Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-02-17, Aktenzeichen 3 L 6/08
ECLI: ECLI:DE:OVGST:2010:0217.3L6.08.0A

Tenor:

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass sie in Sachsen-Anhalt einer Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten nicht bedarf, hilfsweise die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten.
Die am 6. Februar 2001 errichtete Klägerin hat ihren Sitz in A-Stadt und ist im Handelsregister des Amtsgerichts Berlin-Charlottenburg eingetragen. Unternehmenszweck ist die Annahme von Wetten nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz sowie Wettvermittlung und die Erbringung von Dienstleistungen für Buchmacher, Wettbetriebe und andere Unternehmen. Am 12. März 2004 wurde der Klägerin durch die Senatsverwaltung Berlin eine Buchmacherkonzession gemäß § 2 Rennwett- und Lotteriegesetz erteilt. Vertragspartnerin und Halterin der von der Klägerin zu vermittelnden Wetten ist die am 15. Januar 2003 errichtete (d. l.) (Ltd.) mit Sitz in G.. Die d. Ltd. ist Inhaberin einer sog. Gaming Licence der Behörden in G., die bis zum Jahr 2005 „for horse racing events only“ galt und seither auch den Zusatz „and sport events“ enthält.
Mit Bescheid des Beklagten vom 11. Oktober 2004 wurde der Klägerin auf Dauer untersagt, Glücksspiele zu veranstalten, zu halten und Einrichtungen hierzu bereitzustellen, sofern auch einer sich in Sachsen-Anhalt aufhaltenden Person die Gelegenheit zur Beteiligung am Glücksspiel eröffnet wird, welches durch ein in Sachsen-Anhalt nicht nach dem zu diesem Zeitpunkt geltenden Lotto-Toto-Gesetz des Landes Sachsen-Anhalt zugelassenes Wettunternehmen veranstaltet wird. Dies umfasste insbesondere das gewerbsmäßige Entgegennehmen und Vermitteln von Sportwetten über das Internet sowie die Förderung oder Unterstützung einer solchen Tätigkeit. Mit Urteil vom 4. September 2007 hat das Verwaltungsgericht Halle den Bescheid aufgehoben (Az.: 3 A 440/04 HAL). Eine vom Beklagten hiergegen eingelegte Berufung hat der erkennende Senat mit rechtskräftigem Beschluss vom 10. Juli 2008 (Az.: 3 L 165/08) verworfen. Ferner hat das Verwaltungsgericht Halle mit Beschluss vom 19. Mai 2005 (Az.: 3 B 15/05 HAL) die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Festsetzung eines Zwangsgeldes zur Durchsetzung der Verbotsverfügung angeordnet. Eine hiergegen eingelegte Beschwerde des Beklagten hat das erkennende Gericht mit Beschluss vom 27. Juli 2005 zurückgewiesen (Az.: 1 M 321/05).
Mit Schreiben vom 03. Januar 2005 beantragte die Klägerin beim Ministerium des Innern des Landes Sachsen-Anhalt die „verbindliche Bestätigung“, dass eine Genehmigung für die Vermittlung von Wett- und Sportwettverträgen zwischen Teilnehmern in Sachsen-Anhalt und der d. Ltd. nicht erforderlich sei.
Mit Bescheid vom 6. Mai 2005 lehnte das Ministerium des Innern des Landes Sachsen-Anhalt den Antrag ab. Die von der Klägerin beabsichtigte Tätigkeit sei strafbewehrt verboten. Das Verbot diene der Abwehr der von Glücksspielen ausgehenden Gefahren, so dass wichtige Gemeinwohlziele der Erlaubniserteilung entgegenstünden. Die Klägerin erfülle nicht die Voraussetzungen der Vorschriften des Glücksspielgesetzes. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes stehe der getroffenen Entscheidung nicht entgegen.
Am 8. Juni 2005 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Magdeburg Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren weiterverfolgt und im Wesentlichen vorgetragen hat: Der Beklagte habe rechtsfehlerhaft nicht erkannt, dass die Lizenz, die der d. Ltd. in G. erteilt worden sei, dazu führe, dass die Vermittlung von Sportwetten im Lande Sachsen-Anhalt zulässig sei. Aufgrund der im EU-Ausland erteilten Erlaubnis sei davon auszugehen, dass die in einem anderen Staat der Europäischen Union erfolgte Überprüfung und Erlaubniserteilung ausreiche, um unter Berücksichtigung des Rechts auf freien Dienstleistungsverkehr auch die Vermittlung für eine im Ausland ansässige Firma als erlaubt anzusehen. Jedenfalls aber habe sie einen Anspruch auf Erlaubniserteilung. Die Vorschriften des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt müssten nämlich in einem solchen Fall unangewendet bleiben bzw. gemeinschaftsrechtskonform dahingehend ausgelegt werden, dass Veranstaltungen auf der Grundlage von Erlaubnissen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu erlauben seien. Die Voraussetzungen für eine Beschränkung des Glücksspielangebotes aus dem EU-Ausland seien nicht erfüllt. Die gesetzlichen Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit zielten nicht ab auf eine tatsächliche Verringerung der Glücksspielmöglichkeiten, sondern seien insbesondere bei der Einführung der Sportwette ODDSET von fiskalischen Gesichtspunkten geprägt. Sie seien nicht – auch nicht übergangsweise – hinzunehmen, zumal Spielmöglichkeiten nach wie vor ausgeweitet würden. Staatliche Annahmestellen würden flächendeckend vorgehalten und mit hohem Aufwand beworben. Im Übrigen sei der Bescheid, soweit er es ablehne, die Nichtanwendbarkeit von § 13 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (GlüG LSA) zumindest bis zum Ablauf der vom Bundesverfassungsgericht bestimmten Übergangsfrist, mithin bis zum 29. Dezember 2007 festzustellen, ebenfalls rechtswidrig, da die Vermittlungstätigkeit unter § 13 Abs. 1 GlüG LSA falle. Auch sei § 13 Abs. 1 GlüG LSA wegen des Fehlens einer Übergangsvorschrift für vor dem 30. Dezember 2004 ausgeübte Vermittlungstätigkeiten verfassungswidrig.
Die Klägerin hat beantragt,
1. festzustellen, dass eine Genehmigung i. S. d. § 284 StGB und im Sinne der §§ 13, 18 GlüG LSA für die Vermittlung von Wettverträgen durch die Klägerin betreffend Sportwetten zwischen Teilnehmern in Sachsen-Anhalt und der (d. l.) mit Sitz in G. nicht erforderlich ist, solange die (d. l.) Inhaberin einer ihr in G. erteilten Lizenz zum Veranstalten von Wetten ist,
2. hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 6. Mai 2005 zu verpflichten, der Klägerin eine Genehmigung zum Vermitteln für Wettverträge betreffend Sportwetten zwischen Teilnehmern in Sachsen-Anhalt und der (d. l.) mit Sitz in G. zu erteilen,
3. weiter hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 6. Mai 2005 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung zum Vermitteln für Wettverträge betreffend Sportwetten zwischen Teilnehmern in Sachsen-Anhalt und der (d. l.) mit Sitz in G. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Das Ministerium des Innern hat beantragt,
die Klage abzuweisen,
und geltend gemacht, dass die Vorschriften des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt bis zum Ende des Jahres 2007 Gültigkeit hätten, da ausreichende Maßnahmen zur Eindämmung des Spieltriebes getroffen worden seien. Auch unter Berücksichtigung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes seien die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 13 GlüG LSA nicht gegeben.
Mit Urteil vom 13. September 2007 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Auf die beantragte Feststellung habe die Klägerin keinen Anspruch, da die von ihr beabsichtigte Tätigkeit erlaubnisbedürftig sei. Nach § 13 Glücksspielgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (GlüG LSA) vom 22. Dezember 2004 (GVBl. LSA S. 846) bedürfe die Tätigkeit der Klägerin seit Inkrafttreten des Glücksspielgesetzes einer Erlaubnis. Lediglich die von der Klägerin nicht beabsichtigte Vermittlung von Glücksspielen landeseigener Unternehmen sei für einen Übergangszeitraum von drei Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielgesetzes erlaubnisfrei. Der Beklagte habe auch zu Recht ausgeführt, dass eine solche Erlaubnis nicht erteilt werden könne.
Das Glücksspielgesetz des Landes Sachsen-Anhalt sei für eine Übergangszeit bis zum 31. Dezember 2007 weiterhin als maßgebliche Rechtsgrundlage heranzuziehen. Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Urteil vom 28. März 2006 ausgeführt, dass es mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar sei, dass nach dem bayerischen Staatslotteriegesetz in Bayern Sportwetten nur vom Freistaat Bayern veranstaltet und nur derartige Wetten gewerblich vermittelt werden dürfen, ohne das Monopol konsequent am Ziel der Bekämpfung der Suchtgefahren auszurichten. Bis zu einer bis zum 31. Dezember 2007 vorzunehmenden Neuregelung dürfe aber das Staatslotteriegesetz weiter angewandt werden. Zur Rechtslage im Land Sachsen-Anhalt habe das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 18. Dezember 2006 ausgeführt, das Land sei verfassungsrechtlich gehalten, den Bereich der Sportwetten nach Maßgabe der Gründe des Urteils vom 28. März 2006 neu zu regeln und einen verfassungsmäßigen Zustand entweder durch eine konsequente Ausgestaltung des Sportwettenmonopols oder eine gesetzlich normierte und kontrollierte Zulassung gewerblicher Sportwettenangebote durch private Wettunternehmen herzustellen.
Die im Land Sachsen-Anhalt ergriffenen Maßnahmen genügten den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts und eröffneten die Möglichkeit, übergangsweise das Glücksspielgesetz des Landes Sachsen-Anhalt weiterhin anzuwenden. So habe bereits das Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt in seinem Urteil vom 8. Februar 2007 dargelegt, dass der Zugang zu den Wetten durch das Internet aus Jugendschutzgründen durch ein Anmelde- und Bestätigungsverfahren gesichert sei, der Wetteinsatz der ODDSET-Wette auf 300,- € pro Woche begrenzt worden sei, Banden- und Fernsehwerbung eingestellt worden sei, Spielscheine und -quittungen einen Hinweis auf die Suchtgefährdung erhalten hätten und an den Verkaufsstellen Informationsmaterial zur Suchtprävention gut sichtbar ausläge. Nach dem Geschäftsbericht der Lotto Sachsen-Anhalt GmbH für das Jahr 2006 sei die Stelle eines Beauftragten für Spielerschutz geschaffen und die Anzahl der Vertriebsstellen reduziert worden. Auch werde die Teilnahme an Sportwetten künftig nur noch mit einer Kundenkarte möglich sein. Diese Maßnahmen reichten aus, um unter Berücksichtigung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts das Glücksspielgesetz übergangsweise anzuwenden. Es komme nicht darauf an, ob auch in anderen Sektoren des Glücksspielmarktes als dem Sportwettenbereich das Ziel der Verminderung der Spielgelegenheit verfolgt werde.
Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Die Erlaubnis dürfe nur erteilt und aufrechterhalten werden, wenn die Veranstaltung, an die die Beteiligung vermittelt werden solle, im Land Sachsen-Anhalt erlaubt sei. Das Unternehmen d. Ltd. in G. führe indes mit der Veranstaltung von Sportwetten keine im Land Sachsen-Anhalt erlaubte Veranstaltung durch. Die ihr in G. erteilte Lizenz erstrecke sich nicht auf das Land Sachsen-Anhalt.
Das sei auch gemeinschaftsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Ausübung von Tätigkeiten im Glücksspielsektor ohne eine vom Staat erteilte Konzession unter Strafandrohung zu verbieten bzw. ein staatliches Monopol hierfür vorzusehen, stelle zwar eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs dar, die indes aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt seien. Die im Land Sachsen-Anhalt dargestellten Maßnahmen seien darauf ausgerichtet, das bestehende staatliche Sportwettmonopol am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten. Dabei sei abzustellen auf die Zeit nach Klärung der bis dahin als unklar zu bewertenden Rechtslage durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei nicht nur die in der Gesetzgebung zum Ausdruck kommende Zielsetzung entscheidend, sondern es kann eine Gemeinschaftsrechtskonformität auch aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten angenommen werden.
Mit der durch Beschluss vom 5. August 2008 zugelassenen Berufung führt die Klägerin aus, dass die gesetzliche Regelung des Sportwettenmonopols in Sachsen-Anhalt, insbesondere die Regelungen in den §§ 3, 13 und GlüG LSA sowohl gegen Art. 12 Abs. 1 GG als auch die gemeinschaftsrechtliche Dienst- und Niederlassungsfreiheit in Art. 43 und 49 EGV verstoße. Auch nach der Novelle des Glücksspielgesetzes mit Gesetz vom 18. Dezember 2007 habe der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nicht ausreichend umgesetzt. Die Normierung von Jugendschutzanforderungen, Sozialkonzepten und Internetverbot führe bei Beibehaltung des weit gefächerten Vertriebssystems des landeseigenen Wettunternehmens nicht dazu, dass das Glücksspielrecht des Landes konsequent und aktiv am Ziel der Bekämpfung der Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet sei. Das Sportwettenmonopol sei nicht kohärent ausgestaltet. Die Veranstaltung bestimmter Sportwetten (Pferdesportereignisse) sei weiterhin zulässig. Glücksspiele mit besonders hohem Suchtpotential, insbesondere Automatenspiele, seien ohne größere Beschränkungen zulässig und dürften von Privaten betrieben werden. Außerdem könne jeder Einwohner Sachsen-Anhalts über das Internet unkontrolliert bei ausländischen Anbietern Sportwetten platzieren. Die Zahl der Lotterieannahmestellen sei nur leicht rückläufig. Die jährlichen Ausgaben für Suchtprävention würden nur ca. 1 % der jährlichen Einnahmen aus der Konzessionsabgabe ausmachen. Der Ausschluss privater Wettvermittler vom Sportwettenmarkt diene primär der Einnahmenerzielung. Dies zeige auch der Verkauf der landeseigenen Spielbanken an einen in Israel ansässigen Investor, welcher plane, in Vockerode ein „Las Vegas des Ostens“ zu errichten. Ferner habe der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt nicht nachgewiesen, dass eine Gefahr durch Spielsucht im Bereich der Sportwetten bestehe. Vor diesem Hintergrund sei nicht ersichtlich, dass ein staatliches Monopol bei den Sportwetten erforderlich sei. Die Dienstleistungsfreiheit könne auch mit weniger einschränkenden Maßnahmen beschränkt werden. Die Klägerin habe auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass die beim Verwaltungsgericht erhobene Klage von Anfang begründet war. Durch die rechtswidrige Versagung der Genehmigung bzw. die versagte Feststellung, dass die Vermittlungstätigkeit der Klägerin genehmigungsfrei sei, sei der Klägerin ein Schaden entstanden. Es werde ferner eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof angeregt.
Die Klägerin beantragt,
1. festzustellen, dass eine Genehmigung i. S. d. § 284 StGB und im Sinne der §§ 13, 19 GlüG LSA für die Vermittlung von Wettverträgen durch die Klägerin betreffend Sportwetten zwischen Teilnehmern in Sachsen-Anhalt und der d. Ltd. mit Sitz in G. nicht erforderlich ist, solange die d. Ltd. Inhaberin einer ihr in G. erteilten Lizenz zum Veranstalten von Wetten ist,
2. hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 6. Mai 2005 zu verpflichten, der Klägerin eine Genehmigung zum Vermitteln von Wettverträgen betreffend Sportwetten zwischen Teilnehmern in Sachsen-Anhalt und der d. Ltd. mit Sitz in G. zu erteilen,
3. äußerst hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 6. Mai 2005 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung zum Vermitteln von Wettverträgen betreffend Sportwetten zwischen Teilnehmern in Sachsen-Anhalt und der d. Ltd. mit Sitz in G. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden,
4. festzustellen, dass vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und der Novelle des GlüG LSA
a) eine Genehmigung im Sinne des § 284 StGB und im Sinne von §§ 13, 18 GlüG a. F. für die Vermittlung von Wettverträgen durch die Klägerin zwischen Teilnehmern in Sachsen-Anhalt und der d. Ltd. in G. nicht erforderlich war,
b) - hilfsweise - der Beklagte verpflichtet war, der Klägerin auf ihren Antrag vom 30. Dezember 2004 eine Genehmigung zum Vermitteln von Wettverträgen betreffend Sportwetten zwischen Teilnehmern in Sachsen-Anhalt und der d. Ltd. in G. zu erteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte, welcher gemäß § 17 Abs. 3 Satz 5 GlüG LSA in der seit dem 1. Januar 2008 geltenden Fassung nunmehr anstelle des Ministeriums des Innern für die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse nach § 13 GlüG LSA zuständig ist, verteidigt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Die Regelungen des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages und insbesondere die für Sportwetten geltende Bestimmung des § 21 GlüStV zeigten, dass der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt der Bekämpfung der Spielsucht einen hohen Stellenwert einräume und daher das in § 10 Abs. 2 GlüStV normierte staatliche Monopol gerechtfertigt sei. Den Belangen des Jugendschutzes werde insbesondere durch Testkäufe und die Einführung einer Kundenkarte seit dem 1. Januar 2008 für die Teilnahme an den Sportwetten ODDSET und Toto Rechnung getragen. Die Ausgestaltung des Sportwettenmonopols sei auch in Sachsen-Anhalt entsprechend den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben kohärent ausgestaltet. Auch wenn derzeit das Suchtpotential von Sportwetten mit festen Gewinnquoten nicht abschließend beurteilt werden könne, sei der Gesetzgeber nicht gehindert, bereits präventiv geeignete Maßnahmen zu ergreifen. Der auf die Rechtslage vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages gerichtete Antrag zu 4. sei bereits unzulässig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und das Protokoll der mündlichen Verhandlung ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet.
Die Klägerin hat zum für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts weder einen Anspruch auf die Feststellung, dass die Vermittlung von Sportwetten von in Sachsen-Anhalt ansässigen Spielteilnehmern an die d. Ltd. mit Sitz in G. keiner Erlaubnis bzw. Genehmigung bedarf, noch hat sie einen Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 13 Abs. 3 des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (im Folgenden: GlüG LSA) in der seit 1. Januar 2008 geltenden Fassung des Gesetzes zur Änderung glücksspielrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 2007 (GVBl. LSA S. 412).
Einen Anspruch auf die gerichtliche Feststellung, dass die Vermittlung von Sportwetten von in Sachsen-Anhalt ansässigen Teilnehmern an die d. Ltd. in G. keiner Genehmigung bzw. Erlaubnis bedarf, kann die Klägerin weder aus dem Gesetz noch aus verfassungsrechtlichen oder unionsrechtlichen Gründen herleiten.
Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV, GVBl. LSA 2007, S. 425) dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet werden. Die durch § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV begründete generelle Erlaubnispflicht bezweckt, dass keine Glücksspielangebote ohne präventive Kontrolle eröffnet werden können. Wie sich aus dem Versagungsgrund nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ergibt, wonach das Veranstalten oder Vermitteln von Glücksspielen nicht den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufen darf, zielt das Erlaubniserfordernis in erster Linie auf die allgemeine ordnungsrechtliche Kontrolle des mit dem Glücksspielstaatsvertrag geregelten, in die Kompetenz der Bundesländer fallenden Glücksspielsektors, zu dem auch die hier streitigen Sportwetten zählen. Wie der Ausschluss eines Anspruchs auf die Erlaubnis in §§ 4 Abs. 1a, 13 Abs. 1 Satz 2 GlüG LSA klarstellt, handelt es sich um ein umfassendes repressives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, das jedoch insoweit differenziert ist, als die Vermittlung nicht erlaubter Glücksspiele auch nicht erlaubnisfähig ist. Die allgemeine Zielsetzung des Erlaubnisvorbehalts würde danach nicht gleichsam automatisch entfallen, wenn das Sportwettenmonopol gegen nationales Verfassungsrecht oder Unionsrecht verstieße. Dass ein Betroffener sich insoweit mit der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG auf eine grundrechtlich geschützte Position berufen kann, schließt es nicht aus, die Ausübung der Tätigkeit durch Gesetz einem repressiven Erlaubnisvorbehalt zu unterwerfen, und es spricht angesichts des hohen Rangs und der Bedeutsamkeit der mit dem Glücksspielstaatvertrag verfolgten Ziele und Schutzgüter für die staatliche Gemeinschaft auch nichts dagegen, die Ausübung der erlaubnispflichtigen Tätigkeit ohne entsprechende Erlaubnis sofort zu unterbinden und den Betroffenen auf das Erfordernis einer Erlaubnis zu verweisen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338). Der Senat hat keine Zweifel, dass vom Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt diese Ausgestaltung bezweckt ist, denn der Wille zu einer solcher Regelung wird auch in der Regelung des § 9 Abs. 2 GlüStV deutlich, wonach Widerspruch und Klage gegen (belastende) Anordnungen nach § 9 Abs. 1 GlüStV keine aufschiebende Wirkung haben.
Im Übrigen sind das in § 10 Abs. 5 GlüStV verankerte Monopol für die Durchführung von Sportwetten, wonach anderen als den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Einrichtungen - ausschließlich öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder unter ihrem maßgeblichen Einfluss stehende privatrechtliche Gesellschaften - eine Erlaubnis für die Durchführung von Sportwetten nicht erteilt werden darf und die Beschränkung der Möglichkeit der Erteilung einer Erlaubnis für die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen auf im Land Sachsen-Anhalt erlaubte Veranstaltungen nach § 13 Abs. 3 Nr. 1 GlüG LSA verfassungsgemäß und unionsrechtskonform (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 21.01.2010 - 1 S 94.09 - juris; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009 - 6 S 1110/07 - juris; OVG Weimar, Beschl. v. 08.12.2009 - 3 EO 593/09 - juris; OVG Koblenz, Beschl. v. 23.10.2009 - 6 B 10998/09 - juris; OVG Saarland, Beschl. v. 05.10.2009 - 3 B 321/09 - ZfWG 2009, 369; OVG LSA, Beschl. v. 18.08.2009 - 3 M 415/08 - ZfWG 2009, 355; OVG Hamburg, Beschl. v. 27.02.2009 - 4 Bs 235/08 - juris; OVG Münster, Beschl. v. 18.02.2009 - 4 B 298/09 - juris; BayVGH, Urt. v. 18.12.2008 - 10 BV 07.774 - juris).
Das in Sachsen-Anhalt geregelte Sportwettmonopol verstößt zunächst weder gegen Art. 12 Abs. 1 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Das staatliche Sportwettenmonopol stellt zwar einen Eingriff in die nach Art. 12 Abs. 1 GG allen Deutschen garantierte Berufsfreiheit dar. Der Eingriff ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
Sowohl das Veranstalten als auch das Vermitteln von Sportwetten stehen als berufliche Tätigkeiten unter dem Schutz des Grundrechts der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG. Dies hat das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 für die damals geltende Rechtslage festgestellt (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276, 300 f.). Dies gilt auch für die Rechtslage, die der am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag geschaffen hat. Zwar behält dieser das Veranstalten von Sportwetten dem Staat vor, so dass einfachgesetzlich Privaten das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten verboten bleibt. Dies steht jedoch dem grundrechtlichen Schutz aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht grundsätzlich entgegen (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a. a. O.; Beschl. vom 20.03.2009 - 1 BvR 2410/08 - NVwZ 2009, 1221). Dies gilt auch, soweit die Länder - mit dem auch für die Veranstalter staatlicher Sportwetten geltenden Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) - eine bestimmte Tätigkeit wegen ihrer besonderen Gefährlichkeit für jedermann verboten haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, a. a. O.). Eine ihrem Wesen nach verbotene Tätigkeit, die wegen ihrer Sozial- und Gemeinschaftsschädlichkeit schlechthin nicht am Grundrechtsschutz teilnimmt (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, a. a. O., BVerfGE 115, 276, 301), liegt bei der Vermittlung von Sportwetten nicht vor.
Die im staatlichen Sportwettenmonopol liegende Beschränkung der Berufsfreiheit ist durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Welche Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Beschränkung der Berufsfreiheit durch ein staatliches Sportwettenmonopol zu stellen sind, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 – zur damaligen Rechtslage in Bayern entschieden. Danach sind die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, der Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften seitens der Wettanbieter, der Schutz vor irreführender Werbung und die Abwehr von Gefahren aus mit dem Wetten verbundener Folge- und Begleitkriminalität legitime Gemeinwohlziele, die ein staatliches Wettmonopol rechtfertigen können; demgegenüber scheiden fiskalische Interessen als solche zur Rechtfertigung der Errichtung eines staatlichen Wettmonopols aus. Ferner muss es Ziel des staatlichen Monopols sein, einen erheblichen Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung zu verwenden. Die gesetzliche Errichtung eines staatlichen Wettmonopols stellt grundsätzlich ein geeignetes Mittel zur Erreichung der legitimen Ziele dar, auch wenn ein staatliches Wettmonopol im Hinblick auf illegale Formen des Glücksspiels, insbesondere solche, die über das Internet angeboten werden und die nicht völlig unterbunden werden können, nur beschränkt durchsetzbar ist. Der Gesetzgeber darf auch hinsichtlich der Suchtgefahren angesichts seines weiten Beurteilungs- und Prognosespielraums davon ausgehen, dass diese mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettanbieter; er darf mithin auch von der Erforderlichkeit eines Wettmonopols ausgehen. Ein staatliches Wettmonopol stellt jedoch einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit dar, wenn es in seiner konkreten Ausgestaltung nicht der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft dient. Der Gesetzgeber muss daher ein staatliches Wettmonopol in materiellrechtlicher und organisatorischer Hinsicht konsequent am den vorgenannten Zielen ausrichten. Er muss die inhaltlichen Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten sowie Vorgaben zur Beschränkung ihrer Vermarktung regeln. Die Werbung für das Wettangebot hat sich zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Wettmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Wetten zu beschränken. Die Einzelausgestaltung ist an dem Ziel der Suchtbekämpfung und damit verbunden des Spielerschutzes auszurichten. Geboten sind Maßnahmen zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehen. Die Vertriebswege sind so auszuwählen und einzurichten, dass Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden. Insbesondere eine Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit Fernsehübertragungen von Sportereignissen würde dem Ziel der Suchtbekämpfung zuwiderlaufen und die mit dem Wetten verbundenen Risiken verstärken. Zudem hat der Gesetzgeber die Einhaltung dieser Anforderungen durch geeignete Kontrollinstanzen sicherzustellen, die eine ausreichende Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates aufweisen (vgl. zum Vorhergehenden: BVerfG, Urt. vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276, 304f.).
Diese verfassungsrechtlichen Vorgaben gelten auch für die Rechtslage in Sachsen-Anhalt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.12.2006 - 1 BvR 874/05 - LKV 2007, 221; Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt, Urt. v. 08.02.2007 - LVG 19/05 - veröffentlicht unter www.lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de) und für die durch den Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Januar 2008 geschaffene Rechtslage (vgl. BVerfG, Beschl. vom 14.10.2008, a. a. O.; Beschl. vom 20.03.2009, a. a. O.). Für die Verfassungsmäßigkeit eines staatlichen Monopols für Sportwetten ist eine kohärente und systematische Regelung des gesamten Glücksspielmarktes nicht erforderlich; insoweit kommt es nur auf eine konsequente und konsistente Ausgestaltung eines aus ordnungsrechtlicher Sicht beim Staat monopolisierten Sportwettangebots an (vgl. BVerfG, Beschl. vom 20.03.2009, a. a. O.). Liegen ausreichende gesetzliche Gewährleistungen dafür vor, dass das staatliche Wettmonopol konsequent am Ziel der Bekämpfung der Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet ist, führt ein tatsächliches Ausgestaltungsdefizit nur dann zur Verfassungswidrigkeit, wenn dieses ein grundlegendes Defizit ist (vgl. BVerfG, Beschl. vom 20.03.2009, a. a. O.).
Diese verfassungsrechtlichen Anforderungen sind durch den Glücksspielstaatsvertrag, das Gesetz zur Änderung glücksspielrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 2007 (GVBl. LSA S. 412) sowie die damit einhergehenden Änderungen des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt und die tatsächliche Ausgestaltung des Sportwettenmonopols in Sachsen-Anhalt hinreichend gewahrt. Auch das Bundesverfassungsgericht hat festgestellt, dass das die alte Rechtslage kennzeichnende grundlegende Regelungsdefizit durch den seit dem 1. Januar 2008 geltenden Glücksspielstaatsvertrag behoben ist und auch kein den Bereich der Sportwetten betreffendes, grundlegendes tatsächliches Ausgestaltungsdefizit (mehr) besteht (vgl. BVerfG, Beschl. vom 20.03.2009, a. a. O.)
Der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt durfte davon ausgehen, dass die Errichtung eines staatlichen Monopols für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten grundsätzlich ein geeignetes und erforderliches Mittel ist, um die in § 1 GlüStV festgelegten Ziele zu erreichen (vgl. Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt, Urt. v. 08.02.2007, a. a. O.). Er hat sich ausdrücklich gegen die Möglichkeit entschieden, gewerbliche Sportwettangebote durch private Unternehmen zuzulassen (vgl. LT-Drs. 5/903, S. 62). Dies ist angesichts des dem Gesetzgeber insoweit zukommenden Beurteilungs- und Prognosespielraums verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Er durfte ein staatliches Monopol für geeignet halten, auch wenn es im Hinblick auf illegale Formen des Glücksspiels nur beschränkt durchsetzbar ist, und davon ausgehen, dass Suchtgefahren mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen (vgl. Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt, Urt. v. 08.02.2007, a. a. O.).
Der Landesgesetzgeber hat das staatliche Wettmonopol in materiellrechtlicher Hinsicht konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet. Mit dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Glücksspielgesetz des Landes sind nunmehr (seit dem 1. Januar 2008) gesetzliche Regelungen vorhanden, die eine konsequente und aktive Ausrichtung des in Sachsen-Anhalt zulässigen Sportwettangebots an dem überragend wichtigen Gemeinwohlziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht materiell und organisatorisch gewährleisten.
Das staatliche Sportwettenmonopol dient nach § 1 GlüStV der Bekämpfung der Spielsucht und der Wettleidenschaft, der Begrenzung des Glücksspielangebots und der Lenkung des Spieltriebs, dem Jugend- und Verbraucherschutz und dem Schutz vor Folge- und Begleitkriminalität. Die Erzielung von Einnahmen zählt nicht zu den mit dem Wettmonopol verfolgten Zwecken. Der Landesgesetzgeber hat, um zu gewährleisten, dass die Ziele des § 1 GlüStV tatsächlich erreicht werden, im Glücksspielstaatsvertrag und den glücksspielrechtlichen Bestimmungen des Landes hierzu die erforderlichen Regelungen getroffen. Mit dem Gebot der sachlichen und nicht zum Glücksspiel auffordernden Werbung (§ 5 Abs. 1 GlüStV), dem Verbot der Fernseh-, Internet- und Telefonwerbung (§ 5 Abs. 3 GlüStV) und dem Verbot der indirekten Werbung für Sportwetten durch Trikot- und Bandenwerbung in Rundfunk und Fernsehen (§ 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV) hat er das verfassungsrechtliche Gebot aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006, dass die Werbung für das Wettangebot keinen Appellcharakter haben darf und sich auf Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Wetten beschränken muss, verwirklicht (zur Verfassungsmäßigkeit der Werbeverbote: BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, a. a. O., OVG Münster, Beschl. v. 08.12.2009 - 13 B 958/09 - juris). Diese Regelungen dienen dem Prinzip der aktiven Suchtbekämpfung und der Reduzierung von Suchtrisiken ebenso wie das Verbot, den Abschluss von Sportwetten mit der Übertragung von Sportereignissen im Fernsehen zu verbinden (§ 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV), das uneingeschränkte Verbot der Wettteilnahme über das Internet und über Telekommunikationsanlagen (§ 4 Abs. 4, § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV; vgl. zu den Gefahren des Internet im Bereich der Vermittlung und Veranstaltung von Glücksspielen: BVerfG, Beschl. vom 14.10.2008, a. a. O.; EuGH, Urt. v. 08.09.2009 - C-42/07 - „Liga Portuguesa“ Rdnr. 70) und das Verbot der Wettannahme bei laufenden Sportereignissen (sog. Livewetten, § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV). Die nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 erforderlichen weiteren Bestimmungen zur Suchtbekämpfung, zum Spieler- und Minderjährigenschutz und zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehen, sind mit dem Ausschluss der Teilnahme von Minderjährigen (§ 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV), der Verpflichtung der Glücksspielanbieter zum Ergreifen von Präventionsmaßnahmen (§ 6 GlüStV in Verbindung mit dem Anhang zum GlüStV), den Aufklärungspflichten (§ 7 GlüStV), der Möglichkeit von Spielersperren (§ 8 Abs. 1 GlüStV), dem Teilnahmeausschluss von gesperrten Spielern (§ 22 Abs. 2 GlüStV), der Sicherstellung der wissenschaftlichen Suchtforschung (§ 11 GlüStV), der Beratung der Länder durch einen Fachbeirat von Suchtexperten (§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV) und der fachlichen Evaluierung des Staatsvertrages (§ 27 GlüStV) ebenfalls getroffen (vgl. Beschl. d. Senates v. 18.08.2009 - 3 M 415/08 - juris). Ferner hat der Gesetzgeber die Vertriebswege nach den Erfordernissen der Suchtprävention sowie des Spieler- und Jugendschutzes ausgestaltet, indem er die Begrenzung der Zahl der Annahmestellen (§ 10 Abs. 3 GlüStV) und ein Erlaubnisverfahren für alle Annahmestellen vorsieht (§ 4 Abs. 1 GlüStV, §§ 5, 13 Abs. 1 Satz 1 GlüG). Schließlich hat der Gesetzgeber geeignete Kontrollinstanzen, die eine ausreichende Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates aufweisen, dadurch geschaffen, dass die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde ausgeübt werden darf, die für die Finanzen des Landes zuständig ist (vgl. § 9 Abs. 6 GlüStV); zudem muss die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten von der Veranstaltung und Organisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden, getrennt sein (§ 21 Abs. 2 GlüStV).
Die gesetzlichen Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag und im Glücksspielgesetz hierzu entsprechen dem verfassungsrechtlichen Gebot, dass der Gesetzgeber wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht der Exekutive überlassen darf. Dabei bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“. Ob und inwieweit der Vorbehalt des Gesetzes Regelungen des parlamentarischen Gesetzgebers erfordert, richtet sich daher allgemein nach der Intensität, mit der die Grundrechte des Regelungsadressaten durch die jeweilige Maßnahme betroffen sind (vgl. BVerfG, Urt. v. 14.07.1998 - 1 BvR 1640/97 - BVerfGE 98, 218, 251 f. m. w. N.). Nach diesem Maßstab sind insbesondere detailliertere Regelungen zur Ausgestaltung des Vertriebsnetzes des staatlichen Wettanbieters oder zu Art und Umfang der Wetten nicht verfassungsrechtlich geboten. Zu den erforderlichen gesetzlichen Regelungen gehören inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten sowie Vorgaben zur Beschränkung ihrer Vermarktung (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276, 318). Diese hat der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt mit dem Zustimmungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag getroffen. Er hat in § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV bestimmt, dass Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen erlaubt werden. Damit sind zugleich die - stärker manipulationsanfälligen und im Hinblick auf das Suchtrisiko gefährlicheren - Wetten auf einzelne Ereignisse während eines Sportwettkampfs ausgeschlossen (vgl. BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a. a. O.). Nach § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV sind Wetten während des laufenden Sportereignisses (Live-Wetten) sowie über Telekommunikationsanlagen verboten, Wetten über das Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ebenso. Mit diesen Bestimmungen hat der Gesetzgeber die wesentlichen Regelungen zu Art und Zuschnitt der Wetten in ausreichender Weise vorgenommen. Einer noch detaillierteren Regelung oder weitergehender inhaltlicher Kriterien durch den Gesetzgeber bedurfte es insoweit nicht. Denn für die berufliche Betätigungsfreiheit privater Wettanbieter hat die nähere Ausgestaltung der von dem Staatsmonopol vertriebenen Sportwetten im Hinblick auf das Erfordernis, dass der Gesetzgeber alle wesentlichen Entscheidungen selbst trifft, keine eigenständige Bedeutung. Es fehlt insoweit an der grundrechtsbezogenen Wesentlichkeit (vgl. BayVGH Urt. vom 18.12.2008, a. a. O.). Soweit das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 gefordert hat, dass der Gesetzgeber inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten vorgeben müsse, geschah dies im Interesse des Spielerschutzes und nicht im Interesse des Grundrechtsschutzes der privaten Wettanbieter. Zum Spielerschutz hat der Glücksspielstaatsvertrag indessen, wie oben dargestellt, eine Reihe von Regelungen über Art und Profil der Wetten getroffen.
Der Glücksspielsstaatsvertrag und das Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt enthalten auch die erforderlichen wesentlichen Regelungen zur Vertriebsstruktur. Nach dem Glücksspielstaatsvertrag unterliegen alle Annahmestellen und Vermittler von staatlichen Glücksspielen einer Erlaubnispflicht. Die Erlaubnis ist nach § 4 GlüStV zu versagen, wenn der geplante Betrieb der Annahmestelle den Zielen des § 1 GlüStV widerspricht. Insbesondere müssen Annahmestellen für Sportwetten nach § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV organisatorisch, rechtlich, wirtschaftlich und personell von Sportorganisationen oder Sporteinrichtungen getrennt sein. Des Weiteren regelt § 5 GlüG LSA im Einzelnen, unter welchen Voraussetzungen der Betrieb einer Annahmestelle erlaubt werden darf. Zudem bestimmt § 5 GlüG LSA, welchen Anforderungen die Vertriebsstruktur hinsichtlich Anzahl und flächenmäßiger Verteilung der Annahmestellen genügen muss. Damit hat der Gesetzgeber alle wesentlichen Grundentscheidungen für die Vertriebsstruktur getroffen. Weitergehende Regelungen sind insoweit verfassungsrechtlich nicht gefordert (vgl. zu Rechtslage in Baden-Württemberg: VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, a. a. O.). Denn Bestimmungen über die Vertriebsstruktur dienen - ebenso wie die Regelungen zu Art und Zuschnitt der Wetten - dem Spielerschutz und sind damit nicht wesentlich für die Verwirklichung der beruflichen Betätigungsfreiheit privater Wettanbieter. Auch aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 folgt nichts anderes. Es enthält, wie das Bundesverfassungsgericht für das Land Bayern klargestellt hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 01.04.2008 - 2 BvR 2680/07 - NVwZ-RR 2008, 611), keine Aussagen über den Vertrieb der vom Land veranstalteten Lotterien und Wetten und die Modalitäten der Vertriebsstruktur. Es enthält insbesondere keine zwingende Vorgabe für eine weitergehende Reduzierung der Zahl der Annahmestellen. Denn das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Urteil zwar bei der Darstellung der Defizite bei Verwirklichung der ein Wettmonopol rechtfertigenden Ziele neben der breit angelegten Werbung, dem Internetangebot und dem Fehlen einer aktiven Suchtprävention auch den Umstand erwähnt, dass die Vertriebswege für die staatlichen Sportwetten ODDSET nicht auf eine Bekämpfung der Suchtgefahren und auf eine Begrenzung der Wettleidenschaft angelegt seien, weil die staatlichen Lotterieunternehmen über ihr breitgefächertes Netz von Lottoannahmestellen vertreibe, dem die offizielle Maxime „weites Land - kurze Wege“ zugrunde liege, wobei der Vertrieb in bewusster Nähe zum Kunden stattfinde und die Möglichkeit zum Sportwetten zu einem allerorts verfügbaren „normalen“ Gut des täglichen Lebens werde (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a. a. O., BVerfGE 115, 276, 314 f.). Bei den verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Neugestaltung des Bereichs der Sportwetten, deren Erfüllung für die Aufrechterhaltung des staatlichen Wettmonopols Voraussetzung ist, wird jedoch eine Reduzierung der Zahl der Annahmestellen nicht ausdrücklich genannt. Gefordert ist insoweit nur, dass die Vertriebswege so auszuwählen und einzurichten sind, dass Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden, wobei besonderer Nachdruck auf das Verbot einer Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit Fernsehübertragungen gelegt wird (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a. a. O., BVerfGE 115, 276, 318 f.).
Das staatliche Wettmonopol ist auch in organisatorischer Hinsicht konsequent am Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet. Der Gesetzgeber hat zum einen - wie oben bereits dargelegt - das Wettangebot selbst begrenzt. Wetten sind nur als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen erlaubt, Wetten auf einzelne Ereignisse während eines Sportwettkampfs, Livewetten, Wetten über Telefon oder Internet hingegen nicht. Das staatliche Wettangebot ist damit auch in qualitativer Hinsicht begrenzt. Die staatliche Lotto-Toto GmbH Sachsen-Anhalt bietet daher diese letztgenannten Wettformen, deren besondere Gefährlichkeit unter dem Aspekt der Spielsucht der Gesetzgeber im Hinblick auf ihren Inhalt - wegen des Aufspaltens des Sportereignisses in viele Einzelgeschehnisse, verbunden mit der Möglichkeit der Livewette - und die Art ihrer Eingehung - wegen der Anonymität und fehlenden sozialen Kontrolle bei Wetten über Internet und Telefon - annehmen durfte (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, a. a. o., BVerfGE 115, 276, 315), nicht an. Im Weiteren ist das Angebot für Sportwetten im Land Sachsen-Anhalt aufgrund administrativer Maßnahmen beschränkt. Wie sich aus den staatlich genehmigten Teilnahmebedingungen für die Sportwette „ODDSET-Kombi-Wette“ (veröffentlicht im Internet unter www.ltsa.de) ergibt, ist für jede Wettrunde ein Spielplan zu erstellen, der bis zu 90 Spiele, Wettkämpfe oder sonstige Sportereignisse umfassen kann; wöchentlich sind zwei Wettrunden in der Kombi-Wette zulässig. In der ODDSET-TOP-Wette können bis zu 24 sog. TOP-Ereignisse aus unterschiedlichen Sportarten enthalten sein; die Wette umfasst pro TOP-Ereignis bis zu 36 Voraussagemöglichkeiten mit den dazugehörigen Quoten. Gegenstand der TOTO-Ergebniswette (sog. 13er-Wette), bei der wöchentlich eine Wettrunde durchgeführt wird, ist die Voraussage des Ausgangs von dreizehn Fußballspielen. Bei der TOTO-Auswahlwette tippt man aus 45 Spielbegegnungen die sechs Spiele, von denen man meint, sie endeten mit einem Unentschieden. Damit ist das staatliche Sportwettenangebot deutlich begrenzt. Hingegen beläuft sich z. B. das Angebot der angebotenen Wettmöglichkeiten auf der Homepage „d. .com“, welche durch die Vertragspartnerin der Klägerin von G. aus betrieben wird, auf Einzelwetten, sog. Akkuwetten, „min.3-wetten“, Systemwetten, Handicapwetten und Sonderwetten. Daneben werden auch Live-Wetten auf aktuell laufende Sportereignisse angeboten. Insgesamt können dort zeitgleich auf mehrere Hundert Sportereignisse Wetten platziert werden. Weiter ist für die staatlich organisierten ODDSET-Wetten der Höchsteinsatz begrenzt, nämlich bei der Kombi-Wette auf 1.500,- € und bei der TOP-Wette auf 500,- € je Einzelwette.
Gleiches gilt auch für den Vertrieb der Sportwetten über Annahmestellen. Rechtlich nicht zu beanstanden ist die Annahme des Gesetzgebers, dass der Vertrieb des staatlichen Sportwettangebots über stationäre Annahmestellen, insbesondere durch kleine und mittelständische Unternehmen, der Kanalisierung des Spieltriebs in geordnete Bahnen und damit dem Jugend- und Spielerschutz dienen kann (ebenso BayVGH, Urt. v. 18.12.2008 - 10 BV 07.558 - juris). Die Ausgestaltung des Wettmonopols muss tatsächlich die Verwirklichung der in § 1 GlüStV festgelegten Ziele erreichen können, jedoch hat das Bundesverfassungsgericht, wie oben bereits ausgeführt, keine konkreten Vorgaben zur Ausgestaltung des Vertriebs im Einzelnen gemacht. Die Entscheidung, das Angebot des staatlichen Sportwettenanbieters auch weiterhin über insbesondere in Zeitschriften- und Tabakläden angesiedelte Annahmestellen zu vertreiben, da in dieser Umgebung eine hinreichende soziale Kontrolle sichergestellt werden kann, ist geeignet, eine Wettabgabe in Anonymität zu vermeiden und kann den Zugang zu Informationen und Maßnahmen der Suchtprävention erleichtern. Ferner ist der Betrieb einer Annahmestelle in Vergnügungs- und Gaststätten nach § 5 Abs. 3 GlüG LSA regelmäßig ausgeschlossen, um so zu verhindern, dass unter Ansprache oder Ausnutzung des Geselligkeitsbedürfnisses ein vermehrter Anreiz zur Teilnahme an Glücksspielen geboten wird (LT-Drucksache 5/903, S. 75). Im Weiteren ist die Spielteilnahme bei den vom staatlichen Unternehmen angebotenen ODDSET-Wetten und TOTO-Tippspielen dadurch erschwert, dass sich der Spielteilnehmer bei dem Erwerb einer Kundenkarte durch den Personalausweis identifizieren und persönlich registrieren lassen muss. Die sog. LOTTOCard ist außerdem mit dem Lichtbild des Karteninhabers versehen. Der Spielteilnehmer muss für die Wettabgabe seine LOTTOCard zur Identitätskontrolle vorlegen. Abrechnung und Bezahlung der Wetten erfolgen stets durch einen separaten Vorgang. Damit wird insgesamt bei jedem Wettvorgang der Eindruck vermieden, es handele sich um einen alltäglichen unbedenklichen Konsum. Die „LOTTOCard“ ist zudem mit einem bundesweiten Sperrsystem aller Lottogesellschaften und Spielbanken in Deutschland verbunden. Suchtgefährdete Spieler können auf eigenes Verlangen oder durch Dritte - zum Beispiel auf Antrag eines betroffenen Angehörigen - gesperrt werden. Unterstrichen wird dies durch die Hinweise auf die Gefahren des übermäßigen Spielens bei der Wettabgabe. Sämtliche Spielscheine für Sportwetten der Lotto-Toto GmbH Sachsen-Anhalt enthalten mittlerweile auf der Vorderseite Hinweise, dass die Spielteilnahme erst ab 18 Jahren erlaubt ist, dass Glücksspiel süchtig machen kann und dass nähere Informationen über die kostenfreie Rufnummer der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung erhältlich sind.
Die Wirksamkeit dieser Beschränkungen wird auch ferner durch regelmäßige Schulungen und Kontrollen gewährleistet. Mitarbeiter und Vertriebspartner der Lotto-Toto GmbH Sachsen-Anhalt werden im Rahmen von Schulungsveranstaltungen in Zusammenarbeit mit dem Kompetenzzentrum Verhaltensucht der Universität Mainz zu Möglichkeiten zur Suchtprävention geschult, um von Spielsucht (potentiell) Betroffenen Hilfestellung bieten zu können. Zur konsequenten Einhaltung des Jugendschutzes werden regelmäßig im Auftrag des staatlichen Lotterieanbieters Testkäufe in allen Annahmestellen durchgeführt. Über deren Ergebnisse ist gegenüber der Aufsichtsbehörde zu berichten.
Ferner machen Sportwetten (ODDSET), wie sich aus dem Geschäftsbericht der Lotto-Toto Sachsen-Anhalt GmbH (veröffentlicht im Internet unter www.ltsa.de) für das Jahr 2008 ergibt, nur 3,5 % des gesamten staatlichen Glücksspielangebots in Sachsen-Anhalt - bezogen auf den Umsatz - aus. Dieser relativ geringe Umfang des Umsatzes mit Sportwetten pro Annahmestelle und die regelmäßigen Kontrollen durch die Glücksspielaufsicht gewährleisten in ausreichender Weise, dass ein etwaiges Umsatzinteresse eines Betreibers einer Annahmestelle nicht generell den Spieler- und Jugendschutz zu gefährden geeignet ist; insbesondere die Sanktionen in Form von Vertragsstrafen bei Verstößen können dabei als wirksames Mittel angesehen werden.
Die Anzahl der Annahmestellen ist in diesem Zusammenhang nicht zu beanstanden. Der Einwand, in Sachsen-Anhalt sei bislang keine zahlenmäßige Begrenzung der Annahmestellen durch Rechtsverordnung vorgenommen worden, wie es § 18 Satz 1 Nr. 6 GlüG LSA vorsehe, trifft zwar zu. Ausweislich der Stellungnahme des Beklagten vom 21. Januar 2010 liegt bisher nur ein Entwurf vor, der sich noch in der interministeriellen Abstimmung befindet. Gleichwohl kann nicht festgestellt werden, dass die tatsächliche Ausgestaltung des Vertriebsnetzes nicht mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages in Einklang steht. Die Zahl der Annahmestellen in Sachsen-Anhalt ist von 1.128 im Jahr 1995 auf 740 im Jahr 2005 und auf nunmehr 653 im Jahr 2008 gesenkt worden (vgl. LT-Drucksache 5/903, S. 73, Geschäftsbericht Lotto-Toto Sachsen-Anhalt GmbH für das Jahr 2008). Auf nunmehr ca. 3.700 Einwohner kommt eine Annahmestelle. Es ist nicht grundsätzlich zu beanstanden, wenn Sachsen-Anhalt, wie die Klägerin vorträgt, eine höhere Annahmestellendichte im Verhältnis zur Einwohnerzahl haben sollte als andere Flächenstaaten. Zum einen haben Flächenländer mit einer vergleichbaren Einwohnerzahl wie Sachsen-Anhalt in den dort bereits erlassenen Rechtsverordnungen zur Begrenzung der Zahl der Annahmestellen eine höchstzulässige Gesamtzahl bestimmt, die höher ist als die Zahl der derzeit in Sachsen-Anhalt tatsächlich vorhandenen Annahmestellen (Schleswig-Holstein: 820 gemäß § 2 Abs. 1 der Landesverordnung über die Vermittlung von Glücksspielen und die Begrenzung der Annahmestellen vom 11.11.2008, GVOBl. S. 594; Brandenburg: 720 gemäß § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Annahmestellen für Glücksspiele und die Vermittlung von Glücksspielen vom 08.12.2008, GVBl. II S. 494). Ferner ist es auch nicht unzulässig, neben der Relation Einwohner je Annahmestelle auch weitere bevölkerungsgeographische Daten zu berücksichtigen. Die Städte Möckern und Zerbst/Anhalt sind mit einer Fläche von 517,37 km² bzw. 467,35 km² nach Berlin und Hamburg derzeit die flächenmäßig größten Städte in Bundesrepublik Deutschland. Mit einer Einwohnerzahl von 14.184 (Möckern, Stand 31.12.2008) bzw. 23.982 (Zerbst/Anhalt, Stand 31.12.2008) weisen diese Städte allerdings nur eine relativ geringe Bevölkerungsdichte auf. Insgesamt befinden sich von den 100 flächenmäßig größten Städten der Bundesrepublik derzeit 21 in Sachsen-Anhalt (zitiert nach Wikipedia). Die vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 erkannten Gefahren eines übermäßig dichten Annahmestellennetzes, welche dazu führen können, dass der Bürger sich bei der Erledigung der Angelegenheiten des täglichen Lebens nahezu ständig visuell mit den Angeboten des Glücksspielmarktes konfrontiert sieht, sind jedenfalls in vielen Regionen des Landes Sachsen-Anhalt bereits jetzt nicht gegeben. Auch wenn man z. B. eine Höchstgrenze von 3.700 Einwohnern je Annahmestelle ansetzen würde, würde dies etwa für die Stadt Möckern bedeuten, dass eine Annahmestelle für einen Einzugsbereich von ca. 135 km² zulässig wäre. Aus Sicht des Gerichts ergeben sich daher keine Hinweise darauf, dass die Glücksspielaufsicht des Landes ein zu dichtes Annahmestellennetz toleriert bzw. fördert. Das Land darf weiter bei der Bemessung der Anzahl der Annahmestellen die Gesamtheit der Ausgestaltung des Vertriebssystems berücksichtigen und dabei auch zugrunde legen, dass eine deutliche Reduzierung der Zahl der Annahmestellen - bei im Übrigen unveränderten Umständen – die Gefahr in sich birgt, dass die mit der Schaffung des Glückssielmonopols bezweckte Lenkung des Spieltriebs in geordnete und überwachte Bahnen (vgl. § 1 Nr. 2 GlüStV) verfehlt wird, weil der Anreiz, auf nicht erlaubte Glücksspiele auszuweichen, größer wird, je mehr die faktische Erreichbarkeit des staatlichen Glücksspielgebots durch eine weitere Beschränkung der Angebote in der Fläche erschwert wird. Zudem würde eine drastische Reduzierung der Anzahl der Annahmestellen die unerwünschte Folge mit sich bringen, dass der geringe Umsatz pro Annahmestelle entsprechend deutlich erhöht würde und damit tendenziell die Gefahr steigen könnte, dass ein Umsatzinteresse eines Annahmestellenbetreibers generell dem Spieler- und Jugendschutz zuwiderläuft. In diesem Zusammenhang ist nicht ersichtlich, dass die staatliche Lotto-Toto Sachsen-Anhalt GmbH bei der Ausgestaltung des Vertriebssystems auf der Grundlage der gesetzlichen Vorgaben diesen Zielkonflikt zwischen Anzahl der Annahmestellen und Umsatz pro Annahmestelle zulasten der Belange der Suchtprävention und des Jugendschutzes gelöst hätte. Das vom Beklagten vorgelegte Konzept für die zahlenmäßige Ausgestaltung des Vertriebsnetzes steht mit den Zielen nach § 10 Abs. 3, § 1 GlüStV in Einklang und die auf dieser Grundlage erteilten Erlaubnisse entsprechen den Erlaubnisvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 GlüG LSA.
Auch die Werbung für das staatliche Sportwettenangebot steht mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags in Einklang. Grundlegende Defizite in dem Sinne, dass die Werbung zum Wetten anreizt und ermuntert und nicht lediglich auf eine Kanalisierung der vorhandenen Wettleidenschaft auf das staatliche Wettangebot gerichtet ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a. a. O., BVerfGE 115, 276, 314), sind nicht festzustellen. Der Beklagte und sein Rechtsvorgänger haben seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages gegenüber dem staatlichen Anbieter mehrfach erfolgreich Änderungen des Werbekonzeptes hinsichtlich seiner inhaltlichen Ausgestaltung und dem Aufbringen von Sucht- und Aufklärungshinweisen eingefordert. Das vormals zuständige Ministerium des Innern hat im Jahr 2008 mehrfach die Ausgestaltung der Werbung für verschiedene Glücksspielangebote beanstandet und ist gegenüber Lotto-Toto Sachsen-Anhalt GmbH entsprechend aufsichtlich tätig geworden. Es wurden insbesondere die mangelnde Wahrnehmbarkeit der erforderlichen Sucht- und Aufklärungshinweise, die fehlende Aufklärung über die Gewinnwahrscheinlichkeit von Höchstgewinnen, der Ort der Anbringung der erforderlichen Sucht-, Teilnahmeverbots- und Aufklärungshinweise auf den Spielscheinen gerügt. Unter dem 13. Januar 2009 wurde dem staatlichen Lotterieanbieter die Verwendung des Werbeslogans „Jede Woche Millionäre“ untersagt. Unter dem 27. März 2009 und dem 15. Mai 2009 wurde der Lotto-Toto Sachsen-Anhalt GmbH die Verwendung verschiedener Werbeslogans für die Ziehungslotterie „Glücksspirale“ untersagt. So wurde insbesondere die Verwendung vergleichender Werbung untersagt. Nach § 5 Abs. 1, 2 GlüStV muss nämlich Werbung für öffentliche Glücksspiele grundsätzlich sachlich sein und darf nicht gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern oder anreizen. § 5 Abs. 3 GlüStV spricht zudem ein allgemeines Werbeverbot im Internet, im Fernsehen und per Telefon aus. Eine Werbung, die auffordernden Charakter hat, ist danach nicht mehr zulässig. Dabei ist ein gewisser Umfang an Werbung erforderlich, um die aus Gründen des Gesundheitsschutzes bezweckte Kanalisierung der Spielleidenschaft zu bewirken (vgl. Generalanwalt Bot, Schlussanträge vom 14.10.2008 in C-42/07 „Liga Portuguesa“, Rdnr. 298). Diesen Umfang überschreitet die staatliche Lotto-Toto GmbH Sachsen-Anhalt nicht.
Bedenken gegen die Aufrechterhaltung des staatlichen Wettmonopols wegen der von der Klägerin vorgetragenen Versäumnisse beim Spieler- und Jugendschutz greifen verfassungsrechtlich ebenfalls nicht durch. Im Zeitraum vom 1. April 2008 bis 30. September 2008 kam es bei insgesamt 312 durchgeführten Testkäufen in 240 Fällen, mithin einem Anteil von 76,9 %, zu keinen Beanstandungen. In drei Fällen ist es auch bei einem zweiten Testkauf zu Beanstandungen gekommen, in einem Fall ist es zu einer Kündigung gekommen. Im 1. Halbjahr 2009 haben bei 298 Testkäufen 80,20 % der Annahmestellen keine Beanstandungen aufgewiesen, im 2. Halbjahr 2009 lag diese Quote bei 77 %. Allein aufgrund des Umstandes, dass nach den vorliegenden Unterlagen im Jahr 2008 nicht alle der ca. 660 Annahmestellen einer Kontrolle unterzogen worden sind und daher nicht auszuschließen ist, dass noch in einer höheren Anzahl Verstöße hätten festgestellt werden können, ist nicht geeignet, die Fähigkeit oder den Willen der Behörde, Aufsicht wirksam auszuüben, in Frage zu stellen. Durch vereinzelte Mängel in der Umsetzung wird die Ernsthaftigkeit und Wirksamkeit der von der Lotto-Toto GmbH Sachsen-Anhalt und den Aufsichtsbehörden in diesem Bereich mit dem Ziel getroffenen Maßnahmen, die Glückspielsucht einzuschränken, nicht grundsätzlich in Frage gestellt zumal die Neuregelungen im Glücksspielrecht erst zum 01. Januar 2008 in Kraft getreten sind, so dass es nicht verwundern kann, wenn die Anzahl der Beanstandungen in dieser Übergangsphase noch ein Niveau aufweist, das als unbefriedigend gelten darf. Indes hat der Beklagte aufgezeigt, dass das Land von Beginn an nachhaltig und flächendeckend Aufsicht ausübt. Dass eine solche nachhaltige Aufsicht ungeeignet wäre, jedenfalls nach einer Anlaufphase eine genügende Gewähr für die tatsächliche Umsetzung der glücksspielrechtlichen Vorschriften zu erreichen, kann ernstlich nicht in Abrede gestellt werden. Der Glücksspielstaatsvertrag verpflichtet die Veranstalter und Vermittler zu einer aktiven Suchtbekämpfung. Um die Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel anzuhalten und der Entstehung von Glücksspielsucht vorzubeugen, haben sie Sozialkonzepte zu entwickeln, ihr Personal zu schulen, die Vorgaben der Richtlinie zur Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspielsucht zu erfüllen (§ 6 GlüStV) sowie Aufklärungsmaßnahmen durchzuführen (§ 7 GlüStV). Die Veranstalter sind zu einem übergreifenden Sperrsystem verpflichtet (§ 8 GlüStV), das die Teilnahme von gesperrten Spielern ausschließt (§ 21 Abs. 3 GlüStV). In der tatsächlichen Ausgestaltung treten als weitere Elemente der Suchtprävention die Einführung der LOTTOCard mit Lichtbild des Karteninhabers, der separate Abrechnungs- und Bezahlvorgang und die Gefahrenhinweise auf den Spielscheinen für Sportwetten hinzu.
Ein strukturelles Vollzugsdefizit im Hinblick auf Suchtprävention und Jugendschutz ergibt sich auch nicht aus dem von der Klägerin hervorgehobenen Umstand, dass jährlich nur ca. 1 % der Lotterie-Reinerträge in Höhe einer Summe von 200.000 € für Suchtprävention und –bekämpfung sowie für Suchtforschung ausgegeben wird. Damit besteht auch aus Sicht des Senates im Hinblick auf die gesamten Maßnahmen zur Suchtprävention und zum Jugendschutz zwar immer noch ein Verbesserungsbedarf; ein grundlegender Mangel ist jedoch nicht zu erkennen. Zu diesen Gesamtmaßnahmen gehören unter anderem die - grundsätzlich als wirksam anzusehenden - Schulungen der Mitarbeiter der Annahmestellen und die Kontrolle derselben.
Die organisatorischen Bestimmungen im Glücksspielstaatsvertrag und im Ausführungsgesetz des Landes über die Durchführung und Ausübung des staatlichen Wettmonopols und deren Handhabung durch die beteiligten Behörden sind verfassungsrechtlich unbedenklich. Schließlich zeigt die Entwicklung der Umsätze im Bereich der staatlichen Sportwetten, dass eine Einnahmeerzielung auch tatsächlich nicht angestrebt wird. Die Spieleinsätze haben sich in Sachsen-Anhalt von 2007 auf 2008 bei der Ergebniswette (TOTO) von 0,7 Mio. € auf 0,5 Mio. €, bei der Auswahlwette (TOTO) von 0,3 Mio. € auf 0,1 Mio. € und bei der ODDSET-Kombi-Wette von 7,0 Mio. € auf 5,0 Mio. € reduziert. Lediglich bei der ODDSET-TOP-Wette hat sich in diesem Zeitraum eine geringfügige Erhöhung von 0,3 Mio. € auf 0,4 Mio. € ergeben.
Die Schaffung eines staatlichen Monopols für die Durchführung von Sportwetten verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Klägerin kann daher nicht geltend machen, im Bereich der Pferdewetten, der Spielautomaten und der Spielbanken habe der Gesetzgeber keine vergleichbaren Regelungen zur Eindämmung der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren getroffen, insbesondere kein staatliches Monopol errichtet.
Eine am allgemeinen Gleichheitssatz zu messende Ungleichbehandlung bei der Errichtung des Sportwettenmonopols liegt im Verhältnis zur Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten nicht vor, da der Gleichheitssatz jeden Träger öffentlicher Gewalt nur in seinem Zuständigkeitsbereich bindet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 - BVerfGE 79, 127, 158). Der Landesgesetzgeber ist daher nur gehalten, den Gleichheitssatz innerhalb der ihm zugewiesenen Gesetzgebungszuständigkeit zu wahren, nicht aber im Verhältnis zum Bund oder anderen Ländern. Das Land war daher bei Erlass des Zustimmungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag sowie der Novellierung des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt nicht verpflichtet, den Gleichheitssatz im Verhältnis zur Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten zu wahren, da diese bundesrechtlich geregelt sind. Private können für den Abschluss und die Vermittlung von Pferdewetten gemäß § 2 Abs. 1 und 2 des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 8. April 1922 (RGBl. I S. 393), in der Fassung des Zweiten Rechtsbereinigungsgesetzes vom 16.12.1986 (BGBl. I S. 2441) eine Erlaubnis zur Ausübung des Buchmachergewerbes erhalten. Der von der Klägerin erhobene Einwand, ein - ggf. kontingentiertes - Konzessionssystem vergleichbar dem im Bereich der Pferdewetten sei gleich geeignet und als mildere Maßnahme einem Wettmonopol für den Sportwettenbereich zwingend vorzuziehen, greift nicht durch. Vielmehr durfte der Gesetzgeber im Rahmen des ihm insoweit zukommenden weiten Beurteilungsspielraums annehmen, dass die Suchtgefahren hinsichtlich der Sportwetten mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen. Diese Einschätzung des Gesetzgebers wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass Pferdewetten seit langem von konzessionierten privaten Buchmachern - weiterhin auch über das Internet - angeboten werden dürfen. Für diese vom Bereich der sonstigen Sportwetten abweichende Regelung sind historische Gründe maßgeblich. Bei deren Erlass stand der Schutz der Spieler vor dem sogenannten „Winkelbuchmachertum“ im Vordergrund (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.10.1994 - 1 C 13.93 - BVerwGE 97, 12, 15). Hinzu kommt, dass nach den dem Senat vorliegenden Unterlagen Pferdewetten in Deutschland auch aktuell nur einen geringen Anteil am Glücksspielmarkt haben (0,6 % im Jahr 2009, vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten in Deutschland 2007 und 2009, S. 12 veröffentlicht im Internet unter www.bzga.de) und etwaige von Pferdewetten ausgehende Suchtgefahren daher nur einen sehr geringen Teil der Bevölkerung betreffen können.
Ebenso wenig war das Land bei der Schaffung des Sportwettenmonopols im Verhältnis zum Recht der Spielautomaten an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden. Dieses ist abschließend bundesrechtlich geregelt. In §§ 33c f. GewO und der auf Grundlage des § 33 f. GewO erlassenen Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung - SpielV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.01.2006 (BGBl. I S. 280) sind die Voraussetzungen für das Aufstellen, die Zulassung und den Betrieb von Spielgeräten abschließend bestimmt. Das Land hat für diesen Bereich auch durch die Föderalismusreform I im Jahr 2006 (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 28.08.2006, BGBl. I S. 2034) keine Gesetzgebungskompetenz zugewiesen erhalten. Das Recht der Spielautomaten gehört zum Recht der Wirtschaft i. S. d. Art 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, für das der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz hat. Von dieser hat er mit den §§ 33c f. GewO Gebrauch gemacht. Durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes ist von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG unter anderem das Recht der Spielhallen ausgenommen worden. Für das Recht der Spielhallen besteht nunmehr keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes mehr, sondern eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder (vgl. BT-Drs. 16/813, S. 13). Das Recht der Spielhallen umfasst jedoch nur die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle, die vormals in § 33i GewO geregelt ist, nicht hingegen das Aufstellen, die Zulassung und den Betrieb von Spielautomaten, welches in §§ 33c f. GewO und der Spielverordnung normiert ist (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, a. a. O.) Als Recht, das als Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, gilt § 33i GewO gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG fort. Für Regelungen zur Aufstellung, Zulassung und zum Betrieb von Spielautomaten, wie sie die §§ 33c f. GewO und die Spielverordnung enthalten und die allein im Hinblick auf die Art und Weise, wie mit dem Glücksspiel verbundene Gefahren eingedämmt werden, von Bedeutung sein können, fehlt dem Land daher weiterhin die Gesetzgebungskompetenz. Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes kommt daher insoweit nicht in Betracht.
Das Land hat durch die Errichtung des staatlichen Sportwettenmonopols auch nicht den allgemeinen Gleichheitssatz im Verhältnis zum Recht der Spielbanken verletzt. Insoweit ist das Land an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden. Denn das Spielbankenrecht gehört nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, für das gemäß Art. 70 Abs. 1 GG die Länder die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.07.2000 - 1 BvR 539/96 -, BVerfGE 102, 197, 199). Jedoch fehlt es im Verhältnis zum Spielbankenrecht an einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet den Gesetzgeber, wesentliches Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Damit ist dem Gesetzgeber allerdings nicht jede Differenzierung verwehrt. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich vielmehr je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Da der Grundsatz, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, in erster Linie eine ungerechtfertigte Verschiedenbehandlung von Personengruppen verhindern soll, unterliegt der Gesetzgeber bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen regelmäßig einer strengen Bindung. Daher ist das Gleichheitsgrundrecht verletzt, wenn der Gesetzgeber bei Regelungen, die Personengruppen betreffen, eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können. Diese Grundsätze gelten auch dann, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Deshalb sind dem Gestaltungsspielraum des Normgebers umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten, auswirken kann (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.07.2008 - 1 BvR 3262/07 - u. a., BVerfGE 121, 317, 369 m. w. N.).
Unbeschadet der Frage, ob und gegebenenfalls welche im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG relevanten Unterschiede zwischen Sportwetten und Glücksspiel in Spielbanken bestehen, liegt keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung vor. Die Grundlagen des Spielbankenwesens im Land Sachsen-Anhalt sind erstmals in dem Spielbankgesetz des Landes Sachsen-Anhalt vom 26. Juni 1991 (GVBl. LSA S. 147) geregelt worden. Seitdem war die Zulassung und der Betrieb von Spielbanken im Land Sachsen-Anhalt in dem Sinne monopolisiert, dass Spielbankunternehmer nur privatrechtliche Gesellschaften sein dürfen, deren sämtliche Anteile unmittelbar oder mittelbar dem Land gehören. Bereits mit dem bis zum 31. Dezember 2009 geltenden Spielbankgesetz war grundsätzlich die Möglichkeit eröffnet, Anteile der Spielbanken Sachsen-Anhalt GmbH zu veräußern. Mit dem Spielbankgesetz vom 16. Dezember 2009 (SpielbG LSA, GVBl. LSA S. 691) sind nunmehr weitere gesetzliche Regelungen geschaffen worden, die aus Sicht des Gesetzgebers unter Berücksichtigung einer möglichen Veräußerung von Gesellschaftsanteilen eine ausreichende Überwachung des Spielbankbetriebs ermöglichen und eine effektive Ausrichtung eines Spielbankbetriebs - ungeachtet des Betriebs in privater Trägerschaft - an den Zielen des § 1 GlüStV und § 1 SpielbG LSA gewährleisten sollen. In dem Gesetz ist daher ein gesetzliches Abgabenkonzept aufgenommen worden, dass einerseits dem Anspruch auf Abschöpfung des Gewinns Rechnung trägt, um übermäßige Renditeerwartungen des Betreibers zu vermeiden und somit der Gefahr eines „Anheizens“ des Spielbetriebes entgegenzutreten, und andererseits anknüpfend an die wirtschaftliche Leistungskraft des Betreibers eine Abschöpfung des Gewinnes bewirkt, die dem Betreiber einen angemessenen Teil eines möglichen Jahresüberschusses belässt (§§ 12 f. SpielbG LSA). Darüber hinaus sollen die gesetzlichen Regelungen die Möglichkeit schaffen, bei Glücksspielautomaten den Spielbetrieb sowie die Ermittlung des Bruttospielertrages und der Tronceinnahmen auch durch Auswertungen des automatischen Datenerfassungssystems (§ 9 Abs. 3 SpielbG LSA) und Einsicht in Videoaufzeichnungen am Spielort zu überwachen (§§ 8, 9 Abs. 3, § 16 Abs. 3 Satz 3 SpielbG LSA). Ferner ist mit dem Spielbankgesetz ein Verfahren zur Ausschreibung von Spielbankzulassungen geschaffen worden, welches die Vergabe der Zulassungen nach einem möglichen Verkauf der Anteile des Landes an der Spielbanken Sachsen-Anhalt GmbH regelt (§ 4 SpielbG LSA). Mit dem Gesetz soll weiter an dem Grundsatz der Trennung zwischen einer Spielbank und deren unselbstständigen Zweigstellen festgehalten und damit dem Umstand Rechnung getragen werden, dass in einer „klassischen“ Spielbank ihrer Tradition folgend „klassische Spiele“ wie Roulette oder Black Jack angeboten werden. Gleichzeitig wird jedoch im Gegensatz zum bisherigen Recht nicht mehr generell ausgeschlossen, dass in Zweigstellen auch „klassische“ Glücksspiele wie Poker oder Black Jack zugelassen werden können (vgl. zum Vorgehenden: LT-Drs 5/1785, S. 33 f.). Vor dem Hintergrund, dass das Land Sachsen-Anhalt keine langjährige Glücksspieltradition besitzt, seit Jahren in den drei Spielbanken des Landes (Halle, Magdeburg und Wernigerode) die bundesweit niedrigsten Bruttospielerträge erzielt werden, ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass sich der Gesetzgeber im Land Sachsen-Anhalt - anders als bei den Sportwetten - nicht für die uneingeschränkte Aufrechterhaltung des Spielbankmonopols entschieden hat. Der Gesetzgeber hat es als ausreichend, aber auch notwendig angesehen, dass bei der Zulassungserteilung an einen privaten Betreiber gewährleistet sein muss, dass die Durchführung glücksspielrechtlicher Maßnahmen in Quantität und Qualität den gleichen fachlichen Standards entspricht, die auch bei direkter staatlicher Aufsicht bzw. Durchführung zu erwarten sind (vgl. LT-Drucksache 5/1785, S. 50). Der Umstand, dass der Erwerber der Anteile, die israelisch-zypriotische Sybil-Group, plant, neben dem Weiterbetrieb der bisherigen drei Standorte in der Gemeinde Vockerode einen Hotelkomplex mit 1.500 Betten und einer weiteren Spielbank zu errichten (vgl. Mitteldeutsche Zeitung vom 15.12.2009 „Spielbanken haben neuen Eigentümer“), ändert nichts an der weiter ordnungspolitischen Ausrichtung der Organisation des Spielbankenwesens in Sachsen-Anhalt.
Im Übrigen hat das Land im Rahmen der Novellierung des Spielbankgesetzes weitreichende Regelungen zu Spielbanken getroffen, die in vergleichbarer Weise wie im Bereich der Sportwetten der Eindämmung der Wettsucht und der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren dienen: Zum einen gelten gemäß § 2 Satz 2 GlüStV die §§ 1, 3 bis 8, 20 und 23 GlüStV auch für die Spielbanken, mithin z. B. die Regelungen zu den Zielen des Staatsvertrags (§ 1 GlüStV), zur Beschränkung der Werbung (§ 5 GlüStV), zum Sozialkonzept (§ 6 GlüStV), zur Aufklärung (§ 7 GlüStV) und zur Spielersperre (§ 8 GlüStV). Zum anderen enthält das Spielbankengesetz weitere Beschränkungen. Nach § 2 Abs. 3 SpielbG LSA dürfen nur bis zu zwei öffentliche Spielbanken betrieben werden. Die Zahl der Spielbanken und der Zweigstellen darf nicht mehr als sechs betragen.
Das Sportwettenmonopol ist auch mit europäischem Unionsrecht vereinbar. Es verstößt weder gegen die Dienstleistungs- bzw. die Kapitalverkehrsfreiheit noch gegen das Diskriminierungsverbot.
Inhaber inländischer Wettvermittlungsunternehmen, die als Staatsangehörige eines Mitgliedstaats der Europäischen Union Sportwetten an einen in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Wettanbieter über das Internet vermitteln wollen, können sich auf die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in der am 01. Dezember 2009 in Kraft getretenen Fassung vom 09. Mai 2008 (ABl. v. 09.05.2008, Nr. C 115, 1 ff.) berufen. Der Anwendungsbereich des Vertrages ist eröffnet, denn es liegt eine grenzüberschreitende Dienstleistung vor. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften reicht es für die Einschlägigkeit der Dienstleistungsfreiheit aus, dass die Dienstleistung selbst die Grenze überschreitet, ohne dass Leistungserbringer oder Leistungsempfänger die Grenze überschreiten; hierbei handelt es sich um eine sogenannte Korrespondenzdienstleistung (vgl. EuGH, Urt. v. 10.05.1995 - C-384/93 - „Alpine Investments“ - Rdnr. 21).
Die das Sportwettenmonopol begründenden Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag, wie auch die Regelungen des Glücksspielgesetzes Sachsen-Anhalt stellen Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit dar (vgl. EuGH, Urt. v. 06.11.2003 - C-243/01 - „Gambelli“ - Rdnr. 57; zur fehlenden Betroffenheit der Niederlassungsfreiheit bei einem Vertrieb nur über das Internet ohne in einem anderen Mitgliedstaat ansässige Vermittler: EuGH, Urt. v. 08.09.2009, a. a. O. „Liga Portuguesa“ Rdnr. 46).
Art. 62 AEUV, der auf die Bestimmungen des Artikel 51 und 52 AEUV verweist, lässt Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit zu, wenn die Tätigkeiten auch nur zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind, oder soweit sie durch Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind. Beschränkungen für diese Freiheiten, die sich aus unterschiedslos anwendbaren nationalen Maßnahmen ergeben, sind nur dann zulässig, wenn diese Maßnahmen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind (vgl. EuGH, Urt. vom 06.11.2003, a. a. O., - „Gambelli“ - Rdnr. 67; Urt. vom 21.10.1999 - C-67/98 - „Zenatti“, Rdnr. 29; Urt. v. 21.09.1999 - C-124/97 - „Läärä“ Rdnr. 33). In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist anerkannt, dass im Zusammenhang mit der Veranstaltung und Durchführung von Glücksspielen der Dienstleistungsfreiheit aus Gründen des Verbraucherschutzes, der Betrugsprävention und der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu erhöhten Ausgaben durch innerstaatliche Regelungen Beschränkungen auferlegt werden können. Dieser Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung sind zwingende Gründe des Allgemeinwohls, die Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen (vgl. EuGH, Urt. v. 08.09.2009, a. a. O., „Liga Portuguesa“ Rdnr. 56; Urt. v. 06.03.2007 - C-338/04, C-359/04, C-360/04 -, „Placanica“ Rdnr. 46; Urt. v. 21.10.1999, a. a. O., „Zenatti“ Rdnr. 31; Urt. v. 21.09.1999, a. a. O., „Läärä“ Rdnr. 33; Urt. v. 24.03.1994 - C-275/92 - „Schindler“ Rdnr. 58). Die Erzielung von Einnahmen ist hingegen, auch wenn der Staat diese zur Finanzierung sozialer Aktivitäten verwendet, kein zulässiger Hauptzweck, der eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen kann (vgl. EuGH, Urt. v. 06.11.2003, a. a. O., - „Gambelli“ - Rdnr. 69; Urt. v. 21.10.1999, a. a. O. „Zenatti“ Rdnr. 36). Wirtschaftliche Gründe können eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit ebenfalls nicht rechtfertigen (vgl. EuGH, Urt. v. 06.10.2009 - C-153/08 - „Kommission/Spanien“ Rdnr. 43). Jedoch kann eine Politik der kontrollierten Ausdehnung im Glücksspielbereich mit dem Ziel in Einklang stehen, Spieler, die als solche verbotenen Tätigkeiten geheimer Spiele oder Wetten nachgehen, dazu zu veranlassen, zu erlaubten und geregelten Tätigkeiten überzugehen. Hierbei kann es zur Erreichung dieses Ziels erforderlich sein, dass die zugelassenen Betreiber eine verlässliche und zugleich attraktive Alternative zur verbotenen Tätigkeit bereitstellen, was als solches das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen gewissen Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken mit sich bringen kann (vgl. EuGH, Urt. v. 06.03.2007, a. a. O., „Placanica“ Rdnr. 55).
Nach diesen Maßstäben verfolgen die Bundesländer mit dem Glücksspielstaatsvertrag Ziele, die zwingende Gründe des Allgemeinwohls darstellen. Ziele des Staatsvertrages sind nach § 1 GlüStV das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern, den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden. Diese Ziele dienen im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs dem Verbraucherschutz, der Betrugsprävention und dem Schutz der Sozialordnung. Die Erzielung von Einnahmen ist nicht bezweckt. Auch eine geordnete Ausdehnung im Sektor der Sportwetten, um die Spielsucht zu kanalisieren - wie sie nach Unionsrecht zulässig wäre -, streben die Länder nicht an; vielmehr wollen sie ausdrücklich das Glücksspielangebot begrenzen.
Verfolgt ein Mitgliedstaat mit den Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit im Bereich des Glücksspiels Ziele, die zwingende Gründe des Allgemeinwohls sind, so ist es nach Unionsrecht seine Angelegenheit, das Schutzniveau bei den einzelnen Formen des Glücksspiels zu bestimmen, denn das Glücksspielrecht ist nicht harmonisiert; vom Anwendungsbereich der Richtlinien 2000/31/EG (ABl. v. 17.07.2000, Nr. L 178 S. 1) und 2006/123/EG (ABl. v. 27.12.2006, Nr. L 376 S. 36) sind Glücksspiele einschließlich Lotterien und Wetten ausdrücklich ausgenommen. Zudem gehört die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. Daher ist es eine Angelegenheit der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben. Auch kann der bloße Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (vgl. EuGH, Urt. v. 08.09.2009, a. a. O., „Liga Portuguesa“ Rdnr. 58; Urt. v. 06.03.2007, a. a. O., „Placanica“ Rdnr. 48; ebenso zur Bestimmung des Schutzniveaus durch den Mitgliedstaat bei Beschränkungen der Dienstleistungs- und der Niederlassungsfreiheit außerhalb des Bereichs des Glücksspiels: Urt. v. 19.05.2009 - C-171/07, C-172/07 - „DocMorris“ Rdnr. 30; Urt. v. 10.03.2009 - C-169/07 - „Hartlauer“ Rdnr. 55, ebenso bei der Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit aus Gründen des Gesundheitsschutzes; EuGH, Urt. v. 05.06.2007 - C-170/04 - „Rosengren“ Rdnr. 49).
Hiervon ausgehend durften sich die Länder für ein hohes Schutzniveau und zu dessen Verwirklichung für ein staatliches Monopol im Sektor der Sportwetten entscheiden (vgl. bereits Beschl. des Senats v. 18.08.2009, a. a. O.). Denn aus Sicht des Unionsrechts kommt neben einem vollständigen Verbot einer derartigen Betätigung auch die Begründung eines staatlichen Monopols unter Ausschluss privater Anbieter in Betracht. Der Europäische Gerichtshof hat mit der Erwägung, dass es dem Ermessen der staatlichen Stellen überlassen sei, „ob es im Rahmen des angestrebten Ziels notwendig ist, derartige Tätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten oder nur einzuschränken und dazu mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen“, nicht beanstandet, dass der Betrieb des (Automaten-) Glücksspiels einer einzigen öffentlich-rechtlichen Vereinigung vorbehalten worden ist (EuGH, Urt. v. 21.09.1999, a. a. O., „Läärä“, Rdnr. 35). Im Verfahren „Liga Portuguesa“ hat der Gerichtshof die gesetzliche Erweiterung des einem gemeinnützigen portugiesischen Unternehmen verliehenen Lotterie- und Wettmonopols auf alle elektronischen Kommunikationsmittel als vereinbar mit Unionsrecht angesehen und ausdrücklich anerkannt, dass ein solches Monopol den Vorteil bietet, den Spielbetrieb in kontrollierte Bahnen zu lenken und die Gefahren eines auf Betrug und andere Straftaten ausgerichteten Spielbetriebs auszuschalten, und daher ein geeignetes Mittel zur Erreichung dieser Ziele sein kann (vgl. EuGH, Urt. vom 08.09.2009, a. a. O., Rdnr. 64). Unionsrechtlich unterliegt aufgrund des Ermessens der Mitgliedstaaten die Bestimmung des Schutzniveaus, das der Mitgliedstaat anstrebt, und die darauf beruhende Entscheidung des Mitgliedstaates, anstelle eines Konzessionsmodells mit (auch) privaten Wettanbietern ein staatliches Sportwettenmonopol einzurichten, mithin keiner weiteren Überprüfung durch den Europäischen Gerichtshof (vgl. EuGH, Urt. vom 08.09.2009, a. a. O., „Liga Portuguesa“ Rdnr. 58). Der Gesetzgeber kann - auch aus der Sicht des Unionsrechts - zugrunde legen, dass ein staatlicher Monopolbetreiber unter der wirksamen Kontrolle des Staates das Ziel der Suchtbekämpfung tendenziell besser durchsetzen kann als kommerzielle Betreiber. So hat der Europäische Gerichtshof im Rahmen des innerstaatlichen Ermessens die Begründung eines Staatsmonopols, sofern es nach seiner Zielsetzung gerechtfertigt ist, auch dann als rechtmäßig anerkannt, wenn andere Staaten größere Freiräume für private Anbieter zuließen, ohne dass sich daraus unerträgliche Missstände ergeben hätten (Urt. vom 08.09.2009, a. a. O., „Liga Portuguesa“ Rdnr. 58). Von der Zulässigkeit der Begründung eines staatlichen Monopols nach dem Unionsrecht im Sektor der Sportwetten geht im Übrigen auch der EFTA-Gerichtshof (Urt. v. 30.05.2007 - E-306 - Ladbrokes Ltd.) aus.
Verfolgt ein Mitgliedstaat bei Beschränkungen im Glücksspielbereich Allgemeinwohlziele durch die Begründung eines staatlichen Monopols, müssen diese Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit genügen. Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit, die sich aus unterschiedslos anwendbaren nationalen Maßnahmen ergeben, sind nur zulässig, wenn sie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und die auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen. Die Beschränkungen müssen daher tatsächlich dem Ziel dienen, die Gelegenheit zum Spiel zu reduzieren. Die von einem Mitgliedstaat ergriffenen Maßnahmen sind nur dann geeignet, die Verwirklichung des vom Mitgliedstaat geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht werden, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen; sie müssen mithin widerspruchsfrei und systematisch zur Begrenzung der Wettleidenschaft beitragen. Die Behörden eines Mitgliedstaates können sich daher nicht auf die öffentliche Sozialordnung berufen, wenn sie die Verbraucher dazu animieren, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen. Die Beschränkungen dürfen zudem nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen. Diese Beschränkungen müssen schließlich auf jeden Fall in nicht diskriminierender Form angewandt werden (vgl. EuGH, Urt. vom 08.09.2009, a. a. O., „Liga Portuguesa“ Rdnr. 60; ebenso zum Kohärenzgebot in anderen Bereichen: EuGH, Urt. v. 12.01.2010 - C-341/08 - „Petersen“ Rdnr. 53; EuGH, Urt. v. 19.05.2009, a. a. O., „DocMorris“ Rdnr. 42; Urt. vom 10.03.2009, a. a. O., „Hartlauer“ Rdnr. 55; Urt. v. 13.07.2004 - C 262/02 - „Loi Evin“ Rdnr. 24).
Im Hinblick auf die vom Europäischen Gerichtshof geforderte Kohärenz einer Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit mit sonstigen staatlichen Regelungen im Sektor der Sportwetten ist nicht auf die staatliche Gesetzgebung und Praxis im Glücksspielmarkt insgesamt, sondern allein auf den Sektor der Sportwetten abzustellen. Der Europäische Gerichtshof erkennt die Befugnis des einzelstaatlichen Gesetzgebers an, das Schutzniveau gegen Gefährdungen der Gesundheit und der Sozialordnung durch Suchtverhalten im Einzelfall zu bestimmen. Mithin unterliegt jede einzelne Form des Glücksspiels einer getrennten Beurteilung (so auch VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, a. a. a. O.; BayVGH, Urt. v. 18.12.2008, a. a. O.). Bereits im Urteil „Placanica“ hat der Europäische Gerichtshof im Rahmen seiner Verhältnismäßigkeitsprüfung festgestellt, dass „…gesondert für jede mit den nationalen Rechtsvorschriften auferlegte Beschränkung…“ zu prüfen ist, ob sie geeignet und verhältnismäßig ist (vgl. EuGH, Urt. vom 06.03.2007, a. a. O., Rdnr. 49). Er hat mithin bereits dort eine sektorale Betrachtung des Glücksspielbereichs zugrunde gelegt (für eine Gesamtbetrachtung hingegen: EU-Kommission, Aufforderungsschreiben vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 32, 36). Hiervon ist der Europäische Gerichtshof auch im oben genannten Urteil „Liga Portuguesa“ ausgegangen. Er hat bei der Prüfung, ob die Beschränkungen erforderlich sind, die mit dem zugunsten eines gemeinnützigen Unternehmens begründeten Monopol verbunden sind, allein auf den „Sektor“ der dem Monopol unterliegenden, über das Internet angebotenen Glücksspiele abgestellt (vgl. Urt. vom 08.09.2009, a. a. O., Rdnr. 67). Diesem Ergebnis entspricht im Übrigen auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit außerhalb des Glücksspielbereichs. Im Urteil „Loi Evin“ hat der Europäische Gerichtshof auf die Argumentation, dass sich das Verbot der Alkoholwerbung aus Gründen des Gesundheitsschutzes nur auf bestimmte Alkoholarten und nicht auch auf Tabakwerbung beziehe, festgestellt, dass es Sache der Mitgliedstaaten sei zu entscheiden, auf welchem Niveau sie den Gesundheitsschutz sicherstellen wollten und wie dieses Niveau erreicht werden solle (vgl. EuGH, Urt. vom 13.07.2004, a. a. O. Rdnr. 24). Da sich das Kohärenzgebot mithin nur auf den vom Mitgliedstaat geregelten Sektor des Glücksspielwesens erstreckt, liegt seine Bedeutung im an den Mitgliedstaat gerichteten Verbot widersprüchlichen Verhaltens innerhalb dieses geregelten Sektors. Der Europäische Gerichtshof hat daher in Anwendung des Kohärenzgebots nationale Regelungen beanstandet, wenn diese im betroffenen Sachbereich in sich widersprüchlich sind (vgl. EuGH, Urt. v. 12.01.2010, a. a. O. „Petersen“ Rdnr. 53). Ein sektorenübergreifendes Kohärenzgebot ergibt sich auch nicht aus dem Glücksspielstaatsvertrag selbst. Einen umfassenden, alle Bereiche des Glücksspiels erfassenden Ansatz verfolgt der Glücksspielstaatsvertrag nicht. Das Automatenspiel, welches in der Gewerbeordnung und in der Spielverordnung geregelt ist, sowie die Pferdewetten regelt er beispielsweise mangels Gesetzgebungskompetenz der Länder nicht.
Den unionsrechtlichen Anforderungen wird das mit dem Glücksspielstaatsvertrag begründete staatliche Wettmonopol gerecht. Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt wirken nicht diskriminierend; sie knüpfen weder unmittelbar noch mittelbar an die Staatsangehörigkeit derjenigen an, die Sportwetten veranstalten oder vermitteln (vgl. zur Rechtslage in Bayern: BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a. a. O.). Die Regelungen zum Sportwettenmonopol sind geeignet, die Realisierung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten, und sind auch verhältnismäßig. Würdigt man die nach derzeitiger Gesetzeslage bestehenden Beschränkungen bei Ausübung des staatlichen Wettmonopols und dessen praktische Handhabung in ihrer Gesamtheit, so ist inzwischen - anders als in der Zeit vor Erlass des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 (a. a. O.) - ein „hohes innerstaatliches Schutzniveau“ (vgl. hierzu EFTA-Gerichtshof, Urt. vom 30.05.2007, a. a. O.) gegen Gefährdungen aus der Teilnahme an diesem Glücksspiel gegeben. Das Land Sachsen-Anhalt als Inhaber des Wettmonopols lässt - wie oben bereits zu Art. 12 Abs. 1 GG dargelegt - tatsächlich und ernsthaft die Bereitschaft erkennen, die Gelegenheit zum Spiel zu reduzieren und die Teilnahme hieran nachhaltig zu erschweren. Aufgrund der Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag und dem Glücksspielgesetz des Landes ist die Teilnahme an Sportwettveranstaltungen in vielfacher Hinsicht erschwert und der Anreiz hierfür deutlich vermindert. Dies beruht insbesondere auf der generellen Einschränkung der Werbung, dem Verzicht auf Fernsehwerbung, dem Verbot der Internetwette, dem Gefahrenhinweis auf Spielscheinen, dem Spielverbot für Minderjährige, dem Verzicht auf Live- und Halbzeitwetten sowie der reduzierten Gewinnausschüttung (vgl. hierzu auch BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a. a. O.). Die Ernsthaftigkeit und Wirksamkeit dieser Maßnahmen wird zudem dadurch unterstrichen, dass seit deren Einführung – wie sich aus Geschäftsbericht der Lotto-Toto-GmbH Sachsen-Anhalt für das Jahr 2008 ergibt, ein erheblicher Umsatzrückgang eingetreten ist. Der Erfüllung des Kohärenzgebots dient dabei auch eine effektive Bekämpfung des nach dem Glücksspielstaatsvertrag unerlaubten Glücksspiels im Sektor der Sportwetten.
Die Kritik der Klägerin daran, dass vor Erlass der geltenden maßgeblichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags im Hinblick auf die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der mitgliedstaatlichen Regelungen keine näheren Untersuchungen über die Gefahren der Spielsucht und die Möglichkeiten ihrer Verhinderung durchgeführt worden seien, ist nicht begründet. Die vom Europäischen Gerichtshof in der Sache „Lindman“ bei einer Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit auf dem Glücksspielmarkt geforderte Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Erforderlichkeit der beschränkenden Maßnahmen steht der Zulässigkeit des staatlichen Wettmonopols nicht entgegen. Wie der Gerichtshof in der Entscheidung „Kommission/Italien“ vom 19. Mai 2009 (- C 531/06 - Rdnr. 54) zur Europarechtskonformität des Ausschlusses von Nichtapothekern vom Betrieb einer Apotheke bzw. vom Erwerb von Beteiligungen an Apotheken betreibenden Gesellschaften ausgeführt hat, muss der Mitgliedstaat, wenn eine Ungewissheit hinsichtlich des Vorliegens oder der Bedeutung der Gefahren für die menschliche Gesundheit bleibt, Schutzmaßnahmen treffen können, ohne abwarten zu müssen, bis der Beweis für das tatsächliche Bestehen dieser Gefahren vollständig erbracht ist. Auf eine Gefährdung der Spieler bei der Eingehung von Sportwetten hinweisende Erhebungen werden bereits im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 genannt und gewürdigt. Danach stand bereits entsprechend dem damaligen Stand der Forschung fest, dass Glücksspiele und Wetten zu pathologischem Suchtverhalten führen können. Der Gesetzgeber durfte auch bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten (Oddset-Wetten) schon aufgrund des damaligen Erkenntnisstandes mit einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Präventionsmaßnahmen nehmen (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, a. a. O., BVerfGE 115, 276, 304 f.). Er musste nicht erst abwarten, dass in größerem Umfang Fälle von Spielsucht registriert werden. Die Länder haben zudem im Rahmen der Vorbereitung einer Neuregelung im Anschluss an das Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts im Juli 2006 Suchtexperten gehört und in der Anhörung zum Entwurf des Staatsvertrags vorgelegte Studien zur nationalen und internationalen Forschungsliteratur berücksichtigt (vgl. LT-Drs. 5/903, S. 47 f.). Zudem wird das bereits vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 erkannte erhebliche Suchtpotential auch durch eine Erhebung der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung vom Februar 2010 bestätigt (vgl. BZgA, Glücksspielverhalten in Deutschland 2007 und 2009, Ergebnisbericht Februar 2010, zit. nach www.bzga.de), aus der sich ergibt, dass die Gefährdung der Spieler bei der Teilnahme an Sportwettveranstaltungen größer als bisher angenommen ist. Dass diese Untersuchungen erst nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages vorgenommen wurden, ist insoweit unerheblich, da für die Rechtfertigung innerstaatlicher Maßnahmen zur Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit allein der Zeitpunkt der gerichtlichen Beurteilung und nicht der ihres Erlasses maßgeblich sein kann. In Übereinstimmung hiermit hat auch der Gerichtshof im Urteil vom 13.11.2003 („Lindman“) lediglich beanstandet, dass die dem Gerichtshof vorgelegten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur aufgewiesen hätten, das einen Schluss auf die Schwere der Gefahren, die mit dem Betreiben von Glücksspielen verbunden seien, oder gar auf einen besonderen Zusammenhang zwischen solchen Gefahren und der Teilnahme der Staatsangehörigen des Mitgliedstaats an in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien zuließe.
Die Erfüllung des unionsrechtlichen Kohärenzgebots wäre auch nicht in Frage gestellt, wenn dieses eine kohärente Glücksspielpolitik insgesamt, also hinsichtlich aller Glücksspielbereiche erforderte. Allein der Umstand, dass bestimmte Arten des Glücksspiels über Konzessionen geregelt werden, andere aber einem staatlichen Monopol vorbehalten werden, stellt eine konsistente sektorenübergreifende Glücksspielpolitik noch nicht in Frage; eine solche setzt nicht voraus, dass sämtliche Glücksspielsektoren einem einheitlichen Regelungswerk unterworfen werden (ebenso OVG Münster, Beschl. vom 22.02.2008 - 13 B 1215/07 - juris). Das mitgliedstaatliche Ermessen im Bereich der Glücksspielpolitik, unter Berücksichtigung sittlicher, religiöser und kultureller Unterschiede im Einklang mit der eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (vgl. EuGH, Urt. v. 08.09.2009, a. a. O., „Liga Portuguesa“ Rdnr. 57), ermöglicht es, die einzelnen Bereiche des Glücksspielwesens entsprechend den mitgliedstaatlichen Gebräuchen und dort existierenden Regelungstraditionen unterschiedlich zu regeln. Die Erteilung von Buchmacherkonzessionen nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz für Pferdewetten ist nach diesem Maßstab, wie oben bereits ausgeführt, nicht inkohärent. Die von den Bundesländern in § 1 GlüStV niedergelegten Ziele zur Regelung des Glücksspielwesens werden auch nicht durch die 5. Verordnung zur Änderung der Spielverordnung (vgl. Begründung in BR-Drs. 655/05) in Frage gestellt. Die Änderungen verfolgten das Ziel, die Spielverordnung aus Gründen des individuellen Spielerschutzes und zur Abwehr der in diesem Bereich möglichen Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu novellieren (vgl. BR-Drs. 655/05, S. 9). Die Vorschriften für diesen Glücksspielbereich sind ebenfalls maßgeblich durch das gesetzgeberische Anliegen bestimmt, die Gelegenheiten zum Spiel zu begrenzen. Der Gesetzgeber differenziert zwischen Spielautomaten, die lediglich in einer Spielbank ( § 33 h Nr. 1 GewO) betrieben werden dürfen, und solchen, die namentlich in Spielhallen und Gaststätten aufgestellt sind. Die Spielgeräte außerhalb von Spielbanken unterliegen für ihre technische Zulassung bestimmten Einschränkungen, die u.a. die Gefahr unangemessen hoher Verluste in kurzer Zeit ausschließen sollen ( § 33 e Abs. 1 Satz 1 GewO). Die Zulassung darf nur erteilt werden, wenn die Spielgeräte bestimmte Anforderungen erfüllen. Diese betreffen unter anderem den Höchsteinsatz und den Höchstgewinn, das Verhältnis der Anzahl der gewonnenen Spiele zur Anzahl der verlorenen Spiele, und das Verhältnis des Einsatzes zum Gewinn bei einer bestimmten Anzahl von Spielen ( § 33 f Abs. 1 Nr. 3 GewO). Nach der § 33 f Abs. 1 GewO konkretisierenden Spielverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006 (BGBl. I S. 280) ist der Verlust pro Stunde auf 80 € begrenzt ( § 13 Abs. 1 Nr. 3 Spielverordnung), wobei dieser bei langfristiger Betrachtung auf höchstens 33 € fallen muss ( § 12 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a) Spielverordnung). Der Gewinn pro Stunde darf 500 € nicht übersteigen ( § 13 Abs. 1 Nr. 4 Spielverordnung). Darüber hinaus sind noch weitere Beschränkungen für diese Spielautomaten angeordnet, wie etwa der fünfminütige Stillstand der Geräte nach einer Stunde Spielbetrieb ( § 13 Abs. 1 Nr. 5 Spielverordnung). Daneben enthält die Spielverordnung weitere Maßnahmen zur Gewährleistung des Spielerschutzes wie z.B. das Verbot von Jackpotsystemen ( § 9 Abs. 2 Spielverordnung) und die Verpflichtung der Betreiber, Warnhinweise anzubringen und Spieler auf Beratungsmöglichkeiten hinzuweisen ( § 6 Abs. 4 Spielverordnung). Die auf die Begrenzung von Spielmöglichkeiten ausgerichtete Regelungskonzeption ist durch die Änderung der Spielverordnung zum 1. Januar 2006 hinsichtlich der höchstzulässigen Zahl von Spielgeräten in einer Spielhalle, der Mindestquadratmeterzahl, der Mindestspieldauer sowie der Verlustgrenze und die damit verbundenen Lockerungen nicht aufgegeben worden. Dies wird auch dadurch belegt, dass gleichzeitig wichtige Neuregelungen zum Spielerschutz geschaffen wurden, so etwa die bereits erwähnten Vorschriften über das Verbot von Jackpotsystemen, die Anbringung von Warnhinweisen und Hinweisen auf Beratungsmöglichkeiten sowie über das Verbot der unter Spielerschutzaspekten besonders problematischen Fun-Games. Ferner ist auch zu berücksichtigen, dass auch in dem Bereich der von der Spielverordnung erfassten Spiele Internetangebote nicht erlaubt, sondern nur stationär an bestimmten Orten aufgestellte Spielgeräte (vgl. §§ 1 f. Spielverordnung) zulässig sind. Dies gilt ungeachtet des Umstandes, dass sich die Novellierung der Spielverordnung erheblicher Kritik seitens Experten auf dem Gebiet der Glücksspielsucht ausgesetzt sieht (vgl. Öffentliche Anhörung des Ausschusses für Gesundheit im Deutschen Bundestag vom 01.07.2009, Protokoll 16/127).
Die Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols und der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag mit der Kapitalverkehrsfreiheit ist nicht zu prüfen. Art. 63 AEUV über die Kapitalverkehrsfreiheit ist bereits nicht anwendbar. Wenn eine nationale Maßnahme gleichzeitig mit mehreren Grundfreiheiten im Zusammenhang steht und nach den Umständen des Einzelfalls eine Grundfreiheit der anderen gegenüber zweitrangig ist und jenen zugeordnet werden kann, ist diese nicht mehr Prüfungsmaßstab. Dies ist hier der Fall. Denn etwaige beschränkende Wirkungen des Sportwettenmonopols auf den freien Kapital- und Zahlungsverkehr wären nur die unvermeidbare Folge der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit. (vgl. EuGH, Urt. v. 08.08.2009, a. a. O. „Liga Portuguesa” Rdnr. 47).
Das Sportwettenmonopol verletzt auch nicht das Diskriminierungsverbot des Art. 18 AEUV. Denn inländische wie ausländische private Veranstalter und Vermittler von Sportwetten haben nach § 10 GlüStV gleichermaßen keine Möglichkeit, eine Erlaubnis zu erhalten. Der durch das staatliche Monopol bewirkte Ausschluss von privaten Wettunternehmern, darunter auch solchen, die in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union ansässig sind, von der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten knüpft weder unmittelbar noch mittelbar an die Staatsangehörigkeit der Interessenten an. EU-Bürger werden mithin nicht benachteiligt (vgl. BayVGH, Urt. v. 18.12.2008, a. a. O.).
Das durch den Glücksspielstaatsvertrag begründete Sportwettenmonopol ist im Übrigen mit Art. 37 AEUV vereinbar. Dieser verpflichtet die Mitgliedstaaten, ihre staatlichen Handelsmonopole derart umzuformen, dass jede Diskriminierung zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist. Ein Monopol für die Veranstaltung von Glücksspielen fällt jedoch nicht in den Anwendungsbereich des Art. 37 AEUV. Dieser bezieht sich nur auf Handel mit Waren und entsprechende Handelsmonopole, nicht jedoch auf Dienstleistungsmonopole. Da Glücksspiele Dienstleistungen im Sinne des Unionsrechts darstellen, ist folglich ein Monopol für die Veranstaltung von Glücksspielen vom Anwendungsbereich des Art. 37 AEUV ausgeschlossen (vgl. EuGH, Urt. v. 11.09.2003 - C-6/01 - „Anomar“, Rdnr. 60).
An dem oben dargestellten Ergebnis ändert auch eine dem Wettunternehmer, an den der Kläger Wetten vermittelt, in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union erteilte Erlaubnis nichts. Eine solche Erlaubnis kann nicht kraft Unionsrechts auch im Bundesgebiet Geltung beanspruchen (vgl. BayVGH, Urt. v. 18.12.2008, a. a. O.; Beschl. vom 10.07.2006, a. a. O.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 17.03.2005 - 11 ME 369/03 - NVwZ 2005, 1336). Im Bereich des Glücksspielmarktes sind die Mitgliedstaaten unabhängig vom jeweiligen Schutzniveau nicht verpflichtet, Genehmigungen gegenseitig anzuerkennen; insofern sind sie berechtigt, die Beantragung einer nationalen Erlaubnis auch dann zu fordern, wenn der Leistungsanbieter bereits über eine Konzession eines anderen Mitgliedstaats verfügt (vgl. EFTA-Gerichtshof, Urt. v. 30.05.2007, a. a. O. „Ladbrokes Ltd.“). Dem entsprechend ist auch die Richtlinie 2000/31/EG, die in ihrem Art. 3 das Herkunftslandprinzip vorschreibt, auf Glücksspiele nicht anwendbar (vgl. den Erwägungsgrund 16 u. Art. 1 Abs. 5 Buchst. d 3. Spiegelstrich). Die Auffassung des Generalanwalts Colomer (vgl. Schlussanträge v. 16.05.2006 - Rs. C-338/04, C-359/04 und C-360/04 - „Placanica“ Rdnr. 95), wonach Unionsrecht einer nationalen Regelung entgegenstehe, die die Übermittlung von Wetten ohne die hierfür erforderliche Konzession des jeweiligen Mitgliedstaats für Rechnung eines Unternehmers verbiete, der lediglich eine in dem Mitgliedstaat seiner Niederlassung erteilte Zulassung besitzt, lässt sich mit den dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 06.11.2003 (a. a. O. „Gambelli“, Rdnr. 63) zugrunde liegenden Annahmen nicht vereinbaren, dass den einzelnen Mitgliedstaaten ein Ermessensspielraum bei der Gestaltung ihrer Glücksspielpolitik zusteht. Dem entsprechend hat sich der Europäische Gerichtshof im Verfahren Placanica die Ausführungen des Generalanwaltes Colomer auch nicht zu Eigen gemacht (vgl. EuGH, Urt. v. 06.03.2007, a. a. O., „Placanica“ Rdnr. 47; ebenso EFTA-Gerichtshof, Urt. vom 30.05.2007, a. a. O.).
Aus den dargelegten Gründen besteht keine Pflicht des Senates zur Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG oder nach Art. 267 Abs. 3 AEUV. Die entscheidungserheblichen Normen des Glücksspielstaatsvertrag und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag sind, wie ausgeführt, verfassungsgemäß. Die für eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG an das Bundesverfassungsgericht erforderliche Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit dieser Vorschriften (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 26.04.1988 - 1 BvL 84/86 - BVerfGE 78, 104, 117) hat der Senat daher nicht. Zu einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof besteht kein Anlass. Die aufgeworfenen europarechtlichen Fragen sind nicht im Sinne von Art. 267 Abs. 2 AEUV klärungsbedürftig.
Im Ergebnis ist daher auch festzustellen, dass die Klägerin auch keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrages vom 30. Dezember 2004 hat, da es bereits an den tatbestandlichen Voraussetzungen für das Begehren der Klägerin fehlt.
Der Feststellungsantrag zu Ziffer 4. ist bereits unzulässig. Soweit die Klägerin die Feststellung begehrt, dass sie auch vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 13 GlüG a. F. hatte bzw. berechtigt war, ohne Erlaubnis Sportwetten zu vermitteln, liegt zwar grundsätzlich ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO vor. Allerdings setzt dies ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung voraus. Dieses Interesse hat die Klägerin für die Zeit seit Stellung ihres Antrages am 30. Dezember 2004 bis zum Inkrafttreten des Glückspielstaatsvertrages am 1. Januar 2008 nicht dargelegt. Da sie in dieser Zeit ungeachtet der entgegenstehenden Gesetzeslage ungehindert ihrer Vermittlungstätigkeit nachgehen konnte, die Verbotsverfügung des Beklagten vom 11. Oktober 2004 durch das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Halle aufgehoben und zudem auch noch ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wegen der Festsetzung eines Zwangsmittels mit dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle vom 19. Mai 2005 (Az: 3 B 15/05 HAL, bestätigt durch Beschluss des erkennenden Gerichts v. 27.07.2005 - 1 M 321/05 -) Erfolg hatte und das Handeln der Klägerin behördlicherseits bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 und der anschließenden Entscheidung des Landes Sachen-Anhalt zur Beibehaltung und Neuausrichtung des Wettmonopols durch den Glücksspielstaatsvertrag geduldet worden ist, ist eine Beschwer der Klägerin nicht erkennbar. Insbesondere hat die Klägerin nicht dargelegt, inwiefern ihr trotz der oben dargestellten gerichtlichen Entscheidungen in der Zeit vor dem 1. Januar 2008 ein wirtschaftlicher Schaden durch die Nichterteilung einer glückspielrechtlichen Erlaubnis entstanden ist.
Ein Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO besteht auch nicht schon deswegen, weil eine strafrechtliche Sanktion für diesen Zeitraum nicht auszuschließen ist. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht ein berechtigtes Interesse an der Klärung einer strafrechtlich relevanten verwaltungsrechtlichen Frage anerkannt, wenn die Behörde dem Kläger mit der Erstattung einer Strafanzeige gedroht hat. Denn der Bürger könne ein berechtigtes Interesse daran haben, die Klärung einer verwaltungsrechtlichen Streitfrage nicht auf der Anklagebank zu erleben (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.01.1969 - I C 86.64 - BVerwGE 31, 177).). Es ist von der Klägerin jedoch in keiner Weise dargelegt, in welchem Stadium sich ein eventuelles strafrechtliches Ermittlungsverfahren befindet und inwiefern eine verwaltungsgerichtliche Klärung hierfür überhaupt noch hilfreich sein könnte.
Im Übrigen ist die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der Sportwettenvermittlung für den Zeitraum vor Inkrafttreten des Glücksspielvertrages bereits im Rahmen der Anfechtungsklage gegen die Untersagungsverfügung vom Verwaltungsgericht Halle umfassend geprüft worden. Die Klägerin hat auch keinen überzeugenden Grund dafür vorgetragen, dass dieser speziellere Rechtsbehelf im vorliegenden Fall ihr Rechtsschutzinteresse nicht hätte abdecken können. Die zusätzlich zur Verpflichtungsklage erhobene allgemeine Feststellungsklage ist daher nach § 43 Abs. 2 VwGO unzulässig.
Auch nach der geltenden Rechtslage kann sich die Klägerin hinsichtlich der Erteilung einer Erlaubnis zur Erteilung von Sportwetten nicht auf § 13 GlüG in der seit dem 1. Januar 2008 geltenden Fassung (GVBl. LSA 2007, 412) berufen, da eine solche Erlaubnis gemäß § 13 Abs. 3 Nr. 1 GlüG LSA nur für im Land Sachsen-Anhalt erlaubte Veranstaltungen erteilt werden kann. Über eine solche Erlaubnis - bezogen auf Sportwetten (ohne Pferdewetten) - verfügt die d. Ltd. mit Sitz in G. unstreitig nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die über die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung aus § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Entscheidungserheblich und klärungsbedürftig ist, ob das staatliche Sportwettenmonopol in seiner rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung nach dem Glücksspielstaatsvertrag mit Art. 12 GG und Art. 56 AEUV vereinbar ist und ob hierbei eine sektorale Betrachtungsweise der verschiedenen Glücksspielarten zulässig ist oder ob, wie die Europäische Kommission meint, vielmehr eine umfassende Betrachtung der verschiedenen Glücksspielarten geboten ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13, 18 GlüG
§§ 3, 13 und GlüG LSA sowohl gegen Art. 12 Abs. 1 GG als auch die gemeinschaftsrechtliche Dienst- und Niederlassungsfreiheit in Art. 43 und 49 EGV
§§ 13, 19 GlüG
§§ 4 Abs. 1a, 13 Abs. 1 Satz 2 GlüG
§§ 5, 13 Abs. 1 Satz 1 GlüG
§§ 33c f. GewO und der auf Grundlage des § 33 f. GewO
§§ 33c f. GewO Gebrauch gemacht. Durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes ist von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
§§ 33c f. GewO
§§ 12 f. SpielbG
§§ 8, 9 Abs. 3, § 16 Abs. 3 Satz 3 SpielbG
§§ 1, 3 bis 8, 20 und 23 GlüStV
§ 284 StGB
§ 13 GlüG
§ 21 GlüStV
§ 1 GlüStV
§ 6 GlüStV
§ 7 GlüStV
§ 11 GlüStV
§ 27 GlüStV
§ 4 GlüStV
§ 5 GlüG
§ 8 GlüStV
§ 33i GewO
§ 1 SpielbG
§ 4 SpielbG
§ 5 GlüStV
§ 10 GlüStV
§ 13 Abs. 1 GlüG
§ 17 Abs. 3 Satz 5 GlüG
§ 10 Abs. 2 GlüStV
§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 9 Abs. 2 GlüStV
§ 9 Abs. 1 GlüStV
§ 10 Abs. 5 GlüStV
§ 13 Abs. 3 Nr. 1 GlüG
§ 4 Abs. 4 GlüStV
§ 5 Abs. 1 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
§ 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV
§ 8 Abs. 1 GlüStV
§ 22 Abs. 2 GlüStV
§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 10 Abs. 3 GlüStV
§ 4 Abs. 1 GlüStV
§ 9 Abs. 6 GlüStV
§ 21 Abs. 2 GlüStV
§ 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV
§ 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
§ 5 Abs. 3 GlüG
§ 18 Satz 1 Nr. 6 GlüG
§ 1 Nr. 2 GlüStV
§ 5 Abs. 1, 2 GlüStV
§ 21 Abs. 3 GlüStV
§ 9 Abs. 3 SpielbG
§ 2 Satz 2 GlüStV
§ 2 Abs. 3 SpielbG
§ 33 h Nr. 1 GewO
§ 33 e Abs. 1 Satz 1 GewO
§ 33 f Abs. 1 Nr. 3 GewO
§ 33 f Abs. 1 GewO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 13 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes
§ 13 Abs. 3 des Glücksspielgesetzes
§ 2 Abs. 1 der Landesverordnung
§ 1 Abs. 1 der Verordnung
Artikel 51 und 52 AEUV
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
Art. 74 Abs. 1 GG
Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 70 Abs. 1 GG
Art. 62 AEUV
Art. 63 AEUV
Art. 18 AEUV
Art. 37 AEUV
Art. 100 Abs. 1 GG
Art. 267 Abs. 3 AEUV
Art. 267 Abs. 2 AEUV
Art. 12 GG
Art. 56 AEUV

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2008, 1338
BVerfGE 115, 276, 300
NVwZ 2009, 1221
BVerfGE 115, 276, 301
BVerfGE 115, 276, 304
BVerfGE 98, 218, 251
BVerfGE 115, 276, 318
NVwZ-RR 2008, 611
BVerfGE 115, 276, 314
BVerfGE 115, 276, 315
BVerfGE 79, 127, 158
BVerwGE 97, 12, 15
BVerfGE 102, 197, 199
BVerfGE 121, 317, 369
NVwZ 2005, 1336
BVerfGE 78, 104, 117
BVerwGE 31, 177
3 A 440/04
3 L 165/08
3 B 15/05
1 M 321/05
1 BvR 928/08
1 S 94.09
6 S 1110/07
3 EO 593/09
6 B 10998/09
3 B 321/09
3 M 415/08
4 Bs 235/08
4 B 298/09
10 BV 07.77
1 BvR 1054/01
1 BvR 2410/08
1 BvR 874/05
13 B 958/09
1 BvR 1640/97
2 BvR 2680/07
10 BV 07.55
1 C 13.93
1 BvR 539/96
1 BvR 3262/07
13 B 1215/07
11 ME 369/03
1 BvL 84/86
I C 86.64