Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-08-01, Aktenzeichen 8 A 2403/00
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2002:0801.8A2403.00.00

Tenor:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 21. März 2000 wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 10.000,-- DM = 5.112,92 EUR festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe entweder nicht hinreichend dargelegt sind oder aber nicht vorliegen. Maßgeblich für die Zulassungsprüfung ist insoweit gemäß § 194 Abs. 1 Nr. 1 VwGO in der Fassung durch das RmBereinVpG vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3987) das bis zum 31. Dezember 2001 geltende Recht.
Die innerhalb der Frist des § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO a.F. erfolgten Darlegungen des Klägers geben zu keinen ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Anlass (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Namentlich die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Beklagte sei als Natur- und Landschaftsbehörde berechtigt, den Betrieb mit Modellflugzeugen unter landschaftsschutzrechtlichen Gesichtspunkten zu regeln und ggf. zu untersagen, begegnet keinen Bedenken. Es kann dahinstehen, ob der Kläger mit der Zulassungsschrift insoweit lediglich seinen bisherigen Vortrag wiederholt und es deshalb an der für die Darlegung ernstlicher Zweifel erforderlichen Auseinandersetzung mit der beachtenswerten Argumentation des Verwaltungsgerichts fehlt.
Vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 3. Dezember 2001 - 8 S 2385/01 -, NVwZ-RR 2002, 472; Thüringer OVG, Beschluss vom 15. Juni 1999 - 4 ZEO 1283/98 -, Thür. VGRspr. 2000, 14; OVG Lüneburg, Beschluss vom 12. Dezember 1997 - 12 M 5470/97 u.a. -, InfAuslR 1998, 123; OVG NRW, Beschluss vom 28. August 1997 - 13 B 1800/97 -, NWVBl 1998, 285; Beschluss vom 9. Juli 1997 - 12 A 2047/97 -, NVwZ 1998, 193.
Jedenfalls greifen die Vorbehalte des Klägers, der Beklagte sei nicht befugt, den Betrieb des Modellflughafens zu verbieten, nicht durch. Nach § 15 Abs. 2 BNatSchG und § 34 Abs. 2 LG NRW sind in Landschaftsschutzgebieten nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebietes verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Damit ist es dem Träger der Landschaftsplanung auch aufgegeben, bei der Festsetzung von Landschaftsschutzgebieten näher zu bestimmen, welche Handlungen verboten sind. Maßgebliches Kriterium ist die Wirkung der jeweiligen Handlung für das Gebiet und den dort verfolgten Schutzzweck. Eine irgendwie geartete begrenzende Inbezugnahme des Bereichs, dem die zu verbietende Handlung zuzuordnen ist oder in dem sich das Verbot auswirkt, ist weder dem Naturschutzrecht und Landschaftsschutzrecht noch der grundgesetzlichen Kompetenzzuordnung für diese Materie zu entnehmen. Es stellt sich insoweit lediglich die Frage, ob es für bestimmte Sachgebiete Befugnisverleihungen gibt, die auch gegenüber naturschützenden und landschaftsschützenden Anforderungen gesichert sind.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. September 2000 - 20 A 722/00 -, NuR 2001, 343.
Dass dies für das Luftverkehrsrecht zu verneinen ist, hat das Bundesverwaltungsgericht unter Hinweis auf die im Luftverkehrsgesetz selbst - wenn auch in anderem Zusammenhang (§ 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG) - enthaltene Öffnung für die Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege wiederholt geklärt,
vgl. Beschluss vom 29. Juli 1986 - 4 B 73.86 -, NVwZ 1987, 493; Beschluss vom 4. Juni 1986 - 4 B 94.86 - NVwZ 1987, 130,
und zwar auch und gerade in Auseinandersetzung mit dem vom Kläger hervorgehobenen Kompetenzaspekt. Die Sichtweise des Bundesverwaltungsgerichts ist überzeugend, weil sie zu einer Einbindung der Gewährleistung des § 1 Abs. 1 LuftVG in allgemein geltende Regelungen zum Schutz anderer Rechtsgüter führt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. September 2000, a.a.O.
Dass die Luftfahrtbehörden, auch wenn eine Erlaubnispflicht nach dem Luftverkehrsrecht nicht gegeben ist, zur Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nach § 29 Abs. 1 Satz 1, 2 LuftVG Verfügungen erlassen können, vermag die Naturschutzbehörden nicht zu hindern, in dieser Konstellation die naturschutzrechtlichen Bestimmungen selbst gegenüber den Modellfliegern zu vollziehen.
Vgl. etwa OVG Saarlouis, Urteil vom 13. Juni 1986 - 2 R 13/85 -, NuR 1987, 134; VGH München, Beschluss vom 7. Juni 1977 - 14 IX 77 -, NuR 1980, 25.
Davon geht auch das Bundesverwaltungsgericht aus, wenn es die Möglichkeit einer "doppelten Zuständigkeit" unterstellt, die keine Beschwer bedeute, und auf die unterschiedlichen Zielsetzungen der jeweiligen Ermächtigungsgrundlagen hinweist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 1986, a.a.O.
Die Zuständigkeit des Beklagten als der für den Naturschutz und die Landschaftspflege zuständigen Behörde ergibt sich aus der in den Ländern unmittelbar geltenden Vorschrift des § 3 Abs. 1 BNatSchG a.F., soweit in Rechtsvorschriften nichts anderes bestimmt ist. Eine solche anderweitige Zuständigkeitsbestimmung besteht in Bezug auf Sachverhaltsgestaltungen der vorliegenden Art aber nicht. Für die Fälle eines Eingriffs in Natur und Landschaft räumt § 6 Abs. 1 LG NRW der nach anderen Rechtsvorschriften zuständigen Behörde eine Einschreitensbefugnis nur unter der Voraussetzung ein, dass nach den fremden Rechtsvorschriften eine behördliche Bewilligung, Erlaubnis, Genehmigung, Zustimmung, Planfestellung, sonstige Entscheidung (behördliche Erstattung) oder eine Anzeige vorgeschrieben ist. Bei der hier streitigen Grundstücksnutzung handelt es sich aber - mangels Einschlägigkeit eines der Genehmigungstatbestände des Luftverkehrsgesetzes oder der Vorschrift des § 16 Abs. 4 bis 6 LuftVO - nicht um ein der luftverkehrsrechtlichen Zulassungspflicht unterliegendes Vorhaben. Soweit - wie hier - keiner Gestattung nach luftverkehrsrechtlichen Bestimmungen bedürfende Modellsportflugplätze bzw. ihr Betrieb mit naturschutzrechtlichen Normen kollidieren, ergibt sich aus dem nordrhein-westfälischen Naturschutzrecht mithin nicht, dass die Landschaftsschutzbehörden sachlich nicht zuständig wären, Maßnahmen zur Behebung des Gesetzesverstoßes zu ergreifen. Etwas anderes folgt nicht aus der die grundsätzliche Befugnis zur Überwachung der Luftfahrt auch in naturschutzrechtlicher Hinsicht begründenden Vorschrift des § 29 Abs. 1 LuftVG. Indem sie die Luftfahrtbehörden allgemein mit der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung beauftragt, enthält diese Regelung eine (auf das Luftverkehrsrecht bezogene) Generalermächtigung. Als solche ist sie nach allgemeinen Grundsätzen jedoch subsidiär, greift also nur ein, wenn und soweit keine spezielle Norm Anwendung findet.
Vgl. OVG Saarlouis, Urteil vom 13. Juni 1986, a.a.O., m.w.N.
In § 6 Abs. 4 und 5, § 69 Abs. 1 und 3 sowie § 9 Abs. 1 Nr. 2 iVm § 34 Abs. 2 LG NRW sind derartige speziellere Vorschriften für den Fall der Berührung natur- bzw. landschaftsschutzrechtlicher Bestimmungen vorhanden. Die Annahme des Klägers, der nach dem Luftverkehrsrecht genehmigungsfreie Modellflugbetrieb sei nach dem Willen des Gesetzgebers einer Einschränkung unter umwelt- bzw. naturschutzrechtlichen Gesichtspunkten entzogen, würde demgegenüber eine Konzentrationwirkung des Luftverkehrsrechtes voraussetzen und ist nach der dargestellten Rechtslage und der hierzu ergangenen ober- und höchstrichterlichen Rechtsprechung abwegig.
Mit dem Zulassungsvorbringen wird auch die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht in Frage gestellt, der Betrieb des Modellflugplatzes sei nach der Ordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Kreis Büren vom 1. November 1994 verboten. Soweit durch Auslegung zu ermitteln ist, ob eine Landschaftsschutzverordnung, die den Flugmodellsport nicht ausdrücklich verbietet, durch das generelle Verbot, die Landschaft zu verunstalten, die Natur zu schädigen oder den Naturgenuss zu beeinträchtigen (vgl. § 2 Abs. 2 der Verordnung), dennoch den Flugmodellsport in dem betreffenden Gebiet untersagt,
vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 6. April 1990 - 8 S 744/89 -, NVwZ 1991, 82 (83) mit Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 1986 - 4 B 73.86 -, NVwZ 1987, 493,
ist das Verwaltungsgericht dem ausweislich der Seite 9 unten und 10 des Urteilsabdrucks nachgekommen. Dass die diesbezügliche - u.a. mittels Verweisung auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid gemäß § 117 Abs. 5 VwGO erfolgte - ausführliche Begründung Wertungsfehler beinhaltet, legt der Zulassungsantrag nicht dar und ist auch sonst wie nicht ohne weiteres ersichtlich.
Ebenso wenig vermag der Senat festzustellen, dass ein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 GG vorliegen könnte. Der vom Kläger aufgezeigte angebliche Wertigkeitsunterschied zwischen der grundgesetzlich geschützten allgemeinen Handlungsfreiheit, die nur unter dem Vorbehalt der Wahrung der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet wird, und dem Natur- und Umweltschutz existiert so nicht. Durch Gesetz vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) ist Art. 20 a in das Grundgesetz aufgenommen worden, wonach der Staat auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und Rechtsprechung schützt. Danach kommt auch dem Natur- und Umweltschutz Verfassungsrang zu. Durch den mit Gesetz vom 19. März 1985 (GV NRW S. 255) eingefügten Artikel 29 a der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen hat auch der Landesgesetzgeber den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Umwelt einen ähnlich hohen Stellenwert eingeräumt. Bei der Abwägung, ob die Einschränkung des Modellflugsports, der als hobbymäßige Betätigungsform des menschlichen Handelns zwar in den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG fällt, aber nicht zum Kernbereich privater Lebensgestaltung gehört, durch die Regeln des Naturschutzes eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügende Einschränkung erfährt,
vgl. zur Einschränkung des Reitens in der Natur: BVerwG, Beschluss vom 17. Mai 2000 - 6 CN 2.99 -, mit Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 921.85 -, BVerfGE 80, 137 (154 f.),
ist die sich so darstellende Wertigkeit des Naturschutzes zu beachten. Erweist sich die von der Sportausübung betroffene Natur und Landschaft als so schützenswert, dass die Voraussetzungen einer Unterschutzstellung erfüllt sind, und führt der Sportbetrieb zu nicht unerheblichen und nachhaltigen Schädigungen der schützenswerten Natur und Landschaft, hat der Natur- und Landschaftsschutz regelmäßig Vorrang. Seine Belange sind in jedem Fall geeignet, der nicht zum Kernbereich der privaten Lebensgestaltung gehörenden Hobbyausübung durch den Schutzzweck eines Landschaftsschutzgebietes gebotene Grenzen zu setzen.
Vgl. zum Gleitflugsport in der freien Landschaft: VGH Mannheim, Urteil vom 14. Oktober 1997 - 5 S 1765/95 -, NuR 1998, 312.
Vor diesem Hintergrund unterliegen auch die vom Verwaltungsgericht angewandten Maßstäbe keinen ernstlichen Bedenken. Die Abwägung vermag nicht deshalb anders auszufallen, weil die Vereinsmitglieder keine Möglichkeit haben, ihren Sport anderweitig auszuüben. Der Kläger ist der Behauptung des Beklagten, dass dem Verein in der Region andere zugelassene Modellflugplätze als geeignete Ausweichgelände zur Verfügung stehen würden, nicht entgegen getreten.
Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen. Dahinstehen kann, ob Rechtssachen mit tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten solche sind, die voraussichtlich in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, d.h. überdurchschnittliche das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursachen, oder solche, deren Schwierigkeiten sich nicht ohne weiteres im Zulassungsverfahren, sondern erst in einem Berufungsverfahren klären und entscheiden lassen.
Zum Meinungsstand vgl. näher Seibert, in: Sodan-Ziekow, VwGO, 3. Ergänzungslieferung (Juli 2000), § 124 Rdnr. 152 ff.
Wie aus den vorstehenden Ausführungen hervorgeht, liegt - bezogen auf die hier zu beurteilenden Rügen - keine dieser Alternativen vor. Die Schwierigkeiten des vorliegenden Verfahrens bewegen sich im Rahmen eines normalen Maßes und lassen sich ohne Weiteres im vorliegenden Zulassungsverfahren klären. Namentlich der vermeintliche Mangel an juristischer Befassung mit der - jenseits des üblichen liegenden - Materie ist kein Indiz für die besondere Problemträchtigkeit, sondern kann seine Ursache außer in der fehlenden Breitenwirkung der Fragen gerade auch in einer bereits erfolgten Klärung in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht haben. Angesichts der vorhandenen Rechtsprechung und vorliegender Beiträge auch zur ökologischen Problematik der Freizeitaktivität Modellfliegen
vgl. zu Letzterem: Stollmann in NuR 1997, 476 m.w.N.
lassen sich jedenfalls keine besonderen Schwierigkeiten erkennen, die relevanten Fragen einer Lösung zuzuführen.
Entgegen der Auffassung des Klägers stützt sich der Beklagte bei der Untersagung nicht nach 15 Jahren Modellflugbetrieb immer noch auf Hypothesen, Unterstellungen, Vermutungen und vage Möglichkeiten. Wie aus dem Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Detmold vom 12. Januar 1999, Seite 4, hervorgeht, ist dem Kläger vielmehr bereits mit Schreiben der Unteren Landschaftsbehörde vom 3. Dezember 1986 mitgeteilt worden, dass der Modellflugbetrieb nicht mit geltendem Landschaftsrecht vereinbar sei. Im Übrigen liegen den Maßnahmen laut Widerspruchsbescheid, dessen Ausführungen sich das angefochtene Urteil insoweit gemäß § 117 Abs. 5 VwGO zu eigen macht, die - durch Äußerungen in der Fachliteratur abgesicherten - Ergebnisse einer längerfristigen Beobachtung durch das Fachpersonal des Beklagten und entsprechende Felduntersuchungen, wie z.B. die Ornithologische Untersuchung der Almaue zwischen C. und C. durch Dr. M. aus dem Jahre 1998, zu Grunde. Vor diesem Hintergrund lässt sich ein zusätzlicher besonderer Klärungsbedarf nicht erkennen.
Schon wegen des in den Jahren 1985/86 negativ verlaufenen Genehmigungsverfahrens lassen sich ferner keine rechtlichen Ansatzpunkte dafür finden, aus dem jahrelangen illegalen Betrieb des Modellflugplatzes könne eine fiktive Zustimmung des Beklagten abgeleitet werden oder der Kläger könne sich auf Vertrauens- bzw. Bestandsschutz berufen.
Soweit der Kläger sich darauf beruft, das Gericht habe die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung insoweit fehlerhaft bewertet, als die 15jährige ununterbrochene Tätigkeit des Vereins und das Fehlen eines Ausweichgeländes bei der Feststellung des Vorliegens einer besonderen Härte nach § 69 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe a) aa) LG NRW unberücksichtigt geblieben seien, verkennt der Kläger, dass persönliche Gründe im Rahmen der bodenbezogenen Härteregelung von vornherein nicht berücksichtigungsfähig sind.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2002 - 8 A 198/01 -; Urteil vom 19. Januar 2001 - 8 A 850/99 - ; Urteil vom 17. November 2000 - 8 A 1668/99 -, m.w.N.
Nach gefestigter Rechtsprechung ist das Tatbestandsmerkmal der "im Einzelfall nicht beabsichtigten Härte" durch das Erfordernis eines atypischen Sachverhalts gekennzeichnet. Eine Befreiung wegen nichtbeabsichtigter Härte kommt nur in Betracht, wenn die Anwendung der Ge- oder Verbotsnorm zwar ihrem Tatbestand nach, nicht jedoch nach ihrem normativen Gehalt "passt", wenn mithin die Anwendung der Rechtsvorschrift im Einzelfall zu einem Ergebnis führen würde, dass dem Normzweck nicht mehr entspricht und deshalb normativ so nicht beabsichtigt ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. Juni 1999 - 10 A 1609/99 -, NVwZ-RR 2000, 210 f; Urteil vom 19. Januar 2001 - 8 A 1850/99 -, m.w.N., vgl. zu § 31 Abs. 1 Nr. 1 a BNatG a.F. auch: BVerwG, Beschluss vom 14. September 1992 - 7 B 130.92 -, NVwZ 1993, 583.
Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) ist schon nicht ausreichend im Sinne vom § 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO a.F. dargelegt. Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine grundsätzliche, bisher höchstrichterlich noch nicht geklärte Rechtsfrage aufwirft, deren im erstrebten Berufungsverfahren zu erwartende Entscheidung zur Einhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder für eine bedeutsame Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Die in der Antragsschrift aufgeworfene Frage,
"ob ein Modellflugplatz, der lediglich aus einer kurzgemähten Wiese besteht, eine wesentliche Beeinträchtigung des Naturhaushaltes herbeiführen kann,"
lässt sich jedoch nur anhand der individuellen Umstände beantworten und ist als Einzelfallproblematik keiner der Generalisierung fähigen Klärung zugänglich. Entsprechendes gilt für die mit dem Zulassungsantrag ferner sinngemäß aufgeworfene Frage,
"ob ein Verbot des Luftverkehrs mit Flugmodellen angesichts des geringen räumlichen und zeitlichen Ausmaßes gegen das Übermaßverbot verstößt".
Dass ein Verbot des Modellflugsports aus landschaftsschutzrechtlichen Gründen generell möglich ist, ist in der Rechtsprechung sowohl des Bundesverwaltungsgerichts
vgl. Beschluss vom 29. Juli 1986 - 4 B 73.86 - a.a.O.; Beschluss vom 4. Juni 1986 - 4 B 94.96 -, a.a.O.
als auch in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
vgl. Urteil vom 5. September 1985 - 7 A 2523/84 -, NuR 1986, 213
bereits geklärt. Inwieweit dabei unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit das Übermaßverbot verletzt sein könnte, ist eine Frage der Abwägung der sich konkret gegenüberstehenden Rechtsgüter im Einzelfall.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt dem erstinstanzlichen Ansatz und beruht auf § 13 Abs. 1 GKG in der hier maßgeblichen alten Fassung (§ 73 Abs. 1 Satz 1 GKG) sowie auf § 14 Abs. 1 und 3 GKG.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 194 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 15 Abs. 2 BNatSchG
§ 34 Abs. 2 LG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG
§ 1 Abs. 1
LuftVG
§ 3 Abs. 1 BNatSchG
§ 6 Abs. 1 LG
§ 16 Abs. 4 bis 6 LuftVO
§ 29 Abs. 1 LuftVG
§ 117 Abs. 5 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
§ 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 73 Abs. 1 Satz 1 GKG
§ 14 Abs. 1 und 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 2 Abs. 2 der Verordnung
Art. 2
Abs. 1 GG
Art. 20 a
in das Grundgesetz
Artikel 29 a der
Verfassung
Art. 2 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ-RR
2002, 472
InfAuslR 1998, 123
NVwZ 1998, 193
NVwZ 1987, 493
NVwZ 1987, 130,

10
NVwZ 1991, 82
NVwZ 1987, 493,

21
BVerfGE 80, 137
NVwZ-RR 2000, 210
NVwZ 1993,
583
8 S 2385/01
4 ZEO 1283/98
12 M 5470/97
13 B
1800/97
12 A 2047/97
20 A 722/00
4 B 73.86
4 B
94.86
2 R 13/85
8
S 744/89
6 CN 2.99
1 BvR 921.85
5 S
1765/95
8
A 198/01
8 A 850/99
8 A 1668/99
10 A
1609/99
8 A 1850/99
7 B 130.92
4 B 94.96
7 A
2523/84