Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-09-03, Aktenzeichen 1 A 3530/06
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2009:0903.1A3530.06.00

Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll-streckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Der Kläger ist seit dem 1. Oktober 2003 Ruhestandsbeamter des Bundes mit Anspruch auf beamtenrechtliche Versorgungsbezüge nach der Besoldungsgruppe A 8 BBesO. In dem vorliegenden Verfahren rügt er die Absenkung der Sonderzuwendung sowie die Höhe der Gesamtalimentation für das Kalenderjahr 2005.
Das früher für die Gewährung der Sonderzuwendung geltende Sonderzuwendungsgesetz wurde mit Wirkung vom 16. September 2003 durch Art. 18 Abs. 1 Nr. 1 des Bundebesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 aufgehoben. Auf der Grundlage dieses Gesetzes wurde den Versorgungsempfängern des Bundes zuletzt im Jahr 2003 eine Sonderzuwendung in Höhe von 84,29 v.H. der für den Monat Dezember maßgebenden Bezüge gewährt. Mit dem – durch Art. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 2004 erlassenen – Bundessonderzahlungsgesetz wurde eine ab dem Jahr 2004 geltende Neuregelung geschaffen. Demnach hatten Versorgungsempfänger (vor Anwendung von Ruhens- und Anrechnungsvorschriften) Anspruch auf eine Sonderzahlung in Höhe von nur noch 4,17 v.H. der Versorgungsbezüge für das Kalenderjahr (§ 4 BSZG); das entspricht 50 v.H. eines Monatsbezugs. Eine weitere Minderung der Weihnachtszuwendung erfolgte für Versorgungsempfänger durch die zum 1. November 2004 eingeführte Vorschrift des § 4a BSZG: Danach minderte sich die Sonderzahlung um 0,85 v.H. der Gesamtsumme der jährlichen Versorgungsbezüge (ab April 2004) und der nach § 4 BSZG ermittelten Sonderzahlung, höchstens jedoch um 266,79 Euro. Die Regelung des § 4a BSZG sollte laut Gesetzesbegründung der wirkungsgleichen Übertragung von Regelungen der sozialen Pflegeversicherung in das Beamtenversorgungsrecht dienen.
In der Mitteilung über die dem Kläger im Monat Dezember 2005 zustehenden Versorgungsbezüge wurde eine Sonderzahlung in Höhe von 867,72 Euro ausgewiesen und ein Minderungsbetrag der Sonderzahlung nach § 4a BSZG in Höhe von 182,21 Euro. Die Sonderzahlung im Jahr 2005 betrug somit insgesamt 685,51 Euro.
Gegen diese Bezügemitteilung legte der Kläger am 13. Dezember 2005 Widerspruch ein und beantragte die Auszahlung einer ungekürzten Sonderzahlung nach den bisher geltenden Vorschriften. Zur Begründung verwies er auf seine Ausführungen, die er bereits gegen die gleichartige Kürzung im Jahr 2004 geltend gemacht hatte.
Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 14. Dezember 2005 zurück. Er begründete seinen Bescheid damit, dass die Sonderzahlung zutreffend nach den geltenden Vorschriften berechnet worden sei; im Übrigen verwies er zur weiteren Begründung auf seinen Widerspruchsbescheid vom 10. Januar 2005 im das Vorjahr betreffenden Parallelverfahren, welcher Gegenstand des Verfahrens 15 K 1017/05 in erster Instanz und nachfolgend des Verfahrens 1 A 3531/06 vor dem erkennenden Senat wurde.
Der Kläger hat am 14. Januar 2006 Klage erhoben. Zur Begründung hat er sich im Wesentlichen auf sein Vorbringen im Parallelverfahren bezogen. Ergänzend hat er u.a. betont, dass das Bemühen zur Einsparung von Ausgaben im Beamtenrecht für sich genommen keine ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Altersversorgung sei.
Der Kläger hat (wörtlich) beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Bundeseisenbahnvermögens vom 14. Dezember 2005 zu verpflichten, ihm den Differenzbetrag zwischen dem Betrag der zum 1. Dezember 2005 fällig gewesenen jährlichen Sonderzuwendung auf der Basis des Gesetzes über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung in der Fassung vom 15. Dezember 1998 und dem Betrag, der nach dem Bundessonderzahlungs-gesetz gezahlt worden ist, nachzuzahlen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er auf sein Vorbringen in dem Verfahren betreffend die Sonderzahlung 2004 verwiesen.
Durch das angefochtene Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung des Klägers. Er macht unter Bezugnahme auf sein bisheriges Vorbringen vertiefend geltend: Gegen die wirkungsgleiche Übertragung der Vorschriften der gesetzlichen Pflegeversicherung auf die Vorschriften der Pflegeversicherung für Beamte sprächen systembedingte Unterschiede. Die gesetzliche Pflegeversicherung beruhe auf einem Pflichtversicherungssystem. Im Übrigen seien schon die dem § 4a BSZG zugrunde liegenden Regelungen aus dem System der gesetzlichen Pflegeversicherung verfassungswidrig. Vor dem Hintergrund des Art. 14 GG hätte für die Rentenempfänger nicht von dem Halbteilungsprinzip (im Hinblick auf das Beitragsaufkommen) abgewichen werden dürfen. Entsprechend müsse auch die Regelung, die die alleinige Tragung des Pflegeversicherungsbeitrags durch die Rentner aufgreife und auf die Versorgungsempfänger übertrage, verfassungswidrig sein.
Zudem müssten nicht die strittigen Einzelbestandteile der Besoldung wie die jährliche Sonderzahlung einer Prüfung anhand des Art. 33 Abs. 5 GG unterzogen werden, sondern müsse die Alimentation in ihrer Gesamtheit Berücksichtigung finden. Gerade für Ruhestandsbeamte wirkten Kürzungen besonders deutlich und belastend. Ruhestandsbeamte wie er – der Kläger – hätten während ihres aktiven Dienstes gegenüber mit vergleichbaren Tätigkeiten betrauten Angestellten des öffentlichen Dienstes und in der freien Wirtschaft Nachteile wie beispielsweise Nullrunden und geringere Einkommenssteigerungen hinnehmen müssen. Diese seien immer wieder mit der (künftigen) lebenslangen Pension ohne eigene Beitragspflicht begründet worden. Wenn nun im Nachhinein die Gegenleistung für die über Jahre erbrachten Leistungen und die Treue des Beamten gekürzt würden, sei dies verfassungsrechtlich in erheblicher Weise bedenklich. Dem Beamten stehe ein Minimum an Lebenskomfort zu; dies dürfe nicht derart ausgehöhlt werden, dass die verfassungsrechtlich geschützte amtsangemessene Alimentation der eines Sozialhilfeempfängers gleichkomme.
Der Kläger fasst den erstinstanzlich gestellten Antrag zur Klarstellung dahingehend neu, dass beantragt wird,
den Beklagten unter Aufhebung seines Widerspruchsbescheides vom 14. Dezember 2005 zu verurteilen, ihm für das Jahr 2005 unter Anrechnung bereits erfolgter Auszahlung eine Sonderzahlung in Höhe von insgesamt 84,29 v.H. der für den Monat Dezember 2005 maßgebenden Versorgungsbezüge zu zahlen.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem neu gefassten erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen,
hilfsweise
festzustellen, dass sein versorgungsrechtliches Nettoeinkommen im Jahr 2005 verfassungs-widrig zu niedrig bemessen gewesen ist.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung mit dem neu gefassten erstin-stanzlichen Klageantrag und dem Hilfsantrag zurückzuweisen.
Zur Begründung bezieht er sich auf sein bisheriges Vorbringen. Ergänzend führt er aus, dass das Bundessozialgericht die Verfassungsmäßigkeit der vollen Beitragspflicht der Rentner zur Pflegeversicherung bestätigt habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Berufung hat keinen Erfolg; die Klage ist weder mit dem Haupt- noch mit dem Hilfsantrag begründet.
I. Die Klage ist zulässig.
Als statthafte Klageart für das mit dem Hauptantrag verfolgte Zahlungsbegehren kommt allein die allgemeine Leistungsklage in Betracht. Dem hat der Kläger mit der Neufassung seines erstinstanzlich gestellten Antrags Rechnung getragen. Sein Begehren ist darauf gerichtet, die Differenz zwischen der ihm gewährten Sonderzahlung nach den Vorschriften des 2004 in Kraft getretenen Bundessonderzahlungsgesetzes und der Sonderzuwendung nach den Regelungen des aufgehobenen Sonderzuwendungsgesetzes zu erhalten. Dieses Klageziel kann der Kläger mit der Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Fall 2 VwGO) nicht erreichen: Zum einen ist eine bestehende rechtliche Grundlage für einen leistungsgewährenden Verwaltungsakt mit dem vom Kläger erstrebten Inhalt nicht ersichtlich. Dies gilt auch hinsichtlich des früher in § 7 SoZuwG geregelten Anspruchs auf Gewährung einer Sonderzuwendung. Zudem bestand dieser Anspruch zum maßgeblichen Stichtag 1. Dezember 2005 (§ 10 SoZuwG) nicht mehr, da das Sonderzuwendungsgesetz durch den verfassungsmäßigen Art. 18 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG 2003/2004 bereits zum 16. September 2003 aufgehoben worden war. Eine weitere Anwendung des Sonderzuwendungsgesetzes gemäß Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004 kam nicht in Betracht, da das Bundessonderzahlungsgesetz – ein Gesetz im Sinne des Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004, was durch § 8 BSZG ausdrücklich bekräftigt wird – gemäß Art. 29 Abs. 1 HBeglG 2004 bereits am 1. Januar 2004 in Kraft getreten und ebenfalls verfassungsmäßig ist.
Insoweit missverständlich und den Wortlaut des Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/200 nicht beachtend, Meier, Die Sonderzahlungsgesetze in Bund und Ländern, ZBR 2005, 408 (410).
Wenn im Folgenden Vorschriften des Bundessonderzahlungsgesetzes zitiert werden, ist damit die im Jahr 2005 geltende Fassung dieses Gesetzes gemeint.
Zum anderen können Beamte nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG), die auch die Rechtsverhältnisse der Versorgungsempfänger und damit deren Versorgung erfassen, mit der Verpflichtungsklage keine Besoldungsleistungen erstreiten, die gesetzlich nicht vorgesehen sind (versorgungsrechtlicher Vorbehalt des Gesetzes, § 3 Abs. 1 BeamtVG). Im Falle der Verfassungswidrigkeit des einschlägigen Versorgungsrechts wird dem Versorgungsempfänger deshalb grundsätzlich zugemutet, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen und eine danach etwa gebotene Neuregelung des Versorgungsanspruchs durch den Gesetzgeber abzuwarten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 1996 – 2 C 7.95 –, ZBR 1997, 16, und juris m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16. Oktober 2008 – 4 S 725/06 –, juris Rn. 16 im Hinblick auf aktive Beamte.
Von Letzterem ist nur dann eine Ausnahme zu machen, wenn für die gegebenenfalls zu Recht als verfassungswidrig gerügte Norm eine andere, den Anspruch tragende gesetzliche Grundlage ersatzweise weiter zur Verfügung steht. (Nur) In einem solchen Fall (wie ihn der Kläger mit dem Hauptantrag sinngemäß zugrunde legt) könnte der Anspruch sogleich mit der allgemeinen Leistungsklage eingeklagt werden.
Die Klage ist auch im Übrigen zulässig, namentlich das Vorverfahren ist durchgeführt worden.
II. Die Klage ist indes nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Sonderzahlung. Für einen solchen Anspruch fehlt es an einer (zum maßgeblichen Stichtag 1. Dezember 2005 geltenden) Anspruchsgrundlage. Insbesondere das Bundessonderzahlungsgesetz gibt den Anspruch nicht her. Dieser könnte sich deswegen allenfalls aus dem Sonderzuwendungsgesetz ergeben. Das würde voraussetzen, dass sich die für die Beurteilung des geltend gemachten Anspruchs maßgebliche Vorschrift des Bundessonderzahlungsgesetzes als nichtig erweist. Denn dann hätte der Kläger einen Anspruch auf unmittelbare Zahlung einer Sonderzuwendung in der beantragten Höhe auf der Grundlage der §§ 4, 7, 13 SoZuwG: Im Falle der isolierten Nichtigkeit des insoweit allein maßgeblichen § 4 BSZG würde das Sonderzuwendungsgesetz gemäß dem Anwendungsbefehl des Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004 nämlich trotz seiner Aufhebung (zunächst) weiter anzuwenden sein.
Hingegen ist für den geltend gemachten Anspruch unerheblich, ob sich die einschlägige Vorschrift des Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsge-setzes 2003/2004, durch welche das Sonderzuwendungsgesetz aufgehoben wurde, nichtig ist.
Im Übrigen ist das Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 vom 10. September 2003 formell und materiell verfassungsmäßig, vgl. dazu eingehend OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 25. April 2007 – 1 L 453/05 –, juris Rn. 63 ff.; VG Magdeburg, Urteil vom 6. September 2005 – 5 A 60/05 –, juris Rn. 13 ff.; VG Hannover, Urteil vom 16. November 2006 – 2 A 50/04 –, juris Rn. 15 ff. Die Ausfertigung dieses Gesetzes am 10. September 2003 durch den Ersten Vizepräsidenten des Bundesrates und anschließende Verkündung im Bundesgesetzblatt am 15. September 2003 (BGBl. I S. 1798) sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, vgl. dazu ausführlich Senatsbeschluss vom 9. Juli 2009 – 1 A 373/08 –, juris Rn. 70 ff.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – 2 C 23.07 –, juris Rn. 11 ff. Darüber hinaus besteht kein durchgreifender Anhalt für eine materielle Verfassungswidrigkeit des Bundesbesoldungs- und –versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004, vgl. dazu im Einzelnen Senatsbeschluss vom 9. Juli 2009 – 1 A 373/08 –, juris Rn. 96 ff.
Zwar wären im Falle der Nichtigkeit des insoweit maßgebenden Art. 18 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG 2003/2004 die Vorschriften des Sonderzuwendungsgesetzes betreffend Versorgungsempfänger nicht aufgehoben worden. Sie würden aber keine Geltung mehr beanspruchen können, weil sie durch die den gleichen Regelungsgegenstand – nämlich die Gewährung einer Weihnachtszuwendung an Versorgungsempfänger – betreffende später erlassene Vorschrift des § 4 BSZG derogiert worden wären. Das hat zur Folge, dass es zu dem vom Kläger begehrten "Durchgriff" auf die ihn als Versorgungsempfänger betreffenden Vorschriften des Sonderzuwendungsgesetzes nur im Falle der Nichtigkeit des § 4 BSZG kommt.
Eine Verfassungswidrigkeit nur des § 4a BSZG würde nicht zur Verfassungswidrigkeit des § 4 BSZG und damit zur Anwendbarkeit der Vorschriften des Sonderzuwendungsgesetzes führen. Die Regelung des § 4a BSZG beinhaltet lediglich eine weitere, die Vorschrift des § 4 BSZG ergänzende Einschränkung der Höhe des Anspruchs auf die Sonderzahlung. § 4 BSZG stellt bereits für sich genommen – d.h. ohne die erst zehn Monate später eingefügte Vorschrift des § 4a BSZG – eine umfassende bundesgesetzliche Regelung zur Gewährung von jährlichen Sonderzahlungen im Sinne des Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004 dar.
Im Falle der Verfassungswidrigkeit nur des § 4a BSZG könnte dem Kläger allenfalls eine um 182,21 Euro höhere Sonderzahlung als die gewährte zugesprochen werden, d.h. die Sonderzahlung würde allein auf der Grundlage von § 4 BSZG ohne weitere Minderung gemäß § 4a BSZG zu berechnen sein. Es kann dahingestellt bleiben, ob ein solches Begehren als Minus überhaupt im Klageantrag des Klägers enthalten ist. Jedenfalls lässt sich die Verfassungswidrigkeit des § 4a BSZG nicht feststellen, so dass diese Norm bei der Bemessung der Sonderzahlung anspruchsmindernd anzuwenden ist (dazu siehe unten unter 2.).
Nach Maßgabe des Vorstehenden gilt im Einzelnen:
1. Die – sich innerhalb des vorgegebenen Rahmens des § 67 BBesG in der Fassung vom 10. September 2003 haltende – Absenkung der Sonderzahlung durch § 4 BSZG ist verfassungsmäßig. Sie verstößt nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 3 Abs. 1 und Art. 14 GG.
a) Die Regelung der gegenüber der früheren Rechtslage reduzierten Sonderzahlung ist nicht wegen Verstoßes gegen Art. 33 Abs. 5 (Alimentationsgrundsatz) nichtig. Die Kürzung der Weihnachtszuwendung ist – für sich genommen, d.h. ohne Rücksicht auf sonstige die Summe der zur Verfügung stehenden Versorgung regelnden Vorschriften – verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie greift insbesondere nicht in schon bestehende Rechte ein. Denn die Gewährung einer Sonderzuwendung gehört weder zum strikt zu beachtenden Kernbestand der Strukturprinzipien der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums noch zu den sonstigen – zu berücksichtigenden – hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. November 1967 – 2 BvR 668/67 –, JZ 1968, 61, und juris; Senatsbeschluss vom 9. Juli 2009 – 1 A 373/09 –, juris Rn. 96; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 7. Januar 2009 – 5 LA 332/07 –, juris Rn. 4; Vogelgesang, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Entwicklung des öffentlichen Dienstrechts, insbesondere bezüglich der Kürzungen im Besoldungs- und Versorgungsbereich, ZTR 2007, 11 (13).
Es fehlt insoweit an der Möglichkeit, die Sonderzuwendung jenen Strukturprinzipien zuzuordnen, die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines längeren, Tradition bildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind.
Vgl. zu dieser Definition der "hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums" BVerfG, Beschluss vom 2. Dezember 1958 – 1 BvL 27/55 –, BVerfGE 8, 332 (343), und juris Rn. 37.
Denn die Beamten erhielten erst nach 1949 eine besondere, in der Weihnachtszeit gezahlte Leistung (zunächst) aufgrund von Landesgesetzen, die insoweit den Tarifverträgen für die Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst folgten. Dabei wurde zunächst ein Festbetrag ohne Differenzierung nach der Höhe der Bezüge gewährt. Im Bundesbereich wurde erstmals 1961 eine Zahlung von 80,- DM für ledige und 100,- DM für verheiratete Beamte als Vorschuss auf die Dezemberbezüge gewährt. Versorgungsempfänger erhielten zu diesem Zeitpunkt noch keine entsprechende Leistung. Mit Gesetz vom 16. April 1964 wurden die Empfänger von Versorgungsbezügen rückwirkend ab dem 1. Dezember 1963 erstmals in den Kreis der Berechtigten aufgenommen (BGBl. I, S. 278). Seit dem 1. Dezember 1964 wurde die nunmehr als Sonderzuwendung bezeichnete Leistung für die Bundesbeamten (einschließlich der Versorgungsempfänger) nicht mehr als Festbetrag, sondern bezogen auf die monatlichen Bezüge gewährt. Nach zunächst 33,33 v.H. der monatlichen Bezüge (BGBl. I 1965, S. 609) stieg die Sonderzuwendung stufenweise auf 100 v.H. im Jahre 1973.
BGBl. I 1968, S. 1455; BGBl. I 1969, S. 365; BGBl. I 1974, S. 129. 1975 wurde das Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung neugefasst und auf Länder, Gemeinden und sonstige Dienstherrn erstreckt, Art. VI Nr. 2 des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesVNG) vom 23. Mai 1975, BGBl I S. 1173.
Im Jahr 1994 wurde die Sonderzuwendung durch Art. 4 BBVAnpG 1994 (BGBl I S. 2229) auf der Höhe des Betrages für das Jahr 1993 eingefroren. Seit 1995 wurde die Sonderzuwendung durch die Einführung des Bemessungsfaktors in § 13 Abs. 1 SoZuwG auf diesem Stand gehalten. Die Sonderzuwendung sank fortan im Verhältnis zur Höhe der monatlichen Bezüge der Beamten und Versorgungsempfänger kontinuierlich ab. Im Jahr 2003 belief sich das sog. Weihnachtsgeld auf 84,29 v.H. der einschlägigen Dezemberbezüge.
Vgl. zur historischen Entwicklung der Sonderzuwendung Massner, in: Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Stand: Februar 2009, Bd. II, § 67 BBesG Rn. 2 ff.; Kammradt, Aus Weihnachtsgeld mach Sonderzahlung, PersR 2004, 447. Siehe auch BVerfG, Beschluss vom 28. September 2007 – 2 BvL 5/05 –, ZBR 2008, 42 (44), und juris Rn. 18.
Nach alledem hat der Versorgungsempfänger speziell auf die Weihnachtszuwendung keinen verfassungsrechtlich abgesicherten Anspruch, auch dann nicht, wenn sie bislang gewährt worden ist. Die Sonderzuwendung kann vielmehr jederzeit für die Zukunft gemindert oder gestrichen werden. Demzufolge gibt es auch keinen Anspruch auf Gewährung der Weihnachtszuwendung in einer bestimmten Höhe.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. November 1967 – 2 BvR 668/67 –, JZ 1968, 61, und juris; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 7. Januar 2009 – 5 LA 332/07 –, juris Rn. 4; VG Saarlouis, Urteil vom 24. Juni 2008 – 3 K 161/08 –, juris Rn. 17; VG München, Urteil vom 16. Januar 2007 – M 5 K 05.1271 –, juris Rn. 12; ; Bayer, Beamtenversorgung und Verfassungsrecht, DVBl. 2002, 73 (77).
b) Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG durch die maßgebende Vorschrift des Bundessonderzahlungsgesetzes liegt unter keinem der geltend gemachten bzw. denkbaren Gesichtspunkte vor.
aa) Zunächst ist festzuhalten, dass es unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten keinen Vertrauensschutz auf Weitergewährung der Sonderzuwendung gibt. Deshalb ist das Vertrauen eines Beamten darauf, die gegebenenfalls über Jahrzehnte gewährte Sonderzuwendung werde Bestand haben, nicht geschützt. Das Ruhegehalt der Beamten steht vielmehr von vornherein unter dem Vorbehalt seiner Abänderbarkeit. Der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes, der im Bereich des Beamtenversorgungsrechts durch Art. 33 Abs. 5 GG seine besondere Ausprägung erfahren hat, garantiert nicht das Fortbestehen der Rechtslage, die der Betroffene beim Eintritt in das Beamtenverhältnis vorgefunden hat.
BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 15. Juli 1999 – 2 BvR 544/97 –, ZBR 1999, 381, und juris Rn. 3, und Beschluss vom 30. September 1987 – 2 BvR 933/82 –, BVerfGE 76, 256 (310), und juris Rn. 107; BVerwG, Urteile vom 25. Januar 2005 – 2 C 48.03 –, ZBR 2006, 166 (168), und juris Rn. 22, und vom 19. Februar 2004 – 2 C 12.03 –, ZBR 2004, 253 (255), und juris Rn. 19.
In diesem Zusammenhang – d.h. bei der Prüfung, ob der Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt ist – ist auch die hier für die Kürzung des Weihnachtsgeldes vom Gesetzgeber u.a. als ein Grund angegebene Sanierung der Staatsfinanzen
– BT-Drucks. 15/1502, S. 1, 16 f. und 24 f.; siehe auch BT-Drucks. 15/3444, S. 4 –
als eine übergreifende und legitime Aufgabe des Gesetzgebers zugunsten des Staatsganzen zu berücksichtigen, um steigende Versorgungskosten langfristig finanzieren zu können. Die Notwendigkeit von Einsparungen auch bei den Versorgungsempfängern und die Bedeutung der Verminderung des Versorgungsniveaus für eine nachhaltige Aufrechterhaltung der Altersversorgung der Beamten haben gegenüber dem Vertrauen der Beamten bzw. Versorgungsempfänger auf ungekürztes Fortbestehen des einmal erreichten Versorgungsniveaus Vorrang.
BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfGE 114, 258 (302), und juris Rn. 157, sowie Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 24. September 2007 – 2 BvR 1673/03 u.a. –, ZBR 2007, 411 (416), und juris Rn. 67; siehe auch BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 – 2 C 34.01 –, BVerwGE 117, 305 (313), und juris Rn. 26.
bb) § 4 BSZG verstößt nicht gegen das aus dem Vertrauensschutzgrundsatz entwickelte Rückwirkungsverbot. Das Gesetz hatte keine echte Rückwirkung, denn es regelte nichts für einen Zeitpunkt vor seinem Inkrafttreten (keine Rückbewirkung von Rechtsfolgen). Es griff deswegen auch nicht nachträglich ändernd in bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende, abgeschlossene Tatbestände ein. Somit kommt allenfalls eine – indes im Ergebnis nicht vorliegende – sog. unechte Rückwirkung in Betracht, welche eine bloß tatbestandliche Rückanknüpfung zum Inhalt hat. Eine solche wäre verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Einschränkungen könnten sich im Einzelfall aus Vertrauensschutz- und Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten ergeben, an denen es hier aber fehlt.
Gegen eine tatbestandliche Rückanknüpfung spricht im Einzelnen:
Ein "Anwartschaftsrecht" auf Gewährung der Weihnachtszuwendung in der Höhe von 84,29 v.H. der für den Monat Dezember 2005 maßgebenden Versorgungsbezüge bestand nicht vor Inkrafttreten des § 4 BSZG, allenfalls die (rechtlich nicht geschützte) bloß tatsächliche Aussicht auf entsprechende Zahlung. Für die Gewährung und Bemessung der Sonderzahlung sind die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse am Stichtag 1. Dezember maßgeblich (§ 4 Abs. 1 Satz 1 BSZG). Erst zu diesem Zeitpunkt und nicht früher ist der Anspruch auf das sog. Weihnachtsgeld entstanden.
VG Saarlouis, Urteil vom 24. Juni 2008 – 3 K 161/08 –, juris Rn. 18; VG Augsburg, Urteil vom 12. Januar 2006 – Au 2 K 05.153 –, juris Rn. 10.
§ 4 BSZG wirkte demnach vom Zeitpunkt seines Inkrafttretens am 1. Januar 2004 ausschließlich für die Zukunft. Die ehemals für Versorgungsempfänger maßgebliche Vorschrift des § 7 SoZuwG war somit zu keinem Zeitpunkt des Jahres 2005 geltendes Recht. Ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Fortbestand der ungeminderten Sonderzuwendung konnte hiernach in dem Jahr 2005 erst gar nicht entstehen.
cc) Die Kürzung der Weihnachtszuwendung verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Zwar sind Versorgungsempfänger aufgrund ihres fortgeschrittenen Lebensalters und der damit in der Regel einhergehenden Erwerbsbeschränkungen weniger als aktive Beamte in der Lage, wirtschaftliche Werte zu schaffen, die zum Ausgleich der entfallenden Versorgungsleistungen dienen könnten.
VG Frankfurt, Vorlagebeschluss vom 19. April 2004 – 9 E 4577/03 –, ZBR 2004, 398 (400), und juris Rn. 98.
Hier handelt es sich aber um eine überschaubare Kürzung einer zusätzlichen im Dezember anfallenden Zahlung. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Zusammenhang mit dem Versorgungsabschlag nach § 14 Abs. 3 BeamtVG entschieden, dass sogar ein Abschlag in Höhe von 6 v.H. nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt.
BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2005 – 2 C 48.03 –, ZBR 2006, 166 (168), und juris Rn. 20.
Wie die unten unter B. angestellten Berechnungen zeigen, liegt hier eine im prozentualen Bereich geringere Absenkung vor: Das Netto-Jahresruhegehalt des Klägers ist aufgrund der Kürzung des Weihnachtsgeldes im Vergleich zum Jahr 2003 um 1,53 v.H. und im Vergleich zum fiktiven Jahresruhegehalt 2005 – d.h. bei Weiteranwendung des Sonderzuwendungsgesetzes – um 3,07 v.H. gesunken (1,63 v.H. bzw. 3,1 v.H. bei jeweiliger Nichtberücksichtigung des Kirchensteuerabzugs).
c) § 4 BSZG verstößt auch nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er ist verletzt, wenn ein vernünftiger, aus der Natur der Sache folgender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung sich nicht finden lässt, so dass die Bestimmung als objektiv willkürlich oder unverhältnismäßig bewertet werden muss.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Dezember 2008 – 2 BvL 1/07 u.a. –, NJW 2009, 48 (49 f), und juris Rn. 56, m.w.N., ständ. Rspr.
aa) Im Vergleich zu den aktiven Beamten, denen das sog. Weihnachtsgeld gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 BSZG lediglich auf 5 v.H. und nicht – wie bei den Versorgungsempfängern – auf 4,17 v.H. der für das Kalenderjahr zustehenden Bezüge gekürzt wurde, wobei die Versorgungsempfänger noch die weitere Minderung gemäß § 4a BSZG hinzunehmen hatten, liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht vor, weil es sich bei den aktiven Beamten einerseits und den Versorgungsempfängern andererseits aufgrund der Unterschiedlichkeit ihres Status um unterschiedliche Gruppen handelt, die der Gesetzgeber dementsprechend unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitsgrundsatzes auch unterschiedlich behandeln darf. Es gibt keinen Verfassungsrechtssatz, wonach aktive und zur Ruhe gesetzte Beamte einkommensmäßig (stets) in gleicher Weise zu behandeln wären. So ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass zwischen der Besoldungs- und der Versorgungsentwicklung keine strikte Parallelität erforderlich ist.
BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfGE 114, 258 (281), und juris Rn. 95; VG Frankfurt, Beschluss vom 11. November 2005 – 9 E 4577/03 –, ZBR 2006, 99, und juris Rn. 2; siehe auch Groepper/Tegethoff, in: Plog/Wiedow, BBG, Stand: Juli 2009, § 70 BeamtVG Rn. 3 m.w.N.
Der entscheidende Unterschied zwischen aktiven und zur Ruhe gesetzten Beamten besteht darin, dass Erstere ihre Arbeitskraft dem Dienstherrn zur Verfügung stellen, was bei den Pensionären nicht mehr der Fall ist. Die Versorgung Letzterer beruht auf ihren Leistungen in der Vergangenheit, hingegen beruht die Besoldung der aktiven Beamten auf den Leistungen in der Gegenwart. Da der Ruhestandsbeamte keine gegenwärtigen Leistungen mehr erbringt, wird es im Allgemeinen als nicht erforderlich angesehen, dass der Betrag des Versorgungsbezuges den Betrag der Dienstbezüge erreicht.
Vgl. Senatsurteil vom 7. März 2009 – 1 A 2560/07 –, juris Rn. 121; Strötz, in: Fürst, GKÖD, a.a.O., § 14 BeamtVG Rn. 9.
Demzufolge werden diese beiden Gruppen hinsichtlich ihrer Bezüge in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise unterschiedlich behandelt, indem den pensionierten Richtern und Beamten keine vollen Dienstbezüge mehr zustehen, sondern lediglich ein prozentualer Anteil derselben (vgl. § 14 BeamtVG). Dies findet seine Rechtfertigung zudem darin, dass hinsichtlich der Versorgungsempfänger im Rahmen einer typisierenden Betrachtungsweise davon ausgegangen wird, dass deren finanzieller Bedarf geringer ist als derjenige eines aktiven Beamten.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, DVBl 2005, 1441 (1447) = NVwZ 2005, 1294 (1299); kritisch dazu Summer, Die gekappte Alimentation beim Eintritt in den Ruhestand, ZBR 2006, 337 (338).
Wenn jedoch schon hinsichtlich der monatlichen Bezüge in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise zwischen aktiven und Ruhestandsbeamten differenziert werden darf, dann müssen diese beiden Gruppen auch nicht im Hinblick auf die Gewährung einer Sonderzahlung, durch welche die Bezüge (auf das Jahr bezogen) aufgestockt werden, gleich behandelt werden. Gerade das sog. Weihnachtsgeld wird im Allgemeinen (auch) als Anerkennung und Prämie für die im abgelaufenen Jahr geleisteten treuen Dienste des aktiv Beschäftigten verstanden. Dieser Gesichtspunkt rechtfertigt ebenfalls die Gewährung einer geringeren Sonderzahlung an die Pensionäre im Vergleich zu den aktiven Beamten.
Im Übrigen leisten die Versorgungsempfänger aufgrund der stärkeren Reduzierung der Sonderzahlung einen Beitrag zur Aufrechterhaltung des Versorgungssystems insgesamt, welches sich vor allem angesichts längerer Lebenserwartung und einer größeren Anzahl an Versorgungsempfängern steigenden finanziellen Belastungen gegenübergestellt sieht. Auch dieser Gesichtspunkt ist geeignet, die ungleiche Behandlung der Aktiven und der Ruheständler im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG zu rechtfertigen.
bb) Im Vergleich zu der Behandlung von Rentnern ergibt sich ebenfalls kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Das beamtenrechtliche Versorgungssystem und das System der gesetzlichen Rentenversicherung sind in ihrer Struktur grundlegend verschieden und schon deshalb nicht vergleichbar. Die beamtenrechtliche Versorgung ist – anders als eine Rente aus der gesetzlichen Rentenversicherung (§ 63 SGB VI) – nicht beitragsbezogen und steht unter dem Vorbehalt einer einseitigen gesetzlichen Festsetzung der Leistungen aus sachlichen Gründen innerhalb der durch Art. 33 Abs. 5 GG gezogenen Grenzen.
Vgl. VG Saarlouis, Urteil vom 24. Juni 2008 – 3 K 161/08 –, juris Rn. 18; VG München, Urteil vom 16. Januar 2007 – M 5 K 05.1271 –, juris Rn. 12.
cc) Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG kommt auch nicht unter dem Gesichtspunkt in Betracht, dass die (aktiven) Beschäftigten innerhalb und außerhalb des öffentlichen Dienstes hinsichtlich ihres Anspruchs auf ein sog. Weihnachtsgeld anderen (und zum Teil günstigeren) Bestimmungen unterlegen haben als die Versorgungsempfänger. Unabhängig von der Frage, ob diese beiden Gruppen überhaupt vergleichbar sind, woran durchgreifende Zweifel bestehen, ist ihre unterschiedliche Behandlung nicht zu beanstanden. Das Recht der (aktiven und pensionierten) Beamten und das der Arbeitnehmer – auch derjenigen im öffentlichen Dienst – unterscheidet sich schon im Grundsätzlichen voneinander. Das Beamtenverhältnis einschließlich des Verhältnisses der Versorgungsempfänger wird durch Gesetz, hingegen werden die Beziehungen des Arbeitsgebers zu seinen Arbeitnehmern durch Vertrag geregelt, wobei die Vergütungen regelmäßig von den Tarifparteien ausgehandelt werden. Der Angestellte (Tarifbeschäftigte) kann – von einschlägigen Schutzvorschriften abgesehen – grundsätzlich entlassen werden, was beim Beamten ebenso wenig möglich ist wie eine Entlassung aus dem Versorgungsverhältnis. Darüber hinaus hat Ersterer auch keinen Anspruch auf lebenslange Alimentation, sondern (lediglich) auf vertragsgemäße Entlohnung.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 2007 – 2 BvR 1673/03 u.a. –, ZBR 2007, 411 (416), und juris Rn. 70 f.; BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2009 – 2 C 23.07 –, juris Rn. 33; Senatsbeschluss vom 9. Juli 2009 – 1 A 373/08, juris Rn. 140; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16. Oktober 2008 – 4 S 725/06 –, juris Rn. 27.
dd) Des Weiteren verstößt die uneinheitliche Bemessung der Sonderzahlungen in den verschiedenen Bundesländern sowie im Vergleich zwischen dem Bund und den Ländern nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil dies gerade eine Folge des Bundesstaatsprinzips ist.
Vgl. dazu im Einzelnen Senatsbeschluss vom 9. Juli 2009 – 1 A 1416/08 –, juris Rn. 140 ff.; einen Überblick über die einzelnen Regelungen in Bund und Ländern geben Meier, Die Sonderzahlungsgesetze in Bund und Ländern, ZBR 2005, 408 (414 ff.), und Kammradt, Aus Weihnachtsgeld mach Sonderzahlung, PersR 2004, 447 (448).
ee) Schließlich ist Art. 3 Abs. 1 GG nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Allgemeinen nicht verletzt, wenn die in Rede stehende Alimentation den Maßstäben des Art. 33 Abs. 5 GG genügt; das ist hier der Fall, wie im Folgenden unter B. noch zu zeigen sein wird.
Abgesehen von alledem würde eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG nicht zwangsläufig zur Nichtigkeit der einschlägigen Regelung des Bundessonderzahlungsgesetzes führen, da der Gesetzgeber (in den Grenzen seines jeweiligen Kompetenzbereichs) einen Gleichheitsverstoß auf vielfältige Weise beseitigen könnte.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 22. Juni 1995 – 2 BvL 37/91 –, BVerfGE 93, 121 (148), und juris Rn. 80, und vom 25. September 1992 – 2 BvL 5/91 u.a. –, BVerfGE 87, 153 (177 ff.), und juris Rn. 88 ff. m.w.N.; Papier, Rechtsfolgen von Normenkontrollen – Aus der Sicht des Bundesverfassungsgerichts –, EuGRZ 2006, 530 (531 f.).
2. Die Leistungsklage ist auch nicht teilweise begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die auf der Grundlage von § 4 BSZG zu gewährende Sonderzahlung nicht nach § 4a BSZG gemindert wird. Denn § 4a BSZG ist verfassungsmäßig.
a) Die erst zum 1. November 2004 in Kraft getretene Vorschrift des § 4a BSZG verstößt nicht gegen das aus dem Vertrauensschutzgrundsatz entwickelte Rückwirkungsverbot (Art. 20 Abs. 3 GG). Wie oben im Zusammenhang mit § 4 BSZG bereits ausgeführt, sind für die Gewährung und Bemessung der Sonderzahlung die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse am Stichtag 1. Dezember – hier: des Jahres 2005 – maßgeblich (§ 4 Abs. 1 Satz 1 BSZG), so dass auch insoweit keine Rückwirkung in Rede steht.
b) Des Weiteren liegt in der Minderung der Sonderzahlung nach § 4a BSZG keine gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende "doppelte Beitragspflicht", die anderen Gruppen nicht auferlegt wäre. Der Kläger hat insoweit vorgetragen, es könne nicht rechtens sein, dass ein Ruhestandsbeamter neben seiner bestehenden privaten Pflichtversicherung aufgrund des § 4a BSZG zusätzlich auch noch zur Zahlung von Beiträgen für die gesetzliche Pflegeversicherung herangezogen werde, zumal er nicht zur Solidargemeinschaft der gesetzlich Pflegeversicherten gehöre. Diese Argumentation geht fehl, da der zusätzliche Minderungsbetrag nach § 4a BSZG keine Beitragsleistung für die gesetzliche Pflegeversicherung darstellt. Nach der Gesetzesintention trägt die Minderung nach § 4a BSZG vielmehr zur Entlastung des Bundeshaushalts bei (vgl. BT-Drucks. 15/3444, S. 4), ohne dass die eingesparten Beträge auch nur teilweise der gesetzlichen Pflegeversicherung zufließen würden.
c) Weitere verfassungsrechtliche Bestimmungen sind ebenfalls nicht verletzt. Mit seiner Berufung macht der Kläger u.a. geltend, die dem § 4a BSZG zugrunde liegende sozialversicherungsrechtliche Regelung betreffend den Pflegeversicherungsbeitrag der Rentner verstoße gegen Art. 14 GG, so dass infolgedessen auch die entsprechende Regelung im Versorgungsrecht verfassungswidrig sei. Es mag dahinstehen, ob der Kläger daraus in seinem Fall einen Verstoß gegen Art. 14 GG oder gegen den spezielleren Art. 33 Abs. 5 GG ableitet, und ob die Verfassungswidrigkeit der Regelung im Rentenrecht zwingend eine Verfassungswidrigkeit der entsprechenden Vorschrift des Versorgungsrechts zur Folge hätte. Denn der diesbezüglichen Argumentation des Klägers ist schon dadurch die Grundlage entzogen, dass die Belastung der Rentner mit dem vollen Pflegeversicherungsbeitrag – wie in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt – verfassungsmäßig ist, weil dem Gesetzgeber trotz der Eigentumsgarantie eine ausreichende Flexibilität erhalten bleiben muss, um das Rentenversicherungssystem und insbesondere dessen Finanzierung zu gewährleisten; die Abschaffung der hälftigen Beitragspflicht des Rentenversicherungsträgers beim Pflegeversicherungsbeitrag war von dem gewichtigen öffentlichen Interesse bestimmt, einem Finanzierungsdefizit der gesetzlichen Rentenversicherung entgegen zu wirken. Im Übrigen hatte die frühere Beteiligung der Rentenversicherungsträger an den Pflegeversicherungsaufwendungen aufgrund ihrer geringen Höhe und prozentualen Anpassung an den Rentenbezug keinen objektiv existenzsichernden Charakter, so dass deren Wegfall die von Art. 14 GG geschützte Position der Rentner nicht berührte.
Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 7. Oktober 2008 – 1 BvR 2995/06 u.a. –, juris; BSG, Urteil vom 29. November 2006 – B 12 RJ 4/05 R –, BSGE 97, 292, und juris.
I. Die Feststellungsklage ist zulässig.
1. Ihrer Statthaftigkeit steht nicht die grundsätzliche Subsidiarität einer Feststellungsklage gegenüber der allgemeinen Leistungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) entgegen. Aufgrund des versorgungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes (§ 3 Abs. 1 BeamtVG) und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers können Versorgungsempfängern auch dann, wenn die Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage steht, keine Versorgungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Vielmehr sind sie nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung darauf verwiesen, ihren Alimentationsanspruch dadurch geltend zu machen, dass sie Klage auf Feststellung erheben, ihr Nettoeinkommen sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Mai 2009 – 2 C 23.07 –, juris Rn. 40, und vom 20. März 2008 – 2 C 49.07 –, BVerwGE 131, 20 (27 f.), und juris Rn. 29 zu den Besoldungsleistungen der aktiven Beamten.
Die auf einer sog. Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts beruhende Ausnahme
– vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/91 u.a. –, BVerfGE 99, 300, und juris –
liegt hier nicht vor.
Die Klage hat nicht eine abstrakte Rechtsfrage zum Gegenstand, sondern dient der Klärung im Streit befindlicher subjektiver Rechte im Rahmen des Versorgungsrechtsverhältnisses. Auf der Grundlage der Feststellungsklage hat das Gericht zu prüfen, ob das im Jahr 2005 geltende Beamtenversorgungsrecht im hier einschlägigen Leistungsbereich hinter dem verfassungsrechtlich Gebotenen zurückgeblieben ist; gegebenenfalls ist nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen.
BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 – 2 C 34.01 –, BVerwGE 117, 305 (306), und juris Rn. 11.
2. Das gemäß § 126 Abs. 3 BRRG auch vor Erhebung der Feststellungsklage erforderliche Vorverfahren ist durchgeführt worden. Der Kläger hat bereits im Verwaltungsverfahren nicht bloß die Gewährung einer Sonderzuwendung in der bisherigen Höhe begehrt, sondern in diesem Zusammenhang die Thematik der – gemessen am Maßstab des Art. 33 Abs. 5 GG – insgesamt zu niedrigen Alimentation hinreichend aufgeworfen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass ein Begehren, welches sich unmittelbar auf die Auszahlung einer höheren als der gesetzlich vorgesehenen Besoldung bzw. Versorgung richtet, in einem Regelfall wie hier zugleich das Verlangen nach einer Feststellung umfasst, dass das Nettoeinkommen verfassungswidrig zu niedrig bemessen gewesen ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. April 2005 – 2 C 1.04 –, BVerwGE 123, 308 (312), und juris Rn. 18, und vom 20. Juni 1996 – 2 C 7.95 –, ZBR 1997, 16 (17), und juris Rn. 19 ff.; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 26. März 2009 – 5 LA 239/07 –, juris Rn. 19 und 27. Dies übersieht das VG Saarlouis, Urteil vom 30. Oktober 2007 – 3 K 351/07 –, juris Rn. 40.
3. Ob es sich bei der erstmals im zweitinstanzlichen Verfahren ausdrücklich (hilfsweise) erhobenen Feststellungsklage um eine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO
– so etwa OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 6. Februar 2009 – 1 L 101/08 –, juris Rn. 49; siehe ferner VG Lüneburg, Urteil vom 30. April 2009 – 1 A 300/05 –, juris Rn. 23 –
und nicht vielmehr – eher naheliegend – noch um eine bloße Erweiterung des Klageantrags in der Hauptsache im Sinne des § 264 Nr. 2 ZPO i.V.m. § 173 Satz 1 VwGO handelt,
vgl. entsprechend für den Übergang von einer allgemeinen Leistungsklage zur Feststellungsklage Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl. 2007, § 91 Rn. 9 m.w.N.
kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls hat sich der Beklagte auf die gegebenenfalls vorliegende Änderung eingelassen (§ 91 Abs. 2 VwGO). Zudem hält der Senat die Entscheidung über die Feststellungsklage im vorliegenden Verfahren für sachdienlich im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO.
Vgl. dazu im Einzelnen Senatsbeschluss vom 9. Juli 2009 – 1 A 373/08 –, juris Rn. 170 ff.
Auch im Hinblick auf den hier geltend gemachten Hilfsantrag gilt im Übrigen der bereits aufgezeigte Grundsatz, wonach ein Klagebegehren, das sich unmittelbar auf die Verurteilung zur Auszahlung einer höheren als der gesetzlich vorgesehenen Besoldung bzw. Versorgung richtet, zugleich das Verlangen nach einer gerichtlichen Feststellung umfasst, das Nettoeinkommen sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen gewesen. Dieses Verlangen hat der Kläger dementsprechend schon in erster Instanz rechtshängig gemacht.
II. Die Feststellungsklage ist aber nicht begründet.
1. Sie betrifft den richtigen Klagegegner. Das Bundeseisenbahnvermögen ist im Hinblick auf den Streitgegenstand (auch des Hilfsantrags) passivlegitimiert. Zwar ist es letztlich Sache des Bundesgesetzgebers, eine verfassungswidrig zu niedrige Alimentation der Ruhestandsbeamten des Bundes zu beseitigen; das Bundeseisenbahnvermögen vermag mangels Kompetenz die Höhe der Versorgung nicht eigenmächtig zu ändern. Es ist gleichwohl allein der Dienstherr, der dafür Sorge zu tragen hat, dass die amtsangemessene Alimentation des Beamten bzw. Pensionärs gewährleistet ist, so dass die entsprechende Feststellungsklage gegen den Dienstherrn – hier mit Blick auf dessen rechtliche Verselbständigung (vgl. §§ 4 Abs. 1, 7 Abs. 1 des Bundeseisenbahnneugliederungsgesetzes – BEZNG –) das Bundeseisenbahnvermögen,
vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1999 – 2 C 28.98 –, BVerwGE 108, 274 (275 f.), und juris Rn. 16 ff. –
zu richten ist. Zu dem jeweils – gegebenenfalls unterschiedlich – angesprochenen Besoldungs-/Versorgungsgesetzgeber besteht kein Rechtsverhältnis, aus dem der betroffene Beamte/Versorgungsempfänger Rechte herleiten könnte. Dementsprechend mussten auch vor der Föderalismusreform 2006, als der Bund nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes noch für das Recht der Besoldung und Versorgung umfassend zuständig war, Klagen eines Landesbeamten auf amtsangemessene Alimentation gegen den jeweiligen Dienstherrn – z.B. das Land Nordrhein-Westfalen – gerichtet werden, auch wenn zum damaligen Zeitpunkt das Land für den Bereich der Besoldung und Versorgung aus Kompetenzgründen keine Möglichkeit zur Änderung der Alimentation hatte.
2. Der Kläger hat die geltend gemachte unzureichende Alimentation in dem betreffenden Haushaltsjahr 2005 und damit in jedem Fall rechtzeitig angemeldet.
Für die Frage nach der zeitnahen Geltendmachung des Anspruchs ist nicht auf den Zeitpunkt abzustellen, zu dem der Kläger während des zweitinstanzlichen Verfahrens erstmals (hilfsweise) sein Feststellungsbegehren explizit artikuliert hat. Vielmehr ist insoweit der Zeitpunkt der Antragstellung beim Beklagten maßgebend (Dezember 2005): Wie schon ausgeführt, hatte der Kläger seinerzeit bereits die Problematik der amtsangemessenen Alimentation insgesamt aufgeworfen und damit seinen Anspruch wirksam angemeldet.
Für die Beachtlichkeit seines Begehrens unerheblich ist, dass er die von ihm geltend gemachte Unteralimentation im Einzelnen (z.B. anhand von Berechnungen und Tabellen) nicht dargelegt und beziffert hat. Abgesehen davon, dass dies angesichts der rechtlichen und tatsächlichen Komplexität der Materie nahezu jeden überfordern dürfte, besteht auch keine entsprechende Rechtspflicht dazu. Vielmehr ist es Sache des Dienstherrn, die amtsangemessene Alimentation zu gewährleisten. Das bedeutet, dass dieser sich ständig vergewissern muss, ob die Beamten noch ausreichend alimentiert sind.
Vgl. dazu im Einzelnen Senatsbeschluss vom 9. Juli 2009 – 1 A 1695/08 –, juris Rn. 183 f.
3. Die Klage ist indes aus den nachfolgenden Gründen erfolglos: Das versorgungsrechtliche Nettoeinkommen des Klägers im Kalenderjahr 2005 ist in der gebotenen Gesamtbetrachtung nicht verfassungswidrig zu niedrig bemessen gewesen. Es genügte den Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG.
Das Alimentationsprinzip gehört zu den hergebrachten und vom Gesetzgeber zu beachtenden Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 1/52 u.a. –, BVerfGE 8, 1 (16 ff.), und juris Rn. 47, und vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/91 u.a. –, BVerfGE 99, 300 (314), und juris Rn. 35, ständige Rechtsprechung.
Es verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang – und damit auch nach Eintritt in den Ruhestand – angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 1/52 u.a. –, BVerfGE 8, 1 (14), und juris Rn. 44, und vom 12. Februar 2003 – 2 BvL 3/00 –, BVerfGE 107, 218 (237), und juris Rn. 66, ständige Rechtsprechung.
Die Sicherung eines angemessenen Lebensunterhalts, zu der auch die Versorgung des Beamten nach seinem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst zählt,
vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. Juni 1960 – 2 BvL 7/60 –, BVerfGE 11, 203 (210), und juris Rn. 23, vom 12. März 1975 – 2 BvL 10/74 –, BVerfGE 39, 196 (200 f.), und juris Rn. 16 ff.; Beschluss vom 30. März 1977 – 2 BvR 1039/75 u.a. –, BVerfGE 44, 249 (265 f.), und juris Rn. 42 ff.,
ist ein besonders wesentlicher Grundsatz, zu dessen Beachtung der Gesetzgeber verpflichtet ist.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. Juni 1960 – 2 BvL 7/60 –, BVerfGE 11, 203 (210), juris Rn. 23, und vom 7. Juli 1982 – 2 BvL 14/78 u.a. – BVerfGE 61, 43 (57 f.), und juris Rn. 42.
Der (aktive und pensionierte) Beamte muss über ein Nettoeinkommen verfügen, das seine rechtliche und wirtschaftliche Sicherheit und Unabhängigkeit gewährleistet und ihm über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus ein "Minimum an Lebenskomfort" ermöglicht. Hierbei hat der Besoldungsgesetzgeber auch die Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und seine Beanspruchung zu berücksichtigen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. März 1977 – 2 BvR 1039/75 u.a. –, BVerfGE 44, 249 (265 f.), und juris Rn. 42 f., und vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/91 u.a. –, BVerfGE 99, 300 (315), juris Rn. 36; und vom 12. Februar 2003 – 2 BvL 3/00 –, BVerfGE 107, 218 (237), und juris Rn. 66.
Die Besoldung des Beamten stellt kein Entgelt für bestimmte Dienstleistungen dar, sondern ist eine Gegenleistung des Dienstherrn dafür, dass sich der Beamte ihm mit seiner ganzen Persönlichkeit zur Verfügung stellt und gemäß den jeweiligen Anforderungen seine Dienstpflicht nach Kräften erfüllt. Sie bildet die Voraussetzung dafür, dass sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe beitragen kann, eine stabile und gesetzestreue Verwaltung zu sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatsleben gestaltenden politischen Kräften zu bilden.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 17. Oktober 1957 – 1 BvL 1/57 –, BVerfGE 7, 155 (162), und juris Rn. 31, vom 11. April 1967 – 2 BvL 3/62 –, BVerfGE 21, 329 (345), und juris Rn. 33, vom 4. Februar 1981 – 2 BvR 570/76 u.a. –, BVerfGE 56, 146 (162), und juris Rn. 24, vom 15. Mai 1985 – 2 BvL 24/82 –, BVerfGE 70, 69 (80), und juris Rn. 33, vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/91 u.a. –, BVerfGE 99, 300 (314 f.), und juris Rn. 35, und vom 12. Februar 2003 – 2 BvL 3/00 –, BVerfGE 107, 218 (237), und juris Rn. 66.
Bei der Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber allerdings einen weiten Entscheidungsspielraum.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 1/52 u.a. –, BVerfGE 8, 1 (22 f.), und juris Rn. 62, und vom 30. September 1987 – 2 BvR 933/82 –, BVerfGE 76, 256 (295), und juris Rn. 85, vom 22. März 1990 – 2 BvL 1/86 –, BVerfGE 81, 363 (375 f.), und juris Rn. 48, ständige Rechtsprechung.
Die Alimentation ist ein Maßstabsbegriff, der nicht statisch, sondern entsprechend den jeweiligen Zeitverhältnissen zu konkretisieren ist. Die einfachgesetzliche Verpflichtung in § 14 Abs. 1 BBesG und § 70 Abs. 1 BeamtVG, die Bezüge der Beamten und Versorgungsempfänger durch deren Erhöhung oder Verminderung der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anzupassen, stellt sich damit als Konkretisierung des Alimentationsgrundsatzes aus Art. 33 Abs. 5 GG dar.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. März 1981 – 2 BvR 441/77 –, BVerfGE 56, 353 (361), und juris Rn. 19.
Hiermit korrespondiert, dass der Beamte bzw. Versorgungsempfänger grundsätzlich keinen Anspruch darauf hat, dass ihm die für die Bemessung der Bezüge maßgeblichen Regelungen, unter denen er in das Beamten- und Ruhestandsverhältnis eingetreten ist, unverändert erhalten bleiben. Art. 33 Abs. 5 GG garantiert vor allem nicht die unverminderte Höhe der Bezüge. Der Gesetzgeber darf sie vielmehr kürzen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 1/52 u.a. –, BVerfGE 8, 1 (12 ff.), und juris Rn. 39 ff., vom 13. Oktober 1964 – 2 BvL 15/62 –, BVerfGE 18, 159 (166 f.), und juris Rn. 13, und vom 30. September 1987 – 2 BvR 933/82, BVerfGE 76, 256 (310), und juris Rn. 85; Senatsbeschluss vom 9. Juli 2009 – 1 A 1525/08 –, juris Rn. 296 ff.
Allerdings hat der Gesetzgeber auch hierbei das Alimentationsprinzip zu beachten, das nicht nur Grundlage, sondern auch Grenze seiner Gestaltungsfreiheit ist; insoweit wird sein Entscheidungsspielraum eingeengt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Juli 1982 – 2 BvL 14/78 –, BVerfGE 61, 43 (57), und juris Rn. 40; vom 30. September 1987 – 2 BvR 933/82 –, BVerfGE 76, 256 (298), und juris Rn. 89.
Dem Beamten und Versorgungsempfänger steht, wenn auch nicht hinsichtlich der Höhe und der sonstigen Modalitäten, so doch hinsichtlich des Kernbestands seines Anspruchs auf standesgemäßen Unterhalt ein durch seine Dienstleistung erworbenes Recht zu, das durch Art. 33 Abs. 5 GG ebenso gesichert ist wie das Eigentum durch Art. 14 GG.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Mai 1963 – 2 BvR 481/60 –, BVerfGE 16, 94 (112 f., 115), und juris Rn. 41, 44, vom 12. März 1975 – 2 BvL 10/74 –, BVerfGE 39, 196 (200), und juris Rn. 18; zum Ganzen siehe BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfGE 114, 258 (287 ff.), und juris Rn. 112 ff.
Dies zugrunde gelegt, hat die Alimentation des Klägers im Jahr 2005 den verfassungsrechtlichen Vorgaben entsprochen: Zwar musste der Kläger in diesem Jahr eine Absenkung des Versorgungsniveaus hinnehmen. Diese Kürzung ist aber aus sachlichen, d.h. verfassungsrechtlich tragfähigen Gründen gerechtfertigt, so dass die Amtsangemessenheit der Versorgung gewährleistet blieb. Im Einzelnen gilt Folgendes:
a) Das versorgungsrechtliche Nettoeinkommen des Klägers fiel aufgrund der Kürzung der Weihnachtszuwendung (§§ 4, 4a BSZG) im hier in Rede stehenden Kalenderjahr 2005 deutlich geringer aus als im Jahr 2003. Der Netto-Einkommensverlust des Klägers betrug im Jahr 2005 im Vergleich zum Jahr 2003 356,88 Euro, bei jeweils berücksichtigtem Kirchensteuerabzug 333,84 Euro. In relativen Zahlen ausgedrückt handelt es sich hierbei um eine Einkommensverschlechterung um 1,63 v.H. bzw. um 1,53 v.H. Das Jahr 2003 wird hier als Vergleichsjahr gewählt, weil in diesem Jahr die Weihnachtszuwendung letztmals nach den früher geltenden Vorschriften des Sonderzuwendungsgesetzes gewährt wurde. Für die vorliegende Vergleichsberechnung wurde der Kläger im Jahr 2003 – bei angenommenen gleichen ruhegehaltfähigen Dienstjahren wie 2005 – so behandelt, als sei er das gesamte Jahr 2003 im Ruhestand gewesen. Aus Gründen der Vergleichbarkeit bleibt die Ruhensregelung nach § 55 BeamtVG, der der Kläger aufgrund seines Rentenbezugs an sich seit dem 1. Dezember 2005 unterfiel, außer Betracht.
Jahreseinkommen 2003 (A 8, Stufe 11, 70,75 v.H.)
Jahreseinkommen 2005 (A 8, Stufe 11, 70,75 v.H.)
Ruhegehalt Januar bis März: 70,75 % von 2.385,06 (2.273,42 Grundgehalt + 15,68 Stellenzulage + 95,96 Familienzu-schlag) Ruhegehalt April bis Dezember: 70,75 % von 2.429,06 (2.327,98 Grundgehalt + 16,06 Stellenzulage + 98,26 Familienzu-schlag = 2.442,30; Anpassungsfaktor 0,99458) Sonderzuwendung (84,29% von 1.718,56) Einmalzahlung (7,5 % der Bezüge im März) Bruttoeinkommen
3 x 1.687,43 Euro = 5.062,29 Euro + 9 x 1.718,56 Euro = 15.467,04 Euro + 1.448,57 Euro + 126,56 Euro = 22.104,46 Euro
Ruhegehalt Januar bis Dezember: 70,75 % von 2.450,90 (2.374,77 Grundgehalt + 16,38 Stellenzulage + 100,24 Familienzu-schlag = 2.491,39; Anpassungsfaktor 0,98375) Sonderzahlung (4,17 % der Jahresbezüge 20.808,12) Minderung nach § 4a Bruttoeinkommen
12 x 1.734,01 Euro = 20.808,12 Euro + 867,72 Euro - 184,26 Euro = 21.491,58 Euro
abzgl. Lohnsteuer (Steuerklasse III) und Solidaritätszuschlag Zwischenergebnis abzgl. Kirchensteuer (NRW) Nettoeinkommen
- 256,00 Euro - 0,00 Euro = 21.848,46 Euro - 23,04 Euro = 21.825,42 Euro
- 0,00 Euro - 0,00 Euro = 21.491,58 Euro - 0,00 Euro = 21.491,58 Euro
Differenzberechnung (ohne Berücksichtigung der Kirchensteuer)
Differenzberechnung (mit Berücksichtigung der Kirchensteuer)
21.848,46 Euro – 21.491,58 Euro = 356,88 Euro (1,63 %)
21.825,42 Euro – 21.491,58 Euro = 333,84 Euro (1,53 %)
Unabhängig davon hat sich das Nettoeinkommen der Beamten und Pensionäre des Bundes seit dem 1. Januar 2004 zusätzlich noch durch die Einführung der sog. "Praxisgebühr" gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV a.F. verringert. Nach dieser Vorschrift minderte sich die Beihilfe um einen Betrag von 10,00 Euro je Kalendervierteljahr und je berücksichtigungsfähigem Angehörigen für jede erste Inanspruchnahme von ambulanten ärztlichen, zahnärztlichen oder psychotherapeutischen Maßnahmen. Da jedoch die vom Einzelnen zu zahlende konkrete Höhe der "Praxisgebühr" pro Jahr von zahlreichen Unwägbarkeiten abhängt, wird hier darauf verzichtet, einen pauschalen einkommensmindernden Betrag insoweit zu berücksichtigen, zumal sich hierdurch – von eher seltenen Extremfällen abgesehen – die zuvor ausgeworfenen Differenzbeträge nicht deutlich zu Lasten des Klägers verändern würden.
Die folgende Berechnung dient der Verdeutlichung der in 2005 erfolgten Besoldungsabsenkung, dargestellt an einem fiktiven Vergleich (allein) für dieses Bezugsjahr. Wäre es im Jahr 2005 – im Falle der Weiteranwendung des Sonderzuwendungsgesetzes – nicht zur Absenkung der Weihnachtszuwendung von 84,29 v.H. der für den Monat Dezember maßgebenden Versorgungsbezüge auf 50 v.H. gekommen, hätte der Kläger in diesem Jahr insgesamt 688,14 Euro mehr erhalten, unter Berücksichtigung auch des Abzugs der Kirchensteuer wären es 680,04 Euro mehr gewesen. Diese Einkommenseinbußen entsprechen 3,1 v.H. bzw. 3,07 v.H. des (ungekürzten fiktiven) Jahresnettoeinkommens.
fiktives Jahreseinkommen 2005 (A 8, Stufe 11, 70,75 v.H.)
tatsächliches Jahreseinkommen 2005 (A 8, Stufe 11, 70,75 v.H.)
Ruhegehalt Januar bis Dezember: 70,75 % von 2.450,90 (2.374,77 Grundgehalt + 16,38 Stellenzulage + 100,24 Familienzuschlag = 2.491,39; Anpassungsfaktor 0,98375) Sonderzuwendung (84,29 % von 1.734,01) Bruttoeinkommen
12 x 1.734,01 Euro = 20.808,12 Euro + 1.461,60 Euro = 22.269,72 Euro
Ruhegehalt Januar bis Dezember: 70,75 % von 2.450,90 (2.374,77 Grundgehalt + 16,38 Stellenzulage + 100,24 Familienzuschlag = 2.491,39; Anpassungsfaktor 0,98375) Sonderzahlung (4,17 % der Jahresbezüge 20.808,12) Minderung nach § 4a Bruttoeinkommen
- 90,00 Euro - 0,00 Euro = 22.179,72 Euro - 8,10 Euro = 22.171,62 Euro
22.179,72 Euro – 21.491,58 Euro = 688,14 Euro (3,1 %)
22.171,62 Euro – 21.491,58 Euro = 680,04 Euro (3,07 %)
Mit den hier nachgewiesenen Nettoeinbußen aufgrund der Absenkung der Sonderzuwendung wird die sog. Marginalitätsgrenze bereits spürbar überschritten: Bei Belastungen, die dem Beamten auferlegt werden, hat sich in der Rechtsprechung ein Volumen von rund 1 v.H. der Nettojahresbezüge als Kriterium dafür herausgebildet, ob in aller Regel der amtsangemessene Lebensunterhalt gewahrt bleibt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 – 2 C 36.02 –, BVerwGE 118, 277 (281), und juris Rn. 17; Senatsurteil vom 10. September 2007 – 1 A 4955/05 –, DVBl. 2007, 1297 (1299) = NWVBl. 2007, 478 (479), und juris Rn. 53; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2006 – 4 N 108.05 –, ZBR 2007, 316 (317), und juris Rn. 9; im Zusammenhang mit einer relevanten Verfälschung des Spannungsverhältnisses zwischen den Besoldungsgruppen bei Auswirkungen durch die Kostendämpfungspauschale von weniger als 1 v.H. auch BVerfG, Beschluss vom 9. März 2000 – 2 BvL 8/99 u.a. –, ZBR 2001, 206 (207) = NWVBl. 2000, 249 (250) und juris Rn. 24. Für die Annahme einer Marginalitätsgrenze von 1 v.H. wohl auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Juli 2004 – 4 S 1132/04 –, NVwZ-RR 2005, 195 (196), und juris Rn. 4.
Diese Grenze hat das Bundesverwaltungsgericht erstmals in einer Entscheidung zur Kostendämpfungspauschale im Land Niedersachsen für das Jahr 2000 gezogen. Mit der Absenkung der Sonderzuwendung hat der Besoldungsgesetzgeber sie hier deutlich überschritten. Von einer schon mit Blick auf ihre Geringfügigkeit zumutbaren und unter Umständen allein deswegen hinzunehmenden Belastung kann somit vorliegend keine Rede sein.
b) Die hier festgestellten Einschnitte in die Alimentation eines Versorgungsempfängers des Bundes sind gleichwohl verfassungsrechtlich zulässig. Mit ihnen wird nicht in den Kernbestand des Alimentationsprinzips eingegriffen, namentlich die verfassungsrechtliche Alimentation (im Ergebnis) nicht unterschritten. Wie schon dargelegt, ist die das jeweilige Nettoeinkommen betreffende amtsangemessene Alimentation keine statische, insbesondere nicht zahlenmäßig fixe Größe. Sie betrifft vielmehr einen rechtlichen Maßstabsbegriff, den näher zu konkretisieren entsprechend den jeweiligen Zeitverhältnissen in erster Linie der Gesetzgeber berufen ist. Letzterem verbleibt dabei ein weiter Gestaltungsspielraum, dessen Ausfüllung sachliche, gemessen an den Grundaussagen des Alimentationsprinzips verfassungsrechtlich tragfähige Gründe voraussetzt. Diesen Gestaltungsspielraum hat der Gesetzgeber in dem hier einschlägigen Zusammenhang auch in Ansehung des zuvor aufgezeigten Umfangs der vorgenommenen Kürzungen nicht verlassen.
aa) Hiervon ausgehend kommt es für die Beurteilung der Begründetheit des Hilfsantrages am Ende nicht mehr entscheidend darauf an, ob die Gesamtalimentation des Klägers im Jahre 2005 ohne Berücksichtigung der Kürzungen bei der Sonderzahlung den Bereich der verfassungsrechtlich gebotenen (amtsangemessenen) Alimentation gerade erreichte oder ob er mit seinem Nettoeinkommen darüber lag. Denn die der in Rede stehenden Absenkung der Versorgung zugrundeliegenden Motive des Gesetzgebers haben vor der Verfassung auch dann Bestand, wenn die Versorgungsbezüge des Klägers insoweit gerade ausreichten, um als amtsangemessen betrachtet zu werden.
Der Senat sieht sich gleichwohl gehalten, im vorliegenden Zusammenhang darauf aufmerksam zu machen, dass Überwiegendes dafür spricht, dass die hier in Rede stehenden Kürzungsmaßnahmen die Versorgungsempfänger des Bundes nicht in einer Lage getroffen haben, die sich als "Überalimentation" kennzeichnen ließe. Denn es besteht aller Anlass darauf hinzuweisen, dass (weitere) Einschnitte in die Versorgung nicht etwa unter erleichterten Sachgründen zulässig wären:
(1) Der Senat hat in mehreren Beschlüssen vom 9. Juli 2009 nachgewiesen, dass sich – bei den aktiven Beamten und Richtern – eine Überalimentation für die Zeit bis 2003 nicht feststellen lässt.
Vgl. Senatsbeschlüsse vom 9. Juli 2009 – 1 A 373/08 –, juris Rn. 291 ff., – 1 A 1416/08 –, juris Rn. 273 ff., – 1 A 1695/08 –, juris Rn. 264 ff., – 1 A 1525/08 –, juris Rn. 287 ff.
Dies lässt sich wie folgt herleiten: Bei Alimentationsstreitigkeiten aus der jüngeren Zeit ist die Entwicklung der Beamtenbesoldung für die Zeit ab 1991 in den Blick zu nehmen. Das rechtfertigt sich vor allem daraus, dass sich der Besoldungsgesetzgeber aus Anlass der Herstellung der Einheit Deutschlands wiederholt mit der Frage zu befassen hatte, wie diejenigen Beamten – amtsangemessen – besoldet werden könnten, die im Beitrittsgebiet von ihrer erstmaligen Ernennung an beschäftigt werden. Die Lösung der Problemstellung wurde zunächst mit der aufgrund des § 73 BBesG ermöglichten Absenkung der Dienstbezüge angegangen. Die Verordnungsermächtigung in § 73 BBesG erstreckt sich allerdings u.a. auch darauf, die Besoldung entsprechend den allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen und ihrer Entwicklung in dem Beitrittsgebiet abweichend vom Bundesbesoldungsgesetz festzusetzen und regelmäßig anzupassen. Die Dienstbezüge der im Beitrittsgebiet davon betroffenen Beamten, Richter und Soldaten wurden dementsprechend schrittweise erhöht. Der maßgebliche Vomhundertsatz betrug ab 1. Juli 1991 zunächst 60, wurde in der Folgezeit regelmäßig erhöht und belief sich ab 1. Januar 2002 auf 90, ab 1. Januar 2003 auf 91 und ab 1. Januar 2004 auf 92,5 der Besoldung, welche die in den "alten" Bundesländern beschäftigten Beamten erhielten.
Der Bund als damals alleiniger Besoldungsgesetzgeber war also in der Zeit ab dem Jahr 1990 mehrfach genötigt, sich mit der Amtsangemessenheit der Besoldung zu befassen. Die Festlegung der Besoldungshöhe für in den Beitrittsgebieten verwendete Besoldungsempfänger setzte notwendigerweise eine Bewertung der bislang im Übrigen gewährten Alimentation hinsichtlich ihrer Amtsangemessenheit voraus. Der Besoldungsgesetzgeber gab, indem er diese als Bezugspunkt festsetzte, zu erkennen, dass er die im bisherigen Bundesgebiet gewährte Alimentation für amtsangemessen ansah, angesichts der ausdrücklich in Bezug genommenen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse im Beitrittsgebiet dort jedoch Abschläge für (amts-)angemessen erachtete. Der Besoldungsgesetzgeber ging keineswegs von einer Überalimentation der im bisherigen Bundesgebiet beschäftigten Besoldungsempfänger aus, die gegebenenfalls Abschläge gegenüber neu beschäftigten Beamten, Soldaten und Richtern im Beitrittsgebiet hätte rechtfertigen können. Dies belegen die gleichzeitig vorgenommenen deutlichen linearen Einkommenserhöhungen durch die Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetze der Jahre 1991, 1992 und 1993. Sie betrugen 6,0 v.H., 5,4 v.H. und 3,0 v.H. Diesen Befund teilt in der Sache auch das Bundesverfassungsgericht, das für die Jahre 1978 bis 1996 jedenfalls eine Überalimentation nicht hat erkennen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/91 u.a. –, BVerfGE 99, 300 (319 f.), und juris Rn. 51; an diese Bewertung anschließend OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2007 – 21 A 1634/05 –, NWVBl. 2007, 474 (475), und juris Rn. 38; zum Ganzen siehe Senatsurteil vom 10. September 2007 – 1 A 4955/05 –, DVBl. 2007, 1297 (1302) = NWVBl. 2007, 478 (481 f.), und juris Rn. 109 ff.
Die vom Bundesverfassungsgericht gewählte Formulierung einer mangelnden "Überalimentation" deutet vom allgemeinen Sprachgebrauch her darauf hin, dass lediglich diejenige Alimentation gewährt wurde, die verfassungsrechtlich geboten ist, d.h. es wurde kein (ins Gewicht fallendes) zusätzliches "Polster" gewährt, welches darüber hinaus ginge. Der Zusammenhang der genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts und die Logik dieser Entscheidung stützen diese Sichtweise: Dort hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass die Besoldung für Beamte mit mehr als zwei Kindern nicht mehr amtsangemessen und damit verfassungswidrig war. Im Falle eines (verfassungsrechtlich zulässigen) noch vorhandenen Spielraums mit der Möglichkeit einer weiteren Absenkung der Besoldung wäre das Gericht nicht zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Alimentation kinderreicher Beamter und demzufolge auch nicht zum Erlass der Vollstreckungsanordnung gelangt.
So auch Wolff, Der Kerngehalt des Alimentationsgrundsatzes als absolute Grenze für den Besoldungsgesetzgeber, ZBR 2003, 305 (307).
Im Übrigen eignet sich das Jahr 1991 auch insoweit als Ausgangspunkt der vorstehenden Betrachtung zur Einordnung des Niveaus der Alimentation, weil schon angesichts der enormen finanziellen Lasten im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung Deutschlands nicht davon ausgegangen werden kann, dass die insoweit stark belastete öffentliche Hand eine Überalimentation der Beamten verantwortet hätte.
Das für die Zeit bis 2003 festgestellte Fehlen einer Überalimentierung ist auch für das Jahr 2005 anzunehmen: Gerade angesichts der vorgenommenen Kürzungen im Besoldungsbereich bei gleichzeitigen Einkommenserhöhungen für die den aktiven Beamten vergleichbaren Angestellten (bzw. Arbeitnehmer nach der zwischenzeitlich erfolgten Abschaffung der Unterscheidung zwischen Arbeitern und Angestellten im Tarifrecht) innerhalb und außerhalb des öffentlichen Dienstes
– dazu siehe Senatsbeschlüsse vom 9. Juli 2009 – 1 A 373/08 –, juris Rn. 336 ff., – 1 A 1416/08 –, juris Rn. 318 ff., – 1 A 1695/08 –, juris Rn. 309 ff., 1 A 1525/08 –, juris Rn. 332 ff., jeweils bezogen auf die Situation in Nordrhein-Westfalen, die jedoch tendenziell derjenigen im Bund entspricht, vgl. Statistisches Jahrbuch 2006 für die Bundesrepublik Deutschland, S. 521 und 533, zumal die Besoldung im hier in Rede stehenden Kalenderjahr, abgesehen von der Weihnachtszuwendung und dem Urlaubsgeld, für Bundes- und Landesbeamte einheitlich geregelt war –
kann – wie auch schon für 2004, vgl. das Urteil des Senats vom heutigen Tage im Parallelverfahren 1 A 3531/06 – für 2005 erst recht keine Überalimentation angenommen werden.
Wurden die aktiven Beamten und Richter jedoch nicht – zumindest nicht klar feststellbar – über das verfassungsrechtlich gebotene Mindestmaß hinausgehend alimentiert, dann indiziert dieser Befund Entsprechendes auch für die Versorgungsempfänger. Denn Besoldung und Versorgung bilden rechtlich eine Einheit; sie sind Teilelemente des einheitlichen Tatbestands der Alimentation. Wie schon ausgeführt, ist der Dienstherr gehalten, den angemessenen Unterhalt des Beamten lebenslang zu garantieren. Dieser Verpflichtung kommt er durch Bereitstellung einer Vollversorgung nach. Diese orientiert sich – unter Wahrung des Leistungsprinzips und Anerkennung aller Beförderungen – an dem letzten innegehabten Amt in der aktiven Zeit als Beamter. Insbesondere dadurch kommt die rechtliche Einheit von Besoldung und Versorgung deutlich zum Ausdruck. Die Versorgungsbezüge unterscheiden sich von den Bezügen des aktiven Beamten nur dadurch, dass der Gesetzgeber im Rahmen einer typisierenden Betrachtungsweise davon ausgeht, dass der finanzielle Bedarf des Ruhestandsbeamten regelmäßig geringer ist als derjenige des aktiven Beamten.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. März 2007 – 2 BvL 11/04 –, BVerfGE 117, 372 (389 f.), und juris Rn. 60, sowie Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfGE 114, 258 (298), und juris Rn. 143 f.; siehe auch Vogelgesang, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Entwicklung des öffentlichen Dienstrechts, insbesondere bezüglich der Kürzungen im Besoldungs- und Versorgungsbereich, ZTR 2007, 11 (14).
Angesichts der Einheit von Besoldung und Versorgung setzt sich das Alimentationsniveau der aktiven Beamten somit (grundsätzlich) im Ruhestand fort. Waren die aktiven Beamten, von deren Besoldung die Versorgungsempfänger ihre Versorgung – abgesehen von der individuell zu bemessenden ruhegehaltfähigen Dienstzeit – im Wesentlichen ableiten, nicht überalimentiert, sondern gerade eben amtsangemessen alimentiert, so fehlt prinzipiell auch ein Anhalt, für die Versorgungsempfänger eine abweichende Bewertung vorzunehmen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass deren Bezüge nach näherer Maßgabe des Ruhegehaltssatzes ohnehin im deutlichen Umfang gegenüber den Dienstbezügen abgesenkt werden, und zwar (mindestens) früher um 25 v.H. und jetzt um 28,25 v.H.
(2) Dieses Ergebnis wird durch Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Alimentierung der Versorgungsempfänger nicht in Frage gestellt. Dem Urteil vom 27. September 2005 lässt sich nicht mit der erforderlichen Deutlichkeit eine Aussage dazu entnehmen, ob die Versorgungsempfänger über das verfassungsrechtlich gebotene Mindestmaß hinaus alimentiert wurden oder nicht. Die vom Verfassungsgericht gewählte Formulierung, nach der sich die – im dortigen Verfahren streitige – Verringerung des Versorgungsniveaus "aber noch in den Grenzen des gesetzgeberischen Beurteilungsspielraums" hielt,
BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfGE 114, 258 (291), und juris Rn. 120; zu dieser Entscheidung siehe Hebeler, Die Rechtfertigung von Sparbemühungen im Beamtenversorgungsrecht, NVwZ 2006, 1254 ff., Summer, Die gekappte Alimentation beim Eintritt in den Ruhestand, ZBR 2006, 337 ff., Wolff, Der verfassungsrechtliche Rahmen des Alimentationsprinzips für Versorgungsabsenkungen, ZBR 2005, 361 ff., und Wederhake, Absenkung von Beamtenpensionen, PersR 2006, 150 ff.,
könnte allerdings eher dahingehend gedeutet werden, dass die unterste Grenze der amtsangemessenen Alimentation – jedenfalls nahezu – erreicht war.
Den abschließenden Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in einem Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2003 kann ebenfalls nicht entnommen werden, dass die Verfassungsrichter von einer Überalimentation der Versorgungsempfänger ausgegangen wären. Zwar heißt es dort: "Wesentlich ist vielmehr allein, dass der Gesetzgeber seiner Alimentationspflicht in angemessenem Maße nachkommt. Bewegt er sich nicht an der untersten Grenze, so kann er den unterschiedlichen Finanzbedarf von aktiven und pensionierten Beamten innerhalb des von der Alimentationspflicht und des allgemeinen Gleichheitssatzes gezogenen Rahmens selbst definieren."
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats – 2 BvL 19/02 –, ZBR 2004, 47 (49), und juris Rn. 19.
Das Bundesverfassungsgericht hat in dem Beschluss aber keine Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Alimentierung der Versorgungsempfänger vorgenommen. Dies war in der Entscheidung auch gar nicht erforderlich, da es die Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG mangels hinreichender Darlegung bereits für unzulässig gehalten hat. In diesem Kontext der mangelnden Darlegung sind auch die oben zitierten Sätze zu sehen. Zudem äußert das Bundesverfassungsgericht mit der vorstehend zitierten Textpassage lediglich einen abstrakten, allgemeinen Rechtssatz, der losgelöst ist von der konkreten Frage nach dem Vorliegen einer etwaigen Überalimentierung der Versorgungsempfänger.
In ähnlicher Weise ist auch der Nichtannahmebeschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Juni 2006 nicht ergiebig für die Beantwortung der Frage nach dem Vorliegen einer etwaigen Überalimentation. Dieser Entscheidung kann nicht entnommen werden, dass das Verfassungsgericht bei einem Versorgungsabschlag von – dort in Rede stehenden – 3,6 v.H. die Untergrenze der amtsangemessenen Alimentation noch nicht erreicht ansieht und eine Überalimentation vorgelegen hätte. Denn dort geht es zum einen um die Alimentation der (besonderen) Gruppe der vorzeitig zur Ruhe gesetzten Beamten. Zum anderen betont das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung allein, dass der Beschwerdeführer nicht dargelegt habe, dass der Abschlag dazu führe, dass die Untergrenze der amtsangemessenen Alimentation unterschritten werde.
Vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 20. Juni 2006 – 2 BvR 361/03 –, ZBR 2006, 342 (344), und juris Rn. 24.
Weitergehende Ausführungen, insbesondere eine eigenständige (Voll-)Prüfung der Amtsangemessenheit der Alimentation, sind der Entscheidung nicht zu entnehmen.
(3) Schließlich erlaubt ein Vergleich der Höhe der Versorgungsbezüge mit der Höhe der Renten schon vom Ansatz her keine zielführenden Schlussfolgerungen auf das Vorliegen einer etwaigen Überalimentation der Versorgungsempfänger. Amtsangemessene Alimentation ist ein relativer Maßstabsbegriff, der in externer Hinsicht aus dem Verhältnis der maßgeblichen Besoldung bzw. Versorgung zur gesamtwirtschaftlichen Lage, zur Preisentwicklung und vor allem zur Einkommensentwicklung der Vergleichsgruppen außerhalb der Beamtenschaft bestimmt wird. Die Problematik besteht darin, dass den Versorgungsempfängern keine adäquate Vergleichsgruppe gegenübersteht. Grundsätzlich sind die Pensionäre zwar zu der Gruppe der Rentner in Beziehung zu setzen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfGE 114, 258 (294), und juris Rn. 130.
Dies führt aber – anders als der Vergleich der aktiven Beamten mit ähnlich qualifizierten und in ähnlicher Position tätigen Angestellten innerhalb und außerhalb des öffentlichen Dienstes – aus mehreren Gründen nicht zu sicheren Erkenntnissen. So kann aus dem Umstand, dass die durchschnittliche monatliche Höhe der Versorgungsbezüge eines pensionierten Bundesbeamten höher ausfällt als die durchschnittliche monatliche Sozialrente,
vgl. dazu Westerhoff, Sparmaßnahmen bei den Beamten und die Sanierung der öffentlichen Haushalte, ZBR 2009, 222 (232),
eine Überalimentierung der Versorgungsempfänger nicht hergeleitet werden. Denn abgesehen von der (im hier in Rede stehenden Jahr) unterschiedlichen Besteuerung der Pensionen und der Renten hat die Pension im Gegensatz zur Rente nicht nur eine, sondern zwei Funktionen (Bifunktionalität der Pension): Sie dient der Vollversorgung des Ruhestandsbeamten und erfüllt damit sowohl die Funktion der gesetzlichen Sozialrente als auch die der betrieblichen Altersrente, welche eine vom Bundesverfassungsgericht für namhaft gehaltene Anzahl von Rentnern noch neben ihrer gesetzlichen Sozialrente bezieht. Das erklärt, warum zwischen dem Leistungsniveau der Beamtenversorgung und dem der gesetzlichen Rentenversicherung eine deutliche Spanne im Sinne eines Abstandsgebots liegen muss.
Vgl. Pechstein, Die Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs für das Versorgungsänderungsgesetz 2001, ZBR 2002, 1 (2); siehe auch Lenze, Wie sicher sind verfassungsrechtlich die Pensionen?, NVwZ 2006, 1129 (1232).
Allein dieser Umstand erschwert bereits einen Vergleich der Versorgungsbezüge mit den Sozialrenten der gesetzlich Versicherten. Unerheblich ist dabei, dass längst nicht alle Rentner zusätzliche Einkünfte aus einer betrieblichen Alterssicherung haben.
Hinzu kommt, dass die Gruppe der Rentner sehr inhomogen ist: So kommt der gegenüber der Durchschnittspension deutlich niedrigere durchschnittliche Rentenbetrag gerade dadurch zustande, dass in ihn die (niedrigen) Renten der großen Zahl gering qualifizierter Beschäftigter und sogar ungelernter Kräfte einfließen. Insofern sind die Rentner nicht als Vergleichsgruppe zur Beantwortung der Frage nach dem Vorliegen einer Überalimentation geeignet, da diese Gruppe – jedenfalls als Ganzes – nicht mit den in der Regel weitaus höher qualifizierten ehemaligen Beamten, insbesondere nicht mit denen des gehobenen und höheren Dienstes, verglichen werden kann. Konkretes Vergleichsmaterial mit Blick (allein) auf die Renten der vergleichbar qualifizierten Angestellten steht hingegen – soweit ersichtlich – nicht zur Verfügung.
Schließlich scheitert im gegebenen Zusammenhang ein Vergleich der Renten mit den Versorgungsbezügen auch daran, dass einer der für die Bestimmung der Rentenhöhe maßgeblichen Faktoren sich nach der Entwicklung der rentenversicherungspflichtigen Durchschnittsgehälter bemisst (aktueller Rentenwert). In diesen Durchschnittswert fließen u.a. neben den Gehältern Geringqualifizierter auch die Gehälter derjenigen Beschäftigten ein, die sich noch in der Ausbildung befinden bzw. am Anfang ihrer beruflichen Karriere stehen und dementsprechend verhältnismäßig geringe Einkünfte erzielen. Hingegen bemisst sich die Pension nach dem letzten innegehabten Amt; das ist das Amt, welches der Beamte in der Regel am Ende seiner beruflichen Karriere nach der einen oder anderen Beförderung innehatte. Zudem haben Versorgungsempfänger – wenn sie nicht deutlich vor Erreichen der gesetzlichen Altersstufe in den Ruhestand treten – innerhalb ihrer Besoldungsgruppe regelmäßig die höchste Dienstaltersstufe erreicht, was sich ebenfalls auf die Höhe der Versorgungsbezüge auswirkt.
bb) Auch wenn nach alledem eine Überalimentierung der Versorgungsempfänger zum hier maßgeblichen Zeitpunkt nicht festgestellt werden kann, ist die mit der Einführung des Bundessonderzahlungsgesetzes bewirkte Absenkung des Versorgungsniveaus gleichwohl gerechtfertigt, weil dafür sachliche, gemessen am verfassungsrechtlichen Gewährleistungsgehalt des Alimentationsprinzips tragfähige Gründe vorliegen.
In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass fiskalische Erwägungen, d.h. Sparmaßnahmen lediglich zum Zwecke der Konsolidierung des (Bundes-)Haushaltes, eine Absenkung der Versorgung alleine nicht zu rechtfertigen vermögen. Hinzu kommen muss ein systemimmanenter Grund.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfGE 114, 258 (291), und juris Rn. 122; Beschluss vom 30. September 1987 – 2 BvR 933/82 –, BVerfGE 76, 256 (311), und juris Rn. 109; VG Frankfurt, Beschluss vom 11. November 2005 – 9 E 4577/03 –, juris Rn. 21; Vogelgesang, ZTR 2007, 11 (14); anders – d.h. die Haushaltsentlastung als sachlichen Grund ansehend – wohl VG München, Urteil vom 16. April 2007 – M 5 K 06.421 –, juris Rn. 16, und VG Augsburg, Urteil vom 12. Januar 2006 – Au 2 K 05.153 –, juris Rn. 10.
Da für die Kürzung des Weihnachtsgeldes der pensionierten Bundesbeamten zwei Vorschriften von maßgeblicher Bedeutung sind – § 4 BSZG und § 4a BSZG –, bedarf es hinsichtlich beider Normen jeweils eines verfassungsrechtlich tragfähigen Grundes.
(1) Die durch § 4 BSZG geregelte Absenkung der Sonderzahlung auf nur noch 4,17 v.H. der Versorgungsbezüge für das Kalenderjahr ist durch einen verfassungsrechtlich zulässigen sachlichen Grund gerechtfertigt.
(a) Ein solcher ist hier zwar nicht darin zu sehen, dass die mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2004 erlassenen Maßnahmen alle Betroffenen in annähernd gleicher Weise belasten würden. Denn eine solche Belastungsgleichheit ist hier nicht feststellbar, obgleich der Gesetzgeber einen solchen Eindruck zu vermitteln versucht. Das Bundessonderzahlungsgesetz wurde – zunächst noch ohne § 4a BSZG – durch Art. 1 des Haushaltsbegleitgesetzes 2004 zum 1. Januar 2004 erlassen. Das Haushaltsbegleitgesetz enthält eine Reihe von Maßnahmen zur Konsolidierung des Haushalts und zur nachhaltigen Begrenzung der konsumtiven Staatsausgaben (BT-Drucks. 15/1502), z.B. Vorziehen der dritten Stufe der Steuerreform von 2005 auf 2004, Wegfall der Eigenheimzulage und der Wohnungsbauprämie für Neufälle ab 2004, Absenkung der Entfernungspauschale, Abschmelzung des Haushaltsfreibetrages bereits ab 2004, Reduzierung der allgemeinen Bundeszuschüsse zur Rentenversicherung um jährlich 2 Mrd. Euro sowie die hier in Rede stehende Begrenzung des Weihnachtsgeldes auf 4,17 v.H. der jährlichen Versorgungsbezüge bei Versorgungsempfängern des Bundes sowie auf 5 v.H. der Jahresbezüge bei aktiven Beamten, Richtern und Soldaten des Bundes. Die Bundesregierung ging in der Gesetzesbegründung angesichts der seit fast drei Jahren anhaltenden Stagnation der deutschen Wirtschaft und der stark gestiegenen Arbeitslosigkeit von einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts aus; das Staatsdefizit werde – so die prognostische Einschätzung zum damaligen Zeitpunkt – voraussichtlich rund 3,5 v.H. betragen; auch in 2004 drohe eine deutliche Verfehlung des Maastricht-Defizitkriteriums, wenn nicht gegengesteuert werde. Im Finanzplanungszeitraum 2003-2007 sei der Bund von enormen Steuermindereinnahmen und Mehrausgaben für den Arbeitsmarkt betroffen. Im Jahr 2003 könne sich die veranschlagte Neuverschuldung des Bundes von 18,9 Mrd. Euro daher nahezu verdoppeln. Ausgehend von diesem Niveau und ohne hinreichende Konsolidierungsmaßnahmen würde die Neuverschuldung in den nächsten Jahren kaum sinken und die Kreditobergrenze gemäß Art. 115 GG weiterhin überschritten. Dies sei aus Verfassungsgründen und unter dem Gesichtspunkt der Generationengerechtigkeit inakzeptabel (BT-Drucks. 15/1502, S. 16).
Angesichts dieses Befundes sah sich die Regierung zum Gegensteuern veranlasst, um die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu überwinden. Auf den ersten Blick scheint es, als ob – anders als beispielsweise bei der erstmals 2003 erfolgten Kürzung der Weihnachtszuwendung im Land Nordrhein-Westfalen,
dazu siehe Senatsbeschlüsse vom 9. Juli 2009 – 1 A 373/08, 1 A 1416/08, 1 A 1695/08 und 1 A 1525/08 –, allesamt in juris veröffentlicht –
die Beamten, Richter, Soldaten und Versorgungsempfänger nicht als exklusive Gruppe zur Haushaltskonsolidierung herausgegriffen und somit nicht als einzige belastet worden wären. Dementsprechend hat die Bundesregierung in ihrem Gesetzentwurf nach einer Aufzählung und Kurzbeschreibung verschiedener Kürzungsmaßnahmen, die sich nicht ausschließlich an Beamte und Versorgungsempfänger richteten, formuliert: "Auch Beamte, Richter, Soldaten und Versorgungsempfänger müssen ihren Beitrag erbringen, um den Staat wieder auf eine solide finanzielle Basis zu stellen" (BT-Drucks. 15/1502, S. 17, Hervorhebung vom Senat). Die hervorgehobene Formulierung verschleiert indes, dass die genannten Personengruppen durch die Gesamtheit der getroffenen Maßnahmen aufgrund der nur für sie geltenden Besoldungs- bzw. Versorgungskürzung durch die verringerte Weihnachtszuwendung – neben den übrigen Bevölkerungsgruppen – zusätzlich betroffen und belastet waren. Denn die anderen mit dem Haushaltsbegleitgesetz beschlossenen Maßnahmen wie z.B. der Wegfall der Eigenheimzulage und der Wohnungsbauprämie für Neufälle ab 2004, die Absenkung der Entfernungspauschale oder die Abschmelzung des Haushaltsfreibetrages betrafen schließlich u.a. ebenfalls die Beamten, Richter, Soldaten und – abgesehen vom Wegfall der Entfernungspauschale – die Versorgungsempfänger. Das Maßnahmenpaket des Haushaltsbegleitgesetzes 2004 führte daher nicht dazu, dass alle in annähernd gleicher Weise den "Gürtel enger schnallen" mussten.
(b) Auch eine weitere vom Gesetzgeber in den Gesetzesmaterialien ausdrücklich angegebene Erwägung kommt nicht als verfassungsrechtlich tragfähiger Grund für die Absenkung der Weihnachtszuwendung bei den Versorgungsempfängern in Betracht. In der Begründung der Bundesregierung zum Bundessonderzahlungsgesetz heißt es: "Für eine zusätzliche leistungsbezogene Besoldung werden Mittel in Höhe eines Teils der Sonderzuwendungen zur Verfügung gestellt. Die Neugestaltung der Sonderzahlung wird trotz der notwendigen Einsparmaßnahmen zugleich genutzt, um den Umbau des Bezahlungssystems zu einer stärkeren Leistungsorientierung voranzubringen" (BT-Drucks. 15/1502, S. 24). Hierdurch hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass zumindest ein Teil der eingesparten Sonderzahlung (wenn auch nicht differenziert nach den Sonderzahlungen für die aktiven Beamten einerseits und für die Versorgungsempfänger andererseits) weiterhin für Besoldungszwecke genutzt werden soll, mithin eine Umverteilung innerhalb des Besoldungssystems angestrebt wird. Allerdings ist hierbei zu beachten, dass diese Erwägung möglicherweise allenfalls die Kürzung der Sonderzuwendung bei den aktiven Beamten (zumindest teilweise) in systemimmanenter Weise rechtfertigen könnte (was vorliegend dahingestellt bleiben kann), nicht hingegen diejenige bei den Versorgungsempfängern. Das Bundesverfassungsgericht hat klargestellt, dass bei einer Versorgungsabsenkung zu den finanziellen Erwägungen in aller Regel weitere Gründe hinzukommen müssen, die im Bereich des Systems der Altersversorgung liegen und die Kürzung von Versorgungsbezügen als sachlich gerechtfertigt erscheinen lassen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfGE 114, 258 (291), und juris Rn. 122 m.w.N.
Von einer leistungsbezogenen Bezahlung können die Versorgungsempfänger als aus dem aktiven Dienst Ausgeschiedene naturgemäß aber nicht (mehr) profitieren.
(c) Ein sachlicher Grund für die Kürzung des Versorgungsniveaus aufgrund des § 4 BSZG ist aber in dem Anstieg der Versorgungslasten zu sehen. In der Begründung zu § 4 BSZG rechtfertigt die Bundesregierung die Kürzung des Weihnachtsgeldes u.a. damit, dass bei dem Versorgungssystem des öffentlichen Dienstes ebenso wie bei anderen Alterssicherungssystemen mit einem deutlichen Anstieg der Ausgaben zu rechnen sei (BT-Drucks. 15/1502, S. 25); hierbei verweist sie auf ihren Zweiten Versorgungsbericht (BT-Drucks. 14/7220). Somit sind auch die dort genannten Erwägungen vorliegend zu berücksichtigen. Der Zweite Versorgungsbericht der Bundesregierung geht von einem kontinuierlichen Anstieg der Versorgungsausgaben der Gebietskörperschaften aus, welcher im Wesentlichen durch die Zunahme der Zahl der Versorgungsempfänger bedingt sei, welche vor allem auf die vermehrten Personaleinstellungen in den 60er und 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts und außerdem auf demographische Faktoren wie die verlängerte Lebenserwartung und das frühe Renteneintrittsalter zurückzuführen sei (BT-Drucks. 14/7220, S. 131); hinzu kämen Ausgabensteigerungen aufgrund des Gesamtversorgungssystems (BT-Drucks. 14/7220, S. 86).
Der Anstieg der Versorgungslasten ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geeignet, Absenkungen im Versorgungsbereich zu rechtfertigen. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit ausgeführt: Die steigenden Versorgungslasten seien jedenfalls auch auf die gestiegene durchschnittliche Lebenserwartung sowie die hohe Zahl der Frühpensionierungen und damit auf die verlängerte Laufzeit der Versorgungsleistungen zurückzuführen. Die Kosten, die durch den Anstieg der durchschnittlichen Lebenserwartung und die Frühpensionierungen verursacht würden, entstünden im System der Beamtenversorgung selbst und nicht durch steigende Anforderungen, die die Allgemeinheit an den Staat und den Beamtenapparat stelle. Gleichzeitig kämen die erhöhten Aufwendungen für die Altersversorgung der Beamtenschaft in spezifischer Weise zugute. So könne schließlich jeder Beamte in die Situation einer vorzeitigen Pensionierung kommen. Auch profitierten ausschließlich die Beamten und nicht die Allgemeinheit davon, dass sich die Bezugsdauer der Versorgungsbezüge durch die steigende Lebenserwartung immer weiter verlängere.
Vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 24. September 2007 – 2 BvR 1673/03 u.a. –, ZBR 2007, 411 (414), und juris Rn. 43.
Diese vom Bundesverfassungsgericht angeführten Gesichtspunkte lassen es auch nach Ansicht des Senats vor dem drohenden gesamtwirtschaftlichen Trend einer eines Tages nicht mehr bezahlbaren Versorgung als sachlich gerechtfertigt erscheinen, die Beamtenschaft einschließlich der Versorgungsempfänger durch die Verminderung der Sonderzahlung an den steigenden Kosten der Versorgung zu beteiligen.
Dies steht nicht im Widerspruch zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 27. September 2005. Auch dort hatte das Gericht ausgeführt, dass die durch das Anwachsen des Versorgungszeitraums bedingten Mehrkosten grundsätzlich keine sachfremden Erwägungen im Zusammenhang mit der Absenkung des Besoldungs- und Versorgungsniveaus seien. Es hatte diese Gesichtspunkte im dortigen Verfahren sodann nur deshalb nicht als Rechtfertigungsgrund anerkannt, weil sie die Beamtenschaft insgesamt betreffen und daher keinen spezifischen Bezug nur zum System der Altersversorgung aufweisen, so dass deshalb mit dieser Begründung die dort in Rede stehende Inanspruchnahme allein der Versorgungsempfänger nicht gerechtfertigt werden konnte (Hervorhebung vom Senat).
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfGE 114, 258 (292), und juris Rn. 125.
Die Kürzung der Weihnachtszuwendung ist indes nicht nur für die Versorgungsempfänger (§ 4 BSZG), sondern auch – in etwas geringerem Maße – für die aktiven Beamten (§ 2 BSZG) erfolgt. Zwar hat der Gesetzgeber den Anstieg der Versorgungsausgaben explizit nur als Rechtfertigungsgrund für die (im Verhältnis zu den Aktiven stärkere) Kürzung der Sonderzahlung bei den Versorgungsempfängern angegeben (BT-Drucks. 15/1502, S. 25). Das bedeutet jedoch nicht, dass diese Erwägung betreffend die Kürzung der Sonderzuwendung bei den aktiven Beamten als sachlicher Grund (für die Kürzung dem Grunde nach) ausschiede. Als sachlicher Grund kommen nämlich nicht nur die Erwägungen in Betracht, die der Gesetzgeber ausdrücklich anstellt, sondern alle – auch darüber hinausgehenden – ersichtlichen Gründe.
(d) Die Regelung, wonach die Kürzung der Weihnachtszuwendung bei den Versorgungsempfängern – im prozentualen Bereich – stärker ausfiel als bei den aktiven Beamten, hat ebenfalls vor Art. 33 Abs. 5 GG Bestand. Eine stärkere Belastung der Versorgungsempfänger ergab sich zum einen daraus, dass deren Anspruch auf Gewährung einer Sonderzahlung gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 BSZG im hier maßgeblichen Kalenderjahr 4,17 v.H. der Versorgungsbezüge für das Kalenderjahr betrug; hingegen hatten die aktiven Beamten einen Anspruch auf Sonderzahlung in Höhe von 5 v.H. der für das Kalenderjahr zustehenden Bezüge (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BSZG). Zum anderen wurde die Sonderzahlung ausschließlich der Versorgungsempfänger nach § 4a BSZG weiter gemindert; einen entsprechenden zusätzlichen Abzug auch bei der Sonderzahlung der aktiven Beamten sah das Bundessonderzahlungsgesetz hingegen nicht vor.
Diese in gewissem Maße ungleiche Behandlung der Versorgungsempfänger und der aktiven Beamten rechtfertigt sich im Rahmen des Art. 33 Abs. 5 GG daraus, dass die Pensionäre gegenüber den Aktiven eine größere Nähe zu den Versorgungslasten aufweisen, da sie bereits ihre Versorgung beziehen. Zudem beinhaltet – wie oben bereits im Rahmen der Prüfung des Art. 3 Abs. 1 GG erwähnt – die Weihnachtszuwendung im Allgemeinen (auch) Elemente der Anerkennung und Prämie für die im abgelaufenen Jahr geleisteten treuen Dienste der aktiv Beschäftigten. Da der Dienstherr die Alimentation auch von dem Nutzen, den das Beamtenrechtsverhältnis – abstrakt gesehen – aktuell für ihn besitzt, abhängig machen kann, ist eine geringere Zuwendung an die nicht mehr im aktiven Beamtenverhältnis stehenden Pensionäre legitim.
Vgl. in diesem Zusammenhang Wolff, Der verfassungsrechtliche Rahmen des Alimentationsprinzips für Versorgungsabsenkungen, ZBR 2005, 361 (363).
Dass gerade die stärkere Belastung der Versorgungsempfänger nicht mehr durch Sachgründe gerechtfertigt war und deswegen zu einer verfassungswidrigen Unteralimentation führte, kann nach allem nicht zugrundegelegt werden.
(2) Für die zusätzliche Minderung der Sonderzahlung für Pensionäre aufgrund der Vorschrift des § 4a BSZG liegt ebenfalls ein verfassungsrechtlich tragfähiger Grund vor, nämlich derjenige der wirkungsgleichen Übertragung von Einschnitten im Rentenbereich auf die Beamtenversorgung.
Zur Vereinbarkeit des § 4a BSZG mit verfassungsrechtlichen Vorgaben siehe auch VG München, Urteil vom 16. April 2007 – M 5 K 06.421 –, juris Rn. 16 ff.
§ 4a BSZG wurde durch das Gesetz zur wirkungsgleichen Übertragung von Regelungen der sozialen Pflegeversicherung in das Dienstrecht und zur Änderung sonstiger dienstrechtlicher Vorschriften vom 4. November 2004 (BGBl. I, S. 2686) in das Bundessonderzahlungsgesetz eingefügt. Dem lag folgende Erwägung des Gesetzgebers zugrunde (BT-Drucks. 15/3444, S. 4): Der Beitrag zur sozialen Pflegeversicherung, der bisher je zur Hälfte von den Rentnern sowie von der gesetzlichen Rentenversicherung gezahlt wurde, sei aufgrund des Zweiten Buches zur Änderung des Sechsten Buches Sozialgesetzbuch seit dem 1. April 2004 in voller Höhe von 1,7 v.H. von den Rentnern zu tragen. Der Wegfall der Beteiligung der Rentenversicherung am Pflegeversicherungsbeitrag solle daher ab 1. April 2004 wirkungs- und zeitgleich auf die Versorgungsempfänger des Bundes übertragen werden. Diese hätten bisher einen Beitrag zur privaten Pflegeversicherung geleistet, der dem von den Rentnern getragenen hälftigen Beitrag zur sozialen Pflegeversicherung entspreche. Die Pflegekosten würden den Versorgungsempfängern von der privaten Pflegeversicherung und im Wege der Beihilfe von ihren Dienstherren erstattet. Die heutigen Versorgungsempfänger hätten während ihrer aktiven Dienstzeit ebenso wie die heutigen Rentner regelmäßig nicht oder nur kurze Zeit eigene Beiträge zur Finanzierung der Pflegeleistungen geleistet. Es sei daher geboten, dass sich Versorgungsempfänger ab 1. April 2004 in gleichem Maße wie Rentner an der Finanzierung der Pflegeleistungen beteiligten. Der Wegfall der Beteiligung der Rentenversicherung am Pflegeversicherungsbeitrag werde damit wirkungsgleich auf die Versorgungsempfänger übertragen. Die Reduzierung der Versorgungsbezüge führe zu einer entsprechenden Entlastung des Bundeshaushalts, aus dem auch die Versorgungsausgaben und Beihilfen zu den Pflegekosten der Versorgungsempfänger des Bundes geleistet würden.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Anpassungen an das System der gesetzlichen Rentenversicherung zur Rechtfertigung von Kürzungen im Versorgungsbereich zulässig, soweit dies mit den strukturellen Unterschieden der Versorgungssysteme vereinbar ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfGE 114, 258 (294), und juris Rn. 131 f.
Ein wesentlicher Unterschied der gesetzlichen Rentenversicherung gegenüber der beamtenrechtlichen Altersversorgung besteht darin, dass die Sozialrente als Grundversorgung durch Zusatzleistungen ergänzt wird. Die Beamtenversorgung umfasst hingegen als Vollversorgung sowohl die Grund- als auch die Zusatzversorgung, wie sie durch die betriebliche Altersvorsorge erfolgt.
Derartige strukturelle Unterschiede der Versorgungssysteme stehen der wirkungsgleichen Übertragung hier aber nicht entgegen. Im Gegenteil, vorliegend gibt es sogar weitgehende Parallelen zwischen der gesetzlichen Pflegeversicherung und derjenigen der Beamten und Versorgungsempfänger. In beiden Fällen handelt es sich um Pflichtversicherungen für die Betroffenen und wurden die Beiträge bislang teilweise von den Rentnern bzw. Versorgungsempfängern und zum anderen Teil von der gesetzlichen Rentenversicherung bzw. dem Dienstherrn übernommen, der zwar keine Einzahlungen vornahm, aber im Wege der Beihilfe zu Pflegekosten faktisch seinen Beitrag leistete.
Zwar ist die hier vorgenommene Übertragung (zumindest auch) fiskalisch motiviert. Dies kommt in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck, wonach die Reduzierung der Sonderzahlung aufgrund dieser Übertragung zu einer "entsprechenden Entlastung des Bundeshaushalts" führt. Der Gesetzgeber belässt es jedoch nicht bei dieser Erwägung. Er führt vielmehr weiter aus, dass gerade aus dem künftig entlasteten Bundeshaushalt die Versorgungsausgaben und Beihilfen zu den Pflegekosten der Versorgungsempfänger des Bundes geleistet würden (BT-Drucks. 15/3444, S. 4). Daher liegt es sogar nahe, hierin – zusätzlich zu dem vom Bundesverfassungsgericht für eine Versorgungsabsenkung akzeptierten Grund der wirkungsgleichen Übertragung von Einschnitten im Rentenbereich auf die Beamtenversorgung – einen sog. systemimmanenten Grund zu sehen: Bedingt durch die Entlastung des Bundeshaushalts können die Versorgungsausgaben insgesamt und speziell das Beihilfesystem im Bereich der Pflegekosten weiterhin aufrecht erhalten bleiben, ohne dass gravierende Leistungseinschnitte im Beihilfebereich erforderlich wären.
(3) Das hier aufgezeigte Vorliegen sachlicher Gründe rechtfertigt freilich nicht jegliche Absenkungen im Versorgungsbereich. Die allgemeine Festlegung einer aus Verfassungsgründen gebotenen numerischen Untergrenze der Beamtenpension (gemessen am zuletzt innegehabten Amt) ist zwar nicht möglich. Das Bundesverfassungsgericht sieht aber die Wahrung eines hinreichenden Abstandes zur Mindestversorgung als absolute Untergrenze an, die bei einer Absenkung des Versorgungsniveaus einzuhalten ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfG 114, 258 (295), und juris Rn. 135.
Dass die Versorgung des Klägers im Kalenderjahr 2005 angesichts der Kürzung des sog. Weihnachtsgeldes keinen hinreichenden Abstand zur Mindestversorgung nach § 14 Abs. 4 BeamtVG aufwiese, ist hier jedoch nicht ansatzweise ersichtlich.
Die Absenkung des Versorgungsniveaus unterschreitet darüber hinaus regelmäßig dann nicht die verfassungsrechtlich gezogene untere Grenze der Alimentation, wenn vergleichbare Gruppen ebenfalls im maßgeblichen Zeitraum Absenkungen des Einkommensniveaus hinzunehmen haben. Anders als zum Zwecke der Feststellung des Vorliegens einer etwaigen Überalimentation können die Alterseinkommen der Rentner insoweit als Vergleichsmaßstab herangezogen werden, als es um die Gegenüberstellung der relativen Entwicklung der Renten einerseits und Pensionen andererseits geht.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfG 114, 258 (291), und juris Rn. 120.
In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass die Rentenanpassung zum 1. Juli 2004 durch Art. 2 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Sechsten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze vom 27. Dezember 2003 (BGBl. I, S. 3013) ausgesetzt wurde. Die Anwendung der durch das RV-Nachhaltig-keitsgesetz vom 21. Juli 2004 (BGBl. I, S. 1791) geänderten Vorschriften über die Rentenanpassung führte dazu, dass weder der aktuelle Rentenwert noch der aktuelle Rentenwert (Ost) zum 1. Juli der Jahre 2005 und 2006 verändert wurden.
Vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 26. Juli 2007 – 1 BvR 824/03 u.a. –, DVBl. 2007, 1228 (1229), und juris Rn. 34 ff.
Von 2003 zu 2004 sowie erneut im Verhältnis von 2004 zu 2005 haben sich die durchschnittlichen monatlichen Rentenzahlbeträge – freilich betreffend die Sozialrente als Grundversorgung ohne Berücksichtigung etwaiger Betriebsrenten – (u.a. bedingt durch die Einführung des sog. Riester-Faktors, der alleinigen Tragung des Pflegeversicherungsbeitrags etc.) sogar verringert. So gingen z.B. die Versichertenrenten bei den Männern im früheren Bundesgebiet 2004 im Vergleich zum Vorjahr um 1,35 v.H., im darauffolgenden Jahr um weitere 0,95 v.H., in den neuen Bundesländern und Berlin-Ost zunächst um 1,47 v.H. und dann um 1,2 v.H. zurück. Die knappschaftliche Rentenversicherung verzeichnete 2004 im früheren Bundesgebiet insgesamt Rückgänge um 2,47 v.H. und im Jahr 2005 im Vergleich zum Vorjahr um 1,97 v.H. (bei den Männern betrugen die Absenkungen 2,42 v.H. bzw. im Folgejahr 2,11 v.H., vgl. Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 2006, S. 202). Dieser Befund fügt sich in das Bild, welches allenthalben von der Rentenentwicklung gezeichnet wurde. So äußerte sich der Chefvolkswirt Deutschland bei der UniCredit, B. S. , in den vergangenen Jahrzehnten habe es keinen vergleichbaren Zeitraum gegeben, in dem die Rentenentwicklung so schlecht gewesen sei. Sein Institut habe die Entwicklung der realen Einkommen von Rentnern seit 1970 analysiert und dabei einen historisch einmaligen Rückgang der Altersbezüge seit 2003 festgestellt. Allein der 2004 eingeführte sog. Riester-Faktor dämpfte die Rentenentwicklung bereits um 0,6 v.H. Nach den Berechnungen des Sozialverbands VdK Deutschland und des Instituts für Wirtschaft und Gesellschaft (IWG) in C. sank die Kaufkraft der Ruheständler von 2004 bis 2008 um insgesamt 8,5 v.H.
Vgl. T-Online, Rentner können sich immer weniger leisten, http://altersvorsorge-rente.t-online.de/ c/14/79/49/64/14794964.html; Phoenix, Deutschlands Politiker und die Rente,
http://www. phoenix.de/content/242267.
Bei den genannten Entwicklungen der Renten kann hier – im Gegensatz zum Vergleich der aktiven Beamten in Nordrhein-Westfalen mit den vergleichbaren Angestellten des öffentlichen Dienstes und in der freien Wirtschaft,
vgl. Senatsbeschlüsse vom 9. Juli 2009 – 1 A 373/08, 1 A 1416/08, 1 A 1695/08 und 1 A 1525/08 –, allesamt in juris veröffentlicht –
nicht von einer greifbaren Abkopplung der Alimentierung der Versorgungsempfänger von der Einkommensentwicklung bei den Rentnern gesprochen werden. Dies wird im Übrigen auch durch einen Vergleich der jeweiligen Zuwächse im Renten- und im Versorgungsbereich der letzten ca. fünf Jahre vor dem hier streitgegenständlichen Jahr bestätigt.
Zeitliche Auswirkung ab
Rentenbereich im früheren Bundesgebiet (Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 2005, S. 205)
Versorgungsbereich (ohne Berücksichtigung von Minderungen nach § 14a BeamtVG)
01.06.1999 (A, R 1-2) 01.01.2000 (B, C, R 3 -10)
+2,9 %: BBVAnpG 1999 vom 19.11.1999 (BGBl. I S. 2198)
01.07.1999
+1,34 %
01.07.2000
+0,6 %
01.01.2001
+1,8 %: BBVAnpG 2000 vom 19.04.2001 (BGBl. I S. 618)
01.07.2001
+1,91 %
01.01.2002
+2,2 %: BBVAnpG 2000 vom 19.04.2001 (BGBl. I S. 618)
01.07.2002
+2,16 %
01.04.2003 (bis A 11) 01.07.2003 (ab A 12)
+2,4 %: BBVAnpG 2003/2004 vom 10.09.2003 (BGBl. I S. 1798)
01.07.2003
+1,04 %
01.04.2004
+1 %: BBVAnpG 2003/2004 vom 10.09.2003 (BGBl. I S. 1798)
01.08.2004
Keine Rentenerhöhungen in 2004 und 2005
Keine Erhöhung der Versorgungsbezüge in 2005
Zwar beziehen sich die angegebenen Erhöhungswerte in der zweiten Spalte nur auf die Sozialrente als Grundversorgung, nicht hingegen auf die Betriebsrenten, die eine nicht unerhebliche Zahl von Rentnern daneben noch bezieht. Bei dem hier angestellten Vergleich fällt es jedoch nicht gravierend ins Gewicht, wenn die Betriebsrenten keine Berücksichtigung finden, da es hier nicht um die absoluten (Netto-)Werte geht, sondern lediglich um die prozentuale Entwicklung innerhalb eines Zeitraums. Insofern kann davon ausgegangen werden, dass die Betriebsrenten zumindest wohl keine gänzlich andere Entwicklung genommen haben dürften als die Sozialrenten. Selbst wenn sie in höherem Maße gestiegen sein sollten, ist schwer vorstellbar, dass sie (zusammen mit der Sozialrente) die Anpassungen im Versorgungsbereich deutlich hinter sich gelassen hätten.
Nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts muss die Absenkung der Versorgung mit der Rentenabsenkung nicht (völlig) identisch sein, sondern kann gegebenenfalls sogar darüber hinausgehen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfGE 114, 258 (291), und juris Rn. 120. Das veranlasst Westerhoff zu der Schlussfolgerung, dass die Versorgungsleistungen für die Pensionäre zwar deutlich über den Renten liegen, die Schere sich aber zu schließen beginne, ZBR 2009, 222 (235).
Wie oben aufgezeigt, betrug die Absenkung des Netto-Jahresruhegehalts bei einem Pensionär wie dem Kläger 1,63 v.H. bzw. 1,53 v.H. im Vergleich zum Jahr 2003. Die durch die Kürzung des Weihnachtsgeldes bedingte Absenkung des jährlichen Ruhegehalts ist damit jedenfalls noch nicht einmal deutlich stärker ausgefallen als die oben aufgezeigte Rentenverringerung .
c) Abschließend weist der Senat darauf hin, dass das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsmäßigkeit der Alimentation der Versorgungsempfänger gerade auch angesichts der Kürzung der Weihnachtszuwendung zumindest indirekt bestätigt hat. Das geht aus der Entscheidung zur Minderung der Versorgungsanpassung gemäß § 69e BeamtVG vom 27. September 2005 hervor. Dort war die Absenkung der Sonderzuwendung zwar nicht unmittelbar Verfahrensgegenstand. Sie war aber dem Bundesverfassungsgericht zum Zeitpunkt seiner Entscheidung bekannt und fand sogar ausdrücklich in dem Urteil Erwähnung. Zu Beginn der Entscheidung stellt das Bundesverfassungsgericht die Entwicklung der Beamtenversorgung, insbesondere die in den letzten Jahren erfolgten Kürzungen dar. Unter anderem nimmt es unter Punkt A. I. 9. Bezug auf den Dritten Versorgungsbericht der Bundesregierung (BT-Drucks. 15/1821). Sodann zitiert es aus diesem Bericht. Demnach hätten die Dämpfung des Anstiegs der Versorgungsbezüge und die Absenkung der Sonderzahlung 2004 zu einem zwischen 6,2 und 6,5 v.H. geringeren Jahresruhegehalt geführt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 –, BVerfGE 114, 258 (265), und juris Rn. 31.
Zwar greift das Gericht im weiteren Verlauf der Entscheidung – insbesondere unter B. II. und C. – die Kürzung des sog. Weihnachtsgeldes nicht mehr auf. Wenn es aber in seiner eigenen Darstellung der Situation der Beamtenversorgung – und nicht in der bloßen Wiedergabe der Rechtsansichten der Verfahrensbeteiligten – diese Kürzung erwähnt, den in diesem Zusammenhang genannten Prozentsatz der Gesamtabsenkung im Folgenden nicht in Frage stellt und schließlich die Absenkung (insgesamt) für verfassungsmäßig hält und keine Verletzung des Art. 33 Abs. 5 GG sieht, dann kann davon ausgegangen werden, dass es dabei auch die Kürzung der Sonderzuwendung (durch § 4 und § 4a BSZG) bedacht und somit auch in Ansehung dieser Minderung des Versorgungsniveaus die Alimentation der Versorgungsempfänger immer noch für verfassungsmäßig gehalten hat. Andernfalls hätte es mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zumindest ansatzweise zum Ausdruck gebracht, dass zwar die – im Verfahren 2 BvR 1387/02 streitgegenständliche – Versorgungsabsenkung nach § 69e BeamtVG verfassungsgemäß sei, jede weitere Absenkung – wie z.B. die Kürzung der Sonderzahlung – die amtsangemessene Alimentation jedoch unterschreiten würde. Eine derartige Differenzierung hat das Gericht indes nicht vorgenommen und deswegen die Amtsangemessenheit der Gesamtalimentation angenommen.
Diese Schlussfolgerung wird durch folgenden Aspekt bestätigt: Das Bundesverfassungsgericht musste in seiner soeben zitierten Entscheidung nicht nur über die Verfassungsmäßigkeit der Alimentation zu einem – vom Entscheidungszeitpunkt aus betrachtet – in der Vergangenheit liegenden Zeitraum entscheiden. Es hat vielmehr auch die zum Zeitpunkt der Entscheidung noch auf die Beschwerdeführer künftig zukommenden Versorgungsabsenkungen in den Blick nehmen müssen, da § 69e BeamtVG nicht lediglich eine einmalige Absenkung vorsah, sondern in den folgenden Jahren (insgesamt achtmal) die Anpassungen der Versorgungsbezüge vermindern sollte. Gerade angesichts dieser Einbeziehung der künftigen Entwicklung der Pensionen wird das Bundesverfassungsgericht auch die – zwischenzeitlich erfolgte – Kürzung der Sonderzahlung berücksichtigt haben (müssen). Denn die Feststellung, dass die verfassungsrechtlich gebotene Alimentation durch § 69e BeamtVG nicht unterschritten wird, setzt gerade eine Würdigung aller Normen voraus, aus denen sich die Versorgung ergibt, da eine einzelne Norm wie die des § 69e BeamtVG isoliert nicht zur verfassungswidrigen Alimentation führen kann, sondern allenfalls die Gesamtschau der versorgungsrelevanten Normen, somit einschließlich der Normen betreffend die (Kürzung der) Sonderzahlung. Nach dieser Würdigung ist, da das Bundesverfassungsgericht auch unter Berücksichtigung der Absenkung der Sonderzuwendung keine negativen Konsequenzen hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Alimentation der Versorgungsempfänger gezogen hat, Letztere verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. An diese Bewertung der Verfassungslage durch das Bundesverfassungsgericht ist auch der Senat gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG gebunden.
Vgl. Senatsbeschluss vom 23. Januar 2009 – 1 A 3424/07 –, Beschlussabdruck S. 5 f., VG Köln, Urteil vom 18. Oktober 2007 – 15 K 741/06 –, Urteilsabdruck S. 8.
Ob das Bundesverfassungsgericht darüber hinaus bei seiner Entscheidung vom 20. Juni 2006 zum Versorgungsabschlag nach § 14 Abs. 3 i.V.m. § 85 BeamtVG im Rahmen seiner Ausführungen zur Verfassungsmäßigkeit der Alimentation der Versorgungsempfänger die Kürzung der Sonderzuwendung ebenfalls im Blick hatte, mag anzunehmen sein, geht aus dieser Entscheidung aber nicht zweifelsfrei hervor.
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 20. Juni 2006 – 2 BvR 361/03 –, ZBR 2006, 342, und juris.
Angesichts des Vorstehenden kann dies aber dahingestellt bleiben.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2 VwGO, 127 BRRG nicht gegeben sind. Hinsichtlich des mit dem Hauptantrag verfolgten Zahlungsbegehrens liegt angesichts des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Mai 2009 – 2 C 23.07 – in den wesentlichen Punkten bereits eine höchstrichterliche Klärung vor. Hinsichtlich des Feststellungsbegehrens ist auf die geschilderte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 27. September 2005 – 2 BvR 1387/02 – zu verweisen, in der bei der Prüfung der Amtsangemessenheit der Alimentation der Versorgungsempfänger die Kürzung der Weihnachtszuwendung im Bund schon mitbedacht worden ist.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 4, 7, 13 SoZuwG
§§ 4, 4a BSZG
§ 4 BSZG
§ 4a BSZG
§ 7 SoZuwG
§ 10 SoZuwG
§ 8 BSZG
§ 67 BBesG
§ 70 BeamtVG
§ 14 BeamtVG
§ 63 SGB VI
§ 91 VwGO
§ 55 BeamtVG
§ 3 Abs. 1 BeamtVG
§ 13 Abs. 1 SoZuwG
§ 4 Abs. 1 Satz 1 BSZG
§ 14 Abs. 3 BeamtVG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 BSZG
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 126 Abs. 3 BRRG
§ 264 Nr. 2 ZPO
§ 173 Satz 1 VwGO
§ 91 Abs. 2 VwGO
§ 91 Abs. 1 VwGO
§ 14 Abs. 1 BBesG
§ 70 Abs. 1 BeamtVG
§ 4 Abs. 1, 7 Abs. 1 des Bundeseisenbahnneugliederungsgesetzes
Art. 14 GG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 18 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG
Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG
Art. 29 Abs. 1 HBeglG
Art. 20 Abs. 3 GG
Art. 4 BBVAnpG
Art. 33 Abs. 5 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 100 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: JZ 1968, 61
BVerfGE 8, 332
BVerfGE 76, 256
BVerfGE 114, 258
BVerwGE 117, 305
NJW 2009, 48
DVBl 2005, 1441
NVwZ 2005, 1294
BVerfGE 93, 121
BVerfGE 87, 153
BSGE 97, 292
BVerwGE 131, 20
BVerfGE 99, 300
BVerwGE 123, 308
BVerwGE 108, 274
BVerfGE 8, 1
BVerfGE 107, 218
BVerfGE 11, 203
BVerfGE 39, 196
BVerfGE 44, 249
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BVerfGE 70, 69
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BVerfGE 56, 353
BVerfGE 18, 159
BVerfGE 16, 94
15 K 1017/05
1 A 3531/06
2 C 7.95
4 S 725/06
1 L 453/05
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1 A 373/08
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1 A 373/09
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1 BvL 27/55
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3 K 161/08
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2 K 05.15
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2 BvL 1/07
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B 12 RJ 4/05 R
2 C 49.07
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1 A 1525/08
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