Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-03-24, Aktenzeichen 8 A 316/09
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2010:0324.8A316.09.00

Tenor:
Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 5. Dezember 2008 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen der Kläger zu 1. zu 1/3 und der Kläger zu 2. zu 2/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll-streckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hin-terlegung des beizutreibenden Betrags ab¬wen¬den, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die klagenden Busunternehmer setzen Busse ein, die mit Transportplätzen zum Liegendtransport von Fahrgästen ausgerüstet sind (sog. Hotelbettenbusse) und nach dem 1. Oktober 1999 als Omnibusse zur Liegendbeförderung zugelassen worden sind. Der Kläger zu 2. rüstet darüber hinaus Busse als Liegendbusse aus; er verfügt über drei Patente auf den Umbau von Bussen zur Liegendbeförderung.
Bei den von den Klägern verwendeten Vorrichtungen zur Liegendbeförderung handelt es sich zum einen um fest eingebaute Schlafkabinen, die sich getrennt von den Sitzplätzen in den Bussen befinden (Schlafkabinen der Fa. M. ), und zum anderen um das vom Kläger zu 2. entwickelte Sitzkabinensystem, bei dem die Sitze in Schlafkabinen umgebaut werden. Bei beiden Systemen sollen seitlich an den Schlafkabinen angebrachte Textilbänder ein Herausfallen der Fahrgäste verhindern. In den jeweiligen Kfz-Scheinen sind Genehmigungen zur Ausrüstung der Busse der Kläger zur Liegendbeförderung nach §§ 18, 35i StVZO a.F. eingetragen.
Amtliche Bauartgenehmigungen für die Schlafkabinen- und Sitzkabinensysteme liegen nicht vor, wohl aber Gutachten des TÜV e.V. bzw. der DEKRA.
Auch nach Inkrafttreten der Gurtanlegepflicht in Kraftomnibussen am 1. Oktober 1999 sahen sich die Kläger zur Beförderung liegender Fahrgäste aufgrund der Regelung in § 35i Abs. 2 StVZO befugt. Die Vorschrift hatte bis zum 31. März 2006 folgenden Wortlaut:
"In Kraftomnibussen dürfen Fahrgäste nicht liegend befördert werden. Dies gilt nicht für Fahrgäste, die durch geeignete Rückhalteeinrichtungen hinreichend geschützt sind, und für Kinder in Kinderwagen." (§ 35i Abs. 2 StVZO a.F.)
In den Jahren 2003 und 2004 ereigneten sich in Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen schwere Unfälle mit dänischen Liegendbussen, bei denen Fahrgäste im Bus umhergeschleudert und sogar aus dem Fahrzeug herausgeschleudert wurden.
Nach Gesprächskontakten und Schriftwechsel mit Busunternehmern, u.a. im Oktober 2004 mit dem Kläger zu 2., informierte die Bundesrepublik Deutschland die Europäische Kommission mit Schreiben vom 17. Januar 2005 über ihre Absicht, den Wortlaut des § 35i Abs. 2 StVZO dahin zu ändern, dass die Liegendbeförderung von Fahrgästen, mit Ausnahme von Kindern in Kinderwagen, in Kraftomnibussen verboten sei. Zugleich bat sie die Europäische Kommission, Vorschläge für eine Änderung der Richtlinie 77/541/EWG zu erarbeiten, damit für liegende Fahrgäste ein gleiches Sicherheitsniveau gewährleistet werden könne wie für Fahrgäste mit angelegten Sicherheitsgurten. Auf Antrag der dänischen Delegation wurde auf der 2654. Tagung des Rates der Europäischen Union (Verkehr, Telekommunikation und Energie) am 21. April 2005 die Sicherheit von Fahrgästen in Nachtbussen erörtert.
Während des Verfahrens zur Änderung des § 35i Abs. 2 StVZO wandte sich der Kläger zu 1. - wie auch andere Busunternehmer - an den Bundesminister für Verkehr und sprach sich gegen die geplante Änderung aus. Dazu nahm das Bundesverkehrsministerium mit Schreiben vom 7. Februar 2006 wie folgt Stellung: Seit Einführung der Pflicht, ab dem 1. Juni 1998 genehmigte neue Bustypen sowie Busse, die ab dem 1. Oktober 1999 erstmals in den Verkehr gebracht werden, mit Sicherheitsgurten auszustatten, folge aus § 21a Abs. 1 Satz 1 StVO, dass die solchermaßen vorgeschriebenen Sicherheitsgurte auch ordnungsgemäß angelegt werden müssten. Ordnungsgemäß heiße, dass weder die Gurte zu locker getragen noch Liegesitze während der Fahrt in Schlafstellung gebracht werden dürften. Derzeit gebe es auf dem Markt keine Sicherungssysteme, die es ermöglichten, dass liegende Fahrgäste wirksam geschützt werden, falls sich bei einem Unfall ein Bus überschlage oder das Fahrzeug umkippe. Vielmehr sei zu befürchten, dass nicht mit Sicherheitsgurten geschützte Fahrgäste im Bus umherschleudern oder sogar aus dem Fahrzeug herausgeschleudert werden, wie es bei den Unfällen im Jahr 2004 geschehen sei. Angesichts dessen sehe sich der Verordnungsgeber veranlasst, durch die geplante Änderung des § 35i Abs. 2 StVZO die geltende Rechtslage klarzustellen.
Mit Wirkung zum 1. April 2006 wurde § 35i Abs. 2 StVZO durch Rechtsverordnung des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung (BMVBS) mit Zustimmung des Bundesrates wie folgt geändert:
"In Kraftomnibussen dürfen Fahrgäste nicht liegend befördert werden. Dies gilt nicht für Kinder in Kinderwagen." (§ 35i Abs. 2 StVZO n.F.)
Nach der Übergangsregelung in § 72 Abs. 2 StVZO zu § 35i Abs. 2 StVZO n.F. findet § 35i Abs. 2 StVZO in der vor dem 1. April 2006 geltenden Fassung auf Kraftomnibusse, die vor dem 1. Oktober 1999 erstmals in den Verkehr gekommen sind, weiterhin Anwendung.
Die Kläger haben am 16. Mai 2006 im vorliegenden Verfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland und am 22. Juni 2006 im Parallelverfahren 11 K 3024/06 (VG Köln) gegen das nunmehr beklagte Land Klage erhoben. Zugleich haben sie um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht.
Die Anträge auf Erlass einstweiliger Anordnungen sind in beiden Instanzen ohne Erfolg geblieben. Das Verwaltungsgericht (Beschlüsse vom 14. Juli 2006 - 11 L 780/06 und 11 L 1014/06 -) hat beide Anträge als unzulässig abgelehnt. Der Senat (Beschluss vom 22. November 2006 - 8 B 1695/06 -) hat das gegen die Bundesrepublik Deutschland gerichtete Begehren als zulässig, aber unbegründet angesehen. In diesem Zusammenhang hat er ausgeführt, dass die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob die Liegendbeförderung einer Ausnahmegenehmigung bedürfe, ein Rechtsverhältnis zwischen den Klägern und der beklagten Bundesrepublik begründe, weil nach § 70 Abs. 1 Nr. 3 StVZO der Bund für die Erteilung einer gegebenenfalls zu beantragenden Genehmigung zuständig wäre.
In dem gegen das Land Nordrhein-Westfalen gerichteten Verfahren hat der Senat die Beschwerde ebenfalls zurückgewiesen, dabei aber die Zulässigkeit jenes Antrags offengelassen (Beschluss vom 22. November 2006 - 8 B 1694/06 -).
Daraufhin haben die Kläger ihre gegen das Land Nordrhein-Westfalen gerichtete Klage 11 K 3024/06 (VG Köln) zurückgenommen.
Zur Begründung ihrer gegen die Bundesrepublik Deutschland fortgeführten Klage haben die Kläger vorgetragen: Sie hätten ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass sie auch nach dem 1. April 2006 weiterhin berechtigt seien, mit ihren nach dem 1. Oktober 1999 in Verkehr gebrachten Liegendbussen Busfahrgäste liegend zu transportieren. Das Feststellungsinteresse ergebe sich daraus, dass die Rechtslage unklar sei und die beklagte Bundesrepublik Deutschland eine andere Auffassung vertrete als die Kläger. Das Feststellungsbegehren werde gegenüber dem Bund erhoben, weil zu erwarten sei, dass sich nachgeordnete Bundes- sowie Landesbehörden der Auffassung des zuständigen Bundesministeriums anschließen und ordnungs- bzw. ordnungswidrigkeitenrechtlich einschreiten. § 35i StVZO n.F. sei verfassungswidrig und deshalb nichtig. Die Änderungsverordnung verletze sie in ihren Grundrechten aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG (Eigentumsfreiheit), Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG (Berufsfreiheit) und Art. 3 Abs. 1 GG (Gleichheitssatz). Die hier erfolgte Verkürzung von Eigentümerbefugnissen habe enteignungsgleiche Wirkung, weshalb sie nur durch Parlamentsgesetz und zudem nur in Verbindung mit einer Entschädigungsregelung hätte geregelt werden dürfen. Die Ausrüstung für die Liegendbeförderung erfordere einen Kostenaufwand von 50.000 Euro bis 60.000 Euro pro Bus, wobei die Anschaffungskosten für einen Reisebus bei 350.000 Euro bis 400.000 Euro lägen. Die Liegendbeförderung stelle einen speziellen Markt innerhalb des - gesättigten - Reisemarktes dar. Deshalb könnten zurückgebaute Liegendbusse nicht ohne weiteres am Markt untergebracht werden. Die Änderungsverordnung sei unverhältnismäßig, weil keine Übergangsregelung vorgesehen sei. Zudem verstoße sie gegen das Rückwirkungsverbot.
Entgegen der Auffassung des Bundesverkehrsministeriums diene die Änderung des § 35i Abs. 2 StVZO nicht lediglich einer Klarstellung der geltenden Rechtslage, sondern begründe erstmals ein Verbot der Liegendbeförderung in Kraftomnibussen. Es treffe auch nicht zu, dass ein Verbot der Liegendbeförderung gemeinschaftsrechtlich geboten sei. Die bisher geltende Fassung des § 35i Abs. 2 StVZO habe die Liegendbeförderung in Kraftomnibussen bei Vorhandensein geeigneter Rückhalteeinrichtungen ausdrücklich zugelassen. Bei der Umsetzung der Richtlinie 77/541/EWG durch Einführung der Gurtanlegepflicht in Kraftomnibussen im Jahr 1998 sei dem Verordnungsgeber die grundsätzliche Zulassung der Liegendbeförderung in § 35i StVZO bekannt gewesen. Gleichwohl sei § 35i StVZO nicht geändert worden. Auch die Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums vom 3. September 1991 zu Rückhalteeinrichtungen nach § 35i Abs. 2 StVZO a.F. seien weiterhin in Kraft.
Ein Verbot der Liegendbeförderung habe sich bislang nicht schon aus § 35a Abs. 4 StVZO i.V.m. § 21a Abs. 1 Satz 1 StVO ergeben. Nach diesen Vorschriften sei eine Gurtanlegepflicht in Omnibussen nur in Bezug auf Sitzplätze geregelt. Eine Aussage über Liegendbeförderungen in Kraftomnibussen treffe § 35a Abs. 4 StVZO nicht. Die in den Anhängen zu dieser Vorschrift geregelten Angaben zur Beschaffenheit von Sicherheitsgurten und Rückhaltesystemen verhielten sich nicht zur Beschaffenheit von Schlafzellen und entsprechenden Rückhaltesystemen. Ein Verbot der Liegendbeförderung, wie es außer in Deutschland derzeit nur in Dänemark geplant sei, sei auch nicht der richtige Weg, um die Sicherheit im Reiseverkehr zu erhöhen. Vielmehr sei es sinnvoll, den Reise- und Bussektor zu ermutigen, technische Systeme zu entwickeln, die auf allen Sitzen, auch in Schlafposition, genutzt werden könnten, und die diesbezüglichen Anforderungen in einer EU-Richtlinie für den Einbau und Gebrauch von Sicherheitsgurten in Schlafbussen zu regeln. Ein Totalverbot der Liegendbeförderung sei erst gerechtfertigt, wenn festgestellt sei, dass ein sicherer Transport nicht durch technische Regelwerke und Vorschriften gewährleistet werden könne. Es sei aber bislang nicht abschließend untersucht worden, ob für liegende Fahrgäste in Kraftomnibussen das gleiche Sicherheitsniveau gewährleistet werden könne bzw. schon gewährleistet sei - wie für Fahrgäste mit angelegten Sicherheitsgurten. Es stehe nicht einmal fest, dass die Liegendbeförderung überhaupt gegenüber der Sitzendbeförderung ein erhöhtes Risiko bedeute. In diesem Zusammenhang sei von Bedeutung, dass der Einbau von Liegendkabinen zu einer erhöhten Versteifung des Buskorpus führe und die Trennwände eine Vorwärtsbeschleunigung der liegenden Fahrgäste verhinderten.
Bauartgenehmigungen für Rückhalteeinrichtungen für liegende Fahrgäste seien nicht erforderlich. Das Erfordernis gelte nur für Sicherheitsgurte und Rückhaltesysteme.
Das Verbot der Liegendbeförderung in Kraftomnibussen stelle darüber hinaus eine mit dem Gleichheitssatz nicht zu vereinbarende Ungleichbehandlung dar. Die Nutzung von Schlafkabinen in Lastkraftwagen sei ebenso wenig verboten wie die Liegendbeförderung im Bahnverkehr. Eine Ungleichbehandlung ergebe sich auch im Verhältnis zu Busunternehmern aus anderen EG-Mitgliedstaaten.
Die Kläger haben beantragt,
festzustellen, dass sie berechtigt sind, auch ab dem 1. April 2006 aufgrund der ihnen vor dem 1. April 2006 von der Straßenverkehrsbehörde erteilten Zulassungen für die Liegendbeförderung mit ihren nach dem 1. Oktober 1999 erstmalig in Verkehr gekommenen Kraftomnibussen Liegendbeförderungen ohne Ausnahmegenehmigung durchzuführen.
Die beklagte Bundesrepublik Deutschland hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat ausgeführt: Die Feststellungsklage sei unzulässig, weil sie auf eine abstrakte Normenkontrolle ziele, die nur nach Maßgabe von § 47 VwGO in Betracht komme. Dessen Voraussetzungen lägen hier aber nicht vor. Ein Rechtsverhältnis ihr gegenüber bestehe nicht, weil sie weder zur Erteilung von Ausnahmegenehmigungen nach § 70 StVZO noch zur Einschränkung oder Beseitigung der von Landesbehörden erteilten straßenverkehrsrechtlichen Zulassungen nach § 18 Abs. 1 StVZO a.F. befugt sei. Auch Eingriffs- oder Weisungsrechte gegenüber den zuständigen Landesbehörden besitze sie nicht. Unabhängig davon sei die Klage unbegründet. Die Frage der Rechtmäßigkeit der Übergangsregelungen oder einer Rückwirkung stelle sich nicht, weil lediglich die seit 1998 geltende Rechtslage klargestellt worden sei. Auf Vertrauensschutz könnten sich die Kläger nicht berufen. Das Verbot der Liegendbeförderung ergebe sich bereits aus § 35a Abs. 4 StVZO i.V.m. § 21a Abs. 1 StVO. Danach seien Kraftomnibusse - vorbehaltlich bestimmter, hier nicht einschlägiger Ausnahmen - mit Sicherheitsgurten auszustatten und vorgeschriebene Sicherheitsgurte während der Fahrt anzulegen. Rückhaltesysteme, die liegende Fahrgäste im Falle des Umstürzens oder Überschlagens des Busses schützen könnten und den Anforderungen nach § 35a Abs. 4 StVZO (vgl. auch § 22a Abs. 1 Nr. 25 StVZO) entsprächen, gebe es nicht. Die Liegendbeförderung in ausländischen Reisebussen sei deshalb - nur - dann zu beanstanden, wenn diese nach den in ihrem Heimatstaat geltenden Vorschriften mit Sicherheitsgurten ausgerüstet sein müssten.
Auf die Richtlinie vom 3. September 1991 über sicherheitstechnische Anforderungen an Fahrgastliegeplätze und ihre Rückhalteeinrichtungen in Kraftomnibussen könnten sich die Kläger ebenfalls nicht berufen. Gegenstand dieser Richtlinie seien seinerzeit die Anforderungen an Rückhalteeinrichtungen allein unter dem Aspekt des Frontalaufpralls des Busses auf ein Hindernis gewesen. Durch die ab 1998/1999 geltende Pflicht zur Ausrüstung bestimmter Kraftomnibusse mit Sicherheitsgurten und die Verpflichtung zum Anlegen dieser Sicherheitsgurte sei ein höheres Schutzziel erreicht worden. Die Richtlinie von 1991 sei weitgehend, nämlich in Bezug auf die Busse, die den neuen Ausrüstungsvorschriften unterlägen, gegenstandslos. Da die Richtlinie auf ältere, nicht mit Sicherheitsgurten auszurüstende Busse weiterhin Anwendung finde, insbesondere bei den jährlichen Hauptuntersuchungen zugrunde zu legen sei, habe sie bislang noch nicht aufgehoben werden können. Bauartgenehmigungen für Rückhalteeinrichtungen nach § 35i Abs. 2 StVZO a.F. seien vom zuständigen Kraftfahrt-Bundesamt im Übrigen nicht erteilt worden. Rückhaltesysteme in Kraftfahrzeugen bedürften nach § 22a Abs. 2 StVZO einer Bauartgenehmigung. Sofern nach Inkrafttreten der Ausrüstungsvorschriften des § 35a StVZO amtlich anerkannte Sachverständige Rückhalteeinrichtungen begutachtet und Zulassungsbehörden in den Fahrzeugpapieren unter Ziffer 33 einen Eintrag von Liegeplätzen nach § 35i Abs. 2 StVZO vorgenommen hätten, handele es sich um Fehleintragungen, die von den Landesbehörden zu vertreten seien.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 5. Dezember 2008 als jedenfalls unbegründet abgewiesen. Eine Berechtigung der Kläger, auch ohne Ausnahmegenehmigung Liegendbeförderungen durchzuführen, ergebe sich nicht aus den straßenverkehrsrechtlichen Zulassungen. Es könne auch nicht festgestellt werden, dass die Neufassung des § 35i Abs. 2 StVZO nichtig sei.
Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung tragen die Kläger vor:
Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon, dass sich aus § 35a Abs. 4 StVZO i.V.m. § 21a StVO eine Gurtpflicht für liegend beförderte Fahrgäste ergebe. § 35a Abs. 4 StVZO lasse neben Sicherheitsgurten auch Rückhaltesysteme genügen; mit derartigen Rückhaltesystemen seien ihre Busse ausgerüstet.
Unzutreffend sei auch die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass nach § 21a StVO grundsätzlich alle in einem fahrenden Kraftomnibus befindlichen Fahrgäste angeschnallt sein müssten und § 21a StVO die Ausnahmen von der Gurtpflicht abschließend regele. Tatsächlich gelte die gesamte Norm nur für vorgeschriebene Sicherheitsgurte. Für die Liegendbeförderung seien Sicherheitsgurte aber gerade nicht vorgeschrieben. Die generelle Gurtpflicht gelte nur für Sitzplätze. Das werde auch daraus deutlich, dass Fahrgäste im Linien- und Überlandverkehr auf Stehplätzen befördert werden dürften.
Eine Auslegung der maßgeblichen Vorschriften des nationalen Rechts dahin, dass bei Liegendbeförderung keine Gurtpflicht bestehe, sei auch gemeinschaftsrechtlich geboten. Die Liegendbeförderung sei nach europäischem Recht weder verboten noch einer Gurtpflicht unterworfen. Das Gemeinschaftsrecht untersage mitgliedstaatliche Nutzungsverbote. Maßgeblich seien hier die Richtlinien vom 16. Dezember 1991 über die Gurtanlegepflicht und die Pflicht zur Benutzung von Kinderrückhalteeinrichtungen (RL 91/671/EWG), vom 28. Juni 1977 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Sicherheitsgurte und Haltesysteme für Kraftfahrzeuge (RL 77/541/EWG) und vom 20. November 2001 über besondere Vorschriften für Fahrzeuge zur Personenbeförderung mit mehr als acht Sitzplätzen außer dem Fahrer und zur Änderung der Richtlinien 70/156/EWG und 97/27/EG (RL 2001/85/EG). In der RL 91/671/EWG unterscheide der Gemeinschaftsgesetzgeber zwischen der Beförderung im Sitzen einerseits und in anderen Varianten - im Stehen oder im Liegen - andererseits; die Pflicht zur Benutzung von vorhandenen Sicherheitssystemen bestehe nur für Fahrgäste, die sich auf ihren Sitzen befänden. Die Mitgliedstaaten seien nur befugt, weitere Ausnahmen von der Gurtpflicht zuzulassen; dem deutschen Verordnungsgeber fehle die Kompetenz für den Erlass von engeren Regelungen mit höherer Schutzintensität. Die Richtlinie 77/541/EWG sehe selbst keine Gurtpflicht vor; die im Anhang I der Richtlinie enthaltenen Definitionen der Begriffe "Sicherheitsgurt" und "Rückhaltesystem" gälten nicht für Fahrzeuge der Klasse M3, sondern nur für Fahrzeuge der Klassen M1 und N. Unabhängig davon habe das Verwaltungsgericht den Begriff des Rückhaltesystems zu eng ausgelegt, indem es angenommen habe, dass Reisende durch solche Systeme "wie auf Sitzen angeschnallt" werden müssten. Damit habe das Verwaltungsgericht den Unterschied zwischen Sicherheitsgurten und Rückhaltesystemen verkannt. In der RL 2001/85/EG sei geregelt, dass die Mitgliedstaaten weder die Betriebserlaubnis noch die Zulassung, den Verkauf oder die Inbetriebnahme von Fahrzeugen der Klasse M3 verweigern dürfen, solange kein Verstoß gegen die Bestimmungen der Richtlinie vorliege. Daraus folge, dass die aus der Änderung des § 35i Abs. 2 StVZO folgende Nutzungsuntersagung schon aufgrund des Richtlinienverstoßes europarechtswidrig sei.
Die Auffassung der Kläger werde durch die Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 20. Juli 2006 bestätigt: Nach europäischer Gesetzgebung sei es nicht grundsätzlich untersagt, Fahrgäste anders als sitzend ("z.B. stehend") zu befördern. Die europäischen Richtlinien regelten lediglich die Beförderung von in Reisebussen sitzenden Fahrgästen. Ein totales Verbot der Liegendbeförderung halte die Kommission für unverhältnismäßig.
Darüber hinaus verstoße die nationale Regelung gegen die europäische Dienstleistungsfreiheit. Auch wenn die Sicherheit der Fahrgäste ein hohes Gut darstelle, werde ein Totalverbot des Liegendtransports den auch europarechtlich gebotenen Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen, die den innergemeinschaftlichen Wirtschaftsverkehr behindern, nicht gerecht.
§ 35i Abs. 2 StVZO n.F. sei überdies verfassungswidrig. Das Verbot der Liegendbeförderung stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit und das Eigentumsgrundrecht dar. Letzteres gelte insbesondere für den Kläger zu 2. mit Blick auf seine Patentrechte. Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung sei darin zu sehen, dass eine Stehendbeförderung ausdrücklich ohne Anschnallpflicht erlaubt sei; dabei habe der Verordnungsgeber das mildere Mittel einer generellen Geschwindigkeitsbegrenzung gewählt, während die ungleich weniger gefährdungsträchtige Liegendbeförderung verboten sei. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts von einer bloßen Klarstellung der bereits bestehenden Rechtslage trage dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot nicht hinreichend Rechnung.
Nach Hinweis des Senats, dass aufgrund der zum 1. März 2007 in Kraft getretenen Änderung des § 70 StVZO nicht mehr die bislang beklagte Bundesrepublik Deutschland, sondern eine Landesbehörde zur Erteilung von Ausnahmegenehmigungen zuständig sei, haben die Kläger die Klage dahin geändert, dass diese sich nunmehr gegen das Land Nordrhein-Westfalen richtet.
Die Kläger beantragen,
das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und festzustellen, dass sie berechtigt sind, Liegendbeförderung mit Kraftomnibussen ohne Ausnahmegenehmigung durchzuführen.
Das nunmehr beklagte Land Nordrhein-Westfalen beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Das beklagte Land macht sich den Vortrag der bisherigen Beklagten zu Eigen: Aus der in § 35a Abs. 4 StVZO eröffneten Alternative, Fahrzeuge mit Rückhaltesystemen auszurüsten, könnten die Kläger keine Rechte herleiten, weil es Rückhaltesysteme für liegend zu befördernde Fahrgäste bis heute nicht gebe. Die Ausführungen der Kläger zum Gemeinschaftsrecht, wonach das Verwaltungsgericht von einem unzutreffenden Begriff des Rückhaltesystems ausgegangen sei, seien nicht nachvollziehbar. Das Begriffsverständnis des Verwaltungsgerichts entspreche der Definition im Anhang der RL 77/541/EWG. § 35i Abs. 2 StVZO n.F. ziehe die Konsequenz aus dem Umstand, dass Sicherheitsgurte oder Haltesysteme, die den Bestimmungen der RL 77/541/EWG entsprechen, für den Transport liegender Fahrgäste nicht existierten.
Die Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 20. Juli 2006 stütze die Argumentation der Kläger nicht. Die maßgeblichen Richtlinien bezweckten den Schutz der Insassen gegen ein Hinausgeschleudertwerden im Fall eines Unfalls. Dazu sollte in Kraftfahrzeugen der Klassen M2 und M3 (Busse) an allen nach vorne und nach hinten gerichteten Sitzen zumindest der Einbau von Beckengurten mit Retraktoren vorgeschrieben werden. Ausgenommen seien Fahrzeuge, die für den Einsatz im Nahverkehr (Stadtbusse) und für stehende Fahrgäste ausgelegt seien. Den Bedenken der Kommission gegen ein totales Verbot für Liegendtransporte, selbst für Busse, die noch mit Liegen zugelassen worden seien, trage die deutsche Rechtslage Rechnung: In den Bussen, die vor Inkrafttreten der Ausrüstungsvorschriften für Sicherheitsgurte in den Verkehr gekommen seien, sei die Beförderung von liegenden Fahrgästen weiterhin zulässig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und der Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (11 L 780/06 VG Köln/8 B 1695/06 und 11 L 1014/06 VG Köln/8 B 1694/06) sowie des Parallelverfahrens 11 K 3024/06 VG Köln Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung der Kläger hat keinen Erfolg. Sie ist unbegründet.
I. Die im Berufungsverfahren erklärte Klageänderung ist nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässig.
Das beklagte Land hat der Klageänderung zugestimmt, indem es sich, ohne ihr zu widersprechen, auf die Klage eingelassen hat (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 91 Abs. 2 VwGO). Unabhängig davon ist die Klageänderung sachdienlich, weil sie der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streits dient, was im Falle der Fortführung der Klage gegen die bisherige Beklagte aus prozessualen Gründen nicht möglich gewesen wäre, und zugleich im wohlverstandenen Interesse des beklagten Landes liegt, dessen Behörden hier nach § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung und auch für gegebenenfalls erforderliche Gefahrenabwehrmaßnahmen zuständig sind.
II. Die Klage ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren zulässig.
1. Die Feststellungsklage ist statthaft.
Mit der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung besteht und das Begehren nicht durch eine Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgt werden kann oder hätte verfolgt werden können.
a) Mit dem alleinigen Ziel, die Nichtigkeit einer Rechtsnorm festzustellen, wäre die Feststellungsklage allerdings von vornherein unzulässig, da eine solche Klage auf kein Rechtsverhältnis abzielt, sondern eine Umgehung des § 47 VwGO ermöglichen würde. Dasselbe gilt für eine Klage auf Feststellung der Unanwendbarkeit einer Rechtsnorm wegen Verstoßes gegen Europarecht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 2007 7 C 13.06 -, NVwZ 2007, 1311, juris Rn. 20.
Darum geht es hier aber nicht. Gegen die Statthaftigkeit einer Feststellungsklage, mit der - wie hier - die Feststellung begehrt wird, dass wegen Ungültigkeit oder Unanwendbarkeit einer Rechtsnorm kein Rechtsverhältnis zu dem anderen Beteiligten begründet ist, bestehen keine Bedenken.
Ein Rechtsverhältnis zwischen den jetzigen Beteiligten des vorliegenden Rechtsstreits ist jedenfalls deshalb eröffnet, weil eine Behörde des nunmehr beklagten Landes für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zuständig wäre.
Zu den rechtlichen Beziehungen, die ein Rechtsverhältnis i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO begründen, gehört die Genehmigungspflichtigkeit eines Vorgangs. Beteiligt an diesem Rechtsverhältnis sind derjenige, der der Genehmigung bedarf, und die für die Erteilung zuständige Behörde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 2005 3 C 3.04 -, DAR 2005, 582.
Nach der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Rechtslage ist eine Landes- und nicht eine Bundesbehörde für die Erteilung der gegebenenfalls erforderlichen Ausnahmegenehmigung zuständig. Demgegenüber hatte der Senat im vorangegangenen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes,
OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 8 B 1695/06 -, NWVBl. 2007, 234 = VRS 112, 235,
das Vorliegen eines Rechtsverhältnisses zwischen den Klägern und der Bundesrepublik Deutschland mit Blick darauf angenommen, dass das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung nach Maßgabe der zum Zeitpunkt der Beschwerdeentscheidung geltenden Zuständigkeitsbestimmungen für die Erteilung einer - im Falle der Wirksamkeit des § 35i Abs. 2 StVZO n.F. erforderlichen Ausnahmegenehmigung zuständig gewesen wäre.
Nach § 70 Abs. 1 Nr. 3 StVZO ist das Bundesministerium zur Genehmigung von Ausnahmen zuständig, wenn nicht nach Nr. 1 oder Nr. 2 des § 70 Abs. 1 StVZO eine Zuständigkeit der Landesbehörden begründet ist. § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO, der die Zuständigkeit der höheren Verwaltungsbehörde anordnet, findet nur Anwendung auf die dort aufgezählten Bestimmungen der StVZO, zu denen § 35i StVZO nicht zählt. § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO in der zum Zeitpunkt der Beschwerdeentscheidung geltenden Fassung begründete eine Zuständigkeit der obersten Landesbehörden oder der von ihnen bestimmten oder nach Landesrecht zuständigen Stellen, "es sei denn, dass die Auswirkungen sich nicht auf das Gebiet des Landes beschränken und eine einheitliche Entscheidung erforderlich ist." Diese Voraussetzungen waren zum Zeitpunkt der Entscheidung im Eilverfahren erfüllt, weil die Kläger bundesweit Liegendtransporte durchführen möchten und eine einheitliche Beurteilung dieses Lebenssachverhalts geboten erscheint.
Zur Auslegung des § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 2005 - 3 C 3.04 -, DAR 2005, 582.
Mit Wirkung ab dem 1. März 2007 ist § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO indessen geändert worden. Nach der nunmehr geltenden Fassung bleiben die Landesbehörden auch dann zuständig, wenn die Auswirkungen über das Gebiet des Landes hinausgehen. Sofern die Ausnahmen erhebliche Auswirkungen auf das Gebiet anderer Länder haben, ergeht die Entscheidung im Einvernehmen mit den zuständigen Behörden dieser Länder. Mit dieser Änderung wollte der Verordnungsgeber das Bundesverkehrsministerium von reinen Vollzugsaufgaben wie insbesondere der nach dem Urteil des BVerwG vom 14. April 2005 - 3 C 3.04 - (a.a.O.) bestehenden Zuständigkeit für bundesweite Ausnahmegenehmigungen entlasten.
Vgl. Begründung des Bundesrats zu § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO i.d.F. der Änderungsverordnung vom 25. April 2006, VkBl. 2006, 615, abgedruckt bei Dauer, in Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 40. Aufl. 2009, § 70 StVZO Rn. 1.
b) Das Rechtsverhältnis ist zwischen den Beteiligten streitig. Das beklagte Land war schon in dem vorangegangenen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes und im Verfahren 11 K 3024/06 (VG Köln) in den Rechtsstreit einbezogen und hat sich die Rechtsauffassung des Bundesverkehrsministeriums zu Eigen gemacht.
c) Die Kläger haben gegenüber dem Beklagten auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, um ihr künftiges unternehmerisches Verhalten danach ausrichten zu können.
d) Dem Feststellungsbegehren der Kläger steht die Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) nicht entgegen.
Vom Rechtsstandpunkt der Kläger aus kommt eine Verpflichtungs- oder sonstige Leistungsklage nicht in Betracht, da sie die beabsichtigte Liegendbeförderung von Fahrgästen gerade als erlaubnisfrei ansehen und deshalb keine Erlaubnis, sondern die Feststellung der Genehmigungsfreiheit begehren.
Es ist ihnen weder zuzumuten, zur Klärung der widerstreitenden Auffassungen eine Genehmigung zu beantragen, die sie ihrer Ansicht nach nicht benötigen, noch den Erlass repressiver - verbotswidrige Liegendbeförderung ist gemäß § 69a Abs. 3 Nr. 7 d) StVZO bußgeldbewehrt - oder präventiver Maßnahmen der Ordnungsbehörden zu provozieren, um im Rahmen der dagegen gerichteten Anfechtungsmaßnahmen eine Inzidentkontrolle herbeizuführen.
e) Die Kläger können auch nicht darauf verwiesen werden, dass die angestrebte rechtliche Klärung einfacher und effektiver mit einer gegen die Bundesrepublik Deutschland gerichteten Feststellungsklage erreicht werden könnte.
Ein Rechtsverhältnis i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO zwischen den Klägern und der Bundesrepublik Deutschland kann hier nicht deshalb angenommen werden, weil es sich bei der Rechtsvorschrift, um deren Wirksamkeit gestritten wird, um eine Vorschrift des Bundesrechts handelt.
Für die Zulassung einer "atypischen Feststellungsklage" gegen den Normgeber ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kein Raum. Im Regelfall besteht ein Rechtsverhältnis zwischen Normadressaten und Normanwender. Da die Länder Bundesgesetze nach Art. 83 GG grundsätzlich als eigene Angelegenheiten ausführen, hat dies zur Folge, dass der Betroffene bei einer Vielzahl von Normvollzugsverhältnissen jeweils nach seinen Betroffenheiten gegen verschiedene Landesbehörden um Rechtsschutz im Wege der Feststellungsklage nachsuchen muss. Diese Belastung des Rechtsuchenden ist Folge des förderalen Systems und muss unter Zurückstellung prozessökonomischer Erwägungen trotz der wohl höheren Effektivität einer "zentralen" Klage hingenommen werden. Ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG liegt darin nicht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 2007 7 C 13.06 -, NVwZ 2007, 1311, juris Rn. 20 ff.
2. Die Feststellungsklage ist entsprechend dem Rechtsträgerprinzip zu Recht gegen das beklagte Land gerichtet.
Ausgehend von den oben dargelegten Grundsätzen liegt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen den Klägern und dem beklagten Land vor. Landesbehörden sind - wie ausgeführt - für die Erteilung der im Falle der Wirksamkeit von § 35i Abs. 2 StVZO n.F. erforderlichen Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO zuständig.
Daraus, dass eine solche Ausnahmegenehmigung nur "im Einvernehmen" mit den zuständigen Behörden derjenigen Bundesländern zu erteilen wäre, auf deren Gebiet sich die Genehmigung erheblich auswirkt, folgt hier nicht die Notwendigkeit, die anderen Bundesländer nach § 65 Abs. 2 VwGO beizuladen. Denn im vorliegenden Rechtsstreit geht es nicht um die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung, sondern lediglich um die vorgelagerte Frage, ob eine Genehmigung überhaupt erforderlich ist. Die durch das Einvernehmenserfordernis geschützten Rechte anderer Bundesländer werden dadurch noch nicht betroffen, weil sie ein Genehmigungserfordernis voraussetzen.
III. Die Klage ist aber unbegründet.
Die Kläger sind nicht berechtigt, mit Kraftomnibussen, die ab dem 1. Oktober 1999 erstmalig in Verkehr gekommen sind, Liegendbeförderungen ohne Ausnahmegenehmigung durchzuführen.
Eine derartige Berechtigung folgt nicht aus der Eintragung von Liegeplätzen in den Zulassungspapieren (1.). Die von den Klägern geltend gemachte Unwirksamkeit bzw. Unanwendbarkeit des § 35i Abs. 2 StVZO n.F. ergibt sich weder aus Verfassungsrecht (2.) noch aus Gemeinschaftsrecht (3.).
1. Soweit in den Zulassungspapieren für Kraftomnibusse, die ab dem 1. Oktober 1999 erstmalig in Verkehr gebracht wurden, Liegeplätze nach § 35i Abs. 2 StVZO eingetragen sind, ergibt sich daraus keine Berechtigung der Kläger, auch nach dem Inkrafttreten des § 35i Abs. 2 StVZO n.F. mit diesen Bussen Liegendbeförderungen ohne Ausnahmegenehmigung durchzuführen. Wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 22. November 2006 - 8 B 1695/06 - ausgeführt hat, bewirkt die Zulassung nach § 18 StVZO a.F. lediglich, dass das Fahrzeug in der im Zulassungsverfahren zu prüfenden und geprüften Beschaffenheit am öffentlichen Verkehr teilnehmen darf. Eine Entscheidung darüber, in welcher Weise das mit bestimmten Ausrüstungsgegenständen zugelassene Fahrzeug im Straßenverkehr genutzt werden darf, ist damit nicht verbunden. Dieser Auffassung hat die Berufungsbegründung nichts entgegengesetzt.
2. Das in § 35i Abs. 2 StVZO n.F. geregelte Verbot, Fahrgäste - mit Ausnahme von Kindern in Kinderwagen - in Kraftomnibussen liegend zu befördern, ist wirksam. Es ist keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt.
Bedenken gegen die formelle Verfassungsmäßigkeit der Regelung sind weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.
Die in materieller Hinsicht von den Klägern erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die zum 1. April 2006 in Kraft getretene Streichung der bis dahin geltenden Ausnahme für "Fahrgäste, die durch geeignete Rückhalteeinrichtungen hinreichend geschützt sind", sind unbegründet.
a) Wie der Senat bereits im vorangegangenen Eilverfahren ausgeführt hat, verletzt die Neuregelung weder die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG), noch das Eigentumsrecht (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG) oder - als Auffanggrundrecht - die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) der betroffenen Busunternehmer bzw. Busausrüster.
Ungeachtet der Frage, ob und inwieweit der Schutzbereich dieser von den Klägern geltend gemachten Grundrechtsgewährleistungen betroffen ist, liegt ein Grundrechtsverstoß jedenfalls deshalb nicht vor, weil ein etwa anzunehmender Eingriff verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist. Das Verbot der Liegendtransporte dient einem legitimen Zweck - der Sicherheit der Busfahrgäste - und ist auch nicht unverhältnismäßig.
aa) Die Änderungsverordnung vom 3. März 2006 ist nicht deshalb unverhältnismäßig, weil sie ohne Einräumung einer Übergangsfrist bereits zum 1. April 2006 in Kraft getreten ist.
Insoweit ist zunächst klarzustellen, dass die Änderung des § 35i Abs. 2 Satz 2 StVZO nach der diesbezüglichen Übergangsregelung in § 72 Abs. 2 StVZO keine Anwendung findet auf Busse, die vor dem 1. Oktober 1999 in den Verkehr gekommen sind. Die gegen das Fehlen einer Übergangsfrist gerichteten Bedenken der Kläger beziehen sich deshalb - wie auch der erstinstanzlich gestellte Klageantrag deutlich macht - allein auf Busse, die ab dem 1. Oktober 1999 erstmals in den Verkehr gebracht worden sind.
Eine ausdrückliche Übergangsfrist, innerhalb der die nach § 35i Abs. 2 Satz 2 StVZO a.F. scheinbar zulässige Beförderung liegender Busfahrgäste auch in diesen neueren Bussen zugelassen wird, war zur Vermeidung unverhältnismäßiger Härten verfassungsrechtlich nicht geboten.
(a) Der Senat hält an seiner bereits im Beschluss vom 22. November 2006 8 B 1695/06 - (NWVBl. 2007, 234 = VRS 112, 235) dargelegten Auffassung fest, dass sich die Änderung des § 35i Abs. 2 StVZO inhaltlich in einer Klarstellung der ohnehin schon geltenden Rechtslage erschöpfte, nach der Fahrgäste in Bussen, die ab dem 1. Oktober 1999 in Verkehr gekommen sind, die vorhandenen Sicherheitsgurte während der Fahrt anzulegen haben, sofern nicht eine der in § 21a StVO geregelten Ausnahmen vorliegt.
Zustimmend Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 40. Aufl., 2009, § 35i StVZO Rn. 3.
§ 35a Abs. 4 StVZO in der Fassung der Änderungsverordnung vom 26. Mai 1998 (BGBl. I S. 1159) in Verbindung mit der diesbezüglichen Übergangsregelung in § 72 Abs. 2 StVZO bestimmt, dass alle ab dem 1. Oktober 1999 in den Verkehr kommenden Kraftomnibusse mit mehr als 3,5 t - mit Ausnahme der Kraftomnibusse, die sowohl für den Einsatz im Nahverkehr als auch für stehende Fahrgäste gebaut sind (vgl. § 35a Abs. 6 StVZO) - mit Sicherheitsgurten oder Rückhaltesystemen auszurüsten sind. Nach § 21a Abs. 1 Satz 1 StVO müssen vorgeschriebene Sicherheitsgurte während der Fahrt angelegt sein. Ausgenommen sind hiervon nach § 21a Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 und Nr. 6 StVO in der ab dem 1. Juli 1998 geltenden Fassung vom 25. Juni 1998 (BGBl. I S. 1654) Fahrten in Kraftomnibussen, bei denen die Beförderung stehender Fahrgäste zugelassen ist, und in Kraftomnibussen mit einer zulässigen Gesamtmasse von mehr als 3,5 t, wenn die Fahrgäste ihren Sitzplatz nur kurzfristig verlassen.
Aufgrund der Pflicht, vorgeschriebene Sicherheitsgurte während der Fahrt anzulegen, war die Nutzung von Schlafkabinen oder -plätzen, in denen weder Sicherheitsgurte noch Rückhaltesysteme zur Verfügung stehen, in Bussen, die ab dem 1. Oktober 1999 in den Verkehr gekommen sind, bereits seit diesem Zeitpunkt unzulässig. Dieses Ergebnis folgt aus der Zusammenschau von - nur - zwei Rechtsvorschriften. Bedenken gegen die Bestimmtheit der Regelung bestehen nicht.
Angesichts dieser eindeutigen, bereits ab dem 1. Oktober 1999 zu beachtenden Regelung beschränkte sich der Anwendungsbereich des § 35i Abs. 2 Satz 2 StVZO a.F., soweit Fahrgäste, die durch geeignete Rückhalteeinrichtungen hinreichend geschützt sind, ausnahmsweise liegend transportiert werden durften, auf Kraftomnibusse, die vor dem 1. Oktober 1999 in den Verkehr gekommen sind. Für diese älteren Busse gilt nunmehr die zeitlich unbefristete Übergangsregelung in § 72 Abs. 2 StVZO zu § 35i Abs. 2 StVZO n.F.
Der Sache nach hat der Verordnungsgeber mit der Änderung des § 35i Abs. 2 Satz 2 StVZO die für neuere Busse geltende Rechtslage lediglich klargestellt.
Die hiergegen von den Klägern erhobenen Einwände greifen nicht durch.
Die Auffassung der Kläger, die Gurtpflicht gelte nur für sitzende, nicht für liegende Fahrgäste, verkennt, dass die Pflicht, vorgeschriebene Sicherheitsgurte anzulegen, nach dem eindeutigen Wortlaut des § 21a Abs. 1 Satz 1 StVO "während der Fahrt" gilt.
Die weiteren Ausführungen der Kläger dazu, dass die in Bussen für den Liegendtransport vorhandenen Rückhalteeinrichtungen den Erfordernissen des § 35a Abs. 4 StVZO genügten und den geltenden Sicherheitsanforderungen entsprächen, beruhen auf einem Fehlverständnis des Begriffs der Rückhaltesysteme, der von dem der Rückhalteeinrichtungen i.S.d. § 35i Abs. 2 StVZO a.F. zu unterscheiden ist.
Nach § 35a Abs. 4 StVZO müssen die - auch für Kraftomnibusse vorgeschriebenen - Sicherheitsgurte und Rückhaltesysteme den im Anhang zu dieser Vorschrift genannten Bestimmungen entsprechen. Gleichzeitig mit der Änderungsverordnung vom 26. Mai 1998 ist in den Anhang zur StVZO hinsichtlich dessen § 35a Abs. 4, 6, 7 und 12 ein Verweis auf Anhang I, Abschnitte 1 und 3, Anhänge XV und XVII der Richtlinie 77/541/EWG vom 28. Juni 1977 (ABl. EG Nr. L 220 vom 29. August 1977, S. 95) mit nachfolgenden Änderungen, zuletzt geändert durch die Richtlinie 2000/3/EG vom 22. Februar 2000 (ABl. EG Nr. L 53 vom 25. Februar 2000, S. 1), aufgenommen worden. Die in Anhang I Abschnitt 1 der Richtlinie 77/541/EWG enthaltenen gemeinschaftsrechtlichen Begriffsbestimmungen gelten danach unmittelbar auch für das nationale Recht. Nach Nr. 1.11 des Anhangs I der Richtlinie - und damit zugleich für § 35a Abs. 4 StVZO - ist ein Rückhaltesystem definiert als ein System, das einen durch geeignete Mittel an der Fahrzeugstruktur befestigten Sitz und einen Sicherheitsgurt umfasst, für den zumindest eine Verankerung an der Sitzstruktur angebracht ist.
Rückhalteeinrichtungen i.S.d. § 35i Abs. 2 StVZO a.F. dienen dem Schutz liegender, typischerweise schlafender Passagiere bei Zusammenstößen oder plötzlicher Verzögerung der Geschwindigkeit.
Zu den diesbezüglichen Anforderungen an "geeignete Rückhalteeinrichtungen" i.S.d. § 35i Abs. 2 StVZO a.F. vgl. die Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums für Fahrgastliegeplätze und Rückhalteeinrichtungen in Kraftomnibussen vom 3. September 1991 - StV 13/36.38.02-02 -, VkBl. 1991, 668.
Sie sollen die Fahrgäste vornehmlich bei Auffahrunfällen und Frontalzusammenstößen schützen.
Demgegenüber sollen Rückhaltesysteme ein höheres Sicherheitsniveau bieten, indem sie wie ein Sicherheitsgurt bei einem Umkippen oder Überschlagen des Busses verhindern, dass die Insassen unkontrolliert in den Bussen umher- oder herausgeschleudert werden.
So die Begründung zur Änderungsverordnung vom 3. März 2006, VkBl. 2006, 280 (285).
Gemessen daran fallen die in den Bussen der Kläger verwendeten bzw. vom Kläger zu 2. vertriebenen Vorrichtungen nicht unter den Begriff der Rückhaltesysteme i.S.d. § 35a Abs. 4 StVZO. Wie die Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht ausdrücklich erklärt haben und durch die von ihnen vorgelegten Bilder bestätigt wird, handelt es sich bei den von ihnen verwendeten Rückhaltevorrichtungen nicht um Sicherheitsgurte, mit denen Menschen "wie auf Sitzen angeschnallt" werden. Es gibt nur Textilbänder, die seitlich an den Schlafkabinen angeordnet sind und ein Herausfallen verhindern sollen. Dass damit ein der Verwendung von Sicherheitsgurten vergleichbares Schutzniveau nicht erreicht wird, ergibt sich aus den genannten unterschiedlichen Gefahrensituationen, für die sie gedacht sind. Ungeachtet aller sonstigen Bedenken kommt deshalb auch eine analoge Anwendung des § 35a Abs. 4 StVZO auf derartige Haltevorrichtungen nicht in Betracht.
Deren Benutzung reicht mithin zur Erfüllung der nach § 21a Abs. 1 Satz 1 StVO "während der Fahrt" auch für Busse, die ab dem 1. Oktober 1999 zugelassen worden sind, geltenden Gurtpflicht nicht aus.
Den vorstehenden Sachverhalt kann der Senat bereits aufgrund des von den Klägern vorgelegten Fotomaterials und des dieses erläuternden Sachvortrags ausreichend beurteilen. Der angeregten, nach § 244 Abs. 5 StPO im Ermessen des Gerichts stehendend Beweisaufnahme durch Inaugenscheinnahme eines Busses bedarf es nicht. Ebenso wenig bedarf es der Vernehmung des von den Klägern angebotenen sachverständigen Zeugen. Auf dessen Einschätzung, ob die Rückhaltevorrichtungen geeignet und sicher sind, kommt es aus Rechtsgründen nicht an, weil jedenfalls feststeht, dass es sich nicht um Rückhaltesysteme i.S.d. § 35a Abs. 4 StVZO handelt.
(b) Auch wenn man annehmen wollte, dass die Rechtslage bis zur Änderung des § 35i Abs. 2 Satz 2 StVZO unklar oder jedenfalls missverständlich war, verstößt die Neuregelung nicht gegen Vertrauensschutzgrundsätze.
Ein etwaiges Vertrauen der Kläger, weiterhin Liegendtransporte durchführen zu können, genießt keinen Vertrauensschutz. Denn gerade wenn das geltende Recht unklar und verworren oder lückenhaft ist, kann sich der Bürger auf dessen Fortbestand nicht verlassen. Ein diesbezügliches Vertrauen wäre verfassungsrechtlich nicht geschützt.
Vgl. BVerfG, Entscheidung vom 23. März 1971 2 BvL 2/66, 2 BvR 168/66, 2 BvR 196/66, 2 BvR 197/66, 2 BvR 210/66, 2 BvR 472/66 -, BVerfGE 30, 367 = juris Rn. 78.
(c) Selbst unter Zugrundelegung der Rechtsauffassung der Kläger, dass § 35i Abs. 2 StVZO n.F. eine inhaltliche Neuregelung und nicht lediglich eine Klarstellung des geltenden Rechts sei, war die Einräumung einer Übergangsfrist, innerhalb der die Beförderung liegender Busfahrgäste zugelassen wird, verfassungsrechtlich nicht geboten.
Eine unzulässige Rückwirkung liegt nicht vor. In Betracht kommt hier allenfalls eine sogenannte unechte Rückwirkung. Eine solche ist gegeben, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Grenzen für die Zulässigkeit einer unechten Rückwirkung können sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip ergeben.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1996 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, BVerfGE 95, 64 = juris Rn. 109.
Die mit dem Verbot der Liegendtransporte verbundene Belastung der betroffenen Busunternehmen besteht darin, dass Liegen nebst Haltevorrichtungen, die in ab dem 1. Oktober 1999 in den Verkehr gekommene Busse eingebaut worden sind, nicht mehr während der Fahrt genutzt werden dürfen bzw. - bezogen auf Busausrüster wie den Kläger zu 2. - darin, dass die Vermarktungschancen für das angebotene Produkt beeinträchtigt werden. Die darin zu sehende nachträgliche teilweise Entwertung einer zuvor getätigten unternehmerischen Investition ist verfassungsrechtlich unbedenklich.
Die von der Änderung betroffenen Busunternehmer hatten auch ohne eine ausdrückliche Übergangsregelung ausreichend Zeit, sich auf die neue Rechtslage einzustellen. Zumindest in Fachkreisen war schon im Herbst 2004 bekannt, dass das Bundesverkehrsministerium eine Änderungsverordnung zur Frage der Liegendbeförderung plante. Das belegt das im Verfahren vorgelegte Schreiben des Ministeriums an den Kläger zu 2. vom 17. November 2004, in dem auf vorangegangene Telefongespräche Bezug genommen wurde. Der zwischen dem Bekanntwerden des Änderungsvorhabens im Jahr 2004 und dem Inkrafttreten der Änderungsverordnung am 1. April 2006 vergangene Zeitraum von weit über einem Jahr, in dem die Liegendbeförderung weiterhin geduldet wurde, reichte aus. Eine darüber hinausgehende Übergangsregelung war unter Berücksichtigung des hohen Wertes der gefährdeten Rechtsgüter - Leib und Leben der beförderten Personen - verfassungsrechtlich nicht geboten. Der Verzicht auf eine gesonderte Übergangsregelung stellt auch keine Ungleichbehandlung im Verhältnis zu der Übergangsregelung dar, die nach § 72 Abs. 2 StVZO für Busse gilt, die vor dem 1. Oktober 1999 in den Verkehr gebracht worden sind. Denn von der Änderung des § 35i Abs. 2 StVZO sind ausschließlich solche Busse betroffen, die bereits mit Sicherheitsgurten ausgestattet sein müssen. Der Liegendtransport wäre in diesen Bussen - anders als in den unter die Übergangsregelung nach § 72 Abs. 2 StVZO fallenden Bussen - mit einem Verzicht auf ein vorhandenes Schutzsystem verbunden.
Vertrauensschutzaspekte stünden der Neuregelung auch dann nicht entgegen, wenn die Auffassung der Kläger zuträfe, dass die bei Liegendtransporten verwendeten Rückhalteeinrichtungen Rückhaltesysteme i.S.d. § 35a Abs. 4 StVZO sind. Nach dem von den Klägern nicht in Frage gestellten Vortrag der Beklagten gibt es nämlich keine Busunternehmen, deren Rückhalteeinrichtungen für Schlafplätze über eine Bauartgenehmigung verfügen. Eine solche wäre aber erforderlich, wenn die betreffenden Rückhalteeinrichtungen Rückhaltesysteme i.S.d. § 35a Abs. 4 StVZO wären. Bereits seit dem 1. November 1994 ist in § 22a Abs. 1 Nr. 25 StVZO (in der Fassung der Verordnung vom 25. Oktober 1994, BGBl. I S. 3127) geregelt, dass Sicherheitsgurte "und andere Rückhaltesysteme in Kraftfahrzeugen" in einer amtlich genehmigten Bauart ausgeführt sein müssen.
Das Vertrauen, technische Vorrichtungen, die ohne erforderliche Bauartgenehmigung eingebaut und in Betrieb genommen worden sind, zukünftig weiterbenutzen zu dürfen, ist nicht schützenswert.
bb) Die Regelung einer generellen Pflicht, vorhandene Sicherheitsgurte während der Fahrt anzulegen, erweist sich auch sonst nicht als unverhältnismäßig.
Dass die Sicherheit der Fahrgäste ein legitimes Ziel ist, stellen die Kläger nicht in Frage. Ihr Einwand, es gebe keine Tatsachengrundlagen für die Annahme, dass eine Liegendbeförderung überhaupt kausal für ein besonderes Maß an Gesundheitsgefährdung sei, greift - wörtlich verstanden - zu kurz. Es geht hier nicht um die Gefahren bei der normalen Beförderung, etwa bei plötzlichen Bremsmanövern oder Kurvenfahrten, sondern um die Gefahr, dass Fahrgäste bei einem Unfall umhergeschleudert und dabei verletzt werden. Das Bestehen einer solchen Gefahr drängt sich nach allgemeiner Lebenserfahrung auf. Jedenfalls ist es nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber im Rahmen einer abstrakten Betrachtung eine Gefahr als hinreichend wahrscheinlich angesehen hat, weil die bei Schlafkabinen verwendeten Haltevorrichtungen zumindest bei bestimmten Unfallhergängen - Umkippen bzw. Überschlagen des Busses - nicht das gleiche Sicherheitsniveau bieten wie ordnungsgemäß angelegte Sicherheitsgurte.
Vgl. die Begründung zur Änderungsverordnung vom 3. März 2006, VkBl. 2006, 280 (285).
Die Kläger können auch nicht mit Erfolg einwenden, dass das Ziel einer Verbesserung der Verkehrssicherheit für Businsassen durch Maßnahmen hätte erreicht werden können, die den Busverkehr weniger einschränken.
Die von den Klägern in diesem Zusammenhang aufgeworfene Alternative einer Geschwindigkeitsbegrenzung auf 60 km/h stellt die Erforderlichkeit der getroffenen Regelung nicht in Frage. Eine Geschwindigkeitsbegrenzung würde keinen gleich wirksamen Schutz bewirken. In einem Bus liegend transportierte, nicht angeschnallte, regelmäßig schlafende Fahrgäste sind im Falle eines Unfalls auch schon bei einer Geschwindigkeit von nur 60 km/h einer ernstlichen Gefahr ausgesetzt, herauszufallen oder sogar herausgeschleudert zu werden. Im Übrigen birgt eine so erhebliche Unterschreitung der auf Autobahnen - anders als im Stadt- oder Überlandverkehr - üblicherweise gefahrenen, bei Omnibussen von anderen Verkehrsteilnehmern erwarteten Geschwindigkeit die zusätzliche Gefahr von Auffahrunfällen.
Anhaltspunkte dafür, dass es bereits technische Vorrichtungen gibt, die für liegend transportierte Fahrgäste bei einem Umkippen oder Überschlagen des Busses den gleichen Schutz gewährleisten wie Sicherheitsgurte bei sitzenden Fahrgästen, sind weder dargelegt noch sonst ersichtlich. Sofern ein derartiges Sicherheitssystem - dessen Entwicklung indes weder dem nationalen noch dem Gemeinschaftsgesetzgeber obliegt - zukünftig verfügbar sein sollte, wäre der Verordnungsgeber gehalten, zu überprüfen, ob an dem Verbot des § 35i Abs. 2 StVZO n.F. festgehalten werden soll. Gegebenenfalls käme auch die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen nach § 70 StVZO in Betracht. Die Verhältnismäßigkeit der derzeitigen Regelung wird dadurch jedoch nicht in Frage gestellt.
b) Der von den Klägern gerügte Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) liegt ebenfalls nicht vor.
Der allgemeine Gleichheitssatz enthält kein verfassungsrechtliches Gebot, ähnliche Sachverhalte in verschiedenen Ordnungsbereichen gleich zu regeln.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Januar 2005 2 B 95.04 -, Buchholz 11 Art. 3 GG Nr. 481, m.w.N. zur Rspr. des BVerfG.
Ausgehend davon ist der Gleichbehandlungsgrundsatz nicht verletzt, weil es sich bei den insoweit von den Klägern angeführten angeblichen Vergleichsfällen Busse mit Stehplätzen, Züge, LKW-Schlafkabinen - um andere Sachverhalte und andere Ordnungsbereiche handelt.
Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung liegt nicht darin, dass die Straßenverkehrsordnung an anderer Stelle eine Regelung vorsieht, wie sie den Klägern vorschwebt, nämlich eine Geschwindigkeitsbegrenzung auf 60 km/h in § 3 Abs. 3 Nr. 2 b) StVO für Kraftomnibusse mit Fahrgästen, für die keine Sitzplätze mehr zur Verfügung stehen. Der Anwendungsbereich des § 3 Abs. 3 Nr. 2 b) StVO unterscheidet sich in maßgeblicher Hinsicht von dem hier in Rede stehenden Liegendtransport. Die Vorschrift betrifft nur Busse, bei denen - abweichend von der grundsätzlichen Gurtpflicht - die Beförderung stehender Fahrgäste zugelassen ist (vgl. § 21a Abs. 1 Nr. 4 StVO). Das trifft nur auf Busse zu, die - anders als die Busse der Kläger - im Nahverkehr eingesetzt werden (§ 35a Abs. 6 StVZO). Bei der diesbezüglichen gesetzgeberischen Abwägung waren andere praktische Bedürfnisse zu berücksichtigen.
Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ist auch im Hinblick auf die sonstigen Ausnahmen von der Gurtpflicht nicht erkennbar. Das gilt sowohl in Bezug auf Busfahrgäste beim kurzzeitigen Verlassen des Sitzplatzes (§ 21a Abs. 1 Nr. 6 StVO) als auch in Bezug auf die Nutzung der Schlafkabinen durch LKW-Beifahrer. Insofern kann dahinstehen, ob die von den Klägern eingeführte Stellungnahme des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 4. April 2008 S 32/7332.2/21/808467 - inhaltlich richtig ist, nach der LKW-Beifahrer während der Fahrt die Schlafkabine nutzen dürfen, obwohl die Gurtanlegepflicht nach § 21a Abs. 1 Satz 1 StVO i.V.m. § 35a Abs. 2 und 4 StVZO auch für Lastkraftwagen gilt. Es handelt sich jedenfalls auch insoweit um einen anderen als den in § 35i Abs. 2 StVZO geregelten Lebenssachverhalt, der einen anderen Personenkreis und andere, in die gesetzgeberische Abwägung einzustellende Interessen betrifft. Entsprechendes gilt hinsichtlich des Liegendtransports im Zugverkehr. Ungeachtet dessen ist es dem Normgeber nicht verwehrt, auf eine als solche erkannte Gefahr zunächst zumindest in einem Teilbereich zu reagieren.
3. Das Verbot des Liegendtransports von Fahrgästen in Kraftomnibussen ist nicht wegen eines Verstoßes gegen Vorgaben des europäischen Gemeinschaftsrechts unanwendbar.
a) Die von den Klägern angeführten Richtlinienbestimmungen enthalten keine Regelung des Inhalts, dass es den Mitgliedstaaten verwehrt wäre, den Transport liegender Fahrgäste in Kraftomnibussen zu verbieten. Schon gar nicht verbietet das Gemeinschaftsrecht, eine Gurtanlegepflicht für Fahrzeuge der Klasse M3 zu regeln. Dabei sind Fahrzeuge der Klasse M3 für die Personenbeförderung ausgelegte und gebaute Kraftfahrzeuge mit mehr als acht Sitzplätzen außer dem Fahrersitz und einer zulässigen Gesamtmasse von mehr als 5 Tonnen (vgl. die Begriffsbestimmung im Anhang II. A. Nr. 1 der Richtlinie 70/156/EWG vom 6. Februar 1970, ABl. EG Nr. L 42 vom 23. Februar 1970, S. 1).
aa) § 35i Abs. 2 StVZO verstößt nicht gegen die Richtlinie 77/541/EWG (Richtlinie des Rates vom 28. Juni 1977 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Sicherheitsgurte und Haltesysteme für Kraftfahrzeuge, ABl. EG Nr. L 220 vom 29. August 1977, S. 95).
Bei der Richtlinie 77/541/EWG handelt es sich um eine Einzelrichtlinie des durch die Richtlinie 70/156/EWG vom 6. Februar 1970, ABl. EG Nr. L 42 vom 23. Februar 1970, S. 1) eingeführten EG-Typgenehmigungsverfahrens (vgl. auch Erwägungsgrund 1 der Richtlinie 96/36/EG vom 17. Juni 1996, ABl. EG Nr. L 178, S. 15). Ziel der Richtlinie 77/541/EWG ist die Harmonisierung des Typgenehmigungsverfahrens für Dreipunkt-Sicherheitsgurte, Becken-Sicherheitsgurte und Haltesysteme (vgl. Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 77/541/EWG). Die diesbezüglichen Begriffsbestimmungen finden sich in Anhang I der Richtlinie 77/541/EWG. Wie bereits ausgeführt setzt der gemeinschaftsrechtliche Begriff der (Rück-)Haltesysteme das Vorhandensein eines Sitzes und eines Sicherheitsgurtes voraus, weshalb die bei Fahrgastliegeplätzen verwendeten Rückhaltevorrichtungen nicht darunter fallen.
Wie die Kläger zutreffend hervorgehoben haben, regelt diese Richtlinie selbst keine Pflicht, Sicherheitsgurte anzulegen oder Rückhaltesysteme zu benutzen. Regelungsgegenstand dieser Richtlinie ist - ausweislich ihres Namens und der Erwägungsgründe - vielmehr die Angleichung der technischen Vorschriften, denen Sicherheitsgurte und Haltesysteme genügen müssen (so ausdrücklich auch Erwägungsgrund 3 der Richtlinie 91/671/EWG vom 16. Dezember 1991, ABl. EG Nr. L 373 vom 31. Dezember 1991, S. 26).
bb) Die Pflicht der Mitgliedstaaten zur Regelung einer Pflicht, Busse mit Sicherheitsgurten auszustatten, ergibt sich aus der Richtlinie 96/36/EG. Deren Ziel ist ausweislich der Erwägungsgründe eine Verbesserung des Schutzes der Insassen gegen ein Hinausgeschleudertwerden im Falle eines Unfalls, indem in Kraftfahrzeugen der Klassen M2 und M3 (Busse) an allen nach vorn und nach hinten gerichteten Sitzen zumindest der Einbau von Beckengurten vorgeschrieben wird. Ausgenommen sind lediglich Fahrzeuge, die für den Einsatz im Nahverkehr (Stadtbusse) und für stehende Fahrgäste ausgelegt sind.
Auch diese Richtlinie regelt wiederum die Typgenehmigung und die Zulassung der Fahrzeuge. Aus Art. 2 RL 96/36/EG folgt, dass die Mitgliedstaaten ab dem 1. Oktober 1999 für Busse weder die EG-Typgenehmigung oder die Betriebserlaubnis noch die Zulassung, den Verkauf oder die Inbetriebnahme aus Gründen, die sich auf die Sicherheitsgurte und Rückhaltesysteme beziehen, verweigern dürfen, wenn diese den Anforderungen der Richtlinie 77/541/EWG in der Fassung der Änderungsrichtlinie 96/36/EG entsprechen. Für Fahrzeuge, die die Anforderungen der Richtlinie 77/541/EWG in der Fassung der Änderungsrichtlinie 96/36/EG nicht erfüllen, darf ab dem 1. Oktober 1999 keine EG-Typgenehmigung mehr erteilt werden.
cc) Auch die Richtlinie des Rates vom 16. Dezember 1991 über die Gurtanlegepflicht und die Pflicht zur Benutzung von Kinderrückhalteeinrichtungen in Kraftfahrzeugen (ABl. EG Nr. L 373 vom 31. Dezember, S. 26, in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2003/20/EG vom 8. April 2003, ABl. EG Nr. L 115 vom 9. Mai 2003, S. 63) - Richtlinie 91/671/EWG - steht einem Verbot von Liegendtransporten nicht entgegen.
Ziel der Richtlinie 91/671/EWG ist eine Harmonisierung der einzelstaatlichen Vorschriften über die Gurtanlegepflicht in Kraftfahrzeugen. In Bezug auf Fahrzeuge der Klasse M3 (Busse) haben die Mitgliedstaaten nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a) RL 91/671/EWG in der durch die Richtlinie 2003/20/EG geänderten Fassung vorzuschreiben, dass alle Insassen im Alter von drei Jahren und darüber die vorhandenen Sicherheitssysteme benutzen müssen, "wenn sie sich auf ihrem Sitz befinden". Nach Art. 6 dieser Richtlinie können die Mitgliedstaaten für die Beförderung in ihrem Hoheitsgebiet Ausnahmen gestatten, u.a. um den besonderen Einsatzbedingungen von Fahrzeugen der Klassen M2 und M3 Rechnung zu tragen, die im örtlichen Verkehr in Stadtgebieten oder in Ortschaften eingesetzt werden bzw. in denen Stehplätze zugelassen sind.
Mit dem einschränkenden Zusatz "wenn sie sich auf ihrem Sitz befinden" ist entgegen der Annahme der Kläger weder eine Aussage dazu getroffen, ob und unter welchen Voraussetzungen Busfahrgäste während der Fahrt ihren Sitz verlassen dürfen noch dazu, welche Sicherheitsvorkehrungen zu treffen sind, wenn die Busfahrgäste in anderer Weise als sitzend transportiert werden. Diese Fragen regelt die Richtlinie nicht. Dass Art. 6 der RL 91/671/EWG den Mitgliedstaaten nur in bestimmten Ausnahmefällen Abweichungen von der Gurtpflicht gestattet, legt aber nahe, dass es den Fahrgästen nicht freigestellt ist, auf die Benutzung vorhandener Sicherheitsgurte zu verzichten, etwa indem sie ihren Sitz verlassen. Anderenfalls bedürfte es insbesondere des Ausnahmevorbehalts in Bezug auf Busse mit zugelassenen Stehplätzen nicht.
dd) Wie die Kläger selbst vortragen, findet sich auch in der Richtlinie über besondere Vorschriften für Fahrzeuge zur Personenbeförderung mit mehr als acht Sitzen außer dem Fahrersitz vom 20. November 2001 (ABl. EG Nr. L 42 vom 13. Februar 2002, S. 1) - RL 2001/85/EG - keine Aussage darüber, dass die Liegendbeförderung mit Fahrzeugen der Klasse M3 unzulässig ist. Auch dazu, ob und ggf. mit welchen Sicherheitssystemen Liegendplätze auszustatten sind, verhält sich diese Richtlinie nicht. Davon ausgehend ist der Vortrag der Kläger, § 35i Abs. 2 StVZO verstoße gegen diese Richtlinie, nicht nachvollziehbar. Er unterstellt, dass der nationale Gesetzgeber im Bereich des Verkehrssicherheitsrechts nur zu Regelungen befugt sei, zu denen bereits gemeinschaftsrechtliche Vorgaben, insbesondere in Richtlinien, vorhanden sind. Das trifft aber - wie nachfolgend dargelegt wird - nicht zu.
b) § 35i Abs. 2 StVZO ist auch nicht deshalb gemeinschaftsrechtswidrig, weil mit dem Verbot der Liegendbeförderung eine unzulässige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit verbunden wäre.
Gemäß Art. 49 EG sind Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Staat der Gemeinschaft als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. Für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs gelten nach Art. 51 Abs. 1 EG die Bestimmungen des Titels über den Verkehr, also die Art. 70 bis 80 EG. Gleichwohl bleibt die Verkehrspolitik den europäischen Grundfreiheiten, insbesondere der Dienstleistungsfreiheit, verpflichtet.
Vgl. EuGH, Urteil vom 22. Mai 1985 - C-13/83 -, Slg. 1985, 1513; Jung, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 70 EGV Rn. 17, m.w.N.; Stadler, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 70 EGV Rn. 2.
aa) Gemeinschaftsrecht schließt eine Zuständigkeit des nationalen Verordnungsgebers für den Erlass von Regelungen über den Transport von liegenden Personen in Reisebussen nicht aus.
Art. 71 EG begründet eine Zuständigkeit des Rates für verschiedene verkehrsrechtliche Regelungen. Dabei wird eine ausschließliche Gemeinschaftszuständigkeit allerdings nur in Bezug auf Art. 71 Abs. 1 Buchst. a) und b) EG angenommen. Die hier allein in Betracht kommende Ratszuständigkeit nach Art. 71 Abs. 1 Buchst. c) EG für "Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit" begründet hingegen nach allgemeiner Auffassung keine ausschließliche, sondern lediglich eine konkurrierende, dem Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 2 EG) unterworfene Gemeinschaftszuständigkeit.
Vgl. Streinz, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, 2003, Art. 5 EGV Rn. 22; Schäfer, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, 2003, Art. 71 EGV Rn. 74, m.w.N.; Jung, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl., 2007, Art. 70 EGV Rn. 9, m.w.N.; Stadler, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 70 EGV Rn. 14; Boeing, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Stand: Juli 2009, Art. 70 EGV Rn. 14 f.
Ungeachtet der Frage, wie weit die Regelungsbefugnis der Gemeinschaft aufgrund ihrer lediglich subsidiären Zuständigkeit auf dem Gebiet der Verkehrssicherheit in bestimmten Bereichen reicht,
vgl. insoweit etwa Stadler, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 70 EGV Rn. 14,
ist jedenfalls nicht zweifelhaft, dass die Mitgliedstaaten über die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben zur Verkehrssicherheit, wie sie in den diesbezüglichen Richtlinien und Verordnungen zum Ausdruck kommen, hinaus in gemeinschaftsrechtlich - noch - nicht geregelten Bereichen weitergehende Bestimmungen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit erlassen dürfen. Diese nationalen Verkehrssicherheitsbestimmungen dürfen sich allgemeinen Grundsätzen zufolge nicht in Widerspruch zu den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben setzen, insbesondere dürfen sie weder gegen das gemeinschaftsrechtliche Verhältnismäßigkeitsprinzip (vgl. Art. 5 Abs. 3 EG) noch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen.
Dies zugrunde gelegt bleibt die Rüge der Kläger, der nationale Gesetzgeber sei für straßenverkehrsrechtliche Regelungen in Bezug auf den Liegendtransport von Busfahrgästen nicht zuständig, ohne Erfolg. Wie dargelegt ist die Zulässigkeit des Transports liegender Fahrgäste in Kraftomnibussen nicht Gegenstand von Rechtsetzungsakten der Europäischen Gemeinschaft. Ebenso wenig finden sich in den betreffenden Richtlinien Regelungen über Sicherheitsanforderungen beim Liegendtransport, geschweige denn über die Voraussetzungen für die Erteilung von EG-Typgenehmigungen für dafür bestimmte Sicherheitssysteme. In Ermangelung diesbezüglicher europarechtlicher Vorgaben ist der nationale Gesetz- bzw. Verordnungsgeber an dem Erlass von Vorschriften zur Verbesserung der Verkehrssicherheit unter Kompetenzaspekten nicht gehindert.
bb) Auch inhaltlich ist das Verbot des Liegendtransports aus Gründen des Gemeinschaftsrechts nicht zu beanstanden.
Ein Verstoß gegen das gemeinschaftsrechtliche Verhältnismäßigkeitsprinzip liegt nicht vor. Das Verbot dient einem auch aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht legitimen Zweck. Ein Schutz der Insassen gegen ein Hinausgeschleudertwerden im Falle eines Unfalls wird ausweislich der Erwägungsgründe der Richtlinie 96/36/EG angestrebt. Zugleich heißt es dort, dass die Wirksamkeit der mit der Pflicht, Busse mit Sicherheitsgurten auszustatten, angestrebten Verbesserung der Fahrgastsicherheit in Kraftomnibussen davon abhängt, ob die vorgeschriebenen Sicherheitsgurte auch angelegt werden. Dieser Zielsetzung entspricht es, einen Verzicht auf diese Sicherheit nicht deshalb hinzunehmen, weil sich die Fahrgäste nicht auf ihren - mit Sicherheitsgurten versehenen - Sitzen befinden, sondern liegen.
Eine gemeinschaftsrechtlich unzulässige Ungleichbehandlung, durch die die Kläger im Vergleich zu ausländischen Konkurrenten schlechter gestellt werden, ist nicht ersichtlich. Das Verbot der Liegendtransporte gilt im Geltungsbereich der Straßenverkehrs-Zulassungsordnung - nach Maßgabe der Übergangsregelung in § 72 Abs. 2 StVZO - für alle Verkehrsteilnehmer gleichermaßen.
c) Für die Auffassung der Kläger, das Verbot des Liegendtransports in Bussen sei gemeinschaftsrechtswidrig, spricht auch nicht die Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 20. Juli 2006. Darin hat die Kommission ausgeführt, dass die in Bezug auf Sicherheitsgurte und Rückhaltesysteme maßgeblichen Richtlinien lediglich die Beförderung von in Reisebussen sitzenden Fahrgästen betreffen. Die Richtlinien regeln weder die Erteilung von Typgenehmigungen für Busse, die Liegendtransporte ermöglichen, noch geben sie ein allgemeines Sicherheitsniveau für andere Beförderungsfälle vor, zum Beispiel für den Transport stehender Fahrgäste. Die Kommission verweist lediglich darauf, dass unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit Bedenken gegen ein totales Verbot für Liegendtransporte bestünden, das auch für Busse gelte, die noch mit Liegen zugelassen worden seien.
Die Annahme einer Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des Verbots von Liegendtransporten lässt sich diesen Ausführungen der Kommission gerade nicht entnehmen. Den Bedenken hinsichtlich der - nach deutschem Verfassungsrecht ebenso wie nach Gemeinschaftsrecht zu prüfenden - Verhältnismäßigkeit trägt die zu § 35i Abs. 2 StVZO ergangene Übergangsregelung in § 72 Abs. 2 StVZO Rechnung.
d) Ausgehend von dieser eindeutigen gemeinschaftsrechtlichen Rechtslage und der Stellungnahme der Kommission, die die hier vertretene Auslegung entgegen der Einschätzung der Kläger sogar bestätigt, stellt sich weder die Frage nach der Notwendigkeit einer richtlinienkonformen Auslegung des nationalen Rechts, noch besteht Anlass, der Anregung der Kläger zu entsprechen, die von ihnen formulierten Fragen gemäß Art. 234 EG zur Vorabentscheidung dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision nach § 132 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 18, 35i StVZO
§ 35i StVZO
§ 47 VwGO
§ 70 StVZO
§ 35a StVZO
§ 21a StVO
§ 18 StVZO
§ 167 VwGO
§ 132 VwGO
§ 35i Abs. 2 StVZO
§ 21a Abs. 1 Satz 1 StVO
§ 72 Abs. 2 StVZO
§ 70 Abs. 1 Nr. 3 StVZO
§ 35a Abs. 4 StVZO
§ 18 Abs. 1 StVZO
§ 21a Abs. 1 StVO
§ 22a Abs. 1 Nr. 25 StVZO
§ 22a Abs. 2 StVZO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 125 Abs. 1 Satz 1, 91 Abs. 2 VwGO
§ 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 70 Abs. 1 StVZO
§ 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 65 Abs. 2 VwGO
§ 35i Abs. 2 Satz 2 StVZO
§ 35a Abs. 6 StVZO
§ 21a Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 und Nr. 6 StVO
§ 244 Abs. 5 StPO
§ 21a Abs. 1 Nr. 4 StVO
§ 21a Abs. 1 Nr. 6 StVO
§ 35a Abs. 2 und 4 StVZO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
Art. 70 bis 80 EG
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 83 GG
Art. 19 Abs. 4 GG
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 3 GG
Art. 49 EG
Art. 51 Abs. 1 EG
Art. 70 EGV
Art. 71 EG
Art. 5 Abs. 2 EG
Art. 5 EGV
Art. 71 EGV
Art. 5 Abs. 3 EG
Art. 234 EG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2007, 1311
DAR 2005, 582
VRS 112, 235,

60
VRS 112, 235
BVerfGE 30, 367
BVerfGE 95, 64
11 K 3024/06
11 L 780/06
11 L 1014/06
8 B 1695/06
8 B 1694/06
00 Euro bis 60.00
00 Euro bis 400.00
7 C 13.06
3 C 3.04
3 C 3.04
8 B 1695/06
2 BvL 2/66
2 BvR 168/66
2 BvR 196/66
2 BvR 197/66
2 BvR 210/66
2 BvR 472/66
1 BvL 44/92
1 BvL 48/92
2 B 95.04
2 RL 96/36