbereich dieses Grundrechts (statt aller Schneider, in: BeckOK GG, 51. Edition Stand: 15.05.2022, Art. 8, Rn. 21). Jedoch erfolgte die Aufzeichnung der Anreise der Versammlungsteilnehmer nicht zum Zwecke der Verfolgung des Anreisegeschehens zur anstehenden Versammlung (vgl. zu diesem Erfordernis Wolff, in: Hömig/Wolff, Grundgesetz, 13. Auflage 2022, Art. 8, Rn. 21), sondern diente der Bekämpfung von Gefahren, die sich aus der räumlich beengten Bahnhofssituation ergaben. Zwar stellte die Anreise einer Vielzahl von Versammlungsteilnehmern den ausschlaggebenden Anlass für die angegriffene Maßnahme dar, es ging der Bundespolizei jedoch nicht darum, die Anreisenden in ihrer Eigenschaft als Versammlungsteilnehmer zu überwachen (zur fehlenden Eingriffsqualität in diesem Fall siehe auch von Coelln, in: Ullrich/von Coelln/Heusch, Handbuch Versammlungsrecht, 1. Auflage 2021, Rn. 76 und 105). Zum Zweck der Videoüberwachung heißt es in der Errichtungsanordnung vom 23. April 2019, dass sie der Unterstützung der Aufgabenwahrnehmung der Bundespolizei, auf dem Gebiet der Bahnanlagen des Bundes Gefahren abzuwehren, diene. Die Videoüberwachung erfasse ausschließlich den Bereich der Bahnsteige sowie des Tunnels und solle dabei unterstützen, insbesondere Überfüllungen rechtzeitig zu erkennen. Dass dieser Aspekt vorgeschoben wäre, kann das Gericht nicht erkennen. Vielmehr lässt sich dem Verwaltungsvorgang entnehmen, dass die Bundespolizei penibel darauf bedacht war, die Videoüberwachung nur zur Überwachung des Bahngeländes einzusetzen. So heißt es in einer Mail vom 18. April 2019 (VV Datenschutz 11 03 02 – 0018, Bl. 6) wörtlich:
„Im Hinblick auf die zu erwartenden Versammlungslagen halte ich es für sinnvoll, ausnahmsweise eine entsprechende Einschränkung direkt in der EAO zu verorten, um dem Vorwurf möglichst vorzubeugen, die Kameras würden zur Überwachung von Versammlungslagen eingesetzt werden. Es sollte auch wirklich erkennbar sein, dass die Kameras nur auf die notwendigen Bereiche gerichtet sind, denn gerade im Zusammenhang mit Versammlungen sind hohe Maßstäbe an Videoüberwachungen anzusetzen.
Schon alleine die bloße Sichtbarkeit von Kameras kann einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit bedeuten, der gerechtfertigt sein müsste. Deshalb sollte durch die gewählten Installationsorte sowie die Ausrichtungen der Kameras eindeutig erkennbar sein, dass die Kameras nur der Gefahrenabwehr auf dem Gebiet der Bahnanlagen dienen.“
Selbst wenn man dies anders beurteilen wollte und von einem Eingriff in die Versammlungsfreiheit ausginge, gilt, dass ein Rückgriff auf § 27 Satz 1 Nr. 2 BPolG zulässig ist. Denn einerseits ist zu berücksichtigen, dass für sog. Vorfeldmaßnahmen, d.h. für Maßnahmen vor Beginn der Versammlung, auf das allgemeine Polizeirecht zurückgegriffen werden kann (vgl. Fischer-Uebler/Gölzer, JA 2020, 683, 684). Dass § 70 BPolG die Versammlungsfreiheit nicht im Katalog der eingeschränkten Grundrechte aufführt, steht dem nicht entgegen. Denn Art. 8 Abs. 1 GG gebietet es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht, dass jeder Eingriff in die Versammlungsfreiheit unabhängig von seiner Art und seinem Gewicht eine besondere versammlungsrechtliche Regelung erfährt. Dies ist nur für Eingriffe in den Kernbereich der Versammlungsfreiheit erforderlich, wozu Maßnahmen zählen, die sich gegen Personen richten, die sich in einer Versammlung befinden (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2007 – BVerwG 6 C 39.06, juris Rn. 39). Andererseits ist anerkannt, dass auf das allgemeine Polizeirecht polizeiliche Maßnahmen gestützt werden können, wenn und soweit es darum geht, Gefahren zu bekämpfen, die nicht spezifisch in der Versammlung und deren Ablauf ihre Ursache haben (VGH Mannheim, Urteil vom 12. Juli 2010 – 1 S 349/10, juris Rn. 60). Dies war hier der Fall, denn die Videoüberwachung erfolgte, um Gefahren zu begegnen, die in den baulichen Gegebenheiten am S-Bahnhof Grunewald, nicht aber spezifisch in der Versammlung bzw. den anreisenden Versammlungsteilnehmern ihren Ursprung hatten.
b) Die formellen Voraussetzungen für die Videoaufzeichnung und deren Speicherung sind erfüllt. Nach § 27 Satz 2 BPolG muss der Einsatz der Bildaufnahme- und Bildaufzeichnungsgeräte erkennbar sein. Erkennbarkeit im Sinne dieser Vorschrift verlangt, dass die von der Aufzeichnung Betroffenen die Bereiche ausmachen können, die überwacht werden. Hierzu bedarf es der Aufstellung entsprechender Hinweisschilder, die durch Piktogramme auch für Sprachunkundige verständlich sind. Nicht notwendig ist es dagegen, auf die einzelne Kamera hinzuweisen (Schenke, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes 2. Auflage 2018, § 27 BPolG, Rn. 24). So liegt es hier. Die Bundespolizei wies durch mehrere Schilder in der Größe DIN A4 sowohl textlich als auch durch ein Piktogramm auf die Videoüberwachung hin. Die Speicherfrist, die nach § 27 Satz 3 BPolG 30 Tage beträgt, ist gewahrt. Die Bundespolizei löschte die gespeicherten Aufnahmen bereits am 15. Mai 2019.
c) Die materiellen Voraussetzungen für die Videoaufzeichnung und deren Speicherung sind erfüllt.
Die Bundespolizei handelte, um Gefahren für die in § 23 Abs. 1 Nr. 4 BPolG bezeichneten Objekte und für dort befindliche Personen oder Sachen zu erkennen. Beim S-Bahnhof Grunewald handelt es sich – soweit es die von der Videoüberwachung erfassten Bahnsteige und den Personentunnel betrifft – um eine Anlage oder Einrichtung der Eisenbahnen des Bundes. Die bahnpolizeiliche Zuständigkeit auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes ist dabei unabhängig von einer Nutzung der bundeseigenen Bahnanlagen durch private oder landeseigene Verkehrsbetreiber oder auch einer Infrastrukturverwaltung durch Dritte (Geißler, in: Kunz/Kramer, Eisenbahnrecht, § 3 BPolG, Rn. 2). Der Umstand, dass am Bahnhof Grunewald lediglich S-Bahnen halten, steht daher der Zuständigkeit der Bundespolizei nicht entgegen. Wie schon aus dem Wortlaut der Vorschrift folgt, muss die Videoüberwachung weder anlassbezogen erfolgen noch setzt sie einen konkreten Gefahrenverdacht voraus. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers ergänzen oder ersetzen die Videoaufnahmen die Polizeistreife und tragen somit zur Erhöhung des Sicherheitsstandards im Rahmen bestimmter polizeilicher Aufgaben wesentlich bei (BR-Drs. 418/94, S. 59). Der Einsatz von Videotechnik zum Schutz der Infrastruktur ist weit verbreitet und wird in Rechtsprechung und Literatur nicht mehr grundsätzlich in Frage gestellt (Schenke, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Auflage 2018, § 27 BPolG, Rn. 1). Diese Maßgaben zugrunde gelegt, bestehen gegen die durch die Bundespolizei vorgenommene Videoüberwachung keine Bedenken. Sie erfolgte, um Gefahren für die Nutzer des S-Bahnhofs Grunewald am 1. Mai 2019 zu erkennen. Dem Gericht erschließt sich ohne Weiteres, dass der S-Bahnhof einerseits baulich nicht für die Aufnahme einer Vielzahl von Nutzern konzipiert ist (jeweils nur ein Auf- und Abgang an den Bahnsteigen; Durchqueren eines engen Personentunnels zum Verlassen des Bahnhofs erforderlich), andererseits am 1. Mai 2019 durch die vom Kläger zu 1. angemeldete Versammlung und durch Ausflügler mit einem erhöhten Personenaufkommen zu rechnen war. Dass hieraus eine Gefahr für Leib und Leben der Nutzer des S-Bahnhofs resultiert, liegt nicht zuletzt angesichts des von der Beklagten angeführten Beispiels der Loveparade in Duisburg auf der Hand. Gerade der S-Bahnhof Grunewald kann aufgrund der baulichen Gegebenheiten im Fall einer Massenpanik zur lebensgefährlichen Falle für seine Nutzer werden.
Die Videoüberwachung erfolgte auch ermessensfehlerfrei, insbesondere war ihr Einsatz verhältnismäßig. Die Videoüberwachung war zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich. Ein gleich geeignetes milderes Mittel ist nicht ersichtlich. Insbesondere wäre eine verstärkte Polizeipräsenz am S-Bahnhof nicht gleich geeignet gewesen, denn durch die Videoüberwachung war es schon aufgrund der Höhe, in der die Kameras angebracht waren, ungleich besser möglich, das Geschehen im Bahnhof im Blick zu behalten und zu bewerten. Die Videoüberwachung war auch angemessen, insbesondere griff sie nicht übermäßig in das Grundrecht der Kläger auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Der Eingriff war zum Schutz hochrangiger Individualrechtsgüter, nämlich von Leib und Leben der Nutzer des S-Bahnhofs, gerechtfertigt. Zudem erfolgte er nur für einen begrenzten Zeitraum, auf die Videoüberwachung wies die Bundespolizei auch offen hin. Hiernach stellt sich die Videoüberwachung auch dann als verhältnismäßig dar, wenn man – entgegen dem Gesagten – einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte Versammlungsfreiheit bejahen würde. Denn die für die Anwendbarkeit des allgemeinen Polizeirechts geltenden Anforderungen – Vorliegen einer konkreten Gefahr für elementare Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen (VGH Mannheim, Urteil vom 12. Juli 2010 – 1 S 349/10, juris Rn. 60) – sind gewahrt. Die Kumulation der engen räumlichen Situation am S-Bahnhof Grunewald und der zu erwartenden Vielzahl von Nutzern des Bahnhofs begründete eine solch konkrete Gefahr.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2 und 711 ZPO.
BESCHLUSS
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 27 BPolG
§ 70 BPolG
§ 3 BPolG
§ 6 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 27 Satz 1 Nr. 2 BPolG
§ 23 Abs. 1 Nr. 4 BPolG
§ 27 Satz 2 BPolG
§ 27 Satz 3 BPolG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2 und 711 ZPO
§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes
Art. 8 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: 1 K 905.09
6 C 39.06
1 S 349/10