Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-07-01, Aktenzeichen 1 S 3669/21
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:2025:0701.1S3669.21.00

Tenor:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit der Antragsteller den Antrag zurückgenommen hat.
Es wird festgestellt, dass § 2 Abs. 5 Satz 1, 3 und 4 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 im Studienbetrieb (Corona-Verordnung Studienbetrieb – CoronaVO Studienbetrieb) vom 20.09.2021 in der Fassung der Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Änderung der Corona-Verordnung Studienbetrieb vom 24.11.2021 unwirksam war.
Es wird festgestellt, dass § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, soweit er nicht-immunisierten Besuchern den Zutritt zu Kultureinrichtungen und Sportstätten untersagte, der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 15.09.2021 in der Fassung der Vierten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 03.12.2021 am 15.12.2021 unwirksam waren.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Antragsteller und der Antragsgegner jeweils zur Hälfte.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Antragsteller, im streitbefangenen Zeitraum Student der Pharmazie an der Universität Freiburg und nicht gegen COVID-19 geimpft, begehrt die nachträgliche Feststellung der Unwirksamkeit der in der Corona-Verordnung der Landesregierung und der Corona-Verordnung Studienbetrieb des Wissenschaftsministeriums in Baden-Württemberg im November und Dezember 2021 für die Alarmstufe II geregelten Einschränkungen von privaten Zusammenkünften und Veranstaltungen, des Zutritts zu Kultureinrichtungen und Sportstätten sowie des Zugangs zu Präsenzveranstaltungen an den Universitäten.
Mit der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 15.09.2021 (GBl. S. 794) richtete der Antragsgegner seine Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie an neuen epidemiologischen Leitindikatoren aus. In Vorbereitung auf die erwartete weitere Ausbreitung der vierten Infektionswelle mit der Virus-Variante B.1.617.2 (Delta-Variante) regelte er in § 1 Abs. 2 CoronaVO ein dreistufiges Ampelsystem (Basisstufe, Warnstufe und Alarmstufe), welches an die Überschreitung bestimmter Schwellenwerte der neuen Leitindikatoren anknüpfte. Die Dritte Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 23.11.2021 (GBl. S. 961) führte als weitere Stufe die Alarmstufe II ein.
Mit der Vierten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 03.12.2021 (im Folgenden: 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021) – notverkündet am 03.12.2021, unterzeichnet zu einem späteren Zeitpunkt und ordnungsgemäß verkündet im Gesetzblatt vom 15.12.2021 (GBl. S. 981) – ergriff der Antragsgegner weitere Schutzmaßnahmen, um angesichts einer sich verschlechternden Situation auf den Intensivstationen der Krankenhäuser, gestützt auf die fachliche Einschätzung des Landesgesundheitsamtes (LGA), eine weitere Überlastung des Gesundheitssystems zu verhindern, und legte für die Alarmstufe II weitergehende sogenannte 2G- und 2G-plus-Regeln für zahlreiche Lebensbereiche fest, die Einschränkungen vom Vorliegen eines Impf- oder Genesenennachweises (2G) oder darüber hinaus auch eines Testnachweises (2G-plus) abhängig machten. Die Maßnahmen sollten am Tag nach der Verkündung der Verordnung in Kraft (Art. 2) und mit Ablauf des 31.12.2021 außer Kraft (Art. 1 Nr. 17) treten.
Die Corona-Verordnung in der Fassung der Vierten Änderungsverordnung vom 03.12.2021 regelte:
"§ 1
Ziel, Stufen, Verfahren
[…]
(2) Es gelten folgende Stufen:
1. die Basisstufe liegt vor, wenn landesweit die Zahlen der Nummern 2, 3 und 4 nicht erreicht oder überschritten werden;
2. die Warnstufe liegt vor, wenn landesweit die stationären Neuaufnahmen mit COVID19-Patientinnen und -Patienten pro 100 000 Einwohnerinnen und Einwohner innerhalb von sieben Tagen (Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz) die Zahl von 1,5 erreicht oder überschreitet oder wenn landesweit die Auslastung der Intensivbetten (AIB) mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten die Zahl von 250 erreicht oder überschreitet;
3. die Alarmstufe liegt vor, wenn landesweit die Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz die Zahl von 3 erreicht oder überschreitet oder wenn landesweit die Auslastung der Intensivbetten (AIB) mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten die Zahl von 390 erreicht oder überschreitet;
4. die Alarmstufe II liegt vor, wenn landesweit die Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz die Zahl von 6 erreicht oder überschreitet oder wenn landesweit die Auslastung der Intensivbetten (AIB) mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten die Zahl von 450 erreicht oder überschreitet.
§ 9
Private Zusammenkünfte und private Veranstaltungen
(1) Private Zusammenkünfte und private Veranstaltungen sind zulässig
1. in der Basisstufe ohne Beschränkung,
2. in der Warnstufe nur mit Angehörigen eines Haushalts und fünf weiteren Personen,
3. in den Alarmstufen nur mit Angehörigen eines Haushalts und einer weiteren Person.
(2) Paare, die nicht zusammenleben, gelten als ein Haushalt.
(3) Immunisierte Personen sowie Personen, die noch nicht das 18. Lebensjahr vollendet haben oder sich aus medizinischen Gründen nicht impfen lassen können oder für die keine Impfempfehlung der Ständigen Impfkommission besteht, bleiben bei der Ermittlung der Personenzahl und des Haushaltes unberücksichtigt.
(4) Bei sozialen Härtefällen oder Zusammenkünften oder Veranstaltungen zu ähnlich gewichtigen und unabweisbaren Zwecken gelten die in Absatz 1 genannten Beschränkungen nicht.
§ 14
Kultur-, Freizeit- und sonstige Einrichtungen sowie Verkehrswesen
(1) Der Betrieb von Kultureinrichtungen wie Galerien, Museen, Gedenkstätten, Archiven, Bibliotheken und ähnlichen Einrichtungen, Messen, Ausstellungen und Kongressen, Sportstätten, Bädern und Badeseen mit kontrolliertem Zugang, Saunen und ähnlichen Einrichtungen, Fluss- und Seenschifffahrt im Ausflugsverkehr, touristischen Bus-, Bahn- und Seilbahnverkehren, Skiaufstiegsanlagen und ähnlichen Einrichtungen, Freizeitparks, zoologischen und botanischen Gärten, Hochseilgärten und ähnlichen Einrichtungen ist für den
Publikumsverkehr
1. in der Basisstufe zulässig, wobei nicht-immunisierten Besucherinnen und Besuchern der Zutritt zu geschlossenen Räumen nur nach Vorlage eines Antigen- oder PCR-Testnachweises gestattet ist,
2. in der Warnstufe zulässig, wobei nicht-immunisierten Besucherinnen und Besuchern der Zutritt zu geschlossenen Räumen nur nach Vorlage eines PCR-Testnachweises gestattet ist; im Freien ist nicht-immunisierten Besucherinnen und Besuchern der Zutritt nur nach Vorlage eines Antigen- oder PCR-Testnachweises gestattet,
3. in der Alarmstufe zulässig, wobei nicht-immunisierten Besucherinnen und Besuchern der Zutritt nicht gestattet ist,
4. in der Alarmstufe II zulässig, wobei der Zutritt nur immunisierten Besucherinnen und Besuchern nach Vorlage eines Antigen- oder PCR-Testnachweises gestattet ist.
Die Abholung und Rückgabe von Medien in Bibliotheken und Archiven sind ohne Einschränkungen möglich. Der Zutritt zu den Landesbibliotheken und Archiven ist nicht-immunisierten Besucherinnen und Besuchern abweichend von Satz 1 in den Alarmstufen nach Vorlage eines PCR-Testnachweises gestattet. Abweichend von Satz 1 ist nicht-immunisierten Besucherinnen und Besuchern der Zutritt für die Ausübung von Sport zu dienstlichen Zwecken und von Reha-Sport nach Vorlage eines Antigen- oder PCR-Testnachweises gestattet; die Sportausübung außerhalb von Sportstätten richtet sich nach § 9.
(2) – (5) […]"
Mit dem Ziel, eine Überlastung des Gesundheitssystems bei Gewährleistung eines verlässlichen Präsenzstudienbetriebs zu vermeiden, hatte das Wissenschaftsministerium die Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 im Studienbetrieb (Corona-Verordnung Studienbetrieb – CoronaVO Studienbetrieb) vom 20.09.2021 (GBl. S. 819) erlassen. Die Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Änderung der Corona-Verordnung Studienbetrieb vom 24.11.2021 (im Folgenden: ÄnderungsVO zur CoronaVO Studienbetrieb vom 24.11.2021) – am 24.11.2021 unterzeichnet von der Ministerin und notverkündet sowie ordnungsgemäß verkündet im Gesetzblatt vom 01.12.2021 (GBl. S. 966) – regelte, gestützt auf § 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 CoronaVO vom 15.09.2021 in der Fassung der 3. ÄnderungsVO vom 23.11.2021, Änderungen der Corona-Verordnung Studienbetrieb. Die ÄnderungsVO zur CoronaVO Studienbetrieb vom 24.11.2021 sollte am Tag nach der Verkündung in Kraft (Art. 2) und mit Ablauf des 22.12.2021 außer Kraft (Art. 1 Nr. 4) treten.
Die Corona-Verordnung Studienbetrieb vom 20.09.2021 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 24.11.2021 bestimmte:
"§ 2
Grundsätze für den Studienbetrieb
(5) In der Alarmstufe II nach § 1 Absatz 2 Nummer 4 CoronaVO, frühestens ab 29. November 2021, ist abweichend von § 6 Absatz 1 Satz 1 Halbsatz 1 und § 7 Absatz 1 Satz 1 die Teilnahme an Präsenzveranstaltungen in geschlossenen Räumen und die Nutzung studentischer Lernplätze außerhalb der Bibliothek von dem Vorliegen eines Impf- oder Genesenennachweises im Sinne des § 4 Absatz 2 CoronaVO abhängig; § 5 Absatz 1 Satz 3 CoronaVO gilt entsprechend. Für
1. Praxisveranstaltungen, die insbesondere spezielle Labor- oder Arbeitsräume an den Hochschulen erfordern, insbesondere Laborpraktika, praktische Ausbildungsanteile mit Patientenkontakt unter Einhaltung der Vorgaben der Klinika und Lehrkranken-häuser, Präparierkurse, sowie Veranstaltungen mit überwiegend praktischen und künstlerischen Ausbildungsanteilen,
2. Prüfungen, insbesondere Abschlussprüfungen, sowie Zu-gangs- und Zulassungsverfahren sowie
3. den musikalischen Übebetrieb oder die künstlerische selbständige Arbeit am Werk an Musik- und Kunsthochschulen, Pädagogischen Hochschulen und Akademien nach dem Akademiengesetz
verbleibt es, soweit diese Veranstaltungen zwingend in Präsenz notwendig sind, bei der Regelung des § 6 Absatz 1 Sätze 1 bis 3; die entsprechenden Präsenzveranstaltungen sind im Hygienekonzept darzustellen. § 6 Absatz 3 findet in den Fällen der Sätze 1 und 2 keine Anwendung. Die Hochschulen haben die Studierbarkeit der Studiengänge sicherzustellen und daher in ihren Konzepten für den Präsenzstudienbetrieb zu berücksichtigen, dass gegebenenfalls Studierende wegen Satz 1 oder Absatz 3 an Präsenzveranstaltungen nicht teilnehmen können. Absatz 4 Nummern 1, 2 und 4 gelten auch in der Alarmstufe II."
Das LGA machte den Eintritt der Alarmstufe II ab dem 24.11.2021 bekannt.
Mit dem am 07.12.2021 bei Gericht eingegangenen Normenkontrollantrag hat sich der Antragsteller gegen § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb vom 20.09.2021 "in der ab dem 25.11.2021 geltenden Fassung" und gegen § 9 Abs. 1 Nr. 2 und 3, § 10 Abs. 1 Nr. 2 und § 14 Abs. 1 CoronaVO vom 15.09.2021 "in der ab dem 24.11.2021" gültigen Fassung gewandt.
Auf den Antrag des Antragstellers hat der Senat mit Beschluss vom 17.12.2021 - 1 S 3670/21 - die Vorschrift des § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb vom 20.09.2021 in der Fassung der ÄnderungsVO zur CoronaVO Studienbetrieb vom 24.11.2021 vorläufig außer Vollzug gesetzt.
Nach dem Außerkrafttreten der angefochtenen Verordnungsregelungen hat der Antragsteller mit Schriftsatz vom "07.12.2021" [richtig und im Folgenden: 07.12.2023] seinen Normenkontrollantrag auf ein Feststellungsbegehren umgestellt, auf die Vorschriften des § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb sowie § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO "in der ab dem 15.12.2021 geltenden Fassung der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 14.12.2021" beschränkt und im Übrigen zurückgenommen.
Zur Begründung macht der Antragsteller, gestützt unter anderem auf ein Rechtsgutachten "Freiheitseinschränkungen für Ungeimpfte – Die Verfassungswidrigkeit des indirekten COVID-19-Impfzwangs" von Prof. Dr. Murswiek vom 04.10.2021, geltend, dass die angefochtenen Regelungen seine Grundrechte, namentlich die Berufsausbildungsfreiheit, das allgemeine Persönlichkeitsrecht, die allgemeine Handlungsfreiheit, die körperliche Unversehrtheit und den Anspruch auf Gleichbehandlung, verletzt hätten, indem sie ihn in unverhältnismäßiger Weise bei einem erfolgreichen Studium und in seiner sozialen Teilhabe beeinträchtigt hätten.
Der Gefahreneinschätzung des Verordnungsgebers habe es bereits an einer belastbaren Tatsachengrundlage gefehlt. Die fachlichen Erkenntnisse des RKI, einer weisungsabhängigen Behörde, habe der Antragsgegner entgegen der bisherigen Rechtsprechung nicht wie ein Sachverständigengutachten berücksichtigen dürfen, weil die Behörde diese, wie die von ihm angeführten Fundstellen in den Protokollen des COVID-19-Krisenstabs im Einzelnen belegten, nur nach politischer Weisungslage veröffentlicht habe. Die Mitarbeiter des RKI seien danach als befangen anzusehen. Die von dem RKI gezielt unterlassene Kommunikation seiner (zutreffenden) fachlichen Erkenntnisse habe sich in den Begründungen der angefochtenen Verordnungen niedergeschlagen, namentlich in der Annahme einer "Pandemie der Ungeimpften", in der Verkennung des bereits nach zwei Monaten nachlassenden Impfschutzes gegenüber einer Virusübertragung und in der Nichtberücksichtigung der entgegen der Unterscheidung zwischen immunisierten und nicht-immunisierten Personen aussagekräftigen exponentiell verteilten Risikostratifikation eines schweren Krankheitsverlaufs vor allem nach dem Lebensalter.
Zwar sei die Situation auf den Intensivstationen sehr ernst gewesen. Eine Überlastung der Intensivbettenkapazitäten habe der Antragsgegner jedoch weiter nicht nachvollziehbar dargelegt. Wie ein Vergleich mit den Belastungsspitzen der vorangegangenen Wellen der Pandemie, den Grippewellen früherer Jahre und den Intensivbettenkapazitäten in Baden-Württemberg im Jahr 2019 belege, sei die Begründung der Corona-Verordnung vom 15.09.2021, wonach die maximale Kapazität an Intensivbetten in Baden-Württemberg nach Rückmeldung der Krankenhäuser bei 2.331 Betten gelegen habe, die im äußersten Notfall unter Einsatz des gesamten verfügbaren fachlich qualifizierten Personals betrieben werden hätten können, nicht nachvollziehbar. Zudem wäre es möglich gewesen, fehlende Pflegekräfte durch finanzielle Anreize zu gewinnen und so zusätzliche intensivmedizinische Behandlungskapazitäten zu schaffen.
Unzutreffend habe der Antragsgegner überdies den Impfstatus als entscheidendes Kriterium für eine drohende Überlastung des Gesundheitssystems angesehen und unberücksichtigt gelassen, dass das Risiko, schwer an COVID-19 zu erkranken, darüber hinaus stark altersabhängig gewesen sei. Die Impfquote der vulnerablen Bevölkerungsgruppen im Alter von über 60 Jahren sei jedoch besonders hoch und das Ziel von 95 % erreicht gewesen. Weiter habe er nicht gewürdigt, dass seit November 2021 die Zahl der symptomatischen COVID-19-Fälle auch unter Geimpften stark zugenommen hatte. Zwar habe die Impfung gut vor einem schweren Krankheitsverlauf geschützt, nicht jedoch vor der Übertragung des Virus. Zudem habe die Schutzwirkung der Impfung bereits nach wenigen Monaten stark nachgelassen.
Die 2G-Regelung an den Hochschulen sei nicht erforderlich gewesen, um schwere COVID-19-Krankheitsverläufe und eine Überlastung der Intensivstationen zu verhindern. Intensivpflichtige COVID-19-Fälle seien unter Studenten aufgrund des jungen Lebensalters sehr unwahrscheinlich gewesen. Für Menschen unter 25 Jahren sei das Risiko, wegen einer COVID-19-Erkrankung hospitalisiert zu werden, nicht größer als während einer gewöhnlichen Grippewelle gewesen. Überdies sei die von dem Verordnungsgeber angestrebte breite Grundimmunisierung an den Hochschulen nach eigenen Angaben des Antragsgegners bereits erreicht gewesen. Die Verhinderung der Virusübertragung durch Studenten an andere (vulnerable) Gruppen, die die Intensivstationen belegten, sei nicht sehr wahrscheinlich gewesen, weil zum damaligen Zeitpunkt jeder bereits ein Impfangebot erhalten hätte und die Impfquote an den Hochschulen hoch gewesen sei. Die Entscheidung von Personen, die zwar zu Risikogruppen für einen schweren Verlauf einer COVID-19-Erkrankung gehörten, sich aber dennoch aus persönlichen Erwägungen nicht impfen lassen wollten, habe der Staat zu akzeptieren gehabt.
Jedenfalls wäre die Testung, wie das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 19.11.2021 - 1 BvR 971/21 u.a. - bereits für die Schulen entschieden habe, ein milderes Mittel von nachgewiesener hoher Wirksamkeit gewesen. Der Verordnungsgeber habe Tests als ein mindestens gleich geeignetes Mittel nicht erwogen, obgleich nach der fachlichen Einschätzung des RKI ein 2G-Konzept hinsichtlich des Fremdschutzes einem 3G-Konzept nicht überlegen gewesen sei. Das Unterbleiben von Testungen an den Hochschulen habe zu einer stillen Ausweitung von Infektionsketten und zu einer Verlagerung von Kontakten in die risikoträchtigeren privaten Haushalte geführt.
Schließlich sei das Teilnahmeverbot für nicht-immunisierte Studenten an Präsenzveranstaltungen mit Blick auf den geringen Nutzen der Maßnahme und den hierdurch begründeten schweren Eingriff in die Berufsausbildungsfreiheit jedenfalls nicht angemessen gewesen. Der Ausschluss von den Präsenzlehrveranstaltungen habe kein chancengleiches Studium mehr gewährleistet. Online-Lehrveranstaltungen seien von erheblich schlechterer Qualität gewesen. Die Berufsfreiheit gewährleiste indes das Recht des Studenten auf die nach seinen Fähigkeiten und den zur Verfügung stehenden Ressourcen der Hochschulen bestmögliche Qualifikation und den bestmöglichen Abschluss.
Die Ungleichbehandlung von Geimpften und Ungeimpften habe zudem gegen den Gleichheitssatz verstoßen. Sie sei sachlich nicht gerechtfertigt gewesen, weil auch Geimpfte in erheblichem Maße zur Virusübertragung und infolgedessen zur Auslastung der intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten beigetragen hätten.
Aus den gleichen Gründen seien die Regelungen in § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO jedenfalls unverhältnismäßig gewesen. Die Voraussetzungen einer weitergehenden Schutzmaßnahme nach § 28a Abs. 3 Satz 3 IfSG hätten nicht vorgelegen. Als Schwellenwerte seien landesweite Durchschnittswerte bestimmt worden, ohne auf die regionale Belastungssituation abzustellen; die Zahl der gegen COVID-19 geimpften Personen sei nicht berücksichtigt worden. Der Antragsgegner habe nicht belastbar nachgewiesen, dass die Kontaktbeschränkungen allein für nicht-immunisierte Menschen einen relevanten Beitrag zur Verhinderung einer Überlastung des Gesundheitssystems hätten leisten können. Die Beschränkung der privaten Kontakte habe zur sozialen Isolation und Vereinsamung Ungeimpfter geführt. Ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen Leben sei nicht mehr möglich gewesen. Dem Antragsteller sei die Möglichkeit genommen worden, das Fitnessstudio sowie Museen und Kulturausstellungen zu besuchen. Faktisch hätten die Beschränkungen für nicht-immunisierte Personen damit einen verfassungswidrigen indirekten Impfzwang begründet. Schließlich habe § 9 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO das Regelungsziel des Verordnungsgebers nicht folgerichtig umgesetzt, weil das Infektionsgeschehen unter den Geimpften nicht durch Maßnahmen reduziert worden sei, obwohl die Geimpften eine quantitativ ganz erhebliche Rolle für die Virustransmission und damit auch für eine mögliche Belastung des Gesundheitssystems gespielt hätten. Besonders fragwürdig sei der Ausschluss von nicht-immunisierten Personen von sportlichen Aktivitäten gewesen. § 28a Abs. 8 Nr. 3 IfSG habe die Untersagung der Sportausübung ausgeschlossen.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass
1. § 2 Abs. 5 Satz 1, 3 und 4 der Verordnung des Wissenschaftsministeriums über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 im Studienbetrieb (Corona-Verordnung Studienbetrieb – CoronaVO Studienbetrieb) vom 20.09.2021 in der Fassung der Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Änderung der Corona-Verordnung Studienbetrieb vom 24.11.2021 unwirksam gewesen ist.
2. § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, soweit er nicht-immunisierten Besuchern den Zutritt zu Kultureinrichtungen und Sportstätten untersagte, der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 15.09.2021 in der Fassung der Vierten Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 03.12.2021 im Zeitraum vom 15.12.2021 bis 23.12.2021 unwirksam gewesen ist.
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge abzulehnen.
Er rügt die Unzulässigkeit des von dem Antragsteller aufrechterhaltenen Normenkontrollantrags. Der umgestellte Feststellungsantrag mache § 9 und § 14 CoronaVO erstmalig in der Fassung der 5. ÄnderungsVO vom 14.12.2021 zum Gegenstand des Verfahrens und wahre damit die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht. Überdies verfüge der Antragsteller nicht über das erforderlich berechtigte Interesse an der nachträglichen Feststellung der Unwirksamkeit des § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb. Unabhängig hiervon verteidigt der Antragsgegner die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Vorschriften. Hierzu verweist er auf seine Antragserwiderung vom 16.12.2021 im einstweiligen Anordnungsverfahren 1 S 3670/21 und trägt weiter vor:
§ 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb habe sich auf eine wirksame Ermächtigungsgrundlage in § 21 CoronaVO in der Fassung der 3. ÄnderungsVO zur Corona-VO vom 23.11.2021 stützen können, deren möglicher Ausfertigungsmangel im Zeitpunkt der Notverkündung mit der Unterzeichnung der Originalurkunde der 3. Änderungsverordnung rückwirkend geheilt worden sei, alternativ auf die – inhaltidentische – Vorschrift des § 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. CoronaVO in der bis einschließlich 24.11.2021 und damit im Zeitpunkt der Ausfertigung der CoronaVO Studienbetrieb vom 24.11.2021 noch geltenden Fassung der 2. ÄnderungsVO zur Corona-VO vom 20.10.2021, jedenfalls aber unmittelbar auf § 32 Satz 1 IfSG.
Die Zugangsbeschränkung für nicht-immunisierte Studenten zu Präsenzveranstaltungen sei, wie von der Begründung des Wissenschaftsministeriums zur ÄnderungsVO zur CoronaVO Studienbetrieb vom 24.11.2021 im Einzelnen dargelegt, verhältnismäßig gewesen. Eine Beibehaltung der bis dahin geltenden Testnachweispflicht wäre kein milderes Mittel gewesen, weil die Testung nicht in vergleichbarer Weise Schutz vor einer Infektion wie ein Teilnahmeverbot geboten hätte. Der Vorwurf, der Antragsgegner habe mit dem Ausschluss nicht-immunisierter Personen indirekt eine Impfung erzwingen wollen, sei abwegig; ein Impfzwang habe nicht bestanden. Die Differenzierung zwischen immunisierten und nicht-immunisierten Studenten habe nicht gegen den Gleichheitssatz verstoßen. Sie sei sachlich durch die Annahme gerechtfertigt gewesen, dass genesene und geimpfte Personen typischerweise gut gegen einen schweren Krankheitsverlauf geschützt gewesen seien. Die Regelung des § 2 Abs. 5 Satz 4 CoronaVO Studienbetrieb, mit der der Verordnungsgeber es bewusst dem Gestaltungsspielraum der Hochschulen überlassen habe, wie sie die Studierbarkeit der Studiengänge sicherstellten, habe entgegen der Auffassung des Senats das Bestimmtheitsgebot nicht verletzt.
Die angefochtenen Bestimmungen der Corona-Verordnung seien formell rechtmäßig. Unter Berücksichtigung der Senatsrechtsprechung zu den Anforderungen an die Ausfertigung und Notverkündung der Corona-Verordnungen sei ein etwaiger Ausfertigungsmangel der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 durch die fehlerfreie Ausfertigung und Verkündung im Gesetzblatt am 15.12.2021 geheilt worden, so dass deren Regelungen am 16.12.2021 in Kraft getreten seien. Für die Feststellung der Unwirksamkeit der § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO am 15.12.2021 fehle dem Antragsteller ein Rechtsschutzbedürfnis, weil seine Rechtsposition hierdurch nicht verbessert werden könne. Denn am 15.12.2021 hätten die identische Regelungen der § 9 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 CoronaVO in der Fassung der 3. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 23.11.2021 fortgegolten.
§ 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO hätten sich jeweils auf § 28a Abs. 7 IfSG stützen können, dessen tatbestandliche Voraussetzungen vorgelegen hätten, und sich als verhältnismäßig dargestellt. Die Geltung der Zutrittsverbote habe sich auf die Alarmstufe II und auf solche Einrichtungen beschränkt, in denen ein besonderes Risiko für eine Virusübertragung bestanden habe. Testungen seien gegenüber einer Kontaktbeschränkung durch Zutrittsverbote kein gleich geeignetes Mittel gewesen, weil ihre Gleichwertigkeit zur Zweckerreichung nicht in jeder Hinsicht eindeutig festgestanden habe. Da die intensivmedizinischen Kapazitäten im Land nahezu ausgeschöpft gewesen seien, hätten insbesondere Kontakte unter nicht-immunisierten Personen auf ein Minimum beschränkt werden müssen. Die Wahrscheinlichkeit eines schweren COVID-19-Verlaufes sei bei nicht-immunisierter Personen um ein Vielfaches höher gewesen.
Bei Erlass der angegriffenen Regelungen habe sich der Antragsgegner auf die vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse gestützt, wie sie sich im Wesentlichen insbesondere den Veröffentlichungen des RKI entnehmen ließen. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bestimmungen sei eine ex-ante-Betrachtung. Die Protokolle des COVID-19-Krisenstabs des RKI seien dem Antragsgegner zum damaligen Zeitpunkt nicht bekannt gewesen. Die von dem Antragsteller auf deren Inhalt gestützte Rüge der Befangenheit der Mitarbeiter des RKI gehe daher ins Leere. Unabhängig hiervon sei der Vorwurf aber auch nicht gerechtfertigt. Denn das RKI habe in seinen fachlichen Veröffentlichungen zutreffend die ihm zum jeweiligen Zeitpunkt vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse wiedergegeben. Dies gelte insbesondere für die fachliche Einschätzung zur zeitlich begrenzten Schutzwirkung der Impfung gegenüber einem zu einer Hospitalisierung führenden schweren Verlauf einer COVID-19-Erkrankung. Das RKI habe in Übereinstimmung mit den Erkenntnissen des LGA das Risiko für die nicht geimpfte Bevölkerung, gestützt auf eine Auswertung des Impfstatus der Hospitalisierungen wegen einer COVID-19-Erkrankung, als sehr hoch eingeschätzt.
Dass der Verordnungsgeber bei Erlass der Verordnung davon ausgehen musste, dass ein landesweiter Versorgungsnotstand in den Krankenhäusern unmittelbar bevorstand, belegten insbesondere die auf den Rückmeldungen der Krankenhäuser beruhenden Feststellungen der Clusterkoordinatoren der COVID19-Versorgungsregionen im Land und die Protokolle der UAG Notfall.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakten des Normenkontrollverfahrens und des einstweiligen Anordnungsverfahrens 1 S 3670/21 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Das Verfahren ist entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit der Antragsteller den Normenkontrollantrag mit Schriftsatz vom 07.12.2023 insoweit zurückgenommen hat, als dieser mit der Antragsschrift vom 07.12.2021 ursprünglich auch gegen die Vorschriften der § 9 Abs. 1 Nr. 2 und § 10 Abs. 1 Nr. 2 sowie § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 und § 14 Abs. 1 Satz 2 bis 4 CoronaVO gerichtet war und sich überdies auf den weiteren Zeitraum bereits ab dem 04.12.2021 erstreckte.
Die im Übrigen als Feststellungsbegehren aufrechterhaltenen Normenkontrollanträge haben in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Sie sind zulässig (B.), jedoch nur teilweise begründet (C.).
B. I. Die Normenkontrollanträge sind statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO).
II. 1. Der Antragsteller hat die Normenkontrollanträge am 07.12.2021 und damit während der (beanspruchten) Geltungsdauer der angegriffenen Verordnungsregelungen gestellt (vgl. zu diesem Erfordernis bei zwischenzeitlich außer Kraft getretenen Normen: BVerwG, Beschl. v. 28.07.2022 - 3 BN 8.21 - juris Rn. 10, 12, 16 f.).
a) § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb vom 20.09.2021 in der Fassung der ÄnderungsVO zur CoronaVO Studienbetrieb vom 24.11.2021 (im Folgenden: CoronaVO Studienbetrieb) beanspruchte vom 29.11.2021 bis 19.12.2021 Geltung. Die Vorschrift traf für die Alarmstufe II eine Regelung "frühestens ab 29. November 2021" (§ 2 Abs. 5 Satz 1 CoronaVO Studienbetrieb). Am 20.12.2021 trat die Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Änderung der Corona-Verordnung Studienbetrieb vom 19.12.2021 in Kraft, die zu einer wesentlichen Änderung des § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb führte.
b) § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Corona-Verordnung vom 15.09.2021 in der Fassung der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 (im Folgenden: CoronaVO) beanspruchte vom 04.12.2021 bis 23.12.2021 Geltung. Die 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 sollte am Tag nach ihrer Verkündung in Kraft treten (Art. 2). Am 24.12.2021 trat die – nach dem Vortrag des Antragsgegners erst nach ihrer Notverkündung ausgefertigte und am 23.12.2021 ordentlich im Gesetzblatt (S. 990) verkündete – Sechste Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 17.12.2021 in Kraft, die sowohl eine Neufassung des § 9 CoronaVO als auch eine Änderung des § 14 CoronaVO regelte.
2. Der aufrechterhaltene Feststellungsantrag ist entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch, soweit er sich gegen § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO richtet, innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO anhängig gemacht worden. Der in der mündlichen Verhandlung gestellte Antrag, mit dem der Antragsteller die Feststellung der Unwirksamkeit der angefochtenen Vorschriften in der Fassung der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 begehrt, bewegt sich innerhalb des Gegenstandes des von dem Antragsteller mit Schriftsatz vom 07.12.2023 angekündigten Antrags, der seinerseits bei sachdienlicher Auslegung (vgl. § 88 VwGO) gegen die Bestimmungen der §§ 9 und 14 CoronaVO in der Fassung der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 gerichtet war.
Zwar wäre die von dem Antragsteller mit Schriftsatz vom 07.12.2023 angekündigte Antragstellung, festzustellen, dass die beanstandeten Vorschriften "in der Fassung der [Fünften] Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 14.12.2021" (im Folgenden: 5. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 14.12.2021) unwirksam waren, bei wörtlichem Verständnis unzulässig. Denn der Gegenstand des Normenkontrollantrags in der Antragsschrift vom 07.12.2021 beschränkte sich auf die Unwirksamkeitserklärung der im Einzelnen bezeichneten Vorschriften der Corona-Verordnung vom 15.09.2021 "in der ab dem 24.11.2021 gültigen Fassung". Für die erstmalige Anfechtung von Vorschriften der Corona-Verordnung in der Fassung der 5. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 14.12.2021 nach deren Außerkrafttreten fehlte es dem Antragsteller damit an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis und wäre die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht gewahrt.
Jedoch ist eine sachdienliche Auslegung des aufrechterhaltenen Feststellungsantrags geboten, wonach der Antragsteller unter Berücksichtigung seines Gesamtvorbringens, namentlich des Gegenstands des Normenkontrollantrags vom 07.12.2021 und des Inhalts des Schriftsatzes vom 07.12.2023, jedenfalls die Feststellung der Unwirksamkeit von Bestimmungen der Corona-Verordnung in der von ihm originär angefochtenen Fassung begehrt. Hierbei handelt es sich um die im Zeitpunkt der gerichtlichen Antragstellung am 07.12.2021 bereits notverkündete 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021.
Weder der Wortlaut noch die Begründung der Antragsumstellung im Schriftsatz vom 07.12.2023 stehen einem solchen Verständnis entgegen. Zwar bezieht sich der angekündigte Feststellungsantrag wörtlich auf die "Fassung der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Corona-Verordnung vom 14.12.2021". Unzweifelhaft gibt der Antragsteller aber zugleich zu erkennen, dass er eine gerichtliche Überprüfung der "während der Geltungsdauer angefochtenen 2-G-Regelungen" (S. 2) in der "ab dem 15.12.2021 geltenden" (S. 1 f.) Fassung begehrt. Bei Zugrundelegung der Senatsrechtsprechung zu den Folgen von Ausfertigungs- und Verkündungsmängeln von Rechtsverordnungen der Landesregierung handelt es sich hierbei um die erst am 15.12.2021 ordentlich im Gesetzblatt verkündete und damit am Folgetag in Kraft getretene 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 (vgl. hierzu unten B. II. 1.). Denn die am 14.12.2021 notverkündete 5. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 14.12.2021 regelte offensichtlich keinerlei Änderungen der hier (noch) streitgegenständlichen Vorschriften der §§ 9 und 14 CoronaVO.
Die Vorschriften der 4. ÄnderungsVO vom 03.12.2021 waren bereits Gegenstand der ursprünglichen Antragstellung. Zwar bezieht sich der Wortlaut der Antragstellung in der Antragsschrift vom 07.12.2021 auf die "ab dem 24.11.2021 gültige Fassung". Dem Gesamtvorbringen des Antragstellers, insbesondere der wörtlichen Wiedergabe der angefochtenen Vorschriften (S. 8), lässt sich indes unzweifelhaft entnehmen, dass er sich mit seinem Antrag gegen die im Zeitpunkt der Antragstellung am 07.12.2021 geltende Fassung der Corona-Verordnung wendete. Dies war die von dem Antragsgegner bereits am 03.12.2021 notverkündete 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021, die nach Auffassung des Verordnungsgebers ab dem 04.12.2021 Geltung beanspruchte.
Die Rücknahmeerklärung des Antragstellers im Schriftsatz vom 07.12.2023 verlangt keine abweichende Auslegung. Denn die Teilrücknahme des Normenkontrollantrags bezieht sich offensichtlich auf die Vorschriften des § 9 Abs. 1 Nr. 2, § 10 Abs. 1 Nr. 2 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 CoronaVO, die der Antragsteller nicht weiter beanstandet, weil der Senat im einstweiligen Anordnungsverfahren ein Rechtsschutzbedürfnis mit der Begründung verneint hat, dass diese nur für die Warn- und Alarmstufe Geltung beanspruchenden Regelungen im maßgeblichen Zeitraum, in dem die Alarmstufe II gegolten habe, keine Anwendung gefunden hätten (vgl. Senat, Beschl. v. 17.12.2021 - 1 S 3670/21 - juris Rn. 36).
III. Der Antragsteller ist antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Er kann geltend machen, durch die angefochtenen Rechtsvorschriften in seinen Rechten verletzt worden zu sein. Nach dem Vortrag des Antragstellers, der im streitbefangenen Zeitraum in Baden-Württemberg lebte und an einer Universität studierte, erscheint es möglich, dass die angefochtenen Beschränkungen des Zugangs zum Präsenzstudienbetrieb in § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb und von privaten Zusammenkünften und privaten Veranstaltungen in § 9 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO sowie des Zugangs zu Kultur-, Freizeit- und sonstigen Einrichtungen in § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO, soweit diese Kultureinrichtungen und Sportstätten betrafen, in seinen Grundrechten der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), der Berufsausbildungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) verletzten.
Dagegen ist der von dem Antragsteller weiter geltend gemachte Eingriff in die körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) durch die angefochtenen Verordnungsbestimmungen ausgeschlossen. Der von ihm angeführte "indirekte Impfzwang", sich impfen zu lassen, um den streitgegenständlichen Beschränkungen der Teilnahme am sozialen Leben zu entgehen, überschritt jedenfalls nicht die Schwelle zu einem (mittelbar-faktischen) Grundrechtseingriff. Wenn sich Personen aufgrund der mit § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb oder § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO für sie verbundenen Beeinträchtigungen für eine Impfung entschieden, handelte es sich um die auf einer autonomen Entscheidung beruhende bloße Nebenfolge des vom Antragsgegner unmittelbar verfolgten Zieles einer Reduzierung der Zahl der Neuinfektionen (vgl. Senat, Beschl. v. 17.12.2021 - 1 S 3670/231 - juris Rn. 108 m.w.N.).
IV. Der Antragsteller verfügt trotz des zwischenzeitlichen Außerkrafttretens der angefochtenen Vorschriften über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall einer noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ist die angegriffene Norm – wie hier – nach der gerichtlichen Antragstellung außer Kraft getreten, bleibt der Normenkontrollantrag indes zulässig, wenn der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen gerichtlichen Feststellung hat, dass die Rechtsvorschrift unwirksam war (stRspr, vgl. nur Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 1079/20 - juris Rn. 73, und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 46; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - juris Rn. 9 und 13; jeweils m.w.N.).
Hier verfügt der Antragsteller über ein berechtigtes Feststellungsinteresse aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG (vgl. hierzu nur Senat, Beschl. v. 20.12.2023 - 1 S 4108/20 - juris Rn. 32 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 24.04.2024 - 6 C 2.22 - juris Rn. 20 ff. m.w.N.; BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 - juris Rn. 28), weil es sich bei § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb und § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO, deren Geltungsanspruch sich jeweils auf einen Zeitraum von wenigen Wochen beschränkte, um Rechtsvorschriften handelte, die sich – wie auch die weiteren Regelungen der Corona-Verordnung – ihrer Eigenart nach typischerweise erledigten, bevor gerichtlicher Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren erlangt werden konnte (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - juris Rn. 14; BVerfG, Beschl. v. 03.06.2020 - 1 BvR 990/20 - juris Rn. 8, und v. 10.02.2022 - 1 BvR 1073/21 - juris Rn. 25), und die Beschränkungen des Zugangs zum Präsenzstudienbetrieb, von privaten Veranstaltungen und Zusammenkünften sowie des Zutritts zu Kultureinrichtungen und Sportstätten hierbei gewichtige Eingriffe in die Grundrechte des Antragstellers begründeten.
C. Die Anträge sind, soweit sie sich gegen § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb richten (I.), begründet, im Übrigen nur teilweise begründet (II.).
I. § 2 Abs. 5 Satz 1, 3 und 4 CoronaVO Studienbetrieb war im streitbefangenen Zeitraum unwirksam. Die Vorschrift erwies sich als materiell rechtswidrig, weil es ihr an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage fehlte (1.) und sie nicht den Anforderungen des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots genügte (2.).
1. Der am 24.11.2021 von der Ministerin unterzeichneten und notverkündeten Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Änderung der Corona-Verordnung Studienbetrieb vom 24.11.2021 fehlte es im maßgeblichen Zeitpunkt spätestens ihrer Verkündung (vgl. Bauer, in: Dreier, GG, 3. Aufl., Art. 80 Rn. 42; Brenner, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl., Art. 80 Rn. 28; bereits auf den Zeitpunkt der Ausfertigung abstellend: Kment, in: Jarass, GG, 18. Aufl., Art. 80 Rn. 21; Mann, in: Sachs, GG, 10. Aufl., Art. 80 Rn. 7; Remmert, in: Dürig, GG, Stand: Oktober 2024, Art. 80 Rn. 50) am 24.11.2021 an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage.
a) Zwar ermächtigte der von der ÄnderungsVO zur CoronaVO Studienbetrieb vom 24.11.2021 als Ermächtigungsgrundlage zitierte § 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 CoronaVO vom 15.09.2021 in der Fassung der 3. ÄnderungsVO vom 23.11.2021 das Wissenschaftsministerium gemäß § 32 Satz 2 IfSG, im Einvernehmen mit dem Sozialministerium durch Rechtsverordnung für den Betrieb von Hochschulen, Akademien nach dem Akademiengesetz, Bibliotheken und Archiven, zum Schutz vor einer Infektion mit dem Coronavirus Bedingungen und Anforderungen, insbesondere Hygienevorgaben, Test- und Maskenpflichten sowie Zutrittsverbote, festzulegen. Die 3. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 23.11.2021 war indes, wie der Senat bereits entschieden hat (vgl. Urt. v. 21.05.2025 - 1 S 3622/21 - juris), unwirksam, weil sie zunächst nicht den Anforderungen an die Ausfertigung und Notverkündung einer Rechtsverordnung der Landesregierung genügte und es ihr im Übrigen selbst an einer – im Hinblick auf das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG tragfähigen – gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage fehlte.
b) Ein Rückgriff auf den von dem Verordnungsgeber bewusst nicht zitierten § 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 CoronaVO in der – aufgrund des nicht wirksamen Inkrafttretens der 3. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 23.11.2021 zum 24.11.2021 – noch bis zum Ablauf des 24.11.2021 fortgeltenden Fassung der 2. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 20.10.2021 (GBl. S. 929), der eine inhaltsidentische Subdelegation der Ermächtigung zum Verordnungserlass auf der Grundlage des § 32 Satz 2 IfSG enthielt, scheidet aus. Denn § 25 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO vom 15.09.2021 in der Fassung der 2. ÄnderungsVO vom 20.10.2021 regelte das – von dem Verordnungsgeber hier gerade nicht beabsichtigte – Außerkrafttreten aller Verordnungen, die – wie die Corona-Verordnung Studienbetrieb – aufgrund dieser Verordnung erlassen wurden, mit Ablauf des 24.11.2021.
Unabhängig hiervon führte ein Inkrafttreten am 24.11.2025 und Außerkrafttreten zum 25.11.2021 der streitgegenständlichen ÄnderungsVO zur CoronaVO Studienbetrieb vom 24.11.2021 nicht dazu, dass die von dem Antragsteller angefochtene Vorschrift des § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb, die "frühestens ab 29. November 2021" Anwendung finden sollte, jemals Geltung beansprucht hätte.
c) Die von dem Antragsgegner für eine Geltung des § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb angeführten Argumente greifen nicht durch.
aa) Der Auffassung, die Corona-Verordnung Studienbetrieb könne sich unmittelbar auf die gesetzliche Ermächtigung des § 32 Satz 1 IfSG stützen, weil das Wissenschaftsministerium mit deren Erlass in seinem Geschäftsbereich für die Landesregierung tätig geworden sei, steht die verfassungsrechtliche Anforderung des Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG entgegen, wonach es, wenn – wie hier in § 32 Satz 2 IfSG – durch Gesetz vorgesehen ist, dass eine gesetzliche Ermächtigung der Landesregierung weiter übertragen werden kann, zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung bedarf. Folgerichtig zitiert die ÄnderungsVO zur CoronaVO Studienbetrieb vom 24.11.2021 die gesetzliche Ermächtigung in § 32 Satz 2 IfSG in Verbindung mit der weitergehenden Ermächtigung durch Rechtsverordnung in § 21 Abs. 2 Nr. 1 und 2 CoronaVO.
bb) Schließlich führte auch nicht die nachträgliche Heilung des Ausfertigungs- und Verkündungsmangels der – die Verordnungsermächtigung in § 21 Abs. 2 Nr. 1 CoronaVO regelnden – 3. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 23.11.2021 nach deren ordnungsgemäßer Ausfertigung und Verkündung mit Wirkung ab dem 02.12.2021 dazu, dass zugleich die ÄnderungsVO zur CoronaVO Studienbetrieb vom 24.11.2021 jedenfalls ab dem 02.12.2021 wirksam geworden wäre. Dem steht entgegen, dass die Ermächtigungsgrundlage für eine Rechtsverordnung spätestens im Zeitpunkt ihres Erlasses und damit im Zeitpunkt ihrer Verkündung wirksam sein muss (vgl. Senat, Urt. v. 21.05.2025 - 1 S 3622/21 – juris Rn. 49 m.w.N.; zum Erlass einer Rechtsnorm mit ihrer Verkündung vgl. BVerfG, Urt. v. 26.07.1972 - 2 BvF 1/71 - BVerfGE 34, 9, juris Rn. 51; Brenner, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl., Art. 80 Rn. 28). Die von dem Antragsgegner angeführte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschl. v. 14.01.1954 - 1 BvR 409/53 - BVerfGE 3, 255, juris Rn. 17), die "unter Berücksichtigung der besonderen Schwierigkeiten, die sich aus dem Zusammenwirken der Britischen Besatzungsmacht und der zonalen Dienststellen ergaben", in einem Einzelfall ausnahmsweise angenommen hat, dass ein Inkrafttreten der Ermächtigung am Tag nach der Verkündung der Verordnung zu einem verzögerten Inkrafttreten der Verordnung einen Tag später führt, betrifft offensichtlich einen besonderen Sachverhalt in der unmittelbaren Nachkriegszeit noch vor der Geltung des Grundgesetzes und hat in der weiteren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Anforderungen aus Art. 80 Abs. 1 GG ersichtlich keinen weiteren Niederschlag gefunden. Unabhängig hiervon ist die 3. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 23.11.2021 zu keinem Zeitpunkt wirksam geworden (vgl. Senat, Urt. v. 21.05.2025 - 1 S 3622/21 - juris).
2. Der in § 2 Abs. 5 Satz 1 CoronaVO Studienbetrieb für die Alarmstufe II geregelte grundsätzliche Ausschluss nicht-immunisierter Studenten von der Teilnahme an Präsenzveranstaltungen griff überdies in unverhältnismäßiger Weise in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) ein (a), weil die Verpflichtung der Hochschulen durch § 2 Abs. 5 Satz 4 CoronaVO Studienbetrieb, die Studierbarkeit der Studiengänge für solche Studenten sicherzustellen, nicht den Anforderungen des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots genügte (b).
a) aa) Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet allen Deutschen das Recht, die Ausbildungsstätte frei zu wählen. Über das Recht auf Zugang zu einer Ausbildungsstätte hinaus schützt Art. 12 Abs. 1 GG die im Rahmen der Ausbildung notwendigen Tätigkeiten (BVerfG, Beschl. v. 14.01.2020 - 2 BvR 1333/17 - BVerfGE 153, 1, juris Rn. 109 m.w.N.). Die – einfachgesetzlich in § 4 Abs. 4 Satz 1 HRG normierte – Freiheit des Studiums umfasst das Recht der Studenten, Lehrveranstaltungen nach Wahl – innerhalb des Studiengangs, in dem sie immatrikuliert sind, und innerhalb der Kapazitäten – zu besuchen (vgl. hierzu NdsOVG, Beschl. v. 20.03.2012 - 2 ME 161/12 - juris Rn. 6; weitergehend auch für Lehrveranstaltungen außerhalb des Studiengangs: OVG NRW, Beschl. v. 15.01.2009 - 13 B 1893/08 - juris Rn. 8 ff.; s.a. Jarass, in: ders./Pieroth, GG, 18. Aufl., Art. 12 Rn. 95; Mann, in: Sachs, GG, 10. Aufl., Art. 12 GG Rn. 91; Wollenschläger, in: Dreier, GG, 4. Aufl., Art. 12 Rn. 51; jeweils m.w.N.). Einschränkungen der Studierfreiheit berühren jedenfalls das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 21.11.2017 - 9 S 1145/16 - juris Rn. 46).
bb) In dieses Grundrecht griff die Vorschrift des § 2 Abs. 5 Satz 1 CoronaVO Studienbetrieb dadurch in schwerwiegender Weise ein, dass sie Studenten, die keinen Impf- oder Genesenennachweis vorlegen konnten, die Teilnahme an Präsenzveranstaltungen ihres Studiengangs – mit Ausnahme der in § 2 Abs. 5 Satz 2 CoronaVO Studienbetrieb genannten besonderen Veranstaltungen – untersagte. Diese Beschränkung konnte, soweit kein anderweitiger Zugang zu diesen Studienangeboten bereitgestellt wurde, jedenfalls den erfolgreichen Abschluss einer Lehrveranstaltung und damit eines Semesters konkret gefährden und in der Folge zumindest zu einer Verlängerung des Studiums führen. Aber auch die Gefährdung des Studienerfolgs als solches erschien aufgrund der Beschränkung des Zugangs zu Lehrveranstaltungen nicht ausgeschlossen. Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG schuf der Antragsgegner daher zur Recht den Ausnahmetatbestand des § 2 Abs. 5 Satz 2 CoronaVO Studienbetrieb und bestimmte darüber hinaus in § 2 Abs. 5 Satz 4 CoronaVO Studienbetrieb, dass die Hochschulen die Studierbarkeit der Studiengänge sicherzustellen und daher in ihren Konzepten für den Präsenzstudienbetrieb zu berücksichtigen hatten, dass gegebenenfalls Studenten wegen § 2 Abs. 5 Satz 1 oder § 2 Abs. 3 CoronaVO Studienbetrieb an Präsenzveranstaltungen nicht teilnehmen konnten.
b) Die aus dem Gewicht des Eingriffs in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG für nicht-immunisierte Studenten folgenden Anforderungen an die Bestimmtheit der Normierung erfüllte die Regelung des § 2 Abs. 5 Satz 4 CoronaVO Studienbetrieb dabei jedoch nicht (so bereits Senat, Beschl. v. 17.12.2021 - 1 S 3670/21 - juris Rn. 167 ff.).
aa) Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit von Normen verlangt, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag. Jedenfalls im Wege einer Auslegung müssen sich aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die eine willkürliche Handhabung der Norm durch die für die Vollziehung zuständigen Behörden ausschließen (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.07.2006 - 10 C 9.05 - BVerwGE 126, 222, juris Rn. 30; Senat, Beschl. v. 30.07.2020 - 1 S 2087/20 - juris Rn. 41 m.w.N.). Welche konkreten Anforderungen an die Bestimmtheit einer Norm zu stellen sind, lässt sich nicht generell und abstrakt festlegen, sondern hängt von der Eigenart des Regelungsgegenstands, dem Zweck der Vorschrift und dem Ausmaß der Grundrechtsbetroffenheit ab (stRspr; vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 30.05.2018 - 1 BvR 45/15 - juris Rn. 15; BVerwG, Urt. v. 29.03.2019 - 9 C 4.18 - juris Rn. 41; Senat, Urt. v. 19.07.2024 - 1 S 1704/22 - juris Rn. 48; jeweils m.w.N.).
bb) Dem wurde § 2 Abs. 5 Satz 4 CoronaVO Studienbetrieb nicht gerecht. Der Vorschrift ließ sich bei Auslegung nach Wortlaut, Zusammenhang, Zweck und Entstehungsgeschichte, insbesondere der Verordnungsbegründung (vgl. die Begründung der ÄnderungsVO zur CoronaVO Studienbetrieb vom 24.11.2021 – im Folgenden: CoronaVO-Studienbetrieb-Begr. v. 24.11.2021 –, abgedruckt in LT-Drs. 17/1323, S. 5 ff., S. 5 ff. und 8 f.), nicht hinreichend klar entnehmen, zu welchen konkreten Maßnahmen die Hochschulen verpflichtet waren, um im Sinne von § 2 Abs. 5 Satz 4 CoronaVO Studienbetrieb auch für nicht-immunisierte Studenten "die Studierbarkeit der Studiengänge sicherzustellen". Nach dem Wortlaut der Regelung war offen, ob die Hochschulen die Studierbarkeit der Studiengänge durch die umfassende Eröffnung einer Teilnahmemöglichkeit für sämtliche Lehrveranstaltungen des laufenden Semesters auch für nicht anwesende Studenten zu gewährleisten hatten oder ihnen die Möglichkeit offenstehen sollte, Verzögerungen des Studiums in der Folge einer Nichtteilnahme an Präsenzveranstaltungen, die geeignet waren, den Studienerfolg zu gefährden, durch Änderungen der Studien- und Prüfungsordnungen zu begegnen. Wenngleich der Zweck der Vorschrift, wie er in ihrer Entstehungsgeschichte und ihrer systematischen Stellung Ausdruck gefunden hat, dafür sprach, dass die Hochschulen nach der Vorstellung des Verordnungsgebers grundsätzlich dazu angehalten sein sollten, auch nicht-immunisierten Studenten die Teilnahme an Lehrveranstaltungen des Präsenzstudienbetriebs zu ermöglichen, blieb insoweit unklar, in welchem Umfang und in welcher Weise die Hochschulen dieses Ziel zu erreichen hatten. In Betracht kam, regelhaft Präsenzveranstaltungen als sogenannte Hybridveranstaltungen, das heißt bei gleichzeitiger digitaler Übertragung an nicht anwesende Studenten, durchzuführen oder Präsenzveranstaltungen, die elektronisch aufgezeichnet werden können, aufzuzeichnen und diese Aufzeichnungen nicht-immunisierten Studenten zügig zur Verfügung zu stellen, oder die Aufzeichnung von Präsenzveranstaltungen oder die Durchführung von Hybridveranstaltungen nur für nach der Studienordnung vorgesehene Pflichtveranstaltungen vorzusehen, oder es den Hochschulen zu ermöglichen, selbst nach freiem Ermessen die Studierbarkeit der Studiengänge auch auf andere Weise sicherzustellen. Der beispielhaften Aufzählung der Verordnungsbegründung lässt sich hierbei keine verbindliche Festlegung des Verordnungsgebers entnehmen (vgl. LT-Drs. 17/1323, S. 9: "Es kommen etwa hybride Modelle, Aufzeichnungen oder das Bereitstellen von Materialien zur selbstständigen Erarbeitung des Lehrstoffs oder andere Fernlehrformate in Betracht. Zudem bestehen […] integrierte Onlineangebote, insbesondere bei größeren Vorlesungen […] E-Learning-Bereich insbesondere für Pflichtveranstaltungen"). Weitere Anhaltspunkte liefert auch die Begründung des bereits in § 2 Abs. 3 CoronaVO Studienbetrieb vom 20.09.2021 geregelten Teilnahmeverbots für Personen mit typischen COVID-19-Symptomen an Präsenzveranstaltungen nicht (vgl. CoronaVO-Studienbetrieb-Begr. v. 20.09.2021: "Die Hochschulen werden gebeten, mit Blick auf das Zutrittsverbot bei Symptomen über die ggf. ohnehin zur Verfügung gestellten Lehr- und Lernmaterialien hinaus Möglichkeiten zu prüfen, im E-Learning-Bereich insbesondere für Pflichtveranstaltungen ergänzende Unterlagen zur Verfügung zu stellen, damit Studierende unterstützt werden, den Stand der Vorlesung nachzuvollziehen und versäumten Lehrstoff selbständig zu erarbeiten.").
II. § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO wiesen am 15.12.2021 einen zu ihrer Unwirksamkeit führenden formell-rechtlichen Fehler auf (1.), stellten sich im Übrigen jedoch als materiell rechtmäßig dar (2.).
1. Die angefochtenen Vorschriften der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 litten im streitbefangenen Zeitraum unter einem formell-rechtlichen Fehler (a), der ab dem 16.12.2021 geheilt war (b). Für eine gerichtliche Feststellung der Unwirksamkeit der Vorschriften am 15.12.2021 verfügt der Antragsteller auch über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (c)
a) Der Antragsgegner hat für die streitgegenständliche Verordnung die aus Art. 63 Abs. 2 LV und dem Verkündungsgesetz folgenden Anforderungen an die Ausfertigung und die Verkündung einer Rechtsverordnung der Landesregierung nicht von Anfang an vollständig erfüllt.
Der Senat hat wiederholt entschieden (vgl. Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 93 ff., 1 S 1067/20 - juris Rn. 56 ff., und 1 S 1079/20 - juris Rn. 86 ff. und v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 116, 1 S 932/23 - juris Rn. 79 und 1 S 278/23 - juris Rn. 302), dass die Ausfertigung einer Rechtsverordnung gemäß Art. 63 Abs. 2 Hs. 1 LV die Herstellung der Originalurkunde der Rechtsverordnung ist, mit der die Authentizität des Norminhalts bestätigt und der Verkündungsbefehl erteilt wird, dass die Ausfertigung die Unterzeichnung der Originalurkunde durch die erlassende Stelle voraussetzt, dass für die Ausfertigung einer Rechtsverordnung der Landesregierung nach Art. 63 Abs. 2 Hs. 1 LV die Unterschrift des Ministerpräsidenten ausreicht, dass die Ausfertigung einer Rechtsverordnung vor der Verkündung erfolgen muss und dass dies auch im Fall einer Notverkündung nach § 4 VerkG gilt.
Diesen Anforderungen entsprach die angefochtene Verordnung anfänglich nicht. Die 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 wurde am 03.12.2021 gemäß § 4 VerkG notverkündet und anschließend in der Ausgabe des Gesetzblatts vom 15.12.2021 gemäß § 2 VerkG regulär verkündet (GBl. S. 981). Nach eigenem Vortrag kann der Antragsgegner nicht nachweisen, dass vor der Notverkündung eine unterschriebene Originalurkunde vorlag. Die Ausfertigung und in der Folge die Notverkündigung der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 waren damit zunächst unwirksam.
b) Dieser Ausfertigungs- und Verkündungsmangel wurde jedoch für den Geltungszeitraum ab dem 16.12.2021 geheilt.
In der Senatsrechtsprechung ist geklärt, dass der durch die fehlende Unterzeichnung der Originalurkunde der Verordnung im Zeitpunkt der Notverkündung begründete formell-rechtliche Fehler mit Wirkung ex nunc ab dem Tag nach der Verkündung geheilt wird, wenn im Zeitpunkt der regulären Verkündung der Verordnung im Gesetzblatt eine ausgefertigte Originalurkunde vorlag (vgl. Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 107 und 111, 1 S 1067/20 - juris Rn. 72 und 75 f., und 1 S 1079/20 - juris Rn. 102 und 105 f. und v. 11.04.2023 - 1 S 932/23 - juris Rn. 84 und 1 S 278/23 - juris Rn. 302 und 307).
So verhält es sich hier. Der Ausfertigungs- und Verkündungsmangel der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 wurde mit Wirkung ex nunc geheilt. Im Zeitpunkt der regulären Verkündung im Gesetzblatt am 15.12.2021 lag eine unterschriebene Originalurkunde der Verordnung vor. Nach Art. 2 trat die 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 damit am Tag nach ihrer Verkündung – am 16.12.2021 – in Kraft.
c) Für die gerichtliche Feststellung, dass die angegriffenen Vorschriften in der Fassung der 4. ÄnderungsVO vom 03.12.2021 am 15.12.2021 unwirksam waren, fehlt dem Antragsteller auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil er hierdurch aufgrund der Fortgeltung einer von ihm ohnehin zu beachtenden identischen Vorschrift keinen rechtlichen oder tatsächlichen Vorteil erlangen würde (vgl. hierzu ausführlich Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 114, und v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 122 f.). Denn die für den Antragsteller zu denselben Einschränkungen führenden inhaltsgleichen Regelungen in § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 CoronaVO in der Fassung der 3. ÄnderungsVO vom 23.11.2021 waren, wie der Senat entschieden hat (vgl. Urt. v. 21.05.2025 - 1 S 3622/21 - juris), ihrerseits unwirksam.
Unabhängig hiervon entfällt ein Rechtsschutzinteresse des Antragstellers an einer Feststellung der Unwirksamkeit § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO am 15.12.2021 entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch nicht deshalb, weil in diesem Fall die Vorschrift des § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 CoronaVO in der Fassung der 3. ÄnderungsVO vom 23.11.2021 jedenfalls insoweit Geltung beansprucht hätte, als diese eine inhaltsgleiche Regelung nicht nur für die Alarmstufe II, sondern auch für die – von dem Antragsteller nicht angefochtene – Alarmstufe traf. Denn die Geltung der für die Alarmstufe geregelten Maßnahmen der Corona-Verordnung setzte tatbestandlich die öffentliche Bekanntmachung ihres Eintritts durch das LGA voraus (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 4 CoronaVO in der Fassung der 3. ÄnderungsVO vom 23.11.2021). Daran fehlte es hier. Mit der Bekanntmachung der Alarmstufe II durch das LGA mit Wirkung ab dem 24.11.2021 fanden die Vorschriften der Corona-Verordnung für die Alarmstufe keine Anwendung mehr (so bereits Senat, Beschl. v. 17.12.2021 - 1 S 3670/21 - juris Rn. 36).
2. Im streitbefangenen Zeitraum vom 15.12.2021 bis 23.12.2021 stellten sich die Vorschriften des § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO als materiell rechtmäßig dar.
Sie fanden in § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 sowie § 28a Abs. 7 IfSG eine gesetzliche Rechtsgrundlage (1.), die ihrerseits eine verfassungsgemäße Grundlage für Rechtsverordnungen zur Bekämpfung von COVID-19 war (2.). Die tatbestandlichen Voraussetzungen der gesetzlichen Vorschriften waren im Geltungszeitraum der beanstandeten Bestimmungen erfüllt (3.). Die Einschränkung von privaten Zusammenkünften und privaten Veranstaltungen (§ 9 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO) und die Untersagung des Zutritts zu Kultureinrichtungen und Sportstätten (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO) für nicht-immunisierte Personen in der Alarmstufe II waren notwendige Schutzmaßnahmen, die mit höherrangigem Recht vereinbar waren (4.).
1. § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO fanden ihre Rechtsgrundlage in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 und der – von der angefochtenen 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO v. 03.12.2021 zitierten – Vorschrift des § 28a Abs. 7 IfSG.
§ 32 Satz 1 IfSG ermächtigt die Landesregierungen, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 28b und 29 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 28a, 28b und 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Unter diesen Voraussetzungen kann die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 IfSG genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen.
§ 28a Abs. 7 Satz 1 IfSG in der ab dem 24.11.2021 geltenden Fassung des Gesetzes vom 22.11.2021 (BGBl. I, 4906) – im Folgenden: IfSG – regelte, dass bestimmte, im einzelnen aufgeführte Maßnahmen unabhängig von einer durch den Deutschen Bundestag nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG sein konnten, soweit sie zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erforderlich waren.
Die Regelung des § 9 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO, wonach private Zusammenkünfte und private Veranstaltungen in den Alarmstufen nur mit Angehörigen eines Haushalts und einer weiteren Person zulässig sind, fand danach in § 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 6 IfSG eine gesetzliche Grundlage, die als derartige Schutzmaßnahmen die Anordnung von Kontaktbeschränkungen im privaten sowie im öffentlichen Raum (Nr. 2) und die Beschränkung der Anzahl von Personen in oder bei den in § 28 Abs. 1 Nr. 5, 7, 8 und 10, 11, 15 und 16 IfSG genannten (privaten) Veranstaltungen (Nr. 6) nannten.
Die Vorschrift des § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO konnte sich, soweit sie bestimmte, dass der Zutritt zu Kultureinrichtungen und Sportstätten in der Alarmstufe II nur immunisierten Besucherinnen und Besuchern nach Vorlage eines Antigen- oder PCR-Testnachweises gestattet war, auf § 28a Abs. 7 Nr. 4 IfSG stützen. § 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 IfSG ermächtigte zu Beschränkungen des Zugangs in den oder bei den in § 28a Abs. 1 Nr. 4 bis 8 und 10 bis 16 IfSG genannten Betrieben, Gewerben, Einrichtungen, Angeboten, Veranstaltungen, Reisen und Ausübungen, die an die Verpflichtung zur Vorlage von Impf-, Genesenen- oder Testnachweisen anknüpften. § 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 und 8 IfSG regelten die Untersagung oder Beschränkung von Kulturveranstaltungen oder des Betriebs von Kultureinrichtungen sowie die Untersagung oder Beschränkung von Sportveranstaltungen und der Sportausübung.
Die Frage, ob die angefochtenen Verordnungsbestimmungen daneben auch in der – von der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 gleichermaßen zitierten – gesetzlichen Regelung des § 28a Abs. 8 IfSG eine Rechtsgrundlage fanden, der bestimmte, dass nach dem Ende einer durch den Deutschen Bundestag nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellten epidemischen Lage von nationaler Tragweite – hier mit Ablauf des 25.11.2021 – die § 28a Abs. 1 bis 6 IfSG auch angewendet werden konnten, soweit und solange die konkrete Gefahr der epidemischen Ausbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) in einem Land bestand und das Parlament in dem betroffenen Land – wie hier mit Beschluss des Landtages vom 24.11.2021 (LT-Drucks. 17/1311) – die Anwendbarkeit der § 28a Abs. 1 bis 6 IfSG für das Land feststellte, wobei jedoch im einzelnen angeführte Schutzmaßnahmen ausgeschlossen bleiben sollten, kann offenbleiben. Die gesetzlichen Ermächtigungen des § 28a Abs. 7 Satz 1 und § 28a Abs. 8 Satz 1 IfSG standen selbständig nebeneinander. Die Vorschrift des § 28a Abs. 7 IfSG sollte, wie sich der gesetzlichen Regelung in § 28a Abs. 8 Satz 2 IfSG entnehmen lässt, unberührt bleiben.
2. Gegen die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage bestehen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie genügte insbesondere dem Wesentlichkeitsgrundsatz und dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Mit der Schaffung des § 28a IfSG durch das Dritte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18.11.2020 (BGBl. I S. 2397) hat der Gesetzgeber den verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf eine den Parlamentsvorbehalt wahrende und dem Bestimmtheitsgebot genügende Ermächtigungsgrundlage für Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 in § 28 Abs. 1 IfSG nach Ablauf einer Übergangsfrist Rechnung getragen (vgl. hierzu Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 1067/20 - juris Rn. 121 ff.). In § 28a Abs. 1 und Abs. 7 IfSG regelte der Gesetzgeber einen Katalog möglicher notwendiger Schutzmaßnahmen in Sinne von § 28 Abs. 1 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 und traf in § 28a Abs. 3, 5 und 6 IfSG weitere Vorgaben für Schutzmaßnahmen. Damit waren Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hinreichend bestimmt sowie die wesentlichen Entscheidungen getroffen und nicht der Exekutive überlassen (einheitliche Rspr. zu § 28a Abs. 1 IfSG; vgl. nur BayVGH, Beschl. v. 3.4.2025 - 20 N 21.778 - juris Rn. 57 ff.; OVG Bln-Bbg, Beschl. v. 21.03.2024 - OVG 5 A 23/22 - juris Rn. 47; BremOVG, Urt. v. 19.4.2022 - 1 D 126/21 - juris Rn. 60 ff.; NdsOVG, Urt. v. 01.06.2023 - 14 KN 37/22 - juris Rn. 41 ff.; OVG NRW, Urt. v. 19.06.2023 - 13 D 293/20.NE - juris Rn. 54 ff.; SaarlOVG, Urt. v. 15.09.2022 - 2 C 62.21 - juris Rn. 44; SächsOVG, Urt. v. 27.04.2023 - 3 C 8/21 - juris Rn. 47 f.; ThürOVG, Urt. v. 14.12.2022 - 3 N 233/21 - juris Rn. 63 ff.; s. a. BVerwG, Urt. v. 18.04.2024 - 3 CN 11.22 - juris Rn. 22).
3. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1 i.V.m. § 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 2, 4 und 6 sowie Satz 3 i.V.m. Abs. 3 IfSG waren für den maßgeblichen Zeitraum erfüllt.
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer notwendigen Schutzmaßnahme gemäß § 28a Abs. 7 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG ist nach allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts die objektive Sachlage im Zeitpunkt des Handelns der zuständigen Infektionsschutzbehörde – hier der (beanspruchte) Geltungszeitraum der angefochtenen Bestimmungen der Corona-Verordnung im Zeitraum vom 15.12.2021 bis 23.12.2021 (vgl. hierzu Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 88 f. m.w.N.).
a) Bei der durch das Virus SARS-CoV-2 – im hier zu beurteilenden Zeitraum in der Variante B.1.617.2 (Delta-Variante) und der erstmals Ende November 2021 aufgetretenen Variante B.1.1.529 (Omikron-Variante) – verursachten Krankheit COVID-19 handelte es sich um eine übertragbare Krankheit im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 2 Nr. 3 IfSG und § 28a Abs. 7 Satz 1 IfSG. SARS-CoV-2 (Severe acute respiratory syndrome coronavirus type 2) war ein neues Coronavirus, das Anfang 2020 als Auslöser der COVID-19 ("coronavirus disease 2019") Erkrankung identifiziert wurde. Es verursachte vorwiegend milde Erkältungskrankheiten, konnte aber auch zu schweren Erkrankungen mit tödlichem Verlauf, vor allem bei alten und immunsupprimierten Menschen führen (vgl. RKI, SARS CoV-2 Virologische Basisdaten sowie Virusvarianten im Zeitraum von 2020-2022, unter Verweis auf zahlreiche Quellen, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Virologische_Basisdaten.html, Stand: 21.09.2023; zuletzt abgerufen am 01.07.2025). Der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 war die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen (vgl. RKI, COVID-19 - RKI-Ratgeber, Infektionsweg, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/RKI-Ratgeber/Ratgeber/Ratgeber_COVID-19.html, Stand 22.05.2025, zuletzt abgerufen am 01.07.2025).
Im streitbefangenen Zeitraum vom 15.12.2021 bis 23.12.2021 gab es nach den jeweiligen Lageberichten des RKI (abrufbar unter:https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Dez_2021/Archiv_Dez_2021.html) im Bundesgebiet und nach den Lageberichten des LGA (https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/de/fachinformationen/infodienste-newsletter/infektnews/seiten/lagebericht-covid-19-archiv) in Baden-Württemberg zahlreiche an COVID-19 Erkrankte (vgl. § 2 Nr. 4 IfSG) und mit SARS-CoV-2 Infizierte und damit vielfach Krankheits- und Ansteckungsverdächtige (vgl. § 2 Nr. 5 und Nr. 7 IfSG).
b) Die weiteren Voraussetzungen des nach § 28a Abs. 7 Satz 3 IfSG entsprechende Anwendung findenden § 28a Abs. 3 Satz 3 IfSG waren erfüllt.
Weitergehende Schutzmaßnahmen, die – wie hier – über die in § 28a Abs. 1 Nr. 1, 2, 2a, 4 und 17 IfSG genannten Schutzmaßnahmen zum präventiven Infektionsschutz hinausgingen, sollten gemäß § 28a Abs. 3 Satz 3 IfSG unter Berücksichtigung des jeweiligen regionalen und überregionalen Infektionsgeschehens mit dem Ziel getroffen werden, eine drohende Überlastung der regionalen und überregionalen stationären Versorgung zu vermeiden. Wesentlicher Maßstab für die weitergehenden Schutzmaßnahmen war insbesondere die Anzahl der in Bezug auf die Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) in ein Krankenhaus aufgenommenen Personen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen (§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG). Weitere Indikatoren wie die unter infektionsepidemiologischen Aspekten differenzierte Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen, die verfügbaren intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten und die Anzahl der gegen die Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) geimpften Personen sollten bei der Bewertung des Infektionsgeschehens berücksichtigt werden (§ 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG). Die Landesregierungen konnten im Rahmen der Festlegung der Schutzmaßnahmen unter Berücksichtigung der jeweiligen stationären Versorgungskapazitäten in einer Rechtsverordnung nach § 32 IfSG Schwellenwerte für die Indikatoren nach den § 28a Abs. 3 Satz 4 und 5 IfSG festsetzen; entsprechend konnten die Schutzmaßnahmen innerhalb eines Landes regional differenziert werden (§ 28a Abs. 3 Satz 6 IfSG). Die Länder konnten die Indikatoren nach den § 28a Abs. 3 Satz 4 und 5 IfSG landesweit oder regional differenziert auch statt bezogen auf 100.000 Einwohner bezogen auf das Land oder die jeweilige Region als Maßstab verwenden.
Die angefochtenen Verordnungsbestimmungen genügten diesen Anforderungen. Der Antragsgegner hat die in § 9 und § 14 CoronaVO getroffenen Regelungen insbesondere, wie von § 28a Abs. 3 Satz 3 IfSG gefordert, erkennbar "unter Berücksichtigung des jeweiligen regionalen und überregionalen Infektionsgeschehens mit dem Ziel getroffen", "eine drohende Überlastung der regionalen und überregionalen stationären Versorgung zu vermeiden" (vgl. CoronaVO-Begr. v. 15.09.2021, S. 1 ff., 6 ff.; CoronaVO-Begr. v. 03.12.2021, S. 1 f., 3 ff. und 5 f.). Mit der Corona-Verordnung vom 15.09.2021 und der 3. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 23.11.2021 hatte die Landesregierung ein vierstufiges Ampelsystem (Basisstufe, Warnstufe, Alarmstufe und Alarmstufe II) geschaffen, welches die Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie an das Überschreiten bestimmter Schwellenwerte neuer Leitindikatoren anknüpfte. Die jeweilige Stufe des Ampelsystems beanspruchte Geltung, wenn die in der Verordnung für die Stufe auf der Grundlage des § 28a Abs. 3 Satz 6 i.V.m. Satz 4 und 5 IfSG definierten Werte für die stationären Neuaufnahmen mit COVID-19-Patienten pro 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen (Sieben-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz) oder für die Auslastung der Intensivbetten (AIB) mit COVID-19-Patienten erreicht wurden. Die Begründung der CoronaVO vom 15.09.2021 würdigte auf der Grundlage der fachlichen Einschätzung des LGA das aktuelle und zu erwartenden Infektionsgeschehen, insbesondere die Sieben-Tage-Inzidenz, den Sieben-Tage Reproduktionswert (R-Wert) und die landesweite Impfquote (S. 6). Auch die Begründung der ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 berücksichtigte – unter Verweis auf die Begründung der CoronaVO vom 15.09.2021 und gestützt auf die wissenschaftlichen Erkenntnisse des LGA (vgl. Lagebericht v. 02.12.2021) – ausführlich das aktuelle Infektionsgeschehen, insbesondere die Sieben-Tage-Inzidenz der Neuinfektionen, die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz und die Auslastung der Intensivbetten durch COVID-19-Patienten (S. 3 ff.).
Der Einwand des Antragstellers, der Antragsgegner habe landesweite Durchschnittswerte als Schwellenwerte bestimmt, ohne – wie es § 28a Abs. 3 IfSG und das Verhältnismäßigkeitsprinzip verlangten – auf die regionale Belastungssituation abzustellen, bleibt ohne Erfolg. Die Festlegung landesweit einheitlicher Schwellenwerte war nach der bundesgesetzlichen Vorgabe des § 28a Abs. 3 IfSG zulässig. Zutreffend hat der Verordnungsgeber angenommen, dass die epidemische Lage in Baden-Württemberg regional übergreifend vergleichbar gelagert war (vgl. CoronaVO-Begr. v. 15.09.2021, S. 11). Inwiefern § 28a Abs. 3 Satz 3 IfSG in Bezug auf die hier angefochtenen Kontaktbeschränkungen und Zutrittsverbote für Kultureinrichtungen und Sportstätten im Land zu einer regional differenzierenden Regelung Anlass gegeben haben sollte, hat der Antragsteller weder substantiiert dargelegt noch drängte sich dies bei dem im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 herrschenden landesweiten Pandemiegeschehen auf (vgl. hierzu die Übersicht der Infektionszahlen in den Stadt- und Landkreisen in LGA, Tagesbericht v. 03.12.2021 und v. 15.12.2021, jeweils S. 2; abrufbar unter: https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/de/fachinformationen/infodienste-newsletter/infektnews/seiten/lagebericht-covid-19-archiv/; zuletzt abgerufen am 01.07.2025).
Die weitere Behauptung des Antragstellers, der Verordnungsgeber habe die nach § 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG als weiteren Indikator zu würdigende Anzahl der gegen COVID-19 geimpften Personen nicht berücksichtigt, trifft tatsächlich nicht zu. Die Begründung der Corona-Verordnung vom 15.09.2021 bezeichnet die landesweite Impfquote explizit als entscheidungserheblich (S. 6) und berücksichtigt diese wiederholt in dem Sinne, dass eine Herdenimmunität noch nicht erreicht worden sei, so dass es notwendig sei, der nicht-immunisierten Bevölkerung, unter der sich die Delta-Variante stark ausbreite, strenge Schutzmaßnahmen aufzuerlegen (S. 3, 9 und 14). Gleiches gilt für die streitgegenständliche ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021, deren Begründung sich darauf stützt, dass sich das Land nach der Prognose des LGA unter Berücksichtigung sämtlicher für das Infektionsgeschehen wesentlicher Parameter und der Tatsache, dass eine ausreichende Impfquote im Sinne einer Herdenimmunität immer noch nicht erreicht worden sei, in einer sehr kritischen pandemischen Situation befinde, die das Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der Corona-Pandemie zwingend erforderlich mache, um einen Kollaps des Gesundheitssystems zu verhindern (S. 3).
4. Die angefochtenen Vorschriften erwiesen sich auch im Übrigen als mit höherrangigem Recht vereinbar. § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO genügten ungeachtet der von dem Senat festgestellten Unwirksamkeit der 3. ÄnderungsVO vom 23.11.2021 dem rechtstaatlichen Bestimmtheitsgebot (a). Die Regelungen verfolgten ein nach der gesetzlichen Ermächtigung des Infektionsschutzgesetzes zulässiges Ziel (b), beruhten auf einer tatsächlich tragfähigen Gefahreneinschätzung des Verordnungsgebers (c) und stellten sich als geeignet (d), erforderlich (e) und verhältnismäßig im engeren Sinne (f) dar. Schließlich verletzten die Maßnahmen nicht den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) (g).
a) Die Bestimmtheit der Vorschriften des § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO, die den Adressaten zweifelfrei erkennen lassen, welches Verhalten von ihm verlangt wird, bleibt von der durch den Senat festgestellten Unwirksamkeit der 3. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 23.11.2021 (vgl. Urt. v. 21.05.2025 - 1 S 3622/21 - juris) unberührt. Zwar ergäben die angefochtenen Regelungen bei isolierter Betrachtung ihres Wortlautes keinen Sinn, weil es insbesondere an einer Definition der "Alarmstufe" und der "Alarmstufe II" fehlte. Bei zutreffender Auslegung traf der Antragsgegner mit der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 indes eine ganzheitliche Regelung, mit der er die Fortgeltung der Bestimmungen der Corona-Verordnung in ihrer Gesamtheit in der geänderten – und nunmehr den Voraussetzungen des Zitiergebots nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG genügenden – Fassung anordnete. Für einen solchen Willen des Verordnungsgebers spricht bereits in formeller Hinsicht, dass Art. 1 der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 die Änderung der Corona-Verordnung vom 15.09.2021, nicht aber der 3. ÄnderungsVO vom 23.11.2021 regelte. Zudem verlängerte der Antragsgegner in Art 1 Nr. 17 der 4. ÄnderungsVO den materiellen Geltungsanspruch der (gesamten) Corona-Verordnung in § 25 Abs. 2 Satz 1 CoronaVO bis zum Ablauf des 31.12.2021. Schließlich nahm der Verordnungsgeber bei Erlass der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 die durch die bundesgesetzlichen Vorgaben und das Verfassungsrecht gebotene ganzheitliche Abwägung auf der Grundlage des aktuellen Infektionsgeschehens vor, dass das Ampelsystem mit dem weiter verschärften Maßnahmenkatalog der Alarmstufe II, insbesondere den weitergehenden strengen 2G- und 2G-plus-Regelungen in nahezu sämtlichen Lebensbereichen sowie Personenobergrenzen für Veranstaltungen und vereinzelte Untersagungen, geeignet, erforderlich und angemessen war, um eine Überlastung des Gesundheitssystems zu verhindern und der Bevölkerung auch weiterhin eine ausreichende stationäre Versorgung zu gewährleisten (vgl. CoronaVO-Begr. v. 03.12.2021, S. 3 ff. und 5 f.). Die von der Landesregierung jeweils veröffentlichte konsolidierte Fassung der im konkreten Zeitpunkt geltenden Corona-Verordnung ermöglichte es den Betroffenen ohne Weiteres, von den aktuell für sie maßgeblichen Beschränkungen zu erfahren.
b)Die angefochtenen Regelungen verfolgten ein nach der gesetzlichen Ermächtigung des Infektionsschutzgesetzes zulässiges Ziel. Die Kontaktbeschränkungen in § 9 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO und Zutrittsverbote für nicht-immunisierte Personen zu Kultureinrichtungen und Sportstätten in § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO für die Alarmstufe II zielten nach dem Willen des Verordnungsgebers im Rahmen des an den Schwellenwerten im Sinne von § 28a Abs. 3 Satz 6 IfSG ausgerichteten mehrstufigen Ampelsystems darauf, eine (weitere) Überlastung des Gesundheitssystems zu verhindern und den Gesundheitsschutz der Bevölkerung zu gewährleisten (CoronaVO-Begr. v. 03.12.2021, S. 1 und 4; s.a. CoronaVO-Begr. v. 15.09.2021, S. 9 ff.). Hierbei handelte es sich um eine einfachgesetzlich nach § 28a Abs. 3 Satz 1 Hs. 1 IfSG zulässige und verfassungsrechtlich zum Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit des Einzelnen und der Bevölkerung (vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) legitime Zwecksetzung, die aufgrund des hohen Gewichts des Schutzgutes selbst schwerwiegende Grundrechtseingriffe rechtfertigen konnte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.03.2022 - 1 BvR 1295/21 - juris Rn. 21; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 203 und v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 184 ff.).
c) Die Annahme des Verordnungsgebers, dass dieses Ziel ohne die erlassenen Verbote gefährdet und die Gefahr wegen einer (weiteren) Überlastung des Gesundheitssystems dringlich war, beruhte auf einer tragfähigen tatsächlichen Grundlage (vgl. zu diesem Erfordernis: BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u. a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 177; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 52 ff.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 204 ff., und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 187 ff.).
aa) Maßgeblich ist die Beurteilung der Lage durch den Verordnungsgeber aus der ex ante-Perspektive (BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 57; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 209, und v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 187).
Im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verordnung, Anfang Dezember 2021, war die tatsächliche Situation, insbesondere die Beurteilung der Gefährlichkeit des regelmäßig in kurzen Zeitabständen in neuen Varianten auftretenden Virus SARS-CoV-2 – namentlich der Ende November 2021 in Europa erstmals festgestellten Omikron-Variante – und die hierdurch (jeweils) verursachte Krankheitsschwere sowie (eingeschränkte) Schutzwirkung der jeweiligen Impfstoffe, noch durch erhebliche Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage geprägt. Die Möglichkeiten des Verordnungsgebers, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, waren deshalb begrenzt. Es genügte daher auch für schwerwiegende Grundrechtseingriffe, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientierte (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 171, 185, 204). Erkenntnisse, die erst nach dem Erlass und der Geltungsdauer der getroffenen Maßnahmen vorlagen, haben deshalb außer Betracht zu bleiben und können ex post allenfalls indizielle Anhaltspunkte für die Vertretbarkeit und Richtigkeit der damaligen Entscheidung des Verordnungsgebers liefern.
Der Verordnungsgeber durfte hierbei die – öffentlich zugänglichen – fachlichen Erkenntnisse und Bewertungen des RKI zu SARS-CoV-2 und COVID-19 wie ein Sachverständigengutachten bei seiner Entscheidung berücksichtigen und seinen Maßnahmen zugrunde legen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 55 ff.; ebenso ThürVerfGH, Urt. v. 28.02.2024 - 110/20 - juris Rn. 486 ff.). Aufgrund seiner Aufgabe als nationaler Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG), die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, verfügt das RKI über eine besondere fachliche Expertise bei der Risikoeinschätzung und -bewertung einer übertragbaren Krankheit.
bb) Danach durfte der Verordnungsgeber bei Erlass der streitgegenständlichen Verordnung und für den streitbefangenen Zeitraum auf der Grundlage der von ihm regelmäßig ausgewerteten Daten, namentlich der Feststellungen des RKI und des LGA zum aktuellen Infektionsgeschehen und zur Wirksamkeit der COVID-19-Impfung, den Erkenntnissen zu der Situation in den Krankenhäusern in Baden-Württemberg sowie der Einstufung der Omikron-Variante durch die Weltgesundheitsorganisation (WHO) am 29.11.2021 als sehr hohes globales Risiko, ohne Rechtsfehler (weiter) davon ausgehen, dass der zu erwartende weitere Anstieg von Neuinfektionen mit dem Virus SARS-CoV-2 unter Berücksichtigung der zum damaligen Zeitpunkt bestehenden Unsicherheit hinsichtlich der Übertragbarkeit der Omikron-Variante und der Wirksamkeit von Impfstoffen und Virustests dieser gegenüber unmittelbar zu einer weiteren Überlastung der intensivmedizinischen Versorgungskapazitäten des Gesundheitssystems und damit zu einem allgemeinen Versorgungsnotstand in den Kliniken führen würde.
Der Verordnungsgeber legte seiner Entscheidung nachvollziehbar die folgenden tatsächlichen Annahmen zugrunde (vgl. CoronaVO-Begr. v. 03.12.2021, S. 3 ff.):
"2. Aktueller Stand des Infektionsgeschehens und wissenschaftliche Grundlagen
Sowohl die Neuinfektionen als auch die Hospitalisierungen, die weiterhin hauptsächlich nicht-immunisierte Personen betreffen, sind in den letzten Tagen weiterhin deutlich angestiegen. Das Infektionsgeschehen und die Auslastung der Krankenhäuser mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten hat sich zuletzt dramatisch erhöht. Die Sieben-Tage-Inzidenz an Neuinfektionen je 100 000 Einwohner liegt derzeit bei 517,6. Nach den Daten des DIVI-Intensivregisters von Krankenhaus-Standorten mit Intensivbetten zur Akutbehandlung sind derzeit 655 COVID-19-Fälle in Baden-Württemberg in intensivmedizinischer Behandlung. Davon werden 345 Personen (52,7 %) invasiv beatmet. Die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz liegt bei einem Wert von 6,3. Der Anteil an COVID-19-Fällen in intensivmedizinischer Behandlung an der Gesamtzahl der betreibbaren ITS-Betten beträgt 29,1 %. Auch nach der wissenschaftlichen Prognose des Landesgesundheitsamtes Baden-Württemberg (LGA) sowie unter Berücksichtigung sämtlicher für das Infektionsgeschehen wesentlicher Parameter und der Tatsache, dass eine ausreichende Impfquote im Sinne einer Herdenimmunität immer noch nicht erreicht werden konnte, befindet sich das Land in einer sehr kritischen pandemischen Situation, die das derzeitige Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der Corona-Pandemie zwingend erforderlich macht, um einen Kollaps des Gesundheitssystems zu verhindern (https://www.gesundheitsamt-bw.de/fileadmin/LGA/_DocumentLibraries/SiteCollectionDocuments/05_Service/LageberichtCOVID19/COVID_Lagebericht_LGA_211202.pdf).
Die dramatischen Zustände in den Krankenhäusern in Baden-Württemberg zeigen sich insbesondere auch darin, dass bereits mehrere COVID-19-Patientinnen und Patienten aus Baden-Württemberg in andere Bundesländer verlegt worden sind. Außerdem mussten bereits mehrere Patientinnen und Patienten, die intensivmedizinisch behandelt wurden, von den Intensivstationen früher als medizinisch wünschenswert auf die Normalstationen verlegt werden.
Weiterhin sind nicht-immunisierte Personen Treiber des Infektionsgeschehens, die zudem die Kapazitäten der Krankenhäuser und Intensivstationen belasten. Nach neuesten Erkenntnissen ist an 8 bis 9 von 10 Ansteckungen mit COVID-19 mindestens eine ungeimpfte Person beteiligt (https://rocs.hu-berlin.de/publication/maier-2021-pandemie/maier-2021-pandemie.pdf). Es ist deshalb infektiologisch weiterhin notwendig, aber auch verfassungsrechtlich gerechtfertigt, nicht-immunisierte Personen vom öffentlichen Leben weitestgehend auszuschließen und ihnen auch im privaten Bereich strenge Kontaktregelungen aufzuerlegen.
Zusätzlich zu den dramatischen Zuständen in den Krankenhäusern des Landes wurde letzte Woche die Virusvariante B.1.1.529 (Omikron) entdeckt. Erste Fälle wurden auch in Baden-Württemberg bereits nachgewiesen. Nach Aussage der Weltgesundheitsorganisation (WHO) sei in Bezug auf diese neu entdeckte Variante noch unklar, wie übertragbar diese sei und ob Impfstoffe, Medikamente und Virustests dagegen weniger wirksam seien. Außerdem gebe es Unsicherheiten, was die Möglichkeit von neuerlichen Infektionen von genesenen COVID-19-Patientinnen und -Patienten betrifft. Aus diesem Grund hat die WHO am 29. November 2021 das globale Risiko der neue Corona-Variante Omikron (B.1.1.529) vorsorglich als sehr hoch eingestuft. Wie sich die neue Virusvariante Omikron auf den Verlauf der Pandemie auswirken wird, kann derzeit von der Wissenschaft noch nicht abschließend beurteilt werden. Das Auftreten neuer, bisher unbekannter Virusvarianten in einer äußerst angespannten Lage erfordert eine besondere Vorsicht und erhöht die Dringlichkeit, die vierte Infektionswelle schnell und effizient einzudämmen. Die Landesregierung wird diese neue Variante Omikron weiter beobachten und die Maßnahmen nach weiteren Erkenntnissen gegebenenfalls anpassen.
Um den exponentiellen Anstieg der Neuinfektionen in der vierten Welle beenden und somit auch der Überlastung des Gesundheitssystems entgegenwirken zu können, wird aus medizinischer und epidemiologischer Sicht empfohlen, die Kontakte deutlich zu reduzieren. Dies auch vor dem Hintergrund, dass neben den Ungeimpften, die in einen Großteil der Neuinfektionen involviert sind, nach neueren Erkenntnissen auch bei Geimpften der Impfschutz vor Infektion nach einigen Monaten abnimmt. Aufgrund der nachlassenden Immunität und der insgesamt dramatischen Lage müssen einige Maßnahmen daher auch vorübergehend für Geimpfte und Genesene ergriffen werden. Um das Infektionsgeschehen einzudämmen und die vierte Infektionswelle zu brechen, ist daher neben einer strengen Kontaktreduktion in Innenräumen und in Situationen, in denen viele Menschen zusammenkommen (z.B. Bars, Clubs, Veranstaltungen) auch eine konsequente Durchsetzung der 2G-Regeln erforderlich. Auch der Wissenschaft zufolge ist dies einer der Schlüssel, um wieder Herr der Lage über das Infektionsgeschehen zu werden (vgl. 10. Ad-hoc-Stellungnahme zur Coronavirus-Pandemie der Nationalen Akademie der Wissenschaften Leopoldina, abrufbar unter 10. Ad-hoc-Stellungnahme der Leopoldina).
Im Übrigen wird hinsichtlich der wissenschaftlichen Grundlagen der Verordnung, des derzeitigen Infektionsgeschehens sowie dem unterschiedlichen Gefährdungspotential von immunisierten und nicht-immunisierten Personen auf die ausführlichen Begründungen der Landesregierung zur 11. CoronaVO vom 15. September sowie zu den vorangegangenen Änderungsverordnungen vom 13. und 20. Oktober sowie vom 23. November 2021 verwiesen, die weiterhin Geltung haben."
Zur Begründung des mit der Corona-Verordnung vom 15.09.2021 geschaffenen und an die aktuelle Krankenhausbelegung anknüpfenden gestuften Eingriffssystems hatte der Verordnungsgeber, gestützt auf eine Stellungnahme des LGA vom 08.09.2021 (Indikatoren - COVID-19 Hospitalisierungen in Baden-Württemberg), angeführt (CoronaVO-Begr. v. 15.09.2021, S. 11 ff.):
"Die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz zeigt die Anzahl der stationären COVID-19-Patientinnen und -Patienten je 100.000 Einwohnerinnen und Einwohner (EW) innerhalb der letzten sieben Tage an. Sie gibt somit einen Überblick über die in Krankenhäuser aufgenommenen bzw. die sich in Krankenhäusern befindlichen COVID-19-Patientinnen und -Patienten. Die Belastung des Gesundheitssystems wird dabei aber vor allem durch die Dauer der notwendigen Hospitalisierung (Liegezeit) und den (personellen) Aufwand bei der Behandlung bestimmt, weniger durch die reine Zahl der aufgenommenen Patientinnen und Patienten. Die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz erreichte während der ersten Welle im Frühjahr 2020 Werte um 13 pro 100.000 EW, in der zweiten Welle ca. 15 pro 100.000 EW und in der dritten Welle, bei ansteigendem Impfschutz der Älteren, lag sie bei ungefähr 10 pro 100.000 EW. Momentan liegt der Wert bei 2,2 pro 100.000 EW. Näherungsweise kann deshalb zurzeit bei einer Sieben-Tage-Inzidenz von etwa 90 pro 100.000 EW bei der momentanen Altersverteilung der Fälle mit einer Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz von rund 2,5 pro 100.000 EW gerechnet werden.
Aus der Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz allein lässt sich aber nicht ableiten, wie die Auslastung des Gesundheitssystems ist und wie groß die Kapazitäten sind. Daher ist eine Ergänzung um einen weiteren Indikator notwendig. Weiterer Indikator ist daher der AIB-Wert, das heißt die Auslastung der gesamten im Land Baden-Württemberg zur Verfügung stehenden Intensivbettenkapazität mit COVID-19- Patientinnen und Patienten. Der AIB-Wert ist geeignet, um die Belastung des Gesundheitssystems widerzuspiegeln, da er eine zu erwartende Überlastung der Krankenhäuser mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten klar sichtbar macht.
Der Betreuungsaufwand von intensivpflichtigen COVID-19-Patienten liegt durchschnittlich deutlich über dem Betreuungsaufwand von sonstigen intensivmedizinisch versorgten Patientinnen und Patienten. Hinzu kommt, dass aktuell immer mehr jüngere COVID-19-Patientinnen und -Patienten auf den Intensivstationen versorgt werden müssen, was nach Erfahrungen in der dritten Pandemiewelle und im Hinblick auf Studien aus dem Ausland mit einer deutlichen Verlängerung der Liegezeit auf den Intensivstationen durch die Delta Variante verbunden ist (…). Nach den Erfahrungen mit der zweiten Welle der Corona-Pandemie um den Jahreswechsel 2020/2021 ist in Baden-Württemberg aktuell eine parallele intensiv-medizinische Behandlung von etwa 390 COVID-19- Patientinnen und -Patienten noch möglich, um insgesamt eine intensivmedizinische Behandlung der Bevölkerung noch zu gewährleisten. Daher wird der Wert für den Eintritt der Alarmstufe auf 390 belegte Intensivbetten mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten in Baden-Württemberg festgesetzt.
Die Krankenhäuser kalkulieren grundsätzlich, dass die Hälfte der zur Verfügung stehenden Intensivbetten durch nicht beeinflussbare Ereignisse wie Unfall, Herzinfarkt, Schlaganfall und ähnliches belegt sind. Ein Viertel der Betten ist durch elektive Eingriffe belegt und ein Viertel der belegbaren Kapazitäten steht durchschnittlich für COVID-19 Fälle zur Verfügung. Die maximale Kapazität an Intensivbetten in Baden-Württemberg beträgt nach Rückmeldung der Krankenhäuser aktuell insgesamt 2331 Betten, die im äußersten Notfall, wenn sämtliche elektive Eingriffe ausgesetzt werden, mit Personal (das in diesem Fall aus allen Stationen des Krankenhauses zusammengezogen wird) betrieben werden können. In der Intensivbehandlung ist das im Notfall höchstens zur Verfügung stehende fachlich qualifizierte Personal der limitierende Faktor. Die Zahl der "Intensivkapazität" ist daher höher als die Zahl der "täglich am Netz befindlichen" Intensivbetten, da hierbei nur die Betten gezählt werden, für die an dem Tag dienstplanmäßig tatsächlich Personal eingeteilt ist. Hinzu kommt, dass die gesetzlichen Pflegepersonaluntergrenzen eingehalten werden müssen.
Zudem wurde von Seiten der Intensivmedizin (die jeweils Cluster-Verantwortlichen im Zuge der Verlegungskonzeption des Landes, die mit sechs Versorgungsclustern operiert) ein Sicherheitsabschlag gefordert, da bei steigenden Fallzahlen und aufgrund der Belastungssituation mit einer weiteren Verknappung des Personals gerechnet werden muss, so dass bei steigenden Fallzahlen weniger betreibbare Intensivbetten zur Verfügung stehen. Darüber hinaus zeigen mehrere aktuelle Studien für Delta-Virusvarianten-Fälle gegenüber Alpha-Virusvarianten-Fällen eine höhere Hospitalisierungsrate und eine deutlich längere Liegedauer auf Intensivstation (https://doi.org/10.1093/cid/ciab721). Daher kommt es durch die Verschiebung der Virusvarianten hin zur Delta-Variante (Anteil Delta an allen Fällen ca. 99%) zu einer weiteren Verknappung der verfügbaren Intensivbetten. Nach Einberechnung dieses ca. 10%igen Sicherheitsabschlags wird somit eine Grenze von 390 Betten erreicht. Bei der Auslastung der Intensivbettenkapazität ist zusätzlich eine Vorlaufzeit von mindestens zwei Wochen zu berücksichtigen, innerhalb derer die Entwicklung der Intensivbettenbelegung nicht mehr beeinflussbar ist. Denn der tatsächliche Bedarf an Intensivbetten wird nicht bereits zum Zeitpunkt des jeweiligen Infektionsgeschehens deutlich, sondern tritt zeitverzögert etwa zwei Wochen nach dem zeitlich vorgelagerten Infektionsgeschehen zutage. Der Warnwert muss aufgrund der Notwendigkeit des aktiven Gegensteuerns mit 250 deutlich darunterliegen, da Maßnahmen sich, wie bereits geschildert, z.B. aufgrund der langen Liegedauern, erst später auf die Belegungszahlen auswirken werden.
Sowohl die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz als auch der AIB-Wert werden landesweit ermittelt und führen bei Überschreitung der jeweiligen Schwellenwerte zu landesweiten Maßnahmen. Krankenhäuser arbeiten im Falle einer sich abzeichnenden Überlastung vorausschauend zusammen und verlegen Patienten. Daher sind die beiden Indikatoren nur als landesweite Regelung sinnvoll umsetzbar.
c. Alarmstufe
Die Alarmstufe, die eingreift, wenn die Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz einen Wert von 12 oder der AIB-Wert 390 erreicht oder überschreitet, ist von dem Gedanken getragen, dass bei Erreichen dieser maximalen Werte des Ampelsystems von einer akuten Gefährdung und einem drohenden Kollaps des Gesundheitssystems auszugehen ist. Es droht sodann eine landesweite Gesundheitsnotlage, in der eine erhebliche Gefährdung für Leib und Leben der Bevölkerung besteht, die weitere erhebliche Einschränkungen erforderlich macht, da die stationären Kapazitäten dem Infektionsgeschehen ansonsten nicht mehr standhalten könnten. Neben der Tatsache, dass ein Regelbetrieb in den Krankenhäusern nicht mehr aufrechterhalten werden könnte, müsste im schlimmsten Fall durch die behandelnden Ärzte die Entscheidung getroffen werden, welche Patientinnen und Patienten eine Intensivbehandlung bekommen bzw. beatmet werden und welche Patientinnen und Patienten nur noch mittels "best supportive care" behandelt werden."
Die Einführung der Alarmstufe II durch die 3. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 23.11.2021 begründete der Antragsgegner ergänzend wie folgt (vgl. CoronaVO-Begr. v. 23.11.2021, S. 1 ff.):
"In diesem Zusammenhang werden die in den nunmehr vier Ampelstufen vorgesehenen Schwellenwerte der Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz entsprechend dem Beschluss der BKMPK angepasst sowie in der Alarmstufe II entsprechend dem bisher bewerteten System um einen Wert für die Auslastung der Intensivbetten mit COVID19-Patientinnen und -Patienten (AIB-Wert von 450) ergänzt.
Die maximale Kapazität an Intensivbetten in Baden-Württemberg beträgt nach Rückmeldung der Krankenhäuser im DIVI-Intensivregister vom 23. November 2021 2.240 Betten, mit pädiatrischen Intensivbetten 2.651 Betten. Bei diesen ausgewiesenen Zahlen wird nicht berücksichtigt, ob und wie Beatmungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen.
Dieser Sicherheitsabschlag ist ab einer Auslastung mit 450 COVID-19-Intensivpatientinnen und -patienten auf den Intensivstationen verbraucht. Damit sind die Intensivstationen an einem Limit, oberhalb dessen die gute Versorgung von COVID-19-Fällen sowie Notfällen (z.B. Herzinfarkte, Schlaganfälle, Tumorpatienten) nebeneinander nicht mehr gewährleistet werden kann. Es bedarf daher zwingend weiterer Interventionen, um eine systemische Überlastung und den Kollaps der regulären Intensivversorgung zu vermeiden. Dies gilt umso mehr, als ein Ende des schnellen exponentiellen Wachstums derzeit nicht abzusehen ist. Die Lage spitzt sich vielmehr unvermindert zu: In den kommenden Wochen ist angesichts der schnell zunehmenden Neuinfektionen ein weiterer Anstieg der Intensivbelegung mit COVID-19-Patientinnen und -Patienten zu erwarten. Nach Rücksprache mit den Universitätskliniken des Landes muss die Landesregierung davon ausgehen, dass ohne die nunmehr getroffenen Maßnahmen bereits in den nächsten Wochen landesweit bis zu 800 Intensivbetten für die Versorgung von COVID-19-Fällen benötigt werden könnten. Weitere Interventionsmaßnahmen zur Eindämmung des Infektionsgeschehens sind daher zur Aufrechterhaltung der Notfallversorgung neben der Versorgung von COVID-19-Patientinnen und Patienten - sowie erst recht mit Blick auf die nachlaufende Latenz von ca. vierzehn Tagen - zwingend geboten."
Im Zeitpunkt des Verordnungserlasses konnte der Antragsgegner sich auf die fachliche Zusammenfassung der aktuellen epidemiologischen Lage durch das RKI vom 02.12.2021 stützen (vgl. RKI, Wöchentlicher COVID-19-Lagebericht vom 02.12.2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2021-12-02.pdf, S. 3 f., zuletzt abgerufen am: 01.07.2025):
"In der 47. Kalenderwoche (KW) wurde ein Anstieg um 14 % gegenüber der Vorwoche auf 479 COVID-19 Fälle/100.000 Einwohnern beobachtet. Im gleichen Zeitraum hat sich der Anteil positiv getesteter Proben auf 21,2 % erhöht (Vorwoche: 19,7). Der starke Anstieg der 7-Tage-Inzidenz in den letzten Wochen hat sich in der vergangenen Woche nicht fortgesetzt. Dies kann einerseits ein erster Hinweis auf eine sich leicht abschwächende Dynamik im Transmissionsgeschehen aufgrund der deutlich intensivierten Maßnahmen zur Kontaktreduzierung sein. Es könnte aber regional auch auf die zunehmend überlasteten Kapazitäten im Öffentlichen Gesundheitsdienst und die erschöpften Laborkapazitäten zurückzuführen sein.
Der hohe Infektionsdruck in der Bevölkerung bleibt bei den auch für die 47. KW verzeichneten Inzidenzwerte unverändert bestehen. Dies zieht einen weiteren Anstieg der schweren Krankheitsverläufe und der Todesfälle nach sich und macht das Auftreten von Impfdurchbrüchen wahrscheinlicher. Weiterhin sind vulnerable Gruppen sowie Menschen in den höheren Altersgruppen am stärksten von schweren Krankheitsverläufen betroffen. Das Risiko einer schweren Erkrankung steigt bereits bei den ab 50-Jährigen gegenüber jüngeren Erwachsenen deutlich an. Die mit Abstand höchste Inzidenz von 43 hospitalisierten Fällen / 100.000 Einwohnern wurde in Meldewoche (MW) 46 in der Altersgruppe der ab 80-Jährigen verzeichnet, gefolgt von der Altersgruppe der 60- bis 79- Jährigen.
Mit Datenstand vom 01.12.2021 werden 4.690 Personen mit einer COVID-19-Diagnose auf einer Intensivstation behandelt. Durch die zeitlich verzögerte Hospitalisierung und Behandlung auf der Intensivstation sind weiterhin starke Zunahmen der Hospitalisierungen und Verlegung von Patienten und Patientinnen auf die ITS zu erwarten. Aufgrund von regionalen Kapazitätsengpässen im intensivmedizinischen Bereich wurden Umwidmungen von Intensivstationen für COVID-19-Patienten und Patientinnen und überregionale Verlegungen innerhalb Deutschlands notwendig. Es wurden bereits mind. 49 Patientinnen und Patienten über Bundeslandgrenzen hinaus anhand des Kleeblattkonzeptes (www.rki.de/covriin) verlegt.
Zum jetzigen Zeitpunkt werden in Deutschland, wie auch im europäischen Ausland immer noch praktisch alle Infektionen durch die Delta-Variante (B.1.617.2) verursacht.
Eine neue, zunächst in Südafrika identifizierte Variante mit einer Vielzahl von Mutationen wurde am 26.11.2021 von der WHO und dem ECDC als besorgniserregende Variante (Variant of Concern, VOC) mit der Bezeichnung Omikron (engl. Omicron; Pangolin Nomenklatur B.1.1.529) eingestuft. Nach Vorabinformationen wurden in Deutschland bis zum 01.12.2021 vier Fälle der VOC Omikron mittels Genomsequenzierung nachgewiesen. Bei acht weiteren, in den KW 47 und 48 im Meldesystem übermittelten Fällen besteht ein Verdacht auf Omikron basierend auf variantenspezifischer PCR-Testung. Bei allen durch Genomsequenzierung bestätigten Fällen handelt es sich um Reiserückkehrer aus Südafrika. Generell werden Fälle, für die aufgrund einer PCR ein labordiagnostischer Verdacht auf Omikron besteht, zur Bestätigung mittels Genomsequenzierung untersucht.
Bis zum 30.11.2021 waren weiterhin 71 % der Bevölkerung mindestens einmal und 69 % vollständig geimpft. Darüber hinaus erhielten 12 % der Bevölkerung eine Auffrischimpfung. Alle Impfstoffe, die zurzeit in Deutschland zur Verfügung stehen, schützen nach derzeitigem Erkenntnisstand bei vollständiger Impfung die allermeisten geimpften Personen wirksam vor einer schweren Erkrankung.
Die aktuelle Entwicklung ist sehr besorgniserregend und es ist zu befürchten, dass es zu einer weiteren Zunahme schwerer Erkrankungen und Todesfälle kommen wird und die verfügbaren intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten überschritten werden. Deshalb sollte ab sofort jeder Bürger und jede Bürgerin möglichst alle anwendbaren Maßnahmen umsetzen. […]
Grundsätzlich sollten alle nicht notwendigen Kontakte reduziert werden. Sofern Kontakte nicht gemieden werden können, sollten Masken getragen, Mindestabstände eingehalten und die Hygiene beachtet werden. Innenräume sind vor, während und nach dem Aufenthalt mehrerer Personen regelmäßig und gründlich zu Lüften (AHA+L-Regel). Das RKI rät dringend dazu, größere Veranstaltungen und enge Kontaktsituationen, wie z.B. Tanzveranstaltungen, möglichst abzusagen oder zu meiden. Es wird empfohlen, die Corona Warn App zu nutzen. Insbesondere vor Kontakt zu besonders gefährdeten Personen sollte ein vollständiger Impfschutz vorliegen und ein Test gemacht werden. Alle diese Empfehlungen gelten auch für Geimpfte und Genesene.
Es wird insbesondere den noch nicht grundimmunisierten Personen dringend empfohlen, sich gegen COVID-19 impfen zu lassen und hierbei auf einen vollständigen Impfschutz zu achten. Auch die Möglichkeit der Auffrischimpfung (Boosterimpfung) sollte von allen Personengruppen gemäß den STIKO-Empfehlungen genutzt werden.
Das Robert Koch-Institut schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der nicht oder nur einmal geimpften Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein. Für vollständig Geimpfte wird die Gefährdung als moderat angesehen, steigt aber mit zunehmenden Infektionszahlen an. Diese Einschätzung kann sich kurzfristig durch neue Erkenntnisse ändern. Die aktuelle Version der Risikobewertung findet sich unter https://www.rki.de/covid-19-risikobewertung."
Am 16.12.2021 stellte das RKI zur aktuellen epidemiologischen Lage fest (vgl. RKI, Wöchentlicher COVID-19-Lagebericht vom 16.12.2021, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2021-12-16.pdf, S. 3; zuletzt abgerufen am: 01.07.2025):
"In der 49. Kalenderwoche (KW) setzte sich der leicht abnehmende Trend der wöchentlichen Fallzahlen (-13 %) in Verbindung mit einem leichten Rückgang beim Anteil positiv getesteter Proben (19,8 %, Vorwoche: 20,6 %) fort. Trotz dieser Entwicklung werden insgesamt nach wie vor sehr hohe Fallzahlen verzeichnet und die Belastung der Intensivstationen durch die Vielzahl schwer erkrankter COVID-19-Patientinnen und COVID-19-Patienten bleibt hoch. Der hohe Infektionsdruck in der Bevölkerung bleibt auch in der 49. KW bestehen. Alle Altersgruppen bis zu den 59-Jährigen tragen mit hohen Inzidenzwerten bei. Dies zieht weiterhin unvermeidlich viele schwere Krankheitsverläufe und Todesfälle nach sich und macht das Auftreten von Impfdurchbrüchen wahrscheinlicher. […] Die durch ein Nowcast-Verfahren geschätzten Werte deuten auf eine Stabilisierung der 7-Tages Hospitalisierungsinzidenz auf hohem Niveau hin.
Mit Datenstand vom 15.12.2021 werden 4.805 Personen mit einer COVID-19-Diagnose auf einer Intensivstation behandelt. Aufgrund von regionalen Kapazitätsengpässen im intensivmedizinischen Bereich wurden Umwidmungen von Intensivstationen für COVID-19-Patienten und Patientinnen und überregionale Verlegungen innerhalb Deutschlands notwendig. Es wurden bereits mindestens 102 Patientinnen und Patienten über Bundeslandgrenzen hinaus anhand des Kleeblattkonzeptes (www.rki.de/covriin) verlegt. Die Situation auf den Intensivstationen bleibt damit weiterhin sehr angespannt.
Alle Impfstoffe, die zurzeit in Deutschland zur Verfügung stehen, schützen nach derzeitigem Erkenntnisstand bei vollständiger Impfung die allermeisten geimpften Personen wirksam vor einer schweren Erkrankung. Die Wirksamkeit der Impfung gegen die Omikronvariante ist noch nicht endgültig zu beurteilen. Die aktuelle Entwicklung ist weiter sehr besorgniserregend, die Zahl der schweren Erkrankungen und der Todesfälle wird weiterhin zunehmen und die verfügbaren intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten werden regional überschritten. Eine Intensivierung der kontaktbeschränkenden Maßnahmen und eine zugleich rasche weitere Erhöhung der Impfraten ist dringend erforderlich, um die Behandlungskapazitäten vor Beginn einer zu erwartenden Omikron-Welle so weit möglich zu entlasten. Die maximale Reduktion der Übertragungen ist auch notwendig, um die zu erwartende Ausbreitung der Omikronvariante zu verlangsamen."
Zur Wirksamkeit der COVID-19-Impfung stellte das RKI, gestützt auf einen Vergleich der COVID-19 Inzidenzen in der ungeimpften und in der geimpften Bevölkerung und eine Würdigung der übermittelten Impfdurchbrüche fest (vgl. RKI, Wöchentlicher COVID-19-Lagebericht v. 02.12.2021, S. 20 ff.; abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2021-12-02.pdf, S. 3 f., zuletzt abgerufen am: 01.07.2025):
"Inzidenzen der symptomatischen und hospitalisierten COVID-19-Fälle nach Impfstatus
Abbildung 17: Inzidenz vollständig geimpfter und ungeimpfter symptomatischer und hospitalisierter COVID-19-Fälle pro 100.000 nach Altersgruppen, Impfstatus und Meldewoche (Datenstand 30.11.2021).
Impfeffektivität
Durch den Vergleich des Anteils vollständig Geimpfter unter COVID-19-Fällen (Impfdurchbrüche) mit dem Anteil vollständig Geimpfter in der Bevölkerung (Impfquote) ist es möglich, die Wirksamkeit der Impfung grob abzuschätzen (sog. Screening-Methode nach Farrington). […] Für die nachfolgende Analyse wurden
dementsprechend folgende Impfquoten verwendet: 12-17 Jahre 44,3 %, 18-59 Jahre 75,5 % und ab 60 Jahre 87,9 %. Die nach der Farrington-Methode geschätzte Impfeffektivität gegenüber einer symptomatischen COVID-19-Erkrankung lag für die vergangenen 4 Wochen (Mittelwert der MW 44 bis 47) in der Altersgruppe 12-17 Jahre bei ca. 90 %, in der Altersgruppe 18-59 Jahre bei ca. 67 % und in der Altersgruppe ≥60 Jahre bei ca. 66 % (zur Interpretation der Impfeffektivität siehe FAQ "Wie wirksam sind die COVID-19-Impfstoffe?").
Abbildung 18 stellt den zeitlichen Verlauf der geschätzten Impfeffektivität gegenüber symptomatischer COVID-19-Erkrankung sowie COVID-19-assoziierter Hospitalisierung, Behandlung auf einer Intensivstation und Tod nach Altersgruppe dar. Gezeigt werden die Werte seit der MW 28/2021, ab der die Delta-Variante dominierte und in den beiden älteren Altersgruppen die steigenden Impfquoten und Anteile der Impfdurchbrüche stabile Schätzungen erlaubten. Für die Altersgruppe der 12- bis 17-Jährigen erfolgte aufgrund der geringen Fallzahlen von Behandlungen auf einer Intensivstation bzw. von Todesfällen in der Gruppe der Ungeimpften und fehlenden Fällen in der Gruppe der Geimpften nur die Berechnung der Impfeffektivität gegenüber einer symptomatischen Erkrankung bzw. Hospitalisierung.
Abbildung 18: Effektivität der COVID-19-Impfungen gegenüber symptomatischer COVID-19-Erkrankung, COVID-19 assoziierter Hospitalisierung, Intensivmedizinischer Behandlung und Todes und nach Altersgruppe (Datenstand 30.11.2021). Insbesondere für die letzten beiden Kalenderwochen ist aufgrund von zu erwartenden Nachmeldungen mit Änderungen der geschätzten Werte der Impfeffektivität zu rechnen.
Interpretation
Die in der Abbildung 18 dargestellten Inzidenzen nach Impfstatus belegen die ausgeprägte Wirksamkeit der COVID-19-Impfung in Bezug auf die Verhinderung einer symptomatischen COVID19-Erkrankung sowie einer mit COVID-19 assoziierten Hospitalisierung. In der vollständig geimpften Bevölkerung lag sowohl die Inzidenz der symptomatischen Fälle als auch die Hospitalisierungsinzidenz in allen dargestellten Altersgruppen und zu jedem Zeitpunkt deutlich unter der jeweiligen Inzidenz der ungeimpften Bevölkerung.
Unter den Ungeimpften sind je nach Altersgruppe und klinischem Endpunkt (symptomatischer bzw. hospitalisierter COVID-19 Fall) unterschiedliche Inzidenzen zu beobachten. Diese lassen sich zum einen mit einem unterschiedlichen Expositionsrisiko (z.B. durch unterschiedliches Sozialverhalten) und einem unterschiedlichen Testverhalten (höhere Anzahl von Tests z.B. für Restaurants und in den Schulen) erklären. Zum anderen ist ein höheres Alter mit zunehmendem Risiko für einen schweren COVID-19-Krankheitsverlauf assoziiert, eine Hospitalisierung in der Altersgruppe ab 60 Jahre also wahrscheinlicher als in den jüngeren Altersgruppen. Auffällig ist der Anstieg der COVID-19 Inzidenz unter Geimpften in der Altersgruppe 18-59 und ab 60 Jahre seit MW 41, der bei den 12- bis 17- Jährigen und 18- bis 59-Jährigen unter symptomatischen Fällen ausgeprägter ist als unter hospitalisierten Fällen. Dieser Anstieg kann mit einem Nachlassen des Impfschutzes insbesondere hinsichtlich der Verhinderung milder Krankheitsverläufe erklärt werden.
Im Rahmen der Impfdurchbruch-Surveillance ist der Anteil vollständig Geimpfter unter den übermittelten symptomatischen COVID-19-Fällen erwartungsgemäß im Verlauf der Impfkampagne kontinuierlich gestiegen und liegt mittlerweile in der Altersgruppe ab 60 Jahre für die vergangenen 4 Kalenderwochen bei über 60 % (s. Tabelle 3). Dieser Anteil muss im Zusammenhang mit der erreichten hohen Impfquote in dieser Altersgruppe interpretiert werden und ist für sich allein nicht als Indikator einer sinkenden Impfeffektivität zu interpretieren. Die Wirksamkeit der Impfung (Impfeffektivität) lässt sich mit der o.g. Screening-Methode nach Farrington schätzen. Hier sieht man zwischen KW 34 und 46 in den Altersgruppen 18-59 Jahre und ab 60 Jahre eine leicht abnehmende Effektivität gegenüber einer symptomatischen COVID-19-Erkrankung von etwa 80 % auf unter 70 %. Dies könnte für eine Abnahme der Schutzwirkung über die Zeit sprechen, da in der Bevölkerung der Anteil derjenigen wächst, die vor mehr als sechs Monaten geimpft wurden. Die in unseren Analysen dargestellte anhaltend hohe Impfeffektivität gegen schwere Verläufe (Hospitalisierung, Intensivbehandlung oder Tod) zeigt jedoch, dass vollständig geimpfte Personen weiterhin sehr gut gegen Hospitalisationsbedürftigkeit oder tödlichen Verlauf geschützt sind. Unter den insgesamt 2.331 Fällen von Impfdurchbrüchen, die zwischen MW 05 und 47 verstorben sind, waren 1.614 (69 %) 80 Jahre und älter.
Limitationen und Fazit
Zusammengefasst bestätigen die nach Impfstatus dargestellten Inzidenzen, die Anzahl und Verteilung der Impfdurchbrüche sowie die nach der Screening-Methode geschätzte Wirksamkeit der eingesetzten Impfstoffe die hohe Wirksamkeit der COVID-19-Impfung aus den klinischen Studien. Im zeitlichen Verlauf ist jedoch zunehmend eine Abnahme der Impfeffektivität zu beobachten. Dies betrifft hauptsächlich die Effektivität gegenüber einer symptomatischen Infektion und deutlicher die Altersgruppe der ab 60-Jährigen. Weiterhin kann für vollständig geimpfte Personen aller Altersgruppen von einem sehr guten Impfschutz gegenüber einer schweren COVID-19-Erkrankung ausgegangen werden und weiterhin zeigt sich für ungeimpfte Personen aller Altersgruppen ein deutlich höheres Risiko für eine COVID-19-Erkrankung, insbesondere für eine schwere Verlaufsform."
Im Epidemiologischen Bulletin 49/2021 vom 09.12.2021 führte das RKI zur Wirksamkeit des Impfschutzes aus (S. 3 und 5; abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/Epidemiologisches-Bulletin/2021/49_21.pdf; zuletzt abgerufen am 01.07.2025):
"Neue Berechnungen auf der Basis eines mathematischen Ansteckungsmodells zeigen, dass eine effektive Erhöhung der Impfquote dringend notwendig ist: Bei 8–9 von 10 SARS-CoV-2-Ansteckungen ist mindestens eine ungeimpfte Person beteiligt – als Ansteckender, Angesteckter oder beides. Geimpfte spielen nur bei 5–6 von 10 Ansteckungen eine Rolle.
Weitere Berechnungen ergaben, dass man den R-Wert, also die effektive Reproduktionszahl, unter 1 drücken und die Pandemie zurückdängen könnte, wenn Ungeimpfte ihre Kontakte 2 – 3 Mal stärker reduzieren würden als Geimpfte.
Die Dynamik der Pandemie wird aktuell durch fehlenden oder nachlassenden bzw. weniger effektiven Impfschutz getrieben. Daher empfiehlt sich:
1. Die Impfquote effektiv erhöhen.
2. Die Effektivität des Impfschutzes erhöhen, z.B. durch Boostern.
3. Kontakte reduzieren, v.a. zwischen ungeimpften Personen."
Die Lage in Baden-Württemberg stellte sich im maßgeblichen Zeitraum der angefochtenen Verordnung nach den – von dem Verordnungsgeber gewürdigten (vgl. CoronaVO-Begr. v. 03.12.2021, S. 3 f.) – Feststellungen des LGA wie folgt dar:
Sieben-Tage-Hospitalisierungsinzidenz
Auslastung Intensivbetten mit COVID-19-Patienten (AIB)
Anteil der COVID-Belegung an der Gesamtzahl der betreibbaren Intensivbetten
Allgemeine Sieben-Tage-Inzidenz
Anteil Intensivbehandlung mit invasiver Beatmung
23.11.2021 (Beschlussfassung 3. ÄnderungsVO)
6,3
510
22,8 %
470,0
257 (50,4 %)
03.12.2021 (Beschlussfassung 4. ÄnderungsVO)
6,6
636
28,3 %
525,3
346 (54,4 %)
16.12.2021 (Inkrafttreten 4. ÄnderungsVO)
4,8
621
27,3 %
370,2
333 (52,4 %)
23.12.2021 (Ende streitgegenständlicher Zeitraum)
3,8
583
25,6 %
274,1
351 (60.2 %)
Quelle: Tagesberichte COVID-19 des Landesgesundheitsamts (abrufbar unter: https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/de/fachinformationen/infodienste-newsletter/infektnews/seiten/lagebericht-covid-19-archiv/)
Die von dem LGA unter der Annahme unveränderter Infektionsparameter und -bedingungen und Berücksichtigung der landesweiten Inzidenz, des R-Werts, der Impfquote und der Intensivstation-COVID-19 Bettenbelegung des DIVI-Intensivregisters getroffene Prognose vom 02.12.2021 erwartete für die folgenden 14 Tage einen wahrscheinlichen weiteren Anstieg auf über 800 COVID-19-Fälle auf den Intensivstationen (LGA, Lagebericht COVID-19 v. 03.12.2021, S. 6 f.; abrufbar unter: https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/de/fachinformationen/infodienste-newsletter/infektnews/seiten/lagebericht-covid-19-archiv/; zuletzt abgerufen am 01.07.2025). Erstmalig der Lagebericht des LGA vom 13.12.2021 prognostizierte eine wahrscheinliche Abnahme der Intensivstation-COVID-19-Bettenbelegung für die nächsten 14 Tage (LGA, Lagebericht COVID-19 v. 13.12.2021, S. 9; abrufbar unter: https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/de/fachinformationen/infodienste-newsletter/infektnews/seiten/lagebericht-covid-19-archiv/; zuletzt abgerufen am 01.07.2025).
cc) Die gegen eine tragfähige Tatsachengrundlage für die angefochtenen Regelungen des Verordnungsgebers gerichteten Einwände des Antragstellers greifen nicht durch. Weder legt der Antragsteller dar, dass die von dem Verordnungsgeber zugrunde gelegten Tatsachen für diesen erkennbar nicht zutrafen, weil die Kapazität der verfügbaren Intensivbetten in Baden-Württemberg fehlerhaft ermittelt worden war (1) und die fachlichen Erkenntnisse des RKI aufgrund dessen Weisungsgebundenheit gegenüber dem Bundesministerium für Gesundheit nicht berücksichtigt werden durften (2), noch zeigt er auf, dass der Verordnungsgeber die ihm vorliegenden tatsächlichen Erkenntnisse hinsichtlich der Schutzwirkung der COVID-19-Schutzimpfung (3) und des altersspezifischen Risikos eines schweren Krankheitsverlaufs (4) unvollständig oder unzutreffend gewürdigt hätte.
(1) Mit dem pauschalen Vortrag, die von dem Verordnungsgeber in der Begründung zur Corona-Verordnung vom 15.09.2021 angegebene maximale Kapazität von 2.331 Intensivbetten in Baden-Württemberg sei angesichts der von dem Statistischen Landesamt Baden-Württemberg noch für das Jahr 2019 mitgeteilten Kapazität von 2.781 Intensivbetten, der zwischenzeitlich für die Schaffung von zusätzlichen Intensivbetten ausgezahlten Mittel von 100 Millionen Euro, deren nachweisbarer und effizienter Einsatz von dem Bundesrechnungshof beanstandet worden sei (vgl. Bundesrechnungshof, Bericht über die Prüfung ausgewählter coronabedingter Ausgabepositionen des Einzelplans 154 und des Gesundheitsfonds v. 09.06.2021, S. 36 ff.), sowie des nicht nachvollziehbaren und unbelegten Mangels an Pflegekräften nicht plausibel, vermag der Antragsteller die konkreten und begründeten Angaben des Antragsgegners zu den für die Behandlung von COVID-19-Patienten im streitbefangenen Zeitraum tatsächlich verfügbaren Intensivbetten und dem bei deren vollständigem Einsatz nur noch eingeschränkt möglichen Regelbetrieb in den Krankenhäusern nicht substantiiert in Zweifel zu ziehen.
Die Bestimmung des Schwellenwerts für die Alarmstufe II mit einer Auslastung der Intensivbetten (AIB) durch mindestens 450 COVID-19-Patienten ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Zwar ist sie nach den Verordnungsbegründungen und dem vorgelegten Verwaltungsvorgang rechnerisch auch dann noch nicht ohne Weiteres nachvollziehbar, wenn man berücksichtigt, dass der Verordnungsgeber – trotz der insoweit nicht gänzlich klaren Verordnungsbegründungen – das Ziel verfolgte, einen Regelbetrieb in den Krankenhäusern sicherzustellen, der eine umfassende Versorgung von COVID-19-Patienten, Notfällen und elektiven Eingriffen gewährleistete, und hierbei davon ausging, dass die – die Zahl der an einem bestimmten Tag konkret verfügbaren Intensivbetten übersteigende – landesweite maximale Intensivbettenkapazität nur im äußersten Notfall unter Aussetzung sämtlicher elektiver Eingriffe und Zusammenziehung des Personals aus allen Stationen des Krankenhauses betrieben werden hätte können.
Die ergänzenden Darlegungen des Antragsgegners im gerichtlichen Verfahren und die von ihm hierbei vorgelegten nachgereichten Nachweise (vgl. Anlagen zu den Schriftsätzen vom 22.05.2025 und vom 06.06.2025), namentlich die Protokolle der Sitzungen der UAG Notfall und die Stellungnahmen der Clusterkoordinatoren der COVID-19-Versorgungsregionen in Baden-Württemberg, belegen indes, dass im Zeitpunkt der Überschreitung des AIB-Schwellenwerts von 450 COVID-Patienten für die Alarmstufe II (ab dem 22.11.2021) die von dem Verordnungsgeber angestrebte Regelversorgung insbesondere im Sinne einer aufrechterhaltenen Versorgung von elektiven Eingriffen tatsächlich nicht mehr flächendeckend gewährleistet war. Nach dem Vortrag des Antragsgegners rechneten die Clusterkoordinatoren, bei denen die Krankenhäuser des Landes die verfügbaren Intensivkapazitäten zu melden hatten, um deren Bewertung und Steuerung zu ermöglichen, am 24.11.2021 mit 1.710 tatsächlich verfügbaren Betten für eine COVID-19-Intensivversorgung (1.450 Betten mit invasiver Beatmungsmöglichkeit und 260 Betten mit nicht-invasiver Beatmungsmöglichkeit). Die Clusterkoordinatoren hatten hierbei Kenntnis von der durch sie nicht abschließend nachvollziehbaren Abweichung der unmittelbar von dem medizinischen Personal der Kliniken an das Ressource Board BW übermittelten geringeren Zahl tatsächlich verfügbarer freier Intensivbetten mit Beatmungsmöglichkeit gegenüber den dem DIVI-Register gemeldeten Zahlen (vgl. hierzu die Protokolle der Treffen der Clusterkoordinatoren v. 02.12.2021: 209 statt 106, v. 07.12.2021: 221 statt 89, und v. 09.12.2021: 171 statt 129).
Die Verordnungsgeber wurde Ende November 2021 darüber unterrichtet, dass in den Kliniken nur noch ein eingeschränkter Regelbetrieb stattfinde, es in einzelnen Kliniken bereits zu Kapazitätsüberlastungen und Versorgungsnotständen bei Überlastung der Intensivkapazitäten gekommen sei, die Handlungs- und Kompensationsoptionen stark eingeschränkt seien und – bei der im Zeitpunkt des Verordnungserlasses kommunizierten Prognose eines Bedarfs zwischen 750 und 875 Intensivbetten (vgl. Unterlage zum 53. Treffen der Clusterkoordinatoren v. 18.11.2021, S. 9; Protokoll des 56. Treffens der Clusterkoordinatoren v. 30.11.2021, S. 2; s.a. Protokoll der UAG Notfall v. 01.12.2021, S. 1) – ein allgemeiner durchgehender Versorgungsnotstand zu erwarten sei, der zu zunehmenden qualitativen Einschränkungen der Akutversorgungskette und einer Reduktion bis zu einer "Marginalisierung" der Versorgungskapazitäten für Nicht-COVID-19-Patienten führen würde (vgl. 53. Treffen der Clusterkoordinatoren v. 18.11.2021, S. 9; 54. Treffen der Clusterkoordinatoren v. 18.11.2021, S. 15; Protokoll der UAG Notfall v. 01.12.2021, S. 4). Die ursprüngliche Kalkulation, 25 % der belegbaren Kapazitäten für COVID-19-Fälle verfügbar zu machen, wurde daher zu Lasten elektiver Eingriffe korrigiert. Die Krankenhäuser der Basis- und erweiterten Notfallversorgung wurden verpflichtet, mindestens 40 % der Intensivkapazitäten mit invasiver Beatmungsmöglichkeit, und die Kliniken der umfassenden Notfallversorgung, mindestens 32 % der Intensivkapazitäten mit invasiver Beatmungsmöglichkeit für die Versorgung von COVID-19-Patienten bereitzuhalten. Diese korrigierten Quoten waren indes schon Anfang Dezember 2021 von nahezu allen Kliniken überschritten (vgl. Protokoll des 56. Treffens der Clusterkoordinatoren v. 30.11.2021, S. 3). Die Clusterkoordinatoren gingen am 07.12.2021 von nur noch 89 freien Beatmungsbetten aus (vgl. Protokoll des 58. Treffens der Clusterkoordinatoren v. 02.12.2021, S. 2).
Die weiteren tatsächlichen Entwicklungen in dem hier streitbefangenen Zeitraum bis zum 23.12.2021 bestätigten die tatsächlichen Annahmen des Verordnungsgebers bei der Festlegung des AIB-Schwellenwertes von 450 Betten. Die UAG Notfall stellte bei einer im Resource Board BW ausgewiesenen Belegung von etwa 680 Betten fest, dass die Regelversorgung eingeschränkt sei, die Versorgung der an COVID-19-Erkrankten zu Lasten der übrigen Bevölkerung ginge und dringende Operationen nur noch als absolute Notfälle vorgenommen würden ("stille" Triage) sowie Verlegungen von Patienten aufgrund fehlender Aufnahmemöglichkeiten im Rahmen des sogenannten Kleeblattverbunds in andere Bundesländer notwendig gewesen seien (vgl. Protokolle der UAG Notfall v. 08.12.2021, S. 3 und v. 15.12.2021, S. 2).
Keine andere Beurteilung rechtfertigt der weitere Einwand des Antragstellers, die Begründung durch den Verordnungsgeber sei bereits deshalb defizitär, weil die Bestimmung der "im äußersten Notfall" betreibbaren Intensivbetten die dem DIVI-Register auf der Grundlage des § 1 Abs. 2 Satz 2 DIVI-Intensivregister-VO gemeldete (weitere) Notfallreserve von rund 1.000 Betten für Neuaufnahmen innerhalb einer Woche unberücksichtigt gelassen habe. Denn die Aktivierung der kompletten Notfallreserve hätte vorausgesetzt, die Krankenhäuser vollständig in den Not- oder Katastrophenbetrieb zu versetzen und hierzu Bereiche, die regulär keine akute intensivmedizinische Versorgung tätigen, umzunutzen und das Personal aus anderen Versorgungsbereichen abzuziehen, was eine weitreichende Einschränkung des regulären Krankenhausbetriebs und der regulären Versorgung von Nicht-COVID-19-Patienten zur Folge gehabt hätte (vgl. hierzu: RKI, DIVI, FAQ, abrufbar unter: https://www.intensivregister.de/#/faq, zuletzt abgerufen am: 01.07.2025). Dieses Szenario zu verhindern, war indes gerade Anliegen des Verordnungsgebers.
(2) Ohne Erfolg macht der Antragsteller geltend, dass der Antragsgegner die angefochtene Verordnung nicht auf die fachlichen Erkenntnisse des RKI stützen habe können, weil dessen Mitarbeiter, wie die zwischenzeitlich veröffentlichen Protokolle des COVID-19-Krisenstabs des RKI belegten, weisungsabhängig gehandelt hätten und damit entsprechend § 98 VwGO i.V.m. § 406 Abs. 1 Satz 1 ZPO wegen Besorgnis der Befangenheit abzulehnen seien.
Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Vorschriften kommt es darauf an, ob der Verordnungsgeber im Erlasszeitpunkt ex ante für den Geltungszeitraum der angefochtenen Vorschriften aufgrund der ihm zum damaligen Zeitpunkt tatsächlich zugänglichen Richtlinien, Empfehlungen, Merkblätter und sonstigen Informationen des RKI im Sinne von § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG die von ihm angenommene Gefahrenlage bejahen durfte, nicht jedoch, ob ex post auf der Grundlage nachträglicher Erkenntnisse bei heutiger fachlicher Beurteilung festgestellt werden kann, dass die prognostizierte Gefahr tatsächlich nicht bestand (vgl. Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 930/23 - juris Rn. 234, und Urt. v. 26.02.2025 - 1 S 767/23 - juris Rn. 76).
Der Verordnungsgeber durfte dabei grundsätzlich auf die Vollständigkeit und Richtigkeit der ihm vorliegenden Informationen des RKI vertrauen, denen aufgrund der gesetzgeberischen Entscheidung, die Behörde mit der Aufgabe zu betrauen, die Erkenntnisse zu einer übertragbaren Krankheit durch Erhebung, Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren, eine besondere fachliche Aussagekraft zukam. Anhaltspunkte dafür, dass diese Annahme in dem hier streitbefangenen Geltungszeitraum vom 15.12.2021 bis 23.12.2021 für die bei der Beurteilung der angefochtenen Kontaktbeschränkungen und Zutrittsverbote für Kultureinrichtungen und Sportstätten zugrunde gelegten fachlichen Erkenntnisse für den Verordnungsgeber erkennbar erschüttert war, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der Antragsteller zeigt mit seinem Vorbringen nachvollziehbare Zweifel an der Richtigkeit einzelner fachlichen Einschätzungen des RKI, auf die sich der Antragsgegner bei Erlass der angefochtenen 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 gestützt hat, nicht konkret auf. Vielmehr sieht er sich durch diese in wesentlichen Punkten seines eigenen Vortrags bestätigt.
Abweichendes ergibt sich nicht aus den internen Protokollen des COVID-19-Krisenstabs des RKI (abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Protokolle/COVID-19-Krisenstabsprotokolle.html), die erst im Jahr 2024 veröffentlicht wurden und überdies nur den internen Erkenntnis- und Entscheidungsprozess der Behörde (teilweise) dokumentieren, der den nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG maßgeblichen Verlautbarungen des RKI vorausgegangen ist. Soweit der Antragsteller im Kern nicht den fachlichen Erkenntnisprozess, sondern dessen Veröffentlichungspraxis durch das RKI beanstandet, legt er für den hier zu beurteilenden streitbefangenen Zeitraum eine unzureichende und damit unzutreffende Verlautbarung – hier entscheidungserheblicher – gesicherter fachlicher Erkenntnisse des RKI nicht dar. Die Behauptung des Antragstellers, das RKI habe es namentlich unterlassen, sein fachliches Wissen in Bezug auf "die Falschheit der grassierenden Propaganda [einer Pandemie] der Ungeimpften", des nachlassenden Impfschutzes im Zeitverlauf ("1-2% pro Woche") und der besonderen Gefährdung älterer Menschen trotz Impfung ("hohe Stratifikation nach Alter") öffentlich zu kommunizieren, trifft nicht zu. Wie ausführlich dargelegt (siehe hierzu C. II. 4. c) bb), legte bereits der Wöchentliche Lagebericht des RKI vom 02.12.2021 im maßgeblichen Zeitpunkt des Verordnungserlasses offen, dass die COVID-19-Impfung eine (eingeschränkte) Schutzwirkung vor allem gegenüber schweren Krankheitsverläufen und einer Hospitalisierung, nicht aber gegenüber einer Infektion entfaltete, dass angesichts der zunehmenden Zahl von Impfdurchbrüchen ein steigendes Infektionsrisiko für Geimpfte aufgrund einer Abnahme der Schutzwirkung über die Zeit zu beobachten war und hierbei geimpfte Personen in der Altersgruppe der über 60-Jährigen besonders gefährdet waren (vgl. RKI, Wöchentlicher COVID-19-Lagebericht vom 02.12.2021, S. 3 f., 5, 10 f., 20 ff., abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2021-12-02.pdf; zuletzt abgerufen am: 01.07.2025).
(3) Das Vorbringen des Antragstellers, der Verordnungsgeber habe die fachlichen Erkenntnisse des RKI zu dem mit der Zeit abnehmenden Übertragungsschutz der COVID-19-Schutzimpfung und den Hospitalisierungen und Todesfällen nach Impfdurchbrüchen ignoriert, trifft nicht zu.
Die Begründung der streitgegenständlichen 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 erkannte das Infektionsrisiko durch immunisierte Personen mit der Einführung der 2G-plus-Regelungen im Allgemeinen wie auch die zeitlich bedingte Abnahme der Schutzwirkung der COVID-19-Impfung im Besonderen explizit an (CoronaVO-Begr. v. 03.12.2021, S. 1 f., 4 f. und 6 f.). Der Verordnungsgeber rechtfertigte die Einschränkungen für immunisierte Personen damit, dass diese das Infektionsgeschehen zu einem geringeren Anteil mitbestimmten und in der Alarmstufe II jeder weitere Anstieg an Neuinfektionen und Intensivpatienten die Kapazitäten der stationären Gesundheitsversorgung überlasten könnte. Mit dem 2G-plus-Konzept reduziere sich der Wissenschaft zufolge die Wahrscheinlichkeit eines Ausbruchs im Vergleich zu den 2G-Regelungen erheblich stärker, da noch weniger Personen infektiös eine Veranstaltung oder Einrichtung besuchten. Denn nach neueren Erkenntnissen nehme auch bei Geimpften die Schutzwirkung der COVID-19-Impfung vor einer Infektion nach einigen Monaten ab. Auch bei genesenen Personen sei beobachtet worden, dass das Risiko einer Reinfektion mit der Zeit ansteige. Aufgrund der nachlassenden Immunität und der insgesamt dramatischen Lage müssten einige Maßnahmen daher auch vorübergehend für Geimpfte und Genesene ergriffen werden.
Die von dem Antragsteller erhobenen inhaltlichen Einwände greifen nicht durch.
Soweit er moniert, dass lange Zeit die Zahl der Personen mit unbekanntem Impfstatus der Zahl der nicht-immunisierten Personen zugerechnet worden sei, trifft dies jedenfalls für den hier streitbefangenen Zeitraum, wie der Antragsteller selbst einräumt, tatsächlich nicht mehr zu. Der Lagebericht des LGA vom 02.12.2021 weist die Hospitalisierten "ohne Angaben zum Impfschutz" gesondert aus (S. 9; abrufbar unter: https://www.gesundheitsamt-bw.de/lga/de/fachinformationen/infodienste-newsletter/infektnews/seiten/lagebericht-covid-19-archiv/; zuletzt abgerufen am 01.07.2025).
Die im Kern auf die Bildung engerer Vergleichsgruppen zielenden methodischen Einwände des Antragstellers, der im Ausgangspunkt anerkennt, dass zahlreiche Beobachtungsstudien darauf hindeuteten, dass die COVID-19-Schutzimpfung vor einem schweren Krankheitsverlauf schützte, stellen die im Zeitpunkt des Verordnungserlasses veröffentlichten fachlichen Erkenntnisse des RKI zur (eingeschränkten) Schutzwirkung der COVID-19-Impfung für weite Bevölkerungskreise jedenfalls über einen befristeten Zeitraum gegenüber einem schwerwiegenden Krankheitsverlauf und einer Hospitalisierung nicht infrage. Denn das RKI hat seine Annahmen zur Schutzwirkung der Impfung im Lagebericht vom 02.12.2021 ausdrücklich unter Berücksichtigung der begrenzten Aussagekraft der ihm im damaligen Zeitpunkt vorliegenden Daten begründet (RKI, Wöchentlicher COVID-19-Lagebericht v. 02.12.2021, S. 25; abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2021-12-02.pdf; zuletzt abgerufen am 01.07.2025):
"Limitationen und Fazit
Die für diese Analysen verwendeten Daten sind nach IfSG übermittelte Meldedaten, die nicht explizit zum Zweck der Impfeffektivitätsberechnung erhoben wurden. Insbesondere für die Fälle der letzten zwei Wochen werden Angaben zu Impf- und Hospitalisierungsstatus durch die Gesundheitsämter häufig noch nachermittelt. Da für einen Teil der COVID-19-Fälle die Angaben zum Impfstatus fehlen oder unvollständig sind, können damit nicht alle COVID-19-Fälle in die Analysen einbezogen werden. Die Nichtberücksichtigung von Fällen mit fehlenden Angaben zum Impfstatus führt zu einer Unterschätzung der Inzidenzen der Fälle sowohl in der vollständig geimpften wie auch in der ungeimpften Bevölkerung. Auf die Schätzung der Impfeffektivität hätte diese Unvollständigkeit der Daten nur dann einen Einfluss, wenn der Anteil der Geimpften unter den Fällen mit unbekanntem Impfstatus höher oder niedriger wäre als unter den Fällen mit bekanntem Impfstatus. Zudem kann ein zumindest im ambulanten Bereich möglicherweise unterschiedliches Testverhalten bei Geimpften und Ungeimpften zu Verzerrungen führen. Für einen Teil der Fälle fehlen zudem Angaben zu Symptomen, Hospitalisierung und Betreuung auf Intensivstation, ebenso wird nicht nach Grund für die Hospitalisierung und Tod differenziert.
Die hier aufgeführten Werte müssen aus den oben genannten Gründen mit Vorsicht interpretiert werden und dienen vor allem der Einordnung der Impfdurchbrüche und einer ersten Abschätzung der Impfeffektivität. Indirekte Effekte der Impfung, also die Verhinderung von Infektionen unter Ungeimpften aufgrund hoher Impfquoten und damit reduzierter Virustransmission in der Bevölkerung (sog. Gemeinschaftsschutz), können zu niedrigeren Inzidenzen bei Ungeimpften führen. Somit könnte die tatsächliche Wirksamkeit der Impfung in der hier publizierten Darstellung unterschätzt werden. Da Genesene mit nach STIKO-Empfehlung vervollständigter Impfung weder in den Meldedaten noch in den Daten des Impfquotenmonitorings identifiziert werden können, können diese Fälle in diesen Auswertungen nicht berücksichtigt werden."
Unabhängig hiervon zeigt der Vortrag des Antragstellers jedenfalls nicht auf, dass dem Verordnungsgeber bei Erlass der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 erkennbar sein hätte können, dass die – in den Grundannahmen übereinstimmende mit den von dem Antragsgegner angeführten zahlreiche weiteren Studien (vgl. v. a. die Metastudie von Harder/Külper-Schiek/Reda/Treskova-Schwarzbach/Koch/Vygen-Bonnet/Wichmann, Effectiveness of COVID-19 vaccines against SARS-CoV-2 infection with the Delta (B.1.617.2) variant: second interim results of a living systematic review and meta-analysis, 1 January to 25 August 2021, abrufbar unter https://www.eurosurveillance.org/content/10.2807/1560-7917.ES.2021.26.41.2100920; zuletzt abgerufen am 01.07.2025) – fachliche Aussage des RKI zur vorübergehenden Schutzwirkung der COVID-19-Schutzmpfung gegenüber schweren Krankheitsverläufen und Hospitalisierungen, die sich mit den von dem LGA ermittelten Daten zu der Belegung der Intensivbetten durch COVID-19-Patienten in Baden-Württemberg deckten, nicht zutreffend gewesen sein sollten. Vielmehr belegen die von dem Antragsteller angeführten Studien zur Schutzwirkung der COVID-19-Impfung die Grundannahme einer zumindest vorübergehenden Schutzwirkung gegenüber schweren Krankheitsverläufen.
Schließlich führen auch die Ausführungen des Antragstellers zu der – von dem Verordnungsgeber mit den 2G-plus-Regelungen anerkannten – eingeschränkten Schutzwirkung der COVID-19-Impfung vor einer Übertragung des Virus SARS-CoV-2 nicht weiter. Denn hiermit vermag der Antragsteller jedenfalls die für die hier angefochtenen Regelungen tragende tatsächliche Annahme, dass nicht-immunisierte Personen im Falle einer Infektion zumindest einem erhöhten Hospitalisierungsrisiko unterlagen, nicht zu entkräften.
(4) Schließlich trifft die Behauptung des Antragstellers nicht zu, der Verordnungsgeber habe die Risikostratifikation nach dem Lebensalter gänzlich außer Acht gelassen. Vielmehr erkennt die Begründung zur 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 – in Übereinstimmung mit den fachlichen Erkenntnissen des RKI – ausdrücklich an (CoronaVO-Begr. v. 03.12.2021, S. 7), dass im höheren Alter und bei Personen mit Immundefizienz frühzeitiger ein deutlich nachlassender Impfschutz vor schweren Erkrankungsverläufen zu beobachten sei, weil ein höheres Alter mit dem zunehmenden Risiko für einen schweren COVID-19-Krankheitsverlauf assoziiert sei und aufgrund der zeitlichen Abnahme der Schutzwirkung die Impfdurchbrüche in der Altersgruppe ab 60 Jahre in den vorangegangenen vier Kalenderwochen bei über 60 % gelegen habe (vgl. RKI, Wöchentlicher COVID-19-Lagebericht vom 02.12.2021, S. 24 f., abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2021-12-02.pdf; zuletzt abgerufen am 01.07.2025)
d) Der Verordnungsgeber durfte die angefochtenen Maßnahmen als geeignet ansehen, die mit der Verordnung verfolgten Ziele zu erreichen.
aa) Für die Bejahung der Eignung genügt es, wenn die Verordnungsregelung den verfolgten Zweck fördern kann. Bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung reicht aus. Dem Verordnungsgeber stand wegen der zum damaligen Zeitpunkt in der Fachwissenschaft fortbestehenden Ungewissheiten hinsichtlich der spezifischen Eigenschaften der neu auftretenden Varianten des Virus SARS-CoV-2 – hier der Omikron-Variante – sowie der Schutzwirkung der COVID-19-Impfung gegenüber einer Infektion oder einem schweren Krankheitsverlauf ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung zu. Die Grenzen dieses Spielraums sind überschritten, wenn die Eignungsprognose des Verordnungsgebers nicht auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruht oder wenn das Prognoseergebnis nicht plausibel ist. Ob dies der Fall ist, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Prüfung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 185; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 59; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 212; jeweils m.w.N.).
bb) Danach waren die angefochtenen Bestimmungen geeignet, das von dem Verordnungsgeber verfolgte Ziel zu erreichen. Denn die in § 9 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO geregelte Kontaktbeschränkung und das in § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO geregelte Zutrittsverbot zu Kultureinrichtungen und Sportstätten für nicht-immunisierte Personen verringerten für diese Lebensbereiche die Zahl der Situationen, in denen sich Menschen begegneten und mit dem Virus SARS-CoV-2 infizieren konnten, wodurch die Wahrscheinlichkeit einer Vielzahl schwerer COVID-19-Krankheitsverläufe und Hospitalisierungen mit der Folge reduziert wurde, dass einer weiteren Belastung der Intensivbettenkapazitäten der Krankenhäuser des Landes durch COVID-19-Patienten entgegengewirkt wurde.
e) Der Verordnungsgeber durfte die angefochtenen Maßnahmen auch als erforderlich ansehen, die mit der Verordnung verfolgten Ziele zu erreichen.
aa) An der Erforderlichkeit einer Regelung fehlt es, wenn dem Verordnungsgeber eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung steht, die weniger in die Grundrechte der Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit hatte der Verordnungsgeber einen tatsächlichen Einschätzungsspielraum, der sich darauf bezog, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren. Ein solcher Spielraum hat jedoch Grenzen. Die Einschätzung des Verordnungsgebers muss auf ausreichend tragfähigen Grundlagen beruhen. Das Ergebnis der Prognose muss einleuchtend begründet und damit plausibel sein. Dies unterliegt der gerichtlichen Überprüfung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 205; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 63 f.; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 215; jeweils m.w.N.).
Gemäß § 28a Abs. 6 Satz 1 IfSG musste die einzelne Schutzmaßnahme nach § 28a Abs. 1 i.V.m. § 28a Abs. 1 und § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG in ihrem Zusammenwirken mit weiteren Schutzmaßnahmen erforderlich sein.
bb) Gemessen an diesen Anforderungen waren die Regelungen in § 9 Abs. 1 Nr. 3 und in § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO erforderlich, um eine weiter steigende Inanspruchnahme der Intensivbettenkapazitäten der Krankenhäuser im Land durch COVID-19-Patienten entgegenzuwirken.
Der Antragsteller zeigt mit seinem Vortrag keine milderen Mittel auf, für die im Zeitpunkt des Verordnungserlasses sicher festgestanden hätte, dass sie in gleicher Weise wirksam wie die angefochtenen Kontaktbeschränkungen und Zutrittsverbote für Kultureinrichtungen und Sportstätten gewesen wären.
(1) Soweit er den gezielten Schutz von Risikogruppen und die Sicherstellung der Raumlufthygiene anführt, waren diese Maßnahmen, weil sie Kontakte nicht vollständig verhindern, im Vergleich zu den angefochtenen Regelungen schon nicht gleich geeignet. Soweit der Antragsteller auf eine "Wiederherstellung der intensivmedizinischen Kapazitäten des Jahres 2019" verweist, verliert er aus dem Blick, dass eine solche Maßnahme allenfalls auf bereits eingetretene und intensivmedizinisch zu behandelnde – d.h. in aller Regel lebensgefährlich verlaufende – Erkrankungen zielt, aber nicht zur Erreichung des vom Antragsgegner verfolgten Ziels des Gesundheitsschutzes in der Gestalt von Infektions- und Krankheitsverhinderungen beitragen könnte. Unabhängig davon bleibt sein Vortrag zu der Frage, wie eine Erhöhung des Personalbestands im Pflegebereich zeitnah und damit zu einer effektiven Gefahrenabwehr geeignet umgesetzt werden soll, auch unter Berücksichtigung der vagen Überlegungen zu finanziellen Anreizen unsubstantiiert. Aus den gleichen Gründen führen auch seine pauschalen Überlegungen zu einem "schnellen und systematischen Einsatz hochwirksamer COVID-19-Medikamente" nicht weiter. Soweit der Antragsteller auf die Durchführung der Impfkampagne als milderes Mittel verweist, übersieht er, dass eine Fortführung der Impfkampagne allein nicht ebenso effektiv zur Erreichung des genannten Zieles wie die Fortführung der Kampagne in Verbindung mit den angefochtenen Maßnahmen ist (vgl. zum Ganzen bereits Senat, Beschl. v. 17.12.2021 - 1 S 3670/21 - juris Rn. 82).
(2) Ohne Erfolg versucht der Antragsteller schließlich die Erforderlichkeit der angefochtenen Regelungen in § 9 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO maßgeblich mit dem Verweis auf die Alternative einer Testung in Frage zu stellen (vgl. hierzu bereits Senat, Beschl. v. 17.12.2021 - 1 S 3670/21 - juris Rn. 82 und 150).
Zwar handelte es sich aus der Perspektive nicht-immunisierter Personen um eine mildere Maßnahme, weil sie deren Kontakte weniger eingeschränkt und ihnen weiter den Zugang zu Kultureinrichtungen und Sportstätten erlaubt hätte. Indes wäre eine Regelung, die den Zutritt zu privaten Veranstaltungen und Einrichtungen der Freizeitgestaltung auch für nicht-immunisierte Personen von der Vorlage eines Testnachweises abhängig gemacht hätte, nach dem fachlichen Erkenntnisstand des Verordnungsgebers bei Erlass der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 nicht in gleicher Weise wirksam gewesen. Denn während jede Verringerung physischer Kontakte durch Kontaktbeschränkungen die Eindämmung des Virus SARS-CoV-2 in der Bevölkerung effektiv förderte, schloss eine Testpflicht die Infektionswahrscheinlichkeit und das Transmissionsrisiko nicht auf vergleichbare Weise aus, sondern reduzierte dies lediglich. Die verbleibende Infektionsgefahr resultierte dabei nicht nur aus potenziellen Fehlern bei der Anwendung von Tests (z.B. durch fehlerhafte Probenentnahme, aufgrund eingeschränkter Sensitivität und Spezifität, etc.; vgl. dazu RKI, Epidemiologisches Bulletin 8/2021 v. 25.02.2021, S. 3 ff., abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Aktuelles/Publikationen/Epidemiologisches-Bulletin/2021/08_21.pdf; zuletzt abgerufen am 01.07.2025), sondern auch daraus, dass es sich bei dem Testergebnis nur um eine Momentaufnahme mit sehr kurzer Aussagekraft handelt.
Der Antragsteller kann dem nicht mit Erfolg entgegenhalten, es habe keine Evidenz gegeben, dass durch Zugangsverbote (2G-Regelungen) mehr Infektionen verhindert würden als durch ein verpflichtendes Testregime (3G-Regelungen) (so auch NdsOVG, Beschl. v. 29.11.2023 - 14 KN 60/22 - juris Rn. 91; SaarlOVG, Urt. v. 10.07.2024 - 2 C 14.24 - juris Rn. 48).
Soweit der Antragsteller hierzu pauschal die Verlagerung sozialer Kontakte in die risikoreichere häusliche Umgebung anführt, hat der Verordnungsgeber jedenfalls seinen Einschätzungsspielraum nicht überschritten, wenn er annahm, dass die Einführung eines 2G-Modells in Bereichen, in denen – wie in den von § 14 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO erfassten Einrichtungen – typischerweise eine große Zahl von Menschen aus einer Vielzahl von Haushalten mit zumeist vielen Sozialkontakten aus verschiedenen Anlässen auf teils engem Raum zusammenkommen, die Gefahr von Neuinfektionen spürbar reduzieren kann.
Entgegen dem Verständnis des Antragstellers ist dem von ihm als Beleg für den fehlenden Nachweis einer Überlegenheit des 2G- gegenüber dem 3G-Modell zitierten Protokoll des COVID-19-Krisenstabs des RKI vom 27.08.2021 zu entnehmen, dass das RKI jedenfalls in einer – hier im Zeitpunkt des Verordnungserlasses gegebenen – Situation steigender Inzidenzen unabhängig von der unklaren Frage, ob von Personen, die nur getestet wurden, ein höheres Risiko im Sinne einer Fremdgefährdung ausging, 2G-Maßnahmen fachlich für geeignet erachtete, um im Sinne eines größeren Selbstschutzes schwere Erkrankungen und so eine Überlastung der Krankenhäuser zu verhindern (S. 4; abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Themen/Infektionskrankheiten/Infektionskrankheiten-A-Z/C/COVID-19-Pandemie/Protokolle/COVID-19-Krisenstabsprotokolle.html; zuletzt abgerufen am 01.07.2025). Mit der Entlastung der Versorgungskapazitäten der Kliniken diente die Verhinderung von Infektionen nicht-immunisierter Personen mit dem Virus SARS-CoV-2 dabei entgegen der Annahme des Antragstellers nicht primär dem – von ihm als paternalistisch und übergriffig empfundenen – Selbstschutz der Betroffenen, sondern verfolgte das Ziel, das Leben und die Gesundheit einer Vielzahl anderer Personen zu schützen, deren intensivmedizinische Behandlung – aufgrund einer COVID-19-Erkrankung oder aus anderen Gründen – im Falle eines Versorgungsnotstandes in den Kliniken konkret gefährdet gewesen wäre.
(3) Schließlich macht der Antragsteller ohne Erfolg geltend, dass die Risiken, dass ungeimpfte Menschen seines Alters und seiner Gesundheit schwer erkrankten und andere infizierten, gering gewesen seien und dass die angefochtenen Kontaktbeschränkungen und Zutrittsverbote daher auch nur einen allenfalls geringfügigen Beitrag zur Erreichung der Ziele des Verordnungsgebers hätten leisten können, Virusübertragungen und in der Folge schwere Krankheitsverläufe und eine (weitere) Überlastung des Gesundheitswesens zu verhindern. Der Antragsteller nimmt dabei bereits das – in den Lageberichten des RKI und des LGA dokumentierte (siehe hierzu C. II. 4. c) bb) – tatsächliche Ausmaß, in dem Ungeimpfte im streitbefangenen Zeitraum zur Auslastung der Intensivstationen beitrugen, nicht ausreichend in den Blick. Danach haben nicht-immunisierte Personen jeden Alters durch eigene Erkrankungen maßgeblich zur Auslastung der Intensivstationen unmittelbar mit beigetragen. Vor allem aber richteten sich die angefochtenen Regelungen des § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO nicht an einen Personenkreis, der – wie der Adressatenkreis der Studenten in § 2 Abs. 5 CoronaVO Studienbetrieb – durch ein gemeinsames junges Alter und damit ein geringes Risiko eines schweren COVID-19-Verlaufs gekennzeichnet war, sondern an die gesamte, sämtliche Altersgruppen umfassende Bevölkerung. Jedenfalls das danach auch im Falle einer Testung verbleibende Risiko einer eigenen Infektion für ungeimpfte ältere Personen, die typischerweise mit einer größeren Wahrscheinlichkeit einer Hospitalisierung einhergegangen wäre, hätte das von dem Antragsteller favorisierte 3G-Modell nicht auszuschließen vermocht. Bei der Testung handelte es sich damit entgegen der Annahme des Antragstellers auch nicht um ein Mittel, dessen Wirksamkeit zumindest in gleicher Weise ungewiss gewesen wäre. Hinzukommt, dass die Überlegungen des Antragstellers zu strukturierten Schutzmaßnahmen im "Hochschulsetting" sich nicht ohne Weiteres auf andere Einrichtungen übertragen ließen; dies gilt jedenfalls für die in § 9 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO geregelten Kontaktbeschränkungen. Vor diesem Hintergrund führen auch die vergleichenden Betrachtungen des Antragstellers zu der Situation der Schulschließungen nicht weiter, die sich überdies schon dadurch maßgeblich unterschied, dass der Zutritt zu den in § 14 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO aufgeführten Einrichtungen in der Alarmstufe II zumindest immunisierten Personen bei Vorlage eines Testnachweises gestattet blieb.
f) Die angefochtenen Maßnahmen waren schließlich verhältnismäßig im engeren Sinne.
aa) Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 216; BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 75; Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 220; jeweils m.w.N.).
bb) Gemessen an diesen Anforderungen stellten sich die von dem Verordnungsgeber zur Erreichung der von ihm verfolgten Ziele gewählten Mittel, in der Alarmstufe II für nicht-immunisierte Personen die privaten Kontakte zu beschränken (§ 9 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO) und den Zutritt zu Kultureinrichtungen und Sportstätten zu untersagen (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 CoronaVO), im maßgeblichen Zeitpunkt der Geltung der angefochtenen Vorschriften als angemessen dar.
(1) Die angefochtenen Regelungen griffen für einen begrenzten Zeitraum mit den Kontraktbeschränkungen schwerwiegend in das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) und die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und mit den Zutrittsverboten schwerwiegend in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) der Nutzer und in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der Betreiber der betroffenen Einrichtungen, nicht dagegen in das Eigentumsgrundrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) der Betreiber ein (vgl. hierzu bereits ausführlich Senat, Urt. v. 02.06.2022 - 1 S 926/20 - juris Rn. 228 ff.; offengelassen – mit der Erwägung, dass ein etwaiger Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs jedenfalls nicht weiter als der durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz reiche – von BVerwG, Urt. v. 25.07.2024 - 3 CN 3.33 - juris Rn. 43 m.w.N.).
(a) Für die Beurteilung des Gewichts der Grundrechtseingriffe sind zeitlich vorausgehende vergleichbare Maßnahmen, nicht aber nachfolgende Verordnungsregelungen zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 79; Senat, Urt. v. 11.04.2024 - 1 S 932/23 - juris Rn. 90). Danach ist bei der Prüfung der Angemessenheit der angefochtenen Bestimmungen zu würdigen, dass die Beschränkungen der privaten Kontakte in § 9 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO und die Zutrittsverbote für Kultur- und Freizeiteinrichtungen in § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO für nicht-immunisierte Personen in der Alarmstufe bereits mit der Corona-Verordnung vom 15.09.2021 geregelt und mit dem Eintritt der Alarmstufe am 17.11.2021 tatsächlich umgesetzt wurden. Weiter ist zu berücksichtigen, dass während des Pandemieverlaufs seit dem Frühjahr 2020 wiederholt mehrmonatige Einschränkungen vergleichbarer Art bestanden.
(b) Diese Grundrechtseingriffe wogen – zudem in ihrem kumulativen Zusammenwirken mit weiteren früheren und daneben weiter geltenden Einschränkungen – schwer. Die Regelungen griffen weitreichend in die private Lebensführung ein und waren vor dem Hintergrund der vorangegangenen Einschränkungen grundsätzlich geeignet, für den Einzelnen zu erheblichen nachteiligen – auch gesundheitlichen – Folgen zu führen.
Hinsichtlich der Beschränkung der privaten Kontakte ist allerdings zu berücksichtigen, dass die angefochtene Regelung des § 9 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO, wonach private Zusammenkünfte und Veranstaltungen in der Alarmstufe II nur mit Angehörigen eines Haushalts und einer weiteren Person zulässig waren, durch die Vorschriften in § 9 Abs. 2 bis 4 CoronaVO erheblich modifiziert und ihre Eingriffsintensität dadurch im Ergebnis maßgeblich abgeschwächt wurde. Danach galten Paare, die nicht zusammenlebten, als ein Haushalt (Abs. 2), blieben immunisierte Personen sowie Personen, die noch nicht das 18. Lebensjahr vollendet hatten oder sich aus medizinischen Gründen nicht impfen lassen konnten oder für die keine Impfempfehlung der Ständigen Impfkommission bestand, bei der Ermittlung der Personenzahl und des Haushaltes unberücksichtigt (Abs. 3) und galten die Beschränkungen bei sozialen Härtefällen oder Zusammenkünften oder Veranstaltungen zu ähnlich gewichtigen und unabweisbaren Zwecken nicht (Abs. 4). Die von dem Antragsteller angefochtene Vorschrift schloss danach private Zusammenkünfte auch von zahlreichen Personen in der Alarmstufe II nicht generell aus, sondern stand im Ergebnis in erster Linie "nur" – aber auch dies nur unter den geregelten Einschränkungen – größeren privaten Zusammenkünften entgegen, an denen ausschließlich oder hauptsächlich nicht-immunisierte Personen teilzunehmen beabsichtigten. Insbesondere wurden private Zusammentreffen einer nicht-immunisierten Person mit immunisierten Personen sowie – auch zusätzlich – den von den Ausnahmebestimmungen erfassten nicht-immunisierten Personen nicht ausgeschlossen.
Weiter ist zu würdigen, dass § 14 Abs. 1 Satz 4 CoronaVO, abweichend von dem in § 14 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO geregelten Zutrittsverbot für nicht-immunisierte Besucher von Sportstätten, den Zutritt für die Ausübung von Sport zu dienstlichen Zwecken und von Reha-Sport nach Vorlage eines Antigen- oder PCR-Testnachweises gestattete, und die Sportausübung außerhalb von Sportstätten im Übrigen nach Maßgabe des § 9 CoronaVO zulässig blieb.
(2) Diesen Grundrechtseingriffen standen Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber, zu deren Wahrung bei Erlass der Verordnung und während ihrer Geltung dringlicher Handlungsbedarf bestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1.21 - BVerwGE 177, 60, juris Rn. 80, und v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322, juris Rn. 71). Ziel der angefochtenen 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 war es, eine (weitere) Überlastung des Gesundheitssystems, namentlich eine weitere Inanspruchnahme der Intensivbettenkapazitäten der Krankenhäuser im Land durch zahlreiche COVID-19-Patienten zu verhindern, um so die akut gefährdete Notfallversorgung von Patienten und die (uneingeschränkte) Durchführung von elektiven Eingriffen in den Kliniken (wieder) sicherzustellen. Das Leben und die Gesundheit einer Vielzahl (potentiell) an COVID-19 Erkrankter und der aus sonstigen Gründen auf eine (intensivmedizinische) Behandlung in den Krankenhäusern angewiesenen Personen, zu deren Schutz der Staat verpflichtet ist (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), haben als Rechtsgüter von Verfassungsrang eine überragende Bedeutung (stRspr; vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. - BVerfGE 159, 223, juris Rn. 231 m.w.N.).
Das mit den Kontaktbeschränklungen und Zutrittsverboten für Einrichtungen, in denen insbesondere aufgrund der zahlreichen Kontakte, die dort stattfinden, oder der örtlichen Situation eine besondere Infektionsgefahr besteht (vgl. CoronaVO-Begr. v. 03.12.2021, S. 13), für nicht-immunisierte Personen in der Alarmstufe II verfolgte Ziel, Infektionen vor allem nicht-immunisierter Personen mit dem Virus SARS-CoV-2 zu verhindern, die nach den dem Verordnungsgeber damals vorliegenden fachlichen Erkenntnissen des RKI aufgrund der fehlenden Schutzwirkung einer COVID-19-Schutzimpfung vor einem schweren Krankheitsverlauf ein höheres Risiko einer Hospitalisierung trugen, war nach dem plausiblen Konzept des Verordnungsgebers das zentrale Mittel, um den – von dem Antragsgegner nach seinen Informationen insbesondere aus der UAG Notfall und durch die Clusterkoordinatoren der Kliniken – unmittelbar drohenden allgemeinen Versorgungsnotstand in den Krankenhäusern des Landes abzuwenden.
(3) Für den hier zu beurteilenden Zeitraum vom 15.12.2021 bis 23.12.2021 traf der Verordnungsgeber bei der Ausgestaltung der angefochtenen Kontaktbeschränkungen und Zutrittsverbote für nicht-immunisierte Personen einen angemessenen Ausgleich zwischen den mit den Maßnahmen verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den hiermit verbundenen schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigungen.
Von ausschlaggebendem Gewicht bei der gebotenen Abwägung war die im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verordnungsbestimmungen konkrete Gefährdung der allgemeinen Versorgung in den Kliniken des Landes, die ein unmittelbares Tätigwerden der Landesregierung zum Schutz von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen dringend verlangte. Im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt konnte aufgrund der dem Verordnungsgeber vorliegenden sachverständigen Einschätzungen nicht ausgeschlossen werden, dass bei einer weiteren Zunahme der Hospitalisierungen von COVID-19-Patienten in unmittelbarer Zukunft nicht nur die Kapazitäten für die intensivmedizinische Behandlung von Patienten nicht mehr ausreichen würden, sondern die allgemeine Versorgung der Bevölkerung durch die Krankenhäuser gefährdet wäre.
Die Verhältnismäßigkeit der angefochtenen Kontaktbeschränkungen und Zutrittsverbote stellte der Verordnungsgeber zunächst maßgeblich mit der Beschränkung der Geltung nur unter den Voraussetzungen (mindestens) der Alarmstufe (II) und der originären Befristung der Regelungen in § 25 Abs. 2 Satz 1 CoronaVO bis zum 31.12.2021 her. Weiter regelte er in § 9 Abs. 2 bis 4 CoronaVO Ausnahmen von den Kontaktbeschränkungen, die auch nicht-immunisierten Personen in der Alarmstufe weitreichend private Kontakte ermöglichten, namentlich im Falle des persönlichen Näheverhältnisses einer Partnerschaft (Abs. 2), mit dem Kreis der – den Großteil der Bevölkerung ausmachenden – immunisierten Personen (Abs. 3) sowie bei sozialen Härtefällen und für Zusammenkünfte oder Veranstaltungen zu wichtigen und unabweisbaren Zwecken (Abs. 4). Schließlich beschränkte sich der Verordnungsgeber bei der Regelung von einschränkungslosen Zutrittsverboten für nicht-immunisierte Personen in § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO auf solche Einrichtungen, deren Nutzung regelmäßig nur im Interesse der Freizeitgestaltung der Besucher lag. Bei Vorliegen eines gesundheitlichen Interesses an der Nutzung einer Sportstätte ermöglichte der Antragsgegner nicht-immunisierten Besuchern in der Alarmstufe II den Zutritt für den Reha-Sport unter denselben Voraussetzungen wie immunisierten Nutzern, namentlich der Vorlage eines Antigen- oder PCR-Testnachweises (§ 14 Abs. 1 Satz 4 CoronaVO).
In der gebotenen Zusammenschau erwiesen sich die Eingriffe in das allgemeine Persönlichkeitsrecht und die allgemeine Handlungsfreiheit der von den Kontaktbeschränkungen und Zutrittsverboten in der Alarmstufe II betroffenen nicht-immunisierten Personen danach jedenfalls in dem hier streitgegenständlichen Zeitraum bis zum 23.12.2021 auch unter Berücksichtigung ihres Zusammenwirkens mit zahlreichen weiteren Einschränkungen im Hinblick auf das von dem Verordnungsgeber in Erfüllung seiner verfassungsrechtlichen Schutzpflicht für das Leben und die Gesundheit einer Vielzahl von Menschen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) verfolgte Ziel, einen weiteren Anstieg der Hospitalisierungen von COVID-19-Patienten zu verhindern, um einen allgemeinen Versorgungsnotstand in den Krankenhäusern des Landes abzuwenden, als angemessen. Die Abwägung des Verordnungsgebers ist auch nicht zu beanstanden, wenn man darüber hinaus die Auswirkungen der angefochtenen Zutrittsverbote (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO) für die Betreiber der betroffenen Einrichtungen mit in die Abwägung einstellt. Schließlich ist eine abweichende rechtliche Beurteilung unter Berücksichtigung der weitreichenden Typisierungsbefugnis des Verordnungsgebers nicht geboten, soweit die Regelung aufgrund der tatsächlichen Annahme eines erhöhten Infektionsrisikos im Falle der Begegnung bei einer mit einem stärkeren Aerosolausstoß verbundenen körperlichen Belastung auch die Außenbereiche von Sportstätten erfasst (vgl. CoronaVO-Begr. v. 15.09.2021, S. 67).
(4) Schließlich wäre auch der von dem Antragsteller geltend gemachte weitere mittelbar-faktische Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), den dieser mit der Notwendigkeit begründet, den (fehlenden) Impf-/Genesenenstatus offenbaren zu müssen, um die Zulässigkeit einer privaten Zusammenkunft oder privaten Veranstaltung nach Maßgabe des § 9 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 CoronaVO feststellen zu können, jedenfalls aus denselben Gründen gerechtfertigt gewesen.
g) Schließlich verstießen § 9 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO im streitgegenständlichen Zeitraum nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).
aa) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Normgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (BVerfG, Beschl. v. 21.06.2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49, juris Rn. 63 f., 68 f. und v. 21.07.2022 - 1 BvR 469/20 u. a. - BVerfGE 162, 378, juris Rn. 155 f., jeweils m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 16.05.2023 - 3 CN 6.22 - BVerwGE 178, 322, juris Rn. 75, und v. 18.04.2024 - 3 CN 7.22 - juris Rn. 14). Je nach Regelungsgegen-stand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (stRspr; vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 18.07.2012 - 1 BvL 16/11 - BVerfGE 132, 179, juris Rn. 30 m.w.N.).
Bei der Ordnung von Massenerscheinungen ist der Gesetzgeber berechtigt, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu verwenden, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen. Jedoch setzt eine zulässige Typisierung voraus, dass diese Härten unter Berücksichtigung der praktischen Erfordernisse der Verwaltung nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist (stRspr; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.04.1999 - 1 BvL 11/94 u.a. - BVerfGE 100, 138, juris Rn. 130, und Beschl. v. 27.06.2018 - 1 BvR 100/15 u.a. - juris Rn. 15; jeweils m.w.N.).
Dieser aus Art. 3 Abs. 1 GG für den parlamentarischen Gesetzgeber folgende Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend. Der dem Verordnungsgeber hierbei zukommende Gestaltungsspielraum ist allerdings insoweit enger, als dieser auf den durch die gesetzliche Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen (Art. 80 Abs. 1 GG) beschränkt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.04.2024 - 3 CN 7.22 - juris Rn. 15). Der Verordnungsgeber darf keine Differenzierungen vornehmen, die über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten (stRspr; vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 26.02.1985 - 2 BvL 17/83 - BVerfGE 69, 150, 160, juris Rn. 39, und v. 16.07.2002 - 2 BvR 1912/98 - juris Rn. 7 m.w.N.). Der Verordnungsgeber soll das Gesetz konkretisieren und "zu Ende denken", weiter reichen seine Befugnisse nicht. Er muss daher den Zweckerwägungen folgen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind; gesetzlich vorgegebene Ziele darf er weder ignorieren noch korrigieren (so bereits Senat, Beschl. v. 30.04.2020 - 1 S 1101/20 - juris Rn. 50, und v. 06.11.2020 - 1 S 3430/20 - juris Rn 19; SächsOVG, Urt. v. 10.08.2022 - 3 C 62/20 - juris Rn. 46).
bb) Gemessen an diesem Maßstab verletzten die angefochtenen Regelungen den allgemeinen Gleichheitssatz nicht.
Es ist bereits zweifelhaft, ob die Vorschriften der § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO eine nach Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung begründeten. Denn die Gruppe der geimpften und genesenen Personen einerseits und die Gruppe der nicht-immunisierten Personen andererseits erscheinen bei der hier gebotenen infektiologischen Betrachtung, namentlich hinsichtlich des Risikos eines zur Hospitalisierung führenden schweren COVID-19-Krankheitsverlaufes, schon nicht wesentlich gleich und damit vergleichbar.
Unabhängig hiervon war die Ungleichbehandlung von nicht-immunisierten Personen gegenüber immunisierten Personen durch die angefochtenen Beschränkungen der privaten Kontakte und Zutrittsverbote während der Geltung der Alarmstufe II aber jedenfalls durch Gründe sachlich gerechtfertigt, die sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung bewegten und dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen waren.
Gemäß § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG hatten sich Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems auszurichten und hierbei absehbare Änderungen des Infektionsgeschehens durch ansteckendere, das Gesundheitssystem stärker belastende Virusvarianten zu berücksichtigen. Soweit es mit diesem Ziel vereinbar war, waren nach § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG die sozialen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Schutzmaßnahmen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen.
Danach verfolgte der Verordnungsgeber mit den angefochtenen Kontaktbeschränkungen und Zutrittsverboten für nicht-immunisierte Personen in der Alarmstufe II die gesetzliche Zielsetzung, die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems zu sichern, und stützte sich dabei auf die – nach den ihm im Zeitpunkt des Erlasses der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO vom 03.12.2021 vorliegenden fachlichen Erkenntnissen des RKI und des LGA (siehe hierzu C. II. 4. c) bb) – berechtigte Annahme, dass nicht-immunisierte Personen überproportional zu intensivmedizinisch behandlungsbedürftigen Hospitalisierungen aufgrund einer COVID-19-Erkrankung beitrugen, weil Genesene und Geimpfte aufgrund der eingetretenen Immunisierung jedenfalls für einen vorübergehenden Zeitraum mit signifikanter Wahrscheinlichkeit vor einem schweren Krankheitsverlauf geschützt waren.
Die Ausgestaltung der angefochtenen Regelungen erwies sich dabei entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht als in sich nicht folgerichtig.
Mit der Ausnahme von immunisierten Personen bei der Ermittlung der zulässigen Zahl der Personen bei privaten Zusammenkünften und privaten Veranstaltungen in § 9 Abs. 3 CoronaVO setzte der Verordnungsgeber die bundesrechtlichen Vorgaben der Verordnung der Bundesregierung zur Regelung von Erleichterungen und Ausnahmen von Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 (COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung – SchAusnahmV) um (vgl. die CoronaVO-Begr. v. 15.09.2021, S. 52), die im Zeitpunkt des Verordnungserlasses am 03.12.2021 bestimmte, dass sofern auf Grund der Vorschriften des fünften Abschnitts des Infektionsschutzgesetzes erlassenes Landesrecht die Zahl der Teilnehmer bei einer privaten Zusammenkunft oder bei ähnlichen sozialen Kontakten beschränkte, geimpfte Personen und genesene Personen bei der Ermittlung der Zahl der Teilnehmer unberücksichtigt blieben.
Der in § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO eröffnete Zutritt für immunisierte Personen zu Kultureinrichtungen und Sportstätten unter der Voraussetzung der Vorlage eines Antigen- oder PCR-Testnachweises trug – in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorgaben des § 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG – einerseits den sozialen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen einer vollständigen Schließung der betroffenen Einrichtungen für die Allgemeinheit Rechnung, knüpfte dies andererseits jedoch an die infektiologisch nachvollziehbare Einschränkung einer vorherigen Testung, die zumindest eine geringere Infektionswahrscheinlichkeit der Besucher gewährleistete.
Die Beschränkungen der privaten Kontakte und Zutrittsverbote für Kultureinrichtungen und Sportstätten für nicht-immunisierte Personen in der Alarmstufe II mit dem Ziel, einen konkret unmittelbar drohenden allgemeinen Versorgungsnotstand in den Kliniken des Landes abzuwenden, stellten sich schließlich mit Blick auf die Befristung der Regelungen und die in § 9 Abs. 2 bis 4 und § 14 Abs. 1 Satz 4 CoronaVO vorgesehenen Ausnahmen sowie angesichts dessen, dass von dem Zutrittsverbot in erster Linie Einrichtungen betroffen waren, deren Nutzung regelmäßig der Freizeitgestaltung diente, als angemessen dar.
D. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 154 Abs. 1 und § 155 Abs. 2 VwGO.
E. Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 9 und 14 CoronaVO in der Fassung der 4. ÄnderungsVO zur CoronaVO
§§ 9 und 14 CoronaVO
§§ 28 bis 28b und 29 bis 31 IfSG
§§ 28a, 28b und 29 bis 31 IfSG
§ 14 CoronaVO
§ 21 CoronaVO
§ 4 AGVwGO
§ 9 CoronaVO
§ 88 VwGO
§ 4 VerkG
§ 2 VerkG
§ 33 IfSG
§ 28a IfSG
§ 32 IfSG
§ 98 VwGO
§ 1 Abs. 2 CoronaVO
§ 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 CoronaVO
§ 4 Absatz 2 CoronaVO
§ 5 Absatz 1 Satz 3 CoronaVO
§ 2 Abs. 5 CoronaVO
§ 14 Abs. 1 CoronaVO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 CoronaVO
§ 28a Abs. 3 Satz 3 IfSG
§ 9 Abs. 1 Nr. 3 CoronaVO
§ 28a Abs. 8 Nr. 3 IfSG
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. CoronaVO
§ 32 Satz 1 IfSG
§ 2 Abs. 5 Satz 4 CoronaVO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 CoronaVO
§ 28a Abs. 7 IfSG
§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 Satz 2 bis 4 CoronaVO
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
§ 2 Abs. 5 Satz 1 CoronaVO
§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 CoronaVO
§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 2 Abs. 5 Satz 1, 3 und 4 CoronaVO
§ 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 CoronaVO
§ 32 Satz 2 IfSG
§ 25 Abs. 2 Satz 2 CoronaVO
§ 21 Abs. 2 Nr. 1 und 2 CoronaVO
§ 21 Abs. 2 Nr. 1 CoronaVO
§ 4 Abs. 4 Satz 1 HRG
§ 2 Abs. 5 Satz 2 CoronaVO
§ 2 Abs. 3 CoronaVO
§ 1 Abs. 3 Satz 4 CoronaVO
§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG
§ 28a Abs. 7 Satz 1 IfSG
§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG
§ 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 6 IfSG
§ 28 Abs. 1 Nr. 5, 7, 8 und 10, 11, 15 und 16 IfSG
§ 28a Abs. 7 Nr. 4 IfSG
§ 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 4 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 4 bis 8 und 10 bis 16 IfSG
§ 28a Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 und 8 IfSG
§ 28a Abs. 8 IfSG
§ 28a Abs. 1 bis 6 IfSG
§ 28a Abs. 8 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 8 Satz 2 IfSG
§ 28 Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 1 und Abs. 7 IfSG
§ 28a Abs. 3, 5 und 6 IfSG
§ 28a Abs. 1 IfSG
§ 28a Abs. 7 Satz 1 Nr. 2, 4 und 6 sowie Satz 3 i.V.m. Abs. 3 IfSG
§ 2 Nr. 3 IfSG
§ 2 Nr. 4 IfSG
§ 2 Nr. 5 und Nr. 7 IfSG
§ 28a Abs. 7 Satz 3 IfSG
§ 28a Abs. 1 Nr. 1, 2, 2a, 4 und 17 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 5 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 4 und 5 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 6 IfSG
§ 28a Abs. 3 Satz 6 i.V.m. Satz 4 und 5 IfSG
§ 28a Abs. 3 IfSG
§ 25 Abs. 2 Satz 1 CoronaVO
§ 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG
§ 406 Abs. 1 Satz 1 ZPO
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG
§ 28a Abs. 6 Satz 1 IfSG
§ 14 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO
§ 9 Abs. 2 bis 4 CoronaVO
§ 14 Abs. 1 Satz 4 CoronaVO
§ 9 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 CoronaVO
§ 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG
§ 28a Abs. 6 Satz 2 IfSG
§ 9 Abs. 3 CoronaVO
§ 155 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 2 Abs. 5 Satz 1, 3 und 4 der Verordnung
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG
Art. 80 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 12 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 63 Abs. 2 LV
Art. 2 trat die 4. ÄnderungsVO
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 1 der 4. ÄnderungsVO
Art 1 Nr. 17 der 4. ÄnderungsVO
Art. 14 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 34, 9
BVerfGE 3, 255
BVerfGE 153, 1
BVerwGE 126, 222
BVerfGE 159, 223
BVerwGE 177, 60
BVerwGE 178, 322
BVerfGE 129, 49
BVerfGE 162, 378
BVerfGE 132, 179
BVerfGE 100, 138
BVerfGE 69, 150, 160
1 S 3670/21
1 BvR 971/21
1 S 3670/21 B
3 BN 8.21
1 S 3670/23
1 S 1079/20
1 S 932/23
3 CN 1.21
1 S 4108/20
6 C 2.22
1 BvR 461/03
1 BvR 990/20
1 BvR 1073/21
1 S 3622/21
2 BvF 1/71
1 BvR 409/53
2 BvR 1333/17
2 ME 161/12
13 B 1893/08
9 S 1145/16
10 C 9.05
1 S 2087/20
1 BvR 45/15
9 C 4.18
1 S 1704/22
1 S 926/20
1 S 1067/20
1 S 930/23
1 S 278/23
20 N 21.77
5 A 23/22
1 D 126/21
14 KN 37/22
13 D 293/20
2 C 62.21
3 C 8/21
3 N 233/21
3 CN 11.22
1 BvR 1295/21
1 BvR 781/21
1 S 767/23
14 KN 60/22
2 C 14.24
3 CN 3.33
3 CN 6.22
1 BvR 2035/07
1 BvR 469/20
3 CN 7.22
1 BvL 16/11
1 BvL 11/94
1 BvR 100/15
2 BvL 17/83
2 BvR 1912/98
1 S 1101/20
1 S 3430/20
3 C 62/20