Verwaltungsgericht Arnsberg (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-04-21, Aktenzeichen 7 K 152/04
ECLI: ECLI:DE:VGAR:2005:0421.7K152.04.00

Tenor:
Die Sätze 3 und 4 der Ziffer 2, sowie die Ziffern 3 und 4 der Ordnungsverfügung vom 23. Juni 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Dezember 2003 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar; dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht die Klägerin von der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Die Klägerin betreibt in I1. , O.-------straße , eine Abfallsortieranlage mit Zwischenlager in einem Gebiet, in dem verschiedenste Unternehmen ansässig sind. Unter anderem gibt es neben der sog. Pharmazentrale, die eine gentechnische Anlage, sowie eine industrielle Arzneimittelherstellung unter Verwendung eines biologischen Verfahrens betreibt, eine Spedition, einen städtischen Bauhof mit Fuhrpark und Wertstoffhof, ein Betonsteinwerk und ein industriell holzverarbeitendes Unternehmen (Türenherstellung), nördlich des Betriebes der Klägerin und jenseits der O1. - straße befindet sich etwas entfernt - Wohnbebauung und ein Kindergarten.
Bereits vor Genehmigung der Errichtung und des Betriebes der Anlage wurden dem Beklagten Nachbarbeschwerden angetragen, die sich unter anderem auf bei dem Betrieb der Anlage entstehende Staubemissionen bezogen. Mit Bescheid vom 14. Januar 1999 genehmigte der Beklagte dennoch die Errichtung und den Betrieb der Abfallsortieranlage, wobei unter Punkt V. ("Gründe") des Genehmigungsbescheides (unter anderem) ausgeführt ist, dass bei der Prüfung der Frage, welche Anforderungen zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen nötig seien, die Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft (TA Luft) und die Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) zu berücksichtigen seien. Die im Rahmen des Genehmigungsverfahrens vorgetragenen Einwände gegen die Errichtung und den Betrieb der Abfallentsorgungsanlage bezögen sich (unter anderem) im Wesentlichen auf die Befürchtung, von der Anlage gehe möglicherweise eine erhöhte Staubbelästigung aus. Das Abkippen und Sortieren der Abfälle finde indes in der Halle statt, sodass dadurch entstehender Staub nicht ungehindert in den freien Luftstrom gelangen könne. Darüber hinaus werde die Staubentwicklung durch Befeuchten bzw. im Bereich der Sortieraufgabe durch eine Absauganlage so gering wie möglich gehalten. In Anlage 28 zum Genehmigungsbescheid ist zudem ausgeführt, dass sowohl bei der Sortierung als auch auf dem Lagerplatz für Wertstoffe keine Luftverunreinigungen entstünden, da keine staubförmigen Materialien angenommen würden. Sollte dies jedoch der Fall sein, werde durch eine Berieselung sicher gestellt, dass keine schädlichen Einwirkungen aufträten.
Im Rahmen der Abnahmeprüfung der genehmigten Abfallsortieranlage am 14. März 2000 wurde auf dem Betriebsgelände der Abfallsortieranlage eine erhebliche Verschmutzung der Fahrwege festgestellt, so dass bei trockenem Wetter zu befürchten sei, dass erhebliche Staubemissionen durch den Fahrzeugverkehr von der Anlage ausgehen würden. Es kam mit Blick auf Anlage 28 des Genehmigungsbescheides zur Sprache, dass dem Stand der Technik entsprechende Maßnahmen in den - Teil der Genehmigung gewordenen - Antragsunterlagen nicht beschrieben seien und in der Genehmigung eine Nebenbestimmung fehle. Von Seiten der Klägerin wurde daraufhin Entsprechendes "versichert".
Aufgrund der seit jeher und durchgängig erhobenen Beschwerden gegen den Betrieb der Abfallsortieranlage führte der Beklagte in der Umgebung des Betriebes der Klägerin ab April 2001 (unter anderem) Staubniederschlagsmessungen durch, unterzog den Betrieb der Klägerin aber auch im Übrigen einer äußerst intensiven Kontrolle bezüglich der Einhaltung geltender immissionsschutzrechtlicher Grenzwerte (Lärm, Gerüche); dabei ergaben sich bei "rund" 177 Überprüfungen der Abfallsortieranlage 14 Feststellungen in Bezug auf Staubemissionen. Die umfangreichen Untersuchungen in der näheren Umgebung des Betriebes der Klägerin ergaben keine Überschreitung geltender Grenzwerte für Staub. Zudem wurde deutlich, dass die vorhandene Staubbelastung der Umgebung nicht allein durch die Abfallsortieranlage der Klägerin verursacht ist. Mit Schreiben vom 30. August 2002 teilte der Beklagte der Beschwerde führenden Bürgerinitiative T1. (unter anderem) mit, dass die Ergebnisse der Untersuchungen besagten, dass keine erhebliche Belästigungen durch Staubniederschläge festzustellen seien und aufgrund der Staubinhaltsstoffanalysen kein Zusammenhang zwischen der Immissionsbelastung und dem Betrieb der Abfallentsorgungsanlage bestehe. Die Staubmessungen ließen nur den Schluss zu, "dass die vorgefundene - in der Gesamtschau als gut und unproblematisch zu bewertende - Immissionssituation nicht allein auf den Betrieb der Klägerin zurückzuführen" sei, sondern auch andere Firmen dazu beitrügen genauso wie ubiquitäre Einflüsse.
Am 15. Januar 2003 fand sodann eine Besprechung bei der Bezirksregierung B1. statt, in der (unter anderem) angesprochen wurde, dass zu prüfen sei, ob im Rahmen einer Ordnungsverfügung von der Klägerin die Installation von Berieselungsanlagen bzw. weitergehende, dem Stand der Technik entsprechende Maßnahmen verlangt werden sollten. In einer Dienstbesprechung vom 27. Januar 2003, an der Vertreter des Ministeriums, der Bezirksregierung B1. und des Beklagten teilnahmen, wurde sodann beschlossen, eine Ordnungsverfügung zu erlassen ("Der Stand der Technik ist durch eine Ordnungsverfügung ... umzusetzen").
Mit Anhörungsschreiben vom 5. März 2003 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass in der Vergangenheit habe beobachtet werden können, dass von dem Betriebsgelände der Abfallsortieranlage Staubverwehungen erfolgten. Die Klägerin habe die Pflicht, die Anlage so zu betreiben, dass Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen, getroffen würde. Wegen der beobachteten Staubwolken und der Beschwerden der Nachbarschaft beabsichtige er die Anordnung von Maßnahmen zur Staubemissionsminderung.
Mit Schreiben vom 19. Mai 2003 wies die Klägerin darauf hin, dass alle im Rahmen der kontinuierlichen Staubmessung ermittelten Werte die vorgeschriebenen Grenzwerte weit unterschreiten würden. Zudem habe auch nicht festgestellt werden können, wer Verursacher der - wenn auch geringen - Staubniederschläge sei. Im Gegenteil hätten die Analysen ergeben, dass ihr Betrieb nicht Verursacher sein könne. Sie sei jedoch bereit, gemeinsam mit der Behörde Möglichkeiten zu erarbeiten, um die geringen Staubemissionen noch weiter einzuschränken und machte hierzu Vorschläge.
Der Beklagte ordnete sodann mit Ordnungsverfügung vom 23. Juni 2003 Folgendes an:
1. Es sind mindestens an den südlichen und östlichen Hallenecken außen sowie an der östlichen Seite in der Mitte der Halle sowie am östlichen Auswurf der Sortieranlage stationäre Berieselungsanlagen zu installieren, die zeitgesteuert die Außenbereiche befechten.
2. Die durch stationäre Berieselungsanlagen nicht erreichbaren Verkehrswege sind regelmäßig durch mobile Anlagen zu befeuchten. Zudem sind die Verkehrswege mittels eigener Kehrmaschinen regelmäßig zu reinigen. Über die Durchführung der Reinigungs- und Befeuchtungsfahrten ist Buch zu führen unter Angabe der jeweiligen Witterungsbedingungen. Diese Aufzeichnungen sind für das StUA zur Einsichtnahme bereitzuhalten und auf Veranlassung in Kopie zu überlassen.
3. Zur Vermeidung von Staubemissionen beim Aufhalden von Recyclingmaterial < 60 mm ist anstelle des Radladers eine geschlossene Bandanlage mit Aufgabetrichter zu installieren und zu betreiben. Aufgabetrichter und Aufwurfbereich der Bandanlage sind mit Befeuchtungseinrichtungen zu versehen (Berieselung bzw. Ringdüsen am Förderbandende, durch die das Material beim Abwurf befeuchtet wird). Die Abwurfhöhe der Bandanlage ist durch variable Teleskoprutschen so an die Schütthöhe anzupassen, dass maximal ein freier Fall von 1,50 m auftritt.
4. Zur Vermeidung von Staubemissionen beim Abkippen angelieferter Bauschuttfraktionen ist bei der Stadt I1. ein Bauantrag für eine Halle vorzulegen. Spätestens sechs Monate nach Erteilung der Baugenehmigung ist die Halle in Betrieb zu nehmen. Bis dahin ist übergangsweise im südöstlichen Grundstücksbereich eine zweiseitige mobile Mauer zu errichten, die mit mehreren Berieselungsköpfen ausgestattet ist. Abladevorgänge von möglicherweise staubendem Bauschutt haben nur noch in diesem Bereich unter Einschaltung der Wasserberieselungsanlage zu erfolgen.
5. Die Anordnungen unter Nummer 1 und 2 sind sofort umzusetzen. Die Anordnungen unter Nr. 3 und 4 (Bauantrag und Errichtung der mobilen Mauer und Betrieb mit Berieselung) sind innerhalb von sechs Wochen nach Erhalt der Ordnungsverfügung zu erfüllen.
Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass es "auf Grund von Beobachtungen in der Nachbarschaft und eigener Feststellungen" auf dem Betriebsgelände der Abfallsortieranlage zu Staubemissionen komme, die teilweise das Gelände verließen. Die Klägerin habe die Anlage so zu betreiben, dass u.a. Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen - insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen - getroffen würde. Der Stand der Technik zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen bzw. zur Verminderung von staubförmigen Emissionen bei Umschlag, Lagerung und Bearbeitung von festen Stoffen werde in Ziffer 5.5.2 TA Luft vom 1. Oktober 2002 konkretisiert. Grundsätzlich sei es die beste Lösung, die Abkippvorgänge in einer vollständigen oder weitgehend vollständigen Einhausung durchzuführen, was die Klägerin im Rahmen eines immissionsschutzrechtlichen Änderungsverfahrens (vgl. 7 K 3763/04) auch geplant habe. Die Realisierung dieser Änderung sei in naher Zukunft jedoch nicht möglich; es könne immissionsschutzrechtlich nicht mehr hingenommen werden, dass mit Blick auf das laufende Änderungsverfahren die Durchführung von tatsächlichen Verbesserungsmaßnahmen immer weiter verzögert würde. Gleichzeitig werde mit der Anordnung auch die Aussage der Klägerin, sie sei weiterhin an (dem Bau) einer Halle interessiert, auf die Probe gestellt. Ihm sei ein breiter Ermessensspielraum zugebilligt. Ein längeres Zuwarten sei aus immissionsschutzrechtlichen Gründen nicht mehr opportun; einige Verbesserungsmaßnahmen seien zügig in Angriff zu nehmen. Auch seien die angeordneten Maßnahmen verhältnismäßig. Gleichzeitig ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung an.
Die Klägerin erhob am 8. Juli 2003 Widerspruch gegen die Regelungen in den Ziffern 2 bis 5 der Ordnungsverfügung vom 23. Juni 2003 und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, die angefochtenen Maßnahmen seien nicht erforderlich, um schädliche Umwelteinwirkungen einzudämmen. Nach allen Messergebnissen würden schädliche Umwelteinwirkungen durch den Betrieb der Abfallsortieranlage nicht verursacht; alle Grenzwerte würden eingehalten. Es sei unverhältnismäßig, ihr nunmehr Maßnahmen abzufordern, die mit erheblichem Kostenaufwand verbunden seien.
Die Klägerin beantragte am 29. Juli 2003 unter dem Aktenzeichen 7 L 1340/03 die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 8. Juli 2003.
Mit Widerspruchsbescheid vom 12. Dezember 2003 wies die Bezirksregierung B1. den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück und präzisierte Ziffer 4 der Ordnungsverfügung wie folgt:
"Zur Vermeidung von Staubemissionen beim Abkippen angelieferter Bauschuttfraktionen ist bei der Stadt I1. ein Bauantrag für eine Halle vorzulegen. Spätestens sechs Monate nach Erteilung der Baugenehmigung ist die Halle in Betrieb zu nehmen. Bis dahin ist zur Ausbreitung von Staubemissionen beim Abkippen von Bauschutt übergangsweise im südöstlichen Grundstücksbereich eine zwei Meter hohe Abkippwand, bestehend aus zwei jeweils zehn Meter langen, im rechten Winkel zueinander stehenden Wänden zu errichten, auf deren Mauerkrone Berieselungsanlagen montiert sind, die so beschaffen, angeordnet und dimensioniert sind, dass beim Abkippen von Bauschutt in den Mauerwinkeln ent-stehende Staubwolken erfasst und niedergeschlagen werden. Abladevorgänge von Bauschutt haben nur noch im Winkel dieser Abkippwand unter Einschaltung der Wasserberieselungsanlage zu erfolgen. Das Hochfahren und Abkippen von mit Bauschutt beladenen LKW auf die Bauschutthalde wird untersagt.
Mit Beschluss vom 13. Januar 2004 (7 L 1340/03) stellte die Kammer die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Klägerin gegen die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 23. Juni 2003 wieder her.
Die Klägerin hat am 14. Januar 2004 Klage gegen die Ordnungsverfügung des Beklagten erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie im Wesentlichen ihr bisheriges Vorbringen. Ergänzend macht sie geltend, dass vorsorgliche Anordnungen dann sinnvoll und auch zulässig seien, wenn noch nicht feststehe, welche konkreten Auswirkungen der Betrieb einer Anlage auf die Umwelt haben werde, wenn also zu befürchten sei, dass gegebenenfalls schädliche Umwelteinwirkungen stattfinden könnten. Hier stehe aber fest, dass schädliche Umwelteinwirkungen von der Abfallsortieranlage nicht ausgingen. Die Ordnungsverfügung sei deshalb aufzuheben. Sie gehe davon aus, dass in anderen Fällen, in denen feststehe, dass Grenzwerte bei weitem nicht erreicht würden, derartige Auflagen unter Vorsorgegesichtspunkten nicht erteilt worden seien. Vielmehr werde bei der Beurteilung ihres Betriebes ein anderer Maßstab angelegt, was auf den Druck zurückzuführen sein dürfe, den das zuständige Ministerium ständig auf die beteiligten Behörden ausübe. Die Installation einer geschlossenen Bandanlage mit Aufgabetrichter würde Kosten von ungefähr 45.000,- EUR netto verursachen. Der Bau einer Halle würde allein für den Rohbau 102.000,- EUR kosten. Die Kosten für die "Übergangslösung" bis zur Errichtung der Halle (Errichten einer Abkippwand mit Berieselungseinrichtungen) würden sich für die Errichtung und den Rückbau nach Errichtung der Halle auf ungefähr 20.000,- EUR belaufen.
Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin beantragen,
die Sätze 3 und 4 der Ziffer 2, sowie die Ziffer 3 und 4 der Ordnungsverfügung vom 23. Juni 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Dezember 2003 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht er die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung geltend. Die Abfallsortieranlage werde den gesetzlichen Anforderungen nicht gerecht. Es müsse Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen getroffen werden, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung. Die Verpflichtung zum Führen von Aufzeichnungen diene lediglich der Dokumentation, dass die Klägerin ihren Pflichten zur Staubminderung nachgekommen sei. Ziffer 3 der angefochtenen Ordnungsverfügung beruhe auf den Bestimmungen der TA Luft, wonach bei Förderung und Transport auf dem Betriebsgelände geschlossene oder weitgehend geschlossene Einrichtungen (z.B. eingehauste Förderbänder usw.) zu verwenden seien. Ziffer 4 des angefochtenen Bescheides beruhe in der Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid erfahren habe, ebenfalls auf den Vorgaben der TA Luft, wonach die vollständige oder weitgehend vollständige Einhausung von Einrichtungen zum Be- und Entladen von Fahrzeugen verlangt werden könne. Der angefochtene Bescheid erfordere es nicht, dass Immissionswerte der TA Luft überschritten oder erreicht würden, denn es gehe um Vorsorgemaßnahmen. Diese Pflicht zur Vorsorge diene nicht dem Schutz vor konkreten bzw. belegbar schädlichen Umwelteinwirkungen, sondern solle insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen dem Entstehen solcher Umwelteinwirkungen generell vorbeugen, sich also generell gegen potentiell schädliche Umwelteinwirkungen richten. Es sei im Bereich der Umweltverwaltung sehr wohl üblich, Anordnungen aus Vorsorgegründen zu treffen, auch wenn Immissionswerte noch nicht überschritten seien und Nachbarbeschwerden nicht vorlägen. Bei Anlagen ähnlichen Typs seien solche Vorsorgeanordnungen durchaus getroffen worden und es dürfe der Klägerin nicht zum Vorteil gereichen, dass dies bei ihrer Anlage noch nicht erfolgt sei. Im Rahmen der Messungen bei der Anlage der Klägerin seien keine Überschreitungen von Immissionswerten festgestellt worden. Durch die Vorsorgeanordnung solle sichergestellt werden, dass keine schädlichen Umwelteinwirkungen auftreten könnten. Bei einer Verhältnismäßigkeitsprüfung komme es nicht auf die Immissionssituation bzw. den Einfluss der Anlage der Klägerin auf die Immissionssituation an; die Verhältnismäßigkeit der angeordneten Maßnahmen sei bereits bei Erlass der TA Luft berücksichtigt worden. Die Umsetzung der Maßnahmen führe zu einer Reduzierung der Staubemissionen. Die Größenordnung der Reduzierung könne nicht vorab festgelegt werden; es sei aber von einer deutlichen Reduzierung auszugehen. Eine Aussage über den Umfang der Staubbelastung, die auf den Betrieb der Abfallsortieranlage zurückzuführen sei, könne nicht abschließend belegt werden; die vor der Ansiedlung des Betriebes gegebene Hintergrundbelastung sei nicht bekannt. Aufgrund der Messergebnisse könne aber eine Beziehung zwischen dem Betrieb der Anlage der Klägerin und den messbaren Staubniederschlägen hergestellt werden. Im März 2004 seien auch die anderen Betriebe im Gewerbegebiet M1. aufgesucht worden; soweit Mängel festgestellt worden seien, seien entsprechende Maßnahmen veranlasst worden. Es sei festzuhalten, dass auch andere Betriebe einen gewissen Anteil an der Staubbelastung in der Umgebung hätten; auch hier würden die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen verlangt werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge, sowie auf den Inhalt der Gerichtsakten zu den Verfahren 7 K 1795/904, 7 K 2390/04 und 3763/04 - jeweils nebst den beigezogenen Beiakten und den Gerichtsakten zu Eilverfahren - Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthafte Klage ist zulässig und begründet. Die Ordnungsverfügung ist im angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Soweit der Beklagte der Klägerin mit Ziffer 2, Sätze 3 und 4 der angefochtenen Ordnungsverfügung eine "Buchführungspflicht", eine Pflicht zur "Bereithaltung" der Aufzeichnungen und eine Pflicht zur "Überlassung" der Aufzeichnungen in Kopie bezüglich der in Ziffer 1 und Ziffer 2 Sätze 1 und 2 der Ordnungsverfügung angeordneten Maßnahmen auferlegt hat, ist hierfür eine Ermächtigungsgrundlage nicht gegeben: § 17 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissions-schutzgesetz - BImSchG), auf welche Vorschrift sich der Beklagte hierzu beruft, kommt als Ermächtigungsgrundlage insoweit nicht in Betracht; nachträgliche "Anordnungen" i.S. der genannten Norm beziehen sich auf Maßnahmen zum Schutz der Allgemeinheit oder der Nachbarschaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen, während die der Klägerin insgesamt mit den oben genannten Regelungen auferlegte Dokumentations- und Nachweispflicht die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft nicht vor schädlichen Umwelteinwirkungen schützt, sondern der Behörde ihre Überwachungspflicht ersetzt. Die Anordnung kann auch nicht auf § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG gestützt werden; denn die konkrete Anordnung beschränkt sich nicht auf die Verpflichtung der Klägerin zur Vorlage bzw. Herausgabe (vorhandener) Unterlagen, sondern setzt in einem ersten Schritt das Anlegen dieser Unterlagen voraus; ein Recht der Überwachungsbehörde, solches zu verlangen, ist aber von der genannten Rechtsfolge nicht umfasst. Die genannten Regelungen des Bescheides sind deshalb insgesamt rechtswidrig und auf die Klage der Klägerin aufzuheben.
Die Anordnungen in Ziffer 3 und 4 der angefochtenen Ordnungsverfügung verletzen die Klägerin rechtswidrig in ihren Rechten und unterfallen deshalb ebenfalls der Aufhebung.
Als Ermächtigungsgrundlage für diese Maßnahmen kommt allein § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG in Betracht. Nach dieser Vorschrift können für genehmigungsbedürftige Anlagen nach Erteilung der Genehmigung zur Erfüllung der sich aus dem Bundes-Immissionsschutzgesetz und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten Anordnungen getroffen werden.
Die rechtliche Beurteilung der angefochtenen Anordnungen muss die tatsächliche immissionsschutzrechtliche Gesamtsituation der gesamten Anlage einstellen. Insofern ist hier zu berücksichtigen, dass die Klägerin - in Umsetzung der nicht angefochtenen Teile der Ordnungsverfügung - ihr Betriebsgelände schon im entscheidungserheblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides praktisch vollständig mit Berieselungsanlagen so befeuchtet hat und dies auch nach wie vor so praktiziert, dass Staubaufwirbelungen nicht mehr zu erwarten sind. Mit Blick auf diese tatsächlich gegebene Situation ist zu beurteilen, ob die in Ziffer 3 und 4 der Ordnungsverfügung geregelten Anordnungen einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung standhalten. Dies ist nicht der Fall.
Die angesprochenen Maßnahmen der Ziffern 3 und 4 der Ordnungsverfügung stellen sich schon nicht als Vorsorgemaßnahmen gegen schädliche Umwelteinwirkungen dar.
Der Beklagte versteht die streitgegenständlichen Maßnahmen als Vorsorgeanordnung i.S.d. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG. Danach sind genehmigungsbedürftige Anlagen so (zu errichten und) zu betreiben, dass Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen getroffen wird, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung. Diese Vorsorgepflicht ergänzt die in § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG normierte (Schutz-)Pflicht, genehmigungsbedürftige Anlagen so (zu errichten und) zu betreiben, dass zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft nicht hervorgerufen werden können. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch schon § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG einen vorbeugenden Gefahrenschutz bewirkt. Schon durch die Festlegung der Immissionswerte der TA Luft wird sichergestellt, dass schädliche Umwelteinwirkungen nicht auftreten können, wenn diese Werte nicht überschritten werden; die Immissionswerte enthalten bereits Sicherheitsreserven und sind damit zugleich Ausdruck des Vorsorgegrundsatzes.
Vgl. Sellner, Zum Vorsorgegrundsatz im Bundes- Immissionsschutzgesetz, in: NJW 1980, 1255 ff. (1258) unter Hinweist auf die Äußerung der Bundesregierung in BR-Drs.4031/78 vom 8. September 1978, S.9.
Die immissionsschutzrechtliche Schutzpflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImschG als Instrument der Gefahrenabwehr greift ein, wenn die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts besteht. Sie dient der Abwehr erkannter Gefahren und der Vorbeugung gegenüber künftigen Schäden, die durch solche Gefahren hervorgerufen werden können. Ob Umwelteinwirkungen im Einzelfall geeignet sind, Gefahren herbeizuführen, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung. Eine Gefahr liegt nach der klassischen Begriffsdefinition dort vor, wo "aus gewissen gegenwärtigen Zuständen nach dem Gesetz der Kausalität gewisse andere Schaden bringende Zustände und Ereignisse erwachsen werden". Daran fehlt es bei Ungewissheit über einen Schadenseintritt. Potenziell schädliche Umwelteinwirkungen, ein nur möglicher Zusammenhang zwischen Emissionen und Schadenseintritt oder ein generelles Besorgnispotential können deshalb allenfalls Anlass für Vorsorgemaßnahmen sein, sofern diese nach Art und Umfang verhältnismäßig sind. Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen erfasst mithin mögliche Schäden, die sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach derzeitigem Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, weshalb noch keine Gefahr, sondern nur ein Gefahrenverdacht oder ein Besorgnispotenzial besteht. Gibt es hinreichende Gründe für die Annahme, dass Immissionen möglicherweise zu schädlichen Umwelteinwirkungen führen, ist es Aufgabe der Vorsorge, solche Risiken unterhalb der Gefahrengrenze zu minimieren.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 11. Dezember 2003 - 7 C 19.02 -, in: VBlBW 2004, 177 ff. (178).
Vorsorge i.S.d. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG setzt mithin erst dort ein, wo für vorbeugenden Gefahrenschutz im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG kein Raum mehr ist. Dieser vorbeugende Gefahrenschutz ist im Bereich des Immissionsschutzrechts wiederum geprägt durch die bereits unter Geltung der §§ 16 ff. GewO entwickelten Maßstäbe. Nach § 18 GewO durfte eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung nicht erteilt werden, wenn durch die Anlage erhebliche Gefahren, Nachteile oder Belästigungen für das Publikum hervorgerufen werden konnten. Dies bedeutete, dass die Genehmigungsbehörde die "Möglichkeit einer künftigen Beeinträchtigung des Publikums durch die Anlage in Betracht zu ziehen" hatte.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. März 1968 - I B 7.68 -, DÖV 1968, 773; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 8. Februar 1990 - 21 A 2535/88 -, NWVBL 1990, 274 - 278.
Hieran wollte der Bundesgesetzgeber bei Erlass des Bundes-Immissionsschutz- gesetzes festhalten, wie insbesondere das auf Vorschlag des Bundesrates eingefügte Wort "können" in § 5 Nr. 1 BImSchG a.F. (= § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG) verdeutlicht.
So: OVG NRW, a.a.O. unter Hinweis auf BT-Drs. 7/179, S. 52.
Den für beide Pflichten maßgebenden Begriff der schädlichen Umwelteinwirkungen definiert § 3 Abs. 1 BImSchG als Immissionen, die nach Art, Ausmaß und Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen.
Unter Beachtung dieser Grundsätze stellen sich Ziffern 3 und 4 der Ordnungsverfügung nicht als Vorsorgemaßnahme gegen schädliche Umwelteinwirkungen dar. Bei lebensnaher Betrachtung ist hier nämlich einzustellen, dass der Betrieb der Abfallsortieranlage der Klägerin schädliche Umwelteinwirkungen gerade nicht verursacht. Vielmehr werden die einschlägigen Grenzwerte für Staubimmissionen, die - wie oben dargelegt - schon eine Sicherheitsreserve beinhalten, unterschritten. Zudem hat die Klägerin in Umsetzung der nicht angefochtenen Teile der Ordnungsverfügung eine Berieselungsanlage installiert, die praktisch das gesamte Betriebsgelände derart benässt, dass - wenn überhaupt - allenfalls noch mit ganz unerheblichen Staubaufwirbelungen zu rechnen ist. Es bestehen damit keine hinreichenden Gründe für die Annahme, dass die von dem Betrieb der Klägerin verursachten Immissionen in Zukunft möglicherweise zu schädlichen Umwelteinwirkungen führen könnten. Die angeordneten Maßnahmen dienen damit nur scheinbar der Vorsorge vor schädlichen Umwelteinwirkungen; tatsächlich besteht ein Anlass zur (Vor-)Sorge nicht.
Die Anordnungen sind darüber hinaus ermessensfehlerhaft und halten einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung (vgl. § 114 VwGO) auch insofern nicht stand.
Es ist ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte die angefochtene Ordnungsverfügung (unter anderem) darauf stützt, mit dem Erlass des Bescheides werde gleichzeitig "auch die Aussage der Klägerin, sie sei weiterhin an (dem Bau) einer Halle interessiert, auf die Probe gestellt". Eine Vorsorgeanordnung bezweckt nicht, Absichtserklärungen eines Beteiligten "auf die Probe" zu stellen, sondern ist ausschließlich an den gesetzlichen Maßstäben zu orientieren, also etwa daran, ob der Erlass des Bescheides zur Erreichung des gesetzlichen Zieles (Schutz vor schädlichen Umwelteinflüssen) geeignet, erforderlich und angemessen ist. Der Beklagte hat mit seiner Erwägung den gesetzlichen Rahmen verlassen und bei der Ausübung seines Entschlissungsermessens sonstige Erwägungen zum Tragen gebracht, was rechtlich nicht zulässig ist. Die angefochtene Verfügung leidet zudem unter einer mangelnden Berücksichtigung der immissionsschutzrechtlichen Gesamtsituation der Anlage und ist auch aus diesem Grunde ermessensfehlerhaft. Den Begründungen des angefochtenen Bescheides ist nicht zu entnehmen, dass der Beklagte hinreichend in den Blick genommen hätte, dass schädliche Immissionen durch die Abfallentsorgungsanlage (offensichtlich) nicht verursacht werden. Wie die Einlassung des Beklagten im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zeigt, ist er in der Sache der Auffassung, dass es bei einer Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht auf die Immissionssituation bzw. den Einfluss des Betriebes der Abfallsortieranlage auf die Immissionssituation ankommt; dies ist ermessensfehlerhaft. § 17 Abs. 2 Satz 1 BImSchG normiert insoweit das, was schon nach allgemeinen Grundsätzen gilt, nämlich, dass die zuständige Behörde eine nachträgliche (Vorsorge-)Anordnung nicht treffen darf, wenn sie unverhältnismäßig ist, was vor allem dann der Fall ist, wenn der mit der Erfüllung der Anordnung verbundene Aufwand außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung angestrebten Erfolg steht, wobei insbesondere Art, Menge und Gefährlichkeit der von der Anlage ausgehenden Emissionen und der von ihr verursachten Immissionen zu berücksichtigen sind. Hier hat der Beklagte aber bei Erlass der angefochtenen Anordnung die von dem Betrieb der Abfallsortieranlage verursachten Immissionen nicht hinreichend berücksichtigt und damit den dahingehenden Auftrag des Gesetzes nicht richtig gesehen.
Es bedarf auch keiner abschließenden Beurteilung der Frage, ob der Beklagte allein im Falle der Klägerin im Wege der Vorsorgeanordnung (und damit ermessensfehlerhaft) vorgeht, oder auch in vergleichbaren anderen Fällen solche Anordnungen erlässt und damit Gleiches gleich behandelt. Die diesbezügliche konkreten Anfragen der Kammer vom 20. Januar 2005 und vom 25. Februar 2005 (mit Fristsetzung bis zum 14. März 2005 gemäß § 87 b Abs. 2 VwGO) hat der Beklagte mit Schreiben vom 13. April 2005 lediglich mit der lapidaren Einlassung beantwortet, dass er in ähnlich gelagerten Fällen auch ähnliche Maßnahmen veranlasse; einen konkreten Fall, in dem trotz Einhaltung sämtlicher Grenzwerte eine Vorsorgeanordnung erlassen worden wäre, hat der Beklagte dem Gericht nicht benannt. Ähnliches gilt für die im näheren Bereich der Abfallsortieranlage angesiedelten Betriebe. Klar ist, dass die vorhandenen - wenn auch geringen - Immissionen nicht allein auf den Betrieb der Klägerin zurückzuführen sind; der Beklagte hat dennoch bis zum Abschluss des Vorverfahrens die Betriebe der Umgebung nicht daraufhin überprüft, ob und in welchem Ausmaß sie zur Immissionssituation beitragen. Insofern bestimmt aber Nr. 6.1.4 TA Luft die Selbstverständlichkeit, dass dann, wenn mehrere Verursacher relevant zu schädlichen Umwelteinwirkungen (die hier allerdings gerade nicht gegeben sind) beitragen, die Eingriffsvoraussetzungen gegenüber allen beteiligten Emittenten zu klären und gegebenenfalls mehrere Anordnungen zu treffen sind.
Vgl. Ohms, Die neue TA Luft 2002, DVBl 2002, 1365 ff. ( 1377).
Der Beklagte hat demgegenüber nach eigenen Angaben am 15. März 2004 die Betriebe der Umgebung "aufgesucht". Die Augenscheinseinnahme der näheren Umgebung des Werksgeländes durch die Kammer hat zudem ergeben, dass angesichts des Verschmutzungsgrades der Fahrwege des Betonsteinwerkes Böcke mit Sanden und Stäuben erhebliche Staubaufwehungen bei trockener Witterung unvermeidlich sind; eine Befeuchtungsanlage ist dort dennoch nicht installiert. Warum die im Betonsteinwerk auftretenden Stäube den Beklagten nicht zum Einschreiten veranlassen bzw. veranlasst haben, er aber gegen die Klägerin insoweit eine Vorsorgeanordnung erlässt, erhellt sich insofern nicht.
Die Anordnungen in Ziffer 3 und 4 der angefochtenen Ordnungsverfügung sind darüber hinaus unverhältnismäßig. Die dortigen Regelungen können - wie oben dargelegt - nicht einer isolierten Betrachtung zugeführt werden, sondern müssen in den gegebenen Gesamtzusammenhang gestellt werden, der sich gerade dadurch auszeichnet, dass Ziffer 1 und Ziffer 2 Sätze 1 und 2 des Bescheides nicht angefochten und zudem von der Klägerin bereits vor Erlass des Bescheides weitgehend praktiziert worden sind und sämtliche Grenzwerte betreffend die Staubbelastung der Umgebung eingehalten sind. Auch insoweit gibt § 17 Abs. 2 Satz 1 BImSchG den einzuhaltenden Prüfungsrahmen vor und bestimmt, dass die zuständige Behörde eine nachträgliche Anordnung nicht treffen darf, wenn sie unverhältnismäßig ist, was vor allem dann der Fall ist, wenn der mit der Erfüllung der Anordnung verbundene Aufwand außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung angestrebten Erfolg steht, wobei insbesondere Art, Menge und Gefährlichkeit der von der Anlage ausgehenden Emissionen und der von ihr verursachten Immissionen zu berücksichtigen sind. Dabei ist einzustellen, dass nicht jede mögliche Maßnahme zur Erreichung der Ziele der Vorsorge zumutbar ist; das Vorsorgeprinzip des Bundes- Immissionsschutzgesetzes enthält keine unbegrenzte Minimierungspflicht. Jede Vorsorgemaßnahme muss vielmehr nach Umfang und Ausmaß dem Risikopotential der Immissionen, die sie verhindern soll, proportional sein.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 - 7 C 8.82 -, in: BVerwGE 69, 37 - 46 = GewArch 1984, 170 - 172.
Dies ist hier nicht der Fall. Nach allen Erhebungen sind schädliche Umwelteinwirkungen durch den Betrieb der Klägerin nicht verursacht und bei lebensnaher Betrachtung auch zukünftig nicht zu befürchten; zudem ist nicht ersichtlich, welcher (mehr als nur unerhebliche) Anteil der - deutlich unter allen Grenzwerten liegenden - Staubimmissionen (gerade nachdem die Klägerin ihre Anlage durchgehend bewässert) auf den Betrieb der Abfallsortieranlage zurückzuführen sein soll; offensichtlich ist dagegen, dass die vorhandene Staubbelastung der Umgebung des Betriebes der Klägerin nicht allein auf den Betrieb der Abfallsortieranlage zurückzuführen ist. Ebenso ist nicht ersichtlich, ob überhaupt und wenn ja, in welchem Umfang die von dem Betrieb der Klägerin ausgehenden Emissionen und die dadurch bewirkten Immissionen durch die hier in den Blick zu nehmenden Anordnungen reduziert würden, zumal zu beachten ist, dass die Klägerin in Umsetzung der nicht angefochtenen Ziffern 1 und 2 (Sätze 1 und 2) des Bescheides vom 23. Juni 2003 ihr Betriebsgelände praktisch vollständig so durch Berieselungsanlagen befeuchtet, dass Staubaufwehungen nicht erfolgen. Demgegenüber würden der Klägerin bei Durchführung der hier streitgegenständlichen Anordnungen erhebliche Kosten entstehen, die eine nachträgliche Anordnung vor dem Hintergrund einer im Hinblick auf bestehende Immissionsgrenzwerte nicht anzunehmenden nennenswerten immissionsschutzrechtlichen Auswirkung nicht rechtfertigen. Der Beklagte kann dabei nicht damit gehört werden, die Verhältnismäßigkeit der angeordneten Maßnahmen sei bereits bei Erlass der TA Luft geprüft worden und damit unabhängig vom Einzelfall gegeben. Vielmehr ist in Ziffer 5.2.3.2 TA Luft ausdrücklich bestimmt, dass die dort bei der Festlegung von Anforderungen an die Be- oder Entladung genannten Maßnahmen lediglich "in Betracht" kommen; von einer zwingend vorgeschriebenen Umsetzung der genannten Maßnahmen kann keine Rede sein. Es ist vielmehr - wie immer - der Einzelfall in den Blick zu nehmen, der aber - wie oben dargelegt - schon deshalb die in Ziffern 3 und 4 des angefochtenen Bescheides genannten Maßnahmen nicht erfordert, weil die Klägerin ihren Betrieb praktisch vollständig mit Wasser berieselt und schon mit dieser Maßnahme das Entstehen von Staubemissionen verhindert. Das von dem Beklagten benannte Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 15. Februar 2005 (3 K 1311/03) steht dem nicht entgegen: Im Gegensatz zum vorliegenden Fall hat der genannten Entscheidung des Verwaltungsgerichts ein Sachverhalt zu Grunde gelegen, bei dem geltende Immissionswerte überschritten wurden; davon kann hier aber gerade nicht die Rede sein.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch die Kammer nach § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO sind nicht gegeben.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 18 GewO
§ 114 VwGO
§ 167 VwGO
§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
§
113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 17 Abs. 1
Satz 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1
BImSchG
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 BImschG
§ 5 Nr. 1 BImSchG
§ 3 Abs. 1 BImSchG
§ 17 Abs. 2 Satz 1 BImSchG
§ 87 b Abs. 2 VwGO
§ 17 Abs. 2 Satz
1 BImSchG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 708 Nr.
11, 711 der Zivilprozessordnung
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO

Zitierte Entscheidungen: NJW 1980, 1255
DÖV 1968, 773
DVBl 2002,
1365
BVerwGE 69, 37
7 K 3763/04
7 L 1340/03
7 K
1795/90
7 K 2390/04
7 C 19.02
I B
7.68
21 A 2535/88
7 C
8.82
3 K 1311/03