Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-08-01, Aktenzeichen 15 B 584/13
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2013:0801.15B584.13.00

Tenor:
Der Beschluss wird geändert:
Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens X unverzüglich festzustellen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten beider Rechtszüge.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Beschwerde ist begründet. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, gebieten eine Änderung der angefochtenen Entscheidung.
Im Hinblick auf das Ziel einstweiliger Anordnungen, grundsätzlich nur vorläufige Regelungen zu treffen, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen, wenn das Antragsbegehren - wie hier - auf die Vorwegnahme der Hauptsache zielt. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass ein für zulässig erklärtes Bürgerbegehren gemäß § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW Sperrwirkung entfaltet, d. h. dem Begehren entgegenstehende Entscheidungen der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug derartiger Entscheidungen nicht mehr begonnen werden darf. Im Wege einer einstweiligen Anordnung ist daher die Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nur zu bejahen, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens überwiegend wahrscheinlich und eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen ist.
So zu Recht: VG Düsseldorf, Beschluss vom 20. Januar 2012 – 1 L 2/12 -, juris.
Nach diesen Maßstäben ist der Antrag begründet, denn die Antragsteller haben sowohl einen Anordnungsanspruch (1.) als auch einen Anordnungsgrund (2.) glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO).
1.) Ein Anspruch der Antragsteller, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens X gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW unverzüglich festzustellen, erscheint überwiegend wahrscheinlich. Das Bürgerbegehren erfüllt nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung der Sachlage die formellen und inhaltlichen Anforderungen eines zulässigen Bürgerbegehrens. Gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW können die Bürger beantragen (Bürgerbegehren), dass sie anstelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid). Mit dieser Formulierung hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass den Bürgern im Wege des Bürgerbegehrens und des nachfolgenden Bürgerentscheids unter den dort genannten Voraussetzungen die Befugnis zu eigenständiger Sachentscheidung überantwortet werden soll.
Das Bürgerbegehren X ist auf die Herbeiführung einer solchen Sachentscheidung gerichtet. Denn es hat eine konkrete, individuelle und aktuelle Frage zum Gegenstand und keine dem Rat Bindungen für künftige Entscheidungen auferlegende Grundsatzentscheidung. Es verfolgt die Aufhebung des Beschlusses des Rates der Antragsgegnerin vom 2. Oktober 2012, unter dessen Punkt 4 für die auslaufende Auflösung der Hauptschulen sowie der F. -C. -Realschule im Falle des Zustandekommen einer Gesamtschule votiert wird.
Das Bürgerbegehren genügt auch den weiteren formellen und inhaltlichen Anforderungen. Es wahrt die in § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW geforderte Schriftform und nennt drei Vertretungsberechtigte (vgl. § 26 Abs. 2 GO NRW). Das Bürgerbegehren wurde – was zwischen den Beteiligten unstreitig ist – gemäß § 26 Abs. 3 GO NRW auch fristgerecht mit den notwendigen Unterschriften (dazu sogleich) eingereicht. Schließlich erfüllt es mit 2.674 eingereichten gültigen Unterschriften das nach § 26 Abs. 4 Spiegelstrich 4 GO NRW erforderliche Unterschriftenquorum von 7 % der am Tag der Einreichung des Bürgerbegehrens zur Kommunalwahl wahlberechtigten Einwohner der Antragsgegnerin (= 2.642).
Die Antragsgegnerin meint allerdings, das Unterschriftenquorum sei im Ergebnis nicht erfüllt. Hierzu trägt sie im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen vor: Von den 513 Eintragungen, die bei der ersten Auszählung wegen fehlender Angaben als unzulässig gewertet worden seien, hätten nunmehr – in Erledigung der Verfügung des Senats vom 26. Juni 2013 – 386 Eintragungen trotz ihres fragmentarischen Charakters aufgrund eines außerordentlich mühsamen, zeit- und personalintensiven Rechercheaufwandes jeweils einer in S. -X. gemeldeten Person zugeordnet werden können, so dass das Bürgerbegehren hiernach die erforderliche Anzahl von Unterschriften aufweise. Vor diesem Hintergrund stelle sich aber zunächst einmal die Frage, ob dieser Aufwand tatsächlich in Einklang zu bringen sei mit der gesetzlichen Forderung, über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens unverzüglich zu entscheiden. Dem nicht nur in § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers, das Verfahren möglichst zügig abzuwickeln, werde durch einen dermaßen aufwendigen Vorgang nicht entsprochen. So sei zu berücksichtigen, dass die vom Senat gesetzte zweiwöchige Frist zur erneuten Auswertung alleine schon für die Überprüfung der o. g. 513 Eintragungen benötigt worden sei. Die Auswertung aller Eintragungen hätte daher noch einmal deutlich länger gedauert. Dessen ungeachtet sei in den Blick zu nehmen, dass sich von den 386 Eintragungen 142 auf abgekürzte bzw. offensichtlich bewusst unvollständige Angaben beschränkten. Bei 87 Eintragungen fehlten die Geburtsdaten vollständig, bei weiteren 46 Eintragungen seien entweder nur die Geburtsjahre oder die Geburtstage angegeben, bei drei Eintragungen fehlten jegliche Angaben zur Straße, bei sechs Eintragungen seien die Vornamen nicht oder nur abgekürzt angegeben. Insbesondere die Eintragungen, die entgegen § 25 Abs. 4 S. 2 GO NRW kein Geburtsdatum enthielten, seien auch unter Berücksichtigung der sich aus § 34 Abs. 1a Nr. 2 und 3 MG NRW ergebenden Wertung als besonders kritisch zu werten. Denn bei dem Geburtsdatum handele es sich um die einzige Angabe, die üblicherweise nicht öffentlich verfügbar sei. Daher seien zumindest alle Angaben, die kein Geburtsdatum enthielten, nicht im Sinne von § 25 Abs. 4 Satz 2 GO NRW zweifelsfrei identifizierbar. Denn diese Norm fordere eine „zweifelsfreie“ Erkennbarkeit der Person des Unterzeichnenden. Diese Zweifelsfreiheit setze jedoch nicht nur die bloße Zuordnung zu einer in der Gemeinde gemeldeten Person voraus. Denn dadurch sei nicht sicher geklärt, ob diese Person die Eintragung selbst vorgenommen habe. Davon ausgehend seien von den 386 identifizierbaren Eintragungen 133 Eintragungen (87 Eintragungen ohne Angabe zum Geburtsdatum, 46 Eintragungen mit unvollständigen Geburtsdaten) als zweifelhaft und somit weiterhin als ungültig zu werten. Danach wäre das erforderliche Unterschriftenquorum nach wie vor nicht erreicht.
Diese Ansicht teilt der Senat nicht. Zunächst steht der Berücksichtigung der weiteren 386 Unterschriften nicht der von der Antragsgegnerin dargelegte Rechercheaufwand entgegen. Es trifft zwar zu, dass § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW dem Rat die Pflicht auferlegt, unverzüglich über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu entscheiden. Mit dem Begriff „unverzüglich“ wird aber keine bestimmte Fristvorgabe gemacht. Auch wird dem Rat mit dieser Wortwahl nicht aufgegeben, sofort oder unmittelbar nach Eingang des Bürgerbegehrens über dessen Zulässigkeit zu befinden. „Unverzüglich“ hat „lediglich“ die Bedeutung, dass die zu treffende Entscheidung ohne schuldhaftes Zögern zu ergehen hat (vgl. § 121 Abs. 1 Satz 1 BGB). Bedarf es für die Feststellung gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW eines bestimmten – auch zeitintensiven - Rechercheaufwandes, so verstößt eine zeitnah nach Abschluss der Recherche getroffene Entscheidung des Rates nicht gegen das Unverzüglichkeitsgebot. Im Übrigen ist eine ggf. auch zeitintensive Überprüfung der Unterschriftenlisten des Bürgerbegehrens hinzunehmen. Es liegt zwar im Interesse sowohl des Rates als auch der Unterstützer eines Bürgerbegehrens, dass dessen Überprüfung in einem überschaubaren, kurzen Zeitraum erfolgt. Einen Rechtssatz, der hierfür eine starre bzw. eine bestimmte Vorgabe macht, gibt es aber nicht.
Ferner durfte und darf die Antragsgegnerin fehlende Angaben aufweisende Eintragungen nicht allein wegen des Fehlens der Angaben als ungültig behandeln. Dies steht nicht mit § 25 Abs. 4 Satz 2 GO NRW in Einklang. Danach sind nur solche Eintragungen ungültig, welche die Person des Unterzeichners nach Namen, Vornamen, Geburtsdatum und Anschrift nicht zweifelsfrei erkennen lassen. Maßgeblich für die Gültigkeit einer Eintragung ist damit die zweifelsfreie Erkennbarkeit des Unterzeichners. Die Unterschrift soll einer bestimmten Person zugeordnet werden können, die im Sinne von § 26 Abs. 4 GO NRW befugt ist, ein Bürgerbegehren zu unterzeichnen. Einen zweifelsfreien Nachweis, dass die Person des (tatsächlichen) Unterzeichners dieselbe ist, die in der Unterschriftszeile benannt wird, verlangt das Gesetz nicht. Der Verzicht auf einen solchen Nachweis im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung des Bürgergehrens ist auch ohne Weiteres nachvollziehbar. In dem Verfahrensstadium „Bürgerbegehren“ geht es noch nicht um die die Ratsentscheidung (möglicherweise) ersetzende Sachentscheidung der Bürger („Bürgerentscheid“) selbst, sondern „lediglich“ um die Phase der Ermöglichung einer solchen Sachentscheidung, in der eine bloße Zuordnungsprüfung im o. g. Sinne als ausreichend erscheint. Erst bei einem Bürgerentscheid bedarf es dann mit Blick auf seine (rechtliche) Bedeutung der sicheren Feststellung, dass Abstimmender und Abstimmungsberechtigter ein und dieselbe Person sind.
Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Hinweis des Antragsgegners auf § 34 Abs. 1a Nr. 2 und 3 MG NRW. Der Schutzzweck vorzitierter Norm hat einen datenschutzrechtlichen Hintergrund,
vgl. Bünz, Melderecht des Bundes und der Länder (Teil II: Nordrhein-Westfalen), Stuttgart 2006 (14. Lfg.), § 34 Rn. 3 und 8.
und ist damit ein ersichtlich anderer als der, von dem § 25 Abs. 4 Satz 2 GO NRW geleitet wird, so dass eine Auslegung von § 25 Abs. 4 Satz 2 GO NRW unter Berücksichtigung des Regelungsgehalts von § 34 Abs. 1a Nr. 2 und 3 MG NRW nicht zielführend ist.
Eine so verstandene zweifelsfreie Erkennbarkeit im Sinne von § 25 Abs. 4 Satz 2 GO NRW hängt aber nicht zwingend von der Vollständigkeit der in vorzitierter Norm genannten Angaben ab. So kann z. B. bei Angabe nur des Namens und der Anschrift die zweifelsfreie Erkennbarkeit ebenso gegeben sein wie bei der Angabe nur von Namen und Geburtsdatum. Hat etwa die Person A ein Bürgerbegehren unterzeichnet und dabei den Namen und die Anschrift angegeben, bedarf es für die Zuordnung der Unterschrift zu einem abstimmungsberechtigten Bürger nicht mehr der Angabe des Geburtsdatums, wenn unter der angegebenen Anschrift nur eine Person dieses Namens wohnt. Oder: Unterzeichnet die Person B ein Bürgerbegehren und gibt dabei unter Verzicht auf weitere Angaben ihr Geburtsdatum an, so bedarf es auch der Nennung der Anschrift der Person nicht mehr, wenn in der Gemeinde nur eine Person mit dem angegebenen Namen und dem benannten Geburtsdatum lebt. U. U. kann sogar die Angabe nur des Namens ausreichen.
Vor diesem Hintergrund geht der Senat mit Teilen der Literatur daher davon aus, dass, wenn „bei einer Eintragung einzelne Angaben (fehlen), ... dies erst dann von Bedeutung ist, wenn die Person anhand der vorhandenen Merkmale nicht mehr zweifelsfrei identifizierbar ist“.
Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen I, Siegburg [38. Egl.], § 25 Anm. V. 2.
Davon kann vorliegend nicht ausgegangen werden. Im Gegenteil: Dem Antragsgegner ist es in Erledigung der Verfügung des Senats vom 26. Juni 2013 gelungen, 386 (weitere) Eintragungen einer in S. -X. gemeldeten Person zuzuordnen. Diese Zuordnungen sind nach den vorausgegangenen Darlegungen nach Auffassung des Senats auch in den Fällen „zweifelsfrei“, in denen es an der Angabe eines Geburtsdatums mangelt.
Weitere Bedenken gegen die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens sind im Beschwerdeverfahren weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
2.) Die Antragsteller haben auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Dieser ergibt sich jedenfalls im Hinblick auf die zu Beginn des kommenden Jahres beginnenden Anmeldeverfahren für die weiterführenden Schulen. Aufgrund der Sperrwirkung des § 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW muss dann auch eine Anmeldung an der F. -C. -Realschule möglich sein, die nach dem Beschluss des Rates der Antragsgegnerin vom 2. Oktober 2012 mit Beginn des Schuljahres 2013/2014 auslaufend aufgelöst wird, nachdem die dafür erforderliche Bedingung des Ratsbeschlusses – Zustandekommen einer Gesamtschule – zwischenzeitlich eingetreten ist.
Soweit mit der vorliegenden einstweiligen Anordnung eine Vorwegnahme der Hauptsache verbunden ist, ist dies ausnahmsweise zulässig. Die Antragsteller können nicht zumutbar auf das Hauptsacheverfahren verwiesen werden. Denn eine dortige ‑ überwiegend wahrscheinliche - Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens käme bei lebensnaher Würdigung des Sachverhalts aller Voraussicht nach zu spät. Mit Blick auf die zu erwartende Verfahrenslaufzeit bis zum Abschluss von u. U. drei Instanzen kämen möglicherweise mehrere Eingangsklassen an der F. -C. -Realschule nicht zustande mit der Folge, dass das Bürgerbegehren faktisch ins Leere ginge.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, diejenige über den Streitwert auf §§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW
§ 123 Abs. 3 VwGO
§ 920 Abs. 2 ZPO
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
§ 26 Abs. 2 GO NRW
§ 26 Abs. 3 GO NRW
§ 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW
§ 25 Abs. 4 S. 2 GO NRW
§ 34 Abs. 1a Nr. 2 und 3 MG NRW
§ 25 Abs. 4 Satz 2 GO NRW
§ 121 Abs. 1 Satz 1 BGB
§ 26 Abs. 4 GO NRW
§ 34 Abs. 1a Nr. 2 und 3 MG NRW
§ 26 Abs. 2 Satz 6 GO NRW
§ 154 Abs. 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: 1 L 2/12