Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Berlin, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-02, Aktenzeichen 4 K 386.19
ECLI: ECLI:DE:VGBE:2020:1102.4K386.19.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit i.H.v. 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis zur Ausfuhr von 100 vollautomatischen Gewehren HK416 in die Republik Korea („Südkorea“).
Die Klägerin ist Herstellerin von Handfeuerwaffen, die sie an deutsche Sicherheitsbehörden sowie an zahlreiche Behörden anderer Staaten liefert. Die Herstellung, der Transport sowie die Ausführung solcher Waffen und ihrer Bauteile bedürfen der Genehmigung durch die zuständige Behörde. Nach § 11 Abs. 2 Nr. 4 des Kriegswaffenkontrollgesetzes – KrWaffKontrG – wird die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Befugnis zur Erteilung bestimmter Genehmigung auf das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) zu übertragen. Das BMWi hatte mit Bescheid vom 10. Mai 2010 die Herstellung von Kriegswaffen im Sinne des Teils B der Kriegswaffenliste durch die Klägerin pauschal für den Industrievorlauf genehmigt und mit Bescheid vom 10. April 2015 bis zum 31. Mai 2020 pauschal verlängert. Die Genehmigung ist in der Folge über den 31. Mai 2020 hinaus verlängert worden.
Bei der Genehmigung von Ausfuhrvorhaben, die im Hinblick auf das Empfängerland, das Rüstungsgut oder den Geschäftsumfang von besonderer Bedeutung sind, wird in der Regel der Bundessicherheitsrat befasst. Beim Bundessicherheitsrat handelt es sich um einen Kabinettausschuss zur ressortübergreifenden Koordinierung von Aspekten der Verteidigungs- und Außenpolitik sowie von Gesichtspunkten des Außenwirtschaftsrechts. Den Vorsitz im Bundessicherheitsrat führt die Bundeskanzlerin, weitere Mitglieder sind die Bundesministerinnen und Bundesminister des Auswärtigen, des Innern, der Justiz und für Verbraucherschutz, der Finanzen, für Wirtschaft und Energie, der Verteidigung, für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und der Chef des Bundeskanzleramtes (vgl. den Bericht der Bundesregierung über ihre Exportpolitik für konventionelle Rüstungsgüter im Jahr 2019 – Rüstungsexportbericht 2019 vom 18. Juni 2020, veröff. als BT-Drucks. 19/20370, S. 11). Andere Teilnehmer werden bei Bedarf mit beratender Stimme hinzugezogen, so etwa andere Bundesministerinnen und -minister, der Generalinspekteur der Bundeswehr, die Chefs des Bundespräsidialamtes und des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung oder die Beauftragte der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle. Die Abstimmung im Bundessicherheitsrat erfolgt nach den Grundsätzen der Geschäftsordnung der Bundesregierung für Kabinettsitzungen. Die Sitzungen des Bundessicherheitsrates werden durch ein beim Bundeskanzleramt angesiedeltes interministerielles Sekretariat und einen Ausschuss auf Staatssekretärsebene vorbereitet. Die Ergebnisse der Beratungen des Bundessicherheitsrates werden in Sitzungsprotokollen festgehalten, die mit dem Geheimhaltungsgrad „Geheim“ eingestuft sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11, juris Rn. 9 f.).
Im Jahr 2018 erteilte Südkorea der Klägerin den Auftrag, 100 vollautomatische Gewehre des Standardtyps HK416 an das Korean National Police Swat Team – eine Sondereinheit der koreanischen Polizei – zu liefern. Daraufhin beantragte die Klägerin mit Schreiben vom 19. Februar 2019 beim BMWi eine Genehmigung zur Beförderung zum Zwecke der Ausfuhr gemäß § 3 Abs. 1 bis 3 KrWaffKontrG von 100 vollautomatischen Gewehren HK416 nach Südkorea. Die Klägerin gab als Zweck der Lieferung die Aufgaben der südkoreanischen Polizeieinheit an (Bekämpfung des Terrorismus und Personenschutz von hochrangigen Beamten des Landes und internationalen Staatsgästen). Der Waffenerwerb solle der Modernisierung dienen und dem Anwender höchste Sicherheit in Bezug auf Bedienerfreundlichkeit und Sicherung der Waffen bieten. In den Jahren 2015 und 2016 hatte das BMWi Anträge der Klägerin auf Lieferung von Waffen und Waffenbauteilen an Sicherheitsbehörden in Südkorea genehmigt.
Nachdem sich der Bundessicherheitsrat mit dem Antrag der Klägerin befasst hatte, lehnte das BMWi ihren Antrag mit Bescheid vom 8. Oktober 2019 ab. Zur Begründung führte es aus, gemäß § 6 Abs. 1 KrWaffKontrG bestehe kein Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung. Die „Politischen Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern“ vom 26. Juni 2019 (Politische Grundsätze) konkretisierten das der Bundesregierung eingeräumte Ermessen. Bei Südkorea handele es sich um ein Drittland im Sinne des Kapitels III der Politischen Grundsätze, da es weder zu den NATO-Ländern, den EU-Mitgliedstaaten noch zu den NATO-gleichgestellten Ländern gehöre. Für Drittländer sei der Export grundsätzlich nicht zu genehmigen, es sei denn, im Einzelfall sprächen besondere außen- oder sicherheitspolitische Interessen der Bundesrepublik Deutschland unter Berücksichtigung der Bündnisinteressen für eine ausnahmsweise zu erteilende Genehmigung. Solche besonderen Interessen lägen hier nicht vor. Auch seien etwaige Vertrauensschutzaspekte, die bei der Entscheidung zu berücksichtigen wären, nicht ersichtlich.
Mit der am 7. November 2019 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie meint, das BMWi sei nicht die für die Ablehnung zuständige Behörde; dies sei vielmehr gemäß Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG die Bundesregierung als Kollegialorgan. Die Bundesregierung dürfe ihre Kompetenz nicht auf ein einzelnes Ressort delegieren. Daraus folge die Verfassungswidrigkeit von § 11 Abs. 2 KrWaffKontrG in Verbindung mit der Ersten Durchführungsverordnung zum KrWaffKontrG. Das BMWi hätte sie zudem vor der Ablehnung anhören müssen. Das BMWi habe den Bescheid weiterhin nicht ordnungsgemäß begründet, da die tragenden Gründe für die Ablehnung des Antrags nicht mitgeteilt worden seien. Auch eine Nachholung der Begründung sei bisher nicht erfolgt. Der allgemeine Geheimschutz und die Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik Deutschland stellten keine Ausnahme von der Begründungspflicht dar. In der Begründung des Bescheides sei ein Ermessensausfall oder -fehlgebrauch erkennbar, da sie sich im Wesentlichen auf die Darstellung der Politischen Grundsätze beschränke. Eine Einzelfallprüfung habe nicht stattgefunden, und der gesetzliche Rahmen sei bei der Ablehnungsentscheidung missachtet worden. Die Politischen Grundsätze der Bundesregierung dürften nicht zu einer gebundenen Entscheidung führen. Auch fehle eine Abwägung mit ihrer Berufs- sowie der Eigentumsfreiheit. Denn stelle sie ausschließlich Handwaffen her und liefere diese zu großen Teilen ins Ausland, berühre sie eine „serienmäßig“ ergangene Ablehnung von Genehmigungsanträgen in erheblichem Maße.
Die Klägerin beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 8. Oktober 2019 zu verpflichten, den Antrag zur Ausfuhr von 100 vollautomatischen Gewehren HK416 nach Südkorea vom 19. Februar 2019 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, die Versagung der Genehmigung beruhe auf den zulässig typisierenden Ermessenserwägungen der Politischen Grundsätze in Anwendung auf den konkreten Einzelfall. Das für eine Genehmigung erforderliche außergewöhnliche außen- und sicherheitspolitische Interesse habe nicht vorgelegen und eine darüberhinausgehende Aufzählung gegenläufiger Interessen sei nicht veranlasst gewesen. Antragsteller könnten nicht beanspruchen, über außen- und sicherheitspolitische Erwägungen der Bundesregierung unterrichtet zu werden. Auf Grundrechte könne sich die Klägerin von vornherein nicht berufen. Die Ablehnungsentscheidung sei aber ohnehin verhältnismäßig, da ein Export von Kleinwaffen immer noch in EU-Mitgliedstaaten, NATO-Mitgliedstaaten und ihr gleichgestellter Staaten möglich sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte und den Verwaltungsvorgang der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
I. Die Klage ist als Bescheidungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Fall 2 VwGO zulässig. Die Klägerin ist insbesondere nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, da ihre Betroffenheit in eigenen Rechten jedenfalls nicht nach jeder Betrachtungsweise von vornherein ausgeschlossen ist.
II. Die Klage ist unbegründet. Die Ablehnung der Erteilung der begehrten Genehmigung durch das BMWi zur Ausfuhr von Waffen nach Südkorea durch Bescheid vom 8. Oktober 2019 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Nach § 6 Abs. 1 des Ausführungsgesetzes zu Artikel 26 Abs. 2 des Grundgesetzes (Gesetz über die Kontrolle von Kriegswaffen) – KrWaffKontrG – in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. November 1990 (BGBl. I S. 2506), zuletzt geändert durch Artikel 36 der Verordnung vom 19. Juni 2020 (BGBl. I S. 1328) besteht auf die Erteilung einer Genehmigung kein Anspruch. Die Klägerin hat zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung aber auch keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, den Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
1. Die Klägerin bedarf einer Genehmigung der Beklagten. Nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG dürfen zur Kriegführung bestimmte Waffen nur mit Genehmigung der Bundesregierung hergestellt, befördert und in Verkehr gebracht werden. Das auf Grundlage von Art. 26 Abs. 2 Satz 2 GG erlassene Kriegswaffenkontrollgesetz regelt in § 3 Abs. 3 KrWaffKontrG, dass Kriegswaffen nur eingeführt, ausgeführt oder durch das Bundesgebiet durchgeführt werden dürfen, wenn die hierzu erforderliche Beförderung im Sinne des § 3 Abs. 1 oder 2 KrWaffKontrG genehmigt ist oder hierzu eine Allgemeine Genehmigung gemäß § 3 Abs. 4 KrWaffKontrG erteilt wurde. Nach § 3 Abs. 1 KrWaffKontrG bedarf der Genehmigung, wer Kriegswaffen im Bundesgebiet außerhalb eines abgeschlossenen Geländes befördern lassen will. Die Genehmigung erfasst nicht nur den Beförderungsvorgang, sondern ist ein echter Ausfuhrgenehmigungstatbestand (vgl. Martinek/Semler/Flohr, Handbuch des Vertriebsrechts, 10. Kapitel § 46, Rn. 6 mit Fn. 13, beck-online; s. auch Kirchner, DVBl 2012, 336 (339)). Die Klägerin begehrt hier die Genehmigung, 100 vollautomatische Gewehre befördern zu lassen und unterfällt damit dem Anwendungsbereich des § 3 Abs. 1-3 KrWaffKontrG i.V.m. Nr. 29 c) der Anlage zu § 1 Abs. 1 KrWaffKontrG (Kriegswaffenliste). Die Festlegung der Kriegswaffeneigenschaft und damit des Anwendungsbereichs von Art. 26 Abs. 2 GG ist auf einfachgesetzlicher Ebene durch Gesetz auf den Verordnungsgeber delegiert. Nach § 1 Abs. 1 und 2 KrWaffKontrG legt die Bundesregierung durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrats fest, welche Gegenstände, Stoffe oder Organismen als Kriegswaffe gelten. Damit hat sie es zwar in der Hand, mittelbar den Anwendungsbereich des ihr durch das Grundgesetz zugewiesenen Genehmigungserfordernisses zu bestimmen. Dies ist jedoch rechtlich unbedenklich. Denn dieser Mechanismus ist bereits in Art. 26 Abs. 2 GG angelegt, der auf eine Bestimmung der zur Kriegsführung bestimmten Waffen verzichtet und auf den einfachen Gesetzgeber verweist.
2. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die allein beantragte Neubescheidung ihres Antrags. Es liegen keine Ermessensfehler vor. Weder liegt ein Ermessensdefizit aufgrund der Ermessensausübung durch ein unzuständiges Organ oder aufgrund sonstiger Verfahrensfehler vor (a), noch ist ein Ermessensfehlgebrauch erkennbar (b).
a. Ein Ermessensdefizit wäre nur dann gegeben, wenn die Behörde unzuständig gewesen wäre oder nicht alle nach Lage des Falls betroffenen Belange in ihre Ermessensentscheidung eingestellt hätte; hierzu gehört auch der Fall, dass die Behörde den Sachverhalt nicht vollständig ermittelt hat (BeckOK VwGO/Decker, 54. Ed. 1.7.2020, VwGO § 114 Rn. 21). Dies ist aber nicht der Fall.
aa. Soweit die Klägerin meint, mit dem BMWi habe eine unzuständige Behörde ihren Antrag abgelehnt, woraus ein Anspruch auf Neubescheidung resultiere, trifft dies nicht zu. Denn tatsächlich hat die Bundesregierung als zuständiges Organ über den Antrag entschieden. Die Entscheidungskompetenz betreffend den Handel mit Kriegswaffen wird in Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG grundsätzlich der Bundesregierung zugewiesen. Die Bundesregierung ist ein Kollegialorgan, das nach Art. 62 GG aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern besteht. Bei Regelungen des Grundgesetzes, die eine Entscheidungszuständigkeit der Bundesregierung vorsehen, ist daher grundsätzlich davon auszugehen, dass es eines Beschlusses des Kabinetts bedarf. Zwar können ausnahmsweise unter dem Begriff der Bundesregierung auch die jeweils ressortzuständigen Minister verstanden werden, wenn Sinn und Zweck der jeweiligen Regelung eine solche Auslegung gebieten (vgl. BVerfG, Urteil vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11 –, juris Rn. 145 m.w.N.). Insoweit überträgt § 11 Abs. 2 KrWaffKontrG i.V.m. der Ersten Durchführungsverordnung zum KrWaffKontrG (vom 31. Oktober 2006 – BGBl. I S. 2407) die Kompetenz betreffend den Handel mit Kriegswaffen u.a. an das BMWi. Darauf kommt es hier aber nicht an. Auch wenn die Frage, ob die Delegation der Kompetenz an das BMWi verfassungsgemäß ist, kontrovers geführt wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11 –, juris Rn. 145 ff.; Sachs/Streinz, 8. Aufl. 2018, GG Art. 26 Rn. 46; Maunz/Dürig/Herdegen, 91. EL April 2020, GG Art. 26 Rn. 74; Dreier/Wollenschläger, 3. Aufl. 2015, GG Art. 26 Rn. 51 f.; Steindorf/B. Heinrich, 10. Aufl. 2015, Waffenrecht, KrWaffG § 11 Rn. 2; Martinek/Semler/Flohr, Handbuch des Vertriebsrechts, 10. Kapitel § 46, Rn. 8; Busche, Grundrechtlicher Schutz des Herstellens, Beförderns und Inverkehrbringens von Kriegswaffen, Diss. 2017, S. 39 ff.; Glawe, NVwZ 2014, 1632 (1635 f.)), ist dies im vorliegenden Zusammenhang unerheblich. Denn die ablehnende Entscheidung über den Antrag der Klägerin hat – was sie selbst gar nicht in Abrede stellt – der Bundessicherheitsrat getroffen; dies stellt eine Entscheidung der Bundesregierung dar. Diese behält nämlich die Entscheidungsgewalt, da sie durch Kabinettsbeschluss den Bundessicherheitsrat jederzeit auflösen oder einzelne Beratungen „an sich ziehen“ kann. Damit bleibt im Außenverhältnis die Bundesregierung als Kollegialorgan verantwortlich, auch wenn das BMWi den Bescheid gegenüber der Klägerin nach außen kommuniziert hat und insoweit die den Verwaltungsakt erlassende Behörde im Sinne des § 1 VwVfG ist.
Dies entspricht der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts, welches zu der Thematik folgendes ausgeführt hat (BVerfG, Urteil vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11 –, juris Rn. 148 f.):
„Es bedarf vorliegend keiner Entscheidung, ob die Bundesregierung zur Einrichtung des Bundessicherheitsrates und zur Übertragung der Entscheidungsbefugnis über Kriegswaffenexportanträge auf diesen oder auf einzelne Bundesminister berechtigt ist. Denn im Rechtsverhältnis zum Deutschen Bundestag und seinen Mitgliedern sind die Genehmigungsentscheidungen nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG der Bundesregierung zuzuordnen und durch diese unmittelbar gegenüber dem Parlament und mittelbar gegenüber dem Volk zu verantworten, gleich ob sie durch das Kabinett, durch einen von diesem eingesetzten Ausschuss oder durch einen einzelnen Minister getroffen werden. Genauso wenig, wie die Bundesregierung sich durch eine Delegation der ihr durch das Grundgesetz zugewiesenen Entscheidungsbefugnisse ihrer Verantwortung für die getroffenen Entscheidungen entledigen kann, führt eine solche Delegation – gleich ob zulässig oder unzulässig – dazu, dass die Entscheidung des Ministers und die darauf bezogene Willensbildung im Bundessicherheitsrat den Charakter des Regierungshandelns verlören und dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung entzogen wären. Ein möglicher Verstoß gegen ein aus der Verfassung abzuleitendes Delegationsverbot änderte nichts daran, dass die Willensbildung im Bundessicherheitsrat im System der Gewaltenteilung der Regierung zuzuordnen ist, zumal in diesem Unterausschuss des Regierungskollegiums allein Regierungsmitglieder stimmberechtigt sind. Der aus dem Gewaltenteilungsprinzip folgende Schutz vor informatorischen Eingriffen in den Bereich exekutiver Entscheidungsvorbereitung würde durch einen solchen Verstoß nicht entbehrlich. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Bundesregierung, die den Bundessicherheitsrat durch einen Kabinettsbeschluss eingerichtet hat, dieses Gremium jederzeit durch entsprechenden Beschluss auflösen oder einzelne Beratungen „an sich ziehen“ könnte.
Der Teilnahme des Bundessicherheitsrates am Kernbereichsschutz steht nicht entgegen, dass an dessen Sitzungen neben Regierungsmitgliedern auch der Chef des Bundeskanzleramtes, der Generalinspekteur der Bundeswehr, die Chefs des Bundespräsidialamtes und des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, die Beauftragte der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle sowie bei Bedarf weitere Dritte teilnehmen können. Hierdurch verliert das Gremium nicht den direkten Bezug zu der Willensbildung innerhalb der Bundesregierung, der die Genehmigungsentscheidungen nach Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG vorbehalten sind. Soweit der Senat für die sogenannte Präsidentenrunde entschieden hat, dass diese an dem Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung nicht im gleichen Umfang teilnimmt wie das Kabinett (BVerfGE 124, 78 <137>), ist diese Entscheidung auf den Bundessicherheitsrat nicht übertragbar. Die Funktion der Präsidentenrunde besteht lediglich im Austausch von Informationen, der Beratung sowie in der Vorbereitung einer Entscheidungsfindung in den zuständigen Ressorts in Fragen der äußeren und inneren Sicherheit. Weder handelt es sich um ein Entscheidungsgremium, noch dienen die Beratungen der Präsidentenrunde notwendiger- oder auch nur typischerweise der unmittelbaren Vorbereitung von Kabinettsentscheidungen (BVerfG, a.a.O.). Erst recht treten sie nicht faktisch an deren Stelle.“
bb. Auch sonstige Verfahrensfehler sind nicht ersichtlich. Weder folgen diese aus einer etwaig fehlerhaften Begründung des Bescheides (1), noch aus einer angeblich rechtswidrig unterbliebenen Anhörung der Klägerin (2).
(1) Ein Ermessensdefizit aufgrund einer mangelhaften Begründung des Bescheides liegt entgegen der Ansicht der Klägerin nicht vor. Die Annahme eines Ermessensdefizits steht in einem engen Zusammenhang mit dem Begründungserfordernis des § 39 VwVfG, da eine nicht ausreichende Begründung ein Ermessensdefizit nahelegt. Hier lässt sich bereits kein Verstoß gegen § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG feststellen. Danach sind in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Satz 3 sieht vor, dass bei der Begründung von Ermessensentscheidungen auch die Gesichtspunkte erkennbar sein sollen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Maßgeblich ist die Behördensicht (Kopp/Ramsauer, VwVfG 20. Aufl. 2019, § 39 Rn. 18). Sie muss die aus ihrer Sicht tragfähigen Gründe angeben, die zu ihrer Entscheidung im konkreten Fall geführt haben. Sind diese im Ergebnis nicht haltbar, führt dies nicht zu einem Verstoß gegen die Begründungspflicht, sondern zur materiellen Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O.). Um ihrer Begründungspflicht gerecht zu werden, muss die Behörde die Rechtsgrundlage angeben, auf die sie ihre Entscheidung gestützt hat und erklären, wie sie auf dieser Grundlage zu ihrer Entscheidung gekommen ist. Die Anforderungen an Inhalt und Umfang einer Begründung können darüber hinaus nicht allgemein bestimmt werden. Gesichtspunkte, die die Anforderungen an Inhalt und Umfang bestimmen, sind u.a. die Besonderheiten des Rechtsgebiets, die Komplexität des Sachverhalts, welche Rechte betroffen sein können oder auch der allgemeine Kenntnisstand der Beteiligten sowie die Frage, ob es sich um eine Regel- oder um eine Ausnahmeentscheidung handelt (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 9. Mai 1985 – BVerwG 2 C 16.83 –, juris; BeckOK VwVfG/Tiedemann, 48. Ed. 1.7.2020, VwVfG § 39 Rn. 26; Stelkens/Bonk/Sachs/Stelkens, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 39 Rn. 43 f.).
Die Beklagte hat den Bescheid vom 8. Oktober 2019 an diesem Maßstab gemessen ausreichend begründet. Sie hat von § 6 Abs. 1 KrWaffKontrG ausgehend dargelegt, dass sie keinen Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung sieht, und sie hat sich bei ihrer Ermessensausübung erklärtermaßen auf ihre Politischen Grundsätze – abrufbar u.a. auf der Seite des Bundeswirtschaftsministeriums unter https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Pressemitteilungen/2019/20190626-bundesregierung-beschliesst-politische-grundsaetze-fuer-ruestungsexporte.html (zuletzt abgerufen am 15. Dezember 2020) – bezogen. Der Bescheid subsumiert sowohl die beabsichtigte Waffenlieferung als auch das beabsichtigte Ausfuhrland hierunter. Die Beklagte hat damit in ihrer Begründung deutlich gemacht, auf welche tragenden Grundsätze sie sich gestützt hat und woran sie ihr Ermessen orientiert hat. Mehr kann von ihr im Rahmen der Begründungspflicht nicht verlangt werden.
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Klägerin als mit der Materie eingehend vertrautes Unternehmen und langjährige Antragstellerin im Vorfeld der in Streit stehenden Entscheidung in Gesprächen mit dem BMWi über die Änderung der Politischen Grundsätze informiert worden war. Hinzu kommt, dass bereits durch den Koalitionsvertrag eine solche Entscheidung vorgezeichnet war (vgl. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD für die 19. Legislaturperiode vom 12. März 2018, S. 149, abrufbar unter https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/koalitionsvertrag-zwischen-cdu-csu-und-spd-195906, zuletzt abgerufen am 15. Dezember 2020). Dem Rechtsgedanken des § 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG, der eine Ausnahme von der Begründungspflicht für den Fall vorsieht, dass die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage bereits bekannt ist, entspricht es daher auch hier, das Begründungserfordernis nicht zu überspannen. Ob sich die Beklagte generell auf die Anwendung der Politischen Grundsätze, die den Export von Kleinwaffen in Drittländer nicht gestatten, zurückziehen durfte oder ob stattdessen eine auch nach außen dokumentierte Einzelfallabwägung notwendig gewesen wäre, ist keine Frage der Erfüllung der Begründungspflicht durch die Beklagten.
Insofern kann auch nicht das Argument der Klägerin überzeugen, dass die Begründung umso eingehender sein müsse, je eingeschränkter die gerichtliche Kontrolle ausfalle. Richtig ist vielmehr, dass die Begründung den Betroffenen nur in die Lage versetzen muss, erkennen zu können, worauf die Behörde ihre Entscheidung gestützt hat (BVerwG, Beschluss vom 8. März 2012 – BVerwG 6 B 36.11 –, juris Rn. 9). Auch hilft der Klägerin nicht der Verweis auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Frankfurt, das in einem ebenfalls den Export von Rüstungsgütern betreffenden Sachverhalt eine nicht ausreichende Begründung moniert hat (vgl. VG Frankfurt, Urteil vom 3. Dezember 2019 – 5 K 1067/19.F –, BeckRS 2019, 32312, Rn. 49 ff.). Der dort entschiedene Fall betraf Fragen des Außenwirtschaftsrechts und nicht des Kriegswaffenkontrollgesetzes, welches anderen grundlegenden gesetzgeberischen Wertungen unterliegt. Die rechtliche Behandlung der Rücknahme eines die dortige Klägerin begünstigenden Bescheids unterscheidet sich auch grundlegend von der Verwehrung einer Begünstigung, auf die – wie hier – gerade kein Anspruch besteht. Schließlich hatte die Beklagte in dem dortigen Verfahren nicht auf eine allgemeine Richtungsentscheidung in den Politischen Grundsätzen oder ähnlichen Richtlinien verwiesen, an die sie sich gebunden gesehen hat, sondern eine sachliche Begründung abgegeben, die vom Verwaltungsgericht Frankfurt als unzureichend eingestuft wurde.
(2) Die von der Klägerin gerügte fehlende Anhörung gemäß § 28 VwVfG kann kein Ermessensdefizit begründen, weil eine solche nach der Rechtsprechung bei Ablehnung begünstigender Verwaltungsakte nicht erforderlich ist (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 – 3 C 46.81 –, juris Rn. 35; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juni 2011 – OVG 10 B 1.11 –, juris Rn. 45). Dies folgt bereits aus dem Wortlaut des § 28 Abs. 1 VwVfG, der die Anhörung nur vorsieht, wenn ein Verwaltungsakt erlassen werden soll, der in Rechte eines Beteiligten eingreift. Daneben hat es bei begünstigenden Verwaltungsakten der Antragsteller in der Hand, alle erheblichen Tatsachen im Rahmen der Antragstellung vorzutragen.
b) Die Entscheidung der Beklagten leidet ferner nicht an einem Ermessensfehlgebrauch, denn die Beklagte hat die Reichweite der subjektiven Rechte der Klägerin nicht verkannt. Die Ablehnung des Antrags ist weder willkürlich noch lässt sie einen etwaigen Vertrauensschutz der Klägerin außer Acht.
aa) Ein solches subjektiv-öffentliches Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung folgt hier jedenfalls aus Art. 3 Abs. 1 GG. Der Anspruch auf Gleichbehandlung ist auch einschlägig, wenn eine Ermessensermächtigung fehlt oder die ermessenseinräumende Norm – wie hier – keinen Individualbegünstigungszweck besitzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Mai 2017 – 2 BvR 1821/16 –, juris Rn. 22; BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 15. Februar 2010 – 1 BvR 285/10 –, juris Rn. 9; BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 – BVerwG 6 C 4.03 –, juris Rn. 22; Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs, 9. Aufl. 2018 Rn. 143, VwVfG § 40 Rn. 143; kritischer aber wohl BVerwG, Urteil vom 19. November 2015 – BVerwG 2 A 6.13 –, juris Rn. 27). Denn bei der Einräumung von Ermessen begründet das Willkürverbot eine Verpflichtung zu dessen sachgerechter Ausübung. Das zur Entscheidung berufene Organ darf seine Entscheidung daher nicht nach freiem Belieben treffen, sondern muss das ihm eingeräumte Ermessen pflichtgemäß ausüben (BVerfG, Beschluss vom 26. Mai 2017 – 2 BvR 1821/16 –, juris Rn. 22).
Auf den Streit, ob Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt oder als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt anzusehen ist, kommt es nach Überzeugung der Kammer hier nicht an (zu dieser Frage jeweils m.w.N. Maunz/Dürig/Herdegen, 91. EL April 2020, GG Art. 26 Rn. 73; Sachs/Streinz, 8. Aufl. 2018, GG Art. 26 Rn. 45a; Dreier/Wollenschläger, 3. Aufl. 2015, GG Art. 26 Rn. 46; Fink, in: v. Mangoldt/Klein/Stark, 7. Aufl. 2018, GG Art. 26 Rn. 74 f.; Martinek/Semler/Flohr, Handbuch des Vertriebsrechts, 10. Kapitel § 46, Rn. 10; Busche, Grundrechtlicher Schutz des Herstellens, Beförderns und Inverkehrbringens von Kriegswaffen, Diss. 2017, passim; Kirchner, DVBl 2012, 336 (339 f.); vgl. auch BGH, Urteil vom 22. Juli 1993 – 4 StR 322/93 –, juris Rn. 25). Im Ergebnis kann die dogmatische Einordnung des Genehmigungserfordernisses in Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG nämlich dahinstehen, weil der Maßstab unabhängig von der Einordnung der Norm entscheidend ohnehin von dem weiten Einschätzungsspielraum der Exekutive geprägt ist. Auch das Bundesverfassungsgericht hat die Frage nach der Natur des Genehmigungsvorbehalts offengelassen (BVerfG, Urteil vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11 –, juris Rn. 183). Entscheidend kommt es darauf an, inwieweit der individuelle Freiheitsraum zugunsten exekutiver Entscheidungsspielräume beschnitten werden soll und ob hinsichtlich der Einhaltung der Ermessensschranken ein subjektives Recht besteht. Jedenfalls bleibt dem Einzelnen ein Anspruch auf willkürfreie Ermessensausübung aus Art. 3 Abs. 1 GG (Maunz/Dürig/Herdegen, 91. EL April 2020, GG Art. 26 Rn. 73).
Der Zweck des Art. 26 GG ist eine engmaschige Kontrolle der Herstellung, Beförderung und des Inverkehrbringens von Kriegswaffen aufgrund ihrer Gefährlichkeit für das friedliche Zusammenleben der Völker und ihrer Gefährlichkeit für Menschenleben. Die Norm räumt der Bundesregierung damit einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung ein, indem die Zulässigkeit der Herstellung, der Beförderung und des Inverkehrbringens von ihrer Genehmigung abhängig gemacht wird. Im Bereich der auswärtigen Politik steht der Bundesregierung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits allgemein ein weit bemessener Spielraum gegenüber der parlamentarischen Kontrolle zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11 –, juris Rn. 139). Selbst diejenigen Stimmen in der Literatur, die den grundrechtlichen Schutz für Private grundsätzlich trotz Art. 26 GG bejahen und der Regelung keine entsprechende Grundrechtsbeschränkung entnehmen können, gehen von einem äußerst weiten Einschätzungsspielraum der Exekutive aus (vgl. Maunz/Dürig/Herdegen, 91. EL April 2020, GG Art. 26 Rn. 73; siehe auch Busche, Grundrechtlicher Schutz des Herstellens, Beförderns und Inverkehrbringens von Kriegswaffen, Diss. 2017, S. 229, der trotz der Annahme grundrechtlichen Schutzes davon ausgeht, dass „Grundrechte der Ermessensausübung [der Bundesregierung] keine Schranken setzen und so die Genehmigungsausübung nicht steuern“). Daraus folgt, dass selbst bei Annahme eines grundrechtlichen Schutzes dieser nur so weit reichen kann, wie es die weite Einschätzungsprärogative der Bundesregierung und der ihr zustehende Kernbereich der exekutiven Eigenverwaltung zulassen. Im Ergebnis führt die weite Einschätzungsprärogative der Bundesregierung also auch im für die Klägerin günstigsten Fall nur zu einer an Art. 3 GG orientierten Prüfung des Regierungshandeln am Maßstab der Selbstbindung der Exekutive und des Verbots von Willkürentscheidungen. Insbesondere darf die Genehmigungsbehörde sich nicht von sachfremden Erwägungen leiten lassen und von einer bestehenden Genehmigungspraxis nicht ohne sachlichen Grund abweichen (Steindorf/B. Heinrich, Waffenrecht, 10. Aufl. 2015, KrWaffG § 6 Rn. 1). Der weite Einschätzungsspielraum äußert sich mithin gerade darin, dass ein Prüfungsmaßstab außerhalb des Maßstabs der Selbstbindung, an dem die Entscheidungen der Bundesregierung nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz zu prüfen wären, jenseits der weiten Grenzen des § 6 KrWaffKontrG nicht existiert.
bb) Die Beklagte hat gemessen hieran das ihr zustehende Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Die der angegriffenen Entscheidung zugrundeliegende Bezugnahme auf die Politischen Grundsätze ist nicht willkürlich.
(1) Der Erlass der Politischen Grundsätze durch die Bundesregierung ist rechtlich ebenso zulässig wie deren Änderung und die Berufung hierauf im Zusammenhang mit der hier in Rede stehenden konkreten Exportentscheidung.
(a) Dass die Bundesregierung sich selbst durch die Politischen Grundsätze einen abstrakten Maßstab setzt, um Entscheidungen zu Rüstungsexporten vorzuzeichnen, verstößt nicht gegen einfach- oder grundgesetzliche Maßstäbe. Denn weder aus § 6 KrWaffKontrG, der den grundgesetzlichen Gesetzgebungsauftrag aus Art. 26 Abs. 2 Satz 2 GG umsetzt, noch aus Art. 26 Abs. 2 GG selbst können Maßstäbe abgeleitet werden, die die Bundesregierung über die weiten Grenzen des § 6 KrWaffKontrG hinaus binden.
(b) Das ihr in § 6 Abs. 2 KrWaffKontrG eingeräumte Ermessen konkretisiert die Bundesregierung in den Politischen Grundsätzen, bei denen es sich um Verwaltungsvorschriften i. S. d. Art. 86 GG handelt, deren sie sich im Rahmen ihres politischen Ermessens bedient (vgl. VGH Kassel Beschluss vom 10. April 2014 – 6 A 2077/13 –, juris Rn. 12). Exekutive Konkretisierungs- und Gestaltungsspielräume können nach Maßgabe der politischen Leitvorstellungen von der Bundesbehörde wahrgenommen und durchgesetzt werden (Dreier/Hermes, 3. Aufl. 2018, GG Art. 86 Rn. 51). § 6 Abs. 2 KrWaffKontrG verdeutlicht durch die Verwendung von „insbesondere“ bei der Angabe der möglichen Versagungsgründe, dass die Norm keinen abschließenden Charakter hat. Es ist von diesem Befund ausgehend nicht ersichtlich, dass die Norm weitergehende Maßstäbe aufstellen will, die die Bundesregierung binden sollen. Es wird mithin ein weiter exekutiver Konkretisierungsspielraum eingeräumt. Auch Sinn und Zweck der Zuweisung in Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG legen ein Verständnis nahe, dass der Bundesregierung keine weitreichenden Bindungen auferlegen will: Die Bundesregierung als Organ, das die Leitlinien der Außen- und Sicherheitspolitik bestimmt, soll Genehmigungen in diesem auch politisch sensiblen Bereich abgestimmt auf ihre allgemeine Politik erteilen oder verweigern können. Der Bereich Außen- und Sicherheitspolitik betrifft einen Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung. Das Bundesverfassungsgericht hat mit Blick auf die parlamentarische Beteiligung an den Entscheidungen zu Rüstungsexporten ausgeführt (BVerfG, Urteil vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11 –, juris Rn. 139):
„Im Bereich der auswärtigen Politik hat das Grundgesetz in Anknüpfung an die traditionelle Staatsauffassung der Regierung aber einen weit bemessenen Spielraum zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung überlassen. Die Rolle des Parlaments als Gesetzgebungsorgan ist schon aus Gründen der Funktionsgerechtigkeit in diesem Bereich beschränkt (BVerfGE 104, 151 <207>; vgl. auch schon BVerfGE 49, 89 <125>; 68, 1 <87>). Eine erweiternde Auslegung der Zustimmungs- oder Mitwirkungsbefugnisse des Bundestages würde die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung ungerechtfertigt beschneiden und auf eine nicht funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt hinauslaufen (BVerfGE 104, 151 <207>).“
In demselben Urteil betont das Bundesverfassungsgericht, dass der Exekutive im Bereich des Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG ein Bereich unmittelbarer Handlungsinitiative und Gesetzesanwendung zukommt (BVerfG, a.a.O., Rn. 131). Weiter verweist das Bundesverfassungsgericht darauf, dass die fraglichen Entscheidungen in der alleinigen Kompetenz der Regierung liegen (BVerfG, a.a.O., Rn. 137). Dabei wird die Frage nach Rüstungsexporten auch explizit der Außen- und Sicherheitspolitik zugerechnet (BVerfG, a.a.O., Rn. 177). Bereits in früheren Entscheidungen hat das Bundesverfassungsgericht zudem festgehalten, dass die auswärtigen Beziehungen zu einem Bereich gehören, in dem der Bundesregierung von Verfassungs wegen allgemein ein breiter Raum politischen Ermessens eingeräumt ist (BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1991 – 2 BvR 374/90 –, juris Rn. 11). Diese Ausführungen untermauern das Verständnis des weitreichenden Spielraums der Bundesregierung zur Ermessensausübung (s.a. VGH Kassel, Beschluss vom 10. April 2014 – 6 A 2077/13 –, juris Rn. 11).
(c) Die weitgehende Freiheit der Bundesregierung zur Bestimmung ihrer Maßstäbe bei der Bewilligung von Rüstungsexporten widerspricht auch nicht den Vorgaben der Wesentlichkeitstheorie. Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes verpflichten den Gesetzgeber, wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen, wobei es vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes abhängt, wann es aufgrund der Wesentlichkeit einer Entscheidung einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Mai 2006 – 2 BvR 669/04 –, juris Rn. 85). Der parlamentarische Gesetzgeber hat insbesondere „in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen“ (BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978 – 2 BvL 8/77 –, juris; Dreier/Schulze-Fielitz, 3. Aufl. 2015, GG Art. 20 (Rechtsstaat) [Verfassungsprinzipien; Widerstandsrecht] Rn. 113). Neben der Grundrechtsrelevanz verlangt das Demokratiegebot eine parlamentarische Entscheidung auch für politisch bedeutsame Fragen i. S. demokratisch fundamentaler Grundsatzentscheidungen mit Bedeutung für die Allgemeinheit; die Existenz eines Gesetzes spricht dafür, dass nur der Parlamentsgesetzgeber diese verändern dürfte (vgl. Dreier/Schulze-Fielitz, 3. Aufl. 2015, GG Art. 20 (Rechtsstaat) [Verfassungsprinzipien; Widerstandsrecht] Rn. 114).
§ 6 KrWaffKontrG als parlamentarische Grundsatzentscheidung räumt der Bundesregierung gerade einen weiten Rahmen ein. Der Bundesregierung wird hierdurch weitgehend freigestellt, sich selbst Maßstäbe aufzuerlegen. Lediglich § 6 Abs. 3 KrWaffKontrG enthält eine Verpflichtung, die Genehmigung unter den dort beschriebenen Voraussetzungen zu versagen. Dies entspricht dem Grundgedanken von Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG, der der Bundesregierung die Genehmigungsbefugnis für den Kriegswaffenexport zuweist und steht im Einklang mit den dargelegten verfassungsrechtlichen Vorstellungen zur Aufteilung der Kompetenzen zwischen Bundesregierung und Parlament.
(d) Ein sachwidriger Ermessensgebrauch ist auch hinsichtlich des in den Politischen Grundsätzen enthaltenen grundsätzlichen Verbots des Exports von Kleinwaffen in Drittländer nicht ersichtlich. Die Erwägungen, die zu dem grundsätzlichen Verbot des Kleinwaffenexports in den Politischen Grundsätzen geführt haben, sind einer zulässigerweise verschärften Rüstungsexportpolitik geschuldet und damit nachvollziehbar; sie halten einer allenfalls durchzuführenden Plausibilitätsprüfung auf offensichtlich sachwidrige Erwägungen stand. Die Bundesregierung begründet in dem Rüstungsexportbericht über ihre Exportpolitik für konventionelle Rüstungsgüter vom 18. Juni 2020 (BT-Drucks. 19/20370, S. 15) den Wechsel in ihrer Kleinwaffenexportpolitik damit, dass in internen und grenzüberschreitenden Konflikten die weitaus meisten Menschen durch den Einsatz von Kleinen und Leichten Waffen (so genannte Kleinwaffen; z. B. Maschinenpistolen, Sturmgewehre, leichte Mörser) verletzt oder getötet werden. Der Großteil der Kleinwaffenopfer werde durch Gewaltverbrechen verursacht. Diese Erwägungen erscheinen im Rahmen einer Plausibilitätsprüfung nicht sachfremd und stehen im Einklang mit den in Art. 26 GG und § 6 KrWaffKontrG verfolgten Zielen, ohne dass es darauf ankommt, ob und inwieweit die genannten Gefahren bei sämtlichen der hiervon betroffenen Drittstaaten möglicherweise in unterschiedlichem Maße bestehen. Der Bundesregierung steht es innerhalb ihres weiten Ermessens frei, eine Regelung zu treffen, die sich an diesen abstrakten Kriterien orientiert, zumal die Politischen Grundsätze die Möglichkeit zur ausnahmsweisen Genehmigung offenlassen.
(2) Die Bundesregierung hat ihren in den Politischen Grundsätzen selbst gewählten Maßstab nicht falsch angewandt.
(a) Die Beklagte ist in Ermangelung von höherrangigen Vorgaben jenseits der weiten Vorgaben des § 6 KrWaffKontrG nur an ihren selbst gewählten Maßstab gebunden und damit verpflichtet, die Politischen Grundsätze einheitlich anzuwenden. Das grundsätzliche Verbot der Lieferung von Kleinwaffen an Drittländer unter ausnahmsloser Zuordnung von Ländern wie Südkorea zur Gruppe der Drittländer bestimmt somit gerade den Maßstab, anhand dessen das Gericht überhaupt eine rechtliche Prüfung vornehmen kann. Aus rechtlicher Perspektive kommt es allein darauf an, ob die Bundesregierung sich in ihren Entscheidungen an ihren eigenen Maßstab hält.
(b) Die Versagung der Genehmigung bei Anwendung der Politischen Grundsätze durch die Bundesregierung begegnet bei Betrachtung des Wortlauts der Grundsätze keinen offensichtlichen Bedenken. Unter III. der Politischen Grundsätze werden die Regelungen für Drittländer aufgeführt, zu denen Südkorea zählt, da es kein Nato-Mitglied, kein EU-Mitgliedstaat und kein NATO-gleichgestelltes Land ist. III.1. enthält das Gebot der restriktiven Handhabung von Exporten in Drittländer sowie den Grundsatz, im Rahmen der Einzelfallprüfung keine pauschale Privilegierung einzelner Länder oder Regionen vorzunehmen. III.2. enthält den Grundsatz, dass der Export von nach KrWaffKontrG und AWG genehmigungspflichtigen Kriegswaffen nicht genehmigt wird, es sei denn, dass im Einzelfall besondere außen- oder sicherheitspolitische Interessen der Bundesrepublik Deutschland unter Berücksichtigung der Bündnisinteressen für eine ausnahmsweise zu erteilende Genehmigung sprechen. Nach III.4. soll der Export von Kleinwaffen in Drittländer grundsätzlich nicht mehr genehmigt werden.
Die Klägerin führt zwar an, dass durch die Ausgestaltung von III.4. als „Soll“-Vorschrift sowie der Aufnahme des Worts „grundsätzlich“ zwei behördliche Prüfaufträge bestünden, die die Bundesregierung bei Zugrundelegung dieses Verständnisses nicht wahrgenommen habe. Der Bescheid vom 8. Oktober 2019 referiert in der Tat vor allem die Politischen Grundsätze ohne tiefergehende einzelfallbezogene Erwägungen vorzunehmen. Dies ist indes nicht zu beanstanden. „Soll“-Vorschriften sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Regelfall verbindlich und verpflichten die entscheidende Behörde, grundsätzlich so zu verfahren, wie es in der „Soll“-Vorschrift bestimmt ist. Im Regelfall bedeutet das „Soll“ ein „Muss“. Nur bei Vorliegen von Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde anders verfahren als in der „Soll“-Vorschrift vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden (BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1992 – BVerwG 5 C 39.90 –, juris Rn. 15 m.w.N.; s.a. Kopp/Ramsauer, VwVfG 20. Aufl. 2019, § 40 Rn. 64). Das typisierende Ermessen, das in den aktuellen Politischen Grundsätzen für diese Fallgestaltung angelegt ist, wird damit von der Bundesregierung bereits dann ermessensfehlerfrei ausgeübt, wenn die begehrte Genehmigung versagt wird. Ein allgemeines Gebot der detaillierten Einzelfallprüfung lässt sich den Politischen Grundsätzen auch ansonsten nicht entnehmen. In III.1. wird der Grundsatz der Einzelfallprüfung dafür angeführt, keine pauschale Privilegierung einzelner Länder vorzunehmen. Daraus lässt sich vor allem ableiten, dass die positive Entscheidung einer Einzelfallprüfung bedarf. Ähnliches folgt aus III.2., der es im Rahmen einer Einzelfallprüfung erlaubt, ausnahmsweise eine Genehmigung zu erteilen, wenn besondere außen- oder sicherheitspolitische Interessen der Bundesrepublik Deutschland unter Berücksichtigung der Bündnisinteressen dafürsprechen. Es wird in den Politischen Grundsätzen an dieser Stelle nicht erkennbar, dass eine hierüber hinausgehende detaillierte Einzelfallprüfung für die als Regelentscheidung gedachte Ablehnung der Genehmigung für den Export von Kleinwaffen notwendig sein soll.
(c) Auch andere Umstände, aus denen sich ergeben könnte, dass die Beklagte von ihrem selbst gewählten Maßstab in gleichheitswidriger Weise abgewichen wäre und deshalb im streitgegenständlichen Fall ermessensfehlerhaft entschieden hätte, liegen nicht vor. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Beklagte in anderen, mit dem hier zu entscheidenden Fall vergleichbaren Konstellationen von ihren Politischen Grundsätzen seit deren Verschärfung ab Ende Juni 2019 abgewichen wäre.
(aa) Der Rüstungsexportbericht 2019 legt im Gegenteil einen starken Einbruch der Genehmigungen für Kleinwaffenexporte bereits im Jahr 2018 nahe, der sich 2019 fortsetzt. Genehmigt wurden ausweislich des Berichts im Wesentlichen Teilkleinwaffenlieferungen, aber so gut wie keine eigenständigen, neuen Kleinwaffenlieferungen (vgl. Rüstungsexportbericht, Tabelle E.1, S. 26 und Tabelle F, S. 28). Den vereinzelten neuen Kleinwaffenlieferungen, die auch aktuell noch erfolgen, liegen ältere, noch vor der Verschärfung der Politischen Grundsätze im Juni 2019 erteilte Genehmigungen zugrunde. Dass die Beklagte ihre selbst gesetzten Standards missachtet und insbesondere die in III.2. genannten besonderen außen- oder sicherheitspolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland in einem potenziell vergleichbaren Fall bejaht hätte, ist daher nicht ersichtlich.
(bb) Auch der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgelegte E-Mail-Verkehr zwischen Vertretern des BMWi und der südkoreanischen Botschaft ist nicht geeignet, eine solche Ausnahme anzunehmen. Zwar heißt es in der englischsprachigen Antwort des BMWi vom 1. Juli 2020 sinngemäß, die deutsche Regierung beabsichtige „in der nächsten Woche, eine Exportgenehmigung für die Ausfuhr von 27 Gewehren des Typs HK416 nebst Ersatzteilen für die Armee-Einheit 9965 zu bewilligen; der Ausfuhrantrag, 1.000 Maschinenpistolen des Typs MP5 für das „ROK Joint Chiefs of Staff“ werde noch geprüft.“ Dass das Vorhaben aber tatsächlich genehmigt worden ist, ist hierdurch nicht belegt. Abgesehen davon ist auch nicht ersichtlich, ob einer etwaigen Genehmigung ggf. das Vorliegen einer Ausnahme zugrunde gelegen hat.
(cc) Schließlich vermag sich eine andere Praxis auch nicht herleiten aus der ebenfalls in der mündlichen Verhandlung eingereichten “Nationalen Ausfuhr-/Verbringungsgenehmigung“ für eine Selbstladepistole SFP9 nebst Magazinen sowie Selbstladegewehre G28 für die „Korea National Police Agency“, die das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle erteilt hat. Denn diese Entscheidung einer anderen Behörde beruht auf dem Außenwirtschaftsgesetz und damit einem Regelwerk, welches anderen Kriterien folgt als die Genehmigung nach dem KrWaffKontrG.
cc) Soweit sich die Klägerin auf Vertrauensschutz beruft und geltend macht, die Beklagte habe diesen nicht berücksichtigt, kann sie damit nicht durchdringen. Zwar dürfen Genehmigungsbehörden von einer bestehenden Genehmigungspraxis nicht ohne sachlichen Grund abweichen (Steindorf/B. Heinrich, Waffenrecht, 10. Aufl. 2015, KrWaffG § 6 Rn. 1). Dies betrifft indes nur den Fall, in dem die Bundesregierung im Einzelfall in Abweichung von ihrer an sich fortbestehenden Genehmigungspraxis die Genehmigung versagt. So liegt der Fall hier aber nicht, wenn die Bundesregierung ihre Genehmigungspraxis insgesamt als solche ändert und – wie hier – eine politische Neuausrichtung vornimmt, wie sie sich im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD für die 19. Legislaturperiode vom 12. März 2018, S. 149, widerspiegelt. Dies gehört zum Kern ihrer Entscheidungskompetenz. Die Zulässigkeit einer grundlegenden Änderung der Politischen Grundsätze ist als solche auch der gerichtlichen Kontrolle entzogen. Denn eine solche Kontrolle müsste zu einer Entscheidung der Gerichte führen, die anstelle der Entscheidung des nach dem Grundgesetz zuständigen Organs tritt und deren Grundlage eine eigenständige Wertungsentscheidung über die deutsche Waffenexportpolitik wäre. (Grund-)gesetzlich vermittelte Maßstäbe für eine solche Entscheidung sind wie ausführlich dargelegt nicht ersichtlich. Dabei steht es der Beklagten auch frei, sich im Sinne einer antizipierten Verwaltungspraxis zu binden (vgl. hierzu Kopp/Ramsauer, VwVfG 20. Aufl. 2019, § 40 Rn. 45). Der Vertrauensschutz der Klägerin ist neben diesen Gesichtspunkten auch deshalb stark beschränkt, weil in der ursprünglichen Genehmigung zur Herstellung von Kriegswaffen vom 10. Mai 2010 der explizite Hinweis enthalten ist, dass aus dieser Genehmigung kein Anspruch auf Erteilung weiterer nach dem KrWaffKontrG erforderlicher Genehmigungen jeglicher Art hergeleitet werden dürfe. Die Bundesregierung hat sich mithin explizit und für die Klägerin erkennbar nicht gebunden, an einer bestimmten Genehmigungspraxis festzuhalten.
cc. Auch wenn ein grundrechtlicher Schutz aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG angenommen wird, kann die Klägerin keinen Ermessensfehler aufgrund Verkennung der Bedeutung dieser Grundrechte und insbesondere aufgrund eines Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geltend machen. Art. 12 Abs. 1 GG wäre nur auf der schwächsten Ebene tangiert, da das staatliche Handeln der Beklagten – in diesem Fall als Eingriff verstanden – keine objektive oder subjektive Berufswahlregelungen enthält. Damit reichen bereits vernünftige Allgemeinwohlerwägungen aus, um den hypothetischen Eingriff zu rechtfertigen. Ähnliches gilt hinsichtlich eines Schutzes des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs nach Art. 14 Abs. 1 GG. Die Gestaltung der Waffenexportpolitik durch die Beklagte nach ihren politischen Vorstellungen stellt grundsätzlich eine solche vernünftige Allgemeinwohlerwägung dar. Der durch Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 GG vermittelte Schutz müsste im Einzelfall aufgrund der dargestellten Erwägungen zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung und daraus folgender weitreichender Einschätzungsprärogative der Bundesregierung auch bei der Annahme eines weiterreichenden Grundrechtsschutzes besonders schwach ausfallen. Da die Lieferung von Kleinwaffen in NATO-Länder, die EU-Mitgliedstaaten und in die der NATO-gleichgestellten Länder nach den Politischen Grundsätzen in der Fassung vom Juni 2019 überdies möglich bleibt, ist eine schwerwiegende Grundrechtsverletzung aufgrund eines Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der zur ausnahmsweisen Annahme eines Ermessensfehlers führen könnte, nicht ersichtlich. Dass die Bundesregierung, die eine generell restriktivere Kleinwaffenexportpolitik verfolgen möchte, durch die Grundrechte von Waffenproduzenten nur im äußerst geringen Maße eingeschränkt werden kann, wäre in Anbetracht ihres weiten Ermessensspielraums damit auch bei Bejahung der Eröffnung des grundrechtlichen Schutzbereichs der Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG anzunehmen. Soweit die Klägerin insofern verschiedentlich auf Entscheidungen des Verwaltungsgericht Frankfurt verweist (VG Frankfurt, Urteil vom 3. Dezember 2019 – 5 K 1067/19.F, BeckRS 2019, 32312; VG Frankfurt, Urteil vom 23. Juni 2016 – 5 K 3718/15.F –, juris) und aus diesen einen verstärkten grundrechtlichen Schutz nach Art. 12 Abs. 1, Art. 14 GG ableiten möchte, kann auch aus diesen aufgrund der Unterschiede zwischen Außenwirtschaftsgesetz und Kriegswaffenkontrollgesetz für die hiesige Konstellation nichts abgeleitet werden.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
IV. Die Berufung und die Sprungrevision waren nach § 124a Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3, sowie § 134 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 VwVfG
§ 39 VwVfG
§ 28 VwVfG
§ 6 KrWaffKontrG
§ 3 Abs. 1 bis 3 KrWaffKontrG
§ 6 Abs. 1 KrWaffKontrG
§ 11 Abs. 2 KrWaffKontrG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 113 Abs. 5 VwGO
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
§ 3 Abs. 3 KrWaffKontrG
§ 3 Abs. 1 oder 2 KrWaffKontrG
§ 3 Abs. 4 KrWaffKontrG
§ 3 Abs. 1 KrWaffKontrG
§ 1 Abs. 1 KrWaffKontrG
§ 1 Abs. 1 und 2 KrWaffKontrG
§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
§ 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG
§ 28 Abs. 1 VwVfG
§ 6 Abs. 2 KrWaffKontrG
§ 6 Abs. 3 KrWaffKontrG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1, 2 VwGO
§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 11 Abs. 2 Nr. 4 des Kriegswaffenkontrollgesetzes
§ 6 Abs. 1 des Ausführungsgesetzes
Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GG
Art. 26 Abs. 2 Satz 2 GG
Art. 26 Abs. 2 GG
Art. 62 GG
Art. 3 Abs. 1 GG
Art. 26 GG
Art. 3 GG
Art. 86 GG
Art. 14 Abs. 1 GG
Art. 12 Abs. 1 GG
Art. 14 GG

Zitierte Entscheidungen: DVBl 2012, 336
NVwZ 2014, 1632
BVerfGE 124, 78
BVerfGE 104, 151
BVerfGE 49, 89
2 BvE 5/11
2 C 16.83
6 B 36.11
5 K 1067/19
3 C 46.81
10 B 1.11
2 BvR 1821/16
1 BvR 285/10
6 C 4.03
2 A 6.13
4 StR 322/93
6 A 2077/13
2 BvR 374/90
2 BvR 669/04
2 BvL 8/77
5 C 39.90
5 K 3718/15