Verwaltungsgericht Düsseldorf (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-11-20, Aktenzeichen 1 L 1909/07
ECLI: ECLI:DE:VGD:2007:1120.1L1909.07.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller als Gesamtschuldner.
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die am 16. November 2007 bei Gericht eingegangenen Anträge,
1. dem Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung aufzugeben, unverzüglich die Zulässigkeit des am 07.05.2007 eingereichten Bürgerbegehrens "Die städtischen Krankenhäuser den Lern", Bürgerbegehren für den Verbleib der Städtische Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH" (Klinikum L und D1-Hospital I2) in öffentlicher Hand, unter Aufhebung seines mit Schreiben vom 21.06.2007 mitgeteilten Beschlusses vom 19.06.2007 (III/RR 0 000/00 ja) und des mit Schreiben vom 15.08.2007 mitgeteilten Beschlusses vom 09.08.2007 (III/RR 0 000/00 ja) festzustellen;
2.
3. den Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, unverzüglich in einer einzuberufenden Sitzung das Bürgerbegehren sachlich zu behandeln und für den Fall, dass dem Bürgerbegehren nicht entsprochen wird, unverzüglich einen Bürgerentscheid mit der Fragestellung "Soll es die Stadt L unterlassen, Gesellschaftsanteile oder maßgebliche Vermögensgegenstände des Betriebsvermögens der "Städtische Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH" an natürliche Personen oder juristische Personen des Privatrechts es sei denn, dass ihre Gesellschafter juristische Personen des öffentlichen Rechts sind, zu übertragen oder die "Städtische Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH" auf Grundlage von Pacht oder sonstigen Betreiberverträgen zur Nutzung zu überlassen?" durchzuführen;
4.
5. den Antragsgegner zu verpflichten, bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Die städtischen Krankenhäuser den Lern", Bürgerbegehren für den Verbleib der Städtische Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH" (Klinikum L und D1-Hospital I2) in öffentlicher Hand keinen Beschluss herbeizuführen, auf Grund dessen Gesellschaftsanteile oder maßgebliche Vermögensgegenstände des Betriebsvermögens "Städtische Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH" an natürliche Personen oder juristische Personen des Privatrechts es sei denn, dass ihre Gesellschafter juristische Personen des öffentlichen Rechts sind, übertragen oder die "Städtische Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH" auf Grundlage von Pacht oder sonstigen Betreiberverträgen zur Nutzung überlassen werden können,
6.
haben keinen Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes treffen, wenn dies zur Abwendung wesentlicher Nachteile, Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen, vergleichbar dringenden Gründen notwendig erscheint. Dies setzt voraus, dass der Antragsteller die in Anspruch genommene Rechtsposition (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft macht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).
Im Hinblick auf das Ziel einstweiliger Anordnungen, grundsätzlich nur vorläufige Regelungen zu treffen, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen, wenn das Antragsbegehren - wie hier - von der Konsequenz auf die Vorwegnahme der Hauptsache zielt. Dabei ist hinsichtlich des Anordnungsanspruchs auch die seit dem 17. Oktober 2007 geänderte Rechtslage zu berücksichtigen, wonach ein für zulässig erklärtes Bürgerbegehren Sperrwirkung gegenüber dem Bürgerbegehren entgegenstehenden Entscheidungen des Rates auslöst (§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW). Diese Folge verlangt, dass der Rat im einstweiligen Rechtsschutzverfahren zur Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nur verpflichtet wird, wenn nach der allein mögliche summarische Prüfung die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ganz überwiegend wahrscheinlich ist.
Nach diesen Maßstäben ist der Antrag zu 1. unbegründet. Die Antragsteller haben das Bestehen eines Anordnungsanspruchs nicht ausreichend glaubhaft gemacht. Denn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens erscheint nicht überwiegend wahrscheinlich, vielmehr drängen sich Zweifel daran auf, die eine grundlegende Überprüfung im Hauptsacheverfahren notwendig machen.
Gemäß § 26 Abs. 1 GO NRW können die Bürger im Wege eines Bürgerbegehrens beantragen, an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst zu entscheiden. Damit muss das Bürgerbegehren auf eine konkrete, abschließende Sachentscheidung gerichtet sein. Dies schließt sowohl aus, dass sich das Bürgerbegehren auf eine resolutionsartige Meinungskundgabe beschränkt, als auch, dass es lediglich darauf zielt, Vorgaben für eine letztlich doch vom Rat zu treffende Entscheidung zu machen.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 09.12.1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl 1998, 273, vom 05.02.- 2002 - 15 A 1965/99- und vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, DÖV 2002, 961; Beschluss vom 18.10.2007 - 15 A 2666/07 -.
Denn die Bürgerschaft trifft nur dann im Wege des Bürgerentscheids eine Entscheidung ‚an Stelle des Rates', wenn sie mit der Entscheidung Verantwortung für die abschließende Regelung eines Sachverhaltskomplexes übernimmt. Daran fehlt es, wenn sie Einzelfragen eines komplexen Entscheidungsablaufes an sich zieht und entscheidet, weitere damit in untrennbarem Zusammenhang stehende Fragen dagegen offen lässt, ohne dem Rat auch hierfür Entscheidung und Verantwortung abzunehmen. Damit bleibt in der Schwebe, ob und unter welchen weiteren Konsequenzen sich überhaupt eine den Vorgaben genügende Lösung finden lässt. Eine solche Vorgehensweise eröffnete die Möglichkeit, dem Rat Entscheidungsmaximen mit einer Bindungswirkung für 2 Jahre (vgl. § 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW) aufzuerlegen, ohne zugleich die Konsequenzen solcher Vorgaben für die nachfolgenden Entscheidungen verantwortlich in den Blick zu nehmen. Sie hätte zur Folge, dass die Bürgerinnen und Bürger die Tragweite der Entscheidung noch nicht übersehen können, der Rat hingegen keine Korrekturmöglichkeit hätte, wenn sich die in der Vorentscheidung gemachten Vorgaben bei einer umfassenden Abwägung des Vorhabens als unrealistisch herausstellen sollten. Auch wäre ein Kostendeckungsvorschlag weder sinnvoll noch überhaupt möglich. Wird die Gemeinde durch basisdemokratische Entscheidung nur hinsichtlich eines Entscheidungsparameters gebunden, hängt alles weitere von Entscheidungen der Vertretungskörperschaft ab, ohne dass im vorhinein auch nur eine Kostenschätzung möglich wäre.
An der hiernach zu fordernden Übernahme der Gesamtverantwortung fehlt es. Das Bürgerbegehren zielt nicht auf eine Entscheidung ‚an Stelle des Rates' im Sinne von § 26 Abs. 1 GO NRW. Das Bürgerbegehren ist darauf gerichtet, der Stadt L zu untersagen, Geschäftanteile oder maßgebliche Vermögensgegenstände des Betriebsvermögens der "Städtische Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH" an natürliche Personen oder juristische Personen des Privatrechts, deren Gesellschafter nicht juristische Personen öffentlichen Rechts sind, zu übertragen oder diesen zur Nutzung zu überlassen. Was statt dessen geschehen soll, lässt es offen; zwischen den verbleibenden Entscheidungsalternativen wählt es nicht. Damit zielt das Bürgerbegehren nicht auf eine konkrete und abschließende Entscheidung darüber, durch welche Maßnahmen der Fortbestand und die Wirtschaftlichkeit des Betriebs der Krankenhäuser zukünftig sichergestellt werden soll. Vielmehr will es lediglich insoweit auf den vom Antragsgegner bereits mit seinem Beschluss vom 7. September 2006 in Gang gesetzten Entscheidungsprozess, auf welche Weise die wirtschaftliche Lage der "Städtische Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH" durch Beteiligung eines Dritten verbessert werden könne, Einfluss nehmen, als es die Beteiligung natürlicher oder juristischer Personen des Privatrechts verhindern will. Es überlässt damit sowohl die Bewältigung der sich aus dieser Vorgabe ergebenden Konsequenzen - etwa wenn mangels Beteiligungsinteresses im öffentlichen Bereich kein Partner oder ein solcher nur zu Konditionen gefunden werden kann, die die wirtschaftlichen Probleme der gGmbH nur unzureichend lösen - als auch die abschließende Entscheidung über die bezweckte Sanierung der gGmbH dem Antragsgegner.
Zweifel an der Zulässigkeit des Bürgerbegehren wirft auch der Kostendeckungsvorschlag auf.
Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW muss das Bürgerbegehren einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten.
Bedenken bestehen hinsichtlich des Kostendeckungsvorschlags zum einen deshalb, weil jedenfalls der zweite Satz des betreffenden Absatzes Verständnisschwierigkeiten bereitet. Er hält nicht weiter umschriebene ‚Erwartungen für denkbar', die aus einer ‚Teilveräußerung von Geschäftsanteilen und maßgeblichen Vermögensgegenständen im Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge, wie zum Beispiel Grundstücken, Gebäuden und wesentlichen Betriebseinrichtungen' resultieren, ‚die die Einnahmesituation der Stadt L verbessern können'. Damit wird nicht hinreichend klar, ob auf Einnahmen aus Veräußerung von Geschäftsanteilen und Vermögensgegenständen der städtischen Krankenhäuser oder sonstiger Einrichtungen der Daseinsvorsorge und/oder auf die Veräußerung an einen im Sinne der Bürgerentscheidsfrage beschränken Käuferkreis abgestellt werden soll.
Zum andern wird in dem Kostendeckungsvorschlag den möglichen Kostenfolgen der bezweckten Maßnahme nur unzureichend Rechnung getragen.
Zu den Kosten einer Maßnahme im Sinne von § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW gehören nicht nur die für die Umsetzung der Maßnahme aufzuwendenden Mittel, sondern auch die aus dem Unterlassen einer Maßnahme resultierenden Folgekosten oder entgangenen Gewinne.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.03.2004 - 15 B 522/04 -, NWVBl 2004, 346.
Ein entsprechender Kostendeckungsvorschlag muss zunächst die für die Maßnahme aufzuwendenden oder durch sie ausgelösten Kosten benennen und darüber hinaus einen Vorschlag enthalten, wie diese Kosten gedeckt werden sollen. Entbehrlich ist ein Kostendeckungsvorschlag nur dann, wenn die erstrebte Maßnahme keine Kosten in dem dargestellten Sinne verursacht oder sich offensichtlich als günstigere Alternative zu einem von der Gemeinde beschlossenen Vorhaben darstellt.
Vgl. VG Düsseldorf, Urteile vom 28.10.2005 - 1 K 5195/04 - und vom 02.12.2005 - 1 K 4332/04 -.
Hier beschränkt sich der Kostendeckungsvorschlag in Satz 1 des entsprechenden Absatzes zunächst auf den Hinweis, bei einem Verzicht auf eine Übertragung von Gesellschaftsanteilen oder Vermögensgegenständen werde die haushaltsrechtliche Situation der Stadt gegenüber dem Ist-Zustand nicht verändert; die Einnahmen aus dem Krankenhausbetrieb stünden ihr weiterhin ungeschmälert zu. Dieser Ansatz nimmt die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der mit dem Bürgerbegehren aufgeworfenen Frage nur unzureichend in den Blick. Ausgangspunkt für die vom Antragsgegner angestellten Überlegungen hinsichtlich der Beteiligung eines Partners am Betrieb der städtischen Krankenhäuser war die Feststellung, dass die Kliniken seit der Umstellung auf das auf Fallpauschalen basierende Diagnosis-Related-Group-Verfahren nicht mehr kostendeckend betrieben werden können und die Einsparpotentiale durch die Folgen des Ärztestreiks und die nachfolgenden Tariflohnerhöhungen aufgezehrt sind. Die deshalb erforderlichen, jährlich steigenden Investitionskosten können aber von der Stadt nicht allein aufgebracht werden (vgl. Beschlussvorlage 1823/06 für den Ratsbeschluss vom 07.09.2006). Auf diesem Hintergrund kann für eine realistische Darstellung der Kostenfolgen der Hinweis nicht ausreichen, durch eine Beibehaltung der Eigentumsverhältnisse werde die Haushaltslage nicht verschlechtert. Vielmehr bedürfte es einer Abschätzung, welche wirtschaftlichen Auswirkungen die Einschränkung des Kreises potentieller Käufer oder sonstiger Partner auf die mit der Partnersuche verfolgten Sanierungsabsichten haben könnte und wie diese aufgefangen werden können. Dafür ist die in Satz 2 des Kostendeckungsvorschlags geäußerte Erwartung möglicher Verkaufserlöse nicht ausreichend.
Die Kammer verkennt in diesem Zusammenhang nicht, dass eine konkrete Abschätzung der wirtschaftlichen Folgen einer Beschränkung des Kreises potentieller Partner auf solche aus dem öffentlichen Bereich nicht unerhebliche Schwierigkeiten aufwerfen kann. Diese resultieren jedoch nicht daraus, dass an den Kostendeckungsvorschlag überzogene Anforderung gestellt werden. Vielmehr sind sie Folge der - wie oben ausgeführt unzulässigen - Beschränkung des Bürgerbegehrens auf eine Vorfrage der abschließenden Entscheidung über Art und Weise der Sanierung der "Städtische Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH". Überlassen die Antragsteller mit der Begrenzung des Gegenstands des Bürgerbegehrens auf eine Vorfrage die abschließende, von weiteren Weichenstellungen abhängige Entscheidung dem Antragsgegner, stehen sie zugleich vor der Schwierigkeit, die wirtschaftlichen Auswirkungen der gemachten Vorgaben für diese Entscheidung zu bemessen. Dies macht aber einen Kostendeckungsvorschlag nicht etwa entbehrlich, sondern macht erneut deutlich, dass sich eine Entscheidung der Bürgerschaft an Stelle des Rates im Sinne von § 26 Abs. 1 GO NRW nicht auf Vor- oder Teilfragen eines komplexen Sachverhaltes beschränken kann. Insofern teilt sich der Mangel der Fragestellung des Bürgerbegehrens dem Kostendeckungsvorschlag mit.
Auch die von den Beteiligten diskutierte Frage, ob das Bürgerbegehren auf ein gesetzwidriges Ziel im Sinne von § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW gerichtet ist, weil die Zielrichtung der Fragestellung gegen das Diskriminierungsverbot aus § 97 Abs. 2 GWB verstößt, lässt sich nicht mit der für einen erfolgreichen Eilantrag erforderlichen Sicherheit verneinen.
Es ist in Rechtsprechung und Literatur schon nicht abschließend geklärt, ob und wenn ja, unter welchen Voraussetzungen, das Vergaberecht auf Veräußerungsgeschäfte über Gesellschaftsanteile an kommunalen Unternehmen Anwendung findet.
Vgl. zum Meinungsstand: Hoppe/Uechtritz, Handbuch Kommunale Unternehmen, § 14, Abschnitt D.
Wollte man diese Frage, deren endgültige Entscheidung einem Hauptsachverfahren vorbehalten bleiben muss, bejahen, erscheint die Überlegung, die - bei erfolgreichem Bürgerbegehren - nachträgliche Einführung des Kriteriums ‚Juristische Person des öffentlichen Rechts' für die Auswahl eines weiteren Gesellschafters für die "Städtische Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH" verstoße gegen das Benachteiligungsverbot des § 97 GWB, klärungsbedürftig. Denn dieses Kriterium hat keinen Eingang in die Bekanntmachung zur Eröffnung des Teilnahmewettbewerbs im EU-Amtsblatt am 07.04.2007 gefunden und würde zu einer Ungleichbehandlung der Interessenten und Bieter führen. Haftungsrechtliche Folgen zum Nachteil der Gemeinde wären nicht ausgeschlossen.
Mit dem Antrag zu 1. muss auch der Antrag zu 2. erfolglos bleiben. Denn die begehrte Einleitung des Verfahrens nach § 26 Abs. 6 Sätze 2 bis 4 GO NRW setzt die vorherige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens voraus. Insofern kann offen bleiben, ob für diesen Antrag ein Rechtsschutzbedürfnis besteht und ein Anordnungsgrund gegeben ist, obwohl Anhaltspunkte dafür fehlen, der Antragsgegner werde von dem gesetzlich vorgegebenen Verfahren abweichen.
Auch der Antrag zu 3. hat keinen Erfolg. Er ist auf eine einstweilige Anordnung unzulässigen Inhalts gerichtet.
Durch die Einfügung von Satz 6 in § 26 Abs. 6 GO NRW hat der Gesetzgeber klar gestellt, dass nur einem solchen Bürgerbegehren Sperrwirkung gegenüber dem Bürgerbegehren zuwiderlaufenden Entscheidungen des Rats zukommt, dessen Zulässigkeit der Rat festgestellt hat. Hält der Rat das Bürgerbehren für unzulässig, kann diese Sperrwirkung nur herbeigeführt werden, wenn er durch gerichtliche Entscheidung endgültig oder - bei Vorliegen der besonderen Anforderungen - im Wege einer einstweiligen Anordnung verpflichtet wird, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen. Liegt - wie hier - eine solche gerichtliche Entscheidung (noch) nicht vor, bleibt schon nach der gesetzlichen Konzeption regelmäßig kein Raum, eine solche Sperrwirkung faktisch dadurch herbeizuführen, dass dem Rat Entscheidungen, die das Bürgerbegehren erledigen können, untersagt werden. Denn die Möglichkeit der Durchführung eines Bürgerbegehrens und eines nachfolgenden Bürgerentscheids führt nicht grundsätzlich - sondern nur im Falle der Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens - zu einer Vorrangigkeit dieses Mittels der unmittelbaren Demokratie gegenüber der Ratsentscheidung als Teil des repräsentativ-demokratischen Systems.
Anhaltspunkte dafür, dass hier unter dem Gesichtspunkt der ‚Organtreue' anderes gelten könnte,
vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19.03.2004 - 15 B 522/04 -, NWVBl 2004, 346,
sind nicht ersichtlich. Deshalb kann auch offen bleiben, ob und unter welchen Voraussetzungen im Hinblick auf die vom Gesetzgeber nunmehr klar definierten Voraussetzungen für die Sperrwirkung von Bürgerbegehren für diese Ausnahme noch Raum sein kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Von einer Halbierung des Streitwerts wegen der Situation des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens hat die Kammer im Hinblick auf die angestrebte Vorwegnahme der Hauptsache abgesehen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
§ 97 GWB
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW
§ 26 Abs. 1 GO NRW
§ 26 Abs. 8 Satz
2 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW
§ 97 Abs. 2
GWB
§ 26 Abs. 6 GO NRW

Zitierte Entscheidungen: DÖV 2002, 961
15 A 974/97
15 A 1965/99
15 A 5594/00
15 A 2666/07
15 B 522/04
1 K 5195/04
1 K
4332/04