Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-06-18, Aktenzeichen 15 A 83/02
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2002:0618.15A83.02.00

Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Bescheide des Beklagten vom 19. Oktober 1999 und vom 5. November 1999 sowie der Widerspruchsbescheid vom 14. März 2000 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist seit 1989 Mitglied des Rates der kreisfreien Stadt A. . Seit dem 16. Oktober 1995 ist er zudem als vollzeitbeschäftigter Angestellter im Ministerium für Wissenschaft und Forschung des Landes Nordrhein-Westfalen....
Unter dem 30. Juni 1999 wies die Bezirksregierung K. den Beklagten als Wahlleiter der Stadt A. an, eine Inkompatibilitätsfeststellung gemäß § 13 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 des Kommunalwahlgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen zu treffen. Zur Begründung verwies sie auf einen entsprechenden Erlass des Innenministeriums des Landes und führte aus, dass der Kläger hiernach bei einer Behörde beschäftigt sei, welche die Sonderaufsicht im Sinne des Kommunalwahlrechts über die Stadt A. ausübe. Hiermit sei das Ratsmandat des Klägers nicht vereinbar.
Mit Bescheid vom 27. Juli 1999 stellte der Beklagte weisungsgemäß fest, dass der Kläger als Bediensteter des Ministeriums nicht der Vertretung der Stadt A. angehören könne. Über den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers entschied der Beklagte bis zur Kommunalwahl 1999 nicht.
Nach der Kommunalwahl nahm der Kläger am 18. September 1999 seine Wiederwahl in den Rat der Stadt A. an. Auf die Mitteilung der Bezirksregierung K. , dass die Weisung vom 30. Juni 1999 weiterhin Bestand habe, stellte der Beklagte mit Bescheid vom 19. Oktober 1999 erneut fest, dass der Kläger als Bediensteter des Ministeriums nicht dem Rat angehören könne. Mit Schreiben vom 26. Oktober 1999 teilte der Kläger dem Beklagten mit, dass er nicht beabsichtige, das Dienstverhältnis mit dem Land Nordrhein-Westfalen zu beenden. Der Beklagte stellte daraufhin mit Bescheid vom 5. November 1999 fest, dass der Kläger die Mitgliedschaft im Rat verloren habe.
Der Kläger erhob gegen beide Bescheide Widerspruch. Das Kommunalwahlgesetz sehe eine Unvereinbarkeit von Dienststellung und Ratsmitgliedschaft nur für Beamte und Angestellte solcher Behörden vor, welche die allgemeine Aufsicht oder die Sonderaufsicht über die Gemeinden und Gemeindeverbände führten. Dies treffe für das MSWF nicht zu. Soweit dem Ministerium aufsichtsrechtliche Befugnisse im Schulwesen zukämen, beträfen diese die Dienst- und Fachaufsicht. Für die allgemeine Aufsicht über die Gemeinden sei das Ministerium nicht zuständig; sonderaufsichtsrechtliche Befugnisse stünden ihm nicht zu. Eine extensive Auslegung des Begriffs der Sonderaufsicht sei mit Blick auf die durch das Grundgesetz garantierten Wahlrechtsgrundsätze nicht zulässig.
Mit Bescheid vom 14. März 2000 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück.
Der Kläger hat am 13. April 2000 Klage erhoben. Zur Begründung hat er ausgeführt: Die Gemeinden unterlägen in ihrer Eigenschaft als Schulträger weder der Sonderaufsicht noch der Fachaufsicht des MSWF, sondern lediglich der durch die Bezirksregierungen und das Innenministerium ausgeübten allgemeinen Aufsicht. Die Gemeinden erfüllten ihre Aufgaben nach dem Schulverwaltungsgesetz nicht nach Weisung, sondern als pflichtige oder freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben. Eine Sonderaufsicht des MSWF über die kreisfreien Städte lasse sich auch nicht unter Rückgriff auf die dem Ministerium nach dem Schulverwaltungsgesetz zustehenden Einzelbefugnisse begründen. Es handele sich hierbei um singuläre Anordnungsbefugnisse in Selbstverwaltungsangelegenheiten. Aus einzelnen Befugnissen folge noch kein Aufsichtsverhältnis. Eine weite Interpretation des im Kommunalwahlgesetz verwendeten Begriffs der Sonderaufsicht verbiete sich, weil dieser vom Landesgesetzgeber in strengem rechtstechnischen Sinne verwendet werde. Auch sei zu berücksichtigen, dass die Unvereinbarkeitsbestimmungen eine Durchbrechung der grundgesetzlichen Garantien des passiven Wahlrechts und der freien Mandatsausübung darstellten. Soweit die Kreise und kreisfreien Städte als Ämter für Ausbildungsförderung tätig seien, unterlägen sie nur der (mittelbaren) Fachaufsicht des MSWF. Ein Konflikt zwischen kommunalen und staatlichen Interessen sei hier ausgeschlossen, weil die Aufgabe nicht unter der Kontrolle der kommunalen Vertretung ausgeübt werde.
Der Kläger hat beantragt,
die Bescheide des Beklagten vom 19. Oktober 1999 und vom 5. November 1999 und den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 14. März 2000 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist dem Vorbringen des Klägers entgegen getreten.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Es könne dahinstehen, ob die dem Ministerium im Bereich des Schulrechts zustehenden Befugnisse für sich genommen ausreichten, den Tatbestand des § 13 Abs. 1 Satz 1 lit. c) des Kommunalwahlgesetzes zu verwirklichen, oder ob es sich insoweit um einzelne, begrenzte Kompetenzen handele, die gegenüber dem Schulträger weder eine Sonderaufsicht noch eine vergleichbare potenzielle Konfliktsituation begründeten. Das MSWF übe jedenfalls die (mittelbare) Sonderaufsicht über die Stadt A. im Bereich der Ausbildungsförderung aus. Unerheblich sei, dass diese Aufsicht im Ausführungsgesetz zum Bundesausbildungsförderungsgesetz als Fachaufsicht bezeichnet werde. Denn der Begriff der Sonderaufsicht im Kommunalwahlgesetz umfasse auch die Aufsicht in Auftragsangelegenheiten, die gemeinhin als Fachaufsicht verstanden werde. Aus der Entstehungsgeschichte der heutigen Gemeindeordnung und des Kommunalwahlgesetzes ergebe sich, dass mit dem Begriffspaar "die allgemeine Aufsicht oder die Sonderaufsicht" alle Formen staatlicher Aufsicht über gemeindliches Handeln erfasst sei. Dem entspreche auch der mit den Unvereinbarkeitsregelungen verfolgte Zweck, Interessenkollisionen wirksam zu begegnen. Überdies sei darauf hinzuweisen, dass das MSWF nach dem Gesetz über die Unterhaltsbeihilfen für Schüler des Landes Nordrhein-Westfalen sogar die Sonderaufsicht im wörtlichen Sinne über die Stadt A. ausübe, wenngleich seit dem 1. Januar 1999 keine Unterhaltsbeihilfen mehr geleistet würden und das Gesetz mit dem Ablauf des Jahres 2002 außer Kraft trete.
Hiergegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung des Klägers. Er führt aus: Aus der Gesetzgebungsgeschichte ergebe sich nicht, dass unter den Begriff der Sonderaufsicht im Kommunalwahlgesetz auch die auf dem Gebiet der Ausbildungsförderung durch das Ministerium ausgeübte (mittelbare) Fachaufsicht zu fassen sei. Bereits bei der Formulierung der Vorgängervorschrift des § 16 Abs. 1 lit. d) des Gemeindewahlgesetzes 1954 hätte der Gesetzgeber, sollte eine umfassende Geltung der Inkompatibilitätsbestimmung für alle Formen der Aufsicht gewollt gewesen sein, Anlass gehabt, auch die Fachaufsicht ausdrücklich im Gesetz anzusprechen. Denn zu diesem Zeitpunkt sei die Aufgabenkategorie "Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung", welcher der Begriff der Sonderaufsicht zugeordnet sei, bereits durch § 106 Abs. 2 der Gemeindeordnung 1952 als dritte Aufgabenart neben Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten bekannt und gesetzlich bestimmt gewesen. Eine analoge Anwendung des Begriffs der Sonderaufsicht auf den hier zu entscheidenden Fall sei nicht möglich und verfassungsrechtlich unzulässig. Auch sei eine Interessenkollision in Auftragsangelegenheiten praktisch ausgeschlossen.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des vom Beklagten überreichten Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung ist begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen.
1. Die Klage ist zulässig.
Sie ist insbesondere als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 1. Halbsatz der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässig, weil die Feststellung der Inkompatibilität von Amt und Mandat und des Mandatsverlustes durch den Beklagten als zuständigen Wahlleiter nach § 13 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 3 Sätze 2 und 3 des Kommunalwahlgesetzes Nordrhein-Westfalen - KWahlG NRW - durch Verwaltungsakt erfolgt.
Vgl. Beschluss des Senats vom 23. Juni 1997 - 15 A 3457/95 -, OVGE 46, 125 (126 f. ) = NWVBl. 1998, 58; Saftig, Kommunalwahlrecht in Deutschland, 1. Auflage 1990, S. 45.
Die streitgegenständlichen Bescheide beinhalten auch selbstständig anfechtbare Regelungen, obwohl der Beklagte bereits unter dem 27. Juli 1999 eine Inkompatibilitätsfeststellung getroffen hat. Diese bezog sich auf die vorangegangene Wahlperiode und fand mit dem Zusammentritt des neu gewählten Rates ihre Erledigung.
Vgl. Beschluss des Senats vom 23. Juni 1997 - 15 A 3457/95 -, a.a.O.
2. Die Klage ist auch begründet.
Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig. Sie verletzen den Kläger in dem ihm zustehenden passiven Wahlrecht, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 12 Abs. 1 KWahlG NRW.
Nach § 12 Abs. 1 KWahlG NRW ist grundsätzlich jede wahlberechtigte Person, die das achtzehnte Lebensjahr vollendet hat, zu einer Kommunalvertretung wählbar. Eine Einschränkung des passiven Wahlrechts besteht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 lit. c KWahlG NRW nur für solche Beamte und Angestellte, die im Dienste des Landes stehen und bei einer staatlichen Behörde beschäftigt werden, die die allgemeine Aufsicht oder die Sonderaufsicht über Gemeinden und Gemeindeverbände führt. Diese dürfen nicht der Vertretung einer beaufsichtigten Gemeinde oder eines beaufsichtigten Gemeindeverbandes angehören (Inkompatibilität).
a) Die Vorschrift erfasst ihrem Wortlaut nach nur die Beamten und Angestellten der Behörden der allgemeinen Kommunalaufsicht, die bei kreisfreien Städten gemäß § 117 Abs. 2 und 3 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - GO NRW - durch die Bezirksregierung und das Innenministerium ausgeübt wird, und derjenigen der Sonderaufsicht im Fall der Aufgabenerfüllung nach Weisung gemäß § 116 Abs. 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 2 GO NRW. Nicht erfasst werden hiernach die Beamten und Angestellten anderer Behörden, auch wenn diese aufsichtsbehördliche Befugnisse ausüben.
Eine über den Wortlaut hinausgehende Auslegung ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts weder durch die Entstehungsgeschichte noch durch den Sinn der Inkompatibilitätsbestimmung geboten:
Noch § 16 Abs. 1 des Gemeindewahlgesetzes vom 6. April 1948 (GV NRW 185) bestimmte, dass in die Vertretung des Wahlgebietes nicht gewählt werden konnte, wer unmittelbar entweder im Dienste der Vertretung des Wahlgebietes oder im Dienste einer von der Vertretung beaufsichtigten Behörde oder im Dienste einer Aufsichtsbehörde über die Vertretung des Wahlgebietes stand. Erst durch § 16 Abs. 1 lit. d des Gemeindewahlgesetzes vom 9. Juni 1954 (GV NRW 219) - GwG 1954 -, das als Änderungsgesetz zum Gemeindewahlgesetz vom 6. April 1948 formuliert war, wurde die Inkompatibilität entsprechend der heutigen Regelung auf die Angehörigen solcher Behörden beschränkt, die die allgemeine Aufsicht oder die Sonderaufsicht über die Gemeinden und Gemeindeverbände führen. Den Gesetzesmaterialien ist keine eindeutige Aussage zu dem mit dieser geänderten Formulierung verfolgten Zweck zu entnehmen. In der Begründung zum Gesetzentwurf des GwG 1954 wird lediglich hervorgehoben, dass es sich nunmehr nicht mehr um eine generelle Beschränkung der Wählbarkeit (Ineligibilität), sondern nur noch um eine Aufzählung von Fällen der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat handele, die teils Erleichterungen, teils Erschwerungen der Ausübung eines kommunalen Mandats mit sich bringe. Angesprochen wird allerdings der Umstand, dass der Oberkreisdirektor als untere staatliche Verwaltungsbehörde die allgemeine und die Sonderaufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden und Ämter führe und es die hieraus folgende Verflechtung des Verwaltungsapparates notwendig mache, für alle Beamten und Angestellten die Unvereinbarkeit einer gleichzeitigen Mitgliedschaft in den Vertretungen der kreisangehörigen Gemeinden und Ämtern festzulegen.
Vgl. Begründung des Entwurfs der Landesregierung zur Änderung des Gemeindewahlgesetzes vom 8. Januar 1954, LT- Drs. 2/1411.
Ob der historische Gesetzgeber die Möglichkeit einer Inkompatibilität für Angestellte und Beamte anderer Behörden in Betracht gezogen und in seine Überlegungen eingestellt hat, lässt sich hiernach nicht sicher feststellen. Indes galt im Zeitpunkt der Gesetzesberatungen bereits die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Oktober 1952 (GV NRW 269) - GO NRW 1952 -. Diese sprach zunächst nur die Aufgabenkategorien der freiwilligen und pflichtigen Selbstverwaltungsangelegenheiten und der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung an (§§ 2 und 3 GO NRW 1952). Dementsprechend regelte sie lediglich die allgemeine Aufsicht, die sich auf Selbstverwaltungsangelegenheiten erstreckte (§ 106 Abs. 1 GO NRW 1952), und die Sonderaufsicht in Angelegenheiten zur Erfüllung nach Weisung (§ 106 Abs. 2 GO NRW 1952). Der Gesetzgeber folgte damit den Vorgaben des sogenannten Weinheimer Entwurfs,
vgl. hierzu: Dehmel, Übertragener Wirkungskreis, Auftragsangelegenheiten und Pflichtaufgaben nach Weisung, 1970, S. 83 - 86,
der im Interesse einer Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung nach dem Zweiten Weltkrieg eine dritte Art kommunaler Aufgaben in Form staatlicher Auftragsangelegenheiten und entsprechende Fachaufsichtsbefugnisse nicht vorsah. Dem entspricht Art. 78 der Landesverfassung vom 18. Juni 1950 (GV NRW 127) - Verf NRW -, der - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt - die Auftragsangelegenheiten bis heute nicht anspricht. Hieraus kann aber nicht mit dem Verwaltungsgericht der Schluss gezogen werden, der Begriff der Sonderaufsicht in den Inkompatibilitätsvorschriften der Kommunalwahlgesetze umfasse auch die Fachaufsicht in staatlichen Angelegenheiten. Bereits mit dem Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Oktober 1952 (GV NRW 281) wurde nämlich § 115 b in die Gemeindeordnung eingefügt, wonach bis zum Erlass neuer Vorschriften die den Gemeinden zur Erfüllung nach Weisung übertragenen staatlichen Angelegenheiten (Auftragsangelegenheiten) nach den bisherigen Vorschriften durchzuführen seien. Diese wegen besonderer Dringlichkeit gemeinsam mit der GO NRW 1952 verabschiedete Vorschrift,
LT-Drs. 2 / Nr. 938,
nahm auf den Umstand Rücksicht, dass seinerzeit - wie auch heute - eine Vielzahl von im Wege der Landesexekutive im Bundesauftrag auf die Gemeinden übertragene Auftragsangelegenheiten bestanden (Art. 85 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG - ), deren Erfüllung der umfassenden staatlichen Aufsicht unterlag und deren Abschaffung dem Landesgesetzgeber auf Grund Art. 31 GG nicht möglich war. Vor diesem Hintergrund kann der Annahme in dem angefochtenen Urteil, es sei in Rechtsprechung und Literatur jahrelang nicht zwischen Auftragsangelegenheiten und Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung differenziert worden, nicht gefolgt werden. Vielmehr waren die rechtliche Einordnung der neuen Aufgabenkategorie der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung und ihre Abgrenzung zu den staatlichen Auftragsangelegenheiten seit dem Weinheimer Entwurf umstritten.
Einen Überblick über die in der 50er-Jahren geführte Diskussion gibt Dehmel, Übertragener Wirkungskreis, Auftragsangelegenheiten und Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, 1970, S. 90 - 102; vgl. auch: BVerfG, Urteil vom 23. Januar 1957 - 2 BvF 3/56 -, BVerfGE 6, 104 (116); OVG NRW, Urteil vom 22. September 1954 - IV A 154/54 - , OVGE 9, 110 (112); Wachter, Inhalt und Grenzen des aufsichtsbehördlichen Weisungsrechts bei Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, Staats- und Kommunalverwaltung 1976, 299; Peters, DÖV 1964, 754; Jesch, Rechtsstellung und Rechtsschutz der Gemeinden bei der Wahrnehmung "staatlicher Aufgaben", DÖV 1960, 739 (746); Rietdorf, Gedanken zum nordrhein-westfälischen Ordnungsbehördengesetz, DVBl. 1958, 344; Gelzer, Echte und unechte Selbstverwaltung, DVBl. 1958, 87; Rietdorf, Die Grundsätze des neuen Nordrhein- Westfälischen Ordnungsbehördenbegriffs, DÖV 1957, 7 (8); Senger, Zur Frage der Pflichtaufgaben nach Weisung in Nordrhein-Westfalen, DVBl. 1957, 10; Schweer, Die Pflichtaufgaben nach Weisung nach der Gemeindeordnung von Nordrhein- Westfalen, DVBl. 1956, 703; Berkenhoff, Die stattliche Dotierung der gemeindlichen Auftragsangelegenheiten, DVBl. 1955, 347; Scheerbarth, Gibt es weiterhin "Auftragsangelegenheiten" im Land Nordrhein- Westfalen? DVBl. 1953, 261.
Angesichts der seinerzeit bestehenden Unsicherheit über die rechtliche Qualifikation der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung und über die Frage des Fortbestehens überkommener Auftragsangelegenheiten und hiermit verbundener fachaufsichtlicher Befugnisse,
vgl. z.B. Rietdorf, Gesetz über die Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen, 1956, § 13 KWG, Erl. 11, der ohne Begründung auch die Beschäftigten der Fachaufsichtsbehörden in die Inkompatibilitätsvorschrift einbezieht, den Begriff der Fachaufsicht gleichzeitig aber mit Selbstverwaltungsangelegenheiten und Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung in Verbindung bringt,
kann nicht ohne weitere Anhaltspunkte davon ausgegangen werden, der Gesetzgeber habe mit der Formulierung "die allgemeine Aufsicht oder die Sonderaufsicht" in § 16 Abs. 1 lit. d GWG 1954 auch die diesen Auftragsangelegenheiten zugeordnete Fachaufsicht ansprechen wollen.
Vielmehr ist es durchaus naheliegend, dass der historische Gesetzgeber bei der Formulierung der Inkompatibilitätsvorschrift in Kenntnis der zwei Jahre zuvor eingefügten Bestimmung des § 115 b GO NRW 1952 den Bereich der in staatlichen Angelegenheiten ausgeübten Fachaufsicht bewusst ausgeklammert hat und nur die Aufsicht in Selbstverwaltungsangelegenheiten einbeziehen wollte, zumal die staatlichen Auftragsangelegenheiten überkommenen Rechts als auslaufende Materie angesehen wurden und entsprechend den Vorstellungen des Weinheimer Entwurfs in Selbstverwaltungsangelegenheiten überführt werden sollten - eine Vorstellung, wie sie bis heute der Bestimmung des § 129 GO NRW zu Grunde liegt.
Vgl. Becker, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/ Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht, Stand: Mai 2002, § 129 GO, Erl. 1; Vietmeier, Die staatlichen Aufgaben der Kommunen und ihrer Organe, 1992, S. 99.
An der sprachlichen Aufteilung der angesprochenen Aufsichtsbefugnisse in die allgemeine Aufsicht und die Sonderaufsicht unter Ausschluss der Fachaufsicht hat der Gesetzgeber auch nach zahlreichen Änderungen des Kommunalwahlgesetzes festgehalten, obwohl die Zuordnung der Fachaufsicht zum Gebiet der Auftragsangelegenheiten und deren Fortbestand als geklärt gelten können.
Vgl. Decker, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/ Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht, Stand: Mai 2002, § 116 GO, Erl. 4; Becker a.a.O., § 129 GO, Erl. 1 - 5.
Sie ist aus dessen Sicht auch folgerichtig. Denn der Bereich der staatlichen Auftragsangelegenheiten war und ist bis heute sehr heterogen und von den Erfordernissen der jeweils wahrgenommenen Aufgabe bestimmt.
Vgl. zu den unterschiedlichen Formen der Aufsicht: Groß, Was bedeutet "Fachaufsicht"? DVBl. 2002, 793.
Im Bereich der Auftragsangelegenheiten kraft Bundesrecht ist er zudem durch den Landesgesetzgeber nicht beeinflussbar. Neue Inkompatibilitäten könnten deshalb durch das Bundesrecht jederzeit begründet werden. Es lag auch unter diesem Gesichtspunkt nahe, die entsprechenden Bestimmungen nur auf den landesrechtlich abgegrenzten Bereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten zu beziehen.
Allerdings bleibt einzuräumen, dass der Gesetzgeber nicht in jeder Phase der Rechtsentwicklung von einer Differenzierung der Aufsichtsformen ausgegangen ist. So wurde in dem durch das Gesetz zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes vom 14. Dezember 1993 (GV NRW 992) eingefügten § 13 Abs. 5 Satz 2 KWahlG NRW bestimmt, dass Zuständigkeiten der Finanzämter nach steuerrechtlichen Vorschriften eine Unvereinbarkeit von Amt und Mandat nicht begründen. Dem lag der Umstand zu Grunde, dass die Gemeinden nach § 39 Abs. 6 des Einkommensteuergesetzes insoweit, als sie Lohnsteuerkarten ausstellen und Eintragungen auf den Lohnsteuerkarten vorzunehmen und zu ändern haben, örtliche Landesfinanzbehörden und damit Teil des staatlichen Aufgabenvollzuges sind. Auf Grund entsprechender Hinweise der zuständigen Wahlkreisleiter ging der Gesetzgeber davon aus, dass Bedienstete der Finanzämter nach der seinerzeit geltenden Rechtslage wegen der den Finanzämtern insoweit gegenüber den Gemeinden zustehenden (fach-)aufsichtlichen Befugnisse nicht den Vertretungen der beaufsichtigten Gemeinden angehören dürften. In der Begründung des Gesetzentwurfes wurde hierzu ausgeführt, dass die gesetzlichen Inkompatibilitätsbestimmungen eindeutig und Beamte und Angestellte aller Aufsichtsbehörden erfasst seien.
Vgl. Begründung des Landesregierung zum Gesetzentwurf des Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes, LT-Drs. 11/6349, S. 1 und 3; ferner: LT-Plenarprotokoll 11/114 vom 8. Dezember 1993.
Das im Jahre 1993 zu Grunde gelegte Verständnis des § 13 Abs. 1 Satz 1 lit. c KWahlG NRW ist jedoch nicht geeignet, dieser Vorschrift einen anderen Regelungsinhalt beizumessen. Es lässt nämlich keine Schlüsse auf die Zielsetzung des historischen Gesetzgebers im Jahre 1954 zu. Auch hat der Gesetzgeber 1993 die bestehende Regelung nicht geändert und wollte dies auch nicht.
Für eine wortlautgebundene Auslegung der Vorschrift spricht auch deren Sinn. Die Bestimmungen über die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat finden ihre Rechtfertigung in dem Ziel der Verhinderung von Interessenkonflikten. Sie dienen der Auflösung von Spannungsverhältnissen zwischen dem mit dem Gesetzesvollzug befassten Amt und dem (politischen) Mandat.
Vgl. Magiera in: Sachs, Grundgesetz, 2. Auflage 1999, Art. 137, Rdnr. 4; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 9. Auflage 1999, Art. 137, Rdnr. 1c; Hausmann, Die Inkompatibilität im Gemeindeverfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1976, S. 52 - 56, jeweils m.w.N.
Soweit die Gemeinden der Aufsicht durch staatliche Behörden unterliegen, dienen die Inkompatibilitätsbestimmungen in erster Linie dem Schutz der Willensbildung auf gemeindlicher Ebene und damit dem Funktionsinteresse der Gemeindevertretung selbst und nicht dem der Aufsichtsbehörde, die Auswirkungen etwaiger Interessenkonflikte ihrer weisungsunterworfenen Beamten und Angestellten mit dienstrechtlichen Mitteln begegnen kann.
Vgl. Hausmann, Die Inkompatibilität im Gemeindeverfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1976, S. 193 - 195.
Die Gefahr, dass kommunale Mandatsträger auf Grund ihrer Tätigkeit bei einer Aufsichtsbehörde Interessenkonflikten ausgesetzt sind, wächst mit dem Umfang gemeindlicher Entscheidungsfreiheit. Im Fall klassischer Selbstverwaltungsaufgaben steht den Gemeinden das Recht auf eine eigenverantwortliche Regelung ihrer Angelegenheiten zu. Auch die Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung zählen zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten und setzen einen weisungsfreien Spielraum voraus.
Vgl. Beschluss des Senats vom 16. März 1995 - 15 B 2839/93 -, NWVBl. 1995, 300 (301); VerfGH NRW, Urteil vom 15. Februar 1985 - VerfGH 17/83 -, DVBl. 1985, 685 (687); Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, Stand: März 2001, § 3 GO, Erl. III.1; Vietmeier, Die Rechtsnatur der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung in Nordrhein-Westfalen, DVBl. 1992, 413 (420 f.).
Konflikte mit den Aufsichtsbehörden liegen in diesem Bereich wesentlich näher als im Falle der Einbindung der Gemeinden in die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben. Ein Spannungsverhältnis zwischen kommunalem Mandat und staatlichem Amt liegt bei einer Einordnung der Gemeinde in den staatlichen Aufgabenvollzug, wie er im Fall der Auftragsverwaltung stattfindet, fern. Die Aufsichtsbehörde hat hier jederzeit die Möglichkeit, im Rahmen ihrer fachaufsichtsrechtlichen Befugnisse regelnd einzugreifen und konkrete Vorgaben für die Aufgabenwahrnehmung zu machen. Ein Entscheidungsspielraum der Gemeinde und insbesondere des Rates verbleibt hier regelmäßig nicht. Es besteht unter diesem Blickwinkel kein Anhaltspunkt für den der angefochtenen Entscheidung zu Grunde liegenden Schluss, die Wahrnehmung von Auftragsangelegenheiten habe auf Grund der höheren Eingriffsintensität der Aufsicht in besonderer Weise die Gefahr von Interessenkonflikten zur Folge. So führt auch der vom Verwaltungsgericht angesprochene Fall ministerieller Vorgaben für die Bearbeitungszeiten von Anträgen auf Ausbildungsförderung oder hinsichtlich der personellen Ausstattung des Amtes für Ausbildungsförderung zu keinem solchen Konflikt. Soweit Belange der Gemeindebediensteten betroffen sind, unterliegt deren Regelung der Dienstaufsicht der Gemeinde und gegebenenfalls der allgemeinen Kommunalaufsicht, die nicht in die Zuständigkeit des MSWF fällt. Interessenkonflikte auf der Ebene des Rates sind insoweit ebenso fernliegend wie im Falle fachaufsichtlicher Vorgaben, die regelmäßig nicht zur Disposition der Gemeindevertretung stehen.
Vietmeier, Die staatlichen Aufgaben der Kommunen und ihrer Organe, 1992, S. 235.
Dessen ungeachtet fallen Angelegenheiten der Verwaltungsorganisation und der Ordnung des Dienstbetriebes innerhalb der Gemeinde in die Zuständigkeit des Bürgermeisters und zählen zu dessen unentziehbarer Organisationsbefugnis (§ 62 Abs. 1 Satz 3 GO NRW).
Vgl. Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/ Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht, Stand: Mai 2002, § 62 GO, Erl. 3 und 4; ferner: BVerwG, Beschluss vom 17. März 1987 - 6 P 15.85 - , MittNWStGB 1987, 180 (183).
Gleichwohl verbleibenden Interessenkonflikten kommunaler Mandatsträger bei einer etwaigen Auseinandersetzung zwischen Gemeindevertretung und Fachaufsichtsbehörde muss vor diesem Hintergrund mit den Ausschließungsgründen des § 31 GO NRW begegnet werden.
Schließlich ist der Umstand zu beachten, dass die Anordnung der Inkompatibilität von der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG nur gedeckt ist, soweit sie gewählte Bewerber betrifft, deren berufliche Stellung die Möglichkeit von Interessen- und Entscheidungskonflikten nahelegt. Zwar kann der Gesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden Entscheidungsspielraums generalisierende Tatbestände schaffen, die an die Wahrscheinlichkeit einer Konfliktlage anknüpfen, ist aber zu einer schonenden Gestaltung der gesetzlichen Vorgaben verpflichtet, um zu verhindern, dass eine zulässige Beschränkung des passiven Wahlrechts in dessen unzulässige Entziehung umschlägt.
BVerfG, Beschluss vom 5. Juni 1998 - 2 BvL 2/97 -, BVerfGE 98, 145 (158).
Dies legt bei der Auslegung des § 13 Abs. 1 Satz 1 lit. c KWahlG NRW eine besondere Zurückhaltung nahe, zumal die Inkompatibilität im Fall eines unbesoldeten Ehrenamtes zur Aufgabe des Mandats geradezu zwingt.
Eine analoge Anwendung der Inkompatibilitätsvorschrift auf Beschäftigte von Fachaufsichtbehörden kommt nicht in Betracht. Hierbei kann offen bleiben, ob dem - wie der Kläger meint - von vornherein ein Analogieverbot bei hoheitlichen Eingriffen entgegen stünde.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. August 1996 - 2 BvR 2088/93 -, DVBl. 1997, 351 mit kritischer Anmerkung Schwabe.
Selbst wenn man nämlich davon ausgeht, dass eine analoge Anwendung der Vorschrift trotz der damit verbundenen Einschränkung des passiven Wahlrechts denkbar ist, setzt ein solches Verständnis das Bestehen einer ausfüllungsbedürftigen Regelungslücke voraus. Diese kann nach dem Vorstehenden nicht angenommen werden.
b) Der Kläger ist hiernach nicht an der Ausübung des Ratsmandates gehindert. Das MSWF übt weder Befugnisse der allgemeinen Aufsicht noch der Sonderaufsicht über die Stadt A. aus.
Sonderaufsichtliche Befugnisse lassen sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht aus dem Umstand herleiten, dass die Stadt A. als kreisfreie Stadt nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des Ausführungsgesetzes zum Bundesausbildungsförderungsgesetz - AG BAföG NRW - Amt für Ausbildungsförderung ist, da die vom MSWF diesbezüglich ausgeübte Aufsicht in § 3 Abs. 1 AG BAföG NRW ausdrücklich als Fachaufsicht ausgestaltet ist und die Kreise und kreisfreien Städte insoweit im staatlichen Auftrag tätig werden.
Sonderaufsichtliche Befugnisse des MSWF bestehen gegenüber der kreisfreien Stadt A. auch nicht auf dem Gebiet des Schulwesens. Zwar steht gemäß § 14 des Schulverwaltungsgesetzes - SchVG NRW - das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Landes. Die staatliche Aufsicht über das Schulwesen, die nach Art. 7 Abs. 1 GG zwingend ist,
vgl. Schnitt-Kammler, in: Sachs, Grundgesetz, 2. Auflage 1999, Art. 7, Rdnrn. 7 - 21,
gliedert sich in Nordrhein-Westfalen aber in die Schulaufsicht und die allgemeine Aufsicht, § 14 Abs. 1 Satz 2 SchVG NRW. Die Schulaufsicht umfasst nach § 14 Abs. 3 SchVG NRW die Dienstaufsicht über das in den Schulen tätige und im Dienst des Landes stehende Personal sowie die Fachaufsicht, die sich entsprechend § 13 Abs. 1 des Landesorganisationsgesetzes - LOG NRW - auf die rechtmäßige und zweckmäßige Wahrnehmung der Aufgaben richtet. Soweit dem MSWF gegenüber den Gemeinden als Schulträger (§ 2 in Verbindung mit § 10 SchVG NRW) mittelbar Befugnisse als oberster Schulaufsichtsbehörde zukommen, beziehen sich diese auf den genannten Bereich der Fachaufsicht. Dieser umfasst die allgemein lenkende und ordnende Tätigkeit des Landes auf dem Gebiet des Schulwesens und die Überwachung der einzelnen Schulen in Form der Anstaltsaufsicht.
So bereits Meyerhoff/Pünder/Schäfer, Schulverwaltungsgesetz und Schulfinanzgesetz Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage 1968, S. 146; vgl. auch Margies/Roeser, Schulverwaltungsgesetz, 3. Auflage 1995, S. 163.
Die Fachaufsicht über die kommunalen Schulträger ist dabei Ausdruck des prinzipiellen Vorrangs der staatlichen Schulhoheit.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. März 1966 - VII C 141.65 -, BVerwGE 23, 351 (352 f.); Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, Band 1 Schulrecht, 3. Auflage 2000, Rdnr. 142.
Der Begriff der Schulaufsicht ist mithin weder der allgemeinen Aufsicht noch der Sonderaufsicht zuzuordnen. Soweit teilweise die Beteiligung der kommunalen Gebietskörperschaften an den Aufgaben der Schulaufsicht vorgesehen ist - in Nordrhein-Westfalen durch die Bildung von Mischbehörden in Form der auf der Ebene der Kreise und kreisfreien Städte eingerichteten staatlichen Schulämter als untere Landesbehörden (§ 9 Abs. 2 LOG NRW), die aus dem Landrat oder Oberbürgermeister und staatlichen Schulaufsichtsbeamten bestehen, nehmen die kommunalen Aufgabenträger ebenfalls keine Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung wahr. Denn sie sind insoweit in den staatlichen Aufgabenvollzug eingebunden. Dies ist bei Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung im Sinne des § 3 Abs. 2 GO NRW, denen der Begriff der Sonderaufsicht gemäß § 116 Abs. 2 GO NRW zugeordnet ist, gerade nicht in gleicher Weise der Fall.
Einzelne Rechtsetzungsermächtigungen zu Gunsten des MSWF - so kann das MSWF durch Rechtsverordnung Einzelheiten der schulfachlichen und organisatorischen Zusammenarbeit der Schulen (§ 5 Abs. 5 SchVG NRW) oder Schulbezirke festlegen (§ 9 Abs. 2 lit. b SchVG NRW) oder durch Erlass der Allgemeinen Schulordnung (§ 26 Abs. 1 SchVG NRW) den Schulbetrieb regeln - sind Ausdruck der umfassenden staatlichen Schulaufsicht. Sie lassen nicht den Schluss zu, das Ministerium übe sonderaufsichtliche Befugnisse über die Gemeinden als Schulträger aus.
Entsprechendes ergibt sich auch nicht aus § 14 Abs. 3 Satz 2 SchVG NRW. Hiernach hat die Schulaufsicht die pädagogische Selbstverantwortung zu pflegen, Schulträger, Schulleiter, Lehrer und Schüler zur Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben anzuhalten und das Interesse der kommunalen Selbstverwaltung an der Schule zu fördern. Auch soweit hiermit die Gemeinden und Gemeindeverbände als Schulträger angesprochen sind, ergeben sich aus der Vorschrift keine Befugnisse der Sonderaufsicht. Die Formulierung "anzuhalten" lässt vielmehr Sanktionen nicht zu. In Streitfällen, ob eine von der Schulaufsicht angenommene Pflichtverletzung erfolgt ist, muss mit den Mitteln der Dienst- oder Fachaufsicht oder - soweit Angelegenheiten der Gemeinden als Schulträger (Äußere Schulangelegenheiten) betroffen sind - der allgemeinen Aufsicht vorgegangen werden.
Vgl. Avenarius/Heckel, Schulrechtskunde, 7. Auflage 2000, S. 254; Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, Band 1 Schulrecht, 3. Auflage 2000, Rdnrn. 140 - 153; Margies/Roeser, Schulverwaltungsgesetz, 3. Auflage 1995, § 14 SchVG, Rdnr. 18; Vietmeier, Die staatlichen Aufgaben der Kommunen und ihrer Organe, 1992, S. 212 f.
Sonderaufsichtliche Befugnisse des Ministeriums ergeben sich schließlich auch nicht aus § 7 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Unterhaltsbeihilfen für Schüler des Landes Nordrhein-Westfalen vom 26. Juni 1984 (GV NRW 365) - UBG NRW -. Soweit die Durchführung des Gesetzes den Kreisen und kreisfreien Städten als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung obliegt und dem MSWF insoweit die Funktion einer obersten (Sonder-) Aufsichtsbehörde zufallen könnte, handelt es sich um auslaufendes Recht. Gemäß § 9 UBG NRW in der Fassung des Art. II Nr. 6 des Haushaltssicherungsgesetzes vom 17. Dezember 1998 (GV NRW 750 <757>) werden Unterhaltsbeihilfen längstens bis einschließlich des Monats Dezember 1998 geleistet; das Gesetz tritt formell insgesamt zum 31. Dezember 2002 außer Kraft. Ob allein mit Blick hierauf für den hier entscheidungserheblichen Zeitraum das Bestehen einer Sonderaufsicht verneint werden kann, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Denn das UBG NRW enthält jedenfalls keine Bestimmungen zu Art und Umfang eines Weisungsrechts, sondern verweist in § 3 nur allgemein auf die Vorschriften des Bundesausbildungsförderungsgesetzes. Mangels dieser nach § 3 Abs. 2, 2. Halbs. GO NRW erforderlichen Bestimmung fehlt es auch hier an einer gesetzlich geregelten Sonderaufsicht, die eine Unvereinbarkeit von Amt und Mandat zur Folge haben könnte.
Sonderaufsichtliche Befugnisse als hier allein in Betracht kommende Anwendungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 Satz 1 lit. c KWahlG NRW kommen dem MSWF mithin nicht zu.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 2 und 3 GO NRW
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO
§
13 KWG
§ 115 b GO NRW
§ 129 GO NRW
§ 129 GO
§ 116 GO
§
129 GO
§ 3 GO
§ 62 GO
§ 31 GO NRW
§ 10 SchVG
§ 9 UBG
§ 167 VwGO
§ 106 Abs. 2 der Gemeindeordnung
§ 42 Abs. 1, 1. Halbsatz der
Verwaltungsgerichtsordnung
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 12 Abs. 1 KWahlG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 lit. c
KWahlG
§ 117 Abs. 2 und 3 der Gemeindeordnung
§ 3 Abs. 2 GO NRW
§
106 Abs. 1 GO NRW
§ 106 Abs. 2 GO NRW
§ 115 b in die Gemeindeordnung
§ 16 Abs. 1 lit. d GWG
§ 13 Abs. 5 Satz 2 KWahlG
§ 13 Abs. 1 Satz 1 lit. c KWahlG
§ 14 Abs. 1 Satz 2 SchVG
§ 14 Abs.
3 SchVG
§ 9 Abs. 2 LOG
§ 116 Abs. 2 GO
§ 5 Abs. 5 SchVG
§ 9 Abs. 2 lit. b SchVG
§ 26 Abs. 1 SchVG
§ 14 Abs. 3 Satz 2 SchVG
§ 3 nur allgemein auf die
Vorschriften
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2
VwGO
§ 13 Abs. 1 Satz 1 lit. c) des
Kommunalwahlgesetzes
§ 16 Abs. 1 lit. d) des Gemeindewahlgesetzes
§ 13 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 3 Sätze 2 und 3
des Kommunalwahlgesetzes
§ 16 Abs. 1 des Gemeindewahlgesetzes
§ 39 Abs. 6 des Einkommensteuergesetzes
§ 1 Abs. 1 Satz 1 des Ausführungsgesetzes
§ 14 des
Schulverwaltungsgesetzes
Art. 31 GG
Art. 137 Abs. 1 GG
Art. 7
Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerfGE 6, 104
DÖV
1964, 754
DÖV 1960, 739
DÖV
1957, 7
BVerfGE 98, 145
BVerwGE 23, 351
15 A 3457/95
2 BvF 3/56
IV A 154/54
15 B 2839/93
6 P 15.85
2 BvL
2/97
2 BvR 2088/93
VII C
141.65