Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-07-25, Aktenzeichen 15 A 2316/04
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2006:0725.15A2316.04.00

Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der verstorbene Kläger war Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks Gemarkung P. , Flur 9, Flurstück 269 (I.---weg 10). Das Grundstück liegt am I.---weg , einem asphaltierten Weg im Eigentum der Stadt, der von der Einmündung in die J. Straße über eine Länge von über 500 m im Wesentlichen durch den Außenbereich bis zur Einmündung in die T.----gasse führt. Das Flurstück 269 liegt knapp 30 m hinter der Einmündung in die J. Straße. Mindestens ein weiteres Wohnhaus liegt allein am I.---weg knapp 100 m nach der Einmündung in die J. Straße. Der I.---weg ist an der Einmündung zur J. Straße mit dem Verkehrszeichen Nr. 260 der Straßenverkehrsordnung (Verbot für Krafträder, Kleinräder und Mofas sowie für Kraftwagen und sonstige mehrspurige Kraftfahrzeuge) versehen mit den Zusätzen "Anlieger frei 50 m" und "Landwirtschaftlicher Verkehr frei".
Der verstorbene Kläger schloss am 25. November 1988 mit der Gemeinde B. einen notariellen Vertrag, mit dem verschiedene Flächen auf die Gemeinde übertragen wurden. Unter Nr. II. des Vertrages heißt es: "Der Vertragsbeteiligte, Herr I1. H. , und sein Sohn, Herr I1. H. und Ehefrau I2. , ... sind Eigentümer der Hausgrundstücke I.---weg 8 und 10. Die Gemeinde B. erklärt ausdrücklich, daß durch die Ausbaumaßnahme "J. Straße/F.------gasse " keine Erschließungsbeiträge oder sonstige Beiträge für die beiden genannten Hausgrundstücke anfallen."
Im Jahre 1993 baute die Beklagte die J. Straße aus. Mit Bescheid vom 26. April 2001 veranlagte die Beklagte den verstorbenen Kläger zu einem Straßenbaubeitrag für die Herstellung der Teileinrichtung Beleuchtung in Höhe von 341,34 DM. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 10. August 2001 zurück. Außerdem wurde für die Herstellung anderer Teileinrichtungen ein Erschließungsbeitrag erhoben.
Mit der gegen den Straßenbaubeitragsbescheid rechtzeitig erhobenen Klage hat sich der verstorbene Kläger weiter gegen den Beitragsbescheid gewandt und vorgetragen: Das klägerische Grundstück werde durch den I.---weg erschlossen. Der I.---weg sei kein Anhängsel der J. Straße, sondern eine selbständige Erschließungsanlage, die zum Anbau bestimmt und öffentlich gewidmet sei. Es handele sich um eine Durchgangsstraße zwischen J. Straße und T.----gasse , die zehn Hausgrundstücke erschließe und 620 m lang sei. Darüber hinaus ergebe sich die Rechtswidrigkeit des Bescheides auch aus dem notariellen Grundstückskaufvertrag vom 25. November 1988 zwischen ihm und der Gemeinde. In diesem Vertrag habe die Gemeinde ausdrücklich erklärt, dass durch die Ausbaumaßnahme keine Beitragspflicht entstehe. Dabei handele es sich nicht um eine Auskunft, sondern um eine vertragliche Verpflichtung. Mit dem Vertrag seien Parzellen an die Stadt unter Wegfall von Park- und Baumöglichkeiten verkauft worden. Der Kaufpreis sei Gegenleistung nur in Verbindung mit der Zusicherung der Beitragsfreiheit. Ohne diese Zusicherung hätte er den Vertrag nicht geschlossen. Während des gerichtlichen Verfahrens ist der ehemalige Kläger verstorben.
Die Kläger haben beantragt,
den Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 26. April 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 10. August 2001 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen: Das Grundstück des verstorbenen Klägers unterliege der Beitragspflicht, weil die ausgebaute J. Straße die nächste das Grundstück erschließende öffentliche Straße sei. Der I.---weg als Wirtschaftsweg, der nicht gewidmet sei, stelle lediglich die Verbindung zwischen der J. Straße und dem Grundstück des Klägers dar. Aus dem notariellen Vertrag vom 25. November 1988 könne der verstorbene Kläger gegen den Beitragsbescheid nichts herleiten. Bei dem in Rede stehenden Passus handele es sich lediglich um eine Auskunft über die zukünftige Beitragspflicht, die im damaligen Zeitpunkt nach der Planungslage der Gemeinde auch richtig gewesen sei. Erst später habe sich die Planung zur Erschließung des klägerischen Grundstücks verändert. Die Beitragspflicht sei weder ordnungsgemäß abgelöst worden, noch liege ein wirksamer Beitragsverzicht oder eine Zusage, keine Beiträge zu erheben, vor.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid aufgehoben und die Berufung zugelassen.
Mit der rechtzeitig erhobenen und begründeten Berufung wiederholt und vertieft die Beklagten ihr erstinstanzliches Vorbringen und führt insbesondere aus: Es sei fraglich, ob der I.---weg eine selbständige Straße sei, da er unterschiedliche Funktionen aufweise. Im vorderen Teil habe er die Funktion einer Grundstückszufahrt und sei insofern nur Anhängsel der J. Straße, während er im hinteren Teil der Außenbereichserschließung in Form eines Wirtschaftsweges diene. Jedenfalls werde die Erschließung durch die J. Straße nicht durch den I.---weg verdrängt. Die Gemeinde habe den I.---weg als nicht gewidmeten Wirtschaftsweg aus dem Kreis der beitragsfähigen Anlagen nach ihrem Satzungsrecht ausgeschlossen. Somit sei die J. Straße die nächstgelegene, das klägerische Grundstück erschließende Anlage. Der Grundsatz, dass ein Grundstück nur durch die nächstgelegene Anlage erschlossen werde, solle eine Doppelbelastung verhindern. Wegen der satzungsrechtlichen Beschränkung des Anlagenbegriffs sei eine solche Doppelbelastung nicht zu befürchten. Durch die Bestimmung des Wirtschaftsweges zur Erschließung des klägerischen Grundstücks sei die Erschließung des Grundstücks auch gesichert.
Die Beklagte beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie wiederholen und vertiefen das erstinstanzliche Vorbringen und führen insbesondere aus: Das Verwaltungsgericht habe zutreffend geurteilt, dass ihr Grundstück allein vom I.---weg , der sogar teilweise beleuchtet sei, erschlossen werde. Die Beklagte räume inzwischen selbst eine Bestimmung des Weges zur Erschließung ein, so dass sogar eine öffentliche Straße und damit im Sinne des Satzungsrechts der Gemeinde B. eine beitragsfähige Anlage vorliege. Die Erklärung im notariellen Vertrag könne vom Empfängerhorizont her nur als eine verbindliche Verzichtserklärung verstanden werden. Darüber hinaus habe der Verlust von Parkplätzen durch die Grundstücksübertragung zu einer unbilligen Härte geführt, die einen Beitragserlass gerechtfertigt habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Klage zu Recht stattgegeben. Der angefochtene Verwaltungsakt ist rechtswidrig und verletzt die Rechte der Kläger (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Er kann sich nicht auf § 8 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) i.V.m. der Satzung der Gemeinde B. über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NW für straßenbauliche Maßnahmen vom 21. Juni 1977 in der Fassung der 3. Änderungssatzung vom 5. Mai 1988 (SBS) stützen. Das klägerische Grundstück unterliegt nämlich wegen des Ausbaus der J. Straße nicht der Beitragspflicht, weil den Grundstückseigentümern durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Straße keine beitragsrechtlich relevanten wirtschaftlichen Vorteile geboten werden (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 2 KAG NRW).
Eine Inanspruchnahmemöglichkeit in diesem Sinne wird in erster Linie Eigentümern von Grundstücken geboten, die unmittelbar an der ausgebauten Straße liegen. Diese sind beitragsrechtlich relevant erschlossen, wenn bis zu deren Grenze von der ausgebauten Straße herangefahren werden kann und sie von dort aus - unbeschadet eines eventuell dazwischenliegenden Gehweges, Radweges oder Seitenstreifens - ohne weiteres betreten werden können.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Oktober 2005 - 15 A 240/04 -, KStZ 2006, 16 (17).
Das trifft für das klägerische Grundstück nicht zu. Es grenzt vielmehr an den städtischen I.---weg , der seinerseits in die ausgebaute J. Straße mündet.
Das Grundstück ist auch nicht deshalb durch die J. Straße erschlossen, weil der I.---weg als unselbständiges Anhängsel der J. Straße eine bloße Zufahrt zum klägerischen Grundstück wäre. Der I.---weg ist nämlich eine selbständige Straße. Ob ein Straßenzug selbständige Straße oder unselbständiges Anhängsel eines Straßenhauptzuges ist, bemisst sich nach dem Gesamteindruck, der sich nach den tatsächlichen Verhältnissen einem unbefangenen Beobachter darbietet, vor allem unter Berücksichtigung von Länge und Breite des Abzweigs, der Beschaffenheit seines Ausbaus, der Zahl der durch ihn erschlossenen Grundstücke sowie das damit verbundene Maß der Abhängigkeit vom Hauptzug.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2003 - 15 B 460/03 -, S. 4 des amtlichen Umdrucks; Urteil vom 29. Juni 1992 - 2 A 2580/91 -, NWVBl. 1993, 219 (220); ähnlich im Erschließungsbeitragsrecht BVerwG, Urteil vom 23. Juni 1995 - 8 C 30.93 -, DVBl. 1995, 1137 (1138).
Nach diesen Maßstäben ist der I.---weg eine selbständige Straße. Das ergibt sich schon aus seiner beträchtlichen Länge von über einem halben Kilometer und dem Umstand, dass er an beiden Enden in eine öffentliche Straße mündet. Gestützt wird diese Bewertung durch seinen Ausbauzustand in Form einer durchgehenden Asphaltierung und die Vielzahl der - im Wesentlichen außenbereichstypisch genutzten - erschlossenen Grundstücke. Dem I.---weg hat den Charakter einer selbständigen Straße in Form eines Wirtschaftsweges. Nichts spricht für den Charakter eines bloßen unselbständigen Anhängsels der J. Straße.
Unerheblich ist, das straßenverkehrsrechtlich Kraftfahrzeugverkehr auf dem I.--- weg durchgängig nur in Form landwirtschaftlichen Verkehrs zulässig ist, während bis zu 50 m hinter dem Verkehrsschild nach der Einmündung in die J. Straße allgemein Anliegerverkehr erlaubt ist. Dies mag der verkehrlichen Erschließung gerade des klägerischen Grundstücks und weiterer mit Wohnhäusern bebauter Grundstücke dienen, ändert aber nichts am Charakter des Holzwegs als selbständiger, der Erschließung der anliegenden Grundstücke dienenden Straße. In der verkehrsrechtlichen Regelung spiegeln sich allenfalls die unterschiedlichen verkehrlichen Erschließungsbedürfnisse von bebauten Grundstücken einerseits und unbebaubaren Außenbereichsgrundstücken andererseits.
Da ein Grundstück grundsätzlich nur durch die nächst erreichbare selbständige Straße erschlossen wird, nicht aber durch eine weitere Straße im Straßennetz, in die diese nächst erreichbare selbständige Straße mündet,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2003 - 15 B 460/03 -, S. 3 f. des amtlichen Umdrucks; zum Erschließungsbeitragsrecht vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. August 2000 - 11 B 48.00 -, DöV 2001, 37,
wird das klägerische Grundstück nur durch den I.---weg erschlossen.
Unerheblich ist, dass der I.---weg nach dem Vortrag der Beklagten, die eine Widmung in Abrede stellt, durch die Straßenbaubeitragssatzung nicht in den Kreis der beitragsfähigen Anlagen einbezogen ist. Nach § 1 SBS werden nämlich Beiträge nur gefordert für den Ausbau öffentlicher Straßen. Damit sind straßenrechtlich öffentliche Straßen gemeint.
Vgl. zur Auslegung einer solchen Satzungsregelung OVG NRW, Beschluss vom 14. November 1997 - 15 A 529/95 -, OVGE 46, 220 f.
Jedoch hängt die Frage, von welcher selbständigen Straße ein Grundstück beitragsrechtlich relevant erschlossen wird, nicht davon ab, ob die nächsterreichbare selbständige Straße zum Kreis der beitragsfähigen Anlagen gehört. So ist für das Erschließungsbeitragsrecht anerkannt, dass befahrbare Privatstraßen, die im oben genannten Sinne selbständig und zum Anbau bestimmt und geeignet sind, Erschließungsanlagen im Sinne des § 123 Abs. 2 des Baugesetzbuches (BauGB) sind, obwohl sie mangels straßenrechtlicher Öffentlichkeit keine beitragsfähigen Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB sind. Dennoch werden Grundstücke, die an einer solchen Privatstraße liegen, nur durch diese erschlossen und unterliegen nicht der Beitragspflicht für die öffentliche Straße, in die die Privatstraße mündet.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. August 2000 - 11 B 48.00 -, DöV 2001, 37; Urteil vom 16. September 1998 - 8 C 8.97 -, DVBl. 1999, 395 (397); Urteil vom 23. März 1984 - 8 C 65.82 -, DVBl. 1984, 683.
Hier besteht erst recht kein Grund, den Umstand, dass Wirtschaftswege wie der I.---weg nach dem Satzungsrecht der Stadt B. möglicherweise nicht zu den beitragsfähigen Anlagen gehören, zum Anlass zu nehmen, die beitragsrechtlich relevante Erschließung des klägerischen Grundstücks allein durch den I.---weg zu verneinen. Denn der I.---weg könnte sogar durch das Satzungsrecht in den Kreis der beitragsfähigen Anlagen aufgenommen werden.
Die straßenrechtliche Öffentlichkeit ist kein notwendiges Merkmal einer beitragsfähigen öffentlichen Anlage nach § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG NRW.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. November 1997 - 15 A 529/95 -, OVGE 46, 220 f.
Straßenrechtlich öffentliche Wege sind nur als Teilmenge in der größeren Menge der beitragsfähigen öffentlichen Einrichtungen und Anlagen enthalten (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 KAG NRW). Daher können auch nur tatsächlich öffentliche gemeindliche Straßen, so sie nur kraft öffentlich-rechtlicher Erschließung für die Öffentlichkeit bereitgestellt werden, beitragsfähige öffentliche Einrichtungen sein.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Juni 1977 - II A 1475/75 -, KStZ 1977, 219 (220).
Der Umstand, dass der I.---weg zum größten Teil nicht zum Anbau bestimmt ist, da er überwiegend durch den Außenbereich führt, schließt eine Beitragserhebung nach § 8 KAG NRW für einen Ausbau im Gegensatz zum Erschließungsbeitragsrecht nicht aus. Das ergibt sich aus dem andersartigen Vorteils- und Anlagenbegriff des § 8 KAG NRW, der alle Anlagen erfasst, die den Grundstückseigentümern durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme wirtschaftliche Vorteile bieten. Der wirtschaftliche Vorteil erfasst damit nicht nur Erhöhungen des Gebrauchswerts baulich oder gewerblich nutzbarer Grundstücke, sondern betrifft alle Nutzungen, die durch eine verkehrliche Erschließung des Grundstücks Vorteile ziehen. Im Gegensatz dazu sind im Erschließungsbeitragsrecht nach § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB nur die zum Anbau bestimmten Straßen beitragsfähige Erschließungsanlagen und nur Grundstücke beitragspflichtig, die baulich oder gewerblich nutzbar sind (§ 133 Abs. 1 BauGB). Daher können im Straßenbaubeitragsrecht Wirtschaftswege, die im Wesentlichen nicht baulich oder gewerblich nutzbare Außenbereichsgrundstücke erschließen, beitragsfähige selbständige Anlagen sein.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2003 - 15 B 460/03 -, S. 5 des amtlichen Umdrucks; Urteil vom 1. Juni 1977 - II A 1475/75 -, KStZ 1977, 219; vgl. auch zu den Bemühungen des Nordrhein-westfälischen Städte- und Gemeindebundes, Wirtschaftswege in den Kreis der beitragsfähigen Anlagen einzubeziehen, Straßenbaubeitragsrecht - Satzungsmuster des STGB NRW, Städte- und Gemeinderat 2004, Heft 1 bis 2, S. 30.
Sieht aber eine Gemeinde von der satzungsrechtlichen Einbeziehung bestimmter Straßen in die Beitragsfähigkeit ab, so kommen durch solche Straßen erschlossene Grundstücke in den Genuss der durch eben diese satzungsrechtliche Entscheidung bewirkten beitragsfreien Erschließung. Für eine Beitragsbeteiligung am Ausbau der nächsterreichbaren beitragsfähigen Straße durch Erweiterung des Begriffs der vorteilsrelevanten Inanspruchnahmemöglichkeit nach § 8 Abs. 2 Satz 2 KAG NRW besteht kein Anlass.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 8 KAG NRW
§ 167 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 8 Abs. 2 Satz 2 KAG NRW
§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
§ 8 Abs. 2 Satz 1 KAG NRW
§ 8 Abs. 1
Satz 2, Abs. 2 Satz 1 KAG NRW
§ 133 Abs. 1 BauGB
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 708 Nr. 11 der
Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 8 des
Kommunalabgabengesetzes
§ 123 Abs. 2 des Baugesetzbuches

Zitierte Entscheidungen: 15 A 240/04
15 B 460/03
2 A 2580/91
8 C
30.93
11 B 48.00
15 A 529/95
8 C 8.97
8 C 65.82
II A 1475/75