Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-16, Aktenzeichen 9 S 882/12

Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 15. März 2012 - 4 K 3474/11 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
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Die Beteiligten streiten über die Einstufung von tierischen Nebenprodukten.
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Die Klägerin betreibt die Schlachtung, Zerlegung und Verarbeitung von Geflügel. Hierbei fallen tierische Nebenprodukte an, das heißt Teile, die für den menschlichen Verzehr nicht bestimmt sind. Diese sind nach der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 nach dem Grad des von ihnen ausgehenden Risikos in insgesamt 3 Kategorien einzuordnen. Von dieser Einordnung hängt es ab, wie die Nebenprodukte verwertet werden können oder ob sie zu vernichten sind: Material der Kategorie 2 ist grundsätzlich in Verarbeitungsbetrieben für tierische Nebenprodukte abfallrechtlich zu entsorgen und kann ggf. noch für die Herstellung von Düngemittel Verwendung finden, Material der Kategorie 3 kann im Rahmen der Futtermittelproduktion verwertet werden.
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Nach Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 am 04.03.2011 vertrat die Klägerin die Auffassung, nunmehr seien grundsätzlich alle tierischen Nebenprodukte, die im Rahmen der Schlachttieruntersuchung als schlachttauglich befunden wurden, in Kategorie 3 einzuordnen. Daran ändere sich auch nichts mehr, wenn zu einem späteren Zeitpunkt, etwa bei der lebensmittelrechtlichen Fleischuntersuchung, Anzeichen übertragbarer Krankheiten am Schlachtkörper festgestellt würden. Die vom amtlichen Fachassistenten mit Anzeichen einer Erkrankung aussortierten Innereien bzw. Magen-Darm-Pakete, die vom Lungensauger abgesaugten Materialien und die vom amtlichen Personal aufgrund von pathologisch-anatomischen Befunden, die auf eine auf Mensch oder Tier übertragbare Krankheit hinweisen, als für den menschlichen Verzehr nicht geeignet beurteilten Tierkörper und Tierkörperteile stellten daher kein Material der Kategorie 2 dar. Mit Schreiben vom 29.03.2011 wies das Landratsamt Schwäbisch Hall die Klägerin darauf hin, dass die Verwertung des im Rahmen der Putenschlachtung anfallenden Lungenabsaugermaterials als „K 3-Material“ nur dann möglich sei, wenn Material von in einem zugelassenen Betrieb geschlachteten Tieren gewonnen werde, das im Rahmen einer Schlachttieruntersuchung als schlachttauglich und im Rahmen einer Fleischuntersuchung als genusstauglich oder -untauglich beurteilt worden sei, jedoch keine Anzeichen von auf Mensch oder Tier übertragbaren Krankheiten aufgewiesen habe. Werde auch nur einer dieser Punkte nicht eingehalten, müsse das gewonnene Material komplett als „K 2-Material“ entsorgt werden. Seither sammelte die Klägerin das Lungenabsaugermaterial durch organisatorische Vorkehrungen kategorierein.
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Am 26.09.2011 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und der Sache nach die Feststellung begehrt, dass es für die Zuordnung von bei der Schlachtung von Geflügel anfallenden tierischen Nebenprodukten zur Kategorie 3 allein auf die Feststellung der Schlachttauglichkeit im Rahmen der Schlachttieruntersuchung ankomme, es sei denn, der amtliche Tierarzt stellte im Rahmen der Stichprobenuntersuchung auf Mensch oder Tier übertragbare Krankheiten fest.
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Mit Urteil vom 15.03.2012 - 4 K 3474/11 - hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen. Die von der Klägerin begehrte Feststellung könne nicht getroffen werden. Zwar gehöre Geflügel, das im Rahmen der Schlachttieruntersuchung als schlachttauglich befunden und in einem Schlachthof geschlachtet worden sei, im Ganzen oder in Teilen grundsätzlich zu der Kategorie 3 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz sei aber nicht nur dann gegeben, wenn der amtliche Tierarzt bei der Fleischuntersuchung auf Mensch oder Tier übertragbare Krankheiten feststelle, sondern auch dann, wenn der amtliche Fachassistent eine solche Feststellung treffe, sowie weiter dann, wenn es sich um einen bloßen Verdachtsfall einer solchen Krankheit handele. Schon der Wortlaut des Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 zeige, dass es für die Zuordnung des Materials zur Kategorie 3 maßgeblich darauf ankomme, ob die fraglichen Geflügelkörper oder -teile Anzeichen von auf Mensch oder Tier übertragbaren Krankheiten aufgewiesen hätten. Die Vorschrift stelle selbst den Zusammenhang mit der Zurückweisung als genussuntauglich und somit mit der Durchführung der Fleischuntersuchung her. Anders als die Klägerin meine, erfolge nämlich bei der Schlachttieruntersuchung keine Zurückweisung einzelner Tiere als genussuntauglich, sondern allein die Beurteilung der Schlachttauglichkeit der ganzen Herde (Partie) zum menschlichen Verzehr. Angesichts des Vorsorgegrundsatzes leuchte es auch ein, dass es nicht allein auf die Schlachttieruntersuchung, sondern auf jegliche Untersuchung der zu schlachtenden und geschlachteten Tiere ankomme: immer dann, wenn Anzeichen für eine auf Mensch oder Tier übertragbare Krankheit aufträten, sei der entsprechende Körper oder das Teil des Tiers der Kategorie 2 zuzuordnen. Der Auffassung der Klägerin, eine solche Zuordnung zu Kategorien könne nur durch Stichproben des amtlichen Tierarztes im Rahmen der Fleischuntersuchung erfolgen, könne nicht gefolgt werden. Die Durchführung der Fleischbeschau sei in der Verordnung (EG) Nr. 854/2004 geregelt. Nach Art. 5 Nummer 1 b) und d) dieser Verordnung führe der amtliche Tierarzt in Schlachthöfen, die frisches Fleisch in Verkehr bringen, Inspektionen u.a. in Bezug auf die Schlachttieruntersuchung und die Fleischuntersuchung durch. Nach Nummer 3 des Art. 5 treffe er u.a. Entscheidungen bezüglich Fleisch. Nach Nummer 4 des Art. 5 könnten amtliche Fachassistenten den amtlichen Tierarzt bei der amtlichen Überwachung nach Anhang I Abschnitte I und II in der in Anhang I Abschnitt III Kapitel I dargestellten Weise unterstützen. Nach Anhang I Abschnitt I Kapitel II Teil D gehöre zu den Inspektionsaufgaben die Fleischuntersuchung. Nach Nummer 1 dieser Vorschrift seien die Schlachtkörper und die dazugehörigen Nebenprodukte der Schlachtung unverzüglich nach der Schlachtung einer Fleischuntersuchung zu unterziehen. Alle äußeren Oberflächen seien zu begutachten. Dabei könnten eine geringfügige Handhabung der Schlachtkörper und der Nebenprodukte der Schlachtung oder besondere technische Vorrichtungen erforderlich sein. Besonderes Augenmerk müsse dabei Zoonosen und Krankheiten gelten, die Gegenstand tierseuchenrechtlicher Vorschriften der Europäischen Union seien. Die Geschwindigkeit der Schlachtlinie und die Zahl des anwesenden Inspektionspersonals müssten eine ordnungsgemäße Untersuchung erlauben. Es falle auf, dass an dieser Stelle nicht wie sonst häufig im Anhang I der Verordnung 854/2004 vom amtlichen Tierarzt, sondern vom „Inspektionspersonal“ die Rede sei. Abschnitt III Kapitel I des Anhangs I zur Verordnung (EG) Nr. 854/2004 zeige, dass die Fleischuntersuchung grundsätzlich vom amtlichen Fachassistenten unter gelegentlicher Aufsicht des Tierarztes durchgeführt werde. Nach Anhang I Abschnitt III Kapitel II Nummer 2 b) müsse der amtliche Tierarzt bei der Fleischuntersuchung nicht jederzeit anwesend sein, wenn ein amtlicher Fachassistent die Fleischuntersuchung durchführe und jegliches Fleisch, das Anomalitäten aufweise, und alles andere Fleisch desselben Tieres absondere, der amtliche Tierarzt solches Fleisch anschließend untersuche und der amtliche Fachassistent ihr Vorgehen und ihre Befunde so dokumentiere, dass der amtliche Tierarzt sich vergewissern könne, dass die Normen eingehalten würden. Dies bedeute, dass der amtliche Fachassistent weitgehend selbständig bei der Fleischuntersuchung arbeite, verdächtiges Material aber dem amtlichen Tierarzt vorlege. Auch die Entscheidungen bezüglich Fleisch könne der amtliche Fachassistent treffen (Anhang I Abschnitt II Kapitel V Nummer 1). Schließlich sei spezifisch für Geflügel im Anhang I Abschnitt IV Kapitel V Teil B Nummer 1 die Fleischuntersuchung nach den Abschnitten I und III vorgeschrieben und darüber hinaus, dass der amtliche Tierarzt persönlich a) eine tägliche Besichtigung der Eingeweide und Leibeshöhlen einer repräsentativen Stichprobe von Tieren und b) bei jeder Geflügelpartie ein und derselben Herkunft eine eingehende Stichprobenuntersuchung von Teilen von Tieren oder von ganzen Tieren, deren Fleisch bei der Untersuchung für genussuntauglich erklärt worden sei, durchführe. Letztere Stichproben dienten wesentlich der Zustandsbeurteilung einer ganzen Partie von geschlachtetem Geflügel. Wichtig für die Frage der Kategorienzuordnung seien aber die Ergebnisse aller durchgeführten Untersuchungen, da die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 infektiöses Material in Nebenprodukten der Kategorie 3 vermeiden wolle. Daher müsse auch der amtliche Fachassistent für die Aussonderung solchen Materials sorgen. Der amtliche Tierarzt habe die Oberaufsicht, treffe aber keineswegs alle notwendigen Entscheidungen. Auch seien die Fachassistenten für die Durchführung ihrer Aufgaben hinreichend und spezifisch ausgebildet (Anhang I Abschnitt III Kapitel IV Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 854/2004). Ergänzend sei darauf hinzuweisen, dass es bei der Fleischuntersuchung immer nur darauf ankomme, ob Anzeichen von auf Mensch oder Tier übertragbaren Krankheiten aufgetreten seien, nicht aber, ob der Nachweis einer solchen Krankheit geführt sei.
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Gegen das am 22.03.2012 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 23.04.2012, einem Montag, Berufung eingelegt und diese fristgerecht begründet. Sie trägt vor:
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Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht der Auffassung, dass die im Rahmen von Artikel 10 Buchstabe b Ziffer i VO (EG) Nr. 1069/2009 zu treffende Entscheidung auch im Rahmen bzw. aus Anlass der Fleischuntersuchung durch den amtlichen Fachassistenten getroffen werden könne. Die im Rahmen der Fleischuntersuchung stattfindende lebensmittelrechtliche Feststellung, ob und welches im Rahmen der Schlachtung gewonnene Material für den menschlichen Verzehr geeignet ist, habe eine völlig andere Zielrichtung als die Prüfung, ob genussuntaugliches Material der Kategorie 2 oder der Kategorie 3 zuzuordnen sei. Bei der vom Verwaltungsgericht gebilligten Verwerfung durch den Fachassistenten „am Band" finde gerade keine Untersuchung statt, deren Ergebnis erst feststehen müsse, sondern der Fachassistent entscheide „ad hoc", so dass sich bei der Lesart des Verwaltungsgerichts die Verwendung des Präsens geradezu aufdränge. Bei der Fleischuntersuchung handele es sich um eine morphologische Untersuchung der Oberfläche von Tierkörper und Organen, bei der ermittelt werde, ob pathologisch-anatomische Veränderungen oder Abweichungen hinsichtlich Konsistenz, Farbe und Geruch vorliegen, welche die Genusstauglichkeit beeinträchtigen könnten oder nicht (z.B. Blutergüsse, Hautabschürfungen, Knochenbrüche etc.). Sie diene nicht der Diagnose von Krankheiten. „Anzeichen von Krankheit" würden hier als Krankheitssymptom verstanden und könnten sich schon begrifflich nur auf ein lebendes Tier beziehen; ein geschlachtetes Tier sei nicht gesund oder krank, sondern tot. Selbstverständlich könnten sich im Rahmen der Genusstauglichkeitsprüfung Indizien dafür ergeben, dass das Tier, welches geschlachtet worden sei, an einer übertragbaren Krankheit gelitten habe. Aber es sei nicht Sinn und Zweck der Fleischuntersuchung, in erster und zugleich letzter Instanz darüber zu entscheiden, ob eine wahrgenommene pathologisch-anatomische Veränderung zugleich auch den Schluss auf ein Krankheitssymptom (Anzeichen einer Krankheit) rechtfertige. Die Feststellung, ob Anzeichen übertragbarer Krankheiten vorlägen oder nicht, könne nicht durch einfachen Augenschein getroffen werden. Hierzu bedürfe es wissenschaftlicher Methoden, wie sie nur im Rahmen der vom Tierarzt vorgenommenen Schlachttieruntersuchung oder weitergehender (Labor-)Untersuchungen im Anschluss an die Fleischuntersuchung (im Rahmen der Stichprobenuntersuchung) zur Verfügung stünden. Nur bei der Frage „genusstauglich - nicht genusstauglich“ lasse der Verordnungsgeber die visuelle Einschätzung durch den geschulten Fachassistenten genügen. Auf Mensch oder Tier übertragbare Krankheiten seien zuverlässig nur durch Tierärzte in der Haltungsumgebung des Tieres, in seiner Tiergruppe und unter Berücksichtigung einer umfassenden Betrachtung der Dokumentenlage im Herkunftsbestand (Tierverluste, Futterverzehr, Wasserverbrauch, Laborergebnisse etc.) festzustellen. Welche medizinische Ursache Anomalien hätten, insbesondere, ob sie auf Zoonosen zurückzuführen seien, sei unter dem Gesichtspunkt „Genussuntauglichkeit" irrelevant. Von entscheidender Bedeutung sei die Ursache hingegen für die Anwendung der VO (EG) Nr. 1069/2009. Der Verordnungsgeber überlasse diese Entscheidung aber gerade nicht dem Fachassistenten am Schlachtband. Vielmehr weise die Regelung in Anhang I Abschnitt IV Kapitel V Teil B Nummer 1 Buchstabe b dem Amtstierarzt die Aufgabe zu, „bei jeder Geflügelpartie ein und derselben Herkunft eingehende Stichprobenuntersuchung von Teilen von Tieren oder von ganzen Tieren, deren Fleisch bei der Fleischuntersuchung für genussuntauglich erklärt wurde" vorzunehmen. Ob eine Anomalie, die sich an einem Einzeltier zeige, als Anzeichen einer übertragbaren Krankheit einzustufen sei, werde sich bei Herdentieren zudem nicht an einem Einzeltier, sondern nur in der Gesamtschau der Herde feststellen bzw. beurteilen lassen. Komme der Amtsveterinär bei der Beurteilung der Geflügelpartie, die eine epidemiologische Einheit darstelle, zu dem Ergebnis, dass im Bestand der lebenden Herde Anzeichen (im Sinne eines Rückschlusses auf das lebende Tier) einer auf Mensch oder Tier übertragbaren Erkrankung vorgelegen haben müssen, dann werde er die gesamte Partie lebensmittelrechtlich für genussuntauglich erklären müssen, und genau dies sei dann auch der Anwendungsfall für die Rückausnahme in Artikel 10 Buchstabe b der VO (EG) Nr. 1069/2009. Die vom Beklagten praktizierte Auslegung einer Entscheidung durch den Assistenten am Schlachtband aufgrund Augenscheins führe hingegen zu dem nicht nachvollziehbaren Ergebnis, dass bestimmte Teile eines geschlachteten Tieres als potentiell krankheitsübertragend nicht an Hunde, Katzen etc. verfüttert werden dürften, während andere Teile desselben Tieres unbedenklich als Lebensmittel in Verkehr gebracht würden.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 15. März 2012 (4 K 3474/11) abzuändern und festzustellen, dass bei Geflügel, welches im Rahmen der Schlachttieruntersuchung im Herkunftsbestand als schlachttauglich befunden und im Schlachthof geschlachtet wurde, Schlachtkörper, ganze Körper oder Teile von Tieren sogenanntes Material der Kategorie 3 im Sinne VO (EG) Nr. 1069/2009 darstellen, unabhängig davon, ob diese im Rahmen der lebensmittelrechtlichen Fleischuntersuchung als genusstauglich oder genussuntauglich eingestuft wurden, es sei denn, der amtliche Tierarzt und nur dieser stellt im Rahmen einer Stichprobenuntersuchung gemäß Anhang 1 Abschnitt IV Kapitel V B Nummer 1 Buchstabe b der VO (EG) Nr. 854/2004 Anzeichen (im Sinne eines Rückschlusses auf das lebende Tier) auf Mensch oder Tier übertragbarer Krankheiten fest.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Eine der Methoden in der Diagnostik von Infektionskrankheiten sei die pathologische Untersuchung der Tierkörper. Dabei würden die Organe nach Größe, Form, Farbe, Konsistenz und Kohärenz beurteilt, wobei von der Norm abweichende Veränderungen festgestellt würden. Morphologisch sichtbare Organveränderungen hätten eine Entsprechung in pathologisch-anatomischen Diagnosen, die ihrerseits bestimmten klinischen Krankheitsbildern entsprächen. Die Behauptung der Klägerin, an toten Tieren könnten keine Anzeichen auf Mensch und Tier übertragbaren Krankheiten festgestellt werden, sei daher falsch. So sei bei der Bekämpfung der Rindertuberkulose auf eine Tuberkulinisierung am lebenden Tier zugunsten der Diagnostik am Schlachthof verzichtet worden. Auch sei am 15.06.2011 am Schlachthof der Klägerin Rot am See eine Partie Puten aus Niedersachsen formell korrekt mit einem Gesundheitszeugnis angeliefert und geschlachtet worden. Diese Tiere hätten im lebenden Zustand keine auffälligen Krankheitssymptome gezeigt. Eine Untersuchung der auf Grund der pathologisch-anatomischen Veränderungen der Schlachttierkörper bzw. Schlachtkörperteile entnommenen Proben durch das CVUA Stuttgart habe ergeben, dass die Proben Mycoplasma gallisepticum und Ornithobacterium rhinotracheale positiv gewesen seien. Darüber hinaus sei die serologische Untersuchung auf Turkey rhinotracheitis positiv ausgefallen. Zumindest der Erreger Mycoplasma gallisepticum sei Gegenstand tierseuchenrechtlicher Vorschriften der EU. Alle drei Erreger seien übertragbar auf andere Tiere und könnten somit bei diesen zu Erkrankungen führen. Auch sei die Behauptung der Klägerin falsch, es könne kein Material der Kategorie 2 am Geflügelschlachthof anfallen, da eine übertragbare Krankheit schon bei der Schlachttieruntersuchung im Herkunftsbestand festzustellen sei und bei einer solchen Feststellung die gesamte Partie als schlachtuntauglich einzustufen wäre. Im Bereich der Geflügelschlachtung finde die Schlachttieruntersuchung im Herkunftsbestand statt. Hierbei werde - entgegen der Schlachttieruntersuchung bei Klauentieren - nicht jedes einzelne Tier einer Schlachttieruntersuchung unterzogen, sondern immer die gesamte Herde begutachtet. Befänden sich in einer Herde Tiere mit einer subklinischen Erkrankung, so fielen diese bei der Kontrolle einer Herde mit mehreren tausend Tieren nicht zwangsläufig auf. Auch chronische Infektionskrankheiten könnten inapparent und symptomlos verlaufen. Umso wichtiger sei im Bereich der Geflügelschlachtung die Fleischuntersuchung, bei der jedes einzelne Tier visuell kontrolliert und veränderte Schlachtkörper oder Schlachtkörperteile entfernt würden. In diesen Fällen würden am Schlachtkörper bzw. an Teilen vom Schlachtkörper Anzeichen einer auf Mensch und Tier übertragbaren Krankheit festzustellen sein, z.B. bei der ORT (Ornithobacterium-Rhinotracheale-Infektion) mit den pathologischen Veränderungen am Luftsack. Ebenso seien bei Mycoplasmen-, Coliinfektionen und der TRT (Turkey Rhinotracheitis) deutliche Veränderungen am Luftsack feststellbar. Ausweislich Anhang I Abschnitt I Kapitel II Teil D Nummer 1 der VO (EG) Nr. 854/2004 habe der Verordnungsgeber bei der Fleischuntersuchung das Augenmerk nicht nur auf die Entscheidung über die Genusstauglichkeit, sondern besonders auch auf Anzeichen von übertragbaren Krankheiten gelegt. Demgemäß würden amtliche Fachassistenten in den einschlägigen Fachgebieten auch geschult und geprüft. Das Erkennen von Krankheitsanzeichen stelle demnach eine ihrer Hauptaufgaben in der Fleischuntersuchung dar. In Anhang I Abschnitt III Kapitel II Nummer 2 Satz 3 der VO (EG) Nr. 854/2004 werde sogar festgelegt, dass im Falle von Geflügel und Hasenartigen der amtliche Fachassistent Fleisch, welches Anomalien aufweist, aussondern könne, ohne dass der amtliche Tierarzt, vorbehaltlich Abschnitt IV, systematisch solches Fleisch untersuchen müsse. Stelle der amtliche Fachassistent eine solche Veränderung an einem Schlachtkörper fest, so sei er gezwungen, diese Teile oder den ganzen Schlachtkörper zu verwerfen. Nach Auffassung der Klägerin müsste der amtliche Fachassistent alle diese Teile, die er als genussuntauglich eingestuft hat, in einen Behälter zurücklegen, damit anschließend der amtliche Tierarzt stichprobenartig überprüfe, ob diese Teile nun als Material der Kategorie 2 oder der Kategorie 3 einzustufen sind. Eine derartige Vorgehensweise widerspreche der grundsätzlichen Auffassung der Klägerin und helfe ihr auch nicht weiter, da Gemische aus Material der Kategorie 2 und 3 entsprechend Artikel 9 Buchstabe g der VO (EG) Nr. 1069/2009 immer der Kategorie 2 zuzurechnen seien.
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Dem Senat liegen die Akten des Landratsamts Schwäbisch Hall und des Verwaltungsgerichts vor. Darauf und auf die gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
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Die zulässige, insbesondere fristgerecht (§ 124a Abs. 2 und Abs. 3 VwGO) eingelegte und mit einer Begründung versehene Berufung ist nicht begründet. Das angegriffene Urteil ist nicht zu ändern. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
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Eine Vorabentscheidung durch den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) nach Art. 267 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union in der Fassung der Bekanntmachung vom 09.05.2008 (ABl. Nr. C 115 S. 47) - AEUV - hält der Senat nicht für erforderlich, weil er keine Zweifel hinsichtlich der Auslegung der VO (EG) Nr. 1069/2009 hat. Im Übrigen kann das Urteil des Senats mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden (vgl. Art. 267 Abs. 3 AEUV). Ein solches Rechtsmittel stellt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes die Beschwerde bei Nichtzulassung der Revision gemäß § 133 VwGO dar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.10.1997 - 6 B 32/97 -, NVwZ-RR 1998, 752/754; siehe auch Borchardt in Lenz/Borchardt, EU-Verträge, 5. Aufl., Art. 267 AEUV RdNr. 41).
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1. Die Feststellungsklage ist statthaft und auch sonst zulässig.
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Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urteile vom 30.11.2011 - 6 C 20/10 -, BVerwGE 141, 223, 225, und vom 26.01.1996 - BVerwG 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262, 264 f.). Dies ist hier der Fall. Zwischen den Beteiligten bestehen unterschiedliche Auffassungen darüber, unter welchen Voraussetzungen davon auszugehen ist, dass bei der Geflügelschlachtung anfallende Nebenprodukte im Sinne des Artikel 10 Buchstabe b Ziffer i der VO (EG) Nr. 1069/2009 „keine Anzeichen von auf Mensch oder Tier übertragbaren Krankheiten“ aufweisen und demgemäß der Kategorie 3 zuzuordnen sind mit der Folge, dass die Klägerin dieses Material im Rahmen der Futtermittelproduktion verwerten darf. Durch das Schreiben des Landratsamts Schwäbisch-Hall vom 29.03.2011, auf das die Klägerin mit einer Änderung ihrer Praxis reagiert hat, haben sich die Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten hinreichend konkretisiert.
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Die Klägerin verfügt über ein Feststellungsinteresse. Sie hat in vom Beklagten nicht bestrittener Weise dargelegt, dass aus der geänderten Verfahrensweise monatlich erhebliche finanzielle Verluste resultieren. Damit liegt ein berechtigtes wirtschaftliches Interesse vor und ist die Entscheidung des Senats geeignet, die Rechtsposition der Klägerin zu verbessern.
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Die Feststellungsklage scheitert auch nicht am Grundsatz der Subsidiarität (§ 43 Abs. 2 VwGO). Zwar setzt die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes gegen behördliche Regulierungen regelmäßig den Erlass eines Verwaltungsaktes voraus, der nachfolgend Gegenstand gerichtlicher Überprüfung ist. Vorbeugender Rechtsschutz gegen erwartete oder befürchtete Anordnungen der Verwaltung ist daher grundsätzlich unzulässig. Etwas anderes gilt indes dann, wenn dem Bürger ein weiteres Zuwarten, ob und wie die Behörde tätig werden wird, nicht zugemutet werden kann und daher ein schutzwürdiges Interesse an einer alsbaldigen gerichtlichen Klärung besteht. Eine derartige Ausnahmekonstellation liegt hier vor. Die Klägerin hat ein schutzwürdiges Interesse an der alsbaldigen Feststellung der streitigen Fragen. Dies folgt zunächst bereits daraus, dass sie auf gesicherte Rechtsverhältnisse angewiesen ist, um ihre wirtschaftlichen Dispositionen entsprechend einstellen zu können, und sie bei der derzeitigen Verfahrensweise wirtschaftliche Nachteile hinnehmen muss. Insbesondere aber verstieße es gegen die Garantie wirkungsvollen Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG, die Klägerin auf die ihr zur Verfügung stehenden Rechtsmittel in einem etwaigen Bußgeldverfahren zu verweisen. Denn es ist ihr nicht zuzumuten, die Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen „auf der Anklagebank“ erleben zu müssen. Sie hat vielmehr ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse daran, den Verwaltungsrechtsweg als sachnähere und „fachspezifischere“ Rechtsschutzform einzuschlagen, wenn ihr wegen verwaltungsrechtlicher Fragen ein Ordnungswidrigkeitenverfahren droht (vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 07.04.2003 - 1 BvR 2129/02 -, NVwZ 2003, 856, Rn. 14 sowie Senatsurteil vom 09.02.2010 - 9 S 1130/08 -, Juris).
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2. Die Feststellungsklage ist jedoch nicht begründet.
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Zu Recht und mit zutreffender Begründung, auf die der Senat verweist (vgl. § 130b Satz 2 VwGO), hat das Verwaltungsgericht erkannt, dass die von der Klägerin begehrte Feststellung nicht getroffen werden kann. Schlachtkörper, ganze Körper oder Teile von Geflügel, welches im Rahmen der Schlachttieruntersuchung im Herkunftsbestand als schlachttauglich befunden und im Schlachthof geschlachtet wurde, stellen auch dann kein sogenanntes Material der Kategorie 3 im Sinne VO (EG) Nr. 1069/2009 dar, wenn der amtliche Fachassistent bei der Fleischuntersuchung Anzeichen von auf Mensch oder Tier übertragbare Krankheiten festgestellt hat. Die hiergegen mit der Berufung vorgetragenen Erwägungen rechtfertigen keine abweichende Beurteilung.
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Die Einstufung von in Schlachthöfen anfallenden tierischen Nebenprodukten von Geflügel als Material der Kategorie 3 hängt nicht allein von der Einstufung der Tiere als schlachttauglich im Rahmen der Schlachttieruntersuchung (ante mortem), sondern zusätzlich vom Ergebnis der Fleischuntersuchung (post mortem) ab. Nach Art. 10 Buchstabe b Ziffer i VO (EG) Nr. 1069/2009 erfolgt die Fleischuntersuchung in zwei Schritten: Zunächst wird bezogen auf die „Schlachtkörper oder ganze Körper und Teile von Tieren“ die Genusstauglichkeit und anschließend - wenn die Genusstauglichkeit nicht gegeben ist - das Vorliegen von Anzeichen übertragbarer Krankheiten geprüft. Allein diese Auslegung ist vereinbar mit dem Wortlaut, der Systematik und dem Regelungszweck der einschlägigen Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 (so auch Niedersächs. OVG, Beschluss vom 15.11.2012 - 13 LA 175/12 -, Juris). Der Gebrauch des Präteritums („…keine Anzeichen von auf Mensch oder Tier übertragbare Krankheiten aufwiesen“) verweist nicht auf die Schlachttieruntersuchung zurück, sondern belegt den von der Norm hergestellten Zusammenhang mit der Genussuntauglichkeitsprüfung, bei der ebenfalls das Präteritum verwendet wird („..als genussuntauglich zurückgewiesen wurde“). In systematischer Hinsicht ergibt sich insbesondere daraus, dass die Verordnung lediglich bestimmte Tierkörperteile automatisch als Material der Kategorie 3 einstuft (Art. 10 Buchstabe b Ziffer ii: Geflügelköpfe; Art. 10 Buchstabe b Ziffer iii: Häute, Füße; Art. 10 Buchstabe b Ziffer v: Federn), im Umkehrschluss, dass im Übrigen kein solcher Automatismus greift, sondern die Einstufung, wie im Falle des Art. 10 Buchstabe b Ziffer i VO (EG) Nr. 1069/2009, eine Prüfung anhand der dort aufgestellten Anforderungen voraussetzt (Niedersächs. OVG, a.a.O.). Dafür, dass diese Prüfung im Rahmen der Fleischuntersuchung geschehen soll, spricht die Bestimmung in Anhang I Abschnitt I Kapitel II Teil D Nummer 1 der VO (EG) Nr. 854/2004. Danach sind die Schlachtkörper und die dazugehörigen Nebenprodukte der Schlachtung unverzüglich nach der Schlachtung einer Fleischuntersuchung zu unterziehen (Nummer 1 Satz 1), wobei besonderes Augenmerk Zoonosen und Krankheiten gelten muss, die Gegenstand tierseuchenrechtlicher Vorschriften der Europäischen Union sind (Nummer 1 Satz 4). Ein alleiniges Abstellen auf die Schlachttieruntersuchung (ante mortem) würde schließlich zu einer mit dem Normzweck unvereinbaren Schutzlücke führen. Denn im Bereich der Geflügelschlachtung findet die Schlachttieruntersuchung im Herkunftsbestand statt, wobei - entgegen der Schlachttieruntersuchung bei Klauentieren - nicht jedes einzelne Tier untersucht sondern immer die gesamte Herde begutachtet wird. Eine Beschränkung auf die Schlachttieruntersuchung wäre mit Blick auf den der VO (EG) Nr. 1069/2009 zugrunde liegenden Vorsorgegrundsatz, der auf eine Verringerung (sämtlicher) mit tierischen Nebenprodukten verbundenen Risiken für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt sowie auf den Schutz der Sicherheit der Lebens- und Futtermittelkette gerichtet ist (vgl. die Erwägungsgründe (1), (2), (6), (8) und (11) der VO (EG) Nr. 1069/2009), offensichtlich unzulänglich (zum Vorsorgegrundsatz vgl. BayVGH, Urteil vom 27.09.2012 - 20 BV 11.2690 -, Juris). Soweit die Klägerin die „Gefährlichkeit“ einer Einstufung in die Kategorie 3 mit dem Hinweis abzuschwächen sucht, dieses Material werde lediglich zu Hunde- und Katzenfutter verwertet und gelange nicht in die Lebensmittelkette, nimmt sie den nicht allein auf die menschliche Gesundheit abzielenden Verordnungszweck nicht hinreichend in den Blick.
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Das Verwaltungsgericht hat darüber hinaus in überzeugender Weise aus den Bestimmungen der VO (EG) Nr. 854/2004 vom 29.04.2004 (vgl. Art. 5 Nummer 4; Anhang I Abschnitt I Kapitel II Teil D; Anhang I Abschnitt III Kapitel II Nummer 2 Buchstabe b; Anhang I Abschnitt II Kapitel V Nummer 1; Anhang I Abschnitt IV Kapitel V Teil B Nummer 1) hergeleitet, dass die Zuordnung zu einer der genannten Kategorien im Rahmen der Fleischuntersuchung nicht allein durch Stichproben des amtlichen Tierarztes, sondern auch durch den amtlichen Fachassistenten erfolgen kann. Insbesondere hat es unter Wiedergabe der maßgeblichen Regelungen dieser Verordnung dargelegt, dass der amtliche Fachassistent bei der Fleischuntersuchung weitgehend selbständig arbeitet und zur Vermeidung einer Einstufung in die Kategorie 3 auch für die Aussonderung von Material mit Anzeichen einer übertragbaren Krankheit zu sorgen hat. Dabei ist hervorzuheben, dass die Verordnung gerade im Zusammenhang mit der Fleischuntersuchung, bei der - wie ausgeführt - Zoonosen und Krankheiten mit tierseuchenrechtlicher Bedeutung besonderes Augenmerk gilt, nicht wie sonst häufig im Anhang I vom amtlichen Tierarzt, sondern vom „Inspektionspersonal“ spricht. Darüber hinaus hat das beklagte Land zutreffend auf die spezielle Regelung in Anhang I Abschnitt III Kapitel II Nummer 2 Satz 3 der VO (EG) Nr. 854/2004 hingewiesen, wonach im Falle von „Geflügel und Hasenartigen“ der amtliche Fachassistent Fleisch, welches Anomalien aufweist, aussondern kann, ohne dass der amtliche Tierarzt, vorbehaltlich des Abschnitts IV, systematisch solches Fleisch untersuchen muss. Dass diese Regelung nicht auch tierische Nebenprodukte erfasst, vermag der Senat nicht festzustellen. Denn gemäß Anhang I Abschnitt I Kapitel II Teil D Nummer 1 Satz 1 der VO (EG) Nr. 854/2004 bezieht sich die nach der Schlachtung durchzuführende „Fleischuntersuchung“ explizit auf „die Schlachtkörper und die dazugehörigen Nebenprodukte der Schlachtung“. Dem steht auch nicht entgegen, dass das speziell für Geflügel geltende Kapitel V des Anhangs I Abschnitt IV unter Teil B Nummer 1 Buchstabe b dem Amtstierarzt die Aufgabe zuweist, „bei jeder Geflügelpartie ein und derselben Herkunft eine eingehende Stichprobenuntersuchung von Teilen von Tieren oder von ganzen Tieren, deren Fleisch bei der Fleischuntersuchung für genussuntauglich erklärt wurde" vorzunehmen. Denn diese Stichproben dienen wesentlich der Zustandsbeurteilung einer ganzen Partie von geschlachtetem Geflügel. Für die Frage der Einstufung in eine der Kategorien der VO (EG) Nr. 1069/2009 muss indes mit Blick auf den Vorsorgegrundsatz auf sämtliche Untersuchungen zurückgegriffen werden, also auch auf die in Anhang I Abschnitt IV Kapitel V Teil B Nummer 1 Satz 1 ausdrücklich angeordnete Fleischuntersuchung „gemäß den Abschnitten I und III“.
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Dass es den amtlichen Fachassistenten an der erforderlichen Befähigung zur Feststellung von Anzeichen übertragbarer Krankheiten fehlen könnte, ist nicht ersichtlich. Amtliche Fachassistenten müssen im theoretischen Teil u.a. in den Fächern „Grundkenntnisse der Schlachttieranatomie und -physiologie“, „Grundkenntnisse der Pathologie geschlachteter Tiere“, „Grundkenntnisse der pathologischen Anatomie geschlachteter Tiere“, „entsprechende Kenntnisse in Bezug auf transmissible spongiforme Enzephalopathien (TSE) und andere wichtige Zoonosen und Zoonoseerreger“, „Grundkenntnisse der Mikrobiologie“ geschult und geprüft worden sein (Anhang I Abschnitt III Kapitel IV Teil B Nummer 5 Buchstabe b Ziffer i VO (EG) Nr. 854/2004). Der praktische Teil der Schulung umfasst u.a. die „Fleischuntersuchung im Schlachthof“ (Anhang I Abschnitt III Kapitel IV Teil B Nummer 5 Buchstabe b Ziffer ii VO (EG) Nr. 854/2004). Nach Anhang I Abschnitt III Kapitel IV Teil B Nummer 6 müssen die amtlichen Fachassistenten durch regelmäßige Fortbildungsmaßnahmen und Fachliteratur ihre Kenntnisse aktualisieren und sich über neue Entwicklungen auf dem Laufenden halten. Demnach ist davon auszugehen, dass das Erkennen von Anzeichen einschlägiger Krankheiten eine der Hauptaufgaben von amtlichen Fachassistenten in der Fleischuntersuchung darstellt. Dies wird von der Berufung substantiiert nicht in Frage gestellt.
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Die Klägerin meint schließlich, die Feststellung, ob Anzeichen übertragbarer Krankheiten vorlägen oder nicht, könne gerade nicht durch einfachen Augenschein von Teilen geschlachteter Tiere im Rahmen der Fleischuntersuchung durch Fachassistenten getroffen werden. Hierzu bedürfe es wissenschaftlicher Methoden, wie sie nur im Rahmen der vom Tierarzt vorgenommenen Schlachttieruntersuchung oder weitergehender (Labor-)Untersuchungen im Anschluss an die Fleischuntersuchung (im Rahmen der Stichprobenuntersuchung) zur Verfügung stünden. Auch dieser Einwand verfängt nicht. Die Klägerin nimmt nicht hinreichend in den Blick, dass es die Verordnung für den Ausschluss der Einstufung von Material in die Kategorie 3 ausdrücklich genügen lässt, dass Schlachtkörper oder ganze Körper und Teile von Tieren (bloße) Anzeichen von auf Mensch oder Tier übertragbaren Krankheiten aufweisen (vgl. auch die tendenziell noch geringeren Anforderungen in der englischen und in der französischen Fassung der Verordnung: „…any signs of disease …“, „…de tout signe de maladie…“). Damit reichen auf das Vorliegen einer übertragbaren Krankheit hindeutende Anhaltspunkte aus, nicht erforderlich ist es hingegen, dass die übertragbare Krankheit abschließend diagnostiziert oder nachgewiesen sein muss. Auch diese erleichterten Voraussetzungen für die Verwerfung als Material der Kategorie 2 erfahren ihre Rechtfertigung durch die Zielsetzung der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009, Risiken für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt soweit als möglich zu minimieren. Dabei räumt der Beklagte ein, dass es im Einzelfall zur Verwerfung als Material der Kategorie 2 kommen kann, obwohl sich der bei der Fleischuntersuchung ergebende Verdacht einer Krankheit bei einer genaueren (Labor-) Untersuchung nicht hätte erhärten lassen. Dies nimmt die Verordnung indes ersichtlich in Kauf und kann angesichts des Rangs der mit ihr geschützten Rechtsgüter auch mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht beanstandet werden. Dies gilt umso mehr, als die für den vollen Nachweis einer übertragbaren Krankheit notwendige Laboruntersuchung in der Praxis zu einem Verarbeitungsstopp und damit möglicherweise gravierenderen wirtschaftlichen Nachteilen für die Klägerin führen würde, als sie mit der derzeit praktizierten Vorgehensweise verbunden sind.
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Dass auch bei der Geflügelschlachtung im Rahmen der Fleischuntersuchung durch den amtlichen Fachassistenten am Schlachtkörper bzw. an Teilen vom Schlachtkörper Anzeichen einer auf Mensch und Tier übertragbaren Krankheit festgestellt werden können, hat der Beklagte detailliert und plausibel dargelegt. Der in der mündlichen Verhandlung anwesende amtliche Tierarzt W. hat ausgeführt, erst bei der Fleischuntersuchung des einzelnen Tiers könnten auf eine Krankheit hinweisende eitrige Prozesse, Schwellungen, Rötungen bzw. lokal begrenzte Entzündungen festgestellt werden. Schriftsätzlich ist darauf hingewiesen worden, dass z.B. bei der ORT (Ornithobacterium-Rhinotracheale-Infektion) ebenso wie bei Mycoplasmen-, Coliinfektionen und der TRT (Turkey Rhinotracheitis) deutliche Veränderungen am Luftsack feststellbar seien, die Ausdruck einer auf Mensch oder Tier übertragbaren Krankheit sein können. Hiergegen wendet die Klägerin substantiiert nichts ein.
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Ohne Erfolg trägt die Klägerin schließlich vor, dass sich bei Herdentieren nicht an einem Einzeltier, sondern nur in der Gesamtschau der Herde feststellen bzw. beurteilen lasse, ob eine Anomalie, die sich an einem Einzeltier zeige, als Anzeichen einer übertragbaren Krankheit einzustufen sei. Auch insoweit hat der amtliche Tierarzt W. überzeugend ausgeführt, dass es immer wieder vorkomme, dass nur einzelne Tiere einer ansonsten gesunden Herde oder Partie krank seien. Grund dafür könne etwa sein, dass die restliche Herde eine Infektionskrankheit bereits überstanden habe, einzelne Tiere mit schwächerer Konstitution aber weiter an dieser Krankheit litten. Auch diese die Notwendigkeit einer Einzelbetrachtung belegende Darstellung ist nicht konkret in Frage gestellt worden.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Revision wird nicht zugelassen (§ 132 VwGO). Die Rechtssache hat insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die aufgeworfenen Rechtsfragen sind nicht klärungsbedürftig. Sie lassen sich mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Normauslegung ohne weiteres beantworten.
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Beschluss vom 16. Dezember 2013
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Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 50.000,-- EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1 und § 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 133 VwGO
§ 132 VwGO
§ 124a Abs. 2 und Abs. 3 VwGO
§ 43 Abs. 1 VwGO
§ 43 Abs. 2 VwGO
§ 130b Satz 2 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 267 Abs. 3 AEUV
Art. 267 AEUV
Art. 19 Abs. 4 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR 1998, 752
BVerwGE 141, 223, 225
BVerwGE 100, 262, 264
NVwZ 2003, 856
4 K 3474/11
6 B 32/97
6 C 20/10
8 C 19.94
1 BvR 2129/02
9 S 1130/08
13 LA 175/12
20 BV 11.26