Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2023-02-09, Aktenzeichen 1 K 347/19
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2023:0209.1K347.19.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten um die Teilnahme der Kläger an einem Beteiligungsverfahren, das der Beklagte im Hinblick auf die künftige Nutzung eines Grundstücks durchgeführt hat.
Der Beklagte ist Eigentümer eines in Berlin-Mitte gelegenen, mit mehreren Gebäuden bebauten Grundstücks. Der Gebäudekomplex ist wegen seiner vergangenen Nutzung als R.... unter dem Namen „F....“ bekannt. In der Zeit nach der Aufgabe dieser Nutzung zum Jahr 2006 wurden die Gebäude u.a. durch Kunst- und Kulturschaffende für Ausstellungen und Veranstaltungen genutzt.
Im Jahr 2018 beschloss das Berliner Abgeordnetenhaus, das Areal dauerhaft als Kultur- und Kreativstandort zu sichern (Beschluss Nr. 7...., Drucksache....). Der Senat von Berlin wurde in dem Beschluss aufgefordert, in einem partizipativen Verfahren ein Konzept für die zukünftige Nutzung des Gebäudekomplexes zu erarbeiten, wobei u.a. die Vorschläge der derzeitigen Zwischennutzer und der Kreativwirtschaft eingezogen werden sollten. Der Beklagte führte darauf in der Zeit von Februar bis Juni 2019 ein Beteiligungsverfahren durch, dessen Ziel es war, Empfehlungen zu entwickeln, die die Grundlage für die weitere Planung bilden sollten. Der Teilnehmerkreis setzte sich zur Hälfte aus Mitgliedern zuvor festgelegter Personengruppen zusammen, zu denen u.a., dem Beschluss des Abgeordnetenhauses entsprechend, die derzeitigen Zwischennutzer der Gebäude gehörten. Zur anderen Hälfte bestand der Teilnehmerkreis aus Personen, die – nach vorheriger Bewerbung um die Teilnahme – in einem Losverfahren ermittelt wurden. Die vom Beklagten dokumentierten Ergebnisse des Beteiligungsverfahrens lassen sich unter https://r.... einsehen.
Der Kläger zu 1.), ein eingetragener Verein, ist Nutzer eines auf dem Grundstück gelegenen ehemaligen Verwaltungsgebäudes („I....“), in dem er u.a. ein R.... betreibt. Mit ihm werden zu diesem Zweck jährlich kündbare Gewerbemietverträge geschlossen. Der Kläger zu 2.) ist eigenen Angaben zufolge Vertreter der sogenannten Kreativwirtschaft.
Mit ihrer am 18. Oktober 2019 eingegangenen Klage machen die Kläger geltend, dass ihnen ein Recht auf Einbeziehung in das Beteiligungsverfahren zugestanden habe, das durch den Beklagten nicht ausreichend umgesetzt worden sei.
Zwar sei das Beteiligungsverfahren nicht gesetzlich geregelt. Es basiere aber auf einem Beschluss des Senats von Berlin sowie auf Leitlinien, die die Senatsverwaltung des Beklagten für Stadtentwicklung und Wohnen in dessen Auftrag für die Durchführung von Beteiligungsverfahren erarbeitet habe. Weil das Beteiligungsverfahren die ein einem späteren Verwaltungsverfahren zu treffenden Entscheidungen antizipiere, hätten sie, die Kläger, unter den Gesichtspunkten von Teilhabe und Gleichbehandlung einen Anspruch auf Einhaltung der in diesen Leitlinien aufgestellten Grundsätze. Diese seien jedoch durch den Beklagten beim im Hinblick auf die „F....“ durchgeführten Beteiligungsverfahren nicht umgesetzt worden. So habe der Kläger zu 1.) aufgrund seiner Eigenschaft als Mieter eines Gebäudes auf dem Grundstück nach den Vorgaben des Beschlusses des Abgeordnetenhauses zwingend an dem Verfahren beteiligt werden müssen. Auch der Kläger zu 2.) habe einen dementsprechenden Anspruch, weil er als Vertreter der Kreativwirtschaft im Jahr 2015 ein umfassendes Konzept zur zukünftigen Nutzung des Areals beim Beklagten eingereicht habe, auf das er den Beklagten im Jahr 2017 nochmals hingewiesen habe. Der Kläger zu 1.) sei jedoch nur ungenügend bzw. rein formal an dem Verfahren beteiligt worden. So habe ein von ihm eingereichtes Nutzungskonzept bei den späteren Ergebnissen keinerlei Berücksichtigung gefunden. Der Kläger zu 2.) sei schließlich gar nicht an dem Verfahren beteiligt worden; Ideen und Vorschläge, die die Belange der Kreativwirtschaft beträfen, seien daher, obwohl umfangreich erarbeitet, nicht angemessen zum Zuge gekommen. Die in einem späteren Verwaltungsverfahren zu treffende Entscheidung über die Nutzung des Gebäudekomplexes könne daher nicht mehr fehlerfrei ergehen, weil der hierfür erhebliche Sachverhalt in Gestalt verschiedener Ansätze und Konzepte nicht hinreichend genau ermittelt worden sei.
Die Kläger beantragen,
festzustellen, dass das durch den Beklagten durchgeführte Beteiligungsverfahren G.... rechtsfehlerhaft war, den Beschluss des Abgeordnetenhauses Nr. 7...., Drucksache 18/1042 nicht beachtete und nicht ordnungsgemäß umsetzte, dadurch die Kläger in ihren Rechten auf Teilhabe und Gleichbehandlung verletzte und somit die Ergebnisse des Beteiligungsverfahrens nicht als Grundlage weiterer ermessensfehlerfreier Verwaltungsentscheidungen dienen können.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Kläger zu 2.) habe sich lediglich lange Zeit vor dem Beschluss des Abgeordnetenhauses und dem Beginn des Beteiligungsverfahrens mit einem Angebot zum Kauf des Grundstücks an den Beklagten gewandt, sich aber nicht um Berücksichtigung bei dem zur Bestimmung des Kreises freier Teilnehmer durchgeführten Losverfahren beworben. Im Hinblick auf ihn sei die Klage daher schon unzulässig. Hinsichtlich des Klägers zu 1.) sei die Klage jedenfalls unbegründet, weil dieser, den Vorgaben des Beschlusses des Abgeordnetenhauses entsprechend, als derzeitiger Zwischennutzer an dem Verfahren beteiligt worden sei. Die Grundsätze der durch die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen erstellten Leitlinien, die im Übrigen erst nach Abschluss des Beteiligungsverfahrens fertiggestellt worden seien und denen als reines Verwaltungsinternum ohnehin nur empfehlender Charakter zukomme, seien hierbei berücksichtigt worden.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie auf den Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage, über die im Einverständnis der Beteiligten der Berichterstatter entscheidet (§ 87a Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 VwGO), hat keinen Erfolg, weil sie unzulässig ist.
Als statthafte Klageart kommt, dem Begehren der Kläger entsprechend (vgl. § 88 VwGO), allein die Feststellungsklage in Betracht, mit der gemäß § 43 Abs. 1 VwGO die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden kann.
Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis in diesem Sinne besteht aus den rechtlichen Beziehungen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander ergeben (st. Rspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2014 – 6 A 1/13 –, BVerwGE 149, 359, 364f. m.w.N.). Eine feststellungsfähige rechtliche – d.h. nicht bloß soziale bzw. gesellschaftliche – Beziehung besteht dementsprechend aus Rechten und Pflichten, die ihre Grundlage in Rechtsnormen haben, auf deren Rechtsfolgenseite vorgesehen ist, dass eine Person etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht (Wysk in: Wysk, VwGO, 3. Auflage 2020, § 43 Rn. 8 m.w.N.).
Gemessen hieran besteht zwischen den Beteiligten kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Zwar liegt mit dem Beteiligungsverfahren, um dessen Durchführung die Beteiligten streiten, ein hinreichend konkreter Lebenssachverhalt vor. Es fehlt jedoch an einer öffentlich-rechtlichen Normierung dieses Sachverhaltes, d.h. an abstrakt-generellen, verbindlichen Regelungen mit Außenwirkung im Sinne eines materiellen Gesetzes, die auf diesen Sachverhalt angewandt werden könnten und deren Einhaltung durch das Gericht einer rechtlichen Kontrolle unterzogen werden könnte. Wie die Kläger selbst erkennen, ist das Beteiligungsverfahren nicht gesetzlich geregelt und unterliegt daher keiner Kontrolle dahin, ob sich seine Durchführung als rechtmäßig oder rechtswidrig darstellt. Dies entspricht dem Zweck eines rein informellen Verfahrens auf dialogischer Grundlage, in dem keine verbindlichen Entscheidungen getroffen werden, sondern mit dem – durch Einholung von Meinungsbildern, durch Aufnehmen von Hinweisen, Ideen, Wünschen und Befürchtungen oder durch Erarbeitung von Konzepten und Inhalten – nur ein sich erst anschließendes formelles Verfahren vorbereitet werden soll, in welchem schließlich die eigentliche Entscheidung getroffen wird. Dem Ergebnis eines vorgeschalteten informellen Beteiligungsverfahrens kommt dementsprechend lediglich Empfehlungscharakter zu; es bildet damit nur den Ausgangspunkt für eine erst im Folgenden auf rechtlicher Grundlage zu treffende Entscheidung – hier des Beklagten über die zukünftig Nutzung der „Alten Münze“. Dem Beteiligungsverfahren kommt aber nicht in rechtlicher Hinsicht bindende Wirkung zu, so dass das Verfahren wegen dieser antizipierenden Wirkung einer Rechtmäßigkeitskontrolle unterliegen müsste. Vielmehr stünde es den Klägern – im Rahmen der insoweit bestehenden Möglichkeiten – frei, gegen die abschließende Entscheidung des Beklagten über die Nutzung des Geländes rechtlich vorzugehen, ohne dass man ihnen hierbei die Ergebnisse des Beteiligungsverfahrens entgegenhalten könnte. Dass diese Möglichkeiten aus anderen Gründen begrenzt erscheinen, etwa weil die Gewerbemietverträge, die mit dem Kläger zu 1.) für die Nutzung des „Direktorenhauses“ geschlossen werden, jeweils auf ein Jahr befristet sind und der Kläger zu 1.) daher ggf. schon mangels Fortsetzung des Mietverhältnisses von einer zukünftigen Nutzung ausgeschlossen sein kann, führt nicht dazu, dass dem lediglich in tatsächlicher Hinsicht beachtlichen Beteiligungsverfahren rechtliche Relevanz beigemessen werden müsste mit der Folge, dass sich das Verhältnis zwischen den Beteiligten als feststellungsfähig darstellt.
Selbst wenn man die Klage für zulässig hielte, unterfiele das Beteiligungsverfahren wegen des breiten Organisationsspielraumes, der dem Beklagten im Hinblick auf das Verfahren wegen dessen lediglich vorbereitender Wirkung zukäme, jedenfalls nur einer sehr eingeschränkten Kontrolle etwa darauf, ob die Vorgaben aus dem Beschluss des Abgeordnetenhauses Nr. … ausreichend Berücksichtigung gefunden haben und ob das Handeln des Beklagten gegen das Verbot staatlicher Willkür verstieße.
Aus dem Beschluss ließe sich jedoch höchstens ein Anspruch des Klägers zu 1.) auf Beteiligung an dem Verfahren ableiten, da dieser als einer der Zwischennutzer des Geländes unstreitig zu den dort erwähnten Personengruppen gehört, deren Nutzungsvorschläge eingeholt werden sollen. Der Kläger zu 2.) mag zwar ein Vertreter der im Beschluss des Abgeordnetenhauses ebenfalls erwähnten Kreativwirtschaft sein. Dies führt jedoch, auch wenn er ein von ihm entworfenes Nutzungskonzept an den Beklagten herangetragen hat, nicht dazu, dass ihm, neben anderen Personen, die sich ebenfalls dem Bereich der Kreativwirtschaft zurechnen, zwingend ein individueller Anspruch auf Beteiligung an dem Verfahren zuerkannt werden müsste. Hinzu kommt, dass der Kläger zu 2.) sich nicht um Berücksichtigung in dem Losverfahren beworben hat, in dem – neben den durch den Beschluss des Abgeordnetenhauses „gesetzten“ Teilnehmern – weitere Teilnehmer für das Beteiligungsverfahren ermittelt wurden (dazu, dass noch nicht einmal ein Anspruch auf individuelle Beteiligung an formellen Verwaltungsverfahren i.S.d. §§ 3 ff. BauGB besteht vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Juli 2011 – 2 D 137/09.NE –, juris Rn. 77 m.w.N.). Es stellte sich daher nicht als willkürlich dar, dass der Kläger zu 2.) an dem durch den Beklagten durchgeführten informellen Verfahren nicht beteiligt wurde.
Ein etwaiger Anspruch des Klägers zu 1.) auf Beteiligung an dem Verfahren wäre erfüllt, weil nach dem plausiblen Vortrag des Beklagten (vgl. u.a. Schriftsatz vom 15. Juni 2021, Bl. 580f. der Gerichtsakte) ein durch den Kläger zu 1.) insoweit ermächtigter Vertreter (Herr …) an dem Verfahren teilgenommen hat. Dass dieser Vertreter, wie der Kläger zu 1.) geltend gemacht hat, nicht befugt war, ihn in rechtlicher Hinsicht zu vertreten, spielt keine Rolle. Denn abgesehen davon, dass eine Berufung hierauf gegen den auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben bzw. gegen das aus diesem Grundsatz abgeleitete Verbot widersprüchlichen Verhaltens („venire contra factum proprium“) verstieße, diente die Beteiligung an dem informellen Verfahren, wie dargelegt, nicht der Wahrung rechtlicher Interessen der Beteiligten, sondern allein der Sammlung von Vorschlägen und Ideen zur künftigen Nutzung der „Alten Münze“. Dass die diesbezüglichen Beiträge des Klägers zu 1.) (Konzept „Designforum“) im Ergebnis keine Berücksichtigung gefunden haben (bzw. nicht in dem von ihm gewünschten Umfang), führt nicht dazu, dass das Beteiligungsverfahren als fehlerhaft durchgeführt angesehen werden müsste. Denn der Kläger hätte höchstens einen Anspruch darauf, sich im Rahmen des Verfahrens äußern zu können – nicht aber auf Berücksichtigung oder gar Bevorzugung des von ihm entworfenen Konzeptes. Dieser Anspruch wurde jedoch – unabhängig davon, ob und inwieweit der Kläger die Möglichkeit der Äußerung wahrgenommen hat – unstreitig erfüllt. Auch insoweit stellte sich die Durchführung des Verfahrens durch den Beklagten nicht als willkürlich dar.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 3 ff. BauGB besteht vgl. OVG
§ 88 VwGO
§ 87a Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 149, 359, 364
6 A 1/13
2 D 137/09