Thüringer Oberverwaltungsgericht (Thüringen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-02-20, Aktenzeichen 3 EO 110/12
ECLI: ECLI:DE:OVGTH:2012:0220.3EO110.12.0A

Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Meiningen vom 16. Februar 2012 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 15.000 Euro festgesetzt.

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:
Die Antragstellerin begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung die Zulassung einer Ausnahme für die Wahl eines hauptamtlichen Bürgermeisters. Das Verwaltungsgericht hat den einstweiligen Rechtsschutzantrag durch Beschluss vom 16. Februar 2012 abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, die Antragstellerin habe keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
Die hiergegen erhobene Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Die auf die dargelegten Gründe beschränkte Prüfung (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) ergibt, dass das Verwaltungsgericht den Eilantrag zu Recht abgelehnt hat. Die Voraussetzungen der allein als Anspruchsgrundlage für die begehrte Ausnahmegenehmigung in Betracht kommenden Bestimmung des § 28 Abs. 2 Satz 1 2. Halbsatz der Thüringer Kommunalordnung - ThürKO - liegen nicht vor.
Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 1. Halbsatz ThürKO ist in kreisangehörigen Gemeinden mit weniger als 3.000 Einwohnern der Bürgermeister grundsätzlich Ehrenbeamter (ehrenamtlicher Bürgermeister); entscheidend ist dabei gemäß § 28 Abs. 2 Satz 5 ThürKO die Einwohnerzahl, die vom Landesamt für Statistik früher als sechs Monate vor der Bürgermeisterwahl veröffentlicht wurde. Danach ist die Bürgermeisterstelle bei der Antragstellerin im Ehrenamt zu führen. Nach dem hier für die Wahl am 22.04.2012 maßgebenden, durch das Landesamt für Statistik veröffentlichten Bericht über die Bevölkerung der Gemeinden Thüringens hatte die Antragstellerin zum Stichtag 31.12.2010 2.961 Einwohner.
Eine Ausnahme von der durch § 28 Abs. 2 Satz 1 1. Halbsatz ThürKO grundsätzlich vorgegebenen Ehrenamtlichkeit des Bürgermeisteramtes kann die obere Rechtsaufsichtsbehörde gemäß § 28 Abs. 2 Satz 1 2. Halbsatz ThürKO nur auf Antrag und nur in begründeten Einzelfällen zulassen. Zu dieser Bestimmung hat der seinerzeit zuständige 2. Senat des Thüringer Oberverwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 08.04.2010 - 2 EO 795/10 - (ThürVBl. 2011, 7 = ThürVGRspr. 2010, 154 = juris Rdn. 6) ausgeführt:
„Welche Voraussetzungen vorliegen müssen, damit ein begründeter Einzelfall angenommen und eine Ausnahme zugelassen werden kann, ist nicht ausdrücklich gesetzlich geregelt. Sie sind aus dem Sinn und Zweck abzuleiten, den der Gesetzgeber mit der Ausnahmeregelung des § 28 Abs. 2 Satz 1 2. Halbs. ThürKO verfolgt hat. Wie vom Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, liegt der Regelung des § 28 Abs. 2 Satz 1 1. Halbs. ThürKO die Einschätzung des Landesgesetzgebers zu Grunde, dass die örtliche Verwaltung in Gemeinden unter 3.000 Einwohnern ihrem Umfang nach ehrenamtlich geleitet werden kann und deshalb im Hinblick auf das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit von der Wahrnehmung des Amtes durch einen Beamten auf Zeit abzusehen ist. Mit der Ausnahmeregelung in § 28 Abs. 2 Satz 1 2. Halbs. ThürKO soll den Besonderheiten der örtlichen Gegebenheiten Rechnung getragen werden können (LT-Drucks 1/2149). Hiervon ausgehend führen Besonderheiten der örtlichen Gegebenheiten nicht für sich genommen zur Annahme eines atypischen Ausnahmefalls, sondern nur wenn sie auch den Aufgabenbereich der Gemeinde berühren. Es müssen aufgrund geografischer, historischer oder gesellschaftlicher Besonderheiten Mehr- oder Andersbelastungen gegeben sein, die sich nach Art und Umfang von den Aufgaben anderer ehrenamtlich geführter Gemeinden abheben und damit Anforderungen stellen, deren Erfüllung von einem ehrenamtlich tätigen Bürgermeister nicht erwartet werden kann (vgl. ähnlich Sächsisches OVG, Beschluss vom 2. Februar 2007 - 4 BS 314/06 -; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 2. Juni 2008 - 2 LA 12/08 - Juris). Daneben dürfte eine atypische Situation auch anzunehmen sein, wenn nach der demografischen Entwicklung die Prognose gerechtfertigt ist, dass die Einwohnerzahl der Gemeinde nur kurzfristig und ausnahmsweise unter den Schwellenwert des § 28 Abs. 2 Satz 1 1. Halbs. ThürKO gesunken ist. Dagegen begründen weder einzelne Mehr- oder Andersbelastungen, die bei der Gesamtschau der regelmäßig anfallenden Aufgaben einer ehrenamtlich geführten Gemeinde nicht ins Gewicht fallen, noch die bloß subjektive Einschätzung der Gemeinde, das Aufgabenspektrum mit einem hauptamtlichen Bürgermeister besser erfüllen zu können, oder eine Haushaltssituation, die die Besoldung und Versorgung eines hauptamtlichen Bürgermeisters zulässt, einen Sonderfall. Dies liefe der gesetzgeberischen Intention, Gemeinden mit weniger als 3.000 Einwohnern grundsätzlich ehrenamtlich zu führen und die Hauptamtlichkeit von Bürgermeisterstellen im Hinblick auf das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu vermeiden, zuwider.“
Dem schließt der erkennende Senat sich an. Nach diesen Maßstäben hat das Verwaltungsgericht unter eingehender Würdigung des (in der Beschwerdeschrift unter I. der Begründung nochmals wiederholten) erstinstanzlichen Vorbringens der Antragstellerin zu Recht angenommen, dass hier kein Ausnahmefall im Sinne des § 28 Abs. 2 Satz 1 2. Halbsatz ThürKO vorliegt. Auch das weitere Beschwerdevorbringen der Antragstellerin (unter II. der Beschwerdebegründung) rechtfertigt keine andere Beurteilung.
1. Dies gilt zunächst für den Einwand der Antragstellerin, ihre Einwohnerzahl sei nur kurzfristig und ausnahmsweise unter den Schwellenwert von 3.000 Einwohnern gesunken und es sei abzusehen, dass die Einwohnerzahl bereits im ersten Quartal 2013 auf über 3.000 Einwohner gestiegen sein werde. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die Einwohnerzahlen der Antragstellerin seit 1994 (als sie noch über 3.500 Einwohner hatte) kontinuierlich rückläufig sind und nunmehr schon seit Mitte 2010 unter der Grenze von 3.000 liegen: Während die Antragstellerin am 30.06.2010 noch 2.995 Einwohner hatte, sank ihre Zahl bis zum maßgeblichen Stichtag (31.12.2010) auf 2.961 und lag Ende 2011 bei 2.956. Die Antragstellerin hat auch im Beschwerdeverfahren keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür nennen können, dass dieser negative Trend sich inzwischen umgekehrt hätte und ihre Einwohnerzahl in Kürze wieder über dem Schwellenwert liegen werde.
Soweit sie als Erklärung für die Unterschreitung des Schwellenwerts auf „hohe Sterberaten“ im Gemeindegebiet verweist, ist anhand der vorliegenden Daten nicht erkennbar, dass und weshalb in naher Zukunft von einer erheblich geringeren Sterberate ausgegangen werden könnte. Die Zahl der Sterbefälle ist in den letzten drei Jahren mit 38 im Jahr 2009, 35 im Jahr 2010 und 37 im Jahr 2011 nahezu gleich geblieben. Weshalb die Sterberate in den Jahren 2009 bis 2011 außergewöhnlich hoch gewesen sein sollte und weshalb künftig mit einer deutlich geringeren Sterberate sollte gerechnet werden können, lässt sich dem Vorbringen der Antragstellerin nicht entnehmen. Allein der Umstand, dass im Jahr 2008 lediglich 29 Sterbefälle zu verzeichnen waren und es im laufenden Jahr bis zum 08.02.2012 nur einen Sterbefall gegeben hat, lässt noch keine hinreichenden Schlüsse auf eine künftig deutlich geringere Zahl von Sterbefällen als in den Jahren 2009 bis 2011 zu.
Hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass inzwischen eine „Trendwende“ erreicht worden wäre und in absehbarer Zeit mit einem Anstieg der Einwohnerzahl auf über 3.000 gerechnet werden könnte, ergeben sich auch nicht aus dem von der Antragstellerin registrierten leichten Anstieg der Einwohnerzahl von 2.956 am 31.12.2011 auf 2.971 bis zum 08.02.2012. Diese seit Jahresbeginn zu verzeichnende Entwicklung mag zwar zu entsprechenden Hoffnungen Anlass geben. Sie ist aber zu kurzfristig, um bereits die hinreichend sichere Prognose eines weiteren Anstiegs der Einwohnerzahl auf über 3.000 bis zum ersten Quartal 2013 zuzulassen. Der von der Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung in diesem Zusammenhang hervorgehobene Umstand, dass bereits 10 Anfragen schwangerer Frauen für Kindergartenplätze vorliegen, rechtfertigt noch nicht den von ihr gezogenen Schluss auf eine entsprechende Erhöhung ihrer Einwohnerzahl in den nächsten Monaten. Anhand der vorliegenden Unterlagen lässt sich bereits nicht erkennen, dass die von der Antragstellerin genannten Interessentinnen sämtlich in ihrem Stadtgebiet und nicht in den umliegenden Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft F wohnen, die sie nach ihren Angaben in der Antragsschrift mit der Bereitstellung entsprechender Betreuungskapazitäten betraut haben. Vor allem lässt die Antragstellerin bei ihrer Schlussfolgerung unberücksichtigt, dass den zu erwartenden Geburten auch zu erwartende Sterbefälle gegenüberstehen, deren Zahl in den Jahren 2009 bis 2011 stets über der Zahl der Geburten lag. Die bis zum 08.02.2012 vorliegenden Zahlen des aktuellen Jahres (zwei Geburten, ein Sterbefall) lassen noch keinen hinreichend sicheren Schluss darauf zu, dass künftig mit einem deutlichen Geburtenüberschuss gerechnet werden könnte.
Die Annahme der Antragstellerin, ihre Einwohnerzahl werde sich bis zum ersten Quartal wieder auf über 3.000 Einwohner erhöhen, lässt sich auch nicht auf die von ihr geschilderte Entwicklung auf dem Wohnungsmarkt (insbesondere dem nach ihren Angaben bisher vorhandenen Wohnungsmangel und ihre Bemühungen um Schaffung neuen Wohnraums) stützen. Zunächst erlaubt allein die Zahl der Wohnungsanfragen bei der örtlichen Wohnungsbaugenossenschaft (jährlich 40 - 50) keinen Schluss auf eine zu erwartende Erhöhung der Einwohnerzahl. Dass in einer Stadt mit fast 3.000 Einwohnern jährlich in bestimmtem Umfang neue Nachfrage nach Wohnraum entsteht, lässt keine zwingenden Rückschlüsse auf die künftige Einwohnerentwicklung zu. So ist etwa nicht erkennbar, wie viele dieser Anfragen von Personen stammen, die noch keinen Hauptwohnsitz in T haben. Die vorgelegten Anfragen nach Baugrundstücken stammen zumindest in einem Fall von einem Interessenten der bereits Einwohner der Stadt T ist. Auch wenn man aber zugunsten der Antragstellerin unterstellt, dass die von ihr geschilderte Nachfrage nach Wohnungen und Baugrundstücken zumindest zum Teil von Personen herrührt, die bisher noch keinen Wohnsitz in T haben oder deren Wegzug ansonsten zu befürchten wäre, lassen sich daraus keine hinreichend sicheren Schlüsse auf eine in naher Zukunft wieder positive Entwicklung der Einwohnerzahl ziehen. Die Antragstellerin weist (wie bereits im erstinstanzlichen Verfahren) selbst darauf hin, dass die Nachfrage nach Wohnraum in den letzten Jahren nur zum Teil befriedigt werden konnte (vgl. dazu Anlage B 12 zur Beschwerdeschrift, die als Anlage A 6 zur Antragsschrift bereits im erstinstanzlichen Verfahren eingereicht worden war) und der Wohnungsleerstand bei der örtlichen Wohnungsbaugenossenschaft seit 2006 von 3,22 % auf nunmehr 1,27 % im Jahr 2011 (dies entspricht 3 Wohneinheiten) zurückgegangen ist, so dass offensichtlich nur wenig freier Wohnraum zur Verfügung steht. Die Einwohnerzahl der Antragstellerin ist dementsprechend trotz der geschilderten großen Nachfrage nach Wohnraum in den vergangenen Jahren kontinuierlich zurückgegangen. Die Bemühungen der Antragstellerin, durch die Ausweisung zweier kleinerer Wohnbaugebiete mit 10 bzw. 11 Bauplätzen der Nachfrage nach Wohnraum gerecht werden zu können, mögen zwar Anlass zu der Hoffnung geben, dass sich künftig die Lage auf dem Wohnungsmarkt etwas entspannen wird. Abgesehen davon, dass die beiden Baugebiete hierzu ohnehin nur einen relativ kleinen Beitrag leisten können, ist aber ungewiss, wann es hier zu einer Realisierung entsprechender Bauvorhaben kommen wird; dies gilt auch, soweit in den zum Teil bereits aus dem Jahr 2010 stammenden Anfragen von Interessenten ein Baubeginn nach Abschluss der Erschließungsarbeiten in Aussicht gestellt worden ist. Dementsprechend mag zwar aus Sicht der Antragstellerin Grund zu der Hoffnung bestehen, dass sich in naher Zukunft die Zahl der Zuzüge erhöhen oder die Zahl der Wegzüge verringern könnte. Eine einigermaßen abgesicherte Prognose lässt sich auf die geschilderte Entwicklung aber noch nicht stützen. Auch die bis zum 08.02.2012 vorliegenden Zahlen des aktuellen Jahres, wonach 22 Zuzügen nur 8 Wegzüge gegenüberstehen, lassen angesichts des von ihnen erfassten kurzen Zeitraums noch keinen hinreichend sicheren Schluss darauf zu, dass künftig mit nennenswerten „Wanderungsgewinnen“ und dadurch bedingt einer Erhöhung der Einwohnerzahl auf über 3.000 gerechnet werden könne. Ob es sich insoweit nur um eine vorübergehende Entwicklung oder eine echte „Trendwende“ handelt, bleibt vielmehr abzuwarten.
2. Eine atypische Situation, die die Erteilung einer Ausnahme nach § 28 Abs. 2 Satz 1 2. Halbsatz ThürKO rechtfertigt, ergibt sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht daraus, dass sich im Rahmen der anstehenden Gebiets- und Verwaltungsreform „die Frage der Einheitsgemeinde der Stadt T und der Verwaltungsgemeinschaft F“ stellen werde.
Die Antragstellerin verweist zur Begründung darauf, dass vor dem Hintergrund des notwendigen Entstehens einer Einheitsgemeinde bereits jetzt sämtliche Verwaltungsaufgaben einheitlich geführt würden und im Ergebnis mithin ein Zusammenführungsprozess anstehe, der für sie schwerwiegende verwaltungsbehördliche Eingriffe nach sich ziehen werde. Vor diesem Hintergrund sei es entscheidend, einen Bürgermeister an der Seite zu haben, der über die notwendigen Erfahrungen und auch die notwendige Zeit verfüge. Ihre nach § 46 Abs. 3 Satz 1 ThürKO zu erwartende Neustrukturierung und die dafür im vorgegebenen Zeitraum nötigen Fusionsprozesse stellten ihrer Ansicht nach eine Sondersituation dar, die es für sich genommen erforderlich mache, die Bürgermeisterstelle im Hauptamt zu führen. Diese Auffassung steht - wie die Antragstellerin nicht verkennt - im Widerspruch zur Rechtsauffassung des seinerzeit für das Kommunalrecht zuständigen 2. Senats des Oberverwaltungsgerichts, der in seinem bereits zitierten Beschluss vom 08.04.2010 (juris Rdn. 18) hierzu ausgeführt hat:
„Die nach § 46 Abs. 3 Satz 1 ThürKO zu erwartende Neustrukturierung der Antragstellerin und die dafür im vorgegebenen Zeitrahmen nötigen Fusionsprozesse stellen keine Sondersituation dar, die es für sich genommen erforderlich macht, die Bürgermeisterstelle im Hauptamt zu führen. Die gegenteilige Annahme findet im Gesetz keine Stütze und liefe der Intention des Landesgesetzgebers zuwider. Die Veränderungsprozesse in den gesamtgesellschaftlichen Rahmenbedingungen, insbesondere die demografische und finanzpolitische Entwicklung, haben den Gesetzgeber zu den nunmehr u. a. in § 46 Abs. 3 ThürKO geregelten Modellen der Gemeindeneugliederung veranlasst, um leistungsfähige Gemeinden mit einer effizienten Verwaltung zu schaffen (LT-Drucks 4/4239). Die Maßnahmen zielen darauf ab, zukunftsfeste tragfähige gemeindliche Strukturen durchzusetzen. Folgerichtig hat der Gesetzgeber den in § 28 Abs. 2 Satz 1 1. Halbs. ThürKO normierten Grundsatz, dass die örtliche Verwaltung in Gemeinden mit weniger als 3.000 Einwohnern aus Gründen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit ehrenamtlich zu leiten ist, unberührt gelassen und auch keine Bestimmung dahin getroffen, dass bis zur Neustrukturierung der Gemeinde nach § 46 Abs. 3 ThürKO eine vormals bestehende Hauptamtlichkeit der Bürgermeisterstelle übergangsweise beibehalten werden soll. Eine solche Übergangsregelung über die Annahme eines Ausnahmefalls nach § 28 Abs. 2 Satz 1 2. Halbs. ThürKO zu schaffen, würde das in § 28 Abs. 2 Satz 1 ThürKO normierte Regel-Ausnahme-Verhältnis in den Fällen der vorliegenden Art verkehren und die Ausnahme zur Regel erheben, was den gesetzlichen Bestimmungen und dem finanzpolitischen Ziel, das der Gesetzgeber mit den Gemeindeneugliederungsmaßnahmen verfolgt (LT-Drucks 4/4239, S. 1 f., 14 f., 18), widerspricht.“
Die Antragstellerin hält dem entgegen, dass der Gesetzgeber sich im Rahmen der Verabschiedung des § 46 Abs. 3 ThürKO keine Gedanken über die Auswirkungen für die örtlichen Gemeinden gemacht habe. Er habe gerade keine Veranlassung gesehen, Änderungen hinsichtlich des in § 28 Abs. 2 Satz 1 1. Halbsatz ThürKO normierten Grundsatzes vorzunehmen, dass die örtliche Verwaltung in Gemeinden mit weniger als 3.000 Einwohnern aus Gründen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit ehrenamtlich zu leiten sei. Er habe dies schlichtweg übersehen, so dass eine planwidrige Lücke vorliege. Hätte der Gesetzgeber die Problematik in seine Überlegungen mit einbezogen, hätte er bedacht, dass in Zeiten, in denen eine Zusammenführung kommunaler Strukturen unabdingbar sei, Übergangsregelungen zu schaffen seien. Sie - die Antragstellerin - habe bereits seit geraumer Zeit versucht, die Verwaltungsstruktur zu verändern. Unter den Gesichtspunkten der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sei jedoch bislang lediglich eine Übergangslösung praktiziert worden. Hieraus sei bereits ersichtlich, dass Handlungsbedarf bestehe, der nicht im abendlichen Alltag eines ehrenamtlichen Bürgermeisters zu bewältigen sei. Vor diesem Hintergrund liege hier eine Sondersituation vor.
Diese von der Antragstellerin vorgetragenen Einwände gegen die Rechtsauffassung des 2. Senats des Thüringer Oberverwaltungsgerichts, der die Vorinstanz sich angeschlossen hat, überzeugen nicht. Der erkennende Senat teilt die Auffassung des seinerzeit zuständigen 2. Senats, dass eine nach § 46 Abs. 3 Satz 1 ThürKO zu erwartende Neustrukturierung grundsätzlich keine Sondersituation darstellt, die es für sich genommen erforderlich macht, das Bürgermeisteramt im Hauptamt zu führen. Die Antragstellerin geht in ihrer Beschwerdebegründung nicht darauf ein, dass es sich bei einer Gemeindefusion um keine Angelegenheit der laufenden Verwaltung handelt, sondern sie Sache des Gemeinderats ist, der sich der Hilfe der Gemeindeverwaltung und ggf. der Aufsichtsbehörde bedienen kann. Schon deshalb leuchtet nicht ein, weshalb aus der Notwendigkeit einer Verwaltungs- und Gebietsreform zwingend auf die Notwendigkeit der Ausübung des Bürgermeisteramts im Hauptamt sollte geschlossen werden können. Dementsprechend ist auch kein Raum für die Annahme, dass hier eine planwidrige Regelungslücke vorliege. Der Gesetzgeber hatte keinen Anlass, eine entsprechende Übergangsregelung vorzusehen, da er im Regelfall davon ausgehen konnte, dass die in § 46 Abs. 3 Satz 1 ThürKO geforderte Neustrukturierung durch den dafür zuständigen Gemeinderat mithilfe der Gemeindeverwaltung und ggf. der Aufsichtsbehörde angemessen begleitet werden kann. Zwar mag im Einzelfall nicht ausgeschlossen sein, dass notwendige Neustrukturierungsprozesse das Vorliegen einer Sondersituation (mit)begründen können. Im konkreten Fall liegen hierfür aber keine greifbaren Anhaltspunkte vor.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 3, 52 Abs. 1, 47 GKG. Der Senat bewertet das Interesse der Antragstellerin an der Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung im Einklang mit den Empfehlungen in Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 07./08.07.2004 mit 15.000 Euro. Eine Halbierung des Streitwerts ist nicht angezeigt, weil die von der Antragstellerin begehrte Anordnung auf die Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist.
Hinweis:Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 28 Abs. 2 Satz 1 1. Halbsatz ThürKO
§ 28 Abs. 2 Satz 5 ThürKO
§ 28 Abs. 2 Satz 1 2. Halbsatz ThürKO
§ 46 Abs. 3 Satz 1 ThürKO
§ 46 Abs. 3 ThürKO
§ 28 Abs. 2 Satz 1 ThürKO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 3, 52 Abs. 1, 47 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG

Zitierte Entscheidungen: 2 EO 795/10
4 BS 314/06
2 LA 12/08