Verwaltungsgericht Stuttgart (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-01-23, Aktenzeichen 7 K 4275/11

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Klägerin begehrt einen Zuschuss nach der Verwaltungsvorschrift Investitionen Kleinkindbetreuung des Ministeriums für Arbeit und Soziales.
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Zur Schaffung von Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren plante die Klägerin die Erweiterung ihres bestehenden gemeindeeigenen „L. Kindergartens“. Im Erweiterungsbau sind zwei Gruppenräume (Fläche jeweils 48 m²) mit diesen zugeordneten Nebenräumen (Ruhe/Schlafraum, Sanitärraum und Materialraum) sowie weitere Räumen für Foyer, Büro, Küche usw. vorgesehen. Der Erweiterungsbau soll Platz für drei Betreuungsgruppen (Ganztagesgruppe, Vormittags- und Nachmittagsgruppe) bieten. Die Vormittags- und die Nachmittagsgruppe sollen in den gleichen Räumen untergebracht werden, da sich die Betreuungszeiten nicht überschneiden. In jeder Gruppe sollen zehn Betreuungsplätze, insgesamt also dreißig Betreuungsplätze, geschaffen werden.
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Am 1.8.2011 stellte die Klägerin beim Regierungspräsidium Stuttgart einen Antrag auf Gewährung einer Zuwendung aus dem Investitionsprogramm des Bundes „Kinderbetreuungsfinanzierung 2008-2013“ entsprechend der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Arbeit und Soziales vom 11.3.2008. Die Gesamtinvestitionssumme bezifferte sie mit 815.100,00 EUR; für jeden der dreißig Plätze verlangte sie eine Förderung von 12.000,00 EUR, insgesamt also 360.000,00 EUR.
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Das Regierungspräsidium Stuttgart gewährte der Klägerin mit Bescheid vom 3.11.2011 einen Zuschuss von 240.000,00 EUR zweckgebunden zur teilweisen Deckung der Kosten für die Schaffung von zwanzig neuen, zusätzlichen Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren. Den darüber hinausgehenden Antrag auf Förderung lehnte das Regierungspräsidium mit der Begründung ab, zwanzig der dreißig Betreuungsplätze seien Timesharing-Plätze, die nach der Verwaltungsvorschrift nur als zehn Betreuungsplätze angesehen werden könnten.
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Die Klägerin forderte das Regierungspräsidium Stuttgart mit Anwaltsschreiben vom 25.11.2011 auf, einen geänderten Zuwendungsbescheid zu erlassen, der eine Förderung von insgesamt 360.000,00 EUR gewährt. Dies lehnte das Regierungspräsidium Stuttgart mit Schreiben vom 1.12.2011 erneut ab.
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Die Klägerin hat am 2.12.2011 Klage erhoben.
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Zur Begründung wird vorgetragen: Die Klägerin habe einen Anspruch auf Förderung in einer Gesamthöhe von 360.000,00 EUR. Die Anspruch folge aus der Verwaltungsvorschrift, die vermittels des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG und des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Vertrauensschutzprinzips Außenwirkung und damit anspruchsbegründende Wirkung habe. Das Regierungspräsidium habe unzulässigerweise nur Ganztagesplätze als förderungsfähige Betreuungsplätze im Sinne der Verwaltungsvorschrift anerkannt und verknüpfe daher die vorgesehene Festbetragsförderung je geschaffenem Betreuungsplatz im Ergebnis mit den Investitionskosten, was Ziel und Zweck des Förderprogramms, nämlich Schaffung neuer Betreuungsplätze, widerspreche. Es käme bei der Förderung ausschließlich auf die Anzahl der geschaffenen Betreuungsplätze an, unabhängig von der Betriebs- und Betreuungsform. Es spiele für die Höhe der Förderung auch keine Rolle, ob die Investitionskosten für zehn Ganztagesplätze dieselben seien wie für zwanzig Halbtagesplätze. Zudem lägen hier keine zwanzig Timesharing-Plätze vor, bei denen ein Platz mit zwei Kindern belegt werde, sondern volle zwanzig Plätze, davon zehn in einer Vormittags- und zehn in einer Nachmittagsgruppe. Der Beklagte habe in anderen Fällen des Öfteren die Schaffung von Halbtagesplätzen gefördert, eine Versagung im vorliegenden Fall verstoße daher gegen den Gleichheitssatz. Die Klägerin habe darauf vertrauen dürfen, dass sie bei Erfüllung der in der Verwaltungsvorschrift genannten Kriterien eine Förderung erhalte.
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Die Klägerin beantragt,
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die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin auf ihren Antrag vom 1.8.2011 einen weiteren Zuschuss in Höhe von 120.000,-- EUR zu bewilligen und den Bescheid vom 3.11.2011 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung führt er aus, das dem Antrag der Klägerin zugrunde liegende Raumprogramm schaffe nur Voraussetzungen für maximal zwei Krippengruppen mit zehn Betreuungsplätzen pro Gruppe. Die Anzahl der förderungsfähigen Platzzahl könne nicht mit Doppel- und Mehrfachbelegungen der für eine Kindergruppe erforderlichen Räumlichkeiten erhöht werden. Das Regierungspräsidium verfahre dabei bei allen Zuschussanträgen gleich.
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Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die Behördenakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die Verpflichtungsklage ist auch ohne Durchführung eines Widerspruchsverfahrens zulässig (§ 42 Abs. 2 VwGO). Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO ist das Vorverfahren entbehrlich, wenn - wie hier - das Regierungspräsidium den beantragten Verwaltungsakt abgelehnt hat.
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Die Verpflichtungsklage ist aber unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine über den bewilligten Umfang hinausgehende Förderung.
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Rechtsgrundlage für die Bereitstellung der Fördermittel ist die Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Arbeit und Soziales zur Umsetzung des Investitionsprogramms des Bundes „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2008 bis 2013 vom 11.3.2008 (GABl. vom 31.3.2008, S. 114) - künftig: Verwaltungsvorschrift - nach Maßgabe von §§ 23 und 44 LHO. Diese Rechtsgrundlagen vermitteln der Klägerin wegen des fehlenden Rechtsnormcharakters der Verwaltungsvorschrift keinen Anspruch auf Förderung. Die Verwaltungsvorschrift ist zwar auch dazu bestimmt, Maßstäbe für die Verteilung der Fördermittel zu setzen; insoweit regelt sie aber nur das Ermessen bei der Vergabepraxis der zuständigen Stellen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.8.1990 - 10 S 1389/89 - Juris). Dementsprechend bestimmt die genannte Verwaltungsvorschrift unter Ziffer 3.1, dass ein Rechtsanspruch auf Bewilligung nicht besteht.
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Maßstab für die gerichtliche Überprüfung der Mittelvergabe ist somit nur die durch die genannten Verwaltungsvorschrift vorgegebene Verwaltungspraxis in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, der insoweit Ausdruck eines für alles staatliche Handeln geltenden Willkürverbots ist, das auch im Verhältnis verschiedener Hoheitsträger untereinander gilt (OVG Berlin-Brandenburg Urt. v. 15.12.2010, Az.: OVG 6 B 2.09, Juris). Das Gericht hat daher namentlich zu prüfen, ob bei Anwendung der Verwaltungsvorschrift im Einzelfall, in dem die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt wurde.
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Die Verwaltungsvorschrift definiert in Nr. 2 den Förderzweck. Danach werden im Rahmen des Förderprogramms „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2008-2013 Zuwendungen in Form von Zuschüssen für Investitionen in Kindertageseinrichtungen und für die Kindertagespflege gewährt, mit denen zusätzliche Betreuungsplätze für Kinder unter drei Jahren geschaffen werden. Gefördert werden dementsprechend nach Satz 2 dieser Bestimmung Neubau-, Umbau- und Umwandlungsmaßnahmen sowie die dazugehörigen Ausstattungsinvestitionen. Nach Nr. 6.1 der Verwaltungsvorschrift sind zuwendungsfähig Investitionsmaßnahmen im Sinne von Nr. 2 einschließlich der damit verbundenen Dienstleistungsausgaben bis höchstens zehn Prozent der Investitionsausgaben. Gewährt werden die Zuschüsse im Wege der Projektförderung als Festbeträge (Nr. 6.3 der Verwaltungsvorschrift). Die Festbeträge betragen bei Neubauten nach Nr. 6.4 Buchst. a der Verwaltungsvorschrift je zusätzlich geschaffenem Betreuungsplatz 12.000 EUR, höchstens jedoch siebzig Prozent der zuwendungsfähigen Ausgaben.
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Der vom Beklagten bewilligte Zuschuss für zwanzig Betreuungsplätze (zehn Ganztagsplätze und zehn Plätze in einer Halbtagsgruppe) in Höhe von 240.000 EUR entspricht diesen Vorgaben. Die von der Klägerin beanspruchte Bezuschussung weiterer zehn Betreuungsplätze für eine zweite Halbtagsgruppe sieht die Verwaltungsvorschrift dagegen nicht vor.
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Die Klägerin stützt ihre Argumentation auf Nr. 6.4 der Verwaltungsvorschrift, die Festbeträge je zusätzlich geschaffenem „Betreuungsplatz“ vorsieht. Da sie insgesamt dreißig Betreuungsplätze einrichte, stehe ihr auch ein Zuschuss für diese dreißig Plätze zu. Diese Argumentation basiert auf der Annahme, mit Betreuungsplatz im Sinne der Nr. 6.4 der Verwaltungsvorschrift sei jedes eigenständige Betreuungsangebot in einer Kindertageseinrichtung gemeint und zwar auch dann, wenn das Betreuungsangebot keinen zusätzlichen Raumbedarf auslöst. Diese Annahme trifft nicht zu. Aus der Systematik und dem Sinn und Zweck der Verwaltungsvorschrift ergibt sich vielmehr eindeutig, dass der Begriff des Betreuungsplatzes im räumlich-gegenständlichen Sinne zu verstehen ist. Das bedeutet, dass eine Projektförderung nur dann erfolgt, wenn für das neu eingerichtete Betreuungsangebot auch neue Räume, sei es durch Neubau, Umbau oder Umwandlung, geschaffen werden.
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Für dieses Verständnis spricht der Umstand, dass es sich bei der Verwaltungsvorschrift um ein Investitionsprogramm handelt, das Zuwendungen in Form von Zuschüssen für Investitionen in Kindertageseinrichtungen (vgl. Nr. 2 der Verwaltungsvorschrift) vorsieht. Schon dies legt die Annahme nahe, dass eine Investition in eine Kindertageseinrichtung Fördervoraussetzung ist. Bestätigt wird diese Sicht durch die Bestimmung in Nr. 6.1 der Verwaltungsvorschrift, die ausdrücklich festlegt, dass Investitionsmaßnahmen im Sinne von Nr. 2 zuwendungsfähig sind. Dies lässt den Umkehrschluss zu, dass bloße organisatorische Maßnahmen zur Schaffung von Betreuungsplätzen, die keinen Investitionsaufwand erfordern, nicht zuwendungsfähig sind. Um eine solche bloße organisatorische Maßnahme handelt es sich bei dem von der Klägerin vorgesehenen Modell zweier Halbtagsgruppen, die in denselben Räumen im Wechsel betreut werden. Zwar mögen auch organisatorische Maßnahmen dem in der Nr. 1 der Verwaltungsvorschrift definierten Ziel dienen, die Betreuungsangebote für Kinder unter drei Jahren in Kindertageseinrichtungen bedarfsgerecht auszubauen. Dies ändert aber nichts daran, dass der mit der Verwaltungsvorschrift verfolgte Förderzweck darin besteht, Investitionen zu bezuschussen und gerade nicht bloße organisatorische Maßnahmen zur Bereitstellung weiterer Betreuungsplätze. Die Kammer verkennt nicht, dass die Klägerin für die Ausweitung der Kleinkindbetreuung durch die Einrichtung einer zusätzlichen Halbtagsgruppe erhebliche finanzielle Mittel aufwenden muss. Bei den zusätzlichen Kosten handelt es sich aber nicht um Investitionskosten, sondern um Betriebskosten, die durch die einschlägige Verwaltungsvorschrift nicht bezuschusst werden. Die Förderung der Betriebskosten erfolgt vielmehr über ein eigenständiges Fördersystem, das nach dem Betreuungsumfang gestaffelte Zuweisungen an die Gemeinde vorsieht (vgl. § 29 c FAG).
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Der Argumentation der Klägerin, aus der Deckelung der Festbetragsförderung in Höhe von siebzig Prozent der zuwendungsfähigen Ausgaben in Nr. 6.4 der Verwaltungsvorschrift sei im Umkehrschluss zu folgern, dass im Übrigen die Investitionskosten völlig unbeachtlich seien, ist daher nicht zu folgen. Die Konzeption der genannten Verwaltungsvorschrift setzt selbst voraus, dass Investitionskosten zur Schaffung neuer Plätze eingesetzt werden müssen. Die Schaffung von Betreuungsplätzen ohne Investitionskosten ist deshalb nicht förderfähig.
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Dass Betreuungsplatz im Sinne der Nr. 6.4 der Verwaltungsvorschrift im räumlich-gegenständlichen Sinne zu verstehen ist, ergibt sich auch aus den „Hinweisen zur Umsetzung der VwV Investitionen Kinderbetreuung“ des Ministeriums für Arbeit und Soziales vom 21.11.2008. Dort ist unter der Nr. 1 vierter Absatz festgelegt:
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„Werden wegen Timesharings z.B. auf einem Platz zwei Kinder betreut, so liegt nur eine Platz im Sinne dieser VwV vor.“
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Diese Bestimmung bringt klar zum Ausdruck, dass Platz im räumlich-gegenständlichen Sinne verstanden wird, wobei die Möglichkeit aufgezeigt wird, auf einem Platz Betreuungsangebote für zwei Kinder zu schaffen. Eine solchen Mehrfachnutzung eines Platzes im räumlich-gegenständlichen Sinne soll aber nach dem Willen des Vorschriftengebers nicht durch einen Investitionszuschuss gefördert werden. Eine Mehrfachnutzung liegt vor, wenn Kinder nicht gleichzeitig, sondern zeitlich versetzt denselben Platz, d.h. dieselben Räumlichkeiten nutzen, wie das bei dem von der Klägerin vorgesehenen Modell einer Vor- und Nachmittagsgruppe der Fall ist. Die Kammer teilt nicht die Auffassung der Klägerin, Timesharing liege nur dann vor, wenn ein Betreuungsplatz (im Sinne eines Betreuungsangebots) von mehreren Kindern genutzt werde.
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Im Übrigen kommt es bei der hier zu prüfenden Frage, ob bei der Anwendung der einschlägigen Verwaltungsvorschrift der Gleichheitssatz verletzt wurde, nicht entscheidend darauf an, ob der Beklagte vom üblichen Verständnis des Begriffs des Timesharings ausgegangen ist. Denn Verwaltungsvorschriften sind nicht wie eine Rechtsvorschrift aus sich heraus, sondern als Willenserklärung des Vorschriftengebers unter Berücksichtigung des wirklichen Willens des Erklärenden und ihrer tatsächlichen Handhabung, d.h. der vom Urheber gebilligten oder geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.9.2000 - 1 C 19.99 -, BVerwGE 112, 63). Im vorliegenden Fall gibt es keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass es dem Willen oder der Verwaltungspraxis des Beklagten entspricht, Betreuungsangebote zu fördern, für die keine Räume geschaffen werden müssen. Der Vertreter des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung betont, Halbtagsgruppen würden nur dann gefördert, wenn für jede Gruppe ein Raum vorhanden sei. Von der Klägerin sind keine Gesichtspunkte vorgetragen worden, die geeignet sind, die Richtigkeit dieser Aussage in Frage zu stellen.
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Die Ablehnung eines Investitionszuschusses für die zweite Halbtagsgruppe entspricht nach alledem Wortlaut, Sinn und Zweck der Verwaltungsvorschrift. Die Entscheidung des Regierungspräsidiums ist von sachlichen Erwägungen getragen und daher nicht als willkürlich anzusehen. Dass der Beklagte in anderen vergleichbaren Fällen anders entschieden hätte, ist nicht ersichtlich. Eine Ungleichbehandlung der Klägerin bzw. ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegt folglich nicht vor.
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Die Klägerin kann sich auch nicht auf den Vertrauensgrundsatz berufen. Dies setzt voraus, dass der Beklagte durch sein Verhalten Anlass für schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin gegeben hätte. Dies ist nicht der Fall. Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich aus der Verwaltungsvorschrift nicht, dass Betreuungsangebote, für die keine zusätzlichen Räume geschaffen werden, förderfähig sind. Zur Begründung kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Berufung wird nicht zugelassen, da die Voraussetzungen der §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht vorliegen. Wie dargelegt ist in der Rechtsprechung geklärt, dass Verwaltungsvorschriften unter Berücksichtigung der tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen sind.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 23 und 44 LHO
§§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO
§ 29 c FAG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO
§ 154 Abs. 1 VwGO
Art. 3 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 112, 63
10 S 1389/89
6 B 2.09
1 C 19.99