Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Sachsen-Anhalt, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-01-31, Aktenzeichen 2 L 56/16

Tenor:

Tatbestand:
Der Kläger ist seit dem 01.04.1999 Eigentümer des 23.780 m² großen Grundstücks der Gemarkung (N.), Flur A, Flurstück 43/22, und wendet sich gegen eine naturschutzrechtliche Verfügung, mit der ihm die Einstellung der Ackernutzung und die Wiederherstellung umgebrochenen Grünlandes auf dieser Fläche aufgegeben wurde.
Am 24.03.2014 erhielt der Beklagte den Hinweis eines Bürgers, dass eine Trockenrasenfläche am sogenannten "Bock" umgepflügt worden sei, auf der sich Orchideen und andere besondere Gräser und Pflanzen befunden hätten. Am 03.04.2014 erhielt der Beklagte telefonisch nochmals einen Hinweis, dass Grünland im Bereich des "Bockberges" bei (N.) umgebrochen worden sei.
Unter Datum vom 22.04.2014 erhielt der Beklagte vom Amt für Landwirtschaft, Flurneuordnung und Forsten (...) (ALFF) die Auskunft, dass der entsprechende Feldblock DE-ST-LI-05-0489-0006 seit 2008 durchgängig als Ackergras (Nutzcode 424) beantragt worden sei. Zu Dauergrünland würden Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt würden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge seien. Somit sei die Fläche seit 2013 als Dauergrünland zu werten, unabhängig davon, ob zwischenzeitlich ein Umbruch des Ackergrases erfolgt sei. Am 06.06.2014 übersandte das ALFF dem Beklagte eine Übersicht aus dem landwirtschaftlichen Flächeninformationssystem (LaFIS), in der die streitige Fläche als Grünland dargestellt ist.
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 08.08.2014 gab der Beklagte dem Kläger unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000 € auf, auf dem Flurstück 43/22 (Feldblockident: DESTLI 05-0489-0006) die Ackernutzung einzustellen und das ungenehmigt umgebrochene Grünland wiederherzustellen. Zur Umsetzung dieser Anordnung werde dem Kläger auferlegt, (1.) bis zum 31.10.2014 die Ackerkultur (Mais) zu entfernen und bis spätestens 30.11.2014 mit Grassaatgut zu bestellen, (2.) für die Aussaat eine Wiesenmischung mit 30 % Kräuteranteil und 70 % Gräseranteil zu verwenden und bei dem Saatgut auf eine sichere gebietseigene Herkunft zu achten sowie (3.) das Grünland ordnungsgemäß zu bewirtschaften und dauerhaft zu erhalten. Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus: Das Grundstück befinde sich vollständig im Landschaftsschutzgebiet "Unstrut-Triasland", wo es verboten sei, Grünland in Acker umzuwandeln. Die Erteilung einer Befreiung komme ungeachtet eines fehlenden Antrages nicht in Betracht. Der Grünlandumbruch stelle zudem einen nicht genehmigungsfähigen Eingriff in Natur und Landschaft dar, der nach § 17 Abs. 8 BNatSchG untersagt werden solle. Durch diesen Eingriff sei ferner unter Verstoß gegen § 44 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG die auf dem Grundstück vorhandene lokale Population der bestandsbedrohten heimischen Orchideenart Purpurknabenkraut (Orchis purpurea), einer besonders geschützten Pflanzenart, vollständig beseitigt worden. Ihm lägen Fotos der Fläche aus dem Jahr 2013 vor, die belegten, dass sich in den zurückliegenden Jahren eine artenreiche Grünlandgesellschaft mit dieser Orchideenpopulation angesiedelt habe.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch begründete der Kläger u.a. wie folgt: Wie dem Schreiben des ALFF vom 22.04.2014 zu entnehmen sei, sei das in Rede stehende Feldstück seit 2008 durchgängig in der Bewirtschaftung mit Ackergras angegeben, d.h. es handele sich seit dieser Zeit jedenfalls um Ackerland. Im Rahmen eines Bewirtschaftungswechsels von dem Landwirtschaftsbetrieb (...) A. auf seinen Landwirtschaftsbetrieb sei erst im Wirtschaftsjahr 2011/12 eine Neuansaat erfolgt, die auch nachweisbar belegt sei. Bereits zuvor und auch danach sei die jährliche Bewirtschaftung des Ackergrases durch diesen erfolgt. Eine Vernichtung einheimischer Orchideen könne allenfalls an Randflächen erfolgt sein. Die vom Beklagten benannten Fotos belegten zudem nicht, zu welchem Zeitpunkt eine solche Wahrnehmung gemacht worden sein solle. Die geänderte Nutzung der Ackergrasfläche zur Grassamen-Vermehrung im Wirtschaftsjahr 2011/12 habe nach ständiger Praxis des ALFF zur Folge, dass die mit Datum vom 22.04.2014 mitgeteilte Änderung des Ackergraslandes/Ackerlandes in Dauergrünland dann nicht eintrete, wenn eine Neuansaat erfolge. Denn auch insoweit sei von einer aktiven Bewirtschaftung auszugehen, auch wenn keine Fruchtfolge im Sinne klassischer Agrarprodukte wie Weizen, Rüben oder Mais vorliege. Im Spätsommer/Anfang Herbst 2013 habe der Landwirtschaftsbetrieb (...) den Aufwuchs wie üblich geschnitten und selbst verwertet, im Jahr 2014 könne also ein entsprechender Aufwuchs nicht mehr gestanden haben. Die Winterfurchen seien sodann im Februar angelegt worden. Zum Zeitpunkt der letzten Mahd im Spätsommer 2013 habe es sich auf jeden Fall noch um Ackerland gehandelt, wie aus dem Programm der Ackerschlagkartei "AgroView 2014" zu entnehmen sei. Dies werde auch durch das ALFF bestätigt, wenn es mitteile, dass seit dem 14.03.2014 das Ackerland im Feldblock als Grünland geführt würde. Die Umqualifizierung mit ihrem Automatismus zu Grünland sei zudem selbst rechtswidrig. Es sei bereits viele Jahre in der Praxis der Landwirtschaftsbetriebe so verfahren worden, dass ausweislich der Zusammenarbeit mit der (...) GmbH, die das Programm "AgroView 2014" erstellt habe, bei einer Neuansaat anderer Ackergräser als zuvor von einem Neubeginn der Nutzungsfrist auszugehen sei, was das ALFF nunmehr wohl revidieren wolle. Die Frage, ob nicht eine Fruchtfolge vorliege, wenn anstelle der bisherigen Grünfutterpflanze eine andere Grünfutterpflanze eingesät werde, mit der Folge, dass das Entstehen von Dauergrünland ausgeschlossen sei, sei Gegenstand einer Vorlage des BVerwG an den EuGH gewesen. Mit dieser Frage habe sich weder der Beklagte noch das ALFF auseinandergesetzt. Erst mit Urteil vom 02.10.2014 habe der EuGH sich wohl dahingehend positioniert, dass eine Fruchtfolge innerhalb der Kategorie Gras und andere Grünfutterpflanzen nicht stattfinde. Zum Zeitpunkt der Mahd und der Einsaat von Mais im Februar 2014 sei dies für ihn aber nicht erkennbar gewesen.
Die Verfügung des Beklagten sei auch unzweckmäßig. Ziffer II.1 des Bescheides sei bereits zu unbestimmt, weil mit der Entfernung der Ackerkultur Mais unklar sei, ob die normale Ernte bis auf die sogenannten Stoppeln erfasst sei oder sogar die verbliebenen Stoppeln entfernt werden müssen. Eine rückstandslose Entfernung dieser Kultur sei zudem nicht möglich oder zumindest mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden. Auch sei es agrotechnisch sinnlos und unmöglich, über eine Ansaat im Zeitraum November 2014 Gras- bzw. Dauergrünland herzustellen. Es könne allenfalls noch zum Ankeimen der Saat kommen, diese erfriere jedoch im Winter. Es bilde sich lediglich das ohnehin sonst in der Erde befindliche Pflanzgut im Rahmen der Vegetationsphase.
Mit Bescheid vom 14.11.2014 änderte der Beklagte seinen Bescheid dahingehend ab, dass "die sofortige Vollziehung hinsichtlich des Termins zur Umsetzung der Wiederherstellung des Grünlandes entsprechend Ziffer II.1 des Bescheides vom 08.08.2014" bis zum 30.04.2015 verlängert werde.
Den Widerspruch des Klägers wies das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt mit Widerspruchsbescheid vom 29.04.2015 zurück und wies den Beklagten an, eine neue Entscheidung bezüglich einer Anordnung zur sofortigen Vollziehung zu treffen. Zur Begründung führte die Widerspruchsbehörde u.a. aus: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung nach § 7 der Verordnung des Beklagten über die Festsetzung des Landschaftsschutzgebiets "Unstrut-Triasland". § 4 Abs. 2 Nr. 4 der Verordnung untersage die Umwandlung von Grünland in Ackerland. Naturschutzrechtlich betrachtet sei Grünland eine dauerhafte Vegetation aus Gräsern und Kräutern mit relativ geschlossener Narbe, die durch mehr oder weniger regelmäßige Mahd und/oder Beweidung gehölzfrei gehalten werde. Für die naturschutzrechtliche Beurteilung sei grundsätzlich nur die tatsächliche örtliche Situation relevant. Bei der "Bock"-Bergwiese handele es sich um solches Grünland, das seit dem Jahr 2008 mit Ackergras bestanden gewesen sei. Eine mit Ackergras bestandene Fläche sei nach allgemeinem und landschaftsschutzrechtlichem Verständnis Grünland. Nach dieser naturschutzrechtlichen Definition habe der Kläger einen Grünlandumbruch vorgenommen. Dazu bedürfe es keines Rückgriffs auf den fördermittelrechtlichen Begriff, der für Dauergrünland im Landwirtschaftsrecht maßgeblich sei. Wenn danach ein 5-jähriger Ackergrasbestand bereits zum Dauergrünland führe, reichten für das Entstehen von Grünland bereits kürzere Bestandszeiten aus. Nach der Mitteilung des ALFF habe sogar agrarförderrechtlich Dauergrünland vorgelegen. Dort sei das Flurstück ab dem 14.03.2014 als Grünland bewertet und im amtlichen Datenprogramm ab dem 01.04.2014 als Grünland im landwirtschaftlichen und agrarförderrechtlichen Sinne geführt worden. Grünlandumbrüche gehörten nicht zur alltäglichen Wirtschaftsweise des Landwirts und somit nicht zur ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bodennutzung. Unabhängig davon belegten die vom Beklagten aufgenommenen Fotos aus dem Jahr 2013, dass es sich bei den auf der Fläche vorhandenen Pflanzen nicht einmal um Ackergras gehandelt habe, so dass auch Grünland im landwirtschaftlichen Sinne vorgelegen habe. Die erkennbare Vegetation habe neben den Orchideen, die schon angesichts ihrer Populationsgröße gegen eine Ackerbewirtschaftung sprächen, weitere typische Pflanzen von Grünland oder Saumstandorten aufgewiesen, die nicht auf aktuell ackerbaulich genutzten Flächen vorkämen.
Die Anordnung zur Beseitigung der Ackerkultur Mais sei konkret genug. Wie die Pflanzenstoppeln zu entfernen seien, sei dem Kläger als Landwirt bekannt.
Der Grünlandumbruch stelle in Anbetracht der Größe der Fläche von 23.650 m² auch einen ungenehmigten unzulässigen naturschutzrechtlichen Eingriff im Sinne der § 14 ff. BNatSchG dar.
Der Grünlandumbruch habe zwar auch zu einer nach § 44 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG objektiv verbotenen Zerstörung der Orchideenart Purpur-Knabenkraut geführt, die dem besonderen Schutz der EG-Verordnung Nr. 338/97 vom 09.12.1996 unterfalle, und die Handlung sei nicht im Sinne von § 44 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG von einer guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft abgedeckt. Eine für eine Ahndung des Verstoßes erforderliche Zerstörungs- und Beschädigungsabsicht könne dem Kläger oder dem von ihm beauftragten Bewirtschafter aber nicht nachgewiesen werden.
Am 05.06.2015 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Im Programm "AgroView" sei der in Rede stehende Feldblock klar als Ackerland ausgewiesen, auch bereits im Zeitpunkt der Antragstellung für die Betriebsprämie 2014. In einem anderen, die Zahlung von Betriebsprämien betreffenden Verfahren sei das Landesverwaltungsamt seiner Rechtsauffassung letztlich gefolgt und habe den Bescheid des ALFF über die Kürzung der Betriebsprämie wegen eines Cross-Compliance-Verstoßes aufgehoben. Auch liege nach § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG mit der Wiederaufnahme der Ackernutzung kein Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne von § 14 Abs. 1 BNatSchG vor. Er habe das Grundstück im Januar 1998 erworben und bis zum 30.09.2003 an die Agrargenossenschaft (W.) zur Nutzung übergeben. Die Genossenschaft habe dort entsprechend den Fruchtfolgen Getreidesorten und Raps angebaut. Ab dem 01.10.2003 habe der Landwirtschaftsbetrieb (...) A. die Fläche in seine Nutzung übernommen, mit der Gesamtgröße von 23.150 m² im Rahmen des Flächenstilllegungsprogramms verwendet und als Brachland genutzt. Aus der nunmehr vorgelegten Dokumentation sei ersichtlich, dass erst ab dem Jahr 2008 die Stilllegung insoweit geändert worden sei, als eine Benutzung der Fläche für Ackergras erfolgt sei. Damit sei die Frist des § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG von 10 Jahren für die Wiederaufnahme einer landwirtschaftlichen Nutzung zum Zeitpunkt der in Rede stehenden Aussaat von Silomais noch nicht abgelaufen gewesen.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 08.08.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 29.04.2015 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat seine Verfügung verteidigt und ergänzend vorgetragen: Der Kläger habe weder die angebliche ackerbaulich Nutzung noch eine Wiederaufnahme der landwirtschaftlichen Nutzung aufgrund vertraglicher Vereinbarung oder der Teilnahme an einem öffentlichen Programm zur Bewirtschaftungsbeschränkung im Sinne von § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG nachgewiesen. Vielmehr ergebe sich aus der Mitteilung des ALFF vom 06.06.2014, dass die in Rede stehende Fläche als Grünland genutzt worden sei, und zwar über einen längeren Zeitraum, so dass eine erstmalige Bodennutzung nicht erfolgt sei. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass die umgebrochene Fläche Lebensraum des streng geschützten Purpurknabenkrauts gewesen sei.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Beklagten aufgehoben und zur Begründung im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:
Einem Einschreiten auf der Grundlage des § 17 Abs. 8 BNatSchG stehe die Regelung des § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG entgegen, wonach die Wiederaufnahme einer landwirtschaftlichen Bodennutzung nicht als Eingriff im Sinne des § 14 Abs. 1 BNatSchG gelte, wenn sie aufgrund vertraglicher Vereinbarungen oder aufgrund der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung zeitweise eingeschränkt oder unterbrochen war und wenn die Wiederaufnahme innerhalb von zehn Jahren nach Auslaufen der Einschränkung oder Unterbrechung erfolgt. Sowohl der Voreigentümer als auch der Kläger hätten die Fläche bis zu der geförderten Bewirtschaftungsbeschränkung als Acker genutzt. Hätte keine Stilllegungsverpflichtung bestanden, hätte der Kläger die Fläche weiterhin jederzeit als Acker nutzen können. Demzufolge sei er nach Ablauf der Bewirtschaftungsbeschränkung im Jahre 2007 berechtigt gewesen, dort die bisherige ackerbauliche Nutzung wieder aufzunehmen. Dies habe er im Jahre 2014 und damit innerhalb der in § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG vorgesehenen 10-Jahresfrist getan. Entgegen der Auffassung des Beklagten sei der Kläger auch nicht deshalb an dem Umbruch der Fläche in Ackerland gehindert gewesen, weil sich zwischenzeitlich aus seiner Sicht sog. Dauergrünland gebildet habe. Auch wenn der Kläger die Umbruchmaßnahme in Ackerland zeitlich nicht unmittelbar nach Ablauf der Bewirtschaftungsbeschränkung vorgenommen habe, erfülle sein Tätigwerden nicht den Tatbestand eines Eingriffs in Natur und Landschaft im Sinne des § 14 Abs. 1 BNatSchG. Denn ein unmittelbares Tätigwerden werde gerade nicht gefordert. Zugunsten des betroffenen Landwirts werde für die Wiederaufnahme der vorherigen Nutzung vielmehr eine Frist von 10 Jahren nach Auslaufen der Nutzungsbeschränkung bestimmt. Der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, dass diese Frist ausreichend, aber auch erforderlich sei, um der Gefahr entgegen zu wirken, dass auf einer Fläche, die sich über einen längeren Zeitraum zu einem ökologisch wertvollen Standort entwickeln könnte, eine Wiederaufnahme der ursprünglichen Tätigkeit ohne Kompensation möglich wäre. Selbst bei Entstehen von Biotopen während einer Stilllegungsverpflichtung sei nach der Regelung des § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG eine Wiederaufnahme der (vorherigen) landwirtschaftlichen Ackernutzung zulässig, soweit sie innerhalb der Frist von 10 Jahren nach Ablauf der Verpflichtung erfolge. Diese Privilegierungsvorschrift für Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft diene, unter teilweiser Aufgabe des Schutzanspruchs, der Akzeptanz des Vertragsnaturschutzes und der Inanspruchnahme öffentlicher Programme. Sie solle für die Nutzung dieser Instrumente einen Anreiz setzen. Ein solcher Anreiz drohe aber leerzulaufen, wenn die Adressaten befürchten müssten, nach Beendigung der freiwilligen Einschränkung der Bodennutzung anlässlich der Wiederaufnahme neuen naturschutzrechtlichen Anforderungen unterworfen zu werden.
Soweit der Beklagte meine, der Kläger habe sich nach Auslaufen der öffentlich geförderten Bewirtschaftungsbeschränkung mit der Einsaat von Ackergras für eine neue Art der Bodennutzung entschieden, so dass die Fiktion des § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG nicht greife, überzeuge dies nicht. Eine Aufgabe der vorigen (Acker-)Bodennutzung bzw. ein Verzicht hierauf liege darin nicht, zumal es insoweit bereits an dem erforderlichen subjektiven Erklärungswillen des Klägers fehle. Im Übrigen liefe der Sinn der Vorschrift, Vertragsnaturschutz und Förderprogramme attraktiv und akzeptabel zu halten, teilweise leer, wenn man dem Beklagten insoweit folgen würde.
Die vom Senat zugelassene Berufung hat der Beklagte wie folgt begründet: Die vom Kläger vorgenommene Flächenstilllegung stelle keine Unterbrechung der landwirtschaftlichen Nutzung aufgrund eines öffentlichen Programms im Sinne von § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG dar. Darunter fielen nur solche Programme, die auch dem Schutz von Natur und Landschaft dienten und nicht rein ökonomischer Natur seien, namentlich solche, mit denen aufgrund der Durchführung von landwirtschaftlichen Maßnahmen auf naturschutzfachlich wertvollen Flächen naturschutzfachliche Erfordernisse im Sinne des § 1 BNatSchG i.V.m. § 3 Abs. 3 und 4 BNatSchG auf der Fläche tatsächlich umgesetzt werden. Es bestehe ein Zusammenhang zwischen der Durchführung der landwirtschaftlichen Nutzung und dem Entstehen und dem Erhalt naturschutzfachlich wertvoller Lebensräume mit einer teilweise seltenen, an diese Lebensräume angepassten Flora und Fauna. Durch Nutzungsaufgabe bzw. Aufgabe der Bewirtschaftung könne sich der Erhaltungszustand derartiger Flächen dahingehend verschlechtern, dass sich der Bestand der an diese Lebensräume angepassten Arten verringern würde und ggf. der vollständige Verlust dieser Arten zu besorgen wäre. Aus diesem Grund würden Landwirte mit Mitteln des Naturschutzes gebunden, die landwirtschaftliche Nutzung der naturschutzfachlich wertvollen Flächen unter Beachtung naturschutzfachlicher Kriterien aufrecht zu erhalten. Somit leisteten auch Landwirte einen wichtigen Beitrag zur Erhaltung der Artenvielfalt. Die Flächenstilllegung sei jedoch ein rein agrarpolitisches Instrument, um die Menge landwirtschaftlicher Produkte auf dem Markt zu steuern. Sie sei in der Europäischen Union Ende der 1980er Jahre eingeführt worden, um die damalige landwirtschaftliche Überproduktion zu begrenzen. Seit 1992 sei sie obligatorisch. Die in Rede stehende Fläche sei im LaFIS-LEK des ALFF als Grünfläche registriert, wo auch vertragliche Vereinbarungen oder die Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung dokumentiert seien. Die Flächenstilllegung als solche beinhalte nicht die Auszahlung von Geldern aus Naturschutzmitteln zur Realisierung naturschutzfachlicher Erfordernisse.
Unabhängig davon sei die Flächenstilllegung bereits im Jahr 2008 beendet gewesen, nachdem der Kläger auf der Fläche Ackergras eingesät und die Fläche dadurch wieder der landwirtschaftlichen Bodennutzung zugeführt habe. Ab diesem Zeitpunkt sei die Fläche auch beim ALFF als Ackerfutterfläche geführt worden. Mit dem im Jahr 2014 vorgenommen Umbruch der Grünlandfläche in Ackerland sei keine Wiederaufnahme der landwirtschaftlichen Nutzung, sondern nur eine Änderung der landwirtschaftlichen Nutzungsform erfolgt. Zudem begünstige § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG nur eine Wiederaufnahme der landwirtschaftlichen Nutzung (Einzahl), so dass nach der Wiederaufnahme der landwirtschaftlichen Nutzung im Jahr 2008 eine nochmalige Wiederaufnahme der landwirtschaftlichen Nutzung im Jahr 2014 irrelevant wäre. Da das ALFF die Etablierung des Grünlandes auf der in Rede stehenden Fläche auch als eine Form der landwirtschaftlichen Nutzung eingestuft habe, habe der Bewirtschafter von 2008 bis 2013 im Rahmen der landwirtschaftlichen Förderung für die Nutzung der Fläche den Nutzercode 424 für Ackergrasnutzung beantragt und für diese Nutzung die entsprechende landwirtschaftliche Förderung erhalten. Wäre auf dieser Fläche die landwirtschaftliche Nutzung mit der Beendigung der Flächenstilllegung im Jahr 2008 bis zum Jahr 2014 unterbrochen geblieben, hätte auf der Fläche seit Beginn der Flächenstilllegung im Jahr 2005 ein Sukzessionsprozess einsetzen müssen. Aufgrund der vor dem Umbruch im Jahr 2014 vorzufindenden Vegetationsausprägung, die wesentlich von dem sich theoretisch hätte einstellenden Zustand abweiche, sei festzustellen, dass eine aktive Bodennutzung seit Beendigung der Flächenstilllegung nicht unterbrochen gewesen sein könne. Der Kläger könne nicht darlegen, an welchem Programm zur extensiven Bewirtschaftung des Bodens er nun speziell bis 2007 teilgenommen habe und dass ein solches Programm ein Programm nach § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG darstelle.
Der Eingriffstatbestand der §§ 13, 14 BNatSchG liege vor, weil die Schwelle der erheblichen Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts tatsächlich überschritten worden sei. Eine detaillierte Dokumentation und Bestandserfassung der auf dem Grünland vor dem Umbruch vorgekommenen Tier- und Pflanzenarten könne er zwar nicht vorlegen. Dies sei aber weder notwendig noch möglich. Insoweit liege die Beweislast beim Kläger. Er wäre verpflichtet gewesen, vor Durchführung des Grünlandumbruchs in einem Landschaftsschutzgebiet einen Antrag bei der zuständigen Naturschutzbehörde zu stellen. Der Kläger lasse die Lage in einem solchen Schutzgebiet völlig unberücksichtigt. Nach § 4 Abs. 2 der LSG-VO sei es dort verboten, Grünland in Ackerland umzuwandeln. Einen für einen Umbruch notwendigen Antrag auf Befreiung von diesem Verbot habe der Kläger nicht gestellt. Im Rahmen eines solchen Verfahrens hätte die Behörde nicht nur die Befreiungsvoraussetzungen, sondern auch das Vorliegen eines Eingriffstatbestandes nach §§ 13, 14 NatSchG sowie artenschutzrechtlicher Belange prüfen können. Aber auch ohne die Belegenheit in einem Landschaftsschutzgebiet hätte für den Kläger nach § 17 Abs. 3 BNatSchG die Verpflichtung bestanden, auf Antrag das Vorliegen eines Eingriffstatbestandes durch die Behörde überprüfen zu lassen. Die Tatsache, dass die Fläche mit Orchideen bewachsen gewesen sei, was der Kläger als Landwirt und damit im Umgang mit Natur und Landschaft geschulte Person hätte bemerken müssen, rechtfertige einen Anfangsverdacht, dass ein Eingriff in Natur und Landschaft und ggf. artenschutzrechtliche Betroffenheiten bei Umbruch dieser Fläche vorliegen könnten. Das aus diesem Verhalten resultierende Defizit bezüglich des Nichtvorliegens einer Dokumentation könne der Kläger nicht der Behörde anlasten. Im Übrigen veranschaulichten die vorliegenden Fotos sehr wohl den Zustand vor dem Umbruch. Der Sachgebietsleiter der unteren Naturschutzbehörde, Herr K, der die Fläche sowohl im Rahmen seiner Dienstausübung als auch aufgrund seines privaten Engagements kenne, könne bezeugen, dass eine nicht unerhebliche Orchideenpopulation auf der streitigen Fläche vorhanden gewesen sei. Zudem rechtfertigten die Lage der Fläche im Landschaftsschutzgebiet sowie der Umstand, dass der Verordnungsgeber den Umbruch von Grünland verboten habe, dass sie ein bedeutender Bestandteil des Gebiets in Bezug auf seine Vielfalt und Naturnähe im Zusammenspiel mit den umgebenden Strukturen sei. Grünland erweise sich als ein Lebensraum einer Vielzahl heimischer Pflanzenarten und sei immer artenreicher als eine Ackernutzung. Aus diesem Grund hätten einige Länder kraft Gesetzes die Eingriffsqualität einer Umwandlung von Grünland allgemein klargestellt. Zudem habe Grünland eine hohe ökologische Bedeutung als Speicher von Kohlenstoff, schütze den Boden vor Erosion und sei wichtig für den Wasserrückhalt sowie die Qualität der Wasserkörper. Ferner werde das Landschaftsbild vom Vorhandensein oder Nichtvorhandensein von Grünland geprägt. Auch die Landwirtschaftspolitik habe mittlerweile die große Bedeutung des Grünlandes erkannt. Seit 2015 sei als ein Kernelement das sogenannte Greening eingeführt worden. Danach seien alle Empfänger von EU-Direktzahlungen verpflichtet, Dauergrünland zu erhalten.
Eine Zulassung des Eingriffs nach § 15 Abs. 5 BNatSchG komme nicht in Frage, da die Voraussetzungen hierfür nicht vorgelegen hätten. Deshalb sei der Naturschutzbehörde nur die Möglichkeit geblieben, nach der Sollvorschrift des § 17 Abs. 8 BNatSchG die Wiederherstellung des früheren Zustandes zu verlangen. Die nachträgliche Erteilung einer Befreiung nach § 67 BNatSchG vom Verbot des § 4 Abs. 2 LSG-VO sei nicht möglich. Unabhängig davon sei eine unzumutbare Belastung des Klägers im Sinne von § 67 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG nicht erkennbar.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er macht geltend: Aus seinen nicht bestrittenen Darlegungen zu einer jährlichen Mahd des Ackergrases ergebe sich, dass das Programm, infolge dessen überhaupt Ackergras angebaut worden sei, ein Programm zur extensiven Nutzung des Bodens gewesen sei. Eine komplett bewirtschaftungslose Zeit bis zum Jahr 2007 habe es nicht gegeben. Im Gegensatz zur intensiven landwirtschaftlichen Nutzung, bei der Düngemittel und Pflanzenschutzmittel zum Einsatz kämen, finde bei der extensiven Bewirtschaftung aufgrund eines speziellen Programms eine entsprechende Begünstigung des Bodens statt. Ziel dieser Programme zur extensiven Nutzung sei es gerade, die natürlichen Eigenarten des Bodens zu verbessern. Sie entsprächen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung im Sinne von § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG.
Der Umbruch einer Dauergrünlandfläche in Ackerland könne ohnehin nicht losgelöst von den konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls als Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne von § 14 Abs. 1 BNatSchG eingeordnet werden. Insoweit fehle es an Feststellungen zur Situation vor Ort, die weder erfasst noch dokumentiert gewesen sei. Es sei vollkommen ungeklärt, welche Pflanzen- und Tierarten vorhanden gewesen seien. Die undatierten, unspezifischen Fotos, die einer anonymen Anzeige zugrunde gelegen hätten, beträfen nicht die in Rede stehende Fläche und seien nicht repräsentativ. Selbst wenn die punktuelle Aufnahme des sog. Purpurknabenkrauts einen Bruchteil der Fläche betroffen haben möge, sei auch dies nicht geeignet, einen vollständigen Umbruch der Ackergrasfläche vor dem Hintergrund des § 14 Abs. 1 BNatSchG zu tragen. Auch das Ackergras habe bei der regelmäßigen Mahd einen temporären Lebensraum für verschiedene Tier- und Pflanzenarten geboten. Der temporäre Unterschlupf für Pflanzen und Tiere im Bereich von angebauten Feldfrüchten divergiere praktisch nicht von dem temporären Schutz durch regelmäßig gemähtes Ackergras. Insoweit trage der Beklagte die Beweislast.
Nach Art. 2a der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 handele es sich bei Dauergrünland um Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs gewesen seien. Wenn nunmehr der Flächenschutz des Naturschutzrechts ein Grünlanderhaltungsgebot aufstelle, diene dieses der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts. Es sei nicht gerechtfertigt, die Landwirtschaftsklausel des § 14 Abs. 3 BNatSchG nur dann anzuwenden, wenn es sich bei dem Förderprogramm über Bewirtschaftungsbeschränkungen nicht um ein reines Flächenstilllegungsprogramm handele.
Im Übrigen sei die Grünlanderhaltung stets unter dem Vorbehalt der Zulassung einer Befreiung nach § 67 Abs. 1 BNatSchG im Einzelfall zu betrachten. Hier komme eine Befreiung nach § 67 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG wegen einer unzumutbaren Belastung in Betracht. Eine durchgehend als Ackerfläche geschlüsselte und zur Bewirtschaftung geeignete Fläche, die nach den aktuellen Verhältnissen einen Kaufwert von jedenfalls 2 Euro/m² besitze, könne nicht auf einer – schon nach Aktenlage – allenfalls partiell geringfügigen Besiedlung von Purpur-Knabenkraut praktisch zugunsten der Allgemeinheit entwertet werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die vom Beklagten vorgelegten Behördenvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
I. Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Bescheid zu Unrecht aufgehoben. Die darin verfügten Anordnungen sind rechtmäßig.
1. Der Beklagte kann seine Anordnung zur Wiederherstellung von Grünland auf dem in Rede stehenden Feldblock allerdings nicht auf die Generalklauseln des § 3 Abs. 2 des Bundesnaturschutzgesetzes vom 29.07.2009 (BGBl I S. 2542) – BNatSchG – oder § 1 Abs. 3 Satz 2 des Naturschutzgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 10.12.2010 (GVBl. S. 569) – NatSchG LSA – i.V.m. § 26 Abs. 2 BNatSchG und § 4 Abs. 2 der Verordnung des Beklagten vom 22.11.1995 über das Landschaftsschutzgebiet "Unstrut-Triasland" (LSG 0040BLK) (nachfolgend: LSVO –) stützen.
Nach § 3 Abs. 2 BNatSchG überwachen die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften und treffen nach pflichtgemäßem Ermessen die im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen, um deren Einhaltung sicherzustellen, soweit nichts anderes bestimmt ist. Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 NatSchG LSA haben die Naturschutzbehörden dafür Sorge zu tragen, dass die Vorschriften des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege eingehalten werden. Nach Satz 2 sind sie befugt, die im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen und Anordnungen zur Durchführung dieser Vorschriften und zur Abwehr von Gefahren für Natur und Landschaft zu treffen.
Nach § 26 Abs. 2 BNatSchG sind in einem Landschaftsschutzgebiet unter besonderer Beachtung des § 5 Abs. 1 und nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Der in den Normtext integrierte Hinweis auf die "nach Maßgabe näherer Bestimmungen" geltenden Verbote verdeutlicht die Notwendigkeit zur konkretisierenden Ausgestaltung der Schutzregelungen; die im jeweiligen Gebiet zum Tragen kommenden Verbote, derer es zur Wahrung des Gebietscharakters oder zur Verwirklichung des besonderen Schutzzwecks bedarf, müssen daher in der jeweiligen Erklärung zum Landschaftsschutzgebiet enthalten sein (Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. II, § 26 BNatSchG RdNr. 15, m.w.N.). Der streitigen Umwandlung der mit Gräsern bewachsenen Fläche (Grünland) in mit Maispflanzen bewirtschaftetes Ackerland kann das in § 4 Abs. 2 Nr. 4 LSVO normierte Verbot der Umwandlung von Grünland in Acker(-land) nicht entgegengehalten werden.
1.1. Der in Rede stehende Feldblock liegt zwar in dem in der LSVO ausgewiesenen Landschaftsschutzgebiet "Unstrut-Triasland". Ungeachtet des Umstandes, dass das Gebiet nach § 4 Abs. 3 Nr. 3 der Verordnung des Ministeriums für Raumordnung und Umwelt des Landes Sachsen-Anhalt vom 02.02.2000 (GVBl. LSA 2000, S. 134) – SaaleNatPV – nunmehr auch zur Zone II des Naturparks "Saale-Unstrut-Triasland" gehört, beanspruchen die Regelungen der LSVO auch weiterhin Gültigkeit für dieses Gebiet. Nach § 7 SaaleNatPV bleiben besondere naturschutzrechtliche Vorschriften, insbesondere auch über Landschaftsschutzgebiete, Naturdenkmale und geschützter Landschaftsbestandteile unberührt. Die Schutzzwecke der Teillandschaften und Lebensräume sind nach § 3 Abs. 2 SaaleNatPV in den Verordnungen über die Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiete (§ 4 Abs. 2 Satz 2 und 3, Abs. 3 Satz 2) angegeben.
1.2. Auch bestehen keine Bedenken an der formellen Wirksamkeit der LSVO. Sie wurde auf der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 20 Abs. 1 des Naturschutzgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 11.02.1992 (GVBl LSA S. 108) – NatSchG LSA 1992 erlassen. Darin wurde die Naturschutzbehörde ermächtigt, durch Verordnung Gebiete zu Landschaftsschutzgebieten zu erklären, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft oder besondere Pflegemaßnahmen (1.) zur Erhaltung oder Wiederherstellung der ökologischen Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, (2.) wegen der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes oder (3.) wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung erforderlich ist. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Beklagte die Verfahrens- und Formvorschriften des § 26 Abs. 1 und 2 NatSchG LSA 1992 über die Beteiligung der betroffenen Gemeinden, sonstigen Behörden und der anerkannten Naturschutzverbände sowie über die Auslegung des Verordnungsentwurfs nicht beachtete. Unabhängig davon wurde gemäß § 26 Abs. 7 NatSchG LSA 1992 eine Verletzung der Vorschriften der Absätze 1 und 2 unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres nach Verkündung der Verordnung oder Satzung schriftlich unter Angabe des Sachverhalts, der die Verletzung begründen soll, bei der Naturschutzbehörde oder Gemeinde, die die Verordnung oder Satzung erlassen hat, geltend gemacht wurde. Die öffentliche Bekanntmachung der LSVO erfolgte im Wochenspiegel, dem offiziellen Bekanntmachungsblatt des Beklagten, Nr. 48, S. 12.
1.3. Die hier maßgebliche Vorschrift in § 4 Abs. 2 Nr. 4 LSVO, nach der im Landschaftsschutzgebiet die Umwandlung von Grünland in Ackerland (generell) verboten ist, ist aber mit höherrangigem Recht nicht vereinbar und deshalb unwirksam. Sie stellt ein repressives Verbot ohne Erlaubnisvorbehalt dar, das in der hier gegebenen Fallkonstellation gegen die sich aus Verfassungsrecht, vor allem dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG), ergebenden Grundsätze der Erforderlichkeit und des Übermaßverbots verstößt.
Durch § 4 Abs. 2 Nr. 4 LSVO wird die Umwandlung von Grünland in Ackerland im gesamten Landschaftsschutzgebiet ohne jede Einschränkung untersagt. Die Wirkung als repressives Verbot ohne Erlaubnisvorbehalt entfällt nicht durch § 8 Nr. 1 LSVO, wonach von den Verboten des § 4 die im Sinne des § 20 NatSchG LSA umweltschonende land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Nutzung sowie die ordnungsgemäße Ausübung der Jagd freigestellt sind. Diese Freistellungsregelung beruht auf § 20 Abs. 2 NatSchG LSA 1992, wonach in der Verordnung die Bedeutung einer umweltschonenden Land- und Forstwirtschaft für die Erhaltung und Gestaltung der Kultur- und Erholungslandschaft zu berücksichtigen ist. Die Umwandlung von Grünland in Ackerland fällt nicht unter § 8 Nr. 1 LSVO, denn die ackerbauliche Nutzung erfolgt nicht auf in dieser Weise bislang genutzten Flächen. § 8 Nr. 1 LSVO hat lediglich in Bezug auf eine bislang ausgeübte landwirtschaftliche Nutzung eine klarstellende Funktion. Andernfalls liefe das Verbot des § 4 Abs. 2 Nr. 4 LSVO vollständig leer.
Ein repressives Verbot ohne Erlaubnisvorbehalt kann nach allgemeiner Auffassung (vgl. NdsOVG, Urt. v. 30.10.2017 – 4 KN 275/17 –, juris, RdNr. 111; HessVGH, Urt. v. 09.03.2017 – 4 C 328/16.N –, juris RdNr. 85; Meßerschmidt, BNatSchG, § 26 RdNr. 90, jew. m.w.N.) in einer Landschaftsschutzgebietsverordnung nur angeordnet werden, wenn ohne weiteres feststeht, dass die verbotene Handlung den Charakter des unter Schutz gestellten Gebiets schlechthin verändert oder dem besonderen Schutzzweck schlechthin zuwiderläuft (vgl. § 26 Abs. 2 BNatSchG). Verbote in einer Landschaftsschutzverordnung dürfen nicht weiter reichen, als es im Interesse der gesetzlich anerkannten Schutzgüter erforderlich ist. Handlungen, die dem Gebietscharakter oder dem besonderen Schutzzweck nicht generell abträglich sind, dürfen dementsprechend nur mit präventiven Verboten mit Erlaubnisvorbehalt belegt werden, die es der Naturschutzbehörde ermöglichen, die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit den Schutzgütern der Verordnung in jedem Einzelfall zu überprüfen, und überdies einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis begründen, wenn die Schutzgüter nicht beeinträchtigt werden.
Die Umwandlung von Ackerland in Grünland, verändert aber weder den Charakter des in der LSVO unter Schutz gestellten Gebiets schlechthin noch läuft es dem besonderen Schutzzweck der LSVO generell zuwider.
a) Der Begriff "Veränderung des Gebietscharakters" im Sinne von § 26 Abs. 2 BNatSchG bezieht sich nur auf Merkmale des Landschaftsbildes. Nur solche Veränderungen sind verboten, die das Typische des Landschaftsbildes tangieren, d.h. ein den Charakter des Landschaftsbildes bestimmendes Element muss verändert werden mit der Folge einer erkennbar nachteiligen Veränderung (Beeinträchtigung) des Erscheinungsbildes der Landschaft. Keine Veränderung des Gebietscharakters liegt vor, wenn der Landschaftstyp uneingeschränkt erhalten bleibt. Verändert wird der Gebietscharakter z.B. dann, wenn eine Nutzung beabsichtigt ist, die bisher dort nicht üblich war und dem vorhandenen Nutzungsmuster widerspricht oder wenn die prägenden Elemente oder Bestandteile der Landschaft beeinträchtigt werden (zum Ganzen: Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 26 RdNr. 24, m.w.N.).
Nach § 3 Abs. 1 LSVO wird der landschaftliche Charakter des hier in Rede stehenden Landschaftsschutzgebiets bestimmt durch die Schönheit, Vielfalt und Naturnähe der Unstrut-Trias-Landschaft als repräsentativer Ausschnitt der Buntsandstein- und Muschelkalkplatten und die durch dieses Gestein gebildete Schichtstufenlandschaft mit ihrem großen Reichtum an verschiedenen Landschaftsbildern. Der Charakter ist besonders bestimmt durch
1.
das tief in den Muschelkalk (100 - 130 m) hineingearbeitete, steilwandige Durchbruchtal (Kerbsohlental) der Unstrut mit einer Vielzahl von Trockentälern, die als Seitentäler der Unstrut kerbtalförmig in den Muschelkalk eingeschnitten sind;
2.
die naturnahen, artenreichen Waldungen, die meist aus den historischen Bewirtschaftungsformen des Nieder-(Bauern-)waldes und Mittelwaldes hervorgegangen sind, insbesondere die Winterlinden-Eichen-Hainbuchenwälder, die wärmeliebenden Eichenbuschwälder, die Orchideen-Buchenwälder und im Bereich der Schattenhänge die Rotbuchenwälder;
3.
die aufgelassenen und die umweltschonend bewirtschafteten Weinberge mit ihren Kleinstrukturen, wie die typischen Trockenmauern und Terrassierungen und die extensiv für die Schaftrift genutzten von Trocken- und Halbtrockenrasen besiedelten Muschelkalkhänge,
4.
die naturnahen Fließgewässer mit den dazugehörigen Talräumen und Quellbereichen sowie der gewässerbegleitenden Vegetation;
5.
die Unstrutaue mit ihrem lockeren Wechsel von Wiesen, Einzelbäumen, Baumgruppen, insbesondere Kopfbaumgruppen, Hecken, Tümpeln, Teichen, Nassstellen, Gräben, Röhrichten und Altwässern
6.
das Freisein des Außenbereiches von Bebauung, außer der traditionellen landwirtschaftlichen Schutz- und Gerätehütten (Weinbau) mit Konzentration der Bebauung auf die Ortslagen;
7.
vom ehemaligen Bergbau geschaffene Kulturlandschaftsteile mit teilweise historischer und ökologisch hervorragender Bedeutung (z.B. Steinbrüche).
Da der Charakter des Landschaftsschutzgebiets "Unstrut-Triasland" gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 LSVO auch durch die Vielfalt des Landschaftsbildes geprägt wird und der Katalog des § 3 Abs. 1 Satz 2 LSVO nicht abschließend ist, bestimmt auch die vorhandene landwirtschaftliche Nutzung den Charakter des unter Schutz gestellten Gebiets, insbesondere weil sie nach den vorliegenden Luftbildern und der Gebietskarte in weiten Teilen des nach § 1 Abs. 2 LSVO ca. 21.000 ha großen – und damit ca. 15 % der Fläche des ca. 1.414 qkm großen Kreisgebiets in Anspruch nehmenden – Landschaftsschutzgebiets stattfindet. Vor diesem Hintergrund verbietet sich die Annahme, dass mit jeder Umwandlung von Grünland in Ackerland zwingend eine Veränderung des Gebietscharakters verbunden ist.
b) Mit den in den Landschaftsschutzverordnungen aufgeführten, nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG zulässigen Schutzzwecken, die auf das konkrete Gebiet oder einzelnen Teile davon ausgeformt sind, korrespondieren Verbote, die dementsprechend z.B. erhebliche Beeinträchtigungen der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts, des Landschaftsbildes oder des Erholungswertes bzw. Naturgenusses umfassen (Fischer-Hüftle, a.a.O., § 26 RdNr. 25).
Nach § 3 Abs. 2 LSVO ist der besondere Schutzzweck der Erklärung zum Landschaftsschutzgebiet
die Erhaltung und Entwicklung des unter Abs. 1 näher beschriebenen Charakters des Gebiets, um die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes zu erhalten bzw. wieder herzustellen und um das Landschaftsbild zu pflegen, zu beleben und zu gliedern;
die Erhaltung bzw. Verbesserung der Ruhe und der Eignung des geschützten Gebietes für die ungestörte Erholung in Natur und Landschaft;
die Nutzung der Funktion des Gebietes als Pufferzone für Naturschutzgebiete und Naturdenkmale;
die Freihaltung des Gebietes von Bebauung und die landschaftliche Einbindung von Ortsrändern und vorhandenen Campingplätzen, Freibädern, Gartenlaubenkolonien, Anwesen und sonstigen baulichen Anlagen.
Die Erhaltung oder Entwicklung von Grünland im gesamten Landschaftsschutzgebiet ist nicht als besonderer Schutzzweck aufgeführt. Nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 LSVO soll lediglich der in Abs. 1 beschriebene Charakter erhalten und entwickelt werden, zu dem – wie bereits dargelegt – auch die ackerbauliche Landwirtschaft gehört. Soweit in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 LSVO u.a. Wiesen als charakteristische Landschaftsbestandteile aufgeführt werden, bezieht sich dies auf die Unstrutaue, wo die in Rede stehende Fläche aber nicht liegt. Diese befindet sich vielmehr ca. 500 nordwestlich der Unstrut jenseits einer Bahnstrecke, einer Straße sowie Wald- bzw. Gehölzflächen. Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, Ziel der LSVO sei es (seinerzeit) auch gewesen, den weiteren Verlust des nur begrenzt vorhandenen Grünlandes zugunsten der ackerbaulichen Nutzung zu verhindern, ist dem entgegenzuhalten, dass die LSVO ein solches Ziel als Schutzzweck nicht benennt. Vor diesem Hintergrund kann – insbesondere in Anbetracht der Größe des Landschaftsschutzgebiets – nicht angenommen werden, dass jede Umwandlung von Grünland in Ackerland dem besonderen Schutzzweck nach § 3 Abs. 2 LSVO zuwiderläuft.
1.4. Das Verbot, Grünland in Ackerland umzuwandeln ist auch nicht zusätzlich in anderen Regelungen der LSVO unter einen Erlaubnisvorbehalt gestellt. Der in Rede stehende Umbruch lässt sich keinem der Erlaubnistatbestände des § 5 Abs. 1 LSVO zuordnen, insbesondere sind die auf dem Grünland wachsenden Gräser und Kräuter keine "Flurgehölze" im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 8 LSVO.
2. Der Beklagte hat die Verfügung aber zu Recht auf § 17 Abs. 8 BNatSchG gestützt. Danach soll die zuständige Behörde, wenn ein Eingriff (im Sinne des § 14 BNatSchG) ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige vorgenommen wird, die weitere Durchführung des Eingriffs untersagen (Satz 1). Soweit nicht auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden kann, soll sie entweder Maßnahmen nach § 15 oder die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen (Satz 2).
2.1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG liegen vor.
2.1.1. Der vom Kläger im Jahr 2014 vorgenommene Umbruch von Grünland in Ackerland auf der in Rede stehenden Fläche stellt einen Eingriff im Sinne des § 14 BNatSchG dar.
a) Nach § 14 Abs. 1 BNatSchG sind Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne dieses Gesetzes Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können.
aa) Bei dem vom Kläger vorgenommenen Umbruch der mit Gräsern bewachsenen Fläche in Ackerland zum Anbau von Mais handelt es sich um eine Veränderung sowohl der Gestalt als auch der Nutzung der betroffenen Grundfläche.
Mit der Gestalt von Grundflächen ist deren äußeres Erscheinungsbild angesprochen, das durch geomorphologische Erscheinungen wie Berge, Hügel, Täler, fließende oder stehende Gewässer, aber auch durch seine charakteristischen Pflanzenbestände geprägt wird (vgl. Gellermann, a.a.O., § 14 RdNr. 5, m.w.N.). Handlungen, Vorhaben und Maßnahmen, die eine Grundfläche in ihrem äußeren Erscheinungsbild verändern, sind als relevante Veränderungen im Sinne des § 14 Abs. 1 BNatSchG zu erachten; dazu gehört auch der Umbruch von Grünland in Ackerland (Gellermann, a.a.O., § 14 RdNr. 10; Mühlbauer, in: Lorz/Konrad/Mühlbauer/Müller-Walter/Stöckel, BNatSchG, 3. Aufl.,§ 14 RdNr. 14, jew. m.w.N.); denn dadurch wird der Pflanzenbestand erheblich verändert.
Von einer Nutzungsänderung ist auszugehen, wenn die bislang anzutreffende Nutzungsart durch eine nach der Verkehrsanschauung unterschiedliche Nutzungsart ersetzt wird (Guckelberger, in: Frenz/Müggenborg (Hrsg.) BNatSchG, § 14 RdNr. 20; Meßerschmidt, BNatSchG, § 14 RdNr. 17; Gellermann, a.a.O., § 14 RdNr. 9, jew. m.w.N.). Bei der Landwirtschaft liegt keine Nutzungsänderung vor, wenn ein Grundstück in einem gewissen Turnus abwechselnd als Ackerland und Grünland genutzt wird; wohl stellt der Umbruch von (Dauer-)Grünland zu Ackerland eine Nutzungsänderung dar (P. Fischer-Hüftle/Czybulka, BNatSchG § 14 RdNr. 11, m.w.N.; Gellermann, a.a.O.). Nach dem Vortrag des Klägers und dem von ihm vorgelegten Nutzungsnachweisen für die Jahre 2008 bis 2013 wurde die Fläche vor der Nutzung zum Maisanbau im Jahr 2014 seit dem Jahr 2008 zum Anbau von Ackergras und damit als Grünland genutzt. Eine turnusmäßige abwechselnde Nutzung von Ackerland und Grünland erfolgte nicht.
bb) Durch den in Rede stehenden Umbruch können auch die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts erheblich beeinträchtigt werden.
Der Naturhaushalt umfasst das aus den Faktoren Boden, Wasser, Luft, Tier- und Pflanzenwelt einschließlich ihrer vielfältigen Wechselwirkungen gebildete (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG) und räumlich abgrenzbare Wirkungsgefüge; seine Leistungs- und Funktionsfähigkeit meint zunächst den aktuellen Zustand dieses Wirkungsgefüges, geht darüber aber insoweit hinaus, als der Begriff der "Fähigkeit" vorhandene, derzeit aber noch nicht aktualisierte Potenziale einschließt (Gellermann, a.a.O., RdNr. 12, m.w.N.). Eine Beeinträchtigung erfährt die Leistungs- und Funktionsfähigkeit dieses Wirkungsgefüges, wenn einzelne seiner Faktoren oder ihr ökologisches Zusammenwirken in einer Weise gestört werden, die sich nach ökologischen Maßstäben als Verschlechterung darstellt (Gellermann, a.a.O., RdNr. 12). Da die Anzahl der Tier- und Pflanzenarten für das ungestörte Funktionieren des Ökosystems und seine Stabilität von entscheidender Bedeutung ist, kann eine Beeinträchtigung insbesondere dann angenommen werden, wenn Populationen von Tier- und Pflanzenarten die Lebensgrundlage entzogen wird, die Artenvielfalt abnimmt oder sich die Individuenzahl der Arten verringert (Gellermann, a.a.O., RdNr. 13). Auch wenn die biologische Vielfalt als nach der neu formulierten Zielstellung des § 1 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG einen eigenen Schutzgegenstand darstellt, während sie früher gemäß § 2 Nr. 8 BNatSchG a.F. als Bestandteil zur Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts gehörte, bleibt sie im Hinblick auf die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts nicht außer Betracht; eine gewisse Einschränkung der Eingriffsdefinition ergibt sich allerdings daraus, dass die Veränderung die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts beeinträchtigen können muss (Guckelberger, a.a.O., § 14 RdNr. 39).
Um den Tatbestand des § 14 Abs. 1 BNatSchG zu erfüllen reicht – ganz im Sinne eines vorsorgenden Umweltschutzes – schon die Möglichkeit einer erheblichen Beeinträchtigung aus (Gellermann, a.a.O., RdNr. 15). Eine Beeinträchtigung ist erheblich, wenn sie nach Art, Umfang und Schwere im Verhältnis zur ökologischen Qualität des betroffenen Naturhaushalts von Gewicht ist. Dabei ist insbesondere auf das Schutzwürdigkeitsprofil der betroffenen Naturgüter und das Gefährdungsprofil des Eingriffs abzustellen. Berücksichtigt werden sowohl formell ausgewiesene Schutzgebiete, die wegen des flächendeckenden Charakters der Eingriffsregelung nicht betroffen zu sein brauchen, als auch tatsächlich vorkommende Typen schutzwürdiger Lebensräume und Landschaftsstrukturen. Die Bestimmung des Gefährdungsprofils orientiert sich u.a. an der Dimension des Projekts und seinen wesentlichen Wirkungsparametern. Im Ergebnis muss es sich um eine Beeinträchtigung von spürbarem Gewicht oder zumindest um eine nach Art, Umfang und Schwere des Eingriffs nicht völlig unwesentliche Beeinträchtigung handeln. Erheblich sind Beeinträchtigungen des Naturhaushalts dann, wenn sie nicht von geringer Bedeutung und mit den in § 1 BNatSchG bezeichneten Zielen (und früher auch den Grundsätzen des § 2 BNatSchG a.F.) unvereinbar sind (zum Ganzen: Meßerschmidt, a.a.O., RdNr. 40, m.w.N.). Um die Schwelle der Erheblichkeit zu überschreiten, ist es mit Blick auf den Naturhaushalt nicht erforderlich, dass die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts in einer "ohne weiteres feststellbaren Weise" herabgesetzt zu werden droht; die Intensitätsschwelle ist im Hinblick auf die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts umso eher überschritten, je empfindlicher das jeweilige Ökosystem und je schutzwürdiger die betroffenen Bestandteile des Naturhaushalts sind (Gellermann, a.a.O., RdNr. 17, m.w.N.).
Gemessen daran überschreitet der vom Kläger vorgenommene Umbruch der in Rede stehenden, seit dem Jahr 2008 mit Ackergras bestandenen Fläche in Bezug auf die Leistung- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts die Schwelle der Erheblichkeit.
Auch wenn die Fläche regelmäßig (jährlich) gemäht wurde, stellte sie vor dem Umbruch zu Ackerland zum Zwecke des Maisanbaus "Grünland" dar, die im Vergleich zu Ackerland eine größere biologische Artenvielfalt aufweist. "Grünland" sind Flächen, die dauernd oder mindestens seit mehreren Jahren mit Gräsern und Kräutern bewachsen sind und als Wiese (Mähnutzung) oder Weide (Nutzung durch Viehauftrieb zwecks Abgrasung) genutzt werden (vgl. Agena, NuR 2012, 297 [305]; Meßerschmidt, a.a.O., RdNr. 45, m.w.N.).
Im Grünland-Report des Bundesamtes für Naturschutz (BfN) mit Stand vom Juli 2014 (S. 4 f.) heißt es:
"Nach ökologischen Kriterien umfasst Grünland alle dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Kräutern und Gräsern, die natürlich oder durch Nutzung des Menschen entstanden sind. Zum Grünland gehören gedüngte und ungedüngte Wiesen und Weiden zur Futtergewinnung, aber auch Mähwiesen zur Biomasse und Einstreugewinnung, sowie Naturschutzflächen wie Feuchtgrünland, Magerrasen und Streuobstwiesen…
Neben dem Begriff „Grünland“ wird auch häufig von „Dauergrünland“ gesprochen. Beides ist nicht notwendig identisch, denn „Dauergrünland“ ist ein Begriff aus der Landwirtschaft und folgendermaßen definiert: Dauergrünland umfasst Flächen, die durch Einsaat oder durch Selbstaussaat zum Anbau von Gräsern oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt und mindestens fünf Jahre nicht als Acker genutzt werden…
In einer multifunktionalen Landwirtschaft ist das Grünland ein unentbehrlicher Bestandteil, nicht nur für die Agrarproduktion, sondern es besitzt herausragenden Wert für die biologische Vielfalt, als Erholungsraum für die Bevölkerung sowie für verschiedenste Naturschutz- und Umweltaspekte…
…Ökologische Bedeutung des Grünlands
In keinem anderen Erdteil gibt es eine so große Vielfalt von Ökosystemen des Kulturgraslandes (Dierschke & Briemle 2002). Bestimmte langjährig extensiv genutzte Grünlandausprägungen wie die Kalkmagerrasen gehören zu den artenreichsten Biotoptypen Mitteleuropas. Über ein Drittel aller heimischen Farn- und Blütenpflanzen haben ihr Hauptvorkommen im Grünland (1.250 von 2.997 bzgl. Zugehörigkeit zu einer Vegetationseinheit und der Gefährdung bewerteten Arten). Von den in Deutschland gefährdeten Arten der Farn- und Blütenpflanzen haben sogar rund 40 % (das entspricht 822 Arten) ihr Hauptvorkommen im Grünland. Seine höchste Diversität an Arten und Gesellschaften hatte das Grünland in Zeiten halbextensiver bis halbintensiver Landnutzung, also vor allem vom 18. bis Mitte des 20. Jahrhunderts (Dierschke & Briemle 2002).
Grünland bietet mit seiner Vielfalt an Strukturen und zeitlich gestaffelten Blühabfolgen eine große Vielfalt an Tierlebensräumen, sowohl von Wirbeltieren wie Vögeln und Amphibien bis zur Kleinlebewelt von Blüten- und Blütenständen, wobei teilweise sehr enge Wechselbeziehungen zwischen Flora und Fauna bestehen (vgl. Dierschke & Briemle 2002). Aufgrund des enormen Artenspektrums und der Vielzahl unterschiedlicher Standorte spielt der Erhalt des Grünlands eine ganz wesentliche Rolle bei der Erreichung von nationalen, europäischen und internationalen Biodiversitätszielen."
In diesem Report wird daneben die wichtige Bedeutung des Grünlandes auch für den Klimaschutz, für den Auen- und Hochwasserschutz sowie für das Landschaftsbild und die Erholung beschrieben.
Durch die Regelung in § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG, nach der auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten ein Grünlandumbruch zu unterlassen ist, hat auch der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass Grünlandflächen für den Natur- und Landschaftsschutz eine besondere Bedeutung haben. Dem Gesetzgeber ging es aus Naturschutzsicht nicht nur darum, durch Grünlandumbruch auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, bei hohem Grundwasserstand sowie auf Moorböden verursachte stoffliche Umweltbelastungen (v. a. bei Böden und Gewässern) zu vermeiden, sondern gerade auch um die Sicherung von Lebensräumen für bestimmte Tiere und Pflanzen. Durch die Ackernutzung auf solchen problematischen Standorten kann es zu irreversiblen Schäden für diese bestimmten Lebensräume kommen und zur Beeinträchtigung und Umgestaltung historisch gewachsener Kulturlandschaften (vgl. den Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen, BT-Drs. 14/ 6378, S. 40).
Der Umbruch von Grünland in Ackerland kann allerdings nicht ohne jegliche Berücksichtigung der Gegebenheiten des jeweiligen Einzelfalles als Eingriff in Natur und Landschaft eingeordnet werden, wobei diese Frage allein durch die Prüfung der in § 14 BNatSchG geregelten Vorgaben zu beantworten ist und eine bestehende Genehmigungspflicht für den Umbruch von Dauergrünland im Rahmen der Gewährung von Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe für die Prüfung des in § 14 Abs. 1 und 2 BNatSchG geregelten naturschutzrechtlichen Eingriffstatbestandes keine rechtliche Bedeutung hat (NdsOVG, Beschl. v. 28.05.2015 – 4 LA 275/14 –, NuR 2015, 486 [487], RdNr. 10). Insofern hat auch das Urteil des EuGH vom 02.10.2014 (C-47/13 – juris), das sich mit dem Begriff "Dauergrünland" im Sinne von Art. 2 Buchst. c der Verordnung (EG) Nr. 1120/2009 (Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung gemäß Teil III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009) befasst, für die Eingriffsqualität eines Grünlandumbruchs nach § 14 Abs. 1 BNatSchG keine Relevanz.
Mit dem vom Kläger durchgeführten Umbruch von ökologisch wertvollem Grünland in Ackerland zum Anbau einer Monokultur (Mais) geht eine Vielzahl der im o.g. Grünlandreport des BfN beschriebenen Lebensräume für eine Vielzahl von Tier- und Pflanzenarten verloren. Einer – nach dem Umbruch ohnehin nicht mehr möglichen – genauen Bestandsaufnahme der Tier- und Pflanzenarten auf dem umgewandelten Grünland bedarf es nicht. Dabei fällt insbesondere ins Gewicht, dass die umgebrochene Fläche eine nicht geringe Größe von immerhin ca. 2,3 ha aufweist und sich auf dem Grünland über einen Zeitraum von ca. fünf Jahren ein nicht unerhebliches Artenspektrum entwickeln konnte.
Die Bedeutung des Grünlandes für die Artenvielfalt entfällt auch nicht deshalb, weil es nach dem Vortrag des Klägers jährlich gemäht wurde und im Wirtschaftsjahr 2011/12 eine Neuansaat erfolgte. Wiesen und Weiden mit einer geringen Nutzungsintensität (Extensivgrünland) weisen meist artenreichere Grünlandgesellschaften auf, während sich auf Wiesen und Weiden mit einer hohen Nutzungsintensität (z.B. hohe Schnitthäufigkeit und/oder hohe Düngergaben) Pflanzengesellschaften mit einer vergleichsweise artenarmen Zusammensetzung entwickeln (vgl. Grünland-Report des BfN, S. 4). Eine einschürige Mahd (ein Schnitt im Jahr) ist jedoch noch keine Schnitthäufigkeit, die ein schützenswertes Artenspektrum auf einer Grünfläche ausschließt. Unter Extensivgrünland (artenreiches Grünland) werden vorwiegend 1-2-schürige Heu- und Öhmdwiesen verstanden (vgl. wikipedia, http://www.wikipedia.org/wiki/Gr%C3%BCnland). Für mitteleuropäische Wiesen liegt das Minimum der Mahdhäufigkeit in der Regel bei ein bis zwei Schnitten (vgl. van de Poel/Zehm, Die Wirkung des Mähens auf die Fauna der Wiesen, Eine Literaturauswertung für den Naturschutz, S. 43, http://www.anl.bayern.de.publikationen/anliegen/doc/an36208van_de_poel_et_al_2014_mahd.pdf). Auf intensiv genutztem Grünland ist dagegen eine fünfschürige Mahd nicht mehr unüblich (vgl. den Grünlandreport des BfN, S. 19). Für ein artenreiches Grünland sprechen auch die dem Beklagten per E-Mail übermittelten Bilder, die den Zustand des Grünlandes im Mai 2013 wiedergeben sollen und auf denen auch das vom Beklagten erwähnte Purpurknabenkraut zu erkennen ist.
b) Die Eingriffsqualität des Grünlandumbruchs entfällt nicht auf Grund der Landwirtschaftsklausel des § 14 Abs. 2 BNatSchG. Nach dieser Vorschrift ist u.a. die landwirtschaftliche Bodennutzung nicht als Eingriff anzusehen, soweit dabei die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden (Satz 1). Entspricht die landwirtschaftliche Bodennutzung den in § 5 Absatz 2 bis 4 dieses Gesetzes genannten Anforderungen sowie den sich aus § 17 Abs. 2 des Bundes-Bodenschutzgesetzes (BBodSchG) und dem Recht der Landwirtschaft ergebenden Anforderungen an die gute fachliche Praxis, widerspricht sie in der Regel nicht den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege (Satz 2).
Das naturschutzrechtliche Privileg für die ordnungsgemäße Landwirtschaft gilt indes nicht für solche Veränderungen der Landschaft, die eine landwirtschaftliche Nutzung erst ermöglichen oder diese effektiver gestalten sollen; die sog. Landwirtschaftsklausel will die "tägliche Wirtschaftsweise" des Landwirts von naturschutzrechtlichen Anordnungen freistellen; dazu gehört der Wechsel einer landwirtschaftlichen Nutzungsart nicht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 04.06.2003 – BVerwG 4 BN 27.03 –, juris, RdNr. 9, m.w.N.). Letzteres führte der Kläger hier durch. Durch den Umbruch der langjährig nur extensiv zum Anbau von Ackergras genutzten Wiesenfläche wurde das für eine nunmehr intensive landwirtschaftliche Nutzung erforderliche Ackerland erst geschaffen. Es handelt sich dabei nicht um die im Rahmen des § 14 Abs. 2 BNatSchG privilegierte landwirtschaftliche Nutzung, sondern um deren Vorbereitung (vgl. VG Schleswig, Urt. v. 22.12.2006 – 1 B 34/06 –, juris, RdNr. 13 ff.; BayVGH, Beschl. v. 02.02.2016 – 14 ZB 15.147 –, juris, RdNr. 9; Möckel, NuR 2016, 814 (817], NuR 2012, 225 [227 f.]).
Eine andere Beurteilung folgt nicht aus der Regelung des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Danach ist bei der landwirtschaftlichen Nutzung neben den Anforderungen, die sich aus den für die Landwirtschaft geltenden Vorschriften und aus § 17 Abs. 2 BBodSchG ergeben, u.a. als Grundsatz der guten fachlichen Praxis zu beachten, dass auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten ein Grünlandumbruch zu unterlassen ist. Entspricht eine Maßnahme den in § 5 Abs. 2 BNatSchG genannten Anforderungen nicht, liegt ein Eingriff vor (BVerwG, Urt. v. 01.09.2016 – BVerwG 4 C 4.15 –, juris, RdNr. 21). Der Umstand, dass – wie möglicherweise hier – Flächen, die von Grünland in Ackerland umgewandelt werden, nicht in einem der in § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG genannten Gebiete liegen, bedeutet aber nicht im Umkehrschluss, dass die Eingriffsqualität nach § 14 Abs. 2 BNatSchG dort ausgeschlossen ist. Die Annahme, dass ein Grünlandumbruch an anderen Standorten nicht der guten fachlichen Praxis und daher kraft gesetzlicher Vermutung auch nicht den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege widerspreche, würde schon voraussetzen, dass der den Umbruch durchführende Landwirt sich auf die sog. Landwirtschaftsklausel berufen kann (vgl. BayVGH, Beschl. v. 02.02.2016, a.a.O., RdNr. 10). Dies ist jedoch, wie oben ausgeführt, nicht der Fall.
c) Die Eingriffsqualität des Grünlandumbruchs entfällt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht nach § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG. Danach gilt die Wiederaufnahme einer land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Bodennutzung nicht als Eingriff, wenn sie auf Grund vertraglicher Vereinbarungen oder auf Grund der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung zeitweise eingeschränkt oder unterbrochen war und wenn die Wiederaufnahme innerhalb von zehn Jahren nach Auslaufen der Einschränkung oder Unterbrechung erfolgt. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.
aa) Die landwirtschaftliche Nutzung auf dem in Rede stehenden Grundstück war zwar zeitweise unterbrochen, da die Flächen nach den vom Kläger vorgelegten Nutzungsnachweisen für die Jahre 2004 bis 2007 in diesem Zeitraum stillgelegt wurden. Dies erfolgte aber nicht auf Grund vertraglicher Vereinbarungen und entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht auf Grund der Teilnahme an einem öffentlichen Programm zur Bewirtschaftungsbeschränkung.
Mit "öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung" sind nur solche Programme gemeint, die zumindest auch dem Schutz von Natur und Landschaft dienen; rein ökonomische Programme, etwa zum Abbau von Überproduktionen, fallen dagegen nicht darunter (Guckelberger, a.a.O., § 14 RdNr. 71; Mühlbauer, a.a.O., § 14 RdNr. 31; Lau, Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung [Teil 1], NuR 2011, 680 [684]). § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG ist als eine Regelung zu sehen, die zum Tragen kommt, wenn und soweit die Nutzung land-, forst- oder fischereiwirtschaftlicher Produktionsflächen auf naturschutzvertraglicher Basis oder aus Gründen der Teilnahme an öffentlichen Programmen, die naturschutzfachlichen Erfordernissen zur Realität verhelfen wollen, beschränkt oder zeitweilig eingestellt wird (Gellermann, a.a.O., RdNr. 23, unter Hinweis auf die Begründung des Änderungsantrages Nr. 21 der Fraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 14/6878). Durch das Dritte Gesetz zur Änderung des BNatSchG vom 26.08.1998 (BGBl I 1998 S. 2481) wurde § 8 Abs. 7 der Satz hinzugefügt, dass auch die Wiederaufnahme einer land-, forst- oder fischereiwirtschaftlichen Bodennutzung nicht als Eingriff gilt, wenn sie aufgrund vertraglicher Vereinbarungen zeitweise eingeschränkt oder unterbrochen war. In der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 13/10186, S. 8) wurde diese neue Vorschrift damit erklärt, dass sie einem Bedürfnis der Praxis entspreche und den Gedanken des Naturschutzes auf Zeit aufgreife. Denn in aller Regel bestehe kein Anreiz für freiwillige Nutzungsbeschränkungen, wenn nach Beendigung der freiwilligen Einschränkung die Wiederaufnahme der Bodennutzung neuen naturschutzrechtlichen Anforderungen unterworfen werden könnte. Zu der Modifizierung im BNatSchGNeuregG vom 25.03.2002 (BGBl I 2002, S. 1193), dass die Regelung nunmehr auch für Nutzungseinschränkungen aufgrund der Teilnahme an öffentlichen Programmen gilt, heißt es in der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 14/6878, S. 11), dass die Einschränkung land-, forst- und fischereiwirtschaftlicher Nutzung auf Grund naturschutzfachlicher Vorgaben nicht nur auf vertraglichen Vereinbarungen, sondern auf Grund der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung, z.B. auf der Grundlage öffentlich-rechtlicher Regelungen (Verwaltungsakt) erfolge.
Daraus folgt mit hinreichender Klarheit, dass Flächenstilllegungsprogramme, die rein ökonomischer Art sind, insbesondere die dem Abbau von Überproduktionen dienen, nicht von der im Jahr 2002 erfolgten Gesetzesänderung erfasst sein sollten. Zu den öffentlichen Programmen im Sinne von § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG fallen etwa Agrarumweltmaßnahmen (z.B. "Umwandlung von Ackerland in Grünland") (vgl. SaarlOVG, Beschl. v. 13.03.2008 – 1 B 403/07 –, NuR 2008, 434 [435]). Die Förderung von Agrarumweltmaßnahmen, etwa nach der Verordnung (EU) Nr. 1698/2005, als zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) erhalten die Landwirte neben den flächenbezogenen Direktzahlungen, z.B. nach der Verordnung (EU) Nr. 1782/2003 (vgl. dazu Möckel, NuR 2016, 741 [744, 748]; Hafner, UPR 2010, 371 [376 f.]).
Nach anderer Ansicht (vgl. Gassner, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, BNatSchG, 2. Aufl. 2003, § 14 RdNr. 27; Lütges, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 14 RdNr. 39; VG Saarland, Urt. v. 20.01.2010 – 5 K 571/08 – juris, RdNr. 39) sollen in den Anwendungsbereich des § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG auch die Fälle der Flächenstilllegung fallen, die nach EG-Recht gefördert werden und nach dem Gesetz zur Gleichstellung stillgelegter und landwirtschaftlich genutzter Flächen vom 10.07.1995 (BGBl I S. 910), zuletzt geändert durch Gesetz vom 08.07.2016 (BGBl I S. 1594) – FGlG – weiterhin als landwirtschaftlich genutzte Flächen gelten. Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Ein Flächenstilllegungsprogramm nach Maßgabe der Rechtsakte der EG oder der EU über Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), insbesondere nach der Stützungsregelung aufgrund der Verordnung (EG) Nr. 1765/92 vom 30.06.1992 (ABl. L 181, S. 12), die nach den Erwägungsgründen (nur) ein besseres Marktgleichgewicht gewährleisten sollte, oder andere auf dieses Ziel gerichtete Programme stellen, auch wenn sie der Gleichstellungsfiktion nach dem FGlG unterfallen, keine Programme zur Bewirtschaftungsbeschränkung im Sinne des § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG dar.
Gemäß § 1 Abs. 1 FGlG gelten Flächen, die nach Maßgabe der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften oder der Europäischen Union über Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik oder über sonstige Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe stillgelegt worden sind, weiterhin als landwirtschaftlich genutzte Flächen. Als stillgelegt gelten auch die Flächen, die nach Maßgabe der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften oder der Europäischen Union über Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (1.) für den Anbau von Kurzumtriebswäldern genutzt oder (2.) nicht mehr für die Erzeugung genutzt werden, soweit diese Flächen für die Nutzung von Zahlungsansprüchen für die einheitliche Betriebsprämie oder die Basisprämie angemeldet worden sind. Die Regelung, deren Verhältnis zu § 14 Abs. 3 BNatSchG (und der ähnlichen, den Biotopschutz betreffenden Vorschrift des § 30 Abs. 5 BNatSchG) im BNatSchG nicht geregelt ist, erfasst mit ihrer sehr allgemeinen Formulierung zwar auch die Sachverhalte, die der Bundesgesetzgeber in § 14 Abs. 3 und § 30 Abs. 5 BNatSchG geregelt hat (vgl. dazu Fischer-Hüftle, a.a.O., RdNr. 70). Gemäß § 1 Abs. 2 FGlG in der hier maßgeblichen ursprünglichen Fassung vom 10.07.1995 finden aber die für die Landwirtschaft in anderen Gebieten geltenden Rechtsvorschriften, insbesondere auch im Bereich des Naturschutzrechts, auf diesen Flächen weiterhin Anwendung. In der Begründung des Gesetzentwurfs zum FGlG vom 21.12.1994 (BT-Drs. 13/121, S. 4) wird klargestellt, dass das Recht, die stillgelegten Flächen nach Ablauf der Stilllegungsperiode wie zum Zeitpunkt vor der Stilllegungsperiode in derselben Art und demselben Umfang nutzen zu können, unverändert bleibt, soweit die für die Landwirtschaft in den anderen Rechtsgebieten geltenden Vorschriften dem nicht entgegenstehen. Die Vorschriften des FGlG beruhen zwar auf einem ähnlichen Gedanken wie die Regelungen in § 14 Abs. 3 Nr. 1 und § 30 Abs. 5 BNatSchG, nämlich dass der Anreiz, Flächen stillzulegen, gehemmt würde, wenn diese Flächen nach der Stilllegungsperiode nicht mehr "zurückgeholt" werden könnten. Das FGlG wollte jedoch die Akzeptanz der gemeinschaftsrechtlichen Flächenstilllegung (Dauerbrache) nur allgemein fördern, indem sie in landwirtschaftsrechtlicher Hinsicht den landwirtschaftlich weiterhin genutzten Flächen gleichgestellt werden (vgl. BT-Drs. 13/131, a.a.O.). Insbesondere das Naturschutzrecht soll davon aber unberührt bleiben. Soweit § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG für eine Rückholung der Fläche naturschutzrechtlich ein "öffentliches Programm zur Bewirtschaftungsbeschränkung" fordert, das nach den oben dargelegten Grundsätzen zumindest auch dem Schutz von Natur und Landschaft dienen muss, ist die Gleichstellungsfiktion des FGlG daher ohne Relevanz. Im Übrigen geht § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG dem FGlG auch deshalb als speziellere Vorschrift vor, weil er eine Frist festlegt, innerhalb der die Wiederaufnahme der land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Bodennutzung erfolgen muss (vgl. Fischer-Hüftle, a.a.O., RdNr. 70).
Der in der mündlichen Verhandlung vorgetragene Einwand des Klägers, die Beschränkung des Anwendungsbereichs des § 14 Abs. 3 Nr. 1 Alt. 2 BNatSchG auf öffentliche Programme, die zumindest auch dem Naturschutz dienen, habe zur Folge, dass der Landwirt keine Möglichkeit mehr habe, einmal als Grünland genutztes Land innerhalb einer angemessenen Frist (von zehn Jahren) wieder in Ackerland zum Anbau von Getreide oder Raps umzuwandeln, greift nicht durch. Will der Landwirt ackerbaulich genutztes Land für einen begrenzten oder nicht absehbaren Zeitraum zum Anbau von Ackergras nutzen, sich aber die Möglichkeit offen halten, zur ackerbaulichen Nutzung zurückzukehren, kann er auf der Grundlage des § 3 Abs. 3 BNatSchG eine vertragliche Vereinbarung treffen oder an einem auch dem Naturschutz dienenden Programm zur Umwandlung von Ackerland in Grünland teilnehmen. Dies ermöglicht es ihm nach § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG, innerhalb von zehn Jahren nach Auslaufen der Einschränkung das Ackerland "zurückzuholen". Entscheidet er sich zu einer intensiven Grünlandbewirtschaftung (s.o.), ist zudem fraglich, ob eine Umwandlung der entsprechenden Grünlandflächen überhaupt als Eingriff im Sinne von § 14 Abs. 1 BNatSchG gewertet werden kann.
Die vom Kläger vorgenommene Flächenstilllegung beruht indessen nicht auf einem öffentlichen Programm, das zumindest auch dem Schutz von Natur und Landschaft dienen sollte. Aus den von ihm vorgelegten Nutzungsnachweisen für die Jahre 2004 bis 2007 (Anlagen K 6 bis K 8 zum Schriftsatz vom 13.04.2016 [Bl. 104 bis 107 GA]) ergibt sich die Teilnahme an einem solchen Programm nicht. Ihnen lässt sich nur entnehmen, dass die in Rede stehende Fläche (Feldblock DESTLI 05-0489-0006) in diesen Jahren nicht landwirtschaftlich genutzt wurde; als Nutzungsart war jeweils "Stilllegung" (Code 511) angegeben. In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger erklärt, dass es sich um eine obligatorische Flächenstilllegung zur Begrenzung der damaligen landwirtschaftlichen Überproduktion gehandelt habe, die aus den oben dargestellten Gründen nicht unter § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG fällt.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass die auf die Flächenstilllegung folgende Nutzung der Fläche zum Anbau von Ackergras, die eine gegenüber der bis zum Jahr 2003 erfolgten Nutzung der Fläche zum Anbau von Getreide und Raps eine Einschränkung der landwirtschaftlichen Bodennutzung im Sinne von § 14 Abs. 3 BNatSchG darstellen könnte, auf einer vertraglichen Grundlage oder einem öffentlichen Förderprogramm zur Bewirtschaftungsbeschränkung im Sinne von § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG beruhte.
bb) Nach alldem kann offen bleiben, ob die "Rückholklausel" des § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG – wie der Beklagte meint – hier selbst dann keine Anwendung fände, wenn die Regelung auch rein marktbezogene Flächenstilllegungsprogramme umfassen würde, weil die Bestimmung nur die einmalige Wiederaufnahme einer landwirtschaftlichen Nutzung erlaube, die der Kläger bereits mit dem Anbau von Ackergras vorgenommen habe. Der Senat neigt allerdings zu der Auffassung, dass es allein darauf ankommt, ob die Wiederaufnahme der ursprünglichen landwirtschaftlichen Bodennutzung innerhalb der Zehnjahresfrist des § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG erfolgt. Hat ein Landwirt eine bestimmte landwirtschaftliche Bodennutzung auf Grund einer vertraglichen Vereinbarung oder eines öffentlichen Programms zur Bewirtschaftungsbeschränkung zeitweise eingeschränkt oder unterbrochen, eröffnet ihm § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG die Möglichkeit, innerhalb einer Frist zehn Jahren nach Auslaufen der Einschränkung oder Unterbrechung diese Nutzung wiederaufzunehmen. Der Landwirt dürfte diese Möglichkeit nicht dadurch verlieren, dass er nach Auslaufen der Einschränkung oder Unterbrechung die Flächen zunächst (weiterhin) extensiv – etwa als Grünland – bewirtschaftet. Mit der Frist von zehn Jahren soll dem Landwirt (ausreichend) Gelegenheit gegeben werden sich zu überlegen, ob er die Flächen wieder intensiv nutzen will (vgl. BR-Drs. 411/1/01, S. 38). Durch die Verlängerung der ursprünglich vorgesehenen Frist von fünf auf zehn Jahren wurde vom Gesetzgeber bewusst ein längerer Zeitraum festgelegt, damit sich der Bewirtschafter nicht unter Druck gesetzt fühlt, die Verbesserung des Zustandes von Natur und Landschaft nach Beendigung der (Vertrags-)Laufzeit schnellstmöglich wieder zu entfernen, um für eine weitere Nutzung auf jeden Fall der Anwendbarkeit der Eingriffsregelung zu entgehen (vgl. den Änderungswunsch des Bundesrates vom 04.06.2009, BT-Drs. 16/13298, S. 3). Die Rückholklausel des § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG dürfte ohnehin nur dann eingreifen, wenn (innerhalb der Zehnjahresfrist) die frühere Art der Bodennutzung wieder aufgenommen wird (vgl. Gellermann, a.a.O., § 14 RdNr. 23; Guckelberger, a.a.O., § 14 RdNr. 70).
1.1.2. Der Eingriff in Natur und Landschaft wurde auch ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige vorgenommen.
1.2. Da die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG mithin vorliegen und aufgrund des bereits erfolgten vollständigen Umbruchs des Grünlandes in Ackerland eine Untersagung der weiteren Durchführung des Eingriffs nach § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG nicht mehr möglich war, kamen nur Maßnahmen nach § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG in Betracht. Danach soll die zuständige Behörde entweder Maßnahmen nach § 15 BNatSchG oder die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen, soweit nicht auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden kann.
1.2.1. Die Entscheidung des Beklagten, die Wiederherstellung des früheren Zustandes, nämlich von Grünland zu verlangen, begegnet keinen rechtlichen Bedenken.
a) Es kann nicht auf andere Weise als durch Maßnahmen nach § 15 BNatSchG oder Wiederherstellung des früheren Zustandes ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden.
Ein rechtmäßiger Zustand kann zwar im Einzelfall durch nachträgliche Zulassung des Eingriffs geschaffen werden. Dies setzt aber voraus, dass der Eingriffsverursacher das Vorhaben wenigstens post factum angezeigt oder dessen Zulassung nach § 17 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG beantragt hat; andernfalls lässt sich der Verstoß gegen die formelle Genehmigungspflicht nicht beheben (Meßerschmidt, a.a.O., § 17 RdNr. 77; Fischer-Hüftle, a.a.O., § 17 RdNr. 50, m.w.N,). Eine entsprechende Anzeige oder ein Antrag des Klägers auf Genehmigung des Grünlandumbruchs liegen indes nicht vor.
Zudem setzt die Erteilung einer für die (nachträgliche) Zulassung des Eingriffs nach§ 17 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG erforderlichen Genehmigung gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG voraus, dass die Anforderungen des § 15 erfüllt sind. Gemäß § 15 Abs. 2 BNatSchG ist der Verursacher des Eingriffs insbesondere verpflichtet, unvermeidbare Beeinträchtigungen auszugleichen oder zu ersetzen. Nach § 15 Abs. 5 BNatSchG darf ein Eingriff nicht zugelassen oder durchgeführt werden, wenn die Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden und nicht in angemessener Frist auszugleichen oder zu ersetzen sind und die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege bei der Abwägung aller Anforderungen anderen Belangen im Range vorgehen. Es ist indes weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass diese Voraussetzungen erfüllt sind.
b) Auch die Wahl des Beklagten, nicht lediglich Maßnahmen nach § 15 BNatSchG, sondern die Wiederherstellung des früheren Zustands zu verlangen, lässt keinen Rechtsfehler erkennen.
In Bezug auf das "Ob" des (weiteren) Einschreitens bei einem formell illegalen Eingriff in Natur und Landschaft bei fehlender Legalisierungsmöglichkeit räumt § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG der Behörde im Regelfall keinen Ermessensspielraum ein, da die Norm insoweit als Sollvorschrift ausgestaltet ist. Nur in atypischen Fällen ist der Behörde bezüglich des "Ob" des (weiteren) Vorgehens Ermessen eingeräumt, so dass sie von Anordnungen absehen darf. Solche atypischen Umstände sind hier weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
§ 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG räumt der Behörde allerdings bei der Entscheidung, ob sie Maßnahmen nach § 15 oder die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnet, einen Ermessensspielraum ein (vgl. Meßerschmidt, a.a.O.,§ 17 RdNr. 77; Gellermann, a.a.O., § 17 RdNr. 26). Eine feste Rangfolge bei dieser Wahl sieht das Gesetz nicht vor; in erster Linie sind die Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege maßgebend (Fischer-Hüftle, a.a.O., § 17 RdNr. 52). Aus der Begründung des Gesetzentwurfs vom 17.03.2009 (BT-Drs. 16/12274, S. 60), in dem es heißt, die zuständige Behörde solle Kompensationsmaßnahmen entsprechend § 15 (Satz 2 erste Alternative) oder wenn sich ein Eingriff nach Abwägung als unzulässig erweist (§ 15 Absatz 5) die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen (Satz 2 zweite Alternative), wenn eine Legalisierung des Vorhabens nicht auf andere Weise möglich ist, wird teilweise der Schluss gezogen werden, die Behörde habe in erster Linie die zur Kompensation des Eingriffs erforderlichen Anordnungen zu treffen, während die Wiederherstellung des vorigen Zustandes in Frage komme, wenn die Beeinträchtigungen nicht oder nicht innerhalb angemessener Frist ausgeglichen oder ersetzt werden können (so etwa Gellermann, a.a.O., § 17 RdNr. 26). Die Wiederherstellung des früheren Zustands sei gegenüber dem Erlass von Maßnahmen subsidiär und komme daher nur als ultima ratio in Betracht (so Guckelberger, a.a.O., § 17 RdNr. 51). Teilweise wird aber auch die Auffassung vertreten, die Wiederherstellung des früheren Zustandes sei im Sinne der Prinzipien der Eingriffsregelung – Erhaltung des status quo – primäres Instrument zur Beseitigung der Folgen eines illegalen Eingriffs; ist sie tatsächlich möglich und erfordert sie einen verhältnismäßigen Aufwand (im Sinne eines angemessenen Verhältnisses zwischen Kosten und naturschützendem Effekt), könne der Betroffene auch nicht einwenden, Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen seien billiger (so Fischer-Hüftle, a.a.O., RdNr. 52). Bedenken gegen die Subsidiarität einer Wiederherstellungsanordnung hat auch Meßerschmidt, weil sie keinen Anreiz biete, illegale Eingriffe zu unterlassen (a.a.O., § 17 RdNr. 77, m.w.N.).
Unabhängig davon, ob bei Anwendung des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG eine bestimmte Rangfolge zu beachten ist, lässt die Entscheidung des Beklagten, die Wiederherstellung des früheren Zustandes zu verlangen, keinen Ermessensfehler erkennen; denn eine Maßnahme im Sinne von § 15 BNatSchG kam nach Lage der Dinge nicht in Betracht. Auch wenn in § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG § 15 BNatSchG undifferenziert in Bezug genommen wird, sind mit den Maßnahmen im Sinne dieser Vorschrift doch ausschließlich solche gemeint, die den eingetretenen Verlust im Wege der Naturalkompensation ausgleichen oder ersetzen (Gellermann, a.a.O., § 17 RdNr. 25, unter Hinweis auf die o.g. Gesetzesbegründung [BT-Drs. 16/12274, S. 60]). Ausgeglichen ist eine Beeinträchtigung, wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in gleichartiger Weise wiederhergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt oder neu gestaltet ist (§ 15 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG). Ersetzt ist eine Beeinträchtigung, wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in dem betroffenen Naturraum in gleichwertiger Weise hergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht neu gestaltet ist (§ 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG). Es ist aber nicht ersichtlich, wie der Kläger den mit dem Verlust des Grünlandes verbundene erhebliche Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts (Verlust des Lebensraums für viele Tier- und Pflanzenarten) auf andere Weise als durch Wiederherstellung des Grünlandes auf der umgebrochenen Fläche ausgleichen oder ersetzen könnte. Auch er benennt keine Kompensationsmaßnahmen, die anstelle der verfügten Wiederherstellung von Grünland auf der umgebrochenen Fläche durchgeführt werden könnten.
1.2.2. Die zur Wiederherstellung des früheren Zustands verfügten Einzelmaßnahmen, die Ackerkultur (Mais) zu entfernen, mit Grassaatgut mit 30 % Kräuteranteil und 70 % Gräseranteil aus sicherer gebietseigener Herkunft zu bestellen und das Grünland ordnungsgemäß zu bewirtschaften und dauerhaft zu erhalten, begegnen ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken.
a) Die Anordnung der Wiederherstellung verbotswidrig beseitigter Pflanzenbestände ist nicht von dem exakten Nachweis des früheren Zustands abhängig, denn eine Wiederherstellung ist nicht mit der authentischen Rekonstruktion des verbotswidrig beseitigten Zustands gleichzusetzen. Im Naturschutzrecht bedeutet die Wiederherstellung des früheren Zustands, dass ein in naturschutzrechtlicher Hinsicht möglichst vergleichbarer Zustand wiederherzustellen ist (vgl. Beschl. d. Senats v. 21.04.2016 – 2 M 93/15 –, juris, RdNr. 27, m.w.N.). Diesen Anforderungen genügt die Anordnung des Beklagten, auch wenn die durch den Umbruch (möglicherweise) erfolgte Beseitigung der geschützten Orchideenart Purpurknabenkraut – jedenfalls zunächst – nicht rückgängig gemacht wird.
b) Die Einzelmaßnahmen genügen entgegen der Auffassung des Klägers auch den Anforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG an die inhaltliche Bestimmtheit von Verwaltungsakten.
Inhaltlich hinreichende Bestimmtheit setzt voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umstände unzweifelhaft erkennen lässt. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.12.2003 – BVerwG 6 C 20.02 –, BVerwGE 119, 282 [284], RdNr. 17 in juris, m.w.N.). Zu berücksichtigen ist der Empfängerhorizont des Adressaten (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.03.2014 – BVerwG 8 C 32.12 –, juris, RdNr. 45). Diesen Anforderungen entsprechen können auch Verwaltungsakte, die zunächst nur das Ziel festlegen, das der Adressat durch eigene Maßnahmen erreichen muss, die ihm aber hinsichtlich der einzusetzenden Mittel Wahlfreiheit lassen (Kopp/Schenke, VwVfG, 17. Aufl., § 37 RdNr. 16, m.w.N.).
Gemessen daran ist die Verfügung des Beklagten unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts des Klägers hinreichend bestimmt. Nicht stichhaltig ist insbesondere der Einwand des Klägers, die Anordnung zur Entfernung der Ackerkultur Mais lasse offen, ob die normale Ernte bis auf die sogenannten Stoppeln erfasst sei oder sogar die verbliebenen Stoppeln entfernt werden müssen. Maßgegend ist das Ziel der Anordnung, dass anstelle der Kulturpflanze Mais dort dauerhaft wieder Gräser wachsen. Ob dieses Ziel nur bei Entfernung der Maisstoppel erzielt werden kann, muss dem Kläger als Landwirt bekannt sein. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Kläger nicht einschätzen kann, welche Form der Bodenbearbeitung nötig ist, um wieder Grünland mit den geforderten Gräser- und Kräuteranteilen entstehen zu lassen, ob etwa das vom Kläger in der mündlichen Verhandlung erwähnte "Grubbern" genügt oder ein Pflügen des Bodens erforderlich ist. So ist es ihm auch im Jahr 2008 gelungen, das zunächst ackerbaulich und anschließend brach liegende Gelände erfolgreich in Grünland umzuwandeln. Nötigenfalls ist es dem Kläger zuzumuten, sich die nötigen Kennnisse verschaffen.
c) Die angeordneten Maßnahmen verstoßen auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
aa) Die Maßnahmen sind insgesamt geeignet, das zuvor vorhandene Grünland und damit einen Lebensraum für viele Tier- und Pflanzenarten wiederherzustellen. Soweit der Kläger geltend gemacht hat, eine rückstandslose Entfernung der Maiskultur sei nicht möglich, ist dem entgegenzuhalten, dass es – wie dargelegt – allein darauf ankommt, dass das mit der Anordnung verfolgte Ziel, erneut Grünland auf der in Rede stehenden Fläche entstehen zu lassen, erreicht wird.
bb) Die Maßnahmen sind auch erforderlich. Ein milderes, ebenso geeignetes Mittel wie die Entfernung der Maiskultur und die Ansaat von Kräutern und Gräsern, verbunden mit der ordnungsgemäßen Bewirtschaftung und dauerhaften Erhaltung des Grünlandes, sind nicht ersichtlich.
ccc) Die Maßnahmen sind auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Eine unzumutbare Kostenbelastung des Klägers ist nicht ersichtlich. Selbst eine beträchtliche Kostenbelastung des Verursachers begründet allein nicht die Unzumutbarkeit bzw. Unverhältnismäßigkeit, ebenso wenig die Höhe des in den ungenehmigten Eingriff investierten Aufwandes (vgl. Fischer-Hüftle, a.a.O., § 17 RdNr. 58).
3. Ob die Anordnung auch auf § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 44 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG gestützt werden kann, bedarf nach alldem keiner Entscheidung.
4. Die Androhung des Zwangsgeldes beruht auf § 71 Abs. 1 VwVG LSA i.V.m. §§ 53 Abs. 1, 54, 56 und 59 SOG LSA und lässt keinen Rechtsfehler erkennen.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
III. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
IV. Der Senat lässt die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zu. Ein Revisionsverfahren kann zur Klärung der Rechtsfrage beitragen, ob mit "öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung" im Sinne von § 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG nur solche Programme gemeint sind, die zumindest auch dem Schutz von Natur und Landschaft dienen, oder ob darunter auch rein ökonomische Programme, etwa zum Abbau von Überproduktionen, fallen.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 13, 14 BNatSchG
§§ 13, 14 NatSchG sowie artenschutzrechtlicher Belange prüfen können. Aber auch ohne die Belegenheit in einem Landschaftsschutzgebiet hätte für den Kläger nach § 17 Abs. 3 BNatSchG
§§ 53 Abs. 1, 54, 56 und 59 SOG LSA
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO
§ 1 BNatSchG
§ 67 BNatSchG
§ 26 BNatSchG
§ 7 SaaleNatPV
§ 20 NatSchG
§ 14 BNatSchG
§ 2 BNatSchG
§ 15 BNatSchG
§ 17 Abs. 8 BNatSchG
§ 44 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG
§ 14 ff. BNatSchG
§ 44 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG
§ 14 Abs. 1 BNatSchG
§ 3 Abs. 3 und 4 BNatSchG
§ 4 Abs. 2 der LSG-VO
§ 15 Abs. 5 BNatSchG
§ 4 Abs. 2 LSG-VO
§ 67 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 14 Abs. 3 BNatSchG
§ 67 Abs. 1 BNatSchG
§ 3 Abs. 2 des Bundesnaturschutzgesetzes
§ 26 Abs. 2 BNatSchG
§ 3 Abs. 2 BNatSchG
§ 1 Abs. 3 Satz 1 NatSchG
§ 4 Abs. 2 Nr. 4 LSVO
§ 3 Abs. 2 SaaleNatPV
§ 26 Abs. 1 und 2 NatSchG
§ 26 Abs. 7 NatSchG
§ 8 Nr. 1 LSVO
§ 20 Abs. 2 NatSchG
§ 3 Abs. 1 LSVO
§ 3 Abs. 1 Satz 1 LSVO
§ 3 Abs. 1 Satz 2 LSVO
§ 1 Abs. 2 LSVO
§ 26 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG
§ 3 Abs. 2 LSVO
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 LSVO
§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 LSVO
§ 5 Abs. 1 LSVO
§ 5 Abs. 1 Nr. 8 LSVO
§ 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG
§ 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG
§ 2 Nr. 8 BNatSchG
§ 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG
§ 14 Abs. 1 und 2 BNatSchG
§ 14 Abs. 2 BNatSchG
§ 17 Abs. 2 BBodSchG
§ 5 Abs. 2 BNatSchG
§ 1 Abs. 1 FGlG
§ 30 Abs. 5 BNatSchG
§ 1 Abs. 2 FGlG
§ 14 Abs. 3 Nr. 1 Alt. 2 BNatSchG
§ 3 Abs. 3 BNatSchG
§ 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG
§ 17 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG
§ 17 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG
§ 17 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG
§ 15 Abs. 2 BNatSchG
§ 15 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG
§ 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG
§ 37 Abs. 1 VwVfG
§ 71 Abs. 1 VwVG
§ 154 Abs. 1 VwGO
§ 167 Abs. 1 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 7 der Verordnung
§ 4 Abs. 2 Nr. 4 der Verordnung
§ 1 Abs. 3 Satz 2 des Naturschutzgesetzes
§ 4 Abs. 2 der Verordnung
§ 4 Abs. 3 Nr. 3 der Verordnung
§ 20 Abs. 1 des Naturschutzgesetzes
Art. 20 Abs. 3 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 119, 282
4 KN 275/17
4 C 328/16
4 LA 275/14
4 BN 27.03
1 B 34/06
14 ZB 15.14
4 C 4.15
1 B 403/07
5 K 571/08
2 M 93/15
6 C 20.02
8 C 32.12