Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württemberg, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-03-12, Aktenzeichen 8 S 1542/18

Tenor:
Der Bebauungsplan „Vergnügungsstätten Innenstadt Bopfingen“ der Stadt Bopfingen in der Fassung vom 31. Januar 2019 und in der Fassung vom 17. Mai 2018 wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
1
Die Antragstellerin wendet sich gegen den von der Antragsgegnerin beschlossenen Bebauungsplan „Vergnügungsstätten Innenstadt Bopfingen“.
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Sie ist Mieterin der Gaststättenräume im 1. OG des Gebäudes Hauptstraße ... (Flst. Nr. ...) in Bopfingen im Gebiet des streitgegenständlichen Bebauungsplans. Bis zu dessen Inkrafttreten galt dort lediglich der Baulinienplan „Nördliche Altstadt“ aus dem Jahre 1960, der keine Vorgaben zur Art der baulichen Nutzung enthält. Am 21.04.2017 stellte sie eine Bauvoranfrage zur Nutzung der Räumlichkeiten als Spielhalle. Das Landratsamt Ostalbkreis lehnte diese am 20.11.2017 ab. Über den Widerspruch ist noch nicht entschieden. Die Bauvoranfrage ist derzeit Gegenstand einer Untätigkeitsklage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart (6 K 7492/18). Seit dem 24.04.2018 verfügt die Antragstellerin über eine Spielhallenerlaubnis nach § 41 LGlüG.
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Am 22.06.2017 beschloss die Antragsgegnerin im vereinfachten Verfahren (§ 13 BauGB) die Aufstellung des Bebauungsplans „Vergnügungsstätten Innenstadt Bopfingen“, wonach „Vergnügungsstätten gem. § 9 Abs. 2b BauGB“ (so der Textteil zum Lageplan; anders der Textteil der Sitzungsvorlage, S. 4: „Automatenspielhallen und Wettbüros“ als Unterarten der Vergnügungsstätten) nicht zulässig sein sollten, und gleichzeitig eine Veränderungssperre. Die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses erfolgte im Bopfinger Stadt-Anzeiger vom 23.06.2017. Die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung sowie eine erste Beteiligung der Träger öffentlicher Belange wurden vom 03.07. bis 02.08.2017 durchgeführt. Am 14.12.2017 beschloss die Antragsgegnerin die öffentliche Auslegung des Planentwurfs. Dieser Beschluss wurde im Bopfinger Stadt-Anzeiger vom 22.12.2017 bekannt gemacht. Die öffentliche Auslegung fand vom 03.01. bis 02.02.2018 statt. Hierbei erhob die Antragstellerin keine Einwendungen. Der Bebauungsplan wurde schließlich am 17.05.2018 als Satzung beschlossen, am 18.05.2018 vom Bürgermeister ausgefertigt und am 25.05.2018 im Bopfinger Stadt-Anzeiger bekannt gemacht. Der Textteil zum Lageplan lautet: „1.1 Im Geltungsbereich des Bebauungsplanes sind Vergnügungsstätten gem. § 9 Abs. 2b BauGB unzulässig.“ In der Begründung des Plans ist hingegen ausgeführt: „Planungsrechtliche Festsetzung: Durch den Bebauungsplan wird gemäß § 9 Abs. 2b BauGB festgesetzt, dass Automatenspielhallen und Wettbüros als Unterarten der Vergnügungsstätten innerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans ausgeschlossen sind. Dazu wird folgende textliche Festsetzung aufgenommen: „Im Geltungsbereich des Bebauungsplans sind Automatenspielhallen und Wettbüros nicht zulässig (§ 9 Abs. 2b BauGB).“
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Auf Anregung der Verwaltung wurde der (inhaltlich unverändert gebliebene) Bebauungsplan am 31.01.2019 auf der Grundlage einer neuen (differenzierteren) Abwägung nochmals als Satzung beschlossen, am 01.02.2019 vom Bürgermeister ausgefertigt und am 08.02.2019 im Bopfinger Stadt-Anzeiger bekannt gemacht. Ein rückwirkendes Inkrafttreten ist nicht vorgesehen; vielmehr heißt es in § 3 der Satzung unter Verweis auf § 10 Abs. 3 BauGB, der Bebauungsplan trete mit der ortsüblichen Bekanntmachung in Kraft.
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Bereits am 13.07.2018 hat die Antragstellerin Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung sie geltend macht:
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(1) Sie sei antragsbefugt, da sie als Gewerbetreibende unmittelbar von den Festsetzungen des Bebauungsplans, der den Betrieb von Spielhallen ausschließe, betroffen sei. Ihr Bauantrag für die Nutzungsänderung in eine Spielhalle sei der Auslöser für den Bebauungsplan gewesen. Ohne die Nutzungsänderung könne sie ihre Spielhallenerlaubnis, die bis zum Jahre 2033 befristet sei, nicht nutzen. Sie werde in ihrer Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.
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(2) Sie sei nicht präkludiert. Im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens habe sie keine Einwendungen erhoben. Dies sei allerdings auch nicht erforderlich gewesen, denn § 47 Abs. 2a VwGO sei zum 02.06.2017 weggefallen. Die Antragsgegnerin könne sich auch nicht darauf berufen, dass sie von ihrer Betroffenheit keine Kenntnis gehabt habe. Denn sie habe sowohl im Rahmen des Bauvorbescheidsverfahrens als auch im Rahmen des Erlaubnisverfahrens nach dem Landesglücksspielgesetz Stellung genommen.
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(3) Der Bebauungsplan sei nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Er erfasse so gut wie alle Bereiche der Innenstadt, die zum unbeplanten Innenbereich gehörten. Allein aus dem Leerstand mehrerer Ladenlokale auf die Häufung von Vergnügungsstätten für das gesamte Plangebiet zu schließen, entbehre einer städtebaulichen Begründung. Zu einer „Häufung von Vergnügungsstätten“ könne es im Hinblick auf Spielhallen aufgrund des nach § 42 Abs. 1 LGlüG erforderlichen 500-m-Abstands gar nicht kommen. Denn aufgrund der ihr erteilten Erlaubnis vom 24.04.2018 sei in der Innenstadt von Bopfingen außer ihrer Spielhalle keine weitere zulässig. Insofern bedürfe es bezüglich Spielhallen keiner städtebaulichen Steuerung.
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(4) Der Bebauungsplan sei weiter wegen Verstoßes gegen § 2 Abs. 3 BauGB unwirksam. Es sei offensichtlich, dass die in § 9 Abs. 2b BauGB benannten städtebaulichen Gründe nicht vorlägen. Die Antragsgegnerin habe nicht ermittelt, inwieweit eine Beeinträchtigung von Wohnnutzungen durch Vergnügungsstätten in Form von Spielhallen und Wettbüros gegeben sei oder zumindest drohe. Sie habe dazu noch nicht einmal erhoben, wie viele derartige Vergnügungsstätten es im Plangebiet gebe. Sie habe es auch unterlassen, ihre Betroffenheit zu berücksichtigen, obwohl ihr diese bekannt gewesen sei.
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(5) Der Bebauungsplan verstoße zudem gegen § 1 Abs. 7 BauGB. Es liege ein Mangel im Abwägungsvorgang in Form eines Abwägungsausfalls vor. Die Antragsgegnerin habe trotz Kenntnis ihres Vorhabens ihre Belange in keiner Weise berücksichtigt und insbesondere nicht beachtet, dass aufgrund § 42 Abs. 1 LGlüG in der Innenstadt nur ihre Spielhalle möglich sei. Sie habe sich auch nicht damit befasst, dass es im ganzen Plangebiet keine einzige Spielhalle gebe. Ebenso wenig habe sie sich damit auseinandergesetzt, dass im konkreten Fall ihrer geplanten Spielhalle Beeinträchtigungen durch eine Beschränkung der Öffnungszeiten vorgebeugt werde.
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(6) Der Bebauungsplan vom 31.01.2019 sei darüber hinaus unwirksam, da die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB verletzt worden seien. Es sei weder der Öffentlichkeit Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben noch eine Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB durchgeführt worden. Die Antragsgegnerin habe entsprechend dem Beschlussantrag in der Sitzungsvorlage für die Gemeinderatssitzung am 31.01.2019 den „im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB aufgestellte(n) Bebauungsplan Vergnügungsstätten Innenstadt Bopfingen“ und damit einen neuen Bebauungsplan beschlossen. Sie habe aber nicht die hierfür maßgeblichen Verfahrensvorschriften eingehalten. Dass die Antragsgegnerin ein Ergänzungsverfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB zur Heilung einer fehlerhaften Abwägung habe durchführen wollen, sei nicht ersichtlich. Auch aus der Bekanntmachung des Beschlusses vom 08.02.2019 ergebe sich nicht, dass es sich um ein Ergänzungsverfahren handeln solle.
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(7) Der Bebauungsplan vom 31.01.2019 sei schließlich wegen eines Verstoßes gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO unwirksam, wonach die Sitzungen des Gemeinderats öffentlich seien. Der Beschluss als Satzung sei in nicht öffentlicher Sitzung erfolgt. Stadtrat Uhl habe im Anschluss an den Wortbeitrag der Antragsgegnerin zu TOP 7, Bebauungsplan „Vergnügungsstätten Innenstadt Bopfingen", über das anhängige Normenkontrollverfahren informiert und die Antragsgegnerin aufgefordert, über die Sach- und Rechtslage aufzuklären, insbesondere über etwaige Entschädigungen, die die Entscheidung der Stadträte zur Folge haben könnte. Auf diesen Wortbeitrag hin sei nicht öffentlich weiterverhandelt worden. Nachdem die Öffentlichkeit wiederhergestellt worden sei, sei über den Bebauungsplan bereits abgestimmt gewesen, und zwar in nicht öffentlicher Sitzung.
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Die Antragstellerin beantragt,
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den Bebauungsplan „Vergnügungsstätten Innenstadt Bopfingen“ der Stadt Bopfingen vom 31. Januar 2019 und - für den Fall seiner Unwirksamkeit - auch in der Ursprungsfassung vom 17. Mai 2018 für unwirksam zu erklären.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzuweisen.
17
Sie hält ihren Bebauungsplan sowohl formell als auch materiell für rechtmäßig. Entgegen der Behauptung der Antragstellerin habe der Gemeinderat den Satzungsbeschluss am 31.01.2019 in öffentlicher Sitzung gefasst. Dem Plan fehle nicht die städtebauliche Erforderlichkeit. Es liege in ihrer Planungshoheit, zu entscheiden, wann sie die Aufstellung eines Bebauungsplans für erforderlich halte. In der Innenstadt von Bopfingen konzentrierten sich schutzbedürftige Anlagen wie Kirchen, Gemeindehäuser, Jugendräume und Kindertagesstätten. Es sei ihr ein Bedürfnis, in der Innenstadt die Ansiedlung von Vergnügungsstätten bauplanerisch zu steuern. Sie wolle die Innenstadt im Wesentlichen dem Einzelhandel, Banken, Büros sowie Schank- und Speiselokalen vorbehalten, die vornehmlich im Erdgeschoss untergebracht seien. Die Obergeschosse würden zu größten Teilen zum Wohnen genutzt. Diese Mischung solle unterstützt und geschützt werden. In der Innenstadt stünden - insbesondere in den Randbereichen - Ladenlokale leer, die ohne ihre Planung gegebenenfalls durch Vergnügungsstätten genutzt werden könnten. Dem Gemeinderat sei dabei bekannt gewesen, dass für das Gebäude Hauptstraße ... eine spielrechtliche Erlaubnis vom 24.04.2018 existiere. Der Bebauungsplan sei in einem ordnungsgemäßen Verfahren zustande gekommen. Der Gemeinderat sei dabei über alles Wesentliche informiert worden.
18
Dem Senat liegen die Akten der Antragsgegnerin (ein Ordner und ein Heft) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird darauf sowie auf die Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:
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Der Antrag ist zulässig (I.) und begründet (II.).I.
Der Antrag ist zulässig (I.) und begründet (II.).
I.
20
Der nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte Antrag ist zulässig.
21
Die Antragstellerin ist insbesondere antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist jede natürliche oder juristische Person antragsbefugt, die geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Wie bei der Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO ist erforderlich, aber auch ausreichend, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch Festsetzungen des Bebauungsplans in seinen Rechten verletzt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.03.1998 - 4 CN 6.97 -, NVwZ 1998, 732; juris Rn. 12, und Beschluss vom 02.03.2015 - 4 BN 30.14 -, BauR 2015, 967 = juris Rn. 3). Diese Voraussetzungen sind bei der Antragstellerin ohne Weiteres erfüllt, nachdem sie eine Bauvoranfrage zur planungsrechtlichen Zulässigkeit einer Nutzungsänderung in eine Spielhalle in den von ihr gemieteten Räumlichkeiten gestellt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.05.1994 - 4 NB 27.93 -, NVwZ 1995, 264; Senatsurteil vom 03.09.2019 - 8 S 2056/17 -, BauR 2020, 109 = juris Rn. 56). Nach dem angegriffenen Bebauungsplan könnte die Bauvoranfrage auch in dem noch andauernden Widerspruchsverfahren nicht in ihrem Sinne beantwortet werden.II.
Die Antragstellerin ist insbesondere antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist jede natürliche oder juristische Person antragsbefugt, die geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Wie bei der Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO ist erforderlich, aber auch ausreichend, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch Festsetzungen des Bebauungsplans in seinen Rechten verletzt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.03.1998 - 4 CN 6.97 -, NVwZ 1998, 732; juris Rn. 12, und Beschluss vom 02.03.2015 - 4 BN 30.14 -, BauR 2015, 967 = juris Rn. 3). Diese Voraussetzungen sind bei der Antragstellerin ohne Weiteres erfüllt, nachdem sie eine Bauvoranfrage zur planungsrechtlichen Zulässigkeit einer Nutzungsänderung in eine Spielhalle in den von ihr gemieteten Räumlichkeiten gestellt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.05.1994 - 4 NB 27.93 -, NVwZ 1995, 264; Senatsurteil vom 03.09.2019 - 8 S 2056/17 -, BauR 2020, 109 = juris Rn. 56). Nach dem angegriffenen Bebauungsplan könnte die Bauvoranfrage auch in dem noch andauernden Widerspruchsverfahren nicht in ihrem Sinne beantwortet werden.
II.
22
Der Antrag ist sowohl mit dem Haupt- (dazu 1.) als auch mit dem Hilfsantrag (dazu 2.) begründet. Der angegriffene Bebauungsplan „Vergnügungsstätten Innenstadt Bopfingen“ der Stadt Bopfingen ist in der Fassung vom 31.01.2019 ebenso wie in der Fassung vom 17.05.2018 unwirksam.
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1. Der am 31.01.2019 beschlossene Bebauungsplan „Vergnügungsstätten Innenstadt Bopfingen“ ist unwirksam, da er - unabhängig von etwaigen beachtlichen formellen Fehlern (a) - jedenfalls an beachtlichen materiellen Fehlern (b) leidet.
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a) Es bestehen bereits Zweifel, ob der Bebauungsplan ohne Verfahrensfehler zustande gekommen ist, wenngleich nicht alle der von der Antragstellerin insoweit erhobenen Rügen geeignet sind, auf eine Unwirksamkeit des Plans zu führen.
25
aa) Die von der Antragstellerin gerügte Verletzung der Vorschriften über die - bei einem vereinfachten Verfahren im Sinne des § 13 Abs. 1 BauGB vorzunehmende - Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB liegt nicht vor.
26
Die Antragsgegnerin hat sich - wie sie sowohl im Zuge des ersten Satzungsbeschlusses vom 17.05.2018 als auch beim zweiten Satzungsbeschluss vom 31.01.2019 bekundet hat - des vereinfachten Verfahrens bedient. Nach § 13 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde unter der Voraussetzung, dass ein Bebauungsplan - wie hier - lediglich Festsetzungen nach § 9 Abs. 2b BauGB enthält, das vereinfachte Verfahren anwenden, wenn 1. die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum UVP-Gesetz oder nach Landesrecht unterliegen, nicht vorbereitet oder begründet wird, 2. keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. b genannten Schutzgüter bestehen und 3. keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 BImSchG zu beachten sind. Dass diese Voraussetzungen für die Anwendung des vereinfachten Verfahrens hier nicht vorliegen, behauptet weder die Antragstellerin, noch ist dies sonst ersichtlich.
27
Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 BauGB kann im vereinfachten Verfahren 1. von der frühzeitigen Unterrichtung und Erörterung nach § 3 Abs. 1 und § 4 Abs. 1 BauGB abgesehen werden, 2. der betroffenen Öffentlichkeit Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb angemessener Frist gegeben oder wahlweise die Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB durchgeführt werden, 3. den berührten Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb angemessener Frist gegeben oder wahlweise die Beteiligung nach § 4 Abs. 2 BauGB durchgeführt werden. Wird nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB die betroffene Öffentlichkeit beteiligt, gilt die Hinweispflicht des § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 entsprechend (§ 13 Abs. 2 Satz 2 BauGB).
28
Es trifft zu, dass die Antragsgegnerin vor ihrem zweiten Satzungsbeschluss vom 31.01.2019 eine Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB (Einräumung der Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb angemessener Frist oder wahlweise Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB) nicht durchgeführt hat. Eines bestimmten, im Baugesetzbuch normierten Verfahrensschrittes bedarf es jedoch dann nicht, wenn ein „ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern“ im Sinne von § 214 Abs. 4 BauGB durchgeführt wird und im Rahmen dieses ergänzenden Verfahrens an bereits erfolgte fehlerfreie Verfahrensschritte angeknüpft wird. Ausgehend davon ist im vorliegenden Fall kein Verstoß gegen die Vorschriften zur Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB gegeben.
29
Für die Anwendbarkeit des § 214 Abs. 4 BauGB kommt es nicht darauf an, ob eine Gemeinde ihr Verfahren ausdrücklich als ergänzendes Verfahren bezeichnet. Vielmehr ist eine inhaltliche bzw. funktionale Betrachtung anzustellen. Dient ein Bebauungsplanverfahren (allein) dazu, eventuelle Mängel eines vorherigen Verfahrens auszuräumen, liegt der Sache nach ein ergänzendes Verfahren vor und ist bereits damit § 214 Abs. 4 BauGB zumindest entsprechend anwendbar (vgl. Senatsurteil vom 05.12.2019 - 8 S 909/18 -, juris Rn. 42).
30
Ausgehend davon greift hier § 214 Abs. 4 BauGB und sind damit die Bestimmungen zur Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB gewahrt. Die nach der Bekanntmachung des Bebauungsplans vom 17.05.2018 erfolgte neue Abwägung und die anschließende neue Beschlussfassung sollten eventuelle Mängel (der Abwägung) beim ersten Satzungsbeschluss beheben. Das verlautbarte die Antragsgegnerin auch hinreichend deutlich. Denn in der Sitzungsvorlage sowie in der Niederschrift der Gemeinderatssitzung vom 31.01.2019 heißt es jeweils, nach nochmaliger Prüfung des Satzungsbeschlusses (vom 17.05.2018) und der darin enthaltenen Abwägung und Begründung sehe die Verwaltung Anlass, aus Gründen der Rechtssicherheit eine differenziertere Betrachtung und ausführlichere Abwägung und Begründung vorzunehmen. Etwaige Abwägungsmängel sind auch grundsätzlich der Behebung in einem ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB zugänglich. Die Fehlerbehebung im ergänzenden Verfahren ist nicht auf bestimmte Arten von Fehlern beschränkt. Im Wege des ergänzenden Verfahrens behebbar sind grundsätzlich alle beachtlichen Satzungsmängel (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.11.2005 - 4 BN 51.05 -, NVwZ 2006, 329 = juris Rn. 10). Damit war auch die von der Antragsgegnerin für möglich gehaltene Abwägungsfehlerhaftigkeit (aufgrund mangelnder Differenzierungstiefe und ungenügender Ausführlichkeit) einer Behebung im ergänzenden Verfahren zugänglich. Dabei konnte das ergänzende Verfahren an die bereits durchgeführte Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB anknüpfen, da insoweit Mängel nicht behoben werden sollten.
31
bb) Die Antragstellerin rügt weiter, der Bebauungsplan sei vom Gemeinderat am 31.01.2019 in nicht öffentlicher Sitzung beschlossen worden. Träfe dies zu, wäre dies ein Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO und der Bebauungsplan bereits deshalb unwirksam (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.03.2011 - 5 S 746/10 -, VBlBW 2011, 393 = juris Rn. 24).
32
Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzungen gehört zu den wesentlichen Verfahrensbestimmungen des Gemeinderechts. Er ist im demokratischen Rechtsstaat eines der wichtigsten Mittel, das Interesse der Bürgerschaft an der Selbstverwaltung zu wecken und zu erhalten. Er hat die Funktion, dem Gemeindebürger Einblick in die Tätigkeit der Vertretungskörperschaften und ihrer einzelnen Mitglieder zu ermöglichen und dadurch eine auf eigener Kenntnis und Beurteilung beruhende Grundlage für eine sachgerechte Kritik sowie die Willensbildung zu schaffen, den Gemeinderat der allgemeinen Kontrolle der Öffentlichkeit zu unterziehen und dazu beizutragen, der unzulässigen Einwirkung persönlicher Beziehungen, Einflüsse und Interessen auf die Beschlussfassung des Gemeinderats vorzubeugen; es soll so bereits der Anschein vermieden werden, dass „hinter verschlossenen Türen“ unsachliche Motive für die Entscheidung maßgebend gewesen sein könnten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 25.02.2013 - 1 S 2155/12 -, VBlBW 2013, 269 = juris Rn. 8, und vom 29.01.2020 - 1 S 3349/19 -, juris Rn. 32; Urteil vom 24.02.1992 - 1 S 2242/91 -, juris; Urteil vom 09.11.1966 - I 5/65 -, ESVGH 17,118; BGH, Urteil vom 23.04.2015 - III ZR 195/14 -, NVwZ-RR 2015, 630). § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO ist danach keine lediglich formale Ordnungsvorschrift. Die Regelung in § 4 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 GemO bestätigt dies. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GemO gelten Satzungen, die unter Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften dieses Gesetzes oder auf Grund dieses Gesetzes zustande gekommen sind, ein Jahr nach der Bekanntmachung als von Anfang an gültig zustande gekommen. Satzungen, die unter Verletzung der Vorschriften über die Öffentlichkeit der Sitzung zustande gekommen sind, sind davon gemäß § 4 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 GemO ausdrücklich ausgenommen (vgl. zum Ganzen: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2018 - 3 S 1465/18 -, VBlBW 2019, 114 = juris Rn. 30; Senatsurteil vom 23.06.2015 - 8 S 1386/14 -, VBlBW 2016, 34 = juris Rn. 43).
33
Ausweislich der Niederschrift der Sitzung vom 31.01.2019 stellte der Bürgermeister zur Behandlung einer von einem Stadtrat aufgeworfenen Frage vorübergehend die Nichtöffentlichkeit der Sitzung her. Weiter geht aus dem Protokoll hervor, nach Wiederherstellung der Öffentlichkeit sei mit einer Gegenstimme der Bebauungsplan als Satzung beschlossen worden. Demgegenüber behauptet die Antragstellerin, nach dem „Gedächtnisprotokoll“ ihres Geschäftsführers M. L. habe es sich anders verhalten. Auch der Beschluss über den Bebauungsplan sei noch in nicht öffentlicher Sitzung gefasst worden.
34
Die über die Verhandlung des Gemeinderats nach § 38 GemO vorschriftsmäßig gefertigte Niederschrift ist eine öffentliche Urkunde im Sinne der § 415 Abs. 1, § 418 Abs. 1 ZPO in Verbindung mit § 98 VwGO, die vollen Beweis der darin beurkundeten Vorgänge und bezeugten Tatsachen erbringt. Diese Beweiskraft erstreckt sich dabei auf den durch Rechtssatz vorgeschriebenen oder zugelassenen Inhalt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 13.02.2008 - 3 S 2282/06 -, NVwZ-RR 2008, 676 = juris Rn. 102, und vom 17.10.2002 - 1 S 2114/99 -, juris Rn. 39 m.w.N.). Der zur Entkräftung der gesetzlichen Beweiswirkung der Niederschrift erforderliche Gegenbeweis verlangt den vollen Nachweis eines anderen Geschehensablaufs; die Beweiswirkung des Protokolls ist nicht widerlegt, solange die Möglichkeit besteht, dass die Urkunde inhaltlich richtig ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.10.2002, a.a.O., juris Rn. 43). Der Senat muss im vorliegenden Fall allerdings schon deshalb nicht Beweis darüber erheben, ob der Satzungsbeschluss in öffentlicher oder in nicht öffentlicher Sitzung gefasst wurde, weil der Bebauungsplan bereits unabhängig davon unwirksam ist (siehe dazu unten).
35
cc) Die Antragstellerin macht weiter beachtliche Ermittlungs- und Bewertungsfehler nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB in Verbindung mit § 2 Abs. 3, § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB geltend.
36
Nach § 2 Abs. 3 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten. Das notwendige Abwägungsmaterial umfasst dabei solche Belange, die in der konkreten Planungssituation nach Lage der Dinge in die Abwägung eingestellt werden müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301 = juris Rn. 29). Ein Ermittlungsdefizit liegt danach auch dann vor, wenn abwägungserhebliche Belange in wesentlichen Punkten nichtzutreffend ermittelt worden sind und der Gemeinderat deshalb seiner Abwägungsentscheidung einen falschen Sachverhalt zu Grunde gelegt hat. Denn eine sachgerechte Einschätzung des Gewichts der berührten Belange (als Bewertung im Sinne des § 2 Abs. 3 BauGB) setzt ein vollständiges und zutreffendes Bild von den voraussichtlichen Auswirkungen der Planung voraus (vgl. BayVGH, Urteil vom 18.01.2017 - 15 N 14.2033 -, juris Rn. 50; zum Ganzen: Senatsurteil vom 03.09.2019, a.a.O., juris Rn. 68).
37
Bei der Überplanung eines bebauten Gebiets erfordert die Ermittlung und Bewertung aller abwägungsrelevanten Gesichtspunkte eine umfassende Bestandsaufnahme, die sich hier angesichts des festgesetzten Vergnügungsstättenausschlusses insbesondere auf die gegebenenfalls vorhandenen Vergnügungsstätten sowie auf die Nutzungen, die durch Vergnügungsstätten beeinträchtigt werden könnten, zu beziehen hätte (vgl. - jeweils für Einzelhandelsausschlüsse - Senatsurteil vom 12.11.2019 - 8 S 2678/17 -, UA S. 17; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteile vom 18.05.2010 - 10 D 92/08.NE -, juris Rn. 45 ff., und vom 06.09.2011 - 2 A 59/10 -, BauR 2012, 750 = juris Rn. 46 ff.). Die Ermittlungen und Bewertungen müssen vor dem Hintergrund des als Rechtsgrundlage herangezogenen § 9 Abs. 2b BauGB eine taugliche Grundlage bilden, um beurteilen zu können, ob eine der in dieser Vorschrift genannten örtlichen Konfliktlagen (siehe dazu unten) den (teilweisen) Ausschluss von Vergnügungsstätten rechtfertigt. Ob eine nach diesen Maßgaben erforderliche Bestandsaufnahme hier in hinreichendem Maße stattgefunden hat, erscheint zweifelhaft.
38
Die Antragsgegnerin hat in der Begründung ihres Bebauungsplans ausgeführt, die Innenstadt von Bopfingen sei „entlang der Straßenzüge geprägt von Ladengeschäften, Banken, Büros, Schank- und Speiselokalen“, fast ausschließlich im Erdgeschossbereich. Die Obergeschosse seien, bis auf vereinzelte Ausnahmen, von Wohnnutzung geprägt. Da derzeit in der Innenstadt und auch in den Randbereichen „mehrere Ladenlokale leer“ stünden, sei zu befürchten, dass es hier zu einer Häufung von Vergnügungsstätten kommen könne. Im weiteren Bereich Innenstadt lägen zudem schutzbedürftige Anlagen wie Kirchen, Gemeindehäuser, Jugendräume und Kindertagesstätten. Diese (insgesamt 11) schutzbedürftigen Anlagen werden sodann aufgelistet und in einem Lageplan grafisch dargestellt.
39
Zu etwa bereits vorhandenen Vergnügungsstätten lässt sich den Verfahrensakten zum Bebauungsplan nichts Verlässliches entnehmen. Insoweit findet sich in der Planbegründung (S. 4) nur die Aussage, es seien „drei Verfahren zum Betrieb einer Spielhalle in der Innenstadt angestrebt“ worden; weiterhin sei ein Wettbüro illegal über mehrere Monate betrieben worden. Darin spiegelt sich keine systematische Erfassung aller als Vergnügungsstätten in Frage kommenden Betriebe wider. Allerdings geht die Antragsgegnerin - wie sie in der mündlichen Verhandlung bekräftigt hat - davon aus, dass es im Plangebiet bisher keine Vergnügungsstätten gibt. Ob sich aufgrund dieser Einschätzung und der konkreten örtlichen Verhältnisse insoweit eine weitere Tatsachenermittlung seitens der Antragsgegnerin erübrigte, mag dahinstehen.
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Zweifelhaft erscheint an den von der Antragsgegnerin vorgenommenen Ermittlungen und Bewertungen vor allem, ob sie geeignet sind, eine auch für die Abwägung erforderliche Konfliktlage im Sinne des § 9 Abs. 2b BauGB belegen zu können. Zwar wird man bei der Aufstellung eines Vergnügungsstättenbebauungsplans - zumindest bei einem eher kleinstädtischen Umfeld - nicht vorab die Aufbereitung des Abwägungsmaterials im Wege einer informellen Planung verlangen können (etwa durch ein sog. „Vergnügungsstätten-Konzept“ i.R.v. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB; siehe dazu Mitschang, UPR 2013, 401, 407; ders., ZfBR 2012, 419, 428; Battis/Reidt/Mitschang, NVwZ 2013, 961, 963; Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 9 Rn. 207 ff.; Gierke, in: Brügelmann, Stand: Februar 2016, § 9 Rn. 515bw und Rn. 515cj; Spannowsky, in: ders./Uechtritz, BeckOK BauGB, Stand: 01.08.2019, § 9 Rn. 149; vgl. hingegen zu der für Einzelhandelsausschlüsse nach § 1 Abs. 5, Abs. 9 BauNVO anerkannten Forderung nach einem schlüssigen Konzept: Senatsurteil vom 28.01.2005 - 8 S 2831/03 -, NVwZ-RR 2006, 11 = juris Rn. 21; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 12.02.2007 - 8 A 11311/06 -, BauR 2007, 2018 = juris Rn. 19). Jedoch müssen zumindest Feststellungen getroffen und Bewertungen vorgenommen werden, anhand derer sich das vorhandene Konfliktpotential hinreichend beurteilen lässt. Fraglich ist, ob dies hier der Fall war. So erscheint bereits zweifelhaft, ob sie die erforderliche Charakterisierung des Gebiets ermöglichten. Die Antragsgegnerin hat keine eindeutige Baugebietseinstufung im Sinne der Baunutzungsverordnung, etwa als faktisches Mischgebiet im Sinne von § 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit § 6 BauNVO, vorgenommen, vielmehr in ihrer Planbegründung nur ausgeführt, die Funktion als „innerstädtisches Wohnquartier und Mischgebiet“ sei gefährdet. Insoweit dürften jedoch zum Beeinträchtigungspotential der auszuschließenden Vergnügungsstätten - zumal bei dem beabsichtigten (auch räumlich recht weit ausgedehnten) pauschalen Ausschluss jeglicher Vergnügungsstätten weitere Ermittlungen erforderlich gewesen sein, zumal das Landratsamt Ostalbkreis ausweislich seiner E-Mail vom 19.05.2017 (Anlage AS 2 zum Schriftsatz der Antragstellerin vom 13.07.2018) sogar eine Einstufung als faktisches Kerngebiet für möglich hielt („würde ich als faktisches Kerngebiet einstufen“). Auch nähere Feststellungen und Bewertungen dazu, ob es innerhalb des Plangebiet besonders schutzbedürftige räumliche Bereiche wie eine „gehobene“ Einkaufsstraße und weniger schutzbedürftige Bereiche gibt, lassen sich den Planaufstellungsvorgängen nicht entnehmen. Insbesondere ist aus diesen nicht zu ersehen, inwieweit es Teile des Gebiets gibt, die überwiegend durch gewerbliche Nutzungen geprägt sind, obwohl gerade dies für die Zulässigkeit von Vergnügungsstätten von Belang ist (vgl. § 6 Abs. 2 Nr. 8 i.V.m. § 4a Abs. 3 Nr. 2, § 6 Abs. 3 BauNVO). Letztlich kann aber aus den im Folgenden genannten Gründen offenbleiben, ob ein Verstoß gegen § 2 Abs. 3 BauGB vorliegt.
41
b) Der Bebauungsplan ist jedenfalls aus materiellen Gründen unwirksam.
42
aa) Dem Plan bzw. der einzigen mit ihm getroffenen Festsetzung (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.03.2004 - 4 CN 4.03 -, BVerwGE 120, 239) dürfte bereits die städtebauliche Erforderlichkeit im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB fehlen. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Was in diesem Sinne erforderlich ist, bestimmt sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde. Der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinden, diejenige Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht (BVerwG, Urteil vom 10.09.2015 - 4 CN 8.14 -, BVerwGE 153, 16 Rn. 11; Senatsurteil vom 01.08.2013 - 8 S 2965/11 -, VBlBW 2014, 65 = juris Rn. 25). Die städtebaulichen Gründe, die sich in einer konkreten städtebaulichen Situation zur Rechtfertigung planerischer Festsetzungen anführen lassen, sind deshalb stets auch Ergebnis städtebaupolitischer Willensbildung. Sich einen entsprechenden Willen zu bilden und hierüber Auskunft zu geben, ist ausschließlich Sache der Gemeinde. Das Gericht darf daher fehlende städtebauliche Ordnungsvorstellungen und Zielsetzungen der Gemeinde nicht durch eigene Erwägungen zum städtebaulich Sinnvollen oder Wünschenswerten ersetzen. Die Formulierung städtebaulicher Zielsetzungen kann das Gericht der Gemeinde nicht abnehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.09.2016 - 4 C 2.15 -, NVwZ 2017, 720 = juris Rn. 26).
43
Infolgedessen steht in Fällen, in denen eine Gemeinde städtebauliche Zielsetzungen überhaupt nicht formuliert, ohne Weiteres fest, dass es städtebauliche Gründe, die sich zur Rechtfertigung einer bestimmten planerischen Lösung anführen lassen, nicht gibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.09.2016, a.a.O., juris Rn. 26). Ein solcher Fall liegt hier freilich nicht vor, da die Antragsgegnerin durchaus städtebauliche Zielsetzungen angeführt hat, nämlich die Abwehr der nachteiligen städtebaulichen Folgen von „Spielhallen und anderen Vergnügungsstätten“ (so übereinstimmend die Begründungen zu dem Bebauungsplan in den Fassungen vom 17.05.2018 und vom 31.01.2019). Die Antragsgegnerin hat indes in den Begründungen (§ 9 Abs. 8, § 2a BauGB) zu dem Bebauungsplan in den Fassungen vom 17.05.2018 und vom 31.01.2019 weiter ausgeführt, durch den Bebauungsplan werde gemäß § 9 Abs. 2b BauGB festgesetzt, dass Automatenspielhallen und Wettbüros als Unterarten der Vergnügungsstätten innerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans ausgeschlossen seien. Dazu werde folgende textliche Festsetzung aufgenommen: „Im Geltungsbereich des Bebauungsplans sind Automatenspielhallen und Wettbüros nicht zulässig (§ 9 Abs. 2b BauGB).“ Über diese von der Antragsgegnerin selbst gesetzte planerische Konzeption geht der Inhalt des Bebauungsplans weit hinaus, denn er schließt nicht nur Automatenspielhallen und Wettbüros, sondern ausweislich seiner einzigen textlichen Festsetzung Nr. 1.1 - in offenem Widerspruch zu der Planbegründung - jegliche Vergnügungsstätten aus. Zwar kann die Planbegründung, zur Auslegung von Festsetzungen eines Bebauungsplans herangezogen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300; Senatsurteil vom 12.11.2019, a.a.O., UA S. 19); eine Beschränkung des Planinhalts auf die in der Begründung wesentlich enger als im Plan selbst formulierte Festsetzung kommt indes nicht in Betracht.
44
Vergnügungsstätten sind gewerbliche Einrichtungen (Gewerbebetriebe besonderer Art), die dem „Amüsement“, der kommerziellen Freizeitgestaltung, Zerstreuung und Entspannung, dem geselligen Beisammensein, der Bedienung der Spielleidenschaft oder der Bedienung der erotisch-sexuellen Interessen des Menschen dienen. Sie werden auch umschrieben als gewerbliche Nutzungsarten, die sich in unterschiedlicher Ausprägung (etwa Diskotheken, Spielhallen oder Amüsierbetriebe) unter Ansprache oder Ausnutzung des Geselligkeitsbedürfnisses, des Spiel- oder des Sexualtriebs einer bestimmten auf Gewinnerzielung gerichteten Freizeitunterhaltung widmen. Als Anlagen mit bodenrechtlichem Bezug knüpfen sie nicht an Definitionen des Vergnügungssteuerrechts an, sondern stellen auf typische städtebaulich relevante (negative) Folgewirkungen ab, wie auf Lärmbelästigungen, Beeinträchtigungen des Stadt- und Straßenbildes und des Gebietscharakters, aber auch Verschlechterung der Gebietsqualität (sog. trading-down-Effekt, vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.11.2006 - 3 S 2377/06 -, juris Rn. 5 m.w.N.; Senatsbeschlüsse vom 19.10.1998 - 8 S 2192/98 -, BauR 1999, 1278 = juris Rn. 4, und vom 13.01.2020 - 8 S 36/19 -, BA S. 7 f.; Gierke, a.a.O., § 9 Rn. 515bb ff.; Lieber, VBlBW 2011, 6, 7; Mitschang, ZfBR 2012, 419 f.; ders., UPR 2013, 401, 404 f.; Spannowsky, a.a.O., § 9 Rn. 148). Der in der textlichen Festsetzung Nr. 1.1 geregelte Ausschluss verlässt somit eindeutig den Rahmen, der aus der Planbegründung mit dem nicht nur beispielhaften, sondern abschließenden Bezug auf Automatenspielhallen und Wettbüros gesetzt wird. Vor diesem Hintergrund fehlt es an der Erforderlichkeit des Plans bzw. der getroffenen Festsetzung jedenfalls insoweit, als er bzw. sie über Spielhallen und Wettbüros hinausgreift.
45
Ob der Plan bzw. die Festsetzung bezogen auf Spielhallen und Wettbüros im Wege einer „geltungserhaltenden Reduktion“ immerhin noch als teilerforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB angesehen werden könnte, weil insoweit Übereinstimmung zwischen Planinhalt und -begründung besteht (vgl. zu einer ähnlichen Problematik BayVGH, Urteil vom 10.10.2018 - 2 N 16.1285 -, juris Rn. 31), kann hier dahinstehen, da der Plan jedenfalls aus anderen Gründen insgesamt unwirksam ist.
46
bb) Der Vergnügungsstättenausschluss stützt sich auf § 9 Abs. 2b BauGB. Danach kann für im Zusammenhang bebaute Ortsteile (§ 34 BauGB, hier i.V.m. § 30 Abs. 3 BauGB) in einem Bebauungsplan, auch für Teile des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans, festgesetzt werden, dass Vergnügungsstätten oder bestimmte Arten von Vergnügungsstätten zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, um 1. eine Beeinträchtigung von Wohnnutzungen oder anderen schutzbedürftigen Anlagen wie Kirchen, Schulen und Kindertagesstätten oder 2. eine Beeinträchtigung der sich aus der vorhandenen Nutzung ergebenden städtebaulichen Funktion des Gebiets, insbesondere durch eine städtebaulich nachteilige Häufung von Vergnügungsstätten, zu verhindern.
47
Die Gemeinde darf sich hierbei nur auf städtebauliche Gründe stützen. An der Rechtfertigung durch städtebauliche Gründe fehlt es, wenn die Nutzungsbeschränkungen nicht der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung (vgl. § 1 Abs. 3 BauGB) zu dienen bestimmt sind (vgl. Senatsurteil vom 12.11.2019, a.a.O., UA S. 20, dort im Zusammenhang mit § 1 Abs. 9 BauNVO). Daran, dass das Bauplanungsrecht demnach nicht dazu ermächtigt, aus sonstigen Gründen (Jugendschutz, Bekämpfung der Spielsucht usw.) eine eigene „Spielhallenpolitik“ zu betreiben (so bereits BVerwG, Beschluss vom 22.05.1987 - 4 N 4.86 -, BVerwGE 77, 308 = juris Rn. 13; Lieber, VBlBW 2011, 6, 16), hat die Einführung des § 9 Abs. 2b BauGB nichts geändert (vgl. BT-Drucks. 17/11468, S. 10: „insbesondere klarstellend“, und S. 13: „nur aus städtebaulichen Gründen“). Jede Bauleitplanung muss städtebaulich begründet sein (BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 - 4 C 77.84 -, BVerwGE 77, 317 = juris Rn. 21; Gierke, a.a.O., § 9 Rn. 515bl). Ausgehend davon ist der angegriffene Bebauungsplan mangels angeführter entsprechender städtebaulicher Gründe nicht von § 9 Abs. 2b BauGB gedeckt. Dabei kann dahinstehen, ob sich aus der Weglassung des Zusatzes „aus besonderen städtebaulichen Gründen“ im Wortlaut des § 9 Abs. 2b BauGB verglichen mit § 25c Abs. 3 Satz 2 BauNVO 1990, § 2a BauGBMaßnG mindere Voraussetzungen ergeben (so womöglich Möller, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 9 Rn. 291).
48
Die Antragsgegnerin verwahrt sich in ihrer Planbegründung zwar verbal dagegen, dass es um die Abwendung der von Spielhallen ausgehenden Suchtgefahr gehe und beruft sich stattdessen auf „für eine bauleitplanerische Steuerung stets erforderliche städtebauliche Gründe“. Diesem selbst behaupteten Anspruch der Antragsgegnerin wird ihre Planung indes nicht gerecht. Die Antragsgegnerin führt in ihrer Planbegründung weiter aus, ihr Planungs- und Steuerungswille sei es, „im Bereich der Innenstadt insgesamt nur eine Spielhalle, und zwar im Bereich des Einzelhandelszentrums „Ipf-Treff“ zuzulassen“. Dort seien die in § 9 Abs. 2b BauGB aufgeführten schutzwürdigen Nutzungen und Einrichtungen nicht vorgesehen. Der vorliegende Bebauungsplan verfolge beide der in § 9 Abs. 2b BauGB definierten Zielstellungen (Nr. 1 und Nr. 2).
49
Städtebauliche Gründe i.S. des § 9 Abs. 2b BauGB werden damit für den angegriffenen Bebauungsplan nicht angeführt. Im Rahmen von § 9 Abs. 2b Nr. 1 BauGB kann ein städtebaulicher Steuerungsbedarf auf ganz unterschiedliche Gründe zurückgeführt werden. Anzuführen sind etwa Lärmbeeinträchtigungen, insbesondere soweit sie in den Abend- und Nachstunden stattfinden. Daneben können auch andere Beeinträchtigungen, die etwa aus dem Betrieb der Vergnügungsstätte selbst resultieren, wie grelle Beleuchtungen und Hinweis- oder Reklameschilder Auslöser eines planerischen Regulierungsbedarfs sein (Mitschang, UPR 2013, 401, 406). Bei § 9 Abs. 2b Nr. 2 BauGB geht es um Beeinträchtigungen der städtebaulichen Funktion eines Gebiets, insbesondere soweit diese durch eine städtebaulich nachteilige Häufung von Vergnügungsstätten hervorgerufen werden. Die städtebauliche Funktion eines Gebiets ergibt sich aus den in dem Gebiet ausgeübten Nutzungen und stellt insoweit auf eine gebietliche Betrachtungsweise ab, während nach Nr. 1 die Einzelnutzungen innerhalb des Gebiets im Fokus der Betrachtungen stehen (vgl. wiederum Mitschang, UPR 2013, 401, 406). Städtebaulich relevante Auswirkungen von Vergnügungsstätten müssen mit einem konkreten Bezug zum Plangebiet festgestellt werden (vgl. Mitschang, ZfBR 2012, 419, 423).
50
Die von der Antragsgegnerin formulierten Gründe entsprechen dem nicht. Sie nehmen weder die bisherigen Einzelnutzungen konkret in den Blick, noch zeigt die Antragsgegnerin die Gefahr einer die Funktion der Innenstadt gefährdenden Häufung von Vergnügungsstätten auf. Zwar besteht die Zielsetzung der planerischen Steuerung nach § 9 Abs. 2b Nr. 2 BauGB darin, einer Häufung von Vergnügungsstätten bereits vorsorgend, auf einer der Zulassungsebene vorgeschalteten strategischen Stufe, entgegenzutreten und nicht der negativen Beurteilung des Einzelfalls zu begegnen (vgl. Mitschang, ZfBR 2012, 419, 424; ders., UPR 2013, 401, 406). Ein Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2b BauGB kommt auch schon in Betracht, um (aufgrund einer Konfliktlage absehbare) negative Auswirkungen erst gar nicht entstehen zu lassen (vgl. BayVGH, Beschlüsse vom 18.04.2017 - 9 ZB 15.1846 -, juris Rn. 10, und vom 29.06.2017 - 9 CS 17.962 -, BayVBl. 2018, 59 = juris Rn. 20; Spannowsky, a.a.O., § 9 Rn. 147.1). Städtebaurechtlich unzureichend sind aber allgemeine politische Erwägungen im Zusammenhang mit dem Kinder- und Jugendschutz oder das Ziel, die Spielsucht eindämmen zu wollen (vgl. wiederum Mitschang, UPR 2013, 401, 406; Battis/Reidt/Mitschang, NVwZ 2013, 961, 963; zu § 1 Abs. 5 BauNVO: BVerwG, Beschlüsse vom 22.05.1987 - 4 N 4.86 -, a.a.O., juris Rn. 12, und vom 29.07.1991 - 4 B 80.91 -, NVwZ-RR 1992, 117). Auf nichts anderes läuft die Planung der Antragsgegnerin aber - trotz ihrer gegenteiligen Bekundung in den einleitenden Worten der Planbegründung - hinaus, da sie sich lediglich auf generelle Annahmen zur Gefährlichkeit von Vergnügungsstätten - wenn auch eingebettet in einen städtebaulichen Kontext - beschränkt. Eine derart gewissermaßen „pauschale“ Überplanung der gesamten Innenbereichsflächen ist unzulässig (vgl. Mitschang, ZfBR 2012, 419, 425). Da es einem allgemeinen städtebaulichen Erfahrungssatz entspricht, dass sich Vergnügungsstätten negativ auf ihre Umgebung auswirken können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.09.2008 - 4 BN 9.08 -, BauR 2009, 76 = juris Rn. 8; Senatsurteil vom 16.03.2012 - 8 S 260/11 -, juris Rn. 52; BayVGH, Urteil vom 29.01.2015 - 9 N 15.213 -, juris Rn. 37; Gierke, a.a.O., § 9 Rn. 515br und Rn. 515ck), ließen sich ohne das begrenzende Merkmal eines konkreten örtlichen Bezugs immer Gründe für einen Ausschluss von Spielhallen finden (vgl. Lieber, VBlBW 2011, 6, 7). Damit wäre indes der Regelungsbereich des Städtebaurechts überschritten. Ein Ausschluss von Vergnügungsstätten kann daher nur anhand der konkreten Umstände einer städtebaulichen Konfliktlage vorgenommen werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.09.2008, a.a.O.; Battis/Reidt/Mitschang, NVwZ 2013, 961, 963). Lediglich ein zweckbezogener, eingegrenzter Ausschluss von Vergnügungsstätten ist zulässig (vgl. Spannowsky, a.a.O., § 9 Rn. 148).
51
Diesem auf Differenzierung angelegten Regelungskonzept wird die Planung der Antragsgegnerin nicht gerecht. Sie erstreckt den Ausschluss jeglicher Vergnügungsstätten auf zumindest wesentliche Teile der gesamten Innenstadt, ohne dem mit Blick auf mögliche konkrete Konfliktpotentiale eine schlüssige Abgrenzung in sachlicher wie räumlicher Hinsicht beizulegen. Dies geht an den Wertungen des geltenden Bauplanungsrechts (vgl. Spannowsky, a.a.O., § 9 Rn. 148) vorbei, wonach Vergnügungsstätten in (faktischen) Mischgebieten nach Maßgabe von § 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit § 6 Abs. 2 Nr. 8, § 4a Abs. 3 Nr. 2, § 6 Abs. 3 BauNVO durchaus zulässig sind. In faktischen Kerngebieten gilt dies nach § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO in noch stärkerem Maße, womit sich die Antragsgegnerin aufgrund der E-Mail des Landratsamts Ostalbkreis vom 19.05.2017, in der eine entsprechende Einstufung vorgenommen wurde, (wohl) ebenfalls hätte auseinandersetzen müssen. Die Antragsgegnerin hat in ihrer Planbegründung (und ihrer Abwägung) nicht erkennen lassen, welchen konkreten Konfliktlagen sie (etwa mit Blick auf eine funktionale Nutzungstrennung, den Schutz einer hochwertigen Einkaufslage, abendlichen Lärmschutz oder die Pietät bestimmter Einrichtungen) begegnen will. Dessen hätte es aber umso mehr bedurft, als sich im Plangebiet bisher offenbar bisher keine einzige Vergnügungsstätte angesiedelt hat und der Bereich deutlich von gewerblichen Nutzungen geprägt ist. Die Planung der Antragsgegnerin läuft allein auf ein weiträumiges pauschales Verbot hinaus.
52
Wenn man hingegen - obwohl die Antragsgegnerin auch dies nicht angeführt hat - meinte, die Umgebung bilde eine keinem Gebietstyp der Baunutzungsverordnung entsprechende Gemengelage, wäre unklar, ob Vergnügungsstätten den Rahmen der Umgebungsbebauung im Sinne von § 34 BauGB mitprägten. Schon allein deshalb könnten städtebauliche Gründe für den Vergnügungsstättenausschluss nicht ohne eine nähere Begründung (die hier indes fehlt) bejaht werden, denn im Fall der Erstansiedlung einer Vergnügungsstätte würde sich diese (womöglich) ohnehin nicht in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen und wäre daher nach § 34 BauGB nicht genehmigungsfähig (vgl. Lieber, VBlBW 2011, 6, 11). Denn die Bestimmung des Rahmens, in den sich ein Vorhaben nach § 34 Abs. 1 BauGB einfügen muss, richtet sich grundsätzlich nach den in der Baunutzungsverordnung für die einzelnen Baugebiete typisierten Nutzungsarten, soweit diese in der näheren Umgebung tatsächlich vorhanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.04.1987 - 4 C 41.84 -, NVwZ 1987, 884 = juris Rn. 17). Die Baunutzungsverordnung regelt Vergnügungsstätten als eigenständigen Nutzungsbegriff (vgl. § 4a Abs. 3 Nr. 2, § 5 Abs. 3, § 6 Abs. 2 Nr. 8 und Abs. 3, § 6a Abs. 3 Nr. 1, § 7 Abs. 2 Nr. 2, § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO). Bei - ausgehend davon - fehlender Genehmigungsfähigkeit von Vergnügungsstätten im Plangebiet gäbe es auch keinen städtebaulichen Steuerungsbedarf und keinen Grund für einen planerischen Vergnügungsstättenausschluss (vgl. Mitschang, ZfBR 2012, 419, 422).
53
Darauf, dass der räumliche Geltungsbereich entgegen § 9 Abs. 2b BauGB zudem wohl nicht nur Innenbereichs- (§ 34 BauGB), sondern - wie die Antragstellerin zu Recht bemerkt haben dürfte - zum Teil auch Außenbereichsflächen im Sinne von § 35 BauGB einbezieht, kommt es angesichts dessen nicht mehr an.
54
Auch auf die Tragfähigkeit der Argumentation der Antragsgegnerin, die glücksspielrechtlichen Regelungen ließen im vorliegenden Fall noch (genügend) Raum, um städtebaulich gegen die negativen Wirkungen von Vergnügungsstätten vorzugehen (vgl. dazu Gierke, a.a.O., § 9 Rn. 515cb ff.), kommt es nicht an. Insoweit streiten die Beteiligten insbesondere um die Bedeutung von § 42 Abs. 1 LGlüG, wonach Spielhallen einen Abstand von mindestens 500 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, untereinander haben müssen. Nach § 42 Abs. 3 LGlüG ist zu einer bestehenden Einrichtung zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen zudem ein Mindestabstand von 500 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, einzuhalten Unabhängig davon, wie sich diese Regelungen auf die Erforderlichkeit einer (zusätzlichen) bauplanerischen Steuerung auswirken mögen, fehlt es dem Plan der Antragsgegnerin schon aus den oben angeführten Gründen an einer städtebaulichen Rechtfertigung.
55
cc) Daneben leidet der Bebauungsplan auch an beachtlichen Abwägungsmängeln im Sinne von § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB in Verbindung mit § 1 Abs. 7, § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB, die trotz § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB eigenständig geltend gemacht werden können.
56
Ein Fehler im Abwägungsvorgang kann nach der letztgenannten Bestimmung nur insoweit eigenständig geltend gemacht werden, als er nicht allein darauf beruht, dass die abzuwägenden Belange unzutreffend ermittelt und/oder bewertet wurden (vgl. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Ein derart eigenständiger Fehler im Abwägungsvorgang lässt sich etwa annehmen, wenn nicht nur eine fehlerhafte Bewertung der eigenen privaten Belange eines Antragstellers, sondern auch eine fehlerhafte Gewichtung der betroffenen Belange untereinander beziehungsweise der Ausgleich mit anderen, insbesondere den städtebaulichen Interessen der Antragsgegnerin, in Rede steht (vgl. Senatsurteil vom 22.05.2019 - 8 S 2431/17 -, BauR 2019, 1564 = juris Rn. 75). So verhält es sich hier.
57
Das Abwägungsgebot ist insbesondere dann verletzt, wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht, wobei sich die daraus ergebenden Anforderungen sowohl an den Abwägungsvorgang als auch an das Abwägungsergebnis richten. Innerhalb dieses Rahmens wird das Abwägungsgebot freilich nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.07.1974 - IV C 50.72 -, BVerwGE 45, 309 = juris Rn. 45; Senatsurteil vom 22.05.2019 - a.a.O., juris Rn 75).
58
Ausgehend davon liegen hier auch beachtliche, von der Antragstellerin rechtzeitig schriftsätzlich gerügte und eigenständig rügbare Fehler im Abwägungsvorgang vor. Die Antragsgegnerin hat die betroffenen Belange untereinander fehlerhaft gewichtet und den Ausgleich der Belange der Antragstellerin mit anderen, insbesondere den städtebaulichen Interessen der Antragsgegnerin, fehlerhaft vorgenommen. Sie hat nämlich schon keine konkreten städtebaulichen Konfliktlagen benannt, die den von ihr beschlossenen pauschalen Ausschluss jeglicher Vergnügungsstätten im Plangebiet erforderlich machen könnten (siehe oben).
59
Hinzu kommt, dass die Antragsgegnerin zu der bereits erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis der Antragstellerin keine tragfähigen Erwägungen angestellt, sondern diese offenbar für unbeachtlich gehalten hat. Auch zu einer unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten weniger problematischen räumlichen Begrenzung ihrer Ausschlussfestsetzung (flächenmäßig oder begrenzt auf Stockwerke) hat die Antragsgegnerin keine Überlegungen angestellt.
60
2. Der als sogenannter unechter Hilfsantrag gestellte Normenkontrollantrag gegen den am 17.05.2018 beschlossenen Bebauungsplan „Vergnügungsstätten Innenstadt Bopfingen“ hat ebenfalls Erfolg. Der Bebauungsplan weist in dieser Fassung die gleichen Mängel (Unvereinbarkeit jedenfalls mit § 9 Abs. 2b, § 1 Abs. 7 BauGB) auf wie die mit dem Hauptantrag angegriffene Fassung.
61
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
62
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
63
Beschluss vom 12. März 2020
64
Der Streitwert wird endgültig auf 30.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs 2013).
65
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 41 LGlüG
§ 13 BauGB
§ 38 GemO
§ 98 VwGO
§ 6 BauNVO
§ 2a BauGB
§ 34 BauGB
§ 35 BauGB
§ 9 Abs. 2b BauGB
§ 10 Abs. 3 BauGB
§ 47 Abs. 2a VwGO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 42 Abs. 1 LGlüG
§ 2 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 7 BauGB
§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 214 Abs. 4 BauGB
§ 35 Abs. 1 Satz 1 GemO
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 13 Abs. 1 BauGB
§ 50 Satz 1 BImSchG
§ 13 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 4 Abs. 1 BauGB
§ 4 Abs. 2 BauGB
§ 13 Abs. 2 Satz 2 BauGB
§ 4 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 GemO
§ 4 Abs. 2 Satz 1 GemO
§ 418 Abs. 1 ZPO
§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB
§ 1 Abs. 5, Abs. 9 BauNVO
§ 34 Abs. 2 BauGB
§ 6 Abs. 3 BauNVO
§ 30 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 3 BauGB
§ 1 Abs. 9 BauNVO
§ 25c Abs. 3 Satz 2 BauNVO
§ 9 Abs. 2b Nr. 1 BauGB
§ 9 Abs. 2b Nr. 2 BauGB
§ 1 Abs. 5 BauNVO
§ 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO
§ 34 Abs. 1 BauGB
§ 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO
§ 42 Abs. 3 LGlüG
§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 52 Abs. 1 GKG
Art. 12 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 1998, 732
NVwZ 1995, 264
NVwZ 2006, 329
NVwZ-RR 2015, 630
NVwZ-RR 2008, 676
BVerwGE 34, 301
NVwZ 2013, 961, 963
NVwZ-RR 2006, 11
BVerwGE 120, 239
BVerwGE 153, 16
NVwZ 2017, 720
BVerwGE 77, 300
BVerwGE 77, 308
BVerwGE 77, 317
NVwZ-RR 1992, 117
NVwZ 1987, 884
BVerwGE 45, 309
6 K 7492/18
4 CN 6.97
4 BN 30.14
4 NB 27.93
8 S 2056/17
8 S 909/18
4 BN 51.05
5 S 746/10
1 S 2155/12
1 S 3349/19
1 S 2242/91
III ZR 195/14
3 S 1465/18
8 S 1386/14
3 S 2282/06
1 S 2114/99
IV C 105.66
15 N 14.20
8 S 2678/17
10 D 92/08
2 A 59/10
8 S 2831/03
8 A 11311/06
4 CN 4.03
4 CN 8.14
8 S 2965/11
4 C 2.15
4 C 57.84
3 S 2377/06
8 S 2192/98
8 S 36/19
2 N 16.12
4 N 4.86
4 C 77.84
9 ZB 15.18
9 CS 17.96
4 B 80.91
4 BN 9.08
8 S 260/11
9 N 15.21
4 C 41.84
8 S 2431/17
IV C 50.72