Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2024-08-29, Aktenzeichen 6 C 1172/17.T
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2024:0829.6C1172.17.00

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der jeweils angefallenen außergerichtlichen Kosten der vormalig und der nunmehr Beigeladenen zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar, für den Beklagten und die nunmehr Beigeladene jedoch nur gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages. Der Kläger darf die Vollstreckung durch die vormalig Beigeladene durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn diese nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:
I. Der Kläger, ein nach § 3 Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) anerkannter Verein, wendet sich mit seiner Anfechtungsklage gegen die der vormalig beigeladenen G. erteilten Genehmigung nach § 7 Abs. 3 des Atomgesetzes (AtG) zur Stilllegung und zum Abbau von Anlagenteilen des Kernkraftwerkes Biblis, Block A (A 022/12) vom 30. März 2017. Die zeitgleich gesondert für den Block B erteilte Stilllegungs- und Abbaugenehmigung ist in Bestandskraft erwachsen und nicht Verfahrensgegenstand.
Während der Betriebszeit des Kernkraftwerks wurden 135 Genehmigungen nach § 7 Abs. 1 AtG zu wesentlichen Änderungen des Blocks A (einschließlich Genehmigungen zur Anlagensicherung und blockübergreifender Außenanlagen, die organisatorisch dem Block A zugerechnet werden) erteilt. Auf Anordnung des damaligen Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (HMUKLV) wurde der Block A in der Folge der Ereignisse im Kernkraftwerk Fukushima in Japan am 18. März 2011 heruntergefahren. Mit dem Inkrafttreten der 13. Atomgesetz-Novelle am 6. August 2011 verlor der Block A des Kernkraftwerks (KKW) Biblis seine Berechtigung zum Leistungsbetrieb. Dessen Betreiberin war die vormalig Beigeladene.
Diese reichte bei dem Beklagten mit Schreiben vom 6. August 2012 den „Antrag nach § 7 Abs. 3 Atomgesetz auf Stilllegung und Abbau“ ein. Beantragt wurde mit diesem Schreiben die zeitgleiche Erteilung einer
1. Genehmigung zur Stilllegung des KKW Biblis Block A und
2. einer ersten Genehmigung zum Abbau von Anlagenteilen des KKW Biblis Block A.
Der Antrag umfasste als wichtigste Großkomponenten dieser ersten Abbauphase den Abbau der Dampferzeuger, der Hauptkühlmittelpumpen und der Einbauten des Reaktordruckbehälters (RDB-Einbauten).
Er umfasste ausdrücklich nicht den Abbau des Reaktordruckbehälters (RDB) selbst, des biologischen Schildes und der Einrichtungen zur Umschließung des äußeren Sicherungsbereiches sowie den Abriss der äußeren Gebäudestrukturen.
Das Vorhaben der vormalig Beigeladenen wurde im Staatsanzeiger Nr. 18 für das Land Hessen vom 28. April 2014 sowie in den im Bereich des Standorts verbreiteten Tageszeitungen in der jeweiligen Ausgabe vom 28. April 2014 öffentlich bekanntgemacht (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Atomrechtliche Verfahrensverordnung [AtVfV]). Auf die öffentliche Bekanntmachung des Vorhabens war zuvor im Amtlichen Teil des Bundesanzeigers (BAnz AT) vom 24. April 2014 hingewiesen worden.
Vom 5. Mai 2014 bis einschließlich 4. Juli 2014 wurden, wie in der öffentlichen Bekanntmachung angekündigt, der Antrag nach § 7 Abs. 3 AtG vom 6. August 2012 (A 022/12), der Sicherheitsbericht (Stand: April 2014) die Kurzbeschreibung und der Bericht über die Umweltverträglichkeitsuntersuchung (UVU) beim HMUKLV sowie bei der Bauverwaltung der Gemeinde Biblis in der Nähe des Standorts des Vorhabens während der Dienststunden öffentlich ausgelegt. Während der Auslegungsfrist gingen 49 Einwendungsschreiben ein, darunter drei Sammeleinwendungen mit über 1100 Unterschriften. Der Inhalt der Einwendungen wurde der vormalig Beigeladenen und den nach § 7 Abs. 4 Satz 1 AtG beteiligten Behörden, soweit ihre Zuständigkeit betroffen war, bekanntgegeben (§ 7 Abs. 2 AtVfV). Die fristgerecht erhobenen Einwendungen wurden gemäß § 8 AtVfV am 11. und 12. November 2014 in der Pfaffenauhalle in Biblis mit den erschienenen Einwendern, der Antragstellerin, den Behördenvertretern und den beauftragten Sachverständigen erörtert. Die Durchführung des Erörterungstermins war zuvor gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. AtVfV in gleicher Weise wie das Vorhaben am 29. September 2014 öffentlich bekannt gemacht worden.
Gemäß gesondertem Bescheid II 9d-04.25 (A016/18) vom 23. November 2016 war die streitgegenständliche Anlage mittlerweile kernbrennstofffrei.
Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 30. März 2017 erteilte das HMUKLV die beantragte atomrechtliche Genehmigung (erste Stilllegungs- und Abbaugenehmigung). Gegenstand der Genehmigung sind die unter Nr. 1.1 des Bescheidtenors aufgeführten, dort näher beschriebenen Maßnahmen: die Stilllegung und das Innehaben der nach § 7 Abs. 1 AtG genehmigten Anlage (Ziff. 1), der Restbetrieb (Ziff. 2), die Stillsetzung von nicht benötigten Anlagenteilen (Ziff. 3), deren Abbau nach erfolgter Stillsetzung (Ziff. 4), Ersatzmaßnahmen (Ziff. 5), der Umgang und die Lagerung von sonstigen radioaktiven Stoffen und Abfällen aus dem Betrieb und deren Lagerung (Ziff. 6), die Abgabe von radioaktiven Reststoffen an andere Genehmigungsinhaber sowie die Abgabe von nicht radioaktivem Material aus dem Überwachungsbereich (Ziff. 7), die Abgabe radioaktiver Stoffe (Aerosole) mit der Fortluft (Ziff. 8), die Abgabe radioaktiver Gase mit der Fortluft (Ziff. 9) die Abgabe radioaktiver Stoffe mit dem Abwasser (Ziff. 10).
Unter Nr. 1.2 des Bescheidtenors werden die der Genehmigung zugrundeliegenden Unterlagen benannt. Die Feststellungen darin seien verbindlich, soweit in diesem Bescheid nichts Anderes festgelegt werde. Auf die Auflistung der Genehmigungsunterlagen Seite 9 ff. des Bescheides wird Bezug genommen.
Nach Nr. 1.6 („BESTEHENDE GEHMIGUNGEN“) gelten hinsichtlich des Innehabens der atomrechtlichen Anlage KKW Biblis, Block A, die in der Antragsunterlage „Technischer Nachweis: Fortgeltende Errichtungs- und Betriebsgenehmigungen Stilllegung und Abbau KKW Biblis“/A-20/ aufgeführten Genehmigungen nach § 7 Abs. 1 AtG fort. Weiterhin gelten die zum Schutz vor Störmaßnahmen und sonstigen Einwirkungen Dritter erteilten Genehmigungen nach § 7 Abs. 1 AtG fort, soweit dieser Bescheid keine anderen Feststellungen trifft. Unter Punkt 1.8 wird die sofortige Vollziehung des Bescheids angeordnet.
Zum streitgegenständlichen Vorhaben ist im Genehmigungsbescheid u.a. ausgeführt, dass der Abbau des Gesamtvorhabens nach gegenwärtigem Planungsstand in mindestens zwei Abbauphasen durchgeführt werden solle:
Die erste Abbauphase umfasse den Abbau von stillgesetzten Anlagen, Anlagenteilen, Systemen und Komponenten mit Ausnahme des RDB, des biologischen Schildes und der Einrichtungen zur Umschließung des äußeren Sicherungsbereiches sowie von äußeren Gebäudestrukturen der atomrechtlichen Anlage.
Die zweite Abbauphase umfasse den Abbau des RDB, des biologischen Schilds und der Einrichtungen zur Umschließung des äußeren Sicherungsbereichs. Die Entlassung von Gebäuden und Bodenflächen aus dem Geltungsbereich des Atomgesetzes solle nach § 29 Strahlenschutzverordnung (StrlSchV, a.F.) erfolgen.
Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, dass die Genehmigungsvoraussetzungen von § 7 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 AtG vorlägen. Insbesondere läge die Voraussetzung von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG vor, die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Sorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage sei getroffen worden. Dies wird in Kap. 2.3.3 des Bescheides auf den Seiten 33 bis 109 begründet.
Dabei wird in Kap. 2.3.3.5.5.1 (Freigabe) u.a. ausgeführt, Einzelheiten zur Freigabe von radioaktiven Stoffen seien in § 29 StrlSchV (a.F.) und in der Anlage III in Verbindung mit den Festlegungen der Anlage IV der Strahlenschutzverordnung geregelt. Die Strahlenschutzverordnung sehe weiterhin die Möglichkeit der Freigabe von Stoffen mittels eines Einzelnachweises vor, was näher erläutert wird. Die Entlassung von beweglichen Gegenständen, Gebäuden, Bodenflächen, Anlagen oder Anlagenteilen aus dem Geltungsbereich des Atomgesetzes solle gemäß § 29 StrlSchV (a.F.) erfolgen. Detaillierte Prüfungen und Festlegungen erfolgten daher im Genehmigungsverfahren nicht. Die Möglichkeit eines Einzelfallnachweises nach § 29 StrlSchV (a.F.) solle bei Bedarf genutzt werden. Das Freigabeverfahren sei in den Betriebsführungsunterlagen RBHB (=Restbetriebshandbuch), dort Kap. 00.10, geregelt und bereits im Leistungs- und Nachbetrieb des Kernkraftwerks angewendet worden. Bestehende und gültige Freigabepläne sollten weiter genutzt werden. Die messtechnischen Möglichkeiten (Freimessanlage) für Freigabemessungen seien vorhanden. Die Genehmigungsbehörde komme auf der Grundlage des Sachverständigengutachtens sowie nach eigener Prüfung zu dem Ergebnis, dass die Vorgehensweise der vormalig Beigeladenen den gesetzlichen Regelungen der Strahlenschutzverordnung entspreche.
In Kap. 2.3.3.6 (Schutz vor sicherheitstechnisch bedeutsamen Ereignissen) wird im Unterpunkt 2.3.3.6.5 (Sehr seltene Ereignisse) ausgeführt, dass unter anderem der Absturz einer schnell fliegenden Militärmaschine untersucht worden sei. Dieser sei als auslegungsüberschreitendes Ereignis einzuordnen. In der Bewertung kommt die Genehmigungsbehörde unter Bezugnahme auf das Sachverständigengutachten sowie nach eigener Prüfung zu dem Ergebnis, dass sich gegenüber dem Leistungsbetrieb bezüglich der sehr seltenen Ereignisse keine zusätzlichen Anforderungen an die vorhandene Anlage ergäben. Hinsichtlich der geplanten Pufferlagerung im Überwachungsbereich habe die Überprüfung ergeben, dass für das auslegungsüberschreitende Ereignis „Zufälliger Absturz einer Militärmaschine“ auf die im Außengelände abgestellten Abfallcontainer“ mit oder ohne Brand der Eingreifrichtwert von 100 Millisievert (mSv) für die Maßnahme „Evakuierung“ nicht erreicht werde. Der Schutz der Bevölkerung von unzulässigen Strahlenexpositionen sei daher auch bei den sehr seltenen Ereignissen gewahrt.
In Kap. 2.3.5 des Bescheids (S. 111) wird ausgeführt, die Genehmigungsvoraussetzung nach § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG, wonach der erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter (SEWD) gewährleistet sein müsse, liege ebenfalls vor. Dies gelte auch im Hinblick auf die Auswirkungen eines gezielt herbeigeführten Flugzeugabsturzes. Zu den Einzelheiten werde auf den zugehörigen Sicherungsteil des Bescheides verwiesen. Dieser sei aus Gründen der notwendigen Geheimhaltung als Verschlusssache (VS-Nfd) eingestuft und ein abgetrennter ergänzender Bestandteil dieser Genehmigung. Bei der Prüfung sei der Beschluss des Länderausschusses für Atomenergie (Hauptausschuss) vom 11. Juli 2016 zugrunde gelegt worden.
Im Bescheid wird weiter ausgeführt (Kap. 2.3.6), auch die Genehmigungsvoraussetzung nach § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG liege vor, da überwiegende öffentliche Interessen, insbesondere im Hinblick auf die Umweltauswirkungen des Vorhabens, nicht entgegenstünden. Die Prüfung der UVU der vormalig Beigeladenen und die schutzgutbezogene Bewertung der entscheidungserheblichen Auswirkungen des Vorhabens nach Maßgabe der für die Entscheidung geltenden Vorschriften (§14a AtVfV) habe ergeben, dass erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen nicht zu besorgen seien.
Der Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) ist in Kap. 2.2.2.2 des Bescheids beschrieben. Die zusammenfassende Darstellung der Umweltauswirkungen, die nach Kap. 2.3.6.1 des Bescheids auf der Grundlage der UVU, der behördlichen Stellungnahmen nach § 7 Abs. 4 Satz 1 AtG, eigener Ermittlungen der Genehmigungsbehörde sowie der Äußerungen und Einwendungen Dritter erfolgte, befindet sich auf Seite 112 ff. des Bescheids. Die Behandlungen von Einwendungen gegen die beantragte Stilllegung und den geplanten Abbau des Kernkraftwerks befindet sich unter Kapitel 2.5 ab Seite 126 ff. des Bescheids.
Mit Bescheid vom 15. Dezember 2017 genehmigte das HMUKLV den Übergang der alleinigen atomrechtlichen Genehmigungsinhaberschaft bezüglich der streitgegenständlichen Stilllegungs- und Abbaugenehmigung von der vormalig Beigeladenen auf die nunmehr Beigeladene. Dies umfasste auch die Inhaberschaft der in Nr. 1.6 der Stilllegungs- und Abbaugenehmigung als fortgeltend aufgeführten Genehmigungen (Nr. 1.1, 1.6 des Tenors des Bescheides vom 15. Dezember 2017). Dieser Bescheid wurde im Staatsanzeiger vom 29. Januar 2018, Nr. 5, Seite 220 bekanntgemacht und nicht angefochten. Auf die Mitteilung der nunmehr Beigeladenen, dass der Teilbetrieb Kernenergie inzwischen von der vormalig Beigeladenen auf sie, die E., abgespalten worden ist (so auch eingetragen im elektronischen Handelsregister B des Amtsgerichts E-Stadt, Abteilung .., HRB .., durch den Senat überprüft am 6. März 2024), hat der Senat im Klageverfahren mit Beschluss vom 15. März 2024 die Beiladung der G. aufgehoben und die E. an ihrer Stelle beigeladen.
II. Der Kläger hatte gegen die im Staatsanzeiger vom 17. April 2017, Nr. 16, Seite 448 bekanntgemachte erste Stilllegungs- und Abbaugenehmigung bereits am 16. Mai 2017 Klage erhoben und diese mit am 25. Juli 2017 eingegangenem Schriftsatz vom gleichen Tage, ergänzt mit Schriftsatz vom 15. Februar 2019, begründet.
Er macht zunächst Verfahrensfehler geltend.
Zu deren Begründung trägt er im Wesentlichen vor, aus den Beschreibungen in den offengelegten Unterlagen werde nicht klar, welche Abriss-Schritte wann und wie erfolgten, so dass eine nähere Prüfung und substantielle Stellungnahme zu den in den Unterlagen enthaltenen Beschreibungen nicht möglich sei. Dies gelte etwa für die in dem Sicherheitsbericht, Seite 99 ff., erwähnten „weiteren Abbauphasen“. Diese umfassten gerade zwei Seiten Text und beschrieben den Abbau des RDB und des Biologischen Schilds, beides Anlagenteile, die hochgradig radioaktiv kontaminiert und aktiviert seien.
Es fehlten eine ganze Reihe an auswirkungs- und beurteilungsrelevanten Unterlagen, etwa das Restbetriebshandbuch, eine detaillierte Beschreibung des Freigabeverfahrens, die Unterlage „Auflagen und Nebenbestimmungen“, der IWRS-II-Raumatlas, die radiologische Charakterisierung (= die Erfassung des radiologischen Zustands der Anlage), Beschreibungen der Dekontaminations- und Behandlungsmethoden, Beschreibungen der Restbetriebssysteme mit Funktionsplänen, Angaben zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen oder Nuklidanalysen und Nuklidvektoren.
Neben dem Antrag, dem Sicherheitsbericht und der Kurzbeschreibung seien bei einem UVP-pflichtigen Vorhaben nach § 6 Abs. 2 AtVfV (a.F.) darüber hinaus aber schon die Unterlagen nach § 3 Abs. 1 Nr. 8 und 9 AtVfV und § 3 Abs. 2 AtVfV (a.F.) sowie die entscheidungserheblichen Berichte und Empfehlungen betreffend das Vorhaben, die der Genehmigungsbehörde zum Zeitpunkt des Beginns des Beteiligungsverfahrens vorgelegen hätten, auszulegen.
Da es sich vorliegend um ein UVP-pflichtiges Vorhaben handele, sei auch das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) als grundlegendes nationalrechtliches Regelwerk für die UVP zu beachten. Denn nach § 4 Satz 1 UVPG (a.F.), der eine spezielle Regelung über den Anwendungsvorrang des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung beinhalte, finde dieses Anwendung, soweit Rechtsvorschriften des Bundes oder der Länder die Prüfung der Umweltverträglichkeit nicht näher bestimmten oder in ihren Anforderungen diesem Gesetz nicht entsprächen. Zwar enthalte die Atomrechtliche Verfahrensverordnung als Rechtsvorschrift des Bundes nähere Bestimmungen über die Prüfung der Umweltverträglichkeit. Allerdings sei diese nur ein untergesetzliches Regelwerk, dass die Bestimmungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung schon wegen der Normenhierarchie nicht derogieren könne. Darüber hinaus sei das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung schon wegen der zweiten Alternative des § 4 Satz 1 UVPG (a.F.) immer dann als vorrangig und spezieller anzusehen, wenn die Anforderungen anderer Rechtsvorschriften nicht diesem Gesetz entsprächen. Das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung selbst enthalte in § 6 UVPG (a.F.) nähere Angaben zum Umfang der Antragsunterlagen und in § 9 UVPG (a.F.) Maßgaben zum Gegenstand der Unterlagen, welche auszulegen seien. Aus den allgemeinen und vorrangigen Regelungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung, namentlich aus § 9 Abs. 1b, § 6 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 UVPG (a.F.) folge im Hinblick auf eine ordnungsgemäße Öffentlichkeitsbeteiligung, dass gerade auch diese Vielzahl weiterer, auch detaillierter Unterlagen, die für die Entscheidung über die Zulässigkeit maßgebend seien, Gegenstand der auszulegenden Unterlagen hätten sein müssen.
Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 UVPG (a.F.), so der Kläger weiter, bestimmten sich Inhalt und Umfang der Unterlagen nach § 6 Abs. 1 UVPG (a.F.) nach den Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens maßgebend seien. Dies seien im vorliegenden Fall die Vorschriften des Atomgesetzes und seiner untergesetzlichen Regelwerke, insbesondere der Strahlenschutzverordnung. Nach Maßgabe des Atomgesetzes habe die (vormalig) Beigeladene in Inhalt und Umfang Unterlagen vorlegen müssen, die eine Prüfung der Voraussetzungen nach § 7 Abs. 3 i. V. m. § 7 Abs. 2 AtG ermöglichten, um über die Zulässigkeit des Vorhabens Stilllegung und Abbau zu entscheiden. Mit den offengelegten Unterlagen allein wäre eine solche Entscheidung nicht möglich gewesen. In der Genehmigung werde vielfach auf weitere Unterlagen Bezug genommen, die nicht Gegenstand der Offenlegung gewesen seien, besonders häufig sei hier vom Restbetriebshandbuch die Rede.
Auf die Vorschriften des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung müsse man nach Auffassung des Klägers im Anwendungsbereich der Atomrechtlichen Verfahrensordnung dann nicht zurückgreifen, wenn man deren Bestimmungen nicht eng am Wortlaut orientiert anwende, sondern entsprechend dem Sinn und Zweck der UVP-Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gericht in Umweltangelegenheiten weit auslegte und anwendete. Wenn man das aber täte, müsse man klar verneinen, dass die offengelegten Unterlagen den Anforderungen der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung und auch der UVP-Richtlinie genügen könnten. Dabei sei zu beachten, dass die Bewertung der Umweltauswirkungen gemäß § 12 UVPG (a.F.) nach Maßgabe der geltenden Gesetze bzw. gemäß § 14a Abs. 2 Satz 1 AtVfV nach den für die Entscheidung erheblichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften vorzunehmen sei.
Zu den für die Entscheidung erheblichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zähle gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 u.a. § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG, nach dem in sinngemäßer Anwendung die Genehmigung nur erteilt werden dürfe, wenn die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Stilllegung und den Abbau der Anlage getroffen worden sei. Diese Vorgabe sei insbesondere vor dem Hintergrund der Zweckbestimmung des § 1 Nr. 2 AtG zu sehen. Hiernach sei es erforderlich, sämtliche Umwelteinwirkungen, die durch die Stilllegung und insbesondere den beabsichtigten Abbau hervorgehen könnten, zu ermitteln und zwar in einer Weise, die jenseits der Vorgaben der Strahlenschutzverordnung etwa über die Freigabe (§ 29 StrlSchV [a.F.]) die aktuellen fachwissenschaftlichen Erkenntnisse über die Dosis-Wirkungs-Beziehung bei der Freisetzung ionisierender Strahlung einbeziehe ebenso wie sonstige interne und externe Störereignisse und dagegen mögliche effektive Vorsorge-, Schutz- und Notfallkonzepte, und anschließend unter Einschluss der nach § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG (a.F.) bzw. § 3 Abs. 2 Nr. 1 AtVfV (a.F.) erforderlichen Alternativprüfung vorzunehmen und zu bewerten. Insofern könne eine Betrachtung der Umweltauswirkungen nicht etwa dort enden, wo es sich um nach § 29 StrlSchV (a.F.) freizugebende radioaktive Reststoffe handele.
Die Beschreibung der anfallenden radioaktiven Reststoffe sowie Angaben über vorgesehene Maßnahmen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 8 AtVfV erfordere nach Auffassung des Klägers gerade eine radiologische Charakterisierung, die Beschreibung der Dekontaminations- und Behandlungsmethoden sowie Nuklidanalysen und Nuklidvektoren sowie nicht zuletzt eine detaillierte Beschreibung des Freigabeverfahrens. Denn die Freigabe sei ein Mittel, mit dem erhebliche Massen von Anlagenteilen des Blockes A, einschließlich Gebäuden, aus dem atomrechtlichen Regime entlassen und damit als „konventioneller“ Abfall entsorgt bzw. wiederverwendet werden könnten. Alle auf die Freigabe von Stoffen gerichteten Tätigkeiten und damit zusammenhängenden Untersuchungen seien Teil eines wesentlichen Elements zur Vermeidung des Anfalls von radioaktiven Reststoffen. Ausgehend von dem durch die Strahlenschutzverordnung normierten Konzept des Strahlenschutzes, das der Freigabe zugrunde liege, hätte auch der Umgang mit diesen radioaktiven Reststoffen nach der Freigabe einer näheren Untersuchung bedurft. In einem Stilllegungs- und Abbaugenehmigungsverfahren, bei dem eine UVP durchzuführen sei, sei die völlige Außerachtlassung der Auswirkungen, die von Anlagen und Anlageteilen ausgingen, die aus der atomrechtlichen Aufsicht entlassen würden, nicht ordnungsgemäß. Dies folge nach Ansicht des Klägers aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts über die Durchführung einer UVP bei bloß vorprüfungspflichtigen Vorhaben (unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 4 A 1/13 -, juris Rn. 36 f.) Es sei auch ein Blick auf die unterhalb von Grenzwerten - der Freigabewerte - liegenden Belastungen vorzunehmen. Dies gelte erst recht dann, wenn man, wie bei der Freigaberegelung, entsprechend den Ausführungen des Klägers im Öffentlichkeitsbeteiligungsverfahren davon ausgehen müsse, dass diese auf ganz andere, deutlich niedrigere Massenströme an gering aktivierten Materialien ausgelegt gewesen sei und dass auch die Bestimmung der maßgeblichen Strahlendosis von 10 Mikrosievert (µSv), der ein Mensch pro Jahr zusätzlich ausgesetzt werden dürfe, einerseits durch die Freigaberegelungen nicht hinreichend sicher umgesetzt worden sei bzw. werden könne, und andererseits die Festlegung von 10 µSv pro Kalenderjahr zur Sicherstellung des daraus resultierenden und als noch zulässig bzw. vertretbar erachteten Mortalitätsrisikos sehr zweifelhaft sei (unter Verweis auf Anlage K 2 „Stellungnahme und Einwendung zum Antrag der G. vom 06.08.2012“, Seite 10 bis 18).
Es liege zumindest partiell ein Mangel auch der verfahrensrechtlichen Anforderungen an eine UVP vor. Für die Freigabe des Abbaumülls aus dem KKW Biblis habe für die Zwecke der UVP eine Einzelfallberechnung erfolgen und vorgelegt werden müssen, und zwar für die verschiedenen in Betracht kommenden Abfallentsorgungswege (Deponie, Müllverbrennungsanlage, Schrottrecycling), um wenigstens die erforderlichen Anstoßwirkungen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung zu erzeugen und entsprechende Nebenbestimmungen in dem streitgegenständlichen Bescheid für die weiteren insgesamt geplanten Maßnahmen formulieren zu können.
Entsprechendes gelte für die Angaben nach § 3 Abs. 1 Nr. 9 AtVfV. Auch hierfür wären nähere Informationen nötig als die im Sicherheitsbericht und der UVU enthaltenen Aktivitätswerte bestimmter Anlagenteile bzw. bestimmter Massenkategorien und eine lediglich systematische bzw. beispielhafte Beschreibung von Vorgehensweisen.
Die Anforderungen des § 3 Abs. 2 AtVfV (a.F.) seien ebenfalls nicht erfüllt worden. Im Genehmigungsbescheid selbst (S. 131) werde ausgeführt, dass nach Auffassung der Beklagten die Vorlage einer Unterlage zu den geprüften technischen Verfahrensalternativen nicht erforderlich gewesen sei. Ebenso werde im Bescheid darauf verwiesen, dass nach Kapitel 7, Seite 6-3 der UVU der vormalig Beigeladenen, keine unüberwindbaren methodischen und inhaltlichen Schwierigkeiten aufgetreten seien.
Diese Vorgehensweise führe ersichtlich dazu, dass der Öffentlichkeit eine der Garantien genommen werde, die geschaffen worden seien, um dieser im Einklang mit der Richtlinie 85/337/EWG (neu: 2011/92/EU) Zugang zu Informationen und die Beteiligung am Entscheidungsprozess zu ermöglichen. Auch die Beschäftigung mit der ebenfalls vom Kläger im Öffentlichkeitsbeteiligungsverfahren thematisierten Frage, wie eine UVP die für die Stilllegung und den Abbau insgesamt geprüften Maßnahmen (Nr. 11.1 Anlage 1 UVPG bzw. § 19b Abs. 3 AtVfV) in den Blick nehmen könne, ohne dass die insgesamt geplanten Maßnahmen im Zeitpunkt der Zulassungsentscheidung schon prüfungsfähig wären, bringe weitere Erkenntnisse, die sowohl für den vorliegenden Rechtsstreit als auch für kommende Verfahrensschritte bedeutsam seien. Es stelle sich bei einem Verfahren für die Stilllegung und den Abbau einer kerntechnischen Anlage, welches in mehreren Zulassungsschritten erfolgen solle, die Frage nach der Reichweite der UVP-Pflicht und der Öffentlichkeitsbeteiligungspflicht, namentlich ob die UVP-Pflicht für jede Genehmigung bzw. Behördenentscheidung gelte, die für die Stilllegung und den Abbau der Anlage oder von Anlagenteilen erforderlich sei, oder ob die UVP-Pflicht nur für die „erste“ Stilllegungs- und Abbaugenehmigung gelte, bei der die insgesamt geplanten Maßnahmen untersucht werden sollten und darüber hinaus nur eine Vorprüfungspflicht nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG (a.F.) bestehe. Der VGH Baden-Württemberg sei in seinem Urteil zur zweiten Stilllegungs- und Abbaugenehmigung des KKW Obrigheim offensichtlich von der 2. Möglichkeit ausgegangen (Urteil vom 30. Oktober 2014 - 10 S 3450/11 -, juris), was in Teilen eine klare Fehlentscheidung sei. Dies führt der Kläger näher aus (Seite 14-17 der Klagebegründung). Es sei unmissverständlich klar, dass das Vorhaben Demontage oder Stilllegung eines Kernkraftwerks insgesamt und zwar hinsichtlich aller Bestandteile und Maßnahmen, die im Rahmen von Demontage oder Stilllegung notwendig seien, und nicht nur überblicksweise UVP-pflichtig sei. Sämtliche weiter zu regelnden Maßnahmen seien UVP-pflichtig. Davon, und an dieser Stelle spiele die aufgeworfene Fragestellung auch für den vorliegenden Fall eine Rolle, seien letztlich auf die Maßnahmen erfasst, die dazu führten, dass die Anlage und Anlagenteile bzw. radioaktive Reststoffe aus dem atomrechtlichen Regime entlassen würden (Freigabe). Denn nur so könne dem Sinn und Zweck der UVP, namentlich alle unmittelbar oder mittelbar auftretenden (oder wahrscheinlich auftretenden) Umweltauswirkungen zu ermitteln, beschreiben und bewerten, Genüge getan werden. Eine solche Betrachtung sei nur dann möglich, wenn alle Maßnahmen, die für Stilllegung und Abbau in Betracht gezogen und angewendet werden sollten, konkret in den Blick genommen würden.
Dieser verfahrensrechtliche Missstand, der zugleich Auswirkungen auf die materiellrechtliche Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit der Stilllegung und des Abbaus der Anlage und Anlagenteile haben könne, weil nicht genügend Informationen zur Beurteilung vorlegen, trete allerdings nicht nur bei dem Instrument der Freigabe auf, sondern auch im Hinblick auf eine Reihe von weiteren Schutzmaßnahmen bzw. Regelungsmaterien. So bleibe die Art und Zusammensetzung des Abfalls insgesamt unklar. Im Grunde gebe es nur eine sehr grobe Übersicht über die zu erwartenden Abfallmengen. Die Abfallart und Materialität (z.B. Beton, Metalle, Kabelkunststoffe etc.) seien hingegen nicht beschrieben.
Auch der radiologische Zustand des Reaktors sei nicht vorgelegt worden und würde weiterhin nicht vorgelegt. Zwar sei dem Kläger später Einblick in die entsprechende Beschreibung gewährt worden. Die Übermittlung des Berichts zum radiologischen Zustand durch die den Beklagten sei jedoch mit großflächigen Schwärzungen erfolgt. Eine effektive Prüfung der Angaben in der UVU habe daher nicht erfolgen können. Denn die möglichen Emissionen von Radioaktivität über verschiedene Pfade hingen vom Ausgangszustand des Reaktors ab. Entsprechend diesen unklaren oder nicht vorhandenen Informationen könnten auch Angaben im Sicherheitsbericht nicht durch Dritte beurteilt und geprüft werden, so dass die möglichen Auswirkungen auf deren Gesundheit und Rechte nicht beurteilt werden könnten. Das gelte auch für besonders gefährliche Abfälle wie Asbest, PCB und andere, auf die in der Genehmigung (Bescheid, Seite 35 und 72 f.) hingewiesen werde. Deren Entsorgung bzw. Abbau unterliege ohnehin besonderen stoffbezogenen Vorschriften. Diese Materialien können zudem radioaktiv kontaminiert sein, wobei die Freigabegrenzwerte überschritten würden. Es sei aus den Unterlagen, die der Öffentlichkeitsbeteiligung beigefügt gewesen wären, nicht ersichtlich, das geprüft worden sei, wie mit diesen sowohl chemisch-physikalisch problematischen als auch zugleich radioaktiven Materialien umgegangen werden sollte bzw. wie und wo diese entsorgt werden sollten.
Problematisch erscheine auch, dass die Genehmigung selbst nur die in ihr beschriebene Phase 1 umfasse. In der gutachtlichen Bewertung der ARGE Stilllegung Biblis (dort Seite 153) werde ausgeführt, dass auch leere freigabefähige Räume am Ende der Phase 1 verblieben. Zugleich werde ausgeführt, dass in weiteren Phasen eine Dekontamination „gegebenenfalls“ erfolgen müsse. In der Genehmigung werde davon gesprochen, dass es mindestens zwei Abbauphasen geben würde. Eine sehr kursorische Beschreibung liege jedoch nur für zwei Phasen vor. Für eine etwaige dritte oder mehr Phasen gebe es keine weiteren Beschreibungen. Damit liege noch nicht einmal die nach § 19b Abs. 3 AtVfV und nach Nr. 11.1 Anl. 1 UVPG geforderte Beschreibung der „insgesamt geplanten Maßnahmen“ vor. Darüber hinaus bleibe der Zustand des Reaktors nach Abschluss der Phase 1 unklar und werde nicht näher beschrieben. Es könnte sein, dass weitere Phasen erst nach einer längeren Pause der Arbeiten erfolgten. Dann könnten sich spezielle Auswirkungen von Radioaktivität in einem in der Genehmigung unbeschriebenem Zustand ergeben. Daraus ergäbe sich auch das materiellrechtliche Problem, dass die Strahlenschutzanforderungen am Ende von Phase 1 nicht erfüllt sein könnten. So solle der Deckel des RDB nach Abnahme abgestellt werden (Bescheid, Seite 135, 2.5.3.1.) Es sei auch nach dem Erörterungstermin und der Erteilung der Genehmigung jedoch völlig im Unklaren geblieben, wie eine Freisetzung von Radioaktivität aus dem geöffneten RDB heraus vermieden werden könne.
Auch mit Blick auf den Katastrophenschutz habe es einer genaueren Beschreibung, nicht zuletzt im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung, bedurft. Mit der Stilllegung und dem Abrissverfahren trete ein neuer Zustand ein. Zwar sei zuzugestehen, dass dieser Zustand bestimmte Risiken aus dem Leistungsbetrieb nicht (mehr) aufweise. Dafür träten aber andere Risiken durch den Abriss auf, die im Leistungsbetrieb nicht auftreten hätten können. Deswegen sei nach Auffassung des Klägers das Katastrophenschutzkonzept neu anzupassen und aufzustellen. Dabei müssten einerseits die Planungsgebiete ausweitet werden. Andererseits müsste der Art und Weise möglicher Freisetzungen, die im Fall von Abrissmaßnahmen anderes seien als bei Unfällen im Leistungsbetrieb, Rechnung getragen werden. Im Rahmen der Genehmigung zur Stilllegung und Abbau des KKW Biblis A habe es nach dem Kenntnisstand des Klägers aber keine Überprüfung der möglichen Auswirkungen und des Standes der erforderlichen Katastrophenschutzleistung gegeben.
Aus diesem verfahrensrechtlichen Problem erwachse zugleich ein materiellrechtliches Problem. Da der Katastrophenschutz durch das Land Hessen und die zuständigen Landkreise in Hessen und Rheinland-Pfalz nicht der neuen Situation angepasst worden sei, liege keine ausreichende Sicherheit für die Erteilung der Genehmigung und die Aufnahme von Abrissarbeiten vor angesichts des Umstandes, dass sich schon zu Zeiten des Leistungsbetriebes bei periodischen Notfallübungen teils erhebliche Mängel in der Umsetzung von Maßnahmen und der Kommunikation der Helfer gezeigt hätten, wäre dabei die Ausstattung des Katastrophenschutzes deutlich zu verbessern. Da beim Katastrophenschutz auch drei weitere Bundesländer tangiert würden sowie ein weitaus größerer Kreis der Bevölkerung mit mehreren Millionen Menschen, sei ein über Landkreise und bundesländerübergreifendes Notfallvorsorgekonzept in Kraft zu setzen. Etwaige Mehrkosten könnten gemäß der hessischen Katastrophenschutzgesetzgebung vollständig auf den Betreiber der Anlage umgelegt werden.
Schließlich sei für den Restbetrieb der Anlage durch die Nebenbestimmung NB 1.3 (Bescheid Seite 14) auffällig, dass vor der Durchführung von Abbau oder Änderungsmaßnahmen der Behörde eine vom Sachverständigen der Behörde positiv geprüfte Brandschutzdokumentation für das jeweilige Gebäude vorzulegen sei. Das bedeute im Umkehrschluss, dass auch eineinhalb Jahre nach der Einreichung des Brandschutzkonzeptes (Antragsunterlage A-14, Rev. D, vom 16. September 2015, vergleiche Bescheid Seite 11) keine Brandschutzdokumentation vorliege. Damit sei die Brandschutzsicherheit noch immer nicht nachgewiesen, geschweige denn, dass sie hinreichend Gegenstand der Öffentlichkeitsbeteiligung gewesen sei. Dieser für die Sicherheit wesentliche Aspekt, der auch den öffentlich ausgelegten Sicherheitsbericht betreffe, sei vielmehr aus dem öffentlich zugänglichen Verfahren herausgenommen und allein der behördlichen Prüfung zugeordnet. Die Genehmigung erscheine daher auch insoweit nicht belastbar.
Der Bescheid, so der Kläger weiter, sei auch materiell rechtswidrig, weil die Entscheidung nicht je nach Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Stilllegung und den Abbau der Anlage oder von Anlagenteilen entsprechend § 7 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 3 AtG getroffen habe, womit zugleich ein überwiegendes öffentliches Interesse entsprechend § 7 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 6 AtG wegen erheblicher nachteiliger Umweltauswirkung der gegenwärtigen Stilllegung und Abbaukonzeption entgegenstünde und weil der erforderliche Schutz gegen SEWD gemäß § 7 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 5 AtG nach Auffassung des Klägers nicht sicher gewährleistet sei.
Das Freigabekonzept beinhalte keine hinreichende Vorsorge gegen Schäden, sondern könne zu erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen führen. Die Freigaberegelung des § 29 StrlSchV (a.F.) sei nicht vereinbar mit dem Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz (GG). Darüber hinaus sei selbst bei Beachtung der Maßgaben des § 29 StrlSchV (a.F.) nicht sichergestellt, dass eine hinreichende Vorsorge zum Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlung getroffen werde. Die Freigaberegelung widerspreche der Vorschrift der Vermeidung unnötiger Strahlenexposition und der Dosisreduzierung gerade auch unterhalb der geltenden Grenzwerte und damit dem Ziel der Minimierung. Die Freigaberegelung etabliere Grenzwerte, die bis an die Grenze ausgeschöpft werden könnten. Diese Ausschöpfungsregelung sei in Anlage III der Strahlenschutzverordnung (2001) ausdrücklich geregelt, sie enthalte kein Minimierungsgebot.
Die klägerische Kritik an der Freigaberegelung führt der Klägerbevollmächtige unter Bezugnahme und Übernahme der Ausführungen in Anlage K 4 der Klagebegründungsschrift („Kritische Stellungnahme zur Freigabe nach § 29 Strahlenschutzverordnung“, undatiert, Verfasser Dr. XY) auf den Seiten 25 bis 49 der Klagebegründungsschrift näher aus. Die wesentlichen Einwände lauten wie folgt:
Unter der Überschrift „Grundsätzliche Kritik der Freigabe radioaktiver Materialien aus dem Abriss des Atomkraftwerks Biblis A“ führt der Kläger aus, er lehne die Freigabe radioaktiver Materialien mittels der Methode des „Freimessens“ nach der Strahlenschutzverordnung grundlegend ab. Es gäbe keine Rechtfertigung zur Freigabe von radioaktivem Müll, auch nicht solchem mit relativ geringen Aktivitäten. Das Freigabekonzept schaffe durch die Definition einer Grenze, ab der Stoffe nicht mehr als radioaktiv im Sinne des Atomgesetzes und der Strahlenschutzverordnung deklariert und angesehen würden, einen Bereich, der vom Gebot der Minimierung der Strahlenauswirkungen nach § 6 Abs. 2 StrlSchV (a.F.) ausgenommen werde. Insgesamt sei begründet davon auszugehen, dass die Risikofaktoren gegenüber der gegenwärtig in der Strahlenschutzverordnung implementierten Risikoeinschätzung um das Fünffache höher anzusetzen seien.
Unter der Überschrift „Dosis- und Dosis-Leistungsreduzierungsfaktor“ (= DDREF) führt der Kläger aus, die ICRP (= International Commission on Radiological Protection/Internationale Strahlenschutzkommission) habe bezogen auf relativ kleine Strahlendosen ursprünglich einen DDREF mit dem Faktor 2 eingeführt. Um diesen Faktor sollte das Risiko kleiner angesetzt werden können, da man davon ausgegangen sei, dass kleine Strahlendosen und kleine Strahlenleistungen relativ geringere gesundheitliche Folgen bedingen würden. Inzwischen sei aufgrund neuerer Untersuchungen festgestellt worden, dass des schlicht keinen fachlichen Grund bzw. keinerlei fachliche Hinweise dafür gäbe, einen von 1,0 abweichenden Faktor anzusetzen. Gleichwohl sei dieser Faktor bei der Ableitung der Grenzwerte bzw. Aktivitätswerte in der Freigaberegelung nach der Strahlenschutzverordnung angewendet worden. Dies bedeute, dass im Rahmen des Freigabekonzepts die Grenzwerte allesamt um den Faktor 2 zu hoch lägen.
Unter den Überschriften „Entwicklung des 10 μSv-Konzeptes“ und „Die Veränderung von Risikofaktoren und deren Einordnung in das System des Strahlenschutzes“ führt der Kläger im Wesentlichen aus, das Konzept gehe zurück auf die IAEA (= International Atomic Agency/Internationale Atomenergieorganisation) im Jahr 1988 in deren „safety series“, no. 89. Die Einführung dieser „trivialen“ Strahlendosis sei in voller Kenntnis dessen erfolgt, dass im Strahlenschutz die weiter herrschende Auffassung auch der ICRP gelte, dass es keine Schwellendosis der Ungefährlichkeit gäbe, auch wenn es schwierig sein möge, im Niedrigdosisbereich valide Untersuchungen durchzuführen. Von ursprünglich zwei Begründungssträngen für die „triviale Dosis“ werde heute nur noch einer angewendet. Der erste habe in der Festlegung des Strahlenrisikos pro Strahlendosis für den Tod eines Menschen bestanden, welches allgemein akzeptiert werde. Dieses habe bereits im Jahr 1990 um das Fünffache höher gelegen als der Risikowert im Jahr 1977, den man auch bei Ableitung des 10 µSv-Konzepts im Jahr 1988 herangezogen habe. Davon gehe auch die ICRP aus. Daher wende man heute nur noch den zweiten Begründungsstrang an, der nach Ansicht des Klägers aber willkürlich sei. Diese zweite Begründung erfolge auf der Grundlage der natürlichen Strahlendosis an verschiedenen Orten. Die natürliche Strahlenbelastung würde im Durschnitt bei etwa 2 µSv im Jahr liegen und von Land zu Land variieren. Menschen würden reisen, umziehen und in den Urlaub gehen, ohne sich um diese Unterschiede zu kümmern. Daher werde argumentiert, dass eine Dosis von einem oder wenigen Prozent davon als trivial anzusehen sei. Diese Festlegung von einem bis zu wenigen Prozent für die Akzeptanz zusätzlicher Strahlendosis sei, so der Kläger, willkürlich gewählt, man hätte ebenso Zehntelprozent oder andere Werte nehmen können. Die Bevölkerung werde nach Ansicht des Klägers einem fünffach höheren Risiko ausgesetzt, weil man die Grenzwerte der Freigabe weiterhin aufgrund der ursprünglich festgelegten „trivialen Dosis“ ableite und diese trotz des veränderten Strahlenrisikos nicht um das Fünffache reduziert habe.
Unter der Überschrift „Wirtschaftliche Gründe für die Freigabe und deren „Gewichtigkeit“ im System der Strahlenschutzverordnung“, trägt der Kläger im Wesentlichen vor, bei der Ableitung bzw. Erfindung der „trivialen Dosis“ sei seitens der IAEA und in Übernahme dieser Auffassung durch die ICRP sowie auch durch die nationale Strahlenschutzkommission (SSK) wiederholt auf wirtschaftliche Gründe verwiesen worden. Dies stehe im Widerspruch zum grundgesetzlichen Schutz von Leben und Gesundheit und den von der ICRP und der SSK selbst gesetzten Strahlenschutzkriterien. Die ICRP selbst habe die Kriterien der Rechtfertigung, Optimierung und Begrenzung eingeführt. Durch die Freigabe läge kein positiver Nutzen vor, es sei denn man bezeichne die Minderung von Entsorgungskosten für Atomkraftwerkbetreiber als positiven Nutzen. Faktisch sei mit § 29 StrlSchV (a.F.) nur eine Festlegung von Grenzwerten erfolgt, ohne dass die damit verbundene Strahlenbelastung durch eine Rechtfertigung und Optimierung definiert worden sei.
Der Kläger wirft unter der Überschrift „Die Modellierung der freigegebenen Strahlung“ die Frage auf, ob die den Grenzwerten der Strahlenschutzverordnung zugrundeliegenden physikalischen Parameter und Annahmen ausreichend seien, um die Fälle mit den größtmöglichen Belastungen zu umfassen, und ob die Annahmen so getroffen worden seien, dass die höchstmöglichen Belastungen unterstellt worden seien. Hierzu führt er im Wesentlichen aus, eine besondere Bedeutung habe hierbei der „Ausschöpfungsfaktor“. Bei der Verwendung eines Ausschöpfungsfaktors gehe man davon aus, dass ein Grenzwert nur zu einem Anteil ausgeschöpft werde und setze diesen daher von vornherein höher an. Man wisse aber nicht und könne auch nicht wissen, ob nicht in der späteren Praxis die Werte doch höher ausgeschöpft würden
Der Kläger führt unter der Überschrift „Auswirkung der Ansätze der zu entsorgenden Mengen“ im Wesentlichen aus, bei der Entwicklung des 10 µSv-Konzepts sei der später beschlossene Atomausstieg noch nicht berücksichtigt worden, wodurch es zu einer deutlichen Erhöhung des radioaktiven und ggf. freizugebenden Restmülls kommen werde. Die Unterschätzung der anfallenden Menge bedinge, dass Freigabegrenzwerte im Rahmen des 10 µSv-Konzepts zu hoch seien, da bei ihrer Ableitung von geringeren Mengen ausgegangen worden sei. Die Konsequenzen seien, dass einzelne Personen über die Auslieferung, Deponierung und Verbrennung von größeren Mengen aus mehreren Anlagen betroffen sein könnten und auch, dass insgesamt die Bevölkerung einer höheren „Kollektivdosis“ ausgesetzt sein könne.
Unter der Überschrift „Messverfahren“ wendet der Kläger ein, mit den gegebenen Methoden könne der Nachweis, dass die in der Strahlenschutzverordnung festgelegten Grenzwerte eingehalten werden, nicht sicher geführt werden. Hierzu trägt er im Wesentlichen vor, beim Freigabeverfahren würden nicht alle Nuklide, für die in der Strahlenschutzverordnung Grenzwerte abgeleitet worden seien, gemessen. Die Strahlenschutzverordnung sehe vor, dass ein Anteil von Nukliden, der insgesamt bei einer gewichteten Summierung unter 10% Beitrag zu einer Gesamtwirkung bleibe, unbeachtet bleiben könne (Anlage IV zur StrlSchV 2001). Fraglich sei, ob und wie die „spezifische Aktivität“ auch tatsächlich gemessen werde oder gemessen werden könne. Hierbei wendet er sich gegen die Praxis der Heranziehung des „Nuklidvektors“ durch Betreiber und Behörden.
Der Kläger wendet sich mit der Klagebegründung weiter gegen die in der Genehmigung geregelte Abgabe radioaktiver Stoffe und Gase mit der Fortluft sowie die Abgabe radioaktiver Stoffe mit dem Abwasser. Der Bescheid setze unter den Ordnungsnummern 8 bis 10 für die Abgabe von Stoffen und Gasen mit der Fortluft sowie für die Abgabe radioaktiver Stoffe mit dem Abwasser definierte Jahreswerte, zum Teil Halbjahres- und auch Tageswerte an maximal zulässiger Aktivität fest.
Er halte die damit genehmigten Mengen der Abgabe an Aktivität radioaktiver Stoffe und Gase für zu hoch. Entsprechend den Berechnungen der ARGE Stilllegung Biblis (S. 209 ff.) sowie in der UVU, die sich hierauf beziehe, würden die Grenzwerte verschiedener Art und betroffener Bevölkerungsgruppen bzw. Organe zu 70 % bzw. 86 % ausgeschöpft. Hierbei seien zahlreiche Unterstellungen und Annahmen getroffen worden. Es sei keineswegs sicher, dass mit diesen Annahmen die jeweiligen Grenzwerte der Strahlenschutzverordnung auf jeden Fall oder wenigstens mit hoher Wahrscheinlichkeit eingehalten werden könnten. Im Zweifelsfall bzw. unter Variation verschiedener Werte nur um 10-20 % könne auch eine Überschreitung der Grenzwerte erfolgen. Insbesondere bei den Ableitungen von radioaktiven Stoffen ins Abwasser werde von einer Vorbelastung durch die Abgaben anderer Atomkraftwerke ausgegangen, die den Grenzwert schon relativ hoch ausschöpfe. Es bleibe unklar, ob die Einhaltung des Grenzwertes kontinuierlich überprüft werde und welche Konsequenzen mit einer Überschreitung des (Gesamt-)Grenzwertes verbunden worden seien.
Zudem lägen die Grenzwerte für diese Ableitungen um mindestens den Faktor 10 zu hoch. Der Kläger habe in seiner Stellungnahme zum Entwurf des Strahlenschutzgesetzes entsprechende Begründungen für diese Position ausgeführt. Er verweist auf Anlage K 5 des Klagebegründungsschriftsatzes, die Begründungen mache er sich auch in diesem Verfahren zu eigen und zum Gegenstand seines Sachvortrags.
Der Kläger halte schließlich auch den erforderlichen Schutz gegen SEWD gemäß § 7 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 5 AtG für nicht sicher nachgewiesen und gewährleistet. Der Klägerbevollmächtigte verweist hierzu wiederum auf Anlage K 4 der Klagebegründungsschrift. Er führt aus, auch während des Abrissverfahrens sei die Störfallsicherheit nachzuweisen. Diese betreffe sowohl die Sicherheit gegen sogenannte Standardlastannahmen bei Störfällen durch Einwirkung Dritter als auch die bisher nicht berücksichtigten Einwirkungen durch den Absturz von Großflugzeugen. Derartig große Schadensereignisse könnten, wenn Teile der Anlage schon zerlegt oder abgerissen worden seien, besondere Freisetzungen bewirken. Dies gelte insbesondere für das geplante Vorgehen, nach dem in Phase 1 des Abrisses der Deckel des Druckbehälters geöffnet und entfernt werden solle, gleichzeitig aber noch offen sei, wie und wann sich eine weitere Phase (oder mehrere) des weiteren Abrisses anschließen sollten. Für diese Fälle sei eine Störfallanalyse nicht erstellt worden.
Ebenso gelte es für solche Fälle, insbesondere für Abstürze von Großflugzeugen sowie sonstiger (terroristischer) Einwirkung von außen, zu überprüfen und sicherzustellen, dass der Notfallschutz in der Umgebung sichergestellt sei. Bisher werde von einem 10 km-Umkreis (Mittelzone) für die Notfallvorsorge in Störfällen ausgegangen. In einer Neubewertung der Notfallvorsorge habe die SSK im Jahr 2014 gefordert, für die Notfallplanung die Mittelzone auf einen 20 km-Umkreis und die Außenzone von einem 25 km-Umkreis in der Notfallplanung auf einen 100 km-Umkreis auszuweiten (unter Verweis auf den Bescheid, Kap. 2.3.3.6.5 Seite 94 f. und http://www.ssk.de/SharedDocs/Beratungsergebnisse_PDF/2014/Planungsgebiete.pdf?_blob=publicationFile). Der Kläger schließe sich diesen Forderungen ausdrücklich an.
Als sehr seltenes Ereignis werde in der Genehmigung (Bescheid, a.a.O., S. 94 f.) nur der („zufällige“) Absturz einer Militärmaschine unterstellt. Die Beurteilung erfolge allein auf der untergesetzlichen Grundlage der Eingreifrichtwerte für den Katastrophenschutz und eines „Leitfadens“ für den Fachberater Strahlenschutz. Diese Ausarbeitungen böten keine ausreichende Begründung für die erforderliche Einschätzung. Weitere Berechnungen der ARGE Stilllegung Biblis würden „in Anlehnung“ an den ESK-Stresstest durchgeführt, jedoch nicht beschrieben, wie weit diese Anlehnung gehe bzw. wie man von der ESK-Schrift abgewichen sei. Grundlage der Berechnungen sowie Ergebnisse seien der nicht nachvollziehbar und könnten nicht beurteilt werden. Sie könnten daher auch nicht als Grundlage herangezogen werden, um die Einhaltung von Schutzvorschriften nachzuweisen. Des Weiteren sei zu kritisieren, dass beim Absturz von Flugzeugen kein zufälliger oder auch gezielter Absturz eines Großraumflugzeuges der Arten Airbus A 340, A 380, B 757 untersucht worden sei. Auch diese Abstürze zählten zu den auslegungsüberschreitenden Ereignissen. Sie würden aber aufgrund der gegenüber einem Militärflugzeug deutlich größerem Maße der Flugzeuge, des höheren Impulses sowie eines sehr erhöhten Volumens von Kraftstoff und dessen Freisetzung in einem Brandereignis zu einer immens höheren Auswirkung führen. Untersuchungen und Berechnungen hierzu seien nicht zu erkennen.
Als Beurteilungsgrundlage seien dabei nicht nur die Eingreifrichtwerte des Katastrophenschutzes, sondern auch die auf einer längerfristigen Strahlenbelastung beruhenden Störfallgrenzwerte anzusetzen. Bezüglich der Katastrophenschutz-Eingreifrichtwerte sei zu berücksichtigen, dass seitens der ICRP (Empfehlung Nr. 103) anstelle des Kurzzeitgrenzwertes von 100 µSv auch ein Wert von 20 µSv anzusetzen sei. Die Anwendung des höheren Werte sei durch die SSK nicht ausreichend begründet worden. Die Ignorierung von Abstürzen größerer Flugzeuge durch den Länderausschuss der Umweltminister könne nicht als Grundlage dienen, da Behörden sich nicht selbst die Regeln geben könnten, nach denen diese wiederum handeln müssten.
Da neben dem Brennelementbecken auch das Zwischenlager für Castoren sowie die Lager LAW 1 und LAW 2 (LAW = Low active waste) betroffen sein könnten, seien auch diese in die gesamte Störfall- und Notfallplanung einzubeziehen.
Ursprünglich hat der Kläger den Antrag angekündigt, „den angegriffenen Verwaltungsakt aufzuheben, hilfsweise, ihn für rechtswidrig zu erklären und außer Vollzug zu setzen“.
Nachdem der Senat den weiteren Bescheid vom 15. Dezember 2017 zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung vom 29. August 2024 gemacht hat, hat er seinen Antrag konkretisiert und beantragt nunmehr,
den Bescheid des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 30. März 2017 über die Genehmigung nach § 7 Abs. 3 des Atomgesetzes zur Stilllegung und zum Abbau von Anlagenteilen des Kernkraftwerks Biblis, Bock A (A 022/12), welcher mit nicht angegriffenem Bescheid über die Genehmigung zum Wechsel der Inhaberschaft vom 15. Dezember 2017 auf die nunmehr Beigeladene übergegangen ist, aufzuheben, hilfsweise, den im Hauptantrag bezeichneten Bescheid für rechtswidrig zu erklären und außer Vollzug zu setzen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er führt aus, der Bereich der UVP in Verfahren nach dem Atomgesetz sei in § 2a AtG durchaus in einem förmlichen Gesetz geregelt. Demnach sei die UVP unselbständiger Teil des Verfahrens zur Erteilung der nach dem Atomgesetz erforderlichen Genehmigung. Die UVP sei nach den Vorschriften des § 7 Abs. 4 Satz 1 und 2 AtG und der Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 4 Satz 3 AtG, der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung, durchzuführen (§ 2a Abs. 1 Satz 1 und 2 AtG).
Welche Unterlagen einem Genehmigungsverfahren nach § 7 Abs. 3 AtG auszulegen seien, sei in § 1, § 6 und §19b Abs. 3 AtVfV geregelt. Die gemäß § 6 Abs. 1 AtVfV auszulegenden Unterlagen (Antrag, Sicherheitsbericht nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 und Kurzbericht nach § 3 Abs. 4 Nr. 3 AtVfV) sowie die bei dem UVP-pflichtigen Vorhaben nach § 6 Abs. 2 Satz 1 AtVfV (a.F.) i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 8 und Nr. 9 AtVfV, § 3 Abs. 2 AtVfV (a.F.) zusätzlich auszulegenden Unterlagen seien in der vorgeschriebenen Art und Weise ausgelegt worden. Soweit „entscheidungserhebliche Berichte und Empfehlungen“ nicht ausgelegt worden sein, sei dies deshalb nicht geschehen, weil sie der Behörde zum Zeitpunkt der Auslegung tatsächlich noch nicht vorgelegen hätten. Der betroffenen Öffentlichkeit sei keine der Beteiligungsgarantien des Gemeinschaftsrechts genommen worden. Der Kläger selbst habe als Teil der betroffenen Öffentlichkeit mit dem als Anlage K 2 („Stellungnahme und Einwendung zum Antrag der F. vom 6. August 2012 ...“) vorgelegten Schreiben vom 3. Juli 2014 unter inhaltlicher Bezugnahme auf die ausgelegten Unterlagen Einwendungen zu einer Fülle von Themen erhoben und am Erörterungstermin teilgenommen. Insgesamt seien fristgerecht 49 Einwendungsschreiben mit einem breiten Spektrum von Fragen, Problemen und Hinweisen eingegangen (unter Verweis auf S. 28 und 126 bis 168 des Genehmigungsbescheids). Nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 AtVfV in der zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung gültigen Fassung sei eine Prüfung von Verfahrensalternativen nicht zwingend erforderlich. Nur wenn der Antragsteller solche tatsächlich geprüft habe, seien sie dem Antrag beizufügen. Die (vormalig) Beigeladene habe im Genehmigungsverfahren zu allen Genehmigungsvoraussetzungen Unterlagen vorgelegt. Ansonsten hätte eine Prüfung durch die Genehmigungsbehörde nicht erfolgen können. Der Kläger würdige nicht genügend, dass die Beteiligung der Öffentlichkeit einschließlich des Erörterungstermins in einem frühen Verfahrensstadium erfolgt sei, was den Zielen der Aarhuis-Konvention entspreche.
Die Rüge des Klägers, die Unterlagen bzgl. weiterer Genehmigungsschritte (RDB und „Biologischer Schild“) seien nicht detailliert genug, unvollständig und teilweise nicht vorhanden, gehe fehl. Dem Regelungskonzept des § 19b Abs. 1 AtVfV sei immanent, dass die mit dem erstmaligen Antrag beizubringenden Unterlagen typischerweise noch nicht den Detaillierungsgrad nachfolgender Genehmigungsschritte aufweisen könnten (unter Verweis auf VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30. Oktober 2014, a.a.O., Rn. 48).
Die UVP sei rechtskonform vorgenommen worden. Ausführungen dazu fänden sich in dem angegriffenen Genehmigungsbescheid in den Kap. 2.2.2.2 (Seiten 25 f.) und 2.3.6 (Seiten 111 bis 125) sowie in den Anhängen 1 und 2 (Seiten 173 und 174). Die UVP habe entsprechend § 19b Abs. 3 AtVfV das Gesamtvorhaben betrachtet und sei unter Beachtung aller fachgesetzlichen Anforderungen erfolgt. Insbesondere seien die Massen und die effektive Dosis einer Einzelperson ermittelt (Kap. 2.3.6.2.2.15, S. 116 des Genehmigungsbescheids), bedacht und gewürdigt (Kap. 2.3.6.4, S. 125 des Genehmigungsbescheids) worden. Die gebotene „Weite und Tiefe“ der UVP sei eingehalten worden, ein Verfahrensfehler liege nicht vor. Die Frage einer (etwaigen) Änderung des Vorhabens und die Bedeutung für die UVP-Pflicht sei im vorliegenden Verfahren irrelevant. Eine vorgreifliche Genehmigung mit noch folgenden Genehmigungen sei nicht angezeigt, die vom Kläger kritisierte Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 30. Oktober 2014 (a.a.O.) sei zu einer zweiten Stilllegungs- und Abbaugenehmigung ergangen und insofern irrelevant.
Die erforderliche Schadensvorsorge sei eingehalten. Die Einschätzung des Klägers zur Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Freigaberegelungen und - werte teile der Beklagte nicht. Das Konzept der Freigabe sei in der Rechtsetzung erst kürzlich eingehend und überprüft und bestätigt worden (unter Verweis auf die Richtlinie 2013/59/ Euratom und das Gesetz zur Neuordnung des Rechts zum Schutz vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung vom 27. Juni 2017 [Strahlenschutzgesetz]) und die dort analog vorgetragenen Bedenken des Klägers (vgl. Anlage K 4 zur Klagebegründung) seien zurückgewiesen worden. Der Strahlenschutz fuße auf einem anerkannten Stand von Wissenschaft und Technik. Die ICRP gebe zu dem gesamten Themenkomplex regelmäßig grundlegende Empfehlungen heraus. Die seit Jahren unveränderten Kernaussagen seien seit langen Jahren unverändert im Wesentlichen, dass eine unmittelbar schädliche Wirkung ionisierender Strahlung ab Dosiswerten oberhalb von etwa 50 bis 100 µSv nachweisbar sei. Eine effektive Dosis von einigen 10 µSv pro Einzelperson und Jahr sei vernachlässigbar bzw. allgemeines Lebensrisiko. Auf Basis dieser aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisse stünden die gesetzlichen Regelungen weltweit (u.a. Grundnormen der IAEA und der EU). „Einige 10 Mikrosievert“ (§ 29 StrlSchV [a.F.] „im Bereich von 10 Mikrosievert“) seien als untere Schwelle der Notwendigkeit für gesetzliche Regelungen, als Schwelle für „außer Acht lassen können“ (unter Verweis auf § 2 Abs. 2 AtG) international Standard. Diese Schwelle markiere sowohl den Eintritt in das Atomrecht (Freigrenzen, Zulassungspflichten) als auch die Entlassung aus dem Atomrecht (Freigabe). Die Freigabe sei ein atomrechtlicher behördlicher Verwaltungsakt gemäß § 29 StrlSchV (a.F.). Mit der Freigabe werde die betroffene Materialcharge aus dem Atomrecht in das Regime des allgemeinen Abfallrechts entlassen. Sie sei dann kein radioaktiver Stoff oder radioaktiver Abfall im Sinne des Atomrechts mehr. Es gebe deshalb nach der rechtskräftigen Freigabe auch keine weitergehende Optimierungs- oder Minimierungspflicht oder das Erfordernis einer atomrechtlichen Aufsicht.
Das weitere Vorbringen des Klägers hinsichtlich der genehmigten Abgabewerte unter den Ordnungsnummern 8 bis 10 des Bescheides sei weder substantiiert genug noch genüge es, jedenfalls soweit es um die Höhe der genehmigten Ableitungswerte gehe, den Anforderungen des § 67 Abs. 4 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die Atomaufsicht werde die Einhaltung der Abgabewerte gemäß ihrem gesetzlichen Auftrag nach § 19 Abs. 2 AtG ständig überwachen und ggf. sofort eingreifen.
Der Vortrag des Klägers zum angeblich unzureichenden Schutz gegen SEWD sei weitgehend unsubstantiiert. Einige tragende Erwägungen seien der Stilllegungs- und Abbaugenehmigung unter Kap. 2.3.5 (S. 111) zu entnehmen. Wie im Genehmigungsbescheid ausgeführt worden sei (S. 29), sei der Entwurf des Anlagensicherungsbescheids sowie das zugehörige Sachverständigengutachten dem Bundesumweltministerium zur Prüfung vorgelegt worden, welches in Bezug auf die nukleare Sicherheit keine Bedenken erhoben habe. Grundlage für die Festlegung der Sicherungsmaßnahmen seien die in den als Verschlusssache „VS-VERTRAULICH“ eingestuften Lastannahmen abschließend beschriebenen Elemente der zu unterstellenden SEWD. Laut Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 28. Juni 2017 - 20 F 12/16 - (juris) stelle die Offenlegung von sicherheitsrelevanten Informationen über Sicherungs- und Schutzkonzepte einen erheblichen Nachteil im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO dar. Welche Lastannahmen getroffen und welche Maßnahmen infolgedessen gegen Störmaßnahmen infolgedessen gegen SEWD getroffen würden, sei in Richtlinien niedergelegt, welche nicht öffentlich seien. Zur erforderlichen Festlegung der jeweiligen Schutzmaßnahme im Einzelfall habe auf die Festlegungen zurückgegriffen werden können, die von den zuständigen Fachbehörden erarbeitet worden seien. Dies sei bei dem Rückgriff auf den Beschluss des Länderausschusses für Atomenergie (Hauptausschuss) vom 11. Juli 2016, vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit veröffentlicht in der Bekanntmachung im BAnz AT vom 7. September 2016, im vorliegenden Genehmigungsverfahren geschehen. Der Beklagte habe im Genehmigungsverfahren keineswegs auf eine ungeeignete Grundlage von Umweltministern zurückgegriffen. Der Beschluss des Hauptausschusses sei zum einen ein fachlich geprägter Beschluss unterhalb der Ministerebene - nämlich auf der Ebene der Abteilungsleiter und Fachbehörden - und zum anderen enthalte er die abgestimmte fachbehördliche Einschätzung eines Sachproblems in Ausfüllung der vom Bundesverfassungsgericht beschriebenen Entscheidungsverantwortung (unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 -, juris Rn. 112).
Nach Kap. 2.3.5, S. 111 des Genehmigungsbescheides seien in der abzubauenden Anlage dieselben Maßnahmen zum Schutz gegen SEWD getroffen worden, die schon während des Leistungsbetriebs der Anlage ergriffen worden seien. Dabei sei zu berücksichtigen, dass das Gefährdungspotential der inzwischen kernbrennstofffreien Anlage deutlich verringert sei und sich während des Abbaus weiter verringere. Einzelheiten enthalte ein gesonderter Teil des Bescheides zum Thema der Sicherung, der aus Geheimhaltungsgründen als Verschlusssache eingestuft sei.
Die Lager für Castoren und LAW 1 und LAW 2 seien gesondert genehmigt und in den Genehmigungsverfahren die Voraussetzungen bereits vollumfänglich nachgewiesen.
Wenn der Kläger vortrage, die streitgegenständliche Genehmigung habe nicht erteilt werden dürfen, weil ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden wegen erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen, sei eine Begründung zu diesem genehmigungsrelevanten Punkt - § 7 Abs. 3 i. V. m. § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG -, die über die Bedenken gegen die Freigabewerte hinausginge, nicht zu erkennen.
Soweit die Genehmigung mit Kritik an der Katastrophenschutzplanung angegriffen werde, seien die entsprechenden Rechtsvorschriften für die angegriffene Entscheidung nicht im Sinne von § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 UmwRG von Bedeutung. Die Klage könne auch aus diesem Grund nicht begründet sein. Das gelte für formelle wie für materielle Aspekte.
Die nunmehr Beigeladene beantragt ebenfalls,
Er macht sich dabei den Vortrag der vormalig Beigeladenen, welche mit Schriftsatz vom 27. November 2018 einen Klageabweisungsantrag angekündigt hatte, zu Eigen.
Die Klage sei bereits unzulässig, weil sie nicht statthaft sei. Der Kläger begrüße in Wirklichkeit die Abschaltung des Kernkraftwerks und damit dessen Stilllegung ausdrücklich, wolle aber eine „möglichst sicherere Stilllegung“ erreichen. Dieses Ziel könne jedoch allenfalls eine Verpflichtungsklage auf Erlass weiterer Inhalts- und Nebenbestimmungen sicherstellen, da bei einem Erfolg seines Kassationsbegehrens die Stilllegung vollständig beseitigt würde. Aus diesem Grund läge auch ein Rechtsschutzbedürfnis nicht vor. Bei Kassation der Genehmigung würde sich der Kläger wieder einem Kernkraftwerk im Nachbetrieb gegenübersehen, was seinem Rechtsschutzziel nicht entspreche.
Die Klage sei unbegründet, die Voraussetzungen des § 2 Abs. 4 UmwRG lägen nicht vor. Im Rahmen der genehmigten Stilllegung und des Abbaus des KKW Biblis A werde die nach sinngemäßer Anwendung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG erforderliche Schadensvorsorge weiterhin sichergestellt. Es sei eine schutzzielbezogene, an dem verminderten Risikopotential einer stillzulegenden Anlage orientierte Anwendung geboten. Bei der Beurteilung der erforderlichen Schadensvorsorge sei folglich zu berücksichtigen, dass das Besorgnispotential einer kerntechnischen Anlage, die sich in der Stilllegung bzw. im Abbau befinde, u.a. aufgrund der deutlichen Reduzierung des Aktivitätsinventars gegenüber dem Leistungsbetrieb deutlich reduziert sei. Dies gelte umso mehr, als der gesamte Kernbrennstoff bereits aus dem Brennelementelagerbecken in das Standort-Zwischenlager transportiert worden sei (unter Verweis auf den Bescheid Kap. 2.3.3.2.2, Seite 35). Das KKW Biblis A befinde sich folglich in Anlagenzustand 3 (unter Verweis auf Kap. 2.3.3.7.1, Seite 97; „Die Anlage ist kernbrennstofffrei“). Insbesondere seien allein die Schutzziele „Aktivitätsrückhaltung“ und „Begrenzung der Strahlenexposition“ weiterhin zu berücksichtigen. Die Schutzziele der „Unterkritikalität“ und der „Nachwärmeabfuhr“ seien hingegen mit dem Eintritt der Kernbrennstofffreiheit gegenstandslos geworden. Insbesondere sei die Schadensvorsorge im Hinblick auf die vom Kläger ausdrücklich aufgegriffenen Aspekte der Freigabe radioaktiver Stoffe aus der atomrechtlichen Überwachung, der Höhe der Ableitungswerte, und des Brand- und Katastrophenschutzes sichergestellt.
Die Kritik an der Grundkonzeption des § 29 StrlSchV (a.F.) und den in der Strahlenschutzverordnung festgeschriebenen Freigabewerten verfange nicht. Es handele sich um größtenteils rechtspolitische Darlegungen, in großen Teilen ohne Bezug zur streitgegenständlichen Genehmigung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts komme dem Verordnungsgeber bei der Erfüllung seiner verfassungsrechtlich verankerten Schutzpflichten ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu. Eine Verletzung der Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG könne vielmehr nur festgestellt werden, wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen habe oder die getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich seien, das gebotene Schutzziel zu erreichen oder erheblich dahinter zurückbleiben würden. In Bezug auf seitens des Verordnungsgebers festzusetzende Grenzwerte folge daraus, dass die geltenden Grenzwerte nur dann verfassungsrechtlich bestandet werden könnten, wenn erkennbar sei, dass sie die menschliche Gesundheit völlig unzureichend schützten (unter Verweis auf u.a. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 28. Februar 2002 - 1 BvR 1676/01 -, juris Rn. 12). Dies könne zwar auch dann der Fall sein, wenn die gesetzlich festgeschriebenen, zunächst rechtmäßigen Grenzwerte aufgrund neuerer Entwicklungen in Wissenschaft und Forschung überholt seien. In diesem Fall folge aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG eine Nachbesserungspflicht des Verordnungsgebers. Eine Verletzung dieser Verpflichtung könne seitens der Gerichte jedoch erst festgestellt werden, wenn evident sei, dass eine ursprünglich rechtmäßige Regelung zum Schutz der Gesundheit auf Grund neuer Erkenntnisse oder einer veränderten Situation verfassungsrechtlich untragbar geworden sei (Verweis auf u.a. BVerfG, a.a.O., Rn. 14).
Für eine generelle Ungeeignetheit der in Anlage III StrlSchV 2001 für die Entsorgungswege festgeschriebenen (Aktivitäts-)Werte bestünden vorliegend keine hinreichenden Anhaltspunkte. Gegen eine zwischenzeitliche Veraltung des Freigabekonzepts und seiner Freigabewerte aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisfortschritte spreche zudem, dass das Dosiskriterium in gleicher Höhe in die Neufassung der Strahlenschutzverordnung Eingang finden solle (unter Verweis auf § 31 Abs. 3 StrlSchV-E). Bei der Neufassung sei ausweislich ihrer Begründung vor allem der neueste Stand von Wissenschaft und Technik berücksichtigt worden, etwa bei der Festsetzung der Freigrenzen für spezifische Aktivitäten sowie in Bezug auf Halbwertszeiten und Nuklidbezeichnungen metastabiler Zustände (unter Verweis auf BT-Drs. 423/18, S. 364).
Die verordnungsrechtliche Festschreibung strengerer Grenzwerte folge auch nicht - aus dem atomrechtlichen Minimierungsgebot bzw. dem ALARA-Prinzip („as low als reasonably achievable“). Aus dem Minimierungsgebot gemäß § 6 Abs. 2 StrlSchV (a.F.) ergäbe sich allein, dass auch unterhalb der Grenzwerte betreiberseitige Maßnahmen zur Dosisreduzierung ergriffen werden müssten, keinesfalls folge daraus ein Anspruch auf behördliche oder gar verordnungsrechtliche Festsetzung eines niedrigeren Grenzwerts.
Die Freigabe radioaktiver Stoffe sei schließlich grundsätzlich einer gesonderten behördlichen Entscheidung in Form eines Verwaltungsakts auf Grundlage von § 29 StrlSchV (a.F.) i. V. m. § 3 Nr. 15 StrlSchV (a.F.) vorbehalten. Darauf weise die Genehmigung (Kap. 2.1.3, S. 23 sowie Kap. 2.3.3.5.5.1, S. 77) ausdrücklich hin.
Auch der Vortrag des Klägers, die (unter den Ordnungsnummern 8 bis 10 des Bescheides) genehmigten Ableitungswerte seien zu hoch, gehe fehl. Erstens hielten sich die durch den Bescheid genehmigten Ableitungswerte unterhalb der maßgeblichen Grenzen des § 47 StrlSchV (a.F.) (unter Verweis auf Kap. 2.3.3.4.5.1, S. 66 sowie auf Kap. 2.3.3.4.5.2, S. 69). Zweitens verkenne der Kläger die Bedeutung des in § 6 StrlSchV (a.F.) verankerten Minimierungsgebots. Dieses verpflichte dazu, im Rahmen der Verhältnismäßigkeit kontinuierlich auf eine möglichst niedrige Strahlendosis zu achten (unter Verweis auf Kap. 2.3.3.4.5, S. 64). Das gelte jedoch unabhängig von den genehmigten Grenzwerten. Allein durch die Festsetzung von Grenzwerten könne es nicht verletzt werden. Die (vormalig) Beigeladene habe gegenüber der bisherigen Betriebsgenehmigung zudem deutlich geringere Ableitungswerte für radioaktive Gase mit der Luft sowie für radioaktive Stoffe mit Wasser beantragt, die entsprechend genehmigt worden seien. Die Ableitungswerte für radioaktive Aerosole seien gegenüber dem Leistungsbetrieb beibehalten worden. Sehe die Genehmigungsbehörde im Rahmen ihrer Entscheidung die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik dem Einzelnen gegenüber erforderliche Vorsorge gegen Schäden als gegeben an, habe es im Übrigen mit dem Drittschutz des Minimierungsgebots sein Bewenden.
Die vom Kläger im Rahmen seiner Ausführungen zur unzureichenden UVP in Bezug auf den Brand- und Katastrophenschutz geäußerten Bedenken, die vielmehr den Bereich der erforderlichen Schadensvorsorge beträfen, griffen nicht durch. Das KKW Biblis A verfüge über ein ausreichendes Brandschutzkonzept. Ergänzt werde dieses durch die ebenfalls vorgelegte Brandschutzordnung (unter Verweis auf die Antragsunterlagen A-14, A-35). Das Brandschutzkonzept sei bereits in der Betriebsgenehmigung bestandskräftig genehmigt worden. Allein davon abweichende Änderungen seien damit überhaupt Gegenstand der Genehmigung (unter Verweis auf den Bescheid Kap. 2.3.3.6.3.4, S. 86 und Kap. 2.3.3.7.2.7, S. 103). Die vom Kläger ausdrücklich in Bezug genommene Nebenbestimmung NB 1.3 betreffe lediglich den Bereich der Brandschutzdokumentation. Danach sei rechtzeitig vor Durchführung von einzelnen Abbau- oder Änderungsmaßnahmen in den atomrechtlich relevanten Gebäuden die vom Sachverständigen der Behörde positiv geprüfte Brandschutzdokumentation für das jeweilige Gebäude vorzulegen. Die Brandschutzdokumentation betreffe die Detailplanung, die je nach Stand des Abbaus angepasst und fortgeschrieben werden müsse. Dass die Brandschutzdokumentation den Anforderungen entspreche, werde dabei durch die Nebenbestimmung NB 1.3 in hinreichender Form sichergestellt.
Entgegen der Auffassung des Klägers sei weiterhin auch der erforderliche Schutz gegen SEWD nach § 7 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Abs. 2 Nr. 5 AtG gewährleistet.
Der Schutz gegen SEWD sei bereits ein zentraler Teilaspekt der schon im Rahmen der Errichtungs- und Betriebsgenehmigung erfolgten Risikobewertung. Einer jetzigen Geltendmachung darauf zielender Einwirkungen durch den Kläger stehe deren Bestandskraft entgegen. So werde in der Genehmigung zutreffend festgestellt, dass bereits während des Leistungsbetriebs der Anlage technische und organisatorische Maßnahmen zum Schutz gegen SEWD ergriffen worden seien, die weiterhin Gültigkeit beanspruchten (unter Verweis auf den Bescheid, Kap. 2.3.5., S. 111). Dies gelte insbesondere in Bezug auf die Einrichtung zur Umschließung des äußeren Sicherungsbereichs, die nicht Gegenstand der vorliegenden Genehmigung seien und daher unangetastet blieben. Sollte sich in Bezug auf die internen Einrichtungen der Anlagensicherung im Block selbst während des Abbaus herausstellen, dass eine Anpassung des Sicherungskonzeptes an den Stand des Abbaus erforderlich sei, erfolge diese ausweislich der Genehmigung gemäß Restbetriebshandbuch (RBHB) 00.09 im aufsichtlichen Verfahren. Die Genehmigung stelle entgegen den klägerischen Ausführungen auch in Kap. 2.3.5, S. 111 ausdrücklich fest, dass auch die Auswirkungen eines gezielten Flugzeugabsturzes in die Beurteilung einbezogen worden sei.
Anders als vom Kläger angenommen, seien auch Störfallmaßnahmen in Bezug auf den Abbau der RDB-Einbauten hinreichend berücksichtigt worden. Die im Rahmen der Ereignisanalyse vorgenommene Bewertung sicherheitstechnisch bedeutsamer Ereignisse decke auch solche während des Abbaus der RDB-Einbauten ab. Soweit der Kläger hier ein besonders Risikopotential verorte, sie zum einen darauf hinzuweisen, dass die RDB-Einbauten zwar ein hohes Aktivitätsinventar aufweisen würden, die Freisetzbarkeit jedoch insoweit gering sei, als der Hauptanteil des Aktivitätsinventars fest in die Struktur eingebunden sei. Zum anderen erfolge der Abbau der RDB-Einbauten innerhalb des Kontrollbereichs und damit lüftungstechnisch von der Umgebung ausgeschlossen.
Entgegenzutreten sei in diesem Zusammenhang insbesondere der Behauptung des Klägers, besonderes Gefahrenpotential ergebe sich daraus, dass in der ersten Abbauphase der Deckel des RDB geöffnet und entfernt werde, ohne dass festgelegt sei, wie und wann sich eine weitere Phase des Abrisses anschließe. Ausweislich des Sicherheitsberichts erfolge der Abbau in mehreren Abbauphasen. Der Abbau des RDB erfolge in der zweiten Abbauphase, die nicht Gegenstand der streitgegenständlichen Genehmigung sei. Das genaue Vorgehen bzgl. des Abbaus des Behälters werde bereits im Sicherheitsbericht (S. 99 f.) beschrieben. Die (vormalig) Beigeladene habe mit Schreiben vom 22. Januar 2018 den Erlass der zweiten Abbaugenehmigung beantragt, deren Genehmigungsinhalt sich auf den Abbau des biologischen Schildes, der Einrichtungen zur Umschließung des äußeren Sicherungsbereichs und eben des RDB erstrecke. Sollte diese im Zeitpunkt der Abnahme des RDB-Deckels bereits erteilt worden sein, könne schon parallel zum Abbau der RDB-Einbauten mit dessen Zerlegung begonnen werden. Anderenfalls werde dieser zunächst abgestellt und nach Genehmigungserteilung entsprechend zerlegt. Ein Abstellen des Deckels sei insoweit ohne Erhöhung des Gefährdungspotentials der Anlage möglich. Das Aktivitätsinventar des RDB selbst und damit auch des Deckels sei gering. Der Abbau der über ein hohes Aktivitätsinventar verfügenden Einbauten sei zudem hinreichend gegen Störfallmaßnahmen gesichert.
Nicht zu beanstanden sei darüber hinaus das Vorgehen des Beklagten in Bezug auf die Beurteilung des zufälligen Absturzes einer Militärmaschine. Diese sei im Rahmen der Ereignisanalyse erfolgt und damit dem Bereich der erforderlichen Schadensvorsorge nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG zuzuordnen. Der zufällige Absturz einer Militärmaschine sei als auslegungsüberschreitendes Ereignis zu kategorisieren. Eine Beurteilung erfolge daher allein anhand der Eingreifrichtwerte für den Katastrophenschutz und nicht, wie vom Kläger angedeutet, anhand des Störfallplanungswertes. Eine generelle Zugrundelegung der Eingreifrichtwerte von 100 mSv durch den Beklagten und die (vormalig) Beigeladene sei daher nicht zu beanstanden (unter Hinweis auf den Bescheid Kap. 2.3.3.6.5, S. 94 f.). Das KKW Biblis sei in Bezug auf einen möglichen Absturz auf die Anlage selbst keiner erneuten Betrachtung zu unterziehen gewesen, da eine solche bereits im Rahmen der Errichtungs- und Betriebsgenehmigungen vorgenommen worden sei. Gegenüber dem Leistungsbetrieb würden sich keine neuen Anforderungen ergeben (unter Hinweis auf den Bescheid, Kap. 2.3.3.6.5, Seite 95). Dies gelte umso mehr, als durch die vollständige Entfernung der Brennelemente aus der Anlage das Gefährdungspotential gegenüber dem Leistungsbetrieb deutlich minimiert sei.
Soweit hingegen eine Betrachtung des möglichen Absturzes einer Militärmaschine auf die im Außengelände abgestellten Container zur Pufferlagerung vorgenommen worden sei, könne der Kläger mit seinen Einwendungen nicht durchdringen. Die Überprüfung habe ergeben, dass im Ernstfall der Eingriffswert von 100 µSv nicht einmal ansatzweise erreicht würde. Die klägerische Forderung, anstelle der Eingreifrichtwerte für den Katastrophenschutz müsse auch der Störfallplanungswert zugrunde gelegt werden, entbehre einer rechtlichen Grundlage. Gleiches gelte in Bezug auf die geforderte Herabsenkung des Eingreifrichtwerts. Die SSK habe ausdrücklich einen Eingreifrichtwert von 100 µSv für die Maßnahme „Evakuierung“ als angemessen erachtet.
Schließlich liege keine Verletzung der Vorschriften über die UVP vor. Der Maßstab folge aus den Vorschriften der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung. Die insgesamt geplante Maßnahme sei gemäß § 19b Abs. 1 Satz 1 AtVfV auch in hinreichender Form beschrieben.
Die Öffentlichkeitsbeteiligung sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Die vom Kläger auf Seite 6 der Klagebegründung in Bezug genommenen Unterlagen (beispielsweise RBHB, IWRS-II-Raumatlas, radiologische Charakterisierung oder Beschreibung der Dekontaminations- und Behandlungsmethoden) seien hingegen nicht auslegungsbedürftig. Sie stellten insbesondere keine entscheidungserheblichen Berichte und Empfehlungen im Sinne von § 6 Abs. 2 AtVfV (a.F.) dar. Dies könne jedoch dahinstehen, da es in Bezug auf die vom Kläger angeführten Unterlagen zumindest an der Entscheidungserheblichkeit fehle. Insbesondere der Sicherheitsbericht mit einer Stärke von 166 Seiten lege die geplanten Maßnahmen so ausführlich dar, dass sich hieraus die Auswirkungen für die Umwelt und damit mögliche Betroffenheiten ohne weiteres ableiten ließen. Dies sei bei internen Unterlagen zur Arbeitsabläufen wie dem RBHB und dem IWRS-II-Raumatlas gerade nicht der Fall. Diese enthielten keine über die Informationen des Sicherheitsberichts hinausgehenden Angaben, die der Kläger für eine Einschätzung der Umweltauswirkungen benötige.
III. Mit Schriftsatz vom 23. Mai 2018 hat der Beklagte 18 Ordner mit Verwaltungsakten vorgelegt (Band I bis VI: Antragsunterlagen, Band VII bis IX: Verfahrensakte, Band X: Behördenbeteiligung, Band XI: Umweltverträglichkeitsprüfung, Band XII: Antragsunterlagen für die öffentliche Auslegung - Behördenexemplare, Band XIII: Öffentlichkeitsbeteiligung, Band XIV: Einwendungen, Band XV: Erörterungstermin, Band XVI: Projektgespräche 2012 bis 2015, Band XVII: Projektgespräche 2016 bis 2017, Band XVIII: Statusberichte/Gutachten). Ausdrücklich ausgenommen von der Aktenübersendung waren die Verwaltungsakten zum Thema Sicherung gegen SEWD (§ 7 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG).
Mit weiterem Schriftsatz vom 22. Juni 2018 hat der Beklagte ein Inhaltsverzeichnis der Verfahrensakte betreffend die Sicherung gegen SEWD vorgelegt. Auf das Inhaltsverzeichnis mit den laufenden Nummern 1 bis 20 (Bl. 137 bis 139 Band I der Gerichtsakten) wird Bezug genommen. Gleichzeitig hat er zum Ausdruck gebracht, dass zusätzlich drei Unterlagen als Verschlusssachen eingestuft worden seien (der Genehmigungstext - Sicherungsteil; das Konzept zur Sicherung der sonstigen radioaktiven Stoffe“ und der „Erläuterungsbericht Block A und B“).
Nach erhaltener Akteneinsicht in die übersandten Akten bzw. Aktenbestandteile hat der Kläger mit Schriftsatz vom 27. Juli 2018 ausgeführt, von den vom Beklagten als Verschlusssachen eingestuften Unterlagen seien vor allem der „Erläuterungsbericht Block A und B“, „Nuklidspezifische Aktivitäten“ (Nr. 13 des Inhaltsverzeichnisses) und der „Endbericht, Ermittlung der potentiellen Strahlenexposition für ein auslegungsüberschreitendes Ereignis im Zusammenhang mit dem Pufferlager auf dem Anlagengelände des KW Biblis“ (Nr. 20 des Inhaltsverzeichnisses) von Interesse. Das Interesse des Klägers beziehe sich hierbei auf die Angaben, die Grundlagen von Sicherheitsbetrachtungen seien, also gerade etwa Angaben zu nuklidspezifischen Aktivitäten und möglichen Strahlenexpositionen. Details, welche die Sicherung beträfen, würden vornehmlich als Angelegenheiten der zuständigen Behörde erachtet und stünden nicht im vordergründigen Interesse.
Mit Schriftsatz vom 24. Juni 2019 hat der Beklagte einen weiteren (19.) Ordner („Schutz vor SEWD, Kopien Hess. VGH 6 C 1172/17.T“) vorgelegt, in welchem als „offen“ eingestufte Unterlagen der Behördenakten betreffend die Sicherung gegen SEWD enthalten seien. Auf den Inhalt des Ordners wird Bezug genommen. Andere Unterlagen seien als Verschlusssache eingestuft und würden daher einstweilen nicht übermittelt. Der „Erläuterungsbericht Block A und B“ sei ein umfassender Sicherungsbericht zu Stilllegung und zum Abbau der beiden Blöcke und seinem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig.
Mit Beschluss vom 9. September 2020 (Bl. 322 ff. Band II der Gerichtsakten) - auf welchen Bezug genommen wird - hat der Senat dem Beklagten aufgegeben,
1. die Akte „Schutz vor SEWD § 7 Abs. 2 Nr. 5“ AtG, soweit diese nicht als „offen“ eingestuft worden sei, und
2. den Erläuterungsbericht Block A und B,
dem Gericht zu Beweiszwecken binnen eines Monats nach Zugang dieses Beschlusses vorzulegen.
Darauf hat der Beklagte mit Schriftsatz vom 9. Oktober 2020 weitere Aktenstücke vorgelegt, die aus der Akte betreffend den „Schutz vor SEWD § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG“ stammten und teilweise geschwärzt worden seien. Wegen deren Inhalts (u.a. das Inhaltsverzeichnis zum Sicherungsteil des Bescheids) wird auf die Anlagen zum Schriftsatz, abgeheftet in einem separaten Hefter, Bezug genommen. Weitere Aktenstücke, so der Beklagte, würden nicht vorgelegt. Hierzu ergehe eine Sperrerklärung der obersten Aufsichtsbehörde. Die Unterlagen zum abgetrennten Teil des Genehmigungsbescheids, der sich allein mit der Thematik der Sicherung (§ 7 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 5 AtG) befasse, seien einschließlich der Vor-Entwürfe (bis auf dessen vorgelegtes Deckblatt und das Inhaltsverzeichnis) ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig und würden als Verschlusssache eingestuft. Die Abwägung der Interessen des effektiven Rechtsschutzes auf Seiten des Klägers und seinem Interesse am sicheren Abbau des KKW Biblis zum Schutze der Umwelt und zum Gesundheitsschutz der Bevölkerung einerseits und dem Interesse des Landes Hessen, Nachteile für sein Wohl durch die Geheimhaltung sicherungsrelevanter Informationen abzuwenden, andererseits, gehe unter Berücksichtigung der konkreten Prozesssituation unter Würdigung klägerischen Vortrags insgesamt zu Fragen der Sicherung im Besonderen zugunsten der Geheimhaltung aus. Auf dem Inhaltsverzeichnis des Sicherungsbescheides könne entnommen werden, dass auch terroristische Angriffe betrachtet worden seien, etwa mittels eines gezielten Flugzeugabsturzes (Kap. 2.3.3.10).
Mit Schriftsatz vom 18. Dezember 2020 hat der Kläger auf Anfrage des Senats mitgeteilt, dass kein Antrag nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt werde.
IV. Der Kläger hat mit weiterem Schriftsatz vom 27. Februar 2024 die Anlagen K 6 bis K 9 vorgelegt. Neben der Stellungnahme seines Vorstandsmitglieds Dr. XY vom 26. Februar 2024 (Anl. K 6), aus der der Prozessbevollmächtigte zitiert, umfassen diese als Anlage K 7 zunächst auch den Bericht der Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit (GRS) gGmbH, „Freigabekonzepte einer neuen Strahlschutzverordnung nach Euratom Grundnormen 2013 in der Anwendung“ aus dem Oktober 2020 (GRS 506). Auf diesen stützt sich der Kläger zur Untermauerung der von ihm geltend gemachten Ungeeignetheit des Freigabeverfahrens. Er führt aus, beim Vergleich der Werte von verschiedenen Autoren, sei es Thierfeldt, sei es die SSK, sei es der Öko-Institut e.V., seien es Berechnungen der GRS mit verschiedenen von Ingenieurbüros selbst konstruierten Modellen, seien oft wohl Ergebnisse zustande gekommen, die bezogen auf die Freigabegrenzwerte eine Übereinstimmung im Bereich von 10% gehabt hätten, mithin also noch vergleichbar gewesen seien. Vielfach heiße es im Bericht GRS 506 allerdings auch, dass erhebliche Abweichungen der Freigabewerte zwischen verschiedenen Autoren und Studien vorlägen und diese noch dazu oftmals nicht erklärbar oder herleitbar seien. Hierzu zitiert er auf den Seiten 5 bis 7 seines Schriftsatzes vom 27. Februar 2024 auszugsweise aus der vorgelegten Studie und kommt zu dem Schluss, dass letztlich nicht sichergestellt werden könne, welche Freigabewerte (Aktivitätswerte) den Gesundheitsschutz im Rahmen des vorgegebenen 10 µSv-Konzepts, wenn man dieses denn als maßgeblich zugrunde legen müsse, sicherstellten. Der Kläger betont insbesondere, dass die GRS beim Vergleich des Expositionspfades Ingestion (=Aufnahme durch E-Stadt und Trinken) für die Radionuklide H-3 und C-14 erhebliche Diskrepanzen zwischen der GRS und Thierfeldt festgestellt habe (unter Verweis auf die Zusammenfassung auf Seite 301 f. des Berichts der GRS „Hier liegen die in /THI 04/ ausgewiesenen Freigabewerte um 7 bis 9 Größenordnungen höher.“) Auch der von der GRS eingesetzte ÖKO-Institut e.V. komme zu einem ähnlichen Ergebnis. Die ermittelten Werte für H-3 und C-14 seien nicht mit dem 10 µSv-Kriterium konform (490 µSv/a und 580 µSV/a). Diese fachlichen Erkenntnisse aus dem Bericht hätten in der Folge keine konsequente und vorsorgende Umsetzung durch die Exekutive erfahren.
Der Kläger hat mit dem Schriftsatz vom 27. Februar 2024 ferner als Anlagen K 8 und K 9 zwei Studien (Brenk Systemplanung GmbH, Endbericht vom 23. September 2020 „Einzelfallnachweis nach § 37 StrlSchV zur Freigabe von Reststoffen aus dem KKU zur Deponierung auf der Zentraldeponie Brake-Käseburg“ und die Stellungnahme des TÜV Nord Ensys GmbH & C. KG vom 31. Mai 2021), die für einen Einzelnachweis bzw. eine Einzelbestimmung der Freigabewerte für die Deponie Brake-Käseburg (Unterweser) erstellt wurden. Seien die Grenzwerte nach der Strahlenschutzverordnung angewandt worden, die nach dem „Modell Brenk/BMU“ nur zu einer Dosis von 10 μSv pro Kalenderjahr führen könnten, so hätten die Berechnungen im Einzelfall für verschiedene Radionuklide sehr erhebliche Abweichungen ergeben, die nicht mehr „im Bereich von 10 μSv/a“ lägen. Zudem habe es extreme Diskrepanzen zwischen den berechneten Freigabewerten beider Gutachter ergeben. Im Fall der Deponie Brake-Käseburg seien entsprechend der Überschreitung des 10 µSv/a-Grenzwert immerhin Vorgaben für die Minderung der Aktivitäten durch die Behörde getroffen worden, wobei der jeweils schlechtere Wert zu Grunde gelegt worden sei. Offenblieben damit aber die Fragen, nach welchen Rechenmodellen und Annahmen zu rechnen sei und ob - je nach Nuklid - eines der beiden Büros „recht habe“. Vielmehr zeige auch die (vergleichende) Untersuchung des TÜV Nord auf, dass es offenbar kein Rechenmodell „gemäß „10 μSv-Konzept“ gäbe, dass nachvollzogen werden könne und dass bei Einhaltung der hieraus berechneten Freigabewerte sicherstellen könne, dass der als gesundheitlich unbedenklich unterstellte Wert einer maximalen Einzelfalldosis von 10 µSv/Jahr sicher eingehalten werde. Wegen des weiteren Klägervorbringens wird auf den Schriftsatz vom 28. Februar 2027 Bezug genommen.
Nach Mitteilung der nunmehr Beilgeladenen mit Schriftsatz vom 28. Februar 2024 ist ein Teil der mit der mit dem Bescheid vom 30. März 2017 genehmigten Abbauarbeiten im Block A vorgenommen worden, diese seien aber noch nicht abgeschlossen. Der Abbau der Dampferzeuger sei beendet, der übrige aktivitätsführende Primärkreislauf mit all seinen Leitungen sei bereits komplett abgebaut und die Hauptkühlmittelpumpen seien weitestgehend abgebaut. Der Abbau der RDB-Einbauten in Block A erfolge ab dem Jahr 2025. Die mittlerweile ergangenen, jeweils zweiten Abbaugenehmigungen für Block A vom 28. April 2020 und Block B vom 15. Juli 2020, mit welchen der Abbau der RDB, der biologischen Schilde und der Einrichtungen zur Umschließung des äußeren Sicherungsbereichs genehmigt worden ist, seien bestandskräftig geworden.
Die nunmehr Beigeladene ist mit weiterem Schriftsatz vom 7. Mai 2024 dem Klägervortrag vom 27. Februar 2024 entgegengetreten. Sie ist der Auffassung, mit den von vom Kläger als Anlage K 7 bis K 9 vorgelegten Studien könne er zum jetzigen Zeitpunkt schon nicht mehr gehört worden. Es handele sich um neuen Sachvortrag, der aufgrund der nach § 8 Abs. 1 UmwRG auf die hiesige, am 16. Mai 2017 erhobene Klage anwendbaren Präklusionsvorschrift des § 6 Satz 1 UmwRG im jetzigen Verfahrensstadium nicht mehr zulässig sei. Entschuldigungsgründe, die eine ausnahmsweise Berücksichtigung neuer Tatsachen nach Ablauf der Klagebegründungsfrist rechtfertigten, seien weder ersichtlich noch vorgetragen. Wegen des weiteren Vorbringens wird auf den Schriftsatz vom 7. Mai 2024 Bezug genommen.
Auch der Beklagte ist dem neuerlichen Klägervortrag mit Schriftsätzen vom 23. Mai 2024 und vom 24. Juni 2024 entgegengetreten. Aufgrund der durch das vom Bundeministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) in Auftrag gegebenen Studie GRS 506 sei (lediglich) ein Fehler in der Herleitung der Freigabe- bzw. Aktivitätswerte zur Verbrennung für die Nuklide H-3 und C-14 aufgefallen. Dieser Fehler sei aufgrund deren Besonderheiten in der Berechnung nur bei diesen Nukliden aufgetreten. Dadurch sei es aber weder in der StrlSchV 2001 noch in der StrlSchV 2018 zu einer Verletzung des 10 µSv-Kriteriums gekommen. Denn aufgrund der damaligen Deckelung der Freigabewerte in der StrlSchV 2001 auf die Freigrenzen seien die hohen Freigabewerte, welche sich bei den genannten Nukliden insoweit aufgrund des Rechenfehlers ergeben hätten, nicht in die StrlSchV 2001 übernommen worden. Die in der StrlSchV 2001 gedeckelten Werte seien dann der Höhe nach unverändert in die StrlSchV 2018 übernommen worden. Mit der Vierten Verordnung zur Änderung der StrlSchV 2018 vom 10. Januar 2024 seien dann die korrigierten Freigabewerte für die Nuklide H-3 und C-14 in die Strahlenschutzverordnung aufgenommen worden, wobei der Verordnungsgeber der gemeinsamen Stellungnahme und der fachlichen Expertise der GRS, dem Öko-Institut e.V. und der Brenk-Systemplanung GmbH gefolgt sei. Für die Zwischenzeit, also nach dem GRS-Bericht 506 bis zur Änderung der Strahlenschutzverordnung im Januar 2024, habe das BMU ausdrücklich die Empfehlung abgegeben, dass im Rahmen eines Freigabeantrags bzw. einer Freigabeentscheidung der Nachweis der Einhaltung des Dosiskriteriums von 10 µSv unter Einhaltung gesenkter Werte für die Nuklide H-3 und C-14 geführt werden könne. Diese seien sogar restriktiver gewesen als diejenigen Werte, die letztlich aufgrund der oben genannten gemeinsamen Empfehlung für die Nuklide H-3 und C-14 in die Strahlenschutzverordnung aufgenommen worden seien.
Des Weiteren, so der Beklagte, belege das vom Kläger herangezogene Beispiel der Deponie Brake-Käseburg nicht dessen unzutreffende Behauptung, dass man bei Ansatz der Grenzwerte nach der Strahlenschutzverordnung nicht davon ausgehen könne, dass das Dosiskriterium eingehalten sei. Es habe sich um einen Einzelnachweis gemäß § 37 StrlSchV (n.F.) gehandelt, in diesem Einzelfall seien die Freigabewerte der Strahlenschutzverordnung nicht verwendet und der Nachweis des Einhalts des Dosiskriteriums sei unter Berücksichtigung deponiespezifischer Parameter geführt worden. Im Übrigen wird auf die Schriftsätze des Beklagten vom 23. Mai 2024 und vom 24. Juni 2024 Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten (Bände I bis VI und Band „Anlagen K 1 - K 5 zum Schriftsatz v. 25.07.2017 des Klägerbevollm.“), die o.g. Behördenakten (19 Ordner und ein Hefter) und das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 29. August 2024 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die beim sachlich zuständigen Verwaltungsgerichtshof (§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO) erhobene Klage gegen die erste Stilllegungs- und Abbaugenehmigung ist im Haupt- und im Hilfsantrag zulässig, sie bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg.
A. Der Hauptantrag ist zulässig.
I. Dabei ist der Umfang des Klagebegehrens nach verständiger Würdigung durch den Senat sowie infolge der Erörterung des Sach- und Streitstandes im Rahmen der mündlichen Verhandlung gemäß § 88 VwGO dahingehend zu verstehen, dass der Kläger den Genehmigungsbescheid vom 30. März 2017 in materieller Hinsicht lediglich hinsichtlich dessen anlagenbezogener Feststellungen betreffend die Genehmigungsvoraussetzungen gemäß § 7 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 3, Nr. 5 und Nr. 6 AtG angreift, nicht aber die - während des gerichtlichen Verfahrens gewechselte - Genehmigungsinhaberschaft mit deren subjektiven Voraussetzungen wie Zuverlässigkeit und Fachkunde gemäß § 7 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 1 AtG sowie die Einhaltung der Deckungsvorsorge gemäß § 7 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 4 AtG. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass er den Bescheid des HMUKLV über die Genehmigung zum Wechsel der Inhaberschaft vom 15. Dezember 2017 bezüglich der streitgegenständlichen Stilllegungs- und Abbaugenehmigung nicht angefochten hat und in der mündlichen Verhandlung seinen Klageantrag entsprechend angepasst und konkretisiert hat. Dies ergab sich im Übrigen schon von Beginn an - trotz des allgemein angekündigten Hauptantrags, den „angegriffenen Verwaltungsakt“ aufzuheben - aus seiner Klagebegründung vom 25. Juli 2017. Letztere ist insbesondere maßgebend für die Ermittlung des wirklichen Rechtsschutzziels (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. September 2010 - 9 B 80/09 -, NVwZ 2010, 1438). Bereits in der Klagebegründung leitete der Kläger die geltend gemachte materielle Rechtswidrigkeit der ersten Stilllegungs- und Abbaugenehmigung allein aus Verstößen gegen § 7 Abs. 2 Nr. 3, Nr. 5 und Nr. 6 AtG ab, nicht aber aus fehlenden subjektiven Anforderungen an deren Inhaberin.
II. Dies vorausgeschickt, ist der Kläger zunächst klagebefugt. Insoweit gilt § 2 Abs. 1 UmwRG, der als andere gesetzliche Bestimmung im Sinn von § 42 Abs. 2 VwGO dieser Vorschrift vorgeht und den Kläger davon befreit, eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen.
Nach den Grundsätzen des intertemporalen Prozessrechts (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2016 - 4 A 5.14 -, juris Rn. 46; BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 - 2 BvR 1631.90, BvR 1728.90 -, BVerfGE 87, 48 m. w. N.) und nach der Überleitungsvorschrift des § 8 Abs. 1 UmwRG (i. d. F. der Bekanntmachung vom 23. August 2017, BGBl. I 2017, S. 3290) kommen dem Kläger zudem Änderungen des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes zugute, mit denen nach Klageerhebung die Voraussetzung für seine Anfechtungsklage erleichtert worden sind. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 UmwRG gilt das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz für Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 UmwRG, die nach dem 25. Juni 2005 ergangen sind oder hätten ergehen müssen.
Die Klage betrifft eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a UmwRG, nämlich eine Zulassungsentscheidung im Sinne von § 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG in der ab dem 29. Juli 2017 gültigen Fassung vom 20. Juli 2017 (UVPG a.F.), für die nach § 3b Abs. 1 Satz 1 UVPG i. d. F. vom 24. Februar 2010 i. V. m. Nr. 11.1 Spalte 1 der Anlage 1 zum UVPG eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist. Die angefochtene Genehmigung vom 30. März 2017 ist auch nach dem 25. Juni 2005 ergangen.
Nach dieser Rechtslage genügt es nunmehr (abweichend von den strengeren Anforderungen gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG i. d. F. vom 8. April 2013), geltend zu machen, dass die erste Stilllegungs- und Abbaugenehmigung Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG); die in früheren Fassungen des § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG bis zum 1. Juni 2017 geltende Beschränkung der Rügebefugnis auf die Verletzung von Umweltvorschriften ist aufgrund der Neuregelung des § 2 Abs. 1 UmwRG mit dem dort eingefügten neuen Satz 2 wegefallen. Die Einschränkung des § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG, wonach die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften (§ 1 Abs. 4 UmwRG) geltend gemacht werden muss, kommt dagegen nicht zum Tragen, weil sie nur für Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2a bis 6 UmwRG gilt, nicht aber für Zulassungsentscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, zu denen die vorliegend streitgegenständliche Genehmigung gehört.
Auch die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen nach § 2 Abs. 1 UmwRG sind vorliegend gegeben. Der Kläger ist eine nach § 3 UmwRG anerkannte Vereinigung; er war in dem der Genehmigung vorangegangenen Verwaltungsverfahren zur Beteiligung berechtigt (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3a UmwRG) und macht geltend, die erste Stilllegungs- und Abbaugenehmigung widerspreche für die Entscheidung bedeutsamen Rechtsvorschriften und er, der Kläger, sei dadurch in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung des Umweltschutzes berührt (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 UmwRG). Ob dies für den Bereich des Katastrophenschutzes inhaltlich zutreffend ist, ist im Rahmen der Begründetheit zu prüfen.
III. Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft. Entgegen der Ansicht der Beigeladenen ist der Kläger nicht darauf zu verweisen, die Beseitigung etwaiger der streitgegenständlichen Genehmigung anhaftender Mängel mit einer Verpflichtungsklage, gerichtet auf Ergänzung der Genehmigung um Nebenbestimmungen, zu erreichen.
Denn er darf gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG Rechtsbehelfe einlegen, ohne die Verletzung in eigenen materiellen Rechten geltend machen zu müssen. Damit eröffnet ihm das Gesetz, wenngleich mit den Maßgaben nach § 2 Abs. 1 UmwRG und - auf der Begründetheitsebene - gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 UmwRG, Zugang zu einer objektiven gerichtlichen Rechtmäßigkeitskontrolle. Eine bloße Verpflichtung des Beklagten zur Ergänzung seiner objektiv rechtswidrigen Entscheidung bliebe hinter der kassatorischen Wirkung der gerichtlichen Aufhebung dieser Entscheidung zurück (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018 - 22 A 17.40004 -, juris Rn. 28, hinsichtlich des KKW Isar I).
IV. Das erforderliche allgemeine Rechtsschutzbedürfnis besteht auch noch bis zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung fort. Dies gilt auch betreffend die Einwände des Klägers gegen die getroffene Schadensvorsorge im Rahmen des Abbaus, obwohl die Beigeladene inzwischen einen Teil der mit der streitgegenständlichen Genehmigung legalisierten Abbaumaßnahmen durchgeführt hat. Der Kläger macht insoweit Defizite der Schadensvorsorge im Hinblick auf die Abnahme des Deckels des RDB im Zusammenhang mit dem Abbau der RDB-Einbauten geltend. Diese wurden ausweislich der Mitteilung der Beigeladenen noch nicht durchgeführt.
Überdies ist ein maßgebender Abbaugrundsatz - den der Senat auch hier als einschlägig erachtet - insbesondere derjenige der Rückwirkungsfreiheit. Danach sollen durch die jeweilige Abbaumaßnahme nachfolgende Abbaumaßnahmen nicht erschwert oder verhindert werden. Dies zeigt, dass das Rechtsschutzbedürfnis auch nicht ohne Weiteres bezüglich bereits durchgeführter Abbaumaßnahmen verneint werden darf (vgl. insoweit auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30. Oktober 2014 - 10 S 3450/11 -, juris Rn. 35, hinsichtlich des KKW Obrigheim).
B. Die Klage ist im Hauptantrag unbegründet.
I. Die Begründetheit der Klage ist nach § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 UmwRG zu beurteilen. Danach ist der Rechtsbehelf der Vereinigung nach § 3 UmwRG begründet, soweit eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, für die eine Pflicht zur Durchprüfung einer Umweltprüfung im Sinne von § 2 Abs. 10 UVPG bestand, gegen Rechtsvorschriften verstößt, die die für diese Entscheidung von Bedeutung sind, und der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert.
Die streitgegenständliche Genehmigung ist eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, für die zwar eine Pflicht zur Umweltprüfung im Sinn von § 1 Nr. 1 UVPG bestand. Im Erlass der ersten Stilllegungs- und Abbaugenehmigung liegt indes kein Verstoß gegen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung über den Genehmigungsantrag von Bedeutung gewesen sind, und der Belange berührt hätte, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert.
Der Vortrag des Klägers begründet, soweit er innerhalb der Klagebegründungsfrist des § 6 UmwRG (in Kraft seit 2. Juni 2017, BGBl. I S. 1298) gehalten wurde bzw. nach deren Fristablauf - insbesondere mit Schriftsatz vom 27. Februar 2024 - mangels Präklusion i. S. v. § 87b Abs. 3 VwGO zu berücksichtigen war, keine formelle oder materielle Rechtswidrigkeit der angefochtenen Genehmigung.
Klarzustellen ist vorab, dass hinsichtlich des zu berücksichtigenden Vortrages grundsätzlich § 6 UmwRG zur Anwendung kommt.
Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 UmwRG (neu gefasst m. W. v. 2. Juni 2017 durch Gesetz vom 29. Mai 2017 [BGBl. I S. 1298]) hat eine Person oder eine Vereinigung im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 1 UmwRG - letztere ist der Kläger als juristische Person des Privatrechts - innerhalb einer Frist von zehn Wochen ab Klageerhebung die zur Begründung ihrer Klage gegen eine Entscheidung im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG dienenden Tatsachen anzugeben. Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 UmwRG sind Erklärungen und Beweismittel, die erst nach Ablauf dieser Frist vorgebracht wurden, nur zuzulassen, wenn die Voraussetzung nach § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO erfüllt ist, die Verspätung also genügend entschuldigt worden ist.
Nach den Grundsätzen des intertemporalen Prozessrechts i. V. m. § 8 Abs. 1 UmwRG galt die 10-wöchige Begründungsfrist des § 6 Abs. 1 Satz 2 UmwRG auch für die im konkreten Fall am 16. Mai 2017 erhobene Klage, welche mithin erst am 25. Juli 2017 ablief (§ 57 Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO, § 187 Abs. 1 BGB, § 188 Abs. 2 BGB). Die im Zeitpunkt der Klageerhebung am 16. Mai 2017 noch geltende sechswöchige Klagebegründungsfrist des § 4a Abs. 1 Satz 1 UmwRG in der bis zum 1. Juni 2017 gültigen Fassung fand keine Anwendung. Nach § 8 Abs. 1 Satz 2 UmwRG ist abweichend von § 8 Abs. 1 Satz 1 die Vorschrift des § 6 UmwRG (nur) auf solche Rechtsbehelfe anzuwenden, die nach dem 28. Januar 2013 erhoben worden sind. Da die Klage am 16. Mai 2017 erhoben wurde, galt danach die zehnwöchige Frist des § 6 UmwRG. Unter Beachtung dessen ist die Klagebegründungsfrist mit der am 25. Juli 2017 begründeten Klage gewahrt.
Allerdings erweist sich § 6 UmwRG, was die Überschreitung der Klagebegründungsfrist angeht, die deutlich strengere Regelung, weil § 6 Abs. 1 Satz 2 UmwRG die Zulassung verfristeten Vorbringens nur bei genügender Entschuldigung gemäß § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zulässt, unabhängig von einer dadurch zu erwartenden Verfahrensverzögerung im Sinne von § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO.
Dies kann nach den Regeln des intertemporalen Prozessrechts aber nicht rückwirkend dazu führen, dass in Verfahren, die - wie vorliegend - am Tag des Inkrafttretens des § 6 UmwRG bereits anhängig waren, Klagevorbringen nicht mehr zuzulassen ist, welches über § 4a Abs. 1 UmwRG (a.F.) noch hätte zugelassen werden müssen. Denn gemäß § 4a Abs. 1 Satz 2 UmwRG (a.F.) galt die Vorschrift des § 87b Abs. 3 VwGO ohne Einschränkung entsprechend (vgl. Happ in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 16. Auf. 2022, § 8 UmwRG Rn. 1-5; BVerwG, Urteil vom 6. September 2018 - 3 A 11/15 -, NVwZ 2019, 308 Rn. 16). § 8 Abs. 1 Satz 2 UmwRG ist daher nach Auffassung des Senats im vorgenannten Sinne einschränkend auszulegen (vgl. auch Happ, a.a.O., § 6 UmwRG Rn. 1).
Mithin sind im konkreten Fall grundsätzlich diejenigen Einwände des Klägers zugrunde zu legen, die unter Beachtung der Begründungsfrist des § 6 UmwRG substantiiert vorgebracht wurden (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2022 - 9 A 1/21 -, BVerwGE 176, 94-130, Rn. 11 f.). Außerhalb der Frist erhobene Einwände kann der Senat nach den vorstehenden Ausführungen und insoweit entgegen der Auffassung der Beigeladenen - auch bei nicht genügender Entschuldigung - jedoch nur zurückweisen, wenn deren Zulassung kumulativ nach seiner freien Überzeugung die Erledigung des Rechtsstreits verzögern würde (§ 87b Abs. 3 VwGO entsprechend).
Weiterhin hat der Kläger gemäß § 67 Abs. 4 VwGO fundiert die zur Begründung der Klage dienenden Tatsachen zu benennen und den Prozessstoff dergestalt substantiiert darzulegen, dass für das Gericht und die übrigen Beteiligten klar und unverwechselbar feststeht, unter welchen tatsächlichen Gesichtspunkten eine behördliche Entscheidung angegriffen wird. Beweismittel für einen späteren förmlichen Beweisantrag sind - unter Beachtung der obigen Besonderheiten - grundsätzlich innerhalb der Klagebegründungsfrist anzugeben. Damit einher geht die Pflicht des Klägerbevollmächtigten zur Sichtung und rechtlichen Einordnung der Tatsachen, auf welche die Klage gestützt werden soll. Eine stichwortartige Benennung oder Zusammenfassung von Kritikpunkten beigefügter Gutachten oder deren bloße wörtliche Wiedergabe erfüllt diese Anforderungen nicht. Der Kläger muss sich zudem mit der angefochtenen Genehmigung auseinandersetzen; eine lediglich pauschale Bezugnahme auf im Genehmigungsverfahren erhobene Einwände oder deren Wiederholung ohne Würdigung der Genehmigung genügt ebenso wenig wie ein bloßes Bestreiten tatsächlicher Feststellungen. Auch muss das Klagevorbringen aus sich heraus ohne Weiteres verständlich sein. Denn es ist nicht Aufgabe des Gerichts, aus den eingereichten Schriftsätzen im Wege der Auslegung den Sachvortrag sowie etwaige konkludent gestellte Anträge zu ermitteln oder zu konkretisieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 2022 - 9 A 1/21 -, BVerwGE 176, 94-130, Rn. 11; Urteil vom 3. November 2020 - 9 A 7.19 -, BVerwGE 170, 138 Rn. 14 ff. m. w. N.).
II. Dies vorausgeschickt, ist die erste Stilllegungs- und Abbaugenehmigung zunächst nicht wegen eines Verfahrensfehlers gemäß § 4 UmwRG rechtswidrig, sondern formell rechtmäßig ergangen.
Verstöße gegen maßgebliche Verfahrensvorschriften (1.), welche die Auslegung von Unterlagen betreffend das geplante Vorhaben (2.) oder dessen Untersuchung auf seine Umweltverträglichkeit (3.) betreffen und zur Aufhebung der angefochtenen Genehmigung führen, liegen nicht vor. Dies gilt auch, soweit der Kläger das Fehlen von Unterlagen oder detaillierten Angaben rügt (4.). Insbesondere in Bezug auf die vorgesehene Freigabe nach § 29 StrlSchV (a.F.) (5.) liegt dabei kein Verstoß gegen Verfahrensvorschriften vor.
1. Einleitend ist klarzustellen, dass es sich bei der UVP nach Maßgabe des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. der Atomverfahrensverordnung um Verfahrensrecht handelt. Das bedeutet, dass sich der materielle Gegenstand der UVP bzw. deren Reichweite nicht nach Maßgabe der verfahrensrechtlichen Bestimmungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder der Atomverfahrensordnung bestimmt, sondern anhand des materiellen Rechts. Die UVP verhält sich akzessorisch zum Fachrecht. Prüfgegenstand ist nur das, was nach Maßgabe des materiellen Rechts, hier also nach § 7 Abs. 3 AtG, genehmigungsbedürftig ist. Die Stilllegungsgenehmigung nach § 7 Abs. 3 bezieht sich indes allein auf die dem Atomrecht unterliegende Anlage. Was nicht (mehr) Gegenstand der atomrechtlichen Genehmigung zur Stilllegung i. S. v. § 7 Abs. 3 AtG ist, ist auch nicht Gegenstand der UVP im Rahmen des atomrechtlichen Verfahrens zur Stilllegung. Die UVP ist auf den atomrechtlich relevanten Genehmigungsgegenstand begrenzt. Dabei müssen Untersuchungsmethoden und Prüftiefe unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten auf das konkrete zur Genehmigung gestellte Vorhaben ausgerichtet sein (vgl. Leidinger, in: Frenz, Atomrecht, 2. Aufl. 2024, § 7 AtG Rn. 329 ff.). Unter Beachtung dieser Maßgaben erweist sich die Genehmigung als verfahrensfehlerfrei.
Die in verfahrensrechtlicher Hinsicht maßgeblichen Vorschriften sind hier grundsätzlich diejenigen der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung und nicht, wie der Kläger vorträgt, die Regelungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung. Nach § 2a Abs. 1 Satz 1 AtG in der bis zum 27. Juli 2017 gültigen Fassung ist die UVP als unselbstständiger Teil der Genehmigung nach § 7 Abs. 3 Satz 1 AtG nach den Vorschriften des § 7 Abs. 4 Satz 1 und 2 und der Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 4 Satz 3 AtG (= Atomrechtliche Verfahrensverordnung) über den Gegenstand der UVP, die Antragsunterlagen, die Erhebung von Einwendungen, die Beteiligung von Behörden, die Durchführung des Erörterungstermins, den Inhalt des Genehmigungsbescheids und die Zustellung und öffentliche Bekanntmachung der Entscheidung durchzuführen. Nach dieser spezialgesetzlichen Regelung gehen die Vorgaben der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung somit denjenigen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung vor. Dies folgt auch aus § 4 Satz 1 Var. 1 UVPG (a.F.) bzw. § 1 Abs. 4 Satz 1 Var. 1 UVPG (n.F.) selbst, wonach solche Rechtsvorschriften vorgehen, welche die Prüfung der Umweltverträglichkeit näher bestimmen. Der Begriff der Rechtsvorschriften erfasst dabei nicht nur Parlamentsgesetze, sondern auch von der Exekutive erlassene Rechtsverordnungen. Das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung ist mithin gegenüber den fachspezifischen Vorschriften der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung subsidiär. Das vom Kläger angeführte Argument der Normenhierarchie greift somit nicht.
Es ist auch nicht vom Kläger dargelegt worden, inwieweit die Atomrechtliche Verfahrensverordnung den Anforderungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung nicht entsprechen soll, mit der Folge, dass dieses gemäß § 4 Satz 1 Var. 2 UVPG (a.F.) bzw. § 1 Abs. 4 Satz 1 Var. 2 UVPG (n.F.) vorliegend ergänzend Anwendung finden müsste. Der Kläger leitet die Anwendung des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung maßgeblich aus dem Argument der Normenhierarchie ab, weshalb er § 6 UVPG (a.F.)., der „nähere Angaben zum Umfang der Antragsunterlagen“ und § 9 UVPG (a.F.) mit seinen „Maßgaben zum Gegenstand der Unterlagen, die auszulegen“ seien, für anwendbar hält. Soweit er pauschal ausführt, namentlich aus §§ 9 Abs. 1b, 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 UVPG (a.F.) folge im Hinblick auf eine ordnungsgemäße Öffentlichkeitsbeteiligung, dass gerade auch diese Vielzahl weiterer detaillierter Unterlagen, die für die Entscheidung über die Zulässigkeit maßgebend seien, auszulegen seien bzw. ausgelegt hätten werden müssen, zeigt er gerade keine demgegenüber konkret defizitären Regelungen der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung auf.
Anwendbar ist im konkreten Fall somit die Atomrechtliche Verfahrensverordnung in ihrer vom 15. Dezember 2006 bis 1. Juni 2017 gültigen Fassung der Gesamtausgabe. Die Änderung der Verordnung durch Art. 2 des Gesetzes zur Modernisierung des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2808, 2018 I 472) führt insoweit nicht zur Anwendbarkeit der geänderten Vorschriften. Denn die Übergangsvorschrift des § 20 Abs. 2 Nr. 2 AtVfV bestimmt, dass Genehmigungsverfahren für UVP-pflichtige Vorhaben nach der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung und dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung in der vor dem 16. Mai 2017 gültigen Fassung zu Ende zu führen sind, wenn vor diesem Zeitpunkt die Unterlagen nach § 3 der vor diesem Zeitpunkt geltenden Fassung dieser Verordnung vorgelegt wurden. Dies war hier der Fall. Die der Genehmigung vom 30. März 2017 zugrundeliegenden Antragsunterlagen nach § 3 AtVfV (a.F.) lagen vor dem genannten Zeitpunkt vor.
2. Verstöße gegen atomverfahrensrechtliche Vorschriften betreffend die Auslegung von Unterlagen liegen nicht vor.
2.1. Gemäß § 6 Abs. 1 AtVfV waren während einer Frist von zwei Monaten bei der Genehmigungsbehörde und einer geeigneten Stelle in der Nähe des Standortes des Vorhabens zur Einsicht während der Dienststunden auszulegen
1. der Antrag (§ 2 AtVfV),
2. der Sicherheitsbericht nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 AtVfV (a.F.),
3. die Kurzbeschreibung nach § 3 Abs. 4 AtVfV (a.F.).
Diese Unterlagen lagen unstreitig aus.
Gemäß § 19b Abs. 1 AtVfV mussten die Unterlagen, die einem - wie im konkreten Fall - erstmaligen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung nach § 7 Abs. 3 AtG beizufügen waren, auch Angaben zu den insgesamt geplanten Maßnahmen zur Stilllegung, zum sicheren Einschluss oder zum Abbau der Anlage oder von Anlagenteilen enthalten, die insbesondere die Beurteilung ermöglichten, ob die beantragten Maßnahmen weitere Maßnahmen nicht erschwerten oder verhinderten und ob eine sinnvolle Reihenfolge der Abbaumaßnahmen vorgesehen war. In den Unterlagen war darzulegen, wie die geplanten Maßnahmen verfahrensmäßig umgesetzt werden sollten und welche Auswirkungen die Maßnahmen nach dem jeweiligen Planungsstand voraussichtlich auf in § 1a AtVfV (a.F.) - „Gegenstand der Umweltverträglichkeitsprüfung“- genannte Schutzgüter haben würden.
2.2. Der Kläger rügt insoweit in formeller Hinsicht, aus den Beschreibungen in den offengelegten Unterlagen werde nicht klar, welche Abriss-Schritte wann und wie erfolgten, so dass eine nähere Prüfung und substantielle Stellungnahme zu den in den Unterlagen enthaltenen Beschreibungen nicht möglich sei. Das gelte etwa für die in dem Sicherheitsbericht Seite 99 ff. erwähnten „weiteren Abbauphasen“. Diese umfassten gerade zwei Seiten Text und beschrieben den Abbau des RDB sowie des Biologischen Schilds, beides Anlagenteile, die hochgradig radioaktiv kontaminiert und aktiviert seien. In der Genehmigung (S. 23, Kap. 2.1.3) werde davon gesprochen, dass es mindestens zwei Abbauphasen geben werde. Eine sehr kursorische Beschreibung läge jedoch nur für zwei Phasen vor, für eine etwaige dritte oder mehr Phasen gebe es keine weiteren Beschreibungen. Damit liege noch nicht einmal die nach § 19b Abs. 3 AtVfV und nach Nr. 11.1 Anlage 1 UVPG geforderte Beschreibung der insgesamt geplanten Maßnahmen vor. Darüber hinaus bleibe der Zustand des Reaktors nach Abschluss der Phase 1 unklar und werde nicht näher beschrieben. Es könne sein, dass weitere Phasen erst nach einer längeren Pause der Arbeiten erfolgten. Dann könnten sich spezielle Auswirkungen der Radioaktivität in einem in der Genehmigung unbeschriebenem Zustand ergeben. So solle etwa der Deckel des RDB nach Abnahme abgestellt werden (Bescheid S. 135, Kap. 2.5.3.1).
2.3. Diese Einwände greifen nicht durch.
Dabei ist zunächst klarzustellen, dass Ziel der Auslegung der Unterlagen entgegen der Auffassung des Klägers nicht ist, Dritten eine umfassende Prüfung und Bewertung des Vorhabens zu ermöglichen. So ergibt sich aus § 3 Abs. 1 Nr. 1 AtVfV (a.F.) lediglich, dass der Sicherheitsbericht Dritten insbesondere die Beurteilung ermöglichen soll, ob sie durch die mit der Anlage und ihrem Betrieb verbundenen Auswirkungen in ihren Rechten verletzt werden können.
Der im konkreten Fall ausgelegte Sicherheitsbericht beschreibt ab Seite 73 ff. den Abbau der Anlage. Das KKW Biblis A solle direkt abgebaut werden. Der Abbau werde in mehrere Abbauphasen aufgeteilt. Während dieser Abbauphasen würden nicht kontaminierte Systeme, Systemteile und Komponenten, kontaminierte und/oder aktivierte Anlagenteile abgebaut und vorrangig leere, freigabefähige Räume hinterlassen. Anschließend erfolge der Nachweis der Unterschreitung der Freigabewerte an den Raum- und Gebäudeoberflächen sowie den ggf. in Einbaulage verbliebenen Anlageteilen. Die abgebauten Anlageteile könnten entweder gemäß § 29 StrlSchV (a.F.) freigegeben und dem konventionellen Stoffkreislauf zugeführt, im kerntechnischen Bereich wiederverwendet oder verwertet oder als radioaktiver Abfall geordnet beseitigt werden.
Für den Abbau von Komponenten sowohl im Überwachungsbereich als auch im Kontrollbereich kämen grundsätzlich drei verschiedene Varianten in Frage:
Variante 1: Zerlegung der Komponenten in Einbaulage vor Ort (In-situ-Zerlegung)
Variante 2: Ausbau der Komponenten im Ganzen oder von großen Komponententeilen und Bearbeitung am Standort (interne Bearbeitung)
Variante 3: Ausbau der Komponenten im Ganzen oder von Komponenten und Bearbeitung am Standort (externe Bearbeitung).
Die Auswahl der bevorzugten Abbauvariante richte sich im Wesentlichen nach den Kriterien der technischen Machbarkeit, radiologischen Gesichtspunkten, der Abfallminimierung, verfügbaren internen und externen Arbeitskapazitäten sowie wirtschaftlichen Gesichtspunkten. Die Planung der Abbaumaßnahmen werde so ausgelegt, dass ein optimaler Abbau gewährleistet werde könne und durch die jeweilige Abbaumaßnahme nachfolgende Abbaumaßnahmen nicht erschwert oder verhindert würden (Rückwirkungsfreiheit). Vorrangig werde in zusammenhängenden Raumbereichen abgebaut, um Abstell- und Pufferflächen für Behälter und Komponenten sowie Bearbeitungsflächen zu erhalten. Für den Abbau des KKW Biblis A seien mindestens zwei atomrechtliche Genehmigungsverfahren vorgesehen. Nach Erteilung der erforderlichen Genehmigungen werden die einzelnen Abbauphasen überlappend bearbeitet. Die Abbauphase 1 stelle eine umhüllende Abbauphase dar. Sie könne frühestens enden, nachdem die weiteren atomrechtlichen Abbauphasen abgeschlossen seien.
In Kap. 4.5. des Sicherheitsberichts werden u.a. die Maßnahmen in der ersten Abbauphase beschrieben, insbesondere der Abbau der Dampferzeuger, der Hauptkühlmittelpumpen, der Einbauten des RDB sowie verbliebener Restbetriebssysteme und Hilfseinrichtungen. Zum Abbau der Einbauten des RDB müsse der Deckel abgenommen werden. Im Anschluss daran werden die Maßnahmen in weiteren Abbauphasen (S. 99 ff.) beschrieben. Diese Beschreibung beginnt mit dem Abbau des RDB, wozu der RDB-Deckel mit dem Reaktorgebäudekran abgehoben und auf dem Deckelabstellplatz abgesetzt werde. Nach dem Vorbereiten des Arbeitsbereichs zur Zerlegung, z. B. durch Einhausung, könnten sowohl thermische als auch mechanische Trennverfahren eingesetzt werden. Weiterhin werden der Abbau des biologischen Schilds sowie der Abbau der Einrichtungen des äußeren Sicherungsbereichs bis zum ggf. konventionellen Abbruch der Gebäude oder deren Zuführung zu einer anderweitigen Nutzung beschrieben.
Der einzuhaltende Strahlenschutz wird in Kap. 6 des Sicherheitsberichts beschrieben. Dabei wird im vorhergehenden Kap. 2.5 darauf hingewiesen, dass 99 % der vorhandenen Aktivität des KKW Biblis A als Aktivierung in Materialien des RDB mit Einbauten, des Biologischen Schilds und in Betriebsabfällen fest eingebunden und somit nicht direkt freisetzbar sei. Nach der Beschreibung in Kap. 6 des Sicherheitsberichts wird die Freisetzung von radioaktiven Stoffen durch den Restbetrieb und den Abbau des KKW Biblis A durch zahlreiche Maßnahmen weitgehend in der Anlage zurückgehalten. Ein geringer Anteil radioaktiver Stoffe werde kontrolliert über die dafür vorgesehenen Pfade abgeleitet. Bei Tätigkeiten in der Anlage, z.B. Schneid-, Säge oder Demontagearbeiten, seien geringfügige Freisetzungen von radioaktiven Stoffen innerhalb der Anlage nicht auszuschließen. Bei derartigen Zerlege- und Demontagetätigkeiten werden nach dem Sicherheitsbericht besondere Schutzmaßnahmen getroffen, um eine Freisetzung zu vermeiden. Alle Arbeiten, die zu einer Freisetzung führen könnten, finden gemäß Kap. 6.6.1 in aufrecht erhaltenen Gebäuden (als „Barrieren“) statt, die durch technische Maßnahmen, wie Filterung, in den Kontrollbereich gerichtete Luftströmung oder Unterdruckhaltung (vgl. hierzu auch Kap. 3.2 „Lüftungsanlagen im Kontrollbereich“), auch bei Störungen (vgl. hierzu Kap. 8 „Ereignisanalyse“) eine Freisetzung verhindern oder minimieren.
Der Sicherheitsbericht enthält nach Auffassung des Senats eine verfahrensfehlerfreie Beschreibung der gesamten Maßnahmen und verwendeten Methoden sowie der Abbaugrundsätze und insbesondere auch des Strahlenschutzes, welche Dritten gegenüber jedenfalls die gemäß § 3 Abs. 1 Satz Nr. 1 AtVfV (a.F.) gebotene, aber auch ausreichende Beurteilung ermöglichte, ob sie durch die mit der Anlage und ihrem Betrieb verbundenen Auswirkungen in ihren Rechten verletzt werden könnten (Anstoßwirkung). Soweit in diesem Rahmen die Rede von mindestens zwei Abbauphasen ist, führt dies entgegen der Auffassung des Klägers nicht zu einer unzureichenden Beschreibung der insgesamt geplanten Maßnahmen. Es kommt unabhängig von der Zahl der Phasen auf die Beschreibung der insgesamt geplanten Maßnahmen bis zum Abschluss an, was hier erfolgt ist.
Der Senat erachtet es auch in Übereinstimmung mit dem Beklagten als zielführend, Abbauvarianten zu beschreiben und Kriterien für die Auswahl der besten Variante festzulegen. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass der Zeitpunkt des Abbaus der Großkomponenten und der dann vorliegende radiologische Zustand (z.B. aufgrund der Durchführung von Dekontaminationsmaßnahmen) im Zeitpunkt der Auslegung noch nicht bekannt war.
Nicht erforderlich ist eine Detailbeschreibung einzelner bereits im Wesentlichen skizzierter Abbaumaßnahmen, die zum Zeitpunkt der Auslegung bzw. Genehmigung noch nicht sicher feststehen oder sinnvoll noch nicht hinreichend konkretisiert werden können. Schließlich fordert auch § 19b Abs. 1 Satz 1 AtVfV nicht, dass alle Abbauschritte in den mit dem Erstgenehmigungsantrag vorgelegten Unterlagen genehmigungsfähig beschrieben werden. Die Vorschrift bezweckt vielmehr, das Gesamtkonzept in seinen Grundzügen so konkret darzulegen, dass auch für außenstehende Dritte eine Beurteilung der insgesamt beabsichtigten Maßnahmen, beispielsweise in Bezug auf ihre Rückwirkungsfreiheit oder eine sinnvolle Reihenfolge, hinreichend möglich ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30. Oktober 2014, a.a.O., Rn. 72). Dies ist hier der Fall. Die interessierte Öffentlichkeit konnte sich - dem gesetzgeberischen bzw. verordnungsgeberischen Anliegen entsprechend - frühzeitig am Entscheidungsprozess beteiligen und zu dem Vorhaben Stellung nehmen.
Soweit der Kläger auch bemängelt, es könnten sich durch die Öffnung des Deckels des RDB spezielle Auswirkungen der Radioaktivität in einem „in der Genehmigung unbeschriebenen Zustand“ ergeben, stellt dies einen materiellrechtlichen Einwand dar, der die nachfolgend noch zu erörternde Frage der Sicherstellung der erforderlichen Schadensvorsorge betrifft.
3. Die erste Stilllegungs- und Abbaugenehmigung ist auch nicht wegen Mängeln der UVP rechtswidrig. Die öffentliche Auslegung der Vorhabenunterlagen genügte vorliegend entgegen der Ansicht des Klägers auch im Hinblick auf die Vorgaben des Umweltrechts den gesetzlichen bzw. verordnungsgeberischen Anforderungen.
3.1. Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 AtVfV (a.F.) waren, wenn der Antrag ein (wie vorliegend) UVP-pflichtiges Vorhaben betraf, zusätzlich die Unterlagen
- nach § 3 Abs. 1 Nr. 8 AtVfV
- nach § 3 Abs. 1 Nr. 9 AtVfV
- und § 3 Abs. 2 AtVfV (a.F.)
- sowie die entscheidungserheblichen Berichte und Empfehlungen betreffend das Vorhaben, die der Genehmigungsbehörde zum Zeitpunkt des Beginns des Beteiligungsverfahrens vorgelegen hatten, auszulegen.
Gemäß dem in Bezug genommenen § 3 Abs. 1 Nr. 8 AtVfV waren dem Antrag insbesondere eine Beschreibung der anfallenden radioaktiven Reststoffe beizufügen sowie Angaben über vorgesehene Maßnahmen
a) zur Vermeidung des Anfalls von radioaktiven Reststoffen;
b) zur schadlosen Verwertung anfallender radioaktiver Reststoffe und ausgebauter oder abgebauter radioaktiver Anlagenteile entsprechend den in § 1 Nr. 2 bis 4 AtG bezeichneten Zwecken;
c) zur geordneten Beseitigung radioaktiver Reststoffe oder abgebauter radioaktiver Anlagenteile als radioaktive Abfälle, einschließlich ihrer vorgesehenen Behandlung, sowie zum voraussichtlichen Verbleib radioaktiver Abfälle bis zur Endlagerung.
Nach § 3 Abs. 1 Nr. 9 AtVfV waren dem Antrag insbesondere Angaben über sonstige Umweltauswirkungen des Vorhabens beizufügen, die zur Prüfung nach § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG für die im Einzelfall in der Genehmigungsentscheidung eingeschlossenen Zulassungsentscheidungen oder für von der Genehmigungsbehörde zu treffende Entscheidungen nach Vorschriften über Naturschutz erforderlich waren.
Gemäß § 3 Abs. 2 AtVfV (a.F.) waren bei UVP-pflichtigen Vorhaben dem Antrag zusätzlich beizufügen eine Übersicht über die wichtigsten, vom Antragsteller geprüften technischen Verfahrensalternativen, einschließlich der Angabe der wesentlichen Auswahlgründe, soweit diese Angaben für die Beurteilung der Zulässigkeit des Vorhabens nach § 7 AtG bedeutsam sein konnten (Nr. 1) sowie Hinweise auf Schwierigkeiten, die bei der Zusammenstellung der Angaben für die Prüfung nach § 1a aufgetreten waren, insbesondere soweit die Schwierigkeiten auf fehlenden Kenntnissen und Prüfmethoden oder auf technischen Lücken beruhten (Nr. 2).
Gemäß § 19b Abs. 3 Satz 1 AtVfV erstreckte sich in den Fällen des § 19 Abs. 2 AtVfV - wie hier: es handelte sich beim KKW Biblis A um eine ortsfeste Anlage zur Spaltung von Kernbrennstoffen, deren Höchstleistung ein Kilowatt thermische Dauerleistung überschritt - die UVP auf die insgesamt geplanten Maßnahmen zur Stilllegung, zum sicheren Einschluss oder zum Abbau der Anlage oder von Anlagenteilen. Gemäß § 19b Abs. 3 Satz 2 AtVfV waren zu diesem Zweck nach § 6 AtVfV auch die Angaben nach § 19b Abs. 1 AtVfV - also die Antragsunterlagen, die sich auch zu den insgesamt geplanten Maßnahmen verhalten mussten - auszulegen.
3.2. Normverstöße sind auch insoweit nicht ersichtlich.
3.2.1. Obwohl dies für die im Hinblick auf die Anforderungen des Umweltrechts gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 AtVfV (a.F.) weiter auszulegenden Unterlagen nicht (wie in § 3 Abs. 1 Nr. 1 AtVfV) ausdrücklich normiert war, war Maßstab ebenso, dass die Unterlagen Dritten die Beurteilung ermöglichen sollten, ob und in welchem Umfang diese von den Umweltauswirkungen des Vorhabens betroffen werden.
Soweit der Kläger auf insoweit vermeintlich strengere Maßstäbe aus dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung verweist, ergeben sich hier - wie bereits ausgeführt - keine strengeren Anforderungen. Die vom Kläger u.a. in Bezug genommene Regelung in § 6 Abs. 2 Satz 1 UVPG (a. F.), dass sich Inhalt und Umfang der nach § 6 Abs. 1 UVPG (a. F.) vorzulegenden Unterlagen nach den Rechtsvorschriften bestimmten, die für die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens maßgebend waren, bedeutete entgegen der Auffassung des Klägers nicht, dass die Unterlagen auch Dritten im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung eine detaillierte Prüfung der Zulässigkeit des Vorhabens nach § 7 Abs. 3 i. V. m. § 7 Abs. 2 AtG und der Strahlenschutzverordnung ermöglichen mussten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 6 UVPG (a.F.) - der der Senat folgt - liegt der Vorschrift vielmehr die Intention zugrunde, Dritten die Beurteilung zu ermöglichen, ob und in welchem Umfang sie von den Umweltauswirkungen des Vorhabens betroffen sein könnten. Dies setze, so das Bundesverwaltungsgericht, weder eine vollständige Wiedergabe aller Unterlagen noch die Ermöglichung einer umfassenden Prüfung und Bewertung des Vorhabens voraus. Vielmehr genüge es, wenn eine hinreichende Anstoßwirkung für die betroffene Öffentlichkeit gegeben sei (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. November 2016 - 9 A 18.15 -, BVerwGE 156, 215 Rn. 21). Für die Anstoßwirkung kann es danach ausreichen, dass die möglicherweise in ihren Rechten Betroffenen die Möglichkeit ihrer Betroffenheit erkennen können und veranlasst werden, weitere Informationen einzuholen (BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2012 - 4 A 5000/10, 4 A 5001/10, 4 A 5002/10, 4 A 7000/11 -, NVwZ 2013, 284). Nichts Anderes kann für die im Hinblick auf die UVP im Atomrecht zusätzlich auszulegenden Unterlagen nach der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung gelten.
3.2.2. Unter Beachtung dieses Maßstabes waren die gemäß § 6 Abs. 2 AtVfV (a.F.) i. V. m. § 19b AtVfV weiter ausgelegten Unterlagen nicht zu beanstanden.
3.2.2.1. Die vormalig Beigeladene hat zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus § 3 Abs. 1 Nr. 8 und Nr. 9 AtVfV und § 3 Abs. 2 AtVfV (a.F.) i. V. m. § 19 AtVfV eine UVU durchgeführt, deren Bericht auslag. Die UVU vom 13. Dezember 2013 (im Internet frei zugänglich auf: https:// landwirtschaft.hessen.de/umwelt/kernenergie-undstrahlen-schutz/stilllegung-und-abbau-des-kernkraftwerkes, dort unter: Dokumentübersicht, Antragsunterlagen F.) war eine der Grundlagen für die zusammenfassende Darstellung und Bewertung durch den Beklagten in der Stilllegungs- und Abbaugenehmigung (vgl. § 14a Abs. 1 AtVfV (a.F.).
Dabei ist festzustellen, dass die UVU - wogegen der Kläger auch keine substantiierten Einwände erhoben hat - sich als Grundlage der UVP hinreichend zu den insgesamt geplanten Maßnahmen verhält (§ 19b Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 AtVfV). Die UVU beschreibt und bewertet die über den Gegenstand des ersten Antrags hinausgehend geplanten Maßnahmen zur Stilllegung und zum Abbau des KKW Biblis A (vgl. zunächst deren Kap. 0.1, 1.4).
Es ergibt sich aus der Projektbeschreibung in Kap. 3.3, dass die UVU die Ausgangssituation zu Beginn der Ausnutzung der beantragten Genehmigung bis zur Entlassung des Blocks A aus dem Regelungsbereich des Atomgesetzes im Rahmen der rund 15jährigen Projektdauer im Blick hat. So wird darin ausgeführt, dass der Abbau der aktivierten Anlagenteile im Wesentlichen die Zerlegung des zentral angeordneten RDB mit seinen metallischen Einbauten (nur hinsichtlich letzterer Bestandteil der streitigen Genehmigung) sowie den Abbau des biologischen Schildes aus Beton umfasse (nicht Bestandteil der streitigen Genehmigung). Die Hauptaufgaben des Abbaus bestünden in der Demontage und Zerlegung sowie der Reinigung der zerlegten Systemkomponenten bzw. dem Abtrag von Gebäudeoberflächen, mit dem Ziel der Freigabe und Abfallminimierung. Sie bezieht auch im Hinblick auf den Anfall von Abfällen (Kap. 3.5.1.15, Kap. 3.5.1.16) abzubauende Anlage- und Gebäudeteile (der spätere Abriss von Gebäuden ist nicht Bestandteil der streitigen Genehmigung) in die Betrachtung mit ein. Ebenso behält sie bei der Untersuchung von Wassereinleitungen in den Rhein im Blick, dass für den Beigeladenen das Erfordernis der Erneuerung der Wasserrechte für die Dauer von 20 Jahren besteht. Damit wird ebenfalls die gesamte Projektdauer berücksichtigt.
3.2.2.2. Der UVU-Bericht der vormalig Beigeladenen enthält gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 8 AtVfV auch eine Beschreibung der anfallenden radioaktiven Reststoffe sowie Angaben zur a) Vermeidung, b) schadlosen Verwertung und c) geordneten Beseitigung von radioaktiven Reststoffen und die gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 9 AtVfV erforderlichen Angaben über die sonstigen Umweltauswirkungen des Abbaus des KKW Biblis. Er enthält auch die Angaben nach § 19 Abs. 1 Satz 2 AtVfV.
In Kap. 0.2.14, 3.4., 3.8.2 des Berichts werden die insgesamt anfallenden radioaktiven Reststoffe sowie Maßnahmen zu deren Vermeidung, Verwertung und Beseitigung beschrieben.
Der Bericht über die UVU nimmt hierzu auch auf den Sicherheitsbericht Bezug (Seite 40), in dessen Kapitel 7.2 sich die konkrete Beschreibung der anfallenden radioaktiven Reststoffe findet. In Kapitel 7.2 des Sicherheitsberichts „Beschreibung der radioaktiven Reststoffe“ werden die insgesamt zu erwartenden Massenströme näher bestimmt. Danach fällt beim Abbau des KKW Biblis A eine Gesamtmasse von 170.000 Mg (Mg = ein Megagramm = eine Tonne) an. Hiervon würden ca. 31.500 Mg radioaktive Reststoffe auf die Demontage im Kontrollbereich des KKW Biblis A entfallen, wovon 24.650 Mg ohne nennenswerten Dekontaminationsaufwand bzw. durch einfache Dekontaminationsmaßnahmen der Freigabe zugeführt und anschließend konventionell entsorgt werden könnten. Etwa 138.500 MG entfielen auf Gebäudestrukturen, die voraussichtlich an der stehenden Struktur („In situ“, also ohne Abbau) freigegeben werden könnten. Vor der Freigabe müssten 3.950 Mg der Demontagemasse des Blocks A (Kontrollbereich) mittels verschiedener Dekontaminationsverfahren gereinigt werden. Etwa 2.900 Mg könnten voraussichtlich nicht freigegeben werden und seien somit, neben weiteren 325 Mg Sekundärabfällen, als radioaktiver Abfall in ein Endlager zu verbringen.
Die Entsorgungswege einschließlich der Freigabe sind in Kap. 3.4 des Berichts über die UVU beschrieben. Auch in Kap. 7.3 des Sicherheitsberichts werden die vorgesehenen Entsorgungswege aufgelistet, welche die Freigabe, die Nutzung (Metallschrott zur kontrollierten Verwertung im kerntechnischen Bereich oder Abgabe an andere Genehmigungsinhaber zur Wiederverwendung), die Abklinglagerung und Entsorgung als radioaktiver Abfall in einem Endlager umfassen.
Bei der Freigabe wird zwischen der uneingeschränkten Freigabe, der Freigabe zur Beseitigung, Gebäuden zum Abriss und der Freigabe von Metallschrott zur Rezyklierung differenziert. Zum Freigabeverfahren enthalten der Bericht über die UVU in Kap. 3.4.3. und der Sicherheitsbericht in Kap. 7.5 zusammengefasst im Wesentlichen die Angaben, dass dieses im atomrechtlichen Aufsichtsverfahren erfolge. Es sei im KKW Biblis A bereits etabliert und werde weiterhin fortgeführt. Die Freigabe nach § 29 StrlSchV (a.F.) erfolge auf Antrag durch die atomrechtliche Aufsichtsbehörde, wenn für Einzelpersonen der Bevölkerung nur eine effektive Dosis im Bereich von 10 µSv im Kalenderjahr auftreten könne („10 μSv-Konzept“).
In dem UVU-Bericht hat die vormalig Beigeladene überdies den bei dem erstmaligen Antrag nach § 7 Abs. 3 AtG geltenden Anforderungen des § 19b Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 AtVfV entsprechend dargelegt, welche Auswirkungen die Maßnahmen nach dem jeweiligen Planungsstand voraussichtlich auf die in § 1a AtVfV (a.F.) genannten Schutzgüter der UVP haben werden. Die Wirkungen der Vorhaben und mögliche Auswirkungen auf die Schutzgüter werden in Kap. 3.5.1 dargestellt, im Hinblick auf anfallende Abfälle insbesondere in Kap. 3.5.1.15 (radioaktiver Abfall) und Kap 3.5.16. (konventioneller Abfall). Das Ergebnis wird in der Wirkungsmatrix Tabelle 3.5-4 zusammengefasst. Die Darstellungen und Beurteilung der Umweltauswirkungen findet sich in Kap. 4, kumulative Wirkungen werden in Kap. 5 berücksichtigt. Im Anhang des UVU-Berichts findet sich auch die erforderliche artenschutzrechtliche Betrachtung.
Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang letztlich undifferenziert infrage stellt, wie eine UVP die für die Stilllegung und den Abbau insgesamt geplanten Maßnahmen in den Blick nehmen könne, ohne dass die insgesamt geplanten Maßnahmen im Zeitpunkt der Zulassungsentscheidung mangels entsprechender Antragstellung schon prüfungsfähig wären, stellt dies weder einen substantiierten Einwand gegen die UVU der vormalig Beigeladenen noch gegen die darauf aufbauende UVP des Beklagten (vgl. Kap. 2.3.6 des Bescheides) selbst dar. Wenn der Kläger in seiner Klagebegründung (Seite 14 ff.) geltend macht, dass auch für die folgende (zweite) Stilllegungs- und Abbaugenehmigung eine UVP-Pflicht und nicht nur eine Vorprüfungspflicht gelten müsse, so kann dies in diesem Verfahren keine Berücksichtigung finden. Diesen Einwand hätte er gegen die zweite Stilllegungs- und Abbaugenehmigung vom 28. April 2020 vorbringen müssen, die er indes nicht angefochten hat.
Soweit der Kläger weiter eine fehlende Öffentlichkeitsbeteiligung im Hinblick auf gefährliche Stoffe wie Asbest oder PVC moniert, unterliegen diese, wie er selber ausführt, besonderen stoffbezogenen Vorschriften (wie z.B. der Gefahrstoffverordnung). Lediglich im Hinblick auf eine mögliche radioaktive Kontamination oder Aktivierung unterfallen diese dem Schutzzweck und Regelungsbereich des Atomrechts (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 3 AtG i. V. m. der „Verordnung zum Schutz vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung“ = Strahlenschutzverordnung). Überdies war, wie ausgeführt, auch der Anfall konventioneller Abfälle Gegenstand der ausgelegten Unterlagen.
3.2.2.3. Die gemäß § 3 Abs. 2 AtVfV (a.F.) und § 19b Abs. 1 Satz 2 AtVfV weiterhin erforderlichen Angaben - von der vormalig Beigeladenen geprüfte Verfahrensalternativen und Hinweise auf eventuelle Schwierigkeiten bei der Zusammenstellung von Angaben - sind ebenfalls in der UVU enthalten. Unter Kap. 3.7 des UVU-Berichts befindet sich eine Übersicht über die von der vormalig Beigeladenen geprüften technischen Verfahrensalternativen. Insbesondere wurde auch der sichere Einschluss geprüft (wobei aufgrund des durch Gesetz zur Neuordnung der Verantwortung in der kerntechnischen Entsorgung [BGBl. I S. 113, 1222] eingeführten § 7 Abs. 3 Satz 4 AtG nunmehr eine grundsätzliche Verpflichtung zum unverzüglichen Rückbau besteht, vgl. BT-Drs. 18/10469, S. 17 und S. 38). Nach Kap. 7 der UVU traten keine unüberwindbaren methodischen und inhaltlichen Schwierigkeiten auf.
Soweit der Kläger vorträgt, es fehle vorliegend an einer Prüfung von Alternativen, die in radiologischer Hinsicht als andere „Abbauvarianten“ in Betracht gekommen wären, ist dies zum einen nicht hinreichend substantiiert. Der Kläger hat nicht dargelegt, welche Abbauvarianten hier in Erwägung hätten gezogen werden müssen oder welche zwar von der (vormalig) Beigeladenen geprüft, aber nicht öffentlich ausgelegt oder in der Bekanntmachung des Vorhabens nicht benannt worden wären, so dass sich hieraus entweder ein Fehler der UVP oder ein Fehler der Bekanntmachung ergeben könnte.
Zum anderen ließe sich auch eine Pflicht zur Alternativenprüfung weder aus § 3 Abs. 2 Nr. 1 AtVfV (a.F.) noch aus § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG (a.F.) ableiten. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung zu § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG (a.F.) - der sich der Senat anschließt - ausdrücklich entschieden und hinzugefügt, dass die Vorschrift einer erweiternden Auslegung nicht zugänglich sei (BVerwG, Beschluss vom 9. April 2008 - 7 B 3.08 -, juris Rn. 6 und 7). Geklärt ist ferner, dass auch § 3 Abs. 2 Nr. 1 AtVfV (a.F.) nicht zu einer Alternativenprüfung verpflichtete; vielmehr sollte die auf die Vorlage der entsprechenden Unterlagen beschränkte Pflicht lediglich der Behörde die Prüfung ermöglichen, ob die gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt sind (BVerwG, Beschluss vom 24. August 2006 - 7 B 38.06 -, juris Rn. 6 m.w.N.). Hat der Vorhabenträger mithin keine anderen Lösungsmöglichkeiten geprüft, so gibt es auch keine Alternative, die - im Hinblick auf die Anforderungen gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 1 AtVfV (a.F.) und § 2a Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 AtG in der im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung geltenden Fassung - in einer auszulegenden Übersicht hätte aufgelistet und dargestellt werden müssen.
4. Das vom Kläger monierte Fehlen von Unterlagen bzw. Angaben im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung führt zu keiner anderen Beurteilung hinsichtlich der formellen Rechtmäßigkeit der Genehmigung.
Er macht geltend, dass Angaben zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen (hierzu nachfolgend unter 4.1.), der IWRS-II-Raumatlas sowie Nuklidanalysen und Nuklidvektoren (hierzu unter 4.2.), die radiologische Charakterisierung (hierzu unter 4.3.), die Beschreibung der Restbetriebssysteme mit Funktionsplänen sowie die Beschreibungen der Dekontaminations- und Behandlungsmethoden (hierzu unter 4.4.) sowie das Dokument „Auflagen und Nebenbestimmungen“ (hierzu unter 4.5.) nicht ausgelegt worden seien. Ferner sei die Brandschutzsicherheit nicht hinreichend Bestandteil der Öffentlichkeitsbeteiligung gewesen (hierzu unter 4.6.). Schließlich habe es mit Blick auf den Katastrophenschutz einer genaueren Beschreibung im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung bedurft, denn nach Ansicht des Klägers sei das Katastrophenschutzkonzept im Hinblick auf beim Abriss des Kernkraftwerks im Vergleich zum Leistungsbetrieb anders bestehende Risiken neu anzupassen und aufzustellen gewesen (hierzu unter 4.7.) Auch diese Beanstandungen zeigen einen Verfahrensfehler aus den nachfolgenden Gründen indes nicht auf.
4.1. Soweit der Kläger das Fehlen von Angaben zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen moniert, führt der Beklagte in der streitgegenständlichen Genehmigung (S. 133, 167) zutreffend aus, dass Auswirkungen auf Gewässer durch Entnahme und Einleitung von Wasser in einem eigenständigen, vom atomrechtlichen Verfahren unabhängigen Verfahren geprüft werden. Für den Umgang mit wassergefährdenden Stoffen gilt das Wasserhaushaltsgesetz. Lediglich die beantragte Ableitung radioaktiver Stoffe mit dem Abwasser unterfällt dem Atomrecht (insb. § 47 StrlSchV a.F.) und war demnach notwendiger Bestandteil der atomrechtlichen UVP. Dementsprechend verhalten sich der Sicherheitsbericht (Kap. 6.7.2) und der Bericht über die UVU (u.a. Kap. 0.2.2, Kap. 3.5.1.3, Kap. 4.4.5.3) auch dazu. Ungeachtet dessen wurde in dem öffentlich ausgelegten UVU-Bericht (u.a. Kap. 0.2.13, Kap. 3.5.1.14, Kap. 4.4.5.2) darüber hinaus auch auf die Ableitung von Kühlwasser und konventionellen Abwässern betrachtet.
4.2. Wenn der Kläger das Nichtauslegen des IWR-II-Raumatlas sowie das Fehlen von „Nuklidanalysen und Nuklidvektoren“ rügt, so handelt es sich um Unterlagen bzw. Daten, auf die im ausgelegten Sicherheitsbericht unter Kap. 2.5 „Radiologischer Ausgangszustand“ auf Seite 53 einleitend Bezug genommen wird. Es wird dort ausgeführt, dass während der gesamten Betriebshistorie des KKW Biblis A radiologische Daten aufgenommen worden bzw. zur Überwachung und Dokumentation ermittelt worden seien. Daher lägen für das KKW Biblis A eine Reihe von radiologischen Daten vor, die zur Bestimmung des radiologischen Ausgangszustandes im Rahmen der Stilllegungsplanung herangezogen würden. Unter anderem seien dies der IWRS II-Raumatlas und Sondernuklidanalysen sowie nuklidspezifische Analysen zur Bestimmung von Nuklidvektoren.
Dahinstehen kann, ob es sich bei diesen vom Kläger für auslegungsbedürftig gehaltenen Unterlagen um entscheidungserhebliche Berichte und Empfehlungen im Sinne von § 6 Abs. 2 Satz 1 AtVfV (a.F.) handelte, was die Beigeladene jedenfalls für solche Unterlagen, die von ihr als Teil der Antragsunterlagen an die Genehmigungsbehörde des Beklagten übergeben wurden, mit dem Argument verneint, dass die auslegungspflichtigen Antragsdokumente in § 6 Abs. 1 AtVfV bereits aufgelistet seien.
Die höchst- und obergerichtliche Rechtsprechung hat im Hinblick auf § 6 UVPG (a.F.) nämlich die Beantwortung der Frage der Auslegungspflicht von Unterlagen, auf die in ausgelegten Unterlagen Bezug genommen wird, davon abhängig gemacht, ob und inwieweit die tatsächlich ausgelegten Unterlagen eine Anstoßwirkung vermitteln konnten (BVerwG, Urteil vom 10. November 2016 - 9 A 18.15 -, juris Rn. 21; OVG Lüneburg, Urteil vom 4. Juli 2017 - 7 KS 12/15 -, juris Rn. 43; OVG Greifswald, Beschluss vom 14. Dezember 2015 - 5 M 303/15 -, juris Rn. 93). Die Auslegung weiterer Unterlagen ist nach dieser Rechtsprechung - welcher der Senat auch für § 6 Abs. 2 Satz 1 AtVfV (a.F.) folgt - dann nicht geschuldet, wenn die tatsächlich ausgelegten Unterlagen diese Anstoßwirkung erfüllen. Dies ist insbesondere dann anzunehmen, wenn sich daraus der wesentliche Inhalt der nicht ausgelegten Unterlagen ergibt und auf diese Weise eine hinreichende Anstoßwirkung für die betroffene Öffentlichkeit vermitteln kann. Die Auslegung muss nicht alle Unterlagen umfassen, die möglicherweise zur vollständigen Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Planung erforderlich sind. Sie kann sich vielmehr auf die Unterlagen beschränken, deren der Einzelne bedarf, um als Laie den Grad seiner Beeinträchtigung abzuschätzen und um sich das Interesse, Einwendungen zu erheben, bewusst machen zu können, mithin auf Unterlagen, die die Anstoßwirkung erzielen (BVerwG, Urteil vom 10. November 2016 - 9 A 18/15 -, juris).
Nichts Anderes kann danach für den hier maßgebenden § 6 Abs. 2 AtVfV (a.F.) gelten. Im Sicherheitsbericht wird in Kap. 2.5 „Radiologischer Ausgangszustand“ ausführlich die Aktivität der aktivierten und kontaminierten Anlagenteile und Gebäudestrukturen sowie der radioaktiven Betriebsabfälle dargestellt. Dort wird das Aktivitätsinventar des KWB Biblis A ab Seite 53 ff. zunächst mit und ohne Berücksichtigung des bestrahlten Kernbrennstoffs beschrieben. Weiterhin wird zwischen aktivierten und kontaminierten Anlagenteilen und Gebäudestrukturen unterschieden und auch auf die radioaktiven Betriebsabfälle eingegangen.
Damit konnte sich nach Auffassung des Senats der Laie den Grad seiner Beeinträchtigung hinreichend bewusstmachen. Die Auslage des Sicherheitsberichts unter Bezugnahme auf den IWR-II-Raumatlas und die „Nuklidanalysen und Nuklidvektoren“ auf Seite 53 war mithin ausreichend zur Erzielung der erforderlichen Anstoßwirkung. Insbesondere ist gerade höchst zweifelhaft, dass der Laie aus der Kenntnis von einzelnen Nuklidanalysen und Nuklidvektoren einen weiteren Erkenntnisgewinn ziehen könnte.
4.3. Soweit der Kläger die Nichtauslage der radiologischen Charakterisierung rügt, datiert diese mit ihren Aktivierungsberechnungen und der Darstellung der dafür relevanten Nuklide sowie der Darstellung der Nuklidverteilung in einzelnen Systemen erst vom 2. März 2015 (vgl. Anlage A-18, Verwaltungsakte Band IV). Die radiologische Charakterisierung lag mithin im Auslegungszeitraum vom 5. Mai 2014 bis einschließlich 4. Juli 2014 noch nicht vor, vgl. § 6 Abs. 2 Satz 1 letzter Hs. AtVfV (a. F.): „(...) entscheidungserhebliche Berichte (...), die der Genehmigungsbehörde zum Zeitpunkt des Beginns des Beteiligungsverfahrens vorgelegen haben (...)“.
Weiterhin ist in diesem Zusammenhang auch zu berücksichtigen, dass sich durch radioaktiven Zerfall und Dekontaminationsmaßnahmen die radiologischen Daten bis zum tatsächlichen Abbau der jeweiligen Komponenten noch erheblich ändern (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018 - 22 A 17.40004 -, juris Rn. 161). Es würde dem effektiven Strahlenschutz und dem Minimierungsgebot widersprechen, bereits vor oder im Auslegungsverfahren den radiologischen Zustand von Systemen, die absehbar erst in Jahren zum Abbau anstünden, detaillierter zu ermitteln, statt dies zeitnah vorzunehmen. Daher ist es auch, wie in der Radiologischen Charakterisierung vom 2. März 2015 (S. 33) beschrieben, erforderlich, die Daten fortzuschreiben, wenn sich Veränderungen des radiologischen Ausgangszustands ergeben. Beispielhaft werden dort der Abbau von Komponenten, wenn dies zu relevanten Auswirkungen auf die radiologische Datenbasis führt (z.B. Dosisleistung in Räumen), sowie die Dekontamination von Systembereichen, wenn dies zu relevanten Auswirkungen auf die radiologische Datenbasis führt (z.B. geändertes Aktivitätsinventar) benannt.
Ein Verfahrensfehler im Hinblick auf die Nichtauslage der Radiologischen Charakterisierung ist mithin nicht festzustellen.
Mit dem Einwand, dass der dem Kläger nachträglich übersandte Bericht zur radiologischen Charakterisierung Schwärzungen enthalten habe, die ihn seiner Auffassung nach an einer „effektiven“ Prüfung der Angaben in der UVU gehindert habe, legt er einerseits nicht dar, welche Angaben ihm zum Erreichen einer Anstoßwirkung fehlten, andererseits wurde, wie bereits oben unter 4.2. ausgeführt, im Sicherheitsbericht der radiologische Ausgangszustand dargestellt. Eine Anstoßwirkung für Dritte wurde, wie auch gerade aus den umfangreichen klägerischen Einwendungen ersichtlich wird, jedenfalls entfaltet.
4.4. Auch das RBHB lag im Auslegungszeitraum noch nicht vor. Es datiert mit seinen Bestandteilen frühestens ab dem 1. September 2015 (Verwaltungsakten Band V und VI). Der Restbetrieb der Anlage wird auch im ausgelegten Sicherheitsbericht ab Seite 58 ff. und die Dekontaminationsverfahren werden ab Seite 84 ff. des Sicherheitsberichts beschrieben. Dabei wird zwischen mechanischen, chemischen und sonstigen (wie z. B. Ultraschall) Dekontaminationsverfahren differenziert. Welche konkreten Informationen dem Kläger hier fehlten, damit er Einwendungen geltend machen konnte, legt er nicht ansatzweise dar.
4.5. Die vom Kläger offenbar in Bezug genommenen Unterlagen „Weitergeltende Auflagen bzw. Bestimmungen, Block A, mit Stand vom 5. März 2015, lagen im Auslegungszeitraum ebenfalls noch nicht vor.
4.6. Der weitere Einwand des Klägers, die Brandschutzsicherheit sei nicht hinreichend Teil der Öffentlichkeitsbeteiligung gewesen, ist nicht nachvollziehbar. In der diesbezüglich durchgeführten Ereignisanalyse, die im ausgelegten Sicherheitsbericht (Kap. 8.2.1, Kap. 8.3.4) beschrieben wird und hinsichtlich derer der Kläger keine konkreten Einwände erhoben hat, werden sowohl Brände von innen als auch von außen betrachtet. Inwieweit die Darstellungen im Sicherheitsbericht nicht die erforderliche Anstoßwirkung erreicht hätten, ist weder dargelegt noch ersichtlich.
4.7. Warum schließlich entsprechend der Forderung des Klägers die Öffentlichkeit im Rahmen einer atomrechtlichen Stilllegungsgenehmigung zu - bestehenden - Katastrophenschutzplänen beteiligt werden sollte, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Dass der Kläger deren Änderung für erforderlich hält, ist vielmehr ein Einwand in materiellrechtlicher Hinsicht.
5. Schließlich kann der Kläger mit seinen in formeller Hinsicht erhobenen Einwänden gegen die beabsichtigte Freigabe von radioaktiven Reststoffen nach § 29 StrlSchV (a.F.) nicht durchdringen.
Im Wesentlichen rügt er hierbei den Detaillierungsgrad der Angaben in den ausgelegten Unterlagen. Es fehle „eine detaillierte Beschreibung des Freigabeverfahrens“. Dies konkretisiert er mit Schriftsatz vom 27. Februar 2024 dahingehend, dass im Rahmen der ersten Stilllegungs- und Abbaugenehmigung wie in einem Freigabebescheid für die Zwecke der Umweltverträglichkeit eine Einzelfallberechnung hätte erfolgen und vorgelegt werden müssen, und zwar für die verschiedenen in Betracht kommenden Abfallentsorgungswege (Deponie, Müllverbrennungsanlage, Schrottrecycling), um wenigstens die erforderliche Anstoßwirkung im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung zu erzielen und entsprechende Nebenbestimmungen in der streitigen Genehmigung für die insgesamt geplanten Maßnahmen formulieren zu können.
Weiterhin stellt er die Geeignetheit der Freigaberegelung mit dem 10 µSv-Konzept an sich in Frage und fordert eine Erstreckung der UVP auf Reststoffe nach deren Freigabe.
5.1. Soweit der Kläger die Geeignetheit der Freigaberegelung an sich in Frage stellt, insbesondere das Dosiskriterium von 10 µSv gemäß § 29 Abs. 2 Satz 1 StrlSchV (a.F.) bzw. § 31 Abs. 2 StrlSchV (n.F.) sowie das Modell, welches der Strahlenschutzverordnung für die Beziehung zwischen der Aktivität freigegebener Stoffe und der Dosis pro Kalenderjahr für Einzelpersonen zugrunde liegt, lässt sich hieraus kein Verfahrensfehler im Sinn von § 4 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 1a UmwRG ableiten. Gleiches gilt, soweit er eine Erstreckung der UVP auf bereits freigegebene Stoffe fordert.
Denn Verfahrensfehler im Sinne der von § 4 UmwRG sind nur solche, die die äußere Ordnung des Verfahrens betreffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2017 - 7 A 17/12 -, juris Rn. 29).
5.1.1. Der Kläger zweifelt mit seinen Einwendungen gegen die Geeignetheit der Freigaberegelungen lediglich die materiell-rechtliche Bewertung bzw. den materiellrechtlichen Maßstab an, was nicht die Darlegung eines Verfahrensfehlers der UVP darstellt.
Die UVP umfasst die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der erheblichen Auswirkungen eines Vorhabens auf die Schutzgüter (§ 14a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 AtVfV bzw. § 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG a. F./ § 3 Satz 1 UVPG n.F.). Sie strukturiert das Verfahren im Vorfeld der Sachentscheidung durch die Phasen der Informationsgewinnung und der Informationsverarbeitung und vollzieht sich in verschiedenen Verfahrensschritten (z.B. Unterrichtung, Beteiligung, zusammenfassende Darstellung, begründete Bewertung, Bekanntmachung).
Von den einzelnen Verfahrensschritten und ihrer Durchführung zu unterscheiden sind die Anforderungen an ihre inhaltliche Ausgestaltung, die vor allem in den § 14a Abs. 2 AtVfV (a.F.), § 6 Abs. 2 bis 4, § 11 UVPG (a. F.) bzw. § 14a Abs. 2 AtVfV (n.F.), § 16, § 24 Abs. 1 und § 25 Abs. 3 UVPG (n.F.) ihren Niederschlag finden. Sie werden von den materiell-rechtlichen Maßstäben der im jeweiligen Einzelfall einschlägigen Fachgesetze geprägt, für deren Prüfung die UVP durch Zusammenstellung und Aufbereitung des umweltbezogenen Tatsachenmaterials den Rahmen und die Grundlage bildet. Diese besondere Funktion der UVP findet auch in § 12 UVPG (a. F.) bzw. § 3 Abs. 2 Satz 2 UVPG (n. F.) ihren Ausdruck. Danach dient die UVP einer wirksamen Umweltvorsorge nach Maßgabe der geltenden Gesetze (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2017, a.a.O., Rn. 31 f.).
Mögliche Fehler, die den Bereich der durch materiell-rechtliche Vorgaben gesteuerten Prozess der Willens- und Entscheidungsbildung zuzuordnen sind, können keinen Verfahrensfehler der UVP begründen (auch Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 48). So verhält es sich aber mit den Einwendungen des Klägers gegen die Eignung des Freigabeverfahrens auf der Grundlage des 10 µSv-Konzepts.
5.1.2. Gleiches gilt, soweit der Kläger fordert, dass bereits freigegebene Anlagenteile Gegenstand der UVP im Rahmen des atomrechtlichen Verfahrens zur Stilllegung sein müssten. Auch dies kann einen Verfahrensfehler der UVP nicht begründen. Freigegebene Stoffe unterliegen aufgrund der gesetz- bzw. verordnungsgeberischen Entscheidung nicht mehr den gemäß § 14a Abs. 2 Satz 1 AtVfV maßgeblichen Vorschriften des Atomgesetzes und insbesondere der Strahlenschutzverordnung. Sie sind aus der atomrechtlichen Aufsicht entlassen. Soweit Stoffe, die zur Beseitigung in einer Deponie oder Müllverbrennungsanlage freigegeben werden, materiell-rechtlich den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes unterliegen, gehören diese Vorschriften ebenfalls nicht zu den nach § 14a Abs. 2 Satz 1 AtVfV maßgeblichen Rechtsvorschriften im Rahmen des atomrechtlichen Verfahrens zur Stilllegung, bilden also keinen Prüfungsmaßstab im Rahmen der atomrechtlichen UVP. Die vom Kläger zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 4 A 1/13 -, juris Rn. 36 f.) zur Vorprüfung von Vorhaben im Hinblick auf ihre UVP-Pflichtigkeit ist daher auf den konkreten Fall, in dem es um die Reichweite einer feststehenden UVP-Pflicht geht, nicht übertragbar.
Wenn der Kläger eine Kontrolle von bereits freigegebenen Anlageteilen unterhalb der maßgeblichen Grenzwerte für eine Freigabe fordert, weil er diese für zu hoch bzw. generell für ungeeignet hält, ist dies in der Sache vielmehr wiederum ein Einwand gegen die materiell-rechtliche Bewertung, welcher für die Begründung eines Verfahrensfehlers ungeeignet ist.
5.2. Soweit der Kläger einen Verfahrensfehler im Hinblick auf die inhaltliche Tiefe bzw. den Detaillierungsgrad der ausgelegten Angaben zur Freigabe zu begründen sucht, greift dies ebenfalls nicht durch. Insbesondere war es entgegen der Auffassung des Klägers nicht geboten, für die Zwecke der UVP Einzelfallberechnungen vorzunehmen und vorzulegen.
Wie bereits ausgeführt, verhält sich das Verfahrensrecht akzessorisch zum Fachrecht. Was nicht Gegenstand der atomrechtlichen Genehmigung zur Stilllegung i.S.v. § 7 Abs. 3 AtG ist, ist auch nicht Gegenstand der UVP im Rahmen des atomrechtlichen Verfahrens zur Stilllegung.
5.2.1. Gegenstand der streitgegenständlichen Genehmigung waren weder eine Freigabeentscheidung noch Regelungen zum Freigabeverfahren.
Der Begriff der Freigabe wurde in dem im Zeitpunkt der Behördenentscheidung aktuellen Stilllegungsleitfaden vom 23. Juni 2016 (BAnz AT 19. Juli 2016 B7 unter Nr. 2.1 auf S. 3, Nr. 6 auf S. 15 und Nr. 6.3 auf S. 16) - inhaltlich übereinstimmend mit der Legaldefinition in § 3 Abs. 2 Nr. 15 StrlSchV (a.F.) - zutreffend dahingehend beschrieben, dass „Freigabe“ die förmliche, durch Verwaltungsakt zu treffende Entscheidung darüber ist, ob die bei Stilllegung und Abbau anfallenden radioaktiven Stoffe und beweglichen Gegenstände, Gebäude, Bodenfläche, Anlagen und Anlagenteile, sofern es sich dabei um aktiviertes oder radioaktiv kontaminiertes Material handelt, aus der atom- oder strahlenschutzrechtlichen Überwachung entlassen werden dürfen.
Bei solchem (aktivierten oder kontaminierten) Material war mit der Freigabe nach § 29 StrlSchV (a.F.) zugleich die Entlassung aus dem Regelungsbereich des Atomgesetzes, d.h. aus der atomrechtlichen Überwachung (vgl. Stilllegungsleitfaden, a.a.O., Nr. 8 Anlage 1: Begriffsbestimmungen, zu „Entlassung“) verbunden.
§ 29 Abs. 1 Satz 1 StrlSchV (a.F.) bestimmte, dass die Rechtswirkung der „Entlassung“ bezüglich des jeweiligen Gegenstands erst eintrat, wenn die Übereinstimmung mit dem Freigabebescheid festgestellt wurde. Diese inhaltliche Feststellung erfolgte massenbezogen nach § 29 Abs. 3 Satz 1 StrlSchV (a.F.) und erforderte eine „Freimessung“ nach Satz 2 der Vorschrift. Die Feststellung der Übereinstimmung als notwendige Maßnahme des Vollzugs regelt die neue Strahlenschutzverordnung in § 33 Abs. 3 StrlSchV, § 42 StrlSchV. Auch dort ist vorgesehen, dass es eines (ggf. behördlichen) Bestätigungsaktes bedarf, damit die Rechtswirkung - Einstufung des Gegenstands aus der kerntechnischen Anlage als nicht radioaktiver Stoff (§ 42 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 StrlSchV n.F.) - eintritt.
In jedem Fall erfolgte bzw. erfolgt die Freigabe sowohl nach der bis 2018 gültigen Strahlenschutzverordnung (StrlSchV 2001) als auch nach der neuen Strahlenschutzverordnung (StrlSchV 2018) durch gesonderten Bescheid, § 3 Abs. 2 Nr. 15 StrlSchV (a.F.) bzw. § 32 Abs. 2 StrlSchV (n.F.).
Nach der im Zeitpunkt des Bescheiderlasses maßgeblichen StrlSchV 2001 konnte das Verfahren zur Erfüllung der Freigabeanforderungen nach § 29 Abs. 2 Satz 2 und 3 StrlSchV (a.F.) sowie zur Feststellung nach § 29 Abs. 3 StrlSchV (a.F.) zusammen mit - u.a. - einer atomrechtlichen Genehmigung nach § 7 AtG festgelegt werden; zwingend war dies aber nicht. Diese Festlegung konnte vielmehr - sofern sie überhaupt erfolgte - gleichfalls in einem gesonderten Bescheid geschehen (vgl. § 29 Abs. 4 StrlSchV [a.F.], nunmehr entsprechend geregelt in § 41 Abs. 1 StrlSchV [n.F.]). Eine Stilllegungsgenehmigung bedeutete damit nicht zugleich die Freigabeentscheidung und sie durfte gemäß § 29 Abs. 4 StrlSchV (a.F.) zwar Regelungen über das Verfahren zur Vorbereitung einer solchen Entscheidung enthalten, musste dies aber nicht. Beides enthält auch die zu beurteilende Genehmigung nicht.
Notwendiger Gegenstand einer atomrechtlichen Genehmigung war und ist aber insoweit (lediglich) die Frage, ob sich der Freigabeprozess in den schadlosen Abbau einfügt. Das Atomgesetz verlangt eine genehmigungsrechtliche Vorabkontrolle des Stilllegungs- und Abbauvorgangs hinsichtlich der gesamten Anlage nach § 7 Abs. 1 AtG. Die Entlassung aus der atomrechtlichen Überwachung infolge der Freigabe darf erst dann erfolgen, wenn dies nach den Festlegungen der Stilllegungs- und Abbaugenehmigung zulässig ist. Die Freigabe findet innerhalb des genehmigten Abbauregimes statt und ersetzt dieses nicht (so bereits Spohn, DVBl. 2003, 893 [894] unter Hinweis auf die amtliche Begründung zur StrlSchV 2001). Dies ergibt sich zum einen aus dem Vorrang des Gesetzes, zum anderen bestätigt dies die Strahlenschutzverordnung aber auch ausdrücklich in § 29 Abs. 6 Satz 4 StrlschV (a.F.) bzw. § 31 Abs. 3 StrlSchV (n.F.).
Im Genehmigungsverfahren ist mithin (lediglich) zu prüfen, ob sich der Freigabeprozess in den schadlosen Abbau einfügt. Der Stilllegungsleitfaden sieht deshalb das Vorgehen bei der Freigabe als Element des zu genehmigenden Stilllegungsregimes an. Gegenstände, die Teil der Anlage sind, können demnach nur in Übereinstimmung mit den Vorgaben der Abbaugenehmigung entfernt werden. Nach Nr. 3.4 Abs. 3 lit. i des Stilllegungsleitfadens vom 23. Juni 2016 war den Antragsunterlagen nach § 7 Abs. 3 AtG deshalb eine Beschreibung zur Vorgehensweise zur Freigabe radioaktiver Stoffe und ihrer Verwertung sowie eine Beschreibung der Vorgehensweise zur Herausgabe beizufügen. So besagt auch Nr. 8 Anlage 1 des Stilllegungsleitfadens: „Die Entlassung einer Anlage (...) oder von Anlagenteilen aus dem Regelungsbereich des AtG (...) erfolgt nach Maßgabe der Genehmigung nach § 7 Abs. 3 AtG.“
So muss für eine Anlage, welche für sich genommen die Voraussetzungen der Freigabe erfüllt, das Genehmigungsreglement mindestens noch gelten, soweit und solange die Anlage für den schadlosen Restbetrieb und den Abbauprozess erforderlich ist. Wenn zum Beispiel - hier nicht gegenständlich - der Abriss eines freizugebenden Gebäudes oder Gebäudeteils Rückwirkungen auf den Restbetrieb oder den Abbau der übrigen Anlage haben könnte, ist dieses Risiko im Genehmigungsverfahren zu prüfen und in der Abbaugenehmigung sind Festlegungen für das Vorgehen beim Abriss zu treffen. Die Rechtswirkung der Entlassung infolge der Freigabe darf erst dann eintreten, wenn die Notwendigkeit der Beachtung des Genehmigungsreglements nicht mehr besteht (vgl. zum Vorstehenden Niehaus, 15. Deutsches Atomrechtssymposium 2019, S. 247, 253 ff.).
Mit der detaillierten Beschreibung des Freigabeverfahrens im RBHB Kap. 0010 hat die vormalig Beigeladene im konkreten Fall den oben dargestellten Anforderungen des Stilllegungsleitfadens entsprochen. Auch der Erläuterungsbericht „Abbaukonzept, Block A“ (EB Abbaukonzept) vom 10. September 2015 (A-15) enthält für den Abbau des KKW Biblis A unter anderem folgende Grundsätze (S. 10), die gewährleisten, dass sich die Freigabe in den schadlosen Abbau einfügt:
- Der Abbau wird in mehrere Schritte aufgeteilt. Während dieser Schritte werden alle nicht kontaminierten, kontaminierten und aktivierten Anlagenteile abgebaut.
- Im ersten Genehmigungsschritt werden alle zur atomrechtlichen Anlage KKW Biblis A gehörenden Systeme, Systembereiche, Komponenten, Anlagenteile und inneren Gebäudestrukturen mit Ausnahme des Reaktordruckbehälters, des Biologischen Schildes sowie der Einrichtungen zur Umschließung des äußeren Sicherungsbereiches (insbesondere Zaun, Detektion, Umzäunungsgänge) abgebaut.
- Es werden im Wesentlichen leere, freigabefähige Räume hinterlassen.
- Anschließend erfolgt der Nachweis der Unterschreitung der Freigabewerte an den verbliebenen Gebäudeoberflächen sowie den zum Teil in Einbaulage verbliebenen Anlageteilen. Gegebenenfalls sind die in Einbaulage verbliebenen Einbauteile vorher zu dekontaminieren.
Demgemäß beschränkt sich auch die streitgegenständliche Genehmigung hinsichtlich der Freigabe im Wesentlichen auf die insoweit relevanten Feststellungen, dass die Festlegungen im EB Abbaukonzept geeignet seien, eine sinnvolle Reihenfolge der Abbaumaßnahmen festzulegen, Auswirkungen auf den Restbetrieb zu verhindern und nachfolgende Abbautätigkeiten nicht zu erschweren bzw. zu verhindern (vgl. Kap. 2.3.3.3.3), ferner, dass die Vorgehensweise der (vormalig) Beigeladenen zur Freigabe den gesetzlichen Regelungen der Strahlenschutzverordnung entspreche (vgl. Kap. 2.3.3.5.5.1). Der im letzteren Kapitel enthaltene Verweis darauf, dass die Entlassung von beweglichen Gegenständen, Gebäuden, Bodenflächen, Anlagen oder Anlagenteilen aus dem Geltungsbereich des Atomgesetzes gemäß § 29 StrlSchV (a.F.) erfolgen solle, ist lediglich ein Hinweis auf die ohnehin bestehende Rechtslage.
In der Genehmigung wird überdies auch ausdrücklich darauf hingewiesen, dass detaillierte Prüfungen und Festlegungen im Genehmigungsverfahren nicht erfolgen. Die Möglichkeit eines Einzelfallnachweises nach § 29 StrlSchV (a.F.) solle bei Bedarf genutzt werden. Das Freigabeverfahren sei in den Betriebsführungsunterlagen RBHB, Kap. 00.10 geregelt und bereits im Leistungs- und Nachbetrieb des KKW angewendet worden. Bestehende und gültige Freigabepläne sollten weiter genutzt werden. Die messtechnischen Möglichkeiten (Freimessanlage) für Freigabemessungen seien vorhanden.
Durch die Stilllegungsregelung selbst werden mithin keine Verfahrensregelungen hinsichtlich einer Freigabe nach § 29 Abs. 4 StrlSchV (a.F.) aufgestellt. Aus dem Verweis auf das bislang im Leistungs- und Nachbetrieb angewendete Freigabeverfahren sowie gültige Freigabepläne ergibt sich hinreichend, dass die Genehmigungsbehörde des Beklagten für den Restbetrieb nicht die bereits routinemäßig angewendete Freigabe neu regeln wollte (vgl. auch den ähnlich gelagerten Fall des Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., hinsichtlich des KKW Isar I).
Enthält die streitgegenständliche Genehmigung mithin weder eine Freigabeentscheidung noch konkrete Regelungen zum Verfahren, sondern erschöpft sich ihr Regelungsgehalt vielmehr in der Feststellung, dass die von der (vormalig) Beigeladenen beabsichtigte Vorgehensweise zur Freigabe den gesetzlichen Regelungen entspricht, so war auch lediglich die Rückwirkungsfreiheit und das beschriebene Vorgehen zur Freigabe Gegenstand der UVP, mithin, ob sich bei Einhaltung der in § 29 StrlSchV (a.F.) normierten Freigabeverfahren im Rahmen des Abbauprozesses schädliche Umweltauswirkungen ergeben können.
Diesen Anforderungen genügend stellt die Genehmigungsbehörde des Beklagten in der UVP fest, dass der größte Teil der abzubauenden Anlagen- und Gebäudeteile ggf. nach Dekontamination über das Freigabeverfahren in den konventionellen Stoffkreislauf zurückgeführt werden solle. Solange die Vorgaben von § 29 StrlSchV (a.F.) eingehalten würden, könne hieraus keine erhebliche Beeinträchtigung der Schutzgüter resultieren (Kap. 2.3.6.2.2.15, Kap. 2.5.7.2).
Die UVP ist überdies auch, wie das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden hat, kein “Suchverfahren”, in dem alle nur erdenklichen Auswirkungen eines Vorhabens auf Umweltgüter und deren Wertigkeit bis in alle Einzelheiten und feinsten Verästelungen zu untersuchen wären und gar Antworten auf in der Wissenschaft bisher noch ungeklärte Fragen gefunden werden müssten (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 - 4 C 19/94 -, NVwZ 1996, 1016, [1018]). Auch die von dem Kläger in Bezug genommene UVP-Richtlinie (zuletzt Richtlinie 2011/92/EU vom 13. Dezember 2011) fordert nicht mehr und nicht weniger, als dass die UVP die erforderlichen Grundlagen für eine “Beurteilung der möglichen erheblichen Umweltauswirkungen” eines Projekts liefert (Vorbemerkung, Erwägungsgrund 6); deshalb muss der Projektträger Angaben vorlegen zur Feststellung und Beurteilung der „Hauptauswirkungen, die das Projekt voraussichtlich auf die Umwelt haben wird“ (Art. 5 Abs. 2, Abs. 3). Auch das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung forderte in § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 UVPG (in der bis zum 27. Juli 2017 geltenden Fassung) für die vom Vorhabenträger vorzulegenden Unterlagen mithin, dass sie u.a. eine „Beschreibung der zu erwartenden erheblichen Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt” enthalten, und schrieb dafür die “Berücksichtigung des allgemeinen Kenntnisstandes und der allgemein anerkannten Prüfungsmethoden” vor (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 - 4 C 19/94 -, NVwZ 1996, 1016, [1018]).
Diese waren im Zeitpunkt des Bescheiderlasses hinsichtlich der Freigabe kodifiziert in § 29 StrlSchV (a.F.) i. V. m. den maßgebenden Anlagen.
5.2.2. War es mithin aus den vorstehenden rechtlichen Erwägungen im konkreten Fall insbesondere nicht Aufgabe der UVP, wie vom Kläger gefordert, Einzelfallberechnungen betreffend freizugebende Massen anzustellen, dürfte außerdem tatsächlich bei Beantragung der ersten Stilllegungs- und Abbaugenehmigung eine Festlegung, welche Massen auf welchem Weg bzw. nach welcher Option der Strahlenschutzverordnung freigegeben werden können, im Vorhinein auch gar nicht exakt möglich sein.
Welches Material auf welchem Weg entsorgt werden kann, hängt nämlich insbesondere ab von seiner vorliegenden Kontamination (vorliegende Radionuklide, Eindringtiefe, Aktivierung oder nur Kontamination, Anteil abwischbarer Kontamination etc.), der Möglichkeit bzw. tatsächlichen Durchführung von Dekontaminationsmaßnahmen und der mit vertretbarem Aufwand erreichbaren Restkontamination im Material, das in die Entscheidungsmessung eingeht. Erst im Zusammenspiel von fortschreitender radiologischer Charakterisierung, von Durchführung und Erfolg von Dekontaminationsmaßnahmen, von der aktuellen Verfügbarkeit von Entsorgungsmöglichkeiten, von ökonomischen Randbedingungen sowie ggf. technischem Fortschritt ergibt sich, welche Massen tatsächlich zweckmäßigerweise auf welchem Weg freigegeben werden sollen (vgl. hierzu Dipl.-Phys. Küppers/ Dipl.-Biolog. Steinhoff, „Stellungnahme zu konzeptionellen Fragen der Freigabe zur Beseitigung auf einer Deponie bei Stilllegung und Abbau des Kernkraftwerks Obrigheim“ des Öko-Instituts e.V. vom 3. August 2015, im Internet frei zugänglich unter: https://um.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/mum/intern/Dateien/Dokumente/3_Umwelt/Kernenergie/Freigaben_StrlSCHVO/KWO/KWO-Deponie-bei-Stilllegung-und-Abbau.pdf).
5.2.3. Aufgrund des Regelungsgehalts der Genehmigung, der den Umfang der UVP bestimmt, lagen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung mit der Beschreibung des Abbaukonzepts, der Entsorgungswege und dem Verweis auf das etablierte Freigabeverfahren nach §§ 29 ff. StrlSchV (a.F.) mit dessen zugrundeliegendem 10 µSV-Konzept im Sicherheitsbericht und im Bericht über die UVU (das RBHB mit dem insoweit einschlägigen Kap. 0010 lag zu diesem Zeitpunkt noch nicht vor, siehe oben) hinreichend konkrete Angaben vor und erreichten das Ziel, die Öffentlichkeit auch insoweit für die Auswirkung des Projektes auf die Umwelt und insbesondere den Menschen zu sensibilisieren.
Dies ergibt sich insbesondere auch aus den umfangreichen Einwendungen des Klägers gegen die Freigaberegelung des § 29 StrlSchV (a.F.) in seiner Stellungnahme vom 3. Juli 2014 (Anlage K 2 zur Klagebegründungsschrift) und im Rahmen des Erörterungstermins vom 11. bis 12. November 2015 (vgl. Seite 117 ff. der Niederschrift nach § 13 AtVfV, Verwaltungsakte Band XV „Erörterungstermin“, Bl. 242-367). Mit diesen Einwendungen hat sich die Genehmigungsbehörde des Beklagten in der streitgegenständlichen Genehmigung auch umfangreich auseinandergesetzt (vgl. Kap. 2.5.4.2 „Freigabeverfahren/ 10-µSV-Konzept“, Kap. 2.5.7.2 „Inhalte“ [der UVU]).
Die ausgelegten Unterlagen erzielten mithin auch insoweit Anstoßwirkung und die Einwendungen wurden bei der Bewertung der Auswirkungen des Vorhabens berücksichtigt. Über diese Anstoßwirkung hinaus waren insbesondere konkrete Einzelfallberechnungen aus den oben genannten Gründen tatsächlich kaum möglich und jedenfalls rechtlich nicht geboten.
6. Ein gemäß § 4 UmwRG relevanter Verfahrensfehler der ersten Stilllegungs- und Abbaugenehmigung liegt nach alledem nicht vor.
III. Die materielle Rechtmäßigkeit der ersten Stilllegungs- und Abbaugenehmigung ist nach § 7 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 AtG in der im Zeitpunkt des Bescheiderlasses (30. März 2017) geltenden Fassung vom 8. Juli 2016, gültig bis 15. Juni 2017, zu beurteilen (vgl. nur Thienelt, in: Frenz, Atomrecht, 2. Aul. 2024, § 1 AtG Rn. 12 m. w. N.). § 7 Abs. 3 AtG bestimmte, dass die Stilllegung einer Anlage nach Abs. 1 Satz 1 sowie der sichere Einschluss der endgültig stillgelegten Anlage oder der Abbau der Anlage oder von Anlagenteilen der Genehmigung bedürfen, wobei Abs. 2 sinngemäß gilt. Eine Genehmigung nach Satz 1 der genannten Vorschrift ist nicht erforderlich, soweit die geplanten Maßnahmen bereits Gegenstand einer Genehmigung nach Abs. 1 Satz 1 oder Anordnung nach § 19 Abs. 3 gewesen sind. § 7 Abs. 2 AtG, dessen sinngemäße Anwendung § 7 Abs. 3 Satz 2 AtG vorschreibt, bestimmt, dass die atomrechtliche Genehmigung nur dann erteilt werden darf, wenn die in § 7 Abs. 2 Nrn. 1 bis 6 AtG im Einzelnen genannten Voraussetzungen erfüllt sind.
1. Das vom Beklagten im Rahmen seiner Genehmigungsentscheidung zugrunde gelegte Schutzniveau und der herangezogene Maßstab für die Bewertung des zumutbaren Risikos und des gebotenen Schutzes sind rechtlich nicht zu beanstanden.
1.1. Das Niveau des Schutzes, der für Menschen, Tiere und Sachen und für die Umwelt insgesamt geboten ist und das durch den Inhalt der jeweiligen atomrechtlichen Genehmigung gewährleistet werden muss, ist bei der Stilllegung nebst Abbau im Grundsatz kein anderes als bei Errichtung und Betrieb einer kerntechnischen Anlage; ein Schutzgut ist im Fall von Stilllegung und Abbau also nicht weniger „schutzwürdig“ als im Fall der Errichtung und des Betriebs einer kerntechnischen Anlage. Der Umstand, dass Errichtung und Betrieb einerseits bzw. Stilllegung und Abbau andererseits zwei rechtlich zu unterscheidende, in zwei getrennten Absätzen von § 7 AtG (§ 7 Abs. 1 AtG bzw. § 7 Abs. 3 AtG) geregelte Genehmigungsgegenstände betrifft, sowie der Umstand, dass § 7 Abs. 2 AtG im Fall von Stilllegung und Abbau „nur“ sinngemäß gilt, rechtfertigen keinen prinzipiellen Unterschied im zu gewährleistenden Schutzniveau beider Tatbestände. Sonach ist im Atomrecht die erforderliche Schadensvorsorge an dem in die Zukunft hinein offenen, die bestmögliche Verwirklichung des Schutzzwecks des § 1 Nr. 2 AtG gewährleistenden Maßstab des Stands von Wissenschaft und Technik zu messen (BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 - 7 C 1.11 -, juris Rn. 20 und 24 ff.). § 7 Abs. 2 AtG gebietet grundsätzlich die bestmögliche Gefahrenabwehr und Risikovorsorge und lässt die Genehmigung nur zu, wenn Gefahren und Risiken durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage „praktisch ausgeschlossen“ erscheinen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 12. November 2008 - 1 BvR 2456/06 -, DVBl. 2009, 642). Um zu bestimmen, wann diese Anforderungen erfüllt sind, welches Risiko zumutbar bzw. welches Maß an Vorsorge geboten ist, bedarf es aber - je nach Schutzgut und nach Art der Gefährdung - einer Konkretisierung durch Regelwerke oder durch eine Norm (z.B. die Strahlenschutzverordnung), bzw. die Exekutive trifft hierüber eine aufgrund des „Funktionsvorbehalts“ gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Entscheidung (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 82; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30. Oktober 2014, a.a.O., Rn. 84 ff.; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 19. Juni 2013 - 4 KS 3/08m, - juris Rn. 107 ff. unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 22. März 2012, a.a.O.).
1.2. Allerdings gibt es beträchtliche sachliche Unterschiede zwischen Errichtung samt Betrieb einer kerntechnischen Anlage einerseits (wofür die Genehmigung nach § 7 Abs. 1 AtG erteilt wird) und Stilllegung und Abbau andererseits (Genehmigung gemäß § 7 Abs. 3 AtG). Die Stilllegungsgenehmigung betrifft nicht die nur einen relativ kurzen Zeitraum beanspruchende Herstellung einer kerntechnischen Anlage sowie anschließend deren relativ viel länger dauernden, regelmäßig jahrzehntelangen Betrieb, der grundsätzlich außerordentlich gefahrenträchtig ist. Eine Stilllegung ist vielmehr gewissermaßen das Gegenstück zur nur vorübergehenden Phase der Herstellung. Es gibt vorliegend also keinen der „Herstellungsphase“ folgenden potenziell gefährlichen und deshalb abzusichernden (Leistungs-)Betrieb. Es geht vorliegend nicht um den Betrieb und die Neuerrichtung einer Anlage, deren Gefährdungspotenzial weiter zunimmt, sondern es geht im Gegenteil um die Demontage und den Abbau einer Anlage, bei der das radioaktive Inventar mit Beginn des Abbaus bereits stark reduziert ist und stetig kleiner wird, das Gefährdungspotential also abnimmt. Ergebnis des vorliegend streitgegenständlichen Vorhabens unter Berücksichtigung der sich anschließenden Phasen ist im weitestgehenden Fall die (ungefährliche) „grüne Wiese“. Dass es im Zug der Stilllegungs- und Abbauarbeiten zusammen mit dem „Restbetrieb“ zu andersartigen und temporär auch „gewichtigeren“ Gefahrszenarien kommen kann, die ohne die Stilllegungs- und Abbauarbeiten nicht auftreten würden, ändert nichts daran, dass anders als beim genehmigungsbedürftigen Leistungsbetrieb einer kerntechnischen Anlage - derartige gefahrträchtige Phasen des „Nebeneinanders“ von Stilllegungs- und Abbauarbeiten sowie Restbetrieb tendenziell abnehmen und dass Ziel dieser vorübergehenden Arbeiten nicht ein dauerhafter potenziell gefährlicher Betrieb, wie etwa der einer kerntechnischen Anlage ist (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 83).
1.3. Im konkreten Fall war zudem der gesamte Kernbrennstoff bei Genehmigungserteilung bereits aus dem Brennelementelagerbecken entfernt. Das KKW Biblis A befand sich im Anlagenzustand 3 („Die Anlage ist kernbrennstofffrei.“). Das Gefährdungspotenzial der Anlage war gegenüber dem Leistungsbetrieb deutlich herabgesetzt. Insbesondere waren allein die Schutzziele „Aktivitätsrückhaltung“ und „Begrenzung der Strahlenexposition“ weiterhin zu berücksichtigen. Die Schutzziele der „Unterkritikalität“ und der „Nachwärmeabfuhr“ waren hingegen mit Eintritt der Kernbrennstofffreiheit gegenstandslos geworden.
2. Der Kläger wendet zunächst in materieller Hinsicht ein, der Zustand des Reaktors nach Abschluss der Phase 1 (= erste Abbauphase) sei unklar. Es könne sein, dass weitere Phasen erst nach einer längeren Pause der Arbeiten erfolgten. Dann könnten sich spezielle Auswirkungen von Radioaktivität in einem in der Genehmigung unbeschriebenen Zustand ergeben. Daraus ergäbe sich das materiell-rechtliche Problem, dass die Strahlenschutzanforderungen am Ende von Phase 1 nicht erfüllt sein könnten. So solle der Deckel des RDB nach Abnahme abgestellt werden (unter Hinweis auf den Bescheid, Kap. 2.5.3.1). Es bleibe unklar, wie eine Freisetzung von Aktivität aus dem geöffneten RDB heraus vermieden werden könne.
Diese pauschalen Einwände können keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Schadensvorsorge durch den Beklagten darlegen. Sie setzen sich auch im Übrigen kaum mit den umfangreichen Ausführungen im Genehmigungsbescheid zum Abbaukonzept und dem zugrundeliegenden Gutachten der ARGE Stilllegung Biblis (Verwaltungsakte Band XVIII) auseinander.
2.1. Dabei gilt hinsichtlich der von der Genehmigungsbehörde zu beachtenden Anforderungen, dass ein nach § 7 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 AtG genehmigungspflichtiges Vorhaben nur dann genehmigt werden darf, wenn die in § 7 Abs. 2 AtG genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Die gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen müssen im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung erfüllt sein. Die Genehmigungsbehörde muss diese feststellen. Es reicht nicht aus, dass die Genehmigungsvoraussetzungen nach Erteilung der Genehmigung erfüllt werden können. Namentlich gilt dies für die Genehmigungsvoraussetzungen nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG (die dort beschriebene Vorsorge muss getroffen sein) und § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG (der dort beschriebene Schutz muss gewährleistet sein). Auch insoweit ändert sich nichts durch die Regelung in § 7 Abs. 3 Satz 2 AtG, wonach für eine Stilllegungsgenehmigung die Anforderungen nach § 7 Abs. 2 AtG „sinngemäß“ gelten. Die „nur“ sinngemäße Anwendung von § 7 Abs. 2 AtG ermächtigt die Genehmigungsbehörde nicht, die Prüfung der Einhaltung materiell-rechtlicher Gebote, Verbote und sonstiger Anforderungen, die bei der Verwirklichung eines genehmigungspflichtigen Vorhabens (also im Vollzug einer erteilten Genehmigung) zu beachten sind, in einem größeren Maß dem Aufsichtsverfahren zu überlassen, als dies bei einer Genehmigung nach § 7 Abs. 1 AtG zulässig wäre (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 87).
Allerdings ist es bei einer atomrechtlichen Genehmigung generell von Rechts wegen nicht ausgeschlossen, dass - je nach Fallgestaltung - gewisse genehmigungsbedürftige Einzelmaßnahmen nur „grobmaschig“ überprüft und festgelegt werden, ihre Detailprüfung jedoch der aufsichtlichen Begleitung und Überwachung während des Vollzugs vorbehalten bleibt. Dies lässt sich daraus ableiten, dass in § 19 AtG eine umfassende staatliche Aufsicht über den Umgang und Verkehr mit radioaktiven Stoffen und den Betrieb von kerntechnischen Anlagen vorgeschrieben wird (vgl. die ins Einzelne gehende Aufzählung in § 19 Abs. 1 Satz 1 AtG) und dass in § 19 Abs. 1 Satz 2 AtG den Aufsichtsbehörden ausdrücklich die Aufgabe zugewiesen wird, darüber zu wachen, dass die Vorschriften des Atomgesetzes und die auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen und Behördenanordnungen sowie die Bestimmungen in einer Genehmigung befolgt und dass auch nachträgliche Auflagen eingehalten werden. Der Gesetzgeber geht also von der Notwendigkeit aus, den Betrieb einer kerntechnischen Anlage und den (auch bei einer Stilllegung unumgänglichen) Umgang mit radioaktiven Stoffen nicht einmalig und abschließend nach Durchführung eines atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens in der Genehmigung festzuschreiben, sondern die Nutzung der Genehmigung laufend zu überwachen und dann, wenn es erforderlich ist, zusätzlich mit nachträglichen Anordnungen einzugreifen (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 87; BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2021 - 7 C 4/19 -, juris Rn. 23 ff.).
2.2. Die bereits oben angeführten Unterschiede zwischen Errichtung samt Betrieb einer kerntechnischen Anlage einerseits und Stilllegung und Abbau andererseits rechtfertigen auch Unterschiede im Detaillierungsgrad der jeweiligen Genehmigung.
Der Senat folgt dabei im Anschluss an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 89 ff.), der differenzierenden Betrachtung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Beurteilung vorübergehender und sich kontinuierlich verändernder Bau- und Betriebszustände. Im Fall des Brennelementewerks Hanau (umgekehrter Fall der genehmigenden Entwicklung von der „grünen Wiese zur kerntechnischen Anlage einschließlich deren Betrieb“) hat das Bundesverwaltungsgericht zwischen dem „normalen“ Betrieb der kerntechnischen Anlage einerseits und den allein während des Umbaus denkbaren vorübergehenden potenziellen Beeinträchtigungen andererseits unterschieden und der Genehmigungsbehörde zugebilligt, etwaige Wechselwirkungen zwischen dem (fortlaufenden) Betrieb und den Bauarbeiten nicht bereits in der Genehmigung (dort der ersten Teilgenehmigung) zu berücksichtigen, sondern dies den baubegleitenden Maßnahmen der Aufsichtsbehörde vorzubehalten, sofern nicht die Wechselwirkungen sozusagen „die Genehmigungsfrage aufwerfen", weil eine die Mittel der Aufsicht einsetzende Regelung nicht ausreicht (BVerwG, Urteil vom 9. August 1994 - 7 C 44.93 -, juris Rn. 25, 28 ff.). Denn diese hat gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 AtG die Errichtung einer atomaren Anlage - und damit ist praktisch die Errichtungsphase gemeint - zu überwachen, und sie kann gemäß § 19 Abs. 3 AtG bei auftretenden Gefahren die ihr erforderlich erscheinenden Schutzmaßnahmen anordnen“ (BVerwG, a.a.O., Rn. 28).
Das Bundesverwaltungsgericht hat weiter ausgeführt, dass die Genehmigungsbehörde Anordnungen zum Ausschluss „rechtserheblicher Wechselwirkungen“ (gemeint sind damit sicherheitsrelevante Auswirkungen von Errichtungs- und Umbauarbeiten auf den Weiterbetrieb der kerntechnischen Anlage) zwar schon in einer ersten Teilgenehmigung treffen dürfe, dies aber dann nicht tun müsse, wenn sie der Ansicht sei, dass „im Blick auf den praktischen Ablauf der Errichtungs- und Umrüstungsarbeiten etwaigen Wechselwirkungen besser durch baubegleitende Maßnahmen der Aufsichtsbehörde entgegengewirkt werden kann, weil sich erst vor Ort und in Kenntnis aller Details die beste von mehreren möglichen Lösungen ermitteln lässt“. Ein solches Vorgehen vermeide, so das Bundesverwaltungsgericht, dass das Genehmigungsverfahren mit ihm unangemessenen, weil auf den Horizont der Aufsicht abstellenden Fragen überfrachtet werde. Dies sei der Genehmigungsbehörde nur dann verschlossen, wenn sich zeige, dass Wechselwirkungen sozusagen "die Genehmigungsfrage aufwerfen", da eine die Mittel der Aufsicht einsetzende Regelung nicht ausreiche, etwa weil die vorgesehene Nachrüstung der Anlage die vorherige Stilllegung des Betriebs insgesamt erfordere und damit durch Maßnahmen nach § 19 Abs. 3 AtG nicht mehr zu bewältigen sei. Zu den nach § 19 Abs. 3 AtG zulässigen Maßnahmen gehöre auch die Möglichkeit, gefährdete Prozessanlagen vorübergehend stillzulegen, falls andere Maßnahmen unzureichend oder unverhältnismäßig seien (BVerwG, a.a.O., Rn. 28).
Der vorliegende Fall der Stilllegung (an deren Beginn eine Anlage mit einem den Anforderungen des § 7 Abs. 2 AtG bereits genügenden Schutzniveau steht) gleicht zwar nicht in jeder Hinsicht dem vom Bundesverwaltungsgericht (a.a.O.) entschiedenen „umgekehrten“ Fall der Errichtung einer kerntechnischen Anlage. Er ähnelt dem dortigen Fall aber zumindest insoweit, als auch die streitige Genehmigung Bau- und Betriebszustände regelt, die lediglich vorübergehender Art sind und sich außerdem kontinuierlich ändern. Solche sich laufend wandelnden Bau- und Betriebszustände können es rechtfertigen, für das nur vorübergehende „Durchgangsstadium“ der Stilllegung und des Abbaus die „Regelungsintensität“ der Genehmigung auf einem niedrigeren Niveau zu halten und den praktischen Ablauf der Arbeiten im Wege der Aufsicht zu überwachen, weil sich möglicherweise erst vor Ort und in Kenntnis aller Details die beste von mehreren möglichen Lösungen ermitteln lässt (vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 90).
2.3. Auch dem Stilllegungsleitfaden lässt sich entnehmen, dass der aufsichtsbehördlichen Überwachung während der Stilllegung (der sogenannten „begleitenden Kontrolle“) eine besondere Bedeutung zukommt, dass zugleich aber einer Verlagerung der Prüfung vom Genehmigungsverfahren ins Aufsichtsverfahren Grenzen gesetzt sind. Insofern heißt es im Stilllegungsleitfaden, die „begleitende Kontrolle“ setze eine klare Formulierung des Gegenstands der Genehmigung voraus. Dementsprechend müsse schon vor Erteilung der Genehmigung im Genehmigungsverfahren geprüft werden, ob die vorgesehenen Verfahren und Abläufe für die Stilllegung geeignet und hinreichend genau festgelegt sind und ob sie die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden bei Durchführung der vorgesehenen Stilllegungsmaßnahmen gewährleisten. Insofern sei in der Genehmigung auch festzulegen, ob und inwieweit Entscheidungen, z.B. über die in einzelnen Arbeitsschritten jeweils anzuwendenden Verfahren und Abläufe, dem Erlaubnisverfahren im Rahmen der Aufsicht vorbehalten bleiben können (Stilllegungsleitfaden Nrn. 5 und 5.1 auf S. 14). Werden diese Anforderungen im Stilllegungsleitfaden beachtet, so kann nach Ansicht des Senats auf der anderen Seite eine weniger detaillierte Prüfung im Genehmigungsverfahren zugelassen werden, indem es - wie in Nr. 3.6 des Stilllegungsleitfadens zur „Festlegung von Dekontaminations- und Abbautechniken“ ausgeführt wird - angesichts einer Vielzahl erprobter und bewährter Abbautechniken als ausreichend angesehen wird, im Rahmen des Genehmigungsverfahrens die in Betracht kommenden Verfahren in hinreichendem Umfang sicherheitstechnisch zu beschreiben und die Randbedingungen für ihre Anwendung festzulegen.
2.4. Vorliegend sind unter Berücksichtigung der unter 2.1. bis 2.3. dargestellten Maßgaben und bei Würdigung der zum Bestandteil der Genehmigung gemachten Unterlagen sowie der darin verfügten Nebenbestimmungen die nach § 7 Abs. 2 AtG gebotene Vorsorge und der erforderliche Schutz gewährleistet.
2.4.1. Nach der Beschreibung im EB Abbaukonzept der vormalig Beigeladenen sind für den Abbau des KKW Biblis A mindestens zwei atomrechtliche Genehmigungsschritte vorgesehen. Nach Erteilung der erforderlichen Genehmigung werden die einzelnen Abbauphasen überlappend bearbeitet. Die Abbauphase 1 stellt eine umhüllende Abbauphase dar. Sie kann frühestens enden, wenn die weiteren atomrechtlichen Abbauphasen abgeschlossen sind. Jede der Abbauphasen stellt ein Teilprojekt dar, das sich wiederum in einzelne Abbaumaßnahmen untergliedert. Die Planung und terminliche Festlegung der Abbaumaßnahmen wird so ausgelegt, dass ein optimaler Abbau gewährleistet werden kann und durch die jeweilige Abbaumaßnahme nicht verhindert oder erschwert wird. Der Ablauf einer Abbaumaßnahme wird im Rahmen der Ausführungsplanung ggf. in mehrere Demontagepakete untergliedert und festgelegt. Auf die bildhafte Darstellung der Strukturierung des Abbaus in der Abbildung 12 des Sicherheitsberichts, Stand April 2014 (Bl. 79), wird Bezug genommen.
Die Unterlagen zu den einzelnen Abbaumaßnahmen werden über das sogenannte Abbaumaßnahmeverfahren bei der Aufsichtsbehörde vorgelegt. Das Abbaumaßnahmeverfahren regelt die Vorgehensweise beim Abbau von Anlageteilen im Kontroll- und Überwachungsbereich. Für die Planung und Festlegung der Vorgehensweise und der zu treffenden Schutzvorkehrungen werden die Angaben zur Dosisleistung und Kontamination im Bereich der abzubauenden Anlagenteile aus der radiologischen Charakterisierung herangezogen und, falls erforderlich, zusätzliche Messungen und Beprobungen durchgeführt.
Zu jeder Abbaumaßnahme wird eine übergeordnete Beschreibung erstellt. Diese enthält Angaben zu den vorgesehenen Demontagepaketen, insbesondere deren Klassifizierung (Zustimmungs-, Mitteilungs- oder modifiziertes Informationsverfahren) und zusammenfassende Beschreibungen zur Abwicklung der Demontagepakete. Es werden die vorgesehenen Bearbeitungsschritte und Bearbeitungsverfahren, der Anfall der radioaktiven Reststoffe und Abfälle und die voraussichtlich zu erwartende Strahlenexposition beschrieben. Weiterhin werden die Themenbereiche Strahlenschutz, Arbeitsschutz, Brandschutz sowie die möglichen Auswirkungen auf die Restbetriebssysteme bewertet und ggf. Maßnahmen für die Umsetzung abgeleitet. Die übergeordnete Beschreibung enthält die jeweils erforderlichen Informationen zur abbaubegleitenden Kontrolle durch die atomrechtliche Aufsichtsbehörde. Diese Vorgehensweise beim Abbau ist im RBHB in Kap. 00.03 „Abbau- und Instandhaltungsordnung“ geregelt.
Der EB Abbaukonzept fasst u.a. folgende Grundsätze und Festlegungen zusammen:
- Die Festlegung einer sinnvollen Abbaureihenfolge erfolgt u.a. unter Zuhilfenahme der radiologischen Charakterisierung.
- Die Planung und terminliche Festlegung der Abbaumaßnahmen wird so ausgelegt, dass ein optimaler Abbau gewährleistet werden kann und durch die jeweilige Abbaumaßnahme nachfolgende Abbaumaßnahmen nicht verhindert oder erschwert werden.
- Vorrangig wird in zusammenhängenden Raumbereichen abgebaut, um Abstell- und Pufferflächen für Behälter und Komponenten sowie Bearbeitungsflächen zu erhalten.
- Die Abbauarbeiten werden dosisoptimiert geplant.
- Der Schutz vor äußerer/innerer Strahlenexposition wird vorrangig durch bauliche und technische Vorrichtungen erfolgen.
- Die Minimierung von Aktivitätsfreisetzungen erfolgt durch die Wahl geeigneter Verfahren und die Rückhaltung der Aktivität ab dem Entstehungsort.
Der streitgegenständliche Bescheid (Kap. 2.3.3.3.3) kommt auf der Grundlage des Sachverständigengutachtens der ARGE Stilllegung Biblis sowie nach eigener Bewertung zu dem Ergebnis, dass sich die Einteilung des Gesamtvorhabens „Stilllegung und Abbau der Anlage KWB-A“ in mehrere Phasen bei vergleichbaren Abbauvorhaben in der Vergangenheit bewährt habe und die Möglichkeit eröffne, Erfahrungen aus bereits laufenden oder abgeschlossenen Phasen in den atomrechtlichen Genehmigungsverfahren für weitere Phasen zu berücksichtigen. Die im Abbaukonzept genannten Grundsätze und Festlegungen orientierten sich teilweise an dem Überbegriff „best practice“. Die Grundsätze des praktischen Strahlenschutzes (Kontaminationsvermeidung, optimierte Umgangszeiten mit radioaktiven Stoffen, Dosisreduzierungsgebot, bauliche und technische Schutzvorkehrungen) würden berücksichtigt.
Auch nach Auffassung des Senats ist durch die vorgesehenen Verfahren und Abläufe die erforderliche Schadensvorsorge gewährleistet. Diese wird insbesondere dadurch sichergestellt, dass für das streitgegenständliche Vorhaben Unterlagen erstellt und zum verbindlichen Inhalt der Genehmigung gemacht wurden, bei deren Beachtung den schutzzielbezogenen Genehmigungsanforderungen nach § 7 Abs. 2 AtG Rechnung getragen wird; noch ungeregelte Details dürfen im Aufsichtsverfahren überwacht werden, die Einhaltung der Schutzziele wird dadurch nicht in Frage gestellt.
Wesentlich ist, was im Stilllegungsleitfaden auf Seite 14 unter Nr. 5 (vor Nr. 5.1) zum Ausdruck kommt: Die vorgesehenen Verfahren und Abläufe für die Stilllegung müssen geeignet und in der Stilllegungsgenehmigung hinreichend genau festgelegt sein, sie müssen die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden bei der Durchführung der vorgesehenen Stilllegungsmaßnahmen gewährleisten, und zu diesem Zweck ist in der Genehmigung auch festzulegen, ob und inwieweit Entscheidungen, z.B. über die in einzelnen Arbeitsschritten jeweils anzuwendenden Verfahren und Abläufe, dem Erlaubnisverfahren im Rahmen der Aufsicht vorbehalten bleiben können.
Zu den vorgenannten Unterlagen gehören insbesondere der oben genannte EB Abbaukonzept, dessen Festlegungen im RBHB unter Kap 00.03 „Abbau- und Instandhaltungsordnung“, unter Kap. 00.04 „Strahlenschutzordnung“ und Kap. 00.09 „Regelung zum atomrechtlichen Verfahren bei Abbau, Änderungen und Instandhaltungen an der KWA“ umgesetzt sind und demgemäß bei allen Abbaumaßnahmen berücksichtigt werden. Die Kapitel 00.03 und 00.04 gehören dabei zu den SSP-Teilen (Sicherheitsspezifikationen des RBHB). Durch die Nebenbestimmungen 3.1 und 3.2 in im Bescheid wird sichergestellt, dass die Sicherheitsspezifikation (SSP) nicht ohne Zustimmung der Aufsichtsbehörde geändert werden kann und dass die SSP-Teile vor Inanspruchnahme der Genehmigung der Aufsichtsbehörde in der aktuellen Version zur Prüfung und Zustimmung vorgelegt werden. Das RBHB ist nach der Nebenbestimmung 3.5 an den Abbaufortschritt anzupassen und mindestens einmal jährlich auf Aktualität zu prüfen.
Festgelegt sind auf diese Weise insbesondere die in Betracht kommenden Dekontaminations- und Zerlegeverfahren und die zugehörige Gerätetechnik. Nach dem Gutachten der ARGE Stilllegung Biblis handelt es sich bei den im EB Abbaukonzept unter Tabelle 4 (S. 93) ausgewiesenen Dekontaminationsverfahren generell um bewährte Verfahren zur Begrenzung der Strahlenexposition beim Rückbau. Alle Verfahren seien bereits im KKW Biblis A im Rahmen von Tätigkeiten der Instandhaltung und Änderung zum Einsatz gekommen.
Durch die vorgenannten Festlegungen ist insbesondere die Anforderung des § 19b Abs. 1 AtVfV, dass die beantragten Maßnahmen weitere Maßnahmen nicht erschweren oder verhindern und eine sinnvolle Reihenfolge der Abbaumaßnahmen vorgesehen ist, erfüllt. Welche Systeme, Komponenten und andere Anlagenteile zeitgleich abgebaut werden dürfen oder nacheinander - mithin eine sinnvolle Abbaureihenfolge -, ergibt sich insbesondere aus dem raumweisen Abbau mit dem Ziel, leere freigabefähige Räume zu hinterlassen, wobei nach dem „Rückzugskonzept“ vorgegangen wird, mithin ein Abbau und eine Räumung der Anlage von höheraktiven Bereichen zu Bereichen geringerer Aktivität stattfindet. Eine darüber hinausgehende noch detailliertere Festlegung der Abbaureihenfolge und einzelner Abbauschritte bereits in der Genehmigung erscheint rechtlich nicht geboten. Vielmehr erscheint es sinnvoll, je nach dem Voranschreiten der einzelnen Maßnahmen und hierbei ggf. bemerkter „Wechselwirkungen“ zwischen stattfindenden Arbeiten und anderen Arbeitsschritten, die künftigen Arbeitsschritte und deren Reihenfolge flexibel anzupassen. Die Nebenbestimmung Nr. 3.5, mit der die Beigeladene dazu verpflichtet wird, das RBHB an den Abbaufortschritt anzupassen sowie die Nebenbestimmung Nr. 3.1 mit dem dargestellten Zustimmungserfordernis der Aufsichtsbehörde, ermöglichen einerseits die notwendige Flexibilität und die Chance, aus während der Stilllegungs- und Abbauarbeiten gewonnenen Erfahrungen zu lernen, und bieten andererseits die Gewähr dafür, dass es nicht zu einer Schädigung der gesetzlich (§ 7 Abs. 2 Nrn. 3 und 5 AtG) geschützten Güter kommt, notfalls durch Eingreifen der Aufsichtsbehörde. Eine unzulässige Verlagerung von Fragen ins Aufsichtsverfahren, die im Genehmigungsverfahren abschließend zu prüfen und bereits in der Stilllegungsgenehmigung verbindlich zu regeln wären, sieht der Senat in der vorliegend gewählten Verfahrensweise nicht. Dies gilt insbesondere angesichts eines gesicherten Bestands an schon im bisherigen Leistungs- und Nachleistungsbetrieb gewonnenen Erfahrungen mit - den Stilllegungsarbeiten gleichenden - Maßnahmen (vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 71, zum KKW Isar I).
2.4.2. Soweit der Kläger insbesondere Unklarheiten im Zusammenhang mit der Abnahme des Deckels des RDB eingewendet hat, gibt dies keinen Anlass zu Zweifeln an der Sicherstellung der Schadensvorsorge.
Der Abbau der RDB-Einbauten fällt unter die o.g. Demontageklasse 1 (Demontagepakete mit möglichen Auswirkungen auf Systeme und Komponenten mit möglicher sicherheitstechnischer Relevanz und/oder möglichen Auswirkungen auf die Schutzziele) und bedarf der Zustimmung der Aufsichtsbehörde. Erst nach Eingang der schriftlichen behördlichen Zustimmungserklärung der Aufsichtsbehörde darf die Demontage durchgeführt werden. Die Durchführung wird vom Vorhabenträger dokumentiert. Das Verfahren gilt erst als abgeschlossen, nachdem die Aufsichtsbehörde den Abschluss schriftlich bestätigt hat. Die Einhaltung der noch verbleibenden Schutzziele Aktivitätsrückhaltung und Begrenzung der Strahlenexposition in dem vorliegend gegebenen Anlagenzustand 3 wird jederzeit durch die Realisierung von technischen Maßnahmen sowie auf administrativem Wege sichergestellt.
Die Abnahme des Deckels des RDB erfolgte im langjährig genehmigten Leistungsbetrieb bei Wartungsarbeiten (jährlicher Brennelementewechsel) routinemäßig (vgl. Bescheid, S. 135). Es ist bereits aus diesem Grund davon auszugehen, dass eingeübte Verfahrensabläufe unter Einhaltung der erforderlichen Strahlenschutzmaßnahmen Anwendung finden. Auch finden sämtliche Arbeiten in Zusammenhang mit den kontaminierten Komponenten und Materialien technisch mehrfach abgeschirmt von der Außenwelt statt. So werden nach dem „Erläuterungsbericht Strahlenschutzkonzept“ vom 21. September 2015 (A-10, Bl. 32) u.a. folgende Vorkehrungen und Maßnahmen getroffen, um eine unkontrollierte Freisetzung radioaktiver Stoffe zu verhindern (Aktivitätsrückhaltung):
- die Aufrechterhaltung der Gebäude, in denen sich die Kontrollbereiche befinden, als Barriere gegen Freisetzung und Verschleppung radioaktiver Stoffe
- die Überwachung der Grenzen (Ein-/Ausgänge) der Kontrollbereiche auf Kontamination
- der Betrieb der lüftungstechnischen Anlage zur Aufrechterhaltung einer gerichteten Luftströmung in den Kontrollbereich, zur Filterung des gesamten Fortluftvolumenstroms und zur Emissionsüberwachung der Ableitung radioaktiver Stoffe mit der Fortluft
- Bei einem Ausfall der gesamten Lüftungsanlage werden alle aktivitätsfreisetzenden Arbeiten solange eingestellt, bis eine gerichtete Luftströmung in den Kontrollbereich wiederhergestellt wurde.
Nach Auffassung des Senats gewährleisten die vorgesehenen Verfahren und Abläufe und die getroffenen besonderen Schutzmaßnahmen, um eine Freisetzung zu verhindern, die erforderliche Schadensvorsorge. Alle Arbeiten, die zu einer Freisetzung führen können, finden in Gebäuden statt, die durch technische Maßnahmen wie Filterung, gerichtete Luftströmung oder Unterdruckhaltung, auch bei Störungen eine Freisetzung radioaktiver Stoffe wirksam verhindern oder minimieren. Auch finden alle Arbeiten dosisoptimiert in einer sinnvollen Abbaureihenfolge statt, um den Abbau zu optimieren, die Arbeitsphasen können sich dabei überlappen.
Der Einwand des Klägers, es könne aus dem geöffneten RDB für einen nicht absehbaren Zeitraum ungehindert Radioaktivität freigesetzt werden bzw. es sei fraglich, wie dies vermieden werden könne, ist angesichts der umfangreich vorgesehenen und dargestellten Maßnahmen in den zum Gegenstand der streitgegenständlichen Genehmigung gemachten Unterlagen, in welche der Kläger im gerichtlichen Verfahren auch Einsicht hatte, unsubstantiiert und eine nicht näher belegte Mutmaßung. Es erschließt sich dem Senat auch nicht, inwiefern es nicht möglich sein soll, trotz der detaillierten Abbauplanung ggf. dennoch drohenden oder eintretenden Verzögerungen von anschließenden Arbeiten (Zerlegung des RDB-Deckels und des RDB-Unterteils) unter Beachtung des Strahlenschutzkonzepts im Vollzug wirksam zu begegnen und so die Erreichung der noch verbliebenden Schutzziele „Aktivitätsrückhaltung“ und „Begrenzung der Strahlenexposition“ sicherzustellen.
2.4.3. Die erforderliche Schadensvorsorge gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG wird nach alledem im Rahmen des Abbaus damit sichergestellt.
3. Der Kläger hält die Stilllegungs- und Abbaugenehmigung des Weiteren auch deswegen für rechtswidrig, weil sie zum einen die Anwendung der unzureichenden, den Erfordernissen des Strahlenschutzes nicht genügenden Freigaberegelung gemäß § 29 StrlSchV (a.F.) vorsehe und zum anderen das der Strahlenschutzverordnung zugrundeliegende 10 µSv-Konzept untauglich sei. Die Freigaberegelung sei nicht vereinbar mit dem Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Selbst bei Beachtung der Maßgaben des § 29 StrlSchV (a.F.), so der Kläger, sei nicht sichergestellt, dass eine hinreichende Vorsorge zum Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlen getroffen werde. Dem kann nicht gefolgt werden.
3.1. Soweit der Kläger die erforderliche Schadensvorsorge in der Genehmigung auch deswegen als nicht sichergestellt erachtet, weil diese von der Anwendung der Freigaberegelungen nach § 29 StrlSchV a.F. (jetzt §§ 31 ff. StrlSchV n.F.) ausgeht, kann er damit bereits deshalb nicht durchdringen, weil die in Rede stehende erste Stilllegungs- und Abbaugenehmigung weder eine Freigabeentscheidung noch Regelungen zum Freigabeverfahren enthält, die insoweit als Regelungsgehalt eines Verwaltungsaktes in Bestandskraft erwachsen könnten und nur dann einer gerichtlichen Prüfung zugänglich sein müssten (siehe die obigen Ausführungen, vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., in dem ähnlich gelagerten Fall des KKW Isar I, Rn. 187 ff.).
Wie ausgeführt, enthält die streitgegenständliche Genehmigung eine bloße Vorabprüfung, ob sich das vorgesehene Freigabeverfahren in den Stilllegungs- und Abbauprozess einfügt. Sie setzt ansonsten die nachfolgende Durchführung des aufgrund seiner Normierung in § 29 StrlSchV (a.F.) und nunmehr in § 31 ff. StrlSchV (n.F.) unabhängig von einer diesbezüglichen rechtsverbindlichen Feststellung oder Anordnung unmittelbar Geltung beanspruchenden - Freigabeverfahrens voraus.
3.2. Selbst wenn man aber entgegen der Ansicht des Senats der Genehmigung insoweit einen weitergehenden Regelungsgehalt beimessen würde, ist auch unter Berücksichtigung der diesbezüglich vorgetragenen Beanstandungen des Klägers nicht ersichtlich, dass die Genehmigungsbehörde durch den Verweis auf das Freigabeverfahren nach § 29 StrlSchV (a.F.) die erforderliche Schadensvorsorge nicht getroffen hätte, geschweige denn, dass das 10-µSv-Konzept und dessen Umsetzung in der Strahlenschutzverordnung verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügen würde.
Nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StrlSchV (a.F.) erteilt die zuständige Behörde auf Antrag u.a. des Inhabers einer Genehmigung nach den §§ 6, 7 oder 9 AtG schriftlich die Freigabe, wenn für Einzelpersonen der Bevölkerung nur eine effektive Dosis „im Bereich von 10 Mikrosievert im Kalenderjahr“ auftreten kann. § 31 Abs. 2 StrlSchV (n.F.) bestimmt nunmehr ebenso als Dosiskriterium für die Freigabe, dass für Einzelpersonen der Bevölkerung durch die freizugebenden Stoffe und Gegenstände nur eine effektive Dosis „im Bereich von 10 Mikrosievert im Kalenderjahr“ auftreten kann.
§ 29 Abs. 2 Satz 2 StrSchV (a.F.) bzw. nunmehr §§ 35, 36 StrlSchV (n.F.) bestimmen sinngemäß im Wesentlichen, dass die Behörde davon ausgehen kann, dass das Dosiskriterium eingehalten wird, wenn die für den jeweiligen Freigabepfad in Anlage III (StrlSchV 2001) bzw. Anlage 4 (StrlSchV 2018) genannten Freigabewerte und die in Anlage IV (StrlSchV 2001) bzw. Anl. 8 (StrlSchV 2018) genannten Festlegungen eingehalten sind.
Die erforderliche Schadensvorsorge wäre aufgrund des Funktionsvorbehalts der Genehmigungsbehörde (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30. Oktober 2014, a.a.O., Rn. 84 ff.) nur dann nicht getroffen, wenn sie im Erteilungszeitpunkt am 30. März 2017 nicht die Überzeugung hätte haben dürfen, dass das Freigabeverfahren nach der Strahlenschutzverordnung als solches zur Einhaltung der Vorsorgeanforderungen geeignet war, insbesondere weil dies dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik nicht (mehr) entsprach oder wenn dieses entsprechend den Einwendungen des Klägers sogar verfassungsrechtliche Anforderungen an den Lebens- und Gesundheitsschutz nicht einhielt (vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 194).
Soweit der Kläger einwendet, dass die auf dem 10 µSv-Konzept beruhende Strahlenschutzverordnung den Anforderungen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG an den Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit nicht gerecht werde, ist zu beachten, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geltende Grenzwerte nur dann verfassungsrechtlich beanstandet werden, wenn erkennbar ist, dass sie die menschliche Gesundheit völlig unzureichend schützen. Dem Gesetz- bzw. Verordnungsgeber kommt bei der Erfüllung der staatlichen Schutzpflicht nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsbereich zu, der auch Raum lässt, konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen. Die verfassungsrechtliche Schutzpflicht gebietet nicht, alle nur denkbaren Schutzmaßnahmen zu treffen. Deren Verletzung kann vielmehr nur festgestellt werden, wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen hat oder die getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet bzw. völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder diese erheblich dahinter zurückbleiben. Liegen noch keine verlässlichen wissenschaftlichen Erkenntnisse über komplexe Gefährdungslagen vor, verlangt die staatliche Schutzpflicht auch von den Gerichten nicht, ungesicherten wissenschaftlichen Erkenntnissen mit Hilfe des Prozessrechts durch Beweisaufnahmen zur Durchsetzung zu verhelfen oder die Vorsorgeentscheidung des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers unter Kontrolle zu halten und die Schutzeignung der Grenzwerte jeweils nach dem aktuellen Stand der Forschung zu beurteilen. Es ist Sache des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers, den Erkenntnisfortschritt der Wissenschaft mit geeigneten Mitteln nach allen Seiten zu beobachten und zu bewerten, um gegebenenfalls weitergehende Schutzmaßnahmen treffen zu können. Eine Verletzung der Nachbesserungspflicht durch den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber kann gerichtlich erst festgestellt werden, wenn evident ist, dass eine ursprünglich rechtmäßige Regelung zum Schutz der Gesundheit auf Grund neuer Erkenntnisse oder einer veränderten Situation verfassungsrechtlich untragbar geworden ist (vgl. zu Vorstehendem BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2011 - 1 BvR 1502/08 -, NVwZ 2011, 991; Beschluss vom 24. Januar 2007 - 1 BvR 382/05 -, NVwZ 2007, 805; weiterhin u.a. BVerwG, Urteil vom 15. Oktober 2020 - 7 A 9/19 -, NVwZ 2021, 1145; Hess. VGH, Urteil vom 3. Mai 2018 - 9 C 2037/14.T -, juris).
Der Kläger müsste insoweit schlüssig darlegen, dass die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das Schutzziel zu erreichen bzw. erheblich dahinter zurückbleiben. Die hinreichende Darlegung einer Grundrechtsverletzung setzt danach voraus, dass sich der Rechtsschutzsuchende nicht in pauschalen Behauptungen und punktuell herausgegriffenen, angeblichen Unzulänglichkeiten der Rechtslage erschöpft. Erforderlich ist jedenfalls die Darstellung, aus welchen konkreten Gründen - aus Sicht des Klägers - vom Versagen der gesetzgeberischen Konzeption auszugehen ist. Dazu gehört auch die Darlegung, weshalb Verbesserungen auf das für notwendig erachtete Maß nicht erreicht werden können (vgl. u.a. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2011, a.a.O.).
Bei der Beurteilung, ob maßgebliche Grenzwerte dem Stand von Wissenschaft und Technik entsprechen, können der nationale Gesetz- und Verordnungsgeber sowie die Genehmigungsbehörden auch die Stellungnahmen und Empfehlungen der Strahlenschutzkommission (SSK) zugrunde legen. Die SSK ist ein Beratungsgremium des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) und berät dieses in Angelegenheiten des Schutzes vor Gefahren ionisierender und nichtionisierender Strahlen. Die SSK bietet nach ihrer Zusammensetzung die Gewähr für eine sachverständige und objektive Beurteilung, da sie die gesamte Bandbreite der nach dem Stand von Wissenschaft und Technik vertretbaren Anschauungen (§ 3 Abs. 1 der Satzung vom 8. Dezember 2012, BAnz AT 27. August 2012, B2) sowie alle einschlägigen Fachgebiete gemäß § 3 Abs. 2 der Satzung repräsentieren soll. Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit der Kommissionsmitglieder sind durch die Satzung ebenfalls gewährleistet, § 4 Abs. 1 Satz 2 der Satzung. Die Sachkompetenz der Mitglieder, begründet durch ihre individuelle Qualifikation und Erfahrung, bietet die beste Gewähr dafür, dass der jeweils aktuelle wissenschaftliche Meinungsstand möglichst umfassend Berücksichtigung findet. Die Stellungnahmen und Empfehlungen der SSK können daher als Ausdruck des Standes von Wissenschaft und Technik betrachtet werden (vgl. auch bereits Niedersächsisches OVG, Urteil vom 3. März 1992 - 7 L 121/90 -, RdE 1993, 113).
Ausgehend von Vorstehendem sind auch unter Berücksichtigung der Einwendungen des Klägers keine durchgreifenden Zweifel an der Einhaltung des Standes von Wissenschaft und Technik sowie verfassungsrechtlicher Anforderungen durch die Strahlenschutzverordnung im Genehmigungszeitpunkt ersichtlich.
3.2.1. Der Kläger wendet in der Klagebegründungsschrift unter der Überschrift „Grundsätzliche Kritik der Freigabe radioaktiver Materialien aus dem Abriss des Atomkraftwerks Biblis A“ ein, dass begründet davon auszugehen sei, dass die Risikofaktoren gegenüber der in der Strahlenschutzverordnung implementierten Risikoeinschätzung um das fünf- bis zehnfache höher anzusetzen seien.
3.2.1.1. Hierzu führt er unter den Überschriften „Entwicklung des 10 Mikrosievert-Konzepts“ und „Die Veränderung von Risikofaktoren und deren Einordnung in das System des Strahlenschutzes“ konkretisierend aus, seit der Konzeption von 10 μSv als triviale Dosis durch die IAEA im Jahre 1988 werde von ursprünglich zwei Begründungssträngen nur noch einer herangezogen.
Eine Ableitung des 10 µSv-Konzepts sei ursprünglich auch über das zu akzeptierende Risiko für den strahlungsbedingten Tod eines Menschen erfolgt. So sei die ICRP im Jahre 1977 von einem Risikofaktor von 1,0 E-2 (=0,01 = 1 %) pro Sievert Strahlendosis ausgegangen. Als zweite Ableitung sei die natürliche Strahlendosis an verschiedenen Orten, mithin die „Schwankungsbreite der natürlichen Strahlenbelastung“ angeführt worden. Nach diesem Ansatz liege die natürliche Strahlenbelastung im Durchschnitt bei etwa 2 mSv im Jahr und diese variiere von Land zu Land. Menschen würden reisen, umziehen und in den Urlaub gehen, ohne sich um diese Unterschiede zu kümmern. Daher könne eine Dosis von einem oder wenigen Prozent (also 20-100 µSv im Jahr) als belanglos angesehen werden.
Der in der ersten Ableitung zur Berechnung des Strahlenrisikos pro Strahlendosis herangezogene Risikowert habe sich sowohl nach Auffassung der ICRP als auch auf Grundlage neuerer Studien zwischen den Jahren 1977 und 1990 um mindestens das Fünffache (jedenfalls von 0,01 auf 0,06) erhöht. Die Risikofaktoren lägen bei Frauen höher als bei Männern. Aufgrund der sehr deutlichen Anhebung des Faktors des Strahlenrisikos zwischen den Jahren 1977 und 1990 seien die zulässigen Dosisgrenzwerte für Beschäftigte und die Bevölkerung mit beruflicher Strahlenbelastung um die Faktoren 3 bis 5 gesenkt worden, so z. B. für die Bevölkerung im Allgemeinen von 5 mSv/Jahr auf 1 mSv/Jahr. Eine entsprechende Absenkung des Dosisgrenzwertes für die Freigabe sei dagegen nicht erfolgt. Stattdessen würden sich IAEA und die ICRP auf die oben dargestellte „zweite Ableitung“ des Wertes von 10 μSv beziehen. Mithin werde der Bevölkerung mit den Grenzwerten der Freigabe ein um das Fünffache höheres Risiko zugemutet, als bei der ursprünglichen Begründung des zu akzeptierenden Risikos.
Beim zweiten Begründungsstrang sei zu beachten, dass die IAEA ursprünglich (1988) von einem als trivial anzusehenden Risiko von 100 µSv im Jahr ausgegangen sei. Da man aber in die Überlegungen eingestellt habe, dass eine Einzelperson über mehrfache Wege von der Freisetzung von Radioaktivität betroffen gewesen sein könne, habe man das Kriterium auf 10 µSv im Jahr festgesetzt. Dies bedeute umgekehrt, dass die IAEA in der Summe ein zusätzliches Risiko von 5 % (=100 µSv) und nicht nur 1 % (=10 µSv) im Vergleich zur natürlichen Strahlenbelastung von 2000 µSv unterstellt habe. Eine solche Erhöhung könne nicht mehr als trivial bezeichnet werden. Bei der Beurteilung von Risiken sei auch zu beachten und zu prüfen, ob es Möglichkeiten gäbe, sich diesen zu entziehen oder ob sich die möglicherweise Betroffenen, wie bei der Freigabe, aufgrund der Nicht-Deklaration der Stoffe dem Risiko nicht entziehen könnten.
3.2.1.2. Mit dieser grundsätzlichen Kritik am 10 µSv-Konzept vermag der Kläger nicht dessen Ungeeignetheit zur Schadensvorsorge und zum Schutz der menschlichen Gesundheit darzulegen.
Das 10 µSv-Konzept (auch De Minimis-Konzept genannt) bezeichnet ein Konzept zur Abgrenzung zwischen einerseits u.a. Abfällen, Stoffen, Gebäuden und Bodenflächen, die aufgrund ihrer Kontamination mit Radionukliden einer besonderen Entsorgung bedürfen, und andererseits solchen, die konventionell entsorgt oder wieder- und weiterverwendet werden können. Das Konzept basiert auf dem allgemeinen Rechtsprinzip, dass Bagatellen nicht den Tatbestand einer Norm erfüllen („de minimis non curat lex“). Als Risiko, das keiner Regulierung mehr bedarf, wird im 10 µSv-Konzept ein jährliches individuelles Risiko im Millionstel-Bereich angesehen (Küppers/Steinhoff, a.a.O., S. 2: Größenordnung von 1:10 Mio. pro Jahr). Mit international üblichen Risikokoeffizienten, insbesondere dem „Detriment“ der ICRP, ergibt sich daraus eine Begrenzung der Dosis auf „einige 10 μSv im Jahr“.
Das 10 µSv-Konzept ist, worauf der Beklagte zutreffend verweist, wiederholt von nationalen und internationalen Fachgremien wie insbesondere auch der SSK und der ICRP bestätigt worden. Das Dosiskriterium von 10 µSv resultiert aus der Frage, ab welcher minimalen Aktivität durch den genehmigten Umgang mit offenen radioaktiven Stoffen eine andauernde behördliche Überwachung der Abfälle nicht mehr sinnvoll ist, mithin aus der Frage nach der Unbeachtlichkeitsschwelle der umgangsbedingten Aktivität.
Die vorgenannte Frage hat sich, wie der Kläger richtig wiedergibt, bereits in den 1980er Jahren die IAEA gestellt und in ihrer Publikation Nr. 89 („Principles for the Exemption of Radiation Sources and Practices from Regulatory Control“) beantwortet. Dabei hat sie sich der Antwort auf zwei Wegen genähert: zum einem mit einem risikobasierten Ansatz und zum anderen durch Vergleich mit der natürlichen Strahlenexposition. Der erstgenannte Ansatz ging der Frage nach, welches Risiko Einzelpersonen der Bevölkerung gewissermaßen ohne Zögern einzugehen bereit sind und es tatsächlich eingehen. Für den zweiten Weg wählte die IAEA als Ansatz wenige Prozent der natürlichen Strahlenexposition als „triviale Dosis“ und begründete diesen Ansatz u.a. damit, dass Individuen bei der Wahl des Aufenthaltsorts, z.B. des Urlaubsortes, der räumlich teilweise stärker schwankenden natürlichen Strahlung keine Beachtung schenkten. Im Ergebnis beider Wege ergab sich eine als tolerabel erachtete Strahlenexposition von 10 bis 100 µSv jährlich. Weiterhin wurde berücksichtigt, dass Freigaben und daraus resultierende zusätzliche Strahlenexpositionen von verschiedenen Tätigkeiten unter verschiedenen Genehmigungen ausgehen können. Die IAEA schlug daher für Freigaben oder Freistellungen aus einer Tätigkeit ein reduziertes Dosiskriterium vor, nämlich eine Dosis „im Bereich von 10 μSv jährlich“ (vgl. zu Vorstehendem auch die Darstellung in Schirra/Nüsser, 15. Deutsches Atomrechtssymposium, Seite 265 ff.).
Seitdem ist dieses Dosiskriterium von verschiedenen internationalen Regelwerken übernommen worden und floss 2001 in die deutsche Strahlenschutzverordnung ein. Es wurde in der Folge auch immer wieder überprüft und bestätigt. So warf die ICRP in ihrer Publikation 104 („Scope of Radiological Protection Control Measures“, im Internet frei zugänglich unter: https://www.icrp.org/publication.asp?id= ICRP%20Publication%20104) im Jahr 2007 die Frage auf, ob die mittlerweile angehobenen Risikofaktoren für radioaktive Strahlung dieses Dosiskriterium in Frage stellen und bestätigte es wiederum:
„Even taking account of upward revions of risk factors over the last decade or so, the basis behind the derivation of an exemption criterion on a probalistic distribution of dosis with an typical value of the order of some tens of µSv per year as being representative of a trivial dose is still sound.“ (Publikation 104, Kap. 4.1.1. The principle of low indivdiual risk, Rn. 69)
Nach dieser Einschätzung der ICRP aus dem Jahr 2007 ist mithin auch unter Berücksichtigung der in den vorherigen Jahren gestiegenen Risikofaktoren die Grundlage für die Ableitung eines Freistellungskriteriums auf der Basis einer probalistischen Dosisverteilung mit einem typischen Wert in der Größenordnung von einigen zehn µSv pro Jahr als repräsentativ für eine Trivialdosis nach wie vor tragfähig.
Dass dies mittlerweile anders bewertet würde, ist nicht ersichtlich.
Die EU-Kommission hat das Kriterium auch in die europäischen Strahlenschutzgrundnormen aufgenommen, von wo es erneut seinen Eingang in die novellierte nationale Strahlenschutzverordnung 2018 gefunden hat. In der Richtlinie 2013/59/ Euratom des Rates vom 5. Dezember 2013 zur Festlegung grundlegender Sicherheitsnormen für den Schutz vor den Gefahren einer Exposition gegenüber ionisierender Strahlung und zur Aufhebung der Richtlinien 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom und 2003/122/Euratom (im Folgenden: Richtlinie 2013/59/Euratom) ist in Anhang VII (Freistellungs- und Freigabekriterien nach den Artikeln 24, 26 und 30) bestimmt, dass zum Zweck der Freigabe nachzuweisen ist, dass die für eine Einzelperson der Bevölkerung aufgrund der freigestellten Tätigkeit erwartete effektive Dosis im Bereich von 10 μSv jährlich oder weniger liegt. Auch in der ab 31. Dezember 2018 geltenden Strahlenschutzverordnung wurde am Konzept der Freigabe (§§ 31 ff. StrlSchV) und dem Dosiskriterium von 10 µSv (§ 31 Abs. 2 StrlSchV) festgehalten. Über alle Publikationen und Organisationen hinweg blieb es mithin bei der Formulierung des Dosiskriteriums als „effektive Dosis im Bereich von 10 Mikrosievert jährlich“.
Soweit der Kläger in der Klagebegründungsschrift auf die Entschließung ib-111 des 120. Deutschen Ärztetages aus dem Mai 2017 verwiesen hat, die sich gegen die Freigabe geringradioaktiven Materials ausgesprochen habe, weil diese „völlig unnötige und vermeidbare zusätzliche Strahlenbelastungen“ verursache, hat der Vorstand der Bundesärztekammer in einem Schreiben an den damaligen badenwürttembergischen Umweltminister vom 8. Dezember 2017 festgestellt, dass diese Entschließung nicht wissenschaftlich haltbar sei. Die Bundesärztekammer erkenne an, dass das 10 µSv-Konzept bei freigegebenen Abfällen aus dem Rückbau von KKW das mögliche Risiko der Bevölkerung auf ein vernachlässigbares Niveau senke (im Internet frei zugänglich unter:
https://um.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion /m-um/intern/Dateien/Dokumente/3_Umwelt/Kernenergie/Freigaben_StrlSCHVO/171208_Montgomery_Schreiben_Vorstandsbeschluss.pdf).
Auch laut der Begründung der Bundesregierung vom 5. September 2018 zur neuen Strahlenschutzverordnung („Verordnung zur weiteren Modernisierung des Strahlenschutzrechts“, BR-Drs. 423/18, S. 363) ist bei einem Dosiswert von 10 µSv im Kalenderjahr die aus einer Freigabe maximal resultierende zusätzliche effektive Dosis einer einzelnen Person der Bevölkerung so weit reduziert, dass sie im Vergleich zu den Dosisschwankungen, die eine Einzelperson pro Jahr aufgrund ihres Lebenswandels im Umfeld natürlicher Umgebungsstrahlung zwangsläufig erfährt, nicht identifizierbar ist. In Deutschland, so die Begründung, variiere die jährliche effektive Dosis aufgrund der Exposition durch natürliche Strahlung um etwa 1.000 µSv zwischen rund 2.000 und 3.000 µSv. Die Veränderung des Aufenthaltsortes einer Person über eine Zeit von ca. einer Woche pro Jahr innerhalb Deutschlands könne den Dosisbeitrag um 10 µSv verändern. Je nach Wohnort einer Person könnten zwei Tage Wohnen in einem Gebäude zu einer weiteren Veränderung der jährlichen effektiven Dosis um 10 µSv führen. Für Personen auf Flugreisen werde eine zusätzliche effektive Dosis von 10 µSv im Mittel schon nach etwa einer Flugstunde erreicht. Deutlich größere jährliche Dosen resultierten zudem aus medizinischen Anwendungen und künstlicher Radioaktivität. Diese relativ hohe Variabilität zeige, warum im Vergleich dazu die aus der Freigabe resultierende Dosis in Bezug auf Einzelpersonen vernachlässigbar sei.
Weiterhin hat auch die SSK hat in ihrer jüngeren Stellungnahme „Grundlagen zur Begründung von Grenzwerten der Strahlenexposition für die Bevölkerung“ (verabschiedet in der 236. Sitzung der SSK am 8. Mai 2023, die Publikationen der SSK sind im Internet abrufbar auf: https://www.ssk.de) das 10 µSv-Kriterium erneut bestätigt (vgl. dort Kap. 4.4.4., Kap. 4.6). Es gibt auch nach deren Stellungnahme keinerlei Anhalt dafür, dass dieses Kriterium ungeeignet für den Schutz des menschlichen Lebens wäre.
Der Wert von 10 µSv im Kalenderjahr liegt ferner noch um Größenordnungen unterhalb der Dosiswerte für Ableitungen aus kerntechnischen Anlagen (0,3 mSv= 300 µSv im Kalenderjahr, § 47 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchV 2001, § 99 Abs. 1 StrlSchV 2018) und um ein Vielfaches innerhalb der Schwankungsbreite der natürlichen Strahlenexposition (vgl. auch Akbarian/Raetzke/Vahlbruch, Strahlenschutzgesetz, 1. Aufl. 2022, Einführung Rn. 44), welche diesen mit 1000 µSv um das rund 100fache übersteigt.
Zu berücksichtigen ist auch, dass es sich bei dem 10 µSv-Dosiskriterium nach allgemeiner Auffassung um keinen starren Dosisgrenzwert handelt. Die Anforderung der Strahlenschutzverordnung, im „Bereich von zehn Mikrosievert im Kalenderjahr“, schließt danach auch Werte der effektiven Dosis für Einzelpersonen der Bevölkerung bis ca. 20 μSv im Kalenderjahr nicht aus. Der Wert der statistischen Dosisverteilung muss dabei unter oder höchstens bei 10 μSv liegen. In diesem geringen Risikobereich wird kein Regulierungsbedarf gesehen (vgl. SSK, „Umgang mit Parameterwerten zur Herleitung und Bedingungen für die Anwendung von Freigabewerten zur Beseitigung geringfügig radioaktiver Stoffe auf Deponien im Freigabeverfahren“, verabschiedet in der 330. Sitzung der SSK am 30. Januar 2024, S. 56; BR-Drs. 423/18 vom 5. September 2018, S. 363; Akbarian/Raetzke/Vahlbruch, a.a.O., § 31 Rn. 13-15; Schirra/Nüsser, a.a.O., S. 272; Küppers/Steinhoff, a.a.O., S. 2 f.). Die Formulierung „im Bereich von zehn Mikrosievert im Kalenderjahr“ lässt sich dabei auch mit deren oben genannter historischen Herleitung „some tens of μSv per year“ in Einklang bringen.
Insbesondere angesichts der Überprüfung des 10 µSv-Konzepts durch die genannten Fachgremien, der weitgehenden internationalen Übereinstimmung und auch Anerkennung in der Fachliteratur und Ärzteschaft hat der Senat keinen Anlass für durchgreifende Zweifel an dessen Berechtigung.
3.2.2. Soweit der Kläger in der Klägerschrift unter der Überschrift „Dosis- und Dosis-Leistungsreduzierungsfaktor“ (= DDREF) ausführt, neuere Untersuchungen ließen Zweifel an der Geeignetheit des von der ICRP bezogen auf relativ kleine Strahlendosen eingeführten DDREF von 2 aufkommen, der auch bei der Ableitung der Grenzwerte nach § 29 StrlSchV (a.F.) herangezogen würde, führen auch diese Einwände nicht zur Annahme einer Ungeeignetheit des Freigabeverfahrens hinsichtlich der Einhaltung der Vorsorgeanforderungen und zum Schutz der menschlichen Gesundheit.
3.2.2.1. Der Kläger bringt hierzu vor, dass der DDREF dazu eingeführt worden sei, das Risiko bezogen auf relativ kleine Strahlendosen kleiner anzusetzen, da man davon ausgegangen sei, dass kleine Strahlendosen und kleine Strahlenleistungen relativ geringere gesundheitliche Folgen bedingen würden. Inzwischen sei aber aufgrund neuerer Untersuchungen festgestellt worden, dass es schlicht keinen fachlichen Grund bzw. keinerlei fachliche Hinweise dafür gebe, einen von 1,0 abweichenden Faktor anzusetzen. Gleichwohl sei u.a. bei der Ableitung der Aktivitätsgrenzwerte nach der Strahlenschutzverordnung ein DDREF von 2 zugrunde gelegt worden. Der Bevölkerung sei allein aus diesem Grund ein um den Faktor 2 zu hohes Strahlen- und Gesundheitsrisiko auferlegt und als zu akzeptierendes Risiko auferlegt worden.
3.2.2.2. Hierzu ist zunächst auszuführen, dass die für den Strahlenschutz wichtigsten Größen der mit einer Strahlenexposition verbundene Schaden (Krebsentstehung und genetische Veränderungen) und dessen Eintrittswahrscheinlichkeit sind. Als Maß hierfür gilt das sogenannte „Detriment“ (gesundheitlicher Schaden), d.h. eine gewichtete Schadenswahrscheinlichkeit, in die u.a. die Risikokoeffizienten (über Geschlecht und Expositionsalter gemittelte Abschätzung des Lebenszeitrisikos pro Dosis für eine repräsentative Bevölkerungsgruppe) unter Einbeziehung des DDREF eingehen (SSK, „Dosis- und Dosisleistungs-Effektivitätsfaktor [DDREF]“, verabschiedet in der 268. Sitzung der SSK vom 13./14. Februar 2014, Seite 6 f.; ebenso „Vorschläge der SSK zur Weiterentwicklung von ICRP 103“, verabschiedet in der 326. Sitzung der SSK vom 8./9. Mai 2023, Seite 19).
3.2.2.3. Hintergrund der Einführung des DDREF mit dem Faktor 2 durch die ICRP im Jahre 1990 war folgender:
In der Regel basieren Dosis-Wirkungs-Abschätzungen auf Auswertungen epidemiologischer Studien im Dosisbereich oberhalb von etwa 50 bis 100 mSv. Um auf Aussagen für den im Strahlenschutz wichtigen Bereich von einigen 10 mSv oder niedriger zu kommen, ist man auf Extrapolationen (Rückschlüsse) vom hohen in den niedrigen Dosisbereich angewiesen. Die Steigerungen der so extrapolierten Dosis-Wirkungs-Beziehungen ergeben die sogenannten Risikokoeffizienten für den Bereich kleiner Dosen. Eine Extrapolation in den Bereich kleinerer Dosen nur auf Basis epidemiologischer Daten lässt keine eindeutige Entscheidung über die Form der Dosis-Wirkungs-Beziehung zu. Um dennoch zu quantitativen Aussagen für Zwecke des Strahlenschutzes zu kommen, macht sich die ICRP, so wie weltweit nahezu alle anderen Strahlenschutzgremien, das Konzept des LNT-Modells (linear no-threshold model = Modell der Linearität ohne Schwellendosis) zu eigen. Dieses Modell der Dosis-Wirkungsbeziehung unterstellt, dass die Wirkung von ionisierender Strahlung linear mit der Dosis zunimmt und keinen Dosisschwellenwert aufweist. Konsequenz dieser Annahme ist, dass davon ausgegangen wird, dass es keine Dosis gibt, und sei sie noch so klein, die vollkommen ohne Wirkung (Risikoerhöhung) bleibt. Auf dieser Anwendung beruhen die wesentlichen Konzeptionen des Strahlenschutzes (u.a. Optimierungsgebot, ALARA-Prinzip, Rechtfertigungsprinzip, Konzept der Effektiven Dosis), so wie sie gegenwärtig nahezu weltweit realisiert werden (vgl. zu Vorstehenden SSK, DDREF, a.a.O., S. 5 ff.; Breckow [gegenwärtig Vorsitzender der Arbeitsgruppe „Überarbeitung der ICRP-Publikation 103“ der SSK], „Der Dosis- und Dosisleistungs-Effektivitätsfaktor [DDREF]“, Strahlenforschung 2016, im Internet frei zugänglich unter: https://www.fs-ev.org/fileadmin/user_upload/05_SSP/Probeartikel/Probeartikel_2016_2.pdf).
Trotz der Anwendung des LNT-Modells bei der Ermittlung von Risikokoeffizienten argumentiert die ICRP auf der Grundlage biologischer Erkenntnisse, dass bei der Auswertung epidemiologischer Studien eine rein lineare Extrapolation in den Bereich kleiner Dosen zu einer Überschätzung des Risikos führen würde. Im Bereich kleiner Dosen gebe es Abweichungen von der „reinen“ Linearität und darüber hinaus auch Abhängigkeiten von der Dosisleistung. Aus diesem Grunde entwickelte die ICRP bereits in ihren früheren Empfehlungen ein Konzept, dass alle diese Einflüsse in einem gemeinsamen „Faktor“, dem DDREF, zusammenfasst. Die für den Bereich niedriger Dosen und kleiner Dosisleistungen durch lineare Extrapolation ermittelten Risikoeffizienten werden durch den „Dosis- und Dosisleistungseffektivitätsfaktor“ dividiert. In ihren Empfehlungen 103, verabschiedet im März 2007 (im Internet frei zugänglich unter: https://icrp.org/docs/P103_German.pdf, dort insbes. Rn. 73), hat die ICRP den eingeführten Wert von DDREF=2 bestätigt (vgl. zu Vorstehendem, SSK, DDREF, a.a.O., S. 5 ff.; Breckow, a.a.O.).
3.2.2.4. Das Detriment beinhaltet aber, so die SSK, eine Reihe weiterer Parameter, wie z. B. die Überlebenswahrscheinlichkeit, die Lebensqualität und den Verlust an Lebenserwartung. Die diesen Parametern zugrundeliegenden Werte hätten sich im Lauf der Zeit geändert. Verbesserte Lebensbedingungen und Fortschritte in der Medizin könnten beispielsweise dazu führen, dass sich die Überlebenswahrscheinlichkeit bei einer Krebserkrankung erhöhe, die Lebensqualität verbessere und der Verlust an Lebenserwartung verkleinere. Alle diese Parameter müssten bei der weiteren Bewertung der gesundheitlichen Auswirkungen einer bestimmten Strahlenexposition berücksichtigt werden. Eine isolierte Betrachtung des Risikokoeffizienten bzw. des DDREF wird daher nach Auffassung der SSK der Gesamtsituation nicht gerecht. Die SSK hat daher in ihren oben genannten Empfehlungen aus dem Februar 2014 und dem Mai 2023 empfohlen, „den DDREF an die neueren Erkenntnisse anzupassen und gegebenenfalls abzuschaffen“. Aufgrund seiner Bedeutung für die Risikobewertung und die Konsequenzen für den Strahlenschutz hat sie ferner empfohlen, im Zuge einer eventuellen generellen Anpassung auch alle anderen Parameter, die in das Detriment, d.h. in die Angabe des Strahlenschadens eingehen, an den aktuellen wissenschaftlichen Stand anzupassen. Die SSK hält eine internationale Abstimmung in diesen Fragen für dringend erforderlich.
Als Grund dafür, dass die ICRP und andere Gremien einen gemeinsamen Faktor, also den DDREF, zur Berücksichtigung von Dosis- und Dosisleistungseffekten betrachteten, wird von der SSK wie auch in der Fachliteratur der Umstand benannt, dass die strahlenbiologischen oder -epidemiologischen Hinweise auf mögliche Zusammenhänge von Dosis und Dosisleistung eher vage seien. Daher würde nicht der Versuch unternommen, die jeweiligen Effekte zu trennen und separate Faktoren hierfür anzugeben. Art- und Größe der Abhängigkeit seien im Einzelnen nur unzureichend bekannt, das Wissen noch zu gering. Daher komme dem DDREF im Strahlenschutz eine größere Bedeutung zu, nämlich die Berücksichtigung all jener Abhängigkeiten mit einem konstanten Faktor. Der DDREF stelle mit all seinen Facetten eine außerordentlich subtile Größe dar und sei im eigentlichen Sinn kein einzelner „Faktor“. Er beinhalte vielmehr mehrere Einflussgrößen, die lediglich für Strahlenschutzzwecke zu einer einzelnen und damit praktikablen Größe zusammengefasst seien. Die gegenwärtige Konzeption des Strahlenschutzes sei das Resultat eines weltweiten und andauernden historischen Prozesses. Viele der einzelnen Elemente dieses hochkomplexen und in subtiler Weise verwobenen Systems seien ohne diesen historischen Hintergrund und ohne deren Berücksichtigung im Gesamtkontext nicht zu verstehen. Der seit jeher bemerkenswert hohe Grad an internationaler Homogenität, der den Strahlenschutz weltweit präge, sei auch Ergebnis der ständigen Bemühung um einen möglichst breiten internationalen Konsens. Dieser weitreichende Konsens umfasse nicht nur die Einschätzungen über die wissenschaftliche Basis des Strahlenschutzes, wie beispielsweise die Erkenntnisse über Strahlenbiologie und Strahlenwirkung oder Fragen der Konservativität der Risikoschätzungen. In gleicher Weise werde auch internationales Einvernehmen über die Schutzziele, die Schutzmaßnahmen, deren administrative Umsetzung und vieles mehr angestrebt. Auch Aspekte der Praktikabilität und der Akzeptanz sowohl bei den Strahlenschutzpraktikern als auch in der allgemeinen Bevölkerung spielten eine außerordentlich wichtige Rolle. Konsens, Nachvollziehbarkeit, Kontinuität und Akzeptanz seien ein hohes Gut im Strahlenschutz. Sollten einzelne Elemente eines bestehenden Konzepts geändert werden, so sei dies nur dann gerechtfertigt, wenn damit konzeptionelle Brüche oder Inkonhärenzen beseitige würden, und dies auch nur dann, wenn damit tatsächlich eine Verbesserung des Strahlenschutzes, beispielsweise im Sinne einer höheren Schutzwirkung bzw. eines größeren Risiko-Nutzen-Verhältnisses erzielt werden könne. Tatsächlich spreche einiges dafür, dass der DDREF auf Grundlage der heutigen wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht eingeführt werden würde, wenn er nicht bereits bestünde. Doch auch wenn diese Einschätzung zutreffen sollte, müsse diese nicht zwangsläufig die Forderung zur Abschaffung des DDREF einschließen. Wenn nicht eindeutig und nachvollziehbar angegeben werden könne, zu welchem Vorteil eine Abschaffung des DDREF führen würde, so würde eine Abschaffung nicht zwangsläufig gerechtfertigt sein. Insgesamt sei der Strahlenschutz mit seinen konzeptionellen „Grundsäulen“ Rechtfertigung, Optimierung und Begrenzung so robust ausgelegt, dass quantitative Schwankungen der implementierten Größen durch die existierenden Bestimmungen, insbesondere auch durch die existierenden Grenzwerte, ausreichend aufgefangen werden könnten (Breckow, a.a.O., S. 13 ff.; SSK, DDREF, a.a.O., S. 12 ff.). In ihren o.g. Vorschlägen „zur Weiterentwicklung von ICRP 103“ aus dem Mai 2023 hat die SSK zuletzt auch ausgeführt (S. 19), sie sehe zwar insgesamt auf der Grundlage aktueller wissenschaftlicher Erkenntnisse keine ausreichende Begründung mehr für den im Strahlenschutz verwendeten DDREF (unter Verweis auf ihre Empfehlung aus dem Februar 2014). Allerdings reichten aus ihrer Sicht die vorliegenden Erkenntnisse auch nicht aus, um einen aktuellen Handlungsbedarf in Richtung Abschaffung des DDREF ausreichend zu begründen.
3.2.2.5. Zur Annahme einer - gar verfassungswidrigen - Ungeeignetheit der Risikobemessung in der Strahlenschutzverordnung auch unter Anwendung des DDREF kann der Senat angesichts der vorstehenden Ausführungen keinesfalls gelangen. Indem der Kläger isoliert Bedenken gegen den DDREF erhebt und aus dessen Faktor 2 ein zweifach größeres Risiko herleitet, macht er es sich zu einfach und ignoriert die Empfehlungen der SSK und die fachwissenschaftlichen Stimmen, die ausdrücklich eine Überprüfung nicht nur des DDREF, sondern sämtlicher in das Detriment einfließender Parameter empfehlen und außerdem eine internationale Abstimmung in diesen Fragen für erforderlich halten. Aus den Stellungnahmen der SSK ergibt sich weder, dass sie gegenwärtig von einem unzureichenden Schutz aufgrund der Anwendung des DDREF ausginge oder gar dessen sofortige Abschaffung für erforderlich hielte.
3.2.3. Unter „Wirtschaftliche Gründe für die Freigabe und deren Gewichtigkeit“ im System der Strahlenschutzverordnung“ wendet der Kläger weiterhin ein, bei der Ableitung bzw. Erfindung der „trivialen Dosis“ sei seitens der IAEA und in Übernahme dieser Auffassung durch die ICRP sowie auch durch die SSK wiederholt auf wirtschaftliche Erwägungen verwiesen worden. Konkrete Zahlenwerte seien jedoch nicht vorgelegt worden. Die Freigaberegelung sei allein ausgehend von wirtschaftlichen Interessen und praktikabler Minimierung der Entsorgung abgeleitet. Mit deren Schaffung im Jahr 1988 sei durch die IAEA die ursprünglich von der ICRP vertretene wissenschaftliche Auffassung überschritten worden, dass es eben keine Grenze zu einer ungefährlichen Strahlendosis gebe. Das Freigabekonzept widerspreche den eigenen Anforderungen der ICRP und den Gremien, die sich auf diese bezögen.
Mit diesen Einwänden legt der Kläger ebenfalls keine Ungeeignetheit des 10 µSv-Konzepts im eingangs genannten Sinne dar. Die IAEA hat bei dessen Schaffung 1988 auch keine wissenschaftliche Auffassung der ICRP missachtet, ebenso wenig die SSK.
Die ICRP verweist in ihrer Publikation 103 aus dem Jahr 2007 (a.a.O.) unter Punkt 1.2 „Die Entwicklung der Kommissions-Empfehlungen“ selbst darauf, dass ihre frühen allgemeinen Empfehlungen, von den die ersten im Jahr 1928 herausgegeben worden seien und sich auf den Schutz medizinischer Berufe im Umgang mit Strahlenquellen bezogen hätten, auf die Vermeidung von Strahlenwirkung mit Schwellendosis zunächst nur in qualitativer Weise eingegangen sei. Ein System zur Messung von Dosiswerten sei benötigt worden, bevor der Schutz quantifiziert und Dosisgrenzwerte entwickelt werden konnten. In den frühen 1950er Jahren habe die Kommission sodann aufgrund der Entwicklung militärischer als auch industrieller Anwendungen der Kernenergie Empfehlungen für den Schutz der Bevölkerung eingeführt. In der Erkenntnis, dass Wirkungen möglich seien, die im heutigen Sprachgebrauch als stochastische Wirkungen bezeichnet würden, und dass es unmöglich sei, das Vorliegen oder Fehlen einer Schwelle für diese Art von Wirkungen nachzuweisen, habe sich die Kommission in ihren Empfehlung von 1954 dafür ausgesprochen, dass keine Mühe gescheut werden sollte, um Expositionen durch alle Arten ionisierender Strahlung auf das niedrigstmögliche Maß zu senken (ICRP, 1955) Dies sei aufeinander folgend formuliert als Empfehlung, Expositionen „so niedrig wie praktikabel“ (ICRP, 1959), „so niedrig wie es vernünftigerweise unter Berücksichtigung wirtschaftlicher und sozialer Folgen erreichbar ist“ (= as low als reasonably achievable [ALARA], ICRP, 1973) zu halten.
Die Annahme, dass eine Exposition von 10 µSv im Kalenderjahr sozialadäquat sei, keiner regulatorischen Befassung und mithin keiner weiteren Minderung im Einzelfall bedürfe, stellt keinen Verstoß gegen die Auffassung der ICRP dar. Dass die ICRP keine Unvereinbarkeit zwischen dem ALARA-Prinzip und dem „Principle of low individual risk“, also dem 10 μSv-Konzept sieht, ergibt sich insbesondere auch aus der bereits zitierten ICRP-Empfehlung 104 aus dem Jahr 2007, in der sie das 10 µSv-Konzept bestätigt. Vielmehr dürfte die Definition von Unbeachtlichkeitsschwellen im absoluten Niedrigstbereich auch dem ALARA-Prinzip (R = „reasonable“) entsprechen.
3.2.4. Unter der Überschrift „Die Modellierung der freigegebenen Strahlung“ wirft der Kläger die Frage auf, ob die den Grenzwerten der Strahlenschutzverordnung zugrundeliegenden physikalischen Parameter und Annahmen ausreichend seien, um die Fälle mit den größtmöglichen Belastungen zu umfassen, und ob die Annahmen so getroffen worden seien, dass die höchst möglichen Belastungen unterstellt worden seien. Unter der Überschrift „Auswirkung der Ansätze der zu entsorgenden Mengen“ führt der Kläger weiter im Wesentlichen aus, bei der Entwicklung des 10 µSv-Konzepts sei der später beschlossene Atomausstieg noch nicht berücksichtigt worden, wodurch es zu einer deutlichen Erhöhung des radioaktiven und ggf. freizugebenden Restmülls kommen werde.
3.2.4.1. Hierzu trägt er vor, dies gelte insbesondere für die Grenzwerte für bestimmte Freigabepfade, wenn jeweils geltende jährliche Höchstmengen eingeführt würden. Eine besondere Bedeutung habe hierbei der „Ausschöpfungsfaktor“. Bei der Verwendung eines Ausschöpfungsfaktors gehe man davon aus, dass ein Grenzwert nur zu einem Anteil ausgeschöpft werde und setze daher den Grenzwert von vornherein höher an. Man wisse aber nicht und könne auch nicht wissen, ob nicht in der späteren Praxis die Werte doch höher ausgeschöpft würden. Das könne gerade zu einer deutlichen Überschreitung der Grenzwerte und der Nichteinhaltung der Schutzziele führen. Nach der Studie „Fortentwicklung des radiologischen Modells für die Berechnung von Freigabewerten für die Freigabe zur Beseitigung“, Bericht zum BMU-Vorhaben StSCH4279, von Thierfeldt aus dem Jahr 2004, sei in der Strahlenschutzverordnung 2001 jedenfalls in der Anlage III Tab. 1 Spalten 8 und 10 ein Ausschöpfungsgrad von 0,33 angesetzt worden. Nach Auffassung des Klägers seien die Grenzwerte der Strahlenschutzverordnung mithin im Grunde um den Faktor 2,5 bis 3,0 zu hoch angesetzt gewesen. Die SSK habe dies wohl auch festgestellt und im Unterschied zu „Thierfeldt (StSCH4279)“ den Ausschöpfungsgrad in ihrer Empfehlung „Freigabe von Stoffen zur Beseitigung“ vom 6. Dezember 2006 auf 100 % festgelegt. Jedoch habe die SSK in dieser Empfehlung für verschiedene Szenarien (u.a. Transport des radioaktiven Abfalls zur Deponie) die jährliche Strahlendosis auf mehrere Personen aufgeteilt. Der Strahlenschutz lasse eine Verteilbarkeit von Strahlendosen bei Risikobetrachtungen allerdings nicht zu.
Der beschlossene Atomausstieg sei auch in den Grenzwerten der Strahlenschutzverordnung nicht berücksichtigt worden. Die dadurch bedingte deutliche Erhöhung des radioaktiven und ggf. freizugebenden Restmülls müsse in die Entwicklung der Grenzwerte eingehen. Die Unterschätzung der anfallenden Menge bedinge, dass Freigabegrenzwerte im Rahmen des 10 µSv-Konzepts zu hoch seien, da bei ihrer Ableitung von geringeren Mengen ausgegangen worden sei. Die Konsequenzen seien, dass einzelne Personen über die Auslieferung, Deponierung, Verbrennung von größeren Mengen aus mehreren Anlagen betroffen sein könnten und auch, dass insgesamt die Bevölkerung einer höheren „Kollektivdosis“ ausgesetzt sein könne.
3.2.4.2. Diese Ausführungen des Klägers führen weder zu Zweifeln an der Geeignetheit der geltenden Strahlenschutzkonzeption zur erforderlichen Schadensvorsorge, geschweige denn zur Annahme deren verfassungswidriger Ungeeignetheit.
Die SSK hat in ihrer Empfehlung „Freigabe von Stoffen zur Beseitigung“ (verabschiedet in der 213. Sitzung der SSK am 6. Dezember 2006) hinsichtlich der Ableitung der Freigabewerte einzelner Radionuklide für die Freigabe von festen und flüssigen Stoffen zur Beseitigung in einer Verbrennungsanlagen (jeweils für Massen bis zu 100 Megagramm und bis zu 1000 Megagramm pro Kalenderjahr) sowie von festen Stoffen zur Deponierung (ebenfalls für Massen bis zu 100 Megagramm und bis 1000 Megagramm pro Kalenderjahr jeweils einen Ausschöpfungsgrad von 100 % zugrunde gelegt. Diese wurden in die Strahlenschutzverordnung übernommen (StrlSchV 2001: Anlage III Tabelle 1 Spalten 9a bis 9d, sodann übernommen in die StrlSchV 2018: Anlage 4 Tabelle 1 Spalten 8 bis 11). Insoweit wurde vom Vorgehen in der o.g. Studie von Thierfeldt (StSCH4279) abgewichen. Nach der Begründung in der Empfehlung der SSK vom 6. Dezember 2006 (dort Seite 17) erfolgte die Zugrundelegung des Ausschöpfungsgrades von 100 % „unter den Gesichtspunkten der notwendigen Rechtssicherheit bei der Anwendung der Freigabewerte und der fehlenden Voraussehbarkeit zukünftiger technischer Entwicklungen“.
Hintergrund für die Änderung war folgender: Werte u.a. für die Freigabe zur Beseitigung auf einer Deponie waren 2001 in die Strahlenschutzverordnung aufgenommen worden. Sie basierten auf der Empfehlung der SSK („Freigabe von Materialien, Gebäuden und Bodenflächen mit geringfügiger Radioaktivität aus anzeige- oder genehmigungspflichtigem Umgang“, Empfehlung der SSK, Heft 16, 1998) nach vorausgegangenen Untersuchungen. Der Modellierung lag unter anderem die Annahme zugrunde, dass 100 Megagramm an zur Beseitigung freigegebenen Abfällen im Kalenderjahr auf einer Deponie eingelagert würden. Durch die Strahlenschutzverordnung war in 2001 aber keine Begrenzung der tatsächlichen in einem Kalenderjahr freigegebenen Masse festgelegt worden (vgl. zu Vorstehendem: Küppers/Steinhoff, a.a.O.).
Aufgrund von zwei wesentlichen Änderungen der Randbedingungen wurden die Freigabewerte überarbeitet (vgl. hierzu die Empfehlung der SSK vom 6. Dezember 2006, Seiten 5 und 17):
- Durch Änderungen im Abfallrecht und durch Weiterentwicklung des technischen Standes der Deponietechnik ergaben sich bestimmte Anforderungen an weiterbetriebene und zukünftige Deponien und Entsorgungsanlagen sowie die damit verbundenen Arbeitsabläufe, die Einfluss auf die Deponieberechnung haben (insbesondere Bodenabdichtung, Abdeckung, Vorbehandlung der Abfälle). Festgeschrieben wurden solche Änderungen insbesondere dann in der Deponieverordnung 2009. Auch die zu unterstellende Größe (Jahreskapazität) der Entsorgungsanlagen wurde neu berechnet.
- Außerdem wurde bei der jährlichen angenommenen Masse freigegebener Abfälle, die einer einzelnen Entsorgungsanlage zugeführt werden, berücksichtigt, dass in Zukunft verstärkt Rückbauvorhaben mit großen Abfallströmen relevant sein könnten und durch die Modellierung abgedeckt sein sollten.
Bei der Herleitung der oben genannten Freigabewerte wurde unterstellt, dass über einen Zeitraum von 54 Jahren in jedem Jahr die maximal zulässige Jahresmenge an freigegebenem Abfall (100 Megagramm bzw. 1000 Megagramm) in den Deponiekörper eingebaut wird, beginnend bei minimalem Abstand von dessen Basisabdichtung (vgl. Küppers/Steinhoff, a.a.O., S. 4).
Der Empfehlung von 2006 lagen, bezogen auf die Beseitigung auf einer Deponie, die folgenden Expositionsszenarien zugrunde:
Transport der Abfälle, deren mechanisch-biologische Behandlung, Deponierung, Übergang von Radionukliden in Sickerwasser der Deponie und anschließender Eintrag in eine Kläranlage, Eintrag von der Kläranlage in ein Oberflächenwasser, Übergang von Radionukliden in das Grundwasser nach Integritätsverlust der Basisabdichtung der Deponie und Eintrag in einen Brunnen sowie schließlich der Exposition von Personen der Bevölkerung über einen Eintrag von Radionukliden mit Sickerwasser über eine Kläranlage in Oberflächengewässer und über einen langfristigen Eintrag von Radionukliden durch die Barrieren ins Grundwasser aufgrund einer Verwendung des Wassers als Trinkwasser, als Beregnungswasser (Verzehr von beregneten Pflanzen und von Fleisch und Milch von auf beregneten Weideflächen gehaltenen Vieh), zur Viehtränke (Verzehr von Fleisch und Milch), zur Speisung eines Fischteichs (Verzehr von Fisch).
Es wurde dabei sehr konservativ (d.h. sehr pessimistisch und die radiologischen Folgen überschätzend) davon ausgegangen, dass eine Person ihren gesamten Jahresbedarf (Mittelwert des Bedarfs in Deutschland) an Trinkwasser aus dem kontaminierten Oberflächenwasser oder Brunnen bezieht und ihren gesamten Jahresbedarf an Lebensmitteln von einer mit kontaminiertem Wasser beregneten Fläche bezieht. Beim Pfad Viehtränke wurde unterstellt, dass das Vieh ausschließlich kontaminiertes Wasser erhält und die exponierte Person ihren Jahresbedarf an Fleisch und Milch über so getränktes Vieh deckt.
Da den Modellierungen der Werte für die Freigabe zur Beseitigung eine für eine begrenzte Zeit funktionsfähige Bodenabdichtung und eine Vermischung mit anderem Abfall auf der Deponie zugrunde liegt, legt die Strahlenschutzverordnung auch Anforderungen an die Deponie und ihre Kapazität fest (vgl. die „Festlegungen zur Freigabe“ in Anlage IV Teil C Nr. 3 StrlSchV 2001 sowie in Anlage 8 Teil C Nr. 3 lit. a und b StrlSchV 2018). Als Deponien für die Beseitigung freigegebener Stoffe sind demnach nur solche Entsorgungsanlagen geeignet, die mindestens den Anforderungen der Deponieklassen nach § 2 Nr. 7 bis 10 der Deponieverordnung (das sind die Deponieklassen I bis IV, die eine Basisabdichtung aufweisen) und eine Jahreskapazität von mindestens 10.000 Megagramm im Kalenderjahr oder 7.600 Kubikmeter im Kalenderjahr für die eingelagerte Menge von Abfällen, gemittelt über die letzten drei Jahre, aufweisen. Durch die Regelungen der Strahlenschutzverordnung kommen in Verbindung mit der Deponieverordnung mithin Anforderungen an Aufbau und Qualität der geologischen Barriere und des Basisabdichtungssystems zum Tragen, die über die der Modellierung bei der Herleitung der entsprechenden Freigabewerte angesetzten Parameter hinausgehen.
Weitere für die Freigabe zur Beseitigung auf einer Deponie bedeutsame Regelungen der Strahlenschutzverordnung bestimmen, dass von den in der Strahlenschutzverordnung tabellierten Freigabewerten kein Gebrauch gemacht werden darf, falls der zuständigen Behörde Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass am Standort der Entsorgungsanlage für Einzelpersonen der Bevölkerung eine effektive Dosis im Bereich von 10 µSv im Kalenderjahr überschritten wird (§ 29 Abs. 2 Satz 3 StrlSchV [a.F.]., § 37 StrlSchV [n.F.]). Dann ist eine Einzelfallbetrachtung vorzunehmen.
Nach alledem erschließt sich entgegen der Behauptung des Klägers nicht, dass das Freigabeverfahren infolge der Festlegung von Höchstmengen oder der unzureichenden Berücksichtigung steigender Abfallmengen - insbesondere auch hinsichtlich der Freigabe zur Beseitigung auf Deponien - ungeeignet zur Schadensvorsorge oder gar verfassungswidrig unzureichend zum Schutz der menschlichen Gesundheit bzw. des Lebens (geworden) wäre. Dies ergibt sich auch nicht aus der pauschalen Beanstandung des Klägers, dass die SSK in der Empfehlung 2006 (dort Seite 19) die jährliche Strahlendosis auf mehrere Deponiearbeiter aufgeteilt habe, der Strahlenschutz aber eine „Verteilbarkeit“ von Strahlendosen bei Risikobetrachtungen nicht zulasse.
3.2.4.3. Soweit in der vom Kläger vorgelegten Studie GRS 506 aus dem Jahr 2020 auf Seite 118 angeregt wurde, bei den Werten weiterer Spalten - betreffend die Spalten 6, 8, 10 der Anl. III Tabelle 1 der StrlSchV 2001, welche unter Annahme eines Ausschöpfungsgrades von 20 % hergeleitet worden seien - ebenfalls die Zugrundelegung eines Ausschöpfungsgrades von 100 % zu überprüfen, so hat dies die SSK weder in ihrer Empfehlung im Jahr 2006 noch in jüngerer Zeit empfohlen. Auch wenn der Ausschöpfungsgrad von 20 % nach den Ausführungen des Beklagten im Schriftsatz vom 24. Juni 2024 international anerkannt ist und der von der SSK zugrunde gelegte Ausschöpfungsgrad von 100 % ausschließlich national bewirtschaftete Massenströme betreffen mag, ist nicht ersichtlich, dass die SSK daran gehindert wäre, Änderungsvorschläge in die internationale Diskussion einzuführen, so wie sie das bereits beim DDREF getan hat.
Stattdessen hat die SSK auch in ihrer jüngeren Empfehlung „Grundlagen zur Begründung von Grenzwerten zur Strahlenexposition für die Bevölkerung“ (verabschiedet in der 236. Sitzung der SSK am 8. Mai 2023) die radiologischen Modelle, die den Werten der Strahlenschutzverordnung sowohl bei der uneingeschränkten als auch bei der spezifischen Freigabe zugrunde liegen, nochmals bestätigt. Sie hat dort in Kap. 4.4.4 „Freigabe“ u.a. ausgeführt:
„Die deutschen Freigabewerte für die uneingeschränkte Freigabe gehen auf den Safety Guide RS-G-1.7 der IAEA (IAEA 2004b) und auf den Safety Report 44 der IAEA (IAEA 2005a) zurück, in denen Werte hergeleitet werden, sowohl als Freigrenzen als auch als Freigabewerte für die uneingeschränkte Freigabe verwendet werden können. Die Herleitung dieser Werte berücksichtigt dabei das Dosiskriterium für vernachlässigbare Expositionen, nach dem die effektive Individualdosis im Bereich von 10 µSv a-1 liegt. (...)
Die deutschen Freigabewerte für die Freigabeoptionen der spezifischen Freigabe wurden auf Basis diverser radiologischer Untersuchungen und unter Anwendung desselben Dosiskriteriums 10 µSv a-1 hergeleitet. (...)
Alle radiologischen Modelle zur Herleitung der Freigabewerte weisen einen zum Teil erheblichen Grad an Konservativität auf. Durch die beschriebenen Festlegungen für die Freigabe und die praktische Durchführung von Freigabeverfahren ist sichergestellt, dass die durch den jeweiligen Freigabepfad verursachte reale Strahlenexposition für Einzelpersonen der Bevölkerung die Dosis von 10 µSv a-1 unterschreitet. Eine Betrachtung der Kollektivdosen (und somit auch der Verteilung der Individualdosen) die durch die Gesamtheit aller Freigaben in Deutschland hervorgerufen werden könnte, findet sich in (Thierfeldt et al. 2003) die Ergebnisse aus 2003 sind auch für die heutige Situation weiterhin repräsentativ. Sie zeigen, dass auch die durch die Freigabe insgesamt verursachte Kollektivdosis deutlich unterhalb von 1 Person SV a -1 liegt.“
3.2.4.4. Aufgrund der vorgenannten fachwissenschaftlichen Einschätzungen und der Empfehlungen der SSK vermag der Senat weder unter den vom Kläger vorgebrachten Gesichtspunkten der „Modellierung der freigegebenen Strahlung“ noch der „Auswirkung der Ansätze zu entsorgenden Mengen“ eine Ungeeignetheit des Freigabeverfahrens zur Schadensvorsorge oder ein Zurückbleiben hinter verfassungsrechtlichen Anforderungen zu erkennen. Die vom Kläger geäußerten Bedenken, dass bei der Annahme von nur anteilig ausgeschöpften Grenzwerten diese in der Praxis dann doch höher ausgeschöpft werden könnten, sind auch lediglich abstrakter Natur und von ihm nicht näher belegt.
3.2.5. Unter der Überschrift „Messverfahren“ wendet der Kläger weiter ein, mit den gegebenen Methoden könne der Nachweis, dass die in der Strahlenschutzverordnung festgelegten Grenzwerte eingehalten werden, nicht sicher erbracht werden.
3.2.5.1. Hierzu trägt er im Wesentlichen vor, im Freigabeverfahren würden nicht alle Nuklide, für die in der Strahlenschutzverordnung Grenzwerte abgeleitet worden seien, gemessen. Die Strahlenschutzverordnung sehe vor, dass ein Anteil von Nukliden, der insgesamt bei einer gewichteten Summierung unter 10% Beitrag zu einer Gesamtwirkung bleibe, unbeachtet bleiben könne (vgl. Anlage IV zur StrlSchV 2001). Fraglich sei, ob und wie die „spezifische Aktivität“ auch tatsächlich gemessen werde oder gemessen werden könne. Betreiber von Atomkraftwerken sowie Behörden bedienten sich der Konstruktion eines sog. „Nuklidvektors“, also einer Auflistung einer begrenzten Zahl (2-10) von Nukliden, die einen wesentlichen Beitrag zur erwähnten Summenbildung leisten würden, während der Beitrag aller anderen in der Summe unter 10 % bleiben würde. Problematisch ist aus Sicht des Klägers, dass die üblichen Messgeräte lediglich die beim radioaktiven Zerfall ausgehenden Impulse von Gammastrahlen aussendenden Nukliden messen würden. Soweit man vor einer Sammelprobe die übrigen Radionuklide separat bestimmen würde, was mit entsprechendem Aufwand möglich sei, hätte man allerdings eine Vielzahl an Radionukliden, für die man nicht unterstellen könne, dass der zuvor bestimmte Nuklidvektor auch für diese jeweilige Probe vorliege oder repräsentativ sei. Es könne nicht sicher ausgeschlossen werden, dass erhebliche Aktivitäten von im Detektor nicht nachweisbaren Radionukliden (wie Alpha- und Beta-Teilchen) nicht zum Ergebnis der Detektoranzeige beitragen würden und daher eine höhere Aktivität vorliege, als durch die Grenzwerte zugelassen sei.
3.2.5.2. Auch dies legt keine Ungeeignetheit des Freigabekonzepts im oben genannten Sinne dar. Der Ansicht des Klägers stehen auch hier anderslautende fachwissenschaftliche Einschätzungen und die Empfehlungen der SSK entgegen.
Radionuklide unterscheiden sich aufgrund verschiedener Strahlungsarten und - energien in der Möglichkeit einer einfachen Messung (hierzu Küppers/Steinhoff, Kap. 5.1. „Nuklidvektoren“, a.a.O., S. 2):
- Hochenergetische Gamma-Strahlung hat eine große Reichweite und kann daher verhältnismäßig leicht gemessen werden.
- Beta-Strahlung wird von Materie leicht abgeschirmt, so dass der Nachweis eingedrungener Aktivität durch eine Messung an der Oberfläche schwierig ist. Sie weist außerdem eine Energieverteilung auf, so dass die nuklidspezifische Messung in der Regel nicht möglich ist. Häufig wird die Beta-Strahlung von Gamma-Strahlung begleitet (z. B. Co-60 und Cs-137), sodass die nuklidspezifische Messung dennoch über das Gammaspektrum möglich ist.
- Alpha-Strahlung wird schon von minimalen Materieschichten abgeschirmt.
Nach fachwissenschaftlicher Auffassung würde es, wenn alle Radionuklide bei der Freigabe mit einer Erkennungsgrenze, die ihrer radiologischen Relevanz entspreche, in jeder Charge gemessen werden sollten, einen nicht mehr vertretbaren Aufwand bedeuten. Danach würde auch eine Endlagerung dieses Problem nicht lösen, da für die Endlagerung entsprechende Angaben bei der Abfalldeklaration zu machen wären. Die geeignete Vorgehensweise beruhe auf Untersuchungen zur Eingrenzung überhaupt möglicher Kontaminationen und Radionukliden sowie auf Probenahmen mit detaillierten Analysen in so großer Zahl, dass die Ergebnisse insgesamt statistisch abgesichert seien. Aus den Ergebnissen der Probenahmen ließen sich dann abdeckende Nuklidvektoren herleiten. Unter einem Nuklidvektor sei ein Gemisch von Radionukliden zu verstehen, in dem die anteilige Verteilung der Radionuklide messtechnisch festgestellt worden sei und Leitnuklide zur Feststellung der Aktivität des Nuklidvektors verwendet würden. Üblicherweise in Abfällen aus Kernkraftwerken leicht nachweisbare Leitnuklide seien z. B. Co-60 und Cs-137. Entsprechend dem Messwert der Leitnuklide würden dann die Anteile der anderen Radionuklide rechnerisch ermittelt und in die Summenformel mit eingerechnet. Je mehr Bereiche mit aufgrund der Systemunterschiede und der Betriebshistorie eines Kernkraftwerks unterschiedlich zusammengesetzten Kontamination ein solcher Nuklidvektor abdecken sollten, umso konservativer werde das Messverfahren. Der Nuklidvektor müsse regelmäßig angepasst werden, wenn die enthaltenen Radionuklide unterschiedlich zerfallen würden (vgl. zu Vorstehendem Küppers/Steinhoff, a.a.O., S. 24 f.)
Auch die SSK erkennt - wie u.a. in ihrer aktuellen Handreichung „Umgang mit Parameterwerten zur Herleitung und Bedingungen für die Anwendung von Freigabewerten zur Beseitigung geringfügig radioaktiver Stoffe auf Deponien im Freigabeverfahren“ (verabschiedet in der 330. Sitzung der SSK am 30. Januar 2024) - den Einsatz von Nuklidvektoren an und empfiehlt diesen. In ihren dortigen Schlussfolgerungen führt sie beispielsweise aus, die Handreichung solle helfen, Freigabeverfahrensabläufe, insbesondere beim Rückbau der Kernkraftwerke, zu verbessern. Die Einhaltung des Dosiskriteriums der Freigabe könne damit gewährleistet und gleichzeitig eine unnötige Verzögerung des Rückbaus, die auch zu höherer Exposition des Personals führen könne, vermieden werden. Bei solchen Überprüfungen empfiehlt sie zur Verbesserung des Verfahrensablaufs ein schrittweises Vorgehen. Dabei sieht der letzte Schritt zum Ausschluss ggf. noch bestehender Unsicherheiten im Hinblick auf die Einhaltung des Dosiskriteriums vor, den konkreten Nuklidvektor der erwarteten Abfälle in die Überprüfung einzubeziehen. Es sei, so die SSK, darauf hingewiesen, dass zwar die Einschränkung auf den erwarteten Nuklidvektor, an den Anfang gestellt werden könnte, dies aber nicht zielführend erscheine. Im Laufe des Rückbauprozesses eines Kernkraftwerks würden mit dem Rückbaufortschritt oft weitere Nuklidvektoren für bestimmte Bereiche, Komponenten etc. definiert, durch die dann eine schon erfolgte Überprüfung immer wieder neu reflektiert werden müsste.
Der Einsatz von Nuklidvektoren wird mithin sowohl weiterhin in der Fachliteratur als auch durch die SSK vertreten. Insgesamt macht der Kläger hinsichtlich der Messverfahren und Messmethoden lediglich allgemeine Bedenken geltend, ohne jedoch deren Ungeeignetheit zum Schutz des menschlichen Lebens oder eine damit nicht gewährleistete Schadensvorsorge aufzuzeigen.
3.2.6. Soweit der Kläger mit Schriftsatz vom 27. Februar 2024 den Bericht GRS 506 der Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit (GRS) gGmbH aus dem Jahr 2020 vorgelegt hat und diesen zur Untermauerung der von ihm geltend gemachten Einwände gegen das Freigabeverfahren heranzieht, lässt sich daraus ebenfalls keine mangelnde Schadensvorsorge durch die streitige Genehmigung oder ein Schutzpflichtenverstoß des Verordnungsgebers der Strahlenschutzverordnung ableiten.
3.2.6.1. Zunächst ist der diesbezügliche Vortrag entgegen der Auffassung der Beigeladenen prozessual zu berücksichtigen, weil er nicht zu einer Verzögerung des Verfahrens führt. Nach den einleitenden Ausführungen unter B I. kommt es vorliegend nämlich nicht allein darauf an, ob der Kläger das erst außerhalb der Klagebegründungsfrist des § 6 UmwRG gehaltene Vorbringen von neuen Tatsachen genügend entschuldigt hat, was die Beigeladene mit dem Argument verneint, dass er Einwendungen aufgrund der Studie aus dem Jahr 2020 längst hätte vorlegen können.
Das letztere Argument ist zwar nicht ganz von der Hand zu weisen. Kumulativ ist jedoch hier aufgrund der Regeln des intertemporalen Prozessrechts (vgl. insoweit die Ausführungen unter B.I.) für eine Zurückweisung Voraussetzung, dass der Vortrag des Klägers das Verfahren i. S. v. § 87b Abs. 3 Nr. 1 VwGO verzögern würde. Maßgebend ist der absolute Verzögerungsbegriff. Die Zulassung des Vortrags im Schriftsatz vom 27. Februar 2024 verlängert das Verfahren im Vergleich zu dessen Dauer bei dessen Präklusion indes nicht. Die Neuterminierung der mündlichen Verhandlung auf den 29. August 2024 war auch nicht kausal auf diesen Vortrag zurückzuführen.
3.2.6.2. Der weitere Vortrag führt jedoch nicht zum Erfolg der Klage.
Zunächst ist, wie bereits ausgeführt, maßgebender Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtlage der Zeitpunkt der Behördenentscheidung (vgl. speziell für den Umweltrechtsschutz auch Kloepfer, Umweltrecht, 4. Aufl. 2016, § 8 Rn. 139 bis 143 m. w. N.). Dem entspricht, dass diejenige Vorsorge gegen Schäden getroffen werden muss (und auch nur getroffen werden kann), die nach dem im Zeitpunkt der Erteilung einer Genehmigung vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnissen für erforderlich gehalten wird (vgl. Leidinger, a.a.O., § 7 AtG Rn. 165). Bereits aus diesem Grund dürfte ein nach Erlass einer Stilllegungs- und Abbaugenehmigung aufgrund neuer Erkenntnisse ggf. auftretender Nachbesserungsbedarf nicht zu deren Rechtswidrigkeit unter der Feststellung führen können, dass die Genehmigungsbehörde die nach dem damals bekannten Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden nicht getroffen habe.
Nach Erlass der Genehmigung eintretendem Änderungsbedarf ist nach der Systematik des Atomgesetzes durch nachträgliche Auflagen gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 AtG oder ggf. in einem gesonderten Widerrufsverfahren Rechnung zu tragen. So können gemäß § 17 Abs. 3 Nr. 2 AtG Genehmigungen u.a. widerrufen werden, wenn eine ihrer Voraussetzungen später weggefallen ist (dazu gehört grds. auch die Einhaltung der erforderlichen Schadensvorsorge, vgl. Roller, in: Frenz, Atomrecht, 2. Aufl. 2024, § 17 Rn. 47) wobei jedoch kumulative Voraussetzung ist, dass nicht in angemessener Zeit Abhilfe geschaffen wird. Auch die Prozessökonomie rechtfertigt es im Regelfall nicht, unter stillschweigender Änderung des Streitgegenstandes nachträglich Entscheidungen der Behörde an sich zu ziehen und an der Verwaltung vorbei zu agieren (vgl. Kloepfer, a.a.O., m. w. N.).
Im Übrigen ist auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht zu erkennen, dass das Konzept der Strahlenschutzverordnung gegenwärtig als solches ungeeignet sein könnte, die Schadensvorsorge sicherzustellen oder dass deren Grenzwerte und Regelungen nach den Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts verfassungsrechtlich nicht mehr tragbar sein könnten bzw. der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber seiner Schutzpflicht nicht nachgekommen wäre.
3.2.6.3. Der Kläger trägt insoweit ergänzend vor, ein Vergleich von Studien und computergestützten Nachrechnungen des Freigabekonzepts zeige, dass das Modell, das der Strahlenschutzverordnung für die Beziehung von Aktivität zu Dosis zugrunde liege, mit den darin enthaltenen Transferfaktoren zu unbestimmt sei oder unklar zu sein scheine. Das zeige ein Vergleich von Studien und computergestützten Nachrechnungen des Freigabekonzeptes. Im Jahr 2020 sei durch die GRS eine Untersuchung (Bericht GRS 506, beigefügt als Anlage K7) durchgeführt worden, inwieweit die in der Strahlenschutzverordnung 2017 aufgrund der Studie /THI04 („Fortentwicklung des radiologischen Modells für die Berechnung von Freigabewerten für die Freigabe zur Beseitigung“; Bericht zum BMU-Vorhaben StSCH 4279, Brenk-Systemplanung, Dr. S. Thierfeldt, Aachen 2004) erstellten Freigabegrenzwerte der inzwischen vorliegenden Normen der Euratom übereinstimmten.
Hierzu seien verschiedene von privaten Firmen erstellte Computerprogramme benutzt worden. Beim Vergleich der Werte von verschiedenen Autoren, seien es Dr. Thierfeldt, die SSK, der Öko-Institut e.V. oder Berechnungen der GRS mit verschiedenen von Ingenieurbüros selbst konstruierten Modellen, seien oft wohl Ergebnisse zustande gekommen, die bezogen auf die Freigabegrenzwerte eine Übereinstimmung im Bereich von 10% gehabt hätten, mithin also noch vergleichbar gewesen seien. Vielfach heiße es im Bericht GRS 506 allerdings auch, dass erhebliche Abweichungen der Freigabewerte zwischen verschiedenen Autoren und Studien vorlägen und diese noch dazu oftmals nicht erklärbar oder herleitbar seien. Hierzu zitiert der Kläger auf den Seiten 5 bis 7 seines Schriftsatzes vom 27. Februar 2024 auszugsweise aus der vorgelegten Studie und kommt zu dem Schluss, dass letztlich nicht sichergestellt werden könne, welche Freigabewerte (Aktivitätswerte) den Gesundheitsschutz im Rahmen des vorgegebenen 10 µSv-Konzepts, wenn man dieses als maßgeblich zugrunde legen müsse, sicherstellten.
Der Kläger betont insbesondere, dass die GRS beim Vergleich des Expositionspfades Ingestion (= Aufnahme durch E-Stadt und Trinken) für die Radionuklide H-3 und C-14 erhebliche Diskrepanzen zwischen den Ergebnissen der GRS und Thierfeldt festgestellt habe (vgl. u.a. die Zusammenfassung auf Seite 301 f. des Berichts der GRS „Hier liegen die in /THI 04/ ausgewiesenen Freigabewerte um 7 bis 9 Größenordnungen höher.“). Auch der von der GRS eingesetzte ÖKO-Institut e.V. komme zu einem ähnlichen Ergebnis. Die ermittelten Werte für H-3 und C-14 seien nicht mit dem 10 µSv-Kriterium konform (490 µSv/a und 580 µSV/a).
Die fachlichen Erkenntnisse aus dem Bericht hätten weiterhin keine konsequente und vorsorgende Unterstützung durch die Exekutive erfahren. So sei in der Folge des Berichts GRS 506 im Jahr 2021 eine Änderung von Freigabewerten für H-3 und C-14 durch den Bund-Länder-Fachausschuss vorgeschlagen worden. Der im Bericht GRS 506 erkannte „Berechnungsfehler“, der eine Verschiebung des Freigabewertes um 7 bis zu 9 Größenordnungen (10.000.000 bis 1.000.000.000) bedingen würde, habe aber nur zu einem Vorschlag der Absenkung um den Faktor 100 für die Freigabewerte über den Luftpfad bei Verbrennungsanlagen (StrlSchV 2018: Anlage 4 Tabelle 1 Spalte 9 bis zu 100 Mg/a, Spalte 11 bis zu 1000 Mg/a.) geführt. Diese Empfehlung sei dann deutlich verändert in der Novelle der Strahlenschutzverordnung umgesetzt worden. Für das Radionuklid H 3 sei in Spalte 9 eine Senkung um den Faktor 10 und in Spalte 11 eine Senkung um den Faktor 100 verordnet worden, für das Radionuklid C-14 in Spalte 9 eine Senkung um den Faktor 2,5 und in Spalte 11 um den Faktor 25.
Das beklagte Land sei im Zusatzvermerk im Freigabebescheid vom 2. Juli 2021, Az. II 5.b-99d10.37.04 (F002/21), für Abfälle aus dem KKW Biblis immerhin den Empfehlungen des Fachausschusses für die Senkungen der Freigabewerte für beide Nuklide in Spalte 11 gefolgt, habe sich aber für die Spalte 9 nur für eine Senkung um den Faktor 10 entschieden. Diese Vorgehensweisen seien nicht nachvollziehbar.
3.2.6.4. Hierzu ist zunächst auszuführen, dass sich hinsichtlich der Nuklide H-3 und C-14 in der Studie GRS-506 zunächst tatsächlich ein Rechenfehler in der Herleitung der Freigabewerte bezüglich der Freigabe zur Verbrennung herausgestellt hat.
Die GRS hat in dem Bericht „Freigabekonzepte eine erneuen Strahlenschutzverordnung nach Euratom Grundnormen 2013 in der Anwendung“, GRS 506, ISBN 978-3-946607-91-5 im Auftrag des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) eine Bestandsaufnahme aller der Freigabe in der Strahlenschutzverordnung zugrundeliegender radiologischer Modelle, ihrer Szenarien, Expositionspfade und Parameter vorgenommen und veröffentlicht. Hierbei sind die fehlerhaften Freigabewerte bei der Freigabe zur Verbrennung bei Vorliegen der Nuklide H-3 und C-14 aufgefallen.
In der von dem Beklagten vorgelegten „Gemeinsame Stellungnahme zur Neuberechnung der spezifischen Freigabewerte von H-3 und C-14 zur Verbrennung“ der GRS, der Brenk Systemplanung GmbH und des Öko-Instituts e.V. sowie in der von dem Beklagten vorgelegten Stellungnahme des BMU vom 28. Februar 2023 gegenüber dem Kläger wird zusammenfassend ausgeführt, dass die Berechnung zu den Nukliden H-3 und C-14 aufgrund deren besonderen chemischen Eigenschaften eigenständigen Betrachtungen unterworfen werden müssten. Deswegen sei der ermittelte Fehler auch nur bei diesen Nukliden aufgetreten. Bei der Berechnung von Freigabewerten sei für jedes Nuklid zu prüfen, wie es sich in der Luft verhalte und welche konkreten Ausbreitungsmechanismen, z. B. über die Luft, den Wassertransport, als Gas, Aerosol oder Flüssigkeit etc. sowie welche Szenarien darin, etwa Direktstrahlung, Nahrungsaufnahme, Aufenthalte usw. maßgeblich seien. In der Berechnung der Freigabewerte für das radiologische „Szenario L3: Ingestion kontaminierter Lebensmittel“ durch Ableitung von H-3 und C-14 aus einer Verbrennungsanlage sei der Langzeitausbreitungsfaktor, der maßgebend für die Aktivitätskonzentration in der Luft sei und in die Berechnung der Aktivitätskonzentration in Pflanzen eingehe, fälschlicherweise mit der Potenz 2 in der Berechnung berücksichtigt worden.
Der Rechenfehler hätte nach dem GRS-Bericht 506 zu sehr hohen Freigabewerten für H-3 und C-14 mit einer Abweichung von „bis zu neun Größenordnungen geführt“ (dort Seite 302), welche nicht mit dem 10 µSv-Kriterium konform wären.
3.2.6.5. Gleichwohl ist insoweit ein Verstoß gegen das 10 µSv-Kriterium betreffend die Nuklide H-3 und C-14 in der Vergangenheit weder unter Geltung der StrlSchV 2001 noch unter Geltung der StrlSchV 2018 (auch vor Änderung der Werte durch die vierte Verordnung zur Änderung der Strahlenschutzverordnung vom 10. Januar 2024) ersichtlich.
Denn nach der vorgenannten „Gemeinsame Stellungnahme zur Neuberechnung spezifischen Freigabewerte von H-3 und C-14 zur Verbrennung“ sind die sehr hohen Freigabewerte, die sich aus dem Rechenfehler ergaben, nicht in die StrlSchV 2001 übernommen worden, da diese Werte unter deren Geltung durch die Freigrenzen für den Umgang mit radioaktiven Stoffen (die Freigrenzen bestimmten, bis zu welcher Aktivität der Umgang mit Radionukliden genehmigungs- und anzeigefrei war) gedeckelt wurden. Bis zur Änderung in der StrlSchV 2018 deckelten die damals gültigen Freigrenzen in der Anlage 3 Tabelle 1 Spalte 3 der StrlSchV 2001 die Freigabewerte sowohl der uneingeschränkten als auch der spezifischen (früher: eingeschränkten) Freigabe (vgl. BT-Drs. 423/2018, S. 496 ff.). Die Deckelung auf die Freigabewerte wurde auch nach der Bewertung des Arbeitskreises Freigabe beim BMU in der Sitzung vom 9. März 2021 (Anlage B 8 zum Schriftsatz der Beklagten vom 23. Mai 2024) der Einhaltung des 10 µSv-Kriteriums gerecht.
Gemäß der Richtlinie 2013/59/Euratom wurde das Deckelungsprinzip mit der Strahlenschutzverordnung 2018 aufgegeben und die Freigrenzen wurden den neu festgelegten Werten der uneingeschränkten Freigabe gleichgesetzt (vgl. BT-Drs. 423/2018, S. 496 ff.)
Da die Freigabewerte der spezifischen (früher „eingeschränkten“) Freigabe die allgemeinen Freistellungs- und Freigabekriterien erfüllten, wurden diese Freigabewerte der StrlSchV 2001 in den damaligen Spalten 4 bis 10a der damaligen Anlage 3 Tabelle 1 in die Anlage 4 Tabelle 1 Spalten 5 bis 14 der StrlSchV 2018 überführt, ohne die Werte selbst als auch die für sie geltenden Festlegungen zu verändern (BT-Drs. 423/2018, S. 499 ff.; zur Kompatibilität der Freigabewerte der spezifischen Freigabe mit den Freistellungs- und Freigabekriterien der Richtlinie 2013/59/Euratom: BfS-Ressortforschungsbericht 132/18 [http://nbnresolving.de/urn:nbn:de:0221-2018050314821]). Im Ergebnis war die Deckelung auf die Freigrenze in der alten Strahlenschutzverordnung mithin weiterhin in den Freigabewerten der spezifischen Freigabe der neuen Strahlenschutzverordnung enthalten.
Die korrekt, also ohne den im Jahr 2020 identifizierten Rechenfehler berechneten Freigabewerte waren restriktiver als die in Anlage 3 Tabelle 1 Spalten 9b und 9d der StrlSchV 2001 bzw. Spalten 9 und 11 der StrlSchV 2018 normierten Freigabewerte. Die neu berechneten Freigabewerte sind daher nun mit Art. 1 Nr. 50 b) der Vierten Verordnung zur Änderung der Strahlenschutzverordnung vom 10. Januar 2024 (BGBl. I Nr. 8 vom 15. Januar 2024, Seite 1) in die aktuell geltende Fassung der Strahlenschutzverordnung aufgenommen worden.
Soweit der Kläger mit dem Schriftsatz vom 27. Februar 2024 einwendet, die fachlichen Erkenntnisse der GRS zu den Freigabewerten der Strahlenschutzverordnung hätten keine konsequente und vorsorgende Umsetzung durch die Exekutive erfahren, greift dieser Einwand nicht durch.
Zunächst kann dem GRS-Bericht 506 nicht entnommen werden, dass die genannten Freigabewerte um 7 bis 9 Größen reduziert werden müssten, eine konkrete Absenkung wurde nicht empfohlen. Soweit der Kläger vorträgt, der Bund-Länder-Fachausschuss habe eine Absenkung der Freigabewerte für die Anlage 4 Tabelle 1 Spalten 9 und Spalten 11 StrlSchV 2018 für H-3 und C-14 um den Faktor 100 empfohlen, so ist dies so nicht nachvollziehbar. Diese Aussage findet sich nach den Angaben des Klägers auf einer Grafik aus einem „Vortrag der GRS für die Bund-Länder-Unterarbeitsgruppe Freigabe vom 9. März 2021“. Es handelt sich dabei offenbar nur um eine vorläufige Einschätzung. In dem von dem Beklagten vorgelegten Ergebnisprotokoll des Arbeitskreises Freigabe beim BMU vom 9. März 2021 (Seite 3) ist vermerkt:
„Die GRS trägt mittels Folienvortrag vor. Zusammenfassend wird festgestellt, dass die der Tabelle zugrundeliegenden Berechnungen in den meisten Fällen passen. Die GRS weist auf einen Berechnungsfehler zu den tabellierten Werten bei den Nukliden H-3 und C-14 hin der zu Korrekturen um den Faktor 100 bei Freigaben mit dem Ziel der Verbrennung führen kann. Der Forschungsbericht wird zeitnah veröffentlicht.“
Im von dem Beklagten vorgelegten, teilweise geschwärzten Ergebnisprotokoll einer weiteren Besprechung des Arbeitskreises Freigabe vom 16. Juni 2021 (Anlage B 10 zum Schriftsatz vom 23. Mai 2024) wird festgehalten, dass verschiedene Alternativwerte in Betracht kämen, eine mögliche Variante sei neben weiteren Varianten die Absenkung der aktuellen Freigabewerte nach der Strahlenschutzverordnung um einen Faktor 10 für die Spalte 9 und einen Faktor 100 für die Spalte 11. Die Experten würden sich hinsichtlich geeigneter Werte für die Verordnungsermächtigung noch abstimmen. Schließlich wird ausgeführt, dass die vorgestellten Daten der GRS keine Hinweise auf eine eventuelle bislang erfolgte Überschreitung des Dosiskriteriums erkennen ließen, da die freigegebenen Massen und die Ausschöpfungsgrade der Freigabewerte zu gering seien.
Alle drei Institutionen (GRS, Öko-Institut e.V., Brenk-Systemplanung GmbH) empfahlen in ihrer bereits oben genannten gemeinsamen Stellungnahme in der Folge, die Freigabewerte für H-3 und C-14 dahingehend zu ändern, den Freigabewert für das Radionuklid H-3 in Spalte 11 für die spezifische Freigabe von bis zu 1000 Mg/a festen Stoffen zur Beseitigung in einer Verbrennungsanlage von 1 E+6 um den Faktor 100 auf 1 E+4 abzusenken. Unter Berücksichtigung des Mengenfaktors 10, der die Freigabeszenarien in den Spalten 9 (bis zu 100 Mg/a) und 11 (bis zu 1000 Mg/a) unterscheidet, wurde für die spezifische Freigabe von bis zu 100 Mg/a festen Stoffen zur Beseitigung in einer Verbrennungsanlage (also die 10fach kleinere Maximalmenge) lediglich ein Absenkungsfaktor 10 in Ansatz gebracht, also von 1 E+6 auf 1 E+5. Für das Radionuklid C-14 wurde in Spalte 11 ein Absenkungsfaktor von 25 in Ansatz gebracht und unter Berücksichtigung des Mengenfaktors 10 für die Spalte 9 ein Absenkungsfaktor 2,5.
Bereits im Rahmen der Erarbeitung des Referentenentwurfs für die Vierte Änderungsverordnung (https://www.bmuv.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Glaeserne_Gesetze/20._Lp/4_strlschv_aend/Entwurf/4_strlschv_aend_refe_bf.pdf) wurde der Empfehlung der Institute in der vorgesehenen neuen Anlage 4 Tabelle 1 der Strahlenschutzverordnung gefolgt.
Eine Empfehlung des Arbeitskreises Freigabe vom 9. März 2021 (oder anderen Datums) die Freigabewerte für Anlage 4 Tabelle 1 Spalten 9 und 11 Strahlenschutzverordnung für die Nuklide H-3 und C-14 jeweils um den Faktor 100 zu senken, ist mithin nicht ersichtlich. Auch das BMU hat eine solche Empfehlung offensichtlich nicht abgegeben. Stattdessen ist das BMU mit seinem Referentenentwurf für die Vierte Änderungsverordnung und mit ihm der Verordnungsgeber der gemeinsamen fachlichen Expertise und Empfehlung von GRS, Öko-Institut e.V. und Brenk Systemplanung GmbH gefolgt, die vier Freigabewerte in Anlage 4, Tabelle 1 Spalten 9 und 11 zur Strahlenschutzverordnung der Radionuklide H-3 und C-14 für die spezifische Freigabe von Stoffen bis zu 100 Mg/a bzw. 1000 Mg/a zur Beseitigung von festen Stoffen in Verbrennungsanlagen differenziert um die Faktoren 2,5, 10, 15 und 100 abzusenken, was auch der mit der Vierten Verordnung zur Änderung der Strahlenschutzverordnung vom 10. Januar 2024 so in Kraft getreten ist.
Für die Zwischenzeit, also nach dem GRS-Bericht 506 aus Oktober 2020 bis zum Inkrafttreten der Vierten Verordnung zur Änderung der Strahlenschutzverordnung im Januar 2024, gab das BMU in der Besprechung des Arbeitskreises Freigabe im Juni 2021 ausdrücklich die Empfehlung, dass im Rahmen eines Freigabeantrages bzgl. einer Freigabeentscheidung der Nachweis der Einhaltung des Dosiskriteriums nach § 31 Abs. 2 StrlSchV (n.F.) dadurch erfolgen könne, dass die damals noch geltenden Freigabewerte für die Radionuklide H-3 und C-14 in Spalte 9 um den Faktor 10 und in Spalte 11 um den Faktor 100 abgesenkt werden (vgl. Seite 2 des Ergebnisprotokolls vom 7. Juli 2021 zu der Besprechung des Arbeitskreises Freigabe vom 16. Juni 2021). Dieser Empfehlung ist der Beklagte in dem von dem Kläger angeführten Freigabebescheid vom 2. Juli 2021, Az. II 5.b-99d10.37.04 (F002/21) der nicht Verfahrensgegenstand ist - mit der Vorgabe der entsprechenden Freigabewerte in der dortigen Auflage A-9 betreffend die spezifische Freigabe von Stoffen zur Beseitigung in einer Verbrennungsanlage gemäß § 36 Abs. 1 Nr. 4 i. V. m. Anlage 4 Tabelle 1 Spalten 9 und 11 StrlSchV für die Nuklide H-3 und C-14 gefolgt. Nach Mitteilung des Beklagten hat dieser zwischenzeitlich mit Änderungsbescheid vom 19. April 2024 die Auflage A-9 unter Verweis auf die aktuell geltende Fassung der Strahlenschutzverordnung aufgehoben.
3.2.6.6. Nach alledem ist auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung betreffend die Freigabe nach der Strahlenschutzverordnung unter Berücksichtigung der Einwendungen des Klägers weder ein Verstoß gegen den Vorsorgegrundsatz in der streitigen Genehmigung noch ein Schutzpflichtenverstoß des Verordnungsgebers der Strahlenschutzverordnung ersichtlich.
Es ergibt sich aber auch für die Zwischenzeit im Hinblick auf den im Oktober 2020 erkannten Rechenfehler betreffend die beiden o.g. Nuklide bei Verbrennung kein Anhalt für eine Nichtgewährleistung der Schadensvorsorge in der Genehmigung vom 30. März 2017, wenn man - anders als der erkennende Senat - mit dem Kläger davon ausgehen wollte, dass diese die Freigabe regelt. Waren die zunächst auf die Freigrenzen gedeckelten und in die StrlSchV 2018 übernommenen Aktivitätswerte der Nuklide H-3 und C-4 zwar nach heutiger Einschätzung nicht optimal, so ist dies indes nicht gleichbedeutend mit einem Verstoß gegen die erforderliche Schadensvorsorge (vgl. zur Differenzierung zwischen Optimierungsgrundsatz und der Schadensvorsorge nur Leidinger, a.a.O., § 7 AtG Rn. 169-174), wenn die jeweils geltenden Aktivitätswerte die Einhaltung des 10 µSv-Dosiskriteriums gewährleisteten. Dafür, dass das nicht der Fall gewesen sein könnte, ist nach den obigen Ausführungen nichts ersichtlich. Überdies wurde nach Eruierung des Rechenfehlers in den Arbeitskreisen des BMU bereits durch den im Juni 2021 empfohlenen vorübergehenden Ansatz restriktiverer Freigabewerte in angemessener Zeit Abhilfe geschaffen, was der Erwartung und Wertung des Gesetzgebers in § 17 Abs. 3 Nr. 2 AtG entspricht. Die Beauftragung der Studie GRS-506 und die im Hinblick auf die Nuklide H- 3 und C-4 vorgenommene Korrektur in der Strahlenschutzverordnung, verbunden mit der zwischenzeitlichen Empfehlung des BMU aus Juni 2021, verdeutlicht nicht zuletzt auch, dass der Verordnungsgeber seinen verfassungsrechtlichen Schutzpflichten nachkommt sowie die Freigabe - auch über die Beauftragung der SSK - in regelmäßigen Abstand einer Überprüfung unterzieht und erforderliche Anpassungen vornimmt.
3.2.6.7. Anders als der Kläger mit seinem Schriftsatz vom 27. Februar 2024 durch Hervorheben von Zitaten aus der Studie GRS-506 zu vermitteln versucht, kommt diese im Übrigen nicht zu einer Vielzahl von unerklärlichen Abweichungen zwischen den in der Strahlenschutzverordnung festgeschriebenen Freigabewerten und den eigenen Modellberechnungen. Vielmehr stellt sie zusammenfassend (S. 299 f.) fest, dass die in der StrlSchV 2001 (dort als SSV 2017 bezeichnet) in den Spalten 5, 6, 7, 9a-d, 10 und 10a niedergelegten Freigabewerte „weitestgehend konsistent mit jenen in der recherchierten Literatur sind“. Soweit nach der Studie in einigen Fällen die Herkunft eines von der Literatur abweichenden Freigabewerts in der Strahlenschutzverordnung nicht aufklärbar war, ist auch insoweit kein Verstoß gegen das 10 µSv-Dosiskriterium ersichtlich. Wie der Beklagte auf eine infolge der gerichtlichen Verfügung vom 5. Juni 2024 getätigte Nachfrage bei der GRS mitteilte, seien diese von der StrlSchV 2001 unverändert in die StrlSchV 2018 übernommenen Werte gegenüber zum Vergleich herangezogener Werte der (Primär)Literatur, welche bereits zur Einhaltung des Dosiskriteriums ausgereicht hätten, in der StrlSchV 2001 nochmals abgesenkt (betr. die Radionuklide Au-199, Cf-253, jeweils in Anl. III Tabelle 6 Spalte 1, und Ir-192 in Anl. III Tabelle 1 Spalte 8) bzw. lediglich geringfügig aufgerundet und radiologisch unbedenklich übernommen worden (betr. das Radionuklid Cm-248 in Anl. III Tabelle 1 Spalte 10). Diese Radionuklide besitzen nach den weiteren Ausführungen des Beklagten im Schriftsatz vom 24. Juni 2024 überdies auch keine Freigaberelevanz für das KKW Biblis.
3.2.6.8. Nach alledem ergibt sich aufgrund der vom Kläger mit Schriftsatz vom 27. Februar 2024 vorgelegten Studie GRS 506 weder ein Verstoß gegen die Schadensvorsorge durch die Genehmigungsbehörde des Beklagten noch ein Schutzpflichtenverstoß des Verordnungsgebers.
3.2.7. Auch die weiteren Einwände des Klägers im Schriftsatz vom 27. Februar 2024 führen zu keiner anderen Beurteilung. Der Kläger verweist auf zwei Studien (Brenk Systemplanung GmbH, Endbericht vom 23. September 2020 „Einzelfallnachweis nach § 37 StrlSchV zur Freigabe von Reststoffen aus dem KKU zur Deponierung auf der Zentraldeponie Brake-Käseburg“ und die Stellungnahme des TÜV Nord Ensys GmbH & C. KG vom 31. Mai 2021), die für einen Einzelnachweis bzw. eine Einzelbestimmung der Freigabewerte für die Deponie Käseburg (Unterweser) erstellt wurden.
Diese legt er als Anlagen K 8 und K 9 vor. Er führt aus, hier seien spezifische Annahmen getroffen worden, die sich auf diese Deponie bezogen hätten. Seien die Grenzwerte nach der Strahlenschutzverordnung angewandt worden, die nach dem „Modell Brenk/BMU“ nur zu einer Dosis von „10 μSv/a“ führen könnten, so hätten die Berechnungen im Einzelfall für verschiedene Radionuklide sehr erhebliche Abweichungen (so auch von 180 und bis zu 1.700μSv/a) ergeben, die nicht mehr „im Bereich von 10 μSv/a“ lägen, ergeben. Zudem habe es extreme Diskrepanzen zwischen den berechneten Freigabewerten beider Gutachter ergeben, mit Unterschiedsfaktoren von 2,10, 50 bis 18.000. Im Fall der Deponie Käseburg seien entsprechend der Überschreitung des „10 μSv/a“-Grenzwerts immerhin Vorgaben für die Minderung der Aktivitäten durch die Behörde getroffen worden, wobei der jeweils schlechtere Wert zu Grunde gelegt worden sei. Offen blieben damit aber die Fragen, nach welchen Rechenmodellen und Annahmen zu rechnen sei und ob - je nach Nuklid - eines der beiden Büros „recht habe“. Vielmehr zeige auch die (vergleichende) Untersuchung des TÜV Nord auf, dass es offenbar kein Rechenmodell gemäß „10 μSv-Konzept“ gäbe, dass nachvollzogen werden könne und dass bei Einhaltung der hieraus berechneten Freigabewerte sicherstellen könne, dass der als gesundheitlich unbedenklich unterstellte Wert einer maximalen Einzelfalldosis von „10 μSv/Jahr“ sicher eingehalten werde.
Zwar können auch diese neuen Einwände nicht aufgrund einer Versäumung der Klagebegründungsfrist zurückgewiesen werden (vgl. die Ausführungen unter 3.2.6.1., welche entsprechend gelten).
Diese Einwände greifen jedoch ebenfalls nicht durch. Es entspricht zunächst nicht den Vorgaben des § 67 Abs. 4 VwGO, wenn der Prozessbevollmächtigte dem Gericht fachwissenschaftliche Untersuchungen und Stellungnahmen von über 80 bzw. über 120 Seiten vorlegt und allgemein auf Diskrepanzen in den Berechnungen hinweist bzw. Abweichungen nur vereinzelt zitiert.
Überdies ist sein daraus gezogener pauschaler Schluss, dass es kein geeignetes Rechenmodell gäbe, nicht nachvollziehbar und von ihm auch nicht durch Angabe von geeigneten Quellen in der Fachwissenschaft belegt. Insbesondere ergibt sich ein solcher Schluss auch nicht aus den vom Senat bereits zitierten, zeitlich den genannten Studien nachgelagerten Stellungnahmen und Empfehlungen der SSK. Auf die obigen Ausführungen wird verwiesen.
3.2.8. Auch aus einer vergleichenden Betrachtung ergibt sich gegenwärtig keine vernünftige Alternative zu dem vom Kläger in seiner Gesamtheit abgelehnten Freigabeverfahren.
3.2.8.1. Einem Ansatz, auf die Freigabe zugunsten einer flächendeckenden Zwischen- bzw. Endlagerung auch geringstradioaktiver Stoffe zu verzichten, stünde in Deutschland nach derzeitiger Rechtslage auch § 2 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 Entsorgungsübergangsgesetz (EntsÜG) entgegen, welcher bestimmt, dass die Abgabe an ein im Auftrag des Bundes betriebenes Zwischenlager nur zulässig ist, wenn „die radioaktiven Stoffe nicht nach den zum Zeitpunkt der Abgabe geltenden Rechtsvorschriften über die Freigabe zum Zweck der Entlassung aus der Überwachung nach dem Atomgesetz oder der Strahlenschutzverordnung oder einer aufgrund des Atomgesetzes erlassen Rechtsverordnung freigebbar sind.“
Der Ansatz einer flächendeckenden Zwischen- bzw. Endlagerung wird überdies derzeit, soweit ersichtlich, auch von den nationalen Expertengremien nicht für den vorzugswürdigeren Weg gehalten.
Dieser Ansatz wird dem Grunde nach in Frankreich praktiziert. Die deutsche Entsorgungskommission (ESK) hat hierzu im Jahr 2014 nach Diskussionen mit dem französischen Gremium „Groupe permanent d’experts pour les déchets“ einen groben Vergleich der Massenbilanzen beim Abbau von Kernkraftwerken zwischen Deutschland und Frankreich vorgenommen (ESK, „Vergleich der Massenströme bei der Stilllegung von Kernkraftwerken in Deutschland und Frankreich“, 4. Dezember 2014). Diesen Vergleich hat die ESK im Jahr 2022 aktualisiert. Er wurde in der 99. ESK-Sitzung am 15. Juni 2022 verabschiedet (im Internet frei zugänglich unter: https://www.entsorgungskommission.de/sites/default/files/reports/ESK_Vergleich_Ma ssenstroeme_Stilllegung_ESK99_ 20220615.pdf).
Folgende generalisierte Feststellungen konnten im Wesentlichen von der ESK getroffen werden:
- Der weitaus größte Teil von ca. 96 % der Gesamtmasse beim Abbau eines KKW werde aufgrund des „Zonenmodells“ in Frankreich der konventionellen Zone zugeordnet und konventionell verwertet oder entsorgt. Etwa 4,5 % der Gesamtmasse würden dabei als potenziell kontaminiert gelten und als radioaktiver Abfall kategorisiert. Dies unterscheide sich von der deutschen Vorgehensweise, bei der zunächst der ganze Kontrollbereich als potenziell kontaminiert angesehen werde, der aber größtenteils freigegeben werden könne. Im Ergebnis entspreche also der deutschen Freigabe (die es in Frankreich nicht gibt) die dortige Zuordnung zur nicht kontaminierten Zone. Die konventionelle Entsorgung (nach Kontrollmessungen) der nichtkontaminierten Zone in Frankreich entspreche in etwa der spezifischen Freigabe von Gebäuden in Deutschland. Dies umfasse insbesondere die Gebäudemassen der dekontaminierten Kontrollbereichsgebäude, die in beiden Ländern den dominierenden Beitrag zu den Entsorgungsmassen lieferten. Diese Stoffströme seien in Frankreich und in Deutschland pro Kernkraftwerk prozentual etwa gleich groß.
- Die spezifische Freigabe zur Beseitigung in Deutschland (Deponierung und Verbrennung) unterscheide sich deutlich von der Endlagerung der sehr schwach radioaktiven Abfälle (TFA=très faible acitivité) in Frankreich. Die nuklidspezifischen Begrenzungen der spezifischen Aktivität bei der Freigabe zur Beseitigung in Deutschland lägen z. T. um mehrere Größenordnungen unter den Annahmebedingungen für das TFA-Lager in Frankreich. Da umgekehrt die Gesamtmasse der als möglicherweise kontaminiert klassifizierten Zone in Frankreich nicht freigegeben werden kann, könne es auch geschehen, dass Stoffe ins TFA-Lager gebracht werden müssten, die in Deutschland freigegeben werden könnten.
- Ein anderer Teil der TFA-Abfälle, die in Frankreich in einem oberflächennahen Endlager entsorgt werden, müsste in Deutschland in einem Endlager für nicht Wärme entwickelnde Abfälle in tiefen geologischen Schichten endgelagert werden.
- Anders als in Deutschland, wo alle radioaktiven Abfälle in tiefen geologischen Schichten endgelagert werden sollen, würden in Frankreich die sehr schwach radioaktiven Abfälle (TFA), wie auch die schwach und mittel radioaktiven Abfälle mit Halbwertszeiten kleiner 30 Jahren (FAMA=faible et moyenne acitivité à vie courte), in separaten Lagern an der Erdoberfläche endgelagert. Aus den unterschiedlichen Endlagerkonzepten in Deutschland und Frankreich resultierten auch unterschiedliche Anforderungen an die radioaktiven Abfälle.
3.2.8.2. Eine vergleichende Betrachtung drängt mithin keinesfalls die Ungeeignetheit des deutschen Freigabeverfahrens auf. Im Gegenteil halten fachwissenschaftliche Stimmen (Küppers/Steinhoff, a.a.O., S. 21) letzteres aus radiologischer Sicht für vorzugswürdig, weil im französischen Konzept teils um Größenordnungen höhere Aktivitätskonzentrationen in oberflächennahen Deponien entsorgt werden dürften als dies nach Freigabe zur Beseitigung auf einer Deponie in Deutschland zugelassen sei. Ein Teil dieser Abfälle müsste in Deutschland in tiefen geologischen Formationen (Endlager) eingelagert werden.
3.2.9. Auch aus der aktuellen Einschätzung der SSK betreffend die Freigabe zur Beseitigung auf Deponien ergibt sich nichts Anderes. Die SSK hat in ihrer bereits genannten Handreichung „Umgang mit Parameterwerten zur Herleitung und Bedingungen für die Anwendung von Freigabewerten zur Beseitigung geringfügig radioaktiver Stoffe auf Deponien im Freigabeverfahren“ aus dem Januar 2024 nochmals klargestellt, dass die Anwendung der Freigabewerte für die Beseitigung auf einer Deponie stets eine Befassung mit der für den Einbau der Abfälle vorgesehenen Deponie erfordere. Die Strahlenschutzverordnung stelle Anforderungen an die Deponieklasse und die durchschnittliche jährliche Gesamteinlagerungsmenge, sodass diese Voraussetzungen behördlich zu überprüfen seien. Sei eine der Voraussetzungen der Strahlenschutzverordnung zur Freigabe nicht erfüllt, so sei ein Einzelfallnachweis der Einhaltung des Dosiskriteriums erforderlich. Das Dosiskriterium für die Freigabe müsse eingehalten sein, die bloße Einhaltung der Freigabewerte genüge nicht. Von den zuständigen Landesbehörden würden im Rahmen der Genehmigungsverfahren in vielen Fällen die spezifischen Bedingungen der konkreten Entsorgungsanlagen betrachtet, um diese mit den bei der Herleitung der Freigabewerte getroffenen Modellen und Annahmen abzugleichen. Eine für diese Handreichung durchgeführte Sensivitätsanalyse zeige die Robustheit des Verfahrens hinsichtlich abweichender Einzelparameter. Insgesamt zeigten die Ereignisse der Sensivitätsanalyse, dass erhebliche Abweichungen von den Annahmen und Parametern der Herleitung der Freigabewerte vorliegen müssten, bevor es zu einer Verletzung des Dosiskriteriums kommen könne.
Die SSK ist in der genannten Handreichung auch bestrebt, Missverständnisse in Bezug auf die Freigabe zur Beseitigung auf Deponien auszuräumen:
So bestehe oft das Missverständnis, dass jede einzelne Anlieferung auf der Deponie eine effektive Dosis von 10 µSv a-1 (=pro Kalenderjahr) zur Folge haben könne. Tatsächlich komme es aber auf die eingelagerte Aktivität eines Radionuklids an. Eingelagert werden dürften jährlich 1000 Mg Abfall bei Ausschöpfung des Freigabewerts, wozu eine Anlieferung in der Regel nur einen kleinen Bruchteil beitrage.
Ein weiteres verbreitetes Missverständnis sei die Vorstellung, dass alle Personen, die im Umfeld einer Deponie lebten, mit hoher Wahrscheinlichkeit einer effektiven Dosis von 10 µSV a-1 ausgesetzt seien. Daneben werde in der Öffentlichkeit häufig argumentiert, dass es sich um eine zusätzliche Dosis handele, derer die im Umfeld einer Deponie lebenden Personen unfreiwillig ausgesetzt seien.
Dabei könne in der Regel eine effektive Dosis von 10 µSv a-1 nur bei Beschäftigten auf der Deponie oder beim Transport auftreten, nicht aber bei Anwohnern im Umfeld der Deponie. Dies sei zumindest für typische Nuklidvektoren beim Abbau von Kernkraftwerken der Fall. Ergebe sich bei besonderen Nuklidvektoren oder Einzelnukliden die maximale Dosis über den Oberflächenwasserpfad, so könnten nur solche Personen davon betroffen sein, die jährlich Nahrungsmittel in Höhe des mittleren Jahreskonsums in Deutschland verzehrten, die sämtlich durch die Ableitungen aus der Kläranlage in ihren Vorfluter kontaminiert wurden. Eine Dosis über den Grundwasserpfad sei erst in frühestens 100 Jahren nach Schließung der Deponie möglich, unter der Voraussetzung, dass ab dann die Basisabdichtung der Deponie beginnen sollte, unwirksam zu werden. Heute lebende Personen könnten daher nicht mehr betroffen sein. Unabhängig davon sei die effektive Dosis auch für zukünftige Generationen nicht höher als 10 µSv a-1 (SSK, a.a.O., Seite 36 ff., 58 ff.).
3.2.10. Insgesamt ergibt sich mithin auch unter Berücksichtigung der umfangreichen klägerischen Einwendungen weder ein Anhaltspunkt dafür, dass das durch die Genehmigungsbehörde des Beklagten in der ersten Stilllegungs- und Abbaugenehmigung vorausgesetzte Freigabeverfahren nach der Strahlenschutzverordnung als solches ungeeignet zur Gewährleistung der Schadensvorsorge nach § 7 Abs. 3 Satz 2, Abs. 2 Nr. 3 AtG wäre oder gar verfassungsrechtliche Anforderungen an den Lebens- und Gesundheitsschutz nicht einhalten würde. Der Verordnungsgeber der Strahlenschutzverordnung ist nach Auffassung des Senats auch seiner Kontroll- und Nachbesserungspflicht in hinreichendem Maße nachgekommen.
4. Die erste Stilllegungs- Abbaugenehmigung ist auch hinsichtlich der mit ihr genehmigten Ableitungswerte für die über die Luft und das Wasser in die Umwelt abgegebene Radioaktivität rechtmäßig. Die vom Kläger geltend gemachten Einwände (Punkt 2.1.2 der Klagebegründungsschrift) greifen, soweit sie überhaupt substantiiert vorgebracht wurden, nicht durch.
Insoweit umfasst die Genehmigung unter 1.1. (Genehmigungsumfang) auf Seite 8 folgende Maßnahmen:
„8. Die Abgabe radioaktiver Stoffe (Aerosole) mit der Fortluft
bis zu 3,70 E+10 Bq im Kalenderjahr
bis zu 1,85 E+10 Bq in 180 Tagen und
bis zu 3,70 E+08 Bq am Tag,
9. Die Abgabe radioaktiver Gase mit der Fortluft
bis zu 2,50 E+13 Bq im Kalenderjahr und
bis zu 1,25 E+13 Bq in 180 Tagen,
10. Die Abgabe radioaktiver Stoffe mit dem Abwasser Spalt- und Aktivierungsprodukte bis zu 5,0 E+10 Bq im Kalenderjahr und Tritium bis zu 1,5 E+13 Bq im Kalenderjahr“.
4.1. Der Kläger hält die hinreichende Vorsorge hinsichtlich der genehmigten Abgaben radioaktiver Stoffe und Gase mit der Fortluft sowie radioaktiver Stoffe mit dem Abwasser für nicht gegeben. Er hält die damit genehmigten Mengen der Abgabe an Aktivität von radioaktiven Stoffen und Gasen für zu hoch. Entsprechend den Berechnungen der ARGE Stilllegung Biblis (dort S. 209 ff.) sowie in der UVU, die sich hierauf beziehe, würden die Grenzwerte verschiedener Art und betroffener Bevölkerungsgruppen bzw. Organe zu 70 % bzw. 86 % ausgeschöpft. Hierbei seien zahlreiche Unterstellungen und Annahmen getroffen worden. Es sei keineswegs sicher, dass mit diesen Annahmen die jeweiligen Grenzwerte der Strahlenschutzverordnung auf jeden Fall oder wenigstens mit hoher Wahrscheinlichkeit eingehalten werden könnten. Im Zweifelsfall bzw. unter Variation verschiedener Werte nur um 10-20 % könne auch eine Überschreitung der Grenzwerte erfolgen. Insbesondere bei den Ableitungen von radioaktiven Stoffen ins Abwasser werde von einer Vorbelastung durch die Abgaben anderer Atomkraftwerke ausgegangen, die den Grenzwert schon relativ hoch ausschöpfe. Es bleibe unklar, ob die Einhaltung des Grenzwertes kontinuierlich überprüft werde und welche Konsequenzen mit einer Überschreitung des (Gesamt-) Grenzwertes verbunden worden seien.
Zudem lägen die Grenzwerte für diese Ableitungen um mindestens den Faktor 10 zu hoch. Der Kläger habe in seiner Stellungnahme zum Entwurf des Strahlenschutzgesetzes entsprechende Begründungen für diese Position ausgeführt, vgl. Anlage K 5 des Klagebegründungsschriftsatzes vom 25. Juli 2017, die sich der Kläger auch in diesem Verfahren zu eigen und zum Gegenstand seines Sachvortrags mache.
4.2. Die pauschalen Einwände des Klägers führen zu keinen Zweifeln des Senats daran, dass auch insoweit die erforderliche Schadensvorsorge gewährleistet ist.
Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchV (a.F.) gilt u.a. für die Stilllegung von Anlagen als Grenzwert der durch Ableitungen radioaktiver Stoffe mit Luft oder Wasser aus diesen Anlagen jeweils bedingten Strahlenexposition von Einzelpersonen der Bevölkerung im Kalenderjahr eine effektive Dosis von 0,3 mSv (300 µSv).
Gemäß § 47 Abs. 3 StrlschV (a.F.) legt u.a. für die Stilllegung von Anlagen die zuständige Behörde die zulässigen Ableitungen radioaktiver Stoffe mit Luft und Wasser durch Begrenzung von Aktivitätskonzentrationen oder Aktivitätsmengen fest. Der Nachweis der Einhaltung der Grenzwerte des Absatzes 1 gilt als erbracht, wenn diese Begrenzungen nicht überschritten werden.
4.2.1. Soweit der Kläger der Auffassung ist, dass bereits die in § 47 Abs. 1 StrSchV (a.F.) normierten Grenzwerte zu hoch seien und sich auf eine Stellungnahme zum Strahlenschutzgesetz bezieht, genügt dies bereits nicht den Anforderungen des § 67 Abs. 4 VwGO.
Außerdem ist der Grenzwert einer effektiven Dosis von 0,3 mSv, an dem sich der Beklagte in der Genehmigung orientiert (S. 66, 69), auch in der seit 31. Dezember 2018 geltenden Strahlenschutzverordnung (§ 99 Abs. 1 StrlSchV [n.F.]) enthalten. In der bereits oben genannten Empfehlung der SSK „Grundlagen zur Begründung von Grenzwerten der Strahlenexposition für die Bevölkerung“ aus Mai 2023 hat diese die Grenzwertfestlegung auf den Prüfstand gestellt. Die SSK hat dort in Kap. 4.6.1 in Tabelle 4-2 („Übersicht über die Höhe der realen effektiven Dosis für Einzelpersonen der Bevölkerung in Deutschland durch künstliche Quellen“) für die hier maßgebliche Art der Strahlexposition „Ableitungen mit Fortluft oder Abwasser aus Kernkraftwerken, sonstigen Anlagen oder Einrichtungen“ bei dem Grenzwert von 0,3 mSv im Kalenderjahr einen typischen Dosisbereich von „<< 10 μSv“ im Kalenderjahr festgestellt, also eine effektive Individualdosis deutlich unter 10 µSv. Die Übersicht zeige, dass die Strahlenexpositionen so gering seien, dass sie sich nicht auf Basis von Messungen der Dosisleistung oder inkorporierten Aktivität, sondern allein auf Basis von Modellrechnungen ermitteln ließen (dort Seiten 85, 86). Es ergeben sich mithin keinerlei Anhaltspunkte für eine gänzliche Unzulänglichkeit der normierten Grenzwerte für den Schutz des menschlichen Lebens oder ein erhebliches Zurückbleiben hinter dem gebotenen Schutzniveau.
4.2.2. Mit den konkret im Bescheid festgesetzten Werten ist die Genehmigungsbehörde dem Antrag der vormalig Beigeladenen auf eine Stilllegungsgenehmigung gefolgt. Der Kläger stellt in Frage, dass die geltenden Grenzwerte der Strahlenschutzverordnung (§ 47 Abs. 1 i. V. m. Abs. 5 StrlSchV [a.F.]) mit den genehmigten Ableitungswerten (§ 47 Abs. 3 StrlSchV [a.F.],) eingehalten werden können.
Die beantragten Werte für radioaktive Gase waren hingegen gegenüber dem für den Leistungsbetrieb genehmigten Wert um über 97 % reduziert. Der Ableitwert für Aerosole wurde beibehalten. Die beantragten Werte für Abwässer mit radioaktiven Stoffen sind gegenüber den für den Leistungsbetrieb genehmigten Werten um ca. 50 % reduziert.
Die Zulässigkeit und Plausibilität dieser Werte wurde im Genehmigungsverfahren durch die hinzugezogenen Sachverständigen (§ 20 AtG) geprüft und positiv bewertet. Der Sachverständige der ARGE kommt zu dem Ergebnis (Bl. 209 f. des Gutachtens, Verwaltungsakte Band XVIII), dass durch die Ableitung radioaktiver Stoffe mit Luft aus dem Umgang mit radioaktiven Stoffen im bestimmungsgemäßen Betrieb durch das KKW Biblis Block A einschließlich der Vorbelastung durch den Block B unter Berücksichtigung der Strahlenexposition die Grenzwerte des § 47 StrlSchV (a.F.) und unter Beachtung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 47 StrlSchV (a.F.) „Ermittlung der Strahlenexposition durch die Ableitung radioaktiver Stoffe aus kerntechnischen Anlagen oder Einrichtungen“ vom 28. August 2012 eingehalten werden. Die Berechnung erfolgte jeweils ausgehend von der ungünstigsten Einwirkungsstelle (bei 90 Grad in ca. 200 m Abstand vom Kamin des KKW Biblis A für die am stärksten belastete Altersgruppe der (unter) Einjährigen. Unter Berücksichtigung der Vorbelastung durch das KKW Biblis B ergab sich ein Wert einer maximalen effektiven Dosis in Höhe von 212 µSv pro Kalenderjahr (ca. 71 % des Grenzwerts aus § 47 StrlSchV [a.F.]). Es wurde ferner angegeben, dass das aufgrund der Emissionen relativ zum jeweiligen Grenzwert am höchsten exponierte Organ bei allen Altersgruppen das rote Knochenmark sei. Die Dosis betrage für die am höchsten belastete Altersgruppe der (unter) Einjährigen 255 µSv im Kalenderjahr (ca. 85 % des Grenzwerts aus § 47 StrlSchV [a.F.]).
Der Sachverständige kommt weiter zu dem Ergebnis, dass auch durch die Ableitung radioaktiver Stoffe mit Wasser aus dem Umgang mit radioaktiven Stoffen im bestimmungsgemäßen Betrieb des Restbetriebs des KKW Biblis A unter Berücksichtigung realer Nutzungsmöglichkeiten für die Ermittlung der inneren Strahlenexposition durch Ingestion die Grenzwerte des § 47 StrlSchV (a.F.) und unter Beachtung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 47 StrlSchV (a.F.) „Ermittlung der Strahlenexposition durch die Ableitung radioaktiver Stoffe aus kerntechnischen Anlagen oder Einrichtungen“ vom 28. August 2012 eingehalten werden (S. 214 f. des Gutachtens). Dies gilt auch für die am höchsten belastete Altersgruppe der (unter) Einjährigen sowie deren relativ zum Grenzwert des § 47 StrlSchV (a.F.) am höchsten belastetes Organ im Nah- und Fernbereich der Kraftwerksanlage.
Es wurde bei der Ermittlung der maximalen Strahlenexposition durch die Ableitung radioaktiver Stoffe mit Wasser für sechs Altersgruppen von einer möglichen Nutzung des Rheinwassers unter der Annahme des vollständigen Verbleibens der radioaktiven Stoffe im Wasser ausgegangen. Dabei wurde die insgesamt ungünstigste Einwirkungs- bzw. Entnahmestelle für Wasser aus dem Rhein in der Nähe der Einleitungsstelle für Abwasser aus der Kraftwerksanlage, mithin in deren Nahbereich gelegen, betrachtet. Hierbei wurde die gesamte Vorbelastung des Rheins durch in- und ausländische Einleiter radioaktiver Stoffe im Oberlauf des Rheins mitbetrachtet.
Soweit der Kläger die hinreichende Schadensvorsorge pauschal mit dem Argument anzweifelt, es seien bei den jeweiligen Berechnungen zahlreiche Unterstellungen und Annahmen getroffen worden, bei deren Variation eine Überschreitung der Grenzwerte aus § 47 StrlSchV (a.F.) eintreten könne, übersieht er mithin, dass sämtlich sehr konservative Annahmen unter Berücksichtigung der am stärksten belasteten Altersgruppe und Organe getroffen wurden. Gemäß § 47 Abs. 2 StrlSchV (a.F.) i. V. m. der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift vom 28. August 2012 wurden als ungünstigste Einwirkungsstellen die Stellen in der Umgebung der Anlage betrachtet, an denen aufgrund der Verteilung der abgeleiteten radioaktiven Stoffe in der Umwelt durch Aufenthalt und Verzehr dort erzeugter Lebensmittel die höchste Strahlenexposition zu erwarten ist. Wie er angesichts dessen dennoch zu der Befürchtung einer Überschreitung der Grenzwerte des § 47 Abs. 1 StrlSchV (a.F.) bzw. § 99 Abs. 1 StrSchV (n.F.) gelangt, legt er nicht dar.
Die Strahlenschutzordnung der (vormalig) Beigeladenen (RB 00.04) verweist zudem einleitend und ausführlich auf das Minimierungsgebot aus § 6 StrlSchV (a.F.), nach dessen Abs. 2 (auch) der Genehmigungsinhaber jede Strahlenexposition oder Kontamination von Mensch und Umwelt unter Beachtung des Standes von Wissenschaft und Technik und unter Berücksichtigung von aller Umstände des Einzelfalls auch unterhalb der Grenzwerte so gering wie möglich zu halten ist.
Abgesehen davon, dass der Kläger in der Klagebegründung keine (zu befürchtende) Missachtung des Minimierungsgebotes durch die (vormalig) Beigeladene eingewendet hat, braucht die Genehmigungsbehörde bei der Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen auch nicht danach zu forschen, ob das geplante Vorhaben an der einen oder anderen Stelle das Minimierungsgebot missachten könnte (Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 81). Sie kann, jedenfalls so lange das Stadium der Detailplanung noch nicht erreicht ist, im Regelfall darauf abstellen, dass die in den Antragsunterlagen (die dem Stilllegungsleitfaden. Nr. 3.4 „Antragsunterlagen“, Buchst. f. zufolge insbesondere auch Angaben zur Einhaltung des Minimierungsgebotes enthalten sollen) beschriebenen Verfahrensweisen dem Stand der Technik entsprechen und schon deshalb geeignet sind, dem Minimierungsgebot Rechnung zu tragen. Davon ist die Genehmigungsbehörde in dem Bescheid vorliegend ausgegangen (vgl. u.a. die Ausführungen in Kap. 2.3.3.4.3.3. [Begrenzung der Strahlenexposition], Kap. 2.3.3.3.4.5. [Strahlenschutz der Bevölkerung], weiterhin Kap. 2.3.6.2.2.), sie verweist aber auch ausdrücklich auf die aufsichtliche Überwachung der Einhaltung der Ableitwerte (vgl. die vorigen Ausführungen, ferner Kap. 2.3.6.2.21, Kap. 2.3.6.2.2.1 des Bescheides).
Da sich das Minimierungsgebot des § 6 StrlSchV (a.F.) bzw. § 8 Abs. 2 Strahlenschutzgesetz (in der seit 31. Dezember 2018 geltenden Fassung) auch an die zuständigen Aufsichtsbehörden richtet (vgl. hierzu Raetzke, in: Akbarian/Raetzke, Strahlenschutzgesetz, 1. Aufl. 2022, § 8 Rn. 8-12) ist das Minimierungsgebot mithin ebenso weiterhin Bestandteil der aufsichtlichen Überwachung.
4.2.3. Soweit der Kläger weiterhin ausführt, es bleibe unklar, wie die Überwachung der Grenzwerte erfolge und welche Maßnahmen erforderlichenfalls ausgelöst werden, so ist auch insoweit die erforderliche Schadensvorsorge getroffen. Der Kläger berücksichtigt hierbei bereits die Begründung des Bescheides nicht. Seine Einwendungen sind mithin auch insoweit ohne Substanz.
Hinsichtlich der Emissionsüberwachung ist unter Kap. 2.3.3.4.4.2 des Bescheides ausgeführt, dass die Überwachung der Aktivitätsableitung radioaktiver Stoffe im Sinne des § 48 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchV (a.F.) während des Restbetriebs mit den aus dem Leistungsbetrieb bewährten Messeinrichtungen erfolge. Festlegungen zu Art und Umfang der Überwachung der Aktivitätsableitung mit Überwachung der Fortluft und der Abwässer (Emissionsüberwachung) treffe die (vormalig) Beigeladene in der Strahlenschutzordnung (RBHB 00.04) sowie in innerbetrieblichen Strahlenschutzanweisungen. Sie spezifiziere, bilanziere und dokumentiere die Ableitung mit Luft oder Wasser aus dem Block A nach Art und Aktivität. Die Ergebnisse der Emissionsüberwachung übermittele sie gemäß § 48 Abs. 1 Nr. 2 StrlSchV (a.F.) an die atomrechtlich zuständige Behörde. Der Beklagte kommt zu dem Ergebnis, dass die messtechnische Überwachung sowohl der Fortluft als auch der Abwässer durch die (vormalig) Beigeladene im Restbetrieb und beim Abbau des Blocks A den Anforderungen des § 48 StrlSchV (a.F.) gerecht werde.
Hinsichtlich der Umgebungs- bzw. Immissionsüberwachung, welche der Kontrolle und dem Nachweis der Grenzwerte aus § 47 StrlSchV (a.F.) bzw. § 99 Abs. 1 StrlSchV (n.F.) dient, ist in Kap. 2.3.3.4.6 des Bescheides ausgeführt, dass umfangreiche Messprogramme gemäß den Vorgaben der „Richtlinie zur Emissions- und Immissionsüberwachung kerntechnischer Anlagen (REI)“ existierten. Diese enthalte Messaufgaben sowohl für die Genehmigungsinhaberin bzw. die (vormalig) Beigeladene als auch für die Überwachungsbehörden. Die Immissionsüberwachung erfolge gemäß § 48 Abs. 1 und Abs. 2 StrlSchV (a.F.) im Rahmen der Umgebungsüberwachung seit 1975 in Biblis nach einem behördlich festgelegten Überwachungsprogramm, das aktuell gültige Überwachungsprogramm werde seit dem 1. Januar 2007 durchgeführt. Die (vormalig) Beigeladene messe kontinuierlich die Ortsdosisleistung an der ungünstigsten Einwirkungsstelle sowie an einem Messort in der zweithäufigsten Ausbreitungsrichtung. Sie nehme weiterhin, wie von § 48 Abs. 3 StrlSchV (a.F.) gefordert, fortlaufend meteorologische Daten zur Bewertung der Ausbreitungsbedingungen bei einer angenommenen Freisetzung von Aktivität auf. Die Ausbreitungsbedingungen würden in gleichbleibenden Abständen bestimmt. Der Beklagte kommt zu dem Ergebnis, dass die Umgebungsüberwachung nach Maßgabe des vereinbarten Umgebungsüberwachungsprogramm gemäß den Randbedingungen des § 48 StrlSchV (a.F.) derzeit anforderungsgerecht erfüllt sei.
Auch der Senat hat angesichts der behördlichen Feststellungen keine Zweifel an der anforderungsgerechten fortlaufenden Überwachung der Emissionen bzw. der Grenzwerte des § 47 StrlSchV (a.F.) bzw. § 99 Abs. 1 StrSchV (n.F.).
Soweit der Kläger überdies auch bemängelt, es sei unklar, was bei einem Überschreiten der Grenzwerte passiere, so ist auch hierfür nach Kap. 6.2, 6.3 der Strahlenschutzordnung der vormalig Beigeladenen (RBHB 00.04), in welches der Kläger Akteneinsicht hatte, Vorsorge getroffen.
Danach erfolgt die routinemäßige Umgebungsüberwachung nach einem von der Behörde festgelegten Messprogramm (vgl. hierzu bereits die obigen Ausführungen). Dabei wird unterschieden zwischen einem Routineüberwachungsprogramm für den bestimmungsgemäßen Betrieb und einem Trainingsprogramm für den Störfall, dass der Störfallvorsorge dient. Bei der Feststellung einer Ableitung radioaktiver Stoffe oberhalb genehmigter Abgabewerte sei der Strahlenschutzbeauftragte sofort zu informieren. Die abgeleitete Radioaktivität werde nach Nuklidzusammensetzung und Aktivität gemessen bzw. abgeschätzt und die Meldepflicht nach der Atomrechtlichen Sicherheitsbeauftragten- und Meldeverordnung geprüft. Die Ergebnisse würden dokumentiert und der zuständigen Behörde mitgeteilt. Der Strahlenschutzbeauftragte veranlasse ggf. sofort die Durchführung des Störfallmessprogramms für die Umgebung. Dabei würden zunächst Messungen auf der Grundlage des Trainingsprogramms für den Störfall durchgeführt. Weitere Messungen würden je nach Lage des Einzelfalls vom Strahlenschutzbeauftragten festgelegt. Wenn die Voraussetzungen für die Auslösung des Voralarms oder des Katastrophenalarms gegeben sind, werde nach der Alarmordnung (RBHB 00.06) vorgegangen, deren Grundlagen u.a. die BMI-Rahmenempfehlungen für die Planung von Notfallschutzmaßnahmen durch Betreiber von Kernkraftwerken, die BMU-Rahmenempfehlungen für den Katastrophenschutz in der Umgebung kerntechnischer Anlagen und die Kriterien des BMU (2004) für die Alarmierung der Katastrophenschutzbehörde durch die Betreiber kerntechnischer Einrichtungen seien (vgl. hierzu die Einführung der Alarmordnung Blatt 3).
4.3. Nach Auffassung des Senats ist nach alledem auch hinsichtlich der Ableitung radioaktiver Stoffe mit der Fortluft und dem Abwasser sowie der Ableitung radioaktiver Gase mit der Fortluft die Schadensvorsorge durch verbindliche, zum Gegenstand der Genehmigung gemachte Regelungen und durch enge (aufsichts-)behördliche Überwachung bzw. Kooperation sichergestellt.
5. Das Vorbringen des Klägers führt auch insoweit nicht zur materiellen Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Genehmigung, als er abschließend in seiner Klagebegründung vom 25. Juli 2017 - weitgehend pauschal ausführt - dass er den Schutz gegen SEWD gemäß § 7 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 5 AtG für unzureichend hält.
Soweit er zur Begründung zunächst abstrakt auf Anlage K 4 zur Klagebegründungsschrift verweist, genügt dies den Anforderungen des § 67 Abs. 4 VwGO nicht.
Ausgehend von den in der Klagebegründungsschrift konkret formulierten Einwänden des Klägers ist nicht ersichtlich, dass der Genehmigungsbescheid im Hinblick auf die Bewertung eines zufälligen oder absichtlich herbeigeführten („gezielten“) Flugzeugabsturzes auf das KKW Biblis, Block A, und die im Außenbereich gelegenen Pufferlagerflächen, sowie die wegen eines solchen Absturzes ggf. gebotenen Vorkehrungen, an rechtserheblichen Fehlern leidet.
Ob eine atomrechtliche Genehmigung insoweit den gesetzlichen Anforderungen genügt, ist nach § 7 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 7 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5 AtG zu beurteilen. Somit gilt: „Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn (...) die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen ist“ (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG) bzw. „ (...) wenn (...) der erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter gewährleistet ist“ (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG).
Einig sind sich Rechtsprechung und Genehmigungspraxis darin, dass der gezielte Flugzeugabsturz nach § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG zu beurteilen ist (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 114; BVerwG, Urteil vom 10. April 2008 - 7 C 39. 07 -, juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30. Oktober 2014, a.a.O., Rn. 105 ff., 107; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 31. Januar 2007 - 4 KS 2/04 u.a. -, juris Rn. 154; Bay. VGH, Urteil vom 9. Januar 2006 - 22 A 04.40010 u.a. -, juris).
Ob der zufällige Flugzeugabsturz zu denjenigen Ereignissen gehört, die auf der Prüfebene der Schadensvorsorge nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG zu beurteilen sind, oder zum Schutz gegen SEWD gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG gehört, wurde dagegen in der Genehmigungspraxis und in der Rechtsprechung nicht einheitlich entschieden.
5.1. Im angefochtenen Genehmigungsbescheid wird der zufällige Flugzeugabsturz auf das KKW selbst und die im Außengelände abgestellten Container zur Pufferlagerung auf den Seiten Seite 94 bis 95 in Kap. 2.3.3.6.5 geprüft und damit den unter § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG behandelten Fällen (geprüft auf den Seiten 33 bis 109 des Bescheides) zugeordnet.
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat den zufälligen Flugzeugabsturz in einem Urteil vom 12. Januar 2006 als (zwar) auslegungsüberschreitendes, aber (wohl) als ein dem Anwendungsbereich von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG unterfallendes Ereignis behandelt (Bay. VGH, Urteil vom 12. Januar 2006 - 22 A 03.40048 u.a. -, juris Rn. 40: „Störfall durch zufälligen Flugzeugabsturz“); ebenso wohl der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im Urteil vom 30. Oktober 2014 (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.Oktober 2014, a.a.O., Rn. 83 ff., 101).
Im „Brunsbüttel-Urteil“ (BVerwG, Urteil vom 10. April 2008 - 7 C 39.07 -, juris) hat das Bundesverwaltungsgericht den zufälligen Flugzeugabsturz den unter § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG behandelten Fällen zugeordnet. In diesem Urteil hatte sich das Bundesverwaltungsgericht nicht unmittelbar mit der zutreffenden Einordnung des zufälligen Flugzeugabsturzes (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 5 AtG), sondern vorrangig mit der Frage zu befassen, ob § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG (der insoweit § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG entspricht) für Terrorszenarien wie z. B. einen gezielten Flugzeugabsturz auf eine kerntechnische Anlage Drittschutz vermittelt. Das Bundesverwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, dass die Begriffe "Störmaßnahmen" und "sonstige Einwirkungen Dritter" denkbar weit gefasst seien und dass der Genehmigungstatbestand des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG (ebenso wie § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG) auch den Schutz vor solchen Gefahren einschlösse, die z. B. aus einem Flugzeugabsturz oder aus dem Transport gefährlicher Güter auf an der Anlage vorbeiführenden Verkehrswegen herrührten (BVerwG, Urteil vom 10. April 2008, a.a.O., Rn. 16). Innerhalb seiner Ausführungen, die speziell die Frage des Drittschutzes betreffen, hat das Bundesverwaltungsgericht überdies auf den übereinstimmenden Vorsorge- und Schutzstandard der Genehmigungstatbestände des § 7 Abs. 2 Nr. 3 und des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG hingewiesen und hieraus gefolgert, dass Drittbetroffene die erforderliche Schadensvorsorge im Rahmen des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG ebenso fordern dürften wie bei § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG. In diesem Zusammenhang hat das Bundesverwaltungsgericht weiter ausgeführt, dass § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG Gefahren und Risiken betreffe, die sich unmittelbar aus der Errichtung und dem Betrieb der Anlage ergeben können, während § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG Gefahren und Risiken erfasse, die aus Einwirkungen Dritter auf die Anlage und damit (nur) mittelbar aus Errichtung und Betrieb der Anlage entstehen können (BVerwG, Urteil vom 10. April 2008 - 7 C 39.07 -, juris Rn. 21; ebenso schon das „Werkschutz-Urteil“: BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989 - 7 C 31/87 -, juris Rn. 20). Das Bundesverwaltungsgericht hat weder im Urteil vom 10. April 2008 noch im „Werkschutz-Urteil“ danach differenziert, ob die Einwirkung Dritter absichtlich (z.B. als terroristischer oder Sabotage-Akt) oder unabsichtlich oder zufällig geschieht. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat im Urteil vom 20. Dezember 2018 (a.a.O., betreffend die Stilllegung des KKW Isar I) unter Bezugnahme auf die genannten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts ebenfalls den zufälligen Flugzeugabsturz der Norm des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG zugeordnet.
Letztlich kann hier aber dahinstehen, ob statt der von dem Beklagten vorgenommenen Einordnung des zufälligen Flugzeugabsturzes unter § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG eine solche unter § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG geboten ist. Denn die Anforderungen an das Schutzniveau sind, wovon auch der Senat ausgeht, in beiden Fällen gleich (vgl. ebenso Leidinger, a.a.O., § 7 AtG Rn. 210).
Die Einordnung eines Ereignisses als „Störfall“ im Sinn von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG oder seine Qualifizierung als SEWD (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG) bedeutet nach dem Bundesverwaltungsgericht nicht, dass das Ereignis allein deswegen, weil es auslegungsüberschreitend ist, dem Restrisiko zuzurechnen wäre und Vorkehrungen im Hinblick auf dieses nicht geboten wären (BVerwG, Urteil vom 10. April 2008 - 7 C 39.07 -, juris Rn. 28). Das deterministische Konzept der Auslegungsstörfälle (unter Verweis auf § 49 Abs. 1 StrlSchV [a.F.]) regelt nur die Schadensvorsorge gegen - radiologisch relevante - Störfälle und schließt die erforderliche Vorsorge für auslegungsüberschreitende Ereignisse nicht aus, die erforderliche Schadensvorsorge im Sinn von § 7 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5 AtG beschränkt sich nicht auf Auslegungsstörfälle (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 2008, a.a.O., Rn. 28).
5.2. Der Verwaltungsgerichtshof kann nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch in diesem Zusammenhang nur eingeschränkt überprüfen, ob die gebotene Schadensvorsorge (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG) wie auch der erforderliche Schutz gegen Einwirkungen Dritter (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG) gewährleistet werden (BVerwG, Urteil vom 10. April 2008, a.a.O., Rn. 25). Die Exekutive ist danach für die Risikoermittlung und -bewertung, also auch für die Entscheidung über Art und Ausmaß von Risiken, die hingenommen oder nicht hingenommen werden, allein verantwortlich. Die mit diesem Funktionsvorbehalt ausgedrückte Verantwortung der Exekutive bezieht sich gleichermaßen auf die Schadensvorsorge (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG) und auf die Gewährleistung des erforderlichen Schutzes gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG). Deshalb ist die behördliche Risikoermittlung und -bewertung einschließlich des hinzunehmenden Restrisikos (auch im Bereich des erforderlichen Schutzes gegen terroristische Anschläge) nur eingeschränkt nachprüfbar; es ist nicht Aufgabe der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, die der Exekutive zugewiesene Bewertung durch eine eigene Bewertung zu ersetzen. Vielmehr sind die Gerichte darauf beschränkt zu überprüfen, ob die der behördlichen Beurteilung zugrundeliegende Risikoermittlung und -bewertung auf einer ausreichenden Datenbasis beruht und dem Stand von Wissenschaft und Technik im Zeitpunkt der Behördenentscheidung Rechnung trägt, die Behörde also im Hinblick auf die Ergebnisse des von ihr durchgeführten Genehmigungsverfahrens „diese Überzeugung von Rechts wegen haben durfte".
5.3. Im Rahmen der vom Kläger erhobenen Einwände lassen sich zunächst rechtserhebliche Fehler, soweit der Beklagte das Risiko eines zufälligen, unbeabsichtigten Flugzeugsabsturzes auf das Reaktorgebäude und die Pufferlagerflächen im Außenbereich abgeschätzt und hierfür vorgesorgt hat, nicht feststellen.
5.3.1. In der Genehmigung wird zum zufälligen Flugzeugabsturz auf das KKW selbst auf Seite 94 bis 95, Kap. 2.3.3.6.5, ausgeführt, als „sehr seltene Ereignisse“ seien u.a. der Absturz einer schnell fliegenden Militärmaschine untersucht worden. Dafür liege die standortspezifische Eintrittswahrscheinlichkeit unter 1E-07 pro Jahr. Es handele sich um ein auslegungsüberschreitendes Ereignis. Aufgrund seiner Auslegung biete das Reaktorgebäude eine gewisse Schutzwirkung gegenüber dem Szenario. Gegenüber dem Leistungsbetrieb sei das Gefährdungspotential der Anlage deutlich verringert. Mit zunehmender Zeitdauer (Nachzerfall) und fortschreitendem Abbau verringere sich das Gefährdungspotential weiter. Nach dem Entfernen der Brennelemente sei die verbleibende Aktivität zum größten Teil in aktivierten Anlagestrukturen fest eingeschlossen, so dass dieses Szenario im Anlagenzustand 3 („Die Anlage ist kernbrennstofffrei“) nicht mehr zu betrachten sei. In der zusammenfassenden Bewertung wird ausgeführt, die Genehmigungsbehörde komme auf der Grundlage des Sachverständigengutachtens sowie nach eigener Prüfung zu dem Ergebnis, dass sich gegenüber dem Leistungsbetrieb bezüglich der sehr seltenen Ereignisse keine zusätzlichen Anforderungen an die vorhandene Anlage ergäben.
5.3.1.1. Nicht zu beanstanden ist zunächst, dass die Genehmigungsbehörde des Beklagten unter Hinweis auf das gegenüber dem Leistungsbetrieb deutliche verringerte Gefährdungspotential das Erfordernis weiterer Anforderungen an die in Stilllegung befindliche kerntechnische Anlage, also an das KKW selbst, verneint.
Denn gemäß Nr. 1.6 des Bescheidtenors gelten hinsichtlich des Innehabens der Anlage die in der Antragsunterlage „Technischer Nachweis: Fortgeltende Errichtungs- und Betriebsgenehmigungen Stilllegung und Abbau KKW Biblis“/A-20/aufgeführten Genehmigungen nach § 7 Abs. 1 AtG fort. Auf Anlage A-20, Seite 113 ff., in der Verwaltungsakte Band IV (Antragsunterlagen) wird Bezug genommen. Dort sind auf S. 118 ff. die bisher nach § 7 Abs. 1 AtG erteilten Genehmigungen aufgelistet, die für die Restbetriebsphase und zur Objektsicherung des KKW Biblis A fortgelten sollten, unter anderem die ersten acht Teilgenehmigungen für das KKW Biblis A. Angesichts dessen erscheint eine darüberhinausgehende neue Risiko- und Folgenabschätzung nicht notwendig.
Insoweit ist durch § 7 Abs. 3 Satz 3 AtG bestimmt, dass eine Genehmigung nach Satz 1 nicht erforderlich ist, soweit die geplanten Maßnahmen bereits Gegenstand einer Genehmigung nach § 7 Abs. 1 Satz 1 AtG oder Anordnung nach § 19 Abs. 3 AtG gewesen sind.
In der Ereignisanalyse der vormalig Beigeladenen (Kap. 6) wird ausgeführt, dass das Reaktorgebäude aufgrund seiner massiven Bauweise eine hohe Widerstandswirkung auch gegen Lasten eines etwaigen Aufpralls eines Verkehrsflugzeugs biete. Auch die ARGE Stilllegung Biblis kommt in ihrer gutachterlichen Bewertung zu dem Ergebnis, dass sich gegenüber dem Leistungsbetrieb bezüglich der sehr seltenen Ereignisse keine zusätzlichen Anforderungen an das Reaktorgebäude ergeben (vgl. Punkt 10.4 des Gutachtens vom Juni 2016, Verwaltungsakte Band XVIII).
Es ist daher keine Neubewertung desjenigen durch den Anlagenzustand vermittelten Schutzniveaus geboten, das im Zeitpunkt der damaligen Betriebsgenehmigung als erforderlich angesehen, genehmigt und bei Errichtung und Betrieb der kerntechnischen Anlage verwirklicht wurde. Dies gilt auch bei inzwischen geänderter Sachlage, wenn also z.B. aufgrund von Veränderungen in der Anlagentechnik, der Technik potenzieller „Tatmittel“ bei SEWD sowie angesichts geänderter Risikobewertungen das ehemals ausreichende Schutzniveau nicht mehr genügen würde, falls jetzt über eine Errichtungs- und Betriebsgenehmigung neu zu befinden wäre. Die gegenteilige Ansicht liefe die praktisch auf eine Pflicht zur Nachrüstung einer unmittelbar nach dieser Nachrüstung schon wieder abzubauenden kerntechnischen Anlage hinaus (vgl. hierzu ausführlich Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 125; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 21. Januar 21 - 7 C 4/19 -, juris Rn. 12 ff.)
5.3.1.2. Soweit der Kläger konkret einwendet, dass eine „Störfallanalyse“ nicht für den Fall des Absturzes eines Großraumflugzeugs erstellt worden sei, nachdem in Phase I des Abrisses der Deckel des RDB geöffnet und entfernt werden solle, gleichzeitig aber noch offen sei, wie und wann sich die nächste Phase des weiteren Abrisses anschlösse, greift dies mithin nicht durch. Auch bei geöffnetem Deckel des RDB - ein Zustand, der bei Wartungsarbeiten im Leistungsbetrieb routinemäßig gegeben war - stellen sich keine erhöhten Anforderungen an die genehmigte Anlage.
Gemäß § 7 Abs. 3 Satz 3 AtG gelten bestandskräftige Genehmigungen auch für solche Maßnahmen weiter, die nach Ende des Leistungsbetriebs (und des Nachbetriebs) nunmehr zum Zweck von Stilllegung und Abbau in gleicher Weise weiterhin oder erneut anstehen. „Neu aufgeworfen“ wird die Genehmigungsfrage also nicht schon allein dadurch, dass die geplanten Maßnahmen nunmehr nicht mehr ihrem früheren Zweck im Rahmen des Leistungsbetriebs dienen, sondern im Zuge der endgültigen Stilllegung und dem Abbau der kerntechnischen Anlage stattfinden (Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 105). Auch der VGH Baden-Württemberg hat im Urteil vom 30. Oktober 2014 (a.a.O., Rn. 109 m.w.N.) - Streitgegenstand war eine zweite Stilllegungsgenehmigung, gegen die die dortigen Kläger einwendeten, das externe Brennelementelager im Notstandsgebäude sei konstruktiv nicht gegen die Folgen eines gezielten Flugzeugabsturzes ausgelegt ausgeführt, dass eine bestandskräftige Errichtungsgenehmigung die verbindliche Feststellung enthalte, dass eine genehmigungskonform errichtete Anlage die atomrechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen erfülle. Bloße Änderungen des Betriebsreglements könnten die Genehmigungsfrage nicht hinsichtlich der bestandskräftigen Errichtungsgenehmigung neu aufwerfen, da sie thematisch nicht zum Regelungsgehalt der früheren Errichtungsgenehmigung gehörten.
5.3.1.3. Letzteres gilt mit derselben Argumentation auch, soweit im KKW Biblis A selbst Pufferlagerflächen für radioaktive Abfälle geschaffen werden (vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 125). Hinsichtlich der nunmehrigen Nutzung von Gebäuden des KKW für Pufferlagerflächen verbleibt es daher bei der Betriebsgenehmigung mit der Risiko- und Folgenabschätzung, wie sie für den Leistungsbetrieb erteilt wurde.
5.3.2. Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet auch die Betrachtung und Bewertung des Ereignisses „zufälliger Flugzeugabsturz“ auf Seite 94 bis 95, Kap. 2.3.3.6.5 in Bezug auf die im Außengelände (Überwachungsbereich) abgestellten Container zur Pufferlagerung.
5.3.2.1. Insoweit ist in der Genehmigung ausgeführt, die Angaben der vormalig Beigeladenen in dem Technischen Nachweis A-19 („Ermittlung der potentiellen Strahlenexposition für ein auslegungsüberschreitendes Ereignis im Zusammenhang mit dem Pufferlager auf dem Anlagengelände des Kernkraftwerks Biblis, Block A/B“) entsprächen hinsichtlich der Schadensbilder und der potenziellen Aktivitätsfreisetzung der Vorgehensweise in Anlehnung an den ESK-Stresstest unter Anpassung an die anlagen- und standortspezifischen Gegebenheiten. Die Methodik der Ausbreitungsberechnung sei wie in Kap. 2.3.3.6.2 des Bescheides dargelegt. Da es sich um ein auslegungsüberschreitendes Ereignis handele, würden die berechneten Dosiswerte an den Eingreifrichtwerten des Katastrophenschutzes gespiegelt, wie sie im Leitfaden für den Fachberater Strahlenschutz der SSK vom Dezember 2002 angegeben würden. Im Unterschied zu den Störfallbetrachtungen handele es sich bei den berechneten Dosiswerten um die 7-Tage-Folgedosis. Hinsichtlich der geplanten Pufferlagerung im Überwachungsbereich habe die Überprüfung ergeben, dass für das auslegungsüberschreitende Ereignis „zufälliger Absturz einer Militärmaschine auf die im Außengelände abgestellten Abfallcontainer“ mit oder ohne Brand der Eingreifrichtwert (100 mSv) für die Maßnahme „Evakuierung“ nicht erreicht werde. Auch aus der Empfehlung der SSK „Radiologische Grundlagen für Entscheidungen über Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung bei Ereignissen mit Freisetzung von Radionukliden“ aus dem Jahr 2014 ergäben sich hinsichtlich des Eingreifrichtwertes für die Evakuierung keine geänderten Anforderungen.
5.3.2.2. Der Kläger moniert in diesem Zusammenhang, dass als sehr seltenes Ereignis nur der zufällige Absturz einer Militärmaschine unterstellt worden sei. Die Beurteilung erfolge allein auf der untergesetzlichen Grundlage der Eingreifrichtwerte für den Katastrophenschutz und des „Leitfadens für den Fachberater Strahlenschutz“. Diese Ausarbeitungen böten keine hinreichende Grundlage für die erforderliche Einschätzung. Weitere Berechnungen der ARGE Stilllegung Biblis seien „in Anlehnung“ an den ESK-Stresstest durchgeführt worden, dabei sei jedoch nicht beschrieben worden, wie weit diese Anlehnung gehe bzw. inwieweit man von der ESK-Schrift abgewichen sei. Grundlage der Berechnungen sowie Ergebnisse seien daher nicht nachvollziehbar und könnten nicht beurteilt werden. Sie könnten daher auch nicht als Grundlage herangezogen werden, um die Einhaltung von Schutzvorschriften nachzuweisen. Ein zufälliger oder auch gezielter Absturz eines Großraumflugzeugs der Arten A 340, A 380, B 757 sei nicht untersucht worden. Diese führten aber aufgrund der gegenüber einem Militärflugzeug deutlich größeren Masse, des höheren Impulses sowie eines sehr erhöhten Volumens von Kraftstoff und dessen Freisetzung in einem Brandereignis zu einer immens höheren Auswirkung. Untersuchungen und Berechnungen hierzu seien nicht zu erkennen. Als Beurteilungsgrundlage seien dabei nicht nur die Eingreifrichtwerte des Katastrophenschutzes, sondern auch die auf einer längerfristigen Strahlenbelastung beruhenden Störfallgrenzwerte anzusetzen.
5.3.2.3. Die Einwände greifen indes nicht durch.
Zunächst ist das Abstellen auf die Eingreifrichtwerte des Katastrophenschutzes durch die Genehmigungsbehörde des Beklagten nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung des Klägers sind auch die Störfallplanungswerte nicht anzuwenden.
Denn auch im Fall des zufälligen Flugzeugabsturzes als auslegungsüberschreitendes, extrem seltenes Ereignis erscheint das Konzept der auslegungsbestimmenden Störfälle und der Störfallplanungswerte nach § 49 Abs. 1 StrlSchV (a.F.) für die erforderliche Schadensvorsorge ungeeignet (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 141). Diese ist hier nicht nach den Störfallplanungswerten zu bemessen (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 24. August 2006 - 7 B 38.06 -, juris Rn. 18 f.). Der in § 49 Abs. 1 StrlSchV (a. F.) für den Anwendungsbereich dieser Vorschrift verwendete Begriff des Störfalls war in § 3 Abs. 1 Nr. 28 Satz 1 StrlSchV (a.F.) definiert als „Ereignisablauf, bei dessen Eintreten der Betrieb der Anlage oder die Tätigkeit aus sicherheitstechnischen Gründen nicht fortgeführt werden kann und für den die Anlage auszulegen ist oder für den bei der Tätigkeit vorsorglich Schutzvorkehrungen vorgesehen sind“. Die Eintrittswahrscheinlichkeit eines Flugzeugabsturzes dagegen, die hierbei drohenden Schäden und die Wirksamkeit der zur Beherrschung eines solchen Ereignisses getroffenen Maßnahmen lassen sich nicht wie bei einem Störfall in technischwissenschaftlich nachvollziehbarer Weise berechnen und überprüfen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30. Oktober 2014, a.a.O., Rn. 111 m.w.N., für den Fall des gezielten Flugzeugabsturzes).
Die Orientierung an den Eingreifrichtwerten des Katastrophenschutzes der SSK in Höhe von 100 mSv bei auslegungsüberschreitenden Ereignissen entsprach, worauf die Beigeladene zutreffend verweist, den Empfehlungen der ESK, Leitlinien zur Stilllegung kerntechnischer Anlagen vom 16. März 2015, S. 16: „Für zivilisatorisch bedingte Einwirkungen wie Flugzeugabsturz [...] richten sich die Lastannahmen ebenfalls nach den Gegebenheiten des Standorts. Soweit diese Ereignisse den auslegungsüberschreitenden Ereignissen zuzuordnen sind, ist der Reduzierung der Schadensauswirkung genügt, wenn die unter realistischen Randbedingungen sowie unter Berücksichtigung der Reststofflogistik ermittelten radiologischen Auswirkungen einschneidende Maßnahmen des Katastrophenschutzes nicht erforderlich machen.“ Die Leitlinie knüpfte damit an die Genehmigungspraxis, die von der Rechtsprechung bestätigt worden war, an (vgl. Näser, in Theobald/Kühling, Energierecht, 125. EL Mai 2024, § 6 AtG Rn. 181 m. w. N.).
Soweit der Kläger allgemein ausführt, die Eingreifrichtwerte für den Katastrophenschutz und der „Leitfaden für den Fachberater Strahlenschutz“ böten keine hinreichende Grundlage für die erforderliche Einschätzung, lässt er zum einen außer Acht, dass die Genehmigungsbehörde des Beklagten nicht allgemein auf den genannten Leitfaden verwiesen hat, sondern konkret auf die darin aufgeführten Eingreifrichtwerte, zum anderen berücksichtigt er nicht die seiner Auffassung entgegenstehende, vorstehend zitierte Rechtsprechung. Seine Einwände sind mithin ohne Substanz.
Auch soweit der Kläger ausführt, dass aufgrund der Empfehlungen der ICRP Nr. 103 anstelle des Kurzzeitgrenzwertes von 100 mSv ein Wert von 20 mSv anzusetzen sei - die Anwendung des höheren Wertes sei durch die SSK („Radiologische Grundlagen für Entscheidungen über Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung bei Ereignissen mit Freisetzung von Radionukliden) nicht ausreichend begründet worden -, ist in keiner Weise substantiiert dargelegt, worin der Kläger ein Begründungsdefizit sieht. Überdies ist auch das Abstellen auf eine effektive Folgedosis von 100 mSv mittlerweile ausdrücklich in § 44 Abs. 2 Satz 3 AtG (in der seit 1. September 2021 geltenden Fassung) kodifiziert.
In der im konkreten Fall vorgenommenen Ereignisanalyse (Kap. 6) wird insoweit betreffend den zufälligen Abschluss einer Militärmaschine auf die Pufferlagerflächen ausgeführt, dass aufgezeigt werden könne, dass die Dosis deutlich unter dem Eingreifrichtwert für die Evakuierung von 100 mSv liege. Die ARGE Stilllegung Biblis bestätigt in ihrem Gutachten (Kap. 10.5, Verwaltungsakte Band XVIII), dass bei einem zufälligen Absturz einer Militärmaschine mit oder ohne Brand der Eingreifrichtwert nicht erreicht wird.
Weiterhin ist kein entscheidungserheblicher Fehler darin ersichtlich, dass bei der Betrachtung des Ereignisses „zufälliger Flugzeugabsturz“ der Absturz eines schnell fliegenden Militärflugzeugs, nicht aber - wie der Kläger fordert - der Absturz eines großen zivilen Verkehrsflugzeugs untersucht worden ist.
Mit seinen Einwänden hat der Kläger zum einen nicht substantiiert dargelegt, dass beim zufälligen Absturz heutiger Flugzeuge ein insgesamt höheres Schadenspotenzial anzunehmen ist. Aus seinen Darlegungen ergibt sich nicht konkret, bei welchen Flugzeugen aufgrund welcher Anhaltspunkte im Fall eines zufälligen Absturzes von einer größeren Aufprallgeschwindigkeit oder einer größeren Kerosinmenge auszugehen wäre.
Es ist zum anderen auch nicht ersichtlich, dass das Abstellen der Beklagten auf Militärflugzeuge im Genehmigungszeitpunkt als ungeeignet anzusehen war, um für die bestmögliche Gefahrenabwehr und Risikovorsorge eine ausreichende Datenbasis nach dem Stand von Wissenschaft und Technik zu erheben (vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 137). Vielmehr benannten auch die zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses maßgebenden, aus dem Jahr 2013 stammenden, als Empfehlung der ESK veröffentlichten „Leitlinien für die trockene Zwischenlagerung bestrahlter Brennelemente und Wärme entwickelnder radioaktiver Abfälle in Behältern“ (revidierte Fassung vom 10. Juni 2013) zur Erläuterung des Risikos „Flugzeugabsturz“ den „zufälligen Absturz eines schnell fliegenden Militärflugzeugs“ (vgl. Nr. 9.2 auf S. 20 dieser Leitlinien) und verwiesen hinsichtlich der bei der Ereignisanalyse zu treffenden Lastannahmen nach wie vor auf die RSK-Leitlinien für Druckwasserreaktoren (3. Ausgabe vom 14. Oktober 1981, BAnz AT 1982, Nr. 69a, mit mehrmaligen Änderungen bis zur Berichtigung in BAnz AT 1996, Nr. 214), welche nicht zwischen einzelnen Flugzeugtypen unterscheiden, sondern Lastannahmen abdeckend festlegen.
Schließlich ist auch der erhobene Einwand des Klägers hinsichtlich der in der Genehmigung gewählten Formulierung der Vorgehensweise bzw. Berechnung „in Anlehnung“ an den ESK-Stresstest, dass es an der Beschreibung ermangele, wieweit die Anlehnung gehe bzw. inwieweit man davon abgewichen sei, unsubstantiiert. Weder geht der Kläger inhaltlich auf die gemäß Punkt 1.2 des Bescheidtenors zum Gegenstand der Genehmigung vom 30. März 2017 gemachte Anlage A-19 („Ermittlung der potentiellen Strahlenexposition für ein auslegungsüberschreitendes Ereignis im Zusammenhang mit dem Pufferlager auf dem Anlagengelände des Kernkraftwerks Biblis, Block A/B“ vom 15. Oktober 2015) ein, noch auf das diesbezügliche Gutachten der ARGE Stilllegung Biblis (dort S. 323 ff.). Diese Unterlagen lagen ihm zur Einsicht vor. Hinsichtlich der im Bescheid und im Gutachten beschriebenen Methodik der Ausbreitungsberechnung hat der Kläger keine Einwände erhoben.
5.4. Auch im Hinblick auf einen gezielten Flugzeugabsturz erweist sich die Genehmigung als rechtsfehlerfrei.
5.4.1. Dies gilt zunächst, soweit die kerntechnische Anlage selbst betroffen ist.
In dem streitgegenständlichen Bescheid wird auf Seite 111 unter Bezugnahme auf dessen als Verschlusssache eingestuften Sicherungsteil im Hinblick auf den nach § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG erforderlichen Schutz gegen SEWD, insbesondere auch betreffend den gezielten Flugzeugabsturz, im Wesentlichen ausgeführt, dass das KKW Biblis eine nach § 7 Abs. 1 AtG genehmigte ortsfeste kerntechnische Anlage sei. Entsprechend dem in der Anlage vorhandenen Gefahrenpotenzial hinsichtlich einer Freisetzung und Entwendung von Kernbrennstoffen sei es in die Sicherungskategorie I eingestuft worden. Basierend auf dieser Einstufung seien während des Leistungsbetriebs der Anlage technische und organisatorische Maßnahmen zum Schutz gegen SEWD ergriffen worden. Diese Maßnahmen dienten überwiegend dem Schutz von Kernbrennstoffen, sie würden blockübergreifend gelten und blieben weiter gültig. Die Einrichtungen zur Umschließung des äußeren Sicherungsbereichs würden unverändert weiterbetrieben. Ihr Abbau sei nicht Gegenstand der Genehmigung. Die Prüfung der Antragsunterlagen der vormalig Beigeladenen unter Berücksichtigung der gutachterlichen Stellungnahme des Sachverständigen (gemeint ist das „Gutachten zur Anlagensicherung zum Antrag auf Stilllegung und Abbau der Blöcke KWB-A und KWB-B nach § 7 Abs. 3 AtG“ vom Juni 2016, vgl. Bl. 28 des Bescheids) habe ergeben, dass der erforderliche Schutz gegen SEWD gewährleistet sei. Dies gelte auch im Hinblick auf die sonstigen Einwirkungen eines gezielten Flugzeugabsturzes. Bei der Prüfung sei der Beschluss des Länderausschusses für Atomenergie (Hauptausschuss) vom 11. Juli 2016, veröffentlicht im BAnz AT vom 7. September 2016 B 5, zugrunde gelegt worden.
Ob das Reaktorgebäude im Hinblick auf einen gezielten Flugzeugabsturz einer erneuten Risiko- und Schutzbewertung unterzogen wurde, erschließt sich insbesondere aufgrund des Nichtvorliegens des entsprechenden, als Verschlusssache eingestuften Sicherungsteils des streitgegenständlichen Bescheides zwar nicht mit letzter Gewissheit. Auf den Beweisbeschluss des Senats vom 9. September 2020 wurde von dem Beklagten lediglich dessen Inhaltsverzeichnis vorgelegt. Der Kläger hat keinen Antrag nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf die Einleitung eines in-camera-Verfahrens gestellt.
Ist das KKW insoweit nicht einer erneuten Bewertung unterzogen worden, worauf die Bezugnahme auf die bestandskräftigen Regelungen auf Seite 111 der Genehmigung und den Beschluss des Länderausschusses hindeuten, ist dies jedoch aus den oben genannten, bereits zum zufälligen Flugzeugabsturz auf die kerntechnische Anlage gemachten Ausführungen ohne Relevanz. Unter der bereits zitierten Nebenbestimmung 1.6 (Seite 17) der Genehmigung ist auch ausdrücklich geregelt, dass die zum Schutz gegen SEWD erteilten Genehmigungen nach § 7 Abs. 1 AtG fortgelten, soweit dieser Bescheid keine anderen Festlegungen trifft.
Die aufgrund einer bestandskräftigen Genehmigung gebaute und eingerichtete Anlage und deren bestandskräftig genehmigte Nutzung beruhen auf einer im damaligen Genehmigungsverfahren vorgenommenen Prüfung nach § 7 Abs. 1 und 2 AtG, die folglich auch die Gefährdungen gegen SEWD wie z.B. einen gezielten Flugzeugabsturz eingeschlossen hat. Der bestandskräftige genehmigte Anlagenbestand und dessen bestandskräftig genehmigte Nutzung, soweit diese im Restbetrieb ebenso wie im Leistungsbetrieb (und Nachbetrieb) stattfindet, müssen sich daher anlässlich der zu genehmigenden Stilllegungs- und Abbauarbeiten keiner neuen Risiko- und Schutz- bzw. Vorsorgebewertung unterziehen (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2018, a.a.O., Rn. 148; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 21. Januar 21 - 7 C 4/19 -, juris). Dem entspricht auch die Formulierung unter Nr. 7 im Beschluss des Länderausschusses für Atomenergie (Hauptausschuss) vom 11. Juli 2016, in Verfahren zur Stilllegung und zum Abbau nach § 7 Abs. 3 AtG sei das Szenarium „Terroristischer Flugzeugabsturz“ nicht zu berücksichtigen, soweit es für den Genehmigungsgegenstand nicht relevant sei.
Daher bedarf es vorliegend auch keines Rückgriffs auf Beweislastgrundsätze aufgrund des nicht durchgeführten in-camera-Verfahrens. Dahinstehen kann deshalb insbesondere, ob es trotz des nicht gestellten Antrags nach § 99 Abs. 2 Satz 1 durch den Kläger bei der regulären Beweislastverteilung zu Lasten des Beklagten im Rahmen der Anfechtungsklage verbleiben würde (so das VG München, Urteil vom 22. Mai 2006 - M 7 K 05.5 -, BeckRS 2006, 31832: eine Pflicht zur Antragstellung bestehe nicht) und ob nicht im bejahenden Fall dennoch eine Richtigkeitsvermutung für die Behördenentscheidung sprechen könnte - wofür mittlerweile auch die Wertung in § 44 Abs. 3 AtG n.F. streitet (vgl. umfassend zum Streitstand BeckOK VwGO/Posser, 70. Ed. 1.4.2024, VwGO § 99 Rn. 53-54.5).
5.4.2. Hinsichtlich eines gezielten Flugzeugabsturzes auf die Pufferlagerflächen im Außenbereich kann ebenfalls nur von dem Inhalt des öffentlichen Bescheides ausgegangen werden, wonach der erforderliche Schutz gegen SEWD, insbesondere im Hinblick auf die Auswirkungen eines gezielt herbeigeführten Flugzeugabsturzes, gegeben ist.
Insoweit kann aus den dem Senat vorliegenden, „offenen“ Unterlagen des Beklagten - Endbericht „Ermittlung der potentiellen Strahlenexposition für ein auslegungsüberschreitendes Ereignis im Zusammenhang mit dem Pufferlager auf dem Anlagengelände des Kernkraftwerks Biblis“ (Seite 831 ff. im Ordner „Schutz vor SEWD“), „Aspekte mit Informations- und Klärungsbedarf, mit Ergebnissen des Fachgespräches zw. BMU/HMUKV“ (Seite 52 f. im Ordner „Schutz vor SEWD“) und „Behördengespräch Anlagensicherung 09.10.14“ (als Bestandteil des auf den Beweisbeschluss am 9. Oktober 2020 vorgelegten Hefters) - jedoch geschlossen werden, dass tatsächlich ein vorsätzlicher Flugzeugabsturz auf die Pufferlagerflächen Gegenstand dieser Beurteilung war.
Der aufgrund der von dem Beklagten geltend gemachten Geheimhaltungsbedürftigkeit nur eingeschränkte Umfang der vorliegenden SEWD-Unterlagen zwingt auch insoweit bereits deshalb nicht zu einem Rückgriff auf Beweislastgrundsätze, weil aufgrund der mittlerweile ergangenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Januar 2021 - 7 C 4/19 - (juris Rn. 29 m.w.N.) selbst eine Zuordnung des gezielten terroristischen Absturzes eines (zivilen) Flugzeugs auf die Pufferlagerflächen zum Restrisiko fehlerfrei wäre. Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit ausgeführt, dass das Szenario „gezielter Flugzeugabsturz“ für zur vorübergehenden Lagerung von schwach- und mittelradioaktivem Material dienende Pufferlagerflächen eines stillgelegten Kraftwerks dem Restrisiko zugeordnet werden könne. Es hat die Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs im Urteil vom 20. Dezember 2018 (a.a.O.) bestätigt, dass diese nur noch ein geringes Gefahrenpotential und einen allenfalls nur noch geringen Symbolwert für terroristische Angriffe aufwiesen und daher kein abwehrbedürftiges Szenario darstellten. Dass dies vorliegend anders zu beurteilen wäre, ist nicht ersichtlich. Anhaltspunkte für eine Rechtsfehlerhaftigkeit der Genehmigung sind auch insoweit nicht ersichtlich.
5.5. Soweit der Kläger weiterhin ausführt, es gelte für die Fälle des Absturzes von Großflugzeugen sowie sonstiger (terroristischer) Einwirkung von außen zu überprüfen und sicherzustellen, dass der Notfallschutz in der Umgebung sichergestellt sei, löst dies ebenfalls keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bescheides aus.
5.5.1. Der Kläger trägt insoweit vor, bisher werde von einem 10 km-Umkreis (Mittelzone) für die Notfallvorsorge in Störfällen ausgegangen. In einer Neubewertung der Notfallvorsorge habe die SSK im Jahr 2014 gefordert, für die Notfallplanung die Mittelzone auf einen 20 km-Umkreis und die Außenzone von einem 25 km-Umkreis in der Notfallplanung auf einen 100 km-Umkreis auszuweiten. Im Bescheid (Seite 155) ist insoweit aufgeführt, dass gemäß den „Rahmenempfehlungen für den Katastrophenschutz in der Umgebung kerntechnischer Anlagen“ vom September 2008, die von der Innenminister-Konferenz in Kraft gesetzt worden seien, u.a. die Mittelzone auf einen Außenradius bis 10 km und die Außenzone auf einen Außenradius bis 25 km festgesetzt worden seien. Zwar trifft es zu, dass die SSK in ihren „Rahmenempfehlungen für den Katastrophenschutz in der Umgebung kerntechnischer Anlagen“ vom 19./20. Februar 2015 empfohlen hat, die Mittelzone auf etwa 20 km und die Außenzone auf etwa 100 km auszuweiten. Dies betrifft jedoch ausdrücklich nur KKW im Leistungsbetrieb. Für bereits im Jahr 2011 abgeschaltete KKW wird dort unter Punkt 3.7.8 auf die SSK-Empfehlung „Planungsgebiete für den Notfallschutz in der Umgebung stillgelegter Kernkraftwerke“ vom 20./21.Oktober 2014 Bezug genommen, welche (dort insbes. Seiten 4 und 5) empfiehlt, dass die Planungsgebiete Zentralzone, Mittelzone und Außenzone einschließlich der dort geplanten Maßnahmen, die in der Umgebung der im Jahr 2011 stillgelegten KKW entsprechend den Rahmenempfehlungen für den Katastrophenschutz (BMU 2008) ausgewiesen seien, beibehalten werden können. Insofern sind die ausweislich des Bescheides festgesetzten Planungsgebiete nicht zu beanstanden, weitere Einwände hat der Kläger hiergegen nicht vorgebracht.
5.5.2. Überdies ist, wie eingangs dargestellt, der Rechtsbehelf eines Umweltverbandes gemäß § 2 Abs. 4 Nr. 1 UmwRG nur dann begründet, wenn der geltend gemachte Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert. Abzustellen ist insoweit nicht auf den konkreten Verstoß und seine Auswirkungen, sondern auf den Sinn und Zweck der Rechtsvorschriften gegen die verstoßen wurde. Es muss ein sachlicher Zusammenhang zwischen den nach der Satzung verfolgten Zielen und dem Verstoß gegen die Rechtsvorschrift bestehen; dabei ist es ausreichend, wenn die als verletzt gerügte Rechtsvorschrift einen Bezug zum Aufgabenbereich der Umweltvereinigung hat (vgl. Fellenberg/Schille in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 104. EL Juni 2024, § 2 UmwRG Rn. 18-21; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 25. Juli 2017 - 8 B 10987/17 -, juris Rn. 10). Geltend machen kann der Kläger entsprechend seinen satzungsmäßigen Zielen (§ 3 der als Anlage K 3 vorgelegten Satzung vom 14. März 2014) lediglich die Verletzung von Vorschriften, die dem Naturschutz, der Landschaftspflege und dem Umweltschutz dienen. Bei den Maßnahmen des Katastrophenschutzes (wie Evakuierung der Bevölkerung, Vorbereitung von Rettungsmaßnahmen) handelt es sich ohne Zweifel um eine Gemeinwohlaufgabe von herausragender Bedeutung. Sie gehört gleichwohl nicht zu den Satzungszielen der Förderung des Naturschutzes, der Landschaftspflege und des Umweltschutzes (vgl. auch VG Aachen, Urteil vom 13. Dezember 2017 - 6 K 2371/15 -, juris).
6. Auch im Hinblick auf den Brandschutz führt das Vorbringen des Klägers nicht zu Zweifeln an der Einhaltung der erforderlichen Schadensvorsorge. Nach Kap. 2.3.3.7.2.7 (S. 103) des Bescheides besteht im Kraftwerk Biblis ein System aus technischen und organisatorischen Maßnahmen zum Brandschutz, das bei der Stilllegung und dem Abbau des Kraftwerks zunächst unverändert übernommen wird. Eine Anpassung der Brandschutzmaßnahmen soll danach im Rahmen des Abbaumaßnahmeverfahrens (RBHB 00.09) erfolgen, in dem bei künftigen Änderungen der Anlage auch die Belange des Brandschutzes routinemäßig überprüft werden. Zutreffend weist die Beigeladene darauf hin, dass die Nebenbestimmung 1.3, wonach rechtzeitig vor Durchführung von Abbau- oder Änderungsmaßnahmen in den atomrechtlich relevanten Gebäuden die vom Sachverständigen der Behörde positiv geprüfte Brandschutzdokumentation für das jeweilige Gebäude vorzulegen ist, lediglich die - Dokumentation - des Brandschutzes betrifft. Dass die rechtzeitige Vorlage dieser Dokumentation - deren Fehlen der Kläger in der Klagebegründung maßgeblich moniert hat - durch die Nebenbestimmung nicht sichergestellt werden kann, erschließt sich nicht. Eine aufsichtsbehördliche Überprüfung des Brandschutzes ist nach Vorstehendem jederzeit weiterhin gewährleistet.
7. Soweit der Kläger schließlich einwendet, dass das Zwischenlager für Castoren sowie die Lager LAW 1 und LAW 2 in die Störfall- und Notfallplanung einzubeziehen seien, unterliegen diese eigenständigen, hier nicht gegenständlichen Genehmigungsverfahren, worauf der Beklagte zutreffend hingewiesen hat.
8. Nachdem die erforderliche Vorsorge gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG getroffen worden ist und der erforderliche Schutz gegen SEWD gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG eingehalten ist, sind auch überwiegende öffentliche Interessen, die in sinngemäßer Anwendung von § 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG der Stilllegung, insbesondere im Hinblick auf deren Umweltauswirkungen, entgegenstehen, über die bereits umfassend geprüften Einwände gegen die vorgesehene Freigabe hinaus nicht substantiiert vorgetragen. Darauf hatte der Beklagte bereits in der Klageerwiderung hingewiesen. Insoweit ist die Genehmigungsbehörde des Beklagten in nicht zu beanstandender Weise davon ausgegangen, dass bei Einhaltung des Freigabeverfahrens nach der Strahlenschutzverordnung im Hinblick auf das Schutzgut Mensch keine erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen durch Stilllegung und Abbau zu besorgen sind.
C. Der Hilfsantrag ist gemäß § 7 Abs. 5 UmwRG zwar zulässig. Danach führt in Verfahren außerhalb von § 75 Abs. 1a VwVfG - wie hier: die Planfeststellung ist hinsichtlich der Stilllegung nach § 7 Abs. 3 AtG nicht gesetzlich angeordnet - eine Verletzung materieller Rechtsvorschriften nur dann zur Aufhebung der Entscheidung nach (u.a.) § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, wenn sie nicht durch (u.a.) ergänzendes Verfahren behoben werden kann. Mit seinem hilfsweise gestellten Feststellungsantrag auf Erklärung der Rechtswidrigkeit der Genehmigung und deren Außervollzugsetzung beantragt der Kläger das ergänzende Verfahren im Hinblick auf die von ihm geltend gemachten Mängel der UVP und den von ihm kritisierten Maßstab der Freigabe (vgl. hierzu bereits seinen anwaltlichen Schriftsatz vom 21. Dezember 2021). Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 UmwRG i.V.m. den Grundsätzen des intertemporalen Prozessrechts (vgl. hierzu einleitend zum Hauptantrag) kann er sich auf diese erst nach Klageerhebung mit Wirkung vom 2. Juni 2017 durch Gesetz vom 29 Mai 2017 (BGBl. I S. 1298) eingefügte Norm stützen. Aus den unter B. dargestellten Gründen ist jedoch auch der Hilfsantrag mangels materieller Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Genehmigung unbegründet.
D. Die Klage ist deshalb mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Es entspricht der Billigkeit im Sinne des § 162 Abs. 3 VwGO, die außergerichtlichen Kosten sowohl der nunmehr als auch der vormalig Beigeladenen dem Kläger aufzuerlegen. Die nunmehr Beigeladene hat einen eigenen Antrag gestellt und sich damit dem Kostenrisiko ausgesetzt (§ 154 Abs. 3 VwGO) und außerdem das Verfahren durch eigenen Sachvortrag gefördert. Die vormalig Beigeladene hat mit Schriftsatz vom 27. November 2018 umfassend Sachvortrag gehalten und einen Klageabweisungsantrag angekündigt, was im Rahmen des § 162 Abs. 3 VwGO wie die Antragstellung zu werten ist (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 16. Januar 1990 - 4 C 87. 1304 -, NVwZ-RR 1990, 665).
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht für den Beklagten und die nunmehr Beigeladene nach § 167 Abs. 2 VwGO, § 709 Satz 1, Satz 2 ZPO, für die vormalig Beigeladene nach § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Revision wird zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Frage der Reichweite der genehmigungsrechtlichen Vorabkontrolle (vgl. § 29 Abs. 6 Satz 4 StrlSchV a.F.; § 31 Abs. 3 StrlSchV n.F.) im Hinblick auf den Freigabeprozess - welche insoweit den gerichtlichen Prüfungsumfang betreffend das Freigabeverfahren bestimmt - bedarf grundsätzlicher Klärung. Daran schließen sich ggf. die Fragen der Einhaltung der Schadensvorsorge mittels der Freigaberegelungen in der Strahlenschutzverordnung und deren Verfassungskonformität an, deren Beantwortung Auswirkungen auf eine Vielzahl von Fällen haben kann.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 15.000,- € festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Die Erhöhung des Streitwerts im Hinblick auf den Hilfsantrag ist unterblieben, § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 29 ff. StrlSchV
§§ 31 ff. StrlSchV
§§ 6, 7 oder 9 AtG
§§ 35, 36 StrlSchV
§ 8 AtVfV
§ 29 StrlSchV
§ 6 UVPG
§ 9 UVPG
§ 12 UVPG
§ 2a AtG
§ 47 StrlSchV
§ 6 StrlSchV
§ 37 StrlSchV
§ 88 VwGO
§ 3 UmwRG
§ 6 UmwRG
§ 8 UmwRG
§ 4 UmwRG
§ 7 AtG
§ 3 AtVfV
§ 2 AtVfV
§ 1a AtVfV
§ 6 AtVfV
§ 19b AtVfV
§ 19 AtVfV
§ 11 UVPG
§ 42 StrlSchV
§ 13 AtVfV
§ 1 AtG
§ 19 AtG
§ 20 AtG
§ 48 StrlSchV
§ 6 AtG
§ 2 UmwRG
§ 711 ZPO
§ 7 Abs. 1 AtG
§ 7 Abs. 3 AtG
§ 7 Abs. 4 Satz 1 AtG
§ 7 Abs. 2 AtVfV
§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. AtVfV
§ 7 Abs. 3 i. V. m. Abs. 2 AtG
§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG
§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG
§ 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG
§ 6 Abs. 2 AtVfV
§ 3 Abs. 1 Nr. 8 und 9 AtVfV
§ 3 Abs. 2 AtVfV
§ 4 Satz 1 UVPG
§ 6 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 UVPG
§ 6 Abs. 2 Satz 1 UVPG
§ 6 Abs. 1 UVPG
§ 7 Abs. 2 AtG
§ 14a Abs. 2 Satz 1 AtVfV
§ 1 Nr. 2 AtG
§ 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 AtVfV
§ 3 Abs. 1 Nr. 8 AtVfV
§ 3 Abs. 1 Nr. 9 AtVfV
§ 19b Abs. 3 AtVfV
§ 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG
§ 7 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 3 AtG
§ 7 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 6 AtG
§ 7 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 5 AtG
§ 6 Abs. 2 StrlSchV
§ 7 Abs. 4 Satz 1 und 2 AtG
§ 7 Abs. 4 Satz 3 AtG
§ 2a Abs. 1 Satz 1 und 2 AtG
§ 6 Abs. 1 AtVfV
§ 3 Abs. 4 Nr. 3 AtVfV
§ 6 Abs. 2 Satz 1 AtVfV
§ 3 Abs. 1 Nr. 8 und Nr. 9 AtVfV
§ 19b Abs. 1 AtVfV
§ 2 Abs. 2 AtG
§ 67 Abs. 4 Verwaltungsgerichtsordnung
§ 19 Abs. 2 AtG
§ 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO
§ 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 4 UmwRG
§ 3 Nr. 15 StrlSchV
§ 7 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Abs. 2 Nr. 5 AtG
§ 19b Abs. 1 Satz 1 AtVfV
§ 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO
§ 8 Abs. 1 UmwRG
§ 6 Satz 1 UmwRG
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 7 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 3, Nr. 5 und Nr. 6 AtG
§ 7 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 1 AtG
§ 7 Abs. 3, Abs. 2 Nr. 4 AtG
§ 7 Abs. 2 Nr. 3, Nr. 5 und Nr. 6 AtG
§ 2 Abs. 1 UmwRG
§ 42 Abs. 2 VwGO
§ 8 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a UmwRG
§ 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG
§ 3b Abs. 1 Satz 1 UVPG
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 1 Abs. 4 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2a bis 6 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3a UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 UmwRG
§ 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 UmwRG
§ 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 UmwRG
§ 2 Abs. 10 UVPG
§ 1 Nr. 1 UVPG
§ 87b Abs. 3 VwGO
§ 6 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 4 Abs. 3 Satz 1 UmwRG
§ 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 6 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO
§ 57 Abs. 2 VwGO
§ 222 Abs. 1 ZPO
§ 187 Abs. 1 BGB
§ 188 Abs. 2 BGB
§ 4a Abs. 1 Satz 1 UmwRG
§ 8 Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO
§ 4a Abs. 1 UmwRG
§ 4a Abs. 1 Satz 2 UmwRG
§ 67 Abs. 4 VwGO
§ 2a Abs. 1 Satz 1 AtG
§ 7 Abs. 3 Satz 1 AtG
§ 9 Abs. 1b, 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 UVPG
§ 20 Abs. 2 Nr. 2 AtVfV
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 AtVfV
§ 3 Abs. 4 AtVfV
§ 3 Abs. 1 Satz Nr. 1 AtVfV
§ 1 Nr. 2 bis 4 AtG
§ 19b Abs. 3 Satz 1 AtVfV
§ 19 Abs. 2 AtVfV
§ 19b Abs. 3 Satz 2 AtVfV
§ 14a Abs. 1 AtVfV
§ 19b Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 AtVfV
§ 19 Abs. 1 Satz 2 AtVfV
§ 19b Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 AtVfV
§ 1 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 3 AtG
§ 19b Abs. 1 Satz 2 AtVfV
§ 7 Abs. 3 Satz 4 AtG
§ 2a Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 AtG
§ 29 Abs. 2 Satz 1 StrlSchV
§ 31 Abs. 2 StrlSchV
§ 4 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 1a UmwRG
§ 14a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 AtVfV
§ 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG
§ 3 Satz 1 UVPG
§ 14a Abs. 2 AtVfV
§ 25 Abs. 3 UVPG
§ 3 Abs. 2 Satz 2 UVPG
§ 3 Abs. 2 Nr. 15 StrlSchV
§ 29 Abs. 1 Satz 1 StrlSchV
§ 29 Abs. 3 Satz 1 StrlSchV
§ 33 Abs. 3 StrlSchV
§ 42 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 StrlSchV
§ 32 Abs. 2 StrlSchV
§ 29 Abs. 2 Satz 2 und 3 StrlSchV
§ 29 Abs. 3 StrlSchV
§ 29 Abs. 4 StrlSchV
§ 41 Abs. 1 StrlSchV
§ 29 Abs. 6 Satz 4 StrlschV
§ 31 Abs. 3 StrlSchV
§ 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 UVPG
§ 7 Abs. 3 Satz 2 AtG
§ 7 Abs. 2 Nrn. 1 bis 6 AtG
§ 7 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 AtG
§ 19 Abs. 1 Satz 1 AtG
§ 19 Abs. 1 Satz 2 AtG
§ 19 Abs. 3 AtG
§ 7 Abs. 2 Nrn. 3 und 5 AtG
§ 31 ff. StrlSchV
§ 29 Abs. 2 Satz 2 StrSchV
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchV 2001
§ 99 Abs. 1 StrlSchV
§ 29 Abs. 2 Satz 3 StrlSchV
§ 87b Abs. 3 Nr. 1 VwGO
§ 17 Abs. 1 Satz 3 AtG
§ 17 Abs. 3 Nr. 2 AtG
§ 7 Abs. 3 Satz 2, Abs. 2 Nr. 3 AtG
§ 47 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchV
§ 47 Abs. 3 StrlschV
§ 47 Abs. 1 StrSchV
§ 47 Abs. 1 i. V. m. Abs. 5 StrlSchV
§ 47 Abs. 3 StrlSchV
§ 47 Abs. 2 StrlSchV
§ 47 Abs. 1 StrlSchV
§ 99 Abs. 1 StrSchV
§ 48 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchV
§ 48 Abs. 1 Nr. 2 StrlSchV
§ 48 Abs. 1 und Abs. 2 StrlSchV
§ 48 Abs. 3 StrlSchV
§ 7 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5 AtG
§ 7 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 5 AtG
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG
§ 49 Abs. 1 StrlSchV
§ 7 Abs. 3 Satz 3 AtG
§ 7 Abs. 1 Satz 1 AtG
§ 3 Abs. 1 Nr. 28 Satz 1 StrlSchV
§ 44 Abs. 2 Satz 3 AtG
§ 7 Abs. 1 und 2 AtG
§ 44 Abs. 3 AtG
§ 2 Abs. 4 Nr. 1 UmwRG
§ 7 Abs. 5 UmwRG
§ 75 Abs. 1a VwVfG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 162 Abs. 3 VwGO
§ 154 Abs. 3 VwGO
§ 167 Abs. 2 VwGO
§ 709 Satz 1, Satz 2 ZPO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 29 Abs. 6 Satz 4 StrlSchV
§ 52 Abs. 1 GKG
§ 45 Abs. 1 Satz 3 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG
§ 7 Abs. 3 des Atomgesetzes
§ 7 Abs. 4 Satz 1 und 2 und der Rechtsverordnung
§ 7 Abs. 3 i. V. m. ______________ und der Strahlenschutzverordnung
§ 2 Nr. 7 bis 10 der Deponieverordnung
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG

Zitierte Entscheidungen: NVwZ 2010, 1438
BVerfGE 87, 48
NVwZ 2019, 308
BVerwGE 176, 94
BVerwGE 170, 138
BVerwGE 156, 215
NVwZ 2013, 284
NVwZ 1996, 1016
NVwZ 2011, 991
NVwZ 2007, 805
NVwZ 2021, 1145
NVwZ-RR 1990, 665
4 A 1/13
10 S 3450/11
20 F 12/16
2 BvL 8/77
1 BvR 1676/01
6 C 1172/17
9 B 80/09
4 A 5.14
2 BvR 1631.90
22 A 17.40
3 A 11/15
9 A 1/21
9 A 7.19
9 A 18.15
4 A 5000/10
4 A 5001/10
4 A 5002/10
4 A 7000/11
7 B 3.08
7 B 38.06
7 KS 12/15
5 M 303/15
9 A 18/15
7 A 17/12
4 C 19/94
7 C 1.11
1 BvR 2456/06
4 KS 3/08
7 C 4/19
7 C 44.93
1 BvR 1502/08
1 BvR 382/05
7 A 9/19
9 C 2037/14
7 L 121/90
4 KS 2/04
22 A 04.40
22 A 03.40
7 C 39.07
7 C 31/87
8 B 10987/17
6 K 2371/15