Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-01-27, Aktenzeichen OVG 1 N 78.19
ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2020:0127.1N78.19.00

Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 24. September 2019 wird abgelehnt.
Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens trägt die Klägerin.
Der Streitwert wird für beide Rechtsstufen jeweils auf 15.000 Euro festgesetzt; insoweit wird die erstinstanzliche Festsetzung geändert.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag auf Zulassung der Berufung, mit dem sich die Klägerin weiterhin gegen die Versagung einer Spielhallenerlaubnis wendet, hat keinen Erfolg.
1. Das für die Prüfung des Senats maßgebliche Zulassungsvorbringen (vgl. § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO) vermag nicht darzulegen, dass die Richtigkeit des angegriffenen Urteils ernstlich zweifelhaft ist (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit eines Urteils bestehen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird, so dass auch die Richtigkeit des Entscheidungsergebnisses derartigen Zweifeln unterliegt. Daran fehlt es hier.
Die Zulassungsbegründung wendet sich nicht gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der Bescheid des Beklagten vom 31. Mai 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landrats des Landkreises vom 28. September 2016 mit den hier maßgeblichen Bestimmungen des Brandenburgischen Spielhallengesetzes (BbgSpielhG) vom 4. April 2013 (GVBl. I/13 [Nr. 10]), des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (GVBl. I 2012, Nr. 29) und des Grundgesetzes (GG) in Einklang stehe. Die Klägerin begründet ihre erheblichen Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung vielmehr allein mit unionsrechtlichen Erwägungen. Denn der Beklagte und das Verwaltungsgericht hätten sich mit den unmittelbar zu Gunsten der Klägerin anwendbaren unionsrechtlichen Grundfreiheiten (Dienstleistungsfreiheit und Niederlassungsfreiheit) sowie den daraus folgenden Geboten (Transparenz und Publizität) nicht befasst. Allein deshalb sei die Versagung der Spielhallenerlaubnis rechtswidrig. Die Bevorzugung des anderen Spielhallenbetreibers (vgl. dazu den Senatsbeschluss vom heutigen Tage - OVG 1 N 79.19 -) sei unionsrechtlich nicht gerechtfertigt. Denn der Eingriff in die EU-Grundfreiheiten sei durch Art. 49 oder 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV, ex-Artikel Art. 43 und 49 des EG-Vertrags) grundsätzlich verboten.
Das Vorbringen greift nicht durch. Die Zulassungsbegründung verkennt bzw. überspannt den Anwendungsbereich des Unionsrechts und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zum gerichtlichen Prüfungsumfang im Verwaltungsprozess. Die von der Klägerin aufgeworfenen unionsrechtlichen Fragen sind nicht entscheidungserheblich. Deshalb kommt die angeregte Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV nicht in Betracht.
a. Das Mindestabstandsgebot des § 3 Abs. 1 BbgSpielhG und die Versagung der beantragten Spielhallenerlaubnis nach § 2 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG verstoßen weder gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56 und Art. 49 AEUV) noch gegen das Kohärenz - und Transparenzgebot (ebenso für das dortige Landesrecht OVG Bautzen, Beschluss vom 12. April 2019 - 3 B 75/19 - juris Rn. 16 ff.; OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Juli 2018 - 11 LC 400/17 - juris Rn. 47 ff., jeweils m.w.N.). Insoweit gilt für das Brandenburgische Spielhallengesetz nichts anderes als für das Berliner Spielhallengesetz. Dieses widerspricht schon deshalb nicht dem Unionsrecht, weil kein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt, der die Dienstleistungsfreiheit tangieren könnte (vgl. zuletzt Senatsbeschluss vom 1. Juli 2019 - OVG 1 S 49.18 - juris Rn. 7 ff. m.w.N.). Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits im Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 - (BVerwGE 157, 126-168, juris Rn. 83 ff. m.w.N.) ausgeführt:
„Der Gewährleistungsgehalt dieser Grundfreiheiten wäre nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorläge (…). Dafür reicht es nicht aus, dass die Klägerin oder Kunden ihrer Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten. Weder dem vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt noch dem Vortrag der Klägerin lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass sich die Klägerin, bei der es sich um eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland handelt, die dort ihre Spielhallen betreibt, wegen eines grenzüberschreitenden Bezuges auf die Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit berufen kann. Soweit der Europäische Gerichtshof nationale Regelungen, mit denen das Automatenspiel in stationären Glücksspielstätten eingeschränkt wurde, am Maßstab der Dienstleistungs- bzw. Niederlassungsfreiheit gemessen hat, war nach dem jeweiligen Vorabentscheidungsersuchen des nationalen Gerichts ein grenzüberschreitender Sachverhalt jedenfalls nicht ausgeschlossen (…).“
Ein „gesichertes grenzüberschreitendes Interesse“ bzw. ein solcher Sachverhalt liegt auch hier nicht vor. Dem Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Spielhallengenehmigung in Oranienburg bzw. ihrem Interesse an dem Betrieb einer Spielhalle fehlt ein grenzüberschreitender Bezug. Soweit sie sich auf das potentielle Interesse eines ausländischen Unternehmens (aus Österreich) beruft, macht sie fremde Rechte Dritter geltend, deren Verletzung sie nicht rügen kann (vgl. 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
b. Selbst wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt anzunehmen wäre (vgl. etwa BFH, Urteil vom 21. Februar 2018 - II R 21/15 - BFHE 261, 62 ff., juris Rn. 78), wären die der Erteilung der begehrten Erlaubnis entgegenstehen Bestimmungen des Brandenburgischen Spielhallengesetzes aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses auch aus unionsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden (vgl. erneut OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Juli 2018, a.a.O., juris Rn. 50 ff.). Es handelt sich um eine kohärente (zu diesem Begriff vgl. Senatsurteil vom 11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 - juris Rn. 160 f.; sowie BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. - juris Rn. 118 ff. <123 f.>; BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 ff., juris, Rn. 30 ff.) und systematische Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs (vgl. jüngst OVG Münster, Beschluss vom 16. August 2019 - 4 B 659/18 - juris Rn. 9 ff. mit umfangr. Nachw.).
Die Prüfung, ob eine durch das Unionsrecht gerechtfertigte Beschränkung der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) vorliegt, die den Bestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr in Art. 56 AEUV grundsätzlich vorgeht, ist Sache des nationalen Gerichts (stRspr. vgl. nur EuGH, Urteil vom 11. März 2010 - C-384/08 - [Attanasio Group] juris 3. Leitsatz). Der Europäische Gerichtshof hat in vielen Entscheidungen, gerade zum Bereich von Glücksspieltätigkeiten, klargestellt, dass Beschränkungen der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit etwa durch Erlaubnisvorbehalte gerechtfertigt sein können, wenn diese durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten (vgl. nur EuGH, Urteil vom 22. Juni 2017 - C-49/16 - [Unibet International] juris Rn. 37, unter Bezugnahme auf Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 [Carmen Media Group] juris Rn. 46, jeweils m.w.N.). So verhält es sich auch bei den inmitten stehenden Regelungen des Brandenburgischen Spielhallengesetzes.
c. Soweit die Klägerin geltend macht, dass es auf die Frage nicht ankomme, ob die unionsrechtlichen Grundfreiheiten sowie der daraus folgenden Gebote der Transparenz und Publizität beachtet bzw. deren Beschränkung durch zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls legitimiert sein könnten, wenn die Behörde - wie hier - einen wesentlichen Gesichtspunkt „ermessensfehlerhaft“ übersehen habe, überzeugt dies aus mehreren Gründen nicht.
aa. Von einem Ermessensfehler bzw. Ermessensausfall im Sinne von § 114 VwGO kann keine Rede sein, denn es fehlt schon an einer Ermessensentscheidung. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG bedarf die Betreiberin oder der Betreiber einer Spielhalle für den Betrieb einer Spielhalle zwingend einer Erlaubnis nach dem Spielhallengesetz. Diese Erlaubnis ist nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 BbgSpielhG zu versagen, wenn die Errichtung der Spielhalle den Beschränkungen des § 3 BbgSpielhG widerspricht. Nach § 3 Abs. 1 BbgSpielhG ist zwischen Spielhallen ein Mindestabstand von 500 Metern Luftlinie einzuhalten. In diesem Fall (des § 3 BbgSpielhG) erhält nach § 7 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG derjenige Betreiber einer Spielhalle die Erlaubnis, der über die älteste Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung verfügt. Danach ist der Behörde ein Ermessen nicht eingeräumt.
bb. Auch unabhängig davon trifft die Ansicht nicht zu, dass eine unionsrechtlich belastbare Rechtfertigung zur Anwendung von § 7 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG bzw. eine Ungleichbehandlung der Klägerin in Anwendung dieser Bestimmung von vornherein ausscheide, weil sich die Behörde und das Verwaltungsgericht hierzu nicht geäußert hätten und es dem Gericht (gemeint ist wohl der beschließende Senat) dann verwehrt sei, eigene Rechtfertigungsgründe anzuführen, die die Behörde nicht vorgebracht habe.
Die Klägerin verkennt die Bedeutung der von ihr herangezogenen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs.
(1) Aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 14. Juni 2017 - C-685/15 - [Online Games] lässt sich nicht ableiten, dass der Senat das Unionsrecht ausblenden müsse, weil die Behörde und das Verwaltungsgericht dieses nicht geprüft hätten. In dieser Vorabentscheidung ging es „um die Rechtmäßigkeit der Beschlagnahme von Geräten, deren Benutzung gegen das Glücksspielmonopol des Bundes (Österreich) verstoßen kann, und … um die Rechtmäßigkeit von Geldstrafen, die wegen der Veranstaltung von Glücksspielen mit derartigen Geräten oder der Gestattung ihrer Veranstaltung verhängt wurden“ (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Juni 2017, a.a.O., juris Rn. 21), mithin um ganz anders gelagerte Sachverhalte. Hinzu kommt, dass die Veranstalterin der Glücksspiele in der ersten Rechtssache eine in einem anderen Mitgliedsstaat der Europäischen Union (Tschechische Republik) ansässige Gesellschaft war (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Juni 2017, a.a.O., juris Rn. 27). Der Europäische Gerichtshof hatte in jenem Verfahren zu beurteilen, „welche Tragweite der im Verwaltungsstrafverfahren geltende Grundsatz hat, der dem Tatrichter eine aktive Rolle bei der Wahrheitsfindung zuweist und nach dem der Tatrichter den Mängeln und Versäumnissen der Strafverfolgungsbehörden abzuhelfen hat“ (juris Rn. 35). Um strafrechtprozessuale Fragen im Zusammenhang mit dem zudem mit Art. 56 AEUV unvereinbaren Glücksspielmonopol des Bundes in Österreich bzw. um Verwaltungsübertretungen, „die strafrechtlichen Charakter haben“ (juris Rn. 37), geht es hier nicht.
Dass der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache Online Games kein Prüfungsverbot statuiert hat, das den Senat im Zulassungsverfahren hindern würde, die Vereinbarkeit der angegriffenen Versagungsentscheidung mit Unionsrecht selbst zu prüfen, ergibt sich aus der von der Zulassungsbegründung zitierten Passage des Urteils vom 14. Juni 2017 (a.a.O., juris Rn. 66).
Danach sind die Gerichte nicht verpflichtet, „anstelle der genannten Behörden die Rechtfertigungsgründe vorzubringen, die nach dem Urteil (des EuGH) vom 30. April 2014, Pfleger u. a. (C-390/12, …), diese Behörden vorzubringen haben. Werden diese Rechtfertigungsgründe wegen der Abwesenheit oder der Passivität dieser Behörden nicht vorgebracht, müssen die nationalen Gerichte alle Konsequenzen ziehen dürfen, die sich aus einem solchen Mangel ergeben.
Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass die Art. 49 und 56 AEUV, … im Licht des Art. 47 der Charta dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Verfahrensregelung, nach der in Verwaltungsstrafverfahren das Gericht, das darüber zu entscheiden hat, ob eine die Ausübung einer Grundfreiheit der Europäischen Union wie der Niederlassungsfreiheit oder des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Europäischen Union beschränkende Regelung mit dem Unionsrecht vereinbar ist, bei der Prüfung des Vorliegens von Verwaltungsübertretungen die Umstände der bei ihm anhängigen Rechtssache von Amts wegen zu ermitteln hat, nicht entgegenstehen, sofern diese Regelung nicht zur Folge hat, dass das Gericht an die Stelle der zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats zu treten hat, denen es obliegt, die Beweise vorzulegen, die erforderlich sind, damit das Gericht prüfen kann, ob die Beschränkung gerechtfertigt ist.“
Damit hat der Europäische Gerichtshof lediglich ausgesprochen, dass die nationalen Gerichte im Falle eines angenommenen non liquet nach Beweislastregeln entscheiden können. Eine Pflicht, das Unionsrecht quasi auszublenden, wie die Zulassungsbegründung der Sache nach verlangt, folgt daraus nicht.
(2) Ferner lässt sich aus dem Urteil vom 14. Juni 2017 [Online Games] auch nicht herleiten, „dass es nicht Aufgabe der Gerichte ist, Mindestabstände zu legitimieren, sondern Aufgabe der Verwaltungsbehörde, die die Mindestabstände zum Nachteil der Träger von Grundfreiheiten anwendet (EuGH C-685/15).“ Zum einen geht es in dieser Entscheidung nicht um „Mindestabstände“, sondern um „die Rechtmäßigkeit der Beschlagnahme von Geräten“ und „um die Rechtmäßigkeit von Geldstrafen … wegen der Veranstaltung von Glücksspielen“ (s.o.); zum anderen wird verkannt, dass die von der Zulassungsbegründung vermisste Legitimation nicht der „Behörde“, sondern dem Brandenburgischen Gesetzgeber obliegt. Dieser hatte die Frage des „richtigen“ Mindestabstands (von 200, 300 oder 500 Metern?) intensiv erörtert (vgl. die Synopse in der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wirtschaft zum Gesetzesentwurf des Hauptausschusses zum BbgSpielhG (Drs. 5/6982, Anlage 1, S. 6 und die Begr. in Anlage 3 zu 1.a). Letztlich hat sich der Gesetzgeber für eine Abstandsregelung von 500 Metern Luftlinie zwischen den Spielhallen als „eine einheitliche und unmissverständliche Regelung für das ganze Land“ entschieden. Auch vor diesem Hintergrund geht der Einwand fehl, das Verwaltungsgericht könne „eine Rechtfertigung von Mindestabständen … nicht annehmen, wenn sich die Behörde dazu nicht verhält.
(3) Mit den Urteilen des Europäischen Gerichtshofs vom 13. September 2007 - C-260/04 - [Kommission/Italien] und vom 16. Februar 2012 [Costa Cifone] - C-72/10 u. a. - (jeweils juris) lässt sich das von der Klägerin erdachte Prüfungs- bzw. Berücksichtigungsverbot für das Unionsrecht ebenso wenig belegen wie eine Unionsrechtswidrigkeit des Brandenburgischen Spielhallengesetzes.
Soweit die Zulassungsbegründung meint, „der Gerichtshof (habe) unmissverständlich klargestellt, dass ein Mindestabstand zwischen terrestrisch tätigen Glücksspielanbietern nicht mit zwingenden Erfordernissen des Gemeinwohls im Hinblick auf die Notwendigkeit, die Gelegenheiten zum Spielen zu verringern, gerechtfertigt werden kann, wenn und weil der Mitgliedstaat selbst in der Vergangenheit eine expansive Glücksspielpolitik betrieben hat“, wird verkannt, dass glücksspielrechtliche Regelungen außerhalb des staatlichen Monopolbereiches - hier zum Spielhallenrecht - keinem sektorübergreifenden verfassungsrechtlichen Konsistenz- oder Kohärenzerfordernis unterliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016, a.a.O., juris Rn. 51 unter Hinweis auf BVerfG, Kammerbeschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 - BVerfGK 15, 263 <268>).
Unionsrechtlich gilt nichts anderes (siehe bereits unter 1. b.). Hierzu heißt es im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2016 (a.a.O., juris Rn. 84 f.):
„Selbst wenn unterstellt würde, dass die Klägerin oder ihre Kunden durch die angegriffenen Regelungen in der Wahrnehmung einer unionsrechtlichen Grundfreiheit beschränkt würden, wären diese Regelungen nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot unanwendbar. Der Europäische Gerichtshof hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass Monopolregelungen nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden dürfen, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 < 58 ff., 71 ff.> m.w.N.).
Der Europäische Gerichtshof hat das unionsrechtliche Kohärenzgebot für das Glücksspiel in seiner bisherigen Rechtsprechung lediglich im Bereich staatlicher Monopolregelungen für relevant gehalten. Der Senat kann offenlassen, ob es auch in nicht monopolisierten Bereichen des Glücksspielrechts Wirkung entfaltet, soweit eine unionsrechtliche Grundfreiheit berührt ist. Denn es läge hier jedenfalls kein Verstoß gegen die aus ihm abgeleiteten Anforderungen vor. Das monopolspezifische Gebot der Binnenkohärenz hätte für Regelungsbereiche außerhalb eines staatlichen Monopols keine Relevanz. Es bestehen überdies keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen lediglich `scheinheilig` zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wären, tatsächlich aber einem anderen - insbesondere fiskalischen - Zweck dienten. Zu ihnen gibt es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten.“
Diesen Erwägungen tritt der Senat bei.
Die mehrfach wiederholte Ansicht der Zulassungsbegründung, das Bundesverwaltungsgericht wende die von der Klägerin für einschlägig gehaltene „Systematik des Unionsrechts und diese Rechtsprechung des EuGH“ ebenfalls an (u.a. in den Urteilen vom 20. Mai 2013 - 8 C 10.12 -), trifft für das Recht der Spielhallen nicht zu. In den von der Zulassungsbegründung genannten Entscheidungen ging es allein um Kohärenz des staatlichen Sportwettenmonopols. Dieses ist hier nicht im Streit. Deshalb geht auch der Verweis auf den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Kassel vom 29. Mai 2017 - 8 B 2744/16 - (juris) zum Konzessionsvergabeverfahren für Sportwetten ins Leere.
(4) Die Erwägungen des Europäischen Gerichtshofs im Urteil vom 16. Februar 2012 [Costa Cifone] - C-72/10 u. a. - sind auf eine gesetzlich vorgeschriebene Spielhallenerlaubnis nicht übertragbar. In jenem Urteil hatte der Gerichtshof über die Vorlagefrage zu entscheiden (vgl. juris Leitsatz 1 und Rn. 51 ff.),
„ob die Art. 43 EG und 49 EG dahin auszulegen sind, dass sie es einem Mitgliedstaat, der unionsrechtswidrig eine Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern von der Vergabe von Konzessionen für die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit ausgeschlossen hat und diesen Verstoß durch Ausschreibung einer großen Zahl von neuen Konzessionen beheben will, verbieten, die von den bestehenden Betreibern erworbenen Geschäftspositionen u. a. durch das Vorschreiben von Mindestabständen zwischen den Einrichtungen der neuen Konzessionäre und denen der bestehenden Betreiber zu schützen.“
Dabei handelt es sich offensichtlich um einen anders gelagerten Sachverhalt, so dass die auf einen unionsrechtswidrigen Ausschluss von einer Ausschreibung zugeschnittenen Erwägungsgründe des Europäischen Gerichtshofs, auch zum Bestands- oder Vertrauensschutz, hier nicht von Belang sind. Dass die Erwägungen in dieser Rechtssache auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar sind, wird auch daraus deutlich, dass es in jenen Verfahren um eine Maßnahme ging, „nach der neue Konzessionäre verpflichtet sind, mit ihren Einrichtungen einen Mindestabstand zu den bereits vorhandenen Konzessionären einzuhalten“ (a.a.O., juris Rn. 58). Nach der Konzeption des Brandenburgischen Spielhallengesetzes gilt das Abstandsgebot in § 3 Abs. 1 BbgSpielhG jedoch für alle Betreiber von Spielhallen gleichermaßen, die nach dem Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages (vgl. § 29 Abs. 4 GlüStV) ab dem 1. Juli 2017 alle eine neue Erlaubnis nach dem Spielhallengesetz und nach dem Staatsvertrag beantragen mussten (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG und § 24 Abs. 1 GlüStV). Die Ansicht der Klägerin, dass nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ihre „Ungleichbehandlung … gegenüber der benachbarten Spielhallenbetreiberin nicht mit Erwägungen des Vertrauensschutzes legitimiert werden“ könne, geht deshalb fehl.
(5) Unabhängig davon führen die Erwägungen des Europäischen Gerichtshofs im Urteil vom 16. Februar 2012 [Costa Cifone] auch sonst nicht auf eine Unionsrechtswidrigkeit des Brandenburgischen Spielhallengesetzes. Der Gerichtshof (a.a.O., juris Rn. 65 f.) hat ausgeführt: „Eine Regelung über Mindestabstände zwischen Annahmestellen (ließe) sich nur dann rechtfertigen, wenn - was zu prüfen Sache des nationalen Gerichts ist - ihr wirkliches Ziel nicht im Schutz der Geschäftspositionen der bestehenden Betreiber besteht, sondern vielmehr, die Nachfrage nach Glücksspielen in kontrollierte Bahnen zu lenken.“ Dies ist hier der Fall.
Das Ergebnis der nach § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO gebotenen Prüfung des „wirklichen“ Ziels des Brandenburgischen Gesetzgebers lässt sich der in § 1 Abs. 1 Satz 2 BbgSpielhG enthaltenen Zielsetzung entnehmen, „den Bestand von Spielhallen zu begrenzen und ihr Erscheinungsbild so zu regeln, dass keine zusätzlichen Anreize von ihnen ausgehen, Spielerinnen und Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel angehalten werden und der Entstehung von Glücksspielsucht vorgebeugt wird.“ Um diese Zielsetzung, namentlich die Bestandsverringerung an Spielhallen zu erreichen, bedarf es weiterer gesetzlicher Bestimmungen, um die ggf. widerstreitenden Interessen konkurrierender Spielhallenbetreiber zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Dass der Brandenburgische Gesetzgeber hierzu in § 7 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG an die älteste Erlaubnis nach § 33i GewO anknüpft und dessen Inhaber (nur) im Kollisionsfall einen Bestands- und Vertrauensschutz gewährt, hält sich im Rahmen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 2018 - 8 B 32.17 - juris Rn. 3 m.w.N.).
Bei der Einführung des Mindestabstands in § 3 Abs. 1 BbgSpielhG sowie der Regelung in § 7 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG geht es weder darum, die „Position der bereits im Inland ansässigen Wirtschaftsteilnehmer zu stärken, ohne dass die Verbraucher echte Vorteile davon hätten“, noch „um wirtschaftliche Motive des Gesetzgebers, … die eine Beschränkung einer vom EU-Vertrag garantierten Grundfreiheit nicht rechtfertigen könnten“ (vgl. EuGH, Urteil [Attanasio Group] vom 11. März 2010, a.a.O., juris Rn. 56.), noch sind diese Bestimmungen darauf ausgerichtet, ein „`besseres` Interesse am Geld verdienen“ zu schützen, wie die Klägerin meint. Vielmehr stellt sich der Vorrang des Betreibers mit der ältesten Erlaubnis gemäß § 33i GewO lediglich als Rechtsreflex der „wirklichen“ Zielsetzung des Brandenburgischen Spielhallengesetzes dar, „den Bestand von Spielhallen zu begrenzen“. Deshalb führt auch der Einwand nicht weiter, das Schlagwort Suchtgefahr könne nicht für eine Auswahlentscheidung zum Nachteil der Klägerin herangezogen werden, weil das Alter der gewerberechtlichen Erlaubnis nichts mit einer Suchtgefahr von Glückspielen zu tun habe. Dass das in § 1 Abs. 1 Satz 2 BbgSpielhG formulierte Ziel, den Bestand von Spielhallen durch die für alle Marktteilnehmer geltende Einführung von Mindestabständen zu verringern und im Kollisionsfall nur einem Bewerber die Spielhallenerlaubnis zu erteilen „in kohärenter und systematischer Weise“ (vgl. EuGH, Urteil vom 11. März 2010 [Attanasio], a.a.O., Leitsatz 3 und juris Rn. 51; sowie BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017, a.a.O., juris Rn. 124 m.w.N.) erreicht werden kann, ist nicht ernstlich zweifelhaft. Der weitere Einwand der Klägerin, dass die Suchtgefahr von Glücksspielen auch nicht zur Rechtfertigung von Mindestabständen herangezogen werden könne, weil die staatlichen Lotterieanbieter anreizend und ermunternd für staatliche Glückspielangebote Werbung betrieben, nimmt auf einen Sachverhalt (Lotterierecht) Bezug, der hier nicht im Streit und daher nicht von Belang ist.
d. Der Vortrag, dass die Klägerin „(im Unterschied zu Sportwettanbietern) schon fünf (!) gültige deutsche Konzessionen/Erlaubnisse nach Bundesrecht für ihre Dienstleistung“ habe, weshalb eine sechste Erlaubnis nach dem Spielhallengesetz durch zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls unionsrechtlich nicht gerechtfertigt und nicht verhältnismäßig sei, zeigt lediglich auf, dass es sich bei dem Glücksspiel in Spielhallen um einen besonders gefahrenträchtigen Bereich mit hoher Regulierungsdichte handelt. Überdies weisen die Erlaubnisse nach § 33c Abs. 1 und Abs. 3 GewO, § 33i GewO sowie die amtlichen Bauartzulassungen und TÜV-Bescheinigungen für die Geldspielgeräte unterschiedliche personen- und raumbezogene sowie technisch-gegenständliche Regelungsinhalte auf. Diese sind auch nur deshalb erforderlich, weil die Klägerin nicht nur eine Spielhalle betreiben möchte, sondern auch als Geräteaufstellerin fungiert. Eine Unionsrechtswidrigkeit wird damit nicht aufgezeigt.
e. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung bestehen auch nicht deshalb, weil das Verwaltungsgericht das in Art. 20 der Charta festgehaltene Transparenzgebot missachtet habe, das auf dem unionsrechtlichen Gleichheitssatz beruhe.
Wie bereits ausgeführt, werden nach der Konzeption des Brandenburgischen Spielhallengesetzes alle Betreiber von Spielhallen insoweit gleich behandelt, als sie alle einer neuen Erlaubnis bedürfen und die Abstandsregelung in § 3 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG für alle gleichermaßen gilt. Dass im Kollisionsfall letztlich nur der Bewerber mit der ältesten Erlaubnis nach § 33i GewO zum Zuge kommt, stellt keine auf sachfremdem Erwägungen beruhende Differenzierung dar.
Das europarechtliche Transparenzgebot ist dadurch nicht verletzt, denn die Regelungen des Spielhallengesetzes sind für alle Bewerber hinreichend transparent. (ebenso OVG Bautzen, Beschluss vom 12. April 2019, a.a.O., juris Rn. 16; OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Juli 2018, a.a.O., juris Rn. 58; OVG Münster, Beschluss vom 16. August 2019, a.a.O., juris Rn. 37 ff.; OVG Saarlouis, Beschluss vom 13. Dezember 2018 - 1 B 248/18 - juris Rn. 25 ff.; VG Köln, Urteil vom 23. Oktober 2019 - 24 K 16251/17- juris Rn. 108 ff. jeweils m.w.N.). Eine europaweite vorherige Mitteilungspflicht, wie ggf. in Ausschreibungsfällen, besteht nicht (OVG Münster, a.a.O., juris Rn. 41 ff.).
2. Die Berufung ist nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten zuzulassen. Der Zulassungsgrund besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten setzt eine solche qualifizierte Schwierigkeit der Rechtssache mit Auswirkung auf die Einschätzung der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung voraus, dass sie sich in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht signifikant von dem Spektrum der in verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu entscheidenden Streitfälle unterscheidet. Diese Anforderungen sind erfüllt, wenn aufgrund des Zulassungsvorbringens keine Prognose über den Erfolg des Rechtsmittels getroffen werden kann, dieser vielmehr als offen bezeichnet werden muss. Dass dies vorliegend nicht der Fall ist, ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen zu 1., wonach die geltend gemachten ernstlichen Richtigkeitszweifel nicht vorliegen.
Die Klägerin führt zum Beleg dieses Zulassungsgrunds lediglich „die anreizende und ermunternde Werbung der staatlichen Lotterie“ an, deren „fiskalisch ausgerichtetes Geschäftsgebaren der Rechtfertigung von Mindestabständen entgegensteht“. Darum geht es hier jedoch nicht, wie mehrfach ausgeführt. Deshalb kann auch keine Rede davon sein, dass der beschließende Senat erst einmal den ausgesprochen komplexen Sachverhalt zum Geschäftsgebaren der Bundesländer im Bereich des Glücksspiels dahingehend - bundesweit - ausforschen müsse, ob nicht schon die anreizende und ermunternde Werbung der Bundesländer im Bereich des Glücksspiels und der Sportwetten von vornherein im Lichte der unionsrechtlichen Rechtsprechung die Rechtfertigung von Mindestabständen der streitgegenständlichen Art ausschließe. Besondere tatsächliche Schwierigkeiten lassen sich auch nicht wegen der hier nicht interessierenden „Geschäftspraxis der staatlichen Spielbanken“ herleiten.
3. Der Zulassungsgrund einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist ebenfalls nicht dargelegt. Die Voraussetzungen dieses Zulassungsgrundes liegen nur dann vor, wenn für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts eine grundsätzliche, bisher in der Rechtsprechung noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage von Bedeutung war, die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich ist und deren Klärung im Interesse einer einheitlichen Rechtsanwendung oder der Fortbildung des Rechts geboten erscheint (stRspr.).
Dies ist nicht der Fall, wie sich bereits aus den Ausführungen unter 1. ergibt. Dass viele „1000 Verfahren zum Glückspielstaatsvertrag“ existierten, die letztlich allesamt im Zusammenhang mit dem Unionsrecht stünden, belegt die Entscheidungserheblichkeit der von der Zulassungsbegründung (Rn. 49) formulierten Fragen zur Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nicht. Abgesehen davon, dass die Zulassungsbegründung auf den Glücksspielvertrag sonst mit keinem Wort eingeht, haben die aufgeworfenen Fragen keine grundsätzliche Bedeutung, weil es bereits an einem grenzüberschreitenden Sachverhalt fehlt, der den Anwendungsbereich der Dienstleistungs- und der Niederlassungsfreiheit eröffnen könnte (s.o. unter 1.a.). Die Ausführungen der Zulassungsbegründung zum Bereich der Sportwetten und zur expansiven Glücksspielpolitik der deutschen Bundesländer zeigen ebenfalls keine grundsätzliche Bedeutung des vorliegenden Falles auf. Auch vor dem Hintergrund, dass der „Verwaltungsgerichtshof (gemeint ist offenbar der beschließende Senat) vorlagepflichtige letzte Instanz im Zulassungsverfahren“ sei, ist eine grundsätzliche Bedeutung nicht belegt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG. Der Senat setzt den Streitwert für Verfahren, die sich auf den Fortbestand oder die Beantragung einer Spielhallenerlaubnis beziehen, mangels konkreter Anhaltspunkte für ein höherwertiges finanzielles Interesse des Klägers in ständiger Rechtsprechung auf 15.000 Euro fest (vgl. Nr. 54.1 und 54.2.1 des Streitwertkatalogs 2013). Deshalb ist die erstinstanzliche Wertfestsetzung auf diesen Betrag herabzusetzen (§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 114 VwGO
§ 3 BbgSpielhG
§ 33i GewO
§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 3 Abs. 1 BbgSpielhG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG
§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BbgSpielhG
§ 33i der Gewerbeordnung
§ 29 Abs. 4 GlüStV
§ 24 Abs. 1 GlüStV
§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 1 Abs. 1 Satz 2 BbgSpielhG
§ 33c Abs. 1 und Abs. 3 GewO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
Art. 49 und 56 AEUV
Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV
Art. 49 AEUV
Art. 56 AEUV
Art. 43 EG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 157, 126
BFHE 261, 62
BVerwGE 147, 47
1 N 79.19
3 B 75/19
11 LC 400/17
1 S 49.18
8 C 6.15
II R 21/15
1 B 5.13
1 BvR 1314/12
8 C 10.12
4 B 659/18
1 BvR 2410/08
8 B 2744/16
8 B 32.17
1 B 248/18
24 K 16251/17