Verwaltungsgericht Münster (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-03-08, Aktenzeichen 2 K 3122/99
ECLI: ECLI:DE:VGMS:2001:0308.2K3122.99.00

Tenor:
Der Bescheid der Beklagten vom 18. August 1999 und deren Widerspruchsbescheid vom 23. November 1999 werden aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, die 40. Änderung des Flächennutzungsplanes der Klägerin zu genehmigen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 3.500 DM vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:
Die Klägerin verfolgt mit der Klage die erforderliche Genehmigung der Beklagten zur 40. Änderung ihres Flächennutzungsplanes, der die Grundlage der weiteren Bauleitplanung und Genehmigungserteilung für ein Einkaufszentrum im Bereich des Standortes „H" sein soll. Dieser Standort liegt an der O-Straße (B 0) in unmittelbarer Nähe der Autobahn A 2 und ist bisher im Flächennutzungsplan als gewerbliche Baufläche dargestellt. Die Klägerin ist im Landesentwicklungsplan Nordrhein- Westfalen vom 11. Mai 1995 (LEP NRW) als Mittelzentrum ausgewiesen. Der Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk N - Teilabschnitt N -, Stand 6. Dezember 1999 (GEP N) ordnet diesem Mittelzentrum die Grundzentren Ennigerloh und Wadersloh zu, Ennigerloh als Grundzen-trum mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums. Der GEP N stellt den Bereich des Standortes „H" als Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereich dar.
Ausgangspunkt der bauleitplanerischen Überlegungen der Klägerin war ein 1992 erstelltes Einzelhandelsstrukturgutachten der H1, welches einen einzelhandelsbezogenen Kaufkraftabfluss aus dem Gebiet der Klägerin in die Umlandgemeinden von jährlich 63,4 Millionen DM bei einer Gesamtkaufkraft von 383 Millionen DM konstatierte. Die Gutachter führten dies u.a. auf fehlende hochwertige Angebotssegmente zurück und zogen daraus den Schluss, dass die Klägerin ihrer Versorgungsaufgabe als Mittelzentrum nicht gerecht werde. Die H1 empfahl, die Einzelhandelsaktivitäten zu verbessern und zu diesem Zweck städtische Flächen planerisch aufzubereiten. Hierfür wurde insbesondere der am östlichen Rand der Altstadt gelegene Bereich des „P" vorgeschlagen; dort sollte ein großflächiges Angebot mit Magnetwirkung geschaffen werden. Weitere Untersuchungen der H1 in den Folgejahren ergaben einen geringeren Kaufkraftabfluss. Der Klägerin gelang es jedoch nicht, Kaufkraftzuflüsse wie die benachbarten Mittelzentren B und P1 zu realisieren. Der Rat der Klägerin fasste in seinem 1995 beschlossenen und 1997 fortgeschriebenen Stadtentwicklungskonzept „C 2005" die planerischen Überlegungen zusammen. Er kam zu dem Ergebnis, dass die von der H1 vorgeschlagene Ansiedlung eines Magneten in der Innenstadt auf erhebliche Schwierigkeiten stoße. An den Fußgängerzonen, insbesondere im Bereich der O- straße, stünden ausreichende Flächen nicht zur Verfügung. Das Plangebiet „P" sei zu klein, um alle zu berücksichtigenden Anforderungen an Städtebau, Verkehrsführung, gemeindliche Infrastruktur und ökologische Verbesserung miteinander zu vereinbaren. Der Stadtteil O komme für einen Magneten wegen fehlender wirtschaftlicher Tragfähigkeit und wegen der Zentrenhierarchie nicht in Betracht. Die Stadt müsse deshalb ihre bisher ausschließlich zentrumsbezogenen Aktivitäten erweitern und auch andere Standorte innerhalb des Siedlungsschwerpunktes C, aber außerhalb der Innenstadt in den Blick nehmen.
Mitte der neunziger Jahre wandte sich ein Investor an die Klägerin, der im gesamten Bundesgebiet eine Vielzahl von Warenhäusern und Baumärkten betreibt, und bekundete sein Interesse an einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb im Bereich der „H" (sog. H-Markt). Unter dem 2. April 1996 leitete die Klägerin das landesplanerische Anpassungsverfahren nach § 20 Abs. 1 LPlG NRW ein und legte der Beklagten ihre Absicht dar, den Flächennutzungsplan im Bereich südlich der BAB A 2 (Anschlussstelle C/ O), beiderseits der O-Straße zu ändern. Statt gewerblicher Bau- und landwirtschaftlicher Nutzflächen sollten Sondergebiete für ein Einkaufszentrum und Hotel, Tagungszentrum und Badesee ausgewiesen werden. Hinsichtlich des Einkaufszentrums ging man von einer Gesamtverkaufsfläche von zunächst 18.500 qm aus, die später mit Blick auf den bekannt gewordenen Gem. RdErl. d. Ministeriums für Stadtentwicklung, Kultur und Sport, d. Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand, Technologie und Verkehr, d. Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft u. d. Ministeriums für Bauen und Wohnen v. 7. Mai 1996, MBl. NW. S. 992, zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßbetrieben, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben (Einzelhandelserlass) auf 16.500 qm reduziert wurde. Als Einzelvorhaben in dem Sondergebiet „Einkaufszentrum" wurden ein SB-Warenhaus mit 6.150 qm, eine Shop-Zone im Warenhaus von 1.500 qm, ein Getränkemarkt von 500 qm, ein Baumarkt mit 8.000 qm sowie eine Tankstelle mit Waschstraße angegeben.
Am 18. April 1996 fasste der Rat der Klägerin nach kontroverser Debatte den Aufstellungsbeschluss zur 40. Änderung des Flächennutzungsplans. Vorgesehen war u.a. ein Sondergebiet nach § 11 Abs. 3 BauNVO für das beschriebene Einkaufszentrum anstatt bisher dargestellter gewerblicher Bauflächen. Im Rahmen des landesplanerischen Anpassungsverfahrens fand am 10. Dezember 1996 bei der Beklagten als Bezirksplanungsbehörde ein Erörterungstermin statt, an dem neben der Klägerin mehrere Nachbargemeinden, der Kreis Warendorf, die IHK Münster, die Handwerkskammer Münster, der Einzelhandelsverband Ostwestfalen sowie die Bezirksregierungen Arnsberg, Detmold und Münster teilnahmen. Hierbei trugen vor allem die Nachbargemeinden der Klägerin Bedenken gegen das Vorhaben vor, weil sie hiervon ausgehende Beeinträchtigungen für den eigenen Einzelhandel fürchteten.
Nach einer Ortsbesichtigung mit Vertretern der Bezirksplanungsbehörde und der Klägerin fasste der Rat der Klägerin am 10. Juni 1997 einen Grundsatzbeschluss, in dem die Ablehnung von vier früher erwogenen Standorten begründet, auf den Verlust des Kreissitzes und damit verbunden 400 Arbeitsplätzen sowie die insgesamt schlechte Arbeitslosenbilanz hingewiesen wurde. Außerdem sah der Rat in dem Standort eine befriedigende Antwort auf die atypische Gemeindesituation mit den beiden räumlich getrennten Ortsteilen C und O.
Mit Schreiben vom 31. Juli 1997 nahm die Bezirksplanungsbehörde zu der landesplanerischen Anfrage der Klägerin Stellung und erhob unter näher bezeichneten, von der Klägerin akzeptierten Voraussetzungen keine Bedenken gegen die 40. Änderung des Flächennutzungsplans. In der Begründung der Stellungnahme führte die Bezirksplanungsbehörde im Einzelnen aus, dass am Standort „H" die beabsichtigte Errichtung von großflächigem Einzelhandel mit § 24 Abs. 3 LEPro NRW und dem Einzelhandelserlass vereinbar sei.
Nachdem das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft NRW, Funktionsvorgänger des Beigeladenen, die Klägerin bereits mit Schreiben vom 5. August 1997 darauf hingewiesen hatte, die Anpassungserklärung der Bezirksplanungsbehörde stehe unter dem Vorbehalt der abschließenden Bewertung durch die Landesregierung, wies es die Bezirksplanungsbehörde mit Schreiben vom 12. September 1997 an, die landesplanerische Anpassungserklärung vom 31. Juli 1997 zurückzuziehen und die Planung der Klägerin im Hinblick auf das SB- Warenhaus und die Shop-Zone für landesplanerisch nicht angepasst zu erklären. Die Planung entspreche nicht den Anforderungen des § 24 Abs. 3 LEPro NRW, wonach das Vorhaben räumlich einem Siedlungsschwerpunkt zugeordnet sein müsse. Zwar liege der Standort „H" noch innerhalb des Siedlungsschwerpunktes C, er sei diesem aber räumlich nicht mehr zugeordnet. Durch das Kriterium der räumlichen Zuordnung zum Siedlungsschwerpunkt solle eine isolierte Lage am Rande eines Siedlungsschwerpunktes vermieden und zugleich gesichert werden, dass eine Beziehung zwischen geeigneter vorhandener oder geplanter Siedlungs- und Versorgungsstruktur (Wohnen) und dem geplanten Vorhaben bestehe. Dies gelte insbesondere für das nahversorgungsrelevante Sortiment (z.B. Lebensmittel). Hier solle eine wohnungsnahe Versorgung im Umkreis von „wenigen 100 Metern" gesichert werden. Ein der Größe der geplanten Nutzung entsprechendes Versorgungsgebiet sei an diesem Standort nicht vorhanden und zukünftig auch nicht vorgesehen, da im Norden der Stadt C nach dem GEP die Ansiedlung von Gewerbe (Gewerbepark H-Weg) geplant sei. Die Vorstellung der Klägerin, der Standort sei sinnvoll für das Zusammenwachsen der Ortsteile C und O widerspreche der Gesetzeslage. § 24 LEPro NRW und der Einzelhandelserlass gingen davon aus, dass in einem Siedlungsschwerpunkt selbst eine angemessene Versorgung geschaffen werde. Der Ansatz der Klägerin führe dazu, dass bei Kommunen mit mehreren Zentren vermeintlich verbindende Standorte auf der „grünen Wiese" ermöglicht würden. Die Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Erfordernis der räumlichen Zuordnung zu einem Siedlungsschwerpunkt lägen nicht vor. Die Ausnahmemöglichkeiten seien im Einzelhandelserlass ausdrücklich aufgezählt. Insbesondere komme eine Ausnahme in Betracht, wenn besondere städtebauliche/siedlungsstrukturelle Gründe dies erforderten. Die von der Klägerin genannten Gründe seien diesbezüglich nicht ausreichend. Abgrabungsflächen für die Zementindustrie außerhalb der Besiedlung kämen nämlich für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe ohnehin nicht in Frage, so dass sich die Frage von Ersatzstandorten nicht stelle. Mit der gleichen Begründung könnten sonst Kommunen mit einem hohen Waldanteil oder mit einem hohen Anteil naturschutzwürdiger Flächen eine Ausnahmeregelung reklamieren. Unter dem Gesichtspunkt der räumlichen Zuordnung zu einem Siedlungsschwerpunkt sei auch nicht relevant, ob ein Vorhaben in der gewünschten Größenordnung an einem anderen, zentraler gelegenen Standort verwirklicht werden könne. Ansonsten bestehe die Gefahr, dass die Nutzung in einer Randlage dann verwirklicht werden könne, wenn sie nur groß genug dimensioniert werde, um in zentraler Lage nicht verwirklicht werden zu können. Der Einzelhandelserlass gehe davon aus, dass dann, wenn für die geplante Nutzung in der gewünschten Größenordnung kein räumlich und funktional zugeordneter Standort in der Stadt gefunden werde, das Vorhaben in dieser Größenordnung nicht realisiert werden könne.
Unter Hinweis auf die ihr erteilte Weisung nahm die Bezirksplanungsbehörde ihre Verfügung vom 31. Juli 1997 zurück und erklärte das Vorhaben durch Schreiben vom 19. September 1997 für landesplanerisch nicht angepasst. Am 9. Oktober 1997 beschloss der Rat der Klägerin, das landesplanerische Anpassungsverfahren gleichwohl fortzuführen. Zugleich beauftragte er die Verwaltung, das Bauleitplanverfahren zur 40. Änderung des Flächennutzungsplans weiter zu betreiben und den Vorentwurf zur frühzeitigen Beteiligung der Bürger gem. § 3 Abs. 1 BauGB und der Träger öffentlicher Belange gem. § 4 Abs. 1 BauGB vorzubereiten. Des Weiteren erklärte der Rat seine Bereitschaft, auf entsprechenden Antrag ein Verfahren zur Aufstellung eines Vorhaben- und Erschließungsplanes einzuleiten.
In seiner Sitzung am 1. Dezember 1997 erörterte der Bezirksplanungsrat des Regierungsbezirks Münster das Vorhaben der Klägerin und entschied, dass die Planungsabsicht der Klägerin entgegen der ministeriellen Einschätzung vom 12. September 1997 den Zielen der Raumordnung und Landesplanung angepasst sei.
Am 18. Dezember 1997 beschloss der Rat der Klägerin die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 38 „H - Sondergebiet Einkaufszentrum". Die Aufstellungsbeschlüsse hinsichtlich der 40. Änderung des Flächennutzungsplans und des genannten Bebauungsplans wurden sodann am 23. Dezember 1997 ortsüblich bekannt gemacht.
Mit Schreiben an die Klägerin vom 16. Februar 1998 wies die Beklagte als Bezirksplanungsbehörde darauf hin, dass eine einvernehmliche Beurteilung des Planungsvorhabens durch den Bezirksplanungsrat und die Bezirksplanungsbehörde nicht zu Stande gekommen sei. Er habe deshalb die Sache dem Ministerium als Landesplanungsbehörde zugeleitet, welches nun im Einvernehmen mit den fachlich zuständigen Landesministerien die abschließende Entscheidung treffen müsse.
Im Juni 1998 führte die Klägerin parallel zu dem laufenden landesplanerischen Anpassungsverfahren die frühzeitige Bürgerbeteiligung, die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und die Beteiligung der Städte und Gemeinden in den beiden Bauleitplanverfahren durch.
Durch Erlass vom 7. August 1998 stellte das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landesplanung NRW als Landesplanungsbehörde im Einvernehmen mit den weiter betroffenen Landesministerien im Verfahren des § 20 LPlG NRW abschließend fest, dass die Planung der Klägerin, soweit das SB- Warenkaufhaus mit integrierter Shop-Zone betroffen sei, nicht an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung angepasst sei. In den Entscheidungsgründen wurde ausgeführt, dass sich das Vorhaben an der zentralörtlichen Gliederung orientiere. Die notwendige Tragfähigkeit habe die Bezirksplanungsbehörde festgestellt und ein Gutachten der H1 vorgelegt, nachdem keine unzumutbaren negativen Auswirkungen auf die Nachbarstädte zu erwarten seien. Zwar sei an der Methodik und an den Ergebnissen des Gutachtens mehrfach Kritik geübt worden. Die Landesplanungsbehörde könne aber nur feststellen, ob offensichtliche Fehlannahmen vorlägen. Das sei nicht ersichtlich. Allerdings sei das Vorhaben räumlich nicht dem Siedlungsschwerpunkt C zugeordnet. Die Landesplanungsbehörde erläuterte in diesem Zusammenhang den Hintergrund des als Bewertungsmaßstab dienenden Einzelhandelserlasses und vertiefte im Übrigen ihre Überlegungen in der Weisung vom 12. September 1997.
Mit Schreiben vom 26. August 1998 teilte die Klägerin der Beklagten mit, ihre Planungsabsichten auch unter Berücksichtigung des negativ verlaufenen landesplanerischen Anpassungsverfahrens fortsetzen zu wollen. Sie verstehe den Erlass vom 7. August 1998 so, dass gegen den Baumarkt keine Bedenken bestünden. Man hoffe, im Laufe des weiteren Planänderungsverfahrens die gegen die räumlich und funktionale Zuordnung des Vorhabens zum Siedlungsschwerpunkt C erhobenen Bedenken ausräumen zu können. Gemäß dem Ratsbeschluss vom 17. Dezember 1998, öffentlich bekannt gemacht am 29. Dezember 1998, wurden die Planunterlagen zur 40. Änderung des Flächennutzungsplans in der Zeit vom 8. Januar 1999 bis zum 8. Februar 1999 im Rathaus der Klägerin öffentlich ausgelegt. In seiner Sitzung am 15. Juni 1999 befasste sich der Rat der Klägerin auf der Grundlage der Empfehlungen seines Planungs- und Verkehrsausschusses mit den vorgetragenen Anregungen und beschloss anschließend die 40. Änderung des Flächennutzungsplans mit dem zugehörigen Erläuterungsbericht. Das Ergebnis der Behandlung wurde den Absendern von Anregungen mit Schreiben vom 22. Juni 1999 mitgeteilt.
Unter dem 7. Juli 1999 legte die Klägerin die 40. Änderung des Flächennutzungsplans der Beklagten zur Genehmigung vor. Die Beklagte versagte die Genehmigung nach § 6 BauGB mit Bescheid vom 18. August 1999 unter Hinweis auf das Fehlen der landesplanerischen Anpassung. Den unter dem 2. September 1999 erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 23. November 1999 als unbegründet zurück.
Mit ihrer am 22. Dezember 1999 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Zur Begründung trägt sie vor, in diesem Verfahren gehe es allein um die Frage, ob das von ihr geplante Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel dem Siedlungsschwerpunkt C im Sinne des § 24 Abs. 3 LEPro NRW zugeordnet ist. Die anderen in dieser Norm genannten Ziele seien erfüllt. So entsprächen die im Sondergebiet vorgesehenen Nutzungen nach Art, Lage und Umfang der angestrebten zentralörtlichen Gliederung sowie der in diesem Rahmen zu sichernden Versorgung der Bevölkerung. Bei ihren planerischen Überlegungen habe sie sich von den folgenden Gedanken leiten lassen. Siedlungsschwerpunkt im Sinne von § 24 Abs. 3 LEPro seien nicht nur die engeren zentralen Bereiche, in denen die öffentlichen und privaten Einrichtungen der Versorgung, der Bildung und Kultur, der sozialen und medizinischen Betreuung, des Sports und der Freizeitgestaltung räumlich gebündelt worden seien, sondern der gesamte Ortsteilbereich, in dem sich Wohnen und Arbeitsstätten mit den genannten zentralörtlichen Einrichtungen aufeinander ausgerichtet verbänden. Im Hinblick auf die Frage der räumlichen Zuordnung sei davon auszugehen, dass „zuordnen" weder „einordnen" bedeute noch dass der Standort im oder unmittelbar angrenzend am Siedlungsschwerpunkt liege. Funktional sei ein Handelsstandort einem Siedlungsschwerpunkt zugeordnet, wenn dem bzw. gerade diesem Siedlungsschwerpunkt die Verantwortung für die bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung zukomme. Räumliche Zuordnung zu einem Siedlungsschwerpunkt bedeute, dass der Standort einen räumlichen Bezug eben zu diesem Siedlungsschwerpunkt und nicht zu einem anderen Siedlungsschwerpunkt oder einem Ortsteil, der nicht Siedlungsschwerpunkt sei, nehmen solle. Diese Voraussetzungen lägen für den Standort „H" vor. Er sei dem nach der Einwohnerzahl größeren der beiden Siedlungsschwerpunkte der Klägerin zugeordnet, nämlich dem Siedlungsschwerpunkt C und nicht dem Siedlungsschwerpunkt O. Liege ein Standort innerhalb eines Siedlungsschwerpunktes, sei er diesem auch zugeordnet. Diese Wortlautauslegung ergebe sich auch aus Sinn und Zweck der Norm. Der Gesetzgeber unterstelle, dass von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO stets die in dieser Vorschrift genannten städtebaulichen und landesplanerischen Auswirkungen ausgehen. Andernfalls wäre das jeweilige Vorhaben nicht sonder- oder kerngebietspflichtig, sondern könnte auch in Misch- oder Gewerbegebieten verwirklicht werden. Der typische Fall der Ausweisung eines Sondergebietes für großflächigen Einzelhandel sei also gerade nicht das Gebiet um den Marktplatz oder das Rathaus, sondern ein Platz an der Peripherie. Zu bedenken sei auch, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit erheblichem Liefer- und Kundenverkehr verbunden seien und in der Regel über viele Stellplätze verfügten. Im Sinne der in der BauNVO vorgenommenen Gebietsgliederung von besonders schutzbedürftigen Gebieten bis zu Industriegebieten handele es sich um wesentlich störende Betriebe, die unter immissionsschutzrechtlichen Gesichtspunkten mit Wohngebieten unverträglich seien und von ihnen einen ausreichenden Abstand einhalten müssten. Das lasse eine Einpassung in zentrale Ortslagen als unerwünscht erscheinen. Der Standort sei der am besten geeignete von den überprüften Alternativstandorten. Die Voraussetzungen des § 24 Abs. 3 LEPro seien damit erfüllt. Dem vom Beigeladenen und seiner Funktionsvorgängerin wiederholt hervorgehobenen Einzelhandelserlass komme keine verbindliche Wirkung zu. Er stelle nicht mehr als eine Norminterpretation durch die Landesverwaltung dar.
Unabhängig von diesem Ansatz sei bereits zweifelhaft, ob § 24 Abs. 3 LEPro NRW ein verbindliches Ziel der Landesplanung sei, welches die Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB auslöse. Raumordnungsziele könnten keinen beliebigen Inhalt haben. Raumordnung sei entsprechend der bundesgesetzlichen Vorgabe in § 3 Nr. 2 ROG 1998 Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes durch Raumordnungspläne, d.h. in die Zukunft weisende Zuordnung von bestimmten Raumteilen zu bestimmten Raumnutzungen. Raumordnung durch Raumordnungsziele sei somit Gesamtplanung im Sinne einer sachlich und fachlich übergeordneten Koordinierung prinzipiell aller raumbeanspruchenden und raumbeeinflussenden Kräfte und Faktoren. Raumordnung sei hingegen nicht dazu da, fachliche Belange eigenständig zu formulieren. Vielmehr habe die Raumordnung die fachlich vorgegebenen Belange zu ermitteln und als vorgegeben hinzunehmen. Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze treffe § 24 Abs. 3 LEPro NRW keine raumordnerische Festlegung. Es handle sich vielmehr um eine bodenrechtliche Regelung, für die dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle.
Zweifel an der Qualifizierung von § 24 Abs. 3 LEPro NRW als verbindliches Ziel der Raumordnung ergäben sich in Anlehnung an die vor allem von Hoppe vertretene Ansicht aus der Abfassung als Soll-Vorschrift. Eine Soll-Regelung schließe aus, sie als eine abschließend abgewogene, konfliktbereinigte Letztentscheidung zu verstehen. Die Norm sei auch nicht hinreichend bestimmt, weil sie die Handlungspflichten der Adressaten nicht deutlich und eindeutig erkennen lasse. Das zentralörtliche Gliederungsprinzip und die in diesem Rahmen zu sichernde Versorgung der Bevölkerung seien als Grundlage für ein Konkurrenzgebot und ein Integrationsgebot für private Versorgungseinrichtungen nicht geeignet. Verfassungsrechtliche Bedenken bestünden schließlich unter dem Aspekt der Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden.
Halte man § 24 Abs. 3 LEPro NRW für ein wirksames Ziel der Landesplanung, das die Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB auslöse, und seine Voraussetzungen für nicht gegeben, so sei gleichwohl eine Ausnahme zuzulassen. Offenbar gehe auch die Beklagte davon aus, dass in C ein Sondergebiet der geplanten Art und Größe landesplanerisch grundsätzlich zulässig sei. Im Stadtzentrum finde sich jedoch nicht genügend Raum für ein Projekt der geplanten Größenordnung, es sei denn, man betreibe einen nicht erwünschten städtebaulichen Kahlschlag. Ihr Fall liege nicht anders als der von den Behörden offenbar als Ausnahmefall gesehene Altstadtkern.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide vom 18. August 1999 und vom 23. November 1999 zu verpflichten, die 40. Änderung des Flächennutzungsplans zu genehmigen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verteidigt das Ergebnis des landesplanerischen Anpassungsverfahrens und ist der Ansicht, die räumliche Zuordnung des H-Marktes zum Siedlungsschwerpunkt C sei nicht gegeben. Ein der Größe der geplanten Nutzung entsprechendes Versorgungsgebiet sei nicht vorhanden und auch künftig nicht vorgesehen. Die geeignete Siedlungs- und Versorgungsstruktur für ein derartiges Projekt befinde sich im Süden C, da dort die Wohnbebauung konzentriert sei. Im Norden der Stadt sei nach dem GEP N die Ansiedlung von Gewerbe geplant. Die Voraussetzungen für die Zulassung einer Ausnahme lägen nicht vor. Besondere städtebauliche oder siedlungsstruktuerelle Gründe seien in C nicht gegeben. Es werde ein überwiegend zentren- und nahversorgungsrelevantes Sortiment angeboten; eine Ausnahme komme nur in Betracht bei nichtzentrenrelevanten Sortimenten, wenn benachbarte Gemeinden nicht beeinträchtigt werden.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag.
Er ist der Ansicht, die Beklagte habe die 40. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin nicht zu genehmigen, weil diese verbindlichen Zielen der Raumordnung und Landesplanung widerspreche. Raumordnung und Landesplanung verfolge das Ziel, die Siedlungstätigkeit auf Siedlungsbereiche und innerhalb dieser Siedlungsbereiche wiederum auf Siedlungsschwerpunkte zu konzentrieren. Dies gelte auch für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe. In NRW geschehe diese Steuerung vor allem durch § 24 Abs. 3 LEPro NRW und den ihn konkretisierenden Einzelhandelserlass. Der Einzelhandelserlass verfolge das Ziel, durch klare und eindeutige Aussagen zu verhindern, dass eine von allen Beteiligten für notwendig gehaltene Steuerung unterlaufen werde. Er solle möglichst unabhängig von etwaigen Gutachten anhand objektiver Kriterien eine Feststellung ermöglichen, ob ein Vorhaben den landesplanerischen Zielsetzungen angepasst sei oder nicht. Die Landesregierung verfolge mit verschiedenen Instrumenten das Ziel, den Einzelhandel stadt- und regionalverträglich zu steuern und die traditionellen Stadt- und Stadtteilzentren aufzuwerten und zu stärken. Mit mehreren Erlassen zu Einzelhandelsgroßbetrieben habe das jeweils zuständige Ministerium seit 1969 den Gemeinden Planungs- und Entscheidungshilfen zur sinnvollen Entwicklung und Steuerung an die Hand gegeben. Im Vorfeld des jetzt geltenden Einzelhandelserlasses seien die Gebietskörperschaften des Landes flächendeckend angehört worden. Sie hätten sich mit überwältigender Mehrheit für die Fortschreibung ausgesprochen.
§ 24 Abs. 3 LEPro NRW enthalte ein bindendes Ziel der Raumordnung. Die Ausgestaltung als Soll-Vorschrift führe zu einer Verpflichtung für den Regelfall und lasse nur in eng begrenzten atypischen Fällen eine Ausnahme zu. Dieses Verständnis entspreche vergleichbaren Normstrukturen im Bereich des Verwaltungsrechts. Auch die Rechtsprechung, insbesondere diejenige des OVG NRW, verstehe § 24 Abs. 3 LEPro NRW in diesem Sinne. Dem Zusammenhang mit § 11 LPlG NRW sei zu entnehmen, dass die allgemeinen Ziele des zweiten und dritten Abschnitts des LEPro dieselben Rechtswirkungen hätten wie die in den Landes- und Gebietsentwicklungsplänen festgelegten Ziele. Der verbindliche Zielcharakter der Norm erschließe sich auch aus der Entstehungsgeschichte. Erstmals sei 1964 ein Landesentwicklungsprogramm beschlossen worden, zunächst als Verwaltungsvorschrift. Auf der Grundlage des LPlG NRW von 1972 und aus verfassungsrechtlichen Gründen sei das Landesentwicklungsprogramm 1974 als Gesetz verkündet worden. In der Begründung des Gesetzesentwurfes zu § 24 Abs. 4 LEPro NW 1974, der mit dem heute geltenden § 24 Abs. 3 LEPro NRW praktisch identisch gewesen sei, sei ausgeführt, dass es aus landesplanerischer Sicht notwendig sei, die Ausweisung von Sondergebieten für Einkaufszentren und Verbrauchermärkte von der Erfüllung der in dieser Vorschrift genannten Bedingungen abhängig zu machen. Das zeige den Willen des Gesetzgebers, eine bestimmte, an Bedingungen geknüpfte, konkrete und damit auch verbindliche Zielvorgabe zu schaffen.
Auch der am 12. November 1998 bekannt gemachte GEP N enthalte ein textliches Ziel zur Steuerung des großflächigen Einzelhandels in Abschnitt II, Kapitel 1.0, Ziffer 122. Danach seien großflächige Einzelhandelsbetriebe grundsätzlich Siedlungsschwerpunkten räumlich und funktional zuzuordnen. Im Einzelhandelserlass werde festgelegt, was unter räumlicher und funktionaler Zuordnung zum Siedlungsschwerpunkt zu verstehen sei. Ein Vorhaben müsse sich zunächst im oder unmittelbar am Siedlungsschwerpunkt befinden. Bei mehreren Siedlungsschwerpunkten müsse der Standort in einem Siedlungsschwerpunkt liegen, der von seiner Funktion und Größe dazu geeignet sei (funktionale Zuordnung). Die räumliche Zuordnung sei gegeben, wenn sich der Standort nicht in isolierter Randlage oder auf der „grünen Wiese" befinde, sondern in die Siedlungs- und Versorgungsstruktur eingebettet sei. Während das in § 24 Abs. 3 LEPro NRW enthaltene Merkmal der zentralörtlichen Gliederung eher auf den Schutz der benachbarten Kommunen abstelle, bezwecke das Kriterium der räumlichen und funktionalen Zuordnung zum Siedlungsschwerpunkt eher den Schutz der Siedlungszentren der Ansiedlungsgemeinde. Erreicht werde damit auch ein verstärkter Schutz der anderen Gemeinden, da räumlich und funktional zugeordnete Standorte tendenziell weniger die Gefahr beinhalteten, Kaufkraft aus anderen benachbarten Kommunen abzuziehen als isolierte Standorte in Randlage zu Nachbargemeinden. An diese Grundgedanken müssten auch die Zulassungsvoraussetzungen für eine Ausnahme anknüpfen. Bei großflächigem Einzelhandel mit nichtzentrenrelevanten Sortimenten komme eine Ausnahme eher in Betracht, weil Einzelhandel mit diesem Angebot in Innenstädten kaum mehr vorhanden sei. Dagegen scheide die Zulassung einer Ausnahme bei zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten wegen der Präzedenzwirkung aus.
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze sei der Standort „H" dem Siedlungsschwerpunkt C nicht räumlich zugeordnet. In der Nachbarschaft befinde sich keine Siedlungs- und Versorgungsstruktur, in die ein Einzelhandelsprojekt eingebettet werden könnte. Das ergebe sich sogar aus dem von der Klägerin selbst in Auftrag gegebenen Gutachten der H1. Darin habe die H1 ausgeführt, das Projekt liege in Ortsrandlage mit nur sehr geringem Nahpotential. Auch künftig seien im Umfeld keine Wohnungen vorgesehen. In der Tat sei für die Standortwahl nicht die räumliche Zuordnung zum Siedlungsschwerpunkt ausschlaggebend gewesen, sondern die Nähe zur BAB A 2, die einen großen Einzugsbereich verspreche mit der Gefahr eines nicht nur unerheblichen Kaufkraftabzuges aus den Nachbargemeinden. Voraussetzungen für die Zulassung einer Ausnahme seien nicht gegeben. Besondere städtebauliche Besonderheiten, wie eine historische Altstadt, die einen Innenstadtstandort ausschlössen, seien in C nicht erkennbar. Nicht nutzbare Abgrabungsflächen lägen nicht im Stadtzentrum und schieden als potentielle Standorte deshalb aus.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Die Klägerin besitzt den geltend gemachten Anspruch auf Genehmigung der 40. Änderung des Flächennutzungsplans; der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 18. August 1999 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. November 1999 verletzt die Klägerin in ihrer durch Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 LV NRW garantierten Planungshoheit.
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtslage ist der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Prüfungsmaßstab ist deshalb auch der erst 1998, also nach Beginn des Bauleitplanverfahrens wirksam gewordene GEP N.
Die Änderung des Flächennutzungsplanes der Klägerin mit der Darstellung eines Sondergebietes für ein Einkaufszentrum bedarf gem. §§ 6 Abs. 1 und 2 Abs. 4 BauGB der Genehmigung der Beklagten als höhere Verwaltungsbehörde. Die Genehmigung darf nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß zu Stande gekommen ist oder in Widerspruch zu Rechtsvorschriften steht, § 6 Abs. 2 BauGB. Ein Versagungsgrund ist nicht gegeben. Zutreffend sind alle Beteiligten vom ordnungsgemäßen Zustandekommen des Flächennutzungsplans ausgegangen, so dass die Beklagte ihre Zustimmung nur bei einem Verstoß gegen Rechtsvorschriften verweigern durfte. Ein Rechtsverstoß liegt indes nicht vor.
Als möglicherweise verletzte Vorschrift kommt hier allein § 1 Abs. 4 BauGB in Betracht. Danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Die Ziele der Raumordnung stellen eigenständige rechtliche Planungsschranken für die Gemeinden dar, die nicht im Wege der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB überwunden werden können.
Vgl. BVerwG, Beschluss v. 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 ff.
Ziele der Raumordnung sind nach der Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG 1998 verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Da mit der Einleitung des vorliegenden Bauleitplanverfahrens vor dem 1. Januar 1998 begonnen wurde, sind die Vorschriften des ROG 1998 nach der Überleitungsvorschrift des § 23 Abs. 1 ROG 1998 nicht unmittelbar anzuwenden; vielmehr gelten für die vor diesem Stichtag eingeleiteten raumbedeutsamen Planungen oder Maßnahmen die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes vom 8. April 1965 i.d.F. vom 23. November 1994 (ROG 1965) weiter. Das ROG 1965 enthielt eine § 3 Nr. 2 ROG 1998 vergleichbare Legaldefinition nicht. § 3 Nr. 2 ROG 1998 greift jedoch nach allgemeiner Auffassung lediglich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf, wie sie bereits zur früheren Gesetzeslage entwickelt wurde und vor allem in dem zitierten Beschluss vom 20. August 1992 zum Ausdruck gekommen ist. Es bestehen deshalb keine Bedenken, die Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG auch in den Bauleitplanverfahren anzuwenden, die nach dem ROG 1965 fortzuführen sind.
Der Einzelhandelserlass enthält kein Ziel der Raumordnung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB und § 3 Nr. 2 ROG 1998. Er stellt kein Planungsträger und Gerichte bindendes Außenrecht dar, und zwar weder für sich genommen noch in Verbindung mit einer gesetzlichen Vorschrift. Der Beigeladene sieht im Einzelhandelserlass eine § 24 Abs. 3 LEPro NRW konkretisierende Verwaltungsvorschrift mit Außenwirkung und misst den in ihm enthaltenen Regelungen Bindungswirkung für die Beteiligten eines Bauleitplanverfahrens zu. Dem vermag sich das Gericht nicht anzuschließen. Der Einzelhandelserlass hat (lediglich) norminterpretierenden Charakter. Er besitzt keine Außenwirkung und kann deshalb für die gerichtliche Beurteilung der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB kein Maßstab sein. Es bedarf keiner Entscheidung, ob die Lehre von den normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften verfassungsrechtlichen und gemeinschaftsrechtlichen Bedenken standhält.
Vgl. hierzu Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 1999, § 24 Rdnr. 25; zurückhaltend BVerfG, Beschluss v. 21. Juni 1989 - 1 BvR 32/87 -, BVerfGE 80, 257, 265; EuGH, Urteile vom 30. Mai 1991 - Rs C-59/89 und C-361/88, NVwZ 1991, 866 und 868 (zur TA Luft); Sendler, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften im Umweltrecht, UPR 1993, 321 ff; Rogmann, Die Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften, Münster 1998, S. 57 ff.
Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften sind jedenfalls nur in den Fällen denkbar, in denen der Gesetzgeber auf der Tatbestandsseite einer Rechtsnorm für die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe einen Beurteilungsspielraum eröffnet, den die Verwaltung eigenverantwortlich und letztverbindlich ausfüllen muss. Die Zuweisung der Letztentscheidung an die Verwaltung hat eine eingeschränkte Kontrolldichte der Gerichte zur Folge. Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften könnten ein Mittel zur Steuerung einheitlicher Letztentscheidungen durch die Verwaltung sein. Beurteilungsspielräume werden von der Rechtsprechung schon mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG und die Effektivität des Grundrechtsschutzes allerdings nur in Ausnahmefällen angenommen. Das Bundesverfassungsgericht geht grundsätzlich davon aus, dass die Regeln über die eingeschränkte Kontrolle des Verwaltungsermessens nicht für die Auslegung und Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe gelten. Ein begrenzter Entscheidungsfreiraum komme nur in Betracht, wenn unbestimmte Rechtsbegriffe wegen der hohen Komplexität und der besonderen Dynamik der geregelten Materie so vage und ihre Konkretisierung im Nachvollzug der Verwaltungsentscheidung so schwierig seien, dass die gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt.
Vgl. BVerfG, Beschluss v. 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 und 213/83 -, BVerfGE 84, 34, 50.
Diese engen Voraussetzungen hat die verfassungs- und verwaltungsrechtliche Rechtsprechung im Wesentlichen nur für unvertretbare Beurteilungen im Bereich des Prüfungs- und Beamtenrechts, wertende Entscheidungen durch weisungsfreie, mit Sachverständigen besetzte Ausschüsse sowie für Prognoseentscheidungen und Risikobewertungen vor allem im Bereich des Umweltrechts, im eng damit verknüpften technischen Sicherheitsrecht und im Gesundheitsrecht angenommen.
Vgl. die Übersichten bei Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, aaO, § 7 Rdnr. 37 ff, Ossenbühl in Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts III, § 65 Rdnr. 8, und Rogmann, aaO, S. 20.
Die Voraussetzungen für Beurteilungsspielräume, die der Anwendung normkonkretisierender Verwaltungsvorschriften zugänglich sind, liegen im Raumordnungsrecht nicht vor. Es gibt keine Anhaltspunkte für die normative Zuweisung einer Letztentscheidung an die Verwaltung durch den Gesetzgeber in diesem Rechtsbereich. Vielmehr ist die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe des Raumordnungsrechts durch die Behörden von den Gerichten in vollem Umfang überprüfbar. Die Bedeutung des Einzelhandelserlasses erschöpft sich deshalb in der Funktion als verwaltungsinterne Auslegungshilfe für § 24 Abs. 3 LEPro NRW und eventuell gleich lautende Vorschriften der Landes- und Regionalplanung. Ob in dem Einzelhandelserlass an anderer Stelle auch Erfahrungswerte enthalten sind, die für die Rechtsprechung als Orientierungswerte herangezogen werden können,
so BayVGH, Urteil vom 7. Juni 2000 - 26 N 99.2961 u.a. -, UPR 2001, 80 (nur Leitsatz), für einen vergleichbaren bayerischen Erlass,
bedarf keiner Entscheidung, weil es im vorliegenden Fall nicht um die Verwertung von Erfahrungssätzen der Verwaltungspraxis geht.
§ 24 Abs. 3 LEPro NRW ist kein Ziel der Raumordnung im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB. Die Kammer vermag sich der entgegenstehenden Ansicht des OVG NRW nicht anzuschließen.
S. OVG NRW, Urteile v. 7. Dezember 2000 - 7a D 60/99.NE -, 22. Juni 1998 - 7a D 108/96.NE -, BRS 60 Nr. 1, und 11. Januar 1999 - 7 A 2377/96 -, UPR 1999, 359.
Es kann offen bleiben, ob § 24 Abs. 3 LEPro NRW bereits aus gesetzessystematischen Gründen kein bindendes Ziel der Raumordnung ist. Gem. § 3 Nr. 2 ROG 1998 sind Ziele der Raumordnung textliche oder zeichnerische Festlegungen in Raumordnungsplänen. Außerhalb von Raumordnungsplänen ist damit für verbindliche landesrechtliche Zielbestimmungen auf Grund der bundesgesetzlichen Vorgabe kein Platz. Raumordnungspläne sind gem. § 3 Nr. 7 ROG 1998 nur der Raumordnungsplan für das Landesgebiet nach § 8 und die Pläne für Teilräume der Länder (Regionalpläne) nach § 9. Legt man die Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 7 ROG 1998 zu Grunde, könnte § 24 Abs. 3 LEPro NRW allenfalls Teil des Raumordnungsplanes für das Landesgebiet sein. Gem. § 8 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 ist für das Gebiet eines jeden Landes ein zusammenfassender und übergeordneter Plan aufzustellen. Diese Funktion erfüllt in Nordrhein-Westfalen der 1995 in Kraft getretene LEP NRW. Darin heißt es, mit dem LEP NRW seien die Ziele der Raumordnung und Landesplanung in einem Landesentwicklungsplan konzentriert und sowohl textlich als auch zeichnerisch dargestellt. Es spricht Manches dafür, dass es sich bei dem LEPro NRW oder Einzelnen seiner Vorschriften nicht um einen Raumordnungsplan für das Land handelt. Zwar ist gem. § 7 Abs. 1 S. 2 ROG 1998 und war gem. § 5 Abs. 1 S. 2 ROG 1965 auch die Aufstellung räumlicher oder sachlicher Teilpläne zulässig. Das LEPro NRW und der LEP NRW sind jedoch offensichtlich nicht als sachliche Teilpläne eines einheitlichen Landesraumordnungsplanes erlassen worden. Dafür gibt es weder im Wortlaut noch in der Entstehungsgeschichte des Gesetzes und des Planes irgendeinen Anhalt. Der Beigeladene hat dies in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt und erläutert, aus seiner Sicht stünden das LEPro NRW und der LEP NRW nebeneinander und seien nicht Teil eines Gesamtplanes; dabei stufe er das LEPro NRW als „etwas ranghöher" ein.
Vgl. Runkel in Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, K § 3 Rdnr. 278, zur generellen Möglichkeit, ein Landesraumordnungsprogramm als sachlichen Teilplan aufzustellen.
Das ROG 1965 kannte allerdings keine § 3 Nr. 7 und § 8 ROG 1998 vergleichbare Vorgabe, wonach für den Bereich des Landes ein zusammenfassender Plan aufzustellen ist; vielmehr ließ § 5 ROG 1965 Programme und Pläne zu, woraus sich historisch das Nebeneinander eines Landesentwicklungsprogrammes in Gesetzesform und eines Landesentwicklungsplanes erklären mag. Wendet man aus diesem Grunde die in § 3 Nr. 7 ROG 1998 enthaltene Definition für Raumordnungspläne nicht an, so müsste das Land NRW bis zum Ablauf dieses Jahres seiner Verpflichtung nach Art. 75 Abs. 3 GG und § 22 ROG 1998 nachkommen und einen der bundesgesetzlichen Vorgabe des § 8 ROG 1998 entsprechenden übergeordneten und zusammenfassenden Raumordnungsplan für das Land schaffen, wobei es die Möglichkeit von sachlichen Teilplänen nutzen kann. § 11 LPlG NRW dürfte in seiner jetzigen Fassung mit § 8 ROG 1998 jedenfalls nicht in Einklang stehen. Die landesrechtliche Anpassungspflicht gilt auch für die in § 7 Abs. 1 S. 3 ROG 1998 vorgeschriebene Kennzeichnung für Ziele der Raumordnung.
§ 24 Abs. 3 LEPro NRW enthält keine Kennzeichnung als verbindliches Ziel der Raumordnung; die Kennzeichnung dürfte allerdings nur deklaratorische und keine konstitutive Bedeutung besitzen; es spricht jedoch wenig dafür, eine Regelung als bindendes Ziel der Raumordnung zu verstehen, wenn der Plangeber selbst sie nicht als solche angesehen und deshalb gekennzeichnet hat.
Letztlich kann die Frage der inhaltlichen Anwendbarkeit (auch) von § 3 Nr. 7 ROG 1998 offen bleiben, weil § 24 Abs. 3 LEPro NRW aus anderen Gründen kein Ziel der Raumordnung ist.
Ziele der Raumordnung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB und § 3 Nr. 2 ROG 1998 können nur Festlegungen sein, die bestimmt oder bestimmbar und abschließend vom Plangeber abgewogen sind. Solche Ziele legen in Richtung auf die örtliche Planung Rahmenbedingungen fest, die tendenziell auf weitere Konkretisierung angelegt sind. Sie bieten Lösungen, die auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind. Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Aktivitäten verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab. Je nachdem, ob ein Ziel eine eher geringe inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für eine Mehrzahl von Handlungsalternativen lässt, oder durch eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet ist, die der Bauleitplanung enge Grenzen setzt, entfaltet es stärkere oder schwächere Rechtswirkungen. Diese relative Offenheit der Zielvorgaben ändert nichts daran, dass die örtlichen Planungsträger an die Ziele der landesplanerischen Letztentscheidungen strikt gebunden sind und ihre Bauleitplanung an sie anzupassen haben. Ziele der Raumordnung können nicht im Wege der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB überwunden werden.
Vgl. BVerwG, Beschluss v. 20. August 1992, aaO.
Ob § 24 Abs. 3 LEPro NRW unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ein Ziel der Raumordnung ist, kann nur durch Auslegung der Norm ermittelt werden. Soweit die Rechtsprechung sich mit dem Wortlaut der Norm befasst hat, geht sie übereinstimmend davon aus, dass es dem in der Rechtsanwendung üblichen Verständnis entspreche, die an das Wort „soll" angeknüpfte Rechtsfolge als grundsätzlich, d.h. im Regelfall verbindlich („muss") anzunehmen; nur für den atypischen Ausnahmefall sei die Rechtsfolge nicht zwingend angeordnet.
So OVG NRW, Urteil v. 7. Dezember 2000, aaO; für das bayerische Landesrecht auch BayVGH, Urteil v. 25. November 1991 - 14 B 89.3207 -, BayVBl. 1992, 529, und VG Ansbach, Urteil v. 2. November 1983 - Nr. AN 9 K 83 A. 0114 -, BayVBl. 1984, 603; in der Literatur auch Goppel, Ziele der Raumordnung, BayVBl. 1998, 289, 292.
Dieses Wortverständnis verkennt den grundlegenden Unterschied zwischen normativen Konditional- und Finalprogrammen. Konditionalprogramme enthalten grundsätzlich einen Tatbestand, bei dessen Vorliegen eine im Gesetz näher bestimmte Rechtsfolge eintritt. Sie sind nach dem Wenn-Dann-Schema aufgebaut und führen zu direkten Verhaltensregeln mit abstrakt-genereller Vorwegprogrammierung. Für Regelungen mit konditionalem Charakter, die den größten Teil des öffentlichen Rechts bestimmen, gilt das beschriebene Verständnis von Sollvorschriften im Sinne einer strikten Bindung des Normanwenders und der Eröffnung eines Entscheidungsspielraumes für atypische Sachverhalte. Die Normen des Planungsrechts sind dagegen anders strukturiert. Die Andersartigkeit verbietet eine schlichte Übertragung des Verständnisses von Soll-Vorschriften.
Planung ist Gestaltung komplexer Situationen in die Zukunft hinein. Gestaltung setzt Freiräume voraus, deren Interessengefüge gesetzlich nicht vorentschieden ist, weil die Besonderheit und Unübersehbarkeit der bereichsspezifischen Lage einer umfassenden legislatorischen Determination entgegenstand. Der Gesetzgeber hat sich hier damit begnügen müssen, nur die Ziele von Planungen in der Form von Richtpunkten und Direktiven vorzugeben. Den Weg zu diesen Zielen muss die planende Verwaltung selbst herausfinden.
Vgl. Söfker in Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Stand 64. Lieferung 2000, § 1 Rdnr. 181.
Planungsrechtsnormen weisen damit überwiegend instrumentale und finale Komponenten auf. Das eröffnet eine größere Anzahl von Entscheidungsmöglichkeiten als bei konditional strukturierten Rechtsnormen. Die Entscheidungsmöglichkeiten bestehen nicht nur in atypischen Fällen, sondern bei jeder Planungsentscheidung, auf die die Planungsvorschrift Anwendung findet.
Vgl. Hoppe/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 5 Rdnr. 6; Hoppe, „Ziele der Raumordnung", NWVBl. 1998, 461,464.
Planungsrechtliche Soll-Vorschriften enthalten anders als konditional programmierte Normen eine Abwägungsstruktur, die die Planungsbehörde als vorgegebenes Ziel in ihren Entscheidungsprozess einstellen muss. Eine verbindliche Leitsatzstruktur im Sinne einer der Abwägung vorgelagerten Letztentscheidung ist planungsrechtlichen Soll-Vorschriften dagegen fremd.
S. beispielsweise § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB, der ebenfalls nicht konditional formuliert ist und nicht als Regel-Ausnahme- Vorschrift verstanden wird.
Die Bestimmung von verbindlichen Zielen der Raumordnung kann daher nicht durch Soll-Vorschriften, sondern nur durch eindeutige Ist-Formulierungen in den Raumordnungsplänen getroffen werden.
Dieses Wortverständnis planungsrechtlicher Vorschriften wird vom Bundesgesetzgeber offenbar geteilt. Mit dem BauROG 1998 wurde in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB das Instrument des Eignungsgebietes eingeführt, mit dessen Hilfe die Gemeinden die Ansiedlung privilegierter Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB steuern können. In der ursprünglichen Fassung des Gesetzesentwurfs wurde das Eignungsgebiet dadurch definiert, dass bestimmte raumbedeutsame Maßnahmen an anderer Stelle im Planungsraum „in der Regel ausgeschlossen sein sollen". Der Bundestagsausschuss für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau empfahl eine andere, eindeutige Formulierung, um sprachlich zu verdeutlichen, dass es sich bei der Darstellung oder Ausweisung von Eignungsgebieten um Ziele der Raumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG handele.
S. BT-Drucksache 13/589, S. 24.
Der Bundestag ist dieser Beschlussempfehlung ausdrücklich gefolgt und hat eine Formulierung gewählt, die die gesetzgeberische Letztentscheidung im Sinne einer verbindlichen Zielbestimmung auch sprachlich dokumentiert.
Dieses Wortlautverständnis kommt auch in einem Schreiben des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau an das Sächsische Staatsministerium für Umwelt
und
Landesentwicklung zum Ausdruck, wonach die Zulässigkeit von Soll-Vorschriften im Regionalplan Westsachsen für verbindliche Ziele wegen der Notwendigkeit „abschließend abgewogener Festlegungen" ausdrücklich verneint wird, zitiert nach Goppel, aaO.
Schließlich hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem bereits zitierten Beschluss vom 20. August 1992 erkannt, dass die von § 1 Abs. 4 BauGB erfassten landesplanerischen Ziele nicht auf eine Stufe mit den städtebaulichen Zielen des § 1 Abs. 5 S. 1 und 3 BauGB zu stellen sind, die lediglich Optimierungsgebote und damit Abwägungsdirektiven enthalten. Zur Begründung seiner Ansicht hat sich das Bundesverwaltungsgericht ausschließlich auf den Wortlaut des § 1 Abs. 5 BauGB berufen und die fehlende Letztverbindlichkeit der städtebaulichen Zielvorgabe durch die Hervorhebung des Wortes „soll" betont.
Vgl. BVerwG, Beschluss v. 20. August 1992, aaO, S. 332.
Diese am Wortlaut orientierte Auslegung besäße wenig Überzeugungskraft, wenn die Formulierung einer planerischen Letztentscheidung auch in Gestalt von Soll-Vorschriften erfolgen könnte.
Gesetzessystematische Gründe stehen dem Verständnis von § 24 Abs. 3 LEPro NRW als für den Regelfall bindende, Ausnahmen aber ermöglichende Planungsentscheidung des Landesgesetzgebers entgegen. Der Bund hat in § 11 ROG 1998 ein Zielabweichungsverfahren vorgesehen. Danach kann von einem Ziel der Raumordnung in einem eigenständigen Verfahren abgewichen werden, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Wie sich aus dem Wortlaut und diesen unterstützend der Entstehungsgeschichte der Norm ergibt, hat der Gesetzgeber damit die planungsrechtliche Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB auf der Ebene des Raumordnungsrechts nachgebildet. Die Grenze zwischen einem Zielabweichungs- und einem Zieländerungsverfahren entspricht danach weitgehend der zwischen einer Befreiung von den Festsetzungen und der Änderung eines Bebauungsplanes.
Vgl. den Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. 13/6392, A.II. zu § 11 ROG.
Die Zulässigkeit einer Befreiung nach § 31 BauGB setzt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts voraus, dass es sich in bodenrechtlicher Hinsicht um einen atypischen Sonderfall handelt. Das Rechtsinstitut der Befreiung rechtfertigt sich überhaupt nur daraus, dass die mit einer Normierung regelmäßig verbundene Abstraktion und Verallgemeinerung unvermeidbar zu Differenzen zwischen dem Regelungsinhalt und dem hinter der Regelung stehenden Schutzgut führen können, weil und soweit sie besonders gelagerten Sachverhalten, die aus tatsächlichen Gründen - atypisch - „aus der Regel fallen", nicht gerecht werden. Um im Einzelfall diesem Mangel abhelfen zu können, bedarf es der Möglichkeit, in solchen atypischen Fällen von der Einhaltung der Norm, auch von den Festsetzungen eines Bebauungsplanes, zu befreien. Die Befreiung setzt damit voraus, dass ein Sonderfall vorliegt. Für die Regelfälle dagegen ist das, was nach den Festsetzungen des Bebauungsplanes Rechtens ist, einer Befreiung nicht zugänglich. Eine planerische Festsetzung, von deren Einhaltung selbst in Regelfällen befreit werden müsste, dürfte in Wahrheit bereits als Norm ungültig sein. Durch die Entgegensetzung von Regelfällen und Sonderfällen wird auch die Grenze zwischen der Befreiung und der etwa erforderlichen Planänderung markiert: Ist die Befreiung auf atypische Sonderfälle beschränkt, so folgt daraus, dass in allen übrigen Fällen zulässige Abweichungen von den Festsetzungen eines Bebauungsplanes nur mit Hilfe eines Planänderungsverfahrens bewirkt werden können.
So grundlegend BVerwG, Beschluss v. 9. Juni 1978 - 4 C 54.75 -, BVerwGE 56, 71 ff; zur fortdauernden Aktualität dieser Rechtsprechung trotz Änderung der Norm Schmaltz in Schrödter, Baugesetzbuch, 6. Aufl. 1998, § 31 Rdnr. 19.
Hat der Gesetzgeber das raumordnungsrechtliche Zielabweichungsverfahren dem städtebaurechtlichen Befreiungsverfahren nachgebildet, so sind atypische Fälle nach der eindeutigen gesetzlichen Intention in diesem eigens geschaffenen Verfahren zu lösen. Das schließt es zugleich aus, bindende Zielvorgaben mit einer Öffnungsklausel für Sonderfälle zu schaffen. Anderenfalls würde die aus § 3 Nr. 2 und § 11 ROG 1998 folgende bundesgesetzliche Vorgabe durch den Landesgesetzgeber unterlaufen. Das gerade für atypische Fälle vorgesehene Zielabweichungsverfahren müsste weitgehend, wenn nicht in vollem Umfang funktionslos bleiben. Es tritt hinzu, dass das Zielabweichungsverfahren von der für die Raumordnung zuständigen Stelle durchzuführen ist, während sich etwa das Planungsziel des § 24 Abs. 3 LEPro NRW an den Planungsträger richtet, mithin die Frage nach dem Vorliegen eines atypischen Sachverhaltes (zunächst) von ihm zu beantworten ist. Angesichts dessen handelt es sich bei der Bewältigung atypischer Sachverhalte nicht um Planungsphilosophie, sondern darum, auf welcher Ebene Letztentscheidungen zu treffen sind.
So auch Schroeder, Die Wirkung von Raumordnungszielen, UPR 2000, 52, 53; Hoppe, Kritik an der textlichen Fassung und inhaltlichen Gestaltung von Zielen der Raumordnung in der Planungspraxis, DVBl. 2001, 81, 89; aA Goppel, aaO.
Mit Blick auf das gesetzlich geregelte Verhältnis von Zielbestimmung und Zielabweichung in jeweils eigenständigen Verfahren vermag die Kammer auch nicht dem OVG NRW zu folgen, wonach es in atypischen Fällen bereits an einer Zielbestimmung fehlt. § 24 Abs. 3 LEPro NRW soll nach dieser Rechtsprechung nur für den Regelfall ein verbindliches Ziel der Raumordnung sein, in atypischen Fällen hingegen soll es an einer verbindlichen Zielvorgabe überhaupt fehlen.
Vgl. OVG NRW; Urteil v. 7. Dezember 2000, aaO, S. 45, 46 des amtl. Abdrucks.
Nach der dem Bundesgesetzgeber vorschwebenden Konzeption führt ein atypischer Sachverhalt aber nicht zum Verlust des Ziels, sondern zu einer bewussten Abweichung. Damit bleibt das raumplanerische Ziel weiterhin uneingeschränkt verbindlich. Es wird lediglich für den Einzelfall eine Ausnahme zugelassen, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Dies entspricht der Rechtslage bei der Befreiung nach § 31 BauGB, die den Gesetzgeber bei der Schaffung des § 11 ROG 1998 geleitet hat. Liegt bei der planungsrechtlichen Beurteilung eines Vorhabens im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes ein atypischer Fall vor, so bleibt die Regelung des Bebauungsplans auch dann wirksam, wenn von ihr abgewichen wird. Atypische Sachverhalte müssen sich deshalb auch weiterhin an der für den Regelfall geltenden Norm messen lassen. Abweichungen führen nicht zur Verdrängung der den Normalfall regelnden Vorschrift, sondern setzen ihre Existenz geradezu voraus. Deshalb führen raumordnungsrechtlich atypische Sachverhalte nicht zum Verlust des einmal für verbindlich erklärten raumordnungsrechtlichen Ziels. Im Übrigen bleibt unklar, ob das OVG NRW Zielabweichungsverfahren im Anwendungsbereich von § 24 Abs. 3 LEPro NRW für obsolet hält, was mit § 19a LPlG NRW und § 11 ROG 1998 bzw. § 5 Abs. 5 ROG 1965 kaum vereinbar sein dürfte. Unklar ist schließlich auch, wer in Nordrhein-Westfalen ein Zielabweichungsverfahren durchzuführen hätte, wenn von einer Zielbestimmung des LEPro NRW, insbesondere von § 24 Abs. 3 LEPro NRW abgewichen werden soll. Regelungen finden sich in § 19a LPLG NRW nur für Zielabweichungsverfahren bei Gebietsentwicklungsplänen und bei den Landesentwicklungsplänen, zu denen der Gesetzgeber das in § 11 LPlG NRW eigenständig aufgeführte Landesentwicklungsprogramm nicht rechnet. Diese Frage stellt sich lediglich dann nicht, wenn man dem LEPro NRW nicht den Charakter eines Raumordnungsplanes zubilligt oder darin kein verbindliches Ziel der Raumordnung definiert sieht.
Schließlich berücksichtigt die Kammer bei der Auslegung von § 24 Abs. 3 LEPro NRW, dass durch die Bestimmung von Zielen der Raumordnung die gemeindliche Planungshoheit aus Art. 28 II GG und Art. 78 I LV NRW eingeschränkt wird. Das begegnet grundsätzlich keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, weil die kommunale Planungshoheit nur im Rahmen der Gesetze Gewähr leistet wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss v. 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 und 1628/83 -, BVerfGE 79, 127 ff.
Den Gesetzesvorbehalt konkretisieren hinsichtlich der Bauleitplanung verschiedene Regelungen des BauGB. Dazu zählt auch § 1 Abs. 4 BauGB. Erweisen sich Planungsregelungen hinsichtlich ihres Bestehens und/oder ihres Umfangs als auslegungsbedürftig, so ist aber derjenigen Auslegung der Vorzug zu geben, die der grundsätzlich gegebenen verfassungsrechtlichen Gewährleistung am besten Rechnung trägt. Sieht man in § 24 Abs. 3 LEPro NRW kein Ziel der Raumordnung im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB, so dürfte es sich um einen von der Gemeinde im Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB zu beachtenden (allgemeinen) Grundsatz der Raumordnung handeln.
Vgl. hierzu Hoppe, Kritik an der textlichen Fassung und inhaltlichen Gestaltung von Zielen der Raumordnung in der Planungspraxis, aaO, S. 87.
Grundsätze der Raumordnung binden die Gemeinden in einem geringeren Umfang als die verbindlichen und nicht im Wege der Abwägung überwindbaren Ziele der Raumordnung. Ist deshalb - wie hier - die Auslegung einer Rechtsnorm als Grundsatz der Raumordnung möglich, wenn nicht gar naheliegend, so spricht der Aspekt einer möglichst umfassenden Gewährleistung verfassungsrechtlich verbürgter Rechte für eine die gemeindliche Planungshoheit weniger einschränkende Auslegung.
Vgl. auch BVerwG, Urteil v. 18. Februar 1994 - 4 C 4.92 -, DVBl. 1994, 1136 ff, 1139, wonach hinsichtlich der Gewährleistung der kommunalen Planungshoheit durch Beteiligungsrechte ein strenger Maßstab anzulegen ist.
Ziele der Raumordnung, die der Änderung des Flächennutzungsplans entgegenstehen, ergeben sich nicht aus dem LEP. Dieser macht zu großflächigen Einzelhandelsbetrieben keine spezifischen Aussagen.
Auch der GEP N enthält kein Ziel der Raumordnung, das der Ausweisung des geplanten Sondergebietes entgegensteht. Allerdings ist in diesem Regionalplan ein textliches Ziel in Abschnitt II, Kapitel 1.0, Nr. 122 formuliert. Danach sind Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO grundsätzlich Siedlungsschwerpunkten räumlich und funktional zuzuordnen. Durch die Ansiedlung von Vorhaben der genannten Art darf die zentralörtliche Versorgungsfunktion anderer Zentren nicht beeinträchtigt werden. Damit wird auf der Ebene der Regionalplanung der in § 24 Abs. 3 LEPro enthaltene Planungsgrundsatz aufgegriffen und umgesetzt. Die Kammer lässt offen, ob das textliche Ziel so bestimmt formuliert ist, dass es den Anforderungen an eine Zielbestimmung im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB und § 3 Nr. 2 ROG 1998 genügt. Bedenken ergeben sich vor allem aus der Formulierung, wonach das Integrationsgebot nur „grundsätzlich" gilt. Sie lässt sich in einem ähnlichen Sinne verstehen wie die Soll-Vorschrift des § 24 Abs. 3 LEPro NRW und wäre bei diesem Verständnis mit denselben Problemen behaftet wie die Gesetzesnorm, die ihr offensichtlich als Vorbild diente. Es ist jedenfalls nicht ersichtlich, dass der Plangeber bewusst eine andere Wortwahl als der Gesetzgeber getroffen hat, etwa um ein größeres Maß an Verbindlichkeit zu dokumentieren. Die Zielbestimmung lässt andererseits aber auch die Auslegung zu, dass das Integrationsgebot abschließend und verbindlich für den Rechtsanwender vorgegeben ist, wobei im Einzelfall Ausnahmen zugelassen werden können. Bei diesem Regelungsverständnis enthielte das textliche Ziel in der Sache neben der letztverbindlichen Zielbestimmung lediglich den Hinweis auf die Möglichkeit von Ausnahmeentscheidungen. Dass sie verfahrenstechnisch in einem Zielabweichungsverfahren zu verfolgen sind, bedurfte keiner Erwähnung. Das ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz, §§ 11, 23 Abs. 2 ROG 1998 bzw. § 19a LPlG NRW. Einer Entscheidung bedarf die Frage nicht, weil der H-Markt dem Integrationsgebot entspricht und deshalb auch dann zulässig ist, wenn es sich bei der Zielbestimmung im GEP um ein verbindliches Ziel der Raumordnung handelt.
Alle Verfahrensbeteiligten sind davon ausgegangen, dass die Ansiedlung eines Einkaufszentrums die zentralörtliche Versorgungsfunktion anderer Zentren nicht beeinträchtigt. Die Klägerin hat hierzu ein Gutachten der H1 erstellen lassen, das von der Genehmigungsbehörde und in dem vorangegangenen landesplanerischen Anpassungsverfahren von der Landesplanungsbehörde geprüft worden ist. Auswirkungen von Gewerbebetrieben auf das zentralörtliche Gliederungssystem können nur prognostisch beurteilt werden. Die prognostische Einschätzung eines Planungsträgers, die als Entscheidungsbasis dient, ist vom Gericht als rechtmäßig hinzunehmen, soweit sie methodisch einwandfrei zu Stande gekommen und in der Sache vernünftig ist. Vom Gericht kann deshalb eine Prognose nur darauf überprüft werden, ob der maßgebliche Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, entscheidungserhebliche Gesichtspunkte erkannt und der mögliche Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt wurde.
Vgl. BayVGH, Urteil v. 7. Juni 2000, aaO; Stüer in Hoppenberg, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Stand März 1999, Kapitel B Rdnr. 731, m.w.H.
Diese Grundsätze gelten auch für die Behörden im bauleitplanerischen Genehmigungs- und landesplanerischen Anpassungsverfahren. Sowohl die Beklagte als auch der Funktionsvorgänger des Beigeladenen haben in Anwendung des beschriebenen Prüfungsmaßstabes keine durchgreifenden Bedenken gegen das Gutachten der H1 gefunden. Das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft NRW hat dies in der landesplanerischen Letztentscheidung vom 7. August 1998 ausdrücklich festgestellt. Da sich im Laufe des gerichtlichen Verfahrens keine neuen Gesichtspunkte ergeben und insbesondere alle Verfahrensbeteiligten an ihrer Einschätzung festgehalten haben, bedarf es insoweit keiner darüber hinausgehenden gerichtlichen Prüfungen und Ausführungen. Das gilt auch hinsichtlich des Tatbestandsmerkmales der erforderlichen funktionalen Zuordnung des Einkaufszentrums zum Siedlungsschwerpunkt C.
Das geplante Sondergebiet ist dem Siedlungsschwerpunkt C räumlich zugeordnet. Siedlungsschwerpunkte sind gem. § 6 S. 1 LEPro NRW solche Standorte, die sich für ein räumlich gebündeltes Angebot von öffentlichen und privaten Einrichtungen der Versorgung, der Bildung und Kultur, der sozialen und medizinischen Betreuung, des Sports und der Freizeitgestaltung eignen. Die Landesplanung legt nicht fest, wo die einzelnen Gemeinden ihren Siedlungsschwerpunkt haben. Sie setzt vielmehr voraus, dass die Gemeinden ihre Siedlungsschwerpunkte als Ausfluss ihrer Planungshoheit selbst bestimmen. Dabei ist der Bestimmungsort nicht festgelegt. Die Gemeinden haben sich dabei ganz überwiegend an dem Runderlass des Innenministers vom 5. August 1976 - V C 2 - 901.11, MBl. NW 1976 S. 1774, „Siedlungsschwerpunkte und Berücksichtigung landesplanerischer Dichteangaben" orientiert und ihre Siedlungsschwerpunkte in den Flächennutzungsplänen dargestellt. Werden in einer Gemeinde mehrere Siedlungsschwerpunkte festgelegt, so ist deren funktionale Aufgabenstellung - soweit erforderlich - zu differenzieren - etwa: Stadtzentrum, Stadtteilzentrum, Nahversorgungszentrum. Die Vorstellungen über den Ausbau der Siedlungsschwerpunkte sollten im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan dargelegt werden. Auch die Klägerin ist nach den Vorgaben dieses Erlasses verfahren und hat in ihrem ersten Flächennutzungsplan 1977 die beiden Siedlungsschwerpunkte C und O dargestellt. Dabei hat sie die räumliche Begrenzung der beiden Siedlungsschwerpunkte nicht gekennzeichnet.
Insoweit kann nicht auf den Erlass v. 5. August 1976 zurückgegriffen werden, weil er hinsichtlich der einzelnen Symbole widersprüchlich ist. Während nach dem Text des Erlasses eine räumliche Begrenzungslinie durch das Planzeichen 2 darzustellen ist, ordnet die Darstellung der Planzeichen in der Anlage zu diesem Erlass die flächenmäßige Begrenzung dem Planzeichen 1 zu.
Das ergibt sich aus den Änderungen und Ergänzungen zum Erläuterungsbericht auf Grund der Entscheidung des Rates der Klägerin vom 26. September 1978. Danach haben die Bestandssituation der Besiedlung und die Zielsetzung für den Flächennutzungsplan zur Festsetzung von zwei Siedlungsschwerpunkten geführt, nämlich im Stadtteil C und im Stadtteil O. Die Differenzierung der beiden Schwerpunkte erfolgte entsprechend der jeweiligen Bedeutung. Der Siedlungsschwerpunkt C wurde als Stadtzentrum und der Siedlungsschwerpunkt O als Stadtteilzentrum ausgewiesen. Für diese Differenzierung war u.a. bestimmend, dass die vorhandene Infrastruktur im Stadtteil C Bedeutung für das gesamte Stadtgebiet und in Teilbereichen darüber hinaus besaß und dass der Stadtkern C nach dem damals im Entwurfstadium befindlichen Landesentwicklungsplan I/II Versorgungszentrum für 50 - 100.000 Einwohner sein sollte. Eine exakte räumliche Begrenzung des Siedlungsschwerpunktes sollte erkennbar nicht erfolgen.
Es kann offen bleiben, ob der geplante Standort „H" innerhalb des auf oben beschriebene Weise bestimmten Siedlungsschwerpunktes C liegt oder geringfügig außerhalb. Er ist jedenfalls dem Siedlungsschwerpunkt C planungsrechtlich zugeordnet. Stellt die Gemeinde ihre Siedlungsschwerpunkte im Flächennutzungsplan nicht mit räumlicher Begrenzungslinie dar, scheidet in der Regel eine parzellenscharfe Bestimmung der Grenzen eines Siedlungsschwerpunktes aus. Das dürfte auch für den hier in Rede stehenden Siedlungsschwerpunkt C gelten. Die Verfahrensbeteiligten haben durchgängig und übereinstimmend angenommen, das Einkaufszentrum solle innerhalb des Siedlungsschwerpunktes, aber an dessen Rand liegen. Folgt man dem, so wäre der Standort dem Siedlungsschwerpunkt ohne weiteres räumlich zugeordnet. Räumlich zugeordnet sind nämlich zumindest alle Punkte innerhalb eines Siedlungsschwerpunktes.
So offenbar auch OVG NRW, Urteil v. 7. Dezember 2000, aaO, S. 47 d. amtl. Abdrucks; danach sind innerhalb eines Siedlungsschwerpunktes gelegene Standorte nicht nur räumlich zugeordnet, sondern werden vom Siedlungsschwerpunkt umfasst.
Das gilt jedenfalls dann, wenn die Gemeinde sich bei der Darstellung von Siedlungsschwerpunkten im Flächennutzungsplan an den gesetzlichen Kriterien ausgerichtet hat, der Flächennutzungsplan insoweit also wirksam ist. Hiervon ist im vorliegenden Fall auszugehen.
Nichts anderes gilt im Ergebnis, wenn man wegen der Randlage des Standortes zur vorhandenen Bebauung annimmt, dieser liege außerhalb des Siedlungsschwerpunktes. Die Formulierung des Planungsziels - ebenso die Formulierung des ähnlich lautenden Planungsgrundsatzes in § 24 Abs. 3 LEPro NRW - legt die Annahme nahe, dass großflächiger Einzelhandel nicht nur innerhalb von Siedlungsschwerpunkten ermöglicht werden soll. Dies hätten Gesetz- und Plangeber entsprechend ausdrücken können. Vielmehr gibt es auch Standorte für großflächigen Einzelhandel, die (schon) außerhalb des Siedlungsschwerpunktes liegen, diesem gleichwohl aber räumlich zugeordnet sind. Die planungsrechtliche Vorgabe im GEP zum großflächigen Einzelhandel hat hinsichtlich des Integrationsgebotes eine geographische und eine funktionale Komponente. Die geographische Komponente drückt sich im Merkmal der räumlichen Zuordnung aus. Sie setzt für den großflächigen Einzelhandel den allgemeinen Grundsatz des § 6 S. 1 LEPro NRW um, wonach sich die Entwicklung der Siedlungsstruktur auf Siedlungsschwerpunkte hin ausrichten soll. Räumlich zugeordnet sind deshalb alle diejenigen Standorte, die unter Berücksichtigung der Siedlungsstrukturentwicklung einer Gemeinde auf einen bestimmten Siedlungsschwerpunkt hin ausgerichtet sind. Insoweit besteht zwischen § 6 LEPro NRW und § 24 Abs. 3 LEPro NRW bzw. einem entsprechenden Ziel der Raumordnung auf einer nachgeordneten Planungsebene ein normativer Zusammenhang. Weitere inhaltliche Anforderungen lassen sich aus dem Tatbestandselement der räumlichen Zuordnung nicht ableiten. Insbesondere ist für die Annahme der räumlichen Integration nicht erforderlich, dass ein Einkaufszentrum einem Wohnsiedlungsbereich innerhalb des Siedlungsschwerpunktes räumlich zugeordnet ist.
Das Stadtgebiet von C ist siedlungsstrukturell relativ klar gegliedert. Neben weiträumigen Freiflächen, die den größten Teil der Stadt einnehmen, gibt es vier Ortsteile, nämlich den Stadtkern von C, das 1969 eingemeindete W sowie das bis 1975 selbständige O mit dem benachbarten S. W und S sind wegen ihrer untergeordneten Bedeutung nicht als Siedlungsschwerpunkte bestimmt. Die durch das Stadtgebiet der Klägerin führende A 2 verläuft ungefähr in der Mitte zwischen den beiden Siedlungsschwerpunkten C und O und bildet quasi eine natürliche Trennlinie. Deshalb hat die Klägerin den südöstlich der Autobahn gelegenen Standort dem richtigen der beiden denkbaren Siedlungsschwerpunkte zugeordnet. Es bedarf keiner Entscheidung, ob sämtliche südöstlich der Autobahn befindlichen Standorte noch dem Siedlungsschwerpunkt C räumlich zugeordnet sind. Die „H" jedenfalls ist es. Sie schließt an die vorhandene Bebauung an, die zu Wohnzwecken oder gewerblich genutzt wird. Unmittelbar gegenüber dem geplanten Einkaufszentrum befinden sich als Ende einer bandartigen Bebauung der O-Straße (B 0) Wohnhäuser; ausweislich des Kartenmaterials dürfte es sich dort planungsrechtlich um ein Gebiet im Sinne des § 34 BauGB handeln. Dieser im Zusammenhang bebaute Ortsteil ist eindeutig zum Stadtzentrum C ausgerichtet. Die räumliche Zuordnung des Standortes drückt sich auch in der zur Zeit geltenden Raum- und Bauleitplanung aus. Die „H" ist im aktuellen Flächennutzungsplan nicht etwa als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt, sondern als gewerbliche Baufläche. Mit Hilfe dieser Bauflächenausweisung sollte eine langfristig ins Auge gefasste Nutzung als Gewerbe- oder Industriegebiet vorbereitet werden.
S. S. 31 des Erläuterungsberichtes zum Flächennutzungsplan der Klägerin.
Der Rat der Klägerin sah bei seiner Bauleitplanung die Gewerbeflächen im Norden des Stadtteils C als Abrundung der Siedlungsentwicklung. Speziell der hier in Rede stehende Bereich wurde als „Eingangstor" zur Stadt C empfunden, der in besonderem Maße qualitativ zu gestalten sei, um ein positives Erscheinungsbild für den Zugang zur Stadt zu Gewähr leisten.
S. 22 des Erläuterungsberichtes zum Flächennutzungsplan der Klägerin.
Die bisherige Bauleitplanung hätte deshalb ohne weiteres die Festsetzung eines Gewerbegebietes in einem aus dem Flächennutzungsplan zu entwickelnden Bebauungsplan zugelassen. Das entspricht den raumplanerischen Vorgaben des GEP N, der die Flächen der „H" als Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereich darstellt (Bl. 30 der zeichnerischen Darstellungen). Die beschriebenen raumplanerischen und bauleitplanerischen Darstellungen sind unter Beachtung von § 6 S. 1 LEPro NRW nur zulässig, weil durch sie die städtebauliche Entwicklung räumlich auf den Siedlungsschwerpunkt C ausgerichtet wird. Von einem räumlich nicht integrierten Standort „auf der grünen Wiese" kann bei der „H" nicht die Rede sein. Der Beigeladene kommt zu seiner entgegenstehenden, maßgeblich durch den Einzelhandelserlass inspirierten Rechtsansicht nicht dadurch, dass er die geographischen Verhältnisse anders beurteilt, sondern durch eine (unzulässige) qualitative Auffüllung des Begriffs der räumlichen Zuordnung. Die Vermeidung einer isolierten Lage am Rande des Siedlungsschwerpunktes, die Sicherung einer siedlungsräumlichen Konzentration (optimale Ausnutzung von Infrastruktur/Erreichbarkeit/sparsamer Flächenverbrauch) und eine möglichst ausgewogene und bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung,
vgl. Ziffer 3.1.2.2 des Einzelhandelserlasses,
sind keine Kriterien, die sich dem Tatbestandsmerkmal der räumlichen Zuordnung eines Standortes zu einem Siedlungsschwerpunkt entnehmen lassen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil dieser keinen eigenen Sachantrag gestellt und sich damit nicht dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO iVm § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 6 Abs. 1 und 2 Abs. 4
BauGB
§§ 11, 23 Abs. 2 ROG 1998 bzw. § 19a LPlG
NRW.
§ 6 BauGB
§ 11 LPlG
§ 8 ROG
§ 5 ROG
§ 22 ROG
§ 11 ROG
§ 31 BauGB
§ 19a LPlG
§ 19a LPLG
§ 34 BauGB
§ 167 VwGO
§ 20 Abs. 1 LPlG
§ 11 Abs. 3 BauNVO
§ 3 Abs.
1 BauGB
§ 4 Abs. 1 BauGB
§ 1 Abs. 4 BauGB
§ 3 Nr. 2
ROG
§ 6 Abs. 2 BauGB
§ 1 Abs. 6 BauGB
§ 3 Nr. 2 ROG
§ 23 Abs. 1 ROG
§ 1 Abs. 4
BauGB
§
3 Nr. 2 ROG
§ 3 Nr. 7
ROG
§ 3 Nr. 7 ROG
§ 7 Abs. 1 S. 2 ROG
§ 5 Abs. 1 S. 2 ROG
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
§ 35 Abs. 3 S.
3 BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6
BauGB
§ 1 Abs. 5 BauGB
§ 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB
§ 5 Abs. 5 ROG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 24 Abs. 3 LEPro NRW als verbindliches Ziel
der Raumordnung
§ 24 Abs. 3 LEPro NRW enthalte ein bindendes Ziel der Raumordnung
§ 24 Abs. 3 LEPro NRW ist kein Ziel der Raumordnung
§ 7
Abs. 1 S. 3 ROG 1998 vorgeschriebene Kennzeichnung für Ziele der Raumordnung
§ 24 Abs. 3 LEPro NRW unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ein Ziel
der Raumordnung
§ 11
ROG 1998 ein Zielabweichungsverfahren vorgesehen. Danach kann von einem Ziel
der Raumordnung
§ 24 Abs. 3 LEPro NRW kein Ziel der Raumordnung
Art. 28 Abs. 2 GG
Art. 78 Abs. 1 LV
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 75 Abs. 3 GG
Art. 28 II GG
Art. 78 I LV

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 90, 329
BVerfGE 80, 257, 265
NVwZ 1991, 866
BVerfGE 84, 34, 50
BVerwGE 56, 71
BVerfGE 79, 127
4 NB 20.91
1 BvR 32/87
1 BvR 419/81
26 N 99.29
7a D 60/99
7a D 108/96
7 A 2377/96
14 B 89.32
4 C
54.75
2 BvR
1619/83
4 C 4.92