Verwaltungsgericht Köln (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-07-30, Aktenzeichen 3 K 1647/13
ECLI: ECLI:DE:VGK:2014:0730.3K1647.13.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der am 00.00.0000 geborene Kläger steht als Studiendirektor im Dienst des Freistaats Bayern.
Auf Vermittlung der Beklagten, des Bundesverwaltungsamts – Zentralstelle für das Auslandsschulwesen – (ZfA), war der Kläger ab dem 4. August 2008 als M. der deutschen Abteilung am E. H. -L. , C. , tätig. Für die Dauer dieser Dienstleistung, die ursprünglich bis zum 3. August 2014 laufen sollte, sagte die ZfA mit Verpflichtungs- und Zuwendungsbescheid vom 30. April 2008 die Gewährung von Zuwendungen nach den Richtlinien für die Gewährung von Zuwendungen an Auslandsdienstlehrkräfte (ADLK) in der jeweils geltenden Fassung zu. Mit Wirkung vom 1. August 2011 wurde der Kläger als Schulleiter an die Deutsche Schule Belgrad vermittelt. Im Hinblick darauf erging unter dem 23. März 2011 ein neuer Verpflichtungs-und Zuwendungsbescheid der ZfA, der dem Kläger am 31. Mai 2011 ausgehändigt wurde. In dem Begleitschreiben vom 20. Mai 2011 ist u. a. ausgeführt, der bisherige Verpflichtungs- und Zuwendungsbescheid werde ab Beginn des Verlängerungsvertrages des Klägers aufgehoben. Zuvor war der Kläger in einer E-Mail der ZfA vom 25. Mai 2011 bereits darauf hingewiesen worden, dass „wegen Änderung in den Zuwendungsbestimmungen“ ein neuer Zuwendungsbescheid in die Post gegeben worden sei.
Am 2. Juli 2011 traf der Kläger in Belgrad ein. In der Eintreffmeldung vom 6. Juli 2011 ist ferner angegeben, der Kläger habe eine Wohnung von ca. 170 qm Größe und zu einem Mietpreis von 1.700,00 Euro angemietet. Die Ehefrau des Klägers, die den Kläger ab Beginn seines Einsatzes als Auslandslehrkraft begleitet hatte, kehrte Ende Juli 2011 in die Bundesrepublik Deutschland zurück und nahm zum 1. August 2011 ihren Dienst als Lehrerin im Schuldienst des Freistaats Bayern wieder auf. Die mit nach C. gereiste jüngste Tochter des Klägers war bereits Ende Juni 2011 nach Beendigung ihrer Schullaufbahn in die Bundesrepublik Deutschland zurückgekehrt.
Mit Schreiben vom 25. November 2012 legte der Kläger Widerspruch gegen die zum 1. Januar 2011 und zum 1. Juli 2012 vorgenommene Kürzung der Mietzuwendung ein. Zur Begründung führte er aus, der Eigenanteil für die Berechnung der Mietzuwendung sei am 1. Januar 2011 durch das Auswärtige Amt um 150,00 Euro auf 790,00 Euro (damals bei drei Personen) erhöht worden. Nach seiner Umsetzung nach Belgrad habe der Eigenanteil dann für ihn allein ab dem 1. August 2011 662,00 Euro betragen. Dieser Eigenanteil sei sodann mitten in der Vertragslaufzeit ab 1. Juli 2012 erneut erhöht worden und zwar auf 1015,62 Euro. Damit habe sich der von ihm zu leistende Eigenanteil bezogen auf die Ausgangssituation seines Vertrages verdoppelt. Diese Erhöhungen seien weder bei der ersten Vertragsunterzeichnung (C. ) noch bei dem zweiten Anschlussvertrag (Belgrad) Gegenstand der finanziellen Bedingungen gewesen. Hier erfülle der Arbeitgeber nicht die gebotene Fürsorgepflicht. Im Vergleich zu seinen Kollegen vor Ort (A 12, A 13, A 14, z. T. mit Familien) falle bei ihm (A 15) die Erhöhung des Mieteigenanteils sehr viel höher aus, wohl auch deshalb, weil sich der neue Mietanteil unverständlicherweise auf das Bruttogehalt beziehe. Auch wenn die vom Bundesrechnungshof geforderte Angleichung der Mietzuwendungsberechnung von 18 % nach dem Bundesbesoldungsgesetz unumgänglich sei, so sei es unverständlich, dass mitten in der Laufzeit eines Vertrages die finanziellen Bedingungen so drastisch verändert würden. Er müsse sich doch bei Vertragsabschluss auf seinen Arbeitgeber verlassen können. Jedenfalls müsse aber zunächst auch die Richtlinie II bei der Berechnung des Mietzuschusses für ADLK mitverändert werden. Wenn ADLK und Schulleiter Bundesbediensteten gleichgestellt werden sollten, sei nicht verständlich, weshalb erstere dann deutlich schlechter gestellt seien gegenüber anderen Auslandsmitarbeitern, da die Obergrenze des Mietspiegels für ADLK nur 70 % der für Mitarbeiter des Auswärtigen Amtes geltenden Obergrenze betrage. Damit erfolge eine ungerechtfertigte Behandlung der ADLK und Schulleiter gegenüber den anderen Auslandsmitarbeitern des Bundes. Beim Bezug seiner derzeitigen Wohnung, für die die ZfA auch die Maklergebühren übernommen habe, seien für ihn die Sicherheit der Wohnlage, die schnelle Erreichbarkeit der Schule sowie die Möglichkeit, in seiner Wohnung notwendige Einladungen angemessen repräsentativ vorzunehmen, ausschlaggebend gewesen. Unter Umständen lasse sich zwar der Verlust durch einen Umzug in eine kleinere Wohnung in einem weniger sicheren Wohngebiet und mit größerer Entfernung zur Schule ausgleichen. Die Umzugs- und Maklerkosten müsse er aber dann selber tragen, was ihm nicht zumutbar sei.
Mit E-Mail vom 17. Dezember 2012 teilte die ZfA dem Kläger mit, aufgrund seines Widerspruchs sei die Berechnung der Mietzuwendung in seinem Fall noch einmal überprüft worden. Die Berechnung des Mieteigenanteils sei entsprechend der zum 1. Juli 2012 geänderten Richtlinie erfolgt. Fehler seien nicht festgestellt worden. Es werde leider auch keine Möglichkeit gesehen, dem Kläger entgegenzukommen, da die tatsächlichen Mietkosten unter der Durchschnittsmiete lägen, der Kläger in einer angemessenen Entfernung zur Schule wohne und seine Wohnung angemessen groß sei. Es werde um Mitteilung gebeten, ob der Widerspruch aufrecht erhalten werde.
In seinem Antwortschreiben vom 18. Dezember 2012 teilte der Kläger mit, er halte seien Widerspruch aufrecht, auch wenn nach den derzeitigen Richtlinien der Zuschuss nicht erhöht werden könne. Dann müsse eben eine andere Lösung gefunden werden. So könne man nicht mit Leistungsträgern umgehen. Wie bereits ausgeführt, sei die Veränderung mitten in der Vertragszeit erfolgt, so dass er sich keine andere Wohnung habe suchen können, zumal ihm in 2011 schriftlich noch eine geringere Eigenbeteiligung genannt worden sei. Hier werde sein berechtigtes Vertrauen bei der Umsetzung nach Belgrad auf die Zusagen bezüglich des Mietzuschusses missbraucht. Auch protestiere er gegen die doppelte Schlechterstellung gegenüber dem Botschaftspersonal – mit dem Dienstpass habe er den Status eines Mitarbeiters –, da ihm erst jetzt bekannt geworden sei, dass der lokale Mietspiegel um 30 % unter demjenigen der Mitarbeiter der Botschaft liege. Wenn dann der Mietzuschuss um weitere 30 % gesenkt werde, sei das unverständlich, sachfremd und ungerecht. Er erwarte hier Vertrauensschutz durch den Arbeitgeber und Gleichbehandlung aller Mitarbeiter des Auswärtigen Amtes. Hinzu komme, dass die Veränderung in seiner Gehaltsgruppe überproportional zu Buche schlage. Gerade Schulleiter arbeiteten aber weit über das normale Maß hinaus, um die schwierige Arbeit vor Ort zu leisten. Überstunden seien an der Tagesordnung und würden nie vergütet. Die Kürzung des Mietzuschusses stelle eine deutliche Einkommenskürzung dar, die kein deutscher Beamter im Inland derzeit zu ertragen habe. Dies bedeute eine ungerechtfertigte Schlechterstellung, die bei drei Kindern, von denen zwei noch in der Ausbildung seien, alles andere als motivierend oder anerkennend sei. Er erwarte deshalb einen Ausgleich, hier spezifisch für Schulleiter, um diesen Verlust zu kompensieren.
Mit Widerspruchsbescheid vom 9. Januar 2013 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers, soweit er sich gegen die zum 1. Januar 2011 vorgenommene Änderung des Mieteigenanteils bezieht, als unzulässig und im Übrigen als unbegründet zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt: Die Berechnung der Mietzuwendung erfolge gemäß Abschnitt B II Ziffer 6 Nr. 3 Satz 2 der ZfA-Richtlinie II unter Berücksichtigung eines Eigenanteils, dessen Höhe sich an den Regelungen für Bundesbeamte orientiere. Diese Änderung, die mit Wirkung vom 1. Juli 2012 erfolgt sei, sei gemäß ZfA-Richtlinie I Nr. 3 möglich gewesen, wonach die Zuwendungsrichtlinien auch während eines laufenden Dienstverhältnisses jederzeit geändert werden können, wenn dies z. B. aus haushaltsrechtlichen Gründen erforderlich sein sollte. Ansprüche bestünden danach nur auf Zuwendungen in der jeweils aktuellen Fassung der Richtlinie. Der Kläger könne sich daher nicht darauf berufen, dass die Erhöhung des Eigenanteils weder Gegenstand der ersten Vertragsunterzeichnung (C. ) noch des zweiten Anschlussvertrags (Belgrad) gewesen sei. Dass der Mieteigenanteil beim Kläger wegen der Bezugnahme auf das Bruttoinlandsgehalt höher ausfalle als bei Kollegen mit niedrigeren Besoldungsgruppen sei rechtlich nicht zu beanstanden, da sich die Regelung an der entsprechenden Regelung des Bundesbesoldungsgesetzes orientiere. Soweit sich der Kläger darauf berufe, dass ADLK und Schulleiter gegenüber Bediensteten des Auswärtigen Amtes im Hinblick auf die Obergrenze des Mietspiegels schlechter behandelt würden, sei darauf hinzuweisen, dass sich dieser Punkt nicht auf die Berechnung des Eigenanteils, sondern auf die Durchschnittsmiete beziehe, die nach dem Durchschnitt der tatsächlichen Kosten ermittelt werde. Der Status einer ADLK entspreche auch nicht dem Status von Bundesbediensteten im Ausland. Für ADLK seien im Übrigen ausschließlich die vom Auswärtigen Amt herausgegebenen Richtlinien maßgebend.
Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 7. Februar 2013 im Wege der konsularischen Zustellung gegen Empfangsbestätigung zugestellt.
Mit der am 1. März 2013 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein gegen die Kürzung der Mietzuwendung ab dem 1. Juli 2012 gerichtetes Begehren weiter.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Die Mietzuwendung sei jedenfalls für bestehende Verträge schon aus Gründen der Planungssicherheit nach den bisherigen Regelungen zu gewähren, da die Lehrkräfte über einen Zeitraum von in der Regel mindestens sechs Jahren erhebliche Dispositionen im Hinblick auf ihr Familienleben träfen. Daher verstoße es gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn auch im Hinblick auf Neuverträge und Vertragsverlängerungen, wenn Zuwendungen willkürlich ohne Erreichen des eigentlichen Zwecks der Änderung und ohne Schaffung eines Ausgleichs getätigt würden. Erklärtes Ziel des Bundesrechnungshofs bei der von ihm eingeforderten Änderung sei eine nach haushaltsrechtlichen Grundsätzen erforderliche Gleichbehandlung der Auslandslehrkräfte mit Bundesbeamten im Konsulardienst gewesen. Dabei seien er und offenbar auch die Beklagte davon ausgegangen, dass Auslandslehrkräfte bei der Mietzuwendung bislang einen Vorteil gehabt hätten. Dies sei jedoch ein Irrtum, so dass die Änderung zum Erreichen der angestrebten Gleichbehandlung nicht geeignet sei. Der Eigenanteil der Mietzuwendung könne nämlich nicht isoliert von der weiteren Berechnungsgrundlage der Mietzuwendung, dem lokal einheitlichen Mietspiegel, aus dem sich je nach unterzubringender Personenzahl eine Mietobergrenze errechne, betrachtet werden. Dieser Mietspiegel sei zwar für ADLK und Bedienstete des Auswärtigen Amtes dem Grunde nach gleich, für ADLK gelte jedoch dieser Mietspiegel seit geraumer Zeit nur mit einem pauschalen Abzug von 30 %, was unzutreffend damit begründet werde, dass Bedienstete des Auswärtigen Amtes stets repräsentative Aufgaben wahrzunehmen hätten und entsprechend hochwertigere Wohnungen benötigten. Dies treffe für einfache Konsularbeamte aber nicht zu. Jedenfalls müsse er als Schulleiter regelmäßig bei sich zu Hause lokale Entscheidungsträger in repräsentativem Rahmen einladen. Soweit sich die Beklagte darauf berufe, dass den Repräsentationsverpflichtungen von Schulleitern dadurch Rechnung getragen werde, dass die nächsthöhere Haushaltsgröße angesetzt werde, sei darauf hinzuweisen, dass das in seinem Fall lediglich 200 Euro ausmache, der frei von jeder gesetzlichen Grundlage erfolgende Abzug von 30 % bei der Mietobergrenze jedoch viel höher ausfalle. Die nun erfolgte Reduzierung der Mietzuwendung habe zur Folge, dass er – falls er sich für die Verlängerung seines Vertrages entscheide – mittelfristig in ein weniger gesichertes Wohngebiet in größerer Entfernung zur Schule und in eine Wohnung mit schlechterem Standard umziehen müsse, wobei er selbst für die Umzugskosten aufkommen müsse. Im Ergebnis führe die Änderung bei der Berechnung des Eigenanteils zu einer Schlechterstellung der ADLK im Verhältnis zu den Beamten des Auswärtigen Amtes, so dass sie nicht geeignet sei, ihr Ziel, nämlich die Angleichung beider Gruppen, zu erreichen. Von der Neuregelung seien wegen des Bezugs zum Bruttogehalt zudem Leistungsträger der höheren Besoldungsgruppen, zu denen er gehöre, besonders betroffen. Gerade diese Kräfte opferten sich jedoch in außergewöhnlichem Maße für ihre Auslandstätigkeit auf und nutzten auch ihre Wohnung für Einladungen im schulischen Kontext.
Soweit sich die Beklagte aufgrund der Bedenken des Rechnungshofes auf das Besserstellungsverbot berufe, sei darauf hinzuweisen, dass es sich bei dem Verhältnis zwischen ADLK und ZfA um ein von den Besonderheiten des Auslandsschuldienstes und der dorthin entsandten Landesbeamten geprägtes Rechtsverhältnis sui generis handele. Wenn schon – auf welcher Rechtsgrundlage auch immer – eine Anpassung der laufenden Verträge mit den ADLK erforderlich sein sollte, könne dies ermessensfehlerfrei nur in der Weise erfolgen, dass die Mietzuwendung insgesamt berücksichtigt werde und nicht allein der Eigenanteil. Es sei nicht nachvollziehbar, auf welcher Grundlage die isolierte Betrachtung von Einzelaspekten hier stattfinde, da die Besoldungsbestandteile vergleichbarer Bundesbediensteter nicht deckungsgleich mit den Vergütungsmerkmalen der Zuwendungsempfänger seien. Die Zuwendung könne daher nur als Ganzes ihrer Höhe nach betrachtet werden. Auch in der Richtlinie I sei stets von der Obergrenze der Zuwendungen und nicht von Obergrenzen die Rede. Daher könne das Besserstellungsverbot allenfalls für die Gesamtheit der Zuwendungen nach der Richtlinie I und II für ADLK gelten.
Die von der Beklagten durchgeführte Anpassung der Mietzuwendung verstoße jedenfalls gegen den verfassungsrechtlich verankerten Vertrauensschutz, da mit einer solchen Anpassung nicht zu rechnen gewesen sei und die ADLK bei Vertragsschluss entsprechende Dispositionen getroffen hätten, die jetzt nur mit erheblichen Aufwendungen geändert werden könnten. Es habe bei der ZfA auch noch nie derartige Änderungen in laufende Vertragsverhältnisse gegeben. Vielmehr sei von der ZfA stets betont worden, dass für die abgeschlossenen Verträge, von leichten Schwankungen bei der Mietzuschusstabelle abgesehen, volle Planungssicherheit bestehe.
Ergänzend sei darauf hinzuweisen, dass die ZfA hinsichtlich der Anwendung der Vorgaben des Bundesrechnungshofes das vorgeschriebene Ermessen nicht ausgeübt habe. Gemäß Ziffer 3 der Richtlinie I könnten die Zuwendungsrichtlinien auch während eines laufenden Dienstverhältnisses jederzeit geändert werden, wenn dies aus haushaltsrechtlichen Gründen geboten sein sollte. Der Beklagten sei demnach hier ein Ermessen eingeräumt. Aufgrund des Beschlusses des Rechnungsprüfungsausschusses, der gemäß BT-Drucks. 17/2492, Bemerkung Nr. 4, laute: „Der Ausschuss erwartet, dass das Auswärtige Amt die Berechnung des Eigenanteils von Auslandsdienstlehrkräften bis 31. Dezember 2010 an die Regelungen für Bundesbedienstete anpasst“ sei die Beklagte irrig davon ausgegangen, dass ihr kein Ermessen zustehe. Die Formulierung schließe aber eine Übergangsregelung, die das verfassungsrechtliche Gebot des Vertrauensschutzes berücksichtige, nicht aus. Wenn hier überhaupt eine Ermessensreduzierung vorliege, dann allenfalls in der Weise, dass Änderungen nur für Neuabschlüsse oder Verlängerungen vorgenommen werden könnten.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung der zum 1. Juli 2012 vorgenommenen Änderung des Mietkostenzuschusses in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 9. Januar 2013 zu verpflichten, den ab dem 1. Juli 2012 gewährten Mietkostenzuschuss mit einem Eigenanteil in Höhe von 662,00 Euro monatlich zu berechnen und die Differenzsumme von 353,62 Euro monatlich ab dem 1. Juli 2012 nachzuzahlen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor: Sie habe die an der Regelung für Bundesbeamte orientierte Berechnung des Mieteigenanteils aufgrund einer Beanstandung des Bundesrechnungshofes umsetzen müssen, was den Lehrkräften gegenüber bereits mehrfach kommuniziert worden sei. Diese Regelung sei von der ZfA nicht gewollt gewesen; sie sei jedoch rechtmäßig. Der Kläger habe lediglich einen Anspruch auf Zahlung der Zuwendungen in der jeweiligen Fassung der Richtlinien des Auswärtigen Amtes. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung mit den nach den Vorschriften des BBesG bezahlten Besoldungsempfängern des Bundes bestehe nicht. Im Zuwendungsrecht gelte das Verbot der Besserstellung gegenüber den Bediensteten des Bundes. Der Bundesrechnungshof habe moniert, dass die zuvor fixe Berechnung des Eigenanteils nach Haushaltsgröße zu einer unzulässigen Privilegierung der Zuwendungsempfänger gegenüber den Besoldungsempfängern des Bundes geführt habe, denen 18 % des Inlandsgehaltes als Eigenanteil abgezogen werde. Die Neuberechnung des Eigenanteils führe dazu, dass höher besoldete Zuwendungsempfänger wie der Kläger nunmehr einen höheren Eigenanteil zu tragen hätten, während er für Lehrkräfte mit der Besoldungsgruppe A 13 in etwa gleich geblieben sei und einige Lehrkräfte von der Neuregelung sogar profitierten. Die Berechnung des Mieteigenanteils nach der Höhe des Einkommens sei mit dem Gleichheitssatz vereinbar, da alle Zuwendungsempfänger mit demselben Einkommen gleich behandelt würden. Es gebe keine Pflicht, die Berechnung nach Haushaltsgröße, die Zuwendungsempfänger höherer Besoldungsgruppen privilegiert habe, beizubehalten, da der Zuwendungsgeber insoweit einen weiten Organisationsspielraum habe. Auch ein Verstoß gegen das Willkürverbot sei nicht ersichtlich, da sich die Regelung nachvollziehbar an der für Bundesbeamte geltenden Regelung orientiere, denen im Fall einer Entsendung in das Ausland ebenfalls ein Mieteigenanteil abgezogen werde, der ihrer durchschnittlichen Mietbelastung im Inland entspreche. Von der Neuregelung unberührt geblieben sei die Berechnung der Durchschnittsmiete. Da die tatsächliche Miete des Klägers unter der festgesetzten Durchschnittsmiete liege, habe die Durchschnittsmiete nach der geltenden Verwaltungspraxis nicht angehoben werden können. Die repräsentative Verpflichtung des Klägers als Schulleiter werde bei der Festsetzung der Durchschnittsmiete dergestalt berücksichtigt, dass für ihn die nächsthöhere Haushaltsgröße gelte. ZfA und Auswärtiges Amt arbeiteten stetig an Leistungsverbesserungen für ihre ADLK, insbesondere für ihre Schulleiter. Da Leistungsverbesserungen jedoch der Zustimmung des Bundesrechnungshofes und des Bundesfinanzministeriums bedürften, seien kurzfristig keine Erleichterungen umsetzbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Gewährung von Mietzuwendung unter Berücksichtigung eines Eigenanteils in Höhe von 662,00 Euro monatlich ab dem 1. Juli 2012 sowie auf Nachzahlung der entsprechenden Unterschiedsbeträge. Die ab dem 1. Juli 2012 durch die Beklagte vorgenommene Kürzung der Mietzuwendung ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
Rechtsvorschriften (Gesetz oder Verordnung), aus denen der Kläger den geltend gemachten Anspruch herleiten könnte, sind nicht vorhanden. Grundlage für das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten ist hier vielmehr allein der Verpflichtungs- und Zuwendungsbescheid in Verbindung mit den von der Beklagten erlassenen Richtlinien. Ein arbeitsvertragliches oder beamtenrechtliches Dienstverhältnis hat zwischen dem Kläger und der Beklagten zu keinem Zeitpunkt bestanden.
Maßgebend für die Berechnung der streitigen Mietzuwendung ist damit die Regelung in Abschnitt II. Ziffer 6 der Richtlinie über laufende Zuwendungen an Auslandsdienstlehrkräfte (ZfA-Richtlinie II) vom 17. Mai 1999 in der seit dem 1. Juli 2012 geltenden Fassung. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Verwaltungsvorschriften, wie die vorliegend einschlägige Richtlinie, keine Rechtsnormen sind und daher von den Verwaltungsgerichten auch nicht wie Rechtsnormen ausgelegt werden können. Hat die Exekutive – wie hier – durch ein Haushaltsgesetz die Befugnis erhalten, durch Richtlinien zu bestimmen, unter welchen Voraussetzungen zweckgebundene Zuwendungen an den gesetzlich festgelegten Empfängerkreis zu verteilen sind, dann sind diese – für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen – Richtlinien grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation zugänglich. Das Gericht kann nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Artikel 20 Abs. 2 und Abs. 3 GG) und im Hinblick auf Artikel 19 Abs. 4 GG nur prüfen, ob aufgrund einer solchen Richtlinie überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf und ob bei Anwendung der Richtlinie der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Dabei macht es keinen Unterschied, ob die zur Bewilligung zuständige Stelle sich bei der Entscheidung des Einzelfalls auf den schlichten Wortlaut der Richtlinie beruft oder diesen ihrerseits interpretiert hat; entscheidend ist, ob das Ergebnis des Einzelfalles in Widerspruch zum gesetzlich bestimmten Förderungszweck steht. Die Überprüfung der Anwendung solcher Richtlinien durch die Verwaltungsgerichte hat sich an den Maßstäben zu orientieren, die in § 114 VwGO für die Fälle gesetzt sind, in denen die Behörden durch Rechtsvorschriften des materiellen Rechts ermächtigt sind, nach ihrem Ermessen zu handeln.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 - 3 C 111.79 -, Buchholz 424.3 Nr. 4;
OVG NRW, Urteil vom 20. Januar 1988 - 12 A 2558/85 -.
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist die ab dem 1. Juli 2012 erfolgte Änderung der Ermessenpraxis der Beklagten in Bezug auf die Berechnung des Eigenanteils bei der Mietzuwendung, wie sie auch in der mit Wirkung zu diesem Zeitpunkt geänderten Richtlinie II ihren Niederschlag gefunden hat, rechtlich nicht zu beanstanden.
Es begegnet im Hinblick auf den Förderzweck der hier streitigen Mietzuwendung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, dass die Beklagte in Erfüllung der Vorgaben des Bundesrechnungshofes, der die Höhe der Mietzuwendungen an Auslandsdienstlehrkräfte beanstandet und im Hinblick auf das haushaltsrechtliche Besserstellungverbot eine Anpassung an die steigenden Grundgehälter gefordert hatte, keine Gesamtschau aller Zuwendungen vorgenommen und diese den Auslandsdienstbezügen für Bundesbeamte gegenüber gestellt hat, sondern sich darauf beschränkt hat, die Mietzuwendung allein hinsichtlich des Eigenanteils auf das Besserstellungsverbot hin zu überprüfen. Diese Interpretation der Vorgaben des Bundesrechnungshofes, die auf der Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses des E. Bundestages vom 7. Juli 2010 beruht (Drucksache 17/2492, Bemerkung Nr. 4 Ziffer 2. b: „Der Ausschuss erwartet, dass das Auswärtige Amt die Berechnung des Eigenanteils von Auslandsdienstlehrkräften bis 31. Dezember 2010 an die Regelungen für Bundesbedienstete anpasst.“), ist im Hinblick auf den Förderzweck der Mietzuwendungen, die auslandsbedingten Nachteile bei der Anmietung von Wohnraum auszugleichen, vertretbar und hält sich damit im Rahmen des dem Richtliniengeber eingeräumten Ermessens. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Ziffer 4 der ZfA-Richtlinie I, in der es heißt: „die Zuwendungen ... finden ihre Obergrenze in den Regelungen, die für Besoldungsempfänger des Bundes gelten (Besserstellungsverbot)“. Die Beklagte interpretiert diese Regelung in dem Sinne, dass die einzelnen Zuwendungen ihre Grenze in den jeweiligen Regelungen für Bundesbeamte finden. Diese Interpretation ist hier maßgebend, weil eine wie bei Gesetzen und Verordnungen übliche Auslegung der Richtlinien durch das Gericht ausscheidet und es allein auf die Handhabung der Richtlinien durch die Beklagte ankommt, solange dadurch die Grenzen des Förderungszwecks eingehalten werden.
Es bestehen auch keine grundsätzlichen Bedenken dagegen, den Eigenanteil nach der in der inlandsbezogenen Grundzuwendung zum Ausdruck kommenden allgemeinen Leistungsfähigkeit des jeweiligen Zuwendungsempfängers zu berechnen, zumal dem durch die jeweilige Familiengröße bzw. die Wahrnehmung besonderer Funktionen (Schulleiter) bedingten unterschiedlichen Bedarf in Bezug auf die Wohnungsgröße und die damit einhergehenden höheren Mietbelastungen ohnehin bereits durch die gestaffelten Durchschnittsmieten Rechnung getragen wird.
Entgegen der Auffassung des Klägers war es nicht geboten, im Rahmen der Überprüfung der Mietzuwendungen im Hinblick auf das Besserstellungsverbot zu berücksichtigen, dass die für Auslandsdienstlehrkräfte geltenden Mietobergrenzen niedriger sind als die vom Auswärtigen Amt für Angehörige des Auswärtigen Dienstes festgesetzten Mietobergrenzen. Soweit sich der Kläger in diesem Zusammenhang darauf beruft, dass der für die geringeren Mietobergrenzen für Auslandsdienstlehrkräfte angegebene Grund, nämlich das Fehlen von Repräsentationsverpflichtungen, auch für einfache Konsularbeamte gelte, übersieht er, dass es sich bei Auslandsdienstlehrkräften einerseits und Angehörigen des Auswärtigen Dienstes andererseits um unterschiedliche Personenkreise handelt, für die unterschiedliche rechtliche Grundlagen gelten. Hinzu kommt, dass den Angehörigen des Auswärtigen Dienstes durch den Gesetzgeber eine gegenüber sonstigen Bundesbeamten im Auslandsdienst besondere Stellung eingeräumt wird, was u. a. in der Vorschrift des § 54 Abs. 2 BBesG zum Ausdruck kommt, in der bei der zu berücksichtigenden Mietobergrenze zwischen Empfängern von Auslandsdienstbezügen, für die das Gesetz über den Auswärtigen Dienst nicht gilt, und dem Gesetz über den Auswärtigen Dienst unterfallenden Besoldungsempfängern, unterschieden wird. Während für die letztgenannten bei der Berechnung des Mietzuschusses die vom Auswärtigen Amt festgelegte Mietobergrenze zugrunde gelegt wird (Satz 1), wird für erstere diese Mietobergrenze um 20 Prozent vermindert (Satz 2).
Bedenken gegen die mit Wirkung vom 1. Juli 2012 vorgenommene Änderung der Zuwendungspraxis hinsichtlich der Berechnung des Eigenanteils bei der Mietzuwendung ergeben sich auch nicht daraus, dass die Beklagte diese geänderte Praxis ab dem Zeitpunkt der Richtlinienänderung für alle Auslandsdienstlehrkräfte gleichermaßen angewandt und von einer Anwendung der geänderten Richtlinien nur für neu abgeschlossene Verpflichtungsverhältnisse mit Auslandsdienstlehrkräften bzw. Verlängerungsverträge abgesehen hat. Denn die Beklagte hat insoweit vor dem Hintergrund, dass sich für die weit überwiegende Mehrzahl der Auslandsdienstlehrkräfte durch die geänderte Berechnung des Eigenanteils bei der Mietzuwendung keine bzw. allenfalls geringfügige Verschlechterungen gegenüber den bislang gewährten Mietzuwendungen ergeben haben, einer Gleichbehandlung aller Lehrkräfte ab dem Inkrafttreten der geänderte Richtlinie den Vorzug gegeben gegenüber einer sukzessiven Anwendung nur für Neuverträge, die dazu geführt hätte, dass noch über einen längeren Zeitraum zwei unterschiedliche Berechnungsmethoden des Eigenanteils bei der Mietzuwendung existiert hätten. Zudem hätte die Anwendung der geänderten Richtlinie nur auf Neu- bzw. Verlängerungsverträge dazu geführt, dass für den Personenkreis, bei dem die Änderung – wie bei dem Kläger – zu einer deutlichen Erhöhung des Eigenanteils führt, für einen längeren Zeitraum trotz gleicher Besoldungsstufe unterschiedlich hohe Eigenanteile bei der Mietzuwendung hätten berechnet werden müssen, insofern also auf gewisse Dauer eine Ungleichbehandlung innerhalb dieses Personenkreises erfolgt wäre. Dass die Beklagte vor diesem Hintergrund einer Gleichbehandlung aller Auslandsdienstlehrkräfte ab dem Inkrafttreten der geänderten Zuwendungsrichtlinie den Vorzug gegeben hat, hält sich ihm Rahmen ihres insoweit bestehenden Ermessens und ist auch vom Zuwendungszweck gedeckt.
Auf Vertrauensschutzgesichtspunkte im Hinblick auf ein Gleichbleiben der bei Antritt des Auslandsschuldienstes bestehenden Zuwendungspraxis kann sich der Kläger nicht berufen. Denn Verwaltungsvorschriften und Verwaltungspraxis können grundsätzlich mit Wirkung für die Zukunft geändert werden. Hierauf wird in Ziffer 3 der ZfA-Richtlinie I auch ausdrücklich in Bezug auf die Zuwendungsrichtlinien hingewiesen. Danach können die Zuwendungsrichtlinien auch während eines laufenden Dienstverhältnisses jederzeit geändert werden, wenn dies z. B. aus haushaltsrechtlichen Gründen erforderlich sein sollte. Zudem bestehen gemäß Ziffer 3 der ZfA-Richtlinie I Ansprüche auf Zuwendungen nur nach der jeweils aktuellen Fassung der Richtlinien. Dementsprechend enthält auch der gegenüber dem Kläger ergangene Verpflichtungs- und Zuwendungsbescheid die Einschränkung, dass Zuwendungen nach Maßgabe der Richtlinien für die Gewährung von Zuwendungen an Auslandsdienstlehrkräfte in der jeweils geltenden Fassung gewährt werden (Ziffer II). Ferner steht dieser Bescheid unter dem ausdrücklichen Vorbehalt, dass die Gewährung von Zuwendungen von der Verfügbarkeit der hierfür veranschlagten Haushaltsmittel abhängt und aus bisher gewährten Zuwendungen nicht auf eine künftige Forderung im bisherigen Umfang geschlossen werden kann (Ziffer VI. 1. Absatz). Ein schutzwürdiges Vertrauen in ein Gleichbleiben der Zuwendungen für die gesamte Dauer des eingegangenen Verpflichtungszeitraums konnte unter diesen Voraussetzungen von vorneherein nicht entstehen. Dass der Kläger ungeachtet dessen ein langfristiges Mietverhältnis eingegangen ist, das die Anmietung einer der geänderten Mietzuwendung angepassten preisgünstigeren Wohnung offenbar nur unter erheblichem finanziellem Aufwand zulässt, ist daher seiner eigenen Risikosphäre zuzurechnen. Insofern wurden zwar Erwartungen des Klägers enttäuscht, die sich jedoch unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nach dem oben Gesagten nicht als schutzwürdig erweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 114 VwGO
§ 54 Abs. 2 BBesG
§ 154 Abs. 1 VwGO
Artikel 20 Abs. 2 und Abs. 3 GG
Artikel 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: 3 C 111.79
12 A 2558/85