Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Mecklenburg-Vorpommern, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2025-04-02, Aktenzeichen 1 LB 181/24 OVG
ECLI: ECLI:DE:OVGMV:2025:0402.1LB181.24OVG.00

Tenor:
Orientierungssatz
Zustimmung auch zu OVG Münster, Beschluss vom 5. Dezember 2024 - 16 B 1300/23 - und Ablehnung zu OVG Lüneburg, Beschluss vom 23. August 2023 - 12 ME 92/23.(Rn.36)
Verfahrensgang
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 14. März 2024 – 4 A 1107/22 HGW – werden der Bescheid des Beklagten vom 13. Dezember 2021 – Az. 45.11.01.04 36-004440/17 – und der Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Straßenbau und Verkehr Mecklenburg-Vorpommern vom 28. Juni 2022 – GZ. 0230-621-20-428-VR/P03-22 – aufgehoben.
Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge im öffentlichen Straßenverkehr.
Mit rechtskräftigem Strafbefehl des Amtsgerichts Stralsund vom 13. Februar 2018 wurde der Klägerin die Fahrerlaubnis für alle Klassen entzogen. Die Entscheidung wurde darauf gestützt, dass die Klägerin im November 2017 einen PKW bei einer Blutalkoholkonzentration von 2,14 Promille geführt und daraufhin einen Verkehrsunfall verursacht hatte. An dem unfallbeteiligten Fahrzeug eines Dritten entstand ein Sachschaden von rund 6.000 Euro.
Am 19. November 2019 stürzte die Klägerin auf dem Weg zur Arbeit mit ihrem Fahrrad. Die ihr auf Anordnung der Polizei entnommene Blutprobe ergab eine Blutalkoholkonzentration von 3,07 Promille. Die Klägerin wurde deswegen durch das Amtsgericht Stralsund mit rechtskräftigem Strafbefehl vom 21. Januar 2020 wegen vorsätzlicher Trunkenheit im Verkehr (§ 316 Abs. 1 StGB) zu einer Geldstrafe verurteilt. Mit weiterem rechtskräftigen Strafbefehl vom 6. Oktober 2020 wurde die Klägerin erneut wegen vorsätzlicher Trunkenheit im Verkehr zu einer Geldstrafe verurteilt. Die Klägerin war am 6. August 2020 mit einem Fahrrad im öffentlichen Straßenverkehr gefahren; eine polizeilich angeordnete Blutentnahme ergab einen Blutalkoholwert von 1,79 Promille.
Mit Schreiben vom 18. Februar 2021 forderte der Beklagte die Klägerin auf, nach § 3 Abs. 2 FeV i.V.m. § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. b und c FeV ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen, um feststellen zu lassen, ob zu erwarten sei, dass die Klägerin auch zukünftig ein Fahrzeug unter Alkoholeinfluss fahren werde, sowie ob infolge eines unkontrollierten Alkoholkonsums Beeinträchtigungen vorlägen, die das sichere Führung eines Fahrzeugs in Frage stellten. Die Klägerin legte das geforderte Gutachten nicht vor.
Der Beklagte hörte die Klägerin mit Schreiben vom 26. Mai 2021 zu einer beabsichtigten Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge an. Die Klägerin teilte daraufhin mit, sie habe sich wegen ihrer Alkoholprobleme zunächst ab April 2021 in Behandlung in der O... befunden und werde im Anschluss in einer Fachklinik behandelt. Um eine entsprechende Arbeitsstelle zu bekommen, benötige die Klägerin zumindest die Möglichkeit, sich mit einem Fahrrad frei fortbewegen zu können Am 3. September 2021 legte sie einen Kurzarztbrief der Fachklinik vom 20. August 2021 vor. Ausweislich dieses Kurzarztbriefes hatte sich die Klägerin wegen Alkohol- und Nikotinabhängigkeit, wegen einer rezidivierenden depressiven Störung, gegenwärtig leichte Episode, sowie Asthma bronchiale in stationärer Behandlung befunden. Weiter wurde eine ärztliche Stellungnahme vom 15. September 2021 dieser Klinik vorgelegt, aus der hervorging, dass die Gesundheitsprognose für die Klägerin offen sei und ihr dringend die Inanspruchnahme einer Nachsorgebehandlung empfohlen werde.
Der Beklagte hielt an der Forderung zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens fest, welcher die Klägerin weiterhin nicht nachkam. Im Rahmen einer weiteren behördlichen Anhörung zur beabsichtigten Untersagung des Führens von Kraftfahrzeugen teilte der Verfahrensbevollmächtigte der Klägerin mit, dass die Klägerin ausweislich der ärztlichen Stellungnahmen genesen sei und sämtlichen Anforderungen zur Erfüllung ihrer Pflichten als Führerin eines Kraftfahrzeugs genüge.
Mit Bescheid vom 13. Dezember 2021, dem Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin am 15. Dezember 2021 zugestellt, untersagte der Beklagte der Klägerin mit sofortiger Wirkung das Führen von Fahrzeugen jeglicher Art auf öffentlichen Straßen (Ziffer I.). Unter Ziffer II. erfolgte die Anordnung der sofortigen Vollziehung mit dem Zusatz "Ab sofort dürfen sie kein fahrerlaubnisfreies Fahrzeug jeglicher Art mehr im öffentlichen Straßenverkehr führen". Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus, aufgrund der Trunkenheitsfahrten der Klägerin mit einem Fahrrad hätten sich Bedenken an ihrer Eignung zum Führen von Fahrzeugen (fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge) ergeben. Die Klägerin habe nicht an der Ausräumung bestehender Eignungszweifel durch Beibringung des angeforderten medizinisch-psychologischen Gutachtens im Sinne von § 3 Abs. 2 FeV i. V. m. § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. b und c FeV mitgewirkt. Infolgedessen sei gemäß § 11 Abs. 8 FeV die Nichteignung der Klägerin zum Führen von Fahrzeugen als erwiesen anzusehen. Die von der Klägerin beigebrachten ärztlichen Stellungnahmen könnten das Gutachten einer anerkannten Begutachtungsstelle nicht ersetzen. Aufgrund dessen werde der Klägerin das Führen von allen fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen auf öffentlichen Straßen gemäß § 3 Abs. 1 FeV untersagt.
Gegen den Bescheid legte die Klägerin am 6. Januar 2022 Widerspruch ein. Mit Widerspruchsbescheid vom 28. Juni 2022, dem Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin am 30. Juni 2022 zugestellt, wies die Widerspruchsbehörde den Widerspruch zurück. Die Widerspruchsbehörde tenorierte wörtlich: "Der Widerspruch gegen die Untersagung des Führens von Fahrzeugen und fahrerlaubnisfreien Kraftfahrzeugen vom 13.12.2021 wird zurückgewiesen". Zur Begründung führte die Widerspruchsbehörde im Wesentlichen aus: Auch im Rahmen der Prüfung der Eignung zum Führen von fahrerlaubnisfreien (Kraft-)Fahrzeugen fänden die Vorschriften der §§ 11 bis 14 FeV gemäß § 3 Abs. 2 FeV entsprechende Anwendung. Nach § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c FeV sei ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen, wenn ein Fahrzeug im Straßenverkehr bei einer Blutalkoholkonzentration von 1,6 Promille oder mehr geführt worden sei. Die Vorschrift differenziere nicht nach Fahrzeugarten, so dass sie nicht das Führen eines Kraftfahrzeuges voraussetze und auch für Fahrräder gelte. Bringe der Fahrzeugführer das rechtmäßig angeforderte MPU-Gutachten nicht bei, könne daraus gemäß § 3 Abs. 2 i. V. m. § 11 Abs. 8 FeV auf dessen Ungeeignetheit zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge geschlossen werden. Diese Voraussetzungen seien in dem verfahrensgegenständlichen Fall erfüllt gewesen. Die Voraussetzungen zur Anordnung einer medizinisch-psychologischen Begutachtung hätten bei der Klägerin vorgelegen. Nach der obergerichtlichen Rechtsprechung liege die Anordnung der Begutachtung nicht im Ermessen der Fahrerlaubnisbehörde. Die Klägerin habe ihre Eignung auch nicht durch die Beibringung anderer ärztlicher Berichte ausreichend belegen können. Ihnen sei lediglich eine offene, nicht aber eine positive Genesungsprognose zu entnehmen. Weniger einschneidend Maßnahmen seien nicht in Betracht gekommen, weil es hierzu medizinisch-gutachterlicher Anhaltspunkte bedurft hätte. Ein solches Gutachten liege jedoch nicht vor.
Die Klägerin hat am 8. Juli 2022 Klage vor dem Verwaltungsgericht Greifswald erhoben.
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen, der Untersagungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides sei rechtswidrig. Die Voraussetzungen zur Anordnung der Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens hätten nicht vorgelegen. Auch wenn die Klägerin in der Vergangenheit unter Alkoholproblemen gelitten habe, sei sie heute ausweislich der ärztlichen Stellungnahmen der von ihr besuchten Suchtklinik abstinent und habe von der dortigen Behandlung sehr gut profitieren können. Sie sei genesen. Die Auferlegung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens durch den Beklagten sei rechtsmissbräuchlich gewesen. Die hierfür erforderlichen Kosten könne die Klägerin nicht tragen. Die Klägerin beabsichtige nicht, ein Kraftfahrzeug im Straßenverkehr zu führen; es gehe ihr lediglich darum, mit dem Fahrrad am Straßenverkehr teilnehmen zu dürfen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 13. Dezember 2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Juni 2022 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat den angegriffenen Bescheid verteidigt und hierzu im Wesentlichen die Begründung der Untersagungsverfügung sowie des Widerspruchsbescheids wiederholt sowie vertieft.
Mit Urteil vom 14. März 2024 – 4 A 1107/22 HGW – hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der angegriffene Bescheid sei rechtmäßig. Er sei so auszulegen, dass er nur das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeugen untersage. Eine darüberhinausgehende Untersagung des Führens auch erlaubnispflichtiger Fahrzeuge sei nach dem Gesamtinhalt der Verfügung nicht angeordnet worden.
Rechtsgrundlage für die Untersagung des Führens von fahrerlaubnisfreien Kraftfahrzeugen im Straßenverkehr sei § 3 Abs. 1 FeV. Der Beklagte habe gemäß § 11 Abs. 8 FeV auf die Nichteignung der Klägerin zum Führen von fahrerlaubnisfreien Kraftfahrzeugen schließen dürfen, weil diese das geforderte medizinisch-psychologische Gutachten nicht beigebracht habe. Nach § 3 Abs. 2 FeV fänden die §§ 11 bis 14 FeV entsprechend Anwendung, wenn auch mit der Einschränkung, dass mit Blick auf Sinn und Zweck der Regelung nur solche Mängel relevant seien, die sich auf das Führen von nicht fahrerlaubnispflichtigen Fahrzeugen oder Tieren erstreckten. Die aus § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c FeV folgende Pflicht des Betroffenen, ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen, wenn ein Fahrzeug im Straßenverkehr bei einer Blutalkoholkonzentration von 1,6 Promille oder mehr geführt worden sei, gelte auch für Fahrradfahrer. Dies ergebe sich insbesondere aus dem Sinn und Zweck der Norm, denn die Teilnahme am Straßenverkehr in erheblich alkoholisierten Zustand begründe mit jedem Fahrzeug – auch mit einem Fahrrad – eine erhebliche Gefahr für die Sicherheit des Straßenverkehrs. Die Voraussetzung zur Anordnung der Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens nach § 13 Satz 1 Nr. 2 FeV hätten bei der Klägerin aufgrund ihrer Trunkenheitsfahrten im November 2019 und August 2020 mit einer Blutalkoholkonzentration von jeweils über 1,6 Promille vorgelegen. Diese Trunkenheitsfahrten seien auch wiederholte Zuwiderhandlungen im Straßenverkehr unter Alkoholeinfluss im Sinne von § 13 Satz 1 Nr. 2 b) FeV gewesen. Der Beklagte durfte diese Erkenntnisse seiner Entscheidung zugrunde legen. Insbesondere seien etwaige Tilgungsfristen nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 lit. a StVG hinsichtlich der Strafbefehle zu dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage hinsichtlich der Verfügung maßgeblichen Zeitpunkt – da es sich bei der Untersagungsverfügung um einen Dauerverwaltungsakt handele dem der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung – noch nicht abgelaufen. Die von der Klägerin vorgelegten Kurzbriefe und ärztlichen Einschätzungen der von ihr besuchten Suchtklinik hinsichtlich ihrer gesundheitlichen Entwicklung genügten nicht, um die Frage ihrer Fahreignung zuverlässig und abschließend zu klären. Stehe – wie hier – die Nichteignung zum Führen von Fahrzeugen gemäß § 3 Abs. 2 i. V. m. § 11 Abs. 8, § 13 Nr. 2 lit. c FeV wegen Nichtvorlage des rechtmäßig angeordneten Gutachtens fest, sei das Auswahlermessen der Fahrerlaubnisbehörde im Hinblick auf die Untersagung des Führens von fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen regelmäßig auf null reduziert, wenn die Trunkenheitsfahrt mit einem Fahrrad begangen worden sei.
Der Beklagte habe seine Untersagungsverfügung auch auf § 3 Abs. 1 FeV stützen dürfen. Die Ermächtigungsgrundlage sei insbesondere hinreichend bestimmt und verhältnismäßig. § 3 Abs. 1 FeV beruhe seinerseits auf § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y StVG in der bis zum 27. Juli 2021 geltenden Fassung. Auch diese Verordnungsermächtigung genüge den Anforderungen – insbesondere dem Bestimmtheitsgebot – des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes (GG). In Übereinstimmung mit der Auffassung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen (Beschluss vom 16. November 2023 – 1 L 1617/23 –) ließen sich Regelungsgegenstand und -inhalt des § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y StVG a. F. nach allgemeinen Auslegungsregeln unter Berücksichtigung des der Regelung zugrundeliegenden Zwecks hinreichend beantworten. Zweck der Regelung sei es, den Fahrerlaubnisbehörden eine Ermächtigung an die Hand zu geben, um im Sinne der Gefahrenabwehr präventiv beschränkend eingreifen zu können, wenn Personen, die nicht der Fahrerlaubnispflicht unterlägen, am Straßenverkehr teilnähmen, obwohl sie hierzu nur bedingt geeignet, ungeeignet oder nicht befähigt seien. Dieser Zweck schließe ein, ungeeigneten Personen – sofern eine mildere Maßnahme nicht in Betracht komme – generell das Führen auch eines fahrerlaubnisfreien Fahrzeugs zu untersagen, andernfalls jedenfalls das Führen zu beschränken oder erforderliche Auflagen anzuordnen. Das Verwaltungsgericht verkenne nicht, dass mit der Untersagung, fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge zu führen, erheblich in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) des Betroffenen eingegriffen werde. Das Regelungsprogramm, das aufgrund von § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y StVG a. F. im Hinblick auf mögliche Gründe für Zweifel an der Eignung zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge und diesbezüglicher Aufklärungsmaßnahmen umgesetzt werden soll, lasse sich aber in hinreichender Weise bestimmen. Es liege insoweit auf der Hand, dass nur solche Eignungsmängel relevant sein könnten, die sich auf das Führen von nicht fahrerlaubnispflichtigen Fahrzeugen bezögen. Dieses Auslegungsergebnis werde auch durch die Entstehungsgeschichte des § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y StVG bestätigt. Der Gesetzgeber habe in Kenntnis der die Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage anzweifelnden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2020 (Urteil vom 4. Dezember 2020 – 3 C 5.20 –) die Verordnungsermächtigung in § 6 StVG diesbezüglich nicht detaillierter, sondern wesentlich kürzer und allgemeiner gefasst, als dies bisher in § 6 StVG der Fall gewesen sei. Dies lasse darauf schließen, dass er die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts zur notwendigen Regelungsdichte im Hinblick auf die Verordnungsermächtigung bezüglich der Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge im Straßenverkehr nicht teile.
Auch § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV selbst begegne keine rechtlichen Bedenken. Die Norm sei verhältnismäßig und hinreichend bestimmt. Auch mit Blick auf das gegenüber Kraftfahrzeugen in der Regel geringere Gefährdungspotenzial sei es mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar, dass § 3 Abs. 2 FeV für die Klärung von Eignungszweifeln ohne weitere Differenzierung umfassend auf die strengen Anforderungen der §§ 11 ff. FeV verweise, die auf die Prüfung der Eignung und Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausgerichtet seien. Zwar mögen die Gefahren, die von dem Führen eines erlaubnisfreien Fahrzeugs ausgingen, geringer einzustufen sein als diejenigen, die ungeeignete Kraftfahrer verursachten. Sie seien aber gleichwohl erheblich genug, um die entsprechende Anwendung der §§ 11 bis 14 FeV zu rechtfertigen, sofern Tatsachen nach § 3 Abs. 2 FeV die Annahme rechtfertigten, dass der Führer eines Fahrzeugs zum Führen ungeeignet oder nur noch bedingt geeignet sei. Verkehrsunfälle, die ungeeignete Fahrer erlaubnisfreier Fahrzeuge verursachten, könnten ebenfalls mit schwerwiegenden Folgen für Gesundheit und Leben anderer Verkehrsteilnehmer verbunden sein. Alkoholisierte Fahrradfahrer könnten motorisierte Verkehrsteilnehmer infolge ihrer alkohol- oder rauschbedingten unvorhersehbaren Fahrweise zu riskanten und folgenschweren Ausweismanövern verleiten. Überdies sei zu berücksichtigen, dass die §§ 11 ff. FeV nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 3 Abs. 2 FeV lediglich entsprechend Anwendung fänden. Die Einschränkung betreffe zunächst den Anwendungsbereich der Norm, der nur dann eröffnet sei, wenn die Regelung nach ihrem Inhalt nicht das Führen eines fahrerlaubnispflichtigen Kraftfahrzeugs voraussetze. Mit Blick auf Anlage 4 zu den §§ 11, 13 und 14 FeV sei eine entsprechende Anwendung zudem nur möglich, soweit sich die Mängel auch auf das Führen von nicht fahrerlaubnispflichtigen Fahrzeugen oder Tieren bezögen. Den bestehenden Unterschieden habe die Fahrerlaubnisbehörde ferner im Rahmen des ihr eingeräumten Auswahlermessens Rechnung zu tragen. § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV sei auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil die FeV keine Regelung dazu treffe, in welchen Fällen eine Untersagungsverfügung wieder aufzuheben sei. Insoweit griffe – sofern die Voraussetzung für die Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge nicht mehr vorlägen – die allgemeine Rücknahmevorschrift des § 48 VwVfG, wobei das der Behörde eingeräumte Rücknahmeermessen regelmäßig auf null reduziert sei. § 3 FeV sei auch hinreichend bestimmt. Der Verordnungsgeber habe Anlass und Grenzen des Eingriffs in die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG in hinreichender Weise festgelegt. Der Begriff der "Eignung" als unbestimmter Rechtsbegriff werde durch die allgemeinen Auslegungsmethoden ausreichend konkretisiert. Durch die gemäß § 3 Abs. 2 FeV entsprechende Anwendbarkeit der §§ 11 bis 14 FeV würden Anlass und Grenzen der zulässigen Maßnahmen festgelegt. Hier stelle die Formulierung "entsprechende Anwendbarkeit" klar, dass im Falle der Einschränkung des Führens von fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen nicht die Kraftfahreignung allein zu überprüfen sei. Die Regelungen der §§ 11 bis 14 FeV würden grundsätzlich lediglich die Tatbestände regeln, die Anlass zu Zweifeln an der Eignung geben, jedoch nicht die mangelnde Eignung unmittelbar feststellen. Vor dem Hintergrund, dass die Regelung des § 3 FeV der Wahrung der Straßenverkehrssicherheit und damit dem Schutz von Leben, Leib und Eigentum diene, dürften die Anforderungen an die Bestimmtheit gesetzlicher Regelungen zur Erforschung dieser Gefahren nicht überspannt werden. Die Regelungen zur Gefahrenerforschung müssten auch im Zweifel diejenigen Gefahrentatbestände erfassen, die der Verordnungsgeber (noch) nicht vor Augen gehabt habe. Insofern genüge der entsprechende Verweis des Verordnungsgebers auf die strukturell und zielgerichtet ähnlichen Vorschriften der §§ 11 bis 14 FeV. Der Verordnungsgeber habe die Konkretisierung im Einzelfall den Rechtsanwendungsorganen überlassen dürfen.
Gegen das ihr am 4. April 2024 zugestellte Urteil, mit dem die Berufung zugelassen worden ist, hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 24. April 2024 Berufung eingelegt und ihre Berufung zugleich begründet.
Die Klägerin trägt unter Verweis auf das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17. April 2023 (– 11 BV 22.1234 –, juris) vor, § 3 Abs. 1 FeV i. V. m. § 11 Abs. 8 FeV sei keine geeignete Ermächtigungsgrundlage für das Verbot des Führens erlaubnisfreier Fahrzeuge im Straßenverkehr. Die dies begründende Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs habe das Verwaltungsgericht verkannt; es lasse die in der Entscheidung ausgeführten, nachvollziehbaren Zweifel unberücksichtigt. Die Klägerin schließe sich vollumfänglich den Ausführungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs an.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten und Berufungsbeklagten unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Greifswald zu dem Aktenzeichen 4 A 1107/22 HGW zu verpflichten, den Bescheid vom 13. Dezember 2021 in Form des Widerspruchsbescheides vom 28. Juni 2022 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung trägt er vor, die Berufung sei wohl bereits unzulässig. Die Klägerin habe sich mit den Gründen des angefochtenen Urteils nicht hinreichend sachlich auseinandergesetzt und den Streitstoff weder geprüft noch gesichtet oder durchdrungen. Der Berufungsvortrag der Klägerin genüge den obergerichtlichen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Berufungsbegründung nicht. Zudem treffe der Vortrag auch in der Sache nicht zu; das Verwaltungsgericht habe sich in seiner Entscheidung mit dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes auseinandergesetzt und aufgezeigt, aus welchen Gründen es der Entscheidung nicht folge. In der Sache schließt sich der Beklagte der rechtlichen Würdigung des Verwaltungsgerichts an.
Die Beteiligten haben ihr Einverständnis zur Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige (I.) Berufung der Klägerin, über die das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden konnte, hat Erfolg (II.).
I.
Die Berufung ist zulässig. Sie ist insbesondere nach Zustellung des Urteils am 4. April 2024 fristgerecht am 24. April 2024 eingelegt und fristgerecht begründet worden (§ 124a Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 VwGO). Die Berufungsbegründung genügt überdies auch entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten (noch) den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO, wonach die Begründung einen bestimmten Antrag enthalten muss sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).
Dem Antragserfordernis und dem Formerfordernis einer gesonderten Berufungsbegründung wird regelmäßig entsprochen, wenn in dem einzureichenden Schriftsatz hinreichend deutlich zum Ausdruck kommt, dass, in welchem Umfang und weshalb der Berufungsführer die zugelassene Berufung durchführen will (stRspr des BVerwG; vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 2. Juni 2005 – 10 B 4.05 –, juris Rn. 3; Beschluss vom 16. Dezember 2004 – 1 B 59.04 –, juris Rn. 2; Beschluss vom 7. März 2003 – 2 B 32.02 –, juris Rn. 4; Beschluss vom 8. März 2004 – 4 C 6.03 –, Buchholz 310 § 124 a VwGO Nr. 26 – zitiert nach juris Rn. 21). Der Wortlaut des 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO, die nach seiner Entstehungsgeschichte gewollte Anlehnung an die im verwaltungsprozessualen Revisionsrecht und im Zivilprozess für die Berufungsbegründung geltenden Anforderungen sowie der Zweck der Bestimmung, mit der Berufungsbegründungspflicht die Berufungsgerichte zu entlasten und dadurch das Berufungsverfahren zu straffen und zu beschleunigen, lassen erkennen, dass die Berufungsbegründung dabei substantiiert und konkret auf den zu entscheidenden Fall bezogen sein muss (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 2004 – 2 B 51.04 –, juris Rn. 4). Sie hat in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht im Einzelnen auszuführen, weshalb das angefochtene Urteil nach der Auffassung des Berufungsführers unrichtig ist und geändert werden muss (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juli 2008 – 10 B 3.08 –, juris Rn. 3). Welche Mindestanforderungen in Anwendung dieser Grundsätze jeweils an die Berufungsbegründung zu stellen sind, hängt wesentlich von den Umständen des konkreten Einzelfalles ab (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2001 – 1 C 33.00 –, BVerwGE 114, 155 – zitiert nach juris Rn. 10). Grundsätzlich kann es zur Erfüllung des Begründungserfordernisses aus § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO nicht ausreichen, dass der Berufungskläger in der Berufungsbegründung erklärt, er halte an seiner erstinstanzlich bereits dargelegten Rechtsauffassung fest und wünsche eine Überprüfung durch das Oberverwaltungsgericht, er nehme insoweit – konkludent – Bezug auf den erstinstanzlichen Vortrag (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. März 2005 – 5 B 58.04 –, juris Rn. 3). Die Begründung muss in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht im Einzelnen anführen, weshalb das angefochtene Urteil nach Auffassung des Berufungsführers unrichtig ist und geändert werden muss, wobei sie sich jedoch nicht im Detail mit dem Gedankengang des angefochtenen Urteils auseinandersetzen muss (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 2019 – 9 B 29.18 –, NVwZ-RR 2019, 924 – zitiert nach juris Rn. 3). Rechtlich zutreffend oder schlüssig muss die Begründung nicht sein. Sie kann kurz und präzise ausfallen und sich auf die wesentlichen Gesichtspunkte beschränken. Ferner muss sie geeignet sein, das gesamte Urteil in Frage zu stellen (vgl. VGH München, Urteil vom 17. April 2023 – 11 BV 22.1234 –, juris Rn. 18; vgl. auch Rudisile, in: Schoch/Schneider, 46. EL August 2024, § 124a VwGO Rn. 55).
Diesen Anforderungen genügt die Berufungsbegründung der Klägerin jedenfalls insoweit, als sie vorträgt, die ihr gegenüber verfügte Untersagung könne nicht auf § 3 Abs. 1 FeV i. V. m. § 11 Abs. 8 FeV gestützt werden, und hierzu auf die Argumente des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs in dessen Urteil vom 17. April 2023 – 11 BV 22.1234 – verweist. Denn es genügt, wenn sich der Rechtsmittelführer mit einem einzelnen, den ganzen Streitgegenstand betreffenden Streitpunkt – hier der Frage, ob § 3 Abs. 1 i. V. m. § 11 Abs. 8 FeV als taugliche bzw. wirksame Ermächtigungsgrundlage der streitgegenständlichen Untersagung herangezogen werden konnte – befasst und diesen Punkt in ausreichendem Maße behandelt. Zu allen für ihn nachteilig beurteilten Punkten braucht er nicht Stellung zu nehmen (vgl. VGH München, Urteil vom 17. April 2023 – 11 BV 22.1234 –, juris Rn. 19). Von der Klägerin zu verlangen, in ihrer Begründungsschrift überdies auch alle Argumente des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs nochmals im Einzelnen etwa in Gestalt eines wörtlichen (Voll-)Zitats vorzutragen, liefe auf eine bloße Förmelei hinaus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 2004 – 2 B 51.04 –, juris Rn. 5, wonach nicht zweifelhaft sein könne, dass die wörtliche Wiedergabe von Textstellen aus Gerichtsentscheidungen, Schriftsätzen oder juristischen Kommentaren grundsätzlich als Berufungsbegründung ausreichen kann, wenn der Berufungsführer wie vorliegend den konkreten Bezug – hier: findet die Untersagung ihre Rechtsgrundlage in § 3 Abs. 1 FeV – zu einer Erwägung des Verwaltungsgerichts herstellt). Insoweit beschränkt sich die Berufungsbegründung der Klägerin auch nicht lediglich auf die Wiederholung ihres erstinstanzlichen Vortrags, der das erst nach Klageerhebung und -begründung später ergangene Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs nicht zum Gegenstand hatte.
II.
Die Berufung ist begründet.
Die Klage ist zulässig und – entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts – auch begründet.
Der Bescheid des Beklagten vom 13. Dezember 2021, mit dem der Beklagte der Klägerin das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge untersagt hat, sowie der Widerspruchsbescheid vom 28. Juni 2022 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Urteil des Verwaltungsgerichts war daher abzuändern und der angefochtene Bescheid sowie der Widerspruchsbescheid aufzuheben. Den auf Verpflichtung des Beklagten, die Untersagungsverfügung aufzuheben, lautenden Berufungsantrag der Klägerin legt der Senat gemäß §§ 86 Abs. 3, 88 VwGO dahin aus, dass das Rechtsschutzbegehren der Klägerin auch in der Berufungsinstanz auf unmittelbare Aufhebung der angefochtenen Untersagungsverfügung gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO gerichtet ist.
Es kann dabei dahinstehen, ob § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y StVG in der maßgeblichen Fassung (dazu OVG Koblenz, Urteil vom 20. März 2024 – 10 A 10971/23.OVG –, juris Rn. 26 m. w. N.) bis zum 27. Juli 2021 als gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV ihrerseits dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügt (zweifelnd BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2020 – 3 C 5.20 –, BVerwGE 171, 1-17, Rn. 34 ff.; VGH München, Urteil vom 17. April 2023 – 11 BV 22.1234 –, juris Rn. 21); mangels Entscheidungserheblichkeit dieser Rechtsfrage kam eine Aussetzung des Verfahrens und Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG nicht in Betracht. Denn für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung fehlt es bereits in Ansehung von § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV an einer den aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG abgeleiteten verfassungsrechtlichen Geboten der Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit genügenden Ermächtigungsgrundlage. Der Senat schließt sich insoweit der (ober-)gerichtlichen Rechtsprechung an, wonach § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV die Grenzen des Bestimmtheitsgrundsatzes und des Gebots der Verhältnismäßigkeit überschreitet und mithin wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam ist (so auch OVG Münster, Beschluss vom 5. Dezember 2024 – 16 B 1300/23 –, juris Rn. 3; OVG Koblenz, Urteil vom 20. März 2024 – 10 A 10971/23.OVG –, juris Rn. 27 ff.; VGH München, Urteil vom 17. März 2024 – 11 BV 22.1234 –, juris Rn. 20 ff.; vgl. auch VG Schwerin, Beschluss vom 27. Juli 2023 – 6 B 1855/22 SN –, juris Rn. 22; a.A. für eine Trunkenheitsfahrt mit mehr als 1,6 Promille BAK OVG Lüneburg, Beschluss vom 23. August 2023 – 12 ME 92/23 –, juris Rn. 8 ff.; VG Köln, Urteil vom 24. Juli 2024 – 23 K 6615/23 –, juris Rn. 71 ff.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 16. November 2023 – 7 L 1617/23 –, juris Rn. 54 ff.; offenlassend BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2020 – 3 C 5.20 –, BVerwGE 171, 1-17, juris Rn. 38 f.; OVG Schleswig, Beschluss vom 27. Januar 2025 – 4 MB 6/24 –, juris Rn. 4 f.; OVG Bautzen, Beschluss vom 22. Mai 2024 – 6 B 51/24 –, juris Rn. 4; OVG Saarlouis, Beschluss vom 4. März 2024 – 1 B 3/24 –, juris Rn. 24-25; VG Frankfurt (Oder), Beschluss vom 16. Oktober 2024 – 6 L 12/24 –, juris Rn. 18 f.; zur Rechtsfolge der Unwirksamkeit vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 2024 – 5 C 5.22 –, juris Rn. 9).
Als Ermächtigungsgrundlage für die mit Bescheid vom 13. Dezember 2021 verfügte Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge aller Art im öffentlichen Straßenverkehrs kommt allein § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV in Betracht. Erweist sich danach jemand als ungeeignet oder nur noch bedingt geeignet zum Führen von Fahrzeugen oder Tieren, hat die Fahrerlaubnisbehörde ihm danach das Führen zu untersagen, zu beschränken oder die erforderlichen Auflagen anzuordnen. Rechtfertigen Tatsachen die Annahme, dass der Führer eines Fahrzeugs oder Tieres zum Führen ungeeignet oder nur noch bedingt geeignet ist, finden die Vorschriften der §§ 11 bis 14 FeV gemäß § 3 Abs. 2 FeV entsprechend Anwendung.
§ 3 Abs. 1 Satz 1 FeV ist als Ermächtigungsgrundlage mit höherrangigem Recht unvereinbar und mithin unwirksam. Die Norm verletzt sowohl den Bestimmtheitsgrundsatz (1.) als auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (2.).
1.
Das aus dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG abgeleitete Bestimmtheitsgebot verlangt von dem Gesetz- und Verordnungsgeber, grundrechtsrelevante Vorschriften in ihren Voraussetzungen und ihrem Inhalt so klar zu formulieren, dass die Rechtslage für den Betroffenen erkennbar ist und er sein Verhalten danach ausrichten kann (BVerfG, Urteil vom 26. Juli 2005 – 1 BvR 782/94 –, BVerfGE 114, 1-72, juris Rn. 187; BVerfG, Beschluss vom 9. April 2003 – 1 BvL 1/01 –, BVerfGE 108, 52-82, juris Rn. 61; Burghart in: Leibholz/​Rinck, Grundgesetz Kommentar, 93. Lieferung, 10/​2024, Art. 20 GG, Rn. 681 m.w.N.). Das rechtsstaatliche Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze zwingt den Gesetzgeber nicht, Gesetzestatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Der Gesetz- und Verordnungsgeber ist aber gehalten, Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. September 1978 – 1 BvR 525/77 –, BVerfGE 49, 168-188, juris Rn. 34; BVerfG, Beschluss vom 24. November 1981 – 2 BvL 4/80 –, BVerfGE 59, 104-119, juris Rn. 32;BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 – 2 BvE 6/08 –, BVerfGE 134, 141-202, juris Rn. 126). Die Betroffenen müssen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 – 2 BvK 1/00 –, BVerfGE 103, 332-391, juris Rn. 165; BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 – 1 BvR 668/04 –, BVerfGE 113, 348-392, juris Rn. 119; BVerfG, Beschluss vom 4. Juni 2012 – 2 BvL 9/08 –, BVerfGE 131, 88-129, juris Rn. 102). Die Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Norm dienen ferner dazu, die Verwaltung zu binden und ihr Verhalten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß zu begrenzen sowie die Gerichte in die Lage zu versetzen, die Verwaltung anhand rechtlicher Maßstäbe zu kontrollieren (BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 – 1 BvR 668/04 –, BVerfGE 113, 348-392, juris Rn. 121). Dies setzt voraus, dass hinreichend klare Maßstäbe vorgegeben werden. Die Entscheidung über die Grenzen der Freiheit des Bürgers darf nicht einseitig in das Ermessen der Verwaltung oder gar Privater gestellt sein (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Juli 2018 – 2 BvR 309/15 –, BVerfGE 149, 293-345, juris Rn. 77). Dabei sind die Anforderungen an den Grad der Klarheit und Bestimmtheit umso strenger, je intensiver der Grundrechtseingriff ist, den eine Norm rechtfertigen soll (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1990 – 1 BvR 402/87 –, BVerfGE 83, 130-155, juris Rn. 45; BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 1992 – 2 BvR 1041/88 –, BVerfGE 86, 288-369, juris Rn. 83; BVerfG, Beschluss vom 9. August 1995 – 1 BvR 2263/94 –, BVerfGE 93, 213-248, juris Rn. 55; BVerfG, Beschluss vom 23. März 2011 – 2 BvR 882/09 –, BVerfGE 128, 282-322, juris Rn. 73; BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2013 – 2 BvR 2302/11 –, BVerfGE 134, 33-106, juris Rn. 111). Für die näheren Anforderungen kann, nicht zuletzt in der Frage, inwieweit Maßgaben, die sich aus dem Grundgesetz ableiten lassen, ausdrücklicher und konkretisierender Festlegung im einfachen Gesetz bedürfen, auch der jeweilige Kreis der Normanwender und Normbetroffenen von Bedeutung sein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2010 – 2 BvR 2559/08 –, BVerfGE 126, 170, juris Rn. 74; BVerfG, Beschluss vom 23. März 2011 – 2 BvR 882/09 –, BVerfGE128, 282-322, juris Rn. 73; BVerfG, Urteil vom 24. Juli 2018 – 2 BvR 309/15 –, BVerfGE 149, 293-345, juris Rn. 77). Der Bestimmtheitsgrundsatz verbietet es dem Gesetzgeber gleichwohl nicht, Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden (BVerfG, Beschluss vom 8. Januar 1981 – 2 BvL 3/77, 2 BvL 9/77 – BVerfGE 56, 1, juris Rn. 41) oder sich der Verweisungstechnik zu bedienen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Mai 2022 – 6 C 2.20 – NVwZ 2022, 1802 Rn. 53; BVerfG, Beschluss vom 9. Dezember 2022 – 1 BvR 1345/21 –, BVerfGE 165, 1-102, juris Rn. 98). Die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben lässt sich nicht immer in klar umrissenen Begriffen darstellen. Der Gesetzgeber muss sich abstrakter und unbestimmter Formulierungen bedienen können, um die Verwaltungsbehörden in die Lage zu versetzen, ihren Aufgaben, den besonderen Umständen des einzelnen Falles und den schnell wechselnden Situationen des Lebens gerecht zu werden (BVerfG, Beschluss vom 8. Januar 1981 – 2 BvL 3/77 –, BVerfGE 56, 1-22, juris Rn. 41). Keinesfalls darf aber der Normgeber die Entscheidung über die Grenzen der Freiheit des Bürgers einseitig in das Ermessen der Verwaltung legen (BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1988 – 1 BvR 520/83 –, BVerfGE 78, 214-232, juris Rn. 35; BVerfG, Beschluss vom 8. Januar 1981 – 2 BvL 3/77 –, BVerfGE 56, 1-22, juris Rn. 41). Verweisungen müssen ebenfalls begrenzt bleiben und dürfen nicht durch die Inbezugnahme von Vorschriften, die andersartige Spannungslagen bewältigen, ihre Klarheit verlieren (BVerfG, Beschluss vom 9. Dezember 2022 – 1 BvR 1345/21 –, BVerfGE 165, 1-102, juris Rn. 97;BVerfG, Beschluss vom 28. September 2022 – 1 BvR 2354/13 –, BVerfGE 163, 43-106, juris Rn. 112). In der Praxis darf es hierdurch nicht zu übermäßigen Schwierigkeiten bei der Anwendung kommen (BVerwG, Beschluss vom 31. Mai 2022 – 6 C 2.20 – NVwZ 2022, 1802 Rn. 53; VGH München, Urteil vom 17. April 2023 – 11 BV 22.1234 –, juris Rn. 31 m.w.N.).
a.
Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben genügt § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV nicht.
In Übereinstimmung mit dem Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Urteil vom 20. März 2024 – 10 A 10971/23.OVG –, juris) ist der Senat der Auffassung, dass die in § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV normierte Ermächtigung, Betroffenen das Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge zu untersagen, in schwerwiegender Weise in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG sowie im Einzelfall auch aus Art. 12 Abs. 1 GG eingreift. Dies steigert – wie ausgeführt – die Anforderungen an das konkrete Maß der Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat in seinem Urteil vom 20. März 2024 – 10 A 10971/23.OVG – hierzu ausgeführt (juris Rn. 34 ff.):
"Die Untersagung des Führens aller Arten von fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen, zu der § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV ermächtigt, stellt einen schwerwiegenden Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Handlungsfreiheit dar (so auch BayVGH, Urteil vom 17. April 2023 – 11 BV 22.1234 –, juris Rn. 32; Beschluss vom 25. Juli 2023 – 11 CS 23.125 –, juris Rn. 30; OVG RP, Urteil vom 17. August 2012 – 10 A 10284/12 –, juris Rn. 24; Beschluss vom 25. September 2009 – 10 B 10930/09 –, juris Rn. 8; siehe auch BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2020 – 3 C 5.20 –, BVerwGE 171, 1 = juris Rn. 39; SaarlOVG, Beschluss vom 3. Mai 2021 – 1 B 30/21 –, juris Rn. 46; OVG RP, Beschluss vom 8. Juni 2011 – 10 B 10415/11 –, juris Rn. 8; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 16. November 2023 – 7 L 1617/23 –, juris Rn. 49; Müller/Rebler, DAR 2023, 437 [438, 441]; a.A. wohl OVG Nds, Beschluss vom 23. August 2023 – 12 ME 93/23 –, juris Rn. 10; vgl. zum tiefgreifenden Eingriff in das durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht durch eine – hier nicht streitgegenständliche – Aufforderung zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens: BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993 – 1 BvR 689/92 –, BVerfGE 89, 69 = juris Rn. 51 ff. 67; OVG RP, Urteil vom 17. August 2012 – 10 A 10284/12 –, juris Rn. 24; Beschluss vom 25. September 2009 – 10 B 10930/09 –, juris Rn. 9).
In der Rechtsprechung geklärt ist dies zunächst für die Entziehung einer Fahrerlaubnis. Insoweit steht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dem öffentlichen Interesse an der Sicherheit des Straßenverkehrs das private Interesse eines Bürgers am Erwerb und Bestand einer Fahrerlaubnis gegenüber. Ihr Wegfall kann die persönliche Lebensführung und damit die Wahrnehmung grundrechtlicher Freiheiten des Erlaubnisinhabers und seiner Familie nachhaltig beeinflussen. Die Fahrerlaubnis hat für den Bürger nicht selten existenzsichernde Bedeutung. Ihre Entziehung kann insbesondere dazu führen, dass die Ausübung des Berufs eingeschränkt oder ganz aufgegeben werden muss (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2002 – 1 BvR 2062/96 –, juris Rn. 50; siehe auch BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2001 – 3 C 13.01 –, juris Rn. 22; Rebler/Müller, DAR 2014, 690 [695]).
Nach Auffassung des Senats handelt es sich bei der Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge um einen (zumindest annähernd) vergleichbar gravierenden Eingriff (a.A. wohl OVG Nds, Beschluss vom 23. August 2023 – 12 ME 93/23 –, juris Rn. 10). So kann nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass Betroffene regelmäßig weniger zwingend auf beispielsweise ein Fahrrad oder ein Mofa angewiesen sind als auf ein Auto (a.A. OVG Nds, Beschluss vom 23. August 2023 – 12 ME 93/23 –, juris Rn. 10). Vielmehr ist zu berücksichtigen, dass den Betroffenen beim Wegfall der Nutzung fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge keine hiermit annähernd vergleichbaren Fortbewegungsmöglichkeiten außerhalb des öffentlichen Personen- und Gelegenheitsverkehrs mehr verbleiben. Letzterer ist aber – wie sich nicht zuletzt auch am Beispiel der Klägerin zeigt – nicht nur mit nicht unerheblichen Kosten, sondern stets auch mit Einschränkungen der persönlichen Autonomie verbunden (siehe auch BayVGH, Urteil vom 17. April 2023 – 11 BV 22.1234 –, juris Rn. 32). Besonders schwer wiegt dies – wie der vorliegende Fall ebenfalls zeigt – im ländlichen Raum, in dem der öffentliche Personen- und Gelegenheitsverkehr partiell nicht oder nur sehr eingeschränkt verfügbar ist. Gerade dann kann der Wegfall dieser Fortbewegungsmöglichkeit – ob für Fahrten zum Arzt, zum Einkaufen, zur Ausübung des Berufs oder zur Ausbildung – die persönliche Lebensgestaltung und damit die Wahrnehmung grundrechtlicher Freiheiten des Betroffenen und seiner Familie fast ebenso gravierend beeinflussen wie der Wegfall einer Fahrerlaubnis (siehe auch BayVGH, Urteil vom 17. April 2023 – 11 BV 22.1234 –, juris Rn. 32; OVG RP, Urteil vom 17. August 2012 – 10 A 10284/12 –, juris Rn. 24; Beschluss vom 25. September 2009 – 10 B 10930/09 –, juris Rn. 8; Rebler/Müller, DAR 2014, 690 [695]). Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Fortbewegung zumindest mit Fahrzeugen, die keine Kraftfahrzeuge sind, grundsätzlich voraussetzungslos allen Personen – etwa auch kleineren Kindern – erlaubt ist (vgl. OVG RP, Urteil vom 17. August 2012 – 10 A 10284/12 –, juris Rn. 24; Beschluss vom 25. September 2009 – 10 B 10930/09 –, juris Rn. 8; Müller/Rebler, DAR 2023, 437 [438]). Schließlich wird die Eingriffsintensität nicht dadurch wesentlich entschärft, dass Betroffene weiterhin schlicht gehen oder "besondere Fortbewegungsmittel" i.S.d. § 24 Abs. 1 Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) – wie etwa Roller oder Inline-Skates –, die nicht als Fahrzeuge i.S.d. Fahrerlaubnisverordnung gelten, benutzen können (a.A. OVG Nds, Beschluss vom 23. August 2023 – 12 ME 93/23 –, juris Rn. 10). Denn während mit dem Fahrrad, Mofa oder den weiteren fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen i.S.d. Fahrerlaubnisverordnung durchaus auch weitere Strecken in überschaubarer Zeit zurückgelegt werden können und – etwa mit einem Lastenfahrrad – auch eine Transportmöglichkeit besteht, ist dies mit den verbleibenden Fortbewegungsmitteln oder "zu Fuß" nicht in vergleichbarem Ausmaß möglich, insbesondere dann nicht, wenn es um eine weitere Strecke etwa zur Arbeit oder Ausbildungsstätte geht, die fast täglich zurückzulegen ist."
Diesen Ausführungen schließt sich der Senat an und macht sie sich für dieses Verfahren zu eigen. Anders als in dem vom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz entschiedenen Fall sah sich die Klägerin vorliegend sogar der Aufforderung ausgesetzt, ein medizinisch-psychologisches Gutachten auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 i. V. m. § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c FeV beizubringen. Insoweit hat sich der vom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Urteil vom 20. März 2024 – 10 A 10971/23.OVG –, juris Rn. 34) nur am Rande ergänzend benannte hierdurch mögliche tiefgreifende Eingriff in das durch Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht in dem hier zu entscheidenden Fall als Aufklärungsmaßnahme im Vorfeld sogar schon zusätzlich verwirklicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993 – 1 BvR 689/92 –, BVerfGE 89, 69 = juris Rn. 51 ff., 67). Überdies spricht nach Auffassung des Senats für die Annahme eines schwerwiegenden Grundrechtseingriffs auch der Umstand, dass durch die Untersagung des Führens erlaubnisfreier Fahrzeuge die Fortbewegungsmöglichkeiten des Betroffenen gegenüber einer Untersagung des Führens erlaubnispflichtiger Kraftfahrzeuge noch stärker eingeschränkt werden: Kann der Betroffene im letztgenannten Fall jedenfalls noch (erlaubnisfreie) Fortbewegungsmittel wie Fahrräder nutzen und mit diesen durchaus auch relativ weite Strecken zurücklegen, so schließt eine Untersagungsverfügung nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV auch derartige Fortbewegungssurrogate mit ein. Mit der Untersagung, erlaubnisfreie Fahrzeuge zu führen, wird dagegen stets auch das Verbot des Führens erlaubnispflichtiger Fahrzeuge einhergehen oder der Untersagung jedenfalls vorhergegangen sein.
b.
Angesichts dieser schwerwiegenden Grundrechtseingriffe lässt § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV – ebenso wie Abs. 2 der Vorschrift – hinreichend klare, dem Bestimmtheitserfordernis genügende Maßstäbe, insbesondere für die Beurteilung der Frage, wann sich jemand als ungeeignet oder nur noch bedingt geeignet zum Führen von fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen erweist und damit der Tatbestand für den Eingriff in Gestalt der Untersagung erfüllt ist, vermissen (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 20. März 2024 – 10 A 10971/23.OVG –, juris Rn. 37). So ist der Begriff der Ungeeignetheit zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge als auch der der bedingten Eignung weder in § 3 FeV selbst noch an anderer Stelle definiert oder wenigstens näher konkretisiert (vgl. OVG Koblenz, a.a.O. Rn. 38; VGH München, Urteil vom 17.04.2023 – 11 BV 22.1234 –, juris Rn. 33). Zwar hat der Verordnungsgeber die Vorschriften der §§ 11 bis 14 FeV auch für die Frage der Klärung der Eignung zum Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge gemäß § 3 Abs. 2 FeV für entsprechend anwendbar erklärt. Daraus lassen sich für die zuständigen Fahrerlaubnisbehörde aber keine hinreichenden Kriterien zur Feststellung der Eignung zum Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge gewinnen. Denn die §§ 11 bis 14 FeV sind zunächst in ihrem Inhalt nach auf Kriterien zur (bedingten) Eignung zum Führen erlaubnispflichtiger Kraftfahrzeuge zugeschnitten. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat hierzu ausgeführt (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 20. März 2024 – 10 A 10971/23.OVG –, juris Rn. 39 ff.):
"Die §§ 11 bis 14 FeV einschließlich der hierzu ergangenen Anlagen sind nach ihrem Wortlaut ausdrücklich auf die (bedingte) Eignung zum "Führen von Kraftfahrzeugen" zugeschnitten (vgl. etwa § 11 Abs. 1 Satz 2, § 12 Abs.1 FeV). Aus der Regelungssystematik – die §§ 11 bis 14 FeV stehen im Abschnitt II.2 "Voraussetzungen für die Erteilung der Fahrerlaubnis" – folgt zudem, dass speziell die Eignung zum Führen fahrerlaubnispflichtiger Kraftfahrzeuge geregelt ist. Ebenso beziehen sich die §§ 13 und 14 FeV daran anknüpfend auf die Klärung von Eignungszweifeln zur Vorbereitung von Entscheidungen über die Erteilung oder Verlängerung der Fahrerlaubnis oder über die Anordnung von Beschränkungen oder Auflagen. Auch die Anlage 4 zu den §§ 11, 13 und 14 FeV regelt schon ausweislich ihrer Überschrift (nur) die Eignung und bedingte Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen. Die dortige Aufstellung "enthält häufiger vorkommende Erkrankungen und Mängel, die die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen längere Zeit beeinträchtigen oder aufheben können" (Vorb. 1 der Anlage 4 zu den §§ 11, 13 und 14 FeV; siehe auch bereits OVG RP, Beschluss vom 25. September 2009 – 10 B 10930/09 –, juris Rn. 4 f.), wobei – ebenso wie in Anlage 6 zu den §§ 12, 48 Absatz 4 und 5 FeV – in der tabellarischen Aufstellung speziell auf die unterschiedlichen Fahrerlaubnisklassen Bezug genommen und insoweit sogar nochmals eine Binnendifferenzierung vorgenommen wird. Durch diese differenzierte Auflistung derjenigen Erkrankungen und Mängel, die die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen im Regelfall längere Zeit beeinträchtigen oder aufheben können, werden hinsichtlich der Kraftfahreignung die unbestimmten Rechtsbegriffe der körperlichen und geistigen Anforderungen konkretisiert (vgl. BayVGH, Urteil vom 17. April 2023 – 11 BV 22.1234 –, juris Rn. 33; Beschluss vom 25. Juli 2023 – 11 CS 23.125 –, juris Rn. 31). Für Fahrzeuge, die keine (fahrerlaubnispflichtigen) Kraftfahrzeuge sind, fehlt jedoch ein den Anlagen 4 bis 6 zur FeV vergleichbares Regelwerk (siehe dazu auch BVerwG, Urteil vom 14. November 2013 – 3 C 32.12 –, BVerwGE 148, 230, juris Rn. 19).
Auch im Übrigen geben Wortlaut, Systematik und Sinn und Zweck des § 3 Abs. 1 FeV hinsichtlich des anzulegenden Eignungsmaßstabs allenfalls eine Zweckrichtung und einen Rahmen vor, konkrete Anforderungen und Maßstäbe, die es für den Betroffenen vorhersehbar machen würde, in welchen Fällen er mit einer Untersagung rechnen muss, und die das Verwaltungshandeln hinreichend binden und anhand rechtlicher Maßstäbe einer gerichtlichen Kontrolle unterwerfen könnten, lassen sich daraus aber nicht entnehmen.
bb) Hinreichend klare Maßstäbe – insbesondere für die Frage, wann von einer Eignung bzw. Ungeeignetheit zum Führen von fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen auszugehen ist – lassen sich auch nicht im Wege einer historischen Auslegung nach dem Willen des Verordnungsgebers unter Rückgriff auf die Verordnungsmaterialien ermitteln. Dort heißt es:
"§ 3 gilt für Personen, die kein fahrerlaubnispflichtiges Kraftfahrzeug führen, sondern in anderer Weise am Straßenverkehr teilnehmen, z.B. für Fahrrad- und Mofafahrer und Lenker von Fuhrwerken. Er entspricht dem bisherigen § 3 StVZO. Der Eignungsbegriff ist im Straßenverkehrsgesetz selbst (§ 2 Abs. 4 StVG) definiert." (BR-Drucks. 443/98, S. 237)
Allerdings vermag der Verweis auf § 2 Abs. 4 StVG keine konkreten Vorgaben für die Eignung zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge aufzustellen. § 2 Abs. 4 StVG in der Fassung vom 24. April 1998 (BGBl. I, S. 747) lautet (wie auch in seiner aktuellen Fassung):
"Geeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen ist, wer die notwendigen körperlichen und geistigen Anforderungen erfüllt und nicht erheblich oder nicht wiederholt gegen verkehrsrechtliche Vorschriften oder gegen Strafgesetze verstoßen hat. Ist der Bewerber auf Grund körperlicher oder geistiger Mängel nur bedingt zum Führen von Kraftfahrzeugen geeignet, so erteilt die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis mit Beschränkungen oder unter Auflagen, wenn dadurch das sichere Führen von Kraftfahrzeugen gewährleistet ist."
Da § 2 Abs. 4 StVG – der die Eignung aber auch ohnehin nur sehr abstrakt umschreibt – demnach wiederum ausschließlich die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen legaldefiniert, bietet dieser von vornherein keinen tauglichen Ansatzpunkt zur Bestimmung der Eignung zum Führen von denjenigen von § 3 FeV erfassten Fahrzeugen, die keine Kraftfahrzeuge sind (vgl. BayVGH, Urteil vom 17. April 2023 – 11 BV 22.1234 –, juris Rn. 33; Beschluss vom 25. Juli 2023 – 11 CS 23.125 –, juris Rn. 31; siehe auch BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2020 – 3 C 5.20 –, BVerwGE 171, 1 = juris Rn. 37; demgegenüber etwa OVG Nds, Beschluss vom 2. Februar 2012 – 12 ME 274/11 –, juris Rn. 5).
Weiter bringt auch der Verweis in der Verordnungsbegründung darauf, dass § 3 FeV dem bisherigen § 3 StVZO entspreche, nicht die gebotene Klarheit. § 3
Abs. 1 Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der bis zum 31. Dezember 1998 gültigen Fassung vom 28. September 1988 – StVZO a. F. –, auf die sich der entsprechende Verweis in der Verordnungsbegründung bezieht, lautete:
"Erweist sich jemand als ungeeignet zum Führen von Fahrzeugen oder Tieren, so muß die Verwaltungsbehörde ihm das Führen untersagen oder die erforderlichen Auflagen machen; der Betroffene hat das Verbot zu beachten oder den Auflagen nachzukommen. Ungeeignet zum Führen von Fahrzeugen oder Tieren ist besonders, wer unter erheblicher Wirkung geistiger Getränke oder anderer berauschender Mittel am Verkehr teilgenommen oder sonst gegen verkehrsrechtliche Vorschriften oder Strafgesetze erheblich verstoßen hat."
Zwar böte sich insoweit ein brauchbarer Ansatzpunkt, um den Begriff der Geeignetheit zum Führen von fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen im Wege der historischen Auslegung weiter zu konkretisieren. Denn in § 3 Abs. 1 Satz 2 StVZO a.F. wurde die Ungeeignetheit näher bestimmt. Insoweit enger als unter der Geltung der § 11 bis 14 FeV einschließlich der hierzu ergangenen Anlagen war zumindest in dem gesetzlich ausdrücklich geregelten Fall Voraussetzung für eine Ungeeignetheit die Teilnahme am Verkehr unter erheblicher Wirkung geistiger Getränke oder anderer berauschender Mittel oder ein erheblicher Verstoß gegen verkehrsrechtliche Vorschriften oder Strafgesetze. Aber unbeschadet des Umstands, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 StVZO a. F. ohnehin die Fälle der Ungeeignetheit nicht abschließend regelte ("besonders"), hat eine dahingehende Konkretisierung des Eignungsbegriffs keinen erkennbaren Ausdruck im Wortlaut des § 3 FeV gefunden. Die (Verordnungs-)Materialien können bei der Auslegung von Normen indes nur unterstützend und insgesamt nur insofern herangezogen werden, als sie auf einen "objektiven" Norminhalt schließen lassen. Die Materialien dürfen hingegen nicht dazu verleiten, den subjektiven Vorstellungen der gesetzgebenden Instanzen dem objektiven Norminhalt gleichzusetzen. Der sogenannte Wille des Normgebers bzw. der am Normgebungsverfahren Beteiligten kann hiernach bei der Interpretation nur insoweit berücksichtigt werden, als er auch im Text seinen Niederschlag gefunden hat (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 21. Februar 2013 – 5 C 9.12 –, BVerwGE 146, 89, juris Rn. 16 m. w. N.). Daran fehlt es hier. Die Regelung des § 3 Abs. 1 StVZO a. F. wurde eben nur teilweise (hinsichtlich des Untersagungstatbestands), nicht aber vollständig in § 3 FeV überführt. So wurde die Legaldefinition der Ungeeignetheit des § 3 Abs. 1 Satz 2 StVZO a.F. gerade nicht in § 3 FeV übernommen. Auch ausweislich der Verordnungsbegründung sollte hinsichtlich des Eignungsbegriffs auf die (weitergehende) Regelung des § 2 Abs. 4 StVO verwiesen werden und damit gerade nicht auf § 3 Abs. 1 Satz 2 StVZO a.F."
Diesen Ausführungen schließt sich der Senat ebenfalls an und macht sie sich für dieses Verfahren zu eigen.
c.
Lässt sich danach aus den §§ 11 bis 14 FeV im Hinblick auf das Merkmal der Eignung zum Führen erlaubnisfreier Kraftfahrzeuge nichts – auch nicht in entsprechender Anwendung – herleiten, so ist mit dem Verweis in § 3 Abs. 2 FeV auf ebendiese Vorschriften für die Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage nichts gewonnen. Der Normgeber stellt die Bestimmung der Voraussetzungen für die – schwerwiegend in die Grundrechte des Betroffenen eingreifende – Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Kraftfahrzeuge mit in unzulässiger Weise in das alleinige Ermessen der Verwaltung, ohne die aus § 3 FeV folgende Eingriffsbefugnis der Fahrerlaubnisbehörden durch hinreichend konkrete Tatbestandsvoraussetzungen zu beschränken.
Soweit das Verwaltungsgericht in seiner Entscheidung dazu ausführt, durch die Anordnung einer lediglich entsprechenden Anwendung der §§ 11 bis 14 FeV i. V. m. den Anlagen 4 bis 6 werde hinreichend deutlich, dass im Rahmen der Gefahrerforschungsmaßnahmen lediglich diejenigen kraftfahreignungsrelevanten Tatsachen Anlass zu Zweifeln an der Eignung des Betroffenen geben könnten, die ebenfalls Relevanz für das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge hätten, lässt dies außer Acht, dass der Normgeber gerade für diese Frage, welche Tatsachen Anlass zu Zweifeln an der Eignung zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge bieten, keine Vorgaben in der FeV gemacht hat. Die Feststellung obliegt mithin nach derzeitiger Fassung allein der Einschätzung der Fahrerlaubnisbehörde, die ihrerseits auch nicht auf weitere vom Normgeber geschaffene Leitlinien zurückgreifen kann. Es entspricht nicht dem Rechtsstaatsprinzip, im Wesentlichen darauf zu vertrauen, dass eine unbestimmte Eingriffsermächtigung durch Auslegung seitens der Behörde, deren Verhalten gerade beschränkt werden soll, in gebotener Weise eingeengt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Mai 2022 – 6 C 2.20 – juris Rn. 47; BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 – 1 BvR 668/04 –, BVerfGE 113, 348-392, juris Rn. 134).
d.
Eine abweichende Betrachtung gebietet jedenfalls im Ergebnis auch nicht der Umstand, dass der Beklagte in dem vom Senat zu entscheidenden Fall die Annahme der Ungeeignetheit der Klägerin zum Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge auf wiederholte alkoholisierte Fahrradfahrten mit einem Blutalkoholwert von jeweils mehr als 1,6 Promille gestützt hat (a. A. OVG Lüneburg, Beschluss vom 23. August 2023 – 12 ME 93/23 –, juris Rn. 8 f.). Insoweit könnte zwar bei entsprechender Anwendung (gemäß § 3 Abs. 2 FeV) des § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c FeV die Pflicht zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens bestanden haben, weil die Klägerin ein Fahrzeug im Straßenverkehr bei einer Blutalkoholkonzentration von mehr als 1,6 Promille geführt hat. Da die Klägerin die Beibringung eines solchen Gutachtens verweigert hat, hätte der Beklagte sodann gemäß § 11 Abs. 8 Satz 1 i. V. m. § 3 Abs. 2 FeV auf die Nichteignung der Klägerin zum Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge schließen können. Ließen sich die in § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c FeV aufgestellten Grundsätze mithin auch auf das Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge übertragen, könnte § 3 FeV jedenfalls im Hinblick auf diese Sachkonstellation aufgrund der Festschreibung des konkreten Promillewertes in der Norm selbst hinreichend bestimmt sein (so wohl OVG Lüneburg, Beschluss vom 23. August 2023 – 12 ME 93/23 –, juris Rn. 8 f.).
Die Frage, ob einer Anwendbarkeit auf alkoholisierte Fahrradfahrten mit einem Blutalkoholwert von mehr als 1,6 Promille zunächst entgegensteht, dass § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c FeV unmittelbar nur die Vorbereitung von Entscheidungen über die Erteilung oder Verlängerung der Fahrerlaubnis betrifft, die Norm mithin ebenfalls auf das Führen erlaubnispflichtiger Fahrzeuge zugeschnitten ist, erscheint aus Sicht des Senats noch nicht zwingend zu bejahen sein. Denn der in dieser Vorschrift festgeschriebene BAK-Grenzwert von 1,6 Promille ist mit demjenigen für die Strafbarkeit einer alkoholbedingten Trunkenheitsfahrt mit fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen gemäß § 316 StGB identisch (siehe hierzu auch BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 – 3 B 102.12 –, juris Rn. 7). Der Gesetzgeber will damit nicht nur Personen mit einem solchen Alkoholisierungsgrad vom Führen von Fahrzeugen im Straßenverkehr wegen absoluter Fahruntüchtigkeit ausschließen, sondern hat dieses Verhalten sogar (als ultima ratio) unter Strafe gestellt. Vor diesem Hintergrund könnte Einiges dafür sprechen, dass über die entsprechende Anwendung (§ 3 Abs. 2 FeV) von § 11 Abs. 1 Satz 3 FeV, nach dem die Bewerber nicht erheblich oder nicht wiederholt gegen verkehrsrechtliche Vorschriften oder Strafgesetze verstoßen haben dürfen, sodass dadurch die Eignung ausgeschlossen wird, jedenfalls bei – wie hier – wiederholten Trunkenheitsfahrten mit fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen entsprechend die Eignung zum Führen von fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen ausgeschlossen sein kann oder zumindest Eignungszweifel geweckt werden, die nach § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens erlauben könnten.
Gleiches gilt für die Frage, ob entgegensteht, dass das Strafgericht dem Betroffenen gemäß § 69 StGB auch im Falle einer Trunkenheitsfahrt mit einem – ggf. auch erlaubnisfreien (vgl. Valerius in: Leipziger Kommentar zum StGB, 14. Auflage 2024, § 69 StGB Rn. 47) – Kraftfahrzeug als präventive Maßnahme lediglich die Fahrerlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen entziehen oder gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 StGB das Führen von Kraftfahrzeugen im Straßenverkehr zeitweilig verbieten kann. Präventive gegen das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge sieht das Strafgesetzbuch dagegen nicht vor (vgl. auch VGH München, Urteil vom 17. April 2023 – 11 BV 22.1234 –, juris Rn. 38). Dies legt nahe, dass der Gesetz- und Verordnungsgeber die Gefahren, die von der Nutzung fahrerlaubnispflichtiger Kraftfahrzeuge und fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen ausgehen, nicht für gleichwertig hält. Daraus lässt sich jedoch nicht ableiten, dass für die Eignung zum Führen von fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen strengere Anforderungen, als in § 11 Abs. 1
Satz 3 FeV festgeschrieben, gelten sollen. Vielmehr ist die im Strafverfahren neben der Strafe auszusprechende Maßregel der Besserung und Sicherung in Form der Entziehung der Fahrerlaubnis (§ 69 StGB) bzw. der Anordnung der (isolierten) Sperre der Erteilung der Fahrerlaubnis (§ 69a StGB) eine Maßnahme der präventiven Gefahrenabwehr, die aufgrund des anhängigen Strafverfahrens einer Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde vorgeht (siehe § 3 Abs. 3 Satz 1 StVG) und für die es gemäß § 69 Abs. 1 Satz 2 StGB einer weiteren Prüfung nach § 62 StGB (Verhältnismäßigkeitsgrundsatz) nicht bedarf. Insoweit dürfte bei einer Trunkenheitsfahrt mit einem fahrerlaubnisfreien Fahrzeug im behördlichen Verfahren über die Frage der Untersagung der Nutzung fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge eine Verhältnismäßigkeitsprüfung durchzuführen sein. Das ist jedoch keine Frage der Bestimmtheit der Vorschrift.
§ 3 Abs. 1 und Abs. 2 FeV erweisen sich jedoch hinsichtlich der hier erörterten Fallkonstellation aus anderen Gründen als zu unbestimmt. Denn die Vorschriften regeln mit der entsprechenden Anwendung der §§ 11 – 13 FeV nicht hinreichend klar, wann und unter welchen Voraussetzungen die Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge nach Trunkenheitsfahrt wieder aufgehoben werden kann oder aufzuheben ist.
Durchgreifende Bedenken bestehen nach den obigen Ausführungen insoweit nicht, dass es bei einem bestehenden Alkoholmissbrauch, bei dem das Führen von Fahrzeugen und ein die Fahrsicherheit beeinträchtigender Alkoholkonsum nicht sicher getrennt werden kann, an der Eignung fehlt (Nr. 8.1 der Anlage 4 zu §§ 11-13 FeV). An der hinreichenden Bestimmtheit fehlt es jedoch hinsichtlich der Frage, ob nach Beendigung des Missbrauchs die Änderung des Trinkverhaltens im Hinblick auf das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge in gleichem Maße erst dann gefestigt ist, wie es für die Trennung zwischen Trinkverhalten und Führen von Kraftfahrzeugen gefordert wird (Nr. 8.2). Zudem erscheint es als zu unbestimmt, Nr. 8.4 der Anlage 4 entsprechend anzuwenden und damit für den Nachweis der Eignung zu fordern, dass wenn die Alkoholabhängigkeit nicht mehr besteht (nach Entwöhnungsbehandlung) in der Regel ein Jahr Abstinenz nachgewiesen sein muss.
§ 3 FeV enthält sich jedweder Voraussetzungen, unter denen die Eignung zum Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge wieder anzunehmen ist, die Untersagungsverfügung mithin aufzuheben ist. Nr. 8.4 der Anlage 4 FeV regelt insoweit für die Frage der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen (vgl. die Überschrift der Anlage 4), dass eine die Eignung für alle Fahrerlaubnisklassen ausschließende Alkoholabhängigkeit durch eine Entwöhnungsbehandlung überwunden werden kann. Die Fahreignung lebt danach wieder auf, wenn keine Abhängigkeit mehr besteht und in der Regel ein Jahr Abstinenz nachgewiesen worden ist. Bei angenommenem Alkoholmissbrauch muss demgegenüber eine gefestigte Änderung des Trinkverhaltens zur Beendigung des Missbrauchs festgestellt werden (vgl. Nr. 8.2). Nach Nr. 2 der Vorbemerkung zur Anlage 4 ist zur Feststellung der Eignung jedenfalls ein ärztliches Gutachten im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 2 FeV vorzulegen. Wegen § 13
Satz 1 Nr. 2 lit. e FeV soll sogar zwingend ein medizinisch-psychologisches Gutachten erforderlich sein (vgl. VGH München, Beschluss vom 11. Juni 2018 – 11 CS 17.2466 –, juris Rn. 15; VGH Mannheim, Beschluss vom 8. September 2015 – 10 S 1667/15 –, juris Rn. 6; Siegmund in: Freymann/Wellner, juris-PK-Straßenverkehrsrecht, Stand: 4. März 2025,
§ 13 FeV Rn. 101 ff. u. 110). An vergleichbaren Maßstäben zur Wiedererlangung der Eignung zum Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge fehlt es.
Der vorliegende Fall zeigt beispielhaft das bestehende Regelungsbedürfnis: Die Klägerin hat nach den Trunkenheitsfahrten mit der Diagnose Alkoholabhängigkeit für eine Entwöhnungsbehandlung eine psychiatrische Fachklinik aufgesucht. Dort hat sie eine mehr als dreimonatige stationäre Langzeitrehabilitationsmaßnahme (wohl) erfolgreich absolviert und ist jedenfalls als "arbeitsfähig in deutlich gebessertem Allgemeinzustand und mit deutlich gebesserter psycho-physischer Belastbarkeit" entlassen worden (Kurzarztbrief vom 20. August 2021, Bl. 84 d. BA A); es ist ihr bescheinigt worden, dass sie sich während des Klinikaufenthalts "Strategien im Umgang mit Suchtdruck bzw. in gewohnten Trinksituationen im Rahmen ihrer individuellen Rückfallprophylaxe" erarbeitet habe (ärztliche Stellungnahme vom 15. September 2021, Bl. 89 d. BA A), auch wenn bei der Entlassung noch von einer "offenen Prognose" ausgegangen wurde, "die sich durch Inanspruchnahme der Nachsorgebehandlung und einer ambulanten Psychotherapie deutlich verbessern kann". Es drängt sich die Frage auf, ob diese Umstände nicht ausreichen könnten, um die Eignung der Klägerin zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge insbesondere mit Blick auf deren geringeres Gefahrenpotential als wiederhergestellt zu betrachten. Insoweit erscheint dem Senat – im Übrigen auch unter dem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit (dazu nachfolgend) – die schlichte Übernahme der vorstehenden Maßstäbe hinsichtlich der Wiedererlangung der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausgeschlossen, eine "entsprechende" Anwendung stünde unzulässiger Weise im Belieben der Verwaltung. Es bedarf einer verordnungsrechtlichen Regelung, die sich hinsichtlich des regelmäßig geringeren Gefahrenpotentials fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge etwa zur Frage der notwendigen Dauer eines etwaigen Abstinenznachweises oder der Notwendigkeit kostenintensiver Begutachtungen und auch zu verfahrensrechtlichen Aspekten verhält, damit für die Behörden gleichmäßig handhabbar und für die Betroffenen vorhersehbar über die Frage der wiedererlangten Eignung entschieden werden kann.
§ 3 Abs. 1 Satz 1 FeV kann zudem nicht gemäß § 139 BGB analog (dazu BVerwG, Beschluss vom 28. August 2008 – 9 B 40.08 –, juris Rn. 13) im Sinne einer geltungserhaltenden Reduktion im Falle der Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Kraftfahrzeuge nach alkoholisierten Fahrradfahrten unter einem Blutalkoholwert von mehr als 1,6 Promille für diese gesonderte Fallgestaltung teilweise anwendbar bleiben. Ist eine der Verwerfungskompetenz der Verwaltungsgerichte unterliegende Vorschrift rechtswidrig, führt dies grundsätzlich zu ihrer Ungültigkeit. Betrifft die festgestellte Rechtswidrigkeit jedoch nur einen Teil der durch die Norm getroffenen Regelung, kommt eine Teilnichtigkeit in Betracht. Erforderlich ist aber, dass die verbleibende Regelung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt (Grundsatz der Teilbarkeit). Überdies muss aufgrund objektiver Anhaltspunkte mit Sicherheit anzunehmen sein, dass die Norm auch ohne den nichtigen Teil erlassen worden wäre (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers) (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 – 3 CN 1.13 –, BVerwGE 150, 129-153, juris Rn. 44; BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018 – 8 CN 1.17 –, BVerwGE 164, 64-74, juris Rn. 15; v. Albedyll, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 8. Auflage 2021, § 47 Rn. 123; Panzer/Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 46. EL, § 47 Rn. 110).
Daran gemessen ist schon fraglich, ob § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV überhaupt teilbar im Sinne der oben genannten Maßstäbe ist. Denn die mangelnde Bestimmtheit der Vorschrift betrifft die zentralen Tatbestandsmerkmale "ungeeignet oder nur bedingt geeignet zum Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge", die bei jeder auf § 3 FeV gestützten Untersagungsverfügung erfüllt sein müssen, und damit gerade nicht nur einen Teil der Norm, der nur einzelne Regelungskonstellationen erfasst. Zudem ist die Beschränkung der Norm auf gesonderte Fallgestaltungen wie die vorliegende für den Normadressaten nicht aus der Norm ablesbar.
Jedenfalls kann der Senat mangels hinreichender Anhaltspunkte nicht annehmen, dass es vom Willen des Normgebers gedeckt wäre, bei einer solchen alkoholisierten Fahrt – ggf. auch mit einem Kraftfahrzeug – die Anordnung der medizinisch-psychologischen Untersuchung und ggf. – über § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV – folgende fahrerlaubnisrechtliche Maßnahme auf fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge auszudehnen (vgl. VGH München, Beschluss vom 25. Juli 2023 – 11 CS 23.125 –, juris Rn. 34; OVG Koblenz, Urteil vom 20. März 2024 – 10 A 10971/23.OVG –, juris Rn. 84 f.). Den hierfür erforderlichen hypothetischen Willen des Normgebers (BVerwG, Beschluss vom 28. August 2008 – 9 B 40.08 –, juris Rn. 13) kann der Senat nicht feststellen (so auch VGH München, Beschluss vom 25. Juli 2023 – 11 CS 23.125 –, juris Rn. 34). Denn § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c i. V. m. §§ 11 Abs. 8 Satz 1 FeV ist – wie aufgezeigt – auf die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen zugeschnitten. Die inhaltsgleiche Anwendung der Norm stünde überdies nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (dazu nachfolgend näher unter 2.) in Einklang.
Mag aus Sicht des Senates zwar einiges dafür sprechen, dass – wie in dem hier verfahrensgegenständlichen Fall – jedenfalls wiederholte Trunkenheitsfahrten mit einem Blutalkoholwert von jeweils mehr als 1,6 Promille auch im Hinblick auf das Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge erhebliche Zweifel an der hierfür erforderlichen Eignung aufkommen lassen, sieht sich der Senat aus den dargelegten Gründen – auch nachfolgend zur Frage der Verhältnismäßigkeit – daran gehindert, die Vorschrift des § 3 Abs. 1 FeV jedenfalls für Fälle der verfahrensgegenständlichen Art als weiter anwendbar zu betrachten. Insoweit ist der Normgeber aufgefordert, hinreichende Kriterien zu schaffen. Dies dürfte ihm – insbesondere hinsichtlich wiederholter Alkoholfahrten – auch ohne weiteres möglich sein.
Soweit das Verwaltungsgericht ausführt, die Behörde komme gerade im Falle einer (positiven) Feststellung der mangelnden bzw. bedingten Einigung im Regelfall aufgrund eines entsprechenden Sachverständigengutachtens zu ihrer Erkenntnis (S. 29 der angefochtenen Entscheidung), führt dies ebenfalls zu keiner anderen Entscheidung. Wollte das Verwaltungsgericht hierdurch sinngemäß deutlich machen, dass die Untersagungsentscheidung zumeist auf eine entsprechende und dem Bestimmtheitsgebot genügende (fach-) ärztliche Einschätzung gestützt werde, berücksichtigt es nicht hinreichend, dass bereits die Anordnung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens erheblich in die Grundrechte des Betroffenen eingreift und deshalb ihrerseits unter hinreichend bestimmte Eingriffsvoraussetzungen im Sinne von Gefahrenverdachtsmomenten gestellt werden muss. Daran fehlt es aber gerade.
2.
§ 3 Abs. 1 Satz 1 FeV verstößt ebenfalls gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit (vgl. VGH München, Urteil vom 17. April 2023 – 11 BV 22.1234 –, juris Rn. 35, 41; Beschlüsse vom 12. Juli 2023 – 11 CS 23.551 –, juris Rn. 10 ff. und 25. Juli 2023 – 11 CS 23.125 –, juris Rn. 26 ff., OVG Koblenz, Urteil vom 20. März 2024 – 10 A10971/23.OVG –, juris Rn. 54; OVG Münster, Beschluss vom 5. Dezember 2024 – 16 B 1300/23 –, juris Rn. 3 ff.; VG Schwerin, Beschluss vom 27. Juli 2023 – 6 B 1855/22 SN –, juris Rn. 30). Nähme man mit dem Verwaltungsgericht an, dass § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV jedenfalls im Wege der Auslegung hinreichend bestimmbar wäre, so hätte dies aufgrund der entsprechenden Anwendung der §§ 11 bis 14 FeV zur Folge, dass – wollte man die Untersagungsverfügung auf hinreichend bestimmte Tatbestandsvoraussetzungen stützen, um dem Bestimmtheitsgebot zu genügen – identische physische und psychische Anforderungen an das Führen von fahrerlaubnispflichtigen und -freien Fahrzeugen gestellt werden müssten. Eine solche Gleichstellung ist aber mit dem im Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht zu vereinbaren (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 20. März 2024 – 10 A 10971/23.OVG –, juris Rn. 39).
Es ist mit den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes unvereinbar, dass § 3 Abs. 2 FeV für die Klärung von Eignungszweifeln ohne weitere Differenzierung umfassend auf die strengen Anforderungen der §§ 11 ff. FeV verweist.
Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordert, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen dürfen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. April 2006 – 1 BvR 518/02 –, BVerfGE 115, 320-381, juris Rn. 88; BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2020 – 1 BvR 1873/13 –, BVerfGE 155, 119-238, juris Rn. 128; stRspr des BVerfG). Angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne ist eine gesetzliche Regelung dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Januar 2016 – 1 BvL 6/13 –, BVerfGE 141, 82-120, juris Rn. 53 m.w.N.). Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Eingriffsgewicht der Regelung und dem verfolgten gesetzgeberischen Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. März 2018 – 1 BvF 1/13 –, BVerfGE 148, 40-64, juris Rn. 49; stRspr).
Die §§ 11 ff. FeV sind im Ausgangspunkt auf die Prüfung der Eignung und Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausgerichtet. Eine – wenn auch nur entsprechende – Anwendung der §§ 11 bis 14 FeV verbietet sich, weil die Gefahren, die vom Führer eines erlaubnisfreien Fahrzeugs ausgehen, geringer einzustufen sind als diejenigen, die vom Führer eines erlaubnispflichtigen Fahrzeugs verursacht werden können. Dem Verwaltungsgericht ist zwar insofern zuzustimmen, dass auch von Führern erlaubnisfreier Fahrzeuge ebenso schwere Verkehrsunfälle mit ebenso schwerwiegenden Folgen für Gesundheit und Leben anderer Verkehrsteilnehmer wie von Führern erlaubnispflichtiger Fahrzeuge verursacht werden können, beispielsweise indem aufgrund einer unvorhersehbaren Fahrweise eines etwa unter dem Einfluss von Alkohol oder Betäubungsmitteln fahrenden Fahrradfahrers ein Fahrer eines erlaubnispflichtigen Fahrzeugs zu einem riskanten und folgenschweren Ausweichmanöver verleitet wird. Ein beachtlicher Unterschied zwischen der aus der Nutzung erlaubnisfreier Fahrzeuge resultierenden Gefahr gegenüber der aus der Nutzung erlaubnispflichtiger Fahrzeuge resultierenden Gefahr ist aber, dass die ebenso möglichen schweren Verkehrsunfälle bei einem erlaubnisfreien Fahrzeug in der Regel nur mittelbar eintreten können. Ein erlaubnispflichtiges Fahrzeug, zum Beispiel ein PKW, kann für sich genommen schwerwiegende Unfälle verursachen. Dies folgt allein schon aus der motorisierten Betriebsweise, des vergleichsweise hohen Gewichts eines PKW und der daraus resultierenden hohen Krafteinwirkung auf mögliche andere Verkehrsteilnehmer. Ein erlaubnisfreies Fahrzeug, zum Beispiel ein Fahrrad, kann aber für sich genommen, also ohne, dass die Krafteinwirkung eines erlaubnispflichtigen Fahrzeuges hinzukommt, nicht gleichermaßen schwerwiegende Unfälle verursachen. Dies resultiert aus der im Vergleich zu erlaubnispflichtigen Fahrzeugen geringeren Geschwindigkeit und dem geringeren Gewicht eines erlaubnisfreien Fahrzeugs. Der Senat verkennt nicht, dass schwerste Unfälle auch durch insbesondere alkoholisierte Fahrten mit erlaubnisfreien Fahrzeugen verursacht werden können und der Fortbewegung im Straßenverkehr mit einem die Steuerungsfähigkeit einschränkenden Alkoholisierungsgrad grundsätzlich erhebliche Gefahren innewohnen. Bei der vorliegend gebotenen verallgemeinerten bzw. abstrakten Betrachtung der potenziellen Risiken von (Kraft-)Fahrzeugen können die Gefahren, die von dem Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge ausgehen, jenen von Kraftfahrzeugen aber nicht vollends gleichgestellt werden. Zudem ist zweifelhaft, ob die Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge auf die beschriebenen, "nur" mittelbaren Gefahrenpotentiale abzielt. Denn Betroffene können auch trotz Untersagungsverfügung weiterhin als Fußgänger oder mit Rollern oder Inline-Skatern als besondere Fortbewegungsmittel im Sinne des § 24 Abs. 1 StVO am öffentlichen Straßenverkehr teilnehmen und weiterhin in der geschilderten mittelbaren Weise schwere Unfälle verursachen (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 20. März 2024 – 10 A 10971/23.OVG –, juris Rn. 70 f.).
Die von erlaubnisfreien Fahrzeugen ausgehende Gefahr und damit das öffentliche Interesse an der Sicherheit des Straßenverkehrs rechtfertigt im Hinblick auf den für den Betroffenen schwerwiegenden Eingriff in die durch die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) geschützte Mobilität nicht die Anwendbarkeit der §§ 11 – 14 FeV. Die Teilnahme am Straßenverkehr mit fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen, insbesondere mit dem Fahrrad, kann – wie vorstehend bereits näher ausgeführt – für die private Lebensgestaltung des Einzelnen, einschließlich der Ausbildung und Berufsausübung, von erheblicher Bedeutung sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2020 – 3 C 5.20 –, juris Rn. 39; VGH München, Beschluss vom 12. Juli 2023 – 11 CS 23.551 –, juris Rn. 12). Dass es sich nach dem Wortlaut des § 3 Abs. 2 FeV lediglich um eine entsprechende Anwendung der §§ 11 ff. FeV handelt, vermag eine andere Beurteilung nicht zu rechtfertigen. Mangels einer Differenzierung zwischen erlaubnispflichtigen und erlaubnisfreien Fahrzeugen in diesen Vorschriften beinhaltet die entsprechende Anwendung dieser Vorschriften auch nicht erforderliche sowie unangemessene Maßnahmen, die dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht genügen können (hierzu ausführlich OVG Koblenz, Urteil vom 20. März 2024 – 10 A 10971/23.OVG –, juris Rn. 76 bis 83). Vielmehr wäre geboten, an die Eignung zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge weniger hohe Anforderungen zu stellen als an die Eignung zum Führen fahrerlaubnispflichtiger Kraftfahrzeuge und ggf. zwischen fahrerlaubnisfreien Kraftfahrzeugen und sonstigen Fahrzeugen, insbesondere dem Fahrrad, zu differenzieren (vgl. VGH München, Beschluss vom 12. Juli 2023 – 11 CS 23.551 –, juris Rn. 14). Indem der Sache nach identische physische und psychische Anforderungen an das Führen von fahrerlaubnispflichtigen und -freien Fahrzeugen gestellt werden, behandelt der Normgeber wesentlich Ungleiches gleich und verstößt damit zugleich gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu ausführlich siehe OVG Koblenz, Urteil vom 20. März 2024 – 10 A 10971/23.OVG –, juris Rn. 72 bis 74). Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat hierzu in seinem Urteil vom 17. April 2023 – 11 BV 22.1234 – und (juris Rn. 35 ff.) ausgeführt:
"Auch der Gesetz- und Verordnungsgeber hat rechtliche Differenzierungen für erforderlich gehalten. So hat er – abgesehen von den in § 4 Abs. 1 Satz 2 FeV vorgesehenen Ausnahmen – eine Fahrerlaubnispflicht nur für Kraftfahrzeuge sowie verschiedene Fahrerlaubnisklassen mit unterschiedlich hohen physischen und psychischen Anforderungen an die Fahrzeugführer sowie Nachweispflichten vorgesehen. Bei Zuwiderhandlungen im Straßenverkehr kann nur das Führen eines Kraftfahrzeugs mit 0,25 mg/l oder mehr Alkohol in der Atemluft oder 0,5 ‰ oder mehr Alkohol im Blut oder unter der Wirkung eines in der Anlage zu § 24a StVG genannten berauschenden Mittels (Betäubungsmittels) mit Bußgeld geahndet werden. Im Strafrecht erfolgt eine Sanktionierung von Führern fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge, die keine Kraftfahrzeuge sind, nur, wenn die Voraussetzungen der Straftatbestände des § 315c oder des § 316 StGB erfüllt sind, für die das Führen jedes Fahrzeugs ausreicht, wobei die Rechtsprechung wegen des unterschiedlichen Gefährdungspotentials weiter beim Grenzwert für die absolute Fahrunsicherheit differenziert (bei Kraftfahrern ab einer BAK von 1,1 ‰, bei Fahrradfahrern ab
1,6 ‰; vgl. auch Pegel in MünchKomm zum StGB, § 316 Rn. 37, 40 f., 44 m.w.N.).
Insofern sich das Verwaltungsgericht auf den Standpunkt stellt, dass die Fahrerlaubnisbehörde den bestehenden Unterschieden zwischen fahrerlaubnisfreien und fahrerlaubnispflichtigen Fahrzeugen im Rahmen des ihr eingeräumten Auswahlermessens ausreichend Rechnung trägt, kann dem nicht zugestimmt werden. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Fahrerlaubnisbehörden den für die Beurteilung der Eignungsfrage in der Regel erforderlichen medizinisch/psychologischen Sachverstand hat. Dieser kann auch nicht durch die Wahrung der durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gesetzten Grenzen ohne hinreichend bestimmte Vorgaben allein auf Grundlage der allgemeinen Lebenserfahrung ersetzt werden (vgl. BayVGH, Urteil vom 17. April 2023 – 11 BV 22.1234 –, juris Rn. 39; OVG Nds, Beschluss vom 23. August 2023 – 12 ME 93/23 –, juris Rn. 10; OVG Koblenz, Urteil vom 20. März 2024 – 10 A 10971/23.OVG –, juris Rn. 86)."
Der Senat macht sich auch diese Ausführungen zu eigen. Hinzu kommt, dass sich gemäß § 21 StVG strafbar macht, wer ein Fahrzeug ohne Fahrerlaubnis führt, wogegen ein Verstoß gegen eine auf § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV gestützte Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge "lediglich" als Ordnungswidrigkeit geahndet wird (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 20. März 2024 – 10 A 10971/23.OVG –, juris Rn. 68). Daneben ordnet der Normgeber eine regelmäßige hoheitliche Untersuchung von Kraftfahrzeugen ("TÜV") ausweislich von § 29 Abs. 1 StVZO nur für Kraftfahrzeuge und sonstige Fahrzeuge an, sofern sie bauartbedingt eine bestimmte Höchstgeschwindigkeit erreichen können. Auch diese unterschiedlichen Anforderungen an Kraftfahrzeuge und sonstige (erlaubnisfreie) Fahrzeuge, wie Fahrräder, belegen eine differenzierte Gefahrenprognose des Normgebers. Gleiches gilt für die Versicherungspflicht nach § 1 PflVG, die für fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge grundsätzlich nicht besteht.
Dass § 3 FeV dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht genügt, folgt nicht zuletzt auch aus dem Umstand, dass sich die Vorschrift jedweder Voraussetzungen enthält, unter denen die Eignung zum Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge wieder anzunehmen ist, die Untersagungsverfügung mithin aufzuheben ist.
An insbesondere zu den Maßgaben der Nr. 2 der Vorbemerkung zur Anlage 4, Nr. 8.2 sowie Nr. 8.4 der Anlage 4 FeV vergleichbaren Maßstäben (vgl. dazu näher bereits vorstehend) zur Wiedererlangung der Eignung zum Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge fehlt es. Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit ist es auch nicht möglich, die in den Nrn. 8.2 sowie 8.4 der Anlage 4 normierten Voraussetzungen unmittelbar auf das Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge zu übertragen. Ist es – wie dargelegt – angesichts der unterschiedlich hohen Gefahren, die von erlaubnisfreien Fahrzeugen und erlaubnispflichtigen Kraftfahrzeugen ausgehen, verfassungsrechtlich – auch aufgrund des erheblichen Eingriffs durch § 3 FeV in die Grundrechte des Betroffenen – geboten, unterschiedliche Anforderungen an die Nichteignung zum Führen ebendieser Fahrzeuge zu stellen, gilt dies auch für die spiegelbildliche Frage der (wiedererlangten) Eignung zum Führen der Fahrzeuge. Insbesondere begegnet es Bedenken, zur Wiedererlangung der Eignung zum Führen beispielsweise eines Fahrrades ebenfalls eine einjährige Alkoholabstinenz zu verlangen, wie es bei einer unmittelbaren Anwendung der Nr. 8.4 der Anlage 4 aber der Fall wäre. Insoweit könnte etwa möglicherweise bereits der Nachweis einer durchgeführten Entwöhnungsbehandlung die erneute Annahme der Eignung zum Führen erlaubnisfreier Kraftfahrzeuge gebieten. Eine solche Entwöhnungsbehandlung hatte etwa – wie ausgeführt – die Klägerin absolviert. Denkbar wäre auch, die Untersagung des Führens erlaubnisfreier Fahrzeuge von vornherein zu befristen oder eine gesonderte Abstinenzfrist festzulegen. Darüber haben aber weder die Behörden noch die Gerichte als Normanwender zu befinden; es ist vielmehr originäre Aufgabe des Normgebers, eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerecht werdende Ermächtigungsgrundlage zu schaffen.
Die fehlende Regelung der Voraussetzungen zur Aufhebung einer Untersagungsverfügung wird auch nicht mit Blick auf die allgemeine Rücknahmevorschrift des § 48 VwVfG kompensiert. Denn mit einem Rückgriff auf § 48 VwVfG ist für die behördliche Rechtsanwendung im konkreten Einzelfall nichts gewonnen. § 48 VwVfG lassen sich ebenso wenig Anhaltspunkte dafür entnehmen, unter welchen Voraussetzungen die Eignung zum Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge wieder anzunehmen und die Untersagungsverfügung zurückzunehmen ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision war gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Frage, ob § 3 FeV eine hinreichend bestimmte und verhältnismäßige Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge ist, hat grundsätzliche Bedeutung. Denn diese Frage ist höchstrichterlich noch nicht entschieden; sie wird in der Rechtsprechung auch nicht einheitlich beantwortet (für Unwirksamkeit: OVG Münster, Beschluss vom 5. Dezember 2024 – 16 B 1300/23 –, juris Rn. 3; OVG Koblenz, Urteil vom 20. März 2024 – 10 A 10971/23.OVG –, juris Rn. 27 ff.; VGH München, Urteil vom 17. März 2024 – 11 BV 22.1234 –, juris Rn. 20 ff.; VG Schwerin, Beschluss vom 27. Juli 2023 – 6 B 1855/22 SN –, juris Rn. 22; a.A. für eine Trunkenheitsfahrt mit mehr als 1,6 Promille BAK OVG Lüneburg, Beschluss vom 23. August 2023 – 12 ME 92/23 –, juris Rn. 8 ff.; VG Köln, Urteil vom 24. Juli 2024 – 23 K 6615/23 –, juris Rn. 71 ff.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 16. November 2023 – 7 L 1617/23 –, juris Rn. 54 ff.; offenlassend: BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2020 – 3 C 5.20 –, BVerwGE 171, 1-17, juris Rn. 38 f.; OVG Schleswig, Beschluss vom 27. Januar 2025 – 4 MB 6/24 –, juris Rn. 4 f.; OVG Bautzen, Beschluss vom 22. Mai 2024 – 6 B 51/24 –, juris Rn. 4; OVG Saarlouis, Beschluss vom 4. März 2024 – 1 B 3/24 –, juris Rn. 24-25; VG Frankfurt (Oder), Beschluss vom 16. Oktober 2024 – 6 L 12/24 –, juris Rn. 18 f.).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 11 bis 14 FeV
§§ 11 ff. FeV
§§ 11, 13 und 14 FeV
§§ 13 und 14 FeV
§§ 11, 13 und 14 FeV; siehe auch bereits OVG
§§ 11-13 FeV
§§ 11 ff. FeV handelt, vermag eine andere Beurteilung nicht zu rechtfertigen. Mangels einer Differenzierung zwischen erlaubnispflichtigen und erlaubnisfreien Fahrzeugen in diesen Vorschriften
§ 6 StVG
§ 48 VwVfG
§ 3 FeV
§ 124 a VwGO
§ 124a VwGO
§ 3 StVZO
§ 316 StGB
§ 69 StGB
§ 69a StGB
§ 62 StGB
§ 13 FeV
§ 139 BGB
§ 24a StVG
§ 21 StVG
§ 1 PflVG
§ 167 VwGO
§ 316 Abs. 1 StGB
§ 3 Abs. 2 FeV
§ 13 Satz 1 Nr. 2 lit. b und c FeV
§ 11 Abs. 8 FeV
§ 3 Abs. 1 FeV
§ 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c FeV
§ 13 Satz 1 Nr. 2 FeV
§ 29 Abs. 1 Nr. 2 lit. a StVG
§ 13 Nr. 2 lit. c FeV
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y StVG
§ 3 Abs. 1 Satz 1 FeV
§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 124a Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 86 Abs. 3, 88 VwGO
§ 24 Abs. 1 Straßenverkehrs-Ordnung
§ 12 Abs.1 FeV
§ 3 Abs.  1  FeV
§ 2 Abs. 4 StVG
§ 3 Abs. 1 Satz 2 StVZO
§ 11 bis 14 FeV
§ 3 Abs. 1 StVZO
§ 2 Abs. 4 StVO
§ 11 Abs. 1 Satz 3 FeV
§ 44 Abs. 1 Satz 1 StGB
§ 3 Abs. 3 Satz 1 StVG
§ 69 Abs. 1 Satz 2 StGB
§ 3 Abs. 1 und Abs. 2 FeV
§ 11 Abs. 3 Satz 2 FeV
§ 11 Abs. 8 Satz 1 FeV
§ 24 Abs. 1 StVO
§ 4 Abs. 1 Satz 2 FeV
§ 29 Abs. 1 StVZO
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
Art. 2 Abs. 1 GG
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 20 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 1 Abs. 1 GG
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 114, 155
NVwZ-RR 2019, 924
BVerwGE 171, 1
BVerfGE 114, 1
BVerfGE 108, 52
BVerfGE 49, 168
BVerfGE 59, 104
BVerfGE 134, 141
BVerfGE 103, 332
BVerfGE 113, 348
BVerfGE 131, 88
BVerfGE 149, 293
BVerfGE 83, 130
BVerfGE 86, 288
BVerfGE 93, 213
BVerfGE 128, 282
BVerfGE 134, 33
BVerfGE 126, 170
BVerfGE 56, 1
NVwZ 2022, 1802
BVerfGE 165, 1
BVerfGE 78, 214
BVerfGE 163, 43
DAR 2023, 437
BVerfGE 89, 69
DAR 2014, 690
BVerwGE 148, 230
BVerwGE 146, 89
BVerwGE 150, 129
BVerwGE 164, 64
BVerfGE 115, 320
BVerfGE 155, 119
BVerfGE 141, 82
BVerfGE 148, 40
16 B 1300/23
12 ME 92/23
4 A 1107/22
1 L 1617/23
3 C 5.20
11 BV 22.12
10 B 4.05
1 B 59.04
2 B 32.02
4 C 6.03
2 B 51.04
10 B 3.08
1 C 33.00
5 B 58.04
9 B 29.18
10 A 10971/23
6 B 1855/22 S
23 K 6615/23
7 L 1617/23
6 B 51/24
1 B 3/24
6 L 12/24
5 C 5.22
1 BvR 782/94
1 BvL 1/01
1 BvR 525/77
2 BvL 4/80
2 BvE 6/08
2 BvK 1/00
1 BvR 668/04
2 BvL 9/08
2 BvR 309/15
1 BvR 402/87
2 BvR 1041/88
1 BvR 2263/94
2 BvR 882/09
2 BvR 2302/11
2 BvR 2559/08
2 BvL 3/77
2 BvL 9/77
6 C 2.20
1 BvR 1345/21
1 BvR 520/83
1 BvR 2354/13
11 CS 23.12
10 A 10284/12
10 B 10930/09
1 B 30/21
10 B 10415/11
12 ME 93/23
1 BvR 689/92
1 BvR 2062/96
3 C 13.01
3 C 32.12
12 ME 274/11
5 C 9.12
3 B 102.12
11 CS 17.24
10 S 1667/15
9 B 40.08
3 CN 1.13
8 CN 1.17
11 CS 23.55
1 BvR 518/02
1 BvR 1873/13
1 BvL 6/13
1 BvF 1/13