Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hessen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2024-03-18, Aktenzeichen 8 B 56/22
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2024:0318.8B56.22.00

Tenor:
Verfahrensgang
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Beschwerdeverfahren auf 20.000,- € festgesetzt.

Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über drei Nebenbestimmungen zu der der Antragstellerin am 9. März 2021 durch das Regierungspräsidium Darmstadt erteilten Konzession zum Veranstalten von Sportwetten im Internet. Hinsichtlich aller Nebenbestimmungen hat das Regierungspräsidium Darmstadt die sofortige Vollziehung angeordnet.
Die Antragstellerin hält das unter Ziff. B.III.9 der Konzession auf maximal 30.000,- € erhöhte Einzahlungslimit, das unter Ziff. B.III.10 verfügte Monitoring für Spieler mit erhöhtem Einzahlungslimit und die unter Ziff. B.III.25.a.cc festgelegten Anforderungen an die Identifizierung von Bestandskunden für rechtswidrig. Mit am 9. April 2021 beim Verwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz hat die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 9. April 2021 gegen die zuvor genannten Nebenbestimmungen der Konzession wiederherzustellen.
Der Antragsgegner hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 22. Dezember 2021 mit der Begründung abgelehnt, hinsichtlich der begehrten Erhöhung des unter B.III.9. verfügten maximalen Einzahlungslimits entspreche der gestellte Antrag nicht dem tatsächlichen Begehren der Antragstellerin. Und selbst wenn man den gestellten Antrag, soweit er die Erhöhung des unter Ziff. B.III.9. verfügten maximalen Einzahlungslimits betrifft, in einen Antrag auf Erlass einer Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO umdeute, bliebe er ohne Erfolg. Die Festsetzung des maximalen Einzahlungslimits auf 30.000,- € und die Ablehnung der beantragten weitergehenden Erhöhung des Einzahlungslimits seien nicht zu beanstanden. Das Ermessen des Antragsgegners sei zudem nicht auf Null reduziert. Auch die weiteren angegriffenen Nebenbestimmungen seien rechtmäßig.
Am 5. Januar 2022 hat die Antragstellerin gegen den ihr am 23. Dezember 2021 zugestellten Beschluss Beschwerde eingelegt, die sie mit am Montag, dem 24. Januar 2022, beim Hess. VGH eingegangenem weiteren Schriftsatz begründet hat.
Sie ist der Ansicht, das Verwaltungsgericht habe seine prozessuale Hinweispflicht verletzt, indem es den erstinstanzlich gestellten Antrag entgegen seines Wortlauts im Sinne einer Verpflichtung und nicht als einfachen Suspendierungsantrag behandelt habe. Die insofern vorgenommene Auslegung sei rechtsfehlerhaft. Zudem sei das Einzahlungslimit nicht erforderlich und im Vergleich zum terrestrischen Angebot inkohärent. Auch sei die sofortige Vollziehung der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen unzulänglich begründet.
Die Antragstellerin beantragt,
den erstinstanzlichen Beschluss aufzuheben und die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 9. April 2021 gegen die Nebenbestimmungen Ziff. B. III.9., B.III.10 und B.III.25a.cc zur Konzession vom 9. März 2021 wiederherzustellen,
hilfsweise,
den Antragsgegner zu verpflichten, den Antrag der Antragstellerin auf Erhöhung des Einzahlungslimits bei Aufhebung der Nebenbestimmung B.III.9 der Sportwettenkonzession vom 9. März 2021 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Der Antragsgegner beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
A. Die Beschwerde ist zwar zulässig, insbesondere innerhalb der zweiwöchigen Frist des § 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO eingelegt und innerhalb der Monatsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO begründet worden.
B. Die Beschwerde ist aber unbegründet. Sie hat weder mit ihrem Hauptantrag (1.) noch mit ihrem Hilfsantrag (2.) Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zu Recht abgelehnt. Das Beschwerdevorbringen, das gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO den Prüfungsumfang des Senats bestimmt, rechtfertigt unter Zugrundelegung des gestellten Antrags keine Änderung der angegriffenen Entscheidung.
1. Die Ausführungen der Beschwerde zur ihrer Ansicht nach rechtsfehlerhaften Auslegung ihres erstinstanzlich gestellten Antrags hinsichtlich der sie begünstigenden Regelung unter Ziff. B.III.9 der Konzession sind unerheblich. Auch der von der Antragstellerin bevorzugte Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung würde hinsichtlich der unter Ziff. B.III.9 getroffenen Regelung nicht zu der von ihr angestrebten Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung führen.
Ziff. B.III.9 der der Antragstellerin erteilten Konzession sieht eine Abweichung auf bis zu 30.000,- € vom grundsätzlich auf 1.000,- € limitierten Höchsteinsatz vor. Die Rechtsgrundlage für eine Erhöhung des Einzahlungslimits über die in § 6c Abs. 1 Satz 2 des Staatsvertrags zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland vom 29. Oktober 2020, zuletzt geändert durch Staatsvertrag vom 7./24. März 2022 (GVBl. S. 638) - GlüStV - grundsätzlich vorzusehenden 1.000,- € hinaus ergibt sich seit Inkrafttreten des neuen Glückspielstaatsvertrags zum 1. Juli 2021 aus § 6c Abs. 1 Satz 3. Nach dieser Norm kann zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV in der Erlaubnis festgelegt werden, dass und unter welchen Voraussetzungen der Erlaubnisinhaber im Einzelfall mit anbieterübergreifender Wirkung einen abweichenden Betrag festsetzen kann.
Bei der Regelung in Ziff. B.III.9 handelt es sich um eine Nebenbestimmung im Rechtssinne und nicht um eine bloße Inhaltsbestimmung, die lediglich den Regelungsgehalt des Hauptverwaltungsakts definiert oder modifiziert. Denn sie trifft von der Hauptregelung (hier: der Erlaubnis) zu unterscheidende zusätzliche Regelungen (vgl. zur Abgrenzung von Inhalts- zu Nebenbestimmungen: BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2019, - 8 B 10.18 -, juris). Das grundsätzliche Einzahlungslimit von 1.000,- €, das sie abändert, ist nicht Gegenstand der erteilten Sportwettenerlaubnis, sondern beruht auf der gesetzlichen Regelung in § 6c Abs. 1 Satz 2 GlüStV.
Würde der Senat antragsgemäß die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen diese Nebenbestimmung wiederherstellen, wäre die Antragstellerin bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache auf den in § 6 c Abs. 1 Satz GlüStV gesetzlich vorgegebenen Höchsteinsatz von 1.000,- € beschränkt und käme nicht in den Genuss des unter Ziff. B.III.9 festgesetzten Betrages von maximal 30.000,- € und dürfte schon gar nicht die begehrte Erhöhung des Höchsteinsatzes auf mehr als 30.000,- € ausnutzen. Denn bei einer Widerherstellung der aufschiebenden Wirkung von Ziff. B.III.9 würde die vorläufige Vollziehbarkeit der die Antragstellerin begünstigenden Erhöhung des Einzahlungslimits entfallen, so dass die vorläufige Berechtigung, die die Antragstellerin aus dieser Nebenbestimmung ziehen könnte, ebenfalls vorläufig entfiele.
An diesem Ergebnis ändert auch der vom Antragstellerbevollmächtigten auf Seite 5, mittlerer Absatz, seiner Beschwerdeschrift vom 24. Januar 2022 ausgeführte Gedanke nichts, wonach die Antragstellerin nur im Hinblick auf die mit der Begünstigung verbundene Teilablehnung einer noch höheren Begünstigung die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung begehre. Denn die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer Klage gegen die teilweise Ablehnung eines höheren Einzahlungslimits hat nicht dessen vorläufige Gewährung zur Folge.
Statthaft wäre insofern - wie vom Verwaltungsgericht zutreffend angenommen - ein Antrag nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Eine Nebenbestimmung kann zwar grundsätzlich isoliert zulässiger Gegenstand einer Gestaltungsklage sein (insofern zu einer Anfechtungsklage gegen eine belastende Nebenbestimmung s. BVerwG, a.a.O.) und daher auch Gegenstand eines Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO. Vorliegend möchte die Antragstellerin allerdings keine belastende Nebenbestimmung aufheben lassen wie im vom BVerwG a.a.O. entschiedenen Fall, sondern die Begünstigung, die für sie aus der Nebenbestimmung unter Ziff. B.III.9 erwächst, noch erhöhen, so dass für ein entsprechendes Begehren in der Hauptsache die Verpflichtungsklage statthafte Klageart wäre, mit der im Bereich des vorläufigen Rechtschutzes der Antrag nach § 123 VwGO korreliert.
Einer Umdeutung des gestellten, unzulässigen Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO im Beschwerdeverfahren in einen zulässigen Antrag nach § 123 VwGO in Bezug auf die begünstigende Nebenbestimmung B.III.9 scheidet angesichts der anwaltlichen Vertretung der Antragstellerin und der eine Umdeutung eindeutig ablehnenden Ausführungen ihres Bevollmächtigten aus.
Die weiteren Ausführungen der Antragstellerin zur ihrer Ansicht nach vom Verwaltungsgericht verletzten prozessualen Hinweispflicht, zur mangelnden Erforderlichkeit der Höchstgrenze von 30.000,- € und zur Inkohärenz des Einsatzlimits sind im Hinblick auf die unter B.III.9. der Konzession enthaltene Nebenbestimmung unerheblich, da ihr Antrag nach den vorstehenden Ausführungen insofern bereits unzulässig ist.
Soweit die Antragstellerin rügt, das Verwaltungsgericht sei auf die von ihr „aufgeworfenen Zweifel bezüglich der Erforderlichkeit zusätzlicher Monitoring-Maßnahmen über die durch die Umsetzung des Sozialkonzepts bereits gewährten“ gar nicht eingegangen, hat dieser Vortrag wiederum nicht den Erfolg der Beschwerde zur Folge. Denn insofern fehlt jegliche Darlegung, weshalb diese Feststellung zur Annahme der Unrichtigkeit des erstinstanzlichen Beschlusses führen könnte. Allein aus dem Übergehen einer Argumentation durch das Gericht folgt noch nicht der Erfolg der Beschwerde. Und selbst wenn man dieses Beschwerdevorbringen dahin verstehen wollte, dass die Antragstellerin eine Gehörsverletzung des Verwaltungsgerichts rügt, läge darin keine erfolgreiche Darlegung der (Ergebnis-)Unrichtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung. Da die Beschwerdeinstanz ebenfalls eine Tatsacheninstanz ist, hätte die Antragstellerin überdies ohne Weiteres den ihrer Ansicht nach übergangenen Vortrag in der Beschwerdeinstanz wiederholen können und darlegen können, weshalb daraus der Erfolg der Beschwerde folgen soll.
Im Hinblick auf die behauptete Rechtswidrigkeit der beiden weiteren streitgegenständlichen Nebenbestimmungen unter den Ziffern B.III.10 und B.III.25.a.cc enthält die Beschwerde sich jeglicher Darlegung. Sie führt an keiner Stelle aus, weshalb entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts insofern die Beschwerde erfolgreich sein sollte.
Der Beschwerde ist es weiter nicht gelungen darzulegen, dass die Anordnung des Sofortvollzug entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts unter Verstoß gegen § 80 Abs. 3 VwGO begründet worden ist.
Die Antragstellerin rügt in diesem Zusammenhang zunächst, dass mit Bescheid vom 9. März 2021 zwar der Sofortvollzug für acht verschiedene Nebenbestimmungen angeordnet worden sei, gleichzeitig die Begründung des Sofortvollzugs sämtlicher Nebenbestimmungen aber gemeinsam erfolge.
Diese Annahme der Antragstellerin vermag nicht die Richtigkeit der Auffassung des Verwaltungsgerichts in Zweifel zu ziehen, das darauf abgestellt hat, dass die sofortige und ausnahmslose Einhaltung der mit Sofortvollzug versehenen Nebenbestimmungen zwingende Voraussetzung für die Erreichung der in § 1 GlüStV genannten Ziele und mithin für die Vollziehung der Sportwettenkonzession sei.
Denn grundsätzlich spricht nichts dagegen, insbesondere nicht das Gebot effektiven Rechtsschutzes, wenn die Anordnung des Sofortvollzugs verschiedener Nebenbestimmungen auf denselben Erwägungen beruht und deshalb eine gemeinsame Begründung für die Anordnung des Sofortvollzugs dieser Nebenbestimmungen (unter Bezugnahme auf deren jeweilige Begründung) gegeben wird (OVG Niedersachen, Beschluss vom 29. Januar 2024 - 10 ME 31/24 -, juris, unter Bezugnahme auf OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 19.12.2023 - 3 M 87/23 -, juris). Dass hierdurch das Erfordernis einer nachvollziehbaren und individualisierten Begründung nicht erfüllt sei, behauptet die Antragstellerin zwar, legt es aber nicht dar. Eine Wiederholung der Begründung für jede einzelne Nebenbestimmung zu fordern, wäre bloßer Formalismus und würde inhaltlich die Begründung nicht verändern, sofern sich die Erwägungen zur Anordnung des Sofortvollzugs der einzelnen Nebenbestimmungen entsprechen. Die Antragstellerin hat auch nicht dargetan, weshalb und inwiefern die Begründung der Anordnung des Sofortvollzugs einzelner Nebenbestimmungen hinsichtlich der Anordnung des Sofortvollzugs von anderen (welchen?) Nebenbestimmungen abweichen müsste.
Weiter hält die Antragstellerin die Ausführungen des Verwaltungsgerichts in der angegriffenen Entscheidung, wonach der Antragsgegner dargelegt habe, dass die mit Sofortvollzug versehenen Nebenbestimmungen der Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV dienten, für unmaßgeblich. Denn der Antragsgegner habe in der Begründung des Sofortvollzugs darlegen müssen, warum der Sofortvollzug angeordnet wurde, nicht weshalb die der sofortigen Vollziehung unterliegenden Nebenbestimmungen an sich den Zielen des GlüStV dienten. Mit dieser Argumentation übersieht sie, dass gerade auch im Bereich des Gefahrenabwehrrechts, wie hier zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 24.4.2023 - 3 M 6/23 -, juris), die sich aus der Ermächtigungsgrundlage ergebenden Gesichtspunkte für den Erlass des Verwaltungsakts und die Dringlichkeitsgründe für die Vollziehbarkeitsanordnung (teilweise) identisch sein können (so die ganz überwiegende oberverwaltungsrechtliche Rspr., vgl. insofern OVG Niedersachsen a.a.O. m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 5.11.2018 - 3 VR 1/18 - unter Bezugnahme auf BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 19.7.2007 - 1 BvR 305/07 -; Schoch in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: März 2023, § 80 Rn. 209 f., 248; Hoppe in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 80 Rn. 46). Soweit dies der Fall ist, kann für eigenständige Erwägungen zur Dringlichkeit des Vollzugs oftmals kein Raum mehr sein (vgl. Hoppe a.a.O. Rn. 55). Da § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nur die formelle Rechtmäßigkeit der Anordnung betrifft, kommt es auf die inhaltliche Richtigkeit oder Tragfähigkeit der Begründung nicht an (BVerwG, Beschlüsse vom 27.1.2022 - 9 VR 1.22 -, juris, und vom 13.12.2021 - 4 VR 2.21 -, juris).
Aus diesem Grund ist es ebenfalls unerheblich, dass die Antragstellerin die im angefochtenen Bescheid weiter enthaltene Begründung für die Anordnung des Sofortvollzugs, die Beachtung der in § 1 GlüStV genannten Schutzgüter müsse lückenlos und dauerhaft gewährleistet sein, für scheinheilig hält.
2. Der in der Beschwerdeinstanz erstmals gestellte Hilfsantrag auf Neubescheidung ihres Antrags auf Erhöhung des Einzahlungslimits unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Zum einen stellt er, da erstmals in der Beschwerdeinstanz gestellt, eine unzulässige Antragsänderung dar. Für eine Antragsänderung ist in der Beschwerdeinstanz kein Raum, da die Beschwerde der Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheidung dient (Rudisile in: Schoch/Schneider, a.a.O., § 146 Rn. 13c m.w.N.). Zudem könnte der auf endgültige Entscheidung gerichtete Antrag im hier vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ohnehin nicht in zulässiger Weise verfolgt werden.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Sie folgt der erstinstanzlichen Bewertung des wirtschaftlichen Interesses an der Änderung bzw. Aufhebung der hier verfahrensgegenständlichen Nebenbestimmungen. Für den Hilfsantrag ist mangels anderer Ansatzpunkte der sog. Auffangstreitwert anzusetzen. Einer Reduzierung dieses Auffangstreitwerts im Hinblick auf den vorläufigen Charakter eines Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes steht die von der Antragstellerin insoweit angestrebte Vorwegnahme der Hauptsache entgegen. Die Summe der Streitwerte ergibt den aus dem Tenor ersichtlichen Betrag.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: § 1 GlüStV
§ 123 VwGO
§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO
§ 6c Abs. 1 Satz 2 GlüStV
§ 6 c Abs. 1 Satz GlüStV
§ 80 Abs. 5 VwGO
§ 80 Abs. 3 VwGO
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO
§ 154 Abs. 2 VwGO
§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG
§ 152 Abs. 1 VwGO
§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG

Zitierte Entscheidungen: 3 L 675/21
8 B 10.18
10 ME 31/24
3 M 87/23
3 M 6/23
3 VR 1/18
1 BvR 305/07
9 VR 1.22
4 VR 2.21