Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalen, Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-03, Aktenzeichen 2 D 92/10.NE
ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2012:0203.2D92.10NE.00

Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsteller können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Antragsteller wenden sich mit ihrem Antrag gegen den Bebauungsplan Nr. 161 "S. -E. -Straße - West" der Antragsgegnerin.
Der angefochtene Bebauungsplan umfasst eine - überwiegend bereits baulich entwickelte - Fläche von 17,4 ha im östlichen Stadtgebiet der Antragsgegnerin. Im Norden wird das Plangebiet begrenzt durch eine Linie, die sich ca. 3 m nördlich der Nordseite der S1.-----straße befindet und im Osten durch die Westseite des in Nord-Süd-Richtung verlaufenden Teilstücks der S. -E. -Straße. Im Süden stellt die T. Landstraße die Grenze des Plangebiets dar.
Die Antragsteller sind Miteigentümer der innerhalb des Geltungsbereichs des angefochtenen Bebauungsplans liegenden Grundstücke Gemarkung P. , Flur 12, Flurstücke 943 (S. -E. -Straße 25, 5.649 m²) und 944 (S. -E. -Straße 17, 6.889 m²). Das Flurstück 944 ist mit einem Fachmarkt für Unterhaltungselektronik (N. ) - mit einer Verkaufsfläche von etwa 1.400 m² - und einem Möbelfachmarkt (E1. C. ) - mit einer Verkaufsfläche von knapp 700 m² - bebaut.
Mit der Planung verfolgt die Antragsgegnerin das Ziel einer Einzelhandelssteuerung zur Sicherung bestehender Versorgungsstandorte sowie die Sicherung bestehender Gewerbebetriebe. Zu diesem Zweck werden bestehende Einzelhandelsbetriebe zum Teil als Sondergebiet "großflächiger Einzelhandel" überplant.
Die sonstigen (weitgehend) bebauten Bereiche des Plangebiets entlang der S. -E. -Straße - insbesondere auch die Grundstücke der Antragsteller - werden überwiegend als Gewerbegebiet festgesetzt. Im nördlichen Bereich des Plangebiets wird ein südlich der S1.-----straße verlaufender Streifen als Mischgebiet festgesetzt. § 2 der textlichen Festsetzungen des angefochtenen Bebauungsplans sieht vor, dass im festgesetzten Mischgebiet und in den festgesetzten Gewerbegebieten die im Einzelnen benannten zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimente unzulässig sind.
Das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 161 nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:
Bereits Anfang der 1980er Jahre stellte die Antragsgegnerin für das Plangebiet einen Bebauungsplan mit dem Ziel der Einzelhandelssteuerung auf. Dieser Plan wurde 1989 von dem erkennenden Gericht für nichtig erklärt.
Am 13. Juni 1989 beschloss der Rat der Antragsgegnerin erneut die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 161 und bekräftigte dabei die Absicht einer Einzelhandelssteuerung für diesen Bereich. Dieser Aufstellungsbeschluss wurde vom Rat der Antragsgegnerin am 29. August 2006 bestätigt; die öffentliche Bekanntmachung dieses Beschlusses erfolgte am 6. September 2006. Gleichzeitig beschloss der Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung am 29. August 2006 zur Sicherung der Planungsziele eine Veränderungssperre, die mit Ablauf des 6. September 2007 außer Kraft trat.
Mit öffentlicher Bekanntmachung vom 7. Januar 2009 leitete die Antragsgegnerin die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit gemäß § 3 Abs. 1 BauGB ein. Danach fand die Unterrichtung und Erörterung "ab sofort bis zum 23. Januar 2009 in Einzelgesprächen mit Interessenten und Betroffenen" statt. Im Rahmen der frühzeitigen Offenlage machten die Antragsteller mit am 2. Juni 2009 bei der Antragsgegnerin eingegangenem Schreiben vom 28. Mai 2009 Anregungen und Bedenken geltend. Sie befürchteten insbesondere durch den beabsichtigten Ausschluss der bisher planungsrechtlich zulässigen Einzelhandelsnutzungen eine künftige Ertragswertminderung ihrer Grundstücke. Die vorhandenen Nutzungen seien zwar durch den Bestandsschutz geschützt. Es seien aber keine Erweiterungen oder Veränderungen der bestehenden Nutzungen zulässig. Dadurch sei eine rentierliche wirtschaftliche Nutzung der Grundstücke in Zukunft gefährdet.
Mit Schreiben vom 8. Juni 2009 teilte die Antragsgegnerin den Antragstellern daraufhin mit, dass man ihre "gegenwärtig vorgetragenen Belange" zur Kenntnis genommen habe und in eine Vorprüfung der Abwägung mit anderen Belangen eintreten werde. Der Ausschuss für Stadtentwicklung und der Rat würden prüfen und entscheiden, ob diesen Belangen Rechnung getragen werden könne. Im Anschluss werde die einmonatige öffentliche Auslegung des Bauleitplanentwurfs durchgeführt. Die Antragsteller seien aufgefordert, zu prüfen, ob ihre Belange in ausreichendem Maße berücksichtigt worden seien. Sollten sie nicht zufrieden sein, könnten Sie innerhalb der Monatsfrist erneut Stellung nehmen und ihre Belange ganz oder teilweise erneut einbringen.
In seiner Sitzung am 16. März 2010 beschloss der Rat der Antragsgegnerin eine Verkleinerung des Plangebiets - Herausnahme des Bereichs östlich der Straße Am M. S2. - sowie eine Behandlung der im Rahmen der frühzeitigen Beteiligung eingegangenen Anregungen gemäß Verwaltungsvorlage. Zudem wurden die Durchführung der Offenlage sowie die Beteiligung Träger öffentlicher Belange beschlossen.
Die Offenlage nach § 3 Abs. 2 BauGB erfolgte in der Zeit vom 6. April bis einschließlich 11. Mai 2010. In der ortsüblichen Bekanntgabe in dem Wochenblatt "Der X. " vom 24. März 2010 wird unter anderem auf die Präklusionswirkung nach § 47 Abs. 2 a) VwGO hingewiesen. So heißt es dort: "Ferner wird darauf hingewiesen, dass ein Antrag nach § 47 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) unzulässig ist, soweit mit ihm Einwendungen geltend gemacht werden, die vom Antragsteller im Rahmen der Auslegung nicht oder verspätet geltend gemacht wurden, aber hätten geltend gemacht werden können." Im Rahmen dieser Offenlage haben die Antragsteller keine Einwendungen erhoben und sich auch sonst nicht bei der Antragsgegnerin gemeldet.
In seiner Sitzung am 22. Juni 2010 behandelte der Rat der Antragsgegnerin die vorgebrachten Bedenken und Anregungen gemäß Vorlage der Verwaltung und beschloss den Bebauungsplan Nr. 161 als Satzung. Den im Rahmen der Abwägung behandelten Einwendungen der Antragsteller aus der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung folgte der Rat nicht.
Die ortsübliche Bekanntmachung des angefochtenen Bebauungsplans erfolgte am 11. August 2010 im Wochenblatt "Der X. ". Nachdem die Planurkunde von der Antragsgegnerin um einen Hinweis zur Einsichtnahme in die DIN 4109 und die DIN 45691 ergänzt worden war, erfolgte am 11. Januar 2012 eine erneute öffentliche Bekanntmachung (mit Rückwirkung zum 12. August 2010).
Die Antragsteller haben am 14. September 2010 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Sie begründen diesen im Wesentlichen wie folgt:
Der Antrag sei nicht nach § 47 Abs. 2 a) VwGO unzulässig. Die Rüge, dass der Bebauungsplan - wie hier - gesetzlich unzulässige Festsetzungen vorsehe bzw. ihm die erforderliche städtebauliche Rechtfertigung fehle, gehöre nicht zu den Einwendungen, die gemäß § 3 Abs. 2 BauGB während der Offenlage geltend zu machen seien und die folglich gemäß § 47 Abs. 2 a) BauGB zu einer Präklusion führen könnten. Ihnen habe auch die erforderliche Rechtskunde gefehlt, um bereits während der Offenlage geltend machen zu können, dass die beanstandeten Festsetzungen in den Sondergebieten unzulässig seien. Im Übrigen seien sie durch § 47 Abs. 2 a) VwGO nicht gehindert, eine fehlende Planrechtfertigung oder einen während der Offenlage noch nicht erkennbaren Abwägungsmangel geltend zu machen. So bedeute das erst in der Abwägung formulierte Ziel der Antragsgegnerin, die durch den Bebauungsplan nicht zugelassenen Nutzungen aus dem Plangebiet zu vertreiben, einen wesentlichen Abwägungsmangel zu ihren Lasten, den sie während der Offenlegung mangels Kenntnis dieser Absicht nicht hätten geltend machen können.
In der Sache leide der Bebauungsplan an verschiedenen zu seiner Unwirksamkeit führenden Mängeln. Den Festsetzungen zu den Sondergebieten SO 1, SO 2 und SO 3 und insbesondere den dort geregelten Verkaufsflächenkontingentierungen fehle es an der erforderlichen Rechtsgrundlage. Dem Bebauungsplan fehle des Weiteren die erforderliche Planrechtfertigung. Er schieße über das im Einzelhandelskonzept von 2006 formulierte Ziel der Sicherung vorhandener Versorgungsstandorte weit hinaus, weil sich der festgesetzte Einzelhandelsausschluss nicht auf Güter des kurzfristigen Bedarfs beschränke, sondern in erheblichem Umfang Güter des mittel- und langfristigen Bedarfs zum Gegenstand habe. Der Bebauungsplan widerspreche auch mit dem Ausschluss jeglichen zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandels den Zielen des Einzelhandelskonzepts und sei daher zur Umsetzung dieser Ziele nicht erforderlich. Im Übrigen stelle die Beschränkung der auf dem Flurstück 944 ausgeübten Nutzungen auf den passiven Bestandsschutz kein geeignetes Mittel zur Wahrung des Gleichgewichts zwischen Innenstadt und dem Standort S. -E. -Straße durch Verhinderung "zusätzlicher" Ansiedlungen zentren- und nahversorgungsrelevanter Sortimente dar. Der passive Bestandsschutz bedeutet für ihre Grundstücke auf längere Sicht zwangsläufig die "Vertreibung" der dort vorhandenen Einzelhandelsnutzungen.
Der Bebauungsplan sei auch abwägungsfehlerhaft und leide an diversen Abwägungsmängeln.
Die Antragsteller beantragen,
den Bebauungsplan Nr. 161 "S. -E. -Straße - West" der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus:
Der Antrag sei bereits unzulässig, weil die Antragsteller mit ihren Einwendungen gemäß § 47 Abs. 2 a) VwGO präkludiert seien; im Rahmen der Offenlage hätten sie keinerlei Einwendungen erhoben. Dies sei aber auch ohne besondere Rechtskunde möglich gewesen.
Im Übrigen sei der Antrag unbegründet. Dem angefochtenen Bebauungsplan fehle nicht die erforderliche Planrechtfertigung. Die Antragsgegnerin sei mit ihrer Planung in zulässiger Weise den Empfehlungen aus dem Einzelhandelsgutachten 2006 und dessen Konkretisierung aus dem Jahr 2008 gefolgt. Das Gebot gerechter Lastenverteilung werde durch den angefochtenen Bebauungsplan ebenfalls nicht verletzt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der vorgelegten Planaufstellungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:
Der Antrag hat keinen Erfolg. Er ist bereits unzulässig.
Die Antragsteller sind gemäß § 47 Abs. 2 a) VwGO mit ihren Einwendungen präkludiert.
Nach dieser Vorschrift ist der Normenkontrollantrag einer natürlichen oder juristischen Person, der einen Bebauungsplan zum Gegenstand hat, unzulässig, wenn die den Antrag stellende Person nur Einwendungen geltend macht, die sie etwa im Rahmen der öffentlichen Auslegung (§ 3 Abs. 2 BauGB) nicht oder verspätet geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können, und wenn auf diese Rechtsfolge im Rahmen der Beteiligung hingewiesen worden ist.
Diese Voraussetzungen sind erfüllt.
1. Die Antragsteller haben während der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs in der Zeit vom 6. April 2010 bis zum 11. Mai 2010 keine Einwendungen geltend gemacht, obwohl sie dies gekonnt hätten.
Dass die Antragsteller mit Schreiben vom 28. Mai 2009 im Rahmen der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB Einwendungen gegen die Planung - insbesondere hinsichtlich der ihre Grundstücke betreffenden Festsetzungen - erhoben haben, macht die von § 47 Abs. 2 a) VwGO geforderte, hier aber unterbliebene Einwendungserhebung im Rahmen der Offenlage nach § 3 Abs. 2 BauGB angesichts des eindeutigen Wortlauts der Präklusionsregelung und deren Sinn und Zweck nicht entbehrlich. Das letztendliche Entscheidungs- und Abwägungsmaterial soll erst während der öffentlichen Auslegung kanalisiert und zusammengestellt werden.
Vgl. zum Verhältnis zur frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung: OVG S.-H., Urteil vom 18. Mai 2010 - 1 KN 10/09 -, juris Rn. 19.
§ 47 Abs. 2 a) VwGO erfasst nach seinem Wortlaut sowie seinem Sinn und Zweck auch Einwendungen, die sich der planenden Gemeinde nach Lage der Dinge hätten aufdrängen müssen. Die Norm unterscheidet nicht danach, ob die Einwendungen Belange betreffen, die für den Plangeber ohne Weiteres als abwägungserheblich ersichtlich sind, oder Belange, die erst dadurch ins Blickfeld rücken, dass sie im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung von den Betroffenen geltend gemacht werden. Der Verzicht auf diese Differenzierung ist von der Norm beabsichtigt. Sie hat zum Ziel, die jeweiligen Interessen rechtzeitig dem Abwägungsmaterial hinzuzufügen und im Hinblick auf die grundsätzliche Aufgabenverteilung zwischen Plangeber und den Verwaltungsgerichten zu verhindern, dass sachliche Einwendungen ohne Not erst im gerichtlichen Verfahren geltend gemacht werden. Dieses Ziel ist nicht nur für den Fall relevant, dass abwägungsbeachtliche Belange erst aufgrund ihrer Geltendmachung durch Betroffene für die Gemeinde sichtbar werden. Denn es ist nicht ausgeschlossen, dass auch auf der Hand liegende Belange von der Gemeinde übersehen und nicht - wie geboten - in die Abwägung eingestellt werden. Mit der Forderung, dass solche Belange im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung ebenfalls geltend zu machen sind, will der Gesetzgeber eine lückenlose Zusammenstellung des Abwägungsmaterials gewährleisten und das öffentliche Interesse an der Vermeidung von - der Investitions- und Rechtssicherheit abträglichen - Abwägungsfehlern schützen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 - 4 CN 3.10 -, BVerwGE 138, 181 = BRS 76 Nr. 83 = juris Rn. 9 f. unter Hinweis auf die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung eines Gesetzes zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte, Bundestagsdrucksache 16/2496, S. 11 und S. 18; OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 2011 - 2 D 14/10.NE -, juris Rn. 29; Nds. OVG, Urteil vom 19. Mai 2011 - 1 KN 138/10 -, NVwZ-RR 2011, 834 = juris Rn. 34; OVG M.-V., Urteil vom 3. Mai 2011 - 3 K 20/10 -, juris Rn. 34; Bay. VGH, Urteil vom 13. Januar 2010 - 15 N 09.135 -, BRS 76 Nr. 64 = juris Rn. 13 f.
Diese Lesart des § 47 Abs. 2 a) VwGO ist verfassungsrechtlich insbesondere mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und Art. 103 Abs. 1 GG unbedenklich.
§ 47 Abs. 2 a) VwGO verfolgt ein legitimes Ziel und erschwert den Zugang zu Gericht nicht unverhältnismäßig. Aufgrund der in § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB und § 47 Abs. Abs. 2 a) VwGO normierten Hinweispflichten ist sichergestellt, dass betroffene Bürger sowohl über ihre Obliegenheit zur Erhebung von Einwendungen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung als auch über die Folgen der Nichtbeachtung informiert werden. Weder die Obliegenheit, überhaupt Einwendungen zu erheben, noch die einmonatige Frist des § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB, binnen derer die Einwendungen zu erheben sind, erschweren den Zugang zum Gericht in unzumutbarer Weise. Dies liegt auch an den geringen inhaltlichen Anforderungen, die an Einwendungen zu stellen sind. Einwendungen sind sachliches, auf die Verhinderung oder die Modifizierung des Plans abzielendes Gegenvorbringen. Sie müssen zwar erkennen lassen, in welcher Hinsicht aus Sicht des Einwenders Bedenken gegen die Planung bestehen könnten, und so konkret sein, dass die Gemeinde erkennen kann, in welcher Weise sie bestimmte Belange einer näheren Betrachtung unterziehen soll. Der Betroffene kann sich jedoch darauf beschränken, in groben Zügen darzulegen, welche Beeinträchtigungen er befürchtet. Eine weitergehende Begründung darf ihm ebenso wenig abverlangt werden wie eine rechtliche Einordnung seiner Einwendungen.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 - 4 CN 3.10 -, BVerwGE 138, 181 = BRS 76 Nr. 83 = juris Rn. 11 f.
Auch davon abgesehen setzt § 47 Abs. 2 a) VwGO die Zulässigkeitsschranke niedrig an. Er fordert nur, dass der Antragsteller bei der Planaufstellung überhaupt rechtzeitig Einwendungen erhebt und jedenfalls eine dieser Einwendungen im Normenkontrollverfahren geltend macht. Der Antragsteller ist dann nicht gehindert, sich im Normenkontrollverfahren auch auf solche Einwendungen zu berufen, die er zuvor nicht geltend gemacht hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 2010 - 4 CN 3.09 -, BRS 76 Nr. 66 = juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 29. August 2008 - 7 B 915/08.NE , BRS 73 Nr. 56 = juris Rn. 27.
Die Präklusionsfolge des § 47 Abs. 2 a) VwGO wird schließlich noch dadurch abgemildert, dass sie nur im Normenkontrollverfahren eintritt. § 47 Abs. 2 a) VwGO bezieht sich nicht auf die Inzidentkontrolle eines Bebauungsplans im Rahmen eines Klageverfahrens nach § 42 Abs. 1 VwGO, in dem es etwa um die Erteilung einer Baugenehmigung oder eines Bauvorbescheids geht.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 2011 - 2 D 14/10.NE -, juris Rn. 36; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage 2010, § 47 Rn. 257c.
Für eine teleologisch-systematische Korrektur dieses klaren Regelungskonzepts des § 47 Abs. 2 a) VwGO ist selbst dann kein Raum, wenn ein Bebauungsplan unmittelbar nur einen Grundstückseigentümer betrifft und dieser sogar vor der Einleitung des Planaufstellungsverfahrens und der öffentlichen Auslegung noch Verhandlungen mit dem Plangeber wegen der planbetroffenen Grundstücksnutzung geführt hat.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 2011 - 2 D 14/10.NE -, juris Rn. 38 ff.
Diese Präklusionswirkung des § 47 Abs. 2 a) VwGO greift auch im Falle der Antragsteller. Insbesondere trifft ihr Vorbringen, der Einwand der fehlenden Ermächtigungsgrundlage - der hier nicht zuletzt hinsichtlich der Festsetzungen zu den Sondergebieten erhoben worden ist - gehöre nicht zu den Einwendungen, die während der Offenlage nach § 3 Abs. 2 BauGB geltend zu machen seien, und könne folglich nicht zu einer Präklusion führen, nicht zu.
§ 47 Abs. 2 a) VwGO differenziert nicht nach einzelnen Arten von Einwendungen, die auf unterschiedliche materiell-rechtliche Prüfungspunkte eines Bebauungsplans zielen. Einwendungen sind allgemein sachliches, auf die Verhinderung oder die Modifizierung des Plans abzielendes Gegenvorbringen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 - 4 CN 3.10 -, BVerwGE 138, 181 = BRS 76 Nr. 83 = juris Rn. 12.
Dazu zählen ohne Weiteres auch Einwendungen, welche die Ermächtigungsgrundlage für eine planerische Festsetzung oder auch den Einwand fehlender städtebaulicher Rechtfertigung (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB) betreffen. Dass ein Planbetroffener daran gehindert wäre, solche Einwendungen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB geltend zu machen lässt sich dem Wortlaut auch dieser Vorschrift nicht entnehmen. Insbesondere wird in Satz 2 umfassend - ohne weitere Einschränkungen - auf "Stellungnahmen" bzw. "Einwendungen" abgestellt. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Sinn und Zweck der Regelungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung. Diese haben in erster Linie die Aufgabe, die Qualität und Abwägungsgerechtigkeit der Planung zu gewährleisten, indem alles Planungsrelevante in das Verfahren eingebracht wird, und zwar möglichst frühzeitig, bevor die Weichen gestellt werden. Die Gemeinde soll möglichst umfassende Informationen darüber erhalten, worüber sie entscheidet. Die Öffentlichkeitsbeteiligung dient dabei vor allem der Beschaffung und Vervollständigung des notwendigen Abwägungsmaterials.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29. Januar 2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98 = BRS 74 Nr. 2 = juris Rn. 34, und vom 11. November 2002 - 4 BN 52.02 -, BRS 65 Nr. 48 = juris Rn. 4.
Die Funktion der Öffentlichkeitsbeteiligung beschränkt sich allerdings nicht auf die Zusammenstellung des eigentlichen Abwägungsmaterials. Zu den - planungsrelevanten - möglichen Einwendungen gehören auch solche, die sich der Sache nach gegen die Wirksamkeit der Planung im Übrigen richten, also etwa den Einwand einer fehlenden Planrechtfertigung oder einer fehlenden Ermächtigungsgrundlage zum Gegenstand haben. Auch mit solchen Einwendungen soll sich der Plangeber (spätestens) beim Satzungsbeschluss beschäftigen können und nicht erst im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens, in dem er wegen § 214 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 BauGB nicht mehr ohne Weiteres mit einer verfahrensimmanenten Plankorrektur reagieren kann. Zudem ist eine klare Trennung zwischen Einwendungen, die speziell die Abwägung betreffen, und solchen, die weitere (angebliche) Fehler des Plans aufgreifen, kaum möglich, zumal von dem Bürger eine rechtliche Einordnung seiner Einwendungen gerade nicht verlangt wird. Es genügt vielmehr, wenn er in groben Zügen "den Finger in die Wunde legt" bzw. die befürchteten, ihn betreffenden Beeinträchtigungen durch die Planung umreißt. Insoweit ist es - gerade auch aus der Sicht des betroffenen Bürgers - unerheblich, wie die erhobene Einwendung rechtlich zu qualifizieren ist.
Auch ist zu berücksichtigen, dass sich aus der Rüge, der Bebauungsplan oder einzelne Festsetzungen verstießen gegen bauplanungsrechtliche Vorgaben jenseits des Abwägungsgebots, wie etwa die Rüge fehlender Planrechtfertigung, der mangelnden Bestimmtheit oder der fehlenden Rechtsgrundlage einzelner Festsetzungen, eine Antragsbefugnis im Sinne von § 47 Abs. 2 VwGO regelmäßig nicht herleiten lässt. Hierzu ist ein weitergehender Vortrag zur eigenen Betroffenheit erforderlich, die zu artikulieren im Rahmen der Offenlage nach § 3 Abs. 2 BauGB in jedem Fall Anlass besteht, soweit man mit der Planung im Ergebnis nicht einverstanden ist. Unterbleibt ein solcher Vortrag der eigenen Betroffenheit - obwohl der Betroffene (wie hier die Antragsteller) etwa davon ausgeht, er werde durch die Planung in der Ausnutzung seine Grundeigentums beeinträchtigt - besteht kein Anlass, ihn anders zu behandeln als denjenigen, der von Einwendungen im Rahmen der Offenlage absieht, weil er zunächst (ggfs. rechtsirrig) davon ausgeht, die Planung sei in Bezug auf die Abwägung der eigenen Belange (rechtlich) nicht zu beanstanden.
Eine andere Sichtweise würde zudem dazu führen, dass § 47 Abs. 2 a) VwGO weitgehend leerlaufen würde. Der betroffene Bürger ordnet nämlich, wozu er auch - wie ausgeführt - nicht rechtlich verpflichtet ist, seine Einwendungen regelmäßig nicht trennungsscharf rechtlich ein, so dass diese meist unter verschiedenen rechtlichen Aspekten relevant sind. So wirft etwa der von den Antragstellern im Rahmen der frühzeitigen Bürgerbeteiligung vorgebrachte Einwand, sie seien durch den für ihre Grundstücke festgesetzten Einzelhandelsausschluss in deren wirtschaftlicher Verwertung unzumutbar eingeschränkt, sowohl die Frage der städtebaulichen Rechtfertigung des Plans als auch der sachgerechten Abwägung ihrer Eigentumsinteressen auf.
Außerdem widerspräche eine solide Einschränkung der Aufgabe der Öffentlichkeitsbeteiligung, den von der Planung Betroffenen bereits vor der abschließenden Entscheidung Möglichkeiten zu geben, ihre Interessen und Rechte geltend zu machen und zu wahren (sog. Rechtsschutzfunktion). Insofern obliegt den Planbetroffenen eine Mitwirkungslast, vor allem auch im förmlichen Auslegungsverfahren nach § 3 Abs. 2 BauGB.
Vgl. BT-Drs. 16/2496, S. 18 (Zu § 47 Abs. 2 a) BauGB); Gatz, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Mai 2011, § 3 Rn. 3.
Dieser Mitwirkungslast sind die Antragsteller nicht nachgekommen. Sie haben sich im Rahmen der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung im Wesentlichen gegen den Ausschluss von Einzelhandel mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten gewandt. Diesen Einwand haben sie im Rahmen der Offenlage nach § 3 Abs. 2 BauGB nicht wiederholt, sondern - mit der Folge der Präklusion nach § 47 Abs. 2 a) VwGO - erstmals wieder im Normenkontrollverfahren aufgegriffen, obwohl sie von der Antragsgegnerin bereits mit Schreiben vom 8. Juni 2009 - es handelte sich hierbei um die Bestätigung des Eingangs der im Rahmen der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung vorgebrachten Einwendungen - ausdrücklich auf die Möglichkeit, im Rahmen der öffentlichen Auslegung "ihre Belange ganz oder teilweise erneut" einzubringen, hingewiesen worden sind. Hätten die Antragsteller ihre Einwendungen aus der frühzeitigen Beteiligung im Rahmen der Offenlage nach § 3 Abs. 2 BauGB wiederholt, wären sie nunmehr nicht präkludiert und könnten sie sich im Normenkontrollverfahren auch auf bislang nicht erhobene Einwendungen, etwa das Fehlen einer hinreichenden Rechtsgrundlage, berufen. Einer besonderen Rechtskunde der Antragsteller bedurfte es hierzu nicht.
Etwas anderes folgt nicht aus dem Einwand der Antragsteller, aus dem erstmals im Rahmen der abschließenden Abwägungsentscheidung des Rats formulierten Ziel, "die durch den Bebauungsplan nicht zugelassenen Nutzungen aus dem Plangebiet zu vertreiben", ergebe sich ein Abwägungsmangel, den sie im Rahmen der Offenlage noch nicht hätten geltend machen können. Auch insoweit verkennen die Antragsteller nämlich die dargestellte Funktion der Offenlage nach § 3 Abs. 2 BauGB. Dabei geht es - wie ausgeführt - um die möglichst umfassende Zusammenstellung einer (tatsächlichen) Entscheidungsgrundlage für den Rat und weniger um die korrekte rechtliche Einordnung von Einwendungen. Mit dem behaupteten Abwägungsmangel machen die Antragsteller letztlich eine Fehlgewichtung ihrer Eigentumsinteressen im Rahmen der Abwägung geltend. Diese Eigentumsinteressen hätten sie aber ohne Weiteres - wie dies bereits im Rahmen der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung geschehen ist - auch schon im Rahmen der Offenlage nach § 3 Abs. 2 BauGB geltend machen können. Ein Abwägungsmangel, der sich - was in der Natur der Sache liegt - erst nach der Offenlage, nämlich in der abschließenden Abwägungsentscheidung des Rats manifestiert, lässt für den Planbetroffenen, der im Rahmen der Offenlage überhaupt keine Einwendungen erhoben bzw. eigene Interessen geltend gemacht hat, daher regelmäßig nicht die Präklusionswirkung des § 47 Abs. 2 a) BauGB entfallen.
Schließlich verstößt es - nachdem die Antragsteller nicht durch höhere Gewalt an der Geltendmachung von Einwendungen während der öffentlichen Auslegung des Entwurfs des angefochtenen Bebauungsplans gehindert waren - nicht gegen Treu und Glauben, ihnen die - nicht disponible - Präklusionsbestimmung des § 47 Abs. 2 a) VwGO entgegenzuhalten.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 2011 - 2 D 14/10.NE -, juris Rn. 98 ff.
Anhaltspunkte für eine dahingehende Korrektur der Präklusionswirkung haben die Antragsteller nicht geltend gemacht. Sie sind auch sonst nicht ersichtlich.
2. Die Antragsgegnerin hat die öffentliche Auslegung des Bebauungsplanentwurfs am 24. März 2010 ordnungsgemäß bekannt gemacht und durchgeführt (dazu a). Dem Hinweis auf die Rechtsfolge des § 47 Abs. 2 a) VwGO in der Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung haften auch keine durchgreifenden Fehler an (dazu b).
a) Der Eintritt der Rechtsfolge der formellen Präklusion setzt neben dem Hinweis auf den Einwendungsausschluss in der Bekanntmachung der Auslegung des Planentwurfs voraus, dass diese Bekanntmachung fehlerfrei erfolgt und die öffentliche Auslegung des Planentwurfs ordnungsgemäß durchgeführt worden ist.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 - 4 CN 3.10 -, BauR 2011, 490 = juris Rn. 14 f.; OVG NRW, Urteil vom 7. Juli 2011 - 2 D 137/09.NE -, juris Rn. 36.
Dem hat die Antragsgegnerin genügt.
Die Entwürfe der Bauleitpläne sind gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats öffentlich auszulegen. Ort und Dauer der Auslegung sowie Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, sind mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB). In welcher Form die ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung zu geschehen hat, richtet sich nach dem jeweiligen Ortsrecht, wobei sich die dort gewählte Form der Bekanntmachung in dem durch § 4 Abs. 1 der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht (Bekanntmachungsverordnung - BekanntmVO -) vom 26. August 1999 (GV. NRW. 1999, S. 516) gesetzten Rahmen halten muss. Öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinden, die durch Rechtsvorschrift vorgeschrieben sind, werden nach § 4 Abs. 1 b) BekanntmVO etwa in einer oder mehreren in der Hauptsatzung hierfür allgemein bestimmten, regelmäßig, mindestens einmal wöchentlich erscheinenden Zeitungen vollzogen. Die für die Gemeinde geltende Form der öffentlichen Bekanntmachung ist durch die Hauptsatzung festzulegen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 BekanntmVO). Amtsblätter und Zeitungen sind namentlich zu bezeichnen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 BekanntmVO).
Danach durfte die Antragsgegnerin die öffentliche Auslegung des Planentwurfs in der wöchentlich erscheinenden Zeitschrift "Der X. " - Ausgabe vom 24. März 2010 - bekannt machen, weil § 16 Abs. 1 ihrer Hauptsatzung sie auf diese Bekanntmachungsform festlegt.
Die Antragsgegnerin hat die Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung auch so formuliert, dass diese eine sog. Anstoßwirkung entfalten konnte.
Nur eine solche Auslegungsbekanntmachung kann die ihr zugewiesene sog. Anstoßwirkung haben, welche die Öffentlichkeit dazu herausfordert und ihr in möglichst optimaler Weise die Möglichkeit eröffnet, auf breiter Basis zu dem Planentwurf Stellung zu nehmen. Die Bekanntmachung muss in einer Weise geschehen, die geeignet ist, dem an der beabsichtigten Bauleitplanung interessierten Bürger sein Interesse an Information und Beteiligung durch Abgabe einer Stellungnahme bewusst zu machen und dadurch eine gemeindliche Öffentlichkeit herzustellen. Sie soll interessierte Bürger dazu ermuntern, sich am Ort der Auslegung des Planentwurfs zu den angegebenen Zeiten über die gemeindlichen Planungsabsichten zu informieren und gegebenenfalls mit Anregungen und Bedenken zur Planung beizutragen. Die Bekanntmachung darf dabei auch mit dem Hinweis versehen werde, dass Stellungnahmen schriftlich abgegeben werden können. Fehlerhaft wird die Bekanntmachung erst durch Hinweise, die geeignet sind, das Recht Anregungen vorzubringen, einzuschränken. Die ortsübliche Bekanntmachung hat nicht den darüber hinausgehenden Zweck, den am Planungsprozess Interessierten jedwede Anstrengung zu ersparen, den Planentwurf ausfindig zu machen. Eigenständige Bemühungen, die den Betroffenen nicht überfordern, dürfen ihm zugemutet werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2009 - 4 C 16/07 -, BVerwGE 133, 98 = BRS 74 Nr. 2 = juris Rn. 34, Beschlüsse vom 17. September 2008 - 4 BN 22.08 -, BRS 73 Nr. 38 = juris Rn. 4, vom 17. Dezember 2004 - 4 BN 48.04 -, juris Rn. 6, und vom 28. Januar 1997 - 4 NB 39.96 -, BRS 59 Nr. 15 = juris Rn. 9; OVG NRW, Urteil vom 7. Juli 2011 - 2 D 137/09.NE -, juris Rn. 40.
Diesen Anforderungen ist die Auslegungsbekanntmachung vom 24. März 2010 gerecht geworden. Ihr lässt sich entnehmen, auf welches Plangebiet sich der Bebauungsplan Nr. 161 erstrecken soll sowie wo und wann der Bebauungsplanentwurf ausliegt. Die Bekanntmachung erklärt sich ferner zu der Gelegenheit, Stellungnahmen abzugeben und zu der Möglichkeit, dass dies auch in schriftlicher Form geschehen kann. Die Bekanntmachung ist nicht mit irreführenden Zusätzen versehen, die geeignet sind, einen interessierten und verständigen Bürger davon abzuhalten, sich über den Planentwurf zu informieren und gegebenenfalls zu diesem zu äußern. Entsprechendes ist von den Antragstellern auch nicht geltend gemacht worden.
Dass die öffentliche Auslegung sodann nicht ordnungsgemäß und wie in der Bekanntmachung vom 23. Mai 2010 angekündigt durchgeführt wurde, tragen die Antragsteller nicht vor und ist auch sonst nicht ersichtlich.
b) Der Hinweis auf die Präklusionsfolge des § 47 Abs. 2 a) VwGO in der Bekanntmachung vom 23. Mai 2010 ist gleichfalls ordnungsgemäß.
Ob der Hinweis über die Obliegenheit, Einwendungen zu erheben, ordnungsgemäß ist, beurteilt sich nach den Grundsätzen, die für die Richtigkeit von Rechtsbehelfsbelehrungen entwickelt worden sind. Eine derartige Belehrung darf - ebenso wie die Auslegungsbekanntmachung - keinen irreführenden Zusatz haben und nicht geeignet sein, einen Betroffenen vom rechtzeitigen Geltendmachen von Einwendungen oder Rügen abzuhalten. Nur ein Irrtum über Voraussetzungen oder Rechtsfolgen einer Einwendung oder eines Rechtsbehelfs, die den Betroffenen davon abhalten, sich überhaupt, rechtzeitig und in der richtigen Form zu äußern, ist geeignet, der Belehrung ihre Wirksamkeit zu nehmen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 4 CN 4.09 -, BVerwGE 138, 84 = BRS 76 Nr. 62 = juris Rn. 15.
Dies ist hier nicht der Fall.
Die von der Antragsgegnerin verwendete Belehrung über die Rechtsfolge des § 47 Abs. 2 a) VwGO ist nicht geeignet, in die Irre zu führen. Sie macht deutlich, dass ein von der Planung womöglich Betroffener Einwendungen erheben muss, um sich die Möglichkeit eines späteren Normenkontrollantrags zu erhalten. Dass sich der Hinweis mit der Wendung "soweit" am Wortlaut des § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB orientiert und nicht an demjenigen des § 47 Abs. 2 a) VwGO ("nur"), ist unschädlich.
Vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 4 CN 4.09 -, BVerwGE 138, 84 = BRS 76 Nr. 62 = juris Rn. 15; OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 2011 - 2 D 14/10.NE -, juris Rn. 78.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind. Namentlich hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die vorliegend aufgeworfene Frage, ob sich die Präklusionswirkung auch auf den Einwand der fehlenden Rechtsgrundlage planerischer Festsetzungen sowie auf die städtebauliche Rechtfertigung erstreckt, lässt sich ohne Weiteres durch Auslegung des § 47 Abs. 2 a) VwGO unter Heranziehung der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beantworten.

Rechtsmittelbelehrung:

Zitierte Normen: §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO
§§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO
§ 167 VwGO
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 47 der Verwaltungsgerichtsordnung
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 3 Abs. 1 BauGB
§ 3 Abs. 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB
§ 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB
§ 42 Abs. 1 VwGO
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
§ 214 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 BauGB
§ 47 Abs. 2 VwGO
§ 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB
§ 4 Abs. 2 Satz 1 BekanntmVO
§ 4 Abs. 2 Satz 2 BekanntmVO
§ 132 Abs. 2 VwGO
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
§ 4 Abs. 1 der Verordnung
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
Art. 103 Abs. 1 GG

Zitierte Entscheidungen: BVerwGE 138, 181
NVwZ-RR 2011, 834
BVerwGE 133, 98
BVerwGE 133, 98
BVerwGE 138, 84
1 KN 10/09
4 CN 3.10
2 D 14/10
1 KN 138/10
3 K 20/10
15 N 09.13
4 CN 3.09
7 B 915/08
4 C 16.07
4 BN 52.02
2 D 137/09
4 C 16/07
4 BN 22.08
4 BN 48.04
4 NB 39.96
4 CN 4.09